Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-11-18, Aktenzeichen 7 K 8670/99
ECLI: ECLI:DE:VGK:2008:1118.7K8670.99.00

Tenor:
Die Auflage unter Nr. 4 im Verlängerungsbescheid vom 22.02.1999 in der durch Schriftsatz vom 22.05.2008 geänderten Fassung und die Auflage zur Dosierung aus dem Schriftsatz der Beklagten vom 22.05.2008 in der durch Schriftsatz der Beklagten vom 06.09.2008 geänderten Fassung werden aufgehoben. Die Beklagte wird verpflichtet, die Verlängerung der Zulassung des homöopathischen Arzneimittels „ I. S", Salbe, gemäß dem Verlängerungsantrag vom 20.05.1998 zu erteilen.
Die Beklagte hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht die Klägerin zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Rechtsvorgängerin der Klägerin stellte am 17.03.1989 einen Antrag auf Zulassung des streitgegenständlichen homöopathischen Arzneimittels in der Darreichungsform Salbe mit dem allein wirksamen Bestandteil Hamamelis virginiana Urtinktur mit dem Anwendungsgebiet: Die Anwendungsgebiete entsprechen dem homöopathischen Arzneimittelbild. Dazu gehören: Krampfadern; Haut- und Schleimhautblutungen. Als Dosierung war angegeben: Soweit nicht anders verordnet Salbe 1 bis 2 mal täglich auf die betroffenen Hautbezirke auftragen. Die Angaben im Antrag entsprachen der Monografie zu Hamamelis virginiana vom 12.12.1985 (BAnz. Nr. 29 a vom 12.02.1986). Der Klägerin wurde mit Zulassungsbescheid vom 19.11.1993 die Zulassung für das streitgegenständliche Arzneimittel erteilt.
Sie beantragte am 20.05.1998 die Verlängerung der Zulassung für das Präparat.
Mit Bescheid vom 22.02.1999 wurde der Klägerin die Verlängerung der Zulassung für das streitgegenständliche Arzneimittel unter Auflagen erteilt. Gemäß 4 war danach folgender Hinweis aufzunehmen: Zur Anwendung des Arzneimittels bei Kindern liegen keine ausreichend dokumentierten Erfahrungen vor. Es soll deshalb bei Kindern unter 12 Jahren nicht angewendet werden. Zur Begründung wurde ausgeführt, es lägen zum Arzneimittel zur Anwendung bei Kindern unter 12 Jahren keine ausreichend dokumentierten Erfahrungen vor. Die Aufbereitungsmonografien der Kommission D seien stoffbezogen und nicht präparatebezogen erstellt worden. Die Nennung der Kinderdosierung in den Einzelmonografien belege daher nicht die Wirksamkeit und Unbedenklichkeit des homöopathischen Präparates bei Kindern. Hierzu seien präparatespezifische Unterlagen, die den Anforderungen des 5. Abschnitts der Arzneimittelprüfrichtlinie nach § 26 AMG genügten, vorzulegen gewesen. Zum einen seien Krampfadern keine typische Kinderindikation. Darüber hinaus sei die alleinige Therapie mit dem vorliegenden Arzneimittel in dieser Altersgruppe medizinisch nicht vertretbar, da „Haut- und Schleimhautblutungen" im Kindesalter vorkämen, die aber Zeichen einer schwerwiegenden Erkrankung (wie z. B. Waterhouse-Friderichsen-Syndrom) sein könnten und eine umfassende ärztliche Diagnostik und Therapie erforderten. In ihrem fristgemäß eingereichten Widerspruch trug die Klägerin vor, die Beurteilungskriterien nach § 31 Abs. 2 AMG für I. S hätten sich nicht geändert. Die Salbe habe fünf Jahre nach der Erteilung der Zulassung ohne Einschränkung für die Anwendung bei Kindern zur Verfügung gestanden. Es hätten sich keine neuen Bewertungsmerkmale ergeben, die die Einschränkung der Anwendung auf Erwachsene rechtfertigten. Man schlage die Aufnahme der folgenden Formulierung vor: Zur Anwendung des Arzneimittels bei Kindern ist ärztliche Erfahrung notwendig. Es soll deshalb bei Kindern unter 12 Jahren nicht ohne Rücksprache mit dem Arzt angewendet werden. Weiterhin schlage man hinsichtlich der Dosierung vor: Soll das Arzneimittel bei Kindern angewendet werden, ist die Dosierung vom Arzt festzulegen. Der Widerspruch der Klägerin wurde mit Widerspruchsbescheid vom 13.09.1999 zurückgewiesen. Zur Begründung wurde ausgeführt, die Klägerin habe die Anwendung des Inhaltsstoffs Hamamelis virginiana Urtinktur weder durch kinderheilkundliche homöopathische Fachliteratur noch durch präparatespezifische Unterlagen zur Anwendung bei Kindern unter 12 Jahren belegt. Aus diesem Grunde entspreche die angeordnete Auflage den für die Zulassung eingereichten Unterlagen und sei durch § 28 Abs. 2 Nr. 2 und Nr. 2 a AMG gedeckt. Die Monografien der Kommission D seien rein stoffbezogen erstellt worden. Die Beurteilung des konkreten Arzneimittels erfolge präparatespezifisch im jeweiligen Verfahren. Wenn das streitgegenständliche homöopathische Arzneimittel seit Jahren bei Kindern erfolgreich eingesetzt werde, seien die Erfahrungen zur Anwendung und zur Dosierung bei Kindern in Form von Anwendungsbeobachtungen oder in Form von Unterlagen zu ärztlichen Therapieerfahrungen zu dokumentieren. Der Bescheid wurde der Klägerin am 20.09.1999 zugestellt.
Die Klägerin hat am 19.10.1999 Klage erhoben, mit der sie sich gegen den sog. Kinderhinweis in der Anlage 1 unter Nr. 4 des Verlängerungsbescheides wendet.
Nachdem die Beteiligten sich über einen Vergleichsvorschlag des Gerichts nicht haben einigen können, ist das Verfahren mit Beschluss der Kammer vom 23.07.2004 im Hinblick auf die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zum sog. Kinderhinweis zunächst zum Ruhen gebracht worden.
Die Beklagte hat mit Schriftsatz vom 22.05.2008 die angefochtene Auflage 4 geändert in:
Unter Vorsichtsmaßnahmen ist folgende Formulierung aufzunehmen: Zur Anwendung des Arzneimittels bei Kindern liegen keine ausreichend dokumentierten Erfahrungen vor. Es soll deshalb bei Kindern unter 12 Jahren nur nach Rücksprache mit einem homöopathisch erfahrenen Arzt unter Berücksichtigen des homöopathischen Arzneimittelbildes angewendet werden.
sowie eine Dosierungsauflage für Kinder verfügt:
Die Dosierung bei Kindern erfolgt nach Anweisung des homöopathischen Arztes.
Nach Durchführung des Erörterungstermins vom 14.08.2008 hat die Beklagte mit Schriftsatz vom 06.09.2008 die Dosierung präzisiert in:
Die Dosierung bei Kindern erfolgt nach Anweisung des homöopathisch erfahrenen Arztes. ,
um einen „Gleichklang" mit dem Kinderhinweis unter Vorsichtsmaßnahmen sicherzustellen.
Zur Begründung ihrer Klage trägt die Klägerin vor: Die angefochtene Auflage in der Anlage 1 Ziffer 4 enthalte auch in ihrer geänderten Form einen Anwendungsausschluss für Kinder, die das apothekenpflichtige Arzneimittel bisher im Rahmen der Selbstmedikation - z.B. auf Empfehlung des Apothekers, des Heilpraktikers oder des homöopathisch nicht erfahrenen Arztes - eingenommen hätten. Nur eine Minderheit von Kindern, die das Arzneimittel nach Rücksprache mit dem „homöopathisch erfahrenen Arzt" einnähmen, bleibe von der Anwendung nicht ausgenommen. Da somit der überwiegende Anteil der Kinder unter 12 Jahren von der Anwendung ausgenommen bleibe, sei die im gerichtlichen Verfahren geänderte Auflage rechtlich nicht anders zu behandeln als die Auflage in ihrer ursprünglichen Fassung. Die formal als Auflage deklarierte Einschränkung der Anwendung sei aufzuheben, weil sie nicht von der Ermächtigungsgrundlage des § 28 Abs. 2 Nr. 1 a und Nr. 2 a AMG gedeckt sei, da es an einer unmittelbaren oder mittelbaren Gefährdung fehle. Eine rein abstrakte Gefahr genüge nicht für die Auflagenermächtigung nach § 28 Abs. 2 Nr. 1 a und Nr. 2 a AMG.
Die Klägerin habe einen Anspruch auf Verlängerung der Zulassung ohne Einschränkung hinsichtlich der Personengruppe. Dieser Anspruch ergebe sich aus § 31 Abs. 3 AMG, da in dieser Vorschrift die Gründe für die Versagung oder Teilversagung einer Verlängerung der Zulassung abschließend geregelt seien und die dort aufgeführten Versagungsgründe nicht vorlägen. So stehe dem Versagungsgrund des § 25 Abs. 2 Nr. 5 AMG (Bedenklichkeit) entgegen, dass das Arzneimittel der einschlägigen Aufbereitungsmonografie entspreche und ein vergleichbarer Ausschluss in der Monographie nicht vorgesehen sei. Widerrufs- und Rücknahmegründe nach § 30 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 AMG sowie § 30 Abs. 2 Nr. 1 und Nr. 2 AMG, auf die in § 31 Abs. 3 AMG verwiesen werde, lägen erkennbar nicht vor. Die Voraussetzung des § 30 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 AMG (fehlende therapeutische Wirksamkeit) sei nicht gegeben. Die therapeutische Wirksamkeit fehle nämlich nur dann, wenn feststehe, dass sich mit dem Arzneimittel keine therapeutischen Ergebnisse erzielen ließen. Im Verlängerungsverfahren liege die Darlegungslast und die Beweislast für das Fehlen bei der Zulassungsbehörde. Den Beweis für das Fehlen der therapeutischen Wirksamkeit habe die Beklagte aber im Verlänge- rungsverfahren nicht geführt. Vielmehr sei durch die einschlägige Monographie und ergänzend durch die von der Klägerin im Klageverfahren vorgelegte und ausgewertete Literatur - Markus Wiesenauer, Michael Elies, Pädiatrische Praxis der Homöopathie, 3. Auflage, sowie Dana Ullmann, Homöopathie für Kinder; Erkrankungen bei Kindern naturgemäß behandeln; Ein Hausbuch für Eltern, 1. Auflage, 1993, - die Wirksamkeit des Arzneimittels auch für Kinder zureichend begründet. Die von der Beklagten diskutierte Frage, ob die vorgelegten Unterlagen der Klägerin ausreichten, um die Vorgaben der Bewertungskriterien zu erfüllen, sei irrelevant, da die Klägerin im Verlängerungsverfahren nur einen Beurteilungsbericht nach 31 Abs. 2 AMG mit den Angaben zu möglichen Änderungen der Beurteilungsmerkmale nicht aber wissenschaftliches Erkenntnismaterial vorzulegen habe. Die Klägerin habe den erforderlichen Beurteilungsbericht vorgelegt. Darüber hinaus sei sie nicht zur Vorlage weiterer Unterlagen für die Anwendbarkeit bei Kindern unter 12 Jahren oder eines Nachweises für die Richtigkeit der bereits zugelassenen Dosierung verpflichtet gewesen. Ein ungünstiges Nutzen-Risiko-Verhältnis gemäß § 30 Abs. 1 i.V.m. § 25 Abs. 2 Nr. 5 AMG liege nicht vor. Wie das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil vom 21.06.2007 - 3 C 39/06 - , entschieden habe, seien im Rahmen der Nachzulassung keine Unterlagen zur Toxikologie und Verträglichkeit vorzulegen gewesen. Das streitgegenständliche Arzneimittel sei seit 1993 unbeanstandet im Verkehr und auch bei Kindern angewendet worden. Trotz millionenfachen Verkaufs habe es nur eine UAW Meldung im Jahre 1993 - Juckreiz bei einem Erwachsenen - gegeben. Diese Anwendungserfahrungen zeigten, dass das Arzneimittel auch bei Kindern sicher sei. Eine konkrete Gefahr liege nicht vor. Da sich seit der Erteilung der Zulassung die Nutzen-Risiko-Bewertung des Arzneimittels in keiner Weise geändert habe, bleibe für eine Teilversagung der Verlängerung kein Raum. Frau Dr. med. Ulrike Keim weise in ihrer medizinischen Stellungnahme vom 31.10.2008 letztendlich nach, dass die von der Beklagten im Schriftsatz vom 06.09.2008 aufgezählten Erkrankungen auch aus medizinischer Sicht die geforderte Rücksprache mit dem homöopathisch erfahrenen Arzt nicht rechtfertigten. In keinem Fall führe eine mögliche Therapie mit dem Arzneimittel ohne vorherige ärztliche Aussprache zu einer Gefährdung des Kindes.
Soweit die Vorschrift des § 31 Abs. 3 AMG auf die Bestimmung in § 30 Abs. 2 Nr. 2 AMG verweise, stehe die Versagung der Verlängerung im Ermessen der Behörde. Die danach geforderte Ermessensausübung müsse sich an Art. 3 GG orientieren sowie an den gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben in Art. 10 der Richtlinie 65/65/WEWG (jetzt Art. 22 und 24 der Richtlinie 2001/83/EG). Die Berücksichtigung dieser Kriterien ergebe eine so starke Reduzierung des Ermessensspielraums, dass eine Versagung der Zulassungsverlängerung rechtswidrig sei.
Die Klägerin habe zudem Auflagen zur Verschlimmerung der Beschwerden und zur Einholung ärztlichen Rates (A 6 und A 7) akzeptiert und durch diese Vorgaben sichergestellt, dass Patienten (auch Kinder) bei Komplikationen oder bei längerer Behandlungsbedürftigkeit den Arzt aufsuchten.
Selbst wenn man jedoch die Teilversagung betreffend die Kinder unter 12 Jahren für zulässig hielte, sei der Verweis auf die Einschaltung eines homöopathisch erfahrenen Arztes rechtswidrig. Der Begriff des homöopathisch erfahrenen Arztes sei weder in der Rechtsordnung definiert noch allgemein bekannt. Die Auflage verstoße damit gegen den Bestimmtheitsgrundsatz. Sie widerspreche in ihrer Beschränkung auch den heilberufsrechtlichen Vorgaben, da Ärzte und Heilpraktiker alle Handlungen vornehmen dürften, die zur Ausübung der Heilkunde gehörten. Der Kreis der heilberuflichen Ansprechpartner könne daher nicht auf den homöopathisch erfahrenen Arzt beschränkt werden.
Die im Klageverfahren geänderte Dosierungsvorgabe sei nicht durch die Auflagenkompetenz des § 28 AMG gedeckt. § 28 Abs. 2 Nr. 3 AMG scheide als Ermächtigungsgrundlage aus, weil die Vorgabe nicht die Einhaltung der formalen Vorgaben der §§ 10, 11 und 11 a AMG sicherstellen solle. Die Vorgabe könne auch nicht auf § 28 Abs. 2 Nr. 2 a AMG gestützt werden, da sie nicht erforderlich sei, um eine unmittelbare oder mittelbare Gefahr der Gesundheit zu verhindern. Die Dosierungsauflage könne auch als Teilversagung keinen Bestand haben. Die Dosierung sei integraler Bestandteil der Zulassungsentscheidung. Da sie erst nach Abschluss des Verlängerungsverfahrens erfolgt sei, sei sie nicht nach § 31 Abs. 3 AMG sondern nach § 30 AMG zu beurteilen. Der Dosierungshinweis genüge nicht den an die Dosierung zu stellenden Anforderungen, weil essentielle Angaben (Mengenangaben, Dauer der Anwendung) fehlten. Soweit die Anweisung eines homöopathisch erfahrenen Arztes einzuholen sei, sei die Auflage unbestimmt. Der Einwand der Beklagten, die Klägerin habe die Kinderdosierung nicht wissenschaftlich belegt, sei in fachlicher Hinsicht unzutreffend. Es handele sich vorliegend nämlich um ein Arzneimittel in der Darreichungsform Salbe. Die Salbe sei nach Dosierungsanleitung im Zulassungsbescheid „1 - 2 x täglich auf die betroffenen Hautbezirke aufzutragen".
Die Dosierungsvorgabe sei in Zusammenschau mit der jetzt geänderten Auflage zu Kindern die abgeschwächte Fortsetzung der ursprünglichen Kinderauflage, deren Rechtswidrigkeit das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 21.06.2007 bereits festgestellt habe.
Nach § 25 Abs. 7 AMG sei die Kommission D bei der Entscheidung über die Verlängerung einer Neuzulassung nicht zu beteiligen. Denn insoweit habe der Gesetzgeber der Kommission D keine Kompetenzen eingeräumt. (So auch VG Köln, Urteil vom 26.08.2007 - 7 K 238/06 -).
Die Klägerin beantragt,
die Auflage unter Nr. 4 im Verlängerungsbescheid vom 22.02.1999 in der durch Schriftsatz vom 22.05.2008 geänderten Fassung und den Widerspruchsbescheid vom 13.09.1999 sowie die Auflage zur Dosierung aus dem Schriftsatz der Beklagten vom 22.05.2008 in der durch Schriftsatz der Beklagten vom 06.09.2008 geänderten Fassung aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, die Verlängerung der Zulassung antragsgemäß zu erteilen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie trägt vor: Die im Klageverfahren geänderte Auflage 4 werde auf § 28 Abs. 2 a i.V.m. § 11 Abs. 1 Satz 6 AMG gestützt. Auflagen könnten nachträglich oder wie hier im Zusammenhang mit der Verlängerung nach § 31 AMG angeordnet werden. Die nach § 11 Abs. 1 Satz 6 AMG in der Gebrauchsinformation aufzunehmende erforderliche Information über die besondere Situation bestimmter Personengruppen stehe allein unter der Voraussetzung, dass die Eingehung auf die besondere Situation bestimmter Personengruppen nach dem jeweiligen Stand der wissenschaftlichen Erkenntnis erforderlich sei. Weitergehende Anforderungen an den Inhalt dieser Angaben ergäben sich aus der Vorschrift nicht, so dass es grundsätzlich freigestellt sei, in welcher Weise auf die Bedürfnisse besonderer Personengruppen einzugehen sei. Die Formulierung dürfte daher grundsätzlich von der Auflagenermächtigung des AMG gedeckt sein. Eine zu enge Auffassung der Auflagenbefugnis würde dazu füh- ren, dass die vom Wortlaut weit gefasste Auflagenbefugnis leer laufen würde und letztlich auf die Übereinstimmung der Informationstexte mit der Zulassungsentscheidung reduziert würde. Komme der pharmazeutische Unternehmer seiner Verpflichtung, einen Kinderhinweis aufzunehmen, nicht nach, könne dies durch die behördlicherseits angeordnete Verpflichtung zur Aufnahme einer auf eine Personengruppe bezogenen Angabe ausgeräumt werden, wenn dies nach dem aktuellen wissenschaftlichen Erkenntnisstand erforderlich sei. Hier sei der Hinweis nach dem aktuellen wissenschaftlichen Erkenntnisstand erforderlich, um eine Gefahr bei der Selbstmedikation des Arzneimittels bei Kindern in dem beanspruchten Anwendungsbereich auszuschließen. Der wissenschaftliche Erkenntnisstand habe sich hinsichtlich der Anwendbarkeit von Arzneimitteln bei Kindern seit dem Jahre 1993 erheblich geändert. Es entspreche dem aktuellen wissenschaftlichen Erkenntnisstand, dass die Kenntnisse bei der Anwendung bei Erwachsenen nicht auf die Anwendung bei Kindern übertragen werden könnten. Das vorgelegte präparatespezifische Erkenntnismaterial beziehe sich ausschließlich auf Erwachsene. Zudem mangele es an einer Dosierungsangabe für Kinder. Die Anwendung bei Kindern müsse daher an bestimmte Vorsichtsmaßnahmen geknüpft werden. Die Beklagte sowie die gesetzlich zu beteiligende Kommission D seien daher der fachlichen Überzeugung, dass eine uneingeschränkte Anwendungsempfehlung bei Kindern - vor allem im Hinblick auf das beanspruchte Anwendungsgebiet - nicht akzeptabel sei.
Eine Teilversagung liege nicht vor. Durch den geänderten Hinweis würden Kinder unter 12 Jahren gerade nicht von der Anwendung ausgeschlossen. Vielmehr diene der Hinweis dazu, eine Fehlmedikation durch den Anwender auszuschließen. Da zur Anwendung bei Kindern von der Klägerin bislang kein ausreichendes präparatespezifisches Erkenntnismaterial vorgelegt worden sei und im Antrag der Klägerin auch keine Kinderdosierung vorgesehen sei, komme eine Selbstmedikation bei Kindern nicht in Betracht. Aus den Anwendungsgebieten „Krampfadern, Haut- und Schleimhautblutungen" ergäben sich für Kinder und Erwachsene unterschiedliche Krankheitsspektren. Während beim Erwachsenen Krampfadern einen Erkrankungsschwerpunkt darstellen dürfte, kämen Krampfaderbeschwerden im Kindesalter kaum vor. Träten sie dennoch auf, so müsse - anders als beim Erwachsenen - eine Tumorerkrankung oder Missbildung als Ursache einer Abflussbehinderung ausgeschlossen werden. Blutungen aus Haut und Schleimhaut seien im Kindesalter dringend abklärungsbedürftig, da es sich hier um eine Erstmanifestation einer genetischen Störung (wie Bluterkrankheit, von Willebrand-Jürgens-Syndrom, Wiskott-Aldrich- Syndrom, Glanzmann-Naegeli-Syndrom etc.), die Folge einer Fehlbildung (z.B. Morbus Osler, andere Gefäßmissbildungen), eine erworbene Störung (z.B. Morbus Werlof) oder eine Thrombocytopathie handeln könne. Weiterhin seien Blutungen im Rahmen einer Leukämie auszuschließen, die eine häufige Tumorerkrankung im Kindesalter darstelle. All dies seien schwerwiegende Erkrankungen, für die nach Auffassung der Kommission D die Monographien als ausreichender Wirksamkeitsbeleg nicht mehr angesehen werden könnten. Die Klägerin habe weder homöopathische kinderheilkundliche Literatur noch sonstiges Erkenntnismaterial vorgelegt, um die Anwendung im Säuglings-, Kleinkind- oder Schulalter zu rechtfertigen. Da es an Erkenntnismaterial, auf das der behandelnde Arzt zurückgreifen könne, fehle, sei eine Zulassung für die Anwendung bei Kindern nur unter besonderen Voraussetzungen, nämlich durch Einschaltung eines homöopathisch erfahrenen Arztes, möglich.
Deshalb sei - sofern eine Anwendung bei Kindern beabsichtigt sei - vorher der homöopathisch erfahrene Arzt zu befragen, um eine unmittelbare oder mittelbare Gefährdung der Gesundheit der betreffenden Anwendergruppe auszuschließen. Sowohl Krampfadern als auch Haut- und Schleimhautblutungen beim Kind bedürften primär einer ärztlichen Abklärung. Daher sei bewusst in die Formulierung der Heilpraktiker nicht aufgenommen worden. Andererseits könne nicht davon ausgegangen werden, dass jeder Arzt über die zur Anwendung des Arzneimittels notwendigen Kenntnisse verfüge. Bei dem streitgegenständlichen Präparat handele es sich um ein Arzneimittel der homöopathischen Therapierichtung und nur als solches und im Rahmen der homöopathischen Anwendung könne es eine Wirksamkeit bei den beanspruchten Anwendungsgebieten „Krampfadern, Haut- und Schleimhautblutungen" beanspruchen. Für Phythopharmaka mit dem Bestandteil Hamamelis habe die zuständige Kommission E die Wirksamkeit bei Krampfadern auf der Grundlage des vorliegenden Erkenntnismaterials nicht anerkannt und nur noch eine Wirksamkeit bei kleinflächigen Entzündungen der Haut und zur Besserung der Beschwerden im Frühstadium einer Hämorrhoidenerkrankung gesehen. Dass der nicht homöopathisch ausgebildete Arzt diese Unterschiede kenne und somit zu einem sachgerechten Einsatz des Arzneimittels gerade im Kindesalter kommen könne, sei nicht anzunehmen. Dem Allgemeinmediziner ohne spezielle Ausbildung sei es nicht möglich, eine sachgerechte Information über die Anwendung des streitgegenständlichen Arzneimittels bei Kindern zu geben. Die adäquate Beurteilung und der angemessene Einsatz homöopathischer Arzneimittel sowie die Kontrolle des Therapieverlaufs setzten eine homöopathische Ausbildung und Erfahrung voraus. Eine Anwendung aufgrund des homöopathischen Arzneimittelbildes sei bei dem streitgegenständlichen Monopräparat möglich, setzte dann aber Kenntnisse in der homöopathischen Fallaufnahme und der Anwendung homöopathischer Arzneimittel voraus.
Selbst wenn man der Auffassung folge, dass die streitbefangene Auflage nicht mehr von der Auflagenbefugnis des AMG gedeckt sei, sei der Hinweis im Wege der Teilversagung im Rahmen der Verlängerungsentscheidung nach § 31 Abs. 3 AMG gerechtfertigt. Es sei der Versagungsgrund des § 25 Abs. 2 Nr. 5 AMG gegeben. Das Nutzen-Risiko-Verhältnis einer uneingeschränkten Anwendung bei Kindern sei - ohne Dosierungsangabe und ohne präparatespezifisches Erkenntnismaterial im Hinblick auf das beanspruchte Anwendungsgebiet - eindeutig als negativ zu bewerten. Bei der erstmaligen Zulassung des Arzneimittels sei die Anwendung bei Kindern von Seiten der Beklagten nicht geprüft worden. Daher müsse die Behörde diese Prüfung im Rahmen der Verlängerung nach § 31 AMG nachholen.
Der im Klageverfahren geänderte Hinweis unter Dosierung enthalte keine Dosierungsangabe, da entsprechende Daten für eine solche fehlten, sondern stelle lediglich die konsistente Verlängerung des Kinderhinweises unter Vorsichtsmaßnahmen dar. Daher treffe auch die Argumentation, dass es sich hier um einen Widerruf handele, der nach § 30 AMG zu beurteilen wäre, nicht zu. Nach Auffassung der Beklagten trete das Erkrankungsspektrum, bei dem eine Anwendung nach klinischen Indikationsangaben mit pauschalierten Dosierungsangaben in der Selbstmedikation möglich sei, bei Kindern eher nicht auf. Unabhängig von den angegebenen Anwendungsgebieten handele es sich um ein homöopathisches Monopräparat, das nach den Gesichtspunkten homöopathischer Therapie unter Beachtung des homöopathischen Arzneimittelbildes im Einzelfall eingesetzt werden könne. Dabei sei dann aber das Prinzip homöopathischer Dosierung zu beachten, nach dem die Wirkung der Arzneimittelgabe bis zu ihrem Aufhören beobachtet werden müsse und erst dann - nach Beendigung der Wirkung der ersten Arzneimittelgabe - die Entscheidung über Fortsetzung der Medikation und Größe einer möglicherweise erforderlichen weiteren Gabe erfolge. Dies sei nur dem homöopathisch erfahrenen Therapeuten möglich. Die nunmehr getroffene Formulierung in der Dosierung umfasse eine weiter gefasste Ärztegruppe. Zu den „homöopathisch erfahrenen Ärzten" zählten auch solche Ärzte, die zwar keine homöopathischen Ärzte im Sinne einer nachgewiesenen Zusatzqualifikation seien, aber bereits Erfahrungen mit der Anwendung von homöopathischen Arzneimitteln gesammelt hätten.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf die Gerichtsakte und den von der Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgang sowie auf die eingereichten Unterlagen der Klägerin.

Entscheidungsgründe:
Die Klage zulässig und begründet.
Die Klage auf Aufhebung der Auflage 4 sowie der Kinderdosierung und Verpflichtung zur antragsgemäßen Verlängerung der Zulassung für das homöopathische Arzneimittel Hamamelis-Salbe-I. S, Salbe, ist als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 2 Satz 1, 2. Alt., § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO zulässig. Denn die als Auflage 4 bezeichnete Vorsichtsmaßnahme und die Auflage zur Dosierung in den Schriftsätzen der Beklagten vom 22.05.2008 und vom 06.09.2008 enthalten konkludent die Ablehnung der beantragten Verlängerung der Zulassung für Kinder unter 12 Jahren und damit die Teilversagung eines begünstigenden Verwaltungsakts, die mit der Verpflichtungsklage angegriffen werden kann,
vgl. VG Köln, Urteile vom 29.01.2008 - 7 K 4227/04 - (Dosierung im Registrierungsbescheid eines homöopathischen Arzneimittels) und vom 26.08.2008 - 7 K 238/06 - (Dosierung im Nachzulassungsbescheid eines homöopathischen Arzneimittels); OVG NRW, Urteil vom 06.09.2007 - 13 A 4644/06 - (Dosierung im Nachzulassungsbescheid eines allopathischen Arzneimittels); OVG NRW, Beschluss vom 21.05.2008 - 13 A 1096/06 - (Änderung der Bezeichnung der wirksamen Bestandteile durch Auflage).
1. Die Beklagte hat inhaltlich eine Teilversagung für eine Personengruppe (Kinder unter 12 Jahren) ausgesprochen. Die Auflage 4 - Vorsichtsmaßnahmen - und die Auflage zur Dosierung treten nämlich nicht als selbstständige Anordnung neben die Hauptverfügung, sondern betreffen materiell den Inhalt der Begünstigung, in dem diese gegenüber dem Antrag modifiziert wird. Bei einer derartigen Inhaltsbestimmung handelt es sich nach überwiegender Meinung nicht um eine echte Auflage im Sinne von § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG, sondern um eine Teilablehnung verbunden mit der Genehmigung eines „aliud", die mit einer Klage auf Verpflichtung zur Erteilung des beantragten Verwaltungsakts angegriffen werden kann,
vgl. BVerwG, Urteil vom 08.02.1974, DÖV 1974, 380; Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. Aufl., § 36 Rn. 48 ff., 55; Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, 9. Aufl., § 36 Rn. 7; Redeker/von Oertzen, VwGO, § 113 Rn. 6, § 80 Rn. 8; OVG NW, Urteil vom 06.09.2007 - 13 A 4644/06 - , S. 11 der amtl. Urteilsausfertigung.Urteil, VG Köln, Urteil vom 29.01.2008 - 7 K 4227/04 -.
Zunächst ist festzustellen, dass das Arzneimittel laut Zulassungsbescheid vom 19.11.1993 und dem Verlängerungsbescheid vom 22.02.1999 apotheken-, aber nicht verschreibungspflichtig ist. Es kann sowohl von Erwachsenen als auch von Kindern unter 12 Jahren in der Selbstmedikation, auf Verschreibung eines Allgemeinmediziners, von einem Homöopathen oder homöopathisch erfahrenen Arzt oder auf Rat eines Heilpraktikers angewandt werden. Eine Einschränkung auf die Anwendung bei Erwachsenen (und nicht bei Kindern) wird in den Anwendungsgebieten in den Bescheiden nicht gemacht. Durch die Auflage 4 zu den Vorsichtsmaßnahmen wird daher nunmehr die Anwendung der Personengruppe „Kinder unter 12 Jahren" eingeschränkt auf eine Anwendung des Arzneimittels (nur) nach Rücksprache mit dem homöopathischen erfahrenen Arzt. In der Formulierung der Vorsichtsmaßnahmen liegt zwar kein absoluter Anwendungsausschluss für Kinder unter 12 Jahren vor, in der Realität führt diese Auflage aber zu einem faktischen Anwendungsausschluss für eine gesamte Personengruppe - nämlich Kinder unter 12 Jahren -, welche bislang bei der Zulassung des streitgegenständlichen Arzneimittels nicht von der Anwendung ausgeschlossen war. Durch den Hinweis auf fehlende ausreichend dokumentierte Erfahrungen des Arzneimittels, wird der Verbraucher hinsichtlich der Anwendung des Arzneimittels verunsichert. Durch den folgenden Hinweis „Es soll... nur nach Rücksprache mit einem homöopathisch erfahrenen Arzt unter Berücksichtigung des homöopathischen Arzneimittelbildes angewendet werden" zieht der Patient den Schluss, dass dieses Mittel keinesfalls in der Selbstmedikation und auch nicht durch Hinzuziehung eines Allgemeinmediziners bzw. Heilpraktikers angewandt werden kann. Ein verantwortungsbewusster Patient wird das streitgegenständliche Arneitmittel danach nicht mehr in der Selbstmedikation bzw. durch Verschreibung oder Anwendung des Allgemeinmediziners bzw. Heilpraktikers anwenden. Dies ist auch, folgt man dem Vortrag der Beklagten im Klageverfahren, so beabsichtigt.
Eine Teilversagung wird auch mit der Auflage zur Dosierung ausgesprochen. Die Beklagte hat mit dieser Auflage gerade keine der bisherigen Dosierung des Zulassungsbescheides entsprechende Dosierungsanleitung verfügt. Sie hat vielmehr mit der Auflage „Die Dosierung bei Kindern erfolgt nach Anweisung eines homöopathisch erfahrenen Arztes" ausgeschlossen, dass Kinder das streitgegenständliche Arzneimittel in der Selbstmedikation anwenden können, da die hierfür nötigen Angaben zur Art, Dauer und Häufigkeit der Dosierung fehlen. Die Beklagte hat sich damit über die gesetzliche Bestimmung in § 11 Abs. 1 S 1 Nr. 4a) AMG hinweggesetzt, nach der die Packungsbeilage auch bei nicht registrierten homöopathischen Arzneimitteln die für die ordnungsgemäße Anwendung erforderlichen Anleitungen über die Dosierung enthalten muss. Die von der Klägerin in der Zulassung gem. § 22 Abs. 1 Nr. 10 AMG angegebende Dosierung über eine Anwendung der Salbe von 1-2x täglich für die Anwendung von Erwachsenen und Kindern ist durch die Auflage für Kinder nicht - mehr - enthalten. Da es an der erforderlichen Anleitung für die ordnungsgemäße Anwendung fehlt, ist für Kinder, die nicht den Rat eines homöopathischen Arztes einholen, eine Selbstmedikation damit nicht mehr möglich, obwohl das Medikament apotheken- und nicht verschreibungspflichtig ist. Infolgedessen werden praktisch alle Kinder gezwungen, sich den Rat eines homöopathisch erfahrenen Arztes einzuholen. Dies sieht die Beklagte ebenso, da sie im Klageverfahren ausgeführt hat, der geänderte Hinweis unter Dosierung enthalte keine Dosierungsangabe sondern stelle lediglich die konsistente Verlängerung des Kinderhinweises unter Vorsichtsmaßnahmen dar. Die Aufforderung in der Auflage zur Dosierung, einen homöopathisch erfahrenen Arzt aufzusuchen, verstößt im Übrigen gegen das Bestimmtheitsgebot in § 37 Abs. 1 VwVfG, da weder im AMG noch in anderen Gesetzen bestimmt ist, was unter dem „homöopathisch erfahrenen Arzt" zu verstehen ist. Damit wird der Patient im Unklaren darüber gelassen, welchen Arzt er vor Anwendung des streitgegenständlichen Arzneimittels überhaupt hinzuziehen soll. Für die Beklagte selbst scheint auch nicht festzustehen, welche Ärzte hierunter fallen, da sich ihre Ausführungen hierzu widersprechen. Denn zum einen setzt sie für die Beurteilung der Anwendung des streitgegenständlichen Arzneimittels eine homöopathische Ausbildung voraus, welche Allgemeinmediziner nicht haben, zum anderen fallen nach ihrer Auffassung unter den Begriff des homöopathisch erfahrenen Arztes auch solche Ärzte, die zwar keine Homöopathen mit nachgewiesener Zusatzqualifikation sind, aber bereits Erfahrungen mit der Anwendung von homöopathischen Arzneimit- teln gesammelt haben.
Der Auffassung der Beklagten, es handele sich nicht um eine Teilversagung, vielmehr könne sie diese Auflagen im Rahmen der ihr durch § 28 AMG eingeräumten Auflagenbefugnis anordnen, kann nicht gefolgt werden.
Zunächst ist die Auffassung der Beklagten, sie habe eine umfassende in ihr pflichtgemäßes Ermessen gestellte Auflagenbefugnis aus § 28 Abs. 1 Satz 1 AMG unzutreffend. Die Verlängerung der Zulassung nach § 31 Abs. 3 AMG ist eine gebundene Entscheidung, die nur bei Vorliegen der im Gesetz vorgesehenen Gründe versagt werden darf. Damit wäre eine umfassende gesetzlich nicht konkretisierte Auflagenbefugnis unvereinbar.
Entsprechend Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 21.06.2007 - 3 C 39/06 -; juris (Rdnr. 27).
Die Beklagte ist nicht nach § 28 Abs. 2 Nr. 3 AMG zur Anordnung der Auflage A 4 berechtigt. Hiernach können Auflagen zu dem Zweck angeordnet werden, dass die Angaben nach dem § 10, 11 und 11 a) AMG den für die Zulassung eingereichten Unterlagen entsprechen. Laut § 28 Abs. 1 Satz 4 AMG ist dies auch nachträglich, also auch im Verlängerungsverfahren möglich. Die Auflage nach § 28 Abs. 2 Nr. 3 AMG dient damit der Übereinstimmung der Angaben in der Packungsbeilage mit denen in der Zulassung. Durch diese Vorschrift soll sichergestellt werden, dass Angaben nach den §§ 10, 11 und 11 a) AMG den eingereichten Unterlagen entsprechen und texteinheitliche Formulierungen verwandt werden. Zweck der Auflage ist es hingegen nicht, die Arzneimittelsicherheit - hier den Schutz der Kinder - zu gewährleisten. Dies ergibt sich auch nicht aus dem Nachsatz der Regelung in § 28 Abs. 2 Nr. 3 AMG, wonach die Angabe weiterer Gegenanzeigen, Nebenwirkungen und Wechselwirkungen zulässig bleibt. Denn hierdurch soll lediglich die Änderung der Angaben nach §§ 10, 11 und 11 a) AMG ermöglicht werden,
vgl. BVerwG, Urteil vom 21.06.2007 - 3 C 39/06 -; juris (Rdnr. 29).
Die Auflage zur Dosierung ist ebenfalls nicht durch die Auflagenkompetenz des § 28 AMG gedeckt. § 28 Abs. 2 Nr. 3 AMG scheidet als Ermächtigungsgrundlage aus, weil die Angaben zur Dosierung nicht die Einhaltung der formalen Vorgaben der §§ 10, 11 und 11 a AMG des zugelassenen Arzneimittels sicherstellen. Wie ausgeführt hat die Beklagte nämlich mit der Auflage zur Dosierung gerade keine der bisherigen Dosierung des Zulassungsbescheides entsprechende Dosierungsanleitung verfügt.
Eine Ermächtigungsgrundlage für die angefochtene Auflage zu Vorsichtsmaßnahmen ergibt sich auch nicht aus § 28 Abs. 2 Nr. 2 a) i. V. m. Abs. 2 Nr. 1 a) AMG. Hiernach können Hinweise oder Warnhinweise angeordnet werden, soweit sie erforderlich sind, um bei der Anwendung des Arzneimittels eine unmittelbare oder mittelbare Gefährdung der Gesundheit von Mensch und Tier zu verhüten. Nach § 28 Abs. 2 Nr. 1 a) AMG ist die Anordnung nur solcher Hinweise oder Warnhinweise auf Gefahren, die durch die Anwendung des Arzneimittels hervorgerufen werden, gestattet. Eine durch das Arzneimittel verursachte Gefahr liegt nur dann vor, wenn ohne die Anwendung des Arzneimittels in einem Teil der Fälle, in denen der Patient eine falsche Eigendiagnose stellt, die Gefahr, dass eine notwendige Heilbehandlung unterbleibt, entfällt. Die Anwendung des Arzneimittels muss, um als ursächlich angesehen werden zu können, mit anderen Worten die Gefahr, dass der Patient eine erforderliche Heilbehandlung unterlässt, merkbar erhöhen. Nach § 28 Abs. 2 Nr. 1 a) AMG muss der Hinweis oder Warnhinweis zur Gefahrenabwehr erforderlich sein, d. h. er muss geeignet sein, die Gefahr zu verhüten, und darf den Zulassungsinhaber nicht übermäßig belasten. Nach Auffassung der Kammer besteht nicht die Gefahr, dass durch die Anwendung des apothekenpflichtigen Arzneimittels Patienten von einer objektiv notwendigen Heilbehandlung abgehalten werden könnten, da die Klägerin die Auflagen 6 und 7 zur Dauer der Anwendung, Verschlimmerung der Beschwerden und Einholung des ärztlichen Rates umgesetzt und durch diese Hinweise ausreichend sichergestellt hat, dass Patienten - und damit auch Kinder - bei Komplikationen oder längerer Behandlungsbedürftigkeit zur Abklärung ihres Gesundheitszustandes den Arzt aufsuchen sollen. Dass eine umgehende ärztliche Expertise zur Abwehr von Gesundheitsgefahren erforderlich ist, ist nicht ersichtlich. Die Beklagte hat nicht dargelegt, dass erhebliche Gesundheitsrisiken drohen, wenn der Patient im Vertrauen auf die angegebenen Anwendungsgebiete das apothekenpflichtige Arzneimittel ohne sofortige ärzliche Konsultation im Rahmen der Selbstmedikation anwendet. Eine Vorabkontrolle durch den Arzt sieht das Arzneimittelgesetz nur im Rahmen der Verschreibungspflicht vor. Der Gesetzgeber hat es bei apothekenpflichtigen oder freiverkäuflichen Medikamenten der Eigenverantwortung des Patienten überlassen, den Gesundheitszustand durch einen Arzt abklären zu lassen oder das Medikamt in der Selbstmedikation gestützt auf die Angaben im Anwendungsgebiet und in der Dosierung anzuwenden. Auch homöopathische Arzneimittel unterliegen lediglich der Apothekenpflicht nach § 43 AMG, wenn sie nicht ausnahmsweise gesunheitsschädliche Stoffe i.S.d. § 48 Abs. 2 AMG in pharmakologisch wirksamer Menge enthalten. Ob ein Arzneimittel der Verschreibungspflicht unterliegt, ist durch Rechtsverordnung nach § 48 Abs. 1, Abs. 2 AMG zu regeln. Das streitgegenständliche Arzneimittel ist apothekenpflichtig und kann daher nicht de facto, ohne durch Rechtsverordnung der Verschreibungspflicht zu unterliegen, von der Behörde zu einem verschreibungspflichtigen Arzneimittel gemacht werden. Dies hat die Beklagte aber mit der beauflagten Vorsichtsmaßnahme insoweit verfügt, als alle Kinder unter 12 Jahren vor Einnahme des streitgegenständlichen Arzneimittels eine Beratung des homöopathisch erfahrenen Arztes einzuholen haben, um die Krankheitsursache und damit das Anwendungsgebiet feststellen zu lassen. Damit hat die Beklagte de facto eine Verschreibungspflicht für das streitgegenständliche Arzneimittel ausgesprochen, wofür insbesondere auch die beauflagte Dosierung - die Dosierung bei Kindern erfolgt nach Anweisung des homöopathisch erfahrenen Arztes - spricht.
Auch die Dosierungsauflage kann nicht auf § 28 Abs. 2 Nr. 2a AMG gestützt werden, da sie nicht erforderlich ist, um eine unittelbare oder mittelbare Gefahr für die Gesundheit zu verhindern.
Die Verpflichtungsklage ist begründet. Der Ausschluss der Anwendung des Arzneimittels für Kinder unter 12 Jahren ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten. Die Klägerin hat einen Anspruch auf Verlängerung der Zulassung gemäß § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO ohne die Einschränkung in den Auflage 4 und zur Dosierung, da die Sache spruchreif ist. Die Verlängerung der Zulassung ist - für Erwachsene - erteilt und die darin verfügten übrigen Auflagen sind von der Klägerin nicht angefochten worden.
Die Rechtsgrundlage für die Verlängerung der Zulassung vom 19.11.1993 ergibt sich aus § 31 Abs. 3 AMG. Dabei ist das Arzneimittelgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 12.12.2005, BGBl. I, 3394 heranzuziehen, da bei der Verpflichtungsklage der maßgebliche Zeitpunkt für das Bestehen des Rechtsanspruchs der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung ist.
Nach § 31 Abs. 1 Nr. 3 AMG in der bis zum 05.09.2005 geltenden Fassung des 8. Änderungsgesetzes vom 11.12.1998 (vgl. § 141 Abs. 6 S. 1 AMG) ist die Zulassung eines Arzneimittels auf Antrag jeweils drei Monate vor ihrem Erlöschen um jeweils fünf Jahre zu verlängern. Die Zulassung des streitgegenständlichen Präparates wurde am 19.11.1993 erteilt und der erste Verlängerungsantrag von der Klägerin fristgemäß am 20.05.1998 gestellt. Mit Bescheid des BfArM vom 22.02.1999 wurde die beantragte Verlängerung erteilt. Der zweite Verlängerungsantrag der Klägerin, über den noch nicht entschieden worden ist, wurde ebenfalls fristgemäß beim Bundesinstitut eingereicht.
Der nach § 31 Abs. 2 AMG erforderliche Beurteilungsbericht ist von der Klägerin mit dem Verlängerungsantrag vorgelegt worden. Weitere Unterlagen, etwa solche, die den Kriterien der Kommission D für Erkenntnismaterial zu klinischen Indikationen in der Homöopathie vom 09.10.2002 entsprechen, hat die Klägerin mit dem Verlängerungsantrag nicht vorzulegen. Das Verfahren zur Verlängerung der Zulassung nach § 31 Abs. 2 und 3 AMG ist keine Wiederholung des Zulassungsverfahrens, sondern ein eigenständig ausgestattetes Verfahren. Der pharmazeutische Unternehmer ist nicht verpflichtet, die in den §§ 22 und 24 AMG bezeichneten Unterlagen vorzulegen und die hiernach vorgeschriebenen Prüfungen durchzuführen,
vgl. VG Köln, Urteil vom 11.02.2004 - 24 K 4227/00 - .
Nach § 31 Abs. 3 Satz 1 1. Alternative AMG ist die Zulassung zwingend zu verlängern, wenn kein Versagungsgrund nach § 25 Abs. 2 Nr. 3, 5, 5 a, 6, 6 a oder 6 b, 7 oder 8 AMG vorliegt. Ein Ausschluss der Verlängerung nach der 1. Alternative des § 25 Abs. 2 AMG ist nicht gegeben. Dies gilt auch hinsichtlich § 25 Abs. 2 Nr. 5 AMG, da ein ungünstiges Nutzen-Risiko-Verhältnis beim streitgegenständlichen Präparat von der Beklagten weder dargelegt noch nachgewiesen worden ist. Das "Nutzen-Risiko-Verhältnis" verlangt gemäß § 4 Abs. 28 AMG eine Bewertung der positiven therapeutischen Wirkungen des Arzneimittels im Verhältnis zu dem Risiko nach § 4 Abs. 27 a) AMG, also dem Risiko im Zusammenhang mit der Qualität, Sicherheit oder Wirksamkeit des Arzneimittels für die Gesundheit der Patienten. Unter den Begriff des Risikos fallen bei homöopathischen wie bei allopathischen Medikamenten nur pharmakologisch-toxikologische Risiken und nicht die spezifischen Risiken homöopathischer Arzneimittel wie Erstverschlimmerung und Prüfsymptomatik.
VG Köln, Urteil vom 26.08.2008 - 7 K 238/06 - .
Danach liegt ein ungünstiges Nutzen Risiko-Verhältnis vor, wenn bei einem Arzneimittel der begründete Verdacht besteht, dass es bei bestimmungsgemäßem Gebrauch schädliche Wirkungen hat, die über ein nach den Erkenntnissen der medizinischen Wissenschaft vertretbares Maß hinausgehen.
Vgl. zum Begriff des Nutzen-Risiko-Verhältnisses VG Köln, Urteil vom 10.01.2008 - 13 K 3789/05 - .
Ein begründeter Verdacht ist schon dann gegeben, wenn ernstzunehmende Erkenntnisse den Schluss nahe legen, dass das fragliche Arzneimittel unvertretbare Nebenwirkungen hat. Ein positiver Nachweis der kausalen Beziehung zwischen der Einnahme des Fertigarzneimittels und aufgetretener Nebenwirkungen ist nicht erforderlich.
So ausdrücklich BVerwG, Urteil vom 26.04.2007 - 3 C 36.06 -, NVwZ-RR 2007, 774 (775 f.) für § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 AMG a. F.; juris Rdnr. 27.
Es reichen vielmehr ernstzunehmende Erkenntnisse irgendwelcher Art aus, die den Schluss nahe legen, dass das fragliche Arzneimittel unvertretbare Nebenwirkungen hat. Es ist also nicht erforderlich, dass der Verdacht wissenschaftlich erhärtet ist. Insbesondere bei der Gefahr sehr schwerer Schäden sind an die Wahrscheinlichkeit keine allzu hohen Anforderungen zu stellen, hier genügt auch eine entfernte Möglichkeit des Schadenseintritts, um einen begründeten Verdacht anzunehmen.
Vgl. Kloesel/Cyran, AMG § 25 Rn. 59 im Anschluss an VG Berlin, Beschluss vom 15.01.1979 - VG 14 A 13.79 -, Kloesel/Cyran, AMG E 6.; Rehmann, AMG, 2. Aufl. 2003, § 5 Rn. 2, die vom BVerwG, Urteil vom 26.04.2007, a.a.O., ausdrücklich in Bezug genommen werden.
Nach diesen Maßstäben besteht kein begründeter Verdacht. Laut Monographie vom 12.12.1985 (BAnz. Nr. 29a vom 12.02.1986) sind Gegenanzeigen, Nebenwirkungen und Wechselwirkungen für den einzig wirksamen Bestandteil des Arzneimittels Hamamelis virginiana nicht bekannt. Gegen das Vorliegen schädlicher Wirkungen spricht weiterhin die Tatsache, dass es bislang nur eine einzige UAW-Meldung gegeben hat, obwohl das Arzneimittel sich seit Jahrzehnten auf dem Markt befindet und millionenfach verkauft worden ist. Diese UAW-Meldung stammt zudem aus dem Jahre 1993 und betraf eine erwachsene Person, die unter Juckreiz litt. UAW-Meldungen bei Kindern liegen nicht vor. Den Vorwurf der allergisierenden Wirkung hat die Beklagte nicht belegt.
Die Verlängerung der Zulassung ist nicht nach § 31 Abs. 3 Satz 1 2. Alt., § 30 Abs. 1 Satz 2 AMG zu versagen. Wie sich aus dem Wortlaut des § 30 Abs. 2 Satz 2 AMG - „... wenn sich herausstellt, dass dem Arzneimittel die therapeutische Wirksamkeit fehlt" - ergibt, ist die Zulassung nur dann zwingend zurückzunehmen oder zu widerrufen, wenn sich aufgrund neuer Tatsachen oder Erkenntnisse nachträglich die Notwendigkeit ergibt, das Arzneimittel in bestimmter Hinsicht weiteren Prüfungen zu unterwerfen. Die bloße Fortentwicklung eines wissenschaftlichen Kriteriums rechtfertigt für sich genommen die Rücknahme der Genehmigung für das in Verkehr bringen eines Arzneimittels nicht, sofern sie nicht auf neuen wissenschaftlichen Daten oder Informationen beruht. Insbesondere ist der pharmazeutische Unternehmer im Rahmen der Verlängerung der Zulassung nicht zur Vorlage von Unterlagen zur therapeutischen Wirksamkeit verpflichtet.
Vgl. hierzu VG Köln, Urteil vom 11.02.2004 - 24 K 4227/00 -; unter Hinweis auf die Rechtsprechung des EUGH, Urteil vom 26.11.2002 - T - 74/00 -.
Dementsprechend kann die Zulassung auch nicht schon bei bloßer Ungewissheit hinsichtlich der Wirksamkeit des Arzneimittels nach § 30 Abs. 2 Satz 2 AMG zurückgenommen oder widerrufen werden sondern nur bei Nachweis der fehlenden therapeutischen Wirksamkeit durch die Beklagte, da diese hierfür die Beweislast trägt.
Vgl. zur Beweislast VG Köln, Urteile vom 11.02.2004 - 24 K 4227/00 - und vom 29.01.2008 -7 K 4227/04 - ; Kloesel/Zyran, AMG, § 30 Anm. 1, 2; § 31 Anm. 8.
Den Nachweis der fehlenden therapeutischen Wirksamkeit des streitgegenständlichen Medikaments bei Kindern hat die Beklagte allerdings nicht geführt. Sie hat neueres wissenschaftliches Erkenntnismaterial, das die therapeutische Wirksamkeit von Hamamelis virginiana und damit des streitgegenständlichen Arzneimittels in Frage stellt, nicht vorgelegt. Soweit sie sich auf die eingeschränkte Anwendung von Hamamelis virginia - leichte Hautverletzungen, kleinflächige Entzündungen der Haut und Schleimhäute - im Bereich der Phythopharmaka beruft, sind deren Ergebnisse wegen der Besonderheiten in der homöopathischen Therapierichtung nicht übertragbar. Die Monographie zu Hamamelidis folium et cortex (Hamamelisblätter und -rinde) - BAnz. Nr. 154 vom 21.08.1085 der Kommission E trifft allerdings auch keine Unterscheidung der Anwendung in den Anwendungsgebieten und der Dosierung zwischen Erwachsenen und Kinder und führt unter Gegenanzeigen, Nebenwirkungen und Wechselwirkungen aus: keine bekannt.
Mit der Monographie Hamamelis virginiana der Kommission D vom 12.12.1985, die für Erwachsene und Kinder gleichermaßen gilt, ist Erkenntnismaterial im Zulassungsverfahren vorgelegt und geprüft worden. Daraufhin ist am 19.11.1993 die Zulassung erteilt worden. Sollte dieses Erkenntnismaterial unzureichend geprüft worden sein oder heutigen wissenschaftlichen Ansprüchen nicht mehr genügen, hätte die Beklagte hierfür Nachweise vorzulegen gehabt.
Im Übrigen hat die Klägerin die Wirksamkeit aber auch ausreichend nach den - laut der Beklagten - zugrundezulegenden „Kriterien für Erkenntnismaterial der Kommission D" vom 09.10.2002 belegt.
Die Klägerin kann sich im Verlängerungsverfahren zur Wirksamkeit des streitgegenständlichen Präparates für die Anwendung bei Kindern auf die Aufbereitungsmonographie der Kommission D zu Hamamelis virginiana vom 12.12.1985, die auch die Anwendung bei Kindern und Säuglingen umfasst, berufen. Zwar sind die Monographien der Kommission D für den homöopathischen Therapiebereich stoffbezogen und nicht präparatebezogen. Da hier aber ein Monopräparat vorliegt, ist dessen Wirksamkeit und Unbedenklichkeit durch die Monographie belegt. Die Monographie zu Hamamelis virginiana ist nach wie vor gültig. Die therapeutische Wirksamkeit dieses Stoffes für die Anwendung bei Erwachsenen wird von der Beklagten auch nicht bestritten. Allerdings sieht die Beklagte in der Monographie, ohne dies durch neuere wissenschaftliche Erkenntnisse zu begründen und zu belegen, keinen Beleg - mehr - für die therapeutische Wirksamkeit bei Kindern. Das von der Beklagten angeführte Fehlen spezifischer Untersuchungen in Bezug auf Kinder bei Erstellung der Monographie, das für die Vergangenheit generell festzustellen ist, rechtfertigt es aber nicht, sämtlichen homöopathischen Arzneimitteln auf Verdacht die Verlängerung der Zulassung für Kinder zu verweigern, obwohl diese Arzneimittel seit Jahrzehnten unbeanstandet auf dem Markt sind. Dies hat das Bundesverwaltungsgericht für fiktiv zugelassene Arzneimittel in seinem Urteil vom 21.06.2007 - 3 C 39/06 - , juris Rdnr. 35 , festgestellt. Dieser Grundsatz gilt erst Recht für solche Arzneimittel, die nicht lediglich „fiktiv" zugelassen sind, sondern im Rahmen der Zulassung bereits auf ihre therapeutische Wirksamkeit geprüft und zugelassen worden sind. Die Monographien der Kommission D sind generell für die Anwendung bei Erwachsenen wie Kindern vorgesehen. Dies ergibt sich aus der Berichtigung von Bekanntmachungen über die Zulassungen und Registrierungen von Arzneimitteln (Aufbereitungsmonographien für den humanmedizinischen Bereich) in der Bekanntmachung vom 02.07.1993, weil in dieser die Dosierung in den bereits veröffentlichen Monographien der Kommission D für Kinder ausdrücklich herabgesetzt wurde.
Vgl. VG Köln, Urteil vom 26.08.2008 - 7 K 238/06 -, S. 23, 24.
Die Monographie zu Hamamelis virginiana selbst trifft weder im Anwendungsgebiet noch in der Dosierung eine Unterscheidung zwischen Erwachsenen und Kindern.
Des weiteren hat die Klägerin die Wirksamkeit des Arzneimittels bei Kindern durch die im Klageverfahren vorgelegte Literatur von Wiesenauer und Ullmann sowohl für Hämorrhoiden als auch für Schnittverletzungen/Blutungen nachgewiesen. Dies genügt den nach der Beklagten zugrundezulegenden Kriterien für Erkenntnismaterial der Kommission D vom 09.10.2002, die zwar die erstellten Monographien als alleiniges Erkenntnismaterial zum Beleg von Wirksamkeit und Unbedenklichkeit nicht ausreichen lässt, nach deren Auffassung aber die Monographien zusammen mit weiteren Unterlagen als „anderes wissenschaftliches Erkenntnismaterial" nach § 22 Abs. 3 AMG bei der Bewertung homöopathischer Arzneimittel herangezogen werden können. Eine Bewertung dieser von der Klägerin vorgelegten Unterlagen hat die Beklagte allerdings nicht vorgenommen.
Die Beklagte hat die Zulassung des streitgegenständlichen Arzneimittels gemäß § 31 Abs. 3 Satz 1 AMG zu verlängern. Sie kann von der ihr in § 31 Abs. 3 Satz 1 3. Alternative eingeräumten Möglichkeit der Rücknahme nach § 30 Abs. 2 Nr. 1 AMG oder des Widerrufs nach § 30 Abs. 2 Nr. 2 AMG keinen Gebrauch machen, da die Voraussetzungen nach diesen Vorschriften nicht vorliegen. Eine Rüchnahmemöglichkeit nach Abs. 2 Nr. 1 scheidet offensichtlich aus. Auch die Widerrufsmöglichkeit nach Abs. 2 Nr. 2 ist nicht gegeben. Diese setzt in der hier allein in Betracht zu ziehenden Alternative nämlich voraus, dass einer der Versagungsgründe des § 25 Abs. 2 Nr. 2 nachträglich eingetreten ist, wofür die Beklagte die Darlegungs- und Beweislast trägt. Die Beklagte hat aber, wie ausgeführt, nicht substantiiert dargelegt und nachgewiesen, dass das im Zulassungsverfahren vorgelegte wissenschaftliche Erkenntnismaterial - die Monographie zu Hamamelis virginiana - nicht mehr dem gesicherten Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse entspricht. Die Kammer nimmt insoweit auf ihre oben gemachten Ausführungen Bezug.
Die Zulassung des Arzneimittels ist danach mit der Dosierung „1-2x täglich" zu verlängern. Da die Berichtigung der Aufbereitungsmonographien vom 02.07.1993 hinsichtlich der geringeren Dosierungen für Säuglinge und Kleinkinder nur für die orale oder parenterale nicht aber für Salben Anwendung findet, verbleibt es bei der Dosierung im Zulassungsbescheid.
2. Die Klagen auf Aufhebung der Auflage Nr. 4 in der Fassung des Schriftsatzes der Beklagten vom 22.05.2008 und der in den Schriftsätzen der Beklagten vom 22.05.2008 und 6.09.2008 verfügten Auflage zur Dosierung sind zulässig und begründet.
Soweit mit den genannten Auflagen die Aufnahme der Auflagen in die Packungsbeilage bestimmt ist, handelt es sich um eine echte Auflagen i.S.d. § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG, also um eigenständige, der Zulassungsverlängerung beigefügte Verwaltungsakte. Durch diese Auflagen wird die Gebrauchsinformation des zugelassenen Arzneimittels an den Genehmigungsinhalt der im Verlängerungsverfahren verfügten Auflagen zum Personenkreis und zur Dosierung angepasst. Der Klageantrag der Klägerin ist daher auch auf Aufhebung der Auflagen zur Änderung der Gebrauchsinformation gerichtet. Für diesen Aufhebungsantrag ist die Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Satz 1, 1. Alt. VwGO die statthafte Klageart.
Die Anfechtungsklagen sind begründet. Die Auflagen sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Da die Teilversagung der antragsgemäßen Verlängerung für die Personengruppe der Kinder unter 12 Jahren rechtswidrig ist, sind auch die hierauf gestützten Änderungen in der Gebrauchs- und Fachinformation rechtswidrig und daher aufzuheben.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 10, 11 und 11 a AMG
§§
10, 11 und 11 a AMG
§§ 22 und 24 AMG
§§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 26 AMG
§ 28 AMG
§ 30 AMG
§ 31 AMG
§
28 AMG
§ 43 AMG
§ 31 Abs. 2 AMG
§
28 Abs. 2 Nr. 2 und Nr. 2 a AMG
§ 28 Abs. 2 Nr. 1 a und Nr. 2 a AMG
§
31 Abs. 3 AMG
§ 25 Abs. 2 Nr. 5 AMG
§ 30 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 AMG
§ 30 Abs. 2 Nr. 1 und
Nr. 2 AMG
§ 31 Abs. 3 AMG
§ 25 Abs. 2 Nr. 5
AMG
§ 30 Abs. 2 Nr.
2 AMG
§ 28 Abs. 2 Nr. 3 AMG
§ 28 Abs. 2 Nr. 2 a AMG
§ 31 Abs. 3
AMG
§ 25 Abs. 7 AMG
§ 11 Abs.
1 Satz 6 AMG
§ 11 Abs. 1 Satz 6 AMG
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG
§ 22 Abs. 1 Nr. 10 AMG
§ 37 Abs. 1
VwVfG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 AMG
§ 28 Abs. 1 Satz 4 AMG
§ 28 Abs. 2 Nr. 3
AMG
§
28 Abs. 2 Nr. 3 AMG
§ 48 Abs. 2 AMG
§ 48 Abs. 1, Abs. 2 AMG
§ 28 Abs. 2 Nr. 2a AMG
§ 31 Abs. 1 Nr. 3 AMG
§ 141 Abs. 6 S. 1 AMG
§ 31 Abs. 2 und 3 AMG
§ 31 Abs. 3 Satz 1 1. Alternative AMG
§ 25 Abs. 2 Nr. 3, 5, 5 a, 6, 6 a oder 6
b, 7 oder 8 AMG
§ 25 Abs. 2 AMG
§ 4 Abs. 28 AMG
§ 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 AMG
§ 30 Abs. 2 Satz 2
AMG
§ 30 Abs. 2 Satz 2 AMG
§ 22 Abs. 3 AMG
§ 31 Abs. 3 Satz 1 AMG
§ 30 Abs. 2 Nr. 1 AMG
§ 30 Abs. 2 Nr. 2 AMG
§ 36 Abs.
2 Nr. 4 VwVfG
§ 42 Abs. 1 Satz 1, 1. Alt. VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: DÖV 1974, 380
NVwZ-RR 2007, 774
3 C 39/06
7 K 238/06
7 K 4227/04
13 A
4644/06
13 A 1096/06
24 K 4227/00
13 K 3789/05
3 C 36.06
14 A 13.79