Verwaltungsgericht Sigmaringen (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2017-01-31, Aktenzeichen 2 K 364/17

Tenor:
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung wird abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 5.000,00 EUR festgesetzt.

Tatbestand:
1
Der Antragsteller begehrt im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes die Gewährung von Akteneinsicht in einem Baugenehmigungsverfahren.
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Der Antragsteller ist Eigentümer des mit einem Wohnhaus bebauten Grundstücks Flst.-Nr. ... der Gemarkung Ü. (G. Straße ...).
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Mit Formblatt vom 16.12.2016, eingegangen am 21.12.2016, beantragte die Eigentümerin der benachbarten Grundstücke Flst.-Nr. .../..., .../... und ... (G. Straße ... ... ...), eine Wohnungseigentümergemeinschaft, die Erteilung einer Baugenehmigung für den Neubau eines Wohngebäudes mit neun Wohneinheiten und Tiefgarage.
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Mit Schreiben vom 12.01.2017 wurde der Antragsteller als Angrenzer von dem Bauvorhaben benachrichtigt. Darin wurde er auf die Möglichkeit hingewiesen, die Bauvorlagen (Lageplan, Bauzeichnungen etc.) innerhalb von vier Wochen nach Zustellung bei der Antragsgegnerin einzusehen. Einwendungen seien innerhalb von vier Wochen ab Zustellung vorzubringen. Auf die Präklusionsfolge nach § 55 Abs. 2 LBO bei nicht fristgemäßer Erhebung von Einwendungen wurde hingewiesen.
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Mit Schreiben vom 18.01.2017 legitimierte sich der Bevollmächtigte des Antragstellers gegenüber der Antragsgegnerin und teilte mit, dass er beauftragt sei, anhand der Einsicht in die vollständige Bauakte zu prüfen, ob Einwendungen gegen das Vorhaben zu erheben sind. Mit Email vom selben Tag (GAS 19) teilte der Antragsteller mit, aus der Verfahrensakte sei vor Einsichtnahme ein wesentlicher Teil entfernt worden. Ihm sei mitgeteilt worden, dass diese Vorgehensweise auf einer Weisung der Amtsleitung beruhe. Man sei offenbar der Auffassung, dass Angrenzer und deren Bevollmächtigte keinen Anspruch auf vollständige Akteneinsicht hätten. Er habe sich ausdrücklich gegen diese Vorgehensweise verwahrt und bitte nunmehr erneut um Einsicht in die vollständige Verfahrensakte. Er verweise hierzu auf einen Aufsatz in der NVwZ, in dem die Rechte des Anwalts und die Pflichten der Behörden instruktiv dargelegt seien.
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Daraufhin teilte die Antragsgegnerin mit Email vom 23.01.2017 (GAS 21 f.) mit, dass der Akteneinsichtsanspruch der nach § 55 LBO benachrichtigten Angrenzer nur den Bauantrag und die Bauvorlagen umfasse. Es stehe dem Antragsteller frei, eine vollumfängliche Akteneinsicht auf der Grundlage des § 29 Abs. 1 LVwVfG zu beantragen, soweit er geltend machen könne, dass die Kenntnis der Verfahrensakte zur Verteidigung seiner rechtlichen Interessen erforderlich sei. Die Verfahrensakte bestehe gegenwärtig aus dem internen Bearbeitungsbogen, dem Bauantrag, den Bauvorlagen, der Eingangsbestätigung, der Grundbuchrecherche zu Angrenzern, den Angrenzerbenachrichtigungen mit Zustellungsnachweisen und einer Überprüfung der Baulasten. Die Erforderlichkeit einer vollständigen Akteneinsicht sei nicht zu erkennen, zumal § 55 LBO gegenüber § 29 LVwVfG die speziellere Vorschrift für die Einsicht von Unterlagen im Baugenehmigungsverfahren sei. Der Antragsteller möge deshalb substantiiert darlegen, wozu die vollständige Einsicht vorliegend erforderlich sei bzw. weshalb ein rechtliches Interesse hieran bestehe. Sofern ein solches bestehe, werde selbstverständlich eine Akteneinsicht auf der Grundlage des § 29 LVwVfG gewährt.
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Am 25.01.2017 hat der Antragsteller beim Verwaltungsgericht um einstweiligen Rechtsschutz nachgesucht. Er trägt im Wesentlichen vor, er habe in den Diensträumen der Antragsgegnerin Akteneinsicht genommen. Zuvor sei jedoch ein ganzes Unterlagenkonvolut aus der Verfahrensakte ausgeheftet worden. Er habe sich hiergegen verwahrt und auf sein uneingeschränktes Akteneinsichtsrecht verwiesen. Daraufhin habe ihm die anwesende Mitarbeiterin mitgeteilt, dass es eine Dienstanweisung der Amtsleiterin gebe, nach der nur in den Bauantrag und die Bauvorlagen Einsicht genommen werden könne. Er habe daraufhin einen formalen Akteneinsichtsantrag gestellt. Im Hinblick auf die vierwöchige Präklusionsfrist sei es ihm nicht zumutbar, einen rechtsmittelfähigen Bescheid – die Versagung der Akteneinsicht betreffend – abzuwarten. Zudem bestehe das Risiko, dass ein mit der Anfechtung der Baugenehmigung befasstes Gericht zu der Auffassung gelange, dass trotz verweigerter Akteneinsicht Präklusion eingetreten sei. Der gestellte Eilantrag sei das einzige Instrument, innerhalb der laufenden Präklusionsfrist vollständige Akteneinsicht zu erhalten. Es sei unzulässig, ihm Teile der Akte vorzuenthalten. Das Recht eines Verfahrensbeteiligten auf Akteneinsicht werde auch durch § 55 LBO nicht eingeschränkt. Auch sei es unzulässig, die Gewährung vollständiger Akteneinsicht von der „substantiierten Darlegung“ eines rechtlichen Interesses abhängig zu machen.
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Der Antragsteller beantragt (sachdienlich gefasst),
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die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, ihm Akteneinsicht in die vollständige und unbereinigte Verfahrensakte des Baugenehmigungsverfahrens BTB-Nr. .../... (... G. Straße ...; ... 21.12.2016) zu den üblichen Bürozeiten der Antragsgegnerin zu ermöglichen.
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Die Antragsgegnerin beantragt,
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den Antrag abzulehnen.
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Sie ist der Auffassung, dem Antragsteller stehe kein uneingeschränktes Akteneinsichtsrecht zu. Ein solches ergebe sich weder aus der Stellung als Angrenzer nach § 55 LBO, noch sei er durch die Benachrichtigung „Beteiligter“ im Baugenehmigungsverfahren geworden. Die Tatsache, dass die Benachrichtigung nach § 55 LBO Aufgabe der Gemeinde sei, stelle ein eindeutiges Indiz dafür dar, dass sich das durch sie vermittelte Akteneinsichtsrecht auf das Planheft beschränke und die Verfahrensakte nicht erfasse. Dem Antragsteller stünden auch nicht allein deshalb weitergehende Akteneinsichtsrechte zu, weil er anwaltlich vertreten sei. Man habe den Antragsteller darauf hingewiesen, dass er auf der Grundlage des § 29 Abs. 1 LVwVfG eine vollumfängliche Akteneinsicht beantragen könne. Hierfür müsse er jedoch substantiiert darlegen, dass ein rechtliches Interesse an der Kenntnis der gesamten Verfahrensakte bestehe. Zu diesem Zweck sei ihm der Akteninhalt vollständig dargelegt worden. Entsprechende Gründe seien jedoch vom Antragsteller nicht mitgeteilt worden. Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung sei zudem mangels Eilbedürftigkeit unzulässig. Mit der Belehrung zur Präklusion und den Bauvorlagen – die der Antragsteller eingesehen habe – seien alle Anforderungen an die „Anstoßfunktion“ der Angrenzerbenachrichtigung erfüllt.
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Das Gericht hat das Planheft zum Baugenehmigungsverfahren sowie den Schriftverkehr zum Akteneinsichtsgesuch des Antragstellers beigezogen. Wegen weiterer Einzelheiten wird hierauf sowie auf den Inhalt der gewechselten Schriftsätze und deren Anlagen Bezug genommen.II.
Das Gericht hat das Planheft zum Baugenehmigungsverfahren sowie den Schriftverkehr zum Akteneinsichtsgesuch des Antragstellers beigezogen. Wegen weiterer Einzelheiten wird hierauf sowie auf den Inhalt der gewechselten Schriftsätze und deren Anlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
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Der Antrag nach § 123 Abs. 1 VwGO bleibt ohne Erfolg.
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Gemäß § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann das Verwaltungsgericht eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Nach Satz 2 kann zudem zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis eine einstweilige Anordnung erlassen werden, wenn diese Regelung notwendig erscheint, um wesentliche Nachteile von dem Antragsteller abzuwenden, oder wenn dies aus anderen Gründen im Interesse des Antragstellers erforderlich erscheint. Dabei sind der Anordnungsgrund, der die gerichtliche Eilentscheidung notwendig macht, und der Anordnungsanspruch, dessen vorläufiger Sicherung die begehrte Anordnung dienen soll, gemäß § 123 Abs. 3 VwGO, §§ 920 Abs. 2, 294 Abs. 1 ZPO glaubhaft zu machen. Maßgebend sind dabei die tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung.
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Der Antragsteller hat keinen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht.
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Es ist nichts dafür ersichtlich, dass die Angelegenheit dringlich wäre. Soweit der Antragsteller beabsichtigt, gegen eine künftige Baugenehmigung Widerspruch und Anfechtungsklage zu erheben sowie gegebenenfalls Eilrechtsschutz zu beantragen, besteht keine Eilbedürftigkeit. Es erscheint ohne Weiteres ausreichend, wenn der Antragsteller im Rahmen eines Widerspruchs- oder Klageverfahrens – in dem ihm uneingeschränkte Akteneinsichtsansprüche gemäß §§ 79, 29 Abs. 1 LVwVfG bzw. § 100 Abs. 1 VwGO zustehen – Einsicht in die Baugenehmigungsakten erhält. Soweit der Antragsteller auf die drohende Präklusionswirkung nach § 55 Abs. 2 Satz 2 LBO verweist, ist nicht erkennbar, dass er nur durch Einsichtnahme in die gesamten Bauakten in die Lage versetzt würde, hinreichend fundierte Einwendungen zu erheben. Einwendungen nach § 55 Abs. 2 LBO sind bereits dann genügend substantiiert und konkretisiert, wenn der Einwendende das nach seiner Auffassung gefährdete Rechtsgut bezeichnet und zumindest grob die befürchteten Beeinträchtigungen darlegt, seine Betroffenheit also zumindest „thematisiert“ (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 25.03.2014 - 3 S 183/14 - und vom 20.10.2004 - 8 S 2273/04 -; jeweils juris; Sauter, LBO, Bd. 1, Stand 07/2015, § 55 Rn. 36). Dass dies nach Einsichtnahme in den Bauantrag und die Bauvorlagen nicht möglich und der Antragsteller deshalb mit seinen Einwendungen im weiteren Verfahrensablauf nach § 55 Abs. 2 Satz 2 LBO ausgeschlossen wäre, erscheint fernliegend.
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Im Übrigen stellt das Begehren des Antragstellers, im Wege der einstweiligen Anordnung Akteneinsicht zu erlangen, eine Vorwegnahme der Hauptsache dar. Grundsätzlich erlaubt § 123 Abs. 1 VwGO dem Gericht aber nur vorläufige Maßnahmen. Von diesem Grundsatz ist im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 GG dann eine Ausnahme zu machen, wenn die beantragte Regelung zur Gewährung eines effektiven Rechtsschutzes schlechterdings notwendig ist, d.h. wenn die sonst zu erwartenden Nachteile für den Antragsteller unzumutbar und im Hauptsacheverfahren nicht mehr zu beseitigen wären und ein hoher Grad an Wahrscheinlichkeit für einen Erfolg in der Hauptsache spricht (vgl. zu diesen Anforderungen Finkelnburg/Dombert/Külpmann, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 5. Aufl. 2008, S. 78 ff.; speziell für einen Fall verweigerter Akteneinsicht VG München, Beschluss vom 12.05.2006 - M 1 E 06.1506 -, juris). Diese Voraussetzungen sind vorliegend nicht erfüllt. Es ist nach dem Vorstehenden nicht ersichtlich, weshalb die im künftigen Widerspruchs- und Klageverfahren zu gewährende Akteneinsicht zur Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes nicht ausreichen sollte.
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Der Eilantrag ist deswegen abzulehnen.
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Danach kann dahinstehen, ob dem Antragsteller ein Anordnungsanspruch zur Seite steht. Insofern bestehen aber Zweifel.
21
Ein Anspruch des Antragstellers auf Einsicht der vollständigen Bauakte folgt nicht bereits aus § 55 LBO. Nach § 55 Abs. 1 Satz 1 LBO benachrichtigt die Gemeinde die Eigentümer angrenzender Grundstücke (Angrenzer) innerhalb von fünf Arbeitstagen ab dem Eingang der vollständigen Bauvorlagen von dem Bauvorhaben. Das „Bauvorhaben“ wird nach Inhalt und Umfang bestimmt durch den Bauantrag und die mit ihm einzureichenden Bauvorlagen. Die von der Gemeinde benachrichtigten Angrenzer erhalten dabei die Gelegenheit, den Bauantrag und die Bauvorlagen innerhalb der gesetzten Frist einzusehen, weil sie ohne diese Einsichtnahme von der ihnen gewährten Möglichkeit zu effektiven Einwendungen keinen zureichenden Gebrauch machen könnten (vgl. Sauter, a.a.O., § 55 Rn. 16; Schlotterbeck, in: ders./Hager/Busch/Gammerl, LBO, 7. Aufl. 2016, § 55 Rn. 11).
22
In Betracht käme ein Akteneinsichtsrecht nach § 29 Abs. 1 LVwVfG, das allerdings voraussetzte, dass der Antragsteller „Beteiligter“ des Baugenehmigungsverfahrens wäre. Der Begriff des Beteiligten ist in § 13 Abs. 1 Nr. 1 bis 4 LVwVfG definiert. Danach sind Beteiligte erstens Antragsteller und Antragsgegner, zweitens diejenigen, an die die Behörde den Verwaltungsakt richten will oder gerichtet hat, drittens diejenigen, mit denen die Behörde einen öffentlich-rechtlichen Vertrag schließen will oder geschlossen hat, sowie viertens diejenigen die nach § 13 Abs. 2 von der Behörde zu dem Verfahren hinzugezogen worden sind. § 13 Abs. 3 LVwVfG stellt klar, dass Anzuhörende nicht Beteiligte sind, soweit die Voraussetzungen des Absatzes 1 nicht vorliegen. Der Antragsteller ist als Angrenzer nicht derjenige, an den die Behörde den Verwaltungsakt richten will (§ 13 Abs. 1 Nr. 2 LVwVfG). Hierunter fallen nur die Adressaten der Baugenehmigung selbst, nicht aber Dritte (Nachbarn), die nur im Wege der Drittwirkung in ihren Rechten betroffen werden können (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 12. Aufl. 2011, § 13 Rn. 21). Ob die Benachrichtigung nach § 55 Abs. 1 LBO eine Hinzuziehung nach § 13 Abs. 1 Nr. 4, Abs. 2 Satz 1 LVwVfG darstellt, ist klärungsbedürftig. Die amtliche Überschrift des § 55 LBO („Nachbarbeteiligung“) legt eine Beteiligung im verwaltungsverfahrensrechtlichen Sinn nahe; auch spricht die einschneidende Rechtsfolge des § 55 Abs. 2 Satz 2 LBO (materielle Präklusion bei nicht rechtzeitiger Erhebung von Einwendungen) eher für eine Beteiligung des benachrichtigten Angrenzers. Andererseits deutet die Gesetzesbegründung, in der von „anzuhörenden“ Nachbarn die Rede ist (LT-Drucks. 14/5013, S. 55), und auch der Gesetzeswortlaut selbst, der von einer „Benachrichtigung“ der Nachbarn spricht, eher darauf hin, dass es sich dabei um einen Fall der Anhörung im Sinne des § 13 Abs. 3 LVwVfG handeln könnte (vgl. Schlotterbeck, a.a.O., § 55 Rn. 4, 11, 58).
23
Wollte man den Antragsteller als Beteiligten im Sinne des § 13 Abs. 1 Nr. 1-3 LVwVfG qualifizieren, oder wäre er von der Behörde nach § 13 Abs. 2 LVwVfG als Beteiligter hinzugezogen worden, stünde ihm zwar materiell ein uneingeschränkter Akteneinsichtsanspruch zu, sein Eilantrag wäre indes wegen § 44a Satz 1 VwGO unzulässig. Nach dieser Vorschrift können Rechtsbehelfe gegen behördliche Verfahrenshandlungen nur gleichzeitig mit den gegen die Sachentscheidung zulässigen Rechtsbehelfen geltend gemacht werden. Die Gewährung bzw. Ablehnung von Akteneinsicht in Verwaltungsvorgänge eines schon begonnenen und noch nicht abgeschlossenen Verwaltungsverfahrens ist eine behördliche Verfahrenshandlung im Sinne des § 44a VwGO (vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 07.11.2016 - 22 L 3258/16 -, juris, m. w. N.; Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl. 2016, § 44a Rn. 5). Selbstständig angreifbar ist eine Verkürzung des Akteneinsichtsrechts ausnahmsweise dann, wenn dies aus Gründen effektiven Rechtsschutzes unabweisbar geboten ist, etwa bei der unzulässigen Weitergabe persönlicher Daten oder in Prüfungssituationen (vgl. Engel, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, GK-VwVfG (2014), § 29 VwVfG Rn. 127 m. w. N.). Eine derartige Konstellation dürfte hier nicht vorliegen.
24
Ob dem Antragsteller, wenn er Nichtbeteiligter wäre, im Einzelfall Akteneinsicht gewährt würde, stünde grundsätzlich im Ermessen der zuständigen Behörde (Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 29 Rn. 21). Voraussetzung hierfür ist in jedem Fall, dass der Betreffende ein berechtigtes Interesse geltend machen kann. Ein solches ist dadurch gekennzeichnet, dass der um Akteneinsicht Nachsuchende insbesondere mit dem Ziel der Durchsetzung von Rechten ein eigenes, gewichtiges und auf andere Weise als durch Akteneinsicht nicht zu befriedigendes Informationsbedürfnis hat (BVerwG, Urteil vom 23.08.1968 - IV C 235.65 -, BVerwGE 30, 154; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 22.07.1988 - 20 A 1063/87 -, NJW 1989, 544). Ein Anspruch auf Akteneinsicht könnte dem Antragsteller in diesem Fall jedoch nur zustehen, wenn die Voraussetzungen einer Ermessensreduzierung auf null vorlägen. Ob das der Fall wäre, bedarf hier keiner vertiefenden Auseinandersetzung.
25
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht mangels anderer Anhaltspunkte für die Bedeutung der Sache auf § 52 Abs. 2 GKG. Der danach festzusetzende Auffangwert von 5.000,00 EUR war nicht gemäß Nr. 1.5 des Streitwertkataloges 2013 zu halbieren, da die begehrte Akteneinsicht – wie bereits ausgeführt – eine Vorwegnahme der Hauptsache darstellt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 920 Abs. 2, 294 Abs. 1 ZPO
§§ 79, 29 Abs. 1 LVwVfG bzw. § 100 Abs. 1 VwGO
§ 55 LBO
§ 29 LVwVfG
§ 44a VwGO
§ 29 VwVfG
§ 55 Abs. 2 LBO
§ 29 Abs. 1 LVwVfG
§ 123 Abs. 1 VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 55 Abs. 2 Satz 2 LBO
§ 55 Abs. 1 Satz 1 LBO
§ 13 Abs. 1 Nr. 1 bis 4 LVwVfG
§ 13 Abs. 3 LVwVfG
§ 13 Abs. 1 Nr. 2 LVwVfG
§ 55 Abs. 1 LBO
§ 13 Abs. 1 Nr. 4, Abs. 2 Satz 1 LVwVfG
§ 13 Abs. 2 LVwVfG
§ 44a Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 30, 154
NJW 1989, 544
3 S 183/14
8 S 2273/04
1 E 06.15
22 L 3258/16
IV C 235.65
20 A 1063/87