Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-11-12, Aktenzeichen 14 K 9218/12
ECLI: ECLI:DE:VGD:2013:1112.14K9218.12.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils beizutreibenden Betrages abwenden, soweit nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollsteckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Genehmigungsbedürftigkeit des Weihnachtsmarktes auf Schloss M. in X. .
Die Klägerin veranstaltet seit vielen Jahren an zwei Wochenenden der Adventszeit einen Weihnachtsmarkt auf ihrem Grundstück Schloss M. in X. und beabsichtigt, diese Tradition in der Zukunft fortzusetzen. Nach einem Bericht des Polizeipräsidiums X. vom 8. November 2013 werden aufgrund der Bekanntheit und der Beliebtheit dieses Weihnachtsmarktes regelmäßig 10.000 Besucher erwartet. In dem Bericht heißt es weiter wörtlich:
„Das Gebiet M. ist ein reines Wohngebiet mit überwiegend Einfamilienhaus-Bebauung. Es sind nicht in jeder Straße baulich angelegte Fußwege vorhanden. Teilweise müssen sich die verschiedenen Verkehrsarten die Fahrbahn teilen. Für die ansässigen Bewohner stellt dies im täglichen Ablauf keine Probleme dar. Bei einer Veranstaltung wie dem Weihnachtsmarkt ist es aus verkehrlicher Sicht, vor allem zum Schutz der Besucher und Anwohner zwingend erforderlich, den Fahrzeugverkehr auf das absolut notwendige Maß zu begrenzen. Das führt dazu, dass das gesamte Gebiet für den Fahrzeugverkehr gesperrt werden muss mit der Ausnahme, dass Anwohner von und zu ihrem Wohnort vorfahren können.“
Für die Abhaltung des Weihnachtsmarktes erteilte die Beklagte der Klägerin in den Vorjahren, so auch in den Jahren 2010 und 2011, eine Erlaubnis nach § 29 Abs. 2 StVO und § 45 Abs. 1 und 5 StVO, die einige verkehrsrechtlichen Anordnungen in Form von Auflagen und Bedingungen beinhaltete.
Das Ministerium für Wirtschaft, Energie, Bauen, Wohnen und Verkehr (MWEBWV NRW) legte mit Erlass vom 05.04.2012, AZ VII B 2–22/45, fest, dass zu einer Erlaubnis nach § 29 Abs. 2 StVO gegenüber dem Veranstalter auch eine Anordnung nach § 45 Abs. 5 StVO gegenüber dem Baulastträger oder Gemeinde zu erteilen ist, sofern für die Veranstaltung eine Straßensperrung erforderlich wird.
Die Beklagte änderte darauf hin für das Jahr 2012 den sonst üblichen Inhalt ihrer Erlaubnis, in dem sie sich darin alleine auf die Rechtsgrundlage des § 29 Abs. 2 StVO sowie die dazu gehörigen Verwaltungsvorschriften stützte. Die Beklagte stellte die Erlaubnis zudem unter weitere neue, insgesamt 20 Nebenbestimmungen, die sich aus den Verwaltungsvorschriften zu § 29 Abs. 2 StVO (siehe dort II.) ergaben.
Die Klägerin hat – unter dem Vorbehalt einer rechtlichen Prüfung – eine „Veranstaltererklärung“ unterschrieben, in der in 4 Punkten hinsichtlich von Kosten und Haftungsfreistellungen Erklärungen abgegeben werden. Außerdem bestätigt die Klägerin, dass ihr bekannt sei, dass die Veranstaltung eine Sondernutzung nach § 18 Abs. 3 StrWG NRW darstellt.
Die Klägerin hat am 28. Dezember 2012 Klage erhoben.
Sie wendete sich zunächst vordringlich gegen sechs Nebenbestimmungen des streitgegenständlichen Bescheides, als sie
- die Freistellung von Ersatzansprüchen, die aus Anlass der Veranstaltung aufgrund von gesetzlichen Haftpflichtbestimmungen erhoben werden, (1)
- die Wiedergutmachung von Schäden über die gesetzliche Schadensersatzpflicht, (2)
- das Ersetzen aller Kosten im Zusammenhang der Sondernutzung, (3)
- den Abschluss einer Veranstalter-Haftpflichtversicherung, (4)
- die Durchführung der Veranstaltung auf den aufgeführten Straßen und nur innerhalb des genehmigten Zeitraums, (9)
- die frühzeitige Überprüfung des Veranstaltungsraumes (10)
betreffen. Sie ist der Ansicht, dass diese Nebenbestimmungen des Bescheides rechtswidrig seien, da die Norm des § 29 Abs. 2 StVO im Falle des Mer Weihnachtsmarktes nicht anwendbar sei, so dass der Weihnachtsmarkt keiner Genehmigung nach § 29 Abs. 2 StVO bedürfe. Die Vorschrift betreffe lediglich Veranstaltungen, die im öffentlichen Verkehrsraum durchgeführt würden. Die Klägerin richte den Weihnachtsmarkt hingegen ausschließlich auf privatem Gelände ein. Die Teilnehmer des Marktes würden den öffentlichen Raum lediglich zur An- und Abreise nutzen, was der Zweckbestimmung der Straße entspreche. Mithin liege keine Sondernutzung vor. Darüber hinaus wendet sich die Klägerin gegen die einzelnen Bestimmungen der Veranstaltererklärung.
Am 2. Juli 2013 hat vor der Berichterstatterin ein Erörterungstermin stattgefunden, in dem das Gericht darauf hingewiesen hat, dass es einerseits die Veranstaltung als nach § 29 Abs. 2 StVO für genehmigungspflichtig hält, da die Straßennutzung mehr als verkehrsüblich sei. Andererseits stelle die Straßennutzung keine Sondernutzung im Sinne des § 18 Abs. 1 Straßen- und Wegegesetz NRW dar, so dass die Veranstalter-Erklärung entsprechend zu ändern sei. Schließlich seien die Auflagen Nr. 1 und 2 mangels Vorliegens einer Sondernutzung zu streichen und die Auflage Nr. 3 – wenn sie aufrechterhalten bleibt – entsprechend umzuformulieren. Die Auflagen Nr. 9 und 10 seien unpassend, da die Veranstaltung selbst nicht auf der Straße stattfinde. Die Auflage Nr. 4 sei rechtmäßig.
Darauf hin hat die Beklagte ein überarbeitetes Muster eines Genehmigungsbescheides übersandt, der in Zukunft verwandt werden würde und gleichzeitig das Muster der Veranstalter-Erklärung angeglichen. Hinsichtlich der Auflagen hat sie die Nr. 1, 2, 8, 9 und 10 gestrichen und die Nr. 3 und 15 folgendermaßen umformuliert:
„Der Veranstalter hat dem Straßenbaulastträger alle Kosten zu ersetzen, die diesem durch die übermäßige Straßennutzung zusätzlich entstehen (hier: Kosten für die Umsetzung der verkehrlichen Maßnahmen gem. straßenverkehrlicher Anordnung)“ (3)
„Die Anlieger betroffener Straßen sind rechtzeitig in geeigneter Weise über die geplante Veranstaltung und die daraus resultierenden Verkehrsbeschränkungen zu informieren“. (15)
Die Auflage Nr. 4 ist unverändert übernommen worden und lautet:
„Der Veranstalter hat eine Veranstalter-Haftpflichtversicherung nach Ziffer 7 der Verwaltungsvorschrift zu § 29 (2) StVO abzuschließen“.
Im Muster der Veranstalter-Erklärung hat die Beklagte Hinweise auf eine Sondernutzung gestrichen, so dass sich die Erklärung nun – korrespondierend zu den Auflagen - lediglich auf den Kostenersatz und die Haftpflichtversicherung bezieht.
Die Klägerin hat den Rechtsstreit darauf hin nicht in der Hauptsache für erledigt erklärt, da sie nach wie vor die Auffassung vertritt, dass für den Weihnachtsmarkt auf Schloss M. eine Erlaubnis nach § 29 Abs. 2 StVO nicht erforderlich sei, da die Veranstaltung selbst keinen Straßenraum in Anspruch nehme. Sie wolle deshalb insbesondere keine Haftpflichtversicherung abschließen, die sich auf den Straßenraum bezieht.
Die Klägerin beantragt,
festzustellen, dass der Weihnachtsmarkt, der durch die Klägerin jährlich auf Schloss M. durchgeführt wird, keiner Erlaubnispflicht nach § 29 Abs. 2 StVO und den daraus folgenden Auflagen unterworfen werden darf,
hilfsweise,
die Berufung zuzulassen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Beklagte ist der Ansicht, dass die Norm des § 29 Abs. 2 StVO auch anwendbar sei, wenn sich bei einer Veranstaltung auf privatem Grundstück starker Quell- und Zielverkehr auf das übrige Straßennetz und die Bevölkerung auswirke, denn dadurch sei die Straße auch mehr als verkehrsüblich in Anspruch genommen. Sofern die streitgegenständlichen Nebenbestimmungen nicht auf § 29 Abs. 2 StVO gestützt werden könnten, käme auch § 69a Abs. 2 GewO als Rechtsgrundlage in Betracht, da Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung zu befürchten seien. Die Beklagte führt weiter aus, dass eine gänzliche Ablehnung des Antrages auf Festsetzung nach der Gewerbeordnung in Betracht käme, wenn die bisher auf § 29 Abs. 2 StVO gestützten verkehrlichen Maßnahmen nicht mehr durchgeführt würden. Denn in diesem Fall stehe zu befürchten, dass der Verkehr in der M. und den umliegenden Straßen zum Erliegen käme und die Weihnachtsmarktbesucher stark gefährdet wären. Auch wären Rettungswege für das gesamte Wohnquartier und für die große Veranstaltung nicht mehr vorhanden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist als allgemeine Feststellungsklage zulässig, § 43 Abs. 1 VwGO. Denn nach dem sich im Laufe des Rechtsstreits herauskristallisierten Klagebegehren möchte die Klägerin erreichen, dass sie in Zukunft den Weihnachtsmarkt an 2 Adventswochenenden auf Schloss M. ohne eine Genehmigung nach § 29 Abs. 2 StVO durchführen kann. Das notwendige Feststellungsinteresse ergibt sich aus dem Vorhaben der Klägerin, die bisherige Weihnachtsmarkttradition weiterhin fortzusetzen.
Die zulässige Klage ist indes nicht begründet.
Denn der Weihnachtsmarkt ist in seiner konkreten Ausprägung und der besonderen örtlichen Situation nach § 29 Abs. 2 StVO genehmigungspflichtig. Nach dieser Vorschrift sind Veranstaltungen, für die Straßen mehr als verkehrsüblich in Anspruch genommen werden, einer Erlaubnis. Die Vorschrift sieht definitorisch nach ihrem Satz 2 Halbsatz 1 eine übermäßige Inanspruchnahme dann als gegeben an, wenn die Benutzung der Straße für den Verkehr wegen der Zahl oder des Verhaltens der Teilnehmer eingeschränkt wird. Mit diesem Erlaubnisverfahren wird der Straßenverkehrsbehörde die Befugnis an die Hand gegeben, präventiv möglichen Gefährdungen des Straßenverkehrs durch die Versagung einer Erlaubnis oder durch Nebenbestimmungen zur Erlaubnis zu begegnen,
vgl. BVerwG, Urteil vom 21. April 1989 – 7 C 50/88 – juris.
Der von der Klägerin durchgeführte Weihnachtsmarkt ist danach aufgrund seiner Besucherzahl und der Lage des Schlosses M. in einem reinen Wohngebiet eine nach Maßgabe des § 29 Abs. 2 StVO erlaubnispflichtige Veranstaltung. Denn hierfür ist es erforderlich, aber auch ausreichend, dass die Inanspruchnahme der Straße mit einem gewissen Umfang und Aufwand verbunden ist. Dabei ist unerheblich, dass der Weihnachtsmarkt keine zum Straßenverkehr im engeren Sinne gehörende Veranstaltung ist und nicht mit der Benutzung der Straße zu Verkehrszwecken zusammenhängt. Denn der Begriff der Veranstaltung ist weit zu verstehen und erfasst somit jegliche auch „stationäre“ Vorgänge, durch die Straßen mehr als verkehrsüblich in Anspruch genommen werden, wie etwa bei Jahrmärkten und sonstigen Märkten,
vgl. BVerwG, Urteil vom 21. April 1989, a.a.O.; VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 8. Dezember 2003 – 14 L 3045/03 - juris; VG Berlin, Beschluss vom 15. September 2011 – 1 L 118.11 - juris; König, in: Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, 42. Aufl., 2013, § 29 StVO, Rdnr. 4.
Dabei ist es gleichermaßen unerheblich, dass der Weihnachtsmarkt auf dem privaten Gelände der Klägerin stattfindet. Denn die Ausstrahlungswirkung dieser Veranstaltung auf den umliegenden öffentlichen Verkehrsraum ist zum einen aufgrund der Enge der angrenzenden Straßen und zum anderen aufgrund des ungewöhnlich hohen Besucherstroms so weitreichend, dass sie aufgrund dessen einer straßenverkehrlichen Erlaubnis bedarf. Der Weihnachtsmarkt bewirkt nämlich unmittelbar, dass an den Veranstaltungswochenenden die Nutzung der umliegenden Straßen erheblich eingeschränkt ist. Verkehrliche Maßnahmen sind aus diesem Grunde unstreitig notwendig, um die Veranstaltung überhaupt in diesem Rahmen durchführen zu können.
Zwar ist es richtig, dass die Straßen durch die Besucher nicht verkehrsfremd in Anspruch genommen werden. Deshalb stellt die Straßennutzung auch keine Sondernutzung im Sinne von § 18 Abs. 1 StrWG NRW dar. Denn nicht jede übermäßige Straßennutzung stellt auch eine straßenrechtliche Sondernutzung dar,
OVG Schleswig Holstein, Beschluss vom 29. Juni 1995 – 4 M 65/95 – juris; Hengst/Majcherek, Kommentar zum StrWG NRW, Loseblattsammlung, Stand: Juli 2011, § 21 Rdnr. 2.
Dies ändert indes nichts an dem Umstand, dass der erhebliche und weit über das gewöhnliche Maß hinausragende Besucherstrom von etwa 10.000 Personen in dem reinen Wohngebiet eine übermäßige Straßennutzung im Sinne des § 29 Abs. 2 StVO darstellt.
Ist demnach der Weihnachtsmarkt der Klägerin nach § 29 Abs. 2 StVO erlaubnispflichtig, so ist die Beklagte infolgedessen berechtigt, die Erlaubnis mit den Auflagen zu versehen, wie sie nun in dem Erlaubnisbescheid-Muster, das dem Gericht mit Schriftsatz vom 29. Juli 2013 übersandt wurde, vorgesehen sind. Gleichermaßen ist die Beklagte berechtigt, die Unterzeichnung der ebenfalls mit diesem Schriftsatz übersandten modifizierten Veranstalter-Erklärung zu verlangen. Denn insofern kann sich die Beklagte auf Ziffer II.5 und Ziffer II.7 zu § 29 Abs. 2 StVO der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur StVO vom 22. Oktober 1998 in der Fassung vom 17. Juli 2009 stützen, die ausdrücklich diese Auflagen vorsieht. Diesbezügliche Ermessensfehler sind weder vorgetragen noch ersichtlich.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 Zivilprozessordnung (ZPO).
Die Berufung war nicht zuzulassen, weil ein Berufungszulassungsgrund gemäß § 124a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO nicht gegeben ist.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 29 StVO
§ 711 Zivilprozessordnung
§ 29 Abs. 2 StVO
§ 45 Abs. 1 und 5 StVO
§ 29 Abs. 2 StVO
§ 45 Abs. 5 StVO
§ 18 Abs. 3 StrWG NRW
§ 69a Abs. 2 GewO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 18 Abs. 1 StrWG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 7 C 50/88
14 L 3045/03
1 L 118.11
4 M 65/95