Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2012-10-19, Aktenzeichen 7 LA 146/11

Tenor:

Tatbestand:
Die Klägerin und die Beigeladene sind gewerbliche Wettbewerber, die im Stadtgebiet der Beklagten Spielhallen betreiben. Die Beklagte verkürzte mit Bescheid vom 19. Februar 2011 (Bl. 31 f. der Gerichtsakte - GA -) die Sperrzeit für die Spielstätte der Beigeladenen an der F. Straße unter Berufung auf § 2 der Verordnung über Sperrzeiten für Spielhallen vom 16. November 2008 (Nds. GVBl. 2008, S. 357) - SperrzeitVO -. Einen Antrag auf Aufhebung der Sperrzeit, der sich auf die von der Klägerin betriebenen Spielstätten bezog, lehnte sie hingegen ab. Das Verwaltungsgericht hat die Klage der Klägerin gegen den Bescheid vom 19. Februar 2011 als unzulässig abgewiesen, da der Klägerin die Klagebefugnis fehle. Gegen das abschlägige Urteil wendet sich die Klägerin mit einem Antrag auf Zulassung der Berufung, den sie auf die Zulassungsgründe des Bestehens ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO), der besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) und der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) stützt. Die Beklagte und die Beigeladene treten dem Zulassungsbegehren entgegen, wobei auch die Beigeladene einen entsprechenden förmlichen Antrag stellt (Bl. 94 GA).

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Zulassung der Berufung bleibt gemäß § 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO ohne Erfolg, weil die geltend gemachten Zulassungsgründe teilweise bereits nicht hinreichend dargelegt sind und im Übrigen nicht vorliegen.
1. Ernstliche Zweifel im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO, welche die Zulassung der Berufung rechtfertigen, sind zu bejahen, wenn auf Grund der Begründung des Zulassungsantrags und der angefochtenen Entscheidung des Verwaltungsgerichts gewichtige gegen die Richtigkeit der Entscheidung sprechende Gründe zutage treten, aus denen sich ergibt, dass ein Erfolg der erstrebten Berufung mindestens ebenso wahrscheinlich ist wie ein Misserfolg. Das ist der Fall, wenn ein tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird (BVerfG, Beschl. v. 23. 6. 2000 - 1 BvR 830/00 -, DVBl. 2000, 1458 [1459]). Die Richtigkeitszweifel müssen sich allerdings auch auf das Ergebnis der Entscheidung beziehen; es muss also mit hinreichender Wahrscheinlichkeit anzunehmen sein, dass die Berufung zu einer Änderung der angefochtenen Entscheidung führen wird (Nds. OVG, Beschl. v. 13. 1. 2012 - 7 LA 138/11 -, juris, Langtext Rn. 7, und Beschl. v. 27. 3. 1997 - 12 M 1731/97-, NVwZ 1997, 1225 [1228]; BVerwG, Beschl. v. 10. 3. 2004 - BVerwG 7 AV 4.03 -, DVBl. 2004, 838 [839]). Werden mit dem Zulassungsantrag neue Tatsachen vorgetragen, genügt es nicht, diese lediglich zu behaupten. Vielmehr muss der Zulassungsantragsteller seinen neuen Tatsachenvortrag substantiieren und glaubhaft machen, um so dem Berufungsgericht die summarische Beurteilung der Erfolgsaussicht des noch zuzulassenden Rechtsmittels anhand des oben genannten Wahrscheinlichkeitsmaßstabs zu ermöglichen (Nds. OVG, Beschl. v. 3. 11. 2011 - 10 LA 72/10 -, juris, Langtext Rn. 10, und v. 12. 2. 2008 - 5 LA 326/04 -, juris, Langtext Rn. 10; Seibert, in: Sodan/Ziekow [Hrsg.], VwGO, 3. Aufl. 2010, § 124 Rn. 91). Hierzu kann er beispielsweise Urkunden vorlegen oder eine eidesstattliche Versicherung abgeben. Allein die bloße Möglichkeit, dass sich - nach weiterer Sachverhaltsaufklärung oder gar Beweiserhebung - eine (entscheidungserheblich) veränderte Sachlage ergeben kann, ist für die Zulassung nicht hinreichend (Nds. OVG, Beschl. v. 3. 11. 2011 - 10 LA 72/10 - und v. 12. 2. 2008 - 5 LA 326/04 -, jeweils a. a. O.). Um ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils darzulegen, muss sich der Zulassungsantragsteller substanziell mit der angefochtenen Entscheidung auseinandersetzen (Nds. OVG, Beschl. v. 13. 1. 2012 - 7 LA 138/11 -, a. a. O.). Welche Anforderungen an Umfang und Dichte seiner Darlegung zu stellen sind, hängt deshalb auch von der Intensität ab, mit der die Entscheidung des Verwaltungsgerichts begründet worden ist (vgl. Happ, in: Eyermann, VwGO, 13. Aufl. 2010, § 124a Rn. 64, m. w. N.).
Gemessen an diesen Maßstäben ist es nicht gerechtfertigt, die Berufung nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. In weiten Teilen fehlt es dem Antragsvorbringen der Klägerin bereits an der gebotenen Auseinandersetzung mit den Gründen der angefochtenen Entscheidung. Im Übrigen vermag das Zulassungsvorbringen schon vom Ansatz her nicht zu überzeugen.
Das Verwaltungsgericht ist mit der höchstrichterlichen Rechtsprechung zutreffend davon ausgegangen, dass es - weil die Klägerin nicht Adressatin des angefochtenen Verwaltungsaktes sei - für ihre etwaige Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO) darauf ankomme, ob sie sich für ihr Begehren auf eine öffentlich-rechtliche Norm stützen könne, die nach dem in ihr, der Norm, enthaltenen Entscheidungsprogramm auch sie, die Klägerin, als Dritte schütze. Es hat sodann eingehend geprüft, ob eine von mehreren in Betracht gezogenen Vorschriften zugunsten der Klägerin eine drittschützende Wirkung entfalte, dies jedoch im Ergebnis verneint.
Weder mit dem rechtlichen Ausgangspunkt der Überlegungen der Vorinstanz noch mit dem Großteil der daran anknüpfenden Prüfung von Vorschriften auf ihren Charakter als Schutznormen, setzt sich die Klägerin im Rahmen der Darlegungen zu dem Zulassungsgrund des § 124 Abs. 1 Nr. 1 VwGO näher auseinander. Vielmehr stellt sie, ohne die "Schutznormtheorie" zu widerlegen, dieser lediglich ein eigenes abweichendes Konzept der rechtlichen Voraussetzungen einer Klagebefugnis gegenüber. Dieses Konzept entspricht jedoch nicht dem geltenden Recht.
Nach Auffassung der Klägerin soll es für die Klagebefugnis einer Wettbewerberin zur Anfechtung einer rechtswidrigen öffentlich-rechtlichen "Erlaubnis", die einem Konkurrenten erteilt wurde, ausreichen, dass die "Erlaubnis" zu tatsächlichen Beeinträchtigungen der Klagenden durch Kundenrückgänge und Einnahmeverluste führt; denn solche Beeinträchtigungen seien nur dann gerechtfertigt, wenn die erteilte "Erlaubnis" (hier: die Sperrzeitverkürzung) objektiv rechtmäßig sei.
Dem ist nicht zu folgen. Vielmehr bedarf es im Verhältnis zur Klägerin keiner Rechtfertigung der mittelbar durch eine (etwa) rechtswidrige Sperrzeitverkürzung für den Betrieb der Beigeladenen verursachten Kundenrückgänge und Einnahmeverluste, wenn es an einer Norm fehlt, welche gerade die Klägerin vor solchen Beeinträchtigungen durch die Beklagte schützen soll. Allein aus dem Umstand, dass eine Aktivität der öffentlichen Hand mittelbar zu einer tatsächlichen Beeinträchtigung führt, lässt sich nämlich keineswegs schließen, dass zu Lasten der davon betroffenen Wettbewerberin ein Eingriff in eigene Rechte in Betracht komme, der einer Rechtfertigung bedürfe, um keine Rechtsverletzung im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO zu sein. Insbesondere existiert kein "vor dem Hintergrund des Gleichbehandlungsgrundsatzes (Art. 3 Abs. 1 GG)" anzuerkennendes subjektives Abwehrrecht auf Unterlassung aller objektiv rechtswidrigen Aktivitäten der öffentlichen Hand mit mittelbaren negativen Auswirkungen auf die eigene Wettbewerbssituation. Deswegen ist das Vorbringen der Klägerin, soweit es das Erfordernis der Verletzung einer Schutznorm in Abrede stellt oder unbeachtet lässt, von vornherein nicht geeignet, ernstliche Zweifel an der angefochtenen Entscheidung des Verwaltungsgerichts zu begründen.
Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung sind auch dann nicht ausreichend dargelegt, wenn man zugunsten der Klägerin davon ausgeht, dass sie - zumindest hilfsweise - mit ihren Ausführungen im letzten Absatz auf der Seite 5 und in den ersten beiden Absätzen auf der Seite 6 ihrer Antragsbegründungsschrift vom 19. September 2011 die Argumentation des Verwaltungsgerichts zu entkräften versucht, dass ihr aus Art. 14 Abs. 1 GG keine Klagebefugnis erwachse, weil sie nicht geltend gemacht habe, dass ihr eingerichteter und ausgeübter Gewerbebetrieb durch die angefochtene Sperrzeitverkürzung schwer und unerträglich getroffen oder in seinem Bestand ernsthaft in Frage gestellt werde. Denn die Klägerin hat die behauptete "massive tatsächliche Beeinträchtigung" durch die für den Betrieb der Beigeladenen ausgesprochene Sperrzeitverkürzung und die geltend gemachte "Existenzbedrohung" weder nun erstmals hinreichend substantiiert und plausibel dargelegt noch - wie dann erforderlich - glaubhaft gemacht.
Ohne Erfolg argumentiert die Klägerin im letzten Absatz auf der Seite 9 ihrer Antragsbegründungsschrift, das "Vorhaben", für welches die Beklagte die Sperrzeitbefreiung erteilt habe, verstoße gegen die Vorgaben des § 3 Abs. 2 der Spielverordnung i. d. F. der Bekanntmachung vom 27. Januar 2006 (BGBl. I S. 280). Denn zum einen versäumt sie es, sich mit der Gedankenführung des Verwaltungsgerichts im zweiten Absatz auf der Seite 6 des Abdrucks des angefochtenen Urteils auseinander zu setzen. Zum anderen kommt § 3 Abs. 2 der Spielverordnung, der Anforderungen an die Aufstellung von Spielgeräten festlegt, im vorliegenden Zusammenhang schon deshalb nicht als Schutznorm in Betracht, weil sich der angefochtene Verwaltungsakt in seiner Regelungswirkung darauf beschränkt, die Sperrzeit zu verkürzen, und keine darüber hinausgehende Gestattungswirkungen entfaltet.
Vor diesem Hintergrund vermag auch die Argumentation keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils hervorzurufen, mit der sich die Klägerin im ersten und zweiten Absatz auf der Seite 16 ihrer Antragsbegründungsschrift dagegen wendet, dass das Verwaltungsgericht ihre Klagebefugnis unter dem Blickwinkel der Wettbewerbsfreiheit (Art 2. Abs. 1 GG) verneint hat, weil im vorliegenden Falle keine willkürliche Vernachlässigung ihrer rechtlich geschützten Interessen als Konkurrentin der Beigeladenen vorliege. Mit den Ausführungen des Verwaltungsgerichts im letzten Absatz auf der Seite 7 und im ersten Absatz auf der Seite 8 des Abdrucks des angefochtenen Urteils, aus denen hervorgeht, dass nach der Überzeugung der Vorinstanz eine willkürliche Vernachlässigung ausscheidet, da die Beklagte bei der Prüfung der Voraussetzungen der Sperrzeitverkürzung infolge der unterschiedlichen örtlichen Gegebenheiten zumindest nachvollziehbar und nicht willkürlich zu verschiedenen Ergebnissen gekommen sei, setzt sich die Klägerin nicht im gebotenen Maße auseinander. Dies wäre aber schon deshalb erforderlich gewesen, weil ohne eine überzeugende Widerlegung des Gesichtspunktes der unterschiedlichen örtlichen Gegebenheiten ihre Behauptung, die Beklagte habe sich die Sperrzeitverkürzung "abkaufen" lassen, als abseitig betrachtet werden muss. Entgegen den Ausführungen der Klägerin hätte die Beklagte bei der Ermessensausübung nach § 2 SperrzeitVO die Fragen der Zulässigkeit der Spielstätten der Beigeladenen in bauplanungsrechtlicher und gewerberechtlicher Hinsicht nicht aufwerfen müssen. Denn hinsichtlich dieser Zulässigkeit entfalten anderweitig erteilten Genehmigungen und Erlaubnisse eine Tatbestandswirkung und enthält der angefochtene Verwaltungsakt keine Regelung.
2. Der Zulassungsgrund der besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) liegt nicht vor.
Der Gesetzgeber hat mit diesem Zulassungsgrund (negativ) an die tatbestandlichen Voraussetzungen für den Erlass eines Gerichtsbescheides (§ 84 Abs. 1 Satz 1 VwGO) und die Übertragung auf den Einzelrichter (§ 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VwGO) angeknüpft. Hiernach weist eine Streitsache besondere Schwierigkeiten tatsächlicher oder rechtlicher Art auf, wenn ihre Entscheidung voraussichtlich in tatsächlicher bzw. rechtlicher Hinsicht größere, d. h. überdurchschnittliche, das normale Maß nicht unerheblich überschreitende Schwierigkeiten verursachen wird (Nds. OVG, Beschl. v. 13. 1. 2011 - 7 LA 138/11 -; Kopp/Schenke, VwGO, 18. Aufl. 2012, § 124 Rn. 9). Die besonderen Schwierigkeiten müssen sich allerdings auf Fragen beziehen, die für den konkreten Fall und das konkrete Verfahren entscheidungserheblich sind (Nds. OVG, Beschl. v. 13. 1. 2011 - 7 LA 138/11 -; Kopp/Schenke, a. a. O.; Bader, in: Bader u. a., VwGO, 5. Aufl. 2011, § 124 Rn. 36, m. w. N.).
Die letztgenannte Voraussetzung ist hier nicht erfüllt, weil - wie unter II. 1. dieses Beschlusses ausgeführt - entgegen den Darlegungen der Klägerin nicht davon auszugehen ist, dass es einer Überprüfung der Rechtmäßigkeit des zwischen der Beklagten und der Beigeladenen geschlossenen Kaufvertrages, der erteilten öffentlich-rechtlichen Genehmigungen und des Umgangs mit Anträgen der Klägerin auf ordnungsrechtliches Einschreiten gegen die Beigeladene bedarf, um in der vorliegenden Rechtssache zu entscheiden.
3. Die Zulassung einer Grundsatzberufung ist nicht gerechtfertigt. Grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO hat eine Rechtssache, wenn sie eine grundsätzliche, fallübergreifende Rechts- oder Tatsachenfrage aufwirft, die im allgemeinen Interesse der Klärung bedarf. Das ist nur dann zu bejahen, wenn die Klärung der Frage durch die im erstrebten Berufungsverfahren zu erwartende Entscheidung zur Erhaltung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder für eine bedeutsame Fortentwicklung des Rechts geboten erscheint (Nds. OVG, Beschl. v. 29. 2. 2008 - 5 LA 167/04 -, juris, Langtext Rn. 12). An der Klärungsbedürftigkeit einer Rechtsfrage fehlt es, wenn sie sich unschwer aus dem Gesetz oder auf der Grundlage der vorhandenen Rechtsprechung beantworten lässt (Hess. VGH, Beschl. v. 22. 10. 2002 - 8 UZ 179/01 -, NVwZ 2003, 1525 [1526], m. w. N.). Um die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache im Sinne des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO darzulegen, hat der Zulassungsantragsteller die für fallübergreifend gehaltene Frage zu formulieren (Nds. OVG, Beschl. v. 29. 2. 2008 - 5 LA 167/04 -, juris, Langtext Rn. 12; Happ, in: Eyermann, VwGO, 13. Aufl. 2006, § 124a Rn. 72) sowie näher zu begründen, weshalb sie eine über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung hat und ein allgemeines Interesse an ihrer Klärung besteht. Darzustellen ist weiter, dass sie entscheidungserheblich ist und ihre Klärung im Berufungsverfahren zu erwarten steht (Meyer-Ladewig/Rudisile, in: Schoch/Schneider/Bier [Hrsg.], VwGO, Stand: Januar 2012, § 124a Rn. 103 und 104).
Die von der Klägerin formulierten Fragestellungen, (1) ob die in der Rechtsprechung vorhandenen Grundsätze zur Klagebefugnis eines Wettbewerbers uneingeschränkt und abschließend anwendbar sind in solchen Fällen wie dem vorliegenden, wenn nämlich gewichtige Indizien dafür vorliegen, dass das dem Konkurrenzbetrieb zu Grunde liegende Verwaltungshandeln in mehrfacher Hinsicht erkennbar objektiv rechtswidrig ist und gleichzeitig dieser Konkurrenzbetrieb zu einer massiven Beeinträchtigung des Klägers führt, (2) ob in diesem Falle die Behörde bei der Ermessensentscheidung über eine Sperrzeitbefreiung nicht diese objektive Rechtswidrigkeit berücksichtigen muss, gerade auch mit der Erwägung, dass hier dem Betreiber ein maßgeblicher Marktvorteil verschafft wird, der zu einer massiven Beeinträchtigung des Mitbewerbers führt und (3) ob die Betreiber von Spielhallen in einem Gemeindegebiet nicht eine Schicksalsgemeinschaft dergestalt verbindet, dass jeder Betreiber die gesetzlichen Bestimmungen hinzunehmen hat, weil diese Beschränkungen gleichermaßen auch für jeden anderen Betreiber gelten, und dass, gerade weil dem so ist, jeder Betreiber im Gemeindegebiet auch verlangen kann, dass die für ihn geltenden Einschränkungen ebenso auch bei seinen Mitbewerbern eingehalten und behördlich durchgesetzt werden, rechtfertigen nicht die Zulassung einer Grundsatzberufung.
Die erstgenannte Fragestellung ist einerseits unpräzise formuliert und lässt andererseits keine hinreichende Abstraktion vom Einzelfall erkennen. Selbst wenn man ihre Prämissen als gegeben unterstellte, wäre sie im Übrigen auf der Grundlage der bereits vorhandenen Rechtsprechung ohne weiteres zu bejahen. Die zweite Fragestellung ist wiederum unpräzise formuliert und lässt keine hinreichende Abstraktion vom Einzelfall erkennen. Im Übrigen wäre sie jedenfalls insoweit ohne weiteres zu verneinen, als es darum geht, ob ein subjektives Recht des nachteilig betroffenen Wettbewerbers darauf besteht, dass bei der Ausübung des Ermessens hinsichtlich einer Sperrzeitverkürzung die etwaige objektiven Rechtswidrigkeit von anderen Verwaltungsentscheidungen beachtet wird, die den Betrieb einer Spielstätte bau- oder gewerberechtlich zulassen. Die dritte formulierte Frage lässt sich ebenfalls ohne weiteres bereits auf der Grundlage des Gesetzes (§ 42 Abs. 2 VwGO) und der vorhandenen von dem Verwaltungsgericht angeführten Rechtsprechung verneinen. Einen weitergehenden Klärungsbedarf zeigt die Klägerin nicht auf. Insbesondere stützt die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG nicht ihre These, einem nachweislich durch rechtswidriges Verwaltungshandeln erheblich Betroffenen müsse es möglich sein, sich hiergegen zur Wehr zu setzen und das ihn beeinträchtigende Verwaltungshandeln einer gerichtlichen Überprüfung zuzuführen. Denn wie sich schon dem Wortlaut des Art. 19 Abs. 4 GG entnehmen lässt, knüpft die Rechtsweggarantie der Verfassung nur an eine Rechtsverletzung an und lässt eine lediglich nachteilige Betroffenheit in Belangen nicht ausreichen.
Es bedarf schließlich keiner obergerichtlichen Klärung, dass gemäß § 42 Abs. 2 VwGO eine nachteilige Betroffenheit für die Zulässigkeit einer Anfechtungsklage nicht genügt, wenn mit dieser Betroffenheit eine mögliche Verletzung in eigenen Rechten nicht einhergeht, aus der sich jene von der Klägerin als "formaljuristisch" betrachtete Klagebefugnis ergibt, deren Nichtvorhandensein sie letztlich selbst einräumt. Denn von Gesetzes wegen haben die Gerichte - auch gegenüber der öffentlichen Gewalt - nur Rechtsschutz und keinen umfassenden Interessenschutz zu gewähren.
Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das angefochtene Urteil rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 2 SperrzeitVO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 124 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 84 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VwGO
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO
§ 2 der Verordnung
§ 3 Abs. 2 der Spielverordnung
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1997, 1225
NVwZ 2003, 1525
1 BvR 830/00
7 LA 138/11
12 M 1731/97
7 AV 4.03
10 LA 72/10
5 LA 326/04
5 LA 167/04
8 UZ 179/01