Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-05-18, Aktenzeichen 1 A 1028/17
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2018:0518.1A1028.17.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 vom Hundert des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 vom Hundert des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der am 9. Februar 1929 geborene Kläger ist Ruhestandsbeamter des Beklagten und mit einem Bemessungssatz von 70 v.H. beihilfeberechtigt. Er leidet nach eigenen Angaben (Ärztliche Bescheinigung vom 20. August 2015) an folgenden Erkrankungen und Krankheitszuständen: Nachsorge von Herzinfarkt und Schlaganfall; nach arteriellen Eingriffen: schwere und schwerste Schmerzen, dialysepflichtige Nephropathie bzw. chronische Niereninsuffizienz; bei Neoblase: chronische exogene Pankreasinsuffizienz; Mucoviszidose.
Am 23. Juli 2013 beantragte er beim Landesamt für Besoldung und Versorgung Nordrhein-Westfalen (LBV NRW) u. a. die Gewährung von Beihilfen zur Beschaffung verschiedener apothekenpflichtiger nicht verschreibungspflichtiger Arzneimittel aus dem Bereich der Homöopathie und Anthroposophie.
Mit Bescheid vom 21. August 2013 lehnte das LBV NRW insoweit die Gewährung von Beihilfen ab und führte zur Begründung aus, diese Arzneimittel seien nicht beihilfefähig, weil sie wissenschaftlich nicht allgemein anerkannt seien. Diese Auffassung wiederholte es in einem weiteren, denselben Beihilfeantrag betreffenden Beihilfebescheid vom 28. August 2013.
Der Kläger legte gegen die beiden Bescheide am 20. September 2013 mit der Begründung Widerspruch ein, die Beihilfefähigkeit nicht verschreibungspflichtiger anthroposophischer Arzneimittel sei ihm gegenüber erst jüngst vom Verwaltungsgericht Düsseldorf durch rechtskräftiges Urteil vom 26. April 2013, Az. 26 K 7020/11, bestätigt worden. Er leide auch weiterhin an den schwerwiegenden Erkrankungen, die dort benannt und anerkannt worden seien. Auch das Urteil des Oberverwaltungsgerichts NRW vom 5. Dezember 2011 (Az: 1 A 501/09) bestätige die Beihilfefähigkeit nicht verschreibungspflichtiger anthroposophischer Arzneimittel. Zwar sei mittlerweile durch die zweite Verordnung zur Änderung der Beihilfenverordnung NRW vom 9. Dezember 2012 das Beihilfenrecht NRW geändert worden. Für die in der neuen Fassung von § 4 Nr. 7 Satz 5 BVO NRW geregelte ausdrückliche Herausnahme der anthroposophischen und homöopathischen nicht verschreibungspflichtigen Arzneimittel aus der Beihilfefähigkeit auch bei schwerwiegenden Erkrankungen fehle es an triftigen Gründen. Sie sei daher rechtswidrig und nichtig. Insbesondere liege ein Verstoß gegen den anerkannten Grundsatz des Methodenpluralismus vor. Dieser finde sich sowohl im Arzneimittelgesetz bei der Arzneimittelzulassung als auch im Recht der gesetzlichen und auch der privaten Krankenversicherung. Zudem liege ein Verstoß gegen die verfassungsrechtliche Fürsorgepflicht des Dienstherrn vor. Der grundsätzliche Ausschluss nicht verschreibungspflichtiger Arzneimittel von der Beihilfefähigkeit sei von der Rechtsprechung nur mit Blick auf die bestehenden Ausnahmen von diesem Grundsatz z. B. gerade bei schwerwiegenden Erkrankungen akzeptiert worden. Der mögliche Verweis auf die Ausnahmeregelung des § 4 Abs. 1 Nr. 1 Sätze 3 bis 4 BVO NRW (vgl. § 4 Abs. 1 Nr. 7 letzter Satz BVO NRW 2013) reiche nicht aus und führe nicht weiter. Demnach seien wissenschaftlich (noch) nicht anerkannte Heilbehandlungen (nur) subsidiär beihilfefähig, wenn zuvor wissenschaftlich anerkannte Heilbehandlungen ohne Erfolg angewendet worden seien. Zum einen könnten Arzneimittel der Anthroposophie und der Homöopathie nicht den „wissenschaftlich nicht anerkannten Heilbehandlungen" zugeordnet werden, weil es sich bei diesen gerade um grundsätzlich gleichrangige, auch gesetzlich anerkannte besondere Therapierichtungen handele. Zum anderen sei der Verweis auf die Subsidiarität unzulässig, wonach erst wissenschaftlich anerkannte Heilbehandlungen ohne Erfolg zur Anwendung gelangt sein müssten. Eine solche Nachrangigkeit sei für die Arzneimittel zumindest der gesetzlich anerkannten besonderen Therapierichtungen unzulässig und sei auch weder im Erstattungssystem der gesetzlichen noch in dem der privaten Krankenkassen so vorgesehen.
Mit Widerspruchsbescheid vom 14. Mai 2014 lehnte das LBV NRW den Widerspruch des Klägers ab. Zur Begründung verwies es im Wesentlichen darauf, dass nach § 4 Abs. 1 Nr. 7 BVO NRW in der seit dem 1. Januar 2013 geltenden Fassung vom 9. Dezember 2012 Arzneimittel und Medizinprodukte der besonderen Therapierichtungen und somit auch der Homöopathie und Anthroposophie nicht mehr beihilfefähig seien.
Der Kläger hat am 16. Juni 2014 Klage erhoben.
Zu deren Begründung hat er über sein bisheriges Vorbringen hinausgehend noch vorgetragen: Die ihm verordneten streitgegenständlichen Arzneimittel seien nach der einschlägigen Verlautbarung der Gesellschaft Anthroposophischer Ärzte in Deutschland e.V. (GAÄD) als zuständiger ärztlicher Fachgesellschaft für die Therapierichtung der anthroposophischen Medizin jeweils Therapiestandard zur Behandlung der bei ihm vorliegenden schwerwiegenden Erkrankungen. Es sei mit den Grundsätzen der Fürsorgepflicht nicht vereinbar, dass die beihilfeberechtigten Beamten gerade bei Vorliegen schwerwiegender Erkrankungen schlechter gestellt würden als gesetzlich krankenversicherte Personen, die die Kosten für diese Arzneimittel der besonderen Therapierichtungen erstattet bekämen.
Der Kläger hat erstinstanzlich zuletzt beantragt,
den Beklagten unter teilweiser Aufhebung des Bescheides des LBV NRW vom 21. August 2013 in der Fassung des Bescheides des LBV NRW vom 28. August 2013 sowie unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides des LBV NRW vom 14. Mai 2014 zu verpflichten, ihm auf seinen Antrag vom 23. Juli 2013 Beihilfen zu den Aufwendungen für die Beschaffung der Arzneimittel
Aurum stibium Strophantis/Nicotiana comp. Globuli,
Cactus comp. II,
Cuprum/Nicotiana Ungt. Sal.,
Magnesium phosphoricum,
Nicotiana comp. Ampullen,
Nicotiana Globuli,
Skorodit Kreislauf Injekt,
Strophantus sowie
Strophantus/Nicotiana
zu gewähren.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat er im Wesentlichen ausgeführt: § 4 Abs. 1 Nr. 7 Satz 5 BVO NRW in der hier maßgeblichen Fassung schließe die in Satz 4 des § 4 Abs. 1 Nr. 7 BVO NRW eröffnete Rückausnahmemöglichkeit von dem grundsätzlichen Beihilfeausschluss für nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel und damit auch für die vorliegend in Rede stehenden Mittel wirksam aus. § 4 Abs. 1 Nr. 7 Satz 5 BVO NRW finde seine Ermächtigungsgrundlage in der bei seinem Erlass geltenden Bestimmung des § 77 Abs. 8 (heute § 75 Abs. 8) LBG NRW. Durch die Herausnahme der fraglichen Arzneimittel aus dem Rückausnahmetatbestand werde der Wesenskern der den Dienstherrn obliegenden Fürsorgepflicht nicht verletzt.
Mit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Der Kläger habe keinen Anspruch auf Gewährung von Beihilfen zur Beschaffung der Arzneimittel der besonderen Therapierichtungen. Es sei (grundsätzlich) beihilferechtlich nicht zu beanstanden, dass die dem Kläger verordneten nicht verschreibungspflichtigen Medikamente nicht berücksichtigt würden. Das Bundesverwaltungsgericht habe zu der vergleichbaren Ausschlussnorm im Beihilferecht des Bundes entschieden, dass der grundsätzliche Ausschluss der Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für nicht verschreibungspflichtige Medikamente mit der Fürsorgepflicht des Dienstherrn jedenfalls insoweit vereinbar sei. Dies gelte jedenfalls insoweit, als damit der Grundsatz der im Beihilfesystem angelegten Sachgesetzlichkeit nicht verletzt worden sei, der unter anderem zu beachten sei, wenn bestimmte Aufwendungen von der Beihilfefähigkeit ausgeschlossen würden. Seit dem 1. Januar 2013 seien Aufwendungen gemäß § 4 Abs. 1 Nr. 7 Satz 5 BVO NRW bezogen auf Arzneimittel und Medizinprodukte der besonderen Therapierichtungen sogar ausgeschlossen. Dieser Ausschluss sei auch nicht unter Fürsorgegesichtspunkten rechtswidrig. Angesichts dessen, dass die Wirksamkeit homöopathischer und anthroposophischer Arzneimittel in der Ärzteschaft weitgehend verneint werde und die den jeweiligen Verordnungen zugrunde liegenden ärztlichen Behandlungen vollumfänglich beihilfefähig seien, würden den Beihilfeberechtigten in aller Regel eine Kostenlast durch die Beschaffung homöopathischer und anthroposophischer Arzneimittel verbleiben, die nicht unzumutbar sei. Dies sei unter Fürsorgegesichtspunkten nicht zu beanstanden. Soweit beim Kläger in dem in Rede stehenden Jahr 2013 unzumutbar hohe Kosten entstanden sein sollten, sei er auf die Härtefallregelung zu verweisen. Insoweit folge nach der Rechtsprechung der erkennenden Kammer und des Oberverwaltungsgerichts NRW ein Härtefallanspruch unmittelbar aus der Fürsorgepflicht bzw. aus dieser in Verbindung mit § 15 Abs. 1 BVO NRW mit dem bis zum 31. Dezember 2013 geltenden Regelungsgehalt. Diesen Härtefallanspruch habe der Beklagte dem Kläger mit Schriftsatz vom 18. November 2015 auch ausdrücklich zugestanden. Er sei auf einen entsprechenden Antrag hin gesondert zu bescheiden.
Der Kläger hat die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt und zur Begründung vorgetragen: Der absolute Ausschluss nicht verschreibungspflichtiger Arzneimittel der Therapierichtung der anthroposophischen Medizin von der Beihilfe sei jedenfalls in einem Fall, in dem wie hier die Schwere der Erkrankung eine derartige Behandlung gebiete, rechtswidrig. Er verstoße gegen die Fürsorgepflicht des Dienstherrn. Die streitgegenständlichen Medikamente seien wegen der beim Kläger vorliegenden schwerwiegenden Erkrankungen in der gesetzlichen Krankenversicherung ohne weiteres verordnungsfähig. Sämtliche hier streitgegenständlichen anthroposophischen Arzneimittel seien von der GAÄD als Therapiestandard innerhalb der anthroposophischen Medizin anerkannt. Soweit Ziffer 4.1.7 der Verwaltungsvorschriften zur BVO NRW ausführe, dass u. a. bei Arzneimitteln der anthroposophischen Medizin eine wissenschaftliche Anerkennung nicht zu erwarten sei, werde die bereits erfolgte Einordnung anthroposophischer Arzneimittel im das sozialrechtliche und arzneimittelrechtliche Regelungsgefüge im SGB V bzw. AMG übersehen. Beispielsweise gehörten anthroposophische Arzneimittel zum Leistungsumfang der gesetzlichen Krankenversicherung. Damit verfügten solche Arzneimittel über eine wissenschaftliche Grundanerkennung im Sinne des SGB V. Auch der Gemeinsame Bundesausschuss (GBA) habe als Normgeber der Arzneimittelrichtlinie die Verordnungsfähigkeit anthroposophischer Arzneimittel anerkannt. Gerade bei Vorliegen schwerwiegender Erkrankungen wie beim Kläger stelle die Verneinung der Beihilfefähigkeit einer ganzen Kategorie von auf Wirksamkeit, Qualität und Unbedenklichkeit bereits geprüften und in der Praxis langjährig erfolgsbewährten Arzneimitteln einen empfindlichen Eingriff in die persönlichen Wertentscheidungen der Beamten im Hinblick auf ihre Krankenbehandlung dar. Auch sei dies eine nicht zu rechtfertigende Schlechterstellung und Ungleichbehandlung von ihm und anderen Beamten insgesamt, weil dieselben Arzneimittel bei denselben schwerwiegenden Erkrankungen wie bei ihm in der gesetzlichen Krankenversicherung nach § 34 Abs. 1 Satz 5, Abs. 2 und Satz 3 SGB V, §§ 5 und 12 Abs. 6 Arzneimittel-Richtlinie auf Kassenrezept verordnungsfähig wären. Für eine behauptete und den Beihilfeausschluss rechtfertigende Unwirksamkeit oder einen angeblich fehlenden Nutzen dieser Arzneimittel sei der Beklagte darlegungs- und beweispflichtig. Dies gelte gerade deshalb, weil bei den übrigen Kostenträgern des deutschen Gesundheitswesens, wie der gesetzlichen und der privaten Krankenversicherung, unter den näheren systemimmanenten Voraussetzungen auch die Kosten für anthroposophische Arzneimittel übernommen würden. Auf welche Erwägungen und Feststellungen der Beklagte den Ausschluss von Arzneimitteln der besonderen Therapierichtungen stütze, sei nicht ansatzweise dargelegt. Der Verweis des Finanzministeriums des Beklagten in einer Stellungnahme vom 14. Februar 2014 auf eine Eingabe des Dachverbandes von Ärzten der anthroposophischen Fachrichtung, wonach Arzneimittel dieser Fachrichtung bei gesetzlich Krankenversicherten faktisch nicht verordnet würden, sei unzutreffend und lasse daran zweifeln, ob dem prinzipiellen Ausschluss derartiger Medikamente in der Beihilfenverordnung eine sachgerechte und ausreichende Urteilsbildung des Normgebers zugrunde gelegen und sich diese Neuregelung in den Grenzen zulässigen Gestaltungsermessens des Dienstherrn bewegt habe. Soweit das Verwaltungsgericht im angegriffenen Urteil auf ein Gutachten der australischen Gesundheitsbehörde und einen Artikel von Spiegel-online abstelle, seien diese für den vorliegenden Fall unergiebig, da diese die Homöopathie und nicht die hier betroffene anthroposophische Medizin beträfen.
Der Kläger beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem erstinstanzlich gestellten Antrag zu erkennen.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er verteidigt das angefochtene Urteil. Ergänzend macht er geltend: Aus der verfassungsrechtlichen Fürsorgepflicht des Dienstherrn ergebe sich keine Verpflichtung zur Erstattung der Aufwendungen für Arzneimittel der besonderen Therapierichtungen, wie hier der Arzneimittel der Anthroposophie. Bei Präparaten der Fachrichtungen Anthroposophie und Homöopathie sei eine wissenschaftliche Anerkennung durch die Schulmedizin nicht zu erwarten. Die Wirkungsweise dieser Arzneimittel sei regelmäßig nicht belegt. Homöopathische Arzneimittel, die auch in der anthroposophischen Medizin verwendet würden, enthielten Wirkstoffe in so starken Verdünnungen, dass schulmedizinisch ein Nachweis der Wirksamkeit regelmäßig ausgeschlossen sei. Vor diesem Hintergrund erscheine eine prinzipiell gleichrangige Einbeziehung von Arzneimitteln der besonderen Therapierichtungen in die Liste potentiell beihilfefähiger Arzneimittel von vornherein unsinnig. Der Vorwurf des Klägers, der Methodenpluralismus sei durch die beihilferechtlichen Bestimmungen gefährdet, sei unbegründet. Von den gesetzlichen Krankenkassen würden die Kosten für von Heilpraktikern verordnete Präparate der besonderen Therapierichtungen ebenso wenig wie die Behandlungskosten durch Heilpraktiker erstattet. Beihilfeberechtigte könnten hingegen Heilpraktikerleistungen zu Lasten der Beihilfe in Anspruch nehmen.
Hinsichtlich des Ergebnisses der mündlichen Verhandlung wird auf das Protokoll der öffentlichen Sitzung des Senats vom 18. Mai 2018 verwiesen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Verfahrensakten und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs (1 Heft) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung des Klägers hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen.
Die zulässige Klage ist nicht begründet. Der Bescheid des Beklagten vom 21. August 2013 in Gestalt des Änderungsbescheids vom 28. August 2013 und der Widerspruchsbescheid vom 14. Mai 2014 sind – soweit streitgegenständlich – rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO). Der Kläger hat keinen Anspruch auf die Gewährung von Beihilfen zu den hier von dem Beklagten als nicht beihilfefähig angesehenen Aufwendungen für die Arzneimittel gemäß Antragsbeleg-Nr. 2 (Cuprum Nicotiana Ungt. SAL, Skorodit Kreislauf Inject. AMP, Cactus Comp. II GLO) und gemäß Antragsbeleg-Nr. 3 (Magnesium phosphoricum comp. GLO, Aurum D10 Stibium D8 AMP, Strophantus/Nicotian Comp. GLO, Nicotiana Comp. AMP und Nicotiana Comp. GLO). Diese Aufwendungen sind nicht beihilfefähig. Die im erstinstanzlichen Klageantrag weiter aufgeführten Medikamente „Strophantus“ und „Strophantus/Nicotiana“ dürften versehentlich benannt worden sein. Insoweit fehlt es schon an einem Antrag und dessen Bescheidung.
Ob ein Anspruch auf Beihilfe besteht, beurteilt sich grundsätzlich nach der Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt des Entstehens der Aufwendungen, für die im gegebenen Fall eine anteilige Erstattung durch den Dienstherrn im Rahmen der Beihilfe verlangt wird.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 8. November 2012– 5 C 4.12 –, juris, Rn. 12, und vom 20. März 2008 – 2 C 19.06 –, juris, Rn. 8; OVG NRW, Urteile vom 19. Januar 2018 – 1 A 2044/15 –, juris, Rn. 27, und vom 12. September 2013– 1 A 1127/11 –, juris, Rn. 21, jeweils m. w. N.
Da es im vorliegenden Verfahren um Aufwendungen des Klägers, eines Ruhestandsbeamten des Landes, geht, die diesem im Juli 2013 entstanden sind, kommt es für einen Erfolg der Klage auf das zu diesem Zeitpunkt geltende Beihilferecht des Landes Nordrhein-Westfalen an. Die Frage, ob der geltend gemachte Anspruch besteht, beurteilt sich hiervon ausgehend nach § 77 Abs. 3 Spiegelstrich 1 und Abs. 8 Satz 1, Satz 2 Nr. 2 lit. c) des Landesbeamtengesetzes Nordrhein-Westfalen vom 21. April 2009 (Landesbeamtengesetz NRW – LBG NRW) in der bis zum 30. Juni 2016 geltenden – alten – Fassung (im Folgenden: LBG NRW a. F.; heute: § 75 Abs. 3 Nr. 1 und Abs. 8 Satz 1, Satz 2 Nr. 2 lit. c) LBG NRW) i. V. m. § 4 Abs. 1 Nr. 7 der Verordnung über Beihilfen in Krankheits-, Geburts- und Todesfällen (Beihilfenverordnung NRW) vom 5. November 2009, GV. NRW. S. 602 (nachfolgend: BVO NRW), in der zum 1. Februar 2013 in Kraft getretenen Fassung der Dritten Verordnung zur Änderung der Beihilfenverordnung NRW vom 6. Januar 2013 (GV. NRW. S. 23).
Beihilfeberechtigte – wie der Kläger – erhalten nach § 77 Abs. 3 Spiegelstrich 1 LBG NRW a. F. (heute: § 75 Abs. 3 Nr. 1 LBG NRW) Beihilfen zu der Höhe nach angemessenen Aufwendungen für medizinisch notwendige Maßnahmen, deren Wirksamkeit und therapeutischer Nutzen nachgewiesen sind, (u. a.) zur Linderung von Erkrankungen oder Behinderungen, zur Erhaltung und Wiederherstellung der Gesundheit und Besserung des Gesundheitszustandes (einschließlich Rehabilitation). Der Verordnungsgeber hat diesen Anspruch auf der Grundlage der Verordnungsermächtigung in § 77 Abs. 8 Satz 1, Satz 2 Nr. 2 lit. c) LBG NRW a. F. in der BVO NRW näher geregelt.
Nach Satz 1 des § 4 Abs. 1 Nr. 7 BVO NRW umfassen die beihilfefähigen Aufwendungen, soweit hier von Interesse, die von Behandlern nach Nummer 1, zu denen insbesondere auch Ärzte gehören, nach Art und Umfang schriftlich verordneten apothekenpflichtigen Arzneimittel [§ 2 Arzneimittelgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 5. Dezember 2005 (BGBl. I. S. 3394) in der jeweils geltenden Fassung]. Nicht beihilfefähig sind nach Satz 2 Nr. 2 der Vorschrift Aufwendungen für nicht verschreibungspflichtige apothekenpflichtige und nicht apothekenpflichtige Arzneimittel. Gemäß Satz 3 der Vorschrift gilt Satz 2 nicht für Personen bis zum vollendeten 18. Lebensjahr.
Zwar eröffnet § 4 Abs. 1 Nr. 7 Satz 4 BVO NRW die Möglichkeit, in den dort bestimmten Fällen u. a. Ausnahmen von dem Ausschluss der Beihilfefähigkeit nicht verschreibungspflichtiger Arzneimittel zuzulassen. Die Möglichkeit einer solchen Rückausnahme wird jedoch durch die Regelung des § 4 Abs. 1 Nr. 7 Satz 5 BVO NRW u. a. dann ausgeschlossen, wenn es sich um Arzneimittel der besonderen Therapierichtungen handelt.
Hiernach sind die Aufwendungen für die dem bei ihrem Entstehen 84jährigen Kläger ärztlich verordneten Arzneimittel nicht beihilfefähig. Es handelt sich um apothekenpflichtige, nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel der besonderen Therapierichtungen (dazu I.). Der ausnahmslose Ausschluss derartiger Arzneimittel von der Beihilfefähigkeit ist wirksam und verstößt nicht gegen höherrangiges Recht (dazu II.). Der Kläger hat auch nicht aus anderen Rechtsgründen einen Anspruch auf die Gewährung der begehrten Beihilfe (dazu III.).
I. Vorliegend sind die im Streit stehenden Arzneimittel nach der Regelung des § 4 Abs. 1 Nr. 7 Satz 5 BVO NRW von der Beihilfenfähigkeit ausnahmslos ausgeschlossen, weil es sich um Medikamente einer besonderen Therapierichtung im Sinne dieser Vorschrift handelt.
Unter einer „besonderen Therapierichtung“ ist dabei das umfassende, zur Behandlung verschiedenster Erkrankungen bestimmte therapeutische Konzept zu verstehen, das auf der Grundlage eines von der naturwissenschaftlich geprägten "Schulmedizin" sich abgrenzenden, weltanschaulichen Denkansatzes größere Teile der Ärzteschaft und weite Bevölkerungskreise für sich eingenommen hat. Zu diesen Therapierichtungen sind – wie sich aus § 34 Abs. 3 Satz 2 des fünften Buchs Sozialgesetzbuch (SGB V) ergibt – jedenfalls die Homöopathie, Anthroposophie und Phytotherapie zu zählen.
Vgl. BSG, Urteile vom 16. September 1997– 1 RK 28/95 –, juris, Rn. 42, und vom 22. März 2005 – B 1 A 1/03 –, juris, Rn. 40, BFH, Urteil vom 26. Februar 2014 – VI R 27/13 –, juris, Rn. 13; zur Einordnung der Homöopathie als „besondere Therapierichtung“ OVG NRW, Beschluss vom 13. April 2016 – 1 A 953/15 –, n.v.
Bei den vorliegend in Streit stehenden Arzneimitteln handelt es sich um solche einer besonderen Therapierichtung, weil diese den unbestrittenen Angaben des Klägers der anthroposophischen Therapierichtung zuzurechnen sind.
II. Der aus § 4 Abs. 1 Nr. 7 Satz 5 BVO NRW folgende ausnahmslose Ausschluss von Arzneimitteln der besonderen Therapierichtungen von der Beihilfefähigkeit verstößt nicht gegen höherrangiges Recht, namentlich den Gleichheitssatz (dazu 1.) oder die verfassungsrechtlich geschützte Fürsorgepflicht des Dienstherrn (dazu 2.). Ein anderes Ergebnis folgt auch weder aus dem vom Kläger geltend gemachten Grundsatz des Wissenschafts- bzw. Methodenpluralismus (dazu 3.) noch aus der vom Kläger sinngemäß angeführten Wahlfreiheit für bestimmte Behandlungsmethoden (dazu 4.).
1. Der ausnahmslose Ausschluss von Arzneimitteln der besonderen Therapierichtungen verstößt zunächst nicht gegen den in Art. 3 Abs. 1 GG normierten Gleichheitsgrundsatz.
Dieser Grundsatz gebietet, wesentlich Gleiches gleich zu behandeln, stellt es dem Normgeber aber frei, aufgrund autonomer Wertungen Differenzierungsmerkmale auszuwählen, an die er eine Gleich- oder Ungleichbehandlung anknüpft. Dabei hat er grundsätzlich einen weiten Gestaltungsspielraum, wenn die Ungleichbehandlung nicht an ein personenbezogenes, d.h. von den Betroffenen gar nicht oder nur schwer beeinflussbares Merkmal, sondern an Lebenssachverhalte anknüpft oder von freiwilligen Entscheidungen der Betroffenen abhängt. Betrifft die angegriffene Maßnahme ein Gebiet, in dem der Normgeber über ein weites Ermessen verfügt, so ist ein Gleichheitsverstoß nur dann anzunehmen, wenn sich im Hinblick auf die Eigenart des geregelten Sachbereichs ein vernünftiger, einleuchtender Grund für die Regelung schlechthin nicht finden lässt, die Regelung also willkürlich erscheint. Bewegt sich der Normgeber dagegen auf einem Gebiet, auf dem er engen rechtlichen Bindungen unterliegt, so kann ein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz schon dann angenommen werden, wenn für die Differenzierung keine Gründe von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die ungleichen Rechtsfolgen rechtfertigen können.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Mai 2010 – 2 C 12.10 –, juris, Rn. 10 m. w. N.; OVG NRW, Urteil vom 19. Januar 2018 – 1 A 1463/15 –, juris, Rn. 47.
a) Es liegt kein Verstoß gegen die im Beihilfensystem angelegte Sachgesetzlichkeit vor.
Da die Beihilfe ihre Grundlage in der Fürsorgepflicht des Dienstherrn hat, ist diese bei der Prüfung eines Verstoßes gegen den Gleichheitssatz in ihrem verfassungsrechtlich geschützten Kernbereich zu beachten. Die vom Normgeber für eine Differenzierung im Beihilfensystem angeführten Gründe müssen hiervor Bestand haben. Solange der Gesetzgeber am gegenwärtig praktizierten „Mischsystem“ aus privat finanzierter Vorsorge und ergänzender Beihilfe festhält, ist der allgemeine Gleichheitssatz dann verletzt, wenn eine bestimmte Regelung die im Beihilfensystem angelegte Sachgesetzlichkeit ohne zureichenden Grund verlässt. Durch Leistungseinschränkungen und Leistungsausschlüsse darf sich der Vorschriftengeber innerhalb des geltenden Beihilfensystems nicht zu seiner grundsätzlichen Entscheidung in Widerspruch setzen, Beihilfe zu gewähren, soweit sie dem Grunde nach notwendig und der Höhe bzw. dem Umfang nach angemessen ist (§ 3 Abs. 1 BVO NRW). Da es sich bei der Begrenzung der Beihilfefähigkeit durch Leistungsausschlüsse und Leistungsbeschränkungen um eine Einschränkung dieses Grundsatzes handelt, bedarf ein Ausschluss oder eine Begrenzung in materieller Hinsicht einer inneren, den Anforderungen des Art. 3 Abs. 1 GG standhaltenden Rechtfertigung und in formeller Hinsicht einer ausdrücklichen Rechtsgrundlage.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Mai 2010 – 2 C 12.10 –, juris, Rn. 11 m. w. N.
In Anwendung dieser Grundsätze ist der ausnahmslose Ausschluss nicht verschreibungspflichtiger Medikamente der besonderen Therapierichtungen von der Beihilfefähigkeit nicht zu beanstanden.
Dabei ist in der Rechtsprechung geklärt, dass der grundsätzliche Ausschluss nicht verschreibungspflichtiger Arzneimittel von der Beihilfefähigkeit keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken unterliegt. Gerechtfertigt wird dies im Kern mit der im Regelfall zu erwartenden Geringfügigkeit der für solche Arzneimittel entstehenden Aufwendungen.
Vgl. zum Bundesbeihilferecht etwa BVerwG, Urteil vom 24. Februar 2011 – 2 C 9.10 –, juris, Rn. 9 ff.; zum nordrhein-westfälischen Beihilferecht etwa OVG NRW, Urteile vom 24. Juni 2009 – 3 A 1795/08 –, juris, Rn. 63 ff., vom 8. Juni 2010 – 1 A 1328/08 –, juris, Rn. 43 ff., vom 10. Dezember 2010 – 1 A 565/09 –, juris, Rn. 87 ff., vom 11. Juli 2011 – 1 A 498/09 –, juris, Rn. 73 ff., vom 21. November 2011 – 1 A 335/09 –, juris, Rn. 34 ff., vom 5. Dezember 2011 – 1 A 501/09 –, juris, Rn. 36 ff., 123 ff., vom 12. September 2014 – 1 A 1601/13 –, juris, Rn. 30, sowie Beschluss vom 17. Februar 2011 – 1 A 349/09 –, juris, Rn. 64 ff.
Nichts anderes gilt für den ausnahmslosen Ausschluss von Arzneimitteln der besonderen Therapierichtungen von der Beihilfefähigkeit.
Der Beklagte durfte diesen Ausschluss beanstandungsfrei auf den Gesichtspunkt stützen, dass diese Arzneimittel gegenwärtig wissenschaftlich nicht anerkannt sind und eine solche Anerkennung auch nicht zu erwarten ist, vgl. Ziffer 4.1.7.2 Satz 2 der Verwaltungsvorschriften zur BVO NRW.
Die Anknüpfung an dieses Kriterium gründet in § 75 Abs. 8 Satz 1, Satz 2 Nr. 2 lit. c) BVO NRW a.F. (heute § 77 Abs. 8 Satz 1, Satz 2 Nr. 2 lit. c BVO NRW). Danach können in einer Verordnung des Finanzministeriums unabhängig von der Notwendigkeit und Angemessenheit der Aufwendungen unter Beachtung der Grundsätze beamtenrechtlicher Fürsorge Bestimmungen getroffen werden hinsichtlich des Inhalts und des Umfangs der Beihilfeleistungen durch die Beschränkung oder den Ausschluss von Aufwendungen für Untersuchungen und Behandlungen nach wissenschaftlich nicht allgemein anerkannten oder unwirtschaftlichen Methoden. Dieses Tatbestandsmerkmal ist bei Arzneimitteln der anthroposophischen Therapierichtung erfüllt (dazu aa)). Das Kriterium der fehlenden wissenschaftlichen Anerkennung rechtfertigt den Ausschluss von der Beihilfefähigkeit auch in materieller Hinsicht. Es entspricht den Anforderungen des Art. 3 Abs. 1 GG. (dazu bb)).
aa) Die Behandlung mit Arzneimitteln der anthroposophischen Fachrichtung ist nicht wissenschaftlich anerkannt.
(1) Eine Behandlungsmethode ist wissenschaftlich (allgemein) anerkannt, wenn sie von der herrschenden oder doch überwiegenden Meinung in der medizinischen Wissenschaft für eine Behandlung der Krankheit als wirksam und geeignet angesehen wird. Um „anerkannt“ zu sein, muss einer Behandlungsmethode von dritter Seite – also von anderen als dem Urheber oder den Urhebern – attestiert werden, zur Heilung einer Krankheit oder zur Linderung von Leidensfolgen geeignet zu sein und wirksam eingesetzt werden zu können. Um „wissenschaftlich“ anerkannt zu sein, müssen Beurteilungen von solchen Personen vorliegen, die an Hochschulen und an anderen Forschungseinrichtungen als Wissenschaftler in der jeweiligen medizinischen Fachrichtung tätig sind. Für die Allgemeinheit der Anerkennung schließlich muss die Therapieform zwar nicht ausnahmslos, aber doch überwiegend in den fachlichen Beurteilungen als geeignet und wirksam eingeschätzt werden. Somit ist eine Behandlungsmethode dann „wissenschaftlich nicht allgemein anerkannt“, wenn eine Einschätzung ihrer Geeignetheit und Wirksamkeit durch die in der jeweiligen medizinischen Fachrichtung tätigen Wissenschaftler nicht vorliegt oder wenn die mit der Methode befassten Wissenschaftler die Erfolgsaussichten überwiegend als ausgeschlossen oder jedenfalls gering beurteilen.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 29. Juni 1995 – 2 C 15.94 –, juris, Rn. 16, vom 18. Juni 1998 – 2 C 24.97 –, juris, Rn. 11, und vom 30. Oktober 2003 – 2 C 26.02 –, juris, Rn. 14, sowie Beschluss vom 24. November 2004 – 2 B 65.04 –, juris, Rn. 7; Senatsbeschlüsse vom 17. Februar 2014 – 1 A 1012/12 –, juris, Rn. 9 f., und vom 14. Februar 2007 – 1 A 1048/05 –, juris, Rn. 38 f., sowie Urteil vom 19. Oktober 2017 – 1 A 1712/14 –, juris, Rn. 49 ff.
Diese Maßgaben für eine allgemeine wissenschaftliche Anerkennung treffen auf Behandlungen mit Arzneimitteln der anthroposophischen Fachrichtung ersichtlich nicht zu, und zwar auch dann nicht, wenn man mit dem Kläger hier unter Außerachtlassung des Merkmals „allgemein“ eine – in der Wissenschaftswelt so nicht bekannte – „einfache“ wissenschaftliche Anerkennung wohl im Sinne eines nicht überwiegenden Konsenses zur Wirksamkeit genügen lassen könnte. Es gibt nämlich keine evidenzbasierten Studien, die die Wirkungsweise und den Nutzen dieser Medikamente von dritter Seite belegen. Dies wird im Übrigen auch von Vertretern der anthroposophischen Medizin selbst nicht behauptet. Vielmehr ist es gerade Kernbestandteil der anthroposophischen Geisteslehre und Medizin, sich von den Denkansätzen und Methoden der hergebrachten Wissenschaft abzusetzen.
Vgl. etwa Thomas Brunner: „Zum Verhältnis von Anthroposophie und akademischer Wissenschaft – Plädoyer für die Überwindung einer unsachgemäßen Gegenüberstellung“, abrufbar unter https://www.dreigliederung.de/essays/2015-02-002; ferner http://www.freie-hochschule-stutt-gart.de/forschung/wissenschaft-und-anthroposo-phie/
Dem entsprechend haben etwa die niederländische Patientenvereinigung für anthroposophische Gesundheitsfürsorge Antroposana, die niederländische Vereinigung anthroposophischer Ärzte, die Weleda Nederland NV und die Wala Nederland NV vor dem Europäischen Gerichtshof ausdrücklich vorgetragen, dass es regelmäßig schwierig sei, die therapeutische Wirksamkeit anthroposophischer Arzneimittel auf der Grundlage der objektiven, für traditionelle Arzneimittel geltenden Kriterien nachzuweisen
Vgl. EuGH, Urteil vom 20. September 2007
– C-84/06 (Antroposana) –, juris, Rn. 20.
Vor diesem Hintergrund war es – anders als der Kläger meint – auch nicht geboten, die anthroposophischen Medikamente nach ihrer konkreten stofflichen Zusammensetzung oder Potenzierung zu kategorisieren und entsprechend differenziert zu betrachten.
(2) Dass die vom Kläger verwendeten Arzneimittel innerhalb der anthroposophischen Fachrichtung als Therapiestandard für die bei ihm bestehenden Erkrankungen anerkannt seien, reicht ersichtlich nicht aus. Eine solche „Binnenanerkennung“, d.h. die Akzeptanz einer Methode nur innerhalb einer jenseits der Schulmedizin stehenden Therapierichtung genügt nicht, um von der erforderlichen wissenschaftlichen (Dritt‑)Anerkennung im vorgenannten Sinne ausgehen zu können.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. April 2008 – 6 A 2242/05 –, juris, Rn. 35 (zu einer Therapie nach der ayurvedischen Medizin).
(3) Weder die arzneimittelrechtliche Zulassung ((a)) noch die grundsätzliche Erstattungsfähigkeit solcher Arzneimittel im Rahmen gesetzlicher und privater Krankenversicherungen ((b)) verhilft ihnen zu einer wissenschaftlichen Anerkennung, und zwar auch nicht im Sinne einer „wissenschaftlichen Grundanerkennung“ oder „einfachen“ wissenschaftlichen Anerkennung.
(a) Die arzneimittelrechtliche, zur Verkehrsfähigkeit führende Genehmigung der im Rahmen einer anthroposophischen Behandlung verabreichten anthroposophischen (zumindest teilweise wohl nach homöopathischen Grundsätzen zubereiteten) Arzneimittel setzt eine (allgemeine) wissenschaftliche Anerkennung gerade nicht voraus. Ergeht die Genehmigung als sog. Zulassung, so muss die Wirksamkeit im Wesentlichen nur nach Maßgabe der Erkenntnisse der anthroposophischen Medizin nachgewiesen werden. Bei der alternativ in Betracht kommenden Genehmigungsart der Registrierung verzichtet das Gesetz sogar auf jeglichen Wirksamkeitsnachweis. Im Ergebnis kommt es daher nicht darauf an, ob die hier im Streit stehenden Arzneimittel der anthroposophischen Therapierichtung eine arzneimittelrechtliche Zulassung besitzen oder (lediglich) registriert sind.
Nach den einschlägigen Regelungen des Arzneimittelgesetzes (AMG) gilt insoweit Folgendes:
Ein anthroposophisches Arzneimittel ist nach § 4 Abs. 33 AMG ein Arzneimittel, das nach der anthroposophischen Menschen- und Naturkenntnis entwickelt wurde, nach einem im Europäischen Arzneibuch oder, in Ermangelung dessen, nach einem in den offiziell gebräuchlichen Pharmakopöen der Mitgliedsstaaten der Europäischen Union beschriebenen homöopathischen Zubereitungsverfahren hergestellt worden ist und das bestimmt ist, entsprechend den Grundsätzen der anthroposophischen Menschen- und Naturerkenntnis angewendet zu werden. Da ein anthroposophisches Arzneimittel nach dieser Legaldefinition nach der anthroposophischen Menschen- und Naturerkenntnis
– zu der Konzeption der anthroposophischen Medizin, nach der anthroposophische Arzneimittel das Gleichgewicht zwischen den vier Wesensgliedern der Menschen – dem physischen Leib, dem Ätherleib, dem Astralleib und dem „Ich“ – wiederherstellen sollen, nach speziellen Methoden zubereitet werden und verschiedene pflanzliche, mineralische, tierische oder metallische Substanzen enthalten, vgl. EuGH, Urteil vom 20. September 2007 – C-84/06 – (Antroposana), juris, Rn. 18 –
entwickelt worden sein muss, richtet sich die Begründung seiner Wirksamkeit, soweit erforderlich, nach den Besonderheiten der anthroposophischen Therapierichtung und nicht nach den Grundsätzen der medizinischen Wissenschaft.
Vgl. Pannenbecker, in: Kügel/Müller/Hofmann, Arzneimittelgesetz, 2. Aufl. 2016, § 4 Rn. 252.
Dementsprechend sind im Zulassungsverfahren nach §§ 21 bis 37 AMG gemäß § 25 Abs. 2 Satz 4 AMG bei der Prüfung des Vorliegens von Versagungsgründen nach dem Prüfungskatalog des § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 bis 7 und damit auch bei der Prüfung, ob der Versagungsgrund des Fehlens der vom Antragsteller angegebenen therapeutischen Wirksamkeit (§ 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Fall 1, Satz 3 AMG) vorliegt, die medizinischen Erfahrungen der jeweiligen Therapierichtungen zu berücksichtigen. Diese Anordnung, die eine Prüfung der Wirksamkeit an den Maßstäben der eigenen Therapierichtung vorsieht, hat ihren Grund darin, dass der Gesetzgeber sich nicht auf eine bestimmte Therapierichtung festlegen und den bestehenden Wettstreit zwischen miteinander konkurrierenden Behandlungsoptionen nicht verbindlich entscheiden wollte, sondern sich von der politischen Zielsetzung leiten ließ, dass sich im Zulassungsbereich der in der Arzneimitteltherapie vorhandene „Wissenschaftspluralismus“ deutlich widerspiegeln müsse.
Vgl. VG Köln, Urteil vom 12. April 2016– 7 K 6001/12 –, juris, Rn. 43 bis 46, m. w. N.
Sie führt für anthroposophische Arzneimittel dazu, dass es für die Wirksamkeitsprüfung gerade nicht maßgeblich auf die Erkenntnisse der medizinischen (evidenzbasierten) Wissenschaft ankommt.
Alternativ neben dem Zulassungsverfahren hat der Gesetzgeber, wie § 38 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 1 AMG klarstellt, den Antragstellern nach ihrer Wahl für registrierungsfähige Arzneimittel i. S. d. § 38 Abs. 1 Satz 1 AMG das Registrierungsverfahren (§§ 38 bis 39d AMG) zur Verfügung gestellt.
Näher: Pannenbecker, in: Kügel/Müller/Hofmann, Arzneimittelgesetz, 2. Aufl. 2016, § 38 Rn. 9, und Rehmann, Arzneimittelgesetz, 4. Aufl. 2014, § 38 Rn. 1.
Hierbei handelt es sich um ein Verfahren, das zunächst (nicht verschreibungspflichtige, vgl. § 39 Abs. 2 Nr. 6 AMG) homöopathische Arzneimitteln betrifft (vgl. § 38 Abs. 1 Satz 1 AMG). Im Vergleich zu dem Zulassungsverfahren enthält es zahlreiche Erleichterungen. Namentlich fehlt in § 39 Abs. 2 AMG eine der Vorschrift des § 25 Abs. 2 Satz 1 und 3 AMG vergleichbare Regelung; es wird also bei der Registrierung auf den Nachweis der therapeutischen Wirksamkeit verzichtet. Dieser Verzicht hat seinen Grund darin, dass für viele homöopathische Arzneimittel entsprechend dem gesicherten Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse nicht nachgewiesen werden kann, dass sich mit dem Arzneimittel therapeutische Ergebnisse erzielen lassen, weshalb das Zulassungskriterium der therapeutischen Wirksamkeit nicht erfüllt werden kann.
Vgl. Pannenbecker, in: Kügel/Müller/Hofmann, Arzneimittelgesetz, 2. Aufl. 2016, § 38 Rn. 4 (hier auch mit dem Hinweis auf die einschlägigen Gesetzesmaterialien zu § 36 des Gesetzentwurfs, der im Wesentlichen dem heutigen § 38 AMG entspricht, BT-Drs. 7/3060, S. 52 f.) und Rn. 9, sowie Rehmann, Arzneimittelgesetz, 4. Aufl. 2014, Vorbemerkung zu §§ 38 bis 39d, Rn. 1.
Nach § 39 Abs. 2 Nr. 7a AMG ist die Registrierung zu versagen, wenn die Anwendung der einzelnen Wirkstoffe als homöopathisches oder anthroposophisches Arzneimittel nicht allgemein bekannt ist. Insoweit reicht es bei einem Komplexmittel aus, dass dessen einzelne Wirkstoffe in der jeweiligen Therapierichtung allgemein bekannt sind.
Vgl. Pannenbecker, in: Kügel/Müller/Hofmann, Arzneimittelgesetz, 2. Aufl. 2016, § 39 Rn. 33, und Rehmann, Arzneimittelgesetz, 4. Aufl. 2014, § 39 Rn. 13.
Dieser Regelung kann entnommen werden, dass die Möglichkeit der Registrierung auch für anthroposophische Arzneimittel gilt.
Vgl. insoweit auch EuGH, Urteil vom 20. September 2007 – C-84/06 –, juris, Rn. 27 ff., wonach (nicht homöopathisch zubereitete) anthroposophische Arzneimittel nach dem Gemeinschaftsrecht nur in Verkehr gebracht werden dürfen, wenn sie nach einem der in Art. 6 der Richtlinie 2001/83/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 6. November 2011 zur Schaffung eines Gemeinschaftskodexes für Humanarzneimittel genannten Verfahren zugelassen worden sind; dazu, dass für sonstige (nicht homöopathische oder traditionelle pflanzliche) anthroposophische Arzneimittel die allgemeinen Zulassungsbestimmungen gelten, vgl. Rehmann, Arzneimittelgesetz, 4. Aufl. 2014, Vorbemerkung zu §§38 bis 39d, Rn. 3.
Es kann deshalb nach dem Vorstehenden festgehalten werden, dass der Gesetzgeber mit dem Registrierungsverfahren bewusst den Marktzugang für diejenigen anthroposophischen und homöopathischen Arzneimittel erleichtert hat, deren therapeutische Wirksamkeit objektiv nicht nachweisbar ist,
vgl. Rehmann, Arzneimittelgesetz, 4. Aufl. 2014, Vorbemerkung zu §§ 38 – 39d, Rn. 1,
für deren Wirksamkeit also nicht einmal (hinreichend) die medizinischen Erfahrungen der jeweiligen besonderen Therapierichtung streiten.
(b) Auch der Umstand, dass nach § 2 Abs. 1 Satz 2 SGB V Behandlungsmethoden, Arznei- und Heilmittel der besonderen Therapierichtungen im Bereich der gesetzlichen Krankenversicherungen nicht ausgeschlossen sind, sagt nichts über deren allgemeine wissenschaftliche Anerkennung aus. Dasselbe gilt bezüglich der Möglichkeit der Erstattungsfähigkeit anthroposophischer Arzneimittel in privaten Krankenversicherungen.
bb) Die fehlende wissenschaftliche Anerkennung stellt eine hinreichende, den Anforderungen des Art. 3 Abs. 1 GG entsprechende Rechtfertigung für den Ausschluss derartiger Arzneimittel von der Beihilfefähigkeit dar. Im Gegensatz zu wissenschaftlich anerkannten Arzneimitteln kann bei Arzneimitteln ohne eine solche Anerkennung nicht mit der notwendigen Sicherheit erwartet werden, dass sie die gewünschte Wirkung erzielen und damit hinreichende Gewähr für einen raschen Behandlungserfolg bieten.
b) Der Ausschluss von Aufwendungen für Arzneimittel der besonderen Therapierichtungen von der Beihilfefähigkeit verstößt auch nicht aus Gründen der Gleichbehandlung der beihilfeberechtigten Beamten bzw. Versorgungsempfängern mit den gesetzlich Versicherten gegen Art. 3 GG. Das gilt unabhängig davon, ob die konkret in Rede stehenden Arzneimittel – wie vom Kläger behauptet – tatsächlich in der gesetzlichen Krankenversicherung erstattungsfähig wären bzw. tatsächlich erstattet würden. Die Sicherungssysteme „gesetzliche Krankenversicherung“ und „private Eigenvorsorge mit ergänzender Beihilfe“ weisen grundlegende Strukturunterschiede auf. Sie unterscheiden sich im Hinblick auf die verfassungsrechtliche Verankerung, die Finanzierung, die Leistungsvoraussetzungen, das Leistungsspektrum und die Leistungsformen. Aus diesem Grund wird das Gebot der Gleichbehandlung gemäß Art. 3 Abs. 1 GG durch Unterschiede bei der Leistungsgewährung in aller Regel nicht verletzt.
Vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 13. Februar 2008 – 2 BvR 613/06 –, juris, Rn. 19, BVerwG, Urteile vom 26. Juni 2008 – 2 C 2.07 –, juris, Rn. 18, sowie vom 5. Mai 2010 – 2 C 12.10 –, juris, Rn. 17, sowie OVG NRW, Urteil vom 29. August 2017 – 1 A 3005/15 –, juris, Rn. 89.
2. Der ausnahmslose Ausschluss von Aufwendungen für Arzneimittel der besonderen Therapierichtungen verstößt auch nicht gegen die Fürsorgepflicht des Dienstherrn, die als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums verfassungsrechtlich geschützt ist.
a) Der Ausschluss der Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für – wie hier – wissenschaftlich nicht anerkannte Behandlungsmethoden ist grundsätzlich – von Sonderfällen abgesehen – nicht fürsorgepflichtwidrig. Hinsichtlich der Beihilferegelungen im Einzelnen steht dem Normgeber bzw. dem Dienstherrn ein Gestaltungsspielraum zu, innerhalb dessen er die Voraussetzungen, den Umfang sowie die Art und Weise dieser speziellen Fürsorge bestimmen kann. Von Verfassungs wegen fordert die Fürsorgepflicht nicht den Ausgleich jeglicher aus Anlass von Krankheitsfällen entstandener Aufwendungen und auch nicht deren Erstattung in jeweils vollem Umfange. Insbesondere ist die Fürsorgepflicht nicht dadurch verletzt, dass der Normgeber nur die notwendigen Aufwendungen in angemessenem Umfang als beihilfefähig anerkennt. Zwar wird bei der Prüfung der Notwendigkeit regelmäßig der Beurteilung des Arztes zu folgen sein. Eine Ausnahme gilt jedoch für wissenschaftlich nicht anerkannte Heilmethoden. Die Gewährung von Beihilfen, die aus allgemeinen Steuergeldern finanziert werden, gründet nämlich auf der Erwartung, dass die Heilbehandlung zweckmäßig, effektiv und sicher ist und daher hinreichende Gewähr für einen raschen Behandlungserfolg bietet. Aus der Sicht des Dienstherrn ist es deshalb nicht ohne Belang, ob die von ihm (mit-)finanzierte Behandlung Erfolg verspricht oder nicht. Dass das öffentliche Interesse an einer effektiven und sparsamen Verwendung von Steuergeldern eine Begrenzung der Beihilfe auf erfolgversprechende Heilbehandlungen zulässt, ist in der Rechtsprechung seit langem anerkannt. Diesen von der Rechtsprechung entwickelten Grundsatz gestalten die Normen, die Aufwendungen für eine nicht wissenschaftlich anerkannte Heilbehandlung von der Beihilfefähigkeit ausschließen (hier: § 4 Abs. 1 Nr. 7 Satz 5 BVO NRW), normativ aus und präzisieren den Begriff notwendiger Aufwendungen (hier nach § 3 Abs. 1 BVO NRW).
Vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Juni 1995 – 2 C 15.94 –, juris, Rn. 18 f., OVG NRW, Urteil vom 19. Oktober 2017 – 1 A 1712/14 –, juris, Rn. 146.
b) Allerdings kann das von der Fürsorgepflicht getragene Gebot, zu notwendigen Aufwendungen eine Beihilfe zu leisten, den Dienstherrn in Ausnahmefällen auch dazu verpflichten, die Kosten einer wissenschaftlich nicht allgemein anerkannten Behandlungsmethode nach den jeweiligen Bemessungssätzen zu erstatten. Diese Verpflichtung besteht u. a. dann, wenn – erstens – zur Behandlung einer lebensbedrohlichen oder regelmäßig tödlich verlaufenden Erkrankung gerade keine allgemein anerkannten, dem medizinischen Standard entsprechenden Therapien zur Verfügung stehen (Nichtexistenz, Kontraindikation) oder bei dem Beamten bereits ohne Erfolg angewendet worden sind und wenn – zweitens – mit der wissenschaftlich nicht anerkannten Behandlungsmethode eine nicht ganz entfernt liegende Aussicht auf Heilung oder zumindest auf eine spürbare positive Einwirkung auf den Krankheitsverlauf verbunden ist.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. August 2007– 2 B 37.07 –, juris, Rn. 6, und Urteil vom 29. Juni 1995 – 2 C 15.94 –, juris, Rn. 20, OVG NRW, Urteil vom 19. Oktober 2017 – 1 A 1712/14 – juris, Rn. 148.
Diese Voraussetzungen sind vorliegend nicht erfüllt. Der Kläger hat weder substantiiert dargelegt noch ist es ansonsten ersichtlich, dass er unter Erkrankungen leidet, die lebensbedrohlich oder regelmäßig tödlich verlaufen, und dass es für diese Erkrankungen keine wissenschaftlich allgemein anerkannten Behandlungsmethoden gäbe.
c) Der ausnahmslose Ausschluss von Arzneimitteln der besonderen Therapierichtungen von der Beihilfefähigkeit verstößt auch nicht deshalb gegen die Fürsorgepflicht des Dienstherrn, weil es der Beklagte vorliegend unterlassen hat, insoweit eine Härtefallregelung zu treffen.
Zwar ist eine solche Härtefallregelung beim Ausschluss von Behandlungsmethoden oder Arzneimitteln von der Beihilfefähigkeit grundsätzlich geboten. Denn die verfassungsrechtliche Fürsorgepflicht hält den Dienstherrn regelmäßig dazu an, Beihilfe für notwendige und angemessene Aufwendungen im Krankheitsfall nicht ohne Rücksicht auf die wirtschaftlichen Folgen für den Beamten auszuschließen. Er muss im Blick behalten, dass der amtsangemessene Lebensunterhalt des Beamten und seiner Familie nicht gefährdet werden darf.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Mai 2010 – 2 C 12.10 –, juris, Rn. 15 f. m. w. N.
Allerdings führt das Unterlassen einer Regelung für Härtefälle nicht dazu, dass ein auf triftigen Gründen und damit zulässiger Ausschluss bestimmter Behandlungsmethoden und Arzneimittel von der Beihilfefähigkeit fürsorgepflicht- und damit rechtswidrig wäre. Vielmehr gebietet ein solches Unterlassen die Anwendung einer Härtefallregelung unmittelbar aus der Fürsorgepflicht des Dienstherrn.
Vgl. etwa BVerwG, Urteile vom 5. Mai 2010 – 2 C 12.10 –, juris, Rn. 14 ff., und vom 24. Februar 2011 – 2 C 9.10 –, juris, Rn. 13 ff.
Vorliegend bedarf es keiner Entscheidung darüber, ob der erst seit dem Kalenderjahr 2014 geltende Ausschluss der Aufwendungen für Arzneimittel der besonderen Therapierichtungen auch bei der Belastungsgrenze von Beihilfeberechtigten nach der Härtefallregelung des § 15 Abs. 3 Satz 2 BVO NRW rechtmäßig ist. Im Hinblick darauf, dass die hier streitigen Aufwendungen des Klägers im Kalenderjahr 2013 entstanden sind, hat der Beklagte ihm mit Schriftsatz vom 18. November 2015 der Senatsrechtsprechung folgend (u. a. das Urteil gleichen Rubrums vom 12. September 2014 – 1 A 1601/13 –, juris) auch zugesagt, die Aufwendungen für die vorliegend streitgegenständlichen Arzneimittel in die Berechnung seiner Belastungsgrenze miteinzubeziehen und ihm insoweit jedenfalls teilweise Beihilfe zu gewähren. Dieser mögliche Härtefallanspruch des Klägers ist jedoch – wie das Verwaltungsgericht zu Recht angenommen hat – vorliegend nicht streitgegenständlich.
Zur Vermeidung weiterer Rechtsstreitigkeiten weist der Senat darauf hin, dass die angesprochene, hier noch nicht einschlägige Ausschlussregelung des § 15 Abs. 3 Satz 2 BVO NRW rechtlich nicht zu beanstanden sein dürfte. Die Härtefallregelungen des § 15 Abs. 1 BVO NRW und auch des – hier einschlägigen – § 15 Abs. 3 BVO NRW wollen den Beihilfeberechtigten vor solchen übermäßigen finanziellen Belastungen schützen, die sich bei einer wiederholten oder kumulierten Anwendung für sich genommen nicht zu beanstandender beihilferechtlicher Begrenzungsregelungen im Kalenderjahr ergeben. Sie tragen insoweit der in Art. 33 Abs. 5 GG verankerten Fürsorgepflicht Rechnung, die – wie bereits ausgeführt – den Dienstherrn dazu anhält, Beihilfe für notwendige und angemessene Aufwendungen im Krankheitsfall nicht ohne Rücksicht auf die wirtschaftlichen Folgen für den Beamten auszuschließen. Solche Aufwendungen dürften aber bei der Behandlung mit anthroposophischen Arzneimitteln nicht in Rede stehen mit der Folge, dass sie im Rahmen der Härtefallregelung des § 15 Abs. 3 BVO NRW aller Voraussicht nach unberücksichtigt bleiben dürfen. Ist nämlich – wie dargelegt – die Wirksamkeit anthroposophischer Arzneimittel nicht im Ansatz evidenzbasiert nachgewiesen, so werden Aufwendungen für eine entsprechende Behandlung nicht „notwendig“ sein können. Das betrifft auch die Aufwendungen für eine wissenschaftlich nicht allgemein anerkannte Behandlungsmethode, zu denen der Dienstherr ausnahmsweise (s. o. II. 2. b)) eine Beihilfe zu leisten hat. Denn angesichts des fehlenden Wirksamkeitsnachweises dürfte es auch keine Anhaltspunkte dafür geben können, dass mit einer Behandlung mit anthroposophischen Arzneimitteln im Einzelfall eine nicht ganz entfernte Aussicht auf Heilung oder zumindest auf eine spürbare positive Einwirkung auf den Krankheitsverlauf verbunden sein kann.
3. Der ausnahmslose Ausschluss von Arzneimitteln der besonderen Therapierichtungen von der Beihilfefähigkeit verstößt auch nicht gegen den Wissenschafts- bzw. Methodenpluralismus. Ein Grundsatz, der besagt, dass Aufwendungen für medizinische Behandlungsmethoden aus unterschiedlichen wissenschaftlichen Richtungen unabhängig von einen nachweisbaren Nutzen auch im Beihilfenrecht stets zu erstatten wären, existiert entgegen der Annahme des Klägers nicht. Ein solcher Grundsatz folgt insbesondere nicht aus dem Grundrecht der Wissenschaftsfreiheit nach Art. 5 Abs. 3 GG. Der Schutzbereich dieses Grundrechts wird nicht unmittelbar durch die Entscheidung der Frage tangiert, in Bezug auf welche Behandlungsmethoden im Rahmen der Gewährung von Beihilfen Aufwendungen zu erstatten sind, und ein allenfalls denkbarer mittelbarer Eingriff in die Wissenschaftsfreiheit wäre jedenfalls gerechtfertigt.
Vgl. insoweit näher: OVG NRW, Urteil vom 19. Oktober 2017 – 1 A 1712/14 –, juris, Rn. 121 bis 126 m. w. N.
Maßgeblich ist insoweit vielmehr allein die aus Art. 33 Abs. 5 GG entspringende Fürsorgepflicht des Dienstherrn. Auch der Umstand, dass sich der Bundesgesetzgeber im Rahmen des Arzneimittelrechts im AMG und auch bei der gesetzlichen Krankenversicherung nach dem SGB V nicht auf bestimmte Therapierichtungen festlegen und im Sinne eines „Wissenschaftspluralismus“ den Wettstreit der miteinander konkurrierenden Therapierichtungen nicht allgemein verbindlich entscheiden wollte (vgl. BT-Drs. 7/5091 S. 6), gibt nichts für das Beihilfenrecht her. Hierbei handelt es sich, wie aus der vorgenannten Drucksache deutlich wird und der Senat auch schon weiter oben ausgeführt hat, allein um eine politische Entscheidung ohne eine irgendwie geartete rechtliche Bindungswirkung für andere Rechtsgebiete.
4. Der Ausschluss von Arzneimitteln der besonderen Therapierichtungen von der Beihilfefähigkeit greift auch nicht ungerechtfertigt in die persönlichen Wertentscheidungen der betroffenen Beamten für oder gegen bestimmte medizinische Behandlungsmethoden ein. Ungeachtet dessen, dass es den Betroffenen trotz des Ausschlusses der Arzneimittel von der Beihilfefähigkeit unbenommen bleibt, sich für oder gegen bestimmte Behandlungsmethoden zu entscheiden, knüpft dieses Vorbringen nicht an die zu beachtenden Vorgaben des Gleichheitssatzes aus Art. 3 Abs. 1 GG oder der aus Art. 33 Abs. 5 GG zu entnehmenden Fürsorgepflicht des Dienstherrn an. Soweit der Kläger mit seinem Vorbringen der Sache nach einen Verstoß gegen die allgemeine Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG geltend macht, kann dahinstehen, ob ein solcher Eingriff tatsächlich gegeben ist. Denn jedenfalls würde hieraus keine Pflicht des Dienstherrn zur Beihilfengewährung folgen.
III. Dem Kläger steht ein Anspruch auf die von ihm begehrte Beihilfengewährung auch nicht aufgrund von einzelfallbezogenen Erwägungen zu.
1. Der Kläger kann einen Anspruch auf Anerkennung der Aufwendungen für die streitgegenständlichen Arzneimittel im Rahmen der Beihilfe nicht aus Vertrauensschutzgesichtspunkten herleiten. Denn die Ablehnung der Beihilfen durch den Beklagten ist darauf zurückzuführen, dass die BVO NRW durch die Zweite Verordnung zur Änderung der Beihilfenverordnung NRW vom 9. Dezember 2012 (GV. NRW. S. 642) mit Wirkung ab dem 1. Januar 2013 geändert wurde. Dessen ungeachtet ergibt sich auch aus einer Gewährung von Beihilfen für dieselben Arzneimittel in der Vergangenheit kein Anspruch, dass die Aufwendungen für diese Arzneimittel entgegen den Voraussetzungen der BVO NRW weiterhin als beihilfefähig behandelt werden. Da jeder Beihilfeantrag regelmäßig ein neues, in sich abgeschlossenes Verwaltungsverfahren eröffnet, begründet eine frühere Bewilligung ohne das Hinzutreten weiterer Umstände keinen Anspruch auf entsprechende zukünftige Entscheidungen. Insbesondere kann der Gewährung einer Beihilfe zu einer bereits erfolgten Aufwendung für sich allein regelmäßig keine Bindung der gewährenden Behörde entnommen werden, auch zukünftig in gleicher Weise zu entscheiden.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. April 2008 – 6 A 2242/05 –, juris, Rn. 41.
2. Schließlich kann auch der Umstand, dass die vom Kläger verwendeten Arzneimittel der anthroposophischen Therapierichtung nach seiner eigenen Auffassung bei ihm erfolgreich eingesetzt wurden, einen Anspruch auf Gewährung von Beihilfen für diese Arzneimittel nicht begründen. Im Rahmen des Beihilferechts kommt es nicht darauf an, ob eine wissenschaftlich nicht allgemein anerkannte Behandlungsmethode im konkreten Einzelfall zu einem therapeutischen Erfolg geführt hat. Eine „Erfolgsabhängigkeit“ ist dem Beihilferecht fremd.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Juni 1995 – 2 C 15.94 –, juris, Rn. 21, und OVG NRW, Urteil vom 24. Januar 2011 – 1 A 527/08 –, juris, Rn. 60 f., m. w. N.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 711 der Zivilprozessordnung.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO und des § 127 BRRG nicht gegeben sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 21 bis 37 AMG
§§ 38 bis 39d AMG
§ 2 Arzneimittelgesetz
§ 38 AMG
§ 167 VwGO
§ 127 BRRG
§ 4 Nr. 7 Satz 5 BVO
§ 4 Abs. 1 Nr. 7 letzter Satz BVO
§ 4 Abs. 1 Nr. 7 BVO
§ 4 Abs. 1 Nr. 7 Satz 5 BVO
§ 4 Abs. 1 Nr. 7 BVO
§ 4 Abs. 1 Nr. 7 Satz 5 BVO
§ 15 Abs. 1 BVO
§ 34 Abs. 1 Satz 5, Abs. 2 und Satz 3 SGB V
§ 113 Abs. 5 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 75 Abs. 3 Nr. 1 LBG NRW
§ 4 Abs. 1 Nr. 7 BVO
§ 4 Abs. 1 Nr. 7 Satz 4 BVO
§ 4 Abs. 1 Nr. 7 Satz 5 BVO
§ 4 Abs. 1 Nr. 7 Satz 5 BVO
§ 3 Abs. 1 BVO
§ 77 Abs. 8 Satz 1, Satz 2 Nr. 2 lit. c BVO
§ 4 Abs. 33 AMG
§ 25 Abs. 2 Satz 4 AMG
§ 38 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 1 AMG
§ 38 Abs. 1 Satz 1 AMG
§ 39 Abs. 2 Nr. 6 AMG
§ 39 Abs. 2 AMG
§ 25 Abs. 2 Satz 1 und 3 AMG
§ 39 Abs. 2 Nr. 7a AMG
§ 2 Abs. 1 Satz 2 SGB V
§ 15 Abs. 3 Satz 2 BVO
§ 15 Abs. 1 BVO
§ 15 Abs. 3 BVO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 711 der Zivilprozessordnung
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 77 Abs. 3 Spiegelstrich 1 und Abs. 8 Satz 1, Satz 2 Nr. 2 lit. c) des Landesbeamtengesetzes
§ 4 Abs. 1 Nr. 7 der Verordnung
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 3 GG
Art. 33 Abs. 5 GG
Art. 5 Abs. 3 GG
Art. 33 Abs. 5 GG
Art. 2 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 26 K 7020/11
1 A 501/09
5 C 4.12
2 C 19.06
1 A 2044/15
1 A 1127/11
1 RK 28/95
B 1 A 1/03
VI R 27/13
1 A 953/15
2 C 12.10
1 A 1463/15
2 C 12.10
2 C 9.10
3 A 1795/08
1 A 1328/08
1 A 565/09
1 A 498/09
1 A 335/09
1 A 1601/13
1 A 349/09
2 C 15.94
2 C 24.97
2 C 26.02
2 B 65.04
1 A 1012/12
1 A 1048/05
1 A 1712/14
6 A 2242/05
7 K 6001/12
2 BvR 613/06
2 C 2.07
1 A 3005/15
2 B 37.07
1 A 1601/13
1 A 1712/14
1 A 527/08