Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-06-01, Aktenzeichen 9 A 956/03
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2007:0601.9A956.03.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin ist Eigentümerin der Grundstücke Gemarkung W. , Flur 103, Flurstücke 277 und 279. Das Flurstück 279 ist mit einem Wohnhaus bebaut. Es hat eine unmittelbare Zufahrt zur Hauptfahrbahn der I. Straße. Das Flurstück 277 ist unbebaut und liegt hinter dem Flurstück 279 auf dessen straßenabgewandter Seite. Die I. Straße ist in diesem Bereich im Straßenverzeichnis gemäß § 2 Abs. 1 der Straßenreinigungs- und Gebührensatzung der Stadt W. vom 4. Juli 1980 i.d.F. der 23. Änderungssatzung vom 15. Dezember 2000 - SRGS - dem Straßentyp "B" zugeordnet. Bei Straßen dieses Typs (im folgenden: B-Straßen) obliegt der Stadt die wöchentliche Reinigung der Fahrbahnen einschließlich Winterwartung. Die Reinigung einschließlich Winterwartung der Gehwege ist den Eigentümern der an die Gehwege angrenzenden und durch sie erschlossenen Grundstücke auferlegt. Bei den A-Straßen (Anliegerstraßen ohne Bedeutung für das Gesamtverkehrsnetz) ist die einmal wöchentliche Reinigung aller Straßenteile einschließlich der Winterwartung den Eigentümern (§§ 2 und 3 SRGS) auferlegt.
Durch Bescheid vom 26. Januar 2001 zog die Funktionsvorgängerin des Beklagten (im Folgenden einheitlich: Beklagter) die Klägerin u.a. zu Straßenreinigungsgebühren in Höhe von insgesamt 95,76 DM heran. Bei der Berechnung brachte der Beklagte für das Flurstück 279 14 m als Anliegerfront und für das Flurstück 277 10 m als Hinterliegerfront in Ansatz. Den gegen die Heranziehung eingelegten Widerspruch der Klägerin wies der Beklagte durch Widerspruchsbescheid vom 7. Mai 2001 zurück.
Mit der rechtzeitig erhobenen Klage hat die Klägerin geltend gemacht: Ihre Flurstücke lägen nicht an der I. Straße, sondern an einem parallel zur I. Straße verlaufenden Weg. Dort finde eine Straßenreinigung nicht statt.
Die Klägerin hat sinngemäß beantragt,
den Heranziehungsbescheid des Beklagten vom 26. Januar 2001, soweit darin Straßenreinigungsgebühren festgesetzt worden sind, in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 7. Mai 2001 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat darauf verwiesen, das Grundstück liege unmittelbar an der I. Straße, da auch die Nebenfahrbahn Bestandteil der I. Straße sei.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage durch das angefochtene Urteil, auf dessen Entscheidungsgründe Bezug genommen wird, stattgegeben. Es hat sich zur Begründung darauf gestützt, dass die Satzungsbestimmung über den Gebührensatz nichtig sei. Der in der Gebührenkalkulation zur Abgeltung des Allgemeininteresses angesetzte pauschalierte Eigenanteil von 15 % der Gesamtkosten der Straßenreinigung sei zu niedrig bemessen.
Mit der vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung macht der Beklagte geltend: Der Abzug von nur 15 % der Kosten für das Allgemeininteresse sei nicht zu beanstanden. Sinn und Zweck der Änderung des § 3 StrReinG NRW sei es gewesen, die Bemessung des Allgemeininteresses in das Ermessen der Gemeinde zu stellen, ohne diese weiterhin an einen Kostenanteil von 25 % für das Allgemeininteresse zu binden. Jeder Gemeinde habe ermöglicht werden sollen, individuell die Höhe des Anteils für das Allgemeininteresse nach eigenem Ermessen zu ermitteln. Bei der Ermittlung des Anteils habe der Satzungsgeber die örtlichen Verhältnisse berücksichtigt. Die Stadt W. sei weder ein Kurort noch handele es sich bei ihr um einen touristisch geprägten Ort. In W. herrsche kein erheblicher Durchgangsverkehr. Auch seien sonstige Umstände, die ein besonderes Reinigungsbedürfnis im Interesse der Allgemeinheit begründeten, nicht zu erkennen. Die Verschmutzung der Straßen durch Nichtanlieger falle im Verhältnis zu dem Verkehr der Grundstückseigentümer und deren Interesse an der Straßenreinigung nicht ins Gewicht. Die Tatsache, dass die Winterwartung für die sogenannten A-Straßen den Grundstückseigentümern auferlegt worden sei, fordere keine Erhöhung des Gemeindeanteils. Die Kosten für die Winterwartung der A- Straßen sei gleichzeitig entfallen. Für den hier gewählten Anteil sprächen auch andere gesetzlichen Regelungen, die pauschal einen Gemeindeanteil forderten; dort werde regelmäßig ein Gemeindeanteil von 10 % angenommen (z.B. § 129 Abs. 1 BauGB).
Der Beklagte beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie nimmt Bezug auf die Ausführungen des angefochtenen Urteils des Verwaltungsgerichts und ergänzt, dass nicht der vor ihrem Grundstück verlaufende Parallelweg, sondern die I. Straße, die besonders durch Lastkraftwagenverkehr stark belastet werde, gereinigt werde. Sie genieße daher wegen der Straßenreinigung keine Vorteile.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der vom Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge dieses Verfahrens und des Verfahrens - 9 A 853/03 - Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung des Beklagten ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Recht stattgegeben.
Der angefochtene Bescheid des Beklagten, soweit darin Straßenreinigungsgebühren festgesetzt worden sind, in der Fassung des Widerspruchsbescheides ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 VwGO).
Die Heranziehung zu Straßenreinigungsgebühren ist allerdings nicht deshalb rechtswidrig, weil es - wie die Klägerin meint - an einer Erschließung ihrer Flurstücke 279 und 277 fehlt. Die vom Beklagten veranlagten Flurstücke werden durch die der Straßenreinigung unterliegende I. Straße i.S.d. § 3 Abs. 1 des Gesetzes über die Reinigung öffentlicher Straßen vom 18. Dezember 1975, GV.NRW. S. 706, in der hier anzuwendenden Fassung vom 25. November 1997, GV.NRW. S. 430, 438, (Straßenreinigungsgesetz NRW - StrReinG NRW) erschlossen. Ausweislich der vorliegenden Photographien (Beiakte 3, Bl. 52 bis 54) und des vom Beklagten mit den Verwaltungsvorgängen vorgelegten Lageplanes ist eindeutig zu erkennen, dass das Flurstück 279 nicht an einem Parallelweg zum Hauptzug der I. Straße liegt, sondern mittels einer Zufahrt direkt an die I. Straße angrenzt und von ihr ohne Weiteres - wie auch das Flurstück 277 - zugänglich ist.
Es fehlt für den hier interessierenden Zeitraum aber an einer wirksamen Rechtsgrundlage für die Heranziehung der Klägerin zu Straßenreinigungsgebühren. Die maßgebliche Satzung über die Straßenreinigung und die Straßenreinigungsgebührensatzung der Stadt W. ist bezogen auf die Gebührenregelung unwirksam. Der in § 6 Abs. 3 Satz 1 SRGS geregelte Gebührensatz von 3,99 DM je Meter Grundstücksseite bei einmaliger wöchentlicher Reinigung ist nichtig. Er verstößt gegen das Kostenüberschreitungsverbot des § 6 Abs. 1 Satz 3 des Kommunalabgabengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen vom 21. Oktober 1969, GV.NRW. S. 712, in der Fassung vom 15. Juni 1999, GV.NRW. S. 386, (KAG NRW).
Nach § 3 Abs. 1 StrReinG NRW in Verbindung mit § 6 Abs. 1 Satz 3 KAG NRW soll das veranschlagte Gebührenaufkommen die voraussichtlichen Kosten der Einrichtung oder Anlage nicht übersteigen. Diesen Voraussetzungen wird der Gebührensatz in § 6 Abs. 3 Satz 1 SRGS nicht gerecht.
Wird die Straßenreinigung in einer Gemeinde insbesondere bei Straßen mit innerörtlichem oder überörtlichem Durchgangsverkehr nicht nur im Interesse der Anlieger, sondern auch im Interesse der übrigen Straßenbenutzer und damit im Allgemeininteresse durchgeführt, verstößt es gegen den Gleichheitssatz (Art. 3 GG), wenn Kosten, die die Befriedigung dieses Allgemeininteresses an sauberen Straßen betreffen, den Anliegern aufgebürdet werden.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 7. April 1989 - 8 C 90.87 -, BVerwGE 81, 371, und vom 25. Mai 1984 - 8 C 55 und 58.82 -, BVerwGE 69, 242, 245 f.
Die Festlegung der Höhe des auf das Allgemeininteresse entfallenden Kostenanteils liegt im Ermessen des Ortsgesetzgebers. Insoweit steht ihm eine weitgehende Einschätzungsfreiheit zu. Er hat sich bei seiner Entscheidung an den örtlichen Verhältnissen zu orientieren und insbesondere das Verhältnis zwischen den Straßen mit ihren je unterschiedlichen Anlieger- bzw. Allgemeininteressen zu berücksichtigen. Dabei hat er, ohne den Gleichheitssatz zu verletzen, die Wahl: Er kann den von der gemeindlichen Straßenreinigungseinrichtung im Allgemeininteresse aufgewendeten Kostenanteil bei der Ermittlung der durch Gebühren zu deckenden Kosten entweder insgesamt (vorweg) absetzen oder in der Satzung unterschiedliche, je nach Verkehrsbedeutung (z.B. Anliegerstraßen, innerörtliche Straßen, überörtliche Straßen) abgestufte Gebührensätze vorsehen.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 25. Mai 1984 - 8 C 55 und 58.82 -, a.a.O., S. 246, und vom 7. April 1989 - 8 C 90.87 -, a.a.O.
Hier hat sich der Satzungsgeber der Stadt W. zulässigerweise für die erste Möglichkeit entschieden. Allerdings hält die Ermittlung des Anteils des Allgemeininteresses mit 15 % der Gesamtkosten der Straßenreinigung einer rechtlichen Kontrolle nicht Stand.
Nach der bis zum 31. Dezember 1997 geltenden Fassung des § 3 Abs. 1 Satz 2 StrReinG NRW legte das Gesetz den zu berücksichtigenden Anteil des allgemeinen öffentlichen Interesses zur Sicherung einer gleichmäßigen Untergrenze generell auf mindestens 25 % der Gesamtkosten fest. Die Gemeinden durften höchstens 75 % ihrer Reinigungskosten über Gebühren decken und auf die jeweiligen An- und Hinterlieger umlegen konnten. Dabei war nach der Ansicht des Gesetzgebers das allgemeine öffentliche Interesse an der Reinigung einer Durchgangs- oder Hauptverkehrsstraße erheblich höher zu bewerten sein, als das bezüglich einer reinen Anliegerstraße.
Vgl. Gesetzesbegründung zu § 3 StrReinG NRW vom 18. Dezember 1975, LTDrs. 8/33, S. 8; so auch schon OVG NRW, Urteil vom 18. Dezember 1968 - II A 1550/66 -, KStZ 1969, 97, zu § 4a Abs. 3 WegeRG.
§ 3 Abs. 1 Satz 2 StrReinG NRW ist durch das Gesetz zur Stärkung der Leistungsfähigkeit der Kreise, Städte und Gemeinden in Nordrhein-Westfalen gestrichen worden. Hierdurch sollte den Gemeinden die Möglichkeit gegeben werden, von der Begrenzung des Gebührenaufkommens auf höchstens 75 % der Gesamtkosten der Straßenreinigung im Gemeindegebiet abzuweichen. Dabei sei allerdings - so ausdrücklich die Gesetzesbegründung unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts - zu berücksichtigen, dass es auch weiterhin zwingend erforderlich sei, den auf die Interessen der Allgemeinheit entfallenden Kostenanteil zu ermitteln und von den Gesamtkosten der Straßenreinigung abzusetzen. Andernfalls würde die Gemeinde gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen.
Vgl. Gesetzesbegründung zu Art. 1 (Gesetz für ein Kommunalisierungsmodell) LT-Drs. 12/2340, S. 1, 3f.
Bei der Ermittlung des Kostenanteils für das Allgemeininteresse kann sich der Satzungsgeber an den in § 3 Abs. 2 StrReinG NRW genannten drei Straßentypen, den Straßen für den Anliegerverkehr sowie den für den innerörtlichen und überörtlichen Verkehr, orientieren. Er kann aber auch im Rahmen seines weiten Organisationsermessens entsprechend den örtlichen Verhältnissen und etwaigen satzungsrechtlichen Besonderheiten weiter differenzieren. So kann er zusätzliche Untergruppen oder z.B. für Geschäftsstraßen oder Fußgängerzonen eigenständige Straßengruppen bilden, die den örtlichen Besonderheiten Rechnung tragen. Die Höhe des auf die einzelnen Straßengruppen entfallenden öffentlichen Interesses ist unter Berücksichtigung der jeweiligen Spannbreite innerhalb der einzelnen Gruppen und der Nutzungsintensität durch Nichtanlieger zu ermitteln. Grundsätzlich ist dabei zu beachten, dass das Allgemeininteresse um so höher zu bewerten sein wird, je intensiver die Straße durch Nichtanlieger in Anspruch genommen wird. Dabei dürfte das Allgemeininteresse bei den Anliegerstraßen, die nach gemeindlicher Praxis in der Regel - wie auch hier - im Wesentlichen die Straßen aller Wohngebiete der Gemeinde erfassen, als eher gering anzusehen sein. Bei den Straßen mit innerörtlichem Verkehr liegt die Nutzung durch Nichtanlieger im Schnitt bereits deutlich höher; demgemäß ist das darauf entfallende Interesse als beträchtlich einzustufen. Bei Straßen für den überörtlichen Verkehr ist das Allgemeininteresse demgegenüber erheblich, weil diese am intensivsten durch Nichtanlieger in Anspruch genommen werden. Ist das Allgemeininteresse für jede Straßengruppe festgelegt, sind die Straßengruppen hinsichtlich des Umfangs der jeweiligen Reinigungsflächen ins Verhältnis zu setzen; danach ist der prozentuale Kostenanteil des Allgemeininteresses an den Gesamtkosten der Straßenreinigung zu berechnen.
Gemessen an den vorstehenden Ausführungen hat der Beklagte nicht plausibel gemacht, dass der Satzungsgeber der Stadt W. ermessensfehlerfrei den Anteil des Allgemeininteresses in der Stadt W. mit 15 % der Gesamtkosten angemessen angesetzt hat. Es ist nicht nachvollziehbar, dass dieser Prozentsatz durch die örtlichen Verhältnisse und die satzungsrechtlichen Besonderheiten in der Stadt W. gerechtfertigt ist.
Die insoweit vom Beklagten angeführte Begründung, W. sei kein Kurort und auch nicht touristisch geprägt, führt nicht weiter. Beide Merkmale stehen unabhängig neben den sich aus den einzelnen Straßentypen ergebenden Anhaltspunkten für ein öffentliches Interesse. Sie können dieses allenfalls erhöhen, ihr Fehlen jedoch das öffentliche Interesse nicht verringern.
Ebenfalls nicht zu überzeugen vermag der Hinweis des Beklagten, in W. herrsche kein erheblicher Durchgangsverkehr. Insoweit ist insbesondere zu berücksichtigen, dass die Stadt nach § 1 Abs. 1 SRGS die Reinigung der öffentlichen Straßen innerhalb der geschlossenen Ortslagen als öffentliche Einrichtung nur betreibt, soweit die Reinigung nicht nach § 2 den Grundstückseigentümern übertragen ist. Letzteres trifft zu auf die Reinigung einschließlich der Winterwartung aller Straßenteile sämtlicher A-Straßen sowie auf die Reinigung einschließlich der Winterwartung der Gehwege der B-Straßen (§ 2 Abs. 1 SRGS i.V.m. dem Straßenverzeichnis, das als Anlage Bestandteil der Satzung ist). Von der Stadt werden somit nur die Fußgänger- bzw. fußgängerfreundlich ausgebauten Straßen (B1- bis B4- Straßen) insgesamt und die Fahrbahnen der B-Straßen gereinigt. Bei den im Straßenverzeichnis aufgeführten B-Straßen handelt es sich nach Angaben des Beklagten im Wesentlichen um Hauptverkehrs- und Haupterschließungsstraßen, also Straßen, die in mehr oder weniger erheblichem Umfang auch von Nichtanliegern genutzt werden. Anliegerstraßen gehören zu den B-Straßen nur, wenn sie für das Gesamtverkehrsnetz Bedeutung haben und damit ebenfalls der Kategorie der Straßen mit jedenfalls innerörtlichem Durchgangsverkehr zuzurechnen sind. Zu berücksichtigen ist ferner, dass zu den B-Straßen - möglicherweise zwar nicht viele, aber - auch Straßen mit erheblichem überörtlichen Durchgangsverkehr gehören, wie z. B. nach den unbestritten gebliebenen Angaben der Klägerin gerade die I. Straße. Im Gegensatz zu den A-Straßen als normalen Anliegerstraßen besteht deshalb bei den B- Straßen und damit bei allen von der Straßenreinigung betroffenen Straßen bereits auf Grund ihrer Funktion und Bedeutung für den öffentlichen Straßenverkehr ein Allgemeininteresse an einer ordnungsgemäßen Straßenreinigung, das von beträchtlich bis erheblich reicht. Auf welcher Grundlage unter diesen Umständen das Allgemeininteresse mit 15 % der Gesamtkosten abgedeckt sein soll, lässt sich dem Vortrag des Beklagten nicht entnehmen. Ein Anteil von 15 % für das öffentliche Interesse kann auch nicht als offensichtlich angemessen angesehen werden. Denn er bedeutet, dass trotz der beträchtlichen bzw. erheblichen Nutzung aller gereinigten Straßen durch Nichtanlieger der Anteil des Allgemeininteresses nur gut 1/7 der Gesamtkosten beträgt, während die Anlieger etwa 6/7 der Gesamtkosten zu tragen haben.
Der Beklagte kann sich auch nicht mit Erfolg auf andere gesetzliche Regelungen berufen, die pauschal einen Gemeindeanteil von 10 % fordern (z.B. § 129 Abs. 1 BauGB). Denn die Bewertung des Allgemeininteresses an einer ordnungsgemäßen Straßenreinigung ist mit anderen rechtlichen Regelungen, die genaue Abzugsgrößen benennen, nicht zu vergleichen. Vielmehr ist mit der Novellierung des § 3 Abs. 1 StrReinG NRW, mit der ein Mindestabzug von 25 % der Gesamtkosten gerade gestrichen worden ist, dem Satzungsgeber mit Hinweis auf den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG ausdrücklich auferlegt worden, eigenständige an den örtlichen Verhältnissen ausgerichtete Ermittlungen wegen des Abzugsanteils zu treffen.
Im Übrigen ist der Senat gehindert, den Kostenanteil für das Allgemeininteresse zu bestimmen. Vielmehr bleibt es dem Satzungsgeber vorbehalten, im Rahmen seines Ermessens den genauen Kostenanteil festzulegen.
Schließlich ist nicht ersichtlich, dass der Gebührensatz unabhängig von dem vorzunehmenden Ansatz für das öffentliche Interesse wirksam sein könnte. Anhaltspunkte dafür, dass ein etwaig zu geringer Ansatz für das öffentliche Interesse durch andere fehlende oder zu niedrig bemessene Kostenpositionen ausgeglichen werden könnte, sind nicht ansatzweise erkennbar.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 3 StrReinG
§ 129 Abs. 1 BauGB
§ 113 Abs. 1 VwGO
§ 3 Abs. 1 StrReinG
§ 6 Abs. 1 Satz 3 KAG NRW
§ 3 Abs. 1 Satz 2 StrReinG
§ 4a Abs. 3 WegeRG
§ 3 Abs. 2 StrReinG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 3 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 81, 371
BVerwGE 69, 242, 245
9 A 853/03
8 C 90.87
II A 1550/66