Sächsisches Oberverwaltungsgericht (Sachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-04-30, Aktenzeichen 3 B 148/20

Tenor:
Az.: 3 B 148/20 SÄCHSISCHES OBERVERWALTUNGSGERICHT Beschluss In der Verwaltungsrechtssache des Herrn - Antragsteller - prozessbevollmächtigt: gegen den Freistaat Sachsen vertreten durch das Sächsische Staatsministerium für Soziales und Gesellschaftlichen Zusammenhalt Albertstraße 10, 01097 Dresden - Antragsgegner - wegen SächsCoronaSchVO hier: Antrag nach § 47 VwGO
2 hat der 3. Senat des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts durch den Vorsitzenden Richter am Oberverwaltungsgericht Dr. Freiherr von Welck, die Richter am Oberverwaltungsgericht Kober, Groschupp, Dr. John sowie die Richterin am Oberverwaltungsgericht Schmidt-Rottmann am 30. April 2020 beschlossen: Der Antrag wird abgelehnt. Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens. Der Streitwert wird auf 10.000 € festgesetzt. Gründe Der Antragsteller verfolgt mit seinem Eilantrag gemäß § 47 Abs. 6 VwGO das Ziel, § 2 Abs. 2 und § 3 Abs. 1 und 3 der Verordnung des Sächsischen Staatsministeriums für Soziales und Gesellschaftlichen Zusammenhalt zum Schutz vor dem Corona-Virus SARS-CoV-2 und COVID-19 (Sächsische Corona-Schutz-Verordnung – SächsCoronaSchVO) vom 17. April 2020 (SächsGVBl. S. 170) außer Vollzug zu setzen. Die Sächsische Corona-Schutz-Verordnung hat - soweit hier streitgegenständlich - nachfolgenden Wortlaut: "§ 1 Grundsatz (1) Jeder wird anlässlich der Corona-Pandemie angehalten, die physisch-sozialen Kontakte zu anderen Menschen als den Angehörigen des eigenen Hausstandes oder zu der Partnerin oder dem Partner auf ein absolut nötiges Minimum zu reduzieren und wo immer möglich, ist ein Mindestabstand zu anderen Personen außer zu den Angehörigen des eigenen Hausstandes von 1,5 Metern beziehungsweise die Durchführung weiterer Maßnahmen zur Ansteckungsvermeidung einzuhalten (Kontaktbeschränkung). Dieser Grundsatz gilt für alle Lebensbereiche, insbesondere auch für Arbeitsstätten. Es wird dringend empfohlen, im öffentlichen Raum und insbesondere bei Kontakt mit Risikopersonen eine Mund-Nasenbedeckung zu tragen, um für sich und andere das Risiko von Infektionen zu reduzieren. Dazu gehört auch regelmäßige Händehygiene und die Vermeidung des Hand-Gesichts-Kontaktes. Eltern und Sorgeberechtigte sollen dafür Sorge tragen, dass ihre Kinder oder Schutzbefohlene diese Empfehlungen auch einhalten, sofern diese dazu in der Lage sind. 1
3 (2) Um eine weiträumige Ausbreitung des Virus zu reduzieren, bleiben die Bürgerinnen und Bürger aufgefordert, generell auf private Reisen, Ausflüge und Besuche – auch von Verwandten – zu verzichten. Das gilt auch für überregionale tagestouristische Ausflüge. § 2 Kontaktbeschränkung (1) Der Aufenthalt im öffentlichen Raum ist ausschließlich alleine oder in Begleitung der Partnerin oder des Partners beziehungsweise mit Angehörigen des eigenen Hausstandes oder mit einer weiteren nicht im Hausstand lebenden Person oder zur Wahrnehmung des Sorge- und Umgangsrechts gestattet. (2) Im öffentlichen Raum ist ein Mindestabstand von 1,5 Metern außer zu den in Absatz 1 genannten Personen einzuhalten. § 3 Verbot von Ansammlungen von Menschen (1) Alle Veranstaltungen, Versammlungen und sonstige Ansammlungen sind untersagt. (…) (3) Im Einzelfall können Ausnahmegenehmigungen auf Antrag insbesondere für Versammlungen im Sinne des Sächsischen Versammlungsgesetzes vom zuständigen Landkreis oder der zuständigen Kreisfreien Stadt erteilt werden, soweit dies aus infektionsschutzrechtlicher Sicht vertretbar ist. (…) § 12 Inkrafttreten, Außerkrafttreten (1) Diese Verordnung tritt am 20. April 2020 in Kraft und mit Ablauf des 3. Mai 2020 außer Kraft. (2) Mit dem Inkrafttreten dieser Verordnung tritt die Allgemeinverfügung des Sächsischen Staatsministeriums für Soziales und Gesellschaftlichen Zusammenhalt vom 31. März 2020, Az. 15-5422/5 (Vollzug des Infektionsschutzgesetzes - Maßnahmen anlässlich der Corona-Pandemie - Verbot von Veranstaltungen) außer Kraft.“ Der Antragsteller hat beim Sächsischen Oberverwaltungsgericht um einstweiligen Rechtsschutz nach § 47 Abs. 6 VwGO nachgesucht. Zur Begründung seines Rechtschutzbegehrens trägt er mit Schriftsatz vom 22. April 2020 zusammengefasst vor: Er sei mit vielen in der Verordnung vorgesehenen grundrechtseinschränkenden Maßnahmen nicht einverstanden. Gerne würde er daher zusammen mit Personen aus seinem persönlichen Umfeld seine Meinung dazu im Rahmen einer Demonstration vor dem Haupteingang des Staatsministeriums für Soziales und Gesellschaftlichen Zusammenhalt kundtun. Dies sei ihm auf Grund des in der Verordnung geregelten Versammlungsverbots jedoch nicht möglich. Er lehne es ab, zuvor eine 2
4 Ausnahmeerlaubnis hierfür einzuholen, da er der Ansicht sei, dass dies mit seinem Recht auf Versammlungsfreiheit nicht vereinbar sei. Zudem würde er sich gerne mit zwei Personen in seiner Wohnung zusammensetzen, um über die „Corona- Maßnahmen“ zu debattieren und ein möglichst politisches Engagement zu planen. Auch dies sei ihm durch § 3 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 SächsCoronaSchVO ohne die vorherige Beantragung einer Ausnahmegenehmigung verwehrt. Er würde bei den Veranstaltungen einen Mindestabstand von 1,5 Meter einhalten. Bei der Versammlung im öffentlichen Raum würde dies durch das Aufstellen in einer Reihe mit den entsprechenden Abständen umgesetzt werden. Innerhalb der 60 m² großen Wohnung würden die Stühle entsprechend weit auseinandergestellt werden. Er sei in seiner allgemeinen Handlungsfreiheit sowie in seiner Versammlungsfreiheit verletzt. Die Grundrechtseingriffe seien unverhältnismäßig und damit nicht gerechtfertigt. Es sei unmöglich, den Sicherheitsabstand von 1,5 Meter ausnahmslos einzuhalten. Der Verordnungsgeber hätte daher eine Soll-Vorschrift erlassen müssen. In Bezug auf das Versammlungsverbot läge keine ausreichende Ermächtigungsgrundlage vor. §§ 32, 28 InfSG lasse sich keine Befugnis zum Erlass eines präventiven Versammlungsverbots entnehmen. Der Eingriff in Versammlungsfreiheit sei verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt. Die Regelung sei zu unbestimmt und verstoße gegen die Wesengehaltsgarantie des Art. 19 Abs. 2 GG. In jedem Fall sei das präventive Versammlungsverbot mit Ausnahmevorbehalt unverhältnismäßig. Es werde zwar nicht verkannt, dass die Regelung mit dem Schutz von Leben und Gesundheit überragend wichtige verfassungsrechtliche Belange verfolge. Es sei jedoch zu berücksichtigen, dass der Schutz des Rechtsguts am Ende einer langen Kausalkette stehe und unklar bleibe, welche verbotene Versammlung in welchem Umfang zum Schutz des Ziels überhaupt beitragen könne, insbesondere wenn man bedenke, dass Versammlungen unter Einhalt des Schutzabstands zwischen den Teilnehmern durchführbar seien. Auch fehle es bereits an einer unmittelbaren, aus erkennbaren Umständen herleitbaren Gefahr für mit der Versammlungsfreiheit gleichwertige, elementare Rechtsgüter. Ein bloßes Risiko stelle keine solche unmittelbare Gefahr dar. Dies gelte erst recht bei einer öffentlichen Versammlung mit sechs Personen oder einer nicht-öffentlichen Versammlung von drei Personen, wie sie von ihm beabsichtigt seien. Das präventive Versammlungsverbot sei auch mit der verfassungsrechtlich gebotenen Konsistenz des Schutzkonzepts des Antragsgegners unvereinbar. So sei nicht nachvollziehbar, warum Menschen an Gottesdiensten mit 15 Personen
5 teilnehmen und in öffentlichen Verkehrsmitteln oder im Rahmen der beruflichen Tätigkeit ohne Ausnahmeerlaubnis zusammenkommen dürften, nicht jedoch, um von ihrer für den demokratischen Rechtsstaat zur elementaren Versammlungsfreiheit Gebrauch zu machen. Er beantragt daher, 1. § 2 Abs. 2 SächsCoronaSchVO wird außer Vollzug gesetzt. 2. § 3 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. Abs. 3 SächsCoronaSchVO wird außer Vollzug gesetzt, soweit sich die Regelung auf Versammlungen bezieht. Der Antragsgegner beantragt, den Antrag abzulehnen. Er verteidigt die Regelungen mit Schriftsatz vom 28. April 2020. Der Antrag ist nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 24 Abs. 1 SächsJG statthaft. Danach entscheidet das Sächsische Oberverwaltungsgericht über die Gültigkeit von im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften. Dazu gehören Verordnungen der Staatsregierung. Der Senat entscheidet gemäß § 24 Abs. 2 SächsJG hierüber in der Besetzung von fünf Berufsrichtern. Der Normenkontrollantrag nach § 47 Abs. 6 VwGO ist zulässig. Ein solcher Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist zulässig, wenn ein in der Hauptsache gestellter oder noch zu stellender Normenkontrollantrag nach § 47 Abs. 1 VwGO voraussichtlich zulässig ist (vgl. hierzu Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl., 2018, § 47 Rn. 387) und die für das Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes geltenden Zulässigkeitsvoraussetzungen nach § 47 Abs. 6 VwGO vorliegen. Beides ist hier der Fall. Der Antragsteller ist antragsbefugt im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO, da er geltend machen kann, in eigenen Rechten verletzt zu sein. Er hat dargelegt, dass er wenigstens in seinem Persönlichkeitsrecht und in seinem Versammlungsrecht betroffen ist. 3 4 5 6 7 8
6 Der Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO ist aber nicht begründet. Gemäß § 47 Abs. 6 VwGO kann das Oberverwaltungsgericht die Anwendung der Verordnung der Antragsgegnerin vorübergehend außer Vollzug setzen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Da sich der Wortlaut der Vorschrift an § 32 BVerfGG anlehnt, sind die vom Bundesverfassungsgericht hierzu entwickelten Grundsätze (BVerfG, Beschl. v. 8. November 1985 - 1 BvR 1290/85 -, juris Rn. 10 und v. 8. November 1994 - 1 BvR 1814/94 -, juris Rn. 21) auch bei § 47 Abs. 6 VwGO heranzuziehen. Als Entscheidungsmaßstab dienen die Erfolgsaussichten eines anhängigen oder möglicherweise nachfolgenden Hauptsacheverfahrens. Erweisen sich diese als offen, sind die Folgen, die eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, eine Hauptsache aber Erfolg hätte, gegenüber den Nachteilen abzuwägen, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, einem anhängigen oder möglicherweise nachfolgenden Normenkontrollantrag aber der Erfolg zu versagen wäre. Die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Erwägungen müssen die gegenläufigen Interessen dabei deutlich überwiegen, also so schwer wiegen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung - trotz offener Erfolgsaussichten der Hauptsache - dringend geboten ist (SächsOVG, Beschl. v. 15. April 2020 - 3 B 114/20 -, z. Veröffentlichg. in juris vorgesehen; Beschl. v. 7. März 2018 - 3 B 386/17 -, juris; Beschl. v. 15. März 2018 - 3 B 82/18 -, juris Rn. 16 m. w. N.). Mit diesen Voraussetzungen stellt § 47 Abs. 6 VwGO an die Aussetzung des Vollzugs einer untergesetzlichen Norm erheblich strengere Anforderungen, als § 123 VwGO sie sonst an den Erlass einer einstweiligen Anordnung stellt (BVerwG, Beschl. v. 18. Mai 1998 - 4 VR 2/98 -, juris Rn. 3). Der Senat ist sich bewusst, dass die vom Antragsteller angesprochenen Einschränkungen mit schwerwiegenden Grundrechtseingriffen verbunden sind. Der Erlass der von dem Antragsteller beantragten einstweiligen Anordnung ist auch unter Berücksichtigung dessen nach dem vorgenannten Maßstab nicht gemäß § 47 Abs. 6 VwGO zur Abwendung schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten. Die Erfolgsaussichten in der Hauptsache stellen sich im Rahmen der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein möglichen summarischen Prüfung als gering dar. Die danach vorzunehmende Interessenabwägung geht zu 9 10 11
7 Lasten des Antragstellers aus, weshalb der auf Außervollzugsetzung der angegriffenen Regelungen gerichtete Antrag ohne Erfolg bleiben muss. Es spricht Überwiegendes für die Auffassung, dass die vom Antragsteller angegriffenen Regelungen der Sächsischen Corona-Schutz-Verordnung im Hinblick auf den Vorbehalt des Gesetzes von § 32 i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 Infektionsschutzgesetz (IfSG) in der Fassung vom 27. März 2020 (BGBl. I S. 587) als Rechtsgrundlage gedeckt sind. Das Rechtsstaatsprinzip und das Demokratiegebot erfordern, dass der Gesetzgeber die für die Grundrechtsverwirklichung maßgeblichen Regelungen im Wesentlichen selbst trifft und diese nicht dem Handeln und der Entscheidungsmacht der Exekutive überlässt. Als wesentlich sind also Regelungen zu verstehen, die für die Verwirklichung von Grundrechten erhebliche Bedeutung haben und sie besonders intensiv betreffen. Die Wesentlichkeitsdoktrin beantwortet daher nicht nur die Frage, ob eine bestimmte Materie nur gesetzlich geregelt werden kann. Sie ist vielmehr auch dafür maßgeblich, wie genau die Regelungen im Einzelnen sein müssen. Die Tatsache, dass eine Frage politisch umstritten ist, führt dagegen für sich genommen nicht dazu, dass diese als wesentlich verstanden werden müsste. Grundsätzlich können zwar Gesetze - wie das Infektionsschutzgesetz in dessen § 32 IfSG - gemäß Art. 80 Abs. 1 GG zum Erlass von Rechtsverordnungen ermächtigen, den Voraussetzungen des Gesetzesvorbehalts genügen, jedoch müssen die wesentlichen Entscheidungen auch hier vom parlamentarischen Gesetzgeber selbst getroffen werden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 21. April 2015 - 2 BvR 1322/12, 2 BvR 1989/12 -, juris Rn. 52 m. w. N.). Das Erfordernis der hinreichenden Bestimmtheit der Ermächtigungsgrundlage bei Delegation einer Entscheidung auf den Verordnungsgeber aus Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG, wonach Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung im Gesetz bestimmt werden müssen, stellt insoweit eine notwendige Ergänzung und Konkretisierung des Gesetzesvorbehalts und des Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung dar. Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG führt als eine Ausprägung des allgemeinen Gesetzesvorbehalts den staatlichen Eingriff durch die Exekutive nachvollziehbar auf eine parlamentarische Willensäußerung zurück. Eine Ermächtigung darf daher nicht so unbestimmt sein, dass nicht mehr vorausgesehen werden kann, in welchen Fällen und 12 13 14
8 mit welcher Tendenz von ihr Gebrauch gemacht werden wird und welchen Inhalt die auf Grund der Ermächtigung erlassenen Verordnungen haben können (BVerfG, Beschl. v. 21. April 2015 - 2 BvR 1322/12 u. a. -, juris, Rn. 54 f., Urt. v. 19. September 2018 - 2 BvF 1/15 u. a. -, juris, Rn. 198 ff.) Die Ermächtigung für den Erlass der Sächsischen Corona-Schutz-Verordnung ist in § 32 IfSG geregelt. Danach werden die Landesregierungen ermächtigt, unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen nach den §§ 28 bis 31 IfSG maßgebend sind, auch durch Rechtsverordnungen entsprechende Gebote und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten zu erlassen. Werden Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt oder ergibt sich, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war, so trifft die zuständige Behörde nach § 28 Abs. 1 S. 1 IfSG die notwendigen Schutzmaßnahmen, insbesondere die in den §§ 29 bis 31 IfSG genannten, soweit und solange es zur Verhinderung und Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist. Davon ausgehend spricht vieles dafür, dass die angegriffenen Regelungen von der Generalklausel in § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG gedeckt sind, wonach die zuständige Behörde die „notwendigen Schutzmaßnahmen“ zu treffen hat. Der Gesetzgeber hat neben der in § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 IfSG geregelten Befugnis zum Erlass von Betretens- und Verlassensverboten bereits mit der Regelung in § 28 Abs. 1 Satz 2 und 4 IfSG, wonach Veranstaltungen oder sonstige Ansammlungen von Menschen beschränkt oder verboten und das Grundrecht der Versammlungsfreiheit eingeschränkt werden können, deutlich gemacht, dass in Konkretisierung der mit der Generalklausel eröffneten Handlungsmöglichkeiten auch weitreichende - und damit auch die von dem Antragsteller angesprochenen wesentlichen - Maßnahmen zulässig sind. Dem liegt die Erwägung zugrunde, dass sich die Bandbreite der Schutzmaßnahmen, die bei Auftreten einer übertragbaren Krankheit in Frage kommen können, nicht im Vorfeld bestimmen lässt (BVerwG, Urt. v. 22. März 2012 - 3 C 16.11 -, juris Rn. 24; OVG NRW, Beschl. v. 6. April 2020 - 13 B 398/20.NE -, juris Rn. 44; OVG Berlin- Brandenburg, Beschl. v. 17. April 2020 - 11 S 22/20 -, juris Rn. 21; OVG Bremen, Beschl. v. 9. April 2020 - 1 B 97/20 -, juris Rn. 34). 15 16
9 Hiervon ausgehend dürften die angegriffenen Regelungen, soweit sie den Antragsteller überhaupt beeinträchtigen, mit höherrangigem Recht vereinbar sein. Bedenken an der formellen Rechtmäßigkeit der Sächsischen Corona-Schutz- Verordnung bestehen nicht. Das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG, Art. 75 Abs. 1 Satz 3 SächsVerf wurde ausweislich ihrer Präambel gewahrt. Sie wurde ordnungsgemäß im Sächsischen Gesetz- und Verordnungsblatt verkündet. Der Verordnungsgeber konnte sich auf § 28 IfSG in der Fassung vom 27. März 2020 stützen. Rechtsgrundlage ist § 32 Satz 1 IfSG. Gemäß dessen Satz 2 können die Landesregierungen die ihnen erteilte Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnung durch Rechtsverordnung auf andere Stellen übertragen. Von dieser Ermächtigung ist im Freistaat Sachsen durch § 7 der Verordnung der Sächsischen Staatsregierung und des Sächsischen Staatsministeriums für Soziales und Gesellschaftlichen Zusammenhalt zur Regelung der Zuständigkeiten nach dem Infektionsschutzgesetz und für die Kostenerstattung für Impfungen und andere Maßnahmen der Prophylaxe vom 9. Januar 2019 (SächsGVBl. S. 83), geändert durch Verordnung vom 3. März 2020 (SächsGVBl. S. 82), Gebrauch gemacht und die Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen auf das Staatsministerium für Soziales und Gesellschaftlichen Zusammenhalt übertragen worden. Die Zuständigkeitsübertragung enthält eine dynamische Verweisung auf das Infektionsschutzgesetz, d. h. sie bezieht sich auf die jeweils geltende Fassung dieses Gesetzes. Durch die Übertragungsregelung ist nicht eine bestimmte Fassung dieses Gesetzes - "in der am … geltenden Fassung" - in Bezug genommen worden. Hieraus folgt, dass die Zuständigkeitsübertragung sich auf die jeweils geltende, mithin die aktuelle geltende Fassung des Infektionsschutzgesetzes bezieht. § 28 Abs. 1 IfSG befugt auch zum Erlass von Maßnahmen gegenüber sog. "Nichtstörern" (vgl. OVG NRW, a. a. O. Rn. 34 ff. m. w. N.). Wird ein Kranker, Krankheitsverdächtiger, Ansteckungsverdächtiger oder Ausscheider festgestellt, begrenzt § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG den Handlungsrahmen nicht dergestalt, dass allein Schutzmaßnahmen gegenüber den vorgenannten Personen zulässig wären. Zwar sind diese vorrangig Adressaten, da sie wegen der von ihnen ausgehenden Gefahr, eine übertragbare Krankheit weiterzuverbreiten, nach den allgemeinen Grundsätzen des 17 18 19 20
10 Polizeirechts als "Störer" anzusehen sind. Indes können auch die Allgemeinheit und sonstige "Nichtstörer" Adressaten von Maßnahmen sein, insbesondere um sie vor eigener Ansteckung und dem damit verbundenen Risiko, ihrerseits die Krankheit weiterzuverbreiten, zu schützen (HessVGH, Beschl. v. 7. April 2020 - 8 B 892/20.N -, juris Rn. 44 m. w. N.; OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 23. März 2020 - 11 S 12/20 -, juris Rn. 8 m. w. N.). Da die Maßnahmen auch zum Schutz vor Ansteckung erlassen werden können, kommt es auf die Unterscheidung zwischen Störern und Nichtstörern nicht an, zumal die Anzeichen für eine Infektion mit dem Corona-Virus sehr verschieden sind und ein Ansteckungsverdacht auch bei Personen bestehen kann, die überhaupt keine Symptome aufweisen (SächsOVG, Beschl. 15. April 2020 - 3 B 114/20 -, z. Veröffentl. bei juris vorg.). Da bei Menschenansammlungen Krankheitserreger besonders leicht übertragen werden, stellt § 28 Abs. 1 Satz 2 Hs. 1 IfSG klar, dass Anordnungen auch gegenüber Veranstaltungen oder sonstigen Zusammenkünften von Menschen sowie gegenüber Gemeinschaftseinrichtungen ergehen können. Hierzu gehören auch Versammlungen, die unter den Schutz des Art. 8 GG fallen (OVG Thüringen, Beschl. v. 10. April 2020 - 3 EN 248/20 -, juris Rn. 42). Die in der Sächsischen Corona-Schutz-Verordnung geregelten Beschränkungen, Gebote und Verbote verfolgen das durch § 1 Abs. 1 IfSG vorgegebene Ziel der Vorbeugung übertragbarer Krankheiten beim Menschen sowie die frühzeitige Erkennung von Infektionen und Verhinderung ihrer Weiterverbreitung, wie aus ihrer Begründung hervorgeht. Danach beruht sie auf der Gefahreneinschätzung der Weltgesundheitsorganisation und des Robert-Koch-Instituts. Sie dient der Abwehr von Gefahren, denen insbesondere - aber nicht nur - ältere Menschen mit Grunderkrankungen ausgesetzt sind, sowie dem Erhalt der Leistungsfähigkeit des Gesundheitswesens und insbesondere der Krankenhäuser zur Behandlung schwer- und schwerstkranker Menschen (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG). Dazu war und ist es auch jetzt noch weiterhin wichtig, persönliche menschliche Kontakte möglichst zu vermeiden, um so die Ausbreitung des im Wege einer Tröpfcheninfektion besonders leicht von Mensch zu Mensch übertragbaren Coronavirus zu verlangsamen. In Fragen der Vorbeugung übertragbarer Krankheiten sowie zur frühzeitigen Erkennung und Verhinderung der Weiterverbreitung von Infektionen kommt den Empfehlungen des Robert-Koch-Instituts eine vorrangige Bedeutung zu, das die 21 22
11 Gefährdung für die Gesundheit durch das hochansteckende Virus SARS-CoV-2 nach wie vor als hoch einschätzt. Dies gilt insbesondere, aber nicht nur, für ältere Menschen mit Vorerkrankungen. Das Robert-Koch-Institut ist nach § 4 Abs. 1 Satz 1 IfSG nationale Behörde zur Vorbeugung übertragbarer Krankheiten sowie zur frühzeitigen Erkennung und Verhinderung der Weiterverbreitung von Infektionen. Es erstellt nach § 4 Abs. 2 Nr. 1 IfSG im Benehmen mit den jeweils zuständigen Bundesbehörden für Fachkreise als Maßnahme des vorbeugenden Gesundheitsschutzes Richtlinien, Empfehlungen, Merkblätter und sonstige Informationen zur Vorbeugung, Erkennung und Verhinderung der Weiterverbreitung übertragbarer Krankheiten und stellt sie gemäß § 4 Abs. 2 Nr. 3c IfSG dem Staatsministerium für Soziales und Gesellschaftlichen Zusammenhalt als oberster Landesgesundheitsbehörde im Freistaat Sachsen zur Verfügung. Zur Risikobewertung, den erforderlichen Infektionsschutzmaßnahmen und der empfohlenen Strategie zur Bekämpfung der Ausbreitung des Virus verweist der Senat auf die aktuell immer noch gültige Risikoeinschätzung des Robert-Koch-Instituts vom 26. März 2020https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Risik obewertung.html, abgerufen am 17. April 2020; hierauf auch abstellend: BVerfG, Beschl. v. 10. April 2020 - 1 BvQ 28/20 -, juris Rn. 13 f.). Auch die Nationale Akademie der Wissenschaften Leopoldina, deren Expertise in der Beratung von Politik und Öffentlichkeit ebenfalls eine große Bedeutung zukommt, empfiehlt nach dem weitgehenden "lock down", Lockerungen mit Bedacht und mit begleitenden Maßnahmen vorzunehmen. Vordringliche Voraussetzung für eine solche allmähliche Lockerung sei dabei, dass sich die Neuinfektionen auf niedrigem Niveau stabilisierten und das Gesundheitssystem nicht überlastet werde. Ferner müssten Infizierte zunehmend identifiziert und die Schutzmaßnahmen (Hygienemaßnahmen, Mund- Nasen-Schutz, Distanzregeln) diszipliniert eingehalten werden (siehe Ad-hoc- Stellungnahme vom 13. April 2020:https://www.leopoldina.org/uploads/tx_leopublication/2020_04_13_Co ronavirus-Pandemie-Die_Krise_nachhaltig_%C3%BCberwinden_final.pdf). Dieser Strategie entsprechen die im Rahmen einer Telefonschaltkonferenz der Bundeskanzlerin mit den Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder am 15. April 2020 beschlossenen Maßnahmen. Deren Einschätzung ist zu entnehmen, dass die Epidemie durch die Verlangsamung der Infektionsketten der letzten Wochen 23
12 noch nicht bewältigt wurde, sondern diese weiter andauere. In kleinen Schritten solle daran gearbeitet werden, das öffentliche Leben wieder zu beginnen, den Bürgerinnen und Bürgern wieder mehr Freizügigkeit zu ermöglichen und gestörte Wertschöpfungsketten wiederherzustellen. Dies müsse jedoch gut vorbereitet werden und in jedem Einzelfall durch Schutzmaßnahmen so begleitet werden, dass das Entstehen neuer Infektionsketten bestmöglich vermieden werde (https://www.bundesregierung.de/breg-de/themen/coronavirus/bund-laender- beschluss-1744224; Abruf am 17. April 2020). Dem Senat ist bewusst, dass die in der Sächsischen Corona-Schutz-Verordnung geregelten Beschränkungen und Verbote in der Wissenschaft vereinzelt auch als unverhältnismäßig betrachtet oder andere Strategien zur Überwindung der Pandemie vorgeschlagen werden. Von manchen Fachleuten wird das Virus SARS-CoV-2 bis heute verharmlosend mit Grippe-(Influenza)-Viren verglichen. Diese Einschätzung teilt der Senat nicht und verweist hierzu auf inzwischen vorliegende Studien zur sogenannten Übersterblichkeit, wonach die Zahl der Toten in Europa allein im Zeitraum vom 16. März bis 12. April 2020 drastisch zugenommen hat (https://www.tagesschau.de /faktenfinder/corona-uebersterblichkeit-101.html). Es spricht nach alledem Einiges dafür, dass die Tatsache, dass in Deutschland bislang keine Übersterblichkeit festzustellen ist, insbesondere darauf zurückzuführen ist, dass hier rechtzeitig Maßnahmen zur Eindämmung der Verbreitung des Virus SARS-CoV- 2 unternommen worden sind. Im Übrigen besteht in der Bevölkerung gegen das neuartige SARS-CoV-2 im Unterschied zu Influenza-Viren keine Grundimmunität und es steht ein Impfstoff oder eine spezifische Therapie in konkret absehbarer Zeit nicht zur Verfügung. Der Gefahr für das Gesundheitssystem und daran anknüpfend der Gesundheitsversorgung der Bevölkerung kann derzeit folglich nur dadurch begegnet werden, die Verbreitung der Erkrankung so gut wie möglich zu verlangsamen, die Erkrankungswelle auf einen längeren Zeitraum zu strecken und damit auch die Belastung am Gipfel leichter bewältigbar zu machen (vgl. zur aktuellen Zahl - gemeldeter - freier Krankenhausbetten mit Beatmungskapazität: DIVI Intensivregister, Tagesreport, veröffentlicht unter: www.divi.de/images/Dokumente/Tagesdaten_Intensivregister_ CSV/DIVI- IntensivRegister_Tagesreport_2020_04_26.pdf, Stand: 26. April 2020). 24
13 COVID-19 ist eine übertragbare Krankheit im Sinne des § 2 Nr. 3 IfSG. Die Erkrankung manifestiert sich als Infektion der Atemwege mit den Leitsymptomen Fieber und Husten. Bei 81 % der Patienten ist der Verlauf mild, bei 14 % schwer und 5 % der Patienten sind kritisch krank. Zur Aufnahme auf die Intensivstation führt im Regelfall Dyspnoe mit erhöhter Atemfrequenz (> 30/min), dabei steht eine Hypoxämie im Vordergrund. Mögliche Verlaufsformen sind die Entwicklung eines akuten Lungenversagens (Acute Respiratory Distress Syndrome - ARDS) sowie, bisher eher seltener, eine bakterielle Koinfektion mit septischem Schock. Weitere beschriebene Komplikationen sind zudem Rhythmusstörungen, eine myokardiale Schädigung sowie das Auftreten eines akuten Nierenversagens (vgl. zum Krankheitsbild im Einzelnen mit weiteren Nachweisen: Kluge/Janssens/Welte/Weber- Carstens/Marx/Karagiannidis, Empfehlungen zur intensivmedizinischen Therapie von Patienten mit COVID-19, in: Medizinische Klinik - Intensivmedizin und Notfallmedizin v. 12. März 2020, veröffentlicht unter: https://link.springer.com/content/pdf/10.1007/s00063-020-00674-3.pdf, Stand: 30. März 2020). Obwohl schwere Verläufe auch bei Personen ohne Vorerkrankung auftreten und auch bei jüngeren Patienten beobachtet wurden, haben ältere Personen (mit stetig steigendem Risiko für einen schweren Verlauf ab etwa 50 bis 60 Jahren), Raucher (bei schwacher Evidenz), stark adipöse Menschen, Personen mit bestimmten Vorerkrankungen des Herz-Kreislauf-Systems (z.B. koronare Herzerkrankung und Bluthochdruck) und der Lunge (z.B. COPD) sowie Patienten mit chronischen Lebererkrankungen, mit Diabetes mellitus (Zuckerkrankheit), mit einer Krebserkrankung oder mit geschwächtem Immunsystem (z.B. aufgrund einer Erkrankung, die mit einer Immunschwäche einhergeht oder durch Einnahme von Medikamenten, die die Immunabwehr schwächen, wie z.B. Cortison) ein erhöhtes Risiko für schwere Verläufe. Eine Impfung oder eine spezifische Medikation sind derzeit nicht verfügbar. Die Inkubationszeit beträgt im Mittel fünf bis sechs Tage bei einer Spannweite von einem bis zu 14 Tagen. Der Anteil der Infizierten, der auch tatsächlich erkrankt (Manifestationsindex), beträgt bis zu 86%. Die Erkrankung ist sehr infektiös, und zwar nach Schätzungen von etwa zwei Tagen vor Symptombeginn bis zum achten Tag nach Symptombeginn. Die Übertragung erfolgt hauptsächlich im Wege der Tröpfcheninfektion. Auch eine Übertragung durch Aerosole und kontaminierte Oberflächen kann nicht ausgeschlossen werden, ist aber wenig wahrscheinlich. Es ist zwar offen, wie viele Menschen sich insgesamt in Deutschland 25
14 mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 infizieren werden. Schätzungen gehen aber von bis zu 70 % der Bevölkerung aus, es ist lediglich unklar, über welchen Zeitraum dies geschehen wird. Grundlage dieser Schätzungen ist die so genannte Basisreproduktionszahl von COVID-19. Sie beträgt ohne die Ergreifung von Maßnahmen 2,4 bis 3,3. Dieser Wert kann so interpretiert werden, dass bei einer Basisreproduktionszahl von etwa drei ungefähr zwei Drittel aller Übertragungen verhindert werden müssen, um die Epidemie unter Kontrolle zu bringen (vgl. zu Vorstehendem im Einzelnen und mit weiteren Nachweisen: Robert-Koch-Institut, SARS-CoV-2 Steckbrief zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), veröffentlicht unter: www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Steck brief.html?nn=13490888, Stand: 24. April 2020; Antworten auf häufig gestellte Fragen zum Coronavirus SARS-CoV-2, veröffentlicht unter: www.rki.de/SharedDocs/FAQ/NCOV2019/ges amt.html, Stand: 22. April 2020). Hiervon ausgehend gilt Folgendes: 1. Die Anordnung in § 2 Abs. 2 SächsCoronaSchVO, im öffentlichen Raum grundsätzlich einen Mindestabstand von 1,5 Metern einzuhalten, ist unter Berücksichtigung einer an der Praktikabilität ausgerichteten Auslegung mit dem Allgemeinen Persönlichkeitsrecht und der Allgemeinen Handlungsfreiheit gemäß Art. 2 Abs. 1 GG vereinbar. Denn mit dem aus epidemologischer Sicht notwendigen Mindestabstandsgebot wird das Recht anderer auf Schutz des Lebens und seiner körperlichen Unversehrtheit gemäß Art. 2 Abs. 2 GG gewahrt. Unter Berücksichtigung der von § 2 Abs. 1 SächsCoronaSchVO privilegierten Umgangsfälle (vgl. § 2 Abs. 2 SächsCoronaSchVO), der weiteren zahlreichen Ausnahmen, die eine zwangsläufige Unterschreitung des Mindestabstands nach sich ziehen (vgl. etwa berufliche oder pflegerische Tätigkeiten) und des in § 1 Abs. 1 Satz 1 SächsCoronaSchVO enthaltenen Zusatzes „wo immer möglich“ ist unter Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes sichergestellt, dass vom Adressaten der Mindestabstandspflicht nichts Unmögliches abverlangt wird und daher ein Verstoß gegen das Gebot dann nicht vorliegt, wenn aus den oben genannten Gründen eine Unterschreitung erforderlich ist. Dasselbe gilt naturgemäß, wenn ein „Verstoß“ aus 26 27 28
15 Unachtsamkeit, versehentlich oder unter Berücksichtigung der örtlichen oder sonstigen Verhältnisse zwangsläufig begangen wurde. Daher verstößt etwa ein Teilnehmer des öffentlichen Nahverkehrs schon nicht gegen das Gebot, wenn er zusammen mit anderen Teilnehmern an der Türe auf Aus- oder Zustieg wartet, und ihm eine Wahrung des Mindestabstands dabei praktisch nicht möglich ist. Unter Beachtung dieser Anwendungsregeln steht daher die die Grundrechte des Antragstellers einschränkende Pflicht zur Wahrung des Mindestabstands in Konkordanz mit den dadurch geschützten Grundrechten anderer. Da aus epidemologischer Sicht neben anderen Schutzmaßnahmen hygienischer Natur (Mund-Nasenbedeckung, Händewaschen etc.) eine durch Tröpfchen verursachte Infektion gerade auch durch die Wahrung des Mindestabstands vermindert werden kann, ist die angeordnete Maßnahme geeignet, erforderlich und verhältnismäßig im engeren Sinn. Denn sie ist geeignet, die physisch-sozialen Kontakte auf ein Minimum zu reduzieren, und trägt der gebotenen Wahrung des nötigen Mindestabstands zwischen Personen Rechnung, um weitere Infektionen mit dem hochansteckenden Virus SARS-CoV-2 einzudämmen und damit den Erhalt der Leistungsfähigkeit des Gesundheitswesens und insbesondere der Krankenhäuser zur Behandlung schwer- und schwerstkranker Menschen sicherzustellen (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG). Angesichts der weiterhin bestehenden Unsicherheiten bei der Einschätzung des dynamischen epidemiologischen Geschehens ist es insbesondere die Vorgehensweise sachgerecht, die Lockerung des "lock down" schrittweise einzuleiten. Nur so können die epidemiologischen Auswirkungen der Lockerungsmaßnahmen im Blick behalten und können Gefährdungen für den Erhalt der Leistungsfähigkeit des Gesundheitswesens und insbesondere der Krankenhäuser zur Behandlung schwer- und schwerstkranker Menschen verhindert werden. Den durch die Wahrung eines Mindestabstands verursachten Beschränkungen stehen die weit gravierenden Folgen für Leib und Leben einer Vielzahl vom Virus SARS- CoV-2 Betroffener und die damit verbundene Erhaltung der Leistungsfähigkeit des Gesundheitssystems Deutschlands (s. o.). Zwar stehen aktuell genügend Krankenhausbetten und insbesondere Intensivbetten für die Behandlung von Covid- 29 30 31
16 19-Erkrankte zur Verfügung, weswegen aktuell keine Engpässe zu befürchten sind. Diese Prognose gilt nach sachverständiger Einschätzung allerdings nur, wenn auf die derzeitige Lockerung nicht wieder ein exponentieller Anstieg der Neuinfektionen folgt. Dann sei die Berechnung hinfällig (https://www.sueddeutsche.de/wissen/ coronavirus-deutschland-intensivbetten-1.4886611). Insoweit ist jedoch zu beachten, dass selbst ein geringer Anstieg der Reproduktionszahl über 1,0, also der Zahl, wie viele Personen ein Infizierter statistisch ansteckt, aufgrund des exponentiell verlaufenden Anstiegs schnell wieder die Gefahr einer Überlastung des Gesundheitssystems heraufbeschwören kann. Damit stellt sich die angeordnete Maßnahme auch als verhältnismäßig im engeren Sinne dar. Diese unterliegen als dauerhaft eingreifende Maßnahmen der Verpflichtung des Verordnungsgebers zur fortlaufenden Überprüfung insbesondere darauf, ob die Maßnahmen im Hinblick auf die Verlangsamung der Verbreitung des Virus SARS- CoV-2 wirksam sind und wie sich die Schließungen für die betroffenen Betriebe auswirken. Dass das Sächsische Staatsministerium für Soziales und Gesellschaftlichen Zusammenhalt bisher dieser Verpflichtung nicht nachgekommen wäre, ist in keiner Weise ersichtlich (ähnlich VGH BW, Beschl. v. 9. April 2020 - 1 S 925/20 -, Entscheidungsdatenbank Rn. 47; Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 23. März 2020 - 11 S 12/20 -, juris; BayVGH, Beschl. v. 30. März 2020 - 20 CS 20.611 -, juris). 2. Nichts anderes gilt für das in § 3 Abs. 1 und Abs. 3 SächsCoronaSchVO geregelte Verbot mit Genehmigungsvorbehalt von Versammlungen nach dem Sächsischen Versammlungsgesetz. Soweit der Antragsteller eine Verletzung der Wesensgehaltsgarantie des Art. 19 Abs. 2 GG sowie des Parlamentsvorbehalts rügt, schließt sich der Senat der Auffassung des Thüringer Oberverwaltungsgerichts (a. a. O. Rn. 43-44 m. w. N.) an, das auch in dem dort ohne die Möglichkeit einer vorherigen Genehmigung erlassenen Versammlungsverbot noch keinen Verstoß feststellen kann. Dies muss hier um so mehr gelten, als der sächsische Verordnungsgeber - anders als der thüringische - ein Genehmigungsverfahren nach § 3 Abs. 3 SächsCoronaSchVO vorsieht, womit sichergestellt ist, dass eine an hygienischen Sicherheitsanforderungen ausgerichtete Ermessenentscheidung über die Durchführung der Versammlung möglich ist. Eine 32 33 34
17 solche - gemäß Art. 8 Abs. 2 GG allerdings nur bei Versammlungen unter freiem Himmel mögliche - Beschränkung der Versammlungsfreiheit wird von der Rechtsprechung zumindest dann für möglich erachtet, wenn - wie auch der Wortlaut des § 3 Abs. 3 SächsCoronaSchVO nahelegt - dabei auch das Gewicht des Demonstrationsgrundrechts angemessen Berücksichtigung finden kann (vgl. BVerfG, Beschl. v. 15. April 2020 - 1 BvR 828/20 -, juris; Beschl. v. 17. April 2020 - 1 BvQ 37/20 -, juris Rn. 23; BayVGH, Beschl. v. 9. April 2020 20 CE 20.755 -, juris Rn. 4 ff.). Eine Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes, weil Gottesdienste mit beschränkter Teilnehmerzahl zulässig und der öffentliche Verkehr benutzt werden kann, ist auch nicht ansatzweise erkennbar, da diese Verhaltensweisen ihrerseits unter dem Vorbehalt der Beachtung hygienischer Maßnahmen stehen und schon nicht vergleichbar sind. Da der Antragsteller die Möglichkeit, das nach § 3 Abs. 3 SächsCoronaSchVO vorgesehene Verfahren einzuschlagen, das mit den von ihm vorgeschlagenen Hygienemaßnahmen gute Aussichten auf eine Genehmigung haben könnte, von vornherein nicht in Anspruch nehmen will, kann er sich nach alledem nicht auf eine Verletzung seiner Versammlungsfreiheit berufen. 3. Soweit er vorträgt, mit einigen Freunden zu Hause über politische Fragen diskutieren zu wollen, fehlt es schon an einem Eingriff in die Versammlungsfreiheit, da die geplanten Zusammenkünfte nicht öffentlich (vgl. §§ 4 ff. SächsVersG) wären. Eine solche Zusammenkunft muss sich an die hierfür einschlägigen, insgesamt nicht zu beanstandenden (vgl. SächsOVG, Beschl. v. 29. April 2020 -3 B 133/20 -, z. Veröfftl. bei juris vorgesehen, Rn. 38 m. w. N.) Vorgaben halten. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG. Diese Entscheidung ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO). gez.: v. Welck Kober Groschupp gez.: Schmidt-Rottmann Dr. John 35 36 37 38

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 32, 28
InfSG
§§ 28 bis 31 IfSG
§§ 29 bis 31 IfSG
§§ 4 ff. SächsVersG
§ 47 VwGO
§ 32 BVerfGG
§ 123 VwGO
§ 32 IfSG
§ 28 IfSG
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 3 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 SächsCoronaSchVO
§ 2 Abs. 2 SächsCoronaSchVO
§ 3 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. Abs. 3 SächsCoronaSchVO
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 24 Abs. 1 SächsJG
§ 24 Abs. 2 SächsJG
§ 47 Abs. 1 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 47 Abs. 6
VwGO
§ 28 Abs. 1 S. 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 2 und
4 IfSG
§ 32 Satz 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 IfSG
§ 1 Abs. 1 IfSG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 4 Abs. 2 Nr. 1 IfSG
§ 4 Abs. 2 Nr. 3c IfSG
§ 2 Nr. 3 IfSG
§ 2 Abs. 1
SächsCoronaSchVO
§ 1 Abs. 1 Satz 1 SächsCoronaSchVO
§ 3 Abs. 1 und Abs. 3 SächsCoronaSchVO
§ 3 Abs. 3 SächsCoronaSchVO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 2 Abs. 2 und § 3 Abs. 1 und 3 der Verordnung
§ 7 der Verordnung
Art. 19 Abs. 2 GG
Art. 80 Abs. 1
GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 2
GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG
Art. 75
Abs. 1 Satz 3 SächsVerf
Art.
8 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
Art.
2 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 2 GG
Art. 19 Abs. 2
GG
Art. 8 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: 3 B 148/20
S
1 BvR 1290/85
1 BvR
1814/94
3 B 114/20
3 B 386/17
3 B 82/18
4 VR 2/98
2 BvR 1322/12
2 BvR 1989/12
2 BvF 1/15
3 C 16.11
13 B 398/20
11 S 22/20
1 B 97/20
8 B 892/20
11 S
12/20
3 B
114/20
3 EN 248/20
1 BvQ 28/20
1 S 925/20
20 CS 20.61
1 BvR 828/20
1 BvQ
37/20
20 CE 20.75
3 B 133/20