Verwaltungsgericht Lüneburg (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2001-04-19, Aktenzeichen 4 A 208/98

Tenor:

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Höhe der ab 23. September 1994 für das in H. gelegene Wohnheim Z. festzusetzenden Pflegesätze.
Bis zum 31. Dezember 1996 war der Kläger Betreiber dieser Einrichtung, eines Wohnheims für Behinderte. Über die Höhe der Pflegesätze herrschte zwischen dem Kläger und dem Beigeladenen bereits in der Vergangenheit Streit. Im April 1994 vereinbarten sie schließlich die Pflegesätze für die Jahre 1988 bis 1993. Für das Jahr 1993 einigten sie sich auf einen Pflegesatz in Höhe von 80,20 DM je Pflegetag. Das Entgelt für das Jahr 1994 kalkulierte der Kläger auf 101,91 DM pro Tag. Der Beigeladene bot ihm dagegen einen Pflegesatz in Höhe von 77,30 DM an, weil er die Notwendigkeit bzw. die Höhe bestimmter geltend gemachter Positionen nicht anerkannte. Im Einzelnen handelte es sich um die kalkulierten Personalkosten, die Höhe des Wirtschaftsbedarfs und des Verwaltungsbedarfs, die Aufwendungen für Steuern, Miete und Pacht, betrieblichen Aufwand, Zinsen und Abschreibungen sowie für kalkulatorische Ertragsausfälle. Im Wesentlichen bemängelte der Beigeladene dabei, dass die im Vergleich zum Vorjahr festzustellende Erhöhung der genannten Kostenpunkte nicht hinreichend begründet worden sei.
Der Beigeladene beantragte im Juni 1994 bei der Beklagten, das Entgelt für die Einrichtung des Klägers ab dem 1. Juli 1994 auf 77,30 DM festzusetzen. Der auf der Grundlage der Vereinbarung für das Jahr 1993 entrichtete Pflegesatz sei kein leistungsgerechtes Entgelt. Am 23. September 1994 beantragte der Kläger seinerseits bei der Beklagten, das ab 1. Juli 1994 zu zahlende Entgelt auf 103,01 DM festzusetzen.
Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus: Er, der Kläger, habe sich zum Abschluss der Vereinbarung für das Jahr 1993 gezwungen gesehen, weil die bis dahin gezahlten Abschläge weit unter den Betriebskosten gelegen hätten. Seine Kalkulation habe auch für das Jahr 1993 einen höheren Pflegesatz als die vereinbarten 80,20 DM ergeben. Nach der am 1. Juli 1994 in Kraft getretenen Neufassung des § 93 BSHG seien Pflegsätze nun prospektiv zu kalkulieren. Es sei ausschließlich die Kalkulation des Einrichtungsträgers auf ihre Angemessenheit, Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit und Leistungsfähigkeit zu kontrollieren. Die "Ist" Zahlen müssten außer Betracht bleiben. Dabei stelle der Gesetzgeber eindeutig auf einen externen Vergleich mit anderen Einrichtungsträgern ab, die vergleichbare Leistungen böten. Für Einrichtungen, die mit der von ihm betriebenen Einrichtung für geistig und seelisch behinderte Volljährige mit beschützender Werkstatt vergleichbar seien, habe der Beigeladene Pflegesatzvereinbarungen in Höhe von 110,- DM bis zu 140,- DM abgeschlossen. Der von ihm kalkulierte Pflegesatz liege wesentlich unter diesen Sätzen und erweise sich bereits deshalb als angemessen. Ein innerer Vergleich, d.h. eine Prüfung der einzelnen Kostenpositionen, sei nicht erforderlich. Im Übrigen seien die Beanstandungen des Beigeladenen aber auch unberechtigt. Dies führte der Kläger im Einzelnen weiter aus.
Der Beigeladene trat dem entgegen. Er war der Auffassung, das für 1993 vereinbarte Entgelt sei leistungsgerecht gewesen. Wenn der Einrichtungsträger nunmehr ein um 28 % höheres Entgelt begehre, müsse er nachweisen, dass sich das Leistungsangebot der von ihm betriebenen Einrichtung verbessert habe. Mit Ausnahme des Vortrages zur Einführung einer betrieblichen Altersversorgung habe er dies aber nicht getan. Im Hinblick auf die verbesserte Alterssicherung der Angestellten bot der Beigeladene zunächst einen Pflegesatz in Höhe von 81,70 DM pro Pflegetag an. In der Sitzung der Beklagten vom 25. Februar 1997 erhöhte er dieses Angebot um 3,- DM.
Die Beklagte traf in der genannten Sitzung zunächst eine Teilentscheidung, in der sie den Pflegesatz entsprechend dem Angebot des Beigeladenen auf 84,70 DM festsetzte. Sie gab dem Kläger weiter auf, die geltend gemachten Beträge für Abschreibungen, Eigenkapital - und Fremdkapitalzinsen plausibel darzustellen und zu dokumentieren. Der Kläger überreichte in der Folgezeit zwei Gutachten über den Verkehrswert der Heimgrundstücke und eine durch einen Wirtschaftsprüfer und Steuerberater testierte Kalkulation der Pflegesätze für das Jahr 1995. Weiter trug er ergänzend zu den Eigenkapitalzinsen und den Fremdkapitalzinsen vor.
Aufgrund der Sitzung vom 13. Oktober 1998 setzte die Beklagte mit Entscheidung vom 30. November 1998 das Entgelt für die Einrichtung des Klägers ab dem 23. September 1994 auf 84,70 DM fest. Zur Begründung heißt es, die Entscheidung berücksichtige die Teilentscheidung im Hinblick auf die Altersversorgung und das Angebot des Beigeladenen von 81,70 DM. Die über den Gesamtbetrag von 84,30 DM (gemeint 84,70 DM) hinausgehende Forderung werde abgelehnt.
Der Kläger hat am 16. Dezember 1998 Klage erhoben. Zur Begründung beruft er sich auf die Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts vom 1. Dezember 1998 (-5 C 17.97- BVerwGE 108, 47 und - 5 C 29.97 - BVerwGE 108, 56). Danach sei für die Angemessenheitskontrolle des vom Einrichtungsträger prospektiv kalkulierten Pflegesatzes unter Beachtung der unbestimmten Rechtsbegriffe der Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit und Leistungsfähigkeit ein Vergleich erforderlich, wobei im Vordergrund ein sog. äußerer Vergleich stehe, d.h. ein Vergleich der Pflegesätze mit denjenigen von Einrichtungen mit gleichen oder vergleichbaren Leistungen. Nur wenn dieser Vergleich nicht zu einem befriedigenden Ergebnis führe, sei ein marktgerechter Preis zu ermitteln. Als Vergleichseinrichtungen kämen hier der Gutshof H. der Heidehort A. und die Wohnheime der Lebenshilfe Soltau, der Lobetal Arbeit e.V. in Celle, der Lebenshilfe Walsrode und der Rotenburger Werke in Betracht. Für diese Wohnheime seien in den Jahren von 1997 bis 2000 Pflegesätze in der Höhe von 98,74 DM bis zu 119, 64 DM vereinbart worden. Die Entscheidung der Beklagten beruhe auf der Kontrollmethode des inneren Vergleiches und verstoße damit gegen gesetzliche Vorgaben; sie halte sich nicht innerhalb der Einschätzungsprärogative der Beklagten. Die Entscheidung sei aber auch fehlerhaft, wenn man die Methode des inneren Vergleiches anwende. Dies gelte vor allem für die gestrichenen Positionen der fiktiven Pacht, bzw. der Eigentümeraufwendungen, der nur teilweise berücksichtigten betrieblichen Altersversorgung und der Position "Gewinn/Rücklagen". Der Kläger trägt hierzu ergänzend vor. Weiter beruft er sich auf das Urteil des Nds. Oberverwaltungsgerichts vom 7. März 2000 (4 L 3835/99) und das Urteil des Bundessozialgerichts vom 14. Dezember 2000 ( B 3 P 18/00 R).
Der Kläger beantragt,
die Entscheidung der Beklagten vom 30. November 1998 aufzuheben und sie zu verpflichten, über seinen Antrag unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 1. Dezember 1998 - 5 C 17.99 - sei zu entnehmen, dass von Ihrer Seite zunächst zu überprüfen sei, ob die Hilfe bedarfsgerecht sei, anschließend sei die Kalkulation des Pflegesatzes zu prüfen und danach sei eine Entscheidung zu treffen. Das Bundesverwaltungsgericht stelle externen Vergleich und internen Vergleich gleichwertig nebeneinander, ohne etwas zur Reihenfolge der Prüfung auszusagen. Vor einem externen Vergleich müsse festgestellt werden, welche Leistungen dem Pflegesatz unterworfen seien und ob sie der wirtschaftlichen und sparsamen Führung der Einrichtung entsprächen. Es sei zu unterscheiden zwischen der Beurteilung der Vergleichbarkeit der dem Pflegesatzangebot zu Grunde liegenden Leistungen in Form der Einschätzungsprärogative der Schiedsstelle und der gerichtlichen Kontrolle der Schiedsstelle. Die Einschätzungsprärogative der Schiedsstelle erstrecke sich auf die Kalkulation des einzelnen Pflegesatzes und betreffe die Feststellung, ob die Kalkulation den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit und Leistungsfähigkeit entspreche. Die gerichtliche Kontrolle der Einschätzung der Schiedsstelle sei dann auf einen äußeren Vergleich beschränkt. Dieser dürfe sich nicht nur auf vergleichbare Einrichtungen im Bereich des Landkreises Soltau - Fallingbostel beziehen. Die Beklagte tritt auch dem weiteren Vorbringen des Klägers zu den einzelnen in der Kalkulation zu berücksichtigenden Positionen entgegen.
Der Beigeladene stellt keinen Antrag. Er trägt vor:
Die von dem Kläger genannte Einrichtung in Walsrode habe erst im Jahr 1997 den Betrieb aufgenommen. Sie sei mit der weitaus älteren Einrichtung des Klägers nicht zu vergleichen und werde im Übrigen auch von einem freigemeinnützigen Träger betrieben. Der Kläger habe selbst vorgetragen, dass nach dem Grundsatz der prospektiven Pflegesatzkalkulation ausschließlich seine Kalkulation zur Überprüfung anstehe. Diese sei auch Gegenstand einer eingehenden Prüfung durch ihn, den Beigeladenen, und die Beklagte gewesen. Trotz Aufforderung durch die Beklagte habe der Kläger aber die von der Schiedsstelle benannten einzelnen Kostenpositionen nicht belegt oder begründet. Ein äußerer Vergleich entsprechend dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts sei hier entbehrlich. Da im Rahmen des bisherigen Verfahrens nur einzelne Kostenpositionen der Kalkulation Gegenstand der Erörterung gewesen seien, beschränke sich auch die Entscheidung der Beklagten auf die strittigen Kosten für Altersversorgung, Pacht, Abschreibungen, Eigenkapital- und Fremdfinanzierung. Vor dem Hintergrund der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichtes könne der Vortrag des Klägers auch nur dann schlüssig sein, wenn er der preisgünstigste Anbieter in seiner Region wäre. Den Beweis hierfür habe er nicht angetreten. Er sei auch nicht der günstigste Anbieter, denn er, der Beigeladene, habe mit dem Wohnheim "Heidehort" in Altenwahlingen , Landkreis Soltau - Fallingbostel, für das Jahr 1994 einen Pflegesatz in Höhe von 89,20 DM vereinbart gehabt. Damit sei der Kläger nicht der günstigste Anbieter gewesen und es sei ein interner Vergleich vorzunehmen gewesen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die im Gerichtsverfahren gewechselten Schriftsätze und auf den beigezogenen Verwaltungsvorgang der Beklagten und des Beigeladenen Bezug genommen. Es haben weiter die Gerichtsakten nebst Beiakten der Verfahren 4 A 209/98 und 4 A 210/98 vorgelegen, die die Pflegesätze für die Jahre 1996 und 1997 für die hier vorliegende Einrichtung betreffen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat Erfolg. Sie ist als gegen die Schiedsstelle gerichtete Verpflichtungsklage auch nach Inkrafttreten der Änderung des § 93 Abs. 2 und 3 BSHG durch das Gesetz zur Reform des Sozialhilfegesetzes vom 23. Juli 1996 (BGBl. I 1066) zulässig (Nds.OVG, Urt. v. 30.11.1999 - 4 L 3515/99 -). Dabei ist hier der Pflegesatz für den Zeitraum ab dem 23. September 1994 insgesamt im Streit; denn der Beigeladene und der Kläger haben sich nicht auf einen Pflegesatz in Höhe der unstreitigen Kostenansätze geeinigt und den Streit auf eine Pflegesatzerweiterung in Höhe der umstrittenen Kostenpositionen beschränkt. Vielmehr haben die genannten Beteiligten auch bei der Beklagten um die Höhe des Pflegesatzes insgesamt gestritten. Entgegen der Auffassung des Beigeladenen beschränkt sich die gerichtliche Überprüfung damit nicht auf die besonders umstrittenen Einzelpositionen, insbesondere auf die Kosten für Altersversorgung, Pacht, Abschreibungen, Eigenkapital - und Fremdfinanzierungskosten.
Die Klage ist auch begründet. Die Entscheidung der Beklagten ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Rechtsgrundlage für die Entscheidung ist § 93 Abs. 3 Satz 2 BSHG in der Fassung, des Zweiten Gesetzes zur Umsetzung des Spar-, Konsolidierung- und Wachstumsprogramms vom 21. Dezember 1993 - 2. SKWPG - (BGBl. I S. 2374). Hiernach entscheidet die Schiedsstelle u.a. auf Antrag einer Partei über die Gegenstände, über die keine Einigung erzielt werden konnte, wenn innerhalb von sechs Wochen keine Vereinbarung über das für die Leistungen der Einrichtung zu entrichtende Entgelt zustande gekommen ist. Die Festsetzung der Pflegesätze durch die Schiedsstelle ist gerichtlich nur eingeschränkt zu überprüfen (BVerwG, Urt. v. 1.12.1998 - 5 C 17.97-, BVerwGE 108, 47, Nds.OVG, Urt. v. 30.11.1999 - 4 L 3515/99 -, NDV-RD 2000, 31). Die Überprüfung beschränkt sich auf die der Schiedsstelle gesetzten rechtlichen Vorgaben, wie sie vor allem aus § 93 Abs. 2 Sätze 2 und 3 BSHG folgen. Danach müssen die Entgelte leistungsgerecht sein und einer Einrichtung bei sparsamer und wirtschaftlicher Betriebsführung ermöglichen, eine bedarfsgerechte Hilfe zu leisten. Die Vereinbarungen und die Übernahme der Aufwendungen müssen den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit und Leistungsfähigkeit entsprechen. Bei ihren Bewertungen und Beurteilungen im Rahmen dieser unbestimmten Rechtsbegriffe steht der Beklagten eine Einschätzungprärogative zu. Das Gericht hat sich bei der Überprüfung der dem Schiedsspruch zugrunde liegenden Abwägung der betroffenen öffentlichen und privaten Belange darauf zu beschränken, festzustellen, ob die Schiedsstelle die widerstreitenden Interessen der Vertragsparteien ermittelt, alle für die Abwägung erforderlichen tatsächlichen Erkenntnisse gewonnen und die Abwägung frei von Einseitigkeit in einem den gesetzlichen Vorgaben des § 94 Abs. 3 BSHG entsprechenden fairen und willkürfreien Verfahren, inhaltlich orientiert an den materiellrechtlichen Vorgaben des Entgeltvereinbarungsrechts, vorgenommen hat. Soweit es um die Beachtung der Grundsätze der Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit und Leistungsfähigkeit geht, hat sich die gerichtliche Kontrolle auf die Nachprüfung zu beschränken, ob die Bewertungen der Schiedsstelle dem Sinngehalt dieser unbestimmten Gesetzesbegriffe gerecht werden und, gemessen daran, in Anbetracht des von der Schiedsstelle vollständig ermittelten Sachverhaltes vertretbar sind (zum Vorstehenden: BVerwG, Urt. v. 1.12.1998 - 5 C 17.97-, BVerwGE 108, 47).
Dies ist hier nicht der Fall. Die Entscheidung der Beklagten beruht zunächst auf einer unzureichenden Ermittlung der für die erforderliche umfassende Abwägung notwendigen Tatsachengrundlage, auch hat die Beklagten den Umfang ihres Entscheidungsspielraumes verkannt. Neben dem sogenannten internen Vergleich, das heißt der an dem Erfordernis einer sparsamen und wirtschaftlichen Betriebsführung ausgerichteten Überprüfung der einzelnen Positionen der Kalkulation des Einrichtungsträgers, setzt die von der Schiedsstelle vorzunehmende Abwägung der widerstreitenden Interessen einen Vergleich des beantragten Pflegesatzes mit den Entgelten voraus, wie sie andere Einrichtungen für vergleichbare Leistungen erheben (BVerwG, Urt. v. 1.12.1998 - 5 C 17.97- a.a.O.). Einen derartigen Vergleich hat die Beklagte nicht vorgenommen. Sie hat ihre Entscheidung maßgebend darauf gestützt, dass der Kläger einzelne der von ihm in die Kalkulation eingestellten Positionen nicht hinreichend plausibel dargestellt bzw. begründet habe. Sie hat hingegen weder ermittelt, ob und in welcher Höhe die vom Kläger kalkulierten Kostenpunkte auch von anderen Einrichtungen in Ansatz gebracht werden, die vergleichbare Leistungen erbringen, noch hat sie geprüft, wie sich die Höhe des vom Kläger geforderten Gesamtentgeltes zu den Pflegesätzen anderer vergleichbarer Wohnheime für Behinderte verhält. Dabei ist es dem Gericht verwehrt, eigene Aussagen zu einer Angemessenheit des von dem Kläger geforderten Entgeltes im Vergleich zu den von anderen Einrichtungen erhobenen Pflegesätzen zu treffen. Ein derartiger Vergleich setzt nämlich zunächst Feststellungen voraus, inwieweit die Leistungen der jeweiligen Einrichtungen vergleichbar sind. Gerade hier kommt aber die Einschätzungsprärogative der Beklagten zum Tragen (BVerwG, Urt. v. 1.12.1998 - 5 C 17.97 - a.a.O.).
Im Übrigen hat die Beklagte auch die Grenzen ihrer Einschätzungsprärogative verkannt; denn sie war sich offensichtlich des Umfangs ihrer sich aus § 93 BSHG ergebenden Regelungskompetenz nicht bewusst. Die Aufgabe der Schiedsstelle beschränkt sich nicht darauf, ein ihr von einer der Vertragsparteien unterbreitetes Angebot entweder abzulehnen oder mit Wirkung gegenüber dem anderen Vertragspartner gewissermaßen en bloc anzunehmen, sondern sie ist auch zu einer inhaltlichen Gestaltung der Vertragsbeziehungen befugt, die auf Grund einer Abwägung der betroffenen öffentlichen und privaten Belange zu erfolgen hat (vgl. BVerwG, Urt. v. 1.12.1998 - 5 C 17.97 - a.a.O.). Weder dem Verlauf des Schiedsstellenverfahrens, noch aus den Gründen der Entscheidung der Beklagten lässt sich ersehen, dass eine derartige Abwägung und eigene Gestaltung hier überhaupt stattgefunden hat. Vielmehr spricht die Verfahrensweise der Beklagten dafür, dass sie den Umfang ihres Gestaltungsspielraumes nicht kannte. Die Beklagte hat den über das Angebot des Beigeladenen hinausgehenden Antrag des Klägers lediglich deswegen abgelehnt, weil er verschiedene Kostenpositionen nicht plausibel dargelegt und begründet habe. Eine eigene Entscheidung über die Höhe bzw. die Berechtigung der umstrittenen Kostenpositionen, insbesondere im Hinblick darauf, ob sie den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit und Leistungsfähigkeit entsprechen hat sie - mit Ausnahme der Entscheidung über die geltend gemachten Beträge für Pacht - nicht getroffen.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3, 188 Satz 2 VwGO. Dabei entsprach es billigem Ermessen, die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen nicht der unterliegenden Partei aufzuerlegen, weil er keinen eigenen Antrag gestellt hat und damit ein Kostenrisiko nicht eingegangen ist. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3, 188 Satz 2 VwGO
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 93 BSHG
§ 167 VwGO
§ 93 Abs. 2 und 3 BSHG
§ 93 Abs. 3 Satz 2 BSHG
§ 94 Abs. 3 BSHG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 108, 47
BVerwGE 108, 56
5 C 17.97
5 C 29.97
4 L 3835/99
B 3 P 18/00 R
5 C 17.99
4 A 209/98
4 A 210/98
4 L 3515/99