Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-02-22, Aktenzeichen 1 K 246/15
ECLI: ECLI:DE:VGD:2016:0222.1K246.15.00

Tenor:
Der Beklagte wird verurteilt, die von der Klägerin unter den Überschriften „Adäquate Reaktionen auf ungebremsten Zustrom von Asylbewerbern“ sowie „Aufstellung einer Verwaltungsabteilung zur Umsetzung der neuen Asyl-Regelung bezüglich sicherer Drittstaaten“ bereits formell in den Rat eingebrachten Anträge erneut auf die Tagesordnung der nächstmöglichen Sitzung des Rates der Stadt S. zu setzen und über diese eine Abstimmung zuzulassen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Der Rat der Stadt S. umfasst in der laufenden Wahlperiode, die am 1. Juni 2014 begonnen hat, 52 Sitze. Die Klägerin ist eine Ratsgruppe, die von zwei Ratsmitgliedern, die der Partei C.------- angehörten, gebildet wurde und die Bezeichnung „Ratsgruppe Q. O. “ trug. Nachdem die beiden Mitglieder der Ratsgruppe aus der Partei Q. O. ausgetreten und der Partei Q E. beigetreten waren, beschlossen sie am 6. August 2015, die Ratsgruppe werde in „Ratsgruppe Q E. im Rat der Stadt S. “ umbenannt. Dies wurde dem Oberbürgermeister der Stadt S. mit Schreiben gleichen Datums mitgeteilt.
Mit Schreiben vom 16. September 2014 übersandte die Klägerin dem Beklagten durch ihren Sprecher einen Antrag mit der Überschrift „Adäquate Reaktion auf ungebremsten Zustrom von Asylbewerbern“ für die bevorstehende Ratssitzung am 25. September 2014, nach dem der Rat der Stadt S. beschließen sollte, die Verwaltung zu beauftragen,
„ein belastbares Konzept für die Unterbringung von signifikant mehr Asylbewerbern zu erarbeiten. Insbesondere müssen die bislang geltenden Leitlinien der Unterbringung von Asylbewerbern bzw. Flüchtlingen aufgehoben und der veränderten Realität angepasst werden.“
Mit Schreiben vom 20. September 2014 beantragte die Klägerin unter der Überschrift „Aufstellung einer Verwaltungsabteilung zur Umsetzung der neuen Asyl-Regelung bezüglich sicherer Drittstaaten“ außerdem, der Rat möge wie folgt beschließen:
„Die Verwaltung wird ersucht, Personal für eine Verwaltungssonderabteilung zur Verfügung zu stellen, die damit beauftragt wird, nicht asylberechtigte Personen im Stadtgebiet aus den Staaten Bosnien-Herzegowina, Mazedonien und Serbien ihrer rechtmäßigen Abschiebung in die Heimat zuzuführen.“
In der Sitzung des Rates am 25. September 2014 nahm der Rat diese Anträge auf Vorschlag des Beklagten durch einstimmigen Beschluss unter Ziffern 8.5 und 8.5.1 in die Tagesordnung auf (vgl. Niederschrift über die Sitzung des Rates am 25. September 2014, zu TOP 1, S. 15 f.).
Nach Aufruf des Tagesordnungspunktes 8.5 – Adäquate Reaktion auf ungebremsten Zustrom von Asylbewerbern – erklärte der Beklagte, er werde den Antrag der Klägerin nicht zur Abstimmung zulassen. Der Antragsinhalt berühre bundesrechtliche Angelegenheiten, so dass der Rat nicht zuständig sei. Einen Beschluss über diesen Antrag würde er ausdrücklich beanstanden.
Der Beklagte ließ auch den unter Ziffer 8.5.1 – Aufstellung einer Verwaltungsabteilung zur Umsetzung der neuen Asyl-Regelung bezüglich sicherer Drittstaaten – in die Tagesordnung aufgenommenen Antrag der Klägerin nicht zur Abstimmung zu und erklärte, der Antrag betreffe die Verwaltungsorganisation, für die nicht der Rat, sondern er – der Beklagte – zuständig sei.
Der Sprecher der Klägerin gab zu beiden Tagesordnungspunkten den Protest der Klägerin zu Protokoll.
Die Klägerin forderte den Beklagten mit anwaltlichem Schreiben vom 1. Oktober 2014 auf, die Anträge zur Sachbehandlung auf die Tagesordnung der nächsten Ratssitzung zu setzen. Diese hätten behandelt werden müssen, da sie in die Tagesordnung aufgenommen worden seien. Mit Schreiben vom 24. November 2014 bekräftigte der Beklagte seine Auffassung, er habe beide Anträge wegen Unzuständigkeit des Rates zu Recht nicht zur Abstimmung zugelassen.
Die Klägerin hat am 13. Januar 2015 Klage erhoben.
Sie macht geltend: Nachdem der Beklagte ihre beiden Anträge in die Tagesordnung der Sitzung des Rates aufgenommen habe, sei er nicht berechtigt gewesen, die Tagesordnungspunkte durch „Nichtzulassung“ zu erledigen. § 48 Abs. 1 Satz 5 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) sehe nur die Möglichkeit vor, dass die Tagesordnung in der Sitzung durch Beschluss des Rates erweitert werden könne. Für das Streichen eines Tagesordnungspunktes in der Sitzung finde sich keine Grundlage. Der Beklagte habe die Behandlung der Anträge im Rat auch nicht mit der Begründung ablehnen dürfen, der Rat sei nicht zuständig. Der Beklagte habe erst im Nachhinein das Recht, Beschlüsse des Rates zu beanstanden. Ein präventives Prüfungsrecht vor der Beschlussfassung komme ihm nicht zu. Zudem greife die Argumentation des Beklagten auch inhaltlich nicht, da beide Anträge den erforderlichen kommunalen Bezug aufwiesen.
Die Klägerin beantragt,
den Beklagten zu verurteilen, die von der Klägerin unter den Überschriften „Adäquate Reaktion auf ungebremsten Zustrom von Asylbewerbern“ sowie „Aufstellung einer Verwaltungsabteilung zur Umsetzung der neuen Asyl-Regelung bezüglich sicherer Drittstaaten“ bereits formell in den Rat eingebrachten Anträge erneut auf die Tagesordnung der nächstmöglichen Sitzung des Rates der Stadt S. zu setzen und über diese eine Abstimmung zuzulassen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er trägt ergänzend zu seiner außergerichtlichen Argumentation vor:
Es bestünden bereits Zweifel an der Klagebefugnis der Klägerin. Die Partei Q. O. existiere weiterhin; Q E. sei nicht deren Rechtsnachfolgerin. Da die beiden ehemaligen Mitglieder der Gruppe Q. O. ihr Mandat im Rat nach ihrem Austritt aus der Partei Q. O. nicht mehr für diese Partei wahrnähmen und keine weiteren Ratsmitglieder dieser Partei angehörten, sei die Ratsgruppe Q. O. erloschen. Die Partei Q E. habe bei der letzten Kommunalwahl nicht zur Wahl gestanden und könne deshalb keine Ratsgruppe bilden. Eine Ratsgruppe Q E. existiere nicht.
Die Klägerin habe keinen Anspruch auf Aufnahme der Anträge in die Tagesordnung der nächsten Ratssitzung gemäß § 48 Abs. 1 GO NRW. Nach der Vorschrift habe der Oberbürgermeister Vorschläge in die Tagesordnung aufzunehmen, die von einem Fünftel der Ratsmitglieder oder einer Fraktion unterbreitet würden. Beide Voraussetzungen erfülle die Klägerin, der kein Fraktionsstatus zukomme, nicht. Zudem habe er die Behandlung der beiden Anträge im Rat zu Recht abgelehnt. Der Oberbürgermeister müsse aufgrund seiner Bindung an das geltende Recht (Art. 20 Abs. 3 und Art. 28 Abs. 2 Satz 1 des Grundgesetzes – GG) prüfen, ob ein Antrag in die Zuständigkeit der Gemeinde und des Rates falle. Es bestehe kein Anspruch auf Aufnahme eines Gegenstandes in die Tagesordnung einer Ratssitzung, der außerhalb dieses Zuständigkeitsbereichs liege. Die beiden Anträge der Klägerin beträfen eine bundesrechtliche Angelegenheit (Tagesordnungspunkt 8.5) bzw. unterlägen der Zuständigkeit des Beklagten (Tagesordnungspunkt 8.5.1), weshalb der Rat nicht zuständig sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie des beigezogenen Verwaltungsvorgangs des Beklagten (ein Heft) ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig und begründet.
Die Klage ist mit dem in der mündlichen Verhandlung formulierten Antrag als im Rahmen eines Kommunalverfassungsstreits erhobene Leistungsklage statthaft.
Entgegen der Auffassung des Beklagten steht der Zulässigkeit der Klage nicht entgegen, dass die beiden Mitglieder der Klägerin nach Klageerhebung aus der Partei Q. O. ausgetreten und der Partei Q E. beigetreten sind, und die Klägerin von „Ratsgruppe Q. O. “ in „Ratsgruppe Q E. im Rat der Stadt S. “ umbenannt worden ist. Zwar kommt Parteien eine wichtige Rolle bei der Wahl des Rates einer Gemeinde zu. Insbesondere sind sie berechtigt, Wahlvorschläge einzureichen (vgl. § 15 Abs. 1 Satz 2 des Gesetzes über die Kommunalwahlen im Lande Nordrhein-Westfalen – Kommunalwahlgesetz, KWahlG NRW). Das Mandat der gewählten Ratsmitglieder ist aber von der Parteizugehörigkeit unabhängig. Der Austritt aus einer Partei und ggf. Eintritt in eine andere Partei lässt das Mandat unberührt.
Vgl. Wansleben, in: Held/Winkel/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen, Stand: Dezember 2015, § 43 Anm. 1.2; von Lennep, in: Rehn/Cronauge/von Lennep/Knirsch, Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen, Stand: Juni 2015, § 43 Anm. II.2.
Damit korrespondierend werden Fraktionen und Gruppen nicht von Parteien, sondern von Ratsmitgliedern gebildet, die – unabhängig davon, dass der Parteizugehörigkeit große praktische Bedeutung zukommt – nicht derselben Partei oder überhaupt einer Partei angehören müssen. Es genügt vielmehr, dass sich die Ratsmitglieder auf der Grundlage grundsätzlicher politischer Übereinstimmung zu möglichst gleichgerichtetem Wirken zusammengeschlossen haben (§ 56 Abs. 1 Sätze 1, 3 GO NRW). Unter diesen Voraussetzungen können auch Ratsmitglieder unterschiedlicher Parteizugehörigkeit eine Fraktion oder Gruppe bilden.
Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom 24. Januar 2005 – 15 B 2713/04 –, juris, Rn. 12; Verwaltungsgericht Düsseldorf, Urteil vom 29. Oktober 2014 – 1 K 4415/14 –, juris, Rn. 40, bestätigt durch OVG NRW, Beschluss vom 28. Januar 2015 – 15 A 2439/14 –, juris.
Vor diesem Hintergrund ist die klagende Ratsgruppe nicht erloschen, sondern besteht unter neuem Namen fort. Der Übertritt von Mitgliedern einer Ratsgruppe von einer Partei in eine andere Partei und die darauf beruhende Umbenennung der Gruppe lässt deren Bestand jedenfalls dann unberührt, wenn die Mitglieder der Gruppe – wie hier – unverändert bleiben und die Voraussetzungen des § 56 Abs. 1 Sätze 1, 3 GO NRW fortbestehen. Der Beklagte hat keine Umstände vorgetragen, die Zweifel daran begründen würden, dass diese Voraussetzungen weiterhin vorliegen. Solche Umstände sind auch im Übrigen nicht ersichtlich; die Mitglieder der Klägerin sind beide in dieselbe Partei gewechselt.
Das Rubrum wurde von Amts wegen entsprechend geändert.
Die Klage hat auch in der Sache Erfolg.
Zwar hat die Klägerin keinen Anspruch auf Aufnahme der beiden Tagesordnungspunkte in die Tagesordnung der nächstmöglichen Ratssitzung aus § 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW. Nach der Vorschrift hat der Oberbürgermeister Vorschläge in die Tagesordnung aufzunehmen, die ihm innerhalb einer in der Geschäftsordnung zu bestimmenden Frist von einem Fünftel der Ratsmitglieder oder einer Fraktion vorgelegt werden. Vorschläge einzelner Ratsmitglieder, die nicht von dem gesetzlich vorgeschriebenen Quorum unterstützt werden, braucht der Oberbürgermeister bei der Festsetzung der Tagesordnung grundsätzlich nicht zu berücksichtigen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 14. Juli 2004 – 15 A 1248/04 –, juris, Rn. 8.
Dieses Quorum wird vorliegend nicht erreicht. Die von zwei Ratsmitgliedern gebildete Klägerin hat keinen Fraktionsstatus. Eine Fraktion im Rat der kreisfreien Stadt S. muss mindestens aus drei Ratsmitgliedern bestehen (§ 56 Abs. 1 Satz 2 GO NRW). Die Anträge wurden auch nicht von einem Fünftel der 52 Ratsmitglieder vorgelegt.
Gleichwohl kann die Klägerin verlangen, dass die von ihr vorgeschlagenen Tagesordnungspunkte erneut in die Tagesordnung aufgenommen werden und sich der Rat mit diesen Punkten befasst.
Der Oberbürgermeister (nach § 48 Abs. 1 Satz 1 GO NRW) und der Rat (im Rahmen des § 48 Abs. 1 Satz 5 GO NRW) können auch Vorschläge einzelner Ratsmitglieder, auf deren Aufnahme kein Anspruch besteht, weil das Quorum nach § 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW nicht erfüllt wird, in die Tagesordnung aufnehmen.
Vgl. von Lennep, in: Rehn/Cronauge/von Lennep/Knirsch, Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, Stand: Juni 2015, § 48 Anm. I.1. (S. 3 a.E.); Faber, in: Held/Winkel/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen, Stand: Dezember 2015, § 48 Anm. 2.2 a.E.
Hat der Oberbürgermeister in dieser Weise auf Anregung eines einzelnen Ratsmitglieds einen Tagesordnungspunkt in die Tagesordnung aufgenommen, kann er diesen Tagesordnungspunkt spätestens ab Beginn der Ratssitzung nicht mehr absetzen, da in diesem Zeitpunkt die Herrschaft über die Tagesordnung auf den Rat übergeht.
Vgl. Raum, NVwZ 1990, 144, 145.
Nimmt – wie vorliegend – der Rat durch Beschluss zu Beginn der Ratssitzung einen Punkt in die Tagesordnung auf, ist dieser Punkt von vornherein der Disposition des Oberbürgermeisters entzogen.
Dem Oberbürgermeister kommt kein inhaltliches Prüfungsrecht hinsichtlich der in die Tagesordnung aufgenommenen Gegenstände zu. Allein der Rat darf über die ihm vorgelegten Gegenstände entscheiden, auch wenn die Entscheidung allein darin bestehen sollte, sich für unzuständig zu erklären. Selbst wenn absehbar ist, dass der Oberbürgermeister verpflichtet wäre, einen antragsgemäßen Ratsbeschluss – etwa mangels Verbandskompetenz der Gemeinde, mangels Organkompetenz des Rates oder aus anderen Rechtsgründen – zu beanstanden, ist er nicht berechtigt, einen Tagesordnungspunkt nach Beginn der Ratssitzung von der Tagesordnung abzusetzen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. Dezember 1983 – 15 A 2027/83 –, NVwZ 1984, 325; Beschluss vom 14. Juli 2004 – 15 A 1248/04 –, juris, Rn. 15 (jeweils zu § 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW); VG Düsseldorf, Beschluss vom 20. Januar 2016 – 1 L 103/16 –, juris, Rn. 21 ff. (zu § 47 Abs. 1 Satz 4 GO NRW).
Nach diesen Grundsätzen war der Beklagte vorliegend nicht berechtigt, die zu Beginn der Sitzung des Rates der Stadt S. am 25. September 2014 auf Vorschlag des Beklagten durch den Rat in die Tagesordnung aufgenommenen Tagesordnungspunkte 8.5 und 8.5.1 nicht zur Abstimmung zuzulassen und damit eine Befassung des Rates mit den Gegenständen dieser Tagesordnungspunkte zu verhindern.
Daraus folgt ein Anspruch der Klägerin gegen den Beklagten auf erneute Aufnahme der beiden Anträge in die Tagesordnung der nächstmöglichen Ratssitzung und Behandlung dieser Punkte im Rat. Hätte die Klägerin kein Recht auf Behandlung eines auf ihre Anregung – ohne Vorliegen der Voraussetzungen des § 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW – in die Tagesordnung aufgenommenen Gegenstandes im Rat, wäre die Befassung des Rates mit diesem Tagesordnungspunkt gegen den Willen des Beklagten und der Ratsmehrheit nicht durchsetzbar.
Die von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung angesprochene Frage, ob ein Anspruch auf Aufnahme eines Gegenstandes in die Tagesordnung daraus folgt, dass in der Praxis des Rates der Stadt S. – wie die Klägerin vorträgt – Anträge, die das Quorum des § 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW nicht erfüllten, regelmäßig auf der Grundlage der Ziffern 2.3 und 11 der Geschäftsordnung für den Rat der Stadt S. , die Bezirksvertretungen und die Ausschüsse vom 17. Februar 2009, zuletzt geändert mit Wirkung vom 4. Juli 2014, in die Tagesordnung aufgenommen würden, bedarf keiner Vertiefung. Denn hier geht es nicht um die erstmalige Aufnahme eines Beratungsgegenstandes in die Tagesordnung einer Ratssitzung, sondern um die Frage, ob ein bereits in die Tagesordnung einer Sitzung aufgenommener, aber im Rat noch nicht behandelter Punkt im Rat zu behandeln und zu diesem Zweck erneut in die Tagesordnung einer Ratssitzung aufzunehmen ist.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO, § 708 Nr. 11 der Zivilprozessordnung (ZPO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 48 Abs. 1 Satz 5 der Gemeindeordnung
§ 48 Abs. 1 GO NRW
§ 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW
§ 56 Abs. 1 Satz 2 GO NRW
§ 48 Abs. 1 Satz 1 GO NRW
§ 48 Abs. 1 Satz 5 GO NRW
§ 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW
§ 47 Abs. 1 Satz 4 GO NRW
§ 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 708 Nr. 11 der Zivilprozessordnung

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1990, 144, 145
NVwZ 1984, 325
15 B 2713/04
1 K 4415/14
15 A 2439/14
15 A 1248/04
15 A 2027/83
1 L 103/16