Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-11-20, Aktenzeichen 7 A 10636/18
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2018:1120.7A10636.18.00

Tenor:
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 15. Dezember 2017 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt eine Neufestsetzung, nämlich eine Erhöhung, der Taxentarife im Gebiet der Beklagten.
Sie betreibt unter anderem im Stadtgebiet Neuwied ein Taxiunternehmen und verfügt über sieben dort geltende Taxikonzessionen. Bei Fahrten im Gebiet der Beklagten unterliegt die Klägerin den Bestimmungen der Tarifordnung der Beklagten für den Verkehr mit Taxen – Taxentarif – für das Gebiet der Stadt Neuwied vom 24. Oktober 2012 (im Folgenden: Taxentarifordnung). Die danach verbindlichen Beförderungsentgelte wurden von der Beklagten zuletzt durch Änderungsverordnung vom 12. November 2014, in Kraft getreten am 1. Januar 2015, angepasst. Seither gelten u.a. folgende Tarife:
Grundpreis:
3,20 €
Wegstreckenberechnung:
1,90 €/km
Wartezeitentgelt:
31,00 €/Stunde
Großraumzuschlag:
5,00 €
Mit Schreiben vom 13. Mai 2016 beantragte die Klägerin erstmals eine Erhöhung der Tarife. Ihren Antrag begründete sie insbesondere mit der flächendeckenden Einführung eines Mindestlohns für das Taxigewerbe. Konkret verlangte die Klägerin folgende Tarifanpassung:
3,50 €
2,40 €/km
32,00 €/Stunde
6,25 €
Hierauf holte die Beklagte Stellungnahmen des Verbandes des Verkehrsgewerbes Rheinland e.V. (VDV) und der Industrie- und Handelskammer Koblenz (IHK) ein. Sowohl der VDV als auch die IHK teilten der Beklagten mit, nach ihrem Dafürhalten erscheine eine Tarifanpassung derzeit nur bedingt gerechtfertigt.
Daraufhin teilte die Beklagte der Klägerin unter dem 5. Oktober 2016 mit, die voraussichtlichen Auswirkungen der Mindestlohneinführung seien schon bei der letzten Tarifanpassung berücksichtigt worden. Eine erneute Tariferhöhung könne den Fahrgästen, die den Taxenverkehr als Ergänzung zum Öffentlichen Personennahverkehr nutzten, nicht zugemutet werden. Auch der weitere Anstieg des Mindestlohns um 34 Cent pro Stunde ab dem 1. Januar 2017 rechtfertige die beantragten Fahrpreise nicht, zumal die Betriebs- und Kraftstoffkosten konstant geblieben seien. Zudem sei bei einer weiteren Tariferhöhung eine Verlagerung zu Gunsten des Mietwagenverkehrs zu befürchten. Insbesondere kleine Taxiunternehmen mit wenig Personal, die im Tarifgebiet die Mehrheit bildeten, würden dadurch besonders schwer getroffen. Daher habe sich auch die Mehrzahl der betroffenen Mitglieder des VDV gegen eine Erhöhung ausgesprochen. Im Übrigen zeige ein Vergleich mit den Tarifordnungen benachbarter Städte und Landkreise im nördlichen Rheinland-Pfalz, dass die Tarife in ihrem Stadtgebiet im oberen Bereich lägen.
Zwecks gerichtlicher Überprüfung der Rechtmäßigkeit der geltenden Taxentarifordnung stellte die Klägerin am 15. Dezember 2016 einen Antrag auf Normenkontrolle bei dem Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz. Zusätzlich beantragte sie unter dem 30. März 2017 den Erlass einer einstweiligen Anordnung. Infolge eines Hinweises des Oberverwaltungsgerichts, wonach Zweifel an der Zulässigkeit bestünden, nahm die Klägerin beide Anträge mit Schriftsatz vom 7. Juni 2017 zurück.
Mit Schreiben an die Beklagte vom 6. Juli 2017 stellten die Klägerin und die ebenfalls im Stadtgebiet Neuwied tätige B. GmbH einen weiteren Antrag auf Anhebung der Beförderungsentgelte für den Taxenverkehr. Zur Begründung führten sie dauernde Kostensteigerungen sowie ein zurückgehendes Fahrgastaufkommen an und beantragten die Festsetzung folgender Tarife:
2,70 €/km
45,00 €/Stunde
4,05 €
Aufgrund dieses Antrags forderte die Beklagte neue Stellungnahmen des VDV und der IHK an. Darüber hinaus richtete sie Anfragen an die bei ihr ansässigen weiteren sieben Taxiunternehmer, bat diese um verbindliche Rückmeldung, ob eine Tarifanpassung gewünscht werde oder nicht und um Vorlage von Einnahme-Überschuss-Rechnungen.
Der VDV teilte hierauf mit, dass sich ihm gegenüber von seinen vier Mitgliedsunternehmen nur drei zu dem von ihm an die Unternehmen weitergeleiteten Erhöhungsantrag der Klägerin zurückgemeldet und dem im Raume stehenden Vorschlag in diesem Umfang nicht zugestimmt hätten. Ähnlich wie auch schon bei der Umfrage im Jahre 2016 müsse festgestellt werden, dass die befragten Unternehmen, wenn überhaupt, nur eine mäßige Erhöhung (insbesondere beim Kilometerpreis) mittragen würden. Es sei nach wie vor zu befürchten, dass die Akzeptanz der Fahrgäste ansonsten nicht mehr gegeben sei. Ihr gegenüber seien zwei Alternativvorschläge eingereicht worden, von denen einer die Einführung eines „Extra-Tarifs“ für die Zeit ab 20.00 Uhr vorsehe unter Veranschlagung des auch in dem Erhöhungsantrag der Klägerin geltend gemachten Grundpreises von 3,50 € und des Kilometerpreises von 2,70 €. Von Seiten des VDV bestehe durchaus Sympathie mit diesem Vorschlag, da das Bundesarbeitsgericht die Zuschlagsregelung für die Nachtarbeit vor einiger Zeit konkretisiert und bei grundsätzlich 25 % veranschlagt habe. In den bevorstehenden Tarifanpassungen sollte dieser Umstand generell aufgenommen werden.
Die IHK Koblenz führte in ihrer Stellungnahme gegenüber der Beklagten aus, dass sich nach ihrer Wahrnehmung das Fahrgastaufkommen nicht signifikant geändert habe. Im Vergleich zum Jahr 2015 seien die Kosten für den Kraftstoff leicht gesunken. Vor diesem Hintergrund sehe sie die vorgeschlagene Tarifanpassung nur bedingt als gerechtfertigt an. Eine Erhöhung des Grundpreises von 3,20 € auf 3,50 € sei ihres Erachtens nicht gerechtfertigt, da der Grundpreis in der Stadt Neuwied bereits jetzt im oberen Bereich liege. Eine Anpassung des Kilometerpreises an die Kilometerpreise der angrenzenden Gebiete betrachte man als vertretbar. Die beantragte Erhöhung auf 2,70 € lehne sie aus Gründen der Einheitlichkeit allerdings ab. Die vorgeschlagene Erhöhung des Wartezeitentgelts auf 45,00 € erscheine unverhältnismäßig. Der gewünschte Tarif liege damit deutlich über dem aktuellen Tarifniveau und den gängigen Preisen der Region. Dies sei weder durch die Erhöhung des Mindestlohns noch durch andere ihr bekannte Faktoren zu rechtfertigen. Schließlich mache die Reduzierung des Großraumzuschlags ihres Erachtens wenig Sinn, da der Preis rund um Neuwied fast flächendeckend mit 5,00 € festgelegt sei. Die begehrte Absenkung um knapp 20 % erscheine zudem widersprüchlich. Im Übrigen sei zu bedenken, dass eine erhebliche Steigerung der Tarife auch zu weniger Kunden und damit zu einer Verschlechterung der wirtschaftlichen Situation des Taxigewerbes führen könne.
Von den sich gegenüber der Beklagten rückmeldenden drei Taxiunternehmen stimmte eines dem Erhöhungsverlangen zu, während die weiteren beiden jeweils eigenständige und hiervon abweichende Vorstellungen einbrachten.
Unter dem 12. Oktober 2017 lehnte die Beklagte den Antrag förmlich ab. Zur Begründung wiederholte sie im Wesentlichen ihre Erwägungen vom 5. Oktober 2016 und führte weitergehend aus, die ihr vorliegenden Einnahme-Überschuss-Rechnungen ließen nicht darauf schließen, dass mit den geltenden Tarifen nicht kostendeckend gewirtschaftet werden könne. Zudem habe sich außer den Antragstellern bisher noch kein anderes Unternehmen über die Taxentarifordnung beschwert. Man werde vor Beginn des Jahres 2019 anlässlich der dann anstehenden Mindestlohnerhöhung ohnehin eine erneute Prüfung vornehmen.
Bereits zuvor, am 14. Juli 2017, hat die Klägerin Klage erhoben auf Feststellung, dass die Beklagte zum Erlass einer neuen Taxentarifordnung verpflichtet sei. Eine solche Normerlassklage sei zwar nur ausnahmsweise zulässig, vorliegend gebe es aber keine andere Möglichkeit zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes. Die Klage sei auch begründet, weil die Beklagte den Anforderungen des § 39 Abs. 2 Personenbeförderungsgesetz – PBefG – bisher nicht ausreichend Rechnung getragen habe. Mit den derzeit geltenden Taxentarifen könne angesichts der erheblich gestiegenen Gesamtkosten allenfalls bei Beschäftigung von Schwarzarbeitern kostendeckend gewirtschaftet werden. Selbst in diesem Fall sei die Gewinnspanne allenfalls marginal.
Die Beklagte habe zudem auf unzureichender Tatsachengrundlage entschieden. Insbesondere fehle es an einer eigenen Kalkulation der Beklagten, die die Mindestprüfungsgrundlage darstelle. Die eingeholten Einnahme-Überschuss-Rechnungen seien unbrauchbar, weil darin nicht zwischen den auf das Tarifgebiet bezogenen und den davon zu trennenden anderweitigen Einnahmen und Ausgaben differenziert werde. Stattdessen müsse die Beklagte ein Sachverständigengutachten einholen.
Die Beklagte hat vorgetragen, die Klage sei jedenfalls unbegründet. Die Klägerin verhalte sich widersprüchlich, wenn sie einerseits eine fehlende Kostendeckung moniere, andererseits aber keine diese These stützenden Unterlagen vorlege. Dessen ungeachtet sei die wirtschaftliche Situation der Klägerin auch gar nicht maßgeblich. Nach der Vorgabe des § 39 PBefG müsse sie als Verordnungsgeber vielmehr die Funktionsfähigkeit des gesamten Taxenverkehrs sicherstellen, ohne auf einzelne Unternehmer abzustellen. Anhaltspunkte dafür, dass ein gewinnbringendes Wirtschaften insgesamt nicht möglich sei, lägen indes nicht vor. Wegen der hohen Nachfrage habe es sogar neue Anträge auf Erteilung von Taxikonzessionen gegeben.
Mit Urteil vom 15. November 2017 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt, die Klage sei als Feststellungsklage zwar zulässig, aber unbegründet. Die Klägerin habe keinen Anspruch auf Erhöhung der in der Taxentarifordnung festgesetzten Beförderungsentgelte. Ein solcher komme nur in Betracht, wenn der Verordnungsgeber trotz zwingenden Handlungsbedarfs untätig geblieben sei. Denn bei dem Erlass einer Verordnung nach § 51 PBefG komme dem Verordnungsgeber ein weiter Beurteilungs- und Bewertungsspielraum zu, der gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar und vorliegend nicht überschritten worden sei. Nach Aktenlage habe die Beklagte davon ausgehen können, dass der durchschnittliche, in ihrem Gebiet tätige Taxiunternehmer durchaus kostendeckend wirtschaften könne.
Durch Beschluss vom 28. Mai 2018 hat der Senat die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts zugelassen.
Die Klägerin hält an ihrem erstinstanzlichen Vortrag fest und trägt ergänzend im Wesentlichen vor, auch unter Berücksichtigung eines zuzugestehenden weiten Beurteilungsspielraums setze die Bestimmung von Beförderungsentgelten eine Mindesttatsachengrundlage und eine eigenständige Prognoseentscheidung voraus, die vorliegend offensichtlich beide fehlten. Weder im Rahmen der letzten Tarifanpassung im Jahre 2014, noch davor habe die Beklagte überhaupt – jemals – eine (Ur-)Kalkulation als Grundlage ihrer Festsetzungen herangezogen. Die Beklagte habe offenbar weder irgendwelche nachvollziehbaren und dargelegten Vorstellungen von den Einnahmen, welche die Taxiunternehmer im Tarifgebiet durch tarifgebundene Fahrten generierten, noch davon, welche Kostenfaktoren mit welchen Beträgen pro Kilometer einhergingen, und setze trotzdem Kilometerpreise fest, ohne jemals betriebswirtschaftliche Überlegungen angestellt zu haben. Selbst die von den einzelnen Unternehmern auf entsprechende Anforderung eingereichten betriebswirtschaftlichen Unterlagen seien von der Beklagten nicht bewertet oder überprüft worden. Diese pauschal abgefragten Daten könnten zudem keine Grundlage für die Frage der Rentabilität im Hinblick auf die allein entscheidenden tarifgebundenen Fahrten darstellen. Darüber hinaus sei den erhobenen Daten allenfalls ein Stichprobencharakter zuzusprechen. Schließlich habe die Beklagte unbeachtet gelassen, dass – wenn sie sich schon allein auf die Einschätzung anderer Stellen verlasse – der VDV in seiner Stellungnahme sehr wohl eine Tariferhöhung befürwortet und zwei Alternativvorschläge mit konkreten Preisvorstellungen aufgeführt habe.
Die Klägerin beantragt,
unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 15. Dezember 2017 festzustellen, dass die Beklagte verpflichtet ist, die in der Tarifordnung für den Verkehr mit Taxen – Taxentarif – für das Gebiet der Stadt Neuwied vom 24. Oktober 2012, zuletzt geändert durch Änderungsverordnung vom 12. November 2014, festgesetzten Tarife angemessen zu erhöhen.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie verteidigt das angefochtene Urteil und führt ergänzend aus, zu ihren Pflichten bei der Sachverhaltsermittlung gehörten nach allgemeiner Meinung weder die Einholung eines Sachverständigengutachtens, noch die Erstellung einer „Urkalkulation“. Wenn auch nicht auf das wirtschaftliche Ergebnis eines einzelnen Taxiunternehmens abgestellt werden könne, stelle sich gleichwohl die Frage, warum die Klägerin im Rahmen des § 39 Abs. 2 PBefG ihrer eigenen Darlegungspflicht nicht nachkomme. Nach dem Grundsatz „venire contra factum proprium“, der auch das öffentliche Recht durchziehe, müsse die Klägerin zunächst die wirtschaftliche Lage ihres eigenen Unternehmens zur Rechtfertigung einer Tariferhöhung darlegen, bevor sie den Verordnungsgeber theoretisch-akademisch auf eine Gesamtbeurteilung der Wirtschaftlichkeit aller Unternehmen in Anspruch nehme.
Aktuell führt die Beklagte im Hinblick auf die zum 1. Januar 2019 anstehende Erhöhung des Mindestlohnes von derzeit 8,84 € auf 9,19 € pro Stunde eine erneute Überprüfung der Beförderungsentgelte durch.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der beigezogenen Verwaltungsakte (2 Hefte) sowie die Gerichtsakten des Normenkontrollverfahrens 7 C 11784/16.OVG verwiesen. Diese waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung der Klägerin ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen.
Soweit die Klägerin beansprucht, die streitgegenständliche Tarifordnung zu verwerfen und ihr zugleich die begehrte Leistung in Form eines konkreten Normsetzungsauftrags – hier einer Erhöhung der in der Tarifordnung festgesetzten Taxentarife – zuzusprechen, steht dem vorliegend schon die im Gewaltenteilungsgrundsatz begründete Entscheidungsfreiheit des Normgebers, auf die gerichtlich nur in dem für den Rechtsschutz des Bürgers unumgänglichen Umfang eingewirkt werden darf, entgegen (vgl. hierzu: BVerwG, Urteil vom 28. November 2007 – 9 C 10/07 –, juris, Rn. 13).
Der Klägerin steht aber auch der – gewissermaßen als Minus zu ihrem konkret auf eine Tariferhöhung gerichteten Klageantrag – geltend gemachte Feststellungsanspruch, dass die Beklagte verpflichtet ist, eine neue Tarifordnung unter Berücksichtigung der in § 39 Abs. 2 Satz 1 PBefG aufgestellten gesetzlichen Vorgaben sowie unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu erlassen, nicht zu. Ein Rechtsanspruch der Klägerin auf Abänderung bzw. Neufassung der von ihr beanstandeten Tarifordnung scheitert daran, dass die mit der streitgegenständlichen Änderungsverordnung am 12. November 2014 getroffene Entscheidung der Beklagten über den Grundpreis in Höhe von 3,20 €, die Wegstreckenberechnung mit einem Kilometerpreis in Höhe von 1,90 €, das Wartezeitentgelt in Höhe von 31,00 € pro Stunde und den Zuschlag für Großraumtaxen in Höhe von 5,00 € sowie die nachfolgende Beibehaltung dieser Beförderungsentgelte im Rahmen der verwaltungsgerichtlich zulässigen Kontrolle nicht zu beanstanden sind.
In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass eine ohnehin nur in Ausnahmefällen zulässige Normerlassklage besonderen Voraussetzungen unterliegt. Diese ergeben sich aus der Natur des geltend gemachten Anspruchs auf Tätigwerden des Normgebers und dessen Entscheidungsfreiheit als Ausprägung des auch mit Rechtssetzungsakten der Exekutive typischerweise verbundenen normativen Ermessens. Dieses wird erst dann rechtswidrig ausgeübt, wenn die getroffene Entscheidung in Anbetracht des Zwecks der Ermächtigung schlechterdings unvertretbar oder unverhältnismäßig ist. Dabei ist nur das (positive oder negative) Ergebnis seiner Entscheidung maßgeblich; eine verwaltungsgerichtliche Kontrolle der die Entscheidung des Normgebers tragenden Motive, also des Abwägungsvorgangs, findet nur statt, wenn der Normgeber durch gesetzlich formulierte Abwägungsdirektiven, wie sie etwa im Bauplanungsrecht vorgegeben sind, gebunden ist (BVerwG, Urteil vom 28. November 2007 – 9 C 10/07 –, juris, Rn. 33 m.w.N.).
Vor diesem Hintergrund kommt den Verwaltungsgerichten auch bei der Überprüfung der Wirtschaftlichkeit festgesetzter Taxitarife nur eine beschränkte Entscheidungskompetenz dahingehend zu, ob die Genehmigungsbehörde den für die Festsetzung des konkreten Tarifs maßgeblichen Sachverhalt zutreffend und vollständig ermittelt hat und ob die Prognose über den möglichen Verlauf der weiteren Entwicklung der wirtschaftlichen Lage erkennbar fehlerhaft ist (BayVGH, Urteile vom 13. Mai 1996 – 11 N 93.3637 –, juris, Rn. 12, und vom 18. Dezember 2000 – 11 N 98.3199 –, juris, Rn. 48; HambOVG, Beschluss vom 23. Juni 2009 – 3 Bf 62/06.Z –, juris, Rn. 17 ff.; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 29. April 2014 – 1 A 5/12 –, juris, Rn. 20; Fielitz/Grätz, Personenbeförderungsgesetz, [Oktober 2015], § 51 Rn. 16).
Nach diesen Maßstäben kann vorliegend nicht festgestellt werden, dass die mit der Änderungsverordnung vom 12. November 2014 in § 2 der Tarifordnung vom 24. Oktober 2012 mit Wirkung zum 1. Januar 2015 festgesetzten Beförderungsentgelte unter Zugrundelegung des über § 51 Abs. 1 und 2 i.V.m. § 39 Abs. 2 Satz 1 PBefG zum Ausdruck gebrachten gesetzlichen Zwecks der Verordnungsermächtigung und der hiernach maßgeblich zu berücksichtigenden Belange – sämtlicher – Taxiunternehmer im Gebiet der Beklagten sowie der Interessen der Allgemeinheit schlechterdings unvertretbar oder unverhältnismäßig wäre. Die Beklagte hat den für die Festsetzung der vorgenannten Tarife hiernach maßgeblichen Sachverhalt zutreffend und vollständig ermittelt (I.). Die Prognose über den möglichen Verlauf der der weiteren Entwicklung der wirtschaftlichen Lage ist nicht erkennbar fehlerhaft (II.).
I. Nach § 51 Abs. 3 PBefG i.V.m. § 39 Abs. 2 Satz 1 PBefG müssen die durch Rechtsverordnung festgesetzten Beförderungsentgelte im Taxenverkehr unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Lage des Unternehmers, einer ausreichenden Verzinsung und Tilgung des Anlagekapitals und der notwendigen technischen Entwicklung angemessen sein. Hiernach sind die Entgelte so festzusetzen, dass sie – bezogen auf die inmitten stehende Leistung, hier den Taxitransport – zumindest kostendeckend sind; die vom Gesetz im öffentlichen Interesse gewünschte Erhaltung der Leistungsfähigkeit und Leistungswilligkeit der Beförderer gebietet darüber hinaus die Veranschlagung von angemessenen Gewinnspannen und – soweit das von der Art der Beförderungsunternehmen her in Betracht kommt – Aufwendungen für notwendige technische Entwicklungen, deren Höhe unter Berücksichtigung herkömmlicher einschlägiger und repräsentativer Erfahrungswerte anzusetzen ist (BVerfG, Beschluss vom 25. Mai 1976 – 2 BvL 1/75 –, juris, Rn. 30). Welche Höchst-, Rahmen- oder feste Entgelte jeweils festzusetzen sind, welche tatsächlichen Ermittlungen der Verordnungsgeber anzustellen hat oder welche betriebswirtschaftlichen Überlegungen ihm obliegen, hat der Gesetzgeber in verfassungsrechtlich zulässiger Weise nicht konkret festgelegt (BVerfG, Beschluss vom 25. Mai 1976 – 2 BvL 1/75 –, juris, Rn. 31).
Ausgehend hiervon bewegt sich die von der Beklagten durchgeführte Sachverhaltsermittlung im Rahmen des dem Verordnungsgeber eingeräumten Entscheidungsspielraums und ist gemessen an dem Zweck der Verordnungsermächtigung und unter Berücksichtigung der gegen die Wirtschaftlichkeit der Taxentarife vorgebrachten Einwendungen ausreichend und verhältnismäßig.
Es begegnet zunächst keinen rechtlichen Bedenken, dass die Beklagte keine „(Ur)“Kalkulation vorgelegt hat, auf deren Grundlage die zunächst mit Verordnung vom 24. Oktober 2012 festgesetzten oder auch die dem schon vorausgehenden Tarife berechnet worden sein könnten. Die von der Klägerin geforderte Kalkulation in der Form, dass in Bezug auf die der Tarifordnung unterfallenden Fahrten der einzelnen Unternehmer eine genaue Aufstellung und Berechnung der anfallenden Kosten und hieraus erzielten Gewinne zu erstellen (gewesen) sei, war weder ursprünglich, noch im weiteren Verlauf des von der Beklagten betriebenen Überprüfungsverfahrens zwingend erforderlich. Angemessene Beförderungsentgelte – sowie auch darauf aufbauende Tarifanpassungen – lassen sich vor dem Hintergrund der in der Vergangenheit offenbar auskömmlich festgesetzten Beförderungsentgelte auch ohne Kenntnis der genauen Einnahmesituationen der Taxenunternehmer bzw. einer repräsentativen Auswahl festsetzen. Entscheidend ist lediglich, ob die Festsetzung im Ergebnis den nach § 39 Abs. 2 Satz 1 PBefG aufgestellten Anforderungen genügt, d. h. kostendeckend ist und die wirtschaftliche Lage der Unternehmer, eine ausreichende Verzinsung und Tilgung des Anlagekapitals und die notwendige technische Entwicklung angemessen berücksichtigt (HambOVG, Beschluss vom 23. Juni 2009 – 3 Bf 62/06.Z –, juris, Rn. 20).
Hiervon ist vorliegend auszugehen. Die Beklagte konnte zur Beurteilung der Auskömmlichkeit der zum 1. Januar 2015 geänderten Tarife aufgrund der zu diesem Zeitpunkt erfolgten Einführung des gesetzlichen Mindestlohnes der von ihr getroffenen Entscheidung maßgeblich zugrunde legen, dass die vormaligen Tarife bis dahin zu keinem Zeitpunkt in Frage gestellt worden waren und auf dieser Grundlage die Angemessenheit von neuen Tarifen bestimmen. Hierbei hatte die Beklagte in ihre Überlegungen bei der Frage, wie hoch die Entgelte zu erhöhen waren, auch einzubeziehen, dass die zum 1. Januar 2015 von ihr schließlich festgesetzten Beförderungsentgelte im Vergleich mit den benachbarten Städten und Landkreisen im nördlichen Rheinland-Pfalz – mit Ausnahme der Stadt Andernach mit einer exponierten Tariflage – bereits im oberen Bereich lagen. Diese Umstände stellen herkömmliche einschlägige und repräsentative Erfahrungswerte dar, die als Grundlage einer Gesamtwirtschaftlichkeitsbetrachtung herangezogen werden konnten, ohne dass hiermit der dem Verordnungsgeber eingeräumte Entscheidungsspielraum bei Bestimmung der Auskömmlichkeit und Ermittlung der für diese Entscheidung relevanten Faktoren überschritten worden wäre.
Auch die von der Beklagten nachfolgend angestellten Ermittlungen, die jeweils auf entsprechende Erhöhungsanträge der Klägerin zurückzuführen sind, genügten den gesetzlichen Vorgaben.
Die Beklagte hat die Anträge jeweils zum Anlass genommen, um die von ihr zum 1. Januar 2015 eingeführten Tarife erneut zu überprüfen (vgl. zur Annahme, dass „Tarifanträge“ von einzelnen Unternehmern oder aber von Organisationen außerhalb der in § 14 Abs. 2 PBefG benannten „Stellen“ gar regelmäßig unbeachtlich sein sollen: Fielitz/Grätz, Personenbeförderungsgesetz, [Oktober 2015], § 51 Rn. 15). Die Überprüfungen sind in der Sache nicht zu beanstanden. Schon aus dem eigenen Vortrag der Klägerin lässt sich keine schlüssige Begründung der begehrten Tariferhöhungen entnehmen.
Die von ihr vorgelegten und auf ihr Unternehmen bezogenen Unterlagen, die betriebswirtschaftliche Auswertung mit Stand 7. März 2017, die berufsgenossenschaftliche Einzelaufstellung der bei ihr beschäftigten Fahrer für das Jahr 2016 sowie die Personallisten für die Monate Januar und Februar 2017, sind hierfür unergiebig und nicht plausibel. Aus diesen lassen sich keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür entnehmen, dass die von der Klägerin beanstandeten Einzeltarife für sie selbst oder – was letztlich der allein maßgebliche Prüfungsmaßstab ist – für das Taxengewerbe im Gebiet der Beklagten insgesamt unauskömmlich sein könnten.
So enthalten die von der Klägerin übersandten Personallisten für die Monate Januar und Februar 2017 auch zehn Fahrer, die von der Klägerin als Angestellte für ihren zweiten Betriebssitz in C. (Landkreis Mayen-Koblenz) und damit außerhalb des Gebiets der Beklagten gemeldet worden sind. Diese zehn Fahrer sind auch auf der vorgelegten berufsgenossenschaftlichen Einzelaufstellung mit entsprechenden Arbeitsstunden und Lohnkosten aufgeführt. Eine Unterscheidung zwischen den unterschiedlichen Betriebssitzen im Gebiet der Beklagten und des Landkreises Mayen-Koblenz ist demnach nicht erfolgt. Auch die betriebswirtschaftliche Auswertung scheint beide Betriebssitze zu umfassen. Schon aus diesem Grunde konnte die Beklagte diese Kostenaufstellungen nicht berücksichtigen.
Es kommt hinzu, dass die in der betriebswirtschaftlichen Auswertung aufgeführten Jahresbetriebsergebnisse für die Jahre 2015 und 2016 nicht mit den Angaben der Klägerin in Übereinstimmung zu bringen sind, die diese gegenüber der Beklagten bei anderer Gelegenheit gemacht hatte. So ergibt sich aus der Auswertung für das Jahr 2015 ein Betriebsergebnis von -18.084,42 € mit einem Ergebnis von 1,987,18 € vor Steuern und für das Jahr 2016 ein Betriebsergebnis von -24.616,89 € mit einem Ergebnis von -5.933,92 € vor Steuern. Im Widerspruch hierzu hat die Klägerin bei der Beklagten im Zusammenhang mit der im Jahre 2015 beantragten Verlängerung ihrer Konzessionen nach dem unwidersprochen gebliebenen Vortrag der Beklagten eine Eigenkapitalbescheinigung des Steuerberaters E. GmbH – vorgelegt, wonach sie einen Jahresüberschuss in Höhe von 49.188,37 € erzielte und ihr Eigenkapital 158.476,18 € betrug.
Weder hierzu noch zu den vorgenannten Mischkalkulationen unter Einbeziehung des hier nicht relevanten weiteren Betriebssitzes hat die Klägerin trotz deutlicher Hinweise der Beklagten (u. a. mit an die Klägerin persönlich gerichtetem Schreiben vom 28. August 2017, den im Normenkontrollverfahren bereits vorgelegten Stellungnahmen der Fachabteilung vom 12. April und 2. Mai 2017 sowie der schließlich im Klageverfahren eingereichten Stellungnahme der Fachabteilung vom 14. November 2017) eine erklärende Stellungnahme abgegeben bzw. die Möglichkeit genutzt, nachfolgend aussagekräftige Unterlagen vorzulegen. Selbst im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht und auch in der Berufungsinstanz sind diese Widersprüche unaufgeklärt geblieben.
Schließlich enthalten auch die von der Klägerin eingereichten Unterlagen nicht die von ihr selbst durchgehend eingeforderte Aufschlüsselung nach Kosten und Einnahmen, die allein im Zusammenhang mit tarifgebundenen Fahrten bei ihr angefallen sind. Vielmehr sind auch dort nach ihren eigenen Angaben die unabhängig von den tarifgebundenen Fahrten erzielten Erlöse aus verschiedenen weiteren Einnahmequellen aufgeführt wie beispielsweise durch Kranken- oder Mietwagenfahrten sowie sonstige Dienstleistungen. Die von der Klägerin verlangte dezidierte Kostenaufstellung unter Zugrundelegung der vergebenen Konzessionen und unter Berücksichtigung der von den Unternehmern aufzuzeichnenden Betriebsstunden, Fahrten und der Kilometer, die alleine bei den der Tarifordnung unterfallenden Fahrten angefallen sind, sowie der hiermit im Zusammenhang stehenden Kosten für die Kfz-Steuer, Versicherung, Instandhaltung und die Reparatur von Fahrzeugen sowie der verbrauchsabhängigen Kosten wie Benzin/Diesel und Öl bis hin zu den Lohnkosten hat die Klägerin selbst nicht als Anstoß für eine erneute Überprüfung der Beförderungsentgelte in Vorlage gebracht.
Auch die von der Klägerin darüber hinaus eingereichten Unterlagen und ihr hiermit im Zusammenhang stehender Vortrag stellen keine stichhaltige Begründung ihres Erhöhungsverlangens dar. Die der ersten Antragstellung am 13. Mai 2016 beigefügten Berechnungen weichen voneinander ab und führen zu grundverschiedenen (angemessenen) Tarifen. Während die mithilfe eines Berechnungstools bestimmten Erhöhungen einen Grundpreis von 4,00 €, einen Kilometerpreis von 2,38 € und ein Wartezeitentgelt von 32,02 € ergeben, reicht die Spanne in dem nur in Kurzfassung vorgelegten „Gutachten über die Kostenentwicklung im Kraftdroschkengewerbe bei Anhebung der Lohnkosten auf einen Mindestlohn von 8,50 € pro Stunde in einem typisierten Betrieb“, abhängig von dem Auslastungsgrad des Unternehmens, von einem Grundpreis von 5,39 € und einem Kilometerpreis von 2,55 € bei einer Auslastung von 40 % bis hin zu einem Grundpreis von nur 3,59 € und einem Kilometerpreis von 1,78 € bei einer Auslastung von 60% und ansonsten konstant veranschlagtem Wartezeitentgelt von nur 20,99 €. Dass die in der streitgegenständlichen Tarifordnung festgesetzten Tarife damit maßgeblich von den hiermit von der Klägerin zum Ausdruck gebrachten Forderungen abweichen würden, lässt sich insoweit nicht feststellen, zumal auch die Klägerin selbst wiederum hiervon abweichende und im Verfahrensverlauf mehrfach – teils erheblich – modifizierte Entgelte als angemessen betrachtet hat. Eine plausible Begründung dafür, warum nach ihrem letzten Abänderungsantrag vom 6. Juli 2017 bei gleichzeitiger Anhebung des Wartezeitentgelts um über 30 % gar eine Ermäßigung des Zuschlags für Großraumtaxen in Betracht gezogen werden müsste, bleibt aus. Der offensichtlich erstmals bereits mit Anschreiben vom 25. Februar 2014 bei der Beklagten eingereichten Kalkulation einer Arbeitsstunde im Taxigewerbe unter Berechnung eines Kilometerpreises von 2,50 € lässt sich nicht entnehmen, warum eine Abänderung der übrigen Beförderungsentgelte erforderlich sein müsste.
Die ansonsten pauschal und ohne konkreten Bezug auf das klägerische Unternehmen oder das Taxigewerbe im Gebiet der Beklagten gehaltenen Ausführungen zu dem Anstieg der Inflationsraten seit dem Jahre 2013 und zu einer Erhebung des Marketing-Unternehmens L., wonach von insgesamt 39.000 vollzeitbeschäftigten Taxifahrern 87,7 % weniger als die Niedriglohnschwelle von 2.056,00 € brutto im Monat verdienten, konnten gleichfalls nicht dazu führen, hinreichende Anhaltspunkte für eine Unangemessenheit i.S.d. § 39 Abs. 2 Satz 1 PBefG hinsichtlich der hier streitgegenständlichen Beförderungsentgelte annehmen zu können. Selbiges gilt für die bloße und durch keinerlei aussagekräftigen Nachweise belegte Behauptung, dass durch die derzeit geltenden Tarife im Gebiet der Beklagten die Schwarzarbeit gefördert werde.
Vor diesem Hintergrund genügten die gleichwohl auf Seiten der Beklagten jeweils angestrengten Ermittlungen zur Feststellung der aktuellen Situation im Taxengewerbe den an solche Erhebungen zu stellenden Anforderungen.
Sowohl auf den Erhöhungsantrag vom 13. Mai 2016, der von der Klägerin allein gestellt worden war, als auch auf den am 6. Juli 2017 von dieser zusammen mit einem weiteren Taxiunternehmer eingereichten Antrag hat die Beklagte Stellungnahmen von in § 14 Abs. 2 PBefG aufgeführten Organisationen, der Industrie- und Handelskammer (IHK) Koblenz sowie des Verbandes des Verkehrsgewerbes Rheinland e.V. (VDV), eingeholt, denen nach der gesetzgeberischen Wertung bei der Neufestsetzung von Beförderungsentgelten eine tragende Rolle zukommt. Im Zusammenhang mit dem zweiten Erhöhungsantrag vom 6. Juli 2017 hat sie zudem die bei ihr ansässigen Taxiunternehmer einzeln angeschrieben und unter Fristsetzung um Rückmeldung zu den zuletzt von der Klägerin begehrten Tariferhöhungen gebeten.
Von Seiten des VDV wurde weder in der Stellungnahme vom 9. September 2016 noch in der Rückmeldung vom 28. August 2017 ein eigenständiges und von diesem Verband getragenes Erhöhungsbegehren zum Ausdruck gebracht. Anlässlich der ersten vom VDV initiierten Umfrage unter ihren fünf Mitgliedsunternehmen im Jahre 2016 stimmte neben der Klägerin nur noch ein weiteres Unternehmen der Erhöhung zu, während die weiteren drei Unternehmen dies ablehnten. Im Rahmen der zweiten Umfrage aus dem Jahre 2017 stimmte keines der sich rückmeldenden drei Unternehmen dem Antrag der Klägerin in diesem Umfang zu. Stattdessen wurden zwei Alternativvorschläge eingereicht, die zwar im Ergebnis auch Erhöhungen im Bereich des Grundpreises und des Kilometerpreises enthielten, hierbei in einem Fall jedoch maßgeblich mit einer erstmals vorgeschlagenen Einführung eines Nachttarifs – der auf Seiten des VDV grundsätzlich auf „Sympathie“ gestoßen war – verbunden waren. Nachdem diese beiden Alternativvorschläge nur das Meinungsbild eines Bruchteils der Taxiunternehmer darzustellen schienen, ließ sich hieraus aufgrund der fehlenden Repräsentativität nichts dafür herleiten, dass eine Erhöhung auf Seiten der Taxenunternehmer mehrheitlich als erforderlich betrachtet und mitgetragen werden könnte. Der zahlenmäßige Rücklauf von nur drei Rückmeldungen auf die mit dem zweiten Erhöhungsantrag von der Beklagten eingeleiteten Anfrage bei sämtlichen Taxiunternehmern bestätigte diese Einschätzung. Die Inhalte dieser drei Rückmeldungen, wonach sich nur einer – die Firma F. – pauschal und ohne näherer Begründung mit dem Erhöhungsverlangen einverstanden erklärte und die weiteren beiden jeweils eigenständige und hiervon deutlich abweichende Vorstellungen einbrachten, belegen ebenso, dass die überwiegende Mehrheit der Taxiunternehmer offensichtlich keine Veranlassung für eine Erhöhung sah und von diesen die fortwährende Wirtschaftlichkeit der festgesetzten Beförderungsentgelte nicht ernsthaft in Frage gestellt wurde.
Hierfür spricht schließlich auch das aus den Stellungnahmen der IHK Koblenz vom 21. September 2016 und 27. Juli 2017 abzuleitende Meinungsbild. So wurden die von dieser Seite in einzelnen Tarifbereichen als bedingt gerechtfertigt angesehenen Erhöhungen mit einer Angleichung an die angrenzenden Tarifgebiete begründet. Eine darüber hinausgehende Anhebung lehnte auch die IHK ab. So habe die Erhöhung der Personalkosten bei einer Vielzahl der hier ansässigen Betriebe keine ausschlaggebende Bedeutung. Nur wenige Betriebe verfügten über angestellte Fahrer, während die meisten Unternehmer selbstständige und selbst fahrende Taxiunternehmer seien. Zudem habe sich das Fahrgastaufkommen nicht signifikant geändert und die Kosten für den Kraftstoff seien im Vergleich zum Jahr 2015 leicht gesunken. Schließlich sei zu bedenken, dass eine erhebliche Steigerung der Beförderungsentgelte auch zu weniger Kunden und damit zu einer Verschlechterung der wirtschaftlichen Situation des Taxigewerbes führen könnte, was ebenfalls zu berücksichtigen sei.
Soweit von einzelnen Unternehmen auf die entsprechende Anforderung der Beklagten Gewinn- und Verlustrechnungen, Jahresabschlüsse und betriebswirtschaftliche Auswertungen vorgelegt worden sind, können diese angesichts der schon bei der Klägerin dargestellten Mischrechnungen mit Fahrten, die nicht der Tarifordnung unterliegen, nicht als taugliche Erkenntnisgrundlage herangezogen werden. Selbiges gilt für die von der Klägerin in ihrer Begründung in Bezug genommenen betriebswirtschaftlichen Daten der Firma „B. GmbH“ mit einem Jahresüberschuss von „nur“ 12.050,00 € für das Jahr 2016. Darüber hinaus spricht die Expansion dieses Betriebes von nur einem Taxi im Jahre 2009 auf mittlerweile drei Taxen- und vier Mietwagenkonzessionen gegen die von der Klägerin behauptete Unauskömmlichkeit der Beförderungsentgelte für dieses Unternehmen.
Nachdem sich damit weder aus den Rückmeldungen der IHK sowie des VDV noch aus den – wenigen – Stellungnahmen der Taxenunternehmer ein mit den Anträgen der Klägerin korrespondierendes Bild ergab und insbesondere auch keine entscheidungserheblichen Hinweise auf die von der Klägerin geltend gemachte Unangemessenheit der Tarife feststellen ließen, war für die Behörde eine ausreichende Basis zur Ablehnung der beanspruchten Tariferhöhungen gegeben.
Dem kann auch nicht umgekehrt entgegengehalten werden, dass sich nur wenige Unternehmer gegenüber der Beklagten rückgemeldet haben und dass die eingeholten Stellungnahmen der IHK und des VDV sowie auch die von den Unternehmen angeforderten Unterlagen wenig ergiebig und nicht aussagekräftig seien. Denn die Beklagte konnte aus ihrer Perspektive nach den vorstehenden Ausführungen vertretbar davon ausgehen, dass die Tarife weiterhin auskömmlich waren. Zu darüber hinausgehenden Aufklärungsbemühungen war sie in der hier vorliegenden Situation nicht verpflichtet.
II. Ausgehend hiervon ist auch die von der Beklagten auf dieser Tatsachengrundlage zuletzt am 12. Oktober 2017 ausdrücklich getroffene Prognoseentscheidung über den möglichen Verlauf der weiteren Entwicklung der wirtschaftlichen Lage nicht zu beanstanden. Diese ist nicht erkennbar fehlerhaft, zumal auch die Veranschlagung von angemessenen Gewinnspannen und Aufwendungen für die technischen Entwicklungen unter Berücksichtigung herkömmlicher einschlägiger und repräsentativer Erfahrungswerte angesetzt werden kann. Dass hiergegen vorliegend verstoßen worden sein könnte, ist nach den vorstehenden Feststellungen nicht substantiiert dargetan. Dabei darf die Beklagte auch befürchtete Nachfrageeinbußen – und damit einhergehende Nachteile auf Seiten der Unternehmer –, eine Verlagerung vom Taxen- zum Mietwagenverkehr – den viele kleinere Unternehmen im Tarifgebiet nicht anbieten – und schließlich die öffentlichen Verkehrsinteressen und das Gemeinwohl – die Unzumutbarkeit einer weiteren Tariferhöhung für die Fahrgäste – berücksichtigen. Davon abgesehen wird durch die Möglichkeit der substantiierten Geltendmachung neuer Tarife bei geänderten maßgeblichen Rahmenbedingungen die notwendige Flexibilität des Reagierens auf veränderte Verhältnisse für die Zukunft gewährleistet, zumal aktuell im Hinblick auf die zum 1. Januar 2019 anstehende Erhöhung des Mindestlohnes eine erneute Überprüfung stattfindet.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 2 VwGO) liegen nicht vor.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Berufungsverfahren auf 5.000,00 € festgesetzt (§§ 63 Abs. 2, 52 Abs. 1 und 2, 47 Abs. 1 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 63 Abs. 2, 52 Abs. 1 und 2, 47 Abs. 1 GKG
§ 39 PBefG
§ 51 PBefG
§ 167 VwGO
§ 39 Abs. 2 PBefG
§ 39 Abs. 2 Satz 1 PBefG
§ 51 Abs. 3 PBefG
§ 14 Abs. 2 PBefG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 10 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 2 der Tarifordnung

Zitierte Entscheidungen: 7 C 11784/16
9 C 10/07
11 N 93.36
11 N 98.31
3 Bf 62/06
1 A 5/12
2 BvL 1/75