Verwaltungsgericht Magdeburg (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-05-06, Aktenzeichen 3 A 357/17

Tenor:
Orientierungssatz
Zu Leitsatz 1: Geht es nicht um die aktuelle Verhängung von Sperren bzw. Kontrolle und Beachtung der Sperrdatei und der darin eingetragenen Spieler, ist entscheidend, dass § 2 Abs. 2 GlüStV (juris: GlSpielWStVtr) für Spielbanken „nur die §§ 1 bis 3, 4 Abs. 1 bis 4, §§ 5 bis 8, 20 und 23 sowie die Vorschriften des Neunten Abschnitts“, mithin § 29 GlüStV (juris: GlSpielWStVtr) für anwendbar erklärt. Somit sind Spielbanken über den anwendbaren § 8 GlüstV (juris: GlSpielWStVtr) i. V. m. § 20, § 23 GlüStV (juris: GlSpielWStVtr), § 2 Abs 4 Nr 4, § 5 SpielbG LSA (juris: SpielbkG ST), § 14 GlüG LSA (juris: GlSpielG ST 2012) zur Teilnahme am Sperrsystem und dessen Beachtung und Kontrolle verpflichtet; nicht aber für die Bearbeitung der Aufhebung einer Altsperre.(Rn.52)

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten darüber, ob die Klägerin als Landeslotteriegesellschaft des Landes Sachsen-Anhalt zur Übernahme und Bearbeitung der von der seit dem Jahr 2011 insolventen und den Spielbetrieb eingestellten S. Sachsen-Anhalt GmbH ausgesprochenen Spielersperren zuständig ist. Die glücksspielrechtliche Zulassung der S. Sachsen-Anhalt GmbH wurde unter dem 20.01.2012 widerrufen.
Nach zahlreichen Gesprächen zwischen den Beteiligten verfügte das beklagte C. (Beklagter zu 1) mit Bescheid vom 06.09.2017 gegenüber der Klägerin:
„1. Die Verantwortung für die Entscheidung über die Aufhebung von Sperren, die von der S. Sachsen-Anhalt GmbH ausgesprochen wurden, ist hinsichtlich der Spieler, deren Wohnsitz in Sachsen-Anhalt liegt, auf Sie übergegangen.
2. Sie werden verpflichtet, die derzeit bei mir aufbewahrten Unterlagen der ehemaligen S. Sachsen-Anhalt GmbH zu Spielersperren zu übernehmen und aufzubewahren.“
Zur Begründung stützt sich der Bescheid unter ausführlicher Auseinandersetzung mit dem klägerischen Vorbringen aus der Anhörung auf § 29 Abs. 3 Satz 4 des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag – GlüStV). Danach übernehme die Klägerin als Veranstalterin nach § 10 Abs. 2 GlüStV hinsichtlich der hiesigen Spieler die Aufgabe nach § 8 Abs. 5 Satz 2 GlüStV, wenn der Veranstalter, der die Sperre verfügt habe, seine Erlaubnis oder Konzession nicht mehr nutze. Dabei handele es sich um die Entscheidung über die Aufhebung einer Spielersperre.
Dem stehe nicht entgegen, dass der Sperrvertrag als Selbstsperre durch den süchtigen Spieler ehemals mit der insolventen S.gesellschaft geschlossen worden sei und diese in der Insolvenz weiter bestehe oder eine Fremdsperre auf Veranlassung von Angehörigen oder durch die Spielbank selbst veranlasst worden sei. Alle Sperreinträge wirkten bundesweit gegenüber zugelassenen Spielbanken. Demnach sei der Fortbestand des Sperreintrages nicht vom Sperrvertrag abhängig und könne auch von der Klägerin gelöscht werden, wenn der Sperrvertrag mit der insolventen S.gesellschaft fortbestehe.
Nach der Gesetzesbegründung sei § 29 Abs. 3 Satz 4 GlüStV für den Fall geschaffen worden, dass ein Anbieter von Sportwetten aus dem Markt ausscheide und über die von diesem verfügten Spielersperren entschieden werden müsse. Dabei handele es sich lediglich um die Aufgabe nach § 8 Abs. 5 Satz 2 GlüStV, also um die vom Spielvertrag unabhängige Entscheidung über den Antrag des Spielers auf Aufhebung der Sperre. Das Tatbestandsmerkmal „seine Erlaubnis oder Konzession nicht mehr nutzt“ sei weit zu verstehen und schließe nicht aus, dass der Veranstalter auch in Liquidation fortbestehe. § 29 Abs. 3 Satz 4 GlüStV sei über den 9. Abschnitt des GlüStV als „Übergangs- und Schlussbestimmung“ auf alle Glücksspielarten anwendbar.
Die von der Klägerin befürchteten Haftungsrisiken überzeugten nicht. Die Entsperrung könne nur aufgrund einer Begutachtung durch einen Sachverständigen oder Bescheinigung einer fachkundigen Stelle über den Wegfall der Spielsuchtgefährdung erfolgen. Bei Vorlage einer fehlerhaften ärztlichen Stellungnahme könne diese der Klägerin nicht vorgehalten werden, zumal eine solche eher selten anzutreffen sei.
Nicht entscheidend sei, dass entgegen § 10 Abs. 2 GlüStV nach §§ 2, 3 Spielbankgesetz Sachsen-Anhalt (SpielbG LSA) die M. Sachsen-Anhalt GmbH & Co KG die Spielbankenkonzession habe. Denn nach § 2 Abs. 2 GlüStV sei § 10 Abs. 2 GlüStV auf Spielbanken nicht anwendbar. Mit „Veranstaltern“ im Sinne von § 29 Abs. 3 Satz 4 GlüStV seien nur solche nach § 10 Abs. 2 GlüStV gemeint. Also sei die Klägerin auch nach dem Wortlaut die richtige Adressatin.
Die Klägerin könne auch die suchtbezogenen Fremdsperren bearbeiten. Entgegen der klägerischen Ansicht erfasse § 8 Abs. 5 GlüStV Selbst- und Fremdsperren. Lediglich die verhaltensbezogenen Fremdsperren (sog. Störersperren) unterfielen nicht den Regelungen des GlüStV und seien daher nicht von der Klägerin zu bearbeiten. Auch der jetzige Spielbankenbetreiber habe nicht mehr Kennnisse über etwaige Spielersperren als die Klägerin.
Mit der dagegen am 11.10.2017 erhobenen Anfechtungs- und Feststellungsklage verfolgt die Klägerin unter vertiefter Auseinandersetzung mit der Begründung des Bescheides ihr Begehren weiter und ist im Wesentlichen der Auffassung, dass es keine gesetzliche Grundlage für die ihr übertragene Verpflichtung gebe.
Der Bescheid sei rechtswidrig und mit der Anfechtungsklage aufzuheben. Denn die Klägerin sei als staatliche Lotteriegesellschaft nicht Adressatin der Pflichten nach § 29 Abs. 3 Satz 4 GlüStV. Im Bereich der Spielbanken sei aufgrund § 2 SpielbG LSA die M. Sachsen-Anhalt GmbH & Co. KG als neuer privat-rechtlicher Konzessionsinhaber nach der insolventen S. Sachsen-Anhalt GmbH zuständig für die Bearbeitung und Verwaltung der Spielersperren der Spielbanken.
Das Argument des beklagten Ministeriums, dass § 10 Abs. 2 GlüStV und damit die Sonderzuständigkeit der M. Sachsen-Anhalt GmbH & Co KG wegen der fehlenden Verweisung in § 2 Abs. 2 GlüStV auf Spielbanken gar nicht anwendbar sei, verfange nicht. Denn lediglich die sich aus § 10 Abs. 2 GlüStV ergebene Einschränkungen hinsichtlich der Rechtsformen, derer sich die Länder zur Erfüllung ihrer Aufgaben bedienen könnten, gelte nicht. Genau deshalb habe das Land Sachsen-Anhalt das Spielbankenmonopol einer privaten Gesellschaft übertragen können. Schließlich verweise § 29 Abs. 3 Satz 4 GlüStV ausdrücklich auf § 8 GlüStV und auch aus §§ 1 und 2 Abs. 3 Satz 3 und Abs. 4 Nr. 1 SpielbG LSA werde deutlich, dass der Spielbankbetrieb bzw. der diesbezügliche menschliche Spieltrieb in geordnete Bahnen nach § 10 Abs. 2 GlüSTV gelenkt werden sollte.
Der Spielbankenzulassungsinhaber sei nach § 2 Abs. 4 Nr. 4, § 3 SpielbG LSA für die Teilnahme am Sperrsystem (§§ 8, 23 GlüStV) und die daraus folgenden Pflichten verantwortlich. Die Einhaltung der besonderen Pflichten nach § 2 Abs. 4 SpielhG LSA seien nach § 2 Abs. 7 SpielhG LSA durch Nebenbestimmungen zu gewährleisten. Dies könne daher gegenüber der M. Sachsen-Anhalt GmbH & Co. KG durchgesetzt werden.
Die Regelung in § 29 Abs. 3 Satz 4 GlüStV sei nach Sinn und Zweck einzig für Sportwetten geschaffen worden. Denn nach der Öffnung des Sportwettenmarktes durch den GlüÄStV 2012 sei es für diese Glücksspielform möglich gewesen, dass ein Anbieter ersatzlos ausfalle und die staatlichen Landeslotteriegesellschaften als Veranstalter nach § 10 Abs. 2 GlüstV in die Pflicht genommen werden müssten. Bei den in Sachsen-Anhalt im Monopol betriebenen Spielbanken habe sich diese Nachfolgeproblematik nie gestellt. Hier treffe bei Ausfall des alleinigen Konzessionsnehmers ein anderer Konzessionsnehmer an dessen Stelle.
Hinsichtlich der nicht durchführbaren tatsächlichen ordnungsgemäßen Aufgabenwahrnehmung und des ungemessenen Haftungsrisikos wiederholt die Klägerin ihr Vorbringen aus dem Anhörungsverfahren.
Die Feststellungsklage gegenüber dem Land Sachsen-Anhalt als Beklagten zu 2 sei neben der Anfechtungsklage gegen das Ministerium zulässig und nicht subsidiär. Denn nach der auf Seite 1 des Bescheides vertretenen Rechtsansicht des beklagten Ministeriums ergäbe sich die Verpflichtung, über die Spielersperren zu entscheiden, nicht erst durch den Bescheid, sondern unmittelbar aus dem Gesetz. Zukünftige Anfechtungsklagen könnten damit vermieden werden. Die Begründetheit der Feststellungsklage ergäbe sich aus den Ausführungen zu § 29 Abs. 3 Satz 4 GlüStV.
Die Klägerin beantragt,
1. den Bescheid des Ministeriums für Inneres und Sport des Landes Sachsen-Anhalt vom 06.09.2017 aufzuheben,
2. festzustellen, dass die Klägerin nicht nach § 29 Abs. 3 Satz 4 GlüStV für die Entscheidung über die Aufhebung von Spielersperren, die von der S. Sachsen-Anhalt GmbH ausgesprochen wurden, hinsichtlich der Spieler, deren Wohnsitz in Sachsen-Anhalt liegt, zuständig ist.
Die Beklagten beantragen,
die Klage abzuweisen.
Mangels besonderen Feststellungsinteresses und der Subsidiarität gegenüber der Anfechtungsklage sei die Feststellungsklage bereits unzulässig.
Die strittige Rechtslage sei durch Verwaltungsakt geklärt worden, welchen das Gericht im Rahmen der Anfechtungsklage überprüfe. Dies schließe eine negative Feststellungsklage aus. Im Falle des Obsiegens der Klägerin könne die Behörde aufgrund der Rechtskraft des Urteils keinen Bescheid gleichen Inhalts erlassen. Als oberste Landesbehörde sei die Beklagte an Recht und Gesetz gebunden und insbesondere verpflichtet gerichtlichen Entscheidungen Folge zu leisten.
Im Übrigen seien die Anfechtungs- und Feststellungsklage unbegründet.
Die Nichtanwendung des § 10 Abs. 2 GlüStV auf Spielbanken ergäbe sich neben dem eindeutigen Wortlaut des § 2 Abs. 2 GlüStV aus der Gesetzesbegründung. Es wird vorgetragen:
„[…] Der Staatsvorbehalt des § 10 Abs. 6 (neu) rechtfertigt sich maßgeblich auch aus der Erwägung eines gegenüber der bloßen Aufsicht über Private erhöhten Steuerungspotentials der Länder über Unternehmungen im Sinne des § 10 Abs. 2 (hierzu auch BVerfG, Urteil v. 28.3.2006, BVerfGE 115, 276 ff., Rn. 118). In diesem Sinne zielt § 10 Abs. 2 auf eine organisationsrechtliche Verknüpfung zwischen dem Land und dem dort tätigen Unternehmen. Eine solche Verknüpfung wird in der Regel nur bei einer landeseigenen Beteiligung bestehen (vgl. Postel, Landes- und Kommunalverwaltung (LKV) 2007, 537, 542). Die Bestimmung steht Kooperationen der Länder nicht im Wege, wie diese schon bislang – etwa im Bereich der Klassenlotterien – erfolgreich praktiziert worden sind. Der Effizienzvorteil des Staatsvorbehalts wird hier regelmäßig über die zugrundeliegende Ländervereinbarung sichergestellt. Gleiches muss für den Fall gelten, dass ein Land die ihm obliegende Aufgabenerfüllung über die Unternehmung eines anderen Landes realisieren will. Auch in diesem Falle lässt sich im Rahmen eines Verwaltungsabkommens sicherstellen, dass die Funktionsvorteile des Staatsvorbehalts, z. B. durch eine treuhänderische Ausübung der Einwirkungsmöglichkeiten des beteiligten Landes auf das betreffende Unternehmen, bestehen bleibt. § 10 Abs. 2 Satz 2 eröffnet damit verschiedenste Formen der organisatorischen Zusammenführung zweier oder mehrerer staatlicher Unternehmungen. Das Genehmigungserfordernis des § 4 Abs. 1 und 2 sowie die Verpflichtung auf die Ziele des § 1 bleiben von der Klarstellung unberührt. Auf der Grundalge dieser Regelung können die Länder durch Vereinbarung Aufgaben zur gemeinsamen Wahrnehmung auf die neu zu errichtende Anstalt des öffentlichen Rechts für die Klassenlotterien nach Absatz 3 oder eine Landeslotteriegesellschaft übertragen. Darüber hinaus können die Länder die ordnungsrechtliche Aufgabe, ein ausreihendes Glücksspielangebot sicherzustellen, durch eine von allen Vertragsländern gemeinsam geführte Anstalt erfüllen. Dies sieht die entsprechende Ergänzung des Satzes 1 vor. Die damit verbundene Zentralisierung der glücksspielrelevanten Entscheidungen bietet ein hohes Maß an Effizienz und Vereinheitlichung. Die Anstaltslösung schließt nicht aus, dass die Veranstalter nach § 10 Abs. 2 und 3 als Durchführer des staatlichen Glücksspielauftrages tätig werden.“
Der staatliche Sicherstellungsauftrag ein ausreichendes Glücksspielangebot vorzuhalten beziehe sich entgegen der klägerischen Ansicht nicht auf das Vorhalten von Spielbankangeboten. Vielmehr sehe § 10 GlüStV das staatliche Veranstaltungsmonopol für Lotterien mit besonderem Gefährdungspotential vor. Daher ergäbe sich auch keine Verpflichtung der Länder für die Errichtung von Spielbankangeboten, wie das Beispiel im Land Thüringen zeige. Das Spielbankenrecht in Sachsen-Anhalt sehe nach §§ 2 und 3 SpielbG LSA ein privat getragenes Monopol vor. Dieses sei vom Regelungsgehalt des § 10 Abs. 2 GlüStV, welcher nur das staatliche Monopol vor Augen habe, ausgenommen.
Auch aus § 8 Abs. 6 GlüStV werde deutlich, dass der Vermittler die Anträge auf Selbstsperren an den Veranstalter nach § 10 Abs. 2 GlüstV mithin immer an die jeweilige Lottogesellschaft, die es im Gegensatz zu den Spielbanken in jedem Bundesland gebe, zu übermitteln habe.
Mangels Rechtsgrundlage sei keine Verpflichtung der M. Sachsen-Anhalt GmbH & Co. KG als neuen Lizenzinhabers hinsichtlich der Verwaltung der in Rede stehenden Altsperren ersichtlich, so dass der Erlass einer Nebenbestimmung ausscheide.
Auch soweit die Entstehungsgeschichte dafür spreche, dass § 29 Abs. 3 Satz 4 GlüStV vordringlich die Spielersperren bei vom Markt ausscheidenden Sportwettenanbietern regeln wollte, so ist eine diesbezügliche Beschränkung nicht im Tatbestand enthalten. Schließlich gelte der 9. Abschnitt des GlüstV für alle Glücksspielarten.
Bezüglich der behaupteten Unmöglichkeit der Aufgabenwahrnehmung und eines unangemessen hohen Haftungsrisikos wird vertieft auf die aus dem Bescheid ersichtliche Ausgangsargumentation verwiesen.
Die Klägerin repliziert: Soweit der staatliche Auftrag (§ 10 Abs. 1 GlüStV) durch eine andere als nach Abs. 2 vorgesehene Rechtsform wahrgenommen werde, wie es in Sachsen-Anhalt bei den Spielbanken der Fall sei, gelte § 10 Abs. 2 GlüStV auch für diese Anbieter.
§ 8 Abs. 6 GlüStV sei bei Spielbanken mangels Vermittler nicht anwendbar.
§ 2 Abs. 7 SpielbG LSA schließe eine Nebenbestimmung im Falle einer Nachfolge nicht aus. Jedenfalls habe die Behörde die M. Sachsen-Anhalt GmbH & Co. KG als Adressatin nie ins Auge gefasst.
Schließlich weist die Klägerin darauf hin, dass ihr durch die auferlegten Pflichten erhebliche Personal-, Prozess- und Anwaltskosten entstünden, welche nicht von Erwerbschancen gedeckt seien. Gerade bei den Spielen in Spielbanken stünden hohe Einsätze und Gewinne im Raum. Das Unternehmensrisiko der M. Sachsen-Anhalt GmbH & Co. KG werde grundlos auf die Klägerin verlagert.
Dem wiederspricht die Beklagtenseite in der Duplik und verweist auf die bisherigen Ausführungen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und den beigezogenen Verwaltungsvorgang verwiesen. Diese Unterlagen waren Gegenstand der Entscheidungsfindung.

Entscheidungsgründe:
Die Klage, über die durch den Einzelrichter (Vorsitzender; § 87 a Abs. 2 und 3 VwGO) ohne mündliche Verhandlung (§ 101 Abs. 2 VwGO) entschieden werden konnte, hat weder mit der Anfechtungs- noch der Feststellungsklage Erfolg.
1.) Das unter Nr. 2 der klägerischen Anträge gefasste Begehren, ist als Gegenstand einer Feststellungsklage nach § 43 VwGO unzulässig. Denn das erforderliche Feststellungsinteresse ist nicht gegeben und das Begehren kann effektiver mittels des Antrages zu 1 im Wege der Anfechtungsklage geltend gemacht werden, so dass Subsidiarität nach § 43 Abs. 2 VwGO vorliegt.
Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage die Feststellung eines Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat. Bei dem Erfordernis des Feststellungsinteresses handelt es sich um eine spezielle Ausformung des allgemeinen Rechtsschutzbedürfnisses. Ein Feststellungsinteresse ist demnach jedes nach vernünftigen Erwägungen durch die Sachlage gerechtfertigte schutzwürdige Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art, das hinreichend gewichtig ist, um die Position des Betroffenen zu verbessern (vgl. statt vieler nur: BVerwG, Urteil v. 27.05.2009, 8 C 10.08; juris). Maßgebend für die Zulässigkeit eines Feststellungsbegehrens ist also, ob der Kläger mit der begehrten Feststellung zur Stärkung seiner rechtlichen Position "etwas anfangen kann". Dabei haben sich in der Rechtsprechung bestimmte Fallgruppen herausgebildet wie beispielsweise im Zusammenhang mit zu erwartenden Sanktionen oder einer drohenden Geldbuße, ferner das Interesse an Rehabilitierung, die Gefahr einer Wiederholung der Beeinträchtigung und die Vermeidung wirtschaftlicher oder persönlicher Nachteile, wobei das Feststellungsinteresse durch den Kläger substantiiert darzulegen ist (vgl. OVG Sachsen, Urteil vom 24.02. 2010 – F 7 D 23/07; VG Minden, Urteil v. 27.09.2011, 10 K 2860/10; alle juris; Kopp/Schenke, VwGO, § 43 Rz. 23).
Ein solch besonderes Feststellungsinteresse ist vorliegend nicht erkennbar. Die Befürchtung der Klägerin, dass sie im Falle eines Obsiegens mit der Anfechtungsklage trotzdem zukünftig mit vergleichbaren behördlichen Verpflichtungen rechnen müsse, ist zu vernachlässigen. Es steht nicht zu befürchten, dass sich die beklagten Hoheitsträger nicht an ein rechtskräftiges Urteil - egal welcher Instanz - halten würden.
Auch wenn die Rechtsfolgen der Übertragung der Aufgaben nach § 8 Abs. 5 Satz 2 GlüStV nicht nur auf Spielbanken beschränkt sind und somit denkbar wäre, dass der Klägerin auch die Bearbeitung und Verwaltung von Altsperren von nicht mehr tätigen Sportwettenanbietern durch Verwaltungsakt „angedient“ werden, rechtfertigt dies nicht die vorliegende Feststellungsklage zur umfassenden Klärung und Bedeutung des § 29 Abs. 3 Satz 4 GlüStV im Zusammenspiel mit § 10 Abs. 2 GlüStV in allen denkbaren Konstellationen. Denn eine derartige unabhängig vom konkreten zur gerichtlichen Überprüfung gestellten Fall entspricht nicht dem Sinn und Zweck des nach der Verwaltungsgerichtsordnung vorgesehenen effektiven Rechtsschutzes. Vorliegend ist gerade streitentscheidend, ob § 29 Abs. 3 Satz 4 GlüStV i.V. m. § 10 Abs. 2 GlüStV auch die Spielbanken betrifft; um andere vom Markt verschwundene Veranstalter, wie Sportwettenanbieter, die wohl auch nach der klägerischen Auffassung mit Verweis auf die Entstehungsgeschichte der Verweisungsnorm unterliegen dürften, geht es vorliegend nicht.
Die Zulässigkeit der Feststellungsklage steht jedenfalls der Grundsatz der Subsidiarität, also der Nachrangigkeit der Feststellungsklage (§ 43 Abs. 2 VwGO) entgegen, wonach der erforderliche Rechtschutz auf ein einziges gerichtliches Verfahren konzentriert werden soll; dort, wo der Kläger sein Ziel direkt mit einer Gestaltungs- oder Leistungsklage erreichen kann, ist die Feststellungsklage ein unnötiger Umweg, der nur zu einer nicht vollstreckbaren Feststellung führt und ein weiteres unmittelbar rechtsgestaltendes Urteil erforderlich machen kann (vgl. BVerwG, U.v. 28.1.2010 – 8 C 19/09 – juris Rn. 40, BVerwGE 136, 54-74 m.w.N.; Happ in Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 43 Rn. 41; VG München, Urteil vom 12. November 2019 – M 1 K 17.3861 –, Rn. 18, juris).
Unter Beachtung dessen, kann die Klägerin ihr Ziel, die Nichtübernahme, Bearbeitung und Verwaltung der von der S. Sachsen-Anhalt GmbH verhängten Altsperren effektiv mit der Anfechtungsklage erreichen.
2.) Die zulässige Anfechtungsklage ist unbegründet. Der Bescheid des beklagten Ministeriums ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten; sie hat keinen Anspruch auf Aufhebung des Verwaltungsaktes (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Nach der Übergangsregelung in § 29 Abs. 3 Satz 4 des 9. Abschnitts des GlüStV übernimmt der „Veranstalter nach § 10 Abs. 2 GlüStV“ hinsichtlich der Spieler, deren Wohnsitz in ihrem Geltungsbereich liegt, „die Aufgabe nach § 8 Abs. 5 Satz 2 GlüStV, wenn der Veranstalter, der die Sperre verfügt hat, seine Erlaubnis oder Konzession nicht mehr nutzt.“
Die streitentscheidende Rechtsfrage besteht vorliegend dahingehend, ob die Klägerin als staatliches Lotterieunternehmen als „Veranstalterin“ im Sinne des § 29 Abs. 3 Satz 4 GlüStV i. V. m § 10 Abs. 2 GlüstV die „Aufgaben“ bezüglich der von der insolventen S. Sachsen-Anhalt GmbH „verhängten Altsperren“ nach § 8 Abs. 5 Satz 2 GlüStV zu erfüllen hat oder ob die jetzige Inhaberin der Spielbankenkonzession, die M. Sachsen-Anhalt GmbH & Co. KG, als „Veranstalter“ diese „Aufgaben“ zu übernehmen hat.
Für die letztere Auffassung spricht zunächst die Sachnähe und Praktikabilität zum Regelungszweck, dass nämlich die von einer - früheren - am Markt vertretenen Spielbank verhängten Altsperren auch von der - jetzigen - aktiven Spielbank bearbeitet werden. Denn nach § 2 Abs. 4 Nr. 4 SpielbG LSA muss der Zulassungsinhaber die Teilnahme am Sperrsystem nach den §§ 8 und 23 des GlüStV und den Ausschluss gesperrter Spieler nach § 20 GlüStV sicherstellen. § 5 SpielbG LSA sieht weitere Überprüfungspflichten im Zusammenhang mit den Spielersperren und § 14 Glücksspielgesetz des Landes Sachsen-Anhalt (Glücksspielgesetz – GlüG LSA) vor.
Diese Regelungen betreffen aber nur neue, das heißt vom jeweiligen Zulassungsbetreiber verhängte bzw. die Beachtung der in der nach dem GlüStV geführten Sperrdatei vorhandene Spielersperren. Nach § 20 Abs. 2 GlüStV dürfen gesperrte Spieler am Spielbetrieb in Spielbanken nicht teilnehmen. Spielbanken bearbeiten die aktuellen Selbst- und Fremdsperren (§ 8 Abs. 2 GlüSTV).
Vorliegend geht es aber nicht um die - aktuelle - Eintragung, Führung und Kontrolle der Sperrdatei bzw. den Ausschluss der dort eingetragenen gesperrten Spieler beim aktuellen Spielbankenbesuch; vielmehr um die Aufgabenwahrnehmung nach § 8 Abs. 5 Satz 2 GlüStV bezüglich der bereits eingetragenen Sperren und hier konkret um die Bearbeitung der vom eingetragenen Spieler beantragen Aufhebung seiner Sperre (Altsperre). Über diesen Antrag entscheidet der Veranstalter, der die Sperre verfügt hat (§ 8 Abs. 5 Satz 2 GlüStV). Die diesbezügliche nicht mehr am Markt fungierende S. Sachsen-Anhalt GmbH ist wegen der Insolvenz und dem Widerruf der Zulassung nicht in der Lage diese Aufgabe ordnungsgemäß wahrzunehmen. Gerade für diesen Fall, wenn der Inhaber seine Erlaubnis oder Konzession nicht mehr nutzt, sieht § 29 Abs. 3 Satz 4 GlüStV vor, dass der Veranstalter nach § 10 Abs. 2 GlüStV diese Aufgaben und damit Anträge auf Entsperrung übernimmt (vgl. VG Weimar, Beschluss v. 28.04.2015, 5 E 177/15 We; juris).
Geht es somit nicht um die aktuelle Verhängung von Sperren bzw. Kontrolle und Beachtung der Sperrdatei und der darin eingetragenen Spieler, ist entscheidend, dass § 2 Abs. 2 GlüStV für Spielbanken „nur die §§ 1 bis 3, 4 Abs. 1 bis 4, §§ 5 bis 8, 20 und 23 sowie die Vorschriften des Neunten Abschnitts“, mithin § 29 GlüStV für anwendbar erklärt. Somit sind Spielbanken über den anwendbaren § 8 GlüstV i. V. m. § 20, § 23 GlüStV, § 2 Abs. 4 Nr. 4, § 5 SpielbG LSA, § 14 GlüG LSA zur Teilnahme am Sperrsystem und dessen Beachtung und Kontrolle verpflichtet; nicht aber für die Bearbeitung der Aufhebung einer Altsperre. Denn insoweit trifft § 29 Abs. 3 Satz 4 GlüStV eine Sonderregelung, wonach die „Veranstalter“ nach § 10 Abs. 2 GlüStV diese Aufgaben wahrnehmen. Mangels Nennung des § 10 Abs. 2 GlüstV im Anwendungsbereich nach § 2 Abs. 2 GlüStV sind Spielbanken nicht „Veranstalter“ in diesem Sinne.
Überrascht dieses Ergebnis zunächst, ist es doch in der Sache konsequent. Denn auch nach der Auffassung der Beteiligten ist die Regelung in § 29 Abs. 3 Satz 4 GlüStV um die Sorge entstanden, dass die Altsperren der am Markt nicht mehr bestehenden Sportwettenanbieter nicht bearbeitet werden könnten. Deshalb soll das staatliche Lotterieunternehmen einspringen und die Abwicklung der Altsperren übernehmen. Denn dieser „Veranstalter“ wird stets am Markt vertreten sein. Es soll somit kein Zustand entstehen, wonach keine Bearbeitung der durch den vom Markt verschwundenen Anbieter verhängten Altsperren möglich erscheint.
Dabei ist ein neuer Konzessionär auch nicht etwa Rechtsnachfolger des am Glücksspielmarkt nicht mehr teilnehmenden Anbieters. Dies gilt für Sportwettenanbieter wie Spielbanken oder andere Anbieter gleichermaßen. Mangels Rechtsgrundes ist die M. Sachsen-Anhalt GmbH & Co. KG nicht in die Rechte und Pflichten der S. Sachsen-Anhalt GmbH eingetreten, sodass auch dies gegen die Übernahme der Aufgaben nach § 8 Abs. 5 Satz 2 GlüStV spricht.
Wenn § 29 Abs. 3 Satz 4 GlüStV von „Veranstaltern nach § 10 Abs. 2 GlüStV“ spricht, sind damit mangels Anwendbarkeit gerade nicht die Spielbanken gemeint. Aus der Gesetzesbegründung ist ersichtlich, dass staatliche Hoheitsträger das Glücksspielangebot gewährleisten und organisatorisch regeln sollten. Der staatliche Sicherstellungsauftrag ein ausreichendes Glücksspielangebot vorzuhalten bezieht sich nicht auf das Vorhalten von Spielbanken. § 10 Abs. 1 GlüStV hat ausschließlich das sogenannte Lotteriemonopol im Blick, welches durch § 10 Abs. 2 und 3 GlüStV organisatorisch ausgestaltet wird. Es ist keine Verpflichtung der Länder aus dem GlüStV zur Vorhaltung eins Spielbankenmonopols ersichtlich; es ist den Ländern aber unbenommen, dies in den Spielbankengesetzen zu normieren (vgl. Dietlein/Postel, in: Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht; Kommentar, 2. Auflage 2013, § 10 GlüstV, Rz. 4).
Auf Landesebene bestehen daher 16 verschiedene Landesgesetze zur Regulierung der Spielbanken. Auf eine gewisse Vereinheitlichung zielt der zwischen den Ländern vereinbarte Glücksspielstaatsvertrag, aus dem bestimmte Vorschriften auch für Spielbanken gelten (Begrenzung der Anzahl von Spielbanken, Verbot von Online-Spielbanken, Regelungen zu Werbung, Sozialkonzept, Spielerschutz etc.); aber eben nicht § 10 Abs. 2 GlüSTV (vgl. zur Entstehung und Entwicklung: Überblick über die Spielbankgesetzgebung der Bundesländer; Gutachten des Parlamentarischen Beratungs- und Gutachterdienst des Landtages Nordrhein-Westfalen; Bearbeitung: Dr. Daniel Sandhaus, Rechtsreferendarin Reyhan Shirvani; Datum: 17. Juni 2019; www.landtag.nrw.de). So ergänzt das SpielbG LSA nur den GlüStV mit dem Ziel, Glücksspiele mit besonderem Gefährdungspotenzial zu überwachen (§ 1 SpielbG LSA).
Die von der Klägerin befürchteten tatsächlichen und praktischen Probleme bei der Umsetzung der Aufgabenerfüllung sowie das ihrer Meinung nach unangemessen hohe Haftungsrisiko, sind zu vernachlässigen. Denn diese würden jeden potentiellen „Nachfolger“ treffen und resultieren aus dem Wegfall der Kenntnisse des die Sperre verhängten Anbieters. Es ist aber nicht zu befürchten, dass bei der Entscheidung über die Aufhebung einer Altsperre besondere über den Fakt der Eintragung hinausgehende oder über das Spielerklientel der Klägerin hinausgehende Sonderkenntnisse bezüglich der süchtigen Spielbankenbesucher notwendig wären. Denn die Entscheidung muss stets aufgrund eingereichter sachverständiger Stellungnahen erfolgen. Im Gegenteil könnte sich wegen des nicht zu vernachlässigen Eigeninteresses der Spielbanken an der (Wieder-)Teilnahme ihrer besten „Kunden“ am Spielbetrieb, gerade die Prüfung der Aufhebung der Altsperre durch einen anderen, wenn auch im Glücksspielbereich nicht neutralen, aber immerhin staatlichen Veranstalter anbieten (vgl. zur Kritik am Sperrsystem: Universität Hamburg, Fakultät für Betriebswirtschaft, Institut für Recht der Wirtschaft Arbeitsbereich Glücksspiele Evaluierung des Sperrsystems in deutschen Spielbanken, Dr. Ingo Fiedler. www.bwl.uni-hamburg.de).
Gibt es bei Spielbanken zwar keine „Vermittler“, so spricht aber doch § 8 Abs. 6 GlüStV, wonach die Klägerin für die Übermittlung der Sperren durch die Vermittler als Veranstalter nach § 10 Abs. 2 GlüStV zuständig ist, für die Übernahme der Bearbeitung der Altsperren durch ein staatliches Lotterieunternehmen. Auch hier gilt, dass der Gesetzgeber im Zusammenspiel der Normen die besondere Zuverlässigkeit des staatlichen Lottereiunternehmens bei der Bewältigung der Aufgabenverteilung um die Sperrdatei im Auge hatte.
Auch ist die rechtliche Konstruktion des Sperrvertrages und ob dieser zwischen dem (süchtigen) Spieler und der insolventen S. Sachsen-Anhalt GmbH weiterbesteht, nicht entscheidend. Denn übertragen wird nur die Entscheidung über die Aufhebung der Altsperre. Von einer Bevorzugung der M. Sachsen-Anhalt GmbH & Co. KG bzw. der Abnahme deren unternehmerischen Risikos und der fehlenden Möglichkeit der Klägerin zur wirtschaftlichen Kompensation eventueller Haftungsrisiken, kann keine Rede sein. Denn diese Umstände – sollten sie denn überhaupt eintreten – sind Ausfluss der gesetzlichen Regelung.
Danach bleibt festzustellen, dass nach dem klaren Wortlaut des § 2 Abs. 2 GlüStV und dem Sinn und Zweck der Normen, der in § 29 Abs. 3 Satz 4 GlüStV genannte „Veranstalter“ im Sinne des § 10 Abs. 2 GlüStV nur der staatliche Lotterieveranstalter zur Übernahme der Bearbeitung der Altsperren nach § 8 Abs. 5 Satz 2 GlüStV gemeint ist. Eine gesetzliche Verpflichtung zur Übernahmen durch die M. Sachsen-Anhalt GmbH & Co, KG besteht nicht und kann daher nicht behördliche etwa durch Nebenbestimmungen durchgesetzt werden. Zudem ist der Behörde kein Ermessen eröffnet.
3.) Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergeht gemäß §§ 167 Abs. 1 VwGO i. V. m. 708 Nr. 11, 711 ZPO. Der Streitwert ist nach § 52 Abs. 1 GKG wie in der vorläufigen Festsetzung in Höhe der klägerischen Angaben festzusetzen.
Mit der Zulassung der Berufung wird dem Oberverwaltungsgericht Gelegenheit gegeben, zu der hier interessierenden und entscheidenden Auslegung der Verweisungskette in § 29 Abs. 3 Satz 4 GlüStV i. V. m. § 8 Abs. 5 Satz 2 GlüStV und § 10 Abs. 2 GlüStV und der Nichtanwendbarkeit des § 10 Abs. 2 GlüStV auf Spielbanken grundsätzlich Stellung zu nehmen (§§ 124 a, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). Erkennbar ist diesbezüglich noch keine ausführliche Rechtsprechung vorhanden.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 5 bis 8, 20 und 23 sowie die Vorschriften
§§ 8, 23 GlüStV
§§ 2 und 3 SpielbG
§§ 8 und 23 des GlüStV
§ 29 GlüStV
§ 8 GlüstV
§ 23 GlüStV
§ 5 SpielbG
§ 14 GlüG
§ 2 SpielbG
§ 8 GlüStV
§ 3 SpielbG
§ 10 GlüStV
§ 43 VwGO
§ 20 GlüStV
§ 10 GlüstV
§ 1 SpielbG
§ 2 Abs. 2 GlüStV
§ 10 Abs. 2 GlüStV
§ 8 Abs. 5 Satz 2 GlüStV
§ 29 Abs. 3 Satz 4 GlüStV
§ 8 Abs. 5 GlüStV
§ 1 und 2 Abs. 3 Satz 3 und Abs. 4 Nr. 1 SpielbG
§ 10 Abs. 2 GlüSTV
§ 2 Abs. 4 SpielhG
§ 2 Abs. 7 SpielhG
§ 10 Abs. 2 GlüstV
§ 8 Abs. 6 GlüStV
§ 10 Abs. 1 GlüStV
§ 2 Abs. 7 SpielbG
§ 87 a Abs. 2 und 3 VwGO
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 43 Abs. 2 VwGO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 29 Abs. 3 Satz 4 des 9. Abschnitts des GlüStV
§ 2 Abs. 4 Nr. 4 SpielbG
§ 20 Abs. 2 GlüStV
§ 8 Abs. 2 GlüSTV
§ 10 Abs. 2 und 3 GlüStV
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 124 a, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 115, 276
BVerwGE 136, 54
8 C 10.08
7 D 23/07
10 K 2860/10
8 C 19/09
1 K 17.38
5 E 177/15