Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2012-07-18, Aktenzeichen 7 LB 29/11

Tenor:

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen eine straßenrechtliche Ordnungsverfügung der Beklagten, mit der ihm aufgegeben worden ist, die ohne Erlaubnis angelegte zweite Zufahrt zu seinem Grundstück zu schließen sowie Bord und Gehweg wieder in den ursprünglichen Zustand zu versetzen.
Er ist Eigentümer eines im Jahr 2005 im E. in F. errichteten Mehrfamilienhauses. Die für das Vorhaben erteilte Baugenehmigung des Landkreises Schaumburg vom 16. März 2005 verpflichtet den Bauherrn zur Herstellung von insgesamt sechs Pkw-Einstellplätzen auf dem Grundstück. Gegenstand der Baugenehmigung ist nach den bauaufsichtlich genehmigten Plänen auch die Herstellung mehrerer Stellplätze an der westlichen straßenseitigen Grundstückgrenze.
Am 9. März 2007 beantragte der Kläger eine Sondernutzungserlaubnis für "… eine zweite Absenkung des Bordsteines auf einer Länge von ca. 7 m" zur Schaffung von drei Einstellplätzen, die lt. beigefügtem Lageplan an der vorderen Straßenseite mittig auf dem Grundstück eingerichtet werden sollten. Dieser Antrag wurde von der Verwaltung des Beklagten befürwortet. Im Verwaltungsausschuss scheiterte die Vorlage indes. Die Beklagte lehnte daraufhin mit Bescheid vom 3. August 2007 die beantragte Sondernutzungserlaubnis für die Anlegung der beantragten zweiten Zufahrt ab. Zur Begründung führte sie aus, Zufahrtsbreiten von mehr als 5 m (10 m in Gewerbe- und Sondergebieten) fielen nicht mehr unter den Gemeingebrauch und bedürften daher einer Sondernutzungserlaubnis nach § 18 NStrG. Gleiches gelte für eine zweite Zufahrt. Sein Verwaltungsausschuss sei der Auffassung, dass mit der Anlegung der zweiten Zufahrt zwei öffentliche Stellplätze an der Straße verloren gingen, was die ohnehin prekäre Stellplatzsituation in der Stadt weiter verschärfe. Es sei darüber hinaus festgestellt worden, dass der Kläger - obwohl er von der Ablehnung seines Antrages durch den Verwaltungsausschuss gewusst habe - die zweite Zufahrt zum Grundstück ungenehmigt angelegt habe.
Mit - hier streitgegenständlichem - Bescheid vom 3. August 2007 forderte die Beklagte den Kläger auf, die zweite Zufahrt wieder zu schließen und Bord und Gehweg in den ursprünglichen Zustand zurückzuversetzen. Zur Begründung verwies sie auf die Erlaubnispflichtigkeit der Anlage der zweiten Zufahrt, die nicht durch den Gemeingebrauch gedeckt sei. Angesichts der prekären Stellplatzsituation sei der Verlust von zwei öffentlichen Stellplätzen an der Straße nicht hinnehmbar.
Hiergegen hat der Kläger am 30. August 2007 Klage erhoben, die schließlich im April 2009 begründet wurde. Sein jetziger Prozessbevollmächtigter führte aus, dass keine zweite Zufahrt zum Grundstück angelegt worden sei, so dass von dem Kläger auch nicht verlangt werden könne, eine solche zu schließen. Der Verwaltungsakt sei nichtig.
Er hat beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 3. August 2007 aufzuheben.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat im Hinblick auf den Vortrag des Klägers Fotos vorgelegt, aus denen sich die Zufahrtssituation auf dem Grundstück ersehen lässt. Danach sind - abweichend von der Bauzeichnung - an der linken (westlichen) Grundstücksgrenze zwei Stellplätze mit Zufahrt von der Straße und an der rechten (östlichen) Grenze eine Zufahrt für den hinteren Grundstücksteil sowie einen danebenliegenden weiteren Stellplatz angelegt worden. Die Beklagte hat zur Erläuterung ausgeführt, der Vortrag des Klägers sei im Hinblick auf die tatsächliche Situation verwunderlich. Bei der Zufahrt zu den rückwärtigen Stellplätzen handele es sich um die erste Zufahrt, bei der Zufahrt für die weiteren Stellplätze um die zweite Zufahrt. Das habe auch der Kläger so verstanden. Die Auffassung, die Beseitigungsverfügung beziehe sich auf eine mittig auf dem Grundstück angelegte Zufahrt, die es tatsächlich nicht gebe, sei daher lebensfremd. Die Rückbauverfügung sei keinesfalls nichtig.
Das Verwaltungsgericht hat am 6. August 2009 eine mündliche Verhandlung durchgeführt, in der die Einzelrichterin dem Prozessvertreter der Beklagten ihre rechtliche Auffassung dargelegt hat, die angefochtene Ordnungsverfügung vom 3. August 2007 sei rechtswidrig. Der Termin wurde im Anschluss vertagt, um dem Prozessvertreter der Beklagten Gelegenheit zu einer Rücksprache mit seiner Mandantin zu geben. Beide Beteiligten verzichteten auf erneute mündliche Verhandlung.
Nachdem die Beklagte mitgeteilt hatte, dass sie an der angefochtenen Verfügung festhalte, entschied das Verwaltungsgericht - Einzelrichterin - mit Urteil vom 14. September 2009 über die Klage und hob den Bescheid der Beklagten vom 3. August 2009 auf. Zur Begründung führte es aus, zwar könne nach § 22 Satz 1 NStrG die zuständige Behörde die erforderlichen Maßnahmen zur Beendigung einer Benutzung anordnen, wenn eine Straße ohne die erforderliche Sondernutzungserlaubnis benutzt werde. Der Kläger nutze den E. jedoch nicht ohne Erlaubnis. Zwar habe er ausweislich der von der Beklagten vorgelegten Fotos an der Westseite seines Grundstücks eine weitere Zufahrt angelegt, um dort weitere Stellplätze unterzubringen, dafür sei jedoch keine Erlaubnis erforderlich. Nach § 18 Abs. 1 Satz 2 NStrG bedürfe lediglich die Benutzung einer Straße über den Gemeingebrauch hinaus der Genehmigung des Straßenbaulastträgers. Genehmigungspflichtige Sondernutzungen seien nach § 20 Abs. 2 Satz 2 NStrG jedoch nur Zufahrten und Zugänge zu Landes- und Kreisstraßen außerhalb der Ortsdurchfahrten. Bei dem E. handele es sich aber um eine Gemeindestraße in einem Baugebiet bzw. in einem im Zusammenhang bebauten Ortsteil. Weiter führte die Richterin aus, eine Erlaubnis dürfte im Übrigen unabhängig von § 20 Abs. 2 Satz 2 NStrG auch nicht erforderlich sein, da es sich bei der zweiten Zufahrt um erlaubnisfreien Anliegergebrauch handele, weil die bestimmungsgemäße Nutzung des Grundstücks eine zweite Zufahrt erfordere. Nach § 14 Abs. 1 Satz 1 NStrG sei jedermann im Rahmen der Widmung und der Verkehrsvorschriften der Gebrauch der Straße gestattet. Die Vorschrift umfasse als gesteigerten Gemeingebrauch auch den Anliegergebrauch einschließlich des "Kontaktes nach außen". Die Anlage der zweiten Zufahrt sei hier erforderlich, um das Grundstück "bestimmungsgemäß" nutzen zu können. Für die Ausnutzung des zulässigen Maßes der baulichen Nutzung seien nach der Baugenehmigung vom 16. März 2005 sechs Einstellplätze auf dem Grundstück nachzuweisen. Der Unterbringung von sechs Stellplätzen sei jedoch im Hinblick auf die engen Grundstücksverhältnisse und eine mögliche Störung vorhandener Ruhezonen im rückwärtigen Grundstücksteil baurechtlich nur möglich, wenn zusätzlich zu den drei im rückwärtigen Bereich des Grundstücks untergebrachten Stellplätzen weitere Stellplätze in Senkrechtaufstellung im vorderen Teil des Grundstücks angeordnet würden. Dafür sei es jedoch erforderlich, zu dem Grundstück des Klägers eine zweite Zufahrt anzulegen und den Bordstein abzusenken. Die Beklagte könne ihre Anordnung, die zweite Zufahrt wieder zu schließen, auch nicht auf § 20 Abs. 7 Satz 1 NStrG stützen. Nach dieser Vorschrift könne die Straßenbaubehörde zwar anordnen, dass Zufahrten geschlossen würden, soweit es die Sicherheit oder Leichtigkeit des Verkehrs erfordere. Diese Voraussetzung sei hier jedoch nicht erfüllt. Die zweite Zufahrt diene nämlich dazu, Parkplätze, die sonst von den Bewohnern des Hauses im öffentlichen Straßenraum - und damit zu Lasten der Leichtigkeit des Verkehrs - in Anspruch genommen werden müssten, auf dem Grundstück zu schaffen. Darüber hinaus sei die Anordnung auch ermessensfehlerhaft, weil die Beklagte zur Begründung lediglich pauschal auf die prekäre Stellplatzsituation in F. verweise, ohne auf die konkrete Situation in der Umgebung einzugehen und in Rechnung zu stellen, dass die durch die zweite Zufahrt verloren gehenden Stellplätze im öffentlichen Straßenraum durch die auf dem Grundstück geschaffenen drei Stellplätze ersetzt würden.
Hiergegen wendet sich die Beklagte mit ihrer vom Senat wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung durch Beschluss vom 24. Januar 2011 zugelassenen Berufung. Zur Begründung hat sie ausgeführt, ihre angefochtene Verfügung finde eine Grundlage in §§ 22 Satz 1, 18 Abs. 1 Satz 2 NStrG. In der Anlage der zweiten Zufahrt durch den Kläger liege eine erlaubnispflichtige Sondernutzung. Aus der vom Verwaltungsgericht angeführten Regelung des § 20 Abs. 2 NStrG folge nicht, dass die Anlage von Zufahrten zu einer Gemeindestraße keine Sondernutzung darstelle. Vom Gemeingebrauch gedeckt sei allenfalls die Anlage einer ersten Zufahrt, nicht hingegen die weiterer Zufahrten. Die Anlage der zweiten Zufahrt durch den Kläger beeinträchtige im Übrigen auch den Gemeingebrauch an der Straße. Denn die Zufahrt führe über die an der Straße befindliche Parkfläche. Zudem habe der Kläger in den Straßenkörper selbst eingegriffen, indem er eine Bordsteinabsenkung auf dem Gehweg vorgenommen habe. Die zweite Zufahrt sei zur Schaffung von drei weiteren Stellplätzen auch nicht notwendig gewesen. Vielmehr hätte der Kläger die baurechtlich notwendigen weiteren Stellplätze im rückwärtigen Teil des Grundstücks und im vorderen Bereich der Straße über die vorhandene erste Zufahrt schaffen können. Die Platzierung von weiteren Einstellplätzen im rückwärtigen Grundstücksteil führe - entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts - auch nicht zu einer Störung dort vorhandener Ruhezonen, da solche dort nicht existierten. Darüber hinaus könne sie - die Beklagte - sich auch auf § 20 Abs. 7 Satz 1 NStrG für die von ihr angeordnete Maßnahme berufen. Denn die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs werde im Hinblick auf den Wegfall öffentlichen Parkraums beeinträchtigt. Soweit das Verwaltungsgericht die Auffassung vertreten habe, die zweite Zufahrt diene dazu, Parkplätze, die sonst von den Bewohnern des Hauses im öffentlichen Parkraum und damit zu Lasten der Leichtigkeit des Verkehrs in Anspruch genommen werden müssten, auf dem Grundstück zu schaffen, unterliege es einem Fehlschluss. Denn die auf dem Grundstück zu schaffenden Stellplätze könnten auch über die vorhandene Zufahrt zugänglich gemacht werden.
Sie beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Hannover - Einzelrichterin der 12. Kammer - vom 14. September 2009 zu ändern und die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Zur Entgegnung führt er aus, das Verwaltungsgericht habe zutreffend aus § 20 Abs. 2 NStrG geschlossen, dass es sich bei Zufahrten zu einer Gemeindestraße in einem Baugebiet oder einem im Zusammenhang bebauten Ortsteil um erlaubnisfreien Anliegergemeingebrauch handele. Diese Auffassung habe auch der Hessische Verwaltungsgerichtshof in seinem Beschluss vom 18. November 1991 (Az. 2 TH 2280/91, juris) vertreten. Die dort vorgenommene Einschränkung, dies gelte nicht, wenn ein Befahren des Gehweges erst nach erheblichen baulichen Veränderungen unter Eingriff in die Straßensubstanz möglich sei, treffe im vorliegenden Fall nicht zu. Mit der Anlegung der Zufahrt durch ihn - den Kläger - sei lediglich ein "Absenken" des Bordsteines verbunden gewesen, nicht hingegen Eingriffe in den Straßenunterbau. Hinzukomme, dass eine bestimmungsgemäße Nutzung des Grundstücks nur durch die Anlage weiterer Stellplätze möglich sei. Auch sei das Verwaltungsgericht zu Recht davon ausgegangen, dass die Beklagte ihre straßenrechtliche Anordnung nicht auf § 20 Abs. 7 Satz 1 NStrG stützen könne. Deren Behauptung, dass die Leichtigkeit des Verkehrs betroffen sei, weil zwei öffentliche Stellplätze verloren gingen, was angesichts der prekären Parksituation in F. nicht hinzunehmen sei, werde durch die vorgelegten Fotos nicht bestätigt. Auch wenn man dieser Auffassung nicht folge und für die Anlage der zweiten Zufahrt eine straßenrechtliche Sondernutzungserlaubnis für erforderlich halte, sei der Bescheid der Beklagten dennoch zu Recht durch das Verwaltungsgericht aufgehoben worden. Denn es habe der Verwaltungsausschuss über die von ihm beantragte Sondernutzungserlaubnis entschieden, der jedoch nicht die Gemeinde sei. Auch beruhe der Bescheid der Beklagten auf der (irrigen) Annahme, der Verwaltungsausschuss könne über eine Sondernutzungserlaubnis entscheiden. Die Beklagte habe ihrer Ordnungsverfügung zu Unrecht den Beschluss des Verwaltungsausschusses zugrunde gelegt und sich nicht an ihrer Sondernutzungssatzung orientiert. In dieser Satzung sei unter den erlaubnispflichtigen Sondernutzungen des § 2 die Anlage einer zweiten Zufahrt nicht aufgeführt. Diese dortige Auflistung sei als abschließend anzusehen. Die Beklagte habe schließlich mit ihrer Sondernutzungssatzung ein lex spezialis geschaffen, das § 18 Abs. 1 Satz 4 NStrG verdränge. Von zentraler Gewichtung müsse überdies sein, dass die Ausführung der Sondernutzungssatzung gemäß § 17 auf die Samtgemeinde O. übertragen worden sei.
Eine gerichtliche Nachfrage bei der der Samtgemeinde O. hat ergeben, dass sie ihr Einvernehmen nach § 72 NGO zu der Aufgabenübertragung nicht erteilt und die entsprechende Zuständigkeit nicht in ihre Hauptsatzung aufgenommen hat.
Wegen der Einzelheiten und des weiteren Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte sowie den Verwaltungsvorgang der Beklagten und die beigezogene Bauakte des Landkreises Schaumburg verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung hat Erfolg. Die straßenrechtliche Ordnungsverfügung der Beklagten vom 3. August 2007 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Sie findet ihre Rechtsgrundlage in den §§ 22, 18 Abs. 1, Abs. 4 Satz 2 des Niedersächsischen Straßengesetzes - im Folgenden: NStrG - i.d.F. vom 24. September 1980 (GVBl. S. 359, zuletzt geändert durch Gesetz v. 28.10.2009, GVBl. S. 372). Nach diesen Vorschriften kann die zuständige Behörde, wenn eine Straße ohne die erforderliche Sondernutzungserlaubnis benutzt wird, die erforderlichen Maßnahmen zur Beendigung der Benutzung anordnen (§ 22 Satz 1 NStrG). Der Erlaubnis bedarf die Benutzung der Straße über den Gemeingebrauch hinaus, sie ist Sondernutzung (§ 18 Abs. 1 Sätze 1 und 2 NStrG). Ist die Sondernutzung mit Arbeiten an der Straße verbunden, bedürfen diese der Zustimmung des Trägers der Straßenbaulast (§ 18 Abs. 4 Satz 2 NStrG).
1. Die maßgebliche Rechtsfrage, ob weitere - zur Erschließung eines Anliegergrundstücks nicht zwingend erforderliche - Zufahrten einer Sondernutzungserlaubnis bedürfen, weil sie vom straßenrechtlichen Gemeingebrauch in Form des Anliegergemeingebrauchs nicht mehr gedeckt sind, ist nach dem Niedersächsischen Straßengesetz für neu angelegte Zufahrten im Ergebnis zu bejahen. Im Einzelnen:
a. Die Gewährleistung des Anliegergebrauchs, der die Zulässigkeit von Zufahrten von privaten Grundstücken auf öffentliche Straßen betrifft, richtet sich nach den einfachgesetzlichen Bestimmungen des Straßenrechts, das insoweit im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG Inhalt und Schranken des Eigentums bestimmt und dessen Regelungsgehalt das Nachbarschaftsverhältnis zwischen Straße und angrenzenden Grundstücken umfasst (BVerwG, Beschl. v. 11.05.1999 - 4 VR 7.99 -, NVwZ 1999, 1341). Die Beurteilung der Zulässigkeit einer weiteren Zufahrt kann daher nicht unmittelbar aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG abgeleitet werden (so noch BVerwG, Urt. v. 18.10.1974 - IV C 4.72 -, juris), sondern ist in Niedersachsen aus einer Abgrenzung der gesetzlichen Regelungen in § 14 NStrG, der den Gemeingebrauch definiert, und § 18 NStrG zu gewinnen, der eine darüber hinausgehende Benutzung der Straße als Sondernutzung qualifiziert. § 20 Abs. 2 Satz 1 NStrG - auf den das Verwaltungsgericht für seine Auslegung zurückgreift - stellt lediglich eine Sonderregelung für neue Zufahrten dar, die zu Landes- und Kreisstraßen außerhalb der Ortsdurchfahrten angelegt werden. Um eine derartige Zufahrt geht es vorliegend nicht. Sie "gelten" im Übrigen als Sondernutzung, werden also - fiktiv - den erlaubnispflichtigen Straßennutzungen i.S.d. § 18 NStrG gleichgestellt, um die von ihnen ausgehende Verkehrsbeeinträchtigung bei diesen Straßenkategorien für die Zukunft durch ein präventives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt zu regulieren. Demgegenüber bleiben vorhandene Zufahrten zu den genannten Straßen unberührt. Sie genießen grundsätzlich Bestandsschutz und können nur nach Maßgabe des § 20 Abs. 7 NStrG geschlossen werden, wenn das Grundstück eine anderweitige ausreichende Verbindung zu dem öffentlichen Straßennetz besitzt. Aus diesem Normzusammenhang erschließt sich, dass auch § 20 Abs. 2 Satz 1 NStrG lediglich Zufahrten meint, die nach den Grundsätzen des Anliegergebrauchs zur Erschließung erforderlich sind und nicht weitere zusätzliche Zufahrten zu einem Grundstück, weil es sinnlos wäre, eine Sondernutzungserlaubnis für Zufahrten zu gewähren, die nach § 20 Absatz 7 NStrG wieder geschlossen werden müssten (vgl. BVerwG, Urt. v. 30.06.1989 - 4 C 40.88 -, BVerwGE 82, 185 ff.; Wendrich, Niedersächsisches Straßengesetz, 4. Aufl. 2000, § 20 Rn. 4).
Gemeingebrauch im Sinne der gesetzlichen Definition des § 14 Abs. 1 Satz 1 NStrG ist der Gebrauch der Straße im Rahmen der Widmung und der Verkehrsvorschriften zum Verkehr. Er zerfällt nach herkömmlicher Unterscheidung in die Kategorien des schlichten Gemeingebrauchs als "Jedermannsgebrauch" im Sinne des Straßenverkehrsrechts sowie als sog. kommunikativer Verkehr und in den gesteigerten Gemeingebrauch der Straßenanlieger (= Anliegergebrauch), die in spezifischer Weise auf die Benutzung der Straße für Zufahrt und Zugang zu ihrem Grundstück und für den "Kontakt nach außen" angewiesen sind (Kodal, Straßenrecht, 7. Aufl. 2010, Kap. 1 Rn. 12.7 ff). Hiervon abzugrenzen ist der Sondergebrauch, der insbesondere verkehrsfremde Nutzungen der Straße meint (vgl. § 14 Abs. 1 Satz 3 NStrG) und nach § 18 NStrG erlaubnispflichtig ist. Spezielle Regelungen für den Anliegergebrauch, der nicht jedermann iSv § 14 Abs. 1 Satz 1 NStrG zusteht, sondern nur dem Straßenanlieger spezifische Rechte im Zusammenhang mit der Nutzung seines Grundstücks eröffnet und die gerade nicht jeder Straßennutzer für sich in Anspruch nehmen kann (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.12.1972 - IV C 112.68 -, NJW 1973, 913, 914), fehlen im Niedersächsischen Straßengesetz weitgehend.
Die Anlage von Zufahrten von privaten Grundstücken zur öffentlichen Straße wird traditionell als Verwirklichung des Gemeingebrauchs in der besonderen Form des Anliegergebrauchs angesehen (BVerwG, Urt. v. 15.12.1972 - IV C 112.68 -, NJW 1973, 913, 914; Nds. OVG, Urt. v. 27.06.1963 - I A 145/62 -, OVGE MüLü 19, 356, 357), die mit seiner Wegeunterhaltungspflicht korrespondierte (Kodal, aaO, Kap. 26 Rn. 10). Mit der Veränderung der Verkehrs, insbesondere dem Aufkommen des modernen Massenindividualverkehrs, geht eine zunehmende Tendenz einher, die Rechte der Straßenanlieger auf Herstellung und Gestaltung von Zufahrten zu beschränken (Kodal, aaO, Kap. 26 Rn. 10-13.8). Das Fernstraßengesetz schließt die Anlegung von Zufahrten von Autobahnen zu privaten Grundstücken aus (BVerwG, Urt. v. 24.09.1982 4 C 36.79 -, NJW 1983, 1747f.; Kodal, aaO, Kap. 26 Rn. 34) und macht sie bei Bundesstraßen außerorts von einer Sondernutzungserlaubnis abhängig (§ 8a FStrG); gleiches gilt für Zufahrten zu Landes- und Kreisstraßen nach dem Niedersächsischen Straßengesetz (§ 20 Abs. 2 NStrG). Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist grundgesetzlich nur noch der Kernbereich der Erschließungsinteressen des Grundstückseigentümers durch Art. 14 GG vor straßenrechtlichen Veränderungen geschützt (BVerfG, Beschl. v. 10.06.2009 - 1 BvR 198/08 -, NVwZ 2009, 1426). In der Rechtsprechung ist zudem anerkannt, dass das Recht des privaten Grundstückseigentümers auf Anlage einer Straßenzufahrt durch den Grundsatz der Gemeinverträglichkeit begrenzt wird und auch im Innenbereich eine Zufahrt unzulässig sein kann, wenn sie zur Nutzung des Grundstücks nicht erforderlich ist oder zu einer konkreten Verkehrsgefährdung führt (BVerwG, Urt. v. 15.12.1972 aaO; Nds. OVG, Urt. v. 27.06.1963, aaO; Meck.-Vorp. OVG, Beschl. v. 11.04.2008 - 1 L 251/07 -, juris Rn. 10; Kodal, aaO, Kap. 26 Rn. 37). Voraussetzung für den Anliegergebrauch ist immer das besondere Angewiesensein des Grundeigentums auf das Vorhandensein und die Benutzung der Straße (BVerwG, Urt. v. 15.12.1972, aaO). Der grundrechtlich geschützte Kernbereich des Anliegergebrauchs reicht nur so weit, wie die angemessene Nutzung des Grundeigentums eine Benutzung der Straße erfordert. Der gegenüber dem schlichten Gemeingebrauch gesteigerte Anliegergebrauch erstreckt sich daher nur auf den notwendigen Zugang des Grundstücks zur Straße und seine Zugänglichkeit von ihr (BVerwG, Urt. v. 08.09.1993 - 11 C 38.92 -, juris Rn. 12). Nicht auf die Schaffung einer eigenen ausschließlich auf seinem Grundstück gelegenen Zufahrt angewiesen ist etwa, wer es über eine gemeinsame Zufahrt mit anderen Grundstücken erreichen kann (Sächs. OVG, Beschl. v. 10.11.2009 - 1 A 764/08 -, juris Rn. 9). Auch innerhalb der geschlossenen Ortslage ist mithin nicht schlechthin jedermann unter Berufung auf den Gemeingebrauch berechtigt, eine Zufahrt zu einer Gemeindestraße anzulegen, zu verändern oder dauernd zu benutzen, sondern nur derjenige, der ihrer bedarf, um sein an der Straße gelegenes Grundstück von dieser Straße aus zu erschließen (Hess. VGH, Beschl. v. 18.11.1991 - 2 TH 2280/91 -, juris Rn. 24).
b. Aus dieser rechtlichen Entwicklung ist für die Auslegung der §§ 14, 18 NStrG zu folgern, dass
- 1. die Anlegung von notwendigen Zufahrten zu privaten Grundstücken vom Gemeingebrauch in der Form des sog. Anliegergebrauchs - abseits der Regelungen des § 8a Abs. 1 FStrG und § 20 Abs. 2 NStrG - regelmäßig erfasst wird, weiterhin dass
- 2. bei Inkrafttreten des Straßengesetzes vorhandene legale Zufahrten grundsätzlich Bestandsschutz genießen und nur unter den Voraussetzungen des §§ 8a Abs. 6 FStrG, 20 Abs. 7 NStrG geschlossen werden können, wohingegen
- 3. die Neuanlage weiterer - nicht erforderlicher - Zufahrten erlaubnispflichtig ist und der Genehmigung nach den jeweiligen Regelungen der Straßengesetze des Landes oder des Bundes bedarf. Sie ist damit im Rahmen der Ermessensentscheidung nach §§ 18 NStrG, 40 VwVfG materiell von einer Abwägung der straßenrechtlichen Belange, orientiert insbesondere an der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs, mit den Interessen des Anliegers an der zusätzlichen Zufahrt abhängig (vgl. BayVGH, Beschl. v. 17.04.2012 - 8 ZB 11.2785 -, juris Rn. 13).
c. Aus der dem Anliegergebrauch innewohnenden immanenten Beschränkung des Rechts auf Anlage einer Zufahrt zur Straße im Sinne des "Angewiesenseins" folgt mithin, dass der Grundstückseigentümer grundsätzlich nicht berechtigt ist, seine Zufahrt etwa über die gesamte Frontbreite seines Grundstücks zur Straße zu erstrecken, wenn hierfür nicht spezifische Gründe vorliegen (a.A. VG Würzburg, Urt. v. 31.03.2009 - W 4 K 08.2267 -, juris). Hätte der Grundstückseigentümer es in der Hand, die gesamte Frontbreite seines Grundstücks als Zufahrt zu gestalten, würden die Parkflächen im davorliegenden öffentlichen Straßenraum - aufgrund der Notwendigkeit, diese "Zufahrt" freizuhalten (§ 12 Abs. 3 StVO) - weitgehend wegfallen. Dies würde Parkprobleme für Straßenbenutzer, die nicht Anlieger sind und nicht über private Stellplätze im umliegenden Bereich verfügen, zur Folge haben. Gerade in innerörtlichen Bereichen, in denen Geschäftsinhaber vor ihren Geschäftsgebäuden Kundenparkplätze einzurichten beabsichtigen, könnte dies in vielen Fällen zum Entfallen von notwendig der Allgemeinheit zur Verfügung stehenden Parkflächen im Straßenbereich führen. Auch die Leichtigkeit der Parkplatzsuche gehört, wie der ruhende Verkehr selbst, indes zu jenen verkehrlichen Belangen, die mit dem Topos von der Leichtigkeit und Sicherheit des Verkehrs als maßgeblichem Ziel des Straßenrechts verknüpft sind. Die Breite der Zufahrt zur öffentlichen Straße muss sich demnach auf das beschränken, was zur Erreichung des Grundstücks mit Fahrzeugen erforderlich ist. Insoweit ist allerdings nicht allein auf die Erreichbarkeit mit Pkw abzustellen, vielmehr wird regelmäßig auch die Zugänglichkeit für Lkw mit in den Blick zu nehmen sein, da ein Gebäudeeigentümer hierauf angewiesen ist, etwa um größere Gegenstände wie Möbel und Küchen oder Baumaterial anliefern lassen zu können. Zufahrtsbreiten von 5 bis 6 Metern können daher regelmäßig noch nicht als unzulässig angesehen werden. Eine unnötig breite Zuwegung wie auch eine überhaupt unnötige Zufahrt stellt aber eine Beeinträchtigung des Gemeingebrauchs für jedermann auf der Straße dar, die der Straßenbaulastträger - abhängig von der konkreten Situation - nicht ohne weiteres hinnehmen muss und die im Rahmen eines Erlaubnisverfahrens präventiv zu prüfen schon deshalb erforderlich ist, weil dem Straßenbaulastträger ansonsten der Überblick über den im Straßenrandbereich zur Verfügung stehenden Parkraum verloren zu gehen drohte.
2. Nach diesen Grundsätzen ist die vom Kläger an der westlichen Seite seines Grundstücks E. angelegte zweite Zufahrt vom Anliegergebrauch nicht gedeckt. Um das Gebäude mit Fahrzeugen erreichen zu können, ist sie nicht erforderlich, da hierfür bereits die an der östlichen Grundstücksseite bestehende Zufahrt ausreichend ist. Die Zufahrt soll auch nicht die Erreichbarkeit des Gebäudes herstellen, sondern zwei Stellplätze zugänglich machen, die über die an der östlichen Grundstücksseite gelegene Zufahrt nicht angefahren werden können. Der Auffassung des Verwaltungsgerichts, der Anliegergebrauch im Sinne eines "Kontaktes nach außen" gewährleiste auch die Anlegung einer zweiten Zufahrt, um auf diesem Weg baurechtlich notwendige Einstellplätze erreichbar zu machen, die sonst im Hinblick auf die engen Grundstücksverhältnisse nicht zugänglich wären bzw. an der vorhandenen Stelle nicht eingerichtet werden könnten, teilt der Senat aus den oben bereits dargelegten Gründen nicht. Der grundrechtlich geschützte Anliegergebrauch gewährleistet die Zugänglichkeit des Grundstücks, nicht dessen maximale bauliche Ausnutzbarkeit oder die Bequemlichkeit und Leichtigkeit des Zu- und Abgangs (BVerwG, Urt. v. 06.08.1982 - 4 C 58.80 -, DVBl. 1982, 1098).
a. Die demnach erforderliche Sondernutzungserlaubnis nach § 18 Abs. 1 NStrG besitzt der Kläger nicht. Sein Antrag auf Sondernutzung "… zur Ausführung von drei Einstellplätzen … (und) Absenkung des Bordstein auf einer Länge von ca. 7 m" bezog sich auf die Anlage von drei Einstellplätzen mittig im vorderen Straßenbereich des Grundstücks und entspricht daher nicht dem tatsächlich hergestellten Zustand. Im Übrigen ist dieser Antrag von der Beklagten mit dem bestandskräftigen Versagungsbescheid vom (ebenfalls) 3. August 2007 abgelehnt worden.
b. Damit sind die Voraussetzungen für den Erlass der Ordnungsverfügung nach § 22 NStrG erfüllt. Die Norm lässt nach ihrem Wortlaut bereits die formelle Illegalität der Straßenbenutzung für die Anordnung von Maßnahmen zu deren Beendigung ausreichen. Eine zusätzliche Prüfung der materiellen Illegalität, d.h. der fehlenden Genehmigungsfähigkeit der ausgeübten Nutzung, hält der Senat in Anlehnung an baurechtliche Grundsätze (vgl. Grosse-Suchsdorf/Lindorf/Schmaltz/Wiechert, NBauO, 8. Aufl. 2006, § 89 Rn. 14 ff.) im Regelfall nicht für erforderlich. Die Forderung, stets auch die materielle Legalität einer ungenehmigt hergestellten Anlage abschließend zu prüfen und gegebenenfalls in einem gerichtlichen Verfahren rechtskräftig zu klären (so offenbar Wendrich, Niedersächsisches Straßengesetz, 4. Aufl. 2000, § 22 Rn. 2), würde die Ordnungsfunktion des Erlaubnisverfahrens gefährden. Das Genehmigungsverfahren stellt keine bloße Formalie dar, sondern dient der Überprüfung des sich bei der Anlegung der - nicht erforderlichen weiteren - Zufahrt ergebenden Gefährdungspotenzials und der aus ihr resultierenden Beeinträchtigungen für den Straßenverkehr, auch im Hinblick auf die Folge einer möglichen Verringerung von Parkflächen im öffentlichen Straßenraum. Eine Notwendigkeit, vor einer Beseitigungsanordnung erst die materielle Legalität zu klären, würde überdies rechtstreue Bürger, die mit der Realisierung ihres Vorhabens bis zum Abschluss des Genehmigungsverfahrens abwarten, gegenüber ohne Genehmigung Handelnden in zeitlicher Hinsicht benachteiligen. Hinzu kommt, dass der Straßenbaulastträger, wenn die Maßnahme mit baulichen Veränderungen an der Straße und Eingriffen in das im öffentlichen Eigentum stehende Straßengrundstück verbunden ist, hierzu - vorab - seine Zustimmung geben muss (§ 18 Abs. 4 Satz 2 NStrG). Zwar ist zu berücksichtigen, dass aus Gründen der Verhältnismäßigkeit nicht jede Beseitigungsmaßnahme, zumal wenn sie mit einem Substanzverlust und erheblichen Kosten verbunden ist, als zulässig angesehen werden kann (vgl. Grosse-Suchsdorf/Lindorf/Schmaltz/Wiechert, aaO, § 89 Rn. 18 ff.), wenn die materielle Legalität auf der Hand liegt und ein Sondernutzungsantrag bei der Behörde jedenfalls nachträglich gestellt wird. Hierbei wird es sich aber um Ausnahmefälle handeln, da die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis eine Ermessensentscheidung darstellt und der Anlieger daher in aller Regel keinen bindenden Anspruch auf Genehmigung besitzt.
Vorliegend sind die Voraussetzungen eines Ausnahmefalles jedenfalls nicht erfüllt. Der Kläger hat für die Anlage der Stellplätze in der Form, in der sie von ihm hergestellt worden sind, keine Sondernutzungserlaubnis bei der Beklagten beantragt. Darüber hinaus fehlt ihm die nach § 18 Abs. 4 Satz 2 NStrG erforderliche Zustimmung für die Vornahme der mit der Sondernutzung verbundenen Arbeiten an der Straße.
c. Der Kläger hat allerdings nach wie vor die Möglichkeit, für den von ihm hergestellten Zustand noch eine Sondernutzungserlaubnis zu beantragen und zu erhalten. Eine Vorentscheidung besteht insoweit nicht, da der am 9. März 2007 gestellte Antrag eine andere Lage der Stellplätze vorsah. Die gegenwärtig bestehende Situation entspricht weitgehend dem im Baugenehmigungsverfahren beantragten Zustand. Der bei den Bauakten befindliche Lageplan "Erdgeschoss" vom 1. April 2004 sieht die Einrichtung von drei Stellplätzen an der westlichen straßenseitigen Grundstücksgrenze vor, wo sich derzeit zwei Stellplätze in gleicher Lage befinden. Er trägt den Vermerk "bauaufsichtlich geprüft" und "Bestandteil der Baugenehmigung". Die Baugenehmigung ersetzt zwar nicht die straßenrechtliche Sondernutzungserlaubnis und ist auch nicht von der Beklagten erteilt, sondern vom Landkreis Schaumburg als Baugenehmigungsbehörde. Die Beklagte hat im Baugenehmigungsverfahren ausweislich der Bauakte jedoch ihr Einvernehmen zu dem Bauvorhaben in der beantragten Form erteilt. Hieran muss sie sich auch im straßenrechtlichen Erlaubnisverfahren festhalten lassen. Sollte der Vortrag des Klägers zutreffen, dass für das Gebäude auf der gegenüberliegenden Straßenseite ebenfalls zwei Zufahrten eingerichtet worden und Beeinträchtigungen des Verkehrs nach den konkreten Verhältnissen im E. nicht zu befürchten sind, wofür der bei der Akte befindliche Vermerk der Beklagten vom 2. April 2007 spricht, wäre jedenfalls im Hinblick auf diese spezifischen Umstände von einer Ermessensreduzierung auszugehen, die die Ablehnung eines Sondernutzungsantrages kaum zulassen dürfte.
3. Bedenken gegen die Bestimmtheit der Verfügung bestehen nicht, wie das Verwaltungsgericht in seinem Schreiben an den Prozessbevollmächtigten des Klägers vom 16. April 2009 zutreffend ausgeführt hat. In der mündlichen Verhandlung im Berufungsverfahren hat der Prozessvertreter der Beklagten bestätigt, dass die Verfügung vom 3. August 2007 sich allein auf die nachträglich angelegte linke, westliche Zufahrt bezieht, mit der zwei Stellplätze im vorderen Grundstücksteil von der Straße aus zugänglich gemacht werden.
4. Die straßenrechtliche Verfügung der Beklagten vom 3. August 2007 ist im Hinblick auf die - oben dargelegte - Ordnungsfunktion des Erlaubnisverfahrens auch nicht unverhältnismäßig oder ermessensfehlerhaft (§§ 114 VwGO, 40 VwVfG). Der Kläger hat es selbst in der Hand, eine Legalisierung des von ihm herbeigeführten Zustandes durch einen nachträglichen Antrag auf Erteilung der Sondernutzungserlaubnis zu erreichen.
5. Die vom Kläger gegen den Bescheid der Beklagten vom 3. August 2007 vorgetragenen weiteren Gründe vermögen den Senat von dessen Rechtswidrigkeit ebenfalls nicht zu überzeugen:
a. Zunächst trifft die Behauptung, der Verwaltungsausschuss der Beklagten habe unzulässigerweise statt der Beklagten selbst über den Sondernutzungsantrag entschieden, nicht zu. Die Entscheidung des Verwaltungsausschusses vom 2. April 2007 stellt lediglich ein Verwaltungsinternum dar, das der Umsetzung bedurfte, die erst mit dem Versagungsbescheid vom 3. August 2007 durch die Beklagte selbst erfolgt ist. Der Bescheid ist im Namen der Stadt Bad O. durch deren Stadtdirektor erlassen worden. Im Übrigen ist die Frage, wer über die Ablehnung des Sondernutzungsantrages entschieden hat, im Rahmen des vorliegenden Rechtsstreites, dessen Streitgegenstand allein die straßenrechtliche Beseitigungsverfügung ist, nicht erheblich. Die Rechtsbehauptung des Prozessbevollmächtigten des Klägers, die Auflistung der erlaubnispflichtigen Sondernutzungen in § 2 der Sondernutzungssatzung der Beklagten nenne eine zweite Zufahrt nicht, so dass eine solche keine Sondernutzung darstellen könne, vermag gleichfalls nicht zu überzeugen. Sie kann schon deshalb nicht als zutreffend angesehen werden, weil die genannte Auflistung mit dem Wort "insbesondere" eingeleitet wird und daher erkennbar nicht abschließend sein soll. Ebenso wenig kann die Sondernutzungssatzung als "… lex spezialis" für zweite Zufahrten aufgefasst werden, die § 18 Abs. 1 Satz 4 NStrG verdränge. Denn diesen Fall erfasst sie nicht. § 7 der Satzung, der die erlaubnisfreien Nutzungen auflistet, enthält keinerlei Regelung über Zufahrten.
b. Dass die Ausführung der Satzung über die Sondernutzung in Gemeindestraßen und Ortsdurchfahrten (Sondernutzungssatzung) und über die Erhebung von Sondernutzungsgebühren (Sondernutzungsgebührensatzung) vom 18. Juli 2007 nach § 17 auf die Samtgemeinde O. übertragen worden ist, hat nicht zu einem Entfallen der Zuständigkeit der Beklagten geführt. Die Satzung ist zwar am 1. August 2007 in Kraft getreten (§ 18) und ihre Veröffentlichung im Amtsblatt für den Landkreis Schaumburg einen Tag zuvor - am 31. Juli 2007 - erfolgt. Jedoch ist - wie die gerichtliche Anfrage bei der Samtgemeinde O. vom 2. Juli 2012 ergeben hat - das nach § 72 Abs. 1 Satz 2 der Niedersächsischen Gemeindeordnung in der Fassung vom 28. Oktober 2006 (GVBl. S. 473) - NGO -, außer Kraft getreten am 31. Oktober 2011, erforderliche Einvernehmen der Samtgemeinde zur Aufgabenübertragung zu keinem Zeitpunkt erteilt worden. Die Samtgemeinde hat die Ausführung der Sondernutzungssatzung auch nicht in ihrer Hauptsatzung in den Katalog der übernommenen Aufgaben aufgeführt (vgl. dort § 4, § 73 Abs. 1 Nr. 3 NGO). Die Aufgabenübertragung ist damit nicht wirksam geworden. Dies hat zur Folge, dass die Zuständigkeit für den Erlass von Ordnungsverfügungen nach § 22 NStrG und § 4 Abs. 5 der Sondernutzungssatzung vom 18. Juli 2007 bei der Beklagten verblieben ist. Denn die Einvernehmenserteilung ist konstitutiv, d.h. erst mit der Erteilung des Einvernehmens wäre die Aufgabenübertragung nach § 72 Abs. 1 Satz 2 NGO wirksam geworden (vgl. zur Einvernehmenserteilung: NdsOVG, Beschl. v. 09.11.2010 - 10 LA 59/10 -, NdsVBl. 2011, 119). Ein rechtlicher Schwebezustand in der Zeitspanne zwischen dem Inkrafttreten der Satzung, die die Aufgabenübertragung vorsieht, und der Einvernehmenserteilung, die den Erlass ordnungsrechtlicher Maßnahmen ausschließen würde - die Zuständigkeit der bisher zuständigen Behörde wäre entfallen bzw. würde jedenfalls rückwirkend entfallen, eine Zuständigkeit der neu zuständig werdenden Behörde wäre noch nicht begründet - ist damit nicht entstanden.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 22 Satz 1, 18 Abs. 1 Satz 2 NStrG. In der Anlage der zweiten Zufahrt durch den Kläger liege eine erlaubnispflichtige Sondernutzung. Aus der vom Verwaltungsgericht angeführten Regelung des § 20 Abs. 2 NStrG
§§ 14, 18 NStrG
§§ 8a Abs. 6 FStrG, 20 Abs. 7 NStrG
§§ 18 NStrG, 40 VwVfG
§§ 114 VwGO, 40 VwVfG
§ 18 NStrG
§ 72 NGO
§ 14 NStrG
§ 8a FStrG
§ 22 NStrG
§ 22 Satz 1 NStrG
§ 18 Abs. 1 Satz 2 NStrG
§ 20 Abs. 2 Satz 2 NStrG
§ 14 Abs. 1 Satz 1 NStrG
§ 20 Abs. 7 Satz 1 NStrG
§ 20 Abs. 2 NStrG
§ 18 Abs. 1 Satz 4 NStrG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 18 Abs. 4 Satz 2 NStrG
§ 20 Abs. 2 Satz 1 NStrG
§ 20 Abs. 7 NStrG
§ 20 Absatz 7 NStrG
§ 14 Abs. 1 Satz 3 NStrG
§ 8a Abs. 1 FStrG
§ 12 Abs. 3 StVO
§ 18 Abs. 1 NStrG
§ 73 Abs. 1 Nr. 3 NGO
§ 72 Abs. 1 Satz 2 NGO
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 14 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1999, 1341
BVerwGE 82, 185
NJW 1973, 913, 914
NJW 1983, 1747
NVwZ 2009, 1426
2 TH 2280/91
4 VR 7.99
IV C 4.72
4 C 40.88
IV C 112.68
I A 145/62
4 C 36.79
1 BvR 198/08
1 L 251/07
11 C 38.92
1 A 764/08
8 ZB 11.27
4 K 08.22
4 C 58.80
10 LA 59/10