Oberverwaltungsgericht des Saarlandes (Saarland, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-07-10, Aktenzeichen 2 C 14/24
ECLI: ECLI:DE:OVGSL:2024:0710.2C14.24.00

Tenor:
Der Normenkontrollantrag wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Antragssteller.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Antragsteller wendet sich mit seinem am 13.2.2022 gestellten Normenkontrollantrag gegen die sog. 2G-Plus-Regelung bei der Inanspruchnahme von körpernahen, nicht medizinisch oder therapeutisch indizierten Dienstleistungen, namentlich Friseurdienstleistungen. Konkret richtet sich sein Normenkontrollantrag gegen den § 6 Abs. 2 Nr. 1 der damals geltenden Verordnung des Antragsgegners „zur Bekämpfung der Corona-Pandemie“ (VO-CP) vom 10.2.2022.1Amtsbl. des Saarlandes Teil I, S. 182Amtsbl. des Saarlandes Teil I, S. 182 Dieser hatte folgenden Wortlaut:
»§ 6
Nachweispflicht über das Nichtvorliegen einer Infektion
mit dem SARSCoV-2-Virus
(1) […]
(2) Ausschließlich für Kundinnen und Kunden, Besucherinnen und Besucher sowie Teilnehmerinnen und Teilnehmer, die einen 2G-Plus-Nachweis vorlegen,
sowie für Personen, die aufgrund einer medizinischen Kontraindikation, insbesondere einer Schwangerschaft im ersten Schwangerschaftsdrittel, nicht gegen das Coronavirus SARS-CoV-2 geimpft werden können oder in den letzten drei Monaten aufgrund einer medizinischen Kontraindikation nicht gegen das Coronavirus SARS-CoV-2 geimpft werden konnten, die einen Nachweis im Sinne des § 2 Absatz 1 Satz 1 Nummer 3 dieser Verordnung führen, sind zulässig
1. die Inanspruchnahme von körpernahen, nicht medizinisch oder therapeutisch
indizierten Dienstleistungen,
2. […]«
Gleichzeitig beantragte der Antragsteller, § 6 Abs. 2 Nr. 1 VO-CP bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache vorläufig insoweit außer Vollzug zu setzen, als sich die Vorschrift auch auf die Inanspruchnahme von Friseurdienstleistungen bezog. Das betreffende Verfahren - 2 B 32/22 - wurde mit Beschluss des Senats vom 1.3.2022 eingestellt, nachdem die Beteiligten das Verfahren übereinstimmend für erledigt erklärt hatten.
Zur Begründung seines Normenkontrollantrags hat der Antragsteller vorgetragen, er sei Einwohner der Kreisstadt Saarlouis und wolle seinen in A-Stadt ansässigen Friseur, in dessen Räumlichkeiten keine auf sein privates Hausrecht gestützten „G-Regeln“, sondern nur die gesetzlichen Vorschriften gelten würden, aufsuchen, um sich die Haare schneiden zu lassen. Hierin sehe er, der nicht gegen COVID-19 geimpft und auch nicht von dieser Krankheit genesen sei, sich durch den § 6 Abs. 2 Nr. 1 VO-CP gehindert. Er sei antragsbefugt, weil durch diese Vorschrift in seine allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) eingegriffen werde. Die Inanspruchnahme von Friseurdienstleistungen stelle ein elementares menschliches Bedürfnis dar, von dessen Wahrnehmung er nun schon seit Monaten ausgeschlossen sei. Zudem werde er im Falle der Vorlage eines negativen Testergebnisses ohne rechtfertigenden Grund und unter Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG gegenüber negativ getesteten geimpften Friseurbesuchern ungleich behandelt. Der Normenkontrollantrag sei auch begründet. Friseurbesuche einer 2-G-Plus-Regelung zu unterstellen sei unter Berücksichtigung des aktuellen Infektionsgeschehens keine notwendige infektionsschutzrechtliche Maßnahme. Das in diesem Zusammenhang immer wieder vorgebrachte Hauptargument, es drohe eine Überlastung des Gesundheitssystems, sei bereits zu Beginn der Pandemie falsch gewesen und sei es jetzt in noch weit größerem Maße. Die Zahl der insgesamt belegten Intensivbetten sei seit Monaten nahezu konstant und oszilliere bei geringfügigen Abweichungen um einen Wert von rund 20.000, aktuell (Stand: 11.2.2022) seien es 19.132. Im gesamten Bundesgebiet stünden derzeit 2.924 reguläre plus 8.209 Notfallreserve = 11.133 freie Intensivbetten zur Verfügung. Bezogen auf das Saarland ergebe sich derselbe Befund: Auch hier sei bei 59 freien regulären Intensivbetten und 247 in der Notfallreserve, insgesamt also 306 freien Intensivbetten, weit und breit keine Überlastung der Intensivstationen zu erkennen oder auch nur ansatzweise absehbar. Dass eine Überlastung des Gesundheitssystems zu keinem Zeitpunkt gedroht habe, habe auch der Bundesrechnungshof in seinem Bericht vom 9.6.2021 bestätigt. Hinzu komme, dass es an jeglicher wissenschaftlicher Evidenz fehle, dass 2G-Plus-Regelungen der vorliegenden Art einen nennenswerten Beitrag zur Pandemiebekämpfung leisteten. Ferner bleibe unklar, weshalb ausgerechnet im Saarland, welches nach Bremen mit rund 82 % über die zweithöchste Impfquote bundesweit - zuzüglich der Genesenenquote - verfüge, eine 2G-Plus-Regelung bei Friseurbesuchen erforderlich sein solle. Da das pandemische Geschehen mit zunehmender Impf- und Genesenenquote immer ungefährlicher werde, müssten die G-Regeln im Saarland eher gelockert als verschärft werden. Jedenfalls stünden mildere Mittel als die angegriffene 2G-Plus-Regelung zur Verfügung, um während Friseurbesuchen einen effektiven Infektionsschutz zu gewährleisten. In Betracht komme beispielsweise eine mit einer Maskenpflicht kombinierte 3G-Regelung. Wenn der Antragsgegner nicht nur nicht den ihm obliegenden Vollbeweis führen könne, dass die Impfung zu einer sterilen Immunität oder zumindest zu einer signifikanten Senkung des Übertragungsrisikos führe, sondern im Gegenteil führende Wissenschaftler ausdrücklich erklärten, dass Geimpfte das Virus ebenso übertragen könnten wie Ungeimpfte, und das RKI aus diesem Grund auch für Geimpfte weiterhin Kontaktreduktion, Abstand und Maske empfehle, dann sei kein sachlicher Grund ersichtlich, nur getesteten Geimpften den Zugang zu Friseurdienstleistungen zu erlauben, ihn getesteten Ungeimpften aber zu verwehren. Eine 3G-Regel würde sich daher als mildere, gleich geeignete Infektionsschutzmaßnahme darstellen. Etwaigen Restgefahren könne mit einer flankierenden Maskenpflicht begegnet werden. Aus den genannten Gründen verstoße die 2G-Plus-Regelung auch gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG, weil vergleichbare Personengruppen willkürlich unterschiedlich behandelt würden. Relevante Vergleichsgruppe seien negativ getestete Friseurbesucher. Negativ getesteten geimpften Friseurbesuchern werde der Zugang gewährt, negativ getesteten ungeimpften Friseurbesuchern hingegen nicht. Gründe solcher Art und solchen Gewichts, dass sie diese Ungleichbehandlung rechtfertigen könnten, lägen nicht vor. Insbesondere stelle der Impfstatus kein sachliches Differenzierungskriterium dar, weil sich die Infektiösität von Geimpften und Ungeimpften nicht in relevantem Maße unterscheide.
Der Antragsteller hat zunächst beantragt,
§ 6 Abs. 2 Nr. 1 der Verordnung zur Änderung infektionsschutzrechtlicher Verordnung zur Bekämpfung der Corona-Pandemie vom 10.2.2022 insoweit für unwirksam zu erklären, als sich die Vorschrift auch auf die Inanspruchnahme von Friseurdienstleistungen bezieht.
Nach dem Außerkrafttreten der im Streit befindlichen Norm hat der Antragsteller beantragt,
festzustellen, dass § 6 Abs. 2 Nr. 1 der Verordnung zur Bekämpfung der Corona-Pandemie (VO-CP) vom 10.2.2022 im Zeitpunkt seines Erlasses insoweit unwirksam war, als sich die Vorschrift auch auf die Inanspruchnahme von Friseurdienstleistungen bezog.
Er hat vorgetragen, der Normenkontrollantrag sei weiterhin zulässig, weil ein sich kurzfristig erledigender, schwerwiegender Grundrechtseingriff in Rede stehe, zu dessen gerichtlicher Aufarbeitung gemäß Art. 19 Abs. 4 GG auch nach Außerkrafttreten der angegriffenen Norm Hauptsacherechtsschutz zu gewähren sei. Die Schwere des Grundrechtseingriffs folge auch aus einer Verletzung der Menschenwürde (Art. 1 Abs. 1 GG). Nach der Konzeption der 2G-Plus-Regelung beginne der Mensch gewissermaßen erst bei der Impfung und werde ansonsten nur als potentielle Bazillenschleuder behandelt, die eine Gefahr für die Allgemeinheit darstelle. Der Bürger müsse den gegen ihn vom Verordnungsgeber aufgestellten infektionsschutzrechtlichen Generalverdacht erst durch eine Impfung sowie durch einen zusätzlichen Test entkräften, bevor er als gleichberechtigtes Mitglied der menschlichen Gesellschaft anerkannt werde und elementare Dienstleistungen der Körperpflege wie die in Rede stehenden Friseurdienstleistungen in Anspruch nehmen dürfe. Diese Konzeption sei mit dem Menschenbild des Grundgesetzes unvereinbar. Der Sache nach werde hierdurch nämlich ein Rechtsgedanke, der bislang allein im Tierseuchenrecht beheimatet gewesen sei, nunmehr auf das den Menschen betreffende Infektionsschutzrecht übertragen: Nach § 2 Nr. 8 TierGesG seien solche Tiere ansteckungsverdächtig, die nicht seuchenverdächtig seien, bei denen aber nicht auszuschließen sei, dass sie den Tierseuchenerreger aufgenommen haben. Gemäß § 2 Nr. 7 IfSG sei aber nur eine solche Person ansteckungsverdächtig, von der anzunehmen sei, dass sie Krankheitserreger aufgenommen habe, ohne krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider zu sein. Während beim Tier also die Nichtausschließbarkeit einer Infektion genüge, müsse sie beim Menschen aufgrund konkreter Umstände anzunehmen sein. Die verfahrensgegenständliche Kombination aus Impf- und Testpflicht kehre dieses Regel-Ausnahme-Verhältnis indes komplett um, behandele jeden ungeimpften und ungenesenen Menschen als potentiell infektionsschutzrechtlichen Gefährder und erkenne ihn erst dann als vollwertiges Mitglied der Gesellschaft an, wenn er seine Gesundheit durch Impfung und Test positiv nachgewiesen habe. Diese Regelung unterwerfe den Menschen somit faktisch dem Regelungsregime des Tierseuchenrechts und verletze ihn dadurch in seiner Menschenwürde. Es könne auch nicht eingewendet werden, die Gewährung von Hauptsacherechtsschutz sei hier deshalb nicht mehr erforderlich, weil bereits ein einstweiliges Anordnungsverfahren durchgeführt worden sei. Vorliegend habe sich die angegriffene Verordnungsvorschrift nämlich so schnell erledigt, dass selbst im Eilverfahren keine - nicht einmal eine nur summarische - Prüfung habe erfolgen können. Das Feststellungsinteresse bei dieser Sachlage zu verneinen würde ihn vollständig rechtsschutzlos stellen und dadurch Bedeutung und Tragweite des Grundrechts aus Art. 19 Abs. 4 GG verkennen. Der Normenkontrollantrag sei auch weiterhin begründet. Die angegriffene Verordnungsvorschrift sei im Zeitpunkt ihres Erlasses wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht unwirksam gewesen. Es sei weiterhin zu bestreiten, dass im Saarland jemals eine coronabedingte Überlastung der Krankenhauskapazitäten gedroht habe, schon gar nicht im Zeitpunkt des hier im Streit stehenden Normerlasses. Der Antragsgegner behaupte dies zwar immerfort, trage hierzu jedoch weder substantiiert vor noch biete er Beweis an. Ohne eine auch nur annähernd greifbar drohende Überlastung des Gesundheitssystems seien drastische Maßnahmen wie eine 2G-Plus-Regelung bei Friseurbesuchen von vornherein nicht erforderlich und damit unverhältnismäßig. Die Vorschrift sei aber auch aus einem anderen Grund rechtswidrig: Gemäß dem § 6 Abs. 3 VO-CP sei die Einhaltung der 2G-Plus-Regelung von den Betreibern zu kontrollieren gewesen; fallbezogen also von den Inhabern von Friseurgeschäften. Konkret seien die Betreiber zur Einsichtnahme in den Test-, Impf-oder Genesenennachweis sowie in ein amtliches Ausweisdokument verpflichtet gewesen. Ihm sei dadurch die Duldungspflicht auferlegt worden, seinen Impf- oder Genesenen- sowie seinen Teststatus von einem privaten Friseur überprüfen zu lassen und diesem gegenüber sensible personenbezogene Gesundheitsdaten (Art. 4 Nr. 15, Art. 9 Abs. 1 DSGVO) zu offenbaren. Dies sei aus zweierlei Gründen rechtlich nicht zulässig: Zum einen handele es sich bei einem Impf-, Genesenen- und Testausweis um einen Berechtigungsschein im Sinne des § 9 Abs. 3 SPolG. Die entsprechenden Ausweise hätten dazu berechtigt, Orte aufzusuchen und Dienstleistungen in Anspruch zu nehmen, die Personen ohne entsprechende Ausweise verschlossen gewesen seien. Eine Kontrolle von Berechtigungsscheinen sei nach § 9 Abs. 3 SPolG aber den Polizeibehörden vorbehalten, weil es sich dabei um eine hoheitliche Maßnahme handele, die in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung eingreife. Indem die verfahrensgegenständliche Verordnung u.a. die Friseure dazu gezwungen habe, hoheitliche Handlungen an anderen Bürgern vorzunehmen (die Kontrolle von deren Berechtigungsscheinen), habe sie diese zur Begehung einer strafbaren Amtsanmaßung nach § 132 StGB angehalten. Da eine Landesrechtsverordnung keine nach Bundesrecht verbotenen, sogar strafbaren Handlungen anordnen könne, sei sie über Art. 31 GG als nichtig anzusehen gewesen. Die Rekrutierung Privater zur Unterstützung des Staates im Wege der Wahrnehmung polizeilicher Aufgaben sei in einem freiheitlichen Rechtsstaat nicht angängig (Art. 33 Abs. 4 GG). Zum anderen stelle sich das Problem, dass die der Kontrollpflicht nach § 6 Abs. 3 VO-CP unterliegenden privaten Friseure anders als die eigentlich dazu berufenen staatlichen Polizeibeamten nicht - schon gar nicht bußgeldbewehrt - zur Verschwiegenheit verpflichtet gewesen seien. Im Rahmen der durchgeführten Kontrollen erlangte Erkenntnisse über den Impf-, Genesenen- und Teststatus hätte der Betreiber daher sanktionslos jedem beliebigen Dritten offenbaren können. Dies sei unzumutbar und mit dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung nicht in Einklang zu bringen. Die Nichtigkeit der Kontrollpflicht des § 6 Abs. 3 VO-CP schlage auf die hier verfahrensgegenständliche 2G-Plus-Regelung durch, weil die eine Regelung ohne die andere nicht sinnvoll bestehen könne. Der darin zu sehende Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG, dass geimpfte und genesene Friseurbesucher mit einem Test Zugang erhielten, ungeimpfte und nicht genesene Getestete hingegen nicht, beruhe auf der bereits im Ansatz verfehlten Prämisse, dass die Corona-Impfung vor einer Weiterverbreitung des Virus schützen würde. Dass dem so wäre, hätten selbst Hersteller niemals behauptet und es gebe keine wissenschaftliche Evidenz, die eine solche Behauptung stützen würde. Im Gegenteil habe mittlerweile sogar der Bundesgesundheitsminister eingeräumt, dass die Impfung nicht einmal vor Ansteckung schütze und deshalb die Grundlage für die einrichtungsbezogene Impfpflicht entfallen sei.
Der Antragsgegner hat demgegenüber vorgetragen, der Normenkontrollantrag sei bereits unzulässig. Die nachträgliche Feststellung der Unwirksamkeit der außer Kraft getretenen Verordnung zur Bekämpfung der Corona-Pandemie vom 10.2.2022 setze das Vorliegen eines besonderen Feststellungsinteresses des Antragstellers voraus. Für die Frage des Vorliegens eines „berechtigten“ oder „schutzwürdigen“ Interesses an einer solchen nachträglichen Feststellungsentscheidung des Normenkontrollgerichts nach Außerkrafttreten der Norm komme es nicht auf „allgemeinpolitische“ Erwägungen an. Vielmehr sei die Perspektive in dem Zusammenhang ungeachtet des Charakters des „objektiven“ verwaltungsgerichtlichen Normenkontrollverfahrens auf die Frage zu richten, welche Auswirkungen und Konsequenzen die jeweils „erledigten“ Normen konkret auf die das Verfahren in dieser Weise fortführenden Antragsteller hatten. Eine Wiederholungsgefahr bestehe vorliegend bezüglich der 2G-Plus-Regelung im Zusammenhang mit Friseurdienstleistungen nicht. Dass der Antragsteller durch die Verordnung vom 10.2.2022, in Kraft getreten am 11.2.2022, bis zum 4.3.2022 gehindert gewesen sei, einen Friseur aufzusuchen, könne auch keinen schwerwiegenden Grundrechtseingriff begründen. Die Verordnung zur Änderung infektionsrechtlicher Verordnungen zur Bekämpfung der Corona-Pandemie vom 25.2.2022 habe nämlich bereits vorgesehen, dass körpernahe, nicht medizinisch oder therapeutisch indizierte Dienstleistungen, wozu auch Friseurbetriebe gehörten, von Kundinnen und Kunden mit einem „3G-Nachweis“, d.h. einem Impfnachweis, Genesenennachweis oder Testnachweis, aufgesucht werden können (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 1 VO-CP vom 25.2.2022). Diese Verordnung sei am 4.3.2022 in Kraft getreten. Dem Antragsteller sei es daher ab dem 4.3.2022 möglich gewesen, auch als Ungeimpfter mit einem Testnachweis einen Friseurladen aufzusuchen. Insoweit scheide eine schwerwiegende Grundrechtsbeeinträchtigung aus, die ein Feststellungsinteresse begründen könnte. Eine präjudizielle Wirkung für Entschädigungs- oder Schadensersatzansprüche komme ebenfalls nicht in Betracht. Ein Antragsteller müsse das sog. Präjudizinteresse von sich aus substantiiert darlegen. Insbesondere müsse er aufzeigen, was er konkret anstrebe, welchen Schaden bzw. welche Schadens- oder Entschädigungspositionen er im Zivilrechtsweg geltend machen wolle und dass ein Schadensersatz- bzw. Entschädigungsprozess bereits anhängig oder mit hinreichender Sicherheit zu erwarten sei. Hierzu fehle ein substantiierter Vortrag. Es sei weder dargelegt noch erkennbar, wie überhaupt ein Schaden entstanden sein solle. Im Übrigen sei der Normenkontrollantrag unbegründet. Die angeordnete Nachweispflicht stelle eine notwendige Schutzmaßnahme im Sinne des § 28a Abs. 1 IfSG dar. Das vom Gesetzgeber hierzu berufene Robert-Koch-Institut (RKI) habe die epidemiologische Lage zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des § 6 Abs. 2 Nr. 1 VO-CP vom 10.2.2022 dahingehend bewertet, dass die Gefährdung durch COVID-19 für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland insgesamt als sehr hoch einzuschätzen sei. Ursächlich hierfür sei das Auftreten der Omikron-Variante, die sich effektiver verbreite als die bisherigen Virusvarianten. Die Infektionsgefährdung sei damals für die Gruppe der Ungeimpften als sehr hoch, für die Gruppe der Genesenen und Geimpften mit Grundimmunisierung (zweimalige Impfung) als hoch und für die Gruppe der Geimpften mit Auffrischimpfung (dreimalige Impfung) als moderat eingeschätzt worden. Unter Berücksichtigung des Einschätzungsspielraums, der dem Verordnungsgeber zuzubilligen sei, habe sich die angeordnete Nachweispflicht für körpernahe Dienstleistungen als verhältnismäßig dargestellt. Unbestreitbar komme es im Rahmen eines Friseurbesuches zwischen dem Kunden und der Friseurin oder dem Friseur zu einem längere Zeit andauernden Kontakt, bei dem der aus Infektionsschutzgründen gebotene Mindestabstand nicht eingehalten werden könne. Sowohl beim Waschen der Haare als auch beim Schneiden der Haare und erst recht bei häufig in Friseurbetrieben angebotenen weiteren Dienstleistungen wie etwa einer kosmetischen Behandlung könne eine Schutzmaske nicht ausreichenden Schutz vor einer Ansteckung bieten, da es im Rahmen der Dienstleistung entweder zur Abnahme der Schutzmaske komme oder deren Sitz beeinträchtigt werde. Nur eine gut sitzende medizinische Mund-Nasen-Bedeckung oder eine gut sitzende FFP2-Maske böten ausreichenden Schutz vor einer Infektion. Der Verordnungsgeber habe sich insoweit für den Vorrang des Gesundheitsschutzes insbesondere der Ungeimpften entschieden gehabt. Die Kundinnen und Kunden hätten zwar jeweils nur Kontakt mit einer oder zwei Personen aus dem Friseursalon; diese wiederum hätten am Tag aber mehrfache Kontakte ohne Mindestabstand, so dass sich die Zahl der Kontakte auch für den jeweiligen Kunden potenziere. Insofern sei es nicht zu beanstanden, dass der Verordnungsgeber sich zum Schutz der Gesundheit insbesondere der Ungeimpften dafür entschieden gehabt habe, ausschließlich Kundinnen und Kunden zuzulassen, die einen 2G-Plus-Nachweis hätten vorlegen können. Auch ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz liege nicht vor, da die Intensität der Kontakte bei körpernahen Dienstleistungen nicht mit sonstigen Kontakten in Geschäften und Märkten in geschlossenen Räumen vergleichbar sei. Dort sei regelmäßig das Tragen einer gut sitzenden medizinischen Mund-Nasen-Bedeckung oder einer FFP2-Maske gewährleistet. Es komme auch nicht über einen längeren Zeitraum zu einer Unterschreitung der Mindestabstände. Vor diesem Hintergrund bestehe schon keine Vergleichbarkeit aus infektionsrechtlicher Sicht, da unterschiedliche Gefährdungslagen gerade für einen Ungeimpften vorlägen. Auch lasse sich nicht feststellen, dass die personengruppenbezogene Differenzierung zwischen vollständig Geimpften und Genesenen einerseits und noch nicht vollständig geimpften Personen andererseits willkürlich sei oder mit einer unverhältnismäßigen Belastung für die Gruppe der Ungeimpften und nicht Genesenen verbunden sein könnte. Aufgrund der Erkenntnisse zur Schutzwirkung der Impfungen bzw. einer durchlaufenden Erkrankung bestehe für die Ungleichbehandlung ein sachlicher, an den Zwecken der Verordnungsermächtigung ausgerichteter Grund und erweise sich der hiermit verbundene Eingriff in die grundrechtlich geschützten Interessen nicht geimpfter Personen nicht als unverhältnismäßig.
Mit Urteil vom 31.1.2023 – 2 C 31/22 – hat der Senat den Normenkontrollantrag des Antragstellers als unzulässig zurückgewiesen. Zur Begründung ist in dem Urteil ausgeführt, der Antragsteller habe kein berechtigtes Interesse an der nachträglichen Feststellung, dass § 6 Abs. 2 Nr. 1 VO-CP vom 10. Februar 2022 im Zeitpunkt seines Erlasses insoweit unwirksam war, als sich die Vorschrift auch auf die Inanspruchnahme von Friseurdienstleistungen bezog. Ein Feststellungsinteresse wegen Wiederholungsgefahr sei nicht anzunehmen, weil sich die epidemische Lage grundlegend verändert habe. Auch ein besonderes Feststellungsinteresse im Hinblick auf die mit der Norm verbundenen Grundrechtseingriffe liege nicht vor. Zwar gebiete das Grundrecht auf effektiven Rechtsschutz gemäß Art. 19 Abs. 4 GG die Möglichkeit einer gerichtlichen Klärung in Fällen gewichtiger, aber in zeitlicher Hinsicht überholter Grundrechtseingriffe, wenn sich die direkte Belastung durch den angegriffenen Hoheitsakt nach dem typischen Verfahrensablauf auf eine Zeitspanne beschränke, in welcher der Betroffene eine gerichtliche (Hauptsache-)Entscheidung kaum erlangen könne. Das gelte allerdings nur bei tiefgreifenden bzw. schwerwiegenden Grundrechtseingriffen. Ein solcher Eingriff liege im Fall des Antragstellers nicht vor. Der mit der 2G-Plus-Regelung verbundene Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) bzw. das allgemeine Persönlichkeitsrecht (Art. 2 Abs. 1 GG i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG) sei nicht als hinreichend gewichtig zu qualifizieren. Zwar sei in sein Recht, das eigene Erscheinungsbild mittels eines Friseurbesuchs zu bestimmen, eingegriffen worden. Gegen die Schwere des Eingriffs spreche aber zum einen bereits die zeitliche Begrenzung der Regelung. Zum anderen sei es dem Antragsteller unbenommen geblieben, falls ihm der Besuch seines Friseurs derart wichtig gewesen sei, in eigener Verantwortung die Voraussetzungen der 2G-Plus-Regelung zu erfüllen. Schließlich sei es dem Antragsteller auch zuzumuten gewesen, für einen begrenzten Zeitraum seine Haare wachsen zu lassen oder sie vorübergehend durch Familienangehörige oder Freunde schneiden zu lassen. Ein Eingriff in die Menschenwürde (Art. 1 Abs. 1 GG) liege nicht vor. Auch auf einen Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) könne sich der Antragsteller zur Begründung seines nachträglichen Feststellungsinteresses nicht berufen. Die Differenzierung zwischen vollständig geimpften und Genesenen einerseits und noch nicht vollständig bzw. nicht geimpften Personen andererseits sei nicht willkürlich.
Auf die Beschwerde des Antragstellers gegen die Nichtzulassung der Revision hat das Bundesverwaltungsgericht mit Beschluss vom 5.1.2024 – 3 BN 2/23 – das Urteil des Senats vom 31.1.2023 aufgehoben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen. Zur Begründung ist in dem Beschluss ausgeführt, entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts habe der Antragsteller ein berechtigtes Interesse an der Feststellung, dass die nach Antragstellung außer Kraft getretene Rechtsvorschrift des § 6 Abs. 2 Nr. 1 VO-CP vom 10. Februar 2022 unwirksam war. Das Oberverwaltungsgericht habe die prozessrechtlichen Anforderungen an dieses Interesse verkannt. Darin liege ein Verfahrensmangel i.S.v. § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG garantiere effektiven und möglichst lückenlosen richterlichen Rechtsschutz gegen Akte der öffentlichen Gewalt. Die Gerichte seien verpflichtet, bei der Auslegung und Anwendung des Prozessrechts einen wirkungsvollen Rechtsschutz zu gewährleisten und den Zugang zu den eingeräumten Instanzen nicht in unzumutbarer, aus Sachgründen nicht mehr zu rechtfertigender Weise zu erschweren. Mit dem Gebot effektiven Rechtsschutzes sei es grundsätzlich vereinbar, die Rechtsschutzgewährung von einem fortbestehenden Rechtsschutzinteresse abhängig zu machen und bei Erledigung des Verfahrensgegenstandes einen Fortfall des Rechtsschutzinteresses anzunehmen. Trotz Erledigung des ursprünglichen Rechtsschutzziels könne ein Bedürfnis nach gerichtlicher Entscheidung fortbestehen, wenn das Interesse des Betroffenen an der Feststellung der Rechtslage in besonderer Weise schutzwürdig sei. Ein Rechtsschutzbedürfnis bestehe trotz Erledigung unter anderem dann fort, wenn ein gewichtiger Grundrechtseingriff von solcher Art geltend gemacht werde, dass gerichtlicher Rechtsschutz dagegen typischerweise nicht vor Erledigungseintritt erlangt werden könne. Danach sei ein schützenswertes Interesse des Antragstellers an der nachträglichen gerichtlichen Klärung der Rechtmäßigkeit der angegriffenen Verordnungsregelung anzuerkennen. Die zur Prüfung gestellte Norm habe eine kurze Geltungsdauer gehabt, nämlich vom 11. bis 18. Februar 2022 (im Falle einer Einbeziehung des § 6 Abs. 2 VO-CP vom 18. Februar 2022 bis einschließlich 3. März 2022), innerhalb derer gerichtlicher Rechtsschutz im Hauptsacheverfahren nicht habe erlangt werden können. Es sei typisch für die "Corona-Verordnungen", die alle Bundesländer seit März 2020 auf der Grundlage des Infektionsschutzgesetzes erlassen hätten, gewesen, dass sie auf eine kurze Geltung angelegt gewesen seien. Das habe zur Folge gehabt, dass sie ohne die Annahme eines berechtigten Feststellungsinteresses regelmäßig keiner Überprüfung in einem gerichtlichen Hauptsacheverfahren hätten zugeführt werden können. Der Antragsteller mache Beeinträchtigungen seiner grundrechtlichen Freiheiten geltend, die ein Gewicht hätten, das die nachträgliche Klärung der Rechtmäßigkeit der Verordnungsregelungen rechtfertige. Die Maßnahme habe in sein Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit (Art. 2 Abs. 1 GG) eingegriffen. Dieses Grundrecht umfasse grundsätzlich auch das Recht auf eigenverantwortliche Gestaltung des äußeren Erscheinungsbildes. Hierfür die Dienstleistungen eines Friseurbetriebs in Anspruch zu nehmen, sei nicht rechtfertigungsbedürftig. Ein Friseurbesuch als Teil des Alltagslebens sei dem Antragsteller bereits seit dem 2. Dezember 2021, also für insgesamt zehn Wochen, nicht möglich gewesen. Die möglicherweise vom Antragsteller ebenfalls angegriffene Nachfolgeregelung habe bis einschließlich 3. März 2022 gegolten, so dass sich der Zeitraum um zwei weitere Wochen verlängert hätte. Es spreche nicht gegen den Eingriffscharakter der Maßnahme gegenüber dem Antragsteller, dass sie sich zunächst unmittelbar bei dem (Friseur-)Betrieb ausgewirkt habe, dessen Dienstleistungen ohne Vorlage eines 2G-Plus-Nachweises nicht in Anspruch genommen werden durften und der daher wirtschaftliche Einbußen erlitt. Die Maßnahmen hätten sich auch an die Besucher der Betriebe gerichtet. Sie sollten den Publikumsverkehr von Personen ohne 2G-Plus-Nachweis verhindern. Das Gewicht des Grundrechtseingriffs werde nicht dadurch gemindert, dass der Antragsteller sich hätte impfen lassen und so die Voraussetzung für den Friseurbesuch hätte erfüllen können. Sollte die angegriffene Regelung das Ziel verfolgt haben, auf das durch Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG geschützte Selbstbestimmungsrecht über die eigene körperliche Integrität einzuwirken, würde dies das Gewicht des Grundrechtseingriffs erhöhen, denn die Freiheit, selbst über eine Impfung zu entscheiden, sei grundrechtlich geschützt. Zu der Frage, ob die angegriffene landesrechtliche Vorschrift darauf gezielt habe, nicht geimpfte Personen zu einer Impfung zu bewegen, habe sich das Oberverwaltungsgericht nicht verhalten. Für die Gewichtung des Grundrechtseingriffs müsse der Senat deshalb eine solche Zielsetzung unterstellen. Der durch die angegriffene Regelung bewirkte Eingriff in die Gestaltung des Alltags- und Privatlebens des Antragstellers habe damit ein Gewicht gehabt, das die nachträgliche gerichtliche Klärung der Rechtmäßigkeit dieses Eingriffs rechtfertige.
Nach der Zurückverweisung trägt der Antragsteller ergänzend zu seinem bisherigen Vorbringen vor: Der Normenkontrollantrag sei auch weiterhin begründet. Die angegriffene Verordnungsvorschrift sei im Zeitpunkt ihres Erlasses wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht unwirksam gewesen. Der Antragsgegner verschanze sich hinter seinem weiten Beurteilungs- und Einschätzungsspielraum und verkenne, dass dieser Spielraum keinen Freifahrtschein für objektive Willkür darstelle. Es werde weiterhin mit Nachdruck bestritten, dass im Saarland jemals eine Corona bedingte Überlastung der Krankenhauskapazitäten gedroht hätte, schon gar nicht im Zeitpunkt des hier im Streit stehenden Normerlasses. Der Antragsgegner behaupte dies zwar immer fort, trage hierzu aber weder substantiiert vor noch biete er Beweis an. Tatsächlich habe er, der Antragsteller, in seiner Antragsschrift unter Heranziehung der einschlägigen Bettenbelegungszahlen des DIVI-Registers das Gegenteil bewiesen. Ohne eine auch nur annähernd greifbar drohende Belastung des Gesundheitssystems seien drastische Maßnahmen wie eine 2G-Plus-Regelung bei Friseurbesuchen von vorneherein nicht erforderlich und damit unverhältnismäßig. Die streitgegenständliche Verordnungsvorschrift erweise sich aber, wie bereits im ersten Verfahrensdurchgang ausgeführt, auch deshalb als rechtswidrig, weil die Einhaltung der 2G-Plus-Regelung gemäß § 6 Abs. 3 VO-CP von den Betreibern zu kontrollieren gewesen sei, fallbezogen also von den Inhabern von Friseurgeschäften. Eine Kontrolle von Berechtigungsscheinen sei ausweislich des § 9 Abs. 3 SPolG aber den Polizeibehörden vorbehalten, weil es sich dabei um eine hoheitliche Maßnahme handele, die in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung eingreife. Zum anderen stelle sich das Problem, dass die der Kontrollpflicht unterliegenden privaten Friseure nicht zur Verschwiegenheit verpflichtet gewesen seien. Dies sei unzumutbar und mit dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung nicht in Einklang zu bringen. Die Nichtigkeit der Kontrollpflicht des § 6 Abs. 3 VO-CP schlage auf die hier verfahrensgegenständliche 2G-Plus-Regelung durch, weil die eine Regelung ohne die andere nicht sinnvoll bestehen könne. Der darin zu sehende Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG, dass geimpfte und genesene Friseurbesucher mit einem Test Zugang erhielten, ungeimpfte und ungenesene Getestete hingegen nicht, beruhe auf der bereits im Ansatz verfehlten Prämisse, dass die Corona-Impfung vor einer Weiterverbreitung des Virus schützen würde. Dass dem so wäre, hätten selbst die Hersteller niemals behauptet und es gebe auch keine wissenschaftliche Evidenz, die diese Behauptung stützen würde. Im Gegenteil habe der Krisenstab des RKI in seiner Sitzung vom 8.1.2021 festgestellt, dass sowohl die Impfstoffwirkung als auch die Dauer des Schutzes unbekannt seien. In derselben Sitzung sei seitens des RKI klargestellt worden, dass es keine Evidenz gebe, wonach einmal Genesene wesentlich zur Transmission beitrügen, weshalb die Quarantänepflichtausnahme für diese bestehen bleiben könne. Das gleiche für Geimpfte zu behaupten, sei aber nicht möglich, weshalb diese weiterhin keinen Sonderstatus erhalten sollten. Der pauschale Verweis des Antragsgegners auf Inzidenzwerte erweise sich fallbezogen als unbehilflich, weil es in seuchenschutzrechtlicher Hinsicht nicht darauf ankomme, wie viele Personen mit einer Krankheit infiziert seien, sondern ausschließlich darauf, wie viele Personen (intensiv-)medizinischer Behandlung bedürfen. Hinzu komme, dass die zur Begründung der Maßnahme ins Feld geführten Inzidenzwerte ausweislich der mittlerweile weitestgehend ungeschwärzt veröffentlichten „Corona-Protokolle“ in keiner Weise wissenschaftlich fundiert gewesen seien, sondern von der Politik – gegen die fachliche Expertise des RKI – schlicht erfunden worden seien. Das RKI sei geradezu genötigt worden, die von der Politik frei erfundenen Inzidenzwerte mitzutragen, weil sonst die Gefahr bestanden hätte, dass man es „bei ähnlichen Aufträgen nicht mehr einbindet“.
Der Antragsteller beantragt,
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag zurückzuweisen.
Der Antragsgegner trägt vor, die angeordnete Nachweispflicht stelle eine notwendige Schutzmaßnahme im Sinne des § 28a Abs. 1 IfSG dar. Das Ziel der durch die Corona-Verordnung getroffenen Maßnahmen sei es gewesen, die Bevölkerung vor der Infektion mit dem SARS-CoV-2-Virus zu schützen, dadurch die Verbreitung der Krankheit Covid-19 zu verhindern und eine Überlastung des Gesundheitssystems infolge eines ungehemmten Anstiegs von Infektionen und Krankheitsfällen zu vermeiden. Ein anhaltend hohes Niveau an Neuinfektionen habe zur Folge gehabt, dass in den Gesundheitsämtern bundesweit und so auch im Saarland eine vollständige Kontaktnachverfolgung nicht mehr habe gewährleistet werden können, was die ungehinderte und diffuse Ausbreitung des Virus begünstigt habe. Dies sei mit einer drohenden Überlastung des Gesundheitssystems einhergegangen, der es zum Schutze von Leib und Leben unbedingt vorzubeugen gegolten habe. Im Saarland habe die Sieben-Tage-Inzidenz (zum 6.2.2022) 1.470,03 (basierend auf den von den saarländischen Gesundheitsämtern täglich an das Ministerium übermittelten Fällen) betragen. In der 4. Kalenderwoche 2022 seien im Saarland 33.070 PCR-Tests durchgeführt worden, wobei die Positivrate 37,48 % betragen habe. Am 6.2.2022 seien 18.791 Personen aktiv an Covid-19 erkrankt gewesen. 253 davon seien stationär, 23 davon intensivmedizinisch behandelt worden, wobei 12 Personen hätten beatmet werden müssen. Das Saarland sei einem starken Infektionsgeschehen ausgesetzt gewesen, das die Kapazitäten der Krankenhäuser an ihre Grenzen gebracht habe. Ende 2021 seien in Deutschland, wie auch in anderen europäischen Ländern, die ersten Infektionen mit der neuen aus Südafrika stammenden Omikron-Variante festgestellt worden, die aufgrund größerer Unterschiede zu den bisher bekannten Varianten als besorgniserregend eingestuft worden sei. Sie habe in kürzester Zeit deutlich mehr Menschen infiziert und auch Genesene und Geimpfte stärker in das Infektionsgeschehen eingezogen. Auch aufgrund dieser Entwicklung seien weitere, striktere Maßnahmen zur Eindämmung des Infektionsgeschehens notwendig gewesen. Der Verordnungsgeber habe es für geboten gehalten, die Nutzung von gestatteten Einrichtungen oder Dienstleistungen in vielen Bereichen an 2G- oder 2G-Plus-Regelungen zu koppeln, damit das Pandemiegeschehen beherrschbar blieb. Die täglichen Infektionszahlen im Saarland und die Auslastung der Krankenhäuser hätten deutlich gemacht, dass die Lage ernst war und dass es entsprechender Schritte bedurfte, um die Funktionsfähigkeit des Gesundheitswesens zu garantieren. Der saarländische Landtag habe in seiner Sitzung vom 29.11.2021 die epidemische Ausbreitung nach § 28 Abs. 8 IfSG festgestellt und das Covid-19-Maßnahmengesetz entsprechend angepasst. Aufgrund einer Gesamtschau der aktuellen Lage, das heißt der immer noch sehr hohen Sieben-Tage-Inzidenz, der relativ hohen Hospitalisierungsrate und vieler weiterer Faktoren sei die Stufe gelb des Saarland-Modells festgestellt worden. Der Bestand an einschränkenden Maßnahmen für weite Bereiche des privaten und öffentlichen Lebens sei weiterhin notwendig gewesen, um die Verbreitungsmöglichkeiten des Virus wieder nachhaltig im erforderlichen Maß zu reduzieren beziehungsweise auf ein niedriges Niveau zurückzuführen. Vor dem Hintergrund der damaligen Corona-Lage habe sich die angegriffene 2G-Plus-Regelung als notwendige Schutzmaßnahme dargestellt. Zur Vorbeugung der akuten nationalen Gesundheitsnotlage habe dort, wo Personen sich begegneten, die Wahrscheinlichkeit eine Übertragung der Krankheit Covid-19 eingedämmt werden sollen, um das Infektionsgeschehen insgesamt zu verlangsamen und die Zahl der Neuinfektionen wieder in eine durch den öffentlichen Gesundheitsdienst nachverfolgbare Größenordnung zu senken. Zur Erreichung dieser legitimen Ziele sei die angegriffene Regelung verhältnismäßig gewesen. Der Verordnungsgeber habe sich entschieden, dass die in § 6 genannten Betriebe, Angebote oder Dienstleistungen nur zulässig seien beziehungsweise genutzt werden dürften, wenn die Kundinnen und Kunden, Besucherinnen und Besucher sowie Teilnehmerinnen und Teilnehmer einen sogenannten 2G-Plus-Nachweise vorlegten. Es habe sich insoweit um Einrichtungen und Dienstleistungen gehandelt, von denen eine besondere Infektionsgefahr ausgegangen sei, insbesondere wegen der Nähe der Personen, die zueinander in Kontakt treten beziehungsweise der Art der Betätigung, die zu einer erhöhten Ansteckungsgefahr geführt habe. Die 2G-Plus-Regelung für die Inanspruchnahme von körpernahen Dienstleistungen sei – eingebettet in das in der Verordnung geregelte Gesamtkonzept aus Kontaktbeschränkungen – zur Erreichung der Ziele geeignet gewesen. Es genüge bereits die Möglichkeit der Zweckerreichung. Das der 2G-Plus-Regelung zugrundeliegende Ziel der ungeschützten Kontaktreduzierung sei geeignet gewesen, das Infektionsgeschehen einzudämmen. SARS-CoV-2 sei sehr leicht von Mensch zu Mensch übertragbar gewesen; dies habe insbesondere für die seinerzeit besonders stark zirkulierenden Varianten gegolten. Die Übertragung durch Tröpfchen und Aerosole habe eine besondere Rollte gespielt. Der Verordnungsgeber habe vertretbar annehmen dürfen, dass jede Einschränkung der Inanspruchnahme körperlicher Dienstleistungen einen wesentlichen Beitrag zur Eindämmung von Virusübertragungen leisten könne und demnach zum Lebens- und Gesundheitsschutz geeignet sei. Soweit die 2G-Plus-Regelung zugunsten von Geimpften und Genesenen von einer ausnahmslosen Kontaktreduzierung abgesehen habe, stelle dies nicht die Eignung der Maßnahme in Frage. Die Entwicklung der Infektionszahlen habe deutliche Unterschiede von Geimpften beziehungsweise Genesenen zu nicht Geimpften beziehungsweise nicht Genesenen aufgezeigt, was eine Differenzierung gerechtfertigt habe. Das Robert-Koch-Institut habe die Gefährdung durch Covid-19 für die Gesundheit der nicht oder nur einmal Geimpften Bevölkerung in Deutschland insgesamt als sehr hoch eingeschätzt, für vollständig Geimpfte sei die Gefährdung lediglich als (noch) moderat eingeschätzt worden. Die angeordnete 2G-Plus-Regelung sei auch erforderlich gewesen. Mildere, zur Zielerreichung gleich geeignete Maßnahmen seien nicht ersichtlich. Die Anwendung der 2G-Regelung wäre hinter dem Schutzniveau bei zusätzlich erforderlicher Testung zurückgeblieben. Die Regelung sei auch angemessen gewesen. Unbestreitbar komme es im Rahmen eines Friseurbesuchs zwischen dem Kunden und der Friseurin oder dem Friseur zu einem längere Zeit andauernden Kontakt, bei dem der aus Infektionsschutzgründen gebotene Mindestabstand nicht eingehalten werden könne. Sowohl beim Waschen der Haare als auch beim Schneiden der Haare und erst recht bei häufig in Friseurbetrieben angebotenen weiteren Dienstleistungen wie etwa einer kosmetischen Behandlung habe eine Schutzmaske nicht ausreichenden Schutz vor einer Ansteckung bieten können, da es im Rahmen der Dienstleistung entweder zur Abnahme der Schutzmaske komme oder deren Sitz beeinträchtigt werde. Die Kundinnen und Kunden hätten dabei zwar jeweils nur Kontakt mit einer oder zwei Personen aus dem Friseursalon; diese wiederum hätten am Tag aber mehrfache Kontakte ohne Mindestabstand, so dass sich die Zahl der Kontakte auch für den jeweiligen Kunden potenziert hätte. Auch ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG liege nicht vor. Bei der Regelung eines dynamischen Infektionsgeschehens und der Notwendigkeit, schnelle, effektive Entscheidungen in einer sich ständig verändernden Lage zur Gefahrenabwehr zu treffen, seien die sich aus dem Gleichheitssatz ergebenden Grenzen für die Infektionsschutzbehörde grundsätzlich weniger streng. Auch könne die strikte Beachtung des Gebots innerer Folgerichtigkeit nicht eingefordert werden. Für die Rechtsbereiche der Gefahrenabwehr – wie das Infektionsschutzrecht – sei zu berücksichtigen, dass die Verwaltung ihre Entscheidungen hier oftmals – wie in der vorliegenden Krisensituation – unter Zeitdruck und unter Bedingungen einer sich ständig verändernden Lage zu treffen habe. Dem Einschätzungsspielraum hinsichtlich der zu ergreifenden Maßnahmen wohnten notwendiger Weise Pauschalierungen, Typisierungen und Generalisierungen inne. Nach dem wöchentlichen Lagebericht des Robert-Koch-Instituts (RKI) habe weiter ein sehr hoher Infektionsdruck in der Bevölkerung geherrscht. Die Infektionsgefährdung für die Gruppe der Ungeimpften sei als sehr hoch, für die Gruppe der Genesenen und Geimpften mit Grundimmunisierung (zweimalige Impfung) als hoch und für die Gruppe der Geimpften mit Auffrischimpfung (dreimalige Impfung) als moderat eingeschätzt worden. Nach den Zahlen des RKI sei die Zahl der durch die Omikron-Welle bedingten Krankenhaus-Neuaufnahmen auf einem konstanten hohen Niveau geblieben beziehungsweise sei zuletzt sogar wieder ansteigend gewesen. Es liege kein Verstoß gegen den Gleichheitssatz vor, da unter anderem die Intensität der Kontakte bei körpernahen Dienstleistungen nicht mit sonstigen Kontakten in Geschäften und Märkten in geschlossenen Räumen vergleichbar sei. Es sei nicht festzustellen, dass die bei der 2G-Plus-Regelung vorgenommene, auf Personengruppen bezogene Differenzierung zwischen vollständig Geimpften und Genesenen einerseits und noch nicht vollständig Geimpften beziehungsweise ungeimpften Personen andererseits willkürlich gewesen sei. Vielmehr habe ein sachlicher, an den Zwecken der Verordnungsermächtigung ausgerichteter Grund für die Ungleichbehandlung vorgelegen. Das Infektionsrisiko habe durch die eigene Impfung erheblich reduziert werden können. Nach dem damaligen (und heutigen) Kenntnisstand des RKI böten die Covid-19 Impfstoffe eine hohe Wirksamkeit gegen eine schwere Covid-19 Erkrankung, die zum Beispiel eine Behandlung im Krankenhaus notwendig mache. Die Wahrscheinlichkeit, schwer an Covid-19 zu erkranken, sei bei den vollständig gegen Covid-19 geimpften Personen damit deutlich geringer als bei den nicht geimpften Personen. Grundsätzlich trage jede Verringerung der Viruslast, wie sie bei Geimpften und Genesenen festgestellt worden sei, auch zu einem Fremdschutz bei. So sei die Virusausscheidung bei Personen, die trotz Impfung SARS-CoV-2 hätten, kürzer als bei ungeimpften Personen mit SARS-CoV-2 Infektionen. Für die Verhinderung von schweren Krankheitsverläufen mit dem Erfordernis einer Hospitalisierung liege unverändert ein Schutzauftrag vor. Der Schutz vollständig Geimpfter vor einem das Gesundheitssystem belastenden schweren Krankheitsverlauf einerseits und das geringe Risiko einer Erkrankung stellten einen sachlichen Grund für die bei der 2G-Plus-Regelung vorgenommene Differenzierung dar. Hinzu komme, dass es bei einem Friseurbesuch über einen längeren Zeitraum zu einer Unterschreitung der Mindestabstände komme. Insoweit sei auch eine andere Intensität der Kontakte bei körpernahen Dienstleistungen festzustellen, so dass zu übrigen Dienstleistungen schon keine Vergleichbarkeit aus infektionsrechtlicher Sicht bestehe, da unterschiedliche Gefährdungslagen, gerade für einen Ungeimpften, vorlägen. Die angegriffene landesrechtliche Vorschrift habe auch nicht darauf abgezielt, nicht geimpfte Personen zu einer Impfung zu bewegen. Vielmehr sei es das Ziel gewesen, eine Kontaktreduzierung, insbesondere bei körpernahen Dienstleistungen, herbeizuführen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der elektronischen Gerichtsakten dieses Verfahrens sowie der Gerichtsakten der Verfahren 2 C 31/22 und 2 B 32/22 Bezug genommen. Dieser war Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag ist zulässig (I.), aber unbegründet (II.).
I.
Gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann den Normenkontrollantrag jede natürliche oder juristische Person stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Zwar geht § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO vom Regelfall der noch geltenden Rechtsvorschrift aus (vgl. auch § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Ist die angegriffene Norm während der Anhängigkeit des Normenkontrollantrags außer Kraft getreten, bleibt er aber zulässig, wenn der Antragsteller weiterhin geltend machen kann, durch die zur Prüfung gestellte Norm oder deren Anwendung in seinen Rechten verletzt (worden) zu sein. So liegt der Fall hier. Der Antragsteller hat den Normenkontrollantrag am 13.2.2022 und damit während der Geltungsdauer der Verordnung zur Bekämpfung der Corona-Pandemie (VO-CP) vom 10.2.2022 anhängig gemacht. Nach deren Außerkrafttreten mit Ablauf des 18.2.2022 (§ 17 Abs. 1 Satz 2 VO-CP) kann er weiterhin geltend machen, durch die angegriffene Vorschrift in seinen Rechten verletzt worden zu sein. Nach seinem Vortrag erscheint es möglich, dass er durch die Regelung in § 6 Abs. 2 Nr. 1 VO-CP vom 10.2.2022, die ihm die Inanspruchnahme von körpernahen, nicht medizinisch oder therapeutisch indizierten Dienstleistungen nur bei Vorlage eines 2G-Plus-Nachweises gestattete, in seinem Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit (Art. 2 Abs. 1 GG) verletzt worden ist.
Der Antragsteller hat auch ein berechtigtes Interesse an einer gerichtlichen Klärung, ob § 6 Abs. 2 Nr. 1 VO-CP rechtswidrig war2Vgl. BVerwG, Beschluss vom 5.1.2024 - 3 BN 2/23 -, jurisVgl. BVerwG, Beschluss vom 5.1.2024 - 3 BN 2/23 -, juris. Die zur Prüfung gestellte Norm hatte eine kurze Geltungsdauer, innerhalb derer gerichtlicher Rechtsschutz im Hauptsacheverfahren nicht erlangt werden konnte. Der Antragsteller macht auch eine Beeinträchtigung seiner grundrechtlichen Freiheiten geltend, die ein Gewicht haben, das die nachträgliche Klärung der Rechtmäßigkeit der Verordnungsregelungen rechtfertigt. Die Maßnahme hat in sein Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit (Art. 2 Abs. 1 GG) eingegriffen. Dieses Grundrecht umfasst auch das Recht auf eigenverantwortliche Gestaltung des äußeren Erscheinungsbildes. Der Antragsteller konnte zu seinem äußeren Erscheinungsbild beitragende Friseurdienstleistungen ohne Vorlage eines 2G-Plus-Nachweises nicht in Anspruch nehmen. Insoweit ist auch zu sehen, dass ihm ein Friseurbesuch als Teil des Alltagslebens wegen der zuvor geltenden, jeweils verlängerten Regelungen bereits seit dem 2.12.2021 nicht möglich war.3Vgl. § 6 Abs. 2 Nr. 1, § 17 Abs. 1 Satz 1 VO-CP vom 1.12.2021, Amtsblatt des Saarlandes Teil I S. 2487_8Vgl. § 6 Abs. 2 Nr. 1, § 17 Abs. 1 Satz 1 VO-CP vom 1.12.2021, Amtsblatt des Saarlandes Teil I S. 2487_8 Die Nachfolgeregelung galt bis einschließlich 3.3.2022, so dass sich der Zeitraum um zwei weitere Wochen verlängerte.
II.
Der Normenkontrollantrag ist jedoch unbegründet.
Der Antragsteller kann die begehrte Feststellung, dass § 6 Abs. 2 Nr. 1 VO-CP vom 10.2.2022 im Zeitpunkt seines Erlasses insoweit unwirksam war, als sich die Vorschrift auch auf die Inanspruchnahme von Friseurdienstleistungen bezog, nicht beanspruchen.
Rechtsgrundlage war § 32 Sätze 1 und 2 i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1 und § 28a Abs. 1 Nr. 14 des Infektionsschutzgesetzes (IfSG) in der damals geltenden Fassung. Nach § 32 Sätze 1 und 2 IfSG durften die Landesregierungen unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen nach den §§ 28 bis 31 IfSG maßgebend waren, durch Rechtsverordnungen entsprechende Ge- und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten erlassen. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG a.F. bestimmte zu diesen Voraussetzungen: Werden Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt oder ergibt sich, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war, so trifft die zuständige Behörde die notwendigen Schutzmaßnahmen, insbesondere die in dem § 28a Abs. 1 und in den §§ 29 bis 31 IfSG genannten, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist; sie kann insbesondere Personen verpflichten, den Ort, an dem sie sich befinden, nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu verlassen oder von ihr bestimmte Orte oder öffentliche Orte nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu betreten. Gemäß § 28a Abs. 1 Nr. 14 IfSG in der zum Zeitpunkt des Verordnungserlasses am 10.2.2022 geltenden Fassung konnten notwendige Schutzmaßnahmen im Sinne des § 28 Absatz 1 Satz 1 und 2 IfSG zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) für die Dauer der Feststellung einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite nach § 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG u.a. die hier streitbefangene Schließung oder Beschränkung von Betrieben, Gewerben, Einzel- oder Großhandel sein.
Das Vorliegen der Voraussetzungen der § 28 Abs. 1 Satz 1, § 28a Abs. 1 Nr. 14 IfSG a.F. hatte zur Folge, dass die zuständigen Stellen zum Handeln verpflichtet waren, soweit und solange es zur Verhinderung der Krankheitsübertragung erforderlich war. Dies ergibt sich bereits aus den grundrechtlichen Schutzpflichten aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG.4Vgl. BVerfG, Beschluss vom 13.5.2020 - 1 BvR 1021/20 -, jurisVgl. BVerfG, Beschluss vom 13.5.2020 - 1 BvR 1021/20 -, juris
Die angegriffene Infektionsschutzmaßnahme stellte sich vor dem Hintergrund der damaligen Lage als notwendige Schutzmaßnahme im Sinne des § 28 Abs. 1 Satz 1, § 28a Abs. 1 Nr. 14 IfSG dar. Eine notwendige Schutzmaßnahme liegt vor, wenn sie an dem Ziel ausgerichtet ist, die Verbreitung der Krankheit zu verhindern und sie darüber hinaus verhältnismäßig, d. h. geeignet und erforderlich sowie verhältnismäßig im engeren Sinne ist.5Vgl. u. a. BVerwG, Urteile vom 16.5.2023 – 3 CN 6/22 –, juris, Rn. 54, und vom 22.11.2022 – 3 CN 2/21 –, juris, Rn. 12 und 33Vgl. u. a. BVerwG, Urteile vom 16.5.2023 – 3 CN 6/22 –, juris, Rn. 54, und vom 22.11.2022 – 3 CN 2/21 –, juris, Rn. 12 und 33
Hierbei ist zu sehen, dass der Verordnungsgeber innerhalb der durch § 32 Satz 1 i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG und das Verhältnismäßigkeitsgebot gezogenen Grenzen beim Erlass der Schutzverordnungen über ein normatives Ermessen verfügt. Ob die Grenzen dieses Ermessens überschritten sind, unterliegt der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle, wobei Gegenstand der Kontrolle das Ergebnis des Rechtsetzungsverfahrens, also die Vorschrift in ihrer regelnden Wirkung ist, wohingegen es auf die Motive desjenigen, der an ihrem Erlass mitgewirkt hat, und auf den der Verordnung zugrundeliegenden Abwägungsvorgang nicht ankommt. Maßgebend sind die Anforderungen, die sich in der konkreten Entscheidungssituation aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ergeben.6Vgl. BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 2/21 –, juris, Rn. 12Vgl. BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 2/21 –, juris, Rn. 12
Davon ausgehend lag hier eine notwendige Schutzmaßnahme im Sinne der gesetzlichen Ermächtigung vor. Der Verordnungsgeber verfolgte mit der streitgegenständlichen Beschränkung für Friseurbetriebe im Zusammenwirken mit den anderen in der Verordnung normierten Maßnahmen und Vorgaben die legitimen Ziele, im Interesse des Schutzes von Leben und Gesundheit eines und einer jeden die Bevölkerung vor der Infektion mit dem SARS-CoV-2-Virus zu schützen, die Verbreitung der Krankheit COVID-19 zu verhindern und eine Überlastung des Gesundheitssystems infolge eines ungebremsten Anstiegs der Zahl von Ansteckungen, Krankheits- und Todesfällen zu vermeiden. Zur Vorbeugung einer akuten nationalen Gesundheitsnotlage sollten die Kontakte in der Bevölkerung drastisch reduziert werden, um das Infektionsgeschehen insgesamt zu verlangsamen und die Zahl der Neuinfektionen wieder in durch den öffentlichen Gesundheitsdienst nachverfolgbare Größenordnungen zu senken.7Vgl. die Begründung im Amtsblatt des Saarlandes vom 10.2.2022, S. 194 ff.Vgl. die Begründung im Amtsblatt des Saarlandes vom 10.2.2022, S. 194 ff.
Das hiernach erkennbare Ziel des Verordnungsgebers – die weitere Verbreitung der Krankheit und damit einhergehend eine Überforderung des Gesundheitssystems zu verhindern – entsprach dem Zweck der Verordnungsermächtigung, übertragbare Krankheiten zu bekämpfen (§ 32 Satz 1 IfSG) und ihre Verbreitung zu verhindern (§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG).
Hierbei kann dahinstehen, ob der Schutz des Gesundheitssystems für sich genommen bereits ein taugliches Ziel im Sinne der Verordnungsermächtigung war. Denn nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist die Gefahr der Überlastung des Gesundheitssystems – insbesondere im Fall einer vermehrten Infizierung von älteren Menschen und einer gesteigerten Zahl schwerer Krankheitsverläufe – mit Blick auf den Zweck des Infektionsschutzgesetzes, Leben und Gesundheit des Einzelnen wie der Gemeinschaft vor den Gefahren durch Infektionskrankheiten zu schützen8Vgl. BT-Drs. 14/2530 S. 43 Vgl. BT-Drs. 14/2530 S. 43 jedenfalls ein Indikator für die Dringlichkeit des Ziels, die Verbreitung der übertragbaren Krankheit zu verhindern oder zumindest zu verlangsamen.9Vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, juris, Rn. 50Vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, juris, Rn. 50
Die Annahme des Verordnungsgebers, dass das angestrebte Ziel ohne die erlassenen Verbote gefährdet und überdies die Gefahr – insbesondere wegen einer möglichen Überlastung des Gesundheitssystems – dringlich war, hatte auch eine tragfähige tatsächliche Grundlage.10Vgl. zu diesem Erfordernis: BVerfG, Beschluss vom 19.11.2021 – 1 BvR 781/21 u. a. –, juris, Rn. 177; BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, juris, Rn. 52Vgl. zu diesem Erfordernis: BVerfG, Beschluss vom 19.11.2021 – 1 BvR 781/21 u. a. –, juris, Rn. 177; BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, juris, Rn. 52
Nach dem wöchentlichen Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) vom 10.2.2022 befand sich Deutschland mit mehr als einer Million in der 5. Kalenderwoche 2022 gemeldeten Neuinfektionen mitten in der fünften Welle der COVID-19-Pandemie. Lediglich in Schleswig-Holstein, Hamburg, Bremen und Berlin, d.h. den Bundesländern, wo die fünfte Welle am frühesten einsetzte, gingen die Fallzahlen zurück. In allen anderen Bundesländern stiegen die Inzidenzen weiter an. Am 10.2.2022 lag die Inzidenz der letzten 7 Tage im Saarland bei 1.471 Fällen pro 100.000 Einwohner. Die bedeutete eine Steigerung gegenüber der Vorwoche um 25 %.
Die Aussagekraft dieser Zahlen kann durch den Einwand, die erhöhte Anzahl der positiv Getesteten sei darauf zurückzuführen, dass zum fraglichen Zeitpunkt um ein Vielfaches mehr getestet wurde als zu Beginn der Pandemie, nicht in Frage gestellt werden. Bei den PCR-Tests handelt es sich um ein vom Großteil der Wissenschaft anerkanntes Instrument: Da sich die Infektion mit dem SARS-CoV-2-Virus mit einem breiten und unspezifischen Symptomspektrum präsentiert, ist die virologische Diagnostik die tragende Säule der Erkennung der Infektion. Diese wird in der Regel mittels eines sog. PCR-Tests vorgenommen. Es bestehen keine Zweifel, dass die in Deutschland durchgeführten PCR-Tests, deren Ergebnisse in die Einschätzungen des RKI zur Gefahrenlage eingeflossen sind, geeignet waren, verlässliche Indikatoren für Infektionen mit SARS-CoV-2 zu liefern.11Vgl. BVerwG, Beschluss vom 7.7.2022 – 1 WB 2/22 –, juris, Rn. 153Vgl. BVerwG, Beschluss vom 7.7.2022 – 1 WB 2/22 –, juris, Rn. 153 Der Eignung von PCR-Tests steht dabei nicht entgegen, dass bei der infizierten Person trotz positiven Testergebnisses nicht zwingend Symptome einer Erkrankung an COVID-19 auftreten müssen. Der PCR-Test lässt dennoch Rückschlüsse zu, wie weit sich das Virus SARS-CoV-2 ausgebreitet hat und in welchem Umfang Neuinfektionen drohen. Im Übrigen ist zweifelsfrei nachgewiesen, dass es bereits ein bis drei Tage vor Auftreten der Symptome zu einer Ausscheidung von hohen Virusmengen kommen kann.12Vgl. RKI, Epidemiologisches Bulletin 19/2020 vom 7.5.2020, S. 4, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Content/Infekt/EpidBull/Archiv/2020/Ausgaben/19_20.pdf?__blob=publicationFile, zuletzt besucht am 16.7.2024Vgl. RKI, Epidemiologisches Bulletin 19/2020 vom 7.5.2020, S. 4, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Content/Infekt/EpidBull/Archiv/2020/Ausgaben/19_20.pdf?__blob=publicationFile, zuletzt besucht am 16.7.2024 Durch die Untersuchung von Übertragungsereignissen zwischen Kontaktpersonen wurde gezeigt, dass viele SARS-CoV-2-Übertragungen präsymptomatisch erfolgen, also durch Personen, die noch keine Symptome zeigen. So sind präsymptomatische Übertragungen für einen Großteil (44%) von SARS-CoV-2-Übertragungen verantwortlich, wobei nur 9% der Übertragungen mehr als drei Tage vor Symptombeginn erfolgen. Unterschiedliche Studienergebnisse in diesem Kontext sind u. a. auf die unspezifischen Allgemeinsymptome zurückzuführen, die von den Probanden teilweise nicht als Krankheitsbeginn erkannt und berichtet wurden.13Vgl. RKI, Epidemiologisches Bulletin 39/2020 vom 24.9.2020, S. 5, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Content/Infekt/EpidBull/Archiv/2020/Ausgaben/39_20.pdf?__blob=publicationFile, zuletzt besucht am 16.7.2024Vgl. RKI, Epidemiologisches Bulletin 39/2020 vom 24.9.2020, S. 5, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Content/Infekt/EpidBull/Archiv/2020/Ausgaben/39_20.pdf?__blob=publicationFile, zuletzt besucht am 16.7.2024 Insofern war die Anzahl von falschpositiven PCR-Tests nach Auffassung des RKI nicht geeignet, die Einschätzung der pandemischen Lage zu verfälschen. Denn bei korrekter Durchführung der Teste und fachkundiger Beurteilung der Ergebnisse sei von einer sehr geringen Zahl falsch positiver Befunde auszugehen.14Vgl. RKI, Epidemiologisches Bulletin 45/2020 vom 5.11.2020, S. 17, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Content/Infekt/EpidBull/Archiv/2020/Ausgaben/45_20.pdf?__blob=publicationFile, zuletzt besucht am 16.7.2024; siehe zum Ganzen OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 13.12.2023 – 3 KN 42/20 –, juris, Rn. 58 ff., und OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 16.4.2024 – 1 K 779/20 OVG –, juris, Rn. 51 ff.Vgl. RKI, Epidemiologisches Bulletin 45/2020 vom 5.11.2020, S. 17, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Content/Infekt/EpidBull/Archiv/2020/Ausgaben/45_20.pdf?__blob=publicationFile, zuletzt besucht am 16.7.2024; siehe zum Ganzen OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 13.12.2023 – 3 KN 42/20 –, juris, Rn. 58 ff., und OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 16.4.2024 – 1 K 779/20 OVG –, juris, Rn. 51 ff.
Der Antragsgegner konnte – anders als der Antragsteller meint – die erwähnten Inzidenzwerte seiner Gefährdungseinschätzung zugrunde legen. Seine Annahme, diese seien frei erfunden, erschließt sich nicht. Soweit er hierzu auf die Seite 8 des als Anlage K3 übermittelten Protokolls des COVID-19-Kristenstabs zur Krisenstabssitzung „Neuartiges Coronavirus (COVID-19)“ vom 5.5.2020 verweist, ist festzustellen, dass sich die Lesart des Antragstellers darin nicht wiederfindet. Zwar wird dort ausgeführt, dass es aus fachlicher Sicht weitgehend abgelehnt werde, „Indikatoren“ bereit zu stellen, wobei diese nachdrücklich von politischer Seite gefordert würden. Betrachtet man hingegen den Kontext des Zitats, wird deutlich, dass keine Bedenken gegen den Einsatz von Inzidenzwerten an sich gehegt wurden, sondern vielmehr einzelne, daran anknüpfende Schwellenwerte – die wiederum Grundlage dann zu ergreifender Maßnahmen sein sollten – als wenig zielführend erachtet wurden. Wörtlich ist dort Folgendes ausgeführt: „Die Landesbehörden sind aktuell aufgefordert, einen Bericht zu kommentieren, der die Inzidenz von 35/100.000 Einwohner als möglichen Schwellenwert definiert. Allerdings ist ein einzelner Schwellenwert wenig zielführend, u. a. da die [Landkreise] unterschiedlich groß (50.000 bis 300.000 Einwohner) sind und das Infektionsgeschehen durch Ausbrüche in Alten- und Pflegeeinrichtungen oder Gemeinschaftsunterkünften unterschiedlich ausgeprägt sein kann. Indikatoren bereit zu stellen, wird aus fachlicher Sicht weitgehend abgelehnt, jedoch werden diese nachdrücklich von politischer Seite eingefordert. […] Kommt das RKI der politischen Forderung nicht nach, besteht das Risiko, dass politische Entscheidungsträger selbst Indikatoren entwickeln und/oder das RKI bei ähnlichen Aufträgen nicht mehr einbindet.“ In der weiteren Diskussion wurde alternativ die Ausrichtung an Prüfwerten „(bei deutlich niedrigeren Inzidenzen, z. B. 5/100.000 Einwohner)“ vorgeschlagen, die nicht automatisch mit einer Maßnahme wie Schulschließungen verknüpft werden, sondern lediglich der Überprüfung der Lage dienen sollten. Daraus folgt aber keine Ablehnung der Inzidenzwerte an sich. Wenn man das benannte Protokoll in Gänze betrachtet, wird vielmehr deutlich, dass das RKI in der seinerzeit noch frühen Phase der Pandemie (unter Auswertung der nationalen und internationalen Lage und Strategien15vgl. hierzu etwa S. 4 des Protokolls des COVID-19-Kristenstabs zur Krisenstabssitzung „Neuartiges Coronavirus (COVID-19)“ vom 5.5.2020vgl. hierzu etwa S. 4 des Protokolls des COVID-19-Kristenstabs zur Krisenstabssitzung „Neuartiges Coronavirus (COVID-19)“ vom 5.5.2020) bemüht war, geeignete Werte zu finden und zu benennen, um die angestrebte Virussuppression zu erreichen. Im Übrigen hat es in einer Stellungnahme vom 25.3.202416abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/C/COVID-19-Pandemie/Stellungnahme_Protokolle.html, zuletzt besucht am 16.7.2024abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/C/COVID-19-Pandemie/Stellungnahme_Protokolle.html, zuletzt besucht am 16.7.2024 erklärt, dass die Krisenstab-Protokolle lediglich Zusammenfassungen von Diskussionen, die innerhalb des COVID-19-Krisenstabs des RKI stattgefunden hätten, darstellten. Diese Diskussionen gäben den offenen wissenschaftlichen Diskurs wieder, in dem verschiedene Perspektiven angesprochen und abgewogen worden seien. Einzelne Äußerungen im Rahmen solcher Diskussionen spiegelten jedoch nicht zwangsläufig die dann abgestimmte Position des RKI wider. Auch müssten die Protokolle in ihrem Kontext gesehen und interpretiert werden, der nicht immer erwähnt werde, sondern in anderen Unterlagen – wie den Tagesberichten des RKI – zu finden sei. Zudem gäben die Protokolle die Diskussionen und Entscheidungen im Krisenstab (allein) zum jeweiligen Zeitpunkt und Kenntnisstand wieder, worauf auch in dem den Beweisantrag des Antragstellers vom 10.7.2024 ablehnenden Beschluss vom 10.7.2024 hingewiesen wurde. So hatte sich seit der benannten, während der ersten Welle der Pandemie stattgefundenen Krisenstabssitzung spätestens mit der fünften Welle der Pandemie eine völlig neue Situation eingestellt, die wiederum eine neue Bewertung und Risikoeinschätzung seitens des RKI erforderlich machte. Soweit der Antragsteller meint, der pauschale Verweis des Antragsgegners auf Inzidenzwerte erweise sich fallbezogen als unbehilflich, weil es in seuchenschutzrechtlicher Hinsicht nicht darauf ankomme, wie viele Personen mit einer Krankheit infiziert seien, sondern ausschließlich darauf, wie viele Personen (intensiv-)medizinischer Behandlung bedurften, mag dies zwar zutreffen. Dies schließt es allerdings nicht aus, Schutzmaßnahmen auch auf der Grundlage von regional bezogenen Sieben-Tage-Inzidenzen zu erlassen. Das Anknüpfen von Maßnahmen an diesen Maßstab, den der Bundesgesetzgeber in der Folge den Regelungen in § 28a und § 28b IfSG zugrunde gelegt hat, hat das Bundesverfassungsgericht17vgl. Beschluss vom 19.11.2021 – 1 BvR 781/21 u. a. –, juris, Rn. 199; siehe auch BVerwG, Urteil vom 16.5.2023 – 3 CN 4/22 –, juris, Rn. 56vgl. Beschluss vom 19.11.2021 – 1 BvR 781/21 u. a. –, juris, Rn. 199; siehe auch BVerwG, Urteil vom 16.5.2023 – 3 CN 4/22 –, juris, Rn. 56 nicht beanstandet. Nach der auf tragfähigen Erkenntnissen beruhenden Einschätzung des Gesetzgebers handele es sich um den frühesten Indikator für ein zunehmendes Infektionsgeschehen. Zudem gestatte die Inzidenz, die mit einem gewissen Zeitversatz eintretende Belastung des Gesundheitssystems und die Anzahl der zu erwartenden Todesfälle unter Berücksichtigung der jeweils vorherrschenden Virusvariante frühzeitig abzuschätzen. Auch sei die Sieben-Tage-Inzidenz ein Indikator, der für jeden einfach und nachvollziehbar zur Verfügung stehe, weil er durch das RKI tagesaktuell erhoben und veröffentlicht worden sei.18vgl. BT-Drs. 19/28444, S. 9vgl. BT-Drs. 19/28444, S. 9
Die Schließung der Friseurbetriebe war - eingebettet in das in der Verordnung geregelte Gesamtkonzept aus Betriebsschließungen und Kontaktbeschränkungen - zur Erreichung der Ziele geeignet. Für die Eignung reicht es aus, wenn die Verordnungsregelungen den verfolgten Zweck fördern können. Erst dann, wenn eine Regelung die Erreichung des Gesetzeszwecks in keiner Weise fördern kann oder sich sogar gegenläufig auswirkt, ist sie nicht mehr geeignet. Dem Antragsgegner stand bei der Beurteilung der Eignung der in Betracht kommenden Maßnahmen ein Spielraum zu, der sich auf die Einschätzung und Bewertung der tatsächlichen Verhältnisse, auf die erforderliche Prognose und auf die Wahl der Mittel zur Erreichung der Ziele bezog. Ein exekutives Handeln auf infektionsschutzrechtlicher Grundlage in einer akuten Krisensituation bedeutet zwangsläufig oftmals ein Handeln im Ungewissen, das auf gewisse Spielräume für unterschiedliche Handlungsoptionen und Gewichtungen im Einzelfall angewiesen ist. Denn nur so kann die Exekutive die auch ihr vom Gesetzgeber zugewiesene Aufgabe, Gefahren für hoch- und höchstrangige Rechtsgüter durch den Ausbruch einer übertragbaren Krankheit abzuwenden oder jedenfalls einzudämmen, nachkommen. Wenn eine neuartige übertragbare Krankheit auftritt, ist typisch, dass Entscheidungen jedenfalls zunächst häufig auf einer unsicheren Erkenntnislage getroffen werden müssen und es an empirischen Nachweisen für die Wirksamkeit von Infektionsschutzmaßnahmen fehlen kann. Wenn die Exekutive nicht allein deswegen verpflichtet sein soll, das Infektionsgeschehen mit den damit einhergehenden Gefahren für Leben und Gesundheit der Bevölkerung unreguliert „laufen zu lassen“, ist sie darauf angewiesen, Entscheidungen über Infektionsschutzmaßnahmen auf Prognosen zu stützen. Korrespondierend mit der zunehmenden Aufklärung der Gefahrenlage durch gewonnene Erkenntnisse und wissenschaftliche Gewissheiten verengen sich die Einschätzungsspielräume. Von einer solchen Verengung der Entscheidungsspielräume geht der Senat hier allerdings nicht aus, weil auch im Februar 2022 die wissenschaftlichen Erkenntnisse zu dem Virus, seinen Übertragungswegen und seinen Auswirkungen noch nicht als gesichert angesehen werden konnten, da mit der Omikron-Variante wiederum eine neue Erscheinungsform aufgetreten war, die sich effektiver verbreitete als die bisherigen Virusvarianten.19Vgl. RKI, wöchentlicher Lagebericht vom 10.2.2022, S.1Vgl. RKI, wöchentlicher Lagebericht vom 10.2.2022, S.1
Hieran gemessen ist die Prognoseentscheidung des Verordnungsgebers nicht zu beanstanden. Ausgehend von den damaligen wissenschaftlichen Erkenntnissen zur Übertragbarkeit des Virus von Mensch zu Mensch über Tröpfchen sowie durch Aerosole, die längere Zeit in der Umgebungsluft schweben und sich z. B. in Innenräumen anreichern und größere Distanzen überwinden können, durfte er die in der in der 2G-Plus-Regelung liegende Beschränkung bei der Inanspruchnahme von (körpernahen) Friseurdienstleistungen für ein geeignetes Mittel zur Eindämmung der Verbreitung des Coronavirus halten. Durch die Minimierung von Kontakten zwischen Menschen wird die Ausbreitung des Virus eingedämmt. Dienstleistungsbetriebe im Bereich der Körperpflege - wie Friseursalons - bieten Kontaktmöglichkeiten mit wechselnden Kunden und Gästen, die sich in den Betrieben einfinden, die ohne diesen Anlass nicht zustande kämen. Dabei kann gerade eine Leistung des Friseurhandwerks eine längere Zeitdauer und damit Verweildauer im Betrieb in Anspruch nehmen. Zudem wurden durch die angegriffene Regelung die Kontaktmöglichkeiten auf dem Weg zu den Betrieben und die Attraktivität des öffentlichen Raums bei geschlossenen Betrieben reduziert. Mit der Beschränkung von Friseurdienstleistungen wurde damit auch ein Beitrag zu der vom Verordnungsgeber bezweckten befristeten erheblichen Reduzierung der Kontakte in der Bevölkerung insgesamt geleistet. Dass Kontaktreduzierungen grundsätzlich geeignet sind, einem Anstieg der Zahl der Neuinfektionen entgegenzuwirken und diese somit wieder auf die vom Verordnungsgeber - ebenso wie vom (Bundes-)Gesetzgeber - als nachverfolgbar angesehene Größenordnung von unter 50 Neuinfektionen pro 100.000 Einwohner in einer Woche zu senken, liegt in Anbetracht der Wege, auf denen das Coronavirus SARS-CoV-2 übertragen wird, auf der Hand. Es steht außer Zweifel, dass Zusammenkünfte in geschlossenen Räumen mit einer Anzahl regelmäßig ansonsten nicht zusammentreffender Personen und längerer Verweildauer ein signifikant erhöhtes Infektionsrisiko mit sich bringen.
Die 2G-Plus-Regelung war entgegen der Ansicht des Antragstellers zur Erreichung der oben definierten legitimen Ziele auch erforderlich. Für die Annahme der Erforderlichkeit einer Maßnahme darf kein gleich wirksames Mittel zur Erreichung des Ziels zur Verfügung stehen, das den Grundrechtsträger weniger und Dritte und die Allgemeinheit nicht stärker belastet, wobei die sachliche Gleichwertigkeit der alternativen Maßnahme in jeder Hinsicht eindeutig feststehen muss. Bei der Beurteilung der Erforderlichkeit hatte der Verordnungsgeber einen tatsächlichen Einschätzungsspielraum, der sich darauf bezog, die Wirkung der von ihm gewählten Maßnahme im Vergleich zu anderen, weniger belastenden Maßnahmen zu prognostizieren.20Vgl. BVerwG, Urteil vom 16.5.2023 - 3 CN 6/22 -, jurisVgl. BVerwG, Urteil vom 16.5.2023 - 3 CN 6/22 -, juris Ein solcher Spielraum hat jedoch Grenzen. Die Einschätzung des Verordnungsgebers muss auf ausreichend tragfähigen Grundlagen beruhen. Das Ergebnis der Prognose muss einleuchtend begründet und damit plausibel sein. Das unterliegt der gerichtlichen Überprüfung. Maßgebend ist die Erkenntnislage bei Erlass der Verordnung (ex ante-Sicht). Im gerichtlichen Verfahren obliegt es dem Verordnungsgeber, Tatsachen und Erwägungen vorzutragen, die das Ergebnis seiner Prognose plausibel machen. Das Gericht hat nicht eigene prognostische Erwägungen anzustellen, sondern die Rechtmäßigkeit der Prognose des Verordnungsgebers zu überprüfen.21Vgl. OVG Greifswald, Urteil vom 16.4.2024 - 1 K 779/20 OVG -, juris (m.w.N.)Vgl. OVG Greifswald, Urteil vom 16.4.2024 - 1 K 779/20 OVG -, juris (m.w.N.)
Davon ausgehend ist die Einschätzung des Verordnungsgebers, dass kein milderes, gleichermaßen geeignetes Mittel als die 2G-Plus-Regelung bei der Inanspruchnahme von körpernahen, nicht medizinisch oder therapeutisch indizierten Dienstleistungen, namentlich Friseurdienstleistungen, zur Verfügung stand, um neben anderen Maßnahmen eine generelle und systematische Reduzierung der Kontakte zu erreichen, plausibel. Zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verordnung am 10.2.2022 befand sich Deutschland mitten in der fünften Welle der COVID-19-Pandemie. Das RKI riet daher dazu, alle nicht notwendigen Kontakte zu reduzieren und insbesondere enge Kontaktsituationen zu vermeiden.22Vgl. RKI, wöchentlicher Lagebericht vom 10.2.2022, S.1 f.Vgl. RKI, wöchentlicher Lagebericht vom 10.2.2022, S.1 f. Der Verordnungsgeber durfte sich auf die Risikobewertung und weiteren Erkenntnisse des RKI stützen. Das RKI ist gemäß § 4 IfSG die nationale Behörde zur Vorbeugung übertragbarer Krankheiten sowie zur frühzeitigen Erkennung und Verhinderung der Weiterverbreitung von Infektionen (Absatz 1 Satz 1). Es arbeitet u. a. mit wissenschaftlichen Einrichtungen und Fachgesellschaften, mit ausländischen Stellen und internationalen Organisationen sowie mit der Weltgesundheitsorganisation zusammen (Absatz 1 Satz 3, Absatz 3 Satz 1). Zu seinen Aufgaben gehört die Erstellung von Empfehlungen und sonstigen Informationen zur Vorbeugung, Erkennung und Verhinderung der Weiterverbreitung übertragbarer Krankheiten (Absatz 2 Nr. 1). Es wertet die Daten zu meldepflichtigen Krankheiten und Nachweisen von Krankheitserregern infektionsepidemiologisch aus (Absatz 2 Nr. 2) und stellt die Ergebnisse der Auswertungen u. a. den obersten Landesgesundheitsbehörden und den Gesundheitsämtern zur Verfügung (Absatz 2 Nr. 3 Buchst. c und d). Das RKI ist eine infektionsepidemiologische Leit- und Koordinierungsstelle. Durch seine Aufgabe, die Erkenntnisse zu einer übertragbaren Krankheit durch Erhebung, Auswertung und Veröffentlichung der Daten zum Infektionsgeschehen in Deutschland und durch die Auswertung verfügbarer Studien aus aller Welt fortlaufend zu aktualisieren, verfügt es über eine besondere fachliche Expertise bei der Risikoeinschätzung und -bewertung einer übertragbaren Krankheit. Danach durfte der Verordnungsgeber die vom RKI zur Verfügung gestellten Erkenntnisse und Bewertungen zu SARS-CoV-2 und COVID-19 wie ein Sachverständigengutachten bei seiner Entscheidung berücksichtigen und den erlassenen Ge- und Verboten zugrunde legen.23Vgl. BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 -, jurisVgl. BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 -, juris
Im vorliegenden Fall ist zum maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der Verordnung vom 10.2.2022 von einer Erforderlichkeit der hier angegriffenen 2G-Plus-Regelung auszugehen. Der Verordnungsgeber hat den ihm zustehenden Einschätzungsspielraum nicht überschritten. Die von dem Antragsteller als Alternative vorgeschlagene 3G-Regelung (geimpft oder genesen oder getestet) wäre zur Erreichung der Ziele nicht gleich wirksam wie die 2G-Plus-Regelung gewesen. Die 2G-Plus-Regelung war gerade darauf gerichtet, in Zeiten eines erheblichen Infektionsgeschehens mit hohen Inzidenzwerten Kontakte ganz zu vermeiden oder, um sie überhaupt zu ermöglichen, dies auf einem möglichst hohen Schutzniveau zu gewährleisten. Die Anwendung der 3G-Regelung wäre hinter dem Schutzniveau der 2G-Plus-Regelung (bei neben Impfung oder Genesung zusätzlich erforderlicher Testung) zurückgeblieben.24Vgl. etwa OVG Lüneburg, Beschluss vom 29.11.2023 - 14 KN 60/22 -, jurisVgl. etwa OVG Lüneburg, Beschluss vom 29.11.2023 - 14 KN 60/22 -, juris Der Antragsteller kann sich auch nicht mit Erfolg darauf berufen, es habe keine Überlastung des Gesundheitssystems gedroht. Wichtige Aspekte bei der Prüfung, ob und inwieweit dem Gesundheitssystem in Deutschland und insbesondere im Saarland eine Überlastung durch COVID-19-Erkrankungen drohte, sind die Zahl der hospitalisierten COVID-19-Fälle und die Notwendigkeit einer intensivmedizinischen Behandlung. Hierbei muss zwischen den einzelnen Erhebungssystemen unterschieden werden. Während in der Hospitalisierungsinzidenz alle Fälle betrachtet werden, die neu ins Krankenhaus aufgenommen wurden und eine laborbestätigte SARS-CoV-2-Infektion haben, werden in der syndromischen Surveillance nur die in der jeweiligen Woche neu aufgenommenen Fälle berechnet, bei denen neben der COVID-19-Diagnose auch eine schwere akute Atemwegserkrankung diagnostiziert wurde. Im Intensivregister wiederum wird die aktuelle Belegung der Intensivstationen gezeigt. Das RKI brachte in seinem wöchentlichen Lagebericht vom 10.2.2022 folgende Einschätzung zu Ausdruck: „Unter dem aktuell sehr hohen Infektionsdruck während der Omikron-Welle wird der Anteil der Personen höher, bei denen die dringende stationäre oder intensivmedizinische Behandlung wegen einer Erkrankung notwendig ist, bei der die SARS-CoV-2 Infektion nicht unbedingt ursächlich oder allein maßgeblich ist. In der Gesamtschau zeigen sowohl die Hospitalisierungsinzidenz aus den Meldedaten und die COVID_SARI-Hospitalisierungsinzidenz als auch die Belegungskapazitäten im Intensivregister, dass es in den letzten Wochen nicht zu einem weiteren Absinken der Werte gekommen ist, sondern die Zahl der Neuaufnahmen konstant bleibt bzw. zuletzt wieder ansteigt.“25Vgl. RKI, wöchentlicher Lagebericht vom 10.2.2022, S.18Vgl. RKI, wöchentlicher Lagebericht vom 10.2.2022, S.18 Des Weiteren führte das RKI aus: „Mit zunehmendem Anstieg der COVID-19-Belegung auf Intensivstationen hatte die freie IST-Bettenkapazität seit Oktober 2021 stetig abgenommen. Von Dezember 2021 bis Januar 2022 nahm die freie IST-Bettenkapazität wieder zu. Seit Ende Januar zeigt sich ein stagnierender Trend in der freien IST-Bettenkapazität. Der Anteil freier IST-Betten an der Gesamtzahl betreibbarer IST-Betten liegt im Bundesdurchschnitt aktuell etwas über der 10%-Linie, welche als Grenzlinie der Reaktionsfähigkeit der Kliniken gilt, die man versucht nicht zu unterschreiten.“26Vgl. RKI, wöchentlicher Lagebericht vom 10.2.2022, S.17Vgl. RKI, wöchentlicher Lagebericht vom 10.2.2022, S.17 Davon, dass sich die Lage zum maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der Verordnung vom 10.2.2022 entspannt hätte, kann angesichts dieser Ausführungen keine Rede sein. Dem steht auch folgende damalige Einschätzung des RKI entgegen: „Das Robert-Koch-Institut schätzt die Gefährdung durch COVID-19 für die Gesundheit der Bevölkerung insgesamt als sehr hoch ein. Ursächlich hierfür sind das Auftreten und die rasante Verbreitung der Omikron-Variante, die sich effektiver verbreitet als die bisherigen Virusvarianten. Aktuell kann eine mögliche hohe Belastung des Gesundheitssystems und ggf. weiterer Versorgungsbereiche durch weiter steigende Erkrankungszahlen noch nicht völlig ausgeschlossen werden.“27Vgl. RKI, wöchentlicher Lagebericht vom 10.2.2022, S.1Vgl. RKI, wöchentlicher Lagebericht vom 10.2.2022, S.1 Dies wird für das Saarland bestätigt durch die die Zahlen in dem Täglichen Lagebericht des Krisenstabes des Ministeriums für Soziales, Gesundheit, Frauen und Familie zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) vom 10.2.2022: Danach waren die 7-Tage-Inzidenzen der hospitalisierten COVID-19 Infektionsfälle im Saarland vom 11.1.2022 bis zum 7.2.2022 stetig – bis auf das Doppelte – angestiegen und erst am 8.2.2022 wieder leicht gefallen.
Ausgehend davon ist es nicht zu beanstanden, dass der Verordnungsgeber mitten in der fünften Welle der COVID-19-Pandemie und aufgrund des damals weiterhin sehr hohen Infektionsdrucks in der Bevölkerung sowie der Anzahl und Schwere der Erkrankungen28Vgl. RKI, wöchentlicher Lagebericht vom 10.2.2022, S.2: „ Die Daten aus der syndromischen Surveillance zeigten in den letzten Wochen einen deutlichen Anstieg der Arztkonsultationen wegen akuter Atemwegserkrankungen mit einer COVID-19-Diagnose auch in der älteren Bevölkerung, die bereits das Niveau der 4. Welle erreicht hat.“Vgl. RKI, wöchentlicher Lagebericht vom 10.2.2022, S.2: „ Die Daten aus der syndromischen Surveillance zeigten in den letzten Wochen einen deutlichen Anstieg der Arztkonsultationen wegen akuter Atemwegserkrankungen mit einer COVID-19-Diagnose auch in der älteren Bevölkerung, die bereits das Niveau der 4. Welle erreicht hat.“ weiterhin die Notwendigkeit gesehen hat, einer Überlastung des Gesundheitssystems durch Maßnahmen der Kontaktreduzierung wie der hier angegriffenen 2G-Plus-Regelung entgegenzuwirken.
Der Antragsteller kann sich dagegen nicht mit Erfolg auf den Bericht des Bundesrechnungshofs vom 21.6.2021 berufen, in dem auf die Auslastung von Krankenhausbetten in den Jahren 2019 und 2020 eingegangen wird. Die betreffenden Ausführungen lassen keinen Rückschluss darüber zu, ob zum Zeitpunkt des Erlasses der hier streitgegenständlichen Verordnung am 10.2.2022 eine Überlastung des Gesundheitssystems drohte. Der Antragsteller kann des Weiteren nicht mit Erfolg geltend machen, der pauschale Verweis des Antragsgegners auf Inzidenzwerte erweise sich fallbezogen als unbehilflich, weil es in seuchenschutzrechtlicher Hinsicht nicht darauf ankomme, wie viele Personen mit einer Krankheit infiziert seien, sondern ausschließlich darauf, wie viele Personen (intensiv-)medizinischer Behandlung bedurften. Letzteres trifft zwar zu. Dies schließt es allerdings nicht aus, Schutzmaßnahmen auch auf der Grundlage von regional bezogenen Sieben-Tage-Inzidenzen erlassen, die auf die Zahl der Neuinfektionen je 100 000 Einwohner abstellten. Diese Zahlen wurden vom Robert Koch-Institut tagesaktuell ermittelt und veröffentlicht. Das Anknüpfen von Maßnahmen an diesen Maßstab, den der Bundesgesetzgeber dann auch seinen gesetzlichen Regelungen in § 28a und § 28b IfSG zugrunde gelegt hat, hat das Bundesverfassungsgericht wie erwähnt nicht beanstandet. Nach der auf tragfähigen Erkenntnissen beruhenden Einschätzung des Gesetzgebers handele es sich um den frühesten Indikator für ein zunehmendes Infektionsgeschehen. Zudem gestatte die Inzidenz, die mit einem gewissen Zeitversatz eintretende Belastung des Gesundheitssystems und die Anzahl der zu erwartenden Todesfälle unter Berücksichtigung der jeweils vorherrschenden Virusvariante frühzeitig abzuschätzen.29Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19.11. 2021 - 1 BvR 781/21 u. a. - BVerfGE 159, 223Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19.11. 2021 - 1 BvR 781/21 u. a. - BVerfGE 159, 223
Der Antragsteller kann gegen die hier in Rede stehende Regelung ferner nicht mit Erfolg einwenden, diese sei nicht erforderlich gewesen, um eine Überlastung des Gesundheitssystems zu verhindern, da sich die seitens des Antragsgegners bereits zu Beginn der Pandemie (für die erste Welle) befürchteten „Horror-Szenarien“ – wie knappe Intensivbetten und die Notwendigkeit einer Triage – allesamt nicht ansatzweise bewahrheitet hätten. Insoweit ist wiederum auf die geschilderte, dem Antragsgegner bei Normerlass im Februar 2022 vorliegende Erkenntnislage zu verweisen. Daran ändern auch die durch den Antragsteller vorgelegten Statistiken aus dem DIVI-Register zur „Anzahl gemeldeter intensivmedizinisch behandelter COVID-19-Fälle an [der] Anzahl belegter Intensivbetten“, zur „Gesamtzahl gemeldeter Intensivbetten“ und zur „Anzahl gemeldeter intensivmedizinisch behandelter COVID-19-Fälle“ nichts. Hieraus ergibt sich zum einen nicht, inwiefern zum maßgeblichen Zeitpunkt freie Kapazitäten zur – für COVID-19-Erkrankte besonders wichtigen – invasiven Beatmung bestanden. Zum anderen gilt es aufgrund der Inkubationszeit zu berücksichtigen, dass eine Belastung der Intensivstationen auch noch mit einer mehrwöchigen Verzögerung eintreten konnte. Angesichts des dargestellten rasanten Wachstums an Infektionen war damit zu rechnen, dass eine erhöhte Anzahl an Erkrankten intensivmedizinisch behandelt werden müsste, wenn die Infektionszahlen nicht merklich reduziert werden.30Vgl. hierzu OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 13.12.2023 – 3 KN 42/20 –, juris, Rn. 64; OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 16.4.2024 – 1 K 779/20 OVG –, juris, Rn. 57Vgl. hierzu OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 13.12.2023 – 3 KN 42/20 –, juris, Rn. 64; OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 16.4.2024 – 1 K 779/20 OVG –, juris, Rn. 57
Dass es – wie im Nachhinein festzustellen ist – tatsächlich nicht zu einer Überlastung des Gesundheitswesens gekommen ist und sich die durch eine solche befürchteten weitergehenden Gefahren für Leben und Gesundheit nicht realisiert haben, führt nicht dazu, dass der Verordnungsgeber sich nicht auf seine diesbezügliche Prognose hätte stützen dürfen. Zum einen sind spätere Entwicklungen, die dem Verordnungsgeber nicht bekannt sein konnten, für die Rechtmäßigkeit der von ihm angestellten Beurteilung wie oben aufgezeigt nicht maßgeblich, wenn seine Prognose vertretbar war. Zum anderen kann dieser Umstand gerade darauf zurückzuführen sein, dass die Infektionsschutzmaßnahmen ihren Zweck erfüllt haben.31Vgl. OVG NRW, Urteil vom 29.5.2024 – 13 D 238/20.NE –, juris, Rn. 136 f. m. w. N.Vgl. OVG NRW, Urteil vom 29.5.2024 – 13 D 238/20.NE –, juris, Rn. 136 f. m. w. N.
Die 2G-Plus-Regelung bei der Inanspruchnahme von Friseurdienstleistungen war auch angemessen. Dafür ist zu fordern, dass der mit der Maßnahme verfolgte Zweck und die zu erwartende Zweckerreichung nicht außer Verhältnis zu der Schwere des Eingriffs stehen. In einer Abwägung sind Reichweite und Gewicht des Eingriffs in Grundrechte einerseits und die Bedeutung der Maßnahme für die Zweckerreichung andererseits gegenüberzustellen. Angemessen ist eine Maßnahme dann, wenn bei der Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht sowie der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt wird. Dabei ist ein angemessener Ausgleich zwischen dem Gewicht des Eingriffs und dem verfolgten Ziel sowie der zu erwartenden Zielerreichung herzustellen.32Vgl. BVerwG, Urteil vom 16.5.2023 - 3 CN 6/22 -; sowie OVG Greifswald, Urteil vom 16.4.2024 - 1 K 779/20 OVG -, jeweils bei jurisVgl. BVerwG, Urteil vom 16.5.2023 - 3 CN 6/22 -; sowie OVG Greifswald, Urteil vom 16.4.2024 - 1 K 779/20 OVG -, jeweils bei juris
Im vorliegenden Fall steht das Maß der Belastung für den ungeimpften und nicht genesenen Antragsteller dadurch, dass er während eines Zeitraums von insgesamt etwa 12 Wochen seinen Friseur nicht aufzusuchen konnte, nicht außer Verhältnis zu dem Verordnungszweck. Insoweit ist zu sehen, dass der Eingriff in das allgemeine Persönlichkeitsrecht, das auch das Recht auf eigenverantwortliche Gestaltung des äußeren Erscheinungsbildes mit umfasst, nicht besonders schwerwiegend war und er dadurch – anders als etwa die von Schließungen oder Beschränkungen betroffene Inhaber von Betrieben – nicht in seiner Existenz bedroht wurde. Demgegenüber bestand aber durch die exponentielle Weiterverbreitung des Coronavirus und die befürchtete Überlastung des Gesundheitswesens das Erfordernis, weitreichende kontaktbeschränkende Maßnahmen zu ergreifen, um das Infektionsgeschehen abzubremsen, dadurch Leib und Leben einer Vielzahl von Menschen (insbesondere der ungeimpften Personen) zu schützen und die Erhaltung der Leistungsfähigkeit des Gesundheitssystems Deutschlands sicherzustellen. Vor dem Hintergrund des Schutzes dieser überaus bedeutsamen Rechtsgüter war es dem weder geimpften noch von COVID-19 genesenen Antragsteller zumutbar, für einen begrenzten Zeitraum auf einen Friseurbesuch zu verzichten. Insoweit ist zu berücksichtigen, dass für ihn die Möglichkeit bestand, sich die Haare vorübergehend von Familienangehörigen oder Freunden schneiden zu lassen. Die Belastung durch daraus eventuell resultierende Beeinträchtigungen seines Erscheinungsbildes ist im Vergleich zu dem beabsichtigten Schutz von Leib und Leben anderer als von deutlich geringerem Gewicht anzusehen.
Die angegriffene Regelung verstieß auch nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet Legislative und Exekutive, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Dabei sind nicht jegliche Differenzierungen verwehrt, allerdings bedürfen sie der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen reichen die Grenzen für die Regelung vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse. Insoweit gilt ein stufenloser, am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen.33Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 18.7.2012 - 1 BvL 16/11 -, vom 21.6.2011 - 1 BvR 2035/07 -, und vom 21.7.2010 - 1 BvR 611/07 u.a. -, jeweils bei jurisVgl. BVerfG, Beschlüsse vom 18.7.2012 - 1 BvL 16/11 -, vom 21.6.2011 - 1 BvR 2035/07 -, und vom 21.7.2010 - 1 BvR 611/07 u.a. -, jeweils bei juris Bei Regelung eines dynamischen Infektionsgeschehens und der Notwendigkeit, schnelle, effektive Entscheidungen in einer sich ständig verändernden Lage zur Gefahrenabwehr zu treffen, sind die sich aus dem Gleichheitssatz ergebenden Grenzen für die Infektionsschutzbehörde grundsätzlich weniger streng. Auch kann die strikte Beachtung des Gebots innerer Folgerichtigkeit grundsätzlich nicht eingefordert werden. Dem Einschätzungsspielraum hinsichtlich der zu ergreifenden Maßnahmen wohnen notwendigerweise Pauschalierungen, Typisierungen und Generalisierungen inne. In diesem Zusammenhang sind auch Unebenheiten, Friktionen und Mängel sowie gewisse Benachteiligungen in besonders gelagerten Einzelfällen, die sich im Zusammenhang mit Differenzierungen zwangsläufig ergeben, hinzunehmen, solange sich für das insgesamt gefundene Regelungsergebnis ein plausibler, sachlich vertretbarer Grund anführen lässt.34Vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 1.6.2023 - 14 KN 37/22 -, jurisVgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 1.6.2023 - 14 KN 37/22 -, juris Der aus Art. 3 Abs. 1 GG folgende Gestaltungsspielraum ist für die Exekutive enger als für die Legislative. Für diese besteht ein solcher von vornherein nur in dem von der gesetzlichen Ermächtigungsnorm abgesteckten Rahmen. Die Exekutive darf keine Differenzierungen vornehmen, die über die Grenzen einer formell und materiell verfassungsmäßigen Ermächtigung hinaus eine Korrektur der Entscheidungen des Gesetzgebers bedeuten würden. In diesem Rahmen muss er nach dem Gleichheitssatz im wohlverstandenen Sinn der ihm erteilten Ermächtigung handeln und hat sich von sachfremden Erwägungen freizuhalten. Der Verordnungsgeber soll das Gesetz konkretisieren und „zu Ende denken“, weiter gehen seine Befugnisse nicht. Er muss daher den Zweckerwägungen folgen, die im ermächtigenden Gesetz angelegt sind. Gesetzlich vorgegebene Ziele darf er weder ignorieren noch korrigieren.35Vgl. VGH Mannheim, Urteil vom 2.6.2022 - 1 S 1079/20 -, jurisVgl. VGH Mannheim, Urteil vom 2.6.2022 - 1 S 1079/20 -, juris
Unter Zugrundelegung dieser Maßstäbe erscheint die vom Verordnungsgeber bei der 2G-Plus-Regelung vorgenommene personengruppenbezogene Differenzierung zwischen vollständig Geimpften und Genesenen einerseits und noch nicht vollständig geimpften bzw. ungeimpften Personen als sachlich gerechtfertigt. Es lag ein an den Zwecken der Verordnungsermächtigung ausgerichteter Grund für die Ungleichbehandlung vor. Dabei ist davon auszugehen, dass SARS-CoV-2 grundsätzlich leicht von Mensch zu Mensch übertragbar ist. Die Übertragung durch Tröpfchen und Aerosole spielt dabei eine besondere Rolle, vor allem in Innenräumen. Nach dem damaligen Kenntnisstand des RKI36Vgl. RKI, wöchentlicher Lagebericht vom 10.2.2022, S.22 ff.Vgl. RKI, wöchentlicher Lagebericht vom 10.2.2022, S.22 ff. bieten die COVID-19-Impfstoffe eine hohe Wirksamkeit gegen eine schwere COVID-19-Erkrankung, die z. B. eine Behandlung im Krankenhaus notwendig macht. Bei der geimpften Bevölkerung lag insbesondere die Inzidenz der hospitalisierten Fälle deutlich unter der entsprechenden Inzidenz bei der ungeimpften Bevölkerung. Die Wahrscheinlichkeit, schwer an COVID-19 zu erkranken, war bei den vollständig gegen COVID-19 geimpften Personen damit deutlich geringer als bei den nicht geimpften Personen. Ob darüber hinaus bei Geimpften auch das Risiko einer Übertragung des Virus auf andere Menschen geringer ist, braucht hier nicht entschieden zu werden. Grundsätzlich trägt aber jede Verringerung der Viruslast, wie sie bei Geimpften und Genesenen festgestellt wurde, auch zu einem Fremdschutz bei. So ist die Virusausscheidung bei Personen, die trotz Impfung eine SARS-CoV-2-Infektion haben, kürzer als bei ungeimpften Personen mit SARS-CoV-2-Infektion. In welchem Maß die Impfung die Übertragung des Virus reduziert, kann zwar nicht genau quantifiziert werden. Studien belegen aber, dass die Impfung einen Schutz gegen symptomatische und asymptomatische Infektionen bot. Vor allem aber lag durch die Impfung für die Verhinderung von schweren Erkrankungsverläufen (Hospitalisierung) ein – verglichen mit der Situation Ungeimpfter – hoher Schutz vor. Nach der damaligen Einschätzung des RKI bestand für ungeimpfte Personen aller Altersgruppen ein deutlich höheres Risiko für eine COVID-19-Erkrankung, insbesondere für eine schwere Verlaufsform.37Vgl. RKI, wöchentlicher Lagebericht vom 10.2.2022, S.28 f.Vgl. RKI, wöchentlicher Lagebericht vom 10.2.2022, S.28 f. Eine am 10.2.2022 (also zeitgleich mit dem Erlass der hier überprüften Verordnung) veröffentlichte Untersuchung des RKI hat ergeben, dass eine COVID-19-Impfung das Risiko für Infektion, schwere Krankheitsverläufe und Tod senkt.38Vgl. RKI, Epidemiologisches Bulletin vom 10.2.2022, S. 1Vgl. RKI, Epidemiologisches Bulletin vom 10.2.2022, S. 1 Das Infektionsrisiko, die Viruslast, die Schwere der Erkrankung und das Sterberisiko konnten durch die Impfung reduziert werden. Außerdem hatten die nicht oder unvollständig Geimpften ein im Verhältnis zu Geimpften 4,6-fach erhöhtes Risiko hospitalisiert zu werden.39Vgl. RKI, Epidemiologisches Bulletin vom 10.2.2022, S. 9 f.Vgl. RKI, Epidemiologisches Bulletin vom 10.2.2022, S. 9 f. Der Schutz Ungeimpfter vor einem schweren, das Gesundheitssystem belastenden schweren Krankheitsverlauf stellt einen sachlichen Grund für die bei der 2G-Plus-Regelung vorgenommene Differenzierung dar.
Der Antragsteller kann sich auch nicht mit Erfolg darauf berufen, dass die gemäß § 6 Abs. 3 VO-CP bestehende Pflicht der Betreiber von Friseurgeschäften, die Einhaltung der 2G-Plus-Regelung zu kontrollieren, gegen polizeirechtliche Vorschriften sowie gegen das Recht auf informationelle Selbstbestimmung verstoße und dass die Nichtigkeit dieser Regelung auf die hier streitgegenständliche 2G-Plus-Regelung in § 6 Abs. 2 Nr. 1 VO-CP „durchschlage“. Abgesehen davon, dass es hier nicht um die Prüfung von „Berechtigungsscheinen“ i.S.d. § 9 Abs. 3 SPolG geht, war die „Gefahr“ der Weitergabe von Daten durch die Inhaber von Friseurgeschäften eher theoretischer Natur und dürfte in der Praxis nicht bestanden haben, da zum einen nicht ersichtlich ist, welches Interesse die Friseure an der Weitergabe der entsprechenden Angaben an Dritte haben sollten und sie zum anderen hierdurch riskiert hätten, dass ihnen in dieser für sie ohnehin schon schwierigen Zeit weitere Kundinnen und Kunden verloren gehen könnten.
Der Normenkontrollantrag ist daher zurückzuweisen.
III.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11 ZPO.
Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
B e s c h l u s s
Der Streitwert für das Normenkontrollverfahren wird gemäß den §§ 63 Abs. 2, 52 Abs. 1 GKG auf 15.000 € festgesetzt.
Fußnoten

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 28 bis 31 IfSG
§§ 29 bis 31 IfSG
§ 132 StGB
§ 28b IfSG
§ 4 IfSG
§ 167 VwGO
§ 2 Nr. 8 TierGesG
§ 2 Nr. 7 IfSG
§ 9 Abs. 3 SPolG
§ 28a Abs. 1 IfSG
§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 28 Abs. 8 IfSG
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 28a Abs. 1 Nr. 14 IfSG
§ 28 Absatz 1 Satz 1 und 2 IfSG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 32 Satz 1 IfSG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 63 Abs. 2, 52 Abs. 1 GKG
§ 6 Abs. 2 Nr. 1 der damals geltenden Verordnung
§ 6 Abs. 2 Nr. 1 der Verordnung
§ 32 Sätze 1 und 2 i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1 und § 28a Abs. 1 Nr. 14 des Infektionsschutzgesetzes
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 1 Abs. 1 GG
Art. 9 Abs. 1 DSGVO
Art. 31 GG
Art. 33 Abs. 4 GG
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 159, 223
2 B 32/22
2 C 31/22
3 BN 2/23
2 B 32/22 B
1 BvR 1021/20
3 CN 6/22
3 CN 2/21
3 CN 1/21
1 BvR 781/21
1 WB 2/22
3 KN 42/20
1 K 779/20
3 CN 4/22
14 KN 60/22
13 D 238/20
1 BvL 16/11
1 BvR 2035/07
1 BvR 611/07
14 KN 37/22
1 S 1079/20
1 GKG auf 15.00