Verwaltungsgericht Arnsberg (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-06-27, Aktenzeichen 4 K 2358/16
ECLI: ECLI:DE:VGAR:2017:0627.4K2358.16.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Verpflichtung des beklagten Landes zur Erteilung der Genehmigung nach § 6 des Baugesetzbuches (BauGB) der 85. Änderung ihres Flächennutzungsplanes. Dadurch sollen die planungsrechtlichen Voraussetzungen für die Ansiedlung eines sog. Factory-Outlet-Centers (FOC) auf einer ca. 12 ha großen Fläche (im Folgenden: Vorhabengebiet) etwa 1,5 km südwestlich des Stadtzentrums der Klägerin geschaffen werden.
Das Vorhabengebiet liegt südlich der Landesstraße L 929 (frühere B 1) nahe der Bundesautobahn A 445 und im nordwestlichen Teil eines über 100 ha großen, mit Ausnahme von Splitterbebauung landwirtschaftlich genutzten Areals zwischen der Landesstraße L 929 im Norden, der Wickeder Straße (L 795) im Osten und den Autobahnen A 44 im Süden und A 445 im Westen. Dieses Areal ist bisher im Flächennutzungsplan der Klägerin als Fläche für die Landwirtschaft dargestellt. Im Gebietsentwicklungsplan 1996 Regierungsbezirk B. , Teilabschnitt Oberbereich E. – östlicher Teil – Kreis T. und I. (GEP 1996) war bis März 2012 im nordöstlichen Bereich dieses Areals ein ca. 31 ha großer Wohnsiedlungsbereich (im Folgenden: X. -Südwest) festgelegt.
Der Regionalrat des Regierungsbezirks B. beschloss als regionaler Planungsträger (§ 6 Abs. 1 des Landeplanungsgesetzes Nordrhein-Westfalen – LPlG NRW –) am 14. Dezember 2016 die Fortschreibung des Regionalplans und beauftragte die Bezirksregierung als Regionalplanungsbehörde (§ 4 Abs. 1 LPlG NRW) mit den Vorarbeiten. Die Bezirksregierung ermittelte in der Folgezeit u.a. den Bedarf an Flächen für Allgemeine Siedlungsbereiche (ASB) und für Gewerbe- und Industriebereiche (GIB) der Kommunen in den beiden Kreisen. Für die Klägerin errechnete sie einen ASB-Überhang von 29,4 ha. Hierbei war das im Flächennutzungsplan noch nicht umgesetzte Gebiet X1. -Südwest nicht eingerechnet. Die Bezirksregierung wies die Klägerin in einem sog. Werkstattgespräch am 14. April 2008 auf ihre Absicht hin, keine neuen Siedlungsbereiche festzulegen und das Gebiet X. -Südwest zurückzunehmen. Die Klägerin wurde aufgefordert, weitere Rücknahmen zu prüfen. In den folgenden Gesprächen versuchte die Klägerin Änderungen bei der Berechnung ihres Gewerbeflächenbedarfs zu erreichen.
Der Regionalrat fasste am 8. Dezember 2009 den Erarbeitungsbeschluss. In der zugehörigen Vorlage der Bezirksregierung war ausgeführt: Für Allgemeine Siedlungsbereiche seien keine Neudarstellungen beabsichtigt. Die bestehenden Flächenüberhänge von 378 ha sollten durch Rücknahme von Flächennutzungsplandarstellungen weiter reduziert werden. Eine weitergehende Rücknahme sei aus verschiedenen Gründen nicht möglich oder sinnvoll. Durch die Rücknahme von bisher nicht ausgeschöpften Flächen ergebe sich zudem eine Verringerung des Umfangs der zeichnerischen Darstellungen.
Der Regionalrat legte die Frist zur Beteiligung öffentlicher Stellen nach § 4 des Raumordnungsgesetzes (ROG) auf vier Monate fest. Mit Schreiben vom 3. Februar 2010 nahm die Klägerin Stellung und äußerte sich hierin nicht zur geplanten Rücknahme von X. -Südwest. Auch im weiteren Verfahren erörterten die Klägerin und die Bezirksregierung die geplante Darstellung von Gewerbeflächen.
Die Klägerin erklärte sich mit Schreiben vom 22. Juni 2011 hinsichtlich der von der Bezirksregierung gemachten Ausgleichsvorschläge im Sachgebiet GIB mit dem Erörterungsergebnis einverstanden und regte zusätzlich die (erneute) Darstellung eines Allgemeinen Siedlungsbereichs im Bereich X. -Südwest an. Sie wies insofern darauf hin, dass das Entfallen dieses Bereichs ihre städtebauliche Entwicklung über Gebühr einschnüre. Das Entfallen dieses Bereiches werde die seit Jahren eingeleitete städtebauliche Entwicklung von Wohnsiedlungsflächen südlich der B 1 nach Westen aufhalten und widerspreche ihrer städtebaulichen Intention einer ringförmigen Weiterentwicklung südlich der B 1.
Die Bezirksregierung erwiderte mit Schreiben vom 5. Juli 2011, dass diese Stellungnahme nicht innerhalb der Beteiligungsfrist des § 19 Abs. 3 LPlG NRW eingereicht worden sei und daher nicht mehr berücksichtigt werden könne. In der Sache bestehe aufgrund des Überhangs an Siedlungsflächen auch kein Handlungsspielraum für eine Beibehaltung einer Darstellung in diesem Bereich. Das Ergebnis sei im Werkstattgespräch am 14. April 2008 einvernehmlich besprochen worden. Sollten die bis zum Planungshorizont 2025 dargestellten Wohnbauflächen wider Erwarten nicht ausreichen, so könne im Wege einer Regionalplan-Änderung eine Erweiterung erfolgen.
Die Bezirksregierung führte aufgrund wesentlicher Änderungen des Ziels 25 Abs. 2 des Planentwurfs eine weitere Öffentlichkeitsbeteiligung in der Zeit vom 20. August 2011 bis zum 22. September 2011 durch. Weitere Eingaben erfolgten nicht.
Am 22. November 2011 informierte die Bezirksregierung die Strukturkommission des Regionalrats darüber, dass am 4. November 2011 auf Bitten der Klägerin ein erstes Informationsgespräch zu den Planungen für ein FOC stattgefunden habe. Die Klägerin und Vertreter des Investors hätten das Vorhaben beschrieben und mitgeteilt, dass derzeit drei mögliche Standorte südlich der B 1 geprüft würden.
Am 8. Dezember 2011 stellte der Regionalrat die Fortschreibung des Regionalplans für den Teilabschnitt Kreis T. und I. auf. Nach den zeichnerischen Darstellungen ist das Gebiet X. -Südwest zurückgenommen und das Areal südlich der früheren B 1 zwischen der X. Straße und der Autobahn A 445 als Allgemeiner Freiraum- und Agrarbereich (AFAB) festgelegt. In den Einzelvorlagen waren die Anregungen, zu denen kein Einvernehmen erzielt werden konnte, aufgeführt und mit einem eigenen Beschlussvorschlag versehen. Die Anregungen der Klägerin im Schreiben vom 22. Juni 2011 waren nicht berücksichtigt. Nach der Tabelle ASB-Bilanz 2025 der Ziffer C.2.1.2 der textlichen Darstellungen wurden für die Klägerin ein ASB-Bedarf von 51 ha und ein Überhang von 33 ha zu Grunde gelegt. Die Fortschreibung wurde am 30. März 2012 im Gesetz- und Verordnungsblatt des Landes Nordrhein-Westfalen bekannt gemacht.
Der Planungs-, Bau-, und Umweltausschuss des Rates der Klägerin fasste am 20. Juni 2013 den Aufstellungsbeschluss für die 85. Änderung des Flächennutzungsplans und für den zugehörigen Bebauungsplan Nr. 117 „Am I.---weg “ der Stadt X. . Auf eine landesplanerische Anfrage vom 8. September 2014 nach § 34 Abs. 1 LPlG NRW teilte die Bezirksregierung der Klägerin mit Schreiben vom 7. November 2014 mit, dass die Planung mit den Zielen der Raumordnung nicht vereinbar sei. Mit Schreiben vom 7. Juli 2015 leitete die Klägerin der Bezirksregierung eine Ausfertigung des Entwurfs der 85. Änderung gemäß § 34 Abs. 5 LPlG NRW zu. Die Bezirksregierung teilte unter dem 7. August 2015 mit, dass ihre frühere Beurteilung mangels Änderung des Gegenstandes der Anfrage weiter gültig sei.
Der Rat der Klägerin beschloss am 26. November 2015 die 85. Änderung des Flächennutzungsplans. Danach wird das Vorhabengebiet als sonstiges Sondergebiet (SO) nach § 11 Abs. 2 der Baunutzungsverordnung (BauNVO) mit der Zweckbestimmung „großflächiger Einzelhandel – Herstellerverkaufsdirektzentrum – (§ 11 Abs. 2 BauNVO) mit der maximalen Verkaufsfläche (VKF) von 13.800 qm“ dargestellt. Die Shops des FOC sollen im südöstlichen Bereich des Vorhabengebiets errichtet und es sollen Markenartikel mit in der Regel zentrenrelevanten Sortimenten, wie etwa Bekleidung, Sportartikel und Schuhe, angeboten werden. Im nordwestlichen Bereich des Vorhabengebiets soll ein Parkplatz mit 1.650 Stellplätzen entstehen und über eine Zufahrt an die L 929 und die BAB-Anschlussstelle X. -Zentrum angebunden werden. Diese Flächen sind im Flächennutzungsplan als Flächen für den überörtlichen Verkehr dargestellt.
Mit Schreiben vom 16. Februar 2016 legte die Klägerin der Bezirksregierung die 85. Änderung ihres Flächennutzungsplans mit den Aufstellungsvorgängen, einer Planausfertigung sowie einem Gutachten von Univ. Prof. Dr. L1. vom 1. Dezember 2015 zur „Raumordnungsrechtlichen Zulässigkeit eines Factory Outlets Centers in X1. “ zur Genehmigung vor.
Mit Bescheid vom 12. Mai 2016 versagte die Beklagte die Genehmigung und führte zur Begründung aus: Die Genehmigung sei nach § 6 Abs. 2 des Baugesetzbuches (BauGB) zu versagen, weil die 85. Änderung des Flächennutzungsplans gegen die Pflicht zur Anpassung der Bauleitplanung an die Ziele der Raumordnung gemäß § 1 Abs. 4 BauGB verstoße. Sie widerspreche den Zielen 1, 2 und 3 des sachlichen Teilplans „Großflächiger Einzelhandel des Landesentwicklungsplans (LEP)“. Wegen der weiteren Einzelheiten der Begründung wird gemäß § 117 Abs. 3 Satz 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) auf den Bescheid vom 12. Mai 2016 verwiesen.
Die Klägerin hat am 7. Juni 2016 Klage erhoben und führt zur Begründung aus: Die 85. Änderung ihres Flächennutzungsplans sei gemäß § 6 Abs. 1 BauGB zu genehmi-gen. Versagungsgründe im Sinne des § 6 Abs. 2 BauGB lägen nicht vor. Der Plan widerspreche insbesondere nicht den Zielen der Raumordnung (§ 1 Abs. 4 BauGB). Das Ziel 6.5-1 des am 25. Januar 2017 bekanntgemachten Landesentwicklungsplans (LEP NRW) sei unwirksam, weil dem Land die Kompetenz für diese bodenrechtliche Regelung fehle und durch das Ziel unzulässig in die durch Art. 28 Abs. 2 des Grundgesetzes (GG) geschützte gemeindliche Planungshoheit eingegriffen werde.
Die Festlegung eines Allgemeinen Freiraum- und Agrarbereichs für den Geltungsbereich der 85. FNP-Änderung durch den Regionalplan von 2012 sei abwägungsfehlerhaft und damit unwirksam. Ihr Bedarf an Allgemeinen Siedlungsbereichen sei nicht richtig ermittelt worden. Es liege ein Ermittlungsausfall vor, weil die Regionalplanungsbehörde den mit Schreiben vom 22. Juni 2011 konkret mitgeteilten Bedarf an Allgemeinen Siedlungsbereichen im nachmaligen Geltungsbereich der 85. FNP-Änderung übergangen und sich geweigert habe, diesen noch mit in die Abwägung einfließen zu lassen. Das beklagte Land gehe zu Unrecht davon aus, dass sie mit ihren Einwendungen im Schreiben vom 22. Juni 2011 nach § 7 Abs. 2 Satz 2 ROG präkludiert sei. § 19 Abs. 3 Satz 1 LPlG NRW entlaste als reine Verfahrensvorschrift nicht von der Abwägungsverpflichtung. Auch § 4a Abs. 6 Satz 1 BauGB finde keine Anwendung und eine Präklusion sei selbst bei unterstellter Anwendbarkeit des dieser Vorschrift innewohnenden Rechtsgedankens nicht anzunehmen. Ein weiterer Abwägungsmangel liege in der fehlerhaften Ermittlung ihres allgemeinen ASB-Bedarfes. Der Regionalrat habe ihrer Bedarfsberechnung für alle Kommunen eine fehlerhafte Berechnungsmethode und unzureichende gemeindespezifische Daten zu Grunde gelegt. Die konkreten Besonderheiten ihres Flächenbedarfs seien nicht ausreichend berücksichtigt. Diese Abwägungsmängel habe sie im Sinne von § 12 Abs. 5 Satz 1 ROG rechtzeitig innerhalb eines Jahres mit Schreiben vom 26. März 2013 geltend gemacht. Infolgedessen gelte der GEP 1996 fort. Das Vorhabengebiet liege in einem Wohnsiedlungsbereich gemäß GEP 1996. Dieser Wohnsiedlungsbereich sei nur gebietsscharf und nicht parzellenscharf festgelegt, so dass eine Deckungsgleichheit zwischen Vorhabengebiet und WSB-Bereich nicht erforderlich sei. Die Darstellung des Sondergebiets stehe mit dieser Festlegung im Einklang. Hinsichtlich der Einzelheiten der Begründung und dem weiteren Vorbringen der Klägerin zu den Zielen 6.52, 6.5-3 und 2.3 LEP NRW sowie den Zielen des Regionalplans 2012 wird gemäß § 117 Abs. 2 Satz 2 VwGO auf die Schriftsätze der Klägerin vom 13. September 2016, vom 7. April 2017 und vom 14. Juni 2017 Bezug genommen.
Die Klägerin beantragt,
das beklagte Land unter Aufhebung des Versagungsbescheides der Bezirksregierung B. vom 12. Mai 2016 zu verpflichten, die von ihr beantragte Genehmigung für die 85. Änderung ihres Flächennutzungsplans zu erteilen.
Das beklagte Land beantragt,
die Klage abzuweisen.
Das beklagte Land verweist auf den Versagungsbescheid und führt ergänzend und vertiefend noch aus: Die Genehmigung sei zu versagen, weil die 85. Änderung des Flächennutzungsplans dem Ziel 6.5-1 LEP NRW widerspreche. Die Regelungskompetenz für das Ziel 6.5-1 sei gegeben, denn es handele sich um keine bodenrechtliche Regelung. Die Regelungen des Landesplanungsrechts zur Steuerung großflächiger Einzelhandelsbetriebe beruhten auf legitimen Zwecken. Ziel 6.5-1 stehe im Einklang mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und greife nicht unzulässig in die gemeindliche Planungshoheit ein. Das Vorhabengebiet liege außerhalb eines Allgemeinen Siedlungsbereiches. Die Festlegung eines Allgemeinen Freiraum- und Agrarbereichs im Regionalplan 2012 sei wirksam. Es habe keine Pflicht zur Erörterung nach § 19 Abs. 3 LPlG NRW bestanden, weil die Stellungnahme der Klägerin vom 22. Juni 2011 verfristet eingegangen sei. Die Stellungnahme sei nach § 7 Abs. 2 Satz 2 ROG präkludiert, denn es seien nur rechtzeitig abgegebene Anregungen zu berücksichtigen. Die Präklusionswirkung sei auch nicht aufgrund des Rechtsgedankens des § 4a Abs. 6 BauGB eingeschränkt. Es fehle schon an der danach erforderlichen Rechtmäßigkeitsrelevanz der Anregung. Der Vortrag der Klägerin sei nicht geeignet, einen ASB-Bereich festzulegen, der über ihren zutreffend ermittelten ASB-Bedarf erheblich hinausginge. Selbst bei unterstellter Annahme eines Abwägungsmangels sei dieser nach § 12 Abs. 3 Satz 2 ROG nicht erheblich. Die in der Mängelrüge vom 26. März 2013 erstmalig vorgebrachten Bedenken gegen die Methode zur Berechnung des ASB-Bedarfs begründeten keinen Abwägungsmangel. Die für alle Kommunen vorgenommene Berechnung beruhe auf einer einwandfreien fachlichen Methode und auf korrekten und hinreichend aktuellen Daten. Die Klägerin habe nicht dargelegt, dass sie sich in einer besonderen, atypischen Situation befinde und deshalb einen höheren ASB-Bedarf habe. Selbst bei unterstellter Fortgeltung des GEP 1996 liege das Vorhabengebiet nicht innerhalb des damals ausgewiesenen Wohnsiedlungsbereichs, sondern zu 2/3, d.h. mit 8 ha, außerhalb dieses Bereichs. Hinsichtlich der Einzelheiten der Begründung und des weiteren Vorbringens des beklagten Landes zu den Zielen 6.5-2, 6.5-3 und 2.3 LEP NRW sowie den Zielen des Regionalplans 2012 wird gemäß § 117 Abs. 2 Satz 2 VwGO auf die Schriftsätze vom 25. Januar 2017, vom 24. Mai 2017 und vom 21. Juni 2017 Bezug genommen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Klägerin (Beiakten Heft 8-10) und der Bezirksregierung (Beiakten Heft 1 bis 5) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg.
Die zulässige Verpflichtungsklage im Sinne des § 42 Abs. 1 VwGO ist unbegründet. Der Versagungsbescheid der Bezirksregierung B. vom 12. Mai 2016 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht ihren Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung der Genehmigung der 85. Änderung ihres Flächennutzungsplans.
Die für die Änderung des Flächennutzungsplans nach § 6 Abs. 1 BauGB i.V.m. § 1 Abs. 8 BauGB erforderliche Genehmigung der höheren Verwaltungsbehörde darf nach § 6 Abs. 2 BauGB nur versagt werden, wenn der Flächennutzungsplan nicht ordnungsgemäß zustande gekommen ist oder dem Baugesetzbuch (BauGB) oder den auf Grund dieses Gesetzes erlassenen oder sonstigen Rechtsvorschriften widerspricht. Bei der Genehmigung handelt es sich um eine Rechtskontrolle und nicht um eine fachaufsichtliche Entscheidung. Die Genehmigungsprüfung erstreckt sich mithin nicht auf die Zweckmäßigkeit des Flächennutzungsplans oder auf Überlegungen der höheren Verwaltungsbehörde, wie etwa anders oder besser hätte geplant werden können. Die Verpflichtung der Beklagten erstreckt sich dabei nach § 216 BauGB auch auf die Überprüfung solcher Vorschriften, deren Verletzung sich nach Maßgabe der §§ 214 und 215 BauGB auf die Rechtswirksamkeit des Flächennutzungsplans nicht auswirkte.
Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 30. September 2009 – 10 A 1676/08 –, Baurechtssammlung (BRS) 74 Nr. 5 = juris Rn. 53 f (FOC Ochtrup).
Ausgehend von diesen Grundsätzen liegen die Voraussetzungen des § 6 Abs. 2 BauGB für eine Versagung der Genehmigung vor, weil die 85. Änderung des Flächennutzungsplans der Klägerin den Zielen der Raumordnung (§ 1 Abs. 4 BauGB) widerspricht. Nach § 1 Abs. 4 BauGB sind Bauleitpläne – also auch der Flächennutzungsplan (§ 1 Abs. 2 BauGB) – an die Ziele der Raumordnung anzupassen. Die Anpassungspflicht gilt gemäß § 1 Abs. 8 BauGB ebenfalls für die Änderung von Bauleitplänen. Der 85. Änderung des Flächennutzungsplans der Klägerin steht jedoch Ziel 6.5-1 LEP NRW entgegen. Diese Verordnung ist zwar erst nach Erlass des ablehnenden Bescheides der Bezirksregierung B. in Kraft getreten, aber für die Beurteilung der Rechtslage gleichwohl maßgeblich und folglich der durch die Kammer zu treffenden Entscheidung zu Grunde zu legen. Denn die Pflicht zur Anpassung nach § 1 Abs. 4 BauGB endet nicht im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den (geänderten) Flächennutzungsplan oder die Satzung. Die Gemeinde muss vielmehr auch dann planerisch aktiv werden, wenn geänderte oder neue Ziele der Raumordnung eine Anpassung erfordern. Daher darf die höhere Verwaltungsbehörde einen Flächennutzungsplan, der einem während des Genehmigungsverfahrens oder des gerichtlichen Verfahrens in Kraft getretenen Ziel der Raumordnung widerspricht, nicht genehmigen und kann hierzu auch nicht verpflichtet werden.
Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Beschluss vom 8. März 2005 ‑ 4 B 75.05 ‑, BRS 70 Nr. 2 = juris Rn. 12.
Die 85. Änderung des Flächennutzungsplans der Klägerin verstößt jedenfalls gegen Ziel 6.5-1 LEP NRW. Danach dürfen Kerngebiete und Vorhabengebiete für Vorhaben im Sinne des § 11 Abs. 3 BauNVO nur in regionalplanerisch festgelegten allgemeinen Siedlungsbereichen dargestellt und festgesetzt werden. Bei Ziel 6.5-1 LEP NRW handelt es sich um ein Ziel der Raumordnung im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG, das nach § 4 Abs. 1 Satz 1 ROG insbesondere von öffentlichen Stellen bei ihren raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen zu berücksichtigen ist.
Vgl. zu den Anforderungen allgemein: BVerwG, Urteil vom 10. November 2011 – 4 CN 9/10 –, BVerwGE 141, 144-151 = juris Rn. 5.
Die Zielqualität von Ziel 6.5-1 LEP NRW ist nicht ernstlich zweifelhaft. Insbesondere enthält Ziel 6.5-1 LEP NRW hinreichend verbindliche Vorgaben. Verbindlich sind solche Vorgaben, die Letztentscheidungen der Landesplanung sind, über die sich die gemeindliche Bauleitplanung nicht mehr durch eine eigene Abwägungsentscheidung hinwegsetzen darf und die ihre Rechtfertigung aus spezifisch landesplanerischen Gründen beziehen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 21. April 2014 – 10 D 21/12.NE –, BRS 83 Nr. 53 = juris Rn 113 ff.
Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Durch die Verweisung großflächiger Einzelhandelsbetriebe in raumplanerisch festgelegte Gebiete ist auf der Ebene der Landes- und Regionalplanung eine verbindliche und abschließende Entscheidung getroffen worden, die der kommunalen Planungsebene vorgelagert ist. Diese nunmehr in Ziel 6.5-1 LEP NRW geregelte Vorgabe unterscheidet sich erheblich von der Festsetzung, wie sie seinerzeit in § 24a Abs. 1 des noch bis zum 31. Dezember 2011 gültigen Landesentwicklungsprogramms (LEPro) getroffenen war. Denn mit der Zuweisung von Kern- und Sondergebieten in zentrale Versorgungsbereiche enthielt § 24a Abs. 1 LEPro gerade keine abschließend abgewogene Entscheidung, sondern stellte den eigenen Verbindlichkeitsanspruch in räumlicher wie auch sachlicher Hinsicht letztlich unter den Vorbehalt, dass die Gemeinden auf kommunaler Planungsebene vorab ein gestuftes System zentraler Versorgungsbereiche festlegen mussten,
vgl. hierzu OVG NRW, Urteil vom 30. September 2009 – 10 A 1676/08 –, BRS 74 Nr. 5 = juris Rn. 94.
Der Plangeber hat den Verbindlichkeitsanspruch von Ziel 6.5-1 LEP NRW auch nicht dadurch relativiert, dass er dieses als Soll-Vorschrift formuliert oder Ausnahmen zugelassen hat.
Vgl. zur Zielqualität einer Planaussage mit Regel-Ausnahme-Struktur: BVerwG, Urteil vom 22. Juni 2011 – 4 CN 4.10 –, BRS 78 Nr. 1.
Daher muss auch die Klägerin nach § 4 Abs. 1 Satz 1 ROG und § 1 Abs. 4 BauGB bei ihrer Flächennutzungsplanung dieses Ziel beachten. Das Ziel 6.5-1 LEP NRW ist nicht aus den von der Klägerin angeführten Gründen unwirksam (hierzu I.). Zudem verstößt die 85. Änderung des Flächennutzungsplans gegen Ziel 6.5-1 LEP NRW, weil das dargestellte Vorhabengebiet für das FOC nicht innerhalb der im Regionalplan 2012 für den Teilabschnitt Kreis T. und I. wirksam festgelegten Allgemeinen Siedlungsbereiche im Stadtgebiet der Klägerin liegt (hierzu II.). Selbst bei unterstellter Teilnichtigkeit des Regionalplans bezüglich der Festlegung allgemeiner Siedlungsgebiete wäre die Genehmigung indes zu versagen, weil die Fläche des Vorhabengebietes überwiegend außerhalb des im GEP 1996 festgelegten Wohnsiedlungsbereichs X. -Südwest liegt (hierzu III.).
I. Ziel 6.5-1 LEP NRW begegnet keinen durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken, die zu dessen Unwirksamkeit führen könnten. Das beklagte Land hat mit Ziel 6.5-1 LEP NRW eine dem Recht der Raumordnung im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG zuzuordnende Regelung getroffen, die nicht dem Bodenrecht im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG unterfällt (hierzu 1.). Das Ziel greift auch nicht unzulässig in die durch Art. 28 Abs. 2 GG verankerte gemeindliche Planungshoheit ein (hierzu 2.). Durchgreifende Bedenken gegen die Wirksamkeit des Ziels ergeben sich auch nicht aus dem vermeintlichen Widerspruch zu Ziel 2.3 LEP NRW bezüglich Freiraumschutzes und eines Vorrangs der Innenverdichtung (hierzu 3.).
1. Ziel 6.5-1 stellt keine kompetenzwidrige bodenrechtliche Regelung dar. Raumordnungsrechtliche Zielfestlegungen zum großflächigen Einzelhandel sind nach den Vorgaben des § 2 Abs. 2 Nr. 3 Satz 3 ROG grundsätzlich möglich. Danach sind die räumlichen Voraussetzungen für die Erhaltung der Innenstädte und örtlichen Zentren als zentrale Versorgungsbereiche zu schaffen. Grundsätzlich ist die Standortplanung für Einzelhandelsgroßbetriebe nicht auf die Instrumente der gemeindlichen Bauleitplanung beschränkt; sie kann bereits auf der Ebene der Landesplanung einsetzen und – in unterschiedlicher Gestalt – mit der zentralörtlichen Gliederung verbunden werden.
Vgl. zur st. Rspr. BVerwG, Urteil vom 17. September 2003 – 4 C 14.01 –, BVerwGE 119, 25 = BRS 66 Nr. 1, und Beschluss vom 8. März 2006 – 4 B 75.05 –, BRS 70 Nr. 2, und Urteil vom 10. November 2011 – 4 CN 9.10 –, a.a.O.
Raumplanerische Vorgaben sind in diesem Zusammenhang zulässig, wenn die Regelung der Steuerung raumbedeutsamer Auswirkungen von Planungen oder Maßnahmen dient. Das Kriterium der Raumbedeutsamkeit eröffnet und begrenzt dabei zugleich die raumplanerische Regelungsbefugnis. In diesem Rahmen ist der Raumordnung auch eine betriebsübergreifende funktionale Betrachtungsweise erlaubt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. November 2011 – 4 CN 9.10 –, a.a.O., Rn. 10.
Raumordnungsrechtliche Regelungen setzen folglich anders als bodenrechtliche Regelungen, welche die Zulässigkeit von Einzelhandelsvorhaben unmittelbar bestimmen, einen Handlungsrahmen für die Bauleitplanung der Gemeinden. Adressat der Regelung sind nicht die Grundstückseigentümer oder Vorhabenträger, sondern die Gemeinden oder andere Planungsträger.
Vgl. Bunzel, „Steuerung von Einzelhandelsstandorten durch Raumordnungsplanung“ in: St. Kruse (Hrsg.), Handbuch Einzelhandel, S. 89 (101/102).
Die Verweisung der großflächigen Einzelhandelsbetriebe in die allgemeinen Siedlungsbereiche, wie sie in Ziel 6.5-1 LEP NRW festgelegt wird, dient im vorgenannten Sinne der Steuerung raumbedeutsamer Auswirkungen, indem es dem jeweiligen Planungsträger einen darauf bezogenen Handlungsrahmen vorgibt. Insofern wird in den Erläuterungen zu 6.5-1 LEP NRW plausibel ausgeführt:
„Die regionalplanerisch dargestellten Allgemeinen Siedlungsbereiche sind Gebiete, die vorrangig Siedlungsfunktionen erfüllen oder erfüllen sollen und aus denen – im Sinne der „Stadt der kurzen Wege“ – Flächen unterschiedlichster Nutzungen entwickelt wurden oder werden sollen. Dies beinhaltet auch die Flächen für Vorhaben i. S. d. § 11 Abs. 3 BauNVO. Die Integration dieser Flächen in die Allgemeinen Siedlungsbereiche unterstützt die Verringerung der räumlichen Distanzen zwischen Wohnen, Arbeiten, (Nah)Versorgung, Dienstleistungen, Freizeit- und Bildungsangeboten etc. und damit auch die gleichberechtigte gesellschaftliche Teilhabe der gesamten Bevölkerung an solchen Angeboten. Eine derart kompakte Siedlungsstruktur kann darüber hinaus zur Vermeidung von Verkehr mit den damit verbundenen Emissionen und einer reduzierten Freirauminanspruchnahme bzw. -zerschneidung führen.“
Angesichts dessen liegt es auf der Hand, dass diese Regelung der Steuerung raumbedeutsamer Auswirkungen und der überörtlichen Ordnung des Raumes dient. Mit Ziel 6.5-1 LEP NRW wird nicht die Zulässigkeit von Einzelhandelsbetrieben unmittelbar geregelt, sondern das Ziel setzt für die Gemeinden den Rahmen für eine Steuerung der Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe mit den Instrumenten der Bauleitplanung innerhalb der für diese Vorhaben vorgesehenen Räume; es wird zugleich einer Ansiedlung im Freiraum (Verbrauchermärkte „auf der grünen Wiese“) bzw. innerhalb der für emittierende gewerbliche und industrielle Betriebe vorgesehenen Räume entgegengewirkt.
2. Ziel 6.5-1 LEP NRW entspricht dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und verletzt nicht die gemäß Art. 28 Abs. 2 GG geschützte gemeindliche Planungshoheit. Neben der Voraussetzung, dass Ziele von einer landesrechtlichen Ermächtigungsgrundlage gedeckt sein müssen, gehört zu den Anforderungen an die materiell-rechtliche Rechtmäßigkeit nach Bundesrecht, dass sie verhältnismäßig, d.h. geeignet, erforderlich und angemessen sind.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. November 2011, a.a.O., Rn. 12; OVG Lüneburg, Urteil vom 25. April 2012 – 1 KN 215/10 –, juris Rn. 191.
Die in Ziel 6.5-1 LEP NRW getroffene Regelung ist verhältnismäßig. Ziel 6.5-1 LEP NRW dient – wie bereits ausgeführt – der überörtlichen Ordnung des Raumes und das Land verfolgt mit ihm legitime Ziele. Die Zuweisung der Flächen für Vorhaben i.S.d. § 11 Abs. 3 BauNVO steht mit den Grundsätzen der Raumordnung des § 2 ROG im Einklang. Die Zuweisung der Flächen in die raumordnungsrechtlich festgelegten Allgemeinen Siedlungsbereiche entspricht dem Grundsatz, dass die Siedlungstätigkeit räumlich zu konzentrieren und vorrangig auf vorhandene Siedlungen mit ausreichender Infrastruktur und auf Zentrale Orte auszurichten ist (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 Satz 4 ROG). Ziel dieses aus dem Zentrale-Orte-Prinzip abgeleiteten Grundsatzes und der das Prinzip konkretisierenden raumordnerischen Regeln ist die raumverträgliche Entwicklung des Einzelhandels nicht nur für die Bevölkerung, sondern auch für die Gemeinden insgesamt. Bei der Sicherstellung einer raumstrukturell und raumfunktionell verträglichen Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe handelt es sich um einen raumordnungsrechtlich legitimen Zweck.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2010 -– 4 C 8.10 –, BRS 76 Nr. 1 Rn. 18 (zum Kongruenzgebot).
Die Regelung ist zur Erreichung dieses Ziels auch geeignet. Insbesondere lässt sich das Ziel 6.5-1 LEP NRW mit dem städtebaulichen Planungsinstrumentarium unproblematisch umsetzen.
Die Regelung ist ferner erforderlich. Bei der Einschätzung der Erforderlichkeit einer Regelung, die – wie hier – dem Schutz des öffentlichen Interesses dient, kommt dem Plangeber eine Einschätzungsprärogative zu.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2010, a.a.O., Rn. 19.
Der Verordnungsgeber verfolgt ausweislich der Erläuterung mit der Zuweisung der großflächigen Einzelhandelbetriebe in die regionalplanerisch festgelegten ASB das legitime Ziel die Flächen für großflächige Einzelhandelsbetriebe in diese Siedlungsbereiche zu integrieren, weil diese Gebiete vorrangig Siedlungsfunktionen erfüllen oder erfüllen sollen. Geeignete Alternativen, die bei gleicher Wirksamkeit zu einer geringeren Belastung der Kommunen führten, sind nicht ersichtlich und von der Klägerin auch nicht aufgezeigt. Insbesondere kommt weder eine Zuweisung in den Freiraum noch in die GIB-Bereiche in Betracht. Insofern ist in Absatz 2 der Erläuterungen zu Ziel 6.5-1 LEP NRW nachvollziehbar begründet, warum die GIB-Bereiche von Einzelhandelsnutzungen freizuhalten sind.
Die Regelung ist auch angemessen und greift nicht unverhältnismäßig in die kommunale Planungshoheit ein. Das von der Klägerin insofern gerügte Fehlen einer Ausnahmemöglichkeit in Ziel 6.5-1 LEP NRW begründet keinen unverhältnismäßigen Eingriff in die Planungshoheit. Es steht im Ermessen des Plangebers, selbst zu bestimmen, wie weit die Steuerungswirkung reichen soll, mit der von ihm geschaffene Ziele Beachtung beanspruchen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Juni 2011 – 4 CN 4.10 –, a.a.O., Rn. 26.
Das Grundgesetz gewährleistet die kommunale Selbstverwaltung nur im Rahmen der Gesetze. Macht der Plangeber – wie hier – nicht von der Möglichkeit Gebrauch, den Verbindlichkeitsanspruch seiner Planaussage dadurch zu relativieren, dass er selbst Ausnahmen formuliert, wird damit nicht automatisch unverhältnismäßig in die gemeindliche Planungshoheit eingegriffen. Die raumordnerische Standortplanung für Einzelhandelsgroßbetriebe ist vielmehr ein überörtliches Interesse, das eine Beschränkung der gemeindlichen Planungshoheit rechtfertigen kann.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. März 2006 – 4 B 75.05 –, a.a.O., Rn. 16.
Im Übrigen ist ein relevanter Bedarf für die Schaffung einer Ausnahmemöglichkeit auf landesplanerischer Ebene nicht erkennbar. Soweit die Bereitstellung von Ausnahmebestimmungen regelmäßig den Zweck verfolgt, die Angemessenheit einer Satzungsregelung auch für solche nicht von jener Regelung ins Auge gefassten Fallgestaltungen sicherzustellen, ist ein derartiger Bedarf vorliegend nicht anzunehmen. Denn die Feinsteuerung im Hinblick auf die zulässigen Standorte des großflächigen Einzelhandels erfolgt erst auf der Ebene der Regionalplanung im Wege der dortigen Ausweisung von ASB-Flächen und gewährleistet insofern – wie nachfolgend aufgezeigt – die Möglichkeit zur hinreichenden Berücksichtigung der jeweiligen Besonderheit örtlicher Gegebenheiten.
Auch das weitere Vorbringen der Klägerin, ein unverhältnismäßiger Eingriff des Ziels 6.5-1 LEP NRW in ihre gemeindliche Planungshoheit ergebe sich aus einer fehlenden Rücksichtnahme regionaler Gegebenheiten, geht fehl. Ihr diesbezüglicher Vortrag in der Klageschrift beschränkt sich auf diese pauschale Aussage und wird in Bezug auf Ziel 6.5-1 LEP NRW auch im weiteren Verfahren nicht weiter begründet. Soweit die Klägerin allein hinsichtlich Ziel 6.5-2 LEP NRW auf die zu § 24a Abs. 1 Satz 4 LEPro ergangene Entscheidung des Verfassungsgerichtshofes des Landes Nordrhein-Westfalen,
vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 26. August 2009– 18/08 –, BRS 74 Nr. 4 = juris,
verweist, sind die dort gemachten Ausführungen auf den hier zur Entscheidung stehenden Fall nicht übertragbar, weil diese eine mit Ziel 6.5-1 LEP NRW nicht vergleichbare Regelung betrafen. Denn § 24a Abs.1 Satz 4 LEPro enthielt für alle Gemeinden in Nordrhein-Westfalen mit weniger als 100.000 Einwohnern ein (ausnahmsloses) Verbot zur Ausweisung von FOC mit einer Verkaufsfläche von mehr als 5.000 qm. Der Verfassungsgerichtshof hat in dieser strikten Verbotsregelung einen gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und das Willkürverbot verstoßenden Eingriff in die Planungshoheit der Gemeinde Ochtrup gesehen und dazu ausgeführt, dass aufgrund der erheblichen Beschränkung der kommunalen Planungshoheit die Schwellenwerte einem besonderen Rechtfertigungsbedürfnis unterliegen. Je strikter solche Schwellenwerte wirkten, desto höher sei die Begründungslast des Landes. Ziel 6.5-1 LEP NRW greift nicht in annähernd vergleichbarer Weise wie § 24a Abs. 1 Satz 4 LEPro in die kommunale Planungshoheit ein. Verbindliche Schwellenwerte der erläuterten Art, die ausnahmslos im ganzen Land Geltung beanspruchten, gibt Ziel 6.5-1 LEP NRW nicht vor, so dass die vom Verfassungsgerichtshof aufgrund des besonderes Rechtfertigungsbedürfnisses für erforderlich gehaltenen Anforderungen an die Berücksichtigung der regionalen Gegebenheiten schon deshalb nicht auf dieses Ziel übertragen werden können. Unbeschadet dessen ist zudem mit der nach der verordnungsrechtlichen Systematik auf der Ebene der Regionalplanung stattfindenden Ausweisung von ASB-Flächen gewährleistet, dass eine hinreichende Berücksichtigung der jeweiligen regionalen Gegebenheiten erfolgt. Denn Grundlage für die Ausweisung ist jeweils eine Abwägungsentscheidung des Trägers der Regionalplanung, in die alle relevanten örtlichen Umstände einfließen.
3. Zu Unrecht rügt die Klägerin ferner, das Ziel 6.5-1 LEP NRW stehe im Widerspruch zu Ziel 2.3 Satz 2 LEP NRW und konterkariere den darin beinhalteten Vorrang der Innenentwicklung. Nach Ziel 2.3 Satz 2 LEP NRW vollzieht sich die Siedlungsentwicklung der Gemeinden innerhalb der regionalplanerisch festgelegten Siedlungsgebiete. Es kann hier dahinstehen, ob Ziel 2.3 Satz 2 LEP NRW aufgrund der fehlenden Verbindlichkeit der Vorgaben nicht nur ein Grundsatz der Raumordnung ist und ob ein etwaiger Widerspruch die von der Klägerin angenommene Unwirksamkeit des Ziels 6.5-1 LEP NRW überhaupt zu Folge haben könnte. Denn jedenfalls ist ein solcher Widerspruch nicht gegeben. Die Zuweisung der großflächigen Einzelhandelsbetriebe in die Allgemeinen Siedlungsgebiete steht nicht im Widerspruch zu diesem Ziel, sondern ist eine konsequente Umsetzung jenes Ziels. Es dient dem Vorrang der Innentwicklung (vgl. Grundsatz 6.1-6 LEP NRW) und dem Schutz des Freiraums. Ein Widerspruch ergibt sich auch nicht daraus, dass durch Ziel 6.5-1 LEP NRW die Nachnutzung einer brachliegenden GIB-Fläche durch Einzelhandel erschwert und damit eine Innenentwicklung an einem integrierten Standort nicht mehr möglich wäre. Es bleibt den Gemeinden offen, auf solchen brachliegenden Flächen durch ein Zielabweichungsverfahren oder eine Änderung des Regionalplans die raumordnungsrechtlichen Voraussetzungen für eine Nutzung durch großflächige Einzelhandelsbetriebe i.S.d. § 11 Abs. 3 BauNVO zu schaffen. Darüber hinaus stünde Ziel 6.5-1 LEP NRW einer Nutzung dieser Flächen durch nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe, die nicht unter § 11 Abs.3 BauNVO fallen, oder Großhandelsbetriebe nicht entgegen.
II. Die 85. Änderung des Flächennutzungsplans der Klägerin verstößt gegen das Ziel 6.5-1 LEP NRW, weil das FOC-Vorhabengebiet nicht innerhalb der im Regionalplan 2012 für den Teilabschnitt Kreis T. und I. wirksam festgelegten Allgemeinen Siedlungsbereiche im Stadtgebiet der Klägerin liegt. Die zeichnerische Darstellung des Agrar- und Freiraumbereichs im Areal westlich der X. Straße und südlich der L 929 ist auch nicht (teilweise) nichtig. Die der besagten Regionalplanung zu Grunde liegende Abwägung ist zwar insofern fehlerhaft erfolgt, als dass mit Schreiben der Klägerin vom 22. Juni 2011 geltend gemachte Anregungen keine Berücksichtigung gefunden haben (hierzu 1.). Dieser Abwägungsmangel ist jedoch ebenso wie gerügte weitere Mängel gemäß § 12 Abs. 3 Satz 2 ROG unbeachtlich (hierzu 2.).
1. Der Regionalplan 2012 leidet allerdings an einem Abwägungsmangel, denn bei der Aufstellung dieses Plans sind die Einwände der Klägerin, die diese in ihrem Schriftsatz vom 22. Juni 2011 gegen die Rücknahme des im GEP 1996 dargestellten Wohnsiedlungsbereichs geäußert hatte, nicht abgewogen worden (hierzu a). Ein Abwägungsmangel ergibt sich entgegen der Auffassung der Klägerin jedoch nicht aus der fehlerhaften Ermittlung ihres (allgemeinen) Bedarfs an Siedlungsflächen (hierzu b).
Nach § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG sind bei der Aufstellung von Raumordnungsplänen die öffentlichen und privaten Belange, soweit sie auf der jeweiligen Planungsebene erkennbar und von Bedeutung sind, gegeneinander und untereinander abzuwägen; bei der Festlegung von Zielen der Raumordnung ist abschließend abzuwägen. In die Abwägung nach § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG sind alle öffentlichen und privaten Belange einzustellen, soweit sie auf der jeweiligen Planungsebene – also für den jeweiligen Landes- oder Regionalplan – erkennbar und von Bedeutung sind. Abwägungsrelevant sind alle Belange, die mehr als geringwertig, schutzwürdig, nicht mit einem Makel behaftet sowie für den Planer erkennbar sind.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. Februar 2016 – 4 BN 37/15 –, juris Rn. 9 m.w.N.
Hiernach ist das Gebot gerechter Abwägung dann verletzt, wenn eine sachgerechte Abwägung überhaupt nicht stattfindet (Abwägungsausfall), wenn in die Abwägung an Belangen nicht eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss (Abwägungsdefizit) oder wenn die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt und dadurch die Gewichtung verschiedener Belange in ihrem Verhältnis zueinander in einer Weise vorgenommen wird, durch die die objektive Gewichtigkeit eines dieser Belange völlig verfehlt wird (Abwägungsfehleinschätzung).
Bei der Überprüfung einer raumordnungsrechtlichen Abwägungsentscheidung ist der lediglich rahmensetzende Charakter der Raumordnung im Blick zu behalten. Raumordnungspläne bedürfen in aller Regel der weiteren Konkretisierung – etwa durch eine fachplanungsrechtliche Entscheidung – um zu genauen Festlegungen für einzelne raumbedeutsame Maßnahmen zu gelangen, durch die grundrechtlich geschützte Belange konkret betroffen werden können. Je konkreter raumordnungsrechtliche Festlegungen sind, umso größer sind die Anforderungen, die an die Ermittlungstiefe und die Abwägungsdichte einer raumplanerischen Zielfestlegung zu stellen sind. Das erkennende Gericht darf dabei aber seine eigene Abwägung nicht an die Stelle derjenigen des Plangebers setzen. Vielmehr hat es nur zu überprüfen, ob sich diese in den gesetzlich vorgezeichneten Grenzen hält. Hierfür ist maßgebend, ob der erhebliche Sachverhalt zutreffend und vollständig ermittelt wurde, das heißt insbesondere die Betroffenen angehört wurden, und ob anhand dieses Sachverhalts alle sachlich beteiligten Belange und Interessen der Entscheidung zugrunde gelegt sowie umfassend und in nachvollziehbarer Weise abgewogen worden sind.
Vgl. Bundesverfassungsgericht (BVerfG), Beschluss vom 20. Februar 2008 – 1 BvR 2722/06 –, Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht (NVwZ) 2008, 780-786 = juris Rn 57.
a) Danach ist vorliegend ein Abwägungsmangel in Form eines Abwägungsausfalls festzustellen. Denn der Regionalrat hat fehlerhaft das Schreiben der Klägerin vom 22. Juni 2011 nicht in seine Abwägung eingestellt. Die darin erhobenen Einwände der Klägerin gegen die Rücknahme des zeichnerisch im GEP 1996 festgelegten Wohnsiedlungsbereichs stellen abwägungsrelevante Belange dar. Bei der Befassung mit diesen Anregungen hätte sich der Planungsträger mit der Siedlungsentwicklung im Süden der Klägerin befassen und abwägen müssen, ob danach der Bereich X1. -Südwest zeichnerisch als Freiraum- und Agrarbereich oder aber als Siedlungsbereich festgelegt werden soll. Die Anregungen der Klägerin waren aber nicht Bestandteil des von der Bezirksregierung vor dem Aufstellungsbeschluss zusammengestellten Abwägungsmaterials (Synopse) und sind vom Regionalrat bei der Abwägung auch nicht gesondert berücksichtigt worden. Dies führt zu einem Abwägungsmangel, weil entgegen der Auffassung des beklagten Landes die Anregungen der Klägerin nicht präkludiert und somit in den Abwägungsprozess einzubeziehen waren.
§ 7 Abs. 2 Satz 2 ROG führt nicht zur Präklusion der von der Klägerin erhobenen Einwände. Danach sind das Ergebnis der Umweltprüfung sowie die Stellungnahmen in den Beteiligungsverfahren nach den §§ 10, 18 in der Abwägung nach Satz 1 zu berücksichtigen. Die Klägerin hat im Beteiligungsverfahren nach § 10 ROG zwar mit Schreiben vom 3. Februar 2010 Stellung genommen, aber insoweit ihren ASB-Bedarf sowie die Rücknahme von X. -Südwest nicht angesprochen. Erst mit Schreiben vom 22. Juni 2011 regte sie an, im Bereich X. -Südwest erneut einen Allgemeinen Siedlungsbereich festzulegen. Obwohl die Anregung erst 15 Monate nach Ablauf der Beteiligungsfrist bei der Bezirksregierung einging, hätte sie jedoch bei der nachfolgenden Abwägung durch den Regionalrat berücksichtigt werden müssen. Zwar ist die Berücksichtigungspflicht nach dem – insofern unter Umständen missverständlichen – Wortlaut des § 7 Abs. 2 Satz 2 ROG auf die tatsächlich im Beteiligungsverfahren abgegebenen Stellungnahmen der öffentlichen Stellen beschränkt. Dies bedeutet aber im Umkehrschluss nicht, dass der Planungsträger an der Berücksichtigung außerhalb des Beteiligungsverfahrens abgegebener Stellungnahmen gehindert wäre. Daher ist eine Berücksichtigung nicht rechtzeitig abgegebener Stellungnahmen nicht zwingend ausgeschlossen.
Vgl. Runkel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, § 7 Rn. 41.
Im Gegenteil ist der Planungsträger sogar, weil er das Abwägungsmaterial in der notwendigen Ermittllungstiefe zusammenstellen muss,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 20. Februar 2008 – 1 BvR 2722/06, a.a.O., Rn. 56,
verpflichtet, nach Abschluss des Beteiligungsverfahrens eingereichte und nicht offensichtlich bedeutungslose Stellungnahmen als Abwägungsmaterial zu erfassen, zur Kenntnis zu nehmen und in die Abwägung einzubeziehen.
Vgl. Dallhammer, in: Cholewa/Dyong/von der Heide/Arenz, Raumordnung in Bund und Ländern, 5. Aufl., § 7 Rn. 88 (Stand der Bearbeitung: September 2014).
Planungsträger für den Regionalplan ist nach § 6 Abs. 1 LPlG NRW der Regionalrat. Danach lag es allein in der Kompetenz des Regionalrates über die Abwägungsrelevanz und ggfs. eine Zurückweisung der Anregungen der Klägerin als verspätet zu entscheiden. Eine solche Entscheidung ist hier aber nicht getroffen worden, weil die Bezirksregierung das Schreiben der Klägerin vom 22. Juni 2011 dem Planungsträger nicht zur Kenntnis gebracht hat.
Die Anregungen der Klägerin durften auch nicht nach dem Rechtsgedanken des § 4a Abs. 6 BauGB unberücksichtigt bleiben. Nach § 4a Abs. 6 Satz 1 BauGB können Stellungnahmen, die im Verfahren der Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung nicht rechtzeitig abgegeben worden sind, bei der Beschlussfassung über den Bauleitplan unberücksichtigt bleiben, sofern die Gemeinde deren Inhalt nicht kannte und deren Inhalt für die Rechtmäßigkeit des Bauleitplans nicht von Bedeutung ist. Es bestehen bereits durchgreifende Bedenken, den Rechtsgedanken des § 4a Abs. 6 BauGB entsprechend auf raumordnungsrechtliche Verfahren zu übertragen. Denn der Gesetzgeber hat bei der ROG-Novelle im Jahr 2008 zwar § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG dem bauplanungsrechtlichen Abwägungsgebot angepasst, dabei aber auf eine § 4a Abs. 6 BauGB vergleichbare Regelung verzichtet.
Vgl. Dallhammer, a.a.O., Rn. 89.
Gegen eine Übertragung dieser Grundsätze sprechen auch die Unterschiede zwischen dem raumplanerischen und dem bauplanungsrechtlichen Beteiligungsverfahren. Denn die Beteiligungspflicht der Kommunen nach § 10 ROG ist Ausfluss der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, die auch die kommunale Planungshoheit umfasst, und stellt eine Kompensation für den mit § 1 Abs. 4 BauGB verbundenen Eingriff in das System der gemeindlichen Bauleitplanung dar. Die Gemeinde wird durch diese Einbindung in den überörtlichen Planungsprozess davor bewahrt, zum bloßen Objekt einer höherstufigen Gesamtplanung degradiert zu werden. Durch die kommunale Beteiligung soll sichergestellt werden, dass der Planungsträger bei der Aufstellung von Zielen der Raumordnung umfassend über die örtlichen Belange unterrichtet wird, die er in die Abwägung einzustellen hat.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. März 2002 – 4 BN 60/01 –, BRS 65 Nr. 51 = juris Rn 17.
Die Behördenbeteiligung nach § 4 BauGB beruht hingegen nicht auf einer solchen verfassungsrechtlichen Verankerung. Auch in Bezug auf die Beteiligung der Öffentlichkeit unterscheiden sich die Bauleitplanung und die Raumplanung erheblich, denn anders als bei der Bauleitplanung entfaltet die Raumplanung gegenüber Privaten keine unmittelbaren Rechtswirkungen.
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 24. April 1992 – 4 NB 36.91 –, und vom 30. August 1994 – 4 NB 31.94 –, jeweils juris.
Selbst bei entsprechender Anwendung des Rechtsgedankens des § 4a Abs. 6 BauGB begegnete es durchgreifenden Bedenken, dass die Bezirksregierung B. das Schreiben der Klägerin vom 22. Juni 2011 bei der Zusammenstellung des Abwägungsmaterials nicht berücksichtigt und dem Regionalrat nicht vorgelegt hat. Wie bereits erwähnt, muss die abschließende Abwägung vom Träger des jeweiligen Raumordnungsplans vorgenommen werden.
Vgl. Runkel, a.a.O., § 7 Rn. 34.
Die zuständige Bezirksregierung ist zwar nach § 19 Abs. 1 Satz 3, Abs. 3 Satz 3 LPlG NRW verpflichtet, dem Regionalrat nur über Anregungen, über die keine Einigkeit erzielt werden konnte, zu berichten. Nach Eingang des Schreibens der Klägerin vom 22. Juni 2011 musste die Bezirksregierung B. aber davon ausgehen, dass in Bezug auf die Zurücknahme des Bereichs X. -Südwest entgegen ihrer bisherigen Einschätzung keine Einigkeit erzielt werden konnte. Sie konnte auch aus dem Umstand, dass die Klägerin in der im Juli 2011 durchgeführten Abschlusserörterung keine Bedenken oder Anregungen bezüglich ihres ASB-Bedarfs geäußert hatte, nicht schließen, dass nunmehr Einigkeit erzielt werden konnte. Denn sie hatte bereits mit dem Schreiben vom 5. Juli 2011 mitgeteilt, dass die Anregungen verfahrensrechtlich nicht mehr zu berücksichtigen seien, so dass deshalb der ASB-Bedarf der Klägerin nicht Gegenstand der Abschlusserörterung war. Bei ordnungsgemäßer Zusammenstellung des Abwägungsmaterials wäre die Anregung der Klägerin dem Regionalrat vorzulegen gewesen. Dabei hätte die Bezirksregierung B. auch ihre Bedenken gegen die Berücksichtigung verspäteter Stellungnahmen darlegen können, woraufhin der Regionalrat dann das ihm eingeräumte Ermessen ausüben und über die Berücksichtigung der klägerischen Stellungnahme trotz Ablaufs der Beteiligungsfrist hätte entscheiden können.
b) Ein (weiterer) durchgreifender Abwägungsmangel liegt nicht darin begründet, dass – wie die Klägerin vorträgt – ihr ASB-Bedarf fehlerhaft ermittelt worden wäre. Die Klägerin rügt, dass ihr vermeintlicher Überhang von 33 ha nicht sachgerecht ermittelt worden sei und insbesondere auf einer falschen Methodik, veralteten Daten und einer unzureichenden Berücksichtigung regionaler Besonderheiten beruhe. Es spricht schon Überwiegendes dafür, dass die Klägerin an der Geltendmachung dieses vermeintlichen Abwägungsdefizits schon deshalb gehindert ist, weil sie dieses nicht vor der Aufstellung des Regionalplans gerügt hat.
Maßgeblicher Zeitpunkt für die Abwägung nach § 7 Abs. 2 ROG ist nach § 12 Abs. 3 Satz 1 ROG die Sach-und Rechtslage im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Raumordnungsplan. In die Abwägung eingestellt werden können und müssen indes nur solche gemeindlichen Belange, welche die Gemeinden während der Aufstellung des Raumordnungsprogramms gegenüber dem Planungsträger geltend gemacht haben und die diesem deshalb als abwägungsrelevantes Material auch bekannt sind bzw. bekannt sein müssen. Um zu gewährleisten, dass kommunale Anregungen und Vorschläge in den landes- und regionalplanerischen Entscheidungsprozess einfließen können und dort Berücksichtigung finden, hat der Gesetzgeber in § 10 Abs. 1 ROG ausdrücklich eine Pflicht zur Beteiligung der Gemeinden normiert. Mit der Beteiligungspflicht korrespondiert eine Obliegenheit der Gemeinde, zu einer umfassenden Ermittlung und Sammlung des einschlägigen Abwägungsmaterials beizutragen.
Vgl. Runkel, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 1 Rn. 60 (Stand der Bearbeitung: April 2009).
Der Planungsträger ist daher nicht verpflichtet, unabhängig von den im Zuge der Erarbeitung eines Raumordnungsprogramms eingegangenen Stellungnahmen und Einwendungen von Amts wegen nach möglicherweise betroffenen kommunalen Belangen zu forschen und diese in die Abwägung einzustellen.
vgl. Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 19. Januar 2001 – 4 K 9/99 –, BRS 64 Nr. 48 = juris Rn. 46 ff.
Fehlt es an einer Geltendmachung, so ist er auch nicht gehalten, sich mit diesem Aspekt im Rahmen seiner Abwägung ausdrücklich und im Einzelnen auseinanderzusetzen.
Vgl. Sächsisches Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 23. Januar 2014 – 2 K 53/12 –, juris Rn. 96.
Eine Gemeinde, die es versäumt, im Rahmen des Beteiligungsverfahrens auf einen ihr eigenes Gebiet betreffenden abwägungserheblichen Sachverhalt aufmerksam zu machen, kann sich insoweit zu einem späteren Zeitpunkt nicht mit Erfolg auf ein Abwägungsdefizit berufen.
Vgl. Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Urteil vom 27. August 2003 – 3 D 5/99.NE –, BRS 66 Nr. 8 = juris Rn.193.
Nach Maßgabe dieser Grundsätze liegt in Bezug auf die Berechnung des allgemeinen Bedarfs der Klägerin an allgemeinen Siedlungsflächen ein relevantes Abwägungsdefizit nicht vor, weil die Klägerin dies bis zum Aufstellungsbeschluss über den Regionalplan nicht, geschweige denn substantiiert, gerügt hat. Der Bedarf der Klägerin und der von der Bezirksregierung B. ermittelte ASB-Überhang waren Gegenstand des Werkstattgesprächs vom 14. April 2008 und die Klägerin hat weder in diesem Werkstattgespräch noch in den weiteren Gesprächen diesbezügliche Einwendungen erhoben oder Anregungen vorgebracht. Nach dem Erarbeitungsbeschluss vom 8. Oktober 2009 hat sie weder zur Berechnung ihres ASB-Bedarfes noch zur geplanten Rücknahme des ASB-Bereichs X. -Südwest Stellung genommen, sondern allein Anregungen zu ihrem GIB-Bedarf geäußert. Im Schreiben vom 22. Juni 2011 hat sie sich gegen die Rücknahme des ASB-Bereichs gewandt, aber auch hierin weder die Ermittlung ihres (allgemeinen) ASB-Bedarfs noch die Berechnungsmethodik konkret gerügt. Die Anregung, auf die Rücknahme des Gebiets X1. -Südwest zu verzichten, hatte insofern auf die Berechnung des ASB-Überhangs der Klägerin auch keinen Einfluss, denn die Fläche war zuvor nicht im Flächennutzungsplan umgesetzt und beim Überhang waren solche Flächen nicht mit eingerechnet. Entsprechende Einwände sind erstmalig in der Mängelrüge vom 26. März 2013 und damit nach erst Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses erhoben worden.
Unbeschadet dessen sind ferner auch keine durchgreifenden Anhaltspunkte dafür dargetan oder ersichtlich, dass die Berechnung der überschüssigen ASB-Flächen den Beurteilungsspielraum, welcher dem Planungsträger eröffnet ist, überschritten hätte und zudem die Entscheidung offensichtlich fehlerhaft oder eindeutig widerlegbar wäre.
Vgl hierzu BVerfG, Beschluss vom 20. Februar 2008 – 1 BvR 2722/06, a.a.O., Rn. 56,
Dabei geht die Klägerin schon im Ansatz unzutreffend davon aus, dass die Festlegung von weiteren ASB-Flächen erforderlich sei, für die nach der aktuellen Bevölkerungsentwicklung noch kein Bedarf bestehe. Denn die ASB-Bereiche der Klägerin sind im Regionalplan gerade nicht entsprechend der ASB-Bilanz nach dem errechneten Bedarf festgelegt, sondern es sind über den Bedarf hinaus Flächen im Umfang von 33 ha dargestellt worden. Ob sich im Planungshorizont 2025 von der Planung abweichende besondere Entwicklungen abzeichnen, lässt sich im maßgeblichen Zeitpunkt des Aufstellungsbeschlusses nicht prognostizieren und bei Vorliegen solcher Entwicklungen muss anlassbezogen eine Änderung des Regionalplans geprüft werden. Insoweit hat das beklagte Land auch richtig darauf hingewiesen, dass etwa mit der 4. Änderung des Regionalplans (GVBl. NRW 2016 S. 1073) die regionalplanerischen Voraussetzungen für die von der Klägerin beabsichtigte Ansiedlung eines großflächigen Lebensmittelmarktes in X. -C. geschaffen worden sind.
Im Übrigen zeigt die Klägerin in Bezug auf die ASB-Berechnung nicht konkret auf, dass bei Zugrundelegung aktuellerer Daten oder der Wahl einer anderen Berechnungsmethode sich ein wesentlich anderes Ergebnis ergeben könnte. Soweit sie zudem die Nichtberücksichtigung ihrer durch Logistikbetriebe geprägten besonderen Gewerbestruktur und des besonderen Flächenbedarfs für Nutzungen für Landeszwecke (Justizvollzugsanstalt) kritisiert, ist die Gewerbestruktur für den ASB-Bedarf nicht abwägungsrelevant und für die Justizvollzugsanstalt X. ein Siedlungsbereich für zweckgebundene Nutzungen im Regionalplan dargestellt.
2. a) Der oben unter 1.a) dargelegte Abwägungsmangel ist gemäß § 12 Abs. 3 Satz 2 ROG unbeachtlich geworden. Danach sind Mängel im Abwägungsvorgang nur beachtlich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss sind. An der Erfüllung sämtlicher für eine Beachtlichkeit des Abwägungsmangels notwendigen Voraussetzungen fehlt es hier. Die Nichtberücksichtigung des Schreibens vom 22. Juni 2011 begründet zwar einen offensichtlichen Mangel im Abwägungsvorgang, hatte aber keinen Einfluss auf das Abwägungsergebnis.
Der Begriff des offensichtlichen Mangels im Abwägungsvorgang unterscheidet Mängel der "äußeren" Seite des Abwägungsvorgangs von Mängeln der "inneren" Seite dieses Vorgangs und kann auch äußere Umstände umfassen, die erst durch Beweiserhebung aufzuklären sind.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. März 2016 – 4 B 7/16 –, juris.
In diesem Sinne offensichtlich sind etwa Abwägungsfehler, die sich aus den Akten, Protokollen, aus der Entwurfs- und Planbegründung oder aus sonstigen Unterlagen ergeben.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. August 1981 – 4 C 57/80 –, BRS 38 Nr. 37 = juris.
Da das Schreiben der Klägerin vom 22. Juni 2011 noch während des Aufstellungsverfahrens eingegangen und von der Bezirksregierung B. auch beantwortet worden ist, bestehen an der Offensichtlichkeit des Mangels hier keine Zweifel.
Dieser Mangel hatte aber keinen Einfluss auf das Abwägungsergebnis. Ein offensichtlicher Mangel im Abwägungsvorgang ist dann auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen, wenn nach den Umständen des Einzelfalls die konkrete Möglichkeit für eine andere planerische Entscheidung besteht.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. August 1981 – 4 C 57/80 –, juris.
Es kommt dabei einerseits nicht darauf an, dass ein Einfluss auf das Abwägungsergebnis positiv nachgewiesen wird, auf der anderen Seite genügt aber auch nicht die abstrakte Möglichkeit, dass bei Vermeidung des Mangels anders geplant worden wäre.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. Oktober 2003 – 4 BN 47/03 –, juris.
Die konkrete Möglichkeit eines solchen Einflusses des Schreibens der Klägerin vom 22. Juni 2011 auf das Abwägungsergebnis bestand nicht. Denn es lässt sich im Sinne einer konkreten Möglichkeit ausschließen, dass der Regionalrat aufgrund dieses Schreibens die Fläche westlich der X. Straße als Allgemeinen Siedlungsbereich festgelegt hätte.
Eine solche Festlegung hätte nämlich den zentralen Planungszielen des Regionalplans fundamental entgegengestanden. In ihrer Vorlage 22/03/09 an den Regionalrat hat die Bezirksregierung B. den Anpassungsbedarf anhand der geänderten Verhältnisse für die Fortschreibung des Regionalplans konkretisiert. Der Regionalrat hat den Erarbeitungsbeschluss vom 8. Oktober 2009 einstimmig beschlossen. Darin ist zum Handlungsbedarf bei Allgemeinen Siedlungsbereichen ausgeführt:
„Hinsichtlich der Darstellung von Allgemeinen Siedlungsbereichen (ASB) hat die Bedarfsermittlung ergeben, dass in fast allen Gemeinden noch ausrei-chende Wohnflächenpotenziale bis zum Jahr 2025 vorhanden sind. (…) Bestandteil des Regionalplan-Flächenkonzepts ist darüber hinaus, dassbestehende Flächenüberhänge durch Rücknahmen von Flächennutzungsplan-darstellungen (378 ha) weiter reduziert werden. Eine weitergehende Rückführung der Überhänge ist aus verschiedenen Gründen (insbesondere wegen bereits bestehenden Bau- und Planungsrechts) nicht möglich oder sinnvoll (z.B. bei einer zentral gelegenen Entwicklungsfläche). Durch die Rücknahme von bisher nicht oder in Zukunft nicht mehr durch die Bauleitplanung ausgeschöpften ASB ergibt sich eine Verringerung des Umfangs der zeichnerischen Darstellungen.“
In den Erläuterungen betreffend Ziel 5 unter 2.2.1 des Regionalplans zur bedarfsgerechten Umsetzung der ASB ist weiter ausgeführt:
„Anders als im I. ergibt sich im Kreis T. trotz Überhängen in der Kreisbilanz noch ein geringer Handlungsbedarf in einigen Städten und Gemeinden von insgesamt 32 ha. Dies führt jedoch nicht zu neuen ASB-Darstellungen, denn diese Bedarfe können in schon vorhandenen ASB(früher: WSB) des gültigen Regionalplanes abgedeckt werden, die bisher noch nicht bauleitplanerisch in Anspruch genommen wurden. (…)
Durch die Rücknahme von 378 ha bisheriger Wohnbauflächen/gemischter Bauflächen der Bauleitplanung und darüber hinaus diverser Wohnsiedlungsbereichsdarstellungen des bisherigen Regionalplanes wird der Freiraum per Saldo gestärkt. Bevor neue Flächen in Anspruch genommen werden können, ist eine Überprüfung vorhandener Potenziale und Entwicklungsflächen der Bauleitplanung erforderlich. (…) Handlungsbedarfe entstehen erst dann, wenn die vorhandenen Flächenreserven zur Deckung des rechnerischen Bedarfs nicht ausreichen. Reserveflächenüberhänge sind durch die Umplanung nicht verfügbarer oder ungeeigneter Wohnbauflächenreserven in Freiraum abzubauen. Im Rahmen des Anpassungsverfahrens nach § 34 LPlG kann ein substanzieller Abbau der Reserveflächenüberhänge allerdings nur in Teilbereichen und nur über einen längeren Zeitraum hinweg stattfinden. Bei den ASB-Darstellungen wurden einzelne Korrekturen vorgenommen, die der Transparenz und Klarheit des Regionalplanes dienen. Sie begründen keine neuen Handlungsspielräume. Dem stehen in deutlich größerem Maße Verkleinerungen von bisher dargestellten ASB (WSB) in der zeichnerischen Darstellung gegenüber. Dabei handelt es sich entweder um durch die Bauleitplanung nicht ausgeschöpfte ASB-Darstellungen oder um Rücknahmeflächen, die die Kommunen angeboten haben.
Insgesamt sind in allen Gemeinden ausreichende Reserveflächen und planerische Spielräume für eine zielgerechte weitere Entwicklung ihrer Siedlungsstruktur gesichert.“
Ausgehend von diesen Handlungszielen bei der Ausweisung erscheint es allenfalls als abstrakte Möglichkeit, dass X. -Südwest als Wohnsiedlungsfläche zeichnerisch dargestellt worden wäre, wenn der Regionalrat das Schreiben der Klägerin vom 22. Juni 2011 bei seiner Abwägung berücksichtigt hätte. Eine Neuausweisung von Siedlungsflächen war selbst bei Gemeinden mit einer rechnerischen ASB-Unterdeckung nicht vorgesehen und bei einem ASB-Überhang sollten Reserveflächenrücknahmen erfolgen. Die Klägerin hatte aber nach den Berechnungen der Bezirksregierung einen (erheblichen) ASB-Überhang von 33 ha, so dass eine Neuausweisung von weiteren 31 ha Siedlungsfläche nicht konkret zu erwarten war. Das Gebiet X. -Südwest war bisher im Flächennutzungsplan als Fläche für die Landwirtschaft dargestellt, so dass dieser Bereich zu den zeichnerisch festgelegten Flächen gehört, die nach der Planbegründung den zurückzunehmenden Flächen unterfielen. Die Klägerin hat im Schreiben vom 22. Juni 2011 auch keine zwingenden Gründe für eine weitere Ausweisung von 31 ha Siedlungsfläche vorgetragen. Sie hat lediglich (allgemein) darauf hingewiesen, dass der Bereich sich als eine „potentielle Fortsetzung einer langfristigen städtebaulichen Entwicklung verstehe“ und ein Entfallen des ASB ihrer „städtebaulichen Intention im Hinblick auf eine ringförmige Weiterentwicklung des Stadtgebietes südlich der B 1“ entgegenstehe. Dieser auf eine langfristige Stadtentwicklung gerichteten Planung lassen sich hinreichend gewichtige Gründe für eine weitere Ausweisung von 31 ha allgemeiner Siedlungsflächen bezogen auf den Planungshorizont 2025 auch nicht ansatzweise entnehmen. Die Klägerin hat insbesondere nicht dargelegt, dass die im Stadtgebiet festgelegten ASB-Bereiche nicht ausreichend waren. Dabei ist in Bezug auf die vorgebliche Intention der Klägerin zur langfristigen Stadtentwicklung südlich der (früheren) B 1 auch zu berücksichtigen, dass westlich der X. Straße ein ca. 14 ha großes Areal als allgemeiner Siedlungsbereich im Regionalplan dargestellt ist. Die Klägerin hat auch nicht etwa Tauschflächen zum Abbau ihres bestehenden Überhangs angeboten. Auch soweit sie sich auf die „raumplanerische Funktion der Entwicklungsflächen südlich der B 1“ sowie darauf berufen hat, „Begehrlichkeiten zur Ausweitung des Siedlungsbereiches in Bereichen, die raum- und städteplanerisch ungünstiger zu bewerten seien, vorzubeugen“, verblieb sie mit diesem Vorbringen im Allgemeinen und teilte nicht konkret mit, welche Bereiche damit gemeint sind. Hat die Klägerin mithin weder einen konkreten Bedarf an zusätzlichen Flächen dargelegt noch Austauschflächen für einen Abbau ihres (erheblichen) ASB-Überhangs angeboten, so wäre angesichts der vorbeschriebenen Handlungsziele auch unter Berücksichtigung des Schreibens vom 22. Juni 2011 nicht konkret zu erwarten gewesen, dass der Regionalrat die Fläche X. -Südwest als allgemeinen Siedlungsbereich festgelegt hätte.
b) Lediglich ergänzend weist die Kammer in Bezug auf die von der Klägerin weiter behaupteten Abwägungsfehler bei der Ermittlung ihres allgemeinen ASB-Bedarfs darauf hin, dass auch insofern ein – unter Außerachtlassung der oben ausgeführten Erwägungen unterstellter – Mangel ohne konkreten Einfluss auf das Abwägungsergebnis gewesen und damit unbeachtlich nach § 12 Abs. 3 Satz 2 ROG geworden wäre. Denn selbst wenn bei Zugrundelegung aktuellerer oder anderer Daten, der Wahl einer anderen Berechnungsmethode oder der Berücksichtigung der geltend gemachten regionalen Besonderheiten sich zu Gunsten der Klägerin ein höherer Flächenbedarf für allgemeinen Siedlungsbereiche ergäbe, so ist auch nicht ansatzweise dargelegt oder ersichtlich, dass in diesem Falle ein ASB-Defizit in der für den geplanten Standort des FOC erforderlichen Größenordnung von 31 ha bestanden hätte.
III. Selbst wenn zu Gunsten der Klägerin ein beachtlicher Abwägungsfehler im Rahmen der Regionalplanung angenommen würde, so führte dieser Umstand nicht zur Genehmigungsfähigkeit der streitigen Änderung des Flächennutzungsplans. Ein solcher Umstand hätte die Teilnichtigkeit der Ausweisung der AFAB-Fläche im Bereich X1. -Südwest zur Folge, weil diese Ausweisung nicht mit den sonstigen Zielen des Regionalplans in untrennbaren Zusammenhang steht.
Vgl. zur Teilnichtigkeit eines Raumordnungsplans: Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz, Urteil vom 6. Juli 2005 – 8 A 11033/04 –, BRS = juris Rn. 21; Runkel, in: Spannowsky/Runel/Goppel, § 7 Rn. 22; für Festsetzungen eines Bebauungsplans BVerwG, Beschluss vom 6. November 2007 – 4 BM 44/07 –, juris Rn. 3 m.w.N.
Bei Annahme einer derartigen Teilnichtigkeit des Regionalplans für den Bereich der Klägerin beanspruchte insoweit der gewohnheitsrechtlich anerkannten Rechtssatz, wonach die später erlassene Norm die frühere verdrängt, keine Geltung mehr. Wegen der (Teil-)Unwirksamkeit des Regionalplans 2012 entfiele die Möglichkeit der Normenkollision und es käme insoweit wieder zur (teilweisen) Geltung des GEP 1996.
Vgl. für einen Raumordnungsplan : Hessischer Verwaltungsgerichtshof, Urteil vom 26. Juli 2004 – 4 N 406/04 –, juris Rn. 61; für Bebauungspläne BVerwG, Beschluss vom 16. Mai 2017 – 4 B 24/16 –, juris Rn. 4, und Urteil vom 10. August 1990 – 4 C 3.90 –, BRS 50 Nr. 2.
Auch in diesem Fall wäre die Genehmigung jedoch zu versagen, weil das von der 85. Änderung des Flächennutzungsplans der Klägerin erfasste Vorhabengebiet nicht innerhalb eines allgemeinen Siedlungsbereichs läge. Der GEP 1996 legte angrenzend an die frühere B1 im Norden und die X. Straße im Osten den 31 ha großen Wohnsiedlungsbereich X. -Südwest fest. Die von der 85. Änderung des Flächennutzungsplans erfasste Fläche überschreitet diesen Wohnsiedlungsbereich nach Westen um ca. 150-200 m, so dass etwa 2/3 des FOC außerhalb des Gebiets X. -Südwest angesiedelt wäre. Damit liegt entgegen der Begründung des Flächennutzungsplans (vgl. S. 7) das Vorhabengebiet eben nicht im Wohnsiedlungsbereich, sondern weitgehend außerhalb dieses Bereichs.
Die zeichnerische Darstellung im GEP 1996 legt auch dergestalt hinreichend genau die Grenzen des Wohnsiedlungsbereichs fest, dass vorliegend eine ausreichende Erfassung des Vorhabenstandortes durch jenen Siedlungsbereich ausgeschlossen ist. Raumordnungspläne bestehen aus textlichen und zeichnerischen Festlegungen (§ 12 Abs. 1 LPlG NRW, § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG). Die größte räumliche Bestimmtheit erzielen zeichnerische Festlegungen, die nur durch den gewählten Maßstab des Plans und die Dicke des Striches weitere Konkretisierungen auf nachfolgenden Planungsstufen erforderlich machen.
Vgl. Runkel, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, § 3 Rn. 35.
Allein anhand der zeichnerischen Darstellung des WSB auf einer Karte im Maßstab von 1:50.000 sowie wegen der in Richtung Westen und Süden fehlenden Orientierung an Grundstücksgrenzen oder sonstigen eindeutigen Begrenzungsmerkmalen (natürliche Gegebenheiten wie z.B. Flüsse, vorhandene Infrastruktur, Verkehrswege, sonstige geografischen Grenzen o.ä.) ist eine räumlich exakte Abgrenzung des WSB-Bereichs nicht möglich. Dieser Bereich ist nur gebietsscharf, nicht aber parzellenscharf abgegrenzt. Aufgrund dieser Unschärfe bleibt die Zuordnung einzelner Grundstücke in den Randbereichen noch interpretierbar und die zeichnerische Darstellung ist nicht als räumlich exakte Abgrenzung zu verstehen.
Vgl. zur Gebietsschärfe OVG NRW, Urteil vom 28. September 2016 – 7 D 96/14.NE –, juris Rn. 47 ff; Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Urteil vom 22. November 2013 – 3 S 3356/11 –, juris, Rn. 49 ff.
Eine solchermaßen begrenzte Aussageschärfe in räumlicher Hinsicht ermöglicht es nur, dass auch eine die räumlichen Abgrenzung überschreitende Fläche in einem eingeschränkten Umfang noch als „Arrondierung“ dem angrenzenden Raum zugeordnet werden kann. Dieser Interpretationsspielraum wird hier aber deutlich überschritten. Denn der ca. 31 ha große Bereich X. -Südwest erfasst nicht die gesamte landwirtschaftlich genutzte und über 100 ha große Fläche zwischen den Bundesautobahnen A 445 und A 44 sowie den Landesstraßen L 929 und L 795, sondern war auf den nordöstlichen Bereich konzentriert und stellte sich als Fortsetzung des Siedlungsbereichs östlich der X. Straße dar. Nach Süden orientierte sich die Ausdehnung an dieser Siedlungsfläche östlich der X. Straße und hielt einen Abstand von mindestens 400 m zur A 44 ein. In westlicher Richtung endete der Bereich jeweils mindestens 400 m westlich der A 445. Durch die Einbeziehung des Vorhabengebiets würde der Siedlungsbereich im nordwestlichen Bereich auf bis zu 200 m an die A 445 heranrücken und seine Fläche um 25 % von 31 ha auf ca. 39 ha vergrößert. Es handelte sich demnach bei einer Zuordnung des Vorhabenstandortes zum WSB-Bereich X. -Südwest nicht mehr um eine bloße „Arrondierung“ der (nur) gebietsscharfen Darstellung im GEP 1996, sondern vielmehr um eine erhebliche, den verfügbaren Interpretationsspielraum überschreitende – und deshalb raumplanerisch unzulässige – Ausdehnung der Gebietsfestlegung. Dabei ist auch unerheblich, dass die insofern erforderliche Ausdehnung sich in einer Größenordnung unterhalb von 10 ha bewegen mag. Aus dem Umstand, dass in Regionalplänen die zeichnerische Darstellung von Ausweisungen regelmäßig erst ab einer Flächengröße von mehr als 10 ha erfolgt, bedeutet nicht, dass deswegen zeichnerisch dargestellte Siedlungsgebiete über ihre festgesetzten Grenzen hinaus immer mindestens noch bis zu einer Größenordnung von 10 ha – gleichsam regelhaft – erweitert werden könnten. Eine Ausdehnung ist vielmehr nur in den oben ausgeführten Grenzen eines vorhandenen Interpretationsspielraumes als so zu verstehende, eingeschränkte Arrondierung unter Beachtung der Intention des Plangebers zulässig. Dieser Spielraum wird hier indes, wie gezeigt, mit einer Vergrößerung des notwendigen Areals um mehr als 2/3 gegenüber der zeichnerischen Ausweisung deutlich überschritten.
Ist die Genehmigung nach alledem schon zu versagen, weil die 85. Änderung des Flächennutzungsplans der Klägerin entgegen § 1 Abs. 4 BauGB nicht an Ziel 6.5-1 LEP NRW angepasst ist, so kann dahinstehen, ob noch weitere Verstöße gegen die Ziele 6.5-2, 6.5-3 und 2.3 LEP NRW oder gegen Ziele des Regionalplans 2012 gegeben sind.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 709 Satz 1, 2 ZPO.
Die Voraussetzungen für die Zulassung der Berufung durch das Verwaltungsgericht nach § 124a Abs. 1 VwGO liegen nicht vor. Eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO ist vorliegend nicht gegeben. Im Hinblick auf die Wirksamkeit des Ziels 6.5-1 LEP NRW liegen aus Sicht der Kammer keine Zweifel an dessen Wirksamkeit vor, die im Sinne des Bestehens offener Rechtsfragen die Durchführung eines Berufungsverfahrens rechtfertigen könnten. Soweit die Entscheidung im Übrigen maßgeblich von der Beurteilung der Wirksamkeit regionalplanerischer Festlegungen abhängt, betrifft dies spezifische Umstände des Einzelfalls und führt daher nicht auf klärungsbedürftige Fragen von allgemeiner Bedeutung zurück.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 214 und 215 BauGB
§§ 10, 18 in der Abwägung nach Satz 1 zu berücksichtigen. Die Klägerin hat im Beteiligungsverfahren nach § 10 ROG
§ 216 BauGB
§ 2 ROG
§ 10 ROG
§ 4 BauGB
§ 34 LPlG
§ 167 VwGO
§ 4 Abs. 1 LPlG
§ 19 Abs. 3 LPlG
§ 34 Abs. 1 LPlG
§ 34 Abs. 5 LPlG
§ 11 Abs. 2 der Baunutzungsverordnung
§ 11 Abs. 2 BauNVO
§ 1 Abs. 4 BauGB
§ 117 Abs. 3 Satz 2 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 6 Abs. 1 BauGB
§ 6 Abs. 2 BauGB
§ 7 Abs. 2 Satz 2 ROG
§ 19 Abs. 3 Satz 1 LPlG
§ 4a Abs. 6 Satz 1 BauGB
§ 12 Abs. 5 Satz 1 ROG
§ 117 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 7 Abs. 2 Satz 2 ROG
§ 4a Abs. 6 BauGB
§ 12 Abs. 3 Satz 2 ROG
§ 117 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 1 Abs. 8 BauGB
§ 6 Abs. 2 BauGB
§ 1 Abs. 4 BauGB
§ 1 Abs. 2 BauGB
§ 1 Abs. 8 BauGB
§ 11 Abs. 3 BauNVO
§ 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 ROG
§ 2 Abs. 2 Nr. 3 Satz 3 ROG
§ 11 Abs. 3 BauNVO
§ 2 Abs. 2 Nr. 2 Satz 4 ROG
§ 11 Abs. 3 BauNVO
§ 11 Abs.3 BauNVO
§ 12 Abs. 3 Satz 2 ROG
§ 7 Abs. 2 Satz 1 ROG
§ 7 Abs. 2 Satz 1 ROG
§ 7 Abs. 2 Satz 2 ROG
§ 6 Abs. 1 LPlG
§ 4a Abs. 6 BauGB
§ 19 Abs. 1 Satz 3, Abs. 3 Satz 3 LPlG
§ 7 Abs. 2 ROG
§ 12 Abs. 3 Satz 1 ROG
§ 10 Abs. 1 ROG
§ 12 Abs. 3 Satz 2 ROG
§ 12 Abs. 1 LPlG
§ 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 709 Satz 1, 2 ZPO
§ 124a Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 6 des Baugesetzbuches
§ 6 Abs. 1 des Landeplanungsgesetzes
§ 4 des Raumordnungsgesetzes
§ 6 Abs. 2 des Baugesetzbuches
Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG
Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 141, 144
BVerwGE 119, 25
10 A 1676/08
4 B 75.05
4 CN 9/10
10 D 21/12
4 CN 4.10
4 C 14.01
4 B 75.05
4 CN 9.10
1 KN 215/10
4 C 8.10
4 BN 37/15
1 BvR 2722/06
1 BvR 2722/06
4 BN 60/01
4 NB 36.91
4 NB 31.94
4 K 9/99
2 K 53/12
3 D 5/99
4 B 7/16
4 C 57/80
4 BN 47/03
8 A 11033/04
4 BM 44/07
4 N 406/04
4 B 24/16
4 C 3.90
7 D 96/14
3 S 3356/11