Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2012-10-18, Aktenzeichen 6 M 57/12
ECLI: ECLI:DE:VGD:2012:1018.6M57.12.00

Tenor:
Gegen den Vollzugsgegner wird eine Ersatzzwangshaft von drei Ta-gen angeordnet und Haftbefehl erlassen.
Der Vollzugsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
Die Vollzugsbehörde untersagte dem Vollzugsgegner mit sofort vollziehbarer Verfügung vom 15. März 2010 den Betrieb des Kfz der Marke Opel mit dem amtlichen Kennzeichen XX-XX 000. Gleichzeitig forderte sie unter Fristsetzung von drei Tagen nach Zustellung auf, die Kennzeichenschilder des Fahrzeuges bei ihr entstempeln zu lassen und die Zulassungsdokumente vorzulegen. Gleichzeitig drohte sie die Außerbetriebsetzung im Wege des unmittelbaren Zwangs durch Entstempelung der Schilder und die Einziehung der Zulassungsbescheinigung Teil I bzw. des Fahrzeugscheins für den Fall des fruchtlosen Fristablaufs an. Die Verfügung wurde dem Vollzugsgegner am 17. März 2010 zugestellt.
Da dieser der Verfügung nicht nachkam, setzte die Vollzugsbehörde die Anwendung des angedrohten unmittelbaren Zwangs mit Verfügung vom 23. März 2010 fest, die am 25. März 2010 zugestellt wurde.
Am 20. April 2010 zog der Außendienst der Vollzugsbehörde die Zulassungsbescheinigung Teil I (Fahrzeugschein) beim Vollzugsgegner ein. Dieser teilte mit, dass das Fahrzeug verschrottet sei, reichte den versprochenen Nachweis darüber aber nicht ein.
Mit Verfügung vom 20. April 2011, zugestellt am 23. April 2011, forderte die Vollzugsbehörde den Vollzugsgegner (erneut) auf, die Kennzeichenschilder bzw. eine schriftliche Erklärung über deren Verbleib, den Entsorgungs- bzw. Verschrottungsnachweis und die Zulassungsbescheinigung Teil II spätestens drei Tage nach Zustellung dieser Verfügung vorzulegen. Gleichzeitig drohte die Vollzugsbehörde ein Zwangsgeld in Höhe von 500,- Euro an. Sie wies auch darauf hin, dass das Verwaltungsgericht auf ihren Antrag die Ersatzzwangshaft anordnen könne, wenn das Zwangsgeld uneinbringlich sei.
Am 1. Juli 2011 setzte die Vollzugsbehörde das angedrohte Zwangsgeld in voller Höhe fest, drohte gleichzeitig ein weiteres Zwangsgeld in Höhe von 1.000,- Euro an und wies erneut auf die Ersatzzwangshaft bei Uneinbringlichkeit hin. Der Bescheid wurde dem Vollzugsgegner am 5. Juli 2011 zugestellt.
Am 7. Oktober 2011 gab dieser die eidesstattliche Versicherung nach § 807 ZPO ab. Am 19. März 2012 stellte das Amt für Finanzen (20.2) der Vollzugsbehörde fest, dass ein Pfändungsversuch durch die Stadtkasse H fruchtlos verlaufen sei.
Am 25. Juni 2012 hat die Vollzugsbehörde beantragt,
die Ersatzzwangshaft gegen den Vollzugsgegner anzuordnen.
Die Kammer hat den Vollzugsgegner mit Verfügung vom 25. Juni 2012, zugestellt am 27. Juni 2012, zur beantragten Ersatzzwangshaft angehört und im Einzelnen darauf hingewiesen, wie er die Anordnung der Haft vermeiden kann. Außerdem hat sie ihn zu seiner derzeitigen wirtschaftlichen Situation angehört. Der Vollzugsgegner hat hierauf nicht reagiert.

Entscheidungsgründe:
Die Kammer ist in ihrer Besetzung nach § 5 Abs. 3 VwGO zur Entscheidung berufen, weil der Antrag auf Anordnung von Ersatzzwangshaft der Vollziehung einer behördlichen Verfügung dient. Es ist keine Vollstreckung aus einem Vollstreckungstitel im Sinne von § 168 VwGO beantragt, für die der Kammervorsitzende nach § 169 VwGO Vollstreckungsbehörde wäre. Die Kammer entscheidet über den Antrag gemäß §§ 173 VwGO, 764 Abs. 3, 888 Abs. 1 Satz 1, 891 Satz 1 ZPO,
vgl. VGH Bayern, Beschluss vom 12. Februar 1996 – 8 C 96.216 –, juris Rdnr. 10,
bzw. im Umkehrschluss (e contrario) aus § 107 VwGO ohne mündliche Verhandlung durch Beschluss. Daher wirken keine ehrenamtlichen Richter mit.
Der zulässige Antrag ist begründet.
Nach § 61 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW kann das Verwaltungsgericht auf Antrag der Vollzugsbehörde die Ersatzzwangshaft anordnen, wenn das Zwangsgeld uneinbringlich ist und wenn bei Androhung des Zwangsgeldes oder nachträglich hierauf hingewiesen worden ist.
Die formellen Voraussetzungen sind erfüllt. Die Vollzugsbehörde hat einen Antrag auf Ersatzzwangshaft beim Verwaltungsgericht gestellt. Sie ist gemäß § 56 Abs. 1 VwVG NRW die zuständige Vollzugsbehörde, weil sie die durchzusetzende Betriebsuntersagungsverfügung vom 15. März 2010 erlassen hat.
Die materiellen Voraussetzungen für die Anordnung der Ersatzzwangshaft liegen vor.
Die Betriebsuntersagungsverfügung vom 15. März 2010 (Grundverfügung) ist nach dem Ablauf der einmonatigen Klagefrist (§ 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO) bestandskräftig geworden und damit vollziehbar, vgl. § 55 Abs. 1 VwVG NRW. Es finden sich keine Anhaltspunkte für eine Nichtigkeit (§ 44 VwVfG NRW) der Grundverfügung. Selbst wenn der Vollzugsgegner inzwischen keinen Zugriff mehr auf die Kennzeichenschilder und die Zulassungspapiere hat, wird von ihm nichts mit dem Verlangen der Außerbetriebsetzung Unmögliches verlangt. Denn er kann seinen Pflichten auch durch Abgabe einer eidesstattlichen Verlusterklärung genügen; darauf hat ihn das Gericht mit der Eingangsverfügung auch nochmals hingewiesen.
Das Zwangsgeld ist dem Vollzugsgegner mit Verfügung vom 20. April 2011 bestandskräftig angedroht worden. Obwohl sich die Androhung auf verschiedene Einzelpflichten erstreckt, ohne dass die Vollzugsbehörde danach unterschieden hat, in welcher Höhe das Zwangsgeld für welche Einzelpflicht angedroht sein soll, steht das der Vollziehbarkeit nicht im Wege, was etwa bei Unbestimmtheit der Fall wäre.
Vgl. zum Einfluss von derartigen Mängeln unanfechtbarer Verfügungen auf das weitere Verwaltungszwangsverfahren: VGH BW, Urteil vom 17. August 1995 – 5 S 71/95 –, juris Rdnr. 34 (= NVwZ-RR 1996, 612); VG Aachen, Urteil vom 9. Mai 2006 – 6 K 506/06 –, juris Rdnr. 27;
Zwar sieht § 63 Abs. 5 VwVG NRW vor, dass das Zwangsgeld in bestimmter Höhe anzudrohen ist. Diesem Erfordernis ist jedoch auch genügt, wenn für den Adressaten erkennbar ist, dass die Behörde es in voller Höhe festsetzen kann, falls er nicht alle Einzelpflichten erfüllt, sondern ihren Anordnungen nur teilweise nachkommt. Denn der Zweck dieser Vorschrift besteht vor allem darin, dem Adressaten klar zu erkennen zu geben, was ihm droht. Die Behörde darf die Androhung insbesondere dann einheitlich abfassen, wenn der Zweck des Vollzugs erst nach Erfüllung aller Verpflichtungen erreicht wird.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 10. September 2003 – 13 B 1313/03 –, juris Rdnr. 8 ff. (= OVGE 49, 206); VGH Hessen, Beschluss vom 18. Oktober 1990 – 4 TH 206/89 –, NVwZ-RR 1991, 592; OVG MV, Beschluss vom 19. Juni 1997 – 3 M 115/96 –, juris Rdnr. 73 (= NVwZ 1997, 1027); Weber, Tücken des Verwaltungsvollstreckungsrechts, DVBl. 2012, 1130, und zuvor bereits Henneke, Verwaltungszwang mittels Zwangsgeld, Jura 1989, 7 ff., 64 ff. (68 f.).
Dem Vollzugsgegner musste nach dem Gesamtverlauf des bisherigen Verwaltungs- und Verwaltungszwangsverfahrens bis zu diesem Zeitpunkt klar sein, dass die Vollzugsbehörde sich mit einer Teilerfüllung ihrer Verfügung nicht zufrieden geben würde. Das konnte er bereits daraus erkennen, dass die Vollzugsbehörde das Verfahren weiter betrieb, nachdem der Vollzugsgegner die Zulassungsbescheinigung Teil I ausgehändigt hatte. Unter diesem Gesichtswinkel schadete auch der erstmals aufgenommene Zusatz in der Androhung nicht, der Vollzugsgegner solle den Entsorgungs-/Verschrottungsnachweis vorlegen. Um den Verlust der Kennzeichenschilder glaubhaft zu machen, durfte es die Vollzugsbehörde in diesem Fall für erforderlich halten, neben der bloßen eidesstattlichen Erklärung auch Einblick in den Entsorgungsnachweis zu nehmen. Eigentlich musste der Vollzugsgegner die Kennzeichenschilder zur Entstempelung vorlegen. Die Vollzugsbehörde hat ihm in der Androhung lediglich den weiteren Weg zur Pflichterfüllung durch Abgabe der eidesstattlichen Versicherung aufgezeigt, die hier durch den Entsorgungsnachweis ergänzt werden sollte.
Die Androhung zunächst von unmittelbarem Zwang und später von Zwangsgeld verstößt nicht gegen das von § 63 Abs. 3 Satz 2 VwVG NRW aufgestellte Gebot, bei mehreren angedrohten Zwangsmitteln die Reihenfolge anzugeben, in der sie angewendet werden sollen. Denn mit der Zwangsgeldandrohung ist die Vollzugsbehörde für den Vollzugsgegner erkennbar von der nur teilweise erfolgreichen Anwendung unmittelbaren Zwangs auf das Zwangsmittel des Zwangsgeldes übergegangen. Sie hat ihm mit hinreichender Deutlichkeit zu erkennen gegeben, dass sie den unmittelbaren Zwang für ausgeschöpft und damit für beendet aufgefasst hat.
Da der Vollzugsgegner den in der Zwangsgeldandrohung näher bezeichneten Pflichten nicht nachkam, setzte die Vollzugsbehörde das angedrohte Zwangsgeld am 1. Juli 2011 nach § 64 Satz 1 VwVG fest und drohte ein weiteres Zwangsgeld an. Diese Bescheide wurden bestandskräftig; Anhaltspunkte für ihre Nichtigkeit fehlen.
Die Vollzugsbehörde verband beide Androhungen mit dem nach § 61 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW erforderlichen Hinweis, dass das Verwaltungsgericht auf ihren Antrag die Ersatzzwangshaft anordnen könne.
Das Zwangsgeld hat sich als uneinbringlich erwiesen. Uneinbringlich ist das Zwangsgeld, wenn mindestens einmal fruchtlos versucht worden ist, das festgesetzte Zwangsgeld beizutreiben. Ebenfalls ausreichend ist, wenn das finanzielle Unvermögen des Pflichtigen offenkundig ist und die Erfolglosigkeit eines Beitreibungsversuchs von vornherein feststeht. Eine bestimmte Form zur Feststellung der Uneinbringlichkeit schreibt das Gesetz nicht vor.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Januar 2009 – 5 E 1213/08 –, juris Rdnr. 6 (= NWVBl. 2009, 268) m.w.N.; Göbel, Die Ersatzzwangshaft nach dem VwVG NW, VR 1993, 425, 426; Weber, Zur Zwangshaft im Verwaltungsvollstreckungsverfahren, VR 2004, 363; Sadler, VwVG/VwZG, 8. Aufl. (2011), § 16 VwVG Rdnr. 19.
Diese Voraussetzungen liegen vor. Der Vollzugsgegner hat die eidesstattliche Versicherung nach § 807 ZPO am 7. Oktober 2011 abgegeben. Ein im Jahr 2012 durchgeführter Pfändungsversuch blieb erfolglos. Der Vollzugsgegner hat auch im vorliegenden gerichtlichen Verfahren trotz Aufforderung nicht mitgeteilt, dass sich seine wirtschaftliche Situation verbessert hat.
Die vom Gericht nach alledem zu treffende Ermessensentscheidung fällt für die Anordnung der Ersatzzwangshaft aus. Die Ersatzzwangshaft erweist sich als erforderlich, obwohl sie tief in die persönliche Freiheit des Vollzugsgegners eingreift (vgl. Art. 2 Abs. 2 Satz 2, 104 GG). Das gilt auch mit Blick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, der das gesamte Verwaltungszwangsverfahren beherrscht (vgl. § 58 VwVG NRW).
Die Ersatzzwangshaft stellt das legitime letzte Mittel dar, einen Pflichtigen zur Erfüllung der ihm auferlegten Pflichten anzuhalten. Es dient nicht dazu, die Zahlung des Zwangsgelds durchzusetzen. Die Ersatzzwangshaft hat ausschließlich die Funktion eines Beugemittels. Mit ihr soll auf den Willen des Pflichtigen derart eingewirkt werden, dass er die zu vollziehende Verpflichtung erfüllt. Als ultima ratio darf die Ersatzzwangshaft allerdings nur angeordnet werden, wenn sich andere, mildere und deshalb vorrangig auszunutzende Mittel zur Durchsetzung der Verpflichtung als ungeeignet oder unzweckmäßig erweisen.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 2. April 2009 – 20 E 210/09 –, juris Rdnr. 4, vom 12. März 2004 - 10 E 168/04 -, und vom 13. Februar 1976 – 10 B 1427/75 –, NJW 1976, 1284.
Mildere, aber gleichermaßen geeignete Mittel, die Stilllegung durchzusetzen, sind nicht ersichtlich. Unmittelbarer Zwang wurde bereits ausgeübt, hat aber nur zur teilweisen Erledigung der Grundverfügung geführt. Da unbekannt ist, wo sich die verlangten Gegenstände befinden, ist die Fortsetzung von unmittelbarem Zwang zur Zielerreichung nicht geeignet. Eine (zwangsweise) Hausdurchsuchung scheidet ebenfalls aus. Es ist unbekannt, ob sich die Kennzeichenschilder bzw. der Verwertungsnachweis oder die Zulassungsbescheinigung Teil II in der – ebenfalls grundrechtlich besonders durch Art. 13 GG geschützten – Wohnung des Vollzugsgegners befinden und, falls ja, dort mit vertretbarem Aufwand aufzufinden wären. Eine Ersatzvornahme kommt nicht in Frage, weil weder die Vollzugsbehörde selbst noch ein Dritter die Verfügung anstelle des Vollzugsgegners befolgen kann.
Der Vollzugsgegner hat keine persönlichen Umstände vorgetragen, die die Haft als unzumutbar erscheinen lassen. Solche sind auch sonst nicht ersichtlich.
Das Gericht hält die Haft auch mit Blick auf das zu erreichende Ziel für angemessen, also verhältnismäßig im engeren Sinne. Zunächst einmal schreibt das Gesetz vor, wie die Stilllegung eines zugelassenen Kraftfahrzeugs zu erfolgen hat; das ist für sich gesehen bereits ein gewichtiger Grund, die Verpflichtung auch gegen Widerstrebende durchzusetzen. Weiterhin muss die Vollzugsbehörde aus Gründen der Gefahrenabwehr Gewissheit über den Verbleib von gesiegelten Kennzeichenschildern und Zulassungspapieren haben, da solche nicht selten missbräuchlich verwendet werden.
Die Anordnung der Haft ist auch deswegen nicht unangemessen, weil der Vollzugsgegner sie jederzeit abwenden kann, indem er die erforderliche eidesstattliche Versicherung über den Verlust der Gegenstände (zu denen auch der Entsorgungsnachweis gehört) abgibt. Das Gericht hat in seine Ermessensentscheidung einbezogen, dass die Bedeutung der Ersatzzwangshaft im Wesentlichen in ihrer Existenz liegt und der Haftbefehl fast nie tatsächlich vollstreckt wird. Allein ihre Anordnung bewirkt nämlich in den meisten Fällen, bislang unbelehrbare Pflichtige zur Pflichterfüllung anzuhalten.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. April 2012 – 13 E 64/12 –, juris Rdnr. 59 (= ZfWG 2012, 208) m.w.N.
Die Kammer hält eine Haftdauer von zunächst drei Tagen für ausreichend, aber angesichts des bislang vom Vollzugsgegner gezeigten Desinteresses an der Pflichterfüllung auch für erforderlich. Sie bleibt damit bewusst im unteren Bereich der möglichen Haftdauer, die von einem Tag bis zu zwei Wochen reicht (§ 61 Abs. 1 Satz 2 VwVG NRW). Der Vollzugsgegner wird jedoch bereits jetzt darauf hingewiesen, dass die Haft länger und wiederholt angeordnet werden kann, wenn er seinen Pflichten weiterhin nicht nachkommt.
Nach § 61 Abs. 2 VwVG NRW ist Haftbefehl gegen den Vollzugsgegner zu erlassen.
Vgl. zweifelnd zu diesem Element der Entscheidungsformel: VG Ansbach, Beschluss vom 24. Januar 2012 – AN 10 V 11.02609 –, juris Rdnr. 14; dem folgend: OVG NRW, Beschluss vom 20. April 2012 – 13 E 64/12 –, juris Rdnr. 65 ff. (= ZfWG 2012, 208)
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 807 ZPO
§ 168 VwGO
§ 169 VwGO
§ 173 VwGO
§ 107 VwGO
§ 44 VwVfG NRW
§ 16 VwVG
§ 58 VwVG NRW
§ 5 Abs. 3 VwGO
§ 61 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW
§ 56 Abs. 1 VwVG NRW
§ 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 55 Abs. 1 VwVG NRW
§ 63 Abs. 5 VwVG NRW
§ 63 Abs. 3 Satz 2 VwVG NRW
§ 64 Satz 1 VwVG
§ 61 Abs. 1 Satz 2 VwVG NRW
§ 61 Abs. 2 VwVG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 2 Abs. 2 Satz 2, 104 GG
Art. 13 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1996, 612
NVwZ-RR 1991, 592
NVwZ 1997, 1027
NJW 1976, 1284
8 C 96.21
5 S 71/95
6 K 506/06
13 B 1313/03
4 TH 206/89
3 M 115/96
5 E 1213/08
20 E 210/09
10 E 168/04
10 B 1427/75
13 E 64/12
10 V 11.02