Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-03-03, Aktenzeichen 15 L 238/21
ECLI: ECLI:DE:VGGE:2021:0303.15L238.21.00

Tenor:
1. Der Antragsgegnerin wird im Wege der einstweiligen Anordnung aufgegeben, den Antragstellern unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts eine Kostenschätzung für das mit Schreiben vom 30. Dezember 2020 angezeigte Bürgerbegehren zur Gründung der „Kommunale Kliniken F. gGmbH“ zur Förderung der Gesundheitsversorgung in F. mitzuteilen.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
2. Der Streitwert wird auf 5.000,- € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der aus dem Tenor ersichtliche Antrag der Antragsteller, mit dem sie die Mitteilung einer Kostenschätzung für das von ihnen beabsichtigte Bürgerbegehren mit der Fragestellung
„Soll die Stadt F. die ‚Kommunale Kliniken F. gGmbH‘ gründen, und als deren Gesellschaftsgegenstand die Förderung der Gesundheitsversorgung in F. , durch Erhalt, Reaktivierung sowie Neugründung von wohnortnahen Klinikstandorten der Grund- und Regelversorgung festlegen?“
verlangen, hat Erfolg.
Der Antrag ist als Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) zulässig. Der Antrag ist insbesondere statthaft, da in der Hauptsache eine allgemeine Leistungsklage auf Erteilung einer Kostenschätzung zu erheben wäre. Bei der Mitteilung der Kostenschätzung handelt es sich nämlich mangels Regelung nicht um einen Verwaltungsakt i.S.d. § 35 des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW), sondern um einen Realakt.
Vgl. Verwaltungsgericht (VG) Münster, Beschluss vom 25. Februar 2016 – 1 L 181/16 –, juris, Rn. 4 m.w.N.; Paal, in: Rehn/Cronauge/v. Lennep/Knirsch, Gemeindeordnung NRW – Kommentar, Band 1, Stand: 51. Ergänzungslieferung, § 26 Rn. 23; Wolf, Landes- und Kommunalverwaltung (LKV) 2014, S. 9, 13.
Dem Antrag fehlt auch nicht das Rechtsschutzbedürfnis. Insbesondere steht ihm nicht die Rechtsauffassung der Antragsgegnerin entgegen, das Bürgerbegehren sei unzulässig. Die Antragsgegnerin ist auch unter Zugrundelegung ihrer Rechtsauffassung nach § 26 Abs. 2 Satz 5 der Gemeindeordnung des Landes Nordrhein-Westfalen (GO NRW) verpflichtet, eine Kostenschätzung zu erteilen. Weder die Antragsgegnerin noch das Gericht haben in diesem Stadium des Verfahrens eine Entscheidung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens zu treffen. Es ist vielmehr der Rat, der diese Entscheidung nach § 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW (bzw. auf Antrag vorab nach § 26 Abs. 2 Satz 9 GO NRW) trifft.
Vgl. VG Münster, Beschluss vom 25. Februar 2016 – 1 L 181/16 –, juris, Rn. 9.
Dies gilt trotz des Umstands, dass in der kommunalen Praxis auch in Fällen unzulässiger Bürgerbegehren die Erstellung einer Kostenschätzung mitunter einen erheblichen Verwaltungsaufwand verursachen dürfte. Denn es entspricht dem Willen des Gesetzgebers, den Gemeindeverwaltungen einen entsprechenden Aufwand auch in diesen Fällen zugunsten einer Stärkung der Bürgerbeteiligung aufzuerlegen.
Dabei ist zunächst darauf hinzuweisen, dass die Kostenschätzung nach dem Willen des Gesetzgebers lediglich summarisch zu sein braucht und die Beurteilungsgrundlagen nicht in jeder, aber jedenfalls in wesentlicher Hinsicht vollständig sein müssen.
Vgl. die Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung zum Gesetz zur Stärkung der Bürgerbeteiligung vom 8. Juni 2011, LT-Drs. 15/2151, S. 14; vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 7. Oktober 2020 – 15 A 2927/18 –, juris, Rn. 109; OVG NRW, Beschluss vom 14. März 2016 – 15 B 242/16 –, juris, Rn. 16; Dietlein/Peters, in: Dietlein/Heusch, BeckOK Kommunalrecht NRW, 14. Edition, Stand: 1. Dezember 2020, § 26 GO NRW Rn. 15; Paal, in: Rehn/Cronauge/v. Lennep/Knirsch, Gemeindeordnung NRW – Kommentar, Band 1, Stand: 51. Ergänzungslieferung, § 26 Rn. 23.
Der Gesetzgeber hat den Gemeindeverwaltungen den anfallenden Aufwand bei der Ermittlung der Kosten auch bewusst auferlegt, nachdem er zuvor auf Seiten der Antragsteller zu leisten war. Dies folgt daraus, dass der für Bürgerbegehren früher notwendige – und von den Antragstellern beizubringende – Kostendeckungsvorschlag durch das Gesetz zur Stärkung der Bürgerbeteiligung vom 13. Dezember 2011 (GV. NRW S. 685) durch eine Kostenschätzung der Verwaltung ersetzt worden ist. Damit verfolgte der Gesetzgeber das Ziel, die Initiierung von Bürgerbegehren zu erleichtern und den Kostendeckungsvorschlag als ein zu streng empfundenes Zulässigkeitskriterium abzuschaffen.
Vgl. die Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung zum Gesetz zur Stärkung der Bürgerbeteiligung vom 8. Juni 2011, LT-Drs. 15/2151, S. 14; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 27. Juni 2018 – 15 K 3716/16 –, juris, Rn. 76; Paal, in: Rehn/Cronauge/v. Lennep/Knirsch, Gemeindeordnung NRW – Kommentar, Band 1, Stand: 51. Ergänzungslieferung, § 26 Rn. 20.
Demgemäß läuft es der gesetzgeberischen Intention zuwider, eine Zulässigkeitsprognose der Gemeindeverwaltung als Voraussetzung für die Kostenschätzung zu fordern. Andernfalls würde dies die Anerkennung eines mehrstufigen Verfahrens bedeuten, welches zunächst eine Zulässigkeitsprognose des beabsichtigten Bürgerbegehrens bzw. eine dahingehende Evidenzkontrolle verlangt, bevor der Rat in einem weiteren Schritt über die Zulässigkeit nach § 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW entscheidet. Ein solches Vorgehen findet weder im Wortlaut des § 26 Abs. 2 GO NRW noch in der Gesetzesbegründung eine hinreichende Stütze und würde in der Sache auch keine Erleichterung, sondern eine Erschwerung direktdemokratischer Partizipationsmöglichkeiten auf Gemeindeebene bedeuten. So musste auch der ehemals von Antragstellern eines Bürgerbegehrens zu fordernde Kostendeckungsvorschlag nicht vorab, sondern erst anlässlich der (einstufigen) Prüfung im Rahmen der Zulässigkeitsentscheidung des Rates nach § 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW vorliegen.
Für das Bestehen eines Rechtsschutzbedürfnisses spricht zudem die große Bedeutung der Kosten der Maßnahme als wesentliches Entscheidungskriterium, über das die Bürger hinreichend informiert werden müssen und für das der Verwaltung regelmäßig eine besondere Kompetenz zugebilligt wird.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 14. März 2016 – 15 B 242/16 –, juris, Rn. 10.
Der Antrag ist auch begründet.
Gemäß § 123 Abs. 1 S. 2 VwGO kann das Gericht eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis treffen, um Nachteile für die Antragsteller abzuwenden. Dazu sind gemäß § 123 Abs. 3 VwGO in Verbindung mit §§ 920 Abs. 2, 294 der Zivilprozessordnung (ZPO) der durch die einstweilige Anordnung zu schützende Anspruch (Anordnungsanspruch) und die Dringlichkeit der einstweiligen Regelung (Anordnungsgrund) glaubhaft zu machen.
Die Antragsteller haben einen Anordnungsanspruch und einen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht.
Der Anordnungsanspruch ergibt sich aus § 26 Abs. 2 Satz 5 GO NRW. Die Antragsteller haben einen Anspruch auf Mitteilung einer plausiblen und in wesentlicher Hinsicht vollständigen Kostenschätzung.
Nach § 26 Abs. 2 Satz 5 GO NRW teilt die Verwaltung den Vertretungsberechtigten des Bürgerbegehrens schriftlich eine Einschätzung der mit der Durchführung der Maßnahme verbundenen Kosten (Kostenschätzung) mit. Die Kostenschätzung der Verwaltung ist gemäß § 26 Abs. 2 Satz 6 GO NRW bei der Sammlung der Unterschriften anzugeben.
Weder der Gesetzeswortlaut noch die Gesetzesbegründung enthalten Angaben zum zwingenden Inhalt oder zum Umfang einer Kostenschätzung. Die Gesetzesbegründung zu § 26 Abs. 2 GO NRW führt jedoch aus, dass die Kommunalverwaltung eine „plausible und summarische Kostenschätzung“ erstellt. Die Notwendigkeit einer plausiblen und hinsichtlich der tatsächlichen Grundlagen zutreffenden und in wesentlicher Hinsicht vollständigen Kostenschätzung ergibt sich aus deren Sinn und Zweck. Nach ständiger Rechtsprechung und übereinstimmender Meinung in der Literatur wollte der Gesetzgeber durch den (früheren) Kostendeckungsvorschlag sicherstellen, dass die Bürger in finanzieller Hinsicht über die Tragweite und Konsequenzen der im Wege des Bürgerbegehrens vorgeschlagenen Entscheidung unterrichtet werden.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 14. März 2016 – 15 B 242/16 –, juris, Rn. 16; OVG NRW, Beschluss vom 23. Juni 2008 – 15 A 2963/07 –, juris, Rn. 29; VG Münster, Beschluss vom 25. Februar 2016 – 1 L 181/16 –, juris, Rn. 15 f. m.w.N.
Nichts anderes gilt für die Kostenschätzung nach neuem Recht. Auch diese hat die Funktion, die Bürger über die Kostenfolge der vom Bürgerbegehren beabsichtigten Maßnahme zu informieren. Die Kosten der Maßnahme sind von großer Bedeutung und oftmals ein wesentliches Entscheidungskriterium, über das die Bürger informiert werden müssen.
Vgl. die Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung zum Gesetz zur Stärkung der Bürgerbeteiligung vom 8. Juni 2011, LT-Drs. 15/2151, S. 14; VG Münster, Beschluss vom 25. Februar 2016 – 1 L 181/16 –, juris, Rn. 18.
Ebenso wie bei dem früheren Kostendeckungsvorschlag folgt der Begriff der Kosten nicht einem engen Kostenbegriff, der allein auf Ressourcenverbrauch abstellt. Umfasst sollen etwa auch Einbußen wie eine Vermögensminderung sein, die durch das Unterlassen kostenmindernder Maßnahmen entsteht. Auch sollen Folgekosten, dauerhafte Belastungen des Haushalts und Einnahmeausfälle davon erfasst sein.
Vgl. Paal, in: Rehn/Cronauge/v. Lennep/Knirsch, Gemeindeordnung NRW – Kommentar, Band 1, Stand: 51. Ergänzungslieferung, § 26 Rn. 21; Lange, Kommunalrecht, 2. Auflage, 2019, S. 613 m.w.N.
Außerhalb des Kostenbegriffs liegen dabei jedenfalls Vermögensfolgen, deren Zurechnungszusammenhang zu dem beabsichtigten Ziel nicht (mehr) hergestellt werden kann. Nach der Rechtsprechung des OVG NRW ist dies etwa dann der Fall, wenn der Verkaufserlös veräußerter Gesellschaftsanteile einer Stadtwerke-GmbH zur Kreditablösung oder zur Verminderung der Kreditaufnahme eingesetzt werden soll, diese Einnahme aber entfällt, wenn der Verkauf unterbleibt, und in der weiteren Folge dadurch ein erhöhter Kreditaufwand entsteht. Diese Kausalkette soll es dann nicht rechtfertigen, die Erhöhung des Kreditaufwands einem Bürgerbegehren zuzuordnen, das sich gegen den Verkauf wendet.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. März 2004 – 15 B 522/04 –, juris, Rn. 17, 20.
Zu berücksichtigen ist, dass die Kostenschätzung nach dem Inhalt des Bürgerbegehrens einen unterschiedlich hohen Verwaltungsaufwand verursachen und Abstimmungen mit anderen Ressorts und Behörden erforderlich machen kann, es sich aber andererseits nur um eine – in Abwägung zwischen dem Beschleunigungsgebot und dem Informationsinteresse der Bürger gegebenenfalls auch nur grobe – Schätzung handelt, die lediglich eine überschlägige, aber keine genaue Berechnung erfordert. Die Beurteilungsgrundlagen müssen nicht in jeder, aber jedenfalls in wesentlicher Hinsicht vollständig sein.
Vgl. so zur vergleichbaren Regelung des § 45 Abs. 4 Bezirksverwaltungsgesetz Berlin: Verfassungsgerichtshof (VGH) des Landes Berlin, Beschluss vom 19. Juni 2013 – 173/11 –, juris, Rn. 53; VG Berlin, Urteil vom 29. August 2013 – 2 K 50.13 –, juris, Rn. 20; vgl. ferner zum Gebot der vollständigen Darstellung der wesentlichen Entscheidungsgrundlagen OVG NRW, Urteil vom 7. Oktober 2020 – 15 A 2927/18 –, juris, Rn. 109.
Demgemäß handelt es sich bei der Kostenschätzung um eine Prognoseentscheidung, bei welcher der Verwaltung ein Beurteilungsspielraum zukommt.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 7. Oktober 2020 – 15 A 2927/18 –, juris, Rn. 83.
Dabei macht schon der Wortlaut des § 26 Abs. 2 Satz 5 GO NRW deutlich, dass es sich um eine „Einschätzung“ handelt. Eine Einschätzung beruht auf Unwägbarkeiten und erfolgt, weil eine genaue Bestimmung nicht möglich ist. Deshalb fehlt auch der behördliche Wille zur Selbstbindung.
Vgl. Pottmeyer/Lenz, in: Feld/Huber/Jung/Lauth/Wittreck, Jahrbuch für direkte Demokratie 2013, S. 263, 264.
Soweit einzelne Kostenpositionen – insbesondere Folgekosten – nicht zu prognostizieren sind, weil sie erst von der zukünftigen Entwicklung eines Sachverhalts abhängen, ist ein entsprechender Hinweis innerhalb der Kostenschätzung geboten und für das Erfordernis der Vollständigkeit unschädlich.
Vgl. VG Münster, Beschluss vom 25. Februar 2016 – 1 L 181/16 –, juris, Rn. 20 zu der Formulierung, dass der Umfang etwaiger Entschädigungsansprüche derzeit nicht bezifferbar sei; vgl. ferner zum Kostendeckungsvorschlag VG Köln, Beschluss vom 26. Februar 2002 – 4 L 53/02 –, juris, Rn. 67, hier: Ungewissheit bezüglich des Erlöses aus dem Verkauf von Aktien und Geschäftsanteilen.
Die Kostenschätzung muss sich auch nicht auf die reinen Kostenpositionen beschränken, sondern soll auch diejenigen Informationen beinhalten, ohne welche die Bürger die finanzielle Tragweite des Bürgerbegehrens nicht hinreichend überblicken können.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 14. März 2016 – 15 B 242/16 –, juris, Rn. 19, 23 zur Angabe eines vereinbarten Haftungsausschlusses im Rahmen eines Durchführungsvertrags zu einem vorhabenbezogenen Bebauungsplan.
Unter Berücksichtigung des behördlichen Beurteilungsspielraums ist es dem Gericht dabei verwehrt, die Antragsgegnerin zur Mitteilung einer Kostenschätzung mit bestimmten Inhalt zu verpflichten. Vielmehr kann der Antragsgegnerin lediglich aufgegeben werden, die Kosten unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu schätzen und diese Kostenschätzung den Antragstellern mitzuteilen.
Vgl. Pottmeyer/Lenz, in: Feld/Huber/Jung/Lauth/Wittreck, Jahrbuch für direkte Demokratie 2013, S. 263, 274.
Nach Maßgabe dieser Grundsätze ist der Antragsgegnerin aufzugeben, eine Kostenschätzung für das von den Antragstellern angestrebte Bürgerbegehren mitzuteilen.
Dies gilt zunächst in Anbetracht der Kosten, die mit der Gründung einer gGmbH entstehen. Diese Kosten sind für die Antragsgegnerin ohne weiteres zu prognostizieren. Im Verwaltungsverfahren hat sie die entsprechenden Kosten bereits auf etwa 30.000 €, bestehend aus Stammkapital, Notar- und Registerkosten, geschätzt (Bl. 34 der Beiakte Heft 1).
Die weiteren Kosten, die durch das Tätigwerden der Gesellschaft im Rahmen ihres Gesellschaftsvertrags entstehen, sind hingegen nicht absehbar und für die Antragsgegnerin daher nicht konkret zu prognostizieren. Dies folgt aus der weiten Fassung des Gesellschaftszwecks, dessen Realisierung in vielfältiger Weise möglich ist. Der Erhalt, die Reaktivierung und die Neugründung von wohnortnahen Klinikstandorten lassen sich auf unterschiedlichen Wegen erreichen und setzen etwa einen Grundstückserwerb der Antragsgegnerin nicht zwingend voraus. Denkbar ist nach dem beabsichtigten Gesellschaftszweck auch, dass die Gesellschaft Mittel zur Unterstützung der Krankenhäuser in privater Trägerschaft bereithält oder deren Betrieb auf andere Weise unterstützt.
Dieser Umstand steht der Erteilung einer Kostenschätzung jedoch nicht entgegen. Die Antragsgegnerin wird den zuvor ausgeführten Anforderungen gerecht, wenn sie insoweit etwa auf ein bestehendes, womöglich erhebliches Kostenrisiko hinweist. Da die Folgekosten von der Ausgestaltung des zukünftigen Tätigwerdens der Gesellschaft abhängen, wäre zum Beispiel auch ein pauschaler Hinweis, dass die insoweit bestehenden Folgekosten derzeit nicht zu beziffern sind, geeignet und auch ausreichend, um die Bürger über die finanzielle Tragweite des Bürgerbegehrens zu informieren.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 14. März 2016 – 15 B 242/16 –, juris, Rn. 19, 23; VG Münster, Beschluss vom 25. Februar 2016 – 1 L 181/16 –, juris, Rn. 20.
Darüber hinaus dürfte für die im Raum stehenden Folgekosten die grundsätzliche – für die Erteilung der Kostenschätzung jedoch nicht zwingende – Möglichkeit bestehen, sie gegebenenfalls durch die Angabe einer überschlägigen Kostenspanne zu beziffern. Ausweislich des Verwaltungsvorgangs hat die Antragsgegnerin diesbezüglich auch schon erste Ermittlungen aufgenommen und etwa Daten zur Bilanzsumme und der Jahresabschlüsse der vergleichbaren „Klinikum E. gGmbH“ eingeholt (vgl. Bl. 117 der Beiakte Heft 1).
Das weitere Vorbringen der Antragsgegnerin steht dem nicht entgegen. Soweit sie unter Verweis auf den sich in Bearbeitung befindlichen Krankenhausplan des Landes vorträgt, den Vorgaben des Landes entsprechen zu müssen, dürfte es sich hierbei um eine Frage der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens handeln, die nach dem zuvor Ausgeführten im Rahmen der Erstellung der Kostenschätzung (noch) nicht zu prüfen ist. Gleiches gilt im Ergebnis auch für den Einwand, die Fragestellung sei nicht präzise genug formuliert.
Die Antragsteller haben auch einen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht. Die Regelung ist nötig, um wesentliche Nachteile für die Antragsteller abzuwenden. Da die Antragsteller verpflichtet sind, die Kostenschätzung der Verwaltung zu übernehmen und auf den Unterschriftslisten abzudrucken, sind sie auf die Erstellung der Kostenschätzung angewiesen, um das weitere Verfahren durchzuführen. Eine Vorwegnahme der Hauptsache ist hier ausnahmsweise gerechtfertigt, weil ein Abwarten der Entscheidung in der Hauptsache im Hinblick auf den Aktualitätsbezug des Bürgerbegehrens den Antragstellern nicht zugemutet werden kann.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 1 des Gerichtskostengesetzes (GKG). Dabei wird der in § 52 Abs. 2 GKG vorgesehene Auffangwert festgesetzt, der auch für ein entsprechendes (nur auf die Kostenschätzung bezogenes) Hauptsacheverfahren anzusetzen wäre, weil die Antragsteller mit ihrem Antrag im vorläufigen Rechtsschutzverfahren eine Vorwegnahme der Hauptsache erstreben.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 26 GO NRW
§ 123 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 26 Abs. 2 Satz 5 der Gemeindeordnung
§ 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW
§ 26 Abs. 2 Satz 9 GO NRW
§ 26 Abs. 2 GO NRW
§ 123 Abs. 1 S. 2 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2, 294 der Zivilprozessordnung
§ 26 Abs. 2 Satz 5 GO NRW
§ 26 Abs. 2 Satz 6 GO NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 35 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 1 des Gerichtskostengesetzes

Zitierte Entscheidungen: 1 L 181/16
15 A 2927/18
15 B 242/16
15 K 3716/16
15 A 2963/07
15 B 522/04
2 K 50.13
4 L 53/02