Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-08-10, Aktenzeichen 1 K 3229/11
ECLI: ECLI:DE:VGD:2012:0810.1K3229.11.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht das beklagte Land vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Klägerin ist mit 51 % gesellschaftsrechtliche Mehrheitseignerin der B (B). Die restlichen 49 % entfallen auf die Stadtwerke O, die wiederum eine hundertprozentige Tochter der Klägerin ist.
Die B sammelte zunächst im Auftrag der Klägerin das Altpapier aus privaten Haushalten aus dem Entsorgungsgebiet der Klägerin und überließ es dem Kreis O durch Anlieferung zur Wertstoffsortier- und Abfallbehandlungsanlage in O-H.
Im September 2008 zeigte die B dem Landrat des Kreises O (Landrat) an, sie beabsichtige, ab sofort eine gewerbliche Sammlung von Altpapier aus privaten Haushalten im Entsorgungsgebiet der Klägerin durchzuführen. Die Sammlung solle über blaue Altpapiersammelbehälter, über die im Stadtgebiet der Klägerin aufgestellten Altpapierdepotcontainer und über die monatliche Papierbündelsammlung erfolgen. Über die Verwertung würden noch Verhandlungen mit Altpapierverwertern der Region geführt. Seit November 2008 liefert die B kein Altpapier mehr aus privaten Haushalten aus dem Gebiet der Klägerin bei der Wertstoffsortier- und Abfallbehandlungsanlage in O- H an.
Mit Ordnungsverfügung vom 14. Juli 2010 ordnete der Landrat unter Anordnung der sofortigen Vollziehung gegenüber der B u.a. an, ab dem 1. Januar 2011 die eigenverantwortliche Sammlung und Verwertung von Altpapier aus privaten Haushalten auf dem Gebiet der Klägerin durch eigenes Handeln oder Beauftragung Dritter zu unterlassen. In dem hiergegen von der B angestrengten Klageverfahren bestätigte die 17. Kammer des Verwaltungsgerichts Düsseldorf (VG Düsseldorf) die Unterlassungsverfügung als rechtmäßig, da die von der B durchgeführte Sammlung keine zulässige gewerbliche Sammlung darstelle (17 K 5405/10). Es mangele ihr an der erforderlichen Erkennbarkeit der Gewerblichkeit der Sammlung. Die Entscheidung ist nicht rechtskräftig; das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW) ließ mit Beschluss vom 15. Juni 2012 – 20 A 2798/11 – die Berufung gegen das Urteil zu.
Mit Bescheid vom 10. Dezember 2010 ordnete der Landrat unter Anordnung der sofortigen Vollziehung gegenüber der Klägerin gemäß § 123 Abs. 1 GO NRW an, das in ihrem Stadtgebiet aus privaten Haushalten eingesammelte Altpapier ab dem 1. Januar 2011 dem Kreis O zu überlassen und auf der Deponie O-H an der Wertstoff- und Abfallbehandlungsanlage anzuliefern. Die Klägerin erhob gegen die Anordnung Klage – 1 K 8845/10 – und stellte zugleich einen Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung – 1 L 2252/10 –. Den Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung lehnte die Kammer mit Beschluss vom 19. Januar 2011 ab. Auf die hiergegen von der Klägerin erhobene Beschwerde stellte das OVG NRW mit Beschluss vom 1. März 2011 – 15 B 127/11 – die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Verfügung des Landrats vom 10. Dezember 2010 wieder her. Die Verfügung erweise sich als rechtswidrig, da der Landrat die streitige Verfügung nicht habe erlassen dürfen. Er sei nicht die zuständige Aufsichtsbehörde gewesen, da die Voraussetzungen des § 59 Abs. 2 Satz 1 Kreisordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (KrO NRW) vorgelegen hätten. Hiernach entscheide die Bezirksregierung als Aufsichtsbehörde und nicht der Landrat als untere staatliche Verwaltungsbehörde, sofern der Kreis an einer im Rahmen der allgemeinen Aufsicht über die kreisangehörigen Gemeinden zu treffenden Entscheidung beteiligt sei. Der Kreis sei vorliegend Beteiligter im Sinne von § 59 Abs. 2 Satz 1 KrO NRW. Einschlägig sei insoweit § 13 Verwaltungsverfahrensgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW). Sofern der Kreis – wie hier – nicht Verfahrenspartei gemäß § 13 Abs. 1 VwVfG NRW sei, komme es nach § 13 Abs. 2 VwVfG NRW darauf an, ob seine rechtlichen Interessen durch den Ausgang des Verfahrens berührt werden könnten. Dies sei hier offensichtlich der Fall, was sich bereits aus dem Tenor in Ziffer 1 der angegriffenen Ordnungsverfügung ergebe. Es würden ersichtlich Rechte und Pflichten auch des Kreises berührt. Eine Interessenkollision des Landrats, die § 59 Abs. 2 Satz 1 KrO NRW zu vermeiden suche, liege damit auf der Hand.
Mit Schreiben vom 18. April 2011 regte die Bezirksregierung E (Bezirksregierung) gegenüber dem Landrat an, dass dieser zur Aufklärung der Frage, ob die B gewerblich oder im Auftrag der Klägerin tätig werde, sein ihm als untere staatliche Verwaltungsbehörde nach § 121 GO NRW zustehendes Unterrichtungsrecht gegenüber der Klägerin nutze.
Der Landrat forderte daraufhin die Klägerin mit Verfügung vom 28. April 2011 unter Hinweis auf § 121 GO NRW auf, ihm folgende Unterlagen vorzulegen:
1. alle in den Jahren 2008, 2009, 2010 und aktuell gültigen Verträge zwischen der Klägerin und der B, welche die Einsammlung, den Transport und/oder die Verwertung von Altpapier aus privaten Haushalten im Gebiet der Klägerin durch die B betreffen,
2. die Beratungsunterlagen "Festsetzung von Gebühren 2011 für den Bereich Abfallentsorgung" (FAa.doc) sowie die dazu gehörenden Anlagen FAa-A, FAa-B und FAa-C mit jeweils vollständigem Text (d.h. ohne Schwärzungen) in den Fassungen, die dem Rat der Klägerin zu seiner Sitzung am 17. Dezember 2010 zum Tagesordnungspunkt 15 der Sitzungseinladung zur Beschlussfassung vorlagen.
Überdies forderte er die Klägerin auf (vgl. Ziff. II der Verfügung), schriftlich darüber Auskunft zu erteilen,
1. in welchen Zeiten im Zeitraum 1. Januar 2008 bis zum Tag ihrer Antwort die B als beauftragte Dritte der Klägerin gemäß § 16 Abs. 1 Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz (KrW-/AbfG) Altpapier aus privaten Haushalten im Gebiet der Klägerin eingesammelt habe und
2. wohin die Erlöse geflossen seien, welche die B aus dem Verkauf bzw. der Verwertung des seit November 2008 durch die B eingesammelten Altpapiers aus privaten Haushalten im Gebiet der Klägerin erzielt habe.
Der Landrat setzte der Klägerin für die Vorlage der Unterlagen bzw. für die schriftliche Auskunftserteilung eine Frist bis zum 31. Mai 2011. Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus, von seinem Unterrichtungsrecht Gebrauch zu machen, weil die Klägerin bislang nicht bereit gewesen sei klarzustellen, ob die B die Altpapiersammlung im Auftrag der Klägerin durchführe oder als gewerbliche Sammlerin tätig sei. Die Klarstellung sei jedoch erforderlich, da die Klägerin gegen ihre Überlassungspflicht aus § 5 Abs. 6 Satz 1 Abfallgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (Landesabfallgesetz – LAbfG) verstoße, wenn die B die Altpapiersammlung nicht als gewerbliche Sammlerin, sondern als beauftragte Dritte durchführe. Anhand der angeforderten Verträge und Auskünfte könne überprüft werden, ob und wann die Altpapiersammlung der B im Auftrag der Klägerin erfolgt sei. Die Vorlage der Beratungsunterlagen zur Festsetzung von Gebühren 2011 für den Bereich Abfallentsorgung diene der Überprüfung, aus welchem Anlass und mit welcher Begründung die Klägerin, abweichend von der Gebührenkalkulation für 2010, in ihrer Gebührenkalkulation für 2011 die Kosten für die Entsorgung von Altpapier nicht mehr aufführe. Die Auskunft, wohin die Erlöse aus dem Verkauf des Altpapiers geflossen seien, sei erforderlich, weil die Klägerin in der Vergangenheit gegenüber dem Amt für Umweltschutz erklärt habe, dass die Erlöse aus der Verwertung des Altpapiers auf Wegen, die für den Außenstehenden nicht erkennbar seien, dem Abfallgebührenhaushalt zu Gute gekommen seien. Die Entscheidung, von dem kommunalaufsichtlichen Unterrichtungsrecht Gebrauch zu machen, sei angemessen.
Die Klägerin hat am 25. Mai 2011 gegen die Verfügung Klage erhoben. Sie ist der Ansicht, die Verfügung sei rechtswidrig, denn der Landrat sei nicht berechtigt gewesen, die Unterlagen und Auskünfte im Wege der Kommunalaufsicht anzufordern. Eine solche Anordnung hätte nur die Bezirksregierung treffen können. Zur Begründung verweist sie auf § 59 Abs. 2 KrO NRW und die Argumentation des OVG NRW in seinem Beschluss vom 1. März 2011 – 15 B 127/11 –. § 59 Abs. 2 KrO NRW sei auch auf Verfügungen anwendbar, die sich auf § 121 GO NRW stützten. Das Schreiben der Bezirksregierung vom 18. April 2011 lasse auch nicht den Schluss zu, dass die Bezirksregierung hinsichtlich des Unterrichtungsrechts nach § 121 GO NRW eine Interessenkollision nicht für gegeben halte. Vielmehr habe die Bezirksregierung überhaupt nicht erkannt, dass eine solche Interessenkollision auch bei Maßnahmen nach § 121 GO NRW vorliegen könne. Nur aus diesem Grund habe sie die Empfehlung gegenüber dem Landrat ausgesprochen, dieser solle von seinem Unterrichtungsrecht Gebrauch machen. Ungeachtet dessen könne sie die Klägerin – sich nur dann nicht mehr auf die Interessenkollision auf Seiten des Landrats berufen, wenn die Bezirksregierung bestandskräftig entschieden hätte, dass kein Kollisionsfall vorliege. Ein solcher feststellender Verwaltungsakt lasse sich dem Schreiben vom 18. April 2011 jedoch nicht entnehmen. Im Übrigen setze die Wirksamkeit eines solchen Verwaltungsaktes auch voraus, dass dieser ihr gegenüber bekannt gegeben worden sei. Dies sei vorliegend nicht der Fall. Überdies sei nicht nachvollziehbar, warum der Landrat nach wie vor die Vorlage von Auskünften verlange, die sich auf Vorgänge bezögen, die im Jahr 2011 abgeschlossen worden seien, zumal der Landrat in seiner Verfügung auf Vorschriften des KrW-/AbfG verweise, die gemäß Art. 6 Abs. 1 des Gesetzes zur Neuordnung des Kreislaufwirtschafts- und Abfallrechts mit Wirkung zum 1. Juni 2012 außer Kraft getreten seien. Zwar sei der Wortlaut des § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG unverändert geblieben. Der Regelungsgehalt der Norm habe sich aber durch das Außerkrafttreten des KrW-/AbfG und das Inkrafttreten des Kreislaufwirtschaftsgesetzes (KrWG) grundlegend geändert. Welche Abfälle die kreisangehörigen Gemeinde zu überlassen hätten, bestimme sich nunmehr nach § 17 KrWG, der nicht mit § 13 KrW-/AbfG übereinstimme. Darüber hinaus sei nunmehr in § 18 KrWG für gewerbliche Sammlungen ein Anzeigeverfahren vorgeschrieben. Es sei daher nicht erforderlich, dass der Landrat im Wege der Kommunalaufsicht von der Klägerin die Vorlage von Unterlagen und Auskünften verlange. Vielmehr werde durch eine dahingehende kommunalaufsichtliche Verfügung das abfallrechtliche Anzeigeverfahren unterlaufen. Schließlich sei auch die Bezirksregierung in einem an sie – die Klägerin – gerichteten Schreiben vom 8. Dezember 2011 davon ausgegangen, dass nach dem Urteil der 17. Kammer des VG Düsseldorf vom 15. November 2011 – 17 K 5405/10 – kein weiterer kommunalaufsichtlicher Handlungsbedarf bestehe.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid des Landrats des Kreises O vom 28. April 2011 aufzuheben.
Das beklagte Land beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung führt es aus, der Landrat habe von dem Unterrichtungsrecht nach § 121 GO NRW Gebrauch machen können, denn die Bezirksregierung sei ausweislich ihres Schreibens vom 18. April 2011 im vorliegenden Fall nicht von einer Interessenkollision ausgegangen. Dies werde auch durch ihr Schreiben vom 8. Dezember 2011 an die Klägerin deutlich, in dem sie die Klägerin auf deren gegenüber dem Landrat als nach § 120 Abs. 1 GO NRW zuständige Aufsichtsbehörde bestehende Unterrichtungspflicht hingewiesen habe. Soweit die Klägerin meine, es seien Zeiträume betroffen, die spätestens 2011 abgeschlossen seien, sei dem entgegenzuhalten, dass für den Fall, dass die vergangenen Abfallgebührenkalkulationen der Klägerin Kosten enthielten, die kommunalabgabenrechtlich nicht ansatzfähig seien, die betreffenden Zeiträume nicht mit dem jeweiligen Kalkulationszeitraum (hier jeweils ein Kalenderjahr) abgeschlossen seien. Die Betriebsabrechnung erfolge erst nach Abschluss des Kalkulationszeitraums. Das Betriebsergebnis könne bzw. müsse anschließend nach § 6 Abs. 2 Satz 3 Kommunalabgabengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (KAG NRW) in einem Zeitraum von bis zu vier Jahren auf die folgenden Kalkulationszeiträume übertragen werden. Wenn die Gebührenkalkulation fehlerhaft gewesen sei, könne dies jetzt noch bereinigt werden. Der Landrat habe von seinem Unterrichtungsrecht Gebrauch gemacht, da ein möglicher Rechtsverstoß der Klägerin von einigem Gewicht im Raume stehe. Dieser Rechtsverstoß bestehe unabhängig davon, ob das KrW-/AbfG oder das KrWG Anwendung finde. Die Frage, ob ein Pflichtverstoß seitens der Klägerin vorliege, habe auch im Hinblick auf das Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 15. November 2011 – 17 K 5403/10 – nicht an Bedeutung verloren. Die 17. Kammer habe in ihrem Urteil festgestellt, dass die B jedenfalls im Jahr 2011 Altpapier nicht im Auftrag der Stadt O eingesammelt habe. Wegen der Veranschlagung von Kosten, die kommunalabgabenrechtlich nicht ansatzfähig seien, stünden aber auch Rechtsverstöße der Klägerin gegen das Kommunalabgabenrecht im Raum. Das Urteil sei außerdem nicht rechtskräftig. Das OVG NRW habe die Berufung gegen das Urteil zugelassen. Der Kreis verfolge im Übrigen auch keine eigenen Interessen, denn die Erlöse für das angelieferte Altpapier würden vollständig an die Kommunen ausgekehrt, die das Altpapier bei der Wertstoffsortier- und Abfallbehandlungsanlage in O-H anlieferten. Eigene finanzielle Vorteile würden dem Kreis durch die Anlieferung des Altpapiers an die Anlage in O-H daher nicht entstehen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der Gerichtsakte und der Beiakten in dem Verfahren 1 L 2252/10 und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs des Landrates ergänzend Bezug genommen.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
I. Die zulässige Klage ist unbegründet. Die von dem Landrat in seiner Verfügung vom 28. April 2011 unter Ziff. I und II getroffenen Regelungen sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten, vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO). Sie finden ihre Rechtsgrundlage in § 121 GO NRW. Hiernach kann sich die Aufsichtsbehörde jederzeit über die Angelegenheiten der Gemeinde unterrichten.
1. Die Verfügung ist formell rechtmäßig, insbesondere hat der Landrat als nach § 120 Abs. 1 GO NRW zuständige Aufsichtsbehörde gehandelt. Gemäß § 120 Abs. 1 1. Hs. GO NRW, § 59 Abs. 1 Satz 1 KrO NRW führt der Landrat die allgemeine Aufsicht über die kreisangehörigen Gemeinden als untere staatliche Verwaltungsbehörde aus. Dies gilt jedoch nicht, wenn ein Fall des § 59 Abs. 2 KrO NRW vorliegt, denn § 120 Abs. 1 2. Hs. GO NRW lässt § 59 KrO NRW ausdrücklich unberührt. Ist an einer nach § 59 Abs. 1 KrO NRW zu treffenden Entscheidung der Kreis beteiligt, so entscheidet nach § 59 Abs. 2 Satz 1 KrO NRW i.V.m. § 57 Abs. 1 Satz 1 KrO NRW die Bezirksregierung als Aufsichtsbehörde. Diese entscheidet auch darüber, ob ein solcher Fall vorliegt, vgl. § 59 Abs. 2 Satz 2 KrO NRW.
a) Dass der Landrat befugt war, die streitgegenständliche Verfügung zu erlassen, ergibt sich vorliegend zwar nicht bereits aus einer bestandskräftigen, das Vorliegen der Voraussetzungen des § 59 Abs. 2 Satz 1 KrO NRW verneinenden Entscheidung der Bezirksregierung.
Die Entscheidung der Aufsichtsbehörde, ob die Voraussetzungen des § 59 Abs. 2 Satz 1 KrO NRW vorliegen, stellt einen feststellenden Verwaltungsakt dar. Ist dieser unanfechtbar, können sich die Beteiligten bei der Anfechtung der Aufsichtsmaßnahme nicht mehr auf § 59 Abs. 2 Satz 1 KrO NRW berufen, vgl. OVG NRW, Beschluss vom 1. März 2012 – 15 B 127/11 –, juris Rdn. 15.
Denn eine entsprechende Entscheidung der Bezirksregierung liegt nicht vor. Insbesondere kann auch dem an den Landrat adressierten Schreiben der Bezirksregierung vom 18. April 2011 keine dahingehende Entscheidung entnommen werden. Soweit man in dem Schreiben eine (konkludente) Erklärung des Fehlens der Voraussetzungen des § 59 Abs. 2 Satz 1 KrO NRW sehen wollte, mangelte es an dem für einen Verwaltungsakt nach § 35 Satz 1 VwVfG NRW erforderlichen Merkmal der intendierten Außenwirkung. Im Übrigen wäre der Verwaltungsakt mangels Bekanntgabe an die Klägerin ihr gegenüber aber auch nicht wirksam und damit auch nicht bestandskräftig geworden.
b) Der Landrat ist vorliegend aber für die streitgegenständliche Verfügung zuständig, weil die Voraussetzungen des § 59 Abs. 2 Satz 1 KrO NRW nicht vorliegen. Der Kreis ist nicht an einer Entscheidung im Sinne des § 59 Abs. 1 KrO NRW beteiligt.
Ob der Kreis Beteiligter im Sinne von § 59 Abs. 2 Satz 1 KrO NRW ist, richtet sich nach § 13 VwVfG NRW,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 1. März 2011 – 15 B 127/11 –, juris Rdn. 12; s. auch Northoff, NVwZ 1990, 141 ff.
Da der Kreis hier nicht Beteiligter im Sinne des § 13 Abs. 1 VwVfG NRW ist, ist nach § 13 Abs. 2 VwVfG NRW darauf abzustellen, ob durch den Ausgang des Verfahrens rechtliche Interessen des Kreises berührt werden können. Der Begriff des Verfahrens ist dabei nach Auffassung der Kammer strikt in Bezug auf den in § 59 Abs. 2 Satz 1 KrO NRW verwandten Begriff der Entscheidung auszulegen. Er umfasst somit allein das Verfahren, das in der jeweiligen Entscheidung im Sinne von § 59 Abs. 2 Satz 1 KrO NRW seinen Abschluss findet, vorliegend mithin in der Entscheidung nach § 121 GO NRW. Hierfür spricht auch die gesetzliche Definition des Verwaltungsverfahrens in § 9 VwVfG NRW, wonach das Verwaltungsverfahren mit dem Erlass des Verwaltungsaktes endet. Ebenso ist im Rahmen von § 13 Abs. 2 VwVfG bei Verwaltungsakten nur auf die der Bestandskraft fähige, für die Behörde und die Beteiligten verbindliche Regelung im engeren Sinne abzustellen, nicht aber auf die von der Bindungswirkung des Verwaltungsakts nicht erfasste Beurteilung von Vorfragen, jedenfalls soweit die Rechtslage – wie hier – nicht bereits in wichtigen Punkten präjudiziert wird,
vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 12. Aufl. 2011, § 13 Rdn. 35; in diesem Sinne auch VG Düsseldorf, Beschluss vom 1. September 1986 – 1 L 1416/86 –, Eildienst LTK NRW 1986, 288 f.
Schließlich erfordern auch Sinn und Zweck der Regelung, ein faires und unparteiisches Verwaltungsverfahren sicher zu stellen, keine weitergehende Auslegung des Verfahrensbegriffs. Insoweit ist zu berücksichtigen, dass regelmäßig erst durch die angeforderten Informationen die Frage nach einer Interessenkollision im Hinblick auf etwaige weitere kommunalaufsichtliche Maßnahmen aufgeworfen wird. Die Problematik der Interessenkollision würde sich auch nicht für alle dann ggf. in Betracht kommenden Verfügungen der Kommunalaufsicht gleichermaßen stellen. Während z. B. bei einer Anordnung nach § 123 Abs. 1 GO NRW zur Durchsetzung der abfallrechtlichen Überlassungspflicht eine Interessenkollision vorläge,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 1. März 2011 – 15 B 127/11 –, juris Rdn. 14,
wäre bei einer etwaigen Beanstandung der Abfallgebührenkalkulationen der Klägerin nach § 122 Abs. 1 GO NRW ein Kollisionsfall nicht gegeben.
Danach liegen die Voraussetzungen des § 13 Abs. 2 VwVfG hier nicht vor, denn allein durch die Anforderung von Auskünften und Unterlagen werden rechtliche Interessen des Kreises nicht berührt. Die Informationen dienen dem Landrat lediglich in seiner Funktion als Aufsichtsbehörde zur Überprüfung, ob ein Verstoß gegen geltendes Recht vorliegt bzw. (weiterhin) zu erwarten ist. Der Landrat bzw. der Kreis ist auch kein Konkurrent der Klägerin oder der B, der durch die angeforderten Auskünfte und Unterlagen einen Wettbewerbsvorteil erlangen könnte.
2.) Die Verfügung ist auch materiell rechtmäßig. Der Landrat hat insbesondere nicht ermessensfehlerhaft gehandelt. Er hat die gesetzlichen Grenzen des Ermessens weder überschritten noch von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht (vgl. § 114 S. 1 VwGO). Dies gilt ungeachtet dessen, ob man – insbesondere im Hinblick auf das Außerkrafttreten des KrW/AbfG mit Ablauf des 31. Mai 2012 und Inkrafttreten des KrWG zum 1. Juni 2012 – für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit auf den Abschluss des Verwaltungsverfahrens oder aber auf den Zeitpunkt der (letzten) mündlichen Verhandlung bzw. der gerichtlichen Entscheidung abstellt.
a) Stellt man für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit auf den Abschluss des Verwaltungsverfahrens, mithin hier auf Erlass der Verfügung ab,
so insbesondere für Maßnahmen nach § 123 Abs. 1 GO NRW OVG NRW, Urteil vom 26. Oktober 2010 – 15 A 440/08 –, juris Rdn. 15, Beschluss vom 17. Dezember 2008 – 15 B 1755/08 –, juris Rdn. 5, Beschluss vom 1. März 2011 – 15 B 127/11 –, juris Rdn. 7,
ist es rechtlich nicht zu beanstanden, dass der Landrat, gestützt auf das kommunalaufsichtliche Unterrichtungsrecht, die in Ziff. I der Verfügung genannten Unterlagen und die in Ziff. II genannten Auskünfte von der Klägerin angefordert hat. Die Aufsichtsbehörde darf Unterrichtungsmittel grundsätzlich einsetzen, wenn Anhaltspunkte für eine bevorstehende oder erfolgte Rechtsverletzung bestehen,
vgl. Held u.a., GO NRW, Losebl., Stand: Juli 2012, § 121 Ziff. 5; Brüning/Vogelsang, Die Kommunalaufsicht, 2. Aufl. 2009, Rdn. 179.
Da nicht geklärt war, ob die B das Altpapier aus den privaten Haushalten im Gebiet der Klägerin im Auftrag der Klägerin oder gewerblich sammelte, bestanden zumindest Anhaltspunkte für etwaige Verstöße der Klägerin gegen abfall- und gebührenrechtliche Vorschriften. Denn die Klägerin wäre nur bei einer (zulässigen) gewerblichen Sammlung seitens der B von ihrer abfallrechtlichen Überlassungspflicht aus § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG befreit. Die Frage, in welcher Funktion die B das Altpapier einsammelte, hat zudem Auswirkungen, welche Kosten und Erlöse die Klägerin in ihre Abfallgebührenkalkulation einstellen durfte bzw. musste. Hinsichtlich etwaiger Verstöße gegen gebührenrechtliche Vorschriften hat der Landrat die Gründe für sein Einschreiten mit Schriftsatz vom 10. Juli 2012 sowie in der mündlichen Verhandlung vom 10. August 2012 in zulässiger Weise ergänzt (vgl. § 114 S. 2 VwGO). Er hat insoweit insbesondere keine gänzlich neuen Ermessenserwägung angestellt, sondern die bereits in der Verfügung genannten Umstände, die Veranlassung für eine Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Abfallgebührenkalkulationen der Klägerin waren (vgl. S. 3 und 5 der Verfügung), näher konkretisiert.
Die unter Ziff. I und II der Verfügung getroffenen Regelungen sind auch verhältnismäßig. Die angeforderten Unterlagen und Auskünfte sind geeignet, um etwaige Verstöße der Klägerin gegen abfall- und/oder gebührenrechtliche Vorschriften feststellen zu können. Die Erforderlichkeit, die Unterlagen und Auskünfte im Wege des kommunalaufsichtlichen Unterrichtungsrechts anzufordern, ergibt sich insbesondere aus dem Umstand, dass die Klägerin dem Landrat auch auf wiederholtes Nachfragen nicht mitgeteilt hat, ob bzw. seit wann die B als gewerbliche Sammlerin oder aber im Auftrag der Klägerin gehandelt hat. Der Landrat konnte und hat die entsprechenden Informationen auch nicht auf anderem Wege erhalten; vielmehr lagen ihm unterschiedliche Angaben vor, in welcher Funktion die B das Altpapier einsammelt. So hat z.B. die B trotz der Anzeige einer gewerblichen Sammlung im September 2008 in ihrer Antragsschrift vom 2. November 2010 in dem Verfahren bei dem VG Düsseldorf – 17 L 1791/10 – angegeben, im Auftrag der Klägerin zu handeln. Ein gleich geeignetes Mittel, das die Klägerin weniger belasten würde, um die für eine Prüfung etwaiger Rechtsverstöße notwendigen Informationen zu erhalten, ist nicht ersichtlich. Die Regelungen sind auch angemessen. Das Interesse an einer Überprüfung, ob Verstöße gegen abfall- und/oder gebührenrechtliche Vorschriften vorliegen, überwiegt gegenüber dem kommunalen Selbstverwaltungsrecht (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 Grundgesetz – GG) der Klägerin, das ihr bereits von Verfassung wegen nur im Rahmen der Gesetze zusteht. Die Kommunalaufsicht ist hierbei verfassungsrechtlich gebotenes Korrelat der Selbstverwaltung,
vgl. BVerfGE 78, 331, 341; v. Münch/Kunig, GG, Bd. I, 6. Aufl. 2012, § 28 Rdn. 70 m.w.N.
Mit der Ausübung des Unterrichtungsrechts nach § 121 GO NRW greift der Landrat lediglich in den Randbereich des kommunalen Selbstverwaltungsrechts ein, wobei der Eingriff – insbesondere im Vergleich zu den anderen Mitteln der Kommunalaufsicht – als gering einzustufen ist. Es ist auch nicht ersichtlich, dass der Klägerin die Beschaffung der unter Ziff. I der Verfügung angeforderten Verträge und Beratungsunterlagen sowie die unter Ziff. II erbetenen Auskünfte, wann die B im Auftrag der Klägerin gehandelt habe, und wohin die Erlöse geflossen seien, die die B aus dem Verkauf und der Verwertung des Altpapiers erzielt habe, nicht oder nur mit unverhältnismäßig großem Aufwand möglich wäre. Die angeforderten Verträge und Beratungsunterlagen müssen der Klägerin vorliegen; im Hinblick auf die mit Ziff. II erbetenen Auskünfte ist zu berücksichtigen, dass die Klägerin mit 51 % gesellschaftsrechtliche Mehrheitseignerin der B ist und die restlichen 49 % auf die Stadtwerke O entfallen, die wiederum eine hundertprozentige Tochter der Klägerin ist.
b) Die Verfügung erweist sich aber auch dann als materiell rechtmäßig, wenn man – was aus Sicht der Kammer vorzugswürdig erscheint – für die Rechtmäßigkeit einer Maßnahme nach § 121 GO NRW auf die (letzte) mündliche Verhandlung bzw. die gerichtliche Entscheidung als maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt abstellt. Da das Unterrichtungsrecht der Klärung dient, ob Rechtsverletzungen eingetreten sind bzw. bevorstehen, die ggf. im Wege weiterer Maßnahmen der Kommunalaufsicht zu beseitigen bzw. zu verhindern sind, spricht Überwiegendes dafür, dass Anlass für die Ausübung des Unterrichtungsrechts und Verhältnismäßigkeit der angeordneten Unterrichtungsmittel nicht nur im Zeitpunkt des Erlasses der entsprechenden Verfügung vorzuliegen haben, sondern auch noch im Zeitpunkt der (letzten) mündlichen Verhandlung bzw. der gerichtlichen Entscheidung gegeben sein müssen.
Ermessensfehler sind indes auch insoweit nicht zu erkennen; die Regelungen erweisen sich als verhältnismäßig. Das Außerkrafttreten des KrW-/AbfG zum 31. Mai 2012 und das Inkrafttreten des KrWG zum 1. Juni 2012 führen zu keiner anderen Beurteilung. Die in Ziff. I und II genannten Unterlagen und Auskünfte im Wege des kommunalaufsichtlichen Unterrichtungsrechts anzufordern, erweist sich auch im Hinblick auf die in § 18 Abs. 1 KrWG normierte Anzeigepflicht für gewerbliche Sammlungen nicht als ermessensfehlerhaft (gemäß § 72 Abs. 2 Satz 1 KrWG ist die Anzeige von bei Inkrafttreten des KrWG bestehenden gewerblichen Sammlungen innerhalb von drei Monaten zu erstatten). Insbesondere schließt das Anzeigeverfahren des § 18 KrWG es nicht von vornherein aus, dass der Landrat Unterlagen und Auskünfte im Wege des kommunalaufsichtlichen Unterrichtungsrechts anfordert. Zwar ist der Landrat vorliegend nicht nur – wie dargelegt – zuständige Kommunalaufsichtsbehörde, sondern gemäß Ziff. 7.2 des Erlasses des Ministeriums für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen vom 29. Mai 2012 – IV-2-422.10.02 – als untere Umweltschutzbehörde im Sinne von § 1 Abs. 2 Nr. 3 Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz (ZustVU) auch für das Anzeigeverfahren zuständig. Das kommunalaufsichtliche Unterrichtungsrecht gilt jedoch auch für Angelegenheiten, die der Sonder- oder Fachaufsicht unterfallen.
Brüning/Vogelsang, Die Kommunalaufsicht, 2. Aufl. 2009, Rdn. 177.
Anders als die mit dem Unterrichtungsrecht des Landrats korrespondierende Unterrichtungspflicht der Klägerin obliegt die Anzeigepflicht nach § 18 Abs. 1 KrWG auch nicht der Klägerin, sondern dem gewerblichen Sammler, hier mithin (ggf.) der B. Der Landrat hat die Klägerin überdies zur Vorlage von Unterlagen und Auskünfte aufgefordert, die über die nach § 18 Abs. 2 KrWG einer Anzeige beizufügenden Angaben hinausgehen. § 18 Abs. 2 KrWG schreibt weder die Vorlage der in Ziff. I der Verfügung angeforderten Verträge und Beratungsunterlagen vor, noch sind hiernach Angaben zu der Einordnung der Tätigkeit in der Vergangenheit (vgl. Ziff. II 1. Der Verfügung) oder zu dem Verbleib der Erlöse aus dem Verkauf und der Verwertung des Altpapiers (vgl. Ziff. II 2. Der Verfügung) erforderlich.
Ein Einschreiten im Wege der Kommunalaufsicht erweist sich auch unter Berücksichtigung der (neuen) Legaldefinition der gewerblichen Sammlung in § 3 Abs. 18 KrWG nicht als ermessensfehlerhaft. Nach dieser Vorschrift ist eine gewerbliche Sammlung eine Sammlung, die zum Zweck der Einnahmeerzielung erfolgt (S. 1). Die Durchführung der Sammeltätigkeit auf der Grundlage vertraglicher Bindungen zwischen dem Sammler und der privaten Haushaltung in dauerhaften Strukturen steht einer gewerblichen Sammlung nicht entgegen (S. 2). Zwar dürfte es die neue Legaldefinition ggf. ermöglichen, die Tätigkeit der B auch ohne die angeforderten Informationen als gewerblich oder nicht gewerblich einzustufen, so dass auch für die Entscheidung, ob ein Verstoß gegen die abfallrechtliche Überlassungspflicht nach § 5 Abs. 6 Satz 1 LabfG vorliegt, die Beibringung der angeforderten Informationen jedenfalls nicht mehr notwendig wäre. Allerdings ermöglicht die neue Definition allenfalls eine Einstufung der von der B derzeit ausgeübten Tätigkeit als gewerblich oder nicht gewerblich. Die unter Ziff. II 1. Der streitgegenständlichen Verfügung angeforderten Informationen sollen aber auch Auskunft über die Tätigkeit der B in der Vergangenheit geben, damit – insbesondere in der Zusammenschau mit den unter Ziff. I angeforderten Unterlagen und unter Ziff. II 2. Erbetenen Auskünften – auch die aktuelle und die vergangenen Abfallgebührenkalkulationen der Klägerin auf ihre Rechtmäßigkeit überprüft werden können. Die Entscheidung des Landrats, von seinem Unterrichtungsrecht Gebrauch zu machen, ist aber auch dann nicht ermessensfehlerhaft, wenn im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung wegen der veränderten Rechtslage nur noch etwaige Verstöße gegen gebührenrechtliche Vorschriften Anlass für die entsprechende Unterrichtungsanordnung geben sollten. Stützt die Behörde ihre Entscheidung auf mehrere Ermessenserwägungen, von denen eine nicht mehr trägt, liegt kein Ermessensfehler vor, wenn sie zum Ausdruck gebracht hat, dass bereits jede einzelne der Ermessenserwägungen sie dazu veranlasst hat, die von ihr getroffene Entscheidung vorzunehmen, mithin insofern bereits allein tragend ist,
vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 17. Aufl. 2011, § 114 Rdn. 6a zur fehlerhaften Ermessenserwägung.
So liegt der Fall hier, denn der Landrat hat jedenfalls durch den seine Ermessenserwägungen in zulässiger Weise ergänzenden Schriftsatz vom 10. Juli 2012 zum Ausdruck gebracht, dass er die streitgegenständliche Verfügung auch erlassen hätte, wenn nur die Rechtmäßigkeit der Gebührenkalkulationen der Klägerin im Raum gestanden hätte (vgl. insbesondere die Ausführungen unter Ziff. 2 Abs. 4).
Auch das (nicht rechtskräftige) Urteil des VG Düsseldorf vom 15. November 2011 – 17 K 5403/10 – führt nicht zur Ermessensfehlerhaftigkeit der angegriffenen Verfügung. Es besteht weiterhin Anlass, die Unterlagen und Auskünfte von der Klägerin anzufordern, denn die 17. Kammer hat in ihrem Urteil lediglich festgestellt, dass die B (jedenfalls) im maßgeblichen Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung im Jahr 2011 das Altpapier nicht im Auftrag der Klägerin gesammelt hat und auch eine zulässige gewerbliche Sammlung nicht vorlag,
vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 15. November 2011 – 17 K 5403/10 –, juris Rdn. 21 ff.
Feststellungen zu der Tätigkeit der B in den Jahren 2008 bis 2010 wurden nicht getroffen und auch die Gebührenkalkulationen der Klägerin lassen sich allein anhand der in dem Urteil getroffenen Feststellungen nicht auf ihre Rechtmäßigkeit überprüfen.
Schließlich erweisen sich die Regelungen auch im Hinblick auf das an die Klägerin gerichtete Schreiben der Bezirksregierung vom 8. Dezember 2011 nicht als ermessensfehlerhaft. Zwar hat die Bezirksregierung hier ausgeführt, es bestehe kein weiterer kommunalaufsichtlicher Handlungsbedarf, nachdem das VG Düsseldorf in dem Urteil vom 15. November 2011 zu der Entscheidung gelangt sei, dass die von der B durchgeführte Sammlung keine zulässige gewerbliche Sammlung darstelle. Dennoch bestand für den Landrat weiterhin Veranlassung, die in der streitgegenständlichen Verfügung genannten Unterlagen und Auskünfte anzufordern. Die Möglichkeit, etwaige anhand der angeforderten Informationen festgestellte Rechtsverstöße im Wege weiterer kommunalaufsichtlicher Maßnahmen zu verhindern bzw. zu beseitigen, wird durch die Ausführungen der Bezirksregierung in ihrem Schreiben vom 8. Dezember 2011 nicht von vornherein ausgeschlossen. Es ist bereits unklar, inwieweit die Bezirksregierung keinen weiteren kommunalaufsichtlichtlichen Handlungsbedarf mehr sah, insbesondere ob sie ein kommunalaufsichtliches Einschreiten nach § 123 Abs. 1 GO NRW im Hinblick auf den Verstoß gegen abfallrechtliche Vorschriften nicht mehr für geboten hielt, oder aber ob sie, in der Annahme, die Klägerin werde ihrer Unterrichtungspflicht nunmehr auf Grund der Ausführungen der 17. Kammer zu den Mitwirkungspflichten der Beteiligten nachkommen, von der der Klägerin mit Schreiben vom 16. September 2011 angekündigten Durchsetzung der gegenüber dem Landrat bestehenden Unterrichtungspflicht Abstand nehmen wollte. Selbst wenn man indes davon ausgehen wollte, die für eine auf § 123 Abs. 1 GO NRW gestützte Durchsetzung der abfallrechtlichen Überlassungspflicht allein zuständige Bezirksregierung,
habe für eine dahingehende Anordnung keine Veranlassung mehr gesehen, so ist jedenfalls hinsichtlich etwaiger Rechtsverstöße gegen gebührenrechtliche Vorschriften ein Einschreiten im Wege der Kommunalaufsicht weiterhin möglich. Denn für dahingehende Beanstandungen und Anordnungen wäre der Landrat nach § 120 Abs. 1 1. Hs. GO NRW zuständig. Eine Interessenkollision ist insoweit nicht ersichtlich.
Die Regelungen sind auch im Übrigen verhältnismäßig, insbesondere ist die Anforderung der Unterlagen und Auskünfte im Wege der Kommunalaufsicht im Hinblick auf die geringe Eingriffsintensität der Maßnahme auch angemessen, wenn allein etwaige Verstöße gegen gebührenrechtliche Regelungen in Rede stehen, die beseitigt bzw. verhindert werden sollen.
Dass der Landrat der Klägerin für die Vorlage der Unterlagen bzw. für die schriftliche Auskunftserteilung eine – mittlerweile verstrichene – Frist bis zum 31. Mai 2011 gesetzt hat, führt ebenfalls nicht zur Rechtswidrigkeit der Verfügung. Denn die Frist ist durch die mit Klageerhebung eingetretene aufschiebende Wirkung gegenstandslos geworden; der Beklagte kann eine neue Frist bestimmen,
vgl. hierzu BayVGH, Urteil vom 12. November 1979, Nr. 169 X 78, BayVBl. 1980, 50, 51; Kopp/Schenke, VwGO, 17. Aufl. 2011, § 80 Rdn. 36; Puttler, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 80 Rdn. 51; s. auch BverwG, Urteil vom 13. Oktober 1978 – VII C 77.74 –, juris.
II. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711, 709 Satz 2 Zivilprozessordnung (ZPO).
III. Die Kammer hat die Berufung nicht zugelassen, weil die Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711, 709 Satz 2 Zivilprozessordnung
§ 13 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 121 GO NRW
§ 121 GO NRW
§ 17 KrWG
§ 13 KrW-/AbfG
§ 18 KrWG
§ 59 KrO
§ 13 VwVfG NRW
§ 9 VwVfG NRW
§ 167 VwGO
§ 123 Abs. 1 GO NRW
§ 59 Abs. 2 Satz 1 KrO
§ 13 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 13 Abs. 2 VwVfG NRW
§ 59 Abs. 2 KrO
§ 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG
§ 120 Abs. 1 GO NRW
§ 6 Abs. 2 Satz 3 Kommunalabgabengesetz
§ 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 120 Abs. 1 GO NRW
§ 59 Abs. 1 Satz 1 KrO
§ 59 Abs. 1 KrO
§ 59 Abs. 2 Satz 1 KrO
§ 57 Abs. 1 Satz 1 KrO
§ 59 Abs. 2 Satz 2 KrO
§ 59 Abs. 2 Satz 1 KrO
§ 59 Abs. 2 Satz 1 KrO
§ 35 Satz 1 VwVfG NRW
§ 13 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 13 Abs. 2 VwVfG
§ 123 Abs. 1 GO NRW
§ 122 Abs. 1 GO NRW
§ 114 S. 1 VwGO
§ 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG
§ 114 S. 2 VwGO
§ 18 Abs. 1 KrWG
§ 72 Abs. 2 Satz 1 KrWG
§ 18 Abs. 2 KrWG
§ 3 Abs. 18 KrWG
§ 5 Abs. 6 Satz 1 LabfG
§ 123 Abs. 1 GO NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 Grundgesetz

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1990, 141
BVerfGE 78, 331, 341
17 K 5405/10
20 A 2798/11
1 K 8845/10
1 L 2252/10
15 B 127/11
17 K 5403/10
1 L 1416/86
15 A 440/08
15 B 1755/08
17 L 1791/10
VII C 77.74