Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2004-09-10, Aktenzeichen 6 B 1585/04
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2004:0910.6B1585.04.00

Tenor:
Der angefochtene Beschluss wird mit Ausnahme der Streitwertfestsetzung geändert.
Dem Antragsgegner wird im Wege der einstweiligen Anordnung untersagt, eine der beiden dem Polizeipräsidium X. zum 00.00.00 zugewiesenen Stellen der Besoldungsgruppe A 10 BBesO mit einem Konkurrenten zu besetzen, bis über die Bewerbung des Antragstellers unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut entschieden worden ist.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst tragen.
Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 2.500,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde ist zulässig und begründet. Die mit ihr dargelegten Gründe (§ 146 Abs. 4 Sätze 3 und 6 VwGO) führen zum Erfolg des Rechtsmittels.
Das Verwaltungsgericht hat den Antrag des Antragstellers,
dem Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung aufzugeben, die dem Antragsgegner zum 00.00.00 zugewiesenen Stellen der Besoldungsgruppe A 10 BBesO II. Säule nicht mit einem Konkurrenten zu besetzen, bis über die Bewerbung des Antragstellers unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut entschieden worden ist,
mit der Begründung abgelehnt, dass der Antragsteller keinen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht habe, weil die Auswahlentscheidung des Antragsgegners den rechtlichen Anforderungen standhalte. Da der Antragsteller und die Beigeladenen in ihren aktuellen Regelbeurteilungen zum 00.00.00 jeweils das Gesamturteil "übertrifft die Anforderungen" erhalten hätten, sei ein qualitativer Gleichstand gegeben. Entgegen der Auffassung des Antragstellers lasse sich ein Abwägungsdefizit nicht daraus herleiten, dass der Antragsgegners aus den aktuellen Regelbeurteilungen keine unterschiedliche Qualifikation anhand einer Auswertung der dem Gesamturteil zugrunde liegenden Einzelfeststellungen abgeleitet habe. Eine solche inhaltliche Ausschöpfung dränge sich hier nicht auf. Die Unterschiede zwischen den Noten der Hauptmerkmale der Regelbeurteilungen des Antragstellers und der Beigeladenen seien nicht so gravierend, dass eine Nichtberücksichtigung im Rahmen der Beförderungsauswahl einem Beurteilungsfehler gleichkäme. Aus dem Umstand, dass der Antragsteller mit 5 Punkten im Hauptmerkmal Mitarbeiterführung beurteilt worden sei, lasse sich eine bessere Eignung für die zu besetzende Stelle nicht zwingend herleiten. Die Mitarbeiterführung habe in den Eingangsämtern des Laufbahnabschnitts II regelmäßig nicht die Relevanz, wie dies in den Endämtern der Fall sei, und müsse somit auch nicht als Auswahlkriterium herangezogen werden. Dass der Antragsgegner die vorangegangenen Eingangsamtsbeurteilungen bei der Auswahlentscheidung nicht in den Blick genommen habe, sei zwar zu beanstanden, führe aber wegen des gleichen Gesamturteils der Vorbeurteilungen nicht zum Erfolg des Antrages auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes. Angesichts des qualitativen Gleichstandes zwischen Antragsteller und Beigeladenen sei es im Ergebnis nicht zu beanstanden, dass der Antragsgegner auf das Datum der letzten Ernennung als vorrangiges Hilfskriterium zurückgegriffen habe.
Mit seiner Beschwerde macht der Antragsteller im Wesentlichen geltend: Die der Entscheidung zugrunde gelegte Annahme des Verwaltungsgerichts, dass eine qualitative Ausschärfung nur dann zwingend durchzuführen sei, wenn sie sich aufdränge, lasse sich aus der einschlägigen Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts nicht ableiten. Hiernach sei der Dienstherr vielmehr verpflichtet, eine inhaltliche Ausschöpfung der dienstlichen Beurteilungen ernsthaft in Betracht zu ziehen. Grundsätzlich auf der ersten Stufe sei zu prüfen, ob sich die Behörde überhaupt mit der Frage der inhaltlichen Ausschöpfung beschäftigt habe. Sei dies nicht der Fall, führe dies allein zur Rechtswidrigkeit der Beförderungsentscheidung. Im vorliegenden Fall sei eine qualitative Ausschärfung der dienstlichen Beurteilung unstreitig unterblieben, was das Verwaltungsgericht gleichwohl nicht als rechtsfehlerhaft gewertet habe. Das Verwaltungsgericht habe in diesem Zusammenhang zu Unrecht darauf abgestellt, dass die zu vergebende Stelle der Besoldungsgruppe A 10 II. Säule nicht an eine bestimmte Funktion gebunden sei und kein besonderes Anforderungsprofil vorliege. Dies sei bei Beförderungsstellen bei der Polizei der Landes Nordrhein-Westfalen grundsätzlich der Fall. Der Grundsatz der Bestenauslese, der die qualitative Ausschärfung von Beurteilungen einschließe, sei jedoch bei allen Beförderungen zu berücksichtigen, und nicht nur dann, wenn auf der Beförderungsstelle eine neu wahrzunehmende Funktion ausgeübt werden solle. Zudem sei in der II. Säule ein besonderes Augenmerk auf die Mitarbeiterführung zu legen. Vor diesem Hintergrund sei ein qualitative Ausschärfung insbesondere auch mit Blick auf die Beurteilung des Hauptmerkmals 4 (Mitarbeiterführung) durchzuführen. Dabei gelange man zu dem Ergebnis, dass die Beigeladenen eine Führungsverantwortung nicht ausgeübt hätten und somit das Merkmal 4 nicht beurteilt worden sei. Bereits dieser Punkt führe zu einem qualitativen Vorsprung der dienstlichen Beurteilung des Antragstellers.
Der Antragsteller hat mit seiner Beschwerde Gründe dargelegt, die es gebieten, den angefochtenen Beschluss zu ändern und dem Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes hierfür stattzugeben. Er hat gemäß dem Beschlussausspruch einen Anordnungsanspruch und einen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht.
Nach der im Verfahren auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes vorzunehmenden summarischen Prüfung hat der Antragsgegner bei der Entscheidung über die Besetzung der Beförderungsplanstellen sein Auswahlermessen fehlerhaft ausgeübt.
Zwar lässt die vom Antragsteller zugunsten des Beigeladenen zu 1. getroffene Auswahlentscheidung keine Rechtsfehler erkennen, die sich zum Nachteil des Antragstellers auswirken könnten. Insoweit wird auf die Darlegungen in dem Beschluss vom 8. September 2004 - 6 A 1587/04 - Bezug genommen. Dagegen sieht der Senat durch die Auswahlentscheidung des Antragsgegners, die andere der beiden streitbefangenen Beförderungsstellen mit dem Beigeladenen zu 2. zu besetzen, das Recht des Antragstellers auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über sein Beförderungsbegehren verletzt.
Der Antragsgegner hat in Anwendung der Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes Nordrhein-Westfalen vom 25. Januar 1996 (BRL Pol), MBl. NRW. 1996, 278, in der Fassung der einschlägigen Änderungen, den Antragsteller und den Beigeladenen zu 2. als im Wesentlichen gleich gut qualifiziert eingestuft und die Beförderungsentscheidung auf das Datum der letzten Ernennung als das nach seiner Beförderungspraxis vorrangig heranzuziehende Hilfskriterium gestützt. Die dieser Entscheidung zugrunde liegende Annahme eines Qualifikationsgleichstandes hat der Antragsgegner allein dem Gesamturteil der aktuellen dienstlichen Regelbeurteilungen vom 00.00.00 (betreffend den Antragsteller) und vom 00.00.00 (betreffend den Beigeladenen zu 2.) entnommen, welches mit "Die Leistung und Befähigung des ... übertreffen die Anforderungen" für beide Beamten gleich lautet. Dass es der Antragsgegner dabei hat bewenden lassen, hinsichtlich der aktuellen Regelbeurteilungen aus dem Jahre 0000 nur deren (gleichlautende) Gesamturteile in den Blick zu nehmen, ohne eine weitergehende inhaltliche Auswertung in Betracht zu ziehen, erweist sich als rechtsfehlerhaft, weil sich - anders als bei der zwischen dem Antragsteller und dem Beigeladenen zu 1. getroffenen Auswahlentscheidung - eine inhaltliche Ausschöpfung der Regelbeurteilungen in Bezug auf die (unterschiedliche) Bewertung der Hauptmerkmale hier durchaus aufdrängt.
Der Senat geht in ständiger Rechtsprechung,
vgl. Beschlüsse vom 27. Februar 2004 - 6 B 2451/03 -, vom 4. Juni 2004 - 6 B 637/04 - und vom 25. August 2004 - 6 B 1649/04 -,
davon aus, dass der Dienstherr zu einer inhaltlichen Ausschöpfung dienstlicher Beurteilungen nicht nur berechtigt, sondern verpflichtet ist, eine solche zumindest ernsthaft in Betracht zu ziehen. Der Dienstherr muss bei gleichlautenden Gesamturteilen der Frage nachgehen, ob die Einzelfeststellungen in aktuellen dienstlichen Beurteilungen eine Prognose über die zukünftige Bewährung im Beförderungsamt ermöglichen. Er darf sich also im Rahmen des Qualifikationsvergleichs nicht ohne weiteres auf das Gesamturteil aktueller Beurteilungen beschränken. Führt die Auswertung der Einzelfeststellungen zu dem Ergebnis, dass ein Beamter für das Beförderungsamt besser qualifiziert ist als seine Mitbewerber, dann wird dies auch die Bedeutung älterer Beurteilungen regelmäßig in den Hintergrund drängen.
Bei der Würdigung von Einzelfeststellungen einer Beurteilung kommt dem Dienstherrn ein gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer Beurteilungsspielraum zu. Die Entscheidung des Dienstherrn, bestimmte Einzelfeststellungen zur Begründung eines Qualifikationsvorsprungs heranzuziehen oder ihnen keine Bedeutung beizumessen, ist im Grundsatz deshalb nur dann zu beanstanden, wenn der in diesem Zusammenhang anzuwendende Begriff oder der gesetzliche Rahmen, in dem sich der Dienstherr frei bewegen kann, verkannt worden ist oder wenn von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt worden sind. Im Interesse effektiver Rechtsschutzgewährung trifft den Dienstherrn dabei eine - u.U. erhöhte - Begründungs- und Substantiierungspflicht, wenn er sich aufdrängenden oder zumindest nahe liegenden Unterschieden in den dienstlichen Beurteilungen der jeweiligen Konkurrenten keine Bedeutung beimessen will.
Die Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei schließen eine inhaltliche Auswertung von Beurteilungen nicht aus. Auch im Anwendungsbereich dieser Beurteilungsrichtlinien ermöglichen in erster Linie die Gesamturteile eine vergleichende Betrachtung. Bei gleichlautenden Gesamturteilen kann wegen der Schematisierung des Beurteilungssystems aber auch die Bewertung vor allem der Hauptmerkmale aussagekräftig sein. Dabei geht es nicht um beschreibende Einzelaussagen, die angesichts der Verwendung eines standardisierten "Beschreibungskatalogs" in den Hintergrund treten können, sondern um in Notenstufen ausgedrückte Bewertungen, die als solche bei vergleichender Betrachtung eine unmittelbare Reihung ermöglichen können.
Vgl. Beschluss des Senats vom 27. Februar 2004 - 6 B 2451/03 -.
Den dagegen erhobenen Einwand des Antragsgegners, das nach den BRL Pol zustande gekommene Gesamturteil sei keinesfalls wieder auf die Ebene der Hauptmerkmale zurückzuführen, so dass ein Rückgriff auf die reinen Punktwerte bewerteter Hauptmerkmale zu einer Verfälschung führen könne, hält der Senat nicht für stichhaltig. Da der Rückgriff auf die Bewertung der Hauptmerkmale im Rahmen des Qualifikationsvergleichs ohnehin nur bei gleichem Gesamturteil in Betracht kommt, vermag der Senat nicht zu erkennen, weshalb eine solche inhaltliche Ausschöpfung das Gesamturteil, welches als primäres Auswahlkriterium auf der Leistungsebene unverändert erhalten bleibt, verfälschen würde. Es geht auch nicht um eine Rückführung des Gesamturteils auf die Ebene der Hauptmerkmale, sondern allein darum, die Bewertung der Hauptmerkmale zur Gewinnung zusätzlicher Erkenntnisse für den Qualifikationsvergleich heranzuziehen. Da das Gesamturteil auf der Bewertung der Leistungs- und Befähigungsmerkmale unter Würdigung ihrer Gewichtung basiert (Nr. 9.1. BRL Pol), verliert die Bewertung der Hauptmerkmale durch die Bildung des Gesamturteils keineswegs ihre Aussagekraft. Andernfalls würde es keinen Sinn machen, dass die Beurteilungsrichtlinien die Berücksichtigung von Richtsätzen nicht nur beim Gesamturteil, sondern auch bei der Beurteilung der Hauptmerkmale vorschreiben (Nr. 8.2.2 BRL Pol) und bei der Abweichung der Endbeurteilung vom Beurteilungsvorschlag eine Begründungspflicht sowohl hinsichtlich der Abweichung vom Gesamturteil als auch von der Bewertung der Hauptmerkmale beinhalten (Nr. 9.2 BRL Pol). Daher behalten Hauptmerkmale auch bei einer Änderung des Gesamturteils ihre Aussagekraft. Anders liegt der Fall bei den Submerkmalen, weil diese vom Endbeurteiler grundsätzlich nicht geändert werden, wenn er in Anwendung von Nr. 9.2 BRL Pol zu einer anderen Bewertung der Hauptmerkmale und des Gesamturteils gelangt.
Vgl. Beschluss des Senats vom 12. Mai 2004 - 6 B 189/04 -.
Unter Anwendung dieser Grundsätze drängt sich hier eine inhaltliche Ausschöpfung der aktuellen Regelbeurteilungen des Antragstellers und des Beigeladenen zu 2. mit Blick auf die Bewertung der Hauptmerkmale auf, denn der Antragsteller hat beim Hauptmerkmal Leistungsverhalten die Höchstnote von 5 Punkten erreicht, während der Beigeladene zu 2. insoweit nur mit 4 Punkten beurteilt worden ist. Auch wenn die weiteren - in beiden Beurteilungen ausgewiesenen - Hauptmerkmale (Leistungsergebnis und Sozialverhalten) übereinstimmend jeweils mit 4 Punkten beurteilt worden sind, so darf dies nicht dazu führen, die unterschiedliche Beurteilung des Hauptmerkmals Leistungsverhalten, welches nicht an eine bestimmte Funktion gebunden ist und daher Bedeutung für jedes Beförderungsamt haben kann, aus dem Qualifikationsvergleich völlig auszublenden.
Die hier bestehende Pflicht zur inhaltlichen Ausschöpfung der Regelbeurteilungen im Rahmen der Auswahlentscheidung zwischen dem Antragsteller und dem Beigeladenen zu 2. besagt nicht, dass die bessere Bewertung des genannten Hauptmerkmals in der Beurteilung des Antragstellers von ausschlaggebender Bedeutung sein müsste. Den Antragsgegners trifft bei dieser Sachlage aber eine Begründungs- und Substantiierungspflicht, wenn er dem Unterschied in den Beurteilungen keine Bedeutung beimessen will. Diesem Erfordernis ist der Antragsgegner bislang nicht nachgekommen, so dass sich die Auswahlentscheidung als defizitär darstellt.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf §§ 53 Abs. 3 Nr. 1, 52 Abs. 2, 72 GKG in der seit dem 1. Juli 2004 geltenden Fassung.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO
§§ 53 Abs. 3 Nr. 1, 52 Abs. 2, 72 GKG

Zitierte Entscheidungen: 6 A 1587/04
6 B
2451/03
6 B 637/04
6 B 1649/04
6 B 2451/03
6 B 189/04