Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-09-13, Aktenzeichen 27 K 128/10
ECLI: ECLI:DE:VGD:2011:0913.27K128.10.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v.H. des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung in Höhe von 110 v.H. des zu vollstreckenden Betrages Sicherheit leistet.
Unter der Domain www.C.com werden sowohl Sportwetten als auch Casino- und Pokerspiele angeboten. Auf diese Domain wird auch über die Seiten www.C.de, www.T.de und www.T.com verlinkt. Betreiber der Sportwetten sowie Casino- und Pokerspiele sind nach den Angaben im Impressum sowie den allgemeinen Geschäftsbedingungen unter www.C.com die C.com Internet Ltd. sowie die C.com Entertainment Ltd. mit Sitz in Malta. Domaininhaber ist die C.com International Ltd. Hundertprozentige Mutter dieser drei Gesellschaften ist die C.com Holding Ltd. ebenfalls mit Sitz in Malta. Diese wiederum ist hundertprozentige Tochter der C.com Entertainment GmbH mit Sitz in Linz/Österreich, die ihrerseits hundertprozentige Tochter der Klägerin ist.
Bei Aufruf der Seite www.C.com aus Deutschland ist die deutsche Sprache voreingestellt. Außerdem wird unter dem Menüpunkt "Impressum/Kontakt" auf einen deutschen Kundenservice hingewiesen.
Nach entsprechender Anhörung erließ die Bezirksregierung E gegenüber der Klägerin unter dem 14. Dezember 2009 eine – am 21. Dezember 2009 mit Postzustellungsurkunde zugestellte – Untersagungsanordnung folgenden Inhalts:
Zur Begründung führte die Bezirksregierung E u.a. aus: Das Angebot der Urenkelgesellschaften der Klägerin, der C.com Internet Ltd. und der C.com Entertainment Ltd. unter www.C.com sei unzulässig, weil dort öffentliches Glücksspiel i.S.d. § 3 Abs. 1 des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland (GlüStV) ohne Erlaubnis und zudem im Internet veranstaltet bzw. vermittelt werde, was nach § 4 Abs. 1 und Abs. 4 GlüStV unzulässig sei. Als Muttergesellschaft besitze auch die Klägerin die ordnungsrechtliche Störereigenschaft hinsichtlich der von den in Nordrhein-Westfalen abrufbaren Internetangeboten ausgehenden Gefahren für die öffentliche Sicherheit. Die Angaben auf der Internetseite www.C.ag sowie im Geschäftsbericht der Klägerin für das Jahr 2008 machten hinreichend deutlich, dass die Klägerin auf ihre Tochtergesellschaften faktisch einen beherrschenden Einfluss ausübe und dass sich dieser beherrschende Einfluss auch auf das operative Geschäft beziehe. Bei dieser Sachlage habe man ungeachtet der gesellschaftsrechtlichen Verflechtungen der unter der Holdinggesellschaft der Klägerin zusammengefassten Gesellschaften allen Anlass, auch gegen die Klägerin als Mitveranstalterin der dargebotenen Internetglücksspiele vorzugehen. In welcher Form, über welche Tochterunternehmen oder über welche Maßnahme die Klägerin oder ihre Tochterunternehmen dem Verbot nachkämen, bleibe der Klägerin überlassen. Entscheidend sei allein, dass vom Gebiet des Landes NRW aus unerlaubtes Glücksspiel der Klägerin oder einzelner Tochterunternehmen im Internet nicht mehr aufrufbar seien. Dazu könnten die Seiten vollständig vom Netz genommen oder auch z.B. über Geolokalisation oder Festnetz- oder Handyortung nur den Spielern zugänglich gemacht werden, die sich außerhalb von NRW dort aufhielten, wo eine entsprechende behördliche Erlaubnis zu diesem Angebot bestehe. Da bei der Geolokalisation im regionalen Bereich mit Fehlern in einer Größenordnung von ca. 10% zu rechnen sei, sei hier nachzusteuern etwa durch eine zusätzliche Implementierung von systemseitiger Abfrage des Spielerstandortes gegenüber dem Spieler. Sollten beide Ergebnisse voneinander abweichen, könne entweder die Entscheidung durch eine Handy- oder Festnetzortung abgesichert werden oder aber der Spieler müsse von jeder Spielteilnahme ausgeschlossen werden. Auch eine alleinige Lösung über Handy- oder Festnetzortung sei denkbar. Für letztere Alternative sei die Mithilfe des Spielers gefragt. Hinsichtlich der Höhe der Zwangsgeldandrohung habe man berücksichtigt, dass laut Geschäftsbericht für das Jahr 2008 die Wettumsätze mehr als 670.000.000,00 Euro betragen hätten, sodass die Klägerin zu den großen Playern auf dem Gebiet des Glücksspiels im Internet gehöre.
Mit der am 8. Januar 2010 erhobenen Klage trägt die Klägerin vor: Sie sei nicht Störerin im verwaltungsrechtlichen Sinne. Sie veranstalte weder Sportwetten noch Pokerspiele oder irgendwelche Glücksspiele und sei insbesondere auch nicht Inhaberin der Domain www.C.com. Ihr Geschäft beschränke sich vielmehr darauf, Anlagebeteiligungen an unterschiedliche Unternehmen zu vermitteln, insbesondere solche Anlagebeteiligung zu erwerben oder auch wieder erfolgreich zu veräußern. Sie übe weder tatsächlich noch rechtlich Einfluss auf irgendwelche anderen Unternehmen aus, an denen sie Beteiligung erhalte. Dies könne sie mangels Personal und Kenntnis, letztlich auch mangels rechtlicher Kompetenz gar nicht. Der Verweis der Bezirksregierung E auf ihren Geschäftsbericht gehe fehl, da dieser Bericht entsprechend den gesetzlichen Vorgaben den gesamten Konzern umfasse, aber gerade kein Abbild des operativen Geschäfts darstelle. Bei den eigentlichen Anbieterinnen von Sportwetten oder Pokerspielen in Malta handele es sich zudem noch nicht einmal – wie in der angegriffenen Verfügung fälschlich behauptet – um ihre Tochterunternehmen, sondern vielmehr um Urenkelunternehmen. Um entsprechende Vorgaben in Bezug auf das operative Geschäft zu machen, bedürfte es vor diesem Hintergrund umfangreicher gesellschaftlicher Beschlüsse zunächst einmal ihrerseits gegenüber ihrem Tochterunternehmen, der C.com Entertainment GmbH in Linz, sodann dieses Unternehmens gegenüber der C.com Holding Ltd. in Malta und schließlich dieses Unternehmens gegenüber den eigentlichen Glücksspielanbieterinnen in Malta. Das Oberlandesgericht Köln habe im Übrigen mit Bindungswirkung auch für das vorliegende Verfahren rechtskräftig entschieden, dass sie selbst nicht als Störerin im wettbewerbsrechtlichen Sinne bezüglich des Angebots von Sportwetten oder Glücksspielen über das Internet heranzuziehen sei. Vor diesem Hintergrund stellten die Tochter-, Enkel- und Urenkelunternehmen in Österreich und Malta auch keine Handlungsgehilfen dar, wie dies die Bezirksregierung E in Ziffer 1 Satz 2 ihrer Untersagungsanordnung angenommen habe. Abgesehen davon sei schon nicht klar, was die Behörde damit meine, wenn sie sie auffordere, diese Handlungsgehilfen zur Umsetzung der Veranstaltungs- bzw. Vermittlungsuntersagung zu "veranlassen". Jedenfalls sei angesichts der geschilderten gesellschaftsrechtlichen Verflechtungen die Frist zur Umsetzung der Untersagungsanordnung von vier Wochen unverhältnismäßig. Des Weiteren sei die Störerauswahl rechtsfehlerhaft, weil der Beklagte es offensichtlich unterlasse, gegen die eigentlichen Anbieterinnen von Sportwetten oder Pokerspielen in Malta effektiv vorzugehen. Die insoweit ergangene Untersagungsanordnung vom 3. Juni 2008 sei – wie in dem diesbezüglichen Klageverfahren im Einzelnen dargestellt – an eine nicht existierende Firma gerichtet und deshalb nichtig. Schließlich sei fraglich und werde von ihr bestritten, dass das Glücksspielangebot unter www.C.com überhaupt Kunden aus NRW anspreche. Außerdem werde bestritten, dass es technisch möglich sei, unter Einsatz einer Geolokalisationstechnik eine Internetseite so zu sperren, dass ein Zugriff auf diese Seite aus einem bestimmten Bundesland unterbunden werde, ohne zugleich auf den Zugriff aus anderen Bundesländern oder Ländern einzuwirken. Im Übrigen erfordere die Einrichtung einer solchen Technik mindestens eine Umsetzungsfrist von einem Jahr. Die Zwangsgeldandrohung sei rechtswidrig, weil sie lediglich einen Verstoß gegen Ziffer 2 der Verfügung nicht aber auch gegen deren Ziffer 1 voraussetze. Schließlich sei der Glücksspielstaatsvertrag, dessen Bestimmungen im Übrigen ausschließlich auf das monopolistische Angebot ausgerichtet seien, verfassungs- und unionsrechtswidrig. Insbesondere fehle es an einer kohärenten und systematischen Begrenzung der Spieltätigkeit. Dies belege bereits die Zulässigkeit des Angebots an Geldspielautomaten und Pferdewetten. Auch werde für Spielhallen, Pferdewetten und Lotterieprodukte bundesweit unbeschränkt geworben. Das staatliche Wettmonopol sei daher unionsrechtswidrig. Wie auch das Bundesverwaltungsgericht jüngst entschieden habe, müsse sich die Kohärenzprüfung auf sämtliche Glücksspielbereiche erstrecken. Auch könne nach dieser höchstrichterlichen Rechtsprechung eine Untersagungsverfügung nicht allein auf die fehlende Erlaubnis oder einen Verstoß gegen das Livewettenverbot bzw. das Internetverbot gestützt werden. Zum Urteil des Bundesverwaltungsgerichts im Verfahren 8 C 5.10 nehme sie auf die umfassenden kritischen Ausführungen von Herrn Rechtsanwalt S in ISA-Guide Bezug. Im Übrigen habe der EuGH in der Rechtssache Zeturf inzwischen entschieden, dass es sich bei einem Werbeverbot um eine Ausschließlichkeitsregelung handele, die verlange, dass der Markt in seiner Gesamtheit betrachtet werde. Mit diesen Grundsätzen sei das generelle Internetverbot des Glücksspielstaatsvertrags nicht zu vereinbaren. Nur wenn bewiesen wäre, dass die Nutzung des Internets die mit dem Glücksspiel verbundenen Gefahren verstärken würde, ließe sich eine entsprechende Verbotsregelung rechtfertigen. Derartige Gefahren seien indes weder belegt, noch tatsächlich gegeben. In diesem Zusammenhang verweise sie auf eine Presseerklärung von Herrn Rechtsanwalt Q in ISA-Guide zum Zeturf-Urteil des EuGH.
Die Klägerin beantragt,
die Untersagungsanordnung der Bezirksregierung E vom 14. Dezember 2009 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er nimmt zur Begründung Bezug auf seine Ausführungen im vorangegangenen vorläufigen Rechtsschutzverfahren, in dem er ausgeführt hat: Dass der Glücksspielstaatsvertrag weder gegen die Verfassung noch gegen Unionsrecht verstoße, sei in der Rechtsprechung inzwischen geklärt. Die Klägerin sei auch richtige Adressatin der Untersagungsanordnung. Nach der obergerichtlichen Rechtsprechung hafte sie als Konzernmutter für ihre Töchter. Dabei komme es entscheidend auf die nach außen wahrnehmbare Darstellung der beherrschenden Einflussmöglichkeiten der Konzernmutter auf ihre Töchter an, z.B. im Internet. Ein solcher beherrschender Einfluss der Klägerin liege hier vor. Die Marke C sei ihr zuzuordnen. So werde das einheitliche Logo der C-Gruppe sowohl auf ihrer eigenen Internetseite als auch auf www.C.com verwendet. Auch sei der Name, unter der die Klägerin firmiere, derselbe. Wie sich den Veröffentlichungen auf ihrer eigenen Website www.C.AG einschließlich der dortigen Unternehmenspräsentation und des Geschäftsberichts sowie anderweitiger Presseveröffentlichungen entnehmen lasse, habe die Klägerin das Glücksspielgeschäft zielgerichtet auf- und ausgebaut. Die Klägerin mache sich in diesen Veröffentlichungen die Aktivitäten der Seite ihrer Tochter www.C.com und deren operatives Geschäft zu Eigen. Im Übrigen liege angesichts der hundertprozentigen Beteiligung der Klägerin an ihrem Tochterunternehmen, dieses Tochterunternehmens an ihrem Enkelunternehmen und dieses Enkelunternehmens an ihrem Urenkelunternehmen der geforderte beherrschende Einfluss zweifelsohne vor. Der Vortrag der Klägerin, es handele sich insoweit lediglich um reine Beteiligung, müsse als bloße Schutzbehauptung zurückgewiesen werden. Zumindest hafte sie für das Handeln ihrer Töchter wie für eigenes Tun. Weil der Konzern arbeitsteilig arbeite, sei der Untersagungsverfügung eine großzügig bemessene Frist von vier Wochen zur Umsetzung gewährt worden.
Die Kammer hat einen vorläufigen Rechtsschutzantrag der Klägerin mit Beschluss vom 20. Mai 2010 (Az.: 27 L 28/10) abgelehnt. Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW) hat die hiergegen gerichtete Beschwerde mit Beschluss vom 30. Juni 2010 (Az.: 13 B 645/10) zurückgewiesen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie des Verwaltungsvorgangs der Bezirksregierung E Bezug genommen.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist unbegründet.
Der Bescheid der Bezirksregierung E vom 14. Dezember 2009 ist sowohl hinsichtlich der Untersagungsanordnung in Ziffer 1 einschließlich der auf sie bezogenen Fristsetzung in Ziffer 2 (I) als auch hinsichtlich des Zwangsgeldandrohung in Ziffer 3 (II) und der Gebührenfestsetzung in Ziffer 4 (III) rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO).
I. Die Untersagungsanordnung in Ziffer 1 einschließlich der auf sie bezogenen Fristsetzung in Ziffer 2 des Bescheides vom 14. Dezember 2009 ist nach der wegen ihrer Dauerwirkung grundsätzlich maßgeblichen Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichts, hier also zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 22. November 2007 - 1 BvR 2218/06 -, NVwZ 2008, 301; BVerwG, Urteile vom 24. November 2010 - 8 C 13, 14 und 15.09 -, Juris., OVG NRW, Beschluss vom 22. Februar 2008 - 13 B 1215/07 -, ZfWG 2008, 122,
formell (1) und materiell (2) rechtmäßig.
1. Die formelle Rechtmäßigkeit der Ziffer 1 der Ordnungsverfügung unterliegt keinen durchgreifenden Bedenken.
Im Besonderen genügt die Regelung in Ziffer 1 dem Bestimmtheitsgebot (§ 37 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen – VwVfG NRW). Zur Vermeidung von Wiederholungen wird insoweit auf die Gründe des Beschlusses des OVG NRW vom 30. Juni 2010 (Az.: 13 B 645/10) verwiesen.
2. Die Untersagungsanordnung in Ziffer 1 sowie die auf diese bezogene Fristsetzung in Ziffer 2 sind auch materiell rechtmäßig.
Die Anordnung genügt den gesetzlichen Anforderungen (a) und die der Verfügung zu Grunde gelegten Vorschriften zur Untersagung der Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele im Internet begegnen weder unter verfassungsrechtlichen noch unter unionsrechtlichen Gesichtspunkten durchgreifenden Bedenken (b).
a) Die in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung getroffene Regelung einschließlich der Fristsetzung in Ziffer 2 ist durch die Ermächtigungsgrundlage des § 9 Abs. 1 GlüStV gedeckt. Die Bezirksregierung E hat insoweit im Rahmen ihrer Verbandskompetenz gehandelt (aa), die Tatbestandsvoraussetzungen des § 9 Abs. 1 Sätze 2 und 3 GlüStV sind erfüllt (bb) und Ermessensfehler nicht gegeben (cc).
aa) Das räumlich eingeschränkte Veranstaltungs- und Vermittlungsverbot hält sich in den Grenzen der Verbandskompetenz des Landes Nordrhein-Westfalen. Insbesondere ist das Land Nordrhein-Westfalen berufen, eine auf sein Landesgebiet beschränkte Regelung bezüglich des von der Klägerin im Internet räumlich unbeschränkt verbreiteten Glücksspielangebotes zu treffen. Dies ergibt sich aus § 3 Abs. 4 GlüStV. Danach wird ein Glücksspiel dort veranstaltet und vermittelt, wo dem Spieler die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet wird. Auf den Wohnsitz bzw. Sitz des Anbieters (Veranstalter oder Vermittler) kommt es ebenso wenig an wie auf den Ort, an dem die Veranstaltung oder die Vermittlung des Glücksspiels technisch durchgeführt wird. Das Internetangebot der Antragstellerin ist in Nordrhein-Westfalen abrufbar. Der Internetauftritt richtet sich an Nutzer in der gesamten Bundesrepublik Deutschland und damit bestimmungsgemäß auch an solche in Nordrhein-Westfalen. Die gegenteilige Einschätzung der Klägerin entbehrt einer tatsächlichen Grundlage. Dass vom Internetangebot unter www.C.com gerade auch Kunden in Deutschland angesprochen werden, ergibt sich aus den eigenen Angaben der Klägerin auf ihrer Website. So zählt Deutschland ausweislich ihrer "Unternehmenspräsentation", Stand 31. Dezember 2009 sogar zum Hauptmarkt (S. 10); 24,8 % des Rohertrags wird in Deutschland erwirtschaftet (S. 16).
Abrufbar unter: http://C.ag/Default.aspx?page=2.
Dass ein Großteil dieser Nutzer aus dem bevölkerungsreichsten Bundesland stammen wird, liegt auf der Hand.
bb) Die Voraussetzungen für ein aufsichtsbehördliches Einschreiten nach § 9 Abs. 1 GlüStV sind erfüllt. Die Klägerin ist (zumindest Mit-)Veranstalterin öffentlicher Glücksspiele im Internet, was nach § 4 Abs. 4 GlüStV verboten ist. Die Veranstaltung ist auch ohne die nach § 4 Abs. 1 GlüStV erforderliche Erlaubnis erfolgt, die ihr wegen des Verbots in § 4 Abs. 4 GlüStV auch nicht erteilt werden kann. Darüber hinaus bestand auch Anlass, ihr die Vermittlung öffentlichen Glücksspiels im Internet in Nordrhein-Westfalen zu untersagen.
Bei den unter www.C.com angebotenen Sportwetten und Casinospielen wird – wie für die Annahme eines Glücksspiels nach § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV erforderlich – für den Erwerb einer Gewinnchance ein Entgelt verlangt und hängt die Entscheidung über den Gewinn ganz oder überwiegend vom Zufall ab.
Die Bezirksregierung E hat die Klägerin zu Recht als Veranstalterin und Vermittlerin öffentlicher Glücksspiele in Anspruch genommen. Dies ist im Einzelnen im vorläufigen Rechtsschutzverfahren durch die erkennende Kammer im Beschluss vom 20. Mai 2010 (Az.: 27 L 28/10) und durch das OVG NRW im Beschluss vom 30. Juni 2010 (Az.: 13 B 645/10) dargelegt worden. Dem ist die Klägerin im Klageverfahren nicht mehr mit weiterem Vorbringen entgegen getreten. Insoweit wird daher auf die Gründe der genannten Beschlüsse Bezug genommen.
Die den Urenkelunternehmen der Klägerin durch die maltesische Lotterie- und Glücksspielbehörde erteilte Lizenz hat keine Legalisierungswirkung im Bundesgebiet und damit auch nicht in Nordrhein-Westfalen, da es (bislang) keinen Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung von Konzessionen zwischen Malta und Deutschland im Bereich des Glücksspielmarktes gibt. Insbesondere folgt eine Anerkennungspflicht mangels entsprechender Harmonisierung der Glücksspielregelungen nicht aus unionsrechtlichen Regelungen.
Vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-316, 358, 359, 360, 409, 410/07 - [Markus Stoß], Juris (Rn. 110 ff.); BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 – 8 C 13.09 -, Juris (Rn. 61).
Vielmehr ist der Bereich der Glücksspiele einschließlich Lotterien und Wetten sowohl vom Anwendungsbereich der Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt (Abl. L 376, S. 36) ausgenommen,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. Februar 2008 - 13 B 1215/07 -, ZfWG 2008, 122; VGH Bayern, Urteil vom 18. Dezember 2008 - 10 BV 07.558 -, ZfWG 2009, 97,
als auch vom Anwendungsbereich der Richtlinie 2000/31/EG des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 8. Juni 2000 über bestimmte rechtliche Aspekte der Dienste der Informationsgesellschaft, insbesondere des elektronischen Geschäftsverkehrs, im Binnenmarkt (Abl. Nr. L 178, S. 1) – e-commerce-Richtlinie –.
Vgl. VGH BW, Beschluss vom 5. November 2007 - 6 S 2223/07 -, ZfWG 2007, 432.
cc) Ermessensfehler in Bezug auf die Anordnungen in den Ziffern 1 und 2 der Ordnungsverfügung vom 14. Dezember 2009 sind nicht gegeben. Die Ermessensausübung hält sich in den gesetzlichen Grenzen. Im Besonderen ist der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gewahrt.
Die Untersagung ist geeignet, das gesetzliche Verbot der Veranstaltung von öffentlichem Glücksspiel im Internet in Nordrhein-Westfalen durchzusetzen. Etwas tatsächlich oder rechtlich Unmögliches wird mit der auf das Land Nordrhein-Westfalen beschränkten Untersagung, im Internet öffentliches Glücksspiel zu veranstalten, von der Klägerin nicht verlangt. Sie kann der räumlich beschränkten Untersagung jedenfalls dadurch nachkommen, dass sie den betreffenden Internetinhalt ganz, das heißt mit weltweiter Wirkung, aus dem Netz entfernt. Ob die Ergreifung einer derartigen (weitreichenden) Maßnahme zur Erfüllung des Gebots erwartet werden kann, ist keine Frage der Unmöglichkeit, sondern eine Frage der Angemessenheit.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. Februar 2008 - 13 B 1215/07 , ZfWG 2008, 122; OVG NRW, Beschluss vom 2. Juli 2010 - 13 B 646/10 -, Juris (Rn. 31); OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 22. November 2010 - OVG 1 S 22.10 -, Juris (Rn. 5); Bayerischer VGH, Beschluss vom 12. März 2010 - 10 CS 09.1734 -, Juris (Rn. 25); VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 15. Juli 2009 – 6 S 1565/09 -, Juris (Rn. 30); a.A. wohl OVG Thüringen, Beschluss vom 3. Dezember 2008 - 3 EO 565/07 -.
Das der Klägerin unter Ziffer 1 der Verfügung aufgegebene Unterlassungsgebot ist ferner ein taugliches Mittel zu dem mit der Verfügung verfolgten Zweck, die Veranstaltung und Vermittlung im Internet zu unterbinden. Es genügt insoweit, dass das angeordnete Mittel "ein Schritt in die richtige Richtung ist",
vgl. Rachor, in: Lisken / Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 4. Aufl. (2007), Kap. F Rn. 211; Götz, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, 14. Aufl. (2008), § 11 Rn. 21,
die Maßnahme also zur Erreichung des Zwecks objektiv beiträgt.
Vgl. Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, 9. Aufl. (1986), S. 420.
Dem steht nicht entgegen, dass es wegen des grenzüberschreitenden Charakters des Internets und der Weite des betreffenden Angebotes schwierig ist, die Beachtung des Verbots der Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele im Internet sicherzustellen und Verstöße zu ahnden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, Juris (Rn. 21).
Die Anordnung ist auch erforderlich, um das gesetzliche Verbot der Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspiel im Internet durchzusetzen. Ein milderes, ebenso geeignetes Mittel zur Erreichung dieses Zweckes ist nicht ersichtlich.
Schließlich stellt sich das Veranstaltungs- und Vermittlungsverbot in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung auch als angemessen dar. Die mit einer Befolgung dieser Anordnung verbundenen praktischen Auswirkungen stehen nicht außer Verhältnis zu dem hiermit verfolgten Zweck und zwar auch unter Berücksichtigung der für die Klägerin nicht unerheblichen wirtschaftlichen Auswirkungen.
Einen Weg zur Befolgung ihrer Untersagungsanordnung gibt die Bezirksregierung E der Klägerin nicht vor, sie überlässt es vielmehr – was ordnungsrechtlich nicht zu beanstanden ist –,
vgl. BVerwG, Urteil vom 5. November 1968 – I C 29.67 -, juris (Rn. 11); Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, 9. Aufl. (1986), S. 428 ,
der Entscheidungsfreiheit der Klägerin einschließlich ihrer "Untergesellschaften", welchen sie wählt. In den Gründen der streitgegenständlichen Verfügung nennt die Bezirksregierung E lediglich Verfahrensweisen, die nach ihrer Auffassung eine Befolgung des Unterlassungsgebots ermöglichen. Neben der gänzlichen Entfernung des betroffenen Inhaltes aus dem Netz ist dies als Alternative die – auf das Land Nordrhein-Westfalen beziehungsweise auf das gesamte Bundesgebiet bezogene – Methode der Geolokalisation nach dem Stand der Technik und/oder die Handyortung beziehungsweise Festnetzlokalisation.
Für die Klägerin am wenigsten einschneidend, aber zur Umsetzung des Verbotes dennoch hinreichend wirksam dürfte eine mehrstufige Verfahrensweise in Form der Einfügung eines Disclaimers, des Einsatzes der Methode der Geolokalisation sowie – für den Fall, dass die Geolokalisation trotz des Disclaimers zur Annahme eines Standortes in Nordrhein-Westfalen führt – der nachgeschalteten Handyortung oder Festnetzlokalisation sein.
Vgl. hierzu im Einzelnen VG Düsseldorf, Urteil vom 12. Juli 2011 - 27 K 5009/08 -, Juris (Rn. 112 ff.).
Sollte dieser Weg von der Klägerin ausgeschlossen oder nicht präferiert werden, steht es ihr aber auch frei, das auf Nordrhein-Westfalen bezogene Veranstaltungs- und Vermittlungsverbot über den Weg des Ausschlusses von Internetnutzern aus dem gesamten Bundesgebiet mittels Geolokalisation nach dem Stand der Technik zu befolgen. Etwas tatsächlich oder rechtlich Unmögliches wird damit von der Klägerin nicht verlangt.
Soweit bei der Anwendung der Geolokalisationstechnologie Daten der Internetnutzer verwendet werden, findet ein unzulässiger Eingriff in datenschutzrechtliche Belange – wie sie durch spezielle Vorschriften des Telemediengesetzes (TMG) oder die allgemeinen Regelungen des Bundesdatenschutzgesetzes (BDSG) beziehungsweise das zugrundeliegende Recht auf informationelle Selbstbestimmung geschützt werden – nicht statt. Ungeachtet der Frage, ob die zum Zwecke der Geolokalisation verwendeten IP-Adressen als personenbezogene Daten eingeordnet werden, werden sie jedenfalls nicht unzulässig erhoben oder verwendet; sie werden insbesondere weder gespeichert, verändert noch übermittelt (vgl. §§ 12 TMG, 28 Abs. 1 BDSG), sondern allein für die jeweils aktuelle Internetkommunikation benötigt (vgl. §§ 14 Abs. 1, 15 Abs. 1 TMG). Die Verbindungsaufnahme im Internet erfolgt mit Hilfe der IP-Adresse des Nutzers (diese entspricht der "Telefonnummer des Anrufers"). Die Abfrage der Geolokalisation geschieht durch "Verwerfen" der IP-Adresse, wenn der Aufruf etwa aus Nordrhein-Westfalen erfolgt (vergleichbar mit der Nichtannahme eines Telefonanrufs mit einer Ortskennzahl aus Nordrhein-Westfalen). Vor diesem Hintergrund wird deutlich, dass eine Speicherung oder ein sonstiger Vorgang von datenschutzrechtlicher Bedeutung durch die Geolokalisation von vornherein nicht ausgelöst wird. Auch der mit der "Verwerfung" der IP-Adresse verbundene Ausschluss der Nutzung durch den Aufrufenden stößt auf keine Bedenken. Dieser ist vielmehr zur Wahrung des berechtigten Interesses des Anbieters erforderlich (vgl. § 28 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BDSG). Denn die Veranstaltung und Vermittlung öffentlichen Glücksspiels im Internet gegenüber einem Nutzer aus Nordrhein-Westfalen verstieße gegen die entsprechenden in § 4 Abs. 4 GlüStV vorgegebenen (und strafrechtlich über § 284 Abs. 1 StGB abgesicherten) Verbote.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 13. Juli 2010 - 13 B 676/10 -, Juris (Rn. 59).
Diese Methode des Einsatzes der auf das Bundesgebiet bezogenen Geolokalisationstechnik zur Umsetzung des Veranstaltungs- und Vermittlungsverbots in Nordrhein-Westfalen erweist sich auch als hinreichend wirksam und technisch umsetzbar.
Zur Bewertung der Geolokalisation als taugliche und technisch umsetzbare Methode zur Ermittlung des Aufenthalts der Besucher einer Internetseite: OVG NRW, z.B. Beschlüsse vom 8. Dezember 2009 - 13 B 958/09 -, Juris sowie vom 13. Juli 2010 - 13 B 676/10 -, Juris; Bayerischer VGH, Beschluss vom 19. Mai 2010 – 10 CS 09.2672 -, Juris, vom 12. März 2010 - 10 CS 09. 1734 -, Juris und vom 22. November 2008 - 10 CS 08.2399 -, ZfWG 2008, 455 = NVwZ-RR 2009, 202; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 16. März 2009 - 1 S 224.08 -, Juris.
Eine Zuordnung von Spielinteressenten zu einem europäischen Land mittels der Methode der Geolokalisation ist nach Auswertung der vorliegenden Gutachten
Hoeren, Geolokalisation und Glücksspielrecht, Teil 1, ZfWG 2008, 229 und Teil 2, ZfWG 2008, 311; TÜV-Rheinland Secure iT GmbH, Gutachten vom 12. August 2008 zum Thema Geolokalisation von IP-Hosts, Bericht Nr. 63001758, V.n.b.; Hoeren, Gutachten IP-Lokalisation vom 1. Oktober 2008 in Reaktion auf das Gutachten des TÜV Rheinland, V.n.b.; TÜV-Rheinland Secure iT GmbH, Stellungnahme vom 22. April 2009 zum "Gutachten IP-Lokation" von Prof. Dr. Thomas Hoeren, V.n.b.,
und auch bei Berücksichtigung der zwischenzeitlich erweiterten Nutzungsmöglichkeiten des Internets (z.B. über den Zugriff durch mobile Empfangsgeräte) mit einer hohen Erfolgsquote möglich und die Fehlerquote damit bei wertender Betrachtung zu vernachlässigen. Ob dabei letztlich von einer Treffsicherheit von 99 %,
oder auch von 90 % ausgegangen werden kann, bedarf keiner abschließenden Entscheidung. Wird eine hohe Erfolgsquote erreicht, stellt die verbleibende Fehlerquote die Wirksamkeit der Maßnahme zur Zielerreichung nicht in Frage. Denn diese wäre nicht bereits bei jeder Unvollkommenheit der eingesetzten Methode zu verneinen. Vielmehr bedarf es für die Prüfung einer über die rechnerische Gegenüberstellung von Zielvorgabe und Trefferquote hinausgehenden wertenden Betrachtung, für die eine verbleibende geringfügige Fehlerquote, wie hier, keine ausschlaggebende Bedeutung hat. Hierfür spricht nicht zuletzt, dass auch der Gesetzgeber mit der Regelung in § 25 Abs. 6 Nr. 4 GlüStV eine gewisse durch den Stand der Technik bedingte Ungenauigkeit in Kauf nimmt. Denn die nach dieser Regelung für eine Übergangszeit vorgesehene, bundeslandsbezogene Erlaubnis für die Veranstaltung und Vermittlung von Lotterien im Internet darf nur erteilt werden, wenn durch Lokalisierung "nach dem Stand der Technik" "sichergestellt" wird, dass nur Personen teilnehmen können, die sich im Geltungsbereich der Erlaubnis aufhalten. Dementsprechend hat die Bezirksregierung E mehrfach, auch in mündlicher Verhandlung deutlich gemacht, dass sie einen Anbieter bei Einsatz einer dem Stand der Technik entsprechenden bundesweiten Geolokalisationssoftware nicht mehr als Veranstalter und Vermittler von öffentlichem Glücksspiel im Internet in Nordrhein-Westfalen ansieht und die verbleibende Fehlerquote ordnungsrechtlich hingenommen wird.
Eine entsprechende Sperrung aller Nutzer, die von Deutschland aus auf die betreffende Website zugreifen, würde auch nicht zu unzumutbaren Nachteilen führen. Denn die Veranstaltung und Vermittlung öffentlichen Glücksspiels im Internet sind nach dem flächendeckend in den Ländern ratifizierten Glücksspielstaatsvertrag im gesamten Bundesgebiet verboten.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, Juris (Rn. 16); Bayerischer VGH, Beschluss vom 20. November 2008 – 10 CS 08.2399 -, Juris (Rn. 50); VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 15. Juli 2009 – 6 S 1565/09 -, Juris (Rn. 30); OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 21. Dezember 2009 – 1 S 213.08 -, Juris (Rn. 18).
Der Verweis auf die Möglichkeit eines bundesweiten Ausschlusses von Nutzern bedeutet auch keine Überschreitung der Regelungskompetenz durch den Beklagten.
So auch BayVGH, Beschluss vom 22. Juli 2009 - 10 CS 09.1184 und 10 CS 09.1185 -. A. A. wohl Nds. OVG, Beschluss vom 3. April 2009 - 11 ME 399/08 -, BeckRS 2009 33166 und VG Ansbach, Beschluss vom 30. April 2009 - AN 4 S 09.591 -.
Vielmehr ist die Untersagung auf das Gebiet Nordrhein-Westfalens begrenzt. Der bundesweite Ausschluss von Nutzern ist allein die faktische Folge dessen, dass die Klägerin gegebenenfalls aufgrund der technischen Gegebenheiten im Internet die räumliche Auswirkung der von ihr verursachten Gefahr nicht beherrscht.
Vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 16. März 2009 - 1 S 224.08 -, Juris.
Selbst wenn aber der Untersagungsverfügung nur dadurch Folge geleistet werden kann, dass die Veranstaltung von öffentlichem Glücksspiel über das Internet insgesamt eingestellt werden muss, ist dies nach der ständigen Rechtsprechung des OVG NRW von der Klägerin hinzunehmen. Danach verpflichtet der Umstand, dass die Klägerin sich offenbar nicht in der Lage sieht, eine räumliche Beschränkung der Veranstaltung technisch umzusetzen, die Ordnungsbehörden nicht dazu, von einer Umsetzung des in § 4 Abs. 4 GlüStV verbindlich vorgegebenen Veranstaltungsverbots abzusehen und die in Rede stehenden Gefahren damit in geringerem Umfang zu bekämpfen, als dies nach den gesetzlichen Vorgaben erforderlich ist. Es liegt vielmehr allein im Verantwortungsbereich der Klägerin als Veranstalterin von Glücksspiel im Internet, dass die fraglichen Inhalte hier in Nordrhein-Westfalen nicht mehr erreichbar sind.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 3. November 2009 - 13 B 804/09 -, Juris (Rn. 33); Bayerischer VGH, Beschluss vom 12. März 2010 - 10 CS 09.1734 -, Juris (Rn. 25); VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 15. Juli 2009 - 6 S 1565/09 -, Juris (Rn. 30); OVG Berlin-Brandenburg, Beschlüsse vom 22. November 2010 - OVG 1 S 22.10 -, Juris sowie vom 21. Dezember 2009 - 1 S 213.08 -, Juris (Rn. 18).
Ferner ist die der Klägerin zur Erfüllung der Ziffer 1 der Verfügung in deren Ziffer 2 gesetzte Frist von vier Wochen nach Bekanntgabe des Bescheides vom 14. Dezember 2009, die angesichts der am 21. Dezember 2009 erfolgten Zustellung am 18. Januar 2010 endete, noch angemessen.
Vgl. mit dem gegenteiligen Ergebnis im Falle einer Frist von vier Tagen: VG Ansbach, Beschlüsse vom 27. Oktober 2009 - AN 4 S 09.01870 und 01887 -, juris (Rn. 32 bzw. 30); auf die Beschwerde zum erstgenannten Beschluss hat der Bayerische VGH im Beschluss vom 19. Mai 2010 - 10 CS 09.2672, juris (Rn. 25) für die gegebenenfalls erforderliche Anschaffung, Erprobung und endgültige Implementierung einer Geolokalisation eine Frist von vier Wochen für angemessen erklärt.
Die Klägerin musste seit dem Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags von dem Verbot der Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspiel im Internet Kenntnis haben und wusste seit ihrer Anhörung vom 18. November 2008 davon, dass die Bezirksregierung E von ihr die Unterlassung der Veranstaltung von Glücksspiel im Internet in Nordrhein-Westfalen erwartet.
Vgl. insoweit ebenfalls auf die Anhörung abstellend: OVG NRW Beschluss vom 2. Juli 2010 – 13 B 646/10 -, Juris (Rn. 43).
Dass es ihr trotz entsprechender Bemühungen nicht möglich war, bis zum Ablauf des 18. Januar 2010 geeignete Maßnahmen zu ergreifen, hat sie weder substantiiert dargelegt noch ist dies sonst ersichtlich. Angesichts des Umstandes, dass die Klägerin jedenfalls aufgrund der bereits im Jahre 2008 anhängig gemachten Gerichtsverfahren ihrer maltesischen Enkel- bzw. Urenkelunternehmen bereits über die von der Bezirksregierung E akzeptierten Methoden der Geolokalisation nebst Handyortung und Festnetzlokalisation informiert war, gilt dies auch unter Berücksichtigung der internationalen Konzernstruktur der C.com-Gruppe, zumal die Vorstandsmitglieder der Klägerin – wie im vorläufigen Rechtsschutzverfahren dargestellt – auch in weiten Teilen die anderen Konzernunternehmen leiten.
Ein Ermessensfehler lässt sich auch nicht – wie von der Klägerin geltend gemacht – hinsichtlich der Störerauswahl feststellen. Der Einwand, die Bezirksregierung E habe es unterlassen, gegen die eigentlichen Anbieterinnen von Sportwetten und Pokerspielen in Malta vorzugehen, greift nicht durch. Zum einen hat die Bezirksregierung E zunächst versucht, gegen das unmittelbar operativ tätige Unternehmen vorzugehen, und hierzu mit Bescheid vom 3. Juni 2008 eine entsprechende "Untersagungsanordnung" gegen eine C.com Ltd. erlassen. Dass es eine juristische Person mit dieser Bezeichnung nicht gibt, ändert am Versuch der Inanspruchnahme des verantwortlichen maltesischen Unternehmens nichts, zumal dessen Scheitern letztlich auch darauf zurückzuführen ist, dass im Impressum der Website www.C.com früher eine Firma eben dieses Namens ausdrücklich genannt worden war. Zum anderen ist die Inanspruchnahme der maltesischen Urenkelunternehmen der Klägerin nicht vorrangig. Die Entschließung, wer als Pflichtiger heranzuziehen ist, ist an den Umständen des Einzelfalles und insbesondere auch an dem Gebot effektiver und schneller Gefahrenbeseitigung auszurichten.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 9. Dezember 1994 – 10 A 1753/91 -, juris (Rn. 14); Drews / Wacke / Vogel / Martens, a.a.O., S. 302; Denninger in: Lisken / Denninger, a.a.O., Kap. E Rn. 127 ff.
Vor diesem Hintergrund ist es bereits angesichts der grundlegenden Schwierigkeiten bei der Vollstreckung einer Ordnungsverfügung gegen eine ausländische natürliche oder juristische Person, jedenfalls aber in Anbetracht des ersten erfolglosen Versuchs eines ordnungsbehördlichen Vorgehens gegen ein für das betreffende Glücksspielangebot verantwortliches Unternehmen in Malta, ermessensfehlerfrei, wenn die Bezirksregierung mit der angegriffenen Verfügung die Klägerin in Anspruch nimmt.
Schließlich leidet die Untersagungsverfügung nicht deshalb an Ermessensfehlern, weil die Bezirksregierung E in ihrer Begründung gegebenenfalls zugrunde gelegt hat, dass die Veranstalter- und Vermittlertätigkeit wegen der Rechtsgültigkeit des Glücksspielmonopols generell nicht erlaubt werden könnte. Bei unterstellter Unionsrechtswidrigkeit der Monopolregelungen könnte eine Erlaubnis zwar nicht bereits unter Verweis auf diese abgelehnt werden. Das änderte aber nichts daran, dass im Streitfall eine Erlaubnis aus den Gründen des generellen Verbotes des § 4 Abs. 4 GlüStV nicht erteilt werden kann
zur Möglichkeit der vollständigen Untersagung bei Fehlen der Erlaubnisfähigkeit BVerwG, Urteil vom 11. Juli 2011 - 8 C 11/10 -, Juris (Rn. 53)
und demgemäß das nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV auszuübende Ermessen wegen der Strafbarkeit verbotenen Glücksspiels (§ 284 Abs. 1 StGB) regelmäßig zu Lasten des Glücksspielveranstalters und -vermittlers auf Null reduziert ist.
Vgl. Sächsisches OVG, Beschluss vom 4. Januar 2011 - 3 B 507/09 -, Juris (Rn. 10); in diesem Sinne auch OVG NRW, Beschluss vom 22. März 2011 - 4 B 48/11 -, Juris (Rn. 10), m. w. N. und Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 11. November 2010 - 11 MC 429/10 -, Juris (Rn. 37) sowie in Hinsicht das Verbot des § 21 Abs. 2 Satz 1 GlüStV BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 13/09 -, Juris (Rn. 72).
b) Die der Verfügung zu Grunde gelegten Vorschriften zur Untersagung der Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele im Internet begegnen weder unter verfassungsrechtlichen noch unter unionsrechtlichen Gesichtspunkten durchgreifenden Bedenken. Dies gilt sowohl in Bezug auf das Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV (1) als auch hinsichtlich des Erlaubnisvorbehaltes des § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV (2).
(1) Das auf das Internet bezogene Veranstaltungs- und Vermittlungsverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV verstößt nicht gegen Verfassungsrecht,
vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 -, NVwZ 2008, 1338; BverwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, Juris (Rn. 18 ff.),
und ist zugleich unionsrechtlich nicht zu beanstanden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, Juris (Rn. 30 ff.); OVG NRW, Beschlüsse vom 16. Juni 2011 - 13 B 618/11 und 13 B 619/11 -, 19. Januar 2011 - 13 B 1290/10 - und vom 23. November 2010 - 13 B 1016/10 -, Juris; Bayerischer VGH, Beschlüsse vom 1. April 2011 - 10 CS 10.2180 und 10 CS 10.589 -, Juris (Rn. 22 ff.); VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 9. März 2011 - 6 S 2255/10 -, ZfWG 2011, 193 (195) und vom 20. Januar 2011 - 6 S 1685/10 -, Juris; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 21. Juni 2011 – 11 LC 348/10 -, Juris (Rn. 68 ff.); dass., Beschluss vom 10. März 2011 - 11 MC 13/11 -, Juris; Hessischer VGH, Urteil vom 3. März 2011 - 8 A 2423/09 -, Juris; Sächsisches OVG, Beschluss vom 4. Januar 2011 - 3 B 507/09 -, Juris; OVG Berlin-Brandenburg, Beschlüsse vom 8. Juni 2011 - OVG 1 B 31.08 -, 14. Januar 2011 - OVG 1 S 221.10 - und 26. Oktober 2010 - OVG 1 S 154.10 -, Juris; OLG Köln, Urteil vom 19. November 2010 - 6 U 38/10 -, Juris; LG Düsseldorf, Urteil vom 3. November 2010 - 12 O 232/09 -, Juris.
Dies gilt nicht nur hinsichtlich der Frage der Notifizierung nach der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften und der Vorschriften für Dienste der Informationsgesellschaft (Informationsrichtlinie),
vgl. hierzu OVG NRW, Beschluss vom 3. Dezember 2009 - 13 B 776/09 -, Juris (Rn. 98 ff.); ständige Rechtsprechung der Kammer, zuletzt VG Düsseldorf, Urteil vom 12. Juli 2011 - 27 K 8790/08 -, Juris (Rn. 283 ff.),
sondern auch in Bezug auf die Vereinbarkeit mit den Grundfreiheiten des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union – AEUV.
Ein Verstoß gegen die in Rede stehende Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV (früher Art. 49 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft) ist nicht ersichtlich.
Dabei kann offenbleiben, ob das staatliche Sportwettenmonopol (§ 10 Abs. 2 und Abs. 5 GlüStV) gegen Unionsrecht verstößt.
Vgl. hierzu EuGH, Urteile vom 8. September 2010 - C-409/06 - [Winner Wetten], - C-316/07, C-409/07, C-410/07, C-358/07, C-359/07 und C-360/07 - [Markus Stoß] sowie - C-46/08 - [Carmen Media], Juris; BVerwG, Urteile vom 24. November 2010 - 8 C 13, 14 und 15.09 -, Juris.
Denn eine etwaige Unionsrechtswidrigkeit des staatlichen Sportwettenmonopols erfasst das Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV nicht. Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Urteil vom 1. Juni 2011 festgestellt, dass das Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV nicht "monopolakzessorisch" ist, sondern unabhängig von Gültigkeit und Bestand des staatlichen Glücksspielmonopols allgemein geltendes Recht ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, Juris (Rn. 12); so auch: Niedersächsisches OVG, Urteil vom 21. Juni 2011 – 11 LC 348/10 -, Juris (Rn. 29 ff.); Hessischer VGH, Beschluss vom 7. September 2011 – 8 B 1552/10 -, Juris (Nachricht vom 9. September 2011); Bayerischer VGH, Beschlüsse vom 1. April 2011 - 10 CS 10.2180 und 10 CS 10.589 -, Juris (jeweils Rn. 21); VG Düsseldorf, Urteil vom 12. Juli 2011 - 27 K 8790/08 -, Juris (Rn. 114 ff.); hinsichtlich des Erlaubnisvorbehaltes nach § 4 Abs. 1 GlüStV auch: BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 13.09 -, Juris (Rn. 77); OVG NRW, Beschluss vom 22. März 2011 - 4 B 48/11 -, Juris (Rn. 60 ff.); OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 14. Januar 2011 - OVG 1 S 221.10 -, Juris (Rn. 6 f.); Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 10. März 2011 - 11 MC 13/11 -, Juris (Rn. 7); VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 9. März 2011 - 6 S 2255/10 -, ZfWG 2011, 193 (194) und vom 20. Januar 2011 - 6 S 1685/10 -, Juris (Rn. 9); Sächsisches OVG, Beschluss vom 4. Januar 2011 - 3 B 507/09 -, Juris (Rn. 5).
Durch das Verbot des Veranstaltens und Vermittelns von Glücksspiel im Internet wird der freie Dienstleistungsverkehr zwar beschränkt.
Vgl. EuGH, Urteile vom 6. November 2003 - C- 243/01 - [Gambelli], 6. März 2007 - C-338, 359 und 360/04 - [Placanica], 8. September 2009 - C-42/07- [Liga Portuguesa] und 8. September 2010 - C-46/08 - [Carmen Media], Juris.
Diese Beschränkung ist jedoch gemeinschaftsrechtlich gerechtfertigt.
So auch im Einzelnen BVerwG, Urteil, vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, Juris (Rn. 30 ff.); OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2011 - 13 B 702/11 -, Juris (Rn. 24 ff.); Niedersächsisches OVG, Urteil vom 21. Juni 2011 – 11 LC 348/10 -, Juris (Rn. 68 ff.); Hessischer VGH, Beschluss vom 7. September 2011 – 8 B 1552/10 -, Juris (Nachricht vom 9. September 2011); Bayerischer VGH, Beschlüsse vom 1. April 2011 - 10 CS 10.2180 und 10 CS 10.589 -, Juris (jeweils Rn. 22 ff.); VG Düsseldorf, Urteil vom 12. Juli 2011 - 27 K 8790/08 -, Juris (Rn. 136 ff.).
Das Verbot des Veranstaltens und Vermittelns von Glücksspielen über das Internet dient zwingenden Gründen des Allgemeininteresses. Als solche sind unter anderem der Verbraucherschutz, die Betrugsvorbeugung und die Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen anerkannt.
Vgl. EuGH, Urteile vom 6. November 2003 - C- 243/01 - [Gambelli], Juris (Rn. 67), vom 6. März 2007 - C-338, 359 und 360/04 - [Placanica], Juris (Rn. 46), vom 8. September 2009 - C-42/07- [Liga Portuguesa], Juris (Rn. 56) und vom 8. September 2010 - C-46/08 - [Carmen Media], Juris (Rn. 55).
Diesen Zielen dient das Internetverbot wie die Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags insgesamt, der auf die Bekämpfung der Spielsucht (§ 1 Nr. 1 GlüStV), die Gewährleistung des Jugend- und des Spielerschutzes (§ 1 Nr. 3 GlüStV) sowie die Kanalisation der Spiel- und Wettnachfrage auf legale Angebote (§ 1 Nr. 2 GlüStV) und die Bekämpfung der Folge- und Begleitkriminalität (§ 1 Nr. 4 GlüStV) ausgerichtet ist. Sie werden durch die Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspielen im Internet in besonderem Maße gefährdet.
Die Online-Teilnahme an einem Glücksspiel bringt spezifische Anreize und Gefahren mit sich. So ermöglicht der Vertriebsweg Internet bequeme, orts- und zeitunabhängige Glücksspielaktivitäten auf einer großen Vielfalt von Spielplattformen, mit hoher Ereignisfrequenz, ohne spürbare soziale Kontrolle und mit der Gefahr des Kontrollverlustes durch den bargeldlosen Zahlungsverkehr. Internet-Glücksspiel kann rund um die Uhr von jedem stationären oder mobilen Empfangsgerät – sei es zu Hause im eigenen Wohnzimmer oder am Arbeitsplatz mit dem PC, sei es unterwegs mit dem Handy, Smartphone, Tablet-PC, Net- oder Notebook – gespielt werden, ohne einen stationären Anbieter aufsuchen und sich dabei an dessen Öffnungszeiten und sonstige Zugangsvoraussetzungen (z.B. Kleidervorschriften) halten zu müssen. Die Angebotspalette im Internet umfasst ein breites Spektrum an Spielformen und Einsatzmöglichkeiten. Besonders gefährlich ist dabei die – etwa im Bereich der Live-Wetten – angebotene hohe Anzahl an Spielen pro Zeitintervall, die den schnellen Ausgleich etwaiger Verluste in Aussicht stellt. Ebenso zur Gefahr des Kontrollverlustes trägt der im Internet allein mögliche bargeldlose Zahlungsverkehr bei, der den eigentlichen Geldwert verschleiert und zu einem gesteigerten Risikoverhalten verleiten kann. Des Weiteren bestehen beim Online-Glücksspiel Hemmschwellen nicht, die im stationären Bereich durch den persönlichen Kontakt zu Mitspielern oder Angestellten gegeben sind. Die Spielteilnahme lässt sich im Internet bezogen auf das soziale Umfeld eher verheimlichen. Die soziale Kontrolle greift nicht in vergleichbarem Maße. Zudem können die Angebote im Internet ohne großen Aufwand sehr benutzerfreundlich gestaltet werden: übersichtliche Darstellung, Hilfetexte, Kundenservice per Chat, E-Mail oder Telefon. Schließlich lässt sich ein Glücksspielangebot im Internet besonders einfach und effektiv vermarkten – etwa durch entsprechende Werbung mit dem Angebot eines Bonusspielkapitals oder anderer Sonderkonditionen, der Nutzung von E-Mail-Verteilern mit entsprechendem Glücksspiellink sowie Exit-Pop-Up-Fenstern, die sich immer dann öffnen, wenn ein Internetnutzer die Seite eines Glücksspielanbieters verlassen will, um ihn an das eigene Angebot zu binden. Diese Faktoren machen einen Erstkontakt mit Online-Glücksspielen wahrscheinlicher und begünstigen die Aufrechterhaltung einer (exzessiven) Online-Spielteilnahme.
Vgl. Hayer/Bachmann/Meyer, Pathologisches Spielverhalten bei Glücksspielen im Internet, Wiener Zeitschrift für Suchtforschung, Jg. 28 2005 Nr. 1/2 S. 29 (32 f.), abrufbar unter: http://www.api.or.at/wzfs/beitrag/WZ_28_2005_12_03_Hayer.pdf; Meyer/Hayer Problematisches und pathologisches Spielverhalten bei Glücksspielen, Bundesgesundheitsblatt, Gesundheitsforschung/Gesundheitsschutz 2010 S. 295 (302), abrufbar unter: http://gerhard.meyer.uni-bremen.de/index_dateien/s00103-010-1039-6.pdf; Meyer/Hayer, Das Gefährdungspotential von Lotterien und Sportwetten – eine Untersuchung von Spielern aus Versorgungseinrichtungen, Mai 2005 S. 40, abrufbar unter: http://gerhard.meyer.uni-bremen.de/index_dateien/gefaehrdungspotenzial-lotterien.pdf; Adams, Was wird aus dem Glücksspielstaatsvertrag?, abrufbar unter: http://www.dhs.de/fileadmin/user_upload/pdf/Presse/2010/2010_11_29_PM_Gl%C3%BCcksspiel_Prof.Adams.pdf; vgl. hierzu nicht tragend auch die Aufzählung der Risikofaktoren durch das Komitee für Informationstechnologien des australischen Parlaments im englischsprachigen Papier "Netbets – A review of online gambling in Australia" aus März 2000 S. 52, abrufbar unter: http://www.aph.gov.au/senate/committee/it_ctte/completed_inquiries/1999-02/gambling/report/ contents.htm.
Über diese theoretischen Feststellungen hinaus liegen auch mehrere Studien vor, die Belege für den Zusammenhang zwischen einer Glücksspielbeteiligung im Internet und psychosozialen Belastungen liefern.
Vgl. Hayer/Bachmann/Meyer, a.a.O. (33 f.).
Dementsprechend ist jüngst in der deutschsprachigen Wissenschaft das Gefährdungspotential etwa von Sportwetten (Live-Wetten im Internet) und Poker im Internet auf der Grundlage empirisch validierter Beurteilungsmerkmale als hoch eingestuft worden.
Meyer/Häferli/Mörsen/Fiebig, Die Einschätzung des Gefährdungspotentials von Glücksspielen, Sucht 56 (6), 2010 S. 405 (411 f.), abrufbar unter: http://gerhard.meyer.uni-bremen.de/index_dateien/Sucht_6_2010__Messinstrument.pdf.
Ohne dass es hierauf ankommt, sei angemerkt, dass dies auch Ergebnissen fremdsprachiger Studien entspricht, die auf Selbstauskünften beruhen, insbesondere der Auswertung der britischen Untersuchung zur Spielprävalenz aus dem Jahre 2007 (2007 British Gambling Prevalence Survey). Diese hat sogar gezeigt, dass die Prävalenzrate für problematisches Spielen unter Internetspielern deutlich höher ist als unter Spielern außerhalb des Internets, und nahegelegt, dass dies insbesondere an der Bequemlichkeit, der Enthemmung, der Verfügbarkeit, der Zugänglichkeit und der Anonymität des häuslichen Internetspiels liegt.
Vgl. Griffiths/Wardle/Orford/Sproston/Erens, Sociodemographic Correlates of Internet Gambling: Findings from the 2007 British Gambling Prevalence Survey, CyberPsychology & Behaviour (2009) 12 (2), S. 199 ff., Zusammenfassung abrufbar unter: http://www.liebertonline.com/ doi/abs/10.1089/cpb.2008.0196; Griffiths/Wardle/Orford/Sproston/Erens, Internet Gambling, Health, Smoking and Alcohol Use: Findings from the 2007 British Gambling Prevalence Survey, International Journal of Mental Health and Addiction (2011) 9, S. 1 ff. (4 und 9 f.), abrufbar unter: http://www.springerlink.com/content/24717w407j8j47p8/fulltext.pdf.
Dabei wird eingeräumt, dass es auch Studien der Harvard Medical School gibt, die unter Verwendung eines anderen methodischen Ansatzes – nämlich der Analyse von Originaldatensätzen eines Glücksspielanbieters – zur Einschätzung gelangt sind, dass ihre Ergebnisse nicht die Annahme unterstützen, dass das Internetspiel einen großen Anteil der Spieler zu exzessivem Spielverhalten anregt.
Vgl. LaBrie/LaPlante/Nelson/Schumann/Shaffer, Assessing the Playing Field: A Prospective Longitudinal Study of Internet Sports Gambling Behavior, Journal of Gambling Studies (2007) 23, S. 347 ff. (358), abrufbar unter: http://www.austgamingcouncil.org.au/images/pdf/eLibrary/ 19408.pdf.
Ungeachtet des Umstandes, dass diese Studien der Harvard Medical School Ergebnis einer "engen Zusammenarbeit" mit bwin.party, einem der größten Online-Glücksspielanbieter weltweit sind,
vgl. http://www.bwinparty.com/Sustainability/OurBusiness/AppliedResearch.aspx,
vermögen sie aus verschiedenen Gründen die Einschätzung, dass vom Internetglücksspiel spezifische Gefahren ausgehen, nicht zu erschüttern. Zum einen ist nicht ersichtlich, wie in diesen Studien im Einzelnen die Grenzziehung zum auffälligen Spieler (mit exzessivem Spielverhalten) gezogen worden ist
vgl. zu diesem Kritikpunkt ausführlich: Wilcke/Fiedler, Zur Aussagekraft der Onlineglücksspielstudien der Harvard Medical School, S. 3 f. und 9 f., abrufbar unter. http://uni-hamburg.academia.edu/ IngoFiedler/Papers/741928/Zur_Aussagekraft_der_Onlinglucksspielstudien_der_Harvard_Medical_School,
– bei der Sportwette wurde festgelegt, dass zu dieser Gruppe die Spieler gehören, deren Aktivitäten 99% des gesamten Datensatzes überstiegen, während beim Online-Casino die Top 5% als solche bestimmt wurde.
Vgl. LaBrie/LaPlante/Nelson/Schumann/Shaffer, a.a.O.; LaBrie/Kaplan/LaPlante/Nelson/ Shaffer, Inside the virtual casino: a prospective longitudinal study of actual Internet casino gambling, European Journal of Public Health (2008) 18, S. 410 ff, abrufbar unter: http://eurpub.oxfordjournals.org/content/18/4/410.full.pdf+html.
Zum anderen berücksichtigen diese Studien lediglich das Verhalten der Spieler auf einer einzelnen Glücksspielseite und damit regelmäßig nicht ihr gesamtes Glücksspielverhalten.
Vgl. Wilcke/Fiedler, a.a.O. S. 4; Griffiths/Auer, Approaches to understanding online versus offline gaming impacts, Casino & Gaming International (2011) 3, S. 45 (46).
Dementsprechend ist nicht nur in der obergerichtlichen,
vgl. etwa OVG NRW, Beschluss vom 8. Dezember 2009 - 13 B 958/09 -, Juris (Rn. 65 ff.); VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20. Januar 2011 - 6 S 1685/10 -, Juris (Rn. 11 f.),
sondern auch in der höchstrichterlichen Rechtsprechung allgemein anerkannt, dass Wetten und Glücksspiele im Internet besondere Gefahren begründen.
Dies hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 1. Juni 2011 ausdrücklich festgestellt und hierzu ausgeführt:
"Wie in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, so ist auch in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs anerkannt, dass Wetten und Glücksspiele im Internet diese Ziele in besonderem Maße gefährden. Schon wegen des fehlenden unmittelbaren Kontakts zwischen dem Verbraucher und dem Anbieter bergen sie anders geartete und größere Gefahren in sich, dass die Verbraucher eventuell von den Anbietern betrogen werden. Zudem begründen die Eigenheiten des Internets, verglichen mit herkömmlichen Vertriebsformen, anders geartete und größere Gefahren besonders für Jugendliche und für Personen, die eine besonders ausgeprägte Spielneigung besitzen oder entwickeln könnten. Neben dem bereits erwähnten fehlenden unmittelbaren Kontakt zwischen Verbraucher und Anbieter stellen auch der besonders leichte und ständige Zugang zu den im Internet angebotenen Spielen sowie die potenziell große Menge und Häufigkeit eines solchen Angebots in einem Umfeld, das überdies durch die Isolation des Spielers, durch Anonymität und durch fehlende soziale Kontrolle gekennzeichnet ist, Faktoren dar, die die Entwicklung von Spielsucht und übermäßige Ausgaben für das Spielen begünstigen und deshalb die damit verbundenen negativen sozialen und moralischen Folgen vergrößern können."
BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, Juris (Rn. 34).
In diesem Zusammenhang hatte das Bundesverwaltungsgericht bereits zuvor dargelegt, dass diesen Gefahren speziell Kinder und Jugendliche unterliegen, in deren Altersgruppe die Nutzung der interaktiven Medien besonders beliebt ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 13.09 -, Juris (Rn. 41).
Nachdem das Bundesverfassungsgericht bereits im Zusammenhang mit dem früheren Lotterierstaatsvertrag darauf hingewiesen hatte, dass die – damalige – Möglichkeit der Wettteilnahme über das Internetangebot der Staatlichen Lotterieverwaltung vor dem Hintergrund der rechtlich gebotenen Ausrichtung des Wettangebotes am Ziel der Bekämpfung von Wettsucht und der Begrenzung der Wettleidenschaft bedenklich sei,
vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/11 -, Juris (Rn. 139),
hat es zwei Jahre später insoweit in Bezug auf den Glücksspielsstaatsvertrag ausdrücklich festgestellt:
"Das Spielen per Internet ist durch ein hohes Maß an Bequemlichkeit sowie durch eine zeitlich unbeschränkte Verfügbarkeit des Angebots gekennzeichnet. Hinzu kommt ein im Vergleich zur Abgabe des Lottoscheins in der Annahmestelle höherer Abstraktionsgrad, der geeignet ist, das virtuelle Glücksspiel in der Wahrnehmung des Spielers aus seinem Bedeutungszusammenhang herauszulösen und insbesondere die Tatsache des Einsatzes – und möglichen Verlustes von Geld – in den Hintergrund treten zu lassen."
BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 -, Juris (Rn. 40).
Diese Bewertung der nationalen Gerichte steht überdies im Einklang mit der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes, der die besonderen Gefahren des Internet-Glücksspiels ebenfalls anspricht, wenn er im Urteil vom 8. September 2010 in der Rechtssache Carmen Media gerade in Bezug auf § 4 Abs. 4 GlüStV ausführt:
"Der Gerichtshof hatte bereits Gelegenheit, die Besonderheiten des Anbietens von Glücksspielen über das Internet hervorzuheben (vgl. Urteil Liga Portuguesa de Futebol Professional und Bwin International, Randnr. 72).
Er hat insbesondere ausgeführt, dass über das Internet angebotene Glücksspiele, verglichen mit den herkömmlichen Glücksspielmärkten, wegen des fehlenden unmittelbaren Kontakts zwischen dem Verbraucher und dem Anbieter anders geartete und größere Gefahren in sich bergen, dass die Verbraucher eventuell von den Anbietern betrogen werden (Urteil Liga Portuguesa de Futebol Profissional und Bwin International, Randnr. 70).
Desgleichen können sich die Besonderheiten des Angebots von Glücksspielen im Internet als Quelle von, verglichen mit den herkömmlichen Glücksspielmärkten, anders gearteten und größeren Gefahren für den Schutz der Verbraucher und insbesondere von Jugendlichen und Personen erweisen, die eine besonders ausgeprägte Spielneigung besitzen oder eine solche Neigung entwickeln könnten. Neben dem bereits erwähnten fehlenden unmittelbaren Kontakt zwischen Verbraucher und Anbieter stellen auch der besonders leichte und ständige Zugang zu den im Internet angebotenen Spielen sowie die potenziell große Menge und Häufigkeit eines solchen Angebots mit internationalem Charakter in einem Umfeld, das überdies durch die Isolation des Spielers, durch Anonymität und durch fehlende soziale Kontrolle gekennzeichnet ist, Faktoren dar, die die Entwicklung von Spielsucht und übermäßige Ausgaben für das Spielen begünstigen und aufgrund dessen die damit verbundenen negativen sozialen und moralischen Folgen, die in ständiger Rechtsprechung herausgestellt worden sind, vergrößern können."
EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-46/08 - [Carmen Media], Juris (Rn. 102 f.).
Dementsprechend prüft inzwischen auch die Europäische Kommission, die das Internetverbot im Glücksspielstaatsvertrag als ungerechtfertigte Beschränkung der Grundfreiheiten moniert hatte,
vgl. Aufforderungsschreiben der EU-Kommission vom 31. Januar 2008 im Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2007/4866, ZfWG 2008, 32 (33 ff.),
angesichts des schnellen Wachstums der Online-Gewinnspiele in Europa,
vgl. Unternehmensberatung Goldmedia, "Glücksspielmarkt Deutschland – Key Facts zur Studie April 2010", Abb. 2 S. 6, abrufbar unter: http://www.goldmedia.com/publikationen/bestellung-key-facts-gluecksspielmarkt-deutschland.html,
und des Schutzbedürfnisses der Bürger selbst Maßnahmen einer zuverlässigen Regulierung dieses Marktes.
Vgl. EU-Kommission, Pressemitteilung vom 24. März 2011, Juris; Europäische Kommission, Grünbuch vom 24. März 2011 "Online-Gewinnspiele im Binnenmarkt", KOM(2011) 128 endgültig.
Das Verbot des Veranstaltens und Vermittelns von Glücksspiel im Internet ist auch im unionsrechtlichen Sinne geeignet, die vom Land Nordrhein-Westfalen geltend gemachten Ziele zu verwirklichen.
Vgl. hierzu schon: OVG NRW, Beschluss vom 3. Dezember 2009 - 13 B 776/09 -, Juris.
So hat auch der Europäische Gerichtshof im oben zitierten Urteil festgestellt:
"Nach alledem ist anzuerkennen, dass eine Maßnahme, mit der jedes Anbieten von Glücksspielen über das Internet verboten wird, grundsätzlich als geeignet angesehen werden kann, die legitimen Ziele der Vermeidung von Anreizen zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen und der Bekämpfung der Spielsucht sowie des Jugendschutzes zu verfolgen, auch wenn das Anbieten solcher Spiele über herkömmlichere Kanäle zulässig bleibt."
EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-46/08 - [Carmen Media], Juris (Rn. 105).
Das auf das Internet bezogene Veranstaltungs- und Vermittlungsverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV erfüllt auch die weiteren Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit einer entsprechenden Beschränkung. Es erweist sich als geeignet, die Verwirklichung der angeführten legitimen Ziele in dem Sinne zu gewährleisten, dass es kohärent und systematisch zur Begrenzung der Wetttätigkeiten beiträgt, geht nicht über das hinaus, was zu deren Erreichung erforderlich ist und ist auch unterschiedslos anwendbar.
Vgl. zu diesen Anforderungen EuGH, Urteil vom 6. November 2003 - C-243/01 - [Gambelli], Juris (Rn. 65 ff.); Urteile vom 8. September 2010 - C-316, 358, 359, 360, 406 und 410/07 - [Markus Stoß], Juris (Rn. 77 ff.) sowie - C-46/08 - [Carmen Media], Juris, (60 ff.).
Insbesondere wird das Internetverbot dem vom Europäischen Gerichtshof in der Rechtssache Gambelli entwickelten,
vgl. Urteil vom 6. November 2003 - C- 243/01 -, Juris (Rn. 67),
und in den Urteilen vom 8. September 2010,
Rechtssachen C-316/07, C-358/07, C-359/07, C-360/07, C-409/07 und C-410/07 [Markus Stoß], Juris (Rn. 83, 88 und 97) sowie C-46/08 [Carmen Media], Juris (Rn 55 und 64),
hervorgehobenen Kohärenzgebot gerecht.
So auch BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, Juris (Rn. 35 ff.); Niedersächsisches OVG, Urteil vom 21. Juni 2011 – 11 LC 348/10 -, Juris (Rn. 69 ff.); Bayerischer VGH, Beschlüsse vom 1. April 2011 - 10 CS 10.2180 und 10 CS 10.589 -, Juris (jeweils Rn. 23 ff.); VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 9. März 2011 - 6 S 2255/10 -, ZfWG 2011, 193 (195) und vom 20. Januar 2011 - 6 S 1685/10 -, Juris (Rn. 15).
Dieses Gebot erfordert allerdings nicht, dass das gesamte Glücksspielrecht in jeder Hinsicht in sich konsistent und systematisch ist.
So aber letztlich Dörr, Das Verbot gewerblicher Internetvermittlung von Lotto auf dem Prüfstand der EG-Grundfreiheiten, DVBl. 2010, 69 (74 f.); Klöck / Klein, Die Glücksspiel-Entscheidungen des EuGH und die Auswirkungen auf den Glücksspielstaatsvertrag, NVwZ 2011, 22 (25); dies., Anmerkung zu den Urteilen des EuGH in der Rs. Markus Stoß und Carmen Media ZfWG 2010, 356 (359), die zur Rechtfertigung ihrer Einschätzung, dass das Internetverbot gegen das Kohärenzgebot verstößt, neben der relativ liberalen Regelung der Pferdewetten auf die suchtgefährdenden Automatenspiele und die teilweise stimulierende Werbung für staatliche Sportwetten und Kasinos verweisen.
Erforderlich ist lediglich, dass die betreffende restriktive Regelung dem Anliegen entspricht, die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern und die Tätigkeiten in diesem Bereich in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen.
Vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-46/08 - [Carmen Media], Juris (Rn. 65).
Gegenstand der Prüfung nach den Maßstäben des Köharenzgebotes ist daher nicht das gesamte Glücksspielrecht, sondern die konkrete streitbefangene Beschränkung.
So letztlich VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20. Januar 2011 - 6 S 1685/10 -, Juris (Rn. 15); Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 11. November 2010 - 11 MC 429/10 -, Juris (Rn. 31); Hambach / Hettich / Pfundstein, "Rechtssicherheit für Internetglücksspiele durch die Rechtsprechung des EuGH?", K&R 2010, 711 (712 f.).
Die Beschränkung liegt hier im Verbot eines bestimmten Vertriebskanals, nämlich des Internets. Inwieweit die Wetttätigkeiten über andere Vertriebswege, insbesondere den terrestrischen, konsistent und systematisch begrenzt werden, ist für die Frage der Beachtung des Kohärenzgebotes durch das Internetverbot unbeachtlich.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, Juris (Rn. 36), das die Kohärenzprüfung auf das Online-Glücksspiel begrenzt und speziell Automatenspiele insoweit ausdrücklich für "irrelevant" erklärt, "da diese die körperliche Anwesenheit des Spielers voraussetzen".
Hieran hält die Kammer auch in Anbetracht der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofes in der Rechtssache Zeturf fest.
Vgl. hierzu auch Deiseroth, Anmerkung zu BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, jurisPR-BVerwG 17/2011 Anm. 6.
Zwar hat der Gerichtshof in seinem Urteil vom 30. Juni 2011 festgestellt, dass das Internet lediglich ein Vertriebskanal für Glücksspiele ist und für die Frage des bei der Prüfung des Kohärenzgebotes in den Blick zu nehmenden Regelungsbereiches der Grad an Austauschbarkeit der verschiedenen Vertriebskanäle aus Sicht des Verbrauchers eine erhebliche Erwägung darstellt, und ist daran anknüpfend zur Einschätzung gelangt, dass speziell der Markt der Pferdewetten insoweit grundsätzlich in seiner Gesamtheit betrachtet werden soll, unabhängig davon, ob die fraglichen Wetten über die traditionellen Kanäle, das heißt physische Annahmestellen, oder über das Internet angeboten werden. Der Gerichtshof hat jedoch sodann diese Forderung einer Gesamtbetrachtung lediglich auf den Fall einer nationalen Regelung bezogen, die gleichermaßen für online angebotene wie für Wetten gilt, die über traditionelle Vertriebskanäle angeboten werden, und für die der nationale Gesetzgeber eine Unterscheidung zwischen den verschiedenen Vertriebskanälen nicht für erforderlich gehalten hat.
Vgl. EuGH, Urteil vom 30. Juni 2011 - C-212/08 - [Zeturf], abrufbar unter: http://curia.europa.eu/jcms/jcms/j_6/ (Rn. 75-77 und 82).
Ein solcher Fall liegt hier jedoch nicht vor. Denn das Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV betrifft naturgemäß nur einen Vertriebskanal. Insoweit hat der nationale Gesetzgeber zwischen den verschiedenen Vertriebskanälen unterschieden, indem er (nur) einen davon wegen der dort bestehenden besonderen Gefahren für den Anwendungsbereich des GlüStV generell verboten hat. Dementsprechend hat der Gerichtshof auch in seinem Urteil in der Rechtssache Zeturf noch einmal ausdrücklich unter Wiederholung seiner oben zitierten Feststellungen aus seiner zu § 4 Abs. 4 GlüStV ergangenen Entscheidung in der Rechtssache Carmen Media auf die Besonderheiten des Anbietens von Glücksspielen über das Internet hingewiesen und seine Forderung nach einer Berücksichtigung sämtlicher austauschbarer Vertriebskanäle dahingehend eingeschränkt, dass sie nicht gilt, wenn die Nutzung des Internets dazu führt, dass die mit dem Glücksspiel verbundenen Gefahren über diejenigen hinaus verstärkt werden, die mit den über traditionelle Kanäle vertriebenen Spielen einhergehen.
Vgl. EuGH, Urteil vom 30. Juni 2011 - C-212/08 - [Zeturf], abrufbar unter: http://curia.europa.eu/jcms/jcms/j_6/ (Rn. 78-81).
Gerade dieser Vorbehalt greift jedoch hier ein. Denn vom Internet gehen – wie oben gesehen und höchstrichterlich anerkannt – für die zu schützenden Allgemeininteressen im Vergleich zu den anderen Vertriebsmöglichkeiten zusätzliche Gefahren aus.
Vor diesem Hintergrund bedurfte es insoweit auch keiner Aussetzung des Verfahrens und Vorlage an den Europäischen Gerichtshof.
Nach Art. 267 Abs. 2 und 3 AEUV besteht für ein mitgliedstaatliches Gericht eine Pflicht zur Vorlage an den Europäischen Gerichtshof, wenn ein Gericht in letzter Instanz entscheidet und wenn die Verwerfung von Unionsrecht infrage steht.
Vgl. Dörr, in: Sodan / Ziekow, VwGO, 3. Auflage (2010), EVG Rn. 125; Karpenestein, in: Grabitz / Hilf, Das Recht der Europäischen Union, Loseblattwerk (Oktober 2009), EGV Art. 234 Rn. 62.
Im Übrigen liegt es nach § 267 Abs. 2 AEUV im pflichtgemäßen Ermessen des Gerichts, eine gemeinschaftsrechtliche Frage dem Europäischen Gerichtshof zur Entscheidung vorzulegen, wenn es eine Entscheidung darüber zum Erlass seines Urteils für erforderlich hält.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. Dezember 1992 - 5 B 72/92 -, Juris (Rn. 3).
Eine Vorlagepflicht nach Art. 267 AEUV bestand nicht, da das Urteil mit dem Rechtsmittel des Antrags auf Zulassung der Berufung angreifbar ist und die Gültigkeit einer entscheidungserheblichen Gemeinschaftsnorm nicht in Rede steht. Im Übrigen hat die Kammer von einer Vorlage an den Europäischen Gerichtshof abgesehen, da dieser in seinem Urteil vom 8. September 2010 in der Rechtssache C-46/08 [Carmen-Media] die Vereinbarkeit der Bestimmung des § 4 Abs. 4 GlüStV mit Art. 56 AEUV hinreichend geklärt hat und durch eine (wiederholte) Vorlage keine weitere Konkretisierung der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zu erwarten ist. Schließlich hat das Bundesverwaltungsgericht in dem Verfahren BVerwG 8 C 5.10, welches die Vereinbarkeit des Internetverbots des § 4 Abs. 4 GlüStV mit dem Unionsrecht zum Gegenstand hatte, von einer Vorlage an den Europäischen Gerichtshof abgesehen und sonach zu erkennen gegeben, dass die sich stellenden unionsrechtlichen Fragen geklärt sind.
Ausgehend von diesen Grundsätzen verletzt das auf das Internet bezogene Veranstaltungs- und Vermittlungsverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV nach der im vorliegenden Zusammenhang allein maßgeblichen aktuellen Sach- und Rechtslage das unionsrechtliche Kohärenzgebot nicht. Grundsätzlich sind nach dieser Vorschrift im Internet generell öffentliche Glücksspiele verboten. Das Verbot betrifft staatliche Anbieter ebenso wie private, nationale ebenso wie mitgliedstaatliche. Eine Inkohärenz ergibt sich auch aus anderen Glücksspielangeboten und den ihnen zugrundeliegenden gesetzlichen Regelungen nicht.
Hinsichtlich der Online-Pferdewetten gilt dies auch dann, wenn davon ausgegangen wird, dass der Anteil der pathologischen Spieler unter allen Teilnehmern an Pferdewetten (stationär wie online) recht beachtlich ist,
vgl. hierzu Stöver, Glücksspiele in Deutschland - Eine repräsentative Untersuchung zur Teilhabe und Problemlage des Spieles um Geld (Dezember 2006), http://www.gluecksspielsucht.de/materialien/un-tersuchungen_glinde_BISDRO.pdf; Landesstelle für Glücksspielsucht in Bayern, Glücksspielsucht in Bayern - Zahlen, Daten, Fakten, http://www.lsgbayern.de/fileadmin/user_upload/lsg/presse/Hinter-grund/Gluecksspielsucht_in_ Zahlen.pdf,
was den Fachbeirat Glücksspielsucht dazu bewogen hat, den Ländern eine Bundesratsinitiative für ein (ausdrückliches) Verbot von Online-Wetten bei Pferderennen zu empfehlen.
Vgl. Beschluss des Fachbeirats nach § 10 Abs. 1 Satz 2 GlüStV vom 12. März 2008 zum Verbot von Online-Pferdewetten, http://www.fachbeirat-gluecksspielsucht.de.
Denn im Internet veranstaltete und vermittelte Pferdewetten bilden aufgrund ihrer geringen Popularität lediglich ein kleines Marktsegment, dem bezogen auf den gesamten Online-Glücksspielmarkt nur eine vernachlässigenswerte Bedeutung zukommt und das bei der notwendigen auf die tatsächlichen Verhältnisse bezogenen Gesamtbetrachtung nicht mit dem erheblichen Suchtpotential sonstiger Online-Glücksspiele allgemein zu vergleichen sein dürfte.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15. November 2010 - 4 B 733/10 -, Juris (Rn. 87); dass., Beschluss vom 2. Juli 2010 - 4 B 581/10 -, Juris (Rn. 82); Niedersächsisches OVG, Urteil vom 21. Juni 2011 – 11 LC 348/10 -, Juris (Rn. 77); dass., Beschlüsse vom 10. März 2011 - 11 MC 13/11 -, Juris (Rn. 17), vom 11. November 2010 - 11 MC 429/10 -, Juris (Rn. 32) und vom 16. Februar 2009 - 11 ME 367/08 -, Juris (Rn. 27); Bayerischer VGH, Beschlüsse vom 1. April 2011 - 10 CS 10.2180 und 10 CS 10.589 -, Juris (jeweils Rn. 27); VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10. Dezember 2009 - 6 S 1110/07 -, Juris (Rn. 65); a. A. VG Gera, Urteil vom 14. Dezember 2010 - 5 K 155/09 Ge -, Juris (Rn. 90 ff.).
Insoweit ist nach Einschätzung der Kammer auch unter Berücksichtigung der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofes in der Rechtssache Zeturf allein der Online-Pferdewettenmarkt in den Blick zu nehmen. Ist nach oben Gesagtem allgemein die Prüfung der Beachtung des Kohärenzgebotes auf den Online-Vertriebskanal zu beschränken, so kann sich nämlich eine Inkohärenz des Internetverbotes nicht aus dem terrestrischen Angebot von Pferdewetten ergeben.
Allerdings bedarf es insoweit keiner weiteren Differenzierung. Denn bereits die geringe Bedeutung des gesamten Bereichs der Pferdewetten – stationär und online – wird anhand der hierzu vorliegenden Zahlen sowohl zu den Umsätzen (Spieleinsätzen) als auch zu den Bruttospielerträgen (den Beträgen, die nach Abzug der Gewinnauszahlungen von den Spieleinsätzen verbleiben) deutlich.
So beliefen sich die mit Pferdewetten erwirtschafteten Bruttospielerträge im Jahre 2009 in Deutschland auf etwa 60 Mio. Euro,
und damit lediglich 6% des gesamten deutschen Online-Glücksspielmarktes, auf dem Bruttospielerträge in Höhe von etwa 1 Mrd. Euro erzielt wurden.
Vgl. Goldmedia, a.a.O. S. 5 f. und 9 f.; BITKOM, Stellungnahme vom 6. Juni 2010 im Rahmen der Strukturierten Anhörung zum Thema "Zukunft des Glücksspielwesens in Deutschland”, Punkt 3.18, abrufbar unter: http://www.bitkom.org/files/documents/Stellungnahme_ Strukturierte_Anhoerung_Gluecksspiel.pdf; vgl. auch die Prognose von H2 Gambling Capital, wiedergegeben in: Wöhr, Forschungsstelle Glücksspiel, Universität Hohenheim, Online-Spiele in Deutschland: Marktdaten, abrufbar unter: https://gluecksspiel.uni-hohenheim.de/fileadmin/einrichtungen/gluecksspiel/intern/MarktOnline Spiele.pdf.
Ein noch deutlich geringerer Anteil ergibt sich aufgrund der niedrigeren Ausschüttungsquote bei der Pferdewette,
vgl. Goldmedia, a.a.O. Abb. 6 S. 9,
wenn man stattdessen auf die Spieleinsätze abstellt. Sie betrugen im Jahre 2010 im gesamten Bereich der Pferdewette 251 Mio. Euro,
vgl. Goldmedia, a.a.O. Abb. 5 S. 8; EPMA (europäischer Totalisatorverband), Der wirtschaftliche und soziale Beitrag des Pferderennsportes in Europa / The economic and social contribution of horseracing in Europe, September 2009, Abb. 9 S. 17, abrufbar unter: http://www.parimutuel-europe.org/index.php?option=com_content&view=article&id=60&Itemid= 6. Die letztgenannte Abbildung veranschaulicht im Übrigen auch eindrucksvoll die geringe Größe des deutschen Pferdewettmarktes im europäischen Vergleich, in dem das bevölkerungsreichste Land Europas nach absoluten Umsätzen zusammen mit Finnland hinter Großbritannien, Frankreich, Irland, Italien, Schweden und Norwegen auf Rang 7 liegt,
während 3,9 Mrd. Euro allein bei sonstigen Online-Sportwetten eingesetzt wurden,
vgl. Goldmedia, a.a.O. Abb. 5 S. 8,
die ihrerseits lediglich etwa ein Drittel des gesamten Online-Glücksspielmarktes ausmachen.
Vgl. unter Berücksichtigung ähnlich hoher Ausschüttungsquoten die Verhältnisse zwischen Online-Wetten auf der einen und Online-Poker, Online-Casinos und Online-Lotto auf der anderen Seite in Bezug auf die Bruttospielerträge: Goldmedia, a.a.O. Abb. 2 S. 6.
Soweit geltend gemacht wird, dass bei den Zahlen Unschärfen im Hinblick auf den schwer zu beziffernden Umfang der Umsätze und Erträge ausländischer Anbieter von Online-Pferdewetten auf dem deutschen Markt bestehen, so ist dem entgegenzuhalten, dass insbesondere angesichts der Illegalität des Angebotes Gleiches für den gegenüber zu stellenden sonstigen Online-Glücksspielmarkt gilt.
Stellt man stattdessen auf das Volumen am Gesamtglücksspielmarkt ab,
so BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, Juris (Rn. 42); Niedersächsisches OVG; Urteil vom 21. Juni 2011 - 11 LC 348/10 -, Juris (Rn. 77),
so fällt der Anteil der Pferdewetten gemessen hieran noch geringer aus.
Dementsprechend hat auch das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 24. November 2010 im Verfahren 8 C 13.09 bereits festgestellt: "Vielmehr durfte der Gesetzgeber aufgrund der jahrzehntelangen Erfahrungen im Bereich der Pferdesportwetten, wegen ihres vergleichsweise geringen Marktanteils und des äußerst geringen Anteils von Wetten mit festen Gewinnquoten davon ausgehen, dass das Suchtpotential dort deutlich geringer ist als im stark expandierenden Bereich sonstiger Sportwetten mit festen Gewinnquoten."
Juris (Rn. 82) unter Hinweis auf Diegmann / Hoffmann / Ohlmann, Praxishandbuch für das gesamte Spielrecht, S. 15 Rn. 43; Hecker / Ruttig, in: Dietlein / Hecker / Ruttig, Glücksspielrecht - Kommentar, § 21 GlüStV Rn. 29.
Im Übrigen hat das Bundesverwaltungsgericht inzwischen entschieden, dass auch Pferderennwetten über das Internet nicht angeboten oder vermittelt werden dürfen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, Juris (Rn. 37 ff.) und in gleicher Weise VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20. Januar 2011 - 6 S 1685/10 -, Juris (Rn. 15); Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 11. November 2010 - 11 MC 429/10 -, Juris (Rn. 32), und Urteil vom 21. Juni 2011 - 11 LC 348/10 -, Juris (Rn. 76); VG Hamburg, Urteil vom 4. November 2010 - 4 K 26/07 -, Juris (Rn. 64 f.).
Dies gilt nicht nur in Hinsicht auf das Wettangebot der Buchmacher, auf welches sich das Bundesverwaltungsgericht in den Gründen des Urteils vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 - beschränkt, wenn es ausführt, dass die nach dem Rennwett- und Lotteriegesetz (RennwLottG) des Bundes erforderlichen Erlaubnisse Buchmachern nur für die Örtlichkeit erteilt werden dürfen, wo die Wetten entgegengenommen oder vermittelt werden (§ 2 Abs. 2 RennwLottG) und sich eine solche örtlichkeitsbezogene Erlaubnis nicht auf die Entgegennahme und Vermittlung von Pferderennwetten im oder über das Internet erstreckt, sondern in gleicher Weise in Hinsicht auf das Wettangebot der Totalisatoren. Aus den Vorschriften der § 7 Abs. 2 Nr. 1 RennwLottG sowie § 5 RennwLottGABest und § 2 RennwLottGABest ergibt sich ein klarer Örtlichkeitsbezug, welcher einen Vertrieb der Totalisatorenwette über das Internet ausschließt. Nach § 5 RennwLottGABest ist dem Verein vorzuschreiben, auf welchen Plätzen der Rennbahn der Totalisator aufgestellt werden darf und welches der Mindestbetrag der Wetteinsätze sein soll. Es kann ihm gestattet werden, auch außerhalb der Rennbahn Wettannahmestellen für sein eigenes und für andere deutsche Totalisatorunternehmungen zu unterhalten. Nach § 2 RennwLottGABest darf zum Betrieb eines Totalisators nur ein Renn- oder Pferdezuchtverein (Verein) zugelassen werden. Die Erlaubnis ist für jeden Verein besonders zu erteilen und darf sich nur auf bestimmte Rennbahnen erstrecken. Im Besonderen die Vorschrift des § 7 Abs. 2 Nr. 1 RennwLottG, nach der ordnungswidrig handelt, wer ohne zugelassener Unternehmer einer Totalisators oder zugelassener Buchmacher zu sein, außerhalb der Örtlichkeiten des Totalisatorunternehmens oder der Örtlichkeit, für welche die Erlaubnis erteilt ist, öffentlich zum Abschluss von Wetten auffordert, setzt den Örtlichkeitsbezug des Totalisators selbstverständlich voraus. Zudem geht das Rennwett- und Lotteriegesetz – wie § 4 RennwLottG unter besonderer Berücksichtigung der Ausführungsbestimmungen in § 9 RennwLottGABest zeigt – von einem Wettschein als ausgehändigter Urkunde aus, der bei Totalisatorwetten einen Tagesstempel oder das Tageszeichen des Rennvereins (§ 9 Buchstabe a) RennwLottGABest) bzw. bei Buchmacherwetten eine Unterschrift des Buchmachers oder seines Gehilfen (§ 10 Abs. 1 Satz 5 Buchstabe f) RennwLottGABest) trägt, wobei letztgenannter Wettschein mithilfe des Durchschreibeverfahrens und damit gegenständlich hergestellt wird und mit nicht löschbarem Schreibmittel auszufüllen ist (§ 10 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 RennwLottGABest). Diese Anforderungen an die Dokumentation der Pferdewetten vermittels Urkundenerstellung und Aushändigung erfüllt das Veranstalten oder Vermitteln von Pferdewetten im Internet nicht.
Vgl. VG Hamburg, Urteil vom 4. November 2010 - 4 K 26/07 -, Juris (Rn. 64 f.)
Dem steht auch nicht die tatsächliche Anwendungspraxis entgegen. Zwar muss sich die Prüfung der Beachtung des Kohärenzgebotes insbesondere auch auf die konkreten Anwendungsmodalitäten der betreffenden restriktiven Regelung beziehen,
vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010 – C-46/08 - [Carmen Media], Juris (Rn. 65),
so dass die Kohärenz etwa dann nicht gewahrt ist, wenn der Staat einerseits ein bestimmtes Verhalten zu seiner Begrenzung nur einem staatlichen Monopolträger erlaubt, andererseits aber die Verbraucher zur Inanspruchnahme dessen Angebotes anreizt und ermuntert oder aber zumindest die Bereitschaft hierzu fördert.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 14.09 -, Juris (Rn. 77 f.).
Auch sind verschiedene Länderbehörden zurückliegend wohl von der Rechtmäßigkeit von Angeboten von Pferdewetten im Internet ausgegangen und es mögen zudem Buchmachern und Totalisatoren vereinzelt Erlaubnisse erteilt worden sein, welche sich ausdrücklich auf das Angebot von Pferdewetten im Internet erstreckten. Daraus lässt sich jedoch eine vergleichbar widersprüchliche Anwendungspraxis bei der Zulassung von Sportwetten im Internet hinsichtlich der Pferdewetten nicht ableiten. Denn zum einen beschränkte sich die Einschätzung der Rechtmäßigkeit des Angebots von Pferdewetten im Internet auf den Umfang der niedergelassenen Buchmachern und Totalisatoren nach dem Rennwett- und Lotteriegesetz erteilten Erlaubnisse und zudem kommt den Pferdewetten – wie ausgeführt – nur eine vernachlässigenswerte Bedeutung im Vergleich zum gesamten Online-Glücksspielmarkt zu. Zum anderen war die Frage der Zulässigkeit von Pferdewetten im Internet nicht eindeutig geklärt,
vgl. einerseits: OVG NRW, Beschluss vom 6. November 2009 – 13 B 723/09 -, Juris (Rn. 68 ff.); andererseits: VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20. Januar 2011 - 6 S 1685/10 -, Juris (Rn. 15); Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 11. November 2010 - 11 MC 429/10 -, Juris (Rn. 32),
und es ist davon auszugehen, dass nach der Entscheidung durch das Bundesverwaltungsgericht konsequent und systematisch gegen das Angebot von Pferdewetten im Internet vorgegangen wird.
Dass eine Inkohärenz des Internetverbotes auch nicht in Bezug auf Online-Spielbanken, Online-Spielautomaten, Gewinnspielen in (dem Rundfunk) vergleichbaren Telemedien, die Zulassung von Spielaufträgen an Lotto Hessen mittels eines E-Postbriefes der Deutschen Post, das Angebot der XOTTO Lottovermittlungsgesellschaft mbH, die von einigen Lotteriegesellschaften aufgestellten SB-Terminals und die nach dem Gewerbegesetz der Deutschen Demokratischen Republik erteilten Erlaubnisse zur Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspiel besteht, hat die Kammer in ständiger Rechtsprechung dargelegt.
Vgl. zuletzt VG Düsseldorf, Urteil vom 12. Juli 2011 - 27 K 8790/08 -, Juris (Rn. 231 ff.); vgl. zu diesen Fragen auch Niedersächsisches OVG, Urteil vom 21. Juni 2011 - 11 LC 348/10 -, Juris (Rn. 79 ff.).
Hierauf wird Bezug genommen.
Das auf das Internet bezogene Veranstaltungs- und Vermittlungsverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV geht auch nicht über das hinaus, was zur Erreichung der angeführten Ziele erforderlich ist. Dies verlangt, dass das Ziel nicht durch eine andere Maßnahme, die die betroffene Rechtsposition weniger beeinträchtigen würde, gleich wirksam verfolgt werden kann.
Vgl. EuGH, Urteil vom 11. Mai 1989 - C-25/88 - [Wurmser], Juris (Rn. 13); Pache, "Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in der Rechtsprechung der Gerichte der Europäischen Gemeinschaften", NVwZ 1999, 1033 (1036); ders. in: Schulze / Zuleeg / Kadelbach, Europarecht - Handbuch für die deutsche Rechtspraxis, 2. Aufl., § 10 Rn. 57; Schroeder, in: Streinz, EUV/EGV, Art. 30 EGV Rn. 53.
Insoweit ist jedoch dem Normgeber ein Beurteilungsspielraum dabei einzuräumen, ob ein milderes Mittel ebenso effektiv ist.
Vgl. zum Ermessen im Rahmen der Beurteilung der Erforderlichkeit EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-316, 358, 359, 360, 409 und 410/07 - [Markus Stoß], Juris (Rn. 79 und 81); Urteil vom 21. September 1999 - C-124/97 - [Läärä], Juris (Rn. 39); Pache, a. a. O., 1033 (1039).
Danach ist die Entscheidung, wie weit ein Mitgliedstaat in seinem Gebiet den Schutz bei Glücksspielen ausdehnen will, seinem Ermessen überlassen. Ihm kommt die Beurteilung zu, ob es im Rahmen des angestrebten Zieles notwendig ist, derartige Tätigkeiten vollständig oder teilweise zu verbieten oder nur einzuschränken und dazu mehr oder weniger strenge Kontrollformen vorzusehen.
Vgl. EuGH, Urteil vom 21. September 1999 - C-124/97 - [Läärä], Juris (Rn. 35); EuGH, Urteil vom 24. März 1994 - C-275/92 - [Schindler], Juris (Rn. 61).
Angesichts dessen ist es auch unionsrechtlich nicht zu beanstanden, dass der deutsche Normgeber ein allgemeines Internetverbot für die Veranstaltung von Glücksspielen im Sinne des § 3 Abs. 1 GlüStV zur Bekämpfung der spezifischen Gefahren des Glücksspiels auf diesem Vertriebsweg im Vergleich zu einer Regelung als wirksamer erachtet, die Internetglücksspiel grundsätzlich zulässt, aber Auflagen macht, die – wie etwa eine Identitäts- und Alterskontrolle sowie den Anschluss an zentrale Sperrdateien – der Suchtprävention und dem Jugendschutz dienen.
Vgl. zu diesem Ansatz: TÜV-Rheinland/Weissmann, Die Bedeutung der Studie "Was kann das Internet" in der Praxis; Koenig, "Wirkungen der Urteile des Europäischen Gerichtshofs in den Rechtssachen Carmen Media Group Ltd., Markus Stoß u.a. und Kulpa Automatenservice Asperg GmbH u.a. im Hinblick auf den deutschen Glücksspielstaatsvertrag", Time Law News 4/2010, 2 (4 f.).
Des Weiteren ist das Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV auch unterschiedslos anwendbar, das heißt nicht diskriminierend. Soweit darauf verwiesen wird, dass die staatlichen Glücksspielanbieter ihre lokale Betriebsinfrastruktur ganz überwiegend aus den Monopoleinnahmen finanziert haben und die bisher rechtswidrig von einer Zulassung ausgeschlossenen privaten Glücksspielanbieter gegen diese bereits vorhandene Infrastruktur angesichts der immensen Investitionskosten kaum konkurrieren könnten, mit der Folge, dass das Internet für sie deshalb häufig die einzige realistische Zugangsmöglichkeit zum deutschen Glücksspielmarkt darstellte, und der Konsequenz, dass das Totalverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV insofern eine faktisch diskriminierende und nicht zu rechtfertigende Beschränkungswirkung im Hinblick auf den Marktzugang von neuen Anbietern aus dem In- und Ausland entfalte,
vgl. Klöck / Klein, NVwZ 2011, 22 (25); Koenig, a. a. O. 2 (3 f.),
vermag dies keine Unanwendbarkeit des § 4 Abs. 4 GlüStV zu begründen. So zeigt die Vielzahl und Verschiedenartigkeit (nicht konzessionierter) Vermittlungsstellen, dass es sich um angreifbare Märkte handelt und ein Markteintritt nicht mit signifikanten, an eine Marktzugangsbarriere heranreichende Irreversibilitäten verbunden ist. Zudem würde eine erforderliche Marktöffnung und Zugangsregulierung keine Aufhebung des generell wirkenden Verbotes des § 4 Abs. 4 GlüStV gebieten, sondern allenfalls Ansprüche auf Zugang zu den vorhandenen Infrastrukturen des Marktbeherrschers.
(2) Schließlich ist auch der Erlaubnisvorbehalt in § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV, bei dessen Nichterfüllung das Veranstalten und Vermitteln öffentlicher Glücksspiele unerlaubtes Glücksspiel im Sinne der § 4 Abs. 1 Satz 2 und § 9 Abs. 1 GlüStV darstellt, sowohl verfassungsrechtlich unbedenklich,
vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 -, NVwZ 2008, 1338; BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 13.09 -, Juris (Rn. 78 ff.),
als auch mit Unionsrecht vereinbar. Auch dem stünde eine etwaige Unionsrechtswidrigkeit des Glücksspielmonopols nicht entgegen, da der Erlaubnisvorbehalt von diesem Monopol unabhängig besteht.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 13.09 -, Juris (Rn. 77); OVG NRW, Beschluss vom 22. März 2011 - 4 B 48/11 -, Juris (Rn. 60 ff.); Niedersächsisches OVG, Urteil vom 21. Juni 2011 - 11 LC 348/10 -, Juris (Rn. 29ff.) und Beschluss vom 10. März 2011 - 11 MC 13/11 -, Juris (Rn. 7); Bayerischer VGH, Beschluss vom 21. März 2011 - 10 AS 10.2499 -, Juris (Rn. 30); OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 14. Januar 2011 - OVG 1 S 221.10 -, Juris (Rn. 6 f.); VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20. Januar 2011 - 6 S 1685/10 -, Juris (Rn. 9); Sächsisches OVG, Beschluss vom 4. Januar 2011 - 3 B 507/09 -, Juris (Rn. 5).
Die mit dem Erlaubnisvorbehalt verbundene Einschränkung der Dienstleistungsfreiheit ist entsprechend obigen Ausführungen zum Internetverbot durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses (Suchtvorbeugung und -bekämpfung, Jugend- und Spielerschutz sowie Kriminalitätsbekämpfung) gerechtfertigt, insbesondere verhältnismäßig, weil zur Verwirklichung dieser Ziele geeignet und erforderlich; auch beruht das vorgesehene System der vorherigen behördlichen Erlaubnis angesichts der in § 4 Abs. 2 bis 4 GlüStV und § 4 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes zur Ausführung des GlüStV (GlüStV AG NRW) genannten Tatbestandsvoraussetzungen auf objektiven, nicht diskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien.
Vgl. zu diesen Anforderungen: EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-46/08 - [Carmen Media], Juris (Rn. 84 ff.); EuGH, Urteil vom 3. Juni 2010 - C-203/08 - [Sporting Exchange], Juris (Rn. 50); EuGH, Urteil vom 6. März 2007 - C-338, 359 und 360/04 - [Placanica], Juris (Rn. 53 ff.); zum Erlaubnissystem nach dem GlüStV: OVG NRW, Beschluss vom 22. März 2011 - 4 B 48/11 -, Juris (Rn. 76 ff.); OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 8. Dezember 2010 - 6 B 11013/10 -, Juris (Rn. 5 f.); VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20. Januar 2011 - 6 S 1685/10 -, Juris (Rn. 9); Sächsisches OVG, Beschluss vom 4. Januar 2011 - 3 B 507/09 -, Juris (Rn. 7).
II. Die Zwangsgeldandrohung findet ihre Rechtsgrundlage in §§ 55 Abs. 1, 60, 63 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVG NRW).
Die Untersagungsanordnung in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung, an die die Bezirksregierung E hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung über die Fristsetzung in Ziffer 2 anknüpft, stellt einen sofort vollstreckbaren, mit Zwangsmitteln durchsetzbaren Verwaltungsakt im Sinne des § 55 Abs. 1 VwVG NRW dar. Die Bezirksregierung E hat mit dem Zwangsgeld das richtige Zwangsmittel ausgewählt. Es bestehen keine Bedenken gegen die Verhältnismäßigkeit des angedrohten Betrags. Konkrete Anhaltspunkte diesbezüglich hat auch die Klägerin nicht vorgetragen.
III. Die Gebührenfestsetzung in Ziffer 4 des Bescheides der Bezirksregierung E vom 14. Dezember 2009 erweist sich in gleicher Weise als rechtmäßig.
Sie beruht auf § 1 Abs. 1 Nr. 1 und § 2 des Gebührengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (GebG NRW) in Verbindung mit § 1 Abs. 1 der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung (AVerwGebO NRW) sowie der Tarifstelle 17.7 des Allgemeinen Gebührentarifs (AGT).
Der Gebührentatbestand der Tarifstelle 17.7 AGT (Untersagung von unerlaubtem Glücksspiel, Durchführung und Vermittlung einschließlich Werbung), an den die Bezirksregierung E mit Ziffer 4 ihres Bescheides vom 14. Dezember 2009 anknüpft, ist im Hinblick auf die Untersagungsanordnung in Ziffer 1 des Bescheides erfüllt. Diese Tarifstelle begegnet im Gegensatz zur früheren Regelung in der Tarifstelle 17.8 AGT a.F., die einen Gebührenrahmen von 1.000,00 bis 10.000,00 Euro vorsah und dabei wohl unzulässigerweise nicht nur den Verwaltungsaufwand, sondern auch den wirtschaftlichen Vorteil des betreffenden Anbieters berücksichtigte,
vgl. hierzu: OVG NRW, Beschluss vom 2. Februar 2009 – 9 B 1788/08 -, Juris (Rn. 11 ff.),
ihrerseits keinen rechtlichen Bedenken.
Die Gebührenschuld ist gemäß § 11 Abs. 1 Satz 2 GebG NRW mit der Beendigung der gebührenpflichtigen Amtshandlung der Bezirksregierung E, das heißt dem Erlass der Untersagungsanordnung vom 14. Dezember 2009, entstanden.
Die Klägerin ist gemäß § 13 Abs. 1 Nr. 1 GebG NRW auch Kostenschuldnerin, da sie die Amtshandlung durch die Veranstaltung unerlaubten Glücksspiels im Internet zurechenbar verursacht hat.
Schließlich wahrt die Festsetzung einer Verwaltungsgebühr in Höhe von 600,00 Euro für die genannte Untersagungsanordnung auch die Grundsätze des § 9 GebG NRW zur Gebührenbemessung. Nach Absatz 1 Satz 1 dieser Vorschrift sind bei der Festsetzung der Gebühren, sofern – wie hier in der Tarifstelle 17.7 AGT ("Gebühr 50 bis 5000") – insoweit Rahmensätze vorgesehen sind, im Einzelfall zu berücksichtigen:
1. der mit der Amtshandlung verbundene Verwaltungsaufwand, soweit Aufwendungen nicht als Auslagen gesondert berechnet werden, und
2. die Bedeutung, der wirtschaftliche Wert oder der sonstige Nutzen der Amtshandlung für den Gebührenschuldner sowie auf Antrag dessen wirtschaftliche Verhältnisse.
Hiernach ist Ausgangspunkt der Gebührenbemessung der mit der Amtshandlung verbundene Verwaltungsaufwand, der allerdings im Einzelfall nicht genau ermittelt, sondern nur berücksichtigt werden muss und deshalb einer Schätzung durch die Behörde zugänglich ist.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 18. August 2004 – 9 B 1591/04 -, Juris (Rn. 5).
Da die Untersagungsanordnung der Klägerin keinen Vorteil brachte, scheidet die Berücksichtigung eines Nutzens der Amtshandlung für den Gebührenschuldner im vorliegenden Fall aus.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 2. Februar 2009 – 9 B 1788/08 -, Juris (Rn. 11 f.).
Dass die Festsetzung einer Verwaltungsgebühr in Höhe von 600,00 Euro gegenüber der Klägerin für den Erlass der Untersagungsanordnung vom 14. Dezember 2009 die damit gezogenen Grenzen überschreitet und die maßgeblichen Gesichtspunkte nicht berücksichtigt, macht die Klägerin nicht substantiiert geltend und ist angesichts des aus dem Verwaltungsvorgang ersichtlichen Ermittlungsaufwandes der Bezirksregierung E auch sonst nicht ersichtlich.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 und 2 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 12 TMG, 28 Abs. 1 BDSG
§§ 14 Abs. 1, 15 Abs. 1 TMG
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 3 GlüStV
§ 21 GlüStV
§ 5 RennwLottGABest
§ 2 RennwLottGABest
§ 5 RennwLottGABest
§ 4 RennwLottG
§ 9 RennwLottGABest
§ 9 GebG NRW
§ 4 Abs. 1 und Abs. 4 GlüStV
§ 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 9 Abs. 1 GlüStV
§ 3 Abs. 4 GlüStV
§ 4 Abs. 4 GlüStV
§ 4 Abs. 1 GlüStV
§ 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 28 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BDSG
§ 284 Abs. 1 StGB
§ 25 Abs. 6 Nr. 4 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV
§ 21 Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 10 Abs. 2 und Abs. 5 GlüStV
§ 4 Abs. 1 GlüStV
§ 1 Nr. 1 GlüStV
§ 1 Nr. 3 GlüStV
§ 1 Nr. 2 GlüStV
§ 1 Nr. 4 GlüStV
§ 4 Abs. 4 GlüStV
§ 267 Abs. 2 AEUV
§ 10 Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 2 Abs. 2 RennwLottG
§ 7 Abs. 2 Nr. 1 RennwLottG
§ 10 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 RennwLottGABest
§ 3 Abs. 1 GlüStV
§ 4 Abs. 4 GlüStV
§ 9 Abs. 1 GlüStV
§ 4 Abs. 2 bis 4 GlüStV
§ 55 Abs. 1 VwVG NRW
§ 11 Abs. 1 Satz 2 GebG NRW
§ 13 Abs. 1 Nr. 1 GebG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 37 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 55 Abs. 1, 60, 63 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes
§ 1 Abs. 1 Nr. 1 und § 2 des Gebührengesetzes
Art. 56 AEUV
Art. 267 Abs. 2 und 3 AEUV
Art. 267 AEUV
Art. 56 AEUV
Art. 30 EGV

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2008, 301
NVwZ-RR 2009, 202
NVwZ 2008, 1338
NVwZ 2011, 22
NVwZ 1999, 1033
8 C 5.10
27 L 28/10
13 B 645/10
1 BvR 2218/06
13 B 1215/07
27 L 28/10
8 C 13.09
13 B 1215/07
10 BV 07.55
6 S 2223/07
13 B 646/10
1 S 22.10
10 CS 09.17
6 S 1565/09
3 EO 565/07
8 C 5.10
I C 29.67
27 K 5009/08
13 B 676/10
13 B 958/09
10 CS 09.26
10 CS 08.23
1 S 224.08
27 K 437/09
4 S 09.01
6 S 1565/09
1 S 213.08
10 CS 09.11
11 ME 399/08
4 S 09.59
1 S 224.08
13 B 804/09
10 CS 09.26
10 A 1753/91
8 C 11/10
3 B 507/09
4 B 48/11
11 MC 429/10
8 C 13/09
1 BvR 928/08
13 B 618/11
13 B 619/11
13 B 1290/10
13 B 1016/10
10 CS 10.21
10 CS 10.58
6 S 2255/10
6 S 1685/10
11 LC 348/10
11 MC 13/11
8 A 2423/09
1 B 31.08
1 S 221.10
1 S 154.10
6 U 38/10
12 O 232/09
13 B 776/09
27 K 8790/08
8 B 1552/10
13 B 702/11
1 BvR 1054/11
5 B 72/92
4 B 733/10
4 B 581/10
11 ME 367/08
6 S 1110/07
5 K 155/09
4 K 26/07
8 C 14.09
13 B 723/09
10 AS 10.24
6 B 11013/10
9 B 1788/08
9 B 1591/04