Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-07-01, Aktenzeichen 19 K 3.18
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2020:0701.19K3.18.00

Tenor:
Der Beklagte wird unter Aufhebung der Bescheide des Bezirksamtes Neukölln von Berlin vom 24. Mai 2017 sowie vom 11. September 2017 in Gestalt der Widerspruchsbescheide derselben Behörde jeweils vom 30. November 2017 verurteilt, der Klägerin Bescheinigungen über den Eintritt der Genehmigungsfiktion bezüglich der mit Antragsunterlagen vom 14. März 2017 und vom 27 Juni 2017 zur erhaltungsrechtlichen Genehmigung gestellten Umbauvorhaben für das Grundstück K... Straße 67 in 12043 Berlin auszustellen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren durch die Klägerin wird für notwendig erklärt.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Dem Beklagten wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abzuwenden, wenn nicht die Klägerin zuvor Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über erhaltungsrechtliche Genehmigungen für die Instandsetzung/den Umbau zweier Wohnungen.
Die Klägerin verwaltet das Eigentum am Grundstück K... -Straße 67 in 12043 Berlin-Neukölln. Das mit einem fünfgeschossigen Wohnhaus bebaute Grundstück liegt im Geltungsbereich der „Verordnung zur Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung gemäß § 172 Absatz 1 Satz 1 Nummer 2 des Baugesetzbuchs für das Gebiet ‚Flughafenstraße/Donaustraße‘ im Bezirk Neukölln von Berlin“ (GVBl. 2016, S. 468, im Folgenden: Milieuschutzverordnung). Nach deren § 2 bedarf die Änderung baulicher Anlagen der erhaltungsrechtlichen Genehmigung.
Mit Schreiben vom 14. März 2017 beantragte die Klägerin im Namen der Eigentümerin beim Bezirksamt Neukölln von Berlin (im Folgenden: Bezirksamt) eine erhaltungsrechtliche Genehmigung für die Modernisierung und Instandsetzung der im Vorderhaus rechts gelegenen Wohnung im 4. Obergeschoss. Geplant war unter anderem eine Vergrößerung des Bades um einen Teil der vorhandenen Kammer. Im Bad sollte außerdem die vom Vormieter eingebaute Duschtasse durch eine Badewanne ersetzt werden. Die Küche sollte gefliest und ein Fliesenspiegel angebracht werden.
Das Bezirksamt bestätigte der Klägerin mit E-Mail vom 22. März 2017 den Antragseingang, bemängelte diesen jedoch als noch unvollständig und forderte von der Klägerin verschiedene jeweils näher bezeichnete Unterlagen nach. Sollten diese Unterlagen nicht bis zum 19. April 2017 vorliegen, werde der Antrag aufgrund unvollständiger Unterlagen zurückgegeben. Dem Schreiben war der Hinweis angefügt, dass die Bearbeitungsfrist erst ab Vollständigkeit der Unterlagen beginne.
Mit E-Mail vom 29. März 2017 reichte die Klägerin Antragsunterlagen nach.
Mit E-Mail vom 6. April 2017 bestätigte das Bezirksamt der Klägerin den Erhalt der nachgereichten Unterlagen. Der Antrag sei jedoch nach wie vor noch unvollständig, wobei vorerst auf die Vervollständigung verzichtet werde. Es bestehe Grund zu der Annahme, dass das Vorhaben aufgrund der geplanten Grundrissveränderungen den Erhaltungszielen zuwiderlaufe. Vor Versagung müsse eine Erörterung durchgeführt werden. Hierbei gab es der Klägerin bis zum 27. April 2017 Gelegenheit darzulegen, ob die Baumaßnahmen nicht doch genehmigungsfähig seien. Andernfalls wurde eine Versagung zum 28. März 2017 angekündigt.
Am 20. April 2017 fand sodann ein Erörterungstermin zwischen dem Bezirksamt und der Klägerin statt, bei dem eine einvernehmliche Lösung nicht gefunden wurde.
Mit Schreiben vom 21. April 2017 (Ab-Vermerksdatum: 21. April 2017) teilte das Bezirksamt der Klägerin daraufhin mit, dass aufgrund der umfassenden Erörterung vom Vortag noch Zeit gebraucht werde, das Vorhaben nochmals zu prüfen. Dafür werde „ungefähr einen Monat“ benötigt. Sollte die Klägerin dem nicht zustimmen, werde der Antrag anhand der vorliegenden Sachlage beurteilt. Das Schreiben gab der Klägerin ferner auf, weitere Unterlagen nachzureichen, unter anderem Angaben zu Kosten und Objektname der geplanten Badewanne, ohne dafür eine Frist zu setzen.
Mit Bescheid vom 24. Mai 2017 versagte das Bezirksamt der Klägerin die beantragte erhaltungsrechtliche Genehmigung. Weitere Unterlagen hatte die Klägerin bis dahin nicht mehr nachgereicht. Zur Begründung führte das Bezirksamt aus, dass dem Vorhaben das Erhaltungsziel entgegenstehe und es eine Verdrängung der ansässigen Bevölkerung vermuten lasse. Den Bescheid sandte das Bezirksamt per E-Mail noch am selben Tage an die Klägerin. Der daneben auf dem Postweg der Klägerin übermittelte Bescheid trägt einen Ab-Vermerk mit Datum vom 24. Mai 2017. Nachdem das Bezirksamt bemerkte, dass Versagungsbescheid bei der Klägerin der GmbH-Zusatz vergessen worden war, wurde der Versagungsbescheid in korrigierter Fassung per E-Mail und postalisch nochmals am 26. Mai 2017 versandt.
Den gegen die Versagung am 20. Juni 2017 erhobenen Widerspruch wies das Bezirksamt mit Bescheid vom 30. November 2017 zurück.
Unterdessen hatte die Klägerin unter dem 27. Juli 2017 eine weitere erhaltungsrechtliche Genehmigung für die Instandsetzung/den Umbau einer weiteren Wohnung auf dem Grundstück beantragt, nämlich für die im 1. Obergeschoss rechts gelegene Wohnung im als „Remise I“ bezeichneten Gebäude. Dort sollte gleichfalls das Bad, das weder über Dusche noch Badewanne verfügte, vergrößert werden, indem Bad und Küche unter Veränderung der Grundrisse räumlich getauscht werden sollten.
Auch den Eingang dieser Unterlagen bestätigte das Bezirksamt der Klägerin mit E-Mail vom 17. August 2017. Gleichzeitig bemängelte es hier ebenfalls die Unvollständigkeit der Unterlagen. Auf die Vervollständigung der Unterlagen werde jedoch vorerst ebenso verzichtet, da die Prüfung ergeben habe, dass eine Genehmigung nicht in Aussicht gestellt werden könne. Denn es bestehe Grund zur Annahme, dass das Vorhaben den Erhaltungszielen zuwiderlaufe, was näher begründet wurde. Vor Versagung müsse eine Erörterung durchgeführt werden. Hierbei bestehe bis zum 6. September 2017 Gelegenheit darzulegen, ob die Baumaßnahmen nicht doch genehmigungsfähig seien. Andernfalls wurde eine Versagung zum 11. September 2017 angekündigt. Sofern die Versagungsgründe überwunden werden könnten, müssten noch konkret bezeichnete Unterlagen nachgereicht werden.
Diese Frist lies die Klägerin verstreichen, ohne sich zu melden.
Mit Bescheid vom 11. September 2017 versagte die Behörde der Klägerin daraufhin auch diese Genehmigung mit der Begründung, dass eine Prüfung ergeben habe, dass das Vorhaben den Zielen der Verordnung zur Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung zuwiderlaufe.
Den hiergegen am 4. Oktober 2017 erhobenen Widerspruch der Klägerin wies das Bezirksamt mit Widerspruchsbescheid gleichfalls von 30. November 2017 zurück.
Am 2. Januar 2018 hat die Klägerin bezüglich beider Genehmigungsverfahren Klage zum Verwaltungsgericht Berlin erhoben, die das Gericht im Termin zur gemeinsamen Verhandlung verbunden hat.
Nachdem die Klägerin ursprünglich angekündigt hat, die Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung der erhaltungsrechtlichen Genehmigungen für diese beiden Wohnungen erstreiten zu wollen, beantragt sie zuletzt,
1. den Beklagten unter Aufhebung der Bescheide des Bezirksamtes Neukölln von Berlin vom 24. Mai 2017 sowie vom 11. September 2017 in Gestalt der Widerspruchsbescheide derselben Behörde jeweils vom 30. November 2017 zu verurteilen, ihr Bescheinigungen über den Eintritt der Genehmigungsfiktion bezüglich der mit Antragsunterlagen vom 14. März 2017 und vom 27. Juli 2017 zur erhaltungsrechtlichen Genehmigung gestellten Umbauvorhaben auf dem Grundstück K... Straße 67 in 12043 Berlin auszustellen;
2. hilfsweise den Beklagten unter Aufhebung der Bescheide des Bezirksamtes Neukölln von Berlin vom 24. Mai 2017 sowie vom 11. September 2017 in Gestalt der Widerspruchsbescheide derselben Behörde jeweils vom 30. November 2007 zu verpflichten, ihr die beantragten erhaltungsrechtlichen Genehmigungen zu erteilen;
3. die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er meint, die Genehmigungen würden nicht als erteilt gelten. Die maßgeblichen Entscheidungsfristen, die erst mit der Vollständigkeit der Antragsunterlagen zu laufen begönnen, seien jeweils gewahrt worden. Die verfügte Fristverlängerung um „ungefähr“ einem Monat sei insbesondere hinreichend bestimmt.
Mit Schriftsätzen vom 31. März 2018 und 4. September 2019 haben die Beteiligten ihr Einverständnis mit einer Entscheidung durch den Berichterstatter erklärt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachstandes und des Vorbringens der Beteiligten wird Bezug auf die Streitakte mit der Sitzungsniederschrift vom 1. Juli 2020 genommen; ferner auf die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten. Diese haben dem Gericht vorgelegen und sind – soweit wesentlich – Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

Entscheidungsgründe:
Über die Klage war infolge zulässiger Klageänderung in der umgestellten Fassung zu entscheiden. Denn die Klageänderung ist sachdienlich im Sinne von § 91 Abs. 1 Alt. 2 VwGO. Zudem hat sich der Bevollmächtigte des Beklagten in der mündlichen Verhandlung auf die Klageänderung eingelassen (§ 91 Abs. 2 Alt. 2 VwGO).
Die geänderte Klage hat bereits mit dem Hauptantrag Erfolg.
1.a) Die zuletzt zum Spruch gestellte allgemeine Leistungsklage ist zulässig.
Die allgemeine Leistungsklage ist die statthafte Klageart. Das Begehren auf Erteilung einer schriftlichen Bestätigung zum Eintritt der Genehmigungsfiktion nach § 22 Abs. 5 Satz 5 BauGB i.V.m. § 173 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 2 BauGB ist gerichtlich im Wege einer allgemeinen Leistungsklage zu verfolgen, weil mit der Bestätigung keine Regelung im Sinne des § 1 Abs. 1 VwVfG Bln i.V.m. § 35 Satz 1 VwVfG getroffen, sondern lediglich die gesetzlich eingetretene Rechtsfolge, dass eine Genehmigung als erteilt gilt, schriftlich bestätigt wird (vgl. zuletzt das Urteil der Kammer vom 2. April 2019 - VG 19 K 1.18 -, UA S. 6; vgl. außerdem BVerwG, Beschluss vom 19. November 1968 - BVerwG IV B 93.68 -, BRS 20 Nr. 94, mit dem eine berufungsgerichtliche Entscheidung bestätigt wurde, die im Fall einer Genehmigungsbedürftigkeit eine Feststellungsklage für unzulässig hielt wegen einer möglichen Leistungsklage; zum diesbezüglich vergleichbaren § 42a VwVfG s. auch Uechtritz, in: Mann/ Sennekamp/ders., VwVfG, 2. Aufl. 2019, § 42a Rn. 83 m.w.N.).
Es fehlt auch nicht an der nötigen Vorbefassung der Behörde mit dem konkreten Anliegen. Denn der Beklagtenvertreter hat in der mündlichen Verhandlung eindeutig zu erkennen gegeben, dass er die begehrten Bescheinigungen nicht ausstellen wird.
b) Die allgemeine Leistungsklage ist auch begründet.
Nach § 22 Abs. 5 Sätze 2 bis 5 BauGB, die gemäß § 173 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 2 BauGB entsprechend gelten, ist über die erhaltungsrechtliche Genehmigung innerhalb eines Monats nach Eingang des Antrags bei der Baugenehmigungsbehörde zu entscheiden. Kann die Prüfung des Antrags in dieser Zeit nicht abgeschlossen werden, ist die Frist vor ihrem Ablauf in einem dem Antragsteller mitzuteilenden Zwischenbescheid um den Zeitraum zu verlängern, der notwendig ist, um die Prüfung abschließen zu können; höchstens jedoch um drei Monate. Die Genehmigung gilt als erteilt, wenn sie nicht innerhalb der Frist versagt wird. Darüber hat die Baugenehmigungsbehörde auf Antrag eines Beteiligten ein Zeugnis auszustellen.
Hiervon ausgehend kann die Klägerin die begehrten Zeugnisse beanspruchen. Genehmigungsfiktion ist jeweils eingetreten.
aa) Das gilt zunächst für die im März 2017 beantragte Genehmigung.
Dabei geht die Kammer entgegen der Ansicht des Beklagten davon aus, dass die einmonatige Entscheidungsfrist der Bauaufsichtsbehörde nicht erst mit der formellen Vollständigkeit des Antrags, also der Einreichung aller von der Behörde in jedem Verfahren „checklistenmäßig“ abgefragten Unterlagen beginnt, sondern bereits mit dem in der Regel früheren Zeitpunkt der Bescheidungsfähigkeit des konkreten Antrags (vgl. bereits das Urteil der Kammer vom 2. April 2019, a.a.O., S. 7; so auch Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: 2/2020, § 22 Rn. 54a), der auch als materielle Vollständigkeit bezeichnet werden kann. Dieser Zeitpunkt ist erreicht, sobald der Bauaufsichtsbehörde so viele Informationen über den Antrag vorliegen, dass sie darüber (ggf. auch negativ) entscheiden kann.
Der Wortlaut der Norm stützt dieses Auslegungsergebnis. Ihm zufolge ist es der „Eingang des Antrags“, der die Monatsfrist in Gang setzt. Dass an den Antrag für die Auslösung der Frist weitere Voraussetzungen jenseits eines Bestimmtheitsgrades, der die Fiktionsfähigkeit zulässt, gestellt werden dürfen, lässt sich der Norm nicht entnehmen. Daraus folgt, dass hier die Eindeutigkeit des Antrags ausreicht und eine formelle Vollständigkeit nicht verlangt werden kann. Dies hat das Bundesverwaltungsgericht bereits 1970 für die fast wortgleich abgefasste Vorschrift des § 19 Abs. 4 Satz 3 BBauG 1960 entschieden, nach der eine Bodenverkehrsgenehmigung als erteilt gilt, wenn sie nicht binnen zwei Monaten nach Eingang des Antrags versagt wird. Die Normen sind insoweit identisch strukturiert, als der Fristlauf jeweils an den „Eingang des Antrags“ anknüpft. Genau zu dieser Wendung aber hat das Bundesverwaltungsgericht ausgeführt, dass Genehmigungsfähigkeit (im Sinne von Bescheidungsfähigkeit) nicht die unmittelbare Prüfungsfähigkeit eines Antrages in der Weise verlangt, dass das Vorliegen oder Fehlen eines Versagungsgrundes ohne weiteres aufgrund der in ihm enthaltenen Angaben festgestellt werden kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 6. Mai 1970 - BVerwG IV C 28.68 -, juris Rn. 20). Dass von der Behörde nachgeforderte Unterlagen für das Fehlen oder Vorliegen von Versagungsgründen (§ 172 BauGB) von Bedeutung sein können, macht ihre Darlegung somit nicht zu einer Voraussetzung der so verstandenen Bescheidungsfähigkeit (vgl. erneut ebd.). Sie sind daher nicht maßgeblich für den Beginn der Entscheidungsfrist.
Für diese Gesetzesinterpretation sprechen auch systematische Gründe (wenngleich mit nur geringerem Gewicht). § 42a VwVfG etwa, auch eine Norm des Bundesgesetzgebers, unterscheidet zwischen einem hinreichend bestimmten Antrag (§ 42a Abs. 1 Satz 1 VwVfG) und einem (formell) vollständigen Antrag (§ 42a Abs. 2 Satz 2 VwVfG). Obwohl der Bundesgesetzgeber also zwischen der Stellung eines (hinreichend bestimmten) Antrags einerseits und der Vollständigkeit eines Antrags andererseits differenziert, knüpft nur § 42a VwVfG den Beginn der Entscheidungsfrist an die (formelle) Vollständigkeit der Unterlagen, § 22 Abs. 5 Satz 2 BauGB gerade nicht. Das zeigt, dass die Anknüpfung des Fristbeginns „nur“ an den Eingang des Antrags im Bewusstsein auch anderer möglicher Anknüpfungszeitpunkte erfolgte.
Vor allem aber streiten Sinn und Zweck von § 22 Abs. 5 Satz 2 BauGB für dieses Auslegungsergebnis. Ziel der Norm ist ersichtlich, die Behörde einerseits zu einer beschleunigten Bearbeitung anzuhalten und andererseits dem Antragsteller einen verlässlichen Zeithorizont zu nennen, in dem er eine Entscheidung erwarten kann. Dieser Zweck kann durch wiederholte Nachforderungen von Unterlagen, die für die Entscheidung über den Antrag nicht zwingend erforderlich sind (etwa weil die Behörde – so wie hier – ohnehin beabsichtigt, den Antrag aus anderen Gründen abzulehnen, hier: wegen der nicht für erforderlich gehaltenen Grundrissveränderung), unterlaufen werden. Demgemäß gebietet der Normzweck, die Entscheidungsfrist so früh wie möglich und damit dann anlaufen zu lassen, wenn der Antrag bescheidungsfähig ist. Anders gewendet: Kann die Behörde entscheiden, muss sie es auch.
Dass die Entscheidungsfrist jenseits der formellen Antragsvollständigkeit zu laufen beginnen kann, scheint im Grunde auch die Bauaufsichtsbehörde des Bezirksamts so gesehen zu haben – trotz ihres Hinweises in der E-Mail vom 22. März 2017, mit dem sie anmerkte, dass die Bearbeitungsfrist erst mit der (formellen) Vollständigkeit der Unterlagen beginne. Das zeigt sich zum einen darin, dass sie sprachlich unterschieden hat in der anfänglichen Ankündigung vom 22. März 2017, als Bescheidungsfähigkeit aus Sicht der Behörde offenbar noch nicht gegeben war, in der sie davon sprach, den Antrag nur „zurückzugeben“, während sie später die „Versagung“ des Antrags in Aussicht stellte, nachdem weitere Unterlagen nachgereicht worden waren und Bescheidungsfähigkeit gegeben war (E-Mail des Bezirksamts vom 6. April 2017). Zum anderen belegt die mit Schreiben vom 21. April 2017 ausgesprochene Fristverlängerung, dass sich die Behörde selbst in der Pflicht zur Entscheidung gesehen hat. Wäre aus ihrer Sicht die Entscheidungsfrist in diesem Zeitpunkt noch nicht angelaufen gewesen, hätte es der Fristverlängerung in ihrer Logik nämlich noch nicht bedurft. Zum dritten unterstreicht der weitere Verlauf des Verwaltungsverfahrens, dass die Behörde sehr wohl in der Lage war, über die Anträge zu entscheiden. Denn das hat sie getan, ohne dass weitere Unterlagen beigebracht worden wären. Dennoch hat sie die Anträge jeweils nicht wegen fehlender Bescheidungsfähigkeit abgelehnt, etwa weil der Antrag nicht zweifelsfrei bestimmt gewesen wäre, was grundsätzlich zulässig ist (vgl. Söfker, a.a.O., Rn. 54). Die Bauaufsichtsbehörde (und später im Übrigen auch die Widerspruchsbehörde) hat die Versagung vielmehr nach inhaltlicher Prüfung des konkreten Vorhabens auf die Ziele der Milieuschutzverordnung gestützt, die den Baumaßnahmen entgegenstünden. Dies hat sie mit der geplanten Grundrissveränderung begründet, die sie für nicht erforderlich hielt und die ihr bereits bei Antragseingang bekannt war. Folglich war die Behörde durchaus imstande, das Vorhaben zu prüfen und zu verbescheiden, was sie im Grunde ja bereits mit der E-Mail vom 6. April 2017 deutlich gemacht hat. Dort wird ausgeführt, es bestehe „Grund zu der Annahme, dass das Vorhaben aufgrund der Grundrissveränderungen (...) den sozialen Erhaltungszielen entgegensteh[e]“. Eine solche Aussage hätte die Behörde wohl kaum getroffen, wenn noch relevante Unklarheiten bezüglich des Verfahrensgegenstandes bestanden hätten. Demgemäß heißt es denn auch im Bescheid vom 24. Mai 2017 ausdrücklich, dass die Unterlagen zwar bis heute unvollständig seien, eine Beurteilung des Vorhabens jedoch auf Grundlage der eingereichten Unterlagen erfolgen könne. Konnte die Behörde indes eine Sachprüfung des Antrags vornehmen und eine Sachentscheidung treffen, ist mit Blick auf Sinn und Zweck der Fiktionsregelungen kein sachlicher Grund ersichtlich, warum mit dem Lauf der Entscheidungsfrist noch über denjenigen Zeitpunkt hinaus zugewartet werden soll, in dem eine Entscheidung möglich ist und warum der Eingang von Unterlagen abgewartet werden soll, die den Ausgang des Verfahrens nicht mehr beeinflussen. Schließlich erscheint es bei lebensnaher Betrachtung doch ausgeschlossen, dass eine besonders preisgünstige Badewanne der Behörde noch hätte Anlass geben können, ihre Haltung zur Notwendigkeit der Grundrissänderung zu überdenken. Dennoch hat die Behörde bis zuletzt darauf gedrängt, Angaben zu Kosten und Objektname der Badewanne nachzureichen (s. den Zwischenbescheid vom 21. April 2017), ohne dass ersichtlich ist, inwieweit dies die Erforderlichkeit der Grundrissänderung hätte begründen und den Verfahrensausgang noch ändern können. Soweit die Behörde im Termin eingewandt hat, ein späterer Fristbeginn biete auch Antragstellern Chancen, einen noch nicht genehmigungsfähigen Antrag noch genehmigungsfähig zu machen, gebietet das keine andere Beurteilung. Zwar mag das im Einzelfall – hier wohl indessen eher nicht – zutreffen, ignoriert jedoch den eindeutigen Zweck der Norm: die Beschleunigung des Verfahrens (vgl. dazu etwa Spitzhorn, Beschleunigung von Genehmigungsverfahren, in: ZRP 2002, 196 ff.). Der Beschleunigungsgedanke richtet sich dabei im Übrigen nicht nur an die Behörde, indem ihr eine Entscheidung binnen Monatsfrist abverlangt wird, sondern auch an den Antragsteller. Zwar ist er primärer Nutznießer einer absehbaren Dauer des Verwaltungsverfahrens. Allerdings wird er dadurch auch in die Pflicht genommen. Er ist gehalten, einen möglichst nicht nur bescheidungs-, sondern auch genehmigungsfähigen Antrag vorzulegen, da Nachbesserungen wegen der sehr knappen Frist (krit. Rieger, in: Schrödter, BauGB, 9. Aufl. 2019, § 22 Rn. 23) nur begrenzt möglich sind.
Beginnt die Entscheidungsfrist nach dem Gesagten mit der Bescheidungsfähigkeit des Antrags, lief die Monatsfrist im Fall des Antrags aus dem März 2017 seit dem Eingang der mit E-Mail vom 29. März 2017 zuletzt nachgereichten Unterlagen. Jedenfalls in diesem Zeitpunkt war der Antrag als materiell vollständig anzusehen, denn er war soweit bestimmt, dass die Behörde wusste, was Verfahrensgegenstand war und sie sich in der Lage sah, darüber zu entscheiden. Andernfalls hätte sie die inhaltliche Ablehnung des Antrags, die sie später verfasst hat und auf die schon früh bekannte Grundrissänderung stützte, nicht aussprechen können. Damit war Fristbeginn der 30. März 2017, spätestens aber der 1. April 2017, wenn man (rechtsgedanklich) § 41 Abs. 2 Satz 2 VwVfG heranziehen will, obwohl dieser an sich nur für die elektronische Bekanntgabe von Verwaltungsakten gilt (und dies hier gerade nicht in Rede steht). Verstrichen war die Monatsfrist spätestens mit Ablauf des 2. Mai 2017. Der Versagungsbescheid vom 24. Mai 2017 kam daher deutlich spät.
Etwas anderes würde nur dann gelten, wenn die Monatsfrist vor ihrem Ablauf wirksam verlängert worden wäre. Das war hier allerdings nicht der Fall. Die Behörde hat mit Schreiben vom 21. April 2017 zwar einen Zwischenbescheid erlassen. Doch damit wurde die Entscheidungsfrist nicht wirksam verlängert.
Dabei ist schon zweifelhaft, ob ein ausreichender Grund für die Verlängerung der Frist gegeben war. Voraussetzung dafür ist, dass die Prüfung des Antrags wegen außergewöhnlicher rechtlicher oder tatsächlicher Schwierigkeiten trotz des Einsatzes eines zumutbaren Verwaltungsaufwandes nicht abgeschlossen werden kann, es muss sich mithin um einen außergewöhnlichen Sonderfall handeln (vgl. Dürr, in: Brügelmann, BauGB, Stand: 7/2016, § 22 Rn. 41 m.w.N.). Dafür ist hier nichts ersichtlich. Im Gegenteil handelt es sich eher um einen in jeglicher Sicht überschaubaren Fall. Auch die Erörterung am 20. April 2017 rechtfertigt keine andere Beurteilung. Dort wurden dem Protokollvermerk zufolge vielmehr nur die im Grunde bereits bekannten gegensätzlichen Positionen wiederholt, ohne dass in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht entscheidend Neues geltend gemacht wurde.
Letztlich kann die Frage, ob ein ausreichender Verlängerungsgrund vorlag, hier jedoch unentschieden bleiben, da die Verlängerung dessen ungeachtet unwirksam ist. Denn die Fristverlängerung ist unbestimmt. Indem die Behörde nur angab, für die Antragsprüfung noch „ungefähr einen Monat“ zu benötigen, blieb sie hinter den Anforderungen des Bestimmtheitserfordernisses zurück. Will die zuständige Behörde die gesetzliche und hinsichtlich ihres Ablaufs eindeutig bestimmbare Frist des § 22 Abs. 5 Satz 2 BauGB verlängern, so ist es aus Gründen der Rechtssicherheit zugunsten des Adressaten der Fristverlängerung geboten, dass das sich aus ihr ergebende neue Fristende gleichermaßen eindeutig bestimmbar ist. Diesem Erfordernis kann durch Mitteilung sowohl des neuen Fristendes als auch des konkreten Verlängerungszeitraums Genüge getan werden (vgl. BGH, Urteil vom 20. April 2017 - BGH III ZR 470/16 -, juris Rn. 40 aus einem Amtshaftungsprozess zum vergleichbaren § 6a GewO). Vorliegend hat sich die Behörde für letzteres entschieden, die Angabe des Verlängerungszeitraums. Dabei hat sie aber das Gebot missachtet, dass im Zwischenbescheid die Dauer der Verlängerung g e n a u festgelegt werden muss (vgl. Dürr, a.a.O.; ebenso Schemmer, in: BeckOK VwVfG, Bader/Ronellenfitsch, Stand: 4/2020, § 42a Rn. 13). Schließlich lässt die Ankündigung, die Behörde werde „ungefähr einen Monat“ benötigen, jeden Antragsteller (§§ 133, 157 BGB analog) im Unklaren darüber, ab wann genau Genehmigungsfiktion eintritt, sollte die Behörde nicht entscheiden. Nicht zu folgen vermag die Kammer der Ansicht des Beklagten, das Ende der Fristverlängerung sei bei einem Monat und zwei Tagen anzusetzen und daher noch bestimmbar. Eine Grundlage für diese Grenzziehung ist nicht ersichtlich. Diese Grenze erscheint vielmehr willkürlich. Jedenfalls ist aus dem objektiven Empfängerhorizont nicht ohne weiteres eingängig, dass die Frist nicht auch noch bei einem Monat und drei Tagen gewahrt wäre. Ist nicht erkennbar, wann genau die verlängerte Entscheidungsfrist enden sollte, ist die Frist nicht wirksam verlängert worden mit der Folge, dass die Genehmigung spätestens am 3. Mai 2017 als erteilt galt.
Und selbst wenn man zugunsten des Beklagten erwägen wollte, die Fristverlängerung über die zivilrechtlichen Grundsätze der geltungserhaltenden Reduktion dahin aufrechtzuerhalten, dass die Frist um genau einen Monat verlängert werden sollte, wäre Fiktion eingetreten. Dabei sieht sich der Rechtsunterworfene hier zunächst mit der Herausforderung konfrontiert, dass aus dem Zwischenbescheid nicht klar wird, wann die weitere Monatsfrist anlaufen sollte. Referenzzeitpunkt könne einerseits der 21. April 2017 sein, das Datum, zu dem die Sachbearbeiterin den Zwischenbescheid verfasste oder aber der 24. April 2017, das Datum also, zu dem der Zwischenbescheid als bekanntgegeben galt (§ 41 Abs. 2 Satz 1 VwVfG). Sogar wenn man aber zugunsten der Behörde von letzterem ausgehen wollte, wäre der Versagungsbescheid vom 24. Mai 2017 zu spät ergangen, und zwar selbst dann, wenn man auf den früheren Versand ohne GmbH-Zusatz abstellt. Schließlich gilt dieser erst seit dem 27. Mai 2017 als bekanntgegeben (§ 41 Abs. 2 Sätze 1 und 2 VwVfG).
Dem Fiktionseintritt steht auch kein Verzicht auf die Fiktion entgegen. Die Klägerin hat vorliegend nicht auf den Fiktionseintritt verzichtet, indem sie auf das Schreiben der Behörde vom 21. April 2017, wonach nach Aktenlage entschieden würde, wenn die Klägerin der Fristverlängerung nicht zustimme, nicht reagiert hat. Es stellt sich bereits die Frage, ob die entsprechende Regelung überhaupt zur Disposition eines Antragstellers steht. Zu der vergleichbaren Regelung des § 36 Abs. 2 Satz 2 BauGB hat das das Bundesverwaltungsgericht verneint (BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 1996 - BVerwG 4 C 24/95 -, juris Rn. 17 f.). Dies wird in der Literatur als auf § 22 Abs. 5 Satz 2 BauGB übertragbar angesehen (vgl. Rieger, a.a.O., Rn. 23). Wollte man diesbezüglich der Gegenansicht zuneigen (so bzgl. § 42a VwVfG zumindest Stelkens, in: ders./Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 42a Rn. 48) und einen Verzicht an sich zulassen, ergäbe sich hier kein anderes Ergebnis. Denn die Anforderungen an einen Fiktionsverzicht sind hoch. Eine entsprechende Erklärung müsste nicht nur in eindeutiger und unmissverständlicher Form vorliegen, sondern auch von echter Freiwilligkeit getragen sein. An alledem fehlt es hier. Eine eindeutige, unmissverständliche Verzichtserklärung der Klägerin lässt sich nicht feststellen. Auf das Schreiben der Baubehörde hat sie vielmehr geschwiegen. Ein konkludenter Fristverzicht scheidet allerdings aus (vgl. OVG Berlin, Urteil vom 13. Juni 1991 - OVG 2 B 35.88 -, juris Rn. 31). Davon abgesehen kann auch die erforderliche Freiwilligkeit hier nicht angenommen werden. An dieser fehlt es, wenn die Behörde den Verzicht des Bürgers pauschal als „Gegenleistung“ für das Unterlassen beschleunigter Antragsablehnung einfordert (vgl. ebd.; ähnlich BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 1996, a.a.O., Rn. 17). So liegt der Fall aber hier. Vorliegend hat die Behörde bereits mit E-Mail vom 6. April 2017 ihre Versagungsabsicht angekündigt. Da seitdem nichts entscheidend Neues mehr ausgetauscht wurde, konnte der Zusatz der Behörde im Schreiben im Schreiben vom 21. April 2017, dass – sollte der Fristverlängerung nicht zugestimmt werden – eine Entscheidung nach Aktenlage ergehen, nicht anders verstanden werden, als eine von der Behörde ohne echte Wahlmöglichkeit verlangte Gegenleistung des Antragstellers für das Unterlassen beschleunigter Antragsablehnung, was der Annahme einer echten Freiwilligkeit entgegensteht.
bb) Auch die am 27. Juli 2017 beantragte Genehmigung gilt als erteilt.
Bei Anwendung der oben entwickelten Grundsätze ist die einmonatige Entscheidungsfrist hier am 28. Juli 2017 in Gang gesetzt worden. In diesem Zeitpunkt war der Antrag bescheidungsfähig und damit materiell vollständig, wie die Behörde mit Schreiben vom 17. August 2017 bestätigte. Denn darin stellte sie klar, dass sie den Antrag zwar für (formell) unvollständig hält, aber auf Nachforderung der fehlenden Unterlagen verzichtet, weil ihre Prüfung ergeben habe, dass „eine Genehmigung nicht in Aussicht gestellt werden“ könne. Dementsprechend versagte sie dann auch den Antrag, ohne dass weitere Unterlagen nachgereicht worden waren, mit der Begründung, dass die geplanten Grundrissveränderungen über das erforderliche Maß hinausgingen. Begann die Monatsfrist mit dem Eingang des bescheidungsfähigen Antrags am 28. Juli 2017 (wann die Behörde die Unterlagen erstmals sichtet und den Eingang bestätigt, ist entgegen der Beklagtenansicht nicht relevant), endete sie mit Ablauf des 28. August 2017. Bekanntgegeben wurde der Versagungsbescheid der Klägerin gemäß § 41 Abs. 2 Sätze 1 und 2 VwVfG allerdings erst am 14. September 2017 (E-Mail) bzw. am 15. September 2017 (Postversand), mithin ebenfalls zu spät.
Gelten die erhaltungsrechtlichen Genehmigungen nach dem Gesagten als erteilt, muss das Bezirksamt auf den entsprechenden Antrag der Klägerin, den diese bereits vor dem Termin beim Bezirksamt gestellt und im Termin wiederholt hat, hierüber ein Zeugnis ausstellen (§§ 173 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 2, 22 Abs. 5 Satz 5 BauGB).
2. Aus Klarstellungsgründen waren daneben die der Fiktion zeitlich nachfolgenden Versagungsbescheide vom 24. Mai 2017 bzw. vom 11. September 2017 jeweils in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 30. November 2017 aufzuheben. Denn für eine Versagung ist angesichts des Fiktionseintritts kein Raum. Die als erteilt geltenden Genehmigungen können nicht (mehr) mit einer Versagung, sondern nur mit einer rechtmäßigen Rücknahme – oder im Falle der Rechtmäßigkeit mit einem Widerruf – ihrer Geltung beraubt werden (vgl. Urteil der Kammer vom 28. Februar 2017 - VG 19 K 171.16 -, UA S. 7).
3. Dem Antrag, die Hinzuziehung des Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig zu erklären, war gemäß § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO zu entsprechen.
Notwendig ist die Zuziehung eines Bevollmächtigten stets dann, wenn sie vom Standpunkt einer verständigen, nicht rechtskundigen Partei im Zeitpunkt der Bestellung für erforderlich gehalten werden durfte und es dem Beteiligten nach seiner Vorbildung, Erfahrung und seinen sonstigen persönlichen Umständen nicht zumutbar war, das Verfahren selbst zu führen (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 23. Auflage 2017, § 162 Rn. 18 m.w.N.). Erforderlich ist nicht, dass es der Durchführung eines Widerspruchsverfahrens objektiv bedurfte, woran es hier fehlt, da Genehmigungsfiktion bereits vor Erhebung des Widerspruchs eingetreten war. Das gilt jedenfalls dann, wenn – wie hier – die Rechtsbehelfsbelehrung des Versagungsbescheides dahin lautete, dass gegen den Bescheid Widerspruch eingelegt werden kann, diese Belehrung aber für den Betroffenen nicht erkennbar unrichtig gewesen ist und er deshalb mit anwaltlicher Unterstützung Widerspruch eingelegt hat (ebd., Rn. 16; OVG Niedersachsen, Beschluss vom 20. Mai 2005 - OVG 8 OB 57/05 -, juris amtl. Ls.).
Auch in der Sache liegen die Voraussetzungen der Hinzuziehung vor. Denn es stellten sich vorliegend keine einfachen Rechtsfragen in Bezug auf den Fiktionseintritt. Diese selbst zu lösen und die Lösung allein gegenüber der Widerspruchsbehörde zu vertreten, war der Klägerin nicht zuzumuten.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, jene zur vorläufigen Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 709 ZPO.
Ein Grund, die Berufung zuzulassen, ist nicht gegeben, §§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 133, 157 BGB
§ 42a VwVfG
§ 172 BauGB
§ 6a GewO
§ 167 VwGO
§ 91 Abs. 1 Alt. 2 VwGO
§ 91 Abs. 2 Alt. 2 VwGO
§ 22 Abs. 5 Satz 5 BauGB
§ 1 Abs. 1 VwVfG
§ 35 Satz 1 VwVfG
§ 19 Abs. 4 Satz 3 BBauG
§ 42a Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§ 42a Abs. 2 Satz 2 VwVfG
§ 22 Abs. 5 Satz 2 BauGB
§ 41 Abs. 2 Satz 2 VwVfG
§ 41 Abs. 2 Satz 1 VwVfG
§ 36 Abs. 2 Satz 2 BauGB
§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 709 ZPO
§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 19 K 1.18
IV B 93.68
IV C 28.68
III ZR 470/16
4 C 24/95
2 B 35.88
19 K 171.16
8 OB 57/05