Oberlandesgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, )
Beschluss vom 2025-06-04, Aktenzeichen 3 Kart 593/24
ECLI: ECLI:DE:OLGD:2025:0604.3KART593.24.00

Tenor:
Auf die Beschwerde wird der Beschluss der Bundesnetzagentur vom 20.06.2024 (BK6-19-218-…) aufgehoben.
Die Kosten des Beschwerdeverfahrens einschließlich der zur zweckentsprechenden Erledigung der Angelegenheit notwendigen außergerichtlichen Auslagen der Beschwerdeführerin trägt die Bundesnetzagentur.
Die Rechtsbeschwerde gegen diesen Beschluss wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beschwerdeführerin ist (als Rechtsnachfolgerin) bundesweit als wettbewerbliche Messstellenbetreiberin tätig. Sie ist durch Aufnahme der zuvor ausgegliederten, den wettbewerblichen Messstellenbetrieb der X GmbH betreffenden Vermögensbestandteile mit Wirkung vom 18.01.2024 deren (partielle) Gesamtrechtsnachfolgerin geworden (§ 131 Abs. 1 Nr. 1 UmwG). Vom 01.09.2022 bis zum 26.04.2023 hatte die X GmbH ein Insolvenzverfahren in Eigenverwaltung durchlaufen. Der Insolvenzplan war mit Beschluss vom 08.02.2023 bestätigt worden. Seit Februar 2024 firmiert die X GmbH unter Y GmbH.
Die Beschwerdeführerin wendet sich mit ihrer Beschwerde gegen einen Beschluss der Bundesnetzagentur (Beschlusskammer 6) vom 20.06.2024, mit dem ihr ein Zwangsgeld angedroht wird, um auf die Einhaltung von Vorgaben zur Datenübermittlung und zur Stammdatenkorrektur hinzuwirken, die insbesondere auf die Festlegung zur Stärkung der Bilanzkreistreue vom 11.12.2019 (BK6-19-218) zurückgehen.
Diese Festlegung ist Teil eines Maßnahmenpakets der Bundesnetzagentur, dessen Erlass durch Ereignisse im Juni 2019 veranlasst wurde, bei denen es im deutschen Stromnetz zu Abweichungen der Systembilanz in systemgefährdender Größenordnung gekommen war. Deshalb wurden Messstellenbetreibern, Netzbetreibern und Lieferanten über die zuletzt durch Beschluss vom 20.12.2018 (BK-6-18-032 – Marktkommunikation 2020) getroffenen bzw. geänderten Vorgaben hinaus diverse (weitere) Pflichten auferlegt.
So wurden mit Tenorziffer 1 der Festlegung vom 11.12.2019 die Messstellenbetreiber ab dem 01.04.2020 im Wege einer entsprechenden Änderung der Anlage 1 zur Festlegung zur Standardisierung von Verträgen und Geschäftsprozessen im Bereich des Messwesens (BK6-09-034 – WiM [in der Fassung des Beschlusses vom 20.12.2018]) dazu verpflichtet, dem regelzonenverantwortlichen Übertragungsnetzbetreiber die viertelstündlichen Messwerte von Marktlokationen mit registrierender Last- bzw. Einspeisegangmessung (im Folgenden: RLM) zu übermitteln (mit Fernauslesung werktäglich, spätestens bis 12:00 Uhr des Folgetags bzw. des nächsten Werktags; ohne Fernauslesung monatlich, spätestens bis zum Ablauf des achten Werktags des Folgemonats). Der Empfängerkreis dieser Daten wurde damit im Vergleich zur Lage unter Geltung der Festlegung vom 20.12.2018 erweitert. Nicht betroffen von der mit der Festlegung vom 11.12.2019 eingeführten Übermittlungspflicht waren die Daten bei per RLM gemessenen Einspeisungen durch Erzeugungsanlagen mit einer installierten Leistung bis einschließlich 100 kW sowie Daten von Letztverbrauchern mit einem Jahresstromverbrauch bis 10.000 kWh (siehe dazu die Klarstellungen der Bundesnetzagentur: Senat, Beschl. v. 19.05.2021 – VI-3 Kart 159/20 [V], juris Rn. 55 f.).
Tenorziffer 2 des Beschlusses vom 11.12.2019 verpflichtete im Weiteren die Netzbe-treiber zur Übermittlung von Netzgangzeitreihen an den regelzonenverantwortlichen Übertragungsnetzbetreiber mittels einer Änderung der Anlage 1 zur Festlegung von Marktregeln für die Durchführung der Bilanzkreisabrechnung Strom (BK6-07-002 – MaBiS [in der Fassung des Beschlusses vom 20.12.2018]).
Tenorziffer 3 des Beschlusses vom 11.12.2019 regelte die aufgrund von Tenorziffer 1 erforderliche Stammdatensynchronisation durch Anpassung der Anlage 1 zur Festlegung einheitlicher „Geschäftsprozesse und Datenformate zur Abwicklung der Belieferung von Kunden mit Elektrizität (GPKE)“ (BK6-06-009 – GPKE [in der Fassung des Beschlusses vom 20.12.2018]). Primäre Adressaten waren insoweit wiederum die Netzbetreiber. Denn die Information, welcher Messstellenbetreiber für die Übermittlung der Messwerte einer Marktlokation zuständig ist, erlangt der Übertragungsnetzbetreiber durch die Prozesse zum Stammdatenaustausch, die derjenige Netzbetreiber anzustoßen hat, in dessen Netz die betreffende Marktlokation angeschlossen ist.
Nachfolgend wurden die Vorgaben zur Datenübermittlung durch Tenorziffer 2 der Festlegung vom 21.12.2020 zur Weiterentwicklung der Netzzugangsbedingungen Strom (BK6-20-160 – Marktkommunikation 2022) dahin geändert, dass die dem Messstellenbetreiber obliegende Übermittlung ab dem 01.04.2022 kalendertäglich zu erfolgen habe. Zudem wurden die Übermittlungszeitpunkte bei RLM und intelligenten Messsystemen (im Folgenden: iMS) angeglichen (zukünftig einheitlich 11:00 Uhr). Mit Mitteilung Nr. 27 vom 02.02.2022 verschob die Bundesnetzagentur die „Umsetzung ... der Marktkommunikation 2022“ auf den 01.10.2022.
Kurz darauf änderte die Bundesnetzagentur mit Beschluss vom 21.11.2022 (BK6-22-128) die GPKE und WiM nochmals mit Wirkung ab dem 01.10.2023. Nach der seitdem marktweit geltenden Fassung der GPKE hat der Netzbetreiber in jedem Fall der Änderung eines für den Übertragungsnetzbetreiber prozessual erforderlichen Stammdatums (namentlich im Fall der Änderung des Messstellenbetreibers einer Marktlokation) über den Prozess „Stammdatensynchronisation“ sicherzustellen, dass alle betreffenden Stammdaten zwischen Netzbetreiber, Lieferant und Übertragungsnetzbetreiber synchron sind (GPKE, Kap. III. 1.5., S. 124 ff.). Hierzu ist der Netzbetreiber verpflichtet, durch Weiterleitung des Stammdatums an den Lieferanten die Synchronisation anzustoßen. Im Falle von Nicht- oder Fehlzuordnungen ist der Netzbetreiber verpflichtet, in ein Clearing mit den übrigen Beteiligten einzutreten. Ferner hat der Netzbetreiber im Fall der Zuordnung einer Marktlokation zur Datenaggregation durch den Übertragungsnetzbetreiber über den Prozess „Information über die Zuordnung einer Marktlokation zur Datenaggregation durch den ÜNB“ (GPKE, Kap. III. 2., S. 162 ff.) durch Weiterleitung der Information an den Lieferanten die Synchronisation in Richtung Übertragungsnetzbetreiber anzustoßen.
Mit Beschlüssen vom 21.03.2024 (BK6-22-024) und 24.10.2024 (BK6-24-174) änderte die Bundesnetzagentur nochmals die Vorgaben der GPKE und WiM. Geregelt wurde mit dem Beschluss vom 21.03.2024 unter anderem eine Modifikation der „Prozesse zur Stammdatenänderung“. Ferner wurde hiermit der gesonderte Prozess „Stammdaten zur Bilanzkreistreue“ vorgesehen.
Die Einhaltung der Festlegungsvorgaben überwacht die Bundesnetzagentur mithilfe von ihr monatlich nach dem 15. Werktag durch die Übertragungsnetzbetreiber (TenneT, 50Hertz, Amprion und Transnet BW) übermittelten Listen in Tabellenform (Datenreports), aus denen sich jeweils für den Vormonat die Zahl der Ausfalltage ergibt, an denen Messstellenbetreiber und Netzbetreiber ihre Messwerte nicht oder nicht fristgerecht an den jeweiligen Übertragungsnetzbetreiber übersendet haben. Die Bundesnetzagentur wertet die Daten mit einem eigens dafür entwickelten Auslesetool aus, welches insbesondere die Zahl der Ausfalltage je Monat ermittelt.
Die Bundesnetzagentur wandte sich im Zeitraum 2020 bis 2024 unter Bezugnahme auf entsprechende Datenreports der vier Übertragungsnetzbetreiber vielfach an die Beschwerdeführerin bzw. deren Rechtsvorgängerin und mahnte die Einhaltung der Vorgaben zur Datenübermittlung und seit dem 12.06.2023 auch zur Mitwirkung bei der Stammdatensynchronisation an. Die Beschwerdeführerin bzw. ihre Rechtsvorgängerin nahmen mit E-Mail vom 29.10.2020, Schreiben vom 22.11.2022 sowie E-Mails vom 09.06.2023, 16.06.2023, 02.04.2024, 04.04.2024 und 23.04.2024, auf die jeweils wegen der Einzelheiten verwiesen wird, zu den Anwürfen Stellung. Die Beschwerdeführerin verwies zuletzt auf IT-Probleme infolge eines Software-Wechsels, Verarbeitungsprobleme der (rechtzeitig) gesendeten Daten auf Seiten der empfangenden Übertragungsnetzbetreiber sowie „Lücken“ in den Stammdaten. Ferner erläuterte sie die zur Verbesserung der Übermittlungsqualität getroffenen und geplanten Maßnahmen.
Mit – hier insgesamt in Bezug genommenem – der Beschwerdeführerin am 24.06.2024 zugestelltem Beschluss vom 20.06.2024 (BK6-19-218-A0086; nachfolgend auch: Zwangsgeldandrohung) drohte die Bundesnetzagentur der Beschwerdeführerin ein Zwangsgeld in Höhe von 200.000 Euro für den Fall an, dass sie den Verpflichtungen, die durch den „obigen Beschluss“ vorgegeben worden seien, nicht spätestens ab dem 01.08.2024 nachkommen sollte.
Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus: Aus den Berichten der Übertragungsnetzbetreiber gehe hervor, dass die Beschwerdeführerin ihrer Pflicht zur kalendertäglichen Übermittlung der Messwerte viertelstündlich gemessener Marktlokationen und der Netzgangzeitreihen an die Übertragungsnetzbetreiber sowie zur Mitwirkung bei der Bereinigung bzw. Aktualisierung der Stammdaten nicht in hinreichendem Maße nachgekommen sei. Aus den Daten für die Monate März und April 2024 ergäben sich insgesamt 7.984 bzw. 10.399 Fälle, in denen die Daten an mehr als fünf Tagen, sowie insgesamt 7.020 bzw. 5.362 Fälle, in denen die Daten an mehr als 10 Tagen nicht oder nicht rechtzeitig an den jeweiligen Übertragungsnetzbetreiber übermittelt worden seien. Da in einigen Fällen ein Fristversäumnis an sämtlichen Tagen des Monats zu verzeichnen gewesen sei, könne es sich um Defizite bei der Stammdatensynchronisation handeln. Fehler in den Stammdaten als Grund für eine fehlgeschlagene Messwertübermittlung entlasteten die Beschwerdeführerin indes nicht, weil eine Stammdatensynchronisation bei Wegfall der Zuständigkeit auch von Seiten des Messstellenbetreibers in Gang gesetzt werden könne, indem dieser auf den Verteilernetzbetreiber zugehe. Wenn die Stammdatensynchronisation nicht weitergeführt werde („Loop“), dürfe die Angelegenheit nicht auf sich beruhen. Vielmehr sei der Messstellenbetreiber aufgefordert, den Marktpartner zur Mitwirkung zu bewegen und sich bei deren Ausbleiben an die Beschlusskammer zu wenden. Der Messstellenbetreiber sei grundsätzlich verpflichtet, bei einem etwaigen bilateralen Clearing mitzuwirken oder dieses einzufordern, was hier jedoch nicht erfolgt sei. Auch unter Berücksichtigung des Vortrags der Beschwerdeführerin bestehe daher der Eindruck, dass sie die Bereinigung bzw. Aktualisierung der Stammdaten bislang nicht mit ausreichendem Bemühen betrieben habe, weshalb Marktlokationen, die gar nicht mehr in ihrer Verantwortung stünden, seitens der Übertragungsnetzbetreiber weiterhin ihr zugeordnet würden. Hierauf sei sie von der Beschlusskammer mehrfach hingewiesen worden.
Die mit der Umstellung auf die Software des neuen IT-Dienstleisters einhergehenden Übermittlungsprobleme seien der Beschwerdeführerin zuzurechnen, zumal die Software-Umstellung bereits im September 2023 erfolgt sei und damit geraume Zeit zurückliege, ohne dass eine echte Trendwende erkennbar sei. Auch die angeführten Personaldefizite und Systemausfälle könnten die andauernden Verstöße „gegen die Festlegung“ nicht rechtfertigen. Ausweislich der für die Monate März und April 2024 übermittelten Daten sei weiterhin keine Besserung zu verzeichnen. Die Datenübermittlung entspreche in Qualität und Regelmäßigkeit nicht den Anforderungen der Festlegung und weise keine Steigerung auf, die sich nach den gemachten Einlassungen und der langen Zeit seit Inkrafttreten der Vorgaben zur kalendertäglichen Datenübermittlung hätte zeigen müssen.
Die weiterhin unzureichende Messwertübermittlung stehe in keinem Zusammenhang mehr zu anfänglich erforderlichen technischen oder praktischen Umsetzungsarbeiten. Sie lasse sich auch nicht durch Fehler in den regelmäßig aktuell zu haltenden Stammdaten rechtfertigen. Zur vollumfänglichen Einhaltung der Festlegungsvorgaben sei die Beschwerdeführerin bereits seit dem 01.04.2020 verpflichtet, so dass „nach mehr als drei Jahren“ längst eine qualitativ und quantitativ regelmäßig vollständige Werteübermittlung zu erwarten gewesen wäre.
Die Höhe des Zwangsgelds sei unter Berücksichtigung der „bei dem zuständigen Übertragungsnetzbetreiber“ angemeldeten und der Beschwerdeführerin als zugeordnet anzusehenden Marktlokationen und der auf dieser Basis zu erwartenden Anzahl potentiell betroffener Messwerte sowie des Störungszeitraums „von über dreieinhalb Jahren seit der Anhörung“, konkret seit Oktober 2020, bestimmt worden. Jede bei einem Übertragungsnetzbetreiber auf die Beschwerdeführerin angemeldete Marktlokation und/oder Netzgangzeitreihe („NGZ“) sei mit einem Wert von 100 Euro bemessen und der so ermittelte Wert aus Gründen der Verhältnismäßigkeit auf einen (angedrohten) Zwangsgeldbetrag von 200.000 Euro reduziert worden.
Gegen die Entscheidung vom 20.06.2024 richtet sich die form- und fristgerecht eingelegte Beschwerde. Die Beschwerdeführerin meint, die Androhung des Zwangsgelds sei rechtswidrig.
Sie führt einleitend aus, sie sei erst ab dem 18.01.2024 im Wege partieller Gesamtrechtsnachfolge an die Stelle der X GmbH getreten. Soweit sich die Bundesnetzagentur in der Zwangsgeldandrohung daher auf zeitlich vor der Rechtsnachfolge liegende (angebliche) Verstöße beziehe, könnten ihr diese nicht angelastet werden. Ferner sei unberücksichtigt geblieben, dass infolge des durchgeführten Insolvenzverfahrens sämtliche Verbindlichkeiten der X GmbH, die vor Bestätigung des Insolvenzplans am 08.02.2023 bestanden hätten, erloschen seien. Auch diese „Altverstöße“ könnten ihr daher nicht angelastet werden. Der Beschluss sei insofern ermessensfehlerhaft, da insbesondere die Höhe des angedrohten Zwangsgelds mit angeblich bereits seit Oktober 2020 andauernden Verstößen begründet werde. Überdies wiesen mehrere der von den Übertragungsnetzbetreibern zum Beleg der Übermittlungsdefizite übermittelten Tabellen die X GmbH als „betroffenes schuldhaft handelndes Unternehmen“ aus. Da diese indes mittlerweile unter Y GmbH firmiere und es sich hierbei um eine von ihr, der Beschwerdeführerin, verschiedene juristische Person handele, bezögen sich die der Zwangsgeldandrohung zugrundeliegenden Tabellen und Verstöße daher mindestens teilweise auf die falsche Person.
Ferner genügten die von der Bundesnetzagentur für die Datenkommunikation nach § 52 MsbG vorgesehenen Marktprozesse und Datenformate zur Abwicklung der Marktkommunikation (vollautomatische Weiterverarbeitung) den gesetzlichen Anforderungen allenfalls bedingt. Sie seien widersprüchlich, ungenau, uneinheitlich, überbürokratisch und überkomplex. Die Datenaustauschformate und zugrundeliegenden Verfahren könnten faktisch nicht flächendeckend vollzogen werden, da der Datenaustausch mit den beteiligten Netzbetreibern nicht standardmäßig erfolge. Regelmäßig seien manuelle Anpassungen erforderlich. Eine völlig fehlerfreie prozessuale Umsetzung der von der Bundesnetzagentur festgelegten Prozesse sei per se ausgeschlossen. Überdies werde die prozessuale Einbindung von wettbewerblichen Messstellenbetreibern bei der Entwicklung der Prozesse strukturell vernachlässigt, obgleich auch diese auf einen synchronen Stand der Stammdaten für die von ihnen zu verantwortenden Prozesse angewiesen seien. Die Synchronisierung der Stammdaten sei elementare Vorbedingung für Folgeprozesse und die korrekte Datenübermittlung an den Übertragungsnetzbetreiber.
Vor dem Hintergrund der für die Bundesnetzagentur selbst nicht beherrschbaren Komplexität habe die Behörde im angefochtenen Beschluss (auch) auf eine Konkretisierung der behaupteten Verstöße verzichtet und sich im Verwaltungsverfahren auf eine rudimentäre und unzureichende Ermittlungsmethode beschränkt. Der Beschluss beruhe allein auf den von den Übertragungsnetzbetreibern insbesondere für die Monate März und April 2024 vorgelegten (fehlerhaften) Listen. Aus diesen ergebe sich nicht, ob die Marktlokationen tatsächlich ihr, der Beschwerdeführerin, zuzuordnen seien, was teils nicht der Fall sei. Ebenso wenig sei ihnen zu entnehmen, warum den Übertragungsnetzbetreibern die Daten nicht vorgelegen hätten. Schon wegen der für eine korrekte Datenübermittlung notwendigen Vorprozesse, in die sie als Messstellenbetreiberin nicht eingebunden sei, seien die Tabellen als solche nicht zur Begründung einer Zwangsgeldfestsetzung geeignet. Angesichts der von der Behörde selbst nicht beherrschbaren Komplexität der Datenaustauschprozesse könne umgekehrt auch von ihr nicht verlangt werden, die Listen der Übertragungsnetzbetreiber mit mehr als 10.000 Messstellen ohne weitere Konkretisierung der Vorwürfe auf mögliche Fehler hin zu analysieren und im Detail zu widerlegen. Ferner sei es nach dem insolvenzbedingten Wechsel ihres IT-Dienstleisters und der von diesem vorgenommenen Anpassungen seit März 2024 zu einer deutlich zuverlässigeren Datenübertragung gekommen. Die in der Zwangsgeldandrohung behaupteten Defizite seien angesichts dessen und der fortlaufenden Systemoptimierungen nicht nachvollziehbar.
In Anbetracht der sehr großen Anzahl ihr zugeordneter Marktlokationen und damit der zu überprüfenden Datenübermittlungen sei es ihr auch rein faktisch nicht möglich, zu jeder einzelnen Messstelle und jedem behaupteten Übermittlungsdefizit substantiiert Stellung zu nehmen. Ihr müsse vielmehr gestattet sein, die Einhaltung der prozessualen Vorgaben und die Korrektheit der Datenübermittlung mittels der angebotenen Sachverständigen- und Zeugenbeweise zu belegen, solange die Bundesnetzagentur ihrerseits keine (konkreten) Angaben dazu mache, für welche Marktlokationen an welchen Tagen Daten nicht korrekt übermittelt worden seien, zumal jeder Einzelfall unterschiedliche Gründe haben könne.
Darüber hinaus fehle es für den Erlass der Zwangsgeldandrohung an einer wirksamen Ermächtigungsgrundlage. Die maßgebliche Regelung in § 60 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 MsbG verstoße gegen geltendes EU-Sekundärrecht in Gestalt der Datenschutzgrundverordnung (DSGVO). Bei den zu übertragenden viertelstündlichen Messwerten handele es sich um personenbezogene Daten im Sinne des Art. 4 Nr. 1 DSGVO i.V.m. dem Erwägungsgrund 1. Die tägliche Übersendung dieser Daten durch den Messstellenbetreiber an die Übertragungsnetzbetreiber stelle auch eine „Verarbeitung“ im Sinne des Art. 4 Nr. 2 DSGVO dar. Die vorgesehene – verbrauchsunabhängige – Datenübermittlung und -verarbeitung der viertelstündlichen Messwerte aller Anschlussnutzer mit intelligenten Messsystemen und Lastgangzählern sei nicht erforderlich im Sinne des Art. 6 Abs. 1 Buchst. c DSGVO bzw. des § 50 Abs. 1 Nr. 3 MsbG. Es gelte der Grundsatz der Datensparsamkeit (vgl. Art. 5 Abs. 1 Buchst. c DSGVO). Die in den Gesetzesmaterialien für die Ausweitung der Übermittlungspflicht gegebene Begründung (vgl. BT-Drs. 20/5549, S. 71) sei nicht überzeugend. Die viertelstündlichen Verbrauchsdaten von geringverbrauchenden Haushaltskunden, die über keine besonderen Verbraucher verfügten, seien weder für die Netzplanung noch die Netzüberwachung der Übertragungsnetzbetreiber erforderlich. Darüber hinaus werde durch die Verwendung von Marktlokationsidentifikationsnummern (nachfolgend: MaLo-lDs) im Rahmen der Datenübermittlung nicht die gemäß Art. 5 Abs. 1 Buchst. c DSGVO bzw. § 52 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 Buchst. b MsbG notwendige Pseudonymisierung (vgl. Art. 4 Nr. 5 DSGVO) gewährleistet, da MaLo-lDs ohne weiteres einem Anschlussnutzer zugeordnet werden könnten und eine Vielzahl an Stellen über die personenidentifizierenden Informationen verfüge, was die Wahrscheinlichkeit einer Zuordnung erhöhe. Auch die Art der Datenübermittlung über ungeschützte Kommunikationskanäle, insbesondere die unverschlüsselte Übermittlung an die Bundesnetzagentur durch die Übertragungsnetzbetreiber, entspreche nicht den hohen Sicherheitsanforderungen, die das europäische Recht an die Datenverarbeitung personenbezogener Daten stelle (vgl. Art. 32 DSGVO). Zur Klärung der Europarechtskonformität der nationalen Bestimmungen sei das hiesige Verfahren zwecks Durchführung eines Vorabentscheidungsverfahrens durch den Europäischen Gerichtshof nach Art. 267 AEUV auszusetzen.
Des Weiteren sei die angegriffene Zwangsgeldandrohung aber auch deswegen rechtswidrig, weil die Bundesnetzagentur sie schon auf eine fehlerhafte Ermächtigungsgrundlage gestützt habe. Im Unterschied zu § 65 EnWG ermächtige § 76 MsbG nur zu Aufsichtsmaßnahmen bei Verstößen gegen (formelle und materielle) Gesetze. Ein Verweis auf Festlegungen bzw. Festlegungsverstöße fehle.
Ferner sei der Bundesnetzagentur ein gemäß § 46 VwVfG zur Aufhebung der Zwangsgeldandrohung führender Verfahrensfehler unterlaufen, weil sie den Sachverhalt entgegen § 24 VwVfG nicht von Amts wegen aufgeklärt habe. Die fehlerfreie Datenübermittlung eines Messstellenbetreibers an den Übertragungsnetzbetreiber setze voraus, dass mehrere Informations- und Bestellprozesse zwischen Netzbetreiber, Übertragungsnetzbetreiber und Lieferant korrekt vollzogen worden seien (Use-Case „Information über die Zuordnung einer Marktlokation zur Datenaggregation durch den Übertragungsnetzbetreiber“; „Bestellung einer Konfiguration vom NB oder LF an MSB“). Angesichts dessen genüge ein bloßer Rückgriff auf die Tabellen der Übertragungsnetzbetreiber nicht, um etwaige Verstöße der Messstellenbetreiber gegen die Pflichten zur Datenübermittlung feststellen zu können, da regelmäßig davon auszugehen sei, dass sämtliche Fehler Dritter dem Messstellenbetreiber zugerechnet würden, selbst wenn die Fehlerquelle nicht in dessen Verantwortungsbereich liege; so auch hier, was zur formellen Rechtswidrigkeit des Bescheids führe.
Die angegriffene Zwangsgeldandrohung sei aber auch materiell rechtswidrig. Es fehle an einem feststellungsfähigen objektiven Pflichtverstoß. Die vorgelegten Tabellen der Übertragungsnetzbetreiber seien nicht geeignet, das Vorliegen einer objektiven Pflichtverletzung zu begründen. Die korrekte Ausführung der Datenübermittlungsprozesse erfordere – wie ausgeführt – eine ordnungsgemäße Stammdatensynchronisation, die indes nicht in ihrem Verantwortungsbereich als wettbewerbliche Messstellenbetreiberin liege. Die Bundesnetzagentur sei insofern materiell beweisbelastet.
Die Zwangsgeldandrohung sei auch in der Höhe vollkommen unangemessen. Die Bundesnetzagentur habe unberücksichtigt gelassen, dass sie, die Beschwerdeführerin, erst Anfang 2024 an die Stelle der X GmbH bzw. der Y GmbH getreten sei, im Jahr 2023 überdies ein Insolvenzverfahren durchlaufen worden sei, dass sie massive Investitionen in IT, Personal und Betriebsführung des Unternehmens getätigt habe und sich hierdurch die Datenübertragung und die Marktkommunikation erheblich verbessert hätten. Auch mit Blick auf die Komplexitäten, der millionenfachen Übertragung von Daten und der Kommunikation mit weit über tausend Marktteilnehmern (900 Netzbetreiber, über 1.000 Stromlieferanten, vier Übertragungsnetzbetreiber und tausende Kunden und Anschlussnutzer) sowie der von der Bundesnetzagentur selbst verursachten Vielschichtigkeit der Marktkommunikation sei das angedrohte Zwangsgeld der Höhe nach deutlich überzogen.
Mit der Replik vertieft die Beschwerdeführerin ihr Vorbringen insbesondere wie folgt: Die Bundesnetzagentur habe nicht beachtet, dass eine Verpflichtung zur Datenübermittlung an den Übertragungsnetzbetreiber je nach Messtechnik (RLM oder iMS) erst bei Überschreiten einer bestimmten verbrauchs- bzw. einspeiseabhängigen Anwendbarkeitsschwelle bestehe. Für den überwiegenden Teil der ihr zum Zeitpunkt der Zwangsgeldandrohung als wettbewerbliche Messstellenbetreiberin zugewiesenen 11.386 Marktlokationen bestehe danach überhaupt keine Pflicht zur Datenübertragung. Dies betreffe bei den Einspeise-Marktlokationen die mit RLM-Technik ausgestatteten Messstellen mit einer Einspeisung von ≤ 100 kWp (Fallgruppe 1: ca. 2.000 Messstellen) sowie bei den Verbrauchs-Marktlokationen die mit RLM-Technik ausgestatteten Messstellen mit einem Jahresverbrauch von ≤ 10.000 kWh (Fallgruppe 3: „sehr wenige“) und die mit einem Jahresverbrauch zwischen 10.000 bis 100.000 kWh (Fallgruppe 4: ca. 3.000 Messstellen) sowie die mit iMS-Technik ausgestatteten Messstellen mit einem Jahresverbrauch von ≤ 10.000 kWh, bei denen eine Übermittlungspflicht nur bestehe, wenn der Lieferant von seinem Wahlrecht für eine Bilanzierung auf Basis von Viertelstundenwerten Gebrauch gemacht habe (Fallgruppe 8: ca. 5.000 Messstellen). Wegen der Einzelheiten wird auf S. 2 bis 12 der Replik verwiesen. Die Zwangsgeldandrohung korrespondiere insofern nicht mit der in Bezug genommenen Grundverfügung in Gestalt der Festlegung BK6-19-218 vom 11.12.2019, da sie pauschal vom Bestehen einer tatsächlich so nicht existierenden, umfassenden Verpflichtung zur Datenübermittlung ausgehe.
Die Androhung sei auch inhaltlich nicht hinreichend bestimmt. Dieser könne nicht mit der erforderlichen Klarheit entnommen werden, wann und unter welchen Voraussetzungen mit der Festsetzung eines Zwangsgelds zu rechnen sei. Es sei ihr, der Beschwerdeführerin, damit unmöglich, ihr Verhalten entsprechend anzupassen. Der Bescheid drohe das Zwangsgeld pauschal für den Fall an, dass sie einer der ihr „durch den obigen Beschluss vorgegebenen Verpflichtungen“ nicht nachkomme. Der eingangs der Zwangsgeldandrohung zitierte Grundverwaltungsakt BK-19-218 vom 11.12.2029 begründe Verpflichtungen zur Datenübermittlung jedoch lediglich für große Erzeugungsanlagen (> 100 kWp) und Großverbraucher (> 100.000 kWh Jahresverbrauch) mit RLM-Messtechnik. Der weit überwiegende Teil ihrer Messstellen liege indes – wie ausgeführt – außerhalb des Anwendungsbereichs dieser Festlegung. Eine – so wie hier – fehlerhaft bezeichnete Grundverfügung könne den Bestimmtheitsanforderungen nur dann genügen, wenn keine Verwechslungsgefahr bestehe, was hier angesichts der Fülle an Festlegungen, der sich „überschneidenden Anwendbarkeiten“ und der zahlreichen Veränderungen der Übermittlungspflichten nicht der Fall sei („unübersichtliches Bouquet verschiedener Festlegungen“). Ein durch „Hineinlesen“ begründeter „dynamischer“ Verweis auf jeweils aktuelle Datenübermittlungspflichten, die sich erst aus späteren Festlegungen ergäben, sei nicht hinreichend bestimmt, stehe in eklatantem Widerspruch zu Art. 19 Abs. 4 GG und widerspreche der Grundkonzeption des Verwaltungs- bzw. Verwaltungsvollstreckungsrechts, welches allein der zwangsweisen Durchsetzung der Verpflichtungen eines konkreten Verwaltungsakts diene.
Die Höhe des angedrohten Zwangsgelds sei (ebenfalls) ermessensfehlerhaft. Dieses sei weder angemessen noch nachvollziehbar. Die Bundesnetzagentur habe in Anbetracht der falsch berechneten Anzahl der überhaupt von einer Übermittlungspflicht erfassten Markt- bzw. Messlokationen das tatsächliche Ausmaß ihrer angeblichen Pflichtverletzungen in einem Umfang verkannt, der für die Ermessensausübung und die Höhe des angedrohten Zwangsgelds relevant sei. Ferner sei der angesetzte Multiplikationsfaktor von 100 Euro je Messlokation übersetzt und willkürlich. Er entspreche nicht der bisherigen Verwaltungspraxis, was mit dem Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung nicht vereinbar sei.
Angesichts der aufgezeigten Mängel sei die streitgegenständliche Zwangsgeldandrohung vollkommen ungeeignet, den ihr zugedachten Zweck zu erreichen, und verstoße damit zugleich gegen das Verhältnismäßigkeitsgebot.
Die Beschwerdeführerin beantragt,
den Beschluss der Beschwerdegegnerin vom 20.06.2024 (BK6-19-218-…) aufzuheben.
Die Bundesnetzagentur beantragt,
die Beschwerde zurückzuweisen.
Sie verteidigt die angefochtene Entscheidung unter Wiederholung und Vertiefung ihrer Gründe.
Sie weist in ihrer Beschwerdeerwiderung einleitend darauf hin, dass auch nach dem aktuellen Stand eine Wiederholung der säumigen Umsetzung zu befürchten sei. So ergäben sich nach Auswertung der Listen der vier Übertragungsnetzbetreiber für die Monate September und Oktober 2024, die Daten für den Monat November hätten zum Zeitpunkt der Fertigstellung der Beschwerdeerwiderung noch nicht vorgelegen, weiterhin erhebliche Versäumnisse und Defizite
Die angefochtene Zwangsgeldandrohung sei rechtmäßig. Als Ermächtigungsgrundlage sei zutreffend § 94 EnWG i.V.m. § 14 VwVG herangezogen worden. Die von der Beschwerdeführerin hinsichtlich der DSGVO-Konformität von § 60 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 MsbG (n.F.) vorgebrachten Bedenken gingen fehl. Zunächst sei dieser nicht die Ermächtigungsgrundlage des streitgegenständlichen Verwaltungsakts. Zwar sei die grundsätzliche Pflicht zur Datenübermittlung bereits im MsbG geregelt; diese würde jedoch durch den zu vollstreckenden Grundverwaltungsakt weiter konkretisiert und spezifiziert. Zum maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der streitgegenständlichen Zwangsgeldandrohung seien die im Hinblick auf den neugefasten § 60 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 MsbG vorgenommenen Anpassungen der Marktkommunikations-Festlegung und damit einhergehenden Ausweitungen der Datenübermittlungspflichten noch nicht zu beachten gewesen; sie seien auch nicht Gegenstand der angegriffenen Zwangsgeldandrohung. Im Übrigen sei davon auszugehen, dass mit den Regelungen in §§ 55 ff. MsbG ein DSGVO-konformer, sektorspezifischer Datenschutz implementiert worden sei und für die Pseudonymisierung nach § 52 Abs. 3 MsbG im Austausch mit der Bundesbeauftragen für den Datenschutz und die Informationsfreiheit (BfDI) hinreichende Vorkehrungen getroffen worden seien.
Die angegriffene Zwangsgeldandrohung entspreche den formellen Anforderungen. Der Amtsermittlungspflicht werde mit der etablierten „Berichtspraxis“ genügt, zumal sie die von den Übertragungsnetzbetreibern monatlich übermittelten Excel-Tabellen mittels eines eigens dafür entwickelten Auslesetools einer systematischen Auswertung unterziehe. Dieser kontinuierliche Überwachungsprozess habe in Bezug auf die Beschwerdeführerin fortgesetzt Auffälligkeiten in Gestalt nicht oder nicht rechtzeitig erfolgter Datenübermittlungen für die jeweiligen Tage in zum Teil vierstelligen Bereich ergeben und einen berechtigten Anlass für ihr Einschreiten begründet. Es hätten sich keine Hinweise darauf ergeben, dass bei den Übertragungsnetzbetreibern Probleme oder Fehler bei der Datenerhebung oder Datenübermittlung vorgelegen hätten, die den Umfang der fehlerhaft übermittelten Daten hätten erklären können.
Der angegriffene Bescheid sei auch materiell rechtmäßig. Der maßgebliche Grundverwaltungsakt BK6-19-218 vom 11.12.2019 sei vollziehbar. Ein dagegen gerichteter Rechtsbehelf habe gemäß § 76 Abs. 1 EnWG von vornherein keine aufschiebende Wirkung; überdies sei er bestandskräftig. Insoweit komme es auch nicht auf die Frage an, ob die Listen der Übertragungsnetzbetreiber geeignet seien, das Vorliegen einer objektiven Pflichtverletzung zu belegen. Erst im Rahmen der Festsetzung eines Zwangsmittels nach § 14 VwVG sei von Relevanz, ob eine aus der Grundverfügung resultierende Pflicht – zurechenbar – nicht erfüllt worden sei. Angesichts dessen könne es auch noch weitgehend offenbleiben, ob der Beschwerdeführerin die Übermittlungsdefizite ihrer Rechtsvorgängerin zurechenbar seien, zumal sich die Zwangsgeldandrohung in erster Linie auf nicht- oder nicht fristgerecht erfolgte Datenübermittlungen der Monate März und April 2024 und damit auf einen Zeitraum nach dem 18.01.2024 beziehe. Auch ihre Informations-E-Mail vom 19.03.2024, mit der sie auf die bestehenden „Datenmissstände“ hingewiesen habe, habe sich an die Beschwerdeführerin gerichtet.
Unabhängig davon seien der Beschwerdeführerin die Übermittlungsdefizite der X GmbH aber auch zurechenbar, weil sie den Messstellenbetrieb von dieser übernommen habe. Entscheidend sei insoweit nicht „wann“, sondern, „dass“ sie an die Stelle der X GmbH getreten sei. Auch das Insolvenzverfahren der X GmbH entbinde die Beschwerdeführerin nicht von der Erfüllung ihrer gesetzlichen Pflichten, wie sie im Rahmen des Verwaltungsverfahrens mit E-Mail vom 30.01.2024 überdies noch selbst herausgestellt habe.
Anhaltspunkte dafür, dass die Einhaltung der maßgeblichen Pflichten der Beschwerdeführerin objektiv oder subjektiv unmöglich sei, ergäben sich aus ihrem Vorbringen nicht. Ihr sei es insbesondere auch möglich und zumutbar, Marktlokationen, die sich wegen Stilllegung oder Änderung der Anlage nicht oder nicht mehr in ihrem Verantwortungsbereich befänden, über Meldungen im Rahmen der Stammdatensynchronisation aus ihrem Verantwortungsbereich abzumelden. Die GPKE gebe dazu konkrete Prozessschritte an die Hand.
Zudem sei für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit und der dafür maßgeblichen Sach- und Rechtslage im Falle der Anfechtungsbeschwerde grundsätzlich auf den Zeitpunkt der behördlichen Entscheidung abzustellen. Wie bereits in der Zwangsgeldandrohung ausgeführt, habe der (unzureichende) Stand der Umsetzung der Festlegung BK6-19-218 vom 11.12.2019 zumindest „Anlass“ geboten, für den Fall ausbleibender Besserung eine Vollstreckung mit Zwangsmitteln vorzubereiten.
Die Zwangsgeldandrohung sei auch ermessensfehlerfrei ergangen und zudem verhältnismäßig. An das Erschließungsermessen seien keine übersteigerten Anforderungen zu stellen. Bei der Beschwerdeführerin hätte angesichts des Umfangs der festzustellenden „Auffälligkeiten“ hinreichender Anlass für die Androhung eines Zwangsgelds bestanden. Das Vorliegen eines (zurechenbaren) Verstoßes sei erst bei der tatsächlichen Festsetzung eines Zwangsgelds festzustellen. Mit der Androhung werde ein legitimer Zweck erfolgt, nämlich der bestandskräftigen Festlegung BK6-19-218 zur Durchsetzung zu verhelfen. Dazu sei die angegriffene Zwangsgeldandrohung sowohl abstrakt als auch konkret geeignet. Die pflichtgemäße Umsetzung der sich aus der maßgeblichen Festlegung ergebenden Anforderungen könne von der Beschwerdeführerin auch durchaus beeinflusst werden. Sollte sie dazu nicht in der Lage sein, sei an ihrer Eignung zu zweifeln. Die Androhung sei auch erforderlich gewesen; ein milderes, gleich wirksames Mittel habe nicht zur Verfügung gestanden. Insbesondere habe die Beschlusskammer vor Erlass des streitgegenständlichen Bescheids mehrmals informell die Erfüllung der seit April 2020 geltenden Verpflichtungen, namentlich der regelmäßigen und korrekten Datenlieferung, bei der Beschwerdeführerin angemahnt und überwacht. Die Androhung habe auch nicht außer Verhältnis zu dem verfolgten Zweck gestanden. Insofern sei zu berücksichtigen, dass es sich bei der Zwangsgeldandrohung lediglich um die erste Stufe des Verwaltungszwangs handele. Es wäre ohne weiteres möglich gewesen, diese bereits mit in die Grundverfügung aufzunehmen. Dies sei bei sofort vollziehbaren Grundverwaltungsakten – so wie hier – sogar der gesetzliche Regelfall (§ 13 Abs. 2 VwVG). Die Zwangsmittelandrohung sei nur ein Mittel, um den schon mit der Anordnung bzw. dem Grundverwaltungsakt erstrebten Erfolg zu verwirklichen, und habe keinen strafenden Charakter. In Anbetracht der „beobachteten“ Umsetzungsdefizite sei die Zwangsgeldandrohung daher angemessen. Dies gelte auch für die gesetzte Umsetzungsfrist, zumal die Beschwerdeführerin bzw. deren Rechtsvorgängerin bereits seit dem 01.04.2020 zur Einhaltung der Festlegungsvorgaben verpflichtet gewesen sei. Eine Einstellung des Vollstreckungsverfahrens sei bislang nicht geboten gewesen, da noch keine dauerhafte, hinreichende Zweckerreichung im Sinne des § 15 Abs. 3 VwVG zu erkennen sei.
Auch die Höhe des angedrohten Zwangsgelds sei angemessen und nachvollziehbar. Die Beschlusskammer habe, um bundesweit eine gleichmäßige Ermessensausübung hinsichtlich der Zwangsgeldhöhe zu gewährleisten, auf die Gesamtzahl der der Beschwerdeführerin zugeordneten Marktlokationen und der auf dieser Basis zu erwartenden Anzahl potentiell betroffener Messwerte sowie den Zeitraum der Störungen abgestellt. Dazu habe sie jede Marktlokation mit 100 Euro multipliziert. Zwangsgelder unter 10.000 Euro würden nicht angedroht. Beträge, die 200.000 Euro überstiegen, würden bei der ersten Zwangsgeldandrohung gekappt. Nach den im Erlasszeitpunkt aktuellen Zahlen habe die Beschwerdeführerin im März 2024 über insgesamt 11.478 Marktlokationen und im April 2024 über insgesamt 11.587 Marktlokationen verfügt. Daraus habe sich nach erfolgter Kappung der angedrohte Betrag von 200.000 Euro ergeben.
Mit der Duplik vertieft die Bundesnetzagentur ihr Vorbringen insbesondere wie folgt: Die Beschwerdeführerin verkenne, dass die Festlegung BK6-19-218 vom 11.12.2019 durch Änderung anderer Festlegungen „das Gesamtsystem ineinandergreifender Prozessdokumente“ modifiziere. Es handele sich bei dieser ihrerseits um eine Änderungsfestlegung. Die sich aus der Festlegung BK6-19-2018 ergebenden Datenübermittlungspflichten seien zwischenzeitlich wiederum geändert worden, um etwa die Prozessdokumente der WiM Strom den fortlaufenden Änderungen des MsbG anzupassen. Die streitgegenständliche Zwangsgeldandrohung nehme auf den derzeit aktuellen Stand der Datenübermittlungspflichten, die sich aus der seit dem 01.12.2023 gültigen WiM Strom in der Fassung der Festlegung BK6-22-128 vom 21.11.2022 ergäben, eindeutig Bezug.
Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin sei die Zwangsgeldandrohung auch hinreichend bestimmt. Die die Beschwerdeführerin treffenden Pflichten würden klar benannt. Aus Betreff und Begründung des Beschlusses ergebe sich hinreichend deutlich, dass sich die Androhung nicht allein auf die Änderungsfestlegung BK6-19-218 und die mit dieser eingeführten und zum damaligen Zeitpunkt geltenden Datenübermittlungspflichten beziehe, sondern auch auf die sich aus den aktuellen Prozessdokumenten ergebenden Pflichten.
Entgegen der Darstellung der Beschwerdeführerin bestünden auch in den Fallgruppen 1, 3, 4 und 8 Datenübermittlungspflichten. Hinsichtlich der Einspeise-Anlagen < 100 kWp mit RLM-Messung (Fallgruppe 1) ergebe sich die Verpflichtung zur Datenübermittlung aus § 55 Abs. 4 i.V.m. § 60 Abs. 3 Nr. 2 Buchst. f MsbG i.V.m. den seit dem 01.10.2023 gültigen Regelungen der WiM Strom (Kap. III. 2.5.5., S. 122 oben) in der Fassung der Festlegung BK6-22-128 vom 21.11.2022, auf die in der streitgegenständlichen Zwangsgeldandrohung (dort S. 2) ausdrücklich Bezug genommen werde. Soweit sich der Vorwurf mangelhafter Datenübermittlung in der Zwangsgeldandrohung auf den Zeitraum vor dem 27.05.2023 beziehe, seien Einspeise-Anlagen ≤ 100 kWp mit RLM-Technik nicht berücksichtigt worden, da zu diesem Zeitpunkt noch keine entsprechende Datenübermittlungspflicht bestanden habe. Die eigentliche Zwangsgeldandrohung beziehe sich überdies ausschließlich auf die Daten für die Monate März und April 2024 und damit auf einen Zeitraum, in dem mit RLM-Technik ausgestattete Einspeise-Anlagen ≤ 100 kWp von der Datenübermittlungspflicht erfasst gewesen seien.
Bei mit RLM-Messtechnik ausgestatteten Verbrauchs-Anlagen werde in § 60 Abs. 3 MsbG in der Fassung vom 22.05.2023 bei der Datenübermittlungspflicht nicht mehr hinsichtlich des Jahresverbrauchs differenziert (≤ 10.000 kWh/a: Fallgruppe 3; 10.000 bis 100.000 kWh/a: Fallgruppe 4). Vielmehr ergebe sich hiernach gemäß § 60 Abs. 3 Nr. 1 Buchst. b MsbG eine Verpflichtung zur Datenübermittlung für alle RLM-Zählpunkte mit einem Jahresstromverbrauch bis einschließlich 100.000 kWh. Die Änderung der gesetzlichen Datenübermittlungspflicht sei in der WiM Strom (Kap. III. 2.5.5., S. 122 oben) in der Fassung der Festlegung BK6-22-128 vom 21.11.2022, auf die sich die streitgegenständliche Zwangsgeldandrohung ausdrücklich beziehe, berücksichtigt worden, bzw. stehe das Prozessdokument der WiM Strom insoweit mit dem MsbG in Einklang.
Hinsichtlich der mit iMS-Technik ausgestatteten Verbrauchs-Marktlokationen mit einem Jahresverbrauch ≤ 10.000 kWh (Fallgruppe 8) ergebe sich die Verpflichtung zur Datenübermittlung aus § 55 Abs. 1 Nr. 2 i.V.m. § 60 Abs. 3 Nr. 1 Buchst. c MsbG i.V.m. der WiM Strom (Kap. III. 2.5.5., S. 121 unten) in der Fassung der Festlegung BK6-22-128 vom 21.11.2022. In der Zwangsgeldandrohung werde eine Messwertübermittlung bei iMS-Anlagen explizit adressiert.
Da die Beschwerdeführerin daher – entgegen ihrer Darstellung – hinsichtlich sämtlicher ihr zugeordneter Marktlokationen zur Datenübermittlung verpflichtet sei, gingen auch ihre Rügen zur Zwangsgeldhöhe von vornherein fehl. Zu Unrecht werde auch der angesetzte Multiplikationsfaktor moniert. Sie habe diesen zum 01.04.2024 einheitlich auf 100 Euro erhöht, weil mit dem vorherigen Berechnungsfaktor von 50 Euro keine nachhaltige Verbesserung der (defizitären) Datenübermittlung habe erzielt werden können. Die von der Beschwerdeführerin angeführten Multiplikationsfaktoren beträfen ein gänzlich anderes Verfahren mit einem vollkommen anderen Sachverhalt und einem abweichenden Streitgegenstand. Eine Selbstbindung könne indes nur bei gleichen Sachverhalten angenommen werden.
Wegen des weiteren Vorbringens der Verfahrensbeteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze nebst deren Anlagen, den beigezogenen Verwaltungsvorgang zum Az. BK6-19-218-… sowie das Protokoll der Senatssitzung vom 30.04.2025 Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde hat Erfolg.
I. Die gegen die erlassene Zwangsgeldandrohung vom 20.06.2024 (BK6-19-218-A0086) erhobene Beschwerde ist zulässig, insbesondere ist sie als Anfechtungsbeschwerde statthaft (§ 75 Abs. 1 Satz 1 EnWG). Bei der Androhung eines Zwangsmittels im Sinne des § 13 VwVG handelt es sich inhaltlich um einen eigenständigen Verwaltungsakt (vgl. etwa Senat, Beschl. v. 06.12.2024 – VI-3 Kart 47/22, juris Rn. 26). Im Übrigen ist die Androhung im Streitfall bereits aufgrund ihrer äußeren Gestaltung (Rechtsbehelfsbelehrung) als mit der Anfechtungsbeschwerde angreifbare Entscheidung im Sinne der §§ 73, 75 EnWG zu behandeln (zur Maßgeblichkeit der äußeren Gestaltung vgl. etwa BVerwG, Urt. v. 23.09.2004 – 2 C 37/03, juris Rn. 14; Senat, Beschl. v. 29.04.2024 – VI-3 Kart 459/24 [V], juris Rn. 17; Beschl. v. 18.01.2023 – VI-3 Kart 24/22 [V], juris Rn. 19; Ramsauer in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 25. Aufl., § 35 Rn. 3a m.w.N.).
II. Die Beschwerde ist auch begründet. Die angegriffene Zwangsgeldandrohung ist jedenfalls teilweise zu Unrecht ergangen, was vorliegend zu ihrer vollständigen Aufhebung führt.
1. Die zumindest teilweise Rechtswidrigkeit folgt indes nicht daraus, dass die Zwangsgeldandrohung nicht gemäß § 59 Abs. 2 Nr. 17, § 94 EnWG von der zuständigen Fachabteilung, sondern von einer Beschlusskammer der Bundesnetzagentur erlassen wurde.
Nach § 59 Abs. 1 Satz 1 EnWG werden Entscheidungen der Bundesnetzagentur nach dem Energiewirtschaftsgesetz von den Beschlusskammern getroffen. Abweichend von § 59 Abs. 1 Satz 1 EnWG bestimmt jedoch § 59 Abs. 1 Satz 2 Nr. 17 EnWG, dass Entscheidungen über Vollstreckungsmaßnahmen nach § 94 EnWG – wie die vorliegende Zwangsgeldandrohung – nicht durch einen Beschluss der Beschlusskammern getroffen werden müssen. Daraus folgt indes nicht – wie der Senat bereits entschieden hat –, dass solche Entscheidungen nicht durch einen Beschluss der Beschlusskammern getroffen werden dürfen. Vielmehr verbietet § 59 Abs. 1 Satz 2 Nr. 17 EnWG insofern ein Tätigwerden der Beschlusskammern auf dem Gebiet der Vollstreckungsmaßnahmen nicht (zuletzt Senat, Beschl. 08.05.2024 – VI-3 Kart 233/23 [V], juris Rn. 60 m.w.N.).
2. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin fehlt es auch nicht an einer Ermächtigungsgrundlage für die angegriffene Zwangsgeldandrohung. Die Bundesnetzagentur konnte diese auf § 94 EnWG i.V.m. § 13 Abs. 1 VwVG stützen. Die Behörde wird durch § 76 Abs. 1 MsbG nicht auf die Einleitung von Aufsichtsmaßnahmen beschränkt, weil im Unterschied zu § 65 Abs. 1 EnWG ein Verweis auf Festlegungen der Bundesnetzagentur fehlt.
a) Gemäß § 94 Satz 1 EnWG kann die Regulierungsbehörde ihre Anordnungen nach den für die Vollstreckung von Verwaltungsmaßnahmen geltenden Vorschriften durchsetzen. Dies ist bei Zuständigkeit der Bundesnetzagentur – so wie hier – das Verwaltungs-Vollstreckungsgesetz des Bundes (VwVG; vgl. Senat, Beschl. v. 06.12.2023 – VI-3 Kart 47/22 [V], juris Rn. 26). Da solche Anordnungen zumeist auf die Vornahme unvertretbarer Handlungen gerichtet sind, kommt als anzuwendendes Zwangsmittel in der Regel das Zwangsgeld im Sinne von § 9 Abs. 1 Buchst. b, § 11 Abs. 1 Satz 1 VwVG in Betracht (vgl. Senat, Beschl. v. 09.08.2023 – VI-3 Kart 43/22 [V], juris Rn. 70; Beschl. v. 27.05.2009 – VI-3 Kart 45/08 [V], juris Rn. 17 f.). Dieses ist im sog. gestreckten Verfahren zunächst gemäß § 13 VwVG anzudrohen und in der Folge gegebenenfalls festzusetzen, wenn die Verpflichtung innerhalb der Frist, die in der Androhung bestimmt ist, nicht erfüllt wird (§ 14 Satz 1 VwVG). Voraussetzung einer solchen Zwangsvollstreckung nach § 6 Abs. 1 VwVG ist ein vollziehbarer Verwaltungsakt. Die Vollziehbarkeit dieses Grundverwaltungsakts kann sich aus dessen Bestandskraft oder daraus ergeben, dass – wie es in § 76 Abs. 1 EnWG geregelt ist – eine gegen diesen gerichtete Beschwerde keine aufschiebende Wirkung hat (Senat, Beschl. v. 15.01.2025 – VI-3 Kart 463/24 [V], juris Rn. 53).
b) Nach der Rechtsprechung des Senats finden die §§ 13, 14 VwVG auch Anwendung bei der Durchsetzung der Datenübermittlungspflichten, die den Messstellenbetreibern etwa mit der Festlegung vom 11.12.2019 (BK6-19-218) und weiteren Folgefestlegungen auferlegt worden sind (vgl. zur Zwangsgeldandrohung: Senat, Beschl. v. 06.12.2023 – VI-3 Kart 47/22 [V], juris Rn. 26 ff; zur Zwangsgeldfestsetzung: Senat, Beschl. v. 14.02.2024 – VI-3 Kart 221/23 [V], juris Rn. 84 ff.; Beschl. v. 08.05.2024 – VI-3 Kart 233/23 [V], juris Rn. 78 ff.). Dies ergibt sich insbesondere aus § 76 Abs. 4 MsbG. Nach dieser Vorschrift findet für die Wahrnehmung der Aufgaben der Bundesnetzagentur nach dem MsbG unter anderem § 94 EnWG entsprechende Anwendung. Die Bundesnetzagentur kann danach Festlegungen, die – wie hier – die gesetzlich geregelte Datenübermittlungspflicht näher ausgestalten (vgl. dazu Senat, Beschl. v. 19.05.2021 – VI-3 Kart 159/20 [V], juris Rn. 46), mit den Mitteln des Verwaltungszwangs durchsetzen, ist also – anders als die Beschwerdeführerin meint – nicht gezwungen, Aufsichtsmaßnahmen zu ergreifen (so bereits Senat, Beschl. v. 15.01.2025 – VI-3 Kart 463/24 [V], juris Rn. 54).
3. Die Rechtswidrigkeit der Zwangsgeldandrohung ergibt sich – entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin – auch nicht aus einer vermeintlichen Europarechtswidrigkeit der der Verpflichtung zur verbrauchsunabhängigen Messwertübermittlung behauptetermaßen zugrundeliegenden Ermächtigungsgrundlage in § 60 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 MsbG in der Fassung vom 22.05.2023.
a) Die streitgegenständliche Zwangsgeldandrohung dient der Durchsetzung der sich aus den Marktkommunikations-Festlegungen der Bundesnetzagentur für den Bereich Strom für die Beschwerdeführerin in ihrer jeweiligen Marktrolle ergebenden Verpflichtungen (Zwangsgeldandrohung, S. 1 f.; vgl. dazu auch Senat, Beschl. v. 15.01.2025 – VI-3 Kart 463/24 [V], juris Rn. 62). Grundlage des Verwaltungszwangs nach § 6 Abs. 1 VwVG ist an sich immer ein Verwaltungsakt, auch Grundverwaltungsakt oder Grundverfügung genannt (Mosbacher in: Engelhardt/App/Schlatmann, VwVG/VwVZ, 13. Aufl., § 6 VwVG Rn. 1). Lediglich unter den besonderen, hier jedoch nicht vorliegenden Voraussetzungen von § 6 Abs. 2 VwVG (dazu näher unter 4. b) aa) (2)) kann Verwaltungszwang ohne vorausgehenden Verwaltungsakt angewendet werden (Mosbacher in: Engelhardt/App/ Schlatmann, a.a.O., § 6 VwVG Rn. 22).
b) Im Übrigen ist die Beschwerdeführerin mit Einwänden gegen die Rechtmäßigkeit der mittlerweile unanfechtbar und damit bestandskräftig gewordenen Grundverwaltungsakte in Gestalt der Marktkommunikations-Festlegungen der Bundesnetzagentur, auf deren ordnungsgemäße Erfüllung mit der Androhung eines Zwangsgelds hingewirkt werden soll, ausgeschlossen. Dies gilt in Bezug auf die statuierten Datenübermittlungspflichten insbesondere auch für einen Verstoß gegen die DSGVO, namentlich ihres Art. 6. Dementsprechend bedarf es auch nicht der angeregten Verfahrensaussetzung zur Durchführung eines Vorabentscheidungsverfahrens gemäß Art. 267 AEUV.
Gegen die Rechtmäßigkeit des bestandskräftigen Grundverwaltungsakts gerichtete Einwände dürfen bis zur Grenze der Nichtigkeit des Grundverwaltungsakts unberücksichtigt bleiben (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.2004 – 1 C 30/03, juris Rn. 15; Urt. v. 25.09.2008 – 7 C 5/08, juris Rn. 12 m.w.N.; ferner Senat, Beschl. v. 06.12.2023 – VI-3 Kart 47/22 [V], juris Rn. 27; zu den Wirkungen der Bestandskraft vgl. BGH, Urt. v. 21.09.2006 – IX ZR 89/05, juris Rn. 14 m.w.N.). Der zu vollstreckende Grundverwaltungsakt muss lediglich wirksam, nicht jedoch zugleich auch rechtmäßig sein (Senat, Beschl. v. 15.01.2025 – VI-3 Kart 463/24 [V], juris Rn. 56; BeckOK VwVfG/Deusch/Burr, 66. Ed. 01.01.2024, § 13 VwVG Rn. 4). Eine Nichtigkeit ist vorliegend zu verneinen.
aa) Die Nichtigkeit eines Verwaltungsakts beurteilt sich auch im EnWG nach § 44 VwVfG. Gemäß § 44 Abs. 1 VwVfG ist ein Verwaltungsakt nichtig, wenn er an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet und dies bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offensichtlich ist. Dies ist hier in Bezug auf den gerügten Verstoß gegen die DSGVO zu verneinen. Es fehlt – das Vorliegen eines entsprechenden Verstoßes unterstellt – an einem besonders schwerwiegenden, ohne weiteres erkennbaren, „auf der Hand liegenden“ Fehler (vgl. dazu BVerwG, Beschl. v. 11.05.2000 – 11 B 26/00, juris Rn. 9 f.; BGH, Urt. v. 14.06.2007 – I ZR 125/04, juris Rn. 22 f. m.w.N. – jeweils zur Normenkollision mit EU-Recht).
Die Verletzung selbst einer wichtigen Rechtsbestimmung lässt einen Fehler allein noch nicht ohne weiteres als besonders schwerwiegend erscheinen (BVerwG, Urt. v. 18.04.1997 – 3 C 3/95, juris Rn. 25). Dies gilt auch für einen Verstoß gegen europäisches Gemeinschaftsrecht (BGH, a.a.O., Rn. 23). Dieser stellt nicht allein wegen des Rangs oder der Bedeutung der verletzten Bestimmung einen besonders schwerwiegenden Fehler im Sinne von § 44 Abs. 1 VwVfG dar (BGH, ebenda). Dazu bedarf es nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts eines Mangels, der den Verwaltungsakt als schlechterdings unerträglich, d.h. mit tragenden Verfassungsprinzipien oder der Rechtsordnung immanenten wesentlichen Wertvorstellungen unvereinbar erscheinen lässt (BVerwG, Urt. v. 22.02.1985 – 8 C 107/83, juris Rn. 22). Die an eine ordnungsgemäße Verwaltung zu stellenden Anforderungen müssen dabei in einem so erheblichen Maße verletzt sein, dass von niemandem erwartet werden kann, den Verwaltungsakt als verbindlich anzuerkennen (BVerwG, Urt. v. 09.09.2014 – 1 C 10/14, juris Rn. 16 m.w.N.). Dies ist hier weder aufgezeigt noch sonst ersichtlich.
Auch das „Offensichtlichkeits-Kriterium“ ist nicht erfüllt. Offensichtlich ist die schwere Fehlerhaftigkeit einer Entscheidung nur dann, wenn sie für einen unvoreingenommenen, mit den in Betracht kommenden Umständen vertrauten, verständigen Beobachter ohne weiteres ersichtlich ist. Aus der Sicht eines Beobachters, der weder besondere Rechts- noch Sachkenntnis hat (Parallelwertung in der Laiensphäre), muss zweifelsfrei klar sein, dass der Verwaltungsakt so fehlerhaft ist, dass er nicht ernsthaft als verbindlich angesehen werden kann (BVerwG, Beschl. v. 11.05.2000 – 11 B 26/00, juris Rn. 8; BGH, Urt. v. 14.06.2007 – I ZR 125/04, juris Rn. 20 m.w.N.). Auch daran fehlt es.
Die besonderen Nichtigkeitsgründe des § 44 Abs. 2 und 3 VwVfG liegen gleichfalls nicht vor.
bb) Eine andere Beurteilung im Hinblick auf den Einwendungsausschluss ist auch nicht deswegen angezeigt, weil die Beschwerdeführerin erst am 18.01.2024 (partielle) Gesamtrechtsnachfolgerin der X GmbH bzw. der Y GmbH geworden ist, zu diesem Zeitpunkt die für die Datenübermittlung im Streitfall maßgeblichen Marktkommunikations-Festlegungen bereits bestandskräftig waren und die Beschwerdeführerin damit gegebenenfalls zuvor mangels entsprechender Marktrolle (noch) nicht die erforderliche Beschwerdebefugnis besaß, um gegen die Festlegung(-en) gerichtlich vorgehen zu können.
Die Beschwerdeführerin ist – unstreitig – durch Ausgliederung des entsprechenden Geschäftsbetriebs gemäß § 131 Abs. 1 Nr. 1 UmwG Rechtsnachfolgerin der X GmbH bzw. der Y GmbH geworden und damit in alle Rechte und Pflichten ihrer Vorgängerin aus deren Stellung als wettbewerbliche Messstellenbetreiberin eingetreten (vgl. dazu BGH, Urt. v. 02.07.2021 – V ZR 201/20, juris Rn. 6 ff. zu Verwalterstellung/-amt und Verwaltervertrag; ferner Sickinger in: Kallmeyer, UmwG, 8. Aufl., § 131 Rn. 2 ff.). Daher muss sie sich auch die – infolge einer seitens ihrer Rechtsvorgängerin unterlassenen oder nicht erfolgreichen Anfechtung der Marktkommunikations-Festlegungen – eingetretene Bestandskraft des oder der maßgeblichen Grundverwaltungsakte „zurechnen“ lassen bzw. entfaltet diese auch ihr als partielle Gesamtrechtsnachfolgerin gegenüber (Rechts-)Wirkung.
4. Die zumindest teilweise Rechtswidrigkeit der Zwangsgeldandrohung und damit ihre mangelnde Eignung, als Grundlage für weitere Zwangsvollstreckungsmaßnahmen zu dienen, ergibt sich im Streitfall allerdings aus einer Verletzung des Gebots inhaltlicher Korrespondenz von zu vollstreckendem Grundverwaltungsakt und Androhung.
Weil die Zwangsvollstreckung der Durchsetzung des Grundverwaltungsakts dient, mithin lediglich ein Mittel ist, um den schon mit der Anordnung erstrebten Erfolg zu verwirklichen (vgl. Senat, Beschl. v. 09.02.2015 – VI-3 Kart 3/15 [V], juris Rn. 50), müssen Zwangsmittelandrohung und -festsetzung mit dem Grundverwaltungsakt korrespondieren (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 09.12.2019 – OVG 11 N 73.17, juris Rn. 12; VG Würzburg, Urt. v. 18.03.2019 – W 8 K 18.1161, juris Rn. 42). Mit einer Zwangsgeldandrohung darf im sog. gestreckten Verfahren daher nicht auf die Erfüllung einer Handlungspflicht hingewirkt werden, die dem Betroffenen mit dem Grundverwaltungsakt überhaupt nicht auferlegt worden ist (Senat, Beschl. v. 15.01.2025 – VI-3 Kart 463/24 [V], juris Rn. 65). Dies ist hier zumindest teilweise der Fall.
a) Die der Beschwerdeführerin in ihrer Marktrolle als wettbewerbliche Messstellenbetreiberin obliegenden Datenübermittlungspflichten bestimmen sich (auch) ausweislich des Inhalts der Androhung (dort S. 1 f.) und des Vortrags der Bundesnetzagentur im Beschwerdeverfahren (Duplik, S. 2 ff.) im Wesentlichen nach der seit dem 01.10.2023 gültigen Festlegung BK6-22-218 vom 21.11.2022 als maßgeblichem Grundverwaltungsakt und den durch sie geänderten Prozessdokumenten, namentlich der WiM Strom. Diese beinhalten die zum Zeitpunkt des Erlasses der streitgegenständlichen Zwangsgeldandrohung maßgeblichen aktuellen Datenübermittlungspflichten für die Beschwerdeführerin in ihrer Marktrolle als wettbewerbliche Messstellenbetreiberin (vgl. dazu auch Senat, Beschl. v. 15.01.2025 – VI- 3 Kart 463/24 [V], juris Rn. 62). Es handelt sich hierbei um eine „Fortschreibung“ der auch einleitend in der streitgegenständlichen Zwangsgeldandrohung (dort S. 1) erwähnten Festlegung BK6-19-2018 vom 11.12.2029 zur Stärkung der Bilanzkreistreue, bei der es sich ihrerseits um eine Änderungsfestlegung handelt.
b) Die der Beschwerdeführerin nach dem Inhalt der angegriffenen Zwangsgeldandrohung vom 20.06.2024 abverlangten Datenübermittlungspflichten gehen jedoch in Teilen über die ihr hiernach obliegenden Pflichten hinaus; es fehlt an der notwendigen inhaltlichen Korrespondenz.
aa) Dies gilt für die Verpflichtung zur Datenübermittlung bei mit RLM-Messtechnik ausgestatteten Einspeise-Marktlokationen mit einer Einspeisung bis 100 kWp (Fallgruppe 1).
Die Beschwerdeführerin hat unwidersprochen vorgetragen, dass sich unter den rund 11.500 ihr als Messstellenbetreiberin zugeordneten Marktlokationen (März 2024: 11.478; April 2024: 11.587) ca. 2.000 mit RLM-Messtechnik ausgestattete Einspeise-Marktlokationen befinden, deren Einspeisung < 100 kWp betrage (Fallgruppe 1, ca. 17 % der Gesamtzahl). Diese Fallgruppe wird von der (Ausgangs-)Festlegung BK6-19-218 vom 11.12.2019 nicht erfasst, wie die Bundesnetzagentur seinerzeit gegenüber dem Senat ausdrücklich klargestellt hat (vgl. Senat, Beschl. v. 19.05.2021 – VI-3 Kart 159/20 [V], juris Rn. 56; ferner Beschl. v. 15.01.2025 – VI-3 Kart 463/24 [V], juris Rn. 3). Diese Klarstellung des Anwendungsbereichs ist jedoch in der Folge nicht durch eine Korrektur des entsprechenden Prozessdokuments nachvollzogen worden, sondern dieses blieb insoweit vielmehr unverändert. Die nachträgliche Ausdehnung der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage kann an dem so umgrenzten Geltungsbereich der Festlegung(-en) nichts mehr ändern. Dazu bedarf es vielmehr einer entsprechenden Änderungsfestlegung (kein „dynamischer“ Verweis auf die jeweils aktuellen Datenübermittlungspflichten; dazu sogleich noch unter (3)).
(1) Die seit dem 01.10.2023 geltende Festlegung BK6-22-128 vom 21.11.2022 hat an diesem Befund (mangelnde inhaltliche Korrespondenz) nichts geändert.
Die Bundesnetzagentur bezieht sich in diesem Zusammenhang auf die erfolgte Änderung des § 60 Abs. 3 MsbG (vgl. § 55 Abs. 4 i.V.m. § 60 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 Buchst. f MsbG n.F.), die unter anderem bewirkt habe, dass auch mit RLM-Messtechnik ausgestattete Einspeise-Anlagen mit einer Einspeiseleistung < 100 kWp von der Verpflichtung zur Datenübermittlung erfasst würden (vgl. Duplik, S. 5). Dem entsprächen auch die seit dem 01.10.2023 gültigen Regelungen der WiM Strom in der Fassung der Festlegung BK6-22-128 vom 21.11.2022.
Der neue § 60 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 Buchst. f MsbG begründet zwar in der Tat nunmehr auch für mit RLM-Technik ausgestattete Einspeise-Anlagen mit einer Einspeiseleistung unterhalb von 100 kWp eine Datenübermittlungspflicht (vgl. BT-Drs. 20/5549, S. 26 f., 70 ff.; BR-Drs. 23/23, S. 22 f., 75 ff.). Bis zu dieser Gesetzesänderung galt dies nur für mit iMS-Technik ausgestattete Einspeiseanlagen (vgl. § 60 Abs. 3 Nr. 3 Buchst. d MsbG a.F.; dazu von Bremen/Börkey in: Steinbach/Weise, MsbG, 1. Aufl., § 60 Rn. 26 f.; ferner Senat, Beschl. v. 19.05.2021 – VI-3 Kart 159/20 [V], juris Rn. 56). Die diesbezügliche, von der Bundesnetzagentur angeführte Änderung des MsbG erfolgte indes erst mit dem Gesetz zum Neustart der Digitalisierung der Energiewende vom 22.05.2023 (BGBl. I Nr. 133, S. 1, 16 f.), und zwar mit Wirkung ab dem 27.05.2023. In Anbetracht dieser zeitlichen Abfolge kann durch die Festlegung BK6-22-128 vom 21.11.2022 denklogisch keine Datenübermittlungspflicht auf Basis des § 60 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 Buchst. f MsbG in der Fassung vom 22.05.2023 begründet worden sein. Auch inhaltlich kann der vorgenannten Festlegung (dort S. 25-28) kein dahingehender (Regelungs-)Wille der zuständigen Beschlusskammer entnommen werden, durch die mit Tenorziffer 3 erfolgte Modifikation des Prozessdokuments der WiM Strom gegebenenfalls bevorstehende gesetzliche Änderungen „vorauseilend“ normkonkretisierend aufgreifen und umsetzen zu wollen, zumal auch der Referentenentwurf dieses Gesetzes erst vom 07.12.2022 stammt (vgl. https://www.clearingstelle-eeg-kwkg.de/gesetz/6564; Abruf vom 22.05.2025).
(2) Ein Sofort-Vollzug des § 60 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 Buchst. f MsbG in der Fassung vom 22.05.2023 gemäß § 6 Abs. 2 VwVG, d.h. ohne vorausgehenden Verwaltungsakt unmittelbar aus dem Gesetz (Tillmanns in: Sadler/Tillmanns, VwVG/VwZG, 11. Aufl., § 6 VwVG Rn. 246), scheidet aus.
Ein sofortiger Vollzug (sog. gekürztes Zwangsverfahren) kommt in Betracht, wenn der Verwaltungszwang zur Verhinderung einer rechtswidrigen Tat, die einen Straf- oder Bußgeldtatbestand verwirklicht, oder zur Abwendung einer drohenden Gefahr notwendig ist und die Behörde hierbei innerhalb ihrer gesetzlichen Befugnisse handelt. Die Regelung erfasst unaufschiebbare Fälle, in denen sofort gehandelt werden muss (BeckOK VwVfG/Deusch/Burr, a.a.O., § 6 VwVG Rn. 21; Mosbacher in: Engelhardt/App/Schlatmann, a.a.O., § 6 VwVG Rn. 24). Sie soll die Abwehr einer Gefahr ermöglichen, die so nah ist, dass eine effektive Abwehr im gestreckten Verfahren aus zeitlichen Gründen nicht möglich ist (Tillmanns in: Sadler/Tillmanns, a.a.O., § 6 VwVG Rn. 252). Dies ist hier schon mit Blick auf den seit der in Rede stehenden Änderung des MsbG bis zu einem Tätigwerden der Bundesnetzagentur in Gestalt des Erlasses der streitgegenständlichen Zwangsgeldandrohung verstrichenen Zeitraums von mehr als einem Jahr zu verneinen.
Ferner kommen im Rahmen des Sofort-Vollzugs als Zwangsmittel ohnehin nur die Ersatzvornahme (§ 10 VwVG) und der unmittelbare Zwang (§ 12 VwVG) in Betracht, da durch ein Zwangsgeld eine sofortige Vollstreckung nicht erreicht werden kann. In Anbetracht dessen entfällt auch das Erfordernis der Androhung und Festsetzung des Zwangsmittels (BeckOK VwVfG/Deusch/Burr, a.a.O., § 6 VwVG Rn. 26; HK-VerwR/Lemke, 5. Aufl., § 6 VwVG Rn. 34; Mosbacher in: Engelhardt/App/Schlatmann, a.a.O., § 6 VwVG Rn. 28). Das Vorliegen der Zwangsgeldandrohung spricht daher gegen einen Sofort-Vollzug bzw. steht diesem entgegen. Im Übrigen hat die Bundesnetzagentur in ihrer Beschwerdeerwiderung (dort S. 3) noch selbst vorgetragen, dass die Umsetzung des neuen § 60 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 MsbG erst mit der Festlegung BK6-24-174 vom 24.10.2024 erfolgt sei und die Regelung „unter keinem Gesichtspunkt Gegenstand der hier streitgegenständlichen Zwangsgeldandrohung“ sei.
(3) Ein anderes Ergebnis folgt auch nicht aus der von der Bundesnetzagentur im Senatstermin angeführten „EDIFACT“-Entscheidung des Bundesgerichtshofs (Beschl. v. 29.04.2008 – KVR 28/07, juris Rn. 6 ff.).
(a) Der Senat zieht nicht in Zweifel, dass es sich bei den betreffenden Marktkommunikations-Festlegungen der Bundesnetzagentur für den Bereich Strom nach § 29 Abs. 1 und 2 EnWG, einschließlich derjenigen vom 21.11.2022, jeweils um einen Verwaltungsakt in Gestalt einer Allgemeinverfügung mit Dauerwirkung im Sinne des § 35 Satz 2 VwVfG, wie etwa Verkehrsschilder oder andere Verkehrszeichen nach §§ 41 ff. StVO (vgl. BVerwG, Urt. v. 23.09.2010 – 3 C 37/09, juris Rn. 15; Ramsauer in: Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 35 Rn. 170 – jeweils m.w.N.), handelt (vgl. Senat, Beschl. v. 19.05.2021 – VI-3 Kart 159/20 [V], juris Rn. 39 zur Festlegung BK6-19-218 vom 11.12.2019). Diese rechtliche Einordnung hat jedoch nicht zur Konsequenz, dass Änderungen an den den Marktkommunikations-Festlegungen zugrundeliegenden gesetzlichen Regelungen (hier die Ausdehnung der Datenübermittlungspflichten durch § 60 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 Buchst. f MsbG in der Fassung vom 22.05.2023) automatisch – nach Art eines dynamischen Verweises – auch auf den zu vollstreckenden Grundverwaltungsakt „durchschlagen“ und diesen im Hinblick auf die zu beachtenden Pflichten ohne das Erfordernis eines entsprechenden Umsetzungsakts (in Gestalt einer Änderungsfestlegung) aktualisieren. Entsprechendes kann (auch) der „EDIFACT“-Entscheidung des Bundesgerichtshofs nicht entnommen werden, die für die Entscheidung des Streitfalls ansonsten unergiebig ist.
Ein derartiges Verständnis entspricht im Übrigen auch nicht dem bisherigen Vorgehen der Bundesnetzagentur. So hat sie etwa in der Duplik (dort S. 2) selbst ausgeführt, dass „die Datenübermittlungspflichten … aufgrund stetiger Änderungen des MsbG auch in den Prozessdokumenten der WiM Strom fortlaufend zu aktualisieren [sind]“, weshalb sie beständig Änderungsfestlegungen beschließe.
(b) Auch der Umstand, dass das Prozessdokument der WiM Strom in der Fassung der Festlegung BK6-22-128 vom 21.11.2022 wegen der zwischenzeitlichen Änderung des § 60 MsbG (Erweiterung der Datenübermittlungspflichten) in Bezug auf Marktlokationen der Fallgruppe 1 nunmehr – zumindest äußerlich – mit dem Regelungsgehalt der Ermächtigungsgrundlage korrespondiert, macht – entgegen der Ansicht der Bundesnetzagentur – das Erfordernis einer auf die Einbeziehung dieser Fallgruppe gerichteten Änderungsfestlegung zwecks Inkorporierung in einen vollstreckungsfähigen Grundverwaltungsakt nicht entbehrlich. Ein entsprechender Regelungswille kann indes weder der Festlegung BK6-22-128 vom 21.11.2022 noch den zeitlich vorausgegangenen Festlegungen entnommen werden.
(4) Damit reicht die Zwangsgeldandrohung vom 20.06.2024 insofern über den Regelungsgehalt der Marktkommunikations-Festlegung vom 21.11.2022 hinaus.
(a) Der Regelungsgehalt eines Verwaltungsakts ist durch Auslegung nach der entsprechend anwendbaren Regelung des § 133 BGB zu ermitteln (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.03.2012 – 1 C 3/11, juris Rn. 24; Senat, Beschl. v. 14.02.2024 – VI-3 Kart 221/23 [V], juris Rn. 77 – jeweils m.w.N.). Bei der Ermittlung des objektiven Erklärungswerts sind alle dem Empfänger bekannten oder erkennbaren Umstände heranzuziehen. Dies gilt insbesondere auch für die Begründung des Verwaltungsakts (BGH, Beschl. v. 12.12.20217 – EnVR 2/17, juris Rn. 16 m.w.N.). Bei der Androhung eines Zwangsgelds im Sinne des § 13 VwVG mittels eines gesonderten Bescheids – so wie hier – gewährleistet in der Regel bereits die bloße Bezugnahme auf den Grundverwaltungsakt die gebotene Übereinstimmung zwischen der schon angeordneten Handlungspflicht und der mit Vollstreckungsmaßnahmen erstrebten Befolgung und Durchsetzung des Gebots (vgl. dazu Senat, Beschl. v. 07.12.2011 – VI-3 Kart 119/10 [V], juris Rn. 51).
Vorliegend hat die Bundesnetzagentur im Beschwerdeverfahren indes explizit ausgeführt bzw. klargestellt, dass von der streitgegenständlichen Zwangsgeldandrohung in Anbetracht der mit Wirkung zum 27.05.2023 erfolgten Änderung der Rechtsgrundlage in Gestalt des § 60 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 Buchst. f MsbG ab diesem Zeitpunkt auch mit RLM-Technik ausgestatte Einspeise-Anlagen mit einer installierten Leistung unterhalb von 100 kWp berücksichtigt werden und auch in Bezug auf diese Marktlokationen für den Fall einer Nicht- oder nicht fristgerechten Übermittlung der Messwerte ein Zwangsgeld angedroht wird, zumal sich die Zwangsgeldandrohung ausweislich ihrer Begründung (dort S. 8) insbesondere auf die Daten für die Monate März und April 2024 beziehe (vgl. Duplik, S. 5).
(b) Etwas anderes folgt auch nicht daraus, dass die Bundesnetzagentur die Rechtsvorgängerin der Beschwerdeführerin im Rahmen der Anhörung mit E-Mails vom 21.11.2022 und 24.05.2023 ausdrücklich um Kenntlichmachung von der Fallgruppe 1 zuzuordnenden Marktlokationen gebeten und die Beschwerdeführerin sodann erstmals im Rahmen des Beschwerdeverfahrens in ihrer Replik (dort S. 11 f.) – allerdings unwidersprochen – vorgetragen hat, dass ca. 2.000 ihrer Marktlokationen/Messstellen der Fallgruppe 1 zuzuordnen seien. Die Voraussetzungen für eine „Verwirkung“ oder einen sonstigen Einwendungsausschluss entsprechend § 242 BGB liegen nicht vor, zumal die Bundesnetzagentur selbst angegeben hat – trotz Nichtäußerung der Beschwerdeführerin bzw. deren Rechtsvorgängerin –, bei der Zwangsgeldandrohung hinsichtlich des Zeitraums vor dem 27.05.2023 (dem Zeitpunkt des Wirksamwerdens der geänderten Rechtsgrundlage) Übermittlungsdefizite bei mit RLM-Messtechnik ausgestatten Einspeise-Anlagen < 100 kWp unberücksichtigt gelassen zu haben (Duplik, S. 5).
bb) Die Androhung vom 20.06.2024 reicht überdies auch hinsichtlich der mit iMS-Technik ausgestatteten Verbrauchs-Marktlokationen mit einem Jahresverbrauch unterhalb von 10.000 kWh (Fallgruppe 8) über den Pflichtenkatalog der Festlegung BK6-22-128 vom 21.11.2022 hinaus.
(1) Es besteht – entgegen der Ansicht der Bundesnetzagentur – insofern keine mit dem Inhalt der Androhung (vollständig) korrespondierende Verpflichtung zur Datenübermittlung an den zuständigen Übertragungsnetzbetreiber. Nach dem unwidersprochen gebliebenen Vortrag der Beschwerdeführerin fallen ca. 5.000 der ihr als wettbewerbliche Messstellenbetreiberin zugeordneten Marktlokationen in diese Fallgruppe (ca. 43 % der Gesamtzahl von rund 11.500 Marktlokationen).
In der streitgegenständlichen Zwangsgeldandrohung (dort S. 1 f.) heißt es, aus der seit dem 01.10.2023 marktweit geltenden Fassung der WiM Strom (Kap. III. 2.5.5., S. 121 oben) – Gleiches gelte für die Vorgängerversion – ergebe sich für Messstellenbetreiber bei mit iMS gemessenen Marktlokationen eine Verpflichtung zur Messwertübermittlung an den zuständigen Übertragungsnetzbetreiber, ohne dass insoweit Einschränkungen oder Differenzierungen vorgenommen werden. Dies tritt in dieser Allgemeinheit indes nicht zu.
Nach der von der Bundesnetzagentur in der Androhung (dort S. 2) benannten und auch im Beschwerdeverfahren (vgl. Duplik, S. 6) in Bezug genommenen Festlegung BK6-22-128 vom 21.11.2022 besteht für mit iMS-Technik ausgestattete Verbrauchs-Marktlokationen mit einem Jahresverbrauch < 10.000 kWh eine Pflicht zur Datenübermittlung an den zuständigen Übertragungsnetzbetreiber nur, wenn der Kunde insoweit von seinem Wahlrecht für eine Bilanzierung auf Basis von Viertelstundenwerten Gebrauch gemacht und der Lieferant diese Entscheidung des Kunden weitergegeben („übermittelt“) hat (vgl. WiM Strom in der Fassung des Beschlusses vom 21.11.2022, Kap. III. 2.5.5., S. 121 [Lesefassung]). Bei Marktlokationen dieser Fallgruppe besteht mithin keine einschränkungslose (unbedingte) Verpflichtung zur Datenübermittlung. Feststellungen zur Ausübung des Wahlrechts und zu dessen „Übermittlung“ hat die Bundesnetzagentur indes nicht getroffen. Vielmehr geht sie hinsichtlich dieser Fallgruppe ersichtlich vom Bestehen einer – tatsächlich nicht gegebenen – generellen Datenübermittlungspflicht aus, auf deren Einhaltung und Erfüllung mit der Androhung eines Zwangsgelds in Höhe von 200.000 Euro (ebenfalls) hingewirkt werden soll.
(2) Soweit die Bundesnetzagentur in diesem Kontext ergänzend auf „§ 55 Abs. 1 Nr. 2 i.V.m. § 60 Abs. 3 Nr. 1 c) MsbG“ Bezug nimmt (vgl. Duplik, S. 6), führt dies zu keinem anderen, der Bundesnetzagentur günstigeren Ergebnis.
Bei der in Bezug genommenen Regelung handelt es sich um ein Fehlzitat. § 60 Abs. 3 [Satz 1] Nr. 1 Buchst. c MsbG in der Fassung des Gesetzes zum Neustart der Digitalisierung der Energiewende vom 22.05.2023 (BGBl. I Nr. 133, S. 1, 16 f.) bezieht sich auf die hier nicht einschlägige Datenübermittlung an den Verteilernetzbetreiber. Die Datenübermittlung an den Übertragungsnetzbetreiber und Bilanzkoordinator ist in § 60 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 MsbG in der Fassung vom 22.05.2023 geregelt, wobei Buchst. c sich auf Zählpunkte mit intelligenten Messsystemen bei Letztverbrauchern mit einem Jahresstromverbrauch bis einschließlich 100.000 kWh bezieht (Fälle des § 55 Abs. 1 Nr. 2 MsbG). Erst das vorgenannte Änderungsgesetz vom 22.05.2023 hat für mit iMS ausgestattete Letztverbraucher auch mit einem unterhalb von 10.000 kWh liegenden Jahresverbrauch eine Verpflichtung zur standardmäßigen Datenübermittlung an den Übertragungsnetzbetreiber begründet (vgl. BT-Drs. 20/5549, S. 26 f., 70 ff.; BR-Drs. 23/23, S. 22 f., 75 ff.).
Wie bereits ausgeführt (s.o. B. II. 4. b) aa) (2)), liegen indes im Streitfall die Voraussetzungen für eine Anwendung von Verwaltungszwang ohne vorausgehenden Verwaltungsakt und damit unmittelbar aus der gesetzlichen Regelung nicht vor. Erst die WiM Strom Teil 2 in der Fassung der Festlegung BK6-24-174 vom 24.10.2024 sieht diesbezüglich eine einschränkungslose, unbedingte Datenübermittlung an den Übertragungsnetzbetreiber vor (vgl. Kap. 2.5.5., S. 33 [Lesefassung]). Diese ist indes erst nach dem Erlass der streitgegenständlichen Zwangsgeldandrohung erlassen worden.
cc) Schließlich wird mit der Androhung vom 20.06.2024 auch hinsichtlich der mit RLM-Messtechnik ausgestatteten Verbrauchs-Marktlokationen mit einem Jahresverbrauch < 10.000 kWh (Fallgruppe 3, „sehr wenige“), auf die Erfüllung einer Handlungspflicht hingewirkt, die der Beschwerdeführerin durch den zu vollstreckenden Grundverwaltungsakt überhaupt nicht auferlegt wird.
Die Bundesnetzagentur hat insofern ausdrücklich klargestellt, dass für derartige Marktlokationen mit einem Jahresstromverbrauch bis 10.000 kWh durch die Festlegung BK6-19-218 vom 11.12.2019 keine Datenübermittlungspflichten begründet werden (vgl. Senat, Beschl. v. 19.05.2021 – VI-3 Kart 159/20 [V], juris Rn. 55 f.; ferner Beschl. v. 15.01.2025 – VI-3 Kart 463/24 [V], juris Rn. 3).
Entgegen der Auffassung der Bundesnetzagentur ist auch durch die seit dem 01.10.2023 gültige Festlegung BK6-22-128 vom 21.11.2022 keine dahingehende Datenübermittlungspflicht für solche mit RLM-Messtechnik ausgestatteten „Kleinanlagen“ statuiert worden, auch wenn in dem entsprechenden Abschnitt des Prozessdokuments insoweit keine Differenzierung nach der Jahresverbrauchsmenge erfolgt (vgl. WiM Strom in der Fassung des Beschlusses vom 21.11.2022, Kap. III. 2.5.5., S. 122 [Lesefassung).
§ 60 MsbG in der Fassung vom 22.05.2023, der in Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 Buchst. b MsbG – unter Aufgabe der bisherigen (Mindest-)Jahresverbrauchsgrenze von 10.000 kWh (vgl. § 60 Abs. 3 Nr. 3 Buchst. b MsbG a.F.; dazu BT-Drs. 20/5549, S. 26 f., 70 ff.; BR-Drs. 23/23, S. 22 f., 75 ff) – (erstmals) eine einheitliche Verpflichtung zur Datenübermittlung für alle mit RLM-Messtechnik ausgestatteten Verbrauchs-Marktlokationen bis einschließlich 100.000 kWh (Fälle des § 55 Abs. 1 Nr. 2 MsbG) konstituiert, kann durch die zeitlich vorausgegangene Festlegung BK6-22-128 schon denklogisch nicht normkonkretisierend umgesetzt worden sein. Die Voraussetzungen für einen Sofort-Vollzug der gesetzlichen Regelung (§ 6 Abs. 2 VwVG) liegen – wie ausgeführt (s.o. B. II. 4. b) aa) (2)) – im Streitfall auch hier nicht vor.
Da die Bundesnetzagentur die streitgegenständliche Zwangsgeldandrohung indes ausdrücklich auch auf die Fallgruppe 3 bezogen wissen will (vgl. Duplik, S. 6), geht die Androhung auch in dieser Hinsicht über die durch den zu vollstreckenden Grundverwaltungsakt begründeten Pflichten hinaus.
dd) Hinsichtlich der übrigen von der Beschwerdeführerin gebildeten Fallgruppen korrespondieren die mit der Zwangsgeldandrohung durchzusetzenden Datenübermittlungspflichten allerdings mit dem zugrundeliegenden Grundverwaltungsakt.
Dies gilt – entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin – namentlich für die mit RLM-Messtechnik ausgestatteten Verbrauchs-Marktlokationen mit einem Jahresverbrauch von 10.000 bis 100.000 kWh (Fallgruppe 4), die nach dem unwidersprochen gebliebenen Vortrag der Beschwerdeführerin ca. 3.000 der rund 11.500 ihr insgesamt zugeordneten Marktlokationen und damit ca. 26 % der Gesamtzahl ausmachen. Hinsichtlich dieser Fallgruppe ergibt sich die Verpflichtung zur Datenübermittlung an den Übertragungsnetzbetreiber (bereits) aus der Festlegung BK6-19-218 vom 11.12.2019, der das vorgenannte Ergebnis im Wege der Auslegung zu entnehmen ist (vgl. Senat, Beschl. v. 19.05.2021 – VI-3 Kart 159/20 [V], juris Rn. 51 ff.).
Mit dem Gesetz zur Umsetzung unionsrechtlicher Vorgaben und zur Regelung reiner Wasserstoffnetze im Energiewirtschaftsrecht vom 16.07.2021 (BGBl. I Nr. 47, S. 3026, 3060) hat der Gesetzgeber in der weiteren Folge § 55 Abs. 1 Nr. 2 MsbG mit Wirkung ab dem 27.07.2021 entsprechend angepasst (zuvor war in § 55 Abs. 1 Nr. 2 MsbG nur von einer Zählerstandsgangmessung nach Ausstattung mit einem intelligenten Messsystem die Rede), so dass über § 60 Abs. 3 Nr. 3 Buchst. b MsbG in der seinerzeit geltenden Fassung seitdem auch bei mit RLM-Messtechnik ausgestatteten Letztverbrauchern mit einem Jahresstromverbrauch unterhalb von 100.000 kWh bis 10.000 kWh eine Pflicht des Messstellenbetreibers zur Datenübermittlung an den Übertragungsnetzbetreiber besteht (vgl. BR-Drs. 165/21, S. 57 f., 169). Erst seit dem Änderungsgesetz vom 22.05.2023 (BGBl. I Nr. 133, S. 1, 16 f.) ist mit Wirkung ab dem 27.05.2023 bei mit RLM-Messtechnik ausgestatteten Verbrauchs-Marktlokationen die Mindestverbrauchsgrenze von 10.000 kWh für eine Datenübermittlungspflicht an den Übertragungsnetzbetreiber in § 60 Abs. 3 MsbG aufgegeben worden.
5. Die nach den obigen Ausführungen jedenfalls teilweise Rechtswidrigkeit der streitgegenständlichen Zwangsgeldandrohung hat vorliegend ihre vollständige Aufhebung zur Folge.
Angesichts dessen kann offenbleiben, wie es sich im Streitfall auf die Rechtmäßigkeit der Zwangsgeldandrohung auswirkt, dass das Zwangsgeld ausdrücklich auch für die Verletzung der Pflicht zur Übermittlung der Netzgangzeitreihen, d.h. eine Verpflichtung, die gemäß Tenorziffer 2 der Festlegung BK6-19-218 vom 11.12.2019 lediglich die Netzbetreiber und damit nicht die Beschwerdeführerin als wettbewerbliche Messstellenbetreiberin trifft (vgl. dazu Senat, Beschl. v. 15.01.2025 – VI-3 Kart 463/25 [V], juris Rn. 63: „bloßes Versehen“), und darüber hinaus – abweichend von den bisher vom Senat entschiedenen Fällen (vgl. etwa Beschl. v. 14.02.2024 – VI-3 Kart 221/23 [V], juris Rn. 79, 82; Beschl. v. 15.01.2025 – VI-3 Kart 463/24 [V], juris Rn. 8, 66) – auch für die Verletzung von Pflichten im Zusammenhang mit der Stammdatensynchronisation gemäß Tenorziffer 3 der Festlegung BK6-19-218 angedroht wird (Zwangsgeldandrohung, S. 7).
a) Voraussetzung für die Teilaufhebung eines Verwaltungsakts ist dessen nach materiellem Recht zu beurteilende Teilbarkeit. Sie ist zu bejahen, wenn die rechtlich unbedenklichen Teile nicht in einem untrennbaren inneren Zusammenhang mit dem rechtswidrigen Teil stehen, sondern als selbstständige Regelung weiter existieren können, ohne ihren Bedeutungsinhalt zu verändern (BVerwG, Beschl. v. 01.07.2020 – 3 B 1/20, juris Rn. 14; BGH, Urt. v. 10.03.2005 – III ZR 224/04, juris Rn. 19). Handelt es sich um eine Ermessensentscheidung, ist insbesondere von Bedeutung, ob die Behörde den Verwaltungsakt auch ohne die angegriffene Teilregelung erlassen hätte. Denn durch eine bloße Teilaufhebung darf ihr nicht eine Restregelung aufgezwungen werden, die sie so nicht erlassen hätte (vgl. BVerwG, ebenda). Diese Grundsätze beanspruchen auch im Fall einer nur teilweise rechtswidrigen Androhung Geltung. Auch eine Zwangsgeldandrohung kann zum Teil Bestand haben (vgl. dazu etwa VG Köln, Beschl. v. 04.02.2021 – 1 L 1992/20, juris Rn. 137 f.; Beschl. v. 05.07.2017 – 23 L 2682/17, juris Rn. 28).
b) Die Androhung vom 20.06.2024 ist daher im Grundsatz einer im vorgenannten Sinne teilweisen Aufhebung durchaus zugänglich. Ihr liegen mehrere Handlungspflichten zugrunde (vgl. auch Senat, Beschl. v. 14.02.2024 – VI-3 Kart 221/23 [V], juris Rn. 77); dies schon deshalb, weil die die Beschwerdeführerin in ihrer Marktrolle als wettbewerbliche Messstellenbetreiberin treffenden Datenübermittlungspflichten nicht bloß einmalig, sondern wiederholt und bei jeder betroffenen Marktlokation zu erfolgen haben (Senat, Beschl. v. 15.01.2025 – VI-3 Kart 463/24 [V], juris 57). Die Bundesnetzagentur hat mit der Androhung auch auf die vollständige Erfüllung aller Pflichten hingewirkt. Eine teilweise Aufhebung der Androhung beträfe damit den verfügenden Teil des Beschlusses vom 20.06.2021 und nicht lediglich einzelne unselbstständige Begründungselemente (zu diesem Erfordernis vgl. Senat, Beschl. v. 12.09.2018 – VI-3 Kart 210/15 [V], juris Rn. 84).
Einer so umgrenzten Teilaufhebung stünde im Ausgangspunkt auch nicht der Ausspruch zur Höhe des zu erwartenden Zwangsgelds entgegen (dazu sogleich noch unter c)). Der streitgegenständlichen Zwangsgeldandrohung ist zu entnehmen, dass die Festsetzung des Zwangsgelds in voller Höhe nicht von der kumulativen Verletzung aller Handlungspflichten abhängen soll, sondern dieses bereits für den Fall angedroht ist, dass die Beschwerdeführerin nach dem 01.08.2024 gegen eine einzelne Verpflichtung verstößt. Dies ergibt sich aus den Formulierungen auf S. 7 („Verpflichtungen“) und S. 8 („unbedingte Verpflichtung zur Umsetzung“) der streitgegenständlichen Zwangsgeldandrohung und entspricht der Auslegung inhaltlich vergleichbarer Zwangsgeldandrohungen durch den Senat in verschiedenen Parallelverfahren (vgl. etwa Beschl. v. 08.05.2024 – VI-3 Kart 233/23, juris Rn. 72; ferner Beschl. v. 15.01.2025 – VI-3 Kart 463/24 [V], juris Rn. 58 ff., jedenfalls soweit sich die Höhe des angedrohten Zwangsgelds im unteren Bereich des Rahmens des § 94 Satz 3 EnWG bewegt).
c) Allerdings ist insofern – einschränkend – zu berücksichtigten, dass die Höhe des angedrohten Zwangsgelds nach den Gründen des angefochtenen Beschlusses vom 20.06.2024 (dort S. 8) neben der Störungsdauer maßgeblich durch die Gesamtzahl der einer Datenübermittlungspflicht unterliegenden Marktlokationen der Beschwerdeführerin bestimmt worden ist, so dass Fehlannahmen hinsichtlich der Zahl der übermittlungspflichtigen Marktlokationen jedenfalls dann einer grundsätzlich zu bejahenden Teilbarkeit der Zwangsgeldandrohung entgegenstehen, wenn sie erheblich sind. Dies ist im Streitfall – angesichts des Ausmaßes des Irrtums der Beschlusskammer und seiner Folgen für den Ausspruch zur Zwangsgeldhöhe – zu bejahen mit der Folge, dass eine Teilbarkeit zu verneinen sein dürfte.
aa) Die Zahl der einer uneingeschränkten Verpflichtung zur Datenübermittlung unterliegenden, der Beschwerdeführerin zugeordneten Marktlokationen hat sich mit Blick auf die nach den obigen Ausführungen unter B. II. 4. b) aa) bis cc) vorzunehmende „Bereinigung“ um Messstellen der Fallgruppen 1, 3 und 8 signifikant reduziert. Allein in die Fallgruppe 1 fallen nach dem unwidersprochen gebliebenen Vortrag der Beschwerdeführerin ca. 2.000 Marktlokationen und damit rund 17 % der Gesamtzahl der ihr zugeordneten Marktlokationen. Zur Fallgruppe 8 gehören ca. 5.000 Marktlokationen, was etwa 43 % der Gesamtzahl der der Beschwerdeführerin zugeordneten rund 11.500 Marktlokationen entspricht. Mangels entsprechender Feststellungen der Bundesnetzagentur dazu, welche Kunden von ihrem Wahlrecht für eine Bilanzierung auf Basis von Viertelstundenwerten Gebrauch gemacht haben und inwieweit diese Entscheidung seitens des Lieferanten an den Übertragungsnetzbetreiber kommuniziert wurde, Voraussetzung für das Bestehen einer Datenübermittlungsflicht in dieser Fallgruppe, kann allerdings nicht konkret gesagt werden kann, wie viele Marktlokationen dieser Fallgruppe tatsächlich keiner Datenübermittlungspflicht unterliegen. Zur Fallgruppe 3 gehören laut Angabe der Beschwerdeführerin dagegen (nur) „sehr wenige“ ihrer Marktlokationen ohne nähere Bezifferung.
bb) Wenn – so wie im Streitfall – die Zahl der einer Datenübermittlungspflicht unterliegenden Marktlokationen und damit auch der Umfang der tatsächlichen Versäumnisse aufgrund von Fehlannahmen tatsächlich wesentlich geringer ausfällt, als beim Erlass der Zwangsgeldandrohung angenommen wurde, muss sich dies zwangsläufig reduzierend auf die Höhe des Zwangsgelds auswirken und insofern zur Androhung eines niedrigeren Zwangsgelds führen. Dessen Höhe kann indes vorliegend nicht hinreichend sicher bestimmt werden, weshalb eine teilweise Aufrechterhaltung der Zwangsgeldandrohung mit einer an der ursprünglichen Höhe orientierten verhältnismäßigen Reduktion des Zwangsgelds nicht in Betracht kommt.
Dies folgt daraus, dass die Höhe des angedrohten Zwangsgelds nach den Gründen des angefochtenen Beschlusses (dort S. 8) das Ergebnis einer wertenden Gesamtbetrachtung ist, die „unter Berücksichtigung der Anzahl der bei dem zuständigen Übertragungsnetzbetreiber angemeldeten und der Betroffenen als zugeordnet anzusehenden Marktlokationen und der auf dieser Basis zu erwartenden Anzahl potentiell betroffener Messwerte“ sowie des (mehrjährigen) Störungszeitraums und damit gerade nicht (strikt) schematisch bestimmt worden ist, wobei zur Gewährleistung einer verhältnismäßigen Zwangsgeldhöhe überdies noch eine „Kappungsgrenze“ zur Anwendung gekommen ist. Hinzu kommt, dass auf Basis des Beteiligtenvorbringens die Zahl der tatsächlich einer Datenübermittlungspflicht unterliegenden rund 11.500 der Beschwerdeführerin zugeordneten Marktlokationen nicht hinreichend exakt beziffert werden kann.
d) Jedenfalls ist – sofern man entgegen den vorherigen Ausführungen – eine Teilbarkeit der streitgegenständlichen Zwangsgeldandrohung bejahte, nicht davon auszugehen, dass die Bundesnetzagentur den streitgegenständlichen Beschluss zur Androhung des Zwangsgelds auch unter ausdrücklicher Berücksichtigung der sich nach Maßgabe der Ausführungen unter B. II. 4. b) aa) bis cc) für Marktlokationen der Fallgruppen 1, 3 und 8 aus ihren Marktkommunikations-Festlegungen ergebenden Einschränkungen erlassen hätte.
aa) Die Bundesnetzagentur muss als Vollstreckungsbehörde auf jeder Stufe des gestreckten Vollstreckungsverfahrens ihr Entschließungsermessen (vgl. insbesondere § 94 Satz 1 EnWG, § 6 Abs. 1 und § 11 Abs. 1 Satz 1 VwVG) ausüben und damit die Frage prüfen, ob überhaupt Zwang angewandt werden soll (vgl. dazu Senat, Beschl. v. 09.02.2015 – VI-3 Kart 3/15 [V], juris Rn. 50). Das Ermessen bezieht sich dabei auch auf die Höhe des festzusetzenden Zwangsgelds (Senat, Beschl. v. 27.05.2009 – VI-3 Kart 45/08 [V], juris Rn. 19, 35 ff.; Beschl. v. 06.12.2023 – VI-3 Kart 47/22 [V], juris Rn. 31, 52 m.w.N.). Es gilt allerdings der Grundsatz, dass es sachgerecht ist, eine erlassene Grundverfügung zwangsweise durchzusetzen (Senat, Beschl. v. 06.12.2023 – VI-3 Kart 47/22 [V], juris Rn. 43 m.w.N.), und angesichts des dergestalt intendierten Ermessens wird eine gerichtliche Teilaufhebung einer Zwangsgeldandrohung regelmäßig dem behördlichen Willen entsprechen und damit gerade nicht eine der Behörde aufgedrängte Restregelung hinterlassen (siehe dazu auch VG Köln, Beschl. v. 05.07.2017 – 23 L 2682/17, juris Rn. 28).
bb) Im Streitfall besteht allerdings die Besonderheit, dass die Bundesnetzagentur ausweislich der Begründung des Beschlusses vom 20.06.2024 nicht nur den Zeitablauf seit dem 01.04.2020 (vgl. Zwangsgeldandrohung, S. 3, 7 und 8) zum Anlass für die Androhung der Festsetzung eines Zwangsgelds genommen hat, sondern dass sie darüber hinaus gerade der Gesamtheit an Datenlieferungsmängeln, die auch durch die Anzahl der der Beschwerdeführerin zugeordneten („als zugeordnet anzusehenden“) Marktlokationen/Messstellen und die auf dieser Basis zu erwartende Anzahl potentiell betroffener Messwerte bestimmt wird (vgl. Zwangsgeldandrohung, S. 8), ein ausschlaggebendes Gewicht beigemessen hat. Die Beschlusskammer erachtete es gerade „angesichts der weiterhin in erheblichem Umfang ausgebliebenen Datenlieferungen an den Übertragungsnetzbetreiber … [für] erforderlich und angemessen“, durch Androhung eines Zwangsgelds auf die unbedingte Verpflichtung zur Umsetzung hinzuwirken. Dementsprechend hat die Bundesnetzagentur bis zum heutigen Tage mit einer Festsetzung des Zwangsgeldes zugewartet (vgl. auch Beschwerdeerwiderung, S. 2), obgleich eine Zwangsgeldfestsetzung nach § 14 Satz 1 VwVG an sich die regelmäßige Folge einer erfolglosen Zwangsgeldandrohung ist (Senat, Beschl. v. 15.01.2025 – VI-3 Kart 463/24 [V], juris Rn. 93; vgl. zu § 64 VwVG: OVG NRW, Beschl. v. 25.01.2010 – 15 B 1766/09, juris Rn. 14).
Waren demnach die bis zum 20.06.2024 berichtete Anzahl an Versäumnissen sowie die gerade hierauf beruhende Prognose einer zukünftig defizitären Umsetzung ausschlaggebend für die Androhung der Festsetzung eines Zwangsgelds, so war diese Entschließung wesentlich beeinflusst von dem in Bezug auf Marktlokationen der Fallgruppen 1, 3 und 8 unzutreffend bestimmten Regelungsinhalt der der Zwangsgeldandrohung zugrundeliegenden einschlägigen Marktkommunikations-Festlegungen der Bundesnetzagentur mit der Folge, dass der rechtmäßige Teil der Androhung insofern keinen Bestand haben kann. Die Bundesnetzagentur hat im Beschwerdeverfahren ihre Ermessenserwägungen auch nicht dergestalt ergänzt, dass wenigstens unter diesem Gesichtspunkt eine bloße Teilaufhebung der Androhung in Betracht zu ziehen war (vgl. zum sog. „Nachschieben von Gründen“ etwa Senat, Beschl. v. 01.09.2021 – VI-3 Kart 209/20 [V], juris Rn. 111 f. m.w.N.).
C.
I. Die Kostenentscheidung beruht auf § 90 Satz 1 EnWG.
II. Die im Senatstermin erfolgte Festsetzung des Gegenstandswerts auf 100.000 Euro beruht auf § 50 Abs. 1 Nr. 2 GKG und § 3 ZPO. Der Betrag ergibt sich nach Maßgabe der Senatsrechtsprechung (etwa Beschl. v. 06.12.2023 – VI-3 Kart 47/22 [V], juris Rn. 58) aus der Hälfte des angedrohten Zwangsgelds (200.000 Euro / 2 = 100.000 Euro).
D.
Der Senat hat die Rechtsbeschwerde an den Bundesgerichtshof gegen diese Entscheidung nicht zugelassen, weil die streitentscheidenden Rechtsfragen keine grundsätzliche Bedeutung haben (§ 86 Abs. 2 Nr. 1 EnWG) und auch nicht die Fortbildung des Rechts oder die Sicherung einer einheitlichen Rechtsprechung eine Entscheidung des Bundesgerichtshofs erfordert (§ 86 Abs. 2 Nr. 2 EnWG). Dies gilt insbesondere für das von der Vollstreckungsbehörde zu beachtende Gebot inhaltlicher Korrespondenz von Grundverwaltungsakt und Androhung einschließlich der Notwendigkeit zur Anpassung des zu vollstreckenden Grundverwaltungsakts, wenn die aktuellen gesetzlichen Verpflichtungen im Wege des Verwaltungszwangs durchgesetzt werden sollen. Die Beantwortung dieser Fragen ist nicht zweifelhaft und bedarf daher keiner Klärung durch den Bundesgerichtshof (allgemein dazu BGH, Beschl. v. 12.09.2023 – KVZ 73/20, juris Rn. 9).

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen die Nichtzulassung der Rechtsbeschwerde ist die Nichtzulassungsbe-schwerde gegeben. Diese ist binnen einer Frist von einem Monat schriftlich beim Oberlandesgericht Düsseldorf, Cecilienallee 3, 40474 Düsseldorf einzulegen. Auf die Pflicht zur elektronischen Einreichung durch professionelle Einreicher/innen ab dem 01.01.2022 durch das Gesetz zum Ausbau des elektronischen Rechtsverkehrs mit den Gerichten vom 10.10.2013, das Gesetz zur Einführung der elektronischen Akte in der Justiz und zur weiteren Förderung des elektronischen Rechtsverkehrs vom 05.07.2017 und das Gesetz zum Ausbau des elektronischen Rechtsverkehrs mit den Gerichten und zur Änderung weiterer Vorschriften vom 05.10.2021 wird hingewiesen. Die elektronische Form wird durch die Einreichung eines elektronischen Dokuments gewahrt, das für die Bearbeitung durch das Gericht geeignet ist und von der verantwortenden Person qualifiziert elektronisch signiert ist und auf einem zugelassenen elektronischen Übermittlungsweg gemäß § 4 Abs. 1 der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechts-verkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung - ERRV) oder von ihr selbst auf einem sicheren Übermittlungsweg gemäß § 130a Abs. 4 ZPO, § 55a Abs. 4 VwGO eingereicht wird. Weitere Voraussetzungen, insbesondere zu den zugelassenen Dateiformaten und Übermittlungswegen sowie zur qualifizierten elektronischen Signatur, ergeben sich aus der ERRV in der jeweils gültigen Fassung. Über das Justizportal des Bundes und der Länder (www.justiz.de) können weitere Informationen über die Rechtsgrundlagen, Bearbeitungsvoraussetzungen und das Verfahren des elektronischen Rechtsverkehrs abgerufen werden. Die Frist beginnt mit der Zustellung dieser Beschwerdeentscheidung. Die Nichtzulassungsbeschwerde ist durch einen beim Oberlandesgericht Düsseldorf oder beim Bundesgerichtshof einzureichenden Schriftsatz binnen einem Monat zu begründen. Diese Frist beginnt mit der Einlegung der Nichtzulassungsbeschwerde und kann auf Antrag von dem Vorsitzenden des Rechtsbeschwerdegerichts (Bundesgerichtshof) verlängert werden. Die Begründung muss die Erklärung enthalten, inwieweit die Beschwerdeentscheidung angefochten und ihre Abänderung oder Aufhebung beantragt wird. Die Nichtzulassungsbeschwerdeschrift und -begründung müssen durch einen bei einem deutschen Gericht zugelassenen Rechtsanwalt unterzeichnet sein. Für die Regulierungsbehörde besteht kein Anwaltszwang; sie kann sich im Nichtzulassungsbeschwerdeverfahren durch ein Mitglied der Behörde vertreten lassen (§ 87 Abs. 4 Satz 1, § 80 Satz 2 EnWG).

Zitierte Normen: §§ 55 ff. MsbG
§§ 73, 75 EnWG
§§ 13, 14 VwVG
§§ 41 ff. StVO
§ 52 MsbG
§ 65 EnWG
§ 76 MsbG
§ 46 VwVfG
§ 24 VwVfG
§ 94 EnWG
§ 14 VwVG
§ 13 VwVG
§ 94 EnWG
§ 6 VwVG
§ 44 VwVfG
§ 6 VwVG
§ 10 VwVG
§ 12 VwVG
§ 60 MsbG
§ 133 BGB
§ 242 BGB
§ 64 VwVG
§ 3 ZPO
§ 131 Abs. 1 Nr. 1 UmwG
§ 60 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 MsbG
§ 50 Abs. 1 Nr. 3 MsbG
§ 60 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 MsbG
§ 60 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 MsbG
§ 52 Abs. 3 MsbG
§ 76 Abs. 1 EnWG
§ 13 Abs. 2 VwVG
§ 15 Abs. 3 VwVG
§ 60 Abs. 3 MsbG
§ 75 Abs. 1 Satz 1 EnWG
§ 59 Abs. 1 Satz 1 EnWG
§ 59 Abs. 1 Satz 2 Nr. 17 EnWG
§ 13 Abs. 1 VwVG
§ 76 Abs. 1 MsbG
§ 65 Abs. 1 EnWG
§ 94 Satz 1 EnWG
§ 11 Abs. 1 Satz 1 VwVG
§ 14 Satz 1 VwVG
§ 6 Abs. 1 VwVG
§ 76 Abs. 1 EnWG
§ 76 Abs. 4 MsbG
§ 6 Abs. 1 VwVG
§ 6 Abs. 2 VwVG
§ 44 Abs. 1 VwVfG
§ 44 Abs. 1 VwVfG
§ 44 Abs. 2 und 3 VwVfG
§ 131 Abs. 1 Nr. 1 UmwG
§ 6 Abs. 2 VwVG
§ 29 Abs. 1 und 2 EnWG
§ 35 Satz 2 VwVfG
§ 60 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 MsbG
§ 55 Abs. 1 Nr. 2 MsbG
§ 55 Abs. 1 Nr. 2 MsbG
§ 55 Abs. 1 Nr. 2 MsbG
§ 94 Satz 3 EnWG
§ 94 Satz 1 EnWG
§ 11 Abs. 1 Satz 1 VwVG
§ 14 Satz 1 VwVG
§ 90 Satz 1 EnWG
§ 50 Abs. 1 Nr. 2 GKG
§ 86 Abs. 2 Nr. 1 EnWG
§ 86 Abs. 2 Nr. 2 EnWG
§ 130a Abs. 4 ZPO
§ 55a Abs. 4 VwGO
§ 80 Satz 2 EnWG
§ 4 Abs. 1 der Verordnung
Art. 4 Nr. 1 DSGVO
Art. 4 Nr. 2 DSGVO
Art. 4 Nr. 5 DSGVO
Art. 32 DSGVO
Art. 267 AEUV
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: 3 Kart 159/20
3 Kart 47/22
2 C 37/03
3 Kart 459/24
3 Kart 24/22
3 Kart 233/23
3 Kart 43/22
3 Kart 45/08
3 Kart 463/24
3 Kart 221/23
1 C 30/03
7 C 5/08
IX ZR 89/05
11 B 26/00
I ZR 125/04
3 C 3/95
8 C 107/83
1 C 10/14
V ZR 201/20
3 Kart 3/15
11 N 73.17
8 K 18.11
3 C 37/09
1 C 3/11
3 Kart 119/10
3 Kart 463/25
3 B 1/20
III ZR 224/04
1 L 1992/20
23 L 2682/17
3 Kart 210/15
15 B 1766/09
3 Kart 209/20