Verwaltungsgericht Stuttgart (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-12-14, Aktenzeichen 2 K 7128/16

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.

Tatbestand:
1
Der Kläger, Geschäftsführer des Speditionsunternehmens XXX (im Folgenden: „Fa. AXX“), wendet sich gegen eine Nutzungsuntersagung des Beklagten, die ihm die Änderung der Nutzung ehemaliger Büroräume zur Unterbringung seiner Fernfahrer untersagt sowie gegen die Versagung einer hierzu beantragten Baugenehmigung.
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Der Kläger ist Alleineigentümer des Grundstücks XXstraße X, Flst.- Nr. 437/10 (im Folgenden auch: „Vorhabengrundstück“), auf der Gemarkung der Beigeladenen. Das Grundstück ist mit einem dreigeschossigen Gebäude bebaut, in welchem neben dem Speditionsunternehmen des Klägers noch zwei weitere Gewerbebetriebe untergebracht sind. Die Räume der Fa. AXX umfassen eine Wartungshalle für Lastkraftwagen und die nunmehr im Streit stehenden Unterbringungsräume für die Fernfahrer. Im Gebäude befindet sich auch die Firma XXX, die dort mit immissionsschutzrechtlicher Genehmigung eine Abfallbehandlungsanlage zur Aufbereitung von Lösemitteln und Ölen aus der Druckereibranche betreibt sowie das Bauunternehmen für Tiefbau der Firma GXX. Das Vorhabengrundstück wird aus nördlicher und westlicher Richtung von einem größeren Grundstück, Flst.-Nr. 437/2 (im Folgenden: „Grundstück 437/2“), der Firma XXX für Werkzeugmaschinenbau (im Folgenden: Fa. EXX) eingeschlossen. Es grenzt in südlicher Richtung an den Fluss XX und in östlicher Richtung an ein Baugebiet mit Wohnbebauung. Am anderen Ufer der XX schließt sich auf der Höhe des Vorhabengrundstücks wiederum ein Gebiet mit Wohnbebauung an. An das Grundstück 437/2 grenzt im Westen ein weiteres Werksgrundstück der Fa. EXX, mit den Flst.-Nrn. 437/4, 437/7, 437/8, 437/9 und 437/11 (im Folgenden: „Grundstück 437/4“), das mit einem größeren Werksgebäude bebaut ist, welches diese Firma als Versandlager ihrer Produkte nutzt. Die Grundstücke 437/2 und 437/4 werden im Norden von einer zweispurigen Bahntrasse eingegrenzt. Der Fluss XX und die Bahntrasse führen in westlicher Richtung des Grundstücks 437/4 aufeinander zu. Am südlichen Ufer der XX schließt sich auf der Höhe des Grundstücks 437/2 ein weiteres Grundstück der Fa. EXX an, auf dem sich ein weiteres größeres Werksgebäude dieser Firma befindet. Gegenüber dem Vorhabengrundstück befindet sich im Norden auf dem Grundstück 437/2 ein Lager- und Abstellplatz der Fa. EXX für betriebseigene Materialien, Geräte und technische Einrichtungen. Der Rest dieses sehr großen Grundstücks liegt momentan brach. Auf diesem plant die Fa. EXX eine Betriebserweiterung durch Bürogebäude mit Hochregallager und Montagehalle. Hierzu wurde von der Baurechtsbehörde des Beklagten am 29.11.2012 ein Bauvorbescheid erteilt, dessen Geltung bis zum 29.11.2021 verlängert wurde.
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Das Vorhabengrundstück, das Grundstück 437/2 und das Grundstück 437/4 liegen im unbeplanten Innenbereich. Zusammen bilden sie das ehemalige Gewerbeareal der Firma PXX, die im Jahr 2006 geschlossen wurde. Die ehemaligen Werksgebäude auf dem Grundstück 437/2 wurden im Jahr 2013 abgerissen, das auf dem Vorhabengrundstück befindliche ehemalige Verwaltungsgebäude und die auf dem Grundstück 437/4 vorhandenen Werksgebäude blieben erhalten. Für dieses Gebiet fasste die Beigeladene einen Aufstellungsbeschluss für den Bebauungsplan „PXX-Areal“. Das Aufstellungsverfahren befindet sich noch in der Frühphase.
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Im Rahmen einer gemeinsamen Ortsbesichtigung durch die Baurechtsbehörde des Beklagten und den Kläger am 18.09.2014 wurde festgestellt, dass die ehemaligen Büroräume der Fa. PXX im 3. Obergeschoss dergestalt umgenutzt worden waren, dass dort nunmehr mehrere Aufenthalts- und Schlafräume mit Küchen und Sanitäranlagen eingebaut worden waren. Für diese Nutzungsänderung und den Umbau hatte der Kläger keine Baugenehmigung beantragt. Die Baurechtsbehörde stellte es ihm daraufhin anheim, die Zulässigkeit der Nutzungsänderung durch Einreichung eines entsprechenden Genehmigungsantrages nachträglich prüfen zu lassen, da er ansonsten mit einer Nutzungsuntersagung zu rechnen habe.
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Am 23.03.2015 stellte der Kläger beim Beklagten einen Bauantrag auf Genehmigung der erfolgten Nutzungsänderung mit dem Hinweis, dass es sich bei den Räumlichkeiten um Ruheräume der von ihm eingesetzten Fernfahrer handele. Aus den Bauvorlagen gehen sechs Zimmer, die jeweils mit Dusche und WC ausgestattet sind, weitere fünf Zimmer ohne eigene Dusch- und Toilettenmöglichkeit sowie zwei Gemeinschaftsküchen, ein Gemeinschaftsbad und drei Besprechungsräume hervor. Die Beigeladene versagte mit Schreiben vom 26.05.2015 ihr Einvernehmen. Eine daraufhin vom Baurechtsamt angeregte Rücknahme des Baugesuchs lehnte der Kläger ab.
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Mit Bescheid vom 10.09.2015 lehnte der Beklagte den Bauantrag des Klägers ab, untersagte die bereits vollzogene Nutzung und drohte für den Fall der Nichtbefolgung ein Zwangsgeld i.H.v. 500 EUR an. Zur Begründung wurde ausgeführt, die erfolgte Umnutzung verstoße gegen öffentlich-rechtliche Vorschriften. Die Nachfolgenutzungen des ehemaligen Fabrikgeländes der Fa. PXX seien ausnahmslos gewerblicher Natur, daher sei von einem faktischen Gewerbegebiet auszugehen, in welchem eine wie vom Kläger ausgeübte Wohnungsnutzung nicht zulässig sei. Zwar könnten bei entsprechender Anwendung der Vorschriften zu ausnahmsweise im Gewerbegebiet zulässigen Nutzungsarten Wohnungen für Betriebsinhaber, Betriebsleiter und Bereitschaftspersonen zugelassen werden. Die Fernfahrer der Firma des Klägers gehörten jedoch nicht zu dem nach diesen Vorschriften privilegierten Personenkreis. Bei der Unterkunft für die Mitarbeiter der Firma des Klägers handele es sich um eine Wohnnutzung, zumindest aber um eine wohnähnliche Nutzung. Auch wenn die einzelnen Zimmer keine eigenständigen Wohnungen seien, könnten sich die Mitarbeiter der Firma des Klägers dort jederzeit selbst versorgen. Vor diesem Hintergrund handele es sich auch nicht um einen Beherbergungsbetrieb. Bei den von ihr anzustellenden Ermessenserwägungen sei auch berücksichtigt worden, dass die Beigeladene bereits einen Aufstellungsbeschluss über einen Bebauungsplan gefasst habe, der für das ehemalige Gelände der Fa. PXX einschließlich des Vorhabengrundstücks hinsichtlich der Art der baulichen Nutzung ein Gewerbegebiet vorsehe. Die Nutzungsuntersagung sei auch erforderlich, um den baurechtswidrigen Zustand zu beseitigen. Sie sei das mildeste zur Verfügung stehende Mittel und auch angemessen, da sie nicht zu Existenzvernichtung des Klägers führe, denn dieser könne seinen bisherigen Gewerbebetrieb auf dem Grundstück weiterführen. Dem stehe ein relativ großer Personenkreis gegenüber, der anderenfalls nicht berechtigt in einem Gewerbegebiet wohne.
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Gegen diesen Bescheid erhob der Kläger am 02.10.2015 Widerspruch. Zu dessen Begründung führte er aus, dass es sich beim betreffende Baugebiet nicht um ein homogenes Gewerbegebiet handele. Die vorhandenen Nutzungen dokumentierten vielmehr das Vorliegen einer unbeplanten Gemengelage. Dies erkenne man schon daran, dass sich nunmehr ein Bebauungsplan in Aufstellung befinde. Die Nutzungsuntersagung wirke existenzvernichtend, da mittlerweile Ruheräume für die Fernfahrer vorgeschrieben seien. Jeder Fuhrunternehmer habe dafür zu sorgen, dass die Fahrer entsprechend untergebracht seien. Selbst wenn man der Ansicht sein sollte, dass es sich bei der vorliegenden Gemengelage um ein faktisches Gewerbegebiet handele, liege jedenfalls keine Wohnnutzung vor. Die untergebrachten Personen wechselten in ihrer Identität und hätten keinen eigenständigen Lebensmittelpunkt auf dem Grundstück, sondern seien dort nur wegen der Fahrpausen am Wochenende untergebracht. Nach der Rechtsprechung setze Wohnen zudem eine eigene Kochgelegenheit mit Wasserversorgung und Ausguss voraus. Für die einzelnen Zimmer gebe es keine eigene Kochgelegenheit. Ein eigenständiges, selbstbestimmtes Wohnen liege nicht vor. Eine nur wohnähnliche Nutzung - wie sie der Beklagte beschreibe - sei keine Wohnnutzung. Angesichts der existenzbedrohenden Wirkung sei ihm hilfsweise eine Befreiung nach § 31 Abs. 2 Nr. 2 BauGB zu erteilen. Die neue Nutzung sei städtebaulich vertretbar und planbar und berühre nicht die Grundzüge der Planung, da sie ohne Weiteres mit dem Leitbild einer geordneten städtebaulichen Entwicklung vereinbar sei. Sie gehöre zu dem rechtmäßig ansässigen Speditionsbetrieb.
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Mit Bescheid vom 26.09.2016 wies das Regierungspräsidium XXX den Widerspruch zurück. Zur Begründung führte es aus, dass vorliegend von einem Beherbergungsbetrieb mit wohnähnlicher Nutzung auszugehen sei. Die Baubeschreibung schließe es jedenfalls nicht aus, dass die Fernfahrer dort regelmäßig übernachteten und die Räumlichkeiten über einen erheblichen Zeitraum des Jahres als Wohnungsersatz vor Ort nutzten. Die Größe, Ausgestaltung und Ausstattung der Räume lasse eine eigengestaltete Haushaltsführung jedenfalls ohne Weiteres zu. Eine Befreiung käme nicht in Betracht. Die Tatbestandsvoraussetzungen lägen nicht vor. Das Vorhaben sei insbesondere mit nachbarlichen Belangen unvereinbar. Der in Aufstellung befindliche Bebauungsplan mit der beabsichtigten Festsetzung eines Gewerbegebiets mache deutlich, dass es der Beigeladenen daran liege, eine Wohnnutzung oder wohnähnliche Nutzung zu verhindern.
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Am 31.10.2016 hat der Kläger Klage erhoben. Zur Begründung ergänzt und vertieft er seinen bisherigen Vortrag: Die nähere Umgebung seines Vorhabens sei eine unbeplante Gemengelage, die ein faktisches Gewerbegebiet nicht erkennen lasse. Die Zurverfügungstellung von Ruheräumen sei insbesondere vor dem Hintergrund der Neufassung der Bußgeldvorschriften des Fahrpersonalgesetzes dringend erforderlich. In der Folge wirke die Nutzungsuntersagung existenzvernichtend. Die streitgegenständlichen Ruheräume seien jedenfalls keine Wohnungen. Die Möglichkeit des eigenen, selbstgestalteten Lebens sei nicht möglich, da keine eigene Kochgelegenheit vorhanden sei. Die unter anderem aus Rumänien und Bulgarien stammenden Fernfahrer hätten ihren Lebensmittelpunkt nicht dort, sondern in der Heimat bei ihren Familien. Hilfsweise lägen jedenfalls die Voraussetzungen für die Erteilung einer Befreiung vor.
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Der Kläger beantragt,
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den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides des Beklagten vom 10.09.2015 und des Widerspruchsbescheides des Regierungspräsidiums XXX vom 26.09.2016 zu verpflichten, ihm eine Baugenehmigung für die Nutzungsänderung von Büroräumen zu Unterkunftszimmern für Mitarbeiter der Firma AXX zu erteilen,
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hilfsweise, Ziffer 2 und 3 des Bescheides des Beklagten vom 10.09.2015 und den darauf bezogenen Teil des Widerspruchsbescheides des Regierungspräsidiums vom 26.09.2016 aufzuheben;
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die Hinzuziehung seines Prozessbevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig zu erklären.
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Der Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Er tritt dem Vortrag des Klägers entgegen und bezieht sich vollinhaltlich auf die Ausführungen in der Begründung des Ausgangsbescheides.
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Die Beigeladene beantragt ebenfalls,
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In der mündlichen Verhandlung ist die Sach- und Rechtslage mit den Beteiligten erörtert worden. Der Prozessbevollmächtigte des Klägers hat hierbei ergänzend ausgeführt, dass es sich bei der vom Kläger betriebenen Unterkunft insbesondere nicht um einen Beherbergungsbetrieb, sondern um eine Behelfsunterkunft eigener Art, bei der auch keine Wohnnutzung im bauplanungsrechtlichen Sinne vorliege, handele. Die Unterkunft sei als unselbständiger Annex Teil des zulässigerweise ausgeübten Speditionsgewerbes zu betrachten. Zur Schaffung der Unterkunft werde der Kläger gesetzlich gezwungen, da die Fahrer aufgrund des neu gefassten § 8a Fahrpersonalgesetz ihre wöchentliche Ruhezeit nicht mehr im Fahrzeug verbringen dürften. Er habe kein Interesse daran, dass seine Fahrer diese auf Autobahnrastplätzen in der Fahrerkabine verbrächten. Er wolle, dass sich die Fahrer erholen und sozialisieren könnten. Im Bauplanungsrecht fehle eine Regelung, die dieses neue gesetzliche Erfordernis ausgleiche. Es müsse den Speditionsbetrieben demnach möglich sein, in Gewerbegebieten Unterkünfte für die Fernfahrer zu schaffen. Der Vertreter des Beklagten hat zur weiteren Begründung auf den Widerspruchsbescheid Bezug genommen und angegeben, dass es sich vorliegend um einen Beherbergungsbetrieb mit wohnähnlicher Nutzung handele.
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Wegen der weiteren Einzelheiten und des weiteren Vorbringens wird auf die Gerichtsakte sowie die dem Gericht vorliegende Akte des Beklagten und die Widerspruchsakte des Regierungspräsidiums XX Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
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Die Klage hat keinen Erfolg. Auf seinen Hauptantrag hin hat der Kläger keinen Anspruch auf Erteilung einer Baugenehmigung für die erfolgte Nutzungsänderung (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO; dazu I.). Auf seinen Hilfsantrag hin ist weder die angegriffene Nutzungsuntersagung noch die Androhung des Zwangsgeldes aufzuheben (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO; dazu II.).
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I. Der Kläger hat für die erfolgte Nutzungsänderung keinen Anspruch auf Erteilung einer Baugenehmigung, da diese zwar genehmigungspflichtig ist (dazu 1.), aber gegen öffentlich-rechtliche Vorschriften verstößt, § 58 Abs. 1 Satz 1 LBO (dazu 2.). Ferner besteht weder ein Anspruch auf Zulassung einer Ausnahme nach §§ 34 Abs. 2, 31 Abs. 1 BauGB (dazu 3.) noch auf Erteilung einer Befreiung nach § 34 Abs. 2, 31 Abs. 2 BauGB (dazu 4.).
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1. Der Kläger benötigt für die Nutzung der ehemaligen Büroräume als Unterkunft für seine Mitarbeiter mit Küchen und sanitären Anlagen eine Baugenehmigung, § 49 i.V.m. § 2 Abs. 1 Satz 1, Abs. 13, § 50 LBO. Seine Nutzungsänderung ist insbesondere kein verfahrensfreies Vorhaben, § 50 Abs. 2 LBO. Denn für die neue Nutzung (Fernfahrerunterkunft) gelten etwa immissionsschutzrechtlich andere Zulässigkeitsvoraussetzungen als für die bisherige Nutzung (Bürotrakt der ehemaligen PXX), da es auch auf die Einhaltung von Nachtwerten ankommt, § 50 Abs. 2 Nr. 1 LBO. Weiter wird hierdurch kein neuer Wohnraum in einem bereits bestehenden Wohngebäude geschaffen, § 50 Abs. 2 Nr. 2 LBO.
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2. Das Vorhaben verstößt zumindest gegen eine Bestimmung des Bauplanungsrechts. Denn die Eigenart seiner näheren Umgebung entspricht dem eines Gewerbegebiets nach § 8 BauNVO (dazu a), in welchem es nach der Art seiner baulichen Nutzung unzulässig ist, § 34 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 BauGB (dazu b).
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a) Maßstab für die Zulässigkeit eines Vorhabens ist die Eigenart der näheren Umgebung. Als „nähere Umgebung“ sind zunächst - aber nicht nur - die unmittelbaren Nachbargrundstücke von Bedeutung (BVerwG, Urt. v. 18.10.1974 - IV C 77.73 - NJW 1975, 460; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 27.10.2016 - 5 S 2291/15 - juris, Rn. 35). Die räumlichen Grenzen der näheren Umgebung sind nach der tatsächlichen städtebaulichen Situation zu bestimmen, in die das für die Bebauung vorgesehene Grundstück eingebettet ist. Daher kann die Grenze zwischen näherer und fernerer Umgebung etwa dort zu ziehen sein, wo zwei jeweils einheitlich geprägte Bebauungskomplexe mit voneinander verschiedenen Bau- und Nutzungsstrukturen aneinanderstoßen. Die Grenzen lassen sich dabei jedoch nicht schematisch bestimmen (BVerwG, Beschl. v. 28.08.2003 - 4 B 74.03 - BeckRS 2008, 39787, m.w.N.). So kann bei der Bestimmung der näheren Umgebung auch die unterschiedliche Bebauung diesseits und jenseits einer Straße eine Rolle spielen, wobei der Straße dann gegebenenfalls eine trennende oder verbindende Wirkung zukommen kann (BVerwG, Urt. v. 06.07.1984 - 4 C 28.83 - juris; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 27.10.2016, a.a.O., Rn. 41). Eine Bebauung oder bauliche Nutzung, die in früherer Zeit zwar genehmigt worden ist, die in den tatsächlichen Gegebenheiten aber deshalb keinen sichtbaren Niederschlag mehr findet, weil sie später wieder beseitigt oder eingestellt worden ist, hat bei der Qualifizierung der „Eigenart der näheren Umgebung“ i.S. des § 34 Abs. 1 BauGB grundsätzlich außer Betracht zu bleiben. Allerdings verliert ein Altbestand, der vernichtet, oder eine Nutzung, die aufgegeben worden ist, nicht automatisch die prägende Kraft, von der § 34 Abs. 1 BauGB es abhängen lässt, wie weit der Bezugsrahmen reicht. Die Prägung dauert fort, solange mit einer Wiederbebauung oder einer Wiederaufnahme der Nutzung zu rechnen ist. Innerhalb welcher zeitlichen Grenzen Gelegenheit besteht, an die früheren Verhältnisse wieder anzuknüpfen, richtet sich nach der Verkehrsauffassung (BVerwG, Urt. v. 27.08.1998 - 4 C 5.98 - NVwZ 1998, 524, 525).
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Nach diesen Maßgaben stellt sich die Eigenart der näheren Umgebung des Vorhabens des Klägers als faktisches Gewerbegebiet i.S.d. § 8 BauNVO dar. Die räumlichen Grenzen der näheren Umgebung hat die Kammer dabei so bestimmt, dass sie das ehemalige Gelände der Fa. PXX umfasst. Das kann die Kammer anhand verschiedener Luftbildansichten feststellen, ohne dass es der Einnahme eines Augenscheins bedarf. Im Süden bildet der Fluss XX eine natürliche Trennlinie zur Wohnbebauung am anderen Ufer. Im Norden grenzt eine zweispurige Bahntrasse das Gebiet ein. Im Westen berühren sich diese beiden Trennlinien. Die sich im Osten anschließende Wohnbebauung gehört nicht mehr zur näheren Umgebung. Denn diese ist nicht nur durch ihre einheitlich andere Nutzungsart, sondern auch räumlich durch einen parallel zum Wohngebiet im Osten verlaufenden Weg sowie durch eine Grün- bzw. Parkfläche vom der Umgebung des Vorhabens getrennt. Zudem wird die Trennung dadurch deutlich, dass die durch das Wohngebiet verlaufende XXstraße nicht in das Areal der ehemaligen PXX weiterführt, sondern durch einen Wendehammer abschließt.
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Die den so bestimmten Bebauungskomplex prägenden Nutzungen sind ausschließlich gewerblicher Natur. Im ehemaligen Verwaltungsgebäude der Fa. PXX sind neben dem Gewerbebetrieb des Klägers noch zwei weitere Gewerbebetriebe untergebracht; gegenüberliegend befindet sich die gewerbliche Lagernutzung der Fa. EXX. Im Westen liegen weitere Betriebsgebäude dieser Firma. Auch der Altbestand in Gestalt der ehemaligen PXX gibt eine ausschließlich gewerbliche Nutzung des Baugebiets vor. Der Altbestand ist hier im Einklang mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts deshalb weiterhin als die das Baugebiet prägende Kraft berücksichtigungsfähig, da das ehemalige Verwaltungsgebäude der Fabrik sowie die Fabrikgebäude im Westen weiterhin gewerblich fortgenutzt werden und das durch die Beseitigung der Fabrikgebäude weitgehend brach liegende Grundstück 437/2 durch die Fa. EXX in naher Zukunft weiterhin gewerblich genutzt werden soll. Eine entsprechende Betriebserweiterung wurde bereits genehmigt.
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b) Im vorliegenden faktischen Gewerbegebiet nach § 8 BauNVO i.V.m. § 34 Abs. 2 BauGB ist die vom Kläger geschaffene Nutzung von Räumlichkeiten zur Unterkunft für die Fernfahrer seines Unternehmens mit Schlafmöglichkeiten, Küchen- und Sanitäreinrichtungen nach der Art der baulichen Nutzung unzulässig. Zunächst ergibt sich ihre Zulässigkeit - entgegen der Ansicht des Klägers - nicht daraus, dass die vorliegende Nutzung zur „behelfsmäßigen“ Unterbringung nur als unselbständiger Annex zu seinem ausgeübten und nach § 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO zulässigen Gewerbebetrieb zu sehen ist (dazu aa). Unabhängig davon, ob sie stattdessen als Wohnnutzung, wohnähnliche Nutzung oder Beherbergungsbetrieb zu qualifizieren ist, kann sie nicht zugelassen werden (dazu bb).
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aa) Zwar trifft es zu, dass seit dem 25.05.2017 Speditionsunternehmer wie der Kläger nach § 8a Abs. 1 Satz 2 Fahrpersonalgesetz neuer Fassung ordnungswidrig handeln, wenn sie nicht dafür sorgen, dass die regelmäßige wöchentliche Ruhezeit ihrer Fahrer an einem geeigneten Ort mit Schlafmöglichkeit und insbesondere nicht im Fahrzeug verbracht wird. Dies mag auch den Kläger zur Schaffung solcher Unterbringungsmöglichkeiten anhalten. Daraus darf aber nicht geschlossen werden, dass solche Unterkünfte als unselbständiger Annex zum zulässigerweise ausgeübten Speditionsbetrieb zählen und damit Teil der nach § 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO zulässigen Regelbebauung in einem Gewerbegebiet sind. Eine dahingehende Sichtweise verkennt die Ausnahmetatbestände des § 8 Abs. 3 BauNVO. Dort sieht § 8 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO nur ausnahmsweise Wohnungen für besonders privilegierte Betriebsangehörige, wie etwa Bereitschaftspersonen, vor. Würde man mit dem Kläger Wohnungen für seine Fernfahrer als unselbständigen Annex des Gewerbebetriebs für zulässig erachten, ließe dies die Ausnahmeregelung des § 8 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO ins Leere laufen (vgl. BVerwG, Urt. v. 29.04.1992 - 4 C 43.89 - NVwZ 1992, 73, 75; OVG Hamburg, Beschl. v. 17.06. 2013 - 2 Bs 151.13 - NVwZ-RR 2013, 990, 992).
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bb) Es kann offenbleiben, ob das Vorhaben stattdessen als Wohnnutzung, wohnähnliche Nutzung oder Beherbergungsbetrieb zu qualifizieren ist. Denn als Wohnnutzung oder wohnähnliche Nutzung (dazu (1) ist das Vorhaben im Gewerbegebiet gleichermaßen unzulässig wie als Beherbergungsbetrieb (dazu (2).
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(1) In Gewerbegebieten, die in erster Linie der Unterbringung von gewerblichen Betrieben dienen, soll nicht gewohnt werden. Dies ergibt sich bestätigend aus § 8 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO, nach dem nur gleichsam als notwendige Ergänzung der gewerblichen Nutzung Wohnungen für Aufsichts- und Bereitschaftspersonen sowie Betriebsinhaber und -leiter ausnahmsweise zugelassen werden können (BVerwG, Urt. v. 29.04.1992, a.a.O.; OVG Hamburg, Beschl. v. 17.06.2013, a.a.O.). In der Konsequenz gilt, dass Wohnen bzw. wohnähnliches Nutzen selbst dann unvereinbar mit der allgemeinen Zweckbestimmung des Gewerbegebiets ist, wenn es einen direkten Bezug zu einem Gewerbebetrieb aufweist, wie etwa ein Werkswohnheim für Arbeiter oder Auszubildende (Bay. VGH, Urt. v. 13.2.2015 - 1 B 13.646 - BeckRS 2015, 43040; König/Roeser/Stock/Stock, BauNVO, 3. Aufl. 2014, § 8 Rn. 40; Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger/ Söfker, BauNVO, 130. EL, August 2018, § 8 Rn. 10a). Dies soll auch dann gelten, wenn ein im gleichen Gebäude ansässiger gewerblich tätiger Arbeitgeber ausschließlich eigenen Arbeitnehmern Schlafräume einfachster Ausstattung (Mehrbettzimmer ohne Sanitär- und Kücheneinrichtung) zur Verfügung stellt (Bay. VGH, Urt. v. 16.02.2015 - 1 B 13.648 - NVwZ-RR 2015, 607).
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Die Wohnnutzung i.S.d. Bauplanungsrechts setzt eine auf Dauer angelegte Häuslichkeit voraus, die durch die Möglichkeit eigenständiger Haushaltsführung und unabhängiger Gestaltung des häuslichen Wirkungskreises sowie der Freiwilligkeit des Aufenthalts gekennzeichnet ist. Dazu gehört u.a. eine eigene Kochgelegenheit für die Zubereitung von Speisen und eine gewisse Unabhängigkeit von der Inanspruchnahme von Gemeinschaftsräumen. Bei einer Zimmervermietung, die sich auf eine reine Übernachtungs- und Aufenthaltsmöglichkeit beschränkt und bei welcher der Gast ausstattungsbedingt auf die Inanspruchnahme weiterer Dienstleistungen sowie auf Gemeinschaftseinrichtungen angewiesen ist, handelt es sich danach nicht um eine Wohnnutzung, sondern um einen Beherbergungsbetrieb (instruktiv: VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 17.01.2017 - 8 S 1641.16 - NVwZ-RR 2017, 520 m.w.N. zur Rechtsprechung; vgl. auch BVerwG, Beschl. v. 23.12.1981 - 4 B 196.81 - BeckRS 1981, 31317794 sowie BVerwG, Urt. v. 29.04.1992, a.a.O.). Bei Mischformen wie z.B. einem sog. Boardinghouse, stellt die Rechtsprechung zur Abgrenzung zwischen Beherbergungsbetrieb und Wohnen insbesondere darauf ab, ob die eigenständige Haushaltsführung und unabhängige Gestaltung des häuslichen Wirkungskreises oder hoteltypische Serviceleistungen im Vordergrund stehen (VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 17.01.2017, a.a.O.).
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Nach diesen Maßgaben spricht viel dafür, hier eine wohnähnliche Nutzung anzunehmen. Es ist davon auszugehen, dass die vorliegenden Küchen und Sanitäranlagen sowie die Zimmeraufteilung die Möglichkeit eigenständiger Haushaltsführung und unabhängiger Gestaltung des häuslichen Wirkungskreises bieten. Dies ist insbesondere in den Zimmern der Fall, die über eine eigene Dusche und ein eigenes WC verfügen. Für die übrigen Zimmer steht jedoch ein Gemeinschaftswaschraum bereit. Rückzugsräume zur eigenen Lebensgestaltung stehen jedoch mit den voneinander abgegrenzten Zimmern zur Verfügung. Wohnähnlich ist die Nutzung deshalb, da aufgrund der hohen Fluktuation im Fernfahrbetrieb durchaus davon ausgegangen werden kann, dass die einzelnen Aufenthalte der Fernfahrer nicht dauerhaft sind bzw. mit ständigen möglicherweise längeren Unterbrechungen verbunden sind. Ebenso ist aber davon auszugehen, dass die beim Kläger angestellten Fernfahrer regelmäßig dorthin zurückkehren, um dort - wie der Kläger selbst vorträgt - ihre gesetzlich vorgeschriebene regelmäßige wöchentliche Ruhezeit (vgl. Art. 8 VO (EG) 561/2006) zu verbringen. Daher sind die Aufenthalte zumindest langfristig angelegt, mögen diese im Einzelnen nur von kurzer Dauer sein. Demgegenüber spricht vieles gegen die Annahme eines Beherbergungsbetriebs. Denn es kann insbesondere vor dem Hintergrund des klägerischen Vorbringens nicht davon ausgegangen werden, dass den Fernfahrern in den Räumlichkeiten hoteltypische Serviceleistungen angeboten werden bzw. dass diese im Vordergrund stehen (vgl. zur Abgrenzung VGH Bad-Württ., Beschl. v. 17.01.2017, a.a.O.). Aus den eingerichteten Gemeinschaftsküchen ist eher zu schließen, dass die Fernfahrer sich dort weitgehend selbst versorgen. Darüber hinaus bestehen auch sonst keine Anhaltspunkte für die Annahme eines Beherbergungsbetriebs. Allein der Umstand, dass die Fernfahrer in einem arbeitsrechtlichen Verhältnis zu dem gewerblich tätigen Unternehmen stehen, vermag eine Wohnnutzung jedenfalls nicht in eine gewerbliche Nutzung zu verwandeln (Bay. VGH, Urt. v. 16.02.2015, a.a.O.).
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(2) Selbst wenn man jedoch mit dem Beklagten von einem Beherbergungsbetrieb mit wohnähnlicher Nutzung ausgeht, wäre die Nutzung der Räumlichkeiten mit einem Gewerbegebiet unvereinbar. Denn auch Beherbergungsbetriebe, in denen gewohnt wird oder die wohnähnlich genutzt werden, sind nach der Rechtsprechung im Gewerbegebiet unzulässig (zu einem Beherbergungsbetrieb für den kurzfristigen Aufenthalt von Montagearbeitern: BVerwG, Urt. v. 29.04.1992, a.a.O.).
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3. Die Zulassung einer Ausnahme für die Fernfahrerunterkunft nach §§ 34 Abs. 2, 31 Abs. 1 BauGB i.V.m. § 8 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO ist nicht möglich. Die angestellten Fernfahrer gehören nicht zu dem in § 8 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO privilegierten Personenkreis. Denn hierfür ist ein funktionaler Zusammenhang zwischen der betriebsbezogenen Wohnung und den betrieblichen Anlagen erforderlich. Dieser besteht, soweit es sich um Wohnungen für Aufsichts- und Bereitschaftspersonal handelt, wenn diese Personen wegen der Art des Betriebes oder zur Wartung von Betriebseinrichtungen oder aus Sicherheitsgründen ständig erreichbar sein müssen und deswegen das Wohnen solcher Personen nahe dem Betrieb erforderlich ist. Für Betriebsleiter und Betriebsinhaber können wegen ihrer engen Bindungen an den Betrieb Wohnungen auf oder nahe dem Betriebsgrundstück auch dann zulässig sein (BVerwG, Urt. v. 16.03.1984 - 4 C 50.80 - NVwZ 1984, 511, beck-online). Diese Voraussetzungen sind bei den beim Unternehmen des Klägers angestellten Fernfahrern nicht zu erkennen. Der Betrieb weist keine Einrichtungen auf, die einer ständigen Wartung bedürften auch das Erfordernis der Erreichbarkeit aus Sicherheitsgründen liegt nicht vor. Im Übrigen handelt es sich bei den Fernfahrern auch nicht um Betriebsleiter oder die Betriebsinhaber.
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Darüber hinaus verbietet sich eine entsprechende Heranziehung der Vorschrift zur Ausnahmebebauung. Dies gilt hier trotz der mit der nun neu gefassten Bußgeldvorschrift des § 8a Abs. 1 Satz 2 Personalgesetz einhergehenden Verpflichtung des Klägers, erforderlichenfalls Unterbringungsmöglichkeiten seiner Fernfahrer vorzuhalten. Die Funktion eines Fernfahrers ist nicht mit der einer Bereitschaftsperson nach § 8 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO vergleichbar. Es besteht kein Bezug zu solchen betrieblichen Anlagen, die, wie etwa bei der Produktion, einen ad-hoc Wartungsbedarf erzeugen. Es ist Aufgabe des Gesetz- oder Verordnungsgebers, den Bedarf zu ermitteln und dann gegebenenfalls Tatbestände zu schaffen, wie etwa zugunsten von Flüchtlingsunterkünften geschehen.
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4. Auch die Voraussetzungen für die Erteilung einer Befreiung nach §§ 34 Abs. 2, 31 Abs. 2 Nr. 2 BauGB liegen nicht vor. Dabei kann dahinstehen, ob die Umnutzung des Klägers städtebaulich vertretbar ist. Das Vorhaben ist jedenfalls weder mit öffentlichen Belangen noch mit nachbarlichen Interessen vereinbar. Die Beigeladene hat durch den Aufstellungsbeschluss des Bebauungsplans „PXX-Areal“ mit der geplanten Festsetzung eines Gewerbegebiets bereits deutlich zum Ausdruck gebracht, dass sie städtebaulich eine Fortführung der gewerblichen Nutzung des betreffenden Baugebiets wünscht. Auch mögliche damit verbundene fiskalische Interessen der Beigeladenen sind hier als öffentliche Belange zu berücksichtigen. Im Übrigen ist es ihr als Trägerin der Planungshoheit überlassen, zu bestimmen, in welche Richtung sie sich wo städtebaulich entwickeln will. Ferner ist eine Befreiung auch mit nachbarlichen Interessen unvereinbar. Sämtliche Gewerbebetriebe im betreffenden Gebiet haben einen Anspruch darauf, dass das faktische Gewerbegebiet als solches erhalten bleibt und keine schleichende Umwandlung eintritt (zum Gebietserhaltungsanspruch im faktischen Baugebiet: Bay. VGH, Beschl. v. 21.08.2018 - 15 ZB 17.2351 - BeckRS 2018, 20001, beck-online). Die Fa. EXX, die gegenüber und im westlichen Teil des Gebiets ein Gewerbe betreibt, hat dies bereits mit Schriftsatz vom 30.03.2016 an die Beklagte im Widerspruchsverfahren geltend gemacht.
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II. Weder die Nutzungsuntersagung (dazu 1.) noch die damit verbundene Zwangsgeldandrohung (dazu 2.) sind aufzuheben, denn beide sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
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1. Der Beklagte kann sich für seine Nutzungsuntersagung auf eine wirksame Ermächtigungsgrundlage, § 65 Satz 2 LBO, berufen. Nach dieser Bestimmung kann eine nicht durch eine Baugenehmigung gedeckte Nutzung von Anlagen untersagt werden, wenn sie öffentlich-rechtlichen Vorschriften widerspricht. Wird eine beanstandete Nutzung nicht nur vorläufig, sondern dauerhaft untersagt, reicht die bloße Baugenehmigungswidrigkeit regelmäßig nicht aus; hinzutreten muss ein Verstoß gegen materielle Vorschriften (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 24.07.2002 - 5 S 149/01 - GewArch 2003, 496; a.A. VG Freiburg, Urt. v. 08.11.2012 - 4 K 912/12 - VBlBW 2013, 225). Maßgeblich ist dabei die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung, weil die Nutzungsuntersagung einen Dauerverwaltungsakt darstellt (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urt. v. 25.07.2013 - 2 L 73/11 - ZfBR 2013, 801; VG Stuttgart, Urt. v. 23.09.2015 - 5 K 2780/13 - juris). Im Übrigen es bedarf einer korrekten Ermessensausübung.
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Die tatbestandlichen Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage sind zum maßgeblichen Zeitpunkt durch das Vorhaben des Klägers verwirklicht. Es fehlt an einer erforderlichen Baugenehmigung, ein Verstoß gegen materielle baurechtliche Vorschriften liegt vor (siehe dazu die Ausführungen unter I. 1. und 2.).
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Auch die Ausübung des durch § 65 Satz 2 LBO eröffneten Ermessens durch den Beklagten lässt keine vom Gericht überprüfbaren Ermessensfehler (§ 114 Satz 1 VwGO, § 40 LVwVfG) erkennen. Das Gericht ist nach § 114 Satz 1 VwGO lediglich zur Prüfung befugt, ob der Verwaltungsakt rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht wird. Die Ermessensentscheidung ist mithin durch das Gericht nur eingeschränkt überprüfbar (vgl. zu den von der Kammer angenommenen weiten Spielräumen der Baurechtsbehörden insoweit Urt. v. 13.04.2016 - 2 K 158/13 - juris).
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Die Untersagungsverfügung ist geeignet und erforderlich. Mildere Mittel sind nicht erkennbar. Der baurechtswidrige Zustand kann nicht auf andere Weise als durch Untersagung der rechtswidrigen Nutzung beseitigt werden. Insbesondere ist eine Zulassung des Vorhabens als Ausnahmebebauung oder durch Erteilung einer Befreiung nicht möglich (siehe dazu I. 3. und 4.). Die Verfügung ist auch angemessen und verhältnismäßig. Neben der Beseitigung des baurechtswidrigen Zustands hat der Beklagte vor dem Hintergrund gewichtiger öffentlicher und nachbarlicher Belange ein legitimes Interesse daran, dass vorhandene faktische Gewerbegebiet zu erhalten. Die Nutzungsuntersagung belastet den Kläger auch nicht übermäßig, denn schließlich kann er sein Speditionsgewerbe am betreffenden Ort auch weiterhin fortführen. Insbesondere droht ihm nicht die Gefahr der Existenzvernichtung, ihm verbleibt die Möglichkeit, an einem anderen Ort entsprechende Räumlichkeiten anzumieten oder zu erwerben und seine Fernfahrer dort unterzubringen. Die Tatsache, dass er einen finanziellen Schaden durch die im Zusammenhang mit dem Bau der Räumlichkeiten getätigten Investitionen erleidet, ist hier nicht zu berücksichtigen, denn er hat die Umnutzung auf eigenes Risiko vollzogen, ohne vorher eine entsprechende Genehmigung einzuholen.
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2. Die mit der Nutzungsuntersagung verbundene Androhung des Zwangsgeldes ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten. Der Beklagte kann sich auf die Ermächtigungsgrundlage der §§ 23, 20 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 LVwVG stützen. Die Vollstreckung ist an die Bestandskraft (§ 2 Nr. 1 LVwVG) der Nutzungsuntersagung geknüpft. Die Höhe des angedrohten Zwangsgeldes ist verhältnismäßig.
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III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Dem Kläger sind auch die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen aufzuerlegen. Das entspricht der Billigkeit, weil sie im Klageverfahren einen Antrag gestellt und damit auch ein Kostenrisiko auf sich genommen hat (vgl. §§ 154 Abs. 3, 162 Abs. 3 VwGO).
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Die Voraussetzungen für eine Zulassung der Berufung durch das Verwaltungsgericht (§§ 124a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO) sind nicht erkennbar. Die Frage, ob die nunmehr geänderte gesetzliche Regelung in § 8a Abs. 1 Satz 2 Fahrpersonalgesetz, wonach Fernfahrer ihre wöchentliche Ruhezeit nicht mehr in der Fahrerkabine verbringen dürfen, dazu führt, dass im Baubauplanungsrecht Tatbestände des § 8 Abs. 2 oder 3 BauNVO anders ausgelegt werden müssen, wird durch die Verordnung selbst beantwortet und hat daher keine grundsätzliche Bedeutung. Zudem wäre sie im konkreten Fall möglicherweise nicht entscheidungserheblich. Es spricht Vieles dafür, dass das Vorhaben durch seine Lage direkt über einem Abfallentsorgungsbetrieb, der mit immissionsschutzrechtlicher Genehmigung Lösemittel und Öle aus der Druckereibranche aufbereitet, gegen das Gebot der Rücksichtnahme verstößt (§ 15 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 u. 2 BauNVO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 34 Abs. 2, 31 Abs. 1 BauGB
§§ 34 Abs. 2, 31 Abs. 1 BauGB i.V.m. § 8 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO ist nicht möglich. Die angestellten Fernfahrer gehören nicht zu dem in § 8 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO
§§ 34 Abs. 2, 31 Abs. 2 Nr. 2 BauGB
§§ 23, 20 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 LVwVG
§§ 154 Abs. 3, 162 Abs. 3 VwGO
§§ 124a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO
§ 50 LBO
§ 8 BauNVO
§ 40 LVwVfG
§ 31 Abs. 2 Nr. 2 BauGB
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 58 Abs. 1 Satz 1 LBO
§ 34 Abs. 2, 31 Abs. 2 BauGB
§ 50 Abs. 2 LBO
§ 50 Abs. 2 Nr. 1 LBO
§ 50 Abs. 2 Nr. 2 LBO
§ 34 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 BauGB
§ 34 Abs. 1 BauGB
§ 34 Abs. 2 BauGB
§ 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO
§ 8 Abs. 3 BauNVO
§ 8 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO
§ 65 Satz 2 LBO
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 2 Nr. 1 LVwVG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 8 Abs. 2 oder 3 BauNVO
§ 15 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 u. 2 BauNVO
Art. 8 VO

Zitierte Entscheidungen: NJW 1975, 460
NVwZ 1998, 524, 525
NVwZ 1992, 73, 75
NVwZ-RR 2013, 990, 992
NVwZ-RR 2015, 607
NVwZ-RR 2017, 520
NVwZ 1984, 511
IV C 77.73
5 S 2291/15
4 B 74.03
4 C 28.83
4 C 5.98
4 C 43.89
2 Bs 151.13
1 B 13.64
8 S 1641.16
4 B 196.81
8 VO (EG) 561/20
4 C 50.80
15 ZB 17.23
5 S 149/01
4 K 912/12
2 L 73/11
5 K 2780/13
2 K 158/13