Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2014-08-05, Aktenzeichen 5 B 1090/14
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2014:0805.5B1090.14.00

Tenor:
Verfahrensgang
Auf die Beschwerde der Antragsgegnerin wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Gießen vom 16. Juni 2014 - 8 L 858/14.GI - abgeändert.
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Beschwerde des Antragstellers wird zurückgewiesen.
Der Antragsteller hat die Kosten des gesamten Verfahrens zu tragen.
Der Wert des Streitgegenstandes wird zugleich unter Abänderung der erstinstanzlichen Streitwertfestsetzung für beide Instanzen auf jeweils 1.182,01 € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Gießen vom 16. Juni 2014, mit dem dieses die aufschiebende Wirkung der Widersprüche des Antragstellers gegen dessen Heranziehung zur Grundsteuer B für seine drei Grundstücke teilweise angeordnet hat, ist zulässig und auch begründet. Anders als das Verwaltungsgericht hat der Senat unter Berücksichtigung der Beschwerdebegründung (§ 146 Abs. 4 Satz 6 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -) keine ernstlichen Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Grundsteuerbescheide der Antragsgegnerin, die es nach der im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes nach § 80 Abs. 5 VwGO entsprechend anzuwendenden Vorschrift des § 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO rechtfertigen, ganz oder teilweise die aufschiebende Wirkung der Widersprüche anzuordnen.
Das Verwaltungsgericht hat die aufschiebende Wirkung der Widersprüche des Antragstellers angeordnet, soweit bei der Festsetzung der Grundsteuer B in den Bescheiden der Antragsgegnerin ein Hebesatz von mehr als 340 % angewendet worden ist. Zur Begründung hat es ausgeführt, die Anhebung des Hebesatzes von 340 % auf 560 % mit Wirkung vom 1. Januar 2014 durch die Satzung der Antragsgegnerin über die Festsetzung der Steuer-sätze für die Grund- und Gewerbesteuer (Hebesatzsteuer) vom 28. November 2013 sei nichtig, denn sie verstoße gegen das Willkürverbot. Die Antragsgegnerin habe mit dieser Erhöhung des Hebesatzes gegen das in § 93 Abs. 2 Hessische Gemeindeordnung (HGO) normierte Gebot der Subsidiarität der Steuern gegenüber den speziellen Entgelten verstoßen. Die Vorschrift erlaube es Gemeinden nur insoweit auf Steuerquellen zurückzugreifen, als die sonstigen Einnahmen nicht zur Deckung des Haushaltes ausreichten. Dieses Gebot der Subsidiarität der Steuern habe die Antragsgegnerin in willkürlicher Weise missachtet, da sie ihre Ertragsmöglichkeiten nicht ausschöpfe, insbesondere verfüge sie nicht über eine Straßenbeitragssatzung. Der Vorschrift des § 93 Abs. 2 HGO komme auch drittschützende Wirkung gegenüber den Gemeindebürgern zu, denn bei der Auslegung sei § 10 HGO zu beachten. Nach dieser Vorschrift habe die Gemeinde ihr Vermögen und ihre Einkünfte so zu verwalten, dass die Gemeindefinanzen gesund blieben; auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Abgabepflichtigen sei Rücksicht zu nehmen.
Zutreffend führt der Bevollmächtigte der Antragsgegnerin demgegenüber aus, dass der Vorschrift des § 93 Abs. 2 HGO keine drittschützende Wirkung gegenüber den Gemeindebürgern zukommt. Die aus dieser Vorschrift folgende Verpflichtung der Gemeinden, bei der Erhebung kommunaler Steuern die Rangfolge der Deckungsmittel zu beachten, verleiht dem einzelnen Bürger kein individuelles, einklagbares Recht auf Einhaltung dieses Grundsatzes. Dementsprechend führt eine Verletzung des der Vorschrift zu entnehmenden Grundsatzes der Subsidiarität der Steuern gegenüber den speziellen Entgelten nicht zur Nichtigkeit der Hebesatzsatzung.
Die Grundsteuer - ebenso wie die Gewerbesteuer - unterliegt als Realsteuer der konkurrierenden Gesetzgebung (Art. 105 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 106 Abs. 6 Satz 1 Grundgesetz - GG -). Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG verpflichtet den die Grundsteuer regelnden Gesetzgeber, die Gemeinden zur Festsetzung der Hebesätze zu ermächtigen. Davon hat der Bundesgesetzgeber durch §§ 25, 26 Grundsteuergesetz - GrStG - Gebrauch gemacht, wobei dieses Hebesatzrecht nur im Rahmen der Gesetze gewährleistet ist (Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG). Zu diesem Gesetzesvorbehalt hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 11. Juni 1993 (- 8 C 32.90 -, NVwZ 1994, 176 = HSGZ 1994, 63 = KStZ 1993, 193 = ZKF 1993, 229) hinsichtlich der Gewerbesteuer ausgeführt, dass dieser mit Blick auf die bundesverfassungsrechtliche Verteilung der Gesetzgebungskompetenz nicht dahin verstanden werden (könne), dass den Ländern der landesrechtliche Zugriff auf die bundesrechtlich geregelte Gewerbesteuer - namentlich deren Hebesatz - erlaubt wäre. Im "Rahmen der Gesetze" bedeute vielmehr nach Maßgabe der bestehenden Gesetzgebungsbefugnisse. Soweit der Bund von seiner Gesetzgebungsbefugnis Gebrauch gemacht habe, sei für damit nicht in Einklang stehendes Landesrecht kein Raum mehr (Art. 31 GG). Das den Gemeinden unter Inanspruchnahme der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz bundesrechtlich eingeräumte Hebesatzrecht könne mithin nur durch den Bundesgesetzgeber selbst oder mit seiner Ermächtigung landesrechtlich eingeschränkt werden.
Nach der Ermächtigungsgrundlage des § 26 GrStG bleibt dem Landesrecht deshalb lediglich vorbehalten, zu regeln, in welchem Verhältnis die Hebesätze für die Grundsteuer der Betriebe der Land- und Forstwirtschaft, für die Grundsteuer der Grundstücke und für die Gewerbesteuer zu einander stehen müssen, welche Höchstsätze nicht überschritten werden dürfen und inwieweit mit Genehmigung der Gemeindeaufsichtsbehörde Ausnahmen zugelassen werden können. Die Auslegung des § 93 Abs. 2 HGO durch das Verwaltungsgericht ist von dieser Ermächtigung nicht gedeckt. In dieser Auslegung durch das Verwaltungsgericht begrenzt die Vorschrift das Hebesatzrecht der Höhe nach. Denn das haushaltsrechtliche Subsidiaritätsgebot des § 93 Abs. 2 HGO zwingt die Gemeinde, wenn es so verstanden wird, nicht nur dazu, in höherem Maße Einnahmen auf der Rechtsgrundlage des Kommunalabgabengesetzes zu erzielen. Es würde vielmehr zur Nichtigkeit der satzungsrechtlichen Hebesatzfestsetzung führen, wenn die Gemeinde die vorrangigen Einnahmequellen nach dem Kommunalabgabengesetz für Leistungsentgelte - seien es Gebühren oder Beiträge - nicht in dem haushaltsrechtlich gebotenen Umfang ausgeschöpft hat, auch wenn jene Quellen den Finanzbedarf der Gemeinden nicht in vollem Umfang zu decken vermögen. § 93 Abs. 2 HGO stellt mit dem vom Verwaltungsgericht beigelegten Inhalt keine zulässige Höchstsatzbestimmung im Sinne des § 26 GrStG dar, denn § 26 GrStG ermächtigt in diesem Zusammenhang die Länder lediglich zu regeln, "welche Höchstsätze nicht überschritten werden dürfen". Unter den Begriff "Höchstsätze" kann nach Wortlaut und Sinnzusammenhang nur eine zahlenmäßige Begrenzung der Hebesätze verstanden werden. Eine mit der Sanktion der Nichtigkeit bewehrte landesrechtliche Koppelung der Bemessung des Hebesatzes an die Höhe der Einnahmen der Gemeinde fällt somit nicht darunter. Mit der vom Verwaltungsgericht der Vorschrift beigelegten Bedeutung und Tragweite griffe § 93 Abs. 2 HGO deshalb in unzulässiger Weise in das bundesrechtlich gewährleistete Hebesatzrecht der Gemeinden ein (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Juni 1993 - 8 C 32.90 -, a.a.O., zum Verhältnis des haushaltsrechtlichen Subsidiaritätsgebots nach der nordrhein-westfälischen Gemeindeordnung zu § 16 Abs. 5 GewStG). In diesem Urteil führt das Bundesverwaltungsgericht weiter aus, dass die bundesrechtskonforme Auslegung der vom Berufungsgericht unter Verletzung von Bundesrecht ausgelegten landesrechtlichen Vorschrift möglich und geboten sei. Bei der Beschaffung der zum Haushaltsausgleich erforderlichen Einnahmen binde § 63 Abs. 2 Nr. 1 GO NW die Gemeinden haushaltsrechtlich zwar insofern, als auf Steuerquellen nur zurückgegriffen werden dürfe, soweit die sonstigen Einnahmen nicht zur Deckung des Haushaltes ausreichten (Subsidiaritätsprinzip). Daraus lasse sich indes kein einklagbarer Anspruch der Gewerbesteuerzahler auf Senkung der Hebesätze für die Gewerbesteuer herleiten.
Eine solche bundesrechtskonforme Auslegung des haushaltsrechtlichen Subsidiaritätsgebots des § 93 Absatz 2 HGO ist angesichts der oben dargelegten Ausführungen auch im Hinblick auf die Ermächtigungsnorm des § 26 GrStG geboten. Dementsprechend vermittelt § 93 Abs. 2 HGO dem Grundsteuerzahler kein subjektives Recht auf Senkung des Hebesatzes für die Grundsteuer.
Auch der weitere Vortrag des Antragstellers rechtfertigt die Aufrechterhaltung der erstinstanzlichen Entscheidung nicht.
Den Gemeinden steht - als Bestandteil des verfassungsrechtlich geschützten Selbstverwaltungsrechts - bei der Ausübung des ihnen zustehenden Hebesatzbestimmungsrechts ein weiter (kommunalpolitischer) Entscheidungsspielraum zu, der durch die gerichtliche Kontrolle lediglich insoweit daraufhin überprüfbar ist, ob die gesetzlichen Grenzen des Normsetzungsermessens überschritten sind oder die Normsetzung als solche willkürlich ist. Eine weitere Grenze folgt aus dem rechtstaatlichen Übermaßverbot, das die erdrosselnde Wirkung der Steuer verbietet (BVerfG, Beschluss vom 18. Januar 2006 - 2 BvR 2194/99 -, NJW 2006, 1191 = DÖV 2006, 604; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 16. Juli 2013 - 14 A2 1761/12 -, DVBl 2014, 58 = ZKF 2013, 287). Innerhalb dieser Grenzen sind weder das Gericht noch der jeweilige Steuerpflichtige befugt, ihre eigenen für richtig oder sachgerecht gehaltenen Bewertungen an die Stelle des hierzu nach der Rechtsordnung berufenen kommunalen Satzungsgebers zu stellen.
Entgegen der Auflassung des Bevollmächtigten des Antragstellers lässt sein Vortrag nicht den Schluss zu, der von dem satzungsgebenden Gremium der Antragsgegnerin beschlossene Hebesatz von nunmehr 560 % weise erdrosselnden Charakter auf. Denn von einer Erdrosselungssteuer kann erst dann gesprochen werden, wenn nicht nur ein einzelner Steuerpflichtiger, sondern die Steuerpflichtigen ganz allgemein unter normalen Umständen die Steuer nicht mehr aufbringen können (Troll/Eisele, Grundsteuergesetz, 10. Auflage 2010, § 25 Rn. 4; FG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 16. Februar 2011 - 3 K 3096/07 -, Juris). Soweit der Bevollmächtigte des Antragstellers zum Beleg der erdrosselnden Wirkung darauf hinweist, dass es sich bei der Erhöhung um eine Steigerung von 64 % handele, ist dieser Hinweis nicht geeignet, eine existenzgefährdende Überbelastung der Steuerpflichtigen zu belegen, worauf der Bevollmächtigte der Antragsgegnerin mit der Darlegung der monatlichen Belastung der Grundstücke des Antragstellers zutreffend hinweist. Auch die (wenigen) konkret bezifferten Beispiele sowie die allgemeinen Hinweise, dass kleinere und mittlere Gewerbetreibende sowohl als Eigentümer als auch als Mieter oder Pächter nicht mehr in der Lage seien, diese hohen Mehrbelastungen zu erwirtschaften, zumal Grundstücke und Immobilien weitestgehend auch der Altersversorgung dienten, sind nicht geeignet, substantiierte Anhaltspunkte für das Vorliegen des erdrosselnden Charakters des nunmehr festgesetzten Hebesatzes zu liefern. Dem Bevollmächtigten des Antragstellers ist durchaus zuzustimmen, dass die beschlossene Erhöhung bei einzelnen Grundstückseigentümern zu erheblichen finanziellen Belastungen führen kann. Dem kann jedoch gegebenenfalls über die Möglichkeit eines Billigkeitserlasses im Einzelfall nach § 226 Abgabenordnung - AO – ganz oder teilweise begegnet werden. Anhaltspunkte dafür, dass die auf der Grundlage dieses Hebesatzes festgesetzte Grundsteuer von den Steuerpflichtigen ganz allgemein unter normalen Umständen nicht mehr aufgebracht werden könnte, enthalten die sehr allgemein gehaltenen Ausführungen des Bevollmächtigten des Antragstellers nicht. Vor diesem Hintergrund erübrigt sich auch ein Eingehen auf die Forderung des Bevollmächtigten des Antragstellers, eine zeitgemäße Anpassung der bisher gängigen Definition des Erdrosselungscharakters einer Steuer vorzunehmen. Soweit der Bevollmächtigte des Antragstellers eine Kappungsgrenze für Erhöhungen unter entsprechender Anwendung des § 558 Abs. 3 BGB fordert, kann dies allerdings lediglich als steuerrechtlicher Wunsch qualifiziert werden. Denn solchen Überlegungen steht bereits § 26 GrStG entgegen. Nach dieser Vorschrift bleibt einer landesrechtlichen Regelung vorbehalten, welche Höchstsätze nicht überschritten werden dürfen. Adressat des Wunsches nach einer Hebesatzhöchstgrenze ist danach nicht das Gericht, sondern der Landesgesetzgeber, der von dieser Ermächtigung bislang keinen Gebrauch gemacht hat.
Schließlich ist die Erhöhung des Hebesatzes von 340 % auf 560 % des Messbetrages - also die Normsetzung - nicht willkürlich. Dies setzte voraus, dass die Steuererhöhung evident unsachlich wäre. Davon könnte ausgegangen werden, wenn die durch die Steuererhöhung erzielten Mehreinnahmen nicht zur Erfüllung gemeindlicher Aufgaben erforderlich wären, sondern etwa der Kapitalbildung der Gemeinde dienten (Bayerischer VGH, Beschluss vom 23. April 2013 - 4 ZB 12.2144 -, Juris). Davon kann allerdings angesichts der selbst vom Bevollmächtigten des Antragstellers vorgetragenen Haushaltslage der Antragsgegnerin keine Rede sein. Soweit der Bevollmächtigte des Antragstellers den umfangreichen Abwägungs- und Entschließungsprozess zur Konsolidierung der Finanzen der Antragsgegnerin und deren Sparbemühungen mit Hinweis auf exorbitante Erhöhungen der Personalaufwendungen und der Aufwendungen für Sach- und Dienstleistungen infrage stellt, kann damit eine evidente Unsachlichkeit der Hebesatzerhöhung nicht dargelegt werden. Mit dieser punktuellen Kritik an der Ausgabenpolitik der Antragsgegnerin setzt er vielmehr seine für richtig oder sachgerecht gehaltene Bewertung an die Stelle des hierzu nach der Rechtsordnung berufenen kommunalen Satzungsgebers und rügt damit die Fehlerhaftigkeit der Ausübung des kommunalen Satzungsermessens, dessen Überprüfung jedoch sowohl dem Gericht als auch dem Steuerpflichtigen entzogen ist.
Die Beschwerde des Antragstellers hat dagegen keinen Erfolg. Dabei lässt der Senat dahinstehen, ob sie als unselbständige Anschlussbeschwerde zulässig ist (zum Meinungsstand vgl. Guckelberger, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl., § 146 Rn. 47 mit weiteren Nachweisen). Sie ist jedenfalls nicht begründet. Insoweit wird auf die Ausführungen zur Begründung der Abänderung der erstinstanzlichen Entscheidung Bezug genommen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über den Streitwert auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1, 47 Gerichtskostengesetz - GKG - in Verbindung mit Ziffer 3.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit. Danach ist bei wiederkehrenden Abgaben der 3 ½-fache Jahresbetrag anzusetzen und für das Verfahren des eiligen Rechtschutzes auf 1/3 zu reduzieren. Die Befugnis zur Abänderung der erstinstanzlichen Streitwertfestsetzung folgt aus § 63 Abs. 3 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO und § 68 Abs. 1 Satz 5 in Verbindung mit § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 25, 26 Grundsteuergesetz - GrStG
§ 10 HGO
§ 26 GrStG
§ 226 Abgabenordnung
§ 146 Abs. 4 Satz 6 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO
§ 93 Abs. 2 HGO
§ 16 Abs. 5 GewStG
§ 63 Abs. 2 Nr. 1 GO
§ 93 Absatz 2 HGO
§ 558 Abs. 3 BGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1, 47 Gerichtskostengesetz
§ 63 Abs. 3 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 106 Abs. 6 Satz 1 Grundgesetz
Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG
Art. 31 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1994, 176
NJW 2006, 1191
DÖV 2006, 604
DVBl 2014, 58
8 L 858/14
8 C 32.90
2 BvR 2194/99
3 K 3096/07
4 ZB 12.21