Verwaltungsgericht Göttingen (Niedersachsen, )
Urteil vom 2016-06-27, Aktenzeichen 1 A 296/15

Tenor:

Tatbestand:
Der Kläger begehrt die Anrechnung von Pflegezeit auf seine Arbeitszeit für die Betreuung eines Diensthundes während seiner Urlaubs- und Krankheitstage.
Er ist Polizeioberkommissar und Diensthundeführer bei der Diensthundeführerstaffel der Polizeidirektion H. mit Dienstort H.. Ihm wurde mit Verfügung vom 17.07.2012 die Genehmigung erteilt, den K. „L. M.“ als Diensthund im Polizeidienst mitzuführen. Die Haltung und Unterbringung der Diensthunde erfolgt grundsätzlich im privaten Bereich der Diensthundeführer. Nach der einschlägigen Erlasslage wird den Diensthundeführern für die Betreuung des Diensthundes eine Pflegezeit von 60 Minuten pro Tag auf die Arbeitszeit angerechnet; ferner erhalten sie eine Aufwandsentschädigung in Höhe von 66,00 Euro im Monat. Eine Anrechnung von Pflegezeit auf die Arbeitszeit während Urlaubs- und Krankheitszeiten erfolgt nicht.
Mit Schreiben vom 22.07.2015 beantragte der Kläger, ihm für die Zeit seines Erholungsurlaubs vom 23.07. bis 12.08.20015, während dessen er seinen Diensthund zu Hause versorgen und betreuen werde, pro Tag eine Stunde Arbeitszeit für die Betreuung seines Diensthundes gutzuschreiben. Dies lehnte die Beklagte mit Bescheid vom 26.08.2015 ab. Nach dem Erlass „Haltung, Ausbildung und Einsatz von Diensthunden bei der Polizei des Landes Niedersachsen“ entfalle die Anrechnung der täglichen Pflegezeit von 60 Minuten u. a. während Urlaubszeiten (Ziffer 4.5.3). Auf Antrag könnten während des Erholungsurlaubs alternative Betreuungsmöglichkeiten wie durch andere Diensthundeführer, geeignete Privatpersonen und zuletzt durch Tierpensionen in Anspruch genommen werden. Hiervon habe der Kläger keinen Gebrauch gemacht.
Der Kläger hat am 01.10.2015 fristgerecht Klage erhoben.
Er hält die Verfahrensweise der Beklagten, nur während Zeiten der tatsächlichen Dienstausübung des Diensthundeführers Betreuungszeit für den Diensthund als Arbeitszeit anzurechnen, für willkürlich. Es gebe keinen sachlichen Grund insoweit zwischen Urlaubs- und Krankheitszeiten auf der einen und Dienstzeiten auf der anderen Seite zu unterscheiden. Hinzu komme, dass nach Ziffer 9 „Handbuch für die Diensthundeführerin/den Diensthundeführer der Polizei des Landes Niedersachsen“ und nach Ziffer 5.2 des Erlasses „Haltung, Ausbildung und Einsatz von Diensthunden bei der Polizei des Landes Niedersachsen“ die geforderte tierschutz- und artgerechte Haltung und Unterbringung des Diensthundes in der häuslichen Umgebung des Diensthundeführers erfolgen solle. Wenn der Dienstherr aber selbst verlange, dass der Diensthundeführer den Diensthund grundsätzlich auch während Urlaubs- und Krankheitszeiten selbst zu Hause betreue, sei nicht nachvollziehbar, warum er ihm hierfür keine Betreuungszeit auf die Arbeitszeit anrechne.
Nachdem der Kläger ursprünglich beantragt hat,
1. die Beklagte unter Aufhebung des Bescheids vom 26.08.2015 zu verpflichten, ihm für die Zeit seines Erholungsurlaubs vom 23.07. bis 12.08.2015 pro Kalendertag eine Arbeitsstunde für die Pflege des ihm zugewiesenen Diensthundes „L. M.“ auf seine Jahresarbeitszeit anzurechnen,
hat er in der mündlichen Verhandlung darüber hinaus beantragt
2. die Beklagte zu verpflichten, ihm für das Jahr 2013 für 34 Urlaubs- und 9 Krankheitstage, für das Jahr 2014 für 37 Urlaubs- und 18 Krankheitstage, für das Jahr 2015 für weitere 33 Urlaubs- und 6 Krankheitstage und für das Jahr 2016 für 13 Urlaubstage und 1 Krankheitstag jeweils 60 Minuten Pflegezeit täglich für die Betreuung des Diensthundes „L. M.“ in seinem privaten Bereich auf seine Jahresarbeitszeit anzurechnen,
3. festzustellen, dass er auch zukünftig während seines Urlaubs und bei Krankheit Anspruch auf Anrechnung von 60 Minuten Pflegezeit täglich auf seine Jahresarbeitszeit habe, wenn er den ihm zugewiesenen Diensthund während dieser Zeiten in seinem privaten Bereich halte und betreue.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hält die Erweiterung der Klage für unzulässig, da es - jedenfalls für den Klageantrag zu 2. - an einem Vorverfahren nach § 105 Niedersächsisches Beamtengesetz -NBG - fehle. Sie verweist auf die einschlägige Erlasslage, wonach die Anrechnung von Pflegezeit für die Betreuung eines Diensthundes auf die Arbeitszeit während des Urlaubs und bei Krankheit der Diensthundeführer oder bei Versorgung des Diensthundes durch Dritte ausgeschlossen sei. Diese Regelung verstoße nicht gegen das Willkürverbot. Der Betreuungsaufwand für einen Diensthund werde pauschal mit der Anrechnung von täglich 60 Minuten Pflegezeit für den Diensthund ausschließlich während der Dienstzeiten und einer monatlichen Aufwandsentschädigung von 66,00 Euro abgegolten. Solche pauschalen Regelungen seien grundsätzlich zulässig und auch im vorliegenden Fall nicht zu beanstanden. Nichts anderes folge daraus, dass die Betreuung des Diensthundes aus kynologischen (d.h. auf das Verhalten und die Erziehung des Hundes bezogenen) Gesichtspunkten zwar bevorzugt durch den Diensthundeführer selbst erfolgen solle. Dies schließe aber nicht aus, dass der Hund während des Urlaubs oder bei Krankheit des Diensthundeführers in eine Fremdbetreuung gegeben werden könne. Eine hierdurch evtl. auftretende kurzzeitige Störung in der Bindung zwischen Diensthundeführer und Diensthund normalisiere sich wieder innerhalb kurzer Zeit und sei deshalb hinnehmbar.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakte und die vom Gericht beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg.
Sie ist mit ihrem Ursprungsantrag zu 1. zulässig. Ein Widerspruchsverfahren vor Klageerhebung war nicht erforderlich, denn bei der streitgegenständlichen Frage handelt es sich um keine besoldungsrechtliche Frage (vgl. § 105 Abs. 1 Sätze 1 und 2 NBG i.V.m. § 5 Abs. 1 NBesG). Dementsprechend wurde der Kläger in der Rechtsbehelfsbelehrung des angefochtenen Bescheids vom 26.08.2015 auch auf den Klageweg verwiesen.
Die weiteren Fragen, ob die Klage auch mit ihren Erweiterungsanträgen zu 2. und 3. im Wege einer sachdienlichen Klageänderung nach § 91 Abs. 1 2. Alt. VwGO zulässig ist und dem Feststellungsantrag zu 3. überhaupt das notwendige Feststellungsinteresse nach § 43 Abs. 1 VwGO zukommt, können offen bleiben. Denn die Klage ist insgesamt unbegründet.
Dem Kläger stehen die geltend gemachten Ansprüche auf eine weitere Anrechnung von Pflegezeit auf seine Arbeitszeit für die Betreuung eines Diensthundes auch während seines Urlaubs und bei Krankheit nicht zu. Hierfür fehlt es an einer entsprechenden Rechtsgrundlage.
Maßgebliche Vorschrift für den Umfang der regelmäßigen Arbeitszeit niedersächsischer Polizeibeamtinnen und Polizeibeamter ist die Niedersächsische Verordnung über die Arbeitszeit der Beamtinnen und Beamten - Nds. ArbZVO -. Nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nds. ArbZVO beträgt die regelmäßige Arbeitszeit im Durchschnitt wöchentlich 40 Stunden. Nach § 4 Satz 2 Nds. ArbZVO darf im Durchschnitt eines Bezugszeitraumes von vier Monaten die durchschnittliche wöchentliche Arbeitszeit 48 Stunden nicht überschreiten. Nach § 9 Abs. 1 Nr. 1 Nds. ArbZVO können u.a. die obersten Dienstbehörden für einzelne Verwaltungsbereiche von § 2 unter Beachtung des § 4 Satz 2 abweichende Regelungen treffen, wenn es ihre besonderen Belange erfordern und der Gesundheitsschutz der Beamtinnen und Beamten gewahrt wird. Von dieser Ermächtigung hat das Niedersächsische Ministerium für Inneres und Sport mit seinem Erlass „Haltung, Ausbildung und Einsatz von Diensthunden bei der Polizei des Landes Niedersachsen“ (P 26.11-02241, Stand: 05.07.2011, im Folgenden: Erlass) für den Bereich der Polizei und speziell für Diensthundeführer/innen (im Folgenden: Diensthundeführer) Gebrauch gemacht. Nach Ziffer 4.5.3 Absatz 4 des Erlasses sind für die Betreuung des Diensthundes dem Diensthundeführer täglich 60 Minuten auf die Arbeitszeit anzurechnen (Satz 1). Die Anrechnung der Pflegezeit entfällt während Urlaubszeiten, bei Krankheit der Diensthundeführer oder bei Versorgung des Diensthundes durch Dritte (Satz 2). Demnach wird die durchschnittliche wöchentliche Arbeitszeit eines Diensthundeführers von 40 Stunden wöchentlich um 7 Stunden reduziert; dies gilt mit Blick auf Satz 2 jedoch nur während der Wochen, in denen der Dienst tatsächlich ausgeübt wird.
Mit dieser Regelung hat das Niedersächsische Ministerium für Inneres und Sport ermessensfehlerfrei von seiner Ermächtigung nach § 9 Abs. 1 Nr. 1 1. Alt. Nds. ArbZVO Gebrauch gemacht. Insbesondere liegt kein Verstoß gegen das Willkürverbot vor, weil die Betreuung des Diensthundes durch den Diensthundeführer während Urlaubs- und Krankheitszeiten arbeitszeitmäßig nicht berücksichtigt wird. Der Erlassgeber wollte offensichtlich nicht den tatsächlichen Zeitaufwand für die Betreuung eines Diensthundes im häuslichen Bereich des Diensthundeführers abgelten, sondern hat eine pauschale Regelung getroffen. Dies ist grundsätzlich zulässig und auch im vorliegenden Fall nicht zu beanstanden.
Nach Ziffer 4.5.3 Absatz 4 des Erlasses wird der gesamte Zeitaufwand für die Betreuung eines Diensthundes im häuslichen Bereich des Diensthundeführers pauschal durch die Anrechnung von wöchentlich 7 Stunden auf die tatsächliche Arbeitszeit des Diensthundeführers und zusätzlich zum Teil durch eine monatliche Aufwandsentschädigung in Höhe von 66,00 Euro abgegolten (s. Ziffer 8.1 Absatz 1 „Handbuch für die Diensthundeführerin/den Diensthundeführer der Polizei des Landes Niedersachsen“, im Folgenden: Handbuch) abgegolten. Die regelmäßige Arbeitszeit während der Arbeitswochen wird für Diensthundeführer folglich auf 33 Stunden reduziert. Würde eine Anrechnung von 60 Minuten Pflegezeit auch während der Urlaubszeit und bei Krankheit erfolgen, würde sich die tatsächliche wöchentliche Arbeitszeit - bei längerer Erkrankung erheblich - weiter reduzieren. Dies hat der Erlassgeber offensichtlich nicht gewollt und ist auch nicht zu beanstanden.
Es ist nicht ersichtlich, dass mit der Anrechnungsvorschrift in Ziffer 4.5.3 Absatz 4 des Erlasses die zeitliche Belastung des Diensthundeführers im Zusammenhang mit der Pflege und Konditionierung seines Hundes nicht angemessen abgedeckt wäre oder gar eine Verletzung der Fürsorgepflicht des Dienstherren gegenüber den betroffenen Beamtinnen und Beamten vorläge. Der Erlassgeber durfte bei seiner Entscheidung, für die Pflege und Konditionierung sowie sonstige Tätigkeiten im Zusammenhang mit der Haltung des Hundes (nur) sieben Stunden wöchentlich anzurechnen, auch berücksichtigen, dass die Hundebetreuung mit den Belastungen des normalen Dienstes nicht vergleichbar ist, sondern im Kern eine Tätigkeit darstellt, die wesentliche Teile der Bevölkerung als Freizeitbeschäftigung betreiben (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 03.05.2006 - 6 A 2345/04 -, Rn. 29, juris). Es liegt auch kein Verstoß gegen die Fürsorgepflicht vor. Diese umfasst nicht die Pflicht, jedweden (Vermögens-) Nachteil des Beamten auszugleichen. Allenfalls unzumutbare Belastungen des Beamten könnten den Wesenskern der Fürsorgepflicht berühren (vgl. BVerwG, Urteil vom 21.12.2000 - 2 C 39/99 -, Rn. 17, juris). Von einer solchen unzumutbaren Belastung kann hier in Anbetracht der Verringerung der wöchentlichen tatsächlichen Arbeitszeit um sieben Stunden nicht ausgegangen werden. Im Übrigen weiß ein Polizeibeamter bei Übernahme der Aufgabe eines Diensthundeführers, worauf er sich einlässt und dass seine Dienstpflicht nach § 34 Satz 1 BeamtStG die Betreuung des Diensthundes außerhalb der Dienstzeiten grundsätzlich mit umfasst.
Gegen eine unzumutbare Belastung spricht darüber hinaus, dass der Diensthundeführer eine Betreuung des Diensthundes durch Dritte in Anspruch nehmen kann. Zwar soll nach Ziffer 5.2 Absatz 1 des Erlasses die Haltung und Unterbringung der Diensthunde grundsätzlich im privaten Bereich der Diensthundeführer erfolgen (Satz 1). Dies gilt auch bei vorübergehender Dienstunfähigkeit, Urlaub, Abordnung oder sonstiger Abwesenheit der Diensthundeführer (Satz 2). Dementsprechend heißt es in Ziffer 9 des Handbuchs letzter Absatz, dass insbesondere die Integration des Hundes in die häusliche Situation beziehungsweise die Familie der Diensthundeführer die Gewähr für eine artgerechte Haltung gewähre. Von dem danach bestehenden Grundsatz, den Diensthund in der Regel zu Hause zu betreuen, sind jedoch Ausnahmen vorgesehen. Nach Ziffer 5.2 Absatz 2 des Erlasses sind eine gelegentliche Betreuung des Diensthundes durch geeignete Angehörige beziehungsweise Vertrauenspersonen oder andere Diensthundeführer und als letzte Möglichkeit eine externe Unterbringung zulässig. In Ziffer 8.4 des Handbuchs sind Einzelheiten für den Fall einer externen Unterbringung des Diensthundes bei gewerblichen Anbietern (zum Beispiel in einer Tierpension) geregelt. Es gibt keine ausreichenden Anhaltspunkte dafür, dass eine solche vorübergehende Unterbringung des Diensthundes insbesondere in einer Tierpension grundsätzlich nicht artgerecht ist. Soweit der Kläger in der mündlichen Verhandlung sich in dieser Richtung geäußert hat, hat er dies nicht näher substantiiert. Soweit er meint, die ebenfalls mögliche anderweitige Unterbringung der Diensthunde in der Zwingeranlage der Hundestaffel der Polizeidirektion H. stelle keine ernsthafte Alternative dar, weil die Hunde dort nur verwahrt, keinen ausreichenden Auslauf erhalten würden und keine spezielle Bezugsperson hätten, hat dem Herr N., Leiter der Hundestaffel der Polizeidirektion H., in der mündlichen Verhandlung widersprochen. Nach seinen Angaben wird mit den Hunden grundsätzlich auch während des Zwingeraufenthalts spazieren gegangen. Im Übrigen sollten die Hunde in dem Zwinger nur kurzfristig zum Beispiel über ein Wochenende untergebracht werden. Nach diesem unwidersprochen gebliebenen Vortrag können Diensthundeführer sich somit auch durch eine kurzfristige Unterbringung des Diensthundes in der Zwingeranlage der Hundestaffel vorübergehend entlasten.
Nach alledem ist die Klage mit sämtlichen Anträgen unbegründet.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit ergeht nach § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 167 VwGO
§ 5 Abs. 1 NBesG
§ 91 Abs. 1 2. Alt. VwGO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 34 Satz 1 BeamtStG
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 6 A 2345/04
2 C 39/99