Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2011-05-19, Aktenzeichen 1 LC 86/09

Tenor:

Tatbestand:
Die Klägerin nimmt die Beklagte auf Rückzahlung eines Folgekostenbeitrages in Anspruch, den die Beteiligten im Gegenzuge für die Einbeziehung von Grundstücksflächen der Klägerin in eine Innenbereichssatzung für die Herstellung von Schul- und Kindergartenplätzen vereinbart hatten. Die Klägerin leugnet die Zahlungspflicht unter anderem mit der Begründung, ein Zusammenhang ihrer Zahlungspflicht mit dem Bau von Kindergärten und Schulen sei nicht gegeben, außerdem sei ihre Gegenleistung nicht mehr angemessen.
Die Klägerin ist Eigentümerin des Grundstückes in der Stadt Syke, Gemarkung F., Ortschaft G., H. Straße …. Die Stadt Syke liegt im Großraum Bremen. Im Gemeindegebiet finden sich die Kernstadt Syke sowie neun Ortschaften. Die Ortschaft F. findet sich in Norden von Syke; die Siedlung G. ist südöstlich der Ortschaft F. gelegen und weist ca. 50 größere Gebäude auf.
Im August 2000 trat die Klägerin mit der Bitte an die Beklagte heran, eine weitergehende Bebaubarkeit ihres Grundeigentums zu ermöglichen. Das klägerische Grundstück war seinerzeit straßenseitig bebaut, verfügte aber über einen ca. 1.700m² großen unbebauten, schon im Jahre 1993 abgetrennten rückwärtigen Teil, der zumindest bei der Beklagten als Außenbereich galt.
Die Beklagte stellte im Rahmen eines Gesamtkonzepts zur Wohnflächenvermehrung vorbehaltlich der Planungsentscheidungen der zuständigen Stellen den Erlass einer Abrundungssatzung in Aussicht. Vor Einleitung des Planungsverfahrens schlossen die Beteiligten am 10. Januar 2001 den hier interessierenden Folgekostenvertrag. Dieser ist Teil der genannten Gesamtstrategie der Beklagten, mit der sie ab 1993 die weitere Entwicklung von Wohnbaugebieten finanzieren wollte. Sie hatte anfangs der 1990er Jahre einen starken Einwohnerzuwachs prognostiziert und beabsichtigte, hierfür Wohnbaugebiete auf einer Vielzahl von Flächen im Gemeindegebiet auszuweisen und dafür den Flächennutzungsplan zu ändern. Die vorhandenen Kapazitäten an Schul- und Kindertagesstättenplätzen waren allerdings weitgehend erschöpft. Die Beklagte nahm an, sie könne die für die im Flächennutzungsplan vorgesehenen Wohnbaugebiete notwendigen Folgeeinrichtungen (Schulen und Kindertagesstätten) nicht aus Haushaltsmitteln finanzieren. Sie entwarf daher eine Strategie für eine die Gesamtstadt erfassende Neuausweisung von Wohnbauflächen und die Finanzierung der damit einhergehenden Folge- und Erschließungskosten. Die Grundlagen dieser Strategie legte die Beklagte in einem Strukturplan, einem Grundsatz- sowie einem Ergänzungsbeschluss fest. Im Dezember 1992 beschloss der Rat der Beklagten zunächst, einen neuen Flächennutzungsplan aufzustellen. Im Januar 1993 beauftragte der Rat die Verwaltung mit der Erarbeitung eines Strukturplanes als Basis für die anstehende Flächennutzungsplanung. Im April 1995 billigte der Verwaltungsausschuss den fertigen Strukturplan.
Der Strukturplan enthält detaillierte Aussagen zur demographischen Entwicklung der Beklagten zwischen 1987 und 1993; dabei werden Eigenentwicklung und Wanderungsgewinne unterschieden. Näheres ergibt sich aus der Anlage 2 zum Strukturplan. Ergebnis der demographischen Analyse ist, prognostiziert auf das Jahr 2005, ein zusätzlicher Bedarf von 637 Wohneinheiten entsprechend 414.050 m² Siedlungsfläche für die Kernstadt Syke. Für F. ergab sich ein Bedarf für 123 Wohneinheiten entsprechend 107.943 m² Neubaufläche. Dieser sollte gemäß S. 12 des Strukturplans durch 20.000 m² Innenbereichsentwicklung in G. und 83.000 m² Neubaubereiche in mehreren Neubaugebieten in F. gedeckt werden.
Der Strukturplan befasst sich auch mit den öffentlichen Infrastruktureinrichtungen. Er prognostiziert auf der Grundlage der Relation zwischen Einwohnern und Kindern den Bedarf an Neubauten für Kindertagesstätten. Zur Erläuterung dieser Berechnung hat die Beklagte im gerichtlichen Verfahren eine Erklärung nachgereicht. Der Bedarf an Grundschulplätzen ergibt sich nach dem Strukturplan aus dem Anteil von Grundschülern an der Einwohnerschaft. Daraus errechnet sich ein Bedarf von insgesamt maximal 42 allgemeinen Unterrichtsräumen (AUR). Zur Verfügung stehen laut Strukturplan lediglich 34 AUR. Daraus ergibt sich ein Bedarf an 8 AUR, den der Strukturplan an zwei Standorten zu decken vorschlägt.
Für die erforderlichen Schulbauten enthält Anlage 3 zum Strukturplan eine Kostenermittlung. Nach den Erläuterungen, welche die Beklagte hierzu im Laufe der gerichtlichen Auseinandersetzungen abgegeben hat, wurden dabei diejenigen Kosten angesetzt, die der Landkreis Diepholz aus Mitteln der Kreisschulbaukasse für erstattungsfähig hielt. Diese Kosten sind auf eine Schule in Mindestausstattung zugeschnitten. Die Beklagte hatte allerdings schon bei der Erstellung des Strukturplans die Absicht, eine besser ausgestattete Schule zu errichten. Nach der vorgenannten Ermittlung ergaben sich Schulbaukosten von insgesamt voraussichtlich 32, 4 Mio. DM für eine Schule, die für maximal 600 Schüler Platz bieten sollte. Der Strukturplan ordnet 433/600 dieser Kosten insgesamt 10 neuen Baugebieten zu. Die nur anteilige Zuordnung berücksichtigt, dass aus den Altgebieten 135 Schulplätze belegt werden würden, so dass diese Kosten den Neubaugebieten nicht zugerechnet werden können.
Anders als für den Schulbau enthält der Strukturplan für die Kindergärten keine Kostenermittlung. Die hielt die Beklagte für entbehrlich, weil zum Zeitpunkt der Aufstellung des Strukturplans gerade ein neues Kindergartenkonzept aufgestellt worden war. Dieses enthielt Kostenschätzungen und war den Ratsmitgliedern bekannt.
Für jede Ortschaft wird im Strukturplan kartenmäßig dargestellt, wieweit der vorhandene Bebauungszusammenhang reicht und was als Neubaufläche bereits in der Flächennutzungsplanung dargestellt ist. Weiter werden Flächen der geplanten Innenbereichsentwicklung und mögliche Neubaugebiete gekennzeichnet. Für G. (F.) sind Innenbereichsentwicklungen östlich der Hauptstraße und im Süden dargestellt.
In seiner Sitzung vom 29. März 1995 fasste der Rat einen Grundsatzbeschluss zur Deckung der durch den Bauflächenzuwachs verursachten Infrastrukturkosten: „Realisierungs- und Finanzierungskonzepte zur Deckung des dringenden Wohnbedarfs im Bereich der Stadt Syke“. Dieser Beschluss enthält drei Ziffern, deren letzte die Abwicklung von Baugebieten durch städtebauliche Verträge betrifft. Der Beschluss stellt zunächst dar, dass zwischen Stadtteilen für Zuzug und solchen für Eigenentwicklung zu unterscheiden sei. Soweit es um Eigenentwicklung gehe, solle nur geplant werden, wenn vorher vertraglich gesichert sei, dass 25 % des Kaufpreises der Gemeinde zugute kommen. Dieser Betrag soll nur für Folgekosten dienen; Erschließungskostenbeiträge blieben unberührt. Zum Ausgleich der Belastung durch den zu erzielenden geringeren Kaufpreis solle den verkaufenden Grundeigentümern gestattet sein, „eine bestimmte Grundstücksanzahl“ an Erwerbswillige außerhalb des Stadtgebietes zu verkaufen. Die Beklagte hat in der mündlichen Verhandlung vom 1. Juli 2010 erklärt, der besondere Berechnungsmodus für die Eigenentwicklungsgebiete habe den Sinn gehabt, eine nachteilige Ungleichbehandlung der Einheimischen zu vermeiden, die durch die großen Grundstücksgrößen hätte entstehen können. Man hätte zwar auch wie bei den Zuzugsgebieten konkret berechnen können, habe aber eine andere Variante gewählt, die im Wesentlichen zu den gleichen Ergebnissen geführt habe.
Unter dem 16. September 1998 fasste der Rat einen Ergänzungsbeschluss zu der 25%-Regelung, weil die bisherige Fassung aufgrund der unterschiedlichen Bodenwerte im Gemeindebereich und der Größe von Außenbereichsgrundstücken zu teils unangemessen hohen Folgekostenbeiträgen im Vergleich zu Neubaugebieten geführt habe. Deswegen solle der unter Anwendung der 25 %-Regelung geschuldete Folgekostenbeitrag auf 23, 50 DM/m² gedeckelt werden. In den Neubaugebieten liege der vertragliche Folgekostenbeitrag zwischen 17.- und 25,- DM/m².
Die konkreten Folgekostenbeiträge für die Zuzugsgebiete kalkulierte die Gemeinde außerhalb der angeführten Grundsatzbeschlüsse. Nach den unbestrittenen Angaben der beklagten Gemeinde wurden für jedes Baugebiet die Folgekosten spezifisch ermittelt.
Soweit in Umsetzung des Gesamtkonzepts in den Zuzugsgebieten Mischgebiete (und Dorfgebiete) festgesetzt wurden oder faktische Mischgebiete entstanden, setzte die Beklagte dort nur 50 % Wohneinheiten an. Dadurch wollte sie dem Umstand Rechnung tragen, dass die Wohnnutzung in diesen Gebieten geringer sein kann. Soweit in einem Mischgebiet gewerbliche Nutzung beabsichtigt war, hatte die Beklagte nicht vor, einen Folgekostenvertrag zu schließen, weil es insoweit an der konkreten Verursachung von Folgekosten fehlte. Das galt sowohl für Zuzugs- wie für Eigenentwicklungsgebiete.
Die Beklagte hat ausweislich der Akten Zuschüsse für die Errichtung der Schulgebäude aus der Kreisschulbaukasse bekommen. Diese sind nach Auskunft der Beklagten beim Abschluss des streitigen Folgekostenvertrages nicht in Abzug gebracht worden, weil der Landkreis Diepholz diese Zuschüsse erst in den Jahren zwischen 2004 und 2006 gewährte und diese Leistungen vorher nicht abzusehen gewesen seien.
Im Jahr 1997 wurde auf der Grundlage des Strukturplanes der neue Flächennutzungsplan aufgestellt. Das Grundstück der Klägerin stellt er als Mischbaufläche dar.
Neue Planaufstellungsverfahren für konkrete Bebauungspläne leitete die Beklagte entsprechend den Grundsatzbeschlüssen erst dann ein, wenn mit den begünstigten Grundstückseigentümern Folgekostenverträge abgeschlossen worden waren. In diesem Sinne schloss die Beklagte bis zum Jahr 2009 insgesamt 80 Folgekostenverträge ab. 20 davon betreffen Gebiete der Eigenentwicklung, die anderen Zuzugsgebiete. Insgesamt wurden bis zum Jahr 2002 über 30 Bebauungspläne und Innenbereichssatzungen beschlossen.
Bevor die Beklagte die Abrundungssatzung für G. rechtsgültig werden ließ, schloss sie wie eingangs dargestellt entsprechend der Gesamtstrategie mit der Klägerin am 10. Januar 2001 einen Folgekostenvertrag. In diesem Vertrag ist vereinbart, dass die Klägerin die Kosten der Planung (§ 2) sowie Folgekosten in Höhe von 12,50 DM/m² an die Beklagte zu zahlen hat. Dieser Folgekostenbetrag ergibt sich aus § 4 Abs. 3 und ist gemäß § 4 Abs. 2 und 3 für die anteilige Deckung von Schulgesamtbaukosten von 32,4 Mio. DM sowie Kindertagesstättengesamtbaukosten von 1,27 Mio. DM bestimmt. Er errechnet sich wie folgt: 14.166 m² in G. in den Innenbereich überführte Fläche x 50 DM/m² Grundstücksrichtwert (Richtwert für die Gemarkung F.) = 708.300.- DM x 25% = 177.075.- DM : 14.166 m² = 12, 50 DM. Da die Bodenrichtwertkarte 1995 für G. keine Werte auswies, wurde der Gutachterausschuss des Katasteramtes eingeschaltet. Dieser teilte mit, dass ein Wert von 50.- DM/m² jedenfalls nicht zu hoch sei.
§ 4 Abs. 4 des Vertrages bestimmt: „Die Stadt wird die geforderten Folgekosten zweckentsprechend verwenden. Auf eine Verwendung dieser Mittel zu einem bestimmten Zeitpunkt besteht kein Anspruch.“ Die Zahlung der Folgekosten wird durch den Verkauf des Grundstückes seitens der Klägerin oder nach Erteilung einer Baugenehmigung fällig (§ 4 Abs. 4). Der Vertrag bestimmt in § 3 Abs. 2 im Sinne eines Einheimischenmodells einen Maximalpreis für den Fall eines Grundstücksverkaufes durch die Klägerin in Höhe von 100 DM/m² einschließlich Folge- und Erschließungskosten. Der Vertrag enthält darüber hinaus Regelungen, welche Kaufbewerber in welcher Reihenfolge von der Klägerin zu bedienen sind (§ 3). Aus diesen Regelungen ergibt sich insbesondere ein Vorrang für einheimische kinderreiche Familien. Zur Sicherung dieser Verpflichtungen wird der Beklagten in § 3 Abs. 5 ein Vorkaufsrecht eingeräumt, das seinerseits durch eine Auflassungsvormerkung gesichert wird (Anlage 3 des Vertrages). § 9 Abs. 4 des Vertrages lässt die Erhebung weiterer Abgaben durch den Vertrag unberührt. § 6 Abs. 2 des Vertrages lautet: „Ein Entschädigungsanspruch im Falle der Kündigung oder Unwirksamkeit des Vertrages besteht für die Vertragspartner nicht.“ § 8 enthält die Regelung: „Der Maßnahmeträger [hier: die Klägerin] kann sämtliche Rechte und Pflichten aus diesem Vertrag nur nach vorheriger Zustimmung durch die Stadt auf Dritte übertragen.“ § 9 Abs. 1 Satz 1 bestimmt: „Die Unwirksamkeit einzelner Vertragsbestimmungen berührt nicht die Gültigkeit des übrigen Vertragsinhaltes.“ Nach § 11 wird der Vertrag nur bei Zustimmung des Rates wirksam.
Dieser Vertrag wurde im Einvernehmen der Beteiligten nicht notariell beurkundet, um Kosten zu ersparen. Der Rat hat dem Abschluss dieses Vertrages wie in § 11 vorgesehen im Zusammenhang mit dem Satzungsbeschluss zugestimmt. Einer Übertragung der Rechte und Pflichten nach § 8 des Vertrages hat der Rat nicht zugestimmt.
Am 22. Mai 2001 beschloss der Rat auf der Grundlage des § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 (so § 1 der Satzung) eine Ergänzungssatzung mit einigen Festsetzungen zu Art und Maß der baulichen Nutzung. Diese am 18. Juli 2001 bekanntgemachte Satzung sollte die Bebaubarkeit von zehn Grundstücken in G., unter denen sich dasjenige der Klägerin befindet, herbeiführen. Die Satzung setzt als Art der Nutzung Wohngebäude und nicht störende Gewerbebetriebe fest. Das Maß der Nutzung wird auf zwei Wohneinheiten pro Grundstück begrenzt.
Mit Vertrag vom 6. August 2002 verkaufte die Klägerin den rückwärtigen Teil (Flurstück ./..; 1.323 m²) ihres im Plangebiet gelegenen Grundstücks zur Wohnbebauung zu einem Preis von 100 DM/m² an einen Einwohner der Stadt Syke. Ziffer 1.3.2 des Kaufvertrages lautet: „Zur Vorbereitung und Durchführung der Satzung hat der Verkäufer mit der Stadt Syke am 10.7.2001 einen öffentlich-rechtlichen Vertrag geschlossen und sich darin zur Zahlung von Folgekosten für die Errichtung von Schulen und Kinderbetreuungseinrichtungen verpflichtet. Diese Folgekosten in Höhe von 12, 50 DM/m² sind im Kaufpreis enthalten.“
Mit Schreiben vom 6. September 2002 forderte die Beklagte die Klägerin auf, die Folgekosten für das verkaufte Grundstück in Höhe von 8.453,97 Euro (1323m² x 6,39Euro) zu zahlen. Die Klägerin zahlte am 18. Oktober 2002.
In den Jahren ab 1996 wurde eine Orientierungsschule in F. neu errichtet und die Grundschule I. erweitert. Kindergärten wurden in I., J. und K. gebaut. Mit dem Schulneubau wurden 420 Schulplätze geschaffen. Es verblieb ein Fehlbedarf von 180 Schulplätzen. Die Kosten der Schulbaumaßnahmen beliefen sich auf 16.138.331, 03 €, von denen die Beklagte 8.537.536, 65 € selbst tragen musste. Der Restbetrag wurde vom Kreis getragen.
Die Gesamtkosten für den Kindergartenbau beliefen sich auf 2.369.696, 68 € bei einem Eigenanteil der Beklagten von 1.963.730. 93 €. Dafür wurden drei Kindergärten (I., K., J.) mit 7 Gruppen neu errichtet.
Die Beklagte hat die Einnahmen aus allen 80 Folgekostenverträgen nach Gebietsart und nach Schulbau- und Kindergartenkosten aufgeschlüsselt:
Einnahmen für Schulbau aus
Eigenentwicklungsverträgen:
382.866, 64 €
Zuzugsverträgen:
5.954.069, 84 €
Einnahmen für Kindergarten
Eigenentwicklungsverträge:
69.612, 12 €
Zuzugsverträge:
721.102, 92 €
Die Klägerin hat am 20. Oktober 2004 Klage auf Rückzahlung ihres Folgekostenbeitrages iHv 8.453, 97 € nebst Zinsen seit Rechtshängigkeit in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz erhoben.
Das Verwaltungsgericht Hannover hat ihr durch Urteil vom 28. Juni 2005 stattgegeben. Es ging von dem von allen Beteiligten geteilten Standpunkt aus, dass ein öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch in Bezug auf einen öffentlich-rechtlichen, subordinationsrechtlichen, (hinkenden) Austauschvertrag mit dem Charakter eines Folgelastenvertrages nach § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 BauGB in Streit stehe. § 4 dieses Vertrages habe der Rechtsgrund für den von der Klägerin an die Beklagte geleisteten Folgekostenbeitrag sein sollen. § 4 sei aber aufgrund einer Teilnichtigkeit des Vertrages nicht wirksam. Der unstreitige Formmangel des Vertrages führe zwar lediglich zur Nichtigkeit seiner Vorkaufs- und Auflassungsregelungen. Die Nichtigkeit des § 4 ergebe sich aber aus Verwaltungsverfahrens- und Bauplanungsrecht. Die vertragliche Regelung verstoße insoweit gegen das Koppelungsverbot des § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 BauGB iVm § 56 NdsVwVfG, weil das Vorhaben der Klägerin nicht ursächlich für die Aufwendungen der Beklagten für den Schul- und Kindertagesstättenbau gewesen sei. Folgeeinrichtungen seien nicht durch ein bestimmtes Vorhaben verursacht, wenn diese Verursachung wie hier mit einer Gesamtbetrachtung des Gemeindegebietes und einer Gesamtberechnung begründet wurde.
Der sich aus der Teilnichtigkeit des Folgekostenvertrages ergebende Erstattungsanspruch sei nicht ausgeschlossen, wenn die Klägerin gewusst habe, dass sie nicht zur Leistung verpflichtet war. Dieser Ausschlusstatbestand aus dem privatrechtlichen Bereicherungsrecht sei im öffentlichen Recht nicht anwendbar, weil das Vertrauen der öffentlichen Hand insoweit nicht schutzwürdig sei.
Die Geltendmachung des Erstattungsanspruches sei auch nicht treuwidrig. Eine Treuwidrigkeit folge nicht daraus, dass die Leistung der Beklagten nicht rückabgewickelt werden könne. Treu und Glauben stünden auch nicht deswegen dem Anspruch der Klägerin entgegen, weil diese gar keinen Nachteil erlitten habe. Ein solcher vermögensrelevanter Nachteil sei vielmehr festzustellen, weil die Klägerin ohne den Folgekostenvertrag auf dem Markt für das Grundstück einen höheren Preis hätte erzielen können.
Gegen das Urteil hat die Beklagte die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt. Dieser hat der Senat durch Urteil vom 10. Juli 2005 (- 1 LC 200/05 -, ZfBR 2007, 804) stattgegeben. Es fehle zwar an der erforderlichen Kausalität des Bauvorhabens für die ausgelösten Folgekosten. Der Rückforderungsanspruch greife gleichwohl nicht durch, weil der Klägerin durch die Leistung an die Beklagte kein Nachteil entstanden sei. Denn sie habe ihren Nachteil auf den Käufer des Grundstücks abgewälzt. Wegen der Einzelheiten wird auf das Urteil Bezug genommen.
Auf die hiergegen von der Klägerin eingelegte (zugelassene) Revision hat das Bundesverwaltungsgericht durch Urteil vom 29. Januar 2009 (4 C 15.07 – BVerwGE 133, 85 = BRS 74 Nr. 235) die Senatsentscheidung vom 10. Juli 2005 - 1 LC 200/05 - aufgehoben und die Sache zu neuerlicher Verhandlung und Entscheidung zurückverwiesen. Wegen der Einzelheiten wird auf die Revisionsentscheidung verwiesen.
Die Beklagte meint: Die Abrechnung der Folgekosten innerhalb eines Gesamtkonzepts sei rechtmäßig gewesen. Das Vorgehen erfülle die Voraussetzungen, die das Bundesverwaltungsgericht in der Revisionsentscheidung klargestellt habe. Deswegen sei der mit der Klägerin abgeschlossene Folgekostenvertrag grundsätzlich wirksam gewesen und demzufolge ein Erstattungsanspruch ausgeschlossen. Darüber hinaus sei in diesem Vertrag ein angemessener Leistungsaustausch vereinbart worden. Die Klägerin habe bei Verkauf ihres Grundstücks einen Gewinn von 49.612, 50 DM erzielt und nur 8.453, 97 DM Folgekosten zahlen müssen. Das sei insgesamt – auch unter Berücksichtigung der Höchstpreisbindung – keine unangemessene Belastung. Die Bodenrichtwerte vergleichbarer Lagen hätten unter 100.- DM/m² gelegen. Die von der Klägerin gezahlten Folgekosten hätten um 4, 50 DM/m² unter denen in den Zuzugsgebieten – auch mit Mischgebietscharakter – gelegen. Die Klägerin sei nicht anders als andere Grundstückseigentümer behandelt worden. Folgekosten seien regelmäßig sowohl in den Zuzugsgebieten wie in den Eigenentwicklungsgebieten geltend gemacht und auch bezahlt worden.
Die Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Hannover - 4. Kammer - vom 28. Juni 2005 zu ändern und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Die Klägerin führt aus: In den Eigenentwicklungsgebieten seien Folgekosten von der Beklagten generell, mindestens aber in drei Fällen nicht geltend gemacht worden. Auch unter Berücksichtigung des Revisionsurteils erweise sich der Folgekostenvertrag als nichtig. Es fehle an einem rechtmäßigen Gesamtkonzept, die Höhe der Folgekosten sei für sie unangemessen. Das Gesamtkonzept stelle rechtswidrig die Zuzugsgebiete und die Eigenentwicklungsgebiete hinsichtlich der Folgekosten im Wesentlichen gleich. Der in G. ausgelöste Folgemaßnahmenbedarf sei minimal und daher nicht zu berücksichtigen. Die Zuschüsse zum Schulbau führten zu unangemessen hohen Einnahmen der Beklagten. Ihre eigene Belastung durch den Folgekostenvertrag sei auch sonst unangemessen hoch. Denn das Grundstück sei auf dem Markt deutlich mehr als 100.- DM/m² wert gewesen. Schließlich sei der Kostenverteilungsmaßstab der Beklagten aus Grundstücksgröße und –wert – gerade auch für Mischgebiete – sachwidrig gewesen.
Der Senat hat zur Frage des Wertes des verkauften Teilgrundstücks zum Zeitpunkt des Verkaufs Beweis erhoben. Wegen des Ergebnisses wird auf das Gutachten des Gutachterausschusses für Grundstückswerte Sulingen vom 16. Dezember 2010 Bezug genommen.
Wegen der Einzelheiten von Vortrag und Sachverhalt wird auf die gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen und die Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen, die in ihren wesentlichen Teilen Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
II.
Die Berufung ist zulässig und begründet.
Die Klägerin hat keinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch gegen die Beklagte. Der abgeschlossene Folgekostenvertrag ist in seinen die Zahlung des Folgekostenbeitrages begründenden Teilen wirksam. Die Beklagte durfte die Folgekosten innerhalb eines Gesamtkonzepts für das Gemeindegebiet abrechnen und hat von der Klägerin keine unangemessene Gegenleistung verlangt.
Der Tatbestand des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruches setzt voraus, dass zugunsten des Schuldners des Erstattungsanspruches eine unmittelbare Vermögensverschiebung ohne Rechtsgrund stattgefunden hat oder dass deren Rechtsgrund später entfallen ist (BVerwG, Urt. v. 12.3.1985 - 7 C 48.82 - BVerwGE 71, 85). Die Vermögensverschiebung liegt darin, dass die Klägerin den vereinbarten Folgekostenbeitrag von 8.453,97 Euro an die Beklagte gezahlt hat. Rechtsgrund für diese Zahlung sollte - wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat - § 4 des zwischen den Parteien am 10. Juli 2001 abgeschlossenen Vertrages sein.
Der Erstattungsanspruch ist nicht gemäß § 6 Abs. 2 des Folgekostenvertrages ausgeschlossen, weil ein Erstattungsanspruch kein Entschädigungsanspruch in Sinne dieser Vertragsklausel ist. Der Begriff der Entschädigung wird in der allgemeinen Rechtssprache für Schadensersatz, ggf. für Enteignungsentschädigung verwandt (Creifelds, Rechtswörterbuch, 10. Aufl. 1990) und kann daher nicht im Sinne der Erstattung ausgelegt werden (§ 157 BGB). Es kann nicht angenommen werden, die Beteiligten hätten vereinbaren wollen, dass die Klägerin im Falle vorfälliger Leistung und Scheitern der Satzung nicht ihren Beitrag hätte erstattet erhalten sollen. Auch die Herkunft der Vertragsklausel aus dem von der Beklagten verwendeten Vertragsmuster zeigt, dass nur Entschädigung im engen Sinne gemeint war.
Der Erstattungsanspruch der Klägerin ist nicht aufgrund Ziffer 1.3.4 des Kaufvertrages über das Grundstück der Klägerin auf die Käufer dieses Grundstückes übergegangen. Die nach § 8 Folgekostenvertrag notwendige Zustimmung der Beklagten für die Übernahme der Rechte und Pflichten aus dem Vertrag liegt nicht vor.
§ 4 des Folgekostenvertrages bildet einen Rechtsgrund für die Vermögensverschiebung in Gestalt der Folgekostenzahlung, weil der Folgekostenvertrag insoweit gemäß § 59 Abs. 1 Nr. 4 iVm § 56 NdsVwVfG iVm § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 BauGB von Beginn an wirksam war.
Bei dem Folgekosten- handelt es sich um einen öffentlich-rechtlichen Vertrag im Sinne der §§ 54 ff NdsVwVfG. Er hat subordinationsrechtlichen Charakter gemäß § 54 Satz 2 NdsVwVfG, weil Beklagte und Klägerin grundsätzlich in einem Subordinationsverhältnis zueinander stehen. Es handelt sich um einen Austauschvertrag nach § 56 Abs. 1 Satz 1 NdsVwVfG, weil sich die Klägerin zu einer Gegenleistung für die „Leistung“ der Behörde verpflichtet hat. Da die Beklagte sich nicht direkt zum Erlass einer Satzung verpflichten durfte und dies auch nicht getan hat, liegt zumindest insoweit ein sogenannter „hinkender Austauschvertrag“ vor; ob dies auch für den Bau der Folgeeinrichtungen gilt (so BVerwG, Urt. v. 29.1.2009, aaO Rn. 30), zu dem eine Gemeinde sich verpflichten darf, kann offen bleiben. Es handelt es sich um einen Folgekostenvertrag im Sinne des § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 BauGB; denn die Klägerin wollte durch den Vertrag Kosten oder Aufwendungen der Beklagten übernehmen, die dieser für städtebauliche Maßnahmen entstanden sind. In Bezug auf diese vom Verwaltungsgericht ausführlich begründete zutreffende rechtliche Einordnung des Vertrages besteht zwischen den Beteiligten kein Streit.
Die Nichtigkeit des die Leistungspflicht der Klägerin begründenden Vertragsbestandteiles ergibt sich nicht daraus, dass der gesamte Vertrag aufgrund eines Formmangels nach § 59 Abs. 1 NdsVwVfG iVm §§ 125, 311b Abs. 1 BGB nichtig wäre. Zwar ist in § 3 Abs. 5 des Vertrages ein bedingtes Vorkaufsrecht der Beklagten vereinbart, das für seine Wirksamkeit gemäß § 311b Abs. 1 BGB nF (inhaltsgleich mit § 313 BGB aF) der notariellen Beurkundung bedarf, aber nicht beurkundet worden ist.
Die dadurch eintretende Nichtigkeit des § 3 Abs. 5 des Vertrages erstreckt sich aber nicht auf den gesamten Vertrag. Ein Verstoß gegen die Beurkundungspflicht führt nicht aus Rechtsgründen stets zur Gesamtnichtigkeit eines Vertrages (BVerwG, B. v. 13.12.1994 - 4 B 216.94 -, Buchholz 316 § 59 VwVfG Nr. 11). Gemäß § 59 Abs. 3 NdsVwVfG führt die Nichtigkeit eines Teiles eines Vertrages nur dann zur Gesamtnichtigkeit des Vertrages, wenn nicht anzunehmen ist, dass der Vertrag auch ohne den nichtigen Teil geschlossen worden wäre. Diese Regelung wiederholt den in § 139 BGB normierten allgemeinen Rechtsgedanken (Stelkens u.a. VwVfG, 7. Aufl. 2008, § 59 Rn. 61). Zu § 139 BGB hat der Bundesgerichtshof ausgeführt: „§ 139 BGB, demzufolge das ganze Rechtsgeschäft nichtig ist, wenn nicht anzunehmen ist, dass es auch ohne den nichtigen Teil vorgenommen worden wäre, ist aber abdingbar, d.h. er greift nicht ein, wenn die Parteien eine andere Vereinbarung getroffen haben. Ein Abstellen auf den mutmaßlichen Parteiwillen im Sinne von § 139 BGB ist dann nicht veranlasst. Nur wenn die getroffene, von § 139 BGB abweichende Regelung ihrerseits unwirksam ist, z.B. weil der Schutzzweck des gesetzlichen Verbots, aus dem sich die Unwirksamkeit der anderen Bestimmungen ergibt, einer Aufrechterhaltung des Vertrags im übrigen entgegensteht, bleibt es bei der gesetzlichen Regelung.“ (BGH, Urt. v. 8.2.1994 - KZR 2/93 -, NJW 1994, 1651). In § 9 des Folgekostenvertrages haben die Beteiligten vereinbart, die Gültigkeit des trennbaren übrigen Vertragsinhalts solle durch die Ungültigkeit einzelner Vertragsbestimmungen nicht berührt sein. § 59 Abs. 3 NdsVwVfG ist ebenso wie § 139 BGB abdingbar, weil die Regelung keinen spezifisch rechtsstaatlichen Gehalt der Gesetzesbindung hat, sondern einen allgemeinen Rechtsgedanken zum Ausdruck bringt (Stelkens, aaO; BVerwG, B. v. 13.12.1994, aaO).
Im vorliegenden Fall sind die wegen fehlender notarieller Beurkundung nichtigen Abreden vom übrigen Vertragsinhalt abtrennbar. Es gibt keine zwingende Verbindung zwischen der Folgekostenvereinbarung und dem die Grundstücksvergabe im Sinne eines Einheimischenmodells betreffenden Vorkaufsrecht. Das zeigt sich schon daran, dass die Beklagte bereit war, auf die notarielle Beurkundung des Vorkaufsrechts und damit auf seine Durchsetzbarkeit zu verzichten.
Die Nichtigkeit der Leistungspflicht der Klägerin aus § 4 des Folgekostenvertrages ergibt sich auch nicht aus § 59 Abs. 2 Nr. 4 iVm § 56 NdsVwVfG iVm § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 BauGB.
§ 56 NdsVwVfG enthält Ausprägungen des Koppelungsverbotes in Bezug auf die Gegenleistung des Bürgers in einem öffentlich-rechtlichen Vertrag. § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 BauGB beinhaltet detaillierte Regelungen zu diesem Koppelungsverbot speziell für Folgekostenverträge (BVerwG, Urt. v. 29.1.2009, aaO, Rn. 25). Die Gegenleistung des Bürgers muss nach § 56 Abs. 1 Satz 2, 1. HS NdsVwVfG den gesamten Umständen nach angemessen sein: Identisches regelt § 11 Abs. 2 Satz 1 BauGB.
§ 56 Abs. 1 Satz 1 NdsVwVfG verlangt, dass die Gegenleistung des Bürgers für einen bestimmten Zweck vereinbart wird und zur Erfüllung der behördlichen Aufgaben dient. § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 BauGB nennt als Zweck den Beitrag zu den Kosten von „städtebaulichen Maßnahmen“ innerhalb der Aufgabe der Gemeinde, die städtebauliche Entwicklung und Ordnung herzustellen.
Es ist nicht zweifelhaft, dass im vorliegenden Folgekostenvertrag die Gegenleistung für einen bestimmten Zweck vereinbart wurde. Die Zweckbindung ergibt sich eindeutig aus § 4 Abs. 2, 3 und 5 des Vertrages: Schul- und Kindertagesstättenbau. Dieser Zweck entspricht § 11 BauGB, weil es bei solchen Einrichtungen um städtebauliche Maßnahmen im Sinne des § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 BauGB geht. Das hat auch die Revisionsentscheidung bestätigt (BVerwG, Urt. v. 29.01.2009, aaO Rn. 26). Die Leistung der Klägerin diente auch der Erfüllung von Aufgaben der Beklagten. Gemäß § 106 Abs. 1 NSchG sind die Schulträger verpflichtet, Schulen nach Maßgabe des Bedürfnisses zu errichten. Gemäß § 101 Abs. 1 NSchG haben die Schulträger die erforderlichen Schulanlagen vorzuhalten. Auch die Finanzierung der Schulbauten gehört ausweislich § 113 Abs. 1 NSchG zu den Aufgaben der Beklagten. Die Aufgabe der Bereitstellung und Finanzierung von Kindergärten ergibt sich für die Beklagte aus §§ 12 ff des Nds Gesetzes über Tageseinrichtungen für Kinder (- KiTaG - vom 7. Februar 2002, GVBl. S. 57; zu den Einzelheiten vgl. Nds. OVG, B. v. 22.12.2008 - 4 ME 326/08 -, NVwZ-RR 2009, 425).
Die Gegenleistung des Bürgers muss gemäß § 56 Abs. 1 Satz 2, 2. HS NdsVwVfG im sachlichen Zusammenhang mit der Leistung der Behörde stehen. § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 BauGB konkretisiert: Die Gegenleistung des Bürgers muss in der Übernahme von Kosten oder Aufwendungen für abgeschlossene oder künftige städtebauliche Maßnahmen bestehen. Eine Übernahme liegt insbesondere vor, wenn eine Gemeinde durch Folgekostenvertrag Anteile ihrer finanziellen Aufwendungen für städtebauliche Maßnahmen auf Grundstückserwerber überwälzt. Eine solche Übernahme von Kosten liegt hier vor.
Es handelt sich um Kosten, die originär der Beklagten entstanden sind. Nicht übernahmefähig sind solche Kosten, die im Ergebnis bei anderen Kostenträgern entstanden sind. Dies wird im Ergebnis auch durch § 11 Abs. 2 Satz 1 BauGB gesichert; denn die Überwälzung von Kosten, die nicht von der Beklagten selbst getragen werden, ist unangemessen im Sinne dieser Vorschrift, weil sie zu einer Überkompensation führt. Vorliegend sind die Kosten zunächst der Gemeinde entstanden. Die Zuschüsse des Landkreises Diepholz wirkten sich im Ergebnis nicht aus, weil die Schulbaukosten höher lagen als prognostiziert.
Die Leistung der Beklagten bestand mindestens auch in städtebaulichen Maßnahmen. Das sind unter anderem die Errichtung von Schulen und Kinderbetreuungseinrichtungen, die benötigt werden, um den in neuen Baugebieten entstehenden Bedarf zu decken (BVerwG, Urt. v. 29.1.2009. aaO Rn. 26). Die Leistung der Gemeinde kann darüber hinaus aber auch in einem Bündel von Einzelleistungen bestehen, wenn die Kosten im Rahmen eines Gesamtkonzeptes baugebietsübergreifend abgewälzt werden sollen. In solchen Fällen besteht die Leistung der Gemeinde z. B. aus der Flächennutzungsplanung, der Baugebietsausweisung insbesondere durch Bebauungsplan und der Errichtung von Folgeeinrichtungen wie z. B. Schulen oder Kindergärten. Eine solche Gesamtleistung hat die Beklagte hier unzweifelhaft erbracht.
Generell darf die Leistung der Gemeinde, soweit sie in der Errichtung der städtebaulichen Folgemaßnahmen besteht, zeitlich vor oder nach dem Abschluss des Folgekostenvertrages erbracht werden (BVerwG, Urt. v. 29.1.2009, aaO Rn. 27). Hier hatte sie die Folgemaßnahmen vor dem Abschluss des Folgekostenvertrages mit der Klägerin erbracht.
Räumlich betrachtet muss sich der mit der Folgemaßnahme gedeckte Bedarf nicht auf ein einzelnes Baugebiet beschränken. Diese darf vielmehr grundsätzlich den Bedarf mehrerer Baugebiete decken, also baugebietsübergreifend wirken (BVerwG, Urt. v. 29.1.2009, aaO Rn. 28-30). So liegt es hier: Die von der Beklagten errichteten Sozialeinrichtungen sollten den Bedarf mehrerer künftiger Baugebiete decken.
Diese städtebaulichen Folgemaßnahmen müssen Voraussetzung oder Folge des geplanten Vorhabens sein. § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 BauGB lässt dafür nicht den bloßen materiellen sachlichen Zusammenhang zwischen Wohnsiedlung und Folgeeinrichtungen ausreichen, sondern verlangt einen kausalen Zusammenhang im Sinne der Zurechenbarkeit. Zugerechnet werden dürfen die Folgemaßnahmen den Vorhaben in Baugebieten, wenn sie durch diese verursacht sind. Diese kausale Verknüpfung kann durch die planerische Konzeption der Gemeinde hergestellt werden (BVerwG, Urt. v. 24.3.2011 – 4 C 11.10 – juris, Rn. 10 f). Die Ursächlichkeit kann gegeben sein, „wenn eine Gemeinde nachvollziehbar davon ausgehen darf, dass durch die weitere Überplanung von bisher nicht bebaubaren Grundstücken Investitionskosten für öffentliche Einrichtungen entstehen, die sie zu tragen hätte, und sie im Hinblick auf diese Kosten abwägungsfehlerfrei von einer derartigen Überplanung absehen dürfte.“ (BVerwG, Urt. v. 29.1.2009, aaO Rn. 30) Dies kann z. B. dann der Fall sein, wenn die Kapazität der vorhandenen Schulen erschöpft ist und die Gemeinde sich in Anbetracht der Schulbaukosten rechtmäßig dafür entscheidet, diese Aufwendungen zu vermeiden, indem sie keine neuen Wohngebiete ausweist.
Sind die Kapazitäten dagegen noch nicht erschöpft, so dürfen keine Kosten auf Baubewerber übergewälzt werden, weil es insoweit an der Ursächlichkeit der Vorhaben für die Folgeeinrichtungen fehlt. Werden die Kosten im Rahmen eines Gesamtkonzepts abgewälzt, dürfen also Folgekostenverträge nur für die Schaffung neuer Kapazitäten abgeschlossen werden. Vorliegend waren Kapazitätsreserven nicht mehr vorhanden.
Es liegen zwar nicht die Akten der über 30 neu beplanten Gebiete vor; keiner der Beteiligten hat aber vorgetragen, dass die Beklagte abwägungsfehlerhaft von einer Planung wegen der Folgekosten Abstand genommen hätte; dies ist auch nicht ersichtlich. Die Klägerin meint lediglich speziell zu der Situation in G., der sehr geringe Folgebedarf von 3 Schulplätzen und einem Kindergartenplatz sei zu vernachlässigen. Es ist aber gerade der Sinn der vom Bundesverwaltungsgericht zugelassenen Gesamtabrechnung, auch kleine Baugebiete abrechnungsfähig zu machen (BVerwG, Urt. v. 29.1.2009 aaO Rn. 29). Daraus muss geschlossen werden, dass die Beklagte auch wegen dieser Folgekosten von einer Überplanung abwägungsfehlerfrei hätte absehen dürfen.
An der Verursachung fehlt es, wenn Folgeeinrichtungen ohne Bezug auf ein Gesamtkonzept errichtet wurden und die Gemeinde erst nachträglich den Gedanken fasst, diese Einrichtungen über künftige Folgekostenverträge zu finanzieren.
In ähnlicher Weise liegt keine Zurechenbarkeit vor, wenn die Gemeinde vorsorglich Folgeeinrichtungen für einen noch unbestimmten Bedarf aktuell nicht absehbarer Planungen errichtet. Die Kosten für solche Einrichtungen können nicht durch Folgekostenverträge überwälzt werden. Absehbar sind Planungen insbesondere dann, wenn in einem Gesamtkonzept (z. B. auch unter Schaffung eines Flächennutzungsplans wie hier) bestimmte Gebiete als Wohnbaugebiete vorgesehen sind (vgl. zu beiden Fallgruppen BVerwG, Urt. v. 29.1.2009. aaO Rn. 31). Der Bezug der geplanten Schul- und Kindergartenneubauten auf das Gesamtkonzept wird aus Strukturplan und Grundsatzbeschluss deutlich. Die städtebaulichen Folgemaßnahmen befriedigen auch keinen Nachholbedarf (dieser wurde vorliegend herausgerechnet) und bilden kein Polster über die prognostizierte Bevölkerungsentwicklung hinaus.
Werden die Kosten für die Folgeeinrichtungen im Rahmen eines baugebietsübergreifenden Gesamtkonzepts übergewälzt, muss die Gemeinde belegen können, dass die von ihr in einem überschaubaren zeitlichen Zusammenhang zu beschließenden und realistischerweise verwirklichungsfähigen Bebauungspläne (oder andere Satzungen) einen (weiteren) Bedarf an öffentlichen Einrichtungen hervorrufen; das Gesamtkonzept muss vom Rat der Gemeinde beschlossen sein (BVerwG, Urt. v. 29.1.2009. aaO Rnr. 32; BVerwG, Urt. v. 24.3.2011, aaO Rn. 11).
Der zeitliche Rahmen eines Gesamtkonzepts darf ggf. über fünf Jahren liegen. Das Bundesverwaltungsgericht hat nicht beanstandet, dass aufgrund von Beschlüssen aus den Jahren vor 2000 noch im Jahr 2009 Verträge abgeschlossen wurden. Zeitliche Grenzen eines Gesamtkonzepts ergeben sich jedenfalls, sobald sich die zu Grunde gelegten Daten wesentlich ändern. Wenn sich etwa zeigt, dass die Bevölkerungsentwicklung erwartungswidrig rückläufig ist, kann ein Schulbau bestimmter Größe eine Überkapazität darstellen, die dann nicht mehr vollständig durch Folgekostenverträge in der beabsichtigten Weise finanziert werden darf. Ein Gesamtkonzept muss so angelegt sein, dass die Gemeinde davon ausgehen kann, dass sich im Abwicklungszeitraum unter normalen Umständen überschaubare Veränderungen (auch bei Baukosten etc.) ergeben.
Das Gesamtkonzept der Beklagten ist insgesamt von der formellen Willensbildung im Rat getragen. Nach niedersächsischem Landesrecht ergab sich die Zuständigkeit des Rates für die Entscheidung über das Gesamtkonzept aus § 40 Abs. 1 Nr. 1 NGO. Das Gesamtkonzept kann als Richtlinie für die Führung der Verwaltung angesehen werden. Der Strukturplan ist vom Rat im Dezember 1994 beschlossen worden. Der Grundsatzbeschluss zur Finanzierung erging erst am 29. März 1995. Noch später wurde der Ergänzungsbeschluss vom Rat gefasst. Der Grundsatzbeschluss nimmt auf S. 2 ausdrücklich den Strukturplan in seinen Willen auf: „Auf den Strukturplan wird in diesem Zusammenhang Bezug genommen.“
Das Gesamtkonzept muss nicht in einem einzigen Ratsbeschluss festgelegt werden. Es ist unschädlich, wenn unterschiedliche Teile zu verschiedenen Zeiten beschlossen werden. Die Umsetzung des Konzepts darf dann erst beginnen, wenn die Mindestinhalte eines Konzepts beschlossen worden sind. Das Konzept muss in sich widerspruchsfrei sein. Vorliegend hat die Beklagte ihr Konzept durch den Ergänzungsbeschluss aus dem Jahr 1998 modifiziert.
Die Forderung der Revisionsentscheidung nach Transparenz erzwingt nicht die formelle Bekanntmachung des Gesamtkonzepts der Gemeinde. Der Strukturplan wurde in öffentlicher Ratssitzung beschlossen. Die Presse berichtete. Die Beklagte machte die Beschlüsse zwar nicht förmlich bekannt. Sie waren aber als Niederschriften der Ratsverhandlungen einsehbar. Die Einzelheiten wurden den Vertragspartnern individuell bekannt gegeben.
Ein rechtmäßiges Gesamtkonzept zur Folgekostenabrechnung erfordert im Regelfall eine Prognose der Bevölkerungsentwicklung, die Festlegung der zu entwickelnden Wohnbauflächen, die Prognose des Bedarfs an Folgeeinrichtungen und ihrer Kosten sowie die Darstellung des Berechnungsmodus für die Folgekostenbeiträge
Die Dimension der Folgeeinrichtungen ist nur dann im Sinne des § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 BauGB nachvollziehbar berechnet, wenn der Umfang des Bedarfs auf einer realistischen und nachvollziehbaren Prognose der Bevölkerungsentwicklung beruht. Der aus der Bevölkerungszahl sich ergebende Bedarf an Folgeeinrichtungsplätzen darf nach allgemeinen Erfahrungswerten bestimmt werden (BVerwG, Urt. v. 29.1.2009, aaO Rn. 32).
Vorliegend hat die Beklagte in ihrem Strukturplan die Bevölkerungsentwicklung im Detail und nachvollziehbar dargelegt. Sie hat dabei insbesondere Wanderungsbewegungen und zudem die Altersstruktur des Zuzugs berücksichtigt, der für die Auslösung von Folgebedarf von Bedeutung ist. Die demographische Entwicklung ist darüber hinaus auch für die einzelnen Ortschaften im Gemeindegebiet dargestellt worden.
Für die Bestimmung und Abgrenzung der neu zu entwickelnden Baugebiete eignet sich insbesondere eine Festlegung durch einen Flächennutzungsplan (BVerwG, Urt. v. 29.1.2009 aaO Rn. 32). Die Festlegung kann aber auch in anderer Form vorgenommen werden, wenn sie nur transparent und nachvollziehbar darstellt, welchen Wohnbauflächen die Folgeeinrichtungen zugerechnet werden sollen. Vorliegend lag ein neuer Flächennutzungsplan noch nicht vor. Der Strukturplan der Beklagten enthält aber auf den Seiten 13 ff Karten mit einer Darstellung verschiedener Typen (in dem bestehenden Flächennutzungsplan bereits dargestellt, geplante Innenbereichsentwicklung, mögliche Neubaugebiete) von in Aussicht genommenen Wohnbauflächen für alle Ortschaften. Die Karten zeigen ca. 20 in Aussicht genommene Neubaugebiete und etwa eine gleiche Anzahl von Flächen für geplante Innenbereichsentwicklungen. Gegen die Realisierbarkeit (vgl. BVerwG, Urt. v. 29.1.2009 aaO Rn. 32) dieser Planungen hat die Klägerin zu keiner Zeit Einwände erhoben; sie sind auch nicht ersichtlich.
Die Berechnung des Bedarfs an städtebaulichen Folgeeinrichtungen, der sich aus dem prognostizierten Bevölkerungszuwachs ergibt, ist nachvollziehbar und transparent.
Die Berechnung des Bedarfs an zusätzlichen Kindergartengruppen in der Tabelle in Anlage 4 zum Strukturkonzept war zunächst zwar schwer verständlich. Die Beklagte hat die Berechnungsweise im gerichtlichen Verfahren aber gut erklärt. Die Unklarheit war durch eine Vertauschung der Spaltenbezeichnungen entstanden, wie die Beklagte dargelegt hat. Eine solche nachträgliche Klärung einer geringen Unklarheit ist mit dem Transparenzgebot vereinbar, zumal nur ein redaktioneller Fehler des Konzepts vorlag. Der Gesamtbedarf war in der Sache zutreffend ermittelt und die Kosten waren in § 4 Abs. 3 Satz 3 des Folgekostenvertrages beziffert worden.
Das Gesamtkonzept der Beklagten ist hinsichtlich der Kostenschätzungen für die städtebaulichen Folgemaßnahmen nachvollziehbar. Es kann offen bleiben, ob das Gesamtkonzept stets auch eine transparente, nachvollziehbare Kostenschätzung enthalten muss. Die vorliegenden Prognosen erfüllen diese Anforderungen. Das Gesamtkonzept selbst enthält für die Errichtung der Kindergärten zwar keine Kostenschätzungen. Den Ratsmitgliedern waren die Kosten aus der erst kurz zuvor abgeschlossenen Behandlung dieser Einrichtung bekannt. Die Klägerin als Vertragspartnerin der Beklagten kannte die von der Beklagten prognostizierten Kosten aus § 4 Abs. 3 Satz 3 des Folgekostenvertrages. Es ist zulässig, bei der Betrachtung des Gesamtkonzepts auch Angaben aus den Folgekostenverträgen selbst in die Betrachtung einzubeziehen. Das Bundesverwaltungsgericht hat es umgekehrt auch nicht beanstandet, die Verträge aus anderen Unterlagen zu ergänzen (BVerwG, Urt. v. 6.7.1973 – IV C 22.72 -, BVerwGE 42, 331). Die Schulbaukosten sind im Strukturplan in Anlage 3 Ziffer 1.7 nach fünf Positionen aufgeschlüsselt angegeben und damit grundsätzlich transparent und nachvollziehbar dargelegt.
Die Schulbaukosten waren realistisch prognostiziert. Realistisch ist eine Kostenschätzung, wenn sie auf allgemeinen Erfahrungssätzen beruht. Das war hier der Fall. Allerdings wurde dann eine besser ausgestattete Schule gebaut. Die Beklagte hat die prognostizierten Schulbaukosten deutlich überschritten. Statt 32, 4 Mio. DM für 600 Plätze sind 16, 1 Mio. € (= 31.563.831 DM) für 420 Plätze ausgegeben worden. Die Beklagte hat für den einzelnen Schulplatz also deutlich mehr aufgewandt, als sie in der Kostenschätzung angegeben hatte. Sie hat diese Mehrkosten aber nicht durch Folgekostenbeiträge umgelegt. Daher hat ihre Entscheidung keine Nachteile für die Folgevertragspartner. Jedenfalls hat die Klägerin unter einer Nicht-Erfüllung der Prognose nicht zu leiden gehabt. Sie hat nicht vorgetragen, für das von ihr verkaufte Grundstück stünden wegen der geringeren Zahl ihrer Schaffung keine Schulplätze mehr zur Verfügung; sie hat auch keinen erhöhten Folgekostenbeitrag leisten müssen. Stattdessen stand sogar ein baulich besser ausgestatteter Schulplatz zur Verfügung.
Die Beklagte hat das Gesamtkonzept nicht unter Verstoß gegen den Gleichheitssatz aufgestellt und angewandt. Die Belastung der Bauwilligen in den vom Gesamtkonzept erfassten Plangebieten muss dem Gleichheitssatz genügen (BVerwG, Urt. v. 29.1.2009. aaO Rn. 34). Das ist insbesondere dann der Fall, wenn voraussichtlich alle Grundstücke in ähnlicher Weise zu dem ausgelösten Bedarf an Folgeeinrichtungen beitragen. Daran kann es fehlen, wenn das Maß der baulichen Nutzung in den einbezogenen Baugebieten sehr unterschiedlich ist und die Berechnung der fälligen Folgekostenbeiträge darauf keine Rücksicht nimmt. Weiterhin kann es zu ungerechtfertigten Ungleichbehandlungen führen, wenn die Folgekostenbeiträge in Abhängigkeit von Grundstückswerten berechnet werden und diese Werte etwa wegen der Lage der Grundstücke deutlich auseinander fallen, obwohl der durch die ähnliche Bebauung ausgelöste Bedarf an Folgeeinrichtungen vergleichbar ist. Je stärker die Berechnung des Folgekostenbeitrages am zu erwartenden Bedarf orientiert ist, desto geringere Bedenken wirft der Berechnungsmodus im Hinblick auf den Gleichheitssatz auf.
Die Wahl unterschiedlicher Berechnungsmethoden für die Höhe des Folgekostenbeitrages ist nicht zu beanstanden. Die Beklagte hat danach differenziert, ob typischerweise Einheimische bauen werden (sog. Eigenentwicklungsgebiete) oder Zuzügler. Sie hat für jene eine Berechnung nach einer 25% - Pauschale gewählt, für diese, d. h. die Zuzügler eine Berechnung auf der Grundlage der Daten des konkreten Baugebiets. Nach den Angaben der Beklagten ist die Berechnungsart für Ansässige im Ergebnis leicht günstiger, obwohl grundsätzlich eine Gleichbehandlung angestrebt worden sei. Tatsächlich kam es zu leicht unterschiedlichen Belastungen: In den Neubaugebieten 17.- bis 25.- DM/m², bei der Klägerin 12,50 DM/m². In den Neubaugebieten waren die Grundstücksgrößen allerdings in der Regel deutlich geringer (ca. 50%). Die Wahl unterschiedlicher Berechnungsmethoden ist nicht grundsätzlich unzulässig, wenn sie nicht zu einer willkürlichen Ungleichbehandlung führt. Die Beklagte hat vorgetragen, dass die unterschiedlichen Berechnungsmethoden zu einer nicht zwingend beabsichtigten leichten Benachteiligung von Zuzugswilligen führten. Da im Ergebnis jedenfalls im Wesentlichen gleiche Belastungen erzielt wurden, ist das Vorgehen der Beklagten nicht zu beanstanden; denn die Auslösung von Folgekosten für Schul- und Kindergartenbaumaßnahmen hängt nicht von der Grundstücksgröße ab.
Die Beklagte verstieß nicht dadurch gegen den Gleichheitssatz, dass ihr Abrechnungskonzept einen Mischgebietsabschlag vorsieht.
Es ist sehr erwägenswert, einen Verstoß gegen den auch bei der Umlegung von Folgekosten zu beachtenden Gleichheitssatz schon deshalb zu verneinen, weil sich diese Problematik nur in Zuzugsgebieten stellt. Denn der Gleichheitssatz gebietet nur, Zuzugsgebiete sowie Gebiete der Eigenentwicklung als je eigene Vergleichsgruppe anzusehen. Dies böte sich etwa deswegen an, weil in Zuzugsgebieten mit Überplanung als reines oder allgemeines Wohn- bzw. als Mischgebiet der Zuzug von Kindern auf das Hand liegt, d. h. mehr oder minder unmittelbar verursacht wird, in Eigenentwicklungsgebieten hingegen eher vermittelt wird über die Überlegung, entweder gründeten "Einheimische" auf den gehobenen Eigenentwicklungsreserven eine Familie mit Kindern oder aber solches geschehe in den bei Zuzug aufgelassenen Alt-Wohnungen. Eine solche Differenzierung hätte zur Folge, dass die Klägerin gleichheitssatzgemäße Verwaltungspraxis allein für die Eigenentwicklungsgebiete einfordern könnte. Dort stellt sich die Frage einer Schaffung von Mischgebieten indes nicht.
Das kann indes unentschieden bleiben, weil auch bei Einbeziehung der Verhältnisse in den Zuzugsgebieten eine Ungleichbehandlung nicht zu verzeichnen ist. Eine solche kann eintreten, wenn für Grundstücke Folgekostenbeiträge erhoben werden, obwohl das auf dem Grundstück geplante Vorhaben sachlich keine Verbindung zu den fraglichen Folgekosten aufweist. Dieses Problem tritt auch auf, wenn die Gemeinde ein Mischgebiet zu planen beabsichtigt und die Abwägungsentscheidung hierfür vom vorherigen Abschluss von Folgekostenverträgen abhängig macht. Denn eine Reihe von zulässigen Nutzungen im Mischgebiet, namentlich gewerbliche Nutzungen, profitieren etwa von einem Schulbau weder direkt noch indirekt. Eine Gesamtbetrachtung des Mischgebietes scheidet aus, weil § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 BauGB nicht an die in einem Gebietstyp zulässige Nutzung anknüpft (also dort zulässige Vorhaben), sondern an das „geplante Vorhaben“ (vgl. Quaas/Kuck, in: Schrödter, aaO § 11 Rn. 30).
Der in Ansatz gebrachte Mischgebietsabschlag ist gleichwohl nicht zu beanstanden. Zwar verursachte eine Wohnnutzung im Mischgebiet die gleichen Folgekosten wie eine solche im Wohngebiet. Die die Gemeinde kann bei Aufstellung des Konzepts indes nicht verlässlich vorhersagen, welche Grundstücke wie genutzt werden. Sie muss sich zudem dagegen sichern, dass Grundstückserwerber vorgeben, eine gewerbliche Nutzung zu beabsichtigen, dann aber doch eine Wohnnutzung realisieren, nachdem der Folgekosten-/Kaufvertrag abgeschlossen und die Fläche als Mischgebiet ausgewiesen wurde. Eine solche Sicherung könnte theoretisch durch auch den Rechtsnachfolger bindende privatrechtliche Gestaltung erreicht werden. Das würde aber dazu führen, dass die Gemeinde entgegen der planerischen Gebietsausweisung den Grundstückserwerbern gerade nicht die weitere Wahl zwischen den unterschiedlichen Nutzungsarten im Mischgebiet lässt, wenn diese sich einmal für eine Nutzungsart entschieden haben. Ein Mischgebietsabschlag ist damit die einzige Methode, den Besonderheiten dieses Gebietstyps im Gesamtkonzept Rechnung zu tragen und damit im Mischgebietstypus angelegt. Der zulässig pauschalierende Ansatz eines solchen Abschlages ist nicht willkürlich im Sinne des Gleichheitssatzes, da er nicht an persönliche Eigenschaften, sondern an das in § 6 Abs. 1 BauNVO genannte "Mischungsverhältnis" anknüpft.
Das Gesamtkonzept der Berufungsklägerin ist nicht deswegen rechtsfehlerhaft, weil es davon ausgeht, auch der Zuzug in Eigenentwicklungsgebiete löse einen Folgebedarf aus. Typischerweise werden Einfamilienhausgrundstücke erworben, wenn eine Familie gegründet werden soll. Die Behauptung der Klägerin, es werde seitens der Einheimischen nicht zu neuem Folgebedarf kommen, ist nicht belegt worden, entspricht zudem nicht der Erfahrung. Im Übrigen wird die von den ein Eigenheim bauenden Einheimischen aufgegebene Wohnung von anderen Personen belegt werden, welche einen Folgebedarf an Kindergarten- und Schulplätzen auslösen können. Es kann daher offen bleiben, ob es für die Wirksamkeit des Vertrages überhaupt auf einen Vergleich der Maßstäbe zwischen Einheimischen und zugezogenen Personen ankommt.
Innerhalb der Gebiete, die für die Ansiedlung ansässiger Alteinwohner vorgesehen sind, richtet sich die Verteilung der Folgekosten dem Konzept der Beklagten zufolge nach dem – ggf. gedeckelten – Grundstückswert. Grundsätzlich ist ein Verteilungsmaßstab heranzuziehen, der den durch das Grundstück genossenen Vorteil möglichst genau wiedergibt (Vorteilsgerechtigkeit). Eine gesetzliche Regelung für bestimmte Verteilungsmaßstäbe bei Folgekostenverträgen kennt das BauGB nicht. Auch die Maßstäbe der Absätze 2 und 3 des § 131 BauGB sind nicht direkt anwendbar. Verallgemeinerbar ist allenfalls der diesen Normen zu Grunde liegende Gedanke, dass der Maßstab differenziert die genossenen Vorteile spiegeln soll. Der Grundstückswert ist ein Maßstab, der die Vorteile, die ein Grundstück durch Kinderbetreuungs- und Schuleinrichtungen genießt, nicht sehr genau wiedergibt. Denn es gibt keine direkte Verbindung zwischen dem Grundstückswert und der Zahl der auf diesem Grundstück wohnenden Kinder. Der Verteilungsmaßstab muss hier allerdings nicht die Genauigkeit haben, wie sie für das Erschließungsbeitragsrecht gefordert wird. Er darf gröber sowie auf Praktikabilität bedacht sein. Der Maßstab muss nicht wiedergeben, ob auf einem Wohngrundstück tatsächlich Kinder wohnen, weil schon § 11 BauGB an das Vorhaben anknüpft und nicht an dessen konkrete Nutzung. Die Beklagte hat selbst die begrenzte Geeignetheit ihres Wert-Maßstabes erkannt und deswegen eine Deckelung in den Fällen vorgenommen, in denen besonders teure Grundstückslagen betroffen waren. Sie hat dazu nachvollziehbar geltend gemacht, durch die Ausgestaltung der Baurecht schaffenden Satzungen sei gesichert gewesen, dass der gewählte Berechnungsmaßstab nicht willkürlich wirke. Das ist zutreffend, wenn man sich vor Augen führt, dass in den Eigenentwicklungsgebieten typischerweise Wohngebäude errichtet wurden, die Zahl der Wohneinheiten pro Grundstück auf zwei begrenzt war und die Grundstücksgrößen und damit die Werte nach der Bodenrichtwertkarte für Eigenentwicklungsgrundstücke ähnlich waren.
Kein Gleichheitsverstoß liegt darin, dass die Beklagte unter Umständen bei entsprechender Marktlage keinen Erfolg dabei hat, mit allen Grundstückserwerbern für Wohnnutzung Folgekostenverträge abzuschließen. Die Eröffnung der Möglichkeit einer vertraglichen Regelung in § 11 BauGB für Folgekostenverträge bringt diese Ungleichheit zwingend mit sich. Im Übrigen hat die Beklagte plausibel dargetan, warum es bisher in G. nicht stets zu Folgekostenverträgen gekommen ist. Daher kommt es auf die Frage, welche Verträge bisher genau abgeschlossen wurden, nicht an.
Gemäß § 11 Abs. 2 Satz 1 BauGB müssen die im Folgekostenvertrag ausgetauschten Leistungen den gesamten Umständen nach angemessen sein. An der Angemessenheit fehlt es, wenn die die der Gemeinde entstandenen Kosten überkompensiert werden. Dazu kann es kommen, wenn der Gesamtertrag der Folgekostenbeiträge die gemeindlichen Kosten übersteigt oder wenn die Folgekostenbeiträge zusammen mit anderen Finanzquellen zu einer Überkompensation führen. Bei diesen anderen Finanzquellen sind insbesondere Zuschüsse anderer Stellen an die Gemeinde zu berücksichtigen (BVerwG, Urt. v. 29.1.2009. aaO Rn. 34). Eine solche Unangemessenheit durch Überkompensation der „Kosten und Aufwendungen“ ist hier nicht ersichtlich.
Die Gesamtbelastung der Klägerin durch die von ihr erbrachte Gegenleistung ist nach den gesamten Umständen angemessen. Für die Beurteilung bedarf es einer Gesamtbetrachtung der vertraglichen Pflichten des Bauwilligen und ihrer wirtschaftlichen Auswirkung. Zu berücksichtigen sind dabei primär die Zahlungspflichten des Bauwilligen, aber auch der weitere Vertragsinhalt, z. B. eine vertragliche Beschränkung des möglicherweise zu erzielenden Wiederverkaufspreises. Auf der anderen Seite ist die Gesamtleistung der Stadt zu beachten, die bei Gesamtkonzepten in einem Bündel von Maßnahmen besteht, zu dem vorliegend auch der Erlass/Änderung des Flächennutzungsplanes gehört.
Für die von der Klägerin erzielte Wertsteigerung ihres Grundstücks sind zwei Phasen zu unterscheiden. Vor der Einleitung der Gesamtmaßnahme, insbesondere vor Beschluss des Flächennutzungsplanes durch die Beklagte hätte der später verkaufte Grundstücksteil als Außenbereichsgrundstück einen Wert von sicher unter 10 €/m2 gehabt, also insgesamt unter 13.230 €. Zur Zeit der Schaffung des Baurechts durch die Satzung lag der Wert für den später verkauften Grundstücksteil (Flst. ./..) bei 50,-- DM/m² (so § 4 Abs. 4 des Folgekostenvertrags), d. h. bei 25, 56 €/m². Für den verkauften Grundstücksteil ergibt dies insgesamt 33.815 €. Nach Schaffung des Baurechts/Erlass der Innenbereichssatzung war der realisierbare Wert durch den Folgekostenvertrag auf 100.- DM/m² (51,13 € insgesamt also 67.644. 99 € beschränkt. Das vom Senat eingeholte Gutachten zeigt, dass der der Klägerin durch die Preisdeckelung im Folgekostenvertrag entgangene Gewinn nur bei 9.089, 01 € (6, 87 € x 1323 m2) lag, da der Verkehrswert zum Verkaufszeitpunkt bei 58,00 € (insgesamt also: 76.734 €) gelegen hatte.
Für den Wertgewinn ist wie folgt zu unterscheiden:
Wertgewinn bei Deckelung des Verkaufspreises:
Seit Beginn der Gesamtmaßnahme:
54.414, 99 € (67.644, 99 minus 13.230 €)
Seit Bebaubarkeit nach Satzung:
33.829, 11 € (67.644, 99 minus 33.815.88 €)
Wertgewinn ohne Deckelung des Verkaufspreises:
63.504, 00 € (76.734 minus 13.230 €)
42.918, 12 € (76.734 minus 33.815, 88 €)
Die Leistung der Klägerin umfasst den Folgekostenbeitrag in Höhe von 8.453, 97 €. Darüber hinaus musste sie aufgrund der vertraglich vereinbarten Preisdeckelung auf einen Wertgewinn von 9089, 01 € verzichten. Das ergibt einen Betrag von 17.542, 98 €.
Der erkennende Senat ist der Auffassung, dass es für die Beurteilung der Angemessenheit auf die Wertsteigerung seit Beginn der Durchführung der Gesamtmaßnahme ankommt. Das ergibt sich schon daraus, dass das Bundesverwaltungsgericht bestätigt hat, dass die Leistung der Gemeinde aus einem Bündel von Maßnahmen besteht, zu denen auch schon die Aufstellung eines geänderten Flächennutzungsplanes gehören kann. Für die Bestimmung des Wertgewinns muss der Wert des Grundstücks ohne Preisdeckelung angesetzt werden, weil der durch die Deckelung entstandene Nachteil als Gegenleistung der Klägerin angesetzt wurde.
Die Gegenleistung der Klägerin machte also etwa 28 % (17.542, 98 zu 63.504 €) der maßgeblichen Wertsteigerung aus. Das ist nach allen zu der Frage der Angemessenheit von Gegenleistungen bei Folgekostenverträgen vertretenen Meinungen angemessen.
Selbst wenn man für die Wertsteigerung nur den Zeitpunkt ab Satzungserlass für maßgeblich halten wollte, ergibt sich noch keine Unangemessenheit der klägerischen Gegenleistung. In diesem Fall hätte die Klägerin ca. 41 % der Wertsteigerung für ihre Gegenleistung aufwenden müssen.
Nur dann, wenn man die Deckelung des Kaufpreises wertsteigerungsmindernd einberechnen würde, käme man zu einer Quote von knapp über 50 %. Selbst dann wäre die Gegenleistung nach Auffassung des erkennenden Senats noch angemessen. Das Gericht folgt nicht dem in Teilen der Literatur (vgl. Quaas, in: Schrödter, § 11 Rn. 45; Gaßner, BauVBl 1998, 581; Oehmen/Busch, BauR 1999, 1402, 1410; Huber, DÖV 1999, 182; Diehr BauR 2000, 1) vertretenen Halbteilungsgrundsatz, nach dem die Angemessenheit voraussetzt, dass nicht mehr als die Hälfte des Wertzuwachses abgeschöpft werden darf. Der Halbteilungsgrundsatz entstammt dem Steuerrecht. d. h. dem Recht, ohne jede Gegenleistung Geld vom Bürger einfordern zu dürfen, und ist damit auf spezielle Entgelte nicht übertragbar; selbst im Steuerrecht ist er heftiger Kritik ausgesetzt. Beim städtebaulichen Vertrag geht es nicht um die steuerähnliche Abschöpfung von Wertgewinnen, sondern allein um die Finanzierung städtebaulicher Maßnahmen im Sinne eines Aufwendungsersatzes (BVerwG, B. v. 21.6.2005 – 4 B 32.05 – BRS 69 Nr. 214). Die Obergrenze für Folgekostenbeiträge ist unzweifelhaft überschritten, wenn es zu einer Überdeckung der Gesamtkosten der Gemeinde kommt. Die Obergrenze ist aber jedenfalls nicht schon dann erreicht, wenn ein Grundstückseigentümer etwas mehr als die Hälfte des Wertgewinns seines Grundstückes als Gegenleistung für Infrastrukturmaßnahmen aufwenden muss, ohne die die Planung nicht zulässig gewesen wäre. Ob ihm überhaupt noch ein nicht unerheblicher Anteil an der Wertsteigerung verbleiben muss (so Oerder, BauR 1998, 22 (29)), bleibt offen, da das hier der Fall ist.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 54 ff NdsVwVfG
§§ 125, 311b Abs. 1 BGB
§ 56 NdsVwVfG
§ 157 BGB
§ 313 BGB
§ 59 VwVfG
§ 139 BGB
§ 11 BauGB
§ 131 BauGB
§ 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 BauGB
§ 54 Satz 2 NdsVwVfG
§ 56 Abs. 1 Satz 1 NdsVwVfG
§ 59 Abs. 1 NdsVwVfG
§ 311b Abs. 1 BGB
§ 59 Abs. 3 NdsVwVfG
§ 11 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 106 Abs. 1 NSchG
§ 101 Abs. 1 NSchG
§ 113 Abs. 1 NSchG
§ 40 Abs. 1 Nr. 1 NGO
§ 6 Abs. 1 BauNVO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 133, 85
BVerwGE 71, 85
NJW 1994, 1651
NVwZ-RR 2009, 425
BVerwGE 42, 331
DÖV 1999, 182
1 LC 200/05
4 C 15.07
7 C 48.82
4 B 216.94
4 ME 326/08
4 C 11.10
IV C 22.72
4 B 32.05