Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2023-01-27, Aktenzeichen 8 B 1300/22
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2023:0127.8B1300.22.00

Tenor:
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 23. November 2022 wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Beschwerdeverfahrens trägt die Antragstellerin.
Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 16.250,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Beschwerde der Antragstellerin hat keinen Erfolg. Das Beschwerdevorbringen, auf dessen Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, stellt den angegriffenen Beschluss nicht durchgreifend in Frage.
Das Verwaltungsgericht hat den mit der Beschwerde weiterverfolgten Antrag,
die aufschiebende Wirkung der Klage 3 K 5612/22 bezüglich der Ziff. 1 bis 17 der Ordnungsverfügung des Kreises Z. vom 7. Juli 2022 wiederherzustellen und bezüglich der Ziff. 19.2. bis 19.9 der vorgenannten Ordnungsverfügung die aufschiebende Wirkung der Klage anzuordnen,
im Wesentlichen mit folgender Begründung abgelehnt: Die im Verfahren auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes vorzunehmende Interessenabwägung falle zulasten der Antragstellerin aus. Bei summarischer Prüfung spreche alles für die Rechtmäßigkeit der angegriffenen Ordnungsverfügung. Die Antragstellerin könne nicht mit Erfolg geltend machen, ihr fehle die „nötige Passivlegitimation“ betreffend die Anordnungen in Ziff. 1 bis 17 der angegriffenen Verfügung, da nicht mehr sie selbst, sondern die X. GmbH Anlagenbetreiberin im Sinne des Bundes-Immissionsschutzgesetzes sei. Die Antragstellerin sei unzweifelhaft in der Vergangenheit Betreiberin der Anlage gewesen. Umstände, aufgrund derer sie die Betreibereigenschaft verloren haben könnte, seien nicht ersichtlich. Insoweit genüge es nicht, dass sie einzelne Teile des Anlagengrundstücks zwischenzeitlich an die X. GmbH verkauft und aufgelassen habe. Damit werde diese nicht zur Betreiberin des Steinbruchs im Ganzen. Es sei außerdem gerade nicht notwendig, dass die Antragstellerin als Betreiberin auch Eigentümerin der Anlage sei. Die vertragliche Übernahme der Verpflichtung zu Rückbau und Rekultivierung durch die X. GmbH sei rein schuldrechtlicher Natur und wirke damit nur zwischen den Vertragsparteien, bleibe aber ohne Einfluss auf die öffentlich-rechtlichen Pflichten der Antragstellerin nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz. Auch sei nicht zu befürchten, dass die Antragstellerin durch Befolgung der Verfügung in Konflikt zu ihren zivilrechtlichen Verpflichtungen gegenüber der K. GmbH kommen werde. Der Antragsgegner habe hierzu unwidersprochen dargelegt, dass die Anlagenteile, die die K. GmbH aufgrund der ihr erteilten immissionsschutzrechtlichen Genehmigung noch bis zum 30. Juni 2023 nutzen dürfe, aus den Rückbauverpflichtungen der Antragstellerin herausgenommen worden seien. Dass die gegenüber der X. GmbH ergangene Duldungsverfügung vom 11. Oktober 2022 bei Erlass der angegriffenen Ordnungsverfügung noch nicht vorgelegen habe, sei ebenfalls unschädlich. Eine fehlende Duldungsverfügung führe nicht zur Rechtswidrigkeit einer entsprechenden Ordnungsverfügung, sondern berühre allein deren Durchsetzbarkeit. Schließlich sei die in der angegriffenen Ordnungsverfügung gesetzte Frist zur Vorlage eines Rückbauzeitplans nicht unverhältnismäßig, da die Antragstellerin nach den Bestimmungen des Genehmigungsbescheides vom 23. März 2010 ihre Stilllegungs- und Rückbauverpflichtungen von vornherein bis zum 31. Dezember 2022 hätte erfüllen müssen. Das öffentliche Interesse, dass die Antragstellerin ihren Stilllegungs- und Rückbauverpflichtungen zeitnah nachkomme, überwiege gegenüber etwaigen Vermögensinteressen. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung sei den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO entsprechend schriftlich begründet worden. Das Gericht habe von einer Beiladung der X. GmbH abgesehen, da diese ihre Rechte im gegen die Duldungsverfügung anhängigen Verfahren 3 K 7901/22 hinreichend geltend machen könne.
Dem hat die Antragstellerin mit der Beschwerdebegründung nichts Durchgreifendes entgegengesetzt.
Die ihrer Rechtsvorgängerin als ursprünglicher Betreiberin erteilte Abgrabungsgenehmigung vom 20. Juli 1982 sieht in Auflage 2.06 vor, dass nach Abschluss der Abgrabung sämtliche technischen Anlagen und Bauwerke einschließlich der Fundamente zu entfernen und die Grünflächen dieser Einrichtungen vollständig zu rekultivieren sind. Die der Antragstellerin erteilte immissionsschutzrechtliche Änderungsgenehmigung vom 26. Juni 2017 beinhaltet die Auflagen 21, 22 und 23, wonach im Zuge der Stilllegung des Kalksteinbruchs der Rückbau und die Demontage aller nicht mehr benötigten Produktions- und Betriebsanlagen und unmittelbar in diesem Zusammenhang stehenden baulichen Anlagen zu erfolgen hat, die Rekultivierungsmaßnahmen auf dem Betriebsgelände im Zuge der Stilllegung des Kalksteinbruchs in Abstimmung mit der Unteren Naturschutzbehörde des Kreises Z. im Rahmen der Stilllegung zu konkretisieren sind und die Rekultivierung des Betriebsgeländes des Kalksteinbruchs bis zum 31. Dezember 2022 abzuschließen ist. In Konkretisierung dieser Auflagen hat der Antragsgegner den streitgegenständlichem Bescheid vom 7. Juli 2022 mit nachträglichen Anordnungen i. S. d. § 17 Abs. 1 Satz 1 BImSchG (Ziff. 1 bis 17) und zugehörigen Zwangsgeldandrohungen (u. a. Ziff. 19.2 bis 19.9) erlassen.
Der hiergegen im Beschwerdeverfahren allein geltend gemachte Einwand der Antragstellerin, die streitgegenständliche Ordnungsverfügung vom 7. Juli 2022 sei nicht an den richtigen Adressaten gerichtet, da zum maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt nicht mehr sie selbst, sondern die X. GmbH Betreiberin i. S. d. § 5 Abs. 3 BImSchG und zugleich Rechtsnachfolgerin in Bezug auf die Nachsorgepflichten aus der Änderungsgenehmigung vom 26. Juni 2017 gewesen sei, stellt den angefochtenen Beschluss nicht durchgreifend in Frage.
Das gegen ihre Inanspruchnahme als letzte Betreiberin gerichtete Vorbringen der Antragstellerin hat keinen Erfolg.
Die Antragstellerin stellt nicht in Frage, dass sie bis zum Ablauf der bis zum 31. Dezember 2021 befristeten (Änderungs-) Genehmigung Betreiberin der immissionsschutzrechtlich genehmigten Anlage war. Anhaltspunkte für die Annahme, dass die X. GmbH den Anlagenbetrieb in irgendeiner Weise, sei es auch nur für kurze Zeit, fortgeführt haben und Betreiberin geworden sein könnte, ergeben sich aus dem Beschwerdevorbringen nicht. Entgegen der Annahme der Antragstellerin ist nicht ernstlich zweifelhaft, dass der bloße Verkauf des Betriebsgrundstücks zu einem Zeitpunkt nach Beendigung der Betriebshandlungen und damit zu einem Zeitpunkt, der bereits der Stilllegungsphase zuzuordnen ist, für den Eintritt in die Betreiberstellung nicht ausreicht.
Anlagenbetreiber ist derjenige, der auf Grund privater Rechte die Genehmigung ausnutzt und die Anlage in seinem Namen, auf seine Rechnung und in eigener Verantwortung führt. Dabei kommt es vor allem darauf an, wer den bestimmenden bzw. maßgeblichen Einfluss auf die Lage, die Beschaffenheit und den Betrieb der Anlage ausübt. Das ist regelmäßig derjenige, der die tatsächliche Verfügungsgewalt über die Anlage besitzt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2018 ‑ 7 C 7.17 ‑, juris Rn. 30, und Beschluss vom 22. Juli 2010 ‑ 7 B 12.10 ‑, juris Rn. 14 f.; OVG NRW, Beschlüsse vom 31. März 2021 ‑ 8 B 1160/20 ‑, juris Rn 9, vom 12. Dezember 2016 ‑ 8 B 1095/16 ‑, juris Rn. 39, und vom 21. August 2013 ‑ 8 B 612/13 ‑, juris Rn. 15.
Inhaber der Genehmigung ist auch, wer diese derivativ, also im Wege der Rechtsnachfolge z. B. durch rechtsgeschäftliche Übertragung der Anlage erwirbt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 1989 ‑ 4 C 36.86 ‑, juris Rn. 23; Nds. OVG, Beschluss vom 25. April 2013 ‑ 12 ME 41/13 ‑, juris Rn. 22; Bay. VGH, Beschluss vom 15. Februar 2006 ‑ 22 CS 06.166 ‑, juris Rn. 7.
Der Eigentümer der Anlage ist zwar im Regelfall, nicht aber notwendigerweise zugleich der Betreiber, da er sich seiner Verfügungsgewalt begeben kann.
Vgl. Dietlein, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand: September 2022, BImSchG, § 5 Rn. 28; Jarass, BImSchG, 14. Aufl. 2022, § 3 Rn. 89; siehe in diesem Zusammenhang auch den Wortlaut des § 52 Abs. 2 Satz 1 BImSchG und BVerwG, Urteil vom 22. November 2018 ‑ 7 C 7.17 ‑, juris Rn. 30, sowie OVG NRW, Beschluss vom 12. Dezember 2016 ‑ 8 B 1095/16 ‑, juris Rn. 41 ff.
Auch eine Anbindung der Genehmigung an das Eigentum des Standortgrundstücks sieht das Bundes-Immissionsschutzgesetz nicht vor.
Vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 15. Februar 2006 ‑ 22 CS 06.166 ‑, juris Rn. 6.
Nach Einstellung des Betriebs der Anlage ist in der Regel der letzte Anlagenbetreiber Adressat von Verfügungen betreffend die Nachsorgepflicht nach §§ 5 Abs. 3, 17 Abs. 4a Satz 2 BImSchG.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 31. März 2021 ‑ 8 B 1160/20 ‑, juris Rn 11, und Urteil vom 1. Juni 2006 ‑ 8 A 4495/04 ‑, juris Rn. 52; VGH Bad.-Württ., Beschuss vom 17. April 2012 ‑ 10 S 3127/11 ‑, juris Rn. 4; Sächs. OVG, Beschluss vom 19. April 2010 ‑ 4 A 511/08 ‑, juris Rn. 6.
Den letzten Anlagenbetreiber schützt eine Übertragung der Anlage nach Betriebseinstellung nicht, da derjenige, der die Anlage nach der Betriebseinstellung übernimmt, nicht mehr Betreiber werden kann.
Vgl. Jarass , BImSchG, 14. Aufl. 2022, § 5 Rn. 107; siehe dazu, dass auch ein Insolvenzverwalter nur Betreiber wird, wenn er die Anlage tatsächlich weiter betreibt, nicht aber, wenn der Betrieb vor Eröffnung des Insolvenzverfahrens bereits eingestellt wurde, OVG NRW, Beschluss vom 31. März 2021 ‑ 8 B 1160/20 ‑, juris Rn. 13 ff., und Jarass , BImSchG, 14. Aufl. 2022, § 5 Rn. 108.
Ob der ehemalige Anlagenbetreiber (weiterhin) Grundstückseigentümer ist, spielt insofern ebenfalls keine Rolle.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 31. März 2021 ‑ 8 B 1160/20 ‑, juris Rn. 11; Jarass , BImSchG, 14. Aufl. 2022, § 5 Rn. 107.
Ausgehend hiervon ist die Antragstellerin als letzte Betreiberin richtige Adressatin der angegriffenen Ordnungsverfügung. Das Verwaltungsgericht ist zu Recht davon ausgegangen, dass die teilweise Veräußerung und Auflassung der Betriebsfläche an die X. GmbH aufgrund notariellen Vertrags vom 20./27. Juni 2022 die ursprünglich unzweifelhaft gegebene Betreiberstellung der Antragstellerin nicht hat entfallen lassen. Die X. GmbH konnte schon deshalb nicht Betreiberin der Anlage werden, da die Veräußerung nach Betriebseinstellung erfolgte. Der Betrieb des Steinbruchs und der Nebenanlagen war nur bis zum 31. Dezember 2021 genehmigt und wurde nach übereinstimmender Darstellung der Beteiligten auch nicht über diesen Zeitpunkt hinaus weiter fortgeführt. Ein Wechsel des Betreibers „in der Stilllegungsphase“ nach Betriebseinstellung - wie ihn die Antragstellerin konstruieren möchte - kommt nicht in Betracht. Die vertragliche Übernahme von Rückbau- und Rekultivierungspflichten durch die X. GmbH ist ‑ worauf das Verwaltungsgericht zutreffend abgestellt hat ‑ rein schuldrechtlicher Natur und betrifft lediglich das Innenverhältnis der Vertragspartner, vermag aber keinen Übergang der öffentlich-rechtlichen Betreiberpflichten von der Antragstellerin auf die X. GmbH zu bewirken. Insoweit greift die Argumentation der Antragstellerin, die Möglichkeit des die Betreibereigenschaft begründenden bestimmenden Einflusses auf die Anlage richte sich regelmäßig nach den privatrechtlichen Verhältnissen an der Anlage, zu kurz. Zwar entspricht diese Sichtweise für den Regelfall der Rechtsprechung des erkennenden Senats.
Vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 27. November 2008 ‑ 8 B 1476/08 ‑, juris Rn. 16.
Das hilft indes nicht darüber hinweg, dass ein bereits eingestellter Betrieb ‑ wie dargelegt ‑ nicht mehr auf einen neuen Betreiber übergehen kann.
Es kommt vor diesem Hintergrund auch nicht auf den Vortrag der Antragstellerin an, dass der Kalksteinbruch gemäß der Änderungsgenehmigung vom 26. Juni 2017 aus zwei Anlagen bestehe, nämlich einer Anlage nach Nr. 2.1.1 (Steinbrüche mit einer Abbaufläche von 10 Hektar oder mehr) und einer Anlage nach Nr. 2.2 (Anlagen zum Brechen, Trocknen, Mahlen oder Klassieren von natürlichem oder künstlichem Gestein, ausgenommen Klassieranlagen für Sand oder Kies sowie Anlagen, die nicht mehr als zehn Tage im Jahr betrieben werden) des Anhangs I der 4. BImSchV, wobei sämtliche nach der Ordnungsverfügung vom 7. Juli 2022 zurückzubauenden Anlagenbestandteile Letzterer zuzuordnen seien und sich auf der an die X. GmbH übertragenen Fläche befänden. Denn auch wenn man dies unterstellt, führt es nach dem Vorgesagten nicht dazu, dass die X. GmbH Betreiberin der letztgenannten Anlage geworden wäre. An diesem Ergebnis ändert sich naturgemäß auch nichts durch die von der Antragstellerin angeführte Übernahme der Fixkosten und Ausübung der Schlüsselgewalt durch die X. GmbH. Die Ausübung der Schlüsselgewalt steht ‑ wie vom Verwaltungsgericht zu Recht ausgeführt ‑ auch im Übrigen der Rechtmäßigkeit der angegriffenen Verfügung nicht entgegen. Die rechtliche Unmöglichkeit, einer Verfügung Folge zu leisten, da der Adressat der Anordnung nur zusammen mit einem verfügungsberechtigten Dritten Maßnahmen einleiten kann, führt nur dazu, dass die Anordnung rechtmäßig, aber nicht vollziehbar ist, bis ‑ wie vorliegend mit Verfügung vom 11. Oktober 2022 geschehen ‑ gegenüber dem Dritten eine Duldungsverfügung ergangen ist.
Vgl. Jarass , BImSchG, 14. Aufl. 2022, § 17 Rn. 32.
Im Übrigen berücksichtigt die Antragstellerin in diesem Zusammenhang nicht, dass ihr Einwand, zum maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt nicht mehr Betreiberin der Anlage gewesen zu sein, überhaupt nur hinsichtlich solcher Vorgaben der Ordnungsverfügung vom 7. Juli 2022 verfangen könnte, die sich - wie der vom Antragsgegner in der Verfügung zitierte § 17 Abs. 1 BImSchG und die Betreiberpflichten nach § 5 Abs. 3 BImSchG ‑ an den Anlagenbetreiber im Sinne des Immissionsschutzrechts richten. Soweit der Antragsgegner daneben auf Vorschriften des Abgrabungsgesetzes, des Bundesnaturschutzgesetzes, des Kreislaufwirtschaftsgesetzes, des Wasserhaushaltsgesetzes, des Bundes-Bodenschutzgesetzes und der Bundes-Bodenschutz- und Altlastenverordnung Bezug genommen und die Antragstellerin insofern ausdrücklich als Verhaltens- und als Zustandsstörerin bezeichnet hat (S. 12 ff., 21 der Ordnungsverfügung), kommt es auf die Betreibereigenschaft nicht an. Dies betrifft nach der Begründung der Ordnungsverfügung die Anordnungen Nr. 2.4 und 4 bis 17, auf die sich wiederum die Androhung von Zwangsgeldern unter Nr. 19.4 und 19.6 bis 19.9 bezieht.
Ist - wie dargelegt - ein Betreiberwechsel nach Einstellung des Betriebes der Anlage nicht mehr möglich, wird daraus zugleich deutlich, dass der Einwand der Antragstellerin, die Nachsorgepflichten aus der Änderungsgenehmigung vom 26. Juni 2017 seien im Wege der Rechtsnachfolge auf die X. GmbH übergegangen, nicht überzeugen kann. Adressat der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung ist stets der (bei Nachsorgepflichten letzte) Betreiber der Anlage. Eine Rechtsnachfolge bezüglich der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung ohne Übergang der Betreiberstellung kommt insoweit nicht in Betracht.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG i. V. m. Ziff. 1.7.2 Satz 2 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit und richtet sich nach der Höhe der insgesamt angedrohten Zwangsgelder abzüglich des unter der nicht angegriffenen Ziff. 19.1 angedrohten, somit insgesamt 32.500,‑ Euro. Dieser Wert ist im Verfahren auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes auf die Hälfte zu reduzieren (Ziff. 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit).
Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 47, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG
§§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 17 Abs. 1 Satz 1 BImSchG
§ 5 Abs. 3 BImSchG
§ 52 Abs. 2 Satz 1 BImSchG
§ 5 Abs. 3, 17 Abs. 4a Satz 2 BImSchG
§ 17 Abs. 1 BImSchG
§ 5 Abs. 3 BImSchG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 3 K 5612/22
3 K 7901/22
7 C 7.17
7 B 12.10
8 B 1160/20
8 B 1095/16
8 B 612/13
4 C 36.86
12 ME 41/13
22 CS 06.16
8 A 4495/04
10 S 3127/11
4 A 511/08
8 B 1476/08