Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-10-22, Aktenzeichen 23 K 5478/23
ECLI: ECLI:DE:VGK:2025:1022.23K5478.23.00

Tenor:
Die der Beigeladenen erteilte Baugenehmigung vom 21. August 2023 für eine Nutzungsänderung mit Umbaumaßnahmen zur Erweiterung der Verkaufsfläche eines Möbelhauses auf dem Grundstück A.-straße 0, 00000 O. um 7.953,33 m² auf insgesamt 37.882,63 m² wird aufgehoben.
Die Beklagte und die Beigeladene tragen die Kosten des Verfahrens jeweils zur Hälfte; ihre außergerichtlichen Kosten tragen sie selber.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Beigeladene betreibt ein Möbelhaus in O..
Zur Ansiedlung des Möbelhauses beantragte die Beklagte im März 2008 bei der Bezirksregierung Köln eine entsprechende Änderung des Regionalplanes, die antragsgemäß beschlossen und am 24. Juli 2009 bekannt gemacht wurde.
Des Weiteren beschloss der Rat der Beklagten am 18. Dezember 2012 den Bebauungsplan N01 mit der Festsetzung eines Sondergebiets Möbelhaus. Die Gesamtverkaufsfläche war mit 45.000m2 und die Fläche für das zentrenrelevante Randsortiment mit maximal 4.500m2 festgesetzt. Auf die Normenkontrollanträge der Klägerin sowie der Stadt H. erklärte das OVG NRW den Bebauungsplan mit Urteil vom 2. Oktober 2013 – 7 D 18/13.NE – und – 7 D 19/13.NE – für unwirksam. Neben einem Formmangel stellte das OVG NRW einen Abwägungsmangel in Gestalt einer Verletzung des interkommunalen Abstimmungsgebotes nach § 2 Abs. 2 BauGB fest.
Daraufhin führte die Beklagte ein ergänzendes Verfahren durch, mit dem Ziel, die bauleitplanerischen Voraussetzungen für den Bau eines Möbelhauses mit maximal 43.000m2 zu schaffen. Den vom Rat der Beklagten am 13. Mai 2014 beschlossenen und am 14. Juli 2014 bekannt gemachten Bebauungsplan Nr. N01 O. erklärte das OVG NRW mit Urteil vom 28. September 2016 – 7 D 89/14.NE – und – 7 D 96/14.NE – wiederum für unwirksam. Das OVG NRW stellte - neben einem Verstoß gegen das Anpassungsgebot aus § 1 Abs. 4 BauGB - erneut einen Verstoß gegen das interkommunale Abstimmungsgebot nach § 2 Abs. 2 Satz 1 BauGB fest. Die der Beschlussfassung zugrundeliegenden gutachterlichen Stellungnahmen genügten nicht den rechtlichen Anforderungen. Es fehle an einer hinreichend sachgerechten Ermittlung der voraussichtlichen Flächenproduktivität. Maßgeblich für die Beurteilung der infolge des Vorhabens zu erwartenden Kaufkraftverluste im Rahmen des interkommunalen Abstimmungsgebotes sei eine realitätsnahe Betrachtung des worst-case, also des aus Sicht der Nachbargemeinden unter realistischen Annahmen ungünstigen Falles. Das OVG NRW ordnete das Vorhaben bauplanungsrechtlich jeweils dem Außenbereich zu.
Die Beklagte erteilte der Beigeladenen u.a. am 15. Januar 2016 eine Baugenehmigung zur Errichtung eines Möbelhauses.
Gegen diese im Verfahren 23 K 1635/16 angefochtene sowie weitere der Beigeladenen von der Beklagten erteilte Baugenehmigungen wandte sich - neben der Stadt X. - die Klägerin des hiesigen Verfahrens (23 K 369/15 betreffend die 2. Änderungsgenehmigung vom 19. Dezember 2014 zur Genehmigung vom 30. April 2013 in der Fassung der 1. Änderungsgenehmigung vom 14. Juni 2024; 23 K 9950/16 betreffend die Baugenehmigung vom 23. August 2016 und 23 K 12140/16 betreffend die Baugenehmigung vom 10. November 2016).
Überdies beantragte die Klägerin u.a. hinsichtlich der Baugenehmigung vom 15. Januar 2016 die Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage im Verfahren 23 K 9950/16. Diesem Antrag entsprach das das erkennende Gericht mit Beschluss vom 16. November 2016 (23 L 2657/16). Diesen Beschluss änderte das OVG NRW mit Beschluss vom 2. Dezember 2016 – 7 B 1344/16 – auf der Grundlage einer Interessenabwägung ab. Die Klärung der Rechtmäßigkeit dieser Baugenehmigung müsse dem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben.
Im Verfahren 23 K 1635/16 sowie den weiteren oben genannten Verfahren schlossen die Klägerin, die Beklagte und die Beigeladene am 20. Februar 2017 einen Vergleich in Gestalt eines öffentlich-rechtlichen Vertrages, der zur Beendigung sämtlicher oben genannter Verfahren im Wege der Hauptsachenerledigung führte.
Einen inhaltsgleichen Vergleich schloss die Stadt X. mit der Beklagten und der Beigeladenen im Verfahren 23 K 1609/16.
Gegenstand des Vergleichs sind unter anderem eine absolute Verkaufsflächenbegrenzung auf 30.000m2 (Ziffer 1 a)). Des Weiteren vereinbarten die Beteiligten unter den Ziffern 1 b) und 1 c) Begrenzungen der Verkaufsflächen für im Einzelnen benannte Randsortimente.
Neben der Festlegung dieser maximalen Verkaufsflächen verpflichtete sich die Beigeladene gegenüber der Klägerin und der Stadt H., es zu unterlassen, ein Möbelhaus zu betreiben oder betreiben zu lassen, welches die unter 1a) bis c) genannten Verkaufsflächenobergrenzen übersteigt.
Unter Ziffer 2 verpflichtete sich die Beigeladene, durch die Grundstückseigentümerin eine beschränkt persönliche Dienstbarkeit zugunsten der Städte H. und X. zu bewilligen und an erster Rangstelle im Grundbuch eintragen zu lassen, mit der unter anderem die Verkaufsflächenbegrenzung auf 30.000m2 dinglich gesichert wird.
Des Weiteren verpflichtete sich die Beigeladene unter Ziffer 3, durch die Grundstückseigentümerin eine Baulast in das Baulastenverzeichnis der Stadt O. zur Sicherung der vorgenannten Verkaufsflächenbegrenzung auf 30.000m2 und der Begrenzungen für die Randsortimente eintragen zu lassen.
Die Baulast wurde am 4. Mai 2017 unter dem Baulastenblatt Nr. N02 in das Baulastenverzeichnis der Stadt O. eingetragen.
Ebenso wurde die beschränkt persönliche Dienstbarkeit im Grundbuch eingetragen.
Der Vergleich sieht ferner unter Ziffer 9 vor, dass Änderungen oder Ergänzungen der Schriftform bedürfen. Auch verhält sich diese Ziffer dazu, wie verfahren wird, wenn eine Bestimmung der Vereinbarung unwirksam ist oder wird. In diesem Fall soll die Wirksamkeit der Vereinbarung im Übrigen nicht berührt sein. Die Beteiligten haben sich in einem solchen Fall verpflichtet, an einer Ergänzung dieser Vereinbarung durch eine Bestimmung mitzuwirken, durch die der wirtschaftliche Zweck der unwirksamen Bestimmung möglichst weitgehend erreicht wird.
Schließlich erklärte die Beklagte unter Ziffer 10 des Vergleichs, sie werde unter Wahrung der gemeindlichen Planungshoheit gemeinsam mit den Städten H. und X. auf eine Änderung des Regionalplans TA Region Köln (Darstellung eines ASB mit der Zweckbestimmung Möbelmarkt) mit einer Verkaufsfläche von 30.000m2 im Sinne dieser Vereinbarung hinwirken. Weiter heißt es, die Beklagte beabsichtige, auf der Grundlage des geänderten Regionalplans einen Bebauungsplan aufzustellen.
In der Folgezeit strebte die Beklagte eine Änderung des Flächennutzungsplans - Teilbereichsänderung Nr. N03 (Möbelhaus N.) mit der Darstellung eines Sondergebiets mit der Zweckbestimmung „Großflächiger Einzelhandel Möbelhaus, Gesamtverkaufsfläche: max. 38.000m2, Randsortiment zentrenrelevant: max. 1.500m2“ an.
Die Bezirksregierung Köln erklärte mit Schreiben vom 18. Oktober 2022, dass gegen diese Änderung des Flächennutzungsplans der Stadt O. keine raumordnerischen Bedenken bestünden.
Unter dem 3. April 2023 forderte die Beigeladene die Klägerin auf, einer Abänderung des Vergleichs betreffend eine Erhöhung der zulässigen Verkaufsfläche für das Kernsortiment von 30.000m2 auf 38.000m2 zuzustimmen. Da die Klägerin diesem Ansinnen nicht nachkam, verfolgte die Beigeladene dieses Abänderungsbegehren mit ihrer Klage im Verfahren 23 K 2765/23 weiter, wobei sie diese Klage - unter ausdrücklicher Aufrechterhaltung ihres Begehrens in sachlicher Hinsicht - am 21. Oktober 2025 zurückgenommen hat.
Bereits vor der Geltendmachung des Abänderungsbegehrens, nämlich am 16. März 2023, hatte die Beigeladene bei der Beklagten die Erteilung einer Baugenehmigung für eine Nutzungsänderung mit Umbaumaßnahmen zur Erweiterung der Verkaufsfläche eines Möbelhauses beantragt. Die beantragte Erweiterung der Verkaufsfläche beläuft sich auf 7.953,33m2. Eine Änderung der Verkaufsflächen für die Randsortimente beantragte sie nicht.
Die Beklagte ordnete das Vorhaben planungsrechtlich dem Innenbereich zu. Der Bebauungsplan Nr. N04 PU sei in Bearbeitung und diene dazu, die Erweiterung im Umfang des Bauantrages zu sichern.
Die aufgrund des Vergleiches eingetragene Baulast löschte die Beklagte von Amts wegen.
Der Landrat des B.-Kreises wies die Beklagte mit Schreiben vom 3. Juli 2023 an, zur bauplanungs- und bauordnungsrechtlichen Zulässigkeit Stellung zu nehmen, insbesondere vor dem Hintergrund, dass das OVG NRW mit Beschluss vom 2. Dezember 2016 das Vorhabengrundstück dem Außenbereich zugeordnet habe. Mit weiterem Schreiben vom 18. August 2023 bat er um Stellungnahme zur Löschung der Baulast sowie zur Wirkung des Vergleichs. Der Landrat vertrat die Auffassung, dass aufgrund der beschränkt persönlichen Dienstbarkeit mit dem Inhalt, eine Erweiterung der Verkaufsflächen zu unterlassen, der Beigeladenen das erforderliche Sachbescheidungsinteresse fehle.
Unter dem 31. Juli 2023 und 21. September 2023 teilte die Beklagte dem Landrat des B.-Kreises mit, dass das Vorhaben entgegen dessen Auffassung nicht dem Außen- sondern dem Innenbereich zuzuordnen sei. So vermittle inzwischen - anders als noch bei der Beurteilung durch des OVG NRW im Jahr 2016 - das bestehende Möbelhaus einen Bebauungszusammenhang als prägende Bebauung. Die im Vergleich aufgenommene Baulast sei rechtswidrig, wenn nicht nichtig und zwischenzeitlich von Amts wegen gelöscht worden. Durch eine Baulast dürfe nur eine Sicherung der bauplanungsrechtlichen Voraussetzungen erfolgen. Darüberhinausgehende bauplanungsrechtliche Beschränkungen eines Grundstücks seien hingegen nicht zulässig.
Auch stehe der Vergleich der Erteilung der Baugenehmigung nicht entgegen. Der Vergleich habe nur die Beendigung eines konkreten Rechtsstreits betroffen und könne nicht bewirken, dass ihre Planungshoheit für Grundstücke im Bereich des Möbelhauses dauerhaft außer Kraft gesetzt werde.
Die Beklagte erteilte der Beigeladenen am 21. August 2023 die beantragte Baugenehmigung.
Diese Baugenehmigung gab sie der Klägerin am 7. September 2023 bekannt.
Die Klägerin hat am 29. September 2023 Klage erhoben. Im Wesentlichen macht sie geltend, dass der Erteilung der Baugenehmigung der am 20. Februar 2017 geschlossene Vergleich entgegenstehe.
In diesem Vergleich habe sich die Beigeladene verpflichtet, es zu unterlassen, auf dem Vorhabengrundstück ein Möbelhaus zu betreiben oder betreiben zu lassen, welches eine Verkaufsflächenobergrenze von 30.000m2 überschreitet.
Die Klägerin ist zudem der Auffassung die bauplanungsrechtlichen Voraussetzungen für eine Erweiterung lägen nicht vor. Neben der beschränkt persönlichen Dienstbarkeit zur Sicherung der Verkaufsflächenbegrenzung stehe auch die Baulast der Erteilung der Baugenehmigung entgegen. Deren Löschung sei rechtswidrig gewesen.
Die Klägerin beantragt,
die der Beigeladenen erteilte Baugenehmigung vom 21. August 2023 für eine Nutzungsänderung mit Umbaumaßnahmen zur Erweiterung der Verkaufsfläche eines Möbelhauses auf dem Grundstück A.-straße 0, 00000 O., um 7.953,33 m² auf insgesamt 37.882,63 m² aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung legt sie dar, ein Verstoß gegen subjektive Rechte der Klägerin sei weder vorgetragen noch sonst ersichtlich. Insbesondere könne die Baulast nach ihrer Löschung der Erteilung der Baugenehmigung nicht mehr entgegengehalten werden.
Ferner weist die Beklagte darauf hin, dass eine Weisung der oberen Bauaufsichtsbehörde, die Baugenehmigung nicht zu erteilen, bzw. die erteilte Baugenehmigung zurückzunehmen, nicht ergangen sei.
Mit Blick auf das Anpassungsverlangen der Beigeladenen fehle es auch nicht an einem Sachbescheidungsinteresse für den Bauantrag.
Gemäß § 74 Abs. 4 BauO NRW sei eine Baugenehmigung unbeschadet privater Rechte Dritter zu erteilen. Soweit der Vergleich Rechte der Klägerin gegenüber der Beigeladenen begründe, beträfen diese allenfalls die Umsetzbarkeit der Baugenehmigung.
Es sei schließlich auch keine Verletzung einer gesetzlichen Rechtsposition der Klägerin ersichtlich. Dies gelte insbesondere in Bezug auf Rechte aus § 34 Abs. 3 BauGB.
Die Beklagte erhebt zudem die Einrede des Anspruchs auf Abänderung des geschlossenen öffentlich-rechtlichen Vertrages.
Auch die Beigeladene beantragt,
Sie hält die Klage bereits für unzulässig. So habe die Klägerin die Klage ausschließlich im Interesse ihres Wettbewerbers, der Fa. U., erhoben, um sie zu schädigen. Die Klage diene somit rechtlich zu missbilligenden Zielen.
Das Verfolgen nicht schutzwürdiger Erwägungen leitet die Beigeladene unter anderem aus einem Schreiben des damaligen Prozessbevollmächtigten der Klägerin vom 9. Dezember 2016 an diese ab. Dort wird der Inhalt einer Telefonkonferenz wiedergegeben, an der neben Herrn Rechtsanwalt K. der damalige Rechtsamtsleiter der Klägerin, die anwaltlichen Vertreter der Stadt X. und der Berater der Firma U. und der Fa. F., Herr Dr. M., teilgenommen hätten. Die Beigeladene legt dar, aus diesem Schreiben gehe hervor, dass die Klägerin und die Stadt X. den Inhalt des Vergleichs mit Herrn Dr. M. abgesprochen hätten. Weiter folge aus dem Schreiben, dass es der Klägerin und der Stadt X. nicht um die Einhaltung des interkommunalen Abstimmungsgebotes und des interkommunalen Rücksichtnahmegebotes gegangen sei. Vielmehr hätten diese befürchtet, das OVG NRW werde die noch offenen Klagen gegen die erteilten Baugenehmigungen abweisen. Auch hätten die Wettbewerber die Klageverfahren der beiden Städte durch Übernahme von Rechtsanwalts-, Gutachter- und Beraterkosten finanziert, um zu erreichen, dass ihr Möbelhaus nicht eröffnet wird.
Die Klägerin habe bereits keine Tatsachen vorgetragen, aus denen sich die konkrete Möglichkeit einer Verletzung eigener Rechte ergeben könne. Insbesondere habe sie keine Verletzung ihrer Rechte aus § 34 Abs. 3 BauGB in Gestalt schädlicher Auswirkungen auf ihre zentralen Versorgungsbereiche geltend gemacht.
Überdies sei die Klage unbegründet.
Zunächst begründe der Vergleich vom 20. Februar 2017 keinen Abwehranspruch. So lasse sich dem Vergleich bereits kein Anspruch gegen die Beklagte auf Unterlassung der Erteilung der Baugenehmigung ableiten. Auch sie selbst sei durch den Vergleich nicht daran gehindert gewesen, die streitgegenständliche Baugenehmigung zu beantragen. Der Vergleich sehe vielmehr nur ihre Verpflichtung vor, den Betrieb eines Möbelhauses mit einer Fläche von mehr als 30.000m2 zu unterlassen.
Des Weiteren sei fraglich, ob die Klägerin einen Anspruch aus dem Vergleich überhaupt im Wege einer Anfechtungsklage geltend machen könne und dies stattdessen vielmehr nicht nur im Wege der Leistungsklage möglich sei.
Unbeschadet dessen meint die Beigeladene, sie habe materiell-rechtlich einen Anspruch auf Abänderung des Vergleichs. Diesen Anspruch mache sie im Wege der Einrede ausdrücklich geltend.
Schließlich legt die Beigeladene dar, die materiellen Voraussetzungen des § 34 BauGB für die Erteilung der Baugenehmigung lägen vor. Insbesondere sei das interkommunale Rücksichtnahmegebot nach § 34 Abs. 3 BauGB nicht verletzt. Das interkommunale Abstimmungsgebot gelange aufgrund der Innenbereichslage nicht zur Anwendung.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte nebst vorgelegter Verwaltungsvorgänge, die Akte des Verfahrens 23 K 1635/16, 23 K 9950/16, 23 L 2657/23, 23 K 2765/23 und 23 M 53/23 Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat Erfolg.
Sie ist zunächst zulässig. Entgegen der Auffassung der Beigeladenen fehlt der Klägerin nicht die Klagebefugnis. Dies wäre nur dann der Fall, wenn eine Verletzung der Rechte der Klägerin unter sämtlichen denkbaren rechtlichen Gesichtspunkten nicht möglich erscheint. Ebenso besteht ein Rechtsschutzinteresse der Klägerin. Insbesondere erweist sich die Klage nicht als rechtsmissbräuchlich.
Die Klägerin macht ein Recht aus dem öffentlich-rechtlichen Vertrag vom 20. Februar 2017 geltend. Bereits ihre Stellung als Beteiligte des Vertragsverhältnisses vermittelt ihr grundsätzlich die Klagebefugnis und das Rechtsschutzinteresse. Belastbare Anhaltspunkte dafür, dass dies vorliegend ausnahmsweise anders zu bewerten sein sollte, liegen nicht vor.
Der Klägerin kommt nach den Entwicklungszielen des Landesentwicklungsplans und des hieraus abgeleiteten Regionalplans sowie unter Ausschöpfung des Instrumentariums des BauGB die Aufgabe zu, für die Erhaltung und Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche in ihrem Gemeindegebiet Sorge zu tragen. Daneben hat sie den Belangen der Wirtschaft, auch ihrer mittelständischen Struktur im Interesse einer verbrauchernahen Versorgung der Bevölkerung Rechnung tragen.
Gemäß § 2 Abs. 2 BauGB kann sie sich dabei auf die ihr durch die Ziele der Raumordnung zugewiesenen Funktionen sowie auf Auswirkungen von Vorhaben einer Nachbargemeinde auf ihre zentralen Versorgungsbereiche berufen.
Hier steht für die Kammer angesichts der bisherigen Prozesslage unter Würdigung des Vortrages in den durch den Vergleich beendeten Verfahren außer Frage, dass die Rechtsverfolgung der Klägerin auch der Erfüllung der ihr zugewiesenen Aufgaben dient.
Aus diesem Grunde verfängt der Einwand der Beigeladenen nicht, ihre Wettbewerber hätten die Klageverfahren der Klägerin und der Stadt X. durch die Übernahme von Rechtsanwalts-, Gutachter- und Beraterkosten finanziert. Dieses Vorbringen ist nicht geeignet, das Verfolgen eigener städtebaulicher Interessen durch die Klägerin auszuschließen.
Des Weiteren vermag die Kammer nicht dem Vortrag der Beigeladenen zu folgen, wonach die Klägerin mit ihrer Klage tatsächlich das rechtlich zu missbilligende Ziel verfolge, sie im Interesse ihrer Wettbewerber zu schädigen.
Eine solche Schädigungsabsicht folgt zunächst nicht daraus, dass sie sich nicht zu den Auswirkungen des Vorhabens der Beigeladenen auf ihre zentralen Versorgungsbereiche geäußert hat. Zu derartigem Vorbringen bestand für die Klägerin, die unmittelbar Rechte aus dem öffentlich-rechtlichen Vertrag ableitet, kein Anlass. Demzufolge können aus dem Unterbleiben eines entsprechenden Vortrags hierzu auch keine Rückschlüsse gezogen werden.
Nicht zu folgen ist der Beigeladenen auch, wenn sie eine Schädigungsabsicht aus dem Schreiben des Rechtsanwaltes K. an die Klägerin vom 9. Dezember 2016 ableiten will. Eine solche ergibt sich zunächst nicht daraus, dass Herr Dr. M. als Berater ihrer Wettbewerber an den internen Abstimmungen der Klägerin und der Stadt X. zum Abschluss des Vergleichs teilgenommen hat. Es steht der Klägerin frei zu entscheiden, ob und durch wen sie sich beraten lässt. Insbesondere begibt sich die Klägerin durch die Inanspruchnahme von Beratungsleistungen schon im Ansatz nicht eigener Entscheidungsbefugnisse in Bezug auf ihre ureigenen städtebaulichen Interessen.
Inwieweit sich aus der Umstand, dass der vorgeschlagene Vergleich nicht den Wunschvorstellungen der Klägerin und der Stadt X. entspreche, ableiten lassen soll, dass es den beiden Städten nicht um die Festschreibung der Verkaufsflächen gegangen sei, erschließt sich nicht. Dass die Klägerin und die Stadt X. den Vergleich mit der Verkaufsflächenbegrenzung in der vorgenommenen Weise geschlossen haben, belegt im Gegenteil, welch hohes Gewicht die Verkaufsflächenfestlegung für sie hatte. Andere Aspekte haben sie möglichweise als verzichtbar angesehen, nicht aber die Verkaufsflächenbegrenzung.
Ebenso wenig verfängt die Deutung der Passage zu den prozessualen Risiken der noch anhängigen Klagen. Die Beigeladene blendet mit der von ihr in den Vordergrund gestellten Würdigung der Wiedergabe eines Telefonats des damaligen Prozessbevollmächtigten der Klägerin mit dem Vorsitzenden des 7. Senats des OVG NRW den weitaus gewichtigeren, weil objektivierbaren Inhalt des Beschlusses des OVG NRW vom 2. Dezember 2016 – 7 B 1345/16 – aus. Das OVG NRW hat mitnichten die Baugenehmigung vom 23. August 2016, die sich im Gegensatz zu zuvor erteilten Baugenehmigungen nur noch auf eine Gesamtverkaufsfläche von rund 31.000m2 bezog, als offensichtlich rechtmäßig bezeichnet. Vielmehr sind die Erfolgsaussichten der zugrundeliegenden Hauptsachenklage 23 K 9950/16 ausdrücklich als offen bezeichnet worden. Die Ablehnung der Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage wurde im Rahmen einer reinen Interessenabwägung vorgenommen. Tragend war dabei die Erwägung, dass die im Entscheidungszeitpunkt zur Überprüfung stehende Verkaufsfläche mit max. 31.000m2 sehr nahe an dem lag, was die Klägerin als Antragstellerin im Planaufstellungsverfahren verlangt hatte.
Schließlich folgt die Kammer der Beigeladenen nicht, soweit sie ausführt, in Bezug auf Rechte aus dem Vergleich stehe der Klägerin nur Rechtsschutz im Wege einer Leistungsklage zur Verfügung. Hätte die Klägerin die ihr förmlich bekannt gegebene Baugenehmigung nicht angefochten, wäre diese bestandskräftig geworden. Diese Bestandskraft müsste sie sich im Rahmen einer eventuellen Leistungsklage entgegenhalten lassen.
Die Klage ist auch begründet.
Die der Beigeladenen von der Beklagten erteilte Baugenehmigung vom 21. August 2023 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, vgl. § 113 Abs. 1 VwGO.
Der Rechtmäßigkeit der Baugenehmigung steht nach dem allgemeinen Rechtsgrundsatz „pacta sunt servanda“ der am 20. Februar 2017 geschlossene öffentlich-rechtliche Vertrag entgegen. Zu dessen Einhaltung ist die gemäß Art. 20 Abs. 3 GG an Recht und Gesetz gebundene Beklagte verpflichtet.
Seiner Rechtsnatur nach handelt es sich bei dem hier geschlossenen öffentlich-rechtlichen Vertrag um einen solchen im Sinne des § 55 VwVfG. Ein Vergleichsvertrag nach dieser Norm ist dadurch gekennzeichnet, dass durch ihn eine bei verständiger Würdigung des Sachverhalts oder der Rechtslage bestehende Ungewissheit durch gegenseitiges Nachgeben beseitigt wird.
So liegt der Fall hier:
Vorliegend haben die Stadt H. als Klägerin (ebenso wie die Stadt X. im Parallelverfahren 23 K 1609/16), die Stadt O. als Beklagte und die Beigeladene als Begünstigte der ihr von der Beklagten erteilten Baugenehmigungen vor dem Hintergrund der offenen Rechtsstreitigkeiten in den Verfahren 23 K 269/15, 23 K 1635/16, 23 K 9950/16 und 23 K 12140/16 den Vergleich geschlossen und damit eine bestehende Ungewissheit über den Ausgang dieser Verfahren und die von allen Beteiligten als „verträglich“ erachtete Verkaufsfläche beendet.
Der Vergleich setzte einen Schlusspunkt unter die laufenden gerichtlichen Verfahren und diente somit der Schaffung von Rechtsklarheit sowie der Reduzierung prozessualer Risiken für sämtliche Beteiligten.
Überdies begründet der Vergleich unter dem Gesichtspunkt des gegenseitigen Nachgebens ein wechselseitiges Austauschverhältnis zwischen den Vertragsbeteiligten.
Für die Klägerin waren mit der Vereinbarung die in den oben aufgeführten Verfahren umfangreich thematisierten Auswirkungen auf den Einzelhandel in ihren zentralen Versorgungsgebieten insoweit geregelt, als die ursprünglich vorgesehene weitaus größere Gesamtverkaufsfläche auf die höchstzulässige Gesamtverkaufsfläche von 30.000m2 und die zulässigen Verkaufsflächen für die Randsortimente auf 1.500m2 reduziert wurde.
Die Beklagte erzielte mit dem Vergleich durch die hiermit einhergehende Bestandskraft der Baugenehmigung vom 23. August 2016 in der Gestalt der Änderungsgenehmigung vom 12. Dezember 2016, dass die in Ermangelung eines wirksamen Bebauungsplans rechtswidrig erteilte Baugenehmigung für ein im Außenbereich nicht zulässiges Vorhaben nunmehr wirksam wurde, was wiederum positive Auswirkungen auf die Versorgungsstruktur in ihrem Gemeindegebiet hat und nicht zuletzt zu Gewerbesteuereinnahmen führt.
Die Beigeladene, die von der Baugenehmigung vor deren Bestandskraft Gebrauch gemacht und dabei nach Maßgabe des § 212a BauGB auf eigenes Risiko gebaut hat, hat mit dem Vergleich erreicht, dass sich die für den Bau des Möbelhauses getätigten Aufwendungen nicht als wirtschaftlich sinnlos erwiesen haben. Sie konnte ihr Möbelhaus, dessen Eröffnung sie bereits beworben hatte, tatsächlich fristgerecht eröffnen und kann es seither wie vereinbart betreiben.
Der Vergleich entfaltet in seiner Gesamtheit eine für alle Beteiligten, also nicht nur für die Klägerin und die Beigeladene, sondern auch für die Beklagte bindende Regelungswirkung.
Der Beklagten ist zwar zuzugestehen, dass der Vergleich es ihr nicht ausdrücklich verbietet, eine nicht mit dem Vergleich in Einklang stehende Baugenehmigung zu erteilen.
Eines solchen ausdrücklichen Verbotes bedurfte es aber nicht, denn dies ergibt sich bei einer Gesamtbetrachtung ohne Weiteres aus dem Regelungsgefüge des Vergleichs. So bilden die unter Ziffer 1a) bis c) vereinbarten Verkaufsflächenbegrenzungen die maßgebliche, gleichsam vor die Klammer gezogene und die anderen Regelungen verklammernde Geschäftsgrundlage des öffentlich-rechtlichen Vertrages.
Besonderen Nachdruck haben die Beteiligten dieser Regelung verliehen, indem sie die vereinbarten Verkaufsflächenbegrenzungen nicht nur einfach, sondern gleich zweifach rechtlich abgesichert haben. Neben der zivilrechtlichen Absicherung durch Eintragung einer beschränkt persönlichen Dienstbarkeit waren sich alle am Vergleich Beteiligten einig, dass hinsichtlich der Verkaufsflächenbegrenzung zusätzlich eine Baulast in das Baulastenverzeichnis der Beklagten eintragen werden sollte. Bereits dieser Umstand belegt, dass die Einigung auf die zulässigen Verkaufsflächen nicht allein das Rechtsverhältnis zwischen der Klägerin und der Beigeladenen betrifft, sondern selbstverständlich auch die Beklagte, da die Eintragung der von der Eigentümerin bewilligten Baulast von ihr vollzogen werden muss.
Dass die Beklagte ebenfalls gleichrangig Verpflichtete des Vergleichs ist, folgt überdies auch aus dessen Ziffer 10. Dort hat die Beklagte erklärt, sie werde unter Wahrung der gemeindlichen Planungshoheit gemeinsam mit der Stadt H. und der Klägerin auf eine Änderung des Regionalplans TA Region Köln (Darstellung eines ASB mit der Zweckbestimmung Möbelmarkt) mit einer Verkaufsfläche von 30.000m2 im Sinne dieser Vereinbarung hinwirken. Zugleich hat die Beklagte angegeben, sie beabsichtige, auf der Grundlage des geänderten Regionalplans einen Bebauungsplan aufzustellen.
Dieser Passus kann nach dem maßgebenden Empfängerhorizont nicht anders verstanden werden, als dass auch die Beklagte das ihr Mögliche in die Wege leiten wird, um die bauplanungsrechtliche Situation im Sinne des öffentlich-rechtlichen Vertrages zu gestalten. An dieser Deutung ändert auch der Umstand nichts, dass die Beteiligten unter Bezugnahme auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 5. Juli 1974 – 4 C 50.72 – ausführen, dass hierdurch die Planungshoheit der Gemeinde nicht eingeschränkt werden dürfe.
Den vereinbarten Verkaufsflächenbegrenzungen kommt eine Dauerwirkung zu. Dies ergibt sich unter anderem aus dem zweiten Absatz der Ziffer 9 des Vergleichs. Dort hat sich die Beigeladene verpflichtet, alle Rechte und Pflichten aus dieser Vereinbarung an einen etwaigen Rechtsnachfolger weiterzugeben und auch diesen entsprechend zu verpflichten. Sie hat sich weiter verpflichtet, dafür Sorge zu tragen, dass auch die Grundstückseigentümerin eine entsprechend Rechtsnachfolgeklausel mit Wirkung für die Klägerin eingeht.
Diese Dauerwirkung ist insbesondere vor dem Hintergrund bedeutsam, dass sich mit dem tatsächlichen Betrieb des Möbelhauses auf der Grundlage einer bestandskräftigen Genehmigung u.U. die bauplanungsrechtliche Beurteilungsgrundlage für das Vorhaben ändert. Auf diesen Umstand berufen sich die Beklagte und die Beigeladene im Übrigen nunmehr auch ausdrücklich.
Die Vermeidung von Nachteilen aus dieser möglichen Auswirkung einer Legalisierung des Möbelhauses war - wie sich aus dem mehrfach von der Beigeladenen zitierten Schreiben des Herrn K. vom 9. Dezember 2016 ergibt - der Klägerin und der Stadt X. bewusst. Konkret heißt es, es werde ein unbeplanter Innenbereich gemäß § 34 BauGB entstehen, der planungsrechtlich nicht so ohne Weiteres in den Griff zu bekommen sei. Durch den Vergleich könnten gleichsam „Korsettstangen“ eingezogen werden.
Dieser Gesamtkontext belegt, dass die auf Dauer angelegte Verkaufsflächenbegrenzung ein alle Beteiligten bindender zentraler Regelungsgegenstand des Vertrages vom 20. Februar 2017 ist.
Die Vertragsbeteiligten haben zudem davon abgesehen, den Vergleich mit einer Öffnungs- bzw. Änderungsklausel zu versehen, ausweislich derer beispielweise die getroffene Verkaufsflächenbegrenzung nach Ablauf eines bestimmten Zeitraumes evaluiert und nach gutachterlicher Klärung der Auswirkungen auf die Klägerin und die Stadt X. nachverhandelt wird.
Diese hat zur Folge, dass eine Abänderung nur unter den strengen Voraussetzungen des § 60 VwVfG möglich ist.
Insoweit hat die Beklagte in der mündlichen Verhandlung zwar die Einrede „des Anspruchs auf Abänderung des geschlossenen öffentlich-rechtlichen Vertrages“ erhoben.
Die Erhebung dieser Einrede verfängt aber aus verschiedenen Gründen nicht:
Es ist bereits im Ausgangspunkt nicht möglich, diese Einrede in der hier gegebenen Anfechtungssituation zu erheben, in der es um die Prüfung der Rechtmäßigkeit der erteilten Baugenehmigung geht. Einreden hemmen die Durchsetzung eines bestehenden Anspruchs, ohne diesen selbst zu vernichten. Einen Einfluss auf die Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes haben sie hingegen nicht.
Ungeachtet dessen hat die Beklagte den Abänderungsanspruch auch nicht vorprozessual gegenüber der Klägerin geltend gemacht. Es ist nicht einmal erkennbar, worauf das Begehren der Beklagten konkret gerichtet sein soll. So hat die Beklagte namentlich nicht aufgezeigt, inwieweit sich für sie nach Abschluss des öffentlich-rechtlichen Vertrages die Verhältnisse so wesentlich geändert haben sollten, dass ihr ein Festhalten an dem Vertrag nicht zuzumuten sein könnte.
Sollte die Beklagte nicht einen eigenen, sondern einen Abänderungsanspruch der Beigeladenen geltend machen und somit in deren Interesse handeln wollen, ist bereits keine Rechtsgrundlage für die Geltendmachung eines fremden Anspruchs ersichtlich. Überdies müsste sie sich entgegenhalten lassen, dass die Beigeladene - wenn auch ohne sachliche Aufgabe ihres Begehrens - die entsprechende Klage zurückgenommen hat, so dass derzeit Inhalt und Umfang eines Abänderungsbegehrens nicht bekannt sind.
Des Weiteren verkennt die Beklagte, dass der geschlossene öffentlich-rechtliche Vertrag eine der Regelung durch Verwaltungsakt entsprechende, unmittelbar rechtsgestaltende Wirkung hat, was die Hemmung der darin begründeten Verpflichtung durch die Erhebung einer Einrede ausschließt.
Vor diesem Hintergrund ist die von der Beklagten entgegen ihrer vertraglichen Verpflichtung erteilte Baugenehmigung rechtswidrig.
Die Baugenehmigung erweist sich überdies - ebenfalls selbständig tragend - als rechtswidrig, weil aufgrund des öffentlich-rechtlichen Vertrages kein Sachbescheidungsinteresse der Beigeladenen bestand; die beantragte Baugenehmigung ist mangels Ausnutzbarkeit ersichtlich nutzlos für sie,
vgl. zum fehlenden Sachbescheidungsinteresse: BVerwG, Urteil vom 23. März 1973 – 4 C 49.71 –, juris Rn. 14.
Im Übrigen handelt die Beigeladene treuwidrig, wenn sie zunächst im Vergleichsvertrag auf die Ausnutzung von Baugenehmigungen verzichtet, die größere Verkaufsflächen erlauben, um nunmehr geltend zu machen, der Vergleich verpflichte sie lediglich, es zu unterlassen, ein Möbelhaus mit größeren Verkaufsflächen zu betreiben, nicht aber eine Genehmigung für ein solches zu beantragen. Den unter Ziffer 5 des öffentlich-rechtlichen Vertrages erklärten Verzicht auf im einzelnen benannte Baugenehmigungen durfte die Klägerin nach dem objektiven Empfängerhorizont dahin verstehen, dass die Beigeladene von ihrer Absicht ein Möbelhaus mit größeren Verkaufsflächen zu betreiben, Abstand nimmt.
Die Beantragung der Baugenehmigung betreffend eine Verkaufsfläche von 38.000m2 ist zudem denklogisch eine Vorstufe des Betreibens des Möbelhauses mit dieser Verkaufsfläche. Eine entsprechende Absicht, ihr Möbelhaus auf der Grundlage der erteilten Genehmigung auch betreiben zu wollen, hat die Beigeladene zudem selbst öffentlich kundgetan, wie der Kammer im Verfahren 23 M 53/23 bekannt geworden ist.
Schließlich steht der Erteilung der Baugenehmigung - ebenfalls selbständig tragend - die aufgrund des öffentlich-rechtlichen Vertrages fortbestehende Verpflichtung der Beklagten entgegen, eine Baulast mit der Festlegung einer Gesamtverkaufsfläche von maximal 30.000m2 einzutragen.
Die zunächst mit diesem Inhalt eingetragene Baulast hat die Beklagte zwar von Amts wegen gelöscht.
Diese entgegen § 85 Abs. 3 Satz 3 BauGB sowie entgegen der Regelung unter Ziffer 9 Abs. 1 Satz 4 des öffentlich-rechtlichen Vertrages und unter Außerachtlassung des Rechtsgedankens aus § 58 VwVfG NRW ohne Anhörung der Klägerin erfolgte Löschung erweist sich aber ihrerseits als rechtswidrig.
Die Beklagte hat insbesondere verkannt, dass selbst bei Unterstellung der Richtigkeit ihrer Rechtsauffassung zum unzulässigen Inhalt der Baulast, der Vertrag für diesen Fall in Ziffer 9 eine ausdrückliche Regelung bereithält. In diesem Falle sind die Vertragsbeteiligten verpflichtet, an einer Ergänzung dieser Vereinbarung durch eine Bestimmung mitzuwirken, durch die der wirtschaftliche Zweck der unwirksamen Bestimmung möglichst weitgehend erreicht wird. Dies bedeutet bezogen auf den konkreten Sachverhalt, dass sich die Beteiligten auf eine der Baulast in ihrer Wirkung gleichkommende Sicherung hätten verständigen müssen. Eine den wirtschaftlichen Zweck der unwirksamen Bestimmung möglichst weitgehend erreichende Alternativregelung ist nur in der Form denkbar, dass eine über die vereinbarte Flächenbegrenzung hinausgehende Baugenehmigung nicht erteilt werden kann.
Allerdings vermag die Kammer entgegen der Auffassung der Beklagten bereits die Rechtswidrigkeit der Baulast nicht zu erkennen. Im Ausgangspunkt ist festzustellen, dass ein wirksamer Bebauungsplan für das Vorhabengrundstück nicht besteht. Sowohl den am 18. Dezember 2012 beschlossenen Bebauungsplan N01 mit der Festsetzung eines Sondergebiets Möbelhaus mit einer Gesamtverkaufsfläche von 45.000m2 als auch den am 13. Mai 2014 beschlossenen Bebauungsplan Nr. N01 O. mit der Festsetzung einer maximalen Verkaufsfläche von 43.000m2 hat das OVG NRW für unwirksam erklärt und dabei jeweils einen Verstoß gegen das interkommunale Abstimmungsgebot festgestellt,
vgl. Urteile vom 2. Oktober 2013 – 7 D 18/13. NE – und – 7 D 19/13.NE –, juris Rn. 40, 68 ff. und vom 28 September 2016 – 7 D 89/14.NE – und – 7 D 96/14.NE –, juris Rn. 55 ff.
Vor diesem Hintergrund stellt die im Vergleich vorgenommene Beschränkung der Verkaufsfläche eine zulässige Regelung zur Sicherung der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit des Vorhabens der Beigeladenen dar. Dies gilt vor dem Hintergrund, dass das OVG NRW im Beschluss vom 2. Dezember 2016 jedenfalls in Bezug auf eine Verkaufsfläche von rund 31.000m2 keine durchgreifenden Bedenken gesehen hat, sondern vielmehr im Wege der Interessenabwägung dem Interesse der Beigeladenen an der Verwirklichung ihres Vorhabens den Vorrang eingeräumt hat.
Anders als in der von der Beklagten in Bezug genommenen Entscheidung des VGH Mannheim,
vgl. Urteil vom 2. September 2009 – 3 S 1773/07 –, juris Rn. 46,
geht es gerade nicht darum, in öffentlich-rechtlicher Form eine Verpflichtung zu übernehmen, für die unter baurechtlichen Aspekten kein auch nur entferntes Bedürfnis besteht.
Da die erteilte Baugenehmigung aufgrund der vorstehenden Ausführungen bereits wegen des Entgegenstehens des Vergleichs als solchem, dem fehlenden Sachbescheidungsinteresse der Beigeladenen und der fortbestehenden Verpflichtung zur Eintragung einer Baulast mit einer Verkaufsflächenbegrenzung auf 30.000m2 der Aufhebung unterliegt, kommt es auf die weiter von den Beteiligten erörterte Frage, inwieweit die sonstigen Genehmigungsvoraussetzungen vorliegen, namentlich, ob Rechtspositionen aus § 34 Abs. 3 BauGB verletzt sind, nicht mehr an.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:
Innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils kann bei dem Verwaltungsgericht Köln schriftlich beantragt werden, dass das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster die Berufung zulässt. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster schriftlich einzureichen.
Der Antrag ist zu stellen und zu begründen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtigten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonderen Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf
100.000 Euro
festgesetzt.
Gründe
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 1 GKG. Der festgesetzte Wert entspricht der Bedeutung der Sache.
Gegen diesen Beschluss kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, bei dem Verwaltungsgericht Köln schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls das Verwaltungsgericht ihr nicht abhilft. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf der genannten Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes zweihundert Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Gericht, das die Entscheidung erlassen hat, wegen der grundsätzlichen Bedeutung der zur Entscheidung stehenden Frage zulässt.

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 709 ZPO
§ 34 BauGB
§ 55 VwVfG
§ 212a BauGB
§ 60 VwVfG
§ 58 VwVfG NRW
§ 2 Abs. 2 BauGB
§ 1 Abs. 4 BauGB
§ 2 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 74 Abs. 4 BauO NRW
§ 34 Abs. 3 BauGB
§ 34 Abs. 3 BauGB
§ 113 Abs. 1 VwGO
§ 85 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 52 Abs. 1 GKG
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: 7 D 18/13
7 D 19/13
7 D 89/14
7 D 96/14
23 K 1635/16
23 K 369/15
23 K 9950/16
23 K 12140/16
23 L 2657/16
7 B 1344/16
23 K 1609/16
23 K 2765/23
23 L 2657/23
23 M 53/23 B
7 B 1345/16
23 K 269/15
4 C 50.72
4 C 49.71
23 M 53/23
3 S 1773/07