Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-10-10, Aktenzeichen OVG 10 A 5.19
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2024:1010.OVG10A5.19.00

Tenor:
Artikel 1 Ziffer 4 (Gebührenverzeichnis) der Dritten Verordnung zur Änderung der Brandenburgischen Baugebührenordnung vom 5. Oktober 2016 (GVBl. II vom 17. Oktober 2016, S. 1) ist unwirksam.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v.H. des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrags vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragsteller – vier Landkreise des Landes Brandenburg – rügen mit ihrem Normenkontrollantrag einen Verstoß der Dritten Verordnung zur Änderung der Brandenburgischen Baugebührenordnung vom 5. Oktober 2016 (GVBl. II Nr. 53 vom 17. Oktober 2016, S. 1) gegen das landesverfassungsrechtliche Konnexitätsprinzip (Art. 97 Abs. 3 LV).
Die Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörden sind im Land Brandenburg seit 1990 den Landkreisen und kreisfreien Städten, teilweise auch einigen größeren kreisangehörigen Städten übertragen. Im Zusammenhang mit dem Gesetzgebungsverfahren, welches zur Novellierung der Brandenburgischen Bauordnung durch Gesetz vom 19. Mai 2016 führte und insbesondere das Ziel der Anpassung an die im Jahr 2012 von der Bauministerkonferenz beschlossenen Änderungen der Musterbauordnung verfolgte (vgl. LT-Drs. 6/3268, S. 92), richtete das Ministerium für Infrastruktur und Landesplanung (MIL) des Antragsgegners zusammen mit den kommunalen Spitzenverbänden des Landes Brandenburg eine Arbeitsgruppe zur Konnexitätsuntersuchung ein, welche eine gesicherte und sachgerechte Datenbasis für den erforderlichen Kostenausgleich der unteren Bauaufsichtsbehörden erarbeiten sollte. Der Verlauf der Beratungen in dieser Arbeitsgruppe und insbesondere die dabei getroffenen Absprachen sind zwischen den Verfahrensbeteiligten streitig. Nachdem das MIL zwischenzeitlich einen teilweisen Kostenausgleich durch die Zuweisung eines festen Sockelbetrages aus dem Landeshaushalt in einer Größenordnung von 10 Mio. Euro im Jahr erwogen hatte, entschied sich die Landesregierung schließlich für einen Verbleib bei dem Modell der vollständigen gebührenrechtlichen Kompensation.
In einem ersten Schritt wurde die Baugebührenordnung mit der Verordnung zur Änderung der Gebühren der Bauaufsichtsbehörden und Prüfingenieure sowie der Vergütung der Prüfsachverständigen vom 3. August 2015 (GVBl. II Nr. 37, S. 1) mit Wirkung zum 1. September 2015 geändert. Für die als Zeitgebühren zu bemessenden Gebühren wurde der Stundensatz von 74 Euro auf 97 Euro angehoben (§ 2 Abs. 5 BbgBauGebO), für die anrechenbaren Bauwerte der Anlage 2 wurde die jährliche Anpassung nach Maßgabe des Baupreisindex eingeführt (§ 3 Abs. 1 BbgBauGebO) und bei mehreren Tarifstellen wurde die Gebühr für die jeweilige Amtshandlung angehoben.
Im Gesetzentwurf für das Gesetz zur Novellierung der Brandenburgischen Bauordnung und zur Änderung des Landesimmissionsschutzgesetzes (LT-Drs. 6/3268, S. 3 ff.) ging die Landesregierung von der Verpflichtung zu einem vollständigen Kostenausgleich für alle Aufgabenverpflichtungen nach der novellierten Bauordnung aus. Dieser erfolge durch die Erhebung von Gebühren nach der Baugebührenordnung. Zu den zu erwartenden Kosten und Gebühreneinnahmen wurden im Gesetzentwurf folgende Feststellungen getroffen: Die Personalaufwendungen seien für die Haushaltsjahre 2011 bis 2014 ermittelt worden. Dabei seien Rückstellungen für Personalaufwand, Aufwendungen, die nicht zum Vollzug der Brandenburgischen Bauordnung gehörten bzw. hinzuzurechnende Aufwendungen aus dem Vollzug berücksichtigt worden. Der mit der Wiedereinführung der Baulasten verbundene Verwaltungsaufwand werde als geringer eingeschätzt als der Verwaltungsaufwand bei der rechtlichen Sicherung durch beschränkte persönliche Dienstbarkeiten, da keine hohe Streitanfälligkeit zu erwarten sei und sich die Beratungstätigkeit der Bauaufsichtsbehörden reduzieren werde. Auf die Personalaufwendungen sei in Anlehnung an die Praxis anderer Länder ein allgemeiner Zuschlag für Sach- und Gemeinkosten von 20 % zu berücksichtigen.
Für die Haushaltsjahre 2011 bis 2014 ergebe sich aus den gemittelten Werten im Ergebnis eine Unterdeckung von ca. 10,8 Mio. Euro:
Personalaufwendungen
29.660.256 €
20 % Aufschlag
5.932.051 €
Gebühreneinnahmen
- 24.883.587 €
Defizit
10.708.720 €
Aufgrund der mit der Änderung der Baugebührenordnung im Jahr 2015 eingeführten regelmäßigen Anpassung der Gebührenhöhe anhand des Baupreisindex sei nach der Neuberechnung der Gebühr anhand der (zum Zeitpunkt des Gesetzentwurfs Ende 2015) aktuellen Baupreisindexzahl eine Erhöhung des Aufkommens der Genehmigungsgebühren, welche 95 % der Gesamtgebühren ausmachten, von etwa 2,82 Mio. Euro zu erwarten. Demnach verblieben nicht gedeckte Kosten von ca. 7,94 Mio. Euro. Es sei beabsichtigt, die nicht gedeckten Kosten durch eine Gebührenerhöhung der Tarifstellen für die Genehmigungsgebühren (1.1.1 bis 1.1.3) um jeweils etwa 40 % auszugleichen. Bezogen auf die Genehmigungsgebühren sei infolgedessen mit einem Mehraufkommen von 9,42 Mio. Euro zu rechnen. Da die Baugebührenordnung für die übrigen Amtshandlungen der Bauaufsichtsbehörden ausfüllbare Rahmensätze oder die Berechnung der Gebühren nach dem Zeitaufwand vorsehe, sei auch unter Berücksichtigung etwaiger Unsicherheiten ein vollständiger Kostenausgleich gegeben.
Nach Inkrafttreten der neu gefassten Bauordnung leitete das MIL mit an die kommunalen Spitzenverbände des Landes, an alle unteren Bauaufsichtsbehörden sowie an verschiedene Verbände und Kammern des Landes gerichtetem Schreiben vom 2. Juni 2016 die Anhörung zum Entwurf der Dritten Verordnung zur Änderung der Brandenburgischen Baugebührenordnung ein. In der Begründung des Verordnungsentwurfs wurde auf der Grundlage der bereits im Gesetzentwurf (LT-Drs. 6/3268) genannten Zahlen zu den Haushaltsjahren 2011 bis 2014 von einem Erfordernis einer Anhebung der Gebührensätze für die Genehmigungsgebühren um 40 % ausgegangen. Dazu sollten die Tarifstellen 1.1.1, 1.1.2 und 1.1.3 um jeweils etwa 40 % erhöht werden. Im Übrigen sind in dem Entwurf die Tarifstellen der geänderten Systematik der neuen Bauordnung angepasst worden. Die Gebührenhöhe bzw. der Gebührenrahmen sind dabei teilweise unverändert übernommen, teilweise aber auch erhöht worden.
Infolge der Anhörung nahm das MIL bei den anzuwendenden Gebührenrahmen teilweise Veränderungen vor. Mit diesen und geringfügigen weiteren Änderungen erließ die Ministerin für Infrastruktur und Landesplanung am 5. Oktober 2016 die Dritte Verordnung zur Änderung der Brandenburgischen Baugebührenordnung, die am 18. Oktober 2016 in Kraft getreten ist (GVBl. II Nr. 53, S. 1).
Die Antragsteller erhoben am 29. Juni 2017 bzw. am 17. Oktober 2017 kommunale Verfassungsbeschwerde beim Verfassungsgericht des Landes Brandenburg gegen die Brandenburgische Bauordnung in der Fassung vom 19. Mai 2016 bzw. gegen die Baugebührenordnung in der Fassung der Dritten Verordnung zur Änderung der Brandenburgischen Baugebührenordnung vom 5. Oktober 2016. Das Landesverfassungsgericht verwarf beide Verfassungsbeschwerden mit Beschlüssen vom 21. September 2018 (Az. 34/17 und 76/17, juris) als unzulässig.
Die Antragsteller haben am 16. Oktober 2017 den Normenkontrollantrag gestellt und zur Begründung ausgeführt, die Regelungen der Baugebührenordnung genügten nicht den Anforderungen des verfassungsrechtlichen Konnexitätsprinzips. In der Arbeitsgruppe zur Konnexitätsuntersuchung habe ursprünglich zur Ermittlung der Kosten Konsens bestanden, dass von den tatsächlichen Personalkosten des jeweiligen Aufgabenträgers auszugehen sei, ergänzt um eine Sachkostenpauschale von 9.700 Euro je im Vollzug der Bauordnung ausgewiesener Vollzeitkraft und um eine Gemeinkostenpauschale von 30 % auf die ermittelten Personalkosten. Dem seien die Gebühreneinnahmen gegenübergestellt worden, die dem Landkreis bzw. der kreisfreien Stadt für Amtshandlungen im Vollzug der Bauordnung tatsächlich zugeflossen seien. Das nach diesem „ursprünglichen Kostenmodell“ für die Jahre 2011 bis 2014 ermittelte jährliche Defizit für alle kommunalen Aufgabenträger betrage durchschnittlich 17.848.490 Euro. Entgegen dem in der Arbeitsgruppe erzielten Konsens über die Ermittlungssystematik habe das MIL in seiner Kabinettsvorlage des Gesetzentwurfes der Ermittlung des bei den Aufgabenträgern entstehenden Aufwandes im Vollzug der Bauordnung reduzierte Kostengrößen zugrunde gelegt, nämlich anstelle der Sachkostenpauschale i.H.v. 9.700 Euro je in Vollzugsbereichen der Bauordnung ausgewiesener Vollzeitkraft und der Gemeinkostenpauschale von 30 % auf die ermittelten Personalkosten eine globale Sach- und Gemeinkostenpauschale von lediglich 20 % auf die ermittelten Personalkosten („reduziertes Kostenmodell“).
Der Normenkontrollantrag sei zulässig und auch begründet. Die Regelungen der Dritten Verordnung zur Änderung der brandenburgischen Baugebührenordnung verletzten die Antragsteller in ihrer kommunalen Finanzhoheit als Bestandteil der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie, weil der Normgeber in der Verordnung keine hinreichenden Vorkehrungen zu dem verfassungsrechtlich gebotenen entsprechenden finanziellen Ausgleich für die mit der Übertragung der neuen Aufgaben den Antragstellern entstehenden Kosten vorgesehen habe. Die Verordnungsbegründung enthalte fehlerhafte Prognosen. Zudem beruhten die Überlegungen des Verordnungsgebers auf einem verfehlten methodischen Ansatz.
Die kommunale Selbstverwaltungsgarantie (Art. 97 Abs. 1 Satz 1 LV) umfasse auch die Finanzhoheit der Kommunen. Das strikte Konnexitätsprinzip des Art. 97 Abs. 3 Satz 3 LV verlange grundsätzlich einen vollständigen Ausgleich der tatsächlich entstandenen bzw. erwartbaren Kosten der Aufgabenerfüllung. Dieser Ausgleich habe unabhängig von der Finanzkraft der jeweiligen Kommune und auch unabhängig von der finanziellen Leistungsfähigkeit des Landes zu erfolgen. Dies entspreche der Schutzfunktion des Konnexitätsprinzips, die Kommunen vor dem Verlust ihres durch die kommunale Selbstverwaltungsgarantie geschützten Spielraums für eigenverantwortliches Handeln durch Übertragung bzw. Ausweitung kostenträchtiger öffentlicher Aufgaben zu bewahren.
Das Land habe die finanzielle Mehrbelastung der Kommunen fehlerhaft ermittelt. Die Rechtsprechung des Landesverfassungsgerichts fordere auch für eine grundsätzlich zulässige pauschalierende Kostenerstattungsregelung eine fundierte Prognose über die durch die Aufgabenübertragung bei den Kommunen verursachten notwendigen Kosten und ggf. ihre Beeinflussbarkeit durch die Kommunen. Art. 97 Abs. 3 LV verlange vom Gesetzgeber nicht eine Prognoseentscheidung schlechthin, sondern eine solche „unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse“ vorzunehmen und verpflichte ihn diesbezüglich zu prozeduraler Sorgfalt. Zudem müsse jede einzelne betroffene Kommune die realistische und nicht nur theoretische Möglichkeit haben, durch zumutbare eigene Anstrengungen zu einem vollständigen Mehrbelastungsausgleich zu kommen. Diesen Anforderungen sei der Gesetz- bzw. Verordnungsgeber nicht gerecht geworden. Es sei fehlerhaft, dass der Verordnungsgeber für den Kostenaufwand einen Mittelwert aus den in den Jahren 2011 bis 2014 entstandenen Kosten gebildet habe. Ein Großteil des Kostenaufwands seien Personalkosten, die aufgrund der Lohnentwicklung kontinuierlich stiegen. Daher hätte eine Hochrechnung ausgehend von den Werten des Jahres 2014 für die ab dem zweiten Halbjahr 2016 zu erwartenden Kosten vorgenommen werden müssen.
Das Land habe zudem entgegen seiner Verpflichtung, der Prognose möglichst aktuelle und belastbare Zahlen zugrunde zu legen, die zum Zeitpunkt des Verordnungserlasses bereits bekannten Tarifsteigerungen im öffentlichen Dienst nicht berücksichtigt. Unter Einrechnung dieser Tarifsteigerungen wäre die Annahme von Personalkosten in eine Größenordnung von rund 32,3 Mio. Euro zutreffend gewesen.
Die Kostenprognose des Verordnungsgebers werde zudem nicht dem vom Landesverfassungsgericht aufgestellten Erfordernis gerecht, dass jeder einzelne Aufgabenträger die realistische Möglichkeit haben müsse, tatsächlich einen Kostenausgleich zu erlangen. Der Landesregierung sei bekannt gewesen, dass der Kostendeckungsgrad des für die Aufgaben der unteren Bauordnungsbehörde entstehenden Aufwandes durch die Baugenehmigungsgebühren zwischen den einzelnen Aufgabenträgern außerordentlich stark schwankten, was auch die Zahlenerhebungen der Arbeitsgruppe zur Konnexitätsuntersuchung bestätigten: Während die Gebühreneinnahmen in einigen Kreisen in einzelnen Jahren kostendeckend gewesen seien, hätten andere Landkreise Defizite im siebenstelligen Bereich zu verzeichnen gehabt. Auf diese örtlichen Besonderheiten sei bei der Kostenprognose keine Rücksicht genommen, sondern eine unzulässige Globalbetrachtung angestellt worden. Die Bildung eines globalen Defizits für alle unteren Bauaufsichtsbehörden und der beabsichtigte Ausgleich über die lineare Erhöhung bestimmter Tarifstellen im Verzeichnis der Baugebührenordnung sei methodisch unzulänglich und rechtlich unzulässig, weil auf diese Weise nicht sichergestellt werde, dass alle Aufgabenträger unter Berücksichtigung eigener Sparmöglichkeiten die realistische Aussicht darauf erhielten, für den bei ihnen entstehenden Aufwand durch die Tätigkeit als untere Bauaufsichtsbehörde einen entsprechenden Kostenausgleich zu erlangen.
Rechtlich unzulässig sei es außerdem, dass nach dem Konzept des Landes der gesamte ausgleichspflichtige Aufwand durch die Einnahmen aus den Baugebühren kompensiert werden solle. Dies führe denknotwendig dazu, dass über gebührenpflichtige Tätigkeiten die gebührenfreien Tätigkeiten mitfinanziert werden müssten. Nach Einschätzung der Antragsteller dürften die aus sachlichen oder persönlichen Gründen bestehende Gebührenfreiheit bis zu 10 % des Gesamtaufwandes ausmachen. Es stelle kein rechtlich zulässiges Ausgleichsmodell dar, wenn die Festsetzung der Gebührenhöhe in der Baugebührenordnung offenkundig auch das sachfremde Ziel verfolge, gebührenfreie Tätigkeiten mit zu finanzieren, um auf diesem Wege eine Erstattung des nicht gebührenpflichtigen Aufwandes der unteren Bauordnungsbehörde durch das Land zu vermeiden.
Der Verordnungsgeber habe ferner nicht ohne tragfähige Begründung von der im ursprünglichen Kostenmodell angewandten Berechnungsmethode unter Ansatz einer Sachkostenpauschale von 9.700 Euro je Vollzeitäquivalent und 30 % Gemeinkostenpauschale auf die Personalkosten abweichen und stattdessen lediglich einen Zuschlag von 20 % Gemeinkostenpauschale ansetzen dürfen. Das ursprüngliche Kostenmodell gehe auf eine von der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt) entwickelte Berechnungsformel für die Kosten eines Arbeitsplatzes zurück. Die Kommunalen Gemeinschaftsstelle sei eine wissenschaftlich anerkannte Einrichtung, deren kontinuierlich fortgeschriebene Berechnungsmodelle von der Rechtsprechung in verschiedenen Zusammenhängen als belastbare, praxisgeeignete, sachverständige Lösungsansätze etwa für die Ermittlung betriebswirtschaftlicher Kosten von Arbeitsplätzen im öffentlichen Dienst akzeptiert würden. Das Land habe etwa im Zusammenhang mit der geplanten Kreisgebietsreform selbst auf KGSt-Gutachten zurückgegriffen. Weiche der Normgeber von entsprechenden sachverständigen Einschätzungen ab, die er bei einer Kostenabschätzung im Zusammenhang mit einem anderen Gesetzgebungsverfahren für überzeugend halte, bedürfe dies einer tragfähigen Begründung. Soweit von Seiten des Landes eine Anlehnung an die Praxis anderer Länder angeführt werde, werde nicht erläutert, welche Berechnungsmodelle welcher Länder in welchem Zusammenhang vorbildgebend dafür sein könnten, die Personalkosten lediglich mit einem 20-prozentigen Zuschlag zu belegen.
Die Vorgehensweise des Landes sei schließlich auch deshalb rechtlich zu beanstanden, weil der Landesgesetzgeber auf gleicher Stufe, also durch Gesetz, Bestimmungen über die Deckung der Kosten zu treffen habe, wenn er eine gesetzliche Regelung schaffe, die dem Anwendungsbereich des Art. 97 Abs. 3 LV unterfalle.
Die Antragsteller beantragen,
die Dritte Verordnung zur Änderung der Brandenburgischen Baugebührenordnung vom 5. Oktober 2016 (GVBl. II vom 17. Oktober 2016, S. 1) für unwirksam zu erklären.
Der Antragsgegner beantragt,
den Normenkontrollantrag zurückzuweisen.
Zur Begründung verweist er darauf, dass sich aus seiner Sicht bereits der Ablauf der Beratungen im Vorfeld der Novellierung der Bauordnung 2016 und der Änderung der Baugebührenordnung anders darstelle: Das MIL sei im September 2014 an die kommunalen Spitzenverbände mit dem Ziel herangetreten, gemeinsam eine gesicherte und sachgerechte Datenbasis für den erforderlichen Kostenausgleich zu gewinnen. Am 20. April 2015 habe ein Auftaktgespräch stattgefunden. Dabei habe der Städte- und Gemeindebund die Verwendung von Daten der KGSt abgelehnt. Die „Arbeitsgruppe Konnexitätsuntersuchung“, bestehend aus Vertretern der beiden kommunalen Spitzenverbände einschließlich zweier Landkreise und zweier Städte sowie Vertretern des MIL, der Staatskanzlei, des Innen- und des Finanzministeriums, habe sich am 11. Mai 2015 konstituiert. Aufgrund der Schwankungen des Antrags- und Gebührenaufkommens sei vereinbart worden, die Daten nicht nur für ein einzelnes Referenzjahr zu erheben, sondern für die Jahre 2004, 2009, 2013 und 2014. Die Kommunen hätten die Daten in Anlehnung an die Tätigkeitsberichte aufgeschlüsselt nach fünf Aufgabenclustern zuliefern bzw. die aus den Tätigkeitsberichten bereits vorliegenden Daten ergänzen sollen. Eine entsprechende Zulieferung der Daten sei anschließend nicht erfolgt, wobei die Landkreise sich zu einer Zuordnung zu den Clustern nicht in der Lage gesehen und einen Rückgriff auf die KGSt-Werte zu den Kosten eines Arbeitsplatzes empfohlen hätten. Als Kompromiss habe das MIL daraufhin vorgeschlagen, auf die Daten der Jahre 2004 und 2009 zu verzichten und die Daten der Jahre 2011 bis 2014 zu erheben.
In der zweiten Sitzung der Arbeitsgruppe am 13. Juli 2015 hätten lückenhafte Zahlen unterschiedlicher und nicht vollständig vergleichbarer Qualität vorgelegen. Die kommunalen Spitzenverbände hätten darum gebeten, die Personalausgaben entsprechend den KGSt-Werten zu ermitteln. Das MIL habe dementsprechend Tabellen zu den Personalkosten nach dem KGSt-Modell vorbereitet. Mit dem Ziel, bis zum Herbst 2015 überhaupt eine belastbare Datengrundlage zu erhalten, sei in der Sitzung auf Arbeitsebene ein neues Berechnungsmodell abgestimmt worden. Entgegen der Bezeichnung „Festlegung“ im Protokoll der Sitzung habe es sich bei der Verständigung zu dieser Datenermittlungsform nicht um eine abschließende Zusage an die Kommunen gehandelt. Dieses Berechnungsmodell habe vielmehr einen Zwischenschritt auf dem Weg zur Ermittlung des angemessenen Kostenausgleichs dargestellt.
Bei der dritten Sitzung der Arbeitsgruppe am 5. Oktober 2015 hätten die Berechnungen anhand des im Juli 2015 abgestimmten Modells bei den unteren Bauaufsichtsbehörden für die Jahre 2011 bis 2014 Defizite zwischen 16,2 bis 19,9 Mio. Euro ausgewiesen. Die Kostenpositionen des Berechnungsmodells seien jedoch infrage zu stellen gewesen. Eine Umfrage bei den anderen Bundesländern zu den Berechnungen der Personalkosten habe nicht zu einheitlichen Ergebnissen geführt. In diesen habe nur ein Gemeinkostenzuschlag i.H.v. 10 % oder 20 %, nicht aber 30 %, festgestellt werden können. Zudem habe sich der Ansatz der KGSt-Werte nicht in vollem Umfang als übertragbar erwiesen: Zum einen sei der kalkulatorische Zinssatz von 4,5 %, der Bestandteil zur Berechnung bzw. Rechtfertigung der Sachkostenpauschalen i.H.v. 9.700 Euro pro Vollzeitäquivalent gewesen sei, zu hoch angesetzt. Zum anderen habe ein Zuschlag für amtsinterne Gemeinkosten nicht in Ansatz gebracht werden können, weil diese Kosten bereits in den von den Kommunen erhobenen IST-Personalaufwendungen enthalten seien. Nachdem zwischenzeitlich der Kostenausgleich über einen festen Sockelbetrag aus dem Landeshaushalt sowie Spitzabrechnungen erwogen worden seien, habe das MIL schließlich die Gebührenerhebung vor Ort, im Lichte der erbrachten Leistungen, als angemessen und den tatsächlichen Umständen am besten gerecht werdend betrachtet.
Der Normenkontrollantrag sei unzulässig, da ihm das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis fehle. Die Antragsteller könnten eine Besserstellung hinsichtlich des Kostenausgleichs durch das Land nicht dadurch erreichen, dass die streitgegenständliche Änderungsverordnung zur Baugebührenordnung für unwirksam erklärt werde. Dies verschlechtere ihre Rechtsposition zunächst nur. Die von ihnen im Ergebnis begehrte weitergehende Kostendeckung durch das Land könnten sie nur über eine allgemeine Leistungsklage oder eine Feststellungsklage erreichen, die nicht erhoben worden sei.
Der Normenkontrollantrag sei zudem unbegründet. In der Gesetzesbegründung sei ein den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügendes Konzept für den Kostenausgleich niedergelegt worden, das der Verordnungsgeber durch Novellierung der Baugebührenordnung umgesetzt habe. Damit habe das Land der in Art. 97 Abs. 3 Satz 3 LV angeordneten Rechtsfolge entsprochen, einen entsprechenden finanziellen Ausgleich zu gewährleisten. Dem Land sei hinsichtlich der Art und Weise des zu schaffenden Kostenausgleichs ein Gestaltungsspielraum eingeräumt, welcher die Möglichkeit umfasse, die Erhebung von Gebühren vorzusehen.
Die Festsetzung der Gebühren in der vorgesehenen Höhe verfolge nicht in gebührenrechtlich unzulässiger Weise das Ziel der Quersubventionierung gebührenfreier Verwaltungstätigkeiten. Der Gesetzgeber dürfe bei der Gebührenerhebung neben dem Zweck der Kostendeckung auch Zwecke des Vorteilsausgleichs, der Verhaltenssteuerung sowie soziale Zwecke verfolgen, soweit sie von einer erkennbaren gesetzlichen Entscheidung getragen würden. Er sei dabei jedoch an das in § 4 Satz 1 Gebührengesetz (GebGBbg) niedergelegte Äquivalenzprinzip gebunden, wonach zwischen der den Verwaltungsaufwand berücksichtigenden Höhe der Gebühr einerseits und der Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert oder dem sonstigen Nutzen der öffentlichen Leistung für den Schuldner andererseits ein angemessenes Verhältnis bestehen müsse. Gleichwohl verbleibe dem Gesetz- und Verordnungsgeber ein Entscheidungs- und Gestaltungsspielraum hinsichtlich der Gebührenbemessung. Diese müsse nicht auf die Kosten des Verwaltungsaufwandes der in Anspruch genommenen Leistung beschränkt sein, sondern könne etwa den wirtschaftlichen Wert der Gebührenleistung der Verwaltung einfließen lassen. Unzulässig sei lediglich die Festsetzung der Gebühr völlig unabhängig von den Kosten der gebührenpflichtigen Leistung. Aus diesen Maßstäben folge, dass Verwaltungsgebühren die für die betreffende Amtshandlung anfallenden Kosten übersteigen dürften mit der Konsequenz, dass gebührenfreie Tätigkeiten mitfinanziert würden. Anhaltspunkte für einen Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip hätten die Antragsteller nicht vorgetragen und seien auch nicht erkennbar.
Ebenso wenig stehe der Ausgleichsregelung entgegen, dass sie auf der Ebene einer Rechtsverordnung erfolgt sei. Die Schutzfunktion des Art. 97 Abs. 3 LV werde vorliegend dadurch verwirklicht, dass die Rechtsverordnung auf gesetzlich bestimmten Voraussetzungen beruhe und in der Gesetzesbegründung nicht nur das Volumen des Kostenausgleichs erläutert und bestimmt werde, sondern auch die schon ergriffenen und noch zu ergreifenden gebührenrechtlichen Maßnahmen nach Art und Umfang genau dargestellt würden.
Gemessen an den verfassungsrechtlichen Maßstäben des Konnexitätsprinzips in der Auslegung des Landesverfassungsgerichts sei die Kostenausgleichsregelung nicht zu beanstanden. Die Kritik der Antragsteller zeige keine durchgreifenden Mängel an der Datenbasis und der Rechtmäßigkeit der gewählten Kostenausgleichsregelung auf. Das MIL erstelle jährlich einen Tätigkeitsbericht der unteren Bauaufsichtsbehörden und verfüge deshalb für das jeweilige Berichtsjahr für jede Kommune insbesondere über Daten zur Anzahl der nach Teilaufgaben aufgeschlüsselten Verwaltungsverfahren, insbesondere der Baugenehmigungsverfahren, Höhe der Gebühreneinnahmen und Anzahl der Mitarbeiter. Auf diese Daten habe für die Kostenprognose bis zum Jahr 2014 zurückgegriffen werden können. Das Ministerium habe hingegen keine Kenntnis von den Personal- und Sachaufwendungen der unteren Bauaufsichtsbehörden. Zur Erhebung dieser Daten sei die „Arbeitsgruppe Konnexitätsuntersuchung“ eingerichtet worden. Im Verlauf der Beratungen der Arbeitsgruppe habe das Ministerium aufgrund der durch die Kommunen geäußerten Bedenken und Schwierigkeiten bei der Datenerhebung von den ursprünglichen Vorstellungen zu Art und Umfang der zu erhebenden Daten Abstand genommen. Schließlich habe es sich mit den – teilweise vorläufigen – Jahresergebnissen des Teilhaushalts für das Produkt „Vollzug der Brandenburgischen Bauordnung“ für die Jahre 2011 bis 2014 begnügen wollen. Die unteren Bauaufsichtsbehörden hätten diese Ergebnisse weitgehend vollständig aber nur für das Jahr 2011 und zunehmend lückenhafter für die Jahre 2012 bis 2014 vorlegen können. Das Ministerium habe für die Kostenprognose vor diesem Hintergrund alle zugänglichen Daten ausgewertet. Weitere Daten hätten über die Arbeitsgruppe nicht ermittelt werden können. Gemessen an den Maßstäben der Rechtsprechung seien alle verfügbaren Möglichkeiten ergriffen worden, um eine geeignete Prognosegrundlage für die Aufwendungen der unteren Bauaufsichtsbehörden zu gewinnen. Es müsse Berücksichtigung finden, dass die Kommunen bei der Datenerhebung nur unzureichend mitgewirkt und die für eine möglichst wirklichkeitsnahe Kostenprognose erforderlichen Daten aus ihrer Kosten- und Leistungsrechnung, die ihnen auch vorgelegen haben müssten, nicht zugeliefert hätten.
Aus der angestellten Globalbetrachtung für alle unteren Bauaufsichtsbehörden lasse sich ein Prognosefehler nicht herleiten. Die zusammenfassende Darstellung und das Abstellen auf Durchschnittswerte für die Jahre 2011 bis 2014 trage der lückenhaften Datenbasis bezogen auf die einzelnen Kommunen und die einzelnen Haushaltsjahre sowie den jährlichen Schwankungen etwa des Gebührenaufkommens Rechnung.
Auch die von den Antragstellern gerügte Nichtberücksichtigung der Tarifabschlüsse führe nicht zur Annahme einer fehlerhaften Kostenprognose. Die am 1. September 2015 in Kraft getretene Neufassung von § 3 Abs. 1 BbgBauGebO bewirke die Anpassung der Gebühren an die allgemeine Preisentwicklung, indem der jährlich vom Statistischen Bundesamt ermittelte Baupreisindex in Bezug genommen werde. Das MIL mache die Baupreisindexzahl jährlich bekannt, mit der die anrechenbaren Bauwerte zu vervielfältigen seien, und veröffentliche die sich daraus ergebenden vorgeschriebenen anrechenbaren Bauwerte. Der Verordnungsgeber habe damit eine dynamische Gebührenanpassung vorgesehen, die geeignet sei, die Steigerung der Personalkosten durch Tariferhöhungen gebührenrechtlich zu erfassen. Die Entwicklung der Baupreisindexzahl sei seit ihrer Einführung hinter den Tarifergebnissen nicht zurückgeblieben.
Unberechtigt sei auch die Kritik der Antragsteller, das Land habe absprachewidrig das „ursprüngliche Kostenmodell“ aufgegeben. Ein Wechsel des Berechnungsmodells habe nicht stattgefunden. Die entsprechenden Tabellen habe das MIL ausschließlich als Vergleichsgrundlage erstellt. Insgesamt sei nicht substantiiert dargelegt, dass die Antragsteller für die ihnen übertragenen Aufgaben seit Inkrafttreten der Dritten Verordnung zur Änderung der BbgBauGebO keine kostendeckenden Gebühren erheben könnten. Wenn der gebotene finanzielle Ausgleich für die Mehrbelastung durch die Wahrnehmung der übertragenen Aufgaben im Wege der Erhebung von Verwaltungsgebühren geschaffen worden sei, obliege es den Antragstellern, zu erläutern, dass es ihnen bei rechtmäßiger Anwendung der Gebührenregelungen nicht möglich sei, kostendeckende Einnahmen zu erzielen. Die Bezifferung der erzielten bzw. prognostizierten Einnahmen sage nichts dazu aus, dass trotz der von dem Verordnungsgeber vorgenommenen Gebührenerhöhung eine Kostendeckung nicht erreicht werden könne. Für eine in der geänderten Baugebührenordnung angelegte Kostenunterdeckung enthielten die Angaben der Antragsteller zur Höhe der Gebühreneinnahmen im Jahr 2016 und der voraussichtlichen Gebühreneinnahmen im Jahr 2017 keine hinreichenden Anhaltspunkte.
Die geänderte Baugebührenordnung könne ihr Ziel der kostendeckenden Gebührenerhebung nicht erreichen, wenn die verschiedenen Gebührentatbestände im Vollzug nicht konsequent angewendet würden. Anlässlich von Geschäftsprüfungen des MIL sei aufgefallen, dass häufig der Verwaltungsaufwand im Vorfeld der Bescheiderteilung nicht hinreichend in die Gebührenfestsetzung integriert werde. Auch in Fällen, in denen vier, fünf oder sechs unterschiedliche Behörden oder Stellen aufgrund der Konzentrationswirkung zu beteiligen seien, würden lediglich die Mindestgebühren festgesetzt. Obwohl § 2 Abs. 5 BbgBauGebO seit September 2015 für die als Zeitgebühren zu bemessenden Gebühren den Stundensatz für die Verwaltungstätigkeit von 74 auf 97 Euro angehoben habe, würden für die jeweiligen Amtshandlungen regelmäßig Gebühren nur i.H.v. 200 oder 300 Euro erhoben, die mit der anzunehmenden Dauer der Amtshandlungen schwer in Übereinstimmung zu bringen sein dürften. Geschäftsprüfungen in den Landkreisen Havelland und Elbe-Elster im Jahr 2017 legten überdies den Schluss nahe, dass Rahmengebühren nicht zur Kostendeckung der Verwaltungsleistungen genutzt würden. In den geprüften Einzelfällen seien in der Regel nur die Mindestsätze erhoben worden. Angaben zu relativ niedrig anmutenden Baukosten würden häufig nicht infrage gestellt. Schließlich sei eine Evaluierung der Kostenausgleichsregelungen für die Zeiträume 2017 und 2018 beabsichtigt.
Das Verfahren ist auf Antrag der Antragsteller mit Blick auf das Verfahren der kommunalen Verfassungsbeschwerde betreffend die BbgBauGebO (VfgBBg 76/17) mit Beschluss vom 14. Dezember 2017 nach § 47 Abs. 4 VwGO ausgesetzt und nach Aufnahme des Verfahrens durch die Antragsteller mit Schriftsatz vom 11. Februar 2019 fortgesetzt worden.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten Bezug genommen, die – soweit entscheidungserheblich – Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag hat Erfolg. Er ist zulässig und begründet.
I. Der Normenkontrollantrag der Antragsteller ist zulässig.
1. Er ist statthaft, da es sich bei der Dritten Verordnung zur Änderung der Brandenburgischen Baugebührenordnung vom 5. Oktober 2016 um eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift handelt (§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO; § 4 Abs. 1 Brandenburgisches Verwaltungsgerichtsgesetz). Der Antrag vom 16. Oktober 2017 ist innerhalb der Frist von einem Jahr ab der Bekanntmachung (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO) am 17. Oktober 2016 gestellt worden. Die antragstellenden Landkreise sind als Gebietskörperschaften (§ 122 Abs. 1 BbgKVerf) juristische Personen des öffentlichen Rechts und zugleich als Behörden (vgl. § 57 Abs. 1 Satz 2 BbgBO i.d.F. vom 19. Mai 2016) antragsfähig. Sie verfügen auch über die – für juristische Personen des öffentlichen Rechts erforderliche – Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Die Antragsteller können geltend machen, durch die Dritte Verordnung zur Änderung der Brandenburgischen Baugebührenordnung möglicherweise in ihrem Recht auf Selbstverwaltung in seiner Ausprägung durch das landesverfassungsrechtlich verankerte Konnexitätsprinzip (Art. 97 Abs. 3 Satz 2 und 3 LV) verletzt zu sein. Eine Verletzung des Konnexitätsprinzips ist vorliegend nicht schon deshalb offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen, weil die Landkreise und kreisfreien Städte die Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörden bereits nach alter Rechtslage vor der (erneuten) Aufgabenübertragung durch das Gesetz vom 19. Mai 2016 wahrgenommen haben und es sich daher nicht um „neue“ Aufgaben i.S.v. Art. 97 Abs. 3 Satz 2 LV handelt. Nach der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichts des Landes Brandenburg (Urteil vom 20. Oktober 2017 - 63/15 -, juris Rn. 95; Urteil vom 30. April 2013 - 49/11 -, juris Rn. 82; Urteil vom 15. Dezember 2008 - 66/07 -, juris Rn. 23; Urteil vom 14. Februar 2002 - 17/01 -, juris Rn. 50), der sich der erkennende Senat anschließt, ist eine erneute, die bisherige Aufgabenzuweisung ablösende Aufgabenübertragung auch dann anzunehmen, wenn eine neue Rechtsgrundlage für eine schon vorher wahrgenommene Aufgabe geschaffen wird.
2. Entgegen der Auffassung des Antragsgegners verfügen die Antragsteller auch über das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. nur Beschluss vom 4. Januar 2023 - 3 BN 1.22 -, juris Rn. 17; Urteil vom 12. Juli 2022 - 4 CN 3.21 -, juris Rn. 18), welcher der erkennende Senat folgt, ist bei bestehender Antragsbefugnis regelmäßig das Rechtsschutzbedürfnis gegeben. Das Erfordernis eines solchen Bedürfnisses soll nur verhindern, dass Gerichte in eine Normprüfung eintreten, deren Ergebnis für den Antragsteller wertlos ist, weil es seine Rechtsstellung nicht verbessern kann. Es ist aber nicht erforderlich, dass die begehrte Erklärung einer Norm als unwirksam unmittelbar zum eigentlichen Rechtsschutzziel führt. Für das Rechtsschutzinteresse reicht es aus, dass sich nicht ausschließen lässt, dass die gerichtliche Entscheidung für den Antragsteller von Nutzen sein kann. Zur Bejahung des Rechtsschutzinteresses genügt es, wenn – im Sinne einer tatsächlichen Prognose – zu erwarten ist, dass der Normgeber eine neue, für den Antragsteller möglicherweise günstigere Regelung erlassen wird. Unnütz wird das Normenkontrollgericht nur dann in Anspruch genommen, wenn der Antragsteller unabhängig vom Ausgang des Normenkontrollverfahrens keine reale Chance hat, sein eigentliches Ziel zu erreichen (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. April 2002 - 4 CN 3.01 -, juris Rn. 10; Beschluss vom 23. September 1997 - 4 BN 17.97 -, juris Rn. 6).
Die von den Antragstellern begehrte (deklaratorische) Unwirksamkeitserklärung der Dritten Verordnung zur Änderung der Brandenburgischen Baugebührenordnung beseitigt den Rechtsschein einer dem Konnexitätsprinzip genügenden Kostenausgleichsregelung und manifestiert, dass zur Erfüllung der zwischen den Beteiligten dem Grunde nach unstreitigen Verpflichtung aus Art. 97 Abs. 3 LV, einen Kostenausgleich für die übertragenen Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörde zu regeln, ein erneutes Tätigwerden des Gesetz- oder Verordnungsgebers notwendig ist. Der erkennende Senat hält es für fernliegend, dass es zwingend eines den Verfassungsgerichten vorbehaltenen Ausspruchs der Verpflichtung zur Normsetzung bedarf, um den gesetzesgebundenen Antragsgegner zu einer Neuregelung des Kostenausgleichs zu veranlassen. Damit ist die Unwirksamkeitserklärung jedenfalls nicht eindeutig nutzlos für die Antragsteller (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. April 2004 - 3 C 25.03 -, juris Rn. 19).
Soweit der Antragsgegner die Antragsteller auf eine allgemeine Leistungsklage oder eine Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO verweisen möchte, würden diese anderweitigen Rechtsschutzmöglichkeiten das Rechtsschutzbedürfnis der Antragsteller für das Normenkontrollverfahren nur dann tangieren, wenn sie ihr Ziel auf diese Weise eindeutig einfacher, schneller oder effizienter erreichen könnten (vgl. nur Wöckel, in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, Vorbemerkungen §§ 40-53 Rn. 12). Dafür ist jedoch weder etwas vorgetragen worden noch sonst ersichtlich.
Der bei Verfassungsbeschwerden anzuwendende Grundsatz der Subsidiarität findet im Übrigen im Verfahren der Normenkontrolle nach § 47 VwGO keine Entsprechung. Im Gegenteil: Zweck des § 47 VwGO ist es gerade, den Rechtsschutz des Bürgers dadurch zu verbessern und zu beschleunigen, dass er nicht gezwungen ist, eine Entscheidung über die Gültigkeit der Rechtsnorm inzidenter in einem Klageverfahren gegen eine auf die Norm gestützte konkrete Verwaltungsentscheidung herbeizuführen (BVerwG, Beschluss vom 2. September 1983 - 4 N 1.83 -, juris Rn. 13). Im vorliegenden Fall kann für die Antragsteller als kommunale Gebietskörperschaften gegenüber einer am landesverfassungsrechtlichen Konnexitätsprinzip zu messenden Rechtsverordnung sinngemäß nichts anderes gelten. Auch im Rahmen einer allgemeinen Leistungs- oder einer Feststellungsklage müsste die vorhandene Regelung des Kostenausgleichs in der streitgegenständlichen Fassung der Baugebührenordnung inzident geprüft werden.
II. Der Normenkontrollantrag ist auch begründet. Die zum Kostenausgleich vorgesehene Erhöhung der Gebührensätze in Art. 1 Ziff. 4 der Dritten Verordnung zur Änderung der Brandenburgischen Baugebührenordnung vom 5. Oktober 2016 ist mit Art. 97 Abs. 3 Satz 3 LV nicht vereinbar und daher unwirksam. Der Antragsgegner hat die der Ausgleichsregelung zugrunde gelegten Kosten der kommunalen Aufgabenträger fehlerhaft ermittelt und dies führt nach der vom Antragsgegner vorgenommenen Kalkulation des Kostenausgleichs auch dazu, dass die Kosten der Wahrnehmung der übertragenen Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörde nicht vollständig ausgeglichen werden.
1. Nach Art. 97 Abs. 3 Satz 1 LV kann das Land die Gemeinden und Gemeindeverbände durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes verpflichten, Aufgaben des Landes wahrzunehmen. Werden die Gemeinden und Gemeindeverbände durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes zur Erfüllung neuer öffentlicher Aufgaben verpflichtet, so sind dabei Bestimmungen über die Deckung der Kosten zu treffen (Satz 2). Führen diese Aufgaben zu einer Mehrbelastung der Gemeinden oder Gemeindeverbände, so ist dafür ein entsprechender finanzieller Ausgleich zu schaffen (Satz 3). Auf Tatbestandsseite müssen für die mit dem in Art. 97 Abs. 3 LV niedergelegten Konnexitätsprinzip verbundene Rechtsfolge der Verpflichtung des Landes zur Schaffung eines vollständigen Kostenausgleichs drei Voraussetzungen erfüllt sein: Die Übertragung öffentlicher Aufgaben, die sich als „neue“ öffentliche Aufgaben darstellen und zu einer finanziellen Mehrbelastung führen (vgl. VerfG des Landes Brandenburg, Urteil vom 20. Oktober 2017 - 63/15 -, juris Rn. 90; Urteil vom 19. April 2013 - 49/11 -, juris Rn. 72). Diese Voraussetzungen sind mit der Übertragung der Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörde durch § 57 Abs. 1, § 58 Abs. 1 BbgBO i.d.F. des Gesetzes zur Novellierung der Brandenburgischen Bauordnung und zur Änderung des Landesimmissionsschutzgesetzes vom 19. Mai 2016 (GVBl. I Nr. 14, S. 1) erfüllt: Dabei handelt es sich um eine gesetzliche Verpflichtung zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben. Auch handelt es sich um „neue“ Aufgaben, obwohl die Landkreise, kreisfreien Städte und Großen kreisangehörigen Städte, denen diese Aufgabe kommunalrechtlich übertragen worden ist, diese Aufgaben bereits nach der zuvor geltenden Rechtslage (§ 51 Abs. 1 Satz 1 BbgBO i.d.F. der Bekanntmachung der Neufassung vom 17. September 2008, GVBl. I S. 226) wahrgenommen haben. Nach der bereits zitierten ständigen Rechtsprechung des Landesverfassungsgerichts, der sich der erkennende Senat anschließt, ist eine erneute, die bisherige Aufgabenübertragung ablösende Aufgabenübertragung bereits dann anzunehmen, wenn eine neue Rechtsgrundlage für eine schon vorher wahrgenommene Aufgabe geschaffen wird (vgl. grundlegend VerfG des Landes Brandenburg, Urteil vom 14. Februar 2002 - 17/01 -, juris Rn. 47 ff.; vgl. auch Urteil vom 19. April 2013 - 49/11 -, juris Rn. 82; Urteil vom 15. Dezember 2008 - 66/07 -, juris Rn. 23; Urteil vom 15. Dezember 2008 - 68/07 -, juris Rn. 27). Die erneute Übertragung der Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörde führt damit auch zu einer finanziellen Mehrbelastung der kommunalen Aufgabenträger.
2. Auf der Rechtsfolgenseite gebietet Art. 97 Abs. 3 Satz 3 LV grundsätzlich eine vollständige und finanzkraftunabhängige Erstattung der durch die Aufgabenübertragung verursachten Mehrbelastungen durch das Land (VerfG des Landes Brandenburg, Urteil vom 19. April 2013 - 49/11 -, juris Rn. 88; Urteil vom 14. Februar 2002 - 17/01 -, juris Rn. 54; vgl. auch Urteil vom 20. Oktober 2017 - 63/15 -, juris Rn. 99). Die Auswirkungen der Aufgabenüberbürdung sind in finanzieller Hinsicht zu neutralisieren, so dass im Ergebnis zu Lasten der kommunalen Haushalte keine Mehrbelastung aus der Wahrnehmung der übertragenen Aufgabe verbleibt (vgl. VerfG des Landes Brandenburg, Urteil vom 20. Oktober 2017 - 63/15 -, juris Rn. 99; VerfG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 30. Juni 2015 - LVG 3/14 -, juris Rn. 97; Urteil vom 14. September 2004 - LVG 7/03 -, juris Rn. 64; StGH Baden-Württemberg, Urteil vom 5. Oktober 1998 - 4/97 -, juris Rn. 38). Im Saldo einer konkreten Kostendeckungsregelung darf sich die finanzielle Situation der Kommunen nach einer konnexitätsrelevanten Aufgabenübertragung nicht schlechter darstellen als zuvor. Die Kostendeckungsregelung muss nicht zwingend in dem gleichen Rechtsakt wie die Aufgabenübertragung erfolgen, jedoch in einem erkennbaren zeitlichen Zusammenhang stehen und für die Kommunen erkennbar und nachprüfbar sein (VerfG des Landes Brandenburg, Urteil vom 20. Oktober 2017 - 63/15 -, juris Rn. 111 f.; Urteil vom 14. Februar 2002 - 17/01 -, juris Rn. 76; VerfG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 30. Juni 2015 - LVG 3/14 -, juris Rn. 97; Urteil vom 14. September 2004 - LVG 7/03 -, juris Rn. 64; Urteil vom 8. Juli 2003 - LVG 4/01 -, juris Rn. 85 f.). Dabei darf der die Aufgabenübertragung regelnde Gesetzgeber entsprechend der Schutzfunktion des Art. 97 Abs. 3 LV die Frage der Kostendeckung nicht letztlich der Exekutive überlassen (VerfG des Landes Brandenburg, Urteil vom 14. Februar 2002 - 17/01 -, juris Rn. 76).
Dem Gesetzgeber steht hinsichtlich der Methode der Kostendeckung ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Diese kann beispielsweise über eine staatliche Kostenerstattung, die Erschließung eigener aufgabenbezogener Einnahmequellen für die Gemeinden und Gemeindeverbände – etwa wie vorliegend durch die Ermächtigung zur Gebührenerhebung – oder durch Entlastung an anderer Stelle erfolgen (VerfG des Landes Brandenburg, Urteil vom 20. Oktober 2017 - 63/15 -, juris Rn. 99; VerfG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 30. Juni 2015 - LVG 3/14 -, juris Rn. 97). Der Gesetzgeber kann statt einer centgenauen Abrechnung auch eine Kostenerstattungsregelung in typisierender und pauschalierender Form auf der Grundlage genereller Erfahrungswerte treffen. Er darf dabei auch ein Erstattungskonzept verfolgen, das über besondere Anreize für wirtschaftlichen und sparsamen Gesetzesvollzug eine kostensenkende Wirkung entfaltet (VerfG des Landes Brandenburg, Urteil vom 30. April 2013 - 49/11 -, juris Rn. 88; Urteil vom 14. Februar 2002 - 17/01 -, juris Rn. 55).
Der dem Gesetzgeber damit hinsichtlich der Ausgestaltung der verfassungsrechtlich geforderten Kostenerstattung eingeräumte Gestaltungsspielraum ist aber zugleich in zweifacher Hinsicht beschränkt: Zum einen muss einer Pauschalierung eine vom Gesetzgeber vorzunehmende fundierte Prognose über die durch die Aufgabenübertragung bei den Kommunen verursachten notwendigen Kosten und ggf. ihre Beeinflussbarkeit durch die Kommunen zugrunde liegen (zu den Einzelheiten sogleich im Folgenden). Zum anderen ist eine pauschalierende und Kostensenkungspotentiale bei der Wahrnehmung der Aufgabe berücksichtigende Regelung unter Geltung des strikten Konnexitätsprinzips nur zulässig, wenn jede einzelne betroffene Kommune die realistische und nicht nur theoretische Möglichkeit hat, durch zumutbare eigene Anstrengungen zu einem vollständigen Mehrbelastungsausgleich zu kommen (VerfG des Landes Brandenburg, Urteil vom 30. April 2013 - 49/11 -, juris Rn. 89; Urteil vom 14. Februar 2002 - 17/01 -, juris Rn. 55).
Im Rahmen der anzustellenden Kostenprognose muss der Gesetzgeber die durch die Aufgabenübertragung bei den Kommunen verursachten notwendigen Kosten und ggf. ihre Beeinflussbarkeit durch die Kommunen fundiert einschätzen (vgl. dazu sowie zum Folgenden VerfG des Landes Brandenburg, Urteil vom 14. Februar 2002 - 17/01 -, juris Rn. 56; Urteil vom 20. Oktober 2017 - 63/15 -, juris Rn. 115). Art. 97 Abs. 3 LV verlangt, im Gesetzgebungsverfahren eine eigene Prognoseentscheidung zu treffen bzw. – bei Rückgriff auf anderweitige Erkenntnisse – eine eigenständige Überprüfung ihrer Übertragbarkeit unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse vorzunehmen und verpflichtet diesbezüglich zu prozeduraler Sorgfalt. Diese Prognoseentscheidung unterliegt der gerichtlichen Kontrolle, welche ihrerseits von der Art und ggf. den Besonderheiten der in Betracht zu ziehenden Umstände, den Möglichkeiten und Schwierigkeiten ihrer Prognostizierung und der Bedeutung der betroffenen Rechtsgüter abhängt. Dass sich eine fehlerfrei erstellte Prognose später nicht bewahrheitet, führt für sich genommen noch nicht zur Verfassungswidrigkeit einer gesetzlichen Kostendeckungsregelung. Erforderlich ist aber eine gründliche gesetzgeberische Befassung mit den tatsächlichen Grundlagen der Prognoseentscheidung unter Ausschöpfung der zugänglichen Erkenntnisquellen bei Berücksichtigung der Verhältnisse vor Ort. Dies setzt voraus, dass der Gesetzgeber die ihm zugänglichen Erkenntnisquellen situationsgerecht ausgeschöpft und die voraussichtlichen Auswirkungen der Regelung so zuverlässig wie angesichts der Komplexität des jeweils zu regelnden Sachverhalts nur möglich abgeschätzt hat. Hierbei muss er realistisch einschätzen, ob und inwieweit die Gemeinden und Gemeindeverbände rechtlich und wirtschaftlich imstande sind, die bei der Wahrnehmung der übertragenen Aufgaben entstehenden Kosten durch eigenverantwortliches Handeln zu beeinflussen. Gestaltungsspielräume und Kostensenkungspotentiale bei den kommunalen Selbstverwaltungsträgern dürfen nicht abstrakt und gleichsam „ins Blaue hinein“ vorausgesetzt werden, sondern müssen im Einklang mit den tatsächlichen Gegebenheiten stehen. Besonderheiten ist angemessen Rechnung zu tragen. Erforderlich, aber auch ausreichend ist eine nachvollziehbare und vertretbare Einschätzung (vgl. zum kommunalen Finanzausgleich: VerfG des Landes Brandenburg, Urteil vom 22. November 2007 - 75/05 -, juris Rn. 145 m.w.N.). Für die gerichtliche Überprüfung der gesetzgeberischen Prognose ist grundsätzlich der Zeitpunkt des Erlasses der Kostenausgleichsregelung maßgeblich (vgl. VerfG des Landes Brandenburg, Urteil vom 30. April 2013 - 49/11 -, juris Rn. 91).
Diesen rechtlichen Maßstäben genügt die Kostenprognose – welche vorliegend in nach Art. 97 Abs. 3 Satz 2 LV nicht zu beanstandender Weise (vgl. dazu nur VerfG des Landes Brandenburg, Urteil vom 20. Oktober 2017 - 63/15 -, juris Rn. 111) vom Gesetzgeber im Rahmen der Begründung des Gesetzentwurfs (LT-Drs. 6/3268) angestellt und vom Verordnungsgeber anschließend der streitgegenständlichen Verordnung zugrunde gelegt worden ist – nicht, soweit darin für die Personalaufwendungen der Durchschnittswert der Jahre 2011 bis 2014 herangezogen (dazu im Folgenden a.), die Tarifsteigerung der Jahre 2015 und 2016 nicht berücksichtigt (b.) und für Sach- und Gemeinkosten ohne nähere Begründung ein Zuschlag von 20 % der Personalaufwendungen angesetzt wird (c.).
a. Für den Senat nicht nachvollziehbar ist das Abstellen auf das arithmetische Mittel der Werte der Jahre 2011 bis 2014 der ansonsten in ihrer Zusammensetzung von den Beteiligten in ihren Kostenmodellen in gleicher Weise zugrunde gelegten Personalaufwendungen. Eine Erläuterung dazu, aus welchem Grund auf den Durchschnittswert der Jahre 2011 bis 2014 abgestellt worden ist, anstatt des jedenfalls auch in Betracht kommenden Wertes allein des Jahres 2014 oder eines auf das Jahr 2015 oder 2016 hochgerechneten Wertes, findet sich in den Gesetzesmaterialien nicht. Soweit der Antragsgegner im vorliegenden Verfahren darauf verweist, die Heranziehung des Durchschnittswertes habe dem Ausgleich konjunktureller Schwankungen des Baugeschehens gedient, findet sich diese Erwägung bereits weder in den ansonsten zum Teil sehr ausführlichen Erläuterungen zu den Einzelheiten der Kostenkalkulation in der Begründung des Gesetzentwurfs (LT-Drs. 6/3268, dort S. 3 ff.) noch hat der Antragsgegner die diesbezüglichen Erwägungen im vorausgehenden Entscheidungsfindungsprozess in sonstiger Weise hinreichend nachvollziehbar dokumentiert.
Der Gestaltungsspielraum und die Pauschalierungsbefugnis des Gesetzgebers sind für die kommunalen Aufgabenträger schon dann mit dem Risiko verbleibender Finanzierungsdefizite verbunden, wenn eine im Zeitpunkt ihrer Erstellung, ordnungsgemäße Kalkulation von Kosten und Einnahmen (ex-ante-Betrachtung) sich im Nachhinein als zu niedrig erweist (ex-post-Betrachtung). Dieses, im Rahmen prognostischer Entscheidungen unvermeidbare, Risiko ist den Gemeinden und Gemeindeverbänden jedoch nur dann zumutbar, wenn das Land alle mit vertretbarem Aufwand erreichbaren Erkenntnisquellen ausschöpft, auf dieser Grundlage eine nachvollziehbare und vertretbare Prognose vornimmt und seine maßgeblichen Erwägungen für die Kommunen als Betroffene und die Gerichte als Kontrollinstanzen erkenn- und nachprüfbar dokumentiert.
Das Konnexitätsprinzip des Art. 97 Abs. 3 Satz 2 LV hat u.a. eine Warn- und Transparenzfunktion (vgl. dazu Lieber, in: Lieber/ Iwers/ Ernst, Verfassung des Landes Brandenburg, 2012, Art. 97 Ziff. 8.2, S. 597). Der Gesetzgeber soll sich schon im Zeitpunkt der Aufgabenübertragung bzw. in einem engen zeitlichen Zusammenhang damit der Notwendigkeit einer Regelung des (vollständigen) Kostenausgleichs bewusst werden. In dieser Regelung muss für die die übertragenen Aufgaben wahrnehmenden Kommunen und die zur Überprüfung der Regelung berufenen Gerichte erkennbar sein, auf welche Weise der Kostenausgleich erfolgen soll und von welchen Annahmen der Gesetzgeber dabei ausgegangen ist. Deswegen müssen die einzelnen Schritte bei der Erarbeitung der Kostenprognose, die Kalkulation des auszugleichenden Betrags und die konkreten finanziellen Auswirkungen des gewählten Kostenausgleichs nachvollziehbar dargestellt werden. Dass der Gesetzgeber bei der Kostenprognose den Maßstäben der Gründlichkeit und Sorgfalt gerecht geworden ist, ist im Grunde von diesem selbst darzulegen und muss daher entweder im Gesetz selbst oder zumindest im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens entsprechend sorgfältig dokumentiert werden. Dabei wird es je nach den Umständen des Einzelfalles notwendig sein, mit Verweisungen auf allgemein zugängliche Quellen zu arbeiten, um ein Gesetz bzw. eine Gesetzesvorlage nicht mit detaillierten Kostendaten zu überfrachten.
Diese Dokumentation ist im vorliegenden Fall jedoch nicht in dem erforderlichen Umfang geschehen. Der Vortrag des Antragsgegners im Rahmen des vorliegenden Verfahrens, dass dieser Gesichtspunkt in der „Arbeitsgruppe Konnexitätsuntersuchung“ erörtert worden sei, genügt schon deshalb nicht, weil dort getätigte Äußerungen von Vertretern der Landesregierung nur dann nachvollziehbar dokumentiert und dem Gesetzgeber zuzurechnen wären, wenn alle maßgeblichen Erwägungen im Vorfeld des Gesetzgebungsverfahrens verschriftlicht worden wären und die Gesetzesbegründung hierauf verwiesen hätte. Ungeachtet dessen ist die gegebene Begründung des Ausgleichs konjunkturell bedingter Schwankungen des Baugeschehens für die Heranziehung des Mittelwerts der Personalaufwendungen 2011 bis 2014 auch in der Sache nicht nachvollziehbar. Eine unbeständige, sprunghafte Entwicklung der Personalaufwendungen der unteren Bauaufsichtsbehörden, welche mit Hilfe eines Durchschnittswerts ausgeglichen und für eine Prognose zukünftiger Kosten tragfähiger gemacht werden müsste, ist in dem betrachteten Zeitraum nicht erkennbar. Nach den vom MIL im Rahmen der Arbeitsgruppe erstellten Tabellen „Erfassung des Vollzugsaufwandes der Brandenburgischen Bauordnung (BbgBO) der Landkreise, kreisfreien Städte und Großen kreisangehörigen Städte“ entwickelten sich die Personalausgaben und die Zahl der Vollzeitäquivalente (VZÄ) der unteren Bauaufsichtsbehörden in den Jahren 2011 bis 2014 wie folgt:
Kosten
VZÄ
2011
28.927.805 €
441,3
2012
28.716.950 €
442,4
2013
30.062.262 €
447,3
2014
30.934.007 €
443,7
Größere Schwankungen des Personalbestandes sind in diesem Zeitraum nicht erkennbar, während die Kosten des Jahres 2014 um 6,93 % über denen des Jahres 2011 liegen und – mit Ausnahme des Jahres 2012 gegenüber 2011 – ein kontinuierliches Anwachsen der Personalausgaben festzustellen ist, was bei im Wesentlichen gleichbleibendem Personalbestand Ergebnis der allgemeinen Lohnentwicklung sein dürfte. Zwar ergibt sich aus dem Tätigkeitsbericht der unteren Bauaufsichtsbehörden des Landes Brandenburg für das Jahr 2015 (S. 13) ein Rückgang der Zahl der Bauanträge im Land Brandenburg von 2011 (19.013) bis 2013 (17.569) und ein anschließendes Wiederansteigen in den Jahren 2014 (18.221) und 2015 (20.321). Es liegt jedoch auf der Hand, dass die kommunalen Aufgabenträger auf eine schwankende Zahl von Bauanträgen nicht unmittelbar und kurzfristig, sondern allenfalls mit einem größeren zeitlichen Versatz auf mittel- oder langfristige Entwicklungen mit Anpassungen des Personalbestandes reagieren können. Damit liegt auch auf der Hand, dass im Jahr 2015 für die beiden als „Basisjahr“ der Kostenberechnung in Betracht kommenden Jahre 2015 oder 2016 mit Personalaufwendungen mindestens in der gleichen Höhe wie im Jahr 2014 zu rechnen war.
Gegenläufige Gesichtspunkte lassen sich der Kostenprognose in der LT-Drs. 6/3268 nicht entnehmen, wurden vom Antragsteller nicht vorgetragen und sind auch sonst nicht offensichtlich. Insbesondere wäre es dem Antragsgegner jedenfalls grundsätzlich nicht verwehrt gewesen, tatsächliche Personalaufwendungen aus vergangenen Jahren um nachvollziehbar begründete Einsparpotenziale zu vermindern, um auf diese Weise ausschließlich durch wirtschaftlichen Personaleinsatz verursachte Kosten auszugleichen. Derartige Erwägungen hat der Antragsgegner aber weder vorgetragen noch dokumentiert. Soweit der Antragsgegner darauf verweist, die kommunale Ebene sei im Rahmen der Arbeitsgruppe nicht willens oder in der Lage gewesen, genauere, „produktscharfe“ Daten aus der Kosten- und Leistungsrechnung zuzuliefern, ist ihm zwar zuzugeben, dass seine Pflicht zur Ausschöpfung aller Erkenntnisquellen nur so weit reichen kann, wie diese für ihn auch mit vertretbarem Aufwand erreichbar sind. Allerdings enthalten die vom Antragsgegner durch das MIL erstellten Tätigkeitsberichte der unteren Bauaufsichtsbehörden für die Jahre 2011 bis 2014 Daten, die einen Vergleich der Effektivität der Aufgabenerledigung zwischen den kommunalen Aufgabenträgern ermöglichen wie etwa eine Gegenüberstellung des Anteils der Genehmigungsverfahren zum Anteil der Mitarbeiter im Genehmigungsverfahren (Tätigkeitsbericht 2011, S. 31; 2012, S. 31; 2013 S. 31; 2014, S. 27), eine Gegenüberstellung der zu erledigenden und der erledigten Genehmigungsanträge je Mitarbeiter im Genehmigungsverfahren (Tätigkeitsbericht 2011, S. 35; 2012, S. 35; 2013, S. 35; 2014, S. 29) oder die erledigten Verwaltungsverfahren je Mitarbeiter insgesamt (Tätigkeitsbericht 2011, S. 37; 2012, S. 37; 2013, S. 37, 2014, S. 31). Auch die in den vom MIL für die Arbeitsgruppe erstellten Tabellen enthaltenen Werte der jeweiligen Personalaufwendungen und des jeweils erzielten Gebührenaufkommens lassen vergleichende Rückschlüsse auf die Effizienz des Mitteleinsatzes zu. Dem ist von Seiten des Normenkontrollgerichts nicht weiter nachzugehen. Für die hier zu prüfende Kostenuntersuchung ist festzuhalten, dass der Antragsgegner Angaben der kommunalen Aufgabenträger zu tatsächlichen Kosten in der Vergangenheit zwar nicht übernehmen muss, ohne diese hinsichtlich der Wirtschaftlichkeit des Mitteleinsatzes zu hinterfragen. Von ihm danach für notwendig gehaltene Abschläge hat er jedoch unter Offenlegung der tragenden tatsächlichen Gesichtspunkte und der Erkenntnisquellen nachprüfbar darzulegen. Einsparpotenziale dürfen nicht „ins Blaue hinein“ behauptet werden.
Für sich allein betrachtet führt dieser Fehler allerdings noch nicht zu einer defizitären Ausgleichsregelung, d.h. dazu, dass die Antragsteller bzw. die kommunalen Aufgabenträger die ihnen übertragenen Aufgaben als untere Bauaufsichtsbehörden nicht kostendeckend wahrnehmen können. Nach der Kostenkalkulation des Antragsgegners führt die Erhöhung der Tarifstellen der Baugenehmigungsgebühren um jeweils etwa 40 % bezogen auf die Genehmigungsgebühren zu einem Mehraufkommen von 9,42 Mio. Euro, gegenüber dem unter Berücksichtigung der Mehreinnahmen aus der Änderung der Baugebührenordnung aus dem Jahr 2015 verbliebenen Fehlbetrag von 7,94 Mio. Euro (vgl. LT-Drs. 6/3268, S. 4 f. der Gesetzesbegründung) also zu einer Überdeckung bzw. einem Puffer von 1,48 Mio. Euro. Der von den Antragstellern bevorzugte Wert der Personalaufwendungen für das Jahr 2014 (30.934.007 Euro) übersteigt den vom Antragsgegner herangezogenen Durchschnittswert (29.660.256 Euro) nur um rund 1,27 Mio. Euro. Das methodisch fehlerhafte Abstellen auf den Durchschnittswert der Personalaufwendungen 2011 bis 2014 führt daher allein noch nicht zu einer defizitären Ausgleichsregelung.
b. Methodisch fehlerhaft hat der Antragsgegner allerdings auch die Tariferhöhungen im öffentlichen Dienst in den Jahren 2015 und 2016 nicht bei seiner Kostenprognose berücksichtigt.
aa. Die Antragsteller haben insoweit gerügt, dass seit dem 28. März 2015 und damit zum Zeitpunkt des Erlasses der streitgegenständlichen Änderungsverordnung die Erhöhung der Tabellenentgelte im öffentlichen Dienst um 2,1 % mit Wirkung ab dem 1. März 2015 und um 2,3 % mit Wirkung ab dem 1. März 2016 bereits festgestanden habe. Diesen Tarifsteigerungen als solchen ist der Antragsgegner nicht entgegengetreten. Der Senat hält es für weder nachvollziehbar noch vertretbar, diese erkennbare Kostensteigerung, der sich die kommunalen Aufgabenträger aufgrund ihrer Tarifbindung nicht entziehen können, im Rahmen der Kostenprognose nicht zu berücksichtigen. Entschließt sich der Gesetzgeber, die Ist-Kosten der Erfüllung der – im Umfang im wesentlichen gleichen – Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörden aus der Vergangenheit zur Grundlage seiner Prognose zu machen, darf er konkret feststehende und aus Sicht der Aufgabenträger unabwendbare Kostensteigerungen nicht ohne sachlichen Grund unberücksichtigt lassen. Wie bereits ausgeführt, ist der weite Gestaltungsspielraum und die Pauschalierungsbefugnis des Gesetzgebers mit erhöhten Sorgfaltspflichten im Verfahren der Kostenermittlung verbunden. Daher kann es den Antragsgegner auch nicht entlasten, dass – wie er vorgetragen hat – die Tarifabschlüsse in der Arbeitsgruppe Konnexitätsuntersuchung von der kommunalen Ebene nicht thematisiert worden sind. Zwar sind die kommunalen Gebietskörperschaften zur Mitwirkung an der im Rahmen des Art. 97 Abs. 3 LV von der Landesebene zu erstellenden Kostenprognose verpflichtet. Dies folgt bereits aus dem allgemeinen Rechtsgrundsatz von Treu und Glauben, der auch im Verhältnis verschiedener Träger hoheitlicher Gewalt anwendbar ist (vgl. etwa zum Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens zwischen Bund und Ländern BVerfG, Beschluss vom 5. Dezember 2001 - 2 BvG 1/00 -, juris Rn. 36). Ob und ggf. in welchem Umfang die Antragsteller bzw. die kommunalen Aufgabenträger gegen ihre Mitwirkungspflicht oder den Grundsatz von Treu und Glauben verstoßen haben, indem sie erstmals im Verfahren der Normenkontrolle eine Kostenposition geltend machen, kann aber vorliegend dahingestellt bleiben, weil die Annahme einer Verwirkung fernliegend ist. Auch wenn der Antragsgegner bei der Kostenprognose auf die Mitwirkung der kommunalen Aufgabenträger angewiesen ist, bleibt er für die Kostenausgleichsregelung und die ihr zugrundeliegende Kostenprognose letztverantwortlich.
Führt die Beteiligung der Kommunen bei der Ermittlung der für die Kostenprognose erforderlichen Daten nicht zum Erfolg, ist das Land nicht gehindert, auf der Grundlage der verfügbaren Daten einen eigenen Prognoseansatz zu wählen. Wie im Rahmen des rechtlichen Maßstabs ausgeführt, sind die zugänglichen Erkenntnisquellen dabei möglichst unter Berücksichtigung der Verhältnisse vor Ort auszuschöpfen. Bilden – wie im Kostenmodell des Antragsgegners – die Personalaufwendungen den maßgeblichen Kostenblock, müssen Faktoren, die dessen zukünftige Entwicklung beeinflussen können, besonders gründlich in den Blick genommen werden. Stehen Tariferhöhungen bereits fest, muss sich der Gesetzgeber im Rahmen der Kostenprognose mit ihnen jedenfalls auseinandersetzen.
Gesichtspunkte, weshalb diese Kostensteigerungen nicht oder nicht in vollem Umfang zu berücksichtigen sein sollten – etwa aufgrund vorhandener Einsparpotenziale – hat der Antragsgegner nicht vorzutragen vermocht. Insoweit wird auf das vorstehend zu a. ausgeführte verwiesen.
bb. Entgegen der Annahme des Antragsgegners werden die durch die Tariferhöhungen 2015 und 2016 verursachten Kostensteigerungen in der Prognose auch nicht ausreichend über die zum 1. September 2015 in Kraft getretene Änderung der Baugebührenordnung (jährliche Anpassung nach Maßgabe des Baupreisindexes, § 3 Abs. 1 BbgBauGebO) berücksichtigt. Dies führt zwar bereits zu einer Erhöhung des Gebührenaufkommens von 2,82 Mio. Euro gegenüber dem durchschnittlichen Gebührenaufkommen der Jahre 2011 bis 2014 (vgl. LT-Drs. 6/3268, S. 4), während die Erhöhung der Tariflöhne um insgesamt 4,4 % auf der Basis des Wertes aus dem Jahr 2014 (30.934.007 Euro) rechnerisch lediglich zu Mehrkosten von rund 1,36 Mio. Euro führt. Diese Mehrkosten hätten in der Kalkulation des Antragsgegners (LT-Drs. 6/3268) in methodisch einwandfreier Weise jedoch (auch) auf der Kostenseite berücksichtigt werden müssen. Der auszugleichende Fehlbetrag hätte sich dadurch entsprechend erhöht. In Addition zu dem Fehlbetrag von 1,27 Mio. Euro, der aus der fehlerhaften Zugrundelegung des arithmetischen Mittels der Personalaufwendungen der Jahre 2011 bis 2014 folgt, ergibt sich mit 2,63 Mio. Euro auch ein über dem Puffer von 1,48 Mio. Euro liegender Wert. Damit steht nicht nur fest, dass die Kostenkalkulation methodisch fehlerhaft ist, sondern auch, dass die Gebührenerhöhung durch die Dritte Verordnung zur Änderung der Brandenburgischen Baugebührenordnung vom 5. Oktober 2016 bei Zugrundelegung der übrigen Kalkulationsparameter des Antragsgegners nicht ausreicht, um die den kommunalen Aufgabenträgern durch die erneute Aufgabenübertragung entstehende finanzielle Mehrbelastung vollständig auszugleichen.
Zu keinem anderen Ergebnis würde es schließlich führen, wenn anstatt der von den Antragstellern vorgetragenen Erhöhungen der Tabellenentgelte des Tarifvertrags für den öffentlichen Dienst der Länder (TV-L) auf den für die Beschäftigten der kommunalen Aufgabenträger anwendbaren Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst (TVÖD, vgl. dessen § 1 Abs. 1) abgestellt würde. Für den TVÖD wurde zum 1. März 2015 eine Erhöhung um 2,4 % vereinbart und rückwirkend zum 1. März 2016 eine weitere Erhöhung um 2,4 % (vgl. https://www.oeffentlichen-dienst.de/tarifrunden.html).
c. Ungeachtet dessen ist auch der Ansatz eines Zuschlags von 20 % auf die Personalaufwendungen zur Abgeltung von Sach- und Gemeinkosten für den Senat jedenfalls nicht nachvollziehbar.
Aus der Kostenkalkulation selbst (LT-Drs. 6/3268, S. 4) ergibt sich insoweit nur, dass dieser Zuschlag in Anlehnung an die Praxis anderer Länder bemessen worden sei. Der Antragserwiderung vom 10. November 2022 (S. 7) lässt sich entnehmen, dass der Antragsgegner eine Umfrage bei anderen Bundesländern durchgeführt hat, die nicht zu einheitlichen Ergebnissen geführt habe (Zuschläge von 10 % oder 20 %). Auf Nachfrage des Senats zu den Einzelheiten hat der Antragsgegner Dokumente des Landesamtes für Finanzen des Landes Rheinland-Pfalz vom 18. März 2024 und des Landesrechnungshofes Mecklenburg-Vorpommerns vom 1. Oktober 2021 vorgelegt. Diese Dokumente können schon zeitlich nicht der Kostenprognose im entscheidungserheblichen Zeitpunkt (vgl. oben vor a.) 2016 zugrunde gelegen haben. Darauf, ob der Zuschlag sich aus heutiger Sicht als nachvollziehbar und vertretbar erweist, kommt es nicht an. Genügt der Gesetzgeber den prozeduralen Sorgfaltspflichten bei der Erstellung der Kostenprognose, führt es grundsätzlich nicht zur Verfassungswidrigkeit der Kostendeckungsregelung, wenn sich die Prognose später als falsch erweist. Umgekehrt kann eine fehlerhaft erstellte Prognose aber auch nicht dadurch „geheilt“ werden, dass sie sich im Nachhinein als zutreffend herausstellt.
Mangels dokumentierter Erwägungen des zum vollständigen Kostenausgleich verpflichteten Gesetzgebers zur Bemessung des Zuschlags für Sach- und Gemeinkosten bleibt dessen Bemessung für den Senat nicht nachvollziehbar. Die Bemessung mit 20 % der Personalaufwendungen dürfte dabei der Höhe nach durchaus im Bereich des Vertretbaren für die pauschalierte Berücksichtigung von Gemeinkosten im Rahmen von Kostenberechnungen liegen (vgl. die von den Klägern vorgelegte Untersuchung „Kosten eines Arbeitsplatzes [Stand 2014/2015]“ der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement, S. 14: „mindestens 20 %“). Auch hat der Vertreter des Antragsgegners in der mündlichen Verhandlung darauf hingewiesen, dass das Land sich in Form von unmittelbaren Zuweisungen an den IT-Kosten der kommunalen Aufgabenträger beteiligt habe. Dies könnte ein nachvollziehbarer Grund sein, um auf eine Sachkostenpauschale zu verzichten oder diese zumindest zu verringern. Dem ist vorliegend aber schon deshalb nicht weiter nachzugehen, weil dahingehende Erwägungen weder in der Begründung des Gesetzentwurfs (LT-Drs. 6/3268) noch in von dieser in Bezug genommenen sonstigen Gesetzgebungsmaterialien enthalten sind. Dabei darf sich der Gesetzgeber jedoch nicht – wie vorliegend – mit einem vagen Verweis auf eine nicht näher bezeichnete Praxis anderer Länder begnügen und dies ggf. erst später untersetzen. Dies würde sowohl die Warn- als auch die Transparenzfunktion des Konnexitätsprinzips unterlaufen.
d. Es kann offenbleiben, ob die Dritte Verordnung zur Änderung der Brandenburgischen Baugebührenordnung vom 5. Oktober 2016 unter weiteren materiellen Fehlern leidet. Sind im Rahmen eines Normenkontrollverfahrens objektiv mehrere Rechtsfehler vorhanden, so ist das Normenkontrollgericht nicht verpflichtet, jeden dieser Rechtsfehler zu ermitteln und darauf seine Entscheidung zu stützen. Das Normenkontrollverfahren dient nicht einer umfassenden Prüfung der Rechtslage unter jedem denkbaren rechtlichen Gesichtspunkt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Juni 2001 - 4 BN 21.01 -, juris Rn. 12). Weder Antragsteller noch Antragsgegner können demgemäß das Normenkontrollgericht prozessual zwingen, bestimmte Fehler zu beurteilen und sie als durchgreifend oder umgekehrt als nicht gegeben anzusehen (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 16. November 2023 - OVG 10 A 15.19 -, juris Rn. 93 m.w.N.).
Der Senat hat davon abgesehen, die (gesamte) Dritte Verordnung zur Änderung der Brandenburgischen Baugebührenordnung vom 5. Oktober 2016 für unwirksam zu erklären, und seinen Ausspruch auf den konnexitätsrelevanten Artikel 1 Ziffer 4 bzw. das entsprechende Gebührenverzeichnis beschränkt. Im Kostenausspruch war dies nicht zu Lasten der Antragsteller zu berücksichtigen.
Ein bloßer „Unvereinbarkeitsausspruch“ kam im Übrigen nicht in Betracht, weil eine solche Rechtsfolge – anders als etwa in § 41 VerfGGBbg geregelt – in § 47 Abs. 5 VwGO nicht vorgesehen ist und ein besonderer Ausnahmefall, in dem die Unwirksamkeitserklärung etwa einen „Notstand“ zur Folge hätte (s. dazu BVerwG, Urteil vom 9. Juni 2010 - 9 CN 1.09 -, juris Rn. 29), hier ersichtlich nicht gegeben ist. Denn nicht mehr anfechtbare Kostenfestsetzungen bleiben durch die Unwirksamkeitserklärung des verfahrensgegenständlichen Gebührenverzeichnisses unberührt (§ 47 Abs. 5 Satz 3 i.V.m. § 183 VwGO), der Verstoß gegen das Konnexitätsprinzip kann durch eine rückwirkende Neuregelung des Gebührenverzeichnisses geheilt werden und bis dahin können Gebühren auf der Grundlage der vorausgehenden Fassung des Gebührenverzeichnisses sowie unter dem Vorbehalt der Nachforderung im Anschluss an die Neuregelung erhoben werden.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit § 709 der Zivilprozessordnung.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 47 VwGO
§ 41 VerfGGBbg
§ 183 VwGO
§ 2 Abs. 5 BbgBauGebO
§ 3 Abs. 1 BbgBauGebO
§ 47 Abs. 4 VwGO
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 57 Abs. 1 Satz 2 BbgBO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 58 Abs. 1 BbgBO
§ 51 Abs. 1 Satz 1 BbgBO
§ 47 Abs. 5 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 709 der Zivilprozessordnung
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 97 Abs. 3 LV
Art. 97 Abs. 1 Satz 1 LV
Art. 97 Abs. 3 Satz 3 LV
Art. 97 Abs. 3 Satz 2 und 3 LV
Art. 97 Abs. 3 Satz 2 LV
Art. 97 Abs. 3 Satz 1 LV

Zitierte Entscheidungen: 3 BN 1.22
4 CN 3.21
4 CN 3.01
4 BN 17.97
3 C 25.03
4 N 1.83
2 BvG 1/00
4 BN 21.01
10 A 15.19
9 CN 1.09