Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-08-02, Aktenzeichen 17 K 7953/12
ECLI: ECLI:DE:VGD:2013:0802.17K7953.12.00

Tenor:
Die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 29. Oktober 2012 wird aufgehoben.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Der Kläger meldete am 23. Juli 2009 bei der Beklagten „Schrottabholung, Entrümpelungen sowie Kleintransporte“ als Gewerbe an.
Zunächst nahm der Kläger auch an Straßen abgestellten Schrott mit. Mit Schreiben der Beklagten vom 15. Juli 2010 wurde der Kläger zeitgleich mit etlichen weiteren gewerblichen Schrottsammlern darauf hingewiesen, dass das Durchsuchen und Wegnehmen von zur Abholung durch die Gesellschaft für Stadtreinigung und Abfallwirtschaft L. mbH (GSAK) bereitgestellten Abfällen verboten sei und mit einem Bußgeld geahndet werden könne. Im weiteren Text wurden Vorschriften des Elektro- und Elektronikgerätegesetzes (ElektroG) sowie der Transportgenehmigungsverordnung (TgV) erläutert und abschließend ausgeführt, dass aus abfallrechtlicher Sicht nur dann keine Bedenken bestünden, wenn reiner Metallschrott mit Zustimmung des bisherigen Eigentümers eingesammelt und transportiert werde oder noch funktionstüchtige bzw. reparable Elektro- bzw. Elektronikgeräte angenommen bzw. an- und verkauft würden.
Der Kläger stellte daraufhin seine Praxis um und jede Straßensammlung ein. Er wurde nur noch auf Anruf seiner durch Handzettel- und Zeitungswerbung gewonnenen Kunden tätig. Neben Metallschrott nahm er seinen Kunden auch zu entsorgende Elektrogeräte ab, insbesondere Waschmaschinen, und brachte beides stets nach W. zur Rheinischen Recycling GmbH (RRG), im Jahr 2009 zusammen 24,16 t, im Jahr 2010 46,40 t und im Jahr 2011 24,58 t.
Ein Mitarbeiter dieses Unternehmens teilte dem Kläger mit, ab dem 1. Juni 2012 dürfe er keine Elektrogeräte mehr sammeln. Daraufhin brachte der Kläger die von ihm in seiner Garage gelagerten verbliebenen Elektro- und Elektronikgeräte aus seiner bisherigen Sammeltätigkeit zur RRG und stellte die Sammlung entsprechender Geräte ein. Seine Kunden verwies er von nun an diesbezüglich an die GSAK und nahm nur noch deren Metallschrott mit.
Auf Hinweis der Beklagten zeigte der Kläger unter dem 5. September 2012 seine gewerbliche Sammlung von Metallen mittels eines Transporters u.a. in L. an, mit einem Umfang von ca. 1-1,5 t pro Woche. Unter dem 7. September 2012 von der Beklagten geforderte weitere Nachweise brachte er am 12. September 2012 bei.
Beklagtenintern bat das Team 361-1, das die Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers (ÖRE) wahrnimmt, das Team 361-2, das die Aufgaben der Unteren Abfallwirtschaftsbehörde (UAB) wahrnimmt, die Sammlung von Metallen zu untersagen.
Nach entsprechender Anhörung untersagte die Beklagte dem Kläger mit Ordnungsverfügung vom 29. Oktober 2012 die angezeigte Sammlung von Metallen, im Rahmen seiner Sammeltätigkeit in privaten Haushalten im Stadtgebiet, ordnete diesbezüglich die sofortige Vollziehung an und drohte für jeden Fall der Zuwiderhandlung ein Zwangsgeld in Höhe von 5.000,00 Euro an. Zur Begründung führte sie aus, der Sammlung stünden öffentliche Interessen entgegen. Die von der Beklagten beauftragte GSAK erfasse Altmetalle im Rahmen der Sperrmüllsammlung an der Anfallstelle und auf ihrem Wertstoffhof getrennt vom übrigen Sperrmüll. Die Sammlung des Klägers sei gegenüber diesem für alle Bürger im Stadtgebiet benutzerfreundlichen Erfassungssystem nicht leistungsfähiger.
Der Kläger hat am 16. November 2012 Klage erhoben mit der Begründung, er helfe auch alten Leuten und Behinderten beim Raustragen der Sachen, was die Beklagte nicht tue. Er habe auch stets seine Abgaben gezahlt. Seit dem 7. Januar 2013 sammele er keinen Schrott mehr, da ihm dies ja untersagt worden sei. Er sei nun arbeitslos gemeldet.
Der Kläger beantragt,
die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 29. Oktober 2012 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung führt die Beklagte aus, der Kläger weise kein schutzwürdiges Vertrauen nach § 18 Abs. 7 KrWG auf, da er vor dem 1. Juni 2012 keinen Verwertungsnachweis i.S.v. § 13 Abs. 3 Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz (KrW-/AbfG) geführt habe. Einen diesbezüglichen Vordruck des ÖRE habe es nicht gegeben. Vor dem 1. Juni 2012 habe niemand dem ÖRE Nachweise vorgelegt und es sei auch niemand dazu aufgefordert worden. Dem ÖRE sei nämlich nicht bekannt gewesen, dass es gewerbliche Sammlungen im Stadtgebiet gebe. Er habe lediglich von zwei gemeinnützigen Sammlungen von Alttextilien gewusst. Dass der Kläger Metalle aus privaten Haushaltungen vor dem 1. Juni 2012 gesammelt habe sei der Beklagten nur als UAB bekannt gewesen. Zwar habe der Kläger im Anzeigeverfahren ausreichende Nachweise vorgelegt, allerdings hätte der ÖRE, wenn diese schon vor dem 1. Juni 2012 vorgelegen hätten, bereits damals entgegenstehende überwiegende öffentliche Interessen angenommen. Zudem habe der Kläger schon vor dem 1. Juni 2012 mit einer Untersagung seiner Sammlung rechnen müssen, da die Verwertung nicht ordnungsgemäß gewesen sei. Gemäß § 9 ElektroG hätten Elektro- und Elektronik-Altgeräte vom Endverbraucher nur noch bei der GSAK, dem Hersteller, Vertreiber oder einer zertifizierten Erstbehandlungsanlage abgegeben werden dürfen. Zudem sei hinsichtlich „Weißer Ware“ eine Transportgenehmigung erforderlich gewesen.
Die Beklagte/GSAK betreibe ein flächendeckendes System zur Sammlung von Metallen mit hohen Vorhaltekosten. Dieses System werde durch eine Reduzierung der Mengen nachhaltig gefährdet. Sie gehe von rund 5.070 t jährlichem Altmetallaufkommen aus Haushaltungen in ihrem Stadtgebiet aus. Davon habe die von ihr beauftragte GSAK im Rahmen der Sperrmüllabfuhr und am Wertstoffhof im Jahr 2012 rund 230 t Altmetalle gesammelt. Würden sämtliche Altmetalle dem ÖRE zugeführt, ergäben sich ausgehend von erzielbaren 165,00 Euro/t für den Abfallgebührenhaushalt 835.945,00 Euro. Dies entspräche 2,5 % der Gesamtkosten der Abfallentsorgung in 2012 von 33.569.613,52 Euro. Wahrscheinlich gebe es sogar noch mehr Altmetall, das aber von nicht bekannten Sammlern abgeschöpft werde. Irrelevant sei, dass der Kläger erwarte, nur bis zu rund 78 t/a zu erfassen, da er ja seine Leistungsfähigkeit noch steigern könne. Die Tätigkeit vieler kleiner Sammler wirke sich genauso aus, wie diejenige weniger großer.
Der Kläger hat die Wiegebelege der RRG für die Zeit ab 2009 bis zum 26. September 2012 vorgelegt. Das Gericht hat den Kläger im Erörterungstermin vom 30. Juli 2013 zu seiner früheren Sammlungstätigkeit angehört. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf das diesbezügliche Protokoll Bezug genommen. Das Gericht hat eine Stellungnahme des Fachbereichs Umwelt der Beklagten vom 4. April 2013 aus einem Parallelverfahren ‑ 17 K 8551/12 ‑ in das vorliegende Verfahren einbezogen, nach der sich 2012 gemeinsam mit den an der Müll- und Klärschlammverbrennungsanlage L. aussortierten Mengen 309 t Altmetalle aus dem kommunalen Erfassungssystem ergeben hätten. 1992 seien noch 1.100 t kommunal erfasst worden, 1994 800 t, seitdem sänken diese Mengen kontinuierlich. Die am Wertstoffhof erfasste Menge habe von 2007 bis 2012 stets zwischen 150 und rund 200 t jährlich gelegen. Durch die Sammlung parallel zum Sperrmüll seien 2008 rund 100 t, 2009 rund 175 t, 2010 rund 130 t, 2011 rund 100 t und 2012 ca. 75 t erfasst worden.
Die Beteiligten haben ihr Einverständnis mit einer Entscheidung durch den Berichterstatter ohne mündliche Verhandlung erklärt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Berichterstatter kann aufgrund des erteilten Einverständnisses der Beteiligten gemäß § 87a Absätze 2 und 3 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) anstelle der Kammer und gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung entscheiden.
Die Anfechtungsklage hat in vollem Umfang Erfolg. Sie ist zulässig und begründet.
Die angefochtene Ordnungsverfügung der Beklagten vom 29. Oktober 2012 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
I.
Ermächtigungsgrundlage für die ausgesprochene Untersagung der angezeigten laufenden gewerblichen Sammlung von Metallen ist § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG. Danach hat die zuständige Behörde die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben (erste Alternative), oder die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist (zweite Alternative).
Diese Tatbestandsvoraussetzungen sind nicht erfüllt.
1.
Es sind keine Tatsachen bekannt, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Klägers als Anzeigender im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG ergeben.
Zuverlässig ist, wer aufgrund seiner persönlichen Eigenschaften, seines Verhaltens und seiner Fähigkeiten zur ordnungsgemäßen Erfüllung der ihm obliegenden Aufgaben geeignet ist, wobei stets auf den konkreten Zusammenhang abzustellen ist,
vgl. zur Zuverlässigkeit i.S.v. § 22 Satz 3 KrWG: Schomerus/Versteyl, in: Versteyl/Mann/Schomerus, KrWG, 3. Aufl. 2012, § 22, Rn. 12.
Es kann dahinstehen, inwieweit § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG als Ermächtigungsgrundlage für eine Sammlungsuntersagung – weil eine Untersagung auf dieser Grundlage bei Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen zwingend ist, d. h. kein Ermessen der Behörde besteht, und eine Untersagung jedenfalls hinsichtlich gewerblicher Sammlungen regelmäßig den Schutzbereich der Art. 12, 14 Grundgesetz (GG) tangiert – von vornherein in gewisser Weise einer einschränkenden Auslegung dahingehend bedarf, dass anders als es sein Wortlaut nahe legt, beliebige (bloße) Bedenken gegen die Zuverlässigkeit nicht für eine Untersagung ausreichen, sondern die Bedenken ein so starkes Gewicht haben müssen, dass sie, gemessen am Rang der Grundrechte und der Schwere des potentiellen Schadens, eine Untersagung rechtfertigen,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 530/13 –, juris, Rn. 4 ff.; in diesem Sinne auch BayVGH, Beschluss vom 2. Mai 2013 – 20 AS 13.700 –, juris, Rn. 22 und 25.
Denn unabhängig davon, ob Verstöße des Klägers gegen das ElektroG und evtl. die TgV in der Vergangenheit – obwohl diese beklagtenseits niemals abschließend festgestellt und geahndet wurden – hinreichend systematisches und massives Fehlverhalten für die Annahme einer Unzuverlässigkeit darstellten,
vgl. den nicht unmittelbar anwendbaren, aber durchaus eine Orientierungshilfe bei der Auslegung des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG darstellenden § 8 Abs. 2 Entsorgungsfachbetriebeverordnung,
müsste bei prognostischer Betrachtung die Gefahr bestehen, dass es im Fall der weiteren Durchführung der Sammlung ebenfalls zu gewichtigen Verstößen gegen diese Vorschriften kommen wird. Zwar kann letzteres bei systematischen und massiven Verstößen in der Vergangenheit in der Regel angenommen werden,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 530/13 –, juris, Rn. 10,
doch ist der vorliegende Einzelfall anders gelagert. Prognostisch bestehen keine erheblichen Bedenken, dass der Kläger die angezeigte Sammlung von Metall aus Privathaushalten im Stadtgebiet der Beklagten künftig so ausführt, dass normative Grundlagen eingehalten werden.
Der Kläger hat mehrfach bewiesen, sich um die Einhaltung geltenden Rechts nachhaltig zu bemühen. Auf den ersten und einzigen Hinweis der Beklagten im Juli 2010, dass er keinen herausgestellten Schrott mitnehmen dürfe, der für die GSAK bestimmt sei, hat er nicht nur Sperrmüllberaubungen unterlassen, sondern seine Sammlung so umgestellt, dass es auch zu keinerlei versehentlicher Mitnahme nicht für ihn bestimmter Abfälle mehr kommen konnte, indem er die Straßensammlung – die ja an anderen Tagen als die öffentliche Sperrmüllsammlung etwa mit einer Erkennungsmelodie möglich gewesen wäre – vollständig eingestellt hat. Ohne Zutun der Beklagten stellte er erneut seine Sammlung um, als er vermittelt durch die RRG verstand, dass er keine Elektroaltgeräte sammeln durfte. Dass der Kläger bemüht ist, Rechtsverstöße zu vermeiden, wird auch darin deutlich, dass er zeitnah nach dem Erlass der Ordnungsverfügung vom 29. Oktober 2012 seine Sammlung vollständig unterbrach, sobald er erkannte, dass eine Entscheidung des Gerichts über seine Klage nicht kurzfristig ergehen könne. Dabei ging er sogar deutlich über das in der Ordnungsverfügung Verlangte hinaus, da ihm weder untersagt worden war, die Sammlung bei Gewerbebetrieben einzustellen, noch diejenige bei Privathaushalten außerhalb Krefelds. Letztgenannter Vorgang verdeutlicht, dass der Kläger sich bemüht, „bloß nichts falsch zu machen“ und „Ärger mit den Behörden zu vermeiden“. Diese Überzeugung des Gerichts (§ 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO) ergibt sich aus dem Gesamtergebnis des Verfahrens unter Würdigung der vorgelegten Belege, der prompten und „bemühten“ Reaktionen des Klägers auf Anforderungen der Beklagten im Verwaltungsverfahren, der Anhörung des Klägers, dem dabei gewonnenen Eindruck von seiner Persönlichkeit sowie den intellektuellen und rhetorischen Fähigkeiten des Klägers, sowie den Äußerungen seiner als Beistand anwesenden Ehefrau im Erörterungstermin. Die Angaben des Klägers und seiner Ehefrau im Erörterungstermin erfolgten spontan, angesichts ihrer jeweiligen Fähigkeiten nachvollziehbar und entbehrten jeder Selbstbegünstigungstendenz. Von sich aus gaben sie an, weit mehr als die aus den Wiegebelegen ersichtlichen Elektroaltgeräte bei der RRG abgegeben zu haben, die diese aber einfach gemeinsam mit dem Metallschrott als Schreddervormaterial ausgewiesen habe.
Vor diesem Hintergrund ist glaubhaft, dass der Kläger trotz des Hinweisschreibens vom 15. Juli 2010 bis zum Jahr 2012 glaubte, etwa alte Waschmaschinen noch sammeln zu dürfen. Auch wenn dieses Hinweisschreiben im Wesentlichen sachlich richtig war, dürfte es in seiner Komplexität den Kläger intellektuell überfordert haben. Zwar ist es grundsätzlich Aufgabe eines Gewerbetreibenden, sich über seine Pflichten selbst zu informieren, und dürfte es etwa beim Umgang mit gefährlichen Stoffen nicht hinnehmbar sein, wenn nicht sichergestellt ist, dass umwelttechnische Sicherheitsvorgaben hinreichend verstanden werden, nur weil der Sammler auf eine einfach strukturierte mündliche Ansprache angewiesen ist. Doch ergibt sich im Falle des Klägers daraus keine negative Zukunftsprognose. Eine anspruchsvollere Sammlung etwa von Elektrogeräten steht nämlich nicht mehr im Raume. Der Kläger hat diese bereits vor dem Erlass der streitigen Ordnungsverfügung beendet. Und auch, dass es ihm schwerfällt, sich selbst über seine Rechte und Pflichten zu informieren, begründet hier keine negative Zukunftsprognose, da er die Vorgaben für die einzig verbleibende, einfach strukturierte Metallschrottsammlung mit der RRG als einzigem Abnehmer hinreichend verinnerlicht und umgesetzt hat.
2.
Auch die Tatbestandsmerkmale des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG liegen nicht vor. Die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 oder Nr. 4 KrWG genannten Voraussetzungen ist anders zu gewährleisten.
Die Überlassungspflicht gemäß § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG für Abfälle aus privaten Haushaltungen besteht nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 nicht für Abfälle, die durch gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen.
a)
Nach § 7 Abs. 3 Satz 2 und 3 KrWG erfolgt die Verwertung ordnungsgemäß, wenn sie im Einklang mit den Vorschriften dieses Gesetzes und anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften steht, sowie schadlos, wenn nach der Beschaffenheit der Abfälle, dem Ausmaß der Verunreinigungen und der Art der Verwertung Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit nicht zu erwarten sind, insbesondere keine Schadstoffanreicherung im Wertstoffkreislauf erfolgt.
Die vorgelegten Wiegebelege der RRG legen eine künftige ordnungsgemäße Verwertung des allein streitgegenständlichen zu sammelnden Metalls nahe. Soweit zum Teil gefordert wird, dass der gewerbliche Sammler einen Vertrag mit dem Verwerter vorlegt, in dem dieser unabhängig vom jeweiligen Erlös die Abnahme der Stoffe garantiert,
vgl. VG Ansbach, Urteil vom 16. Januar 2013 – AN 11 K 12.00358 –, juris, Rn. 34; noch zu § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG VG Ansbach, Beschluss vom 30. März 2012 – AN 11 S 12.00357 –, juris, Rn. 25; offen für klassische Verwertungsabfälle, die werthaltig sind und für die etablierte Verwertungswege bestehen (z.B. Altglas, Altpapier, Altmetall, Alttextilien), VG Würzburg, Beschluss vom 15. April 2013 – W 4 S 13.145 –, juris, Rn. 35,
kann dem angesichts des dauerhaft deutlich positiven Marktwertes von Metallschrott nicht gefolgt werden. Auch der in § 18 Abs. 2 Nr. 4 KrWG angesprochene Aspekt der Sicherstellung von Kapazitäten erscheint, jedenfalls was kleine Sammler angeht, dies nicht zu erfordern. Angesichts der vorgelegten lückenlosen Abnahmenachweise 2009 bis 26. September 2012, besteht schon an einer hinreichenden Kapazität der RRG kein vernünftiger Zweifel. Überdies gibt es auf dem regionalen Markt für Altmetallschrott etliche namhafte Abnehmer/Verwerter. Eine belastbare Abnahmegarantie hingegen würde kleinen Sammlern wie dem Kläger von solchen Großunternehmen aber wohl kaum ausgestellt werden.
Unschädlich ist, dass aus den Wiegebelegen nicht ersichtlich ist, woher die jeweils von der RRG angenommenen Metalle stammten, ob aus L. oder anderswoher, und die RRG sich nicht damit befasste, ob diese aus Privathaushalten oder Gewerbebetrieben kamen und stets den Abfallschlüssel 17 04 05 der Anlage zur Abfallverzeichnis-Verordnung (Eisen und Stahl als Bau- und Abbruchabfälle) angab, anstatt zum Teil auch den Abfallschlüssel 20 01 40 (Metalle als Siedlungsabfälle) zu verwenden. Insoweit ist nachvollziehbar, dass es für die RRG nur darauf ankam, dass es entsprechende Metalle waren und nicht, ob diese aus dem Bau-/Abbruchgewerbe oder aus Privathaushalten stammten. Es wäre auch lebensfern anzunehmen, dass der Kläger gerade die in seiner Heimatstadt gesammelten Metalle aussortiert und nicht nach W. zur RRG gebracht haben sollte.
b)
Gemäß § 17 Abs. 3 KrWG stehen überwiegende öffentliche Interessen nach Absatz 2 Satz 1 Nummer 4 einer gewerblichen Sammlung entgegen, wenn die Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems gefährdet (Satz 1). Eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von diesem beauftragten Dritten ist anzunehmen, wenn die Erfüllung der nach § 20 bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert (Satz 2 Alt. 1) oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird (Satz 2 Alt. 2). Eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist nach § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung u.a.
1. Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt,
2. die Stabilität der Gebühren gefährdet wird.
aa)
Öffentliche Interessen in Gestalt der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von diesem beauftragten Dritten stehen der Sammlung nicht deshalb entgegen, weil diese die Erfüllung der nach § 20 bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert, § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG. Dies gilt auch, wenn die Sammlung des Klägers im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen betrachtet wird, § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG. Die Beklagte als ÖRE bzw. die von ihr beauftragte GSAK bleibt in der Lage, alle überlassenen oder im Entsorgungsgebiet anfallenden Haushaltsabfälle zu entsorgen und hierfür auch gewisse Reserven vorhalten zu können,
vgl. zu diesem Erfordernis Schomerus, in: Versteyl/Mann/Schomerus, KrWG, 3. Aufl., § 17, Rn. 49.
Gegenteiliges trägt weder die Beklagte vor, noch ist dies, angesichts einer Höhe der Erlöse aus allen Schrottsammlungen (öffentlichen und privaten) im Stadtgebiet, die maximal 2,5 % der Kosten der Abfallentsorgung entspricht, ersichtlich.
bb)
Auch die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung der Beklagten als ÖRE wird nicht wesentlich beeinträchtigt, § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG.
(1)
Zwar wird eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nach § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG bereits vermutet, wenn durch die gewerbliche Sammlung Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung durchführt,
vgl. dazu, dass es sich wegen der Formulierung „ist anzunehmen“ nur um eine widerlegliche Vermutung handelt: OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 122/13 –, juris, Rn. 38; VG Würzburg, Beschluss vom 28. Januar 2013 – W 4 S 12.1130 –, juris, Rn. 42; VG Ansbach, Urteil vom 23. Januar 2013 – AN 11 K 12.01588 –, juris, Rn. 85; Dippel, in: Schink/Versteyl, KrWG, § 17, Rn. 57.
Insoweit begegnet keinen Zweifeln, dass die GSAK als vom ÖRE beauftragter Dritter mit der Kombination aus Hol- und Bringsystem (Sperrmüllabfuhr und Wertstoffhof der GSAK) eine haushaltsnahe hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung des Metallschrottes durchführt. Doch ist vorliegend die o.g. Vermutung widerlegt, eine Gefährdung dieses Systems durch die Zulassung gewerblicher Sammlungen mit in ihrer Zusammenschau ganz erheblichen Anteilen an der Gesamtmenge des jährlich anfallenden Metallschrottes aus privaten Haushaltungen ausgeschlossen. Das System der GSAK ist nämlich bereits seit Jahrzehnten für die Erfassung von Metallschrott im Stadtgebiet nur noch von marginaler Bedeutung. Nach den Angaben der Beklagten erfasst es schon seit 1994 weniger als 20 % der Gesamtmenge und ist in seiner Bedeutung kontinuierlich zurückgegangen, auf eine Erfassung von inzwischen nur noch maximal 6 % der Gesamtmenge (maximal 309 t von insgesamt mindestens 5.070 t). Die ganz überwiegende Zahl der Einwohner der Beklagten scheint sich in jahrzehntelanger Übung privater Schrottsammler zu bedienen. Das System der Beklagten scheint daneben nur eine Art „Grundgerüst“ zu stellen, für diejenigen, die Vorbehalte gegen private Schrottsammler haben oder nicht auf deren Routen liegen. Dieses System konnte langjährig auch mit seinem kleinen Anteil am Gesamtaufkommen aufrechterhalten werden. Dass der noch verbliebene Anteil ernsthaft gefährdet wäre, ist nicht ersichtlich. Soweit wie hier Bestandssammlungen parallel und in Konkurrenz zum Sammlungssystem der Drittbeauftragten betrieben wurden, erfordert dies einen erhöhten Rechtfertigungsaufwand für die Beklagte, um nunmehr eine Gefährdung oder eine wesentliche Beeinträchtigung im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 1 und 2 KrWG anzunehmen,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 122/13 –, juris, Rn. 17.
Dies gilt umso mehr, als die Beklagte ja vorträgt, als ÖRE vor dem 1. Juni 2012 nichts von gewerblichen Sammlungen gewusst zu haben. Letzteres lässt nur den Schluss zu, dass sie selbst damals keine Gefährdung der Funktionsfähigkeit sah. Anders ist nicht zu erklären, dass sie nicht einmal die einfachsten Schritte zur Aufklärung der drastischen Rückgänge der Sammelmengen anstellte, d.h. weder bei ihrer UAB, der eine Vielzahl von Sammlern bekannt war, nachfragte, noch in eine Zeitung schaute, ob dort Schrottsammler inserierten, noch sich bei einem ihrer Bürger oder Mitarbeiter erkundigte, der in einem der Stadtteile wohnte, in denen die öffentlichen Sammlungsmengen zurückgingen. Weshalb sich an dieser Gefährdungseinschätzung zum 1. Juni 2012 etwas geändert haben sollte, ist weder vorgetragen noch ersichtlich. Nicht nachvollziehbar ist überdies, weshalb die Beklagte meint, der Kläger könne sein System noch über den angemeldeten Umfang zu Lasten der Sammlung der GSAK ausbauen. Zum Einen läge schon viel näher, dass eine Ausweitung seiner Tätigkeit zu Lasten der anderen gewerblichen Sammler ginge, da die Beklagte in diesem Markt kaum eine Rolle spielt. Zum Anderen aber verkennt sie ihre eigenen Möglichkeiten, etwa nach § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG steuernd einzugreifen. Sollten der öffentlichen Sammlung Sperrmüllberaubungen zu schaffen machen, mag die Beklagte gegen die jeweiligen Täter mittels Ordnungswidrigkeitenverfahren oder ggf. auch nach §§ 18 Abs. 5, 62 KrWG vorgehen. Dass sie dafür gerade die nicht an derartigen rechtswidrigen Vorgängen beteiligten Schrottsammler aus dem Markt drängen müsste, ist nicht ersichtlich.
(2)
Auch die Vermutung einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nach § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG wegen Gefährdung der Stabilität der Gebühren besteht nicht.
Schwerlich kann mit einer Gefährdung der Gebührenstabilität argumentiert werden, wenn bereits in der Vergangenheit die Gebühren in Ansehung der gewerblichen Sammlungen oder jedenfalls unter Berücksichtigung der von diesen faktisch erfassten Sammelmengen kalkuliert wurden oder werden mussten,
Insofern kommt es nicht darauf an, ob nur ansatzweise nachvollziehbar ist, dass die Beklagte als ÖRE nicht gewusst haben will, dass es gewerbliche Sammlungen gab. Der Rückgang der Mengen der öffentlichen Metallsammlung mindestens seit Anfang der 90iger Jahre ist ihr jedenfalls nicht verborgen geblieben und muss Eingang in ihre Kalkulationen gefunden haben. Keiner Entscheidung bedarf, ob bei einem Entzug von Erlösen für die Altmetallverwertung in Höhe von 835.945,00 Euro aus einem Abfallgebührenhaushalt in Höhe von 33.569.613,52 Euro eine Gefährdung der Gebührenstabilität anzunehmen wäre. Denn derartiges droht nicht. Schon der Begriff der Gebührenstabilität setzt an einem status quo an. Letzterer ist aber ein Anteil von lediglich 6 % der GSAK an diesen Erlösen, d.h. nach den Zahlen der Beklagten rund 50.000,00 Euro. Selbst wenn mit dem Verwaltungsgericht Köln,
Beschluss vom 25. Januar 2013 – 13 L 1796/12 –, juris, Rn. 15,
bereits der Entzug von Erlösen in Höhe von 20.000,00 Euro die Gebührenstabilität gefährden könnte,
kritisch dazu OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 122/13 –, juris, Rn. 8,
und dies auch bei einer Großstadt wie der Klägerin gelten würde, drohte derartiges hier nach den obigen Ausführungen nicht. Es ist nicht ersichtlich, dass der kommunale Anteil bei unveränderter Situation – von der Beklagten seit Jahrzehnten tolerierter uneingeschränkter Tätigkeit gewerblicher Sammler – noch einmal um 2/5 auf dann unter 4 % am Gesamtschrottaufkommen abnimmt. Dies gilt umso weniger, wenn die Beklagte nunmehr konsequent gegen Sperrmüllberaubungen vorgeht.
c)
Mangels Vorliegens der Tatbestandsvoraussetzungen des § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG bedarf es keiner Entscheidung, ob der Untersagung auch Bestands-/Vertrauensschutzgesichtspunkte nach § 18 Abs. 7 KrWG entgegenstünden. Insbesondere kann dahinstehen, ob ein Vertrauen des Klägers auf den Fortbestand seiner Metallsammlung nicht schutzwürdig ist, entweder weil er vor dem 1. Juni 2012 – auch aufgrund eines diesbezüglichen Vollzugsdefizits bei der Beklagten – keinen Verwertungsnachweis nach § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 des bis zum 31. Mai 2012 gültigen KrW-/AbfG geführt hatte,
zur diesbezüglichen Nachholbarkeit: OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 122/13 –, juris, Rn. 38; VG Düsseldorf, Beschlüsse vom 6. Mai 2013 – 17 L 580/13 –, juris, Rn. 44, und vom 8. Mai 2013 – 17 L 585/13 –, juris, Rn. 44,
oder aber nach damaliger Rechtslage wegen Verstößen gegen das ElektroG und die TgV mit einer Untersagung nicht nur der Sammlung von Elektroaltgeräten, sondern – wie die Beklagte meint – auch von Metall hätte rechnen müssen, obwohl trotz Kenntnis von der Sammlung des Klägers seitens der UAB der Beklagten weder ein Ordnungswidrigkeitenverfahren eingeleitet noch zum Erlass einer Ordnungsverfügung angehört worden war.
II.
Die Rechtswidrigkeit der auf §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 2, 60 und 63 Verwaltungsvollstreckungsgesetz NRW beruhenden Zwangsgeldandrohung folgt aus der Rechtswidrigkeit und der darauf beruhenden gerichtlichen Aufhebung der Untersagung als Grundverfügung, an die die Zwangsgeldandrohung anknüpft.
III.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO in Verbindung mit § 709 Sätze 1 und 2 Zivilprozessordnung.
Die Berufung ist nicht zuzulassen, insbesondere hat die Rechtssache keine grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3 i.V.m. § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO. Sie ist wegen des besonders gelagerten Einzelfalls jahrzehntelanger bloß marginaler Bedeutung der öffentlichen Sammlung von Metallschrott nicht geeignet, eine Klärung umstrittener Rechtsfragen der Auslegung des § 17 Abs. 3 KrWG herbeizuführen.
Beschluss:
Der Streitwert wird auf 6.435,00 Euro festgesetzt.
Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 1 GKG erfolgt. Da die verfügte Sammlungsuntersagung einer partiellen Gewerbeuntersagung gleichkommt, erscheint eine Orientierung an der Nr. 54.2.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung vom 7./8. Juli 2004 als interessengerecht,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 530/13 –, juris, Rn. 10.
Da Vergleichbarkeit nur mit einer partiellen Gewerbeuntersagung besteht, dem Kläger ist die Sammlung nicht für sein gesamtes Sammlungsgebiet und auch nicht für die Sammlung in Gewerbebetrieben untersagt worden, wird allerdings nicht auf den in dieser Ziffer des Streitwertkataloges genannten Mindestbetrag von 15.000,00 Euro abgestellt. Der danach entscheidende Jahresgewinn ist anhand der vom Kläger selbst in der Sammlungsanzeige angegebenen maximal erwarteten Jahressammelmenge von 78 t (1,5 t wöchentlich), einem laut Beklagter erzielbaren Erlös pro Tonne Metallschrott von 165,00 Euro und einer (geschätzten) Gewinnmarge von 50 % zu bestimmen. Der Zwangsgeldandrohung kommt wegen der Verbindung mit der Untersagung als Grundverfügung keine eigenständige Bedeutung für den Streitwert zu (Streitwertkatalog Ziffer 1.6.2).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 18 Abs. 5, 62 KrWG
§ 9 ElektroG
§ 18 Abs. 7 KrWG
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG
§ 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG
§ 22 Satz 3 KrWG
§ 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG
§ 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG
§ 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 oder Nr. 4 KrWG
§ 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG
§ 7 Abs. 3 Satz 2 und 3 KrWG
§ 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG
§ 18 Abs. 2 Nr. 4 KrWG
§ 17 Abs. 3 KrWG
§ 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG
§ 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG
§ 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG
§ 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG
§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG
§ 17 Abs. 3 Satz 1 und 2 KrWG
§ 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG
§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG
§ 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO
§ 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 52  Abs. 1 GKG
Art. 12, 14 Grundgesetz

Zitierte Entscheidungen: 17 K 8551/12
20 B 530/13
20 AS 13.70
11 K 12.00
11 S 12.00
4 S 13.14
20 B 122/13
4 S 12.11
11 K 12.01
13 L 1796/12
17 L 580/13
17 L 585/13