Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-03-01, Aktenzeichen 14 K 7399/04
ECLI: ECLI:DE:VGK:2007:0301.14K7399.04.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
Die Kläger sind zu je 1/3 Eigentümer des im Gebiet der Stadt C. , Ortsteil H. gelegenen unbebauten Flurstücks 00 der Flur 003, Gemarkung I. . Das Grundstück grenzt südwestlich unmittelbar an die Straße „ E. „ an, die an ihrer - dem streitigen Grundstück gegenüberliegenden - nordöstlichen Seite einseitig bebaut ist.
Das Grundstück liegt im Geltungsbereich des Landschaftsplanes des Erftkreises Nr. 0 „S. W. „ in der Fassung der 9. Änderung, die seit dem 05.12.2006 wirksam ist. Der Landschaftsplan weist den Bereich des klägerischen Grundstücks als Landschaftsschutzgebiet aus. Nach Ziff. 2.2.6 der textlichen Festsetzungen des Landschaftsplanes ist es dort u.a. verboten, bauliche Anlagen i.S.d. BauO NRW zu errichten oder zu ändern.
Der Landschaftsplan Nr. 0 wurde in seiner ursprünglichen Fassung im Juli 1990 wirksam aufgestellt. Mit seiner am 11.05.2004 wirksam gewordenen 7. Änderung wurde ein bisheriger Teil des Landschaftsschutzgebiets, dessen nordöstliche Grenze in etwa 300 m Entfernung vom klägerischen Grundstück verläuft, in Umsetzung der FFH-Richtline als Naturschutzgebiet (NSG) „L. Forst" festgesetzt. Zu diesem Zweck wurde der Bereich des NSG aus dem Landschaftsschutzgebiet herausgenommen und das Landschaftsschutzgebiet in „Landschaftsschutzgebiet am Naturschutzgebiet L. Forst" umbenannt. Der Schutzzweck für das Landschaftsschutzgebiet wurde dahingehend geändert, dass es auch dazu bestimmt sei, störende Randeinflüsse für das NSG als Pufferzone abzuschirmen.
Der Flächennutzungsplan (FLNP) der Stadt C. stellte den Bereich des klägerischen Grundstücks seit dem Jahre 1979 als „Wohnbaufläche" dar. Am 21.07.2003 fasste der Rat der Stadt C. einen Beschluss über die Aufstellung einer Entwicklungssatzung gem. § 34 Abs. 4 Nr. 1 und 3 BauGB, die für den in Rede stehenden Bereich „ E. „ eine Wohnbebauung ermöglichen sollte. Mit Schreiben vom 17.10.2003 widersprach der Beklagte gem. § 29 Abs. 4 LG NRW gegenüber der Stadt C. der Aufstellung der Entwicklungssatzung. Zur Begründung berief er sich auf die einer Bebauung entgegenstehenden Festsetzungen des Landschaftsplanes. Daraufhin hob der Rat der Stadt C. den Aufstellungsbeschluss der Entwicklungssatzung am 10.05.2004 auf. Mit der am 11.08.2005 wirksam gewordenen 96. Änderung des FLNP änderte die Stadt C. zudem die für das klägerische Grundstück seit 1979 geltende Darstellung „Wohnbaufläche" in „Fläche für die Landwirtschaft".
Der am 21.05.2001 wirksam gewordene Gebietsentwicklungsplan für den Regierungsbezirk Köln (jetzt Regionalplan), Teilabschnitt Köln weist die Fläche des klägerischen Grundstücks als „Allgemeinen Freiraum- und Agrarbereich" aus. Ob er das klägerische Grundstück darüber hinaus als Fläche zum „Schutz der Landschaft und landschaftsorientierte Erholung" ausweist, ist mangels parzellenscharfer Ausweisung dieser Festsetzung nicht eindeutig.
Die Kläger haben am 13.10.2004 Klage erhoben, mit der sie die Feststellung begehren, dass ihr Grundstück nicht wirksam als Landschaftsschutzgebiet ausgewiesen sei. Ihrer Auffassung nach besitzen sie das für die Zulässigkeit ihrer Klage erforderliche Rechtschutzinteresse. Sie besäßen ein berechtigtes Interesse an der Feststellung, ob sie dem in den textlichen Festsetzungen unter Zff. 2.2.6 für das Landschaftsschutzgebiet genannten Verboten unterlägen. Der Landschaftsplan sei fehlerhaft und damit unwirksam. Bei seiner Aufstellung im Jahre 1990 sei gegen § 16 Abs. 2 Satz 2 LG NRW in der damals gültigen Fassung von 1980 (LG NRW a.F) verstoßen worden. Nach dieser Bestimmung seien bei der Aufstellung von Landschaftsplänen die Darstellungen der FLNP „zu beachten" gewesen. Diese Beachtenspflicht verbiete eine dem FLNP widersprechende Festsetzung im Landschaftsplan, weil der Landschaftsplan nach der Planungshierarchie des LG NRW unter dem Flächennutzungsplan stehe. Selbst unter Zugrundelegung der neuen Fassung des § 16 Abs. 2 Satz 2 LG NRW (LG NRW n.F.), die eine Beachtenspflicht nur insoweit anordne, als der FLNP den Zielen der Raumordnung und Landesplanung entspreche, ergebe sich keine andere Beurteilung. Der Gebietsentwicklungsplan (GEP) habe im Zeitpunkt der Aufstellung des Landschaftsplanes im Jahre 1990 den Bereich des FLNP als Siedlungsbereich ausgewiesen. Erst mit dem GEP vom 21.05.2001 sei die Ausweisung für den Bereich des FLNP in „allgemeinen Freiraum und Agrarbereich" sowie „Schutz der Landschaft und landschaftsorientierte Erholung" geändert worden. Darüber hinaus führe die fehlende Berücksichtigung des seit 1979 bestehenden FLNP zu einem Abwägungsfehler, da dieser Belang bei seiner Aufstellung und selbst im 1. Änderungsverfahren nicht ausreichend berücksichtigt worden sei. Im Übrigen sei die Einbeziehung ihres Grundstücks in den Landschaftsplan rechtswidrig, weil die Voraussetzungen des § 21 LG NRW nicht vorgelegen hätten. Das Grundstück sei nicht schutzwürdig. Als Pufferzone für das NSG „L. Forst" komme dem Grundstück keine positive Bedeutung für die Landschaft zu, weil es ca. 450 m vom NSG entfernt liege. Die Bedeutung als Pufferzone könne ungeachtet dessen auch nicht überzeugen, weil das NSG bei dem Ortsteil L. unmittelbar an die Bebauung angrenze. Eine Bebauung ihres Grundstücks würde das Landschaftsbild nicht beeinträchtigen, weil es durch die einseitig bebauten Straßen „ E. „, die „D. -Straße" sowie durch den Sportplatz und das Gehöft „ E. „ auf drei Seiten eingeschlossen sei. Für die ortsnahe Erholung komme dem Grundstück keine Bedeutung zu, weil es landwirtschaftlich genutzt werde.
Die Kläger beantragen,
festzustellen, dass der Landschaftsplan Nr. 0 „rekultivierte W. „ einer Bebauung ihres Grundstücks, Gemarkung I. , Flur 00, Flurstück 00, soweit es bisher im Flächennutzungsplan der Stadt C. als Wohnbaufläche dargestellt war, nicht entgegensteht.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hält die Klage bereits für unzulässig. Die Kläger besäßen nicht mehr das erforderliche Rechtsschutzinteresse. Eine Bebauung ihres Grundstücks sei derzeit - unabhängig von den Festlegungen des Landschaftsplanes - bauplanungsrechtlich nicht möglich, weil die Stadt C. ihren FLNP inzwischen geändert und auch ihre Absicht zur Aufstellung einer Entwicklungssatzung aufgegeben habe. Die Klage sei im Übrigen auch unbegründet. Der Landschaftsplan Nr. 0 sei rechtmäßig aufgestellt worden. Eine fehlerhafte Nichtbeachtung des FLNP der Stadt C. liege nicht vor. Maßgeblich für die rechtliche Beurteilung sei die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der 7. Änderung des Landschaftsplanes im Jahre 2004. Die 7. Änderung des Landschaftsplanes beinhalte eine Neuaufstellung des Landschaftsplanes, weil mit der Änderung auch die Entwicklungs- und Festsetzungskarte für das Landschaftsschutzgebiet neugefasst worden sei. Die damals noch widersprechende Darstellung im FLNP „Wohnbaufläche" habe nicht beachtet werden müssen, weil sie den Zielen der Raumordnung und der Landesplanung nicht entsprochen habe. Die Voraussetzungen des § 21 LG NRW für die Unterschutzstellung hätten vorgelegen. Bei der Abgrenzung von Landschaftsschutzgebieten könnten auch am Rande eines Schutzgebietes gelegene Flächen, die isoliert betrachtet nicht schutzwürdig seien, in ein Schutzgebiet einbezogen werden, um dem eigentlich schutzwürdigen Bereich ein Vorfeld zu geben. Hierbei gehe es um eine Gesamtbetrachtung des Schutzgebietes im Zusammenhang mit dem Ortsrand und dem angrenzenden landschaftlichen Freiraum. Der Sinn von Pufferzonen bestehe darin, schutzwürdige Gebiete durch einen sie umgebenden Ruhebereich zu sichern und sie insbesondere vor den Einwirkungen angrenzender oder heranrückender Bebauung zu schützen. Eine Pufferzone für das NSG von 300 m sei angemessen, weil auch nach der FFH- Richtlinie ein Mindestabstand von 300 m für bauliche Anlagen vorgesehen sei.
Wegen weitere Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg.
Sie ist bereits unzulässig. Das Begehren der Kläger ist nach der in der mündlichen Verhandlung erfolgten Klarstellung des Klageantrages zwar auf die nach § 43 Abs. 1 VwGO statthafte Feststellung des Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses gerichtet. Die Kläger begehren sinngemäß die Feststellung, dass sie als Eigentümer des Grundstücks Gemarkung I. , Flur 00, Flurstück 00 nicht dem in Ziff. 2.2.6 der textlichen Festsetzungen des Landschaftsplans geregelten Bauverbot unterliegen. Für dieses Feststellungsbegehren besitzen die Kläger nicht das nach § 43 Abs. 1 VwGO erforderliche berechtigte Interesse an der baldigen Feststellung. Zum einen ist nicht erkennbar, ob und inwieweit die von den Klägern zur Entscheidung gestellte Feststellung in rechtlicher oder auch in wirtschaftlicher Hinsicht für sie von Interesse ist. Die von ihnen beabsichtigte Bebauung ihres Grundstücks ist - ungeachtet der hier streitigen landschaftsrechtlichen Verbotsregelung - bereits aus anderen, nämlich aus bauplanungsrechtlichen Gründen rechtlich unzulässig. Das Vorhaben der Klägerin beeinträchtigt öffentliche Belange i.S.v. § 35 Abs. 3 Nr. 1 BauGB. Es widerspricht den Darstellungen des Flächennutzungsplans der Stadt C. . Die Stadt C. hat den FLNP im Jahre 2005 geändert und den Bereich des klägerischen Grundstücks als „Fläche für die Landwirtschaft" ausgewiesen, um die streitige Fläche im Hinblick auf die Festsetzungen des Landschaftsplans Nr. 0 von einer baulichen Nutzung freizuhalten. Aus Gründen des verfassungsrechtlich gebotenen effektiven Rechtsschutzes bedarf es der Zulassung der Feststellungsklage im Übrigen auch nicht. Die Kläger haben ihre Rechte aufgrund der grundsätzlich bestehenden Subsidiarität der Feststellungsklage vorrangig mit der auf Erteilung einer Baugenehmigung bzw. eines Vorbescheides gerichteten Verpflichtungsklage gegenüber der zuständigen Bauaufsichtsbehörde zu verfolgen. Im Rahmen dieser Verpflichtungsklage können sie in gleichem Umfang Rechtsschutz gegen die ihrem Vorhaben widersprechende Verbotsregelung der Ziff. 2.2.6 des Landschaftsplans Nr. 0 erreichen. Ob die Darstellungen des Landschaftsplanes Nr. 0 des Beklagten dem Bauvorhaben der Kläger widersprechen, ist Prüfungsprogramm der nach Durchführung des entsprechenden Antrags- und Vorverfahrens zu erhebenden Verpflichtungsklage (vgl. § 35 Abs. 3 Nr. 2 BauGB). Im Rahmen dieser Klage ist inzidenter ebenfalls darüber zu entscheiden, ob der Landschaftsplan wirksam ist oder aber ob er an zu seiner Nichtigkeit führenden Rechtsfehlern leidet. Die Verpflichtungsklage bietet gegenüber der vorliegenden Feststellungsklage überdies einen wirksameren Rechtsschutz. Sie würde das Nichtentgegenstehen der Darstellungen des Landschaftsplanes bereits gegenüber der zuständigen Baugenehmigungsbehörde feststellen, während eine im Rahmen der vorliegenden Feststellungsklage ergehende Feststellung Bindungswirkung gem. § 121 VwGO nur gegenüber dem Beklagten als untere Landschaftsbehörde entfalten würde. Die in der mündlichen Verhandlung vorgebrachte Absicht der Kläger, dass sie ein für sie günstiges Feststellungsurteil einsetzen wollen, um auf politischem Wege eine Änderung des FLNP der Stadt C. herbeizuführen, ist nicht geeignet, ein berechtigtes Interesse i.S.v. § 43 Abs. 1 VwGO zu begründen. Die Möglichkeit zur politischen Einflussnahme auf die örtliche Bauleitplanung begründet kein schutzwürdiges Feststellungsinteresse, weil ein Anspruch des Bürgers auf Aufhebung oder Änderung eines Bauleitplanes nach § 1 Abs. 3 Satz 2 BauGB nicht besteht.
Die Feststellungsklage ist ungeachtet ihrer Unzulässigkeit auch unbegründet. Die Kläger unterliegen dem im Landschaftsplan unter 2.2.6 geregelten Bauverbot. Der Landschaftsplan ist wirksam. Gegen seine Rechtmäßigkeit bestehen keine Bedenken, insbesondere das „Landschaftsschutzgebiet am Naturschutzgebiet L. Forst" ist fehlerfrei ausgewiesen.
Rechtsgrundlagen für die Festsetzung des Landschaftsschutzgebietes sind §§ 16, 21 LG NRW in der im Jahre 2004 geltenden Fassung der Bekanntmachung vom 21.07.2000 (GV NRW S. 568 - LG NRW n.F.).
Maßgeblich für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer untergesetzlichen Norm ist die im Zeitpunkt der Beschlussfassung des zuständigen Normgebers über ihren Erlass geltende Sach- und Rechtslage. Wird die Norm - wie hier - nachfolgend geändert, ist der Zeitpunkt über die Beschlussfassung der Änderung maßgeblich, sofern die Änderung eine qualifizierte Normänderung beinhaltet. Hiervon ausgehend ist nicht auf die im Zeitpunkt des erstmaligen Erlasses des Landschaftsplans Nr. 0 im Jahre 1990 geltende Sach- und Rechtslage abzustellen. Es spricht alles dafür, dass vorliegend die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Beschlussfassung des Beklagten über die letztmalige 9. Änderung des Plans entscheiden ist. Die 9. Änderung beinhaltet eine qualifizierte Änderung der für das Landschaftsgebiet geltenden Festlegungen, weil sie die für das Landschaftsschutzgebiet geltenden Ge- und Verbotsregelungen neu fasst und erweitert. Jedenfalls ist aber auf den Zeitpunkt der Beschlussfassung der 7. Änderungsfassung vom 11.05.2004 abzustellen. Sie beinhaltet eine wesentliche Änderung der Festlegungen Landschaftsschutzgebiets. Mit der 7. Änderung wurde nicht nur das NSG „L. Forst" ausgewiesen. Vielmehr legte sie auch den Geltungsbereich des Landschaftsschutzgebietes in Abgrenzung zum festgesetzten NSG räumlich neu fest. Darüber hinaus wurde der für das Landschaftsschutzgebiet festgelegte Schutzzweck dahingehend erweitert, dass es wegen der Bedeutung als Pufferzone zur Abschirmung störender Randeinflüsse auf das NSG dienen sollte.
Gesetzliche Bestimmungen standen der Ausweisung der streitigen Fläche als Landschaftsschutzgebiet im Jahre 2004 nicht entgegen. Insbesondere war der Beklagte gesetzlich nicht gehalten, wegen der im Jahre 2004 noch widersprechenden Darstellung im FLNP der Stadt C. von einer Ausweisung der in Rede stehenden Fläche abzusehen. Nach dem für die Beschlussfassung über die 7. Änderung maßgeblichen § 16 Abs. 2 Satz 2 LG NRW n.F. hatte der Beklagte die Darstellungen von FLNP nur in dem Umfang zu beachten, wie sie den Zielen der Raumordnung und Landesplanung entsprachen. Die im Jahre 2004 noch geltende Darstellung „Wohnbaufläche" im FLNP der Stadt C. entsprach nicht den mit dem GEP vom 21.05.2001 festgelegten Zielen der Raumordnung und Landesplanung. Der GEP weist den streitigen Bereich, nicht als Siedlungsbereich, sondern als „Allgemeinen Freiraum- und Agrarbereich" aus.
Der Beklagte war auch in materieller Hinsicht berechtigt, den in Rede stehenden Landschaftsbereich unter Landschaftsschutz zu stellen. Landschaftsschutzgebiete werden nach § 21 LG NRW festgesetzt, soweit dies a) zur Erholung, Entwicklung oder Wiederherstellung der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts oder der Regenerationsfähigkeit und nachhaltigen Nutzungsfähigkeit der Naturgüter, b) wegen der Vielfalt, Eigenart oder Schönheit des Landschaftsbildes oder der besonderen kulturhistorischen Bedeutung der Landschaft oder c) wegen ihrer besonderen Bedeutung für die Erholung erforderlich ist.
Die Voraussetzungen des § 21 lit. a) LG NRW n.F. sind vorliegend gegeben. Die Ausweisung des streitigen Bereichs als Landschaftsgebiet war zur Erhaltung und Wiederherstellung der Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts und der Nutzungsfähigkeit der Naturgüter, namentlich zur Erhaltung des in unmittelbarer Nähe festgesetzten NSG „L. Forst" erforderlich. Bei der Ausweisung eines Landschaftsschutzgebietes muss sich die Landschaftsbehörde nicht auf die am wenigsten berührten Gebiete beschränken, sondern kann in angemessenen Umfang auch land- und forstwirtschaftliche Gebiete einbeziehen. Dies ist insbesondere dann zulässig, wenn die weniger schutzwürdigen Gebiete - wie hier - als „Pufferzone" für besonders schutzwürdige Gebiete - wie hier das NSG „ L. Forst" - dienen.
Vgl. Stollmann, LG NRW, § 21, Ziff. 2; Bay.VGH, Urteil vom 29.07.2005 - 9 N 03.690 („Pufferzone"); OVG SH, Urteil vom 08.07.2004 - 1 KN 42/03 -, („Pufferzone").
Die Ausdehnung der Pufferzone im streitigen Bereich bis hin zur Straße „ E. „ ist mit ca. 300 m nicht unangemessen groß. Der Beklagte durfte im Rahmen des ihm eingeräumten planerischen Gestaltungsspielraums berücksichtigen, dass die zur Anwendung der FFH-Richtlinie ergangene Verwaltungsvorschrift des Ministeriums für Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft eine erhebliche Beeinträchtigung eines geschützten Gemeinschaftsgebiets jedenfalls in der Regel dann als gegeben ansieht, wenn bauliche Anlagen nicht den grundsätzlich für erforderlich gehaltenen Mindestabstand von 300 m zu dem geschützten Gebiet einhalten.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§
16, 21 LG
§ 21 LG
§ 121 VwGO
§ 34 Abs. 4 Nr. 1 und 3 BauGB
§ 29 Abs. 4 LG
§ 16 Abs. 2 Satz 2 LG
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 35 Abs. 3 Nr. 1 BauGB
§ 35 Abs. 3 Nr. 2 BauGB
§ 1 Abs. 3 Satz 2 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 9 N 03.69
1 KN 42/03