Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-02-13, Aktenzeichen 4 K 252.12
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2015:0213.4K252.12.0A

Tenor:
Orientierungssatz
Ein Klagebegehren, gerichtet auf die Feststellung, dass eine Verordnung, mittels der Tarifverträge für allgemeinverbindlich erklärt werden, rechtswidrig ist und den Kläger in seinen Rechten verletzt, ist aufgrund der spezialgesetzlichen Regelungen in §§ 2a Abs. 1 Nr. 5, 98 Abs. 1 ArbGG unzulässig.(Rn.13)
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe des jeweiligen Vollstreckungsbetrages vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Kläger wenden sich gegen die Allgemeinverbindlicherklärung von Tarifverträgen im Verordnungswege durch die Beklagte. Sie bieten überwiegend Aus- und Weiterbildungsdienstleistungen nach dem Zweiten oder Dritten Buch Sozialgesetzbuch an. Die Zweckgemeinschaft von Mitgliedsunternehmen des B...e.V. (... einerseits und die Gewerkschaft E... und ...(... sowie die Gewerkschaft Verdi andererseits schlossen am 15. November 2011 einen Tarifvertrag, dessen Regelungen mit mehreren Maßgaben für nicht an ihn gebundene Arbeitgeber und Arbeitnehmer die Beklagte mit der — zwischenzeitlich außer Kraft getretenen – Verordnung vom 17. Juli 2012 für verbindlich erklärte. Dadurch wurde für den betroffenen Bereich ein Mindestlohn i.H.v. 12,60 Euro (West einschließlich Berlin) und 11,25 Euro (Ost) eingeführt. Unter dem 26. Juni 2013 hat die Beklagte eine Nachfolgeverordnung erlassen, die ebenfalls Gegenstand des Verfahrens ist. Die Kläger sind der Auffassung, die erwähnten Verordnungen seien in mehrfacher Hinsicht rechtswidrig und verletzten sie in ihren Rechten, und begründen dies ausführlich; auf den Schriftsatz der Kläger vom 15. Oktober 2013 wird Bezug genommen (Bl. 21-90 der Streitakte). Nach Inkrafttreten des sog. Tarifautonomiestärkungsgesetzes vom 11. August 2014 hat die Kammer den Hinweis gegeben, dass im Hinblick auf die durch das genannte Gesetz eingeführten Regelungen der §§ 2a Abs. 1 Nr. 5, 98 Abs. 1 Arbeitsgerichtsgesetz Bedenken bestünden, ob die Klage (noch) zulässig sei. Die Kläger bejahen diese Frage und machen insoweit geltend: Die Zulässigkeit scheitere weder im Hinblick auf den für Feststellungsklagen geltenden Grundsatz der Subsidiarität dieser Klageart noch wegen fehlenden Rechtsschutzbedürfnisses, denn in dem neu eingeführten und bei der Arbeitsgerichtsbarkeit zu führenden Verfahren gehe es nur um die Unwirksamkeit von Normen, während Streitgegenstand der vorliegenden Feststellungsklage darüber hinaus die Verletzung subjektiver Rechte sei, für deren Feststellung die Unwirksamkeit der Norm nur eine streitentscheidende Vorfrage sei. Für die Richtigkeit dieser Auffassung könnten Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts in seiner Entscheidung vom 28. Januar 2010 – 8 C 19.09 –, die sich allerdings mit dem Normenkontrollverfahren des § 47 VwGO befassten, herangezogen werden. Auch die Verpflichtung aus § 98 Abs. 6 ArbGG, anhängige Verfahren bis zu einer Entscheidung über die Gültigkeit der betreffenden Norm auszusetzen, belege, dass die entsprechende Feststellungsklage nicht zugleich unzulässig sein könne. Weiter müsse man berücksichtigen, dass das neu eingeführte arbeitsgerichtliche Verfahren eine zügige Klärung der Rechtslage anstrebe, bevor durch die jeweils betroffene Verordnung im Wege allgemeiner Umsetzung erheblicher Schaden entstanden sei; dieses Ziel könne vorliegend schon im Hinblick auf das Außerkrafttreten der Verordnung vom Juli 2012 nicht mehr erreicht werden. Außerdem müsse man berücksichtigen, dass bei Klageerhebung noch nicht die Möglichkeit des jetzt neu eingeführten arbeitsgerichtlichen Verfahrens bestanden habe; aus Gründen der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes bedürfe deshalb die Subsidiaritätsanordnung aus § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO einer Einschränkung mit der Folge, dass entscheidungserheblicher Zeitpunkt nicht die letzte mündliche Verhandlung des Gerichts, sondern der Zeitpunkt der Klageerhebung sei. Für die Frage des Rechtswegs sei dieser Grundsatz in § 17 Abs. 1 GVG ausdrücklich geregelt. Ihr berechtigtes und in drei Instanzen durch entsprechende Entscheidungen bestätigtes Vertrauen in die Zulässigkeit des verwaltungsgerichtlichen Rechtsweges wäre zerstört, wenn man nunmehr die Zulässigkeit der Klage mit Subsidiaritätsüberlegungen verneinen wollte.
Hinsichtlich des Hilfsantrags beziehen sich die Kläger auf Entscheidungen des BGH (BGH NJW 1975, 539; NJW-RR 98, 1571).
Bezüglich der Kläger zu 15 und 20 ist das Verfahren nach deren Klagerücknahme eingestellt worden.
Die Kläger beantragen festzustellen,
1.
dass die Verordnung über zwingende Arbeitsbedingungen für Aus- und Weiterbildungsdienstleistungen nach dem Zweiten oder Dritten Buch Sozialgesetzbuch vom 17. Juli 2012 (Bundesanzeiger BANZ AT 20.07.2012 V 1) rechtswidrig war und sie in ihren Rechten verletzt
2.
dass die Verordnung in der Fassung vom 26. Juni 2013 rechtswidrig ist und sie in ihren Rechten verletzt.
Hilfsweise erklären die Kläger zu 1.-14., 16.-19., 21. und 22. den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Beklagte hält die Klage für unzulässig und tritt dem Vorbringen der Kläger im Einzelnen entgegen. Sie meint insbesondere, dass das Feststellungsbegehren aus Gründen der Subsidiarität der Feststellungsklage unzulässig sei. Im Hinblick auf das von den Klägern letztlich verfolgte Ziel einer Klärung, ob sie zur Zahlung des Mindestlohnes verpflichtet seien, bzw. der Geltendmachung von Amtshaftungsansprüchen gebe es schon deswegen effektivere Rechtsschutzmöglichkeiten, weil in den betreffenden Folgeverfahren eine etwaige verwaltungsgerichtliche Sachentscheidung wegen mangelnder Reichweite der Rechtskraft unverbindlich sei.
Vorab ist geklärt worden, dass der Verwaltungsrechtsweg zulässig ist (Beschluss der Kammer vom 29. Oktober 2013; bestätigt durch Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 28. Februar 2014 – OVG 1 L 126.13 –, und Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 23. September 2014, BVerwG 8 B 43.14 –). Den Antrag der – damaligen – Kläger auf Erlass einer einstweiligen Anordnung hat die Kammer mit Beschluss vom 27. Juli 2012 – VG 4 L 251.12 – zurückgewiesen; die Beschwerde beim Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg blieb erfolglos (Beschluss vom 31. Januar 2013 – OVG 1 S 116.12 –).
Weitere Einzelheiten ergeben sich aus der Streitakte.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist unzulässig. Dies gilt zunächst, soweit die Kläger die Feststellung begehren, dass die streitgegenständliche Verordnung in der Fassung vom 26. Juni 2013 rechtswidrig ist und sie in ihren Rechten verletzt. Zwar kann durch eine Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO u.a. die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat (Feststellungsklage). Dies gilt indes gemäß § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO nicht, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungsklage- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Dadurch sollen unnötige Feststellungsklagen vermieden werden, wenn für die Rechtsverfolgung eine andere, sachnähere und wirksamere Klageart zur Verfügung steht. Der dem Kläger zustehende Rechtsschutz soll aus Gründen der Prozessökonomie auf ein einziges Verfahren, nämlich dasjenige, das seinem Anliegen am wirkungsvollsten gerecht wird, konzentriert werden. Wegen der prinzipiellen Gleichwertigkeit der Rechtswege gilt diese Zielsetzung rechtswegübergreifend (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. Januar 2010 – BVerwG 8 C 19.09 -, BVerwGE 136, 54).
An dieser letztgenannten Voraussetzung, dass keine andere sachnähere und wirksamere Klageart zur Verfügung steht, scheitert die Zulässigkeit des klägerischen Begehrens. Denn mit Inkrafttreten des sog. Tarifautonomiestärkungsgesetzes vom 11. August 2014 sind die Regelungen der §§ 2a Abs. 1 Nr. 5, 98 Abs. 1 ArbGG eingeführt worden, die schon deswegen den Klägern eine effektivere Rechtsschutzmöglichkeit bieten, weil allein in diesem Verfahren eine Prüfung der Rechtmäßigkeit der streitgegenständlichen Verordnung möglich ist. Denn genau das ist der Zweck dieser Neuregelung, wie in der Gesetzesbegründung der Bundesregierung unmissverständlich zum Ausdruck kommt, wo es heißt:
„Damit wird sichergestellt, dass nur noch die aufgrund ihrer Befassung mit Fragen des Arbeits- und Tarifrechts besonders sachnahen Gerichte für Arbeitssachen über die Wirksamkeit einer Allgemeinverbindlicherklärung eines Tarifvertrages…zu entscheiden haben“ (BT-Drs. 18/1558, S. 44).
Dieses gesetzgeberische Ziel von § 98 ArbGG kann nur erreicht werden, wenn das Verwaltungsgericht im hier zu entscheidenden Verfahren an einer – wenn überhaupt, dann nur über § 43 VwGO möglichen - Sachentscheidung, ob die fragliche Rechtsverordnung nämlich gültig ist, gehindert wird.
Über den soeben erörterten Gesichtspunkt hinaus ist das Verfahren nach § 98 ArbGG auch deswegen das effektivere, weil der rechtskräftige Beschluss über die Wirksamkeit einer einen Tarifvertrag betreffenden Allgemeinverbindlicherklärung oder einer Rechtsverordnung für und gegen jedermann wirkt (§ 98 Abs. 4 Satz 1 ArbGG). Ein rechtskräftiges Urteil im vorliegenden Verfahren bindet demgegenüber nur die Beteiligten und ihre Rechtsnachfolger (§ 121 Nr. 1 VwGO).
Die Einwände der Kläger führen zu keiner anderen Beurteilung. Das gilt insbesondere für das sinngemäß geltend gemachte Argument der Kläger, der Beschlusstenor in einem verwaltungsgerichtlichen Verfahren nach § 43 VwGO sei ein anderer als jener im Verfahren nach § 98 ArbGG, auch wenn der Hinweis als solcher zutrifft. Dass es in verwaltungsgerichtlichen Verfahren grundsätzlich darauf ankommt, ob über die Rechtswidrigkeit einer Maßnahme hinaus auch subjektive Rechte des jeweiligen Klägers verletzt sind, kann nicht verwundern. Denn das gesamte System des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes ist grundsätzlich ein solches des subjektiven Rechtsschutzes. Das ändert aber nichts daran, dass Grund für den Klageerfolg einer auf eine Rechtsverordnung bezogenen Feststellungsklage neben der dadurch verursachten Verletzung eines klägerischen Rechts die Nichtvereinbarkeit der geprüften Norm mit höherrangigem Recht und damit ihre Unwirksamkeit ist. Auch das Verfahren nach § 98 ArbGG kann nicht jedweder betreiben, sondern nur derjenige, der geltend machen kann, durch die Allgemeinverbindlicherklärung oder die Rechtsverordnung oder deren Anwendung in seinen Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden (§ 98 Abs. 1 ArbGG).
Rechtlich unerheblich ist der Umstand, dass das angeführte neue arbeitsgerichtliche Verfahren erst seit dem Sommer des letzten Jahres zur Verfügung steht, die Klage(n) jedenfalls zum Zeitpunkt ihrer (jeweiligen) Erhebung jedenfalls nicht unter diesem Gesichtspunkt unzulässig war(en). Denn insoweit ist auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung abzustellen, wie sich ebenfalls aus dem schon angeführten Zweck des durch § 98 ArbGG eingeführten neuen Verfahrens ergibt. Eine gesetzliche Regelung, die insoweit etwas anderes anordnen würde, gibt es – anders als für die Frage der Zulässigkeit des Rechtsweges in Form von § 17 Abs. 1 Satz 1 GVG – vorliegend nicht.
Unabhängig von dem Vorstehenden besteht auch kein Rechtsschutzbedürfnis dafür, das Verfahren auszusetzen und etwa den Klägern aufzugeben, das erwähnte arbeitsgerichtliche Verfahren zu betreiben, dessen Ausgang abzuwarten, um dann die dort ergehende Entscheidung zu übernehmen. Für ein derartiges Vorgehen ist ein anerkennenswertes Interesse nicht erkennbar. Es wirkt sich auch in diesem Zusammenhang aus, dass der Gesetzgeber das von ihm erkannte Problem, dass es infolge fehlender Bindungswirkung zu sich widersprechenden Entscheidungen der Verwaltungsgerichte und der Gerichte anderer Gerichtszweige zur Frage der Rechtmäßigkeit von Allgemeinverbindlicherklärungen kommen konnte, durch Konzentration der Entscheidungen bei den Arbeitsgerichten und die Anordnung einer inter omnes-Wirkung der dort ergehenden Entscheidungen gelöst hat (Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 23. September 2014 – BVerwG 8 B 43.14 – Rn 7).
Die Klage ist auch unzulässig, soweit die Kläger die Feststellung der Rechtswidrigkeit der zwischenzeitlich außer Kraft getretenen Vorgängerverordnung vom 17. Juli 2012 begehren. Insoweit gelten die vorstehenden Erwägungen entsprechend. Die Überlegung der Kläger, eine außer Kraft getretene Allgemeinverbindlicherklärung könne nicht Gegenstand des erwähnten Verfahrens nach § 98 ArbGG sein, weil eine solche Verordnung nicht mehr wirksam im Sinne von § 2a Abs. 1 Nr. 5 ArbGG sei, überzeugt nicht. Denn Gegenstand der Wirksamkeitsprüfung ist ersichtlich nicht, ob eine fragliche Norm zwischenzeitlich außer Kraft getreten ist, sondern die Frage, ob sie, solange sie in Kraft war, zu beachten oder aber wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht unwirksam war. Es liegt auf der Hand, dass diese Frage etwa für arbeitsgerichtliche Auseinandersetzungen, die sich auf vergangene Zeiträume beziehen, von gleicher Bedeutung sein kann wie im Falle aktuell geltender Allgemeinverbindlicherklärungen. Es fehlt danach jeder Anhaltspunkt für die Annahme, der Gesetzgeber habe die Konzentration solcher Entscheidungen bei der Arbeitsgerichtsbarkeit nicht gewollt für den Fall, dass es um eine außer Kraft getretene Allgemeinverbindlicherklärung geht.
Soweit die Kläger schließlich hilfsweise den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, ist das unbeachtlich, weil insoweit in sich widersprüchliches Prozessverhalten vorliegt. Die Kläger haben durch Fortführung des Verfahrens gerade zum Ausdruck gebracht, dass sie die Angelegenheit nicht für erledigt halten. Anlass für eine gerichtliche Prüfung, ob tatsächlich eine Erledigung vorliegt oder nicht, besteht nur unter zwei Voraussetzungen, dass nämlich einerseits der Kläger eine entsprechende – beachtliche – Erklärung abgibt und der Beklagte ihr entgegentritt. Hier fehlt es nicht nur, wie ausgeführt, am Vorliegen der ersten Voraussetzung, sondern auch an der zweiten, weil die Beklagte ihrerseits durchaus – gleichsam vorsorglich – eine Erledigungserklärung abgegeben hat (vgl. hierzu Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 9. Dezember 1981 – 8 C 39.80 –, NVwZ 1982, 560).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO bzw., soweit es um die Kläger zu 15 und 20 geht, die die Klage zurückgenommen haben, aus § 155 Abs. 2 VwGO.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus §§ 167 VwGO, 709 Satz 1 ZPO. Eine Rechtsmittelzulassung ist nicht möglich, weil es um auslaufendes Recht geht; denn für zukünftige Verfahren ist der Verwaltungsrechtsweg nicht mehr gegeben, weil die erwähnte Konzentration der Entscheidungsbefugnis bei der Arbeitsgerichtsbarkeit zu beachten sein wird (BVerwG, Beschluss vom 23. September 2014 – 8 B43.14 -, Rn. 4,7).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 47 VwGO
§ 98 ArbGG
§ 43 VwGO
§ 167 VwGO
§ 2a Abs. 1 Nr. 5, 98 Abs. 1 ArbGG
§ 2a Abs. 1 Nr. 5, 98 Abs. 1 Arbeitsgerichtsgesetz
§ 98 Abs. 6 ArbGG
§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 17 Abs. 1 GVG
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 98 Abs. 4 Satz 1 ArbGG
§ 121 Nr. 1 VwGO
§ 98 Abs. 1 ArbGG
§ 17 Abs. 1 Satz 1 GVG
§ 2a Abs. 1 Nr. 5 ArbGG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 155 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NJW 1975, 539
NJW-RR 98, 1571
BVerwGE 136, 54
NVwZ 1982, 560
8 C 19.09
1 L 126.13
8 B 43.14
4 L 251.12
1 S 116.12
8 C 39.80