Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-06-04, Aktenzeichen 20 K 5580/21
ECLI: ECLI:DE:VGD:2025:0604.20K5580.21.00

Tenor:
Folgende Beitragsbescheide der Beklagten werden aufgehoben:
hinsichtlich der X.-Apotheke N.-straße die Beitragsbescheide vom 15. Juli 2021, 13. Oktober 2021, 12. Januar 2022, 12. April 2022, 14. Juli 2022, 13. Oktober 2022, 18. Januar 2023, 17. April 2023, 10. Juli 2023, 11. Oktober 2023, 16. Januar 2024, 18. April 2024, 17. Juli 2024, 10. Oktober 2024 und 16. Januar 2025,
hinsichtlich der Apotheke Q. die Beitragsbescheide vom 12. April 2022, 14. Juli 2022, 13. Oktober 2022, 18. Januar 2023, 17. April 2023, 10. Juli 2023, 11. Oktober 2023 und 16. Januar 2024,
hinsichtlich der Apotheke U. die Beitragsbescheide vom 11. Oktober 2023, 16. Januar 2024, 18. April 2024, 17. Juli 2024, 10. Oktober 2024 und 16. Januar 2025,
hinsichtlich der Apotheke O. die Beitragsbescheide vom 18. April 2024, 17. Juli 2024, 10. Oktober 2024 und 16. Januar 2025.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Der Kläger ist als selbständiger Apotheker Mitglied der Beklagten. Die Parteien streiten über seine Beitragspflicht für die Beitragsjahre 2021, 2022, 2023 und 2024. Während dieser Zeit betrieb der Kläger durchgängig die X.-Apotheke in der N.-straße in C. und zeitweilig die Apotheke Q. in C., die X.-Apotheke U. in C. sowie die Apotheke am O. in C..
Die Beitragsforderungen der Beklagten bemessen sich nach dem Umsatz eines Apothekers. Die Beklagte änderte durch Beschluss vom 18. November 2020 ihre Beitragsordnung mit Wirkung zum 1. Januar 2021. Durch die Neuregelung wurde eine Bestimmung gestrichen, nach der ein Apothekenumsatz von mehr als 12 Millionen Euro bei der Bemessung des Beitrages außer Betracht bleibt. Durch den Entfall der Deckelung erhöhten sich die Beiträge des Klägers für die X.-Apotheke in der N.-straße ab dem Jahr 2021 gegenüber den Vorjahren erheblich, da seine Umsätze in dieser Apotheke jeweils deutlich den Betrag von 12 Millionen Euro überschritten haben.
Der Kläger erwirtschaftete in dem für den Beitrag des Jahres 2021 maßgeblichen Bemessungszeitraum 2019 in der X.-Apotheke N.-straße einen Umsatz in Höhe von ca. 58 Millionen Euro. Für das Jahr 2020, welches für den Beitrag 2022 maßgeblich ist, meldete das zuständige Finanzamt für die X.-Apotheke N.-straße einen Umsatz des Klägers in Höhe von ca. 60 Millionen. Für das Jahr 2021 legte der Kläger eine Umsatzbescheinigung seines Steuerberaters in Höhe von ca. 63 Millionen Euro vor, für das Jahr 2022 meldete er einen Umsatz in Höhe von knapp 68 Millionen Euro.
Die übrigen Apotheken des Klägers hatten in allen fraglichen Jahren Umsätze unterhalb von 12 Millionen Euro.
Der Beklagte erließ gegenüber dem Kläger folgende streitbefangene Beitragsbescheide:
Name der Apotheke
Datum des Bescheides
Quartal
Beitrag
X. N.-straße
15.07.2021
2/2021
27.946,95 Euro
13.10.2021
3/2021
15.551,73 Euro
12.01.2022
4/2021
12.04 2022
1/2022
16.194,66 Euro
14.07.2022
2/2022
13.10.2022
3/2022
18.01.2023
4/2022
17.04.2023
1/2023
16.103,28 Euro
10.07.2023
2/2023
10.735,52 Euro
11.10.2023
3/2023
16.01.2024
4/2023
8.946,26 Euro
7.157,01 Euro
18.04.2024
1/2024
7.863,24 Euro
9.397,53 Euro
17.07.2024
2/2024
17.260,77 Euro
10.10.2024
3/2024
16.01.2025
4/2024
Apoth. Q.
12.04.2022
1.022,07 Euro
1.381,71 Euro
921,14 Euro
614,09 Euro
Apoth. I.
50,00 Euro
268,17 Euro
262,80 Euro
219,90 Euro
482,70 Euro
Apotheke O.
28,00 Euro
410,52 Euro
Die gesamte streitige Beitragsforderung an den Kläger beträgt mithin 263.452,42 Euro.
Der Kläger hat gegen die o.g. Beitragsbescheide – jeweils fristgerecht – die Klagen 7 K 5580/21, 7 K 7535/21, 7 K 1301/22, 7 K 3332/22, 7 K 5753/22, 7 K 7765/23, 7 K 822/23, 7 K 3109/23, 7 K 4848/23 und 7 K 7468/23 erhoben. Die vormals zuständige 7. Kammer des Verwaltungsgerichtes hat die Verfahren durch Beschlüsse vom 2. Oktober 2023 und 20. November 2023 verbunden und unter dem Aktenzeichen 7 K 5580/21 fortgeführt.
Seit der Änderung der Geschäftsverteilung trägt das Verfahren das Aktenzeichen 20 K 5580/21.
Der Kläger hat sodann fristgerecht die weitere Klage 20 K 341/24 erhoben. Das Verfahren ist durch Beschluss der Kammer vom 24. Januar 2024 zu dem Verfahren 20 K 5580/21 verbunden worden. Die weitere fristgerechte Klage des Klägers 20 K 2797/24 hat die Kammer durch Beschluss vom 25. April 2024 ebenfalls mit dem Verfahren 20 K 5580/21 verbunden. Weitere fristgerechte Klagen mit den Aktenzeichen 20 K 6334/24, 20 K 8612/24 und 20 K 586/25 sind ebenso durch Beschlüsse der Kammer mit dem vorgenannten Verfahren verbunden worden.
Zur Begründung seiner Klage beruft sich der Kläger einerseits auf die Regelung des § 107 LHO NRW. Er meint, die Beitragserhebung sei rechtswidrig, weil die Beklagte gegen den Grundsatz verstoßen habe, dass die Höhe der Beiträge für das neue Haushaltsjahr gleichzeitig mit der Feststellung des Haushaltsplans festzusetzen sei. Die Beschlussfassung der Beklagten über die Haushaltspläne der Jahre 2022, 2023 und 2024 sei aber nicht gleichzeitig mit einer Beschlussfassung über die Beitragsordnung erfolgt. Vielmehr sei für das Jahr 2022 gar keine Anpassung der Beitragsordnung und für das Jahr 2023 eine Änderung bereits zum 15. Juni 2022 erfolgt, also deutlich vor dem Beschluss über den Haushalt 2023. Für das Jahr 2024 sei eine Änderung der Beitragsordnung, welche sich auf die Parameter der Beitragsbemessung ausgewirkt habe, gar nicht erfolgt. Vielmehr habe die Beklagte durch die Änderung der Beitragsordnung vom 6. Juli 2023 erstmals festgelegt, dass die für die Beitragshöhe maßgebenden Parameter jährlich gleichzeitig mit der Feststellung des Haushaltsplans festzusetzen seien. Diese Regelung, die § 107 LHO NRW entspreche, habe die Beklagte zuvor nicht beachtet.
Der Kläger hält die Beitragserhebung durch die Beklagte außerdem für rechtswidrig, weil die Beitragsbemessung an den Umsatz eines Apothekers anknüpfe und nicht an seinen Ertrag. Nur der Ertrag eines Apothekers bilde aber seine wirtschaftliche Leistungsfähigkeit ab und könne Maßstab seiner Belastung mit Beiträgen sein. Er erwirtschafte mit seiner X.-Apotheke N.-straße Gewinne, die gemessen am Umsatz niedriger ausfielen, als die Umsatzrenditen gewöhnlicher Apotheken, weil er dort eine Spezialapotheke führe. Im Jahre 2019 habe er für andere öffentliche Apotheken im Lohnauftrag spezialisierte Rezepturen im Bereich Zytostatika hergestellt. § 11 Abs. 2, 3 Apothekengesetz erlaube es Apotheken, die über kein eigenes Sterillabor verfügten, die an sie gerichteten Aufträge von Ärzten an einen anderen Apotheker weiterzuleiten. Er stelle diese Rezepturen her und stelle ähnlich wie ein Arzneimittelhersteller (§ 13 AMG) eine Rechnung über das hergestellte Arzneimittel aus. Die Auftrag gebende Apotheke gebe das Arzneimittel an den Arzt/Patienten ab und rechne das Rezept über die Krankenkasse ab. Dies habe zur Folge, dass sowohl in der Apotheke des Klägers als auch in der Auftrag gebenden Apotheke Umsätze generiert würden, obwohl das Rezept nur einmal abgerechnet werde. Da von der Beklagten beide Umsätze zur Beitragsbemessung herangezogen würden, werde hier der doppelte Kammerbeitrag für eine Abgabe an den Patienten abgeführt. Dies könne nicht rechtmäßig sein.
Es komme hinzu, dass er mit der Herstellung der Zytostatika, die den überwiegenden Teil seiner Umsätze ausmachten, nur geringe Renditen erziele. Während für gewöhnliche Apotheken von einem Rohertragsrichtsatz von 22-29% des Umsatzes ausgegangen werde, der Durchschnitt also bei 26% liege, erwirtschafte er mit seiner Zytostatikaherstellung nur einen Rohertrag von 17,85%. Durch die Bemessung des Beitrages nach dem Umsatz werde er deshalb überdurchschnittlich belastet. Die Konsequenz dessen müsse es sein, dass die Beklagte seine Umsätze mit Zytostatika als betriebsfremde Umsatzanteile aus der Beitragsberechnung herauszurechnen habe. Durch die Bemessung der Beiträge nach dem vollständigen Umsatz verstoße die Beitragserhebung gegen den Gleichheitsgrundsatz sowie das Äquivalenzprinzip. Den wesentlichen Unterschieden zwischen den normalen Apotheken und den 19 Spezialapotheken im Zuständigkeitsbereich der Beklagten trage die Beitragsordnung nicht ausreichend Rechnung. Spezialapotheken, die überproportional sog. „Hochpreiser“ mit geringerer Gewinnmarge verkauften, seien im Nachteil. Sie erhielten von der Beklagten auch keine höherwertigen Dienstleistungen, als normale Apotheken. Den viel höheren Beiträgen der Spezialapotheken stünden entsprechende Vorteile durch die Mitgliedschaft bei der Beklagten nicht gegenüber.
Die Beitragsordnung der Beklagten sei im Übrigen in sich widersprüchlich, weil sie bei Apothekern, die ihre Umsätze nicht mitteilten, gemäß § 2 Abs. 3 Satz 2 Beitragsordnung für die endgültige Beitragsfestsetzung auf die Einkünfte des Apothekers abstelle, wie sie von den Finanzbehörden mitgeteilt würden. Einkünfte seien gemäß § 2 Abs. 2 EStG aber nicht die Umsätze, sondern der Gewinn aus Gewerbebetrieb. Es gebe also Konstellationen, in denen die Beitragsordnung schon jetzt auf den Ertrag und nicht auf den Umsatz zur Berechnung des Beitrages abstelle.
Unzulässig sei es auch, in die Beitragsbemessung solche Umsätze mit einzubeziehen, die er mit Produkten erziele, die nicht apothekenpflichtig seien. Auf solche Produkte bezögen sich die Leistungen der Beklagten an ihre Mitglieder nämlich nicht.
Die Aufhebung der Kappungsgrenze durch die Neuregelung der Beitragsordnung zum 1. Januar 2021 sei unverhältnismäßig, weil sie nicht zur Sicherung des Haushalts der Beklagten erforderlich gewesen sei. Während im Haushaltsplan für 2021 Kammerbeiträge in Höhe von 6.085.400,- Euro angesetzt worden seien, seien der Beklagten aufgrund des Wegfalls der Beitragsdeckelung tatsächlich im Jahr 2021 Beiträge in Höhe von 7.466.218,- Euro zugeflossen. Die Beklagte sei dadurch in der Lage gewesen, 603.419,- Euro neu in die Ausgleichsrücklage einzustellen. Es habe also einer stärkeren Beitragsbelastung von Apotheken mit mehr als 12 Millionen Jahresumsatz nicht bedurft.
Die von der Beklagten mit der Neuregelung verfolgte Absicht, kleinere Apotheken beim Beitrag zu entlasten, während für wenige sehr umsatzstarke Apotheken aus der Änderung eine deutliche Mehrbelastung resultieren solle, sei unzulässig. Eine derartige Umverteilung zwischen reichen und armen Apothekern sei zwar im Steuerrecht zulässig, nicht aber im Beitragsrecht, weil dort das Äquivalenzprinzip herrsche.
Schließlich habe die Beklagte keinen Anspruch auf die geforderten Beiträge, weil sie über finanzielle Rücklagen verfüge, die sie zur Deckung der laufenden Kosten hätte einsetzen können. Die Beklagte dürfe gemäß § 6 Abs. 4 HeilBerG NRW nur Beiträge von ihren Kammerangehörigen erheben, die sie zur Erfüllung ihrer Aufgaben benötige. Dieser Grundsatz schließe die Beitragserhebung aus, solange die Beklagte über ausreichende Vermögensrücklagen verfüge.
Die Ausgleichsrücklage der Beklagten liege weit über der von der höchstrichterlichen Rechtsprechung als noch angemessen angesehenen Größenordnung von 15% des Gesamthaushaltes. Wenn eine Kammer so viel Geld habe, dass sie eine Ausgleichsrücklage in Millionenhöhe bilden könne, bestehe kein strukturelles Haushaltsdefizit. Genau mit einem solchen drohenden Haushaltsdefizit sei die Aufhebung der Beitragsdeckelung aber begründet worden.
Zugleich habe die Beklagte durch die Bildung ihrer Rücklagen gegen das staatliche Haushaltsrecht verstoßen. Zum Haushaltsrecht gehöre das Gebot der Schätzgenauigkeit. Dieses Gebot verlange es, Rücklagen nicht in beliebiger Höhe zu bilden, sondern nur, soweit den Rücklagen konkrete Haushaltsrisiken gegenüberstünden. Solche Risiken habe die Beklagte nicht ausreichend dargelegt, um begründen zu können, dass sie eine millionenschwere Ausgleichsrücklage sowie eine noch höhere allgemeine Rücklage benötige.
Nach der Spezifizierung der Rücklagen durch die Beklagte habe die Ausgleichsrücklage den Charakter einer Verlustrücklage. Es sei nicht erkennbar, aus welchen Gründen die Beklagte in den fraglichen Beitragsjahren mit Verlusten habe rechnen müssen. In der Vergangenheit seien Verluste auch nicht eingetreten. Gegen drohende Verluste der Beklagten spreche der Umstand, dass sie ihre Ausgleichsrücklage in allen streitbefangenen Beitragsjahren gegenüber dem jeweiligen Vorjahr habe erhöhen können. In den zurückliegenden Beitragsjahren 2018, 2019 und 2020 sei zwar jeweils eine Entnahme aus der Ausgleichsrücklage geplant gewesen. Die Jahresabschlüsse zu diesen Jahren hätten aber ergeben, dass die Entnahme aus der Rücklage jeweils erheblich geringer ausgefallen sei. Demzufolge sei die Rücklage auch in den Vorjahren schon überhöht gewesen.
Bei der allgemeinen Rücklage nach § 2 Abs. 4 der Haushalts- und Kassenordnung handele es sich um eine Liquiditätsrücklage, die verhindern solle, dass kurzfristige Beitragsausfälle oder verspätete Beitragszahlungen die Notwendigkeit teurer Kassenkredite bewirkten, um die laufenden Kosten vorübergehend zu decken. Diesbezüglich habe die Beklagte nicht dargelegt, dass sie in Höhe von 3 Millionen Euro mit Beitragsausfällen oder –verzögerungen zu rechnen gehabt habe. Da die Beklagte die Kammerbeiträge vierteljährlich und nicht jährlich erhebe, könne es kaum zu einem zeitlichen Auseinanderfallen des Eingangs der Beiträge einerseits und der Tätigung von Ausgaben andererseits kommen. Selbst wenn dies so wäre, müsse die Beklagte rechnerisch darstellen, wieso es bei einem Eingang von Kammerbeiträgen in Höhe von 1,5 Millionen Euro im Quartal sowie einem Wertpapiervolumen von 2 Millionen Euro und Bankbeständen von 2.397.912,- Euro überhaupt Liquiditätsprobleme im Laufe eines Haushaltsjahres geben könne. Liquiditätsprobleme in der Vergangenheit habe die Beklagte nicht nachgewiesen.
Die Beklagte könne ihre Rücklagen auch nicht mit ihrer Verantwortung für das Versorgungswerk der Apothekerkammer Nordrhein begründen. Nach einer Änderung des § 6a HeilBerG NRW im Jahre 2007 hafte das Vermögen der Kammer nicht für Verbindlichkeiten der Versorgungseinrichtung.
Konsequenz der überhöhten Rücklagen der Beklagten könne nur sein, dass die Beitragspflicht insgesamt entfalle und nicht nur in Höhe einer Quote, die der Überhöhung der Rücklagen entspreche.
Der Kläger beantragt, folgende Beitragsbescheide der Beklagten aufzuheben:
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hält an den angefochtenen Beitragsbescheiden fest. Zur Begründung des Klageabweisungsantrages trägt sie zunächst vor, die Beitragserhebung verstoße nicht gegen § 107 LHO NRW. Ihre Kammerversammlung habe jährlich sowohl über den Haushalt des Folgejahres als auch über die Beitragshöhe entschieden. Beides sei jeweils zwangsläufig miteinander verknüpft gewesen. Damit sei der Formvorschrift des § 107 LHO NRW genüge getan.
Die Bemessung der Mitgliedsbeiträge nach dem Umsatz eines Apothekers sei von der Rechtsprechung in der Vergangenheit stets für rechtens gehalten worden. Ihr sei keine Entscheidung der Verwaltungsgerichte bekannt, in welcher der Umsatz als Beitragsmaßstab beanstandet worden sei. Mit der Abschaffung der Beitragsdeckelung durch die zum 1. Januar 2021 erfolgte Neuregelung der Beitragsordnung sei sie dem Vorbild der Apothekerkammer Westfalen-Lippe gefolgt, die eine entsprechende Novelle bereits vor einem Jahrzehnt beschlossen habe. Die Entdeckelung der Beiträge im Zuständigkeitsbereich der Apothekerkammer Westfalen-Lippe sei von dem Oberverwaltungsgericht Münster als rechtmäßig bestätigt worden. Demgemäß sei ihre eigene neue Beitragsordnung von der Aufsichtsbehörde, dem Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen, auch genehmigt worden. Von der Entdeckelung der Beiträge seien in ihrem Zuständigkeitsbereich nur etwa 40 von ca. 2100 Apotheken betroffen. Diese geringe Zahl rechtfertige es, für diese Apotheken keine Sonderregelung zu schaffen. Ihre Beitragsautonomie erlaube es, bei der Beitragserhebung eine Typisierung und Pauschalisierung vorzunehmen, die nicht jedem Einzelfall gerecht werde. Für 98% der Beitragspflichtigen sei der umsatzbezogene Beitragsmaßstab sachgerecht. Wenn der Kläger die Typisierung verlasse, indem er sich entscheide, durch die Erzeugung von Zytostatika den normalen Betrieb einer Apotheke zu verlassen und ein mittelständisches Unternehmen mit Umsätzen jenseits der 50 Millionen Euro jährlich zu gründen, so trage er selbst die Verantwortung dafür, dass er auf Umsätze Beiträge zu zahlen habe, die eine geringere Rendite versprächen. Es diene im Übrigen der Beitragsgerechtigkeit, Apotheken mit sehr hohen Umsätzen auch zu entsprechend hohen Beiträgen heranzuziehen. Von der weit überwiegenden Zahl der Mitglieder werde der Beitrag auch als gerecht empfunden. Einen Rechtsanspruch auf Sonderbehandlung könne der Kläger nicht mit Erfolg geltend machen, zumal auch das Anknüpfen des Beitrages an den Gewerbeertrag, wie dies der Kläger wünsche, im Einzelfall zu Ungerechtigkeiten führen könne.
Mit der Bemessung der Beiträge verfolge die Kammerversammlung das Ziel, vorausschauend zu planen, um nach Möglichkeit Defizite in der Haushaltsrechnung auszuschließen. Im Gegensatz zu den Haushaltsgesetzgebern in Bund, Ländern und Kommunen könne eine berufsständische Kammer nur in sehr restriktivem Umfang auf Kredite zurückgreifen. Die Haushaltsdeckung habe deshalb bei den Kammern einen ganz besonders hohen Stellenwert. Zwar sei das Beitragsaufkommen in der jüngeren Vergangenheit unerwartet gestiegen. Dafür gebe es aber plausible Gründe, die nicht vorhersehbar gewesen seien. Die wirtschaftlichen Auswirkungen der Corona-Pandemie seien schlichtweg nicht abzuschätzen gewesen, weder in Bezug auf die zu erwartenden Umsätze der Apotheken noch in Bezug auf die Frage, wie sich die Zahl der Apotheken im Bezirk der Apothekerkammer Nordrhein entwickeln würde. Im Nachhinein habe sich gezeigt, dass die Apothekenumsätze in dieser Zeit deutlich angestiegen seien. Dazu habe bei den spezialisierten Großapotheken auch die Impfstoffversorgung beigetragen. Im Ergebnis habe diese Entwicklung zu einer für die Mitglieder günstigen Änderung der Beitragsordnung durch Beschluss der Kammerversammlung vom 15. Juni 2022 geführt. Der Hebesatz sei abgesenkt worden.
Die strengen Grundsätze der Rechtsprechung zur zulässigen Rücklagenbildung durch die Industrie- und Handelskammern seien auf die beklagte Apothekerkammer nicht übertragbar. Der rechtliche Spielraum einer NRW-Heilberufskammer zur Bildung von Rücklagen sei deutlich größer, weil ihr gesetzlich die Aufgabe übertragen worden sei, ein Versorgungswerk zu schaffen und zu betreuen. Dies unterscheide sie von den Industrie- und Handelskammern. Zwar sei das Versorgungswerk der Apothekerkammer Nordrhein teilrechtsfähig, die Beklagte bleibe aber in der rechtlichen Gesamtverantwortung für ihr Versorgungswerk. Die Kammerversammlung der Beklagten bestimme nach § 8 Abs. 7 der Hauptsatzung der Beklagten die Arbeit des Versorgungswerkes. Das Risikoprofil der Kammer sei deshalb wesentlich heikler als dasjenige einer Industrie- und Handelskammer. In der Vergangenheit sei es auch schon zu wirtschaftlichen Schieflagen des Versorgungswerkes gekommen, so etwa 2012 und 2024. Das Volumen des durch das Versorgungswerk der Beklagten verwalteten Vermögens belaufe sich auf mehr als 2,5 Milliarden Euro. Die Risiken, die sich aus der Letztverantwortlichkeit der Beklagten für ihr Versorgungswerk ergäben, seien damit nur schwer quantifizierbar. Vor diesem Hintergrund seien die gebildeten Rücklagen nicht zu beanstanden.
Zudem schreibe § 2 Abs. 4 der Haushalts- und Kassenordnung eine Mindestrücklage vor, durch welche der regelmäßige Bedarf an Betriebsmitteln für sechs Monate gedeckt werden könne. An diese Vorgabe habe sie sich gehalten und damit auch dem Gebot der Schätzgenauigkeit genügt. Sie benötige diese Rücklagen, weil es gerade bei großen Apotheken, deren Jahresabschlüsse nicht rechtzeitig fertig würden, zu verspäteter Mitteilung der relevanten Jahresumsätze und damit auch zu einer verspäteten Berechnung der fälligen Beiträge komme. Der erste Beitrag eines Jahres werde nicht selten erst nach der Hälfte des 2. Quartals eingezogen. Diese Fristverschiebung setze sich bei den weiteren Quartalszahlungen fort. Es handele sich der Sache nach weder um eine Verlust- noch um eine Vermögensrücklage, sondern schlicht um eine Absicherung bei den üblichen Zahlungsverzögerungen.
Sollte das Gericht die gebildeten Rücklagen gleichwohl beanstanden, könne dies nicht zur vollständigen Aufhebung der Beitragsbescheide führen. Vielmehr habe der Kläger allenfalls einen Anspruch auf eine Korrektur der Beitragsbescheide im Umfang seines Anteils an den beanstandeten Rücklagenpositionen, wie die Rechtsprechung zum Erschließungsbeitragsrecht ergebe. Der maßgebliche Anteil des Klägers sei auch berechenbar.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie den Inhalt der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat Erfolg. Sie ist zulässig und begründet.
Die aus dem Tenor ersichtlichen Beitragsbescheide der Beklagten sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Rechtsgrundlage der Beitragsbescheide der Beklagten ist § 6 Abs. 4 HeilBerG NRW i.V.m. §§ 1, 2 der Beitragsordnung der Beklagten in der jeweils gültigen Fassung.
Nach § 6 Abs. 4 HeilBerG NRW erheben die Kammern, zu denen gemäß § 1 Nr. 2 HeilBerG NRW auch die Beklagte gehört, zur Erfüllung ihrer Aufgaben Beiträge von ihren Kammerangehörigen. Der Kläger ist Kammerangehöriger, § 2 Abs. 1 i.V.m. § 1 Satz 1 Nr. 2 HeilBerG. Das Nähere regelt die Beitragsordnung, zu deren Erlass die Kammerversammlung der Beklagten gemäß § 23 Abs. 1 HeilBerG NRW berechtigt ist.
Die Beitragsordnung der Beklagten bestimmt in ihrem § 1, dass sie zur Erfüllung ihrer Aufgaben und Unterhaltung der erforderlichen Einrichtungen Kammerbeiträge erhebt. Nach § 2 Abs. 1 Satz 1 der Beitragsordnung in der Neufassung vom 18. November 2020 bemisst sich der Beitrag, den die Inhaber von Apotheken zu zahlen haben, als Vomhundertsatz des jeweiligen Apothekenumsatzes. Maßgeblich ist der Umsatz des Vorvorjahres. Dabei wird von dem Umsatz jeder Betriebsstätte ein Freibetrag in Höhe von 200.000,- Euro in Abzug gebracht. Eine Deckelung des Beitrages auf einen Umsatzhöchstbetrag enthält die mit Wirkung zum 1. Januar 2021 geänderte Beitragsordnung der Beklagten nicht mehr. Die Beitragserhebung erfolgt quartalsweise durch Rechnungen, wie § 2 Abs. 1 Satz 5 BeiO bestimmt.
Der Kläger macht nicht geltend, dass die Beitragsbescheide der Beklagten diesen Vorgaben nicht entsprechen. Er rügt jedoch, dass die von ihm geforderten Beiträge entbehrlich gewesen seien, weil die Beklagte sie nicht benötigt habe, um ihre Aufgaben gemäß § 6 HeilBerG NRW zu erfüllen. Diese Rüge führt zum Erfolg der Klage.
Die Prüfung, ob ein Beitragsbescheid rechtmäßig ist, erfordert nicht nur die Feststellung, ob der im Haushaltsplan festgesetzte Mittelbedarf der Kammer – die nicht durch Einnahmen anderweitig gedeckten Kosten ihrer Tätigkeit – durch eine Beitragsordnung rechtmäßig auf die Kammerzugehörigen umgelegt und ob die Beitragsordnung im Einzelfall fehlerfrei angewendet worden ist. Geboten ist ebenfalls die Feststellung, ob die Festsetzung des Mittelbedarfs der Kammer im Haushaltsplan den insofern zu stellenden rechtlichen Anforderungen genügt. Der Haushaltsplan ist der gerichtlichen Überprüfung nicht schlechthin entzogen. Er ist auch der inzidenten Überprüfung im Beitragsrechtsstreit nicht entzogen. Beides wäre mit dem Gebot des Art. 19 Abs. 4 GG, gegen die Beitragserhebung effektiven Rechtsschutz zu gewähren, unvereinbar,
vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 2015 - 10 C 6.15 -, zitiert nach juris, Rdn. 13; betreffend eine Industrie- und Handelskammer.
In der Rechtsprechung ist anerkannt, dass die inzidente Überprüfung der Haushaltsplanung im Beitragsrechtsstreit nicht auf die Industrie- und Handelskammern beschränkt ist, sondern auch dann greift, wenn die Kammern der Heilberufe Beiträge erheben,
vgl. Bayerischer VGH, Urteil vom 24. April 2024 - 21 B 23.377 -, zitiert nach juris, Rdn. 44, 47; VG Köln, Urteil vom 7. Februar 2023 - 7 K 104/23 -, zitiert nach juris, Rdn. 34; VG Stade, Urteil vom 8. Dezember 2021 - 6 A 393/17 -, zitiert nach juris, Rdn. 79, 84; VG Trier, Urteil vom 18. Juni 2018 - 2 K 1089/18.TR -, zitiert nach juris, Rdn. 21; VG Bayreuth, Urteil vom 13. Dezember 2017 - B 4 K 16.446 -, zitiert nach juris, Rdn. 34.
Dies folgt daraus, dass die allgemeinen Vorgaben des Haushaltsrechts zusätzlich und unabhängig von spezialgesetzlichen Vorschriften gelten,
vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 2015 - 10 C 6.15 -, zitiert nach juris, Rdn. 16,
und somit auch von der Beklagten, einer Körperschaft des öffentlichen Rechts einzuhalten sind. Die Bindung der Beklagten an die allgemeinen Grundsätze des Haushaltsrechts ergibt sich aus § 105 Abs. 1 LHO NRW, der die Anwendung der wesentlichen Vorschriften der Landeshaushaltsordnung auf die Haushaltsführung der Beklagten vorschreibt.
Der Einwand der Beklagten, die strengen Grundsätze der Rechtsprechung zur zulässigen Rücklagenbildung durch die Industrie- und Handelskammern seien auf die Apothekerkammer nicht übertragbar, greift nicht durch. Der rechtliche Spielraum einer Heilberufskammer in Nordrhein-Westfalen zur Bildung von Rücklagen ist nicht deshalb größer, weil ihr gesetzlich die Aufgabe übertragen worden ist, ein Versorgungswerk zu schaffen und zu betreuen. Einer Privilegierung der Apothekerkammer bei der Beachtung der allgemeinen Haushaltsgrundsätze zur zulässigen Bildung von Rücklagen steht entgegen, dass § 6a Abs. 3, 2. Halbsatz HeilBerG NRW eine Haftung der Kammer für Verbindlichkeiten der Versorgungseinrichtung ausdrücklich ausschließt. Es trifft zu, dass die Kammerversammlung der Beklagten gemäß § 8 Abs. 7 der Hauptsatzung der Beklagten unter anderem die Arbeit des Versorgungswerkes bestimmt. Sie ist in allen Angelegenheiten zuständig, die von allgemeiner oder grundsätzlicher Bedeutung sind oder die ihr vom Vorstand des Versorgungswerkes vorgelegt werden. Daraus ist aber nicht zu folgern, dass die Beklagte berechtigt ist, aus den Beiträgen ihrer Mitglieder Rücklagen zu bilden für den Fall, dass bei dem Versorgungswerk finanzielle Engpässe entstehen. Vielmehr hat das Versorgungswerk der Beklagten für eigene Verbindlichkeiten ganz allein einzustehen. Demgemäß ist den Haushaltsplänen der Beklagten, bzw. den vorgelegten Protokollen über die Beratung dieser Pläne in der Kammerversammlung auch nicht zu entnehmen, dass bei der Rücklagenbildung für die Jahre 2021, 2022, 2023 und 2024 die finanzielle Lage des Versorgungswerkes irgendeine Relevanz gehabt hat. Tatsächliche Finanzdefizite des Versorgungswerkes für die fraglichen Jahre hat die Beklagte auch nicht vorgetragen.
Soweit sich die Beklagte auf einen Haftungsprozess beruft, der durch Urteil des OLG Düsseldorf vom 16. Mai 2012 – 15 U 96/08 – (BeckRS 2014, 2602) endete, lässt dies auf ein 2021 bis 2024 fortbestehendes Haftungsrisiko nicht schließen, zumal die Beklagte in diesem Prozess Klägerin war und nicht etwa für Verbindlichkeiten ihres Versorgungswerkes in Anspruch genommen wurde. Soweit die Beklagte außerdem auf einen Vorfall aus dem Jahre 2024 abstellt, ist dem vorgelegten Auszug aus dem Protokoll über die konstituierende Sitzung der L.-Apotheke Kammerversammlung vom 22. August 2024 zu entnehmen, dass die kurz- und langfristige finanzielle Stabilität des Versorgungswerkes dadurch in keiner Weise als berührt angesehen worden ist (Blatt 588 der Gerichtsakte).
Für ein besonderes Sicherungsbedürfnis der Beklagten, welches auf ihrer Verantwortung für das Versorgungswerk fußt, spricht daher nichts.
Den Grundsätzen des staatlichen Haushaltsrechts werden die Haushaltspläne der Beklagten für die fraglichen Beitragsjahre 2021, 2022, 2023 und 2024 nicht gerecht, weil die Beklagte finanzielle Rücklagen gebildet hat, die dem Gebot der Schätzgenauigkeit nicht entsprechen. Dies gilt ungeachtet des Grundsatzes, dass die Kammern bei der Aufstellung des Haushaltsplanes einen weiten Gestaltungsspielraum besitzen,
vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 2015 - 10 C 6.15 -, zitiert nach juris, Rdn.16.
Zu den Grundsätzen des staatlichen Haushaltsrechts zählt das Gebot der Haushaltswahrheit, aus dem in Ansehung von Prognosen das Gebot der Schätzgenauigkeit folgt. Dieses ist nicht schon dann verletzt, wenn sich eine Prognose im Nachhinein als falsch erweist; Prognosen müssen aber aus der Sicht „ex ante“ sachgerecht und vertretbar ausfallen,
Mit Blick auf die Rücklagenbildung ist festzustellen, dass der Kammer die Bildung von Vermögen verboten ist. Dies schließt die Bildung von Rücklagen nicht aus, bindet sie aber an einen sachlichen Zweck im Rahmen zulässiger Kammertätigkeit. In diesem Sinne entspricht es der höchstrichterlichen Rechtsprechung, dass es sich bei den Mitteln für angemessene Rücklagen ebenfalls um Kosten der Kammern handelt, die in Ermangelung anderer Finanzquellen durch Beiträge zu decken sind,
vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 2015 - 10 C 6.15 -, zitiert nach juris, Rdn. 17.
Die Vorhaltung einer Mittelreserve zur Überbrückung von Einnahmeverzögerungen oder Einnahmeausfällen stellt einen solchen sachlichen Zweck dar. Allerdings muss auch das Maß der Rücklage noch von diesem sachlichen Zweck gedeckt sein; eine hierdurch in ihrer Höhe nicht mehr gedeckte Rücklage wäre nicht mehr angemessen und würde einer unzulässigen Vermögensbildung gleichkommen. Hieraus folgt nicht nur, dass die Kammer eine überhöhte Rücklage nicht bilden darf, sondern auch, dass sie eine überhöhte Rücklage baldmöglichst wieder auf ein zulässiges Maß zurückführen muss. Ein Haushaltsplan kann deshalb nicht nur dann rechtswidrig sein, wenn er eine überhöhte Rücklagenbildung vorsieht, sondern auch dann, wenn er eine überhöhte Rücklage beibehält,
vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 2015 - 10 C 6.15 -, zitiert nach juris, Rdn. 18.
Diesen Anforderungen wird die Rücklagenbildung der Beklagten in den Jahren 2021 bis 2024 nicht gerecht, wie sich aus folgenden Erwägungen ergibt:
1) Beitragsjahr 2021
Die Beklagte hat für das Beitragsjahr 2021 eine sog. allgemeine Rücklage in Höhe von 3.000.000,- Euro sowie eine Ausgleichsrücklage in Höhe von 1.461.831,39 Euro gebildet (vgl. Blatt 381 GA).
a) Allgemeine Rücklage
Die allgemeine Rücklage soll der Überbrückung von Zahlungsbedarf bei zeitlichem Auseinanderfallen von Beitragseinnahmen dienen. § 2 Abs. 4 der Haushalts- und Kassenordnung der Beklagten regelt diesbezüglich, dass in der allgemeinen Rücklage mindestens so viele Mittel anzusammeln sind, dass der regelmäßige Bedarf an Betriebsmitteln für sechs Monate gedeckt wird.
Zwar entspricht die 2021 gebildete allgemeine Rücklage dieser Vorgabe. Denn der Bedarf an Betriebsmitteln für sechs Monate beträgt bei geplanten Gesamtausgaben für das Haushaltsjahr 2021 in Höhe von 8.269.400,- Euro (Blatt 394 GA) immerhin 4.134.700,- Euro, also deutlich mehr als die Rücklage in Höhe von 3.000,000,- Euro.
Allerdings entbindet die Haushalts- und Kassenordnung der Beklagten diese nicht von der Beachtung des Grundsatzes der Schätzgenauigkeit. Die Ermächtigung zum Erlass einer Haushalts- und Kassenordnung gemäß § 23 Abs. 1 HeilBerG NRW schließt nicht die Befugnis ein, in dieser Haushalts- und Kassenordnung eine allgemeine Rücklage vorzuschreiben, die pauschal 50% des Jahreshaushaltes beträgt, wenn dies den Grundsätzen des Haushaltsrechts nicht gerecht wird, weil ein Bedürfnis für eine solche Rücklage nicht feststellbar ist,
vgl. Bayerischer VGH, Urteil vom 15. November 2021 - 22 B 20.1948 -, zitiert nach juris, Rdn. 35; Urteil der Kammer vom 30. März 2017 - 20 K 3225/15 -, zitiert nach juris, Rdn. 345.
Auch in Ansehung von § 2 Abs. 4 der Haushalts- und Kassenordnung hat die Beklagte stets im Einzelfall zu prüfen, ob die allgemeine Rücklage, die sie für ein Haushaltsjahr vorsieht, durch entsprechende Finanzrisiken gerechtfertigt ist.
Zugleich erfordert eine Beschlussfassung der Kammerversammlung über gebildete Rücklagen, dass alle Kammermitglieder – jedenfalls in Grundzügen – nachvollziehbar und in transparenter Art und Weise über die Gründe für den Bedarf einer Rücklage in der geplanten Höhe informiert werden. Hierfür bedarf es nicht einer konkreten Bezifferung finanzieller Risiken. Erforderlich ist aber jedenfalls, dass die zuständigen Gremien der Beklagten den Mitgliedern der Kammerversammlung allgemein beschreiben, welche finanziellen Risiken sie im kommenden Haushaltsjahr sehen, für welche die Rücklagen als Finanzierungspolster dienen sollen. Ohne diese Kenntnis können die Mitglieder der Kammerversammlung nicht schätzgenau beurteilen, welche Beitragsmittel der Kammerzugehörigen sie noch für erforderlich halten, um die Aufgabenerledigung zu finanzieren,
vgl. Urteil der Kammer vom 30. März 2017 - 20 K 3225/15 -, zitiert nach juris, Rdn. 350.
Für das Haushaltsjahr 2021 ist aber nicht feststellbar, dass die Kammerversammlung der Beklagten Überlegungen zu der Frage angestellt hat, ob die Kammer eine allgemeine Rücklage in Höhe von 3.000.000,- Euro benötigt, um einen „Zahlungsbedarf bei zeitlichem Auseinanderfallen von Beitragseinnahmen“ zu überbrücken, wie es in der Spezifizierung der Rücklagen zum 31. Dezember 2020 heißt (Blatt 381 GA).
Der von der Beklagten vorgelegte Protokollauszug der Kammerversammlung vom 18. November 2020, in welcher der Haushaltsplan 2021 beschlossen wurde (Beiakte Heft 25, Blatt 13), lässt Ausführungen zur Höhe der allgemeinen Rücklage nicht erkennen. Soweit das Protokoll eine Entnahme aus der allgemeinen Rücklage beschreibt, handelt es sich um eine Falschbezeichnung. Gemeint ist offensichtlich eine Entnahme aus der Ausgleichsrücklage, wie der dazugehörige Haushaltsplan des Jahres 2021 belegt. Eine tatsächliche Befassung der Kammerversammlung mit der allgemeinen Rücklage ist nicht erkennbar. Es ist auch nicht feststellbar, dass die Kammerversammlung über die Hintergründe der Bezifferung dieser Rücklage mit 3.000.000,- Euro informiert worden ist.
Die fehlende Befassung der Kammerversammlung mit der allgemeinen Rücklage spricht dafür, dass die Festsetzung dieser Rücklage im Jahr 2021 nicht dem Ergebnis einer individuellen Prognose über die bestehenden Finanzierungsrisiken entsprungen ist, sondern eine pauschale Fortschreibung der allgemeinen Rücklage erfolgt ist, die keinen Bezug zu dem tatsächlich bestehenden Liquiditätsrisiko hatte. Dafür spricht auch, dass der Betrag der allgemeinen Rücklage in allen streitigen Haushaltsjahren 2021 bis 2024 jeweils unverändert 3.000.000,- Euro betragen hat. Obwohl die allgemeine Rücklage Liquiditätsrisiken absichern soll und die geplanten Ausgaben der Beklagten von 2021 bis 2024 in jedem Jahr ansteigen sollten, nämlich von 8.269.400,- Euro im Jahre 2021 auf 8.677.555,- Euro im Jahre 2022, auf 8.993.000,- Euro im Jahre 2023 und auf 9.888.505,- Euro im Jahre 2024, hat die Beklagte keine Veranlassung gesehen, die allgemeine Rücklage entsprechend anzupassen. Eine Abhängigkeit der Planungen der Beklagten von den tatsächlich bestehenden Risiken ist damit nicht erkennbar. Eine Kalkulation der allgemeinen Rücklage hat nicht stattgefunden, wäre aber geboten gewesen.
Ist aber nicht erkennbar, dass überhaupt eine Prognoseentscheidung der Kammerversammlung erfolgt ist, so ist zweifelhaft, ob ergänzende Ausführungen zu der Notwendigkeit der allgemeinen Rücklage im gerichtlichen Verfahren noch zulässig sind,
vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 22. Januar 2020 - 8 C 9.19 -, zitiert nach juris, Rdn. 22.
Die Kammer konnte die Beantwortung dieser Frage offenlassen. Denn auch bei Berücksichtigung der ergänzenden Begründung vermag diese die gebildete allgemeine Rücklage im Haushaltsjahr 2021 nicht zu tragen.
Die Beklagte hat argumentiert, sie benötige die allgemeine Rücklage, weil es gerade bei großen Apotheken, deren Jahresabschlüsse nicht rechtzeitig fertig würden, zu verspäteter Mitteilung der relevanten Jahresumsätze und damit auch zu einer verspäteten Berechnung der fälligen Beiträge komme. Der erste Beitrag eines Jahres werde nicht selten erst nach der Hälfte des 2. Quartals eingezogen. Die Rücklage diene demgemäß der Absicherung bei den üblichen Zahlungsverzögerungen (Blatt 444 GA).
Es mag zutreffen, dass der erste Beitrag eines Beitragsjahres in Einzelfällen erst nach der Hälfte des 2. Quartals eingezogen wird. So datieren die an den Kläger gerichteten Beitragsbescheide betreffend das 1. Quartal eines Beitragsjahres überwiegend auf Tage in der Mitte des Monats April des Beitragsjahres. Dies bedeutet aber nicht, dass der Beklagten vor April eines Beitragsjahres keine Beiträge zufließen. Wie das Beispiel des Klägers zeigt, hat er jeweils im Januar eines Beitragsjahres Beitragsbescheide betreffend die Beitragspflicht für das letzte Quartal des Vorjahres erhalten, so etwa für die X.-Apotheke N.-straße am 12. Januar 2022 den Bescheid für das 4. Quartal 2021, am 18. Januar 2023 den Bescheid für das 4. Quartal 2022, am 16. Januar 2024 denjenigen für das 4. Quartal 2023 und am 16. Januar 2025 den Bescheid für das 4. Quartal 2024.
Auch wenn berücksichtigt wird, dass die Beitragsbescheide ein Zahlungsziel von einem Monat benennen, ist zu konstatieren, dass die Beklagte durch die in § 2 Abs. 1 Satz 5 BeiO vorgeschriebene quartalsweise Beitragserhebung über das ganze Jahr verteilt mit Beitragseinnahmen rechnen kann. Anders als bei den Industrie- und Handelskammern, die nur einmal jährlich Beiträge erheben, ist das Bedürfnis der Beklagten nach einer Sicherstellung des Geschäftsbetriebes durch Vorhalten einer Liquiditätsrücklage (hier: allgemeine Rücklage) per se geringer, weil es Zeiten ohne Mittelzufluss regelmäßig nicht gibt. Sollten einzelne Mitglieder ihren Quartalsbeitrag verspätet entrichten, so ist zu erwarten, dass diese Säumnis durch verspätete Zahlungen anderer Mitglieder betreffend das Vorquartal aufgefangen wird.
Die Beklagte hat auch nicht geltend gemacht, dass und in welchem Umfang sie in der Vergangenheit auf die allgemeine Rücklage in entsprechender Höhe zurückgreifen musste, um den laufenden Geschäftsbetrieb sicherstellen zu können, ohne auf kurzfristige Kredite zurückzugreifen. In der mündlichen Verhandlung hat sie dazu auch nicht ergänzend vorgetragen, nachdem die Problematik von der Kammer aufgezeigt worden war.
Ein Bedürfnis der Beklagten, Beitragsschwankungen durch die allgemeine Rücklage aufzufangen, ist damit zumindest in der konkreten Höhe von 3.000.000,- Euro nicht dargelegt. Damit verstößt die Rücklage im Jahr 2021 gegen das Gebot der Schätzgenauigkeit.
b) Ausgleichsrücklage
Hinzu kommt, dass die Beklagte für das Jahr 2021 außerdem eine Ausgleichsrücklage in Höhe von 1.461.831,39 Euro eingeplant hatte. Sie wird als Verlustrücklage bezeichnet, dient also dem Ausgleich drohender Einnahmeausfälle oder Kostensteigerungen.
Verluste der Beklagten könnten dadurch entstehen, dass einzelne Apotheken im Laufe eines Beitragsjahres schließen oder ihre Beiträge nicht zahlen. Um dieses Risiko abzusichern hat die Beklagte eine Rücklage vorgehalten, die annährend einem Viertel der erwarteten Beitragszahlungen entsprach (1.461.831,39 Euro von 6.085.400,- Euro). Konkrete Hinweise auf eine drohende Zahlungsunfähigkeit der Apotheken, bzw. ein Apothekensterben in dieser Größenordnung hat die Beklagte jedoch nicht benannt. Ob in der Vergangenheit Verluste bei der Beklagten entstanden sind, die sich annähernd auf dem Niveau von einem Viertel der Beitragskalkulation bewegt haben, ist nicht dargelegt. Die Rücklage ist damit überhöht, da ihre Kalkulation nicht nachvollziehbar ist.
Zwar trägt die Beklagte zur Begründung der Ausgleichsrücklage vor, sie habe nach der Änderung der Beitragsordnung zum 1. Januar 2021 nicht sachgerecht abschätzen können, wie sich die Beiträge entwickeln würden, weil die Deckelung der Beiträge erstmals entfallen sei. Dies überzeugt aber insofern nicht, als die Beklagte die Änderung ihrer Beitragsordnung gerade damit begründet hat, die neue Beitragsordnung sichere die Zukunft des Kammerhaushaltes. Die alte Beitragsordnung habe zu einem strukturellen Haushaltsdefizit geführt (Blatt 101 GA). Erwartet hat die Beklagte durch die Änderung der Beitragsordnung also Beitragsmehreinnahmen, nicht -mindereinnahmen. Dass die Erwartung höherer Einnahmen nicht unbegründet war, belegt bereits das vorliegende Verfahren. Überdies erscheint es denklogisch, dass ein Entfall der Beitragsdeckelung zu Mehreinnahmen durch Apotheken mit einem Umsatz von mehr als 12 Millionen Euro führt.
Soweit sich die Beklagte zur Begründung der Ausgleichsrücklage außerdem darauf berufen hat (Blatt 445 GA), wegen der Corona-Pandemie seit Februar/März 2020 habe sich nicht abschätzen lassen, wie sich die Umsätze der Apotheken mittelfristig entwickeln würden, überzeugt dies ebenfalls nicht. Denn bestimmend für die Beitragsforderungen des Jahres 2021 waren die Apothekenumsätze des Jahres 2019, eines Zeitraums also, der von der Corona-Pandemie nicht betroffen war. Es ist auch davon auszugehen, dass der Beklagten die Umsatzentwicklung ihrer Mitglieder im Jahre 2019 bei der Beschlussfassung über den Haushaltsplan des Jahres 2021 am 18. November 2020 bekannt war, auch wenn § 2 Abs. 2 Satz 2 BeiO den Mitgliedern die Meldung der Umsätze erst bis zum 15. Januar 2021 vorschreibt.
Da die Beklagte auch nicht erklärt hat, sie habe eine Verlustrücklage in Höhe von knapp 1,5 Millionen Euro vorhalten müssen, weil es Risiken bei den im Haushalt geplanten Ausgaben gegeben habe (unerwartete Kostensteigerungen etc.), ist eine tragfähige Begründung für die Ausgleichsrücklage insgesamt nicht erkennbar.
Rechnet man die allgemeine Rücklage für das Jahr 2021 und die Ausgleichsrücklage für das Jahr 2021 zusammen, ergibt sich eine Summe von 4.461.831,39 Euro. Der Anteil dieses Betrages an den erwarteten Ausgaben für das Jahr 2021 in Höhe von 8.269.400,- Euro beträgt 53,96%. Eine solche Absicherung erscheint nicht gerechtfertigt.
Die Rechtsprechung hat in der Vergangenheit Ausgleichsrücklagen in Höhe von 15% der geplanten Ausgaben einer Kammer gebilligt,
vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1990 - 1 C 45/87 -, zitiert nach juris, Rdn. 21.
Teilweise sind auch 30% als noch angemessen betrachtet worden, wenn die Ausgleichsrücklage sowohl dazu diente, eine Liquiditätsrücklage für den laufenden Betrieb zu bilden, als auch eine Rücklage für drohende Verluste,
vgl. Urteil der Kammer vom 10. September 2018 - 20 K 4079/17 -; VG Köln, Urteil vom 15. Februar 2017 - 1 K 4043/16 -, n.v.
Andererseits kann eine Ausgleichsrücklage von 40% bereits überhöht sein,
vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Januar 2020 - 8 C 9.19 -, zitiert nach juris.
Die Quote der Beklagten lag mit knapp 54% deutlich darüber, wenn allgemeine Rücklage und Ausgleichsrücklage addiert werden, um eine Vergleichbarkeit der Rücklagen der Beklagten mit den Ausgleichsrücklagen anderer Kammern herzustellen. Eine nachvollziehbare und stichhaltige Begründung für ein solches Sicherungsbedürfnis hat sie nicht geliefert. Es ist auch sonst nicht erkennbar.
c) Zweckgebundene Rücklagen
Ob es für die zweckgebundenen Rücklagen in Höhe von zusammen immerhin 2.884.334,24 Euro im Haushaltsjahr 2021 eine ausreichende Begründung gegeben hat, kann offenbleiben. Zweifel wirft insoweit der Umstand auf, dass die zweckgebundenen Rücklagen in den Jahren 2021 bis 2024 weitestgehend unverändert geblieben sind und sich die Frage stellen könnte, inwieweit die durch Rücklagen abgesicherten Zwecke tatsächlich bestanden haben. Eine Aufklärung der maßgeblichen Tatsachen konnte unterbleiben, weil sie nicht entscheidungserheblich sind.
2) Beitragsjahr 2022
Bezüglich dieses Beitragsjahres ist ebenso ein Missverhältnis zwischen den Rücklagen der Beklagten und dem von ihr dargelegten Bedürfnis nach einer finanziellen Absicherung festzustellen.
Die allgemeine Rücklage für das Haushaltsjahr betrug unverändert 3.000.000,- Euro. Auch insoweit ist eine nachvollziehbare Kalkulation nicht erkennbar. Es gelten die Ausführungen zum Haushaltsjahr 2021 entsprechend.
Die Beklagte hat außerdem für 2022 eine erhöhte Ausgleichsrücklage von 2.470.931,98 Euro eingeplant. Die Steigerung der Ausgleichsrücklage gegenüber 2021 betrug 1.009.100,- Euro. Sie wurde möglich, weil die Beklagte für 2021 mit Beitragseinnahmen in Höhe von nur 6.085.400,- Euro kalkuliert hatte, zugeflossen sind ihr aber 7.505.424,78 Euro (vgl. die Angaben zum Abschluss 2021 im Haushaltsplan 2023, Blatt 29, Beiakte Heft 25).
Aus welchen Gründen die Beklagte diesen Beitragszuwachs zum Anlass genommen hat, ihre Absicherung für eintretende Verluste zu erhöhen und nicht abzusenken, ist nicht nachvollziehbar. Wie der Protokollauszug der fraglichen Kammerversammlung vom 17. November 2021 ergibt, gab es sogar die Anregung eines Mitgliedes, einen Betrag in Höhe von 603.419,- Euro nicht der Rücklage zuzuführen, sondern für eine Senkung der Beiträge zu verwenden (Beiakte Heft 25, Blatt 27). Dieser Vorschlag fand keine Mehrheit und wurde laut Protokoll mit dem Angebot abgelehnt, die Diskussion im nächsten Haushaltsjahr, also dem Jahr 2023, erneut zu führen. Dazu kam es allerdings nicht.
Zwar waren für die Beiträge des Jahres 2022 die Umsätze im ersten Pandemie-Jahr 2020 maßgeblich. Das Jahr 2020 hat aber nicht zu geringeren Umsätzen der Apotheken geführt. Demgemäß musste die Beklagte für 2022 auch nicht mit schwindenden Beitragseinnahmen rechnen. Während die deutschen Apotheken im Jahr 2019 einen Gesamtumsatz in Höhe von 54,15 Milliarden Euro netto erwirtschaftet haben,
vgl. ABDA (Bundesvereinigung Deutscher Apothekerverbände e.V.), Vorstellung des Jahresberichts: Die Apotheke: Zahlen, Daten, Fakten 2020“, Pressekonferenz zum Tag der Apotheke am 4. Juni 2020, Seite 8,
lag der Umsatz aller Apotheken im ersten Jahr der Corona-Pandemie 2020 sogar bei 56,80 Milliarden Euro netto,
vgl. ABDA, Die Apotheke: Zahlen, Daten, Fakten 2023, Seite 92.
Diese Werte geben die Lage aller Apotheken im Bundesgebiet wieder und weisen aus, dass die Apothekenumsätze von 2019 auf 2020 gestiegen sind. Die Beklagte hat sich weder auf davon abweichende Verhältnisse in ihrem Zuständigkeitsgebiet berufen, noch darauf, dass ihr die Umsatzentwicklung der Apotheken im Jahr 2020 nicht bekannt gewesen ist, als sie den Haushaltsplan 2022 am 17. November 2021 verabschiedet hat. Mit schwindenden Beiträgen ihrer Mitglieder im Jahr 2022 musste sie nicht rechnen. Nachvollziehbare Anhaltspunkte für gestiegene Verlustrisiken im Jahr 2022 hat die Beklagte nicht benannt.
Addiert man beide Rücklagen des Jahres 2022 zusammen (5.470.931,98 Euro) und stellt sie den geplanten Ausgaben in Höhe von 8.677.555,- Euro gegenüber, so ergibt sich eine Quote von 63,05%, was gegenüber den Verhältnissen des Jahres 2021 eine deutliche Steigerung der geplanten Absicherung bedeutet, die nicht gerechtfertigt war.
Es gelten die Ausführungen zum Haushaltsjahr 2021.
3) Beitragsjahr 2023
Bezüglich der allgemeinen Rücklage in Höhe von unverändert 3.000.000,- Euro fehlt es wiederum an einer nachvollziehbaren Kalkulation. Es bleibt bei den Ausführungen für das Jahr 2021.
Die Ausgleichsrücklage wurde für 2023 erneut erhöht, und zwar auf 2.548.058,95 Euro. Aus welchen Gründen die Beklagte mit einem gestiegenen Verlustrisiko für das Beitragsjahr 2023 rechnete, ist nicht erkennbar. Sie hat dazu auch nicht explizit vorgetragen. Die statistischen Daten für das im Beitragsjahr 2023 maßgebliche Bemessungsjahr 2021 weisen jedenfalls aus, dass die deutschen Apotheken ihren Ge- samtumsatz im 2. Jahr der Corona-Pandemie 2021 noch einmal deutlich steigern konnten, nämlich von 56,80 auf 59,98 Milliarden Euro,
vgl. ABDA, Jahresbericht Die Apotheke: Zahlen, Daten, Fakten 2023, Seite 92.
Vor diesem Hintergrund bestand für die Bildung einer weiter erhöhten Verlustrücklage keine Veranlassung.
Die Quote der beiden Rücklagen in Summe (5.548.058,95 Euro) am geplanten Gesamthaushalt in Höhe von 8.993.000,- Euro beträgt 61,69% und ist wiederum überhöht.
Relevante Abweichungen zum Haushaltsjahr 2021 ergeben sich nicht.
4) Beitragsjahr 2024
Für das letzte der streitbefangenen Beitragsjahre ergibt sich kein anderes Bild.
Es fehlt nach wie vor an einer tauglichen Prognose für das Bedürfnis nach einer allgemeinen Rücklage in Höhe von 3.000.000,- Euro.
Die Ausgleichsrücklage wurde für 2024 noch einmal erhöht, und zwar auf jetzt 2.919.013,47 Euro. Es ist nicht erkennbar, dass diesem Betrag ein entsprechendes Verlustrisiko der Beklagten gegenüberstand.
Die Statistik weist für das Jahr 2022, welches Bemessungsgrundlage der Beiträge 2024 war, weiter gestiegene Umsätze der deutschen Apotheken in Höhe von 64,27 Milliarden Euro (gegenüber 59,98 Milliarden Euro im Vorjahr) aus,
Diese Umsatzentwicklung ist ohne weiteres nachvollziehbar, denn die Apotheken haben in den Pandemie-Jahren durch den Vertrieb von Impfstoffen, Schutzmasken, Desinfektionsmitteln etc. einen erheblichen Mehraufwand zum Schutz der Bevölkerung betrieben und konnten davon auch wirtschaftlich profitieren. Aus welchen Gründen diese Entwicklung Veranlassung für gestiegene Verlustrücklagen der Beklagten gegeben hat, ist nicht erkennbar.
Die Summe beider Rücklagen ergab im Jahr 2024 einen Betrag in Höhe von 5.919.013,- Euro. Bei geplanten Ausgaben in Höhe von 9.880.505,- Euro für 2024 entspricht dies einer Rücklagenquote in Höhe von 59,91 %. Für eine Absicherung wirtschaftlicher Risiken in dieser Höhe sind nachvollziehbare Gründe nicht erkennbar, auch nicht auf der Ausgabenseite.
Auf die Ausführungen zum Haushaltsjahr 2021 kann verwiesen werden.
Die Feststellung überhöhter Rücklagen in den Jahren 2021, 2022, 2023 und 2024 hat zur Konsequenz, dass die den Haushaltsplänen zugrundeliegende Ermittlung des Beitragsbedarfes der Beklagten nicht haltbar ist. Infolgedessen sind die angefochtenen Beitragsbescheide dieser Jahre vollumfänglich und nicht nur anteilig aufzuheben.
Einer nur teilweisen Aufhebung der Beitragsbescheide im Umfang des Anteils des Klägers an den beanstandeten Rücklagenpositionen, wie sie die Beklagte für zutreffend hält, steht entgegen, dass das Maß der Überhöhung der allgemeinen Rücklage sowie der Ausgleichsrücklage von dem Verwaltungsgericht nicht bestimmbar ist. Geprüft wird von dem Gericht nur, ob die von der Beklagten kalkulierten Rücklagen rechtens sind. Sind sie es - wie hier - nicht, so ist es nicht Aufgabe des Verwaltungsgerichts zu entscheiden, welches Maß an Rücklagen den Anforderungen des staatlichen Haushaltsrechts noch genügt hätte. Es bedeutete einen Eingriff in die Selbstverwaltung und Autonomie der Beklagten, wollte das Gericht die Rücklagen selbst beziffern,
vgl. VG Köln, Urteil vom 17. November 2023 - 1 K 1171/21 -, zitiert nach juris, Rdn. 53; OVG Lüneburg, Urteil vom 17. September 2018 - 8 LB 129/17 -, zitiert nach juris, Rdn. 156; Hamburgisches OVG, Urteil vom 20. Februar 2018 - 5 Bf 213/12 -, zitiert nach juris, Rdn. 103; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 23. September 2014 - 6 A 11345/13 -, zitiert nach juris, Rdn. 36.
Ob die Beitragserhebung der Beklagten außerdem rechtswidrig ist, weil die Haushaltspläne nicht zeitgleich mit der Beitragsordnung erlassen worden sind und demgemäß ein Verstoß gegen § 107 LHO NRW vorliegt, kann offenbleiben. Relevant könnte diese Frage ohnehin nur für die Beitragsjahre 2022 und 2024 sein, weil die Beitragsordnung für die Haushaltsjahre 2021 und 2023 jeweils vor oder mit dem Haushaltsbeschluss Änderungen erfahren hat, die sich auf die Höhe der Beiträge bezogen haben.
§ 107 LHO NRW schreibt vor, dass landesunmittelbare juristische Personen des öffentlichen Rechts, die berechtigt sind, von ihren Mitgliedern Beiträge zu erheben, die Höhe der Beiträge für das neue Haushaltsjahr gleichzeitig mit der Feststellung des Haushaltsplanes festzusetzen haben. Gleichzeitig bedeutet dabei nicht, dass Beitragsordnung und Haushaltsplan in einem Rechtsakt vorgenommen werden müssen. Soweit dem Haushaltsausgleich hinreichend Rechnung getragen wird, darf die Beitragshöhe bereits vor der Feststellung des Haushaltsplans oder unmittelbar im Anschluss daran beschlossen werden,
vgl. Gröpl, BHO/LHO, 2. Auflage 2019, § 107 Rdn. 14.
Ob diesen Anforderungen nicht genügt ist, wenn eine Beitragsordnung über mehrere Haushaltsjahre keine Veränderung erfährt,
vgl.: VG Köln, Urteil vom 7. Februar 2023 - 7 K 104/23 -, zitiert nach juris, Rdn. 37,
bedarf keiner Entscheidung. Die Gegenmeinung stellt darauf ab, § 107 LHO NRW fordere nicht notwendigerweise eine Anpassung der Beitragsordnung. Vielmehr könne eine Festsetzung auch durch einen Beschluss über den Haushaltsplan erfolgen, der eine Beibehaltung des bisherigen Beitragssatzes beinhaltet. Entscheidend sei nur, dass sich die jeweilige juristische Person im Rahmen der jährlichen Haushaltsplanung mit der Beitragshöhe befasst habe,
vgl. Bayerischer VGH, Urteil vom 24. April 2024 - 21 B 23.377 -, zitiert nach juris, Rdn. 57 (zur im Wesentlichen wortgleichen Regelung in § 107 BayHO).
Ob die Beibehaltung der Beitragssätze der Beklagten in den Haushaltsjahren 2022 und 2024 vor diesem Hintergrund rechtswidrig war, muss die Kammer nicht entscheiden.
Ebenso muss die Frage nicht beantwortet werden, ob die Beitragsordnung der Beklagten für die Bemessung der Beiträge in zulässiger Weise an die Umsätze der Apotheken anknüpfen darf und nicht deren Erträge zugrunde legen müsste.
Zwar hat der Kläger umfänglich versucht darzulegen, dass Apotheken, die sog. „Hochpreiser“ verkaufen, wie etwa Zytostatika, einen gemessen am Umsatz geringeren Ertrag erwirtschafteten als normale Apotheken, weil diese Produkte margenschwach seien. Er hat es aber nicht unternommen, seine eigene Betroffenheit von diesem Phänomen zu belegen, indem er der Kammer seine Erträge in den für die Beitragsbescheide der Jahre 2021 bis 2024 relevanten Bezugsjahren 2019 bis 2022 nachweist. Es ist deshalb nicht nachvollziehbar, ob der Kläger tatsächlich geringere Gewinne erzielt als die statistische Durchschnittsapotheke. Für die Apotheken Q., I. und am O. liegt dies ohnehin fern, weil diese Apotheken des Klägers keine außergewöhnlichen Umsätze erzielt haben. Die Ertragszahlen des Klägers in der X.-Apotheke N.-straße waren nicht von Amts wegen aufzuklären, weil die Frage der richtigen Bemessungsgrundlage der Beiträge der Beklagten nicht entscheidungserheblich ist.
Immerhin sei angemerkt, dass sich die Beklagte auf einige gerichtliche Entscheidungen berufen konnte, die ein Anknüpfen des Beitrags an den Umsatz für rechtlich zulässig gehalten haben,
vgl. OVG Münster, Beschluss vom 27. Oktober 2008 - 5 A 601/07 -; Sächsisches OVG, Urteile vom 5. Februar 2019 - 4 A 29/17 - und vom 13. März 2019 - 4 A 596/16 -; VG Hannover, Urteil vom 25. Juli 2024 - 7 A 192/23 -; VG Göttingen, Urteil vom 27. Juli 2016 - 1 A 171/15 -; VG Osnabrück, Urteil vom 28. Juni 2004 - 6 A 107/02 -; alle zitiert nach juris.
Eine davon abweichende Rechtsprechung hat der Kläger nicht benannt.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.
Die Berufung gegen das Urteil war nicht zuzulassen, weil es an einem Zulassungsgrund i.S.v. § 124 a Abs. 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO fehlt. Die Sache hat insbesondere keine grundsätzliche Bedeutung, weil die Grundsätze zur Zulässigkeit von Haushaltsrücklagen der Kammern in der Rechtsprechung hinreichend geklärt sind.

Rechtsmittelbelehrung:
Innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils kann bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf schriftlich beantragt werden, dass das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster die Berufung zulässt. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster schriftlich einzureichen.
Der Antrag ist zu stellen und zu begründen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtigten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonderen Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird für die Zeit vor der Verbindung
in dem Verfahren 20 K 5580/21 auf 44.501,49 Euro,
in dem Verfahren 7 K 7535/21 auf 15.551,73 Euro,
in dem Verfahren 7 K 1301/22 auf 15.551,73 Euro,
in dem Verfahren 7 K 3332/22 auf 17.216,73 Euro,
in dem Verfahren 7 K 5753/22 auf 17.216,73 Euro,
in dem Verfahren 7 K 7765/22 auf 17.216,73 Euro,
in dem Verfahren 7 K 822/23 auf 17.216,73 Euro,
in dem Verfahren 7 K 3109/23 auf 17.484,99 Euro,
in dem Verfahren 7 K 4848/23 auf 11.656,66 Euro,
in dem Verfahren 7 K 7468/23 auf 17.534,99 Euro,
in dem Verfahren 20 K 341/24 auf 9.828,52 Euro,
in dem Verfahren 20 K 2797/24 auf 8.373,94 Euro,
in dem Verfahren 20 K 6334/24 auf 17.793,47 Euro,
in dem Verfahren 20 K 8612/24 auf 18.153,99 Euro,
in dem Verfahren 20 K 586/25 auf 18.153,99 Euro
und für die Zeit nach der Verbindung auf 263.452,42 Euro
festgesetzt.
Gründe
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 3 GKG. Der festgesetzte Wert entspricht der Summe der jeweils streitigen Beitragsforderungen.
Gegen diesen Beschluss kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls das Verwaltungsgericht ihr nicht abhilft. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf der genannten Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes zweihundert Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Gericht, das die Entscheidung erlassen hat, wegen der grundsätzlichen Bedeutung der zur Entscheidung stehenden Frage zulässt.

Zitierte Normen: § 107 LHO
§ 13 AMG
§ 6a HeilBerG NRW
§ 6 HeilBerG NRW
§ 107 BayHO
§ 167 VwGO
§ 709 ZPO
§ 11 Abs. 2, 3 Apothekengesetz
§ 2 Abs. 2 EStG
§ 6 Abs. 4 HeilBerG NRW
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 1 Nr. 2 HeilBerG NRW
§ 1 Satz 1 Nr. 2 HeilBerG
§ 23 Abs. 1 HeilBerG NRW
§ 2 Abs. 1 Satz 5 BeiO
§ 105 Abs. 1 LHO
§ 6a Abs. 3, 2. Halbsatz HeilBerG NRW
§ 2 Abs. 2 Satz 2 BeiO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO
§ 52 Abs. 3 GKG
§ 1, 2 der Beitragsordnung
§ 2 Abs. 1 Satz 1 der Beitragsordnung
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: 7 K 5580/21
7 K 7535/21
7 K 1301/22
7 K 3332/22
7 K 5753/22
7 K 7765/23
7 K 822/23
7 K 3109/23
7 K 4848/23
7 K 7468/23
20 K 5580/21
20 K 341/24
20 K 2797/24
20 K 6334/24
20 K 8612/24
20 K 586/25
10 C 6.15
21 B 23.37
7 K 104/23
6 A 393/17
2 K 1089/18
B 4 K 16.44
15 U 96/08
22 B 20.19
20 K 3225/15
8 C 9.19
39 Euro von 6.08
1 C 45/87
20 K 4079/17
1 K 4043/16
1 K 1171/21
8 LB 129/17
5 Bf 213/12
6 A 11345/13
5 A 601/07
4 A 29/17
4 A 596/16
7 A 192/23
1 A 171/15
6 A 107/02
7 K 7765/22