Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-10-23, Aktenzeichen 14 K 12547/17
ECLI: ECLI:DE:VGGE:2018:1023.14K12547.17.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Rechtsstreits.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung in gleicher Höhe Sicherheit leistet.
für Recht erkannt:

Tatbestand:
Die Klägerin meldete am 28. November 2017 um 23:00 Uhr per E-Mail beim Beklagten eine Versammlung unter freiem Himmel (Mahnwache) für Freitag den 00.00.0000 von 19:00 Uhr bis 21:00 Uhr auf dem Platz unterhalb der L. in E. an. Alternativ wurde als Versammlungsort der G.-------platz genannt und um Mitteilung gebeten, falls dieser auch nicht möglich sei. Für diesen Fall wurde ebenfalls um zeitnahe Mitteilung gebeten, welche Bereiche der Innenstadt durch den Weihnachtsmarkt nicht zur Verfügung stünden. Es sei Ziel der Veranstalter, die Versammlung an einem repräsentativen und publikumswirksamen zentralen Platz in der Innenstadt durchzuführen. Das Versammlungsthema lautete: „Licht ins Dunkel bringen: Unsere Solidarität gegen eure Repression! Gegen die Kriminalisierung der friedlichen S. “. Die Teilnehmerzahl wurde mit 30 - 50 Personen angegeben. Neben der Verwendung der „üblichen Versammlungshilfsmittel“ wie Fahnen, Transparente etc. sei vorgesehen, während der Versammlung acht herkömmliche Fackeln zu entzünden, mit denen symbolisch für jeden der betroffenen S1. ein Licht entzündet werde. Ein Behälter zum anschließenden Löschen der Fackeln (Eimer mit Sand oder Wasser) werde durch den Veranstalter bereitgestellt. Sollte der Beklagte beabsichtigen, die Fackelnutzung zu untersagen, werde die Zustellung eines klagefähigen Bescheides bis spätestens zum 00.00.0000 gefordert. Die Kooperationsbereitschaft der Klägerin, „vor allem hinsichtlich einer eventuellen Frage über den Versammlungsort, aber gegebenenfalls auch über die Modalitäten der Fackelbenutzung (nicht über das ob, aber über das wie), bleiben davon unberührt[…]“.
Der Beklagte setzte ein Kooperationsgespräch für Montag, den 00.00.0000 an und teilte dies der Klägerin mit. Der Bundesvorsitzende der Klägerin erklärte daraufhin per E-Mail vom 00.00.0000, für ein persönliches Kooperationsgespräch werde kein Bedarf gesehen. Insbesondere vor dem Hintergrund der frühzeitig erfolgten Versammlungsanmeldung sei es nicht akzeptabel, dass der Termin einseitig vom Beklagten vorgegeben werde. Die Klägerin forderte den Beklagten nochmals auf, bis zum 00.00.0000 einen klagefähigen Auflagenbescheid zu erlassen.
Die Stadt E. teilte dem Beklagten mit E-Mail vom 00.00.0000 mit, gegen die Durchführung der angemeldeten Versammlung am Fuß der L1. bestünden aus bauaufsichtlicher Sicht Bedenken, da mit Behinderungen der Wegenutzung insbesondere im Falle eines Feuerwehreinsatzes zu rechnen sei.
Am 00.00.0000 fand ein telefonisches Kooperationsgespräch mit dem Bundesvorsitzenden der Klägerin statt. In diesem Gespräch wurde seitens des Beklagten darauf hingewiesen, dass der vorgesehene Ort, „Q. der E1. F. “, nicht bestätigt werden könne, da dieser insbesondere während der Weihnachtsmarktzeit als Feuerwehraufstellfläche erforderlich sei. Der alternativ vorgeschlagene Versammlungsort G.-------platz sei anderweitig belegt. In einem zweiten Telefonat wurde daraufhin die Fläche C.-----weg /T.-------wall als Versammlungsort einvernehmlich kooperiert. Dem Bundesvorsitzenden der Klägerin wurde in diesem Kooperationsgespräch des Weiteren mitgeteilt, dass er hinsichtlich der Verwendung von Fackeln mit einer Auflage rechnen müsse. Hierzu erklärte er, dass er sich „das schon so gedacht habe“, dagegen aber nicht mit einem Eilverfahren beim Verwaltungsgericht vorgehen wolle.
Mit der streitgegenständlichen Versammlungsbestätigung vom 00.00.0000 bestätigte der Beklagte die Versammlung unter Auflagen. Unter Ziffer 4. heißt es:
„Es ist untersagt, Fackeln oder ähnliche Beleuchtungskörper mit offener Flamme mitzuführen oder abzubrennen.“
Zur Begründung dieser Auflage führte der Beklagte im Wesentlichen aus, die Verwendung von Fackeln oder ähnlicher Beleuchtungskörper mit offener Flamme könne aus brandschutztechnischen Gründen nicht gestattet werden. Hierzu werde die ordnungsbehördliche Verordnung der Stadt E. vom 17. Dezember 2013 berücksichtigt. Nach deren § 16 sei es nicht gestattet, Fackeln oder ähnliche Beleuchtungskörper mit offener Flamme auf Straßen und in Anlagen mitzuführen.
Die Auflage sei auch zur Vermeidung eines Verstoßes gegen die öffentliche Ordnung notwendig. Die Verwendung von Fackeln oder anderen Beleuchtungskörpern mit offener Flamme im Rahmen der angemeldeten Versammlung stelle eine konkret wahrscheinliche Gefahr für die öffentliche Ordnung dar. Es sei durch den Einsatz von Fackeln mit hoher Wahrscheinlichkeit konkret von einer erheblichen Einschüchterungs- und Provokationswirkung im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts auszugehen. Der Einsatz von Fackeln in den Händen bekannter rechtsextremistischer Versammlungsteilnehmer in der Stadt E. sei geeignet, die Grundlage des verträglichen Zusammenlebens der E2. Bürgerinnen und Bürger zu beeinträchtigen und als die Bürger einschüchterndes Auftreten wahrgenommen zu werden. Zur weiteren Begründung wird ausgeführt, die Benutzung von Fackeln während der Versammlung wecke Assoziationen an die erhebliche Provokation gegenüber der Kirche und die Einschüchterung der Bürgerschaft Dortmunds sowie von Weihnachtsmarktbesuchern durch den Einsatz von „Bengalos“ und Fackeln und das laute Skandieren fremdenfeindlicher Parolen anlässlich der Besetzung des S2. am 00.00.0000, an die Verwendung von Fackeln durch 40 Rechtsextremisten der örtlichen E2. Szene vor der Asylbewerberunterkunft in E. -F1. am 6. Februar 2015 und an verschiedene rechtsextremistisch motivierte Brandanschläge auf Flüchtlingsunterkünfte in den vergangenen Jahren sowie Assoziationen an den Nationalsozialismus durch die Kombination aus Fackeln und einer Inszenierung dieser Fackeln durch in der Stadt bekannte rechtsextremistische Personen. Die durch die Klägerin in E. veranstalteten Versammlungen ließen bei der E2. Bevölkerung - gleich bei welchem Versammlungsthema und gleich an welchem Versammlungsort - bereits ohne die Verwendung von Fackeln regelmäßig eine Einschüchterungs- und Provokationswirkung im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entstehen. Dieser Wirkung könne regelmäßig nur durch die auch in diesem Bescheid enthaltenen Auflagen begegnet werden. Diese ohnehin vorhandene Provokations- und Einschüchterungswirkung der Versammlungen werde durch die Verwendung von Fackeln so weit verstärkt, dass sie einen Verstoß gegen die öffentliche Ordnung darstellten. Wegen der weiteren vertiefenden Begründung dieser die Auflage im Kern begründenden Assoziationen wird auf den Bescheid Bezug genommen.
Das Fackelverbot sei auch verhältnismäßig. Dabei sei insbesondere berücksichtigt worden, dass die Verwendung von Fackeln in der Versammlung grundsätzlich einen kommunikativen Zweck erfüllen und als Hilfsmittel das Versammlungsthema unterstützen solle. Die Auflage sei geeignet und erforderlich um eine Gefährdung der öffentlichen Ordnung zu verhindern. Insbesondere scheide eine Begrenzung auf eine bestimmte Anzahl von Fackeln als milderes Mittel aus. Selbst die Verwendung weniger Fackeln erziele in Verbindung mit den sonstigen zugelassenen Versammlungshilfsmitteln in den Händen bekannter rechtsextremer Personen der örtlichen Szene eine einschüchternde und die Bevölkerung provozierende Wirkung. Sie wecke insbesondere die Erinnerung an die Besetzung der Kirche vom 00.00.0000 und den Marsch auf das Flüchtlingsheim in F1. sowie Erinnerungen an den Nationalsozialismus. Nur ein vollständiges Fackelverbot sei daher geeignet diese Wirkung zu unterbinden. Die Verwendung der Fackeln sei zur Realisierung des Versammlungsanliegens nicht zwingend erforderlich. Die Erinnerung an die Besetzer der S3. sei auch mit anderen Hilfsmitteln ohne die Verwendung von Fackeln und die damit erzielten Wirkungen möglich. Der Verzicht auf die Fackeln bedeute keinen schweren Nachteil. Andere Hilfsmittel, wie z.B. Kerzen, würden dem Versammlungsanliegen ebenfalls gerecht, ohne eine die Bürgerinnen und Bürger einschüchternde und provozierende Wirkung zu erzielen. Da die Versammlung im Übrigen wie beabsichtigt durchgeführt werden könne, beschränke sich die Einschränkung des Versammlungsrechts auf ein Mindestmaß. Im Rahmen der Angemessenheit der Maßnahme seien insbesondere die Rechte der E2. Bevölkerung und der Anspruch auf Schutz vor Verstößen gegen die öffentliche Ordnung in der Vorweihnachtszeit berücksichtigt worden. Ebenfalls zu berücksichtigen sei, dass die Klägerin selbst die oben beschriebenen Wirkungen gezielt herbeigeführt habe. Darüber hinaus sei entsprechend der jüngeren Rechtsprechung der Oberverwaltungsgerichte verschiedener Bundesländer die veränderte gesellschaftliche Stimmung zu berücksichtigen. Die Verwendung von Fackeln in rechtsextremistischen Versammlungslagen sei auch nach dieser Rechtsprechung seit dem Jahr 2015 infolge der Aufnahme von Flüchtlingen und Asylbewerbern durch die Bundesrepublik Deutschland und die damit gestiegene Zahl von Brandanschlägen auf Flüchtlingsunterkünfte geeignet, in der Bevölkerung Assoziationen auf die Brandanschläge hervorzurufen und dadurch ein Klima der Gewaltdemonstration und der ohnehin in einigen Teilen der Bevölkerung vorhandenen Gewaltbereitschaft zu erzeugen bzw. zu verstärken. Eine isolierte Betrachtung der Verwendung von Fackeln, wie sie im Rahmen der bisherigen Rechtsprechung ohne die inzwischen deutlich erkennbaren rechtspopulistischen Tendenzen in Gesamteuropa sowie eine erhöhte Gewaltbereitschaft rechtsextremistischer Gruppen gegen geflüchtete Menschen noch möglich gewesen sei, scheide unter Berücksichtigung dieses gesellschaftlichen Klimas aus. Die erhöhte Gewaltbereitschaft rechtsextremer Gruppen sowie der erkennbare gesellschaftliche Stimmungswandel gegen Rechtspopulismus seien im Rahmen der Rechtsprechung zu Fackelverboten bei rechtsextremistischen Versammlungen ebenfalls zu berücksichtigen. Schließlich seien brennende Fackeln in den Händen erkennbar Rechtsextremer auch angesichts der latenten Anschlagsgefahr im Umfeld von Weihnachtsmärkten in Großstädten, wie zuletzt in Potsdam am 1. Dezember 2017, und des damit verbundenen Unsicherheitsgefühls der Bevölkerung geeignet, Angst und Schrecken zu verbreiten und Panik auszulösen. Dies sei hier gerade auch mit Blick auf die Versammlungsörtlichkeit, die in der E2. Innenstadt liege, von Bedeutung.
§ 16 der Ordnungsbehördlichen Verordnung über die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung in der Stadt E. vom 17. Dezember 2013 lautet unter der Überschrift „Fackelzüge“: Es ist nicht gestattet, Fackeln oder ähnliche Beleuchtungskörper mit offener Flamme auf Straßen und in Anlagen mitzuführen. Hiervon ausgenommen sind Lampions.“
Die Versammlung der Klägerin fand am 00.00.0000 an der in der Versammlungsbestätigung genannten Örtlichkeit statt und wurde um 20.05 Uhr durch den Versammlungsleiter vorzeitig beendet. Zeitgleich wurden zwei Gegendemonstrationen in der E2. Innenstadt durchgeführt.
Die Klägerin hat am 20. Dezember 2017 Klage erhoben.
Die Auflage stelle einen erheblichen Eingriff in die Versammlungsfreiheit dar, da sich der Versammlungszweck zu einem Großteil auf das geplante Lichterentzünden stütze welches auch im Versammlungsmotto deutlich werde.
Die in der Begründung vorgebrachten Brandschutzbedenken seien offensichtlich vorgeschoben. Die Verwendung von Fackeln bei Versammlungen sei durchaus üblich. Eine Beeinträchtigung der öffentlichen Ordnung durch die Fackeln sei nicht gegeben. Insbesondere handele es sich bei der angemeldeten Versammlung nicht um einen Fackelmarsch, sondern um eine Standkundgebung.
Eine Einschüchterungswirkung könne der Versammlung nicht zugemessen werden, sie sei für die Bevölkerung von einem verspäteten Sankt-Martins-Umzug nicht zu unterscheiden.
Die von der Beklagten herangezogene Spontanversammlung in E. -F1. vom 6. Februar 2015 sei nicht von der Klägerin durchgeführt worden. Sie sei auch in ihren sonstigen Umständen nicht mit der angemeldeten Versammlung zu vergleichen.
Hinsichtlich der Argumentation, durch die Verwendung von Fackeln würden Assoziationen mit dem Nationalsozialismus erzeugt, sei anzumerken, dass die Verwendung bei einer Kundgebung am 30. April 2014 in X. mit genau gleicher Konstellation nach einem Gerichtsbeschluss des erkennenden Gerichts genehmigt worden sei. Die Versammlung sei insgesamt im Übrigen mit der hier in Rede stehenden vergleichbar. Das Vorgehen des Beklagten lasse insgesamt den Eindruck entstehen, dass die E2. Polizei Versammlungen der Klägerin bewusst einschränke, um einem Gefühl der „Genervtheit“ gewisser politisch interessierter Bevölkerungsteile entgegenzutreten.
Es gehe dem Beklagten darum, die Versammlung willkürlich zu beschränken. Dieses Verhalten widerspreche der Kooperationsverpflichtung des Beklagten, denn eine Kooperation hinsichtlich der Benutzung von Fackeln habe nicht stattgefunden. Die Klägerin bzw. ihre Vertreter führten seit Jahren Versammlungen in E. durch, seien regelmäßig an einer Kooperation im Vorfeld der Versammlung interessiert und hätten dies auch mehrfach bekundet. Die Entscheidung, kein Eilverfahren anzustrengen, sei allein dadurch begründet, dass eine Veränderung angekündigter Auflagen im Rahmen einer Kooperation bislang nie gelungen sei. Die Klägerin habe daher beabsichtigt, die Frage der Rechtmäßigkeit einer Verwendung von Fackeln bei Demonstrationen in E. einer rechtlichen Klärung im Hauptsacheverfahren zuzuführen und nicht allein eine vorläufige Entscheidung des Gerichts, die unter Zeitdruck und nur nach summarischer Prüfung erfolge, herbeizuführen.
Sie beantragt,
festzustellen, dass die Auflage zu Ziffer 4 (Verbot von Fackeln etc.) in der Versammlungsbestätigung vom 12. Dezember 2017 rechtswidrig war.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Der Beklagte ist der Ansicht, die Auflage sei in rechtmäßiger und je selbstständig tragender Weise zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit sowie für die öffentliche Ordnung erlassen worden.
Jeder Verstoß gegen die objektive Rechtsordnung stelle eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit im Sinne der Gefahrenabwehraufgabe dar, insbesondere im Fall eines Verstoßes gegen Straf- und Ordnungswidrigkeitentatbestände. Da zur Rechtsordnung auch Rechtsverordnungen gehörten, seien auch Verstöße gegen solche Rechtsverordnungen als Verstöße gegen die öffentliche Sicherheit anzusehen und daher geeignet, den Erlass von versammlungsbeschränkenden Auflagen nach § 15 Abs. 1 VersammlG zu tragen. Hier sei das Mitführen von Fackeln oder ähnlichen Beleuchtungskörpern mit offener Flamme auf Straßen und in Anlagen in E. durch § 16 der ordnungsbehördlichen Verordnung über die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung in der Stadt E. vom 17. Dezember 2013 verboten und nach § 20 Nr. 38 dieser Verordnung seien vorsätzliche oder fahrlässige Verstöße gegen diese Bestimmung mit einem Bußgeld bewehrt. Diese auf §§ 1, 27 und 31 OBG NRW gestützten Bestimmungen der ordnungsbehördlichen Verordnung seien Bestand der Rechtsordnung und daher sei ihr Schutz auch durch Auflagen gemäß § 15 Abs. 1 VersammlG zulässig.
Die angemeldete Versammlung unter Verwendung der acht Fackeln stelle auch eine unmittelbare Gefährdung der öffentlichen Ordnung dar.
Die in den von der Klägerin angeführten Entscheidungen genannten Beispiele für die Nutzung von Fackeln unterschieden sich von der hier angestrebten Verwendung dadurch, dass die Fackeln durch demokratisch anerkannte Organisationen, wie etwa die Bundeswehr, oder aber für jeden erkennbar ohne irgendeinen Zusammenhang mit dem Nationalsozialismus verwendet würden. Kein Betrachter könne daher das Geschehen als Ausdruck einer Ablehnung der verfassungsmäßigen Ordnung und einer Zustimmung zu dem nationalsozialistischen Regime begreifen. Gänzlich anders verhalte es sich aber im Falle einer Fackelnutzung im Zusammenhang mit der schwarz-weiß-roten Fahne, die von Rechtsextremisten heutzutage als Ausdruck der Ablehnung der Bundesrepublik Deutschland eingesetzt werde. Diese knüpfe unmittelbar an die nach der Machtergreifung der Nationalsozialisten erfolgte Ersetzung der schwarz-rot-goldenen Flagge durch die Reichsfarben schwarz-weiß-rot an. Diese historische Ableitung der schwarz-weiß-roten Flaggen als Ablehnung der demokratischen Grundordnung werde durch entsprechende Publikationen der Klägerin belegt. Diese historisch abzuleitende und seitens der Klägerin zudem explizit bekundete Sinngebung der schwarz-weiß-roten Fahne sei bei der Beurteilung des Gesamtgepräges einer Veranstaltung zu berücksichtigen. Die einschlägige Bekanntheit der Klägerin sowie ihrer Vertreter und Organe in der E2. Bevölkerung könne bei der Bewertung des Gesamtgepräges Ihrer Versammlung und der von dieser ausgehenden Provokations- sowie Einschüchterungs- und Bedrohungslage nicht unberücksichtigt bleiben.
Nach der anzustellenden Gesamtbetrachtung der Versammlungsanmeldung sei angesichts der Veranstalterin, des Versammlungsthemas, des beabsichtigten Einsatzes von Fahnen - die Klägerin zeige hierbei regelmäßig die schwarz-weiß rote Fahne - sowie des Fackeleinsatzes eine Beeinträchtigung der öffentlichen Ordnung zu erwarten gewesen. Um im Sinne des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes ein Verbot der Versammlung insgesamt zu erübrigen, sei diese Gefährdung der öffentlichen Ordnung dadurch zu vermeiden gewesen, dass im Wege einer Auflage gemäß § 15 Abs. 1 VersammlG mit der Untersagung der Fackelnutzung ein Element der geplanten Versammlung ausgeschlossen worden sei, so dass von der Art und Weise der danach durchgeführten Versammlung keine versammlungsrechtlich zu beanstandende Gefährdung der öffentlichen Ordnung mehr ausgehen würde. Dabei seien auch der Anlass und das Thema der Versammlung, die explizit Bezug auf die Besetzung der S4. am 16. Dezember 2016 nahmen, in den Blick zu nehmen. Über diese, bei der Versammlung im Bezug genommene Besetzung sei in den Medien überwiegend negativ berichtet worden. Der Missbrauch gerade eines Kirchturms für rechtsextremistische und fremdenfeindliche Aktionen habe sowohl bei den christlichen Kirchen als auch in der Bevölkerung insgesamt Entsetzen, Bestürzung und Fassungslosigkeit hervorgerufen, wie sich aus Presseberichten ergebe. Die Reaktion der zahlreichen Menschen, die Zeugen dieser Aktion geworden seien, sei in den Medien als „Schock auf dem Weihnachtsmarkt am Freitagabend“ beschrieben worden und habe auch in den sozialen Medien für Entsetzen gesorgt.
Von der in der Versammlung zum Ausdruck gebrachten Haltung der Klägerin, die Besetzung des Kirchturms als friedlich und rechtmäßig anzusehen, gehe eine Einschüchterungswirkung aus, da sowohl die Kirchen als auch die Bevölkerung mit der künftigen Wiederholung solcher Aktionen durch die Klägerin oder ihre Unterstützer rechnen müssten. Die Klägerin habe ihre Auffassung durch den geplanten Einsatz von Fahnen und Fackeln zugleich noch in einer Art und Weise bekunden wollen, die das Bedrohungs-und Einschüchterungsszenario erheblich verstärkt hätte. Durch die Begleitung mit Fackeln sollte dem Geschehen insgesamt ein martialisches Gepräge verliehen werden. Die Klägerin werde in Wirklichkeit selbst nicht davon ausgehen, dass ihre Versammlungen auch nur entfernt an Sankt-Martins-Umzüge erinnern könnten. Der Einsatz der Fackeln hätte angesichts des Jahrestages und des Versammlungsthemas einen wesentlichen Aspekt der seinerzeitigen Aktion, die durch das Abbrennen von „Bengalos“ gekennzeichnet gewesen sei, optisch hervor- und in Erinnerung gerufen. Dies hätte sowohl eine besonders gesteigerte Provokationswirkung entfaltet als auch die Bedrohungs- und Einschüchterungswirkung entsprechend gesteigert. Die davon ausgehende Provokationswirkung hätte das sittliche Empfinden der Bürgerinnen und Bürger erheblich beeinträchtigt.
Der Beklagte vertieft des Weiteren die Begründung der Versammlungsbestätigung zur Verhältnismäßigkeit und Angemessenheit der Auflage. Hierbei sei zu berücksichtigen, dass ein Veranstalter, wenn er von der Versammlungsbehörde vorab auf Bedenken gegen die unveränderte Durchführung der angemeldeten Versammlung hingewiesen worden sei, dies nicht einfach hinnehmen dürfe, um dann anschließend gerichtlich die Rechtswidrigkeit einer Auflage mit der Begründung geltend zu machen, die Versammlungsbehörde habe auch andere Auflagen erlassen können. Es sei vielmehr, gerade auch mit Rücksicht auf sein grundsätzliches Selbstbestimmungsrecht aus Art. 8 GG, seine Obliegenheit, eine Modifikation seiner Versammlung vorzuschlagen, wenn er auf diese Weise ihm nicht genehme Auflagen abwenden oder andere, ihm akzeptabler erscheinende Auflagen erreichen wolle. Unterlasse er dies, so könne sich die Versammlungsbehörde auf diejenigen Auflagen beschränken, welche die Gefährdung der öffentlichen Ordnung ausschlössen. Sie müsse nicht ihrerseits nach sonst vielleicht vorstellbaren Modifikationen der Versammlung suchen und diese dann im Wege der Auflage aufgeben. Da von Seiten der Klägerin keine Vorschläge, wie etwa ein Verzicht auf andere Elemente der Versammlung, oder aber deren Modifikation durch eine Veränderung des Versammlungsthemas dahingehend, dass das Thema nicht mehr als Billigung und Gutheißung der rechtswidrigen Kirchturmbesetzung zu verstehen gewesen sei, um eine Fackelnutzung zu ermöglichen, gemacht wurden, habe sich der Beklagte auf die Untersagung der Fackelnutzung beschränken dürfen.
Die Auflage sei auch nicht deshalb unverhältnismäßig, weil die Fackeln als konstitutiv für die Versammlung anzusehen seien. Dass auch die Klägerin die Fackelnutzung selbst nicht als konstitutiv angesehen habe, lasse sich aus der Reaktion ihres Bundesvorsitzenden der Klägerin auf die Mitteilung, dass er zu den Fackeln mit einer Auflage rechnen müsse, erkennen. Wie sich aus dem durch den Vorsitzenden der Klägerin bekundeten Verzicht auf die Durchführung eines vorläufigen Rechtsschutzverfahrens ablesen lasse, sei die Fackelnutzung auch aus Sicht der Klägerin nicht so wesentlich gewesen, dass Sie damit Ihr Versammlungsanliegen in Gefahr gebracht sah. Aufgrund der vorherigen Kommunikation der Verfahrensbeteiligten sei unzweifelhaft, dass eine Verwendung von Kerzen durch das Fackelverbot nicht erfasst werden sollte. Darauf sei im Auflagenbescheid auch ausdrücklich hingewiesen worden.
Dass die Einschätzung des Beklagten, die Kombination schwarz-weiß roter Fahnen und Fackeln beeinträchtige die öffentliche Ordnung aufgrund der davon ausgehenden Einschüchterungswirkung zutreffe, werde aktuell durch die Erfahrung anlässlich einer Demonstration der Klägerin am 21. September 2018 und die innerstaatlichen sowie internationalen Reaktionen auf diese Versammlung bestätigt. Hier habe sich gezeigt, dass Versammlungsgestaltungen, wie sie hier konkret durch vereinzelte Pyrotechnik und bengalische Feuer inszeniert worden sei, immer an nationalsozialistische Aufzüge und Versammlungen erinnere, wovon eine Provokationswirkung ausgehe, welche das sittliche Empfinden der Bürgerinnen und Bürger erheblich beeinträchtigt habe. Die sich bereits während dieser Versammlung durch Anrufe verängstigter Anwohner bei der Leitstelle der Polizei E. sowie im Nachgang bei Landtagsabgeordneten und durch das internationale Presseecho gezeigte Wirkung auf die E2. Bevölkerung sowie breiter Teile der Weltöffentlichkeit ließen sich auf die zu befürchtende Wirkung der Verwendung von Fackeln in der streitgegenständlichen Versammlung übertragen. Neben der Verwendung der Parole „Wer Deutschland liebt ist Antisemit“ sei insbesondere auch die Verwendung der Fahnen in Verbindung mit der (unzulässig) gezündeten Pyrotechnik in den öffentlichen Reaktionen angeprangert worden. Die Klägerin könne auch nicht in Abrede stellen, dass sie die Verwendung von Pyrotechnik und die davon ausgehende Inszenierung sowie die bedrohliche und beängstigende Wirkung nach der Versammlung bewusst und gezielt mehrfach für ihre eigene Pressearbeit genutzt habe. Dies zeige, dass sich die Klägerin der martialischen Wirkung, der Erinnerung an den Nationalsozialismus und der damit einhergehenden Einschüchterungswirkung gegenüber der Bevölkerung sehr wohl bewusst sei und diese in der medialen Verbreitung gezielt einsetze, um sich damit einerseits innerhalb der rechtsextremistischen Szene zu brüsten, andererseits diese beängstigende Wirkung in Richtung der Bevölkerung durch immer wiederkehrende Pressearbeit mit diesen Bildern noch zu verstärken. Die in der Versammlung vom 21. September 2018 zumindest gezielt genutzte Wirkung der Pyrotechnik sei mit der Verwendung von Fackeln als Hilfsmittel der streitgegenständlichen Versammlung vergleichbar. Es dürfte dabei von Fackeln mit offener Flamme in den Händen der Versammlungsteilnehmer, die unmittelbar in der Versammlung in unmittelbarer Nähe zu schwarz-weiß-roten Fahnen und während der gesamten Dauer der Versammlung mitgeführt würden eine noch stärker bedrohliche und beängstigende Wirkung ausgehen, als dies bei nur vereinzelt eingesetzter Pyrotechnik wie in der Versammlung vom 21. September 2018 der Fall gewesen sei.
Der Beklagte bezieht sich zur gezielten Ausnutzung der Wirkung eingesetzter Fackeln durch die Klägerin des Weiteren auf inländische wie ausländische Versammlungen unter Verwendung von Pyrotechnik bzw. Fackeln, welche unter Beteiligung von Mitgliedern der Klägerin durchgeführt wurden und über die auf der Internetseite des E2. Kreisverbandes der Klägerin unter Veröffentlichung einer Reihe von Fotos berichtet wurde.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf die Gerichtsakten einschließlich der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten (Beiakten Hefte 1 bis 5).

Entscheidungsgründe:
Die als Fortsetzungsfeststellungsklage zulässige Klage ist unbegründet.
Die Entscheidung der Klägerin, die Wiederherstellung des Suspensiveffekts ihrer Klage gegen die hier streitgegenständliche Auflage nicht in einem Verfahren nach § 80 Abs. 5 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) zu verfolgen, lässt weder das erforderliche Fortsetzungsfeststellungsinteresse für die vorliegende Klage entfallen, noch dokumentiert sie ein mangelndes Interesse der Klägerin an der Verwendung der Fackeln im Rahmen ihrer Versammlung. Das Grundrecht aus Art 19 Abs. 4 Grundgesetz (GG) gibt dem Grundrechtsträger - eine solche ist die Klägerin in diesem Zusammenhang (Art 19 Abs. 3 GG) - das Recht auf die Gewährung effektiven Rechtsschutzes. Daraus ergibt sich jedoch keine Verpflichtung, jeden prozessual möglichen Rechtsschutz auch in Anspruch nehmen zu müssen, um materielle Rechtspositionen nicht zu verlieren.
Die Klage ist jedoch unbegründet, denn die streitgegenständliche Auflage 4. zur Versammlungsbestätigung des Beklagten vom 12. Dezember 2017 war im vorliegend allein zu entscheidenden Einzelfall rechtmäßig und verletzte die Klägerin nicht in ihren Rechten.
Der Beklagte stützt die streitgegenständliche Auflage zutreffend auf § 15 Absatz 1 Versammlungsgesetz (VersG). Danach kann die zuständige Behörde die Versammlung oder den Aufzug von bestimmten Auflagen abhängig machen, wenn nach den zur Zeit des Erlasses der Verfügung erkennbaren Umständen die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bei Durchführung der Versammlung oder des Aufzuges unmittelbar gefährdet ist.
Die streitgegenständliche Auflage ist formell rechtmäßig.
Sie wurde von der zuständigen Versammlungsbehörde schriftlich erlassen. Ein erheblicher Anhörungsmangel liegt ebenfalls nicht vor. Dabei kann dahinstehen, ob der Termin für ein Kooperationsgespräch, wie die Klägerin meint, ebenfalls kooperativ vereinbart werden muss - wofür einerseits eine rechtliche Grundlage nicht ersichtlich ist, wogegen andererseits tatsächlich aber im Sinne des beiderseitigen Kooperationsgebots regelmäßig nichts sprechen dürfte - oder einseitig von der Versammlungsbehörde vorgegeben werden kann. Inhaltlich wurde der Vertreter der Klägerin in dem, einvernehmlich telefonisch durchgeführten, Kooperationsgespräch darauf hingewiesen, dass er mit einer Auflage zur Verwendung der Fackeln rechnen müsse und er hat in dem Telefonat Gelegenheit gehabt, dazu Stellung zu nehmen.
Die Auflage ist auch materiell rechtmäßig.
Auflagen dienen vornehmlich dazu, Versammlungen zu ermöglichen, die aus rechtlichen Gründen ansonsten nicht zugelassen werden könnten. Demzufolge sind auch versammlungsbehördliche Auflagen nur zulässig, um eine unmittelbare Gefährdung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung abzuwehren. Die in § 15 Abs. 1 VersG angesprochenen Auflagen dienen daher auch dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, indem durch sie regelmäßig verhindert wird, dass eine Versammlung aus Gründen verboten wird, die durch ein den Betroffenen weniger belastendes Mittel abgewehrt werden können. Auflagen dürfen nicht verfügt werden, um damit den Zweck einer Versammlung zu vereiteln, oder wenn sie mit der Versammlung selbst nicht mehr im Zusammenhang stehen.
Vgl. Bundesverfassungsgericht (BVerfG), Beschluss vom 21. April 1998 - 1 BvR 2311/94 -, NVwZ 1998, 834; Sächsisches Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 9. November 2001 - 3 BS 257/01 -, DÖV 2002, S. 529, juris; Dietel/Gintzel/Kniesel, Demonstrations- und Versammlungsgesetze, 17. Auflage, § 15, Rdnr. 14 f.
Eine unmittelbare Gefährdung im Sinne von § 15 Abs. 1 VersG setzt eine Sachlage voraus, die bei ungehindertem Geschehensablauf mit hoher Wahrscheinlichkeit zu einem Schaden für die der Versammlungsfreiheit entgegenstehenden Interessen führt. Unter Berücksichtigung der Bedeutung der Versammlungsfreiheit aus Art. 8 Abs. 1 GG darf die Behörde beim Erlass von vorbeugenden Verfügungen keine zu geringen Anforderungen an die Gefahrenprognose stellen. Daher müssen zum Zeitpunkt des Erlasses der Verfügung erkennbare Umstände dafür vorliegen, aus denen sich die unmittelbare Gefährdung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung ergibt. Als Grundlage der Gefahrenprognose sind konkrete und nachvollziehbare tatsächliche Anhaltspunkte erforderlich. Bloße Vermutungen reichen nicht aus.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. Dezember 2007 - 1 BvR 2793/04 -, juris Rn. 20, mit weiteren Nachweisen.
Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt, da die von der Klägerin angemeldete Verwendung von Fackeln bei der Versammlung am 00.00.0000 eine Gefahr für die öffentliche Ordnung begründet hat, welcher durch die streitgegenständliche Auflage 4 der Versammlungsbestätigung vom 00.00.0000 rechtsfehlerfrei begegnet wurde.
Die von der Klägerin angemeldeten acht Fackeln stellen allerdings keine konkrete Gefahr für die öffentliche Sicherheit im Sinne des § 15 Absatz 1 VersG dar. Insoweit kann dahinstehen, wie genau die Begründung des Beklagten für die Annahme einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit zu verstehen ist, denn in keiner möglichen Auslegung trägt sie die Auflage.
Nach der in der Versammlungsbestätigung gewählten Formulierung soll § 16 der ordnungsbehördlichen Verordnung der Stadt E. vom 17. Dezember 2013 (Verordnung) die im Rahmen des § 15 VersG herangezogenen brandschutzrecht-lichen Hindernisse für die Fackelverwendung begründen und wohl nicht als eigenständige Ermächtigungsgrundlage neben dem Versammlungsgesetz herangezogen werden.
Die abstrakte allgemeine Regelung des § 16 der Verordnung trägt die Annahme einer im Sinne des § 15 VersG erforderlichen von der angemeldeten Versammlung ausgehenden konkreten Gefahr für die öffentliche Sicherheit im Sinne des § 15 Abs. 1 VersG in Gestalt einer Brandgefahr indes nicht.
Insoweit erscheint es schon zweifelhaft, ob § 16 der Verordnung tatsächlich brandschutzrechtlich zu verstehen ist, wie es der Beklagte in der Begründung seiner Ordnungsverfügung zum Ausdruck bringt, oder - worauf die Überschrift hindeutet - allein im Interesse der öffentlichen Ordnung, deren Aufrechterhaltung die Satzung ausweislich ihres § 1 auch dient, primär Fackelzüge in der Gestalt eines Aufmarsches verhindern soll.
Auch wenn die Vorschrift dem Brandschutz zu dienen bestimmt ist, begründet dieses allgemeine Verbot von Fackeln, bzw. - nach der Überschrift - Fackelzügen auf öffentlichen Straßen - bezogen auf die hier allein zu betrachtende angemeldete Standkundgebung mit 30 bis 50 Teilnehmern - nicht tatsachengestützt, dass das Entzünden von acht Fackeln im Rahmen dieser Standkundgebung eine konkrete Brandgefahr verursacht, der durch eine Auflage nach § 15 VersG zu begegnen wäre.
Selbst wenn die Begründung der streitgegenständlichen Versammlungsbestätigung, entgegen dem Wortlaut, so zu verstehen wäre, dass § 16 der Verordnung ergänzend als neben dem Versammlungsrecht eigenständige Ermächtigungsgrundlage herangezogen werden sollte, wäre die Auflage mit dem Verweis auf „brandschutzrechtliche Belange“ nicht tragfähig begründet.
Es kann offen gelassen werden, ob § 16 der Verordnung überhaupt eine eigene Ermächtigungsgrundlage für Maßnahmen darstellt, oder nur in Verbindung mit der allgemeinen versammlungsrechtlichen oder ordnungsrechtlichen Generalklausel Eingriffe in die Rechte der Bürger erlaubt, denn in beiden Fällen wären die Voraussetzungen für ein Verbot für die Verwendung von Fackeln bei der Versammlung der Klägerin aus brandschutzrechtlichen Gründen nicht erfüllt.
Dass sich die Eingriffsbefugnisse jedenfalls grundsätzlich aus dem Versammlungsgesetz ergeben und dessen Vorschriften den Befugnissen nach dem allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht vorgehen, ist in der Rechtsprechung sowohl des Bundesverfassungsgerichts als auch des Bundesverwaltungsgerichts,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 26. Oktober 2004 - 1 BvR 1726/01 -, NVwZ 2005, 80; Beschluss vom 30. April 2007 - 1 BvR 1090/06 - BVerfGK 11, 102; BVerwG, Beschluss vom 16. November 2010 - 6 B 58/10 -, juris; Urteil vom 21. April 1989 - 7 C 50.88 - BVerwGE 82, 34; Urteil vom 25. Juli 2007 - 6 C 39.06 - BVerwGE 129, 142,
anerkannt. Die im Vergleich zum allgemeinen Polizeirecht besonderen Voraussetzungen des Versammlungsgesetzes für beschränkende Maßnahmen sind Ausprägungen des Grundrechts der Versammlungsfreiheit. Soweit das Versammlungsgesetz abschließende Regelungen hinsichtlich der polizeilichen Eingriffsbefugnisse enthält, geht es daher als Spezialgesetz dem allgemeinen Polizeirecht vor.
Diese sogenannte Polizeifestigkeit der Versammlungsfreiheit bedeutet freilich nicht, dass in die Versammlungsfreiheit nur auf der Grundlage des Versammlungsgesetzes eingegriffen werden könnte; denn das Versammlungsgesetz enthält für die Abwehr von Gefahren, die im Zusammenhang mit Versammlungen auftreten können, keine abschließende Regelung. Vielmehr ist das Versammlungswesen im Versammlungsgesetz nicht umfassend und vollständig, sondern nur teilweise und lückenhaft geregelt, so dass in Ermangelung einer speziellen Regelung gegebenenfalls auf das der allgemeinen Gefahrenabwehr dienende Polizeirecht der Länder zurückgegriffen werden muss.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. November 2010 - 6 B 58/10 - m.w.N., juris.
Hieraus ergibt sich, dass nicht jeder Eingriff in die Versammlungsfreiheit auf der Grundlage des allgemeinen Polizei- und Ordnungsrechts unzulässig ist, sondern darauf auch insoweit zurückgegriffen werden kann, als es um die Verhütung von im Versammlungsgesetz nicht abschließend geregelten Gefahren geht, die nicht versammlungsspezifisch verursacht werden, sondern unabhängig davon bestehen, ob die Veranstaltung als Versammlung einzustufen ist. Auch hierbei ist wiederum die in Art. 8 GG als Abwehrrecht garantierte Versammlungsfreiheit zu beachten. Das daran anknüpfende Versammlungsrecht beachtet die allgemeinen ordnungsrechtlichen Bestimmungen, überlagert diese jedoch partiell, sofern dies für eine effektive Wahrnehmung der Versammlungsfreiheit erforderlich ist.
Daher kann im Zusammenhang mit einer Versammlung nicht von einer abstrakten Gefährlichkeit der Fackeln allein aufgrund der generellen Satzungsregelung ausgegangen werden, sondern - wie auch in § 15 Abs. 1 VersG - muss die Gefahr mit der Versammlungsfreiheit in einen Ausgleich gebracht werden, so dass die Auflage nur auf eine konkrete, von der Verwendung der Fackeln im Rahmen der Versammlung ausgehende Brandgefahr gestützt werden kann.
Grundsätzlich kann eine solche konkrete Gefahr die aus dem Umgang mit offenem Feuer auf einer Versammlung herrührende Brandgefahr sein.
Unter der Voraussetzung, dass § 16 der ordnungsbehördlichen Verordnung tatsächlich dem Brandschutz dienen soll, könnte diese Bestimmung daher als Grundlage der hier streitgegenständlichen Auflage in den Blick genommen werden.
Unabhängig davon, ob die Auflage wegen einer konkreten Gefahr auf § 15 Abs. 1 VersG gestützt wird, oder aber unmittelbar auf § 16 der ordnungsbehördlichen Verordnung, sind - auch im Rahmen einer ex-ante-Betrachtung - keinerlei tatsachengestützte Anhaltspunkte dafür vorgetragen oder ersichtlich, dass durch die brennenden Fackeln Teilnehmer der Versammlung oder unbeteiligte Dritte sowie gegebenenfalls eingesetzte Polizeikräfte zu Schaden kommen könnten, etwa weil es im - aufgrund der Teilnehmerzahl hier konkret nicht zu erwartenden - Gedränge oder bei - im vorliegenden Einzelfall ebenfalls nicht konkret zu erwartenden - Auseinandersetzungen mit gewalttätigen Gegendemonstranten dazu kommen könnte, dass durch die Fackeln Kleidung in Brand gesetzt wird, oder es zu Brandverletzungen durch Kontakt mit der offenen Flamme kommen könnte. Ebenfalls zu berücksichtigen ist in diesem Zusammenhang, dass die Klägerin bereits in der Anmeldung die Bereitstellung entsprechender Löscheinrichtungen zum Gegenstand gemacht hat.
Soweit der Beklagte in der Klageerwiderung und der mündlichen Verhandlung die Gefahr für die öffentliche Sicherheit im Sinne des § 15 VersG mit dem bußgeldbewehrten Verstoß gegen § 16 der ordnungsbehördlichen Verordnung als Teil der allgemeinen Rechtsordnung begründet, trägt auch dies die Auflage nicht.
Grundsätzlich gehört die auf §§ 1, 27 und 31 des Ordnungsbehördengesetzes (OBG) gestützte ordnungsbehördliche Verordnung zwar auch als untergesetzliche Norm als Bestandteil der geschriebenen Rechtsordnung zum von § 15 VersG erfassten Schutzgut der öffentlichen Sicherheit.
Ob § 16 der Verordnung, worauf die Überschrift hindeutet, primär Fackelzüge in der Gestalt eines Aufmarsches verhindern soll und deshalb auf eine Standkundgebung bereits nicht anzuwenden ist, kann in diesem Zusammenhang dahinstehen. Denn auch dann, wenn die Verordnung Standkundgebungen mit Fackeln ebenfalls erfasst, gilt der Grundsatz, dass nicht jeder Bruch der Rechtsordnung eine Gefährdung der öffentlichen Sicherheit darstellt. Bei der Auslegung des Begriffs der öffentlichen Sicherheit im Versammlungsrecht ist das Grundrecht der Versammlungsfreiheit zu beachten. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gewährleistet Art. 8 Abs. 1 GG auch das Recht, selbst zu bestimmen, wann, wo und unter welchen Modalitäten eine Versammlung stattfinden soll. Als Abwehrrecht, das auch und vor allem andersdenkenden Minderheiten zugutekommt, gewährleistet das Grundrecht den Grundrechtsträgern so nicht nur die Freiheit, an einer öffentlichen Versammlung teilzunehmen oder ihr fern zu bleiben, sondern zugleich ein Selbstbestimmungsrecht über Ort, Zeitpunkt, Art und Inhalt der Veranstaltung. Zu den von Art. 8 Abs. 1 GG geschützten Modalitäten einer Versammlung zählt auch die Entscheidung des Veranstalters, welche Maßnahmen er einsetzen will, um sein kommunikatives Anliegen möglichst effektiv transportieren zu können.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 22. Februar 2011 - 1 BvR 699/06 - m.w.N., juris Rdnr. 64; OVG NRW, Beschluss vom 6. Juli 2018 - 15 B 974/18 -, juris.
Die Bürger sollen damit selbst nicht nur entscheiden können, wo sie ihr Anliegen, gegebenenfalls auch in Blick auf Bezüge zu bestimmten Orten oder Einrichtungen, am wirksamsten zur Geltung bringen können, sondern auch in welcher Form dies geschehen soll.
Die Versammlungsfreiheit verbürgt die Durchführung von Versammlungen dort, wo ein allgemeiner öffentlicher Verkehr eröffnet ist. Dies betrifft - unabhängig von einfachrechtlichen Bestimmungen des Straßenrechts - zunächst den öffentlichen Straßenraum. Dieser ist das natürliche und geschichtlich leitbildprägende Forum, auf dem Bürger ihre Anliegen besonders wirksam in die Öffentlichkeit tragen und hierüber die Kommunikation anstoßen können. Vor allem innerörtliche Straßen und Plätze werden heute als Stätten des Informations- und Meinungsaustausches sowie der Pflege menschlicher Kontakte angesehen. In verstärktem Maß gilt dies für Fußgängerzonen und verkehrsberuhigte Bereiche; die Ermöglichung des kommunikativen Verkehrs ist ein wesentliches Anliegen, das mit solchen Einrichtungen verfolgt wird. Das Versammlungsrecht knüpft an diese Funktion an. Dabei beachtet es nicht nur die allgemeinen straßen- und straßenverkehrsrechtlichen Bestimmungen, sondern auch sonstige ordnungsrechtliche Vorschriften, welche die Nutzung des Straßenraums regeln. Es überlagert diese allgemeinen ordnungsrechtlichen Regelungen jedoch partiell, sofern dies für eine effektive Wahrnehmung der Versammlungsfreiheit erforderlich ist.
Öffentliche Versammlungen und Aufzüge finden hier die Bedingungen, um Forderungen einem allgemeinen Publikum zu Gehör zu bringen und Protest oder Unmut sinnbildlich „auf die Straße zu tragen“. Zwischen der Eröffnung eines Verkehrs zur öffentlichen Kommunikation und der Versammlungsfreiheit besteht ein unaufhebbarer Zusammenhang: Dort wo öffentliche Kommunikationsräume eröffnet werden, kann der unmittelbar grundrechtsverpflichtete Staat nicht unter Rückgriff auf frei gesetzte Zweckbestimmungen oder Widmungsentscheidungen den Gebrauch der versammlungsrechtlich gewährten Kommunikationsfreiheiten aus den zulässigen Nutzungen ausnehmen: Er würde sich damit in Widerspruch zu der eigenen Öffnungsentscheidung setzen.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 22. Februar 2011 - 1 BvR 699/06 - m.w.N., juris Rdnr. 66 ff.
Daraus folgt jedoch auch, dass die Bestimmungen einer ordnungsbehördlichen Verordnung einer durch Art. 8 GG geschützten Versammlung, trotz des Gesetzesvorbehalts in Art 8 Abs. 2 GG, nicht uneingeschränkt entgegen gehalten werden können, sondern - ebenso wie die Regelungen des Straßen- und Straßenverkehrsrechts - im Einzelfall von der Versammlungsfreiheit überlagert werden und im Wege der praktischen Konkordanz ein Interessenausgleich herzustellen ist. Wenn die staatlichen Organe versammlungsbeschränkende Gesetze gemäß Art. 8 Abs. 2 GG auslegen und anwenden, haben sie diese stets im Lichte der grundlegenden Bedeutung der Versammlungsfreiheit im freiheitlichen demokratischen Staat auszulegen und sich bei ihren Maßnahmen auf das zu beschränken, was zum Schutz gleichwertiger Rechtsgüter notwendig ist. Art. 8 Abs. 1 GG und dem aus ihm abgeleiteten Grundsatz versammlungsfreundlichen Verhaltens der Versammlungsbehörde entspricht es, dass auch bei Auflagen das Selbstbestimmungsrecht des Veranstalters im Rahmen des Möglichen respektiert wird. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist hierbei strikt zu beachten.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 22. Februar 2011 - 1 BvR 699/06 - m.w.N., juris Rdnr. 85; OVG NRW, Beschluss vom 22. Oktober 2018 - 15 B 1361/18 -, m.w.N., juris.
Daraus ist vorliegend, unabhängig davon, ob die Bestimmung nicht ohnehin (lediglich) dem Schutz der öffentlichen Ordnung dienen soll, zu folgern, dass ein Rückgriff auf die Regelung des Fackelverbots in § 16 der ordnungsbehördlichen Verordnung zum Schutz der öffentlichen Sicherheit im Rahmen des § 15 VersG nur dann verhältnismäßig sein kann, wenn er zur Abwehr von Gefahren erfolgt, welche nicht die öffentliche Ordnung bedrohen. Anderenfalls würde durch den Rückgriff auf die allgemeine Rechtsordnung als Teil des Schutzguts der öffentlichen Sicherheit das Tatbestandsmerkmal der öffentlichen Ordnung in § 15 VersG - im vorliegenden Fall sogar durch eine untergesetzliche Regelung - umgangen.
Die vom Beklagten in diesem Zusammenhang herangezogene Entscheidung des niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts,
OVG Lüneburg, Beschluss vom 26. Februar 2004 - 11 LA 293/03 -, juris,
steht dem nicht entgegen. Gegenstand des Rechtsstreits war die Auflösung einer Versammlung, deren Ziel die Blockade von Bahngleisen war. In dieser Entscheidung wird die Verordnung als zulässige Schranke im Sinne des Art 8 Abs. 2 GG angesehen.
Weil die eisenbahnrechtliche Verordnung einer erheblichen und generell bestehenden Gefahr entgegenwirken soll, kommt es in jenem Zusammenhang nicht drauf an, ob diese Gefahr sich im Zeitraum der Versammlung konkretisiert.
Daneben stellt die Entscheidung aber tragend darauf ab, dass das Selbstbestimmungsrecht des Veranstalters in jenem Fall auch im Lichte des Art. 8 GG die Versammlung auf den Bahngleisen ermöglicht, weil es sich aufgrund der eisenbahnrechtlichen Bestimmungen bei dem (privaten) Bahngelände nicht um eine der Öffentlichkeit zugängliche Fläche handelt, so dass deren Inanspruchnahme für eine Demonstration nicht von Art. 8 GG geschützt ist.
Vorliegend fand die Versammlung jedoch unstreitig im öffentlichen Straßenraum statt, der nach den in der höchstrichterlichen Rechtsprechung aufgestellten Kriterien gerade auch dem mit der Versammlung verfolgten Kommunikationszweck dient. Anders als bei der durch Eisenbahnzüge verursachten generellen und offensichtlich erheblichen Gefahr, sind Fackeln im öffentlichen Straßenraum im Licht des Art. 8 GG auch dann differenzierter zu betrachten, wenn die ordnungsbehördliche Verordnung tatsächlich einer Brandgefahr entgegenwirken soll, was, wie oben ausgeführt, bereits zweifelhaft ist.
Obwohl die streitgegenständliche Auflage somit nicht auf eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit gestützt werden konnte, stellt sie sich als ermessensfehlerfrei und rechtmäßig dar, denn der Beklagte hat sie - wie sich aus der Begründung sowie der Klageerwiderung ergibt - daneben selbständig tragend auf eine Gefahr für die öffentliche Ordnung gestützt.
Unter der öffentlichen Ordnung wird die Gesamtheit der im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung liegenden ungeschriebenen Regeln für das Verhalten des Einzelnen in der Öffentlichkeit verstanden, deren Beachtung nach den jeweils herrschenden sozialen und ethischen Anschauungen als unerlässliche Voraussetzung für ein gedeihliches Zusammenleben der Menschen innerhalb eines bestimmten Gebiets Voraussetzung sind.
Für Versammlungen beschränkende Verfügungen, die sich auf den Schutz der öffentlichen Ordnung stützen, ist mit Blick insbesondere auf das Spannungsfeld zwischen Art. 8 GG als Recht auch von gesellschaftlichen Minderheiten und der an einer gesellschaftlichen Mehrheitsmeinung orientierten öffentlichen Ordnung ein strenger Maßstab anzulegen.
Beschränkende Verfügungen zum Schutz der öffentlichen Ordnung können dann verfassungsrechtlich unbedenklich sein, wenn sich die in § 15 Abs. 1 VersG vorausgesetzte Gefahr - wie hier - nicht aus dem Inhalt der Äußerung, sondern aus der Art und Weise der Durchführung der Versammlung ergibt.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 19. Dezember 2007 - 1 BvR 2793/04 -, juris Rn. 30, und vom 23. Juni 2004 -1 BvQ 19/04-, juris Rn. 23.
Wann infolge der Art und Weise der Durchführung einer Versammlung eine Gefahr für die öffentliche Ordnung angenommen werden kann, ist nicht allgemeingültig, etwa durch eine ordnungsbehördliche Verordnung, zu bestimmen, sondern bedarf einer einzelfallbezogenen Betrachtung. Auch die in der obergerichtlichen Rechtsprechung aufgestellten Kriterien, wie ein aggressives und provokatives, die Bürger einschüchterndes Verhalten der Versammlungsteilnehmer, durch das ein Klima der Gewaltdemonstration und potentieller Gewaltbereitschaft erzeugt wird oder dass ein Aufzug sich durch sein Gesamtgepräge mit den Riten und Symbolen der nationalsozialistischen Gewaltherrschaft identifiziert und durch Wachrufen der Schrecken des vergangenen totalitären und unmenschlichen Regimes andere Bürger einschüchtert, sind lediglich beispielhaft. Diese Beispiele sind weder abschließend, noch können sie stereotyp für jede Versammlung eines bestimmten Anmelders oder eines politischen Spektrums unterstellt werden. Dies würde dem oben dargestellten und von der Versammlungsfreiheit gerade bezweckten Minderheitenschutz entgegenstehen.
Die Versammlungsbehörde ist vielmehr - wie auch bei der Annahme einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit und oben bereits dargelegt - gehalten, für die konkrete Versammlung anhand tatsachengestützter Anhaltspunkte eine Prognose zu treffen, ob die Durchführung der Versammlung bei ungehindertem Geschehensablauf mit hoher Wahrscheinlichkeit zu einem Schaden für die der Versammlungsfreiheit entgegenstehenden Interessen führt.
In solchen Fällen ist unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit zu klären, durch welche Maßnahmen die Gefahr abgewehrt werden kann. Dafür kommen in erster Linie Auflagen in Betracht. Reichen sie zur Gefahrenabwehr nicht aus, kann die Versammlung als ultima ratio auch verboten werden.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 19. Dezember 2007 - 1 BvR 2793/04 -, juris Rn. 31, und vom 23. Juni 2004 - 1 BvQ 19/04 -, juris Rn. 23.
Bei Auflagen, die in das Selbstbestimmungsrecht des Veranstalters über Ort, Zeitpunkt, Art und Inhalt der Veranstaltung eingreifen, ist zu beachten, dass dieses Recht zwar die Befugnis beinhaltet, das Demonstrationsinteresse eigenständig konkretisieren zu dürfen. Gefährdet die Durchführung der Versammlung aber andere Rechtsgüter, ist es Aufgabe der Versammlungsbehörde, die wechselseitigen Interessen unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit zum Ausgleich zu bringen. Dem Veranstalter steht nicht auch ein Bestimmungsrecht darüber zu, wie gewichtig die kollidierenden Rechtsgüter in die Abwägung einzubringen sind und wie die Interessenkollision rechtlich bewältigt werden kann. Insoweit bleibt ihm nur die Möglichkeit, seine Vorstellungen im Zuge einer Kooperation mit der Versammlungsbehörde einzubringen. Die Abwägung, ob und wie weit gegenläufige Interessen die Einschränkung der Demonstrationsfreiheit rechtfertigen, obliegt der Versammlungsbehörde und den mit der rechtlichen Überprüfung befassten Gerichten.
BVerfG, Beschlüsse vom 26. Januar 2001 - 1 BvQ 9/01 -, DVBl 2001, 558 und -1 BvQ 8/01 - sowie vom 5. September 2003 - 1 BvQ 32/03 -, jeweils juris.
Der Beklagte ist gemessen an diesen Anforderungen vorliegend zu Recht davon ausgegangen, dass die von der Klägerin angemeldete Versammlung aufgrund der Art ihrer nach dem Inhalt der Anmeldung beabsichtigten Durchführung als „Mahnwache“ eine Gefahr für die öffentliche Ordnung darstellt, weil der für den 15. Dezember angemeldeten Versammlung in der unmittelbaren zeitlichen Nähe zum in E. symbolträchtigen Jahrestag der Besetzung des Kirchturms der S3. durch Rechtsextreme am 16. Dezember 2016 eine spezifische Provokationswirkung zukommt.
Diese ergibt sich vorliegend nicht allein aus dem Umstand, dass die Versammlung von der Antragstellerin durchgeführt wird, die Teilnehmer - bereits bei der Anmeldung absehbar - überwiegend stadtbekannte Rechtsextreme waren und ihre inhaltliche Aussage, nämlich die Solidaritätsbekundung mit den Besetzern des Kirchturms, von weiten Teilen der E2. Bevölkerung wohl nicht geteilt werden dürfte. Die Bürger sind grundsätzlich auch frei, selbst grundlegende Wertungen der Verfassung in Frage zu stellen oder die Änderung auch tragender Prinzipien zu fordern, denn die plurale Demokratie des Grundgesetzes vertraut auf die Fähigkeit der Gesamtheit der Bürger, sich mit Kritik an der Verfassung auseinanderzusetzen und sie dadurch abzuwehren.
Vgl. nur BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 4. Februar 2010 - 1 BvR 369, 370 und 371/04 -, m.w.N., juris.
Mithin soll durch den Schutz der öffentlichen Ordnung gerade nicht verhindert werden, dass die Teilnehmer der von der Klägerin angemeldeten Versammlung sich als Rechtsextremisten bekennen können. Das Grundgesetz rechtfertigt kein allgemeines Verbot der Verbreitung rechtsradikalen oder auch nationalsozialistischen Gedankenguts schon in Bezug auf die geistige Wirkung seines Inhalts.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 4. November 2009 - 1 BvR 2150/08 - zu § 130 Abs. 4 StGB, juris.
Der Beklagte hat aber zur Begründung seiner Prognoseentscheidung zutreffend nicht allein auf die bereits dem Demonstrationsmotto zu entnehmende inhaltliche Meinungsäußerung, sondern darauf abgestellt, dass dieser Meinungsäußerung zusammen mit dem optischen Erscheinungsbild der angemeldeten Mahnwache und aufgrund der zeitlichen Nähe zum Jahrestag der Kirchturmbesetzung sowie der Verwendung von Fackeln eine gegen die öffentliche Ordnung verstoßende Provokationswirkung zukommt. Hierzu hat er in nicht zu beanstandender Weise ausgeführt, dass neben der in der Aussage des Versammlungsmottos zu sehenden Drohung gegenüber der Stadtgesellschaft und der Kirche, derartige Übergriffe in Zukunft zu wiederholen, weil die Kirchturmbesetzung von den Kundgebungsteilnehmern als gewaltfrei und rechtmäßig angesehen wird, durch die Verwendung der Fackeln auch eine optische Nähe zu der Kirchturmbesetzung - bei der es zum Einsatz von Pyrotechnik kam - hergestellt wird.
Hinzu kommt, dass der Beklagte der bei der Entscheidung über die Anordnung einer Auflage zur Versammlungsbestätigung anzustellenden ex-ante-Prognose davon ausgehen durfte, dass die Klägerin mit der „Mahnwache“ durch die Verwendung von schwarz-weiß-roten Fahnen und Fackeln bei einer entsprechenden Inszenierung durchaus eine einschüchternde Wirkung erzielen wollte, die gewollt auf den historischen Nationalsozialismus anspielt. Unabhängig davon, ob die schwarz-weiß-rote Reichsflagge von den historischen Nationalsozialisten als Symbol des Kaiserreichs angesehen und deshalb abgelehnt wurde, ist sie seit Jahren ein ständiges von der Klägerin bei ihren Versammlungen eingesetztes Symbol. In der öffentlichen Wahrnehmung steht diese von der Klägerin für sich eingenommene „Marke“ ohne Zweifel eindeutig für die rechtsextreme Szene. Unabhängig von der korrekten historischen Einordnung der verwendeten Fahnen, welche dem überwiegenden Teil der Bevölkerung wohl nicht gelingen dürfte, stand aufgrund der Selbstinszenierung der Klägerin sowohl in ihrem Internetauftritt,
vgl. die Beispiele im Verfassungsschutzbericht des Landes NRW über das Jahr 2016, S. 80,
als auch bei vergangenen Mahnwachen und Kundgebungen hinreichend wahrscheinlich zu befürchten, dass die Klägerin bei der Veranstaltung Anspielungen an den historischen Nationalsozialismus durchaus beabsichtigt. Dieser Eindruck entstand auch in der mündlichen Verhandlung, in der die Vertreter der Klägerin zwar erklärten, für eine geordnete Aufstellung seien die Teilnehmer ihrer Veranstaltungen regelmäßig leider nicht diszipliniert genug. Dies bringt aber gleichzeitig zum Ausdruck, dass eine solche Aufstellung durchaus gewünscht wäre, um eine „bessere“ Wirkung der Versammlung zu erzielen.
Die konkrete Provokationswirkung entfällt vorliegend auch nicht allein deshalb, weil es sich nicht um einen Aufzug mit Fackeln handeln sollte, sondern die Fackeln offenbar erst bei der Standkundgebung verwendet werden sollten und weil nur etwa 30 bis 50 Personen an der Versammlung teilgenommen haben. Die Provokation und die Bedrohung gehen vorliegend nicht von dem Eindruck einer organisiert auftretenden, martialisch wirkenden (größeren) Menschenmenge aus, sondern sie liegen, wie bereits ausgeführt, in der verharmlosenden - auch optischen - Erinnerung an die Kirchturmbesetzung.Es ist auf der Rechtsfolgenseite nicht zu beanstanden, dass der Beklagte sein Ermessen dahingehend ausgeübt hat, in der streitgegenständlichen Auflage die Verwendung der Fackeln zu untersagen, damit von der Versammlung keine Gefahr für die öffentliche Ordnung ausgeht.
Das auf der Rechtsfolgenseite zu betätigende Ermessen kann gerichtlich nur in den Grenzen des § 114 VwGO überprüft werden. Das Gericht prüft ausschließlich, ob die Behörde in der Erkenntnis des ihr eingeräumten Ermessens alle die den Rechtsstreit kennzeichnenden Belange in ihre Erwägung eingestellt hat, dabei von richtigen und vollständigen Tatsachen ausgegangen ist, die Gewichtung dieser Belange der Sache angemessen erfolgt ist und das Abwägungsergebnis vertretbar ist, insbesondere nicht gegen höherrangiges Recht verstößt. Dabei sind Ermessenserwägungen bis zur letzten Verwaltungsentscheidung zu berücksichtigen, die im verwaltungsgerichtlichen Verfahren noch ergänzt werden können (§ 114 Satz 2 VwGO).
Gemessen an diesen Kriterien ist die Untersagung der Fackelverwendung sowohl geeignet als auch verhältnismäßig und daher als angemessenes Mittel im Rahmen der gerichtlichen Ermessens- und Verhältnismäßigkeitsüberprüfung anzusehen. Die Versammlung konnte im Übrigen mit den weiteren angemeldeten Hilfsmitteln unter dem von der Klägerin beabsichtigten Motto durchgeführt werden, so dass das inhaltliche Kommunikationsinteresse der Klägerin weitestgehend gewahrt blieb.
Ob daneben auch andere Möglichkeiten bestanden hätten, der tatsachengestützt angenommenen Gefahr zu begegnen, kann dahinstehen. Insoweit hätte es der Klägerin oblegen, im Rahmen des Kooperationsgesprächs Alternativen vorzuschlagen, mit denen sich der Beklagte auch im Rahmen seiner Entscheidung hätte auseinandersetzen müssen. Solche Vorschläge hat die Klägerin jedoch erst im Nachhinein in der mündlichen Verhandlung gemacht, so dass es hier dahinstehen kann, ob diese Vorschläge geeignet gewesen wären.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
B e s c h l u s s
Der Streitwert wird auf 5.000,- € festgesetzt.
Die Entscheidung beruht auf § 52 Abs. 2 des Gerichtskostengesetzes.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1, 27 und 31 OBG
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 15 VersG
§ 15 VersG
§ 114 VwGO
§ 167 VwGO
§ 15 Abs. 1 VersammlG
§ 15 Abs. 1 VersammlG
§ 80 Abs. 5 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 15 Abs. 1 VersG
§ 15 Absatz 1 VersG
§ 130 Abs. 4 StGB
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 16 der ordnungsbehördlichen Verordnung
§ 16 der Verordnung
§ 16 der ordnungsbehördlichen Verordnung als Teil der allgemeinen Rechtsordnung
§ 1, 27 und 31 des Ordnungsbehördengesetzes
§ 52 Abs. 2 des Gerichtskostengesetzes
Art. 8 GG
Art 19 Abs. 4 Grundgesetz
Art 19 Abs. 3 GG
Art. 8 Abs. 1 GG
Art 8 Abs. 2 GG
Art. 8 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1998, 834
NVwZ 2005, 80
BVerwGE 82, 34
BVerwGE 129, 142,

61
DVBl 2001, 558
1 BvR 2311/94
3 BS 257/01
1 BvR 2793/04
1 BvR 1726/01
1 BvR 1090/06
6 B 58/10
7 C 50.88
6 C 39.06
1 BvR 699/06
15 B 974/18
15 B 1361/18
11 LA 293/03
1 BvQ 19/04
1 BvQ 9/01
1 BvQ 8/01
1 BvQ 32/03
1 BvR 2150/08