Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-06-16, Aktenzeichen 2 B 438/21.NE
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2021:0616.2B438.21NE.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 10.000,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag der Antragstellerin,
die Satzung der Antragsgegnerin über die Anordnung einer Veränderungssperre Nr. 1/2021 für den Bereich des Bebauungsplans Nr. 87 „H. H1. “ vom 4. März 2021 bis zur Entscheidung über den Normenkontrollantrag im Verfahren 2 D 73/21.NE außer Vollzug zu setzen,
hat keinen Erfolg. Er ist zwar zulässig, aber unbegründet.
I. Der Antrag ist zulässig, insbesondere ist die Antragstellerin im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt. Sie plant im Geltungsbereich der Veränderungssperre auf den Flurstücken 415, 740 und 608, die in ihrem Eigentum stehen, mehrere Mehrfamilienhäuser zu errichten. Die hierfür gestellte planungsrechtliche Bauvoranfrage vom 15. Januar 2021 ist noch beim zuständigen Kreis H2. anhängig.
II. Der Antrag ist unbegründet. Die materiellen Voraussetzungen für die begehrte Außervollzugsetzung der angegriffenen Veränderungssperre liegen nicht vor.
Das Normenkontrollgericht kann gemäß § 47 Abs. 6 VwGO eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist.
Der Begriff „schwerer Nachteil“ stellt an die Aussetzung des Vollzugs einer (untergesetzlichen) Norm erheblich strengere Anforderungen, als § 123 VwGO sie sonst an den Erlass einstweiliger Anordnungen stellt. Eine Außervollzugsetzung ist nur in besonders gelagerten Ausnahmefällen gerechtfertigt, die durch Umstände gekennzeichnet sind, die den Erlass einer einstweiligen Anordnung unabweisbar erscheinen lassen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. Mai 1998 - 4 VR 2.98 -, NVwZ 1998, 1065 = juris Rn. 3; OVG NRW, Beschlüsse vom 14. Juni 2012 - 2 B 379/12.NE -, juris Rn. 8, und vom 10. April 2015 - 2 B 177/15.NE -, beide m. w. N.
Der bloße Vollzug eines Bebauungsplans stellt noch keinen schweren Nachteil in diesem Sinne dar. Ein schwerer Nachteil, der die Außervollzugsetzung eines Bebauungsplans nach § 47 Abs. 6 VwGO rechtfertigt, ist - regelmäßig, so auch hier – (nur) dann zu bejahen, wenn die Verwirklichung des angegriffenen Bebauungsplans in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht eine schwerwiegende Beeinträchtigung rechtlich geschützter Positionen des jeweiligen Antragstellers konkret erwarten lässt.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 14. Juni 2012
- 2 B 379/12.NE -, juris Rn. 10, m. w. N. zur Rechtsprechung der weiteren Bausenate des OVG NRW.
Für die Außervollzugsetzung einer Veränderungssperre gilt dieser strenge Maßstab gleichermaßen. Dass die Veränderungssperre die Baugenehmigungsbehörde daran hindert, eine beantragte Baugenehmigung bzw. einen Bauvorbescheid zu erteilen, ist die regelmäßige gesetzliche Folge dieses Instruments der Planungssicherung und stellt deshalb für sich genommen keinen schweren Nachteil dar.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 23. Juni 2020 – 2 B 581/20.NE -, ZNER 2020, 346 = juris Rn. 12, vom 7. Februar 2017 ‑ 2 B 994/16.NE -, NVwZ-RR 2017, 757 = juris, vom 18. Mai 2016 – 2 B 282/16.NE -, juris, und vom 23. Juni 2014 - 2 B 418/14.NE -, juris; OVG Saarl., Beschluss vom 25. Oktober 2012 - 2 B 217/12 -, juris Rn. 22.
„Aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten“ sein kann die Außervollzugsetzung des Bebauungsplans, wenn dieser sich bei der im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes nur möglichen und gebotenen summarischen Prüfung als offensichtlich rechtsfehlerhaft erweist und von einem Erfolg des Antragstellers im Hauptsacheverfahren auszugehen ist. Da § 47 Abs. 6 VwGO einstweiligen Rechtsschutz jedoch grundsätzlich nur im individuellen Interesse des jeweiligen Antragstellers gewährt, setzt die Außervollzugsetzung eines offensichtlich unwirksamen Bebauungsplans weiter voraus, dass seine Umsetzung den jeweiligen Antragsteller - unterhalb der Schwelle des schweren Nachteils - konkret so beeinträchtigt, dass die einstweilige Anordnung jedenfalls dringend geboten ist.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 2. Juli 2015
‑ 10 B 530/15.NE -, vom 10. Februar 2015 - 2 B 1323/14.NE -, juris Rn. 42, und vom 1. Juli 2013
- 2 B 599/13.NE -, juris Rn. 39, alle m. w. N.
Gemessen an diesen Maßstäben liegen die Voraussetzungen für eine Außervollzugsetzung der angegriffenen Veränderungssperre nicht vor.
1. Schwere individuelle Nachteile drohen der Antragstellerin durch den Vollzug der Veränderungssperre nicht. Solche macht sie auch nicht geltend, sondern beruft sich der Sache nach allein auf die ihrer Ansicht nach offensichtliche Rechtswidrigkeit der Satzung und ihr deshalb drohende Nachteile „unterhalb der Schwelle des schweren Nachteils“.
2. Unter Würdigung der Antragsbegründung ist die Außervollzugsetzung hier auch nicht aus anderen Gründen dringend geboten. Nach der allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung ist die angegriffene Veränderungssperre nicht offensichtlich rechtswidrig. Offen bleiben kann angesichts dessen, ob der Antragstellerin tatsächlich im Sinne von § 47 Abs. 6 VwGO relevante Nachteile drohen. Sie beruft sich insoweit jedoch nur pauschal und ohne jegliche Präzisierung darauf, der „Vollzug der offensichtlich rechtswidrigen Veränderungssperre würde für die Antragstellerin gerade aber nicht nur in der derzeitigen besonders angespannten Pandemiesituation in ihrer wirtschaftlichen Existenz gefährden“. Dies erscheint in dieser Allgemeinheit nicht nachvollziehbar, zumal sie bisher auch nur eine Bauvoranfrage gestellt hat.
Formelle Mängel macht die Antragstellerin hinsichtlich der Satzung über die Veränderungssperre vom 4. März 2021 nicht geltend. Solche sind auch sonst nicht offensichtlich. Soweit die Antragstellerin möglicherweise in diesem Zusammenhang meint, die Kartendarstellung sei „irreführend“, weil diese Flächen als unbebaut darstelle, die tatsächlich bebaut seien oder einer Bebauung zugeführt würden, stellt dies jedenfalls die hinreichende Unterrichtung über den Geltungsbereich der Veränderungssperre offenkundig nicht in Frage. Im Übrigen könnten Karten allenfalls bereits bebaute Flächen aufnehmen, nicht aber etwa lediglich genehmigte Bautätigkeiten.
Die von der Antragstellerin vorgebrachten materiellen Einwände gegen die Veränderungssperre führen ebenfalls nicht auf ihre bereits bei summarischer Prüfung offensichtliche Rechtwidrigkeit. Es lässt sich derzeit nicht feststellen, dass die Voraussetzungen des § 14 BauGB zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses über die Veränderungssperre am 24. Februar 2021 nicht vorgelegen haben.
Nach § 14 BauGB kann die Gemeinde, wenn ein Beschluss über die Aufstellung eines Bebauungsplans (wirksam) gefasst ist, zur Sicherung der Planung für den künftigen Planbereich eine Veränderungssperre mit dem Inhalt beschließen, dass Vorhaben im Sinne des § 29 BauGB nicht durchgeführt oder bauliche Anlagen nicht beseitigt werden dürfen.
Eine Veränderungssperre kann nur verhängt werden, wenn die Planung einen Stand erreicht hat, der ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll. Hierzu gehören regelmäßig insbesondere konkretisierte Vorstellungen zur angestrebten Art der zulässigen baulichen Nutzungen. Nur dann kann die Veränderungssperre ihren Sinn erfüllen, vorhandene planerische Ziele zu sichern und deren weitere Entwicklung zu ermöglichen. Unzulässig ist eine Veränderungssperre hingegen, wenn zum Zeitpunkt ihres Erlasses der Inhalt der beabsichtigten Planung noch in keiner Weise abzusehen ist. Demgemäß muss dann über den bloßen Aufstellungsbeschluss hinaus auch eine hinreichende Konkretisierung der Planungsabsichten vorliegen, die insbesondere eine Entscheidung über Ausnahmen nach § 14 Abs. 2 BauGB rechtssicher und vorhersehbar ermöglicht. Der der Veränderungssperre zugrunde liegende Beschluss, einen Bebauungsplan aufzustellen, muss über den Inhalt der angestrebten Planung aber keinen abschließenden Aufschluss geben. Eine strikte Akzessorietät zwischen konkreten Planungsabsichten der Gemeinde und der Rechtmäßigkeit der Veränderungssperre besteht nicht. Es ist gerade deren Sinn, vorhandene planerische Ziele zu sichern und deren weitere Entwicklung zu ermöglichen. Wesentlich ist aber, dass die Gemeinde bereits positive Vorstellungen über den Inhalt des Bebauungsplans entwickelt hat. Eine Negativplanung, die sich darin erschöpft, einzelne Vorhaben auszuschließen, reicht grundsätzlich nicht aus.
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 21. Oktober 2010 - 4 BN 26.10 -, BRS 76 Nr. 108 = juris Rn. 6, und vom 1. Oktober 2009 - 4 BN 34.09 -, NVwZ 2010, 42 = juris Rn. 9, Urteil vom 19. Februar 2004 ‑ BVerwG 4 CN 16.03 - BVerwGE 120, 138 = juris Rn. 28, Beschlüsse vom 30. September 1992 ‑ 4 NB 35.92 -, BRS 54 Nr. 72 = juris Rn. 6, und vom 9. August 1991 - 4 B 135.91 -, juris Rn. 3; OVG NRW, Urteile vom 11. April 2016 ‑ 2 D 30/15.NE - juris, und vom 26. Februar 2009 ‑ 10 D 40/07.NE -, juris Rn. 44 ff., sowie Beschlüsse vom 23. Juni 2020 – 2 B 581/20.NE -, ZNER 2020, 346 = juris Rn. 27, und vom 16. März 2012 - 2 B 202/12 -, BRS 79 Nr. 119 = juris Rn. 14.
Es ist der Gemeinde indes nicht verwehrt, auf einen konkreten Bauantrag mit der Aufstellung bzw. Änderung eines Bebauungsplans zu reagieren, um ihm die materielle Rechtsgrundlage zu entziehen. Entscheidend ist, ob eine bestimmte Planung - auch wenn sie durch den Wunsch, ein konkretes Vorhaben zu verhindern, ausgelöst worden ist - für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. § 1 Abs. 3 BauGB erkennt die gemeindliche Planungshoheit an und räumt der Gemeinde ein Planungsermessen ein. Ein Bebauungsplan ist deshalb in diesem Sinne erforderlich, soweit er nach der planerischen Konzeption der Gemeinde städtebaulich gerechtfertigt ist. Dabei ist entscheidend, ob die getroffene Festsetzung in ihrer eigentlich gleichsam positiven Zielsetzung gewollt und erforderlich ist. Sie darf nicht nur das vorgeschobene Mittel sein, um einen Bauwunsch zu durchkreuzen. Letzteres kann aber nicht schon dann angenommen werden, wenn die negative Zielrichtung der Planung im Vordergrund steht. Auch eine zunächst nur auf die Verhinderung einer - aus der Sicht der Gemeinde - Fehlentwicklung gerichteten Planung kann einen Inhalt haben, der rechtlich nicht zu beanstanden ist. Dabei kann die zulässige Steuerung eines von der Gemeinde als Fehlentwicklung gewerteten Baugeschehens auch darin liegen, dass der betreffende Bebauungsplan die weitere bauliche Entwicklung aus beachtlichen konzeptionellen Gründen restriktiv steuern soll.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. Dezember 1990 - 4 NB 8.90 -, BRS 50 Nr. 9 = juris Rn. 16; Urteil vom 9. August 1991 - 4 B 135.91 -, Buchholz 406.11, § 14 BauGB Nr. 17 = juris Rn. 7; Urteil vom 19. Februar 2004 - 4 CN 13.03 -, BVerwGE 120, 138 = juris Rn. 28; OVG NRW, Urteile vom 11. April 2016 - 2 D 30/15.NE -, juris, und vom 26. Februar 2009 - 10 D 40/07.NE -, juris; Beschluss vom 16. März 2012 - 2 B 202/12 -, BRS 79 Nr. 119 = juris Rn. 14 ff.
Dabei gilt der Grundsatz, dass eine eine Veränderungssperre hinreichend tragende Planung regelmäßig erst dann den erforderlichen Konkretisierungsgehalt hat, wenn der Plangeber sie auf einen bestimmten Gebietstyp ausgerichtet hat.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 8. Mai 2018 - 2 D 44/17.NE -, BRS 86 Nr. 48 = juris Rn. 44, und Beschluss vom 23. Juni 2020 – 2 B 581/20.NE -, ZNER 2020, 346 = juris Rn. 29; Mitschang, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB-Kommentar, 14. Auflage 2019, § 14 Rn. 9.
Hiervon ausgehend lagen zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses über die Veränderungssperre am 24. Februar 2021 ersichtlich hinreichend konkretisierte Planungsvorstellungen der Antragsgegnerin vor. Im am 24. Februar 2021 gefassten Aufstellungsbeschluss zum Bebauungsplan Nr. 87 heißt es zu den Zielen der Planung wörtlich:
„Eine bauliche Entwicklung im Sinne des § 34 BauGB ist zwar gewünscht, jedoch nur unter der Maßgabe des Einfügens in die bestehende Siedlungsstruktur und mit einer Absicherung von innerstädtischen Freiflächen zur Verbesserung des Stadtklimas. Hierzu werden neben der Ausweisung von „Allgemeinen Wohngebieten" gemäß § 4 BauNVO Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung, zur Bauweise und zu den überbaubaren und nicht überbaubaren Grundstücksflächen gemäß § 9 (1) Nr. 1 und 2 BauGB Bestandteil des Bebauungsplanes. Zur Steuerung der Wohnungsdichte sind Festsetzungen zur Anzahl von Wohnungen in Wohngebäuden gemäß § 9 (1) Nr. 6 BauGB vorgesehen, zeichnerische und textliche Festsetzungen sichern einen unter stadtklimatischen Gesichtspunkten entsprechenden Frei- und Grünflächenanteil im Plangebiet."
Damit sind die Ziele der zukünftigen Planung zweifelsfrei hinreichend konkretisiert. Dies stellt die Antragstellerin letztlich auch nicht in Abrede. Sie meint lediglich, diese Überlegungen seien nur vorgeschoben, in Wahrheit gehe es der Antragsgegnerin allein darum, ihre Pläne zu durchkreuzen und sie für das (vermeintlich) illegale Fällen von Bäumen im Plangebiet zu bestrafen, mithin um städtebaufremde Aspekte.
Greifbare Anhaltspunkte hierfür ergeben sich indes aus den Aufstellungsvorgängen nicht. Belastbare Indizien zeigt auch die Antragstellerin nicht auf. Sie bezieht sich im Kern ausschließlich auf die Gründe, die die Antragsgegnerin – bzw. bestimmte Ratsfraktionen – bewogen haben, überhaupt eine Bauleitplanung einzuleiten. Daraus ergebe sich, dass es allein darum gehe, sie für die aus Sicht der Stadt vorsätzliche Rodung geschützter Bäume zu bestrafen. Selbst wenn die Bauleitplanung aber tatsächlich nur als Reaktion auf ein als rechtswidrig betrachtetes Verhalten der Antragstellerin initiiert worden sein sollte - was so im Übrigen allerdings nicht zutrifft (s. u.) -, bedeutete dies jedoch gerade nicht, dass die daraufhin entwickelten Planungsvorstellungen von der Antragsgegnerin nicht gewollt wären. Im Gegenteil kann sie auch das ihr von der Antragstellerin unterstellte Ziel nur dann erreichen, wenn sie einen Bebauungsplan mit dem vorgestellten Inhalt zur Entscheidungsreife bringt. Ob die avisierten Festsetzungen dann abwägungsfehlerfrei beschlossen werden können, ist keine Frage der Rechtmäßigkeit der Veränderungssperre.
Es ist dabei auch nicht etwa unausweichlich und offensichtlich absehbar, dass dies unter Beachtung des § 1 Abs. 7 BauGB nicht gelingen wird. Insbesondere erscheint es – anders als die Antragstellerin offenbar meint – nicht von vornherein verfehlt, bei den vorgesehenen Regelungen etwa über überbaubare Grundstücksflächen an eine bestimmte Gebietsgliederung anzuknüpfen, wie sie vor einem vom Plangeber als illegal betrachteten Eingriff bestanden hat und wie sie dieser als städtebaulich wünschenswert betrachtet. Dass dies hier wegen entgegenstehender Eigentumsinteressen der Antragstellerin unausweichlich scheitern müsste, ist nicht, zumindest nicht offensichtlich, zu erkennen. Einen Anspruch darauf, alle Freiflächen überbauen zu dürfen, hat die Antragstellerin jedenfalls nicht. Im Gegenteil ist einzustellen, dass in der Abwägung selbstverständlich auch berücksichtigt werden dürfte, dass eine bestimmte Eigentumsbeschaffenheit vom Eigentümer rechtswidrig geschaffen wurde, so dass dieser „makelbehaftete“ Rechtsposition geringe(re)s Gewicht zugemessen werden könnte. Mit einer „Bestrafungsphantasie“ hat das nichts zu tun. Eine solche Konstellation läge aber – die Ausführungen der Antragstellerin zur Planungsvorstellung der Antragsgegnerin als richtig unterstellt – vor. Ob sich dies als letztlich tragfähig erweisen wird, ist erneut für die Rechtmäßigkeit der Veränderungssperre unerheblich. Lediglich ergänzend sei deshalb an dieser Stelle darauf hingewiesen, dass sich dem Vortrag der Antragstellerin nicht entnehmen lässt, dass die Annahmen dreier Ratsfraktionen, die Fällung der Bäume sei unter planmäßigem Verstoß gegen die städtische Baumschutzsatzung „zur Baufeldfreimachung“ erfolgt, in der Sache unzutreffend sein könnten. Die scharfe Wortwahl, mit der die Antragstellerin die Äußerungen der Politik zu ihrem Verhalten auch in ihrem rechtlichen Vortrag bedenkt, untermauert ihre Annahme jedenfalls nicht. Diese sind im Übrigen – anders als die Antragstellerin unterstellt – der Sitzungsvorlage nicht „offiziell zugrunde gelegt“ worden. Dass schon in den Anträgen erkennbar zwischen als unzureichend empfundenen Sanktionen der Baumschutzsatzung und der begehrten Erhöhung möglicher Bußgelder einerseits und der Verhinderung einer von der Antragstellerin nach eigener Einlassung gewünschten maximalen Ausnutzung einer Bebauung „bis auf den letzten Quadratmillimeter“ – einem ebenso genuinen wie legitimen städtebaulichen Belang – andererseits unterschieden wird, sei deshalb nur zur Vermeidung weiterer Fehlinterpretationen erwähnt.
Letztlich Gleiches gilt für den Einwand, an anderer Stelle im jetzigen Plangebiet habe die Antragsgegnerin verdichtete Bebauung sogar über das von der Antragstellerin geplante Maß hinaus „aktiv“ gefördert. Dass diese – im Übrigen offenbar weit vor dem Aufstellungsbeschluss und der Veränderungssperre genehmigte – bauliche Entwicklung es ausschlösse, an anderen Stellen im Plangebiet geringere Versiegelungen zu planen, erschließt sich nicht. Dies gilt umso mehr, als es sich bei dem von der Antragstellerin vornehmlich angeführten Bauprojekt im Nordosten des Plangebietes („I1. Höfe“) nach den unwidersprochen gebliebenen Erläuterungen der Antragsgegnerin um ein ganzheitliches Wohn- und Pflegekonzept handelt, mithin um eine Sonderkonstellation, die eine differenzierte städtebauliche Beurteilung zumindest erlaubt, wenn nicht sogar erfordert. Eine fehlende Steuerungswirkung des Plans oder eine solche, die sich allein auf die Liegenschaft der Antragstellerin beschränkte, ist dabei ebenfalls nicht zu erkennen. Die Antragsgegnerin hat in diesem Zusammenhang zutreffend darauf hingewiesen, dass im Plangebiet weitere unbebaute Flächen - und offenbar auch ältere Bebauung - vorhanden sind, für die dem avisierten Bebauungsplan ohne Weiteres Steuerungswirkung zukommen kann.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 GKG i. V. m. Nrn. 8b, 14a des Streitwertkatalogs der Bausenate des OVG NRW vom 22. Januar 2019 (BauR 2019, 610 f.).
Dieser Beschluss ist unanfechtbar, § 152 Abs. 1 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 GKG i. V. m. Nrn. 8b, 14a des Streitwertkatalogs der Bausenate des OVG
§ 123 VwGO
§ 14 BauGB
§ 29 BauGB
§ 14 BauGB
§ 34 BauGB
§ 4 BauNVO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 14 Abs. 2 BauGB
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1998, 1065
NVwZ-RR 2017, 757
NVwZ 2010, 42
BVerwGE 120, 138
2 D 73/21
4 VR 2.98
2 B 379/12
2 B 177/15
2 B 581/20
2 B 994/16
2 B 282/16
2 B 418/14
2 B 217/12
10 B 530/15
2 B 1323/14
2 B 599/13
4 BN 26.10
4 BN 34.09
4 CN 16.03
4 NB 35.92
4 B 135.91
2 D 30/15
10 D 40/07
2 B 202/12
4 NB 8.90
4 CN 13.03
2 D 30/15
10 D 40/07
2 D 44/17