Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2014-10-14, Aktenzeichen 2 B 10624/14
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2014:1014.2B10624.14.0A

Tenor:
weitere Fundstellen ...
Die Beschwerde des Antragsgegners gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom 25. Juni 2014 wird zurückgewiesen.
Der Antragsgegner hat die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu tragen mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese Kosten jeweils selbst tragen.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 24.499,50 € festgesetzt.

Tatbestand:
Der Antragsteller ist Justizamtmann (Besoldungsgruppe A 11 Landesbesoldungsordnung - LBesO -) und im Amtsgericht X im Bereich der Rechtspflege eingesetzt. Er bewarb sich zusammen mit 27 anderen Rechtspflegerinnen und Rechtspflegern im Bezirk des Oberlandesgerichts und der Generalstaatsanwaltschaft Zweibrücken auf eine der in den Justizblättern Nr. 12 vom 16. Dezember 2013 und Nr. 1 vom 16. Januar 2014 für diesen Personalführungsbereich zum Beförderungstermin am 18. Mai 2014 ausgeschriebenen Beförderungsstellen nach Besoldungsgruppe A 12 LBesO (Justizamtsrätin bzw. Justizamtsrat).
Bei den zu diesem Termin vorgesehenen Beförderungen von Justizamtmännern ging der Antragsgegner im – insofern gemeinsam geführten – Personalbereich des Oberlandesgerichts und der Generalstaatsanwaltschaft Zweibrücken (künftig zur einfacheren Darstellung nur: „OLG Zweibrücken“) nach folgendem Auswahlsystem vor: Zunächst wurde im gemeinsamen Besetzungsvermerk (künftig nur: „Besetzungsvermerk“) vom 6. März 2014 die Anzahl der ausgeschriebenen Beförderungsstellen angegeben. Zum Beförderungstermin am 18. Mai 2014 waren es für Beamte in der Besoldungsgruppe A 11 LBesO insgesamt 1,90 Stellen. Da sämtliche Beamte im dritten Einstiegsamt auf gebündelten Dienstposten eingesetzt sind, werden die Beförderungsstellen den erfolgreichen Bewerbern seit Jahren auf ihren jeweiligen Dienstposten zugewiesen (sog. Topfwirtschaft mit „fliegenden“ Stellen).
Die sich hieran anschließende Auswahl der Bewerber für die Vergabe der Beförderungsstellen erfolgte ausweislich des Besetzungsvermerks in mehreren Schritten.
Zunächst wurden diejenigen Rechtspfleger, die eine vierjährige Stehzeit im aktuellen Statusamt aufweisen konnten (dies traf auf alle 28 Bewerber zu), anhand ihrer aktuellen dienstlichen Beurteilungen miteinander verglichen. Dabei lag der Anteil der Bewerber, die aktuell in ihren dienstlichen Beurteilungen schon die Note der Gesamtbeurteilung „Übertrifft erheblich die Anforderungen“ (dies ist die zweithöchste Bewertungsstufe innerhalb des sechsstufigen Notensystems des Antragsgegners im Bereich der Justiz) aufzuweisen hatten, bei 16 Beamten.
Nachdem deshalb anhand der Ergebnisse der aktuellen dienstlichen Beurteilungen der Bewerber die Beförderungsentscheidungen nicht getroffen werden konnten, nahm der Antragsgegner zunächst die älteren Beurteilungen der Bewerber in den Blick. Eine inhaltliche Auswertung der aktuellen dienstlichen Beurteilungen sei ihm nämlich nicht möglich, weil diese von verschiedenen Behördenleitern erstellt worden seien, deren Beurteilungsstile sehr unterschiedlich seien. Außerdem fehle es an einer Vorgabe von standardisierten Bewertungsbegrifflichkeiten. Die frei formulierten Beurteilungen hingen von der Zufälligkeit der Wortwahl, des Wortverständnisses und den stilistischen Vorlieben des Beurteilers ab und bezögen sich wegen unterschiedlicher Schwerpunktsetzungen zudem auf regelmäßig nicht vergleichbare Sachverhalte.
Bei der Heranziehung früherer Beurteilungen sei wegen der Vergleichbarkeit nur auf die Regelbeurteilungen abzustellen. Hier könne der Regelbeurteilungstermin zum 1. Oktober 2010 nicht herangezogen werden, weil mehrere Bewerber bereits ihr 50. Lebensjahr vollendet und nicht mehr der Regelbeurteilungspflicht unterlegen hätten. Ihre Anlassbeurteilungen könnten mangels zeitlicher Vergleichbarkeit auch nicht zugrunde gelegt werden. Bei den deshalb maßgeblichen Regelbeurteilungsterminen zum 1. Oktober 2006 und 1. Oktober 2001 hätten acht Bewerber jeweils die Gesamtnote „3.1“ bzw. „3.2“ erzielt, so dass die 1,9 Beförderungsstellen nicht nach dem Gesichtspunkt der Leistungsentwicklung vergeben werden könnten. Deshalb sei das „Beförderungsdienstalter im derzeitigen statusrechtlichen Amt“ (sog. spezielle Berufserfahrung) maßgeblich, wobei daneben die Beseitigung der Unterrepräsentanz von Frauen zu berücksichtigen sei. Danach seien, nachdem eine Bewerberin wegen des unmittelbar bevorstehenden Beginns der Altersteilzeit aus dem Bewerberfeld ausscheide, die Beigeladenen mit ihrem jeweiligen Beförderungsdienstalter 1995 bzw. 1999 auszuwählen. Ein halber Stellenanteil bleibe mangels vorhandener Teilzeitbewerber unbesetzt.
Der Antragsteller, der in seiner letzten dienstlichen Beurteilung eine abschließende Bewertung im unteren Bereich der Notenstufe „Übertrifft erheblich die Anforderungen“ (2.3) erzielt hatte, wurde nicht ausgewählt, weil er mit dem Jahr 2001 ein niedrigeres Beförderungsdienstalter aufzuweisen hat. Nachdem ihm die Nichtberücksichtigung bei der Vergabe der Beförderungsstellen vom Präsidenten des OLG Zweibrücken mitgeteilt worden war, stellte er einen Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes. Das Verwaltungsgericht gab dem Antrag mit Beschluss vom 25. Juni 2014 statt. Hiergegen richtet sich die Beschwerde des Antragsgegners. Er hält seine Auswahlentscheidung für rechtmäßig.

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde hat keinen Erfolg.
Das Verwaltungsgericht hat dem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung, mit dem der Antragsteller seinen Anspruch auf ermessens- und beurteilungsfehlerfreie Entscheidung über seine Bewerbung auf eine der für Justizamtmänner im Bezirk des Oberlandesgerichts und der Generalstaatsanwaltschaft Zweibrücken ausgeschriebenen Stellen der Besoldungsgruppe A 12 LBesO zu sichern sucht, zu Recht stattgegeben. Denn der Antragsteller hat sowohl einen Anordnungsgrund als auch einen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht (§ 123 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - i.V.m. § 920 Abs. 2 Zivilprozessordnung).
Die getroffene Auswahlentscheidung zu Gunsten der Beigeladenen hält der rechtlichen Überprüfung im Rahmen des vorliegenden Eilverfahrens nicht stand. Nach Aktenlage unter Berücksichtigung des Vortrags der Beteiligten hat der Antragsgegner bei seiner Entscheidung über die Vergabe der im Bezirk des Oberlandesgerichts Zweibrücken insoweit zur Verfügung stehenden 1,90 Beförderungsstellen den verfassungsrechtlich in Art. 33 Abs. 2 Grundgesetz - GG - und Art. 19 Landesverfassung sowie einfachgesetzlich in § 9 Beamtenstatusgesetz und § 2 Abs. 1 Laufbahnverordnung niedergelegten Leistungsgrundsatz zu Lasten des Antragstellers verletzt (1.). Darüber hinaus ist es zumindest möglich, dass ihm bei einer fehlerfreien Wiederholung der Beförderungsauswahl der Vorzug gegenüber den Beigeladenen zu geben ist (2.).
1. Gemäß Art. 33 Abs. 2 GG hat jeder Deutsche nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amt. Die Geltung dieses sog. Bestenauslesegrundsatzes wird durch diese Vorschrift unbeschränkt und vorbehaltlos gewährleistet. Zwar dient die Vorschrift in erster Linie dem Interesse des Dienstherrn und der Allgemeinheit an der bestmöglichen Besetzung der Stellen des öffentlichen Dienstes. Dessen fachliches Niveau und rechtliche Integrität sollen damit gewährleistet werden. Zum anderen trägt Art. 33 Abs. 2 GG aber auch dem berechtigten Interesse des Beamten an einem angemessenen beruflichen Fortkommen Rechnung, indem er ein grundrechtsgleiches Recht auf rechtsfehlerfreie Einbeziehung in die Bewerberauswahl gewährt (sog. Bewerbungsverfahrensanspruch, vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 25. November 2011 - 2 BvR 2305/11 -, ZBR 2012, 252; BVerwG, Urteile vom 25. November 2004 - 2 C 17.03 -, BVerwGE 122, 237; vom 4. November 2010 - 2 C 16.09 -, BVerwGE 138, 102 und vom 30. Juni 2011- 2 C 19.10 -, BVerwGE 140, 83; stRspr).
Danach haben Beamte einen Anspruch darauf, dass der Dienstherr über ihre Bewerbungen um ein Beförderungsamt ermessens- und beurteilungsfehlerfrei allein nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung entscheidet. Der Inhalt des Art. 33 Abs. 2 GG wird mit der Bezeichnung „Leistungsgrundsatz“ jedoch nicht erschöpfend erfasst. Neben dem öffentlichen Interesse an der bestmöglichen Besetzung öffentlicher Ämter und dem Bewerbungsverfahrensanspruch der betroffenen Beamten ist das Prinzip der Bestenauslese zugleich eine spezielle Ausprägung des Gleichbehandlungsgrundsatzes von Art. 3 Abs. 1 GG (vgl. Schnellenbach/Bodanowitz, Die dienstliche Beurteilung der Beamten und Richter, 3. Auflage 2014, Teil B. I. [Das Prinzip der Bestenauslese] Rn. 78).
Hiervon ausgehend enthält Art. 33 Abs. 2 GG nach mittlerweile gefestigter verfassungs- und verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung keine Einschränkungen, die den Geltungsbereich des Leistungsgrundsatzes relativieren. Belange, die nicht im Leistungsgrundsatz verankert sind, können deshalb – als immanente Grundrechtsschranke – bei der Besetzung öffentlicher Ämter nur dann Berücksichtigung finden, wenn ihnen ebenfalls Verfassungsrang eingeräumt ist. Soweit es nicht um die Abwendung einer unmittelbar drohenden Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der Verwaltung geht, also nur um den optimierenden Ausgleich mit anderen von der Verfassung geschützten Interessen, bedarf es zudem einer gesetzlichen Grundlage. Diese muss ihrerseits dem Zweck des Art. 33 Abs. 2 GG Rechnung tragen, d.h. ernsthaften Gefährdungen der Leistungsfähigkeit des öffentlichen Dienstes vorbeugen (BVerfG, Kammerbeschlüsse vom 20. September 2007 - 2 BvR 1972/07 -, juris; vom 8. Oktober 2007 - 2 BvR 1846/07 -, ZBR 2008, 162; vom 26. November 2010 - 2 BvR 2435/10 -, NVwZ 2011, 746; vom 11. Mai 2011 - 2 BvR 764/11 -, NVwZ 2011, 1191 und vom 7. März 2013 - 2 BvR 2582/12 -, ZBR 2013, 346; BVerwG, Urteile vom 28. Oktober 2004 - 2 C 23.03 -, BVerwGE 122, 147 und vom 17. August 2005 - 2 C 36.04 -, juris; OVG RP, Beschluss vom 15. Oktober 2013 - 2 B 10707/13.OVG -, AS 42, 43 [51]). Mit diesen verfassungsrechtlichen Maßgaben ist das vom Antragsgegner im Bezirk des OLG Zweibrücken praktizierte Beförderungssystem für die dort eingesetzten Beamten des dritten Einstiegsamtes (früher: gehobener Justizdienst) nicht vereinbar.
Zwar bestehen keine Bedenken gegen die Verteilung der dem OLG Zweibrücken vom Ministerium der Justiz und für Verbraucherschutz zur Verfügung gestellten Beförderungsstellen auf die jeweiligen Dienstposten mit den Mitteln der sog. Topfwirtschaft (a). Auch die vom Antragsgegner nach seinem Beförderungskonzept von den potentiellen Bewerbern verlangte Bewährungszeit von vier Jahren im aktuellen Statusamt beeinträchtigt die betroffenen Justizamtmänner nicht in ihrem Recht auf ein angemessenes berufliches Fortkommen (b). Gleiches gilt für die in einem zweiten Schritt erfolgte Prüfung des Gesamturteils in den aktuellen dienstlichen Beurteilungen (c). Fehlerhaft wurde hingegen die anschließend infolge des Beurteilungsgleichstandes von 16 mit gleichem Gesamtergebnis beurteilten Bewerbern notwendig gewordene Auswertung der in den dienstlichen Beurteilungen vorhandenen Einzelaussagen, die sog. Einzelexegese (auch als „ausschärfende Betrachtung“ bezeichnet) unterlassen. Die stattdessen unter Zuhilfenahme des Hilfskriteriums des „Beförderungsdienstalters im derzeitigen statusrechtlichen Amt“ erfolgte Auswahl sämtlicher Bewerber ist mit geltenden verfassungsrechtlichen und einfachgesetzlichen Vorgaben nicht vereinbar (d).
a) Die Zuordnung der von den Bewerbern wahrgenommenen Dienstposten zu mehreren Besoldungsgruppen (sog. gebündelte Dienstposten; zu dieser Problematik ausführlich: BVerwG, Urteil vom 30. Juni 2011 - 2 C 19.10 -, BVerwGE 140, 83) hält der Senat nach wie vor für unbedenklich (vgl. bereits Beschluss vom 18. Juli 2012 - 2 B 10606/12.OVG -, ESOVGRP und juris). Dies gilt umso mehr, als der Landesgesetzgeber zwischenzeitlich mit § 21 Satz 2 Landesbesoldungsgesetz in der Fassung des Landesgesetzes zur Reform des finanziellen öffentlichen Dienstrechts vom 18. Juni 2013 (GVBl. S. 157) eine Zuordnung von Funktionen (Dienstposten) zu mehreren Statusämtern ausdrücklich zugelassen hat. Durchgreifende Anhaltspunkte für eine Verfassungswidrigkeit der landesrechtlichen Regelung (insoweit auch offen gelassen von BVerfG, Kammerbeschluss vom 7. März 2013 - 2 BvR 2582/12 -, ZBR 2013, 346) bestehen im Rahmen dieses Eilverfahrens nicht.
b) Ohne Verstoß gegen den Leistungsgrundsatz hat der Antragsgegner in seinem Besetzungsvermerk vom 6. März 2014 als erste Beförderungsvoraussetzung die Erfüllung einer Bewährungszeit von vier Jahren (sog. Stehzeit) gefordert. Dies ist rechtlich unbedenklich, da eine solche Mindestwartezeit nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 28. Oktober 2004 - 2 C 23.03 -, BVerwGE 122, 147) und derjenigen des Senats (Urteil vom 17. Dezember 2008 - 2 A 11084/08.OVG -, ESOVGRP) unter bestimmten Voraussetzungen – die hier erfüllt sind – gefordert werden darf. Mit vier Jahren ist die Stehzeit auch nicht so lang bemessen, dass die betroffenen Beamten, die kein derartiges allgemeines Dienstalter in der Besoldungsgruppe A 11 LBesO aufweisen können, in ihrem Recht auf angemessenes berufliches Fortkommen beeinträchtigt werden. Denn dieser Zeitraum entspricht dem Regelbeurteilungszeitraum (vgl. Nr. 1 der Verwaltungsvorschrift des Ministeriums der Justiz vom 4. Juni 2007, JBl. S. 279 - BeurteilungsVV -), der insoweit als maximal zulässige Stehzeit herangezogen werden darf (vgl. zu diesem Maßstab BVerwG, Urteil vom 28. Oktober 2004, a.a.O.).
c) Die weitere Auswahl der Bewerber erfolgte ausweislich des Besetzungsvermerks zunächst anhand der Gesamturteile der dienstlichen Beurteilungen. Danach zog der Antragsgegner von den die Bewährungszeit erfüllenden 28 Kandidaten auf der Grundlage ihrer schon erreichten Gesamtnote „Übertrifft erheblich die Anforderungen (2.3)“ insgesamt 16 Beamte in die engere Wahl um die 1,90 Beförderungsstellen. Diese Verfahrensweise ist bei 28 Bewerbern aus der Besoldungsgruppe A 11 LBesO nicht zu beanstanden, weil sie das Leistungsbild dieser Beamten hinreichend berücksichtigt.
Dabei ist die Beförderungsentscheidung nicht schon deshalb fehlerhaft, weil nach den Gesamtnoten keine ausreichend differenzierten dienstlichen Beurteilungen vorliegen würden (vgl. hierzu OVG RP, Beschluss vom 5. November 2012 - 2 B 10778/12.OVG -, NVwZ-RR 2013, 225). Zwar wird ein großer Teil der nach der Erfüllung der Stehzeit im aktuellen Statusamt verbleibenden 16 Kandidaten tatsächlich mit der gleichen Gesamtnote beurteilt („Übertrifft erheblich die Anforderungen“). Diese – im Vergleich zu anderen Beförderungssystemen im öffentlichen Dienst außergewöhnliche – Häufung derselben Gesamtnote innerhalb eines Bewerberfelds ist hier jedoch aus zwei Gründen unbedenklich:
aa) Zum einen kommt nach der dem Senat bekannten Verwaltungspraxis im gesamten Bereich der rheinland-pfälzischen Justiz, vor allem bei Beamten des mittleren und gehobenen Justizdienstes, den nach Nr. 6.1.1 BeurteilungsVV zulässigen und auch stets vergebenen Zwischennoten mittlerweile bei einer Beförderungsauswahl der Charakter einer eigenständigen Note zu. Dem Senat ist aus einer Vielzahl von Beförderungs- und Beurteilungsstreitverfahren im Bereich der Justiz auch bekannt, dass sich die „Spreizung“ der vergebenen Noten in der Regel auf zwei Noten und dort auf nur wenige Zwischennoten beschränkt. So entstehen Bewerberfelder, in denen sich – von wenigen Ausnahmen abgesehen – der weit überwiegende Teil der Beurteilungsergebnisse (wie hier) allenfalls um eine oder zwei Zwischennote(n) unterscheidet. Bei einem derart dicht gedrängten Konkurrentenfeld sind die Bewerber aus den genannten Laufbahnen deshalb bereits dann nicht mehr „im Wesentlichen gleich beurteilt“ im Sinne der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung, wenn sich die Gesamtergebnisse ihrer Beurteilungen nur um eine Zwischennote unterscheiden (vgl. OVG RP, Beschluss vom 10. September 2013 - 2 B 10781/13.OVG -, ZBR 2014, 57).
bb) Zum anderen schied ein erheblicher Anteil der Bewerber, nämlich diejenigen Kandidaten, die eine schlechtere aktuelle dienstliche Beurteilung als die Notenstufe „Übertrifft erheblich die Anforderungen (2.3)“ aufzuweisen hatten, aus der weiteren vergleichenden Auswahlbetrachtung aus. Hierdurch unterscheidet sich die vorliegende Beförderungskonkurrenz erheblich von dem im Senatsbeschluss vom 5. November 2012 (a. a. O.) dargestellten Sachverhalt, der von einem Auswahlverfahren geprägt war, in dem der überwiegende Teil der Bewerber in ihren letzten und vorletzten Beurteilungen gleiche Gesamt- und Zwischennoten aufzuweisen hatten und anschließend praktisch sämtliche Beförderungsentscheidungen auf der Grundlage des leistungsfernen Hilfskriteriums „Datum der Laufbahnprüfung“ gefällt wurden.
d) Nicht mit dem Leistungsgrundsatz in Übereinstimmung gebracht werden kann dagegen die nach dem Besetzungsvermerk bei dem vorliegenden Gleichstand von 16 Beamten unmittelbar, das heißt ohne eine inhaltliche Auswertung der Einzelaussagen der aktuellen dienstlichen Beurteilungen dieser Bewerber bzw. ohne die vergleichende Betrachtung der vorletzten Beurteilungen der Bewerber, erfolgte Heranziehung des leistungsfernen Hilfskriteriums „Beförderungsdienstalter im derzeitigen statusrechtlichen Amt“ (vgl. S. 9 des Besetzungsvermerks), das bei allen Beförderungsentscheidungen ausschlaggebend wurde.
aa) Eine inhaltliche Auswertung im Wege der Einzelexegese der Beurteilungsgrundlagen ist im Bereich des dritten Einstiegsamtes möglich und dem Antragsgegner auch zumutbar. Die gegen dieses, schon von der Vorinstanz mit ausführlichen und zutreffenden Erwägungen herausgearbeitete, Ergebnis erhobenen Einwände der Beschwerde überzeugen nicht.
(1) Die nach Auffassung des Antragsgegners für eine Einzelexegese zu hohe Anzahl der Beurteiler rechtfertigt die vollständig unterbliebene Auswertung der in den dienstlichen Beurteilungen vorhandenen Einzelaussagen nicht. Dass dienstliche Beurteilungen von verschiedenen Personen verfasst werden, ist kein Spezifikum im Bereich des OLG Zweibrücken; es ist vielmehr der „Normalfall“ bei Personalentscheidungen im öffentlichen Dienst (vgl. nochmals OVG RP, Beschluss vom 5. November 2012, a.a.O.). Würde allein wegen einer Mehrzahl von Beurteilern der mit einer Beförderungsentscheidung beauftragte Amtswalter von der Berücksichtigung der Aussagen zur Leistung und Eignung der Bewerber befreit, so verlören die Beurteilungen nicht nur ausnahmsweise, sondern regelmäßig den wesentlichen Grund für ihre Erstellung. Denn dienstliche Beurteilungen sind nach ständiger Rechtsprechung der Verfassungs- und Verwaltungsgerichte das entscheidende Auswahlinstrument für am Maßstab des Art. 33 Abs. 2 GG und des Gleichbehandlungsgrundsatzes ausgerichtete Personalentscheidungen im öffentlichen Dienst. Allein durch die Anzahl der bei einer solchen Beförderungskampagne vorliegenden Beurteilungen verschiedener Beurteiler ändert sich an diesen verfassungsrechtlichen Vorgaben zunächst einmal nichts. Die Anforderungen an die Aus- und Bewertung der für eine Beförderungsentscheidung verantwortlichen Leistungsnachweise in Form der vorliegenden dienstlichen Beurteilungen dürfen allein wegen dieses „quantitativen“ und „diversifizierenden“ Aspektes nicht hinter dem bei der Besetzung einer einzelnen Beförderungsstelle anzuwendenden verfassungsrechtlichen Maßstab zurückbleiben. Maßgeblich hierfür sind folgende Erwägungen:
Infolge des seit mehreren Jahren stetig zurückgehenden Anteils höher bewerteter Stellen ist es im öffentlichen Dienst insgesamt und so auch im Bereich der Justiz des Landes Rheinland-Pfalz nicht mehr ungewöhnlich, wenn sich auf eine ausgeschriebene höher bewertete Stelle nicht nur ein oder zwei Bewerber, sondern erheblich mehr Beamte bewerben. So kann ein Verhältnis von einer Beförderungsstelle zu zehn Bewerbern nach den Erfahrungen des Senats zwischenzeitlich durchaus als normal angesehen werden. Von dieser „Standardsituation“ weicht das vorliegende Bewerberfeld zwar verhältnismäßig ab, da sich auf die ausgeschriebenen 1,90 Beförderungsstellen insgesamt 28 Beamte beworben haben. Dieses von der Gesamtzahl große Bewerberfeld musste in Bezug auf die Bewertungsgrundlagen der dienstlichen Beurteilung allerdings nicht miteinander verglichen werden. So reduziert sich die Anzahl der nicht nur nach ihrem Gesamturteil, sondern auch in ihren Einzelaussagen inhaltlich auszuwertenden Beurteilungen vorliegend schon nach dem Vergleich der Zwischennoten (denen, wie ausgeführt, die Funktion eines wesentlichen Leistungsunterschieds zukommt) von 28 auf nur noch 16 Beurteilungen. Dies ergibt ein Verhältnis von rund eins zu acht (Beförderungsstellen zu Bewerber).
(2) Das in diesem Zusammenhang vom Antragsgegner wiederholt und so auch in diesem Konkurrentenstreitverfahren vorgetragene Argument, die inhaltliche Befassung mit den Einzelaussagen der dienstlichen Beurteilungen der Beamten des dritten Einstiegsamtes sei ihm im Bereich des gehobenen Justizdienstes des OLG Zweibrücken nicht zumutbar, weil Beurteilungsstil, -umfang und -inhalt der Beurteilungen so verschieden seien, dass eine Einzelexegese nicht durchzuführen sei, greift nicht.
Insofern ist zunächst nochmals zu berücksichtigen, dass es vorliegend lediglich um ein Stellen-/Bewerberverhältnis, das aufgrund der identischen Gesamtergebnisse in den Einzelaussagen auszuwerten ist, von eins zu acht (bei insgesamt nur 16 Bewerbern) geht. Hinzu kommt, dass die dienstlichen Beurteilungen für die in der Rechtspflege eingesetzten Beamten wegen der Praktizierung einer „Topfwirtschaft“ ohne höherwertige Beförderungsdienstposten die einzigen unmittelbaren Auswahlinstrumente sind. Hier müssen die Anforderungen an die Einheitlichkeit des anzuwendenden Beurteilungsmaßstabs systembedingt besonders hoch sein (vgl. OVG RP, Beschluss vom 1. Oktober 2012 - 2 B 10745,12.OVG -, IÖD 2012, 254). Würden also tatsächlich, wie der Antragsgegner vorträgt, Beurteilungsstil, -umfang und -inhalt bei den Einzelbewertungen in den Beurteilungen der Bewerber wegen der Nichteinhaltung des auf alle Beamten einheitlich anzuwendenden Beurteilungsmaßstabs nicht vergleichbar sein, dann hätte dies in jedem Bewerberfeld einen korrigierenden Eingriff des für die Bestätigung des Beurteilungsergebnisses zuständigen höheren Dienstvorgesetzten (vgl. Nr. 4.1 Satz 2 BeurteilungsVV) zur Folge haben müssen. Andernfalls wären die Beurteilungen – auch in ihren Gesamtergebnissen – für die Entscheidung über die Vergabe der Beförderungsstellen nicht mehr brauchbar. Keinesfalls kann dagegen eine unterschiedliche Auffassung der Beurteiler vom Bedeutungsgehalt der Einzelnoten ein Absehen von der Einzelauswertung der Beurteilungsgrundlagen rechtfertigen (vgl. zu dem demgegenüber in der Finanzverwaltung betriebenen Verwaltungsaufwand: OVG RP, Urteil vom 13. Mai 2014 - 2 A 10637/13.OVG -, NVwZ-RR 2014, 813).
(3) Des Weiteren darf das vorliegend bei beiden Beförderungsentscheidungen als allein ausschlaggebend herangezogene Hilfskriterium des „Beförderungsdienstalters im derzeitigen statusrechtlichen Amt“ (sog. spezielle Berufserfahrung) nach der Ausgestaltung von Auswahlgrundsätzen bei den Beförderungen der Beamten des dritten Einstiegsamtes nicht die allein ausschlaggebende Bedeutung zukommen. Damit würde dieses Hilfskriterium zu einem nicht zulässigen „Hauptkriterium“ der Beförderungsentscheidungen (vgl. Zängl, in: Fürst [Hrsg.], GKÖD, Loseblattkommentar, Stand Januar 2014, § 9 BBG Rn. 30). Auch unter diesem Gesichtspunkt erweist sich die vorliegende Beförderungssituation als vergleichbar mit den bereits vom Senat entschiedenen Konkurrentenstreitverfahren im Bereich des Justizdienstes. Diese waren gleichfalls maßgeblich von der Situation geprägt, dass die – definitionsgemäß nur als Ausnahme anzuwendenden – Hilfskriterien den Ausschlag gaben (vgl. OVG RP, Beschlüsse vom 5. November 2012 und 15. Oktober 2013, a. a. O.). Dass dies mit dem verfassungsrechtlichen Leistungsgrundsatz nicht vereinbar ist, wurde in den dortigen Entscheidungen ausführlich dargelegt. Hieran wird festgehalten.
Insofern zeigt sich bei einer vergleichenden Betrachtung der Beförderungskampagnen im Bereich des gehobenen Justizdienstes der letzten Jahre, dass die Zubilligung einer Bewerberauswahl unter Inanspruchnahme von Hilfskriterien zu nicht mehr mit dem Gleichbehandlungsgrundsatz bzw. dem Gebot der Chancengleichheit vereinbarenden Ergebnissen führt. So wurden und werden bei Beförderungskampagnen wegen weitgehend identisch ausfallender dienstlicher Beurteilungen der Bewerber die Beförderungsstellen jeweils sowohl nach der Wertigkeit des wahrgenommenen Dienstpostens, der größeren Verwendungsbreite, des weitergehenden zusätzlichen Engagements, dem allgemeinen bzw. „speziellen“ Dienstalter, der Berufserfahrung und dem Gesichtspunkt der Beseitigung einer Unterrepräsentanz von Frauen vergeben. Die Variabilität der hierauf fußenden Auswahlgesichtspunkte, die sämtlich durch weitgehend identische Beurteilungsergebnisse hervorgerufen werden, liegt auf der Hand. Mit den Anforderungen des Art. 3 Abs. 1 GG, die insbesondere bei Massenbeförderungen in zumindest gleichem Maße wie der Grundsatz der Bestenauslese im Sinne von Art. 33 Abs. 2 GG zu beachten sind, lässt sich dies nicht mehr in Einklang bringen.
Hinzu kommt, dass nach den Angaben des Antragsgegners – die den Erkenntnissen des Senats entsprechen – sämtliche Beamte des dritten Einstiegsamtes ihre Beförderungen ohne die sonst bei Landesbeamten nach § 12 Abs. 1 Satz 1 Laufbahnverordnung erforderliche Erprobung auf einem höher bewerteten (Beförderungs-)Dienstposten erhalten. Da es bei derartigen Beförderungen also von vornherein nicht um die Eignung für einen höher bewerteten Dienstposten geht, kann mit der Übertragung der höher bewerteten Planstelle auf den Auswahlsieger nur die Honorierung der von diesem in der Vergangenheit gezeigten Leistungen verbunden sein. Die Eignung für den Dienstposten – der auch nach der Beförderung des Betreffenden gleich bleibt – spielt hier also ersichtlich keine Rolle. Deshalb kommt es auch nicht auf die Erfüllung der Anforderungen eines Beförderungsdienstpostens, sondern allein auf die Ergebnisse der dienstlichen Beurteilungen der Bewerber an.
Diese – atypische – Sachlage stellt besonders hohe Anforderungen an die Auswahlentscheidung. Denn eine Vergabe dieser Beförderungsstellen ohne vorherige Erprobung darf insoweit in aller Regel nur auf der Grundlage der Ergebnisse der über die Bewerber regelmäßig vorhandenen dienstlichen Beurteilungen erfolgen. Hierfür müssen diese zwingend zwei wesentliche Bedingungen erfüllen: Erstens müssen sie, wie oben dargelegt, hinreichend vergleichbar sein, das heißt nach einem einheitlich angewandten Beurteilungsmaßstab erstellt worden sein. Zweitens müssen sie so differenziert ausfallen, dass sie einen Vergleich der Bewerber auch ermöglichen. Zumindest an der letztgenannten Voraussetzung fehlt es bei der überwiegenden Anzahl der hier vorliegenden Beurteilungen. Diese fallen in ihren Ergebnissen so undifferenziert aus, dass die Heranziehung weiterer Kriterien nach dem System des Antragsgegners geradezu zwangsläufig erfolgen musste. Das ist weder mit Art. 33 Abs. 2 GG noch mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar.
Nach der oben dargestellten ständigen verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung ist die dienstliche Beurteilung eines Beamten vorrangige Grundlage für am Leistungsprinzip im Sinne des Art. 33 Abs. 2 GG orientierte Entscheidungen über dessen Verwendung und dienstliches Fortkommen. Dies kann sie aber nur leisten, wenn sie maßgebliche und zuverlässige Aussagen zu seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung enthält. Daraus folgt, dass eine Beurteilungspraxis, die diesen Anforderungen nicht gerecht wird und ohne sachlichen Grund nicht hinreichend zwischen den zu Beurteilenden differenziert, den von Art. 33 Abs. 2 GG geschützten Anspruch des im Beförderungsauswahlverfahren unterlegenen Bewerbers auf beurteilungs- und ermessensfehlerfreie Entscheidung über seine Bewerbung verletzt. In einem solchen Fall fehlt es insgesamt an einer tragfähigen, dem Gebot der Bestenauslese entsprechenden Grundlage für die Auswahlentscheidung.
Zwar können weitgehend identische Beurteilungsergebnisse bei Beförderungsbewerbern im Einzelfall mit dem Leistungsgrundsatz vereinbar sein. Das setzt allerdings voraus, dass diese Gleichheit der Beurteilungsergebnisse auf der Anwendung differenzierter Beurteilungsmaßstäbe beruht. Bei einer Vielzahl von Beamten muss die Anwendung differenzierter Beurteilungsmaßstäbe nach aller Erfahrung auch zu differenzierten Beurteilungsergebnissen führen. Ist dagegen, wie im vorliegenden Fall, eine so große Anzahl von Bewerbern um eine Beförderungsstelle mit der gleichen Note beurteilt, dass auf dieser Grundlage die anstehenden Beförderungsentscheidungen nicht getroffen werden können, dann deutet dies auf eine mit Art. 33 Abs. 2 GG nicht vereinbare Beurteilungspraxis hin (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 29. Juli 2003 - 2 BvR 311/03 -, ZBR 2004, 45).
Zur Behebung dieses Zustandes bieten sich – sowohl im Interesse der betroffenen Beamten als auch im wohlverstandenen Interesse des Dienstherrn an der bestmöglichen Besetzung der Stellen im öffentlichen Dienst – verschiedene Methoden an, die nach den Erkenntnissen des Senats im überwiegenden Teil des öffentlichen Dienstes (mit zum Teil erheblich größeren Bewerberfeldern) erfolgreich praktiziert werden.
Zum einen ist darauf zu achten, dass die Ergebnisse der aktuellen dienstlichen Beurteilungen so hinreichend differenziert ausfallen, dass sich allein hiermit, also vor allem ohne weitere Hilfskriterien, jedenfalls die Mehrzahl der Beförderungsentscheidungen treffen lässt. Um dies zu erreichen, stehen dem für die Beförderungsentscheidungen zuständigen Dienstvorgesetzten, der regelmäßig zugleich mit der Prüfung der dienstlichen Beurteilungen von Justizbeamten betraut ist, zwei Möglichkeiten zur Verfügung:
Entweder sorgt der zuständige höhere Dienstvorgesetzte im Vorfeld der regelmäßig oder anlassbezogen zu erstellenden dienstlichen Beurteilungen für hinreichend differenzierte Beurteilungsergebnisse, etwa durch Beurteilerkonferenzen oder -besprechungen, wie sie z. B. im Bereich der Polizei und der Finanzverwaltung bei Landesbeamten seit vielen Jahren regelmäßig stattfinden (vgl. hierzu im Einzelnen: OVG RP, Urteil vom 3. Februar 2012 - 2 A 11273/11.OVG -, ESOVGRP und juris; Urteil vom 13. Mai 2014 - 2 A 10637/13.OVG -, NVwZ-RR 2014, 813).
Oder der höhere Dienstvorgesetzte macht, was nach Kenntnis des Senats im Personalführungsbereich des OLG Zweibrücken in Einzelfällen schon jetzt geschieht, von der ihm nach Nr. 4.1 Satz 2 BeurteilungsVV eingeräumten Möglichkeit der Abänderung einzelner Beurteilungen zur Wahrung eines einheitlichen Beurteilungsmaßstabs und der Gewährleistung hinreichend differenzierter Beurteilungsergebnisse Gebrauch.
Sollten diese Maßnahmen nicht dazu führen, dass jedenfalls der weit überwiegende Teil der zu treffenden Beförderungsentscheidungen bei Massenbeförderungen auf der Grundlage der vorliegenden aktuellen dienstlichen Beurteilungen der Bewerber möglich wird, so sind zunächst die wegen des Regelbeurteilungssystems bei den Angehörigen des Justizdienstes regelmäßig vorhandenen älteren Beurteilungen heranzuziehen, bevor auf Hilfskriterien abgestellt wird. Dieser Vorrang der Heranziehung älterer Beurteilungen vor den oben dargestellten Gesichtspunkten (Dienstalter, Verwendungsbreite etc.) ergibt sich aus der seit Jahren bestehenden und deshalb als gefestigt anzusehenden höchstrichterlichen Rechtsprechung, nach der ältere dienstliche Beurteilungen keine Hilfskriterien sind. Es handelt sich vielmehr um Erkenntnisse, die über Eignung, Befähigung und fachliche Leistung des Beurteilten Aufschluss geben und die deswegen gegenüber Hilfskriterien vorrangig sind. Vor allem bei einem Vergleich zwischen den Bewerbern um ein Beförderungsamt können sie bedeutsame Rückschlüsse und Prognosen für die künftige Bewährung in dem Beförderungsamt ermöglichen. Die daraus ableitbaren Entwicklungstendenzen haben nicht nur Bedeutung für den Vergleich von Bewerbern mit gleichwertigen aktuellen Beurteilungen. Sie können auch Aufschluss darüber geben, ob ein Bewerber bei einer Beurteilung im Hinblick auf die Besetzung eines Beförderungsamtes bevorteilt oder benachteiligt wird (vgl. BVerwG, Urteile vom 19. Dezember 2002 2 C 31.01 -, IÖD 2003, 147 und vom 21. August 2003 - 2 C 14/02 -, BVerwGE 118, 370 [377]; Beschluss vom 22. November 2012 2 VR 5.12 -, BVerwGE 145, 112).
bb) Diesem Gebot der Heranziehung älterer Beurteilungen vor der Anwendung von Hilfskriterien ist der Antragsgegner zwar nachgekommen; dabei ist ihm jedoch ein Fehler insofern unterlaufen, als er von dem – nach höchstrichterlicher Verwaltungsrechtsprechung gleichfalls zu beachtenden – Aktualitätsgebot zum Nachteil einzelner Beamter (darunter der Antragsteller) abgewichen ist.
Werden bei mehreren zu treffenden Beförderungsentscheidungen als „zweites“ Hauptkriterium die früheren dienstlichen Beurteilungen in den Blick genommen, so sind für den Leistungsvergleich grundsätzlich die vorhandenen Beurteilungen der Bewerber heranzuziehen. Ergibt sich bei der Zusammenstellung der Beurteilungen, dass zum seinerzeit maßgeblichen Beurteilungsstichtag andere Bewerber, z.B. wegen ihres Lebensalters, nicht mehr regelbeurteilt worden sind und haben diese auch keine in zeitlicher Hinsicht entsprechende Anlassbeurteilung aufzuweisen, so ist bei ihnen die vor der aktuellen Beurteilung zuletzt erteilte Beurteilung heranzuziehen, auch wenn diese schon älter ist. Dies gilt auch dann, wenn einer der anderen Konkurrenten zeitnäher regelbeurteilt worden ist. Auch hier bleibt für den Bewerber ohne eine solche Regelbeurteilung die über ihn zuletzt erstellte Beurteilung maßgeblich. Deren Ergebnis darf allerdings nicht in einer Art „Nachzeichnung“ fortgeschrieben werden.
Grund hierfür ist der anders nicht lösbare Konflikt zwischen dem Postulat möglichst identischer Beurteilungszeiträume der Bewerber einerseits und dem Gebot der Aktualität dienstlicher Beurteilungen für eine zu treffende Beförderungsentscheidung andererseits. Dieser Konflikt, der vorliegend vom Antragsgegner auch erkannt wurde, ist nach Auffassung des Senats zugunsten des letztgenannten Gesichtspunktes zu entscheiden. Da es bei einer Beförderung immer auch um eine zukunftsgerichtete Prognose der Eignung für eine höher bewertete Stelle geht, ist – als „erstes“ Hauptkriterium – stets auf die aktuelle, das heißt zeitnah erstelle Beurteilung abzustellen. Kann danach die Besetzungsentscheidung nicht getroffen werden, so muss zunächst die zeitlich unmittelbar davor liegende Beurteilung herangezogen werden. Andernfalls würde eine in zeitlicher Hinsicht noch relativ aktuelle und deshalb für die Frage der Eignung unmittelbar aussagekräftige frühere dienstliche Beurteilung in ihren Aussagen über den Leistungs- und Eignungsstand des Bewerbers in unzulässiger Weise vernachlässigt.
Hinzu kommt, dass ein Bewerber, der seit längerem nicht mehr regelbeurteilt worden ist und auch keine Anlassbeurteilungen aufzuweisen hat, gegenüber einem Mitbewerber, der die für die Auswahlentscheidung maßgebliche Leistung und Eignung in einem zeitlich engerem Abstand zum Beförderungstermin erbracht hat, nicht bevorteilt werden darf. Diese Vorgabe entspricht spiegelbildlich dem in der Rechtsprechung des Senats seit langem anerkannten Grundsatz, nach dem die Beurteiler berechtigt sind, den gegen Ende eines Beurteilungszeitraumes gezeigten Leistungen eines Beamten ein höheres Gewicht beizumessen als früheren (vgl. Urteil vom 22. Oktober 2008 - 2 A 10593/08.OVG -, IÖD 2009, 122). Diese Überlegung, die bei Vorliegen älterer Beurteilungen dem Aktualitätsgebot am ehesten entspricht, muss auch hier den Ausschlag gegenüber möglichst identischen Beurteilungszeiträumen geben.
2. Nach diesen Auswahlgrundsätzen ist es mithin möglich, dass dem Antragsteller bei einer fehlerfreien Wiederholung der Beförderungsauswahl der Vorzug gegenüber zumindest einem der Beigeladenen zu geben ist. So wäre der Antragsteller nach der bei dem Gleichstand in den aktuellen Beurteilungen gebotenen Auswertung der Ergebnisse der früheren Beurteilungen gegenüber den Beigeladenen jedenfalls nicht chancenlos. Denn er erzielte bei seiner vorletzten Regelbeurteilung im Jahr 2010 das Gesamturteil „2.3“. Damit lag er gegenüber den Beigeladenen, die insofern um eine – entscheidende (vgl. OVG RP, Beschluss vom 10. September 2013, a.a.O.) – Note schlechter beurteilt wurden, vorn. Dies wird bei einer erneuten Befassung mit seiner Bewerbung – nach der (zunächst durchzuführenden) inhaltlichen Auswertung der Beurteilungsgrundlagen – zu berücksichtigen sein. Auch unter diesem Blickwinkel ist indessen das Ergebnis eines erneuten Bewerbervergleichs offen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Den Beigeladenen sind keine Kosten aufzuerlegen, weil sie weder das Rechtsmittel eingelegt noch im Beschwerdeverfahren Anträge gestellt haben (§ 154 Abs. 3 VwGO).
Die Festsetzung des Streitwerts folgt aus § 47 Abs. 1 Satz 1, § 53 Abs. 2 Nr. 1 i.V.m. § 52 Abs. 1 und 5 Gerichtskostengesetz - GKG - in der ab 1. August 2013 geltenden Fassung des Kostenrechtsmodernisierungsgesetzes vom 23. Juli 2013 (BGBl. I S. 3714). Maßgebend ist nach dieser kostenrechtlichen Regelung die Summe der für ein Kalenderjahr zu zahlenden Bezüge der Besoldungsgruppe A 11 LBesO (in der hier maßgeblichen Endstufe monatlich 4.083,25 €) mit Ausnahme nicht ruhegehaltsfähiger Zulagen (§ 52 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 GKG). Da das Verfahren die Verleihung eines anderen Amts betrifft, ist der Streitwert gemäß § 52 Abs. 5 Satz 4 GKG auf die Hälfte des sich aus Satz 1 der Vorschrift ergeben-den Betrags zu reduzieren (vgl. OVG RP, Beschluss vom 23. Dezember 2013 - 2 B 11209/13.OVG -, IÖD 2014, 42).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 9 BBG
§ 123 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 920 Abs. 2 Zivilprozessordnung
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 52 Abs. 1 und 5 Gerichtskostengesetz
§ 52 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 GKG
§ 52 Abs. 5 Satz 4 GKG
§ 21 Satz 2 Landesbesoldungsgesetz in der Fassung des Landesgesetzes
Art. 33 Abs. 2 Grundgesetz
Art. 33 Abs. 2 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 122, 237
BVerwGE 138, 102
BVerwGE 140, 83
NVwZ 2011, 746
NVwZ 2011, 1191
BVerwGE 122, 147
NVwZ-RR 2013, 225
NVwZ-RR 2014, 813
BVerwGE 118, 370
BVerwGE 145, 112
2 BvR 2305/11
2 C 17.03
2 C 16.09
2 C 19.10
2 BvR 1972/07
2 BvR 1846/07
2 BvR 2435/10
2 BvR 764/11
2 BvR 2582/12
2 C 23.03
2 C 36.04
2 B 10707/13
2 B 10606/12
2 A 11084/08
2 B 10778/12
2 B 10781/13
2 A 10637/13
2 BvR 311/03
2 A 11273/11
2 C 31.01
2 C 14/02
2 VR 5.12
2 A 10593/08
2 B 11209/13