Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2022-05-19, Aktenzeichen 5 C 2869/19.N
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2022:0519.5C2869.19.N.00

Tenor:
Die Satzung der Gemeinde Buseck über die Erhebung von wiederkehrenden Straßenbeiträgen vom 9. Dezember 2014 in der Fassung der 2. Änderungssatzung vom 13. Dezember 2018 wird für unwirksam erklärt.
Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der festgesetzten Kosten abwenden, wenn nicht der Antragssteller vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Der Streitwert wird auf 5.000,00 € festgesetzt.

Tatbestand:
Gegenstand des Normkontrollverfahrens ist die Frage der Gültigkeit der Satzung der Gemeinde Buseck über die Erhebung von wiederkehrenden Straßenbeiträgen vom 9. Dezember 2014 in der Fassung der Zweiten Änderungssatzung vom 13. Dezember 2018.
In ihrer Sitzung vom 9. Dezember 2014 beschloss die Gemeindevertretung der Antragsgegnerin die Satzung über wiederkehrende Straßenbeiträge (im Folgenden: WStrBS). Diese Satzung trat zum 1. Januar 2015 in Kraft. Im Rahmen dieser Satzung legte die Antragsgegnerin dabei in § 2 der Satzung die Abrechnungsgebiete fest. § 2 WStrBS hatte folgenden Wortlaut:
§ 2 Abrechnungsgebiete
Sämtliche Verkehrsanlagen folgender Abrechnungsgebiete bilden jeweils eine einheitliche öffentliche Einrichtung (gemäß beigefügtem Plan)
1. Abrechnungsgebiet 1: Sämtliche Verkehrsanlagen des Abrechnungsgebietes Alten-Buseck im Sinne von § 11a Abs. 2a KAG
2. Abrechnungsgebiet 2: Sämtliche Verkehrsanlagen des Abrechnungsgebietes: Beuern im Sinne von § 11a Abs. 2a KAG
3. Abrechnungsgebiet 3: Sämtliche Verkehrsanlagen des Abrechnungsgebietes: Großen-Buseck im Sinne von § 11a Abs. 2a KAG
4. Abrechnungsgebiet 4: Sämtliche Verkehrsanlagen des Abrechnungsgebietes Oppenrod im Sinne von § 11a Abs. 2a KAG
5. Abrechnungsgebiet 5: Sämtliche Verkehrsanlagen des Abrechnungsgebietes Trohe im Sinne von § 11a Abs. 2a KAG
6. Abrechnungsgebiet 6: Sämtliche Verkehrsanlagen des Abrechnungsgebietes „Gewerbegebiet Ost“/ Großen Buseck im Sinne von § 11a Abs. 2a KAG
7. Abrechnungsgebiet 7: Sämtliche Verkehrsanlagen des Abrechnungsgebietes: Gewerbegebiet „Flößerweg“/Alten-Buseck im Sinne von § 11a Abs. 2a KAG
Bei dem „beigefügten Plan“ handelte es sich um eine Karte des Gemeindegebiets der Antragsgegnerin.
Der Antragsteller ist Eigentümer von sieben Grundstücken im Gebiet der Antragsgegnerin, wobei drei Grundstücke im Abrechnungsgebiet Nr. 6 und vier im Abrechnungsgebiet Nr. 3 liegen.
Die Antragsgegnerin zog den Antragsteller mit mehreren Bescheiden zur Zahlung von wiederkehrenden Beiträgen heran, unter anderem mit Beitragsbescheid vom 12. August 2016, wogegen der Antragsteller Widerspruch einlegte. Das Verwaltungsgericht Gießen ordnete auf den Antrag des Antragstellers mit Beschluss vom 9. Januar 2018 - 2 L 43821/16.Gl - die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers gegen den Beitragsbescheid an, weil es ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Bildung der Abrechnungseinheiten gebe.
Mit Beschluss vom 26. Juni 2018 - 5 B 157/18 - wies der erkennende Senat die dagegen gerichtete Beschwerde der Antragsgegnerin zurück. In der Begründung dieses Beschlusses heißt es:
Der Heranziehung des Antragstellers zu wiederkehrenden Straßenbeiträgen für das Jahr 2015 fehlt es offenkundig an einer wirksamen satzungsrechtlichen Grundlage. Denn die Beitragssatzung enthält - jedenfalls hinsichtlich des hier relevanten, in § 2 WStrBS genannten Abrechnungsgebiets Nr. 6 - keine hinreichende Bestimmung der zu einem Abrechnungsgebiet zusammengefassten Verkehrsanlagen, die eine kommunale Einrichtung bilden.
Gemäß § 11a Abs. 1 Satz 1 Hess KAG können die Gemeinden durch Satzung bestimmen, dass anstelle der Erhebung einmaliger Beiträge nach § 11 Abs. 1 Satz 2 Hess KAG die jährlichen Investitionsaufwendungen für den Umbau und Ausbau ihrer öffentlichen Verkehrsanlagen als wiederkehrende Beiträge auf die im Abrechnungsgebiet nach Abs. 2a oder 2b gelegenen Grundstücke verteilt werden. Die zu einem Abrechnungsgebiet zusammengefassten Verkehrsanlagen bilden eine einheitliche kommunale Einrichtung (§ 11a Abs. 2 Satz 1 Hess KAG). Macht die Gemeinde von der Bildung von Abrechnungsgebieten nach der Ermächtigung des § 11a Abs. 2a Hess KAG Gebrauch, müssen die Verkehrsanlagen, die ein Abrechnungsgebiet bilden, in einem räumlichen und funktionalen Zusammenhang stehen. Dies ist nach den Regelbeispielen dann der Fall, wenn die Verkehrsanlagen (1.) innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile der Gemeinde oder (2.) innerhalb selbstständiger städtebaulicher Einheiten oder (3.) innerhalb einzelner Baugebiete nach § 1 Abs. 2 BauNVO liegen. Das auf der Grundlage des § 11a Abs. 2a Hess KAG gebildete Abrechnungsgebiet 6 („Gewerbegebiet Ost“/ Großen Buseck) muss neben dem Begründungserfordernis des § 11a Abs. 2 Satz 2 Hess KAG auch dem Bestimmtheitsgrundsatz im Sinne der Abgabenklarheit entsprechen. Den Anforderungen dieses Grundsatzes entspricht die Satzung der Antragsgegnerin hinsichtlich des nach § 11a Abs. 2a Hess KAG gebildeten Abrechnungsgebiets nicht. Die am 10. Dezember 2014 ausgefertigte und am 18. Dezember 2014 in den Busecker Nachrichten veröffentlichte Satzung enthält weder in ihrem textlichen Teil eine Aufstellung der Verkehrsanlagen, die zu der einheitlichen kommunalen Einrichtung „Abrechnungsgebiet 6“ zusammengefasst worden sind, noch lassen sie sich der als Anlage zur Satzung beigefügten Planübersicht mit der notwendigen Klarheit entnehmen. Nur auf der Grundlage der konkret in dem Abrechnungsgebiet nach § 11a Abs. 2a Hess KAG zusammengefassten Verkehrsanlagen lässt sich jedoch die Frage beantworten, ob diese Anlagen in einem räumlichen und funktionalen Zusammenhang stehen, ob das so gebildete Abrechnungsgebiet dem Grundsatz der Belastungsgleichheit gerecht wird und ob die Heranziehung den sonstigen satzungsrechtlichen Anforderungen entspricht. Auch den potentiellen Beitragsschuldnern muss im Voraus anhand der Satzung erkennbar sein, ob - und inwieweit - sie von Beitragserhebungen betroffen sein können.
Entspricht demnach das nach § 11a Abs. 2a Hess KAG gebildete Abrechnungsgebiet 6 nicht den satzungsrechtlichen Bestimmtheitsanforderungen, führt dies insoweit zur Nichtigkeit der Satzung. Ob diese Teilnichtigkeit zur Gesamtnichtigkeit der Satzung führt, kann für die Entscheidung des vorliegenden Verfahrens dahinstehen, jedenfalls führt bereits diese Teilnichtigkeit zur Rechtswidrigkeit des hier im Streit stehenden Beitragsbescheids.
Die Gemeindevertretung der Antragsgegnerin beschloss am 13. Dezember 2018 die 2. Satzung zur Änderung der Satzung über die Erhebung von wiederkehrenden Straßenbeiträgen (Bl. 23 ff. der Gerichtsakte), die gemäß Artikel 2 dieser Änderungssatzung rückwirkend zum 1. Januar 2015 in Kraft trat. Gemäß Artikel 1 der Änderungssatzung erhielt § 2 WStrBS folgenden Wortlaut:
Sämtliche Verkehrsanlagen folgender Abrechnungsgebiete bilden jeweils eine einheitliche öffentliche Einrichtung:
Abrechnungsgebiet 1: Sämtliche Verkehrsanlagen des Abrechnungsgebietes Alten-Buseck gemäß dem als Anlage 1 a) beigefügtem Plan im Sinne von § 11a Abs. 2a KAG.
Abrechnungsgebiet 2: Sämtliche Verkehrsanlagen des Abrechnungsgebietes Beuern gemäß dem als Anlage 1 b) beigefügtem Plan im Sinne von § 11a Abs. 2a KAG.
Abrechnungsgebiet 3: Sämtliche Verkehrsanlagen des Abrechnungsgebietes Großen-Buseck gemäß dem als Anlage 1 c) beigefügtem Plan im Sinne von § 11a Abs. 2a KAG.
Abrechnungsgebiet 4: Sämtliche Verkehrsanlagen des Abrechnungsgebietes Oppenrod gemäß dem als Anlage 1 d) beigefügtem Plan im Sinne von § 11a Abs. 2a KAG.
Abrechnungsgebiet 5: Sämtliche Verkehrsanlagen des Abrechnungsgebietes Trohe gemäß dem als Anlage 1 e) beigefügtem Plan im Sinne von § 11a Abs. 2a KAG.
Abrechnungsgebiet 6: Sämtliche Verkehrsanlagen des Abrechnungsgebietes „Gewerbegebiet Ost“/ Großen Buseck gemäß dem als Anlage 1 f) beigefügtem Plan im Sinne von § 11a Abs. 2a KAG.
Abrechnungsgebiet 7: Sämtliche Verkehrsanlagen des Abrechnungsgebietes: Gewerbegebiet „Flößerweg“,/Alten-Buseck gemäß dem als Anlage 1 g) beigefügtem Plan im Sinne von § 11a Abs. 2a KAG.
Bei den Anlagen 1a) bis 1g) handelt es sich um Karten des jeweiligen Gebiets, bei denen die zum Abrechnungsgebiet gehörenden Grundstücke jeweils farbig markiert sind, während die Verkehrsanlagen - wie auch die umgebenden Grundstücke, die nicht zum Abrechnungsgebiet gehören - weiß, also nicht farbig markiert, dargestellt sind.
Der Antragsteller hat am 9. Dezember 2019 einen Antrag auf Normenkontrolle gestellt.
Er ist der Ansicht, dass die Satzung auch nach der 2. Änderungssatzung nicht den Bestimmtheitserfordernissen genüge. Dies sei insbesondere deshalb der Fall, weil sich weder aus der textlichen Festsetzung noch aus den Anlagen zur Satzung ergebe, welche Verkehrsanlagen zu dem jeweiligen Abrechnungsgebiet gehören.
Der Antragsteller beantragt,
die Satzung über die Erhebung von wiederkehrenden Straßenbeiträgen vom 9. Dezember 2014 in der Fassung der 2. Änderungssatzung vom 13. Dezember 2018 für unwirksam zu erklären,
hilfsweise § 2 der Satzung über die Erhebung von wiederkehrenden Straßenbeiträgen vom 9. Dezember 2014 in der Fassung der 2. Änderungssatzung vom 13. Dezember 2018 für unwirksam zu erklären,
hilfsweise § 2 hinsichtlich der Festsetzungen zum Abrechnungsgebiet Nr. 6 i.V.m. Anlage 1 f) (Abrechnungsgebiet Nr. 6 – Gewerbegebiet Ost) der Satzung über die Erhebung von wiederkehrenden Straßenbeiträgen vom 9. Dezember 2014 in der Fassung der 2. Änderungssatzung vom 13. Dezember 2018 für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Sie ist der Ansicht, dass die Satzung rechtmäßig sei. Insbesondere entsprächen die gebildeten Gebiete dem Bestimmtheitsgrundsatz im Sinne der Abgabenklarheit, da aus der Anlage in ausreichendem Maß hervorginge, um welche Verkehrsanlagen und Grundstücke es sich handele; die farbliche Markierung der jeweiligen Grundstücke sei geeignet, das Abrechnungsgebiet zu kennzeichnen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte des vorliegenden Verfahrens und des beigezogenen Verwaltungsvor-gangs (ein Hefter) Bezug genommen, die Gegenstand der Beratung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Der Senat entscheidet über den Normenkontrollantrag durch Beschluss, weil er eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält (§ 47 Abs. 5 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -). Die Beteiligten sind dazu gehört worden.
Der Normkontrollantrag ist zulässig.
Der auf die Überprüfung der Satzung über wiederkehrende Straßenbeiträge - WStrBS - der Antragsgegnerin vom 9. Dezember 2014 in der Fassung der Zweiten Änderungssatzung vom 18. Dezember 2018 gerichtete Antrag ist statthaft gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO in Verbindung mit § 11 Abs. 1 des Hessischen Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung, denn er zielt auf die Überprüfung von im Rahmen unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften durch den dafür zuständigen Hessischen Verwaltungsgerichtshof ab.
Der Antragsteller ist auch antragsbefugt. Er kann gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO geltend machen, durch die angegriffene Satzung in seinen Rechten verletzt zu sein. Er wurde auf der Grundlage der angefochtenen Regelungen durch Bescheide der Antragsgegnerin zu Beiträgen herangezogen. Über die dagegen gerichteten Widersprüche ist noch nicht abschließend entschieden. Er hat den Normenkontrollantrag auch fristgerecht gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Zweiten Änderungssatzung gestellt. Die Änderungssatzung betraf die vom Antragsteller insbesondere angegriffene zentrale Regelung § 2 WStrBS.
Der Normkontrollantrag ist auch begründet. Die in § 2 WStrBS in der Fassung der Zweiten Änderungssatzung gebildeten Abrechnungsgebiete entsprechen nicht den Bestimmtheitserfordernissen.
Gemäß § 11a Abs. 1 Satz 1 Hessisches Gesetz über kommunale Abgaben - Hess KAG - können die Gemeinden durch Satzung bestimmen, dass anstelle der Erhebung einmaliger Beiträge nach § 11 Abs. 1 Satz 2 Hess KAG die jährlichen Investitionsaufwendungen für den Umbau und Ausbau ihrer öffentlichen Verkehrsanlagen als wiederkehrende Beiträge auf die im Abrechnungsgebiet nach Abs. 2a oder 2b gelegenen Grundstücke verteilt werden. Die zu einem Abrechnungsgebiet zusammengefassten Verkehrsanlagen bilden eine einheitliche kommunale Einrichtung (§ 11a Abs. 2 Satz 1 Hess KAG). Macht die Gemeinde von der Bildung von Abrechnungsgebieten nach der Ermächtigung des § 1a Abs. 2a Hess KAG Gebrauch, müssen die Verkehrsanlagen, die ein Abrechnungsgebiet bilden, in einem räumlichen und funktionalen Zusammenhang stehen. Dies ist nach den Regelbeispielen dann der Fall, wenn die Verkehrsanlagen (1.) innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile der Gemeinde oder (2.) innerhalb selbstständiger städtebaulicher Einheiten oder (3.) innerhalb einzelner Baugebiete nach § 1 Abs. 2 BauNVO liegen. Die auf der Grundlage des § 11a Abs. 2a Hess KAG gebildeten Abrechnungsgebiete müssen neben dem Begründungserfordernis des § 11a Abs. 2 Satz 2 Hess KAG auch dem Bestimmtheitsgrundsatz im Sinne der Abgabenklarheit entsprechen.
Auch nach der 2. Änderungssatzung lassen sich weder dem Text der Satzung in ihrem § 2 noch den dazugehörigen Anlagen 1 a) bis 1 g) mit der notwendigen Bestimmtheit entnehmen, welche Verkehrsanlagen zu den jeweiligen Abrechnungsgebieten gehören und welche nicht. Zur hinreichenden Bestimmtheit eines Abrechnungsgebiets gehört nicht nur zum einen die unzweifelhafte Angabe, welche Grundstücke zum Abrechnungsgebiet gehören, damit die jeweiligen Grundstückseigentümer erkennen können, ob sie beitragspflichtig sind oder nicht. Zum anderen muss aber auch zweifelsfrei erkennbar sein, welche Verkehrsanlagen zu dem jeweiligen Abrechnungsgebiet gehören.
Denn wiederkehrende Straßenbeiträge werden für den Ausbau bestimmter Straßen im jeweiligen Abrechnungsgebiet erhoben (vgl. Driehaus/Raden, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 1. Aufl. 2022, § 41 Rn. 2). Nur aus der eindeutigen Benennung dieser Verkehrsanlagen folgt, welche Maßnahmen in welchen Straßen Grundlage der Berechnung der Beiträge sind. Zudem lässt sich nur bei einer genauen Festlegung aller Verkehrsanlagen überprüfen, ob die oben genannten Voraussetzungen für die Bildung eines Abrechnungsgebiets eingehalten worden sind.
Die von der Antragsgegnerin gewählte Bezugnahme auf Pläne ist grundsätzlich geeignet, die Abrechnungsgebiete verbindlich zu regeln. Denn in § 2 WStrBS in der nunmehrigen Form wird mit der Formulierung „gemäß dem (...) beigefügten Plan“ der Plan jeweils selbst zum Gegenstand der Satzung gemacht. Es handelt sich nicht lediglich um einen Hinweis auf einen externen Plan zur Darstellung und Veranschaulichung (so aber in dem vom Oberverwaltungsgericht Niedersachsen entschiedenen Fall: Urteil vom 16. Dezember 2020 - 9 KN 160/18 -, juris Rn. 108).
Die der Satzungsbestimmung in § 2 WStrBS beigefügten Pläne mit den farbig markierten Grundstücken reicht zwar nunmehr aus, um die von der Beitragserhebung betroffenen Grundstücke eindeutig zu bezeichnen.
Die Pläne sind aber nicht geeignet, um eindeutig zu regeln, welche Verkehrsanlagen genau von dem Abrechnungsgebiet umfasst sind. Allenfalls sind die Pläne, in denen sämtliche Verkehrsanlagen genauso wie die Grundstücke, die außerhalb des Abrechnungsgebiets liegen, weiß dargestellt sind, in der Lage, zu regeln, dass Straßen, die im Abrechnungsgebiet sowohl anfangen als auch enden, insgesamt zum Abrechnungsgebiet gehören. Bei sämtlichen Straßen, die außerhalb des Abrechnungsgebiets beginnen und/oder enden, bleibt aber uneindeutig, ob sie überhaupt, und wenn ja, mit welchen Abschnitten, sie zum Abrechnungsgebiet gehören. Gleiches gilt für Straßen, die das Abrechnungsgebiet begrenzen. Bei ihnen bleibt angesichts einer einheitlichen Nichtkennzeichnung durch eine weiße Darstellung unklar, ob sie vollständig zum Abrechnungsgebiet gehören oder vollständig außerhalb dieses Gebiets liegen oder ob sie mit einer Straßenhälfte oder einem Straßenbestandteil, wie zum Beispiel dem Gehweg, zum Abrechnungsgebiet gehören oder nicht.
Dieser Fehler der mangelnden Bestimmtheit findet sich bei der Regelung jedes Abrechnungsgebiets in § 2 WStrBS, was zur Unwirksamkeit dieser Regelung insgesamt führt.
Die Unwirksamkeit der Regelung der Abrechnungsgebiete führt zur Unwirksamkeit der gesamten Satzung. Eine teilweise Unwirksamkeit nur der Regelung in § 2 WStrBS kommt nicht in Betracht. Die Festlegung und Regelung von Abrechnungsgebieten ist das unverzichtbare Kernelement jeder Satzung über wiederkehrende Straßenbeiträge. Nur auf der Grundlage dieser Abrechnungsgebiete können die Beiträge erhoben werden. Ohne diese Regelung ist die Satzung nicht anwendbar und sie ist daher insgesamt für unwirksam zu erklären.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO, § 708 ff. Zivilprozessordnung - ZPO -.
Die Entscheidung über die Nichtzulassung der Revision beruht auf § 132 Abs. 2 VwGO, da keiner der dort geregelten Zulassungsgründe vorliegt.
Bei der Festsetzung des Streitwertes, die gemäß § 68 Abs. 1 Satz 5 in Verbindung mit § 66 Abs. 3 Satz 3 Gerichtskostengesetz - GKG - unanfechtbar ist, nimmt der Senat in ständiger Rechtsprechung im Normkontrollverfahren über die Wirksamkeit von Gebührenregelungen den Auffangstreitwert an und folgt damit der Regelung in Nr. 3.3 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit. Gründe für eine ausnahmsweise Erhöhung des Streitwertes sind nicht ersichtlich.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 167 VwGO
§ 11a Abs. 2a KAG
§ 1 Abs. 2 BauNVO
§ 47 Abs. 5 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 ff. Zivilprozessordnung
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 Gerichtskostengesetz
§ 11 Abs. 1 des Hessischen Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung

Zitierte Entscheidungen: 2 L 43821/16
5 B 157/18
9 KN 160/18