Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-03-17, Aktenzeichen 6 L 117/21

Tenor:
Orientierungssatz
1. Ist eine Anordnung des BMI an das Bundespolizeipräsidium eine Maßnahme zwischen zwei Behörden des Bundes, so handelt es sich bei der Anordnung nicht um eine Regelung mit Außenwirkung und damit um keinen Verwaltungsakt.(Rn.20) (Rn.21)
2. Pressemitteilungen des BMI sind keine Verwaltungsakte i.S.v. § 35 VwVfG, wenn es sich dabei um Öffentlichkeitsarbeit der Regierung handelt, die der Information der Bürger über die vom Bundesinnenminister gegenüber der Bundespolizei angeordneten Einreisebeschränkungen dient.(Rn.22)
3. Für alle Einreisen aus der Tschechischen Republik in das Bundesgebiet darf grundsätzlich ein Einreiseverbot angeordnet werden, wenn die Tschechische Republik zu den als „dunkelrot“ eingestuften Gebieten zählt und als Virusvariantengebiet eingestuft wurde.(Rn.41)
Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes wird abgelehnt.
Die Antragstellerinnen tragen die Kosten des Verfahrens.
Der Wert des Verfahrensgegenstandes wird auf 12.500,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerinnen wenden sich im Wege des vorläufigen Rechtsschutzes gegen die Anordnung von Einreisebeschränkungen an der Grenze der Bundesrepublik Deutschland zur Tschechischen Republik.
Die Antragstellerinnen sind mittelständische und größere Unternehmen, die vor allem im Bereich des produzierenden Gewerbes tätig sind und ihre Niederlassungen jeweils in der Grenzregion zur Tschechischen Republik haben. Sie beschäftigen Arbeitnehmer aus der Tschechischen Republik, die ihre Arbeitsstätten in der Bundesrepublik Deutschland täglich aufsuchen (nachfolgend: Grenzpendler).
Mit Wirkung zum 14. Februar 2021 entschied die Bundesregierung, die Tschechische Republik sowie das österreichische Bundesland Tirol als Virusvarianten-Gebiete auszuweisen. Ebenfalls zum 14. Februar 2021 ordnete der Bundesminister des Innern, für Bau und Heimat (nachfolgend: Bundesinnenminister) gegenüber dem Bundespolizeipräsidium die vorübergehende Wiedereinführung von Binnengrenzkontrollen zu Tschechien und Österreich mit an die Coronavirus-Schutzverordnung (CoronaSchV) angelehnten Einreisebeschränkungen an. Ausnahmen von den Einreisebeschränkungen sind gemäß dieser Anordnung in unmittelbarer Anlehnung an § 1 Abs. 2 CoronaSchV vorgesehen. Der Bundesinnenminister bat die Bundespolizei, die Binnengrenzkontrollen und Einreisebeschränkungen umzusetzen.
Mit Pressemitteilungen vom 12.und 14. Februar 2021 informierte das Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat (nachfolgend: BMI) über die Einführung der vorübergehenden Grenzkontrollen, die damit einhergehenden Einreisebeschränkungen und vorgesehene Ausnahmeregelungen.
Seit dem 14. Februar 2021 kontrollieren die Bundespolizei und die Bayerische Grenzpolizei die entsprechenden Grenzen und hindern Grenzgänger bei Vorliegen der Voraussetzungen der Einreisebeschränkungen am Grenzübertritt nach Deutschland. Infolgedessen können die bei den Antragstellerinnen beschäftigten Grenzpendler ihrer arbeitsvertraglichen Tätigkeit nicht nachgehen. Es kommt zu Störungen der Betriebs- und Produktionsabläufe in den Betrieben der Antragstellerinnen.
Hiergegen richtet sich die am 1. März 2021 bei Gericht eingegangene Klage der Antragstellerinnen sowie ihr zugleich erhobener Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes. Sie meinen, bei der Anordnung der Einreisebeschränkungen und Grenzkontrollen handele es sich um eine für sofort vollziehbar erklärte Allgemeinverfügung. Bereits die Anordnung des BMI selbst beinhalte eine unmittelbare Regelungswirkung. Ein weiterer Vollzugsakt durch die Bundespolizei erfolge allenfalls zum Zweck der zwangsweisen Durchsetzung der Anordnung. Zudem sei die Anordnung mit einem faktischen Duldungszwang verbunden.
Die Einreisebeschränkungen verletzten sie in ihren subjektiven Rechten, da sie in ihren Produktionsbetrieben zu einem nicht unerheblichen Anteil Arbeitnehmer mit Hauptwohnsitz in der Tschechischen Republik beschäftigten. Laufende Aufträge könnten nicht bearbeitet werden. Ihnen drohe die Stornierung von Aufträgen sowie der Verlust wichtiger Kunden, insbesondere im Ausland.
Die Anordnung der Einreisebeschränkungen sei bereits formell rechtswidrig, da das BMI insoweit sachlich unzuständig sei. Es liege ein Verstoß gegen den Vorbehalt des Gesetzes vor.
Die Einreisebeschränkungen seien auch materiell rechtswidrig, da sie gegen höherrangiges Recht verstießen, namentlich gegen Art. 45 AEUV, Art. 12 Abs. 1 und 14 Abs. 1 GG sowie § 2 FreizügG/EU. Die Einreisebeschränkungen seien bereits deshalb rechtswidrig, da sie zeitlich nicht befristet seien. Sie seien überdies evident unverhältnismäßig, da sie abgesehen von einer Ausnahme für Angehörige systemrelevanter Berufe keine weiteren Ausnahmetatbestände zuließen. Einer Ausbreitung des Virus könne bereits durch die in den jeweiligen Unternehmen vorliegenden Hygienekonzepte sowie die Einhaltung der Vorgaben der Bayerischen Einreise-Quarantäneverordnung (EQV), insbesondere des § 2 Abs. 2 Nr. 7 EQV, wirksam begegnet werden. Laufende Aufträge könnten nicht bearbeitet werden. Ihnen drohten die Stornierung von Aufträgen sowie der Verlust wichtiger Kunden, insbesondere im Ausland.
Die Antragstellerinnen beantragen wörtlich,
die aufschiebende Wirkung ihrer Anfechtungsklagen gegen die Allgemeinverfügung des Bundesinnenministeriums vom 12. Februar 2021 wiederherzustellen,
hilfsweise, dass die Antragsgegnerin vorläufig, längstens bis zur Entscheidung in der Hauptsache, die Anordnung der Einreisebeschränkungen vom 12. Februar 2021 hinsichtlich der Einreise aus der Tschechischen Republik in die Bundesrepublik Deutschland zurücknimmt.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag zurückzuweisen.
Der auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage gerichtete Antrag sei bereits unzulässig, da es sich bei der Anordnung der vorübergehenden Grenzkontrollen und den damit verbundenen Einreisebeschränkungen nicht um eine Allgemeinverfügung i.S.v. § 35 Satz 2 VwVfG handele. Die Anordnung des BMI sei Realhandeln staatlicher Behörden, das bei Vorliegen der einschlägigen Voraussetzungen zu einem Polizeiverwaltungsakt an der Grenze gegen den Einreisewilligen führen könne. Als nur mittelbar Betroffene hätten Grenzpendler beschäftigende deutsche Unternehmen auch keine Klagebefugnis.
Auch der Hilfsantrag auf Erlass einer einstweiligen Regelungsanordnung sei unzulässig, da er auf eine unzulässige Vorwegnahme der Hauptsache gerichtet sei. Die verhängten Einreisebeschränkungen seien zur Bekämpfung der Corona-Pandemie und insbesondere zur Verhinderung des Eintrags gefährlicher Coronavirus-Varianten aus der Tschechischen Republik notwendig und verhältnismäßig. Es sei bereits fraglich, ob sich die Antragstellerinnen auf § 2 FreizügG/EU und Art. 45 AEUV berufen könnten. Der entsprechende Eingriff sei jedenfalls nach § 6 Abs. 1 Satz 2 FreizügG/EU bzw. Art. 45 Abs. 3 AUEV gerechtfertigt. Aufgrund des flächendeckenden Auftretens von Pandemiesituationen dürfe keine zu rigorose Einzelfallprüfung verlangt werden. Es müssten zwangsläufig generell anwendbare Leitlinien vorgegeben werden. Die Bildung von Fallgruppen sei deshalb vorliegend nicht per se unverhältnismäßig. Es fehle überdies an einem Anordnungsgrund.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Streitakte sowie den Verwaltungsvorgang der Antragsgegnerin (1 Hefter) Bezug genommen, der vorgelegen hat und – soweit erheblich – Gegenstand der Entscheidungsfindung gewesen ist.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes hat keinen Erfolg.
1. Der auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage gerichtete Hauptantrag ist bereits unzulässig. Er ist als Antrag gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO nicht statthaft. Bei der von den Antragstellerinnen angegriffenen Anordnung vorübergehender Grenzkontrollen sowie damit einhergehender Einreisebeschränkungen mit Wirkung zum 14. Februar 2021 handelt es sich nicht um einen Verwaltungsakt in Gestalt einer Allgemeinverfügung gemäß § 35 Satz 2 VwVfG. Danach ist Allgemeinverfügung ein Verwaltungsakt, der sich an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis richtet oder die öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sache oder ihre Benutzung durch die Allgemeinheit betrifft. Verwaltungsakt i.S.v. § 35 Satz 1 VwVfG ist jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist.
Der an das Bundespolizeipräsidium gerichteten Anordnung des BMI fehlt es an der erforderlichen Regelungsqualität mit Außenwirkung. Von einer solchen Regelung kann nur gesprochen werden, wenn die Maßnahme der Behörde hinsichtlich der Rechtsbeziehungen zwischen ihr und dem von der Maßnahme Betroffenen unmittelbare Rechtswirkungen hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Mai 1984 – BVerwG 3 C 68/82 –, juris Rn. 28). Verwaltungsinterne Maßnahmen in Gestalt von Maßnahmen zwischen Behörden desselben Rechtsträgers sind keine Verwaltungsakte (vgl. Schoch/Schneider, VwVfG, 2020, § 35 Rn. 191; Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 35 Rn. 180). Überdies kann nicht jede direkte Folge hoheitlichen Handelns diesem im Sinne einer unmittelbaren, nämlich gezielten Rechtswirkung nach außen zugeordnet werden. Andernfalls wäre eine Abgrenzung zwischen bloßen Rechtsreflexen und gezielten Rechtswirkungen nicht möglich. Eine solche Abgrenzung wird aber durch den Begriff der „Regelung“ in § 35 VwVfG zwingend vorausgesetzt. Die damit bereits vorgegebene Finalität wird durch die gesetzliche Forderung verdeutlicht, dass die hoheitliche Maßnahme auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen „gerichtet“ sein muss (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Juni 1992 – BVerwG 7 C 5/92 –, juris Rn. 13). Schlicht-hoheitliches Handeln unterscheidet sich damit von Verwaltungsakten durch das Fehlen eines finalen Regelungswillens der Behörde (vgl. Schoch/Schneider, a.a.O. § 35 Rn. 188).
Nach diesen Maßstäben handelt es sich bei der streitgegenständlichen Anordnung nicht um eine Regelung mit Außenwirkung. Die Anordnung des BMI an das Bundespolizeipräsidium war eine Maßnahme zwischen zwei Behörden des Bundes. Dies ergibt sich aus § 1 Abs. 1 und 2 BPolG, wonach die Bundespolizei eine in bundeseigener Verwaltung geführte Polizei des Bundes im Geschäftsbereich des BMI ist. Zudem war die Anordnung bloßes schlicht-hoheitliches Handeln, das nicht final auf eine unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet war. Es handelte sich um eine Anweisung an das Bundespolizeipräsidium, wie der grenzpolizeiliche Schutz des Bundesgebietes (Grenzschutz) auszuüben sei. Dieser obliegt nach § 2 Abs. 1 BPolG der Bundespolizei, soweit nicht ein Land im Einvernehmen mit dem Bund Aufgaben des grenzpolizeilichen Einzeldienstes mit eigenen Kräften wahrnimmt. Der Grenzschutz umfasst nach § 2 Abs. 2 Satz 1 BPolG die polizeiliche Überwachung der Grenzen sowie die polizeiliche Kontrolle des grenzüberschreitenden Verkehrs einschließlich der Überprüfung der Grenzübertrittspapiere und der Berechtigung zum Grenzübertritt, der Grenzfahndung und der Abwehr von Gefahren. Die Anordnung erfolgte auf der Grundlage von Art. 28 Schengener Grenzkodex (SGK) sowie § 6 Abs. 1 Satz 2 FreizügG/EU im Vorfeld der polizeilichen Kontrolle des grenzüberschreitenden Verkehrs. Ihre Umsetzung sollte demnach erst durch die Kräfte der Bundespolizei oder beauftragte Landespolizeikräfte anlässlich der jeweiligen konkreten Einreiseversuche erfolgen. Erst die jeweilige Verweigerung der Einreise am Grenzübergang auf der Grundlage der angegriffenen Anordnung des BMI stellt einen Verwaltungsakt i.S.v. § 35 Satz 1 VwVfG dar.
Auch die Pressemitteilungen des BMI vom 12. und 14. Februar 2021 sind keine Verwaltungsakte i.S.v. § 35 VwVfG. Es handelt sich dabei um Öffentlichkeitsarbeit der Regierung, die der Information der Bürger über die vom Bundesinnenminister gegenüber der Bundespolizei angeordneten Einreisebeschränkungen dient. Sie sind somit nicht gemäß § 35 Satz 1 VwVfG auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet.
Soweit die Antragstellerinnen argumentieren, dass die von der Anordnung betroffenen Grenzpendler infolge der Pressemitteilungen bereits davon abgehalten werden, die Grenze aufzusuchen, verhilft ihnen dies nicht zum Erfolg. Es handelt sich dabei um einen bloßen Reflex der angegriffenen Anordnung, nicht um eine von der Behörde beabsichtigte Rechtswirkung.
2. Der auf die vorläufige Rücknahme der Einreisebeschränkungen gerichtete Hilfsantrag ist sachdienlich dahin auszulegen, dass die Antragstellerinnen beantragen
einstweilen festzustellen, dass die mit Wirkung zum 14. Februar 2021 angeordneten Einreisebeschränkungen hinsichtlich der Einreise aus der Tschechischen Republik in die Bundesrepublik Deutschland auf die Arbeitnehmer der Antragstellerinnen mit Wohnsitz in der Tschechischen Republik keine Anwendung finden, soweit diese zum Zwecke der Ausübung ihrer arbeitsvertraglich geschuldeten Tätigkeit in das Bundesgebiet einreisen wollen.
a) Dieser Hilfsantrag ist zwar zulässig. Er ist als Antrag auf Erlass einer einstweiligen Regelungsanordnung i.S.v. § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO statthaft.
Ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis liegt vor. Zwischen den Beteiligten ist die Anwendung der vom Bundesinnenminister zum 14. Februar 2021 angeordneten Einreisebeschränkungen hinsichtlich der Einreise aus der Tschechischen Republik in die Bundesrepublik Deutschland auf die Arbeitnehmer der Antragstellerinnen mit Wohnsitz in der Tschechischen Republik streitig, soweit diese zum Zwecke der Berufsausübung bei den Antragstellerinnen in das Bundesgebiet einreisen wollen.
Die Antragstellerinnen müssen sich auch nicht darauf verweisen lassen, das angenommene Rechtsverhältnis, wonach ihre Arbeitnehmer nicht an der Einreise zum Zwecke der Berufsausübung gehindert werden dürfen, gegenüber der für den Grenzschutz zuständigen Bundespolizei oder beauftragten Landespolizeikräften gerichtlich klären zu lassen (vgl. entsprechend zur Feststellungsklage auf visumfreie Einreise OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 26. März 2014 – OVG 11 B 10.14 –, juris Rn. 17; Bayerischer VGH, Urteil vom 5. August 2014 – 10 BV 13.2020 –, juris Rn. 18 ff.). Dieser Rechtsschutz anlässlich eines konkreten Einreiseversuchs wäre nicht hinreichend effektiv, da die Antragstellerinnen die Einreise ihrer Arbeitnehmer in einer Vielzahl von Fällen begehren. Es ist überdies möglich, dass Arbeitnehmer der Antragstellerinnen bereits aufgrund der Pressemitteilungen vom 12. und 14. Februar 2021 von Einreiseversuchen in die Bundesrepublik Deutschland absehen, weil sie damit rechnen müssen, am Grenzübertritt gehindert zu werden. Dies führte dazu, dass es nicht zu einem verwaltungsgerichtlich überprüfbaren Vollzugsakt an der deutschen Grenze käme.
Die Antragstellerinnen sind auch analog § 42 Abs. 2 VwGO antragsbefugt, da sie geltend machen können, in eigenen Rechten verletzt zu sein. Es erscheint jedenfalls möglich, dass sie aufgrund der fehlenden Einreisemöglichkeit ihrer Arbeitnehmer mit Wohnsitz in der Tschechischen Republik in Rechten aus Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 14 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 19 Abs. 3 GG verletzt sind (vgl. OVG Bautzen, Beschluss vom 3. März 2021 – 3 B 15/21 –, juris Rn. 17). Sie können sich auch auf die von Art. 45 AEUV geschützte Freizügigkeit der Arbeitnehmer berufen. Auch ein Arbeitgeber, der im Mitgliedstaat seiner Niederlassung Angehörige eines anderen Mitgliedstaats als Arbeitnehmer beschäftigen will, kann sich auf den Grundsatz der Gleichbehandlung auf dem Gebiet der Freizügigkeit der Arbeitnehmer berufen (vgl. EuGH, Urteil vom 7. Mai 1998 – C-350/96). Sie haben auch ein berechtigtes Interesse an der gerichtlichen Feststellung gemäß § 43 Abs. 1 VwGO, da durch den Ausfall der von den Einreisebeschränkungen betroffenen Arbeitnehmer ihre Betriebs- und Produktionsabläufe gestört werden.
Die in der Hauptsache zu erhebende Feststellungsklage ist auch nicht subsidiär im Sinne des § 43 Abs. 2 S. 1 VwGO gegenüber einer gegen die Zurückweisung zu erhebenden Anfechtungsklage, einer Verpflichtungsklage auf Gestattung der Einreise oder einer Unterlassungsklage bezüglich der Zurückweisung. Die Antragstellerinnen möchten die Voraussetzungen für eine Vielzahl von Einreisen klären lassen. Das Antragsbegehren zielt damit nicht auf konkrete Maßnahmen der Bundespolizei bzw. der Grenzposten. Eine inzidente Prüfung beim Rechtsschutz gegen eine Zurückweisung bietet aus den genannten Gründen keinen gleichwertigen Rechtsschutz (vgl. Beschluss der Kammer vom 23. September 2020, a.a.O., juris Rn. 21).
b) Der Hilfsantrag ist jedoch unbegründet.
Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann das Gericht eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis treffen, wenn diese Regelung um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Nach § 123 Abs. 3 VwGO in Verbindung mit §§ 920 Abs. 2, 294 Abs. 1 ZPO sind hierfür die tatsächlichen Voraussetzungen des geltend gemachten Anspruchs (Anordnungsanspruch) in gleicher Weise glaubhaft zu machen wie die Gründe, die die Eilbedürftigkeit der gerichtlichen Entscheidung bedingen (Anordnungsgrund).
Dem Wesen und Zweck des Verfahrens nach § 123 Abs. 1 VwGO entsprechend, kann das Gericht im Wege der einstweiligen Anordnung grundsätzlich nur vorläufige Regelungen treffen und dem jeweiligen Antragsteller nicht schon das gewähren, was Ziel eines entsprechenden Hauptsacheverfahrens wäre. Das Begehren der Antragstellerinnen im Hilfsantrag ist als Vorwegnahme der Hauptsache zu werten, da die begehrte Regelungsanordnung zu den Einreisevoraussetzungen ihrer Arbeitnehmer der Verpflichtung zur Gestattung der Einreise in das Bundesgebiet für eine Vielzahl von Einreisen gleichkommt. Wird die Vorwegnahme der Hauptsache begehrt, kommt die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes mit Rücksicht auf die verfassungsrechtliche Garantie effektiven Rechtsschutzes gemäß Art. 19 Abs. 4 GG nur ausnahmsweise dann in Betracht, wenn ein Obsiegen in der Hauptsache bereits bei der im einstweiligen Rechtsschutzverfahren anzustellenden, bloß summarischen Prüfung mit hoher Wahrscheinlichkeit zu erwarten ist und dem Rechtsschutzsuchenden schwere und unzumutbare, anders nicht abwendbare Nachteile entstünden, zu deren nachträglicher Beseitigung die Entscheidung in der Hauptsache nicht mehr in der Lage wäre (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschlüsse vom 31. März 2020 – OVG 2 S 18/20 –, juris Rn. 3 und vom 17. Oktober 2017 – OVG 3 S 84.17 / OVG 3 M 105.17 –, juris Rn. 2). Diese Voraussetzungen liegen nicht vor.
Ein Anordnungsanspruch ist nicht mit der für die Vorwegnahme der Hauptsache erforderlichen Wahrscheinlichkeit glaubhaft gemacht. Nach der summarischen Prüfung im Eilverfahren begegnet es keinen durchgreifenden Bedenken, dass den Arbeitnehmern der Antragstellerinnen die Einreise in das Bundesgebiet gegenwärtig verwehrt wird.
aa) Rechtsgrundlage für die Verweigerung der Einreise ist im Falle der Arbeitnehmer der Antragstellerinnen mit Wohnsitz in der Tschechischen Republik und tschechischer Staatsangehörigkeit § 6 Abs. 1 Satz 1 und 2 FreizügG/EU. Danach kann unbeschadet des § 2 Abs. 7 und des § 5 Abs. 4 FreizügG/EU die Einreise nur aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit (Art. 45 Abs. 3 und 52 Abs. 1 AEUV) verweigert werden. Nach § 6 Abs. 1 Satz 3 FreizügG/EU kann die Feststellung aus Gründen der öffentlichen Gesundheit nur erfolgen, wenn es sich um Krankheiten mit epidemischem Potenzial im Sinne der einschlägigen Rechtsinstrumente der Weltgesundheitsorganisation und sonstige übertragbare, durch Infektionserreger oder Parasiten verursachte Krankheiten handelt, sofern gegen diese Krankheiten Maßnahmen im Bundesgebiet getroffen werden.
bb) Die angegriffene Anordnung des BMI ist formell rechtmäßig. Insbesondere ist das BMI für Anordnungen gegenüber der Bundespolizei hinsichtlich der Ausübung des Grenzschutzes zuständig. Nach § 1 Abs. 1 Satz 2 BPolG ist die Bundespolizei eine Polizei des Bundes im Geschäftsbereich des BMI.
cc) Die Anordnung ist auch materiell rechtmäßig. Die Voraussetzungen des § 6 Abs. 1 Satz 2 und 3 FreizügG/EU liegen vor. Die weltweite Ausbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 ist eine Krankheit mit epidemischem Potenzial, da die Weltgesundheitsorganisation eine Pandemie festgestellt hat. Danach kann einem mit dem Coronavirus infiziertem Unionsbürger die Einreise gemäß § 6 Abs. 1 Satz 2 FreizügG/EU verweigert werden, da er eine Gefahr für die öffentliche Gesundheit darstellt. Die Reisebeschränkungen sind aber auch über Fälle festgestellter Infektionen hinaus im Falle von Einreisen aus einem Virusvarianten-Gebiet i.S.d. § 3 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 Coronavirus-Einreiseverordnung (CoronaEinreiseV) rechtmäßig. Krankheiten mit epidemischem Potential dürfen durch generalisierte Einschränkungen bekämpft werden (vgl. Thym, Expertise zu den europarechtlichen Vorgaben für Binnengrenzkontrollen und Freizügigkeitsbeschränkungen vom 7. Mai 2020, S. 15).
Die Empfehlung (EU) 2020/1475 des Rates vom 13. Oktober 2020 für eine koordinierte Vorgehensweise bei der Beschränkung der Freizügigkeit aufgrund der COVID-19-Pandemie sieht in Ziffer 17 vor, dass die Mitgliedstaaten im Prinzip die Einreise aus anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union nicht verweigern sollen. Diese Empfehlung hat der Rat zwischenzeitlich gerade mit Blick auf die Verbreitung von risikobehafteten Virusvarianten aktualisiert und modifiziert (vgl. Empfehlung (EU) 2021/119 des Rates vom 1. Februar 2021 zur Änderung der Empfehlung (EU) 2020/1475 für eine koordinierte Vorgehensweise bei der Beschränkung der Freizügigkeit aufgrund der COVID-19-Pandemie).
Solche Empfehlungen der Unionsorgane sind nach Art. 288 Abs. 5 AEUV nicht verbindlich, sie sind aber vom Gericht bei der Auslegung von § 6 Abs. 1 Satz 2 und 3 FreizügG/EU, das zur Umsetzung der Richtlinie 2004/38/EG ergangen ist, zu berücksichtigen (vgl. Beschluss der Kammer vom 23. September 2020, a.a.O., juris Rn. 28; Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 24. November 2020 – 20 NE 20.2605 –, juris Rn. 33; OVG Bautzen, Beschluss vom 3. März 2021, a.a.O., Rn. 37). Es lässt sich nicht mit der erforderlichen hohen Wahrscheinlichkeit feststellen, dass die angegriffenen Einreisebeschränkungen mit der aktualisierten Empfehlung (EU) 2020/1475 nicht in Einklang stehen.
Nach Ziffer 17 der Empfehlung (EU) 2020/1475 sollen Mitgliedstaaten die Einreise aus anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union nur im Prinzip nicht verweigern. Daraus folgt bereits, dass Ausnahmen von diesem Grundsatz im Einklang mit den allgemeinen Grundsätzen des Unionsrechts, insbesondere dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und dem Grundsatz der Nichtdiskriminierung, zulässig sind. Nur pauschale Reiseverbote sollen gemäß Erwägungsgrund 12 der Empfehlung (EU) 2021/119 ausgeschlossen sein. Ausnahmen von dem grundsätzlichen Ausschluss von Einreiseverboten kommen insbesondere dann in Betracht, wenn ein Gebiet als „dunkelrot“ gekennzeichnet wird, weil dort das Virus – auch aufgrund der ansteckenderen besorgniserregenden Varianten (vgl. Ergänzungsgrund 9 der Empfehlung (EU) 2021/119) – sehr stark verbreitet ist. Dies ergibt sich aus Ziffer 6 der Empfehlung (EU) 2021/119, wonach die Mitgliedstaaten von allen nicht unbedingt notwendigen Reisen in und aus als „dunkelrot“ eingestuften Gebieten nachdrücklich abraten sollten. Überdies sollten die Mitgliedstaaten nach Ziffer 5 der Empfehlung (EU) 2021/119 bei der Prüfung der Frage, ob für ein Gebiet, das nicht als „grün“ eingestuft wurde, Beschränkungen angewandt werden sollen, unabhängig von der Einstufung des betreffenden Gebiets der Prävalenz neuer besorgniserregender SARS-CoV-2-Varianten, insbesondere von Varianten, die eine erhöhte Übertragbarkeit aufweisen und zu mehr Todesfällen führen, Rechnung tragen.
Nach diesen Kriterien durfte die Antragsgegnerin für alle Einreisen aus der Tschechischen Republik in das Bundesgebiet grundsätzlich ein Einreiseverbot anordnen. Die Tschechische Republik zählt zu den gemäß Ziffer 2 der Empfehlung (EU) 2021/119 als „dunkelrot“ eingestuften Gebieten (vgl. https://www.ecdc.europa.eu/en/ covid-19/situation-updates/weekly-maps-coordinated-restriction-free-movement, abgerufen am 16. März 2021). Zudem wurde sie als Virusvariantengebiet eingestuft. Die Antragstellerinnen ziehen die Einstufung der Tschechischen Republik als „dunkelrotes“ Gebiet sowie als Virusvarianten-Gebiet nicht in Zweifel.
dd) Die Arbeitnehmer der Antragstellerinnen unterfallen auch keiner der Kategorien von Personen, die gemäß Ziffer 19 der Empfehlung (EU) 2020/1475 von den dort vorgesehenen Einreisebeschränkungen ausgenommen sein sollen. Insbesondere haben die Antragstellerinnen nicht geltend gemacht, dass es sich um Arbeitnehmer i.S.v. Ziffer 19 lit. a) der Empfehlung handelt, die systemrelevante Funktionen wahrnehmen, gemäß den Leitlinien zur Ausübung der Freizügigkeit der Arbeitskräfte während des COVID-19-Ausbruches vom 30. März 2020 (2020/C 102 I/03). Diese sind ohnehin auch nach dem angegriffenen Erlass des BMI von dem Einreiseverbot ausgenommen.
ee) Als Rechtsfolge räumt § 6 Abs. 1 Satz 2 FreizügG/EU den zuständigen Behörden Ermessen ein. Ermessensfehler sind nicht ersichtlich. Insbesondere ist die angegriffene Anordnung eines grundsätzlichen Einreiseverbotes aus der Tschechischen Republik in die Bundesrepublik verhältnismäßig. Sie verstößt nicht gegen die von Art. 45 AEUV gewährleistete Freizügigkeit der Arbeitnehmer.
Art. 45 Abs. 1 AEUV gewährleistet innerhalb der Union die Freizügigkeit der Arbeitnehmer. Dabei erfasst die unmittelbar anwendbare Gewährleistung von Art. 45 Abs. 2 AEUV nicht nur innerstaatliche Rechtsvorschriften, welche unmittelbar oder verdeckt wegen der Staatsangehörigkeit der Arbeitnehmer differenzieren, sondern darüber hinaus unterschiedslos anwendbare innerstaatliche Rechtsvorschriften, soweit sie die Freizügigkeit der Arbeitnehmer gezielt oder auch rein faktisch beschränken. Hier ist bereits Ersteres der Fall, da die angegriffene Anordnung des BMI grundsätzlich eine Ausnahme für Deutsche vorsieht, für Unionsbürger hingegen nur dann, wenn sie einen Wohnsitz in Deutschland haben.
Eine Maßnahme, die die Freizügigkeit der Arbeitnehmer beeinträchtigt, ist zulässig, wenn mit ihr ein berechtigter, mit dem Vertrag vereinbarer Zweck verfolgt wird und sie aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt ist. In einem derartigen Fall muss die Anwendung einer solchen Maßnahme geeignet sein, die Verwirklichung des in Rede stehenden Zwecks zu gewährleisten, und darf nicht über das hinausgehen, was zu seiner Erreichung erforderlich ist (vgl. EuGH, Urteil vom 28. Februar 2013 – C-544/11 –,ECLI:EU:C:2013:124 Rn. 47). Ein derartiger zwingender Grund des Allgemeininteresses kann der Schutz der öffentlichen Gesundheit sein, dem die Anordnung dient (vgl. Art. 45 Abs. 3 AEUV).
(1) Das Einreiseverbot für Einreisende aus der Tschechischen Republik dient dem legitimen Zweck, den Pandemieverlauf im Bundesgebiet positiv zu beeinflussen, indem der weitere Eintrag gefährlicher Virusvarianten mit erhöhter Übertragbarkeit nach Deutschland verringert wird.
(2) Das Einreiseverbot ist zur Erreichung dieses Zweckes auch geeignet. Die Bundesregierung hat die Tschechische Republik mit Wirkung zum 14. Februar 2021 als Virusvarianten-Gebiet ausgewiesen. Hiergegen wenden sich die Antragstellerinnen nicht. Die Einstufung ist aus den Gründen des Schriftsatzes der Antragsgegnerin vom 11. März 2021, die sich das Gericht zu eigen macht, auch nicht zu beanstanden. Dass sich die dort herangezogenen Werte zwischenzeitlich zugunsten der Antragstellerinnen verändert hätten, ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich. Ein Verbot der Einreise aus der Tschechischen Republik in die Bundesrepublik Deutschland kann bei summarischer Prüfung zu einer Verhinderung des Eintrages gefährlicher Virusvarianten und damit zu einer positiven Beeinflussung des Verlaufes der Coronaviruspandemie hierzulande beitragen.
Die in Tschechien verbreitete Virusvariante B.1.1.7 („britische Mutation“) ist nach derzeitigem Kenntnisstand noch leichter von Mensch zu Mensch übertragbar als bisher zirkulierende Varianten und weist eine höhere Reproduktionszahl auf, so dass ihre Ausbreitung noch schwerer einzudämmen ist. Es gibt zudem bei begrenzter Datenlage Hinweise darauf, dass sie mit einer erhöhten Fallsterblichkeit einhergehen könnte (vgl. https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Virusvariante.html;jsessionid=B2B4E10751939064EF5C2A606CADD274.internet091?nn=2444038, abgerufen am 16. März 2021). Es besteht daher zum Schutz der Gesundheit der Bevölkerung ein erhebliches öffentliches Interesse daran, ein Einschleppen und Ausbreiten dieser Virusvariante möglichst weitgehend zu verhindern oder aufzuschieben. Diese Virusvariante war bei Einführung der hier in Rede stehenden Reisebeschränkungen auch noch nicht nennenswert in Deutschland verbreitet (4. Kalenderwoche: Anteil von 5,6 % der Proben, vgl. https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/DESH/Bericht_VOC_2021-02-10.pdf?__blob=publicationFile, abgerufen am 16. März 2021), wohl aber in erheblichem Maße in Tschechien (vgl. https://www.tagesschau.de/ausland/europa/ corona-tschechien-mutationen-101.html, abgerufen am 16. März 2021). An dieser Situation hat sich auch bislang nichts Grundlegendes geändert, wenngleich der Anteil der Virusvariante B.1.1.7 an den Positivtestungen auch in Deutschland kontinuierlich zunimmt und derzeit bei 55 % in der RKI-Testzahlerfassung und bei 42 % der Gesamtgenomsequenzierungen liegt, wobei allerdings hinter diesen relativen Werten verglichen mit der Situation in Tschechien deutlich geringere Inzidenzwerte stehen (vgl. https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/DESH/Bericht_VOC_2021-03-10.pdf?__blob=publicationFile, abgerufen am 16. März 2021). Ferner bieten die trotz vorsichtiger Lockerungen in einigen Bereichen weiterhin strengen Lockdown-Regelungen im gesamten Bundesgebiet auch eine hinreichende Gewähr dafür, dass bereits eingeschleppte Mutationsfälle nicht ohne Weiteres und schnell zu einer solch großen lokalen Verbreitung und Zirkulation der Virusvariante führen, dass daneben die weitere Bedeutung von über Einreisende eingeschleppten neuen Infektionsketten zeitnah völlig zurücktritt. So rät auch das RKI dazu, Reisen unbedingt zu vermeiden (vgl. https://www.rki.de/ DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Virusvariante.html;jsessionid= B2B4E10751939064EF5C2A606CADD274.internet091?nn=2444038, abgerufen am 16. März 2021).
Unter diesen Umständen spricht Vieles dafür, dass die Antragsgegnerin ein grundsätzliches Einreiseverbot aus Tschechien für geeignet halten durfte und darf, um die Ausbreitung der Virusvariante B.1.1.7 in Deutschland zumindest signifikant zu verzögern und abzuschwächen. Auch an einer bloßen Verzögerung der Ausbreitung der Virusvariante B.1.1.7 besteht dabei ein sehr großes öffentliches Interesse, weil zu erwarten ist, dass jede gewonnene Woche wegen der dann größeren Anzahl durchgeführter Impfungen und der sich verbessernden, der Effizienz der Hygienekonzepte zuträglichen Witterungsbedingungen auch gleichbedeutend mit einer besseren Beherrschbarkeit der Pandemie ist (vgl. zum Ganzen OVG Bautzen, Beschluss vom 3. März 2021, a.a.O., Rn. 35).
(3) Das angeordnete Einreiseverbot geht auch nicht über das hinaus, was zur Erreichung des bezweckten Schutzes der öffentlichen Gesundheit erforderlich ist. Die Antragsgegnerin hat Ausnahmen vom grundsätzlichen Verbot der Einreise aus der Tschechischen Republik vorgesehen, insbesondere auch für Grenzpendler aus systemrelevanten Berufen in Anlehnung an die Leitlinien zur Ausübung der Freizügigkeit der Arbeitskräfte während des COVID-19-Ausbruches vom 30. März 2020 (2020/C 102 I/03). Eine erhebliche Beeinträchtigung des Personen- und Warenverkehrs im EU-Binnenmarkt, insbesondere in den betroffenen Grenzregionen, wird so verhindert. Eine Erstreckung der Ausnahmen auf weitere Gruppen wäre zur Erreichung des verfolgten Zieles, den Eintrag der Virusvariante B.1.1.7 in das Bundesgebiet zu reduzieren, nicht gleichermaßen geeignet.
Soweit die Antragstellerinnen einwenden, sie erfüllten alle landes- und kommunalrechtlichen Vorgaben hinsichtlich Test- und Quarantänepflichten und verfügten jeweils über wirksame Hygienekonzepte, verhilft ihnen dies nicht zum Erfolg. Eine Ausnahme für sämtliche Grenzpendler, sofern sie Test- und Quarantänepflichten sowie allgemeine Hygiene- und Infektionsschutzanforderungen erfüllen, ist nicht geeignet, in gleicher Weise die Ausbreitung der Virusvariante im Bundesgebiet zu verzögern und abzuschwächen. Dass die bloße Einhaltung der für alle Gesellschaftsbereiche entwickelten Hygienekonzepte in der gelebten Wirklichkeit unter den Witterungsbedingungen der kälteren Jahreszeit schon für das herkömmliche SARS-Cov2-Virus nicht ausreichend ist, um dessen Ausbreitung hinreichend zu begrenzen und ein exponentielles Ansteigen der Infektionen zu verhindern, sondern dass nur die mit größten Nachteilen für Wirtschaft und Gesellschaft verbundenen massiven Kontaktbeschränkungen eine Beherrschbarkeit der Infektionslage erreichen konnten, haben die Pandemieentwicklungen seit Herbst 2020 in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union nachdrücklich gezeigt. Es spricht vor diesem Hintergrund nichts dafür, dass die noch deutlich infektiösere Virusvariante B.1.1.7 bezüglich eingeschleppter Fälle, die bei einer Abschwächung der Einreisebeschränkungen zu erwarten sind, allein durch Hygiene-Regeln in ihrer Ausbreitung beherrschbar sein sollte. Vielmehr ist das Gegenteil zu vermuten (vgl. OVG Bautzen, Beschluss vom 3. März 2021, a.a.O., juris Rn. 38). Gleiches gilt für die Einhaltung von Quarantänevorgaben, etwa gemäß der Quarantäneverordnung des Freistaates Bayern. Es kann nicht ausgeschlossen werden, dass trotz bzw. während der Quarantäne, etwa in einem Beherbergungsbetrieb, weitere Ansteckungsfälle auftreten.
(4) Das verhängte Einreiseverbot steht auch in einem angemessenen Verhältnis zu den verfolgten Zielen des Gesundheitsschutzes. Zwar hat die Anordnung des Einreiseverbotes erhebliche negative Auswirkungen auf die Betriebs- und Produktionsabläufe der Antragstellerinnen und kann dadurch zu erheblichen wirtschaftlichen Nachteilen führen. Diese Belange der Antragstellerinnen sind von sehr großem Gewicht. Auf der anderen Seite ist es absehbar und entspricht den Erfahrungen mit den Entwicklungen in anderen Mitgliedstaaten wie Irland und Portugal, dass im Falle eines verstärkten Einschleppens der deutlich infektiöseren Virusvariante B.1.1.7 eine Beherrschung der Pandemielage nur mit noch deutlich strengeren Lockdown-Bestimmungen zur Kontaktbeschränkung erreichbar ist, als sie derzeit schon gelten. Lockerungen müssten auch in wichtigen sozialen und wirtschaftlichen Bereichen (etwa den Kindertagesstätten und Schulen) zurückgenommen werden oder wären erst zu einem deutlich späteren Zeitpunkt möglich, als bei einer Verzögerung der Ausbreitung der Virusvariante B.1.1.7. Eine Ausweitung der von dem Einreiseverbot vorgesehenen Ausnahmen würde daher prognostisch in der weiteren Pandemieentwicklung die hohe Wahrscheinlichkeit begründen, dass für das Erreichen eines hinreichenden Schutzes von Gesundheit und Leben der Bevölkerung und zur Vermeidung der Überlastung des Gesundheitssystems Kontaktbeschränkungsmaßnahmen getroffen oder beibehalten werden müssen, die an anderer Stelle massive soziale, gesellschaftliche und wirtschaftliche Schäden nach sich ziehen würden. Dass unter diesen Umständen die Folgen eines zeitweiligen Einreiseverbotes für die Gruppe der Berufspendler von unangemessenem Gewicht sind, vermag das Gericht nicht zu erkennen (vgl. OVG Bautzen, Beschluss vom 3. März 2021, a.a.O., Rn. 39). Auch die bisherige Dauer des Einreiseverbotes steht nicht in unangemessenen Verhältnissen zu den mit ihm verfolgten Zielen.
(5) Aus den vorgenannten Gründen steht, soweit ein Grundrechtseingriff nicht schon aus anderen Gründen ausscheidet, auch nicht mit der erforderlichen hohen Wahrscheinlichkeit fest, dass das Einreiseverbot gegen Art. 12 Abs. 1 und 14 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 19 Abs. 3 GG verstößt. Auch diese Grundrechte sind durch Regelungen und Maßnahmen zugunsten des öffentlichen Gesundheitsschutzes einschränkbar und ausgestaltbar.
(6) Die Antragstellerinnen können auch keine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung i.S.v. Art. 3 Abs. 1 GG im Verhältnis zu Pflegepersonal aus der Tschechischen Republik geltend machen. Die für Pflegepersonal vorgesehene Ausnahme von dem Einreiseverbot ist durch dessen systemrelevante Bedeutung für die Aufrechterhaltung des Betriebs im Gesundheitssektor und in der Pflege sachlich gerechtfertigt.
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die Festsetzung des Streitwerts findet ihre Grundlage in §§ 39 ff., 52 Abs. 1 und 2, 53 Abs. 2 Nr. 1 des Gerichtskostengesetzes, wobei der anzusetzende Auffangstreitwert – wie in Visumstreitverfahren – um die Hälfte zu ermäßigen ist, auch wenn das Begehren auf eine Vorwegnahme der Hauptsache gerichtet ist (vgl. Beschluss der Kammer vom 23. September 2020, a.a.O., Rn. 42).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 35 VwVfG
§ 2 FreizügG/EU
§ 1 Abs. 2 CoronaSchV
§ 2 Abs. 2 Nr. 7 EQV
§ 35 Satz 2 VwVfG
§ 6 Abs. 1 Satz 2 FreizügG/EU
§ 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO
§ 35 Satz 1 VwVfG
§ 1 Abs. 1 und 2 BPolG
§ 2 Abs. 1 BPolG
§ 2 Abs. 2 Satz 1 BPolG
§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 43 Abs. 2 S. 1 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2, 294 Abs. 1 ZPO
§ 123 Abs. 1 VwGO
§ 6 Abs. 1 Satz 1 und 2 FreizügG/EU
§ 5 Abs. 4 FreizügG/EU
§ 6 Abs. 1 Satz 3 FreizügG/EU
§ 1 Abs. 1 Satz 2 BPolG
§ 6 Abs. 1 Satz 2 und 3 FreizügG/EU
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 39 ff., 52 Abs. 1 und 2, 53 Abs. 2 Nr. 1 des Gerichtskostengesetzes
Art. 45 AEUV
Art. 12 Abs. 1 und 14 Abs. 1 GG
Art. 45 Abs. 3 AUEV
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 3 GG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 45 Abs. 3 und 52 Abs. 1 AEUV
Art. 288 Abs. 5 AEUV
Art. 45 Abs. 1 AEUV
Art. 45 Abs. 2 AEUV
Art. 45 Abs. 3 AEUV
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 3 C 68/82
7 C 5/92
11 B 10.14
10 BV 13.20
3 B 15/21
2 S 18/20
3 S 84.17
3 M 105.17
20 NE 20.26