Schleswig Holsteinisches Oberverwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-08-11, Aktenzeichen 2 LB 2/11
ECLI: ECLI:DE:OVGSH:2011:0811.2LB2.11.0A

Tenor:
Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts – 3. Kammer – vom 7. Dezember 2010 wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar.
Dem Kläger bleibt nachgelassen, die vorläufige Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abzuwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich als Eigentümer eines sog. Speed-Boots gegen ein Verbot des Befahrens der Neustädter Bucht mit bestimmten Wasserfahrzeugen bzw. dessen Anwendung auf sein Sportboot.
Nach § 1 der als Verordnung der Beklagten vom 09.02.2009 über das Verbot des Befahrens der Neustädter Bucht mit bestimmten Wasserfahrzeugen (veröffentlicht im Verkehrsblatt 2009, S. 143, im Folgenden: NeustädterBuchtFzgV) erlassenen Regelung ist das Befahren der Neustädter Bucht, soweit sie Seeschifffahrtsstraße ist, in einem im Einzelnen bezeichneten Bereich u.a. für bestimmte Sportfahrzeuge mit Antriebsmaschine verboten, sofern der jeweilige höchstmögliche Schalldruckpegel des Fahrzeugs 75 dB(A) überschreitet. Soweit ein Fahrzeug mit zwei oder mehr Antriebsmaschinen ausgerüstet ist, darf der höchstmögliche Schalldruckpegel um höchstens 3 dB(A) überschritten sein. Nach § 4 NeustädterBuchtFzgV wird zur Feststellung des Schalldruckpegels des Fahrzeugs auf eine EU-Richtlinie in deren jeweils geltender Fassung verwiesen. Gemäß § 2 Abs. 1 NeustädterBuchtFzgV kann die für die Schifffahrtspolizei zuständige Behörde das Vorführen des Fahrzeuges zum Zwecke der Durchführung der Messung des Schalldruckpegels durch eine amtliche oder amtlich anerkannte Stelle anordnen, wenn der hinreichende Verdacht besteht, dass ein Fahrzeug den Grenzwert nicht einhält. Ergibt die hiernach angeordnete Messung des Schalldruckpegels, dass der Grenzwert überschritten wird, darf der Eigner sein Fahrzeug in der Neustädter Bucht erst einsetzen, wenn er dem Wasser- und Schifffahrtsamt Lübeck die künftige Einhaltung des Grenzwertes nachweist (§ 3 Abs. 1 NeustädterBuchtFzgV).
Die in § 4 NeustädterBuchtFzgV in Bezug genommen Richtlinie 94/25/EG betrifft die Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über Sportboote. In Anhang 1, Abschnitt C Nr. 1 der Richtlinie in der geltenden Fassung ist geregelt, dass die dort bezeichneten Sportboote so zu entwerfen, herzustellen und zu montieren sind, dass sie bestimmte, anhand von in der harmonisierten Norm festgelegten Prüfverfahren gemessenen Geräuschemissionen nicht übersteigen. Als damit in Bezug genommene harmonisierte Norm ist in Fußnote 17 EN ISO 14509 benannt. Diese Norm beschreibt die Messung des von motorgetriebenen Sportbooten abgestrahlten Luftschalls und enthält technische Vorgaben bezüglich der einzusetzenden Messgeräte, der Anforderungen an den Messort und das Messverfahren.
Mit Schreiben vom 20.04.2009 wandte sich der Kläger an die Beklagte und beantragte die Erteilung einer Sonder- bzw. Ausnahmegenehmigung für sein Sportboot, um die Neustädter Bucht uneingeschränkt befahren zu können. Er habe sein im Jahr 1990 in den USA gebautes Sportboot, ausgestattet mit einem 7,4 l V8 Motor, am ... 1995 über das Hauptzollamt ... nach Deutschland eingeführt und in den Verkehr gebracht. Somit sei die Einfuhr vor dem 01.01.2005 erfolgt, so dass die sich aus der Richtlinie 94/25/EG ergebenden Lärmwerte für sein Boot nicht zum Tragen kommen könnten. Eine geräuschoptimierte Umrüstung der Auspuffanlage könne ebenfalls nicht gefordert werden. Vielmehr bestehe Bestandsschutz für sein Sportboot und damit das Recht auf uneingeschränkte Nutzungsmöglichkeit in der Neustädter Bucht. Daraufhin teilte die Beklagte mit Schreiben vom 11.05.2009 mit, dass die NeustädterBuchtFzgV eine Ausnahme nicht vorsehe. Die Verordnung sei vor ihrem Inkrafttreten im Rahmen eines sogenannten „Stillhalteverfahrens“ der EU-Kommission notifiziert worden. Eine Reaktion von dort sei nicht erfolgt. Daraus folge, dass eine Beeinträchtigung europäischen Rechts nicht vorliege.
Mit Schreiben vom 08.06.2009 wandte sich der Verfahrensbevollmächtigte des Klägers an die Beklagte. Er machte geltend, dass es sich bei der NeustädterBuchtFzgV um einen Verwaltungsakt in Gestalt einer Allgemeinverfügung handele und erhob Widerspruch. Inhaltlich machte er geltend, dass die Beklagte für den Erlass der streitbefangenen Verordnung nicht zuständig sei. Nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 GG sei die Lärmbekämpfung Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebung; der Bundesgesetzgeber habe mit der Verkündung des Bundesimmissionsschutzgesetzes von seiner Kompetenz Gebrauch gemacht. Der Vollzug des Bundesimmissionsschutzgesetzes sei Ländersache (Art. 83 GG).
Mit Bescheid vom 15.07.2009 wurde der Widerspruch zurückgewiesen. Der Widerspruch sei bereits mangels Vorliegens eines angreifbaren Verwaltungsaktes unstatthaft und damit unzulässig. Die Rechtsverordnung über das Verbot des Befahrens der Neustädter Bucht mit bestimmten Fahrzeugen könne als Rechtsverordnung nicht im Wege eines Widerspruchsverfahrens angegriffen werden. Ferner sei die Beklagte gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 2 SeeAufgG iVm § 9 Abs. 6 SeeAufgG auch für den Erlass der streitgegenständlichen Verordnung zuständig. Durch die Neufassung des § 60 Abs. 3 der SeeSchStrO werde die örtlich jeweils zuständige Wasser- und Schifffahrtsdirektion ermächtigt, entsprechende Rechtsverordnungen zu erlassen.
Hiergegen hat der Kläger am 13.08.2009 Klage erhoben. Da es sich bei der streitgegenständlichen Maßnahme um eine personenbezogene Allgemeinverfügung, mithin einen Verwaltungsakt im Sinne des § 35 VwVfG handele, sei die Anfechtungsklage zulässig. Die Verwaltungsaktqualität folge bereits daraus, dass die Beklagte unter dem 15.07.2009 einen Widerspruchsbescheid mit entsprechender Rechtsbehelfsbelehrung erlassen habe. Die angegriffene Rechtsnorm sei nicht ordnungsgemäß verkündet worden. Die in Bezug genommene Vorschrift EN ISO 14509 werde lediglich in einer Fußnote in einem Anhang der Richtlinie 94/25/EG benannt. Eine Fundstelle werde dort nicht genannt. Tatsächlich sei die technische Vorschrift in Schriftform nur gegen Entgelt beim Beuth-Verlag erhältlich. Die Regelung sei auch unverhältnismäßig, da mildere Mittel zur Verfügung gestanden hätten, um die bezweckte Lärmminderung zu erreichen. Zumindest habe ein Durchfahrtkorridor eingerichtet werden müssen, der es gestatte, den Liegeplatz in Richtung offene See zu verlassen. Das in der Verordnung geregelte Messverfahren sei nicht praktikabel und ein Einfallstor für Willkür und Ungleichbehandlung.
Der Kläger hat beantragt,
die Verordnung über das Verbot des Befahrens der Neustädter Bucht mit bestimmten Fahrzeugen vom 09.02.2009 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 15.07.2009 aufzuheben,
hilfsweise,
festzustellen, dass die Verordnung über das Verbot des Befahrens der Neustädter Bucht mit bestimmten Fahrzeugen vom 09.02.2009 auf den Kläger keine Anwendung findet.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die angegriffene Rechtsverordnung sei ordnungsgemäß bekanntgemacht worden. Entsprechend Art. 5 der Richtlinie 94/25/EG seien auch die Fundstellen der technischen Normen veröffentlicht worden. Die konkret relevante technische Norm sei im Beuth-Verlag Berlin veröffentlicht worden und könne unentgeltlich beim Deutschen Patent- und Markenamt in München eingesehen werden. Eine eigens erfolgende Veröffentlichung des Wortlauts der technischen Norm sei weder erforderlich noch sonst in der deutschen Verordnungspraxis üblich.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 07.12.2010 als teilweise unzulässig und im Übrigen als unbegründet abgewiesen. Soweit der Kläger im Wege der Anfechtungsklage die „Aufhebung“ der Verordnung begehre, sei die Klage nicht statthaft, da es sich bei der Verordnung nicht um einen Verwaltungsakt handele. Als allgemeine Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1, 1. Alternative VwGO sei die Klage zulässig, da die begehrte Feststellung auf das Bestehen eines Rechtsverhältnisses gerichtet sei. Dem Kläger gehe es für einen konkreten Sachverhalt um die Beantwortung der Frage, ob die Verordnung auf ihn als Halter eines motorisierten Sportbootes Anwendung finde, insbesondere das Befahrensverbot des § 1 NeustädterBuchtFzgV. Er habe auch ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung, da er die ihn faktisch betreffende Verordnung für unwirksam halte und es ihm nicht zumutbar sei, die Rechtmäßigkeit der Befahrensverordnung (inzident) im Rahmen eines ihm drohenden Ordnungswidrigkeitenverfahrens (vgl. § 6 Nr. 1 NeustädterBuchtFzgV) klären zu lassen.
Die Klage sei jedoch unbegründet, da sich die Verordnung sowohl in formeller als auch in materieller Hinsicht als rechtmäßig erweise. Formell sei die Wasser- und Schifffahrtsdirektion Nord für den Erlass der Verordnung zuständig gewesen und die Verordnung auch ordnungsgemäß verkündet worden. Dies gelte auch hinsichtlich des darin enthaltenen Verweises bezüglich der Ermittlung des höchstmöglichen Schalldruckpegels auf Richtlinie 94/25/EG in der jeweils geltenden Fassung, die wiederum auf die nur privat veröffentlichte europäische Norm EN ISO 14509 verweise. Die angefochtene Rechtsverordnung sei auch in materieller Hinsicht nicht zu beanstanden. Sie halte sich im Rahmen der Ermächtigungsgrundlage des § 60 Abs. 3 SeeSchStrO. Auch die dynamische Verweisung von § 4 NeustädterBuchtFzgV hinsichtlich der Feststellung des Schalldruckpegels sei nach der Rechtsprechung von Bundesverfassungsgericht und Bundesverwaltungsgericht nicht zu beanstanden. Letztlich werde lediglich mittelbar hinsichtlich des Prüfverfahrens über die EG-Richtlinie auf die technische Norm EN ISO 14509 verwiesen. Die Verweisung betreffe so praktisch lediglich Regelungen des technischen Messverfahrens. Materiell erweise sich die Regelung eines Befahrensverbots in der Neustädter Bucht für solche Motorboote, deren jeweiliger höchstmöglicher Schalldruckpegel 75 db/A überschreitet, auch unter dem Gesichtspunkt des allgemeinen Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes als rechtmäßig. Die Befahrensregelung diene in geeigneter Weise der Verhütung von der Schifffahrt ausgehender schädlicher Umwelteinwirkungen im Sinne des Bundes-Immissions-schutzgesetzes. Eine unverhältnismäßige Beeinträchtigung der Rechte der Besitzer älterer Sportboote liege nicht vor, da die in Rede stehende Rechtsverordnung den Betrieb dieser Boote nicht generell ausschließe, sondern lediglich in einem bestimmten Bereich der Neustädter Bucht beschränke.
Der Kläger hat mit Schriftsatz vom 17.01.2011 die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt. Er macht geltend, dass das angefochtene Urteil einer rechtlichen Überprüfung nicht standhalte.
Er hält vorsorglich an seiner Rechtsauffassung fest, nach der es sich bei der NeustädterBuchtFzgV nicht um eine Verordnung, sondern um eine Allgemeinverfügung handele und somit die Anfechtungsklage zulässig sei. Das Verwaltungsgericht habe eine Vorgänger-„Verordnung“ (Geschwindigkeitsbegrenzung in der Neustädter Bucht) in seinem Urteil vom 11.11.2008 – 3 A 183/07 – entsprechend qualifiziert. Auch die jetzt streitgegenständliche Regelung sei mit straßenverkehrsrechtlichen Maßnahmen (namentlich: Verkehrsschildern) vergleichbar. Allein die Konkretheit des geregelten Sachverhaltes unterscheide die personenbezogene Allgemeinverfügung i.S.v. § 35 S. 2 1. Alternative VwVfG von einer Rechtsnorm. Weder der Inhalt noch die äußere Form lasse sogleich und ausschließlich auf eine Rechtsverordnung schließen. Jedenfalls aber sei der Hilfsantrag im Sinne einer allgemeinen Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO zulässig und begründet.
Als Verordnung sei die NeustädterBuchtFzgV nicht ordnungsgemäß verkündet worden. Ein nachrichtlicher Hinweis im Bundesgesetzblatt auf die Verkündung der Verordnung im Amtsblatt des Bundesministeriums für Verkehr, Bau- und Stadtentwicklung genüge nicht den allgemeinen, aus dem Rechtsstaatsprinzip folgenden Anforderungen an die Förmlichkeit. Zentraler Inhalt der streitbefangenen Verordnung sei die in § 4 NeustädterBuchtFzgV vorgesehene Feststellung des Schalldruckpegels, dessen Überschreitung bestimmte Rechtsfolgen auslösen könne. Wie dieser festzustellen sei, solle die DIN EN ISO 14509 regeln, die jedoch in der streitbefangenen Verordnung nicht genannt sei. Vielmehr verweise § 4 NeustädterBuchtFzgV auf Anhang 1, Abschnitt C Nr. 1 der Richtlinie 94/25 EG in der „jeweiligen Änderungsfassung“. Dort werde die DIN-Vorschrift nur in einer Fußnote genannt. So könne man sich nur unter unverhältnismäßigen Schwierigkeiten Kenntnis von der Rechtslage verschaffen. Bei der Richtlinie handele es sich auch nicht um eine Norm, die zulässige Geräuschimmissionen gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 2 SeeAufgG i.V.m. § 60 Abs. 3 der SeeSchStrO regele, sondern um eine Norm, die u.a. die zulässigen Lärmwerte von marktfähigen Sportbooten zum Inhalt habe. Diese Richtlinie diene dem Schutz des freien Warenverkehrs innerhalb der EU und nicht dem nationalem Immissionsschutz. Wo dann schließlich die DIN-Norm eingesehen werden könne, sei weder in der Verordnung noch in der Richtlinie niedergeschrieben.
Über die vom Verwaltungsgericht herausgefundenen Möglichkeiten zur Einsichtnahme hinaus sei nur ein entgeltlicher Erwerb möglich. Dies genüge jedoch nicht den Anforderungen an eine ordnungsgemäße Verkündung einer Rechtsnorm. Eine solche bedinge regelmäßig, dass die Rechtsnormen der Öffentlichkeit in einer Weise förmlich zugänglich gemacht werden, mit der sich die Betroffenen verlässlich Kenntnis von ihrem Inhalt verschaffen können. Diese Möglichkeit dürfe nicht in unzumutbarer Weise erschwert sein. Hinsichtlich der Bezugnahme auf DIN-Vorschriften innerhalb der Festsetzungen einer B-Plan-Satzung sei nach dem Bundesverwaltungsgericht (Beschluss vom 29.07.2010 – 4 BN 21.10) den rechtsstaatlichen Anforderungen an die Verkündung von Rechtsnormen nur dann genügt, wenn die Gemeinde sicherstelle, dass die Betroffenen von der DIN-Vorschrift verlässlich und in zumutbarer Weise Kenntnis erlangen könnten. Das Verwaltungsgericht sei bewusst und ausdrücklich von dieser Auffassung abgewichen. Hinzu komme, dass die für Zwecke der Messung des Schalldruckpegels relevante technische Norm anders als Gesetze (§ 5 Abs. 1 UrhG) dem Urheberrechtsschutz unterworfen sei. Damit sei die Vervielfältigung ebenso verboten wie die Verbreitung. Die Unterschutzstellung der in der technischen Norm enthaltenen Informationen stelle geradezu das Gegenteil der Verkündung einer Rechtsnorm dar, womit die Kenntnisnahmemöglichkeit in verfassungsrechtlich bedenklicher Weise erschwert werde. Auch das Verwaltungsgericht habe davon abgesehen, die DIN-Norm einzusehen, und in der mündlichen Verhandlung problematisiert, ob es überhaupt für die Bearbeitung des Falles erforderliche Kopien herstellen dürfe.
Auch in materiell-rechtlicher Hinsicht sei die NeustädterBuchtFzgV zu beanstanden. Grundsätzlich habe gemäß § 5 WaStrG jedermann ein Recht zum Befahren von Gewässern, abgesehen von Nationalpark- und Naturschutzgebieten. Zunächst stelle die NeustädterBuchtFzgV keine „Anordnung vorübergehender Art“ dar, um bis zu einer Änderung der Seeschiffahrtsstraßenordnung oder zu Versuchszwecken schiffahrtspolizeiliche Maßnahmen zu treffen. Ein besonderer Anlass i.S.v. § 60 Abs. 3 SeeSchStrO sei nicht einmal von der Beklagten vorgetragen worden.
Daneben sei auch eine unzulässige dynamische Verweisung vorgenommen worden. Eine solche verstoße gegen das Demokratie- und Bundesstaatsprinzip. Der verweisende Verordnungsgeber könne den konkreten Inhalt seiner Norm nicht mehr voraussehen, was gegen das Rechtsstaatsprinzip verstoße. Im vorliegenden Fall werde vom Verordnungsgeber in seinem Bemühen um Immissionsschutz zudem auf eine EU-Richtlinie verwiesen, die nicht Immissionsschutz, sondern den Schutz des freien Warenverkehrs bezwecke. So überlasse der Verordnungsgeber gerade den tragenden Teil seiner Verordnung, nämlich die Messung des Schalldruckpegels, künftig dem EU-Gesetzgeber. Es fehle auch an der Verhältnismäßigkeit der Verordnung. Schon die Eignung sei zweifelhaft, da in der zweijährigen Geschichte der streitbefangenen Verordnung nicht einmal die Lautstärke eines Sportbootes untersucht worden sei. Eine solche Messung sei, wenn überhaupt, nur unter idealen Bedingungen und unter unverhältnismäßigen Kosten möglich. Bei anderen Sportbooten im Sinne der 10. GPSGV genügten dagegen nicht-amtliche Bescheinigungen der Hersteller oder von Bevollmächtigten, die in der Gemeinschaft oder einem anderen Vertragsstaat des Abkommens für den europäischen Wirtschaftsraum niedergelassen sind, § 3 Abs. 2 10. GPSGV.
Auch sei im Rahmen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes die Erforderlichkeit der NeustädterBuchtFzgV nicht gegeben, da zumindest Durchfahrtkorridore zur offenen See hätten festgelegt werden können. Solche Durchgangskorridore seien üblich, um zum Beispiel Badebereiche von Wasserstraßen abzugrenzen. Der von der Beklagten festgelegte Bereich ziehe sich dagegen wie ein Sperrkorridor entlang der Küste und habe zur Folge, dass die in den Häfen liegenden Speed-Boote nicht einmal mehr auslaufen könnten. Diesen Booten sei es verwehrt, den Hafen zu verlassen und andere Bereiche der Neustädter Bucht zu erreichen, in denen es die streitbefangene Verordnung nicht gebe. Im Übrigen bestehe das Risiko, dass die Verordnung auch auf andere Bereiche erweitert werden solle, möglicherweise letztlich auf die gesamte Ostseeküste.
Schließlich sei auch die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne nicht gewahrt. Das Speed-Boot sei 1990 gebaut worden und am ... 1995 durch das Wasser- und Schifffahrtsamt ... zugelassen worden, einem Zeitpunkt, zu dem es weder die streitbefangene Verordnung, noch die Richtlinie 94/25/EG und ebenso wenig die 10. GPSGV gegeben habe. Der Kläger könne sich daher auf Bestandsschutz berufen. Die Nachrüstung seines Speed-Bootes sei unverhältnismäßig, auch aus ökologischen Gründen (Artenschutz), da bei einer Verlegung der Auspuffanlage unter die Wasseroberfläche geräuschempfindliche Meeressäugetiere gestört werden könnten.
Der Kläger beantragt,
das erstinstanzliche Urteil zu ändern und die Verordnung über das Verbot des Befahrens der Neustädter Bucht mit bestimmten Fahr-zeugen vom 09.02.2009 in der Gestalt des Widerspruchsbeschei-des vom 15.07.2009 aufzuheben,
hilfsweise
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie hält den Hauptantrag für unzulässig, da das Verbot des Befahrens der Neustädter Bucht mit Fahrzeugen, die schädliche Lärmemissionen verursachen, als befristet geltende Verordnung nach § 60 Abs. 3 SeeSchStrO ausgestaltet sei. Ob die Regelungen, die willentlich und auch äußerlich erkennbar in Form einer Rechtsverordnung erlassen worden seien, möglicherweise auch Verwaltungsaktqualität hätten haben können, sei unerheblich. Im Übrigen sei das Verbot formell und materiell rechtmäßig. Die Wasser- und Schifffahrtsdirektion Nord sei nach § 60 Abs. 3 Satz 1 SeeSchStrO zuständig zum Erlass einer befristet für die Dauer von drei Jahren geltenden Verordnung zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen, die von der Schifffahrt ausgehen. Erlass-Anlass seien die Lärmbelästigungen in der Neustädter Bucht, die durch besonders stark motorisierte Sportboote verursacht worden seien und zu erheblichen Bürgerbeschwerden geführt hätten. Die zunächst erlassene Regelung über eine Geschwindigkeitsbegrenzung sei durch Urteil des Verwaltungsgerichts aufgehoben worden. Das Befahrensverbot sei nunmehr mit dem Ziel der Verhütung der von der Schifffahrt ausgehender schädlicher Umwelteinwirkungen im Sinne des Bundes-lmmissionsschutzgesetzes erlassen worden. Es solle zunächst nur probeweise gelten, die darin enthaltenen verkehrsrechtlichen Regelungen dann aber ggf. in der SeeSchStrO oder in anderen Rechtsverordnungen des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Wohnungswesen (BMVBS) auf Dauer übernommen werden. Die Verordnung sei auch ordnungsgemäß verkündet worden, da es den Anforderungen an das Publizitätsgebot genüge, wenn in der Verordnung auf Anhang 1 Abschnitt C Nr. 1 der Richtlinie 94/25/EG verwiesen werde. In diesem Anhang würden die nach dem Stand der Technik anzuwendende Verfahren zur Messung des Geräuschpegels (Schalldruckpegel) von motorgetriebenen Sportbooten mit einer Rumpflänge von 2,5 m bis 24 m angeführt und zur näheren technischen Spezifizierung dieser Messverfahren auf EN ISO 14509 Teile 1 - 3 verwiesen. Der Verweis in der Verordnung auf die technischen Messverfahren nach Anhang 1 der Richtlinie unter Angabe der Fundstellen der Richtlinien 94/25/EG und 2003/44/EG genüge den förmlichen Anforderungen der Veröffentlichung einer Norm. Der von der Verordnung betroffene Sportbootfahrer könne sich über die Bezugsquellen der anzuwendenden technischen Norm Kenntnis verschaffen, zumal die in Richtlinie 94/25/EG angeführten technischen Normen im Amtsblatt der EU bekanntgemacht worden seien. Durch die Zehnte Verordnung zum Geräte- und Produktsicherheitsgesetz (Verordnung über das Inverkehrbringen von und Verkehr mit Sportbooten), BGBI I 2004, 1605 sei die Richtlinie auch innerstaatliches Recht geworden, die nach dieser Verordnung anzuwendenden technischen Normen auch im Bundesanzeiger mit Titel und Bezugsquelle bekannt gemacht worden. Es sei dem betroffenen Sportbootfahrer zuzumuten, sich bezüglich der genauen technischen Messverfahren Kenntnis von den entsprechenden technischen Normen zu verschaffen, auch wenn dies nur entgeltlich erfolgen könne. Diese könnten schon aus Gründen der Normenklarheit nicht in die Verordnung selbst aufgenommen werden, da es sich um technisch komplexe Fragen handele. Es sei in der Gesetzgebung und Rechtsprechung in der gesamten EU anerkannt, dass technische Spezifikationen ausschließlich als Dienstleistungen gegen Entgelt zur Verfügung stehen.
Dass Befahrensverbot unter Anwendung der in Bezug genommen Grenzwerte erreiche den erstrebten Zweck, da seit Inkrafttreten keine Bürgerbeschwerden über schädliche Lärmimmissionen in der Neustädter Bucht mehr eingegangen seien und auch kaum Anzeigen erstattet worden seien. Der Rückgang der schädlichen Geräuschimmissionen sei darauf zurückzuführen, dass sich die wenigen Bootseigner und Bootsführer, deren Boote den höchstmöglichen Geräuschpegel von 75 db(A) im Sinne der EN ISO 15409 überschritten, überwiegend an das Befahrensverbot hielten. Die Wasserschutzpolizei Travemünde führe seit dem Inkrafttreten der Verordnung gelegentlich anlassunabhängige Kontrollen mit Handmessgeräten in der Neustädter Bucht durch. Bei den bisher nur wenigen Verstößen gegen das Befahrensverbot sei es zu OWi-Anzeigen gekommen, die bei einmaligem Verstoß mit gebührenfreien Verwarnungen belegt worden seien.
Das Befahrensverbot sei auch angemessen, da es anders als eine allgemeine Geschwindigkeitsbegrenzung, nur auf die Motorboote ziele, die im Fahrbetrieb Verursacher von schädlichen Emissionen ab 75 db(A) seien, in der Regel also hochmotorisierte Boote wie z.B. Speed-Boote mit V8-Motoren. Die wenigen betroffenen Sportbootfahrer könnten entweder nach entsprechender Umrüstung an ihrem Boot weiter im Regelungsbereich der Verordnung fahren oder durch die Verbotszone geschleppt werden, um in den Bereich zu gelangen, in dem kein Befahrensverbot gilt. Im Übrigen könne für eine Einzelfahrt mit einem unter die Verordnung fallenden Boot auch eine Ausnahmegenehmigung nach § 59 SeeSchStrO zum einmaligen Befahren der Bucht zwecks Aufsuchens eines neuen Liegeplatzes außerhalb des von der Verordnung betroffenen Bereichs erteilt werden.
Gleichermaßen geeignete Alternativen zum Befahrensverbot seien nicht erkennbar. Eine Geschwindigkeitsbegrenzungsregelung sei nicht geeignet, um die von hoch motorisierten Booten ausgehenden schädlichen Immissionen zu vermeiden, da schädliche Geräuschimmissionen bei leistungsstarken Booten z.B. mit V8- Motoren auch schon bei langsamer Fahrt aufträten. Der Kläger habe im früheren Rechtstreit vor dem VG Schleswig – 3 A 183/07 – selbst dargelegt:
„So stehen schon Geschwindigkeit und Lärm nicht in einem direkten Zusammenhang, da auch seitens der Wasserschutzpolizeibeamten des Öfteren festgestellt worden ist, dass sich gerade der aus der „Timmendorfer Szene“ zusammensetzende Personenkreis auch vor Anker liegend an lauten Motorengeräuschen durch Aufheulen erfreut. Fahren diese besagten, in der Regel vor 1998 ohne Schalldämpfer in Verkehr gebrachten Speed-Boote in dem Küstenbereich zwischen Badezone (500 m) und Geschwindigkeitsbegrenzungszone (2 km ab Küste) mit einer Geschwindigkeit von weniger als 15 km/h, so gehen von diesen Booten noch immer Lärmbelästigungen aus, die weit über den zulässigen Schalldruckpegeln der RiLi 2003/44/EG liegen“ (Schreiben vom 14.05.2007).
Des Weiteren sei eine Geschwindigkeitsbegrenzung zur Lärmbekämpfung auch nicht so effektiv, weil es in der Praxis schwieriger sei, in Strömungsgewässern eine gerichtsverwertbare Geschwindigkeitsmessung bezogen auf die Fahrt über Grund zu erlangen, als einen zuverlässig messbaren Emissionswert. Ein Durchfahrtskorridor würde hinsichtlich der Bekämpfung schädlicher Lärmemissionen weit weniger effektiv sein. Ältere hoch motorisierte Sportboote würden auch beim Befahren eines Korridors im Maschinenbetrieb mit sehr geringen Geschwindigkeiten wegen der speziellen Bauweise dieser Boote weiterhin schädliche Lärmemissionen für Anwohner und andere verursachen. Dies sei bei der früheren Geschwindigkeitsregelung offenbar geworden.
Nur bei einem Anfangsverdacht könne die zuständige Schifffahrtspolizeibehörde nach § 2 NeustädterBuchtFzgV die Vorführung bei einer amtlichen Stelle für die Schalldruckpegelmessung oder bei einer amtlich anerkannten Stelle anordnen. Diese sei nur bei Zweifeln hinsichtlich des höchstmöglichen Geräuschpegels eines Bootes erforderlich und bisher noch nicht erforderlich geworden. Die Zentralstelle Schiffsuntersuchungskommission (ZSUK) der Wasser-und Schifffahrtsverwaltung des Bundes sei durch Erlass des BMVBS als amtliche Stelle im Sinne des § 2 NeustädterBuchtFzgV bestimmt worden. Sie verfüge auch über die erforderliche Fachkompetenz und technische Ausrüstung, Messungen von Schalldruckpegeln bei Sportbooten entsprechend EN ISO 14509 durchzuführen. Probemessungen der ZSUK hätten für eine Vorbeifahrtmessung einen Zeitbedarf von zwei bis vier Stunden ergeben. Gebühren und Kosten für Personal und Sachmittel beliefen sich voraussichtlich auf ca. 1.500,– €. Diese Kosten würden dem betroffenen Bootseigentümer nach § 5 NeustädterBuchtFzgV nur auferlegt, wenn sich der Anfangsverdacht bestätige. Zudem könne der Betroffene die Schalldruckpegelmessung auch von einer amtlich anerkannten Stelle durchführen lassen.
Schließlich könne sich der Kläger auch nicht auf Bestandsschutz berufen, weil sein Boot bereits 1995 und damit vor Inkrafttreten der streitgegenständlichen Verordnung durch das Wasser-und Schifffahrtsamt ... zugelassen worden bzw. in Verkehr gebracht worden ist. Das Sportboot des Klägers sei nicht technisch zum Verkehr zugelassen. Die amtliche Kennzeichnung habe ausschließlich den Zweck, die am Schiffsverkehr teilnehmenden Kleinfahrzeuge zu registrieren, um diese identifizieren zu können. Eine technische Abnahme oder technische Zulassung erfolge mit oder vor der Kennzeichenzuteilung nicht, denn für Kleinfahrzeuge sei keine technische Zulassung zum Verkehr nach der Binnenschiffs-Untersuchungsordnung erforderlich. Der Kläger habe durch das Inverkehrbringen des Bootes und die Teilnahme am Verkehr vor Inkrafttreten der streitgegenständlichen Verordnung keine unabänderliche Rechtsposition erworben, die jede später erlassene verkehrsrechtliche Befahrensregelung für sein Boot unwirksam mache. Die Nutzung des Bootes sei dem Kläger unter bestimmten Bedingungen in dem von der Verordnung betroffenen Fahrtgebiet und sogar unbeschränkt in anderen Fahrtgebieten weiterhin möglich. Andere Speed-Bootfahrer seien auf andere Fahrgebiete ausgewichen, in denen keine Lärmbeschränkung gelte (Boltenhagen, Grömitz). Ein generelles Befahrensverbot für stark motorisierte Sportboote an der gesamten deutschen Küste bestehe nicht und sei auch nicht geplant.
Die DIN EN ISO 14509 und die Verwaltungsvorgänge der Beklagten haben dem Senat bei Beratung und Entscheidung vorgelegen und sind zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden. Wegen weiterer Einzelheiten des Sachverhalts und des Vortrags der Beteiligten im Übrigen wird auf den Akteninhalt sowie auf den Inhalt der wechselseitigen Schriftsätze ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung des Klägers ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zutreffend hinsichtlich des Hauptantrages als unzulässig und hinsichtlich des Hilfsantrages als unbegründet abgewiesen.
Der Hauptantrag ist gerichtet auf Aufhebung der NeustädterBuchtFzgV und insofern als Anfechtungsantrag i.S.v. § 42 Abs. 1 VwGO zu verstehen. Seine Unzulässigkeit ergibt sich, wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, daraus, dass es sich bei NeustädterBuchtFzgV nicht um einen Verwaltungsakt, sondern eine Rechtsverordnung handelt. Zwar werden Verkehrszeichen „zu Land“ ganz überwiegend als Allgemeinverfügung klassifiziert, wie auch der Kläger ausgeführt hat. Vorliegend ist aber die fragliche Beschränkung sowohl der äußeren Form als auch dem Inhalt nach als eine auf § 9 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 6 Seeaufgabengesetz iVm § 60 Abs. 3 SeeSchStrO beruhende Rechtsverordnung realisiert worden. Es bedarf damit keiner Entscheidung, ob die getroffene Regelung auch Gegenstand einer Allgemeinverfügung hätte sein dürfen, da dies für die von der Beklagten gewählte Form der Regelung ohne Belang ist. Maßstab ist insofern allein, ob der gewählte Weg des Verordnungserlasses im Rahmen einer bestehenden Ermächtigungsgrundlage liegt. Dass der mangels Vorliegen eines Verwaltungsakts unzulässige Widerspruch durch die Beklagte in Form eines Bescheides zurückgewiesen wurde, liegt in der Natur der Sache, vermag aber an der durch Form und Inhalt bestimmten Rechtsnatur der NeustädterBuchtFzgV nichts zu ändern. Es geht dem Kläger auch nicht um Rechtsschutz gegen eine Anordnung nach der NeustädterBuchtFzgV, sondern um direkte Überprüfung seiner Unterworfenheit unter diese. Für dieses Begehren kommt nur eine allgemeine Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO in Betracht, da insbesondere auch kein Normkontrollantrag nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 5 AGVwGO SH statthaft wäre, weil es sich bei der NeustädterBuchtFzgV um eine Rechtsverordnung nach Bundesrecht handelt.
In diesem Sinne ist der Hilfsantrag zulässig, da der Kläger insbesondere ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung hat. Er muss aus angesichts der Bauart nachvollziehbaren Gründen befürchten, dass sein bisher im Regelungsbereich der NeustädterBuchtFzgV betriebenes Speed-Boot dem Befahrensverbot unterfällt. Wegen der Einzelheiten diesbezüglich wird entsprechend § 130b Satz 2 VwGO auf die zutreffenden Ausführungen im angefochtenen Urteil verwiesen.
Der Senat teilt ebenfalls die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass die NeustädterBuchtFzgV rechtmäßig und daher der hilfsweise gestellte Feststellungsantrag unbegründet ist.
Die Verordnung ist zunächst formell rechtmäßig. Hinsichtlich der Zuständigkeit der Wasser- und Schifffahrtsdirektion Nord und allgemein zur Frage der Verkündung wird entsprechend § 130b Satz 2 VwGO auf die zutreffenden Ausführungen im angefochtenen Urteil verwiesen.
Hinsichtlich des auch im Berufungsverfahren weiter beanstandeten Verkündungsmangels infolge der vom Verordnungsgeber bezüglich des Messverfahrens angewandten Verweisungstechnik begegnet die Auffassung des Verwaltungsgerichts keinen letztlich durchgreifenden Bedenken. § 4 NeustädterBuchtFzgV lautet:
„Zur Feststellung des Schalldruckpegels des Fahrzeugs ist Anhang 1 Abschnitt C Nr. 1 der Richtlinie 94/25/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Juni 1994 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über Sportboote (ABl. EG Nr. L 164 S. 15), die zuletzt durch Verordnung (EG) Nr. 1882/2003 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. September 2003 (ABl. EU Nr. L 284 S. 1) geändert worden ist, in der jeweils geltenden Fassung anzuwenden.“
Während der Verordnungsgeber die Grenzwerte in § 1 NeustädterBuchtFzgV selbst und damit statisch – wenn auch dem geltenden europäischen Recht gleichlautend – definiert, bedient er sich hinsichtlich des technischen Verfahrens zur Ermittlung einer etwaigen Grenzwertüberschreitung einer mittelbaren und doppelt dynamischen Verweisung auf eine europäische harmonisierte technische Norm. Als mittelbar ist die Verweisung zu klassifizieren, da letztlich über den Verweisungsweg allein hinsichtlich der Feststellung des Schalldruckpegels über Anhang 1 („Grundlegende Anforderungen“) Abschnitt C („Grundlegende Anforderungen in Bezug auf Geräuschemissionen“) Nr. 1 („Geräuschpegel“) der Richtlinie 94/25/EG nur auf das „anhand von in der harmonisierten Norm festgelegte Prüfverfahren“ Bezug genommen wird, lt. dem dortigen Verweis in Anm. 1 also die Norm EN ISO 14509. Der Verordnungsgeber hätte alternativ auch direkt auf diese technische Norm, bzw. die entsprechende deutsche Norm verweisen können, wie es ein bei den Verwaltungsvorgängen befindlicher früher Entwurf der Verordnung vorsah. Er hätte so eine kürzere, weniger Rechtsrecherche erfordernde und auf den ersten Blick auch leichter verständliche Formulierung wählen können.
Die gewählte Verweisungstechnik kann auch als doppelt dynamisch klassifiziert werden, da zum Einen auf die jeweils aktuelle Fassung der Richtlinie verwiesen wird und zum anderen auch die dortigen Bezugnahmen auf harmonisierte Normen ihrerseits als dynamische Verweise auf die jeweils aktuelle Fassung dieser Normen zu begreifen sind. Dies ergibt sich bereits aus der bedeutenden Rolle, die den von privaten Stellen erarbeiteten und auch aktualisierten harmonisierten Normen ausweislich der Erwägungsgründe der Richtlinie zugebilligt wird und überdies aus den in den Art. 5 und 6 der Richtlinie enthaltenen Verfahren zur Veröffentlichung und Angleichung harmonisierter und nationaler Normen. Dem entsprechen sowohl die Praxis der Kommission, regelmäßig Bekanntmachungen herauszugeben, die die „Veröffentlichung der Titel und der Bezugsdaten der harmonisierten Normen im Sinne der Richtlinie“ zum Gegenstand haben (zuletzt ABl. C 62 vom 26.02.2011, S. 21 ff.) als auch die entsprechende nationale Veröffentlichungspraxis hinsichtlich der Umsetzung von Richtlinie 94/25/EG in der 10. Verordnung zum Geräte- und Produktsicherheitsgesetz (Verordnung über das Inverkehrbringen von und Verkehr mit Sportbooten) (zuletzt BAnz. Nr. 45 vom 22.03.2011, S. 1093 ff.). Diese Doppel-Dynamik der Verweisung erhält zusätzliche Brisanz dadurch, dass in Art. 6a der Richtlinie 94/25/EG eine Ermächtigung der Kommission enthalten ist, im sog. Regelungsverfahren Änderungen der Anforderungen u.a. nach Anhang I Teil C Nummer 1 einschl. der für die Prüfung der Abgas- und Geräuschemissionen anzuwendenden Normen vorzunehmen.
Nach Auffassung des Senats ist diese Art der Verweisung nicht die gesetzgebungstechnisch einfachste. Sie mindert auch aus Sicht der Verordnungsunterworfenen die Verständlichkeit der Gesamtnorm in erheblicher Weise. Dies macht sie aber noch nicht rechtswidrig. Der Verordnungsgeber mag seine Gründe für die getroffene Wahl der Verweisungstechnik gehabt haben. Immerhin erleichtert der Verweis auf das EU-Normwerk möglicherweise die offensichtlich für erforderlich erachtete Notifizierung (vgl. den amtlichen Hinweis auf die Beachtung der Verpflichtung aus der Richtlinie 98/34/EG über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften und der Vorschriften für die Dienste der Informationsgesellschaft). Ob diese vom Verordnungsgeber angenommene Notifizierungspflicht tatsächlich bestand, kann der Senat in diesem Verfahren offen lassen. Anzumerken ist allerdings, dass eine solche Notifizierung einschließlich des Ausbleibens einer Reaktion hierauf entgegen mancher bei den Verwaltungsvorgängen befindlichen Darstellung und auch dem Vortrag im Gerichtsverfahren keine Schlüsse auf die auch nur auf EU-Recht bezogene Rechtmäßigkeit des notifizierten Rechtsakts erlauben (vgl. schon Art. 8 Abs. 5 Satz 2 RL 98/34/EG). Materiell sorgt der Verweis allerdings auch für Kongruenz mit dem sonst für Sportboote geltenden aktuellen EU-Normwerk. Auf diese Weise können Stellen, die sich technisch und personell auf Prüfungen im Rahmen der Richtlinie eingestellt haben, davon ausgehen, dass sie auch eine Prüfung in Durchführung der NeustädterBuchtFzgV vornehmen können. Auch können bereits erteilte Konformitätsbescheinigungen der Hersteller in diesem Rahmen akzeptiert werden, ohne dass es eines weiteren eventuell abweichenden Prüfverfahrens bedürfte.
Die durch die Verweisungstechnik bedingte Erschwerung des Auffindens des Normwerks ist nicht als unzumutbarer zu bewerten. Die aktuelle Fassung einer europäischen Richtlinie ist anhand ihrer Bezeichnung über gängige Suchmaschinen oder Datenbanken (z.B. eur-lex (kostenfrei) oder juris (kostenpflichtig)) heute bisweilen leichter zugänglich, als manches nationale Recht. Der direkte Verweis auf eine technische Norm hätte dagegen der offensichtlichen Intention widersprochen, auf die jeweils nach aktuellem EU-Recht geltenden Messanforderungen für das Inverkehrbringen neuer Sportboote zu verweisen. Zudem hätte auch ein solcher Regelungsansatz die eigentlichen Schwierigkeiten für die Verordnungsunterworfenen nicht vermieden, nämlich bei Bedarf Zugang zur technischen Norm zu erhalten und – noch wichtiger – konkret zu erfahren, welche Werte eine Messung für ein konkretes Sportboot erbringen würde.
Der gesetzgeberische Verweis auf technische Normen selbst erscheint dem Senat als im Ergebnis unbedenklich. Zwar ist der eingeschränkte und in aller Regel nur engeltpflichtig mögliche Zugang zu technischen Normen (das Verwaltungsgericht hat in der angegriffenen Entscheidung überdies für den Nutzer kostenlose Einsichtsmöglichkeiten benannt) ohne Weiteres als ein Zugangshindernis bei der Rechtsquellenerforschung zu qualifizieren. Insoweit ist auch das Argument des Klägers, der Urheberrechtsschutz privater Normwerke stehe dem Gebot eines möglichst einfachen Zugangs zu Gesetzen entgegen, nicht von der Hand zu weisen. Allerdings dient bei der immer weiter erforderlich werdenden Regulierung zunehmend komplizierter technischer Sachverhalte die Einbindung privaten Sachverstandes nicht nur einer knapperen Darstellungsmöglichkeit für den Gesetzgeber. Es wird auch erheblicher, sonst staatlich zu finanzierender Aufwand vermieden, der bei Verzicht auf die Nutzung der Erkenntnisse privater Normungsgremien und Verweisen auf deren entsprechende Veröffentlichungen anfallen würde. Es entspricht daher allgemeiner Rechtsetzungspraxis auf allen Rechtsebenen, in geeigneten Fällen auf solche Normwerke zu verweisen. Der Bundesgesetzgeber sah sich nach dem Urteil des BGH vom 26.04.1990 – I ZR 79/88 – „DIN-Normen“, LM Nr 6 zu § 5 = NJW-RR 1990, 1452 und des diesbezüglichen Nichtannahmebeschlusses des Bundesverfassungsgerichts vom 29.07.1998 – 1 BvR 1143/90 –, LM UrhG § 5 Nr 7a (5/1999) = NJW 1999, 414 veranlasst, das Urheberrecht an privaten Normwerken wieder stärker auszugestalten. Den Ausgleich des Grundrechts der Urheber von privaten Normwerken aus Art. 14 GG und des jedenfalls bei Gesetzesinbezugnahme anzunehmenden Allgemeininteresses am Zugang zu diesen Werken hat er letztlich durch die Einfügung einer Zwangslizenz in § 5 Abs. 3 UrhG vorgenommen und mithin bewusst in Kauf genommen, dass ein Zugang in aller Regel nur gegen Entgelt möglich sein wird.
In den Gesetzesmaterialien heißt es dazu (Hervorhebungen durch den Senat):
BT-Drucks. 15/38, S. 16:, bezüglich einer nicht beschlossenen Fassung, die noch keine Zwangslizenz vorsah:
„Die vorgeschlagene Regelung zu § 5 entspricht keinem Gebot der Richtlinie. Der vorgelegte Entwurf wird lediglich als Gelegenheit genutzt, die seit längerem notwendige Sicherung des urheberrechtlichen Schutzes für private Gremien der Normung, wie z. B. das Deutsche Institut für Normung e. V. (DIN), vorzunehmen. Nach § 5 Abs. 1 genießen Gesetze, Verordnungen, amtliche Erlasse und Bekanntmachungen keinen urheberrechtlichen Schutz. Nach der im Jahre 1990 ergangenen DIN-Normen-Entscheidung des Bundesgerichtshofs (BGH GRUR 1990, 1003) kann der Verlust des Urheberrechtsschutzes auch für private Normen eintreten, wenn Gesetze oder amtliche Verlautbarungen sich diese durch Bezugnahme in einer Weise zu Eigen machen, dass eine gewisse Außenwirkung entsteht. In solchen Fällen der Bezugnahme öffentlicher Normen oder Verlautbarungen auf private Regelwerke besteht aber ein berechtigtes Interesse der privaten geistigen Schöpfer solcher Normen, ihr Urheberrecht zu wahren und sich insbesondere aus dem Verkauf oder der Zugänglichmachung solcher Regelwerke zu finanzieren. Dem öffentlichen Interesse ist demgegenüber genügt, wenn die in Bezug genommenen Normen für jedermann problemlos zugänglich und gegen eine angemessene Vergütung auch zu erwerben sind (vgl. im Einzelnen Loewenheim, Amtliche Bezugnahmen auf private Normenwerke und § 5 Urheberrechtsgesetz, in Festschrift für Otto Sandrock, S. 609). Dies gilt allerdings nicht, soweit private Normwerke in amtliche Werke inkorporiert werden. Der Rechtsunterworfene soll hier nicht fortbestehenden Ausschließlichkeitsrechten an einem Teil der Gesetzesvorschriften ausgesetzt werden.
Mit der Neuregelung soll dem berechtigten Interesse privater Gremien zur Normung Rechnung getragen und zugleich vermieden werden, dass durch die anderenfalls drohende Einschränkung der Selbstfinanzierung solcher Gremien hohe staatliche Subventionen erforderlich werden oder eine Gefahr für die Tätigkeit dieser verdienstvollen Gremien entsteht. Im Regelfall werden nämlich Gesetze, Verordnungen, Erlasse oder amtliche Bekanntmachungen auf private Normwerke lediglich verweisen und damit der Urheberrechtsschutz erhalten bleiben.“
BT-Drucks. 15/837, S. 33, zur letztlich beschlossenen Fassung:
„Die in Absatz 3 angefügten Sätze 2 und 3 enthalten eine Zwangslizenz zugunsten von Verlegern. Mit der Regelung wird sichergestellt, dass die Verbreitung privater Normwerke, an denen nach § 5 Abs. 3 Urheberrechte bestehen, ungehindert möglich bleibt. Das Nutzungsrecht wird aufgrund der vorgeschlagenen Regelung vertraglich erworben. Im Streitfall ist die Angemessenheit der Bedingungen Gegenstand der richterlichen Festsetzung. Die Formulierung orientiert sich an der Regelung der Zwangslizenz zur Herstellung von Tonträgern des geltenden Rechts (§ 61 Urheberrechtsgesetz, künftig § 42a).“
Der Bundesgesetzgeber hat damit bewusst anerkannt, dass jedenfalls Teile des Rechtsetzungsprozesses in private Hand gegeben sein können und damit zugleich eine Verschlechterung der Zugangsmöglichkeiten der Rechtsunterworfenen in Kauf genommen. Ebenso handelt der europäische Gesetzgeber, nicht nur im Fall der Richtlinie 94/25/EG sondern in vielen weiteren Bereichen. Das vom Bundesministerium der Justiz herausgegebene Handbuch der Rechtsförmlichkeit empfiehlt in Abschnitt 4.5 (Bezugnahmen auf technische Regeln) gar die Verwendung von Generalklauseln:
„Auf technische Regeln privater Regelsetzer sollte grundsätzlich mit Hilfe von Generalklauseln Bezug genommen werden. Denn Verweisungen auf technische Regeln privater Regelsetzer sind teils aus verfassungsrechtlichen Gründen unzulässig, teils aus urheberrechtlichen Gründen problematisch. Technische Regeln im Text selbst würden die Rechtsvorschrift mit einer Fülle fachsprachlicher Detailregeln belasten. Zusätzlich entstünde ein erheblicher Novellierungsbedarf, um mit der wissenschaftlichen und technischen Entwicklung Schritt zu halten.“ (zitiert nach der Online-Ausgabe der 3. Auflage 2008, http://hdr.bmj.de)
Hätte sich die Beklagte an diese Empfehlung gehalten, hätte die streitgegenständliche Regelung sich möglicherweise hinsichtlich der Lärmschutzanforderungen auf einen Verweis etwa auf „die aktuellen grundlegenden Anforderungen für das Inverkehrbringen von Sportbooten“ beschränkt. Die nunmehr streitgegenständliche Regelung ist zwar komplizierter zu lesen und zunächst auch schwieriger zu erfassen, letztlich aber wesentlich konkreter.
Ob ein Gesetzgeber, der sich für die Inkorporierung fremden Rechts durch Verweisung entschieden hat, die wesentlichen Regelungsgehalte wie verfassungsmäßig geboten in eigener Hand behalten hat und ob eine angemessene Zugangsmöglichkeit besteht, ist mithin eine Frage des Einzelfalls. Der im konkreten Fall erfolgte Verweis über die Inkorporation europäischen Rechts allein hinsichtlich des anzuwendenden Messverfahrens liegt dabei nach Auffassung des Senats im Bereich des zulässigen gesetzgeberischen Spielraums. Dass auch konkret keine unverhältnismäßigen Kosten bei der Beschaffung der technischen Norm anfallen, hat das Verwaltungsgericht bereits zutreffend ausgeführt, worauf entsprechend § 130b Satz 2 VwGO verwiesen wird.
Diese Bewertung wird auch nicht durch die in der Rechtsprechung vertretene Auffassung bezüglich der Inbezugnahme von DIN-Normen in Bebauungsplänen (BVerwG, Beschluss vom 29.07.2010 – 4 BN 21/10 – zu OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 25.01.2010 – 7 D 110/09.NE und 7 D 111/09.NE –; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 03.01.2011 – 7 D 88/08.NE –; Urteil vom 13.09.2007 – 7 D 91/06.NE –; Urteil vom 09.05.2006 – 15 A 4247/03 –; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 26.03.2009 – 8 C 14729/08 –; Urteil vom 04.07.2006 – 8 C 11709/05 –) in Frage gestellt. Soweit nach diesen Auffassungen gefordert wird, dass der Satzungsgeber neben der genauen Bezeichnung des privaten Regelwerks nach Inhalt, Datum bzw. Ausgabe die Stelle benennen muss, an der sie eingesehen oder von der sie bezogen werden kann oder gar selbst sicherstellen muss, dass die Betroffenen von der DIN-Norm verlässlich und in zumutbarer Weise Kenntnis erlangen können, ist dies den Besonderheiten der Verkündung bzw. Auslegung eines Bebauungsplanes geschuldet. Ziel ist es dabei, dass die Planbetroffenen sich insgesamt vom Regelungsgehalt des Planes vor Ort Kenntnis verschaffen können sollen. Die mithin bereichsspezifisch an Bebauungspläne, bzw. Nebenpflichten des Satzungsgebers gestellten Anforderungen in den genannten Entscheidungen sind dagegen nicht im Sinne einer allgemeinen Anforderung an jedwede auf private Regelungswerke verweisende Rechtsnorm zu verstehen.
Die Verordnung ist auch materiell rechtmäßig. Der Senat teilt zunächst die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass sie sich im Rahmen der Ermächtigungsgrundlage des § 60 Abs. 3 SeeSchStrO bewegt. Wegen der Einzelheiten diesbezüglich wird entsprechend § 130b Satz 2 VwGO auf die zutreffenden Ausführungen im angefochtenen Urteil verwiesen.
Gleichfalls zutreffend sind die Ausführungen des Verwaltungsgerichts zur Zulässigkeit der dynamischen Verweisung in § 4 NeustädterBuchtFzgV auf EU-Recht, auf die ebenfalls entsprechend § 130b Satz 2 VwGO verwiesen wird. Zu ergänzen ist angesichts des Berufungsvorbringens nur Folgendes:
Die abweichende Zielsetzung der Richtlinie 94/25/EG im Vergleich zur NeustädterBuchtFzgV macht den gesetzgeberischen Verweis nicht unzulässig. Es ist bereits nicht ersichtlich, warum lediglich Verweise auf Rechtsnormen gleicher Zielrichtung zulässig sein sollten. Darüber hinaus befasst sich der in Bezug genommene Teil des Anhangs der Richtlinie gerade mit Lärmschutzanforderungen an Sportboote. Dass Gegenstand der Richtlinie das Inverkehrbringen neuer Sportboote ist, Regelungsgegenstand der NeustädterBuchtFzgV dagegen alle und damit auch und gerade ältere Sportboote sind, lässt den Willen des Verordnungsgebers, einen Gleichlauf der technischen Messverfahren anzuordnen, nicht sachwidrig erscheinen. Dass damit unter Umständen eine Aktualisierung der harmonisierten Norm oder gar eine Ablösung der technischen Norm durch eine andere im Wege der Änderung der Richtlinie erfolgen könnte, bedeutet nicht, dass der Verordnungsgeber die von seiner Regelung Betroffenen in unzulässiger Weise schrankenlos Dritten ausgeliefert hätte (vgl. BVerfG, Beschluss vom 25.02.1988 – 2 BvL 26/84 –, BVerfGE 78, 32). Zum Einen wirkte die Bundesrepublik Deutschland an einer etwaigen Änderung der Richtlinie mit, selbst dann wenn eine Änderung gem. ihrem Artikel 6a durch die Kommission erfolgen würde. Denn auch im „Regelungsverfahren mit Kontrolle“ wirkt ein Ausschuss mit, der aus Vertretern der Mitgliedstaaten zusammengesetzt ist. Überdies besteht ggf. ein Überprüfungsrecht des Europäischen Parlaments, vgl. Art. 6b Abs. 2 RL 94/25/EG i.v.m. Artikel 5a Abs. 1 bis 4, Art. 7 und Art. 8 des sog. Komitologie-Beschlusses 1999/468/EG. Zum Anderen sind die relevanten Grenzwerte in der NeustädterBuchtFzgV selbst geregelt und so von der Dynamik der Verweisung nicht erfasst. Selbst eine hypothetische spätere Abänderung der harmonisierten Norm würde lediglich das Messverfahren betreffen.
Die streitgegenständliche Regelung hält sich auch im Rahmen der durch die Ermächtigungsgrundlage und den allgemeinen Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gezogenen Grenzen. Insbesondere ist die vom Kläger in seiner Berufungsbegründung erhobene Beanstandung, es fehle ein besonderer Anlass i.S.v. § 60 Abs. 3 SeeSchStrO, nicht berechtigt. Der im wesentlichen durch sog. Speed-Boote verursachte Konflikt mit Anliegern und anderen Nutzern der Neustädter Bucht ist in den Verwaltungsvorgängen der Beklagten durch Zeitungsartikel und auch die Rückäußerungen im Rahmen der Anhörung betroffener Kreise vor Erlass der Verordnung belegt. Spiegelbildlich stellt die Beendigung dieses Konflikts, der sich aus der Nutzung besonders lauter Sportboote durch wenige Personen unter entsprechenden Beeinträchtigungen für eine Vielzahl anderer Sportbootfahrer, Anlieger und Strandbesucher speist, den Zweck der Verordnung dar.
In diesem Rahmen erweist sich die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass sich das Befahrensverbot unter dem Gesichtspunkt des allgemeinen Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes als rechtmäßig erweist, als zutreffend, so dass diesbezüglich entsprechend § 130b Satz 2 VwGO auf die Ausführungen im angefochtenen Urteil verwiesen wird. Soweit im Berufungsverfahren erneut besonders die Erforderlichkeit der Regelung thematisiert worden ist, kann darauf verwiesen werden, dass insbesondere das direkte Abstellen auf die Intensität der Geräusche als sachgerecht erscheint, nachdem sich eine mittelbare Beschränkung durch die Begrenzung der Höchstgeschwindigkeit als nicht hinreichend praktikabel erwiesen hatte. Dass diese Regelung für den Kläger eine Beeinträchtigung darstellt, liegt auf der Hand, da gerade Speed-Boote wie das seine infolge ihrer Geräuschemissionen Regelungsanlass gewesen sind. Deshalb erscheint auch die Einrichtung eines Durchfahrtskorridors nicht als bezogen auf das Regelungsziel des Verordnungsgebers gleich geeignet. Denn nur die streitgegenständliche Regelung, die auf einen solchen Korridor zu Lasten der Eigentümer besonders lauter Sportboote verzichtet, verhindert, dass bei der Korridordurchfahrt bereits als übermäßig laut anzusehende Lärmemissionen anfallen. Dass auf diese Weise laute Boote wie das des Klägers gleichsam aus Teilbereichen der Neustädter Bucht ausgesperrt werden, ist gerade das mit Blick auf die Interessen der Allgemeinheit legitime Ziel des Verordnungsgebers. Aufgrund der vorhandenen Nachrüstungs- und anderweitigen Nutzungsmöglichkeiten für den Kläger erachtet der Senat die Regelung wie das Verwaltungsgericht aber auch als verhältnismäßig im engeren Sinn.
Der Kläger kann sich demgegenüber auch nicht auf Bestandsschutz berufen. Ihm wird nicht das Eigentum an seinem Speed-Boot entzogen, sondern nur eine bestimmte Nutzungsmöglichkeit desselben entzogen. Ein Vertrauensschutz dahingehend, dass für ein älteres, besonders lautes Wasserfahrzeug keine Einschränkungen hinsichtlich des Nutzungsgebietes eintreten dürfen, ist nicht anzuerkennen. Eine solche zukunftsgerichtete Maßnahme muss sich allein an den Maßstäben des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes messen lassen, die vorliegend gewahrt sind.
Anders als im Berufungsverfahren vom Kläger geltend gemacht, geht der Senat ausweislich der nach den Verwaltungsvorgängen erfolgten Messgerätebeschaffungen, dem von der Beklagten vorgelegten Protokoll einer durchgeführten Testmessung und einer an einen Dritten ausgesprochenen Verwarnung nicht von einem systemischen Vollzugsdefizit aus. Es erscheint dagegen die Annahme des Beklagten plausibel, nach der die Verordnung üblicherweise eingehalten wird und deshalb keine Bürgerbeschwerden über schädliche Lärmimmissionen in der Neustädter Bucht mehr eingegangen sind.
Nach alledem ist die Berufung mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen. Die Nebenentscheidungen zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruhen auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil Gründe hierfür (§ 132 Abs. 2 VwGO) nicht ersichtlich sind.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Berufungsverfahren gemäß § 52 Abs. 2 GKG auf 5.000,– Euro festgesetzt.
Es war der Auffangstreitwert festzusetzen. Dagegen war nicht an der vorl. Streitwertfestsetzung i.H.v. 20.000,– € festzuhalten, da diese angesichts des klägerischen Interesses, die Nutzung seines Speed-Bootes in einem bestimmten Revier (Neustädter Bucht) weiterhin aufrechterhalten zu dürfen, zu hoch angesetzt war.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 68 Abs. 1 S. 5, 66 Abs. 3 S. 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§§ 68 Abs. 1 S. 5, 66 Abs. 3 S. 3 GKG
§ 4 NeustädterBuchtFzgV
§ 35 VwVfG
§ 1 NeustädterBuchtFzgV
§ 5 WaStrG
§ 59 SeeSchStrO
§ 2 NeustädterBuchtFzgV
§ 5 NeustädterBuchtFzgV
§ 5 AGVwGO SH
§ 167 VwGO
§ 2 Abs. 1 NeustädterBuchtFzgV
§ 3 Abs. 1 NeustädterBuchtFzgV
§ 9 Abs. 1 Nr. 2 SeeAufgG
§ 9 Abs. 6 SeeAufgG
§ 60 Abs. 3 der SeeSchStrO
§ 43 Abs. 1, 1. Alternative VwGO
§ 6 Nr. 1 NeustädterBuchtFzgV
§ 60 Abs. 3 SeeSchStrO
§ 35 S. 2 1. Alternative VwVfG
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 5 Abs. 1 UrhG
§ 3 Abs. 2 10. GPSGV
§ 60 Abs. 3 Satz 1 SeeSchStrO
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 130b Satz 2 VwGO
§ 5 Abs. 3 UrhG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 1 der als Verordnung
Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 GG
Art. 83 GG
Art. 14 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW-RR 1990, 1452
NJW 1999, 414
GRUR 1990, 1003
BVerfGE 78, 32
3 A 183/07
4 BN 21.10
2 RL 98/34
I ZR 79/88
1 BvR 1143/90
4 BN 21/10
7 D 110/09
7 D 111/09
7 D 88/08
7 D 91/06
15 A 4247/03
8 C 14729/08
8 C 11709/05
2 BvL 26/84
2 RL 94/25