Verwaltungsgericht Halle (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-08-29, Aktenzeichen 8 A 386/18

Tenor:
Der Beklagte wird verpflichtet, die Klägerin auf ihren Antrag auf Ermäßigung der mit Bescheid vom 25. Juli 2016 festgesetzten Gebühr unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden.
Der Bescheid des Beklagten vom 25. August 2016 wird aufgehoben.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen ihre Heranziehung zu Verwaltungsgebühren.
Sie betreibt in J….. einen Molkereibetrieb. Mit Schreiben vom 22. Februar 2016 beantragte die Klägerin beim Beklagten eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung für die wesentliche Änderung dieser Anlage zur Behandlung und Verarbeitung von Milch, Milcherzeugnissen oder Milchbestandteilen mit einer Kapazität der Einsatzstoffe vom 926,03 t/d und einer Kälteanlage mit einem Gesamtinhalt an Kältemittel von 1,5 t. Die Gesamtinvestitionskosten für die Errichtung dieser Änderungen gab die Klägerin im Antrag mit 71.400.000,00 € (Netto-Errichtungskosten von 60.000.000,00 € zzgl. 11.400.000,00 € MwSt.) an.
Das Genehmigungsverfahren wurde vom Beklagten als förmliches Verfahren gemäß § 10 BImSchG durchgeführt.
Teil der beantragten wesentlichen Änderung war die auf den Zeitraum der Durchführung der Umbaumaßnahmen beschränkte Errichtung von insgesamt 38 Containern sowie deren Nutzung als Gebäude für verschiedene betriebliche Zwecke, für deren Errichtung die Klägerin Kosten in Höhe von 300.000,00 € veranschlagt hat. Vor dem Hintergrund, dass der Lieferant der Containeranlage die Beklagte um die möglichst kurzfristige Abnahme der bereits in seinem Lager bereitgestellten Container gebeten hatte, beantragte die Klägerin mit Schreiben vom 4. Juli 2016 beim Beklagten die Zulassung des vorzeitigen Beginns für die Errichtung und mit Ausnahme des als Labor dienenden Containers auch der baulichen Nutzung der gesamten Containeranlage.
Mit Bescheid vom 14. Juli 2016 ließ der Beklagte den vorzeitigen Beginn der Errichtung und der Nutzung der Containeranlage im von der Klägerin beantragten Umfang zu und verpflichtete die Klägerin zur Tragung der Kosten des Verfahrens. Zur Begründung führte der Beklagte aus, dass die Voraussetzungen des § 8a Abs. 1 BImSchG für die Zulassung des vorzeitigen Beginns vorlägen. Mit der Erteilung einer Genehmigung für die wesentliche Änderung der Anlage sei zu rechnen. Das berechtigte Interesse der Klägerin am vorzeitigen Beginn ergebe sich daraus, dass vor Beginn der eigentlichen Bauarbeiten der Umzug von den abzureißenden Gebäudeteilen in die Container organisiert werden müsse. Schließlich habe sich die Klägerin auch dazu verpflichtet, alle bis zur Entscheidung durch die Anlage verursachten Schäden zu ersetzen und den früheren Zustand wiederherzustellen, wenn das Vorhaben nicht genehmigt werde. Die Kostengrundentscheidung beruhe auf § 52 Abs. 4 Satz 1 BImSchG und §§ 1, 3, 5, 14 VwKostG LSA.
Mit weiterem – hier angefochtenen – Bescheid vom 25. Juli 2016, den der Beklagte am 26. Juli 2016 mit einfachem Brief zur Post aufgegeben hat, setzte der Beklagte gegenüber der Klägerin für die Zulassung des vorzeitigen Beginns Kosten in Höhe von insgesamt 89.432,98 € fest. Für die Festsetzung der hierin enthaltenen Verwaltungsgebühr in Höhe von 89.180,00 € hat der Beklagte die Tarifstelle 1.4.1 i.V.m. der Tarifstelle 1.7.2.1 der laufenden Nummer 76 des Kostentarifs der AllGO LSA herangezogen und der Berechnung der Verwaltungsgebühr Errichtungskosten in Höhe von 71.400.000,00 € zugrunde gelegt. Die Festsetzung einer weiteren Gebühr von 250,00 € beruhe auf der Tarifstelle 1.7, nach der neben der Gebühr für die immissionsschutzrechtliche Genehmigung auch die für die in der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung enthaltene Baugenehmigung zu entrichtende Gebühr zu erheben ist. Die Erhebung von Kosten für die Zustellung der Genehmigung in Höhe von 2,98 € beruhe auf § 14 Abs. 2 VwKostG LSA.
Mit weiterem Bescheid vom 8. August 2016 genehmigte der Beklagte die von der Klägerin am 22. Februar 2016 beantragte wesentliche Änderung ihrer Molkereianlage. In einem Kostenfestsetzungsbescheid vom 31. August 2016, gegen den die Klägerin keine Rechtsbehelfe ergriffen hat, setzte der Beklagte die Kosten des Genehmigungsverfahrens zu 288.185,20 € fest.
Der Prozessbevollmächtigte der Klägerin beantragte beim Beklagten mit Schreiben vom 12. August 2016, die im Bescheid vom 25. Juli 2016 festgesetzten Gebühren teilweise zu erlassen. Zur Begründung führte der Prozessbevollmächtigte aus, dass die Kosten für die Errichtung der Containeranlage lediglich 0,4 % der Gesamtkosten für den geplanten Umbau des Betriebes der Klägerin ausmachten. Es sei unverhältnismäßig, für die Errichtung der Containeranlage Gebühren in Höhe von 40 % der für die Genehmigung des Gesamtvorhabens anfallenden Gebühr zu erheben. Daher sei es erheblich zweifelhaft, ob die von der Klägerin herangezogenen Tarifstellen des Gebührentarifs zur AllGO LSA mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar seien. Weiterhin hätte die Zulassung der Errichtung und Nutzung der Containeranlage auch im Wege einer geringere Gebühren auslösenden Baugenehmigung erfolgen können; der Zulassung des vorzeitigen Beginns nach Immissionsschutzrecht sei daher rechtlich nicht erforderlich gewesen.
Der Beklagte lehnte den Teilerlass mit Schreiben vom 25. August 2016 ab: Die Prüfung der von der Klägerin geltend gemachten Sachverhalte habe ergeben, dass der Kostenfestsetzungsbescheid vom 25. Juli 2016 nicht zurückgenommen werde. Eine Rechtsbehelfsbelehrung war dem Schreiben nicht beigefügt.
Am 30. August 2016 hat die Klägerin Klage vor dem erkennenden Gericht erhoben. Zu deren Begründung trägt sie vor, dass sie die Klagefrist eingehalten habe. Ihr sei der Bescheid vom 25. Juli 2016 frühestens am 30. Juli 2016 und spätestens am 1. August 2016 zugestellt worden. Das Vorstandssekretariat, das den Posteingang allein bearbeite, sei nur an den Werktagen besetzt. Die Mitarbeiter des Sekretariats öffneten regelmäßig die am jeweiligen Tage eingehende Post und vermerkten auf den Schreiben das Eingangsdatum. Sämtliche eingehenden Sendungen würden danach den Vorstand vorgelegt. Dessen Mitglieder zeichneten jedes Schreiben nach Kenntnisnahme mit ihrer Unterschrift neben dem Posteingangsstempel. Im vorliegenden Fall hätten die Mitarbeiter des Sekretariats den angefochtenen Bescheid am Montag, den 1. August 2016 dem Briefkasten entnommen, diesen Tag als Eingangsdatum auf dem Bescheid vermerkt und dem Vorstand vorgelegt. Da das Büro samstags nicht besetzt sei, lasse sich nicht mehr klären, ob der Bescheid bereits am Samstag, den 30. Juli 2016 in den Briefkasten der Klägerin eingeworfen wurde. Er sei der Klägerin aber jedenfalls nicht bereits am Freitag, den 29. Juli 2016 zugegangen, denn in diesem Falle hätte das freitags besetzte Vorstandssekretariat diesen Tag als Eingangsdatum auf dem Bescheid vermerkt. Die Gründe für die lange Postlaufzeit im vorliegenden Fall kenne die Klägerin nicht. Ihr sei aber schon bei mehreren früheren Schreiben des Beklagten aufgefallen, dass die Postlaufzeiten fünf bis sechs Tage betragen haben. Hinsichtlich der Rechtswidrigkeit des angefochtenen Bescheids wiederholt und vertieft die Klägerin ihr Vorbringen aus dem Verwaltungsverfahren. Dieses ergänzt sie dahin, dass im vorliegenden Fall ein Erlass der Gebührenforderung aus Billigkeitsgründen zu erfolgen habe, weil der für die Prüfung der Voraussetzungen für die Zulassung des vorzeitigen Beginns erforderliche Verwaltungsaufwand gering gewesen sei. So sei zum Zeitpunkt der Prüfung des Antrags vom 4. Juli 2016 die Prüfung des Antrags vom 22. Februar 2016 im Wesentlichen abgeschlossen gewesen. Der Bescheid über die Zulassung des vorläufigen Beginns sei daher als gekürzte Variante des Bescheids vom 8. August 2016 gefertigt worden.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 25. Juli 2016 aufzuheben,
und hilfsweise,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheids vom 25. August 2016 zu verpflichten, über ihren Antrag auf Ermäßigung der mit Bescheid vom 25. Juli 2016 festgesetzten Gebühr unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie erwidert, dass die Klage bereits unzulässig sei. Gemäß § 1 Abs. 1 VwVfG LSA i.V.m. § 41 Abs. 2 Satz 1 VwVfG gelte der mit einfachem Brief versandte Bescheid am dritten Tag nach der am 26. Juli 2016 erfolgten Aufgabe zur Post, also am 29. Juli 2016, als zugestellt, weshalb die Klägerin mit ihrer am 30. August 2016 erhobenen Klage die Klagefrist nicht gewahrt habe. Im Übrigen sei die Klage auch unbegründet. Die festgesetzte Gebühr sei der Höhe nach nicht unverhältnismäßig; sie entspreche dem für die Prüfung der Zulässigkeit des vorzeitigen Beginns notwendigen behördlichen Prüfungsumfang und dem Wert, den die Zulassung des vorzeitigen Beginns für die Klägerin habe. Die rechtlichen Voraussetzungen des § 12 VwKostG LSA für einen Erlass seien gleichfalls nicht gegeben. Die geltend gemachten Kosten seien nicht durch fehlerhafte Maßnahmen des Beklagten veranlasst worden. Aus Billigkeitsgründen sei ein Erlass gleichfalls nicht geboten.
Wegen des weiteren Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf die Gerichtsakten sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen. Diese Unterlagen sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Beratung des Gerichts gewesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang erfolgreich. Hinsichtlich des Hauptantrags ist die Klage zwar zulässig, aber nicht begründet.
Der Hauptantrag ist als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 VwGO statthaft und wurde innerhalb der Klagefrist des § 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO erhoben. Nach dieser Vorschrift muss in den Fällen, in denen nach § 68 VwGO ein Widerspruchsbescheid nicht erforderlich ist, was vorliegend nach § 8a Abs. 1 Satz 1 AG VwGO LSA der Fall ist, die Klage innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe des angefochtenen Verwaltungsakts erhoben werden. Die Wahrung dieser Frist konnte die Klägerin überzeugend darlegen. Sie hat – was auch der Beklagte nicht in Abrede stellt – detailliert und in sich widerspruchsfrei dargestellt, wie die Bearbeitung der eingehenden Post durch ihren Vorstand und dessen Sekretariat erfolgt und dass aufgrund dieser Abläufe und des auf den 1. August 2016 lautenden Eingangsvermerks sicher darauf geschlossen werden kann, dass der angefochtene Bescheid der Klägerin nicht vor dem 30. Juli 2016 zugestellt worden sein kann. Den erforderlichen Beleg für einen früheren Zugang vermochte der Beklagte ohnehin nicht zu erbringen.
Im Umfang des Hauptantrags ist die Klage allerdings nicht begründet. Der angefochtene Bescheid ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Der angefochtene Kostenfestsetzungsbescheid findet seine rechtliche Grundlage in §§ 1 Abs. 1, 3 Abs. 1, 14 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Nr. 1 VwKostG LSA in Verbindung mit § 1 Abs. 1 AllGO LSA und lfd. Nr. 76 Tarifstellen 1.4.1 und 1.7 des Kostentarifs zur AllGO LSA. Nach § 1 Abs. 1 VwKostG LSA werden für Amtshandlungen in Angelegenheiten der Landesverwaltung Kosten (Gebühren und Auslagen) erhoben, wenn die Beteiligten zu der Amtshandlung Anlass gegeben haben. Die Höhe der Gebühren ist nach § 3 Abs. 1 VwKostG LSA durch Gebührenordnungen zu bestimmen. Gemäß § 1 Abs. 1 AllGO LSA richtet sich die Höhe der Gebühren nach dem Kostentarif, der der Gebührenordnung als Anlage beigefügt ist. Gemäß lfd. Nr. 76 Tarifstelle 1.4.1 beträgt die Gebühr für Entscheidungen über die Zulassung des vorzeitigen Maßnahmenbeginns nach § 8a BImSchG im förmlichen Verfahren nach §§ 10, 16 Abs. 1 oder 19 Abs. 3 BImSchG 40 v.H. der Gebühr nach Tarifstelle 1.1 oder 1.7 bezogen auf die Errichtungskosten der Gesamtanlage oder der Änderung. Nach Tarifstelle 1.7.2.1 entspricht die Gebühr für die Genehmigung wesentlicher Änderungen im förmlichen Verfahren der Gebühr nach der Tarifstelle 1.1 bezogen auf die Errichtungskosten der Änderung. Letztere Tarifstelle enthält einen nach der Höhe der Errichtungskosten gestaffelten Gebührentarif: Wenn die Errichtungskosten 250.000 € nicht übersteigen, entspricht die Gebühr 0,8 v.H. der Errichtungskosten, mindestens 1.000 € (Tarifstelle 1.1.1). Bei Errichtungskosten von 250.000 € bis 500.000 € beträgt die Gebühr 2.000 € zuzüglich 0,6 v.H. der den Betrag von 250.000 € übersteigenden Errichtungskosten (Tarifstelle 1.1.2). Für Errichtungskosten von 500.000 € bis 5.000.000 € beträgt die Gebühr 3.500 € zuzüglich 0,45 v.H. der 500.000 € übersteigenden Errichtungskosten (Tarifstelle 1.1.3). Übersteigen die Errichtungskosten 5.000.000 € beträgt die Gebühr 23.750 € zuzüglich 0,3 v.H. der 5.000.000 € übersteigenden Errichtungskosten. Diese Gebühr erhöht sich nach einer Anmerkung zu den Tarifstellen 1.1 bis 1.5 und 1.7 in den Fällen, in denen die Genehmigung oder das Verfahren andere die Anlage betreffende Entscheidungen einschließen, um die für diese Entscheidungen vorgesehenen Gebühren. Auslagen, zu denen gemäß § 14 Abs. 2 Nr. 1 VwKostG LSA die Postgebühren für Zustellungen gehören, werden gemäß § 14 Abs. 1 Satz 1 VwKostG LSA in tatsächlich entstandener Höhe erhoben.
Nach dieser Rechtslage sind der Berechnung der Gebühr für die Zulassung des vorzeitigen Maßnahmenbeginns auch dann die Gesamtkosten für die Errichtung der Änderung zugrunde zu legen, wenn sich der Antrag auf Zulassung des vorzeitigen Maßnahmenbeginns und die entsprechende behördliche Genehmigungsentscheidung nur auf einen Teil der beantragten wesentlichen Änderungen beschränken. Dies entspricht dem Wortlaut der Tarifstelle 1.4.1, nach der die Gebühr "bezogen auf die Errichtungskosten der Gesamtanlage oder der Änderung" zu ermitteln ist. Die systematische Auslegung der Tarifstellen der lfd. Nr. 76 des Gebührentarifs führt zum gleichen Ergebnis. So unterscheidet der Verordnungsgeber in der Tarifstelle 1.3 für die Berechnung von Gebühren für Teilgenehmigungen i.S.d. § 8 BImSchG zwischen der ersten Teilgenehmigung, für die eine "Gebühr nach Tarifstelle 1.1 bezogen auf die Errichtungskosten der Gesamtanlage" (Tarifstelle 1.3.1.1) zu entrichten ist, und weiteren Teilgenehmigungen, für die "40 v.H. der Gebühr nach Tarifstelle 1.1 bezogen auf die Errichtungskosten der Anlagenteile, die von der Teilgenehmigung erfasst sind" (Tarifstelle 1.3.2.1), festzusetzen sind. Hieran zeigt sich, dass der Verordnungsgeber bei der Ausgestaltung der Tarifstellen von der Unterscheidung zwischen den Gesamtkosten der Anlage oder Änderung und den Kosten der von der Genehmigung umfassten Anlagenteile ausgegangen ist. Indem er eine Differenzierung der Gebührenbemessung anhand dieser Unterscheidung in der Tarifstelle 1.4.1 nicht vorgenommen hat, hat der Verordnungsgeber zum Ausdruck gebracht, dass die Höhe der für die Zulassung des vorzeitigen Maßnahmenbeginns zu entrichtenden Gebühr unabhängig vom Umfang der zugelassenen Maßnahmen immer nach den Gesamtkosten für die Errichtung der beantragten Änderungen zu bemessen ist. Hätte der Verordnungsgeber dem gegenüber auch für den vorzeigen Maßnahmenbeginn auf die Kosten der zugelassenen Anlagenteile abstellen wollen, hätte er dies in der Tarifstelle 1.4 durch eine der Tarifstelle 1.3 entsprechende Terminologie zum Ausdruck gebracht.
In dieser Auslegung verstößt die Tarifstelle 1.4.1 entgegen der von der Klägerin gehegten Zweifel nicht gegen höherrangiges Recht. Insbesondere widerspricht diese Tarifstelle den in § 3 Abs. 2 Satz 2 VwKostG LSA geregelten Bemessungsgrundsätzen, die das aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit folgende Äquivalenzprinzip einfachgesetzlich ausgestalten, nicht. Nach dieser Vorschrift sind Gebühren nach dem Maß des Verwaltungsaufwandes, dem Wert des Gegenstandes der Amtshandlung, dem Nutzen oder der Bedeutung der Amtshandlung für den Gebührenschuldner zu bemessen. Das Maß des Verwaltungsaufwandes, der mit der Zulassung des vorzeitigen Maßnahmenbeginns verbunden ist, ergibt sich aus dem der Genehmigungsbehörde durch § 8a Abs. 1 BImSchG vorgegebenen Prüfprogramm (vgl. VG Münster, Urteil vom 21. März 2005 – 7 K 951/00 –, juris, Rn. 17). So darf die Behörde den vorzeitigen Maßnahmenbeginn nach § 8a Abs. 1 BImSchG nur zulassen, wenn im Genehmigungsverfahren mit einer Entscheidung zugunsten des Antragstellers gerechnet werden kann (Nr. 1), ein öffentliches Interesse oder ein berechtigtes Interesse des Antragstellers am vorzeitigen Maßnahmenbeginn besteht (Nr. 2) und der Antragsteller sich verpflichtet, alle bis zur Entscheidung durch die Anlage verursachten Schäden zu ersetzen und im Falle der Versagung der Genehmigung den ursprünglichen Zustand wiederherzustellen (Nr. 3). Zur Entscheidung der ersten Frage muss die Genehmigungsfähigkeit der Gesamtanlage durchgeprüft werden. Damit ist der Verwaltungsaufwand nicht auf die Prüfung der Genehmigungsfähigkeit der Anlagenteile, die vorzeitig errichtet werden sollen, beschränkt, sondern erfasst die Prüfung der Gesamtanlage. Damit entspricht die Anknüpfung der Gebührenberechnung an die Errichtungskosten der Gesamtanlage dem für die Zulassung des vorzeitigen Maßnahmenbeginns erforderlichen Verwaltungsaufwand. Dem Umstand, dass die Prüfung der Genehmigungsvoraussetzungen dabei nicht die inhaltliche Tiefe der Genehmigungsentscheidung erreicht, sondern auf die Beurteilung der Wahrscheinlichkeit der Genehmigungserteilung reduziert ist (vgl. VG Halle, Beschluss vom 30. Dezember 2010 – 4 B 408/10 –, juris, Rn. 28, m.w.N.), wird durch den Gebührentarif dadurch Rechnung getragen, dass die Gebühr für die Zulassung des vorzeitigen Maßnahmenbeginns auf 40 v.H. der für die Anlagengenehmigung zu erhebenden Gebühr reduziert ist (vgl. VG Münster, Urteil vom 21. März 2005, a.a.O., Rn. 17).
Die Tarifstelle 1.4.1 ist auch mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar. Diese Vorschrift verbietet nur die willkürliche Ungleichbehandlung wesentlich gleicher Sachverhalte und die willkürliche Gleichbehandlung wesentlich ungleicher Sachverhalte. Die Grenze des dem Gesetz- und Verordnungsgeber damit eingeräumten Gestaltungsspielraums ist erst dann überschritten, wenn für die Gleichbehandlung verschiedener Sachverhalte oder für die Ungleichbehandlung gleichartiger Sachverhalte kein sachlich einleuchtender Grund gegeben ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. September 1981 1981 – 8 C 48.81 –, juris, Rn. 14 = DVBl. 1982, 76; BVerwG, Urteil vom 25. Juli 2001 – 6 C 8.00 –, juris, Rn. 46 = BVerwGE 115, 32). Diese Rechtslage gestattet es dem Verordnungsgeber, im Abgabenrecht dem Grundsatz der Typengerechtigkeit entsprechende Tatbestände zu schaffen. Nach diesem Grundsatz kann der Verordnungsgeber bei der Bestimmung der Tatbestandsmerkmale, die die Gebührenpflicht begründen sollen, verallgemeinern und pauschalieren. Er darf hierbei an die Regelfälle des zu regelnden Sachbereichs anknüpfen und die sich dem Typus des Regelfalls entziehenden Umstände von Einzelfällen bei der Gestaltung des Gebührentatbestands unberücksichtigt lassen. Bei der Gestaltung solcher typisierender Tatbestände können auch Gesichtspunkte der Verwaltungspraktikabilität eine Ungleichbehandlung gleichartiger Sachverhalte oder eine Gleichbehandlung ungleicher Sachverhalte rechtfertigen, sofern dem nicht gewichtige Gründe entgegenstehen. Die Grundsätze der Typengerechtigkeit und die Gesichtspunkte der Verwaltungspraktikabilität rechtfertigen eine Ungleichbehandlung wesentlich gleicher Sachverhalte oder eine Gleichbehandlung wesentlich verschiedener Sachverhalte erst dann nicht mehr, wenn die durch sie bedingte Gebührenmehrbelastung eine bestimmte Quantitätsgrenze überschreitet (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. September 1981, a.a.O., Rn. 14). Damit verlangt Art. 3 Abs. 1 GG lediglich, dass in den Grenzen der Praktikabilität und Wirtschaftlichkeit eine verhältnismäßige Belastungsgleichheit unter den Gebührenschuldnern gewahrt bleibt. Dem unterschiedlichen Maß der Inanspruchnahme staatlicher Leistungen muss der Gebührentatbestand jedoch nicht exakt entsprechen. Vielmehr ist eine Pauschalisierung aus Gründen der Verwaltungspraktikabilität regelmäßig zulässig (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Juli 2001, a.a.O., Rn. 46; OEufach0000000014, Beschluss vom 4. Juni 2013 – 2 L 62/12 –, juris, Rn. 23). Hiernach steht es dem Verordnungsgeber frei, alle Fälle eines Typus einem einheitlichen Gebührenmaßstab zu unterwerfen, wenn sich die Zahl der von diesem Typus abweichenden Fälle auf wenige atypische Einzelfälle beschränkt und der Gesetz- oder Verordnungsgeber für diese Einzelfälle Billigkeitsregelungen einführt, um die im Einzelfall verfassungsrechtlich gebotene Ermäßigung der Gebühr im Festsetzungsverfahren zu ermöglichen (vgl. KG Berlin, Urteil vom 2. Oktober 1992 – 13 U 2406/92 – Grundeigentum 1992, 1317, 1319; OVG Berlin, Urteil vom 2. Dezember 1998 – 1 B 79/94 – NVwZ-RR 2000, 463, 464).
Nach diesem Maßstab begegnet es entgegen der Auffassung der Klägerin keinen verfassungsrechtlichen Bedenken, dass der Verordnungsgeber in der Tarifstelle 1.4.1 die Höhe der Gebühr nicht danach differenziert hat, ob die Zulassung des vorzeitigen Maßnahmenbeginns die gesamte zur Genehmigung gestellte Anlage oder wesentliche Änderung umfasst oder nur einige Teile. So durfte sich der Verordnungsgeber bei der Ausgestaltung der Tarifstelle 1.4.1 davon leiten lassen, dass in der Praxis die überwiegende Zahl der Anträge auf Zulassung des vorzeitigen Maßnahmenbeginns die Errichtung nahezu der gesamten Anlage oder der gesamten Änderungen zum Gegenstand hat. Er durfte daher der Bemessung der Gebühr den typischen Fall zugrunde legen, dass sich die Bedeutung der Zulassung des vorläufigen Maßnahmenbeginns für den Antragsteller daraus ergibt, dass er die gesamte geplante Anlage bereits vor Erteilung der endgültigen Genehmigung errichten darf. Dem entspricht die Anknüpfung der Gebührenhöhe an die Gesamtkosten der Anlage oder der wesentlichen Änderung. Der Berücksichtigung der geringen Zahl der hiervon abweichenden atypischen Fälle bedurfte es aus Gründen der Typengerechtigkeit im Gebührentatbestand dagegen nicht (vgl. VG Münster, Urteil vom 21. März 2005, a.a.O., Rn. 17), schon weil mögliche unbillige Härten in atypischen Fällen durch eine Billigkeitsmaßnahme nach § 12 Abs. 2 Satz 2 VwKostG LSA vermieden werden können.
Dieser Gebührenanspruch ist im vorliegenden Fall dem Grunde nach gegeben, da die Klägerin mit ihrem Antrag vom 4. Juli 2016 Anlass zu einer Amtshandlung in Form der Zulassung des vorzeitigen Maßnahmenbeginns nach § 8a BImSchG gegeben hat, für die Gebühren nach der lfd. Nr. 74 Tarifstelle 1.4.1 i.V.m. Tarifstellen 1.7.2.1 und 1.1.4 des Gebührentarifs zur AllGO LSA sowie Auslagen erhoben werden.
Der Anspruch ist auch in der durch den angefochtenen Bescheid festgesetzten Höhe gegeben. Bedenken gegen die vom Beklagten vorgenommene Berechnung sind von der Klägerin nicht vorgetragen und auch sonst nicht ersichtlich.
Es führt nicht zur Rechtswidrigkeit des angefochtenen Kostenbescheids, dass der Beklagte die sich aus der Tarifstelle 1.4.1 ergebende Gebühr nicht gemäß § 12 Abs. 1 oder 2 VwKostG LSA erlassen oder ermäßigt hat. Gemäß § 12 Abs. 1 VwKostG LSA hat die Behörde die Kosten zu erlassen, die durch die unrichtige Behandlung der Sache entstanden sind. Und nach § 12 Abs. 2 VwKostG LSA kann die Behörde Kosten ermäßigen oder von der Erhebung absehen, wenn dies im Einzelfall mit Rücksicht auf die wirtschaftlichen Verhältnisse des Kostenschuldners oder sonst aus Billigkeitsgründen geboten ist. Diese Vorschriften verpflichten den Beklagten dazu, bereits im Festsetzungsverfahren solche Umstände zu berücksichtigen, die ihm offenkundig sind und die einen – zumindest teilweisen – Erlass aus persönlichen oder sachlichen Billigkeitsgründen ohne weitere Sachaufklärung als geboten erscheinen lassen (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. September 1984 – 8 C 124.82 –, juris, Rn. 22 = BVerwGE 70, 96; VG Magdeburg, Urteil vom 28. März 2017 – 1 A 1108/14 –, juris, Rn. 30). Ob solche Gründe vorlagen und ob diese für den Beklagten offenkundig waren, kann jedoch dahinstehen. Denn bei der Pflicht zur Berücksichtigung von Billigkeitsgründen bereits im Festsetzungsverfahren handelt es sich um eine bloß verfahrensrechtliche Pflicht, deren Verletzung den Kostenfestsetzungsbescheid nicht rechtswidrig macht (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. September 1984, a.a.O., Rn. 22; VG Magdeburg, Urteil vom 28. März 2017, a.a.O., Rn. 30).
Im Umfang des Hilfsantrags ist die Klage als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 VwGO zulässig und begründet.
Dieser Hilfsantrag ist auf den Erlass eines abgelehnten Verwaltungsakts gerichtet und damit als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 VwGO statthaft. Sie ist auch im Übrigen zulässig. Die Klagefrist des § 74 Abs. 2 VwGO hat die Klägerin eingehalten. Nach dieser Vorschrift muss die Klage innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe des den Erlass eines beantragten Verwaltungsakts ablehnenden Verwaltungsakts erhoben werden, wenn ein Widerspruchsbescheid nach § 68 VwGO nicht erforderlich ist. Abweichend hiervon ist die Klage gemäß § 58 Abs. 2 VwGO innerhalb eines Jahres nach Bekanntgabe des ablehnenden Bescheids zu erheben, wenn der ablehnende Bescheid nicht mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehen oder diese fehlerhaft war. Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt.
Mit ihrem Schreiben vom 12. August 2016 hat die Klägerin beim Beklagten einen Antrag auf Erlass der streitgegenständlichen Gebühren gestellt. In diesem Schreiben hat die Klägerin erklärt, dass sie aus den von ihr dargestellten Gründen "eine Kostenermäßigung aus Billigkeitsgründen nach § 12 Abs. 2 Satz 2 VwKostG LSA für geboten" erachte. Damit hat sie hinreichend deutlich zum Ausdruck gebracht, dass sie vom Beklagten eine Entscheidung über einen Billigkeitserlass begehrt. Einer darüber hinausgehenden ausdrücklichen Bezeichnung als "Antrag" bedurfte es angesichts des damit klar zum Ausdruck gebrachten Willens der Klägerin nicht. Diesen Antrag hat der Beklagte mit seinem Schreiben vom 25. August 2016 abgelehnt.
Nach dem objektiven Empfängerhorizont ausgelegt stellt sich das Schreiben des Beklagten vom 25. August 2016 als Verwaltungsakt i.S.d. § 1 Abs. 1 VwVfG LSA i.V.m. § 35 Satz 1 VwVfG dar. Mit diesem hat der Beklagte wörtlich erklärt, dass der streitige Kostenbescheid nicht zurückgenommen wird. Er hat damit für einen durchschnittlichen Adressaten erkennbar zum Ausdruck gebracht, dass er eine abschließende und gegenüber der Klägerin rechtlich wirksame Entscheidung über den Erlass der streitigen Gebühren treffen wollte. Damit hat der Beklagte eine Regelung auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts zur Regelung eines Einzelfalls mit Außenwirkung getroffen. Da für die Auslegung der objektive Erklärungsinhalt maßgeblich ist, kommt es für die Einordnung als Verwaltungsakt nicht darauf an, ob der Beklagte den Erlass eines Verwaltungsakts tatsächlich beabsichtigt hatte. Diesem Bescheid vom 25. August 2016 hatte der Beklagte keine Rechtsbehelfsbelehrung beigegeben. Der Durchführung eines Widerspruchsverfahrens bedurfte es nach § 68 VwGO i.V.m. § 8a Abs. 1 Satz 1 AG VwGO LSA nicht. Damit begann die Klagefrist zum Zeitpunkt der Bekanntgabe des Schreibens vom 25. August 2016 an die Klägerin, welche am 31. August 2016 erfolgte, zu laufen. Mit der Klagebegründung vom 11. Januar 2017 hat die Klägerin den Bescheid des Beklagten damit fristwahrend in das vorliegende Verfahren einbezogen.
Der Hilfsantrag ist auch im Sinne des beantragten Bescheidungsurteils begründet. Die Ablehnung des Antrags der Klägerin vom 12. August 2016 auf Erlass der streitigen Gebühren ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO. Die Klägerin hat einen Anspruch gegen den Beklagten auf erneute Entscheidung über ihren Antrag auf Erlass der streitigen Verwaltungsgebühr, § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO.
Dieser Anspruch ergibt sich aus § 12 Abs. 1 VwKostG LSA. Nach dieser Vorschrift sind die Kosten zu erlassen, die dadurch entstanden sind, dass die Behörde die Sache unrichtig behandelt hat. Eine Unrichtigkeit in diesem Sinne liegt vor, wenn die von der Behörde getroffene Entscheidung inhaltlich unrichtig – also rechtswidrig –, überflüssig oder für den Betroffenen wertlos ist und damit das Verwaltungshandeln von der Rechtsordnung nicht mehr gedeckt ist (vgl. OEufach0000000014, Beschluss vom 12. September 2002 – 2 M 352/02 –, juris, Rn. 24; VGH Mannheim, Beschluss vom 8. August 2000 – 5 S 575/99 –, juris, Rn. 6). Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt.
Der Bescheid des Beklagten vom 14. Juli 2016 über die Zulassung des vorläufigen Beginns, der als Amtshandlung der streitigen Gebührenerhebung zugrunde liegt, war rechtswidrig, weil für die Errichtung der Containeranlage statt der Zulassung des vorzeitigen Maßnahmenbeginns nach § 8a Abs. 1 BImSchG eine (mit geringeren Gebühren verbundene) Baugenehmigung i.S.d. § 71 Abs. 1 BauO LSA hätte erteilt werden müssen.
Der Erteilung einer Baugenehmigung für die Errichtung und – mit Ausnahme des Laborcontainers – auch für die Nutzung der streitgegenständlichen Containeranlage steht die Konzentrationswirkung des § 13 BImSchG nicht entgegen. Nach dieser Vorschrift schließt die Genehmigung nach § 6 Abs. 1 BImSchG andere die Anlage betreffende Genehmigungen unter Einschluss der Baugenehmigung ein, was die Erteilung einer Baugenehmigung für die zur Anlage gehörenden Gebäude ausschließt (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Juni 2004 – 4 C 9.03 –, juris, Rn. 35 = BVerwGE 121, 182). Diese Konzentrationswirkung ist auch auf die Zulassung des vorzeitigen Maßnahmenbeginns anwendbar, sodass neben der entsprechenden Zulassungsentscheidung keine weitere von § 13 BImSchG erfasste behördliche Zulassung erforderlich ist (vgl. Jarass, BImSchG, 12. Aufl. 2017, § 8a Rn. 20; Scheuing/Wirths in: BE./Pache/Scheuing (Hrsg.), GK-BImSchG, Loseblatt, Stand Juni 2014, § 8a Rn. 116). Von dieser, die Sachkompetenz der Bauaufsichtsbehörden zur Erteilung einer Baugenehmigung ausschließenden Konzentrationswirkung erfasst sind Vorhaben jedoch nur in dem Umfang, in dem sie nach § 5 Abs. 1 BImSchG der Genehmigungspflicht unterliegen (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Juni 2004, a.a.O., Rn. 35). Die streitgegenständliche Containeranlage ist jedoch nicht nach § 5 Abs. 1 BImSchG genehmigungspflichtig.
Gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 BImSchG bedürfen der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung die Errichtung und der Betrieb von Anlagen, die auf Grund ihrer Beschaffenheit oder ihres Betriebs in besonderem Maße geeignet sind, schädliche Umwelteinwirkungen hervorzurufen oder in anderer Weise die Allgemeinheit oder die Nachbarschaft zu gefährden, erheblich zu benachteiligen oder erheblich zu belästigen. Anlagen im Sinne dieser Vorschrift können nach § 3 Abs. 5 BImSchG neben Grundstücken, Maschinen und Geräten auch Betriebsstätten und sonstige ortsfeste Einrichtungen sein, die im üblichen Sprachgebrauch als Fabriken, Werke, Anstalten oder Anlagen bezeichnet werden, zu denen auch die mit den Anlagen in einem örtlichen und betriebstechnischen Zusammenhang stehenden Nebeneinrichtungen gehören. Mit diesen Regelungen hat der Gesetzgeber lediglich festgelegt, welche Einrichtungen dem Anlagenbegriff unterfallen. Die Art der Anlagen, die der Genehmigungspflicht unterliegen, hat der Verordnungsgeber gemäß § 4 Abs. 1 Satz 3 BImSchG in der 4. BImSchV geregelt. Die in Anhang 1 zu dieser Verordnung aufgeführten technischen Verfahren und Vorgänge, die die Genehmigungspflicht auslösen, bestimmen den Kern der genehmigungsbedürftigen Anlage (vgl. BVerwG, Urteil vom 6. Juli 1984 – 7 C 71.82 –, juris, Rn. 10 = BVerwGE 69, 351; Beschluss vom 11. April 1986 – 7 B 58.86 –, juris, Rn. 2 = AgrarR 1987, 232). Der Umfang der genehmigungsbedürftigen Anlage geht über diesen Anlagenkern jedoch hinaus und erfasst auch alle weiteren für den Betrieb der Anlage vorgesehenen Einrichtungen. Das Genehmigungserfordernis erstreckt sich damit zum einen auf alle Betriebseinheiten, die erforderlich sind, um den eigentlichen Betriebszweck zu erreichen. Zum anderen erfasst die Genehmigungspflicht auch die Nebeneinrichtungen, die für den primär verfolgten Betriebszweck keinen im engeren technischen Sinn notwendigen Verfahrensschritt zum Gegenstand haben, aber doch auf diesen Hauptzweck hin ausgerichtet sind und damit eine im Verhältnis zur Haupteinrichtung dienende und insoweit untergeordnete Funktion haben. Dies trifft auf Nebenanlagen zu, die mit dem eigentlichen Anlagenkern in einem betrieblichen und räumlichen Zusammenhang stehen und für das Emissionsverhalten oder die Sicherheit der Anlage Bedeutung haben (vgl. BVerwG, Urteil vom 6. Juli 1984, a.a.O., Rn. 10).
Diese Voraussetzungen erfüllt die verfahrensgegenständliche Containeranlage nicht. Die Container sind weder Bestandteile des Anlagenkerns, noch stehen sie mit diesem Anlagenkern in einem solchen betrieblichen Zusammenhang, dass sie Einfluss auf das Emissionsverhalten oder die Sicherheit der Gesamtanlage ausüben.
Gegenstand des Genehmigungsantrags der Klägerin vom 22. Februar 2016 war die wesentliche Änderung ihres Molkereibetriebs. Teil dieses Betriebs sind eine Anlage zur Behandlung und Verarbeitung von Milch, Milcherzeugnissen oder Milchbestandteilen mit einer Kapazität der Einsatzstoffe als Jahresdurchschnittswert von 200 Tonnen oder mehr Milch je Tag, die nach Nr. 7.32.1 des Anhangs 1 zur 4. BImSchV der Genehmigungspflicht unterliegt, und eine Kälteanlage mit einem Gesamtinhalt an Kältemittel von drei Tonnen Ammoniak und mehr, die nach Nr. 10.25 des Anhangs 1 zur 4. BImschV genehmigungsbedürftig ist. Zum damit bestimmten genehmigungsbedürftigen Anlagenkern gehört die verfahrensgegenständliche Containeranlage nicht, da in keinem der Container Betriebseinheiten vorhanden sind, die zur Durchführung eines der Prozesse der Milchverarbeitung oder zum Betrieb einer Kälteanlage verfahrenstechnisch erforderlich sind. Die Container sind auch keine Nebenanlagen, die zum Anlagenkern in einem betrieblichen Zusammenhang stehen und für das Emissionsverhalten oder die Sicherheit der Hauptanlage von Bedeutung sind. Ein solcher Einfluss auf die Sicherheit und das Emissionsverhalten der Anlage zur Milchverarbeitung könnte allenfalls der Betrieb des Labors in einem der verfahrensgegenständlichen Container haben, da der ordnungsgemäße Betrieb des Labors neben der Überwachung lebensmittelrechtlicher Grenzwerte auch dazu dient, mikrobielle oder andere Verunreinigungen der Einsatzstoffe und der zur Milchverarbeitung dienenden Anlagen zu verhindern und den ordnungsgemäßen Betrieb der Anlage zu überwachen, um Störfälle zu verhindern, die zu über das im Normalbetrieb übliche Maß hinausgehenden Emissionen und Gefahren führen können. Diese der Hauptanlage dienende Funktion kommt jedoch nicht der bloßen Errichtung eines Laborgebäudes zu, sondern erst dem Betrieb des Labors. Der Betrieb des Labors war allerdings nicht Gegenstand des Antrags der Klägerin auf Zulassung des vorzeitigen Beginns. Die allein antragsgegenständliche Errichtung des Laborcontainers hat hingegen keinen Einfluss auf das Emissionsverhalten oder die Sicherheit der Milchverarbeitungs- und Kälteanlagen und löst damit eine immissionsschutzrechtliche Genehmigungspflicht nicht aus.
Da nach Vorstehendem die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 12 Abs. 1 VwKostG LSA erfüllt sind, ist die mit dem Bescheid des Beklagten vom 25. August 2016 erfolgte Ablehnung des Antrags der Klägerin auf Erlass der mit Bescheid vom 25. Juli 2016 festgesetzten Gebühr rechtswidrig. Daher waren der Bescheid aufzuheben und der Beklagte dem Antrag der Klägerin entsprechend zur erneuten Bescheidung des klägerischen Antrags zu verpflichten.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Die Kammer berücksichtigt dabei, dass mit dem erfolglosen Hauptantrag materiell dasselbe wirtschaftliche Ziel verfolgt wurde wie durch den erfolgreichen Hilfsantrag.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 89.432,98 € festgesetzt.
Die Entscheidung über die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 1, 3 GKG. Hierbei war für den erfolglosen Hauptantrag ein Streitwert von 89.432,98 € anzusetzen, welcher Betrag der Höhe der mit dem durch den Hauptantrag angefochtenen Bescheid festgesetzten Gebühr entspricht. Der erfolgreiche Hilfsantrag führt nicht zu einer Erhöhung des Streitwerts. Die Klägerin wollte mit diesem Bescheidungsantrag letztendlich eine möglichst weitgehende Aufhebung des mit dem Hauptantrag angefochtenen Bescheids erreichen. Dieses Klageziel war inhaltlich bereits im Hauptantrag enthalten und hat damit keine eigenständige, für die Festsetzung des Streitwerts beachtliche wirtschaftliche Bedeutung für die Klägerin.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1, 3, 5, 14 VwKostG LSA
§ 10 BImSchG
§ 12 VwKostG LSA
§ 68 VwGO
§ 8a BImSchG
§ 8 BImSchG
§ 13 BImSchG
§ 167 VwGO
§ 709 ZPO
§ 8a Abs. 1 BImSchG
§ 52 Abs. 4 Satz 1 BImSchG
§ 14 Abs. 2 VwKostG LSA
§ 1 Abs. 1 VwVfG LSA
§ 41 Abs. 2 Satz 1 VwVfG
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 8a Abs. 1 Satz 1 AG VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 1 Abs. 1, 3 Abs. 1, 14 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Nr. 1 VwKostG LSA
§ 1 Abs. 1 AllGO
§ 1 Abs. 1 VwKostG LSA
§ 3 Abs. 1 VwKostG LSA
§ 14 Abs. 2 Nr. 1 VwKostG LSA
§ 14 Abs. 1 Satz 1 VwKostG LSA
§ 3 Abs. 2 Satz 2 VwKostG LSA
§ 12 Abs. 2 Satz 2 VwKostG LSA
§ 12 Abs. 1 oder 2 VwKostG LSA
§ 12 Abs. 1 VwKostG LSA
§ 12 Abs. 2 VwKostG LSA
§ 74 Abs. 2 VwGO
§ 58 Abs. 2 VwGO
§ 35 Satz 1 VwVfG
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 71 Abs. 1 BauO LSA
§ 6 Abs. 1 BImSchG
§ 5 Abs. 1 BImSchG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 BImSchG
§ 3 Abs. 5 BImSchG
§ 4 Abs. 1 Satz 3 BImSchG
§ 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO
§ 52 Abs. 1, 3 GKG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 115, 32
NVwZ-RR 2000, 463, 464
BVerwGE 70, 96
BVerwGE 121, 182
BVerwGE 69, 351
7 K 951/00
4 B 408/10
8 C 48.81
6 C 8.00
2 L 62/12
13 U 2406/92
1 B 79/94
8 C 124.82
1 A 1108/14
2 M 352/02
5 S 575/99
4 C 9.03
7 C 71.82
7 B 58.86