Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-07-05, Aktenzeichen 9 S 1477/14

Tenor:
Die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 15. Mai 2014 - 2 K 376/13 - wird zurückgewiesen.
Auf die Anschlussberufung des Klägers wird das genannte Urteil geändert. Der Beklagte wird verpflichtet festzustellen, dass für einen zweizügigen Betrieb der Schule des Klägers ein Erweiterungsbau mit einer Gesamtprogrammfläche von 318 qm bis 504 qm im Sinne von § 5 Abs. 1 VOSchulBau erforderlich war. Im Übrigen wird die Anschlussberufung des Klägers zurückgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen tragen der Beklagte zu drei Fünfteln und der Kläger zu zwei Fünfteln.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
1
Der Kläger begehrt vom Beklagten die Feststellung der Erforderlichkeit eines Erweiterungsbauvorhabens.
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Der Kläger betreibt als privater Schulträger die Freie Waldorfschule in ... .... In den Jahren 1985 und 1986 wurden ihm für den Neubau der Schule Fördermittel für einen einzügigen Schulbetrieb im Umfang von 2.554 qm Programmfläche bewilligt. Wegen der hohen Nachfrage entschied sich der Kläger für einen Ausbau zum zweizügigen Schulbetrieb. In einer Anfrage vom 17.12.2004 legte er dar, dass die Schule derzeit von 535 Schülern in 16 Klassen besucht werde; 3 Parallelklassen (1, 5, 6) würden als Pilotprojekt bereits doppelt geführt. Das Konzept „2 x 24“ mache eine bauliche Erweiterung des Schulgebäudes erforderlich. Unter dem 23.06.2005 beantragte der Kläger schließlich, die Erforderlichkeit für eine förderfähige bauliche Erweiterung der Schule festzustellen. Unter dem 22.07.2008 wurde der nachfolgende Bestandsplan des Schulgebäudes vom 22.07.2005 vorgelegt:
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Mit Schreiben vom 30.09.2005 teilte das Regierungspräsidium Freiburg mit, dass nach den vorgelegten Unterlagen kein zusätzlicher Raumbedarf der Schule vorliege. Die Bestandsaufnahme anhand der Pläne habe eine vorhandene Programmfläche von insgesamt 3.483 qm ergeben. Damit liege die in der Schule bestehende Raumfläche im Rahmen der Sollfläche von 3.192 bis 3.378 qm des maßgeblichen Modellraum-Programms für zweizügige Gymnasien. Der Kläger nahm hierzu mit Schreiben vom 19.01.2006 Stellung, in dem er ausdrücklich darauf hinwies, dass mit dem Bau des Schulraums, für den eine Förderung begehrt werde, noch nicht begonnen worden sei. Das Regierungspräsidium antwortete unter dem 21.02.2006.
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In einer an den Sachbearbeiter beim Regierungspräsidium Freiburg gerichteten E-Mail vom 05.03.2007 wies der Geschäftsführer des Klägers darauf hin, dass im Sommer - wahrscheinlich Juni/Juli - mit der Baumaßnahme begonnen werde, und fragte an, ob die zugunsten des Beklagten eingetragenen Sicherheiten (Grundschulden) entfallen könnten. Als „P.S.“ fügte er an: „Ich würde mich bei Ihnen in dieser Woche gerne noch telefonisch melden, um über die Zuschussfrage/Rechtsmittel mit Ihnen zu sprechen!“ Daraufhin gab der Beklagte eine Teillöschungs- bzw. Abtretungserklärung im Hinblick auf einen Teil der zu seinen Gunsten eingetragenen Grundschulden ab. In der Folge wurde der Erweiterungsbau errichtet.
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Mit Schreiben vom 28.08.2007 führte der Beklagte aus, dass nach § 18 Abs. 7 Satz 4 Privatschulgesetz (PSchG) [a.F.] und § 3 Abs. 1 Privatschulbauverordnung (VOSchulBau) ein Zuschuss nur für die Schaffung des erforderlichen Schulraums gewährt werden dürfe. Die Erforderlichkeit liege nur dann vor, wenn ein objektiver Schulraumbedarf bestehe. Der Bedarf ergebe sich aus einem Vergleich zwischen dem geltenden Modellraumprogramm und dem vorhandenen und nutzbaren Schulraum, der im Eigentum des Schulträgers stehe. Unerheblich sei dabei, ob der vorhandene und nutzbare Schulraum in der Vergangenheit gefördert worden sei. Die anzusetzende Programmfläche nach dem Modellraumprogramm stelle den Umfang des erforderlichen Raumbedarfs dar und bilde gleichzeitig die Höchstgrenze für die Bezuschussung einer entsprechenden Baumaßnahme. Um der besonderen pädagogischen Prägung der Freien Waldorfschulen Rechnung zu tragen, habe das Kultusministerium die Möglichkeit des Flächenaustausches eingeräumt. Dabei handele es sich aber nicht um eine Ergänzung des Modellraumprogrammes.
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Bereits am 01.03.2007 hatte der Kläger wegen seines Begehrens Untätigkeitsklage erhoben (2 K 697/07). Mit Beschluss des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 27.04.2007 wurde das Verfahren zum Ruhen gebracht. Am 16.07.2009 erhob der Kläger außerdem gegen den Ablehnungsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 28.08.2007 Klage (2 K 1134/09). Am 09.10.2009 rief er das für ruhend erklärte Verfahren wieder an (neues Aktenzeichen 2 K 1840/09).
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Mit Beschluss des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 15.03.2010 wurden die Verfahren 2 K 1134/09 und 2 K 1840/09 zu gemeinsamer Verhandlung und Entscheidung verbunden und unter dem Aktenzeichen 2 K 1134/09 fortgeführt. Mit Urteil vom 06.04.2011 wies das Verwaltungsgericht die Klage (als unzulässig) ab. Auf die vom Senat zugelassene Berufung des Klägers hob der Senat diese Entscheidung mit Urteil vom 22.01.2013 - 9 S 1891/12 - auf, soweit die am 01.03.2007 erhobene Klage abgewiesen wurde, und verwies die Sache an das Verwaltungsgericht Freiburg zurück.
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Mit Urteil vom 15.05.2014 hob das Verwaltungsgericht den Bescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 28.08.2007 auf und verpflichtete den Beklagten, den Antrag des Klägers neu zu bescheiden, die Erforderlichkeit der Schaffung von 12 weiteren Klassenräumen für einen zweizügigen Schulbetrieb durch einen Erweiterungsbau im Sinne von § 5 Abs. 1 VOSchulBau festzustellen. Im Übrigen wurde die Klage abgewiesen.
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Der Kläger sei mit seinem Begehren nicht bereits deshalb materiell präkludiert, weil er den Erweiterungsbau im Jahr 2007/2008 und damit vor einer bestands- bzw. rechtskräftigen (positiven) Feststellung der Erforderlichkeit errichtet habe. Nach § 5 Abs. 1 Satz 1 VOSchulBau sei vor der Einreichung des Zuschussantrages und dem Beginn der Bauarbeiten von der oberen Schulaufsichtsbehörde die Erforderlichkeit des Bauvorhabens festzustellen. Der eindeutige Wortlaut und der Sinn und Zweck des § 5 Abs. 1 Satz 1 VOSchulBau sowie der übrigen Regelungen forderten grundsätzlich die Feststellung der Erforderlichkeit vor Baubeginn. Denn § 3 VOSchulBau begünstige ausschließlich Baumaßnahmen, die - gemessen an der konkreten örtlichen Raumbedarfssituation vor Baubeginn - geboten seien, um im Rahmen einer wirtschaftlichen und zweckmäßigen Planung den Schulraumbedarf zu beheben. Mit der Feststellung sollten damit sämtliche Tatsachen ermittelt werden, die der Beurteilung der Erforderlichkeit der geplanten (Erweiterungs-)maßnahmen zur Behebung eines Schulraumbedarfs dienten. Diese Tatsachenermittlung könne in aller Regel nicht im Nachhinein erfolgen. Durch die vorherige Feststellung solle dem Schulträger zudem schon vor Beginn der Baumaßnahmen und damit vor der Schaffung vollendeter Tatsachen mit den damit verbundenen finanziellen Verbindlichkeiten Klarheit verschafft werden, ob mit einer späteren Bezuschussung gerechnet werden könne. Die vorherige Einschätzung der Behörde sichere damit auch die Planungen und Dispositionen des Schulträgers ab. Aus diesem Grund sei § 5 VOSchulBau nicht etwa nur auf eine Formvorschrift zu reduzieren. Dies ergebe sich auch aus einem systematischen Vergleich seines Absatzes 1 Satz 1 mit Absatz 2. Soweit für das Verfahren nach Feststellung der Erforderlichkeit auf die Verwaltungsvorschrift zu § 44 LHO verwiesen werde, heiße es in § 5 Abs. 2 Satz 2 ausdrücklich, dass die Nr. 1.2 der Verwaltungsvorschrift, wonach „Zuwendungen ... nur für solche Vorhaben bewilligt werden dürfen, die noch nicht begonnen worden sind“, nicht anwendbar sei. Diese Regelung mache keinen Sinn, wenn nach dem Willen des Verordnungsgebers auch die Erforderlichkeit der Maßnahme noch nach dem Beginn der Bauarbeiten festgestellt werden könnte.
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Der Regelfall des § 5 Abs. 1 Satz 1 VOSchulBau müsse allerdings im konkreten Fall eine Ausnahme finden, weil der vorzeitige Baubeginn dem Kläger vorliegend nicht entgegengehalten werden könne. Er habe nämlich vor Beginn der Baumaßnahmen - zumindest eine - wenn auch negative - Entscheidung über die Erforderlichkeit herbeigeführt. Ferner habe er am 05.03.2007 den Baubeginn für Sommer 2007 angezeigt, ohne dass eine Reaktion des Beklagten hierauf erfolgt sei. Hinzu komme, dass der Beklagte die Verwirklichung des Erweiterungsbaus durch die Abgabe einer Teillöschungs- bzw. Abtretungserklärung der zu seinen Gunsten eingetragenen Grundschulden aktiv gefördert habe, ohne gleichzeitig Bedenken wegen der Nichteinhaltung der Voraussetzungen des § 5 Abs. 1 VOSchulBau anzumelden. Angesichts dieser Besonderheiten und der in Art. 7 Abs. 4 GG konstituierten verfassungsrechtlichen Gewährleistung des Privatschulwesens stelle sich daher die zeitnahe Umsetzung des klägerischen Vorhabens ausnahmsweise als förderunschädlich dar.
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Habe der Kläger danach einen Anspruch auf inhaltliche Bescheidung seines Antrags, so stehe seinem Begehren in der Hauptsache entgegen, dass die Sache noch nicht spruchreif sei und von der Kammer auch nicht spruchreif gemacht werden könne. Der Kläger habe als Minus zu seinem Antrag einen Anspruch auf Neubescheidung seines Begehrens, die Erforderlichkeit der Schaffung von 12 weiteren Klassenräumen durch einen Erweiterungsbau festzustellen.
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Nach § 18 Abs. 7 PSchG [a.F.] i. V. m. § 3 VOSchulBau orientiere sich der zuschussfähige Bauaufwand an dem Bauaufwand, der für die Schaffung des erforderlichen Schulraumes einer entsprechenden oder vergleichbaren öffentlichen Schule notwendig sei. § 3 Abs. 1 Satz 2 VOSchulBau wiederum besage, dass der angemeldete Bauaufwand zuschussfähig sei, soweit er im Rahmen einer wirtschaftlichen und zweckmäßigen Planung zur Behebung des Schulraumbedarfs von der oberen Schulaufsichtsbehörde als erforderlich anerkannt werde. Welche Planung wirtschaftlich und zweckmäßig sei, habe sich bei Schulraumerweiterungsmaßnahmen zunächst an dem vorhandenen baulichen Bestand auszurichten. Dies gelte unabhängig davon, ob dieser mit öffentlichen Mitteln gefördert oder vom Schulträger mit Eigenmitteln errichtet worden sei oder aus anderen Gründen im Eigentum/Besitz des Schulträgers stehe. Entscheidend sei allein, ob und wie ein vernünftiger Schulträger unter Berücksichtigung seiner pädagogischen Ausrichtung und seines eigenen Konzepts den Schulraumbedarf „wirtschaftlich und zweckmäßig" unter Berücksichtigung des objektiv vorhandenen Raumes befriedigen würde. Diese Betrachtungsweise stehe sowohl mit Art. 7 Abs. 4 GG als auch mit den Regelungen in § 18 Abs. 7 PSchG [a.F.] i. V. m. § 3 VOSchulBau in Einklang.
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Danach sei in einem ersten Schritt von einer vorhandenen - als anrechenbar anzusehenden - Gebäudegesamtfläche von 3.483 qm auszugeben. Allerdings lasse der vom Beklagten vorgenommene pauschale Abgleich dieser Flächen mit der von den Beteiligten zugrunde gelegten Gesamtprogrammfläche zwischen 3.192 qm und 3.378 qm die Frage unberücksichtigt, ob es auf Grund der örtlichen Verhältnisse im Rahmen einer nach Maßgabe des § 3 VOSchulBau wirtschaftlichen und zweckmäßigen Planung überhaupt möglich sei, mit dem vorhandenen Bestand den Schulraumbedarf für die geplante Zweizügigkeit zu beheben, ohne zugleich die der Waldorfpädagogik dienenden Räume aufzugeben.
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Deshalb sei in einem zweiten Schritt im Einzelnen zu untersuchen, ob ein Umbau zur Bedarfsdeckung geeignet und insbesondere zweckmäßig sei. Lasse sich die Zweckmäßigkeit eines Umbaus annehmen, sei im Weiteren eine Gegenüberstellung der geschätzten Kosten für einen Neubau und einen Umbau vorzunehmen, um eine Aussage über die Wirtschaftlichkeit der Planung zu erhalten. Hiernach wäre zu prüfen, ob es für die Deckung des geplanten Bedarfs auch zweckmäßig sein könnte, vorhandene Fachräume unter Einbeziehung auch solcher Räume, die der besonderen Waldorfpädagogik dienen, zu verlegen oder untereinander zu tauschen. Dazu gehöre auch die Erwägung eines sog. Flächentausches. Insoweit dürfte den Ausführungen des Klägers, wonach schon vor dem offiziellen Ausbau zur Zweizügigkeit 16 Klassen bestanden hätten, mithin 3 zusätzliche Klassen als Pilotprojekt doppelt geführt worden seien, besonderes Gewicht zukommen.
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Neben der Verlegung/dem Tausch von Fachräumen und sonstigen Räumen dürfte aus Sicht der Kammer aber vor allem die Reduzierung der (Klassen)Raumgrößen in Betracht kommen. So habe der Kläger deutlich gemacht, dass mit der Einführung der Zweizügigkeit die Klassengrößen auf 24 Schüler pro Klasse verkleinert worden seien - Konzept „2 x 24“ -. Da das bisherige Raumprogramm der einzügigen Waldorfschule auf einer Klassengröße von mehr als 35 Schülern basiert habe, heiße das im konkreten Fall vor allem, dass die Zweizügigkeit nicht zu einer Verdoppelung der Schülerzahlen auf 70 Schüler pro Jahrgangsstufe geführt habe, sondern dass nur von einer mäßigen/relativen Erhöhung der Schülerzahlen bei gleichzeitiger Verkleinerung der Klassengrößen auszugehen sei. Angesichts dessen dürfte sich der Schulraumbedarf nicht an dem Modellraumprogramm für allgemeinbildende Gymnasien auszurichten haben, dem Klassengrößen von damals 33 Schülern zugrunde gelegen hätten, sondern an einer Klassengröße von 24 Schülern, wobei - wie bei öffentlichen Schulen - 2 qm pro Schüler pro Klasse anzusetzen sein dürften. Ob es angesichts der kleineren Klassen mit nur 24 Schülern im Übrigen bei einer als förderungsfähig angesehenen Gesamtprogrammfläche zwischen 3.192 qm und 3.378 qm verbleiben könne, könne dabei offen bleiben. Jedenfalls würde sich bei einer öffentlichen Schule nur eine Raumgröße pro Klasse von 48 qm ergeben, weshalb auf der Hand liege, dass die 72 bzw. 67 qm großen bestehenden Klassenräume bei einem Vergleich der Raumgrößen mit öffentlichen Schulen überdimensioniert sein dürften und in dieser Größe - für die Frage der Behebung des Raumbedarfs - möglicherweise nicht beibehalten werden könnten. Dementsprechend würden sich verschiedene Umbaumaßnahmen anbieten. Bei einer solchen Vorgehensweise könnten ggf. weitere Klassenräume gewonnen werden. Schließlich wäre eine sich nach diesen Maßgaben ergebende zweckmäßige Planung auch auf ihre Wirtschaftlichkeit zu überprüfen.
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Die abschließende Beurteilung, inwieweit der Schulraumbedarf mit dem vorhandenen Bestand gedeckt werden könne, könne die Kammer nicht selbst leisten. Die Bedarfsdeckungsanalyse hänge im vorliegenden Fall von mehreren Faktoren ab, die insbesondere Vergleichsberechnungen über die Frage, ob ein Umbau zur Vermeidung eines Neubaus wirtschaftlicher und zweckmäßiger sei, beinhalteten. Auch sei die Geeignetheit von Umbaumaßnahmen (Reduzierung der Raumgrößen, Verlegung von Räumen, Tausch usw.) anhand der konkreten örtlichen Verhältnisse bautechnisch zu bewerten. Dies sei Aufgabe des Beklagten und aufgrund seiner Rechtsauffassung - folgerichtig - von ihm bislang nicht geleistet worden.
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Gegen das ihm am 04.07.2014 zugestellte Urteil hat der Beklagte am 31.07.2014 die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt und diese fristgerecht begründet. Er beantragt,
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das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 15. Mai 2014 - 2 K 376/13 - zu ändern und die Klage insgesamt abzuweisen.
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Der Kläger sei mit seinem Begehren bereits deshalb materiell präkludiert, weil er den Erweiterungsbau und damit vor einer bestands- bzw. rechtskräftigen Feststellung der Erforderlichkeit der Baumaßnahme errichtet habe.
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Der zwingende Charakter des § 5 Abs. 1 VOSchulBau ergebe sich bereits aus dem Wortlaut „…ist …festzustellen“. Die in § 5 Abs. 2 Satz 2 VOSchulBau angeordnete Nichtanwendung der Nr. 1.2 der VV zu § 44 LHO stelle schon eine Ausnahme zugunsten der Schulträger dar. Schulbauvorhaben könnten demnach vor der Zuschussbewilligung zuschussunschädlich begonnen werden. Für eine Ausdehnung dieser Besserstellung in der Schulbauförderung gegenüber anderen Förderbereichen dahingehend, dass der Beginn des Vorhabens sogar vor Feststellung der Erforderlichkeit gem. § 5 Abs. 1 Satz 1 VOSchulBau zuschussunschädlich möglich sein solle, seien keine Anhaltspunkte zu erkennen. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt habe, mache § 5 Abs. 2 Satz 2 VOSchulBau dann keinen Sinn, wenn nach dem Willen des Verordnungsgebers die Erforderlichkeit der Maßnahme auch noch nach dem Beginn der Bauarbeiten festgestellt werden könnte. Die Voraussetzungen, unter denen ein Baubeginn förderunschädlich möglich sein solle, seien in § 5 VOSchulBau klar geregelt. Dass eine negative Entscheidung über die Erforderlichkeit hier ausreichen könnte, sei der Verordnung nicht zu entnehmen.
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Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts könne hier keine Ausnahme von § 5 Abs. 1 Satz 1 VOSchulBau gemacht werden. Die Tatsache, dass der Kläger vor Beginn der Baumaßnahme mit seinen Schreiben vom 30.09.2005 eine negative Entscheidung über die Erforderlichkeit erhalten gehabt habe, habe keinen Vertrauenstatbestand schaffen können. Nach Sinn und Zweck der Vorschrift des § 5 Abs. 1 Satz 1 VOSchulBau sei gerade eine positive Entscheidung über die Erforderlichkeit vor Beginn der Baumaßnahme notwendig.
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Die Tatsache, dass der Kläger am 05.03.2007 den Baubeginn für Sommer 2007 angezeigt gehabt habe, könne ebenfalls keinen Vertrauensschutz begründen. Bereits mit Schreiben vom 21.02.2006 habe er, der Beklagte, auf die Regelungen der VOSchulBau hingewiesen, insbesondere darauf, dass vor der Einreichung des Zuschussantrages und dem Beginn der Bauarbeiten die Erforderlichkeit des Bauvorhabens vom Regierungspräsidium festgestellt sein müsse. Auch sei der Kläger seit diesem Zeitpunkt anwaltlich vertreten gewesen. Vor diesem Hintergrund könne die Tatsache, dass er mit Schreiben vom 28.08.2007 dem Kläger eine Teilabtretungserklärung einer Grundschuld mit der Bitte um Weiterleitung an die GLS Bank übersandt habe, kein (neues) Vertrauen geschaffen haben. Soweit die grundbuchmäßige Belastung nicht mehr zur Sicherung eventueller Rückforderungsansprüche erforderlich sei, habe der Kläger einen Rechtsanspruch auf derartige Teillöschungserklärungen gehabt. Auch im Hinblick auf die bereits bestehende anwaltliche Beratung habe er, der Beklagte, keine Veranlassung gehabt, im Zusammenhang mit der Teilabtretungserklärung erneut und zum wiederholten Male darauf hinzuweisen, dass vor Baubeginn eine Entscheidung über die Erforderlichkeit der Baumaßnahme getroffen sein muss.
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Gründe für einen Anspruch des Klägers auf Neubescheidung seines Begehrens, die Erforderlichkeit der Schaffung von 12 weiteren Klassenräumen durch einen Erweiterungsbau festzustellen, seien nicht gegeben.
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Weiterer Schulraum sei bei Einführung der Zweizügigkeit im Sinne der VOSchulBau nicht erforderlich gewesen. Im Bestand sei eine Programmfläche von 3.483 qm vorhanden gewesen. Von dieser Gebäudegesamtfläche sei für die Frage der Erforderlichkeit auszugehen, unabhängig davon, ob diese vorhandene Fläche bezuschusst oder durch den Kläger selbst finanziert gewesen sei. Die vom Kläger gewählte Binnendifferenzierung im Hinblick auf waldorfspezifische oder andere Räume könne insofern nicht maßgeblich sein. Wenn die zu einem früheren Zeitpunkt gewählte Flächenaufteilung bzw. Nutzungsart später wegen sich ändernder Anforderungen wie beispielsweise der Einrichtung einer Zweizügigkeit nicht mehr praktikabel sei, könne der Kläger dies nicht dem Land anlasten.
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Zu Unrecht mache der Kläger geltend, dass eine Anrechnung von Waldorfflächen auf die vorhandene Programmfläche aus rechtlichen Gründen nicht möglich sei. Die Eröffnung der Gestaltungsmöglichkeiten im Hinblick auf die spezifische Waldorfpädagogik führe ja gerade dazu, dass entgegen der Auffassung des Klägers nicht die „Schulräume nach Anzahl, Raumgröße und Nutzungsart für eine vergleichbare öffentliche Schule" zugrunde zu legen und eins zu eins zu übertragen seien. Vielmehr werde lediglich die sich aus den entsprechenden für eine vergleichbare öffentliche Schule notwendigen Räumen ergebende Fläche herangezogen, um den Flächenbedarf der Waldorfschule zu ermitteln. Der Kläger könne deshalb nicht einfach vorhandene Waldorfflächen aus der Berechnung der vorhandenen Programmfläche herausnehmen. Vielmehr sei auf die Gesamtfläche abzuheben, wobei den Waldorfschulen bei der Nutzungsart ein erheblicher Gestaltungsspielraum eingeräumt sei.
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Nach Auffassung des Gerichts müsste die Schulverwaltung bei einer Erweiterungsmaßnahme prüfen, ob es aufgrund der örtlichen Verhältnisse im Rahmen einer nach Maßgabe des § 3 VOSchulBau wirtschaftlichen und zweckmäßigen Planung überhaupt möglich sei, mit dem vorhandenen Bestand den Schulraumbedarf für die geplante Zweizügigkeit zu beheben, „ohne zugleich die der Waldorfpädagogik dienenden Räume aufzugeben." Dabei wäre zu prüfen, ob durch Umbaumaßnahmen etwa vorhandene Fachräume ebenso wie der besonderen Waldorfpädagogik dienende Räume zu verlegen oder untereinander zu tauschen seien. Dies widerspreche allerdings den Grundsätzen der Förderung im Hinblick auf die speziellen Gegebenheiten bei Waldorfschulen. Diese beruhe auf dem Verhandlungsergebnis in den 90er Jahren zwischen dem Land Baden-Württemberg und der Arbeitsgemeinschaft der Freien Waldorfschulen. Danach seien für Waldorfschulen mit bestimmten Zügigkeiten und Klassengrößen festgelegte Raumprogramme mit Flächenobergrößen förderfähig. Im Rahmen dieser Flächenobergrößen lasse die Schulverwaltung einen Flächentausch mit den waldorfspezifischen Räumen zu, um den Besonderheiten der Freien Waldorfschulen Rechnung tragen zu können. Im Umkehrschluss seien waldorfspezifische Flächen im verfügbaren Raumbestand zu berücksichtigen, da diese anstelle von Klassenräumen im Wege des Flächentauschs träten. Im konkreten Fall sei von einer Fläche von 3.483 qm im Ist-Bestand auszugehen gewesen. Dem stehe eine Soll-Fläche von 3.192 bis 3.378 qm als Gesamtprogrammfläche einer zweizügigen öffentlichen Schule gegenüber. Unter Berücksichtigung des waldorfspezifischen Instruments des Flächentausches sei mit diesem Ergebnis seine Prüfungspflicht bereits erfüllt und die Erforderlichkeit weiterer Umbaumaßnahmen zu verneinen gewesen.
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Die vom Gericht angestellten Erwägungen in Bezug auf die erforderliche Anzahl von Klassenräumen bzw. erforderlichen Raumgrößen seien rechtlich nicht begründet und tatsächlich nicht umsetzbar. Die Frage, ob besondere waldorfpädagogische Räume mit anderen Räumen konkret funktional im Bestand getauscht werden könnten, bleibe dem Schulträger vorbehalten, soweit er sich im Rahmen des Raumprogramms bewege. Die von der Kammer in Betracht gezogene Reduzierung der (Klassen) Raumgrößen finde weder in den entsprechenden Förderrichtlinien ihre Grundlage, noch sei sie in der Praxis anwendbar. Eine solche konkret-funktionale Betrachtung würde auch einen extremen zusätzlichen Verwaltungsaufwand bedeuten. Die vom Gericht geforderten Vergleichsberechnungen über die Frage, ob ein Umbau zur Vermeidung eines Neubaus wirtschaftlicher und zweckmäßiger sei, seien demnach in der VOSchulBau nicht gefordert, weder seine Aufgabe noch von ihm zu leisten.
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Eine Waldorfschule könne nicht einerseits die Förderung für eine Gesamtfläche verbunden mit der Möglichkeit der Gestaltung entsprechend der besonderen Waldorfpädagogik bei der Umsetzung der Programmflächen beanspruchen und andererseits eine Ausstattung mit Klassenräumen entsprechend einer vergleichbaren öffentlichen Schule neben den Waldorfflächen verlangen. Genau dies aber tue der Kläger, indem er systemwidrig Klassenräume reklamiere. Es komme für die Förderentscheidung im Waldorfschulbereich gerade nicht auf die konkrete Anzahl von tatsächlich einzurichtenden Klassenräumen an. Vielmehr bleibe es in der Gestaltungsfreiheit des Schulträgers, die Nutzungsart sowie die Größe und den Zuschnitt der Räume selbst zu wählen.
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Der Kläger beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Der Beklagte gehe zu Unrecht davon aus, dass der Baubeginn vor einer Feststellung der Erforderlichkeit gemäß § 5 Abs. 1 VOSchulBau eine solche Feststellung und damit eine Förderung ausschließe.
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§ 5 Abs. 1 SchulBauVO sei verfassungskonform auszulegen. § 18 Abs. 7 PSchG gebe dem privaten Schulträger - der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Schutz- und Förderpflicht des Staates Rechnung tragend - einen Rechtsanspruch auf Förderung des erforderlichen Schulraums. Dies könne und solle nicht durch die genannte Regelung einer Ausführungsverordnung zunichtegemacht werden. Hierzu gebe es keine ausreichende Verordnungsermächtigung. § 5 Abs. 1 sei vielmehr als reine Verfahrensvorschrift (Formvorschrift) im Rahmen eines zweistufigen Förderverfahrens (Feststellung der Erforderlichkeit; Bewilligung von Fördermitteln) zu verstehen und nicht als Verbotsregelung ausgestaltet. Angesichts des gesetzlichen Anspruchs auf Förderung hätte es einer eindeutigen Rechtsfolgeregelung (Verbotsregelung) bedurft.
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Aus der Regelung des § 5 Abs. 2 über die Nichtanwendbarkeit der Verbotsregelung des Nr. 1.2 der VV zu § 44 LHO könne keineswegs entnommen werden, dass deshalb § 5 Abs. 1 Satz 1 als Verbotsregelung zu werten sei. Das Gegenteil sei der Fall. Wäre diese Rechtsfolge gewollt gewesen, so hätte § 5 Abs. 1 mit Blick auf die in § 5 Abs. 2 angesprochene ausdrückliche Verbotsregelung der VV zur LHO gesetzestechnisch entsprechend ausgestaltet werden müssen.
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Selbst die hier nicht anwendbare Verbotsregelung der Verwaltungsvorschriften zu § 44 LHO sei nicht in jedem Fall anzuwenden (vgl. Nr. 1.2.1 und 1.2.2 der VV). Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts und des Beklagten könne ein Feststellungsverbot auch nicht auf den Zweck des § 5 Abs. 1 Satz 1 gestützt werden.
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Jedenfalls sei § 5 Abs. 1 Satz 1 VOSchulBau ausnahmsweise nicht anzuwenden. Der Baubeginn habe die behördliche Prüfung nicht behindert. Er habe über die Auffassung der Behörde zur Erforderlichkeit seit dem Jahre 2005 Klarheit gehabt. Streitpunkt sei deshalb allein noch die dem Rechtlichen zuzurechnende Frage, ob und inwieweit vorhandene und selbstfinanzierte Flächen/Räume auf die Sollfläche anzurechnen seien. Auch dies sei unabhängig von dem Beginn der Bauarbeiten für den Erweiterungsbau, weshalb es sachgerecht sei, wenn das Verwaltungsgericht deshalb auf die bereits seit Jahren mögliche Entscheidung des Regierungspräsidiums abstelle und von einer Ausnahmesituation ausgehe. Im Schreiben des Beklagten vom 21.02.2006 sei zwar auf die Regelungen der VOSchulBau hingewiesen worden, von den Folgen eines vorzeitigen Baubeginns sei dort indes nicht die Rede gewesen. Besondere Bedeutung komme in diesem Zusammenhang auch dem Verhalten des Beklagten im Jahr 2007 zu. Er habe mindestens seit März 2007 gewusst, dass mit dem Erweiterungsbau im Juni/Juli dieses Jahres begonnen werden solle. Das Regierungspräsidium habe die Fremdmittelfinanzierung durch Teilabtretung einer Grundschuld unterstützt und zwar an demselben Tag (28.08.2007), an dem es den angefochtenen Ablehnungsbescheid erlassen habe. Der Beklagte habe gewusst, dass vorgezogen gebaut werden solle und dass er dies im Ergebnis unterstützt habe, ohne auf die von ihm gesehenen negativen Folgen eines vorgezogenen Baubeginns hinzuweisen. Angesichts dessen erscheine es missbräuchlich, wenn der Beklagte sich heute - erstmals in seiner Klageschrift vom 19.11.2013 - auf einen vorzeitigen Baubeginn berufe.
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Bezogen auf die Frage der Erforderlichkeit sei allein strittig, ob und inwieweit die im Rahmen eines Neubaus in den Jahren 1985 und 1986 geschaffenen Flächen zur Bedarfsdeckung anzurechnen seien. Das Land habe seinerzeit eine Gesamtfläche von 2.554 qm gefördert. Geschaffen worden sei jedoch eine größere Gesamtfläche. Sie umfasse die geförderten Flächen, die für eine Schule sonst notwendigen, aber von vornherein nicht als förderfähig berücksichtigten Flächen (z. B. Sanitärbereich, Verkehrsbereich), Flächen, die der besonderen Waldorfpädagogik dienten - nachfolgend: Waldorfflächen – sowie Flächen geförderter Räume, die über die Flächen des vom Regierungspräsidium gebilligten Raumprogramms hinausgingen - nachfolgend Überflächen -. Der Beklagte werte von der sich daraus ergebenden Gesamtfläche insgesamt 3.483 qm als „Programm im Bestand" und stelle sie der etwas geringeren Sollfläche gegenüber. Entscheidende Rechtsfrage sei, ob diese Waldorfflächen und Überflächen bei der Bedarfsdeckung zu berücksichtigen seien.
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Entgegen der Flächenbetrachtung des Beklagten gelte für die Überflächen, dass sie sachlich geeignet sein müssten, um hieraus Klassenzimmer zu bilden. Es könne jedoch keinem Zweifel unterliegen, dass aus den über die Geschosse verteilten Überflächen mehr oder weniger großen Umfangs Klassenzimmer nicht geschaffen werden könnten.
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Die Anrechnung von Waldorfflächen sei dagegen aus rechtlichen Gründen nicht haltbar. Durch die gesetzlich vorgegebene Förderung von Schulbaumaßnahmen solle der für einen sachgerechten Unterricht erforderliche Schulraum gefördert werden. Nach § 18 Abs. 7 Satz 4 PSchG sei darauf abzustellen, welche Schulräume nach Anzahl, Raumgröße und Nutzungsart für eine vergleichbare öffentliche Schule notwendig seien. Man könne diesen Schulraum als förderungsfähigen Schulraum bezeichnen. Zu einem solchen für öffentliche Schulen notwendigen Schulraum gehörten aber gewiss nicht die Waldorfflächen. Sie schieden von Gesetzes wegen von vornherein aus einer Bedarfsermittlung und Förderung aus. Die Nichtberücksichtigung bei der Förderung schließe es aber auch denknotwendig aus, bereits vorhandene Waldorfflächen zur Deckung des erforderlichen förderungsfähigen Bedarfs heranzuziehen. Das verfassungsmäßig geschützte Recht einer Waldorfschule, über förderungsfähige Flächen hinaus weitere Flächen auf eigene Kosten zu schaffen, könne im Ergebnis nicht dadurch zunichtegemacht werden, dass solche Waldorfflächen auf später notwendig werdende Förderungsflächen angerechnet würden. Eine bestehende Waldorfschule, die immer solche Waldorfflächen haben werde, wäre sonst insoweit künftig von jeder Bauförderung ausgeschlossen.
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Der Beklagte könne sich demgegenüber nicht auf einen „Flächentausch" als „Verhandlungsergebnis in den 90er Jahren zwischen dem Land Baden-Württemberg und der Arbeitsgemeinschaft der Freien Waldorfschulen" berufen. Abgesehen davon, dass ein solches Verhandlungsergebnis das Recht auf Schulbauförderung nicht einschränken könnte, führe dieses Verhandlungsergebnis gerade nicht zur Anrechnung vorhandener Waldorfflächen. Er, der Kläger, sei aufgrund der ihm zugänglichen Unterlagen über den vom Land zugelassenen Flächenaustausch davon ausgegangen, dass dieser der Schule einen Gestaltungsspielraum einräume. Sie könne - wenn sie dies wolle - innerhalb der vom Land vorgegebenen förderungsfähigen Gesamtfläche das Raumprogramm und damit die Nutzungsart der einzelnen Flachen und Räume selbst bestimmen. Selbstverständliche Folge eines solchen Flächentausches sei, dass die eingetauschten Flächen anstelle der in dem geförderten Raumprogramm ausgewiesenen Flächen gefördert würden. In der auf einem Tausch beruhenden abweichenden Nutzung liege also keine zweckwidrige Verwendung von Fördermitteln. Dieser „abgesprochene“ Flächentausch führe also zu einer Förderung von Waldorfflächen anstelle einer Förderung an sich förderungsfähiger Flächen des Raumprogramms.
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Der Beklagte verkehre diesen Flächentausch in sein Gegenteil. Es gehe nunmehr um vorhandene Waldorfflächen, die gegen den Willen der Schule durch das Land auf den Bedarf angerechnet würden. Der mit den Verbänden abgesprochene Flächentausch führe zu einer Förderung. Der vom Land praktizierte Flächentausch führe dagegen zu einem Wegfall der Förderung. Der Flächentausch des Landes zwinge eine Waldorfschule, der solche Waldorfflächen angerechnet worden seien, dazu, Waldorfflächen neu zu schaffen und zu finanzieren oder förderungsfähige Flächen von vornherein selbst zu finanzieren. Der Beklagte übergehe bei seinen Ausführungen zur „Gestaltungsfreiheit des Schulträgers, die Nutzungsart sowie die Größe und den Zuschnitt der Räume selbst zu regeln“, dass es um eine Gestaltungsfreiheit innerhalb geförderter Flächen gehe.
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Nach Zustellung der Berufungsbegründungsschrift am 20.08.2014 hat der Kläger am 12.09.2014 Anschlussberufung eingelegt, mit der er beantragt,
42
das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 15. Mai 2014 - 2 K 376/13 - zu ändern und den Beklagten zu verpflichten festzustellen, dass für einen zweizügigen Schulbetrieb seiner Schule ein Erweiterungsbau mit einer Gesamtprogrammfläche von 638 qm bis 824 qm im Sinne von § 5 Abs. 1 VOSchulBau erforderlich war.
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Eine Entscheidung wäre ohne weitere Sachaufklärung möglich gewesen. Das Gericht halte eine Prüfung für erforderlich, ob nicht durch Umbaumaßnahmen zusätzliche Schulräume hätten geschaffen werde können. Er sei nach vorläufiger Prüfung demgegenüber der Auffassung, dass dies gravierende Eingriffe in die bauliche Substanz mit hohen Kosten gehabt hätte und dass sich deshalb solche Umbaumaßnahmen als unwirtschaftlich herausgestellt hätten. Zu berücksichtigen sei auch, dass bei Umbauten in alter Bausubstanz nur mit begrenzter Nutzungszeit gerechnet werden könne und massive Umbauten den laufenden Schulbetrieb unzumutbar beeinträchtigt hätten.
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An zweiter Stelle stehe die vom Gericht angesprochene Prüfung, ob nicht durch Verlegung und Tausch von Waldorfräumen Klassenzimmer geschaffen werden könnten. Das Gericht stütze sich dabei insbesondere darauf, dass in der Einführungsphase der Zweizügigkeit schrittweise in Waldorfräumen Klassenzimmer eingerichtet worden seien. Dies sei indes eine vorübergehende Notmaßnahme bis zu Inbetriebnahme des Erweiterungsbaus. Die vorübergehende Zweckentfremdung von Waldorfräumen habe danach wieder rückgängig gemacht werden sollen. Verlegung und Tausch von Waldorfraumen oder die dauerhafte Nutzung der genannten drei Waldorfräume als Klassenzimmer führten zwangsläufig zu einer Verminderung von Waldorfflächen. Es gebe jedoch keine rechtlichen Vorgaben, in welchem Umfang eine Waldorfschute besondere Flächen auf eigene Kosten vorhalten dürfe. Es könne deshalb offenbleiben, ob es der Sache nach möglich und für den Schulbetrieb auch zumutbar gewesen wäre, durch Verlegung und Tausch im Bereich der Waldorfflächen zusätzliche Klassenzimmer zu schaffen. Das Land könne zu seiner finanziellen Entlastung nicht auf solche Waldorfflächen zugreifen.
45
Der Beklagte beantragt,
46
die Anschlussberufung zurückzuweisen.
47
Wegen des übrigen Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze, wegen der sonstigen Einzelheiten wird auf die Akten des Beklagten (1 Heft), die Gerichtsakten des Verwaltungsgerichts Freiburg 2 K 376/13 und 2 K 1804/09 sowie die Akten des Senats 9 S 1891/12 verwiesen.

Entscheidungsgründe:
48
Die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung des Beklagten ist statthaft und auch im Übrigen zulässig. Die Anschlussberufung des Klägers ist ebenfalls statthaft (§ 127 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 VwGO) und genügt den sonstigen Zulässigkeitsanforderungen (§ 127 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 2, Abs. 3 Satz 1 und Satz 2 i.V.m. § 124a Abs. 3 Satz 2, 4 und 5 VwGO).
49
Die Berufung des Beklagten ist nicht begründet, die Anschlussberufung des Klägers hat hingegen teilweise Erfolg. Die Klage des Klägers ist zulässig (1.) und in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet (2.). Der Ablehnungsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 28.08.2007 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Dem Kläger steht der geltend gemachte Anspruch teilweise zu. Da das Verpflichtungsbegehren entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts spruchreif ist (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO), ist das angefochtene Urteil entsprechend zu ändern.
50
1. Die am 01.03.2007 erhobene Klage des Klägers ist als Verpflichtungsklage in der Form der Untätigkeitsklage statthaft und auch sonst zulässig. Der ablehnende Bescheid des Beklagten vom 28.08.2007 konnte in diese Klage einbezogen werden (vgl. hierzu bereits das Senatsurteil vom 22.01.2013 - 9 1891/12 - sowie den Senatsbeschluss vom 13.09.2012 - 9 S 2153/11 -).
51
2. Der Kläger kann vom Beklagten die Feststellung verlangen, dass für einen zweizügigen Betrieb seiner Schule ein Erweiterungsbau mit einer Gesamtprogrammfläche von 318 qm bis 504 qm im Sinne von § 5 Abs. 1 Satz 1 VOSchulBau erforderlich war. Damit dringt er mit seinen Einwänden gegen die vom Beklagten vorgenommene Anrechnung von im Zusammenhang mit der Ersterrichtung geschaffenen Flächen im Hinblick auf die sog. Waldorfflächen durch, nicht aber im Hinblick auf die sog. Überflächen.
52
Dem klägerischen Antrag entsprechend ist für Beurteilung der Sach- und Rechtslage maßgeblich auf einen Zeitpunkt unmittelbar vor der Realisierung des Vorhabens (Sommer 2007) abzustellen.
53
a) Nach § 18 Abs. 7 Satz 1 des Privatschulgesetzes in der Fassung des Gesetzes vom 07.03.2006 (GBl. S. 71; jetzt § 18 Abs. 9 PSchG) - PSchG a.F. - erhalten die Träger der in § 17 Abs. 1 genannten genehmigten Ersatzschulen nach Maßgabe des § 44 der Landeshaushaltsordnung für Baden-Württemberg auf Antrag einen Zuschuss zu den Kosten ihrer Schulbaumaßnahmen in Höhe von 37 vom Hundert des zuschussfähigen Bauaufwands.
54
Nähere Bestimmungen sind enthalten in der Verordnung des Kultusministeriums über die Förderung des Schulhausbaus bei Schulen in freier Trägerschaft (Privatschulbauverordnung - VOSchulBau) vom 13.03.2007 (GBl. 2007, 206), die auf der Verordnungsermächtigung in § 23 Nr. 7 PSchG beruht. Bei der baulichen Erweiterung von Schulgebäuden handelt es sich um eine förderfähige Schulbaumaßnahme (vgl. die mit § 18 Abs. 7 Satz 3 PSchG a.F. deckungsgleiche Regelung des § 1 Abs. 1 Satz 3 Nr. 2 VOSchulBau).
55
Das Verfahren der Privatschulbauförderung ist in § 5 VOSchulBau geregelt. Es ist zweistufig aufgebaut: Nach § 5 Abs. 1 Satz 1 VOSchulBau ist vor der Einreichung des Zuschussantrags und dem Beginn der Bauarbeiten von der oberen Schulaufsichtsbehörde die Erforderlichkeit des Bauvorhabens festzustellen. Bei dieser - den Gegenstand des vorliegenden Rechtsstreits bildenden - Feststellung handelt es sich um eine vorgeschaltete erste Stufe des Förderverfahrens (§ 5 Abs. 1 Satz 1 bis 3 VOSchulBau). Das eigentliche Zuschuss-, Bewilligungs- und Auszahlungsverfahren stellt die zweite Stufe dar (§ 5 Abs. 1 Satz 5 bis 6 VOSchulBau).
56
b) Der Beklagte kann dem Begehren des Klägers nicht mit Erfolg einen verfahrensrechtlichen Einwand entgegenhalten. Der Baubeginn im Jahre 2007 und die Bauausführung vor der bestands- bzw. rechtskräftigen positiven Feststellung der Erforderlichkeit des Bauvorhabens hindern den klägerischen Anspruch auf Feststellung der Erforderlichkeit des Bauvorhabens nicht.
57
Wie dargelegt, ist nach § 5 Abs. 1 Satz 1 VOSchulBau vor der Einreichung des Zuschussantrags und dem Beginn der Bauarbeiten von der oberen Schulaufsichtsbehörde die Erforderlichkeit des Bauvorhabens festzustellen. Ob aus der Vorschrift folgt, dass bei Beginn und Durchführung der Maßnahme vor der (endgültigen) Feststellung der Erforderlichkeit die Gewährung eines Zuschusses rechtlich ausgeschlossen ist, dass also Baubeginn und -durchführung förderschädlich sind, ist zwischen den Beteiligten streitig. Der Beklagte (und das Verwaltungsgericht) folgern aus Wortlaut („…ist…“), Systematik und Zweck der Vorschrift, dass es sich bei § 5 Abs. 1 Satz 1 VOSchulBau nicht nur um eine nicht sanktionierte Formvorschrift handelt, sondern um eine zwingend einzuhaltende Norm über den zeitlichen Ablauf des Verfahrens bis zur Erforderlichkeitsfeststellung. Die in § 5 Abs. 2 Satz 2 VOSchulBau angeordnete Nichtanwendung der Nr. 1.2 der VV zu § 44 LHO werde als nicht auszudehnende Ausnahme zugunsten der Schulträger gesehen. Deshalb könnten Schulbauvorhaben zuschussunschädlich zwar vor der Zuschussbewilligung begonnen werden, aber nicht vor der Feststellung der Erforderlichkeit, da Abs. 2 nur das Verfahren nach Feststellung der Erforderlichkeit regele. Demgegenüber wertet der Kläger die Norm als reine Verfahrens- bzw. Formvorschrift im Rahmen des zweistufigen Förderverfahrens ohne Relevanz für den Förderanspruch. Er beruft sich insbesondere darauf, dass - anders als etwa in Nr. 1.2 der VV zu § 44 LHO - die konkrete Rechtsfolge einer Nichtbeachtung der Vorschrift, nämlich das Zuwendungsverbot, in der Verordnung nicht ausdrücklich geregelt ist.
58
Diese Frage kann im vorliegenden Fall dahingestellt bleiben. Denn ebenso wie das Verwaltungsgericht ist auch der Senat der Auffassung, dass es dem Beklagten mit Blick auf die Besonderheiten des vorliegenden Einzelfalls verwehrt ist, sich auf den Baubeginn und dessen (mögliche) Förderschädlichkeit zu berufen. Denn er hat in zurechenbarer Weise dem Kläger gegenüber den Eindruck erweckt, mit einem Baubeginn vor der Entscheidung über die Erforderlichkeit vorbehaltlos einverstanden gewesen zu sein. Angesichts dessen stellt es sich als treuwidrig dar, dem Kläger den Baubeginn entgegenzuhalten (zur Geltung des Grundsatzes von Treu und Glauben im öffentlichen Recht vgl. BVerwG, Urteil vom 09.10.2014 - 5 C 26.13 -, juris; Beschluss vom 01.02.2005 - 7 B 115.04 -, juris; Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Urteil vom 17.07.1992 - 2 S 1369/90 -, juris; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 23.09.2013 - 4 A 1288/12 -, juris). Dies ergibt sich aus Folgendem:
59
In einer E-Mail vom 05.03.2007, die an den für die Bearbeitung des Zuschussbegehrens zuständigen Sachbearbeiter beim Regierungspräsidium Freiburg gerichtet war, hatte der Geschäftsführer des Klägers darauf hingewiesen, dass im Sommer - wahrscheinlich Juni/Juli - mit der Baumaßnahme begonnen werde. Außerdem fragte er an, ob die zugunsten des Beklagten (im Zusammenhang mit der Förderung des damaligen Neubaus) eingetragenen Sicherheiten (Grundschuld) entfallen könnten. Eine unmittelbare Reaktion hierauf erfolgte nicht, insbesondere wurde seitens des Regierungspräsidiums auf eine mögliche Förderschädlichkeit des Baubeginns nicht hingewiesen. Hierzu hätte Anlass gerade auch deshalb bestanden, weil der Geschäftsführer seiner E-Mail als „P.S.“ angefügt hatte „Ich würde mich bei Ihnen in dieser Woche gerne noch telefonisch melden, um über die Zuschussfrage/Rechtsmittel mit Ihnen zu sprechen!“. Damit hatte er einen konkreten Zusammenhang mit der Zuschussfrage hergestellt und keinen Zweifel daran gelassen, dass er das Zuschussbegehren weiterverfolgt. Dabei ist er - für das Regierungspräsidium ohne Weiteres ersichtlich - davon ausgegangen, dass der Baubeginn unschädlich für die Förderung ist.
60
Darüber hinaus förderte der Beklagte in der Folge in aktiver Weise den Erweiterungsbau durch die Abgabe einer Teillöschungs- bzw. Abtretungserklärung der zu seinen Gunsten eingetragenen Grundschulden, ohne gleichzeitig Bedenken im Hinblick auf die ersichtlich weiterverfolgte Förderung wegen der Nichteinhaltung der Voraussetzungen des § 5 Abs. 1 Satz 1 VOSchulBau anzumelden. Nachvollziehbare Gründe für dieses widersprüchliche Verhalten des Regierungspräsidiums, aus dem der Kläger bei lebensnaher Betrachtung auf die Förderunschädlichkeit des mitgeteilten Baubeginns schließen musste, sind den Akten nicht zu entnehmen. Sie sind auch in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat, in der der Sachbearbeiter des Regierungspräsidiums zugegen war, nicht zu Tage getreten. Der Vortrag des Beklagten, bereits mit Schreiben vom 21.02.2006 auf die Regelungen der VOSchulBau und insbesondere darauf hingewiesen zu haben, dass vor der Einreichung des Zuschussantrages und dem Beginn der Bauarbeiten die Erforderlichkeit des Bauvorhabens vom Regierungspräsidium festgestellt sein müsse, steht der Annahme eines schutzwürdigen Vertrauens auf der Seite des Klägers nicht entgegen. Denn einen hinreichend deutlichen Hinweis auf die Förderschädlichkeit des Baubeginns, auf die es im vorliegenden Zusammenhang allein ankommt, enthielt das Schreiben nicht.
61
Lediglich ergänzend weist der Senat darauf hin, dass die nachträgliche Feststellung der Erforderlichkeit hier ausnahmsweise auch nicht mit den Zwecken des § 5 Abs. 1 Satz 1 VOSchulBau kollidiert haben dürfte. Zur Begründung wird auf die diesbezüglichen Erwägungen im angefochtenen Urteil verwiesen, die sich der Senat zu eigen macht (Entscheidungsabdruck, S. 10).
62
c) Der materiell-rechtliche Einwand des Beklagten, bei Berücksichtigung des vorhandenen, durch den Neubau 1985/1986 geschaffenen Bestands liege kein zusätzlicher Raumbedarf der Schule vor, greift nur teilweise durch.
63
aa) Für die Frage der materiellen Voraussetzungen der begehrten Erforderlichkeitsfeststellung nach § 5 Abs. 1 Satz 1 VOSchulBau kommt der Regelung in § 5 Abs. 1 Satz 3 VOSchulBau zentrale Bedeutung zu. Danach erfolgt die Feststellung der Erforderlichkeit bei Neubaumaßnahmen und Erweiterungsbauten im Allgemeinen mit der Erstellung eines Raumprogramms durch die obere Schulaufsichtsbehörde.
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Die ausdrückliche Bezugnahme auf ein zu erstellendes „Raumprogramm“ zeigt, dass - entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts und im Einklang mit der Auffassung der Beteiligten - im Rahmen der Erforderlichkeitsfeststellung lediglich eine pauschalierende bzw. schematisierende Prüfung stattfindet: Die Verwaltung zieht dabei die sog. Modellraumprogramme heran, die nach der - damals anwendbaren - Verwaltungsvorschrift des Kultusministeriums, Finanzministeriums und Innenministeriums über die Richtlinien für die Gewährung von Zuschüssen zur Förderung des Schulhausbaus kommunaler Schulträger (Schulbauförderungsrichtlinien - SchBauFr -, GABl. 2006, 181; zur aktuellen Erlasslage vgl. die Verwaltungsvorschrift für die Gewährung von Zuschüssen zur Förderung des Schulhausbaus kommunaler Schulträger - VV SchBau -, GABl. 2015, 45) dazu dienen, bei öffentlichen Schulen den Flächenbedarf für den Regelfall aufzuzeigen (vgl. hierzu die in den SchBauFr enthaltenen „Allgemeinen Hinweise zu den Schemata zur Ermittlung des Flächenbedarfs allgemein bildender und beruflicher Schulen [Modellraumprogramme - Anlagen 1 bis 7]“). Ausweislich dieser „Allgemeinen Hinweise“ werden die Modellraumprogramme begrifflich mit den in den Anlagen 1 bis 7 zu den SchBauFr dargestellten „Schemata zur Ermittlung des Raumbedarfs“ an den verschiedenen Schularten gleichgesetzt. Sie sehen in alleiniger Abhängigkeit von der Zügigkeit der Schule lediglich einen Korridor einer minimalen und maximalen Gesamtprogrammfläche vor. Auf konkrete Werte, etwa Schülerzahlen, Raumzahlen, Raumgrößen o.Ä. kommt es grundsätzlich nicht an. Ausdrücklich wird darauf hingewiesen, dass die Aufteilung der Flächen durch den Schulträger nach den örtlichen Verhältnissen und Bedürfnissen erfolgt. Auch in den Richtlinien für die Bearbeitung von Anträgen auf Schulbauförderung von Freien Waldorfschulen heißt es, dass die zuschussfähige Programmfläche der Freien Waldorfschulen ein „Pauschalwert“ sei.
65
Dem entspricht ersichtlich auch die Verwaltungspraxis in der Vergangenheit. So hatte das Ministerium mit Erlass vom 29.05.1980 für den Neubau der Schule des Klägers ein Raumprogramm „mit einer Gesamtprogrammfläche von 2542 - 2554 qm“ „genehmigt“. Es spricht alles dafür, dass diese „Genehmigung“ das Ergebnis der Prüfung der Erforderlichkeit des Schulbauvorhabens im Sinne des § 5 Abs. 1 Satz 1 VOSchulBau war.
66
Im Gegensatz zu dieser pauschalierenden Betrachtungsweise hat das Verwaltungsgericht den Maßstab für die Feststellung der Erforderlichkeit des Erweiterungsbaus anhand der Bestimmung des § 3 VOSchulBau über den „zuschussfähigen Bauaufwand“ entwickelt. Konkret hat es seiner Prüfung § 3 Abs. 1 Satz 2 VOSchulBau zugrunde gelegt, wonach der angemeldete Bauaufwand zuschussfähig ist, soweit er im Rahmen einer wirtschaftlichen und zweckmäßigen Planung zur Behebung des Schulraumbedarfs von der oberen Schulaufsichtsbehörde als erforderlich anerkannt wird. Damit hat es indes den rechtlichen Maßstab für die mit der Klage begehrte Feststellung verfehlt. Denn in dieser Bestimmung geht es um die Prüfung des „zuschussfähigen Bauaufwands“, Gegenstand der hier maßgeblichen Norm des § 5 Abs. 1 Satz 1 VOSchulBau ist hingegen die Erforderlichkeit des Bauvorhabens an sich. Dass es sich insoweit um zwei unterschiedliche Fragen handelt, folgt bereits aus der verordnungsrechtlichen Systematik. Wie dargelegt, ist die Erforderlichkeit des Bauvorhabens „vor der Einreichung des Zuschussantrags und dem Beginn der Bauarbeiten“ „mit der Erstellung eines Raumprogramms“ festzustellen und der ersten Stufe des Förderverfahrens (§ 5 Abs. 1 Satz 1 bis 3 VOSchulBau) zuzurechnen. Die Feststellung erfolgt unter Angabe einer Programmfläche in qm und damit flächenbezogen. Demgegenüber vollzieht sich die Prüfung des - kostenbezogen in EURO anzugebenden - zuschussfähigen Bauaufwands im Rahmen der zweiten Verfahrensstufe, was sich daraus ergibt, dass diese Prüfung das Vorliegen eines Zuschussantrags voraussetzt (vgl. etwa § 5 Abs. 3 VOSchulBau). Hierfür spricht auch die Bestimmung des § 3 Abs. 3 VOSchulBau. Danach sind maßgebend für die Feststellung des zuschussfähigen Bauaufwands das auf Grund der örtlichen Verhältnisse und Bedürfnisse anhand des Schemas zur Ermittlung des Raumbedarfs für entsprechende oder vergleichbare öffentliche Schulen ermittelte Raumprogramm, die für die Schulbauförderung öffentlicher Schulen geltenden Kostenrichtwerte und die [nachstehenden] Kostengruppen nach dem Normblatt DIN 276 (Hervorhebung nur hier). Mithin erweisen sich auch die Einwände des Beklagten gegen die konkret-funktionelle Betrachtungsweise des Verwaltungsgerichts hinsichtlich des Klassenteilers und der Zahl und Größe von Einzelräumen als berechtigt. Derartige Gesichtspunkte sind der weiteren Prüfung des Regierungspräsidiums auf der zweiten Stufe des Förderverfahrens vorbehalten.
67
Vor diesem Hintergrund geht der Senat davon aus, dass es sich bei der gegenständlichen Feststellung der Erforderlichkeit eines Bauvorhabens im Sinne des § 5 Abs. 1 Satz 1 VOSchulBau um eine Grund- bzw. Rahmenentscheidung der oberen Schulaufsichtsbehörde auf der Basis der pauschalierenden Prüfung eines minimalen bzw. maximalen Gesamtflächenbedarfs handelt.
68
bb) Für die Prüfung der Erforderlichkeit des Erweiterungsvorhabens war demnach ein Vergleich anzustellen zwischen dem in den SchBauFr (bzw. der VV SchulBauförderung) aufgeführten Modellraumprogramm für die nach Schulart und Zügigkeit entsprechende oder vergleichbare öffentliche Schule (Modellraumprogramm zweizügige Grundschule und zweizügiges Gymnasium, unter [1]) und der Fläche, die sich nach dem Raumprogramm der Schule des Klägers im Bestand ergibt (unter [2]). Dieser Vergleich ergibt, dass für einen zweizügigen Betrieb der Schule des Klägers ein Erweiterungsbau mit einer Gesamtprogrammfläche von 318 qm bis 504 qm im Sinne von § 5 Abs. 1 Satz 1 VOSchulBau erforderlich war; an der Spruchreife des entsprechenden Verpflichtungsbegehrens des Klägers bestehen keine Zweifel (3).
69
(1) Soweit das Regierungspräsidium den Flächenbedarf einer mit der geplanten Schule des Klägers vergleichbaren öffentlichen Schule (zweizügige Grundschule und zweizügiges Gymnasium) mit der ermittelten Soll-Fläche von insgesamt 3.192 - 3.378 qm festgestellt hat, ist dies nicht zu beanstanden. Das Regierungspräsidium hat dabei in nachvollziehbarer Weise den Vorgaben der SchBauFr entsprechend das Modellraumprogramm für zweizügige Gymnasien mit einer Gesamtprogrammfläche von 2.544 - 2.604 qm (vgl. Anl. 4 zu den SchBauFr) und als Programmfläche für eine zweizügige Grundschule Rahmenwerte von 648 - 774 qm (8 Klassenräume à 54-66 qm, Mehrzweckraum und 2 Kursräume 126 -138 qm, Technikraum 90-108 qm) angesetzt (Behördenakte, S. 73; vgl. auch die Ausführungen im Bescheid vom 28.08.2007). Gegen die ermittelte Gesamt-Soll-Fläche von 3.192 - 3.378 qm hat der Kläger im Übrigen Einwendungen nicht erhoben.
70
(2) Auf der Grundlage des vom Kläger vorgelegten Flächenplans ist das Regierungspräsidium weiter davon ausgegangen, dass die Bestandsaufnahme anhand der vorgelegten Pläne eine vorhandene Programmfläche der Schule des Klägers im Umfang von insgesamt 3.483 qm ergeben habe. Da der Bestand den gesamten vorhandenen und nutzbaren Schulraum umfasse, unabhängig davon, ob er in der Vergangenheit gefördert worden sei oder nicht, seien auf ihn auch die in der Vergangenheit vom Kläger geschaffenen, aber nicht geförderten sog. Waldorfflächen und Überflächen anzurechnen. Nicht enthalten seien lediglich die sog. Restflächen (Turnhalle mit Foyer, Hort, Küche und Speiseraum, Kellerräume [47, 25, 30 qm], sanitäre Einrichtungen, Putzräume, Haustechnik). Mit insgesamt 3.483 qm liege die in der Schule bestehende Raumfläche somit im Rahmen der Sollfläche von 3.192 bis 3.378 qm des maßgeblichen Modellraum-Programms für zweizügige Grundschulen/Gymnasien. Verfüge der Kläger aber über mehr als die maßgebliche Modellraumprogrammfläche, sei das Erweiterungsbauvorhaben nicht im Sinne des § 5 Abs. 1 Satz 1 VOSchulBau erforderlich.
71
Diesem Ansatz des Beklagten vermag der Senat nicht zu folgen. Vielmehr ist er der Auffassung, dass es dem Beklagten aus Rechtsgründen versagt war, die sog. Waldorfflächen auf das Raumprogramm der Schule des Klägers im Bestand anzurechnen. Die Anrechnung der sog. Überflächen ist demgegenüber nicht zu beanstanden. Dabei geht der Senat auf der Grundlage des vom Kläger vorgelegten Flächenplans davon aus, dass die vom Kläger bereits mit der Ersterrichtung geschaffenen, nicht geförderten Flächen, die spezifischen Zwecken der Waldorfpädagogik dienen, einen Umfang von 609 qm (Erdgeschoss: Werken Holz 137 qm, 67 qm, 67 qm, 72 qm; Untergeschoss: Demeterraum: 55 qm, Töpferei 68 qm, 18 qm, 13 qm; Werken Metall 112 qm), die sog. Überflächen einen Umfang von 320 qm ausmachen. Einwände gegen diese Annahme haben die Beteiligten nicht erhoben.
72
(a) Ausgangspunkt für die Beantwortung der Frage, nach welchen Kriterien Flächen im Bestand in den vorzunehmenden Flächenvergleich einzubeziehen sind, ist der Begriff der Erforderlichkeit des Bauvorhabens in § 5 Abs. 1 Satz 1 VOSchBau. An der Erforderlichkeit fehlt es, wenn zur Deckung des Raumbedarfs eines schulischen Bauvorhabens geeigneter Gebäudebestand vorhanden ist. Mit Blick auf die oben bereits angesprochene Flächenbezogenheit der Feststellung sowie die anzustellende schematisierende Betrachtungsweise kann es dabei im Grundsatz nicht beanstandet werden, wenn der Beklagte für den anzustellenden Flächenvergleich den gesamten tatsächlich vorhandenen und als Schulraum geeigneten Gebäudebestand im Umfang der hiervon umfassten Flächen heranzieht, ohne die Eigenart einzelner Flächen einer Bewertung zu unterziehen.
73
Einschränkungen dieses Grundsatzes können sich allerdings aus rechtlichen Vorgaben ergeben.
74
(aa) Für die Ansicht des Klägers, dass von vornherein vom Schulträger auf eigene Kosten und ohne Förderung geschaffene Flächen von der Anrechnung auszunehmen seien, fehlt es an einer rechtlichen Grundlage. Insbesondere Art. 7 Abs. 4 GG ist eine derartige Einschränkung nicht zu entnehmen.
75
Aus Art. 7 Abs. 4 Satz 1 GG folgt kein verfassungsunmittelbarer Anspruch auf Gewährung staatlicher Finanzhilfe, gar noch in bestimmter Höhe. Die konkrete Ausgestaltung der Förderpflicht obliegt dem Landesgesetzgeber, dem insoweit eine weitgehende Gestaltungsfreiheit zukommt. Demgemäß wird der konkrete Leistungsanspruch des einzelnen Ersatzschulträgers durch das Gesetz bestimmt. Sein grundrechtlicher Schutzanspruch ist nur darauf gerichtet, dass der Gesetzgeber diejenigen Grenzen und Bindungen beachtet, die seinem politischen Handlungsspielraum durch die Schutz- und Förderpflicht zu Gunsten des Ersatzschulwesens als Institution gesetzt sind. Der gerichtliche Rechtsschutz bezieht sich unter diesen Umständen auf die Prüfung einer Untätigkeit, einer groben Vernachlässigung und eines ersatzlosen Abbaus getroffener Maßnahmen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 09.03.1994 - 1 BvR 682 und 712/88 -, BVerfGE 90, 107, 117; BVerwG, Urteil vom 21.12.2011 - 6 C 18.10 -, juris; Senatsurteile vom 11.02.2015 - 9 S 1334/13 -, juris, vom 11.04.2013, a.a.O., und vom 12.01.2000 - 9 S 317/98 -, juris).
76
Vor diesem Hintergrund ist bei der Schulbauförderung von einem weiten Ermessen des Gesetzgebers auszugehen, von dem dieser in § 18 Abs. 7 PSchG a.F. und in der VOSchulBau Gebrauch gemacht hat (vgl. auch Bock, in: Ebert u.a., Schulrecht Baden-Württemberg, 2013, § 18 PSchG Rn. 9). Es ist weder hinreichend aufgezeigt worden noch sonst erkennbar, dass sich hieraus unmittelbar rechtliche Vorgaben für die Frage der Anrechnung oder Nichtanrechnung von tatsächlich vorhandenen Flächen ergeben.
77
(bb) Eine rechtliche Grenze für die Anrechnung tatsächlich vorhandener Flächen ergibt sich im vorliegenden Fall indes aus Art. 3 Abs. 1 GG. Entschließt sich der Gesetzgeber in Erfüllung seiner Schutzpflicht dazu, die Ersatzschulen durch finanzielle Zuwendungen zu fördern, so müssen alle Ersatzschulen nach Maßgabe des Gleichheitssatzes berücksichtigt werden (vgl. BVerfG, Urteil vom 08.04.1987 - 1 BvL 8/84, 1 BvL 16/84 -, BVerfGE 75, 40). Um eine Verletzung des Gleichheitssatzes zu vermeiden, bedarf es hier einer einschränkenden Auslegung des Erforderlichkeitskriteriums dahingehend, dass die sog. Waldorfflächen von der grundsätzlich gebotenen Anrechnung der tatsächlich vorhandenen Flächen auszunehmen sind. Das ergibt sich aus Folgendem:
78
Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Er gilt sowohl für ungleiche Belastungen als auch für ungleiche Begünstigungen.
79
Aus dem allgemeinen Gleichheitssatz ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Normgeber, die von gelockerten auf das Willkürverbot beschränkten Bindungen bis hin zu strengen Verhältnismäßigkeitserfordernissen reichen können. Differenzierungen bedürfen stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Art. 3 Abs. 1 GG gebietet nicht nur, dass die Ungleichbehandlung an ein der Art nach sachlich gerechtfertigtes Unterscheidungskriterium anknüpft, sondern verlangt auch für das Maß der Differenzierung einen inneren Zusammenhang zwischen den vorgefundenen Verschiedenheiten und der differenzierenden Regelung, der sich als sachlich vertretbarer Unterscheidungsgesichtspunkt von hinreichendem Gewicht erweist. Der Gleichheitssatz ist dann verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten oder Normbetroffenen im Vergleich zu einer anderen anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die unterschiedliche Behandlung rechtfertigen können.
80
Dabei gilt ein stufenloser am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen. Eine strengere Bindung des Gesetzgebers ist insbesondere anzunehmen, wenn die Differenzierung an Persönlichkeitsmerkmale anknüpft, wobei sich die verfassungsrechtlichen Anforderungen umso mehr verschärfen, je weniger die Merkmale für den Einzelnen verfügbar sind. Eine strengere Bindung des Gesetzgebers kann sich auch aus den jeweils betroffenen Freiheitsrechten ergeben (vgl. zum Ganzen BVerfG, Beschluss vom 21.06.2011 - 1 BvR 2035/07 -, BVerfGE 129, 49-78, mit zahlreichen weiteren Nachweisen; vgl. auch Kischel, in: Epping/Hillgruber, Grundgesetz, 2. Aufl. 2013, Art. 3 Rn. 28 ff.).
81
Diese Grundsätze gelten nicht nur für die Legislative, sondern beanspruchen auch für das Handeln der Exekutive Geltung, soweit ihr Handlungsspielräume zustehen (vgl. Jarass/Pieroth, GG, 13. Aufl. 2014, Art. 3 Rn. 34; Pietzcker, Handbuch der Grundrechte, 2013, Bd. V § 125 Rn. 72).
82
Nach diesen Maßstäben erscheint die Anrechnung der sog. Waldorfflächen mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar.
83
Ausgangspunkt ist dabei die Ungleichbehandlung, die der Kläger gegenüber dem Träger einer anderen Waldorfschule erfährt, der bereits mit der erstmaligen Errichtung Grundschule und Gymnasium in zweizügiger Form realisieren will. Denn auf der Grundlage der - in der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Senat so bestätigten - Praxis des Beklagten würde dieser den Zuschuss auf der Basis der Raumprogrammfläche für eine zweizügige Grundschule mit zweizügigem Gymnasium bis zur maximalen Obergrenze erhalten, auch wenn er - nicht von der Förderung umfasste - Überflächen und Waldorfflächen so realisiert wie der Kläger. Während also die Schaffung dieser Flächen im Falle der Ersterrichtung förderunschädlich sind, stellt sich dies im Falle des gegenständlichen Erweiterungsvorhabens anders dar: Hier führt der (ausschließlich selbst finanzierte) Bestand an Waldorf- und Überflächen zu einer Anrechnung dieser Flächen und damit der Sache nach zu einer Einschränkung des Förderanspruchs.
84
Ein sachlicher Grund, der diese Besserstellung der anderen Schule hinreichend zu rechtfertigen vermag, liegt bezogen auf die sog. Überflächen vor; dies gilt indes nicht bezogen auf die sog. Waldorfflächen.
85
Als die Ungleichbehandlung rechtfertigender Sachgrund kommt letztlich allein der Umstand in Betracht, dass die Entscheidung über die Erforderlichkeit eines Vorhabens in dem Fall des Neubaus zwangsläufig an ein nur geplantes, noch nicht realisiertes Vorhaben anknüpft, bei dem - in Ermangelung tatsächlich vorhandener Flächen - nichts vorhanden ist, was zur Deckung des Raumbedarfs in Betracht kommen und der Erforderlichkeit entgegengehalten werden könnte. Demgegenüber wird im anderen Fall (Erweiterung) an einen bereits realisierten Gebäudebestand angeknüpft, mit dem jedenfalls im Grundsatz ein etwaiger Raumbedarf befriedigt werden kann.
86
Mit Blick auf die grundsätzliche Eignung tatsächlich geschaffener Flächen zur Deckung eines Raumbedarfs erscheint dem Senat die Anrechnung der bei der Ersterrichtung geschaffenen sog. Überflächen nachvollziehbar und hinreichend sachgerecht. Bei diesen handelt es sich um Flächen geförderter Räume, die über die Flächen des vom Regierungspräsidium gebilligten Raumprogramms hinausgingen. Der Kläger hatte hier im Zusammenhang mit dem Neubau Schulräume großzügiger geschaffen, als dies das entsprechende, für öffentliche Schulen vorgesehene Raumprogramm vorsah. Mit ihnen kann ein später auftretender Bedarf grundsätzlich befriedigt werden, ohne dass damit eine ins Gewicht fallende Beeinträchtigung seiner grundrechtlichen Interessen einhergeht. Dies entspricht im Übrigen auch der - grundsätzlich als Orientierungsmaßstab dienenden - Förderpraxis bei öffentlichen Schulen. Insoweit erscheint die aufgezeigte Benachteiligung bei der Förderung gegenüber dem Schulträger, der entsprechende Flächen bereits mit dem Neubau realisieren will, hinreichend gerechtfertigt. Zwar hält der Kläger dem entgegen, dass die Überflächen sachlich geeignet sein müssten, um hieraus Klassenzimmer zu bilden, dass aber aus den über die Geschosse verteilten Überflächen mehr oder weniger großen Umfangs Klassenzimmer nicht geschaffen werden könnten. Dieser Einwand verfängt jedoch nicht. Der Kläger nimmt in diesem Zusammenhang den pauschalierenden Charakter der Erforderlichkeitsfeststellung nicht hinreichend in den Blick, aufgrund dessen es auf konkrete Werte, etwa Schülerzahlen, Raumzahlen, Raumgrößen o.Ä. grundsätzlich nicht ankommt.
87
Anders stellt sich die Lage bezogen auf die sog. Waldorfflächen dar. Diese ergeben sich daraus, dass der Kläger im Zusammenhang mit der Ersterrichtung auf eigene Kosten und ohne staatliche Förderung Räume mit einer besonderen Widmung (Töpferei, Werkräume, Demeterraum usw.) geschaffen hat, die nach dem besonderen pädagogischen Konzept der Waldorfschule zusätzlich zu den im Raumprogramm für öffentliche Schulen vorgesehenen allgemeinen Schulräumen erforderlich sind. Dass diese besonders gewidmeten Flächen nicht ohne Weiteres zur Bedarfsdeckung in Betracht kommen, liegt auf der Hand. Gegen eine Anrechenbarkeit spricht vor allem ihre besondere Bedeutung für die Ausübung des dem Kläger zustehenden Grundrechts aus Art. 7 Abs. 4 GG, die hier zu einer strengeren Bindung des Beklagten im Rahmen des Gleichheitssatzes führt. Mit Blick auf die Schutzwirkungen des Art. 7 Abs. 4 GG lassen sich ausreichend gewichtige Gründe, die die förderrechtliche Besserstellung des Schulträgers, der die entsprechenden Flächen bereits mit der Ersterrichtung realisieren will, nicht feststellen.
88
Art. 7 Abs. 4 GG gewährleistet jedermann das Freiheitsrecht, nach Satz 1 private Schulen zu errichten und sie gemäß Satz 2 in Verbindung mit den Sätzen 3 und 4 vorbehaltlich staatlicher Genehmigung nach Maßgabe der Landesgesetze als Ersatz für öffentliche Schulen zu betreiben. Mit der Gründungsfreiheit und dem Recht, private Schulen nach den Erziehungszielen und dem darauf ausgerichteten Unterrichtsprogramm des jeweiligen Schulträgers zu betreiben, garantiert Art. 7 Abs. 4 Satz 1 GG zugleich die Privatschule als Institution. Diese Gewährleistung sichert der Institution Privatschule verfassungskräftig ihren Bestand und eine ihrer Eigenart entsprechende Verwirklichung. Die Privatschule wird damit als eine für das Gemeinwesen notwendige Einrichtung anerkannt und als solche mit ihren typusbestimmenden Merkmalen unter den Schutz des Staates gestellt. Wahrgenommen wird dieser Schutz durch die für die Schulgesetzgebung ausschließlich zuständigen Länder, die nach Art. 7 Abs. 4 GG verpflichtet sind, das private Ersatzschulwesen neben dem öffentlichen Schulwesen zu fördern und in seinem Bestand zu schützen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23.11.2004 - 1 BvL 6/99 -, BVerfGE 112, 74, m.w.N.; Senatsurteil vom 11.02.2015 - 9 S 1334/13 - und vom 11.04.2013 - 9 S 233/12 -, jeweils juris).
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Der dem staatlichen Einfluss entzogene Bereich ist dadurch gekennzeichnet, dass in der Privatschule ein eigenverantwortlich geprägter und gestalteter Unterricht erteilt wird, insbesondere soweit er die Erziehungsziele, die weltanschauliche Basis, die Lehrmethode und Lehrinhalte betrifft. Diese Gewährleistung bedeutet die Absage an ein staatliches Schulmonopol und ist zugleich eine Wertentscheidung, die eine Benachteiligung gleichwertiger Ersatzschulen gegenüber den entsprechenden staatlichen Schulen allein wegen ihrer andersartigen Erziehungsformen und -inhalte verbietet. Dieses Offensein des Staates für die Vielfalt der Formen und Inhalte, in denen Schule sich darstellen kann, entspricht den Wertvorstellungen der freiheitlichen demokratischen Grundordnung, die sich zur Würde des Menschen und zur religiösen und weltanschaulichen Neutralität bekennt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.11.1969 - 1 BvL 24/64 -, BVerfGE 27, 195).
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Die Freiheit der Methoden- und Formenwahl bildet die Essenz der Privatschulfreiheit. Der Wortlaut von Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG macht dies darin kenntlich, dass die Genehmigungsfähigkeit als Ersatzschule erst im Falle eines „Zurückstehens“ ausgeschlossen und damit von einer bloßen Ergebnisäquivalenz abhängig gemacht wird. Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG bezweckt nicht, die inhaltliche Einheit des Schulwesens zu sichern, sondern Schüler von Ersatzschulen vor einem ungleichwertigen Schulerfolg bzw. die Allgemeinheit vor unzureichenden Bildungseinrichtungen zu schützen. Es ist gerade Kennzeichen der Privatschulen, dass in ihnen ein eigenverantwortlich geprägter und gestalteter Unterricht erteilt wird, auch in Bezug auf die Lehrmethode. Die Benachteiligung von Privatschulen allein wegen ihrer andersartigen Erziehungsformen verbietet sich daher (vgl. BVerwG, Urteil vom 30.01.2013 - 6 C 6.12 -, BVerwGE 145, 333, [monoedukative Ersatzschule] m.w.N. aus der Rechtsprechung des BVerfG). Die Verfassung berücksichtigt hiermit unter anderem die Bezüge der Privatschulfreiheit zum elterlichen Erziehungsrecht aus Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG (BVerfG, Beschluss vom 16.12.1992 - 1 BvR 167/87 -, BVerfGE 88, 40) und bekennt sich zu einem schulischen Pluralismus, der in dem Offensein für die Vielfalt der Formen und Inhalte, in denen Schule sich darstellen kann, zum Ausdruck kommt (BVerwG, Urteil vom 30.01.2013, a.a.O., und BVerfG, Beschluss vom 09.03.1994 - 1 BvR 682, 712/88 -, BVerfGE 90, 107).
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Ausgehend hiervon kommt den vom Kläger in Ausübung seiner Privatschulfreiheit geschaffenen, speziell der Waldorfpädagogik dienenden Flächen besondere verfassungsrechtliche Bedeutung zu mit der Folge, dass er sich insoweit auf die Schutzwirkungen des Art. 7 Abs. 4 GG berufen kann. Hiergegen kann nicht mit Erfolg der Einwand erhoben werden, eine Privatschule könne durch entsprechende Widmung in beliebiger Weise Flächen schaffen, so ihre Anrechenbarkeit für den Fall eines Erweiterungsvorhabens ausschließen und damit letztlich eine - von Art. 7 Abs. 4 GG nicht gedeckte (vgl. BVerfG, Urteil vom 08.04.1987 - 1 BvL 8/84, 1 BvL 16/84 -, BVerfGE 75, 40) - Besserstellung gegenüber den öffentlichen Schulen erreichen. Denn im vorliegenden Fall ist zwischen den Beteiligten nicht streitig, dass die gegenständlichen Flächen nach der Eigenart der Waldorfschule, insbesondere ihrem besonderen pädagogischen Konzept, zusätzlich zu den im Raumprogramm für öffentliche Schulen vorgesehenen allgemeinen Schulräumen erforderlich sind. Es kommt hinzu, dass der Beklagte im Rahmen seiner Förderpraxis ausdrücklich anerkannt hat, dass Waldorfschulen nach ihrem Selbstverständnis und ihrem pädagogischen Konzept solche Räume mit einer spezifischen Widmung benötigen. Als Beleg für diese „Verfestigung“ der verfassungsrechtlichen Position des Klägers wird auf die Ausführungen in den „Richtlinien für die Bearbeitung von Anträgen auf Schulbauförderung von Freien Waldorfschulen“ Bezug genommen, wonach „Zur Prüfung, ob die geplanten Räume erforderlich sind“, „zusätzlich zu den Modellraumprogrammen für einzügige Grundschulen und Gymnasien die ergänzende Liste der für Freie Waldorfschulen zusätzlich erforderlichen Räume zugrunde gelegt“ wird (VG-Akte, S. 359; zu der vom Beklagten erstellten Liste [„Zusätzlich erforderliche Schulräume für Freie Waldorfschulen“] siehe VG-Akte, S. 27, 29 und 361). Im Wesentlichen handelt es sich dabei um den musischen Bereich mit Eurythmie sowie den praktisch-künstlerischen Bereich mit Handarbeit, Werken, Hauswirtschaft und Gartenbau.
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Die besondere verfassungsrechtliche Bedeutung der Waldorfflächen spricht gegen ihre zwangsweise Heranziehung zur Deckung des allgemeinen Schulraumbedarfs. Denn es besteht die ernsthafte Gefahr, dass das Recht einer Waldorfschule, über förderungsfähige Flächen hinaus weitere der Waldorfpädagogik dienende Flächen auf eigene Kosten zu schaffen, dadurch konterkariert wird, dass solche Waldorfflächen auf später notwendig werdende Förderungsflächen angerechnet werden und eine bereits bestehende Waldorfschule bei Erweiterungsvorhaben deshalb von der Bauförderung ganz oder weitgehend ausgeschlossen wird. Danach erweist sich die aufgezeigte Benachteiligung des Klägers bei der Inanspruchnahme der staatlichen Förderung gegenüber dem Träger einer Waldorfschule, der bereits mit der Ersterrichtung Grundschule und Gymnasium in zweizügiger Form realisieren will, in Anbetracht des Gewichts seiner grundrechtlichen Belange als nicht hinreichend gerechtfertigt.
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Zur Vermeidung des festgestellten Gleichheitsverstoßes bedarf es deshalb einer verfassungskonformen einschränkenden Auslegung des Merkmals der Erforderlichkeit in § 5 Abs. 1 Satz 1 VOSchulBau dahingehend, dass die sog. Waldorfflächen von der grundsätzlich gebotenen Anrechnung der tatsächlich vorhandenen Flächen auszunehmen sind.
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Dies vermag der Beklagte schließlich auch nicht mit dem Einwand in Frage zu stellen, waldorfspezifische Flächen seien im verfügbaren Raumbestand zu berücksichtigen, da diese im Wege der Praxis des „Flächentauschs“ anstelle von Klassenräumen träten. Die Praxis des Flächentauschs beruht auf dem in den 90er Jahren gefundenen Ergebnis der Verhandlungen zwischen dem Beklagten und der Arbeitsgemeinschaft der Freien Waldorfschulen. Danach sind für Waldorfschulen mit bestimmten Zügigkeiten und Klassengrößen festgelegte Raumprogramme mit Flächenobergrenzen förderfähig. Im Rahmen dieser festgelegten Flächenobergrenzen lässt die Schulverwaltung einen Flächentausch mit den waldorfspezifischen Räumen zu, um den Besonderheiten der Waldorfschulen Rechnung zu tragen.
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Es ist indes bereits nicht erkennbar, dass diese in den 90er Jahren vereinbarte Verwaltungspraxis überhaupt rechtlich geeignet wäre, die verfassungsrechtlich begründete Auslegung des § 5 Abs. 1 Satz 1 VOSchBau zu erschüttern. Unabhängig davon greift der Einwand des Beklagten auch in der Sache nicht durch. Ausweislich der dem Senat vorliegenden Unterlagen war die Praxis des Flächentauschs ein Instrument, um im Interesse der Gestaltungsfreiheit der Privatschule die Förderfähigkeit von spezifischen Waldorfräumen zu erreichen. In den Richtlinien für die Bearbeitung von Anträgen auf Schulbauförderung von Freien Waldorfschulen (VG-Akte, S. 359) heißt es:
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„Die sich daraus ergebende zuschussfähige Programmfläche der Freien Waldorfschulen ist ein Pauschalwert. Jede Schule kann in diesem Rahmen das für sie notwendige Raumprogramm nach eigenen Erfordernissen gestalten. Zur Prüfung, ob die geplanten Räume erforderlich sind, wird zusätzlich zu den Modellraumprogrammen für einzügige Grundschulen und Gymnasien die ergänzende Liste der für Freie Waldorfschulen zusätzlich erforderlichen Räume zugrunde gelegt.“
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Wie bereits dargelegt, sollte es den Waldorfschulen dadurch ermöglicht werden, im Rahmen der Flächenobergrenzen anstelle der in dem jeweiligen Modellraumprogramm ausgewiesenen Flächen Waldorfflächen zu schaffen und so deren Förderfähigkeit zu begründen. Welche Flächen insoweit Betracht kamen, ergibt sich aus der bereits genannten Liste „Zusätzlich erforderliche Schulräume für Freie Waldorfschulen“. Die Flächen können „bei der Ermittlung des Raumprogramms“ berücksichtigt werden (vgl. das Schreiben des Ministeriums vom 08.12.1995 an die Oberschulämter, VG-Akte, S. 27). Die Sichtweise des Beklagten, wonach aus der Vereinbarung „im Umkehrschluss“ zu folgern sei, dass waldorfspezifische Flächen im verfügbaren Raumbestand zu berücksichtigen seien, da diese anstelle von Klassenräumen im Wege des Flächentausches träten, steht im Gegensatz zu Wortlaut und Zweck der aufgezeigten „Vereinbarung“. Denn während diese ersichtlich dazu diente, im Interesse der Gestaltungsfreiheit der Waldorfschulen die Förderfähigkeit von Waldorfflächen herzustellen, läuft die Sichtweise des Beklagten darauf hinaus, dass das Instrument des „Flächentausches“ - über die bisherige Absprache hinaus und gegen den Willen des Schulträgers - von der Verwaltung auch im Zusammenhang mit der Frage der Erforderlichkeit eines Erweiterungsvorhabens eingesetzt wird und es - durch die Anrechnung bereits vorhandener Waldorfflächen - den Förderanspruch letztlich einschränkt bzw. ausschließt.
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Mithin beläuft sich die vorhandene und anzurechnende Programmfläche der Schule des Klägers im Bestand auf 3.483 qm [gesamter vorhandener Schulraum] - 609 qm [nicht anrechenbare Waldorfflächen] = 2.874 qm.
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(3) Danach ergibt der im Rahmen der Prüfung der Erforderlichkeit des Erweiterungsvorhabens anzustellende Vergleich zwischen dem Modellraumprogramm für die entsprechende oder vergleichbare öffentliche Schule [3.192 bis 3.378 qm] und dem anzusetzenden Raumprogramm der Schule des Klägers im Bestand [2.874 qm], dass der Bestand im Umfang eines Werts von 318 qm bis 504 qm hinter der Soll-Fläche zurückblieb. In diesem Umfang besteht der vom Kläger geltend gemachte Feststellungsanspruch. Dies kann der Senat ohne weitere Aufklärung des Sachverhalts feststellen, sodass hinsichtlich des Verpflichtungsbegehrens Spruchreife gegeben ist (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Der gegenteiligen Auffassung des Verwaltungsgerichts, wonach die Bedarfsdeckungsanalyse noch von Vergleichsberechnungen über die Frage, ob ein Umbau zur Vermeidung eines Neubaus wirtschaftlicher und zweckmäßiger ist, sowie von der bautechnischen Bewertung der Geeignetheit von Umbaumaßnahmen anhand der konkreten örtlichen Verhältnisse abhängt (Entscheidungsabdruck, S. 14), liegt ein unzutreffender rechtlicher Maßstab zugrunde (vgl. oben unter c) aa)). Dass dem Beklagten bei der Entscheidung über die Erforderlichkeit nach § 5 Abs. 1 Satz 1 VOSchBau ein Beurteilungsspielraum eingeräumt sein könnte, ist nicht ersichtlich (zu den engen Voraussetzungen insoweit vgl. nur BVerwG, Vorlagebeschluss vom 10.12.2014 - 6 C 18.13 -, BVerwGE 151, 56, juris Rn. 31).
100
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
101
Gründe für die Zulassung der Revision liegen nicht vor (§ 132 Abs. 2 VwGO).
102
Beschluss vom 5. Juli 2016
103
Der Streitwert für das Verfahren in beiden Rechtszügen wird unter Abänderung des Streitwertbeschlusses des Verwaltungsgerichts von Amts wegen (§ 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG) auf der Grundlage der mit der Klage begehrten maximalen Programmfläche von 824 qm, eines Kostenrichtwerts von 1.500,00 EUR pro qm Schulfläche [Nr. 8.2 Satz 2, 10.5 SchBauFr] und des Zuschusssatzes von 37% [§ 18 Abs. 7 Satz 1 PSchG a.F.] auf 420.240,00 EUR festgesetzt (vgl. § 47 Abs. 1 Satz 1, § 52 Abs. 1 GKG).
104
Der Beschluss ist unanfechtbar (vgl. § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 44 LHO
§ 18 PSchG
§ 18 Abs. 7 PSchG
§ 5 Abs. 1 SchulBauVO
§ 18 Abs. 7 Satz 4 PSchG
§ 127 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 124a Abs. 3 Satz 2, 4 und 5 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 18 Abs. 9 PSchG
§ 23 Nr. 7 PSchG
§ 18 Abs. 7 Satz 3 PSchG
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG
§ 18 Abs. 7 Satz 1 PSchG
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 18 Abs. 7 Satz 1 des Privatschulgesetzes
§ 17 Abs. 1 genannten genehmigten Ersatzschulen nach Maßgabe des § 44 der Landeshaushaltsordnung
Art. 7 Abs. 4 GG
Art. 7 Abs. 4 Satz 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG
Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 90, 107, 117
BVerfGE 75, 40
BVerfGE 129, 49
BVerfGE 112, 74
BVerfGE 27, 195
BVerwGE 145, 333
BVerfGE 88, 40
BVerfGE 90, 107
BVerwGE 151, 56
2 K 376/13
2 K 697/07
2 K 1134/09
2 K 1840/09
9 S 1891/12
2 K 1804/09
9 S 2153/11
5 C 26.13
7 B 115.04
2 S 1369/90
4 A 1288/12
6 C 18.10
9 S 1334/13
9 S 317/98
1 BvL 8/84
1 BvL 16/84
1 BvR 2035/07
1 BvL 6/99
9 S 233/12
1 BvL 24/64
6 C 6.12
1 BvR 167/87
6 C 18.13