Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2010-06-03, Aktenzeichen OVG 2 S 32.10
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2010:0603.OVG2S32.10.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Bei einem Rechtsstreit, der zum Ziel hat, einem Eigentümer zu untersagen, bis zum Abschluss eines Volksbegehrens in bestimmter Weise über sein Eigentum zu verfügen, handelt es sich nicht um einen verfassungsrechtlichen Rechtsstreit, so dass der Verwaltungsrechtsweg eröffnet ist.(Rn.4) (Rn.5) (Rn.6) (Rn.7)
2. Eine Regelung, wie sie § 45 Abs. 5 des Bezirksverwaltungsgesetzes (BzVwG) für die auf Bezirksebene durchgeführten, auf Angelegenheiten der bezirklichen Selbstverwaltung beschränkten Bürgerbegehren (§ 45 Abs. 1 BzVwG) vorsieht, wonach die Organe des Bezirks im Fall eines zustande gekommenen Bürgerbegehrens unter weiteren Voraussetzungen bis zur Durchführung des Bürgerentscheids weder eine diesem entgegenstehende Entscheidung treffen, noch mit dem Vollzug einer solchen Entscheidung beginnen dürfen, fehlt für die hier maßgebliche Landesebene. Angesichts dieser Rechtslage verstoßen geltend gemachte Unterlassungsansprüche, mit denen im Vorgriff die Ziele eines per Volksbegehren verfolgten Gesetzentwurfs gesichert werden sollen, gegen den Grundsatz der Gewaltenteilung.(Rn.12) (Rn.13)
Verfahrensgang
Die Beschwerde der Antragsteller gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 31. März 2010 wird zurückgewiesen.
Die Kosten der Beschwerde tragen die Antragsteller.
Der Wert des Beschwerdegegenstandes wird auf 2.500 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde hat keinen Erfolg.
Der angefochtene Beschluss, mit dem das Verwaltungsgericht den Antrag der Antragsteller abgelehnt hat, den Antragsgegner im Wege einstweiliger Anordnung zu verpflichten, „es bei Vermeidung eines Ordnungsgeldes bis zu 250.000,- Euro zu unterlassen, flugtechnische und sonstige Anlagen auf dem Gesamtkomplex des Flughafens Tempelhof abzubauen oder zu beschädigen, bevor nicht das 'Volksbegehren für das Weltkulturerbe Tempelhof und mehr Transparenz in der Politik' des Vereins Volksgesetzgebung e.V. durchgeführt und – bei erfolgreicher Durchführung – umgesetzt worden ist“, ist im Ergebnis nicht zu beanstanden. Die von den Antragstellern als Vertrauenspersonen (vgl. § 6 des Abstimmungsgesetzes) des vorgenannten Volksbegehrens dargelegten Gründe (§ 146 Abs. 4 Sätze 3 und 6 VwGO) rechtfertigen keine Abänderung der angefochtenen Entscheidung, weil sich diese aus anderen Gründen als richtig erweist.
Die Rechtswegzuständigkeit des Oberverwaltungsgerichts ist gemäß § 40 Abs. 1 VwGO gegeben. Zu Recht ist das Verwaltungsgericht im Ergebnis davon ausgegangen, dass es sich vorliegend um eine (öffentlich-rechtliche) Streitigkeit handelt, die nicht verfassungsrechtlicher Art ist.
Entscheidendes Kriterium für die Abgrenzung einer öffentlich-rechtlichen Streitigkeit verfassungsrechtlicher Art von einer solchen nichtverfassungsrechtlicher Art ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, ob das streitige Rechtsverhältnis entscheidend vom Verfassungsrecht geprägt ist, die Auslegung und Anwendung der Verfassung also den eigentlichen Kern des Rechtsstreits bildet (BVerwG, Urteil vom 6. Juli 1966 – V C 79.64 –, BVerwGE24, 272, 279 und BVerwG, Beschluss vom 5. Februar 1976 – VII A 1.76 –, BVerwGE 50, 124, 130 m.w.N.). Zum Verfassungsrecht gehören nur solche Prozesse, die die Rechtsbeziehungen von Verfassungsorganen oder am Verfassungsleben beteiligten Organen zueinander betreffen, nicht hingegen Streitigkeiten zwischen dem Bürger und dem Staat, selbst wenn ein Verfassungsorgan hieran beteiligt ist (BVerwG, Urteil vom 2. Juli 1976 – VII C 71.75 –, BVerwGE, 51, 69, 71). Der von der erstinstanzlichen Entscheidung angeführte Umstand, dass eine spezialgesetzliche Zuständigkeit des Verfassungsgerichtshofs des Landes Berlin jedenfalls nicht mehr ersichtlich sei, ist ohne Relevanz für die hier in Rede stehende Abgrenzung. Auf die Frage, ob die Zuständigkeit eines Verfassungsgerichts nach den dafür maßgeblichen Regelungen begründet ist oder nicht, kommt es nicht an, da § 40 Abs. 1 VwGO keine Ersatzrechtswegbestimmung für Verfassungsstreitigkeiten ist (vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 28. Juni 1990 – 5 CE 90.1852 –, NVwZ 1991, 386 f., m.w.N.).
Ausgehend hiervon ist das streitgegenständliche Unterlassungsbegehren materiell nicht dem Verfassungsrecht zuzurechnen. Dabei versteht der Senat das in dem gesamten Parteivorbringen zum Ausdruck kommende Rechtsschutzziel der Antragsteller (§ 88 VwGO entsprechend) dahin, dass diese ihr erstinstanzlich formuliertes Begehren neben den in zweiter Instanz erstmals formulierten Anträgen weiterverfolgen wollen.
Die vorliegende Streitigkeit betrifft weder die Zulässigkeit noch das Ergebnis eines Volksbegehrens (zur Qualifikation derartiger Streitigkeiten als verfassungsrechtlich vgl. Sodan, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 40 Rn. 257 m.w.N.) oder auch nur Einzelheiten des Verfahrens eines Volksbegehrens (vgl. OVG Berlin, Beschluss vom 10. Mai 1999 – 2 SN 19.99 –, DVBl. 1999, 994 f., und Bay. VGH, a.a.O. Rn. 12 ff., jeweils m.w.N.; a.A.: Sodan, a.a.O., m.w.N.). Vielmehr geht es den Antragstellern im Kern darum, den Eintritt von Umständen zu verhindern, die einer Verwirklichung des Gesetzentwurfs entgegenstehen könnten, der Gegenstand des Volksbegehrens ist, noch bevor dieses zustande gekommen ist. Ein derartiger vorwirkender Anspruch dient nicht der Sicherung des verfassungsrechtlich garantierten originären Rechts auf Teilnahme am Gesetzgebungsverfahren und gehört daher nicht zum Volksbegehren als Institut des Verfassungsrechts. Er wurzelt – anders als von den Antragstellern in der Beschwerdebegründung (S. 9) vertreten – auch nicht im Recht der parlamentarischen Gesetzgebung, dem ein entsprechender vorwirkender Unterlassungsanspruch, wie noch auszuführen ist, fremd ist.
Dass es sich vorliegend nicht um eine Streitigkeit verfassungsrechtlicher Art handelt, macht besonders der Umstand deutlich, dass der durch die Senatsverwaltung für Finanzen vertretene Antragsgegner vorliegend als Eigentümer des Flughafengeländes in Anspruch genommen wird, dem es untersagt werden soll, in einer bestimmten Weise über sein Eigentum zu verfügen.
Ob die Beschwerde auch im Übrigen – etwa im Hinblick auf die Antragsbefugnis der Antragsteller, deren Rechtsschutzinteresse und die Frage der Verwirkung – zulässig ist, kann offenbleiben. Denn sie ist jedenfalls unbegründet.
Das Verwaltungsgericht hat den Antrag im Ergebnis zu Recht abgelehnt, da den Antragstellern ein sicherungsfähiger Anspruch offenkundig unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt zusteht. Ob es darüber hinaus an einem Anordnungsgrund fehlt, bedarf keiner Entscheidung. Weiter kann offenbleiben, ob vorliegend eine an den Grundsätzen des § 31 des Gesetzes über den Verfassungsgerichtshof (vgl. § 32 des Gesetzes über das Bundesverfassungsgericht) orientierte Interessenabwägung unter Anlegung eines besonders strengen Maßstabes vorzunehmen ist, da der Erlass einer einstweiligen Anordnung bereits mangels eines Anordnungsanspruchs nicht in Betracht kommt.
Die Beschwerde ist der Würdigung des Verwaltungsgerichts, wonach sich ein Anordnungsanspruch der Antragsteller nicht auf diejenigen Teile des Volksbegehrens beziehen kann, deren Unzulässigkeit bereits feststeht (S. 3 BA), nicht entgegengetreten. Zur Begründung des geltend gemachten Anspruchs haben die Antragsteller erstinstanzlich im Wesentlichen vorgetragen, das von ihnen als „Beeinträchtigung des Denkmalschutzes“ gerügte Verhalten des Antragsgegners laufe der Gesetzesvorlage, deren Einbringung Ziel des in Rede stehenden Volksbegehrens sei, zuwider und verstoße gegen ihren Anspruch auf ein faires Verfahren (S. 6 der Antragsschrift). Eine tragfähige Rechtsgrundlage für den geltend gemachten Unterlassungsanspruch ist jedoch weder dargetan noch ersichtlich.
Für den geltend gemachten Anspruch fehlt es an einer ausdrücklichen rechtlichen Grundlage. Eine solche folgt auch nicht aus der verfassungsrechtlichen Stellung des Volksbegehrens. Volksbegehren können nach Art. 62 Abs. 1 VvB auf den Erlass von Gesetzen im Rahmen der Gesetzgebungskompetenz des Landes Berlin (vgl. Art. 59 Abs. 2 VvB) und darüber hinaus darauf gerichtet werden, im Rahmen der Entscheidungszuständigkeit des Abgeordnetenhauses zu Gegenständen der politischen Willensbildung, die Berlin betreffen, sonstige Beschlüsse zu fassen. Aus der hierdurch vorgegebenen Parallelität der Kompetenzen von Abgeordnetenhaus als Volksvertretung (Art. 38 Abs. 1 VvB) und parlamentarischem Gesetzgeber (Art. 60 VvB) einerseits und Volksbegehren andererseits folgt, dass Letzteren keine weitergehenden Rechte zustehen können als dem Abgeordnetenhaus. Von dem Abgeordnetenhaus eingebrachte Gesetzesentwürfe entfalten jedoch vor
Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens weder rechtlich bindende Wirkungen für die Exekutive noch stellen sie eine taugliche Rechtsgrundlage für Maßnahmen der ausführenden Gewalt dar; ebenso wenig vermögen Gesetzesvorhaben im Entwurfsstadium die Suspendierung behördlicher Maßnahmen zu rechtfertigen, auch wenn diese die mit dem Gesetzesentwurf verfolgten Ziele vereiteln. Dies gilt für sonstige Beschlüsse des Abgeordnetenhauses zur politischen Willensbildung entsprechend. Eine Regelung, wie sie § 45 Abs. 5 des Bezirksverwaltungsgesetzes (BzVwG) für die auf Bezirksebene durchgeführten, auf Angelegenheiten der bezirklichen Selbstverwaltung beschränkten Bürgerbegehren (§ 45 Abs. 1 BzVwG) vorsieht, wonach die Organe des Bezirks im Fall eines zustande gekommenen Bürgerbegehrens unter weiteren Voraussetzungen bis zur Durchführung des Bürgerentscheids weder eine diesem entgegenstehende Entscheidung treffen, noch mit dem Vollzug einer solchen Entscheidung beginnen dürfen, fehlt für die hier maßgebliche Landesebene.
Angesichts dieser Rechtslage verstoßen die von den Antragstellern geltend gemachten Unterlassungsansprüche, mit denen im Vorgriff die Ziele des von ihnen verfolgten Gesetzentwurfs gesichert werden sollen, gegen den Grundsatz der Gewaltenteilung (vgl. Art. 3 VvB). Mit der begehrten, allein durch die bloße Möglichkeit des Zustandekommens eines Gesetzes begründeten Untersagung von Verwaltungshandeln des Antragsgegners würde nicht nur das Volksbegehren, sondern auch das erkennende Gericht in systemwidriger Weise in die Kompetenzen der Exekutive übergreifen. Der Antragsgegner würde im Übrigen durch den Erlass der erstrebten einstweiligen Anordnung in noch weitergehender Weise an der Wahrnehmung ihm zustehender Handlungs- und Gestaltungsmöglichkeiten gehindert, als dies bei Zustandekommen eines Gesetzes mit dem von den Antragstellern verfolgten Inhalt der Fall wäre. Denn der Flughafen Tempelhof unterläge auch dann den denkmalschutzrechtlichen Bestimmungen, die bei einem überwiegenden öffentlichen Interesse auch eine Veränderung des Denkmals in seinem Erscheinungsbild oder dessen Beseitigung ermöglichen (vgl. § 11 Abs. 1 des Denkmalschutzgesetzes Berlin).
Soweit die Antragsteller mit ihrer Beschwerde über den erstinstanzlich gestellten Antrag hinausgehend „außerdem“ wörtlich beantragen,
dem Antragsgegner die Wiederherstellung oder zumindest eine entsprechende Sicherheitsleistung aufzuerlegen, insbesondere soweit die dann anzuwendenden Kosten durch die vermeidbare Fortsetzung der Arbeiten nach Antragstellung beim Verwaltungsgericht am 12. März 2010 verursacht sind,
den Beschwerdeführern regelmäßigen und uneingeschränkten Zutritt zur Anlage zu gewähren,
den Antragsgegner zu verpflichten, alle auf dem Gesamtkomplex vorgenommenen Abbaumaßnahmen rückgängig zu machen,
ist diese Antragserweiterung bereits unzulässig. Das Beschwerdeverfahren nach § 146 Abs. 4 VwGO dient ausschließlich der Überprüfung der auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gerichteten erstinstanzlichen Entscheidung auf ihre Richtigkeit. Voraussetzung für die Zulässigkeit einer Beschwerde ist, dass in Auseinandersetzung mit den Gründen der erstinstanzlichen Entscheidung dargelegt wird, dass und warum die angefochtene Entscheidung unrichtig und daher abzuändern ist, was naturgemäß nur möglich ist, wenn und soweit das Verwaltungsgericht eine Entscheidung getroffen hat, was bei einer Antragserweiterung nicht der Fall ist (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 11. September 2009 – 5 S 23.09 –, juris Rn. 5 m.w.N.).
Ebenso wenig war den Anträgen auf Vorlage der Denkmalschutzakte sowie Durchführung einer Ortsbesichtigung, bei denen es sich der Sache nach ohnehin lediglich um Anregungen zur Vornahme prozessleitender Verfügungen handelt, aus den dargestellten Gründen zu entsprechen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 2 des Gerichtskostengesetzes (GKG).
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 88 VwGO
§ 45 Abs. 1 BzVwG
§ 40 Abs. 1 VwGO
§ 11 Abs. 1 des Denkmalschutzgesetzes
§ 146 Abs. 4 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 45 Abs. 5 des Bezirksverwaltungsgesetzes
§ 6 des Abstimmungsgesetzes
§ 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 2 des Gerichtskostengesetzes
Art. 62 Abs. 1 VvB
Art. 59 Abs. 2 VvB
Art. 38 Abs. 1 VvB
Art. 60 VvB
Art. 3 VvB

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 50, 124, 130
NVwZ 1991, 386
16 L 62.10
V C 79.64
VII A 1.76
VII C 71.75
5 CE 90.18
2 SN 19.99
5 S 23.09