Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-07-09, Aktenzeichen 27 F 1028/19
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2021:0709.27F1028.19.00

Tenor:
Die Sperrerklärung der Beklagten vom 9. November 2018 ist rechtswidrig.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt mit dem diesem Zwischenverfahren zugrundeliegenden Verfahren die Teilaufhebung des Bescheides der Beklagten (vormals Bundesanstalt für Finanzmarktstabilisierung - FSMA) vom 24. November 2015 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 23. August 2016, mit dem ihr Jahresbeitrag zum Restrukturierungsfonds für das Jahr 2015 auf 68.441.633,80 € festgesetzt worden ist. Zur Begründung ihrer Klage verweist sie darauf, dass der Jahresbeitragsbescheid bereits aus formellen Gründen rechtswidrig sei, da seine Begründung unzureichend sei; die Beklagte berufe sich zu Unrecht auf ihre Geheimhaltungspflichten. Der Bescheid sei auch materiell rechtswidrig, er enthalte - soweit sie das angesichts der unzureichenden Begründung überhaupt prüfen könne - verschiedene Berechnungsfehler, insbesondere stehe der dem Jahresbeitrag zugrunde gelegte Risikoanpassungsmultiplikator von 1,3873 nicht im Einklang mit ihrem Risikoprofil.
Mit Beschluss vom 14. Juni 2018 - 7 K 3355/16.F - hat das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main als Gericht der Hauptsache der Beklagten unter Ziffer 1) aufgegeben, zur Ermöglichung der weiteren Sachverhaltsaufklärung bis spätestens 15. September 2018 eine vollständige Kopie des Originals der Berechnung des von der Klägerin zu leistenden Jahresbeitrags zum Restrukturierungsfonds 2015 (in ihren einzelnen Schritten) auf der Grundlage der von der Klägerin übermittelten und eventuell fehlender und von der Beklagten selbst ermittelter Angaben, einschließlich der Berechnung des Anteils der Klägerin an dem Gesamtjahresbeitrag (Grundbeitrag) und einer nachvollziehbaren Darlegung der entsprechend dem Risikoprofil der Klägerin vorgenommenen Anpassung des Grundbeitrags (Buchstabe a) sowie weitere Unterlagen vorzulegen, soweit diese zum Verständnis der Berechnung des Jahresbeitrags der Klägerin 2015 erforderlich sind (Buchstabe b); das Gericht hat der Beklagten zudem weitere Vorgaben zur Darlegung und Erläuterung der Berechnungsgrundlagen gemacht. Soweit sich die Beklagte in Bezug auf die gemäß Ziffer 1) vorzulegenden Informationen gegebenenfalls auf Geheimhaltungsbedürftigkeit berufen möchte, ist ihr unter Ziffer 2) neben der substantiierten Darlegung der Gründe für die Geheimhaltungspflicht und der Notwendigkeit der Geheimhaltung (Buchstabe a) aufgegeben worden, die vorzulegenden Informationen in einer zusammengefassten oder allgemeinen Form vorzulegen, die keine Rückschlüsse auf einzelne Institute oder Unternehmen zulässt (Buchstabe b). Unter Ziffer 3) hat das Verwaltungsgericht der Beklagten schließlich aufgegeben, für den Fall, dass es ihr nicht möglich ist, die Informationen in der in Ziffer 2) Buchstabe b genannten Weise vorzulegen, oder die Berechnung auf der Grundlage der Informationen in zusammengefasster oder allgemeiner Form nicht nachvollziehbar wäre, dies substantiiert und nachvollziehbar zu begründen und eine Sperrerklärung gemäß § 99 Abs. 1 Satz 2 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - beizubringen. Mit Beschlüssen vom 13. September 2018 und 16. Oktober 2018 hat das Gericht die Frist für die Vorlage der Unterlagen zuletzt bis zum 15. November 2018 verlängert.
Daraufhin hat die Beklagte mit Schreiben vom 14. November 2018 die Sperrerklärung vom 9. November 2018 vorgelegt, in der sie erklärt, sie sei nicht berechtigt, der in dem Beschluss des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 14. Juni 2018 erhobenen Aufforderung, die dort unter den Ziffern 1) bis 2) genannten Unterlagen vorzulegen, nachzukommen. Zur Begründung führt sie im Wesentlichen aus, dass die Berechnung, die sie vorlegen solle, die gemeldeten Daten aller Institute und damit geheimhaltungspflichtige vertrauliche Daten enthalte. Dies gelte auch für die ihr subsidiär auferlegte Pflicht, die Informationen in einer zusammengefassten oder allgemeinen, nachvollziehbaren Form vorzulegen. Die Geheimhaltungspflichten folgten zum einen aus Art. 14 Abs. 2, 3 und 7 der Delegierten Verordnung (EU) 2015/63 i.V.m. Art. 84 Abs. 3 Unterabsatz 1 der Richtlinie 2014/59/EU (umgesetzt durch § 5 des Gesetzes zur Sanierung und Abwicklung von Instituten und Finanzgruppen - SAG -), zum anderen aus dem durch Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 Grundgesetz - GG - bzw. Art. 8 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) und Art. 16 und 17 der Grundrechtecharta der Europäischen Union (GRCh) gewährleisteten Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen von Unternehmen. Im Rahmen der nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO zu treffenden Ermessensentscheidung erscheine es unter Berücksichtigung und Abwägung aller angeführten Aspekte angemessen, in Bezug auf die geheimen Aktenteile den Geheimhaltungsbelangen Vorrang vor dem Interesse an der Vorlage der geheimen Aktenteile im Hauptsacheverfahren zu geben.
Mit Schriftsatz ihrer Bevollmächtigten vom 3. Mai 2019 hat die Klägerin beantragt, im Zwischenverfahren nach § 99 Abs. 2 VwGO festzustellen, dass die Verweigerung der Vorlage der mit Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 14. Juni 2018 unter Ziffern 1 und 2 begehrten Unterlagen durch Erklärung der Beklagten vom 9. November 2018 (Sperrerklärung im Sinne des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO) rechtswidrig ist.

Entscheidungsgründe:
Der statthafte Antrag der Klägerin, die Sperrerklärung der Beklagten vom 9. November 2018 für rechtswidrig zu erklären, über den gemäß § 99 Abs. 2 Satz 1 und Satz 4 in Verbindung mit § 189 VwGO der zuständige Fachsenat des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs entscheidet, ist auch im Übrigen zulässig.
Beruft sich die Behörde auf die Geheimhaltungsbedürftigkeit oder Vertraulichkeit von Akten oder Auskünften, ist Voraussetzung für einen zulässigen Antrag nach § 99 Abs. 2 VwGO an den Fachsenat, dass das Gericht der Hauptsache die Entscheidungserheblichkeit der begehrten Unterlagen festgestellt hat. Grundsätzlich bedarf es dafür gemäß § 98 VwGO in Verbindung mit § 358 Zivilprozessordnung - ZPO - eines Beweisbeschlusses oder einer vergleichbaren förmlichen Äußerung des Gerichts der Hauptsache (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 24. November 2003 - 20 F 13.03 -, juris Rn. 4 und vom 22. Januar 2009 - 20 F 5.08 -, juris Rn. 2).
Mit Beschluss vom 14. Juni 2018 - 7 K 3355/16.F - hat das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main als Gericht der Hauptsache die Beklagte aufgefordert, die streitigen Unterlagen zur weiteren Sachaufklärung vorzulegen. Daraus ergibt sich, dass das Verwaltungsgericht diese Unterlagen für die Prüfung der Rechtmäßigkeit des von der Klägerin mit einer Teilanfechtungsklage angegriffenen Bescheides zur Jahresbeitragserhebung 2015 als entscheidungserheblich erachtet.
Die Sperrerklärung der Beklagten vom 9. November 2018 bezieht sich auf alle Unterlagen, deren Vorlage das Verwaltungsgericht der Beklagten mit Beschluss vom 14. Juni 2018 aufgegeben hat.
Der Antrag der Klägerin ist auch begründet.
Nach § 99 Abs. 1 Satz 1 VwGO sind Behörden zur Vorlage von Urkunden oder Akten, zur Übermittlung elektronischer Dokumente und zur Erteilung von Auskünften an das Gericht verpflichtet. Wenn das Bekanntwerden des Inhalts dieser Urkunden, Akten, elektronischen Dokumente oder Auskünfte dem Wohl des Bundes oder eines Landes Nachteile bereiten würde oder wenn die Vorgänge nach einem Gesetz oder ihrem Wesen nach geheim gehalten werden müssen, kann die zuständige oberste Aufsichtsbehörde die Vorlage von Urkunden oder Akten, die Übermittlung der elektronischen Dokumente und die Erteilung der Auskünfte verweigern (§ 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO). Damit setzt diese Vorschrift zum einen das Vorliegen (zumindest) eines der Tatbestandsmerkmale, die eine Verweigerung der Vorlage zulassen, und zum anderen bei Vorliegen des Tatbestandes eine Ermessensentscheidung der obersten Aufsichtsbehörde voraus.
Die Sperrerklärung muss den von der obersten Aufsichtsbehörde angenommenen Verweigerungsgrund, d.h. den jeweiligen Tatbestand des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO, im Einzelnen erkennen lassen, damit der überprüfende Senat auf dieser Grundlage das Vorliegen des Verweigerungsgrundes sowie die ordnungsgemäße Ausübung des Ermessens überprüfen kann. Die oberste Aufsichtsbehörde muss daher die Akten und Unterlagen aufbereiten und je nach Inhalt der Schriftstücke den behaupteten Weigerungsgrund nachvollziehbar darlegen. Gerade bei umfangreicheren Unterlagen, für die Geheimhaltungsgründe geltend gemacht werden, erfordert die Verweigerung der Vorlage in einem gerichtlichen Verfahren die konkrete Zuordnung der Geheimhaltungsgründe zu den einzelnen Aktenbestandteilen (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 26. August 2020 - 20 F 6.19 -, juris Rn. 15, vom 27. August 2012 - 20 F 3.12 -, juris Rn. 11 und vom 19. April 2010 - 20 F 13.09 -, juris Rn. 15). Das Gesetz verlangt vom Fachsenat im Rahmen seiner Überprüfung der Rechtmäßigkeit einer Sperrerklärung, soweit es für deren Beurteilung erheblich ist, die Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Verweigerung der Vorlage gesondert für jede einzelne verweigerte Unterlage. Diese Überprüfung durch den Fachsenat setzt voraus, dass auch die oberste Aufsichtsbehörde in ihrer Sperrerklärung grundsätzlich für jedes einzelne Schriftstück, dessen Vorlage sie verweigert, das Vorliegen eines Geheimhaltungsgrundes nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO substantiiert darlegt. Erst wenn die Sperrerklärung diese Substantiierungsvoraussetzungen erfüllt, kann der Fachsenat seiner Pflicht zur Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Sperrerklärung in ausreichendem Umfang nachkommen und nur auf diese Weise kann die pflichtgemäße Ausübung des der obersten Aufsichtsbehörde zustehenden Ermessens überprüft werden (vgl. Beschluss des beschließenden Senats vom 1. Dezember 2011 - 27 F 1730/10 - juris Rn. 14). Gegenstand der Überprüfung durch den Fachsenat ist die Sperrerklärung in der Form, in der sie von der Beklagten abgegeben worden ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 17. März 2020 - 20 F 3.18 -, juris Rn. 22).
Diesen Anforderungen werden die hier maßgeblichen Ausführungen in der Sperrerklärung - selbst unter Berücksichtigung des weiteren Vorbringens der Beklagten - nicht gerecht.
Die Beklagte hat dem Fachsenat sieben Aktenordner mit insgesamt über 6.000 Seiten vorgelegt, die die von den Instituten anhand des Meldevordrucks 2015 zur Berechnung des Jahresbeitrags 2015 übermittelten Daten sowie die auf der Grundlage dieser gemeldeten Daten erfolgten Berechnungen enthalten. Die Beklagte verweigert mit der Sperrerklärung die Vorlage des gesamten Inhaltes dieser Akten. Zur Begründung beruft sie sich darauf, dass die Berechnungsunterlagen, deren Vorlage verweigert wird, geheim zu halten seien, weil die Berechnung die gemeldeten Daten aller Kreditinstitute und damit vertrauliche Daten enthalte, die gemäß Art. 84 Abs. 3 der Richtlinie 2014/59/EU, umgesetzt durch §§ 4 bis 7 SAG, nach einem Gesetz (§ 99 Abs. 1 Satz 2 2. Alt. VwGO) und ihrem Wesen nach (§ 99 Abs. 1 Satz 2 3. Alt. VwGO) als Geschäfts- und Betriebsgeheimnisse geheimhaltungspflichtig seien.
Zu den Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen zählen alle auf ein Unternehmen bezogenen Tatsachen, Umstände und Vorgänge, die nicht offenkundig sind. Neben dem Mangel an Offenkundigkeit der zu Grunde liegenden Informationen setzt ein Betriebs- oder Geschäftsgeheimnis ein berechtigtes Interesse des Unternehmens an deren Nichtverbreitung voraus. Ein solches Interesse besteht, wenn die Offenlegung der Informationen geeignet ist, exklusives technisches oder kaufmännisches Wissen den Marktkonkurrenten zugänglich zu machen und so die Wettbewerbsposition des Unternehmens nachteilig zu beeinflussen. Geschäftsgeheimnisse zielen auf den Schutz kaufmännischen Wissens und betreffen alle Konditionen, die die wirtschaftlichen Verhältnisse eines Unternehmens maßgeblich bestimmen können, wie Umsätze, Ertragslage, Geschäftsbücher, Kundenlisten, Marktstrategien, Unterlagen zur Kreditwürdigkeit und Kalkulationsunterlagen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. Februar 2011 - 20 F 14.10 -, juris Rn. 17 m.w.N.). Allerdings versteht sich ein berechtigtes Interesse eines Unternehmens an der Nichtverbreitung von Informationen nicht von selbst. Vielmehr ist die Wettbewerbsrelevanz der Informationen im Einzelnen darzulegen, insbesondere für Unterlagen, die sich auf bereits länger zurückliegende Vorgänge und eine gegebenenfalls abgeschlossene Geschäftspolitik beziehen (Beschluss des Senats vom 12. Januar 2012 - 27 F 1755/10 -, juris Rn. 11).
Die Ausführungen der Beklagten in der Sperrerklärung zu Art. 84 Abs. 3 der Richtlinie 2014/59/EU beschränken sich im Wesentlichen auf allgemeine Darlegungen zu den sich daraus ergebenden Geheimhaltungspflichten der Aufsichtsbehörden. Ein Bezug zu der konkreten Fallgestaltung wird nur insoweit hergestellt, als die Beklagte darauf verweist, dass die von dem Verwaltungsgericht Frankfurt am Main angeforderten Unterlagen als vertraulich im Sinne dieser Regelung zu qualifizieren seien und dies soweit gelte, wie das Gericht die Darlegung der entsprechend dem Risikoprofil der Klägerin vorgenommenen Anpassung des Grundbeitrags verlange, wobei unter anderem die Vergleichsdaten der anderen beitragspflichtigen Institute mitzuteilen seien. Eine Zuordnung dieses Geheimhaltungsgrundes zu einzelnen Aktenbestandteilen erfolgt nicht. Dies gilt gleichermaßen für die Ausführungen zu den durch das Betriebs- und Geschäftsgeheimnis geschützten Informationen, auch insoweit wird das Vorliegen des Geheimhaltungsgrundes nicht für die einzelnen Bestandteile der Akten, deren Vorlage insgesamt verweigert wird, substantiiert dargelegt. Eine etwa nach Aktenordnern, -seiten bzw. -abschnitten differenzierte Betrachtung des Akteninhalts hat die Beklagte damit nicht vorgenommen. Einer konkreten Zuordnung der Geheimhaltungsgründe zu einzelnen Aktenbestandteilen hätte es aber insbesondere schon deswegen bedurft, weil die Beklagte ersichtlich selbst davon ausgeht, dass die von den Instituten gemeldeten Daten teilweise öffentlich zugänglich sind und es sich daher nicht bei dem gesamten Inhalt der Aktenordner um vertrauliche Informationen im Sinne des Art. 84 Abs. 3 der Richtlinie 2014/59/EU bzw. § 4 Abs. 1 Nr. 1 SAG sowie um schützenswerte Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse handelt. Sie verweist in der Sperrerklärung nämlich darauf, dass es sich - lediglich - „bei einer Reihe der für die Berechnung erforderlichen und von den Instituten an die (damals noch) FMSA gemeldeten Daten“ um Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse handele, da diese nicht aus anderweitig öffentlich zugänglichen Quellen bekannt seien und deren Bekanntwerden gegenüber im Wettbewerb stehenden Instituten Nachteile für die Betroffenen nach sich ziehen könne. Die Beklagte führt weiter aus, dass dies durch „die nachfolgenden Beispiele anhand des Meldebogens 2015 (siehe Anlage) verdeutlicht“ werde. Im Folgenden hat die Beklagte zu den Meldefeldern 060 „Abzugsposition aufgrund gruppeninterner Forderungen gemäß Art. 5 Abs. 1 Buchstabe a und Abs. 2 DV“, 065 „Abzugsposition aufgrund gruppeninterner Verbindlichkeiten gemäß Art. 5 Abs. 1 Buchstabe a und Abs. 2 DV“, 030 „Gedeckte Einlagen zum relevanten Bilanzstichtag (i.d.R. 31.12.2013) i.S.v. Art. 3 Satz 2 Nr. 10 DV“, 035 „Gedeckte Einlagen zum Stichtag 31.07.2015 i.S.v. Art. 3 Satz 2 Nr. 10 DV“ und 100 „Verbindlichkeiten aus der Verwaltung von Kundenvermögen gemäß Art. 5 Abs. 1 Buchstabe e DV“ jeweils ausgeführt, dass es sich um öffentlich nicht verfügbare Informationen handele, an deren Nichtverbreitung das jeweilige Institut ein berechtigtes Interesse habe, und dass die in den Meldefeldern enthaltenen Daten jeweils auch trotz ihres Alters nichts an ihrem vertraulichen Charakter verlören.
Auf der Grundlage dieser Ausführungen der Beklagten ist dem Fachsenat eine Überprüfung der Rechtmäßigkeit der vollständigen Verweigerung der Vorlage der einzelnen in den Aktenordnern enthaltenen Unterlagen nicht möglich. Schon im Hinblick darauf, dass es sich auch nach den Angaben der Beklagten nicht bei allen von den Instituten übermittelten Daten um vertrauliche Informationen bzw. Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse handelt, hätte es substantiierter Darlegungen dazu bedurft, bei welchen Informationen es sich um derart schützenswerte Geheimnisse handelt und worauf sich diese Einschätzung im Einzelnen konkret gründet. Die Ausführungen zu den beispielhaft gewählten fünf Meldefeldern aus dem Meldebogen 2015 reichen insoweit nicht aus. Ein berechtigtes Interesse an der Nichtverbreitung von Informationen, die die wirtschaftliche Verhältnisse anderer Institute betreffen, versteht sich nämlich nicht schon von selbst und kann daher nicht in generalisierender Weise angenommen werden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 5. Oktober 2011 - 20 F 24.10 -, juris Rn. 12). Dass es dem Vorbringen der Beklagten zufolge mit einem unzumutbaren Personal- und Verwaltungsaufwand verbunden wäre, zu prüfen, welche Informationen von den ca. 1.700 abgabepflichtigen Instituten bereits veröffentlicht worden sind und schon deswegen keine Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse mehr sein können, führt zu keiner anderen rechtlichen Wertung. Denn es ist Aufgabe der Beklagten und nicht des Fachsenats, die Unterlagen, deren Vorlage verweigert wird, zu sichten und danach zu sortieren, ob der pauschal behauptete Geheimhaltungsgrund für die jeweilige Aktenseite zutrifft (vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. August 2012 - 20 F 3.12 -, juris Rn. 11). Die Beklagte hat nach der Art der Informationen zu unterscheiden und darzulegen, aus welchen Gründen es sich jeweils um exklusives Wissen der Unternehmen handelt, dessen Offenlegung deren Wettbewerbsposition nachteilig beeinflussen könnte (vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. Juni 2010 - 20 F 12.09 -, juris Rn. 8). Die gilt insbesondere für Informationen, die sich auf bereits länger zurückliegende Vorgänge und eine gegebenenfalls abgeschlossene Geschäftspolitik beziehen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. August 2012 - 20 F 3.12 -, juris Rn. 11).
Auch das Vorbringen der Beklagten, sie habe die Geheimhaltungsbedürftigkeit einzelner Informationen aufgezeigt, die für die Nachvollziehbarkeit und damit die gerichtliche Überprüfung der Beitragsberechnung erforderlich seien, lässt entgegen ihrer Ansicht das Erfordernis, für sämtliche Aktenbestandteile, deren Vorlage verweigert wird, substantiiert einen Geheimhaltungsgrund darzulegen, nicht entfallen. Die Beklagte verweist insoweit darauf, dass die unterschiedlichen Schritte der Berechnung einen integrierten Gesamtprozess darstellten, dessen Endergebnis nur nachvollzogen werden könne, wenn hinsichtlich jedes einzelnen Schrittes umfängliche Informationen bezüglich aller relevanten Faktoren vorlägen. Hierbei komme es entscheidend auf die Einordnung der Rohindikatoren der Klägerin im Verhältnis zu den Rohindikatoren aller anderen Institute an, die auf diese Weise gewichteten Indikatoren würden in der Folge aggregiert und miteinander verrechnet. Eine sinnhafte Teilaufklärung des Sachverhalts durch eine Differenzierung zwischen geheimhaltungsbedürftigen und nicht geheimhaltungsbedürftigen Daten ist daher nach Ansicht der Beklagten nicht möglich, so dass auch eine differenzierte Darlegung der Geheimhaltungsbedürftigkeit nicht notwendig sei. Darüber, welche Informationen für die gerichtliche Entscheidung über die von der Klägerin erhobene Teilanfechtungsklage gegen den Beitragsbescheid 2015 erheblich sind, entscheidet jedoch ausschließlich das Verwaltungsgericht als das Gericht der Hauptsache. Der Umfang der vorzulegenden Unterlagen ergibt sich demzufolge aus dessen Beschluss vom 14. Juni 2018. Der Fachsenat entscheidet nur darüber, ob und gegebenenfalls inwieweit die Verweigerung der Aktenvorlage rechtmäßig ist, eine weitere Entscheidungszuständigkeit steht ihm nicht zu (vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. Februar 2008 - 20 F 2.07 -, juris Rn. 11). Der Fachsenat hat daher auch nicht zu beurteilen, ob dann, wenn ein Teil der in die Berechnung einfließenden Daten geheimhaltungsbedürftig ist, eine „Teilaufklärung“ des Sachverhalts auf der Grundlage des zu übermittelnden anderen Teils der Informationen sinnvoll und möglich wäre.
Soweit die Beklagte in der Sperrerklärung im Rahmen ihrer Ausführungen zu Art. 84 Abs. 3 der Richtlinie 2014/59/EU unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes, insbesondere die sogenannte Altmann-Entscheidung (Urteil vom 12. November 2014 - C-140/13 -, juris), vorträgt, dass die Geheimhaltungspflichten nicht nur dem Schutz der unmittelbar betroffenen Unternehmen, sondern auch dem Schutz des normalen Funktionierens der Unionsmärkte für Finanzinstrumente dienten, weil das Fehlen des Vertrauens in die Geheimhaltung die Ausübung der Überwachung beeinträchtigen könnte, führt auch dies nicht zu einer Reduzierung der Anforderungen an die Darlegung des Geheimhaltungsgrundes. Die Beklagte führt nämlich selbst aus, dass sich diese Geheimhaltungspflichten - nur - auf vertrauliche Informationen beziehen. Um derart nicht öffentlich zugängliche Informationen handelt es sich aber schon ihren eigenen Angaben zufolge nicht bei sämtlichen in den Akten enthaltenen Daten. Auch aus der von der Beklagten schriftsätzlich angeführten „neueren“ Rechtsprechung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs lässt sich nicht schließen, dass die Notwendigkeit, einen Geheimhaltungsgrund für die jeweiligen Aktenbestandteile darzulegen, entfällt. Die genannten Entscheidungen (Urteile vom 11. März 2015 - 6 A 329/14 -, juris Rn. 23 f. und 6 A 1071/13 -, juris Rn. 48 f., letzteres aufgehoben durch BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2020 - 10 C 18.19 -, juris) beziehen sich auf Informationsansprüche nach dem Informationsfreiheitsgesetz - IFG - und das Vorliegen fachgesetzlicher Geheimhaltungsgründe, treffen aber keine Aussage über die Darlegungsanforderungen in einem Verfahren nach § 99 Abs. 2 VwGO. Im Übrigen hat das Bundesverwaltungsgericht zu § 3 Nr. 1 Buchstabe d IFG, wonach ein Anspruch auf Informationszugang nicht besteht, wenn das Bekanntwerden der Information nachteilige Auswirkungen auf Kontroll- und Aufsichtsaufgaben u.a. der Finanzbehörden haben kann, entschieden, dass bei Vorgängen, die einer typisierenden Betrachtungsweise zugänglich sind, die hierfür erforderliche auf konkreten Tatsachen beruhende prognostische Bewertung zwar auf allgemeinen Erfahrungswerten beruhen kann, es aber dennoch hierauf bezogener nachvollziehbarer Darlegungen bedarf. Diese seien nicht etwa deswegen entbehrlich, weil - wie auch der Europäische Gerichtshof wiederholt betont habe - die Vorschriften über das von den Aufsichtsbehörden zu wahrende Berufsgeheimnis und damit die strikte Beachtung der gesetzlichen Verschwiegenheitspflichten zur Funktionsfähigkeit einer effektiven Aufsichtstätigkeit beitrügen, indem sie die Kooperationsbereitschaft der beaufsichtigten Unternehmen förderten (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. April 2019 - 7 C 23.18 -, juris Rn. 33).
Darüber hinaus legt die Beklagte aber auch mit ihren Ausführungen zu den beispielhaft angegebenen Meldefeldern keine Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse dar, die zu einer Verweigerung der Vorlage der entsprechenden Unterlagen berechtigten.
Die Beklagte hat schon nicht hinreichend aufgezeigt, dass die von dem Verwaltungsgericht angeforderten Informationen trotz ihres Alters noch schützenswert sind. Die mit dem Meldevordruck 2015 zur Berechnung des Jahresbeitrags 2015 übermittelten Daten der Institute beziehen sich auf zurückliegende Zeiträume, Bilanzstichtag (Meldefeld 002) ist weit überwiegend der 31. Dezember 2013, in Ausnahmefällen der 31. März 2014. Lediglich die Meldefelder 035 und 036 stellen ausdrücklich auf den Stichtag 31. Juli 2015 ab. In der Regel ist davon auszugehen, dass Informationen mit zunehmendem Zeitablauf an Aktualität verlieren und ihre Schutzbedürftigkeit damit abnimmt. Für Unterlagen, die sich auf bereits länger zurückliegende Vorgänge beziehen, ist die Wettbewerbsrelevanz daher im Einzelnen darzutun (vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. August 2012 - 20 F 3.12 -, juris Rn. 11). Der Europäische Gerichthof hat die Bedeutung des Zeitablaufs für die Beurteilung des schutzwürdigen Geheimhaltungsinteresses ebenfalls anerkannt und ausgeführt, dass Geschäftsgeheimnisse nach einem Zeitraum von fünf Jahren typischerweise nicht mehr aktuell und deshalb nicht mehr vertraulich seien (vgl. Urteil vom 19. Juni 2018 - C-15/16, Baumeister - juris Rn. 54). Es kann dahinstehen, ob hinsichtlich der Bemessung dieses Zeitraums - wie die Klägerin ausführt - der Zeitpunkt der Entscheidung des Fachsenats zugrunde zu legen ist (vgl. BVerwG, Urteile vom 30. Januar 2020 - 10 C 18.19 -, juris Rn. 16 und vom 10. April 2019 - 7 C 23/18 - juris Rn. 49 ff., das im Zusammenhang mit einem Anspruch auf Informationszugang gemäß § 1 Abs. 1 IFG auch den Zeitablauf während des Gerichtsverfahrens berücksichtigt und auf den Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung vor dem Tatsachengericht abstellt). Denn auch zu dem frühesten in Betracht kommenden Zeitpunkt der Abgabe der Sperrerklärung durch die Beklagte im November 2018 sind die Informationen bereits so alt gewesen, dass es substantiierter Angaben zu ihrer Schutzbedürftigkeit bedurft hätte. Die allgemein gehaltenen Ausführungen in der Sperrerklärung dazu, dass Finanzinformationen von Instituten sich regelmäßig nicht innerhalb weniger Jahre signifikant veränderten, so dass Rückschlüsse auf die aktuelle wirtschaftliche Situation der Institute möglich wären, bzw. die Institute im Falle einer - positiven - Veränderung möglicherweise zu einer „Korrektur“ veralteter Daten gezwungen wären, genügen hierfür nicht, zumal im Hinblick auf die Offenlegungspflichten der Institute ohnehin zahlreiche Informationen über deren wirtschaftliche Lage offenkundig sind. Soweit die Beklagte darauf verweist, dass die Fünf-Jahres-Frist nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes (Urteil vom 19. Juni 2018 - C-15.16, Baumeister -, juris Rn. 56) in Bezug auf den Behörden vorliegende Informationen, deren Vertraulichkeit aus anderen Gründen als ihrer Bedeutung für die wirtschaftliche Stellung der fraglichen Unternehmen, etwa wegen der von den Behörden angewandten Überwachungsmethoden und -strategien, gerechtfertigt sein könnte, nicht zur Anwendung kommt, führt das hier zu keiner anderen rechtlichen Wertung. Denn das sogenannte aufsichtsrechtliche Geheimnis erstreckt sich nicht auf alle der Beklagten im Rahmen ihrer Aufsichtstätigkeit vorliegenden Unterlagen, vielmehr müssen sich die geheim zu haltenden Vorgänge durch ihre aus bestimmten Umständen und Merkmalen folgende Vertraulichkeit auszeichnen (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2020 - 10 C 18.19 -, juris Rn. 18). Bei der Berechnung und Erhebung der Bankenabgabe, auf die sich die streitgegenständlichen Informationen beziehen, handelt es sich jedoch um ein gesetzlich geregeltes Beitragserhebungsverfahren, an dem die Institute mitzuwirken verpflichtet sind. Einen Einblick in nicht bekannte Überwachungsmethoden und -strategien der Beklagten (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. April 2019 - 7 C 23.18 -, juris Rn. 60) lassen die Berechnungsunterlagen nicht zu. Selbst wenn aufsichtsrechtliche Maßnahmen in Rede stehen, fallen Angaben über die wirtschaftlichen Verhältnisse der Unternehmen, die in den Akten enthalten sind, zudem nur im Ausnahmefall unter das spezifische aufsichtsrechtliche Geheimnis, in erster Linie ist der Schutz des Unternehmens einschlägig (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. April 2019 - 7 C 23.18 -, juris Rn. 60 unter Hinweis auf EuGH, Urteil vom 19. Juni 2018 - C-15/16, Baumeister -, juris Rn. 56).
Darüber hinaus hat die Beklagte zu dem Meldefeld 030 „Gedeckte Einlagen zum relevanten Bilanzstichtag (i.d.R. 31.12.2013)“ in der Sperrerklärung zwar darauf verwiesen, dass es sich bei den gedeckten Einlagen um nicht öffentlich verfügbare Informationen handele, deren Offenlegung die Interessen eines Institutes beeinträchtigen könnten, weil dadurch das Verhältnis zwischen den gedeckten Einlagen und den gesamten Einlagen offengelegt würde. Dieser Vergleich ließe Rückschlüsse auf die Kontostände der Kunden und damit auf die Kundenstruktur des Instituts und dessen Marktstrategie zu. Angesichts dessen, dass wegen der den Kreditinstituten obliegenden jährlichen Publizitätspflichten und der Veröffentlichung von Geschäftsberichten umfangreiche Informationen zur wirtschaftlichen Situation der Institute bekannt sind und auch die unterschiedlichen Kundenstrukturen der einzelnen Institute grundsätzlich offenkundig sind, hätte die Sperrerklärung aber im Einzelnen nachvollziehbar und substantiiert aufzeigen müssen, woraus und in welchem Umfang sich im konkreten Fall dennoch eine Wettbewerbsrelevanz und damit ein schutzwürdiges Interesse an der Geheimhaltung der entsprechenden Informationen ergeben soll. Der pauschale Hinweis darauf, dass Wettbewerber, die gleichzeitig Kenntnis über den Gewinn eines Instituts haben, dazu animiert werden könnten, dessen Marktstrategie zu kopieren und die Klientel dieses Instituts abzuwerben, reicht insoweit - insbesondere auch vor dem Hintergrund der von der Beklagten selbst angeführten Inhomogenität des deutschen Bankensystems - nicht aus. Aus denselben Erwägungen fehlt es auch an der Darlegung eines berechtigten Geheimhaltungsinteresses in Bezug auf die Daten zu dem Meldefeld 035 „Gedeckte Einlagen zu dem Stichtag 31.07.2015“. Der Hinweis darauf, dass sich aus einem Vergleich dieser Daten zu den unterschiedlichen Zeitpunkten im Falle signifikanter Änderungen Rückschlüsse auf eine geänderte Marktstrategie ergeben könnten, die Wettbewerber möglicherweise nachahmen könnten, erfüllt auch insoweit die Anforderungen nicht. Auch für das Meldefeld 100 „Verbindlichkeiten aus der Verwaltung von Kundenvermögen“ fehlt es im Hinblick darauf, dass Kreditinstitute, die Kundenvermögen verwalten, mit dieser Leistung regelmäßig werben und diese daher offenkundig ist und sich der Umfang des verwalteten Kundenvermögens in der Regel aus den veröffentlichten Jahresabschlüssen ergibt, an einer substantiierten Darlegung der Wettbewerbsrelevanz der Informationen. Der Hinweis darauf, dass Wettbewerber im Zusammenhang mit anderen öffentlichen Informationen konkrete Auskünfte über die Geschäftsstrategie eines Institutes erlangen und diese nachzuahmen versuchen könnten, reicht nicht aus. In Bezug auf die Meldefelder 060 „Abzugsposition aufgrund gruppeninterner Forderungen“ und 065 „Abzugsposition aufgrund gruppeninterner Verbindlichkeiten“ hat die Beklagte jedenfalls nicht in dem gebotenen Maße dargelegt, dass trotz des Alters dieser Daten ein berechtigtes Interesse der Institute an deren Nichtverbreitung fortbesteht. Zudem genügt es auch nicht, pauschal darauf zu verweisen, dass eine Offenlegung der Informationen Auswirkungen auf zukünftige Geschäftsbeziehungen mit dem betreffenden Institut und dessen Refinanzierungskonditionen haben könnte (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. Juni 2011 - 20 F 21.10 -, juris Rn. 17).
Mit ihren Ausführungen in der Sperrerklärung zu Art. 84 Abs. 3 der Richtlinie 2014/59/EU bzw. ihrem weiteren Vorbringen zu dessen Umsetzung in das nationale Recht durch §§ 4 bis 7 SAG zeigt die Beklagte zudem keinen Geheimhaltungsgrund im Sinne des § 99 Abs. 1 Satz 2 2. Alt. VwGO auf. Der Tatbestand der Geheimhaltung „nach einem Gesetz“ ist nach der ständigen Rechtsprechung des Fachsenats des Bundesverwaltungsgerichts nämlich nicht schon dann gegeben, wenn eine gesetzlich angeordnete Pflicht zur Verschwiegenheit besteht; der Begriff ist vielmehr eng auszulegen und betrifft nur wenige besondere Fälle. Die Normierung besonderer bereichsspezifischer Verschwiegenheitspflichten reicht nicht aus. Gesetzliche Geheimhaltungsgründe im Sinne des § 99 Abs. 1 Satz 2 2. Alt. VwGO dienen dem Schutz besonders sensibler Grundrechtsbereiche, es muss sich daher wie im Fall des Post- und Fernmelde-, des Sozial- oder des Steuergeheimnisses um grundrechtlich geschützte Lebensbereiche von hoher Bedeutung handeln, für die gilt, dass Einschränkungen an qualifizierte Anforderungen geknüpft sind und nicht weiter gehen dürfen als es zum Schutz öffentlicher Interessen unerlässlich ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 17. März 2020 - 20 F 3.18 -, juris Rn. 19 m.w.N.). Diesen Anforderungen genügt etwa die fachrechtliche Geheimhaltungsvorschrift des § 9 Kreditwesengesetz - KWG - nicht, da es ihr an einem hinreichenden besonderen grundrechtlichen oder verfassungsrechtlich-institutionellen Bezug fehlt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. August 2012 - 20 F 3.12 -, juris Rn. 7 m.w.N.). Dies gilt für die vergleichbaren fachrechtlichen Vorschriften der §§ 4 ff. SAG entsprechend. Die von der Beklagten auch insoweit in Bezug genommene Altmann-Entscheidung des Europäischen Gerichtshofes (Urteil vom 12. November 2014 - C-140/13 -, juris) bezieht sich ebenso wie die angeführten Urteile des 6. Senats des Hessischen Verwaltungsgerichtshofes auf die materiell-rechtliche Frage des Verhältnisses von Informationsansprüchen nach dem Informationsfreiheitsgesetz zu der fachgesetzlichen Geheimhaltungsvorschrift des § 9 KWG. Die Rechtmäßigkeit einer Sperrerklärung, über die allein der Fachsenat zu entscheiden hat, ist nicht Gegenstand dieser Verfahren gewesen. Demzufolge hat der 6. Senat auch keine Aussage darüber getroffen, ob es sich bei § 9 KWG um ein Gesetz im Sinne des § 99 Abs. 1 Satz 2 2. Alt. VwGO handelt.
Soweit die Beklagte mit der Sperrerklärung vom 9. November 2018 weiterhin auch die von dem Verwaltungsgericht gemäß Ziffer 2 des Beschlusses vom 14. Juni 2018 subsidiär geforderte Vorlage der Informationen in einer zusammengefassten oder allgemeinen Form, die keine Rückschlüsse auf einzelnen Institute oder Unternehmen zulässt, verweigert, ist ein Geheimhaltungsgrund ebenfalls nicht hinreichend dargelegt worden. Die Beklagte führt insoweit aus, auch diese Offenlegung sei ihr nicht möglich, da keine anonyme oder aggregierte Darstellungsform ersichtlich sei, bei der keine Rückschlüsse auf einzelne Institute möglich seien. Aufgrund der Inhomogenität der deutschen Bankensystems könnten öffentliche bekannte Werte, die aus der Gruppe hervorstechen, trotz Anonymisierung de facto einzelnen Instituten zugeordnet werden; dies gelte selbst im Falle nicht veröffentlichter Institutsdaten beispielsweise für markante Werte. Denkbar wäre allenfalls, die Ranglisten so weitgehend zu anonymisieren, dass nicht nur die Institutsnamen unkenntlich wären, sondern zugleich auch die Werte, aufgrund deren Rückschlüsse auf die Identität des Instituts gezogen werden könnten. In diesem Fall käme den Ranglisten allerdings keinerlei Wert zu, da der für die Klägerin errechnete Betrag bzw. der Risikoanpassungsmultiplikator nicht besser nachzuvollziehen wäre. Angesichts dessen, dass es bereits in Bezug auf die Übermittlung der von dem Verwaltungsgericht gemäß Ziffer 1 des Beschlusses vom 14. Juni 2018 angeforderten Informationen an einer ausreichenden Darlegung eines berechtigten Interesses der Institute an deren Nichtverbreitung fehlt, reichen diese Ausführungen nicht aus, um die Geheimhaltungsbedürftigkeit der Informationen in anonymisierter oder zusammengefasster Form aufzuzeigen. Es hätte vielmehr erst recht konkreter Ausführungen dazu bedurft, welche Informationen im Einzelnen aus welchen Gründen trotz des Zeitablaufs auch in dieser Form Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse darstellen, an deren Nichtverbreitung die betroffenen Institute ein berechtigtes Interesse haben. Insoweit wird auf die vorstehenden Ausführungen verwiesen.
Da die Sperrerklärung bereits den sich aus § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO ergebenden formellen Anforderungen für eine Verweigerung der Vorlage der durch das Gericht der Hauptsache angeforderten Unterlagen nicht erfüllt, ist sie bereits aus diesem Grund rechtswidrig. Die Beklagten ist jedoch nicht gehindert, eine neue Sperrerklärung abzugeben.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 4 bis 7 SAG
§§ 4 ff. SAG
§ 189 VwGO
§ 98 VwGO
§ 358 Zivilprozessordnung
§ 9 KWG
§ 99 Abs. 1 Satz 2 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 99 Abs. 2 VwGO
§ 99 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 99 Abs. 1 Satz 2 2. Alt. VwGO
§ 99 Abs. 1 Satz 2 3. Alt. VwGO
§ 4 Abs. 1 Nr. 1 SAG
§ 1 Abs. 1 IFG
Art. 14 Abs. 1 Grundgesetz

Zitierte Entscheidungen: 7 K 3355/16
20 F 13.03
20 F 5.08
20 F 6.19
20 F 3.12
20 F 13.09
27 F 1730/10
20 F 3.18
20 F 14.10
27 F 1755/10
20 F 24.10
20 F 12.09
20 F 2.07
6 A 329/14
6 A 1071/13
10 C 18.19
7 C 23.18
7 C 23/18
20 F 21.10