Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-12-18, Aktenzeichen 4 K 9352/98
ECLI: ECLI:DE:VGD:2003:1218.4K9352.98.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Zwangsvollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin ist ein bundesweit tätiges Unternehmen, welches unter anderem Kies, Sand und Split gewinnt, aufbereitet und vermarktet. Sie betreibt seit 1972 auf dem Gebiet der Stadt S in der G1 westlich der Kreisstraße 00 bei X genehmigterweise eine Nassabgrabung zur Gewinnung von Sand und Kies einschließlich einer Kiesaufbereitungsanlage, diese in einer Entfernung von etwa 800 m zur nächstgelegenen Wohnbebauung.
Die Klägerin beabsichtigt im Anschluss an den bisherigen Abgrabungsbereich die Erweiterung der Nassabgrabung in der G1 der Stadt S. Westlich der künftigen Abgrabungsfläche - im Folgenden Vorhabenfläche - in 750 m Entfernung liegt das Gebiet der Stadt L, südlich der Fläche in 500 m Entfernung die Grenze des Gebietes der Stadt N. Die Vorhabenfläche liegt westlich eines durch Kiesgewinnung entstandenen Gewässers ebenfalls östlich der Kreisstraße 00. Sie wird nordöstlich von einer Eisenbahnlinie begrenzt, die in südöstlicher Richtung verläuft und den Nbach kreuzt. Der Nbach bildet ihre südöstliche Grenze.
Die Vorhabenfläche ist unter Einschluss einer Wasserfläche von 16,5 ha insgesamt etwa 25,9 ha groß. Ihre Westhälfte wird als Ackerfläche genutzt. Die Ackerfluren erstrecken sich auf etwa drei Viertel der Gesamtfläche. Östlich davon bis zum Nbach schließen sich als Viehweide genutzte Grünlandflächen an. Östlich des Nbaches außerhalb des Vorhabenbereichs sind innerhalb von Grünlandfluren einige Fischteiche angelegt. Die Vorhabenfläche schließt die Hofstelle des C-Hofes mit den Gartenlandflächen zur Kleintierhaltung und zum Zierpflanzen- und Gemüseanbau ein. Die nächstgelegene Wohnbebauung ist etwa 100 m von der Vorhabenfläche entfernt. In einem Zeitraum von sieben Jahren ab Erteilung der erstrebten Genehmigung sollen 2,15 Mio. m3 Sand und Kies gewonnen werden. Der Abbau soll bis etwa 17,3 m unter Flur (etwa 5,5 m NN) erfolgen. Es wird eine mittlere Wassertiefe von etwa 13 m bei einem voraussichtlichen mittleren Wasserstand von 18,20 m NN entstehen. Es ist beabsichtigt, nach Beendigung der Abgrabung innerhalb eines Zeitraumes von bis zu zwei Jahren die neu entstandenen Uferbereiche naturnah zu kultivieren und auf Dauer einer anthropogenen Nutzung zu entziehen. Die vorhandenen Kopfbaumbestände sollen während des Abbaus weitgehend erhalten bleiben und in das Gesamtrekultivierungskonzept eingebunden werden. Eine geplante Untertunnelung der Kreisstraße 00 soll nach Beendigung der Abgrabung für Amphibienwanderungen erhalten bleiben. Die bei der Kieswäsche anfallenden Feinstkörnungen im Umfang von etwa 7 v. H. des Materials sollen der Gestaltung von Flachuferbereichen und Schwemmsandfächern im bereits genehmigten Gewässer dienen. Der aus diesem Bereich anfallende Abraum soll zur Böschungsgestaltung im Vorhabenbereich eingesetzt werden.
Naturräumlich liegt die Vorhabenfläche in der linksniederrheinischen Niederterrassenebene innerhalb der naturräumlichen Untereinheit "Ner E1". Die hier in einer Mächtigkeit von etwa 15 m bereits ab durchschnittlich 20,5 m NN anstehenden und abbaubaren Kiese und Sande stammen aus dem Quartär und werden von Böden mittlerer Ertragsleistung, vorwiegend sandigen Lehmböden vom Typ Gley, Parabraunerde und Braunerde in einer Mächtigkeit von etwa 1,8 m überlagert. Das Grundwasser fließt von Nordwesten nach Südosten zum Rhein. Der Grundwasserspiegel liegt im Mittel zwischen 18 bis 18,5 m NN. Der Grundwasserflurabstand liegt bei etwa 2,9 m. Der Uferbereich des Nbaches ist mit lockeren Gehölzgruppen und Einzelbäumen bestanden.
Im Gebietsentwicklungsplan für den Regierungsbezirk E vom 14. Juni 1984, genehmigt mit Erlass des Ministers für Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft des Landes Nordrhein-Westfalen vom 8. Juli 1986, VI B 2.60.40, - im Folgenden: GEP 1986 -, ist die Fläche des Abgrabungsvorhabens insgesamt als Agrarbereich und ihre südliche Hälfte zusätzlich als Bereich für den Schutz der Landschaft dargestellt.
Im Flächennutzungsplan der Stadt S aus dem Jahr 1984 ist die Vorhabenfläche als Fläche für die Landwirtschaft dargestellt. Eine Fläche westlich davon getrennt durch die Kreisstraße 00 stellt der Flächennutzungsplan als Fläche zur Gewinnung von Bodenschätzen dar. Die Vorhabenfläche ist bauplanungsrechtlich nicht überplant.
Sie liegt im räumlichen Geltungsbereich des im August 1986 in Kraft getretenen Landschaftsplanes des Kreises X1, Raum B1/S. Seine textlichen Darstellungen enthalten u. a. folgende "Entwicklungsziele für die Landschaft" und "Entwicklungsräume":
"Entwicklungsziel 1
Erhaltung einer mit natürlichen Landschaftselementen reich oder vielfältig ausgestatteten Landschaft ...
Entwicklungsraum 1.22
- Nbach - ca. 26 ha
Die weitgehend grünlandgenutzte Aue des Nbaches mit Kopfbäumen und Hecken, Obstbäumen und neuangepflanzten Gehölzen ist in ihrer derzeitigen Struktur zu erhalten. Die Kopfbäume und Hecken sind zu pflegen. ...
Entwicklungsziel 2
Anreicherung einer im ganzen erhaltungswürdigen Landschaft mit gliedernden und belebenden Elementen ...
Entwicklungsraum 2.13
- G2 - ca. 212 ha
Der Entwicklungsraum ist mit gliedernden und belebenden Elementen durch Anpflanzungen an Wegen und Gehöften anzureichern. ...
Entwicklungsziel 5
Ausstattung der Landschaft zum Zwecke des Immissionsschutzes ...
Entwicklungsraum 5.3
- Immissionsschutzstreifen an der BAB A 00 zwischen Rheinstrom und B 000 - ca. 289 ha
Zur Minderung der Lärm- und Abgasbelastungen sind neben den geplanten Lärmschutzwällen für die Ortslagen C1 und S die im landschaftspflegerischen Begleitplan vorgesehenen Schutzmaßnahmen gem. § 4 LG vom Verursacher durchzuführen. ... "
Der Landschaftsplan trifft u. a. folgende textliche Festsetzungen:
"2. Besonders geschützte Teile von Natur und Landschaft
Allgemeines
I. Von allen in den folgenden Abschnitten genannten Verboten bleiben unberührt ... alle vor Inkrafttreten des Landschaftsplanes genehmigten und rechtmäßig ausgeübten Nutzungen in der bisherigen Art und im bisherigen Umfang, soweit nicht im folgenden anders geregelt.
...
III. Von den Festsetzungen des Landschaftsplanes unberührt bleiben die im genehmigten Gebietsentwicklungsplan für den Regierungsbezirk E dargestellten Ziele der Regionalplanung, insbesondere Abgrabungsbereiche ...
2.3 Allgemeine Festsetzungen für alle Landschaftsschutzgebiete
Für alle Flächen unter Landschaftsschutz gelten folgende Regelungen:
I. Verbote
Es ist verboten,
1) Bauliche Anlagen im Sinne der Bauordnung für das Land Nordrhein- Westfalen zu errichten ...,
2) Aufschüttungen, Verfüllungen, Veränderung der Oberflächengestalt d. Bodens, Abgrabungen oder Ausschachtungen vorzunehmen, ..., Gewässer anzulegen oder die Gestalt fließender oder stehender Gewässer zu ändern oder zu zerstören,
2.4 Besondere Festsetzungen für Landschaftsschutzgebiete
Gem. § 21 LG werden als Landschaftsschutzgebiet festgesetzt:
2.4.40 Nbach
Das ca. 32 ha große Landschaftsschutzgebiet umfaßt die Niederung des Nbaches südlich der Trasse der BAB A 00. Die genauen Grenzen sind in der Festsetzungskarte sowie den im Anhang beigefügten Flurkarten festgesetzt. Die Festsetzung als Landschaftsschutzgebiet ist erforderlich gem. § 21 a) und b) LG NW insbesondere
- wegen seiner vegatationskundlichen, ornithologischen und landschaftlichen Bedeutung,
- wegen des landschaftstypischen Grünlandes mit Kopfbäumen und Hecken. ..."
Im Übrigen wird auf den Inhalt des Landschaftsplanes Bezug genommen.
Während ein nördlicher Streifen der Vorhabenfläche als Entwicklungsraum 5.3 und ihre westliche Teilfläche als Entwicklungsraum 2.3 dargestellt ist, stellt der Landschaftsplan den östlichen Teil und damit etwa die Hälfte der Vorhabenfläche bis zur Bundesstraße B 000 als Bestandteil des Entwicklungsraumes 1.22 dar und setzt sie zugleich als Teil des Landschaftsschutzgebietes "2.4.40 -Nbach" fest.
Mit Antrag vom 24. Mai 1993 suchte die Klägerin um die Zulassung des Vorhabens nach. Betroffen von dem Vorhaben sind hiernach die Grundstücke G3 sowie G4 auf dem Gebiet der Stadt S. Dem Antrag beigefügt waren ein Übersichtsplan im Maßstab 1 : 25000, ein Lageplan im Maßstab 1 : 5000, ein Abbauplan, Schnitte, der Herrichtungsplan, die Kostenschätzung und die Einverständniserklärungen der Eigentümer der betroffenen Grundstücke. Die Klägerin beabsichtigt, die in dem geplanten Erweiterungsbereich lagernden Kies- und Sandmengen über teilweise schwimmende Förderbandstraßen zu dem vorhandenen Betriebsstandort westlich der Kreisstraße 00 zu transportieren und dort - wie bisher - aufzubereiten. Für einen Abtransport mittels Lastkraftwagen über das öffentliche Straßennetz soll die Kreisstraße 00 über dem Wasserspiegel untertunnelt werden.
Um Gegenstand, Umfang und Methoden der vorzunehmenden Umweltverträglichkeitsprüfung abzustimmen, führte die Beklagte unter Übersendung von Ausfertigungen der Antragsunterlagen eine schriftliche Behördenbeteiligung durch. Die vorgelegten Anforderungen und Stellungnahmen übersandte die Beklagte der Klägerin mit Schreiben vom 7. Oktober 1993 mit der Bitte um schriftliche Gegenäußerung in Form einer Synopse, um anschließend den "Scoping"-Termin anzuberaumen. Diese Synopse ging bei der Beklagten am 4. Februar 1994 ein. Die Besprechung über den Inhalt und Umfang der für die Umweltverträglichkeitsprüfung erforderlichen Unterlagen fand am 15. April 1994 u. a. in Anwesenheit eines Vertreters der Klägerin bei der Beklagten statt. Die Beklagte übersandte der Klägerin unter dem 10. Mai 1994 eine Ausfertigung der Terminsniederschrift mit der Bitte, die Planunterlagen entsprechend zu überarbeiten und Einverständniserklärungen der Eigentümer der betroffenen Grundstücke entsprechend beigefügtem, aktualisierten Muster vorzulegen. Mit Schreiben vom 13. Februar 1996 teilte die Beklagte der Klägerin mit, bislang seien diese Unterlagen nicht bei ihr eingereicht worden, sie beabsichtige deshalb, den Abgrabungsantrag gemäß § 147 Abs. 2 Landeswassergesetz wegen unvollständiger Unterlagen abzulehnen, und gab ihr die Gelegenheit, binnen der nächsten drei Monate die überarbeiteten Planunterlagen vorzulegen. Unter dem 16. Februar 1996 bat die Beklagte um Vorlage der neuen Eigentümereinverständnisse bis kurz vor dem Abschluss des Planfeststellungsverfahrens. Unter dem 2. Mai 1996 kündigte die Klägerin die Vorlage der Unterlagen für den 16. Mai 1996 an. Mit Schreiben vom 10. Mai 1996 legte die Klägerin die überarbeiteten Antragsunterlagen vor bestehend aus einer Zusammenfassung, den Planungsgrundlagen einschließlich Bedarfsbegründung und Planungsvorgaben, der Umweltverträglichkeitsstudie - Abiotische Faktoren -, der Umweltverträglichkeitsstudie - Nutzungen und biotische Faktoren -, der Abbauplanung und dem Landschaftspflegerischen Begleitplan einschließlich Rekultierungsplanung und bat um Einleitung bzw. Fortsetzung des Planfeststellungsverfahrens.
Die Beklagte beteiligte daraufhin die zuständigen Behörden. Der Direktor des Landschaftsverbandes Rheinland - Rheinisches Amt für Bodendenkmalpflege - regte unter dem 21. Juni 1996 an, bereits im Rahmen der Umweltverträglichkeitsstudie das archäologische Potential durch systematische archäologische Prospektionsmaßnahmen zu erfassen; unter dem 30. August 1995 hatte er bereits auf die unmittelbar im Plangebiet gelegene Fundstelle 2710/018 hingewiesen. Es handelt sich dabei um einen Kreisgraben am C-Hof, welcher die Überreste eines Hügelgrabes aus dem Zeitraum zwischen der jüngeren Bronzezeit und der Zeit der Kelten vermuten lässt. Die Landwirtschaftskammer Rheinland - Kreisstelle X1 - trug mit Schreiben vom 27. Juni 1996 vor, mit dem innerhalb der Vorhabenfläche ansässigen Vollerwerbslandwirt sei bislang nicht verhandelt worden, sein Einverständnis habe er nicht gegeben, und regte an, für die weitere Planung müsse die Betroffenheit dieses wirtschaftlichen Vollerwerbsbetriebs nochmals untersucht und eine Lösung erarbeitet werden. Unter dem 10. Juli 1996 äußerte das Staatliche Umweltamt E2 erhebliche Bedenken gegen die beantragte Genehmigung: Der beantragte Bereich sei im GEP als Agrarbereich mit teilweiser Überlagerung als Bereich zum Schutz der Landschaft dargestellt, nicht jedoch als Bereich für die oberirdische Gewinnung von Bodenschätzen. Teile des Landschaftsschutzgebietes Nbachaue sollten durch die Abgrabung in Anspruch genommen werden; nach der einschlägigen Verordnung dürften keine Abgrabungen vorgenommen werden. Das Abgrabungsbegehren stehe im Widerspruch zum auf Kreisebene eingeleiteten Planfeststellungsverfahren zur naturnahen Entwicklung des Nbaches. Das Landesoberbergamt Nordrhein-Westfalen empfahl unter dem 16. Juli 1996, die S1 AG im Verfahren zu beteiligen, weil in der Vorhabenfläche mit einer Absenkung der Tagesoberfläche durch untertägigen Steinkohlenabbau zu rechnen sei. Die M- Genossenschaft MG - Körperschaft des öffentlichen Rechts - machte unter dem 18. Juli 1996 geltend, im Fall der Zulassung der Abgrabung sollte im Hinblick auf das Konzept zur naturnahen Entwicklung des Nbaches der Abstand zwischen der Böschungsoberkante des Nbaches und der Abgrabung das Maß von 25 m nicht unterschreiten. Der Landrat des Kreises X1 machte mit Schreiben vom 9. September 1996 vorbehaltlich von Maßnahmen zur Landschaftspflege, dem Biotop- und Artenschutz und einer Abstimmung mit dem Konzept zur naturnahen Entwicklung des Nbaches keine Bedenken geltend. Unter dem 26. September 1996 sprach sich die Stadt S gegen die Zulassung der beantragten Abgrabung aus, weil die Vorhabenfläche für die weitere städtebauliche Entwicklung als Gewerbeflächen für die Neuansiedlung bzw. Verlagerung von wohngebietsunverträglichen Betrieben benötigt werde.
Nach vorheriger Bekanntmachung im Amtsblatt der Stadt S 11. Jahrgang Nr. 1 vom 8. Januar 1997 wurden die Planunterlagen vom 20. Januar 1997 bis zum 20. Februar 1997 beim Bürgermeister der Stadt S während der allgemeinen Dienststunden zu jedermanns Einsicht ausgelegt. In der Zeit der Offenlegung erhoben zwei Eigentümer von außerhalb der Vorhabenfläche gelegenen Grundstücken Einwendungen gegen den Plan.
Zur Verhandlung der im vorherigen Anhörungsverfahren abgegebenen Stellungnahmen und erhobenen Einwendungen lud die Beklagte zu einem Erörterungstermin am 10. Juni 1997 in S ein; die Anberaumung dieses Erörterungstermins wurde im Amtsblatt der Stadt S 11. Jahrgang Nr. 18 vom 21. Mai 1997 bekannt gemacht. Die Klägerin wurde mit Schreiben vom 28. Mai 1997 eingeladen, nachdem diese unter dem 12. Mai 1997 in synoptischer Form eine Gegenäußerung zu den Stellungnahmen und Einwendungen vorgelegt hatte. Im Zuge des Erörterungstermins verwies der Terminsvertreter der Beklagten insbesondere zur Frage der Befreiung von den Verboten des Landschaftsplanes auf die Konzentrationswirkung des Planfeststellungsbeschlusses und wegen der Absicht der Stadt S, auf der Vorhabenfläche das Gewerbegebiet III zu realisieren, auf das laufende GEP-Verfahren, in dem Ende 1997 voraussichtlich die Entscheidung darüber getroffen werde, ob dem Vorhaben der Stadt S oder der Klägerin der Vorzug zu geben sei. Wegen der Erörterung im Übrigen wird auf den Inhalt der Niederschrift vom 10. Juni 1997 Bezug genommen, die den beteiligten Behörden und der Klägerin unter dem 16. bzw. 17. Juni 1997 in Ausfertigung übersandt wurde.
Unter dem 5. November 1997 teilte die Beklagte der Klägerin mit, sie beabsichtige, den Antrag abzulehnen, da ihm zwingende Versagungsgründe entgegenstünden. Für das Vorhaben könne eine landesplanerische Zustimmung nicht erteilt werden, da auch in der - beabsichtigten - Neufassung des GEP 1986 eine Darstellung des (Vorhaben-)Bereiches als Abgrabungsbereich nicht vorgesehen sei. Unter dem 20. November 1997 bat die Klägerin mit Erfolg um Zurückstellung der Entscheidung über den Antrag und die Verlängerung der Frist zur Stellungnahme bis April 1998. Mit Schreiben vom 17. August 1998 - wiederholt unter dem 16. September 1998 - bat die Klägerin um kurzfristige Entscheidung über den Antrag, nachdem Gespräche mit der Stadt S "über eine positive Ausweisung (der Vorhabenfläche) im Entwurf" des neuen GEP erfolglos geblieben waren und die Fläche in der Vorlage zum Aufstellungsbeschluss als landwirtschaftliche Nutzfläche dargestellt war. Die Klägerin machte geltend, zwingende Versagungsgründe lägen nicht vor; die Ausweisung von Flächen für die Gewinnung oberflächennaher Rohstoffe im GEP 1986 bedeute nicht, dass nicht auch außerhalb von ihnen Sand und Kies gewonnen werden könnten.
Mit Bescheid vom 6. Oktober 1998 - der Klägerin zugestellt am 8. Oktober 1998 - lehnte die Beklagte den Antrag auf Genehmigung der Abgrabung ab. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, die nach § 31 WHG erforderliche WGWWWerforderliche Planfeststellung könne nicht erfolgen, da das Vorhaben die hierfür maßgeblichen planungsrechtlichen Anforderungen nicht erfülle. Für das Vorhaben sei eine bauaufsichtliche Genehmigung erforderlich, die Bestandteil der Planfeststellung sei. Eine Zulassung sei nicht möglich, weil dem Vorhaben ein öffentlicher Belang im Sinne des § 35 Abs. 1 BauGB entgegen stehe. Gem. § 35 Abs. 3 Satz 2 BauGB dürften raumbedeutsame Vorhaben den Zielen der Raumordnung nicht entgegen stehen. Das beantragte Vorhaben sei als raumbedeutsam einzustufen. Es widerspreche den Zielen der Raumordnung und Landesplanung, da die Fläche im Gebietsentwicklungsplan - GEP 1986 - als Agrarbereich mit der überlagernden Darstellung als Bereich zum Schutz der Landschaft dargestellt sei und Abgrabungen gem. GEP 1986 B VI 2-3 Ziel 3 grundsätzlich nur innerhalb der dargestellten Bereiche für die oberirdische Gewinnung von Bodenschätzen vorzunehmen seien. Dieses Ziel sei verbindlich. Eine Ausnahme (davon) könne bei dem beantragten Vorhaben nicht gemacht werden. Der Abgrabungsantrag widerspreche auch den Darstellungen und Zielen des 1998 aufgestellten neuen Gebietsentwicklungsplanes, die bis zu dessen Genehmigung als sonstige Erfordernisse der Landesplanung zu berücksichtigen seien.
Die Klägerin hat hiergegen am 28. Oktober 1998 Klage erhoben.
Während des Klageverfahrens hat das Ministerium für Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft mit Erlass vom 12. Oktober 1999 den im Juni 1998 aufgestellten neuen Gebietsentwicklungsplan unter Beifügung von Maßgaben genehmigt. Der Bezirksplanungsrat ist den Maßgaben beigetreten. Die Genehmigung ist sodann im Dezember 1999 bekannt gemacht worden. Die textlichen Darstellungen dieses Gebietsentwicklungsplanes - im Folgenden: GEP 1999 - in Bezug auf die Rohstoffgewinnung (Kapitel 3.12) enthalten als Ziel 1 "Bodenschätze haushälterisch nutzen" u. a. folgende Aussagen:
"1 Bereiche für die Sicherung und den Abbau oberflächennaher Bodenschätze (Abgrabungsbereiche) sichern die Rohstoffversorgung unter besonderer Berücksichtigung des Rohstoffbedarfs, der Begrenztheit bestimmter Vorkommen und der dauerhaft umweltgerechten Raumentwicklung.
2 Der Gewinnung von Bodenschätzen kommt in diesen Bereichen bei der Abwägung mit anderen Nutzungsansprüchen ein erhöhtes Gewicht zu.
3 ...
4 Abgrabungen sind nur innerhalb der Abgrabungsbereiche vorzunehmen."
Die Vorhabenfläche liegt außerhalb der im GEP 1999 zeichnerisch dargestellten Bereiche für die Sicherung und den Abbau oberflächennaher Bodenschätze und innerhalb eines als allgemeiner Freiraum- und Agrarbereich mit der überlagernden Funktion für den Schutz der Landschaft und landschaftsorientierte Erholung bzw. den regionalen Biotopverbund zeichnerisch dargestellten Bereichs.
Zur Klagebegründung trägt die Klägerin nunmehr im Wesentlichen sinngemäß Folgendes vor:
Sie habe einen Anspruch auf Neubescheidung ihres Planfeststellungsantrages unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts. Die Ablehnung ihres Antrages durch die Beklagte sei rechtsfehlerhaft, denn sie verletze ihren Anspruch auf abwägungsfehlerfreie Entscheidung über ihren Planfeststellungsantrag. Zwingende Versagungsgründe, die den Eintritt in eine planerische Abwägung von vornherein verhindern würden, stünden dem beantragten Vorhaben nicht entgegen.
Der geplanten Abgrabung als einem standortgebundenen Vorhaben im Sinne des § 35 Abs. 1 Nr. 3 BauGB könnten die in Abs. 3 Satz 3 der Vorschrift geregelten öffentlichen Belange - hier etwa im Hinblick auf Natur und Landschaft - nicht als zwingender Versagungsgrund entgegen gehalten werden. Diese Vorschrift sei nach § 38 BauGB nicht anwendbar, weil das streitgegenständliche Vorhaben überörtliche Bedeutung habe. Die rechtliche Folge sei, dass die überörtliche Fachplanung - wie hier - von den städtebaulichen Anforderungen des Baugesetzbuches über die Zulässigkeit von Vorhaben im Außenbereich freigestellt sei. Der Umstand, dass der Flächennutzungsplan der Stadt S die Vorhabenfläche als Fläche für die Landwirtschaft und der GEP 1999 sie nicht als Fläche für die Rohstoffgewinnung darstelle, zwinge nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB ebenfalls nicht zur Versagung der Genehmigung. Weil es sich um eine raumbedeutsame und damit überörtliche Planung im Sinne des § 38 Satz 1 BauGB handele, komme dem Bauplanungsrecht nach Maßgabe von § 31 WHG in Verbindung mit den landesrechtlichen Bestimmungen über den Gewässerausbau lediglich die Bedeutung einer fachplanerisch zu berücksichtigenden Orientierungshilfe im Rahmen planerischer Abwägung zu.
Dem GEP 1999 sei auch nicht unmittelbar ein zwingender Versagungsgrund zu entnehmen. Die in dem GEP 1999 dargestellten Abgrabungsbereiche, außerhalb derer die Vorhabenfläche liege, stellten allenfalls Vorbehaltsgebiete und damit ein in die planerische Abwägung einzustellendes Erfordernis der Landesplanung dar, nicht aber ein bindendes Ziel der Raumordnung im Sinne einer Vorrangzone. Zum einen fehle es an der für die Darstellung von so genannten verbindlichen Abgrabungskonzentrationszonen in Gebietsentwicklungsplänen erforderlichen Ermächtigungsgrundlage, zum anderen mangele es den betreffenden Darstellungen an der für einen rechtlich verbindlichen Zielcharakter erforderlichen Konkretheit sowie der nötigen standortbezogenen Abwägung. Zudem sei der GEP 1999 unwirksam, denn er leide, was sie - die Klägerin - gegenüber der Beklagten schriftlich unter dem 15. Dezember 2000 gerügt habe, an einer Reihe von Verfahrens- und Formfehlern sowie Abwägungsdefiziten.
Die Lage des Vorhabens im Landschaftsschutzgebiet sei nicht geeignet, die ausschließlich auf zwingende Versagungsgründe gestützte Versagung zu begründen. Es sei Sache der Planfeststellungsbehörde, im Rahmen der erst noch vorzunehmenden Abwägung die durch das Vorhaben nicht gefährdeten Schutzzwecke des Landschaftsschutzgebietes gegenüber den Vor- und Nachteilen des Vorhabens während der Durchführung und nach seiner Beendigung zu gewichten. Ein als Landschaftsschutzgebiet ausgewiesener Teil der Landschaft unterliege - anders als ein Naturschutzgebiet - keinem absoluten Veränderungsverbot. Die rechtlichen Voraussetzungen für die ausnahmsweise Erteilung einer landschaftsschutzrechtlichen Genehmigung lägen vor, denn das geplante Vorhaben beeinträchtige weder die Leistungsfähigkeit des Naturhaushaltes noch das Landschaftsbild. Auf den Umstand, dass der Landschaftsplan selbst hier keine Ausnahme vorsehe, komme es insoweit nicht an. Außerdem erstrecke sich die Festsetzung als Landschaftsschutzgebiet nur auf einen Teil der Vorhabenfläche. Die übrige Vorhabenfläche lasse sich in noch wirtschaftlich lukrativer Weise ausbeuten, ohne dass es hierzu eines neuen Planfeststellungsantrages bedürfe. Jedenfalls insoweit sei ein Anspruch auf Neubescheidung gegeben, denn die im Landschaftsplan dargestellten Entwicklungsziele seien lediglich im Rahmen einer erst noch vorzunehmenden Abwägung beachtlich.
Habe sie keinen Anspruch auf Neubescheidung ihres Planfeststellungsantrages, sei der Ablehnungsbescheid jedenfalls formell rechtswidrig und aufzuheben. Die Beklagte sei im Zeitpunkt der Ablehnung des Planfeststellungsantrages sachlich nicht mehr zuständig gewesen, weil die Zuständigkeit für die Genehmigung von Abgrabungen zur Gewinnung von Kies und Sand gemäß § 8 Abs. 1 AbgrG NRW in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 19. Juni 1994 (GVBl. 1994, S. 418, 425) zum Landschaftsgesetz am 20. Juli 1994 auf die Kreisordnungsbehörden, hier den Landrat des Kreises X1 übergegangen sei und der Antrag auf Genehmigung der Nassabgrabung in seiner geänderten streitgegenständlichen Fassung erst im Mai 1996 bei der Beklagten eingereicht worden sei. Der im Mai 1993 eingereichte Planfeststellungsantrag für die gleiche Nassabgrabung sei mit dem Antrag in der Fassung vom Mai 1996 nicht identisch, zum Beispiel hinsichtlich der Höhe des Wasserspiegels - ursprünglich MW 21,00 m NN, jetzt MW 18,20 NN -, und sei im Sinne der Übergangsvorschrift auch nicht vollständig und damit nicht bescheidungsfähig gewesen; denn die beigefügten Planunterunterlagen hätten insbesondere keine vollständige Umweltverträglichkeitsprüfung und auch im Übrigen nicht alle genehmigungsrelevanten Informationen enthalten. Sie - die Klägerin - habe einen Anspruch auf Verpflichtung der Beklagten, den geänderten Planfeststellungsantrag an die zuständige Kreisordnungsbehörde abzugeben, denn eine Neubescheidung in der Form der Antragsablehnung mangels sachlicher Zuständigkeit wäre ermessensfehlerhaft. Der gesetzliche Wechsel in der Zuständigkeit dürfe nicht zu Lasten des jeweiligen Antragstellers gehen; sie - die Klägerin - habe bereits erhebliche finanzielle Beträge für das beantragte Vorhaben aufgewendet.
Schließlich habe sie - die Klägerin - einen Anspruch festzustellen, dass die Ablehnung des Planfeststellungsantrags durch Versagungsbescheid vom 6. Oktober 1998 rechtswidrig war. Diesen Anspruch könne sie zulässigerweise sowohl im Wege der Feststellungsklage als auch im Wege der Fortsetzungsfeststellungsklage verfolgen. In Bezug auf den Anspruch auf Verpflichtung der Beklagten zur Abgabe des Antrages an die zuständige Kreisordnungsbehörde ergebe sich das Feststellungsinteresse aus dem Bedürfnis, im Hinblick auf die Neubescheidung einen Folgeprozess durch Klärung der Rechtslage zu vermeiden. In Bezug auf den Anspruch auf Neubescheidung durch die Beklagte ergebe sich das Fortsetzungsfeststellungsinteresse aus der Vorbereitung eines Amtshaftungsprozesses auf der Grundlage einer in Betracht zu ziehenden verschuldensunabhängigen Haftung der Beklagten. Der Anspruch sei auch begründet, denn aus den Darstellungen der Abgrabungsbereiche im GEP 1984 habe sich ebenfalls kein zwingender Versagungsgrund ergeben. Auch diesen Darstellungen fehle es mangels vorhabenbezogener Abwägung an der erforderlichen Zielqualität im Sinne einer qualifizierten positiven Standortzuweisung für Abgrabungen in raumplanerischer Hinsicht.
Wegen der weiteren Klagebegründung im Einzelnen wird auf die umfänglichen klägerischen Schriftsätze nebst Anlagen Bezug genommen.
Die Prozessbevollmächtigten der Klägerin beantragen,
1. die Beklagte unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides vom 6. Oktober 1998 zu verpflichten, den Antrag der Klägerin vom 24. Mai 1993 in der Fassung vom 10. Mai 1996 auf Feststellung des Planes zur Herstellung eines Gewässers zur Gewinnung von Kies und Sand auf dem Gebiet der Stadt S, G3 sowie G4 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichtes erneut zu bescheiden; hilfsweise zu 1.
2.
3. die Beklagte als unzuständige Behörde unter Aufhebung ihres Bescheides vom 6. Oktober 1998 zu verpflichten, den Planfeststellungsantrag der Klägerin vom 24. Mai 1993 in der Fassung vom 10. Mai 1996 mangels Sachbescheidungsbefugnis an den zuständigen Kreis X1 zur dortigen Neubescheidung abzugeben; hilfsweise zu 1. und 2.
4.
5. festzustellen, dass die Ablehnung des Planfeststellungsantrages rechtswidrig war.
6.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen sinngemäß Folgendes vor:
Die Klägerin habe keinen Anspruch auf Neubescheidung. Dem beantragten Vorhaben stünden zwingende Versagungsgründe entgegen. Kapitel 3.12 Ziel 1 des GEP 1999 sei ein verbindliches Planungsziel. Weder mangele es insoweit an der erforderlichen Rechtsgrundlage, noch sei der GEP 1999 wegen Verfahrens- oder Abwägungsfehlern unwirksam. Das betreffende Ziel des GEP 1999 sei auch mittelbar über § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB mit der Folge eines zwingenden Versagungsgrundes beachtlich. Sollte es dabei indessen lediglich um ein in die planerische Abwägung einzustellendes Erfordernis der Landesplanung handeln, stehe dem Vorhaben nunmehr der Beschluss des Regionalrates des Regierungsbezirks E über die Erarbeitung der 32. Änderung des GEP 1999 vom 2. Oktober 2003 entgegen, der folgenden Wortlaut habe:
"1. Unter ausdrücklicher Bekräftigung der in Kapitel 3.12, Ziel 1 genannten Ziele und der ihnen im Übrigen zugrundeliegenden Abwägung soll Kapitel 3.12 "Rohstoffgewinnung" Ziel 1, Nr. 2 wie folgt gefasst werden: "In den zeichnerisch dargestellten Bereichen für die Sicherung und den Abbau oberflächennaher Bodenschätze (BSAB) ist deren Abbau zu gewährleisten; die Inanspruchnahme für andere Zwecke ist auszuschließen, soweit sie mit der Rohstoffgewinnung nicht vereinbar sind.
2. Im Erarbeitungsverfahren soll geklärt werden, ob in den BSAB S2, S3, N1, C2-W, W/C3, C4-Nord, E4 Waldsee, K, N , C5, N1 und X2 dem Abgrabungsbelang Vorrang eingeräumt werden soll.
3. Die ... Beteiligten sind zur Mitwirkung an dem Verfahren aufzufordern. Ihnen ist Gelegenheit zu geben, innerhalb einer Frist von 3 Monaten Bedenken und Anregungen vorzubringen.
4. Die Bezirksregierung wird beauftragt, die Vorlage vor Einleitung der Verfahrens redaktionell zu überarbeiten."
Diese in der Aufstellung befindlichen Ziele entfalteten auch im vorliegenden Verfahren Bindungswirkung gemäß § 4 Abs. 2 i. V. m. § 3 Ziffer 4 ROG.
Einem Anspruch der Klägerin stehe als zwingender Versagungsgrund auch die Festsetzung eines Teils der Vorhabenfläche als Landschaftsschutzgebiet entgegen, denn die Voraussetzungen für eine Ermessensbetätigung über die etwaige Erteilung einer Befreiung lägen nicht vor. Soweit sich die Klägerin darauf berufe, in der Lage zu sein, ihr Vorhaben auch auf den verbleibenden Flächen in wirtschaftlich lukrativer Weise zu realisieren, würde dies ein anderes, einen neuen Planfeststellungsantrag voraussetzendes Vorhaben darstellen.
Der Ablehnungsbescheid sei auch formell rechtmäßig. Sie - die Beklagte - sei die im Zeitpunkt der Antragstellung im Jahr 1993 zuständige Behörde gewesen. Diese Zuständigkeit habe sie trotz der gesetzlichen Neuregelung auch zum 1. März 1995 nicht verloren, denn der Antrag sei bereits im Zeitpunkt seiner Stellung im Jahr 1993 vollständig gewesen, weil er alle nach der damaligen Gesetzes- und Erlasslage erforderlichen Unterlagen umfasst habe. Die Forderung zusätzlicher Unterlagen nach dem "Scoping"-Termin am 15. April 1994 bedeute nicht, dass der Abgrabungsantrag zuvor unvollständig gewesen sei und sich dadurch die Zuständigkeit auf die Kreisordnungsbehörden verlagert habe; denn zum einen hätten diese Unterlagen nicht zu den die Vollständigkeit begründenden Unterlagen gehört, zum anderen habe die Regelung über die Änderung der Zuständigkeit zum 1. März 1995 lediglich bewirken sollen, dass von den anhängigen Planfeststellungsverfahren nur solche auf die nunmehr zuständigen Behörden haben übergehen sollen, die sich im Anfangsstadium befunden hätten und in denen noch kein erheblicher Verwaltungsaufwand entstanden sei. Die nachgebesserten Unterlagen stellten auch keine Antragsänderung dar, die zu einer neuen Zuständigkeit hätte führen können. Abbau- und Rekultivierungsart seien unverändert geblieben. Die Korrektur der Angabe über die Höhe des Wasserspiegels beruhe lediglich auf einer zuvor falschen Angabe des auf Grund von Bergsenkungen geänderten Ist-Zustandes.
Auch das Feststellungsbegehren der Klägerin sei jedenfalls unbegründet, weil der GEP 1986 das verbindliche Planungsziel enthalten habe, Abgrabungen nur in den dargestellten Abgrabungskonzentrationszonen zuzulassen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der von der Klägerin vorgelegten Unterlagen, der Verwaltungsvorgänge der Beklagten und der zum Verfahren beigezogenen Unterlagen zum GEP 1986 und GEP 1999 sowie zum Landschaftsplan Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat mit sämtlichen Anträgen keinen Erfolg.
1. Die Klägerin hat keinen Anspruch, die Beklagte zu verpflichten, den Planfeststellungsantrag unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden. Der auf diese Verpflichtung der Beklagten gerichtete Klageantrag unter 1. ist unbegründet.
Das von der Klägerin beabsichtigte Abgrabungsvorhaben setzt die Erteilung einer Genehmigung nach § 31 WHG nach Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens voraus; denn die Gewinnung von Bodenschätzen - hier von Kies und Sand - mittels Herstellung oder Erweiterung eines auf Dauer bestehen bleibenden Grundwassersees - hier mit einer projektierten Wasserfläche von 16,5 ha - stellt einen planfeststellungsbedürftigen Gewässerausbau im Sinne der vorgenannten Vorschrift auch dann dar, wenn es sich bei der Herstellung des Gewässers um eine nicht erstrebte Nebenfolge handelt.
Vgl. Bundesverwaltungsgericht - BVerwG -, Urteile vom 10. Februar 1978 - 4 C 25.75 - BVerwGE 55, 220, 223 und vom 18. Mai 1990 - 7 C 3.90 - BVerwGE 85, 155, 156.
Der planungsrechtlichen Zulässigkeit des Vorhabens insgesamt, so wie es beantragt ist, steht indessen als zwingender Versagungsgrund die Festsetzung etwa der östlichen Hälfte der Vorhabenfläche als Teil des Landschaftsschutzgebietes 2.4.40 Nbach in Verbindung mit dem Verbot, Abgrabungen vorzunehmen bzw. Gewässer anzulegen, gemäß dem im August 1986 in Kraft getretenen Landschaftsplan Raum B1/S des Kreises X1 entgegen, von der eine Befreiung nach § 69 NRW nicht erteilt werden kann. Die Bedeutung dieses Verbotes als zwingender Versagungsgrund und nicht erst als abwägungsrelevanter und damit gegebenenfalls zu überwindender Belang von Natur und Landschaft ergibt sich aus allgemeinen Grundsätzen des Planungsrechts und der Beachtlichkeit auch anderer fachgesetzlicher Vorgaben im Rahmen des wasserrechtlichen Planfeststellungsverfahrens.
Nach § 31 Abs. 5 Satz 3 WHG ist der Planfeststellungsbeschluss zu versagen, soweit von dem Ausbau eine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit zu erwarten ist. Unter welchen Voraussetzungen dies der Fall ist, wird im Wasserhaushaltsgesetz - von dort ausdrücklich normierten Bezugnahmen auf sonstige Belange abgesehen - grundsätzlich in einem allein wasserwirtschaftlichen Zusammenhang beantwortet. Indessen gibt das Planfeststellungsverfahren der Wasserbehörde das rechtliche Instrumentarium, unter Berücksichtigung aller wasserwirtschaftlichen, bau- und bodenrechtlichen sowie sonst raumbedeutsamen Gesichtspunkte Art und Ausmaß der Ausbaumaßnahmen sowie diejenigen Einrichtungen festzustellen, die im öffentlichen Interesse oder zur Vermeidung nachteiliger Wirkungen auf private Belange Dritter erforderlich sind (§ 31 Abs. 2 WHG). Entsprechend der in § 75 Abs. 1 VwVfG enthaltenen Konzentrationsmaxime gehört es zu den wesentlichen rechtlichen Wirkungen der Planfeststellung im jeweiligen Fachplanungsrecht, dass durch sie die Zulässigkeit des Vorhabens im Hinblick auf alle von ihr berührten öffentlichen Belange festgestellt wird.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Februar 1978 - 4 C 25.75 - BVerwGE 55, 220, 223f., 229 und 230.
Zentrales Element der behördlichen Ermächtigung zur wasserrechtlichen Planfeststellung ist die mit ihr - wie mit jeder anderen Planfeststellungsbefugnis - verbundene Einräumung eines Planungsermessens, das am zutreffendsten durch den Begriff der planerischen Gestaltungsfreiheit umschrieben ist. Dieser Spielraum planerischer Gestaltungsfreiheit ist jedoch nicht schrankenlos. Die der Planfeststellungsbehörde gesetzten Schranken ergeben sich aus rechtlichen Bindungen, denen sie in mehrfacher Hinsicht unterworfen sein kann.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Februar 1975 - IV C 21.74 - BVerwGE 48, 56, 59 zum Fernstraßenrecht und Urteil vom 10. Februar 1978 am angegebenen Ort S. 225f. zum wasserrechtlichen Planfeststellungsverfahren.
Dabei stellen die zuerst im Bauplanungsrecht und Fernstraßenplanungsrecht entwickelten, aber auch im wasserrechtlichen Planfeststellungsverfahren Geltung beanspruchenden Anforderungen des Abwägungsgebotes -
vgl. zum Abwägungsgebot im Rahmen der Bauleitplanung BVerwG, Urteil vom 20. Oktober 1972 - IV C 14.71 - BVerwGE 41, 67, 68 und 69f., im Fernstraßenrecht Urteil vom 14. Februar 1975 am angegebenen Ort Seite 63f. und im wasserrechtlichen Planfeststellungsverfahren Urteil vom 10. Februar 1978 am angegebenen Ort Seite 225 und 227 -
eine rechtliche Bindung dar, die gegebenenfalls die Zulässigkeit des betreffenden Vorhabens in Ausübung planerischer Gestaltungsfreiheit unter fehlerfreier Abwägung widerstreitender öffentlicher und privater Belange ermöglichen kann. Diese Möglichkeit ist jedoch erst eröffnet, wenn der Ausübung des Planungsermessens in dieser Richtung nicht anderweitige planungsrechtliche Schranken entgegen stehen.
Vgl. dazu BVerwG, Urteile vom 14. Februar 1975 am angegebenen Ort Seite 59, vom 10. Februar 1978 am angegebenen Ort Seite 225 und 227 und 18. Mai 1990 - 7 C 3.90 - BVerwGE 85, 155, 156.
Bei der gemeinnützigen Planfeststellung ist dem planerischen Abwägen die positive Beantwortung der Frage vorausgesetzt, ob der Erlass des Dritte potenziell belastenden Planfeststellungsbeschlusses nach Maßgabe des gesetzlichen Planungszieles und gesetzlicher Planungsleitsätze im konkreten Fall gerechtfertigt ist.
Vgl. zur Bauleitplanung BVerwG, Urteil vom 5. Juli 1974 - IV C 50.72 - BVerwGE 45, 309, 312, zum Fernstraßenrecht Urteil vom 14. Februar 1975 am angegebenen Ort Seite 60 und 63, zum wasserrechtlichen Planfeststellungsverfahren Urteil vom 10. Februar 1978 am angegebenen Ort Seite 227.
Das wasserrechtliche Planfeststellungsrecht betrifft allerdings nicht nur Planungen zum Gewässerausbau aus Gründen des Wohls der Allgemeinheit, sondern auch Ausbauvorhaben, die im allein privaten Interesse des Ausbauunternehmers - wie hier der Klägerin - ausgeführt werden sollen.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 10. Februar 1978 am angegebenen Ort Seite 226 und vom 18. Mai 1990 am angegebenen Ort Seite 156.
Bei der privatnützigen Planfeststellung ist vor Eintritt in die planerische Abwägung zu fragen, ob und unter welchen Voraussetzungen eine vom Ausbauunternehmer im Sinne einer Genehmigung begehrte Planfeststellung aus Rechtsgründen unzulässig ist und deshalb versagt werden muss. Ob ein solches Ausbauvorhaben das Gemeinwohl unter anderen aus wasserhaushaltsrechtlichen Gesichtspunkten in dem Sinne beeinträchtigt, dass seine Versagung deshalb zwingend geboten ist, muss grundsätzlich nach den für diese anderen Gesichtspunkte jeweils maßgebenden sachlich-rechtlichen Vorschriften beurteilt werden.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 10. Februar 1978 am angegebenen Ort Seiten 227, 229 und vom 18. Mai 1990 am angegebenen Ort Seite 156.
Ob die Sichtweise überzeugt, darin eine "tendenziell umgekehrte" Fragestellung zu erblicken, weil im Unterschied zu gemeinnützigen, einer Planrechtfertigung bedürfenden wasserrechtlichen Planfeststellungsverfahren die privatnützige wasserrechtliche Planfeststellung für ein allein privates Ausbauunternehmen typischerweise wegen ihrer Funktion einer Genehmigung und damit des Fehlens eines sie tragenden öffentlichen Interesses Eingriffe in Rechte Dritter nicht zu rechtfertigen vermöge -
so BVerwG, Urteil vom 10. Februar 1978 am angegebenen Ort Seite 227; mit kritischer Anmerkung zu diesem Ansatz Gaentzsch, Rechtliche Fragen des Abbaus von Kies und Sand, NVwZ 1998, 889, 893 -,
kann letzten Endes offen bleiben; denn die Pflicht zur Prüfung, ob einem Vorhaben zum Gewässerausbau bereits zwingende Versagungsgründe des Wasserrechts oder anderer Rechtsbereiche entgegen stehen, besteht bereits unabhängig von der Privatnützigkeit für alle Planfeststellungsverfahren mit Konzentrationswirkung jedenfalls dann, wenn diese wie u. a. im Wasserrecht lediglich formeller, verfahrensrechtlicher Natur ist und den Geltungsanspruch des anderweitigen materiellen Fachrechts nicht einschränkt.
So BVerwG, Urteil vom 18. Mai 1990 am angegebenen Ort Seite 156 unter Bezugnahme auf frühere bundesverwaltungsgerichtliche Entscheidungen; vgl. in diesem Sinne auch zum Fernstraßenrecht BVerwG, Beschluss vom 26. Juni 1992 - 4 B 1-11.92 - DVBl. 1992, 1435, 1436.
Der Zulässigkeit des Vorhabens steht hier ein einer Abwägung nach § 31 Abs. 2 WHG vorgelagerter zwingender Versagungsgrund entgegen. Weil die Vorhabenfläche, so wie beantragt, hier etwa zur Hälfte im festgesetzten Landschaftsschutzgebiet liegt, ist sie dem im Landschaftsplan insoweit festgesetzten strikten Verbot einer Abgrabung bzw. der Herstellung eines Gewässers unterworfen. Der Einwand der Klägerin, die Lage des Vorhabens im Landschaftsschutzgebiet sei nicht geeignet, die Versagung zwingend zu begründen, vielmehr seien die Vor- und Nachteile des Vorhabens im Hinblick auf Natur und Landschaft während seiner Durchführung und nach seiner Beendigung gegenüber den im Übrigen nicht gefährdeten Schutzzwecken des Landschaftsschutzgebietes abzuwägen, geht fehl.
Um in einem Planfeststellungsverfahren der Fachplanung strikte Beachtung finden zu können, muss die betreffende Landschaftsplanung nach dem jeweiligen Landesrecht Rechtssatzcharakter haben und dementsprechend rechtsverbindlich sein.
Vgl. zum Fernstraßenrecht BVerwG, Beschluss vom 30. Oktober 1992 - 4 A 4.92 - NVwZ 1993, 565, 567 mit weiteren Nachweisen zur bundesverwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung.
Dies trifft für Landschaftspläne nach nordrhein-westfälischem Landesrecht zu, denn nach § 16 Abs. 2 Satz 1 Halbs. 2 LG NRW ist der Landschaftsplan als Satzung zu beschließen und hier auch so beschlossen worden.
Allein die Lage eines planfeststellungsbedürftigen Vorhabens im festgesetzten Landschaftsschutzgebiet im Sinne des § 21 LG NRW in Verbindung mit § 34 Abs. 2 LG NRW, demzufolge nach Maßgabe näherer Bestimmungen im Landschaftsplan alle Handlungen verboten sind, die den Charakter des Gebietes verändern können oder dem besonderen Schutzzweck zuwiderlaufen, begründet ohne weiteres jedoch noch keinen zwingenden Versagungsgrund, sondern kann einen lediglich in die nachfolgende Abwägung einzustellenden Belang von Natur und Landschaft darstellen. Setzt der Landschaftsplan demgegenüber in Verbindung mit der Festsetzung eines Landschaftsschutzgebietes ein striktes Verbot der Abgrabung bzw. der Herstellung eines Gewässers fest, stellt dieses Verbot nicht einen lediglich in die Abwägung einzustellenden öffentlichen Belang dar; es nimmt vielmehr den Charakter eines einem privatnützigen Abbauvorhaben von vornherein zwingend entgegenstehenden Versagungsgrundes an.
Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen - OVG NRW -, Urteil vom 10. Juli 2003 - 20 A 4257/99 -, nicht rechtskräftig.
Abgesehen davon, dass § 34 LG NRW in der im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Landschaftsplanes geltenden Fassung vom 26. Juni 1980 - GVBl. Seite 734 - in der Fassung des Art. 17 des Gesetzes zur Beschränkung landesrechtlicher Bußgeldvorschriften vom 6. November 1984 - GVBl. Seite 663 - und des Art. I des Gesetzes vom 19. März 1985 zur Änderung des Landschaftsgesetzes - GVBl. Seite 261 - nicht ausdrücklich die Möglichkeit vorsah, im Landschaftsplan eine Ausnahme von den Verboten gemäß den Absätzen 1 bis 4 der Vorschrift zuzulassen - der entsprechende Absatz 4a wurde erst mit der Neufassung des Gesetzes vom 15. August 1994 - GVBl. Seite 710 - eingeführt -, sieht der hier in Rede stehende Landschaftsplan auch keine solche Ausnahme von dem Verbot der Abgrabung bzw. der Herstellung eines Gewässers vor. Der Charakter eines zwingenden Versagungsgrundes geht auch nicht dadurch verloren, dass nach § 69 Abs. 1 LG NRW von den Geboten und Verboten dieses Gesetzes, der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Verordnungen und des Landschaftsplans auf Antrag eine Befreiung erteilt werden kann.
Materiellrechtliche Vorschriften, welche strikte Gebote oder Verbote enthalten, führen bei ihrer Missachtung ohne weiteres zur Rechtswidrigkeit des Planfeststellungsbeschlusses.
Vgl. zum Fernstraßenrecht BVerwG, Beschluss vom 26. Juni 1992 am angegebenen Ort Seite 1436 und zum wasserrechtlichen Planfeststellungsverfahren BVerwG, Urteil vom 18. Mai 1990 am angegebenen Ort Seite 156.
Insoweit kommt es darauf an, ob die Planfeststellungsbehörde rechtlich gehindert ist, die in der Landschaftsplanung entwickelten Vorstellungen aus Anlass des planfestzustellenden Vorhabens für einen Teilbereich zu modifizieren oder gar aufzugeben.
Vgl. zum Fernstraßenrecht BVerwG, Beschluss vom 30. Oktober 1992 am angegebenen Ort Seite 567.
Sieht das materielle Recht selbst die Möglichkeit der Ausnahme, Befreiung oder ähnlich normierter Abweichungen vor, so liegt darin zwar eine schwächere inhaltliche Bindung der planerischen Gestaltungsfreiheit; gleichwohl sind die Zielsetzungen des betreffenden Rechtsbereichs von der Planfeststellungsbehörde zu beachten. Der inhaltliche Regelungsgehalt des Landschaftsschutzrechts verändert sich nicht dadurch, dass über einen vorgesehenen Befreiungstatbestand aus Anlass der Planfeststellung im Zuge der Konzentrationsmaxime nunmehr die Planfeststellungsbehörde zu befinden hat.
Vgl. zum Fernstraßenrecht BVerwG, Beschluss vom 26. Juni 1992 am angegebenen Ort Seite 1436f..
Erst wenn bezogen auf das jeweils beantragte Vorhaben im konkreten Fall die Voraussetzungen für die Erteilung einer Ausnahme von dem Verbot vorliegen, kann dieses dem Vorhaben nicht mehr zwingend entgegen stehen.
Entsprechendes gilt für die gesetzlich vorgesehene Möglichkeit einer Befreiung von einem solchen Verbot. Die Erteilung einer Befreiung nach § 69 LG NRW steht im behördlichen Ermessen. Erst wenn im konkreten Fall die tatbestandlichen Voraussetzungen gegeben sind, ist der Behörde eine Ermessensbetätigung, die Befreiung zu erteilen oder abzulehnen, eröffnet.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 19. Januar 2001 - 8 A 2049/99 -.
Für die Prüfung der Voraussetzungen des § 69 Abs. 1 LG im Rahmen eines Planfeststellungsverfahrens bedeutet das, dass das jeweilige Verbot im Hinblick auf diese Vorschrift dem Vorhaben erst dann nicht mehr zwingend entgegensteht, wenn die tatbestandlichen Voraussetzungen für die behördliche Ermessensbetätigung nach § 69 Abs. 1 LG NRW vorliegen und demzufolge die Entscheidung, ob die Befreiung erteilt wird, in die der Prüfung etwaiger zwingender Versagungsgründe nachfolgende, dem Erlass des Planfeststellungsbeschlusses vorgeschaltete planerische Abwägung der Planfeststellungsbehörde einzufließen hat.
Vgl. in diesem Sinne zum Fernstraßenrecht BVerwG, Beschluss vom 26. Juni 1992 am angegebenen Ort Seite 1436f. und Urteil vom 18. Juni 1997 - 4 C 3.95 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 131 Seite 207 und 208; vgl. ebenso Gaentzsch, Rechtliche Fragen des Abbaus von Kies und Sand, NVwZ 1998, 889, 893.
Der Weg in eine solche Abwägung ist der Beklagten hier nicht eröffnet, weil die tatbestandlichen Voraussetzungen nach der hier allein in Betracht zu ziehenden Bestimmung des § 69 Abs. 1 a) aa) LG NRW nicht gegeben sind.
Nach dieser Vorschrift kann eine Befreiung erteilt werden, wenn die Durchführung des Gebotes oder Verbotes im Einzelfall zu einer nicht beabsichtigten Härte führen würde und die Abweichung mit den Belangen des Naturschutzes und der Landschaftspflege zu vereinbaren ist. Das Tatbestandsmerkmal der "im Einzelfall nicht beabsichtigten Härte" ist nach allgemeinem Verständnis durch das Erfordernis eines atypischen Sachverhalts gekennzeichnet. Eine Befreiung aus Gründen einer nicht beabsichtigten Härte kann vorbehaltlich weiterer Voraussetzungen nur für solche Fälle herangezogen werden, in denen die Anwendung der Ge- oder Verbotsnorm zwar ihrem Tatbestand nach, nicht jedoch nach ihrem normativen Gehalt passt, wenn mithin die Anwendung der Rechtsvorschrift im Einzelfall zu einem Ergebnis führen würde, das der mit der Norm für den Regelfall verfolgten materiellen Zielrichtung nicht mehr entspricht und deshalb so nicht beabsichtigt ist.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 19. Januar 2001 - 8 A 2049/99 - und Beschluss vom 21. Juli 1999 - 10 A 1699/99 - jeweils mit weiteren Rechtsprechungsnachweisen.
Vergleichbar dem Verbot, im festgesetzten Landschaftsschutzgebiet bauliche Anlagen zu errichten - hier nach der textlichen Festsetzung 2.3 I. 1) des Landschaftsplanes Raum B1/S des Kreises X1 -, liegt auch in dem hier in Rede stehenden Verbot nach der textlichen Festsetzung 2.3 I. 2), Abgrabungen vorzunehmen bzw. Gewässer anzulegen, für den Vorhabenträger in der Regel keine nicht beabsichtigte Härte. Die Bestimmung einer Liegenschaft zum Bestandteil eines Landschaftsschutzgebietes mit dem Ziel, dort die besonderen Schutzgründe des § 21 LG NRW nachhaltig zu verfolgen, schließt objektiv den sich aufdrängenden Willen des Normgebers ein, eine solche Nutzung im Schutzgebiet mittels der getroffenen Verbotsregelung auszuschließen.
Vgl. insoweit zum Verbot, bauliche Anlagen zu errichten, OVG NRW, Urteil vom 19. Januar 2001 - 8 A 2049/99 - bezüglich eines Landschaftsschutzgebietes und Beschluss vom 21. Juli 1999 - 10 A 1699/99 - bezüglich eines Naturschutzgebietes.
Dieses Verbot ist beabsichtigt, um Natur und Landschaft in ihrer spezifischen, die Unterschutzstellung tragenden Ausbildung als einer weitgehend grünlandgenutzten Aue des Nbaches mit Kopfbäumen und Hecken, Obstbäumen und neuangepflanzten Gehölzen in ihrer derzeitigen Struktur zu erhalten.
Der Befreiungstatbestand der nicht beabsichtigten Härte nach § 69 Abs. 1 a) aa) LG NRW lässt - wie auch die anderen Befreiungstatbestände - einen Rückgriff auf Umstände, die der Plangeber bei Aufstellung des Landschaftsplanes für alle Flächen festgesetzter Schutzgebiete als zwingend begriffen hat, nicht zu, sondern ist lediglich mögliches Korrektiv für grundstücksbezogene Besonderheiten.
Solche atypischen Umstände sind für die Vorhabenfläche nicht ersichtlich. Mit der textlichen Festsetzung unter 2. I. hat der Satzungsgeber von dem Verbot - abgesehen von Pflege-, Sicherungs- oder Entwicklungsmaßnahmen im Rahmen des Landschaftsplanes - nur die vor Inkrafttreten des Landschaftsplanes genehmigten und rechtmäßig ausgeübten Nutzungen in der bisherigen Art und im bisherigen Umfang ausgenommen. Die Vorhabenfläche wird bislang ausschließlich landwirtschaftlich, nicht aber als Nassauskiesungsbereich genutzt. Über die Bestandsschutz genießenden Nutzungen hinaus bleiben nach der textlichen Festsetzung unter 2. III. nur die im genehmigten Gebietsentwicklungsplan für den Regierungsbezirk E dargestellten Abgrabungsbereiche, zu denen die Vorhabenfläche nicht zählt, unberührt. Hat der Satzungsgeber demnach im Übrigen in Landschaftsschutzgebieten Abgrabungen - auch unter Herstellung von Grundwasserseen - zwingend verbieten wollen, so liegt in der Anwendung dieses Verbotes auf das hier beantragte Vorhaben bzw. die von ihr betroffenen Grundstücke gerade keine unbeabsichtigte Härte. Sonstige grundstücksbezogene Besonderheiten, die eine Zweckverfehlung des Verbotes bei Anwendung auf die Vorhabenfläche nahe legen würden, liegen nicht vor. Im Gegenteil würde durch die Nassauskiesung landschaftstypisches Grünland auch in Folge des dann entstehenden und verbleibenden Grundwassersees unwiederbringlich beseitigt.
Der Landschaftsplan Raum B1/S des Kreises X1 ist auch wirksam.
Vgl. Urteil der Kammer vom 24. Juni 1993 - 4 K 7609/92 -.
Insbesondere die Wirksamkeit des hier in Rede stehenden Verbotes einer Abgrabung bzw. der Herstellung eines Gewässers im festgesetzten Landschaftsschutzgebiet unterliegt im Hinblick auf § 34 Abs. 2 LG NRW keinen Zweifeln. Es findet in der genannten Vorschrift seine Rechtsgrundlage und ist zur Einhaltung des dargelegten Schutzzweckes des Landschaftsschutzgebietes erforderlich im Sinne des § 21 LG NRW. Der Begriff der Erforderlichkeit kennzeichnet den Handlungsspielraum der Landschaftsbehörde, der in erster Linie durch eine dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verpflichtete Würdigung der sich gegenüberstehenden Interessen des Landschaftsschutzes und der Nutzungsinteressen des Grundeigentümers geprägt ist. Dabei ist die Landschaftsbehörde nicht gehalten, die tatsächlichen oder mutmaßlichen Nutzungsinteressen eines jeden betroffenen Grundstückseigentümers in den Blick zu nehmen und mit den sonstigen Interessen abzuwägen. Insoweit genügt es, durch Unberührtheitsklauseln - wie hier vorstehend wiedergegeben - dem Gesichtspunkt des Bestandsschutzes Rechnung zu tragen und - wie ebenfalls vorstehend dargelegt - durch ein System von Verbotsregelungen mit der Möglichkeit von Befreiungen auf der Grundlage von § 69 LG NRW eine Würdigung der konkreten Situation im Rahmen einer Einzelbeurteilung zu ermöglichen.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 19. Januar 2001 - 8 A 2049/99 - und 17. November 2000 - 8 A 2720/98 -.
Ist der Beklagten demnach mangels einer unbeabsichtigten Härte im Sinne des § 69 Abs. 1 a) aa) LG NRW nicht eröffnet, im Rahmen einer planfeststellungsverfahrensbezogenen Abwägung über eine Befreiung vom Verbot unter 2.3 I. 2) des Landschaftsplanes Raum B1/S des Kreises X1 mitzuentscheiden, stellt dieses Verbot für das beantragte Vorhaben einen zwingenden, weil unüberwindlichen Versagungsgrund dar.
Dem Klageantrag auf Verpflichtung zur Neubescheidung kann - wie aus § 88 VwGO folgt - auch nicht teilweise, im Hinblick auf die nicht als Landschaftsschutzgebiet festgesetzte Vorhabenteilfläche stattgegeben werden. Er erfasst ein solcher Maßen reduziertes Vorhaben nicht, denn zwischen dem beantragten Vorhaben nach Maßgabe des streitgegenständlichen Planfeststellungsantrages und einem auf die westliche Teilfläche außerhalb des Landschaftsschutzgebietes reduzierten Vorhaben besteht keine Teilidentität. Ein solches Planvorhaben, das verfahrensrechtlich seinerseits einen entsprechenden Planfeststellungsantrag der Klägerin voraussetzen würde, an dem es hier fehlt, würde sich im Gegenteil wesentlich von dem beantragten streitgegenständlichen Vorhaben unterscheiden, wie die Gesamtbetrachtung ergibt.
Während nach § 74 Abs. 7 VwVfG in Fällen unwesentlicher Bedeutung Planfeststellung und Plangenehmigung entfallen, folgt aus § 76 Abs. 2 VwVfG, dass selbst nach Erlass des Planfeststellungsbeschlusses, aber noch vor Fertigstellung des planfestgestellten Vorhabens bei Planänderungen von unwesentlicher Bedeutung die Planfeststellungsbehörde von einem neuen Planfeststellungsverfahren absehen kann, wenn die Belange anderer nicht berührt werden oder wenn die Betroffenen der Änderung zugestimmt haben. Andernfalls ist insbesondere bei Planänderungen von wesentlicher Bedeutung nach Absatz 1 der Vorschrift ein neues Planfeststellungsverfahren in Form eines Planänderungsverfahren durchzuführen, das einen entsprechenden Planänderungsantrag des Vorhabenträgers voraussetzt. Stellt die Änderung des Vorhabens darüberhinaus die Gesamtkonzeption oder wesentliche Teile des Planungsinhaltes in Frage, kann ein neues alle Bereiche umfassendes Planfeststellungsverfahren erforderlich werden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Dezember 1986 - 4 C 13.85 -, BVerwGE 75, 214, 219; Bonk/Neumann in Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 6. Auflage, § 76 Rdnrn. 13 und 14.
Ob eine Planänderung von unwesentlicher Bedeutung gegeben ist, kann nur mit Blick auf das genehmigte Vorhaben mit seinen Auswirkungen einerseits, auf die beabsichtigten quantitativen und qualitativen Änderungen und die davon Betroffenen einschließlich der jeweiligen Regelungsziele der einschlägigen Verfahren andererseits festgelegt werden. Deshalb ist die "unwesentliche Bedeutung" im Sinne von § 76 VwVfG nach den quantitativen und qualitativen Auswirkungen der konkreten Planänderung - jeweils für den Einzelfall - zu bestimmen.
So Bonk/Neumann in Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 6. Auflage, § 76 Rdnr. 18.
Bleibt das Plangefüge in seinen Grundzügen unberührt, insbesondere Umfang und Zweck des Vorhabens unverändert, spricht dies für die Unwesentlichkeit der Änderung; wesentlich ist eine Änderung demgegenüber vor allem dann, wenn sie das Vorhaben insgesamt zur Disposition stellen kann, insbesondere wenn sie den Abwägungsvorgang und das Abwägungsergebnis nach Struktur und Inhalt berührt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Oktober 1989 - 4 C 12/87 -, BVerwGE 84, 31, 34 = NJW 1990, 925, 926; vgl. dazu auch Bonk/Neumann in Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 6. Auflage, § 76 Rdnr. 20 und Dürr in Knack, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 7. Auflage, § 76 Rdnrn. 26 und 27.
Zwar betrifft § 76 VwVfG Fälle von Änderungen nach Erlass des Planfeststellungsbeschlusses, aber die Erwägungen zur Wesentlichkeit von Änderungen und die sich daraus ergebenden Folgen sind jedenfalls auch dann beachtlich, wenn eine Änderung vor Erlass des Planfeststellungsbeschlusses in Rede steht und das Planfeststellungsverfahren bereits weitgehend durchlaufen ist, etwa das Vorhaben bereits zu einem früheren Zeitpunkt einer öffentlichen Kontrolle unterzogen worden und Trägern öffentlicher Belange und Betroffenen - wie hier - umfassend Gelegenheit gegeben worden ist, ihre Anregungen, Bedenken und Einwendungen öffentlich geltend zu machen.
Vgl. zu diesen Erwägungen für den Fall der Änderung nach Erlass des Planfeststellungsbeschlusses BVerwG, Urteil vom 20. Oktober 1989 - 4 C 12/87 -, BVerwGE 84, 31, 34 = NJW 1990, 925, 926.
Das von der Klägerin nunmehr angedachte Änderungsvorhaben mit einer reduzierten Vorhabenfläche unter Aussparung der nach der streitgegenständlichen Planung im Landschaftsschutzgebiet gelegenen Teilfläche stimmt zwar vom Zweck der Ausbeutung von Kies und Sand unter Herstellung eines grundwassergespeisten Gewässers mit dem beantragten Vorhaben überein, wäre vom Umfang her aber etwa um die Hälfte verringert und hinterließe im Fall seiner Verwirklichung - die Frage technischer Machbarkeit einmal ausgeklammert - einen schmalen, steilwandigen Geländeeinschnitt. Damit wären zugleich die planerischen Grundlagen berührt, weil zunächst die Frage der Planfeststellungsfähigkeit unter dem Gesichtspunkt zwingender Versagungsgründe neu aufgeworfen werden würde. Zwar stünde einem solchen Vorhaben nicht mehr das nur im Landschaftsschutzgebiet Geltung beanspruchende Abgrabungsverbot entgegen; wegen der Reduzierung der Fläche des Vorhabens von knapp 26 ha auf dann etwa 13 ha wäre indessen neu zu prüfen, ob nicht die Belange der Natur- und Landschaftspflege oder die Darstellungen im Flächennutzungsplan und Landschaftsplan sowie Belange der Bodendenkmalpflege nach § 35 Abs. 3 Satz 1 Nrn. 1, 2 und 5 BauGB dem Vorhaben als zwingende Versagungsgründe entgegenstehen, weil es dem geänderten Vorhaben nunmehr an der überörtlichen Bedeutung im Sinne des § 38 Satz 1 BauGB fehlte und demnach die vorgenannten Belange nicht mehr nur abwägungsrelevant wären.
Vgl. zu diesem Aspekt mit umfangreichen Nachweisen und rechtlicher Erörterung OVG NRW, Urteil vom 10. Juli 2003 - 20 A 4257/99 -, nicht rechtskräftig.
Darüberhinaus wäre eine neue Umweltverträglichkeitsprüfung als Kern der planerischen Abwägung -
vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Januar 1996 - 4 C 5.95 -, BVerwGE 100, 238, 245 zur Bedeutung der UVP-Richtlinie im Bundesfernstraßenrecht -
vorzunehmen. Auf Grund dieser wesentlichen Änderung ist es planfeststellungsrechtlich ausgeschlossen, ein so geändertes Vorhaben ohne neuen Planfeststellungsantrag als von dem streitgegenständlichen Planvorhaben umfasst mit in die gerichtliche Entscheidung miteinzubeziehen, abgesehen davon, dass auf Grund inzwischen gesetzlich geänderter sachlicher Zuständigkeiten auch nicht mehr die Beklagte Planfeststellungsbehörde wäre.
2. Die Klage hat auch im Umfang des Klageantrages unter 2. keinen Erfolg.
2. a) Soweit die Klägerin hilfsweise für den Fall des Unterliegens mit dem Klageantrag unter 1. im Wege des Klageantrages unter 2. begehrt, die Beklagte zu verpflichten, unter Aufhebung ihres Bescheides vom 6. Oktober 1998 den Planfeststellungsantrag vom 24. Mai 1993 in seiner Fassung vom 10. Mai 1996 an den Landrat des Kreises X1 als sachlich zuständige Behörde abzugeben, ist die Klage unzulässig. Der Klägerin fehlt es insoweit an der Klagebefugnis im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO.
Nach § 42 Abs. 2 VwGO ist eine Verpflichtungsklage - vorbehaltlich einer anderweitigen gesetzlichen, hier nicht gegebenen Regelung - nur zulässig, wenn der betreffende Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt in seinen Rechten verletzt zu sein. Ist die geltend gemachte Rechtsverletzung indessen von vornherein gar nicht möglich, ist bereits die Klagebefugnis nicht gegeben.
Die Klägerin macht geltend, sie werde in ihren Rechten verletzt, weil die Beklagte in fehlerhafter Annahme eigener sachlicher Zuständigkeit über den Planfeststellungsantrag selbst entschieden hat, an Statt ihn an die dafür zuständige Kreisordnungsbehörde abzugeben, worauf sie - die Klägerin - einen Anspruch habe.
Einen solchen allgemeinen Anspruch gibt es nicht. Soweit vereinzelt die Auffassung vertreten wird, die Verwaltung sei in Konkretisierung einer ihr obliegenden allgemeinen Betreuungspflicht verpflichtet, einen bei ihr eingegangenen bzw. anhängigen Antrag, zu dessen Prüfung und Bescheidung sie nicht sachlich zuständig sei, an die sachlich zuständige Behörde - wenn auch nicht fristwahrend - weiterzuleiten
- vgl. Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 8. Auflage, § 24 Rdnr. 63 -,
wird dem nicht gefolgt. Die Weiterleitung eines Antrages durch eine sachlich unzuständige an die sachlich zuständige Behörde mag gutem Verwaltungsbrauch entsprechen; vereinzelten gesetzlichen Sonderregelungen des Verwaltungsverfahrensrechts über eine Weiterleitungspflicht lässt sich indessen über ihren unmittelbaren Anwendungsbereich hinaus kein dementsprechender allgemeiner Rechtsgedanke und demnach auch kein solcher allgemeiner Anspruch eines Antragstellers entnehmen.
Vgl. Clausen in Knack, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 7. Auflage, § 24 Rdnr. 23; P. Stelkens/Kallerhoff in Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 6. Auflage, § 24 Rdnr. 87 jeweils mit weiteren Nachweisen; vgl. in diesem Sinne auch BVerwG, Beschluss vom 28. April 1981 - 9 B 751.81 -, DVBl. 1981, 775 und VGH Bad.-Württ., Urteil vom 27. September 1972 - VI 572/72 -, NJW 1973, 385.
Auch § 3 Abs. 3 VwVfG, der die Entscheidung über die Fortführung eines Verwaltungsverfahrens oder seine Abgabe in das Ermessen der bisher zuständigen Behörde stellt, wenn sich die die Zuständigkeit begründenden Umstände im Laufe des Verfahrens ändern, lässt sich vorbehaltlich einer dann ohnehin erforderlichen Ermessensverdichtung im Sinne einer Verpflichtung zur Abgabe zur Begründung der Rechtsauffassung der Klägerin nicht heranziehen, weil er allein die örtliche Zuständigkeit betrifft.
Vgl. Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 8. Auflage, § 3 Rdnrn. 1 und 48 bis 50.
2. b) Soweit der Klageantrag unter 2. für den Fall der Unzulässigkeit des Verpflichtungsbegehrens weiterhin als Minus ein auf Aufhebung des Bescheides vom 6. Oktober 1998 gerichtetes Anfechtungsbegehren beinhalten mag, muss der Klage ebenfalls der Erfolg versagt bleiben.
Ein solches Klagebegehren scheitert nicht schon an mangelnder Zulässigkeit. Ein Verwaltungsakt, mit dem eine sachlich unzuständige Behörde einen Antrag in der Sache bescheidet, ist rechtsfehlerhaft und anfechtbar.
Vgl. Clausen in Knack, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 7. Auflage, § 46 Rdnr. 16; Sachs in Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 6. Auflage, § 44 Rdnr. 165.
Diese Anfechtbarkeit wird nicht durch § 46 VwVfG ausgeschlossen, wonach die Aufhebung eines Verwaltungsaktes allein wegen in bestimmter Hinsicht gegebener formeller Rechtsfehlerhaftigkeit unter den dort genannten Voraussetzungen nicht beansprucht werden kann, denn den Fall sachlicher Unzuständigkeit erfasst diese Vorschrift nicht.
Vgl. Clausen in Knack, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 7. Auflage, § 46 Rdnr. 21; P. Sachs in Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 6. Auflage, § 46 Rdnr. 46.
Eine gerichtliche Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses nach den vorstehenden Maßgaben scheidet aber aus, weil die Beklagte den Planfeststellungsantrag als sachlich zuständige Behörde beschieden hat.
Im Zeitpunkt der Stellung des Planfeststellungsantrages der Klägerin vom 24. Mai 1993 war nach § 104 Abs. 1 Satz 1 des Landeswassergesetzes - LWG - in der Fassung vom 4. Juli 1979 - GVBl. NRW Seite 488 - für die Erteilung einer Genehmigung nach § 31 Abs. 1 Satz 3 des Wasserhaushaltsgesetzes - WHG - grundsätzlich die allgemeine Wasserbehörde im Sinne von §§ 136, 137 LWG zuständig. Sollte das Gewässer jedoch - wie hier - durch die Gewinnung von Bodenschätzen entstehen, war nach § 104 Abs. 1 Satz 2 LWG für die Erteilung der Genehmigung nach § 31 WHG an Stelle der allgemeinen Wasserbehörde ausnahmsweise die für die Genehmigung von Abgrabungen zuständige Behörde sachlich zuständig. Nach § 8 Abs. 1 Satz 1 des Abgrabungsgesetzes - AbgrG - in der Fassung der Bekanntmachung vom 23. November 1979 - GVBl. NRW Seite 922 - lag die sachliche Zuständigkeit für die Genehmigung der Gewinnung von Bodenschätzen - Abgrabungen - bei der Beklagten. Damit war sie zugleich die für die hier beantragte Zulassung des Gewässerausbaus zuständige Behörde.
Ihre so begründete sachliche Zuständigkeit ist nicht durch spätere Rechtsänderungen auf eine andere Behörde übergegangen.
Durch die Neufassung des § 8 Abs. 1 AbgrG in Art. III Nr. 1 Buchstabe a) i. V. m. Art. VIII des Gesetzes zur Änderung des Landschaftsgesetzes vom 19. Juni 1994 - GVBl. S. 418, 425f. - hat die Beklagte ihre sachliche Zuständigkeit nicht verloren. Zwar hat der Gesetzgeber auf diesem Weg die Zuständigkeit für abgrabungsrechtliche Genehmigungen auf die Kreisordnungsbehörden übertragen; nach Art. III Nr. 2 des Gesetzes vom 19. Juni 1994 gilt dessen Art. III Nr. 1 Buchstabe a) aber nicht für die Genehmigung solcher Abgrabungen, die - wie hier - vor dem Inkrafttreten dieses Gesetzes am 20. Juli 1994 beantragt worden sind.
Auch die nachfolgenden Änderungen der Zuständigkeitsvorschriften haben die Zuständigkeit der Beklagten für den streitbefangenen Planfeststellungsantrag unberührt gelassen.
§ 104 Abs. 1 LWG ist durch Art. 1 Nr. 66 in Verbindung mit Art. 13 Abs. 1 des Gesetzes zur Änderung und Ergänzung wasser- und wasserverbandsrechtlicher Vorschriften vom 7. März 1995 - GVBl. Seite 248, 255 - mit Wirkung zum 1. Juli 1995 neu gefasst worden. Die Verweisung auf die Zuständigkeiten nach dem Abgrabungsgesetz in § 104 Abs. 1 Satz 2 LWG alter Fassung ist in Folge dieser Neufassung entfallen. Sie ist durch § 3 Abs. 2 der Verordnung zur Regelung von Zuständigkeiten auf dem Gebiet des technischen Umweltschutzes - ZustVotU - vom 14. Juni 1994 - GVBl. NRW Seiten 360, 392 - in Verbindung mit der lfd. Nr. 20.1.19 des Verzeichnisses in der zugehörigen Anlage in der Fassung der Art. I, II und V der Ersten Änderungsverordnung vom 2. Mai 1995 - GVBl. NRW S. 436, 440 - ersetzt worden. Auch nach dieser Neuregelung ist es seit dem 1. Juli 1995 inhaltlich unverändert bei der Zuständigkeit der nach § 8 AbgrG zuständigen Kreisordnungsbehörden für die Planfeststellung und Genehmigung des Gewässerausbaus nach § 31 WHG geblieben unter der Voraussetzung, dass das betreffende Gewässer durch die Gewinnung von Bodenschätzen entsteht. Im Fall der Änderung von Vorschriften über die Zuständigkeit für die Durchführung von Genehmigungsverfahren bleibt allerdings nach § 3 Abs. 2 ZustVOtVU vom 14. Juni 1994 - GVBl. NRW Seiten 360, 392 - in der Fassung des Art. I der Ersten Änderungsverordnung vom 2. Mai 1995 - GVBl. NRW Seite 436 - bzw. nach dem gleichlautenden § 3 Abs. 3 in der Fassung des Art. I Nr. 2 der Zweiten Änderungsverordnung vom 24. Juni 1997 - GVBl. NRW Seite 142 - die ursprünglich zuständige Behörde bis zum Abschluss des Verfahrens durch bestandskräftige Entscheidung für diejenigen Verfahren zuständig, in denen am Tage des Inkrafttretens der Änderung die vom Antragsteller einzureichenden Unterlagen vollständig vorliegen.
Im Zeitpunkt der Stellung des Planfeststellungsantrages der Klägerin im Jahr 1993 lagen die zugehörigen Unterlagen der Beklagten bereits "vollständig" im vorgenannten Sinne vor, so dass dahinstehen kann, ob es auf deren Vollständigkeit erst nach den letztgenannten Übergangsvorschriften zum 1. Juli 1995 angekommen ist oder bereits Art. III Nr. 2 und Art. VIII des Gesetzes zur Änderung des Landschaftsgesetzes vom 19. Juni 1994 - GVBl. S. 418, 425f. -, in Kraft getreten zum 20. Juli 1994, für den Erhalt der Zuständigkeit nicht nur die stichtagsgerechte Stellung des Planfeststellungsantrages, sondern ebenfalls schon - wenn auch nicht ausdrücklich - dessen Vollständigkeit vorausgesetzt haben.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 1. Oktober 2001 - 20 A 1945/99 -, rechtskräftig durch Beschluss des BVerwG vom 7. April 2003 - 7 B 23.02 -.
Mit ihrem Einwand, der Planfeststellungsantrag vom 24. Mai 1993 sei nicht vollständig im Sinne der Zuständigkeitsübergangsregelungen gewesen, weil die zugehörigen Unterlagen nicht alle genehmigungsrelevanten Informationen, insbesondere keine Umweltverträglichkeitsprüfung enthalten hätten, dringt die Klägerin ebenso wenig durch wie mit ihrem sinngemäß hilfsweisen Argument, auch bei Vollständigkeit des Antrages vom 24. Mai 1993 könne die Zuständigkeit der Beklagten jedenfalls nicht mehr gegeben sein, weil es sich bei den mit Schreiben vom 10. Mai 1996 der Beklagten übermittelten überarbeiteten Unterlagen um einen völlig anderen Planfeststellungsantrag gehandelt habe.
Hingegen lässt sich die Vollständigkeit entgegen der Auffassung der Beklagten nicht schon deshalb bejahen, weil entsprechend dem Erlass des Ministeriums für Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft des Landes Nordrhein-Westfalen - Az.: III B 2 - 2.00.01 - vom 4. August 1994 die nach § 4 AbgrG in Verbindung mit den Verwaltungsvorschriften und technischen Richtlinien zum Abgrabungsgesetz erforderlichen Unterlagen dem Planfeststellungsantrag vom 24. Mai 1993 beigefügt gewesen seien; denn auf wasserrechtliche Planfeststellungsverfahren - wie hier - findet unter verfahrensmäßigem Blickwinkel der in § 4 Abs. 2 und 4 AbgrG enthaltene Katalog der einem Antrag auf Abgrabungsgenehmigung stets beizufügenden Unterlagen keine Anwendung.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 1. Oktober 2001 - 20 A 1945/99 -.
Für die Bestimmung des Begriffs der "Vollständigkeit" im Sinne der Übergangsregelungen zur behördlichen Zuständigkeit ist zunächst von der Konzentrationswirkung auszugehen, mit der ein Planfeststellungsbeschluss im Sinne des § 31 WHG nach § 152 Abs. 1 Satz 1 LWG NRW in Verbindung mit § 75 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW ausgestattet ist. Danach sind - vorbehaltlich spezieller Regelungen - neben dem Planfeststellungsbeschluss andere behördliche Zulassungsentscheidungen nicht erforderlich. An die materiellen Rechtsvorschriften der ersetzten bzw. eingeschlossenen Zulassungen bleibt die Planfeststellungsbehörde im Rahmen der Konzentration der Zuständigkeiten und damit ihrer Befugnis zu einer umfassenden Entscheidung gebunden.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 26. März 1998 - 4 A 7.97 -, Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 137 und 9. November 1984 - 7 C 15.83 -, ZfW 1985, 164; OVG NRW, Urteil vom 1. Oktober 2001 - 20 A 1945/99 -.
Hingegen finden die reinen Verfahrensvorschriften der eingeschlossenen anderen Rechtsbereiche keine Anwendung.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 26. Juni 1992 - 4 B 1 - 11.92 -, Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 89.
Die Planfeststellungsbehörde hat vielmehr nach dem für das Planfeststellungsverfahren geltenden eigenen Verfahrensrecht vorzugehen. Für die Vollständigkeit eines Antrages auf wasserrechtliche Planfeststellung ist in verfahrensmäßiger Hinsicht deshalb maßgebend, dass der Antrag nach §§ 147 Abs. 1, 153 LWG NRW mit den zur Beurteilung erforderlichen Zeichnungen, Nachweisen und Beschreibungen einzureichen ist. Liegen dem Antrag die nach § 147 Abs. 1 LWG NRW erforderlichen Unterlagen nicht bei, kann er nach vorangehendem Hinweis der Behörde gemäß §§ 147 Abs. 2, 153 LWG NRW ohne seine inhaltliche Prüfung zurückgewiesen werden. Welche Unterlagen konkret erforderlich sind, bestimmt sich mangels sonstiger normativer Festlegung nach ihrer Funktion für das Planfeststellungsverfahren. In Wahrnehmung der Mitwirkungspflicht durch den Antragsteller soll die Planfeststellungsbehörde in die Lage versetzt werden, erstens das Verfahren geordnet und sachgerecht abzuwickeln und zweitens im Anschluss daran den Antrag auf die Erfüllung der materiellen Zulassungsvoraussetzungen in der Sache zu prüfen und zu bescheiden.
Für die von der Klägerin vertretene Auffassung einer Unvollständigkeit des Planfeststellungsantrages vom 24. Mai 1993 scheint demnach zu sprechen, dass die Beklagte ihr mit Schreiben vom 13. Februar 1996 mitgeteilt hat, die für die Umweltverträglichkeitsprüfung erforderlichen Unterlagen seien - entgegen der Anforderung vom 10. Mai 1994 - bislang nicht vorgelegt worden und sie beabsichtige deshalb, den Planfeststellungsantrag gemäß § 147 Abs. 2 LWG NRW wegen unvollständiger Unterlagen abzulehnen, sollten die überarbeiteten Planunterlagen nicht binnen der nächsten drei Monate eingehen.
Den Begriff der Vollständigkeit im Sinne der Übergangsvorschriften zur behördlichen Zuständigkeit mit der Bearbeitungsfähigkeit und Bescheidungsfähigkeit des Antrages im Sinne des wasserrechtlichen Planfeststellungsverfahrens - wie vorstehend ausgeführt - gleichzusetzen, würde indessen zu kurz greifen.
Die Vollständigkeit des Antrages ist vor dem Hintergrund der Änderungen der behördlichen Zuständigkeiten nicht nur nach § 147 LWG NRW, sondern auch nach den normativen Maßstäben der Übergangsregelungen zur Neuordnung der Zuständigkeiten für die Zulassung von Abgrabungen im Allgemeinen und von Nassauskiesungen im Besonderen zu beurteilen. Diese haben ersichtlich den Sinn, die als für ein ordnungsgemäßes Verwaltungsverfahren und für eine Sachentscheidung hinreichend aussagekräftig betrachteten Anträge in der bisherigen Zuständigkeit der Bezirksregierungen zu belassen.
Die hinreichende Aussagekraft eines Antrages setzt danach aber nicht bereits - kumulativ - seine Bearbeitungs- und Bescheidungsfähigkeit voraus.
Vielmehr besteht der Sinn der Übergangsregelungen darin, trotz des Zuständigkeitswechsels in der Bearbeitung der bereits anhängigen Planfeststellungsanträge Verzögerungen zu Lasten des jeweiligen Antragstellers und einen unnötigen - doppelten - Arbeitsaufwand auf Behördenseite zu vermeiden. Im Blickpunkt haben dabei, weil Verwaltungsverfahren für Vorhaben der in Frage stehenden Art ohne inhaltlich zureichende Antragsunterlagen behördlich nicht gefördert werden können, diejenigen Verwaltungsverfahren gestanden, die sich noch im Anfangsstadium befinden.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 1. Oktober 2001 - 20 A 1945/99 - unter Bezugnahme auf den Erlass des Ministeriums für Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft des Landes Nordrhein-Westfalen - Az.: III B 2 - 2.00.01 - vom 4. August 1994.
Typisch für diese Phase des Planfeststellungsverfahrens ist die zumindest vorläufige Prüfung, ob der Antrag für die Einleitung der einzelnen Verfahrensschritte - unter anderem die Einholung der behördlichen Stellungnahmen und gegebenenfalls die Anhörung der Öffentlichkeit - überhaupt geeignet ist.
"Vollständig" im Sinne der Übergangsregelungen zur behördlichen Zuständigkeit ist ein Planfeststellungsantrag demnach nicht erst im Fall seiner Bescheidungsfähigkeit, sondern bereits im Fall seiner Bearbeitungsfähigkeit in Gestalt einer zumindest gegebenen Förderungsfähigkeit.
In diesem Sinne ist der Planfeststellungsantrag vom 24. Mai 1993 bereits im Zeitpunkt der Antragstellung vollständig gewesen. Die eingereichten Unterlagen umfassten einen Übersichtsplan, einen Lageplan, einen Übersichtsbogen, einen Erläuterungsbericht, einen die Realnutzung im Zeitpunkt der Antragstellung wiedergebenden Plan, den Abbauplan, den Rekultivierungsplan und die Schnittzeichnungen. Insbesondere verhielten sich die Unterlagen bereits zur landschaftsrechtlichen Konfliktbeurteilung, der Eingriffsberechnung, der Ausgleichsbestimmung und der erforderlich werdenden Rekultivierung. Damit erwies sich der Antrag insbesondere im Hinblick auf die Anforderungen nach § 152 Abs. 1 Satz 2 LWG NRW in der Fassung des Art. 2 Nr. 5 des Gesetzes zur Umsetzung der Richtlinie des Rates vom 27. Juni 1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (85/337/EWG) im Lande Nordrhein- Westfalen vom 29. April 1992 - GVBl. Seiten 175, 176 - als förderungsfähig. Danach durften Pläne für einen Ausbau nach § 31 Abs. 1 Satz 2 WHG, die einer Planfeststellung nach § 31 WHG bedürfen, nur in einem Verfahren festgestellt werden, das den Anforderungen des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung nach Art. 1 des Gesetzes zur Umsetzung der Richtlinie des Rates vom 27. Juni 1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (85/337/EWG) im Lande Nordrhein- Westfalen vom 29. April 1992 - GVBl. Seiten 175, 176 - entsprach. Die Förderungsfähigkeit des Planfeststellungsantrages ergibt sich daraus, dass die Beklagte jeweils unter Übersendung von Ausfertigungen der Antragsunterlagen eine frühzeitige schriftliche Beteiligung der betroffenen Träger öffentlicher Belange durchgeführt hat, um Gegenstand, Umfang und Methoden der vorzunehmenden Umweltverträglichkeitsprüfung abzustimmen. Das Ergebnis dieses Abstimmungsprozesses ging in die Niederschrift des nachfolgenden Besprechungstermins vom 4. Februar 1994 ein. Damit waren Inhalt und Umfang der noch im Einzelnen vorzunehmenden Prüfung des beantragten Vorhabens auf seine Umweltverträglichkeit festgelegt. Bereits im Zeitpunkt des Inkrafttretens der ersten Änderungsregelungen zur behördlichen Zuständigkeit am 20. Juli 1994 war das Planfeststellungsverfahren damit über die erste Phase der Prüfung, ob der Antrag überhaupt bearbeitungsfähig war, hinaus und befand sich behördlicherseits an der Schnittstelle zur Phase der Prüfung des Antrages in der Sache, deren Überschreiten eine Mitwirkung der Klägerin durch Einreichen entsprechend über- bzw. aufgearbeiteter Unterlagen voraussetzte.
Mit dem Zweck des Verwaltungsverfahrens und der Neuordnung der Zuständigkeiten wäre nicht vereinbar, das Ergebnis dieses Prüfungsschrittes nach längerer Zeit der behördlichen Förderung des Antrages durch die Beklagte auch unter Einbindung der Klägerin mit Rechtswirkungen für die Zuständigkeit im Ergebnis rückwirkend auf die fraglichen Stichtage des 20. Juli 1994 bzw. des 1. Juli 1995 zu korrigieren bzw. zu beseitigen.
Vgl. zu diesem Aspekt auch OVG NRW, Urteil vom 1. Oktober 2001 - 20 A 1945/99 -.
Dass der Antrag auch nach Inkrafttreten der Änderungsregelungen zur Zuständigkeit bis in den Mai 1996 gerade im Hinblick auf die Umweltverträglichkeitsprüfung noch nicht bescheidungsfähig und damit im Sinne allein des § 147 Abs. 1 LWG NRW nicht vollständig gewesen ist, weil die Klägerin bis dahin ihrer weiteren Mitwirkungspflicht nicht nachgekommen war, kann deshalb die Vollständigkeit im Sinne der Übergangsvorschriften zur Änderung der behördlichen Zuständigkeit nicht beseitigen.
Dass im Zeitpunkt der Stichtage des 20. Juli 1994 bzw. des 1. Juli 1995 noch nicht die Einverständniserklärungen der Eigentümer der von dem Vorhaben betroffenen Grundstücke nach dem von der Beklagten geforderten aktualisierten Muster vorgelegen haben, hindert die Vollständigkeit im Sinne der Übergangsregelungen ebenfalls nicht. Solche Erklärungen sind zur Erreichung des Zwecks des Planfeststellungsverfahrens nicht erforderlich, sondern entbehrlich. Materiellrechtlich steht eine solche Erklärung nach §§ 2 Abs. 2 und 3, 12 Abs. 2 AbgrG im Zusammenhang mit den Pflichten des Eigentümers der Abgrabungsfläche hinsichtlich deren Herrichtung nach erfolgter Abgrabung.
Insoweit ist sie unverzichtbar. Der Eigentümer soll die Herrichtung durch den Unternehmer nicht auf Grund seiner privaten Rechte verhindern können und gegebenenfalls selbst zur Herrichtung verpflichtet sein. Aus diesem Grund ist der Vorhabenträger gehalten, die Eigentümererklärungen bis zum Erlass des Planfeststellungsbeschlusses vorzulegen. Das gilt jedoch unabhängig von der Frage, ob und wann die Behörde von vollständigen, das Planfeststellungsverfahren in Gang setzenden Unterlagen ausgehen muss.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10. Juli 2003 - 20 A 4257/99 - nicht rechtskräftig.
Dementsprechend hat die Beklagte mit Schreiben vom 16. Februar 1996 um Vorlage der neuen Eigentümereinverständniserklärungen bis kurz vor dem Abschluss des Planfeststellungsverfahrens gebeten, aber die Ablehnung des Planfeststellungsantrages nicht auf ihr Fehlen gestützt, sondern diesen Umstand offensichtlich für nicht entscheidungserheblich für die Ablehnung gehalten.
Die Zuständigkeit der Beklagten für die Entscheidung über den Planfeststellungsantrag in der nunmehr überarbeiteten Fassung vom 10. Mai 1996 ist auch nicht deshalb zu verneinen, weil - wie die Klägerin geltend macht - dieser Antrag ein anderes Vorhaben als dasjenige laut Antrag vom 24. Mai 1993 zum Gegenstand habe und demzufolge nunmehr für dessen Bearbeitung als Erstantrag für ein anderes Vorhaben die Kreisordnungsbehörde sachlich zuständig sei. Diese klägerische Einschätzung geht fehl. Beide Antragsfassungen betreffen ein- und dasselbe Vorhaben.
Wie der Vergleich jeweils der Übersichtspläne und der Lagepläne in beiden Fassungen ergibt, stimmen die Vorhabenflächen in allen Plänen nach Lage und Ausdehnung exakt überein. Die Angaben im "Übersichtsbogen" zum Planfeststellungsantrag vom 24. Mai 1993 und die entsprechenden Angaben in der "Anlage 4: Abbauplanung" in der mit Schreiben vom 10. Mai 1996 überreichten Fassung zu den betroffenen Flurstücken, ihrer Fläche (259.693 m²), dem Umfang der abzubauenden Oberfläche ("225.270 m² verritzte Fläche"), der Menge des abzuschiebenden Oberbodens ("ca. 67.580 m³, bei durchschnittlicher Schichtstärke von 0,30 m") und des darunter liegenden zu entfernenden Abraumes ("ca. 337.905 m³, bei durchschnittlicher Schichtstärke von 1,50 m"), zur Zahl von vier vorgesehenen Abgrabungsabschnitten, zur Dauer der Abgrabung von sieben Jahren nach Abbaubeginn und zum Abbau- und Aufbereitungsverfahren des Abbaugutes sind vollkommen identisch.
Ein geringfügiger Unterschied zwischen beiden Antragsfassungen besteht in den Angaben zur Menge des Abbaugutes und der Höhe der Sohle ü. N. N., bis zu der abgegraben werden soll. Im Übersichtsbogen und im Erläuterungsbericht zum Ursprungsantrag sind die Menge des Abbaugutes an Sand und Kies mit aufgerundet 2.150.000 m³ (Übersichtsbogen Seite 2, Erläuterungsbericht Seite 9) und die "voraussichtliche" Abbautiefe bei einer durchschnittlichen Oberbodenschichtstärke von 0,30 m und einer durchschnittlichen Abraumschichtstärke von 1,50 m bei Annahme einer ausbeutbaren 15,5 m mächtigen Kiessandschicht mit "17,3 m unter Flur (6,5 m ü. N. N.)" (Übersichtsbogen Seite 3) angegeben. Aus diesen Angaben im Übersichtsbogen lassen sich eine Gelände- bzw. "Flur"-Höhe von 23,80 m über NN errechnen und eine Höhe von 22 m über NN, ab der die Kiessandschicht ansteht. In der im Mai 1996 vorgelegten "Anlage 4: Abbauplanung" wird die Menge des Abbaugutes demgegenüber mit abgerundet 2.170.000 m³ und die Höhe der Sohle der geplanten Abgrabung mit 5,5 m ü. N. N. angegeben (Anlage 4 Seiten 4 und 6).
Der Identität des Vorhabens steht dieser Umstand indessen nicht entgegen. Wie ein Vergleich der beiden Fassungen der Antragsunterlagen ergibt, besteht das beantragte Vorhaben in der vollständigen Ausbeutung der unterhalb der - in beiden Antragsfassungen identisch bezeichneten - Vorhabenfläche gelegenen grundwasserführenden Kiessandschicht mit der Folge der Herstellung eines Gewässers. Daran hat sich im Laufe des Verfahrens nichts geändert. Die vorbezeichneten marginalen Unterschiede erklären sich daraus, dass die der Berechnung der Menge des Abbaugutes zu Grunde liegenden Daten und die Angabe zur Höhe der Sohle - wie sie in den Ursprungsunterlagen enthalten sind - im Laufe des Planfeststellungsverfahrens präzisiert bzw. aktualisiert worden sind.
Wie sich dem Übersichtsbogen zum Ursprungsantrag entnehmen lässt, stellten die dortige Berechnung der Menge des Abbaugutes und die dort angegebene Höhe der Sohle Annäherungswerte dar, die an eine ungefähre Höhe des Geländes in Metern über NN, einen mittleren Grundwasserstand in Metern über NN sowie an eine ungefähre Mächtigkeit der Kiessandschicht in Metern und ihre ungefähre Höhe in Metern über NN anknüpften. Dies wird durch den Erläuterungsbericht zum Ursprungsantrag bestätigt. Die Klägerin ist bei Abfassung dieses Erläuterungsberichts davon ausgegangen, im Antragsgebiet liege die Geländehöhe bei durchschnittlich 24,00 m über NN und der mittlere Grundwasserstand bei 21,00 m über NN, letzteres "infolge der allgemeinen Grundwasserabsenkung durch Sohleneintiefung des Rheins sowie der negativen Beeinflussung des Grundwasserspiegels durch Bergsenkungen" (Erläuterungsbericht Seite 4, s. auch Seite 8). Im Erläuterungsbericht ist ferner ausgeführt, nur die quartär abgelagerten Kiese und Sande (quartäre Aufschotterungen) seien in der Bauindustrie verwendbar (Seite 7). Sie stünden bereits ab durchschnittlich 22,00 m über NN an und hätten eine durchschnittliche Mächtigkeit von 15,50 m. Abgegraben werden solle bis zur Sohle bei ca. 6,50 m ü. NN (Seite 8). Die quartär abgelagerten Kiese und Sande hätten zu den älteren, tertiär entstandenen, feinsandigen Sedimenten eine deutliche Grenzfläche. Diese bei durchschnittlich 6-7 m ü. NN anstehende Grenzschicht bilde die Sohle der geplanten Abgrabung (Seite 7). Die Mächtigkeit der oberhalb der Kiessandschicht und unter dem Oberboden befindlichen, ebenfalls in der Baustoffindustrie nicht verwertbaren Lehme und Sande (mineralische Bodenhorizonte, Abraum) wird - wie im Übersichtsbogen - auch im Erläuterungsbericht mit im Mittel 1,50 m angegeben (Seiten 7 und 8). Der Berechnung des vollständig auszubeutenden Kiessandvolumens von aufgerundet 2.150.000 m³ auf Seite 9 des Erläuterungsberichts liegt eine Ermittlung in drei Schichten zu Grunde: Von - erstens - 1 m zwischen der mittleren Höhe der Oberfläche der quartären Ablagerungen bei 22,00 m ü. NN und der mittleren Grundwasserhöhe bei 21,00 m ü. NN, von - zweitens - 1,50 m zwischen der Fläche bei Mittelwasserstand bei 21,00 m über NN und der Wasserfläche bei 1,5 m Wassertiefe bei 19,50 m über NN und von - drittens - dem Abbauvolumen zwischen 19,50 m und 6,50 m über NN (Sohle). Im Erläuterungsbericht auf Seite 3 wird indessen die Mächtigkeit der Kiessandschicht mit insgesamt ca. 15 m angegeben: Etwa 21,5 m über NN schließe nach unten eine ca. 11 m mächtige Schicht der Niederterrasse aus Grob- und Mittelsand mit Fein-, Mittel- und Grobkies an. Es folge eine durchschnittlich 4 m starke Schicht der Unteren Mittelterrasse aus Mittel- und Grobkies mit Grobsand und Feinkies sowie Lagen von kiesigem Mittelsand. Und im Erläuterungsbericht auf Seite 4 heisst es, die ca. 15 m mächtige Kiessandschicht der Niederterrasse werde als ergiebiger Grundwasserleiter eingestuft.
Mit der im Mai 1996 überreichten "Anlage 4: Abbauplanung" hat die Klägerin das ursprüngliche Vorhaben nicht gegen ein anderes ausgewechselt, sondern hat der Berechnung des Abbauvorlumens und der Höhe der Abgrabungssohle in Metern über NN berichtigte Ausgangsdaten zu Grunde gelegt. Eine Änderung in der Angabe zum Abbauvolumen gegenüber den Angaben in den Ursprungsunterlagen besteht darin, dass die Klägerin nunmehr von einer durchschnittlichen Mächtigkeit der abbaubaren und verwertbaren Kiessandschicht von 15 m ausgeht (dazu Seiten 4, 6, 7 und 10 der Anlage 4). Dabei handelt es sich jedoch lediglich um eine vorsichtigere Einschätzung des unverändert vorhandenen Rohstoffvorkommens. Auch die im Übrigen geänderten Höhenangaben in Metern über NN stellen die Identität des Vorhabens nicht in Frage. Ausgebeutet werden soll die vorhandene Kiessandschicht nach wie vor in vollem Umfang. Dies stellt die Klägerin selbst klar, indem sie auf Seite 10 der Anlage 4 ausführt: "Die Angaben über NN können sich durch Bergsenkungen verändern, die Relationen bleiben jedoch bestehen". Noch deutlicher wird sie auf Seite 4 der Anlage 4: "Durch Bergsenkungen verändert sich die Höhenlage über NN, die Relationen bleiben jedoch gleich, da sich auch die Kieslagerstätte und der Grundwasserspiegel im gleichen Maße senken wie die Geländeoberfläche". Die geänderte Angabe der Höhe der Abgrabungssohle von ca. 5,50 m über NN (Seiten 4, 6, 7 und 10 der Anlage 4) ergibt sich daraus, dass - in Folge von Bergsenkungen - die Höhe der Abbauoberfläche der Kiessandschicht nunmehr durchschnittlich 20,50 m über NN (Seiten 6 und 10 der Anlage 4) an Statt ca. 22 m über NN beträgt, die Mächtigkeit der Kiessandschicht aber wohl nur 15 m an Statt - wie früher angenommen - 15,50 m. Aus der Mächtigkeit des Oberbodens von 0,30 m und des Abraums von 1,50 m ergibt sich damit eine voraussichtliche Gesamtabbautiefe von 16,80 m unter Flur (Seite 7 der Anlage 4). Bei der Berechnung des wiederum in drei Schichten bei unveränderter Formel ermittelten voraussichtlichen Abbauvolumens von abgerundet 2.170.000 m³ ist dem Umstand Rechnung getragen worden, dass sich der Grundwasserspiegel im Mittel auf 18,20 m über NN abgesenkt hat und dies zu Änderungen in Stärke und Konsistenz der Schichten führt (Seiten 5, 6 und 10 der Anlage 4).
Das Vorhaben in der Fassung der im Mai 1996 vorgelegten, überarbeiteten Unterlagen ist demnach mit dem ursprünglich beantragten identisch mit der Folge der fortdauernden sachlichen Zuständigkeit der Beklagten. Soweit der Klageantrag unter 2. zumindest im Sinne eines Anfechtungsbegehrens auszulegen sein mag, kann er auch dann keinen Erfolg haben; in dieser Auslegung erweist er sich als unbegründet.
3. Auch der hilfsweise zu den Klageanträgen unter 1. und 2. gestellte Klageantrag unter 3. bleibt ohne Erfolg.
3. a) Der Klageantrag zu 3. ist unzulässig, soweit die Klägerin ihn als hilfsweises Fortsetzungsfeststellungsbegehren in Bezug auf den Antrag auf Neubescheidung unter 1. verstanden wissen will. Das Bescheidungsbegehren der Klägerin unter 1. hat sich in der Hauptsache nicht erledigt.
Gegenstand eines Bescheidungs-/Verpflichtungsbegehrens ist die Behauptung des Klägers, einen Anspruch auf (Neu-)Bescheidung oder auf Erlass des abgelehnten Verwaltungsaktes zu haben.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Januar 1992 - 7 C 24.91 -, BVerwGE 89, 354; Urteil vom 22. Mai 1987 - 4 C 77.84 -, DVBl. 1987, 1004.
Dem ist zu entsprechen, wenn die Weigerung der Behörde, den Verwaltungsakt zu erlassen, in dem für die gerichtliche Entscheidung maßgeblichen Zeitpunkt mit der Rechtsordnung nicht übereinstimmt. Auf die Rechtswidrigkeit des Ablehnungsbescheides als solche, vor allem auf die Rechtswidrigkeit der Weigerung, den abgelehnten Verwaltungsakt zu einem von dem für die gerichtliche Entscheidung nicht maßgeblichen Zeitpunkt zu erlassen, kommt es dagegen nicht an.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10. Juli 2003 - 20 A 4257/99 -.
Der Klageantrag unter 1., die Beklagte zu verpflichten, den Planfeststellungsantrag unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts im jetzt maßgeblichen Zeitpunkt in der Sache neu zu bescheiden, hat sich nicht unter dem Aspekt zwischenzeitlicher Veränderung der entscheidungserheblichen Sach- und Rechtslage erledigt. Seine Unbegründetheit beruht nicht auf Umständen, die dem klageweise verfolgten Anspruch auf Neubescheidung nachträglich die Grundlage entzogen haben, was dann erwogen werden könnte, wenn der GEP 1986 keinen zwingenden Versagungsgrund beinhaltet hätte, dem Planfeststellungsantrag auch keine sonstigen zwingenden Versagungsgründe entgegen gestanden hätten, der Versagungsbescheid deshalb rechtswidrig gewesen wäre und der daraufhin erhobenen Klage auf Neubescheidung im Unterschied zur früheren Rechtslage nunmehr gerade durch den GEP 1999 wegen sich daraus ergebender zwingender Versagungsgründe die Erfolgsaussichten bzw. die bisherige Begründetheit entzogen worden sei mit der Folge einer deswegen jetzt zu erwartenden Klageabweisung. Eine solche Konstellation liegt hier aber nicht vor, weil der Zulässigkeit des Vorhabens nicht erst im jetzigen Zeitpunkt, sondern von vornherein die Festsetzung der Vorhabenfläche als Landschaftsschutzgebiet in Verbindung mit dem festgesetzten Verbot, Abgrabungen vorzunehmen bzw. Gewässer herzustellen, entgegen gestanden hat.
3. b) Der Antrag unter 3. hat aber auch insoweit keinen Erfolg, als die Klägerin ihn als Feststellungsklage im Sinne von § 43 VwGO verfolgt. Auch dann ist er unzulässig.
Geht man zu Gunsten der Klägerin davon aus, dass die Frage der Rechtswidrigkeit des Versagungsbescheides ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis ist, fehlt es jedenfalls an einem nach § 43 Abs. 1 VwGO erforderlichen berechtigten Interesse der Klägerin an der baldigen Feststellung. Ihre Absicht, einen Schadensersatzanspruch geltend zu machen, vermag ein berechtigtes Interesse im Sinne dieser Vorschrift nicht zu begründen. Ob dies schon daraus folgt, dass eine Schadensersatzklage greifbar aussichtslos ist, weil über die Versagung unter den Bedingungen des GEP 1986 eine Kollegialentscheidung zu Lasten der Klägerin ergangen ist, kann dahinstehen. Denn nach gefestigter Rechtsprechung ergibt die präjudizielle Bedeutung eines Feststellungsurteils für eine nachfolgende Schadensersatzforderung in der Regel kein Feststellungsinteresse im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. April 1999 - 4 C 4.98 -, Buchholz 310 § 113 Abs. 1 VwGO Nr. 5; Urteil vom 24. Januar 1992 - 7 C 24.91 -, BVerwGE 89, 354.
Die Feststellungsklage ist nämlich gegenüber einer Leistungsklage prinzipiell nachrangig (§ 43 Abs. 2 VwGO); im Schadensersatzprozess können öffentlich- rechtliche Vorfragen geklärt werden.
Der in Bezug auf ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse zu berücksichtigende Gesichtspunkt, eine Partei nicht als Folge des Eintritts der Hauptsachenerledigung "ohne Not um die Früchte des bisherigen Prozesses zu bringen" -
vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Januar 1989 - 8 C 30.87 -, BVerwGE 81, 226 -,
verfängt im Verhältnis zwischen einem nicht erledigten Bescheidungs- /Verpflichtungsbegehren - hier insoweit dem in Bezug genommenen Antrag auf Verpflichtung der Beklagten auf Abgabe des Planfeststellungsantrages an die Kreisordnungsbehörde - und einem zusätzlich hierzu auf die Rechtswidrigkeit des Ablehnungsbescheides bezogenen Feststellungsbegehren von vornherein nicht.
Die Klage war deshalb in vollem Umfang abzuweisen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO iVm §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 136, 137 LWG
§§ 147 Abs. 2, 153 LWG
§§ 2 Abs. 2 und 3, 12 Abs. 2
AbgrG
§§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 4 LG
§ 21 LG
§ 31 WHG
§ 38 BauGB
§ 34 LG
§ 69 LG
§ 17 FStrG
§ 76 VwVfG
§ 46 VwVfG
§ 8 AbgrG
§ 4 AbgrG
§ 147 LWG
§ 43 VwGO
§ 167 VwGO
§ 35 Abs. 1 BauGB
§ 35 Abs. 1 Nr. 3 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 38 Satz 1 BauGB
§ 8 Abs. 1 AbgrG
§ 31 Abs. 5 Satz 3 WHG
§ 31 Abs. 2
WHG
§ 75 Abs. 1 VwVfG
§ 34 Abs. 2
LG
§ 69 Abs. 1 LG
§ 34 Abs. 2 LG
§ 74 Abs. 7 VwVfG
§ 76 Abs. 2 VwVfG
§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nrn. 1, 2 und 5 BauGB
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 3 Abs. 3 VwVfG
§ 31 Abs. 1 Satz 3 des Wasserhaushaltsgesetzes
§ 104 Abs. 1 Satz 2 LWG
§ 104 Abs. 1 LWG
§ 4 Abs. 2 und 4 AbgrG
§ 152 Abs. 1 Satz 1 LWG
§ 75 Abs. 1
Satz 1 VwVfG NRW
§ 147 Abs. 1 LWG
§ 147 Abs. 2 LWG
§ 152 Abs. 1
Satz 2 LWG
§ 31 Abs. 1 Satz 2 WHG
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1
VwGO
§ 43 Abs. 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 35
Abs. 3 Satz 2 BauGB dürften raumbedeutsame Vorhaben den Zielen der
Raumordnung
§ 104 Abs. 1 Satz 1 des Landeswassergesetzes
§ 8 Abs. 1 Satz 1 des Abgrabungsgesetzes
§ 3 Abs. 2 der Verordnung

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 55, 220, 223
BVerwGE 85, 155, 156
BVerwGE 55, 220,
223
BVerwGE 48, 56, 59
BVerwGE 41, 67, 68
BVerwGE 45, 309, 312
NVwZ 1998, 889, 893
NVwZ 1993, 565, 567
NVwZ 1998, 889,
893
BVerwGE 75, 214,
219
BVerwGE 84, 31, 34
NJW 1990, 925, 926
BVerwGE 100, 238, 245
NJW 1973, 385
BVerwGE 89, 354
BVerwGE 81,
226
VI B 2.60
4 C 25.75
7 C 3.90
IV C 21.74
IV C 14.71
IV C 50.72
4 A 4.92
20 A 4257/99
8 A 2049/99
4 C 3.95
10 A 1699/99
4 K 7609/92
8 A 2720/98
4 C 13.85
4 C 12/87
4 C 5.95
9 B 751.81
20 A 1945/99
7 B 23.02
4 A 7.97
7 C 15.83
7 C 24.91
4 C 77.84
4 C 4.98
8 C 30.87