Verwaltungsgericht Göttingen (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2008-02-15, Aktenzeichen 2 B 237/07

Tenor:

Tatbestand:
Der Inhaber der Antragstellerin (im Folgenden: der Antragsteller) ist Eigentümer des Grundstücks D. Landstraße xx, Flurstücke xxx und xxx der Flur x in der Gemarkung E.. Er erwarb das Grundstück Ende 2006 und nutzt es seit Ende 2006/Anfang 2007 als Ausstellungsfläche für Gebrauchtfahrzeuge; der Handel mit Gebrauchtfahrzeugen ist Gegenstand der Antragstellerin. Bis etwa Dezember 2005 wurde das Grundstück, zuletzt von der Firma F., als Tankstelle mit Wartungshalle genutzt.
Das Grundstück liegt im Geltungsbereich des Bebauungsplanes C. -E. Nr. 19 „G.“ 2. Änderung. Die Fläche ist als eingeschränktes Gewerbegebiet (GEE) ausgewiesen. Bestimmte Einzelhandelsbranchen sind als zulässige Nutzung ausgeschlossen; der Handel mit Kraftfahrzeugen gehört nicht dazu. Am 19. März 2007 fasste der Verwaltungsausschuss der Antragsgegnerin einen Aufstellungsbeschluss für eine 3. Änderung des Bebauungsplanes. Der Beschluss wurde im Amtsblatt der Antragsgegnerin Nr. 8 v. 27. März 2007 veröffentlicht. Als allgemeine Planungsziele wurden angegeben:
- Festsetzung eines Gewerbegebiets gemäß § 8 BauNVO;
- Sicherung gewerblicher Flächen;
- Planungsrechtliche Umsetzung der Einschränkung von Einzelhandelsnutzungen auf Grundlage des Einzelhandelskonzeptes der Antragsgegnerin zur Gewährleistung der städtebaulichen Verträglichkeit;
- Die städtebauliche Bedeutung der D. Landstraße hervorheben.
Ziel sei der Ausschluss von Einzelhandelsnutzungen und ausnahmsweisen Nutzungen im festgesetzten Gewerbegebiet. In der Begründung der Vorlage an den Verwaltungsausschuss heißt es weiter, der Aufstellungsbeschluss werde notwendig, um die Zielsetzungen des Einzelhandelskonzepts der Antragsgegnerin planungsrechtlich zu sichern. Es solle eine städtebaulich geordnete Entwicklung im Planbereich gewährleistet sowie Beeinträchtigungen anderer Handelsstandorte durch nicht konforme Nutzungen ausgeschlossen werden. Nach dem Einzelhandelskonzept, das nicht als Satzung beschlossen und deshalb bauplanungsrechtlich zu sichern sei, solle Einzelhandel in Industrie- und Gewerbegebieten mit Ausnahmen im Bestand unzulässig sein. Zudem sollten für den an die D. Landstraße angrenzenden Bereich ergänzende Festsetzungen getroffen werden (z.B. zwingende Baufluchten und -höhen), die die städtebauliche Bedeutung zur Wahrnehmung als Gesamtraum hervorheben. Hierzu heißt es in der Vorlage an den Verwaltungsausschuss, die D. Landstraße solle als Haupterschließungsstraße städtebaulich aufgewertet werden. Besondere Ziele seien dabei der Erhalt und die Schaffung einer klaren Bauflucht und eine mehrgeschossige Bebauung, um den Straßenraum baulich-räumlich zu fassen. Dabei sei auch der Ausschluss von flächenintensiven Nutzungen, die nicht geeignet seien, den Straßenraum baulich-räumlich zu fassen, von Bedeutung.
Nachdem die Antragsgegnerin etwa im Februar 2007 von der Nutzung des Grundstücks als Ausstellungsfläche für den Gebrauchtwagenhandel des Antragstellers erfahren hatte forderte sie ihn auf, für die geänderte Nutzung einen Bauantrag zu stellen. Gleichzeitig leitete sie ein Nutzungsuntersagungsverfahren ein, das jedoch nach Aktenlage noch nicht durch Bescheid umgesetzt worden ist. Nachdem der Antragsteller sich unter Hinweis darauf, es handele sich nicht um eine genehmigungspflichtige Maßnahme, zunächst geweigert hatte, einen Bauantrag zu stellen, tat er dies schließlich am 20. September 2007 doch. Diesen Antrag stellte die Antragsgegnerin mit Bescheid vom 17. Oktober 2007 gemäß § 15 Abs. 1 Satz 1 BauGB für einen Zeitraum von 12 Monaten zurück. Dies diene der Sicherung eines konkreten Planungsziels, das die Antragsgegnerin unter Hinweis auf die oben beschriebene Begründung der Planaufstellung darlegte. Gleichzeitig ordnete sie die sofortige Vollziehung der Zurückstellung an. Hierzu führte sie aus, die von ihr beabsichtigte Planänderung würde erschwert oder gar unmöglich gemacht, müsste sie aufgrund eines aufschiebende Wirkung entfaltenden Widerspruchs über den Bauantrag des Antragstellers entscheiden.
Gegen diesen Bescheid legte die Antragstellerin am 6. November 2007 Widerspruch ein und suchte am 29. November 2007 bei Gericht um die Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes nach.
Zur Begründung ihres Antrags trägt sie im Wesentlichen vor: Eine Genehmigungspflicht bestehe für die Nutzungsänderung nicht. Unabhängig davon stehe ein Gebrauchtwagenhandel nicht im Widerspruch zu der von der Antragsgegnerin beabsichtigten Ausweisung als Gewerbegebiet. Es gebe an der D. Landstraße zahlreiche weitere Autohandel. Die Planungen der Antragsgegnerin seien darüber hinaus hinsichtlich der städtebaulichen Aufwertung der Straße nicht hinreichend konkret, um eine Zurückstellung des Bauantrags zu rechtfertigen. Im Übrigen fehle es an einer konkreten Begründung für die Anordnung der sofortigen Vollziehung der angefochtenen Verfügung.
Die Antragstellerin beantragt,
die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs vom 6. November 2007 gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 17. Oktober 2007 wiederherzustellen.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Sie hält die Nutzungsänderung für genehmigungspflichtig und ihre Begründung für die Anordnung der sofortigen Vollziehung für ausreichend. Mit der von der Antragstellerin vorgenommenen Nutzungsänderung werde die gesamte Fläche des streitbefangenen Grundstücks einer intensiven Nutzung zugeführt. Dies erschwere ihre Planungen insbesondere auch hinsichtlich des geplanten Maßes der baulichen Nutzung. Ihr Einzelhandelskonzept bestehe nicht nur aus der sog. „Göttinger Liste“ innenstadtrelevanter Einzelhandelsnutzungen. Deshalb komme es nicht darauf an, dass Autohandel nach diesem Konzept nicht innenstadtrelevant sei. Beabsichtigt sei vielmehr auch, die räumliche Verteilung des Einzelhandels im gesamten Stadtgebiet festzulegen. Dies gelte namentlich für Autohandel, der in seiner klassischen Flächen zehrenden Form mit regelmäßig umfangreichen Ausstellungsflächen ein eigenes städtebauliches Störpotential darstelle. Mit ihrem Einzelhandelskonzept und damit mit der hier einschlägigen Bauplanung beabsichtige sie einen umfassenden Ausschluss des Einzelhandels, um, abgesehen von vorhandenen, bestandsgeschützten Nutzungen, eine weitere räumliche und flächenmäßige Ausweitung von Einzelhandelsverkaufsflächen zu verhindern. Zudem würde eine großflächige Nutzung der Fläche mit einem Autohandel die gestalterische Entwicklung durch eine adäquat gestaltete Bebauung entlang der D. Landstraße verhindern. Ob die von der Antragstellerin unternommene konkrete Nutzungsänderung schließlich genehmigungsfähig sei, sei zu entscheiden, wenn das Verfahren zu 3. Änderung des Bebauungsplanes „G.“ abgeschlossen sei. Die Zurückstellung des antragstellerischen Baugesuchs sei zur Sicherung dieser Planung jedenfalls derzeit gerechtfertigt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze sowie die Verwaltungsvorgänge der Antragsgegnerin Bezug genommen. Diese Unterlagen sind Gegenstand der Beschlussfassung gewesen.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag, die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs vom 6. November 2007 gegen den Bescheid der Antragstellerin vom 17. Oktober 2007 gemäß § 80 Abs. 5 VwGO wiederherzustellen ist statthaft. Mit dem Nds. Oberverwaltungsgericht (Beschluss vom 28.11.2006 -1 ME 147/06-, BRS 70 Nr. 117) nimmt die Kammer an, das Rechtsschutzziel eines Bauherrn bestehe nicht ausschließlich darin, die Baugenehmigung zu erhalten, was im einstweiligen Rechtsschutzverfahren nur mit einem Antrag nach § 123 VwGO zu erreichen wäre. Vielmehr kommt der Bauherr seinem Ziel schon dann näher, wenn die Bauaufsichtsbehörde durch Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung verpflichtet wird, zügig über den Bauantrag zu entscheiden.
Der auch sonst zulässige Antrag ist jedoch unbegründet.
Die im Rahmen der Entscheidung nach § 80 Abs. 5 VwGO vom Gericht vorzunehmende Abwägung zwischen dem Interesse der Antragstellerin, die Antragsgegnerin möglichst schnell über ihren Bauantrag vom 20. September 2007 entscheiden zu lassen und dem Interesse der Antragsgegnerin, diese Entscheidung im Interesse der Sicherung der 3. Änderung des Bebauungsplanes „G.“ gerade nicht zügig treffen zu müssen, geht zu Lasten der Antragstellerin aus. Denn der angefochtene Bescheid der Antragsgegnerin stellt sich bei der in diesem Verfahren gebotenen summarischen Rechtmäßigkeitsprüfung voraussichtlich als rechtmäßig dar. Das Vollziehungsinteresse der Antragsgegnerin geht daher dem Aussetzungsinteresse der Antragstellerin vor.
Der Bescheid enthält eine den Anforderungen des § 80 Abs. 3 VwGO genügende Begründung. Die Antragsgegnerin macht in ihrem Bescheid hinreichend deutlich, dass sie die durch das Vorhaben der Antragstellerin drohende Durchkreuzung ihrer Umplanungsabsichten vorläufig verhindern will. Dies ist ein Gesichtspunkt, der regelmäßig die Anordnung des Sofortvollzuges trägt (OVG Lüneburg, a.a.O.).
Der angefochtene Bescheid vom 17. Oktober 2007 ist aller Voraussicht nach auch in der Sache rechtmäßig. Die gesetzlichen Voraussetzungen für eine Zurückstellung des Baugesuchs der Antragstellerin gemäß § 15 Abs. 1 BauGB liegen vor.
Danach hat die Baugenehmigungsbehörde, wenn eine Veränderungssperre nach § 14 nicht beschlossen wurde, obwohl die Voraussetzungen gegeben sind, auf Antrag der Gemeinde die Entscheidung über die Zulässigkeit von Vorhaben im Einzelfall für einen Zeitraum von zwölf Monaten auszusetzen, wenn zu befürchten ist, dass die Durchführung der Planung durch das Vorhaben unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert werden würde.
Zunächst ist die Antragsgegnerin zutreffend davon ausgegangen, dass sie eine Entscheidung über die Zulässigkeit der von der Antragstellerin vorgenommenen Nutzungsänderung des streitigen Grundstücks zu treffen hat. Denn diese Nutzungsänderung ist eine gemäß § 68 Abs. 1 i.V.m. § 2 Abs. 5 NBauO baugenehmigungspflichtige Baumaßnahme. Sie ist nicht gemäß § 69 Abs. 4 Nr. 1 NBauO genehmigungsfrei. Danach bedarf die Änderung der Nutzung dann keiner Baugenehmigung, wenn das öffentliche Baurecht an die bauliche Anlage in der neuen Nutzung keine anderen oder weitergehenden Anforderungen stellt. Indes stellt das öffentliche Baurecht derartige andere Anforderungen an die Nutzung als Einzelhandelsverkaufsfläche gegenüber der Nutzung als Tankstelle, auf die hier wegen der nur kurzzeitigen Nutzungsunterbrechung - noch - abzustellen ist. Denn es handelt sich um einen Wechsel von einer der in den §§ 2 ff. BauNVO bezeichneten Nutzungsunterarten zu einer anderen. Tankstellennutzung ist eine speziell geregelte Nutzungsunterart, wie sich beispielhaft aus §§ 4 Abs. 3 Nr. 5, 5 Abs. 2 Nr. 9, 6 Abs. 2 Nr. 7 BauNVO ergibt. Ein Autohandel stellt demgegenüber einen Einzelhandels- und Gewerbebetrieb dar, der z.B. in §§ 5 Abs. 2 Nr. 5 und 6, 6 Abs. 2 Nr. 3 und 4 oder § 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO eine Regelung erfahren hat. Insbesondere wegen der für die einzelnen Nutzungsarten möglichen unterschiedlichen Regelungen über den Ausschluss der Zulässigkeit dieser Nutzungen nach § 1 Abs. 5 und 9 BauNVO handelt es sich daher hier um eine baugenehmigungspflichtige Nutzungsänderung.
Auch die weitere Voraussetzung des § 15 Abs. 1 BauGB, dass eine Veränderungssperre nicht beschlossen wurde, obwohl ihre Voraussetzungen vorliegen, ist gegeben.
Der Beschluss über die Aufstellung des Bebauungsplanes C. -E. Nr. 19, 3. Änderung „G.“ ist formwirksam vom Verwaltungsausschuss der Antragsgegnerin am 19. März 2007 gefasst und anschließend im Amtsblatt der Antragsgegnerin bekannt gemacht worden. Eine Veränderungssperre ist - noch - nicht beschlossen. Ferner besteht ein Sicherungsbedürfnis für diese Planung. Die Nutzungsänderung ist nicht von vornherein und bereits jetzt absehbar nach der beabsichtigten Planung zulässig, und der Planung selbst liegt ein Mindestmaß an konkretisierter Planungsabsicht zugrunde. Da die Antragsgegnerin zugleich Gemeinde im Sinne von § 15 Abs. 1 BauGB und Baugenehmigungsbehörde ist, bedarf es eines gesonderten Antrags der Gemeinde nicht.
Als Sicherungsmittel zukünftiger Planungen darf eine Veränderungssperre erst erlassen werden, wenn der zukünftige Planinhalt bereits in einem Mindestmaß bestimmt und absehbar ist. Die Gemeinde muss positive Vorstellungen hinsichtlich dieses Planinhalts haben (eine reine Verhinderungsplanung genügt mithin nicht), mindestens die Art der baulichen Nutzung muss bereits feststehen; ein detailliertes Konzept ist jedoch noch nicht erforderlich. Dem Abwägungsgebot muss sich die Veränderungssperre hingegen nicht stellen. Auch der in Aussicht genommene Bebauungsplan wird grundsätzlich nicht nach Art einer vorgezogenen Normenkontrolle geprüft. Eine Ausnahme gilt lediglich dann, wenn die Planungsabsichten mit den Mitteln des Städtebaurechts schlechthin nicht verwirklicht werden können; dann ist die Veränderungssperre nicht erforderlich (OVG Lüneburg, a.a.O.; Urteil der Kammer vom 24.01.2008 -2 A 320/06-). Derartige positive Planungsvorstellungen, denen die von der Antragstellerin vorgenommene Nutzungsänderung zuwider läuft, hat die Antragsgegnerin hier.
Sie hat zum einen vor, § 1 Abs. 5 und 9 BauNVO anzuwenden. Nach § 1 Abs. 5 BauNVO kann im Bebauungsplan festgesetzt werden, dass bestimmte Arten von Nutzungen, die nach den §§ 2, 4 bis 9 und 13 der Verordnung allgemein zulässig sind, nicht zulässig sind oder nur ausnahmsweise zugelassen werden können, sofern die allgemeine Zweckbestimmung des Baugebiets gewahrt bleibt. Wenn besondere städtebauliche Gründe dies rechtfertigen, kann ferner nach § 1 Abs. 9 BauNVO bei Anwendung der Abs. 5 bis 8 festgesetzt werden, dass nur bestimmte Arten der in den Baugebieten allgemein oder ausnahmsweise zulässigen baulichen oder sonstigen Anlagen zulässig oder nicht zulässig sind oder nur ausnahmsweise zugelassen werden können. Daneben sind die allgemeinen Anforderungen an die Rechtmäßigkeit von Bebauungsplänen zu beachten. Nach § 1 Abs. 3 BauGB sind Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung erforderlich ist; gemäß § 1 Abs. 7 BauGB sind die öffentlichen und privaten Belange - die im Einzelnen in Abs. 6 aufgeführt sind - gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen. Es ist nicht zu erkennen, dass die Antragsgegnerin diese gesetzlichen Gegebenheiten nicht verwirklichen kann. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist anerkannt, dass einzelne unter einer Nummer in einer Baugebietsvorschrift der BauNVO zusammengefassten Nutzungen ausgeschlossen werden können, sofern die allgemeine Zweckbestimmung des Baugebiets gewahrt bleibt. Diese Zweckbestimmung wird auch dadurch nicht in Zweifel gezogen, dass Einzelhandelsbetriebe gänzlich ausgeschlossen werden, wie es die Antragsgegnerin mit der 3. Änderung des Bebauungsplanes „G.“ plant (Beschlüsse vom 3.5.1992 -4 NB 13.93-, Buchholz, 406.12, § 1 BauNVO Nr. 16; vom 13.5.1999 -4 NB 15.99-, BRS 62 Nr. 19; Urteil vom 4.10.2007 -4 BN 39.07-, juris). Diese Rechtsprechung wird von der Kammer geteilt (vgl. Urteil vom 24.1.2008, a.a.O.). Dabei kommt es auch nicht darauf an, dass Autohandel nicht in der sog. Göttinger Liste der innenstadtrelevanten Branchen auftaucht. Denn die Antragsgegnerin hat überzeugend dargelegt, dass es ihr mit den auf dem Einzelhandelskonzept beruhenden Planungen auch darum zu tun ist, einer unkontrollierten Ausweitung aller möglichen Einzelhandelsnutzungen entgegenzuwirken. Unter Berücksichtigung dieser, den Gemeinden einen erheblichen Planungsspielraum eröffnenden Vorgaben wird es der Antragsgegnerin möglich sein, ihr derzeitiges Planungskonzept (ganz oder teilweise) zu verwirklichen. Ob all dies letztlich einer Genehmigung der Nutzungsänderung entgegen steht, ist für die Frage der Rechtmäßigkeit der Zurückstellung ohne rechtliche Bedeutung.
Hinzu kommt, dass auch die mit der Planung verfolgten gestalterischen Ziele (Schaffung einer klaren Bauflucht, zweigeschossige Bauweise) Gegenstand städtebaulicher Planungen sein können (vgl. § 1 Abs. 6 Nr. 5 BauGB). Auch derartige Planungen sind gemäß §§ 14, 15 BauGB grundsätzlich, und hier im Konkreten, sicherungsfähig.
Es ist offensichtlich, dass das flächenintensive (Einzelhandels-) Vorhaben der Antragstellerin die Planungen der Antragsgegnerin zumindest erschweren, wenn nicht sogar unmöglich machen würde.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertentscheidung stützt sich auf §§ 53 Abs. 3 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 2 ff. BauNVO
§§ 4 Abs. 3 Nr. 5, 5 Abs. 2 Nr. 9, 6 Abs. 2 Nr. 7 BauNVO
§§ 5 Abs. 2 Nr. 5 und 6, 6 Abs. 2 Nr. 3 und 4 oder § 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO
§§ 14, 15 BauGB
§§ 53 Abs. 3 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG
§ 8 BauNVO
§ 123 VwGO
§ 1 BauNVO
§ 15 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 80 Abs. 3 VwGO
§ 15 Abs. 1 BauGB
§ 2 Abs. 5 NBauO
§ 69 Abs. 4 Nr. 1 NBauO
§ 1 Abs. 5 und 9 BauNVO
§ 1 Abs. 5 BauNVO
§ 1 Abs. 9 BauNVO
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 1 Abs. 6 Nr. 5 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 2, 4 bis 9 und 13 der Verordnung

Zitierte Entscheidungen: 1 ME 147/06
2 A 320/06
4 NB 13.93
4 NB 15.99
4 BN 39.07