Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-03-26, Aktenzeichen 10 S 1252/16

Tenor:
Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 10. Dezember 2014 - 3 K 3006/12 - geändert.
Der Wertausgleichsbescheid des Landratsamts ... vom 25. Februar 2009 in der Fassung des Teilabhilfebescheids vom 17. Januar 2012 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 10. August 2012 werden aufgehoben.
Die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren wird für notwendig erklärt.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
1
Die Klägerin, eine GmbH in Liquidation, wendet sich gegen die Festsetzung eines bodenschutzrechtlichen Wertausgleichs.
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Sie erwarb 1977 ein ca. 42.000 m² großes, aus den Buchgrundstücken Flurstück-Nrn. 408, 409, 411, 411/1 und 411/3 bestehendes Areal in ..., auf dem von 1820 bis 1995 durch verschiedene Firmen, zuletzt die Klägerin, die Verarbeitung und Veredelung von Fellen und Kunstleder betrieben worden waren. Das ehemalige Betriebsgrundstück liegt nördlich des Ortskerns zwischen der ... Straße (...), der ... Straße, der ... und der ... ... Straße und wird etwa in der Mitte von der ... durchflossen. Die oberirdischen baulichen Anlagen auf dem Betriebsgelände wurden 2001 zurückgebaut; das Gelände ist seitdem unbebaut. Nachdem ein Antrag der Klägerin auf Eröffnung des Insolvenzverfahrens über ihr Vermögen durch Beschluss des Amtsgerichts ... vom 16.12.2004 mangels Masse abgelehnt worden war, wurde sie durch Beschluss ihrer Gesellschafter vom 18.05.2005 aufgelöst und befindet sich seither in Liquidation.
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Im Rahmen von Erkundungsuntersuchungen stellte der Beklagte 1999 fest, dass der Boden und insbesondere der obere Grundwasserleiter im Bereich des ehemaligen Betriebsgrundstücks durch leichtflüchtige Halogenkohlenwasserstoffe (LHKW), insbesondere Trichlorethen und die Abbauprodukte 1,2 cis-Dichlorethen und Vinylchlorid (VC), in zwei Hauptschadensbereichen (HS I und II) in sehr hohen Konzentrationen kontaminiert war.
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Nach Durchführung von Detail- und Sanierungsuntersuchungen kam die Bewertungskommission des Landes Baden-Württemberg in ihrer Sitzung vom 12.04.2006 unter Abwägung der in der Sanierungsuntersuchung geprüften Sanierungsvarianten zu dem Ergebnis, dass als einzige geeignete und kostenwirksame Maßnahme ein Teilaushub im Hauptschadensbereich I a sowie ein sich daran anschließendes dreijähriges Grundwassermonitoring vorzunehmen sei. Maßgebend hierfür war im Wesentlichen, dass andere Sanierungsmethoden (reaktive Wand, Auskofferung des Schadens, hydraulische Sicherung, hydraulische Sanierung verbunden mit Teilaushub, Heber-Reaktor-Verfahren und Einkapselung) als nicht geeignet oder als zu teuer erachtet wurden. Daraufhin wurde der Klägerin als Zustandsstörerin durch Sanierungsanordnung des Landratsamts ... vom 20.06.2006 unter Anordnung der sofortigen Vollziehung unter anderem auferlegt, den Teilaushub im Hauptschadensbereich I a sowie das dreijährige Grundwassermonitoring durchzuführen. Ein hiergegen von der Klägerin eingelegter Widerspruch wurde durch Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 18.07.2007 zurückgewiesen.
5
Die von der Klägerin erhobene Klage wurde durch Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 19.11.2008 - 3 K 4622/07 - abgewiesen (zuvor wurde durch Beschluss des VG Stuttgart vom 07.05.2008 - 3 K 796/08 - ein Antrag der Klägerin auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes abgelehnt). Im Berufungsverfahren änderte der Senat mit Urteil vom 08.03.2013 - 10 S 1190/09 - das erstinstanzliche Urteil und hob den Bescheid des Landratsamts ... vom 20.06.2006 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 18.07.2007 auf. Zur Begründung führte der Senat aus, die gegenüber der Klägerin ergangene Sanierungsanordnung entspreche hinsichtlich der festgelegten Sanierungszielwerte nicht dem Bestimmtheitsgebot und nehme die Klägerin insoweit auch unverhältnismäßig in Anspruch; der Sanierungsanordnung hätte ein Vorbehalt einer gesonderten Entscheidung über die Kostentragung beigefügt werden müssen, da die Klägerin keine Sanierungskosten tragen müsse, die den Verkehrswert des Betriebsgrundstücks überstiegen (wegen der Einzelheiten wird auf das den Beteiligten bekannte Senatsurteil vom 08.03.2013 - 10 S 1190/09 - VBlBW 2013, 455 verwiesen).
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Nachdem die Klägerin nicht bereit gewesen war, die ihr auferlegten Maßnahmen durchzuführen, hatte das Landratsamt ... bereits im Februar 2008 im Weg der Ersatzvornahme mit dem Teilaushub und dem Grundwassermonitoring begonnen. Der Teilaushub wurde im Sommer 2008, das dreijährige Grundwassermonitoring im Februar 2011 abgeschlossen.
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Die Bewertungskommission des Landes Baden-Württemberg bestätigte in ihrer Sitzung am 18.05.2011 den Sanierungserfolg des Teilaushubs, weil hierdurch eine Reduzierung der Schadstoffe auf dem Betriebsgrundstück um ca. 90 % erreicht worden sei. Als weitere Maßnahme zur Kontrolle eines hinzunehmenden Schadens wurde ein zweijähriges Grundwassermonitoring festgelegt. Von zusätzlichen Sicherungs- oder Sanierungsmaßnahmen wurde aus Gründen der Verhältnismäßigkeit abgesehen, weil diese, insbesondere auch eine hydraulische Sanierung, keinen weiteren Erfolg in absehbarer Zeit hätten erwarten lassen.
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Durch die im Weg der Ersatzvornahme durchgeführten Maßnahmen waren Kosten in Höhe von insgesamt 1.150.721,40 EUR entstanden (1.081.589,30 EUR für den Teilaushub und 69.132,10 EUR für das Grundwassermonitoring). Für die vorausgehenden Untersuchungen und für ein Grundwassermodell hatte der Beklagte Kosten in Höhe von 131.855,29 EUR getragen (Gesamtkosten 1.282.576,70 EUR).
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Mit Bescheid vom 25.02.2009 setzte das Landratsamt ... auf Grund von § 25 BBodSchG für die Grundstücke Flurstück-Nrn. 408, 409, 411, 411/1 und 411/3 in ... (ehemaliges Betriebsgelände) einen von der Klägerin zu leistenden Wertausgleich in Höhe von 1.213.444,63 EUR fest, und zwar für die Durchführung der Detail- und Sanierungsuntersuchung sowie die Vornahme des Teilaushubs. Für die Berechnung der Höhe des Wertausgleichs wurde im Wesentlichen auf die fiktive Bodenwertermittlung durch den öffentlich bestellten und vereidigten Sachverständigen für bebaute und unbebaute Grundstücke Dipl.-Ing. (FH) ... vom 16.11.2008 sowie auf das Gutachten der Fa. ... vom 09.12.2008 zurückgegriffen.
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Auf den Widerspruch der Klägerin und nach Einholung eines Gutachtens des öffentlich bestellten und vereidigten Sachverständigen für die Bewertung bebauter und unbebauter Grundstücke ... ... über den Verkehrswert (Marktwert) des unbebauten Gesamtgrundstücks vor und nach der durchgeführten (Teil-)Bodensanierung vom 07.10.2011 reduzierte das Landratsamt ... durch Teilabhilfebescheid vom 17.01.2012 den für das Betriebsgrundstück einheitlich festgesetzten Wertausgleich auf 1.019.999,00 EUR. Im Übrigen half es dem Widerspruch nicht ab. Zu den Einzelheiten der Begründung wird auf den Inhalt des auf § 25 BBodSchG gestützten Teilabhilfebescheids vom 17.01.2012 verwiesen.
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Das Regierungspräsidium Stuttgart wies den Widerspruch, soweit ihm das Landratsamt ... nicht abgeholfen hatte, durch Widerspruchsbescheid vom 10.08.2012, zugestellt am 14.08.2012, zurück. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, die gesetzlichen Voraussetzungen für die Festsetzung des Wertausgleichs nach § 25 BBodSchG lägen vor und die zuletzt durch den Gutachter vorgenommene Wertermittlung sei dem Grunde und der Höhe nach nicht zu beanstanden.
12
Am 11.09.2012 hat die Klägerin Klage erhoben. Zur Begründung hat sie vorgetragen, dass die streitige Festsetzung eines Wertausgleichs nach § 25 BBodSchG aus verschiedenen Gründen rechtswidrig sei. Insoweit wird auf die im angegriffenen Urteil im Wesentlichen wiedergegebene Klagebegründung der Klägerin verwiesen (Urteilsabdruck S. 10 bis 13 bzw. juris Rn. 12 und 13).
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Mit Urteil vom 10.12.2014 - 3 K 3006/12 - (juris; siehe auch Entscheidungsbesprechung von Henke, Bodenschutz 2016, 97) hat das Verwaltungsgericht Stuttgart die Klage abgewiesen: Die Klage sei zwar zulässig, aber unbegründet, da der bodenschutzrechtliche Wertausgleichsbescheid des Landratsamts ... vom 25.02.2009 in der Fassung des Teilabhilfebescheids vom 17.01.2012 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 10.08.2012 rechtmäßig seien.
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Gegen das Urteil hat der Senat mit Beschluss vom 01.07.2016 - 10 S 170/15 - die Berufung zugelassen. Innerhalb der (mehrfach) verlängerten Begründungsfrist hat die Klägerin die Berufung unter Stellung eines Antrags begründet. Dabei hat sie im Wesentlichen ihre bisherige Begründung wiederholt und vertieft und ergänzend unter anderem vorgetragen:
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Die Rechtswidrigkeit der Sanierungsanordnung vom 20.06.2006 wirke sich auch auf die Rechtmäßigkeit des Wertausgleichs aus; denn andere, nämlich rechtmäßige Sanierungsmaßnahmen hätten zu einer anderen, geringeren Werterhöhung geführt. Ein Wertausgleich nach § 25 BBodSchG setze voraus, dass die mit öffentlichen Mitteln vorgenommenen Maßnahmen zur Erfüllung der Pflichten nach § 4 BBodSchG rechtmäßig gewesen seien, was ausweislich des Senatsurteils vom 08.03.2013 nicht der Fall gewesen sei. Eine Refinanzierung auch rechtswidriger Maßnahmen finde im Gesetz keine Stütze und widerspreche auch dem Rechtsstaatsprinzip. Die im Weg der Ersatzvornahme durchgeführte (Teil-)Sanierung sei gemessen an den angeordneten Sanierungszielen erfolglos gewesen. So folge aus den Berichten von ... vom 19.12.2014 und vom 08.02.2018, die sich mit den Ergebnissen des Grundwassermonitorings von 2013 bis 2018 befassten, sowie aus den Stellungnahmen des Sachverständigen Dipl.-Ing. ... vom 17.07.2016 und vom 30.10.2018, dass die CKW- und VC-Sanierungsziele in verschiedenen Bereichen nach wie vor bei Weitem überschritten würden. Selbst die Bewertungskommission des Landes habe ausweislich des Bewertungsprotokolls vom 22.03.2018 wieder eine Sanierungsuntersuchung festgelegt. Die Behauptung von HPC, dass durch den Bodenaushub eine Schadstoffmenge von 1.850 kg CKW und damit 90 % des Gesamtschadenspotenzials entfernt worden sei, sei wissenschaftlich nicht belegt und daher nicht haltbar. Das Grundstück werde immer noch im Kataster als Altlast geführt, da der mit dem Teilaushub bezweckte Schutz des Grundwassers nicht einmal annähernd erreicht worden sei. Auch die Bewertungskommission des Beklagten gehe davon aus, dass „weiterhin ein sanierungsbedürftiger Schaden vorliegt“. Die vom Beklagten angenommene angebliche Werterhöhung stütze sich auf das Gutachten des Sachverständigen ... vom 07.10.2011, welches jedoch in mehrfacher Hinsicht fehlerhaft sei, was insbesondere der Sachverständige Dipl.-Ing. ... in seiner Stellungnahme vom 30.08.2016 bestätige. So sei die von ... angewandte Wertermittlungsmethode nicht zulässig bzw. nicht schlüssig. Auch verkenne ..., dass das ca. 42.000 m² große Grundstück, dessen frühere Bebauung schon vor Jahrzehnten zurückgebaut worden sei und dessen Umgebung eine einheitliche Bebauung nicht erkennen lasse, im Außenbereich im Sinne von § 35 BauGB liege. Nicht nachvollziehbar sei der angegebene Anfangswert des Gesamtgrundstücks von 1,00 EUR, da der Bodenaushub lediglich eine Teilfläche von 1.800 m² betroffen habe und deshalb nicht allein den Wert der fast 23-fach größeren Restfläche bestimmen könne. Richtig wäre gewesen, die Gesamtfläche in eine kontaminierte und in eine unbelastete Fläche aufzuteilen. Unrichtig sei auch der ermittelte Endwert. So sei z. B. nicht hinreichend berücksichtigt worden, dass die Hauptschadensbereiche I b und II nicht und der Hauptschadensbereich I a nur unvollkommen saniert worden seien; nach wie vor liege ein massiver Grundwasserschaden im 1. und 2. Grundwasserleiter vor. Es sei nicht vorstellbar, dass ein vernünftiger Marktteilnehmer angesichts eines derart belasteten Grundstücks einen Kaufpreis von 1.020.00,00 EUR aufwende, zumal er als „bösgläubiger“ Erwerber grundsätzlich unbeschränkt für künftige Sanierungskosten haften würde. Die von ... vorgenommenen Abzüge mit Blick auf die vorhandene Altlastensituation seien zu niedrig und nicht marktgerecht. Der streitige Wertausgleich sei bisher nicht fällig geworden, da die Sanierung nicht abgeschlossen worden sei. Vielmehr seien die von den Schadensbereichen I b und II ausgehenden Gefahren für das Grundwasser bis heute weder dekontaminiert noch gesichert worden. Der vom Grundstück ausgehende Grundwasserschaden im 1. und vor allem 2. Grundwasserleiter bestehe auch nach dem Teilaushub fort. Dass die Sanierung noch nicht abgeschlossen sei, zeige auch der Bericht von ... vom 19.12.2014, in dem es heiße, dass es sich aktuell um einen Grundwasserschaden nach Teilsanierung handele. Auch die Bewertungskommission des Landes sehe ausweislich des Bewertungsprotokolls vom 22.03.2018 einen weiteren Sanierungsbedarf als gegeben an. Ein Erwerber, der das Grundstück künftig nutzen wolle, müsse mit weiteren Sanierungskosten in Höhe von mehreren Hunderttausend Euro rechnen.
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Die Klägerin beantragt,
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das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 10. Dezember 2014 - 3 K 3006/12 - zu ändern und den Wertausgleichsbescheid des Landratsamts ... vom 25. Februar 2009 in der Fassung des Teilabhilfebescheids vom 17. Januar 2012 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 10. August 2012 aufzuheben,die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.
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Der Beklagte beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Zur Begründung wird unter anderem ausgeführt: Es gehe hier nicht um die Kosten einer Vollstreckungsmaßnahme, sondern um einen Wertausgleich, der nach § 25 BBodSchG nicht davon abhänge, dass früher eine rechtmäßige Sanierungsanordnung erlassen worden sei. Die Möglichkeit des Wertausgleichs entstehe allein durch die mit öffentlichen Mitteln vorgenommene Sanierungsmaßnahme und den daraus resultierenden Mehrwert des Grundstücks. Der Senat habe in seinem Urteil vom 08.03.2013 nicht entschieden, dass die vorgenommene Sanierungsmaßnahme falsch gewesen sei, sondern habe diese vielmehr nicht in Frage gestellt. Auch sei bei dem Wertausgleich eine übermäßige Inanspruchnahme des Eigentümers schon deshalb ausgeschlossen, weil es allein um die Abschöpfung der maßnahmenbedingten Wertsteigerung des Grundstücks gehe. Für den Wertausgleich komme es deshalb allein darauf an, dass die Sanierungsmaßnahme zur Erfüllung der Pflichten nach § 4 BBodSchG vorgenommenen worden sei. Auch der Senat sei in seinem Urteil vom 08.03.2013 davon ausgegangen, dass die Rechtmäßigkeit einer Sanierungsanordnung keine Voraussetzung für den Wertausgleich sei. Vielmehr lägen sämtliche Anspruchsvoraussetzungen für den festgesetzten Wertausgleich vor. Die CKW-Belastung des Bodens habe eine schädliche Bodenveränderung sowie eine Altlast dargestellt. Die Sanierungsmaßnahme in Form des festgelegten Teilaushubs sei abgeschlossen worden und habe zu einer nicht unwesentlichen Erhöhung des Verkehrswerts des Grundstücks geführt. Die Geeignetheit der Maßnahme sei bereits im genannten Senatsurteil bestätigt worden. Die von der Klägerin bevorzugte hydraulische Sicherung, die im 1. Grundwasserleiter betrieben worden wäre, hätte auf Grund einer sehr langen Laufzeit zu höheren Gesamtkosten geführt und hätte überdies ein weiteres Absinken der CKW-Phase in den 2. Grundwasserleiter nicht verhindern können. Die Teilsanierung sei auch nicht erfolglos gewesen. Durch den Teilaushub seien die Schadstoffkonzentration im maßgeblichen Schadensherd um 99 % reduziert und die abströmenden Frachten erheblich verringert worden. Das mit dem Teilaushub verfolgte wesentliche Ziel, die CKW-Phase und den wesentlichen Schadstoffpool zu beseitigen, sei erreicht worden. Mit Erreichung dieses Ziels sei die Maßnahme abgeschlossen und der Gefahrenabwehrpflicht sei trotz der noch vorhandenen Restbelastung genügt worden. Bei der Festlegung der in Frage kommenden Dekontaminations- oder Sicherungsmaßnahme habe man sich auf die effektivste Maßnahme beschränkt. Eine Maßnahme, die das gesamte Grundstück umfassend saniert hätte, sei nach den Gegebenheiten des vorliegenden Falls auch aus Gründen der Verhältnismäßigkeit nicht in Frage gekommen. Eine Komplettsanierung sei auf Grund der geologischen Rahmenbedingungen, der enorm hohen Belastungen und der CKW-Phase wirtschaftlich nicht möglich gewesen. Zwar seien die CKW- und VC-Konzentrationen teilweise noch immer zu hoch, jedoch zeige sich bei der notwendigen Betrachtung der Gesamtsituation eine durch den Teilaushub bewirkte deutliche Verbesserung der Schadstoffbelastung (was im Einzelnen näher dargelegt wird). Dass das Grundstück im Altlastenkataster auf Beweisniveau 5 mit dem Kriterium Kontrolle nach Sanierung, Überwachung eines hinzunehmenden Schadens geführt werde, lasse nach allem nicht auf einen Misserfolg der Aushubmaßnahme schließen, zumal da auch die von der Klägerin favorisierte hydraulische Sicherung an der Qualifizierung als Altlast nichts geändert haben würde. Es gebe keine verhältnismäßig durchführbare Sanierungstechnik, die die CKW-Konzentrationen so stark reduziere, dass eine Streichung aus dem Altlastenkataster möglich werde. Da zum maßgeblichen damaligen Zeitpunkt weitere Sanierungsmaßnahmen als unverhältnismäßig ausgeschlossen worden seien, sei mit dem im Juni 2008 festgestellten Ende des Teilaushubs und der damit verbundenen Werterhöhung des Grundstücks die Sanierung abgeschlossen gewesen und der Ausgleichsanspruch fällig geworden. Die deshalb damals eingetretene Fälligkeit entfalle auch dann nicht wieder nachträglich, wenn sich später maßgebliche Umstände ändern würden, die eine andere neue Einschätzung rechtfertigen würden. Das Wertgutachten vom 07.10.2011 stehe im Einklang mit den normativen Vorgaben und sei auch ansonsten rechtlich nicht zu beanstanden. Die Ermittlungsmethode sei den vorliegenden Besonderheiten geschuldet, die Bodenwerte seien differenzierend und unter Berücksichtigung aller maßgeblichen Umstände zutreffend ermittelt worden. Der Anfangswert von 1,00 EUR sei gerechtfertigt, weil der unbelastete Grundstücksteil für die Teile des Grundstücks, die belastet seien, mit hafte, was den Gesamtwert des Betriebsgrundstücks in erheblichem Umfang in Mitleidenschaft ziehe. Auch der Endwert sei zum maßgeblichen Zeitpunkt des Abschlusses der Sanierungsmaßnahme unter Einpreisung des verbliebenen Sanierungsrisikos zutreffend ermittelt worden. Für einen „bösgläubigen“ Neueigentümer habe damals eine verhältnismäßig geringe Gefahr einer Inanspruchnahme im Hinblick auf das Restrisiko bestanden, da die Bewertungskommission der Auffassung gewesen sei, dass mit verhältnismäßigen Mitteln eine weitere Sanierung nicht möglich sei; auch habe es objektiv keine weitere erfolgversprechende Sanierungsmaßnahme gegeben, deren Nutzen in einem vertretbaren Verhältnis zu den Kosten gestanden sei. Von daher sei die Bewertung des Restschadens durch die Bewertungskommission als „hinzunehmend“ nachvollziehbar gewesen.
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Nach dem im Berufungsverfahren vorgelegten Bewertungsprotokoll über die Sitzung der Bewertungskommission des Beklagten am 22.03.2018 wurden die Ergebnisse des (zuletzt) 2015 bis 2018 durchgeführten Grundwassermonitorings beraten und die weitere Vorgehensweise festgelegt. Darin wird unter anderem ausgeführt, dass die Aushubmaßnahme im HS I a erfolgreich gewesen sei und dadurch ein erheblicher Schadstoffrückgang bewirkt worden sei. Allerdings seien im Abstrombereich HS I b und im Kluftgrundwasserleiter nach wie vor sehr hohe LHKW-Konzentrationen nachweisbar. Es sei davon auszugehen, dass sich im HS I b eine Sekundärquelle ausgebildet habe, die sich in der Verwitterungsschicht befinde und den Kluftgrundwasserleiter speise. Damit stehe aber auch fest, dass eine hydraulische Sicherung, die nur im 1. Grundwasserleiter betrieben worden wäre, nicht ausgereicht hätte, um eine Verbesserung der Schadstoffkonzentration zu bewirken. Für den HS I a im Quartär werde auf Beweisniveau 5 keine weitere Sanierung für erforderlich erachtet. Als weiterer Handlungsbedarf sei K nach Sanierung - Überwachung des hinzunehmenden Schadens und die Fortsetzung des Grundwassermonitorings festgelegt. Für den HS I b sei auf Beweisniveau 5 eine Sanierungsuntersuchung festgelegt worden, um herauszufinden, welche Sanierungsmaßnahmen, insbesondere In-Situ-Maßnahmen, in Frage kämen, um mit verhältnismäßigen Mitteln eine weitere Verbesserung der Gesamtschadstoffsituation zu erreichen.
22
Dem Senat liegen die Akten vor, die in dieser Sache beim Verwaltungsgericht, beim Landratsamt ... und beim Regierungspräsidium Stuttgart angefallen sind. Die Gerichtsakten zum Berufungsverfahren 10 S 1190/09 wurden beigezogen. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt all dieser Akten und auf die im Berufungsverfahren gewechselten Schriftsätze der Beteiligten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
23
Die Berufung der Klägerin ist zulässig und begründet.
24
Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht als unbegründet abgewiesen. Die angefochtenen Bescheide sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 125 Abs. 1 Satz 1, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
25
Der als Rechtsgrundlage für die streitige Festsetzung eines Wertausgleichs allein in Betracht kommende § 25 BBodSchG bestimmt, dass, soweit durch den Einsatz öffentlicher Mittel bei Maßnahmen zur Erfüllung der Pflichten nach § 4 BBodSchG der Verkehrswert eines Grundstücks nicht nur unwesentlich erhöht wird und der Eigentümer die Kosten hierfür nicht oder nicht vollständig getragen hat, der Eigentümer einen von der zuständigen Behörde festzusetzenden Wertausgleich in Höhe der maßnahmenbedingten Wertsteigerung an den öffentlichen Kostenträger zu leisten hat. Die durch Sanierungsmaßnahmen bedingte Erhöhung des Verkehrswerts eines Grundstücks besteht aus dem Unterschied zwischen dem Wert, der sich für das Grundstück ergeben würde, wenn die Maßnahmen nicht durchgeführt worden wären (Anfangswert), und dem Verkehrswert, der sich für das Grundstück nach Durchführung der Erkundungs- und Sanierungsmaßnahmen ergibt (Endwert). Der Ausgleichsbetrag darf die Höhe der eingesetzten öffentlichen Mittel nicht übersteigen und ist um die Aufwendungen zu kürzen, die der Eigentümer für eigene Maßnahmen der Sicherung oder Sanierung oder für den Erwerb des Grundstücks im berechtigten Vertrauen darauf verwendet hat, dass keine schädlichen Bodenveränderungen oder Altlasten vorhanden sind. Der Ausgleichsbetrag wird fällig, wenn die Sicherung oder Sanierung abgeschlossen und der Betrag von der zuständigen Behörde festgesetzt worden ist; er ruht als öffentliche Last auf dem Grundstück.
26
Bei § 25 BBodSchG handelt es sich um eine eigenständige Rechtsgrundlage, die sich von der Kostentragungspflicht nach § 24 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG hinsichtlich der Tatbestandsvoraussetzungen und der Rechtsfolgen unterscheidet. Wird durch eine mit öffentlichen Mitteln finanzierte Sanierungsmaßnahme der Verkehrswert eines Grundstücks ohne Zutun des Eigentümers erhöht, so ermöglicht der Wertausgleich die Abschöpfung der ungerechtfertigten Bereicherung des Eigentümers, um die finanziellen Interessen der Allgemeinheit zu wahren (vgl. Hilf in Giesberts/Reinhardt, Umweltrecht, 2. Aufl., BBodSchG § 25 Rn. 1 f.; Landel in Fluck/Frenz/Fischer/Franßen, KrW-, Abf- und BodSchR, Band 6, BBodSchG § 25 Rn. 28 f.; Dombert in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band II, BBodSchG § 25 Rn. 1).
27
Die nach § 25 BBodSchG abzuschöpfende maßnahmenbedingte Wertsteigerung ist grundstücksbezogen zu bestimmen (vgl. Frenz, BBodSchG, § 25 Rn. 73). Dabei ist - wie auch sonst im öffentlichen Recht - im Interesse der Rechtsklarheit und Rechtssicherheit grundsätzlich vom bürgerlich-rechtlichen Begriff des Grundstücks im Sinne des Grundbuchrechts auszugehen. Dass § 25 BBodSchG normativ ein anderer Grundstücksbegriff zugrunde liegen könnte, vermag der Senat nicht zu erkennen. Im Gegenteil sprechen sowohl Wortlaut als auch Systematik dieser Vorschrift für den Regelfall des bürgerlich-rechtlichen Begriffs des Grundstücks (z. B. „Verkehrswert eines Grundstücks“, „Verkehrswert, der sich für das Grundstück ... ergibt“, „die Aufwendungen abzuziehen, die ... [der Eigentümer] für den Erwerb des Grundstücks im berechtigten Vertrauen darauf verwendet hat, dass keine schädlichen Bodenveränderungen oder Altlasten vorhanden sind“). Insbesondere setzt die den Ausgleichsanspruch sichernde (vollstreckungsrechtliche) Bestimmung des Absatzes 6, wonach der Ausgleichsbetrag als öffentliche Last auf dem Grundstück ruht, voraus, dass Gegenstand des bodenschutzrechtlichen Ausgleichsanspruchs ein Grundstück im Sinne des Grundbuchrechts ist (zum Ganzen vgl. Bickel, BBodSchG, 4. Aufl., § 25 Rn. 5, 19; Albrecht, NVwZ 2001, 1120, 1121 [Fußnote 26]; Lwowski/Tetzlaff, NZI 2000, 393, 397 und WM 1999, 2336, 2352 [Fußnote 213]; Guttenberger, Ausgleichsansprüche nach § 24 Abs. 2 und § 25 BBodSchG, 2011, S. 239 ff., 254 f., 262, 265; siehe auch BayVGH, Beschluss vom 02.01.2012 - 22 ZB 10.2691 - W+B 2013, 107; VG Augsburg, Urteile vom 28.09.2010 - Au 3 K 10.798 - juris und vom 27.07.2010 - Au 3 K 09.939 - juris; Landel a. a. O. Rn. 41, 43 f., 71, 113 ff.).
28
Hinzu kommt, dass § 25 BBodSchG in wesentlichen Grundzügen der Vorschrift des § 154 BauGB entspricht; außerdem bestimmt § 25 Abs. 1 Satz 4 BBodSchG, dass ein städtebaulicher Wertausgleich nach § 154 BauGB dem bodenschutzrechtlichen Wertausgleich vorgeht (vgl. Landel a. a. O. Rn. 3, 22, 28, 57). Für die Ermittlung des Ausgleichsbetrags nach § 154 BauGB ist anerkannt, dass grundsätzlich „jedes einzelne Grundstück“ gesondert zu betrachten ist (vgl. Schmitz in Spannowsky/Uechtritz, BeckOK BauGB, § 154 Rn. 20.1; Kleiber/Fieseler in Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Band IV, § 154 Rn. 92; siehe auch Guttenberger a. a. O. S. 239 f., 254 f., 265). Da es sich bei dem bodenschutzrechtlichen Wertausgleich um eine - die normativ vorausgesetzte Wertsteigerung des Grundstücks abschöpfende - beitragsähnliche Leistung handelt (h. M. vgl. nur Frenz a. a. O. Rn. 5; a. A. Guttenberger a. a. O. S. 258 f., der von einem öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch ausgeht), bietet sich schließlich auch ein Vergleich mit dem in den §§ 127 ff. BauGB bzw. §§ 33 ff. KAG geregelten Erschließungsbeitragsrecht an, für das ebenfalls anerkannt ist, dass grundsätzlich vom bürgerlich-rechtlichen Begriff des Grundstücks im Sinne des Grundbuchrechts auszugehen ist (vgl. Driehaus/Raden, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 10. Aufl., § 17 Rn. 5 ff.).
29
Nach alledem kann § 25 BBodSchG nicht entnommen werden, dass andere Buchgrundstücke desselben Eigentümers, die zwar an das sanierte Buchgrundstück angrenzen oder diesem benachbart sind, aber selbst weder von der Sanierungsmaßnahme noch von einer hierdurch bedingten Wertsteigerung betroffen sind, bei der Ermittlung des Wertausgleichsanspruchs im Sinne einer Mithaftung mit zu berücksichtigen wären.
30
Unter einem (Buch-)Grundstück in diesem Sinne ist ein solcher Teil der Erdoberfläche zu verstehen, der entweder auf einem besonderen Grundbuchblatt oder - wie im Regelfall in Baden-Württemberg - auf einem gemeinschaftlichen Grundbuchblatt unter einer besonderen Nummer im Verzeichnis der Grundstücke eingetragen ist (vgl. SächsOVG, Urteil vom 23.07.2014 - 5 A 412/13 - juris; Driehaus/Raden a. a. O. § 17 Rn. 5; Schöner/Stöber, Grundbuchrecht, 15. Aufl., Rn. 561, 567; speziell zur Rechtslage in Baden-Württemberg: §§ 5, 16 Abs. 1 GBVO BW; Holzer in Hügel, BeckOK GBO, § 4 Rn. 5).
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Diesen Vorgaben wird der vom Beklagten in den streitigen Bescheiden festgesetzte Wertausgleich nicht gerecht, indem darin von einem unzutreffenden Wertermittlungsgegenstand, nämlich dem ehemaligen Betriebsgrundstück der Klägerin ausgegangen worden ist, welches in sämtlichen hier denkbaren rechtlich relevanten Zeitpunkten (Abschluss der vom Beklagten durchgeführten Sanierungsmaßnahme im Juni 2008 [zugleich der zugrunde gelegte Wertermittlungsstichtag], Sitzung der Bewertungskommission vom 18.05.2011, Widerspruchsbescheid vom 10.08.2012; zum Entstehen der sachlichen Wertausgleichspflicht vgl. § 25 Abs. 3 Satz 2 BBodSchG) aus fünf eigenständigen Grundstücken im Sinne des Grundbuchrechts bestanden hat. Der vom Beklagten als Sanierungsmaßnahme im ersten Halbjahr 2008 ausgeführte Teilaushub im Hauptschadensbereich I a fand ausschließlich auf dem Grundstück Flurstück-Nr. 411 statt und hatte mit Blick auf die Schadstoffe ausschließlich Auswirkungen auf dieses Grundstück und allenfalls noch auf das den Abstrombereich erfassende Grundstück Flurstück-Nr. 411/1 mit dem Hauptschadensbereich I b (zu dieser Problematik, allerdings zu einem städtebaulichen Wertausgleich vgl. BVerwG, Beschluss vom 16.01.1996 - 4 B 69.95 - Buchholz 406.11 § 142 BauGB Nr. 3).
32
Jedenfalls sind die drei anderen (Buch-)Grundstücke des ehemaligen Betriebsgeländes der Klägerin (Flurstück-Nrn. 408, 409 und 411/3) von der durchgeführten Sanierungsmaßnahme nicht betroffen, weshalb insoweit auch keine durch diese Sanierungsmaßnahme bedingte Wertsteigerung dieser Grundstücke eingetreten ist. Eine bloß mittelbare Wertsteigerung dieser drei Grundstücke, die sich möglicherweise dadurch ergibt, dass infolge der Sanierung benachbarter Grundstücke eine gegenüber einer separaten Veräußerung der einzelnen Grundstücke lukrativere Vermarktung der Gesamtfläche möglich geworden ist, reicht hierbei nicht aus. Das, was bei § 154 BauGB das „förmlich festgelegte Sanierungsgebiet“ ist, ist bei § 25 BBodSchG das die Pflichten nach § 4 BBodSchG auslösende Buchgrundstück, welches durch die Sanierungsmaßnahme bzw. den Sanierungserfolg eine Erhöhung des Verkehrswerts erfährt (vgl. § 25 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG). In § 25 Abs. 1 Satz 3 BBodSchG wird im Einklang damit von den „auf einem Grundstück vorhandenen schädlichen Bodenveränderungen oder Altlasten“ gesprochen. Jede andere Betrachtungsweise würde überdies die Anwendbarkeit des § 25 BBodSchG im Einzelfall in einer Weise erschweren, die der Rechtsklarheit und Rechtssicherheit widersprechen würde. Im Hinblick auf diese drei Grundstücke der Klägerin konnte deshalb materiell-rechtlich eine Pflicht zum Wertausgleich nach § 25 BBodSchG nicht entstehen.
33
Aus Gründen der inhaltlichen Bestimmtheit (§ 37 Abs. 1 LVwVfG, § 119 Abs. 1 AO i. V. m. § 3 Abs. 1 Nr. 3 Buchstabe b, § 45 KAG) ist grundsätzlich für jedes einzelne Buchgrundstück ein eigener Festsetzungsbescheid zu erlassen. Mit Blick auf die zeitgleich entstehenden öffentlichen Lasten (§ 25 Abs. 6 BBodSchG) ist eine Heranziehung zum Wertausgleich für mehrere Buchgrundstücke in nur einem Festsetzungsbescheid nur dann zulässig, wenn aus dem Bescheid selbst heraus auch für Dritte ausdrücklich und unmissverständlich hervorgeht, welcher einzelne Betrag für welches Buchgrundstück festgesetzt worden ist (vgl. Bickel a. a. O. Rn. 5; zum Beitragsrecht ThürOVG, Urteil vom 16.02.2018 - 4 KO 596/17 - juris; SächsOVG, Urteile vom 14.03.2018 - 5 A 184/15 - SächsVBl 2018, 253 und vom 23.07.2014 a. a. O.; Driehaus/Raden a. a. O. § 24 Rn. 43). Mithin sind die streitigen Bescheide auch deshalb rechtswidrig, weil in ihnen der Wertausgleich nicht grundstücksscharf ermittelt worden ist, sondern sie für mehrere Buchgrundstücke nur einen einheitlichen Betrag festsetzen, ohne dass erkennbar wäre, welcher Betrag für welches Grundstück gilt. Auch der Sachverständige ... ist in seinem Wertermittlungsgutachten vom 07.10.2011 von dem „Gesamtgrundstück“ als Bewertungsgegenstand ausgegangen und hat folglich ausschließlich „Verkehrswerte für das Gesamtgrundstück“ ermittelt, ohne seine Ermittlungen und Berechnungen auf das jeweilige Buchgrundstück auszurichten.
34
Einen Ausnahmefall, der ein Abweichen von dem (Buch-)Grundstücksbegriff des bürgerlichen Rechts, der § 25 BBodSchG zugrunde liegt, rechtfertigen könnte, vermag der Senat hier nicht zu erkennen. Im Interesse der Rechtsklarheit und Rechtssicherheit kann im Einzelfall eine Ausnahme nur dann angenommen werden, wenn bei Verwendung des grundbuchrechtlichen Begriffs die Gefahr entstünde, dass der Sinn der Wertausgleichsregelung des § 25 BBodSchG handgreiflich verfehlt würde (zum städtebaulichen Sanierungsrecht vgl. BVerwG, Urteil vom 21.12.2011 - 4 C 13.10 - BVerwGE 141, 302). Ein nach Inhalt und Sinn der bodenschutzrechtlichen Wertausgleichsregelung „gröblich unangemessenes“ Ergebnis tritt danach bei Anwendung des bürgerlich-rechtlichen (Buch-)Grundstücksbegriffs grundsätzlich nur dann ein, wenn sie dazu führt, dass ein Grundstück nur deshalb keine relevante maßnahmenbedingte Erhöhung des Verkehrswerts erfährt, weil es für sich allein gesehen wegen seiner Größe, Form oder Lage wirtschaftlich nicht sinnvoll nutzbar, insbesondere nicht bebaubar ist, obwohl es zusammen mit einem oder mehreren anderen Grundstücken des gleichen Eigentümers ohne weiteres für eine solche Nutzung offen steht, weshalb erst für die Gesamtheit der einheitlich genutzten Grundstücke die maßnahmenbedingte Wertsteigerung entsteht, die der bodenschutzrechtliche Wertausgleich abschöpfen will (sog. wirtschaftliche Grundstückseinheit vgl. Bickel a. a. O. Rn. 5; Guttenberger a. a. O. S. 265 f.; zum Beitragsrecht VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 22.05.2003 - 2 S 446/02 - juris; SächsOVG, Urteil vom 14.03.2018 a. a. O.; Driehaus/Raden a. a. O. § 17 Rn. 6 f.). Ein solcher Ausnahmefall lag hier in dem vom Beklagten angenommenen Zeitpunkt des Entstehens der sachlichen Ausgleichspflicht nicht vor. Zu diesem Zeitpunkt war der frühere Betrieb der Lederfabrik schon seit langem eingestellt, die oberirdischen Anlagen waren vollständig zurückgebaut und die klagende GmbH als Eigentümerin des Geländes befand sich in Liquidation. Die fünf Grundstücke waren, jedenfalls was ihre Größe, Form und Lage angeht, jeweils selbstständig sinnvoll, insbesondere baulich nutzbar und bildeten daher keine wirtschaftliche Einheit, die ein Abweichen von dem grundsätzlich maßgeblichen (Buch-)Grundstücksbegriff hier rechtfertigen würde; ob und ggf. inwieweit unabhängig hiervon diese Grundstücke damals unter allgemeinen bauplanungsrechtlichen Gesichtspunkten bebaubar waren, ist hierbei rechtlich ohne Belang.
35
Hat die Klage der Klägerin schon aus den genannten Gründen Erfolg, so können die weiteren Fragen dahinstehen, zumal da diese bei der gebotenen grundstücksbezogenen Anwendung des § 25 BBodSchG zum Teil in einem neuen Licht zu beurteilen sein werden.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
37
Die Revision wird nicht zugelassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.
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Beschluss vom 26. März 2019
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Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird nach § 63 Abs. 2, § 47 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2, § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG auf 1.019.999,00 EUR festgesetzt.
40
Der Streitwertbeschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 127 ff. BauGB bzw. §§ 33 ff. KAG
§§ 5, 16 Abs. 1 GBVO BW; Holzer in Hügel, BeckOK GBO
§ 25 BBodSchG
§ 4 BBodSchG
§ 35 BauGB
§ 154 BauGB
§ 142 BauGB
§ 45 KAG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 24 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG
§ 25 Abs. 1 Satz 4 BBodSchG
§ 25 Abs. 3 Satz 2 BBodSchG
§ 25 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG
§ 25 Abs. 1 Satz 3 BBodSchG
§ 37 Abs. 1 LVwVfG
§ 119 Abs. 1 AO
§ 25 Abs. 6 BBodSchG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 3 Satz 1 GKG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2001, 1120, 1121
WM 1999, 2336, 2352
BVerwGE 141, 302
3 K 3006/12
3 K 4622/07
3 K 796/08
10 S 1190/09
10 S 170/15
22 ZB 10.26
3 K 10.79
3 K 09.93
5 A 412/13
4 B 69.95
4 KO 596/17
5 A 184/15
4 C 13.10
2 S 446/02