Verwaltungsgericht des Saarlandes Saarlouis (Saarland, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-06-27, Aktenzeichen 6 K 274/16

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Kläger.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung eines Betrages in Höhe der sich aus dem Kostenfestsetzungsbeschluss ergebenden Kostenschuld abwenden, falls nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Der am … 1981 geborene Kläger ist als Beamter in Diensten des Saarlandes mit einem Bemessungssatz von 50 vom Hundert beihilfeberechtigt und begehrt eine ungekürzte Beihilfe zu den Aufwendungen für ärztliche Leistungen, die er im Zuge von Maßnahmen einer künstlichen Befruchtung mittels Intracytoplasmatischer Spermieninjektion (ICSI) in Anspruch genommen hat.
Der Kläger und seine Ehefrau sind seit dem 16.04.2011 verheiratet. Die Ehefrau des Klägers ist mit einem Bemessungssatz von 50 vom Hundert beihilfeberechtigt und daneben bei der D. versichert. Der Kläger ist bei der C. Krankenversicherung AG krankenversichert.
Mit Schreiben vom 09.05.2014 legte der Kläger dem Beklagten einen Behandlungsplan für eine künstliche Befruchtung vor.
Mit Beihilfeantrag vom 29.07.2014 reichte der Kläger beim Beklagten vier Rechnungen im Zusammenhang mit der künstlichen Befruchtung in Höhe von insgesamt 5.993,18 EUR ein. Im Einzelnen handelte es sich hierbei um folgende Rechnungsbelege:
1. Rechnung vom 10.06.2014 für ärztliche Leistungen in Höhe von 89,59 EUR,2. Rechnung vom 09.07.2014 für ärztliche Leistungen in Höhe von 337,54 EUR,3. Rechnung vom 16.07.2014 für ärztliche Leistungen in Höhe von 2.590,01 EUR,4. Rechnung vom 16.07.2014 für ärztliche Leistungen in Höhe von 2.975,68 EUR.
Mit Beihilfebescheid vom 08.08.2014 gewährte der Beklagte hierzu eine Beihilfe in Höhe von insgesamt 766,32 EUR. Dabei ging er von einem beihilfefähigen Aufwand für die Rechnung vom 16.07.2014 in Höhe von 1.487,84 EUR (Nr. 4) und für die Rechnung vom 10.06.2014 in Höhe von 44,80 EUR aus und setzte die Beihilfe in Anwendung eines Beihilfebemessungssatzes von 50 vom Hundert auf 743,92 EUR sowie 22,40 EUR fest. Zur Begründung ist der Bescheid mit dem Hinweis versehen, dass nach § 5 Abs. 1 Nr. 13 BhVO 50 vom Hundert der berücksichtigungsfähigen Aufwendungen für eine künstliche Befruchtung sowie in diesem Zusammenhang anfallenden Arzneimittel anerkannt seien. Vorausgehende Untersuchungen zur Diagnostik und Abklärung seien in vollem Umfang als beihilfefähig anzuerkennen. Die mit Rechnungen vom 16.07.2014 (Nr. 3) und 09.07.2014 geltend gemachten Aufwendungen zur künstlichen Befruchtung seien nicht zu berücksichtigen, da sie der Ehefrau des Klägers zuzuordnen seien. Ihr stehe insoweit ein eigener Beihilfeanspruch zu.
Gegen diesen Beihilfebescheid legte der Kläger mit Schreiben vom 14.08.2014 Widerspruch ein. Zur Begründung machte er geltend, dass es sich bei der Rechnung vom 16.07.2014 um eine durchgeführte fertilisationsfördernde Maßnahme handele. Die in § 5 Abs. 1 Nr. 13 Satz 2 BhVO normierte Verweisung auf § 27a Abs. 3 Satz 3 SGB V könne nur aufgrund einer formell-gesetzlichen Grundlage erfolgen. Eine solche fehle jedoch. Insbesondere erlaube § 67 Abs. 3 Satz 1 und Abs. 10 SBG lediglich die Festlegung von Höchstbeträgen sowie einen völligen oder teilweisen Ausschluss von Arznei-, Heil- und Hilfsmitteln in Anlehnung an das SGB V. Eine Beschränkung des Beihilfebemessungssatzes aus § 67 Abs. 3 SBG für medizinische Maßnahmen sei in dieser Ermächtigungsgrundlage demgegenüber nicht angelegt. Die Motivation, die § 27a Abs. 3 Satz 3 SBG V zugrunde liege, nämlich die Kostenreduzierung aufgrund von finanzwirtschaftlichen Erwägungen zwecks Entlastung der Krankenkassen und zur Stärkung des Kostenbewusstseins in Form von Zuzahlungen, sei nicht auf das System der Beihilfe übertragbar, sodass auch die in § 27a Abs. 3 Satz 3 SGB V angelegte Begrenzung der Kostenlast nicht auf das Beihilfesystem übertragbar sei. Überdies sei der in § 5 Abs. 1 Nr. 13 Satz 2 BhVO normierte dynamische Verweis auf § 27a Abs. 3 Satz 3 SGB V unzulässig. Unter Bezugnahme auf die Urteile des Bundesverwaltungsgerichts vom 26.06.2008 – 2 C 2/07 –, des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes vom 23.10.2015 – 1 A 311/14 – und des Verwaltungsgerichts des Saarlandes vom 07.02.2014 – 6 K 417/143 – sei die Verweisung auf einen nichtstaatlichen Normgeber in § 5 Abs. 1 Nr. 6 Satz 2 BhVO unwirksam. Auch die Verweisung in § 5 Abs. 1 Nr. 13 Satz 2 BhVO erfasse Regelungen eines nichtstaatlichen Normgebers, namentlich des gemeinsamen Bundesausschusses der Ärzte und Krankenkassen, so dass diese Verweisung ebenso unwirksam sei. Daneben seien Leistungsausschlüsse in der Beihilfeverordnung, wie sie insbesondere in § 5 BhVO enthalten seien, auch deswegen verfassungswidrig, weil die Beihilfeverordnung keine wirksame Härtefallregelung beinhalte. Dies verstoße gegen Art. 33 Abs. 5 GG. Überdies sei bei der Rechnung vom 10.06.2014 unberücksichtigt geblieben, dass eine Testung von HIV Ag/Ak im Serum, HBs-Antigen, Anti-HBc, Anti-HCV und Hep-C-Virus-AK als vorausgehende Untersuchung zur Diagnostik und Abklärung erfolgt sei. Vorausgehende Untersuchungen seien jedoch in vollem Umfang beihilfefähig.
Mit Widerspruchsbescheid vom 26.02.2016, dem Kläger zu Händen seiner Prozessbevollmächtigten ausweislich des Postzugangsstempels am 01.03.2015 zugestellt, wies der Beklagte den Widerspruch zurück. Zur Begründung wird im Widerspruchsbescheid ausgeführt, dass nach § 27a Abs. 3 SGB V nur 50 vom Hundert der Aufwendungen beihilfefähig seien. Hierbei handele es sich um ein Bundesgesetz. Die Norm des § 27a Abs. 4 SGB V, die auf Regelungen des Gemeinsamen Bundesauschusses verweise, sei vorliegend gerade nicht anzuwenden. Insoweit könne die Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes nicht herangezogen werden. Die dort zitierte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts differenziere gerade zwischen Verweisungen an einen privaten Normgeber und einen staatlichen Normgeber. Im Übrigen habe das Bundesverwaltungsgericht ausgeführt, dass nicht jede dynamische Verweisung unwirksam sei. Sie seien grundsätzlich zulässig, wenn der Verweisungsumfang eng begrenzt sei. Vorliegend sei dies mit der Verweisung auf § 27a Abs. 3 SGB V der Fall. Der Verweisungsgeber könne diese Vorschrift im Blick behalten und bei möglichen Änderungen reagieren. Daneben werde ein Beihilfeberechtigter nicht schlechter als ein gesetzlich Versicherter gestellt, da ein Beihilfeberechtigter neben den Beihilfeleistungen zusätzlich die Leistungen seiner privaten Krankenversicherung erhalte.
Hiergegen richtet sich die am 01.04.2016 bei Gericht eingegangene Klage.
Der Kläger trägt ergänzend vor, dass die in § 5 Abs. 1 Nr. 13 Satz 2 BhVO getroffene Regelung unwirksam sei. § 5 Abs. 1 Nr. 13 Satz 2 BhVO erkläre § 27a SGB V für entsprechend anwendbar und enthalte damit eine Verweisung auf eine Regelung Dritter, die nicht den Anforderungen des Rechtsstaats- und Demokratieprinzips genüge. Bei der Verweisungsregelung des § 5 Abs. 1 Nr. 13 Satz 2 BhVO handele es sich um eine dynamische Verweisung, die den gesamten Regelungskatalog des § 27a SGB V umfasse, wozu auch § 27a Abs. 4 SGB V gehöre. Dies führe dazu, dass der in § 27a SGB V festgesetzte Leistungskatalog sowie die Kostenbeteiligung als solche als Grenze der Beihilfefähigkeit der Aufwendungen für eine künstliche Befruchtung gelten würden. Eine eigene Entscheidungskompetenz des Dienstherrn sei dabei nicht gesichert. Die Entscheidungskompetenz werde vielmehr auf Stellen verlagert, in denen der Dienstherr nicht vertreten sei, und die ihre Entscheidung nicht am Maßstab der verfassungsrechtlich gewährleisteten Fürsorgepflicht des Dienstherrn orientieren würden, sondern als Selbstverwaltungsorgan verschiedener als Körperschaft des öffentlichen Rechts organisierten Gruppierungen ihre Interessen wahren würden. Auch wenn eine dynamische Verweisung nicht generell unzulässig sei, sei der Bürger vorliegend schrankenlos einer Normsetzungsgewalt ausgeliefert, die ihm gegenüber weder staatlich noch mitgliedschaftlich legitimiert sei. Es fehle an einer unter dem Gesichtspunkt des Rechtsstaats- und Demokratieprinzips gebotenen Beschränkung des Umfangs der Verweisung durch eine Begrenzung quantitativ oder qualitativ in der Weise, dass der Normgeber die Bindung an die in Bezug genommene Norm einschränke und der Verwaltung für die Anwendung eigene Regelungen oder Handlungsspielräume vorgebe bzw. einräume. Überdies sei die in dem Verweis auf § 27a SGB V liegende Einschränkung der Beihilfeleistung unwirksam. Es fehle an einer wirksamen abstrakt-generellen Härtefallregelung in der Saarländischen Beihilfeverordnung. Obwohl das Verwaltungsgericht des Saarlandes mit Urteil vom 12.06.2014 – 6 K 492/13 – darauf hingewiesen habe, dass es einer solchen Härtefallregelung bedürfe, sei der saarländische Verordnungsgeber diesem Hinweis nicht nachgekommen. Eine abstrakt-generelle Härtefallregelung sei in die zum 01.01.2011 in Kraft getretene Neufassung der Saarländischen Beihilfeverordnung nicht aufgenommen worden. Im Gegenteil sei die bis dahin entsprechend angewandte Regelung (§ 15 Abs. 7 BhVO in der Fassung von 2009) betreffend die Belastungsgrenze im Rahmen der erfolgten Neuregelung und insbesondere der Einführung der Kostendämpfungspauschale ersatzlos gestrichen worden, sodass einer verfassungskonformen Anwendung der früheren Regelung der Boden entzogen sei. Auch stelle § 15 Abs. 7 BhVO keine abstrakt-generelle Härtefallregelung in diesem Sinne dar. Diese Regelung sei im Zusammenhang mit den unterschiedlichen Beihilfebemessungsgrundsätzen und den ihrer typisierenden Festlegung zugrunde liegenden Leitvorstellung des Normgebers zu sehen. § 15 Abs. 7 BhVO lasse nur in besonderen Ausnahmefällen eine Erhöhung des Beihilfebemessungssatzes zu, erfasse also nur atypische Fallgestaltungen, sodass diese Vorschrift keine abstrakt-generelle Härtefallregelung darstellen könne.
Der Kläger beantragt,
1. den Beklagten unter entsprechender Aufhebung des Beihilfebescheids vom 08.08.2014, soweit dieser noch Gegenstand des Verfahrens ist, in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 26.02.2016 zu verpflichten, ihm eine ungekürzte Beihilfe für die berücksichtigungsfähigen Aufwendungen für eine künstliche Befruchtung sowie die in diesem Zusammenhang angefallenen Aufwendungen zu gewähren,
2. die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten für das Widerspruchsverfahren für notwendig zu erklären,
3. dem Beklagten die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Der Beklagte verweist zur Begründung auf die Ausführungen in dem Widerspruchsbescheid. Er trägt ergänzend vor, dass § 67 Abs. 10 SBG die formell gesetzliche Grundlage für die erfolgte Begrenzung der Beihilfefähigkeit für Aufwendungen im Rahmen von künstlichen Befruchtungen sei. Überdies werde wie bei gesetzlich Versicherten letztlich 50 vom Hundert der Aufwendungen übernommen, da die Beihilfe tatsächlich 25 vom Hundert und die private Krankenversicherung weitere 25 vom Hundert des Rechnungsbetrages in Übereinstimmung mit § 27a SGB V gewähren würden.
Mit Beschluss vom 24.01.2017 hat die Kammer die Klage, soweit diese eine weitere Beihilfe zu den Aufwendungen für die Rechnung der Labordiagnostik MVZ Labor Saar vom 10.06.2016 in Höhe von 22,40 EUR betraf, abgetrennt und unter dem Aktenzeichen 6 K 146/17 fortgeführt. Nachdem die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt hatten, wurde das Verfahren 6 K 146/17 mit Beschluss vom 24.01.2017 eingestellt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf das vorliegende Verfahren und das Verfahren 6 K 146/17 und die beigezogenen Verwaltungsunterlagen des Beklagten Bezug genommen, deren Inhalt Gegenstand der mündlichen Verhandlung war.

Entscheidungsgründe:
Die als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO zulässige Klage ist unbegründet.
Der Kläger hat keinen über den bereits gewährten Betrag hinausgehenden Anspruch auf Beihilfe in Höhe von 743,92 EUR zu den mit Beihilfeantrag vom 29.07.2014 geltend gemachten Aufwendungen. Der insoweit versagende Bescheid des Beklagten vom 08.08.2014 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 26.02.2016 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
Die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung eines in Anwendung der Beihilfevorschriften erlassenen Verwaltungsakts erstreckt sich allein darauf, ob dieser mit den Vorschriften selbst in Einklang steht und ob sich die Beihilfevorschriften in ihrer Anwendung auf den konkreten Einzelfall in den Grenzen des dem Dienstherrn eingeräumten Konkretisierungsermessens halten, insbesondere ob eine Beschränkung der Beihilfefähigkeit von Aufwendungen mit der Fürsorgepflicht des Dienstherrn gemäß Art. 33 Abs. 5 GG und dem Gleichbehandlungsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar ist.
Vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 20.08.1969 – VI C 130.67 –, Rn. 18, zitiert nach juris
Diesen Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen wird der Beihilfebescheid vom 08.08.2014 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 26.02.2016 gerecht.
Die vom Beklagten vorgenommene Festsetzung der beihilfefähigen Aufwendungen entspricht dem anzuwendenden saarländischen Beihilferecht. Abzustellen ist insoweit beihilferechtlich auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Entstehens der Aufwendungen, für die eine Beihilfe begehrt wird.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 15.12.2005 – 2 C 35.04 –, Rn. 11, zitiert nach juris; st. Rspr. des Gerichts, vgl. statt vieler Urteil vom 24.06.2011 – 6 K 702/09 –
Nach dem seit 01.01.2002 unverändert gebliebenen § 4 Abs. 5 Satz 2 der Saarländischen Beihilfeverordnung – BhVO – gelten die Aufwendungen als entstanden in dem Zeitpunkt, in dem die verursachenden Umstände eingetreten sind, z. B. der Zeitpunkt der Behandlung durch den Arzt, des Einkaufs von Arzneien, der Lieferung eines Hilfsmittels.
Maßgeblich ist demnach hier, da es um Aufwendungen geht, die im Jahr 2014 entstanden sind, § 67 des Saarländischen Beamtengesetzes – SBG – in der Gültigkeit vom 16.05.2013 bis 11.12.2014 i.V.m. der Saarländischen Beihilfeverordnung – BhVO – in der Gültigkeit vom 20.07.2012 bis 29.01.2015.
Nach § 67 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 SBG sind notwendige und wirtschaftlich angemessene Aufwendungen unter anderem bei künstlicher Befruchtung beihilfefähig. Dementsprechend bestimmt § 5 Abs. 1 Nr. 13 Satz 1 BhVO, dass Aufwendungen für eine künstliche Befruchtung einschließlich der im Zusammenhang damit verordneten Arzneimittel beihilfefähig sind. Nach Satz 2 dieser Vorschrift gilt § 27a Fünftes Buch Sozialgesetzbuch – SGB V – entsprechend. Gemäß § 27a Abs. 1 SGB V umfassen die Leistungen der Krankenbehandlung auch medizinische Maßnahmen zur Herbeiführung einer Schwangerschaft, wenn diese Maßnahmen nach ärztlicher Feststellung erforderlich sind (Nr. 1), nach ärztlicher Feststellung hinreichende Aussicht besteht, dass durch die Maßnahme eine Schwangerschaft herbeigeführt wird - eine hinreichende Aussicht besteht nicht mehr, wenn die Maßnahme drei Mal ohne Erfolg durchgeführt worden ist (Nr. 2) -, die Personen, die diese Maßnahmen in Anspruch nehmen wollen, miteinander verheiratet sind (Nr. 3), ausschließlich Ei- und Samenzellen der Ehegatten verwendet werden (Nr. 4) und sich die Ehegatten vor Durchführung der Maßnahmen von einem Arzt, der die Behandlung selbst durchführt, über eine solche Behandlung unter Berücksichtigung ihrer medizinischen und psychosozialen Gesichtspunkte haben unterrichten lassen und der Arzt sie an einen der Ärzte oder der Einrichtungen überwiesen hat, denen eine Genehmigung nach § 121a SGB V erteilt worden ist (Nr. 5). § 27a Abs. 4 SGB V bestimmt, dass der Gemeinsame Bundesausschuss in den Richtlinien nach § 92 SGB V die medizinischen Einzelheiten zu Voraussetzungen, Art und Umfang der Maßnahmen nach Absatz 1 dieser Vorschrift bestimmt. Gemäß § 27a Abs. 3 Satz 3 SGB V übernimmt die Krankenkasse 50 vom Hundert der mit dem Behandlungsplan genehmigten Kosten, die bei ihrem Versicherten durchgeführt werden.
In Anwendung der zitierten Vorschriften hat der Beklagte die beihilfefähigen Aufwendungen im vorliegenden Fall in rechtlich nicht zu beanstandender Weise ermittelt.
Außer Streit steht, dass die Voraussetzungen des § 27a Abs. 1 SGB V sowie des § 27a Abs. 4 SGB V i.V.m. der Richtlinie des Bundesausschusses der Ärzte und Krankenkassen über ärztliche Maßnahmen zur künstlichen Befruchtung – Richtlinie über künstliche Befruchtung – erfüllt sind und somit dem Grunde nach ein Anspruch auf Gewährung von Beihilfe für Aufwendungen einer künstlichen Befruchtung besteht.
Der Beklagte war gemäß § 5 Abs. 1 Nr. 13 BhVO i.V.m. § 27a Abs. 3 Satz 3 SGB V auch berechtigt, lediglich 50 vom Hundert der Aufwendungen als beihilfefähig anzusetzen. Dies entspricht der Regelung des § 27a Abs. 3 Satz 3 SGB V, wobei die Festsetzungsstelle des Beklagten an die Stelle der Krankenkasse tritt.
Diese Verordnungsregelung beruht zunächst auf einer hinreichend bestimmten gesetzlichen Verordnungsermächtigung. Sie wurde auf der Grundlage von § 67 Abs. 10 SBG in der hier maßgeblichen Fassung erlassen. Danach regelt das Ministerium für Inneres und Sport im Einvernehmen mit dem Ministerium der Finanzen durch Rechtsvorschrift die näheren Einzelheiten der Beihilfegewährung, insbesondere der Höchstbeträge, des völligen oder teilweisen Ausschlusses von Arznei-, Heil- und Hilfsmitteln in Anlehnung an das Fünfte Buch Sozialgesetzbuch und der Berücksichtigung von Kindern. Von dieser Verordnungsermächtigung ist die Regelung des § 5 Abs. 1 Nr. 13 BhVO i.V.m. § 27a Abs. 3 Satz 3 SGB V gedeckt. Es handelt sich hierbei um die Begrenzung der Beihilfefähigkeit und nicht um die Beschränkung des Beihilfebemessungssatzes. Dem Einwand des Klägers, dass § 67 Abs. 10 SBG ausschließlich die Festlegung von Höchstbeträgen sowie einen völligen oder teilweisen Ausschluss von Arznei-, Heil- und Hilfsmitteln erlaube, kann nicht gefolgt werden. Vielmehr ist der Anwendungsbereich der Vorschrift nicht abschließend, wie bereits aus dem Wortlaut der Norm, nämlich durch Verwendung des Begriffs „insbesondere“ hervorgeht.
Ferner verstößt die in § 5 Abs. 1 Nr. 13 BhVO i.V.m. § 27a Abs. 3 Satz 3 SGB V normierte Begrenzung der Beihilfeleistung im Hinblick auf den Vorbehalt des Gesetzes nicht gegen das Rechtsstaats- und Demokratieprinzip.
Insoweit gilt Folgendes:
Der Vorbehalt des Gesetzes gilt auch für das Beihilferecht. Der parlamentarische Gesetzgeber hat in der Bandbreite seiner verfassungsrechtlichen Möglichkeiten das Leistungssystem zu bestimmen, das dem Beamten und seiner Familie Schutz im Falle von Krankheit und Pflegebedürftigkeit bietet. Ferner muss der parlamentarische Gesetzgeber die Verantwortung für wesentliche Einschränkungen des Beihilfestandards übernehmen. Ansonsten könnte die Exekutive das durch die Besoldungs- und Versorgungsgesetze festgelegte Alimentationsniveau durch Streichungen und Kürzungen von Beihilfeleistungen eigenmächtig absenken. Auch wenn das gegenwärtig praktizierte Mischsystem aus privat finanzierter Vorsorge und ergänzenden Beihilfen nicht zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums gehört und deshalb nicht durch Art. 33 Abs. 5 GG gewährleistet wird, ist jedenfalls die Entscheidung, unter welchen Voraussetzungen eine Unterstützung in Form von Beihilfen gänzlich zu versagen ist, von grundsätzlicher Natur und daher vom parlamentarischen Gesetzgeber selbst zu treffen. Dagegen sind die Anforderungen des Gesetzesvorbehalts geringer, wenn es um die Konkretisierung von Beihilfebeschränkungen durch den Verordnungsgeber geht, die bereits im bisherigen Beihilferecht angelegt waren. Gleiches gilt, wenn es sich um eine Sachmaterie bzw. Leistungsgruppe innerhalb des Beihilferechts handelt, deren Bedeutung für die Beihilfeberechtigten insgesamt kein besonders hoher Stellenwert beizumessen ist.
Vgl. BVerwG Urteil vom 26.03.2015 – 5 C 9/14 –, Rn. 19, zitiert nach juris
Verweist der staatliche Normgeber auf Regelungen Dritter, darf das nicht in einer Weise geschehen, dass der Bürger schrankenlos einer Normsetzungsgewalt ausgeliefert ist, die ihm gegenüber weder staatlich noch mitgliedschaftlich legitimiert ist. Das widerspräche sowohl dem Rechtsstaatsprinzip, wonach Einschränkungen der Freiheit des Bürgers, soweit sie überhaupt zulässig sind, nur durch oder aufgrund staatlicher Gesetze erfolgen dürfen, als auch dem Demokratieprinzip, wonach die Ordnung eines nach dem Grundgesetz staatlicher Regelung offen stehenden Lebensbereichs auf eine Willensentschließung der vom Volke bestellten Gesetzgebungsorgane zurückgeführt können werden muss. Nur soweit der Inhalt der von einem Privaten erlassenen Regelungen, auf die staatliche Rechtsnormen verweisen, im Wesentlichen feststeht, genügt die verweisende Norm den Anforderungen, die sich aus Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Rechtsstaats- und dem Demokratieprinzip ergeben.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27.06.2013 – 3 C 21/12 –, Rn. 42, zitiert nach juris; OVG des Saarlandes, Urteile vom 23.10.2015 – 1 A 311/14 und 1 A 350/14 –
So kann es verfassungsrechtlichen Bedenken unterliegen, wenn Entscheidungskompetenzen über die Anerkennung der Beihilfefähigkeit dem von den Kassenärztlichen Bundesvereinigungen, der Deutschen Krankenhausgesellschaft und dem Spitzenverband Bund der Krankenkassen gebildeten Gemeinsamen Bundesausschuss übertragen werden. Solche können sich insbesondere im Hinblick auf die Systemunterschiede zwischen beamtenrechtlicher Beihilfe und der gesetzlichen Krankenversicherung ergeben, die den Gesetzgeber verpflichten könnten, die nähere Bestimmung etwaiger Leistungsausschlüsse selbst zu treffen und sie nicht vollständig einem Gremium wie etwa dem Gemeinsamen Bundesausschuss zu überlassen, in dem der Dienstherr nicht vertreten ist und der seine Entscheidungen nicht am Maßstab der verfassungsrechtlich gewährleisteten Fürsorgepflicht des Dienstherrn, sondern als Selbstverwaltungsorgan verschiedener als Körperschaften des öffentlichen Rechts organisierter Versichertengemeinschaften zur Wahrung ihrer Interessen zu treffen hat.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 26.03.2015, a.a.O., Rn. 24; und vom 28.05.2008 – 2 C 24.07 –, Rn. 24, jeweils zitiert nach juris; OVG des Saarlandes, Urteile vom 26.03.2015, a.a.O.
Allerdings sind dynamische Verweisungen der vorgenannten Art nicht von vornherein unzulässig. Es ist geklärt, dass ein Normgeber nicht nur auf eigene, sondern auch auf Regelungen anderer Normgeber verweisen darf. Auch die Verweisung auf Regelwerke, die von nichtstaatlichen Normierungsgremien geschaffen wurden, ist nicht generell ausgeschlossen, solange für den Rechtsunterworfenen klar erkennbar ist, welche Vorschriften für ihn im Einzelnen gelten sollen. Für die Beantwortung der Frage, ob die einer dynamischen Verweisung von Verfassung wegen gezogenen rechtlichen Grenzen eingehalten wurden, kommt es neben dem Sachbereich und der damit verbundenen Grundrechtsrelevanz wesentlich auf den Umfang der Verweisung an. Dynamische Verweisungen sind daher grundsätzlich zulässig, wenn der Verweisungsumfang „eng bemessen“ ist. Bei einer engen Bandbreite der zur Überprüfung stehenden Verweisung kann davon ausgegangen werden, dass der verweisende Verordnungsgeber die in Bezug genommenen Regelungen im Blick behält, so dass er auf den vorgegebenen Rahmen sprengende oder von ihm nicht gewünschte Änderungen umgehend reagieren kann.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 26.03.2015, a.a.O., Rn. 25; und vom 27.06.2013, a.a.O., Rn. 44, jeweils zitiert nach juris; OVG des Saarlandes, Urteile vom 26.03.2015, a.a.O.
Gemessen an diesen Grundsätzen entspricht die mittels der streitgegenständlichen Verweisung bewirkte Kürzung der beihilfefähigen Aufwendungen für Maßnahmen einer künstlichen Befruchtung auf die Hälfte den vorgenannten Erfordernissen.
Zunächst stellt die Verweisung auf die Regelung aus Abs. 3 des § 27a SGB V gar keine Verweisung auf ein Regelwerk Dritter dar, sondern eine Verweisung auf einen anderen staatlichen Normgeber, nämlich den für den Erlass des Fünften Buchs Sozialgesetzbuch zuständigen Bundesgesetzgeber. Für den beihilfeberechtigten Beamten ist insoweit ohne weiteres erkennbar, dass durch die Verweisung des § 5 Abs. 1 Nr. 13 BhVO die Vorschrift des § 27a Abs. 3 Satz 3 SGB V entsprechend anwendbar ist. Auch muss der saarländische Verordnungsgeber lediglich die Vorschrift des § 27a Abs. 3 Satz 3 SGB V im Blick behalten, so dass er auf den vorgegeben Rahmen sprengende oder von ihm nicht gewünschte Änderungen umgehend reagieren kann.
Eine Verweisung auf ein Regelwerk Dritter findet sich allerdings, soweit durch § 5 Abs. 1 Nr. 13 BhVO auf die Regelung des § 27a Abs. 4 SGB V verwiesen wird. Indessen betrifft § 27a Abs. 4 SGB V allein die dem Gemeinsamen Bundesausschuss zukommenden Aufgaben im Bereich der Konkretisierung der medizinischen Einzelheiten zu den Voraussetzungen und Art und Umfang der Maßnahmen der künstlichen Befruchtung aus § 27a Abs. 1 SGB V. Selbst wenn diese Vorschrift mit Blick auf den Gesetzesvorbehalt wegen der Verweisung auf ein nichtstaatliches Normierungsgremium unwirksam sein sollte, hätte dies letztlich nur die Nichtigkeit von § 27a Abs. 4 SGB V selbst zur Folge. Eine Auswirkung auf die hier allein streitgegenständliche Verweisung durch § 5 Abs. 1 Nr. 13 BhVO auf § 27a Abs. 3 SGB V hätte dies aus Sicht des Gerichts nicht. Die Regelung des § 27a Abs. 3 SGB V würde selbst dann nicht in ihrem Sinn verändert, wenn § 27a Abs. 4 SGB V in Wegfall geriete. Die Vorschrift würde auch weiterhin ihren selbstständigen Sinngehalt behalten, der darin liegt, Beihilfeberechtigte mit gesetzlich krankenversicherten Personen gleichzustellen und auch für diese die Kostenübernahme für Aufwendungen für Maßnahmen einer künstlichen Befruchtung auf die Hälfte der insgesamt entstandenen Kosten zu begrenzen.
Abgesehen davon lässt sich die Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes mit Urteil vom 23.10.2015 – 1 A 311/14 –, die der Kläger für seine Auffassung, der Verweis aus § 5 Abs. 3 Nr. 13 BhVO auf § 27a SGB V verstoße gegen den Gesetzesvorbehalt, heranzieht, auf vorliegende Fallkonstellation nicht ohne weiteres übertragen. Sie ist für die in § 5 Nr. 6 Satz 2 BhVO enthaltene Übernahme der Festsetzung von Festbeträgen für Medikamente durch den Gemeinsamen Bundesausschuss und damit für eine Regelung ergangen, die in einer unübersehbaren Anzahl von Fällen gilt. Dies ist für die vorliegend in Streit stehende Verweisung nicht gleichermaßen festzustellen, so dass ein Verstoß gegen das Demokratie- bzw. Rechtsstaatsprinzip durch die Übertragung von Kompetenzen auch im Bereich der Maßnahmen zur künstlichen Befruchtung auf den gemeinsamen Bundesausschuss nicht anzunehmen ist. Der verweisende saarländische Verordnungsgeber ist nämlich nur gehalten, eine einzelne Norm des Fünften Buches des Sozialgesetzbuches – § 27a SGB V – sowie die auf deren Grundlage ergangene Richtlinie über künstliche Befruchtung, die nur 11 Seiten umfasst, im Blick zu behalten. Bei der engen Bandbreite der zur Überprüfung stehenden Verweisung ist davon auszugehen, dass der verweisende saarländische Verordnungsgeber die in Bezug genommenen Regelungen im Blick behält, so dass er auf von ihm unerwünschte Änderungen umgehend reagieren könnte. So hat der Beklagte in der mündlichen Verhandlung bestätigt, dass das Ministerium für Inneres und Sport regelmäßig Mitteilungen über vom Gemeinsamen Bundesausschuss vorgenommene Änderungen erhält und demnach Kenntnis davon erlangt.
Auch liegt kein Verstoß gegen sonstiges höherrangiges Recht vor. Insbesondere verletzt die Begrenzung der Beihilfefähigkeit auf 50 vom Hundert gemäß § 5 Abs. 1 Nr. 13 BhVO i.V.m. § 27a Abs. 3 Satz 3 SGB V nicht den Fürsorgegrundsatz aus Art. 33 Abs. 5 GG.
Zwar trifft es im Ansatz zu, dass der Dienstherr die Gewährung von Beihilfe nicht ohne Rücksicht auf die wirtschaftlichen Folgen für den Beamten ausgestalten darf, sondern unter der Geltung des gegenwärtigen Mischsystems aus Beihilfe und darauf abgestimmter privater Eigenvorsorge im Blick behalten muss, dass der Ausschluss bzw. die Begrenzung von der Beihilfegewährung in Einzelfällen die finanziellen Möglichkeiten des Betroffenen erheblich übersteigen kann. Für derartige Fälle muss der Dienstherr grundsätzlich normative Vorkehrungen treffen, damit nicht erhebliche Aufwendungen verbleiben, die im Hinblick auf die Höhe der Alimentation nicht mehr zumutbar sind.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 06.11.2009, a.a.O., Rn. 19 und vom 26.03.2015, a.a.O., Rn. 33
Unabhängig davon, inwieweit die Fürsorgepflicht des Dienstherrn eine grundsätzliche verfassungsrechtliche Pflicht zur Schaffung einer abstrakt generellen Härtefallregelung zur Vermeidung von unter Fürsorgegesichtspunkten unzulässigen Härten im Einzelfall beinhalten kann, und ob deren Fehlen überhaupt zur Unwirksamkeit oder Unanwendbarkeit eines Leistungsausschlusses bzw. einer Leistungsbegrenzung auch in „Nicht-Härtefällen“ führen würde,
vgl. so wohl: VG des Saarlandes, Urteil vom 12.06.2014 – 6 K 492/13 –, Rn. 38 ff.; vgl. auch beides bezweifelnd: BVerwG, Urteil vom 26.03.2015, a.a.O., Rn. 34, zitiert nach juris
sieht das Gericht jedenfalls keine Notwendigkeit dafür, bereichsspezifisch für die Kostenübernahme für Maßnahmen einer künstlichen Befruchtung vom Verordnungsgeber den Erlass einer Härtefallregelung zu fordern.
Auch wenn die Unfruchtbarkeit einen regelwidrigen Gesundheitszustand darstellt, ergibt sich ihre Behandlungsbedürftigkeit vorwiegend aus dem Kinderwunsch der Eheleute und nicht aus unabwendbaren biologisch-medizinischen Erfordernissen, wie etwa beim behandlungsbedürftigen Bluthochdruck, beim Diabetes oder anderen Erkrankungen, deren Auswirkungen der willentlichen Steuerung des Menschen nicht unterliegen und die unbehandelt unzumutbare Beschwerden und weitere körperliche Krankheitserscheinungen auslösen können. Sie hängt wesentlich vom steuerbaren Willen der Ehegatten ab; die Kinderwunschbehandlung als solche und die Häufigkeit der Versuche unterliegen ihrer freien Entscheidung. Ohne Verletzung der beamtenrechtlichen Verpflichtung, sich gesund zu erhalten, und ohne die Gefahr weitergehender gesundheitlicher Beeinträchtigungen oder Schädigungen können die Betroffenen auf medizinische Maßnahmen zur Herbeiführung einer Schwangerschaft je nach ihrer individuellen Lebensplanung auch verzichten.
Vgl. zu den entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 14.07.2009 – OVG 4 B 4/08 –, Rn. 30 und 31 und OVG für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 29.02.2012 – 1 A 496/10 –, Rn. 16, jeweils zitiert nach juris
Außerdem können für eine künstliche Befruchtung anders als für eine unvermittelt auftretende Erkrankung konkret Rücklagen gebildet werden, da die entsprechende Behandlung langfristig planbar ist und ihre – nur anteilig von den Betroffenen selbst zu tragenden – Kosten sich in abschätzbaren Grenzen halten.
Vgl. zu den entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 14.07.2009 – OVG 4 B 4/08 –, Rn. 31 und OVG für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 29.02.2012 – 1 A 496/10 –, Rn. 18, jeweils zitiert nach juris
Abgesehen davon tendiert das erkennende Gericht dazu, dass mit § 15 Abs. 7 BhVO vorliegend eine hinreichend bestimmte Härtefallregelung, wonach die Festsetzungsstelle in besonderen Ausnahmefällen, in denen zur Beseitigung offensichtlicher Härten eine Ausnahmeregelung zwingend geboten erscheint, den zustehenden Bemessungssatz erhöhen kann, eröffnet ist. Diese Norm ist im normativen Kontext mit den übrigen Regelungen des § 15 BhVO zu sehen und soll Fallgestaltungen betreffen, in denen die vom Normgeber mittels zumutbarer Eigenvorsorge und Bemessungssatz der Beihilfe angestrebte Absicherung im Krankheitsfall nicht erreicht wird und hieraus eine als Härte anzuerkennende Lücke resultiert. Eine vergleichbare Konstellation kann auch durch § 5 Nr. 13 BhVO i.V.m § 27a Abs. 3 SGB V bewirkt werden, weil mit der Beschränkung der Kostenübernahme für Maßnahmen der künstlichen Befruchtung auf die Hälfte immer eine Finanzierungslücke verbunden ist.
Die Voraussetzung für die Annahme eines Härtefalls wäre aber der Nachweis einer die unzumutbare Beeinträchtigung der Alimentation voraussetzenden Härtelage.
vgl. OVG des Saarlandes, Urteile vom 23.10.2015, a.a.O.
Dies steht vorliegend nicht in Rede.
Schließlich verfängt der Einwand des Klägers nicht, dass ein Beihilfeberechtigter schlechter gestellt sei als ein gesetzlich Versicherter. Hierbei bleibt vom Kläger das Versicherungssystem „private Eigenvorsorge mit ergänzender Beihilfe“ unberücksichtigt. Danach tritt zusätzlich zum Anspruch auf Leistungen der privaten Krankenversicherung ergänzend der Anspruch auf Gewährung von Beihilfe hinzu. Hierdurch erhält der Kläger grundsätzlich im Gesamten ebenso wie ein gesetzlich Versicherter 50 vom Hundert der Aufwendungen im Zusammenhang mit der künstlichen Befruchtung erstattet. Vielmehr verfolgt der saarländische Verordnungsgeber durch die Verweisung des § 5 Abs. 1 Nr. 13 BhVO auf § 27a Abs. 3 Satz 3 SGB V das Ziel, einen Gleichlauf mit dem System der „gesetzlichen Krankenversicherung“ herbeizuführen.
Nach alledem war die Klage mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Berufung war gemäß § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen, da der Rechtssache grundsätzliche Bedeutung nach § 124 Abs. 2 Satz 3 VwGO zukommt.
Beschluss
Der Streitwert wird gemäß §§ 52 Abs. 3, 63 Abs. 2 GKG auf 743,92 EUR festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§§ 52 Abs. 3, 63 Abs. 2 GKG
§ 5 BhVO
§ 27a SGB V
§ 27a Fünftes Buch Sozialgesetzbuch
§ 121a SGB V
§ 92 SGB V
§ 15 BhVO
§ 167 VwGO
§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO
§ 5 Abs. 1 Nr. 13 BhVO
§ 5 Abs. 1 Nr. 13 Satz 2 BhVO
§ 27a Abs. 3 Satz 3 SGB V
§ 67 Abs. 3 Satz 1 und Abs. 10 SBG
§ 67 Abs. 3 SBG
§ 27a Abs. 3 Satz 3 SBG
§ 5 Abs. 1 Nr. 6 Satz 2 BhVO
§ 27a Abs. 3 SGB V
§ 27a Abs. 4 SGB V
§ 15 Abs. 7 BhVO
§ 67 Abs. 10 SBG
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 67 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 SBG
§ 5 Abs. 1 Nr. 13 Satz 1 BhVO
§ 27a Abs. 1 SGB V
§ 5 Abs. 3 Nr. 13 BhVO
§ 5 Nr. 6 Satz 2 BhVO
§ 5 Nr. 13 BhVO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Satz 3 VwGO
Art. 33 Abs. 5 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 2 C 2/07
1 A 311/14
6 K 417/14
6 K 492/13
6 K 146/17
VI C 130.67
2 C 35.04
6 K 702/09
5 C 9/14
3 C 21/12
1 A 350/14
2 C 24.07
4 B 4/08
1 A 496/10