Verwaltungsgericht Sigmaringen (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-03-23, Aktenzeichen 1 K 454/10

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
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Der Kläger begehrt eine Stellenzulage.
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Er ist Bundesbeamter im Amt eines Medizinaldirektors und bei der Bundeswehr als L. d. X. Y. am B. U. tätig. Er ist Facharzt für Innere Medizin und Bronchialheilkunde sowie Allergologe.
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Am 29.06.2009 beantragte der Kläger per E-Mail die Gewährung der Stellenzulage nach der Vorbemerkung Nr. 11 in Anlage 1 zum BBesG rückwirkend zum 01.01.2009. Zur Begründung berief er sich auf die Gleichbehandlung mit den in gleicher Funktion im gleichen Organisationselement tätigen Sanitätsoffizieren.
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Mit Bescheid vom 01.10.2009 lehnte das Sanitätszentrum U. den Antrag ab. Zur Begründung führte es aus, die dienstliche Verwendung des Klägers entspreche vollständig den Kriterien für die Zulagengewährung bezüglich des ausgeübten Funktionskreises. Allein sein Status als Beamter führe zur Ablehnung des Antrags.
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Der Kläger legte am 07.10.2009 Widerspruch ein mit der Begründung, die wesentlich gleiche Tätigkeit eines Betriebsarztes im Status eines Soldaten und eines Beamten dürfe im Besoldungsrecht nicht willkürlich ungleich behandelt werden. Für die Zulagengewährung, so das Bundesverwaltungsgericht in Urteilen aus den Jahren 2005 und 2007, sei ausschließlich auf die Verwendung, d.h. den übertragenen Funktionskreis, abzustellen. Die Verwendung sei vom Status unabhängig.
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Mit Widerspruchsbescheid vom 04.02.2010 wies die Wehrbereichsverwaltung S. den Widerspruch zurück. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, gemäß Nr. 11 Abs. 1 Buchstabe b der Anlage I zum BBesG und den Verwaltungsvorschriften hierzu seien nur Sanitätsoffiziere zulagenberechtigt. Da der Kläger kein Soldat sei, stehe ihm die Stellenzulage trotz Erfüllens der übrigen Voraussetzungen nicht zu. Die vom Kläger monierte Ungleichbehandlung sei vom Gesetzgeber gewollt, der dies in der amtlichen Begründung des Dienstrechtsreformgesetzes dargelegt habe. Der berechtigte Personenkreis zu Buchstabe b werde auf Ärzte in Verwendungen begrenzt, mit denen in überdurchschnittlichem Maße Alleinverantwortung gegenüber Patienten oder zu begutachtendem und unterstelltem Personal verbunden sei. Zur Sicherstellung einer qualitativ hochwertigen medizinischen Versorgung sei die Bundeswehr auf Sanitätsoffiziere mit abgeschlossener gebietsärztlicher Weiterbildung angewiesen, die im Grundbetrieb und im Auslandseinsatz alleinverantwortlich tätig seien und darüber hinaus zu Aus-, Fort- und Weiterbildung junger Sanitätsoffiziere im jeweiligen Fachgebiet beitrügen. Für die sanitätsdienstliche Einsatzunterstützung sei die Verfügbarkeit besonders qualifizierter und belastungsresistenter Fachärzte unerlässlich. Die Bundeswehrkrankenhäuser seien auf ein medizinisch besonders forderndes Patientenspektrum ausgelegt. Die Zulage solle auch das hohe persönliche Engagement honorieren, denn ein Teil der erforderlichen Qualifikation könne nur außerhalb des Dienstes erworben und erhalten werden. Zudem erforderte ihr Erhalt ständige praktische Inübunghaltung und Weiterbildung. Die Zulagenregelung sei mit einer Evaluierungspflicht bis zum 31. Dezember 2014 eingeführt. Dabei habe das BMVg zu prüfen, ob die Zulagenregelung nachweisbar Auswirkungen auf die Personalgewinnung und das Verbleiben der Sanitäts(stabs)offiziere im Dienst der Bundeswehr gezeigt habe. Auf der Basis dieser Prüfungsergebnisse werde dann über die Beibehaltung der Regelung zu entscheiden sein. Mit der Gewährung der Stellenzulage solle die Bereitschaft von Sanitäts(stabs)offizieren geweckt und gefördert werden, die erworbenen Erfahrungen und Fähigkeiten über eine längere Verwendungsdauer zur Verfügung zu stellen. Damit würden die erheblichen Aus- und Fortbildungsinvestitionen des Dienstherrn weiter genutzt und in der Folge die sonst notwendige Regeneration vermieden. Darüber hinaus trage ein längeres Verbleiben der einsatzerfahrenen Soldaten deutlich zur besseren Auftragserfüllung bei. Die Gestaltungsfreiheit, die Art. 3 Abs. 1 GG dem Gesetzgeber belasse, sei zumal bei Regelungen des Besoldungsrechts, verhältnismäßig weit. Gemäß § 2 Abs. 1 BBesG dürften Dienstbezüge alleine nach Maßgabe gesetzlicher Bestimmungen gezahlt werden. Die zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums gehörende Gesetzesbindung verbiete es, eine gesetzlich nicht vorgesehene Besoldung zu gewähren. Der Widerspruchsbescheid wurde dem Kläger am 19.02.2010 zugestellt.
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Der Kläger hat am 17.03.2010 Klage erhoben. Er macht geltend, die Beschränkung der Zulage auf Sanitätsoffiziere unter Ausschluss der beamteten Ärzte verstoße gegen Art. 3 GG. Der Gleichbehandlungsgrundsatz verpflichte, dem Kläger die Zulage zu gewähren. Sachlich einleuchtende Gründe für die Differenzierung seien nicht erkennbar. Als sachlich entscheidender Ansatzpunkt sei rechtlich der Funktionskreis der Sanitätsoffiziere („Verwendung“) als Gebietsärzte im Vergleich zum Kläger als beamteten Medizinaldirektor in derselben Funktion in Betracht zu ziehen. Der Kläger sei, genauso wie die Sanitätsoffiziere, im Gebiet „Betriebsarzt“ in der Organisationseinheit „XX“ d. YY der Bundeswehr tätig.
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Der Kläger beantragt,
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festzustellen, dass die Nichtgewährung der Stellenzulage nach Nr. 11 Abs. 1 b der Vorbemerkungen in Anlage I zum Bundesbesoldungsgesetz (Bundesbesoldungsordnungen A und B) seit dem 01.01.2009 rechtswidrig ist.
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Die Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Zur Begründung wird ausgeführt, zwischen Beamten und Soldaten bestünden, etwa was den Aufgabenbereich, die Ausbildung oder die berufsspezifischen Anforderungen betreffe, erhebliche Unterschiede. Der Gesetzgeber unterwerfe die beiden öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisse weitgehend unterschiedlichen Rechtsvorschriften. Dass im Bereich der Besoldung für beide Berufsgruppen einheitlich das BBesG Anwendung finde, stelle systematisch eine Ausnahme dar. Sie lasse die Möglichkeit unberührt, in Teilbereichen der Besoldung doch wieder zwischen Beamten und Soldaten zu differenzieren, soweit ein sachlicher Grund bestehe. Soweit Gebietsärzten mit Soldatenstatus eine Zulage gewährt werde, die jenen mit Beamtenstatus verweigert werde, dürfte dies daran liegen, dass der Dienstherr einen Anreiz für Sanitätsoffiziere setzen wolle, sich zum Gebietsarzt weiterzubilden, und die Notwendigkeit eines derartigen Anreizes vor dem Hintergrund der Gesamtpersonalsituation bei beamteten Ärzten nicht sehe. Der Kläger werde besoldungsmäßig schlechter behandelt als Kollegen mit gleichem Aufgabenbereich. Allerdings müsse der sachliche Grund für die Differenzierung nicht zwingend im Aufgabenbereich liegen. In Behörden würden häufig dieselben Aufgaben von Mitarbeitern in unterschiedlichen Beschäftigungsverhältnissen wahrgenommen werden und betrügen die Gehaltsunterschiede trotz vergleichbarer Tätigkeit mehrere hundert Euro. Der Beamte zahle wegen seiner Beihilfeberechtigung geringere Beiträge an eine Privatversicherung, während dem Soldaten aufgrund der unentgeltlichen truppenärztlichen Versorgung insoweit gar keine Aufwendungen entstünden. Die vom Kläger zitierten Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts vom 31.07.2007 (2 B 2/07) und vom 07.04.2005 (2 C 23.04) seien nicht einschlägig, da die dort in Rede stehende Vollzugs- bzw. Marinezulage unterschiedslos Soldaten und Beamten gewährt werde.
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Dem Gericht hat die Akte der Beklagten vorgelegen. Darauf sowie auf die Gerichtsakte wird wegen der weiteren Einzelheiten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
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Die Klage ist zulässig. Sie ist als Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO statthaft. Einer Leistungsklage stünde der besoldungsrechtliche Vorbehalt des Gesetzes (vgl. § 2 Abs. 1 BBesG) entgegen. Nach dem eindeutigen Wortlaut der Nr. 11 Abs. 1 b der Vorbemerkungen in Anlage I zum Bundesbesoldungsgesetz (Bundesbesoldungsordnungen A und B) hat der Kläger als Beamter hieraus keinen Anspruch auf die Stellenzulage, weil diese nur Soldaten gewährt wird. Ein Anspruch auf eine höhere als die gesetzlich vorgesehene Besoldung kann prozessual allein durch eine Feststellungsklage geltend gemacht werden (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 14.10.2009 - 2 BvL 13/08 u.a., m.w.N., juris; BVerwG, Urteil vom 25.03.2010, - 2 C 52/08 -, juris). Somit ist auch die Subsidiarität der Feststellungsklage (§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO) hier kein Hindernis. Ist die Besoldung nach Überzeugung des Gerichts verfassungsmäßig zu niedrig, so muss es nach Art. 100 Abs. 1 GG die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über die Verfassungsmäßigkeit des einschlägigen Besoldungsgesetzes einholen. Im Erfolgsfall wird dem Beamten zugemutet abzuwarten, bis der Gesetzgeber eine Neuregelung getroffen hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 20.03.2008, - 2 C 49/07 -, juris). Der Kläger hat ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung, da die geltend gemachte Ungleichbehandlung bei der Gewährung der Stellenzulage ihn unmittelbar betrifft.
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Die Klage ist aber nicht begründet. Der Kläger hat keinen Anspruch auf die begehrte Feststellung. Die Regelung der Nr. 11 Abs. 1 b der Vorbemerkungen in Anlage I zum Bundesbesoldungsgesetz verstößt nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG, weil sie die Zulage nur Soldaten und nicht Beamten mit entsprechender Verwendung gewährt. Die Ungleichbehandlung von Soldaten und Beamten ist durch sachliche Gründe, nämlich die Zugehörigkeit zu unterschiedlichen Laufbahnen und das Ziel der Gewinnung und Bindung militärischen Personals gerechtfertigt.
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Das BVerfG (Urteil vom 06.10.1983 - 2 BvL 22/80) hat in Bezug auf Art. 3 Abs. 1 GG folgende Maßstäbe aufgestellt:
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„Nach dieser Vorschrift ist der Gesetzgeber zwar gehalten, Gleiches gleich und Ungleiches seiner Eigenart entsprechend verschieden zu behandeln; hierbei verbleibt ihm aber ein weiter Gestaltungsspielraum. Der Gesetzgeber hat zu entscheiden, welche Elemente des zu regelnden Sachverhalts so bedeutsam sind, dass ihrer Gleichheit oder Verschiedenheit bei der Ausgestaltung der Neuregelung Rechnung zu tragen ist (vgl. BVerfGE 23, 229 (240); 35, 263 (272); 50, 57 (77); 57, 107 (115)). Das Bundesverfassungsgericht kann, sofern nicht von der Verfassung selbst getroffene Wertungen entgegenstehen, nur die Überschreitung äußerster Grenzen beanstanden und insoweit dem Gesetzgeber erst entgegentreten, wenn für eine von ihm getroffene Differenzierung sachlich einleuchtende Gründe schlechterdings nicht mehr erkennbar sind, so dass ihre Aufrechterhaltung als willkürlich beurteilt werden müsste (st. Rspr.; vgl. BVerfGE 46, 55 (62); 50, 142 (162) m. w. N.).
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Die Gestaltungsfreiheit, die Art. 3 Abs. 1 GG dem Gesetzgeber belässt, ist zumal bei Regelungen des Besoldungs- und Versorgungsrechts verhältnismäßig weit (vgl. BVerfGE 26, 141 (158); 56, 87 (95); 61, 43 (63)). Dies gilt in besonderem Maße für die Regelungen von Zulagen. Die vielfältigen, hier vom Gesetzgeber zu berücksichtigenden Gesichtspunkte werden häufig nicht miteinander in Einklang zu bringen sein. Die sich dadurch ergebenden Unvollkommenheiten, Unebenheiten und Friktionen (vgl. BVerfGE 26, 141 (159); 56, 87 (97)) sowie gewisse Benachteiligungen in besonders gelagerten Einzelfällen (vgl. BVerfGE 27, 220 (230); 58, 68 (79 f.)) müssen hingenommen werden. Insoweit werden gesetzliche Vorschriften über die Abgrenzung von Zulagen Art. 3 Abs. 1 GG nur dann verletzen, wenn sie sich als evident sachwidrig erweisen.
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Dies gilt für die Besoldungs- und Versorgungsregelungen der Berufssoldaten gleichermaßen wie für diejenigen der Berufsbeamten.“
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Unter Berücksichtigung dieser Vorgaben verstößt die Ungleichbehandlung von Soldaten und Beamten in der Nr. 11 Abs. 1 b der Vorbemerkungen in Anlage I zum Bundesbesoldungsgesetz nicht gegen den Gleichheitsgrundsatz. Unschädlich ist zunächst, dass sich die Gesetzesbegründung (Bundestags-Drucksache 16/10850, S. 235 f.) nicht ausdrücklich zu der Frage äußert, weshalb die Beamten in entsprechender Verwendung von der Zulage ausgenommen sind, und einige der angeführten Gründe für die Einführung der Stellenzulage (Verantwortung, persönliches Engagement beim Erwerb der Qualifikation) auf Soldaten und Beamte in entsprechender Verwendung gleichermaßen zutreffen. Selbst wenn sich den Motiven des Gesetzgebers zureichende Gründe für die ungleiche Behandlung beider Gruppen nicht entnehmen lassen, so können doch andere Erwägungen geeignet sein, die beanstandete Regelung zu rechtfertigen. Nicht eine subjektive Willkür des Gesetzgebers führt zur Feststellung der Verfassungswidrigkeit einer Norm, sondern nur deren objektive, d.h. tatsächliche und eindeutige Unangemessenheit im Verhältnis zu der tatsächlichen Situation, die sie regeln soll (vgl. BVerfG, Beschluss vom 31.01.1996 - 2 BvL 39/93 u. 2 BvL 40/93 -, juris).
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Ein objektiver Grund für die Ungleichbehandlung von Soldaten und Beamten bei der Gewährung der Stellenzulage ist das zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums gehörende Laufbahnprinzip. Die Zugehörigkeit zu unterschiedlichen Laufbahnen kann einen sachlichen Rechtfertigungsgrund für eine Ungleichbehandlung bei der Gewährung von Stellenzulagen darstellen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 06.04.1989 - 2 BvL 8/87 -, juris). Die Dienstverhältnisse von Bundesbeamten und Soldaten sind unterschiedlichen Regelungen unterworfen (Bundesbeamtengesetz - Soldatengesetz) und mit unterschiedlichen Rechten und Pflichten verbunden. Insbesondere können nur Soldaten auch gegen ihren Willen zu einem militärischen Auslandseinsatz herangezogen werden. Dies rechtfertigt auch eine Differenzierung bei der Besoldung, die auch außerhalb der Stellenzulagen zutage tritt (vgl. etwa die unterschiedlichen Regelungen zu Erfahrungszeiten, nach denen das Grundgehalt steigt, in § 27 Abs. 3 und 4 BBesG).
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Ein weiteres sachliches Unterscheidungskriterium ist das Ziel der Gewinnung und Bindung qualifizierten militärischen Personals. So wird in der Gesetzesbegründung (Bundestags-Drucksache 16/10850, S. 236) auch darauf abgestellt, dass die Bundeswehr zur Sicherstellung einer qualitativ hochwertigen medizinischen Versorgung auf Sanitätsoffiziere mit abgeschlossener gebietsärztlicher Weiterbildung angewiesen sei, die im Grundbetrieb und im Auslandseinsatz eigenverantwortlich tätig seien. Für die sanitätsdienstliche Einsatzunterstützung sei die Verfügbarkeit besonders qualifizierter und belastungsresistenter Fachärzte unerlässlich. Ersichtlich ging es dem Gesetzgeber somit auch darum, qualifiziertes militärisches Personal zu gewinnen bzw. vorhandenes militärisches Personal an die Bundeswehr zu binden. Da allein das militärische Personal auch gegen seinen Willen zu Auslandseinsätzen herangezogen werden kann, ist es sachlich gerechtfertigt, nur für das militärische Personal Anreize durch eine Stellenzulage zu schaffen. Soweit der Kläger einwendet, der Auslandseinsatz werde bereits durch den Auslandszuschlag abgegolten, führt dies nicht zu einer anderen Einschätzung. Es geht bei der Stellenzulage nicht darum, einen tatsächlichen Auslandseinsatz abzugelten, sondern genügend qualifiziertes Personal vorhalten zu können, das im Falle eines Auslandseinsatzes schnell verfügbar ist.
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Dass es sich bei der Personalgewinnung in einem bestimmten Bereich um ein zulässige Unterscheidungskriterium handelt, folgt auch aus dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 31.01.1962 (- 2 BvL 29/60 -, juris), in welchem es ausführt:
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„…Denn die Regelung der Besoldung kann nicht ausschließlich unter dem Gesichtspunkt erfolgen, dass jeder einzelne Beamte im Vergleich zu jedem anderen Beamten „richtig“ besoldet wird. Vielmehr muss die Regelung auch anderen, das individuelle Interesse des Einzelnen übergreifenden Gesichtspunkten Rechnung tragen… Er <der Gesetzgeber> kann dabei auch die Dringlichkeit der Förderung der verschiedenen Laufbahnen verschieden bewerten oder auf Nachwuchsschwierigkeiten in einzelnen Laufbahnen Rücksicht nehmen, die sich durch einen Anreiz in der Besoldung mindern oder heben lassen. Unter solchen „überindividuellen“ Gesichtspunkten, die für eine Besoldungsordnung nicht sachfremd sind, lässt sich selbst dann eine differenzierte Besoldung rechtfertigen, wenn sie an sich bei einem Vergleich nur der Lage des einzelnen Beamten mit der eines anderen Beamten einheitlich ausfallen sollte.“
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Nach alledem ist die Ungleichbehandlung der Beamten und Soldaten bei der Gewährung der Stellenzulage sachlich gerechtfertigt und nicht verfassungswidrig.
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Aus den vom Kläger angeführten Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts ergibt sich nichts anderes. Der Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 31.07.2007 - 2 B 2/07 - befasst sich nicht mit der Frage, ob der Gesetzgeber die Zulagenberechtigung vom Status der Betroffenen abhängig machen darf. Das vom Kläger angeführte Urteil des BVerwG vom 07.04.2005 - 2 C 23/04 - betrifft die Auslegung der Vorbemerkungen Nr. 3a und Nr. 9a a.F. Diese Regelungen erfassten schon nach ihrem Wortlaut Beamte und Soldaten und sind daher mit der hier streitigen Vorschrift nicht vergleichbar.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 2 Abs. 1 BBesG
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 27 Abs. 3 und 4 BBesG
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 3 GG
Art. 100 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 23, 229
BVerfGE 46, 55
BVerfGE 26, 141
BVerfGE 27, 220
2 B 2/07
2 C 23.04
2 BvL 13/08
2 C 52/08
2 C 49/07
2 BvL 22/80
2 BvL 39/93
2 BvL 40/93
2 BvL 8/87
2 BvL 29/60
2 C 23/04