Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-07-14, Aktenzeichen 4 C 2108/15.N
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2020:0714.4C2108.15.00

Tenor:
Die 1. Änderung des Regionalplans Südhessen/Regionalen Flächennutzungsplans 2010 für den Bereich der Stadt Langen, „Vorranggebiet für den Abbau oberflächennaher Lagerstätten, geplant“ in der Fassung der Bekanntmachung der Genehmigung vom 28. Juli 2015 (StAnz. 2015, S. 844) ist unwirksam, soweit für die bisherige Fläche „Vorranggebiet für den Abbau oberflächennaher Lagerstätten, geplant“ ein „Vorranggebiet Regionaler Grünzug“ festgelegt wird. Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.
Die Gerichtskosten tragen die Antragstellerin und der Antragsgegner zu 1. jeweils zur Hälfte. Die Antragstellerin und der Antragsgegner zu 1. tragen ihre außergerichtlichen Kosten selbst. Die Antragstellerin trägt die außergerichtlichen Kosten des Antragsgegners zu 2.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 60.000,00 Euro festgesetzt.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Wirksamkeit der 1. Änderung des Regionalplans Südhessen/Regionalen Flächennutzungsplans 2010 - im Folgenden RPS/RFP 2010 - für die Stadt Langen, „Vorranggebiet für den Abbau oberflächennaher Lagerstätten, geplant“ aus dem Jahre 2015.
Die Antragstellerin betreibt auf dem Gebiet der Stadt Langen einen Quarzsand- und Kiesabbau. Ursprünglich wurde der Betrieb der Antragstellerin durch wasserrechtlichen Planfeststellungsbeschluss vom 7. Juni 1991 genehmigt. Nachdem das zuständige Bergamt festgestellt hatte, dass die abgebauten Sande und Kiese einen hohen Quarzgehalt enthielten, wurde der Betrieb der Antragstellerin durch Bescheid vom 13. April 1993 der bergrechtlichen Kontrolle unterstellt. Durch Planfeststellungsbeschluss vom 10. Juli 2008 wurde ein bergrechtlicher Rahmenbetriebsplan zugelassen. Der RPS/RFP 2010, bekannt gemacht am 17. Oktober 2011 (StAnz. 2011, S. 1311), enthielt in Z 9.2-1 folgende Zielfestlegung:
„Zur kurz- und mittelfristigen Sicherung des Bedarfs an mineralischen Rohstoffen für die Rohstoffwirtschaft sind in der Karte „Vorranggebiete für den Abbau oberflächennaher Lagerstätten, Bestand und Planung“ ausgewiesen. In den Vorranggebieten hat die Gewinnung von Rohstoffen Vorrang gegenüber anderen Nutzungsansprüchen.
Die Vorranggebiete für den Abbau oberflächennaher Lagerstätten, Planung, sind auch in der Tabelle 4 aufgelistet.“
In der Tabelle 4 ist für die Gemeinde Langen eine oberflächennahe Lagerstättenplanung für den Rohstoff Kiessand von 84 ha aufgeführt. In der Plankarte zum RPS/RFP 2010 ist eine entsprechende Fläche südöstlich des bisher von der Antragstellerin betrieben Abbaus ausgewiesen.
Mit Planfeststellungsbeschluss vom 15. August 2013 (StAnz 2013, S. 1147) ließ das Regierungspräsidium Darmstadt die Südosterweiterung des Quarzsand- und Kiestageabbaus auf einer Fläche von 63,7 ha unter abschnittsweiser Rodung des dort befindlichen Waldes zu. Eine von der Antragstellerin darüberhinausgehend beantragte Erweiterung und Rodung in den Waldabteilungen 37 und 24 um weitere 19 ha wurde abgelehnt. Die Nebenbestimmung 4.2 des Planfeststellungsbeschlusses trifft folgende Regelung:
„Der Abbau, die Wiederverfüllung und die Rekultivierung haben abschnittsweise zu erfolgen. Dem Fortgang des Abbaus hat die Rekultivierung vorheriger Abbauabschnitte voranzugehen. Erst wenn die geplante Verfüllung des vorletzten Abschnitts abgeschlossen ist, kann in dem nächsten Abschnitt mit dem Abbau begonnen werden. Das heißt mit dem Abbau in Abschnitt 3 ist frühestens zu beginnen, wenn die Verfüllung in Abschnitt 1 gemäß Planung hergestellt ist. Vor Rodung eines Abschnittes ist jeweils eine Freigabe von Dezernat IV/Wi 44 zu erwirken. Abbauabschnitt 3 und darauffolgende Abschnitte dürfen erst gerodet werden, wenn der zwei Abschnitte vorausgehende Abschnitt verfüllt und bepflanzt worden und die zu leistende Ersatzaufforstung forstfachlich gesichert ist“
Bereits am 2. Dezember 2011 hatte die Regionalversammlung Südhessen beschlossen, das Regierungspräsidium Darmstadt als Geschäftsstelle der Regionalversammlung zu beauftragen, ein Verfahren zur Änderung des RPS/RFP 2010 einzuleiten. Ziel dieses Änderungsverfahrens sollte es sein, das „Vorranggebiet für den Abbau oberflächennaher Lagerstätten, Planung“, im Bereich der Stadt Langen zu ändern und zwar in ein „Vorranggebiet Forstwirtschaft“, ein „Vorranggebiet Regionaler Grünzug“ sowie in ein „Vorbehaltsgebiet für den Grundwasserschutz“. Die Verbandskammer des E. fasste am 15. Dezember 2011 einen entsprechenden Beschluss. Am 25. April 2012 beschloss die Verbandskammer den Entwurf der Planänderung sowie die Einleitung der frühzeitigen Beteiligung der Öffentlichkeit und der Behörden. Die Regionalversammlung Südhessen beschloss die Anhörung und die Einleitung der Offenlegung des Planentwurfs nach dem Hessischen Landesplanungsgesetz am 27. April 2012. Gleichzeitig mit der frühzeitigen Beteiligung der Öffentlichkeit und der Behörden nach dem Baugesetzbuch fand die Anhörung und Offenlegung der Änderung nach dem Landesplanungsgesetz in der Zeit vom 13. August 2012 bis 15. Oktober 2012 statt. Die Regionalversammlung Südhessen entschied am 26. April 2013 über die vorgebrachten Anregungen und Bedenken und die Verbandskammer am 3. Juli 2013 über die während der frühzeitigen Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung eingegangenen Stellungnahmen. Gleichzeitig wurde von der Verbandsversammlung über die öffentliche Auslegung und die Behördenbeteiligung nach dem Baugesetzbuch beschlossen, die sodann in der Zeit vom 5. August 2013 bis 4. September 2013 stattfand. In der Zeit vom 1. April 2014 bis zum 2. Mai 2014 wurde die öffentliche Auslegung wiederholt. Am 16. Juli 2014 behandelte die Verbandskammer die während der Behörden- und Öffentlichkeitsbeteiligung eingegangenen Stellungnahmen und beschloss die Änderung des RPS/RFP 2010. Einen entsprechenden Beschluss fasste die Regionalversammlung Südhessen am 17. Oktober 2014.
Mit Schreiben vom 15. Dezember 2014 beantragten sowohl die Regionalversammlung Südhessen als auch die Verbandskammer bei der Obersten Landesplanungsbehörde die Genehmigung der 1. Änderung des RPS/RFP 2010. Diese teilte mit Schreiben vom 25. Juni 2015 mit, dass die Genehmigung gemäß § 7 Abs. 6 HLPG als erteilt gelte. Die entsprechende Bekanntmachung erfolgte im Staatsanzeiger vom 10. August 2015 (StAnz. 2015, S. 844).
Durch die Änderung wurde die Festlegung „Vorranggebiet für den Abbau oberflächennaher Lagerstätten, geplant“, für den 84 ha umfassenden Bereich südöstlich der bisherigen Abbaufläche der Antragstellerin, in die Festlegungen „Wald, Bestand“ sowie „Vorranggebiet Regionaler Grünzug“ und „Vorbehaltsgebiet für den Grundwasserschutz“ geändert. Den geänderten zeichnerischen Darstellungen folgend wurden auf den Seiten 124 und 141 des Textteils des RPS/RFP 2010 die dort aufgeführten 84 ha Kiessand in Langen aus den Tabellen herausgenommen.
Am 3. November 2015 hat die Antragstellerin einen Normenkontrollantrag gestellt.
Sie trägt vor, sie sei Pächterin der von der Planänderung betroffenen Flächen und verfüge im Übrigen über einen zugelassenen Hauptbetriebsplan und Rahmenbetriebsplan, die den Abbau von Kiessand auf der entsprechenden Fläche zuließen. Die Änderung des RPS/RFP 2010 sei unwirksam. Sie verstoße gegen das Abwägungsgebot. Der Plangeber gehe fälschlicherweise davon aus, dass die ursprüngliche Festlegung „Vorranggebiet für den Abbau oberflächennaher Lagerstätten, geplant“, am Langener Waldsee im RPS/RFP 2010 abwägungsfehlerhaft erfolgt sei. Es lägen auch keine neuen Erkenntnisse vor, die für die erfolgte Planänderung sprächen. Der Beschluss, ein Planänderungsverfahren durchzuführen, sei bereits wenige Wochen nach Inkrafttreten des RPS/RFP 2010 aufgrund geänderter politischer Mehrheiten getroffen worden. Eine Änderung ohne veränderte Umstände widerspreche § 6 Abs. 6 Satz 1 HLPG. Abwägungsfehlerhaft sei ferner, dass die Belange der weiteren Rohstoffsicherung bei der Planänderung offensichtlich nicht berücksichtigt worden seien. Ferner gehe die Änderung zu Unrecht von einer „Ewigkeitsgarantie“ für den Bannwald aus. Der Inhalt des am 15. August 2013 ergangenen Planfeststellungsbeschlusses zur Zulassung eines Rahmenbetriebsplans für die Südosterweiterung des Quarzsand- und Kiestagebaus „Langener Waldsee“, der die Aufhebung des Bannwaldschutzes auf einer Fläche von 63,7 ha, die Erweiterung des Tagesbaus um dieselbe Fläche unter abschnittsweiser Rodung des dortigen Waldes sowie die Entscheidung über den forstrechtlichen Ausgleich (Ersatzaufforstung) regele, werde nicht berücksichtigt. Die 1. Änderung des RPS/RFP 2010 widerspreche im Übrigen der im Bundesberggesetz verankerten Rohstoffsicherungsklausel sowie den Vorgaben des Raumordnungsgesetzes und des Landesentwicklungsplans.
Die Antragstellerin beantragt,
die 1. Änderung des Regionalplans Südhessen/Regionalen Flächennutzungsplans 2010 für den Bereich der Stadt Langen, „Vorranggebiet für den Abbau oberflächennaher Lagerstätten, geplant“, in der Fassung der Bekanntmachung der Genehmigung vom 28. Juli 2015 (StAnz. vom 10. August 2015 [33/2015]) für unwirksam zu erklären.
Der Antragsgegner zu 1. (vertreten durch das Hessische Ministerium für Wirtschaft, Energie, Verkehr und Landesentwicklung) beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Zur Begründung führt er aus, die Antragstellerin könne ihre Antragsbefugnis nicht auf die Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB stützen. Den Festlegungen „Vorranggebiete für den Abbau oberflächennaher Lagerstätten“ im RPS/RFP 2010 komme keine Ausschlusswirkung im Sinne des § 7 Abs. 3 Satz 3 ROG zu. Jedenfalls sei der Normenkontrollantrag unbegründet. Einer besonderen Rechtfertigung für die Durchführung des Planänderungsverfahrens habe es nicht bedurft. Gegenteiliges lasse sich auch nicht aus der Regelung des § 6 Abs. 6 HLPG entnehmen, wonach Regionalpläne innerhalb von zehn Jahren nach Inkrafttreten den veränderten Verhältnissen durch Neuaufstellung anzupassen seien. Die Planung sei auch nicht abwägungsfehlerhaft. Soweit die Antragstellerin vortrage, eine Vielzahl der zu berücksichtigenden Belange sei nicht ordnungsgemäß ermittelt worden, überspanne sie die Anforderungen an die Ermittlungstiefe und die Abwägungsdichte, die auf der Ebene der Regionalplanung einzuhalten seien. Die Regionalversammlung müsse (lediglich) entscheiden, ob es aus regionalplanerischen Gründen sinnvoll sei, südlich des Langener Waldsees ein Vorranggebiet für den Abbau von Kiessand vorzusehen. Im Übrigen lasse der in Bezug auf die von der Antragstellerin abgegebenen Stellungnahme ergangene Abwägungsvorschlag (Bl. 206 der Planaufstellungsakte) erkennen, dass die aktuelle Bedeutung des Wasserschutzgebiets Zeppelinheim ebenso wie die Bedeutung der Rohstoffversorgung der Region berücksichtigt worden seien. Es deute auch nicht auf einen Abwägungsfehler hin, dass die Regionalversammlung dem Vorschlag der Geschäftsstelle der Regionalversammlung nicht gefolgt sei, von der Planänderung abzusehen. Es stehe in der planerischen Gestaltungsfreiheit der Regionalversammlung, von den Abwägungsvorschlägen der Geschäftsstelle abzuweichen. Die Planänderung widerspreche auch nicht dem Landesentwicklungsplan Hessen oder dem Bundesberggesetz. Ein Anspruch auf Festlegung bestimmter Vorrangflächen für den oberflächennahen Lagerstättenabbau ergebe sich aus diesen Rechtssätzen nicht. Ein Eingriff in die Planungshoheit der Stadt Langen sei nicht ersichtlich, da die Verbandskammer des E., deren Mitglied die Stadt Langen sei, der Planänderung zugestimmt habe.
Die Antragsgegnerin zu 2. beantragt ebenfalls,
Im Übrigen wird zur Ergänzung des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten Bezug genommen auf die Gerichtsakte dieses Verfahrens sowie die Verfahrensakte des Regierungspräsidiums Darmstadt (Geschäftsstelle der Regionalversammlung Südhessen). Die vorgenannten Akten waren Gegenstand der Beratung.

Entscheidungsgründe:
Der Senat entscheidet durch Beschluss nach § 47 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO, da er eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält. Die Beteiligten sind zu dieser Vorgehensweise angehört worden und haben sich damit einverstanden erklärt.
Der nur teilweise zulässige Normenkontrollantrag ist im Umfang seiner Zulässigkeit begründet.
Dabei ist die am 16. Juli 2014/17. Oktober 2014 beschlossene und am 10. August 2015 bekannt gemachte 1. Änderung des RPS/RFP 2010 anhand des zu diesem Zeitpunkt geltenden Raumordnungsgesetzes vom 22. Dezember 2008 (BGBl. I S. 2986) - ROG 2008 - zu überprüfen. Die Übergangsregelung des § 28 Abs. 1 ROG 2008 ist nicht einschlägig, da das Planänderungsverfahren erst mit Beschluss der Regionalversammlung Südhessen vom 2. Dezember 2011 förmlich eingeleitet wurde. Mit diesem Beschluss wurde die obere Landesplanungsbehörde (Regierungspräsidium Darmstadt) als Geschäftsstelle der Regionalversammlung beauftragt, gemeinsam mit dem Regionalvorstand des E. einen Entwurf zur Änderung des RPS/RFP 2010 zu erarbeiten. Ferner bestimmt § 28 Abs. 3 ROG 2008, dass das am 30. Juni 2009 geltende Landesrecht, das die Vorschriften des 2. Abschnitts des Raumordnungsgesetzes 22. Dezember 2008 (§§ 8 bis 16 ROG 2008) ergänzt, weiterhin Anwendung findet. Danach sind hier die ergänzenden Regelungen des Hessischen Landesplanungsgesetzes vom 6. September 2002 (GVBl. I S. 548) - HLPG 2002 - maßgeblich. Dies entspricht der Übergangsregelung des 17 Abs. 2 des Hessischen Landesplanungsgesetzes vom 12. Dezember 2012 (GVBl. S. 590) - HLPG 2012 -, das gemäß § 19 HLPG am 21. Dezember 2012 in Kraft getreten ist und somit zum Zeitpunkt der Beschlussfassung über die 1. Änderung des RPS/RFP 2010 galt. Nach dieser Übergangsregelung werden Verfahren zur Aufstellung von Raumordnungsplänen, die vor Inkrafttreten des Gesetzes förmlich eingeleitet wurden - wie hier das Änderungsverfahren am 2. Dezember 2011 - nach bisherigem Recht abgeschlossen. Die aktuelle Rechtslage ist allerdings einschlägig, soweit es um die Anwendung der Planerhaltungsvorschrift des § 11 des Raumordnungsgesetzes vom 22. Dezember 2008 in der Fassung des Gesetzes vom 20. Juli 2017 (BGBl. I., S. 2808) - ROG 2017 - geht. Dies folgt aus der Übergangsvorschrift des § 27 Abs. 2 ROG 2017, wonach § 11 ROG 2017 auch auf Raumordnungspläne der Länder anzuwenden ist, die vor dem 29. November 2017 in Kraft getreten sind.
A. Der Normenkontrollantrag ist, soweit er sich gegen den Antragsgegner zu 1. richtet nur teilweise zulässig; im Übrigen ist er unzulässig. Die von der Antragstellerin angegriffene 1. Änderung des RPS/RFP 2010 enthält mehrere Planaussagen, die nur insoweit zum Gegenstand einen Normenkontrolle nach § 47 Abs. 1 VwGO gemacht werden können, als sich die Antragstellerin gegen die Festlegung eines „Vorranggebiets Regionaler Grünzug“ südöstlich ihres bisherigen Abbaugebiets südlich des Langener Waldsees auf einer Fläche von 84 ha wendet, die bis zum Inkrafttreten der angegriffenen Änderung als „Vorranggebiet für den Abbau oberflächennaher Lagerstätten, geplant“ ausgewiesen war. Der darüberhinausgehende Normenkontrollantrag ist unstatthaft. Soweit der Normenkontrollantrag statthaft ist, besitzt die Antragstellerin auch die notwendige Antragbefugnis.
1. Durch die streitgegenständliche 1. Änderung des RPS/RFP 2010 wird die Festlegung „Vorranggebiet für den Abbau oberflächennaher Lagerstätten, geplant“ für die südöstlich des bisherigen Abbaugebiets der Antragstellerin südlich des Langener Waldsees liegende Fläche von 84 ha aufgehoben und für dieselbe Fläche „Wald, Bestand“, „Vorranggebiet Regionaler Grünzug“ und „Vorbehaltsgebiet für den Grundwasserschutz“ festgelegt.
Soweit für einen geringen Teil derselben Fläche ferner ein „Vorranggebiet für Regionalparkkorridor“ ausgewiesen ist, war diese Festlegung bereits Bestandteil des RPS/RFP 2010. Als „Vorranggebiet für Regionalparkkorridor“ sind die bestehenden und die geplanten Routen des Regionalplans dargestellt. Dabei handelt es sich um regionalbedeutsame Grünverbindungen für die Gliederung, Gestaltung und ökologische Verbesserung der Landschaft einschließlich des Fuß- und Radwegenetzes zur Erschließung des Erholungs- und Erlebnisraumes. Die dargestellten Korridore geben die ungefähre Lage an (vgl. Begründung zu 4.4 des RPS/RFP 2010). Die Festlegungen zum Regionalparkkorridor sind folglich nicht Gegenstand der angegriffenen Änderung, da sie durch sie keine Änderung erfahren haben.
Hinsichtlich der Rechtsqualität der vorgenannten Planaussagen ist darauf hinzuweisen, dass der Regionalplan Südhessen im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main zugleich die Funktion des gemeinsamen Flächennutzungsplans gemäß § 204 BauGB für die Städte und Gemeinden des Ballungsraums übernimmt. Er ist damit auch Regionaler Flächennutzungsplan im Sinne von § 8 Abs. 4 ROG 2008 i. V. m. § 13 HLPG 2002. Für den Ballungsraum enthält der Regionalplan deshalb neben den regionalplanerischen Festlegungen nach § 9 Abs. 4 HLPG 2002 auch die flächennutzungsplanbezogenen Darstellungen nach § 5 BauGB.
Der Regionalplan Südhessen und der Regionale Flächennutzungsplan für den Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main bilden zwar ein im Aufstellungsverfahren und seiner Darstellung miteinander verzahntes einheitliches Planwerk. Dieses besteht jedoch aus den rechtlich jeweils selbständigen Teilelementen Regionalplan und Flächennutzungsplan, für die jeweils ein unterschiedlicher Rechtsrahmen gilt und die in ihrem Schicksal voneinander unabhängig sein können (vgl. dazu Urteil des Senats vom 15. September 2015 - 4 C 2000/12.N -, juris Rdnr. 28 ff.). Nach der Konzeption des hessischen Gesetzgebers gibt es innerhalb des Planwerks "Regionalplan/Regionaler Flächennutzungsplan" drei voneinander unterscheidbare Elemente. Dabei handelt es sich um regionalplanerische Festlegungen, über die die Regionalversammlung der Planungsregion Südhessen in alleiniger Zuständigkeit entscheidet, Darstellungen des Flächennutzungsplans, über die die Verbandskammer des E. in alleiniger Zuständigkeit entscheidet, sowie Planaussagen, die zugleich regionalplanerische Festlegungen und flächennutzungsplanbezogene Darstellungen sind, über die einheitliche Beschlüsse in beiden Gremien getroffen werden müssen (vgl. Urteil des Senats vom 15. September 2015 - 4 C 2000/12.N -, juris Rdnr. 29).
Soweit in der angegriffenen 1. Änderung des RPS/RFP 2010 für die streitgegenständliche Fläche südöstlich des Langener Waldsees erstmals die planerische Aussage „Wald/Bestand“ getroffen wurde, handelt es sich dabei sowohl um eine regionalplanerische Festlegung nach § 9 Abs. 4 Nr. 5 HLPG 2002 als auch eine Darstellung des Regionalen Flächennutzungsplans nach § 5 Abs. 2 Nr. 9b BauGB. Die Planaussage „Vorranggebiet Regionaler Grünzug“ ist demgegenüber ausschließlich eine regionalplanerische Festlegung, die auf § 9 Abs. 4 Nr. 7 HLPG 2002 in Verbindung mit § 8 Abs. 7 Nr. 1 ROG 2008 (entspricht § 6 Abs. 3 Nr. 1 HLPG 2002) beruht. Auch die Planaussage „Vorbehaltsgebiet für den Grundwasserschutz“ ist ausschließlich regionalplanerischer Natur. Sie findet ihre Rechtsgrundlage in § 9 Abs. 4 Nr. 7 HLPG 2002 i. V. m. § 8 Abs. 7 Nr. 2 ROG 2008 (entspricht § 6 Abs. 3 Nr. 2 HLPG 2002).
2. Statthaft ist der Normenkontrollantrag nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, soweit für die besagte Fläche durch die 1. Änderung des RPS/RFP 2010 nunmehr ein „Vorranggebiet Regionaler Grünzug“ ausgewiesen wird. Nach dem entsprechenden Plansatz Z4.3-2 des RPS/RFP 2010 darf die Funktion der Regionalen Grünzüge durch andere Nutzungen nicht beeinträchtigt werden. Planungen und Vorhaben, die zu einer Zersiedlung, einer Beeinträchtigung der Gliederung von Siedlungsgebieten, des Wasserhaushalts oder der Freiraumerholung oder der Veränderung der klimatischen Verhältnisse führen können, sind in den Regionalen Grünzügen nicht zulässig. Hierzu zählen neben Wohnungsbau- und gewerblicher Nutzung auch Sport- und Freizeiteinrichtungen mit einem hohen Anteil baulicher Anlagen, Verkehrsanlagen sowie andere Infrastrukturmaßnahmen. Im „Vorranggebiet Regionaler Grünzug“ hat jede weitere Siedlungstätigkeit zu unterbleiben.
In der Rechtsprechung des Senats und des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass in Regionalplänen, die - wie in Hessen - nicht als Rechtsvorschrift im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO ergehen, enthaltene Ziele der Raumordnung Rechtsvorschriften i.S.d. § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO sind (BVerwG, Urteil vom 20. November 2003 - 4 CN 6.03 -, BVerwGE 119, 217; Urteil des Senats vom 15. September 2015 - 4 C 2000/12.N -, juris Rdnr. 21). Bei Zielen der Raumordnung handelt es sich nach § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG 2008 um verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums. Ziele der Raumordnung sind nach § 4 Abs. 1 ROG 2008 von öffentlichen Stellen bei ihren raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen zu "beachten"; Bauleitpläne sind gemäß § 1 Abs. 4 BauGB den Zielen der Raumordnung anzupassen. Die Rechtsbindungen, die Ziele der Raumordnung erzeugen, sind in dem Sinne strikt, dass die Adressaten die Ziele zwar je nach Aussageschärfe konkretisieren und ausgestalten, sich über sie aber nicht im Wege der Abwägung hinwegsetzen dürfen (Beschluss vom 20. August 1992 - 4 NB 20.91 -, BVerwGE 90, 329; Urteil vom 20. November 2003 a.a.O. S. 223).
Nach § 8 Abs. 7 Nr. 1 ROG 2008 sind Vorranggebiete den Zielen der Raumordnung zuzuordnen (Urteil des Senats vom 17. März 2011 - 4 C 883/10.N -, juris Rdnr. 25). Sie sichern die Vorrangfunktionen und -nutzung innerhalb des Gebietes strikt gegen andere Nutzungen. Es handelt sich um abschließend abgewogene Festlegungen, die für nachfolgende Planungen verbindlich sind und nicht abwägend überwunden werden können. Sie haben die normative Steuerungswirkung eines Ziels der Raumordnung im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG 2008 und sind gemäß § 4 Abs. 1 ROG 2008 zu beachten (vgl. dazu auch BVerwG, Beschluss vom 31. März 2011 - 4 BN 19/10 -, juris Rdnr. 13). Infolgedessen hat eine Vorranggebietsfestlegung den Charakter einer Außenrechtsvorschrift. Sie kann als Regelung mit beschränktem Adressatenkreis Außenwirkung entfalten und vom Zieladressaten zum Gegenstand einer Normenkontrolle gemacht werden. Dem steht nicht entgegen, dass der Landesgesetzgeber für den Regionalplan keine Rechtssatzform vorgibt (BVerwG, Urteil vom 20. November 2003 - 4 CN 6.03 -, BRS 66 Nr. 55; Urteil des Senats vom 25. Juni 2015 - 4 C 1948/12.N -, juris Rdnr. 13).
3. Den Charakter einer Außenrechtsvorschrift im vorgenannten Sinne haben dagegen die durch die 1. Änderung des RPS/RFP 2010 für die entsprechende Fläche des früheren „Vorranggebiets für den Abbau oberflächennaher Lagerstätten, Planung“ südöstlich des Langener Waldsees nunmehr getroffenen Planaussagen „Vorbehaltsgebiet für den Grundwasserschutz“ (a.), und „Wald, Bestand“ (b.) sowie die Aufhebung der Festlegung „Vorranggebiet für den Abbau oberflächennaher Lagerstätten, geplant“ (c.) nicht.
a. Bei der regionalplanerischen Festlegung „Vorbehaltsgebiet für den Grundwasserschutz“ handelt es sich um einen Grundsatz der Raumordnung, der - soweit er nicht förmlich als Rechtsverordnung oder Satzung beschlossen oder für verbindlich erklärt worden ist - keine Rechtsvorschrift i.S.d. § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO ist. § 8 Abs. 7 Nr. 2 ROG 2008 (entspricht § 6 Abs. 3 Nr. 2 HLPG 2002) ordnet Vorbehaltsgebiete den Grundsätzen und nicht den Zielen der Raumordnung zu. Nach dieser Vorschrift können Festlegungen in Raumordnungsplänen auch Gebiete bezeichnen, in denen bestimmten, raumbedeutsamen Funktionen oder Nutzungen bei der Abwägung mit konkurrierenden raumbedeutsamen Nutzungen besonderes Gewicht beigemessen werden soll (Vorbehaltsgebiete). In diesem Sinne bestimmt der Plansatz G 6.1.7 des RPS/RFP 2010, dass zum Schutz des Grundwassers in qualitativer und quantitativer Hinsicht besonders schützenswerte Bereiche der Planungsregion Südhessen als „Vorbehaltsgebiete für den Grundwasserschutz“ ausgewiesen und in der Karte dargestellt sind. Der Schutz des Grundwassers hat in diesen Gebieten einen besonderen hohen Stellenwert bei der Abwägung gegenüber Planungen und Vorhaben, von denen Grundwasser gefährdende Wirkungen ausgehen können.
Vorbehaltsgebiete wirken als Gewichtungsvorgaben auf Abwägungs- oder Ermessensentscheidungen ein und dürfen - anders als Ziele der Raumordnung - durch öffentliche oder private Belange von höherem Gewicht überwunden werden (BVerwG, Urteil vom 13. März 2003 - 4 C 4.02 -, juris Rdnr. 43). Die Gewichtungsvorgabe, die die Festlegung eines Vorbehaltsgebiets von sonstigen Grundsätzen der Raumordnung unterscheidet (den Vorbehaltsnutzungen und -funktionen soll nach § 8 Abs. 7 Nr. 2 ROG 2008/§ 6 Abs. 3 Nr. 2 HLPG 2002 ein besonderes Gewicht beigemessen werden), rechtfertigt es nicht, Vorbehaltsgebiete abweichend von den in der Rechtsprechung entwickelten Grundsätzen als Rechtsvorschrift i.S.d. § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO zu qualifizieren (BVerwG, Beschluss vom 15. Juni 2009 - 4 BN 10.09 -, juris Rdnr. 10). Die Vorgabe, den im Raumordnungsplan bestimmten Funktionen oder Nutzungen bei der Abwägung ein besonderes Gewicht beizumessen, ist zwar eine Rechtspflicht, die die in die Abwägung einzustellenden Belange erweitert. Ob sich der zu berücksichtigende Grundsatz im Rahmen der Abwägung gegen andere Belange durchsetzt, hängt aber von der konkreten Planungssituation ab. Dies gilt auch, wenn der Planungsträger verpflichtet wird, einen bestimmten Belang in der Abwägung nicht nur zu berücksichtigen, sondern ihm ein besonderes Gewicht beizumessen. Auch das besondere Gewicht lässt sich nicht abstrakt im Voraus bestimmen. Ob der raumbedeutsamen Funktion oder Nutzung in einem Vorbehaltsgebiet der Vorrang gegenüber anderen Belangen zukommt, hängt somit stets von der konkreten Planungssituation ab. Wegen dieser Abwägungsoffenheit fehlt es dem Vorbehaltsgebiet an der Verbindlichkeit, die es rechtfertigt und erfordert, den Begriff der Rechtsvorschrift i.S.d. § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO auf planerische Festlegungen zu erstrecken, die nicht förmlich als Rechtsnorm beschlossen oder für verbindlich erklärt worden sind (so ausdrücklich BVerwG, Beschluss vom 15. Juni 2009 - 4 BN 10.09 -, juris Rdnr. 10; Urteil des Senats vom 17. März 2011 - 4 C 883/10.N -, juris Rdnr. 25).
b. Auch soweit die Fläche des früheren „Vorranggebiets für den Abbau oberflächennaher Lagerstätten, geplant“ nunmehr als „Wald, Bestand“ festgelegt wird, mangelt es der Planaussage an dem Normcharakter.
In regionalplanerischer Hinsicht sind mit der Festlegung „Wald, Bestand“ - anders als beispielsweise mit der Festlegung „Vorranggebiet für Forstwirtschaft“ (vgl. Z10.2-12 des RPS/RFP 2010) - keine zielförmigen, zwingend zu beachtende Aussagen verbunden. Der Plangeber verbindet mit dem Plansatz Nr. 10.2 RPS/RFP 2010 ausschließlich Grundsatzfestlegungen, sodass auch diese regionalplanerische Festlegung nicht statthafter Gegenstand der Normenkontrolle sein kann.
Soweit mit der Planaussage gleichzeitig die bauleitplanerische Darstellung „Wald, Bestand“ nach § 5 Abs. 2 Nr. 9 a) BauGB verbunden ist, kann sie ebenfalls nicht statthafter Gegenstand einer Normenkontrolle sein. Der Flächennutzungsplan ergeht nicht als Satzung, sodass er nicht nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO im Wege der Normenkontrolle angegriffen werden kann. Der Ausnahmefall einer Darstellung von Konzentrationsflächen für die nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB privilegierten Außenbereichsvorhaben, die in entsprechender Anwendung des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle unterliegt (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012 - 4 C 1.11 -, juris), liegt hier nicht vor. Die Darstellungen eines Flächennutzungsplans sind auch keine anderen im Range unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschrift im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, sodass sie auch nicht in Verbindung mit § 15 HessAGVwGO Gegenstand einer Normenkontrolle sein können (BVerwG, Beschluss vom 20. Juli 1990 - 4 N 3/88 -, juris).
c. Die Aufhebung der Festlegung „Vorranggebiet für den Abbau oberflächennaher Lagerstätten, geplant“ weist ebenfalls keinen Normcharakter im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO auf. Damit ist keine zielförmige Regelung etwa des Inhalts verbunden, dass die Antragstellerin auf der besagten Fläche zukünftig keinen Kies- und Sandabbau mehr vornehmen dürfte. Der Antragsgegner zu 1. weist zutreffend darauf hin, dass die Aufhebung eines Vorranggebiets eine solche Wirkung nur entfaltet, wenn festgelegt worden wäre, dass die Vorranggebiete gleichzeitig die Wirkung von Eignungsgebieten nach § 7 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 ROG haben (§ 7 Abs. 3 Satz 3 ROG). Eine derartige außergebietliche Ausschlusswirkung von Sand- und Kiesgewinnung außerhalb der festgelegten Vorranggebiete ordnet der RPS/RFP 2010 jedoch nicht an.
Der Aufhebung des Vorranggebiets in der Gemarkung Langen ist auch nicht deshalb Rechtsnormcharakter beizumessen, weil sich gegebenenfalls die Chancen der Antragstellerin verschlechtern, eine Zulassung für den Kies- und Sandabbau auf der gesamten Fläche des bisherigen Vorranggebiets zu erhalten. Auch unter diesem Gesichtspunkt kommt der Aufhebung keine Außenrechtswirkung im oben dargestellten Sinne (vgl. II. A. 2.) zu. Da sich aus der regionalplanerischen Festlegung eines Vorranggebietes kein Anspruch auf Zulassung der Vorrangnutzung ergibt, kann die Aufhebung einer solchen Festlegung sich nicht unmittelbar auf die Rechte dessen auswirken, der auf der entsprechenden Fläche Sand- und Kiesabbau betreiben will. Die Aufhebung schlägt anders als die Festlegung des „Vorranggebiets Regionaler Grünzug“ oder die Aufhebung eines Vorranggebiets mit außergebietlicher Ausschlusswirkung (§ 7 Abs. 3 Satz 3 ROG) allenfalls mittelbar aber nicht unmittelbar auf die Zulassung des Kies- und Sandabbaus durch.
4. Die Antragstellerin besitzt, soweit sie sich gegen die Festlegung „Vorranggebiet Regionaler Grünzug“ wendet, die nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO notwendige Antragsbefugnis. Nach dieser Bestimmung kann ein Normenkontrollantrag durch jede natürliche Person gestellt werden, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden.
Die Antragstellerin kann sich auf eine mögliche Verletzung des drittschützenden raumordnungsrechtlichen Abwägungsgebots des § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG 2008 berufen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 24. März 2016 - 4 BN 41.15 -, juris Rdnr. 8). Nach dieser Bestimmung sind bei der Aufstellung von Raumordnungsplänen die öffentlichen und privaten Belange, soweit sie für den jeweiligen Plangeber erkennbar und von Bedeutung sind, gegeneinander und untereinander abzuwägen. Für die aus dem planungsrechtlichen Abwägungsgebot herzuleitende Antragsbefugnis zur Stellung eines Normenkontrollantrags gegen einen Raumordnungsplan gelten im Grundsatz dieselben Anforderungen wie etwa im Falle eines Normenkontrollantrags gegen einen Bebauungsplan (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 24. September 1998 - 4 CN 2.98 -, juris Rdnr. 11 ff.). Ein Antragsteller muss also hinreichend substantiiert Tatsachen vortragen, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch bestimmte Regelungen des raumordnungsrechtlichen Plans oder deren Anwendung in seinem Recht auf ordnungsgemäße Abwägung seiner Belange verletzt wird. Das wiederum setzt voraus, dass er einen eigenen Belang als verletzt benennt, der für die Abwägung überhaupt zu beachten war (vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. November 2006 - 4 BN 18.06 -, juris Rdnr. 6; Gatz, Windenergieanlagen in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, Bonn 2019, S. 244).
Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Die Antragstellerin hat dargelegt, dass sie auf den Flächen, die von der 1. Änderung des RPS/RFP 2010 betroffen sind, beabsichtigt, Kies- und Sand abzubauen. Es besteht die Möglichkeit, dass dieses Vorhaben an der Zielfestlegung „Vorranggebiet Regionaler Grünzug“ scheitert. Wie oben bereits ausgeführt sind in den „Vorranggebieten Regionaler Grünzug“ gewerbliche Nutzungen und Vorhaben, die zu einer Beeinträchtigung des Wasserhaushalts führen können, unzulässig. Dass die Antragstellerin nicht Eigentümerin der Flächen ist, auf der sie den Kies- und Sandabbau betreiben will, steht der Antragsbefugnis nicht entgegen. Zum Kreis derjenigen, deren Nutzungsinteressen bei der Abwägung zu berücksichtigen sind, gehören neben den Eigentümern von Grundstücken innerhalb des Plangebiets u.a. die dinglich und die obligatorisch hinsichtlich dieser Grundstücke Nutzungsberechtigten (BVerwG, Beschluss vom 7. April 1995 - 4 NB 10.95 -, juris Rdnr. 4; OVG Niedersachsen, Urteil vom 12. Dezember 2012 - 12 KN 311/10 -, juris Rdnr. 14). Die Antragstellerin hat unwidersprochen dargelegt, dass sie über die gesamte Fläche des „Vorranggebiets Regionaler Grünzug“ (84 ha) mit dem Grundstückseigentümer einen Pachtvertrag geschlossen hat, der sie zum Kies- und Sandabbau berechtigt. Auf einer Fläche von 63,7 ha wurde im Übrigen mit - allerdings noch nicht bestandskräftigem - Beschluss des Regierungspräsidiums Darmstadt vom 15. August 2013 ein Rahmenbetriebsplan zur Zulassung der Südosterweiterung des Quarzsand- und Kiestagebaus „Langener Waldsee“ planfestgestellt.
5. Aus dem obigen Ausführungen zum Verhältnis der Regionalplans zum Regionalen Flächennutzungsplan (II. A. 1.) folgt ferner, dass der Antragsgegner zu 2., soweit der Normenkontrollantrag einen statthaften Gegenstand hat, nicht passivlegitimiert ist.
Wie oben bereits ausgeführt wurde, enthält der RPS/RFP 2010 für den Bereich des Ballungsraums Frankfurt/Rhein-Main sowohl regionalplanerische Festlegungen als auch bauleitplanerische Darstellungen. Die miteinander verzahnten Teilelemente Regionalplan und Flächennutzungsplan bleiben aber in ihrem rechtlichen Schicksal voneinander unabhängig (vgl. dazu Urteil des Senats vom 15. September 2015 - 4 C 2000/12.N -, juris Rdnr. 28 ff.). Die rechtliche Verantwortlichkeit für die regionalplanerischen Festlegungen - wie hier das „Vorranggebiet Regionaler Grünzug“ - einschließlich des Vertretenmüssens gegenüber Dritten trifft daher ausschließlich die Regionalversammlung bzw. deren Rechtsträger (vgl. hierzu Hessischer VGH, Urteil vom 16. August 2002 - 4 N 3227/01 -, ESVGH 53, 39, Urteil vom 15. September 2015 - 4 C 2000/12.N -, juris Rdnr. 32), nicht aber den Regionalverband.
B. Der Normenkontrollantrag ist, soweit er zulässig ist, auch begründet. Er hat Erfolg, soweit die Antragstellerin mit der 1. Änderung des RPS/RFP 2010 für die Fläche des bisherigen „Vorranggebiets für den Abbau oberflächennaher Lagerstätten, geplant“ südöstlich des Langener Waldsees ein „Vorranggebiet Regionaler Grünzug“ festlegt. Die isolierte Erklärung der Zielfestlegung „Vorranggebiet Regionaler Grünzug“ für unwirksam ist auch möglich, ohne dass dies die Gesamtunwirksamkeit der 1. Änderung des RPS/RFP 2010 zur Folge hätte. Die sonstigen durch die Änderung getroffenen Festlegungen sind aufgrund ihres eigenständigen und ihres von der Vorranggebietsfestlegung Regionaler Grünzug losgelösten Charakters von dieser ohne weiteres abtrennbar.
1. Die Festlegung des „Vorranggebiets Regionaler Grünzug“ ist allerdings von einer hinreichenden Planrechtfertigung getragen. Zielfestlegungen in einem Raumordnungsplan sind nur dann in diesem Sinne gerechtfertigt, wenn sie aus überörtlichem Raumordnungsinteresse erforderlich sind (vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 5. Februar 2010 - 11 C 2691/07.N u.a. -, juris Rdnr. 64). Ferner setzt die Planrechtfertigung voraus, dass der zukünftigen Umsetzung eines Ziels auf absehbare Zeit weder tatsächliche noch rechtliche Hindernisse entgegenstehen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 2. Februar 2005 - 4 BN 1.05 -, NVwZ 2005, 584). Dahingehende Planungshindernisse sind nicht ersichtlich. Insbesondere ist der für eine Teilfläche des Vorranggebiets ergangene Planfeststellungsbeschluss, der der Umsetzung des Ziels entgegenstehen könnte, noch nicht bestandkräftig.
Der Auffassung der Antragstellerin, dass die 1. Änderung des RPS/RFP 2010 darüber hinaus, durch veränderte Umstände bezogen auf den Zeitpunkt der Beschlussfassung des RPS/RFP 2010 gerechtfertigt sein müsste, ist nicht zu folgen. Die Änderung tatsächlicher Umstände ist nicht zwingende Voraussetzung für die Änderung eines Raumordnungsplans, auch nicht, wenn die Änderung kurze Zeit nach der Beschlussfassung über den ursprünglichen Plan erfolgt. Eine veränderte „politischen Prioritätensetzung“ - wie hier - vermag hinreichender Anlass für eine Planänderung zu sein (vgl. Spannowsky in Spannowsky/Runkel/Goppel, Raumordnungsgesetz, 2. Aufl. 2018, § 7 Rdnr. 106). Das Vertrauen in den Bestand raumordnungsrechtlicher Festlegungen, das von der Antragstellerin in den Mittelpunkt ihrer Argumentation gestellt wird, ist eine Frage der gerechten Abwägung der öffentlichen und privaten Belange, die von der Änderung der Zielfestlegung betroffen sind (§ 7 Abs. 2 Satz 1 ROG 2008).
Dem kann auch nicht die Regelung des § 6 Abs. 6 HLPG 2012 (§ 10 Abs. 7 Satz 1 HLPG 2002) entgegengehalten werden, wonach Regionalpläne innerhalb von zehn Jahren (fünf Jahren) nach ihrem Inkrafttreten den veränderten Verhältnissen durch Neuaufstellung anzupassen sind. Diese Bestimmung regelt eine zwingende Verpflichtung der Regionalversammlung zur Anpassung. Sie hindert jedoch keine Änderung der regionalplanerischen Festlegungen vor Ablauf der Frist von zehn Jahren (fünf Jahren) ohne veränderte (tatsächliche) Verhältnisse.
2. Die angegriffene Zielfestlegung „Vorranggebiet Regionaler Grünzug“ verstößt gegen das Abwägungsgebot des § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG 2008.
a. Nach dieser Regelung sind bei der Aufstellung der Raumordnungspläne die öffentlichen und privaten Belange, soweit sie auf der jeweiligen Planungsebene erkennbar und von Bedeutung sind, gegeneinander und untereinander abzuwägen. Gemäß § 7 Abs. 7 ROG 2008 gilt diese Regelung auch für die Änderung von Raumordnungsplänen. Das damit für die Raumordnungsplanung angeordnete Abwägungsgebot verlangt, dass eine Abwägung überhaupt stattfindet, dass in die Abwägung an Belangen eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss, und dass weder die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt noch der Ausgleich zwischen Ihnen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Innerhalb des so gezogenen Rahmens wird das Abwägungsgebot nicht verletzt, wenn sich der Planungsträger in der Kollision zwischen verschiedenen Belangen für die Bevorzugung des einen und damit notwendigerweise für die Zurücksetzung des anderen Belanges entscheidet. Die Planungsbefugnis schließt die planerische Gestaltungsfreiheit ein. Sie umfasst verschiedene Elemente, insbesondere des Erkennens, des Bewertens und des Wollens. Innerhalb des beschriebenen Rahmens ist das Vorziehen oder Zurücksetzen bestimmter Belange kein nachvollziehbarer Vorgang der Abwägung, sondern eine geradezu elementare planerische Entscheidung, die zum Ausdruck bringt, in welcher Weise sich die Entwicklung, Ordnung und Sicherung der Region nach Auffassung der Regionalversammlung vollziehen soll (vgl. insoweit Hess. VGH, Urteil vom 23. September 2015 - 4 C 358/14.N -, juris Rdnr. 41, Beschluss vom 5. Februar 2010 - 11 C 2691/07.N, u. a. -, juris unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur gemeindlichen Bauleitplanung im Urteil vom 12. Dezember 1969 - IV C 105.66 -, BRS 22 Nr. 4).
Bei der Bestimmung der Anforderungen an die Ermittlungstiefe und die Abwägungsdichte innerhalb der raumplanerischen Abwägung ist zu berücksichtigen, dass es sich bei der Raumordnung nicht um eine Fachplanung oder eine verbindliche Bauleitplanung handelt. Die von der Rechtsprechung für die kommunale Bauleitplanung entwickelte Abwägungsdogmatik bedarf für Raumordnungspläne der Anpassung, um dem Auftrag, der Maßstäblichkeit, aber auch den verfassungsrechtlichen Grenzen der Raumordnungsplanung gerecht zu werden (vgl. Runkel in Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, 2. Auflage 2018, § 7 Rdnr. 31 ff.). Raumordnungspläne sind rahmensetzende Planungen für raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen anderer Stellen und Personen, ersetzen diese aber nicht. Hinsichtlich der bei Raumordnungsplänen zu treffenden abschließenden Abwägung bedeutet dies, dass an diese nur solche Anforderungen gestellt werden können, die dem rahmensetzenden Charakter dieser Pläne gerecht werden. Ermittlungstiefe und Abwägungsdichte werden einerseits durch die Aufgabenstellung der Raumordnung und andererseits durch den Detaillierungsgrad der jeweils angestrebten Zielaussage bestimmt. Je konkreter die Festlegungen eines Landesentwicklungsplans sind, umso schärfer sind die Raumverhältnisse im Umfeld in den Blick zu nehmen (vgl. insoweit BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2006 - 4 A 1001.04 -, juris Rdnr. 70; Hessischer VGH, Urteil vom 23. September 2015 - 4 C 358/14.N -, juris Rdnr. 42). Soweit Ziele der Raumordnung - wie Vorranggebiete - festgelegt werden ist abschließend abzuwägen (vgl. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG 2008).
Maßgeblicher Zeitpunkt für die Abwägung ist nach § 11 Abs. 3 Satz 1 ROG 2017 die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Raumordnungsplan. Mängel im Abwägungsvorgang sind nach § 11 Abs. 3 Satz 2 ROG 2017 nur erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Ergebnis von Einfluss gewesen sind.
b. Ein Abwägungsfehler ergibt sich nicht daraus, dass die Regionalversammlung die zum Zeitpunkt der Beschlussfassung über die 1. Änderung des RPS/RFP 2010 bestehende Genehmigungslage bezüglich des Kies- und Sandabbaus nicht berücksichtigt habe. Aus der Begründung der Planänderung (A 8. Darlegung der planerischen Erwägungen; Blatt 257 der Aufstellungsunterlagen) folgt, dass der Plangeber seiner Entscheidung zugrunde gelegt hat, dass das Regierungspräsidium Darmstadt mit Planfeststellungsbeschluss vom 15. August 2013 über die geplante Süderweiterung des Langener Waldsees entschieden hat. Im Einzelnen wird dort ausgeführt, dass der Antragstellerin 63,7 ha mit einer Abbauzeit von 25 Jahren gegenüber einer beantragten Abbaufläche von 82,7 ha genehmigt worden und die Sand- und Kiesgewinnung in der Waldabteilung 37 und im Bereich der Altholzinsel in der südlichen Waldabteilung 24 abgelehnt worden ist. Ferner berücksichtigt die Regionalversammlung, dass gegen den Planfeststellungsbeschluss ein Klageverfahren anhängig ist und auf Antrag der Antragstellerin für einen 7,5 ha großen Teil der Fläche am 9. Dezember 2013 der Sofortvollzug des Planfeststellungsbeschlusses angeordnet wurde und ein dagegen gerichteter Eilantrag abgelehnt worden ist. Aus den entsprechenden Ausführungen in der Begründung der Regionalplanänderung ergibt sich auch, dass auf einer 7,5 ha großer Fläche, die südlich des bestehenden Waldsees dreiecksförmig in die Planungsfläche hineinragt, der Wald gerodet und mit dem Abbau begonnen werden kann. Im Ergebnis werde jedoch allein wegen der Anordnung des Sofortvollzuges eine Plananpassung nicht für erforderlich gehalten.
c. Ein Abwägungsfehler folgt auch nicht daraus, dass die Aufhebung des Wasserschutzgebiets Zeppelinheim nicht berücksichtigt worden sei. Im Abwägungs-vorschlag des Regierungspräsidiums Darmstadt als Geschäftsstelle der Regionalver-sammlung wird die Empfehlung, von der Planänderung abzusehen, unter anderem damit begründet, dass vor dem Hintergrund der beabsichtigten Aufhebung des Wasserschutzgebietes Zeppelinheim eine Inanspruchnahme der Fläche für den Sand- und Kiesabbau aus wasserwirtschaftlicher Sicht möglich sei. Lediglich gegen einen kleineren Teil der Abbaufläche (Waldabteilung 37, Wasserschutzgebiet Walldorf) bestünden weiterhin wasserwirtschaftliche Bedenken. Folglich kann auch nicht davon ausgegangen werden, dass die Regionalversammlung die Aufhebung des Wasser-schutzgebiets bei ihrer Ergebnisfindung unberücksichtigt gelassen hat. Derartiges kann insbesondere nicht daraus geschlossen werden, dass die Regionalversammlung dem Abwägungsvorschlag des Regierungspräsidiums nicht gefolgt ist, sondern an der Planänderung festgehalten hat. Die Ablehnung des Abwägungsvorschlags bedeutet nicht, dass man sich den darin enthaltenen Tatsachen und Argumenten verschlossen, sondern dass man diese anders als der Vorschlagende gewichtet hat.
d. Die Abwägungsentscheidung ist auch nicht deshalb defizitär, weil sie den Grundsatz der Rohstoffsicherung (§ 2 Abs. 2 Nr. 4 Satz 4 ROG 2008, Grundsatz Nr. 10 LEP, § 48 Abs. 1 Satz 2 BBergG) nicht hinreichend berücksichtigt habe. Wiederum aus dem Abwägungsvorschlag des Regierungspräsidiums Darmstadt lässt sich nachvollziehen, dass die oberste Landesplanungsbehörde erhebliche Bedenken gegen die Genehmigungsfähigkeit der Planänderung geäußert hatte. Die fachliche Prüfung der eingegangenen Stellungnahmen habe ergeben, dass die Rohstoffversorgung im öffentlichen Interesse der Region liege. Der Standort Langen habe aufgrund der dortigen hochwertigen Materialqualität und der Fördermenge große Bedeutung für die Region. Die jährliche Förderung des dortigen Betriebes entspreche rund 10% der gesamthessischen Fördermenge und 20 % der südhessischen Fördermenge. Lagerstätten seien grundsätzlich vollständig abzubauen. Mit dem Vorranggebiet für den Abbau würde die großtmögliche Nutzung ermöglicht. Vor diesem Hintergrund sowie aufgrund der Tatsache, dass die Rohstoffversorgung im Einzelnen Grundlage der ursrünglichen Abwägungsentscheidung war, die entsprechende Fläche als „Vorranggebiet für den Abbau oberflächennaher Lagerstätten, geplant“ festzulegen, lassen keinen Zeifel daran aufkommen, dass die Regionalversammlung auch die Rohstoffsicherung hinreichend in den Blick genommen aber hintangestellt hat.
e. Abwägungsfehlerhaft ist die Ausweisung eines „Vorranggebiets Regionaler Grünzug“ auf der Fläche des früheren „Vorranggebiets für den Abbau oberflächennaher Lagerstätten, geplant“ aber deshalb, weil die Regionalversammlung davon ausgegangen ist, dass sich der Abbau des Kies- und Quarzvorkommens südlich des Langener Waldsees aus rechtlichen Gründen nicht verwirklichen lasse.
In der Änderungsbegründung (Blatt 254 der Planaufstellungsunterlagen) führt der Plangeber aus, dass die Gesamtfläche der geplanten Tagebauerweiterung von ca. 82,7 ha mit Wald bestockt sei, bei dem es sich um Bannwald gemäß § 22 HForstG (in der Fassung vom 10. September 2002) handele. Der Tagebauerweiterung stünden aus naturschutz- und forstfachlicher Sicht erhebliche Bedenken entgegen, da 82,7 ha Bannwald, zum größten Teil Laub- bzw, Laumischwälder, in Anspruch genommen würden. Der Bannwald besitze Wasserschutzfunktion, Sicht-, Lärm-, Immissionsschutzfunktion, Klimaschutzfunktion, Luftreinhaltfunktion, Erosionsschutz-funktion, Biotop- und Artenschutzfunktion sowie Erholungsfunktion. In der Abteilung 24 befänden sich nach Auskunft des Forstamtes Langen eine Buchenaltholzinsel (Bestandsalter 212 Jahre), die eine besondere Bedeutung für den Arten- und Biotopschutz aufweise. In den landesweiten Artengutachten sei am Langener Waldsee eine Reihe von Fledermausarten nachgewiesen. Südlich der B 486 sei eine Kolonie von Bechsteinfledermäusen kartiert. Insbesondere in der Abteilung 24 seien Vorkommen weiterer geschützter Arten wie z.B. Spechtarten und Holzkäfer nachgewiesen. Die Flächen befänden sich innerhalb des Landschaftsschutzgebietes Landkreis Offenbach. Die Aufhebung der Bannwalderklärung für den in Rede stehenden Bereich sei gemäß der gültigen Rechtslage (§ 22 Abs. 2 HForstG) in Verbindung mit der Rechtsprechung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs (Urteil vom 28. Juni 2005 - 12 A 8/05 -) nicht möglich. Die Aufhebung der Bannwalderklärung könne nur in Frage kommen, sofern überwiegende Gründe des Gemeinwohls dies erforderten. Gemessen an den durch den Verwaltungsgerichtshof formulierten Vorgaben, ließen sich für die Erweiterung des Tagebaus - auch bei anschließender Nutzung als Freizeitanlage - keine überwiegenden Gemeinwohlbelange im Sinne der vorgenannten Rechtsprechung erkennen.
Die Regionalversammlung ist unter Zugrundelegung dieser Ausführungen bei ihrer Entscheidung unzutreffenderweise davon ausgegangen, dass es zur Durchführung des für den von der Antragstellerin beabsichtigten Abbau der oberflächennahen Lagerstätte für Kies und Quarzsand einer Aufhebung der Bannwalderklärung nach § 22 Abs. 5 HForstG bedarf, die nicht erfolgen könne. Damit hat sich die Regionalversammlung in einem abwägungsbeachtlichen Rechtsirrtum befunden.
Dieser Abwägungsfehler ergibt sich zwar nicht daraus, dass zum maßgeblichen Zeitpunkt der Abwägungsentscheidung der Regionalversammlung am 17. Oktober 2014 das Hessische Forstgesetz vom 10. Februar 2002 (GVBl. I S. 582), zuletzt geändert durch Gesetz vom 25. November 2010 (GVBl. S. 434) nicht mehr anwendbar war, sondern durch § 32 Nr. 1 des Hessischen Waldgesetzes vom 27. Juni 2013 (GVBl. S. 458) - HWaldG - bereits aufgehoben war. Denn § 13 Abs. 5 HWaldG enthielt eine dem § 22 Abs. 5 HForstG entsprechende Regelung.
Zu der Regelung des § 13 Abs. 5 HWaldG, wonach die Rodung und Umwandlung in eine andere Nutzungsart bei Schutz- oder Bannwald der vorherigen Aufhebung der Schutz- oder Bannwalderklärung bedürfen, hat der 2. Senat des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs in seinem Urteil vom 7. Mai 2015 - 2 A 177/15 -, juris Rdnr. 36 ff., entschieden, dass diese Norm nur eine dauerhafte Nutzungsänderung im Sinne von § 12 Abs. 2 Nr. 1 HWaldG und nicht die Fälle einer vorübergehenden Nutzungsänderung mit dem Ziel der späteren Wiederbewaldung gemäß § 12 Abs. 2 Nr. 2 HWaldG erfasst:
„Der Wortlaut des § 13 Abs. 5 Satz 1 HWaldG lässt zunächst die Frage offen, ob mit der "Umwandlung in eine andere Nutzungsart" auch eine lediglich vorübergehende Nutzungsänderung gemeint sein soll. In der waldrechtlichen Literatur (Endres, Bundeswaldgesetz, § 9 des Bundeswaldgesetzes - BWaldG -, Rn. 40) wird die Auffassung vertreten, dass es sich bei der befristeten nicht-forstlichen Zwischennutzung von Wald um keine Waldumwandlung im Sinne des § 9 Abs. 1 Satz 1 BWaldG handelt. Die Vorschrift des § 9 Abs. 1 Satz 1 BWaldG definiert den Begriff der (Wald-) Umwandlung durch die Merkmale der Rodung und Umwandlung in eine andere Nutzungsart. Diese Formulierung deutet darauf hin, dass mit dem Begriff der Umwandlung in § 13 Abs. 5 HWaldG eine dauerhafte Nutzungsänderung gemeint ist. Die vom Gesetzgeber gewählte Formulierung des § 12 Abs. 2 HWaldG weicht hiervon ab, indem sie als Maßnahmen der Waldumwandlung einerseits eine Rodung zum Zweck einer dauerhaften Nutzungsänderung und andererseits eine Rodung zum Zweck einer vorübergehenden Nutzungsänderung ansieht (siehe zu solchen landesrechtlichen Modifikationen Endres, a.a.O.). Hierdurch wird allerdings die Auslegung des Tatbestandsmerkmals "Umwandlung in eine andere Nutzungsart" in § 13 Abs. 5 Satz 1 HWaldG nicht determiniert, weil § 12 Abs. 2 HWaldG nicht von der Umwandlung in eine andere Nutzungsart, sondern von einer dauerhaften bzw. vorübergehenden Nutzungsänderung spricht. Der Wortlaut des § 13 Abs. 5 Satz 1 HWaldG liegt demgegenüber näher am Wortlaut des § 9 Abs. 1 Satz 1 BWaldG ("in eine andere Nutzungsart umgewandelt werden"), der im Sinne eines Erfordernisses der dauerhaften Nutzungsänderung ausgelegt wird.
Wesentliche Hinweise für die Auslegung des Senats ergeben sich aus der Gesetzgebungsgeschichte. Die Vorgängervorschrift über den Bannwald in § 22 Abs. 5 Satz 1 des Hessischen Forstgesetzes (in der Fassung vom 10. September 2002 - HForstG -) wurde von Rechtsanwendungspraxis und Rechtsprechung dahin verstanden, dass für die Erteilung einer Rodungsgenehmigung die vorherige Aufhebung der Bannwalderklärung nur erforderlich ist, wenn es sich um eine dauerhafte Umwandlung in eine andere Nutzungsart handelt. Im Planfeststellungsbeschluss zum Ausbau des Frankfurter Flughafens vom 19. Dezember 2007 hat die Planfeststellungs-behörde die Auffassung vertreten, dass die Vorschrift des § 22 Abs. 5 HForstG nicht die nur vorübergehende Nutzungsänderung erfasst und eine teilweise Aufhebung der Bannwalderklärung nur insoweit erforderlich ist, als Flächen dauerhaft in eine andere Nutzungsart umgewandelt werden (siehe Planfeststellungsbeschluss S. 1238, erster Absatz sowie S. 1253, zweiter Absatz und S. 1265 zweiter Absatz). Der Hessische Verwaltungsgerichtshof hat diese Auslegung sowohl in seinem Eilverfahrensbeschluss vom 2. Januar 2009 (- 11 B 368/08.T - juris Rn. 498) als auch in seinem Hauptsacheurteil zum Ausbau des Frankfurter Flughafens vom 21. August 2009 (11 C 318/08.T -, dort juris Rn. 791 ff.) geteilt und als zutreffend vorausgesetzt. Nach der Feststellung des Hessischen Verwaltungs-gerichtshofs ist die Bannwalderklärung in dem Umfang aufzuheben, in dem der Bannwald zur Ausführung des planfestgestellten Vorhabens dauerhaft gerodet wird (a.a.O. Rn. 791; ebenso bereits Rn. 788: "durch das Vorhaben werden hiervon 223,40 ha dauerhaft in Anspruch genommen …" sowie Rn. 783: “… etwa 282 ha dauerhaft in eine andere Nutzungsart umgewandelt werden …").
Der Gesetzgeber des Hessischen Waldgesetzes 2013 hat die Normierungen zum Bannwald wortgleich aus § 22 Abs. 5 Satz 1 HForstG in § 13 Abs. 5 Satz 1 des Hessischen Waldgesetzes (in der Fassung vom 27. Juni 2013 - HWaldG a.F.) übernommen. Deshalb ist davon auszugehen, dass der Gesetzgeber an der Auslegung der Vorschrift durch die Anwendungspraxis und die Rechtsprechung nichts ändern wollte.
Etwas anderes kann nicht aus der Entscheidung des Senats im Beschluss vom 20. Februar 2014 (2 B 277/14, a.a.O.) entnommen werden. Dort ging es um den vorläufigen Rechtsschutzantrag eines Umweltverbandes gegen die Planfeststellung für die Erweiterung eines Nassauskiesungsvorhabens an anderer Stelle des Bannwalds ("Langener Waldsee"). In seiner dortigen Beschwerdeentscheidung hat der Senat die nicht in Streit stehende Annahme des Planfeststellungsbeschlusses, für die Verwirklichung des Vorhabens sei die Aufhebung der Bannwalderklärung erforderlich, für seine Prüfung nach Maßgabe der Beschwerdegründe des Umweltverbandes zugrunde gelegt. Für eine weitere Thematisierung der Frage, ob die Aufhebung der Bannwalderklärung überhaupt erforderlich ist, bestand im dortigen Eilverfahren gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO, wonach das Beschwerdegericht nur die dargelegten Gründe prüft, kein Anlass.
Der Beklagte hat in der mündlichen Verhandlung ferner ausführlich zur Gesetzgebungsgeschichte des Gesetzes, das zur Änderung des Hessischen Waldgesetzes vom 16. Juli 2014 führte, vorgetragen. Er hat insbesondere dargelegt, dass Abgeordnete der Regierungsfraktionen bei der parlamentarischen Behandlung des Gesetzentwurfs die Auffassung vertreten hätten, mit der Gesetzesänderung werde der gänzliche Ausschluss von Nassauskiesungsvorhaben und sonstigen Rohstoffgewinnungsvorhaben im Bannwald angestrebt (siehe die dazu vom Beklagten in Auszug vorgelegten Plenarprotokolle 19/9 und 19/17 vom 2. April bzw. 15. Juli 2014).
Es entspricht jedoch nicht allgemein anerkannter Methodik für die Gesetzesauslegung, den geäußerten Willen einzelner Abgeordneter, auch solcher der Regierungsfraktionen oder derjenigen, der die Gesetzesinitiative ergriffen oder den Text des Gesetzesentwurfes mitgestaltet haben, als maßgeblich für den Willen des Gesetzgebers anzusehen (siehe Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, 6. Auflage, S. 328 f.). Maßgeblich sind vielmehr die Grundabsicht eines Gesetzgebers (Larenz, a.a.O.) und die Zwecke eines Gesetzes, die etwa in einer schriftlich verfassten Gesetzesbegründung zur Verfügung gestellt werden.
Aus der dokumentierten Gesetzgebungsgeschichte des Gesetzes vom 16. Juli 2014 lässt sich gerade nicht der Wille des Gesetzgebers ableiten, die Erweiterung von Nassauskiesungsbetrieben in Bannwaldgebieten (als typische Fälle einer vorübergehenden Nutzungsänderung) für alle Fälle auszuschließen. Vielmehr hat der Gesetzgeber einen dahingehenden Änderungsantrag der Fraktion "Die Linke" (LT-DS 19/663) ausdrücklich abgelehnt. Mit diesem Änderungsantrag wurde das Ziel verfolgt, in § 13 Abs. 2 des Hessischen Waldgesetzes nach Satz 2 den Satz einzufügen "die vollständige oder teilweise Aufhebung einer Erklärung zu Bannwald für den Zweck des Neu- oder Ausbaus von Flugplätzen nebst Infrastruktur oder zum Abbau von Bodenschätzen ist ausgeschlossen". Aus der Gesetzgebungsge-schichte ergeben sich also keine Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber eine derart rigorose Regelung treffen wollte.
Aus der Begründung des Gesetzentwurfs der Regierungsfraktionen (LT-Ds 19/251 S. 4) lässt sich auch nicht entnehmen, dass die seither verstandene Auslegung dahin, dass bei einer lediglich vorübergehenden Nutzungs-änderung mit dem Ziel der späteren Wiederbewaldung nicht die Notwendig-keit einer vorherigen Aufhebung der Bannwalderklärung besteht, abgeändert werden soll. Ebenso wenig lässt sich der Begründung des Gesetzentwurfs (LT-Ds. 19/251, a.a.O.) das Ziel des Gesetzgebungsvorhabens entnehmen, konkret die Erweiterung von Nassauskiesungsbetrieben im Bannwald für die Zukunft gänzlich auszuschließen.
Insgesamt lässt sich somit feststellen, dass Regelungsabsicht des Gesetzgebers im Änderungsgesetz vom 16. Juli 2014 allgemein die Stärkung des Bannwaldschutzes war, dies jedoch nicht eine Änderung der Auslegung des Begriffs der "Umwandlung in eine andere Nutzungsart" in § 22 Abs. 5 Satz 1 ForstG durch § 13 Abs. 5 Satz 1 HWaldG umfasste.
Schließlich spricht auch der Sinn und Zweck des § 13 HWaldG dafür, unter "Umwandlung in eine andere Nutzungsart" im Sinne § 13 Abs. 5 Satz 1 nur Fälle einer dauerhaften Nutzungsänderung zu verstehen. Nach § 13 Abs. 2 Satz 1 HWaldG soll ein Wald zu Bannwald erklärt werden, soweit er aufgrund seiner Lage und seiner flächenmäßigen Ausdehnung in seiner Flächensubs-tanz im Hinblick auf seine Schutz-, Klimaschutz- und Erholungsfunktion in besonderem Maße schützenswert ist. Hiernach soll bei der Bannwaldauswei-sung eine eher großräumige Betrachtung zusammenhängender Waldflächen stattfinden. Dies spricht dafür, dass die lediglich vorübergehende Nutzung kleinerer Waldflächen in einem größeren Bannwaldgebiet für die Bannwaldeigenschaft an sich unerheblich bleiben soll.
Diese Sichtweise wird verstärkt durch die Neuregelung des Gesetzes vom 16. Juli 2014, mit der für die Bannwalderklärung und auch die Bannwaldaufhebung die Form der Rechtsverordnung vorgegeben wird (ebenfalls § 13 Abs. 2 Satz 1 HWaldG). Hierdurch betont der Gesetzgeber, dass Bannwalderklärungen auf Beständigkeit über einen längeren Zeitraum hin angelegt sind. Die Ausweisung und die Aufhebung von Bannwald werden durch Rechtssetzungsverfahren langwieriger und schwerfälliger im Vergleich zur vorher vorgesehenen Ausweisung in Form der Allgemeinverfügung (siehe dazu Hess. VGH, Urteile vom 28. Juni 2005 - 12 A 3/05 und 8/05 -, a.a.O.). Bannwaldausweisung und Bannwaldaufhebung werden so zu einem Institut, das auf lange Zeiträume ausgerichtet ist. Eine kurzfristige Reaktion auf aktuelle Notwendigkeiten wäre damit nur schwer möglich. Dies spricht stark dafür, vorübergehende Änderungen der Nutzungsart, denen das längerfristige Ziel der Wiederaufforstung innewohnt (§ 12 Abs. 2 Nr. 2 HWaldG), nicht dem Regime der Bannwaldaufhebung und der späteren erneuten Bannwaldausweisung zu unterwerfen.
Andererseits wird der Bannwaldschutz auch dadurch gestärkt, dass der nach Beendigung der vorübergehenden anderen Nutzungsart nachwachsende Wald sogleich und ohne eine erneute Ausweisung abwarten zu müssen, "Bannwaldstatus" erhält. Zu denken ist hierbei etwa auch an die Notwendigkeit der Rodung und vorübergehenden Nutzungsänderung für kleinflächige Vorhaben wie die Verlegung von Erdkabeln, Leitungsstrecken oder an die Verlegung von Gräben. Der Beklagte hat dazu in der mündlichen Verhandlung dargelegt, dass nach seiner, von der Rechtsauffassung des Senats abweichenden Auffassung jeweils ein Rechtssetzungsverfahren für eine Bannwaldaufhebung durchzuführen wäre. Der Senat ist der Auffassung, dass dies nicht Sinn und Zweck der Neunormierung des Bannwaldrechts durch das Gesetz vom 16. Juli 2014 sein kann. Insoweit erbringt die Neuregelung in § 13 Abs. 2 HWaldG (Bannwaldausweisung und -aufhebung nur durch Rechtsverordnung) nach Auffassung des Senats ein zusätzliches Argument für die Richtigkeit seiner Auslegung des Begriffs "Umwandlung in eine andere Nutzungsart".
Schließlich könnte ein absolutes Verbot der Erweiterung von bestehenden Rohstoffabbaubetrieben auf den gesamten umfangreichen Bannwaldflächen Hessens ohne die Möglichkeit von Ausnahmen unterhalb der Ebene der Bannwaldaufhebung auch verfassungsrechtlich problematisch sein im Hinblick auf den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und den Bestandsschutz von Nutzungsmöglichkeiten, die sich nach Lage der Dinge objektiv anbieten (siehe Piens, a.a.O., Anhang zu § 56 BBergG Rn. 357; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 9. Juni 1988 - 6 S 2972/84 -, juris Rn. 55 am Ende; OVG Koblenz, Urteil vom 21. Oktober 1999 - 1 A 12648/98 -, ZfB 2000, 42 bis 50). Bei der Auslegung einer Vorschrift ist auch dem Gesichtspunkt Rechnung zu tragen, das im Zweifel anzunehmen ist, der Gesetzgeber habe eine verfassungskonforme Regelung schaffen wollen. Dazu lässt sich auf die hier maßgebliche Gesetzesänderung bezogen sagen, dass der Hessische Landesgesetzgeber wie oben ausgeführt einen Gesetzentwurf mit einem kategorischen Verbot von neuen Nassauskiesungsvorhaben auf Bannwaldflächen ausdrücklich abgelehnt hat.“
Aus dieser Rechtsprechung, der sich der Senat anschließt, folgt, dass der von der Antragstellerin beabsichtigte Abbau des Sand- und Kiesvorkommens südöstlich des Langener Waldsees nicht der vorherigen Aufhebung der Bannwalderklärung bedarf. Es kommt daher nicht mehr darauf an, ob zum maßgeblichen Zeitpunkt der Abwägungsentscheidung der Regionalversammlung am 17. Oktober 2014 die Voraussetzungen für die Aufhebung der Bannwalderklärung gemäß § 13 Abs. 5 Satz 1 HForstG vorgelegen haben. Die Regionalversammlung ist insoweit einem Rechtsirrtum unterlegen, wenn sie die Änderung der Festlegung damit begründet, der Abbau oberflächennaher Bodenschätze könne nicht erfolgen, weil es sich bei der entsprechenden Fläche um den Bestandteil eines Bannwaldes handele. Dies stellt einen Abwägungsfehler dar (vgl. zu einem Rechtsirrtum als Abwägungsfehler: OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 14. April 2011 - 8 A 320/09 -, juris Rdnr. 131 f.; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 4. September 2019 - 2 K 54/17 -, juris Rdnr. 49 jeweils zu § 1 Abs. 7 BauGB).
Der Abwägungsfehler ist auch beachtlich im Sinne des § 11 Abs. 3 Satz 2 ROG 2017. Danach sind Mängel im Abwägungsvorgang nur erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind (vgl. dazu Hager in Kment, Raumordnungsgesetz, 1. Aufl. 2019, § 11 Rdnr. 92 ff. m. w. N.). Die Offensichtlichkeit ist gegeben, weil sich der Rechtsirrtum, in welchem sich der Plangeber befunden hat, in der Begründung der Regionalplanänderung dokumentiert ist. Von Einfluss auf das Abwägungsergebnis war der Mangel, weil nicht ausgeschlossen werden kann, dass der Plangeber unter Zugrundlegung der wirklichen Rechtslage von einer Festlegung der entsprechenden Fläche als „Vorranggebiet Regionaler Grünzug“ abgesehen hätte. Hierfür spricht insbesondere, dass es sich bei dem Bannwaldschutz um eines der zentralen Argumente für die Regionalplanänderung gehandelt hat. Der erhebliche Abwägungsmangel ist auch nicht nach § 11 Abs. 5 Nr. 2 ROG 2017 unbeachtlich geworden. Die Antragstellerin hat den Abwägungsfehler in ihrem Normenkontrollantrag vom 3. November 2015 ausdrücklich gerügt. Dieser Schriftsatz ist dem Regierungspräsidium Darmstadt als Geschäftsstelle der Regionalversammlung am 11. November 2015 und damit rechtzeitig vor Ablauf der Frist vom einem Jahr seit Bekanntmachung der 1. Änderung des RPS/RFP 2010 im Staatsanzeiger am 10. August 2015 zugegangen (vgl. dazu Hager, a.a.O. § 11 Rdnr 115).
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 VwGO. Im Verhältnis zum Antragsgegnerin zu 2. unterliegt die Antragstellerin in vollem Umfang. Im Übrigen haben die Antragstellerin und der Antragsgegner in diesem Verfahren teils obsiegt und sind teils unterlegen, sodass die Kosten des Verfahrens gegeneinander aufzuheben sind.
Gründe für die Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 VwGO) liegen nicht vor.
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 1 GKG in Verbindung mit Nr. 9.8.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der am 31. Mai/1. Juni 2012 und am 18. Juli 2013 beschlossenen Änderungen. Aufgrund der erheblichen wirtschaftlichen Bedeutung des Sand- und Kiesabbaus für die Antragstellerin schöpft der Senat den dort vorgegeben Rahmen aus.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 8 bis 16 ROG 2008
§ 19 HLPG
§ 11 ROG
§ 204 BauGB
§ 13 HLPG
§ 5 BauGB
§ 15 HessAGVwGO
§ 22 HForstG
§ 13 HWaldG
§ 56 BBergG
§ 7 Abs. 6 HLPG
§ 6 Abs. 6 Satz 1 HLPG
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 7 Abs. 3 Satz 3 ROG
§ 6 Abs. 6 HLPG
§ 47 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO
§ 28 Abs. 1 ROG 2008
§ 28 Abs. 3 ROG 2008
§ 27 Abs. 2 ROG
§ 47 Abs. 1 VwGO
§ 8 Abs. 4 ROG 2008
§ 9 Abs. 4 HLPG
§ 9 Abs. 4 Nr. 5 HLPG
§ 5 Abs. 2 Nr. 9b BauGB
§ 9 Abs. 4 Nr. 7 HLPG
§ 8 Abs. 7 Nr. 1 ROG 2008
§ 6 Abs. 3 Nr. 1 HLPG
§ 8 Abs. 7 Nr. 2 ROG 2008
§ 6 Abs. 3 Nr. 2 HLPG
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG 2008
§ 4 Abs. 1 ROG 2008
§ 1 Abs. 4 BauGB
§ 8 Abs. 7 Nr. 2 ROG
§ 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB
§ 7 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 ROG
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 7 Abs. 2 Satz 1 ROG 2008
§ 10 Abs. 7 Satz 1 HLPG
§ 7 Abs. 7 ROG 2008
§ 11 Abs. 3 Satz 1 ROG
§ 11 Abs. 3 Satz 2 ROG
§ 2 Abs. 2 Nr. 4 Satz 4 ROG 2008
§ 48 Abs. 1 Satz 2 BBergG
§ 22 Abs. 2 HForstG
§ 22 Abs. 5 HForstG
§ 13 Abs. 5 HWaldG
§ 12 Abs. 2 Nr. 1 HWaldG
§ 12 Abs. 2 Nr. 2 HWaldG
§ 13 Abs. 5 Satz 1 HWaldG
§ 9 Abs. 1 Satz 1 BWaldG
§ 12 Abs. 2 HWaldG
§ 22 Abs. 5 Satz 1 HForstG
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 22 Abs. 5 Satz 1 ForstG
§ 13 Abs. 2 Satz 1 HWaldG
§ 13 Abs. 2 HWaldG
§ 13 Abs. 5 Satz 1 HForstG
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 11 Abs. 5 Nr. 2 ROG
§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 11 des Raumordnungsgesetzes
§ 9 des Bundeswaldgesetzes

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 119, 217
BVerwGE 90, 329
NVwZ 2005, 584
4 C 2000/12
4 CN 6.03
4 NB 20.91
4 C 883/10
4 BN 19/10
4 C 1948/12
4 C 4.02
4 BN 10.09
4 C 1.11
4 N 3/88
4 BN 41.15
4 CN 2.98
4 BN 18.06
4 NB 10.95
12 KN 311/10
4 N 3227/01
11 C 2691/07
4 BN 1.05
4 C 358/14
IV C 105.66
4 A 1001.04
12 A 8/05
2 A 177/15
11 B 368/08
11 C 318/08
2 B 277/14
12 A 3/05
6 S 2972/84
1 A 12648/98
8 A 320/09
2 K 54/17