Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-08-11, Aktenzeichen 1 B 1846/20
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2020:0811.1B1846.20.00

Tenor:
Auf die Beschwerde der Antragsgegnerin wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 15. Juli 2020 - 9 L 1687/20.F - mit Ausnahme der Streitwertfestsetzung abgeändert.
Der Antrag der Antragstellerin, „der Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu untersagen, die Anordnung einer amtsärztlichen Untersuchung zur Überprüfung der Dienstfähigkeit des Antragstellers durch Verfügung vom 2. Juni 2020, ..., zu vollziehen,“ wird abgelehnt.
Die Antragstellerin hat die Kosten des gesamten Verfahrens zu tragen.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 2.500,- € festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin, die im Dienst der Antragsgegnerin steht und für die seit 2014 ein Grad der Behinderung von 40 unbefristet festgestellt ist, wendet sich gegen eine Anordnung der Antragsgegnerin zur amtsärztlichen Untersuchung der Dienstfähigkeit.
In der Begründung der Anordnung vom 2. Juni 2020 heißt es, die Antragstellerin habe innerhalb eines Zeitraums von 6 Monaten infolge einer Erkrankung mehr als 3 Monate keinen Dienst geleistet. Ein aus gesundheitlichen Gründen vorgenommener Wechsel im Jahr 2012 vom Außen- in den Innendienst habe keine Minderung krankheitsbedingter Abwesenheitszeiten erwirken können. Die Krankheitszeiten der Antragstellerin in den letzten sechs Monaten stellten sich wie folgt dar: 27.11.2019 bis 31.01.2020, 05.02.2020, 12.02.2020, 19.02.2020 und 27.02.2020 bis 19.05.2020. Zudem sei die Antragstellerin in den Jahren 2017 an 166 Tagen, in 2018 an 182 und in 2019 insgesamt an 135 Tagen erkrankt. Von Januar 2020 bis zum 19. Mai 2020 sei sie bereits an 117 Tagen krankheitsbedingt abwesend. Daher sei die personalverwaltende Stelle gehalten, zur Frage der weiteren Dienstfähigkeit der Antragstellerin im Sinne des § 26 Abs. 1 Satz 2 und § 27 BeamtStG i.V.m. §§ 36 bzw. 37 des Hessischen Beamtengesetzes (HBG) eine amtsärztliche Stellungnahme des Gesundheitsamtes einzuholen. Der Untersuchungstermin werde der Antragstellerin unmittelbar von dort mitgeteilt werden.
Dies ist zwischenzeitlich erfolgt. Anberaumt wurde ein Untersuchungstermin (zuletzt) für den 13 August 2020.
In der Untersuchungsanordnung vom 2. Juni 2020 heißt es weiterhin, dass die Untersuchung eine ausführliche Anamnese und eine allgemeine körperliche Untersuchung beinhalte. Außerdem kämen weitere Untersuchungsmethoden, Hör- und Sehtest oder EKG in Betracht. Dieser Gutachtenauftrag beinhalte ggf. auch fachärztliche Zusatzbegutachtungen, die aus amtsärztlicher Sicht erforderlich seien. Die amtsärztliche Begutachtung erfolge zu im einzelnen benannten Fragen, hinsichtlich deren Darstellung auf den Inhalt der Anordnung vom 2. Juni 2020 verwiesen wird.
Mit den Verwaltungsvorgängen wurde ein Heftstreifen (grün) vorgelegt, in dem ab dem 9. Januar 2018 bis zum 2. Juli 2020 (letzte Gesundmeldung nach einer notierten eintägigen Krankmeldung für den 1. Juli 2020, nach vorhergehenden Krankmeldungen und Arbeitsunfähigkeitsbescheinigungen für den 27. und 28. Mai 2020 sowie für den 12. Juni 2020) Krankmeldungen und Arbeitsunfähigkeitsbescheinigungen ohne Angabe von Diagnosen eingeheftet sind.
Aktenkundig ist ferner, dass ein amtsärztliches Gutachten vom 19. Oktober 2017 für die Antragstellerin erstellt worden ist (amtsärztliches Gutachten vom 19. Oktober 2017, Bl. 123 des Hefters „Teilakte gesundheitliche Eignung“). Nach dem Ergebnis des Gutachtens bestand bei der Antragstellerin volle Dienstfähigkeit als Feldschutzkommissarin im Innendienst nach Beendigung der Rekonvaleszenz infolge einer orthopädischen Operation im Juli 2017. Mit weiteren hohen Ausfallzeiten sei amtsärztlicherseits nicht zu rechnen. Aktenkundig ist des Weiteren, dass die Antragstellerin am 1. November 2017 einen Dienstunfall erlitten hat, wobei sie sich eine HWS-Distorsion und eine Prellung der Brustwirbelsäule und Lendenwirbelsäule zuzog. In diesem Zusammenhang wurde ein amtsärztliches Gutachten vom 26. September 2018 erstellt (Bl. 158-160 Heftstreifen „Prüfung der Dienstfähigkeit)“. Danach sei die Heilbehandlung nach dem Unfall abgeschlossen, es lägen keine unfallbedingten funktionellen Einschränkungen mehr vor. Schädigungsfolgen über 6 Monate hinaus hätten nicht Vorgelegen und lägen nicht vor; eine weitere Nachuntersuchung werde nicht für erforderlich gehalten.
Am 27. Juni 2020 hat die Antragstellerin um Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes bei dem Verwaltungsgericht Frankfurt mit dem vorbezeichneten Antrag sowie dem Antrag auf Erlass einer „Zwischenverfügung“ nachgesucht. Zur Begründung hat sie im Wesentlichen eine fehlende hinreichende Bestimmtheit der ihr in Aussicht gestellten Untersuchungsmaßnamen geltend gemacht.
Mit Beschluss vom 15. Juli 2020 hat das Verwaltungsgericht dem Eilrechtsschutzbegehren entsprochen. Hiergegen wendet sich die Antragsgegnerin mit der am 21. Juli 2020 bei Gericht eingegangenen, zugleich inhaltlich näher begründeten Beschwerde.

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde der Antragsgegnerin ist zulässig und begründet. Der angegriffene Beschluss des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 15. Juni 2020 ist nach dem Erkenntnisstand des Senats im Zeitpunkt seiner Beschwerdeentscheidung unzutreffend.
Der am 27. Juni 2020 bei dem Verwaltungsgericht Frankfurt am Main gestellte Antrag der Antragstellerin,
der Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu untersagen, die Anordnung der amtsärztlichen Untersuchung zur Überprüfung der Dienstfähigkeit vom 2. Juni 2002 zu vollziehen,
ist der Sache nach darauf gerichtet,
der Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung aufzugeben, die Antragstellerin vorläufig bis zu einer rechtskräftigen Entscheidung in einem Hauptsacheverfahren von der Verpflichtung, der Anordnung der amtsärztlichen Untersuchung zur Überprüfung ihrer Dienstfähigkeit vom 2. Juni 2020 Folge zu leisten, freizustellen,
Der Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz ist zulässig, jedoch unbegründet.
1. Der Zulässigkeit des Eilantrags steht nicht § 44a VwGO entgegen. Nach dieser Vorschrift können Rechtsbehelfe gegen behördliche Verfahrenshandlungen nur gleichzeitig mit den gegen die Sachentscheidung zulässigen Rechtsbehelfen geltend gemacht werden können (Satz 1); dies gilt nicht, wenn behördliche Verfahrenshandlungen vollstreckt werden können oder gegen einen Nichtbeteiligten ergehen (Satz 2). Die Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts im Beschluss vom 14. März 2019 - 2 VR 5/18 - juris Rn. 16 ff., wonach § 44a Satz 1 VwGO bei Eilanträgen gegen Anordnungen amtsärztlicher Untersuchungen eingreift, teilt das Beschwerdegericht nicht.
Zwar stellt die Anordnung, sich amtsärztlich untersuchen zu lassen, eine behördliche Verfahrenshandlung im Sinne des § 44a Satz 1 VwGO dar. Hierunter sind all diejenigen behördlichen Handlungen zu sehen, die in Zusammenhang mit einem begonnenen oder noch nicht abgeschlossenen Verwaltungsverfahren stehen und der Vorbereitung einer regelnden Sachentscheidung dienen (vgl. statt aller: Kopp/Schenke, VwGO, 25. Aufl. 2019, § 44a Rn. 3 m.w.N.). Die amtsärztliche Untersuchungsanordnung dient einer gegebenenfalls vorzunehmen Ruhestandsversetzung wegen Dienstunfähigkeit oder Feststellung einer Teildienstfähigkeit der Beamtin oder des Beamten. Die Untersuchungsanordnung ist auch nicht im Sinne des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes vollstreckbar, so dass insoweit der Ausnahmefall des § 44a Satz 2 VwGO nicht greift.
Indes gebietet Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung in verfassungskonformer Auslegung von § 44a Satz 2 VwGO als statthaft anzusehen.
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG gewährleistet den Anspruch des Bürgers auf eine wirksame gerichtliche Kontrolle der jeweils belastenden Verwaltungsentscheidung. Dem ist zwar grundsätzlich dadurch hinreichend Rechnung getragen, dass Mängel im Verwaltungsverfahren, die wegen § 44a VwGO nicht unmittelbar mit Rechtsbehelfen gegen die Verfahrenshandlung geltend gemacht werden können, im Rahmen eines gegen die Sachentscheidung zulässigen Verfahrens gerügt werden können und dort rechtlich geprüft werden. Ausnahmen von dem Grundsatz sind geboten, wenn die Verweigerung des Rechtsschutzes gegen die Verfahrenshandlung für die Rechtsschutzsuchenden zu unzumutbaren Nachteilen führt, die in einem späteren Prozess nicht mehr vollständig zu beseitigen sind. Dies wäre bei Verweigerung einstweiligen Rechtsschutzes gegen die Anordnung an Beamtinnen und Beamte, sich einer amtsärztlichen Untersuchung zu unterziehen, der Fall.
Zur näheren Begründung verweist der Senat zunächst auf die eingehende Begründung des erstinstanzlich befassten Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main in dem angefochtenen Beschluss vom 15. Juli 2020 - 9 L 1678/20.F -, dort S. 7, 2. Abs. bis S. 11, vorletzter Abs. des amtl. Beschlussabdrucks (§ 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO). Die dort wiedergegebenen Gründe entsprechen im Wesentlichen der in juris veröffentlichten früheren Entscheidung des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main im Beschluss vom 13. August 2019 - 9 L 2471/19.F -, juris Rn. 19 - 30.
Ergänzend weist der Senat auf folgenden Gesichtspunkt hin:
Die Sichtweise des Bundesverwaltungsgerichts, es stehe den Beamtinnen und Beamten frei, eine von ihnen für rechtswidrig befundene Untersuchungsanordnung nicht zu befolgen, da hierdurch keine unzumutbaren Nachteile begründet würden, berücksichtigt nicht, dass Beamtinnen und Beamte aufgrund ihrer Weisungsgebundenheit (vgl. § 35 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG) verpflichtet sind, der dienstlichen Anordnung, sich amtsärztlich untersuchen zu lassen, Folge zu leisten. Ungeachtet der Frage, ob bei Nichtbeachtung dieser Pflicht disziplinarrechtliche Folgen drohen, wird Beamten nach der Sichtweise des Bundesverwaltungsgerichts angesonnen, dieser gesetzlichen Folgepflicht nicht nachzukommen und sich damit amtspflichtwidrig gegenüber dem Dienstherrn zu verhalten (so auch: Loebel, Recht im Amt 2020, 141 [148]). Allein dies begründet nach Auffassung des Senats die Unzumutbarkeit des Verweises auf eine Überprüfbarkeit der Rechtmäßigkeit der amtsärztlichen Untersuchungsanordnung erst in einem anschließenden Hauptsacheverfahren.
2. Der sonach zulässige Eilantrag ist jedoch unbegründet. Die Untersuchungsanordnung der Antragsgegnerin vom 2. Juni 2020 ist mit überwiegender Wahrscheinlichkeit rechtmäßig.
Der Begründungspflicht ist hinreichend Rechnung getragen, indem in der Untersuchungsanordnung die Daten der krankheitsbedingten Fehltage der Antragstellerin, die in den der Untersuchungsanordnung vorhergehenden sechs Monaten mehr als drei Monate betragen haben (§ 26 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG, § 36 Abs. 1 Satz 1 HBG), und der Zweck der Anordnung, die weitere Dienstfähigkeit der Antragstellerin vor diesem Hintergrund zu klären, benannt sind.
Ist - wie hier - die Untersuchungsanordnung auf die gesetzliche Vermutungsregel nach § 26 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG i.V.m. § 36 Abs. 2 HBG gestützt, gelten die zu Fällen der Untersuchungsanordnung nach § 36 Abs. 1 Satz 1 HBG (§ 26 Abs. 1 Satz 1 BeamtStG) von der Rechtsprechung entwickelten Anforderungen (BVerwG, Beschluss vom 14. März 2019, a.a.O. Rn. 46 f.) schon nicht. Die Begründungspflicht dient dazu, die Berechtigung zur Untersuchungsanordnung darzulegen und für den Beamten nachvollziehbar zu machen (st. Rspr., vgl. zuletzt BVerwG, Beschluss vom 14. März 2019, a.a.O. Rn. 43 m.w.N). Diesem Zweck ist durch die Angabe der Fehltage, die den gesetzlichen Mindestzeitraum nach § 26 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG, § 36 Abs. 1 Satz 1 HBG überschreiten, Rechnung getragen. Denn Anlass für die Untersuchungsanordnung sind die krankheitsbedingten Fehlzeiten des gesetzlich geregelten Umfangs. Die Untersuchungsanordnung muss deshalb keine Angabe von über die Dauer der krankheitsbedingten Fehlzeiten hinausgehenden Gründen für die Untersuchung enthalten. Rechte des Beamten werden hierdurch nicht beeinträchtigt. Stützt sich der Dienstherr auf die wegen erheblicher Fehlzeiten vermutete Dienstunfähigkeit nach § 26 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG, § 36 Abs. 2 HBG weiß der Adressat, warum die Untersuchungsanordnung ergeht. Die amtsärztliche Untersuchung dient dann dem Zweck festzustellen, ob Aussicht besteht, dass innerhalb der gesetzlich bestimmten Frist die Dienstfähigkeit wieder voll hergestellt ist. Eine schlichte Untersuchungsanordnung, die - wie hier - die Fehlzeiten des Beamten auflistet und um eine ärztliche Begutachtung mit dem Prognosehorizont bittet, ob zu erwarten ist, dass die Dienstfähigkeit innerhalb von sechs Monaten wieder voll hergestellt sein wird, ist rechtmäßig.
Der Umstand, dass damit ein besonders intensiver Eingriff in das Persönlichkeitsrecht des Beamten verbunden ist, erfordert keine Beschränkung von entsprechenden Untersuchungsanordnungen auf die Fälle nach § 36 Abs. 2 HBG (§ 26 Abs. 1 Satz 1 BeamtStG). Dabei ist auch nicht zu beanstanden, dass die Untersuchungsanordnung der Antragsgegnerin vom 2. Juni 2020 "ggf. auch fachärztliche Zusatzbegutachtungen (beinhaltet), die aus amtsärztlicher Sicht erforderlich sind“. Hierin liegt keine unzulässige (Vorab-)Delegation von allein dem Dienstherrn zustehenden hoheitlichen Befugnissen auf den um eine Begutachtung gebetenen (Amts-)Arzt (vgl. zum Vorstehenden: BVerwG, Beschluss vom 14. März 2019, a.a.O., Rn. 51 ff.).
Die Antragsgegnerin hatte bei Erlass der Untersuchungsanordnung vom 2. Juni 2020 außer den dort benannten Fehlzeiten, die mittels Krankmeldungen und (bis auf wenige Tage) durch Arbeitsunfähigkeitsbescheinigungen ohne Aufführung von Diagnosen belegt worden waren, keine belastbaren weiteren Erkenntnisse zur Art der Erkrankung der Antragstellerin ab Januar 2019, die eine nähere Eingrenzung des Untersuchungsauftrags in sinnhafter Weise ermöglicht hätten. Die vorherigen amtsärztlichen Atteste, zuletzt das von dem erstinstanzlichen Gericht in der Begründung benannte amtsärztliche Gutachten vom 26. September 2018, betreffen die Fehlzeiten und die (offenbar zu diesem Zeitpunkt abgeschlossene) Behandlung des Krankheitsbilds infolge des im November 2017 erlittenen Verkehrsunfalls. Belastbare Angaben zu den Gründen für die Vielzahl der nach Ende September 2018 aufgetretenen Krankheitstage hatte die Antragsgegnerin bei Anordnung der erneuten amtsärztlichen Begutachtung vom 2. Juni 2020 nicht. Sie wurden nach Aktenlage erst mit der Erwiderung auf die Beschwerde der Antragsgegnerin mit Schriftsatz des Bevollmächtigten der Antragstellerin vom 30. Juli 2020 gemacht, wo ausgeführt ist, dass sich die Klägerin am 28./29. November 2019 und vom 27. Februar 2020 in ambulanter bzw. stationärer Behandlung wegen einer Operation am Daumengrundgelenk befand (S. 49 des Schriftsatzes vom 30. Juli 2020), und hierzu vier Atteste des Klinikums Aschaffenburg-Alzenau zum Beleg vorgelegt worden sind. Zuvor hatte die Antragstellerin keine ärztlichen Unterlagen mit näheren Angaben zu Art, Ursachen und Schwere der Erkrankung vorgelegt, die geeignet wären, eine sinnhafte nähere Begrenzung des Untersuchungsauftrags und der -methoden zu ermöglichen. Das erstinstanzlich in diesem
Zusammenhang erwähnte amtsärztliche Gutachten von 26. September 2018 betrifft naturgemäß nicht die zeitlich danach aufgetretenen Fehltage durch Krankschreibungen.
Unabhängig davon erschließt sich nicht ohne weiteres, dass die beiden Operationen am Daumen - so kompliziert diese gewesen sein mögen - tatsächlich die alleinige Ursache der Vielzahl der seit dem aufgetretenen krankheitsbedingten Fehltage gewesen sind. Die hohe Anzahl gibt Anlass zur Vermutung, dass ein von der Antragsgegnerin aufgrund der vorliegenden Unterlagen nicht näher eingrenzbares Krankheitsbild vorliegt.
Für die Verifizierung und nähere Einordnung des durch die Vielzahl der Fehltage belegten Krankheitsbildes kommen potentiell eine Vielzahl von Untersuchungsmethoden in Betracht, die angesichts fehlender belastbarer Erkenntnisse hinsichtlich des Krankheitsbildes (subjektive Angabe der Antragstellerin zuletzt im Beschwerdeerwiderungsschriftsatz vom 30. Juli 2020 und die ab Januar 2019 vorliegenden Arbeitsunfähigkeitsbescheinigungen) vorab nicht näher sicher einzugrenzen oder auszuschließen sind.
Zum Zeitpunkt der Untersuchungsanordnung vom 2. Juni 2020 und auch derzeit ist keine der von dem Antragsteller als zu unbestimmt oder unverhältnismäßig gerügten Methoden sicher auszuschließen. Das gilt namentlich für die ggf. in Aussicht gestellten Blutuntersuchungen, EKG und auch Hör- oder Sehtest. Die Verifizierung und/oder Feststellung der Schwere eines Krankheitsbildes unter Umständen auch aus dem psychiatrischen Formenkreis mag hierdurch erhellt werden. Es ist zudem nicht sicher, ob der Amtsarzt/die Amtsärztin nach einem Anamnesegespräch und ggf. noch von der Antragstellerin zum Termin mitgebrachten fachärztlichen Unterlagen überhaupt Veranlassung zur Durchführung einer oder all dieser Untersuchungen sieht.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Festsetzung des Streitwerts folgt aus § 47 Abs. 1, §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 27 BeamtStG
§ 44a VwGO
§ 44a Satz 1 VwGO
§ 44a Satz 2 VwGO
§ 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO
§ 35 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG
§ 26 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG
§ 36 Abs. 1 Satz 1 HBG
§ 36 Abs. 2 HBG
§ 26 Abs. 1 Satz 1 BeamtStG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 9 L 1687/20
2 VR 5/18
9 L 1678/20
9 L 2471/19