Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-06-05, Aktenzeichen 1 S 1623/20

Tenor:
Auf den Antrag der Antragstellerin wird § 3 Abs. 3 Satz 2 der Verordnung des Wirtschaftsministeriums und des Sozialministeriums zur Eindämmung von Übertragungen des Corona-Virus (SARS-Cov2) in Einzelhandelsbetrieben (Corona-Verordnung Einzelhandel - CoronaVO Einzelhandel) vom 03.05.2020 vorläufig außer Vollzug gesetzt.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 100.000,-- EUR festgesetzt.

Tatbestand:
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Die Antragstellerin wendet sich im vorliegenden Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO - und in einem parallel geführten Hauptsacheverfahren (1 S 1527/20) - gegen § 3 Abs. 3 Satz 2 der Verordnung des Wirtschaftsministeriums und des Sozialministeriums zur Eindämmung von Übertragungen des Corona-Virus (SARS-Cov2) in Einzelhandelsbetrieben (Corona-Verordnung Einzelhandel - CoronaVO Einzelhandel) vom 03.05.2020 (im Folgenden: EinzelhCoronaVO).
2
§ 3 Abs. 3 EinzelhCoronaVO bestimmt in Satz 1, dass die Anzahl der Kunden im Geschäft in Abhängigkeit von der Verkaufsfläche so zu begrenzen ist, dass die Abstandsregeln eingehalten werden können. Der angegriffene Satz 2 lautet: „Richtgröße für eine angemessene Anzahl von Kunden sind hierbei 20 Quadratmeter Verkaufsfläche pro Person (einschließlich der Beschäftigten).“
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Die Antragstellerin ist eine Gesellschaft mit beschränkter Haftung. Sie handelt unter anderem mit Röstkaffee und betreibt in Deutschland rund 600 Filialen, in denen überwiegend Kaffeebars integriert sind und zusätzlich Non-food-Waren angeboten werden (vgl. ...). Sie macht geltend, die angefochtene Verordnungsbestimmung in § 3 Abs. 3 Satz 2 EinzelhCoronaVO führe zu erheblichen Umsatzeinbußen und habe zur Folge, dass sie die Mieten von Verkaufsstellen im Gebiet des Antragsgegners nicht mehr erwirtschaften könne. So könnten sich beispielsweise in einer - näher bezeichneten - Filiale in ...-... mit einer Verkaufsfläche 144 qm neben den zwei Mitarbeitern nur maximal fünf Kunden gleichzeitig, in einer Filiale in ... mit 152 qm und zwei Mitarbeitern ebenfalls nur fünf Kunden und in einer Filiale in ... mit einer Fläche von 107 qm und zwei Mitarbeitern nur drei Kunden gleichzeitig aufhalten. In den Kalenderwochen 19 bis 21 des laufenden Jahres habe sie (die Antragstellerin) im Vergleich zum Vorjahr in den beispielhaft genannten Verkaufsstellen Umsatzeinbußen von rund 38,8 % erlitten. Diese Einbußen könnten auch künftig nicht kompensiert werden und bedrohten die Existenz der Filialen sowie der dortigen Arbeitsplätze.
4
Die Corona-Verordnung Einzelhandel und insbesondere ihr § 3 Abs. 3 Satz 2 seien rechtswidrig und unwirksam. Die Verordnung sei durch die - vom Antragsgegner auf § 4 VerkG gestützte - Veröffentlichung im Internet nicht wirksam verkündet worden, weil die Voraussetzungen für eine Notverkündung nach § 4 VerkG nicht vorgelegen hätten. Eine Notverkündung sei nur zulässig, wenn eine rechtzeitige Verkündung im Gesetzblatt nach § 2 VerkG nicht möglich sei. Taggleiche Veröffentlichungen im Gesetzblatt seien aber möglich, wie das Vorgehen des niedersächsischen Verordnungsgebers bei der Verkündung der dortigen Corona-Verordnung vom 22.05.2020 gezeigt habe. Unabhängig davon sei die vom Antragsgegner gewählte Art und Weise der Veröffentlichung im Internet nicht rechtsstaatskonform. Solle eine Internetseite als amtliche Verkündungsplattform dienen, müsse dies aus ihr hinreichend deutlich hervorgehen. Das Gesetzblatt Nr. 12 des Antragsgegners vom 08.05.2020 nenne auf S. 246 als Veröffentlichungsort der Corona-Verordnung Einzelhandel die Adresse „https://baden-wuerttemberg.de/corona-verordnung“. Das sei aber aus mehreren Gründen unzutreffend. Zum einen gehe aus dem Impressum dieser Seite nicht hervor, dass die Website als amtliche Verkündungsplattform zu dienen bestimmt sei. Dies könne auch nicht sein, weil die Website des Gesetzblatts für Baden-Württemberg „www.stm.bwl.de“ laute. Bei Eingabe dieser Adresse erscheine aber nur der Hinweis „Diese Website ist nicht sicher.“ Zum anderen führe die im Gesetzblatt genannte Seite auch nicht zu einer Seite, auf der die „Corona-Verordnung Einzelhandel“ des Wirtschaftsministeriums und des Sozialministeriums abrufbar wäre. Abrufbar sei dort nur die Corona-Verordnung der Landesregierung. Die Art und Weise der Veröffentlichung verstoße darüber hinaus auch deshalb gegen das Rechtsstaatsprinzip, weil förmliche Rechtsnormen in einer Art und Weise zugänglich gemacht werden müssten, dass die Betroffenen sich verlässlich Kenntnis von ihrem Inhalt verschaffen könnten, was insbesondere voraussetze, dass die Verordnungen einschließlich früherer Fassungen dauerhaft zum Abruf bereitgestellt würden. An all dem fehle es hier. Selbst wenn man die unwirksame Internet-Verkündung der „Corona-Verordnung Einzelhandel“ als durch die Veröffentlichung im Gesetzblatt vom 08.05.2020 geheilt ansehen wolle, sei die Verordnung gleichwohl unwirksam, weil sie sich eine Rückwirkung auf den 04.05.2020 beimesse, was mit dem Rückwirkungsverbot aus Art. 20 Abs. 3 GG unvereinbar sei. Unwirksam sei die vom Sozialministerium und vom Wirtschaftsministerium gemeinsam erlassene „Corona-Verordnung Einzelhandel“ außerdem deshalb, weil diesen Ministerien im Zeitpunkt des Erlasses am 03.05.2020 die Zuständigkeit für den Erlass gefehlt habe. Die Verordnung sei auf § 4 Abs. 5 der Corona-Verordnung der Landesregierung vom 17.03.2020 in der Fassung von Art. 2 Nr. 7 der Siebten Verordnung der Landesregierung zur Änderung der Corona-Verordnung vom 02.05.2020 gestützt. Diese Änderungsverordnung der Landesregierung sei aber erst am 08.05.2020 - mithin nach dem 03.05.2020 - im Gesetzblatt verkündet worden. Die Notverkündung der Siebten Änderungsänderungsverordnung vom 02.05.2020 ändere daran nichts, weil diese Notverkündung ihrerseits im Wesentlichen unter den oben genannten Fehlern leide.
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Unabhängig davon sei jedenfalls § 3 Abs. 3 Satz 2 CoronaVO unwirksam. Die Vorschrift sei bereits nicht hinreichend bestimmt. Für einen Normadressaten sei nicht verständlich, inwieweit eine Beschränkung auf eine Person pro 20 qm Verkaufsfläche einschließlich der Beschäftigten auch in Situationen gelten solle, in denen die Verkaufsfläche beispielsweise 39 qm betrage. Denn in einem solchen Fall dürften Kunden die Verkaufsstelle nicht betreten, weil jede Verkaufsstelle mindestens einen Beschäftigten habe. Dies stelle ein faktisches Verbot von Verkaufsstellen mit bis zu 39 qm dar. Ein solches Verbot hätte der Antragsgegner gegebenenfalls auch eigens formulieren müssen. Darüber hinaus begründe § 3 Abs. 3 Satz 2 CoronaVO auch einen unverhältnismäßigen und deshalb rechtswidrigen Eingriff in das Grundrecht auf Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG und das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG (gemeint: jeweils in Verbindung mit Art. 19 Abs. 3 GG). Die in § 3 Abs. 3 Satz 2 CoronaVO geregelte Begrenzung sei zur Erreichung des vom Antragsgegner verfolgten Infektionsschutzziels bereits nicht erforderlich, wie der Blick in andere Bundesländer, etwa Nordrhein-Westfalen, zeige, die eine Person pro 10 qm Verkaufsfläche zuließen und Beschäftigte von der Berechnung ausnähmen. § 3 Abs. 3 Satz 2 CoronaVO begründe jedenfalls eine unangemessene (i.e.S. unverhältnismäßige) Beschränkung. Der inzwischen überschaubare Befund zum Infektionsgeschehen in Deutschland rechtfertige den mit jener Vorschrift bewirkten Grundrechtseingriff inzwischen nicht mehr. § 3 Abs. 3 Satz 2 CoronaVO verstoße außerdem gegen den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG). Denn die Verordnung des Sozialministeriums und des Wirtschaftsministeriums zur Eindämmung von Übertragungen des Corona-Virus (SARS-CoV-2) in Gaststätten (Corona-Verordnung Gaststätten - CoronaVO Gaststätten) vom (zuletzt) 16.05.2020, enthalte keine vergleichbare Beschränkung auf eine Person pro 20 qm. Einen sachlichen Grund für diese Privilegierung von Gaststätten gebe es nicht.
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Der Antragsgegner ist dem Antrag entgegengetreten. Er macht geltend, es sei bereits fraglich, ob die Antragstellerin antragsbefugt, insbesondere durch den angefochtenen § 3 Abs. 3 Satz 2 CoronaVO beschwert sei. Die Vorschrift enthalte kein eigenständiges Ge- oder Verbot, sondern gebe Einzelhandelsbetreibern und Kunden lediglich eine Richtgröße an die Hand, um im jeweiligen Einzelfall zu prüfen, bei wie vielen Personen innerhalb einer Verkaufsstelle die allgemeinen Abstandsvorgaben eingehalten werden könnten. Die Vorschrift enthalte keine verbindliche Vorgabe zur Beschränkung der Kundenzahl für die Verkaufsstellen der Antragsgegnerin, wie sich auch aus einem Vergleich mit anderslautenden Vorschriften anderer Bundesländer ergebe. Der Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO sei jedenfalls unbegründet. Die Corona-Verordnung Einzelhandel sei auf § 32 Satz 1 und 2 i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG gestützt. Sie auch wirksam gemäß § 4 VerkG am Abend des 03.05.2020 verkündet worden. Sie sei dazu gleichzeitig auf den Internetseiten des Ministeriums für Soziales und Integration (www.sozialministerium.baden-wuerttemberg.de) und des Antragsgegners (des Landes Baden-Württemberg, www.baden-wuerttemberg.de) sowie anschließend am 08.05.2020 im Gesetzblatt veröffentlicht und auf mehreren weiteren Seiten verlinkt worden. Eine tagesgleiche Veröffentlichung der Verordnung am Sonntag, den 03.05.2020, sei tatsächlich nicht möglich gewesen. Nicht nachvollziehbar sei der Einwand der Antragstellerin, die Veröffentlichung im Internet sei rechtsstaatswidrig erfolgt. Insbesondere sei unter www.baden-wuerttemberg.de das zentrale Informationsportal des Landes abrufbar und sei der Vortrag der Antragstellerin zu der angeblich fehlenden Abrufbarkeit der Corona-Verordnung Einzelhandel unzutreffend. § 3 Abs. 3 Satz 2 CoronaVO sei auch materiell rechtmäßig. Die Vorschrift sei insbesondere hinreichend bestimmt und eindeutig im oben genannten Sinn auszulegen. Da die Vorschrift nur eine unverbindliche Richtgröße enthalte, stelle sie auch keinen Eingriff in Grundrechte der Antragstellerin dar. Ein - unterstellter - Eingriff wäre unabhängig davon gerechtfertigt, insbesondere sowohl in Bezug auf Art. 12 Abs. 1 GG als auch in Bezug auf Art. 14 Abs. 1 GG verhältnismäßig. Es liege auch kein Verstoß gegen den Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG vor. Die Rechtslage in anderen Bundesländern sei insoweit nicht maßgeblich. Es liege auch keine Ungleichbehandlung gegenüber Gaststätten vor, da diese im Vergleich zu Einzelhandelsbetrieben von wesentlich anderen Betriebskonzepten geprägt seien. Selbst bei einer Annahme von offenen Erfolgsaussichten sei der Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO abzulehnen, weil die Folgenabwägung dann klar zugunsten des Schutzes von Leben und Gesundheit ausfalle.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen verwiesen. II.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen verwiesen.

Entscheidungsgründe:
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Der Senat entscheidet über den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO in der Besetzung mit drei Richtern (§ 9 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 1 VwGO). Die Besetzungsregelung in § 4 AGVwGO ist auf Entscheidungen nach § 47 Abs. 6 VwGO nicht anwendbar (VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 15.12.2008 - GRS 1/08 - ESVGH 59, 154).
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1. Der Antrag ist zulässig.
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Ein Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO ist zulässig, wenn ein in der Hauptsache gestellter oder noch zu stellender Normenkontrollantrag nach § 47 Abs. 1 VwGO voraussichtlich zulässig ist (vgl. zu dieser Voraussetzung Ziekow, a.a.O., 5. Aufl., § 47 Rn. 387) und die gesonderten Zulässigkeitsvoraussetzungen für den Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO erfüllt sind. Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt.
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a) Die Statthaftigkeit des Antrags in der Hauptsache folgt aus § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, § 4 AGVwGO. Danach entscheidet der Verwaltungsgerichtshof auch außerhalb des Anwendungsbereichs des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO über die Gültigkeit von im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften. Dazu gehören Verordnungen der Landesministerien.
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b) Die Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist gewahrt.
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c) Die Antragstellerin ist antragsbefugt. Die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO hat jede natürliche oder juristische Person, die geltend machen kann, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Es genügt dabei, wenn die geltend gemachte Rechtsverletzung möglich erscheint (ausf. dazu Senat, Urt. v. 29.04.2014 - 1 S 1458/12 - VBlBW 2014, 462, mit zahlreichen Nachweisen). Nach diesem Maßstab besteht die Antragsbefugnis. Es ist möglich, dass die Antragstellerin jedenfalls in ihrem Grundrecht auf Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 i.V.m. Art. 19 Abs. 3 GG) verletzt ist. Insbesondere ist es entgegen dem Vortrag des Antragsgegners nicht von vornherein offensichtlich und nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen, dass § 3 Abs. 3 Satz 2 EinzelhCoronaVO objektiv so auszulegen ist, dass die Vorschrift ein die Antragstellerin treffendes verbindliches Ge- oder Verbot enthält und einen Eingriff in ihre Grundrechte aus Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG begründet.
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d) Für den Antrag in der Hauptsache und den nach § 47 Abs. 6 VwGO liegt ein Rechtsschutzinteresse jeweils vor. Denn mit einem Erfolg ihres Antrags kann die Antragstellerin ihre Rechtsstellung verbessern.
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2. Der Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO ist auch begründet.
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Nach § 47 Abs. 6 VwGO kann der Verwaltungsgerichtshof auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Prüfungsmaßstab im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO sind zunächst die Erfolgsaussichten des Normenkontrollantrags in der Hauptsache, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassen. Ist danach der Normenkontrollantrag voraussichtlich unzulässig oder unbegründet, ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht im Sinne von § 47 Abs. 6 VwGO zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten. Ergibt diese Prüfung, dass ein Normenkontrollantrag in der Hauptsache voraussichtlich begründet wäre, so ist dies ein wesentliches Indiz dafür, dass der Vollzug der streitgegenständlichen Satzung oder Rechtsvorschrift zu suspendieren ist. In diesem Fall kann eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn der (weitere) Vollzug der Rechtsvorschrift vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange des Antragstellers, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für den Antragsteller günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar ist. Lassen sich die Erfolgsaussichten des Normenkontrollverfahrens nicht abschätzen, ist über den Erlass einer beantragten einstweiligen Anordnung im Wege einer Folgenabwägung zu entscheiden: Gegenüberzustellen sind die Folgen, die einträten, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, der Normenkontrollantrag aber Erfolg hätte, und die Nachteile, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der Antrag nach § 47 Abs. 1 VwGO aber erfolglos bliebe. Die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Erwägungen müssen die gegenläufigen Interessen dabei deutlich überwiegen, also so schwer wiegen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung - trotz offener Erfolgsaussichten der Hauptsache - dringend geboten ist (BVerwG, Beschl. v. 25.02.2015 - 4 VR 5.14 -, ZfBR 2015, 381; Beschl. v. 16.09.2015 - 4 VR 2/15 -, juris; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 09.08.2016 - 5 S 437/16 -, juris m.w.N.; Beschl. v. 13.03.2017 - 6 S 309/17 - juris). Mit diesen Voraussetzungen stellt § 47 Abs. 6 VwGO an die Aussetzung des Vollzugs einer untergesetzlichen Norm erheblich strengere Anforderungen, als § 123 VwGO sie sonst an den Erlass einer einstweiligen Anordnung stellt (BVerwG, Beschl. v. 18.05.1998 - 4 VR 2/98 - NVwZ 1998, 1065).
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An diesen Maßstäben gemessen ist der Antrag der Antragstellerin begründet. Der gegen § 3 Abs. 3 Satz 2 EinzelhCoronaVO gerichtete Normenkontrollantrag wird aller Voraussicht nach Erfolg haben (a). Der Erlass einer einstweiligen Anordnung ist auch im vorstehenden Sinn geboten (b).
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a) Der gegen § 3 Abs. 3 Satz 2 EinzelhCoronaVO gerichtete Normenkontrollantrag wird voraussichtlich Erfolg haben.
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Die Corona-Verordnung Einzelhandel leidet voraussichtlich nicht unter einem Verkündungsmangel (aa). Auch waren das Wirtschaftsministerium und das Sozialministerium für den Erlass derselben zuständig (bb). Die Tatbestandsvoraussetzungen der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage aus § 32 Satz 1 und 2 i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG, auf die die Verordnungsbestimmung in § 3 Abs. 3 Satz 2 EinzelhCoronaVO gestützt ist, sind voraussichtlich erfüllt (cc). Ob die Verordnungsermächtigung des § 32 Satz 1 und 2 i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG ihrerseits mit höherrangigem Recht vereinbar ist, kann offen bleiben (dd). Denn unabhängig von der Frage der Verfassungsmäßigkeit der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage ist der angegriffene § 3 Abs. 3 Satz 2 EinzelhCoronaVO allerdings aller Voraussicht nach deshalb nicht mit höherrangigem Recht vereinbar, weil die Vorschrift dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot nicht entspricht (ee). Bei diesem Sachstand bedarf im vorliegenden Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes auch keiner abschließenden Entscheidung, ob sich zusätzliche Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit von § 3 Abs. 3 Satz 2 EinzelhCoronaVO aus den von der Antragstellerin aufgeworfenen Fragen zur Vereinbarkeit mit dem allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) und zur Verhältnismäßigkeit der von § 3 Abs. 3 Satz 2 Einzelh-CoronaVO bewirkten Grundrechtseingriffe ergeben (ff).
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aa) Die Corona-Verordnung Einzelhandel leidet voraussichtlich nicht unter einem Verkündungsmangel.
21
Nach § 2 VerkG werden Rechtsverordnungen der obersten Landesbehörden im Gesetzblatt verkündet. Nach § 4 Satz 1 VerkG kann eine Rechtsverordnung, wenn eine rechtzeitige Verkündung in der vorgeschriebenen Form nicht möglich erscheint, in anderer geeigneter Weise öffentlich bekanntgemacht werden. Die Verkündung ist gemäß § 4 Satz 2 VerkG in der vorgeschriebenen Form nachzuholen, sobald die Umstände es zulassen.
22
Die Voraussetzungen für eine Notverkündung im Sinne dieser Vorschrift lagen im Zeitpunkt der Verkündigung der Corona-Verordnung Einzelhandel am Sonntag, den 03.05.2020, voraussichtlich vor. Eine rechtzeitige Verkündung dieser Verordnung im Gesetzblatt war an diesem Tag nicht möglich. Die Verordnung sollte nach dem Willen des Verordnungsgebers umgehend - am Tag nach ihrem Erlass, mithin am Montag, den 04.05.2020 (vgl. § 6 EinzelhCoronaVO) - in Kraft treten. Eine Verkündung der am Sonntag erlassenen Verordnung bereits mit Wirkung von 0.00 Uhr des Folgetags im Gesetzblatt für Baden-Württemberg war, wie der Antragsgegner nachvollziehbar und glaubhaft dargelegt hat, faktisch nicht möglich. Ob in anderen Bundesländern eine Verkündung von Rechtsverordnungen in dortigen Gesetzblättern von einem auf den anderen Tag - zumal von Sonntag auf Montag - möglich ist, ist insoweit ohne Belang. Der Verordnungsgeber war daher nach § 4 Satz 1 VerkG dazu befugt, die Verordnung in anderer geeigneter Weise öffentlich bekanntzumachen.
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Der Anwendung des § 4 Satz 1 VerkG kann auch nicht entgegengehalten werden, dass der Antragsgegner die am 03. und 04.05.2020 bestehende Eilbedürftigkeit zur Umgehung des § 2 VerkG oder sonst missbräuchlich herbeigeführt hätte. Das Wirtschaftsministerium und das Sozialministerium haben als Verordnungsgeber der Corona-Verordnung Einzelhandel am Sonntag, den 03.05.2020, darauf reagiert, dass die Landesregierung am Samstag, den 02.05.2020, die Siebte Verordnung zur Änderung der Corona-Verordnung der Landesregierung vom 17.03.2020, damals zuletzt geändert durch Verordnung vom 23.04.2020, erlassen hatte. Mit der Siebten Änderungsverordnung wurden sämtliche Einzelhandelsgeschäfte von der sie zuvor erfassenden Betriebsuntersagung nach § 4 Abs. 1 CoronaVO a.F. ab dem 04.05.2020 ausgenommen (vgl. Art. 2 Nr. 7, Art. 3 der Siebten Änderungsverordnung). Diese am Samstag, den 02.05.2020, beschlossene Änderung des Verordnungsrechts der Landesregierung hätte per se dazu geführt, dass Einzelhandelsgeschäfte ab Montag, den 04.05.2020, ohne besondere infektionsschutzrechtliche Vorgaben hätten öffnen können. Das Wirtschaftsministerium und das Sozialministerium haben vor dem Hintergrund des damaligen Stands des Infektionsgeschehens ohne Rechtsfehler davon ausgehen können, dass eine solche weitgehend unregulierte Öffnung erhebliche Infektionsgefahren geschaffen hätte und dass Anlass bestand, dem durch den möglichst umgehenden Erlass von begleitenden infektionsschutzrechtlichen Vorgaben zur Wiederaufnahme des Einzelhandels in der Corona-Verordnung Einzelhandel entgegenzuwirken. Auch der Zeitdruck, der - gleichsam vorgelagert - durch den Erlass der Siebten Änderungsverordnung der Landesregierung am Samstag, den 02.05.2020, und deren zeitnahes Inkrafttreten am 04.05.2020 geschaffen wurde, beruhte nicht auf rechtsmissbräuchlichen oder sonst rechtsfehlerhaften Erwägungen der Landesregierung. Sie hat damit ersichtlich auf den auch in der Rechtsprechung des Senats wiederholt hervorgehobenen Umstand reagiert, dass sie von Verfassungs wegen verpflichtet ist, Betriebsschließungen und andere zu Eindämmung der Corona-Pandemie ergriffenen Maßnahmen wegen ihrer hohen Grundrechtsrelevanz als dauerhaft eingreifende Maßnahmen fortlaufend nicht zuletzt auf ihre Verhältnismäßigkeit hin zu überprüfen und, soweit sie sich als nicht mehr verhältnismäßig erweisen, zu lockern oder ggf. auch aufzuheben (vgl. nur Senat, Beschl. v. 27.05.2020 - 1 S 1528/20 - und v. 28.04.2020 - 1 S 1068/20 -).
24
Das Wirtschafts- und das Sozialministerium haben von § 4 Satz 1 VerkG auch aller Voraussicht nach in einer rechtsfehlerfreien Art und Weise Gebrauch gemacht. Sie haben die Corona-Verordnung Einzelhandel voraussichtlich im Sinne dieser Vorschrift „in anderer geeigneter Weise öffentlich bekanntgemacht“. Das Verkündungsgesetz selbst normiert hierzu keine weiteren Vorgaben. Es gelten daher insoweit die allgemeinen sich aus dem Rechtsstaatsprinzip ergebenden Anforderungen. Das Rechtsstaatsprinzip gebietet, dass förmlich gesetzte Rechtsnormen überhaupt verkündet werden. Denn die Verkündung stellt einen integrierenden Teil der förmlichen Rechtsetzung dar, ist also Geltungsbedingung (vgl. BVerfG, Beschl. v. 22.11.1983 - 2 BvL 25/81 - BVerfGE 65, 283). Verkündung bedeutet dabei regelmäßig, dass die Rechtsnormen der Öffentlichkeit in einer Weise förmlich zugänglich gemacht werden, dass die Betroffenen sich verlässlich Kenntnis von ihrem Inhalt verschaffen können (vgl. BVerfG, Beschl. v. 22.11.1983, a.a.O., m.w.N., und grdl. Beschl. v. 02.04.1963 - 2 BvL 22/60 - BVerfGE 16, 6). Diese Möglichkeit darf auch nicht in unzumutbarer Weise erschwert sein. Konkrete weitere Gebote für die Ausgestaltung des Verkündungsvorganges im Einzelnen ergeben sich aus dem Rechtsstaatsprinzip aber unmittelbar nicht (BVerfG, Beschl. v. 22.11.1983, a.a.O.). Den genannten Mindestanforderungen genügt die vom Verordnungsgeber der Corona-Verordnung Einzelhandel gewählte Form der Bekanntmachung. Sie wurde am Tag ihres Erlasses unter anderem auf der Website „www.baden-wuerttemberg.de“ bekannt gemacht („https://www.baden-wuerttemberg.de/de/service/aktuelle-infos-zu-corona/verordnung-einzelhandel/“, vgl. ferner „https://www.baden-wuerttemberg.de/de/service/aktuelle-infos-zu-corona/verordnung-einzelhandel/“ sowie „https://www.baden-wuerttemberg.de/de/service/aktuelle-infos-zu-corona/aktuelle-corona-verordnung-des-landes-baden-wuerttemberg/“). Damit wurde die Verordnung der Öffentlichkeit in einer Weise förmlich zugänglich gemacht, dass die Betroffenen sich verlässlich und ohne unzumutbare Erschwernisse Kenntnis von ihrem Inhalt verschaffen können.
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Aus dem von der Antragstellerin in Bezug genommenen Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 10.10.2019 (- 4 CN 6.18 - BauR 2020, 280) folgt aller Voraussicht nach nichts anderes. Das Bundesverwaltungsgericht hat in der Entscheidung - zum Begriff der Bekanntmachung im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO - ausgeführt, dass eine Veröffentlichung in einem elektronischen Medium der Verkündung dienen müsse und dass das Einstellen von Gesetzen oder Verordnungen in öffentliche Datenbanken zu Informationszwecken oder private Datenbanken nicht genüge, weshalb, wenn eine Internetseite als amtliche Verkündungsplattform dienen solle, dies hinreichend deutlich aus ihr hervorgehen müsse (vgl. BVerwG, Urt. v. 10.01.2019, a.a.O.). Es bedarf keiner Entscheidung, ob diese Erwägungen auf Notverkündungen - die sich gerade dadurch auszeichnen, dass sich der Verordnungsgeber aus Zeitgründen nicht der regulären amtlichen „Verkündungsplattformen“ bedienen kann - überhaupt übertragbar sind. Denn dem Impressum der Website „www.baden-württemberg.de“ ist zu entnehmen, dass das Staatsministerium Baden-Württemberg diese Seite verantwortet, was ein wichtiges Indiz dafür bietet, dass sie auch als Verkündungsplattform genutzt werden soll (vgl. BVerwG, Urt. v. 10.01.2019, a.a.O., zu einer von der Bayerischen Staatskanzlei verantworteten Seite). Dem entspricht es, dass beim Aufruf dieser Seite sogleich an prominenter Stelle „Aktuelle Informationen zu Corona in Baden-Württemberg“ angeboten und - was die Antragstellerin übersieht - unter anderem sämtliche Corona-Verordnungen der Landesregierung und der Ministerien verlinkt waren und weiterhin sind.
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Unabhängig von dem zuvor Gesagten wäre ein - unterstellter - Verkündungsmangel aller Voraussicht nach durch die Veröffentlichung der Verordnung jedenfalls mit Wirkung ex nunc geheilt worden (ebenso zu Notverkündungen im Internet OVG Sachs.-Anh., Beschl. v. 08.05.2020 - 3 R 77/20 - juris). Die Auffassung der Antragstellerin, dem stehe das rechtsstaatliche Rückwirkungsverbot entgegen, weil die Corona-Verordnung Einzelhandel in zeitlicher Hinsicht nicht teilbar wäre, teilt der Senat nicht. Weshalb die Verordnung insoweit objektiv nicht teilbar sein sollte und weshalb es nicht dem hypothetischen Willen des Verordnungsgebers entsprechen sollte, die Verordnung bei unterstellter Unwirksamkeit für den Zeitraum vom 04.05. bis zum Tag vor der Veröffentlichung im Gesetzblatt am 08.05.2020 (GBl. S. 246) wenigstens ab dem 08.05.2020 in Kraft zu setzen, legt die Antragstellerin nicht substantiiert dar (vgl. zu diesen Voraussetzungen für die Teilbarkeit einer untergesetzlichen Vorschrift nur BVerwG, Urt. v. 09.04.2008 - 4 CBN 1.07 - BVerwGE 131, 100 m.w.N.). Dafür ist auch sonst nichts ersichtlich. Im Gegenteil spricht alles dafür, dass der Verordnungsgeber die, wie gezeigt, der Abwehr von Infektionsgefahren dienende Verordnung im Falle eines Verkündungsfehlers im Interesse einer effektiven Gefahrenabwehr wenigstens umgehend ab dem Zeitpunkt der Veröffentlichung im Gesetzblatt Geltung beimessen wollte, um seiner staatlichen Schutzpflicht aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG gerecht zu werden.
27
bb) Das Wirtschaftsministerium und das Sozialministerium waren für den Erlass der Corona-Verordnung auch aller Voraussicht nach zuständig.
28
Nach § 32 Satz 1 i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG können, wenn eine übertragbare Krankheit festgestellt ist, die notwendigen Schutzmaßnahmen zur Verhinderung der Verbreitung der Krankheit durch eine Verordnung der Landesregierung getroffen werden. Die Landesregierungen können diese Ermächtigung gemäß § 32 Satz 2 IfSG durch Rechtsverordnung auf andere Stellen übertragen.
29
Eine solche Übertragung hat die Landesregierung in § 4 Abs. 5 ihrer Corona-Verordnung vom 17.03.2020 in der Fassung der Siebten Änderungsverordnung vom Samstag, den 02.05.2020, normiert. Die Vorschrift lautete: „Das Sozialministerium und das Wirtschaftsministerium werden gemäß § 32 Satz 2 IfSG ermächtigt, durch gemeinsame Rechtsverordnung über Absatz 4 hinausgehende oder davon abweichende Hygienevorgaben für Einzelhandelsbetriebe und Handwerker festzulegen.“ Diese Verordnungsermächtigung wurde am 02.05.2020 notverkündet und trat gemäß ihrem Artikel 3 am Tag nach der Verkündung, mithin am Sonntag, den 03.05.2020, und damit rechtzeitig in Kraft.
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Soweit die Antragstellerin auch die Notverkündung der Siebten Änderungsverordnung für rechtsfehlerhaft und die genannten Ministerien deshalb für am 03.05.2020 nicht zuständig erachtet, teilt der Senat diese Auffassung aus den oben (unter aa)) genannten Gründen nicht. Unabhängig davon wäre auch ein solcher - unterstellter - Verkündungsmangel durch die Veröffentlichung der Siebten Änderungsverordnung im Gesetzblatt vom 08.05.2011 (S. 206 ff.) geheilt.
31
cc) Die Tatbestandsvoraussetzungen der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage, auf die § 3 Abs. 3 Satz 2 EinzelhCoronaVO gestützt ist, sind voraussichtlich erfüllt.
32
Nach § 32 Satz 1 i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG können, wie gezeigt, wenn eine übertragbare Krankheit festgestellt ist, die notwendigen Schutzmaßnahmen zur Verhinderung der Verbreitung der Krankheit durch eine Verordnung der Landesregierung getroffen werden. Es begegnet keinen ernsthaften Zweifeln, dass die gesetzlichen Voraussetzungen aus § 32 Satz 1 i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG bei dem Erlass der angefochtenen Bestimmungen erfüllt waren und weiterhin erfüllt sind. Bei der Coronavirus-Krankheit (COVID-19) handelt es sich um eine übertragbare Krankheit im zuvor genannten Sinne. Es wurden auch zahlreiche Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige und Ausscheider festgestellt und es ist belegt, dass Verstorbene krank waren. In Deutschland wurden - zum Stand 04.06.2020 - insgesamt 182.764 laborbestätigte COVID-19-Fälle an das Robert-Koch-Institut (RKI) übermittelt, darunter 8.581 Todesfälle in Zusammenhang mit COVID-19-Erkrankungen (vgl. zu allem RKI, Lagebericht vom 04.06.2020, www.rki.de, letzter Abruf am 05.06.2020).
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dd) Ob die Verordnungsermächtigung des § 32 Satz 1 und 2 i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG ihrerseits mit höherrangigem Recht vereinbar ist, ist offen.
34
Die Verordnungsermächtigung verstößt zwar nicht gegen das Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG. Dieses findet nur Anwendung auf Grundrechte, die aufgrund ausdrücklicher Ermächtigung vom Gesetzgeber eingeschränkt werden dürfen, und auf Gesetze, die darauf abzielen, ein Grundrecht über die in ihm selbst angelegten Grenzen hinaus einzuschränken. Von Grundrechtseinschränkungen, für die das Zitiergebot gilt, sind andersartige grundrechtsrelevante Regelungen unterschieden, die der Gesetzgeber in Ausführung der ihm obliegenden, im Grundrecht vorgesehenen Regelungsaufträge, Inhaltsbestimmungen oder Schrankenziehungen vornimmt. Auf diese findet das Zitiergebot keine Anwendung. Berufsregelnde Gesetze fallen daher nicht unter das Zitiergebot (vgl. auch hierzu bereits Senat, Beschl. v. 09.04.2020 und v. 23.04.2020, je a.a.O., sowie jüngst Senat, Beschl. v. 27.05.2020 - 1 S 1528/20 -).
35
Offen ist allerdings, wie der Senat bereits mehrfach in Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO entschieden hat (vgl. zuletzt Senat, Beschl. v. 27.05.2020, a.a.O., v. 22.05.2020 - 1 S 1382/20 - und ebenfalls ausf. dazu Senat, Beschl. v. 09.04.2020, a.a.O.), ob die Vorschrift des § 32 Satz 1 und 2 i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG im Hinblick auf die Anordnung der Schließung von Einrichtungen gegenüber Personen, die sich insoweit - wie auch die Antragstellerin (Art. 19 Abs. 3 GG) - auf Art. 12 Abs. 1 GG berufen können, dem Vorbehalt des Gesetzes in seiner Ausprägung als Parlamentsvorbehalt genügt. Ob die dahingehenden Bedenken auch für eine Regelung gelten, die - wie hier § 3 Abs. 3 Satz 2 EinzelhCoronaVO - keine generelle und vollständige Betriebsuntersagung anordnet, sondern nur Beschränkungen von Betrieben in Abhängigkeit von ihren Verkaufsfläche vorsieht (vgl. - offen lassend, aber tendenziell verneinend für die Untersagung des Präsenzbetriebs von Nachhilfeeinrichtungen - Senat, Beschl. v. 13.05.2020 - 1 S 1281/10 - juris), bedarf im vorliegenden Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes keiner Entscheidung.
36
ee) Denn unabhängig von der Frage der Verfassungsmäßigkeit der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage in § 32 Satz 1 und 2 i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG, auf die § 3 Abs. 3 Satz 2 EinzelhCoronaVO gestützt ist, ist diese Verordnungsbestimmung jedenfalls deshalb aller Voraussicht nach nicht mit höherrangigem Recht vereinbar, weil sie dem für Verordnungen geltenden rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot nicht entspricht.
37
Das aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) abgeleitete Gebot der Bestimmtheit von Normen verlangt, dass Rechtsvorschriften so gefasst sein müssen, dass der Betroffene seine Normunterworfenheit und die Rechtslage so konkret erkennen kann, dass er sein Verhalten danach auszurichten vermag (vgl. BVerfG, Urt. v. 05.08.1966 - 1 BvF 1/61 - BVerfGE 20, 150; Beschl. v. 12.01.1967 - 1 BvR 169/63 - BVerfGE 21, 73, v. 07.07.1971 - 1 BvR 775/66 - BVerfGE 31, 255, v. 09.04.2003 - 1 BvL 1/01, 1 BvR 1749/01 - BVerfGE 108, 52, und v. 03.03.2004 - 1 BvF 3/92 - BVerfGE 110, 33, jeweils m.w.N.; Senat, Urt. v. 16.08.2018 - 1 S 625/18 - juris; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 22.11.2017 - 9 S 1145/16 - JuS 2018, 402, und v. 22.02.2017 - 5 S 1044/15 - juris). Dieses Gebot zwingt den Normgeber zwar nicht, jeden Tatbestand mit genau erfassbaren Maßstäben bis ins Einzelne zu umschreiben. Generalklauseln und unbestimmte, der Ausfüllung bedürftige Begriffe sind schon deshalb grundsätzlich zulässig, weil sich die Vielfalt der Verwaltungsaufgaben nicht immer in klar umrissene Begriffe einfangen lässt. Der Normgeber ist aber gehalten, seine Regelungen so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte und mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Die Auslegungsbedürftigkeit nimmt einer Vorschrift dabei noch nicht die rechtsstaatlich gebotene Bestimmtheit; es kann nicht erwartet werden, dass jeder Zweifel ausgeschlossen wird. Es ist Aufgabe der Rechtsanwendungsorgane, Zweifelsfragen zu klären und die Entscheidung des Normgebers - gegebenenfalls mit Hilfe der üblichen Auslegungsmethoden - zu konkretisieren (vgl. BVerfG, Beschl. v. 21.06.1977 - 2 BvR 308/77 - BVerfGE 45, 363, v. 03.06.1992 - 2 BvR 1041/88, 78/89 -, BVerfGE 86, 288, und v. 11.07.2013 - 2 BvR 2302/11 - BVerfGE 134, 33; BayVerfGH, Entscheidung v. 22.06.2010 - Vf. 15-VII-09 juris; Senat, Senat, Urt. v. 16.08.2018, a.a.O., und v. 22.04.2002 - 1 S 1667/00 - VBlBW 2002, 423). Verfahren und gerichtliche Kontrolle sind geeignet, mögliche Nachteile der Unbestimmtheit der Rechtsvorschrift bis zu einem gewissen Grade auszugleichen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 12.01.1967 und v. 07.07.1971, jeweils a.a.O., sowie Urt. v. 18.07.1972 - 1 BvL 32/70, 25/71 - BVerfGE 33, 303; Senat, Urt. v. 16.08.2018, a.a.O.; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 22.11.2017, a.a.O.). In jedem Fall müssen sich aber aus Wortlaut, Zweck und Zusammenhang der Regelung objektive Kriterien gewinnen lassen, die eine willkürliche Handhabung der Norm durch die für die Vollziehung zuständigen Behörden ausschließen (vgl. BVerwG, Urt. v. 12.07.2006 - 10 C 9.05 - BVerwGE 126, 222; Beschl. v. 10.04.2000 - 11 B 61.99 - juris; Senat, Urt. v. 22.04.2002, a.a.O., v. 16.10.2001 - 1 S 2346/00 - VBlBW 2002, 292, und v. 18.08.1992 - 1 S 2550/91 - VBlBW 1993, 99). Der Grad der von Verfassungs wegen geforderten Bestimmtheit einer Norm hängt dabei sowohl von der Eigenart des geregelten Sachverhalts und den jeweiligen (Grundrechts-)Auswirkungen der Regelung für die Betroffenen als auch von der Art und Intensität des zugelassenen behördlichen Eingriffs ab (BVerwG, Urt. v. 27.06.2013 - 3 C 7.12 - NdsVBl 2014, 44). Je schwerwiegender die Auswirkungen einer Regelung sind und je intensiver der Grundrechtseingriff ist, desto genauer müssen die Vorgaben des Normgebers sein (BVerfG, Beschl. v. 03.06.1992, a.a.O., v. 09.08.1995 - 1 BvR 2263/94 u.a. - BVerfGE 93, 213, v. 22.11.2000 - 1 BvR 2307/94 u.a. - BVerfGE 102, 254, v. 05.02.2004 - 2 BvR 2029/01 - BVerfGE 109, 133, und v 03.03.2004, a. a. O.; Senat, Urt. v. 16.08.2018, a.a.O.; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 22.11.2017, a.a.O.).
38
An diesen Maßstäben gemessen genügt § 3 Abs. 3 Satz 2 EinzelhCoronaVO dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot nicht.
39
§ 3 Abs. 3 EinzelhCoronaVO regelt, wie gezeigt, in Satz 1, dass die Anzahl der Kunden im Geschäft in Abhängigkeit von der Verkaufsfläche so zu begrenzen ist, dass die Abstandsregeln eingehalten werden können. Der im vorliegenden Verfahren angegriffene Satz 2 bestimmt, dass „Richtgröße für eine angemessene Anzahl von Kunden (...) hierbei 20 Quadratmeter Verkaufsfläche pro Person (einschließlich der Beschäftigten) (sind)“.
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Die Vorschrift aus Satz 2 ist zwar nicht straf- oder bußgeldbewehrt. Sie begründet aber gleichwohl einen Eingriff in das Grundrecht von Betriebsinhabern - hier auch der Antragstellerin - aus Art. 12 Abs. 1 GG, der angesichts der wirtschaftlichen Folgen von erheblichem Gewicht ist. Die Vorschrift muss deshalb so gefasst sein, dass der Betroffene seine Normunterworfenheit und die Rechtslage so konkret erkennen kann, dass er sein Verhalten danach auszurichten vermag. Das ist jedoch nicht der Fall. Der Regelungsgehalt von Satz 2 und sein Verhältnis zu Satz 1 sind nicht hinreichend bestimmt.
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Satz 1 des § 3 Abs. 3 Einzelh-CoronaVO nimmt mit dem Tatbestandsmerkmal der „Abstandsregelungen“ erkennbar auf den in Absatz 1 normierten Mindestabstand von 1,5 m Bezug. Nach dem eindeutigen Wortlaut des Satzes 1 besteht für den Normunterworfenen kein Zweifel, dass das Gebot, nur so viele Kunden gleichzeitig auf die zur Verfügung stehende Verkaufsfläche zu lassen, dass dieser Abstand zwischen diesen und den Beschäftigten jederzeit eingehalten werden kann, eine verbindliche Vorgabe und nicht etwa lediglich eine unverbindliche Empfehlung darstellt. Denn nach Satz 1 „ist“ die Anzahl der Kunden auf die genannte Weise zu begrenzen.
42
Anhand der Auslegungsmethoden nicht ausreichend sicher lässt sich für den Normunterworfenen hingegen erkennen, ob und gegebenenfalls welche zusätzlichen Vorgaben genau Satz 2 des § 3 Abs. 3 EinzelhCoronaVO im Verhältnis zu Satz 1 normiert. Satz 2 soll die Vorgaben aus Satz 1 aus Sicht des Normgebers ergänzen. Dafür spricht der Wortlaut der Norm („hierbei“) und der gesetzessystematische Zusammenhang mit Satz 1, die beide in einem Absatz zusammengeführt wurden. Welchen Inhalt diese Ergänzung konkret hat, ist der Norm jedoch nicht hinreichend deutlich zu entnehmen.
43
Mit der nicht weiter erläuterten Verwendung des Begriffes „Richtgröße“ ist bereits nicht ausreichend klar, ob die damit in Bezug genommene Relation von Verkaufsfläche und Personenzahl als verbindliche Vorgabe oder lediglich als Grundsatz mit Abweichungsmöglichkeit (vgl. zu dem relativierenden Inhalt des Begriffs „Richtgröße“ etwa im Bauordnungsrecht VGH Bad.-Württ., Urt. v. 02.11.2006 - 8 S 1891/05 - BauR 2007, 1373 und im Sozialrecht BSG, Urt. v. 22.10.2014 - B 6 KA 3/14 R - BSGE 117, 149) oder gar - wie der Antragsgegner vorträgt - als gänzlich unverbindlicher Orientierungswert zu verstehen sein soll. Die vom Antragsgegner vorgetragene Auslegung der Norm als unverbindliche Orientierungshilfe mag noch vertretbar sein, ist aber keineswegs zwingend. Gegen eine Auslegung von § 3 Abs. 3 Satz 2 EinzelhCoronaVO als lediglich unverbindliche „Handreichung“ oder Auslegungshilfe zu Satz 1 spricht, dass diese Vorschrift, wie gezeigt, auf die Ermächtigungsgrundlage aus §32 Satz 1 IfSG gestützt ist. Diese Vorschrift ermächtigt aber (nur) zum Erlass von „Geboten und Verboten“ zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten. Es drängt sich dem Normunterworfenen schon deshalb nicht auf, dass § 3 Abs. 3 Satz 2 Einzelh-CoronaVO nicht als Gebot, sondern nur als unverbindliche Erläuterung zu verstehen sein sollte. Das gilt umso mehr, als die Handlungsform einer Verordnung - wie andere Gesetze im materiellen Sinne auch - dazu dient, abstrakt-generelle Regelungen mit Verbindlichkeitsanspruch gegenüber den Normadressaten zu erlassen, nicht jedoch dazu, verbindliche Rechtsvorschriften mit unverbindlichen Anmerkungen zu kommentieren. Wenigstens ebenso möglich ist daher eine Auslegung des Inhalts, dass der Verordnungsgeber mit der Vorgabe einer „Richtgröße“ Vorgaben machen wollte, die im Grundsatz verbindlich sind, aber Ausnahmen zulassen. Bei dieser - mit den Auslegungsmethoden schon per se nicht sicher feststellbaren - Auslegung ließe sich aber weder aus dem Wortlaut der Bestimmung noch aus dem systematischen Zusammenhang mit Satz 1 mit hinreichender Deutlichkeit entnehmen, in welchen Fällen und in welchem Umfang von der „Richtgröße“ abgewichen werden darf. Die Antragstellerin weist zu Recht beispielhaft daraufhin, dass der Inhaber eines Einzelhandelsbetriebs mit einer Verkaufsfläche von 39 qm und einem Beschäftigten der angefochtenen Vorschrift schon nicht hinreichend sicher entnehmen kann, ob er, wenn er dort die Einhaltung der Abstandsregeln aus Satz 1 sicherstellt, überhaupt einen Kunden einlassen kann oder ob dies wegen Satz 1 ausgeschlossen ist und sich die Regelung für ihn als faktisches Betriebsverbot auswirkt. Der Normunterworfene ist daher insgesamt nicht in der Lage, sein Verhalten, wie geboten, verlässlich an den Vorgaben des Verordnungsgebers ausrichten. Damit genügt die Verordnung den oben genannten Bestimmtheitsanforderungen nicht.
44
ff) Bei diesem Sachstand bedarf es im vorliegenden Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes keiner abschließenden Entscheidung, ob sich zusätzliche Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit von § 3 Abs. 3 Satz 2 EinzelhCoronaVO aus den von der Antragstellerin aufgeworfenen Fragen zur Vereinbarkeit mit dem allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) und zur Verhältnismäßigkeit der von § 3 Abs. 3 Satz 2 EinzelhCoronaVO bewirkten Grundrechtseingriffe ergeben.
45
b) Aufgrund der, wie gezeigt, bestehenden Erfolgsaussichten in der Hauptsache besteht ein deutliches Überwiegen der von der Antragstellerin geltend gemachten Belange gegenüber den von dem Antragsgegner vorgetragenen gegenläufigen Interessen. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung erscheint daher dringend geboten.
46
Die Antragstellerin hat glaubhaft gemacht, dass vor dem Hintergrund der seit Mitte März zunächst bestehenden Betriebsschließung die sich aus § 3 Abs. 3 Satz 2 EinzelhCoronaVO ergebenden Beschränkungen in Bezug auf die Nutzung ihrer Verkaufsfläche sie in ihren ökonomischen Belangen und ihrer Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG empfindlich trifft. Diese Belange überwiegen die gegenläufigen Interessen des Antragsgegners. Diese Interessen sind zwar von sehr hohem Gewicht. Denn die infektionsschutzrechtlichen Regelungen dienen dem Schutz von Leib und Leben einer Vielzahl vom Coronavirus Betroffener und der damit verbundenen Erhaltung der Leistungsfähigkeit des Gesundheitssystems Deutschlands. Aber hieraus folgt nicht, dass die Antragstellerin Beschränkungen des Betriebs ihrer Filialen durch voraussichtlich rechtswidrige Regelungen hinnehmen müsste. Das gilt umso mehr, als der Antragsgegner die außer Vollzug zu setzende Vorschrift selbst erklärtermaßen als nicht verbindlich ansieht.
47
3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
48
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG. Der Streitwert ist daher nach der sich aus dem Antrag der Antragstellerin für sie ergebenden Bedeutung der Sache nach Ermessen zu bestimmen. Diese Bedeutung wäre mit der von der Antragstellerin angeregten Festsetzung eines Streitwerts von 2.500,-- EUR nicht angemessen erfasst. Bei Anträgen auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gegen infektionsschutzrechtliche Verordnungsbestimmungen zur Schließung von Betrieben setzt der Senat in inzwischen gefestigter Rechtsprechung in Anlehnung an Nr. 54.2.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit bei größeren Betrieben mit Verkaufsflächen von mehreren tausend Quadratmetern in der Regel pro Filiale 100.000,-- EUR fest. Im vorliegenden Fall stehen zwar deutlich kleinere Filialen in Rede. Allerdings ist eine Vielzahl von Filialen mit erheblichen, nach den Angaben der Antragstellerin deren Existenz bedrohenden Umsatzeinbußen betroffen. In einem solchen Fall erachtet der Senat einen Streitwert von insgesamt 100.000,-- EUR als angemessen. Dieser ist im vorliegenden Eilverfahren wegen der Vorwegnahme der Hauptsache nicht zu reduzieren.
49
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 4 VerkG
§ 2 VerkG
§ 4 AGVwGO
§ 123 VwGO
§ 6 EinzelhCoronaVO
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 3 Abs. 3 EinzelhCoronaVO
§ 3 Abs. 3 Satz 2 EinzelhCoronaVO
§ 3 Abs. 3 Satz 2 CoronaVO
§ 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG
§ 9 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 1 VwGO
§ 47 Abs. 1 VwGO
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 3 Abs. 3 Satz 2 Einzelh-CoronaVO
§ 4 Satz 1 VerkG
§ 4 Satz 2 VerkG
§ 4 Abs. 1 CoronaVO
§ 32 Satz 2 IfSG
§ 3 Abs. 3 Einzelh-CoronaVO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 3 Abs. 3 Satz 2 der Verordnung
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 19 Abs. 3 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1998, 1065
BVerfGE 65, 283
BVerfGE 16, 6
BVerwGE 131, 100
BVerfGE 20, 150
BVerfGE 21, 73
BVerfGE 31, 255
BVerfGE 108, 52
BVerfGE 110, 33
BVerfGE 45, 363
BVerfGE 86, 288
BVerfGE 134, 33
BVerfGE 33, 303
BVerwGE 126, 222
BVerfGE 93, 213
BVerfGE 102, 254
BVerfGE 109, 133
BSGE 117, 149
1 S 1527/20
1 S 1458/12
4 VR 5.14
4 VR 2/15
5 S 437/16
6 S 309/17
4 VR 2/98
1 S 1528/20
1 S 1068/20
2 BvL 25/81
2 BvL 22/60
4 CN 6.18
3 R 77/20
4 CBN 1.07
1 S 1382/20
1 S 1281/10
1 BvF 1/61
1 BvR 169/63
1 BvR 775/66
1 BvL 1/01
1 BvR 1749/01
1 BvF 3/92
1 S 625/18
9 S 1145/16
5 S 1044/15
2 BvR 308/77
2 BvR 1041/88
2 BvR 2302/11
1 S 1667/00
1 BvL 32/70
10 C 9.05
11 B 61.99
1 S 2346/00
1 S 2550/91
3 C 7.12
1 BvR 2263/94
1 BvR 2307/94
2 BvR 2029/01
8 S 1891/05
B 6 KA 3/14 R