Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1989-01-09, Aktenzeichen 10a NE 75/86
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:1989:0109.10A.NE75.86.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Der Antragsteller betreibt seit Ende der Siebziger Jahre auf dem Grundstück ... Straße 43-47 in ... unter der Bezeichnung "..." ein sogenanntes Vergnügungscenter, bestehend aus einem Sex-Shop und drei Porno-Xinos, einem Video-Kino und mehreren Einzelfilmkabinen für Pornofilme. Das mit einer Eingangstür versehene, innen durch ein Foyer erschlossene Vergüngungscenter steht unter einheitlicher Leitung.
Das Grundstück liegt im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 3/85 "Innenstadt-nördlicher Teil" der Stadt ..., der hier Kerngebiet, geschlossene Bauweise und das Maß der baulichen Nutzung festsetzt. Er stellt im wesentlichen eine Festschreibung des vorhandenen Bestandes dar. Nr. 3 der textlichen Festsetzungen trifft folgende Bestimmungen:
"In den MK-Gebieten sind gemäß § 1 Abs. 5 und 9 BauNVO von den gemäß § 7 Abs. 2 Nr. 2 allgemein zulässigen Einzelhandelsbetrieben und Vergnügungsstätten folgende Arten von Nutzungen nur ausnahmsweise zulässig: Imbißstuben, Sex- Shops, Spielhallen, Sex-Kinos, Peep-Shows, Striptease-Shows, Eros-Center, Dirnenunterkünfte."
Durch diese Festsetzung sieht sich der Antragsteller in seiner geschäftlichen Entwicklung behindert, soweit sie andere Nutzungen als Imbißstuben, Eroscenter und Dirnenunterkünfte betrifft.
Der Bebauungsplan wurde in folgendem Verfahren aufgestellt:
Nach Behandlung im Ausschuß für Stadtentwicklung und Stadtplanung sowie in der Bezirksvertretung beschloß der Rat am 25. September 1985 die Aufstellung und öffentliche Auslegung des Planentwurfs. Nach Bekanntmachung am 27. September 1985 erfolgte die öffentliche Auslegung vom 7. Oktober bis zum 7. November 1985; die Träger öffentlicher Belange wurden benachrichtigt. Nach der Auslegung erfolgte eine Änderung einiger Festsetzungen über das Maß der baulichen Nutzung unter Durchführung einer eingeschränkten Beteiligung nach § 2a Abs. 7 BBauG.
Mit Schreiben vom 7. und 8. November 1985 wandte sich die Eigentümerin des Grundstücks, auf dem der Antragsteller das Gewerbe betreibt, die ... Gesellschaft bürgerlichen Rechts, gegen den Bebauungsplan. Sie führte aus, es bedeute einen Eingriff in ihr Eigentum, wenn ihr vorgeschrieben werde, an welche Gewerbetreibende vermietet werden dürfe.
Nachdem der Ausschuß für Stadtentwicklung und Stadtplanung und die Bezirksvertretung ihre Stellungnahmen abgegeben hatten, behandelte der Rat am 27. November 1985 die vorgebrachten Bedenken und Anregungen und beschloß den Bebauungsplan als Satzung.
Der Regierungspräsident ... genehmigte den Bebauungsplan mit Verfügung vom 2. Dezember 1985. Die Genehmigung wurde nach Anordnung des Oberbürgermeisters am 13. Dezember 1985 bekanntgemacht.
Der Antragsteller hat am 10. Dezember 1986 den vorliegenden Normenkontrollantrag gestellt. Er macht geltend, er habe von Anfang an vorgehabt, in dem von ihm betriebenen Vergnügungscenter mehrere Spielhallen einzurichten und eine Damenwäsche-Modenschau und verschiedene Striptease-Darbietungen auszurichten. Die textliche Festsetzung des Bebauungsplans hindere ihn daran. Ihm sei erklärt worden, daß eine Ausnahmegenehmigung nicht erteilt werde. Mehrere Rechtsstreitigkeiten seien wegen der Ausweisungen zu seinen Lasten ausgegangen. Die Abwägung sei fehlerhaft. Die Planung sei von Anfang an auf das Verbot der einschlägigen Gewerbe gerichtet gewesen. Die Entscheidung sei schon vorweg getroffen worden, ohne daß der Rat an der Vorentscheidung in einer Weise mitgewirkt habe, die es gestatte, sie ihm zuzurechnen. Die Planung beruhe letztlich auf den Wünschen eines einzelnen Anliegers. Seine, des Antragstellers, privaten Interessen seien nicht genügend berücksichtigt worden. Während der Planaufstellung seien weder der Bestandsschutz der existierenden Betriebe noch die dafür erteilten Baugenehmigungen in den Blick genommen worden. Der Bebauungsplan greife unzulässig und schikanös in die Gewerbe- und Berufsfreiheit ein. Es habe gar keine Veranlassung bestanden, einen Bebauungsplan aufzustellen, weil das Plangebiet restlos bebaut sei. Ziel der Planung sei es ausschließlich, seine Unternehmungen zu unterbinden. Besondere städtebauliche Gründe für den Ausschluß einzelner Anlagearten lägen nicht vor.
Der Bebauungsplan sei auch nicht aus dem Flächennutzungsplan entwickelt worden, weil es an einem wirksamen Flächennutzungsplan für den fraglichen Bereich fehle; die Antragsgegnerin habe den Flächennutzungsplan und seine Aufstellung nicht genau beschrieben.
Der Antragsteller beantragt,
den Bebauungsplan Nr. 3/85 "Innenstadtnördlicher Teil" der Stadt ... für nichtig zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Sie hält den Bebauungsplan für gültig. Er sei aus dem Flächennutzungsplan vom 30. März 1984 entwickelt worden. Für die Planung habe es, wie die Begründung erweise, hinreichend Anlaß gegeben. Die Abwägung sei nicht zu beanstanden. Sie leide auch nicht an einer unzulässigen Vorwegbindung. Daß der politische Wille zu der Planung vorgelegen habe, sei nicht zu beanstanden. Das Abwägungsmaterial sei umfassend zusammengetragen und ausgewertet worden.
Wegen des weiteren Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte sowie auf die von der Antragsgegnerin vorgelegten Aufstellungsakten und Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Nach den Ausführungen des Antragstellers in der mündlichen Verhandlung ist der Bebauungsplan Nr. 3/85 der Antragsgegnerin nur insoweit zur Prüfung gestellt, als nach Nr. 3 der textlichen Festsetzungen folgende Arten von Nutzungen nur ausnahmsweise zulässig sind: Sex-Shops, Spielhallen, Sex-Kinos, Peep-Shows und Striptease-Shows. Der in seinem Inhalt so klargestellte Normenkontrollantrag ist zulässig. Die Begrenzung des Antrages ist unbedenklich, weil die erfaßten Festsetzungen selbständiger Betrachtung zugänglich sind. Ein untrennbarer Regelungszusammenhang mit den übrigen Ausweisungen ist nicht gegeben.
Der Antragsteller ist antragsbefugt im Sinne des § 47 Abs. 2 VwGO. Ein die Befugnis zur Einleitung eines Normenkontrollverfahrens gegen einen Bebauungsplan begründender Nachteil im Sinne der genannten Bestimmung ist gegeben, wenn, der Antragsteller durch den Bebauungsplan oder seine Anwendung negativ, d.h. verletzend, in einem Interesse betroffen wird bzw. in absehbarer Zeit betroffen werden kann, das bei der Entscheidung über den Erlaß oder den Inhalt dieses Bebauungsplans als privates Interesse des Antragstellers in der Abwägung berücksichtigt werden mußte. Zu dem notwendigen Abwägungsmaterial gehören die privaten Belange, die nach Lage der Dinge in die Abwägung eingestellt werden müssen. Das sind alle Belange, von denen bei der Entscheidung über den Plan mit hinreichender Wahrscheinlichkeit absehbar ist, daß sie als nicht geringwertige und auch schutzwürdige Interessen bestimmter Personen von dem Plan in mehr als geringfügiger Weise betroffen werden. Bei der Planaufstellung mußten der Betrieb des Antragstellers und die der Antragsgegnerin bekannten Änderungsabsichten in die Abwägung eingestellt werden, unabhängig davon, ob der Betrieb für den Planbereich oder einen Teil davon prägende Wirkung hatte.
Vgl. BVerwG, Beschluß vom 8. September 1988 - 4 NB 15.88 -.
Der Antragsteller hat auch das erforderliche Rechtsschutzinteresse, da er die von dem Antrag erfaßten, durch den Bebauungsplan indessen nur noch ausnahmsweise zulässigen Nutzungen entweder aufgenommen hat oder, wie sich aus dem Verfahren 4 A 2171/81 bzw. 4 A 2727/84 OVG NW ergibt, aufnehmen will.
Der Normenkontrollantrag ist aber unbegründet.
Der Bebauungsplan ist aus dem Flächennutzungsplan der Stadt ... entwickelt worden. Dieser stellt für den Geltungsbereich des Bebauungsplans Kerngebiet oder Wohnbaufläche dar. Entsprechend diesen Darstellungen trifft der Bebauungsplan Festsetzungen. Eine Ungültigkeit des Flächennutzungsplans kann nicht festgestellt werden. Der Rat hat ihn am 27. April 1983 beschlossen; der Regierungspräsident ... hat ihn am 3. November 1983/3. Februar 1984 unter Ausnahmen, Maßgaben und Auflagen genehmigt, denen der Rat der Stadt am 22. Februar 1984 beigetreten ist. Die Genehmigung ist am 30. März 1984 im Amtsblatt bekannt gemacht worden. Angesichts der fehlenden Substantiierung angeblicher Mängel hat der Senat keine Veranlassung zu weiteren Nachforschungen. Ein etwaiger Verfahrensmangel wäre zudem nach § 244 BauGB i.V.m. § 214 Abs. 2 Nr. 3 BauGB unbeachtlich; Mängel der Abwägung des Flächennutzungsplans sind nicht ersichtlich.
Der Bebauungsplan ist nicht wegen unzulässiger Vorabbindung ungültig. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts
- Urteil vom 5. Juli 1974 - 4 C 50.72 -, BRS 28 Nr. 4 -
ist eine "Vorabbindung" nicht schon um ihrer selbst Willen unzulässig. So wie sie hier behauptet wird, ist sie unbedenklich.
Der Rat war in der Abwägung zwar entsprechend der politischen Leitvorstellungen vorgeprägt, aber nicht gebunden. Daß durch die politischen "Vorgaben" der Abwägungsvorgang nicht verkürzt wurde, zeigt sich gerade darin, daß der Rat die Bedenken und Anregungen des Grundstückseigentümers und eines Dritten, der sich ebenfalls gegen die textliche Festsetzung ausgesprochen hatte, in seine Überlegungen einbezogen hat.
Der Bebauungsplan leidet nicht an einem sonstigen erheblichen Mangel im Abwägungsvorgang. Die Antragsgegnerin hat die abwägungsbeachtlichen Interessen auch des Antragstellers gesehen und in die Abwägung eingestellt. Insbesondere die mit der textlichen Festsetzung Nr. 3 erfaßten Nutzungsinteressen sind als Belang abgewogen worden, wie sich aus dem umfangreichen Planaufstellungsvorgang ergibt. Auch Planungsalternativen sind bedacht worden.
Die textliche Festsetzung Nr. 3 findet mit den zur Prüfung gestellten Einzelausweisungen ihre Rechtsgrundlage in § 1 Abs. 5 und 9 BauNVO.
Nach § 1 Abs. 9 BauNVO kann in dem Bebauungsplan bei Anwendung (hier:) des Abs. 5 festgesetzt werden, daß nur bestimmte Arten der in den Baugebieten allgemein oder ausnahmsweise zulässigen baulichen oder sonstigen Anlagen zulässig oder nicht zulässig sind oder nur ausnahmsweise zugelassen werden können, wenn besondere städtebauliche Gründe dies rechtfertigen. Mit Blick auf die Verweisung auf § 1 Abs. 5 BauNVO muß hinzukommen, daß die allgemeine Zweckbestimmung des Baugebietes gewahrt bleibt.
Durch den Ausschluß der Anlagen gemäß der textlichen Festsetzung Nr. 3 des Bebauungsplans bleibt die allgemeine Zweckbestimmung des Kerngebietes gewahrt. Kerngebiete werden zwar auch durch die allgemeine Zulässigkeit von Vergnügungsstätten charakterisiert.
Vgl. BVerwG, Beschluß vom 28. Juli 1988 - 4 B 119.88 -.
Die Frage, ob durch eine nur noch ausnahmsweise mögliche Zulassung von Vergnügungsstätten die allgemeine Zweckbestimmung des Baugebietes gewahrt bleibt, hat das Bundesverwaltungsgericht
- Beschluß vom 22. Mai 1987 - 4 N 4.86 -, BRS 57 Nr. 54 -
indessen bejaht, da die allgemeine Zweckbestimmung von Kerngebieten durch § 7 Abs. 1 BauNVO bestimmt wird. Vergnügungsstätten machen nicht das Wesen eines Kerngebietes aus. Das folgt aus der Vielzahl der nach § 7 Abs. 2 BauNVO in Kerngebieten zulässigen baulichen oder sonstigen Anlagen oder Nutzungen.
Nach § 1 Abs. 9 BauNVO kann im Bebauungsplan festgesetzt werden, daß nur "bestimmte Arten" der in den Baugebieten allgemein oder ausnahmsweise zulässigen baulichen oder sonstigen Anlagen (hier:) nur ausnahmsweise zugelassen werden können. Unter "bestimmten Arten" sind nicht nur die in den einzelnen Nummern der §§ 2, 4 bis 9 und 13 BauNVO aufgeführten Arten von Nutzungen zu verstehen. Das ergibt eine Gegenüberstellung mit der Regelung des § 1 Abs. 5 BauNVO. Nach § 1 Abs. 9 BauNVO können noch stärker ins einzelne gehende Differenzierungen und Verfeinerungen planungsrechtlicher Festsetzungen erfolgen. § 1 Abs. 9 BauNVO erlaubt der Gemeinde, Unterarten von Nutzungen, wie sie in den Katalogen der vorgenannten Vorschriften enthalten sind, zu erfassen.
- Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Mai 1987 - 4 C 77.84 -, BRS 47 Nr. 58; vgl. auch OVG Lüneburg, Urteil vom 11. September 1986 - 1 C 26/85 -, DÖV 1987, 211 m.w.N.
Mit Blick darauf ist es grundsätzlich möglich, die in der textlichen Festsetzung Nr. 3 genannten, hier interessierenden Nutzungen nach § 1 Abs. 9 BauNVO einer Regelung zu unterziehen. Die Antragsgegnerin hat die bestimmten Typen von baulichen oder sonstigen Anlagen in der textlichen Festsetzung auch typisierend beschrieben und dadurch vermieden, eine konkrete Planung einzelner Objekte zu treffen.
Die Festsetzung nach § 1 Abs. 9 BauNVO setzt voraus, daß "besondere städtebauliche Gründe" sie rechtfertigen. Jede Bauleitplanung muß städtebaulich begründet sein. Art und Gewicht dieser Gründe können sich unterscheiden. Jede auf § 1 Abs. 5 bis 9 BauNVO gestützte Planung muß mit Argumenten begründet werden können, die sich aus der jeweiligen Planungssituation ergeben und geeignet sind, die Abweichung von den in den jeweiligen Gebietstypen nach der Baunutzungsverordnung generell zulässigen Anlagen städtebaulich zu begründen. Die Festsetzungen eines Bebauungsplans müssen von dem Ziel bestimmt sein, die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke aus Gründen der städtebaulichen Entwicklung und Ordnung zu leiten und eine sozialgerechte Bodennutzung zu gewährleisten. In bezug auf Probleme, die nicht die Ordnung der Bodennutzung in der Gemeinde, sondern andere Bereiche betreffen, wie den allgemeinen Jugendschutz und die Vorsorge gegen die Förderung oder Ausbeutung der Spielleidenschaft, muß die Gemeinde die Wertung des Bundesgesetzgebers allerdings hinnehmen, der die Gewerbefreiheit auch für Spielhallen und andere Einrichtungen, wie sie in der textlichen Festsetzung Nr. 3 erwähnt sind, gewährleistet. Die Gemeinde darf nicht mit den Mitteln der Bauleitplanung eine eigene, von der Wertung des Bundesgesetzgebers abweichende "Politik" betreiben, indem sie gewisse Einrichtungen unabhängig von Erwägungen zur Ordnung der Bodennutzung allgemein für das Gemeindegebiet ausschließt.
So BVerwG, Beschluß vom 22. Mai 1987 - 4 N 4.86 -, BRS 47 Nr. 54.
Der Antragsgegnerin geht es aber nicht darum, die in der textlichen Festsetzung erfaßten Nutzungen, soweit hier noch von Interesse, generell aus ihrem Gemeindegebiet zu "verbannen". Das ergibt sich daraus, daß entsprechende Pläne nur für den engeren Innnenstadtbereich aufgestellt worden sind. Es ergibt sich weiterhin auch daraus, daß die Stadt die betreffenden Nutzungen nicht schlechthin ausgeschlossen hat, sondern immerhin ihre ausnahmsweise Zulassung ermöglicht. Die von der Antragsgegnerin in der Begründung zum Bebauungsplan angeführten Überlegungen sind städtebauliche Gesichtspunkte. Die Antragsgegnerin will verhindern, daß die in der Festsetzung erwähnten Nutzungen solche Einzelhandels- und Dienstleistungsbetriebe aus der Innenstadt verdrängen, die einen wichtigen Beitrag zur Funktionserfüllung der ... Innenstadt leisten. Zudem soll das Niveau der Stadt ... in ihrer Bedeutung als "Oberzentrum" gehalten werden. Daraus ergeben sich Ansprüche an die Attraktivität der Innenstadt, die in der Begründung zum Bebauungsplan im einzelnen aufgeführt sind. Das Ziel, die Nutzungsvielfalt in der Innenstadt zu erhalten und das geschäftliche Niveau zu festigen, erscheint angesichts der schon vorhandenen Betriebe als besonderer städtebaulicher Grund. Ausweislich der Begründung zum Bebauungsplan, die - mit Ermittlungen im Planaufstellungsverfahren belegt - dem Senat in der mündlichen Verhandlung erläutert worden ist, sind im Innenstadtbereich, der durch den hier angegriffenen Bebauungsplan teilweise überplant wird, ein Drittel der Spielhallen und mehr als die Hälfte der Sex-Shops - teils mit Kino, Peep-Show und Striptease - des Stadtgebiets vorhanden. Das weiterhin bestehende Interesse, für solche Einrichtungen Standorte im Plangebiet zu finden, wird durch die Planzeichnung belegt, die die Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung vorgelegt hat. Danach ist eine Reihe von Anträgen auf Zulassung der von der textlichen Festsetzung erfaßten Nutzungen gestellt worden. Es ist nicht zu beanstanden, daß der Rat davon ausgegangen ist, die von der genannten textlichen Festsetzung erfaßten und hier noch interessierenden Nutzungen könnten - mit unterschiedlicher Intensität und Wirkung - einerseits zur Verdrängung solcher Nutzungen, die der Versorgungsfunktion ... gerecht werden, und andererseits zu einer Niveausenkung - "Trading-down-Effekt" - führen. Der erstgenannte Aspekt betrifft in erster Linie Spielhallen, weil angesichts erheblicher Umsätze und unreglementierter Öffnungszeiten besonders hohe Mieten gezahlt werden können, der zweite Gesichtspunkt gilt vor allem für die Sex-Shops, Sex-Kinos, Peep-Shows und Striptease-Shows. Der Senat ist nicht der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts Lüneburg.
- Urteil vom 11. September 1986 - 1 C 26/85 -, DÖV 1987, 211, 212 -,
daß für die Sex-Shops solche städtebaulichen Gründe nicht vorlägen. Es mag zwar sein, daß die Gefahr, daß solche Läden traditionelle Einzelhandelsgeschäfte und Dienstleistungsbetriebe verdrängen, nicht ganz so stark ausgeprägt ist. Das ist aber nur einer der städtebaulichen Aspekte, der eine Festsetzung nach § 1 Abs. 9 BauNVO rechtfertigen kann. Der städtebauliche Gesichtspunkt, eine Niveausenkung und das damit verbundene Abwandern von Käuferschichten zu verhindern, kann die nur noch ausnahmsweise Zulassung solcher Einzelhandelsbetriebe begründen. Hinzu kommt, daß Sex-Shops sich, wie an dem Beispiel des Betriebs des Antragstellers deutlich wird, häufig im Verbund mit anderen Nutzungen befinden, die in ihrem Zusammenwirken unerwünschte Auswirkungen auf das Niveau haben können. Eine Abwertung von Geschäftslagen, eine Zerstörung funktionsfähiger Versorgungsstrukturen und - in letzter Konsequenz - ein "Umkippen" in ein Vergnügungsviertel zu verhindert, kann ein besonderer städtebaulicher Gesichtspunkt sein.
Vgl. Schlichter/Friedrich, WiV 1988, 199ff. (203, 235) m.w.N.
Angesichts des Ziels der Bauleitplanung, die Nutzungsvielfalt der Innenstadt zu erhalten, betreffen die besonderen städtebaulichen Gründe jedenfalls den engeren Innenstadtbereich. Es ist nicht zu fordern, daß etwa für bestimmte Straßen und/oder Plätze Untersuchungen über die besonderen städtebaulichen Gründe erfolgen. Besondere städtebauliche Gründe können auch vorliegen, wenn besondere Schutzbedürftigkeit eines engeren Umfeldes nicht gegeben ist.
Angesichts des Umstandes, daß die von der textlichen Festsetzung erfaßten Nutzungen ausnahmsweise zulässig bleiben, was zur Folge hat, daß im Rahmen der Ermessensentscheidung nach § 31 Abs. 1 BauGB die städtebaulichen "Aspekte und Kriterien", wie sie in der Begründung des Bebauungsplans - S. 7 - genannt werden, zu beachten sind, und mit Blick darauf, daß hier nach dem anzuwendenden Bodenrecht an anderen Stellen des Stadtgebietes derartige Einrichtungen zulässig bleiben, greift die Festsetzung nicht übermäßig ein.
Die Nebenentscheidungen folgen aus § 154 Abs. 1, § 167 VwGO, § 708 Nr. 10 ZPO.
Die Sache ist nicht dem Bundesverwaltungsgericht zur Entscheidung über die Auslegung revisiblen Rechts vorzulegen, weil die Voraussetzungen des § 47 Abs. 5 VwGO nicht vorliegen. Der Senat befindet sich mit seiner Auffassung in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, das in seinen Urteilen betreffend die gewerberechtlichen Verfahren des Antragstellers die textliche Festsetzung Nr. 3 des Bebauungsplans nicht beanstandet hat.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§
2, 4 bis 9 und 13 BauNVO
§ 244 BauGB
§ 167 VwGO
§ 1 Abs. 5 und 9 BauNVO
§ 2a Abs. 7 BBauG
§ 47 Abs. 2 VwGO
§ 214 Abs. 2 Nr. 3 BauGB
§ 1 Abs. 9 BauNVO
§ 1 Abs. 5
BauNVO
§ 7 Abs. 2 BauNVO
§ 1 Abs. 5 BauNVO
§ 1 Abs. 9
BauNVO
§
1 Abs. 5 bis 9 BauNVO
§ 31 Abs. 1 BauGB
§ 708 Nr. 10
ZPO
§ 47 Abs. 5
VwGO

Zitierte Entscheidungen: DÖV 1987, 211
DÖV 1987, 211, 212
4 NB 15.88
4
A 2171/81
4 A 2727/84
4 C 50.72
4 B 119.88
4 N 4.86
4 C 77.84
1 C 26/85