Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-11-20, Aktenzeichen 10 K 436.14
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2015:1120.10K436.14.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Das Kreislaufwirtschaftsgesetz definiert weder den Begriff der gemischten Abfälle aus privaten Haushaltungen noch den Begriff des Sperrmülls. (Rn.21)
2. Die zuständige Behörde hat die Durchführung einer Sammlung zu untersagen, wenn die Einhaltung der gesetzlichen Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist. (Rn.27)
3. Das Vorliegen einer Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers durch eine gewerbliche Sammlung muss auf konkreten und nachprüfbaren Tatsachen beruhen. (Rn.33)
Der Bescheid der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung vom 30. September 2014 wird aufgehoben.
Der Beklagte und die Beigeladene tragen die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Das Unternehmen des Klägers mit 11 Mitarbeitern ist ein zertifizierter Entsorgungsfachbetrieb und seit dem Jahr 1990 im Bereich der Umzugshilfe, der Sammlung und des Transports von Abfällen tätig. Sperrmüll sammelt er in Berlin seit über 20 Jahren überwiegend im Auftrag von Wohnungseigentümern und Baugenossenschaften, außerdem für Privathaushalte. Er wendet sich gegen die vom Beklagten ihm gegenüber verfügte Untersagung der gewerblichen Sammlung von Sperrmüll im Land Berlin. Die Beigeladene nimmt die Aufgabe des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers in Berlin wahr.
Im Februar 2012 zeigte der Kläger gegenüber dem Beklagten die gewerbliche Sammlung von Sperrmüll, Altholz und Haushaltselektronik an, wobei die Sammlung nach seinen Angaben etwa 400 t Altholz und Sperrmüll und 100 t Haushaltselektronik umfasste. Sperrmüll und Altholz verbringt er zur Entsorgung/Aufbereitung unter anderem zur I...GmbH, A...GmbH und zur Aufbereitungsanlage für Sperrmüll der Beigeladenen. Er legte unter anderem eine von der Beigeladenen ausgestellte vom 31. Oktober 2013 bis zum 31. Oktober 2015 gültige Anlieferungsberechtigung für Sperrmüll vor, aus der hervorgeht, dass er die Lieferung von 500 t/a beantragt die Beigeladene eine Gesamtmenge von 1500 t für zwei Jahre genehmigt hatte.
Mit Schreiben vom 8. Januar 2014 übersandte der Beklagte die Anzeige der Beigeladenen zur Stellungnahme. Diese äußerte sich mit Schreiben vom 11. Februar 2014 und vertrat die Auffassung, Sperrmüll sei gemischter Abfall aus privaten Haushaltungen und als solcher einer gewerblichen Sammlung von Gesetzes wegen nicht zugänglich. Die vom Kläger beabsichtigte weitere Durchführung der Sammlung von Sperrmüll gefährde außerdem ihre Funktionsfähigkeit und sei deshalb zu untersagen. Im Hinblick auf die von ihr an den Kläger ausgegebene Anlieferungsberechtigung führte sie aus, die Anlieferung von Sperrmüll an das Abfallbehandlungswerk Süd sei für gewerbliche Abfallerzeuger gedacht, denen die Entsorgung auf den Recyclinghöfen, die nur für Privathaushalte geöffnet seien, nicht zur Verfügung stünden. Der im Abfallbehandlungswerk Süd angenommene Sperrmüll werde als Abfall aus sonstigen Herkunftsbereichen erfasst. Sie könne im Einzelfall nicht kontrollieren bzw. ausschließen, dass der angelieferte Sperrmüll tatsächlich und ausschließlich aus dem gewerblichen Bereich stamme.
Nach Anhörung untersagte der Beklagte dem Kläger mit Bescheid vom 30. September 2014 die gewerbliche Sammlung von Sperrmüll im Stadtgebiet Berlin und drohte ihm ein Zwangsgeld in Höhe von 3.500 Euro für den Fall an, dass er der Untersagungsverfügung nicht innerhalb von drei Monaten nach Bekanntgabe des Bescheides nachkomme. Er stützte die Untersagung in erster Linie auf § 62 des Kreislaufwirtschaftsgesetzes (KrWG) und begründete sie im Anschluss an die Ausführungen der Beigeladenen damit, dass Sperrmüll gemischter Abfall aus privaten Haushaltungen sei und deshalb nicht gewerblich gesammelt werden dürfe. Jedenfalls sei anzunehmen, dass bei der Sperrmüllsammlung auch – unzulässigerweise - andere gemischte Abfälle mit erfasst würden. Die Behörde sei nach pflichtgemäßem Ermessen zum Einschreiten verpflichtet. Mit Blick auf das angestrebte Ziel – den Schutz der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers – sei die Untersagungsverfügung verhältnismäßig, ein milderes Mittel sei nicht ersichtlich. Auch wenn Sperrmüll nicht zu den gemischten Abfällen aus privaten Haushaltungen gehöre, sei die Untersagung nach §18 Abs. 5 S. 2 KrWG gerechtfertigt, da der gewerblichen Sammlung überwiegende öffentliche Interessen entgegenstünden. Sie gefährde im Zusammenspiel mit anderen Sammlungen die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers. Dies werde von § 17 Abs. 3 S. 3 Nr. 1 KrWG unwiderleglich für den Fall vermutet, dass von einer gewerblichen Sammlung Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger – wie hier – eine haushaltsnahe Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführe. Selbst wenn es sich um eine widerlegliche Vermutung handeln sollte, liege eine wesentliche Beeinträchtigung der Organisationsfähigkeit und Planungsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers hier angesichts des Umfangs der gewerblichen Sammlung des Klägers und anderer Sammlungen vor. Die gewerbliche Sammlung des Klägers sei auch nicht wesentlich leistungsfähiger als die von der Beigeladenen durchgeführte Sammlung. Die Untersagung sei verhältnismäßig. Auf Vertrauensschutz könne sich der Kläger nicht berufen. Die Vertrauensschutzregelung in § 18 Abs. 7 KrWG sei auf Anordnungen nach § 18 Abs. 5 S. 2 KrWG nicht anwendbar. In der Rechtsfolge sei die Sammlung zu untersagen.
Am 3. November 2014 hat der Kläger Klage erhoben. Er trägt im Wesentlichen vor, Sperrmüll sei kein gemischter Abfall aus privaten Haushaltungen. Dies ergebe sich bereits aus den verschiedenen Schlüsseln für Sperrmüll und gemischte Siedlungsabfälle in der Anlage zur Abfallverzeichnis-Verordnung (AVV) und entspreche sowohl Sinn und Zweck als auch der Entstehungsgeschichte der einschlägigen Norm des Kreislaufwirtschaftsgesetzes sowie der europarechtlichen Vorgaben in der Abfall-Rahmenrichtlinie. Gemischte Abfälle (Restmüll) sammele er nicht mit ein. Typische „Restabfälle“ würden nicht erfasst, sondern von seinen Kunden vorab ausgesondert und in die vorgehaltenen Restmülltonnen geworfen. Er führe auch entsprechende Sichtkontrollen durch und organisiere den getrennten Abtransport der Sperrgüter je nach ihrer Zusammensetzung. Zudem diene er den Entsorgungsunternehmen die Abfälle als Sperrmüll an, die dort entsprechend klassifiziert und erfasst würden. Die bloße Möglichkeit, dass eine „beiläufige“ Miterfassung von gemischten Siedlungsabfällen geschehen könnte, rechtfertige nicht den Erlass einer Untersagungsverfügung.
Öffentliche Interessen stünden der Sammlung nicht entgegen. Die Anordnungsmöglichkeiten gemäß § 18 Abs. 5 KrWG stellten eine Ausnahme von der Regel dar, wonach eine gewerbliche Sammlung grundsätzlich zulässig sei. Die Regelung des § 17 Abs. 3 KrWG diene dazu, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers zu gewährleisten; der Zweck der Vorschrift liege nicht in dem Schutz des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers vor jeglicher wirtschaftlicher Beeinträchtigung und schon gar nicht in der freien Expansion seines wirtschaftlichen Wirkbereichs. Die Norm gewähre keinen absoluten Konkurrenzschutz. Die Tatbestände in § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1-3 KrWG setzten materiell-rechtlich voraus, dass die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt sein müsse. Ein formalistisches Verständnis des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1-3 KrWG wäre ein Freibrief für die Begründung einer Monopolstellung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers und wäre eindeutig europarechtswidrig. Es handele sich vielmehr um eine widerlegliche Vermutung. Eine konkrete Beeinträchtigung der öffentlichen Sammlung, die entgegen der Auffassung des Beklagten und der Beigeladenen nicht allein auf die Beeinträchtigung der Teilsparte „Sperrmüllsammlung“ beschränkt werden dürfe und für deren Bestehen der Beklagte die Beweislast trage, sei nicht im Ansatz vorgetragen. Es sei nicht dargelegt, welche negativen Konsequenzen sich für den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger aus der Tätigkeit gewerblicher Sammler ergäben. Der bloße pauschale Hinweis des Beklagten auf den vermeintlichen Zwang bei der Beigeladenen, die Entsorgungsstrukturen „ständig anzupassen“ genüge nicht den Anforderungen an eine substantiierte Darlegung. Die Funktionsfähigkeit der Beigeladenen werde vielmehr durch die bereits seit zwei Jahrzehnten unbeanstandet durchgeführte Sammlung des Klägers nicht beeinträchtigt. Der Beigeladenen sei es ja 2013 trotz der Tätigkeit gewerblicher Sammler gelungen, 52.000 Tonnen Sperrmüll zu erfassen. Im Übrigen stehe die vom Kläger angebotene Sammlung derjenigen der Beigeladenen qualitativ gleich, so dass von einem wesentlich leistungsfähigeren Angebot der Beigeladenen nicht ausgegangen werden könne.
Der Kläger könne sich im Übrigen gem. § 18 Abs. 7 KrWG auf Vertrauensschutz berufen, weil er seine Sammlung bereits vor dem Inkrafttreten des KrWG betrieben habe. Die Untersagung als schwerwiegendster Eingriff in die Grundrechte bedürfe einer umfassenden Verhältnismäßigkeitsprüfung, eine solche sei im Bescheid nicht einmal ansatzweise enthalten, insbesondere fehlten Erwägungen zu einem milderen Mittel.
Der Kläger beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 30. September 2014 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er wiederholt und vertieft seine Ausführungen aus dem angegriffenen Bescheid und führt ergänzend aus, auch angesichts einer dem Kläger von der Beigeladenen erteilten weiteren Anlieferungsberechtigung für gemischte Siedlungsabfällen aus „Messie-Wohnungen“ sei nicht gewährleistet, dass er nur „echte“ Sperrgüter einsammele. Er entsorge auch Elektroaltgeräte, was unzulässig sei. Auf Vertrauensschutz könne er sich schon deswegen nicht auf Vertrauensschutz berufen, weil die Rechtmäßigkeit seiner bereits vor Inkrafttreten des KrWG durchgeführten Sammlung nicht durch den Nachweis der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung nachgewiesen sei.
Die Beigeladene beantragt,
Sie führt ergänzend aus, sie habe im Jahr 2013 rund 52.800 t Sperrmüll entsorgt, wobei 11.800 t auf ihr haushaltsnahes Holsystem entfielen. Die Gesamtmenge der bislang angezeigten Sammlungen betrage 4.250 t/a und damit etwa 36 % der haushaltsnahen Sammlung der Beigeladenen; die von Teilen der Rechtsprechung angewandte Schwelle für eine wesentliche Beeinträchtigung sei damit überschritten. Das Holsystem der Beigeladenen sei der für die Frage der wesentlichen Auswirkungen auf ihre Organisation und Planungssicherheit maßgebliche Bezugspunkt, da sich die gewerblichen Sammlungen gerade auf dieses, hingegen nicht oder allenfalls geringfügig auf ihre Recyclinghöfe auswirkten.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Streitakte sowie die Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen, die vorgelegen haben und deren Inhalt – soweit erheblich – Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen ist.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Anfechtungsklage ist begründet. Der Bescheid des Beklagten vom 20. Februar 2015 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Der Beklagte durfte dem Kläger die gewerbliche Sammlung von Sperrmüll weder gemäß § 62 KrWG (1.) noch gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2, 2. Alt. KrWG (2.) untersagen und ihm kein Zwangsgeld androhen (3.).
1. Nach § 62 KrWG kann die zuständige Behörde im Einzelfall die erforderlichen Anordnungen zur Durchführung des Kreislaufwirtschaftsgesetzes und der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen treffen.
Ob und ggf. in welchem Umfang diese Vorschrift neben § 18 Abs. 5 KrWG anwendbar ist, bedarf hier keiner Entscheidung, da jedenfalls ihre Voraussetzungen nicht vorliegen. Denn die gewerbliche Sammlung von Sperrmüll ist entgegen der Auffassung des Beklagten und der Beigeladenen nicht gemäß § 17 Abs. 2 S. 2 KrWG unzulässig. Gemäß § 17 Abs. 1 S. 1 KrWG sind – abweichend von § 7 Abs. 2 und § 15 Abs. 1 KrWG – Erzeuger oder Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen verpflichtet, diese Abfälle dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu überlassen, soweit sie zu einer Verwertung auf den von ihnen im Rahmen ihrer privaten Lebensführung genutzten Grundstücken nicht in der Lage sind oder diese nicht beabsichtigen. Ausnahmsweise besteht diese Überlassungspflicht nach § 17 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 KrWG nicht für Abfälle, die durch gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen. Eine Rückausnahme – und damit wiederum eine Überlassungspflicht – besteht gemäß § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG für gemischte Abfälle aus privaten Haushaltungen und gefährliche Abfälle. Bei Sperrmüll handelt es sich nicht um gemischte Abfälle aus gemischten Haushaltungen in diesem Sinne.
Das Kreislaufwirtschaftsgesetz definiert weder den Begriff der gemischten Abfälle aus privaten Haushaltungen noch den Begriff des Sperrmülls. Die Abfallbegriffe des § 17 KrWG sind anhand der auf der Grundlage des § 48 Satz 2 KrWG erlassenen Abfallverzeichnis-Verordnung zu bestimmen (vgl. Sächsisches OVG, Beschluss vom 18. Februar 2015 - 4 B 53/14 -, juris Rn. 7). Nach § 1 Nr. 1 AVV gilt sie für die Bezeichnung von Abfall. § 2 Abs. 1 AVV bestimmt, dass, soweit Abfälle nach anderen Rechtsvorschriften zu bezeichnen sind, die Bezeichnungen nach der Anlage der Abfallverzeichnis-Verordnung (Abfallverzeichnis) nach der dort angegebenen Abfallart und dem zugehörigen sechsstelligen Schlüssel zu verwenden sind. Nach § 2 Abs. 2 Satz 2 AVV erfolgt die Zuordnung zu den Abfallarten unter den im Abfallverzeichnis vorgegebenen Kapiteln (zweistellige Kapitelüberschrift) und Gruppen (vierstellige Kapitelüberschrift).
Von der Abfallart „Siedlungsabfälle“ (Nr. 20 des Abfallverzeichnisses) werden Haushaltsabfälle und ähnliche gewerbliche und industrielle Abfälle sowie Abfälle aus Einrichtungen einschließlich getrennt gesammelter Fraktionen erfasst. Innerhalb dieser Abfallart findet sich die Untergruppe „andere Siedlungsabfälle“ (Nr. 20 03 des Abfallverzeichnisses). In der Untergruppe bezeichnet die Abfallschlüssel-Nr. 20 03 01 „gemischte Siedlungsabfälle" und die Abfallschlüssel-Nr. 20 03 07 „Sperrmüll“. Gemäß § 2 Abs. 2 Satz 3 AVV ist innerhalb einer Gruppe die speziellere vor der allgemeineren Abfallart maßgebend. Demzufolge stehen innerhalb einer Untergruppe die spezifischen Abfallarten gleichrangig nebeneinander. Dies ergibt sich auch aus Nr. 2 Satz 1 der Einleitung zur Anlage der Abfallverzeichnis-Verordnung. Danach sind die verschiedenen Abfallarten in diesem Verzeichnis vollständig definiert durch den sechsstelligen Abfallschlüssel und die entsprechenden zwei- bzw. vierstelligen Kapitelüberschriften. Demnach und aufgrund der Eigenart der einzelnen Abfallarten innerhalb der Untergruppe „andere Siedlungsabfälle“ kann die Anlage zur Abfallverzeichnis-Verordnung nicht dahin ausgelegt werden, dass „gemischte Siedlungsabfälle“ durch die nachfolgenden Abfallarten mit den Nrn. 20 03 02 bis 20 03 07 präzisiert würden (vgl. zum Vorstehenden Sächsisches OVG, Beschluss vom 18. Februar 2015, a.a.O., juris Rn. 7).
Die Begriffsbestimmung in diesem Sinne entspricht auch dem Willen des Gesetzgebers. Nach den Gesetzgebungsmaterialien ist es Sinn und Zweck des § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG, den „Kernbereich der kommunalen Entsorgung zu schützen, der sich gemäß Artikel 16 AbfRRL nicht nur auf Abfälle zur Beseitigung, sondern auch auf „gemischte Siedlungsabfälle (Abfallschlüssel 20 03 01)“ bezieht“ (vgl. BT-Drs. 17/6645, S. 6; hierzu auch Beckmann in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 76. EL Mai 2015, KrWG, § 17 Rn. 96). Auch wenn Art. 16 der Richtlinie 2008/98/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19. November 2008 (AbfRRL), wie der Beklagte und die Beigeladene im Hinblick auf die zitierten Ausführungen der Bundesregierung monieren, bei der Bezugnahme auf die gemischten Siedlungsabfälle den Klammerzusatz „(Abfallschlüssel 20 03 01)“ tatsächlich nicht enthält, ist der Wille des Gesetzgebers durch die Bezugnahme auf die Abfallschlüssel-Nummer eindeutig. Gerade getrennt gesammelte Wertstoffgemische sollen nach seinen Erwägungen nicht zu den gemischten Siedlungsabfällen zählen, mithin § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG auf sie keine Anwendung finden (vgl. BT-Drs. 17/6052, S. 87). Hätte der Gesetzgeber Sperrmüll in die Rückausnahme einbeziehen wollen, so hätte er dies ausdrücklich geregelt (so auch Sächsisches OVG, Beschluss vom 18. Februar 2015, a.a.O., juris Rn. 9).
Auch der europarechtliche Hintergrund spricht für die gefundene Auslegung. Gemäß Art. 16 AbfRRL treffen die Mitgliedstaaten geeignete Maßnahmen, um ein integriertes und angemessenes Netz von Abfallbeseitigungsanlagen und Anlagen zur Verwertung von gemischten Siedlungsabfällen, die von privaten Haushaltungen eingesammelt worden sind, zu errichten. Die in dieser Regelung zum Ausdruck kommende Beschränkung der Waren- und Dienstleistungsverkehrsfreiheit zugunsten der kommunalen Entsorgungsträger soll nur durch zwingende Gründe des Umweltschutzes gerechtfertigt sein. Insofern ist § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG eng auszulegen (vgl. zum Vorstehenden VG Schleswig, Urteil vom 5. März 2015 – 6 A 127/13 -, juris Rn. 28 f.). Etwaige der Sammlung entgegenstehende öffentliche Interessen sind im Rahmen von § 17 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 KrWG zu berücksichtigen, so dass es auch zum Schutz des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers keiner weiteren Auslegung der Vorschrift bedarf.
Die Auffassung des Beklagten, Sperrmüll, zu dem insbesondere sperrige Einrichtungsgegenstände gehören, unterscheide sich nicht in der Zusammensetzung, sondern lediglich hinsichtlich der Größe vom üblichen Mischabfall, der im Rahmen der alltäglichen Lebensführung anfällt, ist lebensfremd. Auch die von der Beigeladenen geäußerte und auf ein Urteil des VG Arnsberg vom 9. Dezember 2013 - 8 K 3508/12 - gestützte Annahme, Sperrmüll sei stets mit gemischten Siedlungsabfällen vermengt und davon deshalb nicht zu trennen, überzeugt nicht. Denn auch wenn es vorkommen mag, dass dem Sperrmüll seitens der privaten Haushalte andere Haushaltsabfälle hinzugefügt werden, ändert dies nichts an der rechtlichen Qualität des Sperrmülls und an der Befugnis des Entsorgungsunternehmens, diesen gewerblich zu sammeln. Dafür, dass der Kläger bei seiner gewerblichen Sammlung von Sperrmüll auch (unzulässigerweise) Restmüll erfasst, ist nichts ersichtlich. Insoweit handelt es sich außerdem um ein Problem auf der Vollzugsebene. Dass die Beigeladene die Abgrenzbarkeit von Sperrmüll und anderen Abfallfraktionen in Abrede stellt, verwundert im Übrigen vor dem Hintergrund, dass sie ihn nach eigenen Angaben selbst getrennt erfasst und auch gesondert in ihren Bilanzen ausweist.
Im Übrigen leidet die Untersagungsverfügung an einem Ermessensdefizit. Der Beklagte führt in dem Bescheid im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung ohne nähere Erläuterung aus, ein milderes Mittel als die Untersagung sei nicht ersichtlich. Sich aufdrängende weniger einschneidende Maßnahmen, insbesondere die Beauflagung der Sammlung, hat er inhaltlich nicht näher erwogen.
2. Gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2, 2. Alt. KrWG hat die zuständige Behörde die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn die Einhaltung der in § 17 Absatz 2 Satz 1 Nr. 3 oder Nr. 4 KrWG genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist. Der Beklagte stützt die Untersagungsverfügung darauf, dass der gewerblichen Sammlung des Klägers überwiegende öffentliche Interessen i.S.d. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG entgegenstünden. Diese Voraussetzung ist nicht erfüllt.
Nach § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG stehen überwiegende öffentliche Interessen nach Absatz 2 Satz 1 Nr. 4 einer gewerblichen Sammlung entgegen, wenn die Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems gefährdet. Eine solche Gefährdung ist gemäß § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG anzunehmen, wenn die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird. Gemäß § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG ist wiederum eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt. Gemäß § 17 Abs. 3 Satz 4 KrWG gilt die Bestimmung des Satzes 3 Nr. 1 nicht, wenn die vom gewerblichen Sammler angebotene Sammlung und Verwertung der Abfälle wesentlich leistungsfähiger ist als die von dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger oder dem von ihm beauftragten Dritten bereits angebotene oder konkret geplante Leistung.
Der Beklagte hat weder das Vorliegen überwiegender öffentlicher Interessen, die der Sammlung des Klägers entgegenstehen, hinreichend dargelegt (a.) noch sich in der gebotenen Weise mit der Frage auseinandergesetzt, ob an Stelle des Verbots der gewerblichen Sammlungen eine mildere Maßnahme zur Sicherung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gemäß § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG in Betracht kommt ( b.).
a. Der Kläger erfasst mit ihrer gewerblichen Sammlung Abfälle, für die die Beigeladene als Anstalt des öffentlichen Rechts des Beklagten eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung von solchen Abfällen – hier Sperrmüll – i.S.d. § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG durchführt. Gleichwohl muss auch bei Vorliegen dieser Voraussetzung eine dadurch bedingte Beeinträchtigung von Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers wesentlich sein (vgl. Beckmann in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 76. EL Mai 2015, KrWG, § 17 Rn. 128). Denn die Norm setzt ihrer Gestaltung nach voraus, dass in jedem – auch von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 bis 3 KrWG exemplarisch erfassten – Einzelfall die Wesentlichkeit der Beeinträchtigung geprüft wird (vgl. VG Neustadt a.d. Weinstraße, Urteil vom 28. Mai 2015 – Az.: 4 K 1115/14 -, BeckRS 2015, 47659 m.w.N.). Deshalb stellen die Regelbeispiele des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 bis 3 KrWG denklogisch widerlegbare Vermutungen dar.
Im Fall von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG kommt es hinsichtlich der Wesentlichkeit maßgeblich auf das Ausmaß der entzogenen Abfälle an (vgl. Frenz in: KrWG, AbfR und BodSchR, 106. Aktualisierg. (Juni 2012), KrWG, § 17 Rn. 173). Zu fragen ist demzufolge danach, ob durch gewerbliche Sammlungen dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger Abfälle in einer Größenordnung entzogen werden, dass unter Berücksichtigung der Erlöserwartungen und der Absicherung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers durch die Gebührenpflicht der anschluss- und benutzungspflichtigen Abfallbesitzer eine Aufgabenerfüllung zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen nicht mehr möglich ist (vgl. Beckmann, a.a.O., § 17 Rn. 129). Eine derartige Größenordnung wäre erreicht, wenn die Erfüllung der dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger übertragenen besonderen Aufgaben durch den Entzug der Abfälle durch den privaten Sammler rechtlich oder tatsächlich verhindert werden würde (vgl. Schomerus in: Versteyl/Mann/Schomerus, KrWG, 3. Aufl. 2012, § 17 Rn. 49).
Mit Blick auf die unionsrechtlich gebotene restriktive Auslegung des Normzwecks, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers in technischer, organisatorischer, personeller und wirtschaftlicher Hinsicht zu erhalten, können die Auswirkungen nicht isoliert in Bezug auf die konkret entzogene Abfallart und ein darauf bezogenes Hol- oder Bringsystem betrachtet werden. Vielmehr sind die aus der gewerblichen Sammlung folgenden Beeinträchtigungen der Funktionsfähigkeit in einer Gesamtschau zu werten.
Ein darauf gestütztes Vorliegen einer Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers i.S.d. § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG durch eine gewerbliche Sammlung muss auf konkreten und nachprüfbaren Tatsachen beruhen. An die – der Behörde obliegenden – Nachweisführung sind hohe Anforderungen zu stellen, so dass bloße Hypothesen oder Mutmaßungen insofern nicht ausreichend sind (VG Neustadt a.d. Weinstraße, Urteil vom 28. Mai 2015, a.a.O.).
Dies zugrunde gelegt kann es nicht darauf ankommen, dass gewerbliche Sammler nach den Angaben der Beigeladenen jährlich 4.250 t Sperrmüll aus Privathaushalten einsammeln, was einer Menge von ca. 36 % der Abholmenge der Beigeladenen (11.800 t) entspreche. Denn bei einer hier gebotenen gemeinsamen Betrachtung zumindest des Hol- und Bringsystems der Beigeladenen in Bezug auf Sperrmüll ergibt sich bei einer jährlichen Menge von ca. 52.800 t lediglich ein Entzug von ca. 8 % der Abfallmenge durch alle vom Beklagten in die Beurteilung einbezogenen privaten Sammler. Im Übrigen erschließt sich nicht, wie die Beigeladene den Betrag von 4.250 t errechnet, da sie hier die angezeigten und vom Beklagten untersagten gewerblichen Sammlungen in Bezug nimmt. Die angezeigten Mengen sind der Kammer aufgrund der insoweit weiter anhängig gewesenen Klagen (VG 10 K 435.14, VG 10 K 436.14, VG 10 K 507.14, VG 10 K 199.15 und VG 10 K 202.15) bekannt und summieren sich auf einen Betrag von insgesamt 3.024 t/a.
Soweit nicht bereits aufgrund dieser geringfügigen Menge die Wesentlichkeit einer Beeinträchtigung ausgeschlossen erscheint (vgl. hierzu etwa OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 21. September 2015 – 20 A 2120/14 – zu Alttextilsammlungen, wonach eine insgesamt zu berücksichtigende Sammelmenge von unter 10 % des vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger/Drittbeauftragten regelmäßig dafür spreche, dass auch mit Hinzutreten der angezeigten Sammlung kein wesentlicher Einfluss auf das bestehende hochwertige öffentlich-rechtliche System verbunden sei), so fehlt es jedenfalls an einer hinreichenden Darlegung der konkreten Auswirkungen der Sammlung auf die Beigeladene in technischer, organisatorischer und personeller sowie wirtschaftlicher Sicht, also einer Beeinträchtigung überhaupt.
Zu welchen konkreten Anpassungen der Entsorgungsstruktur die Beigeladene in welchem Umfang aufgrund der gewerblichen Sammlungen gezwungen sein soll, haben weder sie noch der Beklagte näher vorgetragen. Soweit die Beigeladene beklagt, Bündelungseffekte bei Organisation und Transport könnten insbesondere bei der Bereitstellung von Sperrmüll durch Wohnungsbaugesellschaften erzielt werden, die aber Verträge mit den gewerblichen Sammlern abgeschlossen hätten, ist das Ansinnen, diese lukrativen Verträge zu übernehmen, ökonomisch betrachtet nachvollziehbar. Eine Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist damit indes nicht dargetan. Es ist ebenfalls nicht ausreichend, dass die Beigeladene die Anzahl der von ihr vorgehaltenen Lkws und Mitarbeiter angibt. Eine nachvollziehbare und substantiierte Darlegung der Auswirkungen der Sammlungen der anderen und zum Teil – wie hier - seit Jahrzehnten tätigen Unternehmen auf die Organisationsstruktur der Beigeladenen ist nicht erfolgt.
Hinsichtlich des von der Beigeladenen vorgetragenen Umstands, die Sperrmüllanlage sei nicht wie gewünscht ausgelastet, fehlt es an konkreten Tatsachen, um eine daraus möglicherweise folgende Beeinträchtigung zu beurteilen. Aus dem Nachhaltigkeitsbericht 2014 (S. 117) der Beigeladenen (http://www.bsr.de/assets/downloads/Nachhaltigkeitsbericht_3 .pdf, S. 117) ergibt sich jedenfalls, dass der dort sogenannte „Output“ der Sperrmüllaufbereitungsanlage von 2010 bis 2013 von 46.234 t auf 54.370 t angestiegen sei. Da der Kläger sowie weitere gewerbliche Sammler in dem genannten Zeitraum bereits Sperrmüll einsammelten und gleichwohl die Gesamtmenge „Output“ an Sperrmüll bei der Beigeladenen gestiegen ist, erscheint eine wesentliche Beeinträchtigung unter diesem Gesichtspunkt als unwahrscheinlich. Dieser Eindruck bestätigt sich auch bei einer Betrachtung der Entsorgungsbilanzen der Beigeladenen, die eine Steigerung bei der Erfassung von Sperrmüll von 36,6 % im Jahr 2013 (http://www.bsr.de/assets/downloads/BSR-Entsorgungsbilanz_2013.pdf, S. 3) und von 2 % im Jahr 2014 (http://www.bsr.de/assets/ downloads/Entsorgungsbilanz_2014.pdf, S. 3). Insgesamt erschließt sich nicht, auf welche Weise die bereits seit Jahrzehnten durchgeführte Sammlung des Klägers, die mit 400 t jährlich einen Anteil von etwa 0,76 % der Sammlung der Beigeladenen mit 52.800 t jährlich erfasst, die öffentliche Sperrmüllsammlung beeinträchtigen oder maßgeblich zu einer solchen Beeinträchtigung beitragen soll. Auch eine durch ein Zusammenwirken der klägerischen Sperrmüllsammlung mit anderen Sammlungen entstehende Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist damit nicht dargelegt; die bloße Gegenüberstellung der von der Beigeladenen und den privaten Entsorgern gesammelten Abfallmengen genügt hierfür - wie ausgeführt - nicht.
Da bereits aus den genannten Gründen keine überwiegenden öffentlichen Interessen der Sammlung entgegenstehen, kann dahinstehen, ob die vom Kläger angebotene Sammlung und Verwertung wesentlich leistungsfähiger ist als die des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers (§ 17 Abs. 3 S. 4 KrWG).
b. Die Untersagungsverfügung erweist sich zudem als rechtswidrig, weil der Beklagte die – auf zweiter Stufe gebotene – Verhältnismäßigkeitsprüfung in unzureichender Weise vorgenommen hat.
Der Wortlaut § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG („anders nicht zu gewährleisten“) gebietet eine Erforderlichkeit der Untersagungsverfügung in dem Sinne, dass kein milderes, gleich geeignetes Mittel in Betracht kommt. Denn die Untersagung, die ein vollständiges Verbot einer gewerblichen Sammlung bedeutet, stellt im Vergleich zu den Maßnahmen des § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG zur Einhaltung der Voraussetzungen des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG den intensivsten Eingriff in die Berufsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG eines gewerblichen Sammlers dar und kommt daher bereits aus verfassungsrechtlichen Gründen nur als ultima ratio in Betracht (vgl. VG Neustadt a.d. Weinstraße, Urteil vom 28. Mai 2015, a.a.O. m.w.N.). Das in § 18 KrWG enthaltene System abgestufter Eingriffsbefugnisse zwingt die zuständige Behörde im konkreten Fall dazu, darzulegen, weshalb anstatt des Verbots nicht eine mildere Maßnahme zur Sicherung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers in Betracht kommt (VG Neustadt a.d. Weinstraße, Urteil vom 28. Mai 2015, a.a.O.). Der Beklagte hat die im Rahmen des § 18 Abs. 5 KrWG gesetzlich vorgeschriebene zweistufige Prüfung nicht durchgeführt, sondern behauptet lediglich, dass die Voraussetzungen des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG nicht durch Bedingungen, Befristungen oder Auflagen gemäß § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG eingehalten werden könnten. So zieht der Beklagte etwa keine Obergrenze für die gewerbliche Sammlung des Klägers in Erwägung, obwohl es nach seinen Ausführungen zu der nun erreichten Schwelle zum Einschreiten bei einer von privaten gesammelten Menge von 4000 t jährlich nahe gelegen hätte.
Darüber hinaus kann sich der Kläger auf Vertrauensschutz berufen. § 18 Abs. 7 KrWG bestimmt, dass soweit eine gewerbliche Sammlung, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes bereits durchgeführt wurde, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bislang nicht gefährdet hat, bei Anordnungen nach Absatz 5 oder 6 der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, insbesondere ein schutzwürdiges Vertrauen des Trägers der Sammlung auf ihre weitere Durchführung, zu beachten ist. In fehlerhafter Weise geht der Beklagte davon aus, dass der Vertrauenstatbestand des § 18 Abs. 7 KrWG nicht auf Untersagungsverfügungen nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG anzuwenden sei. Der Gesetzgeber hat ausweislich des Wortlauts den Verweis auf Absatz 5 nicht auf dessen Satz 1 beschränkt. Des Weiteren ergibt sich aus § 18 Abs. 7 KrWG nicht, dass dieser nur für formell wie materiell rechtmäßig vor Inkrafttreten des KrWG durchgeführte Sammlungen gelten solle. Die Ansicht des Beklagten steht insofern im Widerspruch zum Wortlaut der Norm und zum Willen des Gesetzgebers, der mit dieser Norm eine schonende Heranführung an die neue Gesetzeslage bezweckte (vgl. BT-Drs. 17/6052, S. 89). Es kommt daher nicht darauf an, ob der Kläger nach damaliger Gesetzeslage die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der von ihm gesammelten Abfälle nachgewiesen hat, sondern nur darauf, dass er tatsächlich eine Sammlung durchführte. Letzteres ist der Fall. Auch liegen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass der Kläger die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers vor Inkrafttreten des Kreislaufwirtschaftsgesetzes gefährdet hätte.
3. Mangels Vorliegens der allgemeinen Vollstreckungsvoraussetzungen (§ 5a Satz 1 VwVfG Bln i.V.m. § 6 Abs. 1 VwVG) war auch die im Bescheid enthaltene Zwangsmittelandrohung aufzuheben.
4. Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, Abs. 3, 159 S. 1 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 1 ZPO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 167 Abs. 1 und 2 VwGO, 709 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 62 KrWG
§ 17 KrWG
§ 18 KrWG
§ 17 Abs. 3 S. 3 Nr. 1 KrWG
§ 18 Abs. 7 KrWG
§ 18 Abs. 5 S. 2 KrWG
§ 18 Abs. 5 KrWG
§ 17 Abs. 3 KrWG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 18 Abs. 5 Satz 2, 2. Alt. KrWG
§ 17 Abs. 2 S. 2 KrWG
§ 17 Abs. 1 S. 1 KrWG
§ 15 Abs. 1 KrWG
§ 17 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 KrWG
§ 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG
§ 48 Satz 2 KrWG
§ 1 Nr. 1 AVV
§ 2 Abs. 1 AVV
§ 2 Abs. 2 Satz 2 AVV
§ 2 Abs. 2 Satz 3 AVV
§ 17 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 KrWG
§ 17 Absatz 2 Satz 1 Nr. 3 oder Nr. 4 KrWG
§ 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG
§ 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG
§ 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG
§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG
§ 17 Abs. 3 Satz 4 KrWG
§ 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG
§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 bis 3 KrWG
§ 17 Abs. 3 S. 4 KrWG
§ 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG
§ 5a Satz 1 VwVfG
§ 6 Abs. 1 VwVG
§ 154 Abs. 1, Abs. 3, 159 S. 1 VwGO
§ 100 Abs. 1 ZPO
§ 167 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 62 des Kreislaufwirtschaftsgesetzes
Art. 12 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 4 B 53/14
6 A 127/13
8 K 3508/12
4 K 1115/14
10 K 435.14
10 K 436.14
10 K 507.14
10 K 199.15
10 K 202.15
20 A 2120/14