Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2022-11-29, Aktenzeichen 4 A 1444/16
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2022:1129.4A1444.16.00

Tenor:
Soweit der Rechtsstreit auf die Berufung der Beteiligten bis zur Abgabe übereinstimmender Erledigungserklärungen noch anhängig war, wird das Verfahren eingestellt. Das Urteil des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 17.5.2016 ist insoweit wirkungslos.
Die Kosten beider Instanzen tragen die Klägerin zu 5/6 und das beklagte Land zu 1/6.
Der Streitwert wird auch für das zweitinstanzliche Verfahren 15.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Nachdem die Beteiligten den Rechtsstreit, soweit er nicht bereits durch das angegriffene Urteil rechtskräftig abgeschlossen ist, übereinstimmend für in der Hauptsache erledigt erklärt haben, ist das Verfahren in entsprechender Anwendung der §§ 125 Abs. 1 Satz 1, 87a Abs. 1 und 3, 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen. Das angefochtene Urteil ist insoweit für wirkungslos zu erklären (§ 173 Satz 1 VwGO i. V. m. § 269 Abs. 3 Satz 1 ZPO in entsprechender Anwendung).
Die Kostenentscheidung beruht unter Einbeziehung des rechtskräftig gewordenen Teils der erstinstanzlichen Kostenentscheidung auf den §§ 154 Abs. 1, 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Billigem Ermessen im Sinne der zuletzt genannten Vorschrift entspricht es, die Kosten des erstinstanzlichen Verfahrens, auch soweit hierüber rechtskräftig entschieden worden ist, und des zweitinstanzlichen Verfahrens der Klägerin jeweils zu 5/6 und dem beklagten Land zu 1/6 aufzuerlegen.
Die Kostenverteilung entspricht in beiden Instanzen dem Verhältnis von Obsiegen und Unterliegen auf der Grundlage fiktiver Einzelstreitwerte.
Für die von der Klägerin verfolgte Erstreckung der Geltungsdauer der streitgegenständlichen Lotteriegenehmigung über den 18.10.2017 hinaus bis zum 30.6.2021 war vom festgesetzten Streitwert in Höhe von 15.000,00 Euro auszugehen, während für den Streit über die als solche bezeichneten Nebenbestimmungen 5.000,00 Euro als fiktiver Einzelstreitwert zugrunde zu legen war, unabhängig davon, wie viele in der jeweiligen Instanz zur Entscheidung standen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 6.8.2021 – 4 A 2733/19 –, juris, Rn. 4 f., m. w. N., und 7.
Während die Klägerin unter Berücksichtigung des Sach- und Streitstands im Zeitpunkt der Erledigung hinsichtlich des Streits um die verlängerte Geltungsdauer der Genehmigung voraussichtlich unterlegen gewesen wäre, hätte sie mit ihrem gegen die angegriffenen sonstigen Nebenbestimmungen gerichteten Begehren voraussichtlich im geringen Umfang Erfolg gehabt. Der voraussichtliche Erfolg bezogen auf zumindest eine Nebenbestimmung rechtfertigt es, den Umfang des Obsiegens der Klägerin pauschalierend mit der Hälfte des fiktiven Einzelstreitwerts in Bezug auf die Nebenbestimmungen zu bemessen.
Ihr im Berufungsverfahren weiter verfolgtes Begehren auf Aufhebung von Ziffer I Abs. 1 des Bescheides des beklagten Landes vom 19.10.2012 in der Gestalt der Änderungsbescheide vom 20.12.2012, 18.6.2013 und 22.3.2016, insoweit als die Erlaubnis nicht bis zum 30.6.2021 erteilt wurde, wäre unter Berücksichtigung des Sach- und Streitstands im Zeitpunkt der Erledigung des Rechtsstreits in der Hauptsache voraussichtlich erfolglos geblieben. Mit ihrem auf die Aufhebung der als solche bezeichneten Nebenbestimmungen des angegriffenen Bescheides zu Nr. 1, 2, 3, 5, 6, 9.1, 9.2 Abs. 1 und 2, 9.3, 12, 15 und 17 gerichteten Begehren, dem das Verwaltungsgericht teilweise entsprochen und wogegen sich das beklagte Land gewandt hat, hätte die Klägerin nur im geringen Umfang Erfolg gehabt. In einem solchen Fall ist es billig, die Gerichtskosten des Verfahrens unter den Beteiligten verhältnismäßig zu teilen (vgl. § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Der klägerische Antrag war zulässig.
Nach höchstrichterlicher Rechtsprechung ist gegen belastende Nebenbestimmungen eines Verwaltungsakts, einschließlich der Befristung, die Anfechtungsklage gegeben. Ob diese zur isolierten Aufhebung der Nebenbestimmung führen kann, hängt davon ab, ob der begünstigende Verwaltungsakt ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann. Dies ist eine Frage der Begründetheit und nicht der Zulässigkeit des Anfechtungsbegehrens, sofern nicht eine isolierte Aufhebbarkeit offenkundig von vornherein ausscheidet.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22.11.2000 – 11 C 2.00 –, BVerwGE 112, 221 = juris, Rn. 25, sowie Beschluss vom 29.3.2022 – 4 C 4.20 –, juris, Rn. 8; OVG NRW, Urteil vom 16.4.2018 – 4 A 589/17 –, juris, Rn. 24 f., m. w. N.
Unter Berücksichtigung vorgenannter Maßstäbe folgt hieraus:
Das Begehren der Klägerin auf Aufhebung von Ziffer I Abs. 1 des Bescheids des beklagten Landes vom 19.10.2012 in der Gestalt der Änderungsbescheide vom 20.12.2012, 18.6.2013 und 22.3.2016 nur insoweit, als die Erlaubnis nicht bis zum 30.6.2021 erteilt wurde, war als Anfechtungsklage statthaft. Allein der Umstand, dass die von der Klägerin beanstandete Befristung der ihr erteilten Erlaubnis bis zum 18.10.2017 deren inhaltliche Reichweite begrenzt und es der Klägerin deshalb in der Sache darum ging, den Erlaubnisinhalt in zeitlicher Hinsicht zu erweitern, steht der Zulässigkeit der Anfechtungsklage nicht entgegen. Bei der grundsätzlich zulässigen isolierten Anfechtung belastender Nebenbestimmungen geht es immer um eine Erweiterung des Rechtskreises der Klägerin, die ausnahmsweise im Wege der Anfechtungsklage verfolgt werden kann, sofern nicht eine isolierte Aufhebbarkeit offenkundig von vornherein ausscheidet. Dies gilt ungeachtet dessen, ob das beklagte Land jedenfalls keine bis zum 30.6.2021 befristete Erlaubnis erteilen wollte oder die Klägerin einen Anspruch hierauf hatte.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 16.4.2018 – 4 A 589/17 –, juris, Rn. 26.
Zwar wäre die vollständige isolierte Aufhebbarkeit der angegriffenen Befristung offenkundig von vornherein ausgeschieden, weil sie gegen das zwingende Befristungsgebot aus § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV a. F. verstoßen hätte. Die Klägerin hat allerdings nur die Aufhebung der Befristung insoweit begehrt, als die Erlaubnis nicht bis zum 30.6.2021 erteilt wurde. Mit diesem für eine Anfechtungsklage untypischen Inhalt ging es ihr der Sache nach darum, die Befristung bis zum 30.6.2021 zu erlangen, eine Rechtsfolge, die nach § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV a. F. nicht von vornherein ausschied und um die deshalb im Rahmen der Anfechtungsklage zulässigerweise gestritten werden konnte.
Die weiteren Anträge der Klägerin auf Aufhebung der Nebenbestimmungen unter Nr. 1, 2, 3, 5, 9.1, 9.2 Abs. 1 und 2, 9.3, 12, 15 des Bescheids des beklagten Landes vom 19.10.2012 in der Gestalt der Änderungsbescheide vom 20.12.2012, 18.6.2013 und 22.3.2016 waren gleichfalls zulässig. Entsprechendes gilt für die Anträge der Klägerin auf Aufhebung der Nebenbestimmungen zu Nr. 6 und 17 des vorgenannten Erlaubnisbescheids, denen das Verwaltungsgericht entsprochen hat und dem das beklagte Land mit seinem zulässigen Berufungsantrag entgegengetreten ist.
In der Sache wäre die Klägerin nur im geringen Umfang erfolgreich gewesen.
In der höchstrichterlichen Rechtsprechung ist geklärt, dass der Erlaubnisvorbehalt für die Veranstaltung bzw. Vermittlung von Lotterien unabhängig von der Rechtmäßigkeit des Lotteriemonopols verfassungskonform war und auch nicht gegen Unionsrecht verstieß.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 25.2.2015 – 8 B 36.14 – juris, Rn. 23; OVG NRW, Beschluss vom 28.6.2012 – 4 A 701/12 – juris, Rn. 39 (zu einer Annahmestelle für Sportwetten und Lotterien); Hamb. OVG, Urteil vom 22.6.2017 – 4 Bf 160/14 –, juris, Rn. 79 ff.
Die auf § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV a. F. beruhende Befristung der Erlaubnis vom 19.10.2012 bis zum 18.10.2017 lässt unter Berücksichtigung der Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Erledigung keine Ermessensfehler erkennen. Insbesondere war eine über den Zeitraum von fünf Jahren hinausgehende, längere Befristung bis zum 30.6.2021 nicht vor dem Hintergrund geboten, dass die Klägerin seit über 35 Jahren Lotterien vermittelt. Die von dem beklagten Land konkret bestimmte Fünfjahresfrist erweist sich als verhältnismäßig. Zur Begründung hat das beklagte Land ausgeführt, dass im Rahmen einer lenkenden Glücksspielaufsicht eine zeitnahe Grundüberprüfung aller erteilten Erlaubnisse insbesondere hinsichtlich der Zuverlässigkeit und wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der gewerblichen Spielvermittler für erforderlich erachtet werde, um eine Erreichung der Ziele des Glücksspielstaatsvertrags vor allem im Hinblick auf die Aspekte Suchtprävention und Spielerschutz zu gewährleisten. Die Dauer der Befristung trage dem berechtigten Interesse der gewerblichen Spielvermittler an der gebotenen Planungssicherheit Rechnung und ermögliche zugleich eine Berücksichtigung der erlangten Prüfungsergebnisse im Rahmen der Evaluierung nach § 32 GlüStV a. F. Hiergegen bestehen keine Bedenken. Die Fünfjahresfrist war nicht derart kurz bemessen, dass sie der Klägerin die Ausübung ihrer Vermittlungstätigkeit unnötig erschwert hätte. Das beklagte Land hat in nicht zu beanstandender Weise das Interesse der Klägerin an einer erforderlichen Planungssicherheit mit dem öffentlichen Interesse an einer Überprüfung erteilter glücksspielrechtlicher Erlaubnisse abgewogen und sich hierbei sachlich nachvollziehbar an dem gesetzlichen Auftrag zur Evaluierung des Glücksspielmarkts in § 32 Satz 2 GlüStV a. F. orientiert. Im Übrigen konnte die Klägerin bei gleichbleibenden Verhältnissen – angesichts der gebotenen gleichheitsgemäßen Ermessensausübung – grundsätzlich mit einer Verlängerung rechnen.
Vgl. Hamb. OVG, Urteil vom 22.6.2017 – 4 Bf 160/14 –, juris, Rn. 177.
Die von der Klägerin verfassungs- und unionsrechtlich begründeten Einwände gegen § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV a. F. als solchen dürften nicht durchgegriffen haben. Nebenbestimmungen nach pflichtgemäßem Ermessen der zuständigen Behörde sind danach nur zulässig, wenn sie dem Zweck des Verwaltungsakts in der Hauptsache bzw. den gesetzlichen Regelungen dienen, die für den Erlass des Hauptverwaltungsakts maßgeblich sind, § 36 Abs. 2 und 3 VwVfG bzw. der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften der anderen Länder.
Vgl. Hamb. OVG, Urteil vom 22.6.2017 – 4 Bf 160/14 –, juris, Rn. 183.
Hinsichtlich der weiter angegriffenen Nebenbestimmungen gilt Folgendes: Einerseits hat der Senat über die Frage der Rechtmäßigkeit den Nebenbestimmungen zu Nr. 1, 2, 3, 5, 6, 9.1, 9.2 Abs. 1 und 2, 9.3, 12, 15 und 17 bisher nicht entschieden. Andererseits kann er auch insoweit im Rahmen der Kostenentscheidung bereits ergangene obergerichtliche Rechtsprechung zu Nebenbestimmungen berücksichtigen, die den hier streitgegenständlichen Nebenbestimmungen entsprechen. Von den den Nebenbestimmungen Nr. 1, 2, 3, 5, 6, 9.1, 9.2 Abs. 1 und 2, 9.3, 12 und 15 entsprechenden Bestimmungen hat das Hamburgische Oberverwaltungsgericht lediglich die Nebenbestimmung zu Nr. 15 aufgehoben.
Vgl. Hamb. OVG, Urteil vom 22.6.2017 – 4 Bf 160/14 –, juris, Rn. 189 (zu Nr. 1), Rn. 190 ff. (zu Nr. 2), Rn. 197 f. (zu Nr. 3 Abs. 3), Rn. 199 ff. (zu Nr. 5); Rn. 168 ff. (zu Nr. 6), Rn. 215 ff. (zu Nr. 9.1, 9.2 Abs. 1 und 2, 9.3), Rn. 204 ff. (zu Nr. 12), Rn. 213 (zu Nr. 15).
Schließlich dürfte die Nebenbestimmung zu Nr. 17 rechtmäßig sein.
Vgl. die Rechtmäßigkeit bejahend: VG Düsseldorf, Urteil vom 21.6.2016 – 3 K 5661/14 –, juris, Rn. 176 ff.; VG München, Urteil vom 21.2.2019 – M 27 K 17.3958 –, juris, Rn. 69 ff.; VG Berlin, Urteil vom 24.2.2015 – 23 K 390.14 –, juris, Rn. 72; die Rechtsmäßigkeit – wie das Verwaltungsgericht hier – verneinend: VG Hamburg, Urteile vom 3.7.2014 – 4 K 2865/12 –, juris, Rn. 80, und vom 13.9.2016 – 4 K 303/13 –, juris, Rn. 35 ff.; VG Arnsberg, Urteil vom 27.11.2018 – 1 K 9200/17 –, juris, Rn. 98 ff.
Für die Rechtsmäßigkeit spricht dabei, dass § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV a. F. für die Erteilung einer Erlaubnis zur Vermittlung von Lotterien im Internet voraussetzte, dass für eine Ausnahme vom grundsätzlichen Veranstaltungs- und Vermittlungsverbot nach § 4 Abs. 4 GlüStV a. F. über das Internet der Ausschluss gesperrter Spieler gewährleistet war. Nach der Begründung des Staatsvertrags sollten Ausnahmen mit Blick auf das vom Normgeber angenommene erheblich höhere Gefährdungspotential von Glücksspielen im Internet gegenüber traditionellen Vertriebswegen nur bei einem durchgehenden Ausschluss gesperrter Spieler gestattet werden.
Vgl. Staatskanzlei NRW, LT-Vorlage 15/978 vom 18.11.2011, S. 18
Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1 GKG.
Dieser Beschluss ist gemäß § 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 32 GlüStV
§ 125 Abs. 1 Satz 1, 87a Abs. 1 und 3, 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 173 Satz 1 VwGO
§ 269 Abs. 3 Satz 1 ZPO
§ 154 Abs. 1, 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV
§ 32 Satz 2 GlüStV
§ 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV
§ 36 Abs. 2 und 3 VwVfG
§ 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV
§ 4 Abs. 4 GlüStV
§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 112, 221
4 A 2733/19
11 C 2.00
4 C 4.20
4 A 589/17
8 B 36.14
4 A 701/12
4 Bf 160/14
3 K 5661/14
27 K 17.39
23 K 390.14
4 K 2865/12
4 K 303/13
1 K 9200/17