Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-06-11, Aktenzeichen OVG 1 B 67.11
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2013:0611.OVG1B67.11.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Die Übertragung von Aufgaben der Notfallrettung an geeignete private Einrichtungen ist nur unter eingeschränkten Voraussetzungen möglich. Sie ist zum Einen an die Eignung der privaten Einrichtung geknüpft; zum Anderen ist die Aufgabenübertragung nur „in besonderen Fällen“ und „soweit ein Bedarf besteht“ möglich.(Rn.28)
2. Die in § 5 Abs. 1 RDG vorgesehene Rangfolge (primäre Aufgabenwahrnehmung durch die Berliner Feuerwehr und die Hilfsorganisationen, durch geeignete private Einrichtungen nur ausnahmsweise und unter eingeschränkten Voraussetzungen) ist mit höherrangigem Recht vereinbar und verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Insbesondere haben private Einrichtungen keinen Anspruch, bei der Erfüllung öffentlicher Aufgaben beteiligt zu werden.(Rn.30)
3. Nicht zu folgen vermag der Senat der Auffassung des Verwaltungsgerichts, wonach der Tatbestand des § 5 Abs. 1 Satz 3 RDG erfüllt sei, insbesondere ein besonderer Fall schon deshalb vorliege, weil sich (neuer) Bedarf ergeben habe und die vorhandenen Kräfte zur Deckung des Bedarfs nicht ausreichten.(Rn.31)
Verfahrensgang
Auf die Berufung des Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 25. Oktober 2011 geändert.
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Übertragung von Aufgaben der Notfallrettung im Land Berlin. Sie ist seit 1969 als Krankentransportunternehmen in Berlin tätig und nimmt auf der Grundlage von 60 Genehmigungen Aufgaben des qualifizierten Krankentransportes wahr. Zudem betreibt und leitet sie eine Leitstelle privater Rettungsdienstunternehmen für die Koordinierung der Durchführung der qualifizierten Krankentransporte in Berlin.
Mit Schreiben vom 9. November 2009 beantragte die Klägerin bei der Senatsverwaltung für Inneres und Sport die Übertragung von Aufgaben der Notfallrettung. Die Senatsverwaltung für Inneres lehnte den Antrag mit Bescheid vom 30. Dezember 2009 ab und führte zur Begründung aus: Die Notfallrettung sei eine öffentlich-rechtlich wahrzunehmende Ordnungsaufgabe, die grundsätzlich der Berliner Feuerwehr und den Hilfsorganisationen vorbehalten sei. Die Übertragung dieser Aufgabe auf geeignete private Einrichtungen sei nach § 5 Abs. 1 Satz 3 Rettungsdienstgesetz (RDG) nur bei Bedarf und in besonderen Fällen möglich. Diese Ausnahmeregelung sei eng auszulegen. Ausnahmen seien nur zulässig, wenn dies aus zwingenden Gründen unabdingbar erscheine, wie zum Beispiel in der Luftrettung. Die Klägerin verfüge über keine besonderen Ressourcen, deren Nutzung zur Sicherstellung der fach- und bedarfsgerechten Versorgung der Bevölkerung mit Leistungen der Notfallrettung unverzichtbar wäre. Deshalb sei ein besonderer Fall nicht erkennbar. Darüber hinaus bestehe kein Bedarf für die Einbindung privater Unternehmen in die Notfallrettung. Der Begriff des Bedarfs sei vor dem Hintergrund des Sicherstellungsauftrags aus § 2 Abs. 1 RDG zu verstehen. Ein Bedarf für die Beteiligung Privater bestehe erst dann, wenn eine medizinisch hochwertige (fachgerechte) Versorgung der Bevölkerung mit Leistungen der Notfallrettung allein durch die Berliner Feuerwehr und die Hilfsorganisationen nicht sichergestellt werden könne. Derzeit seien aber keine Defizite in der Versorgung von Notfallpatienten erkennbar, die eine bedarfsgerechte Versorgung der Bevölkerung mit Leistungen der bodengebundenen Notfallrettung ohne Einbindung Privater in Frage stellten.
Zur Begründung ihrer hiergegen am Montag, den 1. Februar 2010, erhobenen Klage hat die Klägerin im Wesentlichen geltend gemacht: Die bestehenden Kapazitäten reichten zur Sicherstellung einer bedarfsgerechten Versorgung der Bevölkerung mit Rettungsdienstleistungen nicht aus. Seit einigen Jahren sei ein signifikanter Anstieg der Einsatzzahlen zu verzeichnen. Im Jahr 2009 habe die Berliner Feuerwehr nach eigenen Angaben mehr als 427.000 Einsätze bewältigt, was gegenüber den Einsätzen im Jahr 2007 einen Anstieg von fast 30 % bedeute. Wegen der nicht ausreichenden Kapazitäten des öffentlichen Rettungsdienstes im Bereich der Notfallrettung sei es in der Vergangenheit wiederholt zu erheblichen Überschreitungen der vorgegebenen Hilfsfristen gekommen. Der Beklagte habe sich deswegen zu einer Aufstockung der vorgehaltenen Rettungsmittel durch Übertragung von Aufgaben der Notfallrettung auf Dritte entschlossen. So seien von den bereits in der Notfallrettung tätigen Hilfsorganisationen Johanniter-Unfall-Hilfe e.V. und Deutsches Rotes Kreuz die Besetzung einer weiteren Wache übernommen worden, gleichzeitig sei dem Arbeiter-Samariter-Bund und dem Malteser Hilfsdienst e.V. erstmalig die Besetzung einer Wache übertragen worden. Im Zuge der Erweiterung der Rettungsmittel hätten die Hilfsorganisationen neue Mitarbeiter angestellt. Darüber hinaus seien der Bundeswehr Aufgaben der Notfallrettung übertragen worden. Sie besetze ein Notarzteinsatzfahrzeug und einen weiteren Rettungswagen. Die Abrechnung erfolge über die Berliner Feuerwehr mit den Kostenträgern. Da sich der Beklagte zum Zwecke der Erweiterung der Kapazitäten in der Notfallrettung für die Übertragung von Aufgaben der Notfallrettung auf private Dritte - über den Kreis der bisherigen Beteiligten hinaus - entschieden habe, liege ein besonderer Fall im Sinne von § 5 Abs. 1 Satz 3 RDG vor. Dem Beklagten sei es verwehrt, sich auf die Privilegierungsklausel des § 5 Abs. 1 Satz 2 und 3 RGD zu berufen. Ihr stehe deshalb ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung ihres Antrages unter Einbeziehung ihrer schützenswerten Rechtspositionen aus Art. 3 Abs. 1, 12 Abs. 1, 14 Abs. 1 GG zu. Der Beklagte habe bei seiner Ablehnungsentscheidung kein Ermessen ausgeübt. Die Beauftragung der Bundeswehr stelle ihr gegenüber eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung dar, da es sich bei der Bundeswehr um einen Dritten handele, der neben einer rettungsdienstrechtlichen Genehmigung einer Aufgabenübertragung nach §§ 3, 5 Abs. 1, 13 RDG bedürfe. Der Einstufung als Organleihe stehe entgegen, dass die Bundeswehr für die Durchführung der Notfallrettung in Berlin ein nicht unerhebliches jährliches Entgelt erhalte. Zudem gebe es keine gesetzliche Grundlage für das Tätigwerden der Bundeswehr. Schließlich begegne die landesrechtliche Privilegierungsklausel in europarechtlicher Hinsicht Bedenken; sie stelle sich als Eingriff in die von Art. 56 AEUV garantierte Dienstleistungsfreiheit dar.
Der Beklagte ist der Klage entgegen getreten: Es sei der Wille des Landesgesetzgebers gewesen, dass die Notfallrettung der Berliner Feuerwehr und den Hilfsorganisationen vorbehalten bleibe. Andere private Organisationen seien nur dann mit Aufgaben der Notfallrettung zu beleihen, wenn dies sinnvoll und erforderlich sei. Die Gesetzesbegründung führe die Luftrettung an, da die Feuerwehr und die Hilfsorganisationen nicht über die hierfür erforderlichen Mittel verfügten. In der bodengebundenen Notfallrettung gebe es keinen besonderen Fall, der die Einbeziehung privater Einrichtungen sinnvoll erscheinen lasse. Wettbewerbsrechtliche Erwägungen rechtfertigten keine andere Beurteilung. Die Wahrnehmung von Ordnungsaufgaben erfolge durch Ordnungsbehörden. Die Beleihung mit der Aufgabe Notfallrettung diene nicht der Beschaffung marktgängiger Ressourcen im Wege vertraglicher Vereinbarungen, sondern übertrage dem Beliehenen durch hoheitlichen Akt öffentlich-rechtlich wahrzunehmende Ordnungsaufgaben. Die beliehenen Hilfsorganisationen seien bei der bodengebundenen Notfallrettung völlig in die Einsatzorganisation der Berliner Feuerwehr integriert. Die Feuerwehr verfüge gemeinsam mit den Hilfsorganisationen über ausreichende Ressourcen, um die bedarfsgerechte Versorgung der Bevölkerung mit Leistungen der Notfallrettung sicherzustellen. Die Bedarfsdeckung richte sich dabei nach § 2 RDG, der sich nur mit den fachlichen Anforderungen befasse.
Darüber hinaus seien Schutzziele der Notfallrettung auf untergesetzlicher Ebene in Zielvereinbarungen definiert. Danach werde für die Zeit zwischen dem Eingang des Notrufs und dem Eintreffen am Einsatzort ein Wert von 8 Minuten für geeignetes Personal und Fahrzeug festgelegt. Der Erreichungsgrad werde für die Schutzklasse A (Innenstadtbereich) auf 75 % und die Schutzklasse B (Außenbezirke) auf 50 % festgelegt. Diese Werte dienten allein Kontroll- und Planungszwecken und enthielten keine konkreten Vorgaben für den Einzelfall. Der tatsächliche Erreichungsgrad habe im Jahr 2009 in der Schutzklasse A bei 68,52 % und in der Schutzklasse B bei 48,01 % gelegen. Die tatsächliche Hilfsfrist habe im Jahr 2009 in der Schutzklasse A 8,59 Minuten und in der Schutzklasse B 8,13 Minuten betragen. Zu Beginn des Jahres 2010 seien im Hinblick auf die stetig steigenden Einsatzzahlen fünf weitere Rettungswagen in Dienst gestellt worden. Ein Bedarf, sich künftig anderer privater Einrichtungen als der Feuerwehr und der Hilfsorganisationen zu bedienen, bestehe nicht. Die Feuerwehr habe 83 Rettungsdienstwagen in der Tagesschicht und 75 Rettungswagen in der Nachtschicht auf 53 Stützpunkten im Einsatz. Die Bundeswehr fahre im Rahmen einer Organleihe mit drei Rettungswagen rund um die Uhr Notfallrettungseinsätze für die Berliner Feuerwehr. Zudem seien 11 Rettungsdienstwagen der Hilfsorganisationen rund um die Uhr auf den Wachen der Berliner Feuerwehr stationiert. Zwar sei es aufgrund der stetig steigenden Einsatzzahlen im Notfallrettungsdienst wahrscheinlich, dass weitere Verstärkungen der Rettungsdienstwagenvorhaltung notwendig seien, um die Schutzziele zu halten. Bis dahin werde die Feuerwehr aber wieder ausgebildetes Personal in ausreichender Stärke zur Verfügung haben, um weitere Rettungswagen selbst zu besetzen und in Dienst zu stellen. Für alle rettungsdienstlichen Leistungen, die nicht von der Feuerwehr erbracht worden seien, seien Entgelte zu erheben. Der Beklagte sei weder an den Entgeltvereinbarungen noch an den Entgelterhebungen beteiligt.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit Urteil vom 25. Oktober 2011 stattgegeben und den Beklagten unter Aufhebung des Bescheids der Senatsverwaltung für Inneres und Sport vom 30. Dezember 2009 verpflichtet, den Antrag der Klägerin auf Übertragung von Aufgaben der Notfallrettung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt:
Der angefochtene Bescheid der Senatsverwaltung für Inneres vom 30. Dezember 2009 sei rechtswidrig und verletze die Klägerin in ihren Rechten; sie habe einen Anspruch auf Neubescheidung ihres Antrags auf Übertragung von Aufgaben der Notfallrettung. Der Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung folge aus § 5 Abs. 1 Satz 3 des Gesetzes über den Rettungsdienst für das Land Berlin (Rettungsdienstgesetz - RDG). Die Tatbestandsvoraussetzungen dieser Norm seien erfüllt, insbesondere sei ein besonderer Fall gegeben. Ein solcher liege vor, wenn sich neuer Bedarf ergebe und die vorhandenen Kräfte zur Deckung des Bedarfs nicht ausreichten. Trotz der in den letzten Jahren erfolgten erheblichen Kapazitätsausweitung bestehe weiterhin ein Bedarf an Rettungsmitteln. Dabei verkenne die Kammer nicht, dass es dem Beklagten im Rahmen seiner Organisationsgewalt zustehe, die Schutzziele und die in der Notfallrettung einzusetzenden persönlichen und sachlichen Mittel zu bestimmen, d.h. die Stärke des Rettungspersonals und die Art und die Anzahl der benötigten Notarzt- und Rettungswagen. Indes habe der Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung selbst eingeräumt, dass in den kommenden Jahren mit einer weiteren Steigerung des Bedarfs an Rettungsmitteln zu rechnen sei und vor allem in den Randbezirken die Einrichtung weiterer Standorte erforderlich sein könne, um die eigenen Schutzziele zu erreichen. Vor diesem Hintergrund sei das Vorhandensein neuen Bedarfs offenkundig, ohne dass es einer Auseinandersetzung mit der Frage bedürfe, ob und unter welchen Voraussetzungen der vorstehend aufgezeigten Organisationsgewalt des Beklagten im Interesse der Sicherstellung des gesetzlichen Auftrags - einer bedarfs- und fachgerechten Versorgung der Bevölkerung mit den Leistungen der Notfallrettung (§ 2 Abs. 1 RDG) - Grenzen gesetzt seien.
Dagegen könne der Beklagte nicht mit Erfolg einwenden, die bodengebundene Notfallrettung sei der Regel- und Normalfall in der Notfallrettung und erfordere keine über die rettungsdienstlichen Anforderungen hinausgehenden Qualifikationen des Personals oder besondere Einsatzmittel, wie dies z.B. in der Luftrettung der Fall sei; der Eintritt eines besonderen Falles in der bodengebundenen Notfallrettung sei deshalb nicht denkbar. Denn gegen ein solches Verständnis von § 5 Abs. 1 Satz 3 RDG und des „besonderen Falles“ spreche, dass die Organisation und Durchführung des Luft- und Wasserrettungsdienstes gesondert in § 6 RDG geregelt sei. Die Notwendigkeit eines besonderen Falles als Voraussetzung für die Beauftragung „anderer privater Einrichtungen“ bestehe danach nur in der bodengebundenen Notfallrettung.
Die vorhandenen Kräfte genügten zur Deckung des (neuen) Bedarfs nicht. Dies zeige insbesondere die Tatsache, dass in der Notfallrettung im Land Berlin zwischenzeitlich drei Rettungswagen der Bundeswehr zum Einsatz kämen und zukünftig der Einsatz wenigstens eines weiteren Rettungswagens der Bundeswehr geplant sei. Nach der Vereinbarung vom 29. Juli 2009 zwischen der Bundesrepublik Deutschland und dem Land Berlin über den Einsatz von Rettungswagen der Bundeswehr im Rettungsdienst des Landes Berlin würden die Rettungswagen der Bundeswehr gezielt zur Erfüllung der Aufgaben der Berliner Feuerwehr im Rettungsdienst und damit zur Deckung des rettungsdienstlichen Bedarfs eingesetzt. Das impliziere, dass der vorhandene rettungsdienstliche Bedarf nicht durch Rettungsmittel der Feuerwehr und der Hilfsorganisationen sichergestellt werden könne.
Die Klägerin habe danach einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über ihren Antrag auf Übertragung von Aufgaben der Notfallrettung. Sie könne grundsätzlich nur eine sie benachteiligende Verletzung des Gleichheitssatzes rügen. Eine solche liege vor, weil die mit der Wahrnehmung von Aufgaben der Notfallrettung betraute Bundeswehr einem „privaten Dritten“ im Sinne von § 5 Abs. 1 Satz 3 RDG gleichzustellen sei. Eine Übertragung von Rettungsdienstaufgaben auf die Bundeswehr sei in § 5 Abs. 1 RDG zwar nicht vorgesehen. Habe aber ein die Übertragung von Aufgaben der Notfallrettung begehrendes privates Krankentransportunternehmen einen Anspruch auf eine ermessensfehlerfreie (Auswahl-) Entscheidung, wenn die zuständige Behörde bereits einem anderen privaten Krankentransportunternehmen Aufgaben der Notfallrettung übertragen habe, könne keine andere Beurteilung gerechtfertigt sein, wenn die zuständige Behörde Aufgaben der Notfallrettung auf einen anderen nicht nach § 5 Abs. 1 Satz 1 und 2 RDG privilegierten Dritten übertrage, welcher vom Rettungsdienstgesetz als Er-bringer von Rettungsdienstleistungen nicht vorgesehen sei.
Ohne rechtliche Bedeutung sei, in welcher verwaltungsrechtlichen Organisationsform die Einbindung der Bundeswehr in die Rettungsdienstaufgaben des Landes Berlin erfolgt sei. Denn für die Frage, ob ein Dritter im Sinne von § 5 Abs. 1 Satz 3 RDG mit Aufgaben des Rettungsdienstes betraut werde, komme es nicht darauf an, welche rechtliche Stellung er nach Übertragung der Aufgaben des Rettungsdienstes und Einbindung in die rettungsdienstliche Organisation des Landes Berlin besitze.
Auf die von der Klägerin aufgeworfenen verfassungsrechtlichen Fragen komme es vorliegend nicht an. Die Kammer halte aber die in § 5 Abs. 1 RDG getroffene Regelung weiterhin für verfassungsrechtlich unbedenklich. Gegen die Ablehnung der Übertragung von Aufgaben des Rettungsdienstes bestünden auch keine unionsrechtlichen Bedenken.
Das Verwaltungsgericht hat die Berufung zugelassen. Das Urteil wurde dem Beklagten am 15. November 2011 zugestellt. Zur Begründung seiner am 14. Dezember 2011 eingelegten und am 13. Januar 2012 begründeten Berufung trägt der Beklagte vor:
Das Urteil beruhe auf einer fehlerhaften Auslegung des § 5 Abs. 1 Satz 3 RDG. Zu Unrecht gehe das Verwaltungsgericht davon aus, dass die tatbestandlichen Voraussetzungen der Vorschrift erfüllt seien und dem Beklagten Ermessen hinsichtlich der Übertragung von Aufgaben der Notfallrettung auf die Klägerin eröffnet sei. Ermessen sei nur eröffnet, wenn ein „besonderer Fall“ vorliege und ein „Bedarf“ bestehe; beide Voraussetzungen müssten kumulativ erfüllt sein. Das Verwaltungsgericht habe sich jedoch nur mit der Frage des Bedarfs auseinandergesetzt. Es verstehe darunter den schlichten Bedarf an weiteren Rettungsmitteln, der z.B. auf einer kontinuierlichen Steigerung der Alarmierungszahlen beruhen könne. Nach der Logik des Verwaltungsgerichts seien ein Bedarf und gleichzeitig auch ein besonderer Fall immer schon dann gegeben, wenn zur bedarfsgerechten Versorgung der Bevölkerung ein weiteres, bisher nicht vorhandenes Rettungsmittel in Dienst gestellt werden müsse. Die Gleichsetzung von „Bedarf“ und „besonderem Fall“ verbiete sich aber schon deshalb, weil beide Merkmale im Gesetz nebeneinander stünden.
Die Auslegung des Verwaltungsgerichts sei auch nicht mit dem Ausnahmecharakter des § 5 Abs. 1 Satz 3 RDG vereinbar. Schon begrifflich könne ein besonderer Fall nur als Ausnahme vorliegen. Der Gesetzgeber habe die Notfallrettung der Berliner Feuerwehr und den Hilfsorganisationen vorbehalten und Ausnahmen nur zulassen wollen, wenn dies aus zwingenden sachlichen Gründen unabdingbar erscheine. Der Beklagte halte an der im Klageverfahren vertretenen Auffassung fest, dass in der bodengebundenen Notfallrettung „besondere Fälle“ kaum vorstellbar seien. Die in der Gesetzesbegründung genannten Beispiele gäben einen Anhalt, wie der besondere Fall zu verstehen sei. Ein besonderer Fall liege zum einen vor, wenn besondere Einsatzmittel oder besondere Qualifikationen erforderlich seien, die bei der Berliner Feuerwehr oder den Hilfsorganisationen nicht verfügbar seien. Der andere in der Gesetzesbegründung genannte Fall, die Rettungswagen der Berliner Flughafengesellschaft, weise örtlich-organisatorische Besonderheiten auf, die in der stadtweiten bodengebundenen Notfallrettung sonst nicht aufträten.
Allein aus dem Vorliegen eines Bedarfs könne nicht darauf geschlossen werden, dass auch ein besonderer Fall gegeben sei. Liege kein besonderer Fall vor, fehle es auch an einem Bedarf im Sinne des § 5 Abs. 1 Satz 3 RDG. Dieser gehe über den Bedarf im Sinne des § 2 Abs. 1 RDG hinaus. Ein Bedarf im Sinne von § 5 Abs. 1 Satz 3 RDG setze voraus, dass die bestehende notfallmedizinische Versorgung nicht mehr bedarfsgerecht im Sinne von § 2 Abs. 1 RDG sei und dass die in § 5 Abs. 1 Satz 1 und 2 RDG genannten Leistungserbringer nicht in der Lage seien, eine bedarfsgerechte Versorgung selbst wiederherzustellen. Ein Bedarf an der Beteiligung Privater entstehe erst, wenn weder die Berliner Feuerwehr noch die Hilfsorganisationen ohne Unterstützung privater Leistungserbringer in der Lage seien, die bedarfsgerechte Versorgung der Bevölkerung mit Leistungen der Notfallrettung sicherzustellen. Auch die knappen Ausführungen des BVerwG in seinem Urteil vom 3. November 1994 stützten die Begründung des angefochtenen Urteils nicht.
Die Einbindung der Bundeswehr in die Notfallrettung lasse nicht den Schluss auf eine Erschöpfung der Ressourcen von Feuerwehr und Hilfsorganisationen zu. Der Beitrag der Bundeswehr zur Notfallrettung mit drei Rettungstransportwagen (RTW) im Verhältnis zu 94 RTW von Feuerwehr und Hilfsorganisationen sei marginal. Die Einbindung der Bundeswehr in Form der Organleihe führe dazu, dass die Berliner Feuerwehr auch dort Notfallrettungsaufgaben wahrnehme, wo die realen Handlungen von der Bundeswehr wahrgenommen würden; das Handeln der Bundeswehr sei der Berliner Feuerwehr zuzurechnen. Da neben der Berliner Feuerwehr und den Hilfsorganisationen kein „Dritter“ Aufgaben der Notfallrettung wahrnehme, gingen die Erwägungen des Verwaltungsgerichts zur Gleichbehandlung der Klägerin ins Leere.
Der Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgericht Berlin vom 25. Oktober 2011 zu ändern und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie verteidigt das Urteil des Verwaltungsgerichts und führt ergänzend aus: Zutreffend habe das Verwaltungsgericht das Vorliegen eines besonderen Falles und das Bestehen eines Bedarfs bejaht. Der Beklagte lege hingegen ein zu enges Begriffsverständnis der tatbestandlichen Voraussetzungen der Norm zugrunde. Bei der Beurteilung des Bedarfs sei auf die vorhandenen und nicht auf die durch Neuanschaffungen bzw. Neueinstellungen mobilisierbaren Kräfte abzustellen. Dass in Berlin ein erheblicher, noch nicht abschließend gedeckter Bedarf an zusätzlichen Rettungsmittelkapazitäten bestehe und die vorhandenen Kräfte nicht ausreichten, sei zwischen den Beteiligten bislang unstreitig gewesen. Der Beklagte habe durch die Beteiligung der Bundeswehr am Notfallrettungsdienst Aufgaben der Notfallrettung auf einen Dritten im Sinne von § 5 Abs. 1 Satz 3 RDG übertragen; die Beteiligung der Bundeswehr sei nicht von der in Satz 1 der Vorschrift geregelten Eigenwahrnehmung der Berliner Feuerwehr erfasst. Die Einordnung der Bundeswehr als sonstige Einrichtung und damit als Dritter werde nicht dadurch beseitigt, dass von ihr im Verhältnis zu den übrigen Leistungserbringern nur ein geringer Anteil an Rettungsmitteln vorgehalten werden müsse. Die Frage, ob es sich dabei um eine Organleihe handele, sei unerheblich. Aufgrund der Inanspruchnahme der Kapazitäten der Bundeswehr habe der Beklagte den Anwendungsbereich des § 5 Abs. 1 Satz 3 RDG eröffnet, so dass die Privilegierung der in § 5 Abs. 1 Satz 2 RDG genannten Hilfsorganisationen den Anspruch der Klägerin nicht berühre.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakte sowie den Verwaltungsvorgang der Beklagten (ein Hefter) verwiesen, die vorgelegen haben und zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden sind.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung des Beklagten hat Erfolg.
Sie ist form- und fristgerecht erhoben und auch im Übrigen zulässig. Der Senat ist an die Zulassung der Berufung durch das Verwaltungsgericht gebunden (vgl. § 124 a Abs. 1 Satz 2 VwGO), auch wenn das Verwaltungsgericht dies nur im Tenor des angegriffenen Urteils ausgesprochen und auf Angabe und Erläuterung des Zulassungsgrundes in den Entscheidungsgründen verzichtet hat.
Die Berufung ist auch begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht stattgegeben. Die Klage ist unbegründet, weil die Ablehnung des Antrags der Klägerin auf Übertragung von Aufgaben der Notfallrettung durch Bescheid des Beklagten vom 30. Dezember 2009 rechtmäßig ist und sie nicht in ihren Rechten verletzt; der geltend gemachte Anspruch auf (Neu-)Bescheidung ihres Antrags steht der Klägerin nicht zu (§ 125 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).
Rechtsgrundlage für den geltend gemachten Anspruch der Klägerin auf erneute Bescheidung ihres Antrags auf Übertragung von Aufgaben der Notfallrettung ist § 5 Abs. 1 Satz 3 RDG. Nach § 5 Abs. 1 Satz 1 RDG wird die Notfallrettung von der Berliner Feuerwehr als Ordnungsaufgabe wahrgenommen. Daneben kann die für den Rettungsdienst zuständige Senatsverwaltung den Hilfsorganisationen, wie dem Arbeiter-Samariter-Bund, der Deutschen Lebens-Rettungs-Gesellschaft, dem Deutschen Roten Kreuz, der Johanniter-Unfall-Hilfe und dem Malteser-Hilfsdienst, Aufgaben der Notfallrettung übertragen (Satz 2). Sie können in besonderen Fällen und soweit ein Bedarf besteht auch anderen geeigneten privaten Einrichtungen übertragen werden (Satz 3). Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 5 Abs. 1 Satz 3 RDG sind vorliegend nicht erfüllt, so dass dem Beklagten ein Ermessen nicht eröffnet ist. Das ergibt sich aus Folgendem:
Die Bestimmung über die Notfallrettung in § 5 Abs. 1 RDG enthält ein gestuftes System der Aufgabenübertragung. Primär wird die Notfallrettung der Berliner Feuerwehr als Ordnungsaufgabe übertragen (Satz 1). Daneben können Aufgaben der Notfallrettung den im Gesetz ausdrücklich genannten Hilfsorganisationen übertragen werden (Satz 2). Schließlich können Aufgaben der Notfallrettung „in besonderen Fällen“ und „soweit ein Bedarf besteht“ „auch“ anderen geeigneten privaten Einrichtungen übertragen werden (Satz 3). Bereits der Wortlaut der Norm lässt eine Rangfolge der Aufgabenübertragung auf verschiedene Träger erkennen. So wird die Durchführung der Notfallrettung vorrangig der Berliner Feuerwehr als staatliche Ordnungsaufgabe anvertraut. Unbeschadet der hervorgehobenen Stellung der Berliner Feuerwehr und dem ihr zugewiesenen Notfallrettungsmonopol wird den im Gesetz ausdrücklich genannten Hilfsorganisationen eine insofern gleichrangige Position eingeräumt, als eine Übertragung der Aufgaben der Notfallrettung ohne weiteres möglich ist. Das verdeutlicht der Wortlaut „daneben“; zudem hat der Gesetzgeber die Aufgabenübertragung nicht von weiteren Voraussetzungen abhängig gemacht. Demgegenüber ist die Übertragung von Aufgaben der Notfallrettung an geeignete private Einrichtungen nur unter eingeschränkten Voraussetzungen möglich. Sie ist zum Einen an die Eignung der privaten Einrichtung geknüpft; zum Anderen ist die Aufgabenübertragung nur „in besonderen Fällen“ und „soweit ein Bedarf besteht“ möglich. § 5 Abs. 1 Satz 3 RDG ist demnach als Ausnahmebestimmung konzipiert.
Das wird durch die Gesetzesmaterialien bestätigt. Durch die Neuregelung des § 5 RDG sollte die Notfallrettung grundsätzlich der Berliner Feuerwehr und den Hilfsorganisationen vorbehalten bleiben und von der Ermächtigung des § 5 Abs. 1 Satz 3 RDG nur in begründeten Ausnahmefällen Gebrauch gemacht werden. In diesem Zusammenhang werden als Beispiele für die Übertragung der Notfallrettung auf private Dritte der ADAC für die Rettungsflüge und die Berliner Flughafengesellschaft für das Gelände der Flughäfen Tegel und Tempelhof angeführt (vgl. Abghs.Drucksache 12/2881, Seite 10).
Die in § 5 Abs. 1 RDG vorgesehene Rangfolge (primäre Aufgabenwahrnehmung durch die Berliner Feuerwehr und die Hilfsorganisationen, durch geeignete private Einrichtungen nur ausnahmsweise und unter eingeschränkten Voraussetzungen) ist mit höherrangigem Recht vereinbar und verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Insbesondere haben private Einrichtungen keinen Anspruch, bei der Erfüllung öffentlicher Aufgaben beteiligt zu werden (VerfGH Berlin, Beschluss vom 13. August 1996 - 63/94 - juris Rn. 29). Auch die Privilegierung der Hilfsorganisation unterliegt keinen verfassungsrechtlichen Bedenken (vgl. BVerwG, Urteil vom 3. November 1994 - 3 C 17.92 - juris Rn. 34 ff., s. auch VerfGH Berlin, Beschluss vom 13. August 1996, a.a.O., Rn. 31 ff.). Insoweit folgt der Senat auch in Ansehung des Berufungsvorbringens der Klägerin den diesbezüglichen Ausführungen des Verwaltungsgerichts und macht sie sich zu eigen (vgl. UA S. 10-12).
Nicht zu folgen vermag der Senat indes der Auffassung des Verwaltungsgerichts, wonach der Tatbestand des § 5 Abs. 1 Satz 3 RDG erfüllt sei, insbesondere ein besonderer Fall schon deshalb vorliege, weil sich (neuer) Bedarf ergeben habe und die vorhandenen Kräfte zur Deckung des Bedarfs nicht ausreichten. Ein solches Verständnis vermag der Senat auch der vom Verwaltungsgericht hierfür zitierten Passage aus dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 3. November 1994 (a.a.O., juris Rn. 38) nicht zu entnehmen; die zitierte Wendung stellt weder eine tragende Erwägung dieser Entscheidung noch eine abschließende Auslegung des § 5 Abs. 1 Satz 3 RDG dar. Eine solche Auslegung der Vorschrift, wie sie das Verwaltungsgericht vornimmt, ebnet die in § 5 Abs. 1 Satz 1 bis 3 RDG angelegte Rangfolge der Aufgabenübertragung ein und misst der Grundsatzentscheidung des Gesetzgebers, die Notfallrettung als Ordnungsaufgabe auszugestalten und primär der Berliner Feuerwehr und den im Gesetz ausdrücklich bezeichneten Hilfsorganisationen zu übertragen, nicht die ihr zukommende Bedeutung bei. Sie berücksichtigt auch nicht hinreichend, dass der Tatbestand des § 5 Abs. 1 Satz 3 RDG an einen besonderen Fall („in besonderen Fällen“) anknüpft und den Umfang der Aufgabenübertragung durch den bestehenden Bedarf bestimmt („soweit ein Bedarf besteht“).
Das Tatbestandsmerkmal „in besonderen Fällen“ verliert auch nicht deshalb seine eigenständige Bedeutung, weil § 5 Abs. 1 RDG etwa nur die bodengebundene Notfallrettung erfasste. Der Wortlaut des § 5 Abs. 1 RDG enthält keinen Anhalt dafür, dass die Regelung auf die bodengebundene Notfallrettung beschränkt sein soll. Auch aus der systematischen Zusammenschau mit § 6 Abs. 1 RDG lässt sich nicht der Schluss ziehen, dass sich § 5 Abs. 1 RDG ausschließlich auf die bodengebundene Notfallrettung bezieht. Nach § 6 Abs. 1 RDG regelt die für den Rettungsdienst zuständige Senatsverwaltung die Organisation und Durchführung des Luftrettungsdienstes und des Wasserrettungsdienstes „unbeschadet der §§ 3 und 5“ in Vereinbarungen mit geeigneten Trägern. Daraus kann nicht geschlossen werden, dass der Anwendungsbereich des § 5 Abs. 1 RDG auf die bodengebundene Notfallrettung beschränkt sein soll. Das wird durch die Ausführungen in den Gesetzesmaterialien bestätigt. Hätte der Gesetzgeber die Möglichkeit der Übertragung von Aufgaben der Notfallrettung auf private Dritte nach § 5 Abs. 1 Satz 3 RDG auf die bodengebundene Notfallrettung beschränken wollen, hätte der Einsatz des ADAC für Rettungsflüge als Beispiel für die Übertragung der Notfallrettung auf private Dritte nicht angeführt werden können (vgl. Abghs.Drucksache 12/2881, Seite 10).
Das Vorliegen eines besonderen Falles im Sinne des § 5 Abs. 1 Satz 3 RDG setzt vielmehr voraus, dass etwa besondere Qualifikationen oder besondere Einsatzmittel benötigt werden, über die die Berliner Feuerwehr und die Hilfsorganisationen nicht selbst verfügen. Nur wenn ein solcher besonderer Fall vorliegt, können auch geeignete private Dritte mit der Notfallrettung betraut werden, „soweit“ ein Bedarf besteht. Dafür bestehen im vorliegenden Fall der Klägerin aber keine Anhaltspunkte. Zwar wird auch vom Beklagten nicht bestritten, dass die Alarmierungszahlen in den vergangenen Jahren stetig zugenommen haben und auch zukünftig - etwa infolge der demographischen Entwicklung - mit weiteren Steigerungen zu rechnen sein dürfte. Daraus ergibt sich allerdings noch nicht, dass ein besonderer Fall im Sinne des § 5 Abs. 1 Satz 3 RDG vorliegt und der Bedarf nicht mit den Kräften der Berliner Feuerwehr und der Hilfsorganisationen gedeckt werden könnte. Der Begriff des Bedarfs knüpft insoweit an die Aufgabendefinition des § 2 Abs. 1 Satz 1 RDG an. Danach stellt der Rettungsdienst die bedarfs- und fachgerechte Versorgung der Bevölkerung mit Leistungen der Notfallrettung und des Krankentransports sicher. Es liegt grundsätzlich im Organisationsermessen des Beklagten, auf welche Weise und mit welchen Mitteln er der Aufgabe einer bedarfsgerechten Versorgung der Bevölkerung mit Leistungen der Notfallrettung nach § 2 Abs. 1 Satz 1 RDG nachkommt. So ist der Beklagte in der Vergangenheit der Zunahme der Alarmierungen in erster Linie durch die verstärkte Inanspruchnahme der Hilfsorganisationen begegnet. Auch der Umstand, dass die Einhaltung der lediglich in Form von Zielvereinbarungen festgelegten Hilfsfristen, die im Gesetz selbst keine Verankerung finden, zurückgegangen sein mag, rechtfertigt für sich genommen noch nicht die Annahme eines besonderen Falles und eines Bedarfs im Sinne von § 5 Abs. 1 Satz 3 RDG. So betrug zwar die Hilfsfrist im Rettungsdienst, d.h. der Zeitraum zwischen der Alarmierung und dem Eintreffen der ersten Einsatzkräfte am Einsatzort, im Jahr 2012 9,12 Minuten und lag damit über der Zielvereinbarung von 8 Minuten. Ebenso wurden im Jahr 2012 die Schutzziele in der Schutzklasse A (Innenstadtbereich) nur zu 42,9 % und in der Schutzklasse B (Außenbezirke) nur zu 24,1 % erreicht und blieben damit hinter der Zielvorgabe von 75 % bzw. 50 % zurück (vgl. Berliner Feuerwehr, Jahresbericht 2012, Seite 84). Gleichwohl obliegt es auch hier dem Organisationsermessen des Beklagten zu entscheiden, auf welche Weise und unter Einsatz welcher Mittel er dieser Entwicklung zu begegnen sucht. Nur so kann der gesetzlich gewollten Vorrangstellung der Berliner Feuerwehr und der Hilfsorganisationen Rechnung getragen werden. Es ist vorliegend auch nicht ersichtlich, dass die Zunahme der Alarmierungen nicht mit Kräften der Berliner Feuerwehr und der Hilfsorganisationen bewältigt werden könnten. Danach ist es für die Anwendung der Ausnahmeklausel des § 5 Abs. 1 Satz 3 RDG nicht ausreichend, allein auf die stetig zunehmenden Alarmierungszahlen und den dadurch geforderten verstärkten Einsatz von Rettungsfahrzeugen abzustellen. Im Übrigen hat der Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat darauf hingewiesen, dass die bedarfsgerechte Versorgung mit Leistungen der Notfallrettung im Land Berlin unabhängig von der Erreichung der selbst gesetzten Schutzziele im Vergleich mit den anderen Bundesländern nicht zurücksteht.
Soweit das Verwaltungsgericht den Anspruch der Klägerin auf Gleichbehandlung (Art. 3 Abs. 1 GG) verletzt sieht und das mit der Übertragung von Aufgaben der Notfallrettung auf die Bundeswehr begründet, folgt dem der Senat nicht. Die Bundeswehr stellt keine private Einrichtung im Sinne des § 5 Abs. 1 Satz 3 RDG dar; ebenso wenig ist sie einer privaten Einrichtung im Sinne der Vorschrift gleichzustellen. Letzteres lässt sich insbesondere nicht aus der zwischen der Bundesrepublik Deutschland und dem Land Berlin geschlossenen Vereinbarung über den Einsatz von Rettungswagen der Bundeswehr im Rettungsdienst des Landes Berlin vom 29. Juli 2009 ableiten. Zweck der Vereinbarung ist die Gewinnung bzw. der Erhalt notfallmedizinischer Fachexpertise der Bundeswehr durch Einbindung von Rettungsmitteln der Bundeswehr in die Aufgabenerfüllung der Berliner Feuerwehr. Damit leistet die Bundeswehr gleichzeitig einen Beitrag zum Rettungsdienst im Land Berlin (§ 1). Der Einsatz der Rettungswagen gilt als Einsatz der Berliner Feuerwehr. Deren Leitstelle alarmiert die Rettungswagen und lenkt deren Einsatz (§ 4 Abs. 1). Die Zusammenarbeit richtet sich nach der jeweils geltenden Geschäftsanweisung „Rettungsdienst der Berliner Feuerwehr“ (§ 4 Abs. 2). Nach der Konzeption dieser Vereinbarung ist die Bundeswehr mit ihren Rettungsmitteln vollständig in die Berliner Feuerwehr integriert und organisatorisch als Bestandteil der Berliner Feuerwehr zu betrachten. Dass die Bundeswehr für ihre Aufwendungen einen pauschalen Ausgabenersatz erhält, ändert daran nichts, zumal für die Rettungseinsätze Gebühren nach der Feuerwehrbenutzungsgebührenordnung erhoben werden (§ 6 Abs. 1 und 3). Demgegenüber werden für die Einsätze der Hilfsorganisationen - ebenso wie es bei privaten Einrichtungen der Fall wäre - Entgelte festgesetzt (vgl. §§ 20 und 21 RDG). Ob der Einsatz der Bundeswehr in der Notfallrettung der Berliner Feuerwehr als „Organleihe“ im rechtstechnischen Sinne zu verstehen ist, wie es die Vertragsparteien in § 2 der Vereinbarung vom 29. Juli 2009 definiert haben, ist demgegenüber nicht von entscheidender Bedeutung. Maßgeblich ist vielmehr die Struktur der Vereinbarung, welche den Einsatz der Bundeswehr in die Notfallrettung der Berliner Feuerwehr vollständig integriert.
Soweit die Klägerin schließlich eine Verletzung von Unionsrecht, insbesondere der Dienstleistungsfreiheit und des Transparenzgebots geltend macht, lässt sich eine derartige Verletzung nicht feststellen. Insoweit folgt der Senat den Ausführungen des Verwaltungsgerichts (vgl. UA S. 12). Nach dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 10. März 2011 (Rs. Stadler, C-274/09, juris) handelt es sich bei einem Vertrag über Rettungsdienstleistungen nach dem sog. „Konzessionsmodell“, das auch dem Berliner Rettungsdienstgesetz zugrunde liegt (vgl. § 20, § 21 RDG), nicht um einen Dienstleistungsvertrag, sondern um eine Dienstleistungskonzession (vgl. EuGH, Urteil vom 10. März 2011, a.a.O., juris Rn. 22 ff., 48). Derartige Verträge werden gegenwärtig nicht von Richtlinien der Europäischen Union, mit denen der Unionsgesetzgeber das öffentliche Auftragswesen geregelt hat, erfasst. Öffentliche Stellen, die solche Verträge schließen, sind zwar gleichwohl verpflichtet, die Grundregeln des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), insbesondere Art. 49 AEUV und Art. 56 AEUV und die daraus fließende Transparenzpflicht zu beachten. Das setzt allerdings nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs voraus, dass an dem betreffenden Vertrag ein eindeutiges grenzüberschreitendes Interesse besteht (vgl. EuGH, Urteil vom 10. März 2011, a.a.O., juris Rn. 49). Das hat das Verwaltungsgericht für die vorliegende Konstellation zutreffend verneint.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 711 der Zivilprozessordnung. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 20 und 21 RDG
§ 2 RDG
§ 6 RDG
§ 5 RDG
§ 21 RDG
§ 5 Abs. 1 RDG
§ 5 Abs. 1 Satz 3 RDG
§ 2 Abs. 1 RDG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 und 2 RDG
§ 5 Abs. 1 Satz 2 RDG
§ 124 a Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 5 Abs. 1 Satz 1 RDG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 bis 3 RDG
§ 6 Abs. 1 RDG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 RDG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Satz 1 VwGO
§ 711 der Zivilprozessordnung
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 3 Abs. 1, 12 Abs. 1, 14 Abs. 1 GG
Art. 56 AEUV
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 49 AEUV

Zitierte Entscheidungen: 21 K 85.10
3 B 2/14
3 C 17.92