Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-03-14, Aktenzeichen 19 K 6656/10
ECLI: ECLI:DE:VGK:2012:0314.19K6656.10.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht das beklagte Land vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Der am 00.00.1967 geborene Kläger steht in den Diensten des beklagten Landes, seit dem 30.01.2009 als Polizeioberkommissar (POK/A 10).
Der Kläger wurde zum Stichtag 01.08.2008 im statusrechtlichen Amt A 9 im Gesamtergebnis mit der Bestnote 5 Punkte und in den Hauptmerkmalen mit zweimal 5 Punkten und einmal 4 Punkten dienstlich beurteilt.
Aus Anlass der Auswahlentscheidung der für Oktober 2010 anstehenden Vergabe von Beförderungsplanstellen der Besoldungsgruppe A 11 wurde der Kläger im statusrechtlichen Amt A 10 mit der dienstlichen Anlassbeurteilung vom 06.10.2010 für den Zeitraum vom 02.08.2008 bis zum 01.08.2010 in seiner Funktion als Einsatzbearbeiter in der Direktion Gefahrenabwehr/Einsatz beim PP L. in der Gesamtnote und in den Einzelmerkmalen mit der Note „3 Punkte“ dienstlich beurteilt. In die Anlassbeurteilung bezog das beklagte Land gem. Ziff. 4.3 der zum 01.08.2010 neugefassten Beurteilungsrichtlinien für den Bereich der Polizei (BRL Pol) alle Beamte ein, die zum letzten Regelbeur
teilungsstichtag am 01.08.2008 noch im Amt A 9 beurteilt und die zwischenzeitlich in ein Amt der Besoldungsgruppe A 10 befördert worden waren sowie die die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für eine erneute Beförderung erfüllten. Die anlassbeurteilten Beamten hatten in der Regelbeurteilung 2008 im Gesamturteil mindestens die Note „4 Punkte“ und in den Hauptmerkmale eine Gesamtsumme von 12 Punkten erreicht.
In der Verfügung des PP L. vom 11.08.2010 wurden die Direktionsleiter und der Leiter des Leitungsstabes gebeten, die Erstbeurteiler und Erstbeurteilerinnen zu veranlassen, die von ihnen erarbeiteten Beurteilungsvorschläge spätestens bis zum 20.09.2010 vorzulegen. In dieser Verfügung gab der PP L. Hinweise, nach welchen Maßgaben und Gesichtspunkten die Anlassbeurteilungen zu erstellen seien. Es heißt hier unter anderem:
„Bei Erstellung der Anlassbeurteilungen sind die Leistungen der zu bewertenden Beamtinnen und Beamten insbesondere in Relation zu den Leistungen jener Angehörigen der Vergleichsgruppe zu setzen, die zum Stichtag 01.08.08 bereits der Regelbeurteilung in A 10 unterlagen. Es ist zu berücksichtigen, dass sich Leistung und Befähigung dieser Oberkommissare/Oberinspektoren seit dem 01.08.2008 in der Regel fortentwickelt haben, ohne dass diese Fortentwicklung anhand einer weiteren Beurteilung dokumentiert wird....Mit der Anlassbeurteilung soll hingegen ein tatsächlicher Abgleich von Leistungs- und Befähigungsbildern innerhalb der Vergleichsgruppe A 10 vorgenommen werden. Auch soweit in die Anlassbeurteilung Beurteilungsbeiträge einfließen..., hat sich der jetzt mittels Anlassbeurteilung anzustellende Leistungsvergleich an den Beurteilungsresultaten der zum 01.08.2008 in A 10 regelbeurteilten Beamtinnen und Beamten auszurichten...“.
Von den insgesamt 180 anlassbeurteilten Beamten wurde ein Beamter mit der Gesamtnote „4 Punkte“ beurteilt. Die übrigen 179 Beamten erhielten die Gesamtnote „3 Punkte“.
Der Kläger hat im Rahmen der Vergabe von Beförderungsstellen im Oktober 2010 und im Juni 2011 beim erkennenden Gericht zwei Anträge auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gestellt, mit denen er sich im Wege vorläufigen Rechtsschutzes gegen die Beförderung von Konkurrenten wandte. Beide Anträge (19 L 1589/10, 19 L 977/11) blieben ohne Erfolg. Im Beschluss vom 31.01.2011 (19 L 1589/10) äußerte die Kammer
aber Bedenken an der Rechtmäßigkeit der Anlassbeurteilungen. Den Anlassbeurteilungen liege ein fehlerhafter Beurteilungsmaßstab im Verhältnis zu den Beamten zugrunde, die zum letzten Regelbeurteilungsstichtag am 01.08.2008 im Status A 10 beurteilt worden seien. Die Hinweise in der Verfügung vom 11.08.2010 böten Anlass zu der Annahme, dass das beklagte Land bei den Anlassbeurteilungen in einem Quervergleich eine fiktive Leistungsfortschreibung für die bereits im Amt A 10 regelbeurteilte Beamten vorgenommen habe.
Der Kläger hat am 28.10.2010 Klage gegen die dienstliche Beurteilung erhoben. Zur Begründung trägt er vor, seiner Anlassbeurteilung liege im Verhältnis zu den Beamten, die bereits zum Regelbeurteilungsstichtag im Jahre 2008 im Amt A 10 beurteilt worden seien, ein fehlerhafter Beurteilungsmaßstab zugrunde. Die Maßstabsverfügung vom 11.08.2010 gehe von einer unzulässigen fiktiven Leistungsfortschreibung zugunsten der Beamten aus, die bereits zum 01.08.2008 im Amt A 10 regelbeurteilt worden seien. Die Beurteilung sei auch deshalb rechtswidrig, weil in der vor Erstellung der Anlassbeurteilung durchgeführten Maßstabsbesprechung gegenüber den Erstbeurteilern erklärt worden sei, dass die Gesamtnote „4 Punkte“ nicht Beamte vergeben werden könne, die keine Führungsfunktion innehätten. Den Anlassbeurteilungen fehle es im Übrigen auch an der erforderlichen Notendifferenzierung. Von 180 anlassbeurteilten Beamten seien 179 Polizeivollzugsbeamte gewesen. Diese 179 Polizeivollzugsbeamte hätten alle die Endnote von „3 Punkten“ erhalten. Schließlich sei seine Beurteilung rechtswidrig, weil zumindest für die Bereiche Leistungsergebnis und Leistungsverhalten eine Begründung dafür fehle, warum bei hälftiger oder fast hälftiger Bewertung der Submerkmale mit 4 Punkten das Ergebnis des Hauptmerkmals jeweils auf 3 Punkte laute.
Der Kläger beantragt,
das beklagte Land zu verurteilen, die dienstliche Beurteilung vom 06.10.2010 aufzuheben und ihn unter Beachtung der Rechtssauffassung des Gerichts erneut dienstlich zu beurteilen.
Das beklagte Land beantragt,
die Klage abzuweisen.
Seiner Auffassung liegt den Anlassbeurteilungen im Verhältnis zu den bereits zum 01.08.2008 im Amt A 10 regelbeurteilten Beamten kein fehlerhafter Beurteilungsmaßstab zugrunde. Mit der Maßstabsverfügung habe lediglich darauf hingewiesen werden sollen, dass die bereits zum 01.08.2008 im Amt A 10 regelbeurteilten Beamten keine Anlassbeurteilung erhalten sollten. Mit weiterer Verfügung vom 10.02.2011 seien die Beurteiler nochmals darauf hingewiesen worden, dass sich die Anlassbeurteilungen am Beurteilungsmaßstab der Vergleichsgruppe A 10 zum Stichtag 01.08.2008 und den Leistungs- und Befähigungsbildern sämtlicher – behördenweit insgesamt 882 Angehörigen – zu orientieren habe. Den Beurteilern sei erläutert worden, dass die Erteilung einer Anlassbeurteilung mit „4 Punkten“ vorausgesetzt habe, dass Leistungen feststellbar gewesen seien, die bei Beamten, die zum 01.08.2008 der Regelbeurteilung in A 10 unterlegen hätten, ebenfalls zur Vergabe der Note „4 Punkte“ geführt habe. Mit der Verfügung vom 10.02.2011 seien die Beurteiler nochmals mit – direktionsbezogenen – Übersichten über die Resultate der Vergleichsgruppe A 10 zum Stichtag 01.08.2008 informiert worden. Der Erstbeurteiler des Klägers, PHK X. , habe mit Schreiben vom 15.02.2011 ausdrücklich erklärt, den Beurteilungsmaßstab – wie er in der Verfügung vom 10.02.2011 zum Ausdruck gebracht werde - zutreffend angewandt zu haben.
Das Gericht hat Beweis erhoben zu der Frage, welcher Beurteilungsmaßstab bei der Beurteilung des Klägers angewandt wurde durch Vernehmung des Erstbeurteilers PHK X. als Zeugen. Wegen des Ergebnisses der Beweisaufnahme wird Bezug genommen auf das Protokoll der mündlichen Verhandlung vom 14.03.2012.
Wegen weiterer Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des beklagten Landes.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist unbegründet.
Der Kläger hat keinen Anspruch darauf, dass ihn das beklagte Land für den Zeitraum vom 02.08.2008 bis zum 01.08.2010 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut dienstlich beurteilt. Die angegriffene dienstliche Beurteilung des beklagten Landes vom 06.10.2010 ist rechtmäßig.
Rechtsgrundlage der dienstlichen Beurteilung ist § 93 Abs. 1 LBG NRW. Danach dienen Beurteilungen dem Zweck, Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Beamten festzustellen. Diese sollen unter anderem unabhängig von konkreten Anlässen in regelmäßigen Abständen in so genannten Regelbeurteilungen dienstlich beurteilt werden. Nach dem Sinn der gesetzlichen Regelung sollen allein der Dienstherr oder der für ihn handelnde Vorgesetzte ein persönlichkeitsbedingtes Werturteil darüber abgeben, ob der Beamte den – ebenfalls von dem Dienstherrn zu bestimmenden – vielfältigen fachlichen und persönlichen Anforderungen des ihm übertragenen Amtes und seiner Laufbahn entspricht. Bei einem derartigen, dem Dienstherrn vorbehaltenen Akt wertender Erkenntnis steht diesem ein Beurteilungsspielraum zu. Die verwaltungsgerichtliche Überprüfung der erstellten Beurteilung ist daher eingeschränkt. Die gerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich darauf zu beschränken, ob der Dienstvorgesetzte den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem er sich frei bewegen kann, verkannt hat, ob er von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat;
ständige Rechtsprechung, vgl. z.B. BVerwG, Urteil vom 27.10.1988 – 2 A 2.87 –, Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 12.
Gemessen an diesen Maßstäben ist die über den Kläger erstellte dienstliche Beurteilung des PP L. vom 06.10.2010 rechtlich nicht zu beanstanden.
Sie beruht unter anderem auf den "Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes Nordrhein-Westfalen" im Folgenden: BRL Pol –, die sich im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung des § 104 Abs. 1 LBG NRW a.F. halten und auch im Übrigen mit den gesetzlichen Vorschriften im Einklang stehen,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 13.12.1999 – 6 A 3593/98 -, DÖD 2000, 266.
Die angegriffene dienstliche Beurteilung ist unter Beachtung des in Nr. 9 BRL Pol vorgesehenen Verfahrens vom PP L. abgegeben worden.
Das beklagte Land hat bei Erstellung der streitigen Anlassbeurteilung einen rechtmäßigen Beurteilungsmaßstab zugrundegelegt. Der einer dienstlichen Beurteilung zugrundezulegende Beurteilungsmaßstab hat sich an dem Statusamt des zu beurteilenden Beamten zu orientieren. Die Beurteilung hat die Eignung und fachliche Leistung des Beamten in Bezug auf sein Statusamt und im Vergleich zu den amtsgleichen Beamten seiner Laufbahn darzustellen, andernfalls wäre sie als Grundlage für nach dem Prinzip der Bestenauslese zu treffende Auswahlentscheidungen ungeeignet,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 14.02.2012 – 6 A 50/12 - juiris ; Urteil vom 08.11.2005 – 6 A 1474/04 -, juris.
Diesen Vorgaben genügt der im Falle der Anlassbeurteilung des Klägers angelegte Beurteilungsmaßstab. Der in der mündlichen Verhandlung als Zeuge vernommene Erstbeurteiler PHK X. hat erklärt, dass er bei Erstellung der Beurteilung sich daran orientiert habe, welche Anforderungen für die Beamten der Besoldungsgruppe A 10 im Zeitpunkt der Regelbeurteilung im Jahre 2008 angelegt worden seien. Sie hätten sich in der Direktion beispielhaft einige Beamte herausgegriffen, die bei der Beurteilung 2008 mit einer Note aus dem quotierten Bereich beurteilt worden seien und hätten die zur Anlassbeurteilung anstehenden Beamten an diesen Anforderungen gemessen. Zur Überzeugung des Gerichts besteht kein Anlass, an der Richtigkeit der Angaben des Zeugen zu zweifeln. Die im Vorfeld der Anlassbeurteilung vom PP L. verfasste Maßstabsverfügung vom 11.08.2010 hätte vom Erstbeurteiler zwar auch dahingehend verstanden werden können, dass bei Erstellung der Anlassbeurteilung ein Quervergleich mit den aktuellen Leistungen der bereits im Amt A 10 regelbeurteilten Beamten vorzunehmen und den Beamten bei diesem Quervergleich ein rechtlich unzulässiger fiktiver Leistungsvorsprung einzuräumen ist. In der genannten Maßstabsverfügung vom 11.08.2010 heißt es nämlich:
„Bei Erstellung der Anlassbeurteilungen sind die Leistungen der zu bewertenden Beamtinnen und Beamten insbesondere in Relation zu den Leistungen jener Angehörigen der Vergleichsgruppe zu setzen, die zum Stichtag 01.08.08 bereits der Regelbeurteilung in A 10 unterlagen. Es ist zu berücksichtigen, dass sich Leistung und Befähigung dieser Oberkommissare/Oberinspektoren seit dem 01.08.2008 in der Regel fortentwickelt haben, ohne dass diese Fortentwicklung anhand einer weiteren Beurteilung dokumentiert wird....“
Der Zeuge hat aber auf Vorhalt dieser Passage der Maßstabsverfügung in der mündlichen Verhandlung erklärt, dass er sich nach Lektüre der Maßstabsverfügung und Teilnahme an Informationsveranstaltungen dazu veranlasst gesehen habe, den von ihm in der mündlichen Verhandlung beschriebenen Beurteilungsmaßstab der Anlassbeurteilung zugrundezulegen. Diese Angabe ist zur Überzeugung des Gerichts glaubhaft. Die Maßstabsverfügung vom 11.08.2010 ist insgesamt missverständlich formuliert und deshalb auslegungsbedürftig. Sie enthält zwar die oben genannte Vorgabe zu einer unzulässigen Leistungsfortschreibung. Auf der anderen Seite wird aber an späterer Stelle der rechtlich zutreffende Hinweis gegeben, dass
„sich der jetzt mittels Anlassbeurteilung anzustellende Leistungsvergleich an den Beurteilungsresultaten der zum 01.08.2008 in A 10 regelbeurteilten Beamtinnen und Beamten auszurichten hat“.
Vor dem Hintergrund der missverständlich formulierten Maßstabsverfügung ist es für das Gericht nachvollziehbar, dass der Beurteiler bei Erstellung der Anlassbeurteilung nicht von einer fiktiven Leistungsfortschreibung zugunsten der bereits in A 10 regelbeurteilten Beamten ausgegangen ist, sondern sich zutreffend an dem Beurteilungsmaßstab orientiert hat, der den Regelbeurteilungen zugrundegelegt wurde, die im Jahre 2008 für Beamte des Amtes A 10 erstellt wurden.
Die Beurteilung des Klägers ist auch im Übrigen nicht zu beanstanden. Den Anlassbeurteilungen kann nicht entgegengehalten werden, sie seien nicht hinreichend differenziert. Ihr Aussagegehalt ist nicht nur auf die Gesamtnote beschränkt. Sie ermöglichen anhand der Bewertungen für die Hauptmerkmale „Leistungsverhalten“, „Leistungsergebnis“ und „Sozialverhalten“ – auch innerhalb einer Gesamtnote – eine ausreichend differenzierte Bewertung der dienstlichen Leistungen der Beamten. Da auch innerhalb der Gesamtnote zu den jeweiligen Hauptmerkmalen differenziert bewertet wurde, ist es unschädlich, dass nahezu alle anlassbeurteilten Beamten mit einer Gesamtnote von 3 Punkten bewertet wurden. Entgegen der Auffassung des Klägers liegt den Anlassbeurteilungen auch nicht im Verhältnis zu den zum Stichtag 01.08.2008 regelbeurteilten Beamten ein zu strenger, nicht hinreichend differenzierender und deshalb fehlerhafter Beurteilungsmaßstab zugrunde. Bei den Anlassbeurteilungen durfte berücksichtigt wer
den, dass die Leistungen der anlassbeurteilten Beamten erstmals an den strengeren Anforderungen des höheren statusrechtlichen Amtes der Besoldungsgruppe A 10 zu messen waren und dass die anlassbeurteilten Beamten die an den strengeren Anforderungen des höheren Amtes zu messenden Leistungen über einen kürzeren Zeitraum erbracht haben als die Gruppe der 882 zum 01.08.2008 regelbeurteilten Beamten, deren während des gesamten 3-jährigen Regelbeurteilungszeitraumes erbrachte Leistungen an den Anforderungen des Amtes der Besoldungsgruppe A 10 zu messen waren,
vgl. BVerwG, Urteil vom 26.08.1993 – 2 C 37/91 – NVwZ-RR 1994, 347.
Dass nach den vom beklagten Land vorgelegten Beurteilungsergebnissen 35 Beamte, die mit der Regelbeurteilung erstmals im Amt A 10 und die bei der vorangegangenen Beurteilung im Amt A 9 die Spitzennote „5 Punkte“ erhalten hatten, bei der Regelbeurteilungsrunde 2008 mit einer Note aus dem quotierten Bereich beurteilt wurden, kann deshalb nicht als aussagekräftiger Beleg dafür angesehen werden, dass den Anlassbeurteilungen ein zu strenger Beurteilungsmaßstab zugrundegelegt wurde. Im Übrigen ist zu berücksichtigen, dass die erzielten Beurteilungsergebnisse nicht allein von dem den Beurteilungen zugrundegelegten Beurteilungsmaßstab abhängen. Vielmehr werden sie auch von den individuellen Leistungen der jeweils beurteilten Beamten beeinflusst, die bei unterschiedlichen Beurteilungszeiträumen auch unterschiedlich ausfallen können.
Der Beurteilung des Klägers kann auch nicht entgegengehalten werden, der Erstbeurteiler sei in seiner Erstbeurteilung nicht unabhängig gewesen. Eine Einflussnahme auf die Erstbeurteiler mit dem Ziel, dass Beamte, die keine Führungsposition innehaben, keine Beurteilung mit 4 Punkten erhalten, kann nicht angenommen werden. Der als Zeuge vernommene Erstbeurteiler PHK X. hat in der mündlichen Verhandlung erklärt, dass die Beurteiler bei den Maßstabsbesprechungen keine Direktive erhalten hätten, Beamte ohne Führungsfunktion nicht mit der Note „4 Punkte“ zu beurteilen. Begründeter Anlass, an der Richtigkeit dieser Aussage zu zweifeln, besteht aus Sicht des Gerichts nicht. Nach den unwidersprochen gebliebenen Angaben des beklagten Landes, das sich auf eine Stellungnahme des PD Römers vom 07.06.2011 bezieht, wurde in der Polizeiinspektion Mitte, in der auch der Antragsteller eingesetzt ist, ein Beamter ohne Führungsfunktion von einem Erstbeurteiler mit der Gesamtnote „4“ beurteilt.
Die Beurteilung des Klägers ist schließlich auch nicht unplausibel. Entgegen der Auffassung des Klägers bedurfte es keiner weiteren Begründung für die Bewertung der Hauptmerkmale mit 3 Punkten. Für die Hauptmerkmale „Leistungsverhalten“ und „Sozialverhalten“ gilt dies bereits deshalb, weil die zu diesen Hauptmerkmalen gehörigen Submerkmale in der Mehrzahl ebenfalls mit der Note „3 Punkte“ bewertet wurden. Was die Bewertung des Hauptmerkmals „Leistungsergebnis“ mit 3 Punkten anbelangt, so bringt der Beurteiler mit dieser Bewertung zum Ausdruck, dass er dem nur durchschnittlich bewerteten Submerkmal „Leistungsumfang“ den Ausschlag für die Benotung des Hauptmerkmals gegeben hat.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs.1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 40 BLV
§ 167 VwGO
§ 93 Abs. 1 LBG NRW
§ 104 Abs. 1 LBG NRW
§ 154 Abs.1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1994, 347
19 L 1589/10
19 L 977/11
2 A 2.87
6 A 3593/98
6 A 50/12
6 A 1474/04
2 C 37/91