Schleswig Holsteinisches Oberverwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2025-12-18, Aktenzeichen 6 MB 24/25
ECLI: ECLI:DE:OVGSH:2025:1218.6MB24.25.00

Tenor:
Orientierungssatz
Vgl. zu Leits. 1: VG Berlin, Beschl. v. 17.12.2024 – 32 L 221/24 –.(Rn.36)
Verfahrensgang
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts - 10. Kammer - vom 30. Juni 2025 wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 5.000 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Mit ihrer Beschwerde wendet sich die Antragstellerin weiterhin gegen eine medienrechtliche Beanstandung und die Aufforderung, Transparenzangaben nach dem Medienstaatsvertrag leicht wahrnehmbar, unmittelbar erreichbar und ständig verfügbar zu halten.
Die Antragstellerin ist Anbieterin des Telemediums „Facebook“ mit Sitz in Irland. Die Antragsgegnerin ist eine Anstalt des öffentlichen Rechts und für die Medienaufsicht in Schleswig-Holstein und Hamburg zuständig.
Mit Schreiben vom 12. April 2024 teilte die Antragsgegnerin der Antragstellerin mit, dass sie wegen Verstoßes gegen die Transparenzvorschriften des § 93 Abs. 1 Medienstaatsvertrag (MStV – verkündet als Artikel 1 des Staatsvertrages zur Modernisierung der Medienordnung in Deutschland vom 14. bis 28. April 2020 als Anlage des Gesetzes zum Staatsvertrag zur Modernisierung der Medienordnung in Deutschland vom 8. September 2020, GVOBl. Schl.-H. S. 582) durch das Telemedienangebot „Facebook“ ein medienrechtliches Verfahren eingeleitet habe und gab Gelegenheit zur Stellungnahme. Bei dem Telemedienangebot „Facebook“ handele es sich um einen Medienintermediär, für den die unter § 93 Abs. 1 Nr. 1 und 2 MStV genannten Informationen leicht wahrnehmbar, unmittelbar erreichbar und ständig verfügbar zu halten seien. Eine Prüfung habe ergeben, dass diese Transparenzangaben durch das Telemedienangebot „Facebook“ nicht vorgehalten würden.
Hierauf räumte die Antragstellerin mit Schreiben vom 14. Mai 2024 ein, keine spezifischen Transparenzangaben für Nutzer in Deutschland nach dem Medienstaatsvertrag (mehr) bereit zu stellen. Sie halte die Transparenzvorschriften des § 93 MStV aufgrund von Unionsrechtswidrigkeit für unanwendbar. Sowohl die Regelungen der Verordnung (EU) 2022/2065 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19. Oktober 2022 über einen Binnenmarkt für digitale Dienste und zur Änderung der Richtlinie 2000/31/EG („Gesetz über digitale Dienste“ – Digital Services Acts – DSA) als auch die der Verordnung (EU) 2019/1150 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Juni 2019 zur Förderung von Fairness und Transparenz für gewerbliche Nutzer von Online-Vermittlungsdiensten („Platform-to-Business-Verordnung“ – P2B-VO) fänden vorrangig Anwendung und verdrängten die Transparenzvorschriften des Medienstaatsvertrages. Außerdem verstoße § 93 MStV gegen das Herkunftslandprinzip aus Art. 3 der Richtlinie 2000/31/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 8. Juni 2000 über bestimmte rechtliche Aspekte der Dienste der Informationsgesellschaft, insbesondere des elektronischen Geschäftsverkehrs, im Binnenmarkt („Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr“ – E-Commerce-Richtlinie – ECRL). Abgesehen davon erläutere sie ihren Nutzern transparent die Funktionsweise ihrer Dienste. Die Antragstellerin verwies in diesem Zusammenhang auf das „Transparency Center“ und die Funktion „Warum sehe ich diesen Beitrag?“.
Nach erneuter Sichtung des Angebots „Facebook“ sowie des „Transparency Centers“ und in Vollzug eines im Umlaufverfahren am 25. September 2024 gefassten Beschlusses durch die Mitglieder der Kommission für Zulassung und Aufsicht (ZAK) wurden mit Bescheid der Antragsgegnerin vom 2. Oktober 2024 Verstöße der Antragstellerin gegen ihre Pflichten aus § 93 Abs. 1 MStV hinsichtlich des von ihr angebotenen Medienintermediärs „Facebook“ (https://www.facebook.com) im Desktop-Aufruf, im mobilen Aufruf über Browser-Anwendungen und im mobilen Aufruf über die „Facebook“-App (iOS) festgestellt und beanstandet (Ziffer 1), weil in keiner der gesichteten Aufrufvarianten Transparenzangaben nach § 93 Abs. 1 MStV vorgehalten würden; auch das „Transparency Center“ enthalte, soweit überhaupt erreichbar, die transparent zu machenden Informationen nicht. Die Antragstellerin wurde zur Behebung der Verstöße binnen vier Wochen aufgefordert (Ziffer 2) sowie die sofortige Vollziehung der Ziffern 1 und 2 angeordnet (Ziffer 3) mit der Begründung, dass die Antragstellerin die vom Medienstaatsvertrag bezweckte vielfaltssichernde Transparenz gänzlich und bewusst vereitele; dies begründe angesichts der großen Reichweite des Angebots von „Facebook“ eine besondere Eilbedürftigkeit. Zudem habe das Verhalten der Antragstellerin eine negative Vorbildwirkung. Die erforderlichen Ressourcen zur Umsetzung der Transparenzanforderungen stünden ihr ohne weiteres zur Verfügung. Ein erheblicher Aufwand sei damit nicht verbunden. Zuletzt wurden Kosten in Höhe von 30.000 Euro festgesetzt (Ziffer 4).
Hiergegen hat die Antragstellerin am 30. Oktober 2024 beim Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgericht die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der zugleich erhobenen Anfechtungsklage beantragt. Diesen Antrag hat das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 30. Juni 2025 abgelehnt (Az. 10 B 185/24, juris). Das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung sei i.S.d. § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO hinreichend begründet worden. Die Erfolgsaussichten in der Hauptsache seien jedoch offen. Der angefochtene Bescheid sei zwar formell rechtmäßig ergangen, offen bleibe jedoch die materielle Rechtmäßigkeit. Zwar lägen die Tatbestandsvoraussetzungen des § 93 Abs. 1 MStV für die Feststellung und Beanstandung eines Verstoßes gegen die Transparenzpflichten vor, jedoch lasse sich die komplexe Rechtsfrage der Anwendbarkeit des § 93 MStV vor dem Hintergrund der in Streit stehenden unionsrechtlichen Regelungen im Rahmen eines einstweiligen Rechtsschutzverfahrens nicht abschließend beantworten. Bei der aufgrund offener Erfolgsaussichten vorzunehmenden weiteren Abwägung überwiege das öffentliche Vollzugsinteresse gegenüber dem privaten Suspensivinteresse.
Gegen den ihr am 1. Juli 2025 zugestellten Beschluss hat die Antragstellerin am 8. Juli 2025 Beschwerde erhoben und diese am 31. Juli 2025 begründet. Das Verwaltungsgericht habe schon verkannt, dass die von der Antragsgegnerin gegebene Begründung der Sofortvollzugsanordnung über die die Verfügung selbst tragenden Gründe nicht hinausgehe. Im Übrigen stützt die Antragstellerin ihre Beschwerde im Wesentlichen auf eine fehlende Auseinandersetzung des Verwaltungsgerichts mit der Frage der Unionsrechtswidrigkeit der Rechtsgrundlage, insofern einer Verkennung des Prüfungsmaßstabes im einstweiligen Rechtsschutzverfahren und der fehlenden Berücksichtigung dieser ungeklärten Rechtsfrage zumindest in der erfolgten Interessenabwägung. Zudem erfülle sie durch die von ihr im Rahmen von „Facebook“ bereitgestellten Transparenzangaben in der Sache die Voraussetzungen des § 93 Abs. 1 MStV. Die Transparenzinformationen seien zuletzt am 4. Juni 2025 nochmals aktualisiert und ergänzt worden.
Die Antragstellerin beantragt,
den Beschluss der 10. Kammer des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts vom 30. Juni 2025 – Az. 10 B 185/24 – aufzuheben und die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin vom 30. Oktober 2024 gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 2. Oktober 2024, Az. 7.7.2, hinsichtlich der Ziffern 1 und 2 wiederherzustellen.
Die Antragsgegnerin ist dem entgegengetreten.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige, insbesondere form- und fristgerecht eingelegte und begründete Beschwerde gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 30. Juni 2025 ist unbegründet. Die zu ihrer Begründung dargelegten Gründe, die allein Gegenstand der Prüfung durch den Senat sind (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), stellen das Ergebnis des angefochtenen Beschlusses nicht in Frage. Im Ergebnis hält die vom Verwaltungsgericht bestätigte Anordnung der sofortigen Vollziehung in formeller (dazu 1.) wie in materieller Hinsicht (dazu 2.) der gerichtlichen Kontrolle stand.
1. Mit dem Verwaltungsgericht geht der Senat davon aus, dass die Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung den formellen Begründungsanforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO genügt. Nach dieser Vorschrift ist bei behördlicher Anordnung der sofortigen Vollziehung das besondere öffentliche Interesse daran schriftlich zu begründen. Die Begründung muss eine schlüssige konkrete Auseinandersetzung im Einzelfall enthalten, damit sichergestellt ist, dass sich die Behörde des Ausnahmecharakters der Vollzugsanordnung bewusst wird, die Frage des erforderlichen öffentliche Interesses sorgfältig prüft und dem Betroffenen sowie ggf. dem Gericht die für die Vollziehungsanordnung maßgeblichen Gründe zur Kenntnis bringt. Formelhafte, allgemein gehaltene Wendungen reichen insoweit nicht. Vielmehr bedarf es einer substantiierten Darlegung der wesentlichen rechtlichen und tatsächlichen Erwägungen, die zur Annahme eines besonderen öffentlichen Interesses an der sofortigen Vollziehung geführt und die Behörde dazu veranlasst haben, von der Möglichkeit einer solchen Anordnung nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO Gebrauch zu machen. Da das für die sofortige Vollziehung erforderliche Interesse ein qualitativ anderes sein muss als das am Erlass und der Durchsetzung des Verwaltungsaktes, müssen zur Begründung des besonderen Vollziehungsinteresses regelmäßig auch andere Gründe angeführt werden, als sie zur Rechtfertigung des zu vollziehenden Verwaltungsaktes herangezogen werden (OVG Schleswig, Beschl. v. 12.09.2025 – 5 MB 9/25 –, juris Rn. 27, Beschl. v. 23.01.2017 – 4 MB 2/17 –, juris Rn. 4, Beschl. v. 19.06.1991 – 4 M 43/91 –, juris Rn. 21 f.). Die Antragstellerin greift die Anwendung dieses Maßstabs nicht an.
Zutreffend stellt das Verwaltungsgericht fest, dass den formalen Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO genügt worden ist. Die Begründung erschöpft sich nicht in formelhaften, allgemein gehaltenen Wendungen, sondern bezieht sich auf den konkreten Einzelfall. Zudem geht sie entgegen der Auffassung der Antragstellerin über die die Verfügung selbst tragenden Gründe hinaus. Dies gilt insbesondere für den Begründungsansatz, der ein besonderes Interesse an der sofortigen Vollziehung aus der großen Reichweite und Vorbildfunktion von „Facebook“ ableitet und damit über die normative Tatbestandsvoraussetzung des § 93 i.V.m. § 91 Abs. 2 Nr. 1 MStV hinausgeht. § 91 Abs. 2 Nr. 1 MStV schließt zwar die Anwendbarkeit des § 93 MStV für Medienintermediäre aus, die im Durchschnitt von sechs Monaten in Deutschland weniger als eine Million Nutzer pro Monat erreichen oder in ihrer prognostizierten Entwicklung erreichen werden, stellt mithin auf eine gewisse Reichweite ab, jedoch wird im Bescheid ausreichend deutlich, dass es vorliegend um die besonders große, weit über diesem Richtwert liegende Reichweite des Angebots speziell von „Facebook“ und der gerade daraus resultierenden negativen Vorbildfunktion geht. Die Antragsgegnerin verbindet damit eine konkrete Gefahr der Nachahmung durch andere Anbieter, die bislang zumindest in gewissem Umfang die Transparenzangaben vorhielten.
Sofern die Antragstellerin an dieser Stelle das „Reichweitenargument“ als solches in Frage stellen will und zudem eine nachweisbare Bestätigung der konkreten Gefahr der Nachahmung vermisst, führt dies zu keinem anderen Ergebnis. Bei der Nachahmungsgefahr handelt es sich lediglich um eine Prognose. Zudem kommt es auf die inhaltliche Richtigkeit und Tragfähigkeit der Begründung im Rahmen der formellen Rechtmäßigkeitsprüfung der Anordnung der sofortigen Vollziehung generell nicht an. Bei den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO handelt es sich um allein verfahrensrechtliche. Das Gericht führt in Bezug auf die materielle Richtigkeit an anderer Stelle eine eigene Interessenabwägung durch (vgl. OVG Schleswig, Beschl. v. 12.09.2025 – 5 MB 9/25 –, juris Rn. 28, Beschl. v. 23.01.2017 – 4 MB 2/17 –﻿, juris Rn. 5 m.w.N.). Ebenso verhält es sich mit der Frage, ob der Verweis auf die durch die Antragstellerin für „Instagram“ ehemals bereits aufgesetzten Informationen als schlüssige Begründung für die Annahme dient, dass die Umsetzung der Transparenzvorschriften keinen nennenswerten Aufwand bedeutet.
2. Letztlich zutreffend kommt das Verwaltungsgericht zu dem Ergebnis, dass die gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO in den Fällen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO gebotene Abwägung des privaten Aussetzungsinteresses mit dem öffentlichen Interesse an der Vollziehung des Verwaltungsaktes unter Berücksichtigung der mit der Beschwerde dargelegten Gründe zugunsten des öffentlichen Vollzugsinteresses ausgeht.
Die in Verfahren der vorliegenden Art zu treffende gerichtliche Entscheidung ergeht auf der Grundlage einer umfassenden Interessenabwägung und orientiert sich dabei vorrangig an der Frage, ob sich bei der gebotenen summarischen Überprüfung die Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit des angefochtenen Bescheides schon ohne Weiteres feststellen lässt, diese also in die eine oder andere Richtung offensichtlich ist (Beschl. d. Senats v. 26.11.2024 – 6 MB 27/24 –, juris Rn. 9 und v. 13.02.2024 – 6 MB 1/24 –, juris Rn. 11). Lässt sich bei dieser Überprüfung die Rechtswidrigkeit des angefochtenen Bescheides ohne weiteres feststellen, so ist die aufschiebende Wirkung des Rechtsbehelfs wiederherzustellen oder anzuordnen, weil an der sofortigen Vollziehung eines offensichtlich rechtswidrigen Bescheides kein öffentliches Interesse bestehen kann. Erweist sich nach der genannten Überprüfung der angefochtene Bescheid als offensichtlich rechtmäßig, ist zu differenzieren zwischen dem gesetzlich angeordneten Sofortvollzug und den Fällen, in denen die sofortige Vollziehung im öffentlichen Interesse von der Behörde im Einzelfall angeordnet wurde (OVG Schleswig, Beschl. v. 06.08.1991 – 4 M 109/91 –, juris Rn. 3 m.w.N.). Ausgehend davon, dass der Gesetzgeber im Einklang mit dem verfassungsrechtlichen Gebot effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG) mit § 80 Abs. 1 VwGO grundsätzlich von der aufschiebenden Wirkung von Widerspruch und Klage ausgeht, handelt es sich bei einer Anordnung der sofortigen Vollziehung nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO insofern um einen Ausnahmefall, der – anders als die gesetzlich angeordneten Fälle des Sofortvollzugs nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1-3a VwGO – bei Vorliegen eines offensichtlich rechtmäßigen Bescheides zudem eines besonderen öffentlichen Vollzugsinteresses bedarf (vgl. OVG Schleswig, Beschl. v. 02.04.2025 – 4 MB 6/25 –, juris Rn. 17, Beschl. v. 13.09.1991 – 4 M 125/91 –, juris Rn. 8).
Lässt sich eine offensichtliche Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit des angefochtenen Bescheides nicht feststellen, ergeht die Entscheidung unabhängig von den Erfolgsaussichten (OVG Münster, Beschl. v. 11.07.2024 – 18 B 1063/23 –, juris Rn. 23; OVG Schleswig, Beschl. v. 20.05.2020 – 2 MB 22/19 –, juris Rn. 5) aufgrund einer weiteren Interessenabwägung, bei der die jeweils eintretenden Folgen einer stattgebenden bzw. ablehnenden Eilentscheidung gegenüberzustellen sind (Beschl. d. Senats v. 26.11.2024 – 6 MB 27/24 –, juris Rn. 9 und v. 13.02.2024 – 6 MB 1/24 –, juris Rn. 11 jeweils m.w.N.). Zu betrachten und gegenüberzustellen sind insoweit die Auswirkungen in Bezug auf das öffentliche Interesse in dem Fall, dass dem Antrag stattgegeben wird, die Klage im Hauptsacheverfahren indes erfolglos bleibt, und zum anderen die Auswirkungen auf den Betroffenen für den Fall, dass der Antrag abgelehnt, die Klage aber Erfolg hat (OVG Schleswig, Beschl. v. 03.07.2019 – 4 MB 14/19 –, juris Rn. 5, Beschl. v. 06.08.1991 – 4 M 109/91 –, juris Rn. 4 f.; vgl. auch BVerwG, Beschl. v. 19.12.2019 – 7 VR 6.19 –, juris Rn. 9, Beschl. v. 17.03.2020 – 3 VR 1/19 –, juris Rn. 26).
Vor dem Hintergrund dieses auch vom Verwaltungsgericht zugrunde gelegten und von der Antragstellerin nicht angegriffenen Maßstabes lässt sich die Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit des angefochtenen Bescheides nicht ohne Weiteres feststellen (dazu a.). In der mithin anzustellenden weitergehenden Interessenabwägung überwiegt das öffentliche Vollzugsinteresse der Antragsgegnerin (dazu b.).
a. Der streitgegenständliche Bescheid kann nach summarischer Prüfung auf Grundlage des Beschwerdevorbringens weder als offensichtlich rechtmäßig (dazu aa.) noch als offensichtlich rechtswidrig angesehen werden (dazu bb.).
aa. Rechtsgrundlage der streitgegenständlichen Feststellung und Beanstandung unzureichender Transparenzangaben in Bezug auf das von der Antragstellerin angebotene und von der Antragsgegnerin als Medienintermediär qualifizierte Telemedienangebot „Facebook“ sowie der Aufforderung, vollständige Transparenzangaben verfügbar zu halten, sind die § 109 Abs. 1, § 105 Abs. 1 Satz 1 Nr. 10 und § 93 Abs. 1 und 3 MStV.
Gemäß § 109 Abs. 1 Satz 1 MStV trifft die zuständige Landesmedienanstalt die erforderlichen Maßnahmen, wenn sie einen Verstoß gegen die Bestimmungen des Medienstaatsvertrags feststellt. Nach § 109 Abs. 1 Satz 2 MStV sind Maßnahmen insbesondere die Beanstandung, die Untersagung, die Sperrung, die Rücknahme und der Widerruf. Dieser Maßnahmenkatalog ist nicht abschließend („insbesondere“), sodass weitere Aufsichtsmaßnahmen in Betracht kommen (vgl. Schuler-Harms, in: Binder/Vesting, Rundfunkrecht, 5. Auflage 2024, § 109 MStV Rn. 12). Von der Antragstellerin unbeanstandet bleibt, dass damit auch die in Ziffer 2 des Bescheides vom 2. Oktober 2024 enthaltene Aufforderung gegenüber der Antragstellerin, den in Ziffer 1 festgestellten und beanstandeten Verstoß gegen die Pflichten aus § 93 Abs. 1 MStV zu beheben und dies nachzuweisen, in § 109 Abs. 1 MStV ihre Rechtsgrundlage findet. Gemäß § 104 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 und Satz 2, § 105 Abs. 1 Satz 1 Nr. 10 MStV ist die ZAK u.a. für die Aufsicht über Medienintermediäre nach den §§ 92 bis 94 MStV zuständig. Gemäß § 93 Abs. 1 MStV haben Anbieter von Medienintermediären zur Sicherung der Meinungsvielfalt nachfolgende Informationen leicht wahrnehmbar, unmittelbar erreichbar und ständig verfügbar zu halten:
(1.) die Kriterien, die über den Zugang eines Inhalts zu einem Medienintermediär und über den Verbleib entscheiden, sowie (2.) die zentralen Kriterien einer Aggregation, Selektion und Präsentation von Inhalten und ihre Gewichtung einschließlich Informationen über die Funktionsweise der eingesetzten Algorithmen in verständlicher Sprache. § 93 Abs. 3 MStV sieht unter anderem vor, dass Änderungen der in Absatz 1 genannten Kriterien unverzüglich in derselben Weise wahrnehmbar zu machen sind.
(1) Soweit die Antragstellerin im Hinblick auf die vorgenannte Rechtsgrundlage eine unzureichende Auseinandersetzung des Verwaltungsgerichts mit der erstinstanzlich vorgetragenen Unionsrechtswidrigkeit der Transparenzvorschrift des § 93 Abs. 1 MStV und eines sich daraus ergebenden Anwendungsvorrangs des Unionsrechts rügt, bleibt zunächst offen, welche Konsequenzen sich daraus ergeben sollen. Ebenso wie bei der Rüge von Verfahrensfehlern, namentlich der Verletzung des rechtlichen Gehörs (vgl. dazu Beschl. des Senats v. 06.06.2025 – 6 MB 15/25 –, juris Rn. 14 m.w.N.), genügt es im Beschwerdeverfahren in den von § 146 Abs. 4 Satz 3 und 6 VwGO gezogenen Grenzen nicht, inhaltliche Versäumnisse der Vorinstanz aufzuzeigen. Maßgeblich ist allein, ob die Beschwerde in der Sache begründet ist. Vermeintlich unberücksichtigt gebliebenes Vorbringen ist deshalb mit der Beschwerdebegründung vorzutragen. Bei Rechtsfragen ist zudem darzulegen, zu welchem Ergebnis die Beachtung vermeintlich übersehener Grundsätze hätte führen sollen (Beschl. des Senats v. 27.02.2025 – 6 MB 5/25 –, juris Rn. 30). Innerhalb der Beschwerdebegründungsfrist des § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO beschränkt sich die Antragstellerin indes auf die Behauptung, dass diese Fragestellung für das Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes von zentraler Bedeutung sei und das Verwaltungsgericht insoweit den anzulegenden Prüfungsmaßstab verkannt habe. Offen bleibt indes, ob und aus welchen Gründen das Verwaltungsgericht zu einem anderen Ergebnis hätte kommen sollen.
Dessen ungeachtet führen auch die Verweisung auf das erstinstanzliche Vorbringen und die Ausführungen in der späteren Replik vom 20. Oktober 2025 zu keinem anderen Ergebnis. Bei der Frage der Unionsrechtswidrigkeit handelt es sich, wie vom Verwaltungsgericht in aller Kürze, im Ergebnis aber zutreffend angenommen, um eine schwierige, bislang ungeklärte Rechtsfrage, die im vorliegenden einstweiligen Rechtsschutzverfahren tatsächlich nicht abschließend zu klären ist und aus nachfolgenden Gründen auch nicht geklärt werden muss.
Nach Maßgabe des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG dürfen Entscheidungen im verwaltungsgerichtlichen Eilrechtsschutz grundsätzlich sowohl auf eine Folgenabwägung als auch auf eine summarische Prüfung der Erfolgsaussichten in der Hauptsache gestützt werden (BVerfG, Stattgebende Kammerbeschl. v. 13.08.2024 – 2 BvR 44/24 –, juris Rn. 15 und v. 20.11.2018 – 2 BvR 80/18 –, juris Rn. 7, beide m.w.N., vgl. auch stattgebender Kammerbeschl. v. 17.01.2017 – 2 BvR 2013/16 –, juris Rn. 17; OVG Münster, Beschl. v. 11.07.2024 – 18 B 1063/23 –, juris Rn. 76). Strengere Anforderungen gelten erst, wenn ohne die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes schwere und unzumutbare, anders nicht abwendbare Beeinträchtigungen / irreparable Nachteile drohen, die durch das Hauptsacheverfahren nicht mehr zu beseitigen wären. Soll sich die vorzunehmende Interessenabwägung auch in diesem Fall an den Erfolgsaussichten orientieren, ist die Sach- und Rechtslage nicht nur summarisch, sondern abschließend, d.h. unter vollständiger Aufklärung der Sach- und Rechtslage zu prüfen – mithin auch schwierige und ungeklärte Rechtsfragen, die im entscheidungserheblichen Zeitpunkt als hoch streitig eingestuft werden müssen. Ist eine solche abschließende Prüfung indes nicht möglich, ist anhand einer Folgenabwägung zu entscheiden. Denn in diesen Fällen kann das Fachgericht nur im einstweiligen Rechtsschutz eine endgültige Grundrechtsverletzung verhindern (BVerfG, Stattgebende Kammerbeschl. v. 13.08.2024 – 2 BvR 44/24 –, juris Rn. 16 f. und v. 20.11.2018 – 2 BvR 80/18 –, juris Rn. 8, beide m.w.N.; vgl. auch Nichtannahmebeschl. v. 20.03.2009 – 1 BvR 2410/08 –, juris Rn. 54).
Stellen sich bei Prüfung der Erfolgsaussichten entscheidungserhebliche Fragen des Unionsrechts, ist zusätzlich zu berücksichtigen, dass bei ihrer Beantwortung eine endgültige Klärung durch das letztinstanzliche Gericht ggf. nur nach einer Vorlage an den Europäischen Gerichtshof gemäß Art. 267 AEUV ergehen darf. Eine Vorlagepflicht besteht im Rahmen eines Verfahrens auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nicht (vgl. schon EuGH, Urt. v. 27.10.1982 – 35/82 –, juris Rn. 9; BVerfG, Stattgebender Kammerbeschl. v. 27.04.2005 – 1 BvR 223/05 –, juris Rn. 27, Beschl. v. 14.05.2018 – 2 BvR 883/18 –, juris Rn. 4; OVG Münster, Beschl. v. 11.07.2024 – 18 B 1063/23 –, juris Rn. 65; OVG Schleswig, Beschl. v. 05.06.1992 – 4 M 45/92 –, juris Rn. 6). Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG gebietet indes, dies bei der Prüfung der Erfolgsaussichten zu berücksichtigen. Regelmäßig werden dann weder – ohne Weiteres – ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit verneint, noch die offensichtliche Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts bejaht werden können (BVerfG, Stattgebender Kammerbeschl. v. 13.08.2024 – 2 BvR 44/24 –, juris Rn. 18 und v. 17.01.2017 – 2 BvR 2013/16 –, juris Rn. 18; vgl. auch OVG Münster, Beschl. v. 11.07.2024 – 18 B 1063/23 –, juris Rn. 77).
Diese vom Bundesverfassungsgericht anhand von Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG entwickelten Maßstabe erfüllen zugleich die von der Antragstellerin zitierten Vorgaben des Europäischen Gerichtshofs zum unionsrechtlichen Effektivitätsgebot nach Art. 47 Abs. 1 Charta der Grundrechte der Europäischen Union – GRC – (Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf). Danach muss die Rechtsordnung der Mitgliedstaaten bei Zweifeln an der Vereinbarkeit nationaler Bestimmungen mit dem Gemeinschaftsrecht die Möglichkeit vorsehen, zum Schutz der durch das Gemeinschaftsrecht verliehenen Rechte während des Gerichtsverfahrens vorläufige Maßnahme zu erlassen. Für den Erlass vorläufiger Maßnahmen genügen die generellen Bestimmungen des nationalen Rechts, wenn die darin festgelegten Kriterien nicht weniger günstig ausgestaltet sind als beim Schutz nationaler Rechte – Grundsatz der Gleichwertigkeit bzw. Äquivalenz – und die Ausübung der durch das Gemeinschaftsrecht verliehenen Positionen nicht praktisch unmöglich gemacht oder erschwert wird – Grundsatz der Effektivität – (EuGH, Urt. v. 13.03.2007 – C-432/05 –, juris Rn. 43 ff., 80 ff., vgl. auch Urt. v. 24.10.2018 – C-234/17 –, juris Rn. 22; Puttler, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 6. Aufl. 2025, § 80 Rn. 17). Dies stellt auch die Antragstellerin nicht in Frage. Gerichtlicher Eilrechtsschutz nach § 80 Abs. 5 VwGO ist möglich und in Anspruch genommen worden. Da die nationalen Prüfungsmaßstäbe selbst für den Fall drohender irreparabler Nachteile definiert sind, ist effektiver Rechtsschutz zugleich auch nach Art. 47 Abs. 1 GRC gesichert.
Unter Zugrundelegung dieser Maßstäbe kann der Bescheid auch nach näherer summarischer Betrachtung der maßgeblichen unionsrechtlichen Vorgaben aufgrund seiner in Teilen umstrittenen Rechtsgrundlage mit dem Verwaltungsgericht weder als nicht ernstlich zweifelhaft noch als offensichtlich rechtmäßig bewertet werden. Bei der aufgeworfenen Frage, ob § 93 MStV i.V.m. § 1 Abs. 8 MStV unionsrechtskonform ist, handelt es sich um eine höchst umstrittene und auch hier entscheidungserhebliche Rechtsfrage, die in weiten Teilen – in Bezug auf die entscheidenden Regelungen der E-Commerce-Richtlinie und des DSA – in einem ähnlich gelagerten Verfahren bereits Gegenstand einer Vorlage beim Europäischen Gerichtshof gemäß Art. 267 AEUV ist (vgl. VG Berlin, Vorlagebeschl. v. 10.07.2025 – VG 32 K 222/24) und deren endgültige Klärung auch im Übrigen nur nach einer solchen Vorlage möglich sein wird.
In Rede steht, ob die Transparenzvorschriften des Medienstaatsvertrags aufgrund eines Vorrangs des Unionsrechts, insbesondere vor dem Hintergrund des Herkunftslandprinzips aus Art. 3 der ECRL (dazu (a)), der Regelungen des DSA (dazu (b)) und solchen der P2B-VO (dazu (c)) noch Anwendung finden.
(a) Uneinigkeit besteht zunächst darüber, ob die Transparenzvorschrift des § 93 MStV, die über § 1 Abs. 8 Satz 1 und 2 MStV auch für Anbieter von Medienintermediären mit Sitz in anderen Mitgliedstaaten Geltung entfaltet, insoweit gegen das in Art. 3 ECRL verankerte und im deutschen Recht durch § 3 des Digitale-Dienste-Gesetzes (DDG) umgesetzte Herkunftslandprinzip verstößt. Der Anwendungsbereich der E-Commerce-Richtlinie ist eröffnet; die in Art. 1 Abs. 5 ECRL aufgelisteten Regulierungsbereiche, auf die die Richtlinie ausdrücklich keine Anwendung findet, sind vorliegend unstreitig nicht betroffen.
Nach § 1 Abs. 8 Satz 1 MStV gilt § 93 MStV abweichend von Absatz 7, der die Geltung des Medienstaatsvertrags für Anbieter von Telemedien von deren Niederlassung in Deutschland abhängig macht, als besondere Bestimmung des 2. und 3. Unterabschnitts des V. Abschnitts des Medienstaatsvertrags auch für Medienintermediäre, soweit sie nur zur Nutzung in Deutschland bestimmt sind (sog. Marktortprinzip, Sesing-Wagenpfeil, in: BeckOK IT-Recht, 20. Ed. 01.01.2025, § 1 MStV Rn. 16 m.w.N.). Nach Satz 2 sind Medienintermediäre dann als zur Nutzung in Deutschland bestimmt anzusehen, wenn sie sich in der Gesamtschau, insbesondere durch die verwendete Sprache, die angebotenen Inhalte oder Marketingaktivitäten, an Nutzer in Deutschland richten oder in Deutschland einen nicht unwesentlichen Teil ihrer Refinanzierung erzielen. Dies ist bezogen auf den Medienintermediär „Facebook“, dessen Anbieterin ihren Sitz in Irland hat, der Fall, da sich der Dienst auch in deutscher Sprache an Nutzer in Deutschland richtet.
Das Herkunftslandprinzip gründet im Bereich der Telemedien auf Art. 3 Abs. 1 und 2 ECRL. Hiernach trägt jeder Mitgliedstaat Sorge dafür, dass die Dienste der Informationsgesellschaft, die von einem in seinem Hoheitsgebiet niedergelassenen Diensteanbieter erbracht werden, den in diesem Mitgliedstaat geltenden innerstaatlichen Vorschriften entsprechen, die in den koordinierten Bereich fallen. Die Mitgliedstaaten dürfen den freien Verkehr von Diensten der Informationsgesellschaft aus einem anderen Mitgliedstaat nicht aus Gründen einschränken, die in den koordinierten Bereich fallen.
Das Prinzip verfolgt dabei als Kernstück der E-Commerce-Richtlinie das Ziel der Gewährleistung eines einheitlichen Binnenmarktes im Bereich der Dienste der Informationsgesellschaft (vgl. Art. 1 Abs. 1 ECRL). Zu diesem Zweck beruht die E-Commerce-Richtlinie auf dem Grundsatz der Aufsicht im Herkunftsmitgliedstaat und der gegenseitigen Anerkennung (vgl. EuGH, Urt. v. 30.05.2024 – C-664/22 und C-666/22 –, juris Rn. 58). Die gegenseitige unionsweite Anerkennung des im jeweiligen Mitgliedstaat geltenden Rechtsregimes soll ein Tätigwerden von Diensteanbietern in allen Mitgliedstaaten ohne Berücksichtigung der einzelnen nationalen Rechtsvorschriften ermöglichen. Zu diesem Zweck verbietet Art. 3 Abs. 2 ECRL nationale Vorschriften, die durch strengere Maßstäbe den freien Diensteverkehr aus Gründen einschränken, die in den koordinierten Bereich fallen. Insofern läuft die nationalrechtliche Transparenzregelung des Medienstaatsvertrages, soweit sie nach dem in § 1 Abs. 8 MStV normierten Marktortprinzip auf Anbieter Anwendung findet, die nicht in Deutschland niedergelassen sind, dem Herkunftslandprinzip zuwider.
Unter dem koordinierten Bereich versteht Art. 2 lit. h) ECRL die für die Anbieter von Diensten der Informationsgesellschaft und die Dienste der Informationsgesellschaft in den Rechtssystemen der Mitgliedstaaten festgelegten Anforderungen, ungeachtet der Frage, ob sie allgemeiner Art oder speziell für sie bestimmt sind. Nach Art. 2 lit. i) 2. Gedankenstrich ECRL betrifft der koordinierte Bereich vom Diensteanbieter zu erfüllende Anforderungen u.a. in Bezug auf die Ausübung der Tätigkeit eines Dienstes der Informationsgesellschaft, beispielsweise Anforderungen an das Verhalten des Diensteanbieters, an die Qualität oder den Inhalt des Dienstes sowie an die Verantwortlichkeit des Diensteanbieters. Der koordinierte Bereich i.S.d. E-Commerce-Richtlinie umfasst nicht nur das durch die Richtlinie selbst geregelte und damit harmonisierte Recht, sondern grundsätzlich alle auf Grundlage dessen ergangenen Rechtsvorschriften, die nach nationalem Recht für Anbieter von Diensten der Informationsgesellschaft zur Anwendung kommen (OVG Münster, Beschl. v. 21.03.2023 – 13 B 381/22 –, juris Rn. 17 m.w.N.).
Mithin unterfallen die Regelungen des § 93 Abs. 1 und Abs. 3 MStV dem koordinierten Bereich, weil die Verpflichtung der Anbieter von Medienintermediären zur Bereitstellung bestimmter Transparenzangaben eine Anforderung an deren Ausübung ihrer Tätigkeit bzw. an deren Verhalten und an den Inhalt des Dienstes bedeutet (VG Berlin, Beschl. v. 17.12.2024 – 32 L 221/24 –, juris Rn. 71; so auch: Bemerkungen der EU-Kommission im Notifizierungsverfahren 2020/0026/D vom 27.04.2020, S. 3 f.). Transparenzregelungen dieser Art schränken den freien Verkehr von digitalen Diensten ein. Einschränkend ist jede Regelung der Mitgliedstaaten, die geeignet ist, den innergemeinschaftlichen Handel unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potentiell zu behindern (vgl. Liesching, BeckOK Jugendschutzrecht, Stand: 01.06.2025, § 3 DDG Rn. 18). Die Vorgabe, bestimmte Transparenzangaben bereitzustellen, die im Mitgliedstaat der Niederlassung so nicht gefordert werden, behindert die Tätigkeit der Antragstellerin (vgl. in Bezug auf Transparenzpflichten: Liesching, BeckOK Jugendschutzrecht, Stand: 01.06.2025, § 3 DDG Rn. 19). Die Transparenzangaben stellen eine zusätzliche Verpflichtung des Diensteanbieters dar, zumal denkbar ist, dass sich die Offenlegung bestimmter Angaben negativ auf den innergemeinschaftlichen Handel auswirken kann (so auch: VG Berlin, Beschl. v. 17.12.2024 – 32 L 221/24 –, juris Rn. 72). Vorliegend ist weder vorgetragen worden noch sonst ersichtlich, dass in dem Mitgliedstaat, in dem die Antragstellerin niedergelassen ist, gleichlautende Transparenzvorgaben geregelt sind.
Unstreitig ergibt sich keine Ausnahme für die Anwendung des Herkunftslandprinzips aus Art. 3 Abs. 3 und 4 ECRL bzw. § 3 Abs. 3, 4 und 5 DDG. § 93 MStV unterfällt keinem der in Art. 3 Abs. 3 ECRL bzw. § 3 Abs. 3 und 4 DDG normierten Regulierungsbereiche (z. B. Vorschriften für vertragliche Schuldverhältnisse in Bezug auf Verbraucherverträge, Vorschriften über die Form des Erwerbs von Grundstücken, Datenschutzrecht, urheberrechtliche Vorgaben). Auch handelt es sich bei den Transparenzvorgaben nicht um Maßnahmen i.S.d. Art. 3 Abs. 4 ECRL bzw. § 3 Abs. 5 DDG, die im Hinblick auf einen bestimmten Dienst der Informationsgesellschaft zum Schutz der öffentlichen Ordnung, der öffentlichen Gesundheit, der öffentlichen Sicherheit oder der Verbraucher erforderlich sind (vgl. schon VG Berlin, Beschl. v. 17.12.2024 – 32 L 221/24 –, juris Rn. 73-75).
Umstritten hingegen ist die Frage, ob sich aus Art. 1 Abs. 6 ECRL eine tragfähige Rechtfertigung für die Anordnung des Marktortprinzips im Medienstaatsvertrag ableiten lässt und das Herkunftslandprinzip damit keine Anwendung auf die Transparenzregelung des § 93 MStV findet. Nach Art. 1 Abs. 6 ECRL bleiben Maßnahmen auf gemeinschaftlicher oder einzelstaatlicher Ebene, die unter Wahrung des Gemeinschaftsrechts der Förderung der kulturellen und sprachlichen Vielfalt und dem Schutz des Pluralismus dienen, von dieser Richtlinie unberührt.
Dabei geht der Senat mit dem VG Berlin, jedoch entgegen der Auffassung der Antragstellerin, davon aus, dass es sich bei § 93 MStV um eine dem Schutz des Pluralismus dienende Vorschrift handelt. Nach § 93 Abs. 1 Satz 1 MStV haben die Anbieter die Transparenzinformationen „zur Sicherung der Meinungsvielfalt“ verfügbar zu halten. Ausgehend von diesem Ziel beabsichtigen die Vorgaben in § 93 Abs. 1 und 3 MStV, dem durchschnittlichen Nutzer eines Medienintermediärs die wesentlichen Grundzüge der technischen Vorgänge, die zu bestimmten Ergebnissen führen, zu erläutern (vgl. Amtliche Begründung zu § 93 MStV, LTSchl.H.-Drs. 19/2177 v. 25.05.2020, S. 164). Die Transparenzpflichten zielen damit auf eine Verbesserung der Entscheidungsgrundlage der Nutzer, die durch die Informationen in die Lage versetzt werden, eine informierte Auswahlentscheidung zu treffen. Der Beitrag zur Sicherung der Meinungsvielfalt ergibt sich aus einer dem Verbraucherschutz ähnlichen Informiertheit und Souveränität der Nutzer und damit verbunden aus einer Erhöhung der Entscheidungsqualität. Zugleich sollen Inhalteanbieter die Modalitäten der Vermittlung über Medienintermediäre besser einschätzen können. Außerdem fungiert die Transparenzpflicht als Maßstab für das Diskriminierungsverbot aus § 94 Abs. 1 und 2 MStV, weil die transparent zu machenden Kriterien im Diskriminierungsverbot für Medienintermediäre den Bezugspunkt für eine unzulässige Abweichung bilden (vgl. Broemel in: Binder/Vesting, Rundfunkrecht, 5. Auflage 2024, § 93 MStV Rn. 4). Auch wenn die Regelung in § 93 MStV nicht direkt die Darstellung von Inhalten eines Medienintermediärs beeinflusst, dient sie nach alledem doch mittelbar und im Ergebnis der Meinungsvielfalt, weil die Nutzer befähigt werden, die Auswahlkriterien für die Darstellung von Inhalten nachzuvollziehen und auf dieser Grundlage ihr Nutzungsverhalten gegebenenfalls anzupassen. Sie werden in die Lage versetzt, etwaige Diskriminierungen journalistisch-redaktioneller Inhalte zu erkennen, ggf. zu reklamieren und/oder in anderen Quellen oder auf anderen Wegen Informationen zu suchen, wodurch im Ergebnis einer einseitigen Informationsgewinnung entgegengewirkt und Medienpluralität gestärkt wird (VG Berlin, Beschl. v. 17.12.2024 – 32 L 221/24 –, juris Rn. 77).
Jedoch ist der Bedeutungsgehalt des Art. 1 Abs. 6 ECRL in vielerlei Hinsicht uneindeutig und nicht nur zwischen den Beteiligten, sondern auch im wissenschaftlichen Diskurs höchst umstritten. Während die Antragsgegnerin davon ausgeht, dass die Vorgaben der E-Commerce-Richtlinie einschließlich des Herkunftslandprinzips nicht für Maßnahmen nach Art. 1 Abs. 6 ECRL zur Förderung der Vielfalt und zum Schutz des Pluralismus – und damit auch nicht für die Medienpluralismus schützenden Transparenzvorgaben des § 93 MStV – gelten, wenn sie mit dem sonstigen Unionsrecht außerhalb der E-Commerce-Richtlinie vereinbar sind, vertritt die Antragstellerin die Gegenauffassung, dass Art. 1 Abs. 6 ECRL den Anwendungsbereich der E-Commerce-Richtlinie nicht beschränke und keinen Raum für eine Ausnahme vom Herkunftslandprinzip böte.
(aa) Gegen die Annahme einer Ausnahmeregelung vom Herkunftslandprinzip in Art. 1 Abs. 6 ECRL werden im Wesentlichen zwei Wortlautargumente angeführt. Zum einen wird mit der zwischen Absatz 5 und Absatz 6 divergierenden Formulierung argumentiert. Während Art. 1 Abs. 5 ECRL normiert, dass die Richtlinie auf die dort aufgelisteten Regulierungsbereiche „keine Anwendung“ findet, formuliert Absatz 6, dass die dort umschriebenen Maßnahmen von dieser Richtlinie „unberührt bleiben“. Hieraus wird gefolgert, dass Absatz 6 anders als Absatz 5 keine klare Ausnahme vom Anwendungsbereich der Richtlinie und mithin des Herkunftslandprinzips schafft (vgl. so i.E.: Liesching, BeckOK Jugendschutzrecht, Stand: 01.06.2025, § 3 DDG Rn. 23; Holznagel, Stellungnahme zur schriftlichen Anhörung des Ausschusses für Kultur und Medien des Landtags Nordrhein-Westfalen zum Staatsvertrag zur Modernisierung der Medienordnung in Deutschland [Medienstaatsvertrag] v. 12.06.2020, S. 16 f.), sondern lediglich klarstellend die Bedeutung von Maßnahmen zum Schutz des Pluralismus hervorhebt. Hätte der europäische Gesetzgeber die von Art. 1 Abs. 6 ECRL umfassten Maßnahmen vom Anwendungsbereich der Richtlinie ausschließen wollen, hätte er diese in Absatz 5 mit aufnehmen können. Zum anderen wird an das Merkmal „unter Wahrung des Gemeinschaftsrechts“ angeknüpft und dieser Vorbehalt als Bekräftigung der Bindung der Mitgliedstaaten an das Unionsrecht verstanden, der sich auch auf die Vorgaben der E-Commerce-Richtlinie selbst bezieht und gerade auch die Berücksichtigung des Herkunftslandprinzips impliziert.
Gestützt wird diese Annahme durch die Äußerungen der EU-Kommission im Notifizierungsverfahren zum Medienstaatsvertrag (Bemerkungen der EU-Kommission im Notifizierungsverfahren 2020/0026/D v. 27.04.2020, S. 3), wonach „Mitgliedstaaten gemäß Art. 1 Abs. 6, auch wenn die Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr die Maßnahmen der Mitgliedstaaten zur Förderung des Pluralismus nicht berührt, beim Erlass solcher Maßnahmen das weitere EU-Recht beachten [müssen], zu dem auch die Bestimmungen der Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr gehören. Daher werden mit Artikel 1 Abs. 6 die Bestimmungen der Richtlinie (im Gegensatz zu Art. 1 Abs. 5) nicht ausgeschlossen, sondern wird vielmehr die Bedeutung hervorgehoben, die die EU dem Schutz des Pluralismus als einem Faktor beimisst, den die Mitgliedstaaten bei der Regulierung der Erbringung von Diensten der Informationsgesellschaft berücksichtigen mögen (vgl. Erwägungsgrund 63 der Richtlinie).“
Zudem führt die EU-Kommission im Notifizierungsverfahren zur Satzung zur Regulierung von Medienintermediären gemäß § 96 Medienstaatsvertrag (MI-Satzung) (Ausführliche Stellungnahme der EU-Kommission im Notifizierungsverfahren 2020/0159/D v. 17.06.2021, S. 3 ff.) aus: „Die Kommission möchte erneut darauf hinweisen, dass das Ziel, die Vielfalt und den Pluralismus der Medien zu gewährleisten, durch die Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr anerkannt und gefördert wird, in Art. 1 Abs. 6 vorgesehen ist, dass Maßnahmen zur Förderung des Pluralismus dennoch das EU-Recht, einschließlich der in der Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr selbst festgelegten Vorschriften, beachten müssen. Art. 1 Abs. 6 enthält nicht die Anwendung der Vorschriften der Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr (im Gegensatz zu Art. 1 Abs. 5), sondern unterstreicht vielmehr die Bedeutung, die die EU dem Schutz des Pluralismus beimisst, als ein Element, das die Mitgliedstaaten bei der Regulierung der Erbringung von Diensten der Informationsgesellschaft berücksichtigen möchten. (…) Der Anwendungsbereich des Medienstaatsvertrags und des notifizierten Entwurfs beschränkt sich nicht auf einen bestimmten Diensteanbieter und betrifft Medienintermediäre, die in der gesamten Union tätig sind, nicht nur diejenigen, die ihre Tätigkeit ganz oder teilweise auf Deutschland ausrichten, nachdem sie einen anderen Niederlassungsort gewählt haben, um sich dem geltenden deutschen Recht zu entziehen. Daher entspricht der notifizierte Entwurf nach Auffassung der Kommission nicht dem in der Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr und der Rechtsprechung des EuGH geforderten Standard. (…) Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass der notifizierte Entwurf wahrscheinlich Beschränkungen für die freie grenzüberschreitende Bereitstellung von Diensten der Informationsgesellschaft durch Anbieter mit Sitz in anderen Mitgliedstaaten als Deutschland schaffen wird. Ferner sind die einschlägigen Voraussetzungen für eine Abweichung von dem Verbot, solche restriktiven Maßnahmen zu erlassen, insbesondere die Verfahrenserfordernisse nach Artikel 3 Absatz 4 Buchstabe b, nicht erfüllt, (…).“
Gegen die Annahme einer Ausnahmeregelung in Art. 1 Abs. 6 ECRL wird zudem die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs angeführt, der die Ausnahmen vom Grundsatz des Herkunftslandprinzips in Bezug auf Art. 3 Abs. 4 ECRL eng auslegt (vgl. EuGH, Urt. v. 30.05.2024 – C-662/22 und C-667/22 –, juris Rn. 83), was tendenziell eher gegen die Annahme von über Art. 1 Abs. 5 ECRL hinausgehende Bereichsausnahmeregelungen sprechen könne (so VG Berlin, Beschl. v. 17.12.2024 – 32 L 221/24 –, juris Rn. 80). Zudem versteht der Europäische Gerichtshof den Begriff der „Maßnahme“ (zumindest) bezogen auf Art. 3 Abs. 4 ECRL derart, dass abstrakt-generelle Regelung – wie die des § 93 MStV – diesem nicht unterfielen (EuGH, Urt. v. 09.11.2023 – C-376/22 –, juris Rn. 27).
(bb) Die Auffassung der Antragsgegnerin hingegen leitet aus dem Wortlaut des Art. 1 Abs. 6 vor dem Hintergrund der Überschrift des Art. 1 ECRL eine klare den Anwendungsbereich ausschließende Unberührtheitsklausel ab. In Bezug auf das Tatbestandsmerkmal „unter Wahrung des Gemeinschaftsrechts“ wird angeführt, dass die Einbeziehung der E-Commerce-Richtlinie im systematischen Kontext der Norm wenig überzeugend erscheine (vgl. Cornils, in: Binder/Vesting, Rundfunkrecht, 5. Auflage 2024, § 1 MStV Rn. 61; Martini, in: Gersdorf/Paal, BeckOK Informations- und Medienrecht, 45. Edition, Stand: 01.11.2021, § 1 MStV Rn. 74). Für eine Bezugnahme – lediglich des sonstigen Gemeinschaftsrechts – spricht, dass es sich andernfalls um eine zirkelschlüssige, rein deklaratorische Vorschrift handelt. Von der Befugnis, Maßnahmen ohne Bindung an die Richtlinie zu erlassen oder beizubehalten, bliebe nichts, wenn ihnen – über den Vorbehalt der Wahrung des Gemeinschaftsrechts – im Ergebnis wieder die Richtlinie entgegengehalten werden könnte (vgl. Cornils in: Binder/Vesting, Rundfunkrecht, 5. Auflage 2024, § 1 MStV Rn. 61; Iben, Staatlicher Schutz vor Meinungsrobotern, [Verfassung-]rechtliche Überlegungen zu einer staatlichen Schutzpflicht vor Einflüssen von Meinungsrobotern auf die politische Willensbildung in sozialen Netzwerken, 2021, S. 341). Schlussendlich würde dies dazu führen, dass Mitgliedstaaten nur mit Wirkung für in ihrem Territorium niedergelassene Anbieter Regelungen zum Schutz des Medienpluralismus erlassen könnten, das heißt, es bliebe vom § 93 MStV nur der Anwendungsbereich auf Anbieter i.S.d. § 1 Abs. 7 MStV. Der in Art. 1 Abs. 6 ECRL zugestandene Gestaltungsfreiraum im Bereich der Förderung kultureller Vielfalt und des Medienpluralismus wäre weitgehend entwertet und Deutschland fehle es an einer eigenen Kontrollmöglichkeit (vgl. Cornils in: Binder/Vesting, Rundfunkrecht, 5. Auflage 2024, § 1 MStV Rn. 63).
Den zitierten Darlegungen der EU-Kommission lässt sich entgegenhalten, dass es sich hierbei nicht um unionsrechtlich verbindliche Feststellungen handelt. Zwar muss der Mitgliedstaat die im Notifizierungsverfahren zum – hier für die Bewertung des § 93 MStV entscheidenden – Medienstaatsvertrag ergangenen Bemerkungen i.S.d. Art. 5 Abs. 2 der Richtlinie (EU) 2015/1535 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. September 2015 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der technischen Vorschriften und der Vorschriften für die Dienste der Informationsgesellschaft (TRIS-RL) bei der weiteren Ausarbeitung der Vorschriften so weit wie möglich berücksichtigen, doch hindern sie ihn nicht daran, die notifizierten Vorschriften in Geltung zu setzen. Die Äußerungen zeigen vielmehr ein mutmaßliches Konkurrenzproblem auf, dem Deutschland seine Aufmerksamkeit widmen muss, nicht jedoch, dass die Regelungen im Medienstaatsvertrag keinesfalls Bestand haben können (vgl. Cornils, Unionale und mitgliedstaatliche Intermediärregulierung – Rechtsgutachten, Oktober 2020, S. 13 f.). Vergleichbares gilt – losgelöst von der Stillhaltefrist von 6 Monaten – im Ergebnis auch für die Stellungnahme der EU-Kommission gemäß Art. 6 Abs. 2 TRIS-RL im Notifizierungsverfahren zur MI-Satzung. Im Ergebnis handelt es sich bei beidem weder um eine Unbedenklichkeitserklärung noch um die Feststellung einer Unionsrechtswidrigkeit.
Soweit von der Gegenauffassung von einem engen, an Art. 3 Abs. 4 ECRL orientierten Maßnahmenbegriff ausgegangen wird, kann entgegnet werden, dass der Begriff der „Maßnahme“ im Unionsrecht nicht als solcher auf bestimmte Handlungsformen, insbesondere Einzelfallakte, festgelegt ist. Einschränkende Qualifizierungen des Begriffs, die eine solche Verengung nahelegen, fehlen im Kontext der Verwendung des Begriffs in Art. 1 Abs. 6 ECRL; diese Unberührtheitsklausel steht vielmehr im systematischen Zusammenhang mit der Regelung des Anwendungsbereichs der Richtlinie schlechthin und anderer Bereichsausnahmen, die ganze Regelungsbereiche von der Geltung der Richtlinie ausnehmen (vgl. Cornils in: Binder/Vesting, Rundfunkrecht, 5. Auflage 2024, § 1 MStV Rn. 62).
Abschließend wird argumentiert, das von der EU-Kommission dargelegte Verständnis des Art. 1 Abs. 6 ECRL bedrohe die nationalen Kompetenzen zur Medienvielfaltsregulierung insofern, als das Herkunftslandprinzip zu einer Kompetenzausübungsschranke im Bereich digitaler Medien würde. Das nach nationalem verfassungsrechtlichem Verständnis vorgesehene Schutzniveau hinsichtlich digitaler Medien könne von den Mitgliedstaaten so nicht eigenständig gewährleisten werden, sondern wäre davon abhängig, dass der Sitzstaat entsprechende Regelungen treffe (vgl. Iben, Staatlicher Schutz vor Meinungsrobotern, [Verfassung-]rechtliche Überlegungen zu einer staatlichen Schutzpflicht vor Einflüssen von Meinungsrobotern auf die politische Willensbildung in sozialen Netzwerken, 2021, S. 344). Dies widerspreche der rechtlichen Konzeption, nach der der Europäischen Union für den Bereich der Medien die Rechtsetzungskompetenz fehlt. Art. 167 AEUV erteilt der Union lediglich einen Auftrag zur Kulturförderung auf europäischer Ebene unter Wahrung des „kulturellen Selbstbestimmungsrechts“ der Mitgliedstaaten (vgl. Blanke in: Callies/Ruffert, EUV/AEUV, 6. Auflage 2022, Art. 167 AEUV Rn. 1).
(cc) Die vorstehend erörterten Fragen sind nach alledem als offen zu betrachten. Im Kern geht es um die zwischen Binnenmarktoptimierung und Medienvielfaltssicherung anzusiedelnde Konkurrenzfrage, ob das für Dienste der Informationsgesellschaft grundsätzlich geltende Herkunftslandprinzip im vorliegenden Kontext eine zwingende Vorgabe des Unionsrechts darstellt oder ob dem nationalen Gesetzgeber ein Gestaltungsspielraum verbleibt, innerhalb dessen er eigene medienpolitische Ziele verfolgen kann. Die Beantwortung dieser Frage ist abhängig von der letztlich dem Europäischen Gerichtshof obliegenden Auslegung der unionsrechtlichen Vorschriften der E-Commerce-Richtlinie.
(b) In einem ähnlich gelagerten Spannungsfeld steht auch die Frage der Anwendbarkeit des § 93 MStV vor dem Hintergrund der Transparenzvorschriften der Art. 14 und 27 DSA. Diese Verordnung dient dem reibungslosen Funktionieren des Binnenmarkts, Art. 1 Abs. 1 DAS, und gilt gemäß Art. 2 Abs. 1 DSA für Vermittlungsdienste, die für Nutzer mit Niederlassungsort oder Sitz in der Union angeboten werden, ungeachtet des Niederlassungsortes des Anbieters dieser Vermittlungsdienste. Der Ausdruck „Vermittlungsdienst“ bezeichnet verschiedene Dienstleistungen der Informationsgesellschaft („reine Durchleitung“, „Caching“ und „Hosting“), Art. 3 lit. g) DSA. Hierzu gehören insbesondere auch Online-Plattformen als Hostingdienst (dazu Art. 3 lit. i) DSA). Unstreitig ist auch „Facebook“ davon erfasst. Während die Antragstellerin einen Anwendungsvorrang der Transparenzvorschriften des DSA aufgrund direkter Kollision der Vorschriften annimmt, hält die Antragsgegnerin die Vorschriften für nebeneinander anwendbar.
Den Transparenzvorgaben des § 93 Abs. 1 MStV stehen zunächst die allgemein für alle Vermittlungsdienste geltenden Vorgaben des Art. 14 Abs. 1 DSA gegenüber. Er bestimmt, dass deren Anbieter in ihren allgemeinen Geschäftsbedingungen Angaben machen zu etwaigen Beschränkungen in Bezug auf die von den Nutzern bereitgestellten Informationen, die sie im Zusammenhang mit der Nutzung ihres Dienstes auferlegen. Diese Angaben enthalten Angaben zu allen Leitlinien, Verfahren, Maßnahmen und Werkzeuge(n), die zur Moderation von Inhalten eingesetzt werden, einschließlich der algorithmischen Entscheidungsfindung und der menschlichen Überprüfung, sowie zu den Verfahrensregeln für ihr internes Beschwerdemanagementsystem. Sie werden in klarer, einfacher, verständlicher, benutzerfreundlicher und eindeutiger Sprache abgefasst und in leicht zugänglicher und maschinenlesbarer Form öffentlich zur Verfügung gestellt.
Nach den expliziten Transparenzvorschriften in Art. 27 Abs. 1-3 DSA müssen Anbieter von Online-Plattformen, die Empfehlungssysteme (i.S.d. Art. 3 lit. s) DSA) verwenden, in ihren allgemeinen Geschäftsbedingungen vor allem in klarer und verständlicher Sprache die wichtigsten Parameter, die in ihren Empfehlungssystemen verwendet werden, sowie alle Möglichkeiten für die Nutzer, diese wichtigen Parameter zu ändern oder zu beeinflussen, darlegen (Absatz 1). Im Rahmen der in Absatz 1 genannten wichtigen Parameter wird erläutert, warum dem Nutzer bestimmte Informationen vorgeschlagen werden. Sie umfassen mindestens Folgendes: a) die Kriterien, die für die Bestimmung der Informationen, die dem Nutzer vorgeschlagen werden, am wichtigsten sind, b) die Gründe für die relative Bedeutung dieser Parameter (Absatz 2). Stehen mehrere Optionen gemäß Absatz 1 für Empfehlungssysteme zur Verfügung, anhand deren die relative Reihenfolge der den Nutzern bereitgestellten Informationen bestimmt wird, so machen die Anbieter von Online-Plattformen auch eine Funktion zugänglich, die es dem Nutzer ermöglicht, seine bevorzugte Option jederzeit auszuwählen und zu ändern. Diese Funktion ist von dem spezifischen Abschnitt der Online-Schnittstelle der Online-Plattform, in dem die Informationen vorrangig sind, unmittelbar und leicht zugänglich (Absatz 3).
Neben der sich aufdrängenden Regelungsschnittmenge dieser Transparenzvorschriften mit denen des § 93 Abs. 1 MStV und losgelöst von einer genaueren Auseinandersetzung in Bezug auf Verpflichtungsadressat, Regelungsgegenstand und Darstellungsmodus bzw. -ort, die Gegenstand des erwähnten Vorlageverfahrens beim Europäischen Gerichtshof ist (VG Berlin, Vorlagebeschl. v. 10.07.2025 – VG 32 K 222/24), besteht bereits grundsätzlich Unklarheit, in welchem Verhältnis diese Verordnung aus dem Bereich der Digitalwirtschaft zu nationalen medienrechtlichen Vorschriften steht; ob dem DSA ein abschließender Regelungsanspruch zukommt.
Nach dem Erwägungsgrund 9 des DSA werden mit der Verordnung die für Vermittlungsdienste im Binnenmarkt geltenden Vorschriften vollständig harmonisiert […] (Satz 1). Daher sollten die Mitgliedstaaten keine zusätzlichen nationalen Anforderungen in Bezug auf die in den Anwendungsbereich dieser Verordnung fallenden Bereiche erlassen oder beibehalten […] (Satz 2). Dies sollte die Möglichkeit unberührt lassen, andere nationale Rechtsvorschriften, die für Anbieter von Vermittlungsdiensten gelten, im Einklang mit dem Unionsrecht anzuwenden; dies gilt auch für die Richtlinie 2000/31/EG, insbesondere deren Artikel 3, soweit die nationalen Rechtsvorschriften einem anderen berechtigten öffentlichen Interesse dienen als diese Verordnung (Satz 3).
Die von der Antragsgegnerin vertretene Auffassung knüpft an die Öffnungsklausel in Satz 3 des Erwägungsgrundes und geht von einer unterschiedlichen Zielsetzung der Regularien aus. Der Medienstaatsvertrag diene mit der Meinungsvielfalt, dem Medienpluralismus und der Chancengleichheit anderen berechtigten öffentlichen Interessen als der DSA, der Ziele allgemeiner Wirtschaftsregulierung verfolge (so etwa auch: EuGH, Schlussanträge des Generalanwalts vom 08.06.2023 – C-376/22 –, juris Rn. 8 Fn. 10; Schumacher, Verhältnis zwischen MStV und DSA in Bezug auf die Regulierung von Medienintermediären, AfP 2024, 480 ff. Rn. 24, 34; Hofmann, in: Hofmann/Raue, Digital Services Act, 1. Aufl. 2023, Art. 1 Rn. 38; Cole/Ukrow/Etteldorf, Zur Kompetenzverteilung zwischen der Europäischen Union und den Mitgliedstaaten im Mediensektor, S. 492/493; Schultz, Errichtung einer Europäischen Medienbehörde – Verstoß gegen das Gebot der Staatsferne oder notwendige Harmonisierung des Medienrechts?, EuZW 2024, 53, 58 ff.; Beaujean/Oelke/Wierny, Immer mehr Verordnungen aus Brüssel und ihre Auswirkungen auf die Medienregulierung, MMR 2023, 11, 12 f.). Die Antragstellerin meint demgegenüber, dass beide Regularien durch ihre Transparenzvorgaben insbesondere auf ein vorhersehbares und vertrauenswürdiges Online-Umfeld abzielten und dem gleichen öffentlichen Interesse dienten (so etwa auch: Kuhlmann, Der Digital Services Act und seine Folgen für das nationale Medienrecht, ZUM 2023, 170, 175; Broemel in: Binder/Vesting, Rundfunkrecht, 5. Auflage 2024, MStV, § 93 Rn. 9; Ausführliche Stellungnahme der EU-Kommission im Notifizierungsverfahren 2024/93/Fr v. 17.05.2024, S. 6; Feststellung der EU-Kommission im Notifizierungsverfahren 2022/0126/DK v. 25.05.2022, S. 2).
Tatsächlich dürfte sich eine klare Abgrenzung zwischen den Zielen einer nationalen Medienregulierung und denen des DSA in der Realität höchst schwierig gestalten. Dies zeigen schon die Erwägungsgründe 47 und 81 des DSA, die neben ökonomischen Interessen des Binnenmarktes die Medienfreiheit und den Medienpluralismus zumindest auch in Bezug nehmen. Auch fragt sich, wie sich Binnenmarktregulierung, Transparenzregeln und Vielfaltssicherung bei digitalen Angeboten voneinander trennen lassen. Es zeigt sich, dass der Unionsgesetzgeber einen umfassenden Regulierungsansatz für die Digitalwirtschaft verfolgt. Neben dem DSA hat er zahlreiche Sekundärrechtsakte verabschiedet, die ebenfalls Auswirkungen auf Medienregulierung und Medienpluralismus haben (vgl. Ewert, Der Medienstaatsvertrag im Spannungsfeld der Europäischen Regulierung, K&R 2023, S. 29).
Losgelöst von dieser Abgrenzungsproblematik erscheint eine auf Art. 114 AEUV gestützte Vollharmonisierung – wie die des DSA –, die in den kulturellen Bereich der Medienregulierung hinein Wirkung entfaltet, vor dem Hintergrund der nationalen Rechtssetzungskompetenz jedoch zumindest problematisch. Art. 114 AEUV dient der funktionalen Gestaltung des Binnenmarktes und ist zentrale Vorschrift für die Rechtsangleichung hinsichtlich der Verwirklichung der in Art. 26 AEUV normierten Binnenmarktziele mithilfe von Sekundärrecht (vgl. Korte, in: Calliess/Ruffert, EUV/AEUV, 6. Auflage 2022, AEUV, Art. 114 Rn 2). Begrenzt wird diese Binnenmarktkompetenz durch die Negativklausel des Art. 167 Abs. 5 AEUV, welche der Europäischen Union im kulturellen Bereich, in dem ihr nach Art. 167 Abs. 1, 2 AEUV grundsätzlich nur eine unterstützende Rechtsetzungskompetenz zukommt, einen Rekurs unter anderem auf den allgemeinen Kompetenztitel zur Rechtsangleichung aus Art. 114 AEUV verbietet (vgl. Blanke, in: Callies/Ruffert, EUV/AEUV, 6. Auflage 2022, AEUV, Art. 167 Rn. 2). Hieraus resultiert die zentrale – nicht zuletzt politische – Frage, wie weit sich aus den Binnenmarktkompetenzen gemäß Art. 114 AEUV trotz des Harmonisierungsverbots in Art. 167 Abs. 5 AEUV eine Ermächtigung der Europäischen Union zur Rechtsharmonisierung im Bereich der Medienvielfaltssicherung ableiten lässt (kritisch etwa: Schumacher, Verhältnis zwischen MStV und DSA in Bezug auf die Regulierung von Medienintermediären, AfP 2024, 480 ff. Rn. 15). Vor dem Hintergrund zahlreicher weiterer europäischer Rechtsakte zur Regulierung der Digitalwirtschaft (Platform-to-Business-Verordnung, Digital Markets Act, Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste, Europäisches Medienfreiheitsgesetz, E-Commerce-Richtlinie), die die Gewährleistung der Meinungsvielfalt in den Mitgliedstaaten ebenfalls zumindest tangieren, handelt es sich um eine zunehmend drängende und komplexe Rechtsfrage, die grundsätzlicher Klärung durch den Unionsgesetzgeber bedarf.
(c) Eben diese Frage stellt sich damit auch in Bezug auf die P2B-VO. Diese verfolgt wie der DSA basierend auf Art. 114 AEUV das Ziel eines reibungslos funktionierenden Binnenmarktes, indem Vorschriften festgelegt werden, mit denen sichergestellt wird, dass für gewerbliche Nutzer von Online-Vermittlungsdiensten und Nutzer mit Unternehmenswebsite im Hinblick auf Suchmaschinen eine angemessene Transparenz, Fairness und wirksame Abhilfemöglichkeiten geschaffen werden (vgl. Art. 1 Abs. 1 P2B-VO). Sie gilt gemäß § 1 Abs. 2 P2B-VO u.a. für Online-Vermittlungsdienste i.S.d. Art. 2 Nr. 2 P2B-VO unabhängig vom Niederlassungsort oder Sitz der Anbieter dieser Dienste; entscheidend ist vielmehr Niederlassung oder Wohnsitz des gewerblichen Nutzers und des von ihm adressierten Verbraucherkreises innerhalb der EU. Als soziales Medium, das u.a. Online-Dienste anbietet, ist auch „Facebook“ davon erfasst (vgl. Erwägungsgrund 11; Schneider/Kremer, Ein zweiter, kritischer Blick auf die P2B-Verordnung: Nachhaltige Veränderung des Plattformökosystems?, WRP 2020, S. 1128 ff., Rn. 14 f.). Ausgangspunkt der Konkurrenzproblematik ist hier Art. 5 Abs. 1 P2B-VO, der für Anbieter von Online-Vermittlungsdiensten regelt, dass diese in ihren allgemeinen Geschäftsbedingungen die das Ranking bestimmenden Hauptparameter und die Gründe für die relative Gewichtung dieser Hauptparameter gegenüber anderen Parametern darstellen. Der Ausdruck „Ranking“ bezeichnet nach Art. 2 Nr. 8 P2B-VO u.a. die relative Hervorhebung von Waren und Dienstleistungen, die über Online-Vermittlungsdienste angeboten werden und wie sie von diesen Anbietern […] organisiert, dargestellt und kommuniziert wird, unabhängig von den für diese Darstellung, Organisation oder Kommunikation verwendeten technischen Mitteln. Umfasst sind damit alle Darbietungen, Organisation oder Kommunikation unter Verwendung von algorithmischer Sequenzierung, Beurteilungs- oder Bewertungsmechanismen oder sonstiger (visueller) Hervorhebungen (vgl. Erwägungsgrund 24; Schneider/Kremer, Ein zweiter, kritischer Blick auf die P2B-Verordnung: Nachhaltige Veränderung des Plattformökosystems?, WRP 2020, S. 1128 ff., Rn. 42).
Nach dem Vorbringen der Antragstellerin überschneidet sich auch diese Vorschrift mit § 93 Abs. 1 Nr. 2 MStV hinsichtlich des Verpflichtungsadressaten und des Regelungsgegenstandes, soweit gewerblichen Nutzern das Anbieten von Waren an Verbraucher ermöglicht wird. Sie ordne zur Erreichung des gleichen Ziels (Bereitstellung von „Transparenzinformationen“) unterschiedliche Maßnahmen an und sei damit im Bereich der Transparenzpflichten als abschließende Regelung gegenüber kollidierendem nationalen Recht zu verstehen mit der Folge, dass sie insoweit unionsrechtlich zur Unwirksamkeit der nationalen Norm führe. Gestützt wird diese Annahme durch die Bemerkungen der EU-Kommission im Notifizierungsverfahren zum Medienstaatsvertrag, im Rahmen derer diese ebenfalls eine entsprechende Überschneidung annimmt und ausführt, dass die Mitgliedstaaten nicht mehr befugt seien, dieselbe Angelegenheit wie die Verordnung bzw. in den Anwendungsbereich der Verordnung fallende Fragen zu regeln (Bemerkungen der EU-Kommission im Notifizierungsverfahren zum Medienstaatsvertrag v. 27.04.2020, 2020/0026/D, S. 9; ebenso in: Ausführliche Stellungnahme der EU-Kommission im Notifizierungsverfahren zur MI-Satzung, 2020/0159/D v. 17.06.2021, S. 5).
Die Antragsgegnerin verweist auch hier auf Art. 114 AEUV und den von der P2B-VO verfolgten binnenmarktrechtlichen Zweck der Wettbewerbsfairness. Ein Zweckbezug zum Pluralismusschutz oder auch nur zur Förderung der kulturellen Vielfalt i.S.d. Art. 167 AEUV bestehe nicht. Die Vorschriften hätten auch unterschiedliche Anwendungsbereiche und Regelungsgegenstände. Aus alledem folge, dass die vielfaltssichernden Regeln des Medienstaatsvertrages neben der P2B-VO vollständig anwendbar seien. Zudem erlaube Art. 1 Abs. 4 P2B-VO komplementäre mitgliedstaatliche Vorschriften, die den gleichen Schutzzweck verfolgten wie die P2B-VO; eine Vollvereinheitlichung sei gerade nicht angestrebt (mit Verweis auf: Cornils, Unionale und mitgliedstaatliche Intermediärsregulierung, 2020, S. 57 ff.; Grisse, in: Hofmann/Raue, Digital Services Act, 1. Aufl. 2023, Art. 27 Rn. 39; Busch, P2B-VO, Art. 1 Rn. 42 ff.).
Damit stellt sich dieselbe an der Zielsetzung der jeweiligen Regularien anknüpfende Abgrenzungsproblematik wie im Hinblick auf den DSA, die im Ergebnis in das aufzuklärende Spannungsverhältnis zwischen europäischer Binnenmarktoptimierung und nationaler Medienvielfaltssicherung mündet.
(2) Auf die neben der Unionsrechtswidrigkeit von der Antragstellerin aufgeworfene Frage der Verfassungswidrigkeit des § 93 Abs. 1 und 3 MStV kommt es nach den vorstehenden Ausführungen nicht mehr an. Diese Frage wäre nur dann entscheidungserheblich, wenn die in Rede stehenden Regelungen des Medienstaatsvertrags nicht aus unionsrechtlichen Gründen unangewendet bleiben müssen, was derzeit zumindest offen erscheint.
bb. Losgelöst von der unionsrechtlichen Betrachtung, die vor dem Hintergrund der sich stellenden komplexen Rechtsfragen eine offensichtliche Rechtmäßigkeit des Bescheides bereits ausschließt, ist auch bei nationalrechtlicher Betrachtung zumindest keine offensichtliche Rechtswidrigkeit anzunehmen. Es bleibt dabei, dass der Bescheid formell rechtmäßig ergangen ist (dazu (1)). Die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass die materielle Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen des § 93 Abs. 1 MStV vorliegen, weil die Antragstellerin den Pflichten des § 93 MStV nicht hinreichend nachkomme (Beschluss, juris Rn. 76 ff.), lässt der Senat aufgrund der unklaren Tatsachenlage offen; jedenfalls ergibt sich keine offensichtliche Rechtswidrigkeit (dazu (2)).
(1) Das innerhalb der Begründungsfrist des § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO liegende Beschwerdevorbringen der Antragstellerin zur formellen Rechtswidrigkeit des Bescheides beschränkt sich auf die Behauptung, das Verwaltungsgericht habe sich mit den aufgezeigten Widersprüchlichkeiten bei der eigentlichen Beschlussfassung der ZAK nicht befasst. Diese Behauptung erfüllt schon nicht die Darlegungsanforderungen des § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO. Sie übersieht, dass das Verwaltungsgericht die Beschlussfassung der ZAK im Wege des schriftlichen Verfahrens nach § 4 Abs. 5 Geschäfts- und Verfahrensordnung der Kommission für Zulassung und Aufsicht (GVO-ZAK) plausibel auf den 25. September 2024 datiert und das gesamte Verfahren umfassend untersucht hat (Beschluss, juris Rn. 56 ff.). Damit setzt sich die Antragstellerin nicht ansatzweise auseinander. Im Übrigen trägt ihre Kritik auch nicht.
§ 4 Abs. 5 GVO-ZAK eröffnet die Möglichkeit der Beschlussfassung im schriftlichen Verfahren per E-Mail und normiert eine Regelwochenfrist für die Zustimmung durch die Kommissionsmitglieder. Die ZAK fasst ihre Beschlüsse mit der Mehrheit ihrer gesetzlichen Mitglieder (vgl. § 4 Abs. 1 GVO-ZAK). Mithin gilt ein entsprechender Beschluss nach Abgabe aller Zustimmungen bzw. spätestens mit Ablauf der (gesetzten) Frist bei Vorliegen mehrheitlicher Zustimmungen als gefasst. Vorliegend erteilten die 14 Kommissionsmitglieder ihre Zustimmungen innerhalb bzw. am letzten Tag dieser Frist am 25. September 2024. Der Umstand, dass die Beschlussvorlage – in Vorbereitung auf die endgültige Beschlussfassung im anschließenden Umlaufverfahren – bereits Gegenstand der 147. Sitzung der ZAK war, ändert am Zeitpunkt der Beschlussfassung nichts. Aus dem Sitzungsprotokoll ergibt sich eindeutig, dass der Vorsitzende ein Stimmungsbild zur Vorlage einholte und darum bat, diese vor der formalen Beschlussfassung im Umlaufverfahren noch einmal auf Grundlage der Diskussion zu prüfen und ggf. zu ergänzen. Sodann wurde lediglich ein Beschluss darüber gefasst, dass man sich die Erwägungen der Beschlussvorlage zu eigen machen würde und welchen Inhalt die endgültige Beschlussfassung im schriftlichen Verfahren haben sollte (Bl. 911 Beiakte A – BA-A). Vor diesem Hintergrund kommt es sowohl auf das Datum der Sitzung und den angeführten Umstand, dass das Sitzungsprotokoll zwei unterschiedliche Daten aufweist (Bl. 913 BA-A), als auch auf die ursprünglich unrichtigen Angaben zum vorliegenden Verfahren in der ZAK-Datenbank nicht entscheidungserheblich an.
Weitere Rügen bezüglich der vom Verwaltungsgericht durchgeführten Prüfung der formellen Rechtmäßigkeit des Bescheides sind nicht fristgerecht vorgebracht. Der erst im Schriftsatz vom 20. Oktober 2025 unter „Sonstiges“ enthaltene Verweis auf die bisherigen Ausführungen im erstinstanzlichen Verfahren kann gemäß § 146 Abs. 4 Satz 3 und 6 VwGO keine Berücksichtigung finden. Ein solcher Verweis enthält keine Auseinandersetzung mit den Gründen der angefochtenen Entscheidung.
(2) Soweit die Antragstellerin ihre Beschwerde in materieller Hinsicht auf eine unzureichende gerichtliche Auseinandersetzung mit den bestehenden Informationsangeboten in den Nutzungsbedingungen, dem „Transparency Center“ und der Funktion „Warum sehe ich diesen Beitrag?“ gründet und meint, die Transparenzvorgaben des § 93 Abs. 1 MStV der Sache nach durch Befolgung der unionsrechtlichen Vorgaben aus dem DSA und der P2B-VO zu erfüllen, stellt dies die verwaltungsgerichtliche Entscheidung zumindest nicht derart in Frage, dass von einer offensichtlichen materiellen Rechtswidrigkeit des Bescheides auszugehen ist.
Ob die Antragstellerin in Bezug auf „Facebook“ die Transparenzanforderungen des § 93 Abs. 1 MStV zum streitentscheidenden Zeitpunkt erfüllte, weil die hier genannten Transparenzangaben „leicht wahrnehmbar, unmittelbar erreichbar und ständig verfügbar“ waren, ist bei einer nur summarischen Prüfung im Eilrechtsschutz nicht mehr vollständig aufzuklären, nachdem die Antragstellerin zwischenzeitlich Aktualisierungen in ihrem Angebot „Facebook“ vorgenommen hat. Maßgeblich für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des Bescheides ist nämlich die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung, hier des Bescheiderlasses (so auch VG Berlin, Beschl. v. 17.12.2024 – 32 L 221/24 –, juris Rn. 38). Nachträgliche Änderungen in Form von Aktualisierungen sind nicht zu berücksichtigen (vgl. zu einer datenschutzrechtlichen Beseitigungsanordnung: OVG Schleswig, Urt. v. 25.11.2021 – 4 LB 20/13 –, juris Rn. 79 unter Verweis auf: BVerwG, Urt. v. 11.09.2019 – 6 C 15.18 –, juris Rn. 16). Tatsächliche Grundlage der gerichtlichen Prüfung stellen deshalb die im Verwaltungsvorgang dokumentierten Inhalte der dem Bescheid vom 2. Oktober 2024 zugrundeliegenden Sichtungen vom 4. Juli 2024 und 6. August 2024 (Bl. 93 ff BA-A) sowie die im Entscheidungszeitpunkt damit noch übereinstimmenden Inhalte der aktuellsten Fassung des Telemediums dar. Daran gemessen ergeben sich für den Senat zumindest gewichtige Indizien für einen Verstoß gegen § 93 Abs. 1 MStV.
Die Grundannahme des Verwaltungsgerichts, dass es sich bei „Facebook“ gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 16 MStV um einen Medienintermediär handelt und die Ausnahmetatbestände des § 91 Abs. 2 MStV nicht greifen, wird von der Antragstellerin nicht in Abrede gestellt. Des weiteren unterscheidet § 93 Abs. 1 MStV hinsichtlich der offenzulegenden Kriterien zwischen denjenigen, die über den Zugang bzw. Verbleib und damit die grundsätzliche Verfügbarkeit eines Inhalts über den betreffenden Medienintermediär entscheiden (Nr. 1) und denjenigen zentralen Kriterien für die Aggregation, Selektion und Präsentation von Inhalten und ihre Gewichtung (Nr. 2), d.h. die an die Art und Weise der Aufbereitung von Inhalten durch den Medienintermediär und damit die Auffindbarkeit der verfügbaren Inhalte anknüpfen (vgl. Broemel in: Binder/Vesting, Rundfunkrecht, 5. Auflage 2024, MStV, § 93 Rn. 14).
Die Gesetzesbegründung liefert kaum Anhaltspunkte für die inhaltliche Ausgestaltung der Transparenzangaben, außer dass die Vorgaben ausgehend vom Ziel der Vorschrift, der Sicherung der Meinungsvielfalt, beabsichtigen, dem durchschnittlichen Nutzer eines Medienintermediärs die wesentlichen Grundzüge der technischen Vorgänge, die zu bestimmten Ergebnissen führen, zu erläutern und dass die Entscheidung, mit welchen Mitteln diese Transparenzvorgaben zu erfüllen sind, grundsätzlich in den Verantwortungsbereich des jeweiligen Medienintermediärs fällt (vgl. Amtliche Begründung zu § 93 MStV, LTSchl.H.-Drs. 19/2177 v. 25.05.2020, S. 164).
Die Begrifflichkeit des Zugangs eines Inhalts zu einem Medienintermediär und der dortige Verbleib nach § 93 Abs. 1 Nr. 1 MStV bedeutet, dass der Inhalt über das Angebot des Medienintermediärs für Dritte abrufbar ist (vgl. Broemel in: Binder/Vesting, Rundfunkrecht, 5. Auflage 2024, MStV, § 93 Rn. 15). Die auf der Grundlage des § 96 MStV von den Landesmedienanstalten übereinstimmend erlassene Satzung zur Regulierung von Medienintermediären vom 20.10.2021 (Amtsbl. Schl.-H. S. 1849, MI-Satzung) konkretisiert in § 6 Abs. 1 Satz 2 hierzu als Minimalanforderung die Veröffentlichung von Informationen zu drei Bereichen: den der technischen, wirtschaftlichen, anbieterbezogenen, nutzerbezogenen und inhaltlichen Zugangsvoraussetzungen (Nr. 1), der Reichweite und Ziele einer Filterung oder Priorisierung in der Wahrnehmbarkeit der Inhalte (Nr. 2) sowie der Relevanz finanzieller oder geldwerter Leistungen für den Zugang der Inhalte (Nr. 3) (vgl. Broemel in: Binder/Vesting, Rundfunkrecht, 5. Auflage 2024, MStV, § 93 Rn. 16). Die Filterung bestimmter Inhalte nach Nr. 2 kann beispielsweise die Folge von Moderationsregeln sein, die aus gesetzlichen Vorgaben des geistigen Eigentums oder des Urheberechts, des Strafrechts, des Jugendschutzrechts oder dem Schutz des allgemeinen Persönlichkeitsrechts resultieren (Zimmer/Liebermann in: Gersdorf/Paal, Beck-OK Informations- und Medienrecht, 49. Ed. Stand 01.08.2024, MStV, § 93 Rn. 16).
Die Transparenzpflichten des § 93 Absatz 1 Nr. 2 MStV zielen auf die zentralen Kriterien des Aufbereitungsprozesses von Inhalten ab, der sich in die typisierten Schritte der Aggregation, Selektion und Präsentation einteilen lässt. § 6 Abs. 2 Satz 2 MI-Satzung führt hierzu näher aus, welche Informationen in diesem Zusammenhang insbesondere bereitzuhalten sind.
Unter Aggregation wird der im Regelfall erste Schritt der Informationsverarbeitung durch Informationsgewinnung bzw. Informationssammlung verstanden (vgl. Amtliche Begründung zu § 2 MStV, LTSchl.H.-Drs. 19/2177 v. 25.05.2020, S. 128). Es handelt sich um eine allgemeine, von einem konkreten Nutzungsvorgang unabhängige Strukturierungsleistung, also die Zusammenfassung der Inhalte nach gemeinsamen Merkmalen oder sonstigen Zusammenhängen. Kriterien der Aggregation bilden alle Faktoren, die für die Strukturierung der Gesamtheit der potentiell vermittelten Inhalte relevant sind (Broemel in: Binder/Vesting, Rundfunkrecht, 5. Auflage 2024, MStV, § 93 Rn. 18).
Selektion beschreibt den notwendigen Zwischenschritt der Auswahl bestimmter Inhalte aus der zuvor geschaffenen Datengrundlage. Als Beispiele für Kriterien der Selektion werden die – in der Gesetzesbegründung als Kriterien des Absatzes 1 bezeichneten – Kriterien des Standorts des Nutzers und dessen Sprache angenommen (vgl. Amtliche Begründung zu § 2 MStV, LTSchl.H.-Drs. 19/2177 v. 25.05.2020, S. 128, 165; Zimmer/Liebermann in: Gersdorf/Paal, Beck-OK Informations- und Medienrecht, 49. Ed. Stand 01.08.2024, MStV, § 93 Rn. 21; Broemel in: Binder/Vesting, Rundfunkrecht, 5. Auflage 2024, MStV, § 93 Rn. 18).
Mit der Präsentation ist die Art und Weise gemeint, wie Inhalte dem Nutzer dargestellt werden (Zimmer/Liebermann in, Gersdorf/Paal, Beck-OK Informations- und Medienrecht, 49. Ed. Stand 01.08.2024, MStV, § 93 Rn. 22). Sie beschreibt den letzten Schritt vor der Wahrnehmung durch den Nutzer (vgl. Amtliche Begründung zu § 2 MStV, LTSchl.H. -Drs. 19/2177 v. 25.05.2020, S. 128). Zu den Kriterien der Präsentation werden teilweise auch Informationen zur gezielten Werbung gezählt (Zimmer/Liebermann in: Gersdorf/Paal, Beck-OK Informations- und Medienrecht, 49. Ed. Stand 01.08.2024, MStV, § 93 Rn.22; Broemel in: Binder/Vesting, Rundfunkrecht, 5. Auflage 2024, MStV, § 93 Rn.18).
Im Gegensatz zu den Informationspflichten über zugangsrelevante Kriterien nach Nr. 1 sind die Informationspflichten nach Nr. 2 auf die zentralen Kriterien beschränkt. Bei der Einordnung der Kriterien als zentral wird von einer wertenden Betrachtungsweise ausgegangen, bei der insbesondere der verobjektivierte Erwartungshorizont der Nutzer zu berücksichtigen ist. Je weiter sich die Kriterien von dem entfernen, was angesichts der Konzeption des jeweiligen Medienintermediärs und seines Angebots für die Nutzer typischerweise zu erwarten ist, desto eher sind die entsprechenden Kriterien zur Förderung der Nutzerautonomie zentral (Broemel in: Binder/Vesting, Rundfunkrecht, 5. Auflage 2024, MStV, § 93 Rn.19). Die Angaben zur Gewichtung der vorgenannten zentralen Kriterien beziehen sich nach § 6 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 MI-Satzung sowohl auf das Verhältnis der zentralen Kriterien zueinander als auch auf das Verhältnis der zentralen zu den nicht als zentral eingeordneten Kriterien. Darzustellen ist, wie der Prozess der algorithmischen Entscheidungsfindung beeinflusst wird (Zimmer/Liebermann in: Gersdorf/Paal, Beck-OK Informations- und Medienrecht, 49. Ed. Stand 01.08.2024, MStV, § 93 Rn.23).
Außerdem ist die Funktionsweise der eingesetzten Algorithmen offenzulegen, womit ein Grundverständnis über die grundsätzlichen Funktionsweisen und einfließende Faktoren erreicht werden soll (Zimmer/Liebermann in: Gersdorf/Paal, Beck-OK Informations- und Medienrecht, 49. Ed. Stand 01.08.2024, MStV, § 93 Rn. 27). Eine Veröffentlichung von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen und somit auch des Algorithmus ist nicht erforderlich (vgl. Amtliche Begründung zu § 93 MStV, LTSchl.H.-Drs. 19/2177 v. 25.05.2020, S. 165).
In formeller Hinsicht sind die Transparenzinformationen leicht wahrnehmbar, unmittelbar erreichbar und ständig verfügbar zu halten. Nach den im Verwaltungsvorgang dokumentierten Inhalten genügen die von der Antragstellerin im entscheidungserheblichen Zeitpunkt verfügbar gehaltenen Informationen diesen Anforderungen nicht.
Nach der Gesetzesbegründung ist die genannte Formulierung an die Vorschriften zu den Impressumspflichten in § 18 MStV und in § 5 Telemediengesetz (TMG – seit 14.05.2024: wortgleich § 5 DDG) angelehnt (vgl. Amtliche Begründung zu § 93 MStV, LTSchl.H.-Drs. 19/2177 v. 25.05.2020, S. 164). Eine leichte Wahrnehmbarkeit – oder leichte Erkennbarkeit, wie es in § 5 Abs. 1 DDG heißt – liegt vor, wenn die Informationen durch die optische Gestaltung ohne langes Suchen und jederzeit auffindbar sind (Broemel in: Binder/Vesting, Rundfunkrecht, 5. Auflage 2024, MStV, § 93 Rn.34; Ott in: Gersdorf/Paal, Beck-OK Informations- und Medienrecht, DDG, § 5 Rn.15). Nach § 5 Abs. 2 MI-Satzung gilt dies, wenn sie unter Beachtung der für den Medienintermediär typischen Benutzungssituation für einen durchschnittlichen Nutzer gut wahrnehmbar platziert sind. Dies ist in der Regel der Fall, wenn sich die transparent zu machenden Informationen vom übrigen Inhalt offensichtlich abheben und sie sich in unmittelbaren Zusammenhang zu für die Nutzung des Medienintermediärs wesentlichen Eingabe- oder Navigationsmöglichkeiten befinden. Damit bedarf es mindestens einer Einbindung auf der Startseite und im direkten Zusammenhang mit den jeweiligen Inhalten. Eine Verortung im Impressum, den Allgemeinen Geschäfts- oder Nutzungsbedingungen sowie am Ende einer umfangreichen Internetseite genügt nicht. Zudem wird die leichte Wahrnehmbarkeit durch bestimmte Mindestanforderungen an die Schriftgröße und mittels einer eindeutigen Benennung des entsprechenden Menüpunktes sichergestellt (Zimmer/Liebermann in: Gersdorf/Paal, Beck-OK Informations- und Medienrecht, 49. Ed. Stand 01.08.2024, MStV, § 93 Rn. 8; Broemel in: Binder/Vesting, Rundfunkrecht, 5. Auflage 2024, MStV, § 93 Rn.34; Ott in: Gersdorf/Paal, Beck-OK Informations- und Medienrecht, 49. Ed. Stand 01.08.2025, DDG, § 5 Rn.15 f.).
Unmittelbare Erreichbarkeit ist nach § 5 Abs. 3 MI-Satzung gegeben, wenn die Informationen derart platziert sind, dass sie ohne wesentliche Zwischenschritte für den Nutzer wahrnehmbar sind (Satz 1). Dies ist insbesondere nicht der Fall, wenn Informationen mit mehr als zwei Weblinks erreichbar sind. Ebenfalls unzulässig ist die Notwendigkeit einer vorherigen Registrierung oder einem Log-In (Satz 2).
Ständige Verfügbarkeit der Transparenzangaben meint schließlich die grundsätzlich jederzeitige Zugriffsmöglichkeit (§ 5 Abs. 4 MI-Satzung) und dies ohne zeitliche Beschränkungen (Broemel in: Binder/Vesting, Rundfunkrecht, 5. Auflage 2024, MStV, § 93 Rn.36), also während des gesamten Nutzungsvorganges (Zimmer/Liebermann in: Gersdorf/Paal, Beck-OK Informations- und Medienrecht, 49. Ed. Stand 01.08.2024, MStV, § 93 Rn. 12).
(a) Soweit die Antragstellerin im Beschwerdeverfahren geltend macht, dass sich Antragsgegnerin und Verwaltungsgericht nur unzureichend mit den Informationen in den Nutzungsbedingungen auseinandergesetzt hätten und erstmals explizit darauf abstellt, hier ausreichende Transparenzangaben bereitzustellen, entsprechen diese – losgelöst von der Frage, ob sie zum entscheidungserheblichen Zeitpunkt in der nun dargelegten inhaltlichen Form (Beschwerdebegründung Rn. 66 ff.) überhaupt bereits Bestand hatten; die Screenshots sind nicht datiert – nicht den formellen Anforderungen.
Zum einen hat das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt, dass Transparenzvorschriften für einen durchschnittlichen Nutzer nicht in den Nutzungsbedingungen zu erwarten sind. Aus diesem Grund ist die dortige Verortung schon nicht gut wahrnehmbar i.S.d. § 93 Abs. 1 MStV. Dass diese Feststellung im Widerspruch zu den Nutzergewohnheiten und Vorgaben des europäischen Gesetzgebers stünde, geht insofern fehl, als vorliegend eine Bewertung der Wahrnehmbarkeit nach nationalem Recht erfolgt, dem, wie oben dargelegt (dazu 2.a.aa.(1)), eine andere oder jedenfalls speziellere Zielsetzung innewohnt als den binnenmarktorientierten unionsrechtlichen Regularien, auf dem die Nutzungsbedingungen laut Antragstellerin beruhen. Zum anderen ergibt sich auch aus der – den dokumentierten Sichtungen zu entnehmenden – Benennung der Menüpunkte „Impressum/Nutzungsbedingungen“ oder „Impressum/AGB/NetzDG“, von denen die Nutzungsbedingungen je nach Nutzungsanwendung (App, Smartphone- oder Desktop-Browser) auf der Startseite zu erreichen waren, nicht eindeutig, dass hier Transparenzangaben hinterlegt sein sollten. Auch hoben sich diese Ausgangsmenüpunkte nicht offensichtlich vom Rest der Seite ab. Vielmehr wiesen sie bei Verortung am unteren Rand der Startseite eine erheblich kleinere Schriftgröße auf und waren optisch eingegraut (Smartphone-Browser ohne Log-In: Bl. 99 und 124 BA-A; Desktop-Browser ohne/mit Log-In im Footer: Bl. 109, 112 und 140, 145 BA-A) oder waren ohnehin nur über ein Hamburger Menü und anschließendes Scrollen (App mit Log-In: Bl. 94 und 116 BA-A) bzw. zudem über weitere Zwischenschritte und Verlinkungen (Smartphone-Browser mit Log-In: Bl. 103 ff. und 131 ff. BA-A) erreichbar. In Bezug auf die App-Anwendung lag aufgrund der zum entscheidungserheblichen Zeitpunkt notwendigen Registrierung/Log-In – anders als heute war zum Zeitpunkt der Sichtungen auf der Startseite nichts außer den Registrierungsfeldern anwählbar (Bl. 93 und 115 BA-A) – bereits keine unmittelbare Erreichbarkeit vor.
Schließlich bleibt bezüglich der in der Beschwerdeschrift zitierten Inhalte der Abschnitte 1.1, und 3.1 und 3.2 der Nutzungsbedingungen (Rn. 72 ff.) unklar, ob diese bereits im entscheidungserheblichen Zeitpunkt vorhanden waren, ob sie innerhalb der übrigen umfassenden Nutzungsbedingungen ohne längeres Suchen auffindbar waren und ob sie sich auch optisch davon abhoben. Die zitierten Inhalte der Nutzungsbedingungen waren nicht Gegenstand der entscheidungserheblichen Sichtungsdokumentation der Antragsgegnerin (Bl. 93 ff. BA-A), was darauf zurückzuführen sein dürfte, dass sie nicht Gegenstand des ursprünglichen Vorbringens der Antragstellerin waren. Die zitierten Inhalte sind jedoch Inhalt der seit 1. Januar 2025 geltenden Fassung der Nutzungsbedingungen und zumindest dort weder ohne längeres Suchen zu finden, noch optisch abgehoben.
Insofern bleibt es zugleich bei der Feststellung des Verwaltungsgerichts, dass die Angaben in den Nutzungsbedingungen nach summarischer Prüfung auch inhaltlich nicht den Anforderungen des § 93 Abs. 1 MStV genügen. Ob insbesondere in Abschnitt 1.1 der in der Beschwerdeschrift zitierten Nutzungsbedingungen die zentralen Kriterien nach § 93 Abs. 1 Nr. 2 MStV der Aggregation, Selektion und Präsentation von Inhalten hinreichend erläutert wurden, ergibt sich aus dem Beschwerdevorbringen nicht.
Abgesehen davon fehlt es, ohne dass es darauf noch entscheidungserheblich ankäme, auch aktuell an konkreten Angaben zu den zentralen Kriterien der Aggregation, Selektion und Präsentation. Der Abschnitt 1.1 der Nutzungsbedingungen beinhaltet lediglich allgemeine Ausführungen über das Telemedium „Facebook“, die an keiner Stelle näher auf die Kriterien des Aufbereitungsprozesses von Inhalten für den Nutzer eingehen. Auch eine Erläuterung der Funktionsweise der Algorithmen ist nicht Gegenstand der Nutzungsbedingungen dieses Abschnitts. Der Verweis auf die Verlinkung „Systemkarten zum Empfehlungssystem“ in der Mitte des Abschnitts, die zum „Transparency Center“ und dessen weiteren – teilweise auch auf Algorithmen bezogenen – Angaben führt, ändert daran nichts.
Ähnlich verhält es sich mit den Nutzungsbedingungen in Abschnitt 3.1 und 3.2, die entgegen des Vortrags der Antragstellerin nicht die Voraussetzungen von § 93 Abs. 1 Nr. 1 MStV erfüllen, da sie keine wesentlichen allgemeinen Informationen zu zugangsrelevanten Kriterien i.S.d. Vorschrift enthalten. Der mit der Überschrift „Wer Facebook nutzen kann“ versehene Abschnitt 3.1 beinhaltet keine Ausführungen zu Zugangskriterien in Bezug auf Inhalte, sondern lediglich in Bezug auf Personen. Auch der Abschnitt 3.2 beinhaltet im Wesentlichen einen Link zum „Transparency Center“ und eine Zusammenfassung verbotener Inhalte und damit höchstens Teile der negativen Seite des Zugangs und Verbleibs von Inhalten.
(b) In Bezug auf die im sogenannten „Transparency Center“ zur Verfügung gestellten Informationen hat das Verwaltungsgericht im Ergebnis zutreffend ausgeführt, dass diese weder leicht wahrnehmbar noch unmittelbar erreichbar sind. Bezogen auf den entscheidungserheblichen Zeitpunkt ist eine leichte Wahrnehmbarkeit zu verneinen, weil die Informationen nur nach längerem Suchen und nicht intuitiv auffindbar waren. Der „Transparency Center“ selbst war nicht, wie die Nutzungsbedingungen, auf der Startseite angelegt. Es bedurfte unabhängig von der verwendeten Nutzungsansicht weiterer Zwischenschritte, die jeweils von den bereits dargestellten Menüpunkten „Impressum/Nutzungsbedingungen“ oder „Impressum/AGB/NetzDG“ ausgingen. Aufgrund der dargelegten Notwendigkeit einer Registrierung/Log-In bei App-Nutzung lag bei dieser Nutzungsform auch in Bezug auf das „Transparency Center“ bereits keine unmittelbare Erreichbarkeit vor. In Bezug auf die anderen Nutzungsanwendungen scheiterte die unmittelbare Erreichbarkeit an einer Seitengestaltung mit notwendig werdenden wesentlichen Zwischenschritten, die über die durch die MI-Satzung vorgegebene „Zwei-Weblink“-Regelung erheblich hinausging. Ausgehend von den Menüpunkten „Impressum/Nutzungsbedingungen“ oder „Impressum/AGB/NetzDG“ und den bereits unter (1) dargestellten bis dahin schon notwendigen Zwischenschritten bedurfte es nach Scrollen durch die Nutzungsbedingungen unter dem Menüpunkt „5. Sonstige möglicherweise für dich geltende Bedingungen und Richtlinien“ der Auswahl des dort wiederum fünften Menüpunktes „Transparency Center“ (Bl. 96, 100, 106, 109, 112 und 117, 125, 134, 140, 145 BA-A). Im dann geöffneten „Transparency-Center“ gelangte man zu den Informationen im Einzelnen nach erneutem Scrollen. Die weitergehende Menüführung divergierte zwischen den beiden entscheidungserheblichen Sichtungen (06.08.2024: Bl. 118 ff., 125 ff., 135 ff., 141 ff., 146 ff. und 04.07.2024: Bl. 96-98, 101 f., 107 f., 110 f., 113 f. BA-A). Nach der im Zeitpunkt des Bescheiderlasses aktuelleren Sichtung vom 6. August 2024 gelangte man nach einem einleitenden Text über die Zielsetzung von Meta zu drei Links, die sich thematisch mit der Entwicklung von Sicherheitsfunktionen und Richtlinien beschäftigten. Nach erneutem Scrollen fand sich ein weiterer einleitender Satz zum Schutz der Nutzer durch Richtlinien und Transparenzberichte mit den Links „Unsere Richtlinien“, „Unsere Durchsetzung“, „Unsere Transparenzberichte“ sowie „Unser Ansatz bei der Erläuterung des Rankings“. Unter letztgenanntem Link öffnete sich ein einleitender Text zur Anwendung Künstlicher Intelligenz beim Ranken von Inhalten. Unter diesem Text waren weitere sechs Verlinkungen verortet (z.B. „So funktionieren und verändern sich KI-Systeme“, „Diese Faktoren beeinflussen das Ranking“, „Das Zusammenwirken verschiedener KI-Systeme“ etc.), die der Bezeichnung nach Informationen im Zusammenhang mit der Verwendung von KI-Systemen beinhalteten. Davon unterscheidet sich die Menüführung im Zeitpunkt der Sichtung vom 4. Juli 2024 insofern, als sie die ersten drei Verlinkungen, die nach Öffnung des „Transparency Centers“ angelegt waren, sowie die Links „Unsere Richtlinien“, „Unsere Durchsetzung“, „Unsere Transparenzberichte“ nicht aufwies. Nach Öffnung des „Transparency Centers“ wurde man direkt zum Abschnitt „Unser Ansatz bei der Erläuterung des Rankings“ mit den dargestellten weiteren Links weitergeleitet.
Soweit die Antragstellerin in diesem Zusammenhang darauf abstellt, dass das „Transparency Center“ insbesondere über die Nutzungsbedingungen einfach erreichbar sei und sogenannte Link-Kaskaden nach den Vorgaben der Antragsgegnerin in ihren Transparenz-FAQs für Medienintermediäre (Beschwerdebegründung Rn. 65) und den zu § 5 DDG kommentierten Anforderungen (Replik Rn. 49 f.) der unmittelbaren Erreichbarkeit nicht entgegenstünden, überzeugt dies angesichts der soeben getroffenen Feststellungen nicht. In den Transparenz-FAQs heißt es zudem: „Über den Link müssen die Nutzer:innen in max. 2 Klicks zu allen wesentlichen Informationen an einem Stück gelangen. Weiterführenden Link-Kaskaden sollte daher stets ein entsprechender One-Pager mit allen wesentlichen Basisangaben vorgeschaltet sein“ (vgl. Die Medienanstalten, Transparenz-FAQs für Medienintermediäre, Stand 11.06.2025, S. 4). Vorliegend fehlt es für die Verwendung entsprechender Link-Kaskaden an einer Bündelung aller wesentlichen Basisinformationen auf einem One-Pager, der seinerseits über maximal zwei Klicks erreichbar ist. Soweit die Antragstellerin in der Beschwerdebegründung argumentiert (Rn. 65 ff.), wesentliche Basisinformationen befänden sich bereits in den Nutzungsbedingungen unter 1.1, 3.1 und 3.2, die über zwei Links erreichbar seien, kann auf die zum Inhalt der Nutzungsbedingungen dargelegten Gründe (dazu (a)) verwiesen werden. Soweit sie im Weiteren (Replik Rn. 53) auf eine Bündelung im „Transparency Center“ abstellt, scheitert dies an den dargelegten notwendigen Zwischenschritten.
Eine darüberhinausgehende inhaltliche Prüfung der Transparenzangaben des „Transparency Center“ bezogen auf den Zeitpunkt des Bescheiderlasses ist aufgrund unzureichender Dokumentation der einzelnen Linkinhalte im Verwaltungsvorgang bzw. in der Beschwerdebegründung nicht abschließend möglich. Zwar verweist die „Facebook“-Seite aktuell unter „Unser Ansatz zur Erläuterung des Rankings“ auf einen Aktualisierungstand vom 31.12.2023, was zumindest in Bezug auf die dortigen sechs Links (z.B. „So funktionieren und verändern sich KI-Systeme“, „Diese Faktoren beeinflussen das Ranking“ etc.) auf eine inhaltliche Übereinstimmung der entscheidungserheblichen mit den heutigen Inhalten hindeutet. Jedoch wurde in Bezug auf dort weiterführenden Verlinkungen unter „Facebook-Empfehlungssysteme“, die nicht Gegenstand des Verwaltungsvorgangs sind, auf die sich die Antragstellerin in ihrer Beschwerde aber beruft, nach deren Angaben am 4. Juni 2025 eine Aktualisierung vorgenommen (Beschwerdeschrift Rn. 82), so dass von einer Entscheidungserheblichkeit zumindest dieser Linkinhalte und dem dazugehörigen Beschwerdevorbringen nicht ausgegangen werden kann.
Unter alleiniger Berücksichtigung der im Verwaltungsvorgang dokumentierten sechs Verlinkungen, bei deren Inhalten auf die von der Antragstellerin zitierten aktuellen Passagen abgestellt wird, stimmt der Senat der wohl zutreffenden Annahme des Verwaltungsgerichts zu, dass diese Transparenzangaben zwar Ansätze relevanter Kriterien i.S.d. § 93 Abs. 1 MStV aufweisen, im Ergebnis aber zu allgemein und abstrakt ausfallen und insbesondere eine Gewichtung und Verhältnissetzung der Kriterien vermissen lassen. Auch die Komplexität der von der Antragstellerin verwendeten Algorithmen trägt entgegen ihrer Annahme nicht dazu bei, die vorhandenen Transparenzangaben als inhaltlich ausreichend zu werten. Zwar ist dem Gericht die Schwierigkeit der Darstellung bewusst, jedoch beschränken sich die Angaben weitestgehend auf Allgemeinplätze, wenig konkrete Kriterien und thematisieren die Gewichtung der Kriterien untereinander in keiner Weise.
(c) Auch die unter der Funktion „Warum sehe ich diesen Beitrag?“ abgelegten Transparenzinformationen führen nicht zur Erfüllung des § 93 Abs. 1 MStV. Im Ergebnis nimmt das Verwaltungsgericht zutreffend an, dass diese Funktion weder als unmittelbar erreichbar noch ständig verfügbar zu bewerten ist. Beides scheitert bereits an der Beschränkung der Funktion auf die App-Anwendung, die eine Zugriffsmöglichkeit über Browser-Anwendungen ausschließt. Soweit die Antragstellerin sich in diesem Zusammenhang auf eine überwiegende Nutzung des Medienintermediärs über die App beruft, ändert dies nichts an der fehlenden Verfügbarkeit über Browser gestützte Anwendungen. Eine solche quantitative Erwägung kann die qualitative Anforderung einer Norm nicht aushebeln. Der unmittelbaren Erreichbarkeit der Funktion steht zudem die Notwendigkeit einer vorherigen Registrierung in der App-Anwendung entgegen. Auf beides weist die Antragsgegnerin auch in ihren – von der Antragstellerin an anderer Stelle selbst herangezogenen – FAQs hin: „Alle Nutzer:innen und Inhalteanbieter:innen sollen sich darüber informieren können, wie ein Medienintermediär funktioniert – und zwar bereits, wenn sie potentiell Interesse an der Nutzung des Dienstes haben. Transparenzangaben müssen daher unabhängig von einem Einloggen in den Dienst zur Verfügung stehen und auf allen Zugangswegen (Desktop, Mobil, Apps) angeboten werden“ (Die Medienanstalten, Transparenz-FAQs für Medienintermediäre, Stand 11.06.2025, S. 3).
Außerdem ist die inhaltliche Ausgestaltung der Funktion – selbst bei Zugrundelegung des aktuellen Funktionsinhalts wegen insoweit fehlender Dokumentation im Verwaltungsvorgang – als oberflächlich und phrasenhaft zu beschreiben. Entgegen der Antragstellerin sind aus Sicht des Senats hierin keine die allgemeinen Informationen des „Transparency Centers“ ergänzenden, spezifischen Erklärungen zu einzelnen Beiträgen zu erkennen, die einen Mehrwert i.S.d. § 93 MStV aufweisen. Vielmehr handelt es sich gerade bei den Erklärungen, die nicht auf einer nachvollziehbaren Informationsverknüpfung wegen Freundschaften und Mitgliedschaften basieren, um wiederkehrende nichtssagende Angaben, wie z.B. „Dieser Beitrag wird dir basierend auf deiner Aktivität angezeigt.“ (Sichtung des Senats über Andorid-App-Anwendung mit Log-In am 17.12.2025).
(d) In der Gesamtschau scheitern die von der Antragstellerin angeführten Transparenzangaben losgelöst von der inhaltlichen Bewertung bereits an dem Merkmal leichter Wahrnehmbarkeit aufgrund ihrer unübersichtlichen Gestaltung an einer Vielzahl von Orten, die je nach Nutzungsanwendung zum Teil auf verschiedenen Wegen zu erreichen sind und keine Einsehbarkeit an einem Stück gewährleisten. Bestätigt wird der Gesamteindruck eines den Vorgaben des § 93 Abs. 1 MStV nicht entsprechenden Transparenzkonzepts durch den Umstand, dass die Antragstellerin selbst explizit eine Erfüllung dieser spezifischen Transparenzvorschriften verneint, aber im Laufe des Verfahrens zunehmend darauf abstellt, durch Transparenzangaben, die sie aufgrund unionsrechtlicher Vorgaben bereitstellt, § 93 Abs. 1 MStV der Sache nach zu erfüllen.
b. Nach alledem stellen sich die Erfolgsaussichten der im Hauptsacheverfahren erhobenen Anfechtungsklage als offen dar. Bei der deshalb vorzunehmenden weitergehenden Interessenabwägung unter Berücksichtigung der Notwendigkeit eines besonderen Vollzugsinteresses überwiegt das öffentliche Vollzugsinteresse der Antragsgegnerin.
Bei dieser weitergehenden Interessenabwägung sind, wie eingangs unter 2. dargestellt, die einander gegenüberstehenden Interessen unter Berücksichtigung der mit der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung einerseits und deren Ablehnung andererseits verbundenen Folgen zu gewichten. Dabei bedarf es wegen des vorläufigen Charakters des Verfahrens nach § 80 Abs. 5 VwGO keiner umfassenden Aufklärung der möglicherweise eintretenden Nachteile. Vielmehr ist jeweils die Richtigkeit des Vorbringens desjenigen zu unterstellen, dessen Position gerade betrachtet wird, es sei denn, die Unrichtigkeit des jeweiligen Vorbringens ist ohne weiteres erkennbar. Ob die aufschiebende Wirkung durch Gesetz oder durch behördliche Anordnung gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO ausgeschlossen ist, spielt an dieser Stelle keine Rolle. Erst wenn die Interessenabwägung (ausnahmsweise) keinen Vorrang des einen oder des anderen Interesses ergibt, kann der im Bereich des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO normierte Grundsatz den Ausschlag dafür geben, dass einem Widerspruch bzw. einer Klage aufschiebende Wirkung zukommt (vgl. OVG Schleswig, Beschl. v. 03.07.2019 – 4 MB 14/19 –, juris Rn. 5, Beschl. v. 06.08.1991 – 4 M 109/91 –, juris Rn. 4 f.; VG Schleswig, Beschl. v. 30.06.2025 – 10 B 185/25 –, juris Rn. 41).
aa. Die im Rahmen der Rechtmäßigkeitsprüfung nicht abschließend zu klärende Rechtsfrage der unionsrechtlichen Vereinbarkeit des § 93 Abs. 1 i.V.m. § 1 Abs. 8 MStV ist entgegen der Auffassung der Antragstellerin nicht argumentativ in die sich anschließende Interessenabwägung einzubeziehen. Diese weitere Interessenabwägung erfolgt eigenständig und unabhängig von den Erfolgsaussichten (vgl. OVG Münster, Beschl. v. 11.07.2024 – 18 B 1063/23 –, juris Rn. 23; OVG Schleswig, Beschl. v. 05.05.2020 – 2 MB 22/19 –, juris Rn. 5), mithin auch unabhängig von dieser für die Rechtmäßigkeitsprüfung zentralen Rechtsfrage.
(1) Etwas anderes ergibt sich nicht aus der von der Antragstellerin herangezogenen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Stattgebender Kammerbeschl. v. 17.01.2017 – 2 BvR 2013/16 –, juris Rn. 18). Hiernach lassen sich – wie bereits unter 2.a.aa.(1) dargelegt – bei komplexen Rechtsfragen, die voraussichtlich einer Vorlage beim Europäischen Gerichtshof bedürfen, weder – ohne Weiteres – ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit verneinen, noch kann die offensichtliche Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts bejaht werden. Dieser Umstand der fehlenden offensichtlichen Rechtmäßigkeit ist vielmehr insofern in die Gesamtabwägung einzubeziehen, als dass es aufgrund offener Erfolgsaussichten in der Hauptsache zu einer umfassenden weitergehenden Interessenabwägung kommen muss (BVerfG, Stattgebender Kammerbeschl. v. 17.01.2017 – 2 BvR 2013/16 –, juris Rn. 18, 21, ebenso: Stattgebender Kammerbeschl. v. 13.08.2024 – 2 BvR 44/24 –, juris Rn. 18, 23 a.E.). Beiden Entscheidungen lässt sich nicht, wie von der Antragstellerin angedeutet, ein etwaiger Abwägungsvorsprung für die anschließende Interessenabwägung entnehmen. In den beiden Entscheidungen zugrundeliegenden Asylverfahren hatte das Verwaltungsgericht in erster Instanz die strittige unionsrechtliche Frage nach summarischer Prüfung selbst beantwortet (im Sinne fehlender Zweifel an der Rechtskonformität) und war mithin nicht zu einer weitergehenden Interessenabwägung aufgrund offener Erfolgsaussichten gekommen. Vor diesem Hintergrund hat das Bundesverfassungsgericht lediglich auf die Notwendigkeit einer solchen hingewiesen, aber keine Ausführungen zu deren inhaltlichen Ausgestaltung getätigt.
Aus der in diesem Zusammenhang zusätzlich angeführten Rechtsprechung (vgl. BVerfG, Stattgebender Kammerbeschl. v. 27.07.2004 – 1 BvR 1270/04 –, juris) lässt sich ebenfalls nicht entnehmen, dass die nicht abschließend zu klärende Rechtsfrage der unionsrechtlichen Vereinbarkeit des § 93 Abs. 1 i.V.m. § 1 Abs. 8 MStV in die sich anschließende Interessenabwägung argumentativ insofern einzubeziehen ist, als andere Gerichte an der Unionsrechtskonformität zweifeln, was entsprechende Vorlagen zum Europäischen Gerichtshof belegen. Der mit Blick auf das Vorlageverfahren des Verwaltungsgerichts Berlin (vgl. Vorlagebeschl. v. 10.07.2025 – VG 32 K 222/24) zitierten Entscheidung ist diese Schlussfolgerung nicht zu entnehmen. Hintergrund war die Verneinung des Vorliegens erheblicher Zweifel an der Vereinbarkeit einer EU-Richtlinie mit höherrangigem EG-Recht durch ein Oberverwaltungsgericht und die dabei fehlende Berücksichtigung von Entscheidungen nationaler Gerichte anderer Mitgliedstaaten zu Zweifeln an der unionsrechtlichen Vereinbarkeit nationaler Umsetzungsakte, die zur einstweiligen Aussetzung des Vollzugs durch das Bundesverfassungsgericht wegen Verletzung des Art. 19 Abs. 4 GG geführt haben (BVerfG, Stattgebender Kammerbeschl. v. 27.07.2004 – 1 BvR 1270/04 –, juris LS 4b).
Auch der angeführte Umstand (Replik Rn.18 f.), dass das Verwaltungsgericht Berlin in vergleichbarer Konstellation die aufschiebende Wirkung angeordnet hat, führt zu keiner anderen Annahme. Das Verwaltungsgericht Berlin begründet seine Entscheidung ebenfalls nicht mit der offen gelassenen Rechtsfrage der Unionsrechtswidrigkeit des § 93 MStV, sondern in der anschließenden Abwägung mit den von der Antragstellerin vorgebrachten negativen Folgen der Pflicht zur vorzeitigen Informationsveröffentlichung (VG Berlin, Beschl. v. 17.12.2024 – 32 L 221/24 –, juris Rn. 90). Ob die aufschiebende Wirkung – wie im Berliner Fall gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 7 Abs. 3 HS. 2 des Staatsvertrags über die Zusammenarbeit zwischen Berlin und Brandenburg im Bereich der Medien – durch Gesetz oder – wie hier – durch behördliche Anordnung gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO ausgeschlossen ist, spielt, wie ausgeführt, keine Rolle.
(2) Soweit die Antragstellerin in diesem Kontext den Effektivitätsgrundsatz des Art. 47 Abs. 1 GRC insofern als Argument für ein überwiegendes Aussetzungsinteresse heranzieht, als nationale Eilverfahren durch die Gemeinschaftsrechtsordnung verliehene Rechte – wie die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV – nicht unmöglich machen bzw. erschweren dürften (EUGH, Urt. v. 13.03.2007 – C-432/05 –FEFF, juris Rn. 79 ff.), überzeugt dies im Ergebnis nicht.
Die im sog. Unibet-Urteil (EuGH Urt. v. 13.03.2007 – C-432/05 –, juris Rn. 43 ff., 80 ff.) zusammengestellten und oben bereits genannten Kriterien (dazu 2.a.aa.) gebieten nicht, den im nationalen Verwaltungsprozessrecht niederlegten Suspensiveffekt von Klagen aus unionsrechtlichen Gründen unangetastet zu lassen. Vielmehr stehen unionsrechtliche Grundsätze dem gesetzlichen Sofortvollzug grundsätzlich nicht entgegen, wenn – wie hier – beim vorläufigen Rechtsschutz keine Unterschiede zwischen nationalen und gemeinschaftsrechtlichen Positionen gemacht werden und die Gerichte zum vorläufigen Schutz gemeinschaftsrechtlicher Positionen effektive Maßnahmen ergreifen können (VGH München, Beschl. v. 20.11.2008 – 10 CS 08.2399 –﻿, juris Rn. 27). Dass dem so ist, bestreitet die Antragstellerin nicht, geht allerdings – anders als der Senat (s. 2.a.aa.(1)) – von einem eindeutigen Verstoß gegen Unionsrecht aus und verweist im Übrigen lediglich auf die Ausführungen des Verwaltungsgericht Berlins zur dort angenommenen Einschränkung der Dienstleistungsfreiheit durch die Transparenzanforderungen des Medienstaatsvertrages (VG Berlin, Beschl. v. 17.12.2024 – 32 L 221/24 –, juris Rn. 72). Dass ein Eingriff in die Dienstleistungsfreiheit vorliegt, wird auch vorliegend nicht in Abrede gestellt. Jedoch führt dies allein noch nicht zu einer Rechtsverletzung in Form einer „erheblichen Erschwernis“ oder „praktischen Unmöglichkeit“ der Ausübung der Dienstleistungsfreiheit.
bb. Die im Beschwerdeverfahren geübte Kritik an der vom Verwaltungsgericht durchgeführten weitergehenden Interessenabwägung zugunsten des von der Antragsgegnerin vertretenen öffentlichen Interesses stellt das Ergebnis des angegriffenen Beschlusses nicht überzeugend in Frage. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht bei der von den Erfolgsaussichten unabhängigen Abwägung allein auf die einander gegenüberstehenden Interessen unter Berücksichtigung der mit der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung einerseits und deren Ablehnung andererseits verbundenen Folgen abgestellt. Der Senat sieht keinen Anlass, der zugunsten der Antragsgegnerin ausgehenden Abwägung nicht zu folgen.
Die Folgen, die für die Antragsgegnerin bei einer Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes und späterer Abweisung der Klage im Hauptsacheverfahren eintreten, wiegen schwerer als diejenigen, die für die Antragstellerin bei Versagung vorläufigen Rechtsschutzes und Stattgabe in der Hauptsache eintreten. Auf der einen Seite geht mit der Aussetzung der sofortigen Vollziehung eine vorübergehende Nichterfüllung der Transparenzvorgaben und mithin eine Gefährdung der Ziele des Medienstaatsvertrages einher, der auf der anderen Seite bei Sofortvollzug die vorübergehende Umsetzung der Transparenzvorschriften und deren Folgen für die Tätigkeit der Antragstellerin gegenüberstehen. Die Beeinträchtigung der Berufsfreiheit der Antragstellerin aus Art. 12 GG bzw. ihrer Dienstleistungsfreiheit aus Art. 56 AEUV, die mit der – eine einheitliche europäische Plattform verhindernden – Umstellung des Telemediums „Facebook“ auf die nationalen Vorgaben des § 93 MStV einhergeht (vgl. Broemel in: Binder/Vesting, Rundfunkrecht, 5. Auflage 2024, MStV, § 93 Rn.12) tritt gegenüber den medienaufsichtsrechtlichen Interessen an der in Art. 5 Abs. 1 GG verankerten Meinungsvielfalt zurück.
(1) In der Sache zutreffend hat das Verwaltungsgericht auf das Hauptziel der Transparenzvorschriften für Medienintermediäre abgestellt, das gemäß § 93 Abs. 1 MStV in der Sicherung der Meinungsvielfalt vor dem Hintergrund veränderter journalistischer Strukturen aufgrund sich wandelnder Kommunikations- und Meinungsbildungsprozesse besteht. Soweit Medien durch die Setzung der Themen des öffentlichen Diskurses, Lieferung von Hintergrundinformationen und Darstellung verschiedener Standpunkte eine Grundlage des Meinungsbildungsprozesses bilden und damit wesentlich zum Funktionieren der Demokratie beitragen, fällt diese Aufgabe zunehmend nicht mehr nur in den Bereich traditioneller Medien, sondern auch in den der Medienintermediäre (vgl. Stark/Stegmann, Are Algorithms a Threat to Democracy? The Rise of Intermediaries: A Challenge for Public Discourse, 26.05.2020, S. 6). Medienintermediären wie „Facebook“ kommt bei der Bereitstellung von Inhalten im Internet immer mehr eine zentrale Rolle als sogenannte „Gatekeeper“ zu. Insbesondere durch die Rezeption journalistisch-redaktionell gestalteter Angebote, wie dem „Facebook Newsfeed“, stellen sie einen wichtigen Faktor für die öffentliche Meinungsbildung dar (vgl. Broemel in: Binder/Vesting, Rundfunkrecht, 5. Auflage 2024, MStV, § 93 Rn. 1; Försterling, in: Chibanguza/Kuß/Steege, Künstliche Intelligenz, 1. Auflage 2022, B. Die Regulierung von Medienintermediären nach dem Medienstaatsvertrag Rn.2; Paal, Vielfaltssicherung bei Intermediären, MMR 2018, 567).
Der steigende Einfluss ist im Wesentlichen auf das werbefinanzierte Geschäftsmodell der Medienintermediäre zurückzuführen, welches auf eine möglichst schnell wachsende Nutzerreichweite, damit einhergehende Erhöhung des Marktanteils und den Ausschluss von Wettbewerbern abzielt. Diese ökonomischen Faktoren begünstigen gemeinsam mit direkten und indirekten Netzwerkeffekten die Konzentration der Marktstruktur auf einen oder wenige Anbieter – wie „Facebook“ als soziales Netzwerk – pro Markt (vgl. Broemel in: Binder/Vesting, Rundfunkrecht, 5. Auflage 2024, MStV, § 93 Rn. 2; Försterling, in: Chibanguza/Kuß/Steege, Künstliche Intelligenz, 1. Auflage 2022, B. Die Regulierung von Medienintermediären nach dem Medienstaatsvertrag Rn. 4; Paal, Vielfaltssicherung bei Intermediären, MMR 2018, 567). Vor diesem Hintergrund ergeben sich erhebliche Unterschiede zwischen der an gesellschaftlicher Relevanz orientierten Nachrichtenauswahl des Journalismus und der an Interaktivität und Reichweite orientierten, personalisierten Inhaltszusammenstellung durch Algorithmen (vgl. Stark/Stegmann, Are Algorithms a Threat to Democracy? The Rise of Intermediaries: A Challenge for Public Discourse, 26.05.2020, S. 11).
Diese wettbewerbstheoretischen Rahmenbedingungen stehen in engem Zusammenhang zum spezifischen medienrechtlichen Regelungsbedarf, dem der Medienstaatsvertrag nachkommt. Ausgangspunkt der Regulierung ist die zwischen Medienintermediär und Nutzern sowie Inhalteanbietern bestehende Informationsasymmetrie. Während Medienintermediäre autonom und nach eigenen Maßstäben über die Aggregation, Selektion und Präsentation der verfügbar gemachten Inhalte entscheiden, sind die dem zugrundeliegenden meist Algorithmen basierten Systeme für den Außenstehenden in der Regel weder nachvollziehbar noch überprüfbar. Vor diesem Hintergrund zielen die Transparenzverpflichtungen des § 93 MStV darauf ab, die Funktionsweise der Informationsverarbeitungsprozesse von Medienintermediären, wie vorliegend „Facebook“, für Nutzer sowie Anbieter von journalistisch-redaktionellen Inhalten nachvollziehbarer zu machen (vgl. § 4 MI-Satzung). Die damit einhergehende Verbesserung der Entscheidungsgrundlage dient der für den freien Meinungsbildungsprozess ausschlaggebenden Förderung der Nutzerautonomie. Damit einhergehend sollen Inhalteanbieter die Modalitäten der Vermittlung über Medienintermediäre, insbesondere die Zugangsmodalitäten, besser einschätzen können (vgl. Zimmer/Liebermann in: Gersdorf/Paal, Beck-OK Informations- und Medienrecht, 49. Ed. Stand 01.08.2024, MStV, § 93, Rn. 1-4; Broemel in: Binder/Vesting, Rundfunkrecht, 5. Auflage 2024, MStV, § 93 Rn. 3 f.; Försterling in: Chibanguza/Kuß/Steege, Künstliche Intelligenz, 1. Auflage 2022, B. Die Regulierung von Medienintermediären nach dem Medienstaatsvertrag, Rn. 5).
Die herausragende Bedeutung dieser Regulierungsziele resultiert gerade bei Medienintermediären der Größenordnung von „Facebook“ aus der mit dem Einfluss ökonomischer Belange einhergehenden Gefahr verengender und verzerrender Inhaltsauswahl sowie der aufgrund von Personalisierungseffekten vielfältigen Möglichkeiten der Steuerung von und Einflussnahme auf Informationswahrnehmung, Meinungsbildung und Meinungsäußerung (vgl. Gafus/Mensching in: Johlen/Oerder, Münchner Anwalts Handbuch Verwaltungsrecht, 5. Auflage 2023, § 22 Das Mandat im Medienrecht, Rn. 35; Schwartmann/Hermann/Mühlenbeck: Eine Medienordnung für Intermediäre, MMR 2019, 498, 499). In diesem Zusammenhang wird in der Wissenschaft eine Gefährdung der Meinungsvielfalt durch Fragmentierung des öffentlichen Diskurses infolge sogenannter „Filterblasen“ und „Echokammern“ angenommen. „Filterblasen“ bezeichnen einen Zustand, in dem einzelne Nutzer aufgrund Algorithmen basierter, personalisierter Präsentation nur noch mit Inhalten konfrontiert werden könnten, die den eigenen Einstellungen und Meinungen entsprechen und damit weitgehend von relevanten gesellschaftlichen Diskussionen abgekoppelt werden könnten. „Echokammern“ beschreiben Kommunikationssituationen, in denen man nur Meinungen ausgesetzt ist, die mit den eigenen übereinstimmen (vgl. Försterling in: Chibanguza/Kuß/Steege, Künstliche Intelligenz, 1. Auflage 2022, B. Die Regulierung von Medienintermediären nach dem Medienstaatsvertrag, Rn. 7). Die damit im Zusammenhang stehende, teilweise angenommene weitergehende Gefahr der Polarisierung und Radikalisierung des gesellschaftlichen Diskurses basiert auf der Annahme, dass Nutzer, deren Meinungen durch die Informationsauswahl mittels Algorithmen immer wieder bestätigt und bestärkt werden, im Laufe der Zeit immer extremere Ansichten vertreten. Hinzu kommt, dass extreme Einstellungen in Debatten auf sozialen Medien überrepräsentiert sind und Algorithmen radikalere Aussagen insofern bevorzugen, als diese Reaktionen anderer Nutzer hervorrufen. So entsteht bei den Vertretern extremer Standpunkte der Eindruck, dass sie die Mehrheitsmeinung repräsentieren (vgl. Moeller/Helberger, Beyond the filter bubble: Concepts, myths, evidence and issues for future debates, 2018, S. 4; Stark/Stegmann, Are Algorithms a Threat to Democracy? The Rise of Intermediaries: A Challenge for Public Discourse, 26.05.2020, S. 15 f.; Gafus/Mensching in: Johlen/Oerder, Münchner Anwalts Handbuch Verwaltungsrecht, 5. Auflage 2023, § 22 Das Mandat im Medienrecht, Rn. 11). Außerdem lässt sich aus der Art der Informationsgewinnung, bei der Medienintermediäre keine eigenen journalistischen Inhalte generieren, sondern Inhalte Dritter verarbeiten, grundsätzlich eine erhöhte Gefahr der Verbreitung von Falschnachrichten annehmen (vgl. Gafus/Mensching in: Johlen/Oerder, Münchner Anwalts Handbuch Verwaltungsrecht, 5. Auflage 2023, § 22 Das Mandat im Medienrecht, Rn. 11).
Zwar stehen diesen grundsätzlich von Verengungseffekten ausgehenden wissenschaftlichen Ansätzen teilweise auch Theorien gegenüber, die vielmehr von einer Verbreiterung des durch algorithmische Informationsverarbeitung zur Verfügung gestellten Wissens ausgehen. Sie stellen auf die große Bandbreite und Vielfalt an durch den Medienintermediär erschlossenen Informationen ab, die zur Konfrontation mit unerwarteten Inhalten führen können, und tragen vor, dass es im Hinblick auf die Verengungseffekte an einer belastbaren empirischen Grundlage fehle (vgl. Dreyer/Schulz, Künstliche Intelligenz, Intermediäre und Öffentlichkeit, Bericht an das Bundesamt für Kommunikation, 20.03.2019, S. 17 f. m.w.N.). Jedoch sprechen in der Gesamtschau für den Senat die nachvollziehbareren und im Ergebnis in sich überzeugenderen Argumente für das Vorliegen einer potenziellen Gefährdung der Meinungsvielfalt und für einen akuten Regulierungsbedarf.
Soweit die Antragstellerin darauf abstellt, dass die von ihr bereits vorgehaltenen Transparenzangaben die Gefahr für die Meinungs- und Medienvielfalt abmilderten und ein Argument für das Aussetzungsinteresse seien, fehlt es ihren Angaben bereits an den formellen Voraussetzungen der leichten Wahrnehmbarkeit und unmittelbaren Erreichbarkeit bzw. ständigen Verfügbarkeit. Es wird insofern auf die Ausführungen zur materiellen Rechtmäßigkeit des Bescheides (unter 2.a.bb.) verwiesen.
(2) Das sich aus der dargelegten Bedeutung der Transparenzvorschriften des Medienstaatsvertrages für die Meinungsbildungsvielfalt und den Medienpluralismus ergebende öffentliche Interesse überwiegt vorliegend das auf wirtschaftlichen Erwägungen fußende Aussetzungsinteresse der Antragstellerin auch unter Berücksichtigung der Gewährleistungen des Art. 12 GG bzw. Art. 56 AEUV. Bei der Bewertung des Aussetzungsinteresses ist zu beachten, dass der Rechtsschutzanspruch des Einzelnen aus Art. 19 Abs. 4 GG umso stärker ist, je schwerwiegender die ihm auferlegte Belastung ist und je mehr die Maßnahmen der Verwaltung Unabänderliches bewirken (vgl. OVG Schleswig, Beschl. v. 13.09.1991 – 4 M 125/91 –, juris Rn. 10). Drohen schwere und unzumutbare, anders nicht abwendbare Beeinträchtigungen / irreparable Nachteile, weil dem Antragsteller bei Versagung des einstweiligen Rechtsschutzes eine erhebliche, über Randbereiche hinausgehende Verletzung in seinen Grundrechten droht, die durch eine der Klage stattgebende Entscheidung in der Hauptsache nicht mehr beseitigt werden kann, ist einstweiliger Rechtsschutz zu gewähren, es sei denn, dass ausnahmsweise überwiegende, besonders gewichtige Gründe entgegenstehen (BVerfG, Stattgebender Kammerbeschl. v. 14.09.2016 – 1 BvR 1335/13 –, juris Rn. 20 m.w.N., vgl. auch Stattgebender Kammerbeschl v. 25.02.2009 – 1 BvR 120/09 –, juris Rn. 11 für Vornahmesachen). Ein solcher Fall ist hier jedoch nicht gegeben.
Es ist auch unter Berücksichtigung des Beschwerdevorbringens nicht erkennbar, dass der Antragstellerin schwere und unzumutbare, anders nicht abwendbaren Belastungen bzw. irreparable Nachteile auferlegt würden. Soweit sie dergleichen behauptet und zur Begründung einen erheblichen organisatorischen, personellen und finanziellen Aufwand geltend macht, ist dies aus Sicht des Senats weiterhin nicht hinreichend belegt. Die Darlegungen zur Beschreibung der zu erwartenden Folgen der Umstellung beschränken sich auch im Beschwerdeverfahren auf pauschal gehaltene Aussagen. So betreffe die nur in Bezug auf Deutschland notwendig werdende Änderung und zukünftige Anpassung der Nutzerführung eine Reihe von Themen, die intern internationaler Koordinierung unter Einbeziehung verschiedener internationaler Teams bedürfe und mit erheblichem Übersetzungsaufwand verbunden wäre. Um die inhaltliche Richtigkeit und Aktualisierungen gewährleisten zu können, sei die Schaffung eines strukturierten Compliance-Prozesses notwendig. Zudem gehe es nicht um die Übersetzung einzelner Textteile in bestehenden Plattformen und um weit mehr als die Anpassung einzelner Formulierungen. All dies bringt keinen weiteren Aufschluss über das konkrete Ausmaß des vorgetragenen Kosten- und Ressourcenaufwandes. Vielmehr sind die fortwährend in Bezug auf das Telemedium „Facebook“ erfolgenden Aktualisierungen der unionsrechtlichen Transparenzangaben – losgelöst von ihrer rechtlichen Grundlage und ihrem europaweiten Anwendungsbereich – zumindest ein Indiz für das Vorhandensein von für Umsetzungsprozesse notwendige Ressourcen und gegen den vorgetragenen unzumutbaren Aufwand.
Hiergegen spricht ebenfalls das vom Verwaltungsgericht zutreffend als nicht nachvollziehbar bezeichnete – im Beschwerdeverfahren wiederholte – Vorbringen der Antragstellerin, nach welchem diese einerseits auf einen nicht hinnehmbaren Aufwand bei der Umsetzung der von der Antragsgegnerin geforderten Transparenzangaben abstellt und andererseits behauptet, bereits umfassende Transparenzinformationen, die jedenfalls weitestgehend die verlangten Transparenzangaben abdecken sollen, bereitzuhalten.
cc. Soweit die Antragstellerin ihre Beschwerde darauf stützt, das Verwaltungsgericht habe seiner Interessenabwägung kein den Sofortvollzug begründendes, besonderes Vollzugsinteresse (vgl. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO) zugrunde gelegt, handelt es sich um einen berechtigten Einwand, der die Ergebnisrichtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Beschlusses jedoch nicht in Frage stellt.
(1) Bei dem vom Verwaltungsgericht im Rahmen seiner Interessenabwägung angenommenen entscheidenden öffentlichen Interesse, der Gefahr eines Verlustes von Meinungsvielfalt durch die Auferlegung von Transparenzvorgaben entgegenzuwirken (Beschluss, juris Rn. 100), handelt es sich nicht um ein – über die den Bescheid rechtfertigenden Gründe hinausgehendes – besonderes Vollzugsinteresse. Das Verwaltungsgericht begründet dieses öffentliche Interesse, wie im Rahmen der Folgenabwägung dargelegt, mit der zunehmenden Bedeutung von Medienintermediären wie „Facebook“, ihrem Einfluss auf die Meinungsbildung und den damit einhergehenden Gefahren für die Meinungsvielfalt. Hierbei handelt es sich, wie auch der Verweis auf die Gesetzesbegründung des Medienstaatsvertrages zeigt, im Ergebnis im Wesentlichen um Aspekte des Regelungsinteresses der den Bescheid tragenden Rechtsgrundlage.
Bei den Ausführungen des Verwaltungsgerichts zur steigenden „Bedeutung von Medienintermediären wie ‚Facebook‘“ (Beschluss, juris Rn. 92) handelt es sich entgegen der Antragsgegnerin nicht um die Darlegung eines besonderen Vollzugsinteresses, welches gerade auf der besonderen Stellung von „Facebook“ innerhalb der am Markt tätigen Medienintermediäre gründet. Die Ausführungen nehmen zwar „Facebook“ in Bezug (Beschluss, juris Rn. 92, 99, 100), zielen aber im Kern auf die steigende Bedeutung von Medienintermediären im Allgemeinen ab, die zu einer Steigerung des Einflusses auf den Meinungsbildungsprozess und der damit einhergehenden Gefahren führt. Die Darlegungen stehen damit im Kontext der Argumentation des überwiegenden öffentlichen Interesses, der Gefahr eines Verlustes von Meinungsvielfalt durch die Auferlegung von Transparenzvorgaben entgegenzuwirken, und gehen nicht über dieses hinaus. Sie begründen die Notwendigkeit eines Sofortvollzuges gerade nicht speziell mit der Stellung des Medienintermediärs „Facebook“ am Markt und enthalten hierzu auch keine näheren Angaben.
(2) Im Ergebnis besteht vorliegend ein besonderes Vollzugsinteresse aber aufgrund eben dieser besonderen Bedeutung des Telemediums „Facebook“. Das schwerwiegende öffentliche Interesse daran, den dargestellten Gefährdungen der Meinungsfreiheit und Meinungsvielfalt durch Auferlegung von Transparenzvorgaben entgegenzuwirken, potenziert sich vor dem Hintergrund der herausragenden Bedeutung und Funktion von „Facebook“ als Medienintermediär innerhalb der Gruppe der sozialen Netzwerke, so dass von einer besonderen Dringlichkeit auszugehen ist.
Die Reichweite von „Facebook“ liegt mit monatlich 32,9 Millionen Nutzern in Deutschland (vgl. Transparency Report for Facebook, Stand: 29.08.2025, S. 35) erheblich – gut 32-fach – über der gesetzlichen Schwelle des § 91 Abs. 2 Nr. 1 MStV. Danach weisen Medienintermediäre bereits ab einer monatlichen Nutzerzahl von einer Million die für den Anwendungsbereich der Transparenzvorschriften des § 93 MStV notwendige Reichweite auf. Insoweit geht das Argument der auf Reichweite gestützten Bedeutung entgegen der Auffassung der Antragstellerin – wie bereits im Rahmen der formellen Rechtmäßigkeit angenommen (dazu 1.) – nicht lediglich auf ein normatives Tatbestandsmerkmal und mithin einen bereits den Verwaltungsakt tragenden Grund zurück, sondern quantitativ und damit auch qualitativ weit darüber hinaus.
Entsprechend bestätigt die Antragsgegnerin in ihrer Beschwerdeerwiderung, dass die US-amerikanische Konzernobergesellschaft der Meta-Gruppe und ihre Tochtergesellschaften, deren größte Plattform „Facebook“ ist, laut Beschluss des Bundeskartellamtes vom 2. Mai 2022 das „mit Abstand größte und bedeutendste soziale Netzwerk der Welt“ ist und ihm u.a. deshalb eine überragende marktübergreifende Bedeutung für den Wettbewerb i.S.d. § 19a Abs. 1 GWB zukommt (Az. B 6-27/21, Anl. BG 3, Rn. 655). Zwar zielt die von der Antragsgegnerin in diesem Zusammenhang herangezogene Gesetzesbegründung (vgl. Amtliche Begründung zu § 94 MStV, LTSchl.H.-Drs. 19/2177 v. 25.05.2020, S. 166) auf das Tatbestandsmerkmal des § 94 MStV des „besonders hohen Einflusses“ ab, welches sich in § 93 MStV nicht findet, jedoch ist die im Kartellrecht verortete marktbeherrschende Stellung, die im § 94 MStV als maßgebliches Indiz herangezogen werden kann, auch ein Indiz für die Bedeutung eines Medienintermediärs im Allgemeinen. Zumal die Antragstellerin der Annahme des Verwaltungsgerichts, dass „Facebook“ weltweit von über 3 Mrd. und in Deutschland von über 40 Mill. Menschen mobil genutzt wird und der damit einhergehenden Relevanz des Telemediums in ihrer Beschwerde nicht entgegentritt.
Von dem Umgang mit nationalen Transparenzvorschriften, die explizit die Meinungsvielfalt und den Medienpluralismus auf nationaler Ebene sichern sollen, geht nicht zuletzt wegen der Stellung der Antragstellerin – als Anbieterin des Medienintermediärs „Facebook“ und zahlreicher weiterer (Medien)intermediäre – eine Signalfunktion für die digitale Welt aus.
Auf die von der Antragstellerin aufgeworfene Frage, ob sich aus dieser herausragenden Bedeutung von „Facebook“ die Gefahr von Nachahmungen anderer Medienintermediäre, die im Bescheid als ein Grund für den Sofortvollzug ausgewiesen wurde, bereits konkret realisiert hat, kommt es im Ergebnis nicht an. Der Umstand, dass keine Belege für solche Nachahmungen vorliegen sollen, ist zum einen kein abschließender Beweis dafür, dass es zukünftig nicht zu entsprechenden bewussten Transparenzverstößen anderer Medienintermediäre kommt, und zum anderen ändert dies nichts an der im Ergebnis für den Sofortvollzug sprechenden Bedeutung von „Facebook“ für die Meinungsbildungsprozesse von Millionen von Nutzerinnen und Nutzern.
Gegen die Annahme eines besonderen Vollzugsinteresses spricht schließlich nicht, dass es an der Eilbedürftigkeit fehle, da die Antragsgegnerin das Verfahren nicht ausreichend gefördert und jahrelang zugewartet habe. Anlass für diese Argumentation ist ein weiteres Verfahren der Antragsgegnerin gegen die Antragstellerin betreffend das Telemedienangebot „Instagram“, in welchem die Anhörung bereits im September 2022 erfolgte. Die Antragstellerin argumentiert einerseits mit dem durch die Antragsgegnerin vergebenen Aktenzeichen (7.7.2) im vorliegenden Verfahren, welches eine niedrigere Nummerierung aufweist als das im „Instagram“-Verfahren vergebene Aktenzeichen (7.7.3) und andererseits mit der aus ihrer Sicht unzureichenden Dokumentation der Einleitung des hier zugrundeliegenden „Facebook“-Verfahrens. Beides deute auf einen erheblich früheren Beginn des Verwaltungsverfahrens hin.
Eine übermäßig lange Verfahrensdauer vermag der Senat anhand dieser Argumentation nicht zu erkennen. Sie dürfte sich vielmehr – wie vom Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt – auf die ungefähr sechs Monate zwischen Anhörung der Antragstellerin im April 2024 und Erlass des Bescheides im Oktober 2024 belaufen. Von einer früheren Einleitung des Verwaltungsverfahrens als der im Verwaltungsvorgang mit Vermerk vom 26. März 2024 belegten auszugehen, besteht kein Anlass.
Soweit die Antragstellerin auf die numerische Reihenfolge der Aktenzeichen abstellt, ist dies kaum ein verlässliches Indiz, da diese Reihenfolge keine Auskunft über die endgültige Bearbeitungsreihenfolge gibt, die denkbarer Weise aus behördeninternen Gründen von der Reihenfolge der Aktenanlage abweichen kann. Allein aus dem Umstand, dass die Antragsgegnerin im „Instagram“-Verfahren bereits im September 2022 eine Anhörung durchführte, lässt sich zudem nicht auf einen früheren Bearbeitungsbeginn im hiesigen Verfahren schließen, da es sich um zwei verschiedene, aufgrund unterschiedlicher Transparenzangaben getrennt voneinander zu bearbeitende Verfahren handelt, deren Sach- und Rechtslage naturgemäß nicht einfach zu beurteilen ist und hinreichenden Anlass für eine jeweils sorgfältige, zeitintensive Prüfung gibt. Auch das zusätzliche Vorbringen der Antragstellerin zum gerichtlichen Verfahren rechtfertigt nicht die Annahme einer für das besondere Vollzugsinteresse relevanten Verfahrensverschleppung. Die Fristverlängerungsgesuche der Antragsgegnerin vor dem Verwaltungsgericht mit Schriftsatz vom 5. November 2024 bis zum 2. Dezember 2024 und im hiesigen Verfahren mit Schriftsatz vom 5. August 2025 bis zum 18. September 2025 bewegen sich im normalen Rahmen und stellen in der Gesamtbetrachtung keinen Indikator gegen die Annahme eines besonderen Vollzugsinteresses dar.
3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 2 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 92 bis 94 MStV
§ 93 MStV
§ 109 MStV
§ 1 MStV
§ 3 DDG
§ 96 MStV
§ 2 MStV
§ 18 MStV
§ 5 DDG
§ 94 MStV
§ 93 Abs. 1 Nr. 1 und 2 MStV
§ 93 Abs. 1 MStV
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 91 Abs. 2 Nr. 1 MStV
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 1 VwGO
§ 93 Abs. 1 und 3 MStV
§ 109 Abs. 1 Satz 1 MStV
§ 109 Abs. 1 Satz 2 MStV
§ 109 Abs. 1 MStV
§ 105 Abs. 1 Satz 1 Nr. 10 MStV
§ 93 Abs. 3 MStV
§ 146 Abs. 4 Satz 3 und 6 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 1 Abs. 8 MStV
§ 1 Abs. 8 Satz 1 und 2 MStV
§ 1 Abs. 8 Satz 1 MStV
§ 93 Abs. 1 und Abs. 3 MStV
§ 3 Abs. 3, 4 und 5 DDG
§ 3 Abs. 3 und 4 DDG
§ 3 Abs. 5 DDG
§ 93 Abs. 1 Satz 1 MStV
§ 94 Abs. 1 und 2 MStV
§ 1 Abs. 7 MStV
§ 93 Abs. 1 Nr. 2 MStV
§ 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO
§ 2 Abs. 2 Nr. 16 MStV
§ 91 Abs. 2 MStV
§ 93 Abs. 1 Nr. 1 MStV
§ 93 Absatz 1 Nr. 2 MStV
§ 5 Abs. 1 DDG
§ 80 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 19a Abs. 1 GWB
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG
Art. 267 AEUV
Art. 167 AEUV
Art. 114 AEUV
Art. 26 AEUV
Art. 167 Abs. 5 AEUV
Art. 167 Abs. 1, 2 AEUV
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 56 AEUV
Art. 12 GG
Art. 5 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: ZUM 2023, 170, 175
32 L 221/24
10 B 185/24
4 M 43/91
4 M 109/91
4 M 125/91
18 B 1063/23
7 VR 6.19
3 VR 1/19
2 BvR 44/24
2 BvR 80/18
2 BvR 2013/16
1 BvR 2410/08
1 BvR 223/05
2 BvR 883/18
4 M 45/92
32 K 222/24
13 B 381/22
4 LB 20/13
6 C 15.18
10 B 185/25
1 BvR 1270/04
10 CS 08.23
1 BvR 1335/13
1 BvR 120/09