Verwaltungsgericht Aachen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-11-15, Aktenzeichen 9 K 1752/05
ECLI: ECLI:DE:VGAC:2007:1115.9K1752.05.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des Vollstreckungbetrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung in entsprechender Höhe Sicherheit leistet.

Tatbestand:
Der am 00. 00.0000 geborene Kläger wurde im Jahre 2001 am L. Gymnasium L1. im gemeinsamen Unterricht unterrichtet.
Im Rahmen der jährlichen Überprüfung beantragte das Gymnasium einen Förderortwechsel.
Mit Bescheid vom 8. April 2002 setze die Beklagte den Förderort neu fest und bestimmte als Schulform die Schule für Erziehungshilfe.
Durch Bescheid vom 1. September 2004 stellte das Schulamt fest, dass bei dem Kläger sonderpädagogischer Förderbedarf gemäß § 5 Abs. 3 der damaligen Verordnung über die Feststellung des sonderpädagogischen Förderbedarfs und die Entscheidung über den schulischen Förderort (VO-SF) vorliege. Zugleich werde auf Antrag der Schule für Erziehungshilfe vom 28. Mai 2003 festgestellt, dass eine Erziehungsschwierigkeit erheblich über die üblichen Erscheinungsformen hinausgehend vorliege und der Kläger der Gruppe der Schwerstbehinderten gemäß § 8 VO-SF zuzuordnen sei. Als Förderort werde eine Schule für Erziehungshilfe festgelegt.
Gegen den Bescheid erhob der Kläger am 9. September 2004 Widerspruch. Er trug vor, eine Anhörung sei vor Erlass des Bescheides nicht erfolgt. Bei der Feststellung gemäß § 8 VO-SF, die zudem mit einer erheblichen Stigmatisierung verbunden sei, handele es sich um einen tiefgreifenden Einschnitt in das Persönlichkeitsrecht.
Mit Schreiben vom 15. April 2005 bat die Beklagte das Schulamt um Aufhebung des Bescheides. Sie führte aus, die darin enthaltene Feststellung des sonderpädagogischer Förderbedarfs sei keine eigenständige Regelung, sondern eine Wiederholung dessen, was in ihrem Bescheid vom 8. April 2002 bestandskräftig festgestellt worden sei. Das Gleiche gelte für die Festlegung einer Sonderschule als Förderort. In einem mit dem Prozessbevollmächtigten des Klägers geführten Telefonat habe dieser erläutert, dass es nur um die Feststellung nach § 8 VO-SF gehe.
Das Schulamt nahm unter dem 12. Mai 2005 seinen Bescheid vom 1. September 2004 gemäß § 48 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) mit der Begründung zurück, die Feststellung nach § 8 VO-SF sei zum Bestandteil des Bescheides geworden. Bei der Einordnung als Schwerstbehinderung handele es sich lediglich um eine interne Feststellung, die keinen Regelungsgehalt beinhalte. Insoweit sei der Bescheid zurückzunehmen.
Mit Schreiben vom 8. Mai 2005 beantragte der Kläger bei der Beklagten, die Kosten des Widerspruchsverfahrens dem Schulamt aufzuerlegen und auszusprechen, dass die Beauftragung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren notwendig gewesen sei. Er führte aus, das Schulamt habe mit seinem Bescheid dem Widerspruch abgeholfen und sich in vollem Umfang in die Rolle des Unterlegenen begeben. Dem stehe insbesondere nicht entgegen, dass die Ausgangsbehörde den Bescheid zurückgenommen habe. Durch eine derartige Entscheidung dürfe § 80 VwVfG nicht umgangen werden. Die Ausgangsbehörde entgehe dem Kostenerstattungsanspruch nur, wenn für die Aufhebung des Verwaltungsaktes andere Gründe maßgebend seien als das drohende Unterliegen. Die Begründung, es handele sich bei der Einordnung im Sinne des § 8 VO-SF um eine interne Feststellung ohne Regelungsgehalt, sei nicht haltbar. Die Klassifizierung als Schwerstbehinderter sei beispielsweise bedeutsam für die Berechnung der Lehrer- Schüler-Relation an Sonderschulen usw. Hieraus folge, dass die Widerspruchsbehörde dem Widerspruch hätte abhelfen müssen, sofern das Schulamt dem mit seiner Rücknahmeentscheidung nicht zuvorgekommen wäre.
Die Beklagte erwiderte mit Schreiben vom 25. Mai 2005, dass das Widerspruchsverfahren aufgrund der Rücknahme des Ausgangsbescheides erledigt sei und eingestellt werde. Eine Kostenentscheidung sei nicht zu treffen. Ein Widerspruchs-verfahren setze das Vorliegen eines Verwaltungsaktes voraus. In dem als Bescheid deklarierten Schreiben des Schulamtes vom 1. September 2004 sei aber keine neue Entscheidung bezüglich des Förderortes und des Förderbedarfs getroffen worden. Die Einordnung nach § 8 VO-SF berühre die Rechtsstellung des Klägers nicht. Durch die Rücknahme nach § 48 Abs. 1 VwVfG sei auch keine Regelung des § 80 VwVfG umgangen worden. Für die Aufhebung des Schreibens vom 1. September 2004 sei ein drohendes Unterliegen im Widerspruchsverfahren nicht maßgebend gewesen. Es wäre nämlich ein zurückweisender Widerspruchsbescheid ergangen.
Unter dem 30. Mai 2005 verwies der Kläger darauf, dass der Bescheid vom 1. September 2004 selbst bei Zugrundelegung der Auffassung der Beklagten einen die Anfechtung ermöglichenden Rechtsschein entfaltet habe.
Die Beklagte führte unter dem 7. Juni 2005 aus, es sei nicht zu verkennen, dass durch die äußere Form des Schulamtsschreibens vom 1. September 2004 der Rechtschein eines Verwaltungsaktes erweckt worden sei. Es könne dahinstehen, ob deshalb eine Zurückweisung des Widerspruchs wegen Unzulässigkeit ausgeschlossen gewesen sei, weil dieser jedenfalls wegen Unbegründetheit zurückgewiesen worden wäre.
Der Kläger hat am 5. August 2005 Klage erhoben. Er macht geltend, das Schulamt habe im Zusammenhang mit dem seinerzeit geführten Verfahren auf Eingliederungshilfe ohne erkennbaren Grund die Entscheidung getroffen, dass er der Gruppe der Schwerstbehinderten im Sinne des § 8 VO-SF zuzuordnen sei. Da die Beklagte offensichtlich der Auffassung gewesen sei, dass der angefochtene Bescheid völlig haltlos und rechtswidrig sei, habe sie das Schulamt zur Vermeidung einer kostenträchtigen Entscheidung im Widerspruchsverfahren angewiesen, den angefochtenen Bescheid zurückzunehmen. Die Rechtsauffassung der Beklagten, aufgrund der Rücknahme des Ausgangsbescheides seien das Widerspruchsverfahren erledigt und eine Kostenentscheidung nicht zu treffen, sei unzutreffend. Ihm stehe ein Kostenerstattungsanspruch gegenüber dem Schulamt zu, welches in seiner Entscheidung vom 12. Mai 2005 auch selbst von der Rechtswidrigkeit des Bescheides vom 1. September 2004 ausgegangen sei. § 80 VwVfG sei in einem weitgehenden Sinne zu verstehen. Es spiele keine Rolle, ob dem Widerspruch zu Recht stattgegeben worden sei oder nicht. Ohne Bedeutung sei, ob eine Entscheidung auf der Grundlage des § 8 VO-SF - wofür vieles spreche - einen Regelungsgehalt besitze oder ob - wie seitens der Beklagten angenommen - der Regelungsgehalt allein infolge eines Rechtsscheins entstanden sei, welcher mit dem Rücknahmebescheid beseitigt werden sollte. Bei ihm liege keine Schwerstbehinderung nach § 8 VO-SF vor.
Der Kläger beantragt, 1. die Beklagte zu verpflichten, die Kosten des Widerspruchsverfahrens gegen den Bescheid des Schulamtes für den Kreis E. vom 1. September 2004 diesem aufzuerlegen,
2. die Beklagte zu verpflichten, auszusprechen, dass die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren erforderlich war.
Die Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen.
Sie trägt vor, sie habe das Schulamt gebeten, den Bescheid wegen der durch die äußere Form desselben gesetzten Scheins eines Verwaltungsaktes aufzuheben.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der seitens der Beklagten hierzu vorgelegten Verwaltungsvorgänge und der Gerichtsakten 2 L 577/04 sowie 2 K 4002/04 Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig.
Die Verpflichtungsklage erweist sich für beide Anträge als zutreffende Klageart. Dies gilt unabhängig davon, ob eine von der Widerspruchsbehörde bewusst unterlassene Kostenentscheidung, mit der nach § 80 Abs. 3 Satz 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) auch über die Notwendigkeit der Zuziehung eines Rechtsanwaltes zu befinden ist, erstritten werden soll,
vgl. hierzu Funke-Kaiser in Bader, Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, 4. Auflage, § 73 Rdn. 37, 40,
oder ein Anspruch in verfassungskonformer Auslegung des § 72 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) in Verbindung mit § 80 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW verfolgt wird,
vgl. zum wortgleichen § 80 Abs. 1 Satz 1 VwVfG Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 18. April 1996 - 4 C 6/95 -, Amtliche Entscheidungssammlung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE) 101, 64; BVerwG, Urteil vom 26. März 2002 - 6 C 24/02 -, BVerwGE 118, 84,
den Kläger so zu stellen, als wäre eine Abhilfeentscheidung ergangen.
Der Kläger ist auch klagebefugt gemäß § 42 Abs. 2 VwGO. Danach ist die Klage nur zulässig, wenn er geltend machen kann, durch die Ablehnung des Verwaltungsakts in seinen Rechten verletzt zu sein. Davon ist auszugehen, wenn die Möglichkeit der Verletzung eines subjektiv-öffentlichen Rechts des Klägers, welches Anspruchsqualität hat, besteht.
Nach § 80 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW hat der Rechtsträger, dessen Behörde den angefochtenen Verwaltungsakt erlassen hat, demjenigen, der Widerspruch erhoben hat, die zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung oder Rechtsverteidigung notwendigen Aufwendungen zu erstatten, soweit der Widerspruch erfolgreich ist. Diese Bestimmung führt für sich gesehen indes noch nicht auf einen Anspruch, sondern regelt den Inhalt einer erforderlichen Kostenentscheidung. Wann eine solche zu ergehen hat, bestimmen die §§ 72, 73 Abs. 3 Satz 3 VwGO. Dabei ist der Erfolg des Widerspruches am tatsächlichen Verfahrensgang der §§ 68 ff. VwGO zu messen. Ist dem Widerspruch weder abgeholfen noch stattgegeben worden, scheidet eine Anwendung des § 80 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW aus.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. April 1996, a. a. O.
Der Bescheid des Schulamtes vom 12. Mai 2005 beinhaltet eine Rücknahme des Bescheides vom 1. September 2004, so dass dahinstehen kann, gegen wen sich ein Anspruch auf Erlass der einem Abhilfebescheid fehlenden Kostenentscheidung überhaupt zu richten hätte. Eine Auslegung des Bescheides vom 12. Mai 2005 in eine Abhilfeentscheidung kommt nicht in Betracht,
Vgl. in diesem Zusammenhang Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 15. Dezember 1988 - 11 A 2125/87-; Urteil vom 15. Mai 1991 - 22 A 1809/90 -, Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht-Rechtsprechungs-Report 1992, 450,
weil darin mehrfach eine Rücknahme zum Ausdruck gebracht und § 48 VwVfG angezogen worden ist.
Indes ist die Möglichkeit eines Anspruches gegen die Beklagte nach § 73 Abs. 3 Satz 3 VwGO in Verbindung mit § 80 VwVfG NRW hier nicht von vornherein auszuschließen, weil zu prüfen ist, ob das Widerspruchsverfahren zu Recht eingestellt worden ist.
Zum anderen scheidet ein Anspruch in verfassungskonformer Auslegung des § 72 VwGO in Verbindung mit § 80 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW nicht offensichtlich aus.
Für die gegen die Beklagte gerichtete Verpflichtungsklage bedarf es der Durchführung eines Vorverfahrens im Sinne des § 68 Abs. 2 sowie Abs. 1 Satz 1 VwGO nicht. Die Beklagte, die gemäß § 73 Abs. 1 Nr. 2 VwGO auch Widerspruchsbehörde wäre, hat es abgelehnt, eine Kostengrundentscheidung zu treffen. In einer derartigen Konstellation kann das Vorverfahren seinen Zweck nicht mehr erreichen. Unabhängig davon könnte auch der Ablauf des Verwaltungsverfahrens als Vorverfahren gewertet werden. Die Beklagte hatte den Antrag des Klägers nämlich unter dem 25. Mai 2005 abgelehnt. Nachdem der Kläger dem entgegengetreten war, hat sie unter dem 7. Juni 2005 eine Kostenentscheidung erneut versagt.
Diese Klage ist auch nicht verfristet. Sie musste die einmonatige Klagefrist des § 74 Abs. 2 VwGO nicht wahren, weil weder das Schreiben des Beklagten vom 25. Mai 2005 noch dasjenige vom 7. Juni 2005 mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen waren.
Die Klage ist jedoch unbegründet.
Dem Kläger steht gegen die Beklagte kein Anspruch auf Erlass einer Kostenentscheidung zu.
Ein Anspruch nach § 73 Abs. 3 Satz 3 VwGO in Verbindung mit § 80 VwVfG NRW scheitert daran, dass als Folge der Erledigung des Widerspruchsverfahrens keine Kostenentscheidung zu ergehen hat.
Vgl. Funke-Kaiser, a. a. O., § 73 Rdn. 7, 33 sowie Rennert in Eyermann, Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, 12. Auflage, § 73 Rdn. 25, jeweils mit weiteren Nachweisen; Stelkens/Kallerhoff in Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 6. Auflage, § 80, Rdn. 19; anderer Ansicht Pietzner/Ronellenfitsch, Das Assessorexamen im öffentlichen Recht, 11. Auflage, § 42, Rdn. 33.
Zwar handelte es sich um ein Widerspruchsverfahren, weil der Bescheid des Schulamtes vom 1. September 2004 einen Verwaltungsakt und nicht lediglich eine wiederholende Verfügung darstellte. Er beinhaltete nämlich die Sachentscheidung der nunmehr zuständig gewordenen Behörde aufgrund zwischenzeitlich vorliegender Erkenntnisse. Jedoch ist von der Erledigung des Widerspruchsverfahrens auszugehen. Auch wenn die Begründung des Rücknahmebescheides des Schulamtes mit der Formulierung "insoweit" darauf hindeuten könnte, dass nur eine Rücknahme bezüglich der Feststellung nach § 8 VO-SF ausgesprochen werden sollte, bringt der für die Frage der Erledigung des Bescheides vom 1. September 2004 maßgebliche Verfügungssatz des Bescheides vom 12. Mai 2005 eine Rücknahme des zuvor genannten Bescheides zum Ausdruck. Anhaltspunkte dafür, dass es dem Kläger darum ging, das Vorverfahren dennoch in der Sache weiter zu verfolgen, sind nicht ersichtlich.
Vgl. in diesem Zusammenhang Funke-Kaiser, a.a.O., Rdn. 7
Selbst wenn der Gegenauffassung zu folgen wäre, wonach im Erledigungsfall eine ausdrückliche Entscheidung, die eine Kostenentscheidung beinhaltet, ergehen muss, verbliebe es dabei, dass die Kostenentscheidung im Widerspruchsbescheid die notwendigen Aufwendungen des Widerspruchsführers mangels einer Rechtsgrundlage nicht dem Rechtsträger der Ausgangsbehörde auferlegen könnte.
Vgl. Kopp/Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, 15. Auf-lage, § 73 Rdn. 17.
§ 80 VwVfG NRW sieht im Gegensatz zu den Verwaltungsverfahrensgesetzen anderer Bundesländer keine Regelung über die Kostenerstattung bei Erledigung des Verwaltungsaktes vor.
Dieses Ergebnis ist verfassungsrechtlich unbedenklich, weil es keine Pflicht gibt, in jeder Hinsicht eine Kostenerstattung vorzusehen. Auch eine entsprechende Anwendung gerichtlicher Verfahrensvorschriften scheidet aus, weil die §§ 72, 73 Abs. 3 Satz 3 VwGO einerseits und § 80 VwVfG NRW andererseits in dieser Richtung einer gewollte Lücke enthalten.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. April 1996, a. a. O.; Urteil vom 10. Juni 1981 - 8 C 29/80 -, BVerwGE 62, 296.
Des Weiteren greift ein Anspruch in verfassungskonformer Auslegung des § 72 VwGO in Verbindung mit § 80 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW gegen die Beklagte nicht, ohne dass es darauf ankommt, ob die Voraussetzungen für eine Abhilfe vorgelegen haben und die Behörde gute Gründe hatte, sich dennoch für eine Rücknahme zu entscheiden. Der Anspruch ist nämlich darauf gerichtet, die Behörde, welche die Abhilfeentscheidung treuwidrig unterlassen hat, im Hinblick auf die Kosten so zu stellen, als wäre eine Abhilfeentscheidung ergangen,
vgl. BVerwG, Urteil vom 26. März 2003, a. a. O.,
und führt auf Ergänzung des Rücknahmebescheides um eine Kostenentscheidung.
Vgl. Funke-Kaiser, a. a. O., § 72 Rdn. 5; Rennert, a. a. O., § 72 Rdn. 11.
Ob im Falle einer Weisung zur Aufhebung eine rechtswidrig,
vgl. in diesem Zusammenhang Funke-Kaiser, a. a. O., § 73 Rdn. 5; Rennert, a.a.O., § 73 Rdn. 14,
handelnde Widerspruchsbehörde Gegnerin besagten Anspruches sein kann, wobei sich die Frage nach deren Einwirkungsmöglichkeit auf den Rücknahmebescheid der Ausgangsbehörde über eine fachaufsichtliche Weisung zur Ergänzung hinaus stellen könnte, bedarf hier keiner Entscheidung, weil sich eine Weisung dem Schreiben der Beklagten an das Schulamt vom 15. April 2005 nicht entnehmen lässt.
Mangels eines Anspruches auf eine Kostenentscheidung gegen die Beklagte kann diese auch nicht zu einer Entscheidung nach § 80 Abs. 3 Satz 2 VwVfG NRW verpflichtet werden,
vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Juni 1981, a.a.O.,
weil diese - wie bereits dargelegt - Teil der Kostenentscheidung ist.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils im Kostenpunkt beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 72, 73 Abs. 3 Satz 3 VwGO
§§ 68 ff. VwGO
§§ 708 Nr. 11, 711 der
Zivilprozessordnung
§ 80 VwVfG
§ 48 VwVfG
§ 80 VwVfG NRW
§ 72 VwGO
§ 167 VwGO
§ 48 Abs. 1 VwVfG
§ 72 der
Verwaltungsgerichtsordnung
§ 80 Abs. 1 Satz 1
VwVfG NRW
§ 80 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 80 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW
§ 73 Abs. 3
Satz 3 VwGO
§ 68 Abs. 2 sowie Abs. 1 Satz 1
VwGO
§ 73 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 74 Abs. 2 VwGO
§ 73 Abs. 3 Satz 3 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 2 VwVfG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 5 Abs. 3 der damaligen
Verordnung
§ 48 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 80 Abs. 3 Satz 2 des
Verwaltungsverfahrensgesetzes

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 118, 84,

25
BVerwGE 62, 296
2 L 577/04
2 K 4002/04 B
4 C 6/95
6 C 24/02
11 A
2125/87
22 A 1809/90
8 C 29/80