Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1997-10-30, Aktenzeichen 9 A 566/96
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:1997:1030.9A566.96.00

Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert.
Der Beklagte wird unter teilweiser Aufhebung seines Bescheides vom 13. April 1988 verpflichtet, den Übergang einer weiteren Referenzmenge in Höhe von 4.611 kg mit Wirkung vom 1. April 1988 zu bescheinigen.
Im übrigen werden die Berufungen zurückgewiesen.
Der Kläger und die Beigeladenen (letztere als Gesamtschuldner) tragen je 1/8 der Gerichtskosten sowie der außergerichtlichen Kosten des Beklagten sowie je 1/4 ihrer eigenen außergerichtlichen Kosten. Der Beklagte trägt die Kosten des Rechtsstreits - einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen - zu 3/4.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger ist Landwirt. Am 31. März 1988 verfügte er über eine Anlieferungs-Referenzmenge in Höhe von 247.738 kg Milch.
Mit Vertrag vom 4. März 1988 pachtete er von den Beigeladenen eine landwirtschaftliche Fläche von 12 ha für die Zeit vom 1. April 1988 bis zum 31. März 1997. Nach den vertraglichen Vereinbarungen handelte es sich bei der gesamten zugepachteten Fläche um Milcherzeugungsfläche. Mit dieser Fläche war eine Referenzmenge von 59.946 kg Milch verbunden.
Unter dem 8. März 1988 beantragte der Kläger bei dem Beklagten, ihm den Übergang einer Referenzmenge aufgrund des abgeschlossenen Pachtvertrages zu bescheinigen. Unter dem 13. April 1988 bescheinigte der Beklagte daraufhin, daß auf den Kläger mit Wirkung vom 1. April 1988 eine Referenzmenge von 43.347 kg übergegangen sei, weil er einen Betriebsteil übernommen habe. Dabei sei gemäß § 7 Abs. 4 Milch- Garantiemengen-Verordnung (MGV) eine Teilmenge von 52.262 kg um 20 v.H. und damit um 10.452 kg sowie die weitere Teilmenge von 7.684 kg um 80 v.H. und damit um 6.147 kg gekürzt worden.
Mit Schreiben vom 11. Mai 1988 legte der Kläger gegen diesen Bescheid Widerspruch ein, zu dessen Begründung er ausführte, daß die ausgesprochene Kürzung der Referenzmenge zwecks Freisetzung zu Gunsten der B. D. rechtswidrig sei. Mit Schreiben vom 26. Februar 1991 teilte der Beklagte dem Kläger mit, daß er im Hinblick auf ein Urteil des Oberverwaltungsgerichts L. vom 12. April 1990 und ein schwebendes Revisionsverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht den Antrag des Klägers einstweilen ruhen lassen wolle.
Mit der am 31. Mai 1994 erhobenen Klage hat der Kläger geltend gemacht, nachdem das Bundesverwaltungsgericht über den Abzug in Höhe von 20 v.H. entschieden habe, richte sich die Klage gegen den 80 % igen Abzug in Höhe von 6.147 kg. Dieser Abzug habe erdrosselnde Wirkungen. Er diene offensichtlich nicht zur Regulierung des Milchmarktes, sondern entspreche strukturpolitischen Erwägungen. Mit ihm solle die Bildung größerer Milchviehbetriebe verhindert und der Erhalt kleinerer Milchviehbetriebe gestützt werden. Dies sei weder durch das Marktorganisationsgesetz noch durch die Verordnungen (EWG) Nr. 856/84 und 857/84 gedeckt.
Die Beigeladenen haben sich diesen Vortrag angeschlossen.
Der Kläger und die Beigeladenen haben beantragt,
den Beklagten unter teilweiser Aufhebung seines Bescheides vom 13. April 1988 zu verpflichten, den Übergang einer weiteren Referenzmenge in Höhe von 6.147 kg mit Wirkung vom 1. April 1988 zu bescheinigen.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat geltend gemacht, der Kläger sei durch den 20 %igen Abzug nicht in eigenen Rechten betroffen, da er durch die Zupachtung der Flächen hinsichtlich der ihm zustehenden Milchquote kein Recht erworben habe, in das durch die streitige Kürzungsregelung eingegriffen werden könnte. Im übrigen sei die Klage wegen des Übergangs einer Referenzmenge von 1.536 kg auch deshalb unbegründet, weil selbst im Falle der Unwirksamkeit des § 7 Abs. 4 Satz 2 MGV jedenfalls 20 % von der übergegangenen Referenzmenge abzuziehen seien.
Durch das angefochtene Urteil, auf dessen Entscheidungsgründe Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.
Mit der rechtzeitig eingelegten Berufung wiederholt und vertieft der Kläger seine Rechtsauffassung, daß die Regelung des § 7 Abs. 4 Satz 2 MGV unwirksam sei. Sie ziele darauf ab, die Übertragung von Referenzmengen auf Betriebe mit mehr als 300.000 kg Referenzmenge zu verhindern. Eine derart prohibitiver Abzug von 80 % aus strukturpolitischen Gründen sei nicht durch das EG-Recht gedeckt, zumindest verstoße er gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
Der Kläger beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem Klageantrag zu erkennen.
Die Beigeladenen haben ebenfalls Berufung eingelegt, sie schließen sich den Ausführungen des Klägers an und beantragen,
das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem erstinstanzlichen Klageantrag des Klägers zu erkennen.
Der Beklagte beantragt,
die Berufungen zurückzuweisen.
Er tritt den Rechtsausführungen des Klägers und der Beigeladenen entgegen und meint, die Regelung des § 7 Abs. 4 Satz 2 MGV sei zulässig. Sie diene dem Zweck, den Zukauf und die Zupachtmöglichkeit für kleine Betriebe zu verbessern.
Wegen des weiteren Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts im einzelnen wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung des Klägers ist hinsichtlich einer Teilmenge von 4.611 kg (Kürzung, soweit sie über 20 % hinausgeht) begründet, hinsichtlich einer Teilmenge von 1.536 kg (= 20 % von 7.684 kg) unbegründet.
Der Kläger hat gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 1 MGV, hier anzuwenden in der Neufassung vom 21. März 1994, BGBl. I S. 586, einen Anspruch darauf, daß ihm der Beklagte die korrekte Höhe der übergegangenen Referenzmenge bescheinigt.
Maßgeblich für die Beurteilung der Frage, welche Referenzmenge bei Verpachtung von Flächen, die vom bisherigen Betriebsinhaber (Verpächter = Beigeladene) für die Milcherzeugung genutzt worden sind, auf den neuen Pächter (Kläger) übergeht, ist das zum Zeitpunkt der Überlassung der Fläche (hier 1. April 1988) geltende objektive Recht.
Damals galten auf EG-Ebene Art. 7 VO (EWG) Nr. 857/84 des Rates vom 31. März 1984 i.d.F. der VO (EWG) Nr. 590/85 vom 26. Februar 1985 sowie Art. 5 VO (EWG) Nr. 1371/84 der Kommission vom 16. Mai 1984 i.d.F. der VO (EWG) Nr. 1681/87 vom 16. Juni 1987 und auf nationaler Ebene § 7 MGV i.d.F. der Verordnung zur Änderung der 7. Verordnung zur Änderung der MGV vom 24. Juli 1987, BGBl. I S. 1698.
Die hier einschlägige Kürzungsbestimmung des § 7 Abs. 4 Satz 2 MGV, auf die der Beklagte die Kürzung der Teil- Referenzmenge von 7.684 kg um 80 % gestützt hat, ist wegen Verstoßes gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und Ungleichbehandlung abgabewilliger Milcherzeuger (Art. 3 GG) unwirksam, soweit sie sich auf Verpachtungsfälle bezieht. Deshalb kommt im vorliegenden Fall neben der Grundregel nach Art. 7 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 857/84 und Art. 5 Unterabsatz 1 Nr. 2 VO (EWG) Nr. 1371/84 und § 7 Abs. 2 MGV (Übergang der Referenzmenge nach dem Verhältnis der zur Milcherzeugung verwendeten Flächen) nur noch die Kürzungsbestimmung des § 7 Abs. 4 Satz 1 MGV zur Anwendung, wonach 20 % der vom Rechtsgeschäft erfaßten Referenzmenge (dieses erfaßte hier 59.946 kg) zu Gunsten der B. D. freigesetzt werden, wenn - wie hier - Teile eines Betriebes, die für die Milcherzeugung genutzt werden, nach dem 30. September 1984 aufgrund eines Pachtvertrages überlassen werden.
Daß die 20 % ige Kürzung nach § 7 Abs. 4 Satz 1 MGV wirksam ist, haben der Senat in dem den Parteien bekannten Urteil vom 18. April 1989 (9 A 137/89) und das Bundesverwaltungsgericht in dem den Parteien ebenfalls bekannten Urteil vom 17. Juni 1993 - 3 C 25.90 - (RdL 1993, 298) festgestellt. An dieser Wertung hält der Senat nach nochmaliger Überprüfung fest. Daraus folgt, daß die Kürzung der im Bescheid angeführten Teilmenge von 7.684 kg um 20 %, d.h. um 1.536 kg, rechtmäßig ist und die Berufung insoweit unbegründet ist.
Die Unwirksamkeit der Kürzungsbestimmung des § 7 Abs. 4 Satz 2 MGV für Verpachtungsfälle ergibt sich aus folgendem:
Zwar ermächtigt die einschlägige EG-Bestimmung die Mitgliedstaaten nicht nur, in Übertragungsfällen einen Teil der betreffenden Mengen auf die in Art. 5 oder 6 Abs. 3 VO (EWG) Nr. 857/84 genannte Reserve zu übertragen (so Art. 7 Abs. 3 Unterabsatz 1 VO (EWG) Nr. 857/84), sondern auch, bei Anwendung von Art. 7 Abs. 3 Unterabsatz 1 VO (EWG) Nr. 857/84 innerhalb der in dieser Vorschrift festgelegten Grenze den der Reservemenge hinzugefügten Referenzmengenanteil nach Kriterien zu differenzieren, die sich auf die Größe der betreffenden Betriebe beziehen (Art. 5 Unterabsatz 3 VO (EWG) Nr. 1371/84 i.d.F. der VO (EWG) Nr. 1681/87). Wie sich aus der 3. Begründungserwägung zur VO (EWG) Nr. 1681/87 vom 16. Juni 1987 ergibt, diente die Neufassung des Art. 5 Unterabsatz 3 VO (EWG) Nr. 1371/84 lediglich der Klarstellung des bereits durch die VO (EWG) Nr. 1211/87 vom 30. April 1987 eingeführten Art. 5 Unterabsatz 3 VO (EWG) Nr. 1371/84 und dieser neu eingeführte Unterabsatz verfolgte den Zweck - wie sich aus der 3. Begründungserwägung zur VO (EWG) Nr. 1211/87 ergibt -, den Mitgliedstaaten zu ermöglichen, durch Differenzierung hinsichtlich der Höhe der der Reserve zugeschlagenen Beträge Maßnahmen zur Restrukturierung der Milcherzeugung vorzunehmen.
Die Ausübung dieser Ermächtigung ist jedoch an den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und der Gleichbehandlung gebunden. Hiergegen verstößt die Kürzungsbestimmung des § 7 Abs. 4 Satz 2 und 3 MGV - jedenfalls in Bezug auf Verpachtungsfälle -, indem sie anordnet, daß sich die Freisetzung zu Gunsten der B. D. auf 80 % erhöht, wenn der Betrieb des Käufers oder Pächters eine bestimmte Größe (300.000 kg Referenzmenge) überschreitet.
Zwar ist die Referenzmenge als solche - auch in der Hand des abgebenden Milcherzeugers (Verpächters) - kein Vermögenswert, der für sich gesehen den Schutz der Eigentumsgarantie genießen würde. Sie ist lediglich eine Abgabenvergünstigung.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Juni 1993 - 3 C 25.90 -, RdL 1993, 298; Urteil vom 24. März 1994 - 3 C 5.93 -, RdL 1995, 137.
Gleichwohl ist die Referenzmengenfreisetzung eigentumsrechtlich relevant. Sie greift - bezogen auf den Verpächter - nachhaltig in die Nutzungsmöglichkeiten der zum landwirtschaftlichen Betrieb gehörenden Vermögensgegenstände ein. Bei Selbstbewirtschaftung der Vermögensgegenstände wirkt sich die Abgabenregelung der MGV für die über die zugeteilten Referenzmengen hinaus produzierte Milch als Vermarktungsverbot aus. Da die Produktion derartiger nicht absetzbarer Güter binnen kurzem das wirtschaftliche Ende des Betriebes bedeuten würde, wird ein verständiger Betriebsinhaber davon in der Regel absehen. Er ist mithin gehindert, seine Produktionsmittel entsprechend ihrer objektiven oder auch nur subjektiven Zweckbestimmung voll zur Milchproduktion einzusetzen. Zur Nutzungsmöglichkeit eines landwirtschaftlichen Betriebs gehört aber nicht nur die Selbstnutzung der Ställe, Ländereien und Maschinen. Die Privatnützigkeit des Eigentums i.S.v. Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG umfaßt auch die Befugnis, das Eigentum zu veräußern oder im Wege der Verpachtung durch andere nutzen zu lassen. In diese Befugnis wird eingegriffen, wenn im Falle der Verpachtung je nach Betriebsgröße des zukünftigen Pächters in unterschiedlicher Höhe endgültig Referenzmengen zu Gunsten der B. D. freigesetzt werden.
Die Statuierung solcher Beschränkungen stellt eine Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums dar. Diese ist nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG Sache des Gesetzgebers. Bei der Wahrnehmung dieser Aufgabe hat der Gesetzgeber die ihm von der Verfassung vorgegebenen Wertungen und Schranken zu beachten. Dazu gehört sowohl die grundgesetzliche Anerkennung des Privateigentums in Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG als auch die in Art. 14 Abs. 2 angeordnete Sozialbindung des Eigentums. Beide Belange hat der Gesetzgeber durch die von ihm zu treffenden Regelungen nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG zu einem gerechten Ausgleich zu bringen. Dem entspricht die Bindung des Gesetzgebers an den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Das Wohl der Allgemeinheit ist nicht nur Grund, sondern auch Grenze für die dem Eigentum aufzuerlegenden Beschränkungen. Um vor der Verfassung Bestand zu haben, müssen sie vom geregelten Sachbereich her geboten und auch in ihrer Ausgestaltung sachgerecht sein. Einschränkungen der Eigentümerbefugnisse dürfen nicht weiter gehen, als der Schutzzweck reicht, dem die Regelung dient. Außerdem ist der Gleichheitssatz zu beachten.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Juni 1993, a.a.O.
Gemessen an diesen Maßstäben ist die Regelung des § 7 Abs. 4 Satz 2 und 3 MGV in der hier zu beurteilenden Fassung in bezug auf Verpachtungsfälle unverhältnismäßig, weil sie die Eigentümerbefugnisse der Verpächter weiter einschränkt, als zum Schutze der Gemeinwohlinteressen geboten, und die betroffenen Verpächter in ungleicher Weise trifft.
Wie sich aus der Auskunft des Bundesministeriums für E. , L. und F. vom 13. Oktober 1995 ergibt, verfolgte der Verordnungsgeber mit der Einführung der neuen Sätze 2 und 3 in § 7 Abs. 4 MGV das Ziel, kleinen und mittleren Betrieben (deren Referenzmenge als unter der Grenzmenge von 300.000 kg liegt) die Möglichkeit zu eröffnen, Milchreferenzmengen von abgabewilligen Milcherzeugern anzupachten, indem diese durch die 80 % ige Freisetzungsregelung veranlaßt werden sollten, ihre Milcherzeugungsflächen nicht an Großbetriebe zu verpachten. Entsprechendes gilt für die Verkaufsfälle. Um dieses durchaus anerkennenswerte Anliegen zu erreichen, hätte es jedoch für die Fälle der Verpachtung genügt, die bis zu 80 % ige Freisetzung zu Gunsten der B. D. lediglich für den aktiven Vorgang der Verpachtung und nur für die Dauer der Verpachtung anzuordnen. Ein sachlich einleuchtender Grund, die Freisetzung über den Zeitraum der Verpachtung hinaus auf Dauer aufrecht zu erhalten und keine Rückübertragung der über 20 % hinausgehenden Freisetzung für den Fall der Rückgabe der Pachtsache anzuordnen, ist nicht erkennbar.
Die Abschreckungswirkung der 80 % igen Freisetzungsregelung auf die anpachtungswilligen Inhaber von Großbetrieben würde durch eine solche Zusatzregelung (für den Fall der Rückgabe der Pachtsache) nicht eingeschränkt. Sie profitieren nicht von einer solchen Zusatzregelung, weil die eingeschränkte Nutzungsmöglichkeit für Zwecke der Milcherzeugung während ihrer Pachtzeit aufrecht erhalten bliebe. Der Vermeidungsdruck auf die verpachtungswilligen Besitzer von Referenzmengen, ihre Milcherzeugungsflächen (nebst den zugehörigen Milchreferenzmengen) nach Möglichkeit an Klein- und Mittelbetriebe zu verpachten, bliebe ebenfalls erhalten. Denn durch eine Verpachtung mit der vollen Quote an einen Klein- oder Mittelbetrieb können sie höhere Pachtpreise erzielen als durch Verpachtung mit 80 % iger Freisetzung an einen Großbetrieb, der wegen des Übergangs einer wesentlich geringeren Milchreferenzmenge einen geringeren Pachtpreis zahlen wird. Wegen dieser Auswirkungen der 80 % Freisetzungsklausel werden praktisch nur diejenigen abgabe- (verpachtungswilligen) Milcherzeuger ihre Flächen an Großbetriebe verpachten, die in ihrer Nähe keine übernahmewilligen Klein- und Mittelbetriebe finden und die, wenn sie möglicherweise kurzfristig aus persönlichen Gründen verpachten müssen (z.B. wegen Krankheit oder Alter, zwecks Überbrückung der Zeit bis zum Heranwachsen des Hoferben), darauf angewiesen sind, an Großbetriebe unter Inkaufnahme entsprechend geringerer Pachtpreise zu verpachten.
Diese Gruppe wird bei Rückgabe der Pachtsache übermäßig und in ungleicher Weise betroffen. Unabhängig davon, daß die Chance, durch Verpachtung einer Fläche mit anhaftender höherer Milchreferenzmenge einen höheren Pachtpreis zu erzielen, als solche nicht dem Schutz des Art. 14 GG unterfällt und insoweit außer Betracht zu bleiben hat, liegt die Benachteiligung dieser Gruppe darin, daß diese Verpächter nach Ablauf der Pachtzeit wegen der bis zu 80 % igen Freisetzung weniger als 80 % ihrer ursprünglichen Referenzmenge (möglicherweise, je nach Fallgestaltung, nur 20 %) zurückerhalten, so daß eine künftige Eigennutzung ihrer der Milcherzeugung dienenden Betriebsgegenstände unrentabel wird. Die Höhe der bei Rückgabe der Pachtsache zurückgehenden Referenzmenge und damit der Nutzbarkeit der eigenen Fläche hängt aus der Sicht der Verpächter vom Zufall ab, nämlich davon, wieviel Referenzmenge der Pächter zum Zeitpunkt des Abschlusses des Pachtvertrages in seiner Hand vereinigt hatte. Selbst bei gleicher Größe der verpachteten Fläche und einer darauf ruhenden gleich hohen Referenzmenge und gleicher wirtschaftlicher Schutzbedürftigkeit der Verpächter erhält der eine Verpächter nahezu 80 % seiner Referenzmenge zurück, der andere möglicherweise nur 20 %, beim Kläger beträgt der Abzug 28 %. Die Endgültigkeit der Freisetzung und die Beliebigkeit der Freisetzung (zwischen mehr als 20 % und bis zu 80 %) ist für die betroffenen Verpächter unzumutbar.
Da es im Ermessen des Verordnungsgebers steht, ob und wie er von der Differenzierungsmöglichkeit des Art. 5 Unterabsatz 3 VO (EWG) Nr. 1371/84 sachgemäß Gebrauch macht und nicht ausgeschlossen werden kann, daß der Verordnungsgeber bei Kenntnis der Unverhältnismäßigkeit der bisherigen Regelung von einer 80 %igen Freisetzung überhaupt abgesehen hätte, ist § 7 Abs. 4 Satz 2 MGV in seiner hier zu beurteilenden Fassung in bezug auf Verpachtungsfälle in vollem Umfang unwirksam.
Auf die Unwirksamkeit der Freisetzungsregel des § 7 Abs. 4 Satz 2 MGV kann sich auch der Kläger als Pächter und Erwerber der Referenzmenge berufen. Demgemäß war seine Berufung hinsichtlich einer Teilmenge von 4.611 kg stattzugeben.
Die Berufung der Beigeladenen ist aus den gleichen Gründen und im gleichen Umfang teilweise begründet bzw. teilweise unbegründet.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 155 Abs. 1 Satz 1, 154 Abs. 3, 159 sowie § 162 Abs. 3 VwGO. Es entsprach der Billigkeit, die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen für erstattungsfähig zu erklären, soweit sie mit ihrer Berufung Erfolg haben und der Beklagte unterlegen ist, weil sie sich durch die Stellung von Anträgen einem Kostenrisiko ausgesetzt haben.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind. Insbesondere ist eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache nicht zu erkennen, weil der hier zu beurteilende § 7 Abs. 4 MGV inzwischen durch eine neue Regelung abgelöst ist und nicht ersichtlich ist, daß noch andere Fälle von der alten Regelung betroffen sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 7 MGV
§ 167 VwGO
§ 7 Abs. 4 Satz 2 MGV
§ 7 Abs. 4
Satz 2 MGV
§ 9 Abs. 1 Nr. 1 MGV
§ 7 Abs. 2 MGV
§ 7 Abs. 4 Satz 1 MGV
§ 7 Abs.
4 Satz 2 und 3 MGV
§ 7 Abs. 4 MGV
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 7 VO
Art. 5 VO
Art. 3 GG
Art. 7 Abs. 1 VO
Art. 5 oder 6 Abs. 3 VO
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 14 GG

Zitierte Entscheidungen: 9 A 137/89
3 C 25.90
3 C 5.93