Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-11-28, Aktenzeichen OVG 3a B 2.11
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2011:1128.OVG3AB2.11.0A

Tenor:
Orientierungssatz
Nach § 11 Abs. 3 Satz 2 PartG i.V.m. § 26 Abs. 2 BGB wird eine politische Partei gerichtlich und außergerichtlich durch ihren satzungsmäßigen Vertreter oder, wenn die Satzung keine Regelung trifft, durch den Vorstand vertreten. Dass ein Satzungsmäßiger Vertreter im Innenverhältnis wegen einer anderweitigen Willensbildung im Vorstand einer Partei zum Abschluss eines Rechtsgeschäfts mit einem Dritten nicht ermächtigt war, berührt grundsätzlich die Wirksamkeit dieses Vertreterhandelns im Außenverhältnis nicht. (Rn.110)
Verfahrensgang
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v.H. des Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Gegenstand des Rechtsstreits ist der Bescheid des Präsidenten des Deutschen Bundestages vom 2. Juli 2009. Mit diesem wurden unter Berufung auf §§ 48 Abs. 1, 49a VwVfG und § 23a Abs. 1 Parteiengesetz in der Fassung vom 28. Januar 1994 - PartG 1994 – wegen von der Beklagten angenommener Verstöße gegen ein Spendenannahmeverbot und die Pflicht zu Veröffentlichung von Spenden im Rechenschaftsbericht insgesamt 10 Bar- und Sachspenden des Herrn Jürgen W. M... an den FDP Landesverband Nordrhein-Westfalen in den Jahren 1996 bis 2000 und 2002 verwaltungsrechtlich sanktioniert. Es wurden die Bescheide über die Gewährung staatlicher Mittel an die Klägerin für die Jahre 1997 bis 2001 und 2003 teilweise zurückgenommen und gegen die Klägerin Rückerstattungs- und Abführungsverpflichtungen im Höhe von insgesamt 3.463.148,79 € festgesetzt.
Die Klägerin ist eine Partei. Sie führt den Namen Freie Demokratische Partei (FDP). Sie ist ein eingetragener Verein, der sich in Landesverbände gliedert. Der Landesverband Nordrhein-Westfalen (FDP-NRW) ist ein eingetragener Verein im Rahmen der Bundespartei.
Herr M… (M.) war von April 1996 bis Oktober 2002 Landesvorsitzender der FDP-NRW. Am 5. Juni 2003 starb Herr M. an Verletzungen, die er durch einen Absturz beim Fallschirmspringen erlitt.
Herr K… (K.) war in der Zeit von Mai 1996 bis Ende März 2000 Landesschatzmeister und vom 1. April 2000 bis zu seiner Entlassung im November 2002 Hauptgeschäftsführer der FDP-NRW und zugleich Leiter des Referats „Finanzen und Verwaltung“. Er war für Spenden annahme- und verwendungsbefugt.
Aus einer eidesstattlichen Versicherung des K., die er aufgrund einer Auskunftsklage der Klägerin am 11. November 2003 zu Protokoll vor dem Oberlandesgericht Düsseldorf abgegeben hat, geht hervor, dass M. in den Jahren 1996 bis 2000 Bargeld in beträchtlicher Höhe an K. als Spende für den Landesverband FDP-NRW übergeben hat. Die Höhe der übergebenen Barbeträge stellt sich wie folgt dar:
Jahr
Betrag in DM
Betrag in €
1996
61.750 DM
(= 31.572,27 €)
1997
52.750 DM
(= 26.970,65 €)
1998
38.500 DM
(= 19.684,74 €)
1999
195.000 DM
(= 99.701,92 €)
2000
981.750 DM
(= 501.960,80 €)
K. hatte keine Zweifel daran, dass die von M. übergebenen Gelder aus dessen Privatvermögen stammten. Die Gelder wurden auf Grundlage einer Absprache zwischen M. und K. von letzterem bzw. unter Einschaltung Dritter als Kleinspenden gestückelt und unter Verwendung falscher Spendenbezeichnungen bzw. durch als vermeintliche Spender auftretende „Strohmänner“ auf Konten des FDP Landesverbandes eingezahlt bzw. überwiesen. Die Barbeträge wurden in den Rechenschaftsberichten der Klägerin für die Jahre 1996 bis 2000 nicht als Spenden des M. ausgewiesen. Sie wurden fälschlicherweise anderen Spendern zugeordnet.
Darüber hinaus soll nach Auffassung des Beklagten die Klägerin in den Jahren 1998 und 2000 Sachspenden des M. in einem Gesamtwert von 638.843,83 DM (348.000 DM + 290.843,83 DM) im Jahre 1998 und 440.752,39 DM (371.202,39 DM + 69.550 DM) im Jahre 2000 für Parteizwecke angenommen haben und diese nicht in die Rechenschaftsberichte unter Angabe des Namens und der Anschrift des Spenders verzeichnet haben. Im Einzelnen geht es um folgende vier Vorgänge:
Im Rahmen des Bundestagswahlkampfes im Jahre 1998 vereinbarten der Landesvorsitzende der FDP-NRW M. und der geschäftsführende Gesellschafter der Firmen M… Herr G… (Go.) zusätzliche Wahlkampfmaßnahmen für die Klägerin. Ausweislich staatsanwaltschaftlicher Ermittlungen wurden als „Zusatzaktion“ im Land 531 Großplakatwände aufgestellt, welche die „Köpfe“ der Politiker G… und W… zeigten und in denen dazu aufgerufen wurde, die Klägerin zu wählen. Die Wahlkampfmaßnahmen wurden durch Zuwendungen des M. finanziert, ohne dass dies nach den Plänen von M. und Go. bekannt werden sollte. Die Firma W… stellte die Großplakatwände mit Hilfe von Landwirten auf. Sie stellte dafür der Firma M… 348.000 DM in Rechnung, die vom Geschäftskonto der Firma bezahlt wurden. M. veranlasste den Ausgleich dieser Zahlungen durch eine Gutschrift in Höhe von 349.475 DM aus seinem Privatvermögen über die Firma „C…“ mit Sitz in Lichtenstein auf das Konto der Firma M…. Im Rechenschaftsbericht der Klägerin für das Jahr 1998 (BT-Drs. 14/2508, S. 151) ist unter Angabe des Namens und der Anschrift des M. eine Spende in Höhe von 63.195,48 DM aufgeführt. Die Zuwendung in Höhe von 348.000 DM ist darin nicht enthalten. Wegen der Einzelheiten wird auf die beigezogenen Verwaltungsvorgänge, insbesondere auf den Strafbefehl des Amtsgerichts Neuss gegen Go. - Js 764/04 – sowie auf den Schlussbericht zum Ermittlungsverfahren der Staatsanwaltschaft Düsseldorf gegen Go. vom 22. September 2004 - 80 Js 764/03 – Bezug genommen. Das Strafverfahren gegen Go. ist nach dessen Tod vom Amtsgericht Neuss mit Beschluss vom 11. Mai 2007 eingestellt worden.
Nach staatsanwaltschaftlichen Ermittlungen erhielt die Klägerin im Rahmen des Bundestagswahlkampfes 1998 eine weitere Zuwendung in Höhe von 290.843,83 DM von M. indem dieser Rechnungen von verschiedenen Verlagshäusern aus Nordrhein-Westfalen für Zeitungsanzeigen mittelbar finanzierte. Am 27. September 1998 erschienen verschiedene Wahlanzeigen in Zeitungen und Zeitschriften. Ein Teil der Wahlanzeigen enthielt unter der Überschrift „Wir Kämpfen“ die Köpfe der vier Spitzenpolitiker der Klägerin, die bereits als Motive der Großflächenplakate verwandt wurden. Ein anderer Teil der Anzeigen hat den Titel „Dringender Appell“ und es wurde darin aufgerufen, mit der Zweitstimme die Klägerin zu wählen. Die Anzeigenschaltung wurde durch die Firma M… GmbH über Go. veranlasst. Die Anzeigenrechnungen von insgesamt 290.843,83 DM wurden durch Go. an die Verlagshäuser gezahlt. Zum Ausgleich veranlasste M. am 24. September 1998 über die „C…“ eine Gutschrift in Höhe von 350.000,00 DM die abzüglich einer Gebühr von 525 DM auf das Konto der F… einging. Wegen der näheren Einzelheiten wird auf die beigezogenen Verwaltungsvorgänge, insbesondere auf den Strafbefehl des Amtsgerichts Neuss gegen Go. - Js 764/04 – sowie auf den Schlussbericht zum Ermittlungsverfahren der Staatsanwaltschaft Düsseldorf vom 22. September 2004 - 80 Js 764/03 – Bezug genommen. Auch diese Spende des M. wurde nicht in dem Rechenschaftsbericht der Klägerin für das Jahr 1998 (BT-Drs. 4/2508, S. 151) unter Angabe des Namens und der Anschrift des Spenders aufgeführt.
Nach der Auffassung der Beklagten soll die Klägerin im Jahr 2000 eine weitere Sachspende des M. im Gegenwert von 371.202,39 DM erhalten haben. M. soll die Zuwendung an die Klägerin geleistet haben, indem er unter Einschaltung des Go. eine Forderung der Firma S… in Höhe von 371.202,39 DM für „Printschaltungen“, also Wahlanzeigen in Printmedien im Rahmen des Landtagswahlkampfs, gegenüber dem Landesverband beglichen habe, die durch das Werbeunternehmen zugunsten des Landesverbandes veranlasst wurden. Nach dem gegen Go. ergangenen Strafbefehl kamen M. und Go. überein, Wahlkampfmaßnahmen durch M. bezahlen zu lassen und zur Verschleierung der Herkunft des Geldes die Abwicklung der Zahlungen über das Geschäftskonto der Firma M… GmbH vorzunehmen. Hierzu veranlasste Go. am 14. Juni 2000 die Erstellung einer Rechnung über insgesamt 408.447,00 DM an die ihm wirtschaftlich zuzurechnende Firma I… AG in der Schweiz. Am 16. Juni 2000 erhielt die F… eine Gutschrift der I… AG. Die I… AG hatte ihrerseits am 29. Mai 2000 eine Gutschrift in Höhe von 500.000 DM mit dem Verwendungszweck „Vergütung“ von M. über dessen Konto in Luxemburg erhalten. Mit dem bei der Firma M… eingegangenen Betrag wurde eine Restforderung der Firma S… für Printschaltungen gegenüber dem FDP Landesverband NRW beglichen. Den Rechnungsbetrag von 371.202,39 DM stellte die Firma S… infolge einer telefonischen Bitte der Firma M… in Rechnung, die diese beglich. Wegen der näheren Einzelheiten wird auf den Strafbefehl des Amtsgerichts Neuss gegen Go. - Js 764/04 - sowie auf den Schlussbericht zum Ermittlungsverfahren der Staatsanwaltschaft Düsseldorf vom 22. September 2004 - 80 Js 764/03 - Bezug genommen. Auch diese Sachspende des M. wurde nicht im Rechenschaftsbericht der Klägerin für das Jahr 2000 (BT-Drs. 4/8022 S. 149) unter Angabe des Namens und der Anschrift des Spenders verzeichnet.
Ebenfalls im Rahmen des Landtagswahlkampfes der FDP-NRW soll die Klägerin im Jahre 2000 eine weitere Spende des M. in Höhe von 69.550 DM dadurch erlangt haben, dass dieser in seiner Eigenschaft als Vorsitzender des FDP Landesverbandes Herrn G… (G.) für dessen Dienste als Wahlkampfmanager mit 69.550 DM bezahlt hat. Nach staatsanwaltschaftlichen Ermittlungen waren G. und seine Ehefrau von Januar bis Mai 2000 als Wahlkampfmanager der FDP-NRW tätig. Ausweislich des rechtskräftig gewordenen Strafbefehls des AG Düsseldorf vom 28. Juni 2006 – 80 Js 735/03 wurde G. in diesem Zusammenhang wegen Beihilfe zur Untreue (begangen durch M. zulasten der Klägerin) verurteilt. Danach hat G. im Namen der F… GmbH, deren geschäftsführende Gesellschafterin seinerseits seine Ehefrau war, eine Rechnung an die Firma W…- eine Firma des Einzelkaufmannes M. - über einen Betrag von 69.500 DM gestellt für eine Ausarbeitung zur „mittel- und langfristigen Umgewichtung des Erdöl- und Erdgasanteils am Energiemix der OECD-Welt, der geostrategischen Folgen und sicherheitspolitischen Konsequenzen“. Der Strafbefehl geht davon aus, dass eine derartige Ausarbeitung tatsächlich nicht erstellt wurde. G. habe mit der Rechnung M. helfen wollen, dass die Zahlungen von 69.500 DM für die Tätigkeit als Wahlkampfmanager durch M. nicht als Spende für Parteizwecke in den Rechenschaftsbericht der FDP eingestellt werde. Auch diese Sachspende wurde im Rechenschaftsbericht der FDP für das Jahr 2000 nicht verzeichnet (BT-Drs. 14/8022, S. 147). Wegen der näheren Einzelheiten wird auf den Strafbefehl des Amtsgerichts Düsseldorf vom 28. Juni 2006 – 80 Js 735/03 - und den ihm zugrunde liegenden Bericht des Landeskriminalamtes NRW vom 28. März 2005 Bezug genommen.
Im Vorfeld der am 22. September 2002 stattgefundenen Bundestagswahl initiierte M. einen Wahlkampf-Flyer mit dem Titel „Klartext.Mut.M...“. Diese Wahlkampfaktion wurde mit Hilfe des Hauptgeschäftsführers K. durchgeführt. In dem Flyer hieß es u.a. „unterstützen Sie Jürgen W. M... mit Ihrer Stimme für die FDP“. Druck und Verteilung des Flyers in Nordrhein-Westfalen wurden Anfang September in Auftrag gegeben. Die Auftragsbestätigung wurde dem Hauptgeschäftsführer der FDP-NRW K. übersandt. Am 11. September 2002 teilte M. der damaligen stellvertretenden Landesvorsitzenden der FDP-NRW, Frau U… und dem damaligen Schatzmeister des Landesverbandes, Herrn Dr. R… das Wahlkampf-Flyer-Projekt mit. M. sagte dabei, dass er das Flyer-Projekt persönlich und privat finanziere. Ausweislich des Abschlussberichtes vom 20. August 2004 der Staatsanwaltschaft Düsseldorf in einem Ermittlungsverfahren gegen K. und dessen eidesstattliche Versicherung vom 11. November 2003 hatte M. am 14. September 2002 in seiner Privatwohnung in Münster K. 1.000.000 € zwecks Finanzierung des Flyers in Bargeld überreicht. M bat K. „um Einzahlung des Betrages in kleineren Beträgen in nächster Zeit, damit der Öffentlichkeit nicht unmittelbar erkennbar werde, dass die Finanzierung der Wahlkampfsonderaktion aus seinen Privatmitteln erfolge. K. ging davon aus, dass es sich bei den 1.000.000 € um private Geldmittel des M. handelte. Von diesem Betrag gab er am 17. September 2002 einen Betrag in Höhe von 20.000 € an M. zurück, weil dieses Geld nicht für die Zwecke der Druck- und Versandkosten benötigt wurde.
Zur Herkunft des Geldes gab M. auf eine Auskunftsklage der Klägerin nach dem Protokolls des Landgerichts Münsters am 8. Januar 2003 folgende Erklärung ab: „Ohne Anerkennung einer Rechtspflicht erkläre ich an Eides statt, dass die auf das Konto Nr. 1… beim Bankhaus L., Düsseldorf, gezahlten Gelder sämtlich aus meinem eigenen Vermögen stammen“. In einer eidesstattlichen Versicherung vom 31. März 2003 machte M. folgende Angaben: „Der Betrag von 1.000.000 €, den ich (wohl am) 14. September 2002 Herrn K… übergeben habe, stammt aus Einnahmen meiner Firma W…. Er ist weder mir persönlich noch meiner Firma W…, weder von innerhalb noch von außerhalb des Geltungsbereiches des Parteiengesetzes als Spende für die FDP übergeben worden. Als ich das Geld im September 2002 Herrn K… übergeben habe, befand es sich in meinem alleinigen, unbeschränkten Eigentum. Ich war bezüglich dessen Verwendung frei und unterlag keinen Weisungen“.
Die Beteiligten gehen auf Grundlage dieser Erklärungen übereinstimmend unstreitig davon aus, dass die Barspende von 980.000 € wie auch die Barspenden in den Jahren 1996 bis 2000 aus dem Privatvermögen des ehemaligen FDP Landesvorsitzenden M. stammen.
K. leitete die in seinen Verfügungsbereich gelangten Gelder nicht an den Spender zurück. Vielmehr wurde im Zeitraum vom 16. September bis 8. Oktober 2002 der ausgehändigte Barbetrag in Höhe von 980.000 € auf Bitten des M. und in Absprach mit K. von dessen Ehefrau und weiteren hauptamtlichen Mitarbeitern der Geschäftsstelle des Landesverbandes gestückelt auf eine Vielzahl von Einzahlungen und Überweisungsvorgängen unter Verwendung von „Aliasnamen“ bzw. als vermeintliche Spender auftretende „Strohmänner“ auf ein von M. eingerichtetes Sonderkonto und ein Konto des FDP Landesverbandes eingezahlt bzw. überwiesen. Das auf dem Sonderkonto eingezahlte Geld diente der Bezahlung der Versandkosten. Das Geld auf dem Konto des FDP Landesvorstandes diente der Zahlung der Druckkosten. Wegen der näheren Einzelheiten wird auf den Abschlussbericht der Staatsanwaltschaft Düsseldorf vom 20. August 2004 (S. 68 ff.) und auf die eidesstattliche Versicherung des K. vom 11. November 2003 Bezug genommen.
Ausweislich eines Vermerks des Bevollmächtigten des Bundesschatzmeisters der FDP vom 20. September 2011 zu den Aufklärungsbemühungen der Klägerin erklärte der damalige Bundesvorsitzende der Klägerin am Tag nach der Bundestagswahl am 23. September 2002 gegenüber der Presse, dass die Bundes-FDP die Flyer-Aktion genau untersuchen und prüfen werde, ob alle Bestimmungen des Parteiengesetz eingehalten worden seien.
Am 15. November 2002 leitete die Klägerin einen Teilbetrag von 873.550 € an den Präsidenten des Deutschen Bundestages weiter. In einem Schreiben vom 15. November 2002 des damaligen Bundesschatzmeisters der Klägerin an den Präsidenten des Deutschen Bundestages wurde dazu Folgendes erklärt:
„Für die FDP und für mich persönlich war aber auch immer klar, dass wir uns zuzurechnende Mittel, deren Annahme nach § 25 Abs. 2 Nr. 6 PartG 2002 verboten ist (Nichtfeststellbarkeit des Spenders oder Weiterleitung der Spende eines nicht genannten Dritten), in Erfüllung der gesetzlichen Vorgabe des § 25 Abs. 4 PartG 2002 unverzüglich an Sie weiterleiten. Leider war es uns trotz intensiver Bemühungen, die auch eine Auskunftsklage gegen Herrn M... einschließen, bislang noch nicht möglich, festzustellen, ob es sich um Spenden handelt und wer der oder die Spender gewesen sind. Unsere Aufklärungsbemühungen sind bislang daran gescheitert, dass Herr M... keinerlei Angaben über die Herkunft dieser Mittel gemacht hat. ...“
Mit Schreiben ihres Bundesschatzmeisters vom 4. Dezember 2002 zeigte die Klägerin dem Bundestagspräsidenten den abgeführten Betrag in Höhe von 873.550 € als Spende des M. an. Im Rechenschaftsbericht der Klägerin vom 8. Dezember 2003 für das Jahr 2002 wurden im Verzeichnis der Spenden nach § 25 Abs. 2 PartG Spenden des M. in Höhe von 1.044.204,12 € ausgewiesen (BT-Drs. 15/2800, S. 1309). Hierin war der Spendenbetrag von 980.000 € enthalten.
Auf der Berechnungsgrundlage u.a. der in den Rechenschaftsberichten 1996 bis 2000 veröffentlichten Spenden setzte der Beklagte mit bestandskräftigen Bescheiden die Höhe der staatlichen Mittel der Klägerin für die Jahre 1997 bis 2001 fest. Nachdem die Klägerin ihren Rechenschaftsbericht für das Jahr 2002 eingereicht hatte, setzte die Beklagte mit Bescheid vom 10. Februar 2004 die staatliche Teilfinanzierung der Klägerin im Jahre 2003 fest. Zugleich nahm sie die an die Klägerin ergangenen Bewilligungsbescheide für die Jahre 1997 bis 2001 teilweise zurück. Wegen der näheren Einzelheiten wird auf die in dem beigezogenen Verwaltungsvorgang enthaltenen Bescheide Bezug genommen.
Nach einer mit Schreiben vom 27. März 2009 erfolgten Anhörung wurden mit Bescheid des Präsidenten des Deutschen Bundestages vom 2. Juli 2009, der der Klägerin am gleichen Tag zugestellt wurde, die Bescheide der Klägerin über die Gewährung staatlicher Mittel für die Jahre 1997 bis 2002 und 2003 teilweise zurückgenommen. Insgesamt wurden zudem gegenüber der Klägerin Rückerstattungs- und Abführungsverpflichtungen in Höhe von 3.463.148,79 € festgesetzt. Weiter wurde mitgeteilt, dass beabsichtigt sei, diesen Betrag mit den nächsten Abschlagszahlungen zu verrechnen. Im Einzelnen regelt der Bescheid Folgendes:
Barspende1996
Der Bescheid über die Gewährung staatlicher Mittel für das Jahr 1997 vom 13. Februar 1998 in Gestalt des Änderungsbescheides vom 10. Februar 2004 wurde in Höhe von (2 x 61.750 DM = 123.500 DM + 61.750 DM =) 185.250 DM zurückgenommen und eine Rückzahlungsverpflichtung in Höhe von (185.250 DM =) 94.716,82 € festgesetzt.
Barspende1997
Der Bescheid über die Gewährung staatlicher Mittel für das Jahr 1998 vom 9. Februar 1999 in Gestalt des Änderungsbescheides vom 10. Februar 2004 wurde in Höhe von (2 x 52.750 DM = 105.500 DM + 52.750 DM =) 158.250 DM zurückgenommen und eine Rückzahlungsverpflichtung von (158.250 DM =) 80.911,94 € festgesetzt.
Barspendeund Sach-spenden1998
Der Bescheid über die Gewährung staatlicher Mittel für das Jahr 1999 vom 14. Januar 2000 in Gestalt des Änderungsbescheides vom 10. Februar 2004 wurde in Höhe von (2 x 38.500 DM = 77.000 DM + 38.500 DM =115.500 + 1.277.687,83 DM =) 1.393.187,83 DM zurückgenommen und eine Rückzahlungsverpflichtung in Höhe von 712.325,63 € festgesetzt.
Barspende1999
Der Bescheid über die Gewährung staatlicher Mittel für das Jahr 2000 vom 13. Februar 2001 in Gestalt der Änderungsbescheide vom 11. Juli 2002 und 10. Februar 2004 wurde in Höhe von (2 x 195.000 DM = 390.000 DM + 195.000 DM =) 585.000 DM zurückgenommen und eine entsprechende Rückzahlungsverpflichtung in Höhe von (585.000 DM =) 299.105,75 € festgesetzt.
Barspendeund Sach-spenden2000
Der Bescheid über die Gewährung staatlicher Mittel für das Jahr 2001 vom 12. Februar 2002 in Gestalt des Änderungsbescheides vom 10. Februar 2004 wurde in Höhe von (1.963.500 + 981.750 DM 2.945.250 DM + 881.504,78 DM =) 3.826.754,78 DM zurückgenommen und eine Rückzahlungsverpflichtung in Höhe von (3.826.754,78 DM =) 1.956.588,65 € festgesetzt.
Barspende2002
Der Bescheid über die Gewährung staatlicher Mittel für das Jahr 2003 vom 10. Februar 2004 wurde in Höhe von (2 x 106.500 € = 213.000 € + 106.500 €) 319.500 € zurückgenommen und eine Rückzahlungsverpflichtung in Höhe von 319.500 € festgesetzt.
Gegen den Bescheid hat die Klägerin am 28. Juli 2009 beim Verwaltungsgericht Klage erhoben. In der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht erklärte die Beklagte zu dem am 15. November 2002 von der Klägerin an den Präsidenten des Deutschen Bundestages weitergeleiteten Teilbetrag von 873.500 €, dass er diesen der Klägerin zurückzahlen werde, wenn rechtskräftig entschieden werden sollte, dass im Jahre 2002 kein Verstoß gegen das Spendenannahmeverbot vorgelegen habe.
Das Verwaltungsgericht Berlin hat mit Urteil vom 8. Dezember 2009, das der Klägerin am 18. Januar 2010 zugestellt wurde, die Klage im Wesentlichen abgewiesen. Stattgegeben wurde der Klage insoweit, als der Beklagte die Bewilligungsbescheide über staatliche Mittel in Höhe von mehr als dem zweifachen der Spendenbeträge zurückgenommen hat, und zwar insoweit
der Bescheid vom 13. Februar 1998 in Gestalt des Änderungsbescheides vom 10. Februar 2004 über einen Betrag in Höhe von 123.500 DM hinaus zurückgenommen wurde,
der Bescheid vom 9. Februar 1999 in Gestalt des Änderungsbescheides vom 10. Februar 2004 über einen Betrag in Höhe von 105.500 DM hinaus zurückgenommen wurde,
der Bescheid vom 14. Januar 2000 in Gestalt des Änderungsbescheides vom 10. Februar 2004 über einen Betrag in Höhe von 1.354.687,66 DM hinaus zurückgenommen wurde,
der Bescheid vom 13. Februar 2001 in Gestalt der Änderungsbescheide vom 11. Juli 2002 und 10. Februar 2004 über einen Betrag in Höhe von 390.000 DM hinaus zurückgenommen wurde,
der Bescheid vom 12. Februar 2002 in Gestalt des Änderungsbescheides vom 10. Februar 2004 über einen Betrag in Höhe von 2.845.004,78 DM hinaus zurückgenommen wurde,
der Bescheid vom 10. Februar 2004 über einen Betrag in Höhe von 213.000 € hinaus zurückgenommen wurde.
Die im Bescheid festgesetzten Rückzahlungsverpflichtungen der Klägerin in Höhe von 3.463.148,79 € wurden vom Verwaltungsgericht in voller Höhe als rechtmäßig angesehen. Zur Begründung (vgl. dazu näher VG Berlin, Urteil vom 8. Dezember 2009 - 2 K 126.09 - veröffentlicht in Juris) ist ausgeführt worden:
Die angefochtenen Rücknahmeentscheidungen nach § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG seien rechtmäßig, soweit die infrage stehenden Bewilligungsbescheide nicht über die im Tenor genannten Beträge hinaus zurückgenommen worden seien. Die Beklagte habe der Klägerin für die Jahre 1997 bis 2001 und 2003 staatliche Teilfinanzierung gewährt, obwohl die Klägerin ihren Anspruch in diesem Jahr in Höhe der genannten Beträge nach § 23a Abs. 1 Satz 1 PartG 1994 verloren habe, weil sie Spenden rechtswidrig erlangt bzw. nicht im Rechenschaftsbericht veröffentlicht habe. Der Klägerin habe die von M. geleisteten Barspenden rechtswidrig erlangt und angenommen. Bei den erlangten Spenden handele es sich um solche, bei denen der Spender nicht feststellbar sei. Die Feststellbarkeit im Sinne des § 25 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 PartG 1994/§ 25 Abs. 2 Nr. 6 PartG 2002 bestimme sich nach der Kenntnis der Partei. Der Partei werde das Wissen über den Spender ausnahmsweise nicht zugerechnet, wenn der Spender und die zur Entgegennahme einer Spende befugte Person bei der Spendenannahme kollusiv zum Nachteil des Transparenz- und Publizitätsgebots handelten, indem sie verabredeten, dass der oder die Wissensvertreter ihr Wissen über die Person des Spenders tatsächlich nicht weitergeben werden, um Partei und Öffentlichkeit über dessen Identität dauerhaft im Unklaren zu lassen. Dies sei hier der Fall gewesen. Darüber hinaus habe die Klägerin in den Jahren 1998 und 2000 Zuwendungen in Form von Sachspenden im Sinne von §§ 27 Abs. 1, 26 Abs. 1 PartG 1994 erhalten, die nicht in dem Rechenschaftsbericht für diese Jahre veröffentlicht worden seien. Die Klägerin habe schuldhaft gegen §§ 23a Abs. 1 Satz 1, 25 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 und Abs. 3 PartG 1994 verstoßen, was bei verfassungskonformer Auslegung der Norm nach dem Rechtsstaatsprinzip für die Verhängung einer Sanktion vorausgesetzt sei.
Begründet sei die Klage allerdings, soweit die Beklagte die fraglichen Bewilligungsbescheide in Höhe von mehr als dem Zweifachen der Spendenbeträge zurückgenommen habe. § 23a Abs. 1 Satz 2 PartG 1994 begründe lediglich die Pflicht zur Abführung rechtswidrig erlangter Spenden und sei mit den Bewilligungsbescheiden über staatliche Mittel rechtlich nicht verknüpft.
Die Berufung sei gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, da die Frage der Feststellbarkeit des Spenders im Falle kollusiven Zusammenwirkens von Spender und dem zur Annahme der Spende befugten Parteivertreter grundsätzliche Bedeutung habe.
Die Klägerin hat am 11. Februar 2010 Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts eingelegt, die sie am 17. März 2010 im Wesentlichen wie folgt begründet hat:
Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, wonach eine rechtswidrige Annahme der Barspenden vorliege, weil der Spender nicht feststellbar sei, überschreite die Bindung des Richters an das Gesetz. Vielmehr liege eine zulässige Spendenannahme vor. Der Spender M. sei den relevanten Personen zum Zeitpunkt der Spendenannahme positiv bekannt gewesen und dessen Wissen sei nach der gesetzlichen Wertung, die in § 25 Abs. 1 Satz 4 PartG 2002 zum Ausdruck komme, der Klägerin zuzurechnen. Der die Spende annehmende K. sei als Landesschatzmeister bzw. als Hauptgeschäftsführer das für Finanzangelegenheiten zuständige Vorstandsmitglied bzw. der hauptamtliche Mitarbeiter der Partei gewesen. Habe eine dieser Personen Kenntnis über die Person des Spenders, liege keine anonyme Spende und damit kein Verstoß gegen das Annahmeverbot vor. Verfüge die die Spende annehmende Person über die Kenntnis der Identität des Spenders, so könne der Vorstand einer Partei die Identität des Spenders feststellen, weil diese einen Auskunftsanspruch gegen die den Spender annehmende Person habe und auch durchsetzen könne. Die vom Verwaltungsgericht durch „Wissensausblendung“ fingierte fehlende Feststellbarkeit des bei der Spendenannahme positiv festgestellten Spenders löse sich aus der Bindung des Richters an das Gesetz. Das Verwaltungsgericht habe in richterlicher Rechtsfortbildung eine gesetzlich nicht vorgesehene Sanktion für den Versuch des Verstoßes gegen die Publizitätsvorschrift des § 25 Abs. 3 Satz 1 PartG 2002 geschaffen.
Die von der Beklagten vorgenommene Bewertung, dass der Klägerin bei Annahme der Barspende der Spender nicht feststellbar gewesen sei, stehe im Widerspruch zu ihrer bisherigen Verwaltungspraxis in vorangegangenen Fällen.
Für die Barspende im Jahre 2002 scheide eine Verletzung von § 25 Abs. 2 Nr. 6 PartG 2002 zudem aus weiteren Gründen aus. Aufgrund der Nichterlangensfiktion des § 25 Abs. 1 Satz 4 PartG für zurückgeleitete Spenden habe eine Partei bei ihrer Entscheidung, ob sie eine Spende behalten wolle, einen Prüfungs- und Überlegungszeitraum von jedenfalls drei Monaten. Für alle Verantwortlichen der Klägerin habe aufgrund der anwaltlichen Erklärung von M. vom 25. November 2002 positiv festgestanden, dass M. der Spender gewesen sei, weshalb die Prüfung mit dem Ergebnis abgeschlossen worden sei, es bei der Annahme der Spende zu belassen. Hinzu komme, dass bereits zum Zeitpunkt der Entgegennahme der Spende neben dem Vorsitzenden und dem Hauptgeschäftsführer weiteren Vorstandsmitgliedern die Spende von M. angekündigt gewesen sei. Der Versuch von M. und K., gegen die Veröffentlichungsvorschrift des § 25 Abs. 3 PartG 2002 zu verstoßen, sei vereitelt worden, da die Spende korrekt im Rechenschaftsbericht offengelegt worden sei.
§ 23a Abs. 1 Satz 1 PartG 1994 bzw. § 31c Abs. 1 Satz 1 PartG 2002 hätten sanktionsorientierten Charakter, da die Regelungen Strafzahlungen anordneten. Es sei daher geboten, die Verbotsnorm (§ 25 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 PartG 1994/§ 25 Abs. 2 Nr. 6 PartG 2002) deren Verletzung die Sanktion auslöse, eng auszulegen. Auch nach den im Strafrecht geltenden Grundsätzen, insbesondere dem Grundsatz nulla poena sine lege stricta (Art. 103 Abs. 2 GG), scheide eine für die Klägerin nachteilige Auslegung der Norm aus.
Hinsichtlich der Sachspenden die M. in den Jahren 1998 bis 2000 geleistet haben solle, lege das Verwaltungsgericht unkritisch den Sachverhalt aus staatsanwaltschaftlichen Ermittlungen zugrunde, berücksichtige aber nicht, dass es zu strafgerichtlichen Feststellungen der Sachverhalte nicht gekommen sei. Vom Präsidenten des Deutschen Bundestags sei die in § 23a PartG 1994 verankerte Verteilung der Feststellungslast gegenüber allen politischen Parteien gleichmäßig anzuwenden. Soweit die Klägerin im Jahre 1998 Sachspenden für Plakatwände und Zeitungsanzeigen von M. erhalten haben solle, stütze sich der Bescheid auf nicht abgeschlossene Ermittlungen der Staatsanwaltschaft gegen den verstorbenen Go. Auch soweit M. über Go. und dessen Unternehmen eine Forderung des Werbeunternehmens S… gegen die Klägerin für weitere Printschaltungen im Landtagswahlkampf 2000 beglichen haben solle, stütze sich die Annahme der Spende im Bescheid auf nicht abgeschlossene staatsanwaltliche Ermittlungen. Diese Sachverhalte seien wegen des Ablebens von Go und M. unaufgeklärt und auch nicht mehr aufklärbar.
Die Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts, wonach M. der Klägerin im Jahre 2000 weitere 69.550 DM gespendet habe, indem er diesen Betrag G. für dessen Dienste als Wahlkampfmanager im Landtagswahlkampf NRW gezahlt habe und damit die Klägerin von einer Forderung befreit habe, sei unrichtig. Die von ihm geleisteten Zahlungen seien keine Spenden an den Landesverband der Klägerin, weil die Eheleute G. gegenüber dem Landesvorstand erklärt hätten, sie wollten ihre Wahlkampfunterstützung auf ehrenamtlicher Basis erbringen. Der Landesvorstand habe einer entgeltlichen Tätigkeit nicht zugestimmt und keine Verbindlichkeiten gegenüber dem Ehepaar eingehen wollen.
Die Rücknahme des Bescheides über die Gewährung staatlicher Mittel für das Jahr 2003 scheide zudem aus, weil die im Bescheid getroffene Feststellung in Kenntnis der Spende des M. im Jahre 2002 getroffen worden sei. Die Klägerin könne auf die Gewährung der Mittel vertrauen, was zu einer Rücknahmesperre führe. Zudem habe die Klägerin in Höhe von 213.000 € die für das Jahr 2003 mit Bescheid vom 10. Februar 2004 gewährten staatlichen Mittel verbraucht. Sie habe die Mittel für den Parteibetrieb (Personal- und Sachkosten) zur Verbesserung ihrer Wahlkampfaktivitäten bei der Europawahl 2004 eingesetzt. Die Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts, das Vertrauensschutz gemäß § 48 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwVfG ausscheide, gehe fehl. Hinsichtlich der Kenntnis der Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes laufe die Argumentation auf eine „Rosinenpickerei“ zu Lasten der Klägerin hinaus. Das Verwaltungsgericht könne nicht die Wissenszurechnung hinsichtlich der Feststellbarkeit des Spenders im Rahmen des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 PartG 1994 in Bezug auf den Vorsitzenden M. verneinen, dann aber im Rahmen der Regelung über den Vertrauensschutz zum gegenteiligen Ergebnis kommen.
Die Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts, wonach die Rücknahme der Bewilligungsbescheide für die Jahre 1997 bis 1998 nicht den Bestimmungen des § 31a Abs. 2 PartG 2002 i.V.m. § 24 Abs. 2 PartG 2002 entgegenstehe, sei unhaltbar. Der Präsident des Deutschen Bundestages sei bei Erlass des Bescheides am 2. Juli 2009 nicht mehr berechtigt gewesen, die Rechenschaftsberichte der Klägerin über die Jahre 1996 bis 1998 zu prüfen und an die Vorgänge dieser Jahre belastende Rechtsfolgen zu knüpfen. Die Begrenzung der Prüfungs- und Sanktionsbefugnis folge auch aus §§ 23a Abs. 1 Satz 3, 24 Abs. 2 PartG 2002 und der Übergangsregelung des § 39 Abs. 3 PartG 2002. Für Altfälle folge die Frist für eine Sanktionierung vor allem aus § 23 Abs. 1 Satz 3 PartG 2002, der die Befugnis des Bundestagspräsidenten zur (erneuten) Prüfung auf zehn Jahre begrenze. § 23a Abs. 1 Satz 3 PartG sei auch auf die bei seinem Inkrafttreten schon eingereichten Rechenschaftsberichte anwendbar. Das gehe aus § 39 Abs. 3 Satz 1 PartG hervor. Im Gesetzgebungsverfahren 2002 sei unmissverständlich die Wertung zum Ausdruck gebracht worden, dass Rechtsfrieden geschaffen werden solle, indem Rechnungsperioden, die länger als zehn Jahre zurücklägen, nicht mehr der Prüfung unterlägen.
Der Klägerin müsse bei der Ausübung des Rücknahmeermessens nach § 48 Abs. 1 VwVfG im Hinblick auf die Publizitätsverstöße zu Gute kommen, dass sie die „Transparenzverstöße“ durch die Nichtangabe der publizitätspflichtigen Spenden von M. in ihren Rechenschaftsberichten in den Jahren 1999 und 2000 selbst aufgeklärt und entsprechend den Vorgaben des § 23b Abs. 2 PartG 2002 dem Präsidenten des Deutschen Bundestages gegenüber angezeigt habe. Dies entspreche dem Rechtsgedanken der Selbstanzeige nach § 23b Abs. 2 PartG 2002 und einer Analogiebildung zu § 371 AO, weshalb wegen der Verstöße keine Sanktionen mehr verhängt werden könnten. Der damalige Bundesschatzmeister habe Ende September 2002, obwohl es damals noch keine konkreten Anhaltspunkte dafür gegeben hätte, insbesondere solche öffentlich nicht bekannt geworden waren, angeordnet, die Landesgeschäftsstelle NRW auch hinsichtlich der Finanzen der Jahre 2000 und 1999 zu überprüfen. Über die Unrichtigkeiten für das Rechnungsjahr 2000 habe der Bundesschatzmeister mit Schreiben vom 6. November 2002 und über Unrichtigkeiten im Rechenschaftsbericht für das Jahr 1999 am 21. November 2002 den Präsidenten des Deutschen Bundestages unterrichtet. Es müsse bemängelt werden, dass die eigenen Aufklärungsbemühungen der Klägerin insbesondere des Jahres 2002 nicht ausreichend gewürdigt worden seien.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid des Präsidenten des Deutschen Bundestages vom 2. Juli 2009 aufzuheben, soweit - nach Teilaufhebung durch das angegriffene Urteil - darin
1.
der Bescheid über die Gewährung staatlicher Mittel für das Jahr 1997 vom 13. Februar 1998 in Gestalt des Änderungsbescheides vom 10. Februar 2004 in Höhe von 123.500 DM zurückgenommen und eine Rückzahlungsverpflichtung in Höhe von 94.716,82 € festgesetzt worden ist,
2.
der Bescheid über die Gewährung staatlicher Mittel für das Jahr 1998 vom 9. Februar 1999 in Gestalt des Änderungsbescheides vom 10. Februar 2004 in Höhe von 105.500 DM zurückgenommen und eine Rückzahlungsverpflichtung in Höhe von 80.911,94 € festgesetzt worden ist,
3.
der Bescheid über die Gewährung staatlicher Mittel für das Jahr 1999 vom 14. Februar 2000 in Gestalt des Änderungsbescheides vom 10. Februar 2004 in Höhe von 1.354.687,66 DM zurückgenommen und eine Rückzahlungsverpflichtung in Höhe von 712.325,63 € festgesetzt worden ist,
4.
der Bescheid über die Gewährung staatlicher Mittel für das Jahr 2000 vom 13. Februar 2001 in Gestalt der Änderungsbescheide vom 11. Juli 2002 und 10. Februar 2004 in Höhe von 390.000 DM zurückgenommen und eine Rückzahlungsverpflichtung in Höhe von 299.105,75 € festgesetzt worden ist,
5.
der Bescheid über die Gewährung staatlicher Mittel für das Jahr 2001 vom 10. Februar 2002 in Gestalt des Änderungsbescheides vom 10. Februar 2004 in Höhe von 2.845.004,78 DM zurückgenommen und eine Rückzahlungsverpflichtung in Höhe von 1.956.588,65 € festgesetzt worden ist,
6.
der Bescheid über die Gewährung staatlicher Mittel für das Jahr 2003 vom 10. Februar 2004 in Höhe von 213.000 € zurückgenommen und eine Rückzahlungsverpflichtung in Höhe von 319.500 € festgesetzt worden ist.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 8. Dezember 2009 zurückzuweisen.
Die Beklagte tritt der Berufung entgegen und verteidigt das angefochtene Urteil.
Zur Zulässigkeit der Berufung führt sie aus, das Verwaltungsgericht habe die Berufung nur hinsichtlich eines Teils der erstinstanzlichen Entscheidung, nämlich hinsichtlich der Frage der Feststellbarkeit des Spenders im Falle des kollusiven Zusammenwirkens von Spender und der zur Annahme der spendenbefugten Parteivertreter, also nur hinsichtlich der von M. in den Jahren 1996 bis 2000 und im Jahre 2002 geleisteten Barspenden zugelassen. Die Sachspenden seien nicht von der Berufungszulassung erfasst. Diese Beschränkung ergebe sich aus den Entscheidungsgründen. Die vom Verwaltungsgericht als zulassungsrelevant angesehene Frage stelle sich nur für einen eindeutig abgegrenzten Teil des Streitstoffes.
Die Auslegung des Verwaltungsgerichts zu § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 PartG 1994 sei zutreffend. Für die Feststellbarkeit des Spenders müsse die Identität des Spenders dem Vorstand der Partei bekannt sein oder zumindest die Möglichkeit bestehen, dass einzelne Vorstandsmitglieder die Kenntnis anhand von Akten bzw. Kontoführungsunterlagen problemlos erlangen könnten. Nicht ausreichend sei es, wenn lediglich der Spendenempfänger die Identität des Spenders kenne. Speziell die Sanktionierung anonymer Spenden nach Maßgabe des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 i.V.m. § 23a Abs. 1 Satz 1 und 2 PartG 1994 diene der Effektuierung des Publizitätsgebots und der innerparteilichen Demokratie. Sie solle verhindern, dass Einflüsse Dritter auf den Willensbildungsprozess der Partei entstünden, die nur bestimmten Führungspersonen bekannt seien und deren Herrschaftsansprüche stärkten. Zwischen M. und K. sei damals nicht nur die Unterbindung der Veröffentlichung der Spendenzahlung im Rechenschaftsbericht verabredet worden, sondern eine nachhaltige und möglichst endgültige Verschleierung der wahren Spendenherkunft. Dies erfülle ohne Zweifel den Tatbestand einer rechtswidrig erlangten Spende.
Eine Veränderung der bisherigen Verwaltungspraxis der Beklagten liege nicht vor, da die von der Klägerin genannten Fälle anders gelagert gewesen seien. In Fällen, in denen zwar einem oder mehreren Vorstandsmitgliedern einer politischen Partei der oder die Spender bekannt waren, ihre Identität aber für die übrigen Vorstandsmitglieder und für die Partei nicht feststellbar gewesen sei, weil sie entweder erklärtermaßen nicht offen gelegt wurde (Fall H…) oder durch die Benennung von angeblichen Spendern verschleiert wurde (Fall M…) sei die Beklagte von einer rechtswidrig erlangten Spende im Sinne von § 25 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 PartG 1994 ausgegangen.
Entgegen der Ansicht der Klägerin sei die Zehn-Jahres-Grenze für die Durchführung des formalisierten Prüfungsverfahrens der Rechenschaftsberichte nach § 23a Abs. 1 Satz 3 i.V.m. § 24 Abs. 2 PartG 2002 auf die Sanktionierung der vor Inkrafttreten des Parteiengesetzes 2002 rechtswidrig erlangten oder nicht ordnungsgemäß publizierten Spenden unanwendbar. Etwas anderes folge auch nicht aus der Übergangsbestimmung des § 39 Abs. 3 PartG. Im Übrigen habe die Zehn-Jahres-Frist auf das vorliegende Verfahren keine Auswirkung, weil mit der Prüfung vor Ablauf der zehn Jahre begonnen worden sei.
Entgegen dem Vorbringen der Klägerin könne die Regelung über eine sanktionsbefreiende Selbstanzeige nach § 23b Abs. 2 PartG 2002 auf die hiesigen Fälle der Sanktionierung keine Geltung beanspruchen. Die vorgenannte Regelung sei daher auch nicht bei der Ermessensausübung durch die Beklagte zu berücksichtigen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Verwaltungsstreitakte sowie auf die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen. Die genannten Akten lagen in der mündlichen Verhandlung und der Beratung des Senats vor und sind zum Gegenstand der Entscheidungsbildung gemacht worden.

Entscheidungsgründe:
I. Entgegen der Auffassung der Beklagten ist die Berufung der Klägerin nach § 124 Abs. 1 VwGO im vollen Umfang zulässig. Das Verwaltungsgericht hat seinen Ausspruch über die Zulassung der Berufung (§ 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO) im Urteil vom 8. Dezember 2009 nach Überzeugung des Senats nicht beschränkt. Im Tenor des angefochtenen Urteils wird die Berufung uneingeschränkt zugelassen. Die Klägerin hat dementsprechend die von ihr eingelegte Berufung uneingeschränkt erhoben, soweit die Klage abgewiesen wurde. Die Auffassung der Beklagten, die Berufung deshalb nur als teilweise zugelassen zu beurteilen, weil das Verwaltungsgericht in seiner Begründung zu der Berufungszulassung zu erkennen gegeben habe, es sei nur eine Rechtsfrage klärungsbedürftig, nämlich die Frage, ob eine Feststellbarkeit des Spenders im Sinne von § 25 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 PartG 1994 für die Partei im Falle eines kollusiven Zusammenwirkens von Spender und dem zur Annahme der Spende befugten Parteivertreters gegeben sei, vermag nicht zu überzeugen. Wirksam beschränkt ist die Zulassung nur, wenn eine solche Beschränkung zulässig ist und die Beschränkung aus dem angefochtenen Urteil eindeutig hervorgeht (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. November 1971, BVerwGE 41, 52 m.w.N.; Pietzner/Buchheister in: Schoch/Schmidt-Aßmann; VwGO, § 132, Rdnr. 123). Hier ergibt sich eine Beschränkung der Zulassung nicht mit hinreichender Eindeutigkeit aus dem angefochtenen Urteil. Der im Tenor vorgenommen Ausspruch über die Zulassung der Berufung enthält keine Beschränkung. Die für die Zulassung der Berufung angeführte Begründung zeigt lediglich auf, welche in diesem Rechtsstreit zu entscheidende Frage zur Auslegung des § 25 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 PartG 1994 bzw. § 25 Abs. 2 Nr. 6 PartG 2002 das Verwaltungsgericht als grundsätzlich klärungsbedürftig angesehen hat. Damit hat das Verwaltungsgericht begründet, weshalb es die Berufung zugelassen hat. Durch diese Begründung hat es aber nicht ausgesprochen, dass die Zulassung der Berufung beschränkt sein soll. Aus Gründen der Rechtmittelklarheit sind strenge Anforderungen an den Nachweis der Beschränkung der Zulassung des Verwaltungsgerichts zu stellen. Die Tatsache allein, dass die Begründung der Zulassung der Berufung nur einen Teil des Streitgegenstandes betrifft, reicht für die Annahme einer Beschränkung der Zulassung der Berufung nicht aus. Die Beweiskraft des unbeschränkten Urteilstenors wird insoweit nicht aufgehoben. Für eine uneingeschränkte Zulassung der Berufung spricht zudem, dass die Rechtsmittelbelehrung des Verwaltungsgerichts keinen Hinweis auf einen im Fall einer Teilzulassung möglich gewesenen Antrag auf Zulassung der Berufung nach § 124a Abs. 4 VwGO enthält (vgl. Sodan/Ziekow, VwGO, § 132 Rdnr. 142 m.w.N.). Zudem dürfen Unklarheiten der Zulassungsentscheidung des Verwaltungsgerichts nicht zu Lasten des Rechtsmittelführers gehen (Pietzner/Buchheister in: Schoch/Schmidt-Aßmann, VwGO, § 132, Rdnr. 126 m.w.N.). Hierfür spricht das Gebot der Rechtsmittelklarheit.
II. Die Berufung der Klägerin ist unbegründet. Das verwaltungsgerichtliche Urteil ist nicht zu beanstanden. Das Verwaltungsgericht hat die Anfechtungsklage der Klägerin in dem aus dem erstinstanzlichen Tenor ersichtlichen Umfang (vgl. S.) zu Recht abgewiesen. Der Bescheid vom 2. Juli 2009 ist - soweit er nicht vom Verwaltungsgericht aufgehoben wurde - sowohl hinsichtlich der teilweisen Rücknahme der Bescheide über die Gewährung staatlicher Mittel als auch der Festsetzung von Rückerstattungs- und Abführungsverpflichtungen in Höhe von insgesamt 3.463.148,79 € rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO).
1. Rechtsgrundlage für die im Bescheid vom 2. Juli 2009 erfolgten Rücknahmen der Bescheide über die Gewährung staatlicher Mittel für die Jahre 1997 bis 2001 und 2003 ist § 48 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) in der Fassung der Bekanntmachung des Gesetzes vom 21. September 1998 (BGBl. I S. 3050, neugefasst durch Bek. v. 23.1.2003 BGBl. I 102) i.V.m. § 23a Abs. 1 Satz 1 Parteiengesetz in der bis zum 31. Dezember 2002 gültigen Fassung vom 31. Januar 1994 (BGBl. I S. 150) - PartG 1994 -.
Zutreffend hat die Beklagte erkannt, dass die durch Art. 2 des Achten Gesetzes zur Änderung des Parteiengesetzes vom 28. Juli 2002 (BGBl. I S. 2268) - PartG 2002 - mit Wirkung vom 1. Januar 2003 (vgl. Art. 6 Abs. 2 Achtes Gesetz zur Änderung des Parteiengesetzes) in Kraft getretene Regelung des § 31c Abs. 1 PartG 2002 auf die Sanktionierung der in den Jahren 1996 bis 2000 und im Jahr 2002 von der Klägerin erlangten Spenden nicht anzuwenden ist. Bei der Beurteilung der Begründetheit einer Klage ist auf die Sach- und Rechtslage abzustellen, auf die es nach dem Streitgegenstand und dem darauf anwendbaren materiellen Recht für die Entscheidung ankommt. Hier folgt aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE 126, 254 Ls. 1 u. Rdnr. 80 ff, vgl. auch BGHSt 56, 203, Rdnr. 57), dass staatliche Reaktionen in Form von Sanktionen auf Spendenfälle, die vor Inkrafttreten des Achten Gesetzes zur Änderung des Parteiengesetzes abgeschlossen waren, auf das Parteiengesetz in den vorangegangenen Fassungen, zu stützen sind. Es ist nämlich anzunehmen, dass der Gesetzgeber die Verhängung der gegenüber § 23a Abs. 1 PartG 1994 umgestalteten Sanktionen nach § 31c Abs. 1 PartG 2002 - dem Wortlaut der Vorschrift entsprechend - nur für Rechtsverstöße vorgesehen hat, die sich unter der Geltung des neuen Rechts ereignen, und es im Übrigen zur Vermeidung einer möglichen Rückwirkungsproblematik bei der Anwendung des bisherigen Rechts belassen wollte. Die Sanktionen des § 23a Abs. 1 PartG 1994 und § 31c Abs. 1 PartG 2002 sind nämlich nicht gleichwertig. Kann nicht ausgeschlossen werden, dass eine Partei nach neuem Recht strengeren Sanktionen unterliegt als nach altem Recht, so steht dies der Anwendung des neuen Rechts auf Spendenfälle, die sich unter der Geltung des alten Rechts ereignet haben, auch insoweit entgegen, als sich das neue Recht in seinen tatbestandlichen Voraussetzungen mit dem alten Recht überschneidet. Insbesondere ist es nicht möglich, die Anwendung des neuen Rechts auf Altfälle davon abhängig zu machen, ob sie im jeweiligen Einzelfall zu einem für die Partei günstigeren oder ungünstigeren Ergebnis führt als die Anwendung des alten Rechts (vgl. BVerwGE 126, 254 Rdnr. 83).
Zu Recht ist das Verwaltungsgericht im angegriffenen Urteil zu der Bewertung gelangt, dass die Bewilligungsbescheide der Beklagten über staatliche Mittel für die Jahre 1997 bis 2001 und 2003 in Höhe des Zweifachen des von der Klägerin rechtswidrig erlangten oder nicht den Vorschriften des Parteiengesetz entsprechend veröffentlichten Betrages rechtswidrig i.S.v. § 48 Abs. 1 VwVfG sind. Insoweit hat die Beklagte staatliche Teilfinanzierung gewährt, obwohl die Klägerin gemäß § 23a Abs. 1 Satz 1 PartG 1994 Anspruch auf staatliche Teilfinanzierung kraft Gesetzes verloren hat.
Hat eine Partei Spenden rechtswidrig erlangt oder nicht den Vorschriften des Par-teiengesetzes entsprechend im Rechenschaftsbericht veröffentlicht, so verliert sie nach § 23a Abs. 1 Satz 1 PartG 1994 den Anspruch auf staatliche Mittel in Höhe des zweifachen des rechtswidrig erlangten oder nicht den Vorschriften dieses Gesetzes entsprechend veröffentlichten Betrages. Diese Sanktionen sind in der Weise mit dem Anspruch der Partei auf staatliche Mittel verknüpft, dass dieser Anspruch unmittelbar kraft Gesetzes in bestimmter Höhe entfällt. Der Präsident des Deutschen Bundestages ist im Falle eines solchen Anspruchsverlustes verpflichtet, die staatlichen Mittel für die Partei, über deren Höhe er auf Grundlage des Rechenschaftsberichts für das Vorjahr zu entscheiden hat (§ 19 Abs. 2 und 3 PartG 1994), um den zweifachen Betrag einer in diesem Jahr rechtswidrig angenommenen oder nicht ordnungsgemäß veröffentlichten Spende zu kürzen. Unterblieb - wie hier - eine solche Kürzung, weil dem Präsidenten des Deutschen Bundestages die rechtswidrige Annahme der Spende zunächst nicht bekannt war, so ist die Bewilligung dieser Mittel für das laufende Jahr in Höhe des Kürzungsbetrages rechtswidrig (vgl. BVerwGE 126, 254 (274)).
Die Voraussetzungen eines Anspruchsverlustes nach § 23a Abs. 1 Satz 1 PartG 1994 liegen hier vor, denn die Klägerin hat in den jeweiligen Vorjahren (zu deren Maßgeblichkeit vgl. näher S. 11 f. des Bescheides) 1996 bis 2000 und 2002 die in dem Bescheid vom 2. Juli 2009 im Einzelnen aufgeführten Barspenden rechtswidrig erlangt (§ 23a Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 PartG 1994) (a.) und die in den Jahren 1998 und 2000 erlangten Sachspenden nicht entsprechend § 25 Abs. 2 PartG 1994 im Rechenschaftsbericht veröffentlicht (§23a Abs. 1 Satz 1 2. Halbsatz PartG 1994) (b.).
a. Die Klägerin hat durch ihren Landesverband NRW Barspenden im Jahr 1996 in Höhe von 61.750 DM, im Jahr 1997 in Höhe von 52.750 DM, im Jahr 1998 in Höhe von 38.500 DM, im Jahre 1999 in Höhe von 195.000 DM, im Jahr 2000 in Höhe von 981.750 DM und im Jahre 2002 in Höhe von 980.000 € rechtswidrig erlangt i.S. von § 23a Abs. 1 Satz 1 PartG 1994.
Die Klägerin hat Spenden erlangt i.S. von § 23a Abs. 1 PartG 1994.
Spenden sind über Mitgliedsbeiträge hinausgehende Zahlungen, insbesondere geldwerte Zuwendungen aller Art, sofern sie nicht üblicherweise unentgeltlich von Mitgliedern außerhalb eines Geschäftsbetriebs zur Verfügung gestellt werden (§ 27 Abs. 1 Satz 2 PartG 1994 vgl. ähnlich § 27 Abs. 1 Satz 1 PartG 2002). Zu den Spenden gehören insbesondere freiwillige Zahlungen von Geld durch Dritte. Ein Dritter ist jede natürliche oder juristische Person oder Personenvereinigung, die rechtlich nicht mit der Partei als Spender identisch ist (Kersten/Rixen, PartG, § 27 Rdnr. 11, 15). Die Partei hat die Spende erlangt, wenn sie die Spende i.S.v. § 25 Abs. 1 Satz 1 PartG 1994 angenommen hat. Die Annahme setzt den Willen voraus, die Spende als Zuwendung für Parteizwecke entgegenzunehmen (BVerwGE 126, 254 (269)). Objektiv setzt die Annahme i.S.v. § 25 Abs. 1 Satz 1 PartG 1994 voraus, dass die Spende in den Verfügungsbereich an einen für die Parteifinanzen Verantwortlichen und Zeichnungsberechtigten gelangt ist (vgl. BVerwGE 126, 254 (269) Rdnr. 88). Zu Recht geht das Verwaltungsgericht davon aus, dass demnach bereits nach der Rechtslage des Parteiengesetzes 1994 grundsätzlich der Sache nach das Gleiche gilt, was nunmehr nach dem seit dem 1. Juli 2002 anzuwenden § 25 Abs. 1 Satz 4 Halbsatz 1 PartG 2002 gilt. Spenden sind danach von einer Partei erlangt, wenn sie in den Verfügungsbereich eines für Finanzangelegenheiten zuständigen Vorstandsmitglieds oder eines hauptamtlichen Mitarbeiters der Partei gelangt sind.
Dementsprechend hatte die Klägerin ausweislich der auf die Auskunftsklage zu Protokoll gegebenen Erklärung des K. vom 11. November 2003 in den Jahre 1996 bis 2000 und im Jahre 2002 Spenden für Parteizwecke erlangt. Der damalige Landesvorsitzende M. hat die Zuwendungen in Form von Bargeld persönlich an K. übergeben und dieser hat sie zu Parteizwecken entgegengenommen. Der Umstand, dass der Spender M. gleichzeitig der Landesvorsitzender der FDP-NRW war, ändert nichts daran, dass er eine von der Klägerin als Spendenempfängerin zu unterscheidende natürliche Person ist. Diese Geldzahlungen sind in die Verfügungsbefugnis des für Finanzangelegenheiten zuständigen Vorstandsmitgliedes bzw. eines hauptamtlichen Mitarbeiters der Partei gelangt. Denn K. war von Mai 1996 bis Ende März 2000 Landesschatzmeister der FDP/NRW und seit 1. April 2002 als Hauptgeschäftsführer des Landesverbandes hauptamtlicher Mitarbeiter der Klägerin und war in dieser Eigenschaft gleichzeitig Leiter des Referats Finanzen. Er war als solches zur Entgegennahme, Verwaltung und Verwendung der Spenden berechtigt.
Entgegen der Ansicht der Klägerin führt auch die nach Art. 6 Abs. 1 des Achten Gesetzes zu Änderung des Parteiengesetzes am 1. Juli 2002 in Kraft getretene Nichterlangensfiktion des § 25 Abs. 1 Satz 4 Halbsatz 2 PartG 2002 hier nicht dazu, dass die am 14. September 2002 von M. an K. zwecks Finanzierung des „Wahlkampf-Flyers“ übergebene Barspende von der Klägerin als nicht erlangt gilt. Diese Nichterlangensfiktion für Spenden greift tatbestandlich nach dem klaren Wortlaut nur dann ein, wenn die Spende nach ihrem Eingang unverzüglich an den Spender zurückgeleitet wird. Hier wurde die Spende nicht an den Spender zurückgeleitet, sondern am 15. November 2002 hinsichtlich eines Teilbetrages von 873.550 € an den Präsidenten des Deutschen Bundestages weitergeleitet und im Übrigen einbehalten.
Das Verwaltungsgericht ist zu Recht zu der Bewertung gelangt, dass die von M. übergebenen Barspenden von der Klägerin auch rechtswidrig i.S. vom § 23a Abs. 1 Satz 1 PartG 1994 erlangt wurden.
Gemäß § 23a Abs. 2 PartG 1994 gelten als rechtswidrig erlangte Spenden i.S.d. § 25 Abs. 1 Satz 2 PartG Zahlungen, soweit sie entgegen der Vorschrift des § 25 Abs. 3 PartG 1994 nicht unverzüglich an das Präsidium des Deutschen Bundestages weitergeleitet werden. Nach § 25 Abs. 1 Satz 1 PartG 1994 (§ 25 Abs. 1 Satz 1 PartG 2002) sind Parteien berechtigt, Spenden anzunehmen. Davon sind jedoch die in § 25 Abs. 1 Satz 2 PartG 1994 (§ 25 Abs. 2 PartG 2002) aufgelisteten Spenden ausgenommen, für die ein Spendenannahmeverbot gilt. Nach § 25 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 PartG 1994 sind von der Befugnis der Parteien, Spenden anzunehmen, solche ausgenommen, die im Einzelfall mehr als 1.000 DM betragen und deren Spender nicht feststellbar sind, oder bei denen es sich erkennbar um die Weiterleitung einer Spende eines nicht genannten Dritten handelt. Ein - von Währungsbeträgen abgesehen – vergleichbares Spendenannahmeverbot regelt die ab 1. Juli 2002 in Kraft getretene (Art. 6 Abs. 1 des Achten Gesetzes zur Änderung des Parteiengesetzes vom 28. Juni 2002) Norm des § 25 Abs. 2 Nr. 6 PartG 2002. Von der Befugnis der Parteien, Spenden anzunehmen ausgeschlossen sind danach Spenden, soweit sie im Einzelfall mehr als 500 € betragen und deren Spender nicht feststellbar sind, oder bei denen es sich erkennbar um die Weiterleitung einer Spende eines nicht genannten Dritten handelt.
Entgegen dem Vorbringen der Klägerin greift bei den von ihr erlangten Barspenden das Spendenannahmeverbot des § 25 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 PartG 1994 bzw. § 25 Abs. 2 Nr. 6 PartG 2002. Dies gilt sowohl hinsichtlich der Annahme der Barspende des M. im Jahre 2002 (aa.) wie auch hinsichtlich der Barspendenvorgänge der Jahre 1996 bis 2000 (bb.).
aa.) Die Klägerin hat die am 14. September 2002 von M. an den Hauptgeschäftsführer der FDP-NRW K. übergebene Barspende in Höhe von 980.000 € unter Verstoß gegen das in § 25 Abs. 2 Nr. 6 Alt. 1 PartG 2002 geregelte Spendenannahmeverbot rechtswidrig erlangt, weil für die Partei im Zeitpunkt der Annahme der Spende der Spender nicht feststellbar war.
Für diesen Spendenfall ist die am 1. Juli 2002 (vgl. Art. 6 Abs. 1 des Achten Gesetzes zur Änderung des Parteiengesetzes) in Kraft getretene Regelung des § 25 Abs. 2 Nr. 6 PartG 2002 maßgeblich, denn diese Spendenannahme erfolgte unter Geltung dieser neuen Regelung über das Spendenannahmeverbot (vgl. näher S. f.).
§ 25 Abs. 2 Nr. 6 des PartG 2002 untersagt Parteien die Annahme von Spenden, deren Spender nicht „feststellbar“ ist. Die Spende darf mithin von der Partei nur dann angenommen werden, wenn dieser der wirkliche Spender bekannt ist (BVerfG 85, 264 [323]). § 25 Abs. 2 Nr. 6 PartG will die Parteien dazu anhalten, sich bereits bei der Annahme einer Spende, die einen bestimmten Bagatellbetrag übersteigt, über die Person des Spenders Gewissheit zu verschaffen. Ihnen ist die Annahme der Spende versagt, wenn eben diese Gewissheit nicht zu erlangen ist.
Maßgeblich ist dabei der Zeitpunkt der Annahme der Spende. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE 126, 254 (269) Rdnr. 89 ff.) ist geklärt, dass die Vorschrift des § 25 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 PartG 1994 (§ 25 Abs. 2 Nr. 6 PartG 2002) dahingehend zu verstehen ist, dass schon bei der Annahme der Spende Klarheit über die Person des Spenders bestehen oder zumindest durch einfache Rückfragen herstellbar sein muss. Das beugt möglichen Missbräuchen und Umgehungen vor (vgl. Bier, Juris, PR-BVerwG 25/2006 Anm. 3). § 25 Abs. 2 Nr. 6 PartG 2002 (§ 25 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 PartG 1994), geht also davon aus, dass die Partei die eingehende Spende gleich bzw. zeitnah nach ihrem Eingang daraufhin zu überprüfen hat, ob es sich um eine „unzulässige“, das heißt mit dem Annahmeverbot belegte Spende handelt. Ist dies nicht der Fall, darf sie die Spende annehmen. Anderenfalls muß sie die Spende unverzüglich an das Präsidium des Deutschen Bundestages weiterleiten (§ 25 Abs. 2 PartG 1994/ § 25 Abs. 4 PartG 2002). Die bei der Annahme zu erfüllende Prüfpflicht erstreckt sich, sofern es sich nicht um Kleinspenden handelt, insbesondere auf die Person des Spenders.
Auf Grundlage der festgestellten Abläufe ist der Senat in Übereinstimmung mit der erstinstanzlichen Entscheidung zu der Bewertung und Würdigung gelangt, dass unter Anknüpfung und Fortentwicklung der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. Juli 2006 (BVerwGE 126, 254) und unter Berücksichtigung der überwiegenden Auffassung in der Literatur (Ipsen, PartG, § 25 Rdnr. 24; Kersten/Rixen, PartG, § 25 Rdnr. 99; Morlok in BT-Drs. 14/6711 S. 68 f.; Battis/Kersten, JZ 2003, 655 [659]) die Klägerin die Barspende unter Verstoß gegen das in § 25 Abs. 2 Nr. 6 Alt. 1 PartG 2002 begründete Verbot erlangt hat, weil für die Partei im Zeitpunkt der Annahme der Spende der Spender nicht feststellbar war. Es ist nicht ausreichend, dass der die Spende befugter Weise entgegennehmende K. die Identität des Spenders kannte, denn eine Wissenszurechnung von diesem, an die Partei ist unter den hier vorliegenden besonderen Umständen des Einzelfalles im Lichte des Publizitäts- und Transparenzgebotes Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG ausnahmsweise nicht gerechtfertigt. Die Annahme der Barspende ist nämlich in der Weise erfolgt, dass die wirkliche Identität des Spenders für die für die Rechenschaftslegung verantwortlichen Organe der Partei im Zeitpunkt der Annahme der Spende nicht feststellbar im Sinne von § 25 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 PartG. 1994/§ 25 Abs. 2 Nr. 6 PartG 2002 war und sein sollte. Dieser Bewertung liegen folgende Erwägungen zugrunde:
In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und der Literatur (BVerwGE 126, 254 (272) Rdnr. 92; Saliger, Parteiengesetz und Strafrecht, S. 100; Battis/Kersten, JZ 2003, 655 (659)) ist geklärt, dass sich die Frage der Feststellbarkeit der Identität des Spenders i.S.v. § 25 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 PartG 1994/§ 25 Abs. 2 Nr. 6 PartG 2002 im rechtlichen Sinne nach der Kenntnis der Partei bestimmt. Dies zeigt auch der Wortlaut des § 25 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 PartG 1994/§ 25 Abs. 2 Nr. 6 PartG 2002, der von der Befugnis „der Partei“ Spenden anzunehmen, u.a. solche ausnimmt, bei denen der Spender nicht feststellbar ist. Bestätigt wird das auch durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Dieses führt zu § 25 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 PartG 1994 aus: „Beträgt der Wert einer Spende also mehr als 1.000 DM, darf sie nach dem Gesetz nur dann von einer Partei entgegengenommen werden, wenn dieser der wirkliche Spender bekannt ist; …“ (BVerfGE 85, 264 Rdnr. 172). Dies zeigt, dass der Spender für die Partei feststellbar sein muss.
Ob für eine Partei die Identität des Spenders feststellbar ist oder nicht, richtet sich danach, ob ein Wissensvertreter der Partei Kenntnis vom Namen des Spenders erlangt hat und ob diese Kenntnis nach den Umständen des Einzelfalls in einer Weise erfolgt ist, dass die Wissenszurechnung an die Partei gerechtfertigt ist (vgl. Saliger, Parteiengesetz und Strafrecht, S. 107). Die Klägerin als eingetragener Verein (§§ 21 ff., 55 ff. BGB) ist als juristische Person als solche nicht handlungs- und wissensfähig. Es ist daher notwendig, auf die Kenntnis und das Wissen der für sie handelnden Organe/Organmitglieder abzustellen (Saliger, Parteiengesetz und Strafrecht, S. 106 f.; Morlok, NJW 2000, 761 [765]; vgl. Kersten/Rixen, PartG, § 25 Rdnr. 99).
Hinsichtlich der Teilfrage, wer maßgeblicher Wissensvertreter der Klägerin als juristische Person ist, damit von einer „Feststellbarkeit“ des Spenders i.S.v. § 25 Abs. 2 Nr. 6 PartG 2002 (§ 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 PartG 1994) nach Kenntnis der Partei gesprochen werden kann, geht das Verwaltungsgericht im Grundsatz für den Normalfall zutreffend von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aus. Maßgeblich muss auf die Kenntnis der Person abgestellt werden, die aufgrund des Organisationsrechts der Partei oder infolge parteiinterner Bestellung, gegebenenfalls auch nur für bestimmte Anlässe, wie etwa eine Wahlvorbereitung, befugt ist, Spenden entgegenzunehmen, zu verwalten und zu verwenden (BVerwGE 126, 254 (272) Rdnr. 92). Ähnlich regelt § 25 Abs. 1 Satz 4 PartG 2002 die Frage, wann Spenden von einer Partei erlangt werden, nämlich wenn sie in den Verfügungsbereich eines für Finanzangelegenheiten zuständigen Vorstandsmitgliedes oder eines hauptamtlichen Mitarbeiters der Partei gelangt sind.
Zutreffend hat das Verwaltungsgericht daher ausgeführt, dass K., der im Jahre 2002 die Barspenden von M. entgegengenommen hat, an und für sich maßgeblicher Wissensvertreter der Klägerin war. Da er von 1996 Schatzmeister des FDP-Landesverbandes und von 2000 bis zu seiner Entlassung im November 2002 dessen Hauptgeschäftsführer und Leiter des Referats „Finanzen und Verwaltung“ war, ist davon auszugehen, dass er aufgrund des Organisationsrechts der Partei bzw. infolge seiner parteiinternen Bestellung befugt war, Spenden entgegenzunehmen. Als Hauptgeschäftsführer war er zudem hauptamtlicher Mitarbeiter i.S.v. § 25 Abs. 1 Satz 4 PartG 2002.
Es ist gesichert, dass der Wissensvertreter K. tatsächlich Kenntnis von der Person des Spenders, nämlich M., hatte. In seiner am 11. November 2003 abgegebenen Erklärung vor dem Oberlandesgericht Düsseldorf, hat dieser nämlich angegeben, dass er davon ausgegangen ist, dass es sich bei dem am 14. September 2002 übergebenen Bargeld um „private Geldmittel“ des M. handelte, dieser also der Spender war und es sich nicht um die Weiterleitung einer Spende eines Dritten handele. Auch die Klägerin und der Beklagte legen zu Grunde, dass die Barspende aus dem Vermögen des M. stammt. Obwohl die Beteiligten im Verfahren keine überzeugende Erklärung dafür abgegeben haben, auf Grund derer sich ohne weiter erschließen würde, woher der Landesvorsitzenden M. ein Vermögen erlangt haben sollte, das es ihm ermöglichte, allein m September 2002 seiner Partei den hohen Betrag von 980.000 € zu spenden, hat der Senat keinen Anlass, die übereinstimmende Würdigung der Klägerin und der Beklagten in Zweifel zu ziehen, dass M. der wirkliche Spender war. Denn die in den Medien wiedergegebene „anderweitige“ Spekulation (vgl. z. B. Süddeutsche Zeitung vom 21. November 2002, S. 9; Die Zeit vom 12. Juni 2003 Nr. 25), die dazu führen würden, dass der Vorgenannte das gespendete Vermögen durch eine rechtwidrige Tat erlangt haben könnte, finden in den beigezogenen Verwaltungsvorgängen keine Grundlage. Zur Herkunft der Barspende hat M. sowohl nach seinem anwaltlichen Schriftsatz vom 25. November 2002 wie auch in der auf die Auskunftsklage der Klägerin zu Protokoll des Landgerichts Münster abgegebenen Erklärung vom 8. Januar 2003 der Sache ausgeführt, dass die gezahlten Gelder sämtlich aus seinem Privatvermögen stammten und das es keine hinter ihm stehende Person gebe, die über ihn der Klägerin Zuwendungen zukommen lassen wolle. Bestätigt wird dies durch die eidesstattliche Versicherung des M. vom 31. März 2003. Im Übrigen wäre M. auch dann der Spender, wenn er das zugewandte Vermögen nicht rechtmäßig erlangt hätte mit der Folge, dass der Wissensvertreter K. die Person des tatsächlichen Spenders auch dann kannte. Anhaltspunkte dafür, dass das Bargeld zum Zeitpunkt der Übergabe der Spende M. nicht gehörte oder zustand, bestehen nach den Verfahrensakten nicht.
Kannte K. folglich die Identität des Spenders, sind die Beklagte im angefochtenen Bescheid und das Verwaltungsgericht im angegriffenen Urteil gleichwohl zu Recht zu der Bewertung gelangt, dass der Klägerin als Partei zum maßgeblichen Zeitpunkt der Annahme der Spende der Spender nicht feststellbar war. Für eine Partei ist die Person des Spenders nicht feststellbar i.S. des § 25 Abs. 1 Satz 2 Nr.5 PartG 1994 bzw. § 25 Abs. 2 Nr. 6 PartG 2002, wenn die zur Entgegennahme der Spende berechtigte Person im Zeitpunkt der Annahme der Spende mit dem Spender zum Nachteil des Transparenz- und Publizitätsgebots (Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG) in der Weise zusammenwirkt, dass der wirkliche Spender weder der Partei noch der Öffentlichkeit im Rechenschaftsbericht bekannt werden soll. Eine Wissenszurechnung von der die Spende entgegennehmenden Person an die Partei ist nämlich dann ausnahmsweise nicht gerechtfertigt.
Nach der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. Juli 2006 (BVerwGE 126, 254 (272) Rdnr. 92), ist zwar im Regelfall davon auszugehen, dass das, was der Person, die befugt ist, Spenden entgegenzunehmen, bei Annahme bekannt ist, sich auch die Partei zurechnen lassen muss. Dies gilt aber nur im Normalfall. Die Frage der Wissenszurechnung von Organvertretern oder zur Entgegennahme von Spenden befugten Personen an eine juristische Person unterliegt einer wertenden Beurteilung (vgl. BGHZ 132, 30). Zutreffend hat das Verwaltungsgericht der Sache nach ausgeführt, dass es unter besonderen Umständen ausnahmsweise gerechtfertigt sein kann, das Wissen einer zur Entgegennahme und Verwaltung einer Spende berechtigten Person nicht der Partei zuzurechnen (vgl. so auch Saliger, Parteiengesetz und Strafrecht, S. 107 ff.). Der Umstand, dass das Bundesverwaltungsgericht in der oben genannten Entscheidung ohne erkennbare Ausnahme von einer Wissenszurechnung von der Person, die die Spende annahm an die Partei ausgegangen ist, erklärt sich damit, dass die dort entschiedene Sachverhaltskonstellation (vgl. näher BVerwGE 126, 254 (255 ff.)) keinen Anlass für die Herleitung von Ausnahmen für die Wissenszurechnung gegeben hat. Bei der hier entscheidungserheblichen parteienrechtlichen Wissenszurechnung im Rahmen des §25 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 PartG 1994/ § 25 Abs. 2 Nr. 6 PartG 2002 ist zu berücksichtigen, dass es anders als bei der zivilrechtlichen Zurechnung des Wissens von Vertretern von an dem Rechtsverkehr teilnehmenden juristischen Personen und Organisationen (vgl. z.B. BGHZ 132, 30) nicht um Bedürfnisse des Verkehrsschutzes im Rechtsverkehr geht, sondern um Vorgänge innerhalb einer Parteiorganisation, die maßgeblich durch das Transparenz- und Publizitätsgebot ihrer Einnahmen bestimmt werden.
Bei der Bewertung, ob der Klägerin als Partei im Zeitpunkt der Annahme der Spende der Spender feststellbar war, ist die Funktion und der Sinn und Zweck des § 25 Abs. 2 Nr. 6 Alt. 1 PartG 2002 maßgeblich zu berücksichtigen. Der Zweck des Verbots, Spenden anzunehmen, deren Spender für die Partei nicht feststellbar ist, liegt in der Sicherung des verfassungsrechtlichen Transparenz- und Publizitätsgebot des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG. Es soll für den Bürger durchschaubar sein, welche Einnahmen die Parteien haben und von wem diese stammen, wie die Parteien diese Mittel verwenden und wie es um ihr Vermögen steht (BT-Drucks 10/697 S. 4). Ferner sollen "unerwünschte Wege der Finanzierung" der Parteien, auch durch "anonyme Spenden" verhindert werden (BT-Drucks 10/697 S. 6). Mit dieser Zielsetzung trägt die gesetzliche Regelung dem verfassungsrechtlichen Gebot des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG an die Parteien Rechnung, über die Herkunft und Verwendung ihrer Mittel sowie über ihr Vermögen öffentlich Rechenschaft zu geben. § 25 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 PartG 1994/§ 25 Abs. 2 Nr. 6 PartG 2002 soll damit gewährleisten, dass die Partei, soweit sie der Öffentlichkeit gegenüber rechenschaftspflichtig ist, in ihrem Rechenschaftsbericht die Personen, die sie mit einer Spende unterstützt haben, zutreffend benennt (BVerwGE 126, 254 (270) Rd. 90). Dieses Spendenannahmeverbot kann aber seine effektuierende Wirkung zugunsten des Transparenz- und Publizitätsgebots des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG nur dann hinreichend wirksam erfüllen, wenn bei der Annahme der Spende durch die zur Annahme befugte Person die Feststellbarkeit des Spenders nach den Umständen des Einzelfalls in der Weise gegeben ist, dass die Identität des Spenders auch für die Organe der Partei, d. h. die Vorstände der Partei (Bundesvorstand und Vorstände der Landesverbände bzw. Bezirke), die für die Rechenschaftslegung verantwortlich sind, feststellbar im Sinne von § 25 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 PartG. 1994/§ 25 Abs. 2 Nr. 6 PartG 2002 ist bzw. wird (vgl. Battis/Kersten, JZ 2003, S. 655 [659]; Ipsen, PartG, § 25 Rdnr. 34; Kersten/Rixen, PartG, § 25 Rdnr. 99; vgl. Morlock im BT-Drs. 14/6711, S. 68). Da für den Rechenschaftsbericht nach § 23 Abs. 1 PartG 1994/§ 23 Abs. 1 PartG 2002 die Vorstände verantwortlich zeichnen, muss die Person des Spenders für die Vorstandsmitglieder etwa anhand von Akten und Kontoführungsunterlagen oder zumindest durch einfache Rückfragen feststellbar sein. Denn die Verantwortung für den Rechenschaftsbericht und die Prüfungspflicht für die ordnungsgemäße Belegung der Spende müssen miteinander korrespondieren (Battis/Kesten, JZ 2003, 655 [659]; Ipsen PartG, § 25 Rdnr. 34; Kersten/Rixen, PartG, § 25 Rdnr. 99; Morlock in BT-Drs. 14/6711 S. 68). Dementsprechend ist eine Wissenszurechnung von der Person des Spenders an die Partei ausnahmsweise dann nicht gerechtfertigt, wenn die zur Entgegennahme der Spende berechtigte Person im Zeitpunkt der Annahme der Spende mit dem Spender zum Nachteil des Transparenz- und Publizitätsgebots (Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG) in der Weise zusammenwirkt, dass der wirkliche Spender weder der Partei noch der Öffentlichkeit im Rechenschaftsbericht bekannt werden soll.
Eine solche besondere Situation war hier gegeben. Die zwischen dem Spender M. und dem die Spende für die Klägerin annehmenden K. bestand der Sache nach die Verabredung, die Identität des wahren Spenders weder parteiintern für die Parteivorstände noch für die Öffentlichkeit feststellbar werden zu lassen, sondern diese über die Person des wirklichen Spenders im Unklaren zu lassen (vgl. näher S. ff.).
Für die Richtigkeit der vorstehenden Bewertung, spricht zudem, dass das in der Norm geregelte Spendenannahmeverbot auch die innerparteiliche Transparenz der Herkunft von Spenden sicheren will. Dies beruht auf der Erwägung, dass die politische Willensbildung innerhalb einer Partei von Personen oder Organisationen erheblich beeinflusst werden kann, die den Parteien im größeren Umfang finanzielle Mittel zur Verfügung stellen (vgl. BVerwGE 126, 254 (270) Rdnr. 90). Die innerparteiliche Transparenz kommt zugleich dem ebenfalls verfassungsrechtlich gebotenen (Art. 21 Abs. 1 Satz 3 GG) Schutz der innerparteilichen Demokratie zugute (vgl. BVerwGE 126, 254 (270) Rd. 91). Würde man es, wie die Klägerin meint, für die Feststellbarkeit des Spenders als ausreichend erachten, das der die Spende entgegennehmende K. die Identität des Spenders kannte, könnte die innerparteiliche Transparenz des Spenders nicht wirksam gesichert werden.
Dass der Klägerin als Partei bei Annahme der Barspende der Spender tatsächlich nicht feststellbar im Sinne von § 25 Abs. 2 Nr. 6 PartG 2002 war, belegt eindrucksvoll das von der Klägerin selbst ins Gerichtsverfahren eingefügte Schreiben des damaligen Bundesschatzmeisters an den Präsidenten des Deutschen Bundestages vom 15. November 2002. Die Klägerin räumte darin selbst ein, dass es ihr trotz intensiver Bemühungen, die auch eine Auskunftsklage gegen M. einschlössen, bislang noch nicht möglich war „festzustellen, ob es sich um Spenden handelt und wer der oder die Spender gewesen sind“.
Auch das Vorbringen der Klägerin, dass M. der damaligen stellvertretenden Landesvorsitzenden F. und dem Schatzmeister Dr. R. als Mitglieder des Landesvorstandes NRW am 11. September 2002, also im Vorfeld der Spendenannahme, mitgeteilt habe, dass er das „Flyer-Projekt“ persönlich und privat finanzieren werde, ändert nichts an der Bewertung, dass für die Parteivorstände der Klägerin bei der am 14. September 2002 erfolgten Annahme der Spende der Spender nicht feststellbar war. Zu Recht weist die Beklagte darauf hin, dass diese Mitteilung nicht gleichbedeutend war mit der Kenntnis darüber, das zu Parteizwecken eine Spende an die Klägerin erfolgte und wer der wahre Spender der einige Tage später K. tatsächlich übergebenen Barspende war. Die Beklagte hat zutreffend dargetan, dass diese Spende und ihre Größenordnung auch den vorgenannten Vorstandsmitgliedern erst sukzessive durch die Aufklärungsbemühungen des Bundesvorstandes der Klägerin in der zweiten Hälfte des November 2002 bekannt geworden ist. Zudem weist das Verwaltungsgericht zutreffend darauf hin, dass die von M. mit K. verabredete und umgesetzte Stückelung und „Anonymisierung“ der Barspende gerade das Ziel hatte - trotz der Mitteilung vom 11. September 2002 - die Feststellbarkeit des wirklichen Spenders zu verschleiern.
Auch das Vorbringen der Klägerin, die Barspenden seien später im Rechenschaftsbericht für das Jahr 2002 vom 8. Dezember 2003 (BT-Drs. 15/2008) korrekt offengelegt worden, ändert nichts daran, dass zum maßgeblichen Zeitpunkt der Annahme der Spende der Spender für die Partei und ihre Vorstände nicht feststellbar war und sie in Teilbeträgen gestückelt als Scheinspenden anderer Personen auf der Klägerin zurechenbare Konten geflossen sind. Der weitere Einwand der Klägerin, dass ihre Vorstände die Identität des Spenders feststellen konnten, weil K. als spendenempfangsbefugte Person von der Person des Spenders Kenntnis gehabt habe und sie später gegen ihn einen Auskunftsanspruch habe durchsetzen können (vgl. auch Lenzki, PartG, § 25 Rdnr. 63), vermag nicht zu überzeugen. Wie gezeigt (S. ) kommt es für die nach § 25 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 PartG 1994/§ 25 Abs. 2 Nr. 6 PartG 2002 erforderliche Feststellbarkeit des Spenders auf die Kenntnis im Zeitpunkt der Annahme der Spende an (BVerwGE 126, 254 (271), Rdnr. 91) und nicht darauf, dass irgendwann zu einem späteren Zeitpunkt die Parteivorstände im Rahmen einer Auskunftsklage auf dem Zivilrechtsweg von der Person des Spenders Kenntnis erhalten. Ein langwieriges rechtliches Verfahren einer Auskunftsklage, dass zur Feststellung des Spenders im Erfolgsfalle erst lange nach der Annahme zur Feststellung des Spenders führt ist nicht ausreichend. Die Auskunftsklage der Klägerin gegen K. führte erst am 11. November 2003 und damit mehr als ein Jahr nach der Spendenannahme, zu einer Erklärung des K. über den Spender.
Ebenso wenig hat das Vorbringen der Klägerin Erfolg, wonach § 25 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 PartG 1994/§ 25 Abs. 2 Nr. 6 PartG 2002 eine Verbotsnorm sei, die wegen der an sie anzuknüpfenden „Strafzahlungen“ nach Art. 103 Satz 2 GG eng auszulegen sei. Es besteht gerade kein verfassungsrechtliches Gebot, das Spendenannahmeverbot des § 25 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 PartG 1994/§ 25 Abs. 2 Nr. 6 PartG 2002 eng auszulegen (Kersten/Rixen, PartG, § 25 Rdnr. 43). Denn das die Parteienfreiheit (Art. 21 Abs. 1 Satz 2 GG) einschränkende Spendenannahmeverbot ist verfassungsrechtlich durch das Transparenz- und Publizitätsgebot des Art. 21 Abs. 4 Satz 4 GG gerechtfertigt. Auch Art. 103 Satz 2 GG, der einen strengen Gesetzesvorbehalt bei der Strafbarkeit enthält und Rechtsanwendungen, die über den Inhalt einer gesetzlichen Sanktion hinausgehen (Analogie) ausschließt (BVerfG, Beschluss vom 10. Januar 1995, BVerfGE 92, 1 (12); Jarass/Pieroth, GG, 10. Auf. Rdnr. 50) gebietet entgegen der Auffassung der Klägerin nicht, das Spendenannahmeverbot eng auszulegen. Zum einen hält sich die oben hergeleitete Auslegung zu Feststellbarkeit des Spenders für die Partei bei der Annahme der Spende innerhalb des möglichen Wortsinns der Norm und stellt deswegen keine Analogie dar; zum anderen ist der Anwendungsbereich der Regelung über die Gesetzlichkeit der Strafe des Art. 103 Abs. 2 GG nicht betroffen. Dieser ist auf staatliche Maßnahmen beschränkt, die eine missbilligende hoheitliche Reaktion auf ein rechtswidriges, schuldhaftes Verhalten darstellen und wegen dieses Verhaltens ein Übel verhängen, dass dem Schuldausgleich dient (BVerfG, Urteil vom 5. Februar 2004, BVerfGE 109, 133 [167]). Die an das Spendenannahmeverbot anknüpfenden verwaltungsrechtlichen Sanktionen des § 23a Abs. 1 PartG 1994 führen nur zu einem Verlust des Anspruchs auf staatliche Mittel und zu einer Abführungspflicht der angenommenen Spende, nicht aber zu einer Strafbarkeit im Sinne von Art. 103 Abs. 2 GG. Denn bei den angeordneten Sanktionen zum Schutz des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG geht es nicht um einen ethischen Schuldvorwurf gegen die Partei oder einen Schuldausgleich, sondern um eine verwaltungsrechtliche Sanktion zur Sicherung des Transparenz- und Publizitätsgebotes (vgl. dazu näher OVG Bln.- Bbg., Urteil vom 23. Mai 2011 - OVG 3a B 5.11 -, veröffentlicht in Juris, Rdnr. 66 zu § 31b PartG 2002).
Entgegen dem Vorbringen der Klägerin überschreitet die vom Verwaltungsgericht vorgenommene und vom Senat im Berufungsverfahren bestätigte Auslegung des § 25 Abs. 2 Nr. 6 PartG 2002 (§ 25 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 PartG 1994) nicht die Grenzen der richterlichen Entscheidungsbefugnis, die sich insbesondere aus Art. 20 Abs. 1 und Abs. 3 GG ergeben. Danach ist die Rechtsprechung an Recht und Gesetz gebunden. Damit wäre es unverträglich, wenn sich die Gerichte aus der Rolle des Normanwenders in die einer normsetzenden Instanz begeben, also objektiv betrachtet sich der Bindung an Recht und Gesetz entziehen würden. Die in Art. 20 Abs. 2 und Abs. 3 GG niedergelegten Verfassungsgrundsätze verbieten es dem Richter allerdings nicht, das Recht fortzuentwickeln. Der Richter darf sich dabei allerdings nicht dem vom Gesetzgeber festgelegten Sinn und Zweck des Gesetzes entziehen (BVerfG, Beschluss vom 12. November 1997, BVerfGE 96, 375 [394 ff.] m.w.N.). Die oben vorgenommene Auslegung des § 25 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 PartG 1994/§ 25 Abs. 2 Nr. 6 PartG 2002 entzieht sich gerade nicht dem vom Gesetzgeber festgelegten Sinn und Zweck des Spendenannahmeverbotes bei Nichtfeststellbarkeit des Spenders. Vielmehr spricht der durch Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG vorgegebene Zweck der Regelung, nämlich das Transparenz- und Publizitätsgebot bei der Herkunft der Mittel einer Partei, für die Richtigkeit der dargelegten Auslegung (vgl. näher S. f.). Sie steht auch mit dem Wortlaut des § 25 Abs. 2 Nr. 6 PartG 2002 (§ 25 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 PartG 1994) im Einklang.
Auch der von der Klägerin weiterhin erhobene Vorwurf einer verfassungswidrigen Rechtsfortbildung durch das Verwaltungsgericht, es sei eine gesetzlich nicht vorgesehene Sanktion für den Versuch des Verstoßes gegen die Publizitätsvorschrift des § 25 Abs. 2 PartG 1994 geschaffen worden, ist unbegründet. Die in § 23a Abs. 1 PartG 1994 vorgesehene verwaltungsrechtliche Sanktion für rechtswidrig erlangte Spenden steht neben der dort ebenfalls geregelten Reaktion für den Fall einer nicht § 25 Abs. 2 PartG 1994 entsprechenden Veröffentlichung von Spenden im Rechenschaftsbericht. Eine rechtswidrige Erlangung von Spenden wegen des Eingreifens eines Spendenannahmeverbotes nach § 25 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 PartG 1994/§ 25 Abs. 2 Nr. 6 PartG 2002 bei Nichtfeststellbarkeit des Spenders zum Zeitpunkt der Annahme der Spende kann daher nach der gesetzgeberischen Entscheidung eigenständig verwaltungsrechtlich sanktioniert werden. Dies gilt auch dann, wenn - wie hier - durch spätere erfolgreiche Aufklärungsbemühungen der Klägerin und der darauf basierenden ordnungsgemäßen Veröffentlichung des Spenders im Rechenschaftsbericht es nicht zu einer Verletzung des Publizitätsgebotes gekommen ist. Dass die in § 23a Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 PartG bestimmten Sanktionen bei Verstößen gegen das hier betroffene Spendenannahmeverbot der Sache nach zu einer Sanktionierung in Höhe des Dreifachen des rechtswidrig erlangten Spendenbetrages führen, während bloße Verstöße gegen das Publizitätsgebot nach § 25 Abs. 2 PartG i.V.m. § 23a Abs. 1 Satz 1 PartG nur Sanktionen in Höhe des Zweifachen des nicht den Vorschriften entsprechenden veröffentlichten Betrages nach sich ziehen, entspricht dem Gesetz.
Schließlich rechtfertigt die sinngemäße Rüge der Klägerin, die im angefochtenen Bescheid vorgenommene Bewertung der Beklagten stehe im Widerspruch zu ihrer bisherigen Verwaltungspraxis zur Feststellbarkeit des Spenders, keine andere Entscheidung. Bereits der rechtliche Ansatz dieser Rüge ist nicht überzeugend. Bei der Feststellung des Tatbestandes des § 25 Abs. 2 Nr. 6 PartG 2002 (§ 25 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 PartG 1994) handelt es sich nicht um eine Ermessensentscheidung, bei der aus dem Gleichheitssatz einer Selbstbindung des Beklagten an seine Verwaltungspraxis folgen kann. Hinzu kommt, dass Art. 3 Abs. 1 GG keinen Anspruch auf Gleichheit im Unrecht gewährt. Selbst wenn der Beklagte - was hier nicht ersichtlich ist - in vergleichbaren Fällen eine abweichende Rechtsanwendung vorgenommen hätte, bestünde daher kein Anspruch der Klägerin auf Fehlerwiederholung (BVerfGE 50, 142 (166); BVerwGE 92, 153 (157); OVG Bln-Bbg, Beschluss vom 10. November 2011 – OVG 4a N 12.11 -;Jarass/Pieroth, GG, 10. Auf. 3 Rdnr. 36).
Der angefochtene Bescheid ist auch hinsichtlich der sich aus § 23a Abs. 1 Satz 1 PartG 1994 ergebenden Rechtsfolge wegen der im Jahr 2002 von der Klägerin rechtswidrig erlangten Spende nicht zu beanstanden. Hat die Partei - wie hier - die Spende rechtswidrig erlangt, verliert sie nach § 23a Abs. 1 Satz 1 PartG 1994 den Anspruch auf staatliche Mittel in Höhe des Zweifachen des rechtswidrig erlangten Betrages. Das Verwaltungsgericht hat den Bescheid über die Gewährung von staatlichen Mitteln für das Jahr 2003 zu Recht in Höhe von 213.000,00 € (2 x 106.500 €) als für rechtswidrig angesehen, weil die Klägerin eine Spende in Höhe von 106.500 € (den von der Klägerin nicht an den Präsidenten des Deutschen Bundestag weitergeleiteten Restbetrag (980.000 € - 873.500 €)) rechtwidrig erlangt hat.
bb.) Die Bewertung des Verwaltungsgerichts, dass die Klägerin in den Jahren 1996 bis 2000 Barspenden rechtswidrig im Sinne des § 23a Abs. 1 Satz 1 PartG 1994 erlangt hat, weil auch insoweit das Spendenannahmeverbot des § 25 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 PartG 1994 greift, ist nicht zu beanstanden. In den Jahren 1996 bis 2000 hat der damalige Landesvorsitzende der FDP M. unstreitig Barspenden zu Parteizwecken in im Tatbestand beschriebener Höhe (vgl. S. ) K. übergeben. Auf diese vor dem Inkrafttreten des Achten Gesetzes zur Änderung des PartG abgeschlossenen Spendenfälle ist § 25 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 PartG 1994 anwendbar (vgl. S. ). Die Klägerin hat diese Barspenden unter Verstoß gegen dieses Spendenannahmeverbot erlangt, weil für die Partei im jeweiligen Zeitpunkt der Annahme der Spende der Spender M. nicht feststellbar war. Aus der eidesstattlichen Versicherung des K. vom 11. November 2003 ergibt sich, dass ähnlich wie bei der Barspende im Jahr 2002 der Spender M. und die zur Annahme der Spende befugte Person K. bei der Spendenannahme zum Nachteil des Transparenz- und Publizitätsgebotes des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG in einer Weise zusammengewirkt haben, dass der wirkliche Spender M. weder der Partei noch der Öffentlichkeit im Rechenschaftsbericht bekannt werden sollte. Auch diese Barspenden wurden in Kleinspenden gestückelt und unter Verwendung falscher Spendenbezeichnungen bzw. durch vermeintlich als Spender auftretende Strohmänner auf Konten des Landesverbandes NRW der Klägerin eingezahlt bzw. überwiesen. Es gelten daher die obigen Ausführungen entsprechend. Das Verwaltungsgericht hat auch zutreffend ausgeführt, dass die Klägerin die in den Jahren 1996 bis 2000 erlangten Spenden nicht unverzüglich im Sinne von §§ 25 Abs. 3, 23a Abs. 2 PartG 1994 an das Präsidium des Deutschen Bundestages weitergeleitet hat.
Die angefochtene Entscheidung des Verwaltungsgerichts ist auch nicht hinsichtlich der sich aus § 23a Abs. 1 Satz 1 PartG 1994 ergebenden Rechtsfolgen wegen der in den Jahren 1996 bis 2000 von der Klägerin rechtswidrig erlangten Barspenden in Höhe des Zweifachen des rechtswidrig erlangten Spendenbetrages zu beanstanden. Fehler bei der Berechnung der verwaltungsrechtlichen Sanktionen sind weder von der Klägerin gerügt noch sonst ersichtlich.
Zusätzlich weist der Senat darauf hin, dass die Klägerin die in den Jahren 1996 bis 2000 von M. erlangten Barspenden, die im jeweiligen Kalenderjahr mehr als 20.000 € überstiegen, nicht unter Angabe des Namens und der Anschrift des tatsächlichen Spenders M. sowie der Gesamthöhe der Spende in den Rechenschaftsberichten der Jahre 1996 bis 2000 verzeichnet hat. Diese nicht der Vorschrift des § 25 Abs. 2 PartG 1994 entsprechende Veröffentlichung der Barspenden führt, selbst wenn man entgegen der Ansicht des Senats keinen Verstoß gegen das Spendenannahmeverbot annähme, gemäß § 23 Abs. 1 Satz 1 PartG 1994 ebenfalls zu einem Verlust des Anspruches auf staatliche Mittel in Höhe des Zweifachen des nicht den Vorschriften des PartG entsprechenden veröffentlichten Betrags.
(b.) Nach den Erkenntnissen der zu den Spendenkomplexen durchgeführten strafrechtlichen Ermittlungsverfahren und den erlassenen Strafbefehlen hat die Klägerin nach Überzeugung des Senats zudem Sachspenden des M. im Jahre 1998 im Gegenwert von 638.843,83 DM (348.000 DM + 209.843,83 DM ) und im Jahre 2000 im Wert von 440.752,39 DM (371.202,39 DM + 69.550 DM = 225.353,12 €) erlangt und diese nicht entsprechend § 25 Abs. 2 PartG 1994 unter Angabe des Namens des Spenders in den Rechenschaftsberichten veröffentlicht. Die gemäß § 23a Abs.1 Satz 1 Satz 2 PartG ausgesprochene Sanktion des Verlusts des Anspruchs auf staatliche Mittel in Höhe des Zweifachen des nicht veröffentlichten Betrages ist rechtmäßig.
Hat eine Partei Spenden nicht den Vorschriften des Parteigengesetzes entsprechend im Rechenschaftsbericht veröffentlicht (§ 25 Abs. 2 PartG 1994), so verliert sie nach § 23a Abs. 1 Satz 1 PartG 1994 den Anspruch auf staatliche Mittel in Höhe des Zweifachen des nicht den Vorschriften dieses Gesetzes entsprechend veröffentlichten Betrages. Spenden an eine Partei oder einen oder mehrere ihrer Gebietsverbände, deren Gesamtwert in einem Kalenderjahr (Rechnungsjahr) 20.000 DM übersteigen, sind nämlich nach § 25 Abs. 2 PartG 1994 unter Angabe des Namens und der Anschrift des Spenders sowie der Gesamthöhe der Spende im Rechenschaftsbericht zu verzeichnen. Spenden sind - wie erwähnt - über Mitgliedsbeiträge hinausgehende Zahlungen, insbesondere geldwerte Zuwendungen aller Art, sofern sie nicht üblicher Weise unentgeltlich von Mitgliedern außerhalb eines Geschäftsbetriebes zur Verfügung gestellt werden (§ 27 Abs. 1 Satz 2 PartG 1994). Eine geldwerte Zuwendung kann auch durch die Freistellung von bestehenden Verbindlichkeiten der Klägerin erfolgen (vgl. § 26 Abs. 1 Satz 2 PartG 1994). Der Zweck dieses weiten Spendenbegriffes liegt im verfassungsrechtlichen Transparenzgebot (Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG). Er soll die Umgehung der Regelungen über Parteispenden verhindern.
Nach den - nach Auffassung des Senats nicht zu beanstandenden - Würdigungen und Bewertungen des Verwaltungsgerichts, auf die wegen der Einzelheiten Bezug genommen wird (vgl. UA S. 14-19), hat M. der Klägerin nachfolgende - im Tatbestand näher beschriebene (S.) - Sachspenden zugewandt, indem er die Klägerin von bestehenden Verbindlichkeiten durch Zahlungen gegenüber Dritten befreit oder der Klägerin zuzurechnende Wahlkampfmaßnahmen zu Parteizwecken finanziert hat:
Im Rahmen des Bundestagswahlkampfes des Jahres 1998 machte der Landes-vorsitzende der FDP-NRW M. seiner Partei eine geldwerte Zuwendung, indem er die Aufstellung der vom Landesverband inhaltlich selbst konzipierten 531 Großplakatwände bezahlte, auf denen sich Portraits vom Spitzenpolitikern der FDP befanden und in denen dazu aufgerufen wurde, die Klägerin zu wählen. Diese Wahlkampfmaßnahme wurde durch eine geldwerte Zuwendung des M. in Höhe von 348.000 DM über die Firma M… GmbH bezahlt. Letztere Firma bezahlte nämlich die Rechnung für die die Großplakatwände aufstellende Firma W…. Soweit sich Go. im Ermittlungsverfahren dahingehend eingelassen hat, er habe für die F… GmbH nicht Plakatwände der Klägerin, sondern im Rahmen der in der Rechnung vom 9. Juli 1998 genannten „Sonderaktion-Werbeverbote vernichten Tausende Arbeitsplätze“ für Dritte gezahlt, so traf das nach dem vom Verwaltungsgericht überzeugend gewürdigten staatsanwaltschaftlichen Ermittlungen nicht zu. Auf diese Würdigung wird Bezug genommen (vgl. näher UA S. 14 ff.).
Ebenfalls im Rahmen des Bundestagswahlkampfes des Jahres 1998 machte M. eine geldwerte Zuwendung in Höhe von 290.843,83 DM, indem er mittelbar Rechnungen für verschiedene Verlagshäuser für Wahlanzeigen in Zeitungen und Zeitschriften bezahlte. In dieser von der Klägerin beeinflussten Anzeigenkampagne wurden insbesondere durch Portraits von Spitzenpolitikern der FDP und im Text für die Klägerin geworben. Die Zahlung der Anzeigenschaltung erfolgte durch M. mittelbar unter Einschaltung der Firma M….
Im Rahmen des Landtagswahlkampfes im Jahre 2000 hat die Klägerin eine Spende in Höhe von 371.202,39 DM erlangt, indem M. über Go. an dessen Firma M… GmbH eine Restforderung der Firma S… gegenüber dem Landesverband NRW der Klägerin für durch diese Firma vorgenommene „Printschaltungen“, nämlich einer Anzeigenaktion in Printmedien im Landtagswahlkampf, beglich.
Im Rahmen des Landtagswahlkampfes des Jahres 2000 hat die Klägerin weiterhin eine Spende des M. in Höhe von 69.550 DM dadurch erlangt, dass dieser einen in seiner Eigenschaft als Vorsitzender des FDP-Landesverbandes begründete Verbindlichkeit der FDP-NRW gegenüber G. für die Vergütung von Diensten als Wahlkampfmanager im Landtagswahlkampf in Höhe von 69.500 DM übernahm. Nach der überzeugenden Würdigung des Verwaltungsgerichts ist davon auszugehen, dass M. als Landesvorsitzender mit G. eine Vereinbarung über seine Dienste als Wahlkampfmanager und deren Vergütung geschlossen hat. Das die Geldzahlung an G. tatsächlich für die Vergütung der Tätigkeit als Wahlkampfmanager und nicht für die in der Rechnung angegebene „Ausarbeitung für mittel- und langfristige Umgewichtung des Erdöl und Erdgasanteils am Energiemix der OECD-Welt, deren geostrategische Folgen und sicherheitspolitische Konsequenzen“ erfolgt ist, hat das Verwaltungsgericht unter Auswertung der staatsanwaltschaftlichen Ermittlungsergebnisse überzeugend begründet. Hierauf wird wiederum Bezug genommen (vgl. UA S. 18). Auch das in der mündlichen Verhandlung vertiefte Vorbringen der Klägerin, der Wahlkampfmanager G. und seine Frau seien im Landesvorstand nicht hoch angesehen gewesen und hätten auf einer Sitzung des Landesvorstandes erklärt, sie wollten ihre Wahlkampfunterstützung auf ehrenamtlicher Basis erbringen, weshalb der Landesvorstand einer entgeltlichen Tätigkeit nicht zugestimmt habe und keine Verbindlichkeit gegenüber dem Ehepaar habe eingehen wollen, kann die Bewertung der Beklagten, dass der Bezahlung von G. durch den Landesvorsitzenden M. in Höhe von 69.500 DM eine entsprechende wirksame Vergütungsvereinbarung zwischen der Klägerin und G. zu Grunde lag, nicht substantiiert in Frage stellen. Nach § 11 Abs. 3 Satz 2 PartG i.V.m. § 26 Abs. 2 BGB wird eine politische Partei gerichtlich und außergerichtlich durch ihren satzungsmäßigen Vertreter oder, wenn die Satzung keine Regelung trifft, durch den Vorstand vertreten (vgl. Kersten/Rixen, PartG, § 11 Rdnr. 13). Da nach § 23 Abs. 3 der Landessatzung der FDP-NRW der Landesvorsitzende Vorstand i.S. des § 26 BGB ist und den Vorstand außergerichtlich vertritt, wozu nach § 23 Abs. 3 Satz 2 der Landessatzung ausdrücklich auch die Vertretungsmacht zum Abschluss von Verträgen gehört, konnte der Landesvorsitzende M. allein die Klägerin vertreten und mit dem Wahlkampfmanager einen – möglicherweise formlosen - vergütungspflichtigen Dienstvertrag abschließen. Ob der Landesvorsitzende im Innenverhältnis wegen einer möglicherweise erfolgten anderweitigen Willensbildung im Landesvorstand, zum Abschluss des Rechtsgeschäftes ermächtigt war, berührt grundsätzlich die Wirksamkeit dieses Vertreterhandelns im Außenverhältnis nicht. Nach allgemeinen vereinsrechtlichen Regelungen sind Rechtsgeschäfte, die mit der ordnungsgemäß vertretenen Partei geschlossen sind, wirksam. Insbesondere kommt es für die Wirksamkeit eines Rechtsgeschäfts grundsätzlich nicht darauf an, ob die handelnde Person im Innenverhältnis zum Abschluss des Rechtsgeschäftes ermächtigt war oder seine Befugnisse aus dem Innenverhältnis überschritten hat (vgl. Ipsen, PartG, § 11 Rdnr. 15; Kersten/Rixen, PartG, § 11 Rdnr. 13; Münchener Kommentar zum BGB, 3. Auf., § 26 Rdnr. 17). Dass hier ein offenkundiger Missbrauch der Vertretungsmacht vorgelegenen hätte, etwa weil G. die Unvereinbarkeit des Vertreterhandelns mit der intern geregelten Befugnis kannte oder kennen musste, hat die Klägerin nicht substantiiert dargetan. Im Übrigen wäre selbst bei einer solchen Fallkonstellation das Vertretergeschäft wirksam. Der Vertragspartner G. müsste sich allenfalls seiner Berufung auf das Vorhandensein der Vertretungsmacht den Einwand der unzulässigen Rechtsausübung (§ 242 BGB) entgegenhalten lassen (Münchener Kommentar zum BGB, 3. Aufl., § 26 Rdnr. 17), was etwa einer gerichtlichen Durchsetzung einer Vergütungsforderung durch den Wahlkampfmanager gegenüber der Klägerin entgegen stehen könnte. Darum geht es hier aber nicht. Die Vergütung ist gezahlt worden, weshalb die Übernahme und Erfüllung der Verbindlichkeit durch M. als Spende an die Klägerin zu bewerten ist.
Zwar geht die Klägerin im Ausgangspunkt zutreffend davon aus, dass die Beklagte die Feststellungslast dafür trägt, ob die Klägerin Spenden rechtswidrig erlangt oder zu Unrecht nicht im Rechenschaftsbericht veröffentlicht hat. Bei der Rücknahme rechtswidriger begünstigender Verwaltungsakte trägt nämlich im Grundsatz die zurücknehmende Behörde die Feststellungslast dafür, dass der begünstigende Verwaltungsakt rechtswidrig ist (BVerwGE 18, 168 Ls.1; BVerwG NVwZ 1985, S. 488 m.w.N.; OVG Bln-Bbg, Beschluss vom 19. Mai 2011 - OVG 4a N 33.11, vgl. Saliger, Parteiengesetz und Strafrecht, S. 108). Entgegen der Einwendung der Klägerin reichen hier aber - unter Berücksichtigung der vom Verwaltungsgericht aus den strafrechtlichen Ermittlungsverfahren und Strafbefehlen gewonnenen Erkenntnisse - die im Bescheid vom 2. Juli 2009 (einschließlich seiner Anlagen) getroffenen Feststellungen für die Würdigung aus, dass die Klägerin in den Jahren 1998 und 2000 die beschriebenen Sachspenden erlangt hat. Es ist dabei nicht zu beanstanden, dass sich die Beklagte und das Verwaltungsgericht dabei auf Erkenntnisse aus den Akten des durch die Staatsanwaltschaft durchgeführten Ermittlungsverfahrens gegen den Geschäftsführer Go. und einen auf dessen Grundlage erlassenen Strafbefehl stützen, obwohl es nach dem Tod von Go. nicht mehr zur Durchführung der Hauptverhandlung gekommen ist und das Strafverfahren eingestellt wurde. Zu den nach § 86 Abs. 1 VwGO in gerichtlichen Verfahren zu berücksichtigenden Erkenntnismitteln gehören auch die Akten eines staatsanwaltschaftlichen Ermittlungsverfahrens. Den Verwaltungsbehörden und den Gerichten ist es nicht verwehrt, die mit den staatsanwaltschaftlichen Ermittlungsverfahren und im strafgerichtlichen Verfahren gewonnenen Erkenntnisse und Beweise bei eigenständiger Überprüfung zu verwenden, um zu klären, ob eine Partei eine Spende erlangt hat. Dies gilt nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts uneingeschränkt auch für Akten eines Ermittlungsverfahrens, das nicht zur Anklageerhebung geführt hat (BVerwGE, Beschluss vom 28. April 1998, Buchholz 418.00 Nr. 101 zum Widerruf einer Approbation). Ein gesetzliches Verwertungsverbot besteht insoweit nicht.
Hieraus folgt erst Recht, dass es der Beklagten nicht verboten war, bei der Feststellung, dass die Klägerin eine Spende durch die Übernahme ihrer Verbindlichkeit zu Zahlung der Vergütung des Wahlkampfmanagers G. durch den Landesvorsitzenden M. erhalten hat, auch den rechtskräftig gewordenen Strafbefehl gegen G. des Amtsgerichts Düsseldorf vom 28. Juni 2002 einzubeziehen. Allerdings waren die Beklagten und die Gerichte verpflichtet, diese Erkenntnisse des Ermittlungsverfahrens einer eigenständigen kritischen Würdigung zu unterziehen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 28. April 1998, Buchholz 418.00 Nr. 101). Dass hier ein Ermittlungsdefizit vorliegt oder Erkenntnisse aus dem Ermittlungsverfahren oder dem Strafbefehl in unrichtiger Weise gewürdigt worden sind, hat die Klägerin nicht konkret und substantiiert dargetan. Angesichts des im Hinblick auf die vier Sachspendenkomplexe wenig substantiierten Vorbringens der Klägerin zu aus ihrer Sphäre stammenden Parteispendenvorgängen bestand und besteht keine Pflicht des Verwaltungsgerichts bzw. des erkennenden Gerichts zu einer weiteren Sachverhaltsaufklärung (vgl. BVerwG, Buchholz 301 § 86 Abs. 1 VwGO Nr. 172).
Die Klägerin hat die von M. erlangten Sachspenden, die sowohl in den Kalenderjahren 1998 wie 2000 den Gesamtwert von 20.000 DM überstiegen, nicht entsprechend § 25 Abs. 2 PartG 1994 unter Angabe des Namens und der Anschrift des Spenders M. sowie der Gesamthöhe der Spende in den Rechenschaftsberichten verzeichnet. Die Klägerin verliert damit nach § 23a Abs. 1 Satz 1 PartG den Anspruch auf staatliche Mittel in Höhe des Zweifachen des nichtveröffentlichten Betrages, weshalb die Bescheide über die Gewährung staatlicher Mittel für die Jahre 1999 und 2000 auch insoweit rechtswidrig sind.
c.) Ob die Bewertung des Verwaltungsgerichts zutreffend ist, wonach die Klägerin auch schuldhaft gegen § 25 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 und dem Abs. 2 PartG 1994 bzw. § 25 Abs. 2 Nr. 6 PartG 2004 verstoßen hat, bedarf keiner Entscheidung. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE 126, 254 (277)) ist es für den Verlust des Anspruchs auf staatliche Parteienfinanzierung unerheblich, ob die Klägerin die gewährte Finanzierung für rechtmäßig halten durfte, weil sie von der Rechtmäßigkeit der angenommenen Spenden ausgegangen ist. Es kommt allein auf die objektive Rechtswidrigkeit der Barspenden bzw. die Nichtveröffentlichung des Namens des Spenders der Sachspenden im Rechenschaftsbericht und damit auf die Erfüllung des Tatbestandes des § 23a Abs. 1 Satz 1 PartG 1994 an. Das Gesetz hebt insoweit nicht auf ein Verschulden ab. Die in § 23a Abs. 1 Satz 1 PartG 1994 geregelten verwaltungsrechtlichen Sanktionen sind nicht auf einen rechtsethischen Schuldvorwurf gerichtet, sondern zielen auf die Einhaltung des Transparenz- und Publizitätsgebotes des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG, weshalb auch aus dem verfassungsrechtlichen Schuldprinzip im Rahmen des Kriminalstrafrechts kein Verschuldenserfordernis abgeleitet werden kann (vgl. dazu näher OVG Bln-Bbg, Urteil vom 23. Mai 2011 - OVG 3a B 5.11 -, veröffentlicht in Juris zu § 31 b PartG 2002).
d.) Das Verwaltungsgericht hat zu Recht entschieden, dass der Rücknahme der Bewilligungsbescheide über staatliche Mittel für die Jahre 1997 und 1998 entgegen der Ansicht der Klägerin nicht die mit Wirkung vom 1. Juli 2002 eingefügte Bestimmung des §§ 31a Abs. 2 PartG i.V.m. § 24 Abs. 2 PartG und die mit Wirkung vom 1. Januar 2003 eingefügte Regelung des § 23a Abs. 1 Satz 3 PartG i.V.m. § 24 Abs. 2 PartG entgegenstehen. Die Rechtsansicht der Klägerin, dass aus § 31a Abs. 2 PartG 2002, § 23a Abs. 1 Satz 3 PartG 2002 i.V.m. § 39 Abs. 3 PartG 2002 folge, dass der Präsident des Deutschen Bundestages bei Erlass des angegriffenen Bescheides vom 2. Juli 2009 nicht mehr berechtigt gewesen sei, die Rechenschaftsberichte der Klägerin für die Jahre 1996 bis 1998 zu prüfen und an die Spendenvorgänge dieser Jahre belastende Rechtsfolgen zu knüpfen, weil diese Rechenschaftsperioden länger als 10 Jahre zurücklägen, ist nach Ansicht des Senats nicht zutreffend.
aa.) Das Verwaltungsgericht ist zutreffend zu der Rechtsauffassung gelangt, dass die am 1. Juli 2002 (vgl. Art. 6 Abs. 1 Achtes Gesetz zur Änderung des Parteiengesetzes) in Kraft getretene Regelung über den Ausschluss der Rücknahme der Festsetzung der staatlichen Mittel des § 31a Abs. 2 PartG 2002 auf die hier erfolgte staatliche Reaktion auf Rechtsverstöße für in den Jahren 1996 bis 1998 abgeschlossenen Spendenfälle unanwendbar ist.
Mit dem Achten Gesetz zur Änderung des Parteiengesetzes ist u.a. die Rückforderung staatlicher Mittel neu geregelt worden. Nach § 31a Abs. 2 PartG 2002 ist die Rücknahme der Festsetzung der staatlichen Mittel, soweit im Rechenschaftsbericht Zuwendungen zu Unrecht ausgewiesen worden sind (vgl. § 31a Abs. 1 Satz 1 PartG 2002), nach Ablauf der in § 24 Abs. 2 PartG 2002 bestimmten Frist ausgeschlossen. Nach § 24 Abs. 2 Satz 2 PartG 2002 sind Rechnungsunterlagen, Bücher, Bilanzen und Rechenschaftsberichte zehn Jahre aufzubewahren. Nach der mit Wirkung vom 1. Januar 2003 (vgl. Art. 6 Abs. 2 Achtes Gesetz zur Änderung des Parteiengesetzes) in Kraft getretenen Norm des § 31c Abs. 1 Satz 4 PartG 2002 gilt für die in § 31c Abs. 1 Satz 1 und 2 PartG geregelten Sanktionen bei rechtswidrig erlangten oder nicht veröffentlichen Spenden § 31a Abs. 2 PartG 2002 entsprechend.
Dieser Ausschluss der Rücknahme der Festsetzung der staatlichen Mittel ist auf die hier erfolgte staatliche Reaktion auf Rechtsverstöße für in den Jahren 1996 bis 1998 abgeschlossene Spendenfälle nicht anwendbar. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE 126, 254 Ls.1, Rdnr. 80 ff.) ist nämlich geklärt, dass staatliche Reaktionen auf Spendenfälle, die vor Inkrafttreten des Achten Gesetzes zur Änderung des Parteiengesetzes abgeschlossen waren, auf das Parteiengesetz in der vorangegangen Fassung zu stützen sind (vgl. näher S. ). Insbesondere ist es nicht möglich, die Anwendung des neuen Rechts auf Altfälle davon abhängig zu machen, ob sie im jeweiligen Einzelfall zu einem für die Partei günstigeren oder ungünstigeren Ergebnis führt als die Anwendung des alten Rechts (vgl. BVerwGE 126, 254 Rdnr. 83). Die hier erfolgten staatlichen Reaktionen auf Rechtsverstöße bei Altspendenfällen der Jahre 1996 bis 1998 wurden daher zutreffend im angefochtenen Bescheid auf § 23a Abs. 1 PartG 1994 gestützt. Auch von der zeitlichen Geltung her findet auf die Rücknahme der Bewilligungsbescheide über staatliche Mittel für die Jahre 1997 und 1998 das Parteiengesetz in der alten Fassung Anwendung. Das Parteiengesetz 1994, insbesondere die Regelungen des § 23a PartG 1994, enthielten aber keine zeitliche Frist, nach deren Ablauf die Rücknahme ausgeschlossen ist.
Auch die von der Klägerin angeführte Übergangsregelung des § 39 Abs. 3 Satz 1 PartG 2002 enthält keine Rückwirkungsanordnung dahingehend, dass der Gesetzgeber die gemäß Art. 6 Abs. 1 des Achten Gesetzes zur Änderung des Parteiengesetzes am 1. Juli 2002 in Kraft getretene Regelung des § 31a Abs. 2 PartG 2002 nachträglich bereits auf Rücknahmeentscheidungen über die Festsetzungen der staatlichen Mittel von Parteien zur Sanktionierung von Rechtsverstößen auf Spendenfälle in den Jahren 1996 bis 1998 anwenden wollte. § 39 Abs. 3 Satz 1 PartG 2002 enthält eine Sonderregelung zu § 23a Abs. 3 PartG 2002, aber keine Übergangsregelung zu § 31a Abs. 2 PartG 2002.
bb.) Entgegen dem Vorbringen der Klägerin (vgl. auch dieses weitestgehend wiederholend: Schadtle, DÖV 2011, S. 848 (853 f.)) hat der Beklagte zu Recht entschieden, dass die im Bescheid vom 2. Juli 2009 auf der Rechtsgrundlage des § 48 Abs. 1 VwVfG i.V.m. § 23a Abs. 1 Satz 1 PartG 1994 erfolgten Rücknahmen der Bescheide nicht durch die Neuregelung des § 23a Abs. 1 Satz 3 PartG 2002 ausgeschlossen sind.
Nach der gemäß Art. 6 Abs. 2 des Achten Gesetzes zur Änderung des Parteiengesetzes am 1. Januar 2003 in Kraft getretenen Regelung des § 23a Abs. 1 PartG prüft der Präsident des Deutschen Bundestages den von der Partei vorgelegten Rechenschaftsbericht auf formale und inhaltliche Richtigkeit. Er stellt fest, ob der Rechenschaftsbericht den Vorschriften des Fünften Abschnitts entspricht (vgl. § 22 Abs. 3 PartG 2002). Eine erneute Prüfung ist nach § 23a Abs. 1 Satz 2 PartG 2002 nur vor Ablauf der in § 24 Abs. 2 PartG bestimmten Zehn-Jahres Frist zulässig.
§ 23a Abs. 1 Satz 3 PartG 2002 steht bereits von seinem sachlichen Regelungsinhalt nicht der nach § 48 Abs. 1 VwVfG i.V.m. § 23a Abs. 1 Satz 1 PartG 1994 erfolgten Rücknahme der Bescheide über die Gewährung staatlicher Mittel für die Jahre 1997 bis 1998 entgegen. Die Norm regelt die Zulässigkeit der „erneuten Prüfung“ der von Parteien vorgelegten Rechenschaftsberichte auf formale und inhaltliche Richtigkeit nach den Vorschriften des Fünften Abschnitts des Parteiengesetzes 2002 (§ 23 ff PartG 2002). Die mit Bescheid vom 2. Juli 2009 erfolgte Rücknahmen der Bescheide über die Gewährung staatlicher Mittel stellt aber keine Reaktion auf eine erneute Prüfung von Rechenschaftsberichten der Klägerin der Jahre 1996 bis 1998 dar, sondern ist Folge des unmittelbar kraft Gesetzes (BVerwGE 126, 254 Ls.1, Rdnr. 98) nach § 23a Abs. 1 Satz 1 PartG 1994 eingetretenen Verlustes des Anspruches auf staatliche Mittel. Jedenfalls soweit die Rücknahme der staatlichen Mittel eine Reaktion auf die Rechtsverstöße der Klägerin wegen der in den Jahren 1996 bis 1998 rechtswidrig erlangten Barspenden ist, steht sie im Übrigen in keinem Zusammenhang mit der Prüfung der für die Jahre 1996 bis 1998 vorgelegten Rechenschaftsberichte, sondern ist gesetzliche Rechtsfolge des Spendenannahmeverbots des § 25 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 PartG 1994 i.V.m. § 23a Abs. 1 Satz 1 PartG 1994.
Die am 1. Januar 2003 in Kraft getretene Regelung des § 23a Abs. 1 Satz 3 PartG ist zudem auch in zeitlicher Hinsicht nicht auf die Rücknahmen der Bescheide über die Gewährung staatlicher Mittel für die Jahre 1997 bis 1998 als staatliche Reaktion auf unter Geltung des alten Rechts erfolgten Rechtsverstöße bei den Spendenfällen in den Jahren 1996 bis 1997 anwendbar. Auch hier führt die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE 126, 254 Ls.1, Rdnr. 80 ff.), wonach staatliche Reaktionen auf Spendenfälle, die vor Inkrafttreten des Achten Gesetzes zur Änderung des Parteiengesetzes abgeschlossen waren, auf das Parteiengesetz in der vorangegangenen Fassungen zu stützen sind, grundsätzlich dazu, dass die staatlichen Reaktionen für die unter Geltung des alten Rechts erfolgten Rechtsverstöße bei den Spendenfällen in den Jahren 1996 bis 1998 auf das Parteiengesetz 1994 zu stützen sind. Dieses enthielt aber keine Norm, welche die Prüfung von Rechenschaftsberichten zeitlich beschränkte.
Da § 23a Abs. 1 Satz 3 PartG 2002 nach Art. 6 Abs. 2 des Achten Gesetzes zur Änderung des Parteiengesetzes am 1. Januar 2003 in Kraft getreten ist, findet diese Norm erst auf die Prüfung von Rechenschaftsberichten ab dem Rechenschaftsjahr ihres Inkrafttretens, nämlich auf Rechenschaftsberichte für das Jahr 2003 Anwendung. Eine Rückwirkungsanordnung dahingehend, dass der Gesetzgeber nachträglich auch die zeitliche Prüfungsbefugnis des Präsidenten des Deutschen Bundestages für Rechenschaftsjahre eingeschränkt hat, die vor dem Inkrafttreten der Norm abgeschlossen waren, enthält das Gesetz hingegen nicht.
Entgegen dem Vorbringen des Klägers folgt auch aus der Übergangsregelung des § 39 Abs. 3 Satz 1 PartG 2002 nichts Anderes. Diese Norm lautet „§ 23a Abs. 3 findet auf die Prüfung von Rechenschaftsberichten ab dem Rechenschaftsjahr 2002 Anwendung.“ Nach § 23a Abs. 3 Satz 1 PartG 2002 kann der Präsident des Deutschen Bundestages unter bestimmten Voraussetzungen einen Wirtschaftsprüfer oder eine Wirtschaftsprüfungsgesellschaft seiner Wahl mit der Prüfung beauftragen, ob der Rechenschaftsbericht der Partei den Vorschriften des Fünften Abschnitts entspricht. Da die Partei ihren Rechenschaftsbericht nach § 19a Abs. 3 Satz 1 PartG grundsätzlich bis zum 30. September des dem Rechenschaftsjahr folgenden Jahres beim Präsidenten des Deutschen Bundestages einzureichen hat, war der Rechenschaftsbericht für das Rechenschaftsjahr 2002 erst am 30. September 2003 einzureichen. Vor diesem Hintergrund regelt die Übergangsregelung des § 39 Abs. 3 Satz 1 PartG 2002, dass der Präsident des Deutschen Bundestages - obwohl § 23a PartG 2002 im Übrigen erst mit dem 1. Januar 2003 in Kraft trat - bei der Prüfung von Rechenschaftsberichten ab dem Rechenschaftsjahr 2002 bereits einen Wirtschaftsprüfer oder eine Wirtschaftsprüfungsgesellschaft seiner Wahl mit der Prüfung beauftragen kann. § 39 Abs. 3 Satz 1 PartG 2002 enthält daher - entgegen dem Vortrag der Klägerin, die Übergangsregelung sei bei der hier vertretenen Auslegung überflüssig - nur eine Sonderregelung für Rechenschaftsberichte ab dem Rechenschaftsjahr 2002 im Hinblick auf die Beauftragung von Wirtschaftsprüfern (vgl. dazu Lenzki, PartG § 39, Rdnr. 3 sowie die Begründung des Gesetzentwurfes, BT-Drs. 14/8778 S. 17). Ein weitergehender Regelungsgehalt ist der Übergangsregelung des § 39 Abs. 3 Satz 1 PartG 2002 nicht zu entnehmen.
Entgegen der Ansicht der Klägerin lässt auch die Entstehungsgeschichte des § 23a Abs. 1 PartG nicht den Schluss zu, dass diese Norm auch für die Prüfung der vor ihrem Inkrafttreten schon vorgelegten Rechenschaftsberichte anwendbar ist. In der Gesetzesbegründung (BT-Drs. 14/8778 S. 18) wird zu der Norm nur ausgeführt, dass das Prüfungsrecht des Bundestagspräsidenten in einem besonderen Verfahren geregelt ist und das Verfahren für die Prüfung gilt "sowohl für die aktuell eingereichten als auch für die für vorangegangene Festsetzungsjahre eingereichten Rechenschaftsberichte der letzten zehn Jahre“. Diese zeitliche Beschreibung des Prüfungsverfahrens in der Begründung gibt keine genaue Auskunft darüber, ab wann die Regelung des § 23a Abs. 1 Satz 3 PartG gelten soll. Vielmehr enthält die Begründung keine Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber nachträglich auch die zeitliche Prüfungsbefugnis des Präsidenten des Deutschen Bundestags für Rechenschaftsberichte für Rechenschaftsjahre einschränken wollte, die vor dem Inkrafttreten der Regelung liegen.
Gegen die Argumentation der Klägerin, dass § 23a Abs. 1 S. 3 PartG 2002 auch auf die bei seinem Inkrafttreten schon eingereichten Rechenschaftsberichte Anwendung finden solle, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Norm noch innerhalb der Frist für eine (erneute) Prüfung von zehn Jahren liegen (vgl. auch Ipsen, PartG, § 39 Rdrn. 22), spricht zudem der Umstand, dass die Prüfung des Rechenschaftsberichtes durch den Präsidenten des Deutschen Bundestages nach der neuen Regelung (§ 23a PartG 2002) gegenüber dem alten Recht (§ 23 Abs. 3 PartG 1994) grundlegend umgestaltet wurde. Nach § 23 a Abs. 1 Satz 2 PartG 2002 stellt der Präsident nämlich in Form eines Feststellungsbescheides fest, ob der Rechenschaftsbericht den Vorschriften des 5. Abschnittes entspricht. Ein solcher (positiver) Feststellungsbescheid rechtfertigt, dass der Präsident des Deutschen Bundestages danach nicht zeitlich unbegrenzt in eine erneute Prüfung eintreten soll. Das alte Recht kannte aber einen solchen Feststellungsbescheid nicht, was dafür spricht, das die Prüfung, ob eine Spende nach § 25 Abs. 2 PartG 1994 im Rechenschaftsbericht ordnungsgemäß veröffentlicht wurde, zeitlich unbeschränkt (abgesehen von der zeitlichen Beschränkung einer Rücknahme eines Bewilligungsbescheide nach Prüfung vgl. § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG) möglich bleiben sollte.
Zudem sei angemerkt, dass der Versuch der Klägerin, über die Interpretation der allgemeinen Regelung des § 23a Abs. 1 Satz 2 PartG 2002 zur zeitlichen Dauer der Prüfungsbefugnis von Rechenschaftsberichten herzuleiten, dass die Rücknahme der Bewilligungsbescheide für staatliche Mittel für die Jahre 1997 bis 1998 ausgeschlossen sei, auch deshalb nicht zu überzeugen vermag, weil die spezielle – hier aber zeitlich noch nicht anwendbare - Regelung des § 31a Abs. 2 PartG 2002 über einen zeitlichen Ausschluss der Rücknahme von Festsetzungen über staatliche Mittel diesen Gegenstand ausdrücklich und insoweit abschließend regelt. Die fehlende Anwendbarkeit des speziellen Rücknahmeausschlusses darf nicht durch eine weite Interpretation einer allgemeinen Norm über die Prüfung von Rechenschaftsberichten „überspielt“ werden.
e.) Das Verwaltungsgericht hat im Ergebnis zu Recht angenommen, dass der Rücknahme der Bescheide über die Gewährung staatlicher Mittel für die Jahre 1997 bis 2001 und 2003 kein schutzwürdiges Vertrauen der Klägerin nach § 48 Abs. 2 VwVfG entgegensteht.
Ein rechtswidriger Verwaltungsakt, der eine Geldleistung gewährt, darf nach § 48 Abs. 2 Satz 1 VwVfG nicht zurückgenommen werden, soweit der Begünstigte auf den Bestand des Verwaltungsakts vertraut hat und sein Vertrauen unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an einer Rücknahme schutzwürdig ist. Das Vertrauen ist in der Regel schutzwürdig, wenn der Begünstigte gewährte Leistungen verbraucht oder eine Vermögensdisposition getroffen hat, die er nicht mehr oder nur unter unzumutbaren Nachteilen rückgängig machen kann. Jedoch kann sich nach § 48 Abs. 2 Satz 3 VwVfG der Begünstigte nicht auf Vertrauen berufen, wenn er den Verwaltungsakt durch Angaben erwirkt hat, die in wesentlicher Beziehung unrichtig oder unvollständig waren (Nr. 2) oder wenn er die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes kannte oder infolge grober Fahrlässigkeit nicht kannte (Nr. 3).
Ein Vertrauensschutz der Klägerin scheidet hier aus, weil hinsichtlich der Bescheide über die Gewährung staatlicher Mittel für die Jahre 1997 bis 2001 ein Fall des § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG vorliegt. Nach dieser Bestimmung kann sich der Begünstigte auf Vertrauensschutz nicht berufen, wenn er den Verwaltungsakt durch Angaben erwirkt hat, die in wesentlicher Hinsicht unrichtig sind. Diese Regelung beruht auf der Erwägung, dass die auf unrichtige oder unvollständige Angaben des Begünstigten zurückzuführende Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsakts ihre Ursache nicht in dem Verantwortungsbereich der Behörde, sondern in dem Verantwortungsbereich des Begünstigten hat, so dass dessen Vertrauen nicht schutzwürdig ist (BVerwGE 74, 357, Rdnr. 29, OVG Bln-Bbg, Beschluss vom 15. Juni 2010 - 3 N 107.08 – veröffentlicht in Juris) . Diese Voraussetzungen liegen hier vor. Die Klägerin hat in ihrem Rechenschaftsbericht für die Jahre 1996 bis 2000 unvollständige Angaben gemacht. Sie hat die von M. nach §§ 23a Abs. 1 Satz 1, 25 Absatz 1 S. 2 Nr. 5 PartG 1994 rechtswidrig erlangten Barspenden nicht angegeben und es auch unterlassen, entsprechend § 25 Abs. 2 PartG die angenommenen Sachspenden in der vorgeschriebenen Weise im Rechenschaftsbericht zu veröffentlichen. Sie hat so gegenüber dem Präsidenten des Deutschen Bundestages den Eindruck erweckt, dass kein Anspruchsverlust in Höhe des Zweifachen der rechtswidrig erlangten Barspendenbeträge bzw. Sachspenden nach § 23a Abs. 1 Satz 1 PartG 1994 eingetreten sei. Dies hat zu einer überhöhten Gewährung staatlicher Mittel geführt (vgl. dazu BVerwGE 126, 254 Rdnr. 104). Die Rechtswidrigkeit der zurückgenommenen Bescheide lag damit im Verantwortungsbereich der begünstigten Klägerin, weshalb ihr Vertrauen nicht schutzwürdig ist. Es kommt nicht darauf an, ob der Klägerin bekannt war, dass ihre Rechenschaftsberichte unvollständig waren. Der Begriff der unrichtigen oder unvollständigen Angaben i.S. von § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG erfordert nur deren objektive Unrichtigkeit oder Unvollständigkeit, ohne dass es insoweit auf ein Verschulden des Begünstigten ankommt (vgl. BVerwGE 74, 357 (364); 78, 139 (141 f.)).
Unabhängig von vorgenannten Erwägungen ist das Vertrauen der begünstigten Klägerin auf den Bestand der Bescheide über die Gewährung staatlicher Mittel für die Jahre 1997 bis 2001 und für das Jahr 2003 unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an einer Rücknahme der Bescheide nach § 48 Abs. 2 Satz 2 VwVfG nicht schutzwürdig. Das öffentliche Interesse an der Herstellung einer rechtmäßigen staatlichen Parteienfinanzierung durch Rücknahme der Bewilligungsbescheide über staatliche Mittel überwiegt hier das Vertrauen der Klägerin in den Bestand der Bescheide. Bei der Bewertung des öffentlichen Interesses an der Rücknahme der Bewilligungsbescheide ist der zwingende Charakter des § 23a Abs. 1 PartG 1994 und der Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien zu berücksichtigen (vgl. BVerwGE 126, 254 Rdnr. 114; Morlock, NJW 2000, 761 (768), VG Berlin, Urteil vom 29. September 2005 – 2 A 84.94 - veröffentlicht in Juris). Der Verstoß gegen das Verbot der Annahme rechtswidriger Spenden sowie das Gebot, die Spende gemäß § 25 Abs. 2 PartG 1994 im Rechenschaftsbericht zu veröffentlichen, führt nämlich zu einem zwingenden Verlust des Anspruchs auf Parteienfinanzierung in Höhe des Zweifachen des rechtswidrig erlangten oder nicht den Vorschriften des Gesetzes entsprechend veröffentlichten Betrages. Im öffentlichen Interesse ist es nicht hinnehmbar, dass sich die rechtswidrig angenommenen Barspenden und die im Rechenschaftsbericht nicht ordnungsgemäß veröffentlichten Sachspenden in Gestalt höherer Finanzierungsmittel für die Klägerin auswirken. Die Gesetzmäßigkeit der staatlichen Parteienfinanzierung führt hier zu einem überwiegenden öffentlichen Interesse an der Rücknahme der Bewilligungsbescheide im Hinblick auf die zu Unrecht gezahlten staatlichen Mittel. Ein Belassen der rechtswidrig gewährten staatlichen Mittel würde zudem die Chancengleichheit der Parteien (vgl. § 5 PartG) untereinander beeinträchtigen. Demgegenüber sind die Auswirkungen der teilweisen Rücknahme der Bewilligungsbescheide über staatliche Mittel nicht unverhältnismäßig oder übermäßig hoch. Zwar wurden Bewilligungsbescheide in Höhe von insgesamt 2.676.748,37 € zurückgenommen. Berücksichtigt man aber, dass die Klägerin ausweislich ihres Rechenschaftsberichtes für das Jahr 2009 (BT-Drs.17/4800, S.145) insgesamt Einnahmen in Höhe von 43.253.745,14 € erzielt hat, wird deutlich, das die teilweise Rücknahme nur rund 6,2 % ihrer Einnahmen im Jahre 2009 betrifft. Dass die Rücknahme angesichts dessen zu nicht mehr tragbaren Auswirkungen auf die Klägerin und ihre Mitwirkung bei der politischen Willensbildung des Volkes führte, hat die Klägerin nicht dargetan.
Da der Rücknahme der Bescheide über die Gewährung staatlicher Mittel für die Jahre 1997 bis 2001 und 2003 nach § 48 Abs. 2 Satz 2 und Satz 3 Nr. 2 VwVfG kein schützenswertes Vertrauen der Klägerin entgegensteht, bedarf es keiner Entscheidung, ob der davon unabhängige zusätzliche Begründungsansatz des Verwaltungsgerichts, der Vertrauensschutz scheide gemäß § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 VwVfG aus, weil die Klägerin sich insoweit das Wissen des Landesvorsitzenden M. zurechnen lassen müsse (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 12 Auf., § 48 Rdnr. 123, Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 48 Rdnr. 169; Morlock, NJW 2000, 761 (768)) zusätzlich trägt.
f.) Die vom der Beklagten getroffene Entscheidung über die teilweise Rücknahme der Bescheide über die Gewährung staatlicher Mittel ist nicht ermessensfehlerhaft. Nach der nach Ansicht des Senates überzeugenden Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE 126, 254 (277), Rdnr. 105) ist das der Behörde in § 48 Abs. 1 VwVfG eingeräumte Ermessen dahin eingeschränkt, dass dem Präsidenten des Bundestages keine andere Entscheidung als die Rücknahme verbleibt. Der Verstoß gegen das Verbot der Annahme rechtswidriger Spenden führt nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu einem zwingenden Verlust des Anspruchs auf Parteienfinanzierung in Höhe des Zweifachen des rechtswidrig erlangten Betrages. Dem zwingenden Charakter des § 23a Abs. 1 PartG 1994 muss auch im Rahmen der Rücknahmeentscheidung Rechnung getragen werden. Denn das Bedürfnis nach Sanktionierung des Rechtsverstoßes ist nicht deswegen geringer, weil der Rechtsverstoß erst nach der Bewilligung der staatlichen Mittel aufgedeckt wird. Das Verwaltungsgericht hat auch zu Recht angenommen, dass für den Verlust des Anspruchs auf staatliche Mittel nach § 23a Abs. 1 Satz 1 PartG 1994 wegen des bei den Sachspenden erfolgten Verstoßes gegen die Pflicht zur Veröffentlichung der Spenden im Rechenschafsbericht (§ 25 Abs. 2 PartG 1994) nichts anderes gilt. Auch insoweit muss dem zwingenden Charakter des § 23a Abs. 1 PartG 1994 im Rahmen der Rücknahmeentscheidung Rechnung getragen werden.
Das Vorbringen der Klägerin, sie habe die Spendenvorgänge der Rechenschaftsjahre 1999 bis 2000 selbst aufgeklärt, weshalb aus dem Rechtsgedanken der Selbstanzeige nach § 23b Abs. 2 PartG 2002 eine Sanktion nach § 23a Abs. 1 Satz 1 PartG nicht verhängt werden könne, hat keinen Erfolg. Die Klägerin kann damit nicht herleiten, dass das durch § 48 Abs. 1 VwVfG eingeräumte Ermessen hier deshalb auf Null zu ihren Gunsten reduziert sein soll. Soweit die Klägerin rügt, die Beklagte habe ihre Aufklärungsbemühungen des Jahres 2002 nicht ausreichend gewürdigt, berücksichtigt sie zum einen nicht, dass die Beklagte die Aufklärungsbemühungen der Klägerin, die ihr es ermöglicht haben, einen Teilbetrag von 873.500 € der im Jahre 2002 rechtwidrig angenommenen Barspende des M. in Höhe von 980.000 € an den Präsidenten des Deutschen Bundestages weiterzuleiten, als unverzüglich im Sinne von § 25 Abs. 4 PartG 2002 (vgl. § 23a Abs. 2 PartG 1994) angesehen und daher nicht nach § 23a Abs. 1 Satz 1 PartG 1994 sanktioniert hat. Diese Berücksichtigung der Aufklärungsbemühungen der Klägerin hat im Ergebnis dazu geführt, dass die nach § 23a Abs. 1 Satz 1 und 2 PartG 1994 ausgesprochenen Sanktionen um mehr als 2,6 Millionen € niedriger festgesetzt wurden, als sie ohne Berücksichtigung der durch die Aufklärung der Klägerin ermöglichte Weiterleitung der Spende hätte ausfallen müssen. Zum anderen ist zu berücksichtigen, dass die von der Klägerin verlangte Berücksichtigung ihrer Aufklärungsbemühungen nur insoweit möglich ist, als die Regelungen des Parteiengesetzes 1994 der Beklagten hierfür einen rechtlichen Ansatz geboten haben. Die von der Kläger angeführte Regelung des § 23b Abs. 2 PartG 2002 über Sanktionsfreiheit nach Selbstanzeige ist erst am 1. Juli 2002 in Kraft getreten (Art. 6 Abs. 1 des Achten Gesetzes zur Änderung des Parteigesetzes), weshalb sie auf die staatliche Reaktionen auf die vor ihrem Inkrafttreten abgeschlossenen Spendenfälle der Klägerin in den Jahren 1999 und 2000 nicht anwendbar ist (vgl. BVerwGE 126, 254 Ls.1, Rdnr. 80 ff.). Es bedurfte daher auch keiner Prüfung des Senats, ob die tatbestandlichen Voraussetzungen der Selbstanzeige hier von der Klägerin hinreichend dargetan wurden. Die anwendbaren Regelungen des Parteiengesetzes 1994 kannten keine sanktionsbefreiende Selbstanzeige. Die durch § 25 Abs. 3 PartG 1994 eröffnete - hier aber hinsichtlich der Barspendenvorgänge der Jahre 1999 bis 2000 nicht eingreifende - „Heilungsregelung“ ist vielmehr eine abschließende gesetzliche Regelung (vgl. näher Morlok, NJW 2000, 761 (765)). Die strafrechtliche Regelung des § 371 AO der Selbstanzeige bei Steuerhinterziehung ist nicht verallgemeinerungsfähig und mangels Regelungslücke auch nicht analog unter Geltung des Parteiengesetzes 1994 anwendbar. § 371 AO ist der besonderen Interessenlage des Steuerrechtes geschuldet, wo das öffentliche Interesse an der Einnahmeerzielung höher zu bewerten ist als das Sanktionsinteresse (vgl. so auch Morlok, NJW 2000, 761 (765)).
g.) Die mit Bescheid vom 2. Juli 2009 erfolgte Rücknahme ist innerhalb der Frist des § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG erfolgt. Danach kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt nur innerhalb eines Jahres seit dem Zeitpunkt zurückgenommen werden, zu dem die Behörde Kenntnis von den Tatsachen erhalten hat, die die Rücknahme rechtfertigen. Das Verwaltungsgericht ist zutreffend unter Zugrundelegung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE 70, 356; BVerwG NVwZ 2002, S. 485) davon ausgegangen, dass diese Frist erst zu laufen beginnt, wenn die Behörde die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts erkannt hat und ihr die für die Rücknahmeentscheidung erheblichen Tatsachen vollständig bekannt sind. Zur Herstellung der Entscheidungsreife gehört die Anhörung des Betroffenen, denn seine Einwände können nur dann ernstlich zur Kenntnis genommen und in Erwägung gezogen werden, wenn sich die Behörde ihre Entscheidung bis zum Abschluss des Anhörungsverfahrens offen hält (BVerwG, NVwZ 2002, 485; Beschluss von 4. Dezember 2008 - 2 B 60/08 -, veröffentlicht in Juris; OVG Bln-Bbg., LKV 2011, S. 371). Die Anhörung der Klägerin ist mit Schreiben vom 27. März 2009 erfolgt, weshalb bei Erlass des angefochtenen Bescheides am 2. Juli 2009 die Jahresfrist noch nicht abgelaufen war.
2. Das Verwaltungsgericht hat die Klage auch zu Recht abgewiesen, soweit im Bescheid vom 2. Juli 2009 gegenüber der Klägerin Rückerstattungs- und Abführungsverpflichtungen in einer Gesamthöhe von 3.463.148,79 € festgesetzt worden sind.
a.) Rechtsgrundlage der Festsetzungen über die Erstattungen der überzahlten staatlichen Finanzierungsmittel (vgl. zum Inhalt näher S. ) für die Jahre 1997 bis 2001 und 2003 ist § 49a Abs. 1 Satz 1 VwVfG.
Die spezielle Rechtsgrundlage der mit Wirkung vom 1. Januar 2003 eingefügten (vgl. Art. 6 Abs. 2 des Achten Gesetzes zur Änderung des Parteiengesetzes) Regelung des § 31 c Abs. 1 PartG 2002 i.V.m. § 31a Abs. 3 PartG 2002 ist hier nicht anwendbar, weil die erfolgten Festsetzungen über die Rückerstattung staatlicher Mittel eine staatliche Reaktion auf die in den Jahren 1996 bis 2000 und 2002 abgeschlossen Bar- und Sachspendenfälle sind, die auf das Parteiengesetz in der vorangegangenen Fassung gestützt werden muss (vgl. BVerwGE 126, 254 Ls. 1). Das Parteiengesetz 1994 kannte aber keine Regelung über die Rückerstattung von staatlichen Mittel als Sanktionen rechtswidrig erlangter oder nicht veröffentlichter Spenden, weshalb die Beklagte zu Recht auf die allgemeine Regelung des 49a Abs. 1 Satz 1 VwVfG zurückgegriffen hat.
Die Beklage hat die Bescheide über die Bewilligung staatlicher Mittel in Höhe des zweifachen der rechtswidrig erlangten Barspenden und der nicht in den Rechenschaftsberichten veröffentlichten Sachspenden mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen, weshalb die Klägerin nach § 49a Abs. 1 Satz 1 VwVfG verpflichtet ist, die mit Aufhebung der Bescheide rechtsgrundlos erbrachten Leistungen zu erstatten. Dass die Beklagte berechtigt ist, die zu erstattende Leistung durch Verwaltungsakt festzusetzen, regelt § 49a Abs. 1 Satz 2 VwVfG ausdrücklich.
Für den Umfang der Erstattung gelten nach § 49a Abs. 2 Satz 1 VwVfG die Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs über die Herausgabe einer ungerechtfertigten Bereicherung (§ 812 ff. BGB) entsprechend. Auf den Wegfall der Bereicherung kann sich der Begünstigte grundsätzlich berufen, soweit er nach § 818 Abs. 3 BGB nicht mehr bereichert ist. Der Begriff "Wegfall der Bereicherung" ist dabei nicht nach rechtlichen, sondern nach wirtschaftlichen Gesichtspunkten durch einen saldenmäßigen Vergleich des Aktiv- und des Passivvermögens zu beurteilen (BVerwG, NVwZ-RR 1994, 32 m.w.N.). Der zur Herausgabe verpflichtete Empfänger muss sich dabei auch diejenigen Vorteile anrechnen lassen, die durch die Erlangung des Vermögensvorteils hervorgerufen worden sind (BVerwG, Buchholz 316 § 48 VwVfG Nr. 67). Er kann sich allerdings insbesondere dann nicht auf den Wegfall der Bereicherung berufen, wenn er mit dem Erlangten Anschaffungen getätigt oder den Betrag ganz oder teilweise zur Schuldentilgung verwendet hat (BVerwG, NVwZ-RR 1994, 32 m.w.N.). Aus der Formulierung des § 49a Abs. 2 Satz 2 VwVfG folgt, dass der Wegfall der Bereicherung nur dann anzunehmen ist, wenn der Begünstigte sich hierauf „beruft“, weshalb er die - in seiner Sphäre liegenden - Umstände, aus denen der Wegfall der Bereicherung folgen soll, selbst substantiiert dartun muss, sofern sie nicht bereits bekannt sind (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 49a Rdnr. 14, vgl. VG Berlin, Urteil vom 20. Mai 2008 – 2 A 28.07 -).
Das Verwaltungsgericht hat in der angegriffenen Entscheidung (EA S. 26) ausdrücklich ausgeführt, dass die Klägerin eine Entreicherung nicht substantiiert dargelegt habe. Die Berufung ist dem jedenfalls hinsichtlich der Erstattungen wegen der zurückgenommen Bewillungsbescheide für die staatlichen Mittel für die Jahre 1997 bis 2001 nicht entgegengetreten.
Aus den Ausführungen der Klägerin zum Vertrauensschutz geht allerdings hervor, dass sie behauptet, die mit Bescheid vom 10. Februar 2004 gewährten staatlichen Mittel in Höhe von 213.000 € für den Parteibetrieb (Personal- und Sachkosten) zur Verbesserung ihrer Wahlkampfaktivitäten bei der Europawahl 2004 eingesetzt zu haben. Diese pauschalen Ausführungen legen aber nicht substantiiert dar, dass ein Wegfall der Bereicherung vorliegt. Die Klägerin hätte dazu zumindest in Grundzügen einen saldenmäßigen Vergleich Ihres Aktiv- und Passivvermögens dartun müssen, aus dem hervorgeht, welche vermögensmindernden Maßnahmen ursächlich auf dem Erhalt der mit Bescheid vom 10. Februar 2004 gewährten und nun zu erstattenden staatlichen Mittel beruhten und ob ihr durch die Erlangung des Vermögensvorteile entstanden sind, die sie sich anrechnen lassen muss (vgl. BVerwG, Buchholz 316 § 48 VwVfG Nr. 67). Vor dem Hintergrund, dass der Rechenschaftsbericht der Klägerin für das Kalenderjahr 2004 Verbindlichkeiten allein gegenüber Kreditinstituten in Höhe von 15.755.744 € und ein negatives Reinvermögen der Gesamtpartei in Höhe von 2.115.396 € ausweist (BT-Drs. 16/1270) besteht die Möglichkeit, das sie die staatlichen Mittel wirtschaftlich ganz oder teilweise zur Schuldentilgung verwendet hat. Es hätte daher substantiierter Darlegungen bedurft, dass sie die gewährten staatlichen Mittel in Höhe von 213.000 € so nicht genutzt hat.
Jedenfalls hinsichtlich der mit Bescheid vom 10. Februar 2004 gewährten staatlichen Mittel für das Jahre 2003 hat das Verwaltungsgericht überdies zutreffend ausgeführt, dass die Klägerin sich auch gemäß § 49a Abs. 2 Satz 2 VwVfG nicht auf den Wegfall der Bereicherung berufen kann. Dies gilt, soweit der Begünstigte die Umstände kannte oder infolge grober Fahrlässigkeit nicht kannte, die zur Rücknahme des Verwaltungsaktes geführt haben. Es ist davon auszugehen, dass die Klägerin durch ihren Bundesvorstand bereits bei Erlass des Bewillungsbescheides vom 10. Februar 2004 über die staatlichen Mittel für das Jahr 2003 wusste, dass sie im Jahre 2002 Spenden angenommen und in Höhe von 106.500 € nicht an den Präsidenten des Deutschen Bundestages weitergeleitet hatte, bei denen die Beklagte prüfte, ob ein Spendenannahmeverbot vorlag. Hiervon hat sie insbesondere durch das an sie gerichtete anwaltliche Schreiben des M. vom 15. November 2002 und die nachfolgenden Korrespondenz mit der Beklagten Kenntnis erhalten. Zudem wurden im Rechenschaftsbericht der Klägerin für das Jahr 2002 im Verzeichnis Spenden des M. in Höhe von 1.044.200,12 € ausgewiesen, worin der Spendenbetrag von 106.500 € als Teil der Barspende von 980.000 € enthalten war (vgl. BT-Drs. 15/2008, S. 130). Dabei ist davon auszugehen, dass sich die Kenntnis oder die grob fahrlässige Unkenntnis der erstattungspflichtigen Klägerin gemäß § 49a Abs. S Satz 2 VwVfG nur auf die aufgeführten tatsächlichen Voraussetzungen für die Rechtswidrigkeit und nicht auf die Rechtswidrigkeit selbst beziehen muss (BVerwGE 105, 354 (362) m.w.N.). Ob die Klägerin bzw. ihr Bundesvorstand die Umstände der Barspendenerlangung rechtlich zutreffend gewertet hat, insbesondere verkannt hat, dass die Barspende wegen eines Verstoßes gegen das Spendenannahmeverbot des § 25 Abs. 2 Nr. 6 PartG 1994 rechtwidrig erlangt wurde, ist daher unerheblich. Angesichts der Kenntnis der Klägerin bzw. ihrer Bundesorgane von den Umständen, die zur Teilrechtswidrigkeit des Bewilligungsbescheides über die staatlichen Mittel für das Jahre 2003 geführt haben, kommt es auf die vom Verwaltungsgericht bejahte Frage, ob sich die Klägerin als eine juristische Person die Kenntniserlangung durch den zur Vertretung befugten Landesvorsitzenden M. zurechnen lassen muss (vgl. dazu BVerwGE 71, 48), nicht entscheidungserheblich an.
b.) Rechtsgrundlage der im Bescheid vom 2. Juli 2009 im Einzelnen geregelten Abführung (vgl. S. f.) der in den Jahren 1996 bis 2000 und 2002 von der Kläger erlangten Barspenden an das Präsidium des Deutschen Bundestages ist § 23a Abs. 1 Satz 2 PartG 1994.
Hat eine Partei rechtswidrig Spenden angenommen, sind diese nach § 23a Abs. 1 Satz 2 PartG 1994 an das Präsidium des Deutschen Bundestages abzuführen. Diese Pflicht zur Abführung der Spenden kommt zum Verlust des Anspruchs auf staatliche Finanzierung in Höhe des Zweifachen der Spende nach § 23a Abs. 1 Satz 1 PartG 1994 hinzu. Dass die Klägerin in den Jahren 1996 bis 2000 und im Jahre 2002 Barspenden des M. in der im angegriffenen Bescheid im Einzelnen aufgeführten Höhe entgegen dem Spendenannahmeverbot des § 25 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 PartG 1994/§ 25 Abs. 2 Nr. 6 PartG 2002 rechtswidrig erlangt hat, ergibt sich aus den Ausführen zu. 1. Diese rechtswidrig angenommenen Spenden sind damit gemäß § 23a Abs. 1 Satz 1 PartG 1994 an das Präsidium des Deutschen Bundestages abzuführen.
c.) Die festgesetzten Rückerstattungs- und Abführungsansprüche sind nicht durch Aufrechnung mit einer Gegenforderung der Klägerin erfüllt. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht festgestellt, dass die Klägerin bislang - auch im Berufungsverfahren - die Aufrechnung gegenüber der Beklagten nicht entsprechend § 387 BGB erklärt hat.
III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 711 der Zivilprozessordnung. Die Revision ist gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO uneingeschränkt zuzulassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 21 ff., 55 ff. BGB
§ 23a PartG
§ 371 AO
§ 31b PartG
§ 26 BGB
§ 242 BGB
§ 31 b PartG
§ 5 PartG
§ 48 VwVfG
§ 387 BGB
§ 11 Abs. 3 Satz 2 PartG
§ 26 Abs. 2 BGB
§ 48 Abs. 1, 49a VwVfG
§ 25 Abs. 2 Nr. 6 PartG
§ 25 Abs. 4 PartG
§ 25 Abs. 2 PartG
§ 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§ 23a Abs. 1 Satz 1 PartG
§ 25 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 PartG
§ 27 Abs. 1, 26 Abs. 1 PartG
§ 23a Abs. 1 Satz 1, 25 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 und Abs. 3 PartG
§ 23a Abs. 1 Satz 2 PartG
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 25 Abs. 1 Satz 4 PartG
§ 25 Abs. 3 Satz 1 PartG
§ 25 Abs. 3 PartG
§ 31c Abs. 1 Satz 1 PartG
§ 48 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwVfG
§ 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 PartG
§ 31a Abs. 2 PartG
§ 24 Abs. 2 PartG
§ 23a Abs. 1 Satz 3, 24 Abs. 2 PartG
§ 39 Abs. 3 PartG
§ 23 Abs. 1 Satz 3 PartG
§ 23a Abs. 1 Satz 3 PartG
§ 39 Abs. 3 Satz 1 PartG
§ 48 Abs. 1 VwVfG
§ 23b Abs. 2 PartG
§ 23a Abs. 1 Satz 1 und 2 PartG
§ 124 Abs. 1 VwGO
§ 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 124a Abs. 4 VwGO
§ 113 Abs. 1 VwGO
§ 48 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 31c Abs. 1 PartG
§ 23a Abs. 1 PartG
§ 19 Abs. 2 und 3 PartG
§ 23a Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 PartG
§ 27 Abs. 1 Satz 2 PartG
§ 27 Abs. 1 Satz 1 PartG
§ 25 Abs. 1 Satz 1 PartG
§ 25 Abs. 1 Satz 4 Halbsatz 1 PartG
§ 25 Abs. 1 Satz 4 Halbsatz 2 PartG
§ 23a Abs. 2 PartG
§ 25 Abs. 1 Satz 2 PartG
§ 25 Abs. 2 Nr. 6 Alt. 1 PartG
§ 25 Abs. 2 Nr. 6 des PartG
§ 25 Abs. 1 Satz 2 Nr.5 PartG
§ 23 Abs. 1 PartG
§ 23a Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 PartG
§ 25 Abs. 3, 23a Abs. 2 PartG
§ 23 Abs. 1 Satz 1 PartG
§ 23a Abs.1 Satz 1 Satz 2 PartG
§ 26 Abs. 1 Satz 2 PartG
§ 86 Abs. 1 VwGO
§ 25 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 und dem Abs. 2 PartG
§ 31a Abs. 1 Satz 1 PartG
§ 24 Abs. 2 Satz 2 PartG
§ 31c Abs. 1 Satz 4 PartG
§ 31c Abs. 1 Satz 1 und 2 PartG
§ 23a Abs. 3 PartG
§ 22 Abs. 3 PartG
§ 23 ff PartG
§ 23a Abs. 3 Satz 1 PartG
§ 19a Abs. 3 Satz 1 PartG
§ 23a Abs. 1 S. 3 PartG
§ 23 Abs. 3 PartG
§ 23 a Abs. 1 Satz 2 PartG
§ 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG
§ 48 Abs. 2 VwVfG
§ 48 Abs. 2 Satz 1 VwVfG
§ 48 Abs. 2 Satz 3 VwVfG
§ 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG
§ 23a Abs. 1 Satz 1, 25 Absatz 1 S. 2 Nr. 5 PartG
§ 48 Abs. 2 Satz 2 VwVfG
§ 48 Abs. 2 Satz 2 und Satz 3 Nr. 2 VwVfG
§ 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 VwVfG
§ 49a Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§ 31 c Abs. 1 PartG
§ 31a Abs. 3 PartG
§ 49a Abs. 1 Satz 2 VwVfG
§ 49a Abs. 2 Satz 1 VwVfG
§ 812 ff. BGB
§ 818 Abs. 3 BGB
§ 49a Abs. 2 Satz 2 VwVfG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 167 Satz 1 VwGO
§ 711 der Zivilprozessordnung
§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
Art. 103 Abs. 2 GG
Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG
Art. 21 Abs. 1 Satz 3 GG
Art. 103 Satz 2 GG
Art. 21 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 21 Abs. 4 Satz 4 GG
Art. 20 Abs. 1 und Abs. 3 GG
Art. 20 Abs. 2 und Abs. 3 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 41, 52
BVerwGE 126, 254
BGHSt 56, 203
JZ 2003, 655
BVerfGE 85, 264
NJW 2000, 761
BGHZ 132, 30
BVerfGE 92, 1
BVerfGE 109, 133
BVerfGE 96, 375
BVerfGE 50, 142
BVerwGE 92, 153
BVerwGE 18, 168
BVerwGE 74, 357
BVerwGE 70, 356
NVwZ 2002, 485
NVwZ-RR 1994, 32
BVerwGE 105, 354
BVerwGE 71, 48
2 K 126.09
6 C 5/12
80 Js 764/03
80 Js 735/03
3a B 5.11
4a N 12.11
4a N 33.11
3 N 107.08
2 A 84.94
2 B 60/08
2 A 28.07