Verwaltungsgericht Gera (Thüringen, )
Urteil vom 2018-04-27, Aktenzeichen 4 K 145/17 Ge

Tenor:
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig.
3. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, wenn nicht der Beklagte vor Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
4. Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich mit ihrer Klage gegen ein planungsrechtliches Zielanpassungsverlangen des Beklagten, durch das ihr aufgegeben worden ist, ihren Bebauungsplan „Fünfminutenweg I“ (im Folgenden: Bebauungsplan) an die Ziele der Raumordnung anzupassen.
Die Klägerin, eine Gemeinde mit 1.952 Einwohnern, liegt nach den landesplanerischen Vorgaben im mittelzentralen Funktionsraum Altenburg und schließt im Nord-Osten an das Stadtgebiet der Beigeladenen, die Stadt Altenburg, an. Die Beigeladene liegt im Zentrum des mittelzentralen Funktionsraums Altenburg und hat 32.609 Einwohner. Sie ist eine Stadt mit der raumordnerischen Funktion eines Mittelzentrums mit Teilfunktionen eines Oberzentrums und übernimmt wichtige Versorgungsfunktionen. Der Grundversorgungsbereich der Beigeladenen umfasst auch das Gemeindegebiet der Klägerin. Die Klägerin selbst ist nach den landesplanerischen Vorhaben nicht mit zentralörtlicher Funktion ausgestattet.
Der Bebauungsplan in der Fassung der 2. Änderungssatzung vom 22. Dezember 1997, genehmigt vom Thüringer Landesverwaltungsamt mit Bescheid vom 17. November 1997, setzt mit dem als „Teil I“ bezeichneten nordwestlichen Bereich zwei als „Einkaufszentrum“ bezeichnete Sondergebiete sowie ein Gewerbegebiet fest. Diese sehen folgende Festsetzungen vor:
Im Sondergebiet SO 1 wird durch Baugrenzen eine überbaubare Geschossfläche von ca. 12.500 m² festgesetzt. Durch textliche Festsetzungen sind ein Selbstbedienungswarenhaus mit maximal 4.000 m² Verkaufsfläche, drei Fachmärkte mit jeweils 1.500 m² Verkaufsfläche und ein Baumarkt mit 4.000 m² Verkaufsfläche zugelassen.
Für das Sondergebiet SO 2 wird durch Baugrenzen eine überbaubare Geschossfläche von 14.800 m² festgesetzt. Durch textliche Festsetzungen ist ein Möbelmarkt mit maximal 14.800 m² Verkaufsfläche zugelassen worden. Der Verkaufsflächenanteil für Randsortimente darf 1.000 m² nicht überschreiten. In beiden Sondergebieten ist durch Festsetzungen eine Gesamtverkaufsfläche von 27.300 m² zugelassen.
Der übrige Bereich des Plangebiets ist als Gewerbegebiet ausgewiesen. Festsetzungen, wonach die Zulässigkeit von Einzelhandelsbetrieben ausgeschlossen bzw. einschränkt wird, bestehen nicht.
Im Geltungsbereich des Bebauungsplanes haben sich im Sondergebiet SO 1 strukturprägend ein O... B... mit einer genehmigten Verkaufsfläche von 8.283 m² und ein Getränkemarkt mit einer genehmigten Verkaufsfläche von 3.163 m² angesiedelt. Der Getränkemarkt nutzt hiervon tatsächlich nur 466 m². Von der Baugenehmigung ist bis zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung nicht vollumfänglich Gebrauch gemacht worden. Im Sondergebiet SO 2 hat sich der Möbelfachmarkt S... mit einer genehmigten Verkaufsfläche von 14.800 m² angesiedelt.
Auf den gewerblich festgesetzten Flächen des Bebauungsplanes haben sich die Unternehmen I..., T... und F... angesiedelt. Aufgrund des Leerstandes des ehemaligen J... Möbelhauses mit einer Verkaufsfläche von 5.400 m², ist weiteres Nutzungspotential für den Einzelhandel vorhanden.
Das Bebauungsplangebiet liegt im südlichen Teil des Gemeindegebietes der Klägerin. Die ausgewiesenen Sondergebiete liegen ca. 150 m von den Bundesstraßen B7/B93/B180 entfernt, welche die Gemeindegrenze zur Beigeladenen bilden. Bei dem Plangebiet handelt es sich um eine Überplanung eines städtebaulich nicht integrierten Standorts.
Am 30. Oktober 2004 trat die Thüringer Verordnung über den Landesentwicklungsplan vom 6. Oktober 2004 in Kraft (GVBl. S. 754). Als Ziel der Raumordnung legte der Landesentwicklungsplan Thüringen unter Ziffer 3.2.1 Z fest:
„Die Ansiedlung, Erweiterung und wesentliche Änderung von Einzelhandelsgroßprojekten ist in Zentralen Orten höherer Stufe zulässig. Hersteller-Direktverkaufszentren als eine Sonderform der großflächigen Einzelhandelseinrichtungen sind nur in städtebaulich integrierter Lage in Oberzentren zulässig.“
Am 9. April 2013 forderte die Beigeladene den Beklagten auf, gegenüber der Klägerin ein Zielanpassungsverlangen gemäß § 7 Abs. 1 des Thüringer Landesplanungsgesetzes (GVBl. 2012 S. 450, ThürLPlG) zur Anpassung ihres Bebauungsplans an die Ziele der Raumordnung zu erlassen.
Der Beklagte gab in der Folge eine Untersuchung der Einzelhandelsversorgung im mittelzentralen Funktionsraum Altenburg an Stadt + Handel, Dipl.-Ing. e B... und F... GbR in Auftrag. Im Endbericht vom 8. Dezember 2014 ist ausgeführt, dass sich im Gemeindegebiet der Klägerin 16 Betriebe mit einer Gesamtverkaufsfläche von ca. 34.280 m² angesiedelt hätten. Dies entspräche 24 % der Gesamtverkaufsfläche des mittelzentralen Funktionsraums Altenburg. Den Schwerpunkt bildeten dabei die im westlichen Gemeindegebiet gelegenen Einzelhandelsbetriebe im Geltungsbereich des Bebauungsplans. Hier lägen zehn Betriebe in städtebaulich nicht integrierter Lage und weisen eine Gesamtverkaufsfläche von 33.970 m² aus. Demgegenüber verfüge die Beigeladene über eine Gesamtverkaufsfläche von 66.240 m². Dies entspreche 45 % der Gesamtverkaufsfläche des mittelzentralen Funktionsraums Altenburg. Die Innenstadt der Beigeladenen weise eine Leerstandsquote von 39 % aus und verfüge mit etwa 16.000 m² nur über die Hälfte der Verkaufsflächenausstattung der Klägerin.
Am 5. Juli 2014 trat die Thüringer Verordnung über das Landesentwicklungsprogramm vom 15. Mai 2014 in Kraft (GVBl. S. 205), mit der die Landesregierung das Landesentwicklungsprogramm Thüringen 2025 - Thüringen im Wandel (LEP 2025) für verbindlich erklärte. In diesem wurde neben dem Konzentrationsgebot auch das Einzelhandelsagglomerationsverbot als verbindliches Ziel der Raumordnung festgelegt.
Das Konzentrationsgebot bestimmt unter Ziffer 2.6.1 Z LEP 2025
„Die Ansiedlung, Erweiterung und wesentliche Änderung von Einzelhandelsgroßprojekten ist nur in Zentralen Orten höherer Stufe zulässig (Konzentrationsgebot). Ausnahmsweise zulässig sind Einzelhandelsgroßprojekte
- in Grundzentren, wenn sie zur Sicherung der Grundversorgung dienen und
- in nichtzentralen Orten, wenn sie der Grundversorgung dienen, die Funktionsfähigkeit der umliegenden Zentralen Orte nicht beeinträchtigen und der Einzugsbereich nicht wesentlich über das Gemeindegebiet hinausgeht.“
Ziffer 2.6.5 Z LEP 2025 „Einzelhandelsagglomeration“ sieht folgende Regelung vor:
„Einzelhandelsagglomerationen liegen vor, bei einer räumlichen und funktionalen Konzentration von Einzelhandelsbetrieben, auch wenn diese einzeln nicht als großflächige Einzelhandelsbetriebe einzustufen sind. Sie sind wie großflächige Einzelhandelsbetriebe zu behandeln, sofern von einem großflächigen Einzelhandelsbetrieb vergleichbare negative raumordnerische Wirkungen zu erwarten sind.“
Der Beklagte stellte in der Folge fest, dass der Bebauungsplan der Klägerin den Zielen der Raumordnung widerspricht. Mit Schreiben vom 8. Dezember 2015 teilte die Klägerin dem Beklagten mit, dass sie ihren Bebauungsplan nicht an die Ziele der Raumordnung anpassen werde. Am 27. April 2016 hörte der Beklagte die Klägerin zum geplanten Erlass eines Zielanpassungsverlangens an. Die Klägerin äußerte sich mit Schreiben vom 29. August 2016 und lehnte eine auf Ausschluss von Einzelhandelsnutzungen gerichtete Änderung ihres Bebauungsplanes ab.
Mit Bescheid vom 13. Februar 2017 erließ der Beklagte ein auf § 7 Abs. 1 ThürLPlG gestütztes Zielanpassungsverlangen mit folgendem Tenor:
„1) Die Gemeinde Windischleuba wird verpflichtet,
a) die Anpassung ihres Bebauungsplanes 001/92 „Fünfminutenweg I“ vorzunehmen, um die bauliche Entwicklung entsprechend der raumordnerischen Zielvorgaben 2.61 Z (Konzentrationsgebot) und 2.6.1 Z i. V. m. 2.6.5 Z (Einzelhandelsagglomeration) des Landesentwicklungsprogramms Thüringen 2025 (LEP 2025) zu steuern.
Zur Umsetzung dieses Anpassungsverlangens hat die Gemeinde Windischleuba innerhalb einer Frist von zwei Monaten ab Bekanntgabe die Anpassung des vorgenannten Bebauungsplanes durch Änderung oder Ersetzung nach § 2 Abs. 1 BauGB einzuleiten und den diesbezüglichen Beschluss ortsüblich bekannt zu machen.
Im Rahmen der Anpassung sind die Sondergebiete SO1 und SO2 durch Festsetzungen zu ersetzen, nach denen die Ansiedlung, Erweiterung und wesentliche Änderung von Einzelhandelsgroßprojekten i. S. d. LEP 2025 Abschnitt 2.6 unzulässig ist. Außerdem ist das Gewerbegebiet durch ebensolche Festsetzungen zu ergänzen.
Durch geeignete Festsetzungen können Ausnahmen für Einzelhandelsbetriebe vorgesehen werden, die der Grundversorgung dienen, die Funktionsfähigkeit der umliegenden Zentralen Orte nicht beeinträchtigen und deren Einzugsbereich nicht wesentlich über das Gemeindegebiet hinausgeht.
b) zugleich mit dem Beschluss nach Ziffer 1 a) eine Veränderungssperre gemäß § 14 Abs. 1 Nr. 1 BauGB für Vorhaben zu beschließen und bekannt zu machen, die die Ansiedlung, Erweiterung und wesentliche Änderung von Einzelhandelsgroßprojekten i. S. d. LEP 2025 Abschnitt 2.6 im Geltungsbereich des o.g. Bebauungsplans betreffen.
c) bis zum In-Kraft-Treten der Veränderungssperre nach Ziffer 1 b) für die dort genannten Vorhaben Anträge auf Zurückstellung nach § 15 BauGB zu stellen.
2) Die sofortige Vollziehung der Verfügungen nach Ziffer 1 a) bis 1 c) wird angeordnet.
3) Verwaltungskosten werden nicht erhoben.“
Zur Begründung führte der Beklagte im Wesentlichen aus, dass die Festsetzungen des Bebauungsplanes dem Konzentrationsgebot und Einzelhandelsagglomerationsverbot des LEP 2025 widersprächen. Einzelhandelsgroßprojekte sowie Einzelhandelsagglomerationen seien nur in Zentralen Orten höherer Stufe zulässig. Die Klägerin verfüge nach den landesplanerischen Vorgaben nicht über eine zentralörtliche Funktion. Die Festsetzungen für die Sondergebiete mit einer Verkaufsfläche für Einzelhandelsgroßprojekte von insgesamt 27.300 m² gefährde die Funktionsfähigkeit des zentralörtlichen Versorgungsprinzips. Die Ausnahmetatbestände griffen bei der Größenfläche der nach dem Bebauungsplan zulässigen Verkaufsflächen nicht. Im Geltungsbereich des Gewerbegebietes sei die Bildung von Einzelhandelsagglomerationen möglich bzw. bereits erfolgt. Die Festsetzungen im Bebauungsplan würden für das Gewerbegebiet keinen Ausschluss von Einzelhandelsnutzungen vorsehen. Der Bebauungsplan sei daher offensichtlich nicht mit den Zielen der Raumordnung vereinbar. Das Zielanpassungsverlangen sei auch zur Verwirklichung der Ziele der Raumordnung erforderlich. Die Klägerin habe sich bisher geweigert, ihren Bebauungsplan entsprechend der sich aus § 1 Abs. 4 BauGB ergebenden Rechtspflicht an die Ziele der Raumordnung anzupassen. Im Übrigen ergebe sich die Erforderlichkeit des Einschreitens aus den bereits eingetretenen negativen Auswirkungen auf die Entwicklung der zentralen Versorgungsbereiche der Beigeladenen. Die Klägerin verfüge als nichtzentraler Ort mit weniger als 2.000 Einwohnern über eine Verkaufsfläche von insgesamt 33.970 m². Dies sei etwa die Hälfte der gesamten Verkaufsfläche der Beigeladenen. Die Innenstadt der Beigeladenen weise eine Leerstandsquote von 39 % aus. Ein Grund hierfür sei, dass in den Sondergebieten und im Gewerbegebiet aufgrund der flexiblen Festsetzungen die Verkaufsfläche für den Einzelhandel nicht beschränkt werde. Ohne ein planerisches Einschreiten könne ein Fortschreiten der bereits eingetretenen raumordnerischen Fehlentwicklungen nicht verhindert werden. Der Klägerin verbleibe zudem ein planerischer Gestaltungsspielraum, sodass das Zielanpassungsverlangen auch nicht unverhältnismäßig in die Planungshoheit der Klägerin eingreife.
Die Klägerin hat gegen den Bescheid des Beklagten am 16. März 2017 Klage vor dem Verwaltungsgericht erhoben. Sie begründet die Klage im Wesentlichen damit, dass das Zielanpassungsverlangen bereits nicht erforderlich sei. Nicht geklärt sei, ob der im Geltungsbereich des Bebauungsplans angesiedelte Einzelhandel überhaupt ursächlich für den hohen Leerstand in der Innenstadt der Beigeladenen sei. Diese sei nicht der Konkurrenz der sich im Geltungsbereich der Klägerin angesiedelten Fachmärkte ausgesetzt. Vielmehr sei eine Ursache die räumliche Nähe der Beigeladenen zu anderen zentralen Orten in Thüringen und Sachsen. Diese hätten negative Auswirkungen auf die Entwicklung des Einzelhandels in der Innenstadt der Beigeladenen. Durch die Festsetzungen des Bebauungsplanes werde dieser Effekt jedenfalls nicht verstärkt. Der Bebauungsplan der Klägerin mit seinen jetzigen Festsetzungen trage vielmehr zu einer nachhaltigen Entwicklung der Beigeladenen und den umliegenden Gemeinden bei. Die von dem Zielanpassungsverlangen betroffenen Flächen seien zudem größtenteils bereits bebaut. Weiter sei fraglich, ob die von dem Beklagten geforderten Veränderungen überhaupt abwägungsfehlerfrei möglich seien. Der Beklagte habe zudem sein Ermessen fehlerhaft ausgeübt. Ihm sei es verwehrt, eine Anpassung des Bebauungsplanes zu verlangen, wenn bei unveränderter Sach- und Rechtslage der ursprüngliche Bebauungsplan und dessen Änderungen vom Thüringer Landesverwaltungsamt genehmigt worden seien. Insbesondere habe das Thüringer Landesverwaltungsamt trotz identischer oder zumindest ähnlicher Rechtslage mit der Festsetzung eines Möbelhauses und mit dem Bebauungsplan der Klägerin keine raumordnerischen und landesplanerischen Probleme gesehen. Dies zeige auch die landesplanerische Beurteilung des Thüringer Landesverwaltungsamtes vom 30. Juli 1997. Im Übrigen sei das Zielanpassungsverlangen auch unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung rechtswidrig. Obwohl in Thüringen auch andere Gemeinden über raumordnungswidrige Bebauungspläne verfügten, habe der Beklagte allein gegenüber der Klägerin ein Zielanpassungsverlangen erlassen.
Mit Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 3. April 2018 wurde die Stadt Altenburg beigeladen.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 13. Februar 2017, AZ 33-8302/1-2-24365/2016 (Zielanpassungsverlangen nach § 7 Abs. 1 Thüringer Landesplanungsgesetz zum Bebauungsplan „Fünfminutenweg I“ der Gemeinde Windischleuba), zugestellt am 17.02.2017, aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Der Beklagte verteidigt seinen Bescheid und tritt der Klage im Wesentlichen wie folgt entgegen: Bereits aufgrund des offensichtlichen Widerspruchs des Bebauungsplanes zu den Zielen der Raumordnung sei das Zielanpassungsverlangen erforderlich. Der bloße Widerspruch zu Zielen der Raumordnung reiche regelmäßig aus, um ein Zielanpassungsverlangen zu begründen. Dem Tatbestandsmerkmal der Erforderlichkeit sei kein weitergehender Inhalt beizumessen. Selbst wenn für die Erforderlichkeit weitergehende Anforderungen zu stellen seien, sei dem vorliegend genüge getan. Diese ergebe sich aus der bereits eingetretenen und künftig zu erwartenden raumordnerischen Fehlentwicklung. Soweit die Klägerin die Leerstandsquote in der Innenstadt der Beigeladenen bestreite, fehle es bereits an einem substantiierten Sachvortrag. Die Leerstandsquote sei von Stadt + Handel, Dipl.-Ing. e B... und F... GbR ermittelt worden. Es genüge zudem, dass der sich im Gemeindegebiet der Klägerin angesiedelte Einzelhandel ein Grund für den Leerstand sei. Die bestehenden Festsetzungen im Bebauungsplan verstärkten jedenfalls die negative raumordnerischen Wirkung auf die Beigeladene. Schließlich könne sich die Klägerin nicht auf schutzwürdiges Vertrauen berufen. Sie sei auch ohne Zielanpassungsverlangen verpflichtet, ihren Bebauungsplan an die Ziele der Raumordnung anzupassen. Dies habe die Klägerin jedoch verweigert. Auch der Umstand, dass der Bebauungsplan und seine Änderungssatzungen in der Vergangenheit genehmigt worden seien, könne kein schutzwürdiges Vertrauen der Klägerin auf den Fortbestand ihres raumordnungswidrigen Bebauungsplanes begründen. Die Genehmigungen habe überdies nicht das Thüringer Ministerium für Infrastruktur und Landwirtschaft, sondern das Thüringer Landesverwaltungsamt erteilt. Schließlich lasse sich auch aus der faktischen Duldung eines rechtswidrigen Zustandes keine Pflicht zur Duldung künftiger Fehlentwicklungen ableiten. Eine Ungleichbehandlung sei ebenfalls nicht ersichtlich. Die Klägerin lasse im Vergleich zu anderen Gemeinden die raumordnungswidrig größte Verkaufsfläche für Einzelhandelsnutzungen zu.
Die Beigeladene hat keinen Antrag gestellt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach-und Streitstandes wird auf den weiteren Inhalt der Gerichtsakte, der beigezogenen Behördenakten (4 Bände), die zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden sind, sowie auf das Sitzungsprotokoll der mündlichen Verhandlung vom 27. April 2018 verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist unbegründet.
Der angefochtene Bescheid des Beklagten vom 13. Februar 2017 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).
Gemäß § 7 Abs. 1 ThürLPlG kann die oberste Landesplanungsbehörde verlangen, dass Gemeinden ihre Bauleitpläne an die Ziele der Raumordnung anpassen, wenn dies zur Verwirklichung der Ziele der Raumordnung erforderlich ist. Der Bebauungsplan der Klägerin widerspricht verbindlichen Zielen der Raumordnung (vgl. nachfolgend 1.). Das Zielanpassungsverlangen weist keine Ermessensfehler auf (vgl. nachfolgend 2.) und ist verhältnismäßig, insbesondere erforderlich (vgl. nachfolgend 3.). Der Beklagte hat sein Recht, ein Zielanpassungsverlangen auszusprechen auch nicht verwirkt (vgl. nachfolgend 4.).
1.
Der Bebauungsplan der Klägerin verstößt gegen die im LEP 2025 niedergelegten verbindlichen Ziele der Raumordnung (vgl. nachfolgend 1.1), soweit es dem Konzentrationsgebot (vgl. nachfolgend 1.2) und dem Einzelhandelsagglomerationsgebot (vgl. nachfolgend 1.3) widerspricht.
1.1
Nach seinem Wortlaut knüpft § 7 Abs. 1 ThürLPlG tatbestandlich allein an die Ziele, nicht hingegen an die Grundsätze der Landesplanung an. Das aufgrund § 10 Abs. 4 ThürLPlG am 15. April 2014 für verbindlich erklärte LEP 2025 enthält als verbindliche Ziele der Raumordnung zum großflächigen Einzelhandel das Konzentrationsgebot (2.6.1 Z LEP 2025) und das Einzelhandelsagglomerationsverbot (2.6.5 Z i. V. m. 2.6.5 Z LEP 2025). Die Planansätze haben materielle Zielqualität und stellen rechtmäßige und hinreichend bestimmte verbindliche Ziele der Raumordnung im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 2 des Raumordnungsgesetzes (ROG) dar. Die Planansätze sind nicht als Soll- oder Regelvorschriften formuliert. Sie sind in allen ihren Aussagen hinreichend konkret und bestimmt oder jedenfalls bestimmbar und geben zur Konzentration der Standorte von Einzelhandelsgroßprojekten im Zentrale-Orte-System landesweit einen verbindlichen Differenzierungsrahmen vor.
Auch gegen die Zulässigkeit der genannten Zielfestlegungen bestehen keine rechtlichen Bedenken. Die Standortplanung für Einzelhandelsgroßprojekte ist nicht auf die Instrumente der gemeindlichen Bauleitplanung beschränkt. Sie kann bereits auf der Ebene der Landesplanung einsetzen und - wie im vorliegenden Fall - mit der zentralörtlichen Gliederung verbunden werden (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 15. Mai 2003 - 4 CN 9.01; Urteil vom 17. September 2003 - 4 C 14.01; Urteil vom 18. September 2004 - 4 C 20.02; Beschluss vom 8. März 2006 - 4 B 75/05).
Das Konzentrationsgebot gemäß 2.6.1 Z LEP 2025 dient der Sicherstellung einer raumstrukturell und -funktionell verträglichen Ansiedlung von Einzelhandelsgroßprojekten. Als Einzelhandelsgroßprojekte definiert der LEP 2025 Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe im Sinne von § 11 Abs. 3 Satz 1 BauNVO. Der Verordnungsgeber hat eindeutig formuliert, dass Flächen für Einzelhandelsgroßprojekte nur in Zentralen Orten höherer Stufe ausgewiesen werden dürfen. Ausnahmsweise sind Einzelhandelsgroßprojekte in Grundzentren zulässig, wenn sie zur Sicherung der Grundversorgung dienen und in nichtzentralen Orten, wenn sie der Grundversorgung dienen, die Funktionsfähigkeit der umliegenden Zentralen Orte nicht beeinträchtigen und der Einzugsbereich nicht wesentlich über das Gemeindegebiet hinausgeht. Die Ausnahmen sind in der Zielbestimmung hinreichend konkret umschrieben. Die Reichweite der einzelnen Ausnahmetatbestände kann durch Auslegung ermittelt werden. Die raumordnerischen Vorgaben im LEP 2025 für Einzelhandelsgroßprojekte zielen auf die Sicherstellung des im Raumordnungsgesetz niedergelegten Systems leistungsfähiger Zentraler Orte, vgl. § 2 Abs. 2 Nr. 3 ROG. Es bezweckt die wohnortnahe Versorgung der Bevölkerung, eine effektive Nutzung und Bündelung der Infrastruktur sowie die Vermeidung eines unnötigen Flächen- und Ressourcenverbrauchs durch Zersiedelung und den damit einhergehenden Verkehr (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 15. November 2012 – 8 S 2525/09 –, Rn. 34, juris). Die regelhafte räumliche Zuordnung von Einzelhandelsgroßprojekten nach dem zentralörtlichen Gliederungssystem soll eine raumverträgliche Entwicklung des Einzelhandels sowohl für die Bevölkerung als auch für die Gemeinden insgesamt gewährleisten. Dies stellt einen raumordnungsrechtlich legitimen Zweck dar (so auch Hessischer VGH, Urteil vom 15. September 2015 – 4 C 2000/12.N –, juris).
Das Einzelhandelsagglomerationsverbot gemäß Ziffer 2.6.5 Z LEP 2025 ergänzt inhaltlich das Konzentrationsgebot als verbindliches Ziel der Raumordnung. Danach sind Einzelhandelsagglomerationen wie großflächige Einzelhandelsbetriebe zu behandeln, sofern von ihnen vergleichbare negative raumordnerische Wirkungen zu erwarten sind. Ihm liegt die Überlegung zugrunde, dass von einer Ansammlung von benachbarten Einzelhandelsbetrieben, die nicht unbedingt großflächig sein müssen, vergleichbare Wirkungen wie großflächige Einzelhandelsbetriebe ausgehen können (vgl. Begründung zu 2.6.5 Z: LEP 2025, S. 46). Diese Wertung des Verordnungsgebers beruht auf der Erkenntnis, dass derartige Agglomerationen eine Anziehungskraft auf die Bevölkerung wie ein großflächiger Betrieb oder ein Einkaufszentrum haben können. Ist dies der Fall, so besteht die Gefahr, dass Kundenströme aus den städtebaulich integrierten Bereichen, insbesondere aus den Innenstädten der zentralen Orte abwandern. Gerade dies würde aber dem Auftrag des Verordnungsgebers aus § 2 Abs. 2 Nr. 3 ROG zur Schaffung der Voraussetzungen für die Erhaltung der Innenstädte und örtlichen Zentren als zentrale Versorgungsbereiche zuwiderlaufen. Würden Einzelhandelsagglomerationen zugelassen, könnten Einzelhandelsstrukturen in Orten mit nichtzentraler Funktion entstehen, die nach dem Zentrale-Orte-System und nach den Zielen der Ziffer 2.6.1 Z LEP 2025 vornehmlich den Zentralen Orten höherer Stufe vorbehalten sein sollen.
Wann eine Einzelhandelsagglomeration im Sinne 2.6.5 Z LEP 2025 vorliegt, braucht auch nicht durch eine Mindestverkaufsfläche festgelegt werden. Das Einzelhandelsagglomerationsverbot verfolgt den Zweck, negative Auswirkungen auf Zentrale Orte höherer Stufe auszuschließen und soll eine Umgehung des Konzentrationsgebots verhindern. Für die Ermittlung der Größe, ab der von einer Agglomeration nicht großflächiger Einzelhandelsbetriebe vergleichbare negative raumordnerische Wirkungen wie von Einzelhandelsgroßprojekten zu erwarten sind, ist es daher sachgerecht, die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu den Anforderungen an großflächige Einzelhandelsbetriebe im Sinne des § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO entsprechend heranzuziehen. Großflächige Einzelhandelsbetriebe sind nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts dann anzunehmen, wenn der Einzelhandelsbetrieb eine Verkaufsfläche von 800 m² überschreitet (vgl. hierzu u.a. BVerwG, Urteil vom 24. November 2005 - 4 C 8/05 - und Beschluss vom 14. Mai 2007 - 4 BN 8.07 -, jeweils zitiert nach juris). Vergleichbare negative raumordnerische Wirkungen sind demnach dann zu erwarten, wenn eine Agglomeration von Einzelhandelsbetrieben eine Gesamtverkaufsfläche von über 800 m² ausweist (so auch OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 23. März 2012 – 2 A 11176/11 –, Rn. 33; VG Koblenz, Urteil vom 18. August 2011 - 1 K 265/11.KO -, juris).
1.2
Nach den vorstehenden Grundsätzen widerspricht der Bebauungsplan der Klägerin dem Konzentrationsgebot, denn die Festsetzungen des Bebauungsplanes lassen die Ansiedlung, Erweiterung und wesentliche Änderung von Einzelhandelsgroßprojekten zu. So sind im Geltungsbereich des Sondergebiets SO 1 durch Festsetzungen ein Selbstbedienungswarenhaus mit 4.000 m² Verkaufsfläche, drei Fachmärkte mit jeweils 1.500 m² Verkaufsfläche und ein Baumarkt mit 4.000 m² Verkaufsfläche und somit großflächige Einzelhandelsbetriebe im Sinne des § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO zugelassen. Im Sondergebiet SO 2 ist durch Festsetzung ein Möbelfachmarkt mit einer Verkaufsfläche von 14.800 m² zugelassen. Nach dem Konzentrationsgebot sind die Ansiedlung, Erweiterung und wesentliche Änderung von Einzelhandelsgroßprojekten jedoch nur in Zentralen Orten höherer Stufe zulässig. Die Klägerin hat nach den landesplanerischen Vorgaben keine zentralörtliche Funktion. In den Sondergebieten sind daher nur solche Ausweisungen für Einzelhandelsgroßprojekte zulässig, die sicherstellen, dass die durch Festsetzung zugelassenen Einzelhandelsgroßprojekte der Grundversorgung dienen, die Funktionsfähigkeit der umliegenden Zentralen Orte nicht beeinträchtigen und der Einzugsbereich nicht wesentlich über das Gemeindegebiet hinausgeht. Solche einschränkenden Festsetzungen enthält der Bebauungsplan der Klägerin jedoch nicht.
1.3
Der Bebauungsplan der Klägerin verstößt ferner gegen das Einzelhandelsagglomerationsverbot. Die bestehenden Festsetzungen ermöglichen die Bildung von Einzelhandelsagglomerationen, da diese keine Beschränkungen für Einzelhandelsnutzungen enthalten (z.B. Beschränkung auf die Grundversorgung oder hinsichtlich der zulässigen Verkaufsfläche). Somit können sich im Geltungsbereich des Bebauungsplanes Einzelhandelsagglomerationen bilden, von denen aufgrund der festgesetzten zulässigen Gesamtverkaufsfläche auch vergleichbare raumordnerische Wirkungen wie von Einzelhandelsgroßprojekten ausgehen können. Hierdurch ermöglicht die Klägerin ohne Korrekturmöglichkeiten auf einer nachgelagerten Verfahrensebene die Ansiedelung, Erweiterung und wesentliche Änderung von Einzelhandelsgroßprojekten im Sinne des LEP 2025 in Gestalt von Einzelhandelsagglomerationen.
2.
Das Zielanpassungsverlangen ist ermessensfehlerfrei ergangen, § 114 Satz 1 VwGO.
Das Einschreiten entspricht dem Zweck des in § 7 Abs. 1 ThürLPlG eingeräumten Ermessens und überschreitet dessen Grenzen nicht. Mit Blick auf die fachgesetzliche Intention des Raumordnungsrechtes handelt sich vorliegend um einen Fall des sogenannten intendierten Ermessens. Ein intendiertes Ermessen liegt vor, wenn bei einer Ermessensvorschrift die Richtung der Betätigung des Ermessens vom Gesetz vorgezeichnet ist. So liegt es hier. Eine Zusammenschau der einschlägigen Vorschriften ergibt, dass der Beklagte raumordnungswidrige Bauleitpläne im Regelfall nicht dulden muss. Dem für den Erlass eines Zielanpassungsverlangens eingeräumten Ermessen ist die Tendenz eigen, die im öffentlichen Interesse gebotene Verpflichtung der Gemeinden aus § 1 Abs. 4 Bau Bauordnungsgesetz (BauGB) zur Anpassung raumordnungswidriger Bauleitpläne an die Ziele der Raumordnung zu verwirklichen. Bereits aus § 4 ROG ergibt sich eine solche strikte Bindung der Planungsträger an die Ziele der Raumordnung. Diese stellen verbindliche Vorgaben dar, die nicht dem Abwägungsgebot unterstellt sind. Von den verbindlichen Zielvorgaben kann nur im Rahmen eines Zielabweichungsverfahrens auf Antrag im Einzelfall abgewichen werden (vgl. § 11 Abs. 1 ThürLPlG). Für die Annahme eines intendierten Ermessens spricht ferner die verwandte Wortwahl „Anpassungspflicht“ in der Normüberschrift zu § 7 ThürLPlG. Sie verdeutlicht, dass grundsätzlich nicht nur eine Pflicht der Gemeinden zur Anpassung ihrer Bauleitpläne besteht, sondern verpflichtet auch gleichsam den Beklagten, die Ziele der Raumordnung durch Erlass eines Zielanpassungsverlangens zu verwirklichen. Nach alledem ist die Richtung des Ermessens kraft einschlägigen Fachrechts so vorgeprägt, dass rechtsfehlerfrei nur eine Entscheidung, nämlich der Erlass eines Zielanpassungsverlangens ausgesprochen werden kann, es sei denn, es liegt ein vom Regelfall abweichender atypischer Sachverhalt vor. Damit reduzieren sich die Anforderungen an die Begründung des Zielanpassungsverlangens im Hinblick auf die zutreffende Ermessensausübung (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 14. Aufl. 2013, § 40 Rn. 65). Das behördliche Ermessen wird nur dann eröffnet, wenn es nach den konkreten Umständen in Ausnahmefällen geboten ist, von dem an sich gebotenen Einschreiten abzusehen (vgl. zur bauaufsichtlichen Nutzungsuntersagung ThürOVG, Beschluss vom 27. Juni 1996 - 1 EO 425/95 - in ThürVBl 1997, 16 = LKV 1997, 370 = ThürVGRspr 1997, 42). Ermessenserwägungen sind deshalb lediglich im Fall außergewöhnlicher Umstände angezeigt. Liegen keine solchen Umstände vor, die dem Beklagten (ausnahmsweise) eine andere Entscheidungsmöglichkeit eröffnet, ist das Zielanpassungsverlangen die vom Gesetz vorgezeichnete behördliche Entscheidung.
Hiervon ausgehend, ist die Ermessensausübung des Beklagten nicht zu beanstanden. Vorliegend war allein der Erlass eines Zielanpassungsverlangens ermessensfehlerfrei. Ein atypischer Fall, der eine andere Entscheidung gerechtfertigt hätte, ist weder ersichtlich noch kann ein solcher angenommen werden. Der vorliegende Fall weist keine außergewöhnlichen Umstände auf, deren Besonderheiten von solchem Gewicht sind, dass sie eine vom Regelfall abweichende Behandlung gebieten (vgl. zur Definition: OVG Lüneburg, Urteil vom 15. November 2016 – 8 LB 58/16 –, Rn. 66, juris).
Soweit die Klägerin einen vom Regelfall abweichenden Fall damit begründet, dass sich das Zielanpassungsverlangen auf festgesetzte und bebaute Sondergebiete erstreckt, verhilft dies der Klage nicht zum Erfolg. Das streitgegenständliche Zielanpassungsverlangen des Beklagten wurde zur Verwirklichung des Konzentrationsgebotes und des Einzelhandelsagglomerationsverbotes erlassen. Das Konzentrationsgebot bezieht sich auf Einzelhandelsgroßprojekte im Sinne von § 11 Abs. 3 BauNVO. Diese sind gemäß § 11 Abs. 3 Satz 1 BauNVO - außer in Kerngebieten - ausschließlich in Sondergebieten zulässig. Ein Zielanpassungsverlangen zur Verwirklichung des Konzentrationsgebots wird sich folglich im Regelfall auf festgesetzte (und bebaute) Sondergebiete erstrecken. Von einem atypischen Sachverhalt kann mithin nicht die Rede sein.
Auch das Interesse der Klägerin, für die angesiedelten bzw. ansiedlungswilligen Einzelhandelsbetriebe zukünftig als Einzelhandelsstandort attraktiv zu bleiben, begründet keinen atypischen Sachverhalt. Das Zielanpassungsverlangen führt nicht zu einer außergewöhnlichen Belastung oder einem Unvermögen der Klägerin zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben. Selbst wenn einzelne Einzelhandelsbetriebe wegen der Anpassung des Bebauungsplanes ihren Standort zukünftig verlagern und dies Mindereinnahmen bei der Gewerbesteuer zur Folge hätte, führt dies allein nicht zu einem nicht hinnehmbaren Nachteil für die Klägerin. Die Klägerin als nichtzentraler Ort hat als Konsequenz der schlussabgewogenen Ziele solche monetären Einschränkungen hinzunehmen. Dies ist dem Zentrale-Orte-System des Raumordnungsgesetzes und LEP 2025 gerade angelegt und somit der Regelfall.
Das Vorbringen der Klägerin, dass sie bei einer Anpassung ihres Bebauungsplanes möglichen Entschädigungsansprüchen Dritter ausgesetzt wäre, gebietet ebenfalls keine abweichende Behandlung. Ob mit der geforderten Anpassung des Bebauungsplanes für die Klägerin die Gefahr von Planungsschäden begründet wird, vermag für sich genommen keinen atypischen Sachverhalt zu begründen (vgl. Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht, Urteil vom 14. März 2017 – 2 A 219/14 –, juris). Soweit die Klägerin aufgrund der vorgenommenen Anpassungen des Bebauungsplanes Dritte nach den §§ 39 bis 44 BauGB entschädigen muss, ist ihr vom Land unter den Voraussetzungen des § 7 Abs. 3 ThürLPlG Ersatz zu leisten. Rechtliche Bedenken gegen das Zielanpassungsverlangen ergeben sich auch nicht daraus, dass die Entschädigungsregelung in § 7 Abs. 3 ThürLPlG mögliche Amtshaftungsansprüche nicht erfasst. Es ist weder ersichtlich noch wurde von der Klägerin substantiiert vorgetragen, aufgrund welchen Verhaltens und in welcher Höhe sie Amtshaftungsansprüchen Dritter ausgesetzt sein sollte.
Schließlich dringt die Klägerin auch nicht mit ihrem im Rahmen der mündlichen Verhandlung erhobenen Einwand durch, der Beklagte habe sein Ermessen fehlerhaft ausgeübt, da er gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung (Art. 3 Abs. 1 GG) verstoßen habe. Dabei kann offenbleiben, ob sich eine Gemeinde uneingeschränkt auf den durch Art. 3 Abs. 1 GG grundrechtlich verbürgten allgemeinen Gleichheitssatz oder „nur“ auf das objektive Willkürverbot berufen kann. Dass der Beklagte von seinem Recht ein Zielanpassungsverlangen auszusprechen, in einer gleichheitssatzwidrigen oder willkürlichen Weise Gebrauch gemacht hat, ist nicht ersichtlich. Selbst bei Zugrundelegung des für die Klägerin günstigeren Prüfungsmaßstabs kann eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung nicht festgestellt werden. Der Beklagte muss rechtswidrige Zustände, die bei einer Vielzahl von Gemeinden vorliegen, nicht stets „flächendeckend“ beanstanden, sondern darf sich auf die Regelung von Einzelfällen beschränken, sofern er hierfür sachliche Gründe anzuführen vermag (vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. Februar 1992 – 7 B 106.91; Beschluss vom 24. Juli 2014 – 4 B 34.14 –, jeweils zitiert nach juris). So hat es das Bundesverwaltungsgericht beispielsweise als rechtmäßig anerkannt, wenn die Behörde unter vielen einen geeigneten Fall als "Musterfall" auswählt, um erst nach einer gerichtlichen Bestätigung ihrer Rechtsauffassung gleichartige Fälle aufzugreifen (vgl. Beschlüsse vom 21. Dezember 1990 - BVerwG 4 B 184.90 - und vom 11. März 1991 - BVerwG 4 B 26.91 -). Ebenso ist es nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar, wenn die Behörde zunächst nur Fälle aufgreift, in denen eine Verschlechterung des bestehenden Zustands droht (vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. Februar 1992 – 7 B 106/91 –, juris). So liegt es hier. Nach der unwidersprochen gebliebenen Einlassung des Beklagten in der mündlichen Verhandlung stellt das Verfahren gegen die Klägerin ein „Pilotverfahren“ dar. Ein solches Vorgehen sei geboten gewesen, da es das erste Zielanpassungsverfahren gemäß § 7 Abs. 1 ThürLPlG in Thüringen sei. Mit Blick hierauf, habe sich der Beklagte für die Rechtslage in Thüringen an keiner einschlägigen Rechtsprechung beim Erlass seines Zielanpassungsverlangens orientieren können. Ein Einschreiten gegenüber der Klägerin sei auch in Hinblick auf das Verhältnis zwischen der Einwohnerzahl und der zugelassenen Gesamtverkaufsfläche erforderlich gewesen. Im Vergleich zu den anderen Gemeinden, verfüge die Klägerin über die raumordnungswidrig größte nach dem Bebauungsplan zugelassene Verkaufsfläche pro Einwohner. Im Übrigen habe der Beklagte auch gegenüber anderen Gemeinden im mittelzentralen Funktionsraum Altenburg ein entsprechendes Verwaltungsverfahren eingeleitet. Diese befänden sich noch in dem Anhörungsverfahren. Die diesem Verfahren zugrundeliegenden Sachverhalte seien auch nicht mit dem der Klägerin vergleichbar. Die betroffenen Gemeinden hätten - anders als die Klägerin - signalisiert, ihre Bebauungspläne an die Ziele der Raumordnung anpassen zu wollen. Ferner habe es in der Vergangenheit bereits Bauanträge im Geltungsbereich des Bebauungsplanes der Klägerin gegeben. Ohne ein Einschreiten des Beklagten wäre zu befürchten, dass sich der raumordnungswidrige Zustand durch Erlass von Baugenehmigungen auf Basis des geltenden Bebauungsplanes weiter verfestigen werde. Sachfremde Erwägungen des Beklagten für seine Entscheidung, ein Zielanpassungsverlangen gegenüber der Klägerin zu erlassen, sind hierin nicht zu erblicken. Das Zielanpassungsverlangen ist durch sachliche Gründe gerechtfertigt. Die angestellten Erwägungen des Beklagten sind plausibel und nachvollziehbar.
3.
Das Zielanpassungsverlangen des Beklagten missachtet auch nicht den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Es liegt kein unverhältnismäßiger Eingriff in die Planungshoheit der Klägerin vor.
Das Zielanpassungsverlangen des Beklagten zur Verwirklichung der Ziele der Raumordnung stellt mit Blick auf § 1 Abs. 4 BauGB einen legitimen Zweck dar und steht im Einklang mit den Grundsätzen der Raumordnung (vgl. § 2 Abs. 2 Nr. 3 ROG).
Es stellt auch ein geeignetes Mittel dar, um die umfassende materielle Konkordanz zwischen der übergeordneten Landesplanung und der gemeindlichen Bauleitplanung zu erreichen. Entgegen der Auffassung der Klägerin kann das Zielanpassungsverlangen mit planerischen Mitteln umgesetzt werden. Ein bestehender Bebauungsplan kann grundsätzlich geändert werden. Der bereits angesiedelte Einzelhandel genießt dabei in seinem bestehenden Umfang Bestandsschutz. Aus einem solchen Bestandsschutz ergibt sich jedoch kein Anspruch darauf, dass auch zukünftige Änderung oder Erweiterung eines Einzelhandelsbetriebes zulässig bleiben, um diesen beispielsweise an eine geänderte Marktlage anpassen zu können (vgl. hierzu u.a. BVerwG, Beschluss vom 15. Mai 2013 - 4 BN 1.13 -, juris). Eine Gemeinde kann bei Überwiegen anderer Belange in einen vorhandenen Bestand eingreifen und diesen auch überplanen. Vorliegend überwiegt das öffentliche Interesse an der Anpassung des raumordnungswidrigen Bebauungsplanes an die Ziele der Raumordnung. Das Interesse der angesiedelten Einzelhandelsbetriebe an der Beibehaltung der jetzigen Festsetzungen hat demgegenüber zurückzutreten.
Entgegen der Auffassung der Klägerin ist das Zielanpassungsverlangen auch nicht deswegen ungeeignet, weil ein Verstoß gegen das Abwägungsverbot gemäß § 2 Abs. 3 BauGB zu befürchten wäre. Dies ist nicht der Fall. Die Ziele der Raumordnung enthalten verbindliche Zielvorgaben für die Planungsträger, an die diese strikt gebunden sind. Der Bebauungsplan der Kläger widerspricht den Zielen der Raumordnung. Aus diesem Grund wird das grundsätzlich bestehende Planungsermessen der Klägerin im Sinne eines aktiven Anpassungszwanges eingeengt. Die Klägerin kann dabei die in den Zielen der Raumordnung enthaltenen Vorgaben zielkonform ausgestalten und die ihr verbleibenden Wahlmöglichkeiten voll ausschöpfen, die ihr dabei zu Gebote stehen. Die verbindlichen Zielvorgaben des LEP 2025 kann die Klägerin jedoch nicht im Wege der Abwägung überwinden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. August 1992 - 4 NB 20/91 -, juris). Im Übrigen hat die Klägerin bei der bauleitplanerischen Abwägung die Grundsätze und sonstigen Erfordernisse der Raumordnung stets berücksichtigen(vgl. BVerwG, Urteil vom 29. April 2010 – 4 C N 3/08 –, juris). Das dies nicht möglich sein soll, ist weder ersichtlich noch wird dies von der Klägerin substantiiert vorgetragen.
Die Anpassung des Bebauungsplanes an die Ziele der Raumordnung ist auch zur Verwirklichung von Zielen der Raumordnung erforderlich. Es ist kein milderes, gleich geeignetes Mittel zur Erreichung der vorgenannten Ziele ersichtlich. Einen Antrag auf Zielabweichung gemäß § 11 Abs. 1 ThürLPlG hat die Klägerin nicht gestellt. Die Klägerin weigert sich ausdrücklich ihrer Anpassungsverpflichtung aus § 1 Abs. 4 BauGB nachzukommen. Auch ist bis zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung die zuständige Rechtsaufsichtsbehörde nicht im Wege der Beanstandung und ggf. Ersatzvornahme gemäß §§ 120, 121 der Thüringer Kommunalordnung (ThürKO) gegen den raumordnungswidrigen Bebauungsplan der Klägerin vorgegangen. Folglich kann nur durch das Zielanpassungsverlangen eine umfassende materielle Vereinbarkeit zwischen der übergeordneten Landesplanung und der gemeindlichen Bauleitplanung erreicht werden. Würde der Beklagte nicht einschreiten, wären auf Grundlage des Bebauungsplanes Baugenehmigungen für Einzelhandelsgroßprojekte im Sinne des LEP 2025 zu erteilen. Dies hätte zur Konsequenz, dass sich der Gesetzesverstoß der Klägerin weiter verfestigt und die negativen raumordnerischen Wirkungen auf die benachbarten Zentralen Orte höherer Stufe faktisch über einen längeren Zeitraum nicht mehr beseitigt werden könnten. Setzt sich die raumordnungswidrige städtebauliche Entwicklung auch zukünftig fort, würden das Konzentrationsgebot und das Einzelhandelsagglomerationsverbot weiterhin vollständig ins Leere laufen und die vorbenannten Ziele keine unmittelbare bodenrechtliche Wirkung entfalten können (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. September 2003 - 4 C 14.01 -, juris).
Vor diesem Hintergrund bestehen auch keine Bedenken gegen die Angemessenheit des Zielanpassungsverlangens. Der beabsichtigte Zweck (Verwirklichung der Ziele der Raumordnung) steht nicht außer Verhältnis zu der Schwere des Eingriffs (Anpassung des Bebauungsplanes an die Ziele der Raumordnung). § 7 Abs. 1 ThürLPlG sieht bei einem Verstoß gegen Ziele der Raumordnung den Erlass eines Zielanpassungsverlangens vor. Die Anordnung des Beklagten ist identisch mit der Regelung in Ziffer 2.6.1 Z i. V. m. 2.6.5 Z LEP 2025 und geht darüber nicht hinaus.
4.
Der Beklagte hat sein Recht, ein Zielanpassungsverlangen gegenüber der Klägerin auszusprechen, auch nicht verwirkt.
Das aus dem auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatz von Treu und Glauben hergeleitete Rechtsinstitut der Verwirkung bezieht sich nicht nur auf Ansprüche und Rechte des Bürgers oder der öffentlichen Hand, sondern auch auf die den Trägern hoheitlicher Verwaltung zustehenden Befugnisse. Diese können nicht nur Leistungsansprüche gegenüber dem Bürger, sondern auch die Befugnis zum Erlass eines Verwaltungsaktes verwirken. Eine solche Befugnis kann aber nur verwirkt werden, wenn sie zur Disposition des Inhabers der Befugnis steht, mit anderen Worten, wenn die Behörde auf sie verzichten darf. Hinsichtlich unverzichtbarer Rechte und Befugnisse und in den Bereichen, in denen dem öffentlichen Interesse ein besonderes Gewicht zukommt, ist eine Verwirkung in der Regel nicht möglich. Dies gilt vor allem für im öffentlichen Interesse verliehene Befugnisse und Rechte, die der Wahrung und dem Schutz gewichtiger Gemeinschaftsgüter oder unverzichtbarer Rechte dienen.
Ob gemessen an diesen Grundsätzen eine Verwirkung bereits ausgeschlossen ist, kann dahinstehen, denn mit der Klage werden keine Umstände dargetan, die die Annahme rechtfertigen, der Beklagte habe sein Recht auf raumordnungsrechtliches Einschreiten verwirkt. Ob eine Befugnis verwirkt und ihre Ausübung deshalb unzulässig geworden ist, kann nur unter Berücksichtigung der besonderen Umstände des konkreten Falles beurteilt werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Mai 1984 - 3 C 86.82 -, BVerwGE 69, 227 [237]; Urteil vom 25. Januar 1974 - IV C 2.72 -, BVerwGE 44, 294 [298]). Eine Verwirkung setzt neben der Rechtsmissbräuchlichkeit des Verhaltens (Umstandsmoment) auch das Verstreichen eines längeren Zeitraumes (Zeitmoment) voraus. Für die Verwirkung eines Rechts genügt es demnach nicht, dass der Beklagte über einen längeren Zeitraum untätig geblieben ist. Er muss vielmehr zusätzlich durch sein Verhalten bei der Klägerin das berechtigte und somit schutzwürdige Vertrauen erweckt haben, dass er sein Recht endgültig nicht mehr geltend machen wird. Hierauf muss die Klägerin auch tatsächlich vertraut haben (Vertrauensgrundlage). Ein solcher Eindruck kann nicht nur durch Erklärungen, sondern auch durch ein bestimmtes sonstiges Verhalten erweckt werden. Ein solches setzt jedoch ein aktives Handeln des Beklagten voraus. Die Annahme einer Verwirkung scheitert hier bereits am Nichtvorliegen des Umstandsmomentes.
Dieses kann nicht - wie die Klägerin meint - in den erteilten Genehmigungen des Bebauungsplanes und seinen Änderungen sowie der landesplanerischen Beurteilung vom 30. Juli 1997 des Thüringer Landesverwaltungsamtes gesehen werden. Unabhängig von der Frage, ob sich die Beklagte als oberste Landesplanungsbehörde ein etwaiges Handeln des Thüringer Landesverwaltungsamtes überhaupt zurechnen lassen müsste, hat sich im Vergleich zum Zeitpunkt der Erteilung der Genehmigungen und der landesplanerischen Beurteilung die Sach- und Rechtslage wesentlich geändert. In dem Landesentwicklungsprogramm von 10. November 1993 (GVBl. S. 709), geändert durch Verordnung vom 17. Januar 1998 (GVBl. S. 25), ist das Konzentrationsgebot noch nicht als verbindliches Ziel der Raumordnung enthalten, sondern vielmehr als Grundsatz festgelegt und unterlag somit noch der Abwägung der öffentlichen Stellen, insbesondere der Klägerin und dem Thüringer Landesverwaltungsamt. Auch der Regionale Raumordnungsplan Ostthüringen vom 6. August 1999 (ThürStAnz Nr. 40/1999, S. 464) enthält noch keine verbindlichen Zielvorgaben im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG. Erstmals mit der Thüringer Verordnung über den Landesentwicklungsplan vom 6. Oktober 2004 (GVBl. S. 754) sind im Landesentwicklungsplan unter Ziffer 3.2.1 und 3.2.2 verbindliche Ziele der Raumordnung zur Ansiedlung von Einzelhandelsgroßprojekten definiert worden. Mit Inkrafttreten des LEP 2025 am 5. Juli 2014 wurde daneben auch das Einzelhandelsagglomerationsverbot als verbindliches Ziel definiert. Bereits vor diesem Hintergrund hat sich der Beklagte mit seinem streitgegenständlichen Zielanpassungsverlangen nicht in Widerspruch zu seinem Verhalten in der Vergangenheit setzen können.
Schließlich fehlt es auch an einem schutzwürdigen Vertrauen der Klägerin. Ein Vertrauen darauf, dass ein rechtswidriger Zustand aufgrund langjähriger Duldung aufrechterhalten wird, ist jedenfalls weder schutzwürdig noch wird ein solches Vertrauen geschützt (vgl. Hessischer VGH, Beschluss vom 1. Dezember 2014 - 3 B 1633/14; Urteil vom 7. April 1994 - 4 UE 156/90 -, juris). Der Annahme eines schutzwürdigen Vertrauens steht in diesem Zusammenhang auch entgegen, dass in der landesplanerischen Beurteilung darauf hingewiesen wird, dass diese nur zwei Jahre ab Erlass gültig ist (Bl. 55 der Gerichtsakte) und das Thüringer Landesverwaltungsamt sie ausdrücklich unter den Vorbehalt einer nachträglichen wesentlichen Änderung gestellt hat.
5.
Auch die Anordnungen unter Ziffer 1b) und 1c) des Bescheids des Beklagten, mit der die Klägerin verpflichtet wurde, einen Antrag auf Zurückstellung der Baugesuche zu stellen sowie eine Veränderungssperre zu erlassen, lassen keine Ermessensfehler erkennen. Sie sind auch erforderlich und somit verhältnismäßig.
Die Vorschrift des § 7 Abs. 1 ThürLPlG ermächtigt nicht nur zum Erlass eines Zielanpassungsverlangens, sondern berechtigt die oberste Landesplanungsbehörde als Träger der Regionalplanung auch dazu, die Gemeinden zum Einsatz der zur Sicherung der Planung erforderlichen Mittel nach §§ 14, 15 BauGB zu verpflichten (zum Bundesrecht vgl. BVerwG, Urteil vom 17. September 2003 - 4 C 14.01; zur vergleichbaren Regelung Senatsbeschluss des VGH Baden-Württemberg vom 18. Mai 2005 - 8 S 1754/05 - ZfBR 2006, 483; VG Stuttgart, Beschluss vom 27. Juli 2005 - 12 K 2082/05 -, juris Rn. 36).
Der Erlass einer Veränderungssperre sowie die Verpflichtung, Anträge nach § 15 BauGB zu stellen sind geeignete Mittel zur Sicherung der Bauleitplanung. Ihre Anordnung soll ein Leerlaufen des Zielanpassungsverlangens verhindern. Es handelt sich somit um das Zielanpassungsverlangen flankierende zulässige Maßnahmen (vgl. VG Stuttgart, Beschluss vom 27. Juli 2005 a.a.O.).
6.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Beigeladene trägt ihre außergerichtlichen Kosten selbst. Sie hat keinen Antrag gestellt und damit kein Prozessrisiko übernommen und auch das Verfahren im Übrigen nicht maßgebend gefördert. Es entspricht daher nicht der Billigkeit gemäß § 163 Abs. 3 VwGO, ihre etwaigen Kosten den anderen Beteiligten aufzuerlegen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
7.
Die Zulassung der Berufung folgt aus §§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO aus Gründen grundsätzlicher Bedeutung. Die Rechtsstreitigkeit wirft rechtliche und im Sinne der Rechtseinheit klärungsbedürftige Fragen auf.
Beschluss
Der Streitwert wird auf 5.000,00 EUR festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 39 bis 44 BauGB
§§ 14, 15 BauGB
§ 15 BauGB
§ 4 ROG
§ 7 ThürLPlG
§ 167 VwGO
§ 7 Abs. 1 ThürLPlG
§ 2 Abs. 1 BauGB
§ 14 Abs. 1 Nr. 1 BauGB
§ 1 Abs. 4 BauGB
§ 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 10 Abs. 4 ThürLPlG
§ 11 Abs. 3 Satz 1 BauNVO
§ 2 Abs. 2 Nr. 3 ROG
§ 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 11 Abs. 1 ThürLPlG
§ 11 Abs. 3 BauNVO
§ 7 Abs. 3 ThürLPlG
§ 2 Abs. 3 BauGB
§ 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 163 Abs. 3 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 3 Abs. 1 Nr. 2 des Raumordnungsgesetzes
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 69, 227
BVerwGE 44, 294
4 CN 9.01
4 C 14.01
4 C 20.02
4 B 75/05
8 S 2525/09
4 C 2000/12
4 C 8/05
4 BN 8.07
2 A 11176/11
1 K 265/11
1 EO 425/95
8 LB 58/16
2 A 219/14
7 B 106.91
4 B 34.14
4 B 184.90
4 B 26.91
7 B 106/91
4 BN 1.13
4 NB 20/91
4 C N 3/08
3 C 86.82
IV C 2.72
3 B 1633/14
4 UE 156/90
8 S 1754/05
12 K 2082/05