Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-08-05, Aktenzeichen 1 A 11787/03
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2004:0805.1A11787.03.0A

Tenor:
Die Berufung des Klägers gegen das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 3. Februar 2003 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße wird zurückgewiesen.
Der Kläger hat die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen einen Planfeststellungsbeschluss des Beklagten, der eine Maßnahme der Hochwasserrückhaltung am Oberrhein betrifft.
Mit dem angefochtenen Planfeststellungsbeschluss der Struktur- und Genehmigungsdirektion Süd vom 29. Juni 2001 ist die Hochwasserrückhaltung W./J. planfestgestellt worden. Dieses auf den Gemarkungen W., J., R. und A-Stadt gelegene Vorhaben erstreckt sich über insgesamt ca. 420 ha Fläche. Es ist in einen kleineren ungesteuerten und in einen größeren gesteuerten Retentionsraum untergliedert. Dazwischen ist ein Trenndeich mit einem doppelzügigen Ein- und Auslassbauwerk vorgesehen. Die für die Errichtung des Projekts erforderlichen Deiche werden insgesamt über 45 ha Fläche in Anspruch nehmen. Während der ungesteuerte Retentionsraum relativ oft überflutet werden wird, soll auf die gesteuerte Rückhaltung nur bei sehr großen Hochwasserereignissen - ca. drei- bis fünfmal im Jahrhundert - zurückgegriffen werden. Der Planung ging ein raumordnerischer Entscheid vom 30. Juni 1995 voraus, mit dem die Raumverträglichkeit dreier Hochwasserrückhaltungen in der pfälzischen Rheinniederung - darunter auch die hier in Rede stehende - festgestellt wurde. Dort war von einem Retentionsvolumen von ca. 10 Mio. cbm für die - als W./A-Stadt bezeichnete - Rückhaltung die Rede, während der Planfeststellungsbeschluss für sie das Volumen der ungesteuerten Rückhaltung mit ca. 4,2 Mio. cbm und das der gesteuerten mit ca. 12 Mio. cbm beziffert.
Der Kläger führt in N... einen landwirtschaftlichen Vollerwerbsbetrieb. Auf langfristig gepachteten Flächen von insgesamt ca. 38 ha baut er hauptsächlich Tabak und Körnermais an. In absehbarer Zeit möchte er zusätzlich noch den väterlichen Betrieb mit ca. 16 ha Fläche übernehmen. Für den neuen Rheinhauptdeich werden vom Kläger bewirtschaftete Flächen in der Größe von 3,64 ha in Anspruch genommen. Weitere vom Kläger gepachtete Flächen fallen in den ungesteuerten (3,85 ha) und in den gesteuerten Teil der Anlage. Außerdem befindet sich ein Teil seiner Flächen außerhalb des neuen Rheinhauptdeichs in einem Bereich, der bei einer Flutung des gesteuerten Polders als durch Druckwasser gefährdet angesehen wird.
Das seinerzeitige Staatliche Amt für Wasser- und Abfallwirtschaft – Neubaugruppe Hochwasserschutz Oberrhein in Speyer – beantragte beim Beklagten im Juni 1999 die Feststellung des Plans für die Hochwasserrückhaltung W./J.. In dem daraufhin eröffneten Planfeststellungsverfahren fand vom 3. Dezember 1999 bis zum 15. Februar 2000 die Beteiligung der Träger öffentlicher Belange statt. Die Offenlage der Planunterlagen vom 13. Dezember 1999 bis zum 13. Januar 2000 wurde in dem Amtsblättern der Stadt W. und der Verbandsgemeinde J. vom 8. und 9. Dezember 1999 bekannt gemacht. Dabei wurde darauf hingewiesen, dass Einwendungen gegen das Vorhaben bis zum 27. Januar 2000 erhoben werden könnten und dass nach Ablauf der Einwendungsfrist alle Einwendungen ausgeschlossen würden, die nicht auf besonderen privatrechtlichen Titeln beruhten.
Außerhalb der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange und der anerkannten Naturschutzvereine erhoben über 250 Personen Einwendungen gegen das Vorhaben, darunter auch der Kläger mit Schreiben vom 25. Januar 2000. Er führte dort im Wesentlichen aus: Bisher seien auf den von ihm bewirtschafteten Flächen keine Schäden durch Grund- oder Druckwasser aufgetreten, wenn der Rhein Hochwasser geführt habe. Durch die zu erwartenden Überflutungen des ungesteuerten Retentionsraums müsse er mit erheblichen Einkommensverlusten rechnen. Es sei zu befürchten, dass sich infolge der häufigen Überflutung des ungesteuerten Polders auch innerhalb des gesteuerten Retentionsraums die Druckwassergefahr erhöhe und die Bewirtschaftung beeinträchtigt werde. Beim Einstau des gesteuerten Polders stelle sich für ihn die Existenzfrage. Er könne dann die im Tabak-Vertragsanbau übernommenen Verpflichtungen nicht mehr erfüllen und müsse gewärtigen, dass ihm das Anbaukontingent entzogen werde. Insoweit seien rechtlich abgesicherte Kompensationsmaßnahmen erforderlich. Eine Vernässung seiner an die Polderflächen angrenzenden Nutzflächen sei ebenfalls zu befürchten. Der Nichteinhaltung des raumordnerischen Entscheids hinsichtlich des Rückhaltevolumens sei zu widersprechen. Außerhalb des Polders müsse für die landwirtschaftlichen Nutzflächen wieder die "L-Funktion" gelten. Die künftige Rohstoffgewinnung (Kiesabbau) müsse geklärt und eingeschränkt werden. Die ungesteuerte Anlage müsse verkleinert und der gesteuerte Polder auf die Flächen des ungesteuerten Bereichs mit der nördlichen Grenze R.I.O. verlegt werden. Der Staatswald in der H. Rheinaue sei in die Hochwasserrückhaltung einzubeziehen. Die verloren gehenden Flächen seines Betriebs und jegliche Einkommensverluste müssten ersetzt werden.
Ende November 2000 fand in N... ein Termin zur Erörterung der Einwendungen statt, danach im Januar 2001 ein sog. runder Tisch Landwirtschaft. Später wurde noch ein Einzelgespräch mit dem Kläger über seine individuelle betriebliche Betroffenheit geführt. Die Einwendungen und die Anträge aus dem Erörterungstermin wurden in dem Planfeststellungsbeschluss zurückgewiesen, soweit ihnen durch die Festsetzung von Nebenbestimmungen nicht Rechnung getragen worden ist.
Der Planfeststellungsbeschluss geht davon aus, dass innerhalb der ungesteuerten Rückhaltung künftig kein Ackerbau mehr möglich sein werde, während der gesteuerte Bereich einer derartigen Nutzung weiterhin zur Verfügung stehe. Negative Folgen der Planung für die Landwirtschaft würden durch eine Verlegung der landesplanerisch ausgewiesenen Auskiesungsflächen in den gesteuerten Teil der Hochwasserrückhaltung sowie durch ein Bodenordnungsverfahren so gering wie möglich gehalten. Verbleibende Beeinträchtigungen würden gemäß den Vereinbarungen des runden Tisches Landwirtschaft nach den Regelungen des Landeswassergesetzes vom Vorhabenträger entschädigt.
Nach erfolgloser Durchführung eines Widerspruchsverfahrens (Widerspruchsbescheid vom 7. Februar 2002) hat der Kläger am 7. März 2002 Klage erhoben. Zur Begründung hat er im Wesentlichen geltend gemacht: Der Planfeststellungsbeschluss leide an verschiedenen formellen und materiellen Mängeln. Dem Vorhaben fehle die Planrechtfertigung, soweit ein größeres Rückhaltevolumen geschaffen werden solle, als in dem raumordnerischen Entscheid vom 30. Juni 1995 vorgesehen. Dieser Entscheid sei fehlerhaft, weil die der Gemeinde N...im regionalen Raumordnungsplan zugewiesene Funktion L - stark landwirtschaftlich geprägte Gemeinde – missachtet werde. Der Planfeststellungsbeschluss sei abwägungsfehlerhaft, weil die Alternativenprüfung insbesondere hinsichtlich des möglichen Standortes H. Rheinaue unzureichend sei und weil die Auswirkungen der Flutung des ungesteuerten Rückhalteraums auf den gesteuerten Rückhalteraum mit Blick auf die zu erwartenden Druckwasseraustritte nicht untersucht worden seien. Ferner gehe die Maßnahme über das mit ihr verfolgte Gemeinwohlziel hinaus und müsse auf das erforderliche Mindestmaß reduziert werden. Die Interessen der Landwirtschaft und seine Belange als Landwirt seien nicht mit dem ihnen zukommenden Gewicht in die Abwägung eingestellt worden, die Existenzgefährdung seines landwirtschaftlichen Betriebs sei nicht hinreichend beachtet worden.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch Urteil aufgrund mündlicher Verhandlung vom 3. Februar 2003 im Wesentlichen mit folgender Begründung abgewiesen: Der Planfeststellungsbeschluss sei weder in formeller noch in materieller Hinsicht zu beanstanden. Der Einwand, die der Gemeinde N... im regionalen Raumordnungsplan zugewiesene Funktion L stehe der Polderplanung entgegen, sei präkludiert. Die Planrechtfertigung sei gegeben. Die Anforderungen des Abwägungsgebots seien eingehalten. Gegenüber dem raumplanerisch gebilligten Standort W./A-Stadt dränge sich der Standort H. nicht als vorzugswürdig auf. Die für diesen Standort erforderlichen ergänzenden ökologischen Untersuchungen hätten kein positives Ergebnis erbracht. Unbedenklich sei auch, dass die Auswirkungen einer Flutung des ungesteuerten Teils der Hochwasserrückhaltung auf den gesteuerten Teil nicht näher aufgeklärt worden seien. Insoweit lägen die Voraussetzungen für nachträgliche Entscheidungen gemäß §§ 72 Abs. 5 LWG, 10 Abs. 1 WHG vor. Es sei nicht zu beanstanden, dass ein Interessenausgleich hier nicht durch einen Verzicht auf die Planung oder durch deren Abänderung herbeigeführt werde, sondern durch nachträgliche Auflagen oder eine Entschädigung der betroffenen Landwirte. Die mit der planfestgestellten Maßnahme verbundene Betroffenheit des Betriebs des Klägers sei in die Abwägung eingestellt und zutreffend gewichtet worden. Eine Bedrohung der wirtschaftlichen Existenz sei zu Recht nicht angenommen worden.
Zur Begründung seiner gegen dieses Urteil gerichteten vom Senat zugelassenen Berufung wiederholt und vertieft der Kläger seinen erstinstanzlichen Vortrag. Im Einzelnen führt er u.a. aus:
Bereits aus den Unterlagen des Vorhabenträgers ergebe sich, dass die Erhöhung des Retentionsvolumens der Gesamtanlage von ursprünglich 10 Mio. auf 16,2 Mio. cbm objektiv nicht erforderlich sei, um die Zielsetzung der Maßnahme zu erreichen. Diese bestehe darin, für die Unterlieger im Zusammenwirken mit den sonstigen Rückhaltungen, die in den einschlägigen zwischenstaatlichen Vereinbarungen aufgeführt seien, im Hinblick auf ein zweihundertjähriges Hochwasser des Rheins das Schutzniveau wiederherzustellen, das vor dem Ausbau des Oberrheins bestanden habe. Hierfür habe das Landesamt für Wasserwirtschaft aufgrund eigener Untersuchungen aus dem Jahre 1993 ein Rückhaltevolumen des Polders W./A-Stadt von etwa 10 Mio. cbm als ausreichend angesehen. Die Richtigkeit dieser Einschätzung habe die Planfeststellungsbehörde zu keiner Zeit bezweifelt; Umstände, die für eine Verschärfung der Hochwassersituation sprechen könnten, seien nicht substantiiert in das Verfahren eingeführt worden. Die enteignungsrechtliche Vorwirkung des Planfeststellungsbeschlusses gehe mithin über das mit der Maßnahme verfolgte Gemeinwohlziel hinaus, so dass es zu einer überflüssigen Belastung von Privateigentum komme. Der grundgesetzlich verbürgte Eigentumsschutz erfordere es, sorgfältig zu prüfen, ob die räumliche Ausdehnung eines Vorhabens auf ein erforderliches Mindestmaß reduziert werden könne. Deshalb sei hier eine Verkleinerung der Gesamtanlage geboten. Ferner müssten ca. 35 ha relativ hoch gelegene wertvolle Ackerflächen, die sich im nordwestlichen Teil der ungesteuerten Rückhaltung befänden, aus dieser herausgenommen und ggf. der gesteuerten Rückhaltung zugeschlagen werden.
Die Planfeststellungsbehörde habe es nicht unterlassen dürfen, die Auswirkungen einer Flutung der ungesteuerten Rückhaltung auf die im gesteuerten Teil liegenden landwirtschaftlich genutzten Flächen zu untersuchen. Die Behörde mit Hilfe von § 10 Abs. 1 WHG von der Ermittlung wesentlicher abwägungsrelevanter Umstände freizustellen und die Verwirklichung des Vorhabens ohne vorherige umfassende Problembewältigung zuzulassen, sei nicht zulässig. Das Bodenordnungsverfahren, für dessen Durchführung keine verbindliche Zusage bestehe, sei im Übrigen ungeeignet, um das Problem der Druckwasseraustritte im gesteuerten Teil der Anlage zu lösen. Es biete aber auch kaum Aussicht auf einen adäquaten Ausgleich der Landverluste, zumal im Gebiet der Verbandsgemeinde ... die landwirtschaftlichen Nutzflächen nicht ausreichten, um den Flächenbedarf der landwirtschaftlichen Betriebe zu decken.
Die im gesteuerten Teil der Anlage befindlichen Nutzflächen könnten infolge der zu erwartenden häufigen Überflutungen des ungesteuerten Teils völlig vernässen und für den Ackerbau ausfallen. Diese Flächen benötige er jedoch dringend für den Erhalt seines Betriebes. Da Ersatzflächen nicht beschafft werden könnten, könne es sehr wohl zu einer Existenzgefährdung seines Betriebs kommen. Auch insoweit weise der Planfeststellungsbeschluss ein Abwägungsdefizit auf. Daran könnten der ausgesprochene Entschädigungsvorbehalt und die Auflage, vor Baubeginn eine Konzeption für die Beweissicherung der vorhandenen und künftigen Grundwasserstände vorzulegen, nichts ändern.
Unzutreffend sei die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass sich der Alternativstandort H. Rheinaue nicht als vorzugswürdig aufdränge. Für diesen Standort spreche vor allem die dadurch mögliche Schonung von Privateigentum an anderen Polderstandorten. In der H. Rheinaue stünden ca. 700 ha potentielle Retentionsfläche im Eigentum der öffentlichen Hand. Dies sei vor allem deshalb von Bedeutung, weil ein öffentlicher Vorhabenträger auf privates Grundeigentum nur dann zurückgreifen dürfe, wenn er alle Möglichkeiten ausgeschöpft habe, das Vorhaben auf Flächen der öffentlichen Hand zu verwirklichen. Dieser Grundsatz sei bereits bei der fachplanerischen Alternativenprüfung zu beachten. Die Ausführungen des raumplanerischen Entscheids vom 30. Juni 1995 befreiten nicht von der Verpflichtung, den Standort H. als mögliche Alternative in die Abwägung einzubeziehen. Die für diesen Standort durchgeführten Untersuchungen hätten keineswegs ergeben, dass er als Rückhalteraum schlechterdings ungeeignet sei. Auch die Eigenschaft als FFH-, Vogelschutz- oder Naturschutzgebiet stehe der Eignung als Hochwasserschutzraum nicht zwingend entgegen. Seit 1995 sei der Bereich der H. Rheinaue durch das Land selbst wieder als potentieller Hochwasserrückhaltebereich ins Gespräch gebracht worden.
Der Kläger beantragt,
unter Abänderung des erstinstanzlichen Urteils den Planfeststellungsbeschluss vom 29. Juni 2001 und den dazu ergangenen Widerspruchsbescheid vom 7. Februar 2002 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er macht zur Begründung im Wesentlichen geltend:
Die Planrechtfertigung könne sehr wohl aus dem vom Land verfolgten Ziel abgeleitet werden, den Schutz der Unterlieger vor einem zweihundertjährigen Hochwasserereignis wiederherzustellen. Nach neuerer Erkenntnis sei dafür mehr Rückhaltevolumen erforderlich als die staatsvertraglich vereinbarten 44 Mio. cbm. Auf die Hochwasserrückhaltung W./J. in der planfestgestellten Größe könne daher nicht verzichtet werden.
Die Erhöhung des Rückhaltevolumens der Anlage im Vergleich zum Raumordnungsverfahren gehe hauptsächlich auf die neu vorgenommene Abgrenzung von ungesteuerter und gesteuerter Rückhaltung innerhalb der Grenzen der als raumverträglich festgestellten Hochwasserrückhaltung zurück. Eine – prinzipiell mögliche – Überführung weiterer Flächen von der ungesteuerten in die gesteuerte Rückhaltung würde im Übrigen zu einer weiteren Vergrößerung des Gesamt-Rückhaltevolumens führen. Generell müssten das (Gesamt-) Retentionsvolumen und das tatsächlich wirksame Retentionsvolumen unterschieden werden. Von den geplanten 16,2 Mio. cbm (Gesamt-) Rückhaltevolumen würden bei einem zweihundertjährigen Hochwasserereignis tatsächlich nur 12,8 Mio. cbm wirksam. Der im raumordnerischen Verfahren zugrunde gelegte Wert von 10 Mio. cbm habe sich auf die tatsächliche Wirksamkeit im Falle eines zweihundertjährigen Hochwassers bezogen. Die mit der Planung im Vergleich zum raumordnerischen Verfahren eingetretene Erhöhung an Retentionsvolumen betrage folglich nicht 6,2, sondern lediglich 2,8 Mio. cbm.
Zur Frage des innerhalb der gesteuerten Rückhaltung eventuell auftretenden Druckwassers liege kein Abwägungsfehler vor. Die Druckwassersituation im Bereich der Hochwasserrückhaltung sei von vielen Faktoren abhängig. U.a. komme es auf die Einstauhöhe und -dauer, die Untergrundsättigung und die Untergrunddurchlässigkeit an. Von Bedeutung sei insbesondere, wie der vorhandene Auelehm verteilt sei. Zu diesen Fragen bestünden erhebliche Unwägbarkeiten, so dass die Planfeststellungsbehörde zulässigerweise entschieden habe, die in Rede stehenden Druckwasserauswirkungen nicht näher zu untersuchen und eventuell auftretende Druckwasserschäden in einem gesonderten Verfahren zu entschädigen.
Es bestehe auch kein Abwägungsfehler zu Lasten der im Bereich des Vorhabens tätigen Landwirte. Deren Interessen seien gewissenhaft in die Abwägung eingestellt worden. Die Herstellung des Hochwasserschutzes liege jedoch im überwiegenden Interesse des Gemeinwohls. Die Frage der Flächenverluste stelle sich anders dar, als vom Kläger geltend gemacht. Nach Rechtskraft des Planfeststellungsbeschlusses werde eine Unternehmensflurbereinigung gemäß § 87 FlurbG stattfinden müssen. Die Flurbereinigungsbehörde habe die bisherigen Äußerungen des Vorhabenträgers bereits als Antrag auf Durchführung eines solchen Verfahrens gewertet. Mit der Landwirtschaftskammer sei vereinbart worden, dass der Flächenverlust eines Teilnehmers an dem Bodenordnungsverfahren auf höchstens 5 % seines Flächenanteils begrenzt werde. Aufgrund der danach allenfalls zu erwartenden geringen Flächeneinbußen könne eine Existenzgefährdung landwirtschaftlicher Betriebe nicht eintreten.
Im Hinblick auf den angeblichen Alternativstandort Hördt sei der Planfeststellungsbeschluss ebenfalls nicht abwägungsfehlerhaft. Es gebe verschiedene Aspekte, die jenen Standort im Vergleich zu dem planfestgestellten Vorhaben als weniger geeignet erscheinen ließen; deshalb sei er bereits in einem frühen Stadium des Verfahrens als nicht vorzugswürdig ausgeschieden worden. Dadurch erkläre sich die recht knappe Behandlung dieser Frage im Planfeststellungsbeschluss. Das bedeute aber nicht, dass der potentielle Standort H. nicht in die Abwägung einbezogen worden sei. Dabei sei insbesondere bedacht worden, dass das Anlegen von Retentionsraum und ggf. auch eine Überflutung in dem ausgewiesenen Naturschutzgebiet H. Rheinaue problematisch sei. Die H. Rheinaue sei schon vor 200 Jahren vom Überflutungsgeschehen des Rheins abgeschnitten worden. Dort habe sich inzwischen eine völlig andere Wald- und Pflanzengesellschaft entwickelt als in einem natürlichen Überflutungsgebiet. Gegenüber der EU-Kommission sei die H. Rheinaue als FFH-Gebiet und als Vogelschutzgebiet gemeldet worden. Die Enquete-Kommission des Landtags zum Hochwasserschutz habe die Einbeziehung der H. Rheinaue in die Betrachtungen über mögliche Retentionsräume nur vor dem Hintergrund befürwortet, dass über das vertraglich vereinbarte Rückhaltevolumen hinaus zusätzlich zu den bereits festgelegten Polderstandorten noch weitere Maßnahmen erforderlich seien. Ob und in welcher Form eine Hochwasserrückhaltung im Bereich der H. Rheinaue erfolgen könne, sei derzeit allerdings sehr zweifelhaft. Selbst wenn der dortige Staatswald als Überflutungsfläche mit herangezogen würde, müssten in größerem Umfang Flächen privater Eigentümer in Anspruch genommen werden, als dies bei der Hochwasserrückhaltung W./J. der Fall sei. Außerdem verursache letztere im Vergleich aller Standortvarianten den geringsten Totalverlust an landwirtschaftlich genutzten Flächen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte mit den zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätzen und den vom Beklagten in Ausführung des Aufklärungsbeschlusses vom 29. April 2004 vorgelegten Unterlagen, auf den Planungsvorgang (4 Mappen), die Verfahrens- und Widerspruchsakten des Beklagten (2 Ordner und 1 Heft) sowie auf die Gerichtsakten der Verfahren 3 K 584/02.NW und 3 K 590/02.NW des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße Bezug genommen. Diese Unterlagen waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung ist zulässig, aber nicht begründet.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen, weil der angefochtene Planfeststellungsbeschluss, soweit er auf die Klage des Klägers hin rechtlich zu überprüfen ist, rechtmäßig ist und den Kläger nicht in seinen Rechten verletzt. Ein Anspruch des Klägers auf Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses oder auf Feststellung seiner Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit besteht daher nicht.
Zutreffend ist zunächst der rechtliche Ausgangspunkt des Verwaltungsgerichts, dass der Kläger gegenüber dem Planfeststellungsbeschluss klagebefugt ist, weil dieser von ihm gepachtete landwirtschaftliche Nutzflächen in Anspruch nimmt. Letzteres gilt zumindest für die über 3 ha Pachtflächen des Klägers, die benötigt werden, um den neuen, das planfestgestellte Vorhaben auf der Westseite abschließenden Rheinhauptdeich zu errichten. Wie das Verwaltungsgericht des Weiteren zu Recht angenommen hat, entfaltet der Planfeststellungsbeschluss dem Kläger gegenüber insoweit enteignungsrechtliche Vorwirkung; das hat zur Folge, dass der Kläger nicht darauf beschränkt ist, eine Verletzung eigener Rechte oder Belange durch den Planfeststellungsbeschluss zu rügen, sondern grundsätzlich die Rechtmäßigkeit der planerischen Abwägung in einem umfassenden Sinne zur gerichtlichen Überprüfung stellen kann (st. Rspr. des BVerwG seit dem Urteil vom 18. März 1983, BVerwGE 67, 74; vgl. z.B. Urteile vom 28. Februar 1996, NVwZ 1996, 1011, 1012; vom 10. April 1997, NVwZ 1998, 508, 509; vom 26. Februar 1999, NVwZ 2000, 560; vom 27. Oktober 2000, NVwZ 2001, 673, 674 und vom 20. März 2004 – 9 A 34.03 – juris; Beschlüsse vom 1. Juli 2003, Buchholz 406.400 § 61 BNatSchG 2002 Nr. 3 und vom 9. Oktober 2003 – 9 VR 10.03 – juris). Enteignungsrechtliche Vorwirkungen kann ein Planfeststellungsbeschluss nicht nur gegenüber Grundeigentümern entfalten, sondern in gleicher Weise gegenüber Personen, denen ein obligatorisches Recht an einem Grundstück zusteht, auf das der Planungsträger sich den Zugriff sichert (BVerwG, Urteil vom 1. September 1997, BVerwGE 105, 178, 181 = NVwZ 1998, 504, 505 – die dort auf das thüringische Enteignungsrecht bezogenen Ausführungen gelten für das rheinland-pfälzische Enteignungsrecht in gleicher Weise, vgl. §§ 3 Abs. 1 Nr. 3, 15 Abs. 1, Abs. 2 Satz 2, Abs. 3 Nr. 2 und Abs. 4 Satz 1, 34 Abs. 2 Nr. 1 LEnteigG -). Das ist hier gegenüber dem Kläger als Pächter von für das planfestgestellte Vorhaben in Anspruch genommenen landwirtschaftlichen Nutzflächen der Fall.
Auch vor dem Hintergrund der Bestimmung des § 120 Abs. 3 Satz 2 LWG ist die enteignungsrechtliche Vorwirkung des angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses gegenüber dem Kläger gegeben, obwohl die Planfeststellungsbehörde mit diesem Planfeststellungsbeschluss noch nicht über die Zulässigkeit der Enteignung entschieden hat (zu § 120 Abs. 3 Satz 2 LWG vgl. Beschluss des Senats vom 12. Mai 2004 – 1 A 10349/04.OVG – ESOVGRP). Anders als bei der fernstraßen-, eisenbahn- oder wasserstraßenrechtlichen Planfeststellung (dazu vgl. §§ 19 Abs. 1 Satz 1 FStrG, 22 Abs. 1 Satz 2 AEG, 44 Abs. 1 Satz 2 WaStrG) ist eine derartige Entscheidung bei der wasserhaushaltsrechtlichen Planfeststellung als Voraussetzung für die Zulässigkeit der Enteignung erforderlich. Sie kann grundsätzlich bereits im Planfeststellungsbeschluss getroffen werden, wird in der Regel aber erst zu einem späteren Zeitpunkt ergehen, wenn klar ist, dass mangels Bereitschaft zur Einigung über eine erforderliche Flächenabtretung eine Enteignung notwendig wird (vgl. Jeromin/Prinz, LWG und WHG, § 120 Rdnr. 41). Auch wenn die Entscheidung gemäß § 120 Abs. 3 Satz 2 LWG vorliegend noch aussteht und die Lehre von der enteignungsrechtlichen Vorwirkung u.a. gerade damit begründet wird, dass bestimmte Planfeststellungsbeschlüsse die Entscheidung über die Zulässigkeit der Enteignung mit umfassen (vgl. z.B. BVerwG, Urteil vom 10. April 1997, a.a.O.), kommt dem Planfeststellungsbeschluss vom 29. Juni 2001 gleichwohl enteignungsrechtliche Vorwirkung zu.
Verbleibt der Kläger bei seiner ablehnenden Haltung gegenüber dem planfestgestellten Vorhaben und ist er nicht bereit, auf sein obligatorisches Recht zur Nutzung der für den Deichbau benötigten Grundstücke im Rahmen einer gütlichen Einigung zu verzichten, wird nämlich ein Verfahren zu seiner Enteignung stattfinden müssen, dem eine Entscheidung nach § 120 Abs. 3 Satz 2 LWG vorauszugehen haben wird. Eine solche Entscheidung ist vor einem Verfahren nach dem Landesenteignungsgesetz wie vor einem solchen der Unternehmensflurbereinigung (dazu vgl. § 87 Abs. 1 Satz 1 FlurbG) gleichermaßen vorgeschrieben. Bei dem in der Begründung zum Planfeststellungsbeschluss erwähnten Bodenordnungsverfahren kann es sich konsequenterweise nur um eine Unternehmensflurbereinigung handeln (vgl. dazu die entsprechenden Äußerungen des Verhandlungsleiters und des Leiters des Kulturamtes N... laut Ergebnisprotokoll des runden Tisches Landwirtschaft vom 23. Januar 2001). Die Unternehmensflurbereinigung beinhaltet den Vollzug einer Enteignung, die sonst nach den Vorschriften des Landesenteignungsgesetzes erfolgen müsste (vgl. Seehusen/Schwede, FlurbG, 7. Aufl. 1997, Vorbemerkung vor § 87 und § 87, Rdnr. 2); in den im Rahmen der Unternehmensflurbereinigung zur Verwirklichung des jeweiligen Unternehmens aufzubringenden anteiligen Landabzügen (vgl. § 88 Nr. 4 FlurbG) liegt eine Enteignung (vgl. z.B. BVerfGE 74, 264, 280 f.; Seehusen/Schwede, a.a.O., § 87 Rdnr. 4). Die enteignungsrechtliche Vorwirkung des Planfeststellungsbeschlusses ist aber auch deshalb zu bejahen, weil kein Zweifel daran besteht, dass das planfestgestellte Vorhaben des Hochwasserschutzes i.S. von § 120 Abs. 3 Satz 1 LWG dem Wohl der Allgemeinheit dient, sodass der Beklagte erforderlichenfalls eine Entscheidung gemäß § 120 Abs. 3 Satz 2 LWG treffen wird. Dem dann folgenden Verfahren der Enteignung oder Unternehmensflurbereinigung ist der festgestellte Plan zugrunde zu legen; er ist für die Enteignungs- bzw. Flurbereinigungsbehörde bindend (vgl. § 120 Abs. 3 Satz 3 LWG). Der angefochtene Planfeststellungsbeschluss kann daher als die vom Bundesverfassungsgericht so bezeichnete enteignungsrechtliche Planungsentscheidung (vgl. BVerfGE 74, 264, 282) angesehen werden. Ihm kann mit Fug und Recht enteignungsrechtliche Vorwirkung zugesprochen werden, weil mit seiner Bestandskraft die Zulässigkeit einer für das Vorhaben erforderlichen Enteignung dem Grunde nach feststeht. Dass eine solche Enteignung zusätzlich noch unter dem Vorbehalt einer Entscheidung nach § 120 Abs. 3 Satz 2 LWG steht, ist in diesem Zusammenhang grundsätzlich unerheblich; jedenfalls gilt dies vorliegend, weil nicht ersichtlich ist, dass der Kläger sein Eigentumsrecht i.S. von Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG in dem Verfahren um die Entscheidung gemäß § 120 Abs. 3 Satz 2 LWG noch wahren könnte.
Ist der Kläger mithin grundsätzlich berechtigt, die Rechtswidrigkeit des angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses in einem umfassenden Sinne geltend zu machen, so gilt dies jedoch nicht für solche Gesichtspunkte, die dem Einwendungsausschluss gemäß § 115 Abs. 1 Satz 2 LWG unterliegen. Nach dieser Bestimmung werden in einem wasserrechtlichen Planfeststellungsverfahren mit Ablauf der Einwendungsfrist alle Einwendungen ausgeschlossen, die nicht auf besonderen privatrechtlichen Titeln beruhen. Da es sich bei diesem Einwendungsausschluss um eine materielle Verwirkungspräklusion handelt, ist er auch für ein dem Planfeststellungsverfahren nachfolgendes gerichtliches Verfahren maßgeblich (vgl. Urteil des Senats vom 20. Mai 1999 – 1 A 12285/98.OVG – Umdruck S. 12 – ESOVGRP und juris; Czychowski/Reinhardt, WHG 8. Aufl. 2003, § 9 Rdnrn. 51 f.; Breuer, Öffentliches und privates Wasserrecht, 3. Aufl. 2004, Rdziff. 979). Zu Gesichtspunkten, die von dem Einwendungsausschluss erfasst werden, kann eine inhaltliche Prüfung des Planfeststellungsbeschlusses nicht mehr stattfinden. Vorliegend konnten Einwendungen gegen das planfestzustellende Vorhaben bis spätestens 27. Januar 2000 erhoben werden (vgl. § 73 Abs. 4 Satz 1 VwVfG). Dies ist am 8. und 9. Dezember 1999 ordnungsgemäß bekannt gegeben worden, wobei auch der gemäß § 115 Abs. 1 Satz 3 LWG erforderliche Hinweis auf den mit dem Ablauf der Einwendungsfrist eintretenden Einwendungsausschluss erfolgt ist. Der Kläger hat mit Schreiben vom 25. Januar 2000 zwar rechtzeitig Einwendungen gegen das planfestzustellende Vorhaben erhoben. Diese Einwendungen sind jedoch auf seine Betätigung als Landwirt konzentriert. Sie erstrecken sich auf einige wesentliche, aber nicht auf alle von ihm zum Gegenstand seiner Klage und Berufungsbegründung gemachten Gesichtspunkte. Dies gilt auch vor dem Hintergrund, dass die Präklusionsregelung es nicht erfordert, die Einwände in allen Einzelheiten darzulegen, es vielmehr ausreichend, aber auch erforderlich ist, sie in groben Zügen – im Sinne einer Thematisierung – anzusprechen, damit die Planfeststellungsbehörde erkennen kann, in welcher Weise sie bestimmte Belange einer näheren Betrachtung unterziehen soll bzw. was sie konkret bedenken soll (vgl. dazu Urteil des Senats vom 25. Juli 2002 – 1 C 10270/01.OVG – Umdruck S. 8 – ESOVGRP – m.w.N.).
Auch so betrachtet ist zunächst, wie schon das Verwaltungsgericht zu Recht ausgeführt hat, der Einwand präkludiert, dass das umstrittene Vorhaben der im Regionalen Raumordnungsplan Rheinpfalz von 1989 an die Gemeinde N... vergebenen Gemeindefunktion "L" (stark landwirtschaftlich geprägter Ort; vgl. Regionaler Raumordnungsplan 1989, Tabelle 16, S. 170) widerspreche. Die hierzu im erstinstanzlichen Urteil erfolgten Darlegungen (Urteilsabdruck S. 17 f.) sind zutreffend. Indessen greift dieser Einwand auch der Sache nach nicht, da es sich bei der Festlegung "L" nicht um ein Ziel der Landesplanung i.S. von § 3 Nr. 2 ROG handelt, das der vorliegenden Planung im Sinne eines Planungshindernisses entgegenstehen könnte; maßgebend in dieser Hinsicht ist vielmehr, dass die in die Hochwasserrückhaltung fallenden Flächen im Regionalen Raumordnungsplan 1989 gerade nicht als ein Vorrangbereich für die Landwirtschaft gekennzeichnet worden sind, der – möglicherweise im Sinne eines Ziels der Raumordnung – vor landwirtschaftsfremder Inanspruchnahme zu schützen ist, sondern lediglich als sonstiger landwirtschaftlicher Bereich.
Gemäß § 115 Abs. 1 Satz 2 LWG präkludiert ist ferner der vom Kläger in seinem nach Schluss der letzten mündlichen Verhandlung vor dem Senat eingereichten Schriftsatz vom 12. August 2004 erhobene Einwand, das planfestgestellte Vorhaben bedeute einen unzulässigen Eingriff in ein faktisches europäisches Vogelschutzgebiet. Wegen des Einwandes ist eine Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung (vgl. § 104 Abs. 3 Satz 2 VwGO) nicht angezeigt. Das Einwendungsschreiben des Klägers vom 25. Januar 2000 enthält keine Ausführungen dahingehend, dass die geplante Hochwasserrückhaltung mit der Europäischen Vogelschutzrichtlinie oder sonst mit dem Naturschutz im weitesten Sinne unvereinbar sein könnte. Ein solches Vorbringen hätte aber durchaus schon innerhalb der Einwendungsfrist erfolgen können, zumal der Kläger selbst zutreffend darauf hinweist, dass das Vorkommen seltener und gefährdeter Vogelarten im Bereich der geplanten Anlage in dem mit planfestgestellten landespflegerischen Planungsbeitrag vom Mai 1999 ausdrücklich angesprochen wird. Dem folglich eingetretenen Einwendungsausschluss kann nicht entgegengehalten werden, dass die Auswahl des Vogelschutzgebiets Nr. 6816-402 – H. Rheinaue inkl. K. und O. Wald – durch die Landesregierung erst im Juli 2002 und seine Meldung an die EU-Kommission erst im Januar 2004 erfolgt sei. Dies ändert nichts daran, dass der fragliche Bereich wegen des Vorkommens der in dem landespflegerischen Planungsbeitrag aufgezählten Vogelarten ggf. auch schon während des Einwendungsverfahrens und bei Erlass des Planfeststellungsbeschlusses ein sog. faktisches Vogelschutzgebiet gebildet hat, was vom Kläger seinerzeit zumindest sinngemäß hätte vorgebracht werden können (vgl. dazu Urteil des Senats vom 9. Januar 2003 – 1 C 10187/01.OVG – Umdruck S. 20 f. – NuR 2003, 441, 443, bestätigt durch BVerwG, Urteil vom 1. April 2004 – 4 C 2.03 – Umdruck S. 10).
In formeller Hinsicht bestehen gegen die Rechtmäßigkeit des Planfeststellungsbeschlusses keine Bedenken. Die insoweit ihm gegenüber zunächst erhobenen Rügen sind teilweise bereits in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht fallen gelassen worden. Im Übrigen ist der Kläger im Berufungsverfahren auf sie nicht mehr zurückgekommen. Der Senat hat keine Zweifel am verfahrensrechtlich ordnungsgemäßen Zustandekommen des Planfeststellungsbeschlusses. Er schließt sich insoweit der Würdigung des Verwaltungsgerichts auf S. 19 unten bis S. 21 Mitte des erstinstanzlichen Urteils an. Hinsichtlich der in der Nebenbestimmung Nr. 19 des Planfeststellungsbeschlusses getroffenen Regelung, dem neuen Rheinhauptdeich anders als im Erläuterungsbericht vorgesehen auch landseits einen 5 m breiten Deichschutzstreifen zuzuordnen, hat das Verwaltungsgericht im Ergebnis zu Recht angenommen, dass dies keine erneute Anhörung gemäß § 114 Abs. 1 LWG i.V.m. § 73 Abs. 8 Satz 1 VwVfG erforderlich gemacht hat. Dies folgt jedenfalls daraus, dass gemäß den Angaben in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht in dem Schutzstreifen weiterhin Ackerbau betrieben werden kann (s. Bl. 34 Rückseite der Gerichtsakte), so dass die Belange der durch den Deichbau betroffenen Landwirte nicht stärker berührt werden, als dies bereits nach den ausgelegten Planunterlagen der Fall gewesen ist.
Der planfestgestellten Hochwasserrückhaltung ermangelt es nicht an der erforderlichen Planrechtfertigung. Das Erfordernis der Planrechtfertigung bildet eine praktisch nur bei groben und einigermaßen offensichtlichen Missgriffen wirksame Schranke der Planungshoheit (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Juli 2001, NVwZ 2002, 350, 353). Es beruht auf der Erkenntnis, dass eine planerische Ermessensentscheidung ihre Rechtfertigung nicht schon in sich selbst trägt, sondern im Hinblick auf die von ihr ausgehenden bis zur Zulässigkeit der Enteignung reichenden Einwirkungen auf Rechte Dritter rechtfertigungsbedürftig ist (BVerwG, a.a.O.; Urteil des Senats vom 11. März 1999 – 1 C 10135/98.OVG – Umdruck S. 16 – ESOVGRP – m.w.N.). Das gilt auch für wasserhaushaltsrechtliche Planungsvorhaben aus dem Bereich des Gewässerausbaus sowie des Deich- und Dammbaus gemäß § 31 Abs. 2 Satz 1 und 2 WHG. Derartige Vorhaben müssen vernünftigerweise geboten sein. Die mit ihnen verfolgten Ziele müssen mit den Zielsetzungen des Wasserhaushaltsgesetzes und des Landeswassergesetzes vereinbar und geeignet sein, etwa entgegenstehende Eigentumsinteressen zu überwinden (Urteil des Senats vom 11. März 1999, a.a.O., m.w.N.; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 17. Juli 2001, a.a.O., S. 354). Dabei unterliegt die Planrechtfertigung der vollständigen gerichtlichen Überprüfung. Das bedeutet u.a., dass das Gericht eine im Planfeststellungsbeschluss angegebene Begründung für die Planrechtfertigung anders als die Planfeststellungsbehörde beurteilen kann; maßgebend ist insoweit nicht, wie die Planfeststellungsbehörde die Frage der Planrechtfertigung selbst bewertet hat, sondern ob sich nach der objektiven Rechtslage für das geplante Vorhaben vernünftige Gründe ergeben (vgl. BVerwG, Urteile vom 24. November 1989, NVwZ 1990, 860, 862 und vom 11. Juli 2001, a.a.O.; Urteil des Senats vom 11. März 1999, a.a.O., Umdruck S. 17).
Nach diesen Grundsätzen steht die Planrechtfertigung des umstrittenen Vorhabens außer Frage. Dieses dient dem Hochwasserschutz und damit einer maßgeblichen Zielsetzung des Wasserhaushaltsgesetzes, die insbesondere durch das sechste Gesetz zur Änderung des Wasserhaushaltsgesetzes vom 11. November 1996 (BGBl I S. 1690) verstärkt worden ist (vgl. Reinhardt, ZfW 2003, 193, 194 f. und NuR 2004, 420, 424). Die Vorschrift des § 31 Abs. 2 Satz 2 WHG nimmt auf den Deichbau und damit inzidenter auch auf die Intention des Hochwasserschutzes Bezug. Der Schutz vor Hochwasser und Überschwemmungen ist ein durchgängiger und wesentlicher Bestandteil des wasserhaushaltsgesetzlichen Bewirtschaftungssystems und wird in mehreren Vorschriften explizit angesprochen oder als übergeordnete Zielsetzung unterstellt (vgl. Reinhardt, ZfW 2003, 193, 202 m.w.N.).
Ferner ist nicht zweifelhaft, dass die geplante Maßnahme geeignet ist, einen wirksamen Beitrag zum Hochwasserschutz zu leisten. Dies hat das Landesamt für Wasserwirtschaft durch seine fachbehördliche Stellungnahme vom 10. Juli 2000 (Bl. 228 der Verfahrensakten) bestätigt. Das Vorhaben ist Teil einer Gesamtkonzeption zum Hochwasserschutz am Oberrhein, die sowohl auf der Ebene des Landes Rheinland-Pfalz als auch darüber hinaus besteht. Ursprünglich zurückgehend auf die Erkenntnisse einer Hochwasser-Studienkommission und deren Schlussbericht vom Februar 1978, wurden Rückhaltemaßnahmen und ein Gesamt-Rückhaltevolumen mit dem Ziel ermittelt, die Hochwassersicherheit wiederherzustellen, die am Oberrhein vor dessen insbesondere in den fünfziger Jahren des vergangenen Jahrhunderts erfolgtem Ausbau bestanden hat. Im Rahmen dieser Zielsetzung kam es zu einer staatsvertraglichen Vereinbarung zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Französischen Republik, wonach auf der Grundlage des Schlussberichts der Hochwasser-Studienkommission die erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen sind, um unterhalb der Staustufe Iffezheim den vor dem Ausbau der Oberrheins vorhandenen Hochwasserschutz wiederherzustellen (Art. 7 Abs. 1 der Vereinbarung vom 6. Dezember 1982, BGBl II 1984, S. 268). Ferner kam ein Verwaltungsabkommen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den Ländern Rheinland-Pfalz und Hessen zustande, das in seiner jüngsten Fassung auf der linken Rheinseite die Errichtung von Hochwasserrückhalteräumen mit insgesamt etwa 44 Mio. cbm Fassungsvermögen vorsieht; dabei geht es auch darum, eine Verschlechterung der Hochwassersituation unterhalb von Worms zu vermeiden. Die Verpflichtung des Landes, Rückhalteraum mit einem Volumen von insgesamt 44 Mio. cbm zu schaffen, wird sodann beispielsweise in dem raumordnerischen Entscheid der Bezirksregierung Rheinhessen-Pfalz vom 30. Juni 1995 (dort S. 9 f.) und im Bericht der Enquete-Kommission "Verbesserung des Schutzes vor Hochwassergefahren" vom 22. August 1995 (LT-Drs. 12/7090, S. 36 – dort zitierter Bericht der Landesregierung) wieder aufgenommen. Auf der Grundlage der Gutachterstudie "Ersatzstandort Polder H. " aus dem Jahr 1990 wurde die Hochwasserrückhaltung W./A-Stadt (= W./J.) Bestandteil dieser Konzeption. In Anbetracht dieser Entwicklung kann nicht die Rede davon sein, dass das umstrittene Vorhaben nicht in eine schlüssige Gesamtkonzeption des Hochwasserschutzes eingebettet sei und es ihm deshalb an der Planrechtfertigung fehle.
Isoliert betrachtet kann die geplante Rückhaltemaßnahme im Falle eines großen Rheinhochwassers für die Unterlieger allerdings immer nur zu einer Entlastung im Bereich von einigen Zentimetern bis zu höchstens wenigen Dezimetern führen. Bei einem Gesamt-Rückhaltevolumen von deutlich mehr als 200 Mio. cbm, das erforderlich ist, um den insgesamt angestrebten Erfolg zu erreichen, versteht sich dies indessen von selbst (vgl. dazu auch S. 2 Mitte der Stellungnahme des Landesamtes für Wasserwirtschaft vom 10. Juli 2000, a.a.O.). Zweifel an der Planrechtfertigung können daraus nicht hergeleitet werden.
Solche Zweifel ergeben sich auch nicht daraus, dass abweichend von den Angaben im raumordnerischen Entscheid vom 30. Juni 1995, in dem von einem Rückhaltevolumen des Polders bei W./A-Stadt von ca. 10 Mio. cbm die Rede ist, eine Anlage mit einem Retentionsvolumen von insgesamt ca. 16,2 Mio. cbm geplant worden ist (vgl. S. 12 des Erläuterungsberichts, S. 25 des Planfeststellungsbeschlusses). Das laut raumordnerischem Entscheid angestrebte Gesamt-Rückhaltevolumen (vgl. dort s. 9 f.: 41 Mio. cbm in der pfälzischen Rheinniederung und weitere 10 Mio. cbm in der rheinhessischen Rheinniederung) und die dabei auf die einzelnen Rückhaltungen entfallenden Größenangaben können rechtlich nicht im Sinne einer bindenden Vorgabe für spätere Planfeststellungsverfahren verstanden werden.
Dies folgt bereits daraus, dass die Ergebnisse des Raumordnungsverfahrens sonstige Erfordernisse der Raumordnung i.S. von § 3 Nr. 4 ROG bilden, die gemäß § 4 Abs. 2 ROG bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen in der Abwägung nach Maßgabe der dafür geltenden Vorschriften zu berücksichtigen sind (vgl. auch § 18 Abs. 9 Satz 1 LPlG in der hier noch maßgeblichen Fassung vom 8. Februar 1977, GVBl S. 5). Das bedeutet, dass die Ergebnisse eines Raumordnungsverfahrens gerade keine strikte Bindungswirkung für nachfolgende Planungsverfahren erzeugen (vgl. dazu auch Steinberg/Berg/Wickel, Fachplanungsrecht, 3. Aufl. 2000, § 7 Rdnrn. 38 f.). Dies gilt erst recht für die Frage der Planrechtfertigung. Das Raumordnungsverfahren dient nicht der Ermittlung und verbindlichen Festlegung eines Bedarfs für bestimmte Vorhaben der Fachplanung, sondern der raumordnerischen Beurteilung einer Planung oder Maßnahme anhand der Erfordernisse der Raumplanung. Wenn dieses Verfahren vorliegend zu dem Ergebnis der Raumverträglichkeit dreier Hochwasserrückhaltungen in der pfälzischen Rheinniederung, darunter auch einer Rückhaltung W./A-Stadt mit einem angenommenen Retentionsvolumen von ca. 10 Mio. cbm, geführt hat, so folgt daraus nicht zwangsläufig ein Verbot, an jenem Standort eine Hochwasserrückhaltung mit einem größeren Rückhaltevolumen zu planen.
Aus den bereits erwähnten staatsvertraglichen Vereinbarungen und Verwaltungsabkommen und der daraus letztlich hergeleiteten Verpflichtung des Landes, 44 Mio. cbm Retentionsraum am Oberrhein zu schaffen, lässt sich aber auch keine "Deckelung" des Hochwasserschutzes in dem Sinne herleiten, dass darüber hinaus eine Planung von Rückhaltekapazität vernünftigerweise nicht geboten sein kann. Vielmehr handelt es sich bei den genannten 44 Mio. cbm um eine Mindestgröße, die vom Land schon aufgrund eingegangener Verpflichtungen bereitzustellen ist, um nicht gegen diese zu verstoßen. Eine Verpflichtung des Landes, in Bezug auf den Hochwasserschutz bei der Erfüllung dieser Vorgabe Halt zu machen, besteht schon deshalb nicht, weil nicht ersichtlich ist, dass ein darüber hinausgehender Hochwasserschutz im Sinne fehlender Planrechtfertigung unvernünftig wäre. Vielmehr ist eine gewisse Ausweitung der auf den Hochwasserschutz am Rhein gerichteten Überlegungen ohnehin bereits dadurch erfolgt, dass die Erwägungen einer Wiederherstellung des Niveaus der vor dem Ausbau des Oberrheins vorhanden gewesenen Hochwassersicherheit zunehmend durch auf den Flussabschnitt unterhalb der Neckarmündung und auf den Mittelrhein bezogene Betrachtungen ergänzt worden sind. Ferner erscheint nach einer vom Beklagten mit Schriftsatz vom 10. März 2004 vorgelegten Ausarbeitung des Landesamtes für Wasserwirtschaft vom 29. September 2003 insbesondere wegen gewisser Unsicherheiten bei der Ermittlung des wahren zweihundertjährigen Hochwasserabflusses am Pegel Worms ein Mehr an Rückhaltevolumen ratsam als die staatsvertraglich festgelegten 44 Mio. cbm, um die im Endausbau angestrebte zweihundertjährige Hochwassersicherheit zu gewährleisten. Der Kläger bezeichnet die diesbezüglichen Ausführungen des Landesamtes zwar als substanzlos und unglaubhaft; der Senat sieht sich aufgrund dieser pauschalen und unsubstantiierten Kritik aber jedenfalls nicht veranlasst, daran zu zweifeln, dass gewisse Unsicherheiten und Toleranzen bei der Bestimmung des zweihundertjährigen Hochwasserabflusses am Pegel Worms bestehen, die sich letztendlich auch auf die Bemessung des Rückhaltevolumens einzelner Maßnahmen im Rahmen einer bestehenden, erst teilweise umgesetzten Gesamtkonzeption auswirken können. Überdies ist etwa in dem Bericht der Landesregierung an die Enquete-Kommission (a.a.O.) davon die Rede, dass weitere Maßnahmen erforderlich seien, um den Schutz vor Hochwasser darüber (d.h. über das Niveau von 1955) hinaus zu verbessern. In diesem Zusammenhang stehen beispielsweise auch die Überlegungen, den zwischenzeitlich zurückgestellten Polderstandort H. doch in geeigneter Form für den Hochwasserschutz zusätzlich nutzbar zu machen.
Aber auch im Rahmen der Zahlenangaben zu Retentionsvolumina in dem raumordnerischen Entscheid vom 30. Juni 1995 lässt sich die Planrechtfertigung für das in Rede stehende Vorhaben letztlich nicht in Abrede stellen. Dabei ist insbesondere zu berücksichtigen, dass nach den diesbezüglichen Ausführungen des Beklagten in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat am 29. April 2004, gegen deren Richtigkeit der Kläger keine Einwendungen erhoben hat, das tatsächlich wirksame Retentionsvolumen der planfestgestellten Anlage bei einem zweihundertjährigen Hochwasser nicht 16,2, sondern lediglich 12,8 Mio. cbm beträgt (in der Ausarbeitung des Landesamtes für Wasserwirtschaft vom 29. September 2003 ist von 13,1 Mio. cbm die Rede). Eine Aussagekraft und Vergleichbarkeit von Zahlenangaben im Zusammenhang mit dem seit der Einsetzung der Hochwasser-Studienkommission verfolgten Ziel (Wiederherstellung des vormaligen Niveaus an Hochwassersicherheit) setzt indessen gerade voraus, dass die Angaben auf das zweihundertjährige Hochwasser bezogen werden. So betrachtet ist es konsequent, dass der Beklagte auch den Begriff des Rückhalteraums bzw. -volumens in dem raumordnerischen Entscheid vom 30. Juni 1995 als das tatsächlich wirksame Rückhaltevolumen im Falle eines zweihundertjährigen Hochwassers versteht und dadurch nur zu einem Unterschied von 2,8 Mio. bzw. 3,1 Mio. cbm an Rückhaltevolumen zwischen der planfestgestellten Anlage und der Größenangabe in dem raumordnerischen Entscheid kommt. Ferner ist zu berücksichtigen, dass längst noch nicht alle Rückhaltungen, die in dem raumordnerischen Entscheid aufgezählt wurden, bereits in Betrieb genommen oder auch nur bestandskräftig planfestgestellt worden sind. Damit sind indessen möglicherweise noch weitere Unwägbarkeiten für die Zielerreichung insgesamt verbunden. Auch im Hinblick darauf begegnet die Planfeststellung eines im Vergleich zu dem raumordnerischen Entscheid etwas größeren Rückhalteraums keinen Bedenken in dem Sinne, dass sie bereits als nicht mehr vernünftigerweise geboten oder als ein grober Missgriff einzustufen wäre.
Wie das Verwaltungsgericht zu Recht entschieden hat, ist der angefochtene Planfeststellungsbeschluss auch nicht abwägungsfehlerhaft. Insoweit folgt der Senat zunächst den zutreffenden einleitenden Ausführungen des angegriffenen Urteils zum Abwägungsgebot (Urteilsabdruck S. 27 f.). Die Planfeststellungsbehörde hat die für die vorliegende Planfeststellung maßgeblichen Gesichtspunkte auf eine nicht zu beanstandende Art und Weise in ihre planerische Abwägung eingestellt. Abwägungsfehler, die auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind, sind nicht erkennbar.
Nicht zu beanstanden ist die Abwägung insbesondere hinsichtlich der vorgenommenen Abgrenzung der Hochwasserrückhaltung sowie deren Unterteilung in einen gesteuerten und einen ungesteuerten Bereich.
Nachdem bereits die Gutachter-Studie "Ersatzstandort Polder H. " zu dem Ergebnis gekommen war, dass sich der Bereich südöstlich von N...wegen seiner relativ geringen (Raum-)Empfindlichkeit (vgl. dazu S. 5 der Gutachter-Studie - Kurzfassung -) sowohl für eine gesteuerte als auch für eine natürliche (ungesteuerte) Hochwasserretention eigne, wurden auf Seiten des Landes entsprechende Vorstellungen entwickelt, die bereits im raumordnerischen Verfahren zu einer annähernd der planfestgestellten Maßnahme entsprechenden Abgrenzung der Rückhaltung W./J. (dort als W./A-Stadt bezeichnet) führten (vgl. Anlage 3 zum raumordnerischen Entscheid vom 30. Juni 1995). Deren Vorteil gegenüber der zuvor ins Auge gefassten anderen Abgrenzung wurde darin gesehen, dass die Beeinträchtigungen der Landwirtschaft und des Arten- und Biotopschutzes sowie die Druckwassergefährdung für die Gemeinden N... und L... reduziert würden (vgl. S. 37 des raumordnerischen Entscheids vom 30. Juni 1995). Im Unterschied zum Planfeststellungsbeschluss ging die Planungsvorstellung, die dem raumordnerischen Verfahren zugrunde lag, allerdings davon aus, den gesamten südlichen Bereich der Hochwasserrückhaltung für die ungesteuerte Retention zur Verfügung zu stellen. Eine Umsetzung dieser Planungsvorstellung hätte bedeutet, dass beträchtliche Flächen im südwestlichen Bereich der Rückhaltung für eine landwirtschaftliche Nutzung verloren gegangen wären. Auf der Grundlage der seinerzeitigen Planungsvorstellung basiert die Angabe eines Retentionsvolumens von ca. 10 Mio. cbm für den Polder bei W./A-Stadt.
Es steht außer Frage, dass die Planfeststellungsbehörde den Inhalt der raumplanerischen Entscheidung vom 30. Juni 1995 bei ihrer planerischen Abwägung berücksichtigt hat, wie ihr dies gemäß § 18 Abs. 9 Satz 1 LPlG 1977 aufgegeben war. Allerdings ist sie in der Frage der Abgrenzung von gesteuerter und ungesteuerter Rückhaltung und des damit zwangsläufig verbundenen Gesamt-Retentionsvolumens der planfestgestellten Anlage von dem Inhalt dieser Entscheidung in Maßen abgewichen. Das ist indessen nicht zu beanstanden. Durch diese Abweichung wird einerseits die Wirksamkeit der Hochwasserrückhaltung bei großen Hochwässern erhöht (vgl. dazu die Stellungnahme des Landesamtes für Wasserwirtschaft vom 10. Juli 2000, a.a.O.), andererseits aber auch den Belangen der Landwirtschaft besser Rechnung getragen, weil die Planfeststellungsbehörde davon ausgehen durfte, dass die künftig in die gesteuerte Rückhaltung fallenden Flächen weiterhin landwirtschaftlich genutzt werden können. Die der Abwägung in dem fraglichen Punkt zugrunde liegenden Erwägungen sind legitim und halten sich innerhalb der Bindungen, die das planerische Abwägungsgebot für den Beklagten begründet. Diesem kann nicht mit Erfolg vorgehalten werden, mit dem angefochtenen Planfeststellungsbeschluss unnötig viel Retentionsraum planfestgestellt zu haben. Wie oben zum Erfordernis der Planrechtfertigung bereits dargelegt, hält sich die vorgesehene Schaffung von Retentionsraum noch im Rahmen der bestehenden und nicht zu beanstandenden Gesamtkonzeption für den Hochwasserschutz am Oberrhein. Abgesehen davon ist es dem Beklagten angesichts der jüngsten Erfahrungen mit Jahrhunderthochwässern jedoch auch nicht untersagt, mit seinen Planungen zum Hochwasserschutz über den Rahmen eines zweihundertjährigen Schutzes noch etwas hinauszugehen.
Im vorliegenden Fall ist die planerische Abwägung zum Retentionsvolumen aber auch deshalb legitim, weil die Vergrößerung des (Gesamt-)Retentionsvolumens eine notwendige Nebenfolge der Herausnahme landwirtschaftlich genutzter Flächen aus der ungesteuerten Rückhaltung und damit einer Rücksichtnahme auf privates Eigentum ist. Diese Folge würde im Übrigen auch bei der vom Kläger verlangten Einbeziehung weiterer im nordwestlichen Teil der ungesteuerten Rückhaltung gelegener landwirtschaftlich genutzter Flächen in die gesteuerte Rückhaltung eintreten und wird insoweit vom Kläger für unbedenklich gehalten. Eine Verpflichtung des Beklagten, im Gefolge der "Verlagerung" landwirtschaftlich genutzter Flächen aus der ungesteuerten in die gesteuerte Rückhaltung auch die Grundfläche der Anlage insgesamt - im Vergleich zum raumordnerischen Entscheid vom 30. Juni 1995 - zu verkleinern, hat nicht bestanden, weil auch das planfestgestellte im Falle eines zweihundertjährigen Hochwassers tatsächlich wirksame (Gesamt-)Retentionsvolumen von ca. 13 Mio. cbm sich noch im Rahmen eines legitimerweise für erforderlich zu haltenden Hochwasserschutzes hält. Bei seiner gegenteiligen Auffassung misst der Kläger den privaten Eigentumsbelangen in der planerischen Abwägung einen zu hohen Stellenwert bei. Das Interesse an der Erhaltung der Eigentumssubstanz stellt im Rahmen der planerischen Abwägung zwar einen hochrangigen Belang dar; es genießt dort aber keinen absoluten Vorrang (zum planerischen Abwägungsgebot aus verfassungsrechtlicher Sicht vgl. BVerfGE 79, 194, 198 f.). Dient ein Vorhaben der Fachplanung, wie dies hier der Fall ist, dem Wohl der Allgemeinheit, so dass zu seiner Verwirklichung eine Enteignung gerechtfertigt ist, dann darf das private Eigentum ggf. wie andere abwägungserhebliche Belange auch, in der Abwägung hinter die für das Vorhaben streitenden Belange zurückgestellt werden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 26. Juli 1993 - 4 A 5.93 - juris -; Urteil vom 9. November 2000, NVwZ 2001, 682, 683; s. auch BVerfG, 3. Kammer des 1. Senats, Beschluss vom 9. Juni 1987, NVwZ 1987, 967, 968).
Zusätzlich zu den auf einen Schutz vor dem zweihundertjährigen Hochwasser bezogenen Vorstellungen und Überlegungen liegt in der Sicherstellung und Verbesserung des Schutzes vor kleineren und mittleren Hochwässern am Ober- und Mittelrhein ein weiteres legitimes Gemeinwohlziel, das adäquate Planungen rechtfertigen und die Überwindung konfligierender Belange in der Abwägung ermöglichen kann. Dabei geht es um Maßnahmen, deren Wirksamkeit im Falle eines Jahrhunderthochwassers eher zurücktritt, die bei Hochwasser geringerer Intensität aber von erheblicher Bedeutung sein können, wie dies tendenziell auch bei ungesteuerten Retentionsflächen der Fall ist. Der Planung und der dort getroffenen Abgrenzung von gesteuerter und ungesteuerter Rückhaltung liegt als Ziel neben der Reduzierung extremer Hochwasserereignisse auch die Dämpfung kleinerer und mittlerer Hochwässer zugrunde (vgl. Planfeststellungsbeschluss, S. 46, 54 und 55). Dass dabei, wie vom Kläger kritisiert, auch landwirtschaftlich genutzte Flächen in die ungesteuerte Rückhaltung einbezogen worden sind, lässt einen Abwägungsfehler nicht erkennen. Die Planfeststellungsbehörde war sich dieses Umstandes bewusst, durfte jedoch auch insoweit den Belangen des Hochwasserschutzes in der Abwägung den Vorrang vor den landwirtschaftlichen Nutzungsinteressen einräumen.
Der Planfeststellungsbeschluss ist ferner nicht in Bezug auf die Behandlung möglicher Planungsalternativen abwägungsfehlerhaft. Vielmehr hat es die Planfeststellungsbehörde rechtsfehlerfrei abgelehnt, dem planfestgestellten Vorhaben eine Alternative vorzuziehen. Das gilt namentlich für den vom Kläger und weiteren Einwendungsführern als vorzugswürdig angesehenen Standort für eine Hochwasserrückhaltung in der H. Rheinaue. Der Planfeststellungsbehörde ist kein Abwägungsfehler unterlaufen, indem sie diesen Standort nicht dem Standort W./J. vorgezogen hat (zur Alternativenprüfung als Element der planerischen Abwägung vgl. aus jüngster Zeit BVerwG, Urteil vom 9. April 2003 – 9 A 37.02 – juris – unter Hinweis auf den Beschluss vom 20. November 1988, BVerwGE 81, 128, 136 f. – und Beschluss vom 25. September 2003 – 9 VR 9.03 – juris – m.w.N.).
Allerdings trifft es zu, dass die H. Rheinaue als Alternative zu dem hier in Rede stehenden Standort nicht von vornherein ausscheidet. Der raumordnerische Entscheid vom 30. Juni 1995, der sich jedenfalls aktuell gegen die H. Rheinaue als Standort für eine Hochwasserrückhaltung ausspricht, entfaltet, wie oben (S. 22) bereits ausgeführt, für die planerische Abwägung im vorliegenden Planfeststellungsverfahren keine strikte Bindungswirkung. Außerdem könnte sein Inhalt, soweit er für das vorliegende Verfahren von Bedeutung ist, grundsätzlich inzidenter gerichtlich überprüft werden. Auch außerhalb des genannten raumordnerischen Entscheids liegt eine die Planfeststellungsbehörde bindende Entscheidung des Gesetzgebers oder einer übergeordneten Stelle, wonach die H. Rheinaue als Standort für eine Hochwasserrückhaltung nicht in Betracht kommt, nicht vor; vielmehr ist sie in dem nach wie vor geltenden Regionalen Raumordnungsplan Rheinpfalz 1989 als Vorrangbereich für den Hochwasserschutz dargestellt (allerdings mit einer einschränkenden Fußnote, s. dort S. 148) und geht auch der raumordnerische Entscheid vom 30. Juni 1995 nicht von einem endgültigen Verzicht auf diesen Standort aus. Es besteht also durchaus eine potentielle Alternativität zwischen den – recht eng benachbarten – Standorten W./J. und H.: Statt des einen kann der andere mit vergleichbarer Wirkung zur Erreichung des angestrebten Ziels beitragen und im Zeitpunkt des Erlasses des hier angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses waren weder beide kumulativ Gegenstand entsprechender Planungen noch war einer von beiden (H.) mit bindender Wirkung als Planungsgegenstand ausgeschlossen.
Unter diesen Umständen würde es grundsätzlich einen Abwägungsfehler bedeuten, wenn die Planfeststellungsbehörde eine auf den Standort H. Rheinaue bezogene Alternativenprüfung allein unter formaler Berufung auf den Inhalt des raumordnerischen Entscheids abgelehnt hätte. Es lässt sich jedoch nicht feststellen, dass sich die Planfeststellungsbehörde durch diesen Entscheid und die dortigen Ausführungen zu einem Retentionsraum in der H. Rheinaue in einer die Abwägung unzulässig verkürzenden Weise schon prinzipiell gehindert gesehen hat, diesen Standort als eine mögliche Alternative in ihre planerische Abwägung einzubeziehen. Gegen eine solche Einengung der Abwägung spricht bereits der Hinweis auf S. 47 des Planfeststellungsbeschlusses, dass die Funktion des Raumordnungsverfahrens von 1993 bis 1995 nicht in der Standortfindung, sondern in der Überprüfung ausgewählter Standorte auf ihre Raumverträglichkeit bestanden habe. Der Beklagte räumt im Übrigen selbst ein, dass die Frage einer Standortalternative in der H. Rheinaue im Planfeststellungsbeschluss (vgl. dort S. 23 und 44) nur sehr knapp behandelt worden ist; eine Abwägung zu dieser Frage habe aber gleichwohl stattgefunden, wobei ein Polder H. aufgrund mehrerer Aspekte nicht als vorzugswürdige Alternative erschienen sei. Umstände, die es verbieten würden, dieser Sichtweise zu folgen, sind im vorliegenden Verfahren nicht zutage getreten. Die unbefriedigende Darstellung der diesbezüglichen Überlegungen im Planfeststellungsbeschluss reicht hierfür nicht aus. Das gilt umso mehr, als es sich von selbst versteht, dass die sachlichen Faktoren, die im raumordnerischen Verfahren zur Verwerfung oder doch zumindest Zurückstellung des Standortes Hördt geführt haben, auch im vorliegenden Planfeststellungsverfahren im Rahmen der alternativenbezogenen Abwägung von Bedeutung sein und grundsätzlich dazu führen können, dass in dem Standort H. keine gegenüber dem Standort W./J. vorzugswürdige Alternative gesehen wird. Dies entspricht im Übrigen der Erkenntnis, dass das (höherstufige) Raumordnungsverfahren generell geeignet ist, Erkenntnisse zu Standortalternativen zu erbringen (vgl. Steinberg/Berg/Wickel, Fachplanungsrecht, 3. Aufl. 2000, § 3 Rdnr. 122).
Zulasten des Standortes H. durfte die Planfeststellungsbehörde in ihrer Abwägung insbesondere berücksichtigen, dass eine Hochwasserrückhaltung dort vergleichsweise größere Probleme aus der Sicht des Naturschutzes aufwirft, als dies bei der geplanten Rückhaltung W./J. der Fall ist. Die absolut und auch relativ – im Vergleich zu anderen potentiellen Standorten – hohe Empfindlichkeit der H. Rheinaue gegenüber Maßnahmen der Hochwasserretention ist insbesondere der "Ökologischen Risikoanalyse und landschaftspflegerischen Begleitplanung zum geplanten Taschenpolder H. " der Planungsgruppe Ökologie und Umwelt, Hannover vom Mai 1986 und der Untersuchung "Hochwasserrückhaltungen in der pfälzischen Rheinniederung südlich von Ludwigshafen – Erfassung und vergleichende Beurteilung von Natur und Landschaft – Arten- und Biotopschutz" des Instituts für Umweltstudien W. und N. GmbH vom Februar 1993 zu entnehmen. Der Beklagte hat diese Unterlagen, über die er bei Erlass des Planfeststellungsbeschlusses verfügt hat, auf entsprechenden Aufklärungsbeschluss des Senats hin vorgelegt.
In der H. Rheinaue ist bereits durch Verordnung der höheren Naturschutzbehörde vom 14. Dezember 1966 (Amtsblatt der Bezirksregierung der Pfalz Nr. 24 vom 28. Dezember 1966) ein über 800 ha großes Naturschutzgebiet ausgewiesen worden. Es liegt nahe, dass mit Rücksicht hierauf durch raumplanerischen Entscheid der Staatskanzlei vom 20. November 1980 auch für den seinerzeit noch beabsichtigten Retentionsraum Hördt der Vorbehalt formuliert wurde, durch ein ökologisches Gutachten (dabei handelt es sich um die Untersuchung der Planungsgruppe Ökologie und Umwelt, Hannover vom Mai 1986) nachzuweisen, dass Errichtung und Betrieb der Retentionsräume keine schwerwiegenden Auswirkungen auf den Naturhaushalt hätten und insoweit Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen festgelegt werden könnten.
In der Untersuchung vom Mai 1986 wird die Bedeutung des wesentlichen Wiederbelebungspotentials der H. Rheinaue für die Lebensräume der Niederterrasse und der Überflutungsaue hervorgehoben; ein solches Potential komme den umliegenden kleineren und stark nutzungsbeeinflussten Wald- und Gewässerbiotopen nicht zu. Die Untersuchung hebt die zahlreichen Pflanzenarten der Roten Liste und den großen Artenreichtum der Tierwelt in der H. Rheinaue hervor. Abschließend weist sie nochmals auf die durch zahlreiche wissenschaftliche Untersuchungen zweifelsfrei dokumentierte hervorragende Bedeutung der H. Rheinaue für den Arten- und Biotopschutz hin (seltene und gefährdete Arten und Lebensgemeinschaften, Refugium, Besiedelungspotential für Nachbarräume) und erachtet den mit einem Taschenpolderprojekt verbundenen Eingriff in Natur und Landschaft nach den Vorgaben des rheinland-pfälzischen Landespflegegesetzes als unzulässig.
Hiermit korrespondieren die Ausführungen auf S. 12 der Gutachter-Studie "Ersatzstandort Polder H. " – Kurzfassung – (unter raumplanerische Vorgaben), wonach ein technischer Einstau unter Umständen zur völligen Zerstörung geschützter und schützenswerter Biotope und Landschaftseinheiten führen kann.
Die Untersuchung des Instituts für Umweltstudien W... und N... GmbH vom Februar 1993 widmet sich der vergleichenden bioökologischen Beurteilung von vier potentiellen Standorten für eine Hochwasserrückhaltung (W./A-Stadt, H., M. und W.). Dem Untersuchungsraum H. spricht sie im Standortvergleich die größte Anzahl an Bereichen der (höchsten) Beurteilungsstufe I a für den Arten- und Biotopschutz (S. 30) und die größte Bedeutung für Letzteren (S. 46) zu; die besondere Bedeutung des Standortes als Rückzugsraum und möglicher Ausgangspunkt für eine Wiederbesiedelung wird gewürdigt (S. 50 ff., 56).
Der bereits seit längerem anerkannten Bedeutung der H. Rheinaue für den Arten- und Biotopschutz entspricht es, dass dieser Bereich im März 2001 und damit vor Erlass des hier angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses als FFH-Vorschlagsgebiet an die Kommission der Europäischen Gemeinschaften gemeldet wurde; ferner erfolgte im Juli 2002 durch den Ministerrat die Auswahl eines Europäischen Vogelschutzgebiets "H. Rheinaue inkl. Kahnbusch und O. Wald", das mittlerweile an die EU-Kommission gemeldet wurde.
Nach alldem ist für den Senat nicht zweifelhaft, dass der Beklagte berechtigt war, in der Alternativen-Abwägung die H. Rheinaue wegen ihrer besonders hohen Bedeutung für den Naturschutz gegenüber dem ausgewählten Standort W./J. nicht als vorzugswürdige Planungsalternative anzusehen.
Dabei ist nicht zu verkennen, dass auch an dem Standort W./J. ein gewisser Konflikt zwischen dem Planungsinhalt und den Naturschutzbelangen besteht. Dieser Konflikt erreicht aber nicht das Ausmaß, das bei einer vergleichbaren Planung in der H. Rheinaue zu verzeichnen wäre. Denn am Standort W./J. werden aus der Sicht des Naturschutzes besonders sensible Bereiche von der Planung in deutlich geringerem Umfang erfasst, als dies in der H. Rheinaue der Fall wäre. Insbesondere erstreckt sich die planfestgestellte, aus der Sicht der Naturschutzbelange bedenklichere gesteuerte Rückhaltung ganz überwiegend auf Ackerflächen, die einer solchen Maßnahme gegenüber deutlich weniger empfindlich sind als die in der H. Rheinaue überwiegend betroffenen Waldflächen.
Auch mit Rücksicht darauf, dass die Planung einer vergleichbaren Hochwasserrückhaltung in der H. Rheinaue wegen dort für diesen Zweck zur Verfügung stehender Flächen der öffentlichen Hand nach Ansicht des Klägers nur in geringerem Umfang die Inanspruchnahme von privatem Grundeigentum erfordern würde, als dies am Standort W./J. der Fall ist, war der Beklagte nicht genötigt, der Planungsalternative H. den Vorzug einzuräumen. Insoweit trifft die Auffassung des Klägers, eine Planfeststellung mit enteignender Vorwirkung dürfe nicht erfolgen, wenn für das Vorhaben Flächen der öffentlichen Hand in Anspruch genommen werden könnten, allerdings im Ansatz zu (vgl. dazu z.B. BVerwG, Urteile vom 23. August 1996, NVwZ 1997, 486, 488; vom 1. September 1997, NVwZ 1998, 504, 506 und vom 11. April 2002, NVwZ 2002, 1119, 1120 f.; vgl. ferner Urteil vom 6. Juni 2002, NVwZ 2002, 1506, 1507 – zu Gemeinbedarfszwecken in der Bauleitplanung -). Zu ergänzen ist indessen, dass derartige Flächen zur Erreichung des mit der Planfeststellung verbundenen Zwecks ebenfalls geeignet sein müssen.
Im vorliegenden Fall ist zwischen den Beteiligten freilich umstritten, ob und ggf. in welchem Ausmaß bei der Planung einer vergleichbaren Anlage in der H. Rheinaue privates Grundeigentum in geringerem Umfang in Anspruch genommen werden müsste als bei der hier angegriffenen Planung; jedenfalls trifft es mit Sicherheit nicht zu und wird auch vom Kläger selbst nicht mehr behauptet, dass eine Hochwasserrückhaltung in der H. Rheinaue ganz ohne eine solche Inanspruchnahme verwirklicht werden könne. Zur Frage des Ausmaßes, in dem für die Errichtung einer Hochwasserrückhaltung in der H. Rheinaue auf privates Grundeigentum zugegriffen werden müsste, ist eine weitere Sachverhaltsaufklärung indessen nicht geboten. Darauf kommt es deshalb nicht entscheidend an, weil das in Rede stehende Vorhaben am Standort H. schon vom Ansatz her betrachtet nicht ebenso gut verwirklicht werden kann wie am Standort W./J.. Es mag dort zwar die gleiche hochwasserdämpfende Wirkung zu erzielen sein. Dies ist aber, wie gerade dargelegt, nur unter erheblich schädlichen Auswirkungen für die Belange des Naturschutzes möglich, die in der H. Rheinaue von hohem Rang sind. Dem Beklagten ist es ihm Rahmen seines planerischen Ermessens jedoch gestattet, diese Auswirkungen zum Anlass zu nehmen, um die Standortalternative H. als gegenüber dem planfestgestellten Standort W./J. weniger geeignet und daher nicht vorzugswürdig anzusehen. Wie oben bereits ausgeführt (S. 28), besteht kein absoluter Vorrang der privaten Eigentumsbelange in der planerischen Abwägung und ist der Beklagte daher von Rechts wegen nicht gehalten, den Belang der Schonung privaten Eigentums dem Interesse an der Erhaltung eines in naturschutzfachlicher Hinsicht hervorragenden Landschaftsbereichs vorzuziehen. Vielmehr durfte er vorliegend im Rahmen der Alternativenprüfung dem zuletzt genannten Interesse den Vorrang einräumen.
Im Übrigen spricht, ohne dass dies hier abschließend erörtert werden müsste, vieles dafür, dass der Bereich der H. Rheinaue, in dem eine Hochwasserrückhaltung zu verwirklichen wäre, ein sog. faktisches Vogelschutzgebiet bildet und dass der Beklagte auch deshalb im Ergebnis zu Recht den eben bezeichneten Vorrang angenommen hat (vgl. Urteil des Senats vom 9. Januar 2003 – 1 C 10187/01.OVG – NuR 2003, 441, 442 ff., bestätigt durch BVerwG, Urteil vom 1. April 2004 – 4 C 2.03 -). Das oben (S. 33) bereits erwähnte, im Januar 2004 an die EU-Kommission gemeldete europäische Vogelschutzgebiet dient dem Schutz von Hauptvorkommen der Arten Zwergdommel, Schwarzmilan, Eisvogel, Grauspecht und Mittelspecht. Es spricht alles dafür, dass ein entsprechendes faktisches Vogelschutzgebiet bereits im Zeitpunkt des Erlasses des Planfeststellungsbeschlusses bestanden hat. Sollte die Errichtung der Hochwasserrückhaltung mit Beeinträchtigungen und Störungen der Lebensräume und Vögel i.S. von Art. 4 Abs. 4 Satz 1 der Europäischen Vogelschutzrichtlinie verbunden sein, bedeutete dies für sie ein Planungshindernis.
Im Hinblick auf die Belange der im Bereich der planfestgestellten Hochwasserrückhaltung tätigen Landwirte weist der angefochtene Planfeststellungsbeschluss ebenfalls keine Abwägungsfehler auf.
Nicht zuletzt aufgrund zahlreicher entsprechender Einwendungen im Planaufstellungsverfahren hat eine intensive Befassung mit diesen Belangen stattgefunden. Dies kann insbesondere dem Ergebnisprotokoll des runden Tisches Landwirtschaft entnommen werden, der am 23. Januar 2001 in J. stattgefunden hat. Die Landwirtschaftskammer, Vertreter des Bauern- und Winzerverbandes sowie die betroffenen Landwirte hatten wiederholt Gelegenheit, sich zu der Planung zu äußern, und haben dies auch wahrgenommen. Insbesondere war die Landwirtschaftskammer intensiv in den Planungsvorgang eingeschaltet. Ferner sind Gespräche mit zahlreichen einzelnen Landwirten, so auch dem Kläger, über ihre betriebliche Betroffenheit geführt worden. Es kann daher keinesfalls angenommen werden, dass der vorliegenden planerischen Abwägung eine ungenügende Sachverhaltsaufklärung zu den Auswirkungen der Planung auf die Landwirtschaft in dem betroffenen Bereich insgesamt oder auf einzelne landwirtschaftliche Betriebe zugrunde liegt.
Ferner ist es grundsätzlich nicht zu beanstanden, dass der Planfeststellungsbeschluss auf die für die Verwirklichung des planfestgestellten Vorhabens erforderliche Flächenbeschaffung, auf die Einräumung der wegen einer Flutung der Rückhalteflächen erforderlichen Dienstbarkeiten oder Zwangsrechte und auf die im Falle des Eintritts von Schäden aufzubringenden Ersatzleistungen im Einzelnen nicht eingeht. Diese Fragen sind nicht Gegenstand der Planfeststellung, sondern ggf. in den ihr nachfolgenden Verfahren der Enteignung, Unternehmensflurbereinigung oder Entschädigung gemäß § 121 LWG zu regeln.
Soweit es um Schäden durch Druckwasseraustritte im Bereich der gesteuerten Rückhaltung bei einer Überflutung der ungesteuerten Rückhaltung und außerhalb der Rückhaltung bei einer Flutung der gesteuerten Rückhaltung geht, ist die Durchführung entsprechender (Entschädigungs-)Verfahren im Rahmen der Planfeststellung im Übrigen bereits auf angemessene Weise gefördert worden, so dass auch insoweit kein Defizit des Planfeststellungsbeschlusses zu erkennen ist. So ist zum einen am runden Tisch Landwirtschaft zur Beweissicherung die Erstellung einer mit der Landwirtschaftskammer abzustimmenden Kartierung derjenigen Flächen vereinbart worden, die schon vor der Errichtung der Hochwasserrückhaltung von Druckwasser betroffen waren; diese Kartierung liegt mittlerweile vor. Zum anderen ist mit der Nebenbestimmung Nr. 24 zum Planfeststellungsbeschluss eine hinreichende Grundlage für die Beweissicherung der vorhandenen und künftigen Grundwasserstände im Bereich der Hochwasserrückhaltung geschaffen worden. Des Weiteren ist in Zusammenarbeit mit der Landwirtschaftskammer ein Mustervertrag zur Regelung von Einzelheiten der Entschädigung nach einer Überflutung landwirtschaftlicher Nutzflächen erarbeitet worden (vgl. S. 56 des Planfeststellungsbeschlusses).
Im Zusammenhang mit der Druckwasserproblematik ist der Planfeststellungsbeschluss auch nicht deshalb abwägungsfehlerhaft, weil vor seinem Erlass keine nähere Untersuchung zum Auftreten von Druckwasser innerhalb der gesteuerten Rückhaltung bei einer Überflutung der ungesteuerten Rückhaltung durchgeführt worden ist. Zu dieser Frage ist dem Verwaltungsgericht darin beizupflichten, dass die Planfeststellungsbehörde eine Regelung gemäß § 72 Abs. 5 LWG i.V.m. § 10 Abs. 1 WHG den späteren (Entschädigungs-) Verfahren vorbehalten durfte. Der Beklagte hat dazu in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat überzeugend dargelegt, dass sich ohne entsprechende Überflutungen, die vor der Verwirklichung des Vorhabens (hier: Teilrückbau des bestehenden Rheinhauptdeichs) indessen naturgemäß nicht eintreten können, nicht unter angemessenem Aufwand und mit der erforderlichen Sicherheit feststellen lasse, wo genau es zu entsprechenden Druckwasseraustritten kommen werde; aufgrund der dazu vorliegenden Erkenntnisse und Erfahrungen sei aber davon auszugehen, dass die Druckwasseraustritte insgesamt kein solches Ausmaß erreichen würden, dass die Planfeststellungsbehörde einen Verzicht auf die Planfeststellung habe in Erwägung ziehen müssen. Bedenken hiergegen bringt weder der Kläger in substantiierter Form vor noch sind sie sonst ersichtlich. Der Senat folgt daher insoweit in vollem Umfang den Entscheidungsgründen des erstinstanzlichen Urteils (S. 32 Mitte bis S. 34 Ende).
Gewissen Bedenken begegnet dagegen die planerische Abwägung zur einzelbetrieblichen Betroffenheit des Klägers. Sollte hier ein Abwägungsfehler vorliegen, so wäre dieser jedoch auf das Abwägungsergebnis nicht von Einfluss gewesen (§ 114 Abs. 1 LWG i.V.m. § 75 Abs. 1 a Satz 1 VwVfG).
Droht infolge der Planfeststellung eine Existenzgefährdung eines landwirtschaftlichen Betriebs, so ist dies ein Umstand, der im Rahmen der Abwägung berücksichtigt werden muss (vgl. BVerwG, Urteile vom 28. Januar 1999, NuR 1999, 510, 511 und vom 11. Januar 2001, NVwZ 2001, 1154, 1155). Die Planfeststellungsbehörde hat die Frage, welche Flächeneinbuße der landwirtschaftliche Betrieb des Klägers infolge der Planfeststellung erleiden wird, zwar hinreichend aufgeklärt. Der Kläger konnte zu seiner diesbezüglichen Betroffenheit eingehend Stellung nehmen und hat dies auch getan. Fraglich ist jedoch, ob aus den hieraus gewonnenen Erkenntnissen die zutreffenden Folgerungen abgeleitet worden sind. Zu einer möglichen Existenzgefährdung landwirtschaftlicher Betriebe infolge der Verwirklichung des in Rede stehenden Vorhabens trifft der Planfeststellungsbeschluss keine ausdrückliche Aussage. Sinngemäß ist ihm indessen zu entnehmen, dass er nicht von einer solchen Gefährdung ausgeht, weil die negativen Folgen für die betroffenen landwirtschaftlichen Betriebe in dem nachfolgenden Bodenordnungsverfahren (Unternehmensflurbereinigung) und unter Berücksichtigung der ggf. zu leistenden Entschädigungen so weit abgemildert werden könnten, dass eine Existenzbedrohung landwirtschaftlicher Betriebe nicht eintrete (vgl. S. 57 ff. des Planfeststellungsbeschlusses). In dem Widerspruchsbescheid vom 7. Februar 2002 wird dagegen explizit ausgesprochen, dass zwar eine Beeinträchtigung des landwirtschaftlichen Betriebs des Klägers vorliege, eine existentielle Gefährdung aber nicht gegeben sei.
Die Einschätzung hat insoweit von den detaillierten und vom Beklagten im Einzelnen nicht in Abrede gestellten Flächenangaben des Klägers im Rahmen seiner Berufungsbegründung auszugehen. Für die Frage einer betrieblichen Existenzgefährdung von Bedeutung sind dabei allerdings lediglich diejenigen Flächen, die zum Deichbau benötigt werden oder die in die ungesteuerte Rückhaltung fallen und daher nach der Verwirklichung des Vorhabens nicht mehr ackerbaulich genutzt werden können (vgl. S. 41 des Planfeststellungsbeschlusses); hingegen kann nicht angenommen werden, dass auch die in der gesteuerten Rückhaltung und im druckwassergefährdeten Bereich außerhalb derselben liegenden Flächen dauerhaft für eine solche Nutzung ausfallen. Insgesamt ist daher zunächst einmal mit einem Verlust von 7,49 ha und damit 19,7 % der landwirtschaftlichen Nutzflächen des Betriebs des Klägers zu rechnen. Dass es sich dabei (lediglich) um Pachtflächen handelt, spielt für die Frage der Existenzgefährdung keine Rolle (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Januar 2001, a.a.O.). Eine Einbuße von einem Fünftel des für die Bodenbewirtschaftung zur Verfügung stehenden Areals würde indessen zweifellos die weitere Existenz des betroffenen nicht allzu großen Betriebs in Frage stellen.
Nicht frei von Zweifeln ist demgegenüber, ob es gerechtfertigt ist, die so abgeleitete Existenzgefährdung mit dem Hinweis auf die erwarteten Ergebnisse des ins Auge gefassten Bodenordnungsverfahrens in Abrede zu stellen. Grundsätzlich trifft es zwar zu, dass bei der Frage einer Existenzgefährdung landwirtschaftlicher Betriebe in der planerischen Abwägung derartige Ergebnisse bereits berücksichtigt werden können (vgl. z.B. BVerwG, Beschluss vom 26. Juli 1993 - 4 A 5.93 – juris -). Im vorliegenden Fall erscheint der Schluss der Planfeststellungsbehörde, dass unter Berücksichtigung der nachfolgenden Bodenordnungs- und Entschädigungsverfahren eine Existenzgefährdung für den Betrieb des Klägers nicht eintreten könne, aber gleichwohl sehr weitgehend. Ob der Kläger als Ergebnis dieser Verfahren in einem den Verlust annähernd ausgleichenden Umfang wieder Pachtland erhalten wird, ist ungewiss.
Nach Durchführung des gemäß § 87 Abs. 1 FlurbG einzuleitenden Flurbereinigungsverfahrens werden sich die mit dem Kläger derzeit bestehenden Pachtverhältnisse zwar auf die Abfindungsgrundstücke erstrecken (vgl. §§ 68, 70 FlurbG). Das gilt allerdings nur, soweit die von ihm gepachteten Grundflächen überhaupt in das Flurbereinigungsverfahren einbezogen werden. Ferner trägt der Beklagte unwidersprochen vor, dass der Flächenverlust eines Teilnehmers an dem Bodenordnungsverfahren gemäß einer Vereinbarung mit der Landwirtschaftskammer auf maximal 5 % seines Anteils begrenzt werde; dies ist ein Maß, bei dem eine Existenzgefährdung für einen landwirtschaftlichen Betrieb kaum eintreten kann. Der Planfeststellungsbeschluss äußert sich jedoch nicht dazu, ob die in die ungesteuerte Rückhaltung fallenden Flächen, die in Zukunft ackerbaulich nicht mehr nutzbar sein werden, ebenso wie die zum Deichbau in Anspruch genommenen Flächen in das Flurbereinigungsverfahren einbezogen werden, so dass deren Eigentümer eine entsprechende Landabfindung erwarten können. Ob und wenn ja wie die als Folge der Einbeziehung ackerbaulich genutzter Flächen in die ungesteuerte Hochwasserretention ausgelöste Betroffenheit der Landwirte ausgeglichen werden soll, lässt der Planfeststellungsbeschluss offen. Was insoweit die im Widerspruchsbescheid angekündigte einmalige Vergütung für die Gestattung der Flutung anbelangt, so spricht mehr dafür, dass sich diese Aussage lediglich auf die Flutung der gesteuerten Rückhaltung bezieht. Im Übrigen wäre eine solche einmalige Vergütung nicht geeignet, um einen auf Dauer eintretenden Flächenverlust zu kompensieren. Mithin verbleibt es bei einem in die planerische Abwägung einzustellenden Verlust des Klägers von 3,85 ha seiner Nutzflächen, nämlich denen, die in der ungesteuerten Rückhaltung liegen. Dies macht 10,13 % seiner Gesamtbetriebsfläche aus, wozu ggf. noch die in dem Flurbereinigungsverfahren hinsichtlich der Deichflächen eintretenden Einbußen an Pachtfläche hinzukommen. Damit kann der Flächenverlust für den Betrieb des Klägers indessen ein Ausmaß erreichen, bei dem eine Existenzgefährdung nicht mehr ohne weiteres in Abrede zu stellen ist.
Darin, dass dies nicht in die Abwägung eingestellt worden ist, kann möglicherweise ein Abwägungsfehler liegen (vgl. BVerwG, Urteile vom 28. Januar 1999 und vom 11. Januar 2001, a.a.O.). Abschließend braucht dies vorliegend jedoch nicht erörtert zu werden, da dieser Fehler, sofern er im gesetzlichen Sinne offensichtlich ist, jedenfalls nicht, wie gemäß § 114 Abs. 1 LWG i.V.m. § 75 Abs. 1 a Satz 1 VwVfG erforderlich, auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen ist. Um einen solchen Einfluss anzunehmen, reicht die nicht weiter substantiierte, rein abstrakte Möglichkeit, dass ohne den Fehler anders abgewogen worden wäre, nicht aus (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 1997, NVwZ-RR 1998, 292, 295). Vielmehr muss die konkrete Möglichkeit bestehen, dass die Planfeststellungsbehörde ohne den Mangel – hier also, ohne zu übersehen, dass insbesondere wegen der durch die ungesteuerte Rückhaltung verloren gehenden Ackerflächen möglicherweise eine Existenzgefährdung des Betriebs des Klägers eintritt – eine andere planerische Entscheidung getroffen hätte. Das ist dann der Fall, wenn sich anhand der Planungsunterlagen oder sonst erkennbarer oder nahe liegender Umstände ergibt, dass sich ohne den Mangel – im maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Planfeststellungsbeschlusses – ein anderes Abwägungsergebnis abgezeichnet hätte (vgl. BVerwG, Urteile vom 28. Februar 1996, NVwZ 1996, 1011, 1012; vom 21. März 1996, NVwZ 1996, 1016, 1019 und vom 12. April 2000 – 11 A 24.98 – juris -). So liegen die Dinge hier jedoch nicht. Anhand aller aus den Planungsunterlagen und auch sonst erkennbaren Umstände des vorliegenden Planungsfalles ergibt sich im Gegenteil der Eindruck, dass die Planfeststellungsbehörde auch für diesen Fall an der Planung unverändert festgehalten und im Interesse des als vorrangig erachteten planfestzustellenden Vorhabens des Hochwasserschutzes zulässigerweise eine Enteignung des klägerischen Betriebes in Kauf genommen hätte.
Ansonsten ist für Rechtsverstöße oder Abwägungsfehler des Planfeststellungsbeschlusses zu Gesichtspunkten, die nicht dem Einwendungsausschluss unterliegen, nichts ersichtlich, so dass das Verwaltungsgericht die Klage zu Recht abgewiesen hat.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit wegen der Kosten auf §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil Gründe der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Art nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 72 Abs. 5 LWG, 10 Abs. 1 WHG
§§ 3 Abs. 1 Nr. 3, 15 Abs. 1, Abs. 2 Satz 2, Abs. 3 Nr. 2 und Abs. 4 Satz 1, 34 Abs. 2 Nr. 1 LEnteigG
§§ 19 Abs. 1 Satz 1 FStrG, 22 Abs. 1 Satz 2 AEG, 44 Abs. 1 Satz 2 WaStrG
§§ 68, 70 FlurbG
§§ 167 VwGO, 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 87 FlurbG
§ 61 BNatSchG
§ 121 LWG
§ 10 Abs. 1 WHG
§ 120 Abs. 3 Satz 2 LWG
§ 87 Abs. 1 Satz 1 FlurbG
§ 88 Nr. 4 FlurbG
§ 120 Abs. 3 Satz 1 LWG
§ 120 Abs. 3 Satz 3 LWG
§ 115 Abs. 1 Satz 2 LWG
§ 73 Abs. 4 Satz 1 VwVfG
§ 115 Abs. 1 Satz 3 LWG
§ 3 Nr. 2 ROG
§ 104 Abs. 3 Satz 2 VwGO
§ 114 Abs. 1 LWG
§ 73 Abs. 8 Satz 1 VwVfG
§ 31 Abs. 2 Satz 1 und 2 WHG
§ 31 Abs. 2 Satz 2 WHG
§ 3 Nr. 4 ROG
§ 4 Abs. 2 ROG
§ 18 Abs. 9 Satz 1 LPlG
§ 72 Abs. 5 LWG
§ 75 Abs. 1 a Satz 1 VwVfG
§ 87 Abs. 1 FlurbG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 67, 74
NVwZ 1996, 1011, 1012
NVwZ 1998, 508, 509
NVwZ 2000, 560
NVwZ 2001, 673, 674
BVerwGE 105, 178, 181
NVwZ 1998, 504, 505
BVerfGE 74, 264, 280
BVerfGE 74, 264, 282
NVwZ 2002, 350, 353
NVwZ 1990, 860, 862
BVerfGE 79, 194, 198
NVwZ 2001, 682, 683
NVwZ 1987, 967, 968
BVerwGE 81, 128, 136
NVwZ 1997, 486, 488
NVwZ 1998, 504, 506
NVwZ 2002, 1119, 1120
NVwZ 2002, 1506, 1507
NVwZ 2001, 1154, 1155
NVwZ-RR 1998, 292, 295
NVwZ 1996, 1016, 1019
3 K 584/02
3 K 590/02
9 A 34.03
9 VR 10.03
1 A 10349/04
1 A 12285/98
1 C 10270/01
1 C 10187/01
4 C 2.03
1 C 10135/98
4 A 5.93
9 A 37.02
9 VR 9.03
11 A 24.98