Verwaltungsgericht Aachen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-07-04, Aktenzeichen 7 K 463/22
ECLI: ECLI:DE:VGAC:2023:0704.7K463.22.00

Tenor:
Es wird festgestellt, dass die Allgemeinverfügung der Beklagten vom 30.11.2021 nicht wirksam geworden ist.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen eine Anordnung, nach der Besuchern der Zutritt zu öffentlichen Gebäuden der Beklagten vorübergehend nur gegen Vorlage eines sogenannten 3G-Nachweises gewährt wurde.
Am 30.11.2021 tagte der Verwaltungsvorstand der Beklagten. In dem von der/dem Oberbürgermeister/in unterzeichneten Protokoll der Sitzung heißt es unter „TOP 1 Corona-Pandemie“:
Ab sofort gilt grundsätzlich - auch zum Schutz der Mitarbeitenden - die 3 G Regelung in Verwaltungsgebäuden, sofern nicht zwingende, dringende Gründe und Tatbestände, die bereits durch die Corona-Schutzverordnung gesondert geregelt sind, entgegenstehen. Eine regelhafte Überwachung der Einhaltung ist insbesondere dort leistbar, wo ein externer Sicherheitsdienst vorhanden ist. Bei allen weiteren Gebäuden erfolgt eine Stichprobenkontrolle. Auf die Notwendigkeit zur Einhaltung wird durch eine entsprechende Beschilderung hingewiesen.
Am selben Tage teilte die Beklagte in einer auf ihrer Internetseite veröffentlichten Presseinformation des Fachbereichs Kommunikation und Stadtmarketing (Info N01) mit, dass in den städtischen Verwaltungsgebäuden ab sofort die 3G-Regel gelte: Mitarbeiter und Besucher müssten nachweisen, dass sie geimpft, genesen oder (negativ) auf das Coronavirus SARS-CoV-2 getestet seien. Der Antigen-Schnelltest dürfe höchstens 24 Stunden, der PCR-Test höchstens 48 Stunden zurückliegen. Zusätzlich müssten medizinische Masken getragen werden. Die aktuelle Corona-Schutzverordnung gebe eine Anpassung der arbeitsschutzrechtlichen Vorgaben vor und biete die Möglichkeit, auch weitere Maßnahmen zum Infektionsschutz zu treffen. Die Verwaltungsspitze habe sich daher entschieden, „3G“ in allen Räumen umzusetzen. In einem an die Mitarbeiter der Stadtverwaltung adressierten Schreiben vom 01.12.2021 mit der Überschrift „3G-Zugang in städtischen Gebäuden für Besucher*innen“ wurden diese darauf hingewiesen, dass nach einem Beschluss des Verwaltungsvorstandes ab sofort die 3G-Regel für Besucher gelte. Die Ermächtigung zur Einführung dieser Regelung ergebe sich aus § 28 Abs. 7 IfSG. Ferner wurden an den Eingängen Plakate auf gehangen, auf denen zu lesen war: „Eintritt nur mit 3 G Entry only vaccinated or recovered or tested.“
Der Kläger vereinbarte für den 10.01.2022 einen Termin bei dem Bürgeramt G., um ein polizeiliches Führungszeugnis zu beantragen. Vor Ort wurde er vom Pförtner darauf hingewiesen, dass die 3G-Regel gelte und gebeten, das Gebäude zu verlassen; der Kläger entfernte sich unverrichteter Dinge.
Er wandte sich im Nachgang mit diversen schriftlichen Fragen an die Beklagte und bat um Mitteilung der Rechtsgrundlage für die Zutrittsregelung. Die zuständige Bearbeiterin der Beklagten nannte ihm mit Email vom 10.01.2022 § 28a Abs. 2a IfSG bzw. § 28 IfSG. Am 12.01.2022 teilte die Bezirksamtsleitung dem Kläger mit, in den Gebäuden der Stadtverwaltung gelte nach einem Beschluss des Verwaltungsvorstandes, der für alle Fachbereiche bindend sei, seit dem 30.11.2021 die 3G-Regelung für Besucher. Rechtsgrundlage für den Beschluss sei § 28a Abs. 7 IfSG. Die Ausstellung eines Führungszeugnisses könne auch unter Nutzung der online-Funktion des Personalausweises, zudem schriftlich erfolgen; in letzterem Fall müsse die Unterschrift jedoch beglaubigt sein. Mit Email vom 17.01.2022 teilte die Beklagte dem Kläger auf dessen weitere Nachfrage mit, Rechtsgrundlage für die Anordnung über die 3G-Regel sei § 62 i. V. m. § 41 Abs. 3 GO NRW. Die Regel orientiere sich an der CoronaSchVO vom 17.08.2021. Die Stadtverwaltung setze ein umfangreiches Gesamtkonzept zur Eindämmung der Pandemie und zur Aufrechterhaltung des Verwaltungsbetriebes um. Die Erforderlichkeit und Angemessenheit unterliege einer ständigen Überprüfung durch die Oberbürgermeisterin.
Mit Schreiben vom 21.01.2022 übersandte der Kläger dem Bezirksamt einen notariell beglaubigten Antrag auf Erteilung eines Führungszeugnisses und bat um Erstattung der Notar- und Fahrtkosten in Höhe von 38,50 Euro, was die Beklagte mit Schreiben vom 25.01.2022 zurückwies. Der Antrag auf Erstellung eines Führungszeugnisses wurde in der Folgezeit bearbeitet.
Der Beschluss vom 30.11.2021 wurde dem Kläger auch auf mehrfache Nachfrage nicht übermittelt.
Der Kläger hat am 23.02.2022 Klage erhoben.
Zur Begründung trägt er im Wesentlichen vor, es habe keine öffentliche Bekanntmachung des Beschlusses gegeben; weder der genaue Wortlaut noch eine Rechtsbehelfsbelehrung seien ihm bekannt. Mangels Bekanntgabe und Rechtsmittelbelehrung sei die Klage nicht verfristet. Es fehle an einer Rechtsgrundlage für den Erlass der Regelung. Die vermeintliche Allgemeinverfügung sei außerdem nicht nur ungeeignet, sondern auch nicht erforderlich. Den Zwecken des Infektionsschutzes sei bereits durch das Hygienekonzept der Stadt ausreichend gedient, das vorsehe, dass zu anderen Personen Abstand gehalten werde, ferner durch die Vergabe von Terminen, wodurch der Zugang zum Gebäude ebenfalls gesteuert werde. Insbesondere vermöge die Beklagte nicht nachzuweisen, dass von einer ungeimpften getesteten Person ein höheres Infektionsrisiko ausgehe als von einer geimpften ungetesteten Person. Im Übrigen enthielten die Antigen-Schnelltests gesundheits- und umweltschädliche Inhaltsstoffe, denen er sich nicht aussetzen wolle. Es sei zu befürchten, dass die Beklagte in Zukunft eine vergleichbare Regelung erlasse. Es liege ein tiefgreifender Grundrechtseingriff vor. Auch diene der Prozess der Vorbereitung eines Amtshaftungsprozesses.
Der Kläger hat zunächst schriftsätzlich beantragt, den Beschluss des Verwaltungsvorstandes der Beklagten vom 30.11.2022 aufzuheben, hilfsweise festzustellen, dass die Verweigerung des Zugangs am 10.01.2022 rechtswidrig war. Nachdem die Beklagte während des Verfahrens mitgeteilt hat, dass die Regelung nicht mehr gelte,
beantragt der Kläger zuletzt,
festzustellen, dass die am 30.11.2021 getroffene Allgemeinverfügung der Beklagten rechtswidrig war.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie trägt im Wesentlichen vor: Die Klage sei unzulässig. Die Regelung finde seit dem 21.03.2022 keine Anwendung mehr. Da es um ein erledigtes, in der Vergangenheit liegendes Rechtsverhältnis gehe, bedürfe es eines qualifizierten Feststellungsinteresses, das nicht gegeben sei. Es bestehe keine Wiederholungsgefahr. Mit der Änderung des Infektionsschutzgesetzes am 19.03.2022, insbesondere von § 28a Abs. 8 IfSG, habe sich die Rechtslage geändert, so dass die Rechtsgrundlage für die 3G-Regel entfallen sei. Ein Amtshaftungsprozess sei offensichtlich ohne Erfolgsaussicht. Der Kläger habe das Führungszeugnis online beantragen können, so dass ihn hinsichtlich der für die Beglaubigung angefallenen Kosten jedenfalls ein Mitverschulden treffe. Er habe zudem ohne viel Aufwand und kostenlos einen Testnachweis erhalten können. Der Schaden, also der Anfall der Notarkoten, wäre bei dem Kläger auch im Falle eines rechtmäßigen Alternativverhaltens der Beklagten eingetreten. Zudem sei die Klage unbegründet. Die 3G-Regelung habe sich auf § 28a Abs. 1 Nr. 2a IfSG a. F. stützen können, der in NRW weiterhin Anwendung gefunden habe, sowie auf § 28a Abs. 7 IfSG. Daneben komme § 62 i. V. m. § 41 Abs. 3 GO NRW als Rechtsgrundlage in Betracht. Weder der Verwaltungsvorstand noch die Oberbürgermeisterin hätten im Hinblick auf die streitgegenständliche 3G-Regelung einen Verwaltungsakt erlassen. Bei der Niederschrift über die Sitzung des Verwaltungsvorstandes vom 30.11.2021 und der Benachrichtigung der Mitarbeiter handele es sich um bloße Verwaltungsinterna. Als Verwaltungsakte kämen nur die Pressemitteilung, das Aufbringen der Plakate in den Gebäuden und die Kontrollen der 3G-Nachweise durch Pförtner, Sicherheitsdienste oder Mitarbeiter in Betracht. Einer Begründung der Verwaltungsakte habe es nicht bedurft; diese habe nachgeholt werden können.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte und des Verwaltungsvorganges der Beklagten.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig und begründet.
I. Die Klage ist zulässig.
1. Sie ist als Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 Var. 1 VwGO statthaft.
Vorliegend hatte die Oberbürgermeister der Beklagten einen Verwaltungsakt (§ 35 VwVfG NRW) erlassen, dessen Gegenstand die Einführung der 3G-Regel in den Räumlichkeiten der Stadt T. war; dieser ist aber mangels Bekanntgabe gemäß § 41 Abs. 1 S. 1, Abs. 3 und 4 VwVfG NRW nicht wirksam geworden. Er war demnach rechtlich nicht existent (dazu II.).
Dem Adressaten eines Nicht- oder Scheinverwaltungsaktes steht die Feststellungsklage als zulässige Klageart zur Verfügung. Mit einer solchen Klage wird die Feststellung des Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses - erste Alternative des § 43 Abs. 1 VwGO - begehrt, und zwar die Feststellung, dass der Verwaltungsakt nicht wirksam (geworden) ist und deshalb die mit ihm beabsichtigte Regelung nicht erreicht hat; die Aufhebung des Nichtakts kommt dagegen regelmäßig nicht in Betracht.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. November 1986 - 8 C 127/84, NVwZ 1987, 330, juris Rn. 16; OVG NRW, Beschluss vom 17.12.2020 - 5 A 2300/19 -, NZV 2022, 190, juris Rn. 27 ff. m. w. N.; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 22. Oktober 2019 – 1 S 450/17 –, juris Rn. 24; BayVGH, Urteil vom 24. November 2011 – 20 B 11.1659 –, juris Rn. 25; vgl. zur Statthaftigkeit der Anfechtungsklage VG Freiburg (Breisgau), Urteil vom 20.02.2018 - A 1 K 9766/17 -, juris Rn. 21; zur Terminologie BeckOK VwVfG, von Alemann/Scheffczyk VwVfG § 35 Rn. 41 f. m. w. N.; auch Sodan/Ziekow/Sodan, VwGO, 4. Auflage, § 43 Rn. 68 zur Nichtigkeitsfeststellungsklage.
2. Die Klage ist fristgemäß erhoben. Die Erhebung der Feststellungsklage ist nicht fristgebunden. Im Übrigen wäre auch eine Anfechtungsklage innerhalb der Frist nach § 74 Abs. 1 S. 2 VwGO erhoben, da mangels Rechtsbehelfsbelehrung die Jahresfrist lief, § 58 Abs. 2 VwGO.
3. Der Kläger ist gemäß § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt. Nach dieser Vorschrift ist die Klage zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt in seinen Rechten verletzt zu sein. Die Norm dient dem Ausschluss der sogenannten Popularklage.
Vgl. nur Kopp/Schenke/Schenke, VwGO 25. Auflage, § 42 Rn. 59; Sodan/Ziekow/Sodan, 4. Auflage, VwGO, § 42 Rn. 385; BVerwG, Beschluss vom 2. November 1992 – 4 B 205/92 –, juris Rn. 2.
Bei Adressaten von belastenden Verwaltungsakten ist grundsätzlich davon auszugehen, dass die (Widerspruchs- und) Klagebefugnis gegeben ist.
Vgl. nur BVerwG, Urteil vom 21. August 2003 – 3 C 15/03 –, juris Rn. 18 m. w. N.
Nach ständiger Rechtsprechung ist die Vorschrift des § 42 Abs. 2 VwGO auf die Feststellungsklage (§ 43 VwGO) entsprechend anzuwenden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Juni 1995 – 2 C 32/94 –, BVerwGE 99, 64-69, juris Rn. 18 und Urteil vom 26. Januar 1996 – 8 C 19/94 –, BVerwGE 100, 262-275, Rn. 20; BayVGH, Beschluss vom 3. Februar 2022 – 4 ZB 21.967 –, juris Rn. 13; OVG NRW, Beschluss vom 17. Mai 2011 – 2 A 1202/10 –, juris; str., vgl. nur Kopp/Schenke/Schenke, 25. Auflage, VwGO, § 42 Rn. 63.
Vorliegend erscheint eine Verletzung des Klägers in seinen Rechten möglich. Der Kläger wurde jedenfalls durch den Besuch am 10.01.2022 bei dem Bezirksamt Adressat der Allgemeinverfügung und dadurch, dass ihm der Zugang verwehrt wurde, in rechtlich beachtlicher Weise von einem Verwaltungsakt belastet. Unerheblich ist, dass er nach der Einholung der Beglaubigung nicht mehr die konkrete Absicht besaß, die öffentlichen Gebäude der Beklagten aufzusuchen. Denn ist eine Rechtsverletzung möglich, so ist die Rechtsschutzmöglichkeit eröffnet, unabhängig davon, ob es sich um eine einmalige oder wiederholte Rechtsverletzung handelt. Anderenfalls würde dem Bürger zugemutet, vereinzelte Rechtsverletzungen zu erdulden, ohne dagegen gerichtlichen Rechtsschutz in Anspruch nehmen zu können.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. August 2003 – 3 C 15/03 –, juris Rn. 19, 23.
Nichts anderes kann sich zuletzt daraus ergeben, dass die 3G-Regelung einen Scheinverwaltungsakt darstellt (dazu II.), da von diesem jedenfalls ein Rechtsschein zu Lasten der Adressaten ausging.
4. Der Zulässigkeit der Feststellungsklage steht § 43 Abs. 2 S. 1 VwGO nicht entgegen. Danach kann die Feststellung nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können (Subsidiarität der Feststellungsklage). Die Regelung greift dabei nur in den Fällen ein, in denen sich das mit der Klage erstrebte Ziel mit einer Gestaltungs- oder Leistungsklage ebenso gut oder besser erreichen lässt. Der Gesetzgeber will den Rückgriff auf die Feststellungsklage verhindern, wenn für die Rechtsverfolgung ein unmittelbareres, sachnäheres und wirksameres Verfahren zur Verfügung steht. Davon kann dort keine Rede sein, wo die Feststellungsklage einen Rechtsschutz gewährleistet, der weiter reicht als ein einzelnes Leistungsbegehren.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2004 – 4 C 11/03 –, BVerwGE 121, 152-169, juris Rn. 19.
Gemessen daran konnte der Kläger von vornherein nicht vorrangig darauf verwiesen werden, sich gegen einen Verwaltungsakt des Pförtners zu wenden. Denn ungeachtet der Frage, ob überhaupt der Pförtner gegenüber dem Kläger einen Verwaltungsakt erlassen hat, ist das eigentliche Ziel des Klägers eine endgültige Entscheidung über die Frage, ob ihm der Zutritt auch ohne „3G-Nachweis“ zu gewähren war. Im Rahmen einer Entscheidung über die Rechtmäßigkeit einer Aufforderung zum Verlassen des Gebäudes oder eine Verweigerung des Zutritts durch den Pförtner käme eine Aufhebung der Allgemeinverfügung nicht in Betracht.
5. An der Klärung der Frage, ob sich eine entsprechende Pflicht für ihn ergab, besitzt der Kläger des Weiteren ein berechtigtes Feststellungsinteresse.
Die Verwaltungsgerichte sollen nach der Systematik der VwGO nur ausnahmsweise für die Überprüfung erledigter Verwaltungsakte in Anspruch genommen werden. Nach dem Wegfall der mit dem Verwaltungsakt verbundenen Beschwer wird gerichtlicher Rechtsschutz grundsätzlich nur zur Verfügung gestellt, wenn der Kläger ein berechtigtes rechtliches, wirtschaftliches oder ideelles Interesse an einer nachträglichen Feststellung der Rechtswidrigkeit der erledigten Maßnahme hat. Das berechtigte Feststellungsinteresse geht in allen diesen Fällen über das bloße Interesse an der Klärung der Rechtswidrigkeit der Verfügung hinaus. Entscheidend ist, dass die gerichtliche Entscheidung geeignet ist, die Position des Klägers in den genannten Bereichen zu verbessern. Dies gilt unabhängig von der Intensität des erledigten Eingriffs und vom Rang der Rechte, die von ihm betroffen waren.
St. Rspr., vgl. nur BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2013 - 8 C 14/12 -, BVerwGE 146, 303-324, juris Rn. 30 f. m. w. N.; insbesondere auch VG Hamburg, Urteil vom 17. November 2022 - 5 K 4826/21 -, juris Rn. 36 ff.
Das berechtigte Interesse ist vorliegend zu bejahen, weil die Feststellung der Rechtswidrigkeit des erledigten Verwaltungsaktes dazu dienen soll, Ansprüche gerichtet auf den Ersatz der durch die Beglaubigung entstandenen Kosten geltend zu machen.
Im Zusammenhang mit der Vorbereitung einer zivilrechtlichen Klage auf Schadensersatz oder Entschädigung ist das Feststellungsinteresse nur zu bejahen, wenn ein solcher Prozess bereits anhängig, mit Sicherheit zu erwarten oder ernsthaft beabsichtigt ist. Insoweit bedarf es hinreichender Darlegungen seitens des die Feststellung begehrenden Klägers. Hierzu gehört insbesondere, dass er die Behauptung eines eingetretenen Schadens durch Angaben zur Art des Schadens und zur annähernden Schadenshöhe substantiiert. Die Präjudizialität der gerichtlichen Feststellung im Hinblick auf eine nur theoretisch mögliche Schadensersatz- oder Entschädigungsklage vermag ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse dagegen nicht zu begründen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 28. Juni 2021 – 15 A 363/20 –, juris Rn. 8 ff.
Diese Anforderungen sind erfüllt. Der Kläger hat die Beklagte bereits vorgerichtlich zum Ersatz der ihm entstandenen Kosten im Zusammenhang mit der Beurkundung aufgefordert. Er hat hierzu bei Klageerhebung vorgetragen, er behalte sich „Staatshaftungsansprüche“ vor. Insoweit drängt es sich dem Gericht jedenfalls nicht auf, dass sein diesbezügliches Vorbringen prozesstaktisch motiviert wäre und er nicht ernsthaft beabsichtigt, auf zivilrechtlichem Wege gegen die Beklagte zu vorzugehen.
Das Präjudizinteresse im Hinblick auf einen Amtshaftungsprozess ist hier auch nicht deshalb zu verneinen, weil ein solcher Prozess offensichtlich aussichtslos wäre. An das Vorliegen der Offensichtlichkeit müssen strenge Anforderungen gestellt werden; die bloße Wahrscheinlichkeit eines Misserfolges genügt nicht.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 29.11.1974 – VII C 9.73 –, juris Rn. 11, vom 14.01.1980 – 7 C 92/79 –, juris Rn. 9, 12, vom 14.01.1980 – 7 C 92/79 –, juris Rn. 12 und vom 29.11.1974 – VII C 9.73 –, juris Rn. 15; auch MüKoBGB/Papier/Shirvani, 8. Aufl. 2020, BGB § 839 Rn. 446.
Gemessen daran ist der Ausgang eines solchen Prozesses zu Ungunsten des Klägers nicht offenkundig. Zunächst steht dem Anspruch des Klägers § 839 Abs. 3 BGB jedenfalls nicht offensichtlich entgegen, wie die Beklagte meint. Danach tritt die Ersatzpflicht nicht ein, wenn der Verletzte es vorsätzlich oder fahrlässig unterlassen hat, den Schaden durch Gebrauch eines Rechtsmittels abzuwenden. Hier hätte der Kläger zwischen dem 10. und dem 21.01.2022 zunächst um gerichtlichen Eilrechtsschutz nachsuchen können, statt die Beurkundung vornehmen zu lassen. Die Ersatzpflicht kann nach § 839 Abs. 3 BGB aber nur verneint werden, wenn die Einlegung eines gebotenen Rechtsmittels den Eintritt des Schadens verhindert hätte. Für die Kausalität zwischen der Nichteinlegung des Rechtsmittels und dem Schadenseintritt ist der Schädiger - in dem Amtshaftungsprozess - beweispflichtig.
Vgl. zum Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO im Zusammenhang mit einem Gbührenbescheid insbesondere BGH, Urteil vom 9. Oktober 2003 – III ZR 342/02 –, BGHZ 156, 294-302, juris Rn. 13 ff. m. w. N., insbes. Rn. 15.
Dass diese Kausalität gegeben ist, ist für das Verwaltungsgericht jedenfalls nicht offenkundig.
Es spricht zwar viel dafür, dass den Kläger an der Entstehung der Beurkundungskosten ein Mitverschulden (vgl. § 254 BGB) trifft; so geht aus dem Vortrag des Klägers nicht plausibel hervor, warum er die Onlinefunktion des Personalausweises nicht nutzen konnte bzw. macht er insoweit sinngemäß geltend, dass ihm dies schlicht widerstrebe. Auch dadurch wird aber der Prozess nicht offenkundig aussichtslos, da der Anspruch des Klägers auch lediglich verringert sein könnte (§§ 249, 254 BGB). Soweit die Beklagte meint, der Schaden wäre auch im Falle einer ordnungsgemäßen Bekanntgabe eingetreten, liegt diesem Ansatz die bloße Mutmaßung zugrunde, dass der Kläger auch dann, wenn ihm Tenor und Begründung der Allgemeinverfügung bekanntgegeben worden wären, die Beurkundung eingeholt hätte.
II. Die Klage ist auch begründet.
Bei der in der Sitzung vom 30.11.2021 beschlossenen „3G-Regel“ handelt es sich um einen Verwaltungsakt (1.). Dieser wurde aber nicht wirksam bekanntgegeben (2.).
1. Die Entscheidung über die Einführung der 3G-Regel stellt sich als Verwaltungsakt dar. Verwaltungsakt ist jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalles auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist, § 35 S. 1 VwVfG NRW. Diese Voraussetzungen sind erfüllt:
a) Es handelt sich um die Entscheidung einer Behörde. Behörde ist gemäß § 1 Abs. 2 VwVfG NRW jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt. Außer den Verwaltungsbehörden im organisatorischen Sinne sind Behörden auch alle sonstigen Einrichtungen, Organe und Stellen, die aufgrund von Vorschriften des öffentlichen Rechtes die Befugnis zu öffentlich-rechtlichem, außenwirksamen Handeln, insbesondere zum Erlass von Verwaltungsakten im eigenen Namen haben.
Vgl. nur Kopp/Ramsauer/Ramsauer, VwVfG, 20. Auflage, § 1 Rn. 52 ff.
Der Beschluss stellt sich als eine Verfügung der/des Oberbürgermeisters/in dar, die als Leiterin der Verwaltung (vgl. § 62 Abs. 1 GO NRW) unter anderem dazu befugt ist, außenwirksam das Hausrecht auszuüben.
Vgl. nur Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Urteil vom 26. Oktober 2010 – OVG 10 B 2.10 –, juris Rn. 56 m. w. N. (zum Hausrecht des Behördenleiters); Kopp/Ramsauer/Ramsauer, VwVfG, 18. Auflage, § 35 Rn. 74; BVerwG, Beschluss vom 17.05.2011 - 7 B 17/11 -, juris.
b) Der Entscheidung kommt auch die für einen Verwaltungsakt typische Regelungsfunktion zu.
Vgl. hierzu nur Maurer/Waldhoff, Allgemeines Verwaltungsrecht, 19. Auflage, § 9 Rn. 6 ff.; BVerwG, Urteil vom 28. November 1969 - VII C 18/69, NJW 1970, 1989, 1990.
Denn sie zielte auf eine unmittelbare Änderung und Gestaltung des Zutrittsrechts von Mitarbeitern und Besuchern zu städtischen Gebäuden.
Es spricht insbesondere nichts dafür, dass die Beklagte tatsächlich beabsichtigte, die Zugangsbeschränkungen erst über Einzelmaßnahmen der Pförtner oder Mitarbeiter des Sicherheitsdienstes zu regeln. Denn der von der Beklagten beabsichtigte Schutz der im Gebäude befindlichen Personen vor Ansteckungen wäre lückenhaft, wenn die Regelung über den Zutritt nur im Einzelfall getroffen wird. Dem steht auch nicht entgegen, dass den Pförtnern die Befugnis eingeräumt sein sollte, im Einzelfall den Zutritt zu gestatten, wenn „zwingende, dringende Gründe und Tatbestände“ der Beschränkung des Zutritts entgegenstehen. Mag es sich dabei auch im Einzelfall um einen (begünstigenden) Verwaltungsakt handeln, verbietet dies jedenfalls nicht zwangsläufig die Annahme, dass bereits eine konkret-generelle Regelung über ein Zutrittsverbot besteht. Abgesehen davon ist in dem Protokoll der Sitzung des Verwaltungsvorstandes auch von einer regelhaften Überwachung der Einhaltung und von Stichprobenkontrollen die Rede; überwacht werden kann aber nur die Einhaltung einer geltenden Regelung.
Anders als die Beklagte meint, stellt sich der in Rede stehende „Beschluss“ zudem nicht als ein bloßes Verwaltungsinternum dar. Insoweit macht die Beklagte geltend, die Entscheidung sei im Rahmen der Sitzung des Verwaltungsvorstandes (vgl. § 70 Abs. 1 GO NRW) getroffen worden, der keine Kompetenz besitze, für die Beklagte rechtsverbindlich nach außen zu wirken. Dies steht aber der Annahme, dass die Oberbürgermeisterin - im Rahmen dieses Gremiums - eine Anordnung traf, nicht entgegen. Soweit die Beklagte dagegen nachdrücklich einwendet, der/die Oberbürgermeiste/rin habe keinen Verwaltungsakt erlassen und der Erlass eines Verwaltungsaktes sei schon überhaupt nicht beabsichtigt gewesen, verkennt sie, dass es für die Einordnung als Verwaltungsakt nicht auf die innere Motivation oder ein Erklärungsbewusstsein des Anordnenden, sondern auf den objektiven Empfängerhorizont ankommt.
Vgl. insbesondere OVG Schleswig-Holstein, Beschluss vom 17. Februar 2021 – 4 LA 208/19 –, juris Rn. 56 und Beschluss vom 31. August 2017 – 15 MF 19/17 –, juris Rn. 29; VG Schleswig, Urteil vom 14. Mai 2019 – 3 A 107/16 -, BeckRS, Rn. 24 ff., 38; Stelkens/Bonk/Sachs/U. Stelkens, 10. Aufl. 2022, VwVfG § 35 Rn. 75.
Bei einer an §§ 133, 157 BGB orientierten Auslegung traf demnach hier der/die Oberbürgermeister/in als Behördenleitung eine Anordnung zur Zugangsbeschränkung, was sich zuletzt - ergänzend zu den obigen Ausführungen - auch aus dem Schreiben an die Mitarbeiter der Beklagten ergibt („3G-Zugang in städtischen Gebäuden für Besucher*innen“ vom 01.12.2021, Bl. 100 der Gerichtsakte und die Aushänge „Eintritt nur mit 3G“), in dem explizit ausgeführt ist, dass nach einem Beschluss des Verwaltungsvorstandes ab sofort die 3G-Regelung auch für Besucher gelte. Damit wird eine Regelung beschrieben, die unmittelbar gilt. Ob der Verwaltungsvorstand eine solche Regelung überhaupt erlassen könnte, also für den Erlass einer solchen 3G-Regelung zuständig wäre, wäre insoweit schon nicht relevant, weil dies (nur) die Frage der Rechtmäßigkeit der Regelung beträfe.
Es kommt hinzu, dass das Protokoll vom 30.11.2021 die eigenhändige Unterschrift des/der Oberbürgermeisters/in trägt. Mit all diesen Begleitumständen ist die Annahme der Beklagten, es habe keine übergeordnete Entscheidung gegeben und die Pförtner sollten im Einzelfall und im Wege der „Delegation“ Zutrittsverbote aufstellen, nicht in Einklang zu bringen.
c) Die Regelung erging zuletzt auch auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts. Es kann dahinstehen, ob sie auf Grundlage des Infektionsschutzgesetzes erging oder auf das Hausrecht gestützt wird; beides ist dem öffentlichen Recht zuzuordnen.
Vgl. hierzu VG Ansbach, Beschluss vom 20. Mai 2022 - AN 18 S 22.01299 -, juris Rn. 23 m. w. N.
2. Die Entscheidung zur Einführung der 3G-Regelung wurde jedoch nicht wirksam, da sie nicht bekanntgegeben wurde.
Gemäß § 41 Abs. 1 S. 1 VwVfG NRW ist ein Verwaltungsakt demjenigen Beteiligten bekanntzugeben, für den er bestimmt ist oder der von ihm betroffen wird. Ein Verwaltungsakt wird gegenüber demjenigen, für den er bestimmt ist oder der von ihm betroffen wird, in dem Zeitpunkt wirksam, in dem er ihm bekannt gegeben wird, § 43 Abs. 1 S. 1 VwVfG NRW. Eine - hier allein in Betracht kommende - öffentliche Bekanntgabe hat nicht stattgefunden:
Die Bekanntgabe richtete sich vorliegend nach § 41 Abs. 3 S. 1 und 2 VwVfG NRW. Danach darf eine Allgemeinverfügung auch dann öffentlich bekanntgegeben werden, wenn eine Bekanntgabe an die Beteiligten untunlich ist. Bei dem Beschluss vom 30.11.2021 handelt es sich um eine Allgemeinverfügung. Eine Allgemeinverfügung ist ein Verwaltungsakt, der sich an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis richtet oder die öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sache oder ihre Benutzung durch die Allgemeinheit betrifft, § 35 Abs. 1 S. 2 VwVfG NRW. Die 3G-Regelung richtete sich an einen nach allgemeinen Merkmalen (gattungsmäßig) bestimmbaren Personenkreis, nämlich an alle Personen, die die städtischen Gebäude zu betreten beabsichtigen.
Untunlichkeit liegt vor, wenn bei Erlass des Verwaltungsakts aufgrund seines Regelungsinhalts objektiv nicht feststeht, für welche Personen er Geltung beanspruchen wird. Dann kommen individuelle Bekanntgaben nicht in Betracht. Darüber hinaus sind individuelle Bekanntgaben an alle Betroffenen untunlich, wenn dieser Personenkreis zwar festgestellt werden könnte, die notwendigen Ermittlungen aber derart schwierig oder aufwändig wären, dass sie den Regelungserfolg vereiteln oder gefährden würden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Januar 2021 – 6 C 26/19 –, BVerwGE 171, 156-178, NVwZ 2021, 896, juris Rn. 35 f. m. w. N.
Angesichts des unüberschaubaren Kreises an potentiellen Besuchern war eine Bekanntgabe an jede Einzelperson untunlich.
Es sind aber die Anforderungen des § 41 Abs. 4 S. 1 VwVfG für eine öffentliche Bekanntgabe nicht erfüllt. Danach wird die öffentliche Bekanntgabe eines schriftlichen Verwaltungsaktes dadurch bewirkt, dass sein verfügender Teil ortsüblich bekanntgemacht wird. In der ortsüblichen Bekanntmachung ist anzugeben, wo der Verwaltungsakt und seine Begründung eingesehen werden können, § 41 Abs. 4 S. 2 VwVfG. Der verfügende Teil umfasst jedenfalls den Entscheidungssatz, die Angabe der Behörde, die entschieden hat, und die Bezeichnung der Adressaten bzw. der sonst Betroffenen.
Vgl. VG Sigmaringen, Beschluss vom 20. Mai 2022 - 8 K 1034/22 -, juris Rn. 37 ff.; Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 18. Auflage, § 41 Rn. 49; Stelkens/Bonk/Sachs/Stelkens, 9. Auflage, VwVfG § 41 Rn. 168; BVerwG, Urteil vom 22. Januar 2021 – 6 C 26/19 –, BVerwGE 171, 156-178, NVwZ 2021, 896, juris Rn. 40.
Gemessen daran wurde die Bekanntgabe nicht (ortsüblich) bewirkt. Nach § 27 Abs. 1 und 2 der Hauptsatzung der Stadt T. wird die Bekanntmachung durch Bereitstellung auf der Homepage der Beklagten im Internet vollzogen, soweit gesetzlich nicht etwas anderes bestimmt ist. Die öffentliche Bekanntmachung erfolgt durch Bereitstellung eines digitalisierten Dokuments auf der Homepage unter www.aachen.de/bekanntmachungen unter Angabe des Bereitstellungstages. Auf die erfolgte Bereitstellung wird unter Angabe der Internetadresse in den zwei in T. erscheinenden Tageszeitungen nachrichtlich hingewiesen. Dass diesen Anforderungen Genüge getan wäre, ist nicht ersichtlich. Hier existieren lediglich eine „Presseinformation“ vom 30.11.2021 und ein Schreiben an die Mitarbeiter vom 01.12.2021; beides zielte ersichtlich nicht auf die formelle Bekanntgabe der (Haus-)Verfügung des/der Oberbürgermeisters/in.
Nur ergänzend ist auszuführen, dass die Regelung auch deshalb rechtswidrig ist, weil sie keinerlei Begründung enthielt. Nach § 39 Abs. 1 S. 1 VwVfG NRW ist ein schriftlicher Verwaltungsakt mit einer Begründung zu versehen. Eine Begründung muss auf den konkreten Fall abstellen und darf sich nicht in formelhaften allgemeinen Darlegungen erschöpfen. Die tragenden Gründe für die Entscheidung müssen erkennbar sein.
Vgl. Kopp/Ramsauer/Ramsauer, VwVfG, § 39 Rn. 18; BVerwG, Urteil vom 13. Juni 1985 – 2 C 56/82 –, BVerwGE 71, 354-359, juris Rn. 26.
Eine Begründung wäre - anders als die Beklagte meint - nicht nach § 39 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG NRW entbehrlich gewesen. Diese Vorschrift soll den bei der öffentlichen Bekanntgabe typischerweise auftretenden Schwierigkeiten bzw. der Untunlichkeit der Beifügung einer Begründung in solchen Fällen Rechnung tragen. Die Norm ist verfassungsgemäß dahingehend auszulegen, dass eine Begründung erforderlich ist, wenn das Beifügen einer Begründung keinerlei Schwierigkeiten macht und überwiegende öffentliche Interesse einer Begründung nicht entgegenstehen. Denn eine Begründung ist wesentliches Erfordernis jedes rechtsstaatlichen Verfahrens; sie dient der Selbstkontrolle der Verwaltung und sichert Transparenz und Akzeptanz rechtsstaatlichen Handelns. Die Begründung ist Ausdruck des modernen diskursiven Verständnisses einer Verwaltung, die den Bürger nicht als Untertanen begreift.
Vgl. Kopp/Ramsauer/Ramsauer, VwVfG, § 39 Rn. 4 f.und Rn. 54 f. m. w. N.; Schoch/Schneider/Schuler-Harms, 3. EL August 2022, VwVfG § 39 Rn. 95 ff.; VG Sigmaringen, Beschluss vom 20. Mai 2022 - 8 K 1034/22 -, juris Rn. 45; VGH Mannheim, Urteil vom 15.11.1988 - 10 S 751/88, NVwZ 1989, 987, 981.
Hier wäre eine konkrete Begründung für den Erlass der Regelung unschwer möglich gewesen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 249, 254 BGB
§§ 133, 157 BGB
§ 28 IfSG
§ 35 VwVfG NRW
§ 43 VwGO
§ 254 BGB
§ 28 Abs. 7 IfSG
§ 28a Abs. 2a IfSG
§ 28a Abs. 7 IfSG
§ 41 Abs. 3 GO NRW
§ 28a Abs. 8 IfSG
§ 28a Abs. 1 Nr. 2a IfSG
§ 41 Abs. 1 S. 1, Abs. 3 und 4 VwVfG NRW
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 74 Abs. 1 S. 2 VwGO
§ 58 Abs. 2 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 43 Abs. 2 S. 1 VwGO
§ 839 Abs. 3 BGB
§ 839 Abs. 3 BGB
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 35 S. 1 VwVfG NRW
§ 1 Abs. 2 VwVfG NRW
§ 62 Abs. 1 GO NRW
§ 70 Abs. 1 GO NRW
§ 41 Abs. 1 S. 1 VwVfG NRW
§ 43 Abs. 1 S. 1 VwVfG NRW
§ 41 Abs. 3 S. 1 und 2 VwVfG NRW
§ 35 Abs. 1 S. 2 VwVfG NRW
§ 41 Abs. 4 S. 1 VwVfG
§ 41 Abs. 4 S. 2 VwVfG
§ 39 Abs. 1 S. 1 VwVfG NRW
§ 39 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 11 ZPO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1987, 330
NZV 2022, 190
BVerwGE 99, 64
BVerwGE 100, 262
BVerwGE 121, 152
BVerwGE 146, 303
BGHZ 156, 294
NJW 1970, 1989, 1990
BVerwGE 171, 156
NVwZ 2021, 896
BVerwGE 71, 354
NVwZ 1989, 987, 981
8 C 127/84
5 A 2300/19
1 S 450/17
20 B 11.16
1 K 9766/17
4 B 205/92
3 C 15/03
2 C 32/94
8 C 19/94
4 ZB 21.96
2 A 1202/10
4 C 11/03
8 C 14/12
5 K 4826/21
15 A 363/20
VII C 9.73
7 C 92/79
III ZR 342/02
10 B 2.10
7 B 17/11
VII C 18/69
4 LA 208/19
15 MF 19/17
3 A 107/16
18 S 22.01
6 C 26/19
8 K 1034/22
2 C 56/82
10 S 751/88