Verwaltungsgericht Wiesbaden (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-07-01, Aktenzeichen 5 K 1108/13.WI
ECLI: ECLI:DE:VGWIESB:2014:0701.5K1108.13.WI.0A

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens hat die Klägerin zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Zwangsvollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, falls nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Erteilung einer Unbedenklichkeitsbescheinigung nach § 33 e Gewerbeordnung (GewO).
Mit Schreiben vom 01.10.2012 stellte die Klägerin einen entsprechenden Antrag bei der Beklagten für das von ihr gestaltete Spiel „Play Twenty“, einem Kartenmemoryspiel. Nach dem Antrag gehören zur Spieleinrichtung: eine Kartentafel mit 20 Klarsichtfenstern, ein Spieltisch, ein Kartenspiel mit 52 Spielkarten, Jetons, Uhr, Spielanzeiger, Kartenschlitten und Auswertblock. Gespielt werden soll das Spiel an einem halbrunden Spieltisch mit vier bis acht Spielern. Die Spieler spielen gegeneinander, wobei sie Jetons mit einem Höchstwert von 20 Euro einsetzen können. Der Einsatz soll davon abhängig sein, wie viele Spieler am Turnier teilnehmen. Bei vier Spielern soll der Höchsteinsatz > 20 Euro betragen, bei acht Spielern > 40 Euro. Ziel des Spieles ist es, mit vier Spielkarten möglichst die Augenzahl 20 zu erreichen, höhere oder niedrigere Augenzahlen werden mit entsprechenden Minuspunkten bewertet. Der Kartenwert beträgt für das Ass 1, für den Buben 2, die Dame 3 und den König 4, im Übrigen den auf der Karte aufgedruckten Wert. Ein Spiel besteht aus vier Spielrunden. Zunächst legt der Spielleiter 20 Karten in die Kartentafel; die Spieler haben jetzt 60 Sekunden Zeit, sich die Karten in der Kartentafel zu merken, danach wird diese umgeklappt, so dass die Karten verdeckt sind. Dann teilt der Spielleiter jedem Spieler eine Karte verdeckt aus, danach wählt jeder Spieler eine Karte aus der Kartentafel, anschließend erhalten die Spieler vom Spielleiter eine dritte Karte offen vom Kartenschlitten, die letzte Karte wählen die Spieler wieder aus der Kartentafel aus. Danach werden alle Karten aufgedeckt, die jeweiligen Punktzahlen pro Spieler zusammengerechnet und die Abweichungen von der Punktzahl 20 notiert. Danach beginnt die nächste Runde. Nach Ablauf des Turniers hat der Spieler mit den wenigsten Minuspunkten das Turnier gewonnen und erhält 50 % des Spieleinsatzes, der Zweitplatzierte erhält 30 %, die restlichen 20 % sind „Spielabgaben für das Haus“.
In seiner Sitzung am 25.06.2013 stimmte die Mehrheit der Mitglieder des Spielausschusses der Auffassung der Beklagten zu, dass das Spiel durch einfache Veränderungen der Spielbedingungen als Glücksspiel veranstaltet werden könne („black jack“ und „17 und 4“).
Mit Bescheid vom 25.06.2013 wurde der Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Unbedenklichkeitsbescheinigung abgelehnt, da das Spiel durch einfache Veränderung der Spielbedingungen sowie durch Veränderung der Spieleinrichtung mit einfachen Mitteln als Glücksspiel gem. § 284 StGB veranstaltet werden könne. Es sei nicht zu prüfen, ob das Spiel „Play Twenty“ vom „black jack“ abgeleitet sei, sondern nur, ob es durch Veränderung der Spielbedingungen oder durch Veränderung der Spieleinrichtungen mit einfachen Mitteln als „black jack“ veranstaltet werden könne. Da das Kartenblatt identisch sei, ebenfalls um Jetons gespielt werden solle und der Spieltisch sowie die Anordnung der Spieler zumindest sehr ähnlich bis identisch seien, sei durch Weglassen der Kartentafel (Veränderung der Spieleinrichtung) und leichte Änderung des Spielablaufs (Veränderung der Spielbedingungen, andere Spiel- und Setzweisen, höhere Einsätze) das Spielen von „black jack“ (Glücksspiel im Sinne des § 284 StGB) möglich. Ob dies geplant sei oder beispielsweise konkrete Anhaltspunkte für eine mögliche Änderung vorlägen, sei für die Entscheidung unerheblich. Es komme allein auf die Möglichkeit einer entsprechenden Manipulierbarkeit an. Bei dieser Konstellation müsse nicht mehr geprüft werden, ob das Spiel von einem Glücksspiel abgeleitet sei und ob es in allen Spielvarianten als Geschicklichkeitsspiel zu bewerten wäre. Dies sei ebenso wenig entscheidungserheblich wie die Frage, ob in einzelnen Konstellationen die Gefahr unangemessen hoher Verluste in kurzer Zeit bestehe.
Dagegen legte die Klägerin Widerspruch ein mit der Begründung, ein Vergleich von „black jack“ und „Play Twenty“ ergebe, dass beide Spiele einen komplett unterschiedlichen Charakter haben. Gemeinsam sei beiden Spielen lediglich das 52er Kartendeck und der Spieltisch. Unabdingbar für das hier streitige Spiel sei die speziell entwickelte Kartentafel. Sie sei ein zentrales Element der Spielidee. Auch bei der Wertigkeit der Karten zeigten sich deutliche Unterschiede. Außerdem gehe es bei dem Spiel „black jack“ darum, maximal eine Punktzahl von 21 zu erreichen oder im Punktwert darunter zu bleiben. Beim hier streitigen Spiel hingegen solle im Optimalfall der Punktwert von 20 erreicht werden, abweichende Werte würden gleich gezählt, könnten aber nicht – wie beim „black jack“– auch zum Totalverlust des Spiels führen. Weiterhin werde das Spiel nicht gegen die Bank, sondern gegen die Mitspieler gespielt. Es gebe einen festen Gewinnplan, der Veranstalter nehme nicht aktiv am Spiel teil. Auch könne das Spiel nicht durch einfache Veränderung der Spielbedingungen und der Spieleinrichtungen als Glücksspiel veranstaltet werden. Das Weglassen der Kartentafel würde der eigentlichen Spielidee entgegenstehen. Um zu einem „black jack“ zu gelangen, müssten zunächst die kompletten Spielregeln geändert werden.
Mit Bescheid vom 10.10.2013 wurde der Widerspruch der Klägerin zurückgewiesen. Bei dem vorgestellten Kartenspiel handele es sich geradezu um ein klassisches Beispiel für die Art von Spielen, die ursächlich für die Gesetzesänderung vom 20.12.1993 (BGBl. I S. 2254) gewesen seien. Danach sollten insbesondere Karten-, Würfel- und Kugelspiele, die aufgrund ihrer Nähe zum Glücksspiel manipulationsanfällig seien und daher der Gefahr des Missbrauchs unterliegen, zum Schutz der Allgemeinheit und der Spieler von vornherein verhindert werden.
Es handele sich bei der Spielidee von „Play Twenty“ um die Ableitung von bekannten Kartenglücksspielen. Durch einfache Änderungen der Spielbedingungen (zum Beispiel, dass die 20 Karten von vornherein verdeckt in die Tafel gelegt werden) sei dieses als reines Zufalls- und damit Glücksspiel zu veranstalten.
Bei Vorliegen dieser Voraussetzungen sei die Unbedenklichkeitsbescheinigung zwingend zu versagen. Es komme nicht mehr darauf an, wie stark der Geschicklichkeitsanteil nach den vorgestellten Spielregeln sei.
Insoweit sei bei der bestehenden Rechtslage die Veranstaltung von Kartenspielen als „andere Spiele mit Gewinnmöglichkeit“ faktisch ausgeschlossen. Ein Totalverbot solcher Spiele habe der Gesetzgeber gleichwohl nicht ausgesprochen, da insbesondere elektronisch gesicherte oder sonst manipulationssichere Spiele als gefahrlosere Formen unterhaltsamer Geschicklichkeitsspiele mit Gewinnmöglichkeit weiter zulässig sein sollten.
Gegen den ihr am 12.10.2013 zugestellten Bescheid hat die Klägerin am 01.11.2013 Klage erhoben.
Dem Grunde nach handele es sich bei dem Spiel „Play Twenty“ um ein reines Geschicklichkeitsspiel. Die Behauptung, durch einfache Veränderungen der Spielbedingungen bzw. Veränderung der Spieleinrichtung könne hieraus ein Glücksspiel werden, sei schlicht konstruiert. Die Kartentafel sei fest mit dem massiven Spieltisch verbunden. An einer Konkretisierung der möglichen Veränderung „mit einfachen Mitteln“ fehle es.
Da man im Grunde jedes noch so harmlose Kartenspiel durch einfache Veränderung der Regeln zu einem Glücksspiel machen könne, seien die Argumente der Beklagten nicht überzeugend. Es handele sich um bloße Mutmaßungen.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 25.06.2013 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 10.10.2013 aufzuheben und die Beklagte zu verurteilen, der Klägerin die Erteilung einer Unbedenklichkeitsbescheinigung für das Kartenspiel „Play Twenty“ zu erteilen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie bezieht sich auf die Darlegungen im angefochtenen Bescheid und weist ergänzend darauf hin, dass es im Ergebnis unerheblich sei, ob die Kartentafel mit dem Spieltisch fest verbunden sei. Eine „bauliche“ Trennung sei nicht erforderlich; vielmehr stelle bereits die Möglichkeit des Unterlassens der Nutzung der Kartenwand eine Veränderbarkeit der Spielbedingungen sowie der Spieleinrichtung dar, die die Versagung nach § 33 e Abs. 1 Satz 2 GewO rechtfertige.
Nach der bestehenden Rechtslage sei in der Tat die Veranstaltung von Kartenspielen als „andere Spiele mit Gewinnmöglichkeit“ faktisch ausgeschlossen.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der Behördenakte Bezug genommen.
Beide Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung durch die Berichterstatterin einverstanden erklärt.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist nicht begründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung einer Unbedenklichkeitsbescheinigung nach § 33 d Abs. 2 GewO. Denn zu Recht hat die Beklagte diese unter Bezugnahme auf § 33 e Abs. 1 Satz 2 GewO versagt.
Nach dieser Vorschrift kann die Unbedenklichkeitsbescheinigung versagt werden, wenn das Spiel durch Veränderung der Spielbedingungen oder durch Veränderung der Spieleinrichtung mit einfachen Mitteln als Glücksspiel veranstaltet werden kann.
Nach der von der Klägerin vorgelegten Beschreibung des Spiels, der Spielbedingungen und der Spieleinrichtungen kann Manipulationssicherheit nicht gewährleistet werden. Dabei kommt es nicht darauf an, ob der Spielleiter und die Spieler tatsächlich eine Veränderung des Spiels beabsichtigen; die bloße Möglichkeit der Manipulation und damit die Gefahr des Missbrauches sind nach der Gesetzesbegründung ausreichend. Grundsätzlich können nahezu alle Kartenspiele durch Abänderung des Spielverlaufs oder Veränderung bzw. Nichtverwendung von Spieleinrichtungen in illegaler Form als verbotenes Glücksspiel nach § 284 StGB betrieben werden. Von einem Totalverbot dieser Spiele wurde nur deshalb abgesehen, weil gefahrlosere Formen durch neuere, elektronisch gesteuerte und manipulationssichere Spielangebote weiterhin ermöglicht werden können (so die Amtliche Begründung in der Bundestagsdrucksache 12/4488). Der so beschriebene Wille des Gesetzgebers kommt in dem Wortlaut des § 33 e Abs. 1 Satz 2 GewO nicht eindeutig zum Ausdruck; insbesondere die Formulierung „kann … auch versagt werden“, deutet auf den ersten Blick auf eine Ermessensentscheidung hin. In der Rechtsprechung ist aber mittlerweile geklärt, dass diese Regelung der Behörde keinen Ermessensspielraum eröffnet, sondern dass es sich bei Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen um eine gebundene Entscheidung der Verwaltung handelt (vgl. zuletzt VG Wiesbaden, Urt. v. 10.12.2007, Az.: 5 E 1417/05, m. w. N.). Durch die Neufassung des § 33 e Abs. 1 GewO mit eindeutig präventivem Charakter, mit der der Gesetzgeber bereits der Gefahr des Missbrauchs entgegenwirken wollte, wird klargestellt, dass nur manipulationssichere Spiele mit Gewinnmöglichkeit nicht als Glücksspiele angesehen werden können.
An dieser Manipulationssicherheit fehlt es jedoch im vorliegenden Fall, worauf die Beklagte zu Recht in ihren Bescheiden hingewiesen hat. Abgesehen davon, dass der Genehmigungsantrag der Klägerin lückenhaft ist und keinerlei Beschreibung der Konstruktion der Kartentafel und der Art ihrer Verbindung mit dem Spieltisch enthält, kann hier eine Manipulation schon dadurch herbeigeführt werden, dass die Karten von vornherein verdeckt in die Kartentafel eingegeben werden. Eine solche Manipulationsmöglichkeit kann nicht ausgeschlossen werden, ebensowenig wie die der kompletten Nichtnutzung der Tafel.
Bei dieser Sachlage kommt eine weitere Prüfung, ob Manipulationssicherheit etwa durch Auflagen erreicht werden könnte, nicht in Betracht. Folgt man der gesetzlichen Begründung, so kann eine solche Sicherheit nur durch elektronisch gesteuerte Spiele gewährleistet werden. Dass damit im Ergebnis das klassische Kartenspiel am Tisch komplett aus dem Anwendungsbereich des § 33 d Abs. 2 GewO herausfällt, entspricht dem Willen des Gesetzgebers und erscheint im Hinblick auf die Schwierigkeiten der Kontrolle durch die Ordnungsbehörden und die bisherigen Erfahrungen vertretbar.
Auf die weiteren Fragen, ob bei dem Spiel das Geschicklichkeits- oder das Glücksspielelement überwiegt, ob es von einem Glücksspiel abgeleitet ist, ob nicht durch die Verwendung von Jetons weitere Manipulationsmöglichkeiten eröffnet werden und ob die Einsatzhöhe nach dem Spielplan hinreichend begrenzt ist, kommt es im vorliegenden Verfahren nicht mehr entscheidend an.
Da ein Versagungsgrund nach § 33 e Abs. 1 Satz 2 GewO vorliegt, konnte keine Unbedenklichkeitsbescheinigung erteilt werden.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Beschluss:
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 10.000,-- Euro festgesetzt.
Die Höhe des Streitwertes wurde nach § 52 Abs. 1 GKG bestimmt (vgl. Hess. VGH, B. v. 24.06.2009, Az.: 8 A 985/08.Z).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 33 e Gewerbeordnung
§ 284 StGB
§ 167 VwGO
§ 33 e Abs. 1 Satz 2 GewO
§ 33 d Abs. 2 GewO
§ 33 e Abs. 1 GewO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 52 Abs. 1 GKG

Zitierte Entscheidungen: 5 E 1417/05
8 A 985/08