Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-04-27, Aktenzeichen 2 S 1/22
ECLI: ECLI:DE:VGHBW:2023:0427.2S1.22.00

Tenor:
Die Anträge werden abgewiesen.
Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragsteller wenden sich im Wege des Normenkontrollantrags gegen die Abfallwirtschaftssatzungen des Landkreises Ludwigsburg (Antragsgegner) der Jahre 2021 und 2022.
Die Antragsteller sind Eigentümer von Grundstücken im Landkreis Ludwigsburg. Der Antragsgegner zog sie für die Jahre 2021 und 2022 auf der Grundlage der am 15.01.2021 beschlossenen Satzung über die Vermeidung und Verwertung und Beseitigung von Abfällen (Abfallwirtschaftssatzung) für das Jahr 2021 (im Folgenden AWS 2021) und der am 22.10.2021 beschlossenen Abfallwirtschaftssatzung für das Jahr 2022 (im Folgenden AWS 2022) zu Abfallgebühren heran. Dabei setzte er gegenüber den Antragstellern zu 1, 3 und 4 jeweils eine Benutzungsgebühr für die Entsorgung von Abfällen aus Haushaltungen, die der Landkreis einsammelt, in Form einer personenbezogenen Jahresgebühr (Grundgebühr) sowie einer Vorauszahlung auf die Leerungsgebühr fest. Gegenüber der Antragstellerin zu 2, die eine Apotheke auf dem veranlagten Grundstück betreibt, setzte der Antragsgegner Benutzungsgebühren für die Entsorgung von hausmüllähnlichen gewerblichen Siedlungsabfällen als Behälter- und Leerungsgebühren fest.
Die Abfallwirtschaftssatzungen 2021 und 2022 enthalten u.a. folgende Regelungen:
§ 20
Grundsatz, Umsatzsteuer
(1) Der Landkreis erhebt zur Deckung seines Aufwands für die Entsorgung von Abfällen Benutzungsgebühren.
(2) (…)
§ 21
Gebührenschuldner
(1) Gebührenschuldner für Gebühren nach § 22 sind
1. die zur Nutzung des Grundstücks Berechtigten oder die das Grundstück tatsächlich nutzenden Personen;
2. die Grundstückseigentümer, Erbbauberechtigte, Wohnungseigentümer, Wohnungserbbauberechtigte und Nießbraucher.
(...)
(…)
§ 22
Benutzungsgebühren für die Entsorgung von Abfällen, die der Landkreis einsammelt und Abrechnungsgebühren für die Direktabrechnung
(1) Die Benutzungsgebühren für die Entsorgung von Abfällen aus Haushaltungen, die der Landkreis einsammelt, werden als Jahresgebühr und als Leerungsgebühr erhoben.
(2) Die Jahresgebühr wird nach der Zahl der zum Zeitpunkt des Entstehens der Gebührenschuld (§ 24 Abs. 2) zu einem Haushalt gehörenden Personen bemessen. Einen Haushalt bilden alle Personen, die gemeinsam wohnen und wirtschaften. Wer allein wirtschaftet, bildet einen eigenen Haushalt. Als eigenständiger Haushalt gelten auch die einzelnen Mitglieder von Wohngemeinschaften, Untermieter sowie Wohnheimbewohner, wenn sie allein wirtschaften. Die Jahresgebühr beträgt für Haushalte mit:
1 Person 68,73 €
2 Personen 89,99 €
3 Personen 114,70 €
4 Personen 138,10 €
5 Personen oder mehr 158,75 €
(3) Für dauernd bewohnbare, aber nicht bewohnte Grundstücke, für die Behälter zur Verfügung gestellt werden, wird die Behältergebühr nach Absatz 6 nach Zahl, Größe und Art sowie eine Leerungsgebühr nach Absatz 4 erhoben.
(4) Die Leerungsgebühr wird nach der Anzahl der erfolgten Leerungen und der zur Verfügung gestellten Abfallbehälter bemessen. Sie beträgt je Abfuhr:
120 l Restmüllbehälter 5,73 €
240 l Restmüllbehälter 10,24 €
660 l Restmüllbehälter 25,60 €
660 l Restmüllbehälter
verpresst nach § 13 Abs. 2 33,29 €
1.100 l Restmüllbehälter 37,84 €
1.100 l Restmüllbehälter
verpresst nach § 13 Abs. 2 49,20 €
60 l Biomüllbehälter 1,50 €
120 l Biomüllbehälter 2,10 €
240 l Biomüllbehälter 3,00 €
Für die Leerungen der zur Verfügung gestellten Abfallbehälter erhebt der Landkreis Vorauszahlungen. Für das jeweilige Kalenderjahr werden der Vorauszahlungsberechnung die Leerungen des Vorjahres zugrunde gelegt. Sind im Vorjahr keine Leerungen angefallen, wird als Vorauszahlung eine Leerung berechnet.
Bei Erstanmeldung eines Behälters oder eines Gebührenschuldners liegt folgende jährliche Vorauszahlungsberechnung zugrunde:
120 l und 240 l Restmüllbehälter: 12 Leerungen
660 l und 1.100 l Restmüllbehälter:
- wöchentlicher Leerungsrhythmus 52 Leerungen
- 14-täglicher oder individueller Leerungsrhythmus 26 Leerungen
Biomüllbehälter 10 Leerungen
Die Abrechnung über die Vorauszahlungen erfolgt mit der Festsetzung der Jahresgebühr des Folgejahres oder mit Ende der Gebührenpflicht (§ 25 Abs. 2).
(5) Die Benutzungsgebühren für die Entsorgung von hausmüllähnlichen gewerblichen Siedlungsabfällen nach § 5 Abs. 6 und soweit keine Befreiung nach § 3 Abs. 4 erteilt ist, werden als Behältergebühr und zusätzliche Leerungsgebühr erhoben.
(6) Die Behältergebühr wird nach Zahl, Größe und Art der zugelassenen Behälter bemessen. Sie beträgt jährlich für:
120 l Restmüllbehälter 50,00 € (AWS 2021) 50,77 € (AWS 2022)
240 l Restmüllbehälter 70,00 € (AWS 2021) 66,04 € (AWS 2022)
660 l Restmüllbehälter 155,00 € (AWS 2021) 139,75 € (AWS 2022)
1.100 l Restmüllbehälter 220,00 € (AWS 2021) 211,43 € (AWS 2022)
60 l Biomüllbehälter 15,52 €
120 l Biomüllbehälter 24,77 €
240 l Biomüllbehälter 47,53 €
(7) Die Leerungsgebühr wird nach der Anzahl der erfolgten Leerungen bemessen. Sie beträgt je Abfuhr:
Die Abrechnung über die Vorauszahlungen erfolgt mit der Festsetzung der Jahresgebühr des Folgejahres oder mit Ende der Gebührenpflicht (§ 25 Abs. 3).
(8) Bei gemischt genutzten Grundstücken, d.h. Grundstücken, die sowohl Wohnzwecken als auch anderen Zwecken dienen, werden neben den Gebühren nach Absatz 2 keine zusätzlichen Gebühren nach Absatz 6 für den Erzeuger von hausmüllähnlichen gewerblichen Siedlungsabfällen im Sinne von § 5 Abs. 6 erhoben, wenn keine gesonderten Rest- oder Biomüllbehälter bereitstehen oder eine Befreiung nach § 3 Abs. 4 erteilt ist.
(9) Die Gebühren nach den Absätzen 2 und 6 beinhalten auch die Entsorgung der Druckerzeugnisse (Anteil Altpapier des Landkreises) über die Altpapiertonne [AWS 2021: über die „Grüne Tonne“]. Darüber hinaus werden für das Entsorgungssystem „Altpapier“ [AWS 2021: „Grüne Tonne - flach und rund“] keine Gebühren erhoben.
(10) Die Abrechnungsgebühren, die für den Verwaltungsaufwand bei der Direktabrechnung entstehen, setzen sich wie folgt zusammen:
Grundgebühr 40,63 € (AWS 2021) 40,92 € (AWS 2022)
Gebühr pro Wohneinheit 2,44 € (AWS 2021) 2,46 € (AWS 2022)
(11) Für die Sonderleistungen „Expressservice“ [AWS 2021: „Abrufsammlung Expressservice“] und „Vollservice“ [AWS 2021: „Abrufsammlung Vollservice“] werden Gebühren [AWS 2022: je Abfuhr] erhoben.
Gebühr für den Expressservice 64,46 € (AWS 2021) 143,72 € (AWS 2022)
Gebühr für den Vollservice 120,14 € (AWS 2021) 226,30 € (AWS 2022)
(12) Für Leerungen im Rahmen einer Sonderabfuhr nach § 16 Abs. 2 werden folgende Sonderleerungsgebühren je Abfuhr erhoben:
60 l Behälter 30,82 € (AWS 2021) 53,48 € (AWS 2022)
120 l Behälter 32,68 € (AWS 2021) 58,78 € (AWS 2022)
240 l Behälter 36,17 € (AWS 2021) 61,62 € (AWS 2022)
1.100 l Behälter 83,55 € (AWS 2022)
Die Abfallwirtschaftssatzung für das Jahr 2021 trat rückwirkend am 01.01.2021 in Kraft (§ 27 Abs. 1 AWS 2021). Mit dem Inkrafttreten der Abfallwirtschaftssatzung 2022 am 01.01.2022 trat die Abfallwirtschaftssatzung 2021 außer Kraft (§ 27 Abs. 1 und 2 AWS 2022).
Am 21.10.2022 beschloss der Kreistag des Antragsgegners die Abfallwirtschaftssatzung 2023 (AWS 2023), die am 01.01.2023 in Kraft trat (§ 27 Abs. 1 AWS 2023); gleichzeitig trat die Abfallwirtschaftssatzung 2022 außer Kraft (§ 27 Abs. 2 AWS 2023).
Die Antragsteller haben gegen die Abfallwirtschaftssatzungen 2021 und 2022 bereits am 30.12.2021 Normenkontrollanträge gestellt. Zur Begründung tragen sie im Wesentlichen Folgendes vor: Die Normenkontrollanträge seien zulässig, obwohl die Abfallwirtschaftssatzungen zwischenzeitlich außer Kraft getreten seien. Denn die Anträge seien bereits vor dem Außerkrafttreten der Satzungen gestellt und gegen die auf der Grundlage dieser Satzungen ergangenen Abfallgebührenbescheide seien rechtzeitig Widersprüche erhoben worden, über die noch nicht entschieden worden sei.
§ 22 AWS 2021 und § 22 AWS 2022 seien mit höherrangigem Recht nicht vereinbar und deshalb unwirksam. Die Einstellung von Zuführungen zu Rückstellungen für die Kosten der Stilllegung und der Nachsorge der Deponien „Am Lemberg“ und „Burghof“ in Höhe von insgesamt 3,5 Mio. EUR jährlich verletze das sich aus § 14 Abs. 1 Satz 1 KAG ergebende Kostenüberschreitungsverbot. Darüber hinaus seien diese Kosten auch unter Verstoß gegen den aus Art. 3 Abs. 1 GG folgenden Grundsatz der Leistungsproportionalität auf die betroffenen Benutzergruppen verteilt worden.
Für die erfolgten Zuführungen zu Rückstellungen für Kosten der Stilllegung und der Nachsorge der hier betroffenen Deponien „Am Lemberg“ und „Burghof“ fehle es an einer Rechtsgrundlage. Die Voraussetzungen des § 18 Abs. 1 Nr. 4 b KAG seien vorliegend nicht erfüllt. Diese Vorschrift sei nur anwendbar, wenn die Zuführung zur Rückstellung während der „Betriebsdauer“ der Deponie erfolge. Das sei hier nicht der Fall gewesen, da die Deponien „Am Lemberg“ und „Burghof“ bereits seit vielen Jahren stillgelegt seien.
Die Regelungen in § 18 Abs. 1 Nr. 4 b und c KAG hätten unterschiedliche Anwendungsbereiche und Voraussetzungen. § 18 Abs. 1 Nr. 4 b KAG regele die Zuführung zu Rücklagen und Rückstellungen für die Kosten der Stilllegung und der Nachsorge während des Betriebs der Deponie. § 18 Abs. 1 Nr. 4 c KAG betreffe „die Kosten der Stilllegung und der Nachsorge für stillgelegte Abfallverwertungs- und Abfallbeseitigungsanlagen, soweit dafür nach Buchstabe b keine Rücklagen oder Rückstellungen gebildet wurden.“ Sei eine Deponie bereits stillgelegt, könne die Regelung des § 18 Abs. 1 Nr. 4 b KAG keine Anwendung finden.
Dies folge aus dem Wortlaut dieser Vorschrift, der auf Rückstellungen „für die vorhersehbaren späteren Kosten der Stilllegung und der Nachsorge“ abstelle. Der Begriff „spätere Kosten“ zeige, dass der Gesetzgeber von solchen Kosten der Stilllegung und der Nachsorge ausgegangen sei, die erst zu einem späteren Zeitpunkt (nach der Stilllegung) entstünden. Weiter ergebe sich dies aus der Übergangsbestimmung des § 49 Abs. 3 KAG, wonach § 18 Abs. 1 Nr. 3 b und c KAG (a.F.; jetzt wortlautidentisch: § 18 Abs. 1 Nr. 4 b und c KAG) mit der Maßgabe gelte, dass „vorhersehbare Kosten der Nachsorge und der Stilllegung“ auch dann bei der Gebührenbemessung „nachgeholt“ werden könnten, sofern sie bis zum 06.10.1996 verursacht und noch nicht in die Benutzungsgebühren eingerechnet worden seien. Damit übernehme die Übergangsvorschrift des § 49 Abs. 3 KAG die Systematik des § 18 Abs. 1 Nr. 4 b und c KAG, wonach Rückstellungen nur während des Betriebs der Deponie, (ausgabenwirksame) Kosten der Stilllegung und der Nachsorge dagegen erst nach Stilllegung der Deponie in die Gebührenkalkulation eingestellt werden dürften.
Die Beschränkung der Zulässigkeit von Rücklagen und Rückstellungen nach § 18 Abs. 1 Nr. 4 b KAG auf die Zeit des noch laufenden Deponiebetriebs folge ferner aus der Systematik der Vorschrift im Verhältnis zur nachfolgenden Bestimmung des § 18 Abs. 1 Nr. 4 c KAG. Sie mache die Gebührenfähigkeit von Kosten der Stilllegung und der Nachsorge (sog. Folgekosten) davon abhängig, dass es sich zum einen um Kosten für bereits stillgelegte Abfallverwertungs- und Abfallbeseitigungsanlagen handele, die tatsächlich - nach der Stilllegung - entstanden seien. Darüber hinaus gelte die weitere Einschränkung, dass solche Kosten nur gebührenfähig seien, wenn sie nicht von einer während der Betriebsdauer der Deponie vorgenommenen Rückstellung erfasst würden.
Nur eine solche Auslegung des § 18 Abs. 1 Nr. 4 b KAG entspreche auch dem Sinn und Zweck dieser Regelung. § 18 Abs. 1 KAG enthalte die Voraussetzungen, unter denen Gebühren für die „Benutzung“ der öffentlichen Abfallentsorgung erhoben würden. Eine „Benutzung“ der öffentlichen Abfallentsorgung finde bei Deponien aber nur während der Zeit der Betriebsdauer der Deponie statt. Es müsse sich also um noch in Betrieb befindliche Anlagen handeln, soweit Rückstellungen für die „spätere“ Stilllegung und Nachsorge erhoben würden. Die Gebührenfähigkeit dieser Rückstellungen setze damit zusätzlich voraus, dass deren Zuführung betriebsbedingt sei. Denn nur betriebsbedingte Kosten könnten in eine Gebührenkalkulation eingerechnet werden. Erwiesen sich solche Kosten als nicht betriebsbedingt oder für den Betrieb nicht erforderlich, stelle die Einrechnung solcher Kosten in eine Gebührenkalkulation eine Verletzung des Kostenüberschreitungsverbots dar. Davon sei auch der Gesetzgeber hinsichtlich der Bestimmung des § 8 Abs. 2 Nr. 2 b und c LAbfG 1990 ausgegangen, die mit § 18 Abs. 1 Nr. 3 b und c KAG a. F. (jetzt: § 18 Abs. 1 Nr. 4 b und c KAG) in das Kommunalabgabengesetz übernommen worden sei. In der amtlichen Begründung zu § 8 Abs. 2 Nr. 2 b und c LAbfG 1990 (LT-Drs. 10/1924, S. 44) sei ausgeführt:
„Nr. 2 b und c stellen ausdrücklich klar, dass auch die Kosten der Nachsorge für stillgelegte Anlagen der Abfallentsorgung zu den ansatzfähigen Kosten zählen. Die entsorgungspflichtigen Körperschaften haben dabei die Möglichkeit, entweder während des Betriebs der Anlage angemessene Rücklagen für die vorhersehbaren späteren Kosten der Nachsorge zu bilden (Nr. 2b) oder die Kosten der Nachsorge erst dann auf die Gebührenpflichtigen abzuwälzen, wenn die Kosten tatsächlich entstanden sind (Nr. 2c).“
Verlange § 18 Abs. 1 Nr. 4 b KAG somit für den Ansatz von Rückstellungen für spätere Folgekosten, dass die Deponie noch betrieben werde, sei der Anwendungsbereich des § 18 Abs. 1 Nr. 4 c KAG erst eröffnet, wenn es sich um eine bereits stillgelegte Deponie handele. In diesem Fall bestehe nach § 18 Abs. 1 Nr. 4 c KAG die Möglichkeit, tatsächlich angefallene Kosten der Stilllegung und der Nachsorge für stillgelegte Abfallverwertungs- und Abfallbeseitigungsanlagen in die Gebühr einzurechnen. Voraussetzung sei lediglich, dass dafür zu Recht nach § 18 Abs. 1 Nr. 4 b KAG keine Rücklagen oder Rückstellungen gebildet worden seien. § 18 Abs. 1 Nr. 4 Buchstabe b und c KAG seien Schutzvorschriften zugunsten der Gebührenschuldner. Dem widerspräche es, wenn der zeitliche Geltungsbereich des § 18 Abs. 1 Nr. 4 Buchstabe b KAG auch nach der Ablagerungsphase noch eröffnet wäre.
Aus § 18 Abs. 1 Nr. 4 b KAG („sollen“) folge eine Pflicht des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, Rücklagen oder Rückstellungen für die vorhersehbaren späteren Kosten der Stilllegung und der Nachsorge bereits während des Betriebs der Deponie zu bilden. Insoweit habe der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger als Träger der Einrichtung nicht die Wahl zwischen einer Zuführung zu Rücklagen oder Rückstellungen nach § 18 Abs. 1 Nr. 4 b KAG und einer späteren Finanzierung der Nachsorgekosten nach § 18 Abs. 1 Nr. 4 c KAG. Der Einrichtungsträger müsse deshalb, soweit spätere Kosten der Stilllegung und der Nachsorge absehbar seien, eine Rücklage oder Rückstellung bilden. Unterlassene Rückstellungen könnten in solchen Fällen nicht den künftigen Einrichtungsbenutzern angelastet werden. Mit den „vorhersehbaren späteren Kosten“ seien solche Kosten gemeint, die der Höhe nach dem sachlichen Aufwand und der zeitlichen Dauer der Nachsorge entsprächen und aufgrund sachgerechter Planung (als Investition) „als jetzt schon ansetzbar erkennbar“ seien.
Die 8. Fortschreibung des Gutachtens der Ingenieurgesellschaft Prof. Czurda und Partner mbH (im Folgenden: ICP) zur Ermittlung der Folgekosten für die Deponien des Landkreises Ludwigsburg vom Juni 2020 (im Folgenden 8. Fortschreibung des ICP-Gutachtens) gehe dementgegen davon aus, es sei für die Erhöhung der in die Gebührenkalkulation einzustellenden Folgekosten ausreichend, dass die Abfallverwertungsgesellschaft des Landkreises Ludwigsburg mbH (AVL GmbH) - deren alleiniger Gesellschafter der Antragsgegner ist - der ICP entsprechende Annahmen liefere, die in dem Gutachten kritiklos übernommen würden. „Nicht vorhersehbare Kosten“ seien gemäß der ICP solche, die nach den Angaben der AVL GmbH bisher nicht in der Kostenberechnung der vorherigen Fortschreibungen enthalten gewesen seien und deshalb nicht hätten berücksichtigt werden können.
Eine solches Verständnis widerspreche erkennbar der vom Gesetzgeber verfolgten Zielsetzung. Hintergrund sei, dass die Gebührenfähigkeit von Folgekosten gemäß § 18 Abs. 1 Nr. 4 b und c KAG eine Ausnahme von dem gebührenrechtlichen Grundsatz darstelle, nach dem nur solche Kosten ansatzfähig seien, die betriebsbedingt seien. Nur betriebs(einrichtungs-)bedingte und betriebsnotwendige Kosten dürften den Gebührenzahler belasten. Dies gelte im Grundsatz auch für das Abfallgebührenrecht. Die an sich fehlende Leistungsbedingtheit der Aufwendungen für stillgelegte Deponien werde durch den Gesetzgeber dadurch geschaffen, dass nachsorgebedürftige Abfallentsorgungsanlagen von Gesetzes wegen als Teil der aktuell betriebenen Abfallentsorgungsanlage fingiert und entsprechende Kosten für gebührenfähig erklärt würden. Soweit daher Deponien noch in Betrieb seien, handele es sich bei den Kosten für Folgemaßnahmen um betriebsbedingte Kosten. Mit Rücksicht darauf sei die Zulassung von Rückstellungen oder Rücklagen nach § 18 Abs. 1 Nr. 4 b KAG zweifelsfrei. Anders sei dies bei den (tatsächlich anfallenden) Kosten der Stilllegung und der Nachsorge. Diese seien nicht betriebsbedingt, da sie erst nach dem Betrieb der Abfallbeseitigungsanlage entstünden. Das sei der Grund, weshalb sie der Gesetzgeber in § 18 Abs. 1 Nr. 4 c KAG für gebührenfähig erklärt habe. Dem Charakter der Rückstellungskosten als „Wagniskosten“, die nur in Grenzen in die Kostenkalkulation eingestellt werden dürften, widerspräche es, wenn auch nach Stilllegung einer Deponie unbegrenzt Zuführungen zu Rückstellungen und Rücklagen möglich seien, die anschließend in die Einstellung tatsächlich angefallener Folgekosten mündeten. Denn es gebe in diesem Fall kein „Risiko“ für den Gebührengläubiger, dem mit der Zuführung zu einer Rückstellung Rechnung getragen werden solle. Vielmehr würden die „Risiken“ einseitig den Gebührenzahlern auferlegt.
Selbst wenn im Übrigen der Rechtsauffassung des Antragsgegners zu folgen wäre, wonach eine Rückstellung für spätere Stilllegungs- und Nachsorgekosten auch bei bereits stillgelegten Deponien in Betracht komme, so seien jedenfalls die Voraussetzungen des § 18 Abs. 1 Nr. 4 b KAG für die vom Kreistag am 15.01.2021 und 22.10.2021 jeweils beschlossenen Zuführungen zu Rückstellungen in Höhe von jeweils 3,5 Mio. EUR nicht erfüllt. Insoweit fehle es bereits an der für die Berücksichtigung von Folgekosten im Wege der Rückstellung nach § 18 Abs. 1 Nr. 4 b KAG erforderlichen Grundsatzentscheidung, die den Anforderungen der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg genüge. Der erkennende Senat habe eine solche Grundsatzentscheidung im Beschluss vom 22.10.1998 - 2 S 399/97 - für die Gebührenfähigkeit von Planungskosten nicht verwirklichter Anlagen verlangt. Danach seien diese Planungskosten nur gebührenfähig, wenn die Entscheidung des Einrichtungsträgers, mit der Planung einer bestimmten Anlage zu beginnen, auf einer zutreffenden Einschätzung und Berücksichtigung aller maßgebenden Gesichtspunkte beruht habe. Die gerichtliche Kontrolle schließe die Überprüfung ein, ob der Einrichtungsträger aufgrund einer zutreffenden Ermittlung und Bewertung aller erheblichen Umstände insgesamt zu einer vertretbaren Entscheidung gelangt sei.
Bezogen auf die Gebührenfähigkeit von Folgekosten nach § 18 Abs. 1 Nr. 4 b KAG müsse hinsichtlich der Vorhersehbarkeit späterer Kosten der Stilllegung und Nachsorge Entsprechendes gelten. Der Schutz des Gebührenschuldners, der mit solchen „periodenfremden“ Kosten belastet werde, erfordere eine Grundsatzentscheidung des Einrichtungsträgers über ein Nachsorgekostenfinanzierungskonzept. Dabei müsse nicht nur die (zutreffende) Rechtsgrundlage für die Einstellung der Rückstellungen genannt werden. Vielmehr müssten hinsichtlich der Vorhersehbarkeit der künftigen Kosten alle maßgebenden Umstände einbezogen werden und auf einer sachgerechten Prognose beruhen. Nur dann lasse sich beurteilen, ob die Voraussetzungen des § 18 Abs. 1 Nr. 4 b KAG für eine Zuführung zur Rückstellung erfüllt seien oder ob die Voraussetzungen des § 18 Abs. 1 Nr. 4 c KAG für eine ausgaben- und gebührenwirksame Finanzierung von Folgekosten vorlägen, weil mangels Vorhersehbarkeit solcher Folgekosten keine Rückstellung hätte gebildet werden können, zu deren Bildung der Einrichtungsträger im Fall der Vorhersehbarkeit verpflichtet sei.
Darüber hinaus sei auch die weitere Voraussetzung des § 18 Abs. 1 Nr. 4 b KAG, dass es sich bei den Beträgen, die den Rückstellungen zugeführt worden seien, um „nicht vorhersehbare spätere Kosten der Stilllegung und der Nachsorge“ handele, nicht erfüllt. Ein Nachweis hierfür finde sich weder in der 8. Fortschreibung des ICP-Gutachtens noch gebe darüber das von dem Antragsgegner eingeholte Rechtsgutachten hinreichenden Aufschluss. Das betreffe insbesondere die gegenüber der 7. Fortschreibung in doppelter Höhe angenommen Kosten der Oberflächenabdichtung der Deponie „Am Lemberg“. Eine eigenständige, nach Einzelpositionen aufgeschlüsselte Prüfung, ob die der 8. Fortschreibung des ICP-Gutachtens zugrunde gelegten Kostensteigerungen oder ggfs. neue Kosten gegenüber einer früheren Fortschreibung des ICP-Gutachtens als „spätere Kosten der Stilllegung und Nachsorge“ vorhersehbar gewesen seien, finde durch die ICP nicht statt. Es würden vielmehr die von der AVL GmbH gelieferten Angaben mehr oder weniger ungeprüft übernommen und als „bisher nicht berücksichtigte Kosten“ in die Folgekostentabellen eingestellt. Im dem Rechtsgutachten werde die Erhöhung der Stilllegungs- und Nachsorgekosten für die Deponien des Antragsgegners im Wesentlichen mit neuen Kostenansätzen aufgrund von Erfahrungswerten, der allgemeinen Preisentwicklung der Baubranche, der allgemeinen Teuerung etc. begründet. Es gebe auch „neue Erkenntnisse aufgrund des Fortschritts der Planung“. Worin diese neuen Erkenntnisse liegen sollten, werde allerdings nicht ausgeführt.
Ein erheblicher Teil der in die Rückstellung geflossenen Kosten beruhe auf der 2020 getroffenen Entscheidung des Antragsgegners, die Deponie „Am Lemberg“ im gesamten Bereich mit einer wasserdichten Oberflächenabdeckung zu versehen. An diesem Fall zeige sich beispielhaft, dass mit den Rückstellungen in rechtswidriger Weise bereits früher vorhersehbare spätere Kosten der Stilllegung und der Nachsorge der Deponie „Am Lemberg“ berücksichtigt worden seien. Es habe bereits mit Schließung dieser Deponie die Erkenntnis bestanden, dass der gesamte verfüllte Bereich wasserdicht abzudecken sei. Lediglich aus Kostengründen habe sich der Antragsgegner damals entschieden, ausschließlich die Kuppe abzudecken, um Abholzungen auf dem nach unten fallendem Gelände zu vermeiden. Dies habe indessen allen Erkenntnissen der damaligen und heutigen Planung der Stilllegung und Nachsorge einer Deponie widersprochen. Vorsorglich werde beantragt, zur Notwendigkeit, eine stillgelegte Deponie auf ihrer gesamten Oberfläche wasserdicht abzudecken, ein Sachverständigengutachten einzuholen.
§ 22 AWS 2021 und § 22 AWS 2022 seien schließlich deshalb unwirksam, weil die vorgenommene Verteilung der Folgekosten nach dem aktuellen Umfang der Benutzung der Einrichtung durch die jeweiligen Benutzergruppen mit dem Grundsatz der Leitungsproportionalität nicht vereinbar sei. Das Gebot der Leistungsproportionalität, das teilweise auch als Prinzip der „speziellen Entgeltlichkeit“ bezeichnet werde, sei eine Ausprägung des allgemeinen Gleichheitssatzes des Art. 3 Abs. 1 GG. Differenziere der Satzungsgeber - wie im vorliegenden Fall - nach Leistungsbereichen, sei er nach dem Gebot der Leistungsproportionalität bei der Gebührenbemessung verpflichtet, die Kosten für den jeweiligen Leistungsbereich zu ermitteln und diese nur dem jeweiligen Leistungsbereich zuzuordnen.
Hieraus folge, dass Kosten der Nachsorge stillgelegter Deponien, die nicht durch die Ablagerung von häuslichen oder gleichgestellten Abfällen verursacht worden seien, bei der Hausmüllgebühr nicht berücksichtigt werden dürften. Über diesen Ansatz gehe das Verwaltungsgericht Köln in seinem Urteil vom 20.03.1998 (- 14 K 8278/95 - NWVBI. 1999, 112) noch hinaus und verlange auf der Grundlage der vergleichbaren Vorschrift des § 9 Abs. 2 Satz 2 des Abfallgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen, dass für die Aufteilung der Kosten der Nachsorge gesonderte Gebührenmaßstäbe zu entwickeln und die Kosten auf die verschiedenen Benutzer (Hausmüll, Baustellen und Gewerbe) zu verteilen seien. Dabei müssten diese Folgekosten nicht nur nach dem Maß der derzeitigen Inanspruchnahme (der Deponie) auf die verschiedenen Benutzer aufgeteilt werden. Vielmehr habe sich die Verteilung auch nach dem früheren Benutzungsumfang der Deponie auszurichten, wenn für die auf die bisher erfolgte Verfüllung der Deponie entfallenden Folgekosten keine ausreichenden Rückstellungen gebildet worden seien. Das Verwaltungsgericht Köln weise zu Recht darauf hin, dass der Gesetzgeber nicht nur die gebührenrechtliche Ansatzfähigkeit, sondern auch die Frage der Verantwortung für diese Kosten geregelt habe. Verantwortlich sei nicht die Allgemeinheit, sondern die nach den kommunalabgabenrechtlichen Grundsätzen zu ermittelnde individuelle Personengruppe. Die frühere Verursachung der Kosten als maßgebliches Zurechnungskriterium sei nicht nur notwendige Voraussetzung für die Inanspruchnahme, sondern auch deren Grenze. Dieser Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts Köln seien zahlreiche weitere Gerichte gefolgt, etwa der Hessische Verwaltungsgerichtshof in seinem Urteil vom 07.03.2012 (- 5 C 206/10.N - juris Rn. 53).
Die Gebührenkalkulationen, die den § 22 AWS 2021 und § 22 AWS 2022 zugrunde lägen, verstießen hinsichtlich der Zuordnung der beschlossenen Rückstellungen für Folgekosten zu den aktuellen Benutzergruppen gegen den Grundsatz der Leistungsproportionalität. Es handele sich bei den berücksichtigten Beträgen von jeweils 3,5 Mio. EUR nicht um „aktuelle Kosten“, die deshalb auf die „aktuellen Benutzergruppen“ zu verteilen wären. Eine Zuordnung von „späteren Kosten der Stilllegung und Nachsorge“ zu den „aktuellen“ Benutzern der Einrichtung sei schon begrifflich ausgeschlossen.
Es sei sachlich nicht gerechtfertigt, die Hauptverursacher des auf den Deponien verfüllten Abfalls, nämlich die Benutzergruppe der gewerblichen Direktanlieferer, die es heute nicht mehr gebe, bei der Gebührenbemessung außen vor zu lassen und die Kosten der Stilllegung und der Nachsorge einseitig vor allem auf die Hausmüllbesitzer zu verteilen. Dass eine Verteilung der Folgekosten nach Maßgabe der damaligen Benutzergruppen möglich sei, zeige die Praxis des Antragsgegners bzw. der AVL GmbH aus dem Jahr 1990 und den Folgejahren.
Die Antragsteller beantragen zuletzt,
festzustellen, dass § 22 der Satzung des Landkreises Ludwigsburg über die Vermeidung und Verwertung und Beseitigung von Abfällen (Abfallwirtschaftssatzung) vom 15.01.2021 unwirksam gewesen ist, sowie
festzustellen, dass § 22 der Satzung des Landkreises Ludwigsburg über die Vermeidung und Verwertung und Beseitigung von Abfällen (Abfallwirtschaftssatzung) vom 22.10.2021 unwirksam gewesen ist.
Der Antragsgegner beantragt,
die Anträge abzuweisen.
Zur Begründung macht er zusammengefasst geltend, die Normenkontrollanträge der Antragsteller zu 2 und 4 gegen § 22 AWS 2022 seien bereits unzulässig. Den Antragstellern zu 2 und 4 fehle insoweit das Rechtsschutzbedürfnis, da die ihnen gegenüber ergangenen Abfallgebührenbescheide für das Jahr 2022 bestandskräftig geworden seien und zum 01.01.2023 eine neue Abfallwirtschaftssatzung auf der Grundlage einer neuen Gebührenkalkulation in Kraft getreten sei. Selbst wenn § 22 AWS 2022 somit für unwirksam erklärt würde, könnten die Antragsteller zu 2 und 4 ihre Rechtsstellung nicht verbessern.
Im Übrigen seien die Normenkontrollanträge zulässig, jedoch unbegründet. Die in § 22 AWS 2021 und § 22 AWS 2022 geregelten Gebührensätze verstießen nicht gegen das Kostenüberschreitungsverbot. In die Gebührenkalkulationen für die Jahre 2021 und 2022 seien bei der Berechnung der kostendeckenden Gebührensatzobergrenze zu Recht Zuführungen zu Rückstellungen für die Kosten der Stilllegung und der Nachsorge der Deponien „Am Lemberg“ und „Burghof“ in Höhe von insgesamt 3,5 Mio. EUR je Gebührenjahr eingestellt worden. Diese Kosten seien nach § 18 Abs. 1 Nr. 4 b und § 49 Abs. 3 KAG gebührenfähig.
In § 18 Abs. 1 Nr. 4 b und c KAG werde der betriebswirtschaftliche Kostenbegriff im Sinne des § 14 Abs. 1 Satz 1 KAG für die Erhebung von Gebühren für die Benutzung der öffentlichen Abfallentsorgung zum finanzwirtschaftlichen Aufwandsbegriff ausgeweitet. Die Einrichtungsbezogenheit der in § 18 Abs. 1 Nr. 4 b und c KAG genannten Kosten ergebe sich daraus, dass auch eine stillgelegte Anlage nach § 18 Abs. 1 Nr. 2 KAG Teil der Gesamteinrichtung der Abfallentsorgung sei, die die Benutzer nutzten.
Wegen der Ausgestaltung als Soll-Bestimmung und der Zielsetzung, möglichst diejenigen Gebührenschuldner, die einen Nutzen von der noch betriebenen Deponie hätten, mit den ansatzfähigen Stilllegungs- und Nachsorgekosten zu belasten, bestehe für Kosten der Stilllegung und Nachsorge, die während des Betriebs der Deponie vorhersehbar seien, ein Vorrang der Zuführung zu Rücklagen oder Rückstellungen nach § 18 Abs. 1 Nr. 4 b KAG während des Deponiebetriebs vor einer Verlagerung dieser Kosten auf die Zeit nach der Stilllegung der Deponie. § 18 Abs. 1 Nr. 4 b KAG schließe es jedoch nach seinem Wortlaut nicht aus, auch nach der Beendigung der Ablagerungsphase noch Zuführungen zu Rücklagen oder Rückstellungen für die erst zu diesem Zeitpunkt vorhersehbaren späteren Kosten der Stilllegung und der Nachsorge zu bilden. § 18 Abs. 1 Nr. 4 b KAG beschränke die Berücksichtigung der Zuführungen zu Rücklagen oder Rückstellungen bei der Gebührenbemessung nicht auf Deponien, die sich in der Ablagerungsphase befänden. Hätte der Gesetzgeber die Berücksichtigung von Zuführungen zu Rückstellungen und Rücklagen in der Stilllegungs- und Nachsorgephase der Deponie ausschließen wollen, hätte in § 18 Abs. 1 Nr. 4 b KAG geregelt werden müssen, dass die Zuführung zu Rücklagen oder Rückstellungen für die vorhersehbaren späteren Kosten der Stilllegung und der Nachsorge der Deponie nur „während der Ablagerungsphase der Deponie“ oder nur „für noch nicht stillgelegte Abfallverwertungs- und Abfallbeseitigungsanlagen“ zulässig sei. Eine solche zeitliche Einschränkung regele § 18 Abs. 1 Nr. 4 b KAG im Gegensatz zu § 18 Abs. 1 Nr. 4 c KAG jedoch nicht. Die Berücksichtigung von Kosten nach § 18 Abs. 1 Nr. 4 c KAG sei dagegen ausdrücklich auf die Stilllegungs- und die Nachsorgephase einer Deponie beschränkt.
Nach § 18 Abs. 1 Nr. 4 b KAG seien Rücklagen oder Rückstellungen für die „vorhersehbaren“ späteren Kosten der Stilllegung und der Nachsorge zu bilden. Dies erfordere eine Prognose über den späteren Aufwand für eine erforderliche Nachsorge der Einrichtung, die gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar sei. Der Umfang der Zuführung zu Rücklagen und Rückstellungen sei - wie bei allen Kosten, die in Gebührenkalkulation eingestellt würden - durch den Grundsatz der Erforderlichkeit begrenzt. Hieraus folge für die Zuführung zu Rücklagen und Rückstellungen nach § 18 Abs. 1 Nr. 4 b KAG, dass diese nur für hinreichend genau abschätzbare Kosten für konkret vorhersehbare Stilllegungs- und Nachsorgemaßnahmen in die Gebührenkalkulation eingestellt werden dürften. Ändere sich nachträglich der Kostenbedarf für Maßnahmen der Stilllegung und der Nachsorge einer Deponie, insbesondere aufgrund neuerer wissenschaftlicher oder technischer Erkenntnisse oder auf der Grundlage neuer Untersuchungsergebnisse, sei dieser Bedarf auch nach dem Ende der Ablagerungsphase der Deponie gebührenfähig. Dies ergebe sich schon daraus, dass in der Soll-Bestimmung des § 18 Abs. 1 Nr. 4 b KAG die Zuführung zu Rücklagen oder Rückstellungen nur für die „vorhersehbaren“ späteren Kosten in der Stilllegung und der Nachsorge vorgeschrieben sei.
Anders als im unmittelbaren Anwendungsbereich des § 18 Abs. 1 Nr. 4 b und c KAG komme es nach der Übergangsvorschrift des § 49 Abs. 3 KAG für die Gebührenfähigkeit der Folgekosten einer Deponie, die durch deren Betrieb bis zum 06.10.1996 verursacht worden seien, nicht auf deren Vorhersehbarkeit während des Deponiebetriebs bis zu diesem Datum an. Da § 49 Abs. 3 KAG sowohl auf § 18 Abs. 1 Nr. 4 b KAG als auch auf § 18 Abs. 1 Nr. 4 c KAG verweise, seien die Zuführung zu Rücklagen und Rückstellungen während der Restnutzungsdauer und nach der Stilllegung der Anlage nach § 18 Abs. 1 Nr. 4 b KAG und die Berücksichtigung der im jeweiligen Kalkulationszeitraum ausgabenwirksam anfallenden Kosten der Nachsorge und Stilllegung nach § 18 Abs. 1 Nr. 4 c KAG gleichrangige Möglichkeiten, um die Folgekosten, die durch die Benutzung von Deponien bis Oktober 1996 entstanden seien, nachzuholen.
Dies bestätige auch die in der amtlichen Begründung zu § 49 Abs. 3 KAG erwähnte Zielsetzung, Gebührensprünge zu vermeiden. Solche Gebührensprünge würden eintreten, wenn die Kosten der Nachsorge und Stilllegung, soweit sie durch die Benutzung von Abfallverwertungs- und Abfallbeseitigungsanlagen bis zum 06.10.1996 verursacht und noch nicht in die Benutzungsgebühren eingerechnet worden seien, jeweils nur dann in die Gebührenkalkulation eingestellt werden dürften, wenn sie in dem jeweiligen Kalkulationszeitraum ausgabenwirksam anfielen. Zu den Maßnahmen der Stilllegung gehörten bei Abfalldeponien Maßnahmen der Sickerwasserreinigung und -beseitigung, der Entgasung des Deponiekörpers und der Rekultivierung. Dabei umfasse die Rekultivierung insbesondere das Aufbringen einer aufwändigen Oberflächenabdichtung. Diese könne auf den Deponiekörper erst aufgebracht werden, wenn die Setzungen im Deponiekörper abgeklungen seien. Danach sei offenkundig, dass die Maßnahmen und deren Kosten insbesondere in der Stilllegungsphase nicht gleichmäßig anstünden. Vielmehr seien die Kosten aufwändiger Maßnahmen der Oberflächenabdichtung regelmäßig in wenigen Jahren der Stilllegungsphase umzusetzen. Dürften die dafür entstehenden Kosten in der Gebührenkalkulation nur in den Kalkulationszeiträumen berücksichtigt werden, in denen sie ausgabenwirksam anfielen, wären Gebührensprünge, die nach der Zielsetzung des Gesetzgebers gerade vermieden werden sollten, unvermeidbar.
Die Zulässigkeit der Zuführung zu Rücklagen und Rückstellungen für die Kosten der Stilllegung und der Nachsorge der Deponie „Am Lemberg“ sei nicht unmittelbar nach § 18 Abs. 1 Nr. 4 b KAG zu beurteilen, sondern nach der Übergangsvorschrift des § 49 Abs. 3 KAG i.V.m. § 18 Abs. 1 Nr. 4 b KAG. Denn der Abfalleinbau in der Deponie „Am Lemberg“ sei bereits 1989 beendet worden. Im Anschluss sei die Deponie bis 1993 nur noch für abfallwirtschaftliche Maßnahmen wie den Umschlag von Abfällen und Bauschuttrecycling genutzt worden. Die Kosten der Stilllegung und der Nachsorge seien somit im Sinne des § 49 Abs. 3 KAG durch die Benutzung der Deponie bis zum 06.10.1996 verursacht worden. Auf die Frage der Vorhersehbarkeit dieser Kosten während des Betriebs der Deponie „Am Lemberg“ komme es somit nicht an.
Der Kreistag habe sich im Interesse der Gebührenkontinuität und zur Vermeidung von Gebührensprüngen für eine regelmäßige Zuführung eines Teils der künftigen Kosten der Stilllegung und Nachsorge in die Rückstellung entschieden. Würden diese Kosten stattdessen erst dann in die Gebührenkalkulation eingestellt, wenn sie ausgabenwirksam anfielen, hätte dies im Hinblick auf die Deponie „Am Lemberg“ insbesondere in den Jahren 2024 bis 2026 deutliche Gebührensprünge zur Folge, die mit dem Äquivalenzprinzip nicht vereinbar seien. Gerade in den Jahren 2024 bis 2026 seien kostenintensive Stilllegungsmaßnahmen geplant. So sei im Jahr 2024 für die Deponie „Am Lemberg“ mit Kosten für Maßnahmen der Oberflächenabdichtung in Höhe von 13,1 Mio. EUR zu rechnen. Dies sei allein für die Deponie „Am Lemberg“ nahezu der vierfache Betrag der geplanten kontinuierlichen Zuführung zu Rückstellungen in Höhe von insgesamt 3,5 Mio. EUR jährlich.
Soweit in den Gebührenkalkulationen für 2021 und 2022 Kosten für Rückstellungen für spätere Kosten der Stilllegung und Nachsorge des hoheitlichen Teils der Deponie „Burghof“ berücksichtigt seien, seien diese Kosten ebenfalls gebührenfähig. Die Deponie „Burghof“ werde in mehreren Deponieabschnitten realisiert und verfüllt. Von der Gesamtfläche von ca. 41 ha entfielen ca. 22,6 ha auf die Deponieabschnitte, in denen bis zum 31.05.2005 Hausmüll und hausmüllähnliche gewerbliche Siedlungsabfälle abgelagert worden seien (sog. hoheitlicher Teil der Deponie). Die anderen Deponieabschnitte würden insbesondere für die Ablagerung von Abfällen genutzt, für die die Entsorgungsaufgabe nach § 16 Abs. 2 KrW-/AbfG auf die AVL GmbH übertragen worden sei (sog. privatwirtschaftlicher Teil der Deponie). Diesem Umstand sei bei der Aufteilung der insgesamt für die Deponie „Burghof“ prognostizierten Kosten der Stilllegung und Nachsorge dadurch Rechnung getragen worden, dass die gesamten Folgekosten auf insgesamt sechs Teilbereiche aufgeteilt worden seien. Die so aufgeteilten Kosten seien je nach Nutzung entweder dem Antragsgegner oder der AVL GmbH zugeordnet worden. Stilllegungs- und Nachsorgekosten für einen gemeinsamen Bereich und für weitere Maßnahmen, die weder allein dem Antragsgegner noch allein der AVL GmbH zugeordnet werden könnten, seien nach einem Umlageschlüssel auf den Antragsgegner und die AVL GmbH verteilt worden, der nach einem Mittelwert aus Einbaumenge, Deponiefläche (Ablagerungsfläche) und Personalaufwand bestimmt werde. Nach dem aktuellen Ausbauzustand der Deponie „Burghof“ habe der Antragsgegner 39 % der Kosten des gemeinsamen Bereichs und der auf die Gesamtdeponie entfallenden Maßnahmen zu tragen. Da nach § 48 LKrO i.V.m. § 44 Abs. 4 Satz 1 GemHVO Rückstellungen zu ihrem Erfüllungsbetrag anzusetzen seien, müsse der Antragsgegner bei der Bildung der Rückstellungen den auf ihn entfallenden Anteil der Stilllegungs- und Nachsorgekosten gemäß der 8. Fortschreibung des ICP-Gutachtens nicht nur um die Mehrwertsteuer, sondern auch um die voraussichtlichen Kostensteigerungen erhöhen. Für die Berechnung des Erfüllungsaufwandes seien 19 % Mehrwertsteuer sowie aufgrund von Erfahrungswerten Kostensteigerungen von 1,5 % jährlich bei den allgemeinen Kosten und von 3 % jährlich bei den Baukosten zugrunde gelegt worden. Deshalb müssten Rückstellungen in Höhe von 90.011.556,- EUR (brutto) für künftige Stilllegungs- und Nachsorgemaßnahmen des hoheitlichen Teils der Deponie „Burghof“ gebildet werden.
Für das auf die Kosten der Stilllegung und Nachsorge der hoheitlichen Deponieabschnitte der Deponie „Burghof“ anwendbare Recht sei nach Zeitabschnitten zu unterscheiden. Im Zeitraum von der Inbetriebnahme der Deponie durch den Antragsgegner im Jahr 1978 bis zum 06.10.1996 sei der Antragsgegner nach Maßgabe des damals geltenden Rechts (§ 8 Abs. 2 LAbfG 1990) nicht verpflichtet gewesen, Rücklagen oder Rückstellungen für die in diesem Zeitraum vorhersehbaren späteren Kosten der Stilllegung und der Nachsorge der Deponie zu bilden. Auf die Kosten der Stilllegung und Nachsorge, die durch die Benutzung der Deponie „Burghof“ in diesem Zeitraum verursacht worden seien, finde § 49 Abs. 3 KAG Anwendung. Auf die Vorhersehbarkeit der Kosten, die in dem fraglichen Benutzungszeitraum der Deponie verursacht worden seien, komme es somit nicht an. Anders sei dies für die Benutzung der Deponie im Zeitraum vom 07.10.1996 bis zum 31.05.2005. Für diesen Zeitraum gelte, dass für die damals vorhersehbaren späteren Kosten der Stilllegung und Nachsorge der Deponie „Burghof“ bereits während der Ablagerungsphase Rückstellungen und Rücklagen zu bilden gewesen seien.
Der Antragsgegner habe diesen Vorgaben Rechnung getragen und auf der Grundlage des erstmals 1996 erstellten Gutachtens zur Ermittlung der Folgekosten und den nachfolgenden zwei Fortschreibungen aus den Jahren 1999 und 2003 während des laufenden Betriebs der von ihm genutzten Deponieabschnitte ab dem Jahr 1996 bis zum Jahr 2005 Rücklagen/Rückstellungen für die damals vorhersehbaren späteren Folgekosten gebildet. Der Kreistag des Antragsgegners sei über die Zuführung zur Rücklage jeweils bei der Beschlussfassung über die Gebührenkalkulationen unterrichtet worden und habe die Zuführungen zu Rücklagen/Rückstellungen jeweils entsprechend beschlossen. Auf der Grundlage der Gutachten seien somit bis zum Ende der Ablagerungsphase der Deponie „Burghof“ im hoheitlichen Bereich am 31.05.2005 ausreichende Rücklagen/Rückstellungen für die damals vorhersehbaren Kosten der Stilllegung und Nachsorge der Deponie „Burghof“ angespart worden. Dies zeige sich schon darin, dass in den Folgejahren bis einschließlich 2016 auf der Grundlage der weiteren Fortschreibungen des ICP-Gutachtens (Fortschreibungen 4 bis 6) keine weiteren Zuführungen zu Rücklagen oder Rückstellungen erfolgt seien. Diese seien nicht erforderlich gewesen. Erst die 7. Fortschreibung des ICP-Gutachtens habe einen höheren Kostenbedarf für Maßnahmen der Stilllegung und der Nachsorge ergeben, dem seit 2017 durch jährliche Zuführungen zu den Rückstellungen Rechnung getragen worden sei, im Jahr 2017 in Höhe von 2 Mio. EUR und in den Folgejahren 2018 bis 2020 jeweils in Höhe von 2,5 Mio. EUR.
Die 8. Fortschreibung des ICP-Gutachtens habe dann ergeben, dass die für die Stilllegung und die Nachsorge der hoheitlichen Abschnitte der Deponie „Burghof“ gebildeten Rücklagen und Rückstellungen in dem bisherigen Umfang nicht ausreichend seien. Dies habe im Wesentlichen folgende Gründe:
Erhebliche Kostensteigerungen hätten sich bei den vorhersehbaren Kosten der endgültigen Oberflächenabdichtung ergeben. Diese Kostensteigerungen seien zum einen auf die allgemeine Preissteigerung in der Baubranche zurückzuführen. Vor allem aber seien sie durch die Einführung bundeseinheitlicher Qualitätsstandards (BQS) für die Oberflächenabdichtung bedingt, die den aktuellen Stand der Technik beschrieben. Diese legten fest, dass nur eignungsgeprüfte Materialien im Deponiebau verwendet werden dürften und dass die Eignungsprüfungen regelmäßig z. B. durch die Bundesanstalt für Materialforschung und Materialprüfung (BAM) wiederholt werden müssten. Dies führe zu hohen Kostensteigerungen bei den zu verwendenden Materialien, insbesondere bei den Kunststoffdichtungsbahnen, die durch eine Verengung des Anbietermarktes in Folge der BQS noch verstärkt würden. Während im Jahr 2015 die Kosten für eine Kunststoffdichtungsbahn für die Oberflächenabdichtung noch mit 14,- EUR/m² hätten angesetzt werden können, müsse nach der 8. Fortschreibung des ICP-Gutachtens im Jahr 2020 von einem durchschnittlichen Preis von mindestens 18,- bis 20,- EUR/m² ausgegangen werden. Aktuell zeichneten sich insbesondere wegen der deutlich gestiegenen Energiekosten weitere starke Kostensteigerungen ab. Die in der 8. Fortschreibung des ICP-Gutachtens angesetzte jährliche Kostensteigerung für den Bau der Oberflächenabdichtung mit ca. 5 % sei deshalb keinesfalls zu hoch angesetzt.
Weitere Kostensteigerungen ergäben sich bei der Aufbringung der Rekultivierungsböden. Während in der Deponieverordnung nur chemische Anforderungen an die Rekultivierungsböden vorgegeben seien, regelten die neuen BQS zusätzlich physikalische und biologische Eigenschaften der Rekultivierungsböden, wie etwa den Luftporengehalt und die Düngewirkung. Dies führe zu deutlich erhöhten Kosten beim Aufbringen der Rekultivierungsböden. Die Böden könnten nicht wie bislang geplant mit einer Planierraupe auf die Deponieoberflächenabdichtung aufgebracht werden, sondern sie müssten mit Langarmbaggern „luftig“ eingebaut werden. Fahrstraßen, die für die Bagger notwendigerweise eingerichtet werden müssten, müssten später wieder aufgenommen und erneut eingebaut werden, um die Vorgaben an den lockeren Einbau der Rekultivierungsböden zu erfüllen. Während in der 7. Fortschreibung des ICP-Gutachtens von 2016 noch mit einem Einheitspreis für das Aufbringen der Oberflächenabdichtung auf der Deponie „Burghof“ von 58,50 EUR/m² habe gerechnet werden können, hätten in der 8. Fortschreibung des ICP-Gutachtens Kosten in Höhe von 110,- EUR/m² angesetzt werden müssen. Dies seien Marktpreise, die sich aus Erkenntnisfortschritten der Planungen zum Bau der Oberflächenabdichtungen der Deponie „Am Lemberg“ und „Am Froschgraben“ ergeben hätten. Allein die Kostensteigerung beim Bau der Oberflächenabdichtung führe zu erhöhten Kosten von rund 23 Mio. EUR.
Durch den Ausbau des sog. „Deponieabschnitts X“, der von der AVL GmbH genutzt werde, verlängere sich zudem die Zeit bis zum Abschluss der Nachsorgephase für die Gesamtdeponie um mehrere Jahre. Dies führe zu erhöhten Kosten der Sickerwasserreinigung und -beseitigung in Höhe von rund 10 Mio. EUR und zu erhöhten Pachtzahlungen in Höhe von rund 2 Mio. EUR. Auch diese Kosten seien bis zum 31.05.2005 nicht vorsehbar gewesen.
Überdies müssten für die Kosten der Rekultivierung aufgrund aktueller Erkenntnisse aus der Planung der Oberflächenabdichtung der Deponien „Am Froschgraben“ und „Am Lemberg“ erhöhte Kosten berücksichtigt werden. Bislang seien vorwiegend die Kosten für die Pflege der Rekultivierung angesetzt worden. Nunmehr werde die Umsetzung landschaftspflegerischer Begleitpläne erforderlich, wodurch zusätzliche Kosten für die Einrichtung von Habitaten für geschützte Arten in Höhe von knapp 8 Mio. EUR anfielen. Darüber hinaus müssten die Kosten für Sachverständige aufgrund der erhöhten Anforderungen der BQS deutlich höher als bislang angesetzt werden, da zusätzliche Eigen- und Fremdprüfungen erforderlich seien.
Sämtliche dieser Kostensteigerungen seien bis zum Abschluss der Betriebsphase der hoheitlichen Deponieabschnitte der Deponie „Burghof“ am 31.05.2005 nicht vorhersehbar gewesen. Die pauschale Kritik der Antragsteller an der 8. Fortschreibung des ICP-Gutachtens, wonach der Gutachter nur die Angaben der AVL GmbH übernommen, die zu erwartenden Kosten aber nicht selbst ermittelt habe, begründe weder Zweifel an der Erforderlichkeit der Kosten noch Zweifel daran, dass diese Kostensteigerungen bis zum Ende des Deponiebetriebes am 31.05.2005 nicht vorhersehbar gewesen seien. Weder § 18 Abs. 1 Nr. 4 b KAG noch die Vorgängervorschriften forderten, dass die vorhersehbaren Kosten während des Deponiebetriebs von einem externen Gutachter ermittelt würden. Selbstverständlich seien auch die Kostenansätze zu berücksichtigen, die dem Betreiber der Deponie aufgrund seiner Markterfahrung und aufgrund paralleler Deponievorhaben bekannt seien.
Die als Zuführungen zu Rückstellungen für die Kosten der Stilllegung und der Nachsorge der Deponien „Am Lemberg“ und „Burghof“ eingestellten gebührenfähigen Kosten seien auch in zulässiger Weise auf die betroffenen Benutzergruppen verteilt worden. Die Kostenverteilung verstoße nicht gegen den Grundsatz der Leistungsproportionalität. Es handele sich bei diesen Kosten aufgrund der Ausweitung des Kostenbegriffs in § 18 Abs. 1 Nr. 4 KAG und der Ausweitung des Einrichtungsbegriffs in § 18 Abs. 1 Nr. 2 KAG um „aktuelle“ Kosten, die in den Kalkulationszeiträumen 2021 und 2022 durch die Erhebung von Gebühren von den heutigen Benutzern gedeckt werden sollten. Deshalb sei es auch sachgerecht, die Kosten entsprechend den heutigen Benutzungsanteilen auf die jeweiligen Benutzergruppen der heutigen Einrichtung zu verteilen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Akten des Antragsgegners und die gewechselten Schriftsätze der Beteiligten sowie das Protokoll über die mündliche Verhandlung ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Normenkontrollanträge haben keinen Erfolg. Sie sind nur teilweise zulässig (I.) und im Übrigen nicht begründet (II.).
I. Die Normenkontrollanträge sind nur teilweise zulässig.
1. Die Anträge der Antragsteller zu 1 bis 4 gegen § 22 AWS 2021 sind gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 4 AGVwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig. Die Antragsteller sind antragsbefugt, da sie geltend machen, durch die Anwendung der angegriffenen Satzungsbestimmung in ihren Rechten verletzt zu sein (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Die Anträge sind am 30.12.2021 auch fristgerecht innerhalb der ab dem Tag der Bekanntmachung der Abfallwirtschaftssatzung 2021, dem 23.01.2021, laufenden Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gestellt worden.
Zwar ist die Abfallwirtschaftssatzung 2021 zwischenzeitlich während des Normenkontrollverfahrens mit Ablauf des 31.12.2021 außer Kraft getreten. Das Außerkrafttreten einer Norm während des Normenkontrollverfahrens führt jedoch nicht ohne Weiteres zur Unzulässigkeit eines bis dahin zulässigen Normenkontrollantrags. Bei einem zulässigen und begründeten Antrag ist dann festzustellen, dass die außer Kraft getretene Vorschrift unwirksam war (vgl. BVerwG, Urteil vom 11.04.2002 - 7 CN 1.02 - juris Rn. 12). Die Zulässigkeit des Normenkontrollantrags setzt nach Außerkrafttreten der Norm allerdings ein berechtigtes Interesse des Antragstellers an dieser Feststellung voraus (vgl. BVerwG, Urteil vom 11.04.2002 - 7 CN 1.02 - juris Rn. 12; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 02.02.2022 - 12 S 4089/20 - juris Rn. 62; Urteil vom 23.07.2020 - 1 S 1584/18 - juris Rn. 144). Hiervon ist insbesondere auszugehen, wenn die außer Kraft getretene Norm noch Rechtswirkungen entfaltet, etwa, weil über in der Vergangenheit liegende Sachverhalte noch nach der außer Kraft getretenen Vorschrift zu entscheiden ist (zum Ganzen VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 08.07.2022 - 2 S 3968/20 - juris Rn. 95; vgl. auch Hoppe in Eyermann, VwGO, 16. Aufl., § 47 Rn. 13).
So liegt der Fall hier in Bezug auf die Abfallwirtschaftssatzung 2021. Die Antragsteller zu 1 bis 4 wurden auf der Grundlage des § 22 AWS 2021 für das Jahr 2021 zu Benutzungsgebühren für die Entsorgung von Abfällen aus Haushaltungen (Antragsteller zu 1, 3 und 4) bzw. von hausmüllähnlichen gewerblichen Siedlungsabfällen (Antragstellerin zu 2) herangezogen und haben gegen die Abfallgebührenbescheide fristgerecht Widersprüche erhoben, über die noch nicht entschieden worden ist.
2. Zulässig sind auch die Anträge der Antragsteller zu 1 und 3 auf Feststellung der Unwirksamkeit des § 22 AWS 2022. Auch diese Vorschrift ist während des Normenkontrollverfahrens außer Kraft getreten. Der Kreistag des Antragsgegners hat am 21.10.2022 die Abfallwirtschaftssatzung 2023 beschlossen, die am 01.01.2023 in Kraft getreten ist (§ 27 Abs. 1 AWS 2023). Gleichzeitig ist die Abfallwirtschaftssatzung 2022 außer Kraft getreten (§ 27 Abs. 2 AWS 2023).
Die Antragsteller zu 1 und 3 haben auch ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Unwirksamkeit des § 22 AWS 2022, da sie auf der Grundlage dieser Vorschrift zu Abfallgebühren für das Jahr 2022 herangezogen wurden und gegen die ergangenen Abfallgebührenbescheide fristgerecht Widersprüche erhoben haben, über die noch nicht entschieden worden ist.
3. Unzulässig sind allerdings die Normenkontrollanträge der Antragsteller zu 2 und 4 gegen § 22 AWS 2022. Die Antragsteller zu 2 und 4 haben insoweit kein berechtigtes Feststellungsinteresse, da die außer Kraft getretene Vorschrift des § 22 AWS 2022 für sie keine Rechtswirkungen mehr entfaltet.
a) Zwar wurden die Antragsteller zu 2 und 4 auch für das Jahr 2022 zu Abfallgebühren veranlagt. Sie haben jedoch nicht nachgewiesen, dass sie gegen die Gebührenbescheide rechtzeitig Widerspruch erhoben haben. Der Antragsteller zu 4 hat ein Widerspruchsschreiben auch im gerichtlichen Verfahren nicht vorgelegt. Das von der Antragstellerin zu 2 dem Verwaltungsgerichtshof übersandte Widerspruchsschreiben vom 05.05.2022 ist nach dem Vortrag des Antragsgegners bei diesem nicht eingegangen. Die Darlegungs- und Beweislast für den Zugang dieses Schreibens liegt bei der Antragstellerin zu 2, die hierzu nichts vorgetragen hat.
Entgegen dem Vortrag der Antragsteller zu 2 und 4 in der mündlichen Verhandlung können die Normenkontrollanträge selbst nicht als Widerspruch gegen die Gebührenbescheide ausgelegt werden. Denn die Normenkontrollanträge zielen nicht auf eine verwaltungsbehördliche Überprüfung der Gebührenbescheide, sondern auf eine verwaltungsgerichtliche Überprüfung der diesen zugrundeliegenden Satzungsregelungen.
Die Erhebung von Widersprüchen war auch nicht deshalb entbehrlich, weil der Antragsgegner nach Stellung der Normenkontrollanträge öffentlich erklärt hat, die Gebührenschuldner des Landkreises müssten gegen die Abfallgebührenbescheide keine Widersprüche erheben, sondern die Gebührenbescheide würden im Fall erfolgreicher Normenkontrollanträge von Amts wegen entsprechend abgeändert. Denn diese Zusage einer Abänderung der Bescheide von Amts wegen erging ersichtlich unter der Voraussetzung, dass die von den Antragstellern bereits gestellten Normenkontrollanträge zulässig und begründet sind. Die Zusage des Antragsgegners sollte erkennbar nicht die Antragsteller von dem Erfordernis zulässiger Normenkontrollanträge freistellen, zumal die Zulässigkeitsvoraussetzung des allgemeinen Rechtsschutzbedürfnisses nicht der Dispositionsbefugnis des Antragsgegners unterliegt. Denn diese Zulässigkeitsvoraussetzung schützt nicht nur den Antragsgegner, sondern auch die Gerichte vor unnötiger Inanspruchnahme. Die Zulässigkeit der Anträge der Antragsteller zu 2 und 4 kann deshalb auch nicht mit dem Argument begründet werden, der Antragsgegner müsste in dem Fall, dass die zulässigen Normenkontrollanträge der Antragsteller zu 1 und 3 erfolgreich wären, sein Ermessen über eine Rücknahme der gegenüber den Antragstellern zu 2 und 4 ergangenen Gebührenbescheide ausüben.
b) Die gegenüber den Antragstellern zu 2 und 4 ergangenen Abfallgebührenbescheide für das Jahr 2022 sind bestandskräftig geworden. Die für die Erhebung der Widersprüche geltende Monatsfrist gemäß § 70 Abs. 1 VwGO ist zwischenzeitlich abgelaufen. Zu Unrecht haben die Antragsteller zu 2 und 4 hiergegen in der mündlichen Verhandlung eingewandt, aufgrund einer unrichtigen Rechtsbehelfsbelehrung gelte für die Erhebung der Widersprüche gemäß § 70 Abs. 2 i.V.m. § 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO eine Jahresfrist.
Eine Rechtsmittelbelehrung ist dann im Sinne des § 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO fehlerhaft, wenn sie die nach § 58 Abs. 1 VwGO zwingend erforderlichen Angaben nicht enthält, diese unrichtig wiedergibt oder wenn sie geeignet ist, bei dem Betroffenen einen Irrtum über die formellen oder materiellen Voraussetzungen des in Betracht kommenden Rechtsbehelfs hervorzurufen und ihn dadurch abzuhalten, den Rechtsbehelf überhaupt, rechtzeitig oder in der richtigen Form einzulegen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 31.08.2015 - 2 B 61.14 - juris Rn. 8; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 05.02.2018 - A 11 S 192/18 - juris Rn. 3). Eine Belehrung über die Form des Rechtsmittels ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht erforderlich, da diese nicht zu dem in § 58 Abs. 1 VwGO genannten notwendigen Mindestinhalt einer Rechtsbehelfsbelehrung gehört (vgl. BVerwG, Beschluss vom 29.01.2020 - 2 B 36.19 - juris Rn. 8; Beschluss vom 31.08.2015 - 2 B 61.14 - juris Rn. 8; W.-R. Schenke in Kopp/Schenke, VwGO, 28. Aufl., § 58 Rn. 10). Wird allerdings über die Form eines Rechtsbehelfs belehrt, so muss die Belehrung umfassend und vollständig sein; andernfalls ist sie unrichtig und hat den Lauf der Jahresfrist zur Folge (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 05.02.2018 - A 11 S 192/18 - juris Rn. 3; Urteil vom 18.04.2017 - A 9 S 333/17 - juris Rn. 27).
Entgegen der Auffassung der Antragsteller zu 2 und 4 sind die den Gebührenbescheiden beigefügten Rechtsbehelfsbelehrungen nicht deshalb unrichtig, weil hinsichtlich der nach § 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO gegebenen Möglichkeit einer Erhebung des Widerspruchs in elektronischer Form gemäß § 3a Abs. 2 VwVfG nur auf die Möglichkeit einer Erhebung in Form einer De-Mail verwiesen wird, während auf der ersten Seite der Bescheide in der Fußzeile neben weiteren allgemeinen Angaben zu Öffnungszeiten, Kontoverbindung, Anschrift und Internetadresse des Antragsgegners hingegen dessen allgemeine E-Mail-Adresse (Abfallgebuehren@Landkreis-Ludwigsburg.de) angegeben ist. In den am Ende der Bescheide abgedruckten Rechtsbehelfsbelehrungen heißt es zu der Möglichkeit der Widerspruchserhebung in elektronischer Form wie folgt:
„Der Widerspruch kann durch De-Mail in der Sendevariante mit bestätigter sicherer Anmeldung nach dem De-Mail-Gesetz erhoben werden.
Die De-Mail-Adresse lautet: Abfallgebuehren@landkreis-ludwigsburg.de-mail.de“
Diese Rechtsbehelfsbelehrungen sind im Hinblick auf die Angabe der allgemeinen E-Mail-Adresse auf der ersten Seite der Bescheide weder irreführend noch unvollständig. Zu Unrecht machen die Antragsteller zu 2 und 4 geltend, es sei aufgrund der Angabe von zwei verschiedenen E-Mail-Adressen nicht klar, an welche E-Mail-Adresse ein Widerspruch verschickt werden müsse. Dies ergibt sich vielmehr zweifelsfrei aus den Rechtsbehelfsbelehrungen, in denen die ausschließlich die De-Mail-Adresse angegeben wird.
Die Rechtsbehelfsbelehrungen sind auch nicht deshalb unvollständig und somit unrichtig, weil sie hinsichtlich der gesetzlich vorgesehenen Möglichkeit der Erhebung des Widerspruchs in elektronischer Form nach § 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 3a Abs. 2 VwVfG nur auf die Möglichkeit der Widerspruchserhebung durch De-Mail gemäß § 3a Abs. 2 Satz 4 Nr. 2 VwVfG verweisen. Denn bei der Erhebung des Widerspruchs per De-Mail handelt es sich in den vorliegenden Fällen um die einzig zulässige Möglichkeit einer Erhebung des Widerspruchs in elektronischer Form. So ist insbesondere die in § 3a Abs. 2 Satz 2 VwVfG geregelte Möglichkeit der Erhebung des Widerspruchs durch ein elektronisches Dokument, das mit einer qualifizierten elektronischen Signatur versehen ist, vorliegend nicht gegeben.
Die Erhebung eines Widerspruchs kann in elektronischer Form erfolgen, soweit die zuständige Behörde dafür einen entsprechenden elektronischen Zugang eröffnet hat (vgl. Ulrich in Ory/Weth, jurisPK-ERV, 2. Aufl., § 70 Rn. 11; Hüttenbrink in Posser/Wolff, BeckOK VwGO, § 70 Rn. 11). Zwar verweist § 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO nur auf § 3a Abs. 2 VwVfG und nicht auf Absatz 1 dieser Vorschrift, wonach die Übermittlung elektronischer Dokumente (nur) zulässig ist, soweit der Empfänger hierfür einen Zugang eröffnet. Die Eröffnung eines Zugangs für schriftformersetzende Dokumente im Sinne des § 3a Abs. 2 VwVfG ist jedoch auch im Anwendungsbereich des § 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO in der seit dem 01.01.2018 geltenden Fassung zwingend. Zum einen ist die Widerspruchserhebung in elektronischer Form ohne einen von der Behörde eröffneten Zugang rein tatsächlich nicht möglich, zum anderen sollte nach dem Willen des Gesetzgebers mit der Einfügung des Zusatzes in § 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO, dass der Widerspruch auch in elektronischer Form nach § 3a Abs. 2 VwVfG erhoben werden kann, nur eine Klarstellung dessen erfolgen, was bereits in § 3a VwVfG geregelt war (vgl. hierzu die Begründung des Gesetzentwurfs BT-Drs. 18/12203, S. 87; zur früheren Rechtslage nach § 3a VwVfG BVerwG, Urteil vom 07.12.2016 - 6 C 12.15 - juris Rn. 18).
Der Begriff des „Zugangs“ i.S.d. § 3a Abs. 1 VwVfG stellt auf die objektiv vorhandenen technischen Kommunikationseinrichtungen ab (Hüttenbrink in Posser/Wolff, BeckOK VwGO, § 70 Rn. 11). Durch das zusätzliche Erfordernis der „Eröffnung“ wird deutlich, dass die Behörde den elektronischen Kommunikationsweg ausdrücklich oder konkludent förmlich bereitgestellt haben muss (BVerwG, Urteil vom 07.12.2016 - 6 C 12.15 - juris Rn. 19; Hüttenbrink in Posser/Wolff, BeckOK VwGO, § 70 Rn. 11; Tegethoff in Kopp/Ramsauer, VwVfG, 23. Aufl., § 3a Rn. 9). Gibt die Behörde eine E-Mail-Adresse bekannt, etwa in der Kopf- oder Fußzeile eines behördlichen Schreibens oder auf ihrer Internetseite, so ist hierin nach der Verkehrsanschauung grundsätzlich die konkludente Eröffnung des Zugangs für ein im Sinne des § 3a Abs. 2 Satz 2 VwVfG mit einer qualifizierten elektronischen Signatur versehenes elektronisches Dokument zu sehen (vgl. Hüttenbrink in Posser/Wolff, BeckOK VwGO, § 70 Rn. 11; Schmitz/Prell in Stelkens/Bonk/ Sachs, VwVfG, 10. Aufl., § 3a Rn. 14; Hoes, NVwZ 2022, 285 ˂288˃). Teilweise wird bereits in der Einrichtung eines besonderen elektronischen Behördenpostfachs (beBPo) eine konkludente Zugangseröffnung gesehen, weil dieses in den Verzeichnisdiensten für das elektronische Gerichts- und Verwaltungspostfach - EGVP - für alle Teilnehmer sichtbar ist und ein mit qualifizierter elektronischer Signatur versehenes elektronisches Dokument hierhin versandt werden kann (H. Müller in Ory/Weth, jurisPK-ERV, 2. Aufl., § 3a VwVfG Rn. 67; Hoes, NVwZ 2022, 285 ˂288˃).
Von einer in diesem Sinne konkludenten Eröffnung des Zugangs für qualifiziert elektronisch signierte, schriftformersetzende Widersprüche ist allerdings dann nicht auszugehen, wenn die Behörde den Zugang ausdrücklich und eindeutig auf einen bestimmten anderen Übermittlungsweg im Sinne des § 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 3a Abs. 2 VwVfG beschränkt hat. Eine solche Beschränkung kann auch in der einem Bescheid beigefügten Rechtsbehelfsbelehrung erfolgen (so auch VG Köln, Gerichtsbescheid vom 17.12.2020 - 6 K 10995/17 - juris Rn. 18 ff.; VG Neustadt (Weinstraße), Urteil vom 17.04.2019 - 5 K 1589/18.NW - juris Rn. 19 ff.; VG Schleswig, Beschluss vom 10.01.2019 - 4 B 88.18 - juris Rn. 22 und 24). Die Rechtsbehelfsbelehrung führt in diesem Fall nicht zu einer „Verschließung“ eines bereits eröffneten Zugangs (so allerdings Müller, NVwZ 2020, 1092 ˂1093 f.˃); vielmehr steht sie dem Rechtsschein einer konkludenten Eröffnung der Möglichkeit einer Widerspruchserhebung über die allgemeine E-Mail-Adresse oder das beBPo grundsätzlich von vornherein entgegen. Der Fall der Beschränkung der elektronischen Widerspruchserhebung auf bestimmte in der Rechtsbehelfsbelehrung genannte Formen der elektronischen Kommunikation im Sinne des § 3a Abs. 2 VwVfG ist nicht anders zu beurteilen als derjenige, bei dem die Behörde die Angabe der allgemeinen E-Mail-Adresse durch einen Klammerzusatz ergänzt, wonach diese nur der allgemeinen Kommunikation dient, nicht aber für Rechtsbehelfe genutzt werden kann (dazu H. Müller in Ory/Weth, jurisPK-ERV, 2. Aufl., § 3a VwVfG Rn. 70 ff.; Müller, NVwZ 2020, 1092 ˂1095˃). Demgegenüber stellt die Klarstellung in der Rechtsmittelbelehrung die vorzugswürdige bürgerfreundlichere Variante dar, da die Rechtsbehelfsbelehrung - anders als die Kopf- oder Fußzeile eines behördlichen Schreibens - typischerweise auch gelesen und wahrgenommen wird. Entsprechend hat der Antragsgegner in den vorliegenden Gebührenbescheiden den elektronischen Zugang nur dahingehend geöffnet, dass die Widerspruchserhebung durch De-Mail in der Sendevariante „mit bestätigter Anmeldung“ nach § 5 Abs. 5 des De-Mail-Gesetzes an die De-Mail-Adresse „Abfallgebuehren@landkreis-ludwigsburg.de-mail.de“ erfolgen kann.
Der Antragsgegner war vorliegend auch nicht verpflichtet, für die Erhebung von Widersprüchen über die Möglichkeit einer De-Mail hinaus einen Zugang für die Übermittlung eines qualifiziert elektronisch signierten elektronischen Dokuments zu eröffnen. So ist insbesondere § 2 Abs. 1 des Gesetzes zur Förderung der elektronischen Verwaltung (E-Government-Gesetz - EGovG) nicht anwendbar, wonach jede Behörde verpflichtet ist, einen Zugang für die Übermittlung elektronischer Dokumente zu eröffnen, auch soweit sie mit einer qualifizierten elektronischen Signatur versehen sind. Denn dieses Gesetz gilt nach § 1 Abs. 1 und 2 EGovG nur für die öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit der Behörden des Bundes einschließlich der bundesunmittelbaren Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts und mit Ausnahme der §§ 9a bis 9c EGovG für die öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit der Behörden der Länder, der Gemeinden und Gemeindeverbände und der sonstigen der Aufsicht des Landes unterstehenden juristischen Personen des öffentlichen Rechts, wenn sie Bundesrecht ausführen. Die vorliegend anwendbare landesrechtliche Regelung des § 2 Abs. 1 des E-Government-Gesetzes Baden-Württemberg - EGovG BW - sieht anders als die bundesrechtliche Regelung keine Pflicht der Behörden vor, einen Zugang für die Übermittlung elektronischer Dokumente zu eröffnen, soweit sie mit einer qualifizierten elektronischen Signatur versehen sind. Ausweislich der Begründung des Gesetzentwurfs zu § 2 EGovG BW sollte mit dieser Vorschrift - abgesehen von der in Absatz 3 getroffenen Regelung über die Eröffnung des Zugangs für De-Mails - gerade keine Festlegung auf eine bestimmte Form der elektronischen Kommunikation erfolgen (vgl. LT-Drs. 15/7724, S. 50).
II. Soweit die Normenkontrollanträge zulässig sind, haben sie in der Sache keinen Erfolg. § 22 AWS 2021 und § 22 AWS 2022 verstoßen nicht gegen höherrangiges Recht.
Rechtsgrundlage hierfür sind die §§ 2, 13, 14, 18 und § 49 Abs. 3 des Kommunalabgabengesetzes (KAG) in der hier maßgeblichen, seit dem 31.12.2020 geltenden Fassung vom 17.12.2020.
1. Nach § 13 Abs. 1 Satz 1 KAG können die Landkreise für die Benutzung ihrer öffentlichen Einrichtungen Benutzungsgebühren erheben. Die Gebühren dürfen nach § 14 Abs. 1 Satz 1 KAG höchstens so bemessen werden, dass die nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen insgesamt ansatzfähigen Kosten (Gesamtkosten) der Einrichtung gedeckt werden. Nach diesem sogenannten Kostenüberschreitungsverbot sind die Gebühren so zu kalkulieren, dass das in einem bestimmten Rechnungszeitraum zu erwartende Gebührenaufkommen die in diesem Zeitraum zu erwartenden gebührenfähigen Kosten der öffentlichen Einrichtung in ihrer Gesamtheit nicht übersteigt (vgl. Scholz, BWGZ 1989, 239 <242>). Das Kostenüberschreitungsverbot gilt auch für Abfallentsorgungseinrichtungen (vgl. ausführlich VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 22.10.1998 - 2 S 399/97 - juris Rn. 106).
Über die Höhe des Gebührensatzes hat der Kreistag als zuständiges Rechtssetzungsorgan innerhalb der gesetzlichen Schranken nach pflichtgemäßem Ermessen zu beschließen. Nach der ständigen Rechtsprechung des Senats setzt eine sachgerechte Ermessensentscheidung über den Gebührensatz voraus, dass dem Kreistag vor oder bei der maßgeblichen Beschlussfassung über den Gebührensatz eine Gebührenkalkulation unterbreitet wird, die sich dieser zu eigen macht (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18.02.2020 - 2 S 1504/18 - juris Rn. 71; Urteil vom 20.01.2010 - 2 S 1171/09 - juris Rn. 30; jeweils mwN).
Die Gebührenkalkulation hat die Aufgabe, die tatsächlichen Grundlagen für die rechtssatzmäßige Festsetzung des Gebührensatzes zur Verfügung zu stellen. Um diese Aufgabe erfüllen zu können, muss sie für den kundigen, mit dem Sachverhalt vertrauten kommunalen Mandatsträger transparent, verständlich, nachvollziehbar und in sich schlüssig sein (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18.02.2020 - 2 S 1504/18 - juris Rn. 72; Urteil vom 20.01.2010 - 2 S 1171/09 - juris Rn. 35; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 17.02.2004 - 12 A 10826/03.OVG - juris Rn. 14).
Die Beachtung des Kostenüberschreitungsverbots erfordert eine Gebührenkalkulation, aus der die kostendeckende Gebührensatzobergrenze hervorgeht. Sie wird ermittelt, indem die gebührenfähigen Kosten der öffentlichen Einrichtung auf die potentiellen Benutzer nach Maßgabe des in der Satzung vorgesehenen Gebührenmaßstabs verteilt werden, wobei die voraussichtlichen Kosten sowie der voraussichtliche Umfang der Benutzung oder Leistung geschätzt werden müssen. Die Gebührensatzobergrenze ist danach das Ergebnis eines Rechenvorgangs, bei dem die voraussichtlichen gebührenfähigen Gesamtkosten durch die Summe der voraussichtlichen maßstabsbezogenen Benutzungs- oder Leistungseinheiten geteilt werden (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18.02.2020 - 2 S 1504/18 - juris Rn. 73; Urteil vom 31.05.2010 - 2 S 2423/08 - juris Rn. 24).
Lassen sich in die Gebührenkalkulation einzustellende Kosten nicht rein rechnerisch, sondern nur im Wege von Schätzungen oder finanzpolitischen Bewertungen ermitteln, ist dem Satzungsgeber bei der Ermittlung dieser Kosten ein Beurteilungsspielraum eingeräumt, der gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar ist (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18.02.2020 - 2 S 1504/18 - juris Rn. 76; Urteil vom 16.02.1989 - 2 S 2279/87 - VBlBW 1989, 462; BVerwG, Beschluss vom 30.12.2016 - 9 BN 2.16 - juris Rn. 8; Urteil vom 17.04.2002 - 9 CN 1.01 - BVerwGE 116, 188, juris Rn. 20 ff.; Gössl in Gössl/Reif, Kommunalabgabengesetz für Baden-Württemberg, § 14 Anm. 3.1).
Ist dem Kreistag vor oder bei der Beschlussfassung über den Gebührensatz eine Gebührenkalkulation nicht zur Billigung unterbreitet worden oder ist die unterbreitete Gebührenkalkulation in einem für die Gebührenhöhe wesentlichen Punkt mangelhaft, hat dies - vorbehaltlich des § 2 Abs. 2 Satz 1 KAG - die Ungültigkeit des Gebührensatzes zur Folge, weil der Kreistag das ihm bei der Festsetzung des Gebührensatzes eingeräumte Ermessen nicht fehlerfrei ausüben konnte (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18.02.2020 - 2 S 1504/18 - juris Rn. 77; Urteil vom 20.01.2010 - 2 S 1171/09 - juris Rn. 30; jeweils mwN). Ob die Kostendeckungsgrenze eingehalten oder lediglich geringfügig überschritten ist, richtet sich nach den Gegebenheiten im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Gebührensatz (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18.02.2020 - 2 S 1504/18 - juris Rn. 77; Urteil vom 23.03.2006 - 2 S 2842/04 - juris Rn. 19; Faiß, Kommunalabgabenrecht in Baden-Württemberg, § 14 Rn. 3).
Dabei ist die gerichtliche Überprüfung der Gebührenkalkulation auf eine Plausibilitätskontrolle beschränkt; das Gericht muss grundsätzlich nur substantiierten Rügen nachgehen. Eine ungefragte Detailprüfung bzw. Fehlersuche findet nicht statt (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.04.2002 - 9 CN 1.01 - juris Rn. 43 f.; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18.06.2021 - 2 S 2100/20 - juris Rn. 85; Urteil vom 18.02.2020 - 2 S 1504/18 - juris Rn. 119; jeweils mwN).
2. Ausgehend hiervon sind § 22 AWS 2021 und § 22 AWS 2022 rechtmäßig.
Der Kreistag hat die dort geregelten Gebührensätze am 15.01.2021 und 22.10.2021 jeweils auf der Grundlage von Gebührenkalkulationen beschlossen, aus denen die kostendeckenden Gebührensatzobergrenzen ersichtlich sind, die bezogen auf das betreffende Gebührenjahr anhand der voraussichtlichen Kosten sowie dem voraussichtlichen Umfang der Benutzung berechnet wurden (Anlagen 4 und 5 zu KT_04/2021 und Anlagen 3 und 4 zu KT_34/2021). Das Kostenüberschreitungsverbot ist nicht verletzt (dazu a)). Die festgesetzten Gebührensätze verstoßen auch weder gegen den von den Antragstellern angeführten Grundsatz der Leistungsproportionalität noch gegen Art. 3 Abs. 1 GG oder das Äquivalenzprinzip (dazu b)).
a) Die in § 22 AWS 2021 und § 22 AWS 2022 geregelten Gebührensätze verletzen das Kostenüberschreitungsverbot nicht. Das kalkulierte Gesamtgebührenaufkommen (2021: 47.389.816,- EUR; 2022: 48.015.989,- EUR) überschreitet nicht die kalkulierten Gesamtkosten der öffentlichen Einrichtung (2021: 51.995.946,- EUR abzüglich einer berücksichtigten Überdeckung aus den Vorjahren von 4.606.577,- EUR; 2022: 48.015.989,- EUR). Mängel der Gebührenkalkulationen sind nicht ersichtlich. Entgegen der Auffassung der Antragsteller sind in die Kalkulation der Kosten zu Recht Zuführungen zu Rückstellungen für spätere Kosten der Stilllegung und der Nachsorge der Deponien „Am Lemberg“ und „Burghof“ in Höhe von insgesamt 3,5 Mio. EUR je Gebührenjahr eingestellt worden. Es handelt sich hierbei um gebührenfähige Kosten der öffentlichen Abfallentsorgungseinrichtung des Antragsgegners. Der Kreistag hat auch eine den gesetzlichen Anforderungen genügende Entscheidung darüber getroffen, diese Rückstellungen in die Gebührenkalkulation einzustellen.
aa) Für die Erhebung von Gebühren für die Benutzung der öffentlichen Abfallentsorgung trifft § 18 KAG Regelungen, die die allgemeinen Bestimmungen zu den Benutzungsgebühren in §§ 13 und 14 KAG ergänzen. § 18 Abs. 1 Nr. 2 KAG erweitert für den Bereich der Abfallentsorgung den Begriff der öffentlichen Einrichtung im Sinne des § 13 Abs. 1 Satz 1 KAG (dazu Faiß, Das Kommunalabgabenrecht in Baden-Württemberg, § 18 Rn. 2; Cordes, VBlBW 1999, 41 ˂42˃ zur Vorgängerregelung des zwischenzeitlich außer Kraft getretenen § 8 Abs. 2 des Landesabfallgesetzes - LAbfG). Danach bilden alle Abfallverwertungs- und Abfallbeseitigungsanlagen einschließlich der stillgelegten Anlagen, solange sie der Nachsorge bedürfen, eine Einrichtung des Trägers, bei der Gebühren nach einheitlichen Sätzen erhoben werden, sofern - wie im vorliegenden Fall - durch Satzung nichts anderes bestimmt ist. § 18 Abs. 1 Nr. 2 KAG weitet den Einrichtungsbegriff mithin aufgabenbezogen auf Anlagen aus, die aufgrund ihrer Stilllegung aktuell nicht mehr genutzt werden. Deponien zählen somit nicht nur während der sogenannten „Ablagerungsphase“ (vgl. die Legaldefinition in § 2 Nr. 2 der Verordnung über Deponien und Langzeitlager, Deponieverordnung - DepV) zur öffentlichen Abfallentsorgungseinrichtung, sondern auch nach der Beendigung der Ablagerung von Abfällen während der sogenannten „Stilllegungsphase“ (§ 2 Nr. 35 DepV) und der „Nachsorgephase“ (§ 2 Nr. 30 DepV). Letztere umfasst den Zeitraum nach der von der zuständigen Behörde festzustellenden endgültigen Stilllegung einer Deponie oder eines Deponieabschnittes nach § 40 Abs. 3 des Kreislaufwirtschaftsgesetzes - KrWG - bis zu dem Zeitpunkt, zu dem die zuständige Behörde nach § 40 Abs. 5 KrWG den Abschluss der Nachsorge der Deponie feststellt. Deponien sind also erst dann nicht mehr Teil der öffentlichen Abfallentsorgungseinrichtung, wenn sie gemäß § 40 Abs. 5 KrWG aus der Nachsorge entlassen sind.
(1) Die Deponie „Am Lemberg“ war danach in den streitgegenständlichen Gebührenjahren 2021 und 2022 gemäß § 18 Abs. 1 Nr. 2 KAG Teil der öffentlichen Abfallentsorgungseinrichtung des Antragsgegners, da sie sich 2021 und 2022 - wie auch heute immer noch - in der Stilllegungsphase befand. Die Ablagerung von Abfällen auf der Deponie „Am Lemberg“ wurde am 01.04.1989 eingestellt. Danach wurde das Gelände bis 1993 nur noch für abfallwirtschaftliche Tätigkeiten wie den Umschlag und die Kompostierung von Abfällen sowie das Bauschuttrecycling genutzt.
(2) Die Deponie „Burghof“, die nach den Angaben des Antragsgegners eine Gesamtfläche von ca. 41 ha hat, gliedert sich in mehrere Deponieabschnitte, von denen ca. 22,6 ha auf hoheitlich betriebene Flächen entfallen, in denen bis zum 31.05.2005 Hausmüll und hausmüllähnliche gewerbliche Siedlungsabfälle abgelagert wurden. Die danach hinzugekommenen Flächen werden von der AVL GmbH privatwirtschaftlich betrieben und dienen der Ablagerung von mineralischen Abfällen; sie sind unstreitig nicht Teil der öffentlichen Abfallentsorgungseinrichtung. Kosten für den privatrechtlich von der AVL GmbH betriebenen Teil der Deponie „Burghof“ wurden in den Gebührenkalkulationen nicht angesetzt. Der hoheitliche Bereich der Deponie befindet sich seit dem Jahr 2005 in der Stilllegungsphase. Er ist also nach § 18 Abs. 1 Nr. 2 KAG ebenfalls Teil der öffentlichen Abfallentsorgungseinrichtung.
bb) Bei den in den Gebührenkalkulationen für die Jahre 2021 und 2022 jeweils berücksichtigten Zuführungen zu Rückstellungen für spätere Kosten der Stilllegung und der Nachsorge der Deponien „Am Lemberg“ und „Burghof“ in Höhe von insgesamt 3,5 Mio. EUR jährlich handelt es sich um gebührenrechtlich ansatzfähige Kosten der öffentlichen Abfallentsorgungseinrichtung des Antragsgegners.
(1) Gesetzlicher Ausgangspunkt für die Bestimmung der gebührenfähigen Kosten ist § 14 Abs. 1 Satz 1 KAG. Gebührenfähig sind danach die nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen insgesamt ansatzfähigen Kosten (Gesamtkosten) der Einrichtung. Nach diesem betriebswirtschaftlichen (wertmäßigen) Kostenbegriff sind Kosten in Geld ausgedrückter Verbrauch (Werteverzehr) von wirtschaftlichen Gütern und Dienstleistungen innerhalb einer bestimmten Rechnungsperiode, soweit sie für die betriebliche Leistungserbringung anfallen, also betriebsbedingt sind (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18.02.2020 - 2 S 1504/18 - juris Rn. 74 mwN). Als betriebsbedingte gebührenfähige Kosten können nur solche Kosten verstanden werden, die durch die Leistungserstellung des Einrichtungsträgers verursacht sind oder für solche Neben- und Zusatzleistungen entstanden sind, die mit der eigentlichen Leistungserstellung in einem ausreichend engen Sachzusammenhang stehen (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18.02.2020 - 2 S 1504/18 - juris Rn. 74 mwN). Zu den danach ansatzfähigen Kosten gehören neben den laufenden Betriebs- und Unterhaltungskosten gemäß § 14 Abs. 3 Satz 1 KAG insbesondere auch die angemessene Verzinsung des Anlagekapitals und angemessene Abschreibungen (Nr. 1) sowie Verwaltungskosten einschließlich Gemeinkosten (Nr. 2).
Der betriebswirtschaftliche Kostenbegriff des § 14 KAG wird für das Abfallgebührenrecht durch § 18 Abs. 1 Nr. 4 b und c KAG im Hinblick auf den grundsätzlich erforderlichen Werteverzehr und seine periodengerechte Zurechnung zum Kalkulationszeitraum erweitert (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 07.10.2002 - 2 S 2634/01 - juris Rn. 24, 28; Cordes, VBlBW 1999, 41; jeweils zur Vorgängerregelung des § 8 Abs. 2 LAbfG; Gössl in Gössl/Reif, Kommunalabgabengesetz für Baden-Württemberg, § 18 Anm. 3). Nach § 18 Abs. 1 Nr. 4 b und c KAG gilt für die Erhebung von Gebühren für die Benutzung der öffentlichen Abfallentsorgung ergänzend, dass bei der Gebührenbemessung auch die Zuführung zu Rücklagen oder Rückstellungen für die vorhersehbaren späteren Kosten der Stilllegung und der Nachsorge (Buchstabe b) und die Kosten der Stilllegung und der Nachsorge für stillgelegte Abfallverwertungs- und Abfallbeseitigungsanlagen, soweit dafür nach Buchstabe b keine Rücklagen oder Rückstellungen gebildet wurden (Buchstabe c), berücksichtigt werden sollen.
Vorgängerregelung dieser Bestimmung ist § 8 Abs. 2 Nr. 2 des Landesabfallgesetzes vom 08.01.1990 - LAbfG 1990 -. Danach richtet sich die Erhebung von Benutzungsgebühren durch die entsorgungspflichtigen Körperschaften nach dem Kommunalabgabengesetz mit der Maßgabe,
„dass bei der Gebührenbemessung auch
a) (…)
b) die Zuführung zu Rücklagen für die vorhersehbaren späteren Kosten der Nachsorge,
c) die Kosten der Nachsorge für stillgelegte Anlagen der Abfallentsorgung, soweit sie nicht durch Rücklagen gedeckt sind,
d) (…)
berücksichtigt werden können.“
Nach der Begründung des Gesetzentwurfs (LT-Drs. 10/1924, S. 44) sollte mit der Regelung in § 8 Abs. 2 LAbfG 1990 „der betriebswirtschaftliche Kostenbegriff des Kommunalabgabengesetzes zum finanzwirtschaftlichen Aufwandsbegriff geöffnet“ werden. Mit Nr. 2 b und c sollte klargestellt werden,
„daß auch die Kosten der Nachsorge für stillgelegte Anlagen der Abfallentsorgung zu den ansatzfähigen Kosten zählen. Die entsorgungspflichtigen Körperschaften haben dabei die Möglichkeit, entweder während des Betriebs der Anlage angemessene Rücklagen für die vorhersehbaren späteren Kosten der Nachsorge zu bilden (Nr. 2 b) oder die Kosten der Nachsorge erst dann auf die Gebührenpflichtigen abzuwälzen, wenn die Kosten tatsächlich entstanden sind (Nr. 2 c).“
§ 8 Abs. 2 Nr. 2 b und c LAbfG 1990 wurde durch das Gesetz zur Änderung des Landesabfallgesetzes vom 12.02.1996 (GBl. S. 116) geändert. § 8 Abs. 2 LAbfG 1996 erhielt danach folgende Fassung:
„Die Erhebung von Benutzungsgebühren durch die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger richtet sich nach dem Kommunalabgabengesetz mit der Maßgabe, dass
1. (…)
2. bei der Gebührenbemessung auch
a) (…),
b) die Zuführung von Rücklagen für die vorhersehbaren späteren Kosten der Nachsorge,
c) die Kosten der Nachsorge für stillgelegte Abfallverwertungs- und Abfallbeseitigungsanlagen, soweit dafür keine Rücklagen gebildet wurden,
berücksichtigt werden sollen.“
Mit dem Kommunalabgabengesetz vom 17.03.2005 (GBl. S. 206) wurde diese Regelung in § 18 Abs. 1 Nr. 3 b und c KAG überführt. § 18 Abs. 1 Nr. 3 b und c KAG 2005 entspricht wörtlich dem heutigen § 18 Abs. 1 Nr. 4 b und c KAG in der Fassung des Gesetzes zur Neuordnung des Abfallrechts für Baden-Württemberg vom 17.12.2020 (GBl. S. 1233).
Gegenüber der Vorgängerregelung des § 8 Abs. 2 b und c LAbfG 1996 wurde § 18 Abs. 1 Nr. 3 b und c KAG 2005 nur geringfügig modifiziert. Ergänzt wurde der Begriff der „Rückstellungen“, weil bei Abfallwirtschaftseinrichtungen, die als Eigenbetriebe geführt werden, handelsrechtlich an Stelle von Rücklagen Rückstellungen zu bilden sind (LT-Drs. 13/3966, S. 49). Außerdem wurde im Hinblick auf die nunmehr im Abfallrecht (§ 36 des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes sowie in der Deponieverordnung) deutlich getroffene Unterscheidung zwischen der Stilllegungs- und der Nachsorgephase klargestellt, dass außer den Kosten der Nachsorge auch die Kosten der Stilllegung einer Abfallentsorgungsanlage bei der Bemessung der Gebühren berücksichtigt werden sollen (LT-Drs. 13/3966, S. 49). Die weitere Ergänzung in Buchstabe c („nach Buchstabe b“) sollte vor allem klarstellen, dass hier nur solche Rücklagen oder Rückstellungen gemeint sind, „die über Gebühreneinnahmen gebildet“, die also bereits auf die Gebührenschuldner umgelegt worden sind. Abfallentsorgungseinrichtungen, die als Eigenbetriebe geführt würden, seien handelsrechtlich verpflichtet, für vorhersehbare Nachsorgekosten auch dann Rückstellungen zu bilden, wenn die dafür erforderlichen Mittel noch nicht über Gebühren finanziert worden seien (vgl. § 249 Abs. 1 Satz 1 HGB). Für diesen Fall solle klargestellt werden, dass trotz vorhandener Rückstellung die Gebührenfähigkeit der Nachsorgekosten weiterhin gewahrt bleibe.
Mit dem Kommunalabgabengesetz vom 17.03.2005 wurde darüber hinaus die Übergangsregelung des § 49 Abs. 3 KAG getroffen, die auch heute noch folgenden Wortlaut hat:
„§ 18 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. b und c gilt mit der Maßgabe, dass vorhersehbare Kosten der Nachsorge und der Stilllegung, soweit sie durch die Benutzung von Abfallverwertungs- und Abfallbeseitigungsanlagen bis zum 6. Oktober 1996 verursacht und noch nicht in die Benutzungsgebühren eingerechnet worden sind, während der Restnutzungsdauer und nach der Stilllegung der Anlage bei der Gebührenbemessung noch berücksichtigt werden können.“
Bei der mit Gesetz vom 17.12.2020 erfolgten Änderung des Kommunalabgabengesetzes wurde diese Übergangsregelung nicht an die neue, wortgleiche Regelung in § 18 Abs. 1 Nr. 4 b und c KAG angepasst. Hierbei handelt es sich jedoch ersichtlich um ein Redaktionsversehen. Die heutige Übergangsregelung bezieht sich offenkundig auf den geltenden § 18 Abs. 1 Nr. 4 b und c KAG.
(a) Nach § 18 Abs. 1 Nr. 4 b und c KAG sollen bei der Gebührenbemessung die Zuführung zu Rücklagen oder Rückstellungen für die „vorhersehbaren späteren Kosten der Stilllegung und der Nachsorge“ (Buchstabe b) bzw. „die Kosten der Stilllegung und der Nachsorge“ für stillgelegte Abfallverwertungs- und Abfallbeseitigungsanlagen berücksichtigt werden (Buchstabe c). Der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger ist somit zur Berücksichtigung dieser Kosten im Rahmen der Kalkulation regelmäßig verpflichtet, ohne dass ihm ein Ermessensspielraum zusteht (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 07.10.2002 - 2 S 2634/01 - juris Rn. 28 zu § 8 Abs. 2 LAbfG 1996; Gössl in Gössl/Reif, Kommunalabgabengesetz für Baden-Württemberg, § 18 Anm. 3; Faiß, Das Kommunalabgabenrecht in Baden-Württemberg, § 18 Rn. 4; Vetter in Christ/Oebbecke, Handbuch Kommunalabgabenrecht, 2. Aufl., Abschnitt D Rn. 350). Dies ergibt sich nicht nur aus dem Wortlaut, sondern auch aus der Entstehungsgeschichte der Vorschrift. Durch das Gesetz zur Änderung des Landesabfallgesetzes vom 12.02.1996 (GBl. S. 116) wurde die Vorgängerregelung des § 8 Abs. 2 Nr. 2 b und c LAbfG 1990 von einer Kann-Bestimmung in eine Soll-Bestimmung geändert. In der Begründung des Gesetzentwurfs heißt es hierzu ausdrücklich, dies bedeute, dass die dort genannten Kriterien künftig bei der Gebührenbemessung in der Regel berücksichtigt werden müssten (LT-Drs. 11/6865, S. 43).
(aa) § 18 Abs. 1 Nr. 4 b KAG bezieht sich nur auf die „vorhersehbaren“ späteren Kosten der Stilllegung und der Nachsorge. Die Frage der „Vorhersehbarkeit“ dieser Kosten erfordert eine Prognose darüber, welche Stilllegungs- und Nachsorgemaßnahmen auf Grund sachgerechter Planung künftig erforderlich sein werden und welchen Aufwand diese verursachen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 07.10.2002 - 2 S 2634/01 - juris Rn. 28 f. zu § 8 Abs. 2 LAbfG 1996). Dabei ist die Entscheidung, ob und in welchem Umfang eine Zuführung zu Rücklagen oder Rückstellungen erfolgen soll - wie bei allen Kosten, die in eine Gebührenkalkulation eingestellt werden - durch den Grundsatz der Erforderlichkeit begrenzt, der auf der Überlegung beruht, dass eine sparsame und wirtschaftliche Haushaltsführung (§ 48 LKrO, § 77 Abs. 2 GemO) besonders dort geboten ist, wo kommunales Handeln Gebührenpflichten auslöst (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18.02.2020 - 2 S 1504/18 - juris Rn. 164). Wegen der mit der Aufgabenerfüllung korrespondierenden Abgabenbelastung der Benutzer der öffentlichen Einrichtung folgt aus dem Gebot der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit die Pflicht, Ausgaben so niedrig wie möglich zu halten und auf den zur Erfüllung der Aufgaben notwendigen Umfang zu beschränken (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 31.05.2010 - 2 S 2423/08 - juris Rn. 31; Urteil vom 22.10.1998 - 2 S 399/97 - juris Rn. 113; Albrecht in Driehaus, Kommunalabgabenrecht, § 6 Rn. 587; Scholz, KStZ 1989, 239 <247>).
Für die Zuführung zu Rücklagen und Rückstellungen nach § 18 Abs. 1 Nr. 4 b KAG folgt daraus, dass diese nur dann erforderlich ist, wenn konkret abzusehen ist, dass eine bestimmte Maßnahme in der Stilllegungs- oder Nachsorgephase umgesetzt werden muss, und auch die Kosten hierfür schon hinreichend genau abschätzbar sind (vgl. Bayerischer VGH, Urteil vom 15.02.2001 - 4 B 97.3598 - juris Rn. 24). Bei der Beurteilung, ob spätere Kosten der Stilllegung und der Nachsorge in diesem Sinne erforderlich sind, steht dem Satzungsgeber ein gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer Spielraum zu, da hierfür auch planerische, prognostische, finanzpolitische und sonstige Zweckmäßigkeitserwägungen anzustellen sind (vgl. allgemein zum Grundsatz der Erforderlichkeit VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18.02.2020 - 2 S 1504/18 - juris Rn. 164 mwN; Albrecht in Driehaus, Kommunalabgabenrecht, § 6 Rn. 587). Dieser Beurteilungsspielraum ist regelmäßig erst dann überschritten, wenn keinerlei Erwägungen über die Erforderlichkeit angestellt wurden, bei der Prognose oder Schätzung wesentliche Umstände unberücksichtigt geblieben sind oder diese auf sach- oder wirklichkeitsfremden Überlegungen beruht (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 31.07.2020 - 2 S 2777/19 - juris Rn. 148; Urteil vom 18.02.2020 - 2 S 1504/18 - juris Rn. 139).
(bb) Sind Kosten der Stilllegung und der Nachsorge bereits während der Ablagerungsphase in diesem Sinne vorhersehbar und die Zuführung zu Rücklagen oder Rückstellungen deshalb erforderlich, darf die Berücksichtigung dieser Kosten in der Gebührenkalkulation nicht auf die Zeit nach der Stilllegung einer Deponie oder eines Deponieabschnitts verschoben werden. Der Träger der Abfallentsorgungseinrichtung hat in diesem Fall nicht die Wahl zwischen einer Zuführung zu Rücklagen oder Rückstellungen nach § 18 Abs. 1 Nr. 4 b KAG und einer späteren Finanzierung der Nachsorgekosten nach § 18 Abs. 1 Nr. 4 c KAG, sondern er ist - wie sich aus dem Wortlaut des § 18 Abs. 1 Nr. 4 b KAG („sollen“) ergibt - zur Bildung von Rücklagen oder Rückstellungen regelmäßig verpflichtet. Dahinter steht die Erwägung, dass mit diesen Kosten möglichst diejenigen Gebührenschuldner belastet werden sollen, die einen Nutzen von der noch in Betrieb befindlichen Deponie haben (vgl. Bayerischer VGH, Urteil vom 15.02.2001 - 4 B 97.3598 - juris Rn. 24). Wird die Zuführung zu Rücklagen oder Rückstellungen rechtswidrig unterlassen, dürfen spätere Kosten der Stilllegung und der Nachsorge nicht mehr (zulasten der künftigen Benutzer der Einrichtung) in einer Gebührenkalkulation berücksichtigt werden, selbst wenn diese Kosten tatsächlich entstanden sind (vgl. Faiß, Kommunalabgabenrecht in Baden-Württemberg, § 18 Rn. 4; Gössl in Gössl/Reif, Kommunalabgabengesetz für Baden-Württemberg, § 18 Anm. 3; Vetter in Christ/Oebbecke, Handbuch Kommunalabgabenrecht, 2. Aufl., Abschnitt D Rn. 350; Quaas, VBlBW 2000, 89 <92>).
(cc) Erhöhen sich allerdings nachträglich die (prognostizierten) Kosten für Maßnahmen der Stilllegung und der Nachsorge, insbesondere aufgrund neuerer wissenschaftlicher oder technischer Erkenntnisse und Entwicklungen, Gesetzesänderungen oder Preissteigerungen, sind diese Mehrkosten auch nach der Ablagerungsphase einer Deponie oder eines Deponieabschnitts gebührenfähig (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 07.10.2002 - 2 S 2634/01 - juris Rn. 28 ff.; Faiß, Kommunalabgabenrecht in Baden-Württemberg, § 18 Rn. 4). Dies ergibt sich daraus, dass in der Soll-Bestimmung in § 18 Abs. 1 Nr. 4 b KAG die Zuführung zu Rücklagen oder Rückstellungen nur für die „vorhersehbaren“ späteren Kosten in der Stilllegung und der Nachsorge vorgeschrieben ist. Nicht vorhersehbare Kosten der Stilllegung und der Nachsorge können auch nach der Ablagerungsphase in die Gebührenkalkulation eingestellt werden.
(dd) Entgegen der Auffassung der Antragsteller ist nach der Stilllegung einer Deponie oder eines Deponieabschnitts nicht nur der Anwendungsbereich des § 18 Abs. 1 Nr. 4 c KAG eröffnet, wonach die Kosten der Stilllegung und der Nachsorge für stillgelegte Abfallverwertungs- und Abfallbeseitigungsanlagen, soweit dafür nach Buchstabe b keine Rücklagen oder Rückstellungen gebildet wurden, bei der Gebührenbemessung berücksichtigt werden sollen. Vielmehr kann auch in der Stilllegungs- und der Nachsorgephase die Regelung des § 18 Abs. 1 Nr. 4 b KAG zur Anwendung gelangen. Auch dann, wenn spätere Kosten der Stilllegung und der Nachsorge nicht bereits während des Betriebs einer Abfallverwertungs- und -beseitigungsanlage bzw. bei Deponien während der Ablagerungsphase vorhersehbar waren, sondern erst danach in der Stilllegungs- oder der Nachsorgephase vorhersehbar werden, sollen diese dann vorhersehbaren Kosten in Form einer Zuführung zu Rücklagen oder Rückstellungen bei der Gebührenbemessung berücksichtigt werden.
Der Wortlaut des § 18 Abs. 1 Nr. 4 b und c KAG steht dieser Auslegung nicht entgegen. Anders als § 18 Abs. 1 Nr. 4 c KAG, der sich ausdrücklich auf „stillgelegte Abfallverwertungs- und Abfallbeseitigungsanlagen“ bezieht, regelt § 18 Abs. 1 Nr. 4 b KAG keine zeitliche Einschränkung des Anwendungsbereichs dieser Vorschrift, etwa dahingehend, dass die gebührenrechtliche Berücksichtigung der Zuführung zu Rücklagen oder Rückstellungen für die vorhersehbaren späteren Kosten der Stilllegung und der Nachsorge nur „für noch nicht stillgelegte Abfallverwertungs- und Abfallbeseitigungsanlagen“ zulässig ist.
Soweit die Antragsteller darauf verweisen, die Anwendbarkeit des § 18 Abs. 1 Nr. 4 b KAG nur bis zum Ende der Ablagerungsphase einer Deponie ergebe sich daraus, dass diese Vorschrift auf Rücklagen und Rückstellungen „für die vorhersehbaren späteren Kosten der Stilllegung und Nachsorge abstelle“, führt dies nicht weiter. Denn um „spätere Kosten der Stilllegung und Nachsorge“ handelt es sich auch dann, wenn diese erst nach dem Ende der Ablagerungsphase erkennbar und zu einem späteren Zeitpunkt in der Stilllegungs- oder Nachsorgephase anfallen werden.
Auch die Entstehungsgeschichte steht einer Anwendung des § 18 Abs. 1 Nr. 4 b KAG nach der Ablagerungsphase nicht entgegen. Zwar ergibt sich aus der Begründung des Gesetzentwurfs (LT-Drs. 10/1924, S. 44) zu der ursprünglichen Kann-Bestimmung in § 8 Abs. 2 Nr. 2 b und c LAbfG 1990, dass der Gesetzgeber mit der Regelung unter Buchstabe b zunächst nur die „während des Betriebs der Anlage“ vorhersehbaren späteren Kosten der Nachsorge in den Blick genommen hatte. Dies zwingt aber nicht zu dem Schluss, dass er die gebührenrechtliche Berücksichtigung angemessener Rücklagen für spätere Kosten der Stilllegung und der Nachsorge bewusst nur in dem Fall ermöglichen wollte, dass diese schon vor der Stilllegung der Anlage bzw. bei Deponien vor dem Ende der Ablagerungsphase vorhersehbar sind. Vielmehr hat der Gesetzgeber den Fall, dass später entstehende Folgekosten erst später vorhersehbar werden, bei der Schaffung der Regelung möglicherweise noch gar nicht gesehen. Überdies bezog sich die in der Begründung des Gesetzentwurfs gewählte Formulierung „während des Betriebs der Anlage“ auch bei Deponien nicht eindeutig nur auf die Ablagerungsphase. So bestimmte die zum 01.08.2002 in Kraft getretene bis zum 15.07.2009 geltende Regelung des § 2 Nr. 5 DepV als „Betriebsphase“ einer Deponie nicht nur die Ablagerungsphase, sondern auch die Stilllegungsphase. Die von den Antragstellern thematisierte Frage, ob diese Regelung rechtmäßig oder rechtswidrig war, ist für die Beurteilung dessen, was der Gesetzgeber mit der damaligen Regelung des in § 8 Abs. 2 Nr. 2 b und c LAbfG 1990 beabsichtigt hat, unerheblich.
Zu Unrecht verweisen die Antragsteller darüber hinaus auf Wortlaut und Systematik des § 18 Abs. 1 Nr. 4 b KAG im Verhältnis zur nachfolgenden Bestimmung des § 18 Abs. 1 Nr. 4 c KAG, indem sie geltend machen, nach § 18 Abs. 1 Nr. 4 c KAG seien Kosten der Stilllegung und der Nachsorge nur dann gebührenfähig, „wenn sie nicht von einer während der Betriebsdauer der Deponie vorgenommenen Rückstellung erfasst“ würden. Dies trifft nicht zu, denn § 18 Abs. 1 Nr. 4 c KAG erklärt diese Kosten für ansatzfähig, „soweit dafür nach Buchstabe b keine Rücklagen oder Rückstellungen gebildet wurden“. Hiermit wird keine Aussage darüber getroffen, bis zu welchem Zeitpunkt Rücklagen oder Rückstellungen nach § 18 Abs. 1 Nr. 4 b KAG gebildet werden können.
Soweit sich die Antragsteller auf den Begriff der Deponie beziehen und vortragen, dieser knüpfe abfallrechtlich zwingend an die Ablagerungsphase, nicht aber an die Silllegungs- oder Nachsorgephase an, führt auch dies nicht weiter. Denn § 18 Abs. 1 Nr. 4 b KAG nimmt keinen Bezug auf die „Deponie“, sondern ganz allgemein und ohne Einschränkung auf die „vorhersehbaren Kosten der Stilllegung und der Nachsorge“. Auch die Regelung in Buchstabe c stellt nicht auf „Deponien“ ab, sondern auf „stillgelegte Abfallverwertungs- und Abfallbeseitigungsanlagen“.
Ebenfalls ohne Erfolg tragen die Antragsteller vor, § 18 Abs. 1 Nr. 4 b KAG sei nur bis zum Ende der Ablagerungsphase einer Deponie anwendbar, da eine Benutzung der öffentlichen Abfallentsorgung nur während der Betriebsdauer der Deponie stattfinde. Mit diesem Argument übersehen die Antragsteller die durch § 18 Abs. 2 Nr. 2 KAG erfolgte aufgabenbezogene Ausweitung des Begriffs der öffentlichen Abfallentsorgungseinrichtung, der sich auch auf stillgelegte Abfallverwertungs- und -beseitigungsanlagen erstreckt, solange sie der Nachsorge bedürfen. Eine stillgelegte Deponie ist also Teil der vom Entsorgungsträger betriebenen öffentlichen Abfallentsorgungseinrichtung. Damit ist auch die Zuführung von Rücklagen oder Rückstellungen für die vorhersehbaren späteren Kosten der Stilllegung und der Nachsorge einer Abfallverwertungs- und -beseitigungsanlage betriebsbedingt und zwar auch dann, wenn sie nach dem Zeitpunkt der Stilllegung dieser Anlage erfolgt.
Entscheidend für eine Anwendbarkeit des § 18 Abs. 1 Nr. 4 b KAG auch nach dem Zeitpunkt der Stilllegung spricht die Erwägung, es solle im Interesse des Trägers der Abfallentsorgungseinrichtung und der Gesamtheit der Gebührenschuldner vermieden werden, dass Maßnahmen der Stilllegung und der Nachsorge, die erst nach der Beendigung des Betriebs vorhersehbar werden und sehr kostenintensiv sein können, erhebliche Gebührensprünge verursachen. Dieses Ziel verfolgte auch der Gesetzgeber mit der Übergangsregelung des § 49 Abs. 3 KAG. Zu dieser Vorschrift wird in der Begründung des Gesetzentwurfs Folgendes ausgeführt (LT-Drs. 13/3966, S. 65):
„§ 49 Abs. 3 entspricht der kommunalen Praxis und stellt zur Vermeidung von Gebührensprüngen klar, dass die durch die Benutzung bis zur Rechtsänderung im Jahr 1996 verursachten vorhersehbaren Nachsorgekosten auch während der Restnutzungsdauer und auch nach der Stilllegung der Anlage bei der Gebührenbemessung noch berücksichtigt werden können. Nach § 8 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. b und c LAbfG in der bis zum 6. Oktober 1996 geltenden Fassung bestand ein Wahlrecht, ob vorhersehbare Nachsorgekosten verursachergerecht durch Bildung von Rücklagen während der Benutzung oder erst, wenn sie ausgabenwirksam anfallen, über Gebühren finanziert werden (LT-Drs. 10/1924 S. 44 Abs. 3). Seit dem Inkrafttreten des Änderungsgesetzes vom 12. Februar 1996 (GBl. S. 116), in dem § 8 Abs. 2 Nr. 2 LAbfG von einer Kann- in eine Soll-Regelung geändert wurde, können nur noch nicht vorsehbare Nachsorgekosten nach ihrem Anfall bei der Gebührenbemessung berücksichtigt werden. Die meisten Stadt- und Landkreise haben im Vertrauen auf das bisherige Wahlrecht bis zu dieser Rechtsänderung für die Nachsorgekosten keine oder nur in unzureichender Höhe Rücklagen oder Rückstellungen gebildet.“
Dürften Kosten für Stilllegungs- und Nachsorgemaßnahmen, die während des Betriebs der Anlage noch nicht (hinreichend konkret) vorhersehbar waren, sondern erst nach dem Betriebsende vorhersehbar werden, erst dann in der Gebührenkalkulation berücksichtigt werden, wenn sie tatsächlich anfallen, hätte dies ganz erhebliche Gebührensprünge zur Folge. Zu den Maßnahmen der Stilllegung gehören bei Abfalldeponien insbesondere Maßnahmen der Sickerwasserreinigung und -beseitigung, der Entgasung des Deponiekörpers, der Rekultivierung und der Altlastensanierung (vgl. Gössl in Gössl/Reif, Kommunalabgabengesetz für Baden-Württemberg § 18 Anm. 3; Faiß, Kommunalabgabenrecht in Baden-Württemberg, § 18 Rn. 2). Dabei umfasst die Rekultivierung das Aufbringen einer aufwändigen Oberflächenabdichtung. Diese kann auf den Deponiekörper erst aufgebracht werden, wenn nach dem Ende der Ablagerungsphase die Setzungen im Deponiekörper abgeklungen sind. Dieser Zeitpunkt ist nach den unbestrittenen Angaben des Antragsgegners nur schwer vorhersehbar; damit sind unter Umständen auch Kosten für die Oberflächenabdichtung erst nach der Ablagerungsphase hinreichend genau abschätzbar und damit vorhersehbar.
Die erforderlichen Maßnahmen der Stilllegung und der Nachsorge werden somit bis zur Entlassung der Deponie aus der Nachsorge - also bis zu dem Zeitpunkt, zu dem die Deponie nicht mehr Teil der öffentlichen Abfallentsorgungseinrichtung ist - nicht konstant und in gleicher Art und Weise durchgeführt, was eine gleichmäßige kontinuierliche Kostenbelastung zur Folge hätte. Vielmehr gibt es - wie aus der Anlage 3 der Vorlage KT_04/2021 und der Anlage 2 zur Kreistagsvorlage KT_34/2021 sowie der Anlage_AG3 ersichtlich ist - während der Stilllegungsphase Zeiträume, in denen voraussichtlich besonders kostenintensive Maßnahmen - etwa der Oberflächenabdichtung - umgesetzt werden müssen. Dagegen fallen in anderen Zeiträumen wesentlich geringere Folgekosten an. So belaufen sich die geschätzten Kosten durchzuführender Folgemaßnahmen für die Deponien „Am Lemberg“ und „Burghof“ nach den Angaben in Anlage_AG3 etwa im Jahr 2024 auf fast 12 Mio. EUR, in den Jahren ab 2037 dagegen regelmäßig auf weniger als 2 Mio. EUR. Dürfte der Antragsgegner diese Kosten nur in den Gebührenjahren ansetzen, in denen sie ausgabenwirksam entstehen, hätte dies erhebliche Schwankungen der Gebührenhöhe von bis zu 33 % zur Folge (vgl. dazu Anlage_AG3). Solche Gebührensprünge sollen nach der Zielsetzung des Gesetzgebers jedoch gerade vermieden werden. Hintergrund hierfür ist auch das gebührenrechtliche Äquivalenzprinzip, das nach der Rechtsprechung des Senats unverhältnismäßigen Gebührensprüngen entgegenstehen kann (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 07.10.2002 - 2 S 2634/01 - juris Rn. 52). So hat der Senat mit Beschluss vom 07.10.2002 (aaO) zu den Kosten fehlgeschlagener Planungen entschieden, dass es mit Blick auf das Äquivalenzprinzip und eine Kontinuität bei der Gebührenbemessung geboten ist, die Kosten fehlgeschlagener Planung, die sich über einen längeren Zeitraum angesammelt und keinen Eingang in eine Gebührenkalkulation gefunden haben, auch gebührenrechtlich über einen längeren Zeitraum zu refinanzieren, also auf mehrere Kalkulationszeiträume zu verteilen. Dem hat der Gesetzgeber mit der Neuregelung des Kommunalabgabengesetzes im Jahr 2005 klarstellend Rechnung getragen. Zur Vermeidung von Gebührensprüngen (vgl. LT-Drs. 13/3966, S. 50) regelt § 18 Abs. 1 Nr. 9 KAG (zuvor § 18 Abs. 1 Nr. 8 KAG 2005) nunmehr ausdrücklich, dass die entstandenen Kosten für eine ordnungsgemäße Planung und Entwicklung nicht verwirklichter Vorhaben gebührenrechtlich berücksichtigt werden können, diese Kosten allerdings über einen angemessenen Zeitraum zu verteilen sind.
Die Auffassung der Antragsteller, für Kosten der Stilllegung und der Nachsorge, die erst nach dem Betrieb der Anlage vorhersehbar werden, dürften Rücklagen und Rückstellungen nach § 18 Abs. 1 Nr. 4 b KAG gebührenrechtlich nicht berücksichtigt werden, sondern diese Kosten dürften erst dann nach § 18 Abs. 1 Nr. c KAG angesetzt werden, wenn sie tatsächlich entstanden seien, würde dazu führen, dass diese Kosten unter Umständen erst Jahrzehnte nach dem Betrieb der Anlage gebührenfähig werden. Dies hätte zur Folge, dass Gebührenschuldner mit diesen Kosten belastet werden, die in zeitlicher Hinsicht von der tatsächlichen Nutzung der Deponie während der Ablagerungsphase sehr weit entfernt sind. Damit würde die Auffassung der Antragsteller auch dem Grundsatz zuwiderlaufen, dass mit den Kosten der Stilllegung und Nachsorge möglichst diejenigen Gebührenschuldner belastet werden sollen, die diese Kosten tastsächlich verursacht haben.
Der Einwand der Antragsteller, § 18 Abs. 1 Nr. 4 b KAG müsse dementgegen zum Schutz der Gebührenschuldner nach dem Ende der Ablagerungsphase restriktiv ausgelegt werden, verfängt nicht. Der Schutz der Gebührenschuldner wird vielmehr dadurch erreicht, dass Kosten, die bereits vor der Stilllegung vorhersehbar waren, in einer späteren Gebührenkalkulation nicht berücksichtigt werden dürfen, und zwar weder nach § 18 Abs. 1 Nr. 4 b KAG noch nach § 18 Abs. 1 Nr. 4 c KAG (vgl. Faiß, Kommunalabgabenrecht in Baden-Württemberg, § 18 Rn. 4; Gössl in Gössl/Reif, Kommunalabgabengesetz für Baden-Württemberg, § 18 Anm. 3; Vetter in Christ/Oebbecke, Handbuch Kommunalabgabenrecht, 2. Aufl., Abschnitt D Rn. 350; Quaas, VBlBW 2000, 89 <92>).
Entgegen den Ausführungen der Antragsteller geht auch das von dem Antragsgegner eingeholte Gutachten der Firma ECONUM/Menold Bezler vom 03.12.2020 nicht davon aus, dass Zuführungen zu Rücklagen oder Rückstellungen auf der Grundlage des § 18 Abs. 1 Nr. 4 b KAG nur „während der Ablieferungsphase“ gebührenfähig seien. Vielmehr wird dort ausgeführt (S. 7 f.):
„Als Zwischenergebnis kann festgehalten werden, dass Kosten der Stilllegung und Nachsorge auch in erheblichem Umfang immer dann bei der Gebührenkalkulation berücksichtigt werden können, wenn der Fehlbetrag trotz einer ursprünglich ordnungsgemäßen Prognose eingetreten ist. Dem schließt sich jedoch die Frage an, ob dieser Fehlbetrag gemäß § 18 Abs. 1 Nr. 3 c) KAG nur insoweit in die Gebührenkalkulation einbezogen werden darf, als entsprechende Kosten im jeweiligen Kalkulationszeitraum tatsächlich für Stilllegungsmaßnahmen anfallen oder ob darüber hinaus – auch zur Vermeidung von Gebührensprüngen – eine Verteilung über einen festgelegten Zeitraum möglich ist mit der Folge, dass unabhängig von der Frage einer Anwendung von § 18 Abs. 1 Nr. 3 b) KAG oder § 18 Abs. 1 Nr. 3 c) KAG bereits aus buchhalterischen Gründen eine Zuführung zur Rückstellung notwendig werden kann.
Nach unserer Einschätzung ist es auch nach dem Beginn der Stilllegungsphase über die in einem konkreten Jahr tatsächlich anfallenden Kosten hinaus möglich und mit Blick auf den im KAG verankerten Kostenbegriff (vgl. Ziff. 2) auch nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen erforderlich, weitere zukünftige erforderliche Nachsorgemittel bei der Gebührenbemessung zu berücksichtigen. Dies dient dem Ziel, erhebliche Gebührensprünge zu vermeiden, die andernfalls rein zufällig davon abhängen, wann besonders kostenintensive Stilllegungs- und Nachsorgemaßnahmen durchgeführt werden.“
Nicht nachvollziehbar ist auch der weitere Einwand der Antragsteller, dem Charakter der Rückstellungskosten als „Wagniskosten“ würde es widersprechen, wenn auch nach dem Ende der Ablagerungsphase einer Deponie unbegrenzt Zuführungen zu Rücklagen möglich seien, die anschließend in die Einstellung tatsächlich angefallener Folgekosten mündeten, da es in diesem Fall kein „Risiko“ für den Gebührengläubiger gebe, dem mit der Zuführung zu einer Rückstellung Rechnung getragen werden solle; vielmehr würden die „Risiken“ einseitig den Gebührenzahlern auferlegt. Im Hinblick auf die von den Antragstellern angeführte „Risikovorsorge“ macht es keinen wesentlichen Unterschied, ob spätere Kosten der Stilllegung und der Nachsorge bereits während der Ablagerungsphase vorhersehbar sind oder erst danach erkennbar werden, aber noch nicht tatsächlich anfallen. In beiden Fällen soll mit der Rücklage oder Rückstellung Vorsorge für eine spätere Kostenbelastung getroffen werden. Dass diese Rücklagen oder Rückstellungen als Kosten den Gebührenschuldnern auferlegt werden, ist - aus den bereits dargelegten Gründen - auch nach dem Ende des Betriebs der Anlage berechtigt. Die Kosten der Nachsorge sollen letztlich entsprechend dem Verursacherprinzip (§ 78 Abs. 2 Nr. 1 GemO) den Nutzern der Einrichtung zur Last fallen. Auch die nach § 18 Abs. 1 Nr. 4 c KAG gebührenfähigen, tatsächlich entstandenen Kosten der Stilllegung und der Nachsorge sind letztendlich von Gebührenschuldnern zu tragen, die für die kostenverursachende Ablagerung von Abfällen nicht verantwortlich sind. Gründe, dem Gebührengläubiger - und damit letztlich dem Steuerzahler - finanzielle Risiken nicht vorhersehbarer Kosten der Stilllegung und der Nachsorge aufzuerlegen, sind auch vor diesem Hintergrund nicht ersichtlich (vgl. auch Faiß, Kommunalabgabenrecht in Baden-Württemberg, § 18 Rn. 4).
Unberechtigt ist schließlich der Einwand, die Auffassung, Rückstellungen für Folgekosten seien auch nach dem Ende des Betriebs der Anlage zulässig, bewirke eine kontinuierliche Refinanzierung sämtlicher Folgekosten durch den Gebührenzahler, also eine „Ewigkeitsfinanzierung“, die keinerlei Schutz vor ungerechtfertigten Kostenbelastungen biete, die dem Kostenüberschreitungsverbot und der Begrenzung der Gebühr auf betriebsbedingte und betriebserforderliche Kosten zuwiderliefen. Dass aufgrund der Ausweitung des Einrichtungsbegriffs in § 18 Abs. 1 Nr. 2 KAG auch die Kosten für Rücklagen und Rückstellungen betriebsbedingt sind, hat der Senat bereits dargelegt. Es ist deshalb nicht ungerechtfertigt, sondern entspricht dem Charakter der Gebühr, dass die Nutzer der öffentlichen Einrichtung mit diesen Kosten belastet werden. Ebenso wurde bereits ausgeführt, dass sowohl die Zuführung zu Rücklagen und Rückstellungen als auch der Ansatz bereits entstandener Kosten der Stilllegung und der Nachsorge durch den Grundsatz der Erforderlichkeit begrenzt sind. Da Zuführungen zu Rücklagen und Rückstellungen nach der gesetzlichen Regelung bei sachgerechter Auslegung als betriebsbedingte Kosten ansatzfähig sind, vermag allein die Einstellung dieser Kosten in einer Gebührenkalkulation eine Verletzung des Kostenüberschreitungsverbots nicht zu begründen.
(b) Nach der im Jahr 2005 in Kraft getretenen Übergangsregelung des § 49 Abs. 3 KAG gilt § 18 Abs. 1 Nr. 3 b und c KAG (jetzt: § 18 Abs. 1 Nr. 4 b und c KAG) mit der Maßgabe, dass vorhersehbare Kosten der Nachsorge und der Stilllegung, soweit sie durch die Benutzung von Abfallverwertungs- und Abfallbeseitigungsanlagen bis zum 06.10.1996 verursacht und noch nicht in die Benutzungsgebühren eingerechnet worden sind, während der Restnutzungsdauer und nach der Stilllegung der Anlage bei der Gebührenbemessung noch berücksichtigt werden können.
Für die Gebührenfähigkeit von Folgekosten einer Deponie, die durch deren Benutzung bis zum 06.10.1996 verursacht wurden, kommt es nach § 49 Abs. 3 KAG mithin nicht auf deren Vorhersehbarkeit bis zu diesem Datum an. Dies ist - worauf der Antragsgegner zu Recht hinweist - der Kern und der wesentliche Unterschied der Übergangsvorschrift in § 49 Abs. 3 KAG im Vergleich zu § 18 Abs. 1 Nr. 4 b und c KAG.
§ 49 Abs. 3 KAG unterscheidet nach seinem Wortlaut nicht zwischen der Zuführung von Rücklagen und Rückstellungen nach § 18 Abs. 1 Nr. 4 b KAG und ausgabenwirksam angefallenen Folgekosten nach § 18 Abs. 1 Nr. 4 c KAG. Da § 49 Abs. 3 KAG sowohl auf § 18 Abs. 1 Nr. 4 b KAG als auch auf § 18 Abs. 1 Nr. 4 c KAG verweist, sind die Zuführung zu Rücklagen und Rückstellungen während der Restnutzungsdauer und nach der Stilllegung der Anlage gemäß § 18 Abs. 1 Nr. 4 b KAG und die Berücksichtigung der im jeweiligen Kalkulationszeitraum ausgabenwirksam anfallenden Kosten der Nachsorge und Stilllegung nach § 18 Abs. 1 Nr. 4 c KAG im Anwendungsbereich des § 49 Abs. 3 KAG gleichrangige Möglichkeiten, um die Kosten der Stilllegung und der Nachsorge, die durch die Benutzung von Abfallentsorgungsanlagen bis zum 06.10.1996 verursacht worden waren und noch nicht in die Benutzungsgebühren eingerechnet worden sind, gebührenrechtlich zu berücksichtigen. Auch die Begründung des Gesetzentwurfs zu § 49 Abs. 3 KAG geht davon aus, dass sowohl eine Zuführung von Rücklagen und Rückstellungen möglich ist als auch die Berücksichtigung ausgabenwirksam angefallener Folgekosten; der Gesetzgeber beruft sich insoweit auf die Zielsetzung, Gebührensprünge zu vermeiden (LT-Drs. 13/3966, S. 65). Solche Gebührensprünge entstünden aber, wenn nach dem Ende des Betriebs der Anlage allein § 18 Abs. 1 Nr. 4 c KAG Anwendung fände.
Da sich der Kreistag im vorliegenden Fall jedenfalls für die gebührenrechtlich zu berücksichtigende Zuführung von Rücklagen und Rückstellungen entschieden hat und damit gegen den Ansatz von Folgekosten erst in dem Gebührenjahr, in dem sie tatsächlich entstehen, bedarf es im vorliegenden Fall keiner Entscheidung, ob dem Entsorgungsträger im Anwendungsbereich des § 49 Abs. 3 KAG tatsächlich, wie der Wortlaut und die Entstehungsgeschichte dieser Vorschrift nahelegen, stets ein Wahlrecht zwischen diesen Alternativen zukommt oder ob dieses Wahlrecht unter Umständen im Sinne eines Vorrangs der Zuführung von Rücklagen und Rückstellungen eingeschränkt ist, weil mit Blick auf das Äquivalenzprinzip erhebliche Gebührensprünge zu vermeiden sind.
Eine zeitliche Grenze, innerhalb derer die bis zum 06.10.1996 verursachten Kosten der Stilllegung und der Nachsorge bei der Gebührenbemessung längstens berücksichtigt werden dürfen, regelt § 49 Abs. 3 KAG nicht; hierfür ergeben sich auch aus der Begründung des Gesetzentwurfs keine Anhaltspunkte. Es ist deshalb davon auszugehen, dass diese Kosten gebührenrechtlich so lange berücksichtigt werden können bis die Anlage aus der Nachsorge entlassen und damit nicht mehr Teil der öffentlichen Abfallentsorgungseinrichtung ist.
(2) Nach diesen rechtlichen Maßstäben handelt es sich bei den Kosten in Höhe von 3,5 Mio. EUR jährlich für Zuführungen zu Rückstellungen für die späteren Kosten der Stilllegung und Nachsorge der Deponien „Am Lemberg“ und „Burghof“ um gebührenfähige Kosten. Dabei ist zwischen der Deponie „Am Lemberg“ einerseits (dazu (a)) und der Deponie „Burghof“ (dazu (b)) andererseits zu unterscheiden.
(a) Der gebührenrechtliche Ansatz der Kosten von Rückstellungen für die späteren Kosten der Stilllegung und Nachsorge der Deponie „Am Lemberg“ ist nicht zu beanstanden.
(aa) Rechtsgrundlage hierfür ist die Übergangsregelung des § 49 Abs. 3 KAG. § 18 Abs. 1 Nr. 4 b KAG ist aufgrund der Bezugnahme hierauf in § 49 Abs. 3 KAG nur mittelbar anwendbar. Dies bedeutet, dass es auf die Frage, ob die für die Deponie „Am Lemberg“ prognostizierten späteren Kosten der Stilllegung und der Nachsorge, für die in den Jahren 2021 und 2022 Rückstellungen gebildet wurden, bereits zu einem früheren Zeitpunkt vorhersehbar waren, von vornherein nicht ankommt.
Der Anwendungsbereich des § 49 Abs. 3 KAG ist für die Deponie „Am Lemberg“ eröffnet, da die Nutzung dieser Deponie bereits 1989 und damit vor dem in § 49 Abs. 3 KAG genannten Stichtag 06.10.1996 eingestellt wurde.
(bb) § 49 Abs. 3 KAG räumt dem Träger der öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgung grundsätzlich ein Ermessen ein, ob Kosten der Stilllegung und Nachsorge in der Gebührenkalkulation bereits bevor sie tatsächlich anfallen in der Form von Zuführungen zu Rücklagen und Rückstellungen berücksichtigt werden oder ob erst die im jeweiligen Kalkulationszeitraum ausgabenwirksam anfallenden Kosten der Stilllegung und Nachsorge in die Gebührenkalkulation eingestellt werden. Der Kreistag hat sein Ermessen für die streitgegenständlichen Gebührenjahre in nicht zu beanstandender Weise dahingehend ausgeübt, dass - wie bereits in den Jahren 1996 bis 2005 und 2017 bis 2020 - Zuführungen zu Rückstellungen für die späteren Kosten der Stilllegung und Nachsorge der Deponie „Am Lemberg“ erfolgen sollen. Dem lag die - auch vom Gesetzgeber mit der Regelung des § 49 Abs. 3 KAG verfolgte - sachgerechte Zielsetzung zugrunde, Gebührensprünge zu vermeiden, die andernfalls wegen geplanter kostenintensiver Stilllegungsmaßnahmen in den Jahren 2024 bis 2036 (insbesondere in den Jahren 2024 bis 2026) entstehen würden.
Dies ergibt sich aus den Kreistagsvorlagen KT_4/2021 (S. 7 f. und Anlage 3) und KT_34/2021 (S. 6 und Anlage 2). Aus der Abbildung 1 der jeweiligen Anlage ist ersichtlich, dass ohne die weitere kontinuierliche Zuführung von Rückstellungen die bestehenden Rückstellungen voraussichtlich in den Jahren 2026/2027 aufgebraucht und alle nachfolgenden Kosten dann ausgabenwirksam über Gebührenerhebungen gedeckt werden müssten. Aus der Übersicht ist auch ersichtlich, dass dabei in den einzelnen Jahren Folgekosten in sehr unterschiedlicher Höhe anfallen mit der Folge, dass im Fall des Ansatzes ausgabenwirksam angefallener Kosten Gebührensprünge unvermeidbar wären (vgl. auch die Darstellung dieser Gebührensprünge in der Anlage_AG3). Abbildung 2 der jeweiligen Anlage zeigt dagegen, dass bei einer regelmäßigen Zuführung zu Rückstellungen und Rücklagen eine zusätzliche Finanzierung von Stilllegungs- und Nachsorgemaßnahmen in einzelnen Gebührenjahren voraussichtlich nicht erforderlich ist, wodurch insoweit eine Gebührenkontinuität erreicht werden kann.
(cc) Es ist nicht ersichtlich, dass der Kreistag bei der Prognose und Schätzung der für die Deponie „Am Lemberg“ angesetzten Folgekosten seinen Beurteilungsspielraum verletzt haben könnte; nicht erkennbar ist insbesondere ein Verstoß gegen den Grundsatz der Erforderlichkeit. Die Kreistagsvorlagen KT_4/2021 und KT_34/2021 nehmen insoweit auf die 8. Fortschreibung des ICP-Gutachtens Bezug, die die voraussichtlichen Kosten und deren Erforderlichkeit im Einzelnen begründet.
Mängel dieses Gutachtens und eine daraus folgende Verletzung des Beurteilungsspielraums haben die Antragsteller nicht aufgezeigt.
Soweit sie beanstanden, der Gutachter habe bei der 8. Fortschreibung des ICP-Gutachtens Angaben der AVL GmbH, „mehr oder weniger ungeprüft übernommen“, ist damit nicht dargetan, dass die Prognosen und Kostenschätzungen nicht auf einer sachgerechten Tatsachengrundlage erfolgt sind. Weder aus § 49 Abs. 3 KAG noch aus § 18 Abs. 1 Nr. 4 b und c KAG folgt, dass die sachlichen Grundlagen für zu treffende Prognosen und Schätzungen der Kosten der Stilllegung und der Nachsorge von einem unabhängigen Dritten ermittelt werden müssen und nicht von dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger selbst ermittelt werden dürfen. Ebenso wenig ist ausgeschlossen, dass eine privatrechtliche Gesellschaft, deren alleiniger Gesellschafter der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger ist, wie dies bei der AVL GmbH der Fall ist, diese Kosten ermittelt. Entscheidend ist vielmehr, dass die Kostenprognosen und -schätzungen auf einer in tatsächlicher Hinsicht sachgerechten Grundlage erfolgt sind und nicht an einem gebührenrechtlich relevanten Fehler leiden.
Die Antragsteller haben entgegen ihrer Substantiierungslast nicht aufgezeigt, in welcher Hinsicht Angaben der AVL GmbH, die den Prognosen und Kostenschätzungen zugrunde gelegt wurden, unzutreffend sein sollten. Nach den Angaben des Antragsgegners verfügt die AVL GmbH insbesondere deshalb über die notwendigen Kenntnisse, weil sie die aktuell erforderlichen Maßnahmen der Stilllegung der Deponie „Am Lemberg“ und „Am Froschgraben“ durchführt, die erforderlichen Leistungen ausschreibt und die betreffenden Aufträge vergibt.
Dass der Folgekostenbedarf in der 8. Fortschreibung des ICP-Gutachtens unter Mitarbeit der AVL GmbH prognostiziert und geschätzt wurde, war für den Kreistag des Antragsgegners im Zeitpunkt Beschlussfassung über die Gebührensätze für die Jahre 2021 und für 2022 auch erkennbar. In der 8. Fortschreibung des ICP-Gutachtens wird die AVL GmbH als Mitautor ausdrücklich genannt und es wird mehrfach auf die Zulieferung von Daten durch die AVL GmbH verwiesen. Die 8. Fortschreibung des ICP-Gutachtens war bereits Gegenstand der Sitzung des Kreistags-Ausschusses für Umwelt und Technik und wurde in der Vorlage TA_53/2020 ausführlich behandelt. Auf diese Vorlage verweisen ausdrücklich auch die Kreistagsvorlagen für die Satzungsbeschlüsse vom 15.01.2021 und 22.10.2021.
Soweit sich die Antragsteller gegen den Ansatz von Kosten der Oberflächenabdichtung für die Deponie „Am Lemberg“ wenden, zeigen sie weder Fehler der Kostenprognose noch eine fehlende Erforderlichkeit dieser Kosten auf. Sie rügen vielmehr, diese Kosten seien bereits vor dem Zeitpunkt der Stilllegung der Deponie im Jahr 1989 vorhersehbar gewesen und dürften deshalb nicht mehr angesetzt werden. Der Senat hat indes bereits dargelegt, dass die Berücksichtigungsfähigkeit von Kosten der Stilllegung und der Nachsorge für die Deponie „Am Lemberg“ auf der Grundlage des § 49 Abs. 3 KAG zu beurteilen und die Frage der Vorhersehbarkeit dieser Kosten bis zum Zeitpunkt der Stilllegung deshalb unerheblich ist.
Dem in Bezug auf die Kosten der Oberflächenabdichtung vorsorglich schriftlich gestellten Antrag der Antragsteller, zur Notwendigkeit, eine stillgelegte Deponie auf ihrer gesamten Oberfläche wasserdicht abzudecken, ein Sachverständigengutachten einzuholen, musste der Senat nicht nachgehen. Denn die Antragsteller haben nichts dazu vorgetragen, warum eine wasserdichte Oberflächenabdichtung entgegen den Ausführungen in der 8. Fortschreibung des ICP-Gutachtens nicht notwendig sein sollte. Vielmehr machen sie selbst geltend, es habe bereits mit Schließung der Deponie die Erkenntnis bestanden, dass der gesamte „Am Lemberg“ verfüllte Bereich wasserdicht abzudecken sei. Lediglich aus Kostengründen habe sich der Antragsgegner damals entschieden, ausschließlich die Kuppe abzudecken, um Abholzungen auf dem nach unten fallendem Gelände zu vermeiden. Dies habe indessen allen Erkenntnissen der damaligen und heutigen Planung der Stilllegung und Nachsorge einer Deponie widersprochen.
(b) Auch der Ansatz von Kosten für Zuführungen von Rückstellungen für die späteren Kosten der Stilllegung und Nachsorge der Deponie „Burghof“ in den Gebührenkalkulationen für 2021 und 2022 ist nicht zu beanstanden.
(aa) Die in die Gebührenkalkulationen eingestellten Kosten für die Deponie „Burghof“ betreffen ausschließlich den bis zum 31.05.2005 für die Ablagerung von Hausmüll und hausmüllähnlichen gewerblichen Siedlungsabfällen genutzten hoheitlichen Teil der Deponie, nicht aber die privatwirtschaftlich durch die AVL GmbH genutzten Deponieabschnitte. Von vornherein unerheblich ist deshalb der Einwand der Antragsteller, die AVL GmbH sei an den gebührenfähigen Kosten zu beteiligen; denn diese hat den hoheitlichen Teil der Deponie nie genutzt. Dem Umstand, dass Deponieabschnitte der Deponie „Burghof“ bis zum 31.05.2005 vom Antragsgegner für die Ablagerung von Hausmüll und hausmüllähnlichen gewerblichen Siedlungsabfällen genutzt wurden, weitere Deponieabschnitte jedoch von der AVL GmbH für die Entsorgung von inerten Abfällen betrieben werden, für die die Entsorgungspflicht nach § 16 Abs. 2 KrW-/AbfG auf die AVL GmbH übertragen wurde, wird bei der Aufteilung der insgesamt für die Deponie „Burghof“ prognostizierten Kosten der Stilllegung und Nachsorge dadurch Rechnung getragen, dass die gesamten Folgekosten auf insgesamt sechs Teilbereiche aufgeteilt werden, nämlich auf den
- Rohmüllbereich/Nordhang
- den Mineralmüllbereich 1
- den Hohlweg
- den Deponieabschnitt X
- den gemeinsamen Bereich und
- die weiteren Maßnahmen.
Die so aufgeteilten Kosten werden entweder dem Antragsgegner oder der AVL GmbH zugeordnet (vgl. Anlage 7 zur Vorlage 35/2020 und Anlage 7 zu Vorlage TA_53/2020). Dem Antragsgegner zugeordnet ist der Rohmüllbereich/Nordhang mit Kosten nach Maßgabe der 8. Fortschreibung des ICP-Gutachtens in Höhe von 53.219.914,- EUR. Die Kosten für den Mineralmüllbereich 1, den Hohlweg und den Deponieabschnitt X sind der AVL GmbH zugeordnet, da diese Deponieabschnitte ausschließlich von der AVL GmbH genutzt werden.
Darüber hinaus geht der Antragsgegner auf der Grundlage der 8. Fortschreibung des ICP-Gutachtens von Stilllegungs- und Nachsorgekosten für einen gemeinsamen Bereich und für weitere Maßnahmen aus, die weder ausschließlich dem Antragsgegner noch allein der AVL GmbH zugeordnet werden können. Hierbei handelt es sich um Kosten für gemeinsame Einrichtungen, die die Gesamtdeponie betreffen. Diese Kosten werden nach dem unbestrittenen Vortrag des Antragsgegners nach einem bestimmten Schlüssel auf ihn und die AVL GmbH aufgeteilt, der die Flächenanteile der Deponie sowie deren fortschreitende Verfüllung berücksichtigt.
Nach dem für die streitgegenständlichen Gebührenjahre angewandten Verteilungsschlüssel für die Deponie „Burghof“ hat der Antragsgegner 61 % und die AVL GmbH 39 % der Kosten des „gemeinsamen Bereichs“ und der „weiteren Maßnahmen“ zu tragen (vgl. Vorlage TA_53/2020, S. 7). Dass dieser Verteilungsschlüssel nicht sachgerecht sein könnte, ist nicht ersichtlich und wird von den Antragstellern auch nicht geltend gemacht.
Die Kosten des „gemeinsamen Bereichs“ belaufen sich nach der 8. Fortschreibung des ICP-Gutachtens auf 8.210.586,- EUR, die der „weiteren Maßnahmen“ auf 1.204.273,- EUR. Unter Berücksichtigung des von dem Antragsgegner zu tragenden Anteils von 61 % erhöhen sich somit die Kosten in Höhe von 53.219.914,- EUR, die für die Stilllegung und die Nachsorge des hoheitlichen Bereichs der Deponie „Burghof“ in der 8. Fortschreibung des ICP-Gutachtens prognostiziert werden, auf 58.991.222,- EUR netto (vgl. hierzu Anlage 7 zur Vorlage 35/2020 und Anlage 7 zur Vorlage TA_53/2020).
Da nach § 48 LKrO iVm § 44 Abs. 4 Satz 1 GemHVO Rückstellungen zu ihrem Erfüllungsbetrag anzusetzen sind, musste der Antragsgegner bei der Bildung der Rückstellungen die auf ihn entfallenden Stilllegungs- und Nachsorgekosten um die Mehrwertsteuer und die voraussichtlichen Kostensteigerungen erhöhen. Für die Berechnung des Erfüllungsaufwandes wurden 19 % Mehrwertsteuer sowie Kostensteigerungen von 1,5 % jährlich bei den allgemeinen Kosten und von 3 % jährlich bei den Baukosten zugrunde gelegt. Hieraus resultiert ein Erfüllungsbetrag in Höhe von 90.011.556,- EUR (brutto) für künftige Stilllegungs- und Nachsorgemaßnahmen des hoheitlichen Teils der Deponie „Burghof“ (vgl. hierzu die Berechnung durch ECONUM, Nr. 45 der Akte zur Abfallwirtschaftssatzung 2022), der der Berechnung der Rückstellung in Höhe von jeweils 3,5 Mio. EUR jährlich zugrunde gelegt wurde.
(bb) Hinsichtlich der Deponie „Burghof“ ist bezüglich der anzuwendenden Rechtsgrundlage nach verschiedenen Zeitabschnitten zu differenzieren:
(1) Rechtsgrundlage für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des Ansatzes der Rückstellungen für die späteren Folgekosten der Deponie „Burghof“ ist § 49 Abs. 3 KAG i.V.m. § 18 Abs. 1 Nr. 4 b KAG, soweit es um Kosten geht, die durch die Nutzung der Deponie seit ihrer Inbetriebnahme im Jahr 1978 bis zu dem in § 49 Abs. 3 KAG genannten Stichtag 06.10.1996 verursacht worden sind. Für diese Kosten kommt es nicht darauf an, ob sie bereits zu einem früheren Zeitpunkt vorhersehbar waren.
(2) Für die aufgrund der Benutzung der Deponie „Burghof“ im Zeitraum vom 07.10.1996 bis zum 31.05.2005 entstehenden Kosten der Stilllegung und Nachsorge findet dagegen nicht § 49 Abs. 3 KAG, sondern unmittelbar § 18 Abs. 1 Nr. 4 b KAG Anwendung. Für diesen Zeitraum gilt, dass für die späteren Kosten der Stilllegung und Nachsorge, die bereits während der Ablagerungsphase vorhersehbar waren, gemäß § 18 Abs. 1 Nr. 4 b KAG bereits zu dieser Zeit Rückstellungen und Rücklagen zu bilden waren, um mit diesen Kosten möglichst diejenigen Gebührenschuldner zu belasten, die einen Nutzen von den damals noch betriebenen Deponieabschnitten hatten (vgl. Bayerischer VGH, Urteil vom 15.02.2001 - 4 B 97.3598 - juris Rn. 24).
Der Antragsgegner hat diesen Vorgaben Rechnung getragen und hat auf der Grundlage des erstmals 1996 erstellten Gutachtens zur Ermittlung der Folgekosten für die Deponien des Landkreises Ludwigsburg und den nachfolgenden Fortschreibungen aus den Jahren 1999 und 2003 während der Ablagerungsphase Rückstellungen bzw. Rücklagen für die damals vorhersehbaren späteren Folgekosten gebildet, die ab dem Jahr 1996 bis zum Jahr 2005 aufgrund eines entsprechenden Beschlusses des Kreistags in den jährlichen Gebührenkalkulationen angesetzt wurden. Nach den gutachterlichen Feststellungen waren im Jahr 2005, also in dem Jahr, in dem die hoheitlich betriebenen Abschnitte der Deponie „Burghof“ stillgelegt wurden, ausreichende Rückstellungen bzw. Rücklagen für die damals vorhersehbaren Kosten der Stilllegung und Nachsorge der Deponie „Burghof“ gebildet worden, weshalb in den Folgejahren bis einschließlich 2016 auf der Grundlage der weiteren Fortschreibungen des ICP-Gutachtens (Fortschreibungen 4 bis 6) keine weiteren Zuführungen zu Rückstellungen oder Rücklagen erfolgt sind. Die 7. Fortschreibung des ICP-Gutachtens im Jahr 2016 ergab einen höheren Kostenbedarf für Maßnahmen der Stilllegung und der Nachsorge, dem seit 2017 durch jährliche Zuführungen zu den Rückstellungen Rechnung getragen wurde, im Jahr 2017 in Höhe von 2 Mio. EUR und in den Folgejahren 2018 bis 2020 jeweils in Höhe von 2,5 Mio. EUR (vgl. Vorlage KT_04/2021, S. 6).
Auf der Grundlage der 8. Fortschreibung des ICP-Gutachtens ist der Kreistag des Antragsgegners in den Sitzungen vom 15.01.2021 und 22.10.2021 zu der Prognose gelangt, dass die für die Stilllegung und die Nachsorge der hoheitlich betriebenen Abschnitte der Deponie „Burghof“ bisher gebildeten Rückstellungen zur Kostendeckung nicht ausreichend sind. Es seien Kostensteigerungen zu erwarten, die bislang nicht vorhersehbar gewesen seien.
Nach der 8. Fortschreibung des ICP-Gutachtens sind die Folgekosten der Gesamtdeponie „Burghof (hoheitlich und privatrechtlich betrieben) gegenüber der Berechnung des Jahres 2016 um 34.824.720,08 EUR angestiegen (53.119.848,84 EUR im Jahr 2016 gegenüber 87.944.569,- EUR im Jahr 2020). Zusammengefasst werden hierfür insbesondere folgende Gründe angegeben: Eine Kostensteigerung ergebe sich aus einer allgemeinen Teuerung. Zudem habe sich der zu betrachtende Zeitraum der Stilllegung und Nachsorge von 46 Jahren (2016) um 11 Jahre auf 55 Jahre (2020) verlängert. Dadurch ergäben sich erhebliche Mehrkosten für Mieten/Pachten und die erforderliche Sickerwasserreinigung und -beseitigung. Hauptgrund für die angenommene Kostenerhöhung sei eine Verdopplung der Kosten für die Oberflächenabdeckung seit 2016.
Diese Ausführungen im Gutachten wurden in der Vorlage TA_53/2020 näher erläutert. Dort heißt es zum Sachkonto Deponiegas, die diesbezügliche Kostenerhöhung sei nicht nur der allgemeinen Teuerung, sondern insbesondere dem Umstand geschuldet, dass zu erwartende Erlöse durch den Verkauf von Wärme und Strom (gemäß steuerlichen Vorgaben) nicht mehr eingerechnet werden dürften. Des Weiteren ergäben sich aus einem Gasgutachten im Zusammenhang mit der Oberflächenabdichtung neuere Erkenntnisse, die eine längere Gasbehandlung erforderlich erscheinen ließen.
Die enorme Erhöhung der Kosten für den Bau der endgültigen Oberflächenabdichtung sei der Preisentwicklung der Baubranche geschuldet, vor allem aber der Einführung der BQS. Diese legten fest, dass nur eignungsgeprüfte Materialien im Deponiebau verwendet werden dürften und die Eignungsprüfungen zudem regelmäßig wiederholt werden müssten, z. B. durch die Bundesanstalt für Materialforschung und -prüfung (BAM). Dies führe zu hohen Kostensteigerungen, zumal sich der Anbietermarkt aufgrund der genannten Vorgaben der BQS verengt habe. So habe eine Kunststoffdichtungsbahn - vollflächig verlegt - noch im Jahr 2015 im Mittel Kosten von 14,00 EUR/m² verursacht, während sie 2018 bereits mindestens 17,20 EUR/m² gekostet habe. Für 2020 sei von einem durchschnittlichen Preis von mindestens 18,00 bis 20,00 EUR/m² auszugehen. Damit sei derzeit eine jährliche Kostensteigerung für den Bau der Oberflächenabdichtung von ca. 5 % anzusetzen. Durch die BQS ergäben sich darüber hinaus zusätzliche Anforderungen an Rekultivierungsböden, z. B. bezüglich des Luftporengehalts und der Düngewirkung. Dies führe zu höheren Kosten, insbesondere beim Aufbringen der Böden. Diese dürften nicht wie üblich mit Bulldozern, sondern nur mit Langarmbaggern „luftig“ eingebaut werden. Fahrstraßen für Bagger müssten später wieder aufgenommen und erneut eingebaut werden, um die Vorgaben an den lockeren Einbau zu erfüllen.
In der 7. Fortschreibung des ICP-Gutachtens aus dem Jahr 2016 seien die bereits zur Deponie ausgebauten Flächen der Deponie „Burghof“ (282.200 m²) mit einem Einheitspreis von 58,50 EUR/m² angesetzt worden. Aufgrund des Fortschritts der Planungen zum Bau der Oberflächenabdichtungen der Deponien „Am Lemberg“ und „Am Froschgraben“ sei dieser Einheitspreis im Hinblick auf die dort gewonnenen Erkenntnisse auf 110,- EUR/m² hinaufgesetzt worden. Dies führe allein bei der Deponie „Burghof“ zu einem Zuwachs von 14,53 Mio. EUR.
In den Kreistagsvorlagen KT_04/2021 und KT_34/2021 wird zu den prognostizierten Kostensteigerungen ausgeführt, diese seien bislang nicht vorhersehbar gewesen und seien durch die technische Fortentwicklung und Änderungen der rechtlichen Grundlagen sowie der allgemeinen Preisentwicklung bedingt. Nach der Planung der Stilllegung und Nachsorge seien Baukosten anzusetzen, die bislang nicht vorhersehbar gewesen seien. Für die Deponieentgasung seien höhere Kosten anzusetzen, unter anderem weil eine längere Gasbehandlung erforderlich sei. Für die Rekultivierung seien Zusatzkosten anzusetzen, die aufgrund der fortgeschrittenen Planung neu ermittelt worden seien. Schließlich seien beim Bau der Oberflächenabdichtung erhebliche Kostensteigerungen zu verzeichnen gewesen, die zum einen auf die Preisentwicklung der Baubranche, zum anderen auf gesteigerte Qualitätsanforderungen durch die BQS zurückzuführen seien. Die Faktoren und Ursachen für die hinzugekommenen Kosten seien in der Vorlage TA_53/2020 ausführlich dargestellt und begründet worden.
Hiervon ausgehend erscheint es plausibel und ist deshalb nicht zu beanstanden, dass der Kreistag auf der Grundlage der gutachterlichen Feststellungen zu der Einschätzung gelangt ist, bei den seit 2016 angenommenen Kostensteigerungen handele es sich um solche, die bislang nicht vorhersehbar waren. Eine entsprechende „Grundsatzentscheidung“ zu der Voraussehbarkeit und Erforderlichkeit der Kosten der Stilllegung und der Nachsorge der Deponie „Burghof“, wie sie von den Antragstellern gefordert wird, hat der Kreistag des Antragsgegners ausweislich der Sitzungsvorlagen KT_04/2021 und KT_34/2021 getroffen.
Substantiierte Einwendungen gegen die in der 8. Fortschreibung des Gutachtens getroffenen Feststellungen haben die Antragsteller nicht erhoben. Dass ihr Einwand, der Gutachter habe bei der 8. Fortschreibung des ICP-Gutachtens Angaben der AVL GmbH „mehr oder weniger ungeprüft übernommen“, nicht durchgreift, hat der Senat bereits ausgeführt. Ohne Erfolg machen die Antragsteller auch geltend, die 8. Fortschreibung des ICP-Gutachtens gehe davon aus, dass Kosten, die in der Vergangenheit nicht berücksichtigt worden seien, schon deshalb nicht vorhersehbar gewesen seien. Zur substantiierten Darlegung dieser Rüge hätten die Antragsteller ggf. unter Heranziehung früherer ICP-Gutachten konkret herausarbeiten müssen, welche Kosten bereits in der Vergangenheit vorhersehbar gewesen waren und deshalb schon früher hätten berücksichtigt werden können. Ihr Vortrag beschränkt sich dementgegen auf die unsubstantiierte Behauptung der Einstellung solcher Kosten, der der Senat nach den dargelegten Maßstäben nicht nachgehen muss.
cc) Schließlich fordern die Antragsteller zu Unrecht, der Kreistag hätte bei der Beschlussfassung über die Einstellung von Rückstellungen angeben müssen, auf welche Rechtsgrundlage - § 18 Abs. 1 Nr. 4 b oder c KAG - er sich hierbei stützt. Erforderlich ist nur eine Entscheidung des Gemeinderats über die Einstellung dieser Kosten und eine Prognose über die Vorhersehbarkeit und Erforderlichkeit dieser Kosten sowie die fehlende Vorhersehbarkeit dieser Kosten bis zum Ende der Ablagerungsphase, soweit nicht der Anwendungsbereich des § 49 Abs. 3 KAG eröffnet ist. Die Angabe einer Rechtsgrundlage bei der Beschlussfassung ist indes - ebenso wie für sonstige, in die Gebührenkalkulation eingestellte Kosten - nicht erforderlich. Da die Sitzungsvorlagen KT_04/2021 und KT_34/2021 im Übrigen ausdrücklich auf § 18 Abs. 1 Nr. 4 b oder c KAG Bezug nehmen und der Kreistag Rückstellungen und nicht tatsächlich angefallene Kosten berücksichtigt hat, ist offensichtlich, dass er seine Entscheidung über die Einstellung dieser Kosten auf die Regelung in Buchstabe b und nicht auf Buchstabe c gestützt hat.
dd) Entgegen dem Vorbringen der Antragsteller mussten dem Kreistag bei der Beschlussfassung über die Gebührensätze auch keine weiteren Unterlagen vorliegen. Die Sitzungsvorlagen KT_04/2021 und KT_34/2021 (einschließlich der Anlagen) fassen die wesentlichen Entscheidungsgrundlagen zusammen und verweisen zudem auf die Vorlage TA_53/2020, in der die 8. Fortschreibung des ICP-Gutachtens ausführlich behandelt wurde. Damit stand es den Kreistagsmitgliedern offen, die in Bezug genommenen Unterlagen oder ICP-Gutachten aus früheren Jahren heranzuziehen. Weitere Rechtsgutachten mussten dem Kreistag nicht vorgelegt werden, zumal sich auch aus dem von den Antragstellern angeführten Rechtsgutachten von Frau Dr. Vetter nichts Abweichendes ergibt. Es ist nicht Aufgabe des Kreistags, die der Kalkulation zugrundeliegenden Gutachten im Detail zu überprüfen; notwendig ist nur, dass dem Kreistag die wesentlichen Grundlagen unterbreitet wurden, um eine sachgerechte Entscheidung zu treffen. Dieser Anforderung genügten die genannten Kreistagsvorlagen nebst Anlagen.
b) Die in § 22 AWS 2021 und § 22 AWS 2022 geregelten Gebührensätze verstoßen auch nicht gegen den von den Antragstellern angeführten Grundsatz der Leistungsproportionalität, gegen den Grundsatz der Belastungsgleichheit Art. 3 Abs. 1 GG oder das Äquivalenzprinzip.
aa) Ein striktes Gebot der gebührenrechtlichen Leistungsproportionalität ist dem allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG nicht zu entnehmen (vgl. BVerwG, Urteil vom 01.12.2005 - 10 C 4.04 - juris Rn. 51; Urteil vom 20.12.2000 - 11 C 7.00 - BVerwGE 112, 297, juris Rn. 33; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 13.07.2022 - 2 S 808/22 - juris Rn. 152; Preisner in Driehaus, Kommunalabgabenrecht, § 4 Rn. 5). Der Gleichheitsgrundsatz gebietet es nicht, dem unterschiedlichen Maß der Inanspruchnahme staatlicher Leistung genau Rechnung zu tragen oder die gewährten wirtschaftlichen Vorteile linear in einer bestimmten Gebührenhöhe abzubilden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 04.03.2019 - 9 B 1.19 - juris Rn. 4; Urteil vom 01.12.2005 - 10 C 4.04 - juris Rn. 51; Urteil vom 02.12.1988 - 4 C 14.88 - juris Rn. 23; Preisner in Driehaus, Kommunalabgabenrecht, § 4 Rn. 5). Der Gleichheitsgrundsatz verbietet vielmehr eine Gleichbehandlung oder Ungleichbehandlung nur, wenn sie sachlich nicht gerechtfertigt ist (BVerwG, Urteil vom 20.12.2000 - 11 C 7.00 - BVerwGE 112, 297, juris Rn. 33). Er gebietet es lediglich, bei gleichartig beschaffenen Leistungen, die rechnerisch und finanziell in Leistungseinheiten erfasst werden können, die Gebührenmaßstäbe und Gebührensätze in den Grenzen der Praktikabilität und Wirtschaftlichkeit so zu wählen und zu staffeln, dass sie unterschiedlichen Ausmaßen in der erbrachten Leistung Rechnung tragen, damit die verhältnismäßige Gleichheit unter den Gebührenschuldnern gewahrt bleibt. Einzelne Gebührenschuldner dürfen also im Verhältnis zu anderen nicht übermäßig belastet werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 20.12.2000 - 11 C 7.00 - BVerwGE 112, 297, juris Rn. 33; vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 30.01.1997 - 2 S 1891/94 - juris Rn. 57). Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ergibt sich Letzteres auch aus dem gebührenrechtlichen Äquivalenzprinzip, das nach den Maßstäben des Bundesverwaltungsgerichts nicht nur verlangt, dass die Höhe der Gebühr nicht außer Verhältnis zu dem Vorteil steht, den sie abgelten soll, sondern auch, dass einzelne Beitragspflichtige im Verhältnis zu anderen nicht übermäßig belastet werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 29.05.2019 - 10 C 1.18 - BVerwGE 165, 373, juris Rn. 26; Urteil vom 24.06.2015 - 9 C 23.14 - juris Rn. 33; Urteil vom 12.03.2014 - 8 C 27.12 - juris Rn. 22; zu Recht kritisch zu Letzterem Quaas, VBlBW 2000, 10 <11>).
Sieht eine Gebührensatzung - wie die streitgegenständlichen Abfallwirtschaftssatzungen - verschiedene Benutzergruppen oder Teilleistungsbereiche mit unterschiedlichen Gebührenmaßstäben vor und belastet sie die Benutzer eines Teilleistungsbereichs mit Kosten eines anderen, selbständig nutzbaren Teilleistungsbereichs, kann dies gegen den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz verstoßen, wenn diese Quersubventionierung nicht - etwa durch einen zulässigen Lenkungszweck (vgl. für Abfallgebühren § 18 Abs. 1 Nr. 1 KAG) - sachlich gerechtfertigt ist (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 16.06.1999 - 2 S 782/98 - juris Rn. 83 ff. zum unrechtmäßigen Ausgleich eines Defizits bei den Gebühren für Selbstanlieferer gewerblicher Abfälle durch einen entsprechend erhöhten Gebührensatz bei den Hausmüllgebühren; Beschluss vom 24.10.1996 - 2 S 3284/95 - juris Rn. 20 ff.; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 20.12.2000 - 11 C 7.00 - BVerwGE 112, 297, juris Rn. 33 ff. zur zulässigen Quersubventionierung der Gebühren für die Biotonne; Faiß, Kommunalabgabenrecht in Baden-Württemberg, § 14 Rn. 9; Gössl in Gössl/Reif, Kommunalabgabengesetz für Baden-Württemberg, § 14 Anm. 3.1, § 18 Anm. 5 f.; Hafner, Praxishandbuch Kommunales Gebührenrecht in Baden-Württemberg, 10.01 Nr. 1.3, 10.03 Nr. 2, 12.05 Nr. 1.2; zum nordrhein-westfälischen Landesrecht Brüning in Driehaus, Kommunalabgabenrecht, § 6 Rn. 211 ff.). Hieraus ergibt sich das Erfordernis getrennter Gebührenkalkulationen für die einzelnen Teilleistungsbereiche (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 04.07.1996 - 2 S 1478/94 - juris Rn. 22). Bei der Aufteilung der Kosten auf die verschiedenen Teilleistungsbereiche sind Kosten, die eindeutig einem bestimmten Teilleistungsbereich zugeordnet werden können, grundsätzlich in voller Höhe diesem Teilleistungsbereich zuzuordnen; Kosten, die nicht eindeutig einem Teilleistungsbereich zugeordnet werden können, sind nach einem sachgerechten Umlageschlüssel, der grundsätzlich anhand der Kostenverursachung zu bestimmen ist, auf die jeweiligen Teilleistungsbereiche aufzuteilen (vgl. Sächsisches OVG, Urteil vom 16.09.2020 - 5 C 9/16 - juris Rn. 60; OVG Saarland, Urteil vom 03.12.2012 - 1 A 6/12 - juris Rn. 38; Hessischer VGH, Beschluss vom 27.04.1999 - 5 N 3909/98 - juris Rn. 74; OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 02.12.1998 - 2 L 70/96 - juris Rn. 36; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 17.03.1998 - 9 A 1430/96 - juris Rn. 10 ff.; Brüning in Driehaus, Kommunalabgabenrecht, § 6 Rn. 211 ff.).
bb) Dies zugrunde gelegt fordern die Antragsteller zu Unrecht eine Verteilung der Kosten für Zuführungen zu Rückstellungen für die späteren Kosten der Stilllegung und der Nachsorge entsprechend dem Umfang der Inanspruchnahme der Deponien durch die damaligen Benutzergruppen bis zum Ende der Ablagerungsphase (bei der Deponie „Am Lemberg“ also bis 1989 und bei der Deponie „Burghof“ bis zum 31.05.2005). In den Gebührenkalkulationen 2021 und 2022 wurden die Zuführungen zu Rückstellungen für spätere Kosten der Stilllegung und Nachsorge vielmehr in nicht zu beanstandender Weise entsprechend dem heutigen Benutzungsumfang der privaten Haushaltungen und der Benutzer aus anderen Herkunftsbereichen auf die jeweiligen Teilleistungsbereiche verteilt.
Bei den Zuführungen zu Rückstellungen für spätere Kosten der Stilllegung und Nachsorge handelt es sich nicht um Kosten, die ausschließlich einer bestimmten Benutzergruppe bzw. einem Teilleistungsbereich zugeordnet werden können, sondern um Kosten, die nach einem sachgerechten Umlageschlüssel auf verschiedene Benutzergruppen/Teilleistungsbereiche zu verteilen sind. Denn auf den streitgegenständlichen Deponien „Am Lemberg“ und „Burghof“ wurden in der Vergangenheit Abfälle aus verschiedenen Teilleistungsbereichen abgelagert.
Bei dem von dem Antragsgegner gewählten Verteilungsschlüssel, nach dem die Kosten der Zuführungen zu Rückstellungen für spätere Kosten der Stilllegung anhand des in den streitgegenständlichen Gebührenjahren aktuellen Umfangs der Benutzung auf die Teilleistungsbereiche verteilt wurden, handelt es sich um einen sachgerechten Umlageschlüssel. Dem steht nicht entgegen, dass die die Benutzergruppe der gewerblichen Direktanlieferer, die nach dem Vortrag der Antragsteller Hauptverursacher des auf den Deponien verfüllten Abfalls war, durch das Abstellen auf die aktuellen Verhältnisse bei der Gebührenbemessung „außen vor“ bleibt, weil es - abgesehen von den hier nicht relevanten Bereich der inerten Abfälle - gewerbliche Direktanlieferungen in diesem Sinne nicht mehr gibt, nachdem auf Grundlage der vormaligen TA Siedlungsabfall - TASi - das Ablagern unvorbehandelter Abfälle in Deutschland seit dem 01.06.2005 verboten war.
Der von dem Antragsgegner gewählte Umlageschlüssel, der sich am aktuellen Benutzungsumfang orientiert, entspricht dem Grundsatz, dass die Kosten der öffentlichen Einrichtung von denjenigen Gebührenschuldnern zu tragen sind, die die Leistung der öffentlichen Einrichtung in Anspruch nehmen. Insoweit übersehen die Antragsteller in rechtlicher Hinsicht die Regelungen in § 18 Abs. 1 Nr. 2 und Nr. 4 b und c KAG. Nach § 18 Abs. 1 Nr. 2 KAG bilden alle Abfallverwertungs- und Abfallbeseitigungsanlagen einschließlich der stillgelegten Anlagen, solange sie der Nachsorge bedürfen, eine Einrichtung des Trägers, bei der Gebühren nach einheitlichen Sätzen erhoben werden. § 18 Abs. 1 Nr. 2 KAG erweitert damit - wie bereits dargelegt wurde - den gebührenrechtlichen Begriff der öffentlichen Abfallentsorgungseinrichtung dahingehend, dass zur Einrichtung der Abfallentsorgung auch stillgelegte Anlagen zählen, solange sie der Nachsorge bedürfen. Die Deponien „Am Lemberg“ und „Burghof“, die noch nicht aus der Nachsorge entlassen sind, sind deshalb Teil der heutigen öffentlichen Abfallentsorgungseinrichtung, die von den heutigen Benutzern genutzt wird. Die Kosten der Stilllegung und der Nachsorge sind gemäß § 18 Abs. 1 Nr. 4 b und c KAG ansatzfähige Kosten dieser öffentlichen Einrichtung.
Bei den in die Gebührenkalkulationen der Jahre 2021 und 2022 eingestellten Zuführungen zu Rückstellungen für die späteren Kosten der Stilllegung und der Nachsorge handelt es sich aufgrund der Ausweitung des Einrichtungsbegriffs in § 18 Abs. 1 Nr. 2 KAG und der Ausweitung des Kostenbegriffs in § 18 Abs. 1 Nr. 4 b KAG also um aktuelle Kosten der öffentlichen Einrichtung, die durch die Erhebung von Gebühren nach einheitlichen Sätzen gedeckt werden sollen. Ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG oder das Äquivalenzprinzip liegt nicht vor, weil die (aktuellen) Benutzer der öffentlichen Einrichtung die Leistung der Abfallentsorgung entgegennehmen und die Kosten für Rückstellungen aufgrund der gesetzlichen Regelung in § 18 Abs. 1 Nr. 2 und § 18 Abs. 1 Nr. 4 b KAG als betriebsbedingt fingiert werden, also der Leistungserstellung dienen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 07.10.2002 - 2 S 2634/01 - juris Rn. 28; Faiß, Kommunalabgabenrecht in Baden-Württemberg, § 14 Rn. 4). Es handelt sich bei diesen somit gebührenrechtlich nicht, wie die Antragsteller geltend machen, um „spätere Kosten der Stilllegung und Nachsorge“ und auch nicht um bereits vor der Deponiestilllegung entstandene Kosten, selbst wenn die eigentliche Ursache für diese Kosten, nämlich die Ablagerung von Abfällen auf den Deponien, nicht durch die heutigen Benutzer der Einrichtung gesetzt wurde. Die Kosten für Rückstellungen dürfen deshalb nicht, wie das Verwaltungsgericht Köln in dem von den Antragstellern zitierten Urteil vom 20.03.1998 (- 14 K 8278/95 - BeckRS 2004, 27205; hierauf Bezug nehmend auch OVG Schleswig-Holstein, Beschluss vom 03.03.2000 - 2 M 59/99 - juris Rn. 27) meint, entsprechend dem Maß der früheren Inanspruchnahme der Deponie auf die jeweiligen Benutzergruppen verteilt werden, sondern sind - wie alle anderen Kosten, die auf die verschiedenen Teilleistungsbereiche zu verteilen sind - nach dem aktuellen Verteilungsschlüssel auf die aktuellen Benutzergruppen umzulegen.
Mit dem Verweis darauf, dass die Kosten auf diejenigen zu verteilen seien, die diese verursacht hätten, unterstellt das Verwaltungsgericht Köln in der zitierten Entscheidung überdies zu Unrecht, dass die derzeitigen Gebührenschuldner der einzelnen Benutzergruppen identisch sind mit den Gebührenschuldnern aus der Zeit vor der Stilllegung einer Deponie. Dies ist allein aus Gründen des Zeitablaufs jedenfalls für einen großen Kreis der Gebührenschuldner nicht der Fall. Die Deponie „Am Lemberg“ ist bereits vor mehr als 33 Jahren stillgelegt worden. Die entsprechenden Deponieabschnitte der Deponie „Burghof“ werden seit mehr als 17 Jahren nicht mehr verfüllt. Eine tatsächlich „verursachergerechte“ Verteilung der durch den Deponiebetrieb veranlassten Kosten wäre mithin heute auch dann ausgeschlossen, wenn im Rahmen der Gebührenbemessung - wie von den Antragstellern gefordert - eine Verteilung der Kosten entsprechend den damaligen Nutzungsverhältnissen vorgenommen würde. Zu Recht hat deshalb auch der Hessische Verwaltungsgerichtshof mit Beschluss vom 08.09.2005 (- 5 N 3200/02 - juris Rn. 35 ff.) entschieden, dass die ansatzfähigen Rückstellungen für Rekultivierung und Nachsorge mehrerer Deponieabschnitte, die zu unterschiedlichen Zeitpunkten verfüllt worden waren, nach dem aktuellen Verteilungsschlüssel auf die unterschiedlichen Leistungsbereiche zu verteilen sind.
Dem entspricht die Verteilung von Kosten in Fällen, in denen eine öffentliche Einrichtung gegenwärtig nicht ausgelastet ist und diese Überkapazität nicht auf einer unberechtigten Überdimensionierung beruht. Auch solche Überkapazitäten haben ihre Ursache unter Umständen in einzelnen Leistungsbereichen oder sind ausschließlich durch einzelne Benutzergruppen verursacht worden. Dennoch sind die infolge der fehlenden Auslastung entstehenden Kosten entsprechend den aktuellen Benutzungsverhältnissen auf die Benutzergruppen bzw. Teilleistungsbereiche zu verteilen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 23.04.2021 - 2 S 2628/18 - juris Rn. 191; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 20.09.2001 - 12 A 10063/01 - juris Rn. 35).
Soweit die Antragsteller auf das Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 07.03.2012 (- 5 C 206/10.N - juris Rn. 53) verweisen und vortragen, danach dürften „die Kosten der Deponienachsorge, die durch andere als durch Hausmüll entstehen, nicht in die Gebührenkalkulation für die Abfallart ‚Hausmüll‘ eingerechnet werden“, berücksichtigen sie zum einen nicht, dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger in dem vom Hessischen Verwaltungsgerichtshof entschiedenen Fall die Pflicht zur Entsorgung von Abfällen aus nicht privaten Herkunftsbereichen gemäß § 16 Abs. 2 KrWG-/AbfG auf einen Dritten übertragen hatte, weshalb er bei der Gebührenermittlung auch nur den Leistungsbereich „Hausmüll“ berücksichtigen konnte. Zum anderen hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof in der angeführten Entscheidung keine Aussage dazu getroffen, nach welchem Verteilungsschlüssel die Kosten der Deponienachsorge auf die Benutzergruppen zu verteilen sind. Ob diese Kosten nach dem aktuellen Umlageschlüssel oder nach einem Verteilungsschlüssel aus der Zeit vor der Stilllegung zu verteilen sind, ergibt sich aus der Entscheidung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs nicht.
Schließlich ist auch nicht ersichtlich, nach welchen Grundsätzen ein - nach Meinung der Antragsteller - anzuwendender Verteilungsschlüssel aus der Zeit der Ablagerungsphase der Deponien gebildet werden sollte. Die Ablagerungsphase erstreckt sich bei Deponien regelmäßig auf einen sehr langen Zeitraum, in dem sich der Umfang der Benutzung durch die einzelnen Benutzergruppen stetig ändert. Selbst wenn es möglich wäre, was der Antragsgegner bestreitet, diesen Benutzungsumfang jeweils zuverlässig zu ermitteln oder zu schätzen, so wäre der Aufwand dafür, diese Daten zu erheben, jedenfalls erheblich. Hinzu käme, dass die Benutzergruppe der gewerblichen Direktanlieferer, die nach dem Vortrag der Antragsteller Hauptverursacher des auf den Deponien verfüllten Abfalls ist, in den streitgegenständlichen Gebührenjahren als Gebührenschuldner nicht mehr in Betracht kommt. Dies hätte zur Folge, dass der nach Auffassung der Antragsteller für diese Gruppe zu berücksichtigende Kostenanteil nicht gebührenfähig und deshalb entgegen dem Verursacherprinzip (§ 78 Abs. 2 Nr. 1 GemO) letztlich vom Steuerzahler zu tragen wäre. Damit bliebe das besondere Näheverhältnis der Abfallgebührenschuldner zur öffentlichen Abfallentsorgungseinrichtung letztlich zu Lasten der Allgemeinheit unberücksichtigt.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 159 Satz 1 VwGO i.V.m. § 100 ZPO.
Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.
Beschluss vom 27.04.2023
Der Streitwert des Verfahrens vor dem Verwaltungsgerichtshof wird gemäß § 52 Abs. 2, § 39 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 3.3 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 auf 40.000,- EUR (2 x 4 x 5.000,- EUR) festgesetzt.
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 9a bis 9c EGovG
§§ 13 und 14 KAG
§ 48 LKrO
§ 4 AGVwGO
§ 3a VwVfG
§ 2 EGovG
§ 18 KAG
§ 14 KAG
§ 100 ZPO
§ 14 Abs. 1 Satz 1 KAG
§ 18 Abs. 1 Nr. 4 b KAG
§ 18 Abs. 1 Nr. 4 b und c KAG
§ 18 Abs. 1 Nr. 4 c KAG
§ 49 Abs. 3 KAG
§ 18 Abs. 1 Nr. 3 b und c KAG
§ 18 Abs. 1 KAG
§ 8 Abs. 2 Nr. 2 b und c LAbfG
§ 18 Abs. 1 Nr. 2 KAG
§ 16 Abs. 2 KrW-/AbfG
§ 44 Abs. 4 Satz 1 GemHVO
§ 8 Abs. 2 LAbfG
§ 18 Abs. 1 Nr. 4 KAG
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 70 Abs. 1 VwGO
§ 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 58 Abs. 1 VwGO
§ 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 3a Abs. 2 VwVfG
§ 3a Abs. 2 Satz 4 Nr. 2 VwVfG
§ 3a Abs. 2 Satz 2 VwVfG
§ 3a Abs. 1 VwVfG
§ 1 Abs. 1 und 2 EGovG
§ 13 Abs. 1 Satz 1 KAG
§ 2 Abs. 2 Satz 1 KAG
§ 2 Nr. 35 DepV
§ 2 Nr. 30 DepV
§ 40 Abs. 5 KrWG
§ 14 Abs. 3 Satz 1 KAG
§ 8 Abs. 2 b und c LAbfG
§ 249 Abs. 1 Satz 1 HGB
§ 77 Abs. 2 GemO
§ 2 Nr. 5 DepV
§ 18 Abs. 2 Nr. 2 KAG
§ 8 Abs. 2 Nr. 2 LAbfG
§ 18 Abs. 1 Nr. 9 KAG
§ 18 Abs. 1 Nr. 8 KAG
§ 18 Abs. 1 Nr. c KAG
§ 78 Abs. 2 Nr. 1 GemO
§ 18 Abs. 1 Nr. 4 b oder c KAG
§ 18 Abs. 1 Nr. 1 KAG
§ 18 Abs. 1 Nr. 2 und Nr. 4 b und c KAG
§ 159 Satz 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 39 Abs. 1 GKG
§ 9 Abs. 2 Satz 2 des Abfallgesetzes
§ 22 AWS 2021 und § 22 AWS 2022 zugrunde lägen, verstießen hinsichtlich der Zuordnung
§ 2, 13, 14, 18 und § 49 Abs. 3 des Kommunalabgabengesetzes
§ 8 Abs. 2 des Landesabfallgesetzes
§ 2 Nr. 2 der Verordnung
§ 40 Abs. 3 des Kreislaufwirtschaftsgesetzes
§ 8 Abs. 2 Nr. 2 des Landesabfallgesetzes
§ 36 des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes sowie in der Deponieverordnung
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2022, 285
NVwZ 2020, 1092
BVerwGE 116, 188
BVerwGE 112, 297
BVerwGE 165, 373
2 S 399/97
14 K 8278/95
5 C 206/10
7 CN 1.02
12 S 4089/20
1 S 1584/18
2 S 3968/20
2 B 61.14
11 S 192/18
2 B 36.19
9 S 333/17
6 C 12.15
6 K 10995/17
5 K 1589/18
4 B 88.18
2 S 1504/18
2 S 1171/09
12 A 10826/03
2 S 2423/08
2 S 2279/87
9 BN 2.16
9 CN 1.01
2 S 2842/04
2 S 2100/20
2 S 2634/01
4 B 97.35
2 S 2777/19
10 C 4.04
11 C 7.00
2 S 808/22
9 B 1.19
4 C 14.88
2 S 1891/94
10 C 1.18
9 C 23.14
8 C 27.12
2 S 782/98
2 S 3284/95
2 S 1478/94
5 C 9/16
1 A 6/12
5 N 3909/98
2 L 70/96
9 A 1430/96
2 M 59/99
5 N 3200/02
2 S 2628/18
12 A 10063/01