Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-05-22, Aktenzeichen 6 A 3129/20
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2023:0522.6A3129.20.00

Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert.
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v. H. des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht das beklagte Land vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 v. H. des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der am 2.11.1982 geborene Kläger steht als Kriminaloberkommissar im Dienst des beklagten Landes.
Er beantragte mit Schreiben vom 24.10.2016 die Teilnahme am nächstjährigen Auswahlverfahren (im Folgenden: Auswahlverfahren 2017) für die Zulassung zur Förderphase vor dem Studium zur Laufbahngruppe 2, zweites Einstiegsamt.
Das Auswahlverfahren 2017 bestand gemäß Ziff. 4.1 des Erlasses „Berufliche Entwicklung vom Laufbahnabschnitt II in den Laufbahnabschnitt III im Polizeivollzugsdienst - Bewerbungs- und Auswahlverfahren für die Zulassung zur Förderphase vor dem Masterstudium für den Laufbahnabschnitt III im Jahr 2017“ des Ministeriums für Inneres und Kommunales des Landes Nordrhein-Westfalen (heute: Ministerium des Innern des Landes Nordrhein-Westfalen - IM NRW -) vom 18.10.2016 - 403-27.13.02 - (im Folgenden: Erlass vom 18.10.2016) aus drei Abschnitten, von denen jeder für sich erfolgreich abgeschlossen werden musste. Hierzu musste jeweils mindestens der Leistungsgrad 3 erreicht werden.
Im Rahmen des ersten Verfahrensabschnitts unterzog sich der Kläger am 31.1.2017 einem von der Deutsche Gesellschaft für Personalwesen e. V. (im Folgenden: DGP e. V.) entwickelten kognitiven Leistungstest. Der Test umfasste 115 Aufgaben zur Messung der numerischen und verbalen Verarbeitungskapazität sowie des Managementwissens. Davon löste der Kläger 64 Aufgaben mit dem richtigen Ergebnis. Diese Anzahl der richtig gelösten Aufgaben führte auf ein Gesamtergebnis von 91,40, das einem Leistungsgrad von 6 entsprach. Wegen der Einzelheiten wird auf den Vermerk „Auswertung der Testergebnisse - Verrechnungslogik“ des beklagten Landes vom 17.5.2017 verwiesen.
Das Landesamt für Ausbildung, Fortbildung und Personalangelegenheiten der Polizei Nordrhein-Westfalen (im Folgenden: LAFP NRW) schloss den Kläger mit Bescheid vom 2.3.2017 von der weiteren Teilnahme an dem Auswahlverfahren 2017 aus mit der Begründung, er habe im ersten Verfahrensabschnitt nicht mindestens den Leistungsgrad 3 erreicht. Auf Antrag des Klägers hin verpflichtete das Verwaltungsgericht Düsseldorf mit Beschluss vom 19.4.2017 - 2 L 1490/17 - das beklagte Land im Wege der einstweiligen Anordnung, den Kläger vorläufig am zweiten Verfahrensabschnitt des Auswahlverfahrens 2017 teilnehmen zu lassen. Der erkennende Senat wies die dagegen gerichtete Beschwerde des beklagten Landes mit Beschluss vom 25.4.2017 - 6 B 480/17 - zurück mit der Begründung, es fehle jedenfalls an der Offenlegung der schriftlichen Dokumentation gegenüber dem Kläger. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gründe des Beschlusses verwiesen.
Der Kläger nahm daraufhin am 27.4.2017 im Rahmen des zweiten Verfahrensabschnitts an einem verhaltensorientierten Test (sog. Assessment Center) teil, bei dem er ein Gesamtergebnis von 3,5 erreichte.
Das LAFP NRW schloss den Kläger mit Bescheid vom 14.6.2017 abermals von der weiteren Teilnahme an dem Auswahlverfahren 2017 aus mit der Begründung, er habe auch im zweiten Verfahrensabschnitt nicht mindestens den Leistungsgrad 3 erreicht. Auf Antrag des Klägers hin verpflichtete das Verwaltungsgericht Düsseldorf mit Beschluss vom 12.7.2017 - 2 L 3078/17 - das beklagte Land wiederum im Wege der einstweiligen Anordnung, den Kläger vorläufig am dritten Verfahrensabschnitt des Auswahlverfahrens 2017 teilnehmen zu lassen. Der erkennende Senat wies die dagegen gerichtete Beschwerde des beklagten Landes mit Beschluss vom 3.8.2017 - 6 B 829/17 - zurück mit der Begründung, die Dokumentation der Auswahlerwägungen bezüglich des zweiten Verfahrensabschnitts genüge zwar den Anforderungen. Die Entscheidung, den Kläger zum dritten Abschnitt des Auswahlverfahrens 2017 nicht zuzulassen, sei aber rechtswidrig, weil das beklagte Land die dienstlichen Beurteilungen der Bewerber nicht erkennbar berücksichtigt habe. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gründe des Beschlusses verwiesen.
Der Kläger stellte sich am 13.9.2017 im Rahmen des dritten Verfahrensabschnitts einem strukturierten Einzelinterview vor einer Auswahlkommission, der fünf stimmberechtigte Mitglieder, darunter der Inspekteur der Polizei I. und die Gleichstellungsbeauftragte Erste Polizeihauptkommissarin X. , sowie ein Vertreter des Hauptpersonalrates der Polizei als nicht stimmberechtigtes Mitglied angehörten. Auf Grundlage der Bewertungen der stimmberechtigten Mitglieder erreichte der Kläger einen Gesamtleistungsgrad von 4,16.
Mit Schreiben vom 25.9.2017 teilte das LAFP NRW dem Kläger die Absicht mit, ihn nicht zur Förderphase vor dem Studium zur Laufbahngruppe 2, zweites Einstiegsamt, zuzulassen, weil er im dritten Abschnitt des Auswahlverfahrens (nur) den Leistungsgrad - auf die Dezimalstelle gerundet - 4,2 erreicht habe. Auf Antrag des Klägers hin verpflichtete das Verwaltungsgericht Düsseldorf mit Beschluss vom 22.11.2017 - 2 L 4783/17 - das beklagte Land im Wege der einstweiligen Anordnung, den Kläger vorläufig zur Förderphase vor der Ausbildung für den Laufbahnabschnitt III des Polizeivollzugsdienstes zuzulassen. Es fehle an einer Regelung dazu, in welcher Weise und mit welchem Gewicht die dienstlichen Beurteilungen bei der Auswahlentscheidung zu berücksichtigen seien. Die auf Ziff. 2.1 des Erlasses „Bewerbungs- und Auswahlverfahren für die Zulassung von Polizeivollzugsbeamtinnen und -beamten des Laufbahnabschnitts II zur Förderphase vor dem Masterstudium für den Laufbahnabschnitt III des Polizeivollzugsdienstes - Allgemeine Verfahrenshinweise und Aktualisierung Behördenleitervotum“ des IM NRW vom 20.10.2017 - 403-27.13.02 - (im Folgenden: Erlass vom 20.10.2017) beruhende Verwaltungspraxis, wonach die dienstlichen Beurteilungen nur in das Behördenleitervotum einzubeziehen seien, sei rechtswidrig. Gegen den Beschluss legte das beklagte Land Beschwerde ein.
Mit Bescheid vom 14.12.2017 lehnte das LAFP NRW eine Zulassung des Klägers zur Förderphase vor dem Studium zur Laufbahngruppe 2, zweites Einstiegsamt, ab.
Das Beschwerdeverfahren wurde durch Beschluss des erkennenden Senats vom 30.1.2018 - 6 B 1499/17 - eingestellt, nachdem das beklagte Land in einem Erörterungstermin am 5.1.2018 erklärt hatte, unter anderem der Kläger könne im Fall des Obsiegens im Hauptsachverfahren „in der dann anstehenden ggf. auch schon laufenden Förderphase aufgenommen werden“ bzw. ihm werde „eine etwa erschöpfte Kapazität“ und „eine etwa eintretende Überschreitung der Höchstaltersgrenze nicht entgegengehalten“, und die Beteiligten das Verfahren daraufhin übereinstimmend für erledigt erklärt hatten.
Das LAFP NRW hob mit Bescheid vom 19.3.2018 seine o. g. Bescheide vom 2.3.2017, vom 14.6.2017 und vom 14.12.2017 auf.
Nachdem das IM NRW mit Erlass „Bewerbungs- und Auswahlverfahren für die Zulassung von Polizeivollzugsbeamtinnen und -beamten des Laufbahnabschnitts II zur Ausbildung für den Laufbahnabschnitt III des Polizeivollzugsdienstes“ vom 11.4.2018 - 403-27.13.02 - (im Folgenden: Erlass vom 11.4.2018) die Berücksichtigung der dienstlichen Beurteilungen neu geregelt hatte, lehnte das LAFP NRW mit Bescheid vom 30.5.2018 eine Zulassung des Klägers zur Förderphase vor dem Studium zur Laufbahngruppe 2, zweites Einstiegsamt, abermals ab und führte zur Begründung aus, der Kläger habe (auch) unter Berücksichtigung der dienstlichen Beurteilung zum Stichtag 1.6.2017 vom 25.8.2017 im ersten Verfahrensteil lediglich einen Leistungswert von 4,3, im zweiten Verfahrensteil einen Leistungswert von 3,1 und im dritten Verfahrensteil den Leistungswert 4,2 erreicht. Somit habe er in allen drei Verfahrensteilen den Leistungswert von 3,0 verfehlt.
Der Kläger hat am 19.6.2018 Klage erhoben und zu deren Begründung im Wesentlichen vorgetragen: Der Bescheid des LAFP NRW vom 30.5.2018 sei rechtswidrig und verletze ihn in seinen Rechten. Eine Beteiligung der Gleichstellungsbeauftragten und des Personalrats sei weder bei dem Erlass vom 11.4.2018 noch bei dem angegriffenen Bescheid ersichtlich. Ein Nichtbestehen des ersten Verfahrensabschnitts könne ihm bereits nicht entgegen gehalten werden, weil das beklagte Land sich weigere, die diesbezüglichen Unterlagen vorzulegen. Zudem sei die Verfahrensweise, die Leistungen der Bewerber (im ersten Verfahrensabschnitt) ins Verhältnis zueinander zu setzen (sog. Normierung), unzulässig; ob ein Bewerber geeignet sei, müsse sich „absolut“ beantworten lassen und könne nicht von den Leistungen der Mitbewerber abhängen. Die Umrechnung der Beurteilungsnoten in Leistungswerte sei rechtswidrig, weil selbst bei der besten denkbaren Beurteilung nicht der Leistungswert 1,0 zugrunde gelegt und lediglich an die Summe der Einzelmerkmale der Beurteilung angeknüpft, deren Gesamtergebnis jedoch völlig außer Acht gelassen werde. Bei Berücksichtigung der Regelbeurteilung zum Stichtag 1.6.2014 habe der Kläger jedenfalls im zweiten Verfahrensabschnitt den erforderlichen Leistungsgrad 3,0 erreicht. Dies zeige, dass sich die Umrechnung nicht mit der Beurteilungspraxis decke, wonach ein gerade erst beförderter Beamter üblicherweise in der nächsten Beurteilung lediglich ein Gesamturteil von 3 Punkten erhalte. Darüber hinaus sei die Gleichgewichtung der dienstlichen Beurteilung mit dem Ergebnis des Leistungstests bzw. des Assessment Centers wegen Verstoßes gegen § 1 Abs. 2 LVOPol i. V. m. § 2 LVO NRW, wonach nur eine „ergänzende“ Berücksichtigung von wissenschaftlich fundierten Auswahlmethoden zulässig sei, rechtswidrig. Der Laufbahnabschnitt III unterscheide sich hinsichtlich der Kompetenzen nicht maßgeblich vom Laufbahnabschnitt II; die im Auswahlverfahren geprüften Kompetenzen fänden sich auch in der dienstlichen Beurteilung der Beamten des Laufbahnabschnitts II wieder. Dass im dritten Verfahrensabschnitt ausschließlich das Ergebnis des Auswahlgesprächs relevant sei und die dienstliche Beurteilung keine Rolle mehr spiele, widerspreche daneben auch § 20 Abs. 3 Satz 3 LVOPol. Die Bewertung des zweiten und dritten Verfahrensabschnitts sei schließlich in vielfacher Hinsicht fehlerhaft und willkürlich bzw. nicht objektiv.
Der Kläger hat beantragt,
das beklagte Land unter Aufhebung des Bescheides des Landesamtes für Ausbildung, Fortbildung und Personalangelegenheiten der Polizei Nordrhein-Westfalen vom 30.5.2018 zu verpflichten, über seine Bewerbung auf Zulassung zur Förderphase vor dem Studium zur Laufbahngruppe 2, zweites Einstiegsamt, eine neue Auswahlentscheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu treffen.
Das beklagte Land hat beantragt,
die Klage abzuweisen,
und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Der Bescheid des LAFP NRW vom 30.5.2018 sei rechtmäßig. Die Gleichstellungsbeauftragte und der Personalrat seien ordnungsgemäß beteiligt worden. Mit der Normierung im ersten Verfahrensabschnitt werde der geforderten Bestenauslese bezogen auf den jeweiligen Auswahljahrgang Rechnung getragen. Hinsichtlich der Umrechnung der dienstlichen Beurteilungen in Leistungswerte unterliege der Kläger einem Missverständnis; der Leistungswert von 1,0 werde vergeben, wenn ein Bewerber im statusrechtlichen Amt A 13 in allen Einzelmerkmalen einschließlich des Merkmals „Mitarbeiterführung“ mit 5 Punkten bewertet worden sei. Da im Zeitpunkt der (Neu-) Bescheidung bereits die Regelbeurteilung zum Stichtag 1.6.2017 vorgelegen habe, sei diese zu berücksichtigen gewesen. In §§ 19 bis 21 LVOPol werde u. a. das Auswahlverfahren (abschließend) geregelt; die Bestimmung, dass die aktuelle dienstliche Beurteilung Berücksichtigung finde, verdeutliche, dass neben der dienstlichen Beurteilung noch weitere Verfahrensteile bei der Entscheidung berücksichtigt werden dürften. Die Beurteilung werde im ersten und zweiten Verfahrensabschnitt zu jeweils 50 % und bezogen auf das gesamte Auswahlverfahren zu einem Drittel berücksichtigt; sie sei damit ein wesentlicher Bestandteil des Auswahlergebnisses. Dass ihr nicht das ausschlaggebende Gewicht zu komme, sei aufgrund unter anderem der Heterogenität der statusrechtlichen Ämter der Bewerber und der Unterschiedlichkeit der Beurteilungen gerechtfertigt. Die Beurteilungen der Bewerber im statusrechtlichen Amt der Laufbahngruppe II, erstes Einstiegsamt, hätten nur beschränkte Aussagekraft; zahlreiche Bewerber verfügten über keine Bewertung im Merkmal „Mitarbeiterführung“. Den vom Kläger geltend gemachten Bewertungsfehlern ist das beklagte Land im Einzelnen entgegen getreten.
Mit Urteil vom 7.10.2020 hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Der Bescheid des LAFP NRW vom 30.5.2018 sei rechtswidrig und verletze den Kläger in seinen Rechten. Dieser habe Anspruch auf erneute Entscheidung über seine Bewerbung auf Zulassung zur Förderphase vor dem Studium zur Laufbahngruppe II, zweites Einstiegsamt. Bereits eine gleichrangige Berücksichtigung der im streitgegenständlichen Auswahlverfahren herangezogenen Auswahlinstrumente sei sachlich nicht zu rechtfertigen. Mit den Kompetenzen „Soziale Sensibilität“, „Auftreten“, „Strategisches Denken“, „Konfliktfähigkeit/Kontakt“, „Entscheidungs- und Umsetzungsfähigkeit“ seien im zweiten und auch im dritten Verfahrensteil überwiegend Kompetenzen überprüft worden, die bereits in der dienstlichen Beurteilung abgebildet würden. Lediglich hinsichtlich des Merkmals „Mitarbeiter-/Teamführungsfähigkeit“ träfen die dienstlichen Beurteilungen der in Rede stehenden Statusämter des Laufbahnabschnitts II überwiegend keine Aussage. Fänden sich damit fünf der im zweiten Verfahrensabschnitt zu beurteilenden sechs Dimensionen bereits in der dienstlichen Beurteilung wieder, widerspreche es dem Leistungsgrundsatz, einer punktuellen Momentaufnahme in einer Prüfungssituation gleiches oder gar überwiegendes Gewicht für die Auswahlentscheidung beizumessen. Das beklagte Land dringe mit dem Einwand, die dienstliche Beurteilung enthalte Aussagen zu den Kompetenzen lediglich bezogen auf den Aufgabenbereich der Laufbahngruppe II, erstes Einstiegsamt, nicht durch, weil auch in einer höheren Laufbahn die jeweilige Kompetenz sich als solche nicht grundlegend unterschiedlich darstelle. Auch das Argument, die dienstliche Beurteilung bilde die einzelnen, für den Laufbahnabschnitt III für erforderlich gehaltenen Kompetenzen nicht eindeutig ab, verfange nicht, weil nahezu sämtliche in den Einzelmerkmalen gebündelten „Einzelkompetenzen“ ihrem Sinngehalt nach im Auswahlverfahren überprüft und jeweils mit erheblichem Gewicht in die Bewertung eingestellt würden. Zudem sei nicht nur die Gewichtung, sondern auch die Art und Weise der Einbeziehung der dienstlichen Beurteilung sachwidrig. Die schematische Bildung eines Leistungswertes anhand einer Staffelung nach der Summe der Einzelmerkmale widerspreche den vom beklagten Land eigens festgelegten Bewertungsmaßstäben. Die im Erlass vom 20.10.2017 vorgesehene Begrenzung auf Bewerber, die in ihrer dienstlichen Beurteilung ein Gesamtergebnis von 3 Punkten erreicht hätten, führe nicht zu einer relevanten Berücksichtigung der dienstlichen Beurteilung. Schließlich begegne die gänzliche Nichtberücksichtigung der dienstlichen Beurteilung im dritten Verfahrensteil rechtlichen Bedenken.
Das beklagte Land hat gegen das ihm am 30.10.2020 zugestellte Urteil am 3.11.2020 die Zulassung der Berufung beantragt und im Zulassungsverfahren eine „Eignungsdiagnostische Bewertung des Auswahlverfahrens zur Zulassung für die Ausbildung des Laufbahnabschnitts III der Polizei Nordrhein-Westfalen im Einstellungsjahr 2017“ vom 1.12.2020 (im Folgenden: eignungsdiagnostische Stellungnahme vom 1.12.2020) vorgelegt. Der erkennende Senat hat diesem Antrag mit Beschluss vom 27.10.2022 - dem beklagten Land am Folgetag zugestellt - entsprochen. Mit Schriftsatz vom 28.11.2022, der am selben Tag bei Gericht eingegangen ist, hat das beklagte Land die Berufung im Wesentlichen wie folgt begründet: Aus dem Beschluss des erkennenden Senats vom 3.8.2017 - 6 B 829/17 - ergebe sich, dass dienstliche Beurteilungen bei der Auswahlentscheidung nicht überwiegend berücksichtigt werden müssten, sondern auch eine unterhälftige Berücksichtigung bzw. eine höhere Berücksichtigung anderer Auswahlinstrumente in Betracht komme. Das Verwaltungsgericht gehe unzutreffend davon aus, dass schon eine gleichrangige Berücksichtigung zusätzlicher Auswahlinstrumente neben der dienstlichen Beurteilung nicht sachgerecht sei. Die Beurteilung eines Beamten treffe eine Aussage, wie seine Leistungen und Befähigungen in seinem derzeitigen Statusamt seien, und enthalte eine Prognose, wie seine Eignung und Befähigung für das nächsthöhere Statusamt eingeschätzt werde; ihr lasse sich aber wenig bis zumeist gar keine Aussage hinsichtlich der Eignung und Befähigung für die nächsthöhere Laufbahn entnehmen. Die eignungsdiagnostische Stellungnahme vom 1.12.2020 zeige auf, dass die anforderungsbezogenen Auswahlmethoden sich auf die Kompetenzen bezögen, die in den angestrebten Positionen bzw. Funktionen im Laufbahnabschnitt III erforderlich seien, und verdeutliche die Unterschiede zwischen den Merkmalen der dienstlichen Beurteilung und den im Auswahlverfahren zu beobachtenden und bewerteten Kompetenzen; weiter werde die Reliabilität des Assessment Centers bezogen auf die Präzision der Messung dargestellt bzw. in Vergleich zur in der Praxis nicht messbaren Reliabilität der dienstlichen Beurteilung gesetzt. Im Ergebnis wiesen lediglich sechs Kompetenzen des Anforderungsprofils eine ähnliche Bedeutung bzw. vergleichbares Verständnis auf wie die Merkmale der dienstlichen Beurteilung.
Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sei die Einbeziehung wissenschaftlicher eignungsdiagnostischer Erkenntnisse sachgerecht erfolgt. Das Auswahlverfahren sei von hoch qualifizierten wissenschaftlichen Mitarbeitern unter Berücksichtigung der DIN 33430 entwickelt worden. Die neben der dienstlichen Beurteilung zu berücksichtigenden Verfahrensteile entsprächen wissenschaftlichen eignungsdiagnostischen Anforderungen. Die Tabelle mit der Verrechnungslogik zur Berücksichtigung der Ergebnisse der dienstlichen Beurteilung stelle ein Instrument dar, mit dem die dienstliche Beurteilung in angemessenem Rahmen gerecht für alle Bewerber in das Verfahren einfließen könne. Schließlich wäre der Kläger auch dann nicht zur Förderphase zugelassen worden, wenn die Auswahlentscheidung ausschließlich oder zum überwiegenden Teil auf den dienstlichen Beurteilungen beruht hätte.
Das beklagte Land beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen,
und hilfsweise festzustellen, dass der Bescheid des LAFP NRW vom 30.5.2018 rechtswidrig gewesen ist.
Er trägt zur Begründung im Wesentlichen vor: Das Verwaltungsgericht habe zu Recht darauf hingewiesen, dass die schematische Art und Weise der Einbeziehung der dienstlichen Beurteilung anhand einer Staffelung nach der Summe der Einzelmerkmale den vom beklagten Land insoweit eigens festgelegten Bewertungsmaßstäben widerspreche. Die gesamte Umrechnung der Beurteilungsnoten in Leistungswerte sei rechtswidrig, weil das beklagte Land nur an Summen der Einzelmerkmale der dienstlichen Beurteilungen anknüpfe, ohne das Gesamturteil in den Blick zu nehmen, obwohl es Summen von Einzelmerkmalen gebe, bei denen zwei verschiedene Gesamturteile in Betracht kämen. Insbesondere sei zu beanstanden, dass die dienstliche Beurteilung für den letzten Verfahrenstag überhaupt keine Rolle spiele. Das Verwaltungsgericht habe zutreffend ausgeführt, dass dann, wenn ein Auswahlverfahren stufenweise im sog. K.-o.-System durchgeführt werde, jeder einzelne Verfahrensteil eine Auswahlentscheidung darstelle, die sich an Art. 33 Abs. 2 GG messen lassen müsse. Die dienstliche Beurteilung müsse deshalb in jedem Verfahrensteil berücksichtigt werden. Darüber hinaus sei der dritte Auswahltag offensichtlich ungeeignet, die vom beklagten Land für maßgeblich gehaltenen Kompetenzen abzuprüfen, bzw. nicht in Übereinstimmung zu bringen mit den Vorgaben des Erlasses vom 11.4.2018. Dass - wie das beklagte Land darzulegen versuche - auch das Auswahlverfahren tauglich sei, eine Aussage über die Eignung der Bewerber für den Laufbahnabschnitt III zu treffen, sei irrelevant, weil damit nicht gesagt sei, dass die Beurteilungen insoweit ungeeignet seien. Zwar komme nicht jeder dienstlichen Beurteilung aus einer niedrigeren Laufbahn Aussagekraft für die Eignung für die höhere Laufbahn zu. Wenn das beklagte Land aber mit dem weitergehenden Testverfahren die gleichen Kompetenzen beurteile, erschließe sich nicht, weshalb die Aussagen in der dienstlichen Beurteilung zu genau diesen Kompetenzen keinerlei Bedeutung für das Verfahren haben sollten. Die Laufbahn der Polizeivollzugsbeamten sei eine Einheitslaufbahn. Weshalb die dienstlichen Beurteilungen nicht in der Lage sein sollten, über die vom beklagten Land für maßgeblich gehaltenen Qualifikationen für den Laufbahnabschnitt III Auskunft zu geben, werde nach wie vor nicht überzeugend dargelegt. Schließlich liege auch keine hinreichende Ermächtigungsgrundlage für die entsprechende Ausgestaltung des Auswahlverfahrens vor. Unabhängig davon sei es unzulässig, die weitergehende Ausgestaltung des Auswahlverfahrens durch Erlass zu regeln.
Das beklagte Land hat im Berufungsverfahren zum kognitiven Leistungstest im Rahmen des ersten Verfahrensabschnitts die als falsch bewerteten Lösungen des Klägers mit den Aufgaben, Antwortmöglichkeiten und als richtig eingestuften Lösungen, die ihm durch die DGP e. V. in verschiedenen Dateiformaten zur Verfügung gestellt worden waren, in einer Übersicht aufbereitet und als Anlage zum Schriftsatz vom 6.4.2023 vorgelegt. Es hat ferner eine E-Mail des Dr. K. von der DGP e.V. vom 18.5.2023 vorgelegt, wonach die dem Oberverwaltungsgericht vorgelegten Datensätze mit der dort vorliegenden Originaldatei vom 9.2.20217 übereinstimmen. Die Zuordnung der Testergebnisse der Bewerber sei über ein Datenbankprogramm vorgenommen worden, mit welchem die Teilnehmerlisten und die Testresultate über einen eindeutig vergebenen Token (Zugangsschlüssel) miteinander verknüpft worden seien. Eine Vertauschung im Datenbank-Programm könne ausgeschlossen werden.
Der Kläger bestreitet, dass die vorgelegten Fragen tatsächlich von ihm in der dargestellten Form beantwortet bzw. nicht beantwortet worden seien. Im Übrigen hätten die vorgelegten Aufgaben mit der Tätigkeit als Polizeivollzugsbeamter im höheren Dienst nicht ansatzweise etwas zu tun.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakten des hiesigen Verfahrens und der weiteren Verfahren 6 B 480/17, 6 B 829/17 und 6 B 1499/17 mit den zugehörigen erstinstanzlichen Verfahren 2 L 1490/17, 2 L 3078/18 und 2 L 4783/17 sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung des beklagten Landes hat Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht stattgegeben. Sie ist nur teilweise zulässig und im Übrigen nicht begründet.
A. Die dem angefochtenen Urteil zugrunde liegende Klage ist insoweit, als sie auf eine Neubescheidung gerichtet ist, bereits unzulässig. Im Übrigen ist sie als Fortsetzungsfeststellungsklage analog § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO zulässig.
I. Das im ersten Rechtszug verfolgte Klagebegehren, das beklagte Land zu verpflichten, über die Bewerbung des Klägers auf Zulassung zur Förderphase vor dem Studium zur Laufbahngruppe 2, zweites Einstiegsamt (im Folgenden: Ausbildung für den Laufbahnabschnitt III), unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden, hat sich mit Abschluss des Auswahlverfahrens 2017 bzw. Zulassung der in diesem Verfahren ausgewählten Bewerberinnen und Bewerber
- im Folgenden wird aus Gründen der besseren Lesbarkeit auf die gleichzeitige Verwendung der männlichen und weiblichen Sprachform verzichtet und gilt die männliche Sprachform für beide Geschlechter -
zur Förderphase erledigt.
Werden Stellen für Beamte zu regelmäßig wiederkehrenden Zeitpunkten ausgeschrieben und besetzt, so erlischt der Bewerbungsverfahrensanspruch aufgrund seiner Verfahrensabhängigkeit mit dem Verstreichen des Einstellungszeitpunktes und der Besetzung der Stellen durch andere Bewerber.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 25.2.2010 - 2 C 22.09 -, BVerwGE 136, 140 = juris Rn. 19; OVG NRW, Urteil vom 30.11.2017 - 6 A 2111/14 -, juris Rn. 53 und Beschluss vom 5.2.2019 - 6 A 380/17 -, juris Rn. 4; Bay. VGH, Beschluss vom 10.3.2022 - 6 CE 22.407 -, juris Rn. 16 (jeweils zur Einstellung in das Beamtenverhältnis auf Probe bzw. den Polizeivollzugs- oder Vorbereitungsdienst).
Dieser - für das Einstellungsverfahren aufgestellte - Grundsatz verfängt für das in Streit stehende Auswahlverfahren in gleicher Weise. Auch über die Zulassung zur Ausbildung für den Laufbahnabschnitt III entscheidet das beklagte Land auf Grundlage eines jährlich stattfindenden Auswahlverfahrens. Stichtag für den Beginn der Ausbildung für den Laufbahnabschnitt III ist der 1.10. eines jeden Jahres (vgl. § 25 Abs. 2 Satz 1 LVOPol i. d. F. vom 4.6.2021 - im Folgenden: LVOPol -, Ziff. 2 Abs. 1 des Erlasses „Richtlinie über die Förderphase im Rahmen der Ausbildung für den Laufbahnabschnitt III des Polizeivollzugsdienstes“ - 404-27.12.06 - des IM NRW vom 24.3.2020 [MBl. NRW. 2020 S. 173]). Dabei treten die Bewerber in Konkurrenz zueinander um die in nur begrenzter Zahl zur Verfügung stehenden Stellen. Nach dem Erlass vom 11.4.2018 (dort S. 7) wird nach erfolgreichem Abschluss des Verfahrens aufgrund der individuell erreichten Gesamtleistungswerte eine Rangreihe erstellt; von dieser Rangreihe werden Bewerber gemäß den zur Verfügung stehenden Stellen zur Ausbildung für den Laufbahnabschnitt III zugelassen. Ob ein Bewerber einen für die Zulassung ausreichenden Rangreihenplatz erreicht, hängt damit nicht zuletzt von den Leistungen der Mitbewerber des jeweiligen Jahrgangs ab, insbesondere insoweit, als am Ende des Auswahlverfahrens das Ergebnis der dienstlichen Beurteilungen mit einem Anteil von 33 v. H. in den Gesamtleistungswert einfließt.
Nach Beginn der jährlich am 1.10. beginnenden Ausbildung (ggf. zuzüglich eines gewissen Zeitzuschlags, solange der Einstieg in diese noch sinnvoll möglich ist) ist das Rechtsschutzziel auch aus tatsächlichen Gründen nicht mehr erreichbar. Eine (rückwirkende) Zulassung zu der am 1.10.2017 begonnenen zweijährigen ‑ und demnach inzwischen sogar abgeschlossenen - Förderphase, um die sich der Kläger beworben hatte, scheidet infolge des Zeitablaufs aus.
Vgl. zu vergleichbaren Fallgestaltungen: BVerwG, Urteil vom 26.9.2012 - 2 C 74.10 -, BVerwGE 144, 186 = juris Rn. 6; OVG NRW, Urteil vom 14.4.2011 - 6 A 2415/08 -, juris Rn. 35 ff.; OVG Berlin-Brandenburg, Urteile vom 12.9.2019 - OVG 4 B 17.18 -, juris Rn. 14 und vom 4.5.2011 - OVG 4 B 53.09 -, juris Rn. 18; a. A. Sächs. OVG, Urteil vom 20.7.2021 - 2 A 41/19 -, juris Rn. 22 ff.
Nichts anderes folgt aus der Erklärung des beklagten Landes im Erörterungstermin vor dem erkennenden Senat am 5.1.2018, unter anderem der Kläger könne im Fall des Obsiegens „in der dann anstehenden ggf. auch schon laufenden Förderphase aufgenommen werden“ bzw. ihm werde „eine etwa erschöpfte Kapazität“ nicht entgegen gehalten. Soweit diese Erklärung dahin zu verstehen ist, das beklagte Land werde den Kläger unter der genannten Bedingung zu einer noch bevorstehenden Förderphase zulassen, ohne dass er an einem darauf bezogenen Auswahlverfahren erfolgreich teilgenommen und den für eine Zulassung erforderlichen Gesamtleistungswert erreicht hat, steht ihrer Umsetzung rechtliche Unmöglichkeit entgegen. Es liegt nicht in der Dispositionsbefugnis des beklagten Landes, eine der Stellen für die Ausbildung für die Laufbahngruppe III ohne Ausschreibung bzw. ein den Vorgaben des Art. 33 Abs. 2 GG entsprechendes Auswahlverfahren - gewissermaßen „unter der Hand“ - und damit unter Missachtung von Bewerbungsverfahrensansprüchen der (möglichen) Mitbewerber an den Kläger zu vergeben.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21.8.2003 - 2 C 14.02 -, BVerwGE 118, 370 = juris Rn. 21; OVG NRW, Beschlüsse vom 19.3.2020 - 6 B 285/20 -, juris Rn. 8 und vom 9.5.2019 - 1 B 371/19 -, IÖD 2019, 149 = juris Rn. 9; VGH Bad.-Württ., Beschlüsse vom 5.8.2020 - 4 S 1045/20 -, DÖV 2020, 996 = juris Rn. 10 und vom 14.12.2017 - 4 S 2099/17 -, IÖD 2018, 54 = juris Rn. 5 (jeweils zu sog. Reservestellen in beamtenrechtlichen Konkurrentenstreitigkeiten).
Kann der Kläger das Rechtsschutzziel demnach nicht mehr erreichen, ist die Klage mit dem Hauptantrag infolge der Erledigung unzulässig.
II. Mit dem in der mündlichen Verhandlung hilfsweise gestellten Fortsetzungsfeststellungsantrag ist die Klage zulässig.
1. Der vorgenommene Übergang zur Fortsetzungsfeststellungsklage im Sinne von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO ist gemäß § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 264 Nr. 2 ZPO unabhängig von den Voraussetzungen des § 91 VwGO zulässig, weil der Streitgegenstand weder ausgewechselt noch erweitert wird, sondern im Wesentlichen derselbe bleibt.
Bestandteil des Streitgegenstands der umzustellenden Verpflichtungsklage ist zwar die Feststellung, dass die Weigerung der Behörde in dem für das Verpflichtungsbegehren entscheidenden Zeitpunkt, den beantragten Verwaltungsakt zu erlassen, die Rechtsordnung verletzt, nicht aber die Feststellung, dass der Verwaltungsakt, in dem die Ablehnung nach außen Gestalt gefunden hat, rechtswidrig ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16.5.2007 - 3 C 8.06 -, BVerwGE 129, 27 = juris Rn. 18.
Nach Erledigung wird die Umstellung auf ein statthaftes Fortsetzungsfeststellungsbegehren nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aber auch dadurch zulässigerweise zum Ausdruck gebracht, dass der Antrag ‑ wie hier - dahingehend umgestellt wird, es werde die Feststellung der Rechtswidrigkeit des ablehnenden Bescheids begehrt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 20.4.1994 - 11 C 60.92 ‑, NVwZ-RR 1995, 172 = juris Rn. 7f.
2. Der Kläger hat auch ein im Sinne des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO berechtigtes Interesse an der hilfsweise begehrten Feststellung, dass der Bescheid des LAFP NRW vom 30.5.2018 rechtswidrig gewesen ist.
Ein Feststellungsinteresse kann rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Natur sein und sich insbesondere aus den Gesichtspunkten der konkreten Wiederholungsgefahr, der Rehabilitierung, der schwerwiegenden Grundrechtsbeeinträchtigung sowie der Präjudizwirkung für einen beabsichtigten Schadensersatzanspruch ergeben. Die gerichtliche Feststellung muss geeignet sein, die betroffene Position des Klägers zu verbessern.
St. Rspr., vgl. nur BVerwG, Urteil vom 12.11.2020 - 2 C 5.19 -, BVerwGE 170, 319 = juris Rn. 13 und Beschluss vom 16.12.2021 - 2 B 73.20 -, Buchholz 310 § 133 (nF) VwGO Nr. 128 = juris Rn. 11 m. w. N.; OVG NRW, Urteil vom 28.6.2018 - 6 A 2014/17 -, ZBR 2019, 135 = juris Rn. 33 ff.
Ein Feststellungsinteresse wegen Wiederholungsgefahr ist dann anzunehmen, wenn künftig konkret mit einer vergleichbaren Situation zu rechnen ist, bei der die gerichtliche Feststellung für den Kläger von Nutzen sein kann. Erforderlich ist regelmäßig die konkret absehbare Möglichkeit, dass in naher Zukunft eine gleiche oder gleichartige Entscheidung oder Maßnahme unter im Wesentlichen gleichartigen Verhältnissen zu Lasten des Betroffenen zu erwarten ist.
Vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 29.4.2021 ‑ 1 WB 21.20 -, juris Rn. 26 m. w. N.
Dies zugrunde gelegt ist ein Feststellungsinteresse wegen Wiederholungsgefahr gegeben. Der Kläger hat mit Schriftsatz vom 16.2.2023 klargestellt, dass er die Ausbildung für den Laufbahnabschnitt III nach wie vor anstrebt, was die Bereitschaft einschließt, ggf. erneut an einem Auswahlverfahren teilzunehmen. Das Auswahlverfahren wurde, wie das beklagte Land mit Schriftsatz vom 10.2.2023 erklärt hat, zwischenzeitlich zwar insoweit verändert, als im ersten Verfahrensabschnitt ein anderes Unternehmen mit der Durchführung des Testverfahrens beauftragt wurde, mit der Folge, dass der Kläger aus der Feststellung einer etwaigen Fehlerhaftigkeit des von der DGP e. V. entwickelten und durchgeführten kognitiven Leistungstests keinen Nutzen mehr ziehen kann. Vor dem Hintergrund, dass der kognitive Leistungstest als solcher Bestandteil des Auswahlverfahrens geblieben ist und sich insbesondere die Berücksichtigung der dienstlichen Beurteilung unverändert nach dem Erlass vom 11.4.2018 richtet, steht für den Fall der erneuten Ablehnung seiner Zulassung zur Ausbildung für den Laufbahnabschnitt III aber eine im Wesentlichen gleichartige Entscheidung weiter zu erwarten.
Der Gefahr einer Wiederholung steht auch nicht (mehr) entgegen, dass der Kläger das 40. Lebensjahr bereits vollendet und damit die sog. Höchstaltersgrenze des § 109 Abs. 2a LBG NRW, § 23 Satz 1 Nr. 3 LVOPol überschritten hat. Das IM NRW hat ihm mit Schreiben vom 12.5.2023 eine Ausnahmegenehmigung gemäß § 109 Abs. 2a Satz 3 LBG NRW erteilt.
B. Die Klage ist jedoch nicht begründet.
Der Bescheid des LAFP NRW vom 30.5.2018 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten.
Maßgeblich ist die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung. Für die - nach dem Grundsatz der Bestenauslese zu treffende (dazu sogleich unter II. 2. lit. d. [1.]) - Entscheidung des beklagten Landes über die Auswahl unter den Bewerbern um Zulassung zur Ausbildung für den Laufbahnabschnitt III gilt nichts anderes als für die insoweit vergleichbare Beförderungsentscheidung, bei deren Rechtmäßigkeitsbeurteilung es grundsätzlich auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Auswahlentscheidung ankommt.
Vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 29.6.2017 - 1 A 2394/15 -, ZBR 2018, 140 (Ls.) = juris Rn. 24.
I. Der Bescheid begegnet in formeller Hinsicht keinen rechtlichen Bedenken.
1. Die Gleichstellungsbeauftragte ist - ungeachtet der Frage, ob es ihrer (abermaligen) Beteiligung überhaupt bedurfte - über die beabsichtigte Ablehnung der Bewerbung des Klägers gemäß § 17 Abs. 1 Satz 1, Satz 2 Nr. 1, 18 Abs. 1 und 2 LGG vom 9.11.1999 (GV. NRW. S. 590) i. d. F. vom 2.2.2018 (GV. NRW. S. 90)- die insoweit mit der aktuellen Fassung übereinstimmt - unterrichtet worden, wie sich aus ihrer eigenhändigen Unterschrift auf der zu den Verwaltungsvorgängen genommenen Abschrift des Bescheides des LAFP NRW vom 30.5.2018 ergibt, und hat von der Möglichkeit zur Stellungnahme keinen Gebrauch gemacht.
2. Auch die Personalvertretung ist ordnungsgemäß beteiligt worden.
a) Nach § 78 Abs. 1 Sätze 2 und 3, Abs. 5 i. V. m. § 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Alt. 2 LPVG NRW vom 3.12.1974 (GV. NRW. S. 194) sowohl i. d. F. vom 19.4.2017 (GV. NRW. S. 410, im Folgenden: LPVG NRW 2017) als auch der aktuellen Fassung hat der Hauptpersonalrat der Polizei bei der Entscheidung des IM NRW über die Zulassung zum Aufstieg mitzubestimmen. Die gemäß § 66 Abs. 1 Satz 1 LPVG NRW 2017 erforderliche Zustimmung des Hauptpersonalrats zur Entscheidung über die seinerzeit zuzulassenden Bewerber liegt vor. Das IM NRW hat mit Schreiben vom 25.7.2017 den Hauptpersonalrat darüber unterrichtet, dass 33 Bewerber erfolgreich an dem Auswahlverfahren 2017 teilgenommen haben, und die Absicht mitgeteilt, diese Bewerber nunmehr zur Förderphase zuzulassen. Mit weiterem Schreiben vom 22.9.2017 hat das IM NRW den Hauptpersonalrat um Zustimmung zu der beabsichtigten Zulassung der 33 erfolgreichen Teilnehmer gebeten. Mit Schreiben vom selben Tag hat der Hauptpersonalrat der beabsichtigten Zulassung zugestimmt.
Entgegen der Ansicht des Klägers bedurfte die Ablehnung seiner Zulassung nicht der Zustimmung des Hauptpersonalrats, so dass unaufgeklärt bleiben kann, ob dem Personalrat eine Liste (auch) mit den Namen der erfolglosen Bewerber vorlag.
Einen Mitbestimmungstatbestand „Ablehnung“ oder „Versagung der Zulassung zum Aufstieg“ sieht weder das LPVG NRW 2017 noch das LPVG NRW in der aktuell geltenden Fassung vor. Ohnehin kann Gegenstand der Mitbestimmung regelmäßig nur eine beabsichtigte „Maßnahme“ sein und erfüllt die Ablehnung oder Unterlassung einer beantragten Veränderung des bestehenden Rechtsstandes diese Voraussetzungen nicht.
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 4.8.2015 - 5 PB 18.14 -, juris Rn. 4 m. w. N. und vom 12.8.1983- 6 P 9.81 -, PersV 1985, 248 = juris Rn. 11; Cecior/Lechtermann/Klein, Das Personalvertretungsrecht in Nordrhein-Westfalen, 89. Akt. Dezember 2022, § 66 LPVG Rn. 30 m. w. N.; Gerhold in: Lorenzen/ders./Schlatmann, BPersVG, 225. Akt. Februar 2022, § 70 Rn. 23.
Das LPVG NRW kennt dementsprechend keine "Automatik" derart, dass die Aufhebung oder Versagung einer mitbestimmungspflichtigen Maßnahme im Zweifel ebenfalls mitbestimmungspflichtig ist. Der Landesgesetzgeber hat vielmehr bei der Formulierung einer Reihe von Mitbestimmungstatbeständen - etwa § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 LPVG NRW („Einführung, Ausgestaltung und Aufhebung der gleitenden Arbeitszeit“), § 72 Abs. 2 Nrn. 1 („Gewährung und Versagung von […]“) und 2 LPVG NRW („Zuweisung und Kündigung von […]“) sowie § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 6 LPVG NRW („Bestellung und Abberufung von […]“) - den Fall der Aufhebung oder Versagung einer bestimmten Maßnahme ausdrücklich mit geregelt. Die Frage, ob auch die Aufhebung oder Versagung einer mitbestimmungspflichtigen Maßnahme ihrerseits mitbestimmungspflichtig ist, kann daher (in der Regel) nur aufgrund positiver Anhaltspunkte im Rahmen der Auslegung des jeweils thematisch einschlägigen Mitbestimmungstatbestandes entschieden werden.
Vgl. zur vollständigen Aufhebung von Auswahlrichtlinien i. S. d. § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 15 LPVG NRW: OVG NRW, Beschluss vom 25.8.2006 ‑ 1 A 5003/04.PVL -, Schütz BeamtR ES/D IV 1 Nr.170 = juris Rn. 28.
Als thematisch einschlägiger Mitbestimmungstatbestand kommt vorliegend allein § 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Alt. 2 LPVG NRW in Betracht. Indes fällt die Negativmaßnahme nicht unter den Begriff der „Zulassung zum Aufstieg“.
Nach dem Wortlaut des § 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Alt. 2 LPVG NRW ist die Mitbestimmung des Personalrats nur bei einer „Zulassung zum Aufstieg“ vorgesehen. Die Verwendung des (beamtenrechtlichen) Begriffs der „Zulassung“, der z. B. in § 109 Abs. 2a LBG NRW bezüglich der persönlichen Voraussetzungen der Bewerber, d. h. im sachlichen Zusammenhang mit der positiven Entscheidung über deren Bewerbung, verwendet wird, spricht dafür, dass erst (und nur) die unter Berücksichtigung des Ergebnisses des Auswahlverfahrens zu treffende Entscheidung, dass der Bewerber zur Einführung - hier: zur Förderphase - zugelassen wird, den beteiligungspflichtigen Tatbestand der Zulassung zum Aufstieg darstellt.
Vgl. Cecior/Vallendar/Lechtermann/Klein, Das Personalvertretungsrecht in Nordrhein-Westfalen, 89. Akt. Dezember 2023, § 72 Rn. 173.
An dieser Zulassung zum Aufstieg fehlt es aber gerade, wenn - wie hier - die Bewerbung abgelehnt wird.
Anhaltspunkte dafür, dass auch die Ablehnung der Zulassung zum Aufstieg mitbestimmungspflichtig ist, lassen sich auch im Hinblick auf den Sinn und Zweck der Regelung des § 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Alt. 2 LPVG NRW nicht feststellen. Ein ausdehnendes Verständnis, demzufolge auch die Versagung des Laufbahnaufstiegs der Mitbestimmung unterliegt, würde vielmehr zu einer deutlichen Ausweitung des Mitbestimmungstatbestands führen, weil die Zahl der Bewerber etwa für den Aufstieg regelmäßig - und so auch hier - (deutlich) höher liegt als die Zahl der zur Verfügung stehenden Plätze. Hätte der Landesgesetzgeber eine solche Ausdehnung gewollt, wäre eine ausdrückliche Regelung zu erwarten gewesen.
b) Im Übrigen wäre ein Verstoß gegen ein etwaiges Mitbestimmungsrecht des Personalrats jedenfalls gemäß § 46 VwVfG NRW unbeachtlich. Danach kann die Aufhebung eines Verwaltungsaktes, der - wie hier - nicht nach § 44 VwVfG NRW nichtig ist, nicht allein deshalb beansprucht werden, weil er unter Verletzung von Vorschriften über das Verfahren, die Form oder die örtliche Zuständigkeit zustande gekommen ist, wenn offensichtlich ist, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Ein Verfahrensfehler hat sich jedenfalls dann offensichtlich nicht ausgewirkt, wenn die fehlende Kausalität für einen objektiven Betrachter anhand der bis zum Erlass der Sachentscheidung geführten Akten klar erkennbar ist. Ausgeschlossen ist die Annahme der Offensichtlichkeit, wenn nach den Umständen des Falles die konkrete Möglichkeit besteht, dass ohne den Verfahrensfehler eine andere Entscheidung getroffen worden wäre. Eine Unbeachtlichkeit eines Verfahrensfehlers kann danach regelmäßig bei gebundenen Entscheidungen angenommen werden. Bei Ermessensentscheidungen kann der Rechtsgedanke des § 46 VwVfG NRW eingreifen, wenn das materielle Recht letztlich keinen Spielraum eröffnet.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 17.5.2022 - 6 B 1388/21 -, IÖD 2022, 158 = juris Rn. 88 ff. m. w. N.
Letzteres ist hier der Fall. Die Bewerbung des Klägers um Zulassung zur Ausbildung für den Laufbahnabschnitt III war schon deshalb abzulehnen, weil der Kläger im ersten Verfahrensteil nicht mindestens den Leistungswert 3,0 erreicht hat (dazu sogleich unter II. 2.). Dabei ergibt sich der Leistungswert aus dem Ergebnis eines PC-basierten kognitiven Leistungstests im Multiple-Choice-Verfahren, bei dem die zutreffenden Antworten im Vorhinein festgelegt sind, und dem - feststehenden und hier als solches zugrunde zu legenden - Ergebnis der dienstlichen Beurteilung. Anders als im zweiten und dritten Verfahrensabschnitt hängt der Leistungswert damit auch nicht teilweise von subjektiven Beobachtungen und Bewertungen ab und sind Wertungs- bzw. Entscheidungsspielräume nicht eröffnet.
II. Der Bescheid des LAFP NRW vom 30.5.2018 ist auch materiell rechtmäßig.
Nach § 110 Abs. 2 Satz 1 LBG NRW erlässt das für Inneres zuständige Ministerium im Einvernehmen mit dem Finanzministerium zur Ausführung der Bestimmungen der Laufbahnverordnung durch Rechtsverordnung Vorschriften über die Ausbildung und Prüfung der Polizeivollzugsbeamten. Dabei sind gemäß § 110 Abs. 2 Satz 2 LBG NRW insbesondere das Ziel, der Inhalt und die Ausgestaltung der Ausbildung für den Laufbahnabschnitt II und III (Nr. 1), das Verfahren für die Auswahl der Beamten, die zur beruflichen Entwicklung in den nächsthöheren Laufbahnabschnitt zugelassen werden sollen (Nr. 2) sowie die in § 7 Abs. 2 Satz 2 Nrn. 5 bis 13 LBG NRW genannten Regelungsinhalte (Nr. 3) zu regeln.
Nach § 19 Abs. 1 LVOPol i. d. F. vom 20.3.2018 (GV. NRW. S. 310, ber. S. 642), die nach dem oben Ausgeführten hier maßgeblich ist (im Folgenden: LVOPol 2018), können Polizeivollzugsbeamte zur Ausbildung für den Laufbahnabschnitt III des Polizeivollzugsdienstes zugelassen werden, die die Ausbildung an der Fachhochschule abgeleistet haben, wenn sie unter anderem am Auswahlverfahren erfolgreich teilgenommen haben (Nr. 4). Nach § 20 Abs. 3 LVOPol 2018 dient das mehrstufige Auswahlverfahren der Feststellung, inwieweit die Bewerber für eine Zulassung zur Ausbildung für den Laufbahnabschnitt III geeignet sind (Satz 1). Die aktuelle dienstliche Beurteilung findet Berücksichtigung (Satz 2). Das Nähere regelt das für Inneres zuständige Ministerium (Satz 3).
Auf Grundlage dieser Ermächtigung hat das IM NRW mit Erlass vom 11.4.2018 das Auswahlverfahren für die Zulassung zur Ausbildung für den Laufbahnabschnitt III neu geregelt. Darin ist unter anderem bestimmt, dass dreizehn verschiedene persönliche und soziale Kompetenzen mit unterschiedlichen Gewichtungen als wesentlich für die Eignung und Befähigung zur Wahrnehmung von Funktionen in dem Laufbahnabschnitt III erachtet werden. Die Überprüfung dieser Kompetenzen erfolgt durch verschiedene Auswahlmethoden, die in drei Verfahrensteile (VT) 1, 2 und 3 gegliedert sind. Das Auswahlverfahren ist nur dann erfolgreich absolviert, wenn die Bewerber in jedem Verfahrensteil mindestens den Leistungswert 3,0 unter Berücksichtigung der dienstlichen Beurteilung erreichen. In die VT1 und VT2 ist ein externer Dienstleister mit eignungsdiagnostischer Expertise eingebunden. Alle Verfahrensteile werden gemäß den Gütekriterien der DIN 33430 durchgeführt. Der VT1 beinhaltet einen PC-basierten kognitiven Leistungstest, der die Fähigkeiten im figuralen, numerischen und sprachlichen Denken erfasst, das Erstellen eines handschriftlich erstellten Lebenslaufs mit Aussagen zur Berufs- und Aufstiegsmotivation und einen PC-basierten Persönlichkeitstest.
Zur Berücksichtigung der dienstlichen Beurteilung der Bewerber ist in dem Erlass bestimmt: Der Zugang zum Auswahlverfahren wird mit dem Behördenleitervotum gemäß § 19 LVOPol reguliert. Dabei ist das Ergebnis der aktuellen dienstlichen Beurteilung zum Bewerbungszeitpunkt maßgeblich. Im Auswahlverfahren fließt die dienstliche Beurteilung unter Berücksichtigung des statusrechtlichen Amtes jeweils in die Ergebnisse der VT1 und VT2 ein. Dazu wird die aktuelle Beurteilung der Bewerber zu einem Leistungswert verrechnet. Der Leistungswert berücksichtigt alle statusrechtlichen Ämter des Laufbahnabschnittes II sowie die jeweiligen Merkmale der dienstlichen Beurteilung gemäß der Beurteilungsrichtlinien (BRL Pol, Runderlass des Ministeriums für Inneres und Kommunales - 403-26.00.05 vom 29.2.2016). In den Fällen, in denen in den vorgelegten Beurteilungen auch das Merkmal 8 („Mitarbeiterführung“) mit einem Testat versehen ist, wird dieses Merkmal mit einem besonderen Punktwert belegt und geht in den Leistungswert positiv ein. Der Leistungswert wird in den VT1 und VT2 zu jeweils 50 % berücksichtigt, d. h. es wird aus dem Ergebnis des jeweiligen Verfahrensteils und dem Leistungswert eine Summe gebildet, die dann durch zwei dividiert wird. Der so erreichte Wert muss den Mindestleistungswert 3,0 erreichen oder unterschreiten, damit der jeweilige Verfahrensteil als erfolgreich bestanden betrachtet wird. Im dritten Verfahrensteil erfolgt keine weitere Berücksichtigung der dienstlichen Beurteilung (vgl. S. 5 f. des o. g. Erlasses).
Festgelegt ist ferner, dass nach Abschluss der VT1 und 2 eine Gesamtrangliste aller Bewerber erstellt wird. Das IM NRW bestimmt die Anzahl der Bewerberinnen und Bewerber, die zum VT3 zugelassen werden. Das Auswahlverfahren wird, so der Erlass weiter, jährlich durchgeführt. Nach erfolgreichem Abschluss des Verfahrens wird aufgrund der individuell erreichten Gesamtleistungswerte eine Rangreihe erstellt. Von dieser Rangreihe werden die Bewerber im Wege der Bestenauslese gemäß den zur Verfügung stehenden Stellen zur Ausbildung für den Laufbahnabschnitt III zugelassen.
1. Diese Regelungen durften dem Bescheid vom 30.5.2018 zugrunde gelegt werden. Sie sind weder wegen eines Verstoßes gegen den Grundsatz des Gesetzesvorbehalts (a) noch sonst aus Rechtsgründen (b) zu beanstanden.
a) Der Vorbehalt des Gesetzes verlangt im Hinblick auf Rechtsstaatsprinzip und Demokratiegebot, dass der Gesetzgeber in grundlegenden normativen Bereichen alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen hat und nicht dem Handeln und der Entscheidungsmacht der Exekutive überlassen darf. Die Tragweite dieses Grundsatzes wird durch die - in Kurzform so bezeichnete - Wesentlichkeitstheorie näher bestimmt. Die Wesentlichkeitstheorie beantwortet nicht nur die Frage, ob überhaupt ein bestimmter Gegenstand gesetzlich geregelt sein muss; sie ist vielmehr auch dafür maßgeblich, wie weit diese Regelungen im Einzelnen gehen müssen. Von der Wesentlichkeit der Entscheidung hängt auch ab, inwieweit die Regelung unmittelbar in einem Parlamentsgesetz erfolgen muss (Parlamentsvorbehalt) oder die Regelung in einer Rechtsverordnung oder Satzung, die ihrerseits einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage bedarf, genügt. Für die Bestimmung und Abgrenzung der in diesem Sinne wesentlichen Entscheidungen kommt es auf den jeweiligen Sachbereich und die Eigenart des betroffenen Regelungsgegenstands an, wobei die Wertungskriterien den tragenden Prinzipien des Grundgesetzes, insbesondere den darin verbürgten Grundrechten, zu entnehmen sind. Danach bedeutet wesentlich im grundrechtsrelevanten Bereich in der Regel „wesentlich für die Verwirklichung der Grundrechte“ bzw. sind als wesentlich diejenigen Regelungen zu verstehen, die für die Verwirklichung von Grundrechten erhebliche Bedeutung haben.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 21.4.2015 - 2 BvR 1322/12 -, BVerfGE 139, 19 = juris Rn. 52 ff.(zur Einstellungshöchstaltersgrenze); BVerwG, Beschluss vom 23.11.2022 - 1 WB 21.21 -, juris Rn. 25 f. m. w. N.
Dies zugrunde gelegt liegt ein Verstoß gegen den Vorbehalt des Gesetzes bereits nicht vor (1. und 2.); er wäre im Übrigen übergangsweise hinzunehmen (3.).
(1.) Weder das grundrechtsgleiche Recht der Aufstiegsbewerber aus Art. 33 Abs. 2 GG noch das Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG sind in einer Weise wesentlich berührt, die nähere Festlegungen auf Gesetzes- oder Verordnungsebene über die Bestimmungen des § 110 Abs. 2 LBG NRW, §§ 19 Abs. 1, 20 Abs. 3 LVOPol 2018 hinaus erforderte. Ob neben Art. 33 Abs. 2 GG Art. 12 Abs. 1 GG überhaupt anwendbar ist,
ablehnend: Hess. VGH, Beschluss vom 29.6.2017 - 1 A 2394/15 -, a. a. O. Rn. 33 mit ausführlicher Darstellung des Streitstandes (Rn. 28 ff.); offen lassend: Sächs. OVG, Beschluss vom 9.10.2013 - 2 B 455/13 -, juris Rn. 16,
und ggf. eine gesetzliche Grundlage verlangt,
bejahend: OVG NRW, Urteil vom 21.6.2012 - 6 A 1991/11 -, DÖD 2012, 228 = juris Rn. 68 sowie Beschlüsse vom 24.10.2016 - 6 B 819/16 -, juris Rn. 13 und vom 16.8.1999 - 6 A 3061/97 -, IÖD 2000, 50 = juris Rn. 40 ff.,
was zumindest insoweit diskutabel ist, als ein Beamter vor seiner Ernennung eine Entscheidung für eine bestimmte Laufbahn getroffen hat, innerhalb derer er bis zum Ausscheiden aus dem aktiven Dienstverhältnis grundsätzlich verbleibt (sog. Laufbahnprinzip), und der Dienstherr zwar grundsätzlich berechtigt, von Verfassungs wegen aber keineswegs verpflichtet ist, dem Beamten Gelegenheit zum Aufstieg in eine andere Laufbahn zu geben,
vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12.9.2019 - OVG 4 B 17.18 -, a. a. O. Rn. 21; den „Eingriffscharakter“ der Bestimmungen zum prüfungserleichterten Aufstieg offen lassend: BVerwG, Urteil vom 13.12.2018 - 2 C 52.17 -, BVerwGE 164, 99 = juris Rn. 21 (zu § 18 Sächs. LVOPol),
kann letztlich dahinstehen. Die Regelungen der LVOPol 2018 und des Erlasses vom 11.4.2018 zum Auswahlverfahren beruhen mit § 110 Abs. 2 LBG NRW jedenfalls auf einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage.
Eben diese Vorschrift lässt der Kläger außer Acht, soweit er mit Schriftsatz vom 12.3.2021 (dort S. 8) bemängelt, es liege überhaupt keine hinreichende Ermächtigungsgrundlage für die Ausgestaltung des Auswahlverfahrens vor, weil § 110 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 LBG NRW lediglich zum Erlass einer Rechtsverordnung über die Laufbahn der Polizeivollzugsbeamten und insbesondere den Erwerb der Befähigung für den Laufbahnabschnitt II und III ermächtige.
In § 110 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 LBG NRW hat der Landesgesetzgeber die wesentliche Entscheidung - namentlich, dass über die Auswahl der Beamten, die zur beruflichen Entwicklung in den nächsthöheren Laufbahnabschnitt zugelassen werden sollen, in einem eigens darauf bezogenen Verfahren entschieden wird - bereits getroffen. Auf Verordnungsebene ist ein mehrstufiges Auswahlverfahren vorgesehen (§ 20 Abs. 3 Satz 1 LVOPol 2018), und ferner bestimmt, dass die aktuelle dienstliche Beurteilung hierbei Berücksichtigung findet (§ 20 Abs. 3 Satz 2 LVOPol 2018). Die näheren, teils sehr kleinteiligen Einzelheiten jenes Auswahlverfahrens sowie der Art und Weise der Berücksichtigung der dienstlichen Beurteilung konnten auf dieser Grundlage der Regelung durch Verwaltungsvorschriften überlassen bleiben.
Vgl. auch Hess. VGH, Beschluss vom 29.6.2017 - 1 A 2394/15 -, a. a. O. Rn. 27.
In Bezug auf die Eingriffsintensität und den anzulegenden Maßstab ist insoweit zu berücksichtigen, dass sich aus der Perspektive des Art. 12 Abs. 1 sowie auch Art. 33 Abs. 2 GG die mit der Qualifizierung angestrebte Verwendung im Laufbahnabschnitt IlI im fließenden Bereich von Berufswahlentscheidung und (bloßer) Berufsausübungsmodalität bewegt und nicht als neues, vom bisherigen völlig abweichendes Berufsbild darstellt, sondern eine deutliche Nähe zu berufsimmanenten (Weiter-) Qualifizierung aufweist.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 9.8.2017 - 6 B 856/17 -, juris Rn. 18, 28; einen Verstoß gegen den Gesetzesvorbehalt mit der Erwägung, Aufstiegsbestimmungen regelten nur Fragen innerhalb eines bestehenden Beamtenverhältnisses, verneinend Kathke in: Schütz/Maiwald, Beamtenrecht - Kommentar, Stand Februar 2021, § 23 LBG NRW, 2 Rechtslage bei Bund und Ländern, 2.6 Notwendigkeit und Umfang einer gesetzlichen Regelung für den Aufstieg, Rn. 24.
Eine Ermächtigung zum Erlass von Vorschriften über die Laufbahnen der Beamten befugt den Verordnungsgeber vor diesem Hintergrund zum Erlass derjenigen Vorschriften, durch die herkömmlicherweise das Laufbahnwesen der Beamten gestaltet wird.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 26.9.2012 - 2 C 74.10 ‑, a. a. O. Rn. 16 (zu § 28b Abs. 1 SLVO), und vom 19.2.2009 - 2 C 18.07 -, BVerwGE 133, 143 = juris Rn. 11 (zu § 15 Abs. 1 Satz 1 LBG NRW).
Hieran ist jedenfalls für solche Bestimmungen festzuhalten, die den in Art. 33 Abs. 2 GG gewährleisteten Leistungsgrundsatz nicht einschränken, sondern - wie hier - lediglich konkretisieren, ohne dass die Austarierung widerstreitender Grundrechte oder kollidierender Verfassungspositionen erforderlich ist.
Vgl. zur Festlegung einer Mindestkörpergröße durch Erlass: OVG NRW, Urteil vom 28.6.2018 ‑ 6 A 2014/17 -, a. a. O. Rn. 66 ff. m. w. N.
Dazu zählen die Vorschriften über die näheren Einzelheiten des Auswahlverfahrens für den Laufbahnaufstieg. Bei diesen geht es nicht um die Berücksichtigung leistungsfremder Belange, wie dies etwa bei Vorschriften zur Höchstaltersgrenze der Fall ist, die ältere Bewerber regelmäßig ohne Rücksicht auf Eignung, Befähigung und fachliche Leistung vom Beamtenverhältnis oder vom Aufstieg ausschließen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 28.9.2016 - 6 B 1122/16 -, juris, zur Höchstaltersgrenze für die Zulassung zur Ausbildung für den Laufbahnabschnitt III des Polizeivollzugsdienstes; auch BVerfG, Beschluss vom 21.4.2015 - 2 BvR 1322/12 -, a. a. O. Rn. 70 ff. für die inzwischen in § 109 Abs. 2a LBG NRW geregelte Einstellungshöchstaltersgrenze.
Die Regelungen der LVOPol 2018 und des Erlasses vom 11.4.2018 schränken demgegenüber den Grundsatz der Bestenauslese nicht ein, sondern konkretisieren ihn lediglich zur Sicherstellung einer einheitlichen und zweckmäßigen Verwaltungspraxis, indem sie die Einzelheiten des Verfahrens festlegen, wie über die Eignung der Bewerber für die Zulassung zur Ausbildung für den Laufbahnabschnitt III zu befinden ist.
Im Übrigen enthielt bereits das LBG NRW vom 1.5.1981 (GV. NRW. S. 234) in dessen § 187 Abs. 2 Satz 1, Satz 2 Nr. 2 die Ermächtigung, das Verfahren für die Auswahl der Beamten, die zur Ausbildung zum Aufstieg in den - seinerzeit noch so genannten - gehobenen oder höheren Polizeivollzugsdienst zugelassen werden sollten, durch Rechtsvordnung zu regeln. Auf dieser Grundlage war das Auswahlverfahren zunächst noch in der LVOPol vom 4.1.1995 (GV. NRW. S. 42, ber. S. 216, 922) geregelt; mit der achten Änderungsverordnung vom 21.12.2004 (GV. NRW. S. 823) wurde schließlich das Innenministerium zur näheren Regelung ermächtigt. Seitdem werden die näheren Einzelheiten des Auswahlverfahrens durch das für Inneres zuständige Ministerium im Erlassweg geregelt. Dass der Landesgesetzgeber in Kenntnis dessen bei den nachfolgenden Novellen des LBG NRW und auch mit dem Dienstrechtsmodernisierungsgesetz vom 14.6.2016 (GV. NRW. S. 309) diesbezüglich keinen gesetzgeberischen Handlungsbedarf gesehen hat, lässt auf eine (stillschweigende) Billigung schließen. Die Verordnungsermächtigung in § 110 Abs. 2 LBG NRW ist vor diesem Hintergrund hinreichend bestimmt und lässt sich auch insoweit, als sie die Ermächtigung zur Regelung der näheren Einzelheiten des Auswahlverfahrens durch Rechtsverordnung - und letztlich im Erlassweg - umfasst, auf einen entsprechenden Willen des Landesgesetzgebers zurückführen.
(2.) Eine Übertragung hoheitlicher Funktionen auf die DGP e. V. - als ein Privatrechtssubjekt -, die ihrerseits einer gesetzlichen Grundlage bedürfte, liegt dagegen nicht vor. Ausweislich Ziff. 4.5.6 der der Vergabe des Auftrags zugrunde liegenden Leistungsbeschreibung „Auswahlverfahren für den höheren Polizeivollzugsdienst der Polizei Nordrhein-Westfalen“ (im Folgenden: Leistungsbeschreibung) sind die Ergebnisse des kognitiven Leistungstests innerhalb von zehn Tagen nach dessen Abschluss dem beklagten Land zu übermitteln; die Ergebnisse sind (auch) als Einzelgutachten für jeden Bewerber zu erstellen. Die Entscheidung, einzelne Bewerber aus dem weiteren Verfahren auszuschließen bzw. zum nächsten Verfahrensabschnitt zuzulassen, war nicht nicht von der DGP e. V. zu treffen und ist nicht von ihr getroffen worden, sondern beim beklagten Land verblieben. Demgemäß hat das LAFP NRW mit Bescheiden vom 2.3.2017 bzw. vom 30.5.2018 den Kläger von dem weiteren Verfahren ausgeschlossen.
Vgl. zu einem ähnlichen Sachverhalt: Bay. VGH, Beschluss vom 3.3.2016 - 6 BV 15.214 -, juris Rn. 3, und (vorgehend) VG München, Urteil vom 17.12.2014 - M 21 K 12.4365 -, juris Rn. 56 ff.
(3.) Im Übrigen wären die Regelungen der LVOPol 2018 und des Erlasses vom 11.4.2018 selbst bei einem etwaigen Verstoß gegen den Grundsatz des Gesetzesvorbehalts für einen Übergangszeitraum weiter zugrunde zu legen.
Es ist in der Rechtsprechung des Bundesverfassungs- und des Bundesverwaltungsgerichts anerkannt, dass es unter bestimmten Voraussetzungen mit dem Rechtsstaatsprinzip nach Art. 20 Abs. 3 GG vereinbar ist, Regelungen, die einem bereichsspezifischen Gesetzesvorbehalt nicht genügen oder mangels rechtswirksamer Bekanntmachung nicht in Kraft getreten sind, für einen Übergangszeitraum weiter anzuwenden. Dies ist der Fall, wenn und soweit die Anwendung unerlässlich ist, um grundrechtlich geschützte Rechtspositionen zu wahren oder die Funktionsfähigkeit der staatlichen Verwaltung sicherzustellen. Die vorübergehende Fortgeltung der Regelungen wird dann trotz ihrer Unvereinbarkeit mit höherrangigem Recht in Kauf genommen, um noch verfassungsfernere Zustände zu vermeiden.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 7.7.2021 - 2 C 2.21 -, BVerwGE 173, 81 = juris Rn. 40, vom 15.3.2017 - 6 C 46.15 -, NVwZ-RR 2017, 69 = juris Rn. 23, jeweils m. w. N., und vom 1.6.1995 - 2 C 16.94 -, BVerwGE 98, 324 = juris Rn. 16 sowie Beschluss vom 27.1.2015 - 6 B 43.14 -, Buchholz 421.0 Prüfungswesen Nr 421 = juris Rn. 10.
Letzteres wäre hier veranlasst. Würden die Regelungen der LVOPol 2018 und des Erlasses vom 11.4.2018 zum Auswahlverfahren insgesamt nicht angewendet, wäre bis zu einer gesetzlichen Neuregelung die Zulassung von Beamten zur Ausbildung für den Laufbahnabschnitt III unmöglich. Dem könnte auch nicht durch die partielle Unanwendbarkeit einzelner Vorschriften begegnet werden, weil ein etwaiger Verstoß gegen den Grundsatz des Gesetzesvorbehalts sich auf die Gesamtheit der Regelungen der LVOPol 2018 und des Erlasses vom 11.4.2018 zum Auswahlverfahren und dessen Inhalte bezöge. In der Folge wäre auch dem Rechtsschutzziel des Klägers nicht gedient, der die von ihm letztlich begehrte Zulassung zur Ausbildung für den Laufbahnabschnitt III bis auf weiteres nicht mehr würde erreichen können.
Vgl. zu einem ähnlichen Sachverhalt: Sächs. OVG, Beschluss vom 18.2.2013 - 2 A 422/10 -, juris Rn. 12 und 15.
b) Die formelle und materielle Rechtmäßigkeit der LVOPol 2018 und des Erlasses vom 11.4.2018 begegnet auch im Übrigen keinen Bedenken.
Dabei kann dahinstehen, ob der Hauptpersonalrat der Polizei gemäß § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 13 („Grundsätze über die Durchführung der Berufsausbildung der Beschäftigten“), Nr. 14 („Richtlinien für die personelle Auswahl bei Einstellungen, bei Versetzungen, bei Höhergruppierungen und bei Kündigungen“) oder - wie der Kläger meint - nach Nr. 15 („Beurteilungsrichtlinien“) LPVG NRW an dem Erlass vom 11.4.2018 überhaupt zu beteiligen war, was nach dem Wortlaut der Mitbestimmungstatbestände allerdings nicht naheliegt. Ausweislich des vom beklagten Land vorgelegten Schreibens vom 27.3.2018 hat das IM NRW den Hauptpersonalrat der Polizei um Zustimmung gebeten. Mit Schreiben vom 10.4.2018 hat der Hauptpersonalrat dem beabsichtigten Erlass zugestimmt.
Die Gleichstellungsbeauftragte, die mit dem o. g. Schreiben des IM NRW ebenfalls über den beabsichtigten Erlass unterrichtet worden war, hat mit E-Mail vom 29.3.2018 erklärt, keine Einwände gegen die beabsichtigte Verfahrensweise zu erheben.
Sonstige Bedenken an der formellen oder materiellen Rechtmäßigkeit der Regelungen sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.
2. Die Ablehnung der Bewerbung des Klägers um Zulassung zur Ausbildung für den Laufbahnabschnitt III ist bereits deshalb rechtmäßig, weil er im ersten Verfahrensabschnitt nicht mindestens den Leistungswert 3,0 erreicht hat, der nach dem Erlass vom 11.4.2018 (dort S. 3 und 6) als zu erreichender Richtwert in eignungsdiagnostischer Hinsicht festgelegt worden ist. (Jedenfalls) Die Bewertung der Leistungen in diesem Verfahrensabschnitt hält der Rechtskontrolle Stand.
a) Zunächst stößt auf keine rechtlichen Bedenken, dass das beklagte Land sich im ersten Verfahrensabschnitt eines von der DGP e. V. entwickelten und durchgeführten kognitiven Leistungstests bedient hat, weil - wie soeben unter B. II. 1. lit. a. [2.]) ausgeführt - die eigentliche Entscheidung über den Ausschluss des Bewerbers aus dem weiteren Verfahren bzw. dessen Zulassung zum nächsten Verfahrensabschnitt und schließlich zur Ausbildung für den Laufbahnabschnitt III beim beklagten Land verblieben ist, also gerade keine hoheitlichen Funktionen auf die DGP e. V. - als Privatrechtssubjekt - übertragen worden sind. Dass der Dienstherr die ihm bei der Auswahl von Beamten für einen Laufbahnaufstieg zustehende Beurteilungsermächtigung zwar nicht auf Dritte übertragen darf, sich jedoch Ergebnisse einer psychologischen Begutachtung zu eigen machen und als Beitrag zu seinem eigenen umfassenden Eignungsurteil verwerten kann, ist seit langem in der Rechtsprechung geklärt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22.9.1988 - 2 C 35.86 -, BVerwGE 80, 224 = juris Rn. 23 m. w. N.
b) Ferner hat das beklagte Land insoweit den Anforderungen an eine hinreichende Dokumentation genügt.
Aus Art. 33 Abs. 2 i. V. m. Art. 19 Abs. 4 GG folgt die Verpflichtung des Dienstherrn, die seiner Entscheidung zugrunde liegenden wesentlichen Auswahlerwägungen schriftlich niederzulegen, um eine sachgerechte Kontrolle durch den unterlegenen Bewerber und ggf. durch das Gericht zu ermöglichen.
St. Rspr. zu beamtenrechtlichen Konkurrentenstreitigkeiten, vgl. nur BVerwG, Beschluss vom 20.2.2023 - 1 W-VR 28.22 -, juris Rn. 33 m. w. N.; OVG NRW, Beschlüsse vom 16.11.2021 - 6 B 1176/21 -, juris Rn. 19 und vom 25.4.2017 - 6 B 480/17 -, juris Rn. 6.
Wird in einem Auswahlverfahren für die Zulassung von Polizeivollzugsbeamten zu einem anderen Laufbahnabschnitt ein computergestütztes Testverfahren durchgeführt, sind die Aufgaben und Antworten sowie ihre Bewertung aus Gründen effektiver Rechtsschutzgewährung zu dokumentieren und den Bewerbern zugänglich zu machen. Dies gilt auch dann, wenn das Testverfahren von einem privaten Dritten entwickelt und durchgeführt worden ist.
So OVG NRW, Beschluss vom 25.4.2017 - 6 B 480/17 -, a. a. O. Ls. sowie Rn. 8 und 12; vgl. auch OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 11.1.2018 - OVG 4 S 40.17 -, ZBR 2018, 276 = juris Rn. 12; abweichend Bay. VGH, Beschluss vom 22.6.2018 - 3 CE 18.604 -, RiA 2018, 224 = juris Rn. 62, wonach zunächst nur das Ergebnis des Auswahlverfahrens mitzuteilen und dieses erst auf Verlangen auch schriftlich zu begründen ist.
Daran gemessen lag eine hinreichende Dokumentation vor, die mittlerweile auch offengelegt ist. Nach Ziff. 4.5.6 der Leistungsbeschreibung waren die Ergebnisse rechtlich nachvollziehbar zu dokumentieren, zu sichern und für einen Zeitraum von mindestens einem Jahr zu speichern, und zwar „der Testverlauf mit den Daten zu Testversion, Zuweisung der Bewerber zu den PC, Besonderheiten im Testverlauf/bei der Durchführung etc., die Ergebnisgenerierung und das individuelle Ergebnis als Gutachten“. Dass auch das Ergebnis des Klägers diesen Vorgaben gemäß dokumentiert worden ist, wird dadurch bestätigt, dass das beklagte Land - inzwischen, nämlich im April 2023 - aus den ihm durch die DGP e. V. zur Verfügung gestellten Datensätzen die als falsch bewerteten Lösungen des Klägers mit den Aufgaben, Antwortmöglichkeiten und als richtig eingestuften Lösungen in einer Übersicht hat aufbereiten und vorlegen können, so dass insoweit nunmehr auch eine gerichtliche Überprüfung ermöglicht ist und die im Beschluss vom 25.4.2017 - 6 B 480/17 -, a. a. O. Rn. 5 ff. geäußerten Bedenken nicht mehr Platz greifen. Einer Vorlage auch der vom Kläger mit dem richtigen Ergebnis gelösten Aufgaben, die dem Kläger nur zum Vorteil gereichen können, hat es nicht bedurft.
c) Mit seinem Bestreiten, „dass die nunmehr vorgelegten […] Fragen von ihm tatsächlich in der dargestellten Form beantwortet bzw. nicht beantwortet worden“ seien bzw. „dass es sich insoweit tatsächlich um seine Antworten“ handele (vgl. Schriftsatz vom 5.5.2023), hat der Kläger das Vertrauen in die Richtigkeit der vorgelegten Übersicht nicht erschüttert. Der erkennende Senat sieht sich durch den in der mündlichen Verhandlung gestellten, auf Beiziehung der „Originaldatei“ gerichteten Beweisantrag zu einer weiteren Sachverhaltsaufklärung nicht veranlasst.
Ein Beweisantrag muss substantiiert sein. Das Substantiierungsgebot verlangt unter anderem, dass die Tatsache vom Kläger mit einem gewissen Maß an Bestimmtheit im Sinne von Nachdrücklichkeit als wahr und als mit dem angegebenen Beweismittel beweisbar behauptet wird. Hierzu braucht der Kläger zwar nicht zum Ausdruck zu bringen, dass er die entsprechende Überzeugung besitzt. Es genügt die Artikulierung einer entsprechenden Vermutung, sogar eines ernsthaften Fürmöglich-Haltens. Nicht ausreichend ist hingegen eine aufs Geratewohl aufgestellte Behauptung bzw., was dasselbe besagt, eine „aus der Luft gegriffene“, „ins Blaue hinein“, also „erkennbar ohne jede tatsächliche Grundlage“ erhobene Tatsachenbehauptung (sog. Ausforschungsbeweis). Maßgebendes Abgrenzungskriterium ist insoweit das Vorhandensein tatsächlicher, eine Vermutung oder ein Fürmöglich-Halten rechtfertigender Anhaltspunkte. Finden sich solche im Prozessstoff nicht und kann auch der Kläger auf gerichtliche Nachfrage nicht die mindeste Grundlage für seine Vermutung nennen oder verbietet sich nach seinem sonstigen Vorbringen sogar zweifelsfrei jegliche Vermutung, darf der Schluss gezogen werden, dass die Behauptung aufs Geratewohl aufgestellt worden ist. In einem derartigen Fall geht es dem Kläger nur darum, ermitteln zu lassen, ob seine auf keinerlei Anhaltspunkte gestützte Behauptung nicht vielleicht doch wahr ist. Ist die Gegenseite einer vorgetragenen Vermutung bereits substantiiert entgegengetreten, muss sich der Kläger damit auseinandersetzen und für seine Vermutung sprechende greifbare Anhaltspunkte vortragen. Andernfalls braucht das Gericht der aufrechterhaltenen Behauptung nicht nachzugehen.
Vgl. Dawin/Panzer in: Schoch/Schneider, VwGO, 43. EL August 2022, § 86 Rn. 94, sowie Schübel-Pfister in: Eyermann, VwGO, 16. Auflage 2022, § 86 Rn. 57, jeweils m. w. N.
Dies zugrunde gelegt war der Beweisantrag als unzulässiger Ausforschungsbeweisantrag abzulehnen. Es fehlt zum einen bereits an tatsächlichen Anhaltspunkten für ein ernsthaftes Fürmöglich-Halten der unter Beweis gestellten Behauptung, die Angaben des beklagten Landes dazu, welche Antworten des Klägers falsch gewesen sind, seien ihrerseits falsch. Zum anderen hat der Kläger sich mit dem Schriftsatz des beklagten Landes vom 19.5.2023, dem eine Stellungnahme der DGP e. V. vom selben Tag anlag, nicht auseinander gesetzt.
Dass - wie der Kläger erstmals mit Schriftsatz vom 5.5.2023 vorgetragen und in der mündlichen Verhandlung wiederholt hat - ihm im Anschluss an den ersten Verfahrensabschnitt „telefonisch mitgeteilt worden [sei], er habe dort einen Wert von 4,x erzielt“, bietet keinen solchen Anhaltspunkt. Seine Angaben lassen insbesondere nicht erkennen, wer die Mitteilung gemacht haben und welcher (genaue) Leistungswert ihm mitgeteilt worden sein soll, und sind damit bar jeder Substanz. Abgesehen davon stünde die Verbindlichkeit und Belastbarkeit einer solchen bloß telefonischen Nachricht, die auch auf einem Irrtum beruhen oder falsch verstanden werden kann, in Frage.
Soweit der Kläger mit dem o. g. Schriftsatz weiter angeführt hat, im Anschluss „an den ersten Verfahrenstag [seien] die richtigen Ergebnisse der entsprechenden Fragen in diversen Foren geteilt“ worden, weshalb ihm „damals bewusst [gewesen sei], dass er zumindest in dem mathematischen Bereich die volle Punktzahl gemacht“ habe, ist bereits in hohem Maß zweifelhaft, dass der Kläger sich nach Beendigung des kognitiven Leistungstests mit 115 - teils unübersichtlichen - Aufgaben an alle eigenen Lösungen, bzw. auch nur an die eigenen Antworten zu den 40 Aufgaben zur numerischen Verarbeitungskapazität, mit der erforderlichen Zuverlässigkeit hat erinnern können, um sie mit den Lösungen Dritter abgleichen zu können. Dessen ungeachtet wurde dem Kläger bereits in der Darstellung seines Ergebnisses mit Stellungnahme vom 6.4.2017 - die das beklagte Land in dem Verfahren 2 L 1490/17 als Anlage zur Antragserwiderung vom Folgetag vorgelegt hatte - mitgeteilt, dass er in den fünf sog. Subtests, mit denen die numerische Verarbeitungskapazität bewertet wurde, eine Reihe von Aufgaben falsch gelöst hatte, und zwar in Form einer tabellarischen Übersicht und eines zusammenfassenden Ergebnisses (etwa zum Subtest Buchstabenreihen: „Hier haben Sie 7 von 8 Fragen richtig gelöst.“), im Einzelnen:
Dieser Darstellung ist der Kläger erstmals mit dem o. g. Schriftsatz vom 5.5.2023 - also nach einem Zeitablauf von nicht weniger als sechs Jahren - entgegen getreten. Träfe die Angabe des Klägers zu, ihm sei bereits im Anschluss an den ersten Verfahrenstag bewusst geworden, dass die Auswertungen seiner Antworten fehlerhaft gewesen seien, hätte nichts näher gelegen, als die entsprechende Rüge zeitnah zu erheben. Dem steht auch nicht entgegen, dass seinerzeit die Unterlagen zum ersten Verfahrensteil noch nicht vorgelegt worden waren; vielmehr hätte ein Vortrag etwa zu falsch zugeordneten Daten die Erforderlichkeit der Vorlage der Dokumentation gerade besonders deutlich gemacht und wäre auch insoweit zu erwarten gewesen. Hätte der Kläger Grund zu der Annahme gehabt, es seien Datensätze vertauscht worden, und ggf. weitere Personen zu benennen gewusst, die diese Annahme hätten stützen können, wäre weiter zu erwarten gewesen, dass er (auch) dazu vorgetragen und ggf. Zeugenbeweis angeboten hätte. Dergleichen ist jedoch ausgeblieben, ohne dass der Kläger hierfür irgendeine Erklärung abgegeben hätte. Ergänzt sei, dass der Kläger - wie der Übersicht zu entnehmen ist - im Bereich der numerischen Verarbeitungskapazität, den er mit seiner Beanstandung allein anspricht, tatsächlich überwiegend vergleichsweise gute Ergebnisse erzielt hat; (ausgeprägte) Schwächen hat er hingegen im Bereich der verbalen Verarbeitungskapazität gezeigt. Gegen die Bewertung der entsprechenden Aufgaben hat der Kläger nichts eingewandt.
Die vorgelegte Übersicht findet sich zudem hinsichtlich der Anzahl der nicht bzw. nicht richtig gelösten Aufgaben und deren Verteilung auf die Subtests in (weitgehender) Übereinstimmung mit der Darstellung des Testergebnisses im ersten Verfahrensabschnitt vom 6.4. bzw. 17.5.2017. Von diesen weicht die Übersicht lediglich insoweit ab, als ihr zufolge der Subtest „Schlüsse“ 15 Aufgaben umfasst hat. Diese Abweichung hat das beklagte Land mit Stellungnahme vom 15.5.2023 (nachvollziehbar) erklärt, indem es ausgeführt hat, ursprünglich von 14 Aufgaben ausgegangen zu sein, „weil der höchste Prozentrang […] einer Anzahl von 14 zugeordnet“ worden war, was sich daraus erkläre, dass „keiner der Bewerbenden mehr als 14 Aufgaben in diesem Subtest ‚richtig‘ beantwortet“ hatte, und die richtige Anzahl der Aufgaben erst mit Vorlage der Antworten des Klägers erkannt zu haben. Soweit in der Übersicht die Anzahl der richtig gelösten Aufgaben des Klägers im Subtest „Schlüsse“ mit acht angegeben ist, handelt es sich - wie das beklagte Land mit der o. g. Stellungnahme weiter klargestellt hat - um einen Eingabefehler, was durch einen Abgleich mit den in der Übersicht aufgeführten nicht bzw. nicht richtig gelösten Aufgaben bestätigt wird. Dieser Richtig- bzw. Klarstellung hat der Kläger nichts entgegen gesetzt.
Das beklagte Land ist dem Bestreiten des Klägers weiter dadurch entgegen getreten, dass es eine Stellungnahme der DGP e. V. eingeholt und in der Anlage zum Schriftsatz vom 19.5.2023 vorgelegt hat. In dieser Stellungnahme ist ausgeführt, dass die dem Oberverwaltungsgericht vorgelegten Datensätze mit der dort vorliegenden Originaldatei vom 9.2.2017 übereinstimmen. Die Zuordnung der Testergebnisse der Bewerber sei über ein Datenbankprogramm vorgenommen worden, mit welchen die Teilnehmerlisten und die Testresultate über einen eindeutig vergebenen Token (Zugangsschlüssel) miteinander verknüpft worden seien. Eine Vertauschung im Datenbank-Programm könne ausgeschlossen werden. Anhalt für die Unrichtigkeit dieser Auskunft besteht nicht. Damit ist die Richtigkeit der vom beklagten Land vorgelegten Übersicht, an der - wie ausgeführt - bereits zuvor zu zweifeln kein Grund bestanden hat, auch von dritter Seite bestätigt. Auch mit der Stellungnahme der DGP e. V. hat sich der Kläger nicht auseinander gesetzt.
d) Die dienstliche Beurteilung ist jedenfalls im ersten Verfahrensabschnitt hinreichend berücksichtigt worden.
(1.) Dem Dienstherrn ist eine verwaltungsgerichtlich nur beschränkt nachprüfbare Beurteilungsermächtigung für die Frage eingeräumt, ob und ggf. in welchem Maße ein Beamter die über die Anforderungen der bisherigen Laufbahn wesentlich hinausgehende Eignung für den Aufstieg besitzt bzw. erwarten lässt, ferner eine Ermessensermächtigung hinsichtlich der Frage, wie viele und welche der als geeignet erscheinenden Beamten zum Aufstieg zugelassen werden. Die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung beschränkt sich insoweit darauf, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat. Sind Richtlinien erlassen, so kontrolliert das Gericht auch, ob diese eingehalten worden sind, ob sie sich im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung halten und auch sonst mit den gesetzlichen Vorschriften in Einklang stehen.
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 25.7.2022 - 2 B 14.22 -, NVwZ 2022, 1902 = juris Rn. 6 und 8 f. mit Anm. von der Weiden, jurisPR-BVerwG 23/2022, sowie vom 23.2.2017 - 1 WB 2.16 -, juris Rn. 45; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 7.10.2022 - 1 M 101/22 -, NVwZ-RR 2023, 363 = juris Rn. 5; Bay. VGH, Beschluss vom 22.6.2018 - 3 CE 18.604 -, a. a. O. Rn. 30.
Zu den diesbezüglichen rechtlichen Bindungen des Dienstherrn in Bezug auf Auswahlentscheidungen, die die Zulassung zum Laufbahnaufstieg betreffen, hat der erkennende Senat mit
Beschluss (gleichen Rubrums) vom 3.8.2017 ‑ 6 B 829/17 -, DVBl 2017, 1380 = DÖD 2017, 315 = juris Rn. 23-35,
wie folgt ausgeführt:
„Zu den rechtlichen Bindungen, denen der Dienstherr dabei unterworfen ist, gehört insbesondere diejenige gemäß Art. 33 Abs. 2 GG, wonach jeder Deutsche nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte hat. Diese Vorschrift beansprucht Geltung bereits für den Zugang zu einer Ausbildung, deren erfolgreicher Abschluss erst die Voraussetzung für den Laufbahnaufstieg ist, auch wenn die Zulassung zur Ausbildung für den Laufbahnaufstieg kein öffentliches Amt verleiht und nicht über eine Beförderung entscheidet. In der Sache kommt sie aber einer vorweggenommenen Beförderungsentscheidung nahe, weil sie wie die Vergabe eines Beförderungsdienstpostens zur Erprobung eine notwendige Voraussetzung einer nachfolgenden Beförderung darstellt. Bereits das Auswahlverfahren für die Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung muss daher als leistungsbezogene Vorentscheidung dem Leistungsgrundsatz genügen. Dies gilt sowohl für die individuelle Feststellung der Qualifikation der Bewerber als auch für die Festlegung einer Rangfolge unter mehreren geeigneten Beamten.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 10.12.2008 - 2 BvR 2571/07 -, NVwZ 2009, 389 = juris Rn. 10; BVerwG, Beschluss vom 23.2.2017 - 1 WB 2.16 -, a. a. O. Rn. 26 und Urteil vom 26.9.2012 - 2 C 74.10 -, a. a. O. Rn. 18; OVG NRW, Beschluss vom 5.11.2007 - 6 A 1249/06 -, juris Rn. 5; Bay. VGH, Beschluss vom 16.4.2015 - 3 CE 15.815 -, juris Rn. 50.
Der Beamte hat einen Anspruch darauf, dass der Dienstherr das ihm bei der Entscheidung über die Bewerbung zu Gebote stehende Auswahlermessen fehlerfrei ausübt (Bewerbungsverfahrensanspruch). Er kann insbesondere verlangen, dass die Auswahl - auch für die Ausbildung zum Laufbahnaufstieg - nur nach den Kriterien der Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung getroffen wird. Das verlangt im Grundsatz die Berücksichtigung der dienstlichen Beurteilungen der Bewerber, die jedenfalls nicht vollständig außer Betracht gelassen werden dürfen. Dabei verschafft die gleiche Beurteilungsnote in einem höheren Statusamt im Allgemeinen einen Qualifikationsvorsprung, weil an den Inhaber eines höheren Statusamts höhere Leistungsanforderungen gestellt werden.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 5.11.2007 - 6 A 1249/06 -, juris Rn. 6; Bay. VGH, Beschluss vom 16.4.2015 - 3 CE 15.815 -, juris Rn. 51 f.; Sächs. OVG, Beschluss vom 25.9.2013 - 2 B 436/13 -, juris Rn. 14.
Obwohl sich ein Vergleich aussagekräftiger und hinreichend aktueller dienstlicher Beurteilungen als Grundlage einer Auswahlentscheidung eignet, ist der Dienstherr verfassungsrechtlich nicht gezwungen, die Auswahlentscheidung allein nach Aktenlage zu treffen. Anhand welcher Mittel die Behörden die Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Bewerber feststellen, ist durch Art. 33 Abs. 2 GG nicht im Einzelnen festgelegt; das Bestenausleseprinzip gibt also nicht vor, auf welche Weise die Qualifikationsfeststellung zu erfolgen hat. Hinsichtlich der Frage, inwieweit der Dienstherr mögliche weitere anerkannte Auswahlinstrumente wie strukturierte Auswahlgespräche, Assessment-Center-Verfahren und Intelligenz- sowie Persönlichkeitsstrukturtests ergänzend zur dienstlichen Beurteilung heranzieht und wie er diese gewichtet, kommt ihm vielmehr ein Beurteilungsspielraum zu.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 11.5.2011 - 2 BvR 764/11 -, IÖD 2011, 218 = juris Rn. 12; OVG NRW, Urteil vom 21.6.2012 - 6 A 1991/11 -, a. a. O. Rn. 87; Sächs. OVG, Beschluss vom 25.9.2013 - 2 B 436/13 -, juris Rn. 15; zur Heranziehung solcher Instrumente nunmehr auch § 2 Sätze 2, 3 LVO NRW.
Soweit die Rechtsprechung im Hinblick auf Auswahlentscheidungen, die Beförderungen oder an den Grundsätzen der Bestenauslese orientierte Dienstpostenübertragungen betreffen, postuliert, dienstlichen Beurteilungen komme insoweit das ausschlaggebende Gewicht zu,
vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 19.12.2014 - 2 VR 1.14 -, IÖD 2015, 38 = juris Rn. 20 ff., und vom 20.6.2013 - 2 VR 1.13 -, BVerwGE 147, 20 = juris Rn. 21 ff.,
gilt das für die Zulassung zur Ausbildung für den Laufbahnabschnitt III, mithin für den Aufstieg vom Laufbahnabschnitt II in den Laufbahnabschnitt III, nicht. Denn während die durch dienstliche Beurteilungen getroffenen Bewertungen grundsätzlich aussagekräftig sind, wenn und weil ein Beamter nach seiner Beförderung in derselben Laufbahn bleibt, in der er die geforderten Fertigkeiten - wenn auch bezogen auf ein niedrigeres Statusamt - bereits unter Beweis gestellt hat, bringen der Aufstieg in die nächsthöhere Laufbahn bzw. den nächsthöheren Laufbahnabschnitt und nicht zuletzt auch die insoweit zu absolvierende Ausbildung regelmäßig grundlegend andere Anforderungen mit sich. In diesem Fall ist eine Einschätzung des Verordnungsgebers, die aus dienstlichen Beurteilungen zu gewinnende Eignungsaussage sei insoweit durch weitere gleichrangige Auswahlinstrumente zu ergänzen, die zum Vorliegen der erforderlichen Kompetenzen Aussagen zu treffen geeignet sind, aus Rechtsgründen nicht zu beanstanden.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 21.6.2012 - 6 A 1991/11 - a. a. O. Rn. 92 ff. (für das Eignungsfeststellungsverfahren bei Schulleiterstellen); Sächs. OVG, Beschluss vom 25.9.2013 - 2 B 436/13 -, juris Rn. 15; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 2.4.2010 - 1 M 74/10 -, juris Rn. 19.
Diesen Auswahlinstrumenten kann bei entsprechender sachlicher Rechtfertigung im Einzelfall auch überwiegendes Gewicht zukommen.“
An diesen Ausführungen hält der erkennende Senat weiter fest.
Zwar wird die Frage, ob und ggf. inwieweit der Dienstherr bei der Auswahl der Bewerber für den Laufbahnaufstieg neben der dienstlichen Beurteilung auch andere Auswahlinstrumente heranziehen darf, in der seitdem ergangenen verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung unterschiedlich beantwortet. Teilweise wird vertreten, dass auch in diesem Fall im Wesentlichen diejenigen Grundsätze gelten, die für eine Auswahlentscheidung im Rahmen eines Stellenbesetzungsverfahrens maßgeblich sind,
vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 8.12.2020 - 1 M 123/20 -, LKV 2021, 275 = juris Rn. 6 f.,
und allenfalls bei im Wesentlichen gleicher Eignung auf andere leistungsbezogene Erkenntnismittel wie z. B. ein strukturiertes Auswahlgespräch zurückgegriffen werden kann.
Vgl. Nds. OVG, Beschlüsse vom 11.5.2022 ‑ 5 ME 161/21 -, juris Rn. 18, allerdings ausdrücklich für die niedersächsische Rechtslage (Rn. 24 ff.), und vom 16.9.2019 - 5 ME 126/19 -, IÖD 2019, 244 = juris Rn. 41.
Bisweilen wird den Ergebnissen von Prüfungen, Tests und Bewerbungsgesprächen ein ergänzender Charakter zugebilligt,
vgl. Sächs. OVG, Urteil vom 20.7.2021 - 2 A 41/19 -, a. a. O. Rn. 37 f.,
oder deren gleichrangige Berücksichtigung neben den dienstlichen Beurteilungen für zulässig erachtet.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 16.7.2018 - 1 B 800/18 -, juris Rn. 12 ff. (22) und vom 11.12.2017 - 1 B 1395/17 -, juris Rn. 19 m. w. N., jeweils zu § 36 BLV.
Teilweise wird weitergehend auch als beanstandungsfrei angesehen, dass der Dienstherr anderen Auswahlinstrumenten auch eine maßgebliche Bedeutung für die Zulassung zum Laufbahnaufstieg beimisst.
Vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 22.6.2018 - 3 CE 18.604 -, a. a. O. Rn. 39 ff. und OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 11.1.2018 - OVG 4 S 40.17 -, a. a. O. Rn. 7 f.; VG Berlin, Beschluss vom 22.9.2017 - 5 L 375.17 -, juris Rn. 21; der Hess. VGH, Beschluss vom 12.2.2019 - 1 B 213/19 -, DVBl 2019, 586 = juris Rn. 18, hat daran jedenfalls keinen Anstoß genommen.
Folgende Erwägungen lassen den erkennenden Senat an seiner Auffassung, dass die dienstlichen Beurteilungen der Bewerber bei der Auswahl zum Aufstieg in den Laufbahnabschnitt III des Polizeivollzugsdienstes nicht zwingend mit überwiegendem oder auch nur gleichem Gewicht Berücksichtigung finden müssen wie alternative Auswahlinstrumente, weiter festhalten:
aa) Zum einen ist die Aussagekraft der in Ämtern des Laufbahnabschnitts II des Polizeivollzugsdienstes erstellten dienstlichen Beurteilungen für die Frage, ob und inwieweit ein Bewerber den Anforderungen des Laufbahnabschnitts III gewachsen sein wird, begrenzt. Dienstliche Beurteilungen treffen eine Aussage darüber, welche Leistung und Befähigung ein Beamter in einem bestimmten zurückliegenden Zeitraum gezeigt hat; es wird angenommen, dass sie auf dieser Grundlage eine Prognose für die Frage erlauben, welche Eignung, Leistung und Befähigung er im nächsthöheren Statusamt der Laufbahn zeigen wird. Da die Bewertungen in dienstlichen Beurteilungen jeweils anhand der - von Statusamt zu Statusamt ansteigenden - Anforderungen des jeweiligen Statusamtes innerhalb eines bestimmten Laufbahnabschnitts bzw. einer bestimmten Laufbahngruppe erfolgt, verringert sich ihre Aussagekraft umso stärker, je weiter die zu besetzenden Ämter und ihre Anforderungen von dem derzeit innegehaltenen entfernt sind. Dies gilt mithin insbesondere für die Anforderungen einer höheren Laufbahn bzw. eines höheren Laufbahnabschnitts. Denn der Verordnungsgeber verbindet mit der Gliederung in die unterschiedlichen Laufbahnen bzw. Laufbahnabschnitte Erwartungen an den Ertrag der jeweils vorausgesetzten Vorbildung für das Niveau der Dienstverrichtung, zu denen sich die dienstlichen Beurteilungen nicht verhalten.
Vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 11.1.2018 - OVG 4 S 40.17 -, a. a. O. Rn. 8 m. w. N.
Im Fall des hier in Rede stehenden Aufstiegs in den Laufbahnabschnitt III des Polizeivollzugsdienstes heben sich die Anforderungen zum Teil sehr deutlich ab von denjenigen, die für die Bewertungen in den zur Verfügung stehenden dienstlichen Beurteilungen maßgeblich sind. Dass an die Beamten im Laufbahnabschnitt III in Teilen abweichende und erheblich gesteigerte Anforderungen gestellt werden, erhellt bereits aus dem Umstand, dass zur Vorbereitung auf sie gemäß § 26 Abs. 1 LVOPol bzw. § 22 Abs. 1 LVOPol 2018 zunächst eine zweijährige Förderphase zu durchlaufen und sodann gemäß § 26 Abs. 1 und 2 LVOPol bzw. § 22 Abs. 1 und 2 LVOPol 2018 ein in der Regel zweijähriges Masterstudium erfolgreich zu absolvieren ist, wobei bereits im Rahmen der Förderphase Leistungsnachweise zu erbringen sowie Hospitationen und Praxisphasen mit Erfolg abzuleisten sind.
Vgl. Richtlinie über die Förderphase im Rahmen der Ausbildung für den Laufbahnabschnitt III des Polizeivollzugsdienstes, Rd.Erl des IM NRW- 404-27.12.06 - vom 24.3.2020, a. a. O.
Der damit vorgesehene Erwerb von erforderlichen Fachkenntnissen und Qualifikationen wird für die Bewältigung polizeilicher Aufgaben in Funktionen des Laufbahnabschnitts III des Polizeivollzugsdienstes als essentiell angesehen. Dienstposten in diesem Laufbahnabschnitt sind regelmäßig mit Führungsaufgaben verbunden, die von den Aufstiegsbewerbern ganz überwiegend noch nicht ausgeübt worden sind und zu denen ihre Beurteilungen daher auch keine Aussage treffen. So sind grundsätzlich alle Beamten des höheren Polizeivollzugsdienstes als mögliche Polizeiführer für die Bewältigung komplexer Einsätze - ggf. mit länderübergreifender oder internationaler Bedeutung - vorgesehen. Sie tragen dann die Gesamtverantwortung für die Lagebewältigung und treffen die grundlegenden Entscheidungen, etwa über das Vorliegen der tatsächlichen Voraussetzungen für einen Zugriff oder Schusswaffengebrauch. Deulich gesteigert stellen sich dabei die Anforderungen an logisch-analytisches bzw. strategisches Denken dar; zu den Aufgaben von Führungskräften des Laufbahnabschnitts III gehört es, ggf. in kürzester Zeit eine große Menge von Informationen aufzunehmen, zu verarbeiten, zu analysieren, hieraus die richtigen Schlüsse zu ziehen, Prioritäten zu setzen und unter Einbeziehung zusätzlicher Vorgaben wie des normativen Rahmens Entscheidungen zu treffen.
Besonders deutlich wird das Auseinanderfallen derjenigen Anforderungen, anhand derer die Bewertungen in den dienstlichen Beurteilungen vorgenommen worden sind, und den nach dem Laufbahnaufstieg gestellten Anforderungen - und damit die Begrenztheit der Aussagekraft der Beurteilungen - im Falle von noch am Anfang ihres beruflichen Werdegangs stehenden Bewerbern. Nach § 23 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LVOPol bzw. § 19 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LVOPol 2018 können zur Ausbildung für den Laufbahnabschnitt III des Polizeivollzugsdienstes Polizeivollzugsbeamte zugelassen werden, die die Ausbildung an der Hochschule für Polizei und öffentliche Verwaltung NRW abgeleistet haben, wenn sie sich nach der II. Fachprüfung in einer Dienstzeit von drei Jahren nach ihrer Eignung, Leistung und Befähigung hierfür in besonderer Weise bewährt haben. Die Möglichkeit, bereits nach einer Dienstzeit von drei Jahren zur Ausbildung für den Laufbahnabschnitt III des Polizeivollzugsdienstes zugelassen zu werden, bringt es mit sich, dass ein Teil der Kandidaten sich noch im Amt der Besoldungsgruppe A 9 für den Aufstieg bewirbt. Die Ämter, die nach dem Laufbahnaufstieg übernommen werden sollen, beginnen jedoch mit dem Amt A 13, liegen mithin um mehrere Statusämter höher. Es liegt auf der Hand, dass die Aussagekraft der Bewertung der in einem so deutlich geringerwertigen Statusamt gezeigten Leistung und Befähigung für die Frage, ob der Beamte den Anforderungen nicht nur eines höheren Amts, sondern auch eines anderen Laufbahnabschnitts gewachsen sein wird, gegenüber dem Fall der Beförderung in das nächsthöhere Amt erheblich gemindert ist.
Überdies setzt der Aufstieg in den Laufbahnabschnitt III - wie soeben erwähnt - das erfolgreiche Absolvieren eines zweijährigen Masterstudiums voraus. Die spezielle und insoweit notwendige Kompetenz der - vom beklagten Land so genannten - „Studierfähigkeit“, die unter anderem analytische Fähigkeiten und eine bestimmte kognitive Leistungsfähigkeit voraussetzt, ist als solche jedoch nicht oder allenfalls sehr eingeschränkt Gegenstand dienstlicher Beurteilungen.
bb) Hinzu tritt eine personalpolitische Erwägung. Es stellt ein legitimes personalpolitisches Interesse des Dienstherrn dar, wenn er die Möglichkeit des Laufbahnaufstiegs bereits für vergleichsweise (dienst-)junge, geeignet erscheinende Bewerber öffnen will, um von dem erheblichen Aufwand der nach § 26 Abs. 1 und 2 LVOPol bzw. § 22 Abs. 1 und 2 LVOPol 2018 regelmäßig vierjährigen Aufstiegsausbildung für einen möglichst langen Zeitraum zu profitieren. Die den Laufbahnaufstieg anstrebenden Beamten stehen dem Dienstherrn in den regelmäßig vier Jahren der Ausbildung in nur sehr begrenztem Umfang zur Verfügung, erhalten währenddessen aber volle Bezüge. Hieraus resultiert ein Interesse des Dienstherrn an einer hinreichend langen Verweildauer der betroffenen Beamten im Laufbahnabschnitt III bis zum Eintritt in den Ruhestand. Das Ziel der Gewährleistung einer jedenfalls hinreichenden Restdienstzeit nach der Ausbildung liegt auch der Regelung des § 23 Satz 1 Nr. 3 LVOPol bzw. § 19 Satz 1 Nr. 3 LVOPol 2018 i. V. m. § 109 Abs. 2a LBG NRW zugrunde, wonach für die Ausbildung für den Laufbahnabschnitt III des Polizeivollzugsdienstes eine Höchstaltersgrenze von grundsätzlich 40 Jahren besteht.
Vgl. hierzu OVG NRW, Beschluss vom 9.8.2017 - 6 B 856/17 -, juris Rn. 15 ff.; LT-Drs. 16/13702, S. 125 f.
Diesem legitimen und nachvollziehbaren Interesse des Dienstherrn läuft die Einbeziehung dienstlicher Beurteilungen bei der Auswahlentscheidung über den Laufbahnaufstieg mit hohem Gewicht in gewissem Maß zuwider. Denn die Ämter in Laufbahnen bauen aufeinander auf und sind gemäß § 19 Abs. 4 LBG NRW, § 7 Abs. 1 Satz 1 LVO NRW regelmäßig zu durchlaufen; während der Probezeit, nach der Probezeit und nach einer Beförderung gelten gemäß § 19 Abs. 2 LBG NRW, § 7 Abs. 2 LVO NRW zudem Beförderungssperren. Selbst hochbefähigte Beamte benötigen daher eine gewisse Zeit, um höhere Statusämter zu erreichen. Es entspricht zudem einem - auch in Ziff. 6 der Richtlinien für die dienstliche Beurteilung der Beamtinnen und Beamten im Bereich der Polizei (im Folgenden: BRL Pol) - 403.26.00.05 - vom 21.3.2023, wonach „in der Regel […] anzunehmen [ist], dass sich Diensterfahrung positiv auf das Leistungsbild auswirkt“,
vgl. auch die wortgleiche Regelung in Ziff. 6 der im Zeitpunkt des Auswahlverfahrens 2017 geltenden Richtlinien für die dienstliche Beurteilung der Beamtinnen und Beamten im Bereich der Polizei (im Folgenden: BRL Pol 2016) - 403-26.00.05 - vom 29.2.2016,
zum Ausdruck kommenden - Erfahrungssatz, dass mit steigender dienstlicher Erfahrung die gezeigten Leistungen eines Beamten und damit ihre Bewertung jedenfalls zumeist gleichfalls ansteigen. Diese Umstände bevorteilen aber dienstältere Bewerber, die häufig bereits höhere Statusämter erreicht haben werden und deren dienstlichen Beurteilungen schon aufgrund dieses Statusamtsvorsprungs ein höheres Gewicht zukommt als den in niedrigeren Statusämtern Erstellten.
Dazu, dass bei formal gleichlautenden Gesamturteilen die dienstliche Beurteilung des Beamten im höheren Statusamt grundsätzlich besser als diejenige des für ein niedrigeres Statusamt beurteilten Beamten ist, vgl. etwa OVG NRW, Beschlüsse vom 16.10.2017 - 6 B 685/17 -, juris Rn. 16 f., vom 3.8.2017 - 6 B 828/17 -, juris Rn. 24 f. und vom 17.2.2015 - 1 B 1327/14 -, juris Rn. 13 f., jeweils m. w. N.
cc) All dies lässt die vom beklagten Land praktizierte Einbeziehung anderer Auswahlinstrumente in die Entscheidung über den Laufbahnaufstieg sachgerecht erscheinen. Dabei ist auch der vielfach formulierte Einwand, solche alternative Auswahlinstrumente lieferten lediglich eine Momentaufnahme von vergleichsweise geringer Validität,
vgl. etwa OVG NRW, Beschluss vom 3.8.2017 ‑ 6 B 828/17 -, NWVBl 2018, 23 = juris Rn. 42 m. w. N.,
in gewissem Maß zu relativieren. Bei dem hier durchgeführten Verfahren erfolgen Erhebungen bzw. Beobachtungen zu drei unterschiedlichen Zeitpunkten und mit verschiedener Dauer, wobei unterschiedliche Methoden (verschiedene Testverfahren, Assessment Center mit mehreren Übungen, Interview) Verwendung finden und Bewertungen durch mehrere Personen vorgenommen werden. Soweit ‑ wie hier im Verfahrensteil I - ein computergestütztes Verfahren zur Anwendung kommt, handelt es sich aus eignungsdiagnostischer Sicht um ein Verfahren mit besonders hoher Objektivität. Zwar liegt der Vorzug dienstlicher Beurteilungen in dem Umstand, dass mit ihr die Befähigung und namentlich auch die von anderen Auswahlinstrumenten überhaupt nicht erfasste gezeigte Leistung der Beamten über einen längeren Zeitraum und in einer Vielzahl dienstlicher Zusammenhänge und Situationen bewertet wird. Auf der anderen Seite erfolgt die Beobachtung und Bewertung bei dienstlichen Beurteilungen nicht systematisiert und durch nur eine Person (die End- bzw. Überbeurteilung dient lediglich der Maßstabswahrung), so dass Wahrnehmungs- oder Beurteilungsfehler nicht durch die Anwendung des Mehr-Augen-Prinzips ausgeglichen werden, und sind - wie ausgeführt - dienstliche Beurteilungen bezogen auf die Anforderungen eines höheren Laufbahnabschnitts von begrenzter Aussagekraft.
(2.) Im Streitfall kann allerdings dahinstehen, ob und ggf. mit welcher sachlichen Rechtfertigung anderen Auswahlinstrumenten ein überwiegendes Gewicht zukommen kann. Denn die Ergebnisse der dienstlichen Beurteilung und des kognitiven Leistungstests fließen im ersten Verfahrensabschnitt mit gleichem Gewicht in den Leistungswert ein. Diese hälftige Gewichtung der dienstlichen Beurteilung (aa) und die Art und Weise ihrer Berücksichtigung (bb) im ersten Verfahrensabschnitt sind nicht zu beanstanden. Auch ein Verstoß gegen § 2 Satz 2 LVO NRW i. d. F. vom 21.6.2016 (GV. NRW. S. 461) scheidet aus (cc). Im Übrigen wäre der Kläger auch bei einem ausschließlichen Abstellen auf das Ergebnis seiner dienstlichen Beurteilung nicht zur Ausbildung für den Laufbahnabschnitt III zuzulassen gewesen (dd).
aa) Ungeachtet der Frage, ob und ggf. inwieweit den dienstlichen Beurteilungen Aussagekraft bezüglich der im zweiten und dritten Verfahrensabschnitt überprüften Kompetenzen zukommt, ist vor dem Hintergrund des soeben Ausgeführten jedenfalls die Einschätzung des beklagten Landes, dass zur Überprüfung der kognitiven Leistungsfähigkeit der Bewerber im Hinblick auf die Anforderungen der Ausbildung für den Laufbahnabschnitt III (einschließlich des Masterstudiums an der Deutschen Hochschule der Polizei) und einer späteren Funktion im Laufbahnabschnitt III ein kognitiver Leistungstest mit gleichem Gewicht wie die dienstliche Beurteilung heranzuziehen ist, nicht zu beanstanden.
Auf Seite 6 der eignungsdiagnostischen Stellungnahme vom 1.12.2020 führt das beklagte Land nachvollziehbar aus, die Messung der kognitiven Leistungsfähigkeit werde insbesondere dann empfohlen, wenn der Stelleninhaber noch viel lernen, komplexe Aufgaben lösen und auch unter Belastung rational denken müsse. Diese Anforderungen träfen auf die Funktion der Erstverwendung im Laufbahnabschnitt III zu und seien auch in der Ausbildung, einschließlich eines Masterstudiums an der Deutschen Hochschule der Polizei, von Bedeutung. Mithilfe des kognitiven Leistungstests werde im Auswahlverfahren die „Studierfähigkeit“, analytische Fähigkeit und zum Teil auch die Fähigkeit zum strategischen Denken gemessen und bewertet. Mithilfe des Management-Wissenstests würden Grundlagenkenntnisse im Bereich Mitarbeiter- und Teamführung sowie strategisches Handeln überprüft und bewertet.
Den seinerzeit geltenden BRL Pol 2016 lässt sich in der Tat entnehmen, dass diese Fähigkeiten in den dienstlichen Beurteilungen der Bewerber nicht hinreichend abgebildet waren. Allenfalls die Bewertung in den Einzelmerkmalen „Arbeitsorganisation“ und „Arbeitsweise“ lässt in begrenztem Umfang Rückschlüsse auf die numerische und verbale Verarbeitungskapazität des Beamten zu. Zu den Fähigkeiten, die der erfolgreiche Abschluss eines Masterstudiums den Studierenden abverlangt („Studierfähigkeit“), enthält sich die dienstliche Beurteilung eines Beamten des Laufbahnabschnitts II einer Aussage weitestgehend.
Demgegenüber besteht - ausweislich der eignungsdiagnostischen Stellungnahme vom 1.12.2020 - ein empirisch gestützter Zusammenhang zwischen dem im kognitiven Leistungstest erzielten Testgesamtpunktwert und dem Erfolg in der Laufbahnprüfung, wonach eine statistisch signifikante positive Korrelation nachgewiesen sei; die im ersten Verfahrensabschnitt eingesetzten und zur Selektion verwendeten Testverfahren seien sehr valide und erlaubten eine Vorhersage der zukünftigen Leistungen, wie z. B. des Erfolgs im Studium oder im Beruf, der das Lösen komplexer Herausforderungen erfordere.
Gegen die Eignung der angewendeten Verfahren bestehen keine Bedenken. Zu verlangen ist, dass das gewählte Verfahren generell auch objektiv geeignet ist, aussagekräftige Erkenntnisse für die anstehende Auswahlentscheidung beizutragen, was grundsätzlich der Fall ist, wenn - wie hier - bestimmte Kompetenzen, die für die angestrebte Verwendung von Bedeutung sind, in wissenschaftlich basierten Eignungsverfahren geprüft werden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22.9.1988 - 2 C 35.86 -, BVerwGE 80, 224 = juris Rn. 23; Bay. VGH, Beschluss vom 16.4.2015 - 3 CE 15.815 -, juris Rn. 37.
Hiervon ist auszugehen. Die Verfahren genügen nach Darstellung des beklagten Landes den Anforderungen der DIN 33430, mit denen Mindeststandards für berufsbezogene Eignungsbeurteilungen festgelegt sind, deren Beachtung als Gütekriterien für die Durchführung eines hierauf gestützten Auswahlverfahrens angesehen wird.
Vgl. Lorse, Die dienstliche Beurteilung, 7. Auflage 2020, 5.1 Rn. 28 m. w. N.
Vor dem Hintergrund der durch eine Reihe von Verweisen auf einschlägige wissenschaftliche Literatur gestützten Darlegungen des beklagten Landes, insbesondere in der eignungsdiagnostischen Bewertung vom 1.12.2020, entbehrt der ohne nähere Erläuterung bleibende Einwand des Klägers, die im ersten Verfahrensteil gestellten Aufgaben seien nicht geeignet, einer Grundlage.
Der kognitive Leistungstest stellt sich zuletzt auch insoweit als sachgerechte Ergänzung zur dienstlichen Beurteilung als Auswahlinstrument dar, als er - (deutlich) mehr noch als das Assessment-Center und das Einzelinterview im zweiten und dritten Verfahrensabschnitt - Objektivität gewährleistet und damit als Auswahlinstrument die dienstliche Beurteilung nicht nur inhaltlich, sondern auch methodisch sinnvoll ergänzt. Das beklagte Land führt in der eignungsdiagnostischen Stellungnahme vom 1.12.2020 auf Seite 14 f. dazu aus, dass bereits im Vorfeld des kognitiven Leistungstests festgelegt ist, welche Antworten als richtig gelten und welchem Wert die richtige Antwort zugeordnet ist (sog. Verrechnungslogik), und stellt zu Recht heraus, dass dieser Prozess standardisiert und computergestützt ist, also menschliche Fehler ausschließt; dieser Verfahrensabschnitt erfülle das Kriterium der Objektivität der Auswertung in vollem Maße.
bb) Auch die Art und Weise der Berücksichtigung der dienstlichen Beurteilung hält sich in den Grenzen des dem beklagten Land zustehenden Ermessens.
Der Umrechnung des Ergebnisses der dienstlichen Beurteilungen in Leistungswerte liegt die folgende Tabelle zugrunde:
α) Zunächst widerspricht - entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts - „die schematische Bildung eines Leistungswertes anhand einer Staffelung nach der Summe der Einzelmerkmale“ (vgl. Seite 15 des Urteilabdrucks) nicht den vom beklagten Land festgelegten Bewertungsmaßstäben. Die Einzelheiten der Gewichtung der einzelnen Kompetenzen fallen in den Gestaltungspielraum des Dienstherrn. Ob er das zweckmäßigste Verfahren gewählt hat, ist der gerichtlichen Prüfung entzogen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 11.2.1983 - 2 B 103.81 -, RiA 1983, 113 = juris Rn. 7.
Demnach ist es rechtlich beanstandungsfrei, wenn das beklagte Land im Interesse der Vereinfachung und Praktikabilität des Verfahrens davon abgesehen hat, die unterschiedliche Gewichtung der Kompetenzen auf die Einzelmerkmale der dienstlichen Beurteilung zu übertragen. Die Übertragung der unterschiedlichen Gewichtung wäre angesichts der mangelnden Deckungsgleichheit der Kompetenzen einerseits und der Einzelmerkmale andererseits mit erheblichen Schwierigkeiten verbunden und ist jedenfalls nicht aus Rechtsgründen geboten. Stattdessen werden die durch den Erlass benannten und gewichteten Kompetenzen ‑ wie bereits auf Grundlage der Erlasse vom 18.10.2016 und vom 20.10.2017 - im Rahmen der sonstigen Auswahlinstrumente in den drei Verfahrensabschnitten beobachtet und bewertet. Darauf deutet bereits hin, dass der Erlass vom 11.4.2018 das Auswahlverfahren insoweit im Wesentlichen unverändert gelassen hat. Zur Bewertung der Kompetenzen wird etwa weiter eine von der BRL Pol 2016 abweichende Bewertungsskala mit Ausprägungsgraden von 1 (hervorragend) bis 6 (unterdurchschnittlich) zugrunde gelegt. Die Berücksichtigung der dienstlichen Beurteilungen tritt nach der Systematik des Erlasses vom 11.4.2018 neben die sonstigen Auswahlinstrumente mit dem Ziel, dem Leistungsgrundsatz - den mit Beschluss des erkennenden Senats vom 3.8.2017 - 6 B 829/17 - formulierten Anforderungen entsprechend - zur Geltung zu verhelfen. Danach ist nicht zu beanstanden, dass die in den dienstlichen Beurteilungen bewerteten Einzelmerkmale bei der Verrechnung in einen Leistungswert mit jeweils gleichem Gewicht berücksichtigt werden.
β) Soweit der Kläger einwendet, die Umrechnung der Beurteilungsnoten in Leistungswerte „kranke“ daran, dass das beklagte Land „selbst bei der besten denkbaren Beurteilung keinen Leistungswert 1,0 zu Grunde leg[e]“, bzw. ein Beamter im Statusamt A 13, der in allen Einzelmerkmalen (mit Ausnahme des Merkmals „Mitarbeiterführung“) mit 5 Punkten bewertet worden sei, lediglich den Leistungswert 1,13334 erhalte, lässt er unberücksichtigt, dass ein Beamter, der auch in dem Merkmal „Mitarbeiterführung“ mit 5 Punkten bewertet worden ist, einen sog. Bonus von drei Stufen und damit den Leistungswert von - auf die Dezimalstelle gerundet - 1,0 erhält. Der Vortrag ist also, wie das beklagte Land bereits mit Schriftsatz vom 13.12.2018 erstmals erläutert hat, bereits in der Sache unzutreffend.
γ) Auch das Monitum, „die gesamte Verfahrensweise der Umrechnung der Beurteilungsnoten in Dezimalwerte [sei] rechtswidrig“, weil das beklagte Land „nur an Summen der Einzelmerkmale der dienstlichen Beurteilungen [anknüpfe], ohne das Gesamturteil in den Blick zu nehmen“, greift nicht durch.
Vor dem Hintergrund, dass die Einzelmerkmale mit gleichem Gewicht in die Bildung des Gesamturteils gemäß 8.1 BRL Pol 2016 einfließen,
vgl. BVerwG, Urteil vom 17.9.2020 - 2 C 2.20 -, BVerwGE 169, 254 = juris Rn. 23,
führt die Berücksichtigung (nur) der Bewertungen in den Einzelmerkmalen mit jeweils gleichem Gewicht dazu, dass die Verrechnung in einen Leistungswert jedenfalls in aller Regel mit dem Gesamturteil korreliert. Soweit der Kläger anhand eines gedachten Beispiels zu belegen versucht, ein Beamter mit einem schlechteren Gesamturteil könne „sogar einen Vorsprung [haben], weil hier zunächst die Wertsumme der ersten sieben Merkmale betrachtet“ werde, lässt er wiederum den Bonus für eine Bewertung im Merkmal „Mitarbeiterführung“ außer Acht. Aber selbst wenn in Einzelfällen eine Berücksichtigung auch des Gesamturteils zu einem anderen als dem sich aus den Bewertungen in den Einzelmerkmalen folgenden Leistungswert führen würde, hielte es sich in den Grenzen des dem beklagten Land eingeräumten Ermessens, solche (kleinen und kleinsten) Unschärfen bei der Umrechnung zur Gewährleistung der Praktikabilität des Verfahrens in Kauf zu nehmen. Für den Fall, dass mehrere Bewerber mit gleichem Gesamtergebnis in Konkurrenz zueinander treten, hat das beklagte Land mit Schriftsatz vom 26.4.2021 im Übrigen klargestellt, dass „der Bewerbende mit der höheren Punktzahl in der Gesamtsumme der dienstlichen Beurteilung berücksichtigt“ würde.
δ) Die Umrechnung der Bewertungen der dienstlichen Beurteilungen trägt ferner den unterschiedlichen Statusämtern der Bewerber Rechnung.
Beziehen sich Beurteilungen miteinander konkurrierender Bewerber auf unterschiedliche Statusämter, so ist bei formal gleicher Bewertung die Beurteilung des Bewerbers im höheren Statusamt regelmäßig besser als diejenige des Bewerbers im niedrigeren Statusamt. An den Inhaber eines höheren statusrechtlichen Amtes werden nämlich prinzipiell höhere Anforderungen gestellt als an den Inhaber eines niedrigeren statusrechtlichen Amtes. Dies hat seinen Grund darin, dass mit einem höheren Amt regelmäßig gesteigerte Anforderungen und ein größeres Maß an Verantwortung verbunden sind. Der Grundsatz eines Bewertungsvorsprungs im Hinblick auf ein höheres Statusamt eines Bewerbers ist indes nicht schematisch auf jeden Fall einer Beförderungskonkurrenz zwischen Bewerbern unterschiedlicher Statusämter anzuwenden. Welches Gewicht der in einem höheren Statusamt erteilten Beurteilung zukommt, ist vielmehr maßgeblich von den Umständen des Einzelfalls, insbesondere den Gründen für die statusrechtliche Besserstellung und den Anforderungen des zu vergebenden Amtes, abhängig. Bewerben sich Beamte mit unterschiedlichen Statusämtern um den verkürzten Laufbahnaufstieg und nimmt der Dienstherr eine Vorauswahl anhand der in der letzten dienstlichen Beurteilung erzielten Gesamtnote vor, bedarf es vor diesem Hintergrund für die Auswahlentscheidung grundsätzlich einer fiktiven Notenangleichung.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 1.9.2021 - 1 WB 33.20 -, Buchholz 449.2 § 6 SLV 2002 Nr. 8 = juris Rn. 31; Sächs. OVG, Urteil vom 20.7.2021 ‑ 2 A 41/19 -, a. a. O. Rn. 41 und Beschluss vom 11.8.2020 - 2 B 132/20 -, juris Rn. 18; Hess. VGH, Beschluss vom 12.2.2019 - 1 B 213/19 -, a. a. O. Rn. 14 m. w. N.
Diese Vorgaben hat das beklagte Land dadurch umgesetzt, dass der Beurteilung eines Beamten in einem niedrigeren Statusamt ein um sieben Stufen höherer Leistungswert zugewiesen ist als der Beurteilung eines Beamten im nächsthöheren Statusamt mit der gleichen Summe an Punkten in den Einzelmerkmalen (mit Ausnahme des Merkmals „Mitarbeiterführung“, für das ggf. ein Bonus vergeben wird).
Soweit der Kläger in diesem Zusammenhang moniert, seine dienstliche Beurteilung zum Stichtag 1.6.2014 im Statusamt A 9 mit in Summe 31 Punkten in den sieben Einzelmerkmalen habe einem Leistungswert von 2,55556 entsprochen und sei ihm günstiger gewesen als seine dienstliche Beurteilung zum Stichtag 1.6.2017 im Statusamt A 10, liegt der Grund dafür nicht in einer sachwidrigen Umrechnung des Beurteilungsergebnisses, sondern in dem Umstand begründet, dass der Kläger in seiner zum Zeitpunkt des Erlasses des Bescheides vom 30.5.2018 aktuellen dienstlichen Beurteilung im Statusamt A 10 in den sieben Einzelmerkmalen nurmehr 22 Punkte erhalten hat.
ε) Die vom Kläger ferner aufgeworfene Frage, welche der beiden in Betracht kommenden dienstlichen Beurteilungen zu berücksichtigen sei, kann dahinstehen. Auch unter Berücksichtigung der ihm günstigeren dienstlichen Beurteilung zum Stichtag 1.6.2014 hätte der Kläger jedenfalls im ersten Verfahrensabschnitt den Mindestleistungswert von 3,0 (deutlich) verfehlt.
cc) Der weitere Einwand des Klägers, eine Berücksichtigung der dienstlichen Beurteilung mit gleichem Gewicht verstoße gegen § 2 Satz 2 LVO NRW, wonach Personalgespräche, strukturierte Interviews, Assessment-Center oder andere wissenschaftlich fundierte Auswahlmethoden neben aktuellen dienstlichen Beurteilungen (nur) ergänzend Grundlagen für die Einschätzung über Eignung, Leistung und Befähigung sein können, greift zu kurz. Unabhängig von der Frage, ob aus der Wendung „ergänzend“ in § 2 Satz 2 LVO NRW zu schließen ist, dass der dienstlichen Beurteilung gegenüber weiteren Auswahlinstrumenten überwiegendes Gewicht zukommen muss, gilt die LVO NRW gemäß § 1 Abs. 2 LVOPol für Polizeivollzugsbeamte nur insoweit, als „im Folgenden nichts Abweichendes bestimmt ist“. Eine solche abweichende Bestimmung ist in § 20 Abs. 3 Sätze 1 und 2 LVOPol 2018 bzw. § 24 Abs. 3 Sätze 2 und 3 LVOPol in der aktuellen Fassung zu sehen, wonach bei der Feststellung, inwieweit Bewerber für eine Zulassung für den Laufbahnabschnitt III geeignet sind, ein mehrstufiges Auswahlverfahren durchgeführt wird, bei dem die aktuelle dienstliche Beurteilung (nur) Berücksichtigung findet.
dd) Vor dem Hintergrund, dass ausweislich der eignungsdiagnostischen Stellungnahme vom 1.12.2020 (dort S. 27) - deren Inhalt auch insoweit weder durch den Kläger in Frage gestellt wird noch sonst zweifelhaft ist - auf Grundlage des Ergebnisses der dienstlichen Beurteilungen 62 Bewerber besser stünden als er, wäre der Kläger im Übrigen auch bei einem ausschließlichen Abstellen auf das Ergebnis seiner dienstlichen Beurteilung nicht zur Ausbildung für den Laufbahnabschnitt III 2017 zuzulassen gewesen.
e) Zu Unrecht hält der Kläger schließlich der Bewertung des kognitiven Leistungstests im ersten Verfahrensabschnitt entgegen, die Eignung müsse „sich für jeden einzelnen Bewerber ‚absolut‘ beantworten lassen und [könne] nicht von den Leistungen der Mitbewerber abhängen.“ Das beklagte Land hat dazu erläutert, die Leistungen der Bewerber würden auch zueinander ins Verhältnis gesetzt, die Leistung eines Bewerbers hänge also nicht nur von der Anzahl seiner logisch-korrekten Antworten, sondern auch von den Leistungen der anderen Bewerber des jeweiligen Auswahljahres ab (sog. Normierung). Dieses Vorgehen, dessen Sinnhaftigkeit das beklagte Land eignungsdiagnostisch begründet hat, stößt nicht auf Rechtsbedenken. Wie das beklagte Land zutreffend herausstellt, wird dem Grundsatz der Bestenauslese auch bzw. gerade dann Rechnung getragen, wenn die (relativ) Besten zum Laufbahnaufstieg zugelassen werden.
3. Erweist sich nach alledem die Ablehnung der Bewerbung des Klägers um Zulassung zur Ausbildung für den Laufbahnabschnitt III bereits deshalb als rechtmäßig, weil er im ersten Verfahrensabschnitt nicht mindestens den Leistungswert 3,0 erreicht hat, kann dahinstehen, ob das Auswahlverfahren 2017 im Übrigen und insbesondere die fehlende Berücksichtigung der dienstlichen Beurteilungen im dritten Verfahrensabschnitt sowie die in den Verfahrensteilen II und III vorgenommene Bewertung der Leistung des Klägers einer gerichtlichen Überprüfung Stand hält.
C. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ist nach § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO erfolgt.
Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen der § 132 VwGO, § 127 BRRG nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 2 LVO
§ 91 VwGO
§ 66 LPVG
§ 46 VwVfG NRW
§ 44 VwVfG NRW
§ 23 LBG NRW
§ 36 BLV
§ 6 SLV 2002
§ 167 VwGO
§ 132 VwGO
§ 127 BRRG
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 173 Satz 1 VwGO
§ 264 Nr. 2 ZPO
§ 109 Abs. 2a LBG NRW
§ 109 Abs. 2a Satz 3 LBG NRW
§ 17 Abs. 1 Satz 1, Satz 2 Nr. 1, 18 Abs. 1 und 2 LGG
§ 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Alt. 2 LPVG
§ 66 Abs. 1 Satz 1 LPVG
§ 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 LPVG
§ 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 6 LPVG
§ 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 15 LPVG
§ 109 Abs. 2a LBG NRW
§ 110 Abs. 2 Satz 1 LBG NRW
§ 110 Abs. 2 Satz 2 LBG NRW
§ 7 Abs. 2 Satz 2 Nrn. 5 bis 13 LBG NRW
§ 110 Abs. 2 LBG NRW
§ 110 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 LBG NRW
§ 110 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 LBG NRW
§ 28b Abs. 1 SLVO
§ 15 Abs. 1 Satz 1 LBG NRW
§ 19 Abs. 4 LBG NRW
§ 7 Abs. 1 Satz 1 LVO
§ 19 Abs. 2 LBG NRW
§ 7 Abs. 2 LVO
§ 2 Satz 2 LVO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
Art. 33 Abs. 2 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 136, 140
BVerwGE 144, 186
BVerwGE 118, 370
DÖV 2020, 996
BVerwGE 129, 27
NVwZ-RR 1995, 172
BVerwGE 170, 319
BVerfGE 139, 19
BVerwGE 164, 99
BVerwGE 133, 143
BVerwGE 173, 81
NVwZ-RR 2017, 69
BVerwGE 98, 324
BVerwGE 80, 224
RiA 2018, 224
NVwZ 2022, 1902
NVwZ-RR 2023, 363
DVBl 2017, 1380
NVwZ 2009, 389
BVerwGE 147, 20
DVBl 2019, 586
RiA 1983, 113
BVerwGE 169, 254
2 L 1490/17
6 B 480/17
2 L 3078/17
6 B 829/17
2 L 4783/17
6 B 1499/17
2 L 3078/18
2 C 22.09
6 A 2111/14
6 A 380/17
6 CE 22.40
2 C 74.10
6 A 2415/08
4 B 17.18
4 B 53.09
2 A 41/19
2 C 14.02
6 B 285/20
1 B 371/19
4 S 1045/20
4 S 2099/17
3 C 8.06
11 C 60.92
2 C 5.19
2 B 73.20
6 A 2014/17
1 WB 21.20
1 A 2394/15
2 LGG vom 9.11
5 PB 18.14
6 P 9.81
1 A 5003/04
6 B 1388/21
2 BvR 1322/12
1 WB 21.21
2 B 455/13
6 A 1991/11
6 B 819/16
6 A 3061/97
2 C 52.17
6 B 856/17
2 C 18.07
6 B 1122/16
6 BV 15.21
21 K 12.43
2 C 2.21
6 C 46.15
2 C 16.94
6 B 43.14
2 A 422/10
2 C 35.86
6 B 1176/21
4 S 40.17
3 CE 18.60
2 B 14.22
1 WB 2.16
1 M 101/22
6 B 829/17
2 BvR 2571/07
6 A 1249/06
3 CE 15.81
2 B 436/13
2 BvR 764/11
2 VR 1.14
2 VR 1.13
1 M 74/10
1 M 123/20
5 ME 161/21
5 ME 126/19
1 B 800/18
1 B 1395/17
5 L 375.17
1 B 213/19
6 B 685/17
6 B 828/17
1 B 1327/14
2 B 103.81
2 C 2.20
1 WB 33.20
2 A 41/19
2 B 132/20