Verwaltungsgericht Karlsruhe (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2025-10-30, Aktenzeichen 8 K 9488/25
ECLI: ECLI:DE:VGKARLS:2025:1030.8K9488.25.00

Tenor:
1. Das Verfahren wird eingestellt, soweit es den Antragsteller zu 2 betrifft.
2. Die Anträge der Antragsteller zu 1 und 3 werden abgelehnt.
3. Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens als Gesamtschuldner.
4. Der Streitwert wird auf 20.000 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragsteller begehren vorläufigen Rechtsschutz bezüglich eines von der Antragsgegnerin nicht zugelassenen Bürgerbegehrens.
Die Antragsgegnerin verständigte sich im Laufe des Jahres 2024 mit den Nachbargemeinden Wildberg und Gechingen darauf, kommunale Grundstücke, die sich in den in dem Entwurf des Teilregionalplans Windenergie des Regionalverbands Nordschwarzwald ausgewiesenen Vorranggebieten WC 16, WC 17 und WC 28 befinden, gemeinsam für die Windenergie in einem „Windpark Lindenrain“ zu nutzen. Es wurde damit gerechnet, dass dort fünf bis acht Windenergieanlagen errichtet werden können.
Am 30. Januar 2025 beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin in öffentlicher Sitzung, das Ziel zur Errichtung von Windkraftanlagen im Rahmen einer interkommunalen Zusammenarbeit grundsätzlich weiter zu verfolgen, das Interessenbekundungsverfahren einzuleiten, nach Zustimmung der Gemeinderäte eine gemeinsame Informationsveranstaltung zur potenziellen Errichtung von Windkraftanlagen durchzuführen und die Verwaltungen zu beauftragen, eine gemeinsame öffentliche Bekanntmachung zur Auslobung des Interessenbekundungsverfahrens umzusetzen.
In der nichtöffentlichen Sitzung des Gemeinderates vom 19. März 2025 wurde über die drei im Rahmen des Interessenbekundungsverfahrens eingegangenen Angebote beraten.
In der Sitzung des Gemeinderates der Antragsgegnerin vom 30. April 2025 wurde vom Gemeinderat beschlossen, eine interkommunale Zusammenarbeit im Bereich der Vorranggebiete WC 16, WC 17 und WC 28 durchzuführen und gemeinsam zu vereinbaren, das Gesamtprojekt „Windpark Lindenrain“ wie in der Vorlage 2025/0292 dargestellt umzusetzen. Ferner wurde der Oberbürgermeister ermächtigt, einen öffentlich-rechtlichen Vertrag zwischen den beteiligten Kommunen abzuschließen, in dem sich die Gemeinden gegenseitig Unterstützung und Mitwirkung zusichern und die Verteilung der Einnahmen regeln. Des Weiteren wurde mehrheitlich beschlossen, den Oberbürgermeister mit dem Abschluss eines Gestattungsvertrages mit der Firma xxx Deutschland GmbH (Fa. A.) zur Nutzung geeigneter kommunaler Flächen für die Entwicklung und Umsetzung des Windenergieprojekts im Bereich Lindenrain zu beauftragen.
Am 30. April 2025 schloss der Oberbürgermeister für die Antragsgegnerin mit der Fa. A. einen Nutzungsvertrag. In dessen § 1 gestattete die Antragsgegnerin der Anlagenbetreiberin auf näher genannten Grundstücken Windenergieanlagen zu errichten. Für die Nutzung soll die Antragsgegnerin nach § 5 des Nutzungsvertrages ein Nutzungsentgelt erhalten. Die Nutzungsdauer wurde nach § 6 auf 25 Jahre festgelegt mit der Option der Verlängerung um fünf Jahre. In § 7 des Nutzungsvertrages finden sich Regelungen zur Kündigung. Danach kann der Grundstückseigentümer bei Zahlungsverzug den Vertrag kündigen (§ 7 Abs. 1 des Nutzungsvertrages).
In § 7 Abs. 3 des Nutzungsvertrages ist bestimmt:
„(3) Den Parteien ist bewusst, dass sich die Planungen zur Errichtung des in der Präambel genannten Windparks bei Inkrafttreten des Nutzugsvertrages noch in einem frühen Stadium befinden. Die erforderlichen immissionsschutzrechtlichen Genehmigungen sind noch nicht erteilt und somit ist der Windpark bei Abschluss dieses Vertrages noch nicht realisierbar. Wird innerhalb von drei Jahren nach Inkrafttreten dieses Vertrages keine immissionsschutzrechtliche Genehmigung erteilt, so kann jede Vertragspartei durch Erklärung in Textform (z. B. durch Fax, E-Mail, Brief) gegenüber der anderen Vertragspartei diesen Vertrag mit einer Frist von drei Monaten kündigen.
(4) Soweit der Grundstückseigentümer dem Anlagenbetreiber die Kündigung nach Abs. (3) erklärt, kann der Anlagenbetreiber die Kündigung für längstens drei Jahre ausschließen, wenn der Anlagenbetreiber vor Ablauf der Kündigungsfrist die Zahlung eines jährlichen Reservierungsentgelts vornimmt. […]
(5) Das Vertragsverhältnis kann von beiden Parteien ohne Einhaltung einer Kündigungsfrist aus wichtigem Grunde gemäß § 314 BGB gekündigt werden. Als wichtiger Grund gilt für den Grundstückseigentümer auch der Fall, dass der Anlagenbetreiber seine im Bestätigungsschreiben vom 29.04.2025, welches diesem Vertrag als Anlage 4 beigefügt ist, verbindlich gemachten Zusicherungen trotz schriftlicher Setzung einer Abhilfefrist von mindestens zwei Monaten nicht einhält.
(6) Für den Fall, dass der Grundstückseigentümer den Nutzungsvertrag, aus welchen Gründen auch immer, kündigen oder beenden will, ist er verpflichtet, die Bank als Sicherungseigentümerin der Windenergieanlage im Sinne des § 13 Abs. (3) unverzüglich hiervon zu unterrichten und der Bank sodann Gelegenheit zu geben, innerhalb einer Frist von zwei Monaten an die Stelle des Anlagenbetreibers zu treten oder hierfür einen Dritten zu stellen. […]“.
Die Anlage 4 beinhaltet ein „Bestätigungsschreiben zur Beteiligung und Sponsoring gegenüber der Stadt Calw, der Stadt Wildberg und der Gemeinde Gechingen“.
Mit Schreiben vom 28. Mai 2025 setzten die Antragsteller den Oberbürgermeister der Antragsgegnerin davon in Kenntnis, dass sie zum Beschluss des Gemeinderates vom 30. April 2025 ein Bürgerbegehren anstrebten, und baten die Antragsgegnerin um Auskunft über die hierfür erforderlichen rechtlichen Voraussetzungen.
Mit Schreiben vom 5. Juni 2025 teilte die Antragsgegnerin den Antragstellern mit, dass zum Stichtag 1. Mai 2025 18.122 Bürger wahlberechtigt gewesen seien. Das Unterschriftenquorum betrage 7 % der Anzahl der Bürger. Die Frist für die Einreichung ende am 1. August 2025. Das Bürgerbegehren müsse einen Kostendeckungsvorschlag enthalten. In einem Handout für die Antragsteller vom 25. Juni 2025 zu dem Präsenztreffen der Antragsteller mit dem Oberbürgermeister am 26. Juni 2025 wurde darauf hingewiesen, dass der Gestattungsvertrag mit dem Anlagenbetreiber bereits geschlossen worden sei. Die vorgesehene Frage, wonach die Verpachtung kommunaler Waldflächen, die sich im Eigentum der Antragsgegnerin befänden, an Windkraftanlagenbetreiber/-Investoren unterbleiben solle, greife damit ins Leere, weil es in Calw keine weiteren Windvorranggebiete mehr gebe. Denkbar wäre nur die Frage, ob der bereits geschlossene Vertrag wieder rückgängig gemacht werden solle. Allerdings sei die rechtliche Zulässigkeit dieser Frage nicht gegeben. Es habe seit Januar 2025 die Möglichkeit bestanden, ein Bürgerbegehren durchzuführen, weil die Pläne der Antragsgegnerin spätestens ab Veröffentlichung des Interessenbekundungsverfahrens bekannt gewesen seien. Zudem sei ein Kostendeckungsvorschlag erforderlich. Ohne den Vertrag entgehe der Stadt in den nächsten 25 Jahren jährlich ein Betrag von 500.000 Euro.
Am 28. Juli 2025 wurde das Bürgerbegehren mit 1.959 von der Antragsgegnerin für gültig befundenen Unterschriften eingereicht. Das Bürgerbegehren soll folgende Frage zum Gegenstand haben: „Soll die Verpachtung kommunaler Waldflächen, die sich im Eigentum der Stadt Calw befinden, an Windkraftanlagenbetreiber/-Investoren unterbleiben?“ Als Begründung ist angegeben:
„Begründung: Am 30.04.2025 hat der Gemeinderat der Stadt Calw die grundsätzliche Bereitschaft beschlossen, kommunale Flächen im Bereich Lindenrain WC 16 und Brenntenwald WC 17 für Windkraft bereitzustellen und die dafür notwendigen Verhandlungen mit Projektierern/Betreibern durchzuführen. Der damit verbundene potenzielle Bau von Windkraftanlagen im Wald würde zu einer erheblichen Veränderung unserer kommunalen Waldgebiete, der ökologischen Lebensräume sowie unserer Naherholungsgebiete führen. Dies ist eine wichtige Angelegenheit, die direkt von den Bürgern entschieden werden sollte.
Kostendeckungsvorschlag: Ist hier nicht erforderlich, weil das Bürgerbegehren auf das grundsätzliche Unterlassen einer Maßnahme zielt und somit weitergehende vertragliche Bindungen bislang nicht vorhanden sind. Die Stadt Calw erhofft sich zwar zukünftige Mehreinnahmen durch die Verpachtung von Waldflächen, doch unterbleiben diese, ist die Stadt Calw finanziell nicht schlechter gestellt, als sie heute steht.“
Die Antragsteller wurden als Vertrauenspersonen des Bürgerbegehrens benannt. Die Antragsteller zu 1 und 3 sind auch Unterzeichner des Bürgerbegehrens.
Am 24. September 2025 haben die Antragsteller das Verwaltungsgericht um die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nachgesucht.
Der Gemeinderat der Antragsgegnerin beschloss in seiner Sitzung vom 25. September 2025 mehrheitlich, dass das Bürgerbegehren unzulässig sei. Der Gegenstand des Bürgerbegehrens – die Aufhebung des Gemeinderatsbeschlusses vom 30. April 2025 – sei rechtlich unzulässig, weil die Gemeinde damit gegen eine bestehende vertragliche Verpflichtung verstoßen würde.
Mit Bescheid vom 26. September 2025 wurde das Bürgerbegehren gegenüber den drei Vertrauenspersonen als unzulässig abgelehnt. Zur Begründung führte die Antragsgegnerin aus, das Bürgerbegehren sei zwar formell zulässig. Es betreffe eine Angelegenheit des Wirkungskreises der Antragsgegnerin und in den letzten drei Jahren sei kein Bürgerentscheid in dieser Angelegenheit durchgeführt worden. Das Begehren sei am 28. Juli 2025 fristgerecht eingereicht worden. Das Unterschriftenquorum sei erfüllt. Die Bestimmtheit der Frage sei zwar zweifelhaft, weil sie sich lediglich auf künftige Entscheidungen beziehe, es in Calw aber keine weiteren Windvorranggebiete mehr gebe. Bei wohlwollender Auslegung könne sie jedoch so verstanden werden, dass sie auf die Kündigung des geschlossenen Nutzungsvertrages ziele. Dem Bürgerbegehren liege eine Begründung bei. Das Bürgerbegehren sei allerdings materiell-rechtlich unzulässig. Die Antragsgegnerin sei aufgrund des in Umsetzung des Gemeinderatsbeschlusses vom 30. April 2025 geschlossenen Gestattungsvertrages rechtlich gebunden. Eine vertragswidrige Kündigung wäre rechtswidrig.
Am 26. September 2025 erhoben die Antragsteller bei der Antragsgegnerin Widerspruch gegen die Feststellung der Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens.
Der Widerspruch wurde mit Widerspruchsbescheid der Antragsgegnerin vom 9. Oktober 2025 zurückgewiesen. Zur Begründung wurde ausgeführt, der Widerspruch sei unbegründet. Das Bürgerbegehren sei unzulässig. Es fehle ein Kostendeckungsvorschlag. Außerdem ziele es auf die rechtlich nicht mögliche Kündigung eines bereits geschlossenen Vertrages und sei damit rechtswidrig.
Auf einen Hinweis des Gerichts haben die Antragsteller am 6. Oktober 2025 erklärt, dass sie als Unterzeichner und Vertrauenspersonen des Bürgerbegehrens den Rechtsstreit im eigenen Namen führten.
Die Antragsteller bringen zur Begründung ihres Antrags auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes vor, die formellen Voraussetzungen für das Bürgerbegehren seien erfüllt. Das Bürgerbegehren sei auf ein rechtmäßiges Ziel gerichtet. Ein Bürgerentscheid könne ein wichtiger Grund im Sinne von § 314 BGB für die Kündigung des mit dem Anlagenbetreiber geschlossenen Vertrages sein. Der Grundsatz der Vertragstreue gelte nicht absolut. Das Verwaltungsgericht Karlsruhe habe bezüglich der Stadt Bruchsal am 15. September 2024 entsprechend entschieden (14 K 7766/25). Vor dem Gemeinderatsbeschluss vom 30. April 2025 habe kein Bürgerbegehren organisiert werden können, weil vom Gemeinderat noch nicht über den Abschluss des Gestattungsvertrages beschlossen gewesen sei. Soweit die Stadtverwaltung dann gleich nach dem Gemeinderatsbeschluss den Gestattungsvertrag unterzeichnet habe, habe sie versucht, das Bürgerbegehren zu vereiteln. Die Vertrauenspersonen hätten den Gemeinderat bereits am 28. April 2025 aufgefordert, die Entscheidung über den Abschluss des Gestattungsvertrages zu vertagen. In den Vertrag hätte eine Rücktrittsklausel für den Fall eines entgegenstehenden Bürgerbegehrens aufgenommen werden müssen. Der Gestattungsvertrag stehe unter dem Vorbehalt der artenschutz- und immissionsschutzrechtlichen Genehmigung. Unumkehrbare Tatsachen seien bisher nicht geschaffen worden. Ein Kostendeckungsvorschlag sei nicht erforderlich, weil hypothetische Gewinne nicht anzugeben seien.
Der Antragsteller zu 2 hat mit Schreiben vom 20. Oktober 2025 mitgeteilt, er nehme seinen Antrag zurück, weil seine Unterschrift des Bürgerbegehrens nicht auffindbar oder verloren gegangen sei.
Die Antragsteller zu 1 und 3 beantragen zuletzt sachgerecht gefasst,
im Wege einer einstweiligen Anordnung vorläufig festzustellen, dass das am 28. Juli 2025 eingereichte Bürgerbegehren zulässig ist.
Die Antragsgegnerin beantragt,
die Anträge abzulehnen.
Zur Begründung verweist sie auf die von dem Rechtsanwalt der Stadt Wildberg im Verfahren 8 K 9465/25 eingereichten Stellungnahmen. Eine Bürgerinitiative sei nicht beteiligtenfähig. Ihr stünden auch keine Rechte zur Verfügung. Wenn die Antragsteller als Vertrauenspersonen den Antrag gestellt haben sollten, wäre er unzulässig, weil sie insoweit eine organschaftliche Funktion der Gemeinde wahrnähmen. Die Verletzung eigener Rechte könnten Vertrauenspersonen nicht geltend machen. Die Anträge seien auch unbegründet. Es fehle ein Anordnungsanspruch. Das Bürgerbegehren sei auf einen unzulässigen Gegenstand gerichtet. Der Vertrag sehe keine freie Möglichkeit der Lösung von ihm durch eine Vertragspartei vor. Auch mit direktdemokratischen Instrumenten könne nicht rechtswidrig gehandelt werden. Ein Begehren, das auf eine einvernehmliche Vertragsbeendigung abziele, sei faktisch wie eine Kündigung zu werten, wenn sie auf dem durch das Bürgerbegehren verursachten Druck beruhe. Die Fragestellung ziele trotz ihrer Offenheit wegen des in der Begründung hergestellten Bezugs zum geplanten Windpark Lindenhain auf dessen Beendigung. Der Beschluss der 14. Kammer des Verwaltungsgerichts Karlsruhe betreffe keinen vergleichbaren Fall. Dort sei ein Nutzungs- und Gestattungsvertrag mit einem Projektpartner noch nicht geschlossen gewesen. Unmittelbar bevorstehende Maßnahmen, die dem Bürgerbegehren faktisch entgegenstehen könnten, seien in den kommenden Wochen nicht geplant. Der Antragsteller zu 2 sei auf der Unterschriftenliste nicht zu finden.
Wegen der Einzelheiten wird auf die Schriftsätze der Beteiligten und die Akte der Antragsgegnerin verwiesen.

Entscheidungsgründe:
I.
Soweit der Antragsteller zu 2 seinen Antrag mit Schreiben vom 20. Oktober 2025 zurückgenommen hat, wird das Verfahren eingestellt (entsprechend § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO).
II.
Die Anträge der Antragsteller zu 1 und 3 haben keinen Erfolg.
1. Allerdings sind sie zulässig.
a) Die Anträge auf Erlass einer einstweiligen Anordnung sind statthaft.
Die mit Schriftsätzen vom 24. September und 9. Oktober 2025 formulierten Anträge sind bei sachgerechter Auslegung nach § 122 Abs. 1 und § 88 VwGO darauf gerichtet, im Wege einer einstweiligen Anordnung vorläufig festzustellen, dass das am 28. Juli 2025 eingereichte Bürgerbegehren zulässig ist.
Für dieses Ziel ist ein Antrag nach § 123 Abs. 1 VwGO auf Erlass einer einstweiligen Anordnung der statthafte Rechtsbehelf. In der Hauptsache handelte es sich um eine Verpflichtungsklage, die unter Aufhebung des Bescheids vom 26. September 2025 und des Widerspruchsbescheids vom 9. Oktober 2025 auf die Verpflichtung der Antragsgegnerin, das Bürgerbegehren für zulässig zu erklären, gerichtet wäre (vgl. VG Karlsruhe, Urteil vom 10.7.2020 – 2 K 7650/19 – juris 29 und 42; Haug in Dietlein/Pautsch, BeckOK Kommunalrecht BW, GemO, § 21 Rn. 44 ). Eine Aufhebung des Gemeinderatsbeschlusses vom 25. September 2025 – wie im Schriftsatz der Antragsteller vom 9. Oktober 2025 formuliert – im Rahmen des Eilverfahrens nach § 123 Abs. 1 VwGO ist dagegen weder möglich noch zur Gewährung von Eilrechtsschutz geboten. Ein entsprechender Antrag wäre im Verfahren nach § 123 Abs. 1 VwGO nicht sachgerecht. Er ist daher als nicht gestellt anzusehen.
Der die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens ablehnende Bescheid der Antragsgegnerin vom 26. September 2025, der gemäß § 21 Abs. 3 Satz 9 GemO gegenüber den Antragstellern als Vertrauenspersonen, die nach § 21 Abs. 3 Satz 7 GemO berechtigt sind, die Unterzeichner zu vertreten (vgl. dazu VGH Bad.-Württ, Beschluss vom 25.7.2019 – 1 S 699/19 – juris 16 f.), bekannt gegeben wurde, ist noch nicht bestandskräftig geworden (vgl. dazu: Schoch in ders./Schneider, Verwaltungsrecht, VwGO, § 123 Rn. 106 ). Die Antragsteller haben am 26. September 2025 bei der Antragsgegnerin gegen den Bescheid Widerspruch erhoben, der inzwischen mit Widerspruchsbescheid der Antragsgegnerin vom 9. Oktober 2025 zurückgewiesen wurde. Die Klagefrist des § 74 Abs. 2 VwGO ist (derzeit) noch nicht abgelaufen.
b) Die Antragsteller sind als Unterzeichner des Bürgerbegehrens nach § 21 Abs. 9 GemO und § 41 Abs. 2 Satz 1 KomWG antragsbefugt. Nach diesen Normen kann jeder Unterzeichner eines Bürgerbegehrens Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage erheben. Anders als die Antragsteller meinen, begründet ihre Eigenschaft als Vertrauensperson im vorliegenden Rechtsstreit gegen die Stadt keine Antragsbefugnis.
Die Antrags- und Klagebefugnis nach § 21 Abs. 9 GemO und § 41 Abs. 2 Satz 1 KomWG steht nur Unterzeichnern des Bürgerbegehrens zu, nicht auch Vertrauenspersonen (anders z. B. nach § 26 Abs. 6 Satz 2 GemO NRW, nach dem nur die Vertretungsberechtigten des Bürgerbegehens einen Rechtsbehelf einlegen können). Die Vertrauenspersonen sind lediglich berechtigt, die Unterzeichner zu vertreten (§ 21 Abs. 3 Satz 7 GemO). Träger des Rechts auf ein Bürgerbegehren, das nach § 41 Abs. 2 KomWG verwaltungsgerichtlich durchgesetzt werden kann, sind jedoch die unterzeichnenden Bürger. Eine Vertrauensperson muss nicht zugleich Unterzeichner des Bürgerbegehrens sein. Eine Vertrauensperson muss – anders als ein Unterzeichner – noch nicht einmal Bürger der Gemeinde sein. Denkbar wäre etwa die Beauftragung eines Rechtsanwalts mit der Aufgabe einer Vertrauensperson. Scheidet eine Vertrauensperson während des laufenden Verfahrens aus, etwa bei Funktionsniederlegung oder Wegzug einer aus der Unterschriftenliste entnommenen Vertrauensperson, rückt der nächste Unterzeichner des Begehrens nach. Eine spätere Neubenennung von Vertrauenspersonen ist nach bereits geleisteten Unterschriften nicht mehr möglich (vgl. Haug in Dietlein/Pautsch, BeckOK Kommunalrecht BW, GemO, § 21 Rn. 32.2 ).
Aus der Benennung als Vertrauenspersonen nach § 21 Abs. 3 Satz 7 bis 9 GemO im Rahmen eines gegen die Gemeinde gerichteten Antrags nach § 123 Abs. 1 GemO folgt keine Antragsbefugnis, weil es sich bei den Vertrauenspersonen um „Organwalter“ handelt, die eine organschaftliche Funktion im Rahmen der kommunalen Willensbildung wahrnehmen. Subjektive Rechte im Sinne von Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG stehen ihnen nicht zu (vgl. BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Zweiten Senats vom 22.2.2019 – 2 BvR 2203/18 – juris Rn. 17 ff.; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 25.7.2019 – 1 S 699/19 – juris Rn. 15 f.; Haug in Dietlein/Pautsch, BeckOK Kommunalrecht BW, GemO, § 21 Rn. 32 bis 32a.1 ; krit. dagegen: VG Karlsruhe, Urteil vom 10.7.2020 – 2 K 7650/19 – juris Rn. 42 f.). Ein Organwalter – wie ein Organ einer Gemeinde – verfügt nur über Kompetenzen und nicht über subjektive Rechte (vgl. BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Zweiten Senats vom 22.2.2019 – 2 BvR 2203/18 – juris Rn. 19 ff.; Wöckel in Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 40 Rn. 15). Im Rahmen eines verwaltungsgerichtlichen Kommunalverfassungsstreits kann ein Gemeindeorgan oder ein Teil hiervon die Verletzung von ihm zur eigenständigen Wahrnehmung zugewiesenen Kompetenzen durch ein anderes Gemeindeorgan geltend machen (vgl. Wöckel in Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 40 Rn. 16; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 9.3.2011 – 1 S 3326/11 – juris Rn. 48 und 50). Gegner des Rechtsstreits ist dann das Organ, der Organteil oder der Funktionsträger, der die Kompetenz des Antragstellers verletzt haben soll (vgl. Happ in Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 78 Rn. 16).
2. Die Anträge sind jedoch nicht begründet.
Nach § 123 Abs. 1 VwGO kann das Gericht eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts der Antragsteller vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte (§ 123 Abs. 1 VwGO, sog. Sicherungsanordnung). Einstweilige Anordnungen sind auch zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Verhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern, oder aus anderen Gründen nötig erscheint (§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO, sog. Regelungsanordnung). Voraussetzung für den Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 VwGO ist, dass sowohl ein Anordnungsgrund als auch ein Anordnungsanspruch vorliegt. Deren tatsächliche Voraussetzungen sind glaubhaft zu machen, müssen also nicht zur Überzeugung des Gerichts feststehen, aber hinreichend wahrscheinlich sein (§ 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. § 920 Abs. 2 ZPO).
Die vorläufige Feststellung der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens kommt nur dann in Betracht, wenn die Zulässigkeit bereits im einstweiligen Rechtsschutzverfahren mit solcher Wahrscheinlichkeit bejaht werden kann, dass eine gegenteilige Entscheidung im Hauptsacheverfahren praktisch ausgeschlossen werden kann und der mit dem Hauptsacheverfahren verbundene Zeitablauf voraussichtlich eine Erledigung des Bürgerbegehrens zur Folge hätte. Anordnungsgrund und Anordnungsanspruch müssen in einem das übliche Maß der Glaubhaftmachung übersteigenden deutlichen Grad von Offenkundigkeit auf der Hand liegen (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschlüsse vom 26.2.2024 – 1 S 1925/23 – juris Rn. 96 und vom 19.12.2016 – 1 S 1883/16 – juris Rn. 25 m. w. N.).
Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt. Die Antragsteller haben keinen Anordnungsanspruch auf Zulassung des Bürgerbegehrens nach § 21 GemO glaubhaft gemacht.
a) Nach § 21 Abs. 3 GemO kann die Bürgerschaft über eine Angelegenheit des Wirkungskreises der Gemeinde, für die der Gemeinderat zuständig ist, einen Bürgerentscheid beantragen (Bürgerbegehren). Ein Bürgerbegehren darf nur Angelegenheiten zum Gegenstand haben, über die innerhalb der letzten drei Jahre nicht bereits ein Bürgerentscheid auf Grund eines Bürgerbegehrens durchgeführt worden ist. Das Bürgerbegehren muss schriftlich eingereicht werden. Dabei findet § 3a LVwVfG keine Anwendung. Richtet es sich gegen einen Beschluss des Gemeinderates, muss es innerhalb von drei Monaten nach der Bekanntgabe des Beschlusses eingereicht sein. Das Bürgerbegehren muss die zur Entscheidung zu bringende Frage, eine Begründung und einen nach den gesetzlichen Bestimmungen durchführbaren Vorschlag für die Deckung der Kosten der verlangten Maßnahme enthalten. Die Gemeinde erteilt zur Erstellung des Kostendeckungsvorschlags Auskünfte zur Sach- und Rechtslage. Das Bürgerbegehren muss von mindestens 7 vom Hundert der Bürger unterzeichnet sein, höchstens jedoch von 20.000 Bürgern. Es soll bis zu drei Vertrauenspersonen mit Namen und Anschrift benennen, die berechtigt sind, die Unterzeichnenden zu vertreten. Sind keine Vertrauenspersonen benannt, gelten die beiden ersten Unterzeichner als Vertrauenspersonen. Nur die Vertrauenspersonen sind, jede für sich, berechtigt, verbindliche Erklärungen zum Antrag abzugeben und entgegenzunehmen.
Ein Bürgerbegehren unterliegt den inhaltlichen Grenzen des § 21 Abs. 2 GemO. Danach findet ein Bürgerentscheid nicht statt über 1. Weisungsaufgaben und Angelegenheiten, die kraft Gesetzes dem Bürgermeister obliegen, 2. Fragen der inneren Organisation der Gemeindeverwaltung, 3. die Rechtsverhältnisse der Gemeinderäte, des Bürgermeisters und der Gemeindebediensteten, 4. die Haushaltssatzung einschließlich der Wirtschaftspläne der Eigenbetriebe sowie die Kommunalabgaben, Tarife und Entgelte, 5. die Feststellung des Jahresabschlusses und des Erweiterten Beteiligungsberichts der Gemeinde und der Jahresabschlüsse der Eigenbetriebe, 6. Bauleitpläne und örtliche Bauvorschriften mit Ausnahme des verfahrenseinleitenden Beschlusses sowie 7. über Entscheidungen in Rechtsmittelverfahren.
Darüber hinaus darf – wie sich mittelbar aus § 21 Abs. 8 Satz 1 und § 43 Abs. 2 GemO ergibt – ein Bürgerbegehren nicht auf ein rechtswidriges Ziel gerichtet sein. Bei der Entscheidung über die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens ist zu prüfen, ob die mit dem Bürgerbegehren verlangte Maßnahme mit der Rechtsordnung vereinbar ist (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 21.4.2015 – 1 S 1949/13 – juris Rn. 88; Beschlüsse vom 22.8.2013 – 1 S 1047/13 – juris Rn. 18 und vom 26.2.2024 – 1 S 1925/23 – juris Rn. 100; VG Stuttgart, Urteil vom 1.7.2021 – 7 K 6274/18 – juris Rn. 70 f.; VG Karlsruhe, Beschluss vom 15.9.2025 – 14 K 7766/25 – juris Rn. 122).
Über die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens entscheidet nach § 21 Abs. 4 Satz 1 GemO der Gemeinderat nach Anhörung der Vertrauenspersonen unverzüglich, spätestens innerhalb von zwei Monaten nach Eingang des Antrags. Eine ablehnende Entscheidung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens ist den Vertrauenspersonen des Bürgerbegehrens bekannt zu geben. Die Bekanntgabe einer solchen Entscheidung nur an die Vertrauenspersonen wirkt für und gegen die Mitunterzeichner des Bürgerbegehrens (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 25.7.2019 – 1 S 699/19 – juris Rn. 14 bis 16).
b) Das Bürgerbegehren erfüllt zwar einige der genannten Voraussetzungen (dazu aa bis cc). Allerdings genügt die Begründung nicht den gesetzlichen Vorgaben (dazu dd). Außerdem ist das Bürgerbegehren auf ein rechtswidriges Ziel gerichtet (dazu ee). Die Antragsgegnerin hat das Bürgerbegehren daher aller Voraussicht nach zu Recht als unzulässig abgelehnt.
aa) Das Bürgerbegehren betrifft zwar eine Angelegenheit aus dem Wirkungskreis der antragsgegnerischen Gemeinde, für die der Gemeinderat zuständig ist. In den letzten drei Jahren hat dazu auch kein Bürgerentscheid stattgefunden. Es wurde am 28. Juli 2025 schriftlich mit der nach § 21 Abs. 3 Satz 6 GemO erforderlichen Zahl an Unterschriften von Bürgern der Stadt eingereicht. Es wurden nach Prüfung der Antragsgegnerin 1.959 gültige Unterschriften eingereicht, wobei das Quorum nach Angaben der Antragsgegnerin bei 1.275 Unterschriften gelegen hat.
bb) Die Einreichung erfolgte auch innerhalb der Frist des § 21 Abs. 3 Satz 3 Halbsatz 2 GemO von drei Monaten nach dem Beschluss des Gemeinderates vom 30. April 2025, gegen den es nach seinem Ziel gerichtet ist.
Für die Bestimmung des Gegenstands eines Bürgerbegehrens ist nicht der Wortlaut der Fragestellung maßgeblich. Der Gegenstand eines Bürgerbegehrens ergibt sich vielmehr aus seiner Zielrichtung. Bei der Ermittlung dieser Zielrichtung kommt es in erster Linie darauf an, wie die Unterzeichner den Text verstehen müssen, weil sichergestellt sein muss, dass die Bürger bei der Leistung der Unterschrift wissen, was Gegenstand des Bürgerbegehrens ist. Daneben ist auch das Verständnis der Gemeindevertretung als Adressatin des Begehrens auf Durchführung eines Bürgerentscheids für die Auslegung relevant. Es bedarf insoweit einer Kongruenz der Auslegung aus dem Empfängerhorizont sowohl der unterzeichnenden Bürger als auch der Gemeindevertretung (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschlüsse vom 19.12.2016 – 1 S 1883/16 – juris Rn. 27 und vom 20.3.2009 – 1 S 419/09 – juris Rn. 5; VG Karlsruhe, Beschluss vom 6.8.2025 – 10 K 4171/25 – juris Rn. 37). Gegen einen Gemeinderatsbeschluss ist ein Bürgerbegehren nicht nur dann gerichtet, wenn es die uneingeschränkte Aufhebung des Beschlusses bezweckt. Es genügt, dass eine wesentlich andere als die vom Gemeinderat beschlossene Lösung angestrebt wird (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 19.12.2016 – 1 S 1883/16 – juris Rn. 28 f.).
Hier richtet sich das Bürgerbegehren gegen den Gemeinderatsbeschluss vom 30. April 2025. Zwar nimmt der Wortlaut der Frage des Bürgerbegehrens keinen Bezug auf diesen Beschluss und bezieht viele Fallgestaltungen ein. Die Frage lautet: „Soll die Verpachtung kommunaler Waldflächen, die sich im Eigentum der Stadt Calw befinden, an Windkraftanlagenbetreiber/-Investoren unterbleiben?“ Jedoch müssen die Unterzeichner wie auch die Gemeinde die Frage so verstehen, dass sie auf die Aufhebung und Verhinderung der Verwirklichung des Gemeinderatsbeschlusses vom 30. April 2025 gerichtet ist. Denn die Begründung bezieht sich gleich im ersten Satz auf einen Beschluss des Gemeinderates der Antragsgegnerin vom 30. April 2025, wonach die grundsätzliche Bereitschaft beschlossen worden sei, kommunale Flächen im Bereich Lindenrain WC 16 und Brenntenwald WC 17 für Windkraft bereitzustellen und die dafür notwendigen Verhandlungen mit Projektierern/Betreibern durchzuführen. Im nächsten Satz der Begründung wird ausgeführt, dass „damit“ der kommunale Wald erheblich beeinträchtigt werde. Sodann wird in der Begründung ausgeführt, dass diese wichtige Angelegenheit direkt von den Bürgern entschieden werden solle.
Damit zielt die Frage erkennbar darauf, den Beschluss des Gemeinderates vom 30. April 2025, mit dem beschlossen wurde, den Oberbürgermeister mit dem Abschluss eines Gestattungsvertrages mit der Fa. A. zur Nutzung geeigneter kommunaler Flächen für die Entwicklung und Umsetzung des Windenergieprojekts im Bereich Lindenrain zu beauftragen, zu revidieren. Würde das Bürgerbegehren in einem Bürgerentscheid Erfolg haben, wäre der Gemeinderatsbeschluss vom 30. April 2025 unwirksam. Ein vom Oberbürgermeister bereits geschlossener Vertrag, für den er dann keinen Auftrag vom Gemeinderat mehr hätte, wäre – sofern rechtlich zulässig – zu beenden.
cc) Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin bedarf es für das Bürgerbegehren keines Kostendeckungsvorschlags nach § 21 Abs. 3 Satz 5 GemO.
Der Kostendeckungsvorschlag eines Bürgerbegehrens dient dem Zweck, den Bürgern in finanzieller Hinsicht die Tragweite und Konsequenzen der vorgeschlagenen Entscheidung deutlich zu machen. Da ein Bürgerentscheid die Wirkungen eines Gemeinderatsbeschlusses hat und nur eingeschränkt abänderbar ist (§ 21 Abs. 8 GemO), muss der Kostendeckungsvorschlag den Bürgern die Verantwortung für die wirtschaftlichen Auswirkungen auf das Gemeindevermögen aufzeigen. Daher sind jedenfalls in Form einer überschlägigen Schätzung die durch die Maßnahme voraussichtlich entstehenden Kosten und ein Vorschlag für deren Deckung anzugeben. Ein Kostendeckungsvorschlag ist allerdings entbehrlich, wenn keine Kosten anfallen, mit der Realisierung des Bürgerbegehrens sogar Einsparungen verbunden sind oder eine Kostenentwicklung nicht voraussehbar ist. Zu den Kosten, die im Kostendeckungsvorschlag des Bürgerbegehrens anzugeben sind, gehören nicht nur die unmittelbaren Kosten der vorgeschlagenen Maßnahme, sondern auch die notwendigen Folgekosten. Denn auch diese sind Kosten der „verlangten Maßnahme“ im Sinne von § 21 Abs. 3 Satz 4 GemO, weil sie von dieser zurechenbar verursacht werden. Eventuelle Schadensersatzansprüche im Zusammenhang mit der durch einen Bürgerentscheid bewirkten Nichtdurchführung einer Maßnahme sind hingegen keine Kosten der verlangten Maßnahme. Denn sie sind keine direkte, zurechenbare Folge der verlangten Maßnahme. Sie müssen daher nicht Gegenstand des Kostendeckungsvorschlags sein. Entgehen der Gemeinde durch die verlangte Maßnahme zukünftig Einnahmen, sind diese nur dann Kosten der verlangten Maßnahme im Sinne von § 21 Abs. 3 Satz 4 GemO und daher im Kostendeckungsvorschlag zu berücksichtigen, wenn die Gemeinde diese Beträge bisher schon – zum Beispiel aufgrund eines vertraglichen Anspruchs – tatsächlich eingenommen hat und diese aufgrund der verlangten Maßnahme nun wegfallen. Denn in diesem Fall ist der Wegfall der bisherigen Einnahmen unmittelbare Folge der verlangten Maßnahme. Auch der Zweck des Erfordernisses eines Kostendeckungsvorschlags, dass die Bürger bei ihrer Entscheidung ihre Verantwortung für das Gemeindevermögen erkennen und übernehmen können, gebietet die Angabe der zukünftig wegfallenden, bisher erzielten Einnahmen im Kostendeckungsvorschlag. Anderes gilt, wenn die verlangte Maßnahme lediglich dazu führt, dass die Gemeinde mögliche Einnahmen, die sie bisher nicht erzielt, auch zukünftig nicht haben wird. Die verlangte Maßnahme führt dann nicht zum unmittelbaren Verlust bisheriger Einnahmen, der anderweitig auszugleichen wäre. Auch der Zweck der Vorschrift macht es daher nicht notwendig, den Verzicht auf diese künftig bloß möglichen Einnahmen im Kostendeckungsvorschlag darzustellen (so VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 13.6.2018 – 1 S 1132/18 – juris Rn. 10 bis 12 m. w. N.).
Ausgehend von diesem Maßstab war hier kein Kostendeckungsvorschlag erforderlich. Denn bei der Umsetzung der Maßnahme, auf die das Bürgerbegehren abzielt, würden der Antragsgegnerin lediglich in der Zukunft Einnahmen – wenn auch nach ihren Angaben von mindestens jährlich 500.000 Euro in den nächsten 25 Jahren – entgehen, die sie auch bisher nicht erzielt hat. Eine Vertragsstrafe für den Fall, dass die Antragsgegnerin den Vertrag – etwa nach einem Bürgerentscheid – kündigt, wurde nicht vereinbart. Daher muss nicht entschieden werden, ob es sich hierbei um notwendige Folgekosten handelte, für die im Bürgerbegehren ein Kostendeckungsvorschlag hätte enthalten sein müssen.
dd) Die dem Bürgerbegehren beigefügte Begründung genügt jedoch nicht den Anforderungen des § 21 Abs. 3 Satz 4 GemO. Bereits dies führt zur Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens.
Denn gemäß § 21 Abs. 3 Satz 4 GemO zählt eine Begründung zum zwingenden Inhalt eines Bürgerbegehrens. An die Begründung sind jedoch keine hohen Anforderungen zu stellen. Die Begründung dient dazu, die Unterzeichner über den Sachverhalt und die Argumente der Initiatoren aufzuklären. Die Bürgerschaft muss wissen, über was sie abstimmt. Dabei lassen Raumgründe eine ausführliche Erörterung des Für und Wider regelmäßig nicht zu. Die Begründung darf auch für das Bürgerbegehren werben. Aus diesen Funktionen der Begründung folgt, dass diese zum einen die Tatsachen, soweit sie für die Entscheidung wesentlich sind, zutreffend darstellen muss und dass sie zum anderen Wertungen, Schlussfolgerungen und Erwartungen enthalten darf, die einem Wahrheitsbeweis nicht zugänglich sind. Maßgebend für eine inhaltliche Kontrolle der Begründung ist das Ziel, Verfälschungen des Bürgerwillens vorzubeugen. Ist dies gewährleistet, ist es vorrangig Sache der abstimmungsberechtigten Bürger, sich selbst ein eigenes Urteil darüber zu bilden, ob sie den mit dem vorgelegten Bürgerbegehren vorgetragenen Argumenten folgen wollen oder nicht. Gewisse Überzeichnungen und bloße Unrichtigkeiten in Details sind daher hinzunehmen. Die Grenze einer sachlich noch vertretbaren, politisch unter Umständen tendenziösen Darstellung des Anliegens des Bürgerbegehrens ist erst dann überschritten, wenn die Begründung in wesentlichen Punkten falsch, unvollständig oder irreführend ist. Hierbei kommt es nicht darauf an, ob dem eine Täuschungsabsicht der Initiatoren des Bürgerbegehrens zu Grunde liegt (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschlüsse vom 26.2.2024 – 1 S 1925/23 – juris Rn. 111 und vom 22.8.2013 – 1 S 1047/13 – juris Rn. 19; Urteil vom 21.4.2015 – 1 S 1949/13 – juris Rn. 70; Haug in Dietlein/Pautsch, BeckOK Kommunalrecht BW, GemO, § 21 Rn. 37 f. ). Eine Falschdarstellung, Unvollständigkeit oder Irreführung in der nach § 21 Abs. 3 Satz 4 GemO erforderlichen Begründung des Bürgerbegehrens kann sich auch daraus ergeben, dass ein wesentlicher Umstand in der Frage oder der Begründung übergangen wird. Dies gilt jedenfalls für das Unterlassen der Angabe eines wesentlichen Umstands, der den Vertrauenspersonen des Bürgerbegehrens bekannt war oder bei Durchführung der ihnen aufgrund ihrer organschaftlichen Funktion gebotenen Sachverhaltsaufklärung hätte bekannt sein müssen.
Diesen Anforderungen genügt die dem Bürgerbegehren beigefügte Begründung nicht. Denn die Begründung stellt zwei für die Entscheidung der Bürger wesentliche tatsächliche Umstände falsch und irreführend unvollständig dar.
Zunächst stellt die Begründung den Inhalt des Gemeinderatsbeschlusses vom 30. April 2024, gegen den die Frage des Bürgerbegehrens der Sache nach gerichtet ist, insoweit falsch dar, als dort lediglich davon die Rede ist, der Gemeinderat habe „die grundsätzliche Bereitschaft beschlossen, kommunale Flächen im Bereich Lindenrain WC 16 und Brenntenwald WC 17 für Windkraft bereitzustellen und die dafür notwendigen Verhandlungen mit Projektierern/Betreibern durchzuführen“. Tatsächlich ging der Beschluss des Gemeinderates vom 30. April 2025 schon viel weiter und betraf nicht nur die grundsätzliche Bereitschaft und das Führen von Verhandlungen, sondern beauftragte den Oberbürgermeister auf der Grundlage des bereits durchgeführten Interessenbekundungsverfahrens mit dem Abschluss eines Gestattungsvertrages mit einem bereits konkret ausgewählten und benannten Vertragspartner. Auf diesen Umstand waren die Antragsteller als Vertrauenspersonen auf ihre Anfrage bei der Antragsgegnerin mit Schreiben der Antragsgegnerin vom 5. Juni 2025 ausdrücklich hingewiesen worden, in dem der Wortlaut des Gemeinderatsbeschlusses vom 30. April 2025 mitgeteilt wurde.
Der zweite wesentliche Umstand, der in der Begründung irreführend nicht angegeben wird, ist, dass die Antragsgegnerin nach dem Gemeinderatsbeschluss vom 30. April 2025 bereits einen Nutzungs- und Gestattungsvertrag mit der Fa. A. für den Windpark Lindenrain geschlossen hat. Das Bürgerbegehren zielt jedoch gerade auf das Unterlassen des Abschlusses von Pachtverträgen für Windkraftanlagen im Wald, insbesondere bezüglich des geplanten Windparks Lindenrain. Der Umstand, dass die mit dem Bürgerbegehren gestellte Frage in ihrem Kern – so wie sie gestellt ist – sich bereits erledigt hat und auf die Kündigung des bereits geschlossenen Vertrages hätte zielen müssen, ist für die Entscheidung der Bürger wesentlich. Denn das Unterlassen des Abschlusses eines Nutzungsvertrages mit einem Windkraftbetreiber ist etwas anderes als die Kündigung eines bereits geschlossenen Nutzungsvertrages. Dies ergibt sich aus der bereits eingetretenen Vertragsbindung sowie etwaiger Schadensersatzansprüche für den Fall der Kündigung.
Der Umstand, dass in Umsetzung des Gemeinderatsbeschlusses vom 30. April 2025 bereits ein Nutzungsvertrag geschlossen wurde, ist den Antragstellern und Vertrauenspersonen des Bürgerbegehrens – spätestens – in einer Handreichung der Antragsgegnerin vom 25. Juni 2025 zu dem am 26. Juni 2025 durchgeführten Treffen der Vertrauenspersonen mit dem Oberbürgermeister mitgeteilt worden. Darin wurde auch die Zulässigkeit der Frage von der Antragsgegnerin ausdrücklich bezweifelt.
Zudem gilt: Hätten die Vertrauenspersonen in Wahrnehmung ihrer organschaftlichen Aufklärungsobliegenheit den Inhalt des Beschlusses des Gemeinderates vom 30. April 2025 zeitnah zutreffend zur Kenntnis genommen, hätten sie sich schon vor dem Entwurf der Frage des Bürgerbegehrens bei der Antragsgegnerin erkundigen können, ob in Umsetzung des Beschlusses der Nutzungsvertrag schon geschlossen wurde oder wann dies vorgesehen sei. Die Vertrauenspersonen hätten daher noch innerhalb der Frist des § 21 Abs. 3 Halbsatz 2 GemO Gelegenheit gehabt, die Begründung des Bürgerbegehrens in tatsächlicher Hinsicht richtig zu stellen oder gar die Frage anzupassen und Unterschriften zu sammeln.
Für den Fall, dass die Antragsteller befürchteten, einem geplanten Bürgerbegehren werde von der Antragsgegnerin durch unmittelbar drohendes Verhalten treuwidrig die Grundlage entzogen, hätten sie beim Verwaltungsgericht den Erlass einer Sicherungsanordnung nach § 123 Abs. 1 VwGO beantragen können (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschlüsse vom 27.6.2011 – 1 S 1509/11 – juris Rn. 34, vom 6.12.2012 – 1 S 2408/12 – juris Rn. 11, vom 22.8.2013 – 1 S 1047/13 – juris Rn. 16 und vom 26.2.2024 – 1 S 1925/23 – juris Rn. 128; VG Karlsruhe, Beschluss vom 15.9.2025 – 14 K 7766/25 – juris Rn. 91).
ee) Unabhängig hiervon ist das Bürgerbegehren aller Voraussicht nach auch deshalb unzulässig, weil es auf ein rechtswidriges Ziel gerichtet ist.
(1) Die Rechtswidrigkeit kann sich auch aus einem Verstoß gegen vertragliche Verpflichtungen ergeben. Die die Gemeinde bindenden Verträge bilden eine Grenze des Anwendungsbereichs von Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden. Ein Bürgerbegehren darf nicht auf einen Verstoß gegen vertragliche Bindungen abzielen. Es ist unzulässig, wenn keine konkreten Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass sich die Gemeinde zum Beispiel durch ein einseitiges Rücktritts- oder Kündigungsrecht oder durch einen Anspruch auf Vertragsanpassung oder -aufhebung von den eingegangenen vertraglichen Bindungen lösen kann (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 21.4.2015 – 1 S 1949/13 – juris Rn. 89; VG Stuttgart, Urteil vom 1.7.2021 – 7 K 6274/18 – juris Rn. 71; VG Karlsruhe, Beschluss vom 15.9.2025 – 14 K 7766/25 – juris Rn. 123).
(2) Ausgehend hiervon ist das Bürgerbegehren unzulässig. Das Bürgerbegehren zielt – wie oben bereits ausgeführt – im Kern darauf, den am 30. April 2025 geschlossenen Vertrag über die Nutzung der im geplanten Windpark Lindenrain gelegenen kommunalen Grundstücke zu beenden, etwa durch eine Kündigung.
Allerdings ist eine einseitige Beendigung des bereits geschlossenen Nutzungsvertrages durch die Antragsgegnerin für den Fall des Erfolgs des Bürgerentscheids rechtlich nicht möglich.
(a) Der Vertrag enthält keine Möglichkeit einer Beendigung im Falle eines ihm entgegenstehenden Bürgerentscheids. Die Vorschriften des Vertrages sehen eine Kündigung nur unter hier nicht einschlägigen Voraussetzungen vor. Nach § 7 Abs. 1 des Vertrages kann dieser von der Antragsgegnerin bei Zahlungsverzug gekündigt werden. Ferner kann die Antragsgegnerin den Vertrag nach § 7 Abs. 3 kündigen, wenn innerhalb von drei Jahren nach Inkrafttreten des Vertrages keine immissionsschutzrechtliche Genehmigung erteilt ist, wobei der Anlagenbetreiber in diesem Fall nach § 7 Abs. 4 die Kündigung für längstens weitere drei Jahre ausschließen kann, wenn er eine Reservierungsgebühr zahlt.
Das in § 7 Abs. 5 des Vertrages geregelte Kündigungsrecht aus wichtigem Grund gemäß § 314 BGB begründet hier aller Voraussicht nach keine Kündigungsmöglichkeit. Ein wichtiger Grund nach § 314 Abs. 1 Satz 2 BGB liegt vor, wenn dem kündigenden Teil unter Berücksichtigung aller Umstände des Einzelfalls und unter Abwägung der beiderseitigen Interessen die Fortsetzung des Vertragsverhältnisses bis zur vereinbarten Beendigung oder bis zum Ablauf einer Kündigungsfrist nicht zugemutet werden kann. Im Allgemeinen müssen die Gründe, auf die die Kündigung gestützt wird, im Risikobereich des Kündigungsgegners liegen; andernfalls ist eine fristlose Kündigung nur ausnahmsweise gerechtfertigt (vgl. BGH, Urteil vom 21.2.2017 – XI ZR 185/16 – BGHZ 214, 94, juris Rn. 92). Vorgänge, auf die der Kündigungsgegner keinen Einfluss hat oder die aus der eigenen Interessensphäre des Kündigenden selbst herrühren, können nur in seltenen Ausnahmefällen zu einer außerordentlichen Kündigung berechtigen (vgl. BGH, Urteil vom 19.4.2023 – XII ZR 24/22 – juris Rn. 11). Häufig wird der wichtige Kündigungsgrund in der Pflichtverletzung einer Vertragspartei liegen, aber es genügen auch sonstige Umstände, die eine Fortsetzung des Vertragsverhältnisses unzumutbar machen (vgl. Martens in Gsell u. a., BeckOGK BGB, § 314 Rn. 28 ).
Ausgehend hiervon stellt die Ablehnung eines von der Gemeinde bereits geschlossenen Vertrages in einem Bürgerentscheid für sich genommen keinen wichtigen Grund im Sinne von § 314 BGB dar, der die Gemeinde zur Kündigung des Vertrages berechtigt. Denn der Kündigungsgrund beruhte lediglich auf dem Wegfall des Interesses der Antragsgegnerin an dem abgeschlossenen Vertrag. Der schlichte Wegfall des Interesses an einem Vertrag stellt grundsätzlich keinen wichtigen Grund dar. Dies gilt jedenfalls dann, wenn der Grund für den Wegfall des Interesses nicht aus der Risikosphäre des anderen Vertragspartners stammt und dieser keine vertragliche Pflicht verletzt hat. Die bloße Änderung der Meinung des für die Willensbildung der Gemeinde zuständigen Organs – sei es durch eine Veränderung des Meinungsbilds im Gemeinderat, etwa nach einer Wahl, sei es in einem Bürgerentscheid, sei es beim Bürgermeister, sofern er zuständig ist – über die Sinnhaftigkeit eines geschlossenen Vertrages fällt in den Risikobereich der Gemeinde. Für eine Gemeinde gelten insoweit keine anderen Grundsätze als für private Vertragsparteien.
Aus dem Umstand, dass es sich im Fall eines Bürgerentscheids um eine direkt-demokratische Entscheidung handelt, ergibt sich nichts anders. Entscheidungen von aus Wahlen hervorgegangenen Repräsentativorganen sind in demokratischer Hinsicht nicht von geringerem Gewicht als ein Bürger- oder Volksentscheid. Die Staatsgewalt des Volkes wird in Wahlen und Abstimmungen ausgeübt (vgl. Art. 28 Abs. 1 GG, Art. 25 Abs. 1 Satz 2 und Art. 71 LV sowie Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG). Wahlen und Abstimmungen sind aus der Perspektive der Vermittlung demokratischer Legitimation grundsätzlich gleichrangig (vgl. nur Grzeszick in Dürig/Herzog/Scholz GG, Art. 20 Rn. 113 ).
Ließe die Rechtsordnung einen solchen Eingriff in bestehende Verträge zu, hätte dies Rechtsunsicherheit für beide Vertragsseiten zur Folge, wodurch auch das Allgemeinwohl beeinträchtigt würde. Die Gemeinden würden zu äußerst unzuverlässigen Vertragspartnern. Der Grundsatz der Vertragstreue (pacta sunt servanda) würde dem gegenläufigen Anliegen eines Bürgerbegehrens nachgeordnet werden (vgl. VG Augsburg, Urteil vom 22.1.2004 – Au 8 K 03.364 – juris Rn. 62).
Anders als in dem von der 14. Kammer des Verwaltungsgerichts Karlsruhe entschiedenen Fall wurde hier kein Grundstücks-Pooling-Vertrag geschlossen, der von der 14. Kammer als Gesellschaftsvertrag gewertet wurde und der nach Auffassung der 14. Kammer nach § 725 Abs. 2 BGB gekündigt werden konnte, weil ein gedeihliches Zusammenwirken nach dem Bürgerentscheid nicht mehr möglich gewesen wäre (vgl. VG Karlsruhe, Beschluss vom 15.9.2025 – 14 K 7766/25 – juris Rn. 128 ff.). Im hier zu entscheidenden Fall wurde mit einem Anlagenbetreiber ein Nutzungsvertrag geschlossen, für den keine solche Kündigungsmöglichkeit besteht.
(b) Es liegt auch keine Störung der Geschäftsgrundlage im Sinne von § 313 BGB vor, die im Falle der Unmöglichkeit oder Unzumutbarkeit der Vertragsanpassung bei Dauerschuldverhältnissen zur Kündigung berechtigt (§ 313 Abs. 3 BGB). Denn eine Störung der Geschäftsgrundlage liegt nach § 313 Abs. 1 BGB nur vor, wenn sich die Umstände, die zur Grundlage des Vertrages geworden sind, nach Vertragsschluss schwerwiegend verändert haben und wenn die Parteien den Vertrag nicht oder mit anderem Inhalt geschlossen hätten, wenn sie diese Veränderung vorausgesehen hätten. Weiter ist das Verlangen einer Vertragsanpassung oder Kündigung nur möglich, soweit einem Teil unter Berücksichtigung aller Umstände des Einzelfalls, insbesondere der vertraglichen oder gesetzlichen Risikoverteilung, das Festhalten am unveränderten Vertrag nicht zugemutet werden kann.
Diese Voraussetzungen sind hier im Falle eines erfolgreichen Bürgerentscheids ebenfalls nicht gegeben. Das Fortbestehen des Interesses an dem Nutzungsvertrag und des Vertragsbindungswillens bei der Antragsgegnerin war hier keine Geschäftsgrundlage des Vertrages.
Einseitige Erwartungen einer Partei, die für ihre Willensbildung maßgeblich waren, können zur Geschäftsgrundlage gehören, wenn sie dem anderen Teil mitgeteilt und in den gemeinsamen Geschäftswillen aufgenommen worden sind. Die Frage, ob lediglich eine bloße Kenntnisnahme der Erwartungshaltung des Vertragspartners oder ein Einverständnis mit der Aufnahme dieser Erwartungen in die Geschäftsgrundlage vorliegt, ist eine Wertungsfrage, die in erster Linie nach der vertraglichen Verteilung der Risiken zu entscheiden ist. Dabei ist im Zweifel eine Aufnahme in die Geschäftsgrundlage zu verneinen (vgl. Lorenz in Hau/Poseck, BeckOK BGB, § 313 Rn. 17 ). Hier wurde im Vertrag kein Vorbehalt für den Fall eines gegen den Vertrag gerichteten Bürgerentscheids geregelt. Es ist auch nicht bekannt, dass dies zwischen den Vertragsparteien besprochen worden wäre.
Jedenfalls fiele die Risikoabwägung zu Lasten der Antragsgegnerin aus. Ein Festhalten an dem Vertrag ist ihr zuzumuten. Es ist gerade der Sinn eines Vertrages, eine Partei zur Erfüllung zu zwingen, auch wenn sie an dem Vertrag nicht mehr festhalten will. Es ist ihr Risiko, wenn sie der Vertrag später reut. Sie hat das „Risiko der Wirklichkeit“ zu tragen (vgl. Finkenauer in Säcker u. a. MüKo BGB, 10. Aufl. 2025, BGB, § 313 Rn. 60). Grundsätzlich ist es einem Betroffenen auch verwehrt, sich auf eine Störung der Verhältnisse zu berufen, wenn er die Änderung der Verhältnisse selbst bewirkt hat (vgl. BGH, Urteil vom 21.12.2010 – X ZR 122/07 – NJW 2011, S. 989, 991 Rn. 27; Finkenauer in Säcker u. a. MüKo BGB, 10. Aufl. 2025, BGB, § 313 Rn. 75). Der Umstand, dass die nachträgliche Willensänderung der Gemeinde auf einem Bürgerentscheid und nicht auf der Änderung der Meinung eines neu gewählten Gemeinderates beruht, ändert an der Vertragsbindung nichts (vgl. auch VG Stuttgart, Urteil vom 1.7.2021 – 7 K 6274/18 – juris Rn. 88).
Für den Fall, dass von den potentiellen Unterzeichnern eines Bürgerbegehrens befürchtet wird, dass einem geplanten und nach summarischer Prüfung zulässigen Bürgerbegehren durch den unmittelbar drohenden Abschluss eines Vertrages treuwidrig die Grundlage entzogen werden soll, kann beim Verwaltungsgericht der Erlass einer Sicherungsanordnung nach § 123 Abs. 1 VwGO beantragen werden (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschlüsse vom 6.12.2012 – 1 S 2408/12 – juris Rn. 9 und 11, vom 27.6.2011 – 1 S 1509/11 – juris Rn. 34, vom 22.8.2013 – 1 S 1047/13 – juris Rn. 16 und vom 26.2.2024 – 1 S 1925/23 – juris Rn. 128; VG Karlsruhe, Beschluss vom 15.9.2025 – 14 K 7766/25 – juris Rn. 91; HessVGH, Beschluss vom 17.11.2008 – 8 B 1806/08 – juris Rn. 38).
Für das Vorliegen einer solchen Fallkonstellation ist hier jedoch – entgegen der Auffassung der Antragsteller – nichts ersichtlich. Das nun beantragte Bürgerbegehren hätte bereits gegen den Beschluss des Gemeinderates vom 30. Januar 2025 gerichtet werden können, mit dem beschlossen wurde, ein Interessenbekundungsverfahren für den Windpark Lindenrain durchzuführen, und aus dem sich die Absicht, einen Pachtvertrag mit einem Windkraftbetreiber abzuschließen, hinreichend ergab.
(c) Nichts anderes ergäbe sich, wenn es sich bei dem Nutzungsvertrag – anders als hier angenommen – nicht um einen zivilrechtlichen, sondern um einen öffentlich-rechtlichen Vertrag handeln sollte. Denn aus § 7 Abs. 5 des Vertrages in Verbindung mit § 314 BGB und § 62 LVwVfG sowie aus § 60 LVwVfG folgte ebenfalls kein Recht zur Beendigung des Vertrages für den Fall eines dies beschließenden Bürgerentscheids.
C.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, § 155 Abs. 2 und § 159 Satz 2 VwGO (zur Gesamtschuldnerschaft sie VGH Bad.-Württ., Urteil vom 21.4.2015 – 1 S 1949/13 – juris Tenor und Rn. 138). Die Antragsteller sind prozessual notwendige Streitgenossen (§ 64 und § 62 Abs. 1 Alt. 1 ZPO). Ihnen gegenüber kann das streitige Rechtsverhältnisse im Falle der Zulässigkeit ihres Antrags nur einheitlich entschieden werden.
Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus § 52 Abs. 1 GKG in Verbindung mit der Empfehlung in Nummer 22.6 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der am 21. Februar 2025 beschlossenen Änderungen. Der sich danach für Bürgerbegehren anzusetzende Wert ist aufgrund des Umstands, dass hier drei Antragsteller um vorläufigen Eilrechtschutz nachsuchen, nicht nach § 39 GKG zu erhöhen, weil die jeweiligen Anträge keinen selbständigen materiellen Gehalt haben (vgl. Nr. 1.1.2 und 1.1.1 Satz 2 des Streitwertkatalogs). Dagegen ist eine Reduktion des Streitwerts um die Hälfte nach Nummer 1.5 nicht angezeigt, weil die Anträge auf die Vorwegnahme der Hauptsache gerichtet sind (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschlüsse vom 30.9.2010 – 1 S 1722/10 – juris Rn. 27 und vom 26.2.2024 – 1 S 1925/23 – juris Rn. 129; VG Karlsruhe, Beschlüsse vom 15.9.2025 – 14 K 7766/25 – juris Rn. 142 und vom 6.8.2025 – 10 K 4171/25 – juris Rn. 73; VG Sigmaringen, Beschluss vom 8.5.2018 – 9 K 2491/18 – juris Rn. 54).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 314 BGB
§ 88 VwGO
§ 21 GemO
§ 3a LVwVfG
§ 313 BGB
§ 62 LVwVfG
§ 60 LVwVfG
§ 39 GKG
§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 123 Abs. 1 VwGO
§ 21 Abs. 3 Satz 9 GemO
§ 21 Abs. 3 Satz 7 GemO
§ 74 Abs. 2 VwGO
§ 21 Abs. 9 GemO
§ 41 Abs. 2 Satz 1 KomWG
§ 26 Abs. 6 Satz 2 GemO
§ 41 Abs. 2 KomWG
§ 21 Abs. 3 Satz 7 bis 9 GemO
§ 123 Abs. 1 GemO
§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2 ZPO
§ 21 Abs. 3 GemO
§ 21 Abs. 2 GemO
§ 43 Abs. 2 GemO
§ 21 Abs. 4 Satz 1 GemO
§ 21 Abs. 3 Satz 6 GemO
§ 21 Abs. 3 Satz 3 Halbsatz 2 GemO
§ 21 Abs. 3 Satz 5 GemO
§ 21 Abs. 8 GemO
§ 21 Abs. 3 Satz 4 GemO
§ 21 Abs. 3 Halbsatz 2 GemO
§ 314 Abs. 1 Satz 2 BGB
§ 725 Abs. 2 BGB
§ 313 Abs. 3 BGB
§ 313 Abs. 1 BGB
§ 159 Satz 2 VwGO
§ 62 Abs. 1 Alt. 1 ZPO
§ 52 Abs. 1 GKG
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG
Art. 28 Abs. 1 GG
Art. 71 LV
Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BGHZ 214, 94
14 K 7766/25
8 K 9465/25
2 K 7650/19
1 S 699/19
2 BvR 2203/18
1 S 3326/11
1 S 1925/23
1 S 1883/16
1 S 1949/13
1 S 1047/13
7 K 6274/18
1 S 419/09
10 K 4171/25
1 S 1132/18
1 S 1509/11
1 S 2408/12
XI ZR 185/16
XII ZR 24/22
8 K 03.36
X ZR 122/07
8 B 1806/08
1 S 1722/10
9 K 2491/18