Verwaltungsgericht Aachen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-02-27, Aktenzeichen 4 K 1780/11
ECLI: ECLI:DE:VGAC:2012:0227.4K1780.11.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Rechtmäßigkeit der von dem Beklagten beschlossenen Änderung der Richtlinien über die Gewährung von Kreiszuschüssen zu den Kosten der Geschäftsführung der Kreistagsfraktionen des Kreises F. .
In der Fassung des 4. Änderungsbeschlusses vom 12. September 2007 sahen die Richtlinien in § 4 Abs. 3 u.a. vor, dass als Sachleistungen der Kreis den Fraktionen vom Grundbedarf Gehälter für die Beschäftigung von Personal in Abhängigkeit von der Fraktionsstärke gewährt. Die Staffelung der Zuwendungen begann bei einer Fraktionsstärke von zwei bis neun Mitglieder; hier war eine Zuwendung in Höhe bis zu einer halben Stelle Entgeltgruppe 9, mindestens Stufe 3 TVöD vorgesehen.
Am 12. April 2011 beschloss der Beklagte eine Änderung der Richtlinien. In der Fassung des 5. Änderungsbeschlusses vom 12. April 2011, in Kraft gesetzt mit Wirkung vom 1. Juli 2011, sieht § 4 Abs. 3 nunmehr vor, dass bei einer Fraktionsstärke von zwei bis vier Mitgliedern noch Gehälter bis zu einer viertel Stelle Entgeltgruppe 9, mindestens Stufe 3 TVöD übernommen werden, und bei einer Fraktionsstärke von fünf bis neun Mitgliedern bis zu einer halben Stelle Entgeltgruppe 9, mindestens Stufe 3 TVöD getragen werden. Die weitere Staffelung der Fraktionsstärken - 10 bis 17 Mitglieder (eine volle Stelle), 18 bis 24 Mitglieder (eine volle Stelle und eine halbe Stelle) und größer als 24 Mitglieder (eine volle Stelle und eine dreiviertel Stelle) - wurde nicht geändert. Zudem wurde die gewährte Sachkostenpauschale von zusammengefasst ca. 830,- Euro auf 770,40 Euro je Fraktionsmitglied gesenkt.
Die Änderung der Personalkostenzuwendungen betrifft allein die aus vier Mitgliedern bestehende Fraktion der V. sowie die aus zwei Mitgliedern bestehende Klägerin. Die Klägerin forderte daher mit Schreiben vom 2. Mai 2011 den Landrat des Kreises F. auf, den Kreistagsbeschluss vom 12. April 2011 zu beanstanden. Der Neufestsetzung der Fraktionsmittel sei keine Bedarfsermittlung vorausgegangen. Es habe allein einen Pro-Kopf-Vergleich basierend auf Teilen der Fraktionszuwendungen gegeben. Die Einstufung der Fraktionsgrößen sei willkürlich. Die alte Regelung habe grundsätzlich einen Mindestbedarf von einer halben Stelle pro Fraktion vorgesehen, dies sei sachgerecht.
Der Landrat des Kreises F. teilte der Klägerin unter dem 10. Mai 2011 mit, dass er den Beschluss nicht beanstanden werde. Der Beschluss diene der Einsparung von Haushaltsmitteln. Die Höhe der Zuwendungen an die Fraktionen stehe im Ermessen des Kreistages. Ermessensfehler lägen nicht vor. Insbesondere sei eine Differenzierung nach der Anzahl der Fraktionsmitglieder sachgerecht. Betrachte man die Zahl der Fraktionsmitglieder, die nötig seien, um eine Vollzeitkraft beschäftigen zu können, sei erkennbar, dass die kleinen Fraktionen im Vergleich zu den großen Fraktionen durch die Änderung der Richtlinien nicht schlechter gestellt würden, nur Vorteile seien abgebaut worden.
Gegenüber der von der Klägerin angegangenen Bezirksregierung Köln erläuterte der Landrat des Kreises F. mit Schreiben vom 28. Juli 2011, dass die Reduzierung der Fraktionszuwendungen bei der Bemessung der Haushaltsansätze für das Haushaltsjahr 2011 in den Haushalt eingeflossen sei. Die Änderung der Richtlinien verfolge das Ziel, bisherige Vorteile kleinerer Fraktionen gegenüber den größeren zumindest teilweise abzubauen. Wenn man von einem personellen Mindestbedarf von 0,25 Stellen bei der kleinsten Fraktionsgröße (zwei bis vier Mitglieder) ausgehe, folge daraus eine personelle Unterstützung von rund 42 Arbeitsstunden im Monat. Darin liege kein Ermessensfehler. Vor der Änderung der Richtlinien habe der Stellenanteil je Fraktionsmitglied bei der Klägerin bei 0,25 gelegen, bei den anderen Fraktionen dagegen bei 0,063 bis 0,125. Mit der Änderung betrage der Wert für die Klägerin 0,125 und läge damit höher als bei allen anderen Fraktionen, für die die Werte von 0,063 bis 0,100 gelten würden.
Die Bezirksregierung Köln wies die Klägerin unter dem 16. August 2011 darauf hin, dass zwar dem Personalkostenzuschuss für die größte Kreistagsfraktion im Vergleich zu den beiden kleinsten Fraktionen nunmehr der 6-fache Stellenumfang zu Grunde liege, gleichzeitig sei aber der Stellenanteil je Fraktionsmitglied gerade für die aus zwei Mitgliedern bestehende Klägerin immer noch deutlich höher als der der anderen Fraktionen. Daher lasse die gebotene Gesamtbetrachtung keinen Rechtsverstoß erkennen.
Die Klägerin hat am 6. Oktober 2011 Klage erhoben und ausgeführt, die Zuwendungen für Personal hätten in der Vergangenheit 20.729,- Euro im Jahr betragen. Nach der Änderung der Richtlinien würde sie noch 10.365,- Euro erhalten und könne nur noch eine Bürokraft im Umfang einer viertel Stelle beschäftigen. Damit werde ihrem Anspruch auf einen fraktionsgrößenunabhängigen Grundbedarf nur unzureichend Rechnung getragen. Berücksichtigt werde nicht, dass sie auf sachkundige Bürger für die Ausschussbesetzungen zurückgreifen müsse; der Kommunikationsaufwand sei daher mit dem Aufwand der größeren Fraktionen vergleichbar. Zudem wirke sich die Änderung einseitig zu ihren Lasten als kleine Fraktion aus. Dies sei nach einem Urteil des Verwaltungsgerichts Arnsberg rechtswidrig. Während der Wahlperiode untersage es die Chancengleichheit, einseitige Änderungen an den Zuwendungen vorzunehmen, selbst wenn die abstrakte Neufassung der Richtlinien keinen gerichtlichen Bedenken unterliegen würde. Der Beklagte könne sich nicht einfach auf haushalterische Belange berufen, um den Minderheitenschutz zu unterlaufen. Vielmehr sei er mit dem Beginn einer Wahlperiode an das Zuwendungsverhältnis zwischen den Fraktionen gebunden.
Die Klägerin beantragt,
festzustellen, dass der Beschluss des Beklagten vom 12. April 2011 wegen Verstoßes gegen § 40 Abs. 3 Satz 1 KreisO NRW rechtswidrig ist, soweit in § 4 Abs. 3 der Richtlinien eine neue Fraktionsgröße von 2 bis 4 mitsamt der Zuteilung einer viertel Stelle eingeführt worden ist.
Der Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen.
Er verweist auf die Ausführungen über die Nichtbeanstandung des Kreistagsbeschlusses.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des vorgelegten Verwaltungsvorganges Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.
Die Klage ist als kommunalverfassungsrechtliche Feststellungsklage statthaft. Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann mit der Feststellungsklage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden. Hierzu zählen auch Rechtsbeziehungen zwischen kommunalen Organen. Es entspricht insoweit gefestigter Rechtsprechung, dass die Beschlüsse kommunaler Organe, die die Rechte anderer Organe oder Organteile konkretisieren oder nachteilig betreffen, Gegenstand einer kommunalverfassungsrechtlichen Feststellungsklage sein können. Dies gilt auch für Beschlüsse, die das Recht der Fraktionen auf Zuwendungen verbindlich konkretisieren.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 8. Oktober 2002 - 15 A 3691/01 und 15 A 4734/01 -, jeweils bei juris; VG Düsseldorf, Urteil vom 9. September 2011 - 1 K 6855/10 -, www.nrwe.de, m.w.N.; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 16. Februar 2007 - 15 K 1356/06 -, juris.
Hiervon ausgehend ist der Beschluss des Beklagten vom 12. April 2011 zulässiger Gegenstand einer kommunalverfassungsrechtlichen Feststellungsklage, weil er den Umfang der der Klägerin und den weiteren Kreistagsfraktionen zu gewährenden Zuwendungen zur Geschäftsführung im Rahmen der Konkretisierung des § 40 Abs. 3 Satz 1 KreisO NRW festlegt.
Die Klagebefugnis der Klägerin folgt aus § 40 Abs. 3 Satz 1 KreisO NRW. Hiernach gewährt der Kreis den Fraktionen und Gruppen aus Haushaltsmitteln Zuwendungen zu den sächlichen und personellen Aufwendungen für die Geschäftsführung. Die Vorschrift begründet einen Anspruch der Fraktionen auf Zuwendungen, daher kann eine Fraktion u.a. geltend machen, die ihr gewährten Zuwendungen seien zu gering.
Zutreffender Klagegegner ist der Kreistag, weil er dasjenige Organ des Kreises ist, welches durch den Beschluss über die Änderung der Richtlinien die Verteilung der Fraktionszuwendungen geregelt hat. Insoweit war von Amts wegen das Rubrum zu ändern.
Die Klage ist jedoch nicht begründet. Der Beschluss des Beklagten ist, soweit die Klägerin ihn wegen der Einführung einer weiteren Fraktionsgröße bei der Staffelung der Sachleistungen für die Beschäftigung von Personal in § 4 Abs. 3 der Richtlinien zur gerichtlichen Überprüfung gestellt hat, rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Organrechten aus § 40 Abs. 3 Satz 1 KreisO NRW.
§ 40 Abs. 3 Satz 1 KreisO NRW begründet wie die im Wesentlichen wortgleiche Vorschrift des § 56 Abs. 3 Satz 1 GO NRW für jede einzelne Fraktion einen Anspruch auf Zuwendungen aus Haushaltsmitteln, während die Bestimmung der Höhe der Zuwendungen im pflichtgemäßen Ermessen des Kreistages liegt.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 8. Oktober 2002 - 15 A 3691/01 und 15 A 4734/01 -, a.a.O. § 40 Abs. 3 Satz 1 KreisO NRW ist insbesondere kein Anspruch auf Vollkostenerstattung zu entnehmen. Entschließt sich der Kreis dementsprechend, nur einen Teil der Aufwendungen zu erstatten, so steht diese Entscheidung mit § 40 Abs. 3 Satz 1 KreisO NRW im Einklang, sofern dabei das verfassungsrechtliche Willkürverbot und der allgemeine Gleichheitssatz in Ausprägung des Grundsatzes der Chancengleichheit beachtet werden.
Vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 9. September 2011 - 1 K 6855/10 -, a.a.O., bestätigt durch OVG NRW, Beschluss vom 8. Februar 2012 - 15 A 2256/11 -, juris.
Der Grundsatz der Chancengleichheit verbietet es nicht, die Höhe der Zuwendungen an Fraktionen in Abhängigkeit von der Zahl ihrer Mitglieder zu staffeln. Diese Differenzierung ist sachgerecht, weil sie sich an der typischerweise vorzufindenden Bedarfslage der Fraktionen und an deren kommunalverfassungsrechtlichen Funktion - hier Bündelung und Koordinierung der Kreistagsarbeit - orientiert. Sowohl der Sach- als auch der Personalaufwand hängen zu einem erheblichen Teil von der Zahl der Mitglieder ab, deren Meinungsbild zu bündeln und zu koordinieren ist.
Bei der Ausgestaltung des Zuwendungssystems steht der Gemeinde ein weiter Ermessenspielraum zu. Sie kann insbesondere eine generalisierende und typisierende Betrachtung der Fraktionsarbeit vornehmen. Insoweit hat das Gericht bei der Überprüfung des Finanzierungssystems eine entsprechende Zurückhaltung zu üben. Es hat nur zu prüfen, ob die Ermessensgrenzen, insbesondere der Grundsatz der Chancengleichheit, eingehalten sind.
Dies ist hier der Fall. Die allein in Streit stehende Einführung einer weiteren Fraktionsklasse von zwei bis vier Mitgliedern bei der Staffelung der Zuwendungen für Personalkosten in § 4 Abs. 3 der Richtlinien steht mit den dargelegten Anforderungen im Einklang.
Alle Kreistagsfraktionen erhalten Zuwendungen in Form von Sachleistungen und Barzuwendungen, wobei der Grundbedarf der Art nach für alle Fraktionen gleich ist (§ 4 Abs. 2 der Richtlinien). Nach den insoweit nicht eindeutig formulierten Regelungen werden, wie die Beteiligten in der mündlichen Verhandlung übereinstimmend bestätigt haben, Sachleistungen nach § 4 Abs. 3 allen Fraktionen in der dort beschriebenen Form gewährt. Zusätzlich erhalten die Fraktionen Barzuwendungen, die sich auf 770,40 Euro pro Fraktionsmitglied belaufen (§ 5 Abs. 3). Für ein besseres Verständnis der Regelungen wäre es zwar angezeigt, die Erläuterung des Begriffs "Barzuwendungen" in § 5 und nicht in § 4 Abs. 4 der Richtlinien vorzunehmen. Ungeachtet dessen ist durch § 4 Abs. 3 der Richtlinien der Grundbedarf der Fraktionen gesichert, um die Kernaufgaben jeder Fraktion unabhängig von ihrer Mitgliederzahl zu erfüllen, ohne dass es geboten erscheint, einen Sockelbetrag als Barbetrag jeder Fraktion unabhängig von ihrer Größe zur Verfügung zu stellen.
Vgl. zur grundsätzlich gebotenen Kombination aus Sockelbetrag und Pro-Kopf-Betrag VG Gelsenkirchen, Urteil vom 16. Februar 2007 - 15 K 1356/06 -, a.a.O.
Die hier allein streitige Bemessung der Höhe der Zuwendungen für Personalkosten (§ 4 Abs. 3 letzter Spiegelstrich der Richtlinien) in Abhängigkeit von der Mitgliederzahl der Fraktionen ist mit dem Grundsatz der Chancengleichheit vereinbar. Es ist - dies scheint auch die Klägerin zuzugestehen - nicht sachwidrig, von einer degressiv proportionalen Zunahme des Sach- und Personalaufwandes bei steigender Fraktionsmitgliederzahl auszugehen und daher ein Zuwendungssystem festzulegen, welches zwar von der Größe der Fraktion abhängt, aber keine streng proportionale Staffelung vorsieht. Es ist auch nicht zu beanstanden, dass der durch die Entsendung sachkundiger Bürger entstehende Koordinierungsbedarf bei der Bemessung des Aufwandes der Fraktionen offenkundig keine besondere Berücksichtigung gefunden hat. Der Kreis kann die Bemessung der Zuwendungen an denjenigen Aufwendungen ausrichten, die für die Erfüllung der Kernaufgaben der Fraktionen entstehen. Hierzu gehört der erhöhte Koordinierungsaufwand für die Teilnahme sachkundiger Bürger an der Ausschussarbeit nicht.
Vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 9. September 2011 - 1 K 6855/10 -, a.a.O., m.w.N.
Schließlich ist auch gegen die von dem Beklagten erweiterte Staffelung der Zuwendungen in Form von Personalkosten durch Aufteilung der ursprünglichen Kategorie "Fraktionsstärke 2 bis 9" in zwei Kategorien "Fraktionsstärke 2 bis 4" und "Fraktionsstärke 5 bis 9" rechtlich nichts zu erinnern, auch wenn die Einstufung bei den größeren Fraktionen jeweils acht (Fraktionsstärke 10 bis 17) bzw. sieben (Fraktionsstärke 18 bis 24) Mitglieder in einer Kategorie umfasst. Gegen eine weitere differenzierende Abstufung im zahlenmäßig unteren Segment der Fraktionen bestehen grundsätzlich keine Bedenken, weil die Steigerung von vier auf fünf Mitglieder prozentual größer ist als etwa die Steigerung von neun auf zehn Mitglieder.
Vgl. zu diesem Ansatz VG Düsseldorf, Urteil vom 9. September 2011 - 1 K 6855/10 -, a.a.O., bestätigt durch OVG NRW, Beschluss vom 8. Februar 2012 - 15 A 2256/11 -, juris.
Bei einer Gesamtbetrachtung des Zuwendungssystems ist es auch nicht ermessensfehlerhaft, auf den Personalkostenzuschuss bzw. die Personalkostenerstattung je Fraktionsmitglied abzustellen und aufgrund eines Vergleichs mit den anderen Fraktionen die Erweiterung der Staffelung in § 4 Abs. 3 der Richtlinien hiermit zu rechtfertigen. Nach der alten Rechtslage vor der Änderung der Richtlinien erhielt die Klägerin einen Betrag von 10.365,- Euro je Mitglied an Personalkostenerstattung und damit doppelt so viel wie die nächstgrößere, aus vier Mitgliedern bestehende Fraktion der V. . Die noch größeren Fraktionen kamen demgegenüber nur auf Beträge von 2.591,- Euro bis 4.146,- Euro je Fraktionsmitglied. Durch die angegriffene Änderung ist der Personalkostenzuschuss der Klägerin zwangsläufig immer noch der höchste aller Fraktionen in der Pro-Kopf-Betrachtung - 5.182,- Euro je Mitglied -, gegenüber den anderen Fraktionen sind die Unterschiede nur deutlich geringer geworden. Von einer Benachteiligung der Klägerin gegenüber den anderen Fraktionen kann insoweit keine Rede sein. Dies gilt auch mit Blick darauf, dass nach der Änderung der Richtlinien eine Fraktion aus fünf Mitgliedern Zuwendungen für eine halbe Stelle, eine Fraktion aus vier Mitgliedern nur Zuwendungen für eine viertel Stelle erhält. Solche in einem Stufensystem auftretende Sprünge in den Grenzbereichen sind systembedingt. Derartige Pauschalierungen und Typisierungen sind grundsätzlich von dem Entscheidungsspielraum des Normgebers gedeckt.
Die Klägerin kann sich auch nicht darauf berufen, die Änderung der Richtlinien sei ohne Bedarfsermittlung und damit fehlerhaft erfolgt. Die Entscheidung des Kreistags nach § 40 Abs. 3 Satz 1 KreisO NRW darüber, in welcher Form und in welcher Höhe den Fraktionen Zuwendungen aus Haushaltsmitteln gewährt werden sollen, unterliegt nur hinsichtlich ihres Ergebnisses der gerichtlichen Überprüfung; unerheblich ist, auf welchem verfahrensmäßigen Weg der Kreistag zu diesem Ergebnis gekommen ist.
Vgl. hierzu nur OVG NRW, Urteil vom 8. Oktober 2002 - 15 A 3691/01-, a.a.O., m.w.N.
Die Klägerin kann sich ferner nicht auf Vertrauensschutz berufen. Sie durfte nicht darauf vertrauen, dass während einer Wahlperiode keine Kürzungen der Zuwendungen vorgenommen würden, weil die Fraktionszuwendungen als Teil des Haushaltsplans des Kreises jedes Jahr neu bewilligt werden müssen (§ 40 Abs. 3 Satz 2 KreisO NRW).
Vgl. zu § 56 GO NRW VG Gelsenkirchen, Urteil vom 16. Februar 2007 - 15 K 1356/06 -, a.a.O.
Für eine Bezugnahme der Festlegung der Höhe der Fraktionszuwendungen auf eine Wahlperiode gibt es im Gesetz keine Anhaltspunkte. Schließlich ist zu beachten, dass der Änderungsbeschluss vom April 2011 Wirkung zum 1. Juli 2011 beanspruchte, so dass der Klägerin ein gewisser Übergangszeitraum zur Verfügung stand, arbeitsrechtliche Fragen neu zu regeln.
Liegt zudem - wie oben dargelegt - keine ungerechtfertigte Änderung zu Lasten der kleinen Fraktionen vor, kann die Klägerin auch keinen Vertrauensschutz hinsichtlich des Zuwendungsverhältnisses zwischen den Fraktionen geltend machen.
Dass durch die Änderungen allein die beiden kleinsten Fraktionen betroffen sind, ist demnach für sich kein Grund, die Rechtswidrigkeit der Änderungen festzustellen. Zwar dürfen allgemeine Einsparungen nach dem Grundsatz der Chancengleichheit nicht einseitig zu Lasten einer bestimmten Gruppe von Fraktionen, hier der kleinen Fraktionen, gehen, sondern müssen gleichmäßig erfolgen.
Vgl. VG Arnsberg, Urteil vom 6. März 2009 - 12 K 2300/08 -, juris.
Dies gilt aber nicht, wenn wie hier die Änderungen nicht nur einer sparsamen Haushaltsführung dienen, sondern auch Vorteile abbauen sollen, die allein kleinen Fraktionen zu Gute gekommen sind. Solche Änderungen sind von dem Entscheidungsspielraum des Beklagten gedeckt, soweit hierdurch - wie oben festgestellt - der Grundsatz der Chancengleichheit nicht verletzt wird.
Anhaltspunkte dafür, dass die vom Beklagten festgelegte Höhe der Personalkostenerstattung derart niedrig wäre, dass dadurch der gesetzlich eingeräumte Zuwendungsanspruch faktisch leer liefe, sind nicht ersichtlich. Vor dem Hintergrund, dass der Gesetzgeber eine Vollkostenerstattung nicht vorgesehen hat, liegt die Erstattung von monatlich 42 Arbeitsstunden für die personelle Unterstützung einer aus zwei Mitgliedern bestehenden Kreistagsfraktion im Rahmen des rechtlich Zulässigen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 56 GO NRW
§ 40 Abs. 3 Satz 1 KreisO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 56 Abs. 3 Satz 1 GO NRW
§ 40 Abs. 3 Satz 2 KreisO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 15 A 3691/01
15 A 4734/01
1 K 6855/10
15 K 1356/06
15 A 2256/11
12 K 2300/08