Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-04-17, Aktenzeichen 2 A 1387/15
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2018:0417.2A1387.15.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin beantragte bei der Beklagten am 6. August 2013, ihr einen Bauvorbescheid zur planungsrechtlichen Zulässigkeit hinsichtlich der Art der Nutzung für die Errichtung eines LIDL-Lebensmittel-Discountmarktes mit 800 m² Verkaufsfläche (und 94 Stellplätzen) auf dem Grundstück V. Straße 190, 194 (Gemarkung F. , Flur 31, Flurstücke 117, 223, 216, 140, 147) in X. zu erteilen.
Teile des Vorhabengrundstücks werden vom N. Bach durchströmt und sind erfasst von der „Überschwemmungsgebietsverordnung N. Bach“ der Bezirksregierung E. vom 2. September 2014, die am 25. September 2014 in Kraft getreten ist. Nach deren § 3 Abs. 1 Nr. 2 i. V. m. § 78 Abs. 1 Nr. 2 WHG ist in Überschwemmungsgebieten insbesondere untersagt die Errichtung von baulichen Anlagen nach den §§ 30 und 34 BauGB. Die zuständige Behörde kann nach § 3 Abs. 3 die Errichtung einer baulichen Anlage genehmigen, wenn die in § 78 Abs. 3 [jetzt: Abs. 4] WHG näher bezeichneten Voraussetzungen vorliegen.
Das Grundstück wurde in seinem rückwärtigen Bereich bis etwa März 2013 durch einen Pressegroßhandel (N1. Q. GmbH, V. Straße 190) genutzt. An der Zufahrt zum rückwärtigen Grundstücksbereich liegt das Eckgebäude V. Straße 194, in dessen Erdgeschoss sich ein Imbiss befindet. Das Vorhabengrundstück ist an der Ecke V. Straße/C. gelegen. Die Straße C. zweigt in südöstlicher Richtung von der V. Straße ab, auf der sich nach einem Knick in östlicher Richtung zunächst überwiegend Wohnnutzung findet; ab etwa Hausnummer 55 erhält die Nutzungsstruktur ein gewerbliches Gepräge.
Der Ausschuss für Stadtentwicklung, Wirtschaft und Bauen des Rates der Beklagten beschloss am 18. September 2013 die Aufstellung des Bebauungsplanes Nr. – V. Straße / C. – u. a. für das Vorhabengrundstück. Der Beschluss wurde am 20. September 2013 öffentlich bekanntgemacht. In der Begründung des Aufstellungsbeschlusses wird auf die Bauvoranfrage der Klägerin Bezug genommen und ausgeführt, das Regionale Einzelhandelskonzept sehe den Standort entlang der V. Straße langfristig als Fachmarktstandort ohne zentren- oder nahversorgungsrelevanten Schwerpunkt. Der Bereich sei keinem zentralen Versorgungsbereich zugeordnet. Die Nahversorgung werde bereits durch andere Märkte nördlich des Standortes abgedeckt. Es sei zu befürchten, dass mit der Ansiedlung eines zusätzlichen Lebensmittelmarktes entlang der V. Straße eine Erhöhung der Zentralität dieses Standortes verbunden sei, die jedoch nicht zu einer Verbesserung der Nahversorgungssituation in anderen Bereichen des Bezirks beitrage. Zur Umsetzung des Regionalen Einzelhandelskonzepts und zur Erhaltung und Förderung des Einzelhandelsbesatzes in den Wohnbereichen sei die Aufstellung eines Bebauungsplanes notwendig. Um die Entwicklungsmöglichkeiten im Planbereich für gewerbliche Betriebe möglichst offen zu halten sowie zur Steuerung des Einzelhandels, solle nur die Festsetzung gemäß § 9 Abs. 2a BauGB – Ausschluss vom zentren- und nahversorgungsrelevantem Einzelhandel – getroffen werden.
Mit Bescheid vom 31. Oktober 2013 stellte die Beklagte die Entscheidung über die Bauvoranfrage unter Anordnung der sofortigen Vollziehung bis zum 31. Oktober 2014 zurück. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, die beschlossene Aufstellung des Bebauungsplanes Nr. diene der Steuerung des Einzelhandels in dessen Geltungsbereich. Diesem Planungsziel stehe das beantragte Vorhaben der Klägerin entgegen.
Am 19. November 2013 hat die Klägerin Klage erhoben, mit der sie ursprünglich (nur) die Verpflichtung der Beklagten zur Erteilung des beantragten Bauvorbescheides unter Aufhebung des Zurückstellungsbescheides der Beklagten vom 31. Oktober 2013 begehrt hat.
In seiner Sitzung am 30. September 2014 beschloss der Rat der Beklagten den Erlass einer Veränderungssperre für das Plangebiet des künftigen Bebauungsplanes Nr. , das seinerzeit die Flurstücke 12, 117, 140, 147, 215, 216 und 223 umfasste. Zur Begründung heißt es unter Bezugnahme auf die Bauvoranfrage der Klägerin, mit dem Bebauungsplan Nr. solle der rückwärtige Teil der V. Straße für gewerbliche Nutzungen gesichert und die Einzelhandelsnutzung gesteuert werden. Der Beschluss wurde im Amtsblatt der Beklagten am 22. Oktober 2014 bekannt gemacht. Die Veränderungssperre wurde mit Beschluss des Rates der Beklagten vom 7. September 2015, öffentlich bekannt gemacht am 7. Oktober 2015, bis zum 22. Oktober 2016 verlängert. In der Begründung wird u. a. Bezug genommen auf das im Juni 2015 von der Stadt X. verabschiedete Einzelhandels- und Zentrenkonzept.
Mit Bescheid vom 16. April 2015 lehnte die Beklagte die Erteilung des beantragten Bauvorbescheides unter Hinweis auf die Veränderungssperre zur Sicherung des Bebauungsplans Nr. ab.
Die Klägerin, die diesen Bescheid in die erstinstanzliche Klage einbezogen hat, hat zur Begründung ihrer Verpflichtungsklage vorgetragen, sie habe einen Anspruch auf den beantragten Vorbescheid: Ihr Vorhaben sei hinsichtlich der Art der baulichen Nutzung planungsrechtlich zulässig. Der Zurückstellungsbescheid und der Ablehnungsbescheid seien rechtswidrig. Die Veränderungssperre sei unwirksam. Die in Aufstellung befindliche Planung sei nicht sicherungsfähig. Es handele sich um eine reine Negativ- bzw. Verhinderungsplanung, die auf die von der Beklagten gewählte Rechtsgrundlage nicht gestützt werden könne. Der aufzustellende Bebauungsplan sei städtebaulich nicht erforderlich bzw. abwägungsfehlerhaft.
In der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht haben die Beteiligten das Verfahren in der Hauptsache für erledigt erklärt, soweit sich die Klage gegen den Zurückstellungsbescheid der Beklagten vom 31. Oktober 2013 richtete.
Die Klägerin hat beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung ihres Ablehnungsbescheides vom 16. April 2015 zu verpflichten, ihre Bauvoranfrage für die Errichtung eines M. -Lebensmitteldiscountmarktes auf dem Grundstück Gemarkung F. , Flur 31, Flurstücke 117, 223, 216, 140, 147, V. Straße 190/194 in X. positiv zu bescheiden.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat sich auf den angegriffenen Bescheid bezogen. Die zu sichernde Planungsabsicht sei hinreichend konkret und lasse das notwendige Mindestmaß dessen erkennen, was Inhalt des künftigen Bebauungsplanes sein solle. Dies ergebe sich aus der Begründung zum Aufstellungsbeschluss und dem Regionalen Einzelhandelskonzept aus dem Jahr 2006, das eine geeignete Grundlage für die geplanten Festsetzungen biete. Daraus ergebe sich auch, dass es hier nicht um eine reine Verhinderungsplanung gehe.
Mit Urteil vom 21. Mai 2015 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, der Erteilung des beantragten Vorbescheides stehe die Veränderungssperre für den Geltungsbereich des (seinerzeit) in Aufstellung befindlichen Bebauungsplanes Nr. entgegen. Diese sei insbesondere materiell wirksam. Die Veränderungssperre sei zur Sicherung der künftigen Planung erforderlich und hinreichend bestimmt. Die Planungsabsichten seien hinreichend konkretisiert. Zwar sei ausweislich der Begründung zum Aufstellungsbeschluss die Bauvoranfrage der Klägerin Anlass für die Planung gewesen. Der Gemeinde sei es aber darum gegangen, über die bloße Verhinderung des Vorhabens hinausgehende Ziele zu verfolgen, die sie durch das Vorhaben als gefährdet angesehen habe. Sie habe in der Begründung zum Aufstellungsbeschluss ihre Analyse und Bewertung der Einzelhandelssituation im Bezirk V1. -L. dargelegt und die Notwendigkeit der Planung damit begründet, den Einzelhandelsbesatz erhalten und fördern zu wollen. Hinreichend erkennbares Ziel dieser Planung sei daher nicht allein, die Entwicklungsmöglichkeiten im Planbereich für gewerbliche Betriebe möglichst offen zu halten, sondern auch, den Einzelhandel im Sinne des Regionalen Einzelhandelskonzeptes zu steuern. Zur Erreichung eines Ausschlusses von zentren- und nahersorgungsrelevantem Einzelhandel seien erkennbar Festsetzungen zur Einzelhandelssteuerung i. S v. § 1 Abs. 5 bzw. 9 BauNVO beabsichtigt. Es handele sich auch nicht um eine reine Negativplanung ohne positive Zielsetzungen. Offensichtliche Rechtsfehler der Planung, die deren Sicherungsfähigkeit in Frage stellen könnten, lägen nicht vor. Der Einwand der Klägerin, die im Aufstellungsbeschluss umrissenen Planungsabsichten der Beklagten könnten mit einem Bebauungsplan auf der Rechtsgrundlage von § 9 Abs. 2a BauGB nicht erreicht werden, greife nicht durch. Er ziele in dem frühen Stadium, in dem sich die zu sichernde Planung hier befinde, auf keinen offensichtlichen, nicht behebbaren Rechtsfehler. Das von der Beklagten mit der Planung verfolgte Ziel, die Ansiedlung von Einzelhandel zu steuern, könne mit einem Bebauungsplan nach § 9 Abs. 2a BauGB erreicht werden. Soweit daneben weitere Planungsabsichten in Rede stünden, stelle dies in dem frühen Planungsstadium keinen offensichtlichen und unbehebbaren Rechtsfehler dar. Es sei auch nicht offensichtlich ausgeschlossen, die Steuerung des Einzelhandels mit einem Bebauungsplan nach § 9 Abs. 2a BauGB zu erreichen. Ein solcher Bebauungsplan könne zur Erhaltung und Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche, auch im Interesse einer verbrauchernahen Versorgung der Bevölkerung und der Innenentwicklung der Gemeinden aufgestellt werden. Aus der Begründung zum Aufstellungsbeschluss sei ersichtlich, dass die Beklagte mit der Planung nicht bloß auf den Erhalt der Strukturen gewerblicher Nutzungen im Bezirk V1. -L. abziele, sondern darüber hinaus die Vorgaben bzw. Aussagen des Regionalen Einzelhandelskonzepts umsetzen wolle, so dass die beabsichtigte Planung in einem Zusammenhang mit dem gesamtstädtischen Zentrenkonzept stehe und insoweit auch der Erhaltung bzw. Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche diene. Abgesehen davon könne ein etwaiger diesbezüglicher Mangel im Zuge des Planaufstellungsverfahrens behoben werden, etwa durch Aufstellung eines Bebauungsplanes auf einer anderen Rechtsgrundlage. Die von der Klägerin ferner aufgeworfene Frage, ob die von der Beklagten herangezogenen Konzepte letztlich geeignet seien, die späteren Festsetzungen zu tragen, könne derzeit nicht beurteilt werden. Es sei daher nicht davon auszugehen, dass die Planung nicht sicherungsfähig sei. Von der mithin wirksamen Veränderungssperre, die dem geplanten Vorhaben der Klägerin entgegen gehalten werden könne, könne eine Ausnahme nicht gemacht werden, da das klägerische Vorhaben die Durchführung der Planung unmöglich machen oder zumindest wesentlich erschweren würde.
Dagegen hat die Klägerin einen Antrag auf Zulassung der Berufung durch das Oberverwaltungsgericht gestellt, dem der Senat mit Beschluss vom 28. August 2017 entsprochen hat.
Zuvor, am 25. Februar 2016, beschloss der Ausschuss der Beklagten für Stadtentwicklung, Wirtschaft und Bauen, den Bebauungsplan Nr. „V. Straße/nordöstl. C. “ mit dem Planungsziel „Sicherung der Gewerbeflächenentwicklung“ aufzustellen. Das Plangebiet besteht aus den durch das beabsichtigte Plangebiet des Bebauungsplans Nr. erfassten Grundstücken sowie einigen sich daran weiter in nordöstlicher Richtung anschließenden Grundstücken und endet dort, wo das Gebiet des Plans Nr. V beginnt, an dessen südwestlicher Grenze sich u. a. ein I.--- -Baumarkt (V. Straße 212) befindet. Zum „Planungsanlass“ wird unter Bezugnahme auf die Bauvoranfrage der Klägerin und den Aufstellungsbeschluss zum Bebauungsplanverfahren Nr. u. a. ausgeführt, nach der Aufgabe der bisherigen gewerblichen Nutzung im März 2013 könne nunmehr eine Entwicklung eintreten, die das „klassische“ Gewerbe durch Handel mit zentren- und nahversorgungsrelevanten Sortimenten verdränge. Mit dem nunmehr eingeleiteten Bebauungsplanverfahren sollten in erster Linie der Einzelhandel in dem Stadtbezirk V1. - L. gesteuert sowie als Folge daraus die Entwicklungsmöglichkeiten für gewerbliche Betriebe im Planbereich möglichst offengehalten werden. Die öffentliche Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses erfolgte im Amtsblatt vom 2. März 2016. Der Rat der Beklagten beschloss am 2. Mai 2016, öffentlich bekanntgemacht am 6. Mai 2016, eine Veränderungssperre für das Gebiet des Bebauungsplans Nr. .
Am 20. Februar 2017 beschloss der Rat der Beklagten den Bebauungsplan Nr. „V. Straße/nordöstl. C. “ als Satzung; die öffentliche Bekanntmachung erfolgte im Amtsblatt der Beklagten vom 15. März 2017.
Der Bebauungsplan Nr. setzt in dem Bereich entlang der V. Straße ein Mischgebiet und in dem sich daran anschließenden rückwärtigen Bereich ein Gewerbegebiet fest. Er enthält u. a. die textliche Festsetzung Nr. 2.4, nach der innerhalb des GE-Gebietes Einzelhandel nicht zulässig ist (Satz 1). Ausnahmsweise zulässig sind Einzelhandelsnutzungen, die in einem unmittelbaren baulichen oder betriebsstrukturellen Zusammenhang zu einem vorhandenen Gewerbebetrieb oder Handwerksbetrieb (sog. Annexhandel) stehen und bei denen die Einzelhandelstätigkeit nur untergeordnete Bedeutung hat. Ausnahmsweise ist Einzelhandel mit Kraftfahrzeugen, Autozubehör und –ersatzteilen sowie Reifenhandel zulässig (Satz 2). Ferner werden wegen der Lärmvorbelastung, von der in Nr. 3 der Hinweise die Rede ist, Lärmpegelbereiche festgesetzt. Nachrichtlich übernommen wird das durch die „Überschwemmungsgebietsverordnung N. Bach“ festgesetzte Überschwemmungsgebiet. In der Begründung des Bebauungsplans wird unter „Anlass der Planung“ Bezug genommen auf die Bauvoranfrage der Klägerin und das Planverfahren Nr. ; der geplante Lebensmittel-Discountmarkt sei in der beantragten Form gemäß § 34 BauGB zulässig. Durch den mit dem Vorhaben der Klägerin verbundenen Handel mit nahversorgungs- und zentrenrelevanten Sortimenten werde eine klassische Gewerbenutzung erschwert. Da eine Steuerung der Einzelhandelsnutzungen auf der Grundlage des § 34 BauGB nicht gewährleistet sei, sei die Planung erforderlich. Im Bezirk V1. -L. bestehe im Bereich des nahversorgungsrelevanten Sortiments ein räumliches Ungleichgewicht zwischen Angebot und Nachfrage, welches durch die Ansiedlung weiterer Lebensmittelmärkte im Bereich der V. Straße deutlich verstärkt würde. Es sei zu befürchten, dass mit der Ansiedlung eines zusätzlichen Lebensmittelmarktes auf dem Vorhabengrundstück eine Erhöhung der Zentralität des Standorts verbunden sein werde, die jedoch nicht zur Verbesserung der Nahversorgungssituation in anderen Bereichen des Bezirks beitrage. Unter „Entwicklungsziele“ (dort S. 5) ist davon die Rede, die Gewerbeflächensicherung an der V. Straße sei bislang nur als positiver Nebeneffekt des nach § 9 Abs. 2a BauGB aufgestellten Bebauungsplanverfahrens betrachtet worden, dieses Ziel solle nunmehr stärker gewichtet werden. Zur rechtssicheren Umsetzung solle nunmehr ein qualifizierter Bebauungsplan aufgestellt werden. „Aufgrund der Änderung der Verfahrensart sowie der Vergrößerung des Geltungsbereiches“ sei daher das neue Planverfahren Nr. eingeleitet worden. Die Zielsetzung des Planverfahrens trage insbesondere dem Umstand Rechnung, dass die V. Straße in ihrer Gesamtheit ein wertvolles Gewerbeflächenband darstelle. Ausweislich des Handlungsprogramms Gewerbeflächen der Stadt X. aus dem Jahre 2011 würden die Handlungsspielräume für die Bereitstellung von Gewerbeflächen immer enger, das mittelfristige Angebot an gewerblichen Bauflächen werde voraussichtlich 2017/2018 aufgebraucht sein. Zur dauerhaften Sicherung und Entwicklung des Gewerbestandortes solle zentren- und nahversorgungsrelevanter Einzelhandel ausgeschlossen werden. Das EHK stelle den Bereich als Sonderstandort des großflächigen, nicht zentrenrelevanten Einzelhandels dar und knüpfe dabei an das Regional Einzelhandelskonzept an. Auf der V. Straße sollten im Anschluss an die Darstellung im Flächennutzungsplan entlang der V. Straße gemischte und in den rückwärtigen Bereichen gewerbliche Bauflächen festgesetzt werden. Dieser Zielsetzung korrespondiere die planerische Leitvorstellung der „Automeile V. Straße“. Die V. Straße habe sich in den letzten Jahren zu einem wichtigen Standort für jegliche Angebote rund ums Auto entwickelt. Sie biete neben einer hohen Konzentration von Autohändlern und Autowerkstätten auch zahlreiche zusätzliche Serviceleistungen wie Waschstraßen, Tankstellen und die Herstellung von Autoschildern. Die bereits bestehenden Nutzungen aus dem Automobilbereich entlang der V. Straße könnten dabei aufgegriffen werden.
Das Vorhabengrundstück wurde am 6. März 2017 an die Beklagte aufgelassen. Sie ist seit dem 19. Mai 2017 als Eigentümerin im Grundbuch eingetragen.
Die Klägerin trägt zur Begründung ihrer Berufung, mit der sie zuletzt unter Aufgabe des Verpflichtungsantrages mit ihrem Hauptantrag die (Fortsetzungs-)Fest-stellungsklage zum Bestehen eines Anspruchs auf Erteilung eines Bauvorbescheides vor Eigentumsauflassung verfolgt, im Wesentlichen vor: Der Bebauungsplan Nr. sei unwirksam. Er habe dem Vorhaben nicht entgegengehalten werden können, da er – abgesehen davon, dass Teile des Vorhabens sich im festgesetzten Mischgebiet befänden, für das der Einzelhandelsausschuss nicht gelte – städtebaulich nicht gerechtfertigt und abwägungsfehlerhaft sei, soweit er ein Gewerbegebiet festsetze. Sie habe ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse, sie werde gegenüber der Beklagten Schadensersatzansprüche geltend machen. Auch habe für sie bis zur Auflassung die Möglichkeit bestanden, das Vorhabengrundstück käuflich zu erwerben. Der Feststellungsantrag sei auch begründet. Sie habe bis zum Zeitpunkt unmittelbar vor Auflassung des Vorhabengrundstücks an die Beklagte einen Anspruch auf Erteilung des beantragten Bauvorbescheids gehabt. Die am 6. Mai 2016 bekanntgemachte Veränderungssperre zur Sicherung der in Aufstellung befindlichen Planung für den Bebauungsplan Nr. habe dem Vorhaben nicht entgegengehalten werden können, da ihr eine sicherungsfähige Planung nicht zugrunde gelegen habe. Einerseits spreche die Vorlage für den am 25. Februar 2016 gefassten Aufstellungsbeschluss betreffend den Bebauungsplan Nr. von der Notwendigkeit, Flächen für das produzierende Gewerbe zu sichern. Andererseits sei davon die Rede, dass geprüft werden solle, inwiefern der Planbereich „als Standort für nicht-zentrenrelevanten Einzelhandel" im Sinne des EHK gesichert werden könne. Die beabsichtigte Festsetzung eines Mischgebiets entlang der V. Straße korrespondiere auch mit der Leitvorstellung, die „Automeile V. Straße" weiter zu entwickeln. Ganz offensichtlich konterkariere diese Leitvorstellung die vorgeblich mit der Planung verfolgte Sicherung von Flächen für das produzierende Gewerbe. Der Aufstellungsbeschluss sei daher in seiner Begründung in sich widersprüchlich. Der Plangeberin sei es von vornherein einzig um die Verhinderung des beantragten Vorhabens gegangen. Eine solche Negativplanung sei aber nicht sicherungsfähig. Gehe man dennoch von einer Wirksamkeit der am 6. Mai 2016 bekanntgemachten Veränderungssperre zur Sicherung der Aufstellung des Bebauungsplans Nr. aus, so sei hilfsweise festzustellen, dass vom Zeitpunkt der Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses für den Bebauungsplan Nr. bis zum Inkrafttreten dieser Veränderungssperre am 6. Mai 2016 ein Anspruch auf Erteilung eines positiven Bauvorbescheids bestanden habe. Denn die zuvor erlassene Veränderungssperre zur Sicherung des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans Nr. sei unwirksam. Jedenfalls mit dem Beschluss über die Aufstellung des Bebauungsplans Nr. sei die zur Sicherung des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans Nr. erlassene Veränderungssperre hinfällig geworden, weil damit das entsprechende Sicherungsbedürfnis entfallen sei. Die Veränderungssperre sei als Sicherungsinstrument eng an das im Zeitpunkt ihres Erlasses verfolgte Plankonzept gebunden. Der Austausch der Planungsabsichten führe zur Unwirksamkeit der Veränderungssperre. Dies gelte insbesondere, wenn - wie hier - auch der räumliche Geltungsbereich des Plangebiets nicht mehr mit dem des ursprünglichen, zuvor verfolgten Planaufstellungsverfahrens übereinstimme. Auch seien die Unterschiede der beiden Aufstellungsverfahren für den Bebauungsplan Nr. und den Bebauungsplan Nr. 1224 in qualitativer Hinsicht erheblich. Bei dem Bebauungsplan Nr. habe es sich um einen einfachen Bebauungsplan nach § 9 Abs. 2a BauGB gehandelt, während der Bebauungsplan Nr. von vornherein als qualifizierter Bebauungsplan konzipiert gewesen sei. Im Übrigen habe es mangels des erforderlichen Sicherungsbedürfnisses auch der Veränderungssperre für die Aufstellung des Bebauungsplans Nr. von vornherein an der Wirksamkeit gefehlt. Denn die Planungsabsichten seien zu keinem Zeitpunkt hinreichend konkretisiert gewesen. Selbst wenn man von einer Wirksamkeit der Veränderungssperre zur Planung Nr. bzw. deren Verlängerung ausginge, habe jedenfalls ab November 2016 ein Anspruch auf Erteilung des Vorbescheides bestanden, da zu diesem Zeitpunkt - unter Anrechnung des Zeitraums der Zurückstellung - die Veränderungssperre drei Jahre angedauert habe und besondere Umstände i. S. d. § 17 Abs. 2 BauGB, die eine weitere Verlängerung hätten rechtfertigen können, nicht vorgelegen hätten. Auch die Berücksichtigung der Überschwemmungsgebietsverordnung für den N. Bach stelle einen solchen besonderen Umstand nicht dar.
Die Klägerin beantragt,
unter Abänderung des angefochtenen Urteils des Verwaltungsgerichts E. vom 21. Mai 2015 (11 K 8835/13) festzustellen, dass sie bis zum Zeitpunkt unmittelbar vor Auflassung des Grundstücks an die Beklagte am 6. März 2017 einen Anspruch auf Erteilung eines positiven Bauvorbescheides hatte,
hilfsweise, festzustellen, dass sie vom 2. März 2016 bis zum Zeitpunkt unmittelbar vor Inkrafttreten der Veränderungssperre für den in Aufstellung befindlichen Bebauungsplan Nr. mit ortsüblicher Bekanntmachung vom 6. Mai 2016 einen Anspruch auf Erteilung eines positiven Bauvorbescheides hatte.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie verweist darauf, dass die Klägerin bereits vor Auflassung des Grundstücks an sie keine konkrete Möglichkeit gehabt habe, das beantragte Vorhaben zu realisieren. Der Eigentumserwerb sei zur Umsetzung der Sicherungsmaßnahmen im Rahmen des festgesetzten Überschwemmungsgebietes erfolgt. Sie werde das in ihrem Eigentum stehende Vorhabengrundstück für eine Bebauung, wie sie hier beantragt sei, nicht zur Verfügung stellen. Sonstige zivilrechtliche dingliche oder obligatorische Rechte der Klägerin bestünden nach wie vor nicht. Außerdem sei der Ablehnungsbescheid rechtmäßig. Mit der Veränderungssperre zur Sicherung des Bebauungsplans Nr. und dessen Inkraftsetzung habe sie die Ziele weiterverfolgt, die auch bereits dem Aufstellungsbeschluss zur Veränderungssperre des Bebauungsplans Nr. zugrunde gelegen hätten. Hierbei handele es sich um die Steuerung des Einzelhandels im Sinne des Regionalen Einzelhandelskonzepts sowie die Offenhaltung der Entwicklungsmöglichkeiten für gewerbliche Betriebe im Planbereich. Neben der nunmehr allerdings stärkeren Gewichtung der Sicherung des Gewerbestandortes sei im Rahmen der Planung Nr. auch zu beachten gewesen, dass die Bezirksregierung E. mit Wirkung zum 25. September 2014 ein Überschwemmungsgebiet für den als Risikogewässer eingestuften N. Bach, der durch das Plangebiet fließe, festgesetzt habe. In der Vergangenheit sei es in dem Bereich, in dem dieser vom offenen in den verrohrten Ausbauzustand übergehe, mehrfach zu Überschwemmungen gekommen. Die Einlaufsituation stelle sich im gesamten Bereich des Vorhabengrundstücks als sehr ungünstig dar, seitens des Betreibers seien Maßnahmen unbedingt erforderlich. Zur weiteren Umsetzung der Ziele des Aufstellungsbeschlusses zum Bebauungsplan Nr. und wegen der noch ausstehenden Sicherungsmaßnahmen für den N. Bach sei der Beschluss über die Veränderungssperre vom 2. Mai 2016 erforderlich gewesen. Ein Anspruch der Klägerin auf positive Bescheidung der Bauvoranfrage habe zu keinem Zeitpunkt bestanden. Die Veränderungssperre für den beabsichtigten Bebauungsplan Nr. enthalte eine Analyse und Bewertung der Einzelhandelssituation im Bezirk V1. -L. . Hinreichend klar erkennbares Ziel der Planung sei nicht allein gewesen, die Entwicklungsmöglichkeiten im Planbereich für gewerbliche Betriebe offenzuhalten, sondern auch, den Einzelhandel zu steuern. Zu diesem Zweck sei ein Ausschluss von zentren- und nahversorgungsrelevantem Einzelhandel beabsichtigt gewesen. Dies reiche zur Konkretisierung aus. Hinsichtlich der Wirksamkeit dieser Veränderungssperre im Übrigen hat sich die Beklagte auf das angefochtene Urteil vom 21. Mai 2015 bezogen. Die Veränderungssperre sei mit Beschluss vom 30. September 2015 verlängert worden; dabei habe insbesondere die Sicherungswirkung auch nach dem Aufstellungsbeschluss vom 25. Februar 2016 für den Bebauungsplan Nr. fortbestanden. Aus der Begründung gehe hervor, dass die Gewerbeflächensicherung, die bislang im Rahmen der Planung Nr. nur als positiver Nebeneffekt angesehen worden sei, nunmehr stärker habe gewichtet werden sollen. Bei der Planung für den Bebauungsplan Nr. handele es sich nicht um einen Austausch der Planungsabsichten, sondern um eine eindeutige Konkretisierung bzw. Modifizierung der vorangegangenen Planung und Zielsetzung des Plans Nr. . Auch die Veränderungssperre vom 2. Mai 2016 habe dem Vorhaben entgegengestanden. Der Plan Nr. , dessen Sicherung sie diene, verfolge ein städtebaulich legitimes Ziel, nämlich das positive Planungsziel der Flächensicherung für das produzierende Gewerbe im Zusammenhang mit der Steuerung der Einzelhandelsentwicklung im Bereich V1. -L. . Die Festsetzung des Mischgebietes entlang des Straßenbereiches der V. Straße nehme Bezug auf die tatsächlich vorhandene Nutzungssituation im Plangebiet. Insbesondere sei der im Bebauungsplan Nr. für den Bereich des Gewerbegebietes festgesetzte Einzelhandelsausschluss wirksam. Die schlüssige Umsetzung des Einzelhandelskonzepts und das Freihalten der Flächen des Gewerbegebietes für Nichteinzelhandelsbetriebe seien von hinreichendem städtebaulichem Gewicht, um etwaige gegenläufige private Interessen zurückzustellen. Die Klägerin habe im Übrigen im Planverfahren auch keine Bedenken oder Anregungen vorgetragen. Die Voranfrage umfasse die „Art der baulichen Nutzung“ insgesamt; der Nachweis, dass von dem Vorhaben keine schädlichen Auswirkungen ausgingen, müsse daher noch erbracht werden. § 34 Abs. 3 BauGB schütze auch faktische zentrale Versorgungsbereiche.
Der Berichterstatter hat am 9. März 2018 einen Ortstermin durchgeführt. Wegen des Ergebnisses der Beweisaufnahme wird auf das hierüber gefertigte Protokoll Bezug genommen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und den der beigezogenen Verwaltungs- und Aufstellungsvorgänge und sonstigen Unterlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist unbegründet.
Die Klage ist sowohl mit ihrem Hauptantrag (I.) als auch mit dem Hilfsantrag (II.) unzulässig und darüber hinaus auch unbegründet.
I. Die mit dem Hauptantrag verfolgte Klage ist bereits unzulässig.
1. Der Hauptantrag ist zwar in entsprechender Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO statthaft, es fehlt aber an weiteren Sachurteilsvoraussetzungen.
a) Voraussetzung für die Zulässigkeit einer Fortsetzungsfeststellungsklage ist, dass im Zeitpunkt des erledigenden Ereignisses die Klage zulässig war. Dementsprechend ist eine bei Erledigung des Verpflichtungsbegehrens analog § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO statthafte Fortsetzungsfeststellungsklage unzulässig, wenn die ursprüngliche Verpflichtungsklage unmittelbar vor dem Zeitpunkt, an dem die Erledigung eingetreten ist, unzulässig war.
Vgl. hierzu auch OVG NRW, Urteil vom 5. Juli 2017 - 7 A 197/15 -, BauR 2018, 82 f = juris Rn. 36 m. w. N.
Hier war die ursprünglich erhobene Verpflichtungsklage bereits unmittelbar vor der Auflassung des Vorhabengrundstücks (6. März 2017) unzulässig, weil es der Klägerin zu diesem Zeitpunkt am Sachbescheidungsinteresse fehlte.
Ein Bauantragsteller (bzw. ein Bauvoranfragesteller) hat kein Sachbescheidungsinteresse an der Bescheidung seines Bauantrags (bzw. seiner Bauvoranfrage), wenn der Grundstückseigentümer eine Verwirklichung des beantragten Vorhabens eindeutig ausschließt.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 3. Dezember 2008 – 10 A 2741/07 -, juris Rn. 11, sowie Boeddinghaus/Hahn/Schulte, BauO NRW, § 75 Rn. 57.
Nach diesen Grundsätzen fehlte es der Klägerin bereits vor der Auflassung des Vorhabengrundstücks (6. März 2017) am Sachbescheidungsinteresse. Denn sie hatte schon zu diesem Zeitpunkt offensichtlich keine Möglichkeit mehr, das Vorhaben in der beantragten Form auf dem Vorhabengrundstück zu realisieren. Bereits vor dem förmlichen Kaufvertragsschuss lag aufgrund der Vertragsverhandlungen spätestens am 7. Oktober 2016 eine Zusage der Grundstückseigentümerin an die Beklagte vor, das Vorhabengrundstück an diese zu verkaufen, die von der Klägerin als solche auch nicht bestritten worden ist. Zwar war nach Angaben des zuständigen Mitarbeiters der Klägerin in der mündlichen Verhandlung Anfang 2015 ein beurkundungsreifer Kaufvertrag ausgehandelt gewesen, und eine Erwerbsmöglichkeit sei anhand seiner Unterlagen bis etwa Mitte 2015 nachvollziehbar. Zur Unterzeichnung sei es aber letztlich mangels einer Einigung mit der Grundstückseigentümerin über die Frage der (von der Klägerin gewünschten Länge der) Bindungsfrist von mehr als 6 Monaten nicht gekommen. Ein Besprechungstermin habe insoweit zuletzt am 3. September 2015 – also kurz nach Ergehen des erstinstanzlichen Urteils in diesem Verfahren (21. Mai 2015) und kurz vor der Verlängerung der Veränderungssperre für den beabsichtigten Bebauungsplan Nr. (Ratsbeschluss vom 30. September 2015) - stattgefunden. Dass ab etwa Mitte 2015 eine Erwerbsmöglichkeit für die Klägerin vor diesem Hintergrund nicht mehr bestand, wird auch daran plausibel, dass im Laufe des Verfahrens zur Aufstellung des auch das Vorhabengrundstück insgesamt erfassenden Bebauungsplans Nr. vor dem Hintergrund der (dann) geltenden Überschwemmungsgebietsverordnung für den N. Bach am 25. September 2014 ein Grundstückserwerb seitens der Beklagten ins Auge gefasst wurde, nachdem im Planverfahren im Juni 2015 eine Fallstudie der I. Ingenieursgesellschaft für Wasser und Umwelt mbH erstellt worden war, die einen jedenfalls teilweisen Erwerb des Vorhabengrundstücks vorschlägt (dort S. 14, 19 und 23). Die in diesem Zuge aufgenommenen Verkaufsgespräche mündeten dann ausweislich einer von der Beklagten in der mündlichen Verhandlung vorgelegten E-Mail vom 7. Oktober 2016 darin, dass die Grundstückseigentümerin (bzw. ihr Vertreter) erklärte, zu einem – ggf. auch teilweisen - Verkauf an die Beklagte bereit zu sein. Dem entspricht es, dass die Grundstückseigentümerin im Rahmen ihrer Einwendung gegen den Entwurf des Bebauungsplans Nr. unter dem 15. Dezember 2016 lediglich die Verminderung der überbaubaren Fläche im Bereich des nachrichtlich übernommenen Überschwemmungsgebietes des N. Bachs monierte und in diesem Zusammenhang auf den Bestandsschutz des vorhandenen Gebäudes verwies, das von Natur aus keine Retentionsfläche biete. Von einem Verkauf oder einer Vermietung an die Klägerin (bzw. einer wirtschaftlichen Einbuße aus der mangelnden Vermietungsmöglichkeit an diese) ist nicht ansatzweise die Rede. Die Klägerin hat hingegen ihre Behauptung, es habe bis ins Jahr 2016 hinein für sie die Möglichkeit bestanden, das Vorhabengrundstück zu erwerben, auch in der mündlichen Verhandlung nicht ansatzweise substantiiert. Auch zeichnete sich der Grundstückserwerb der Beklagten spätestens Anfang Oktober 2016 konkret ab. Zudem hatte diese bereits im Vorfeld wiederholt - z. B. durch den Erlass der Veränderungssperren zur Sicherung der unter den Nummern und laufenden Planung [sowie erst recht durch den späteren Erlass des Bebauungsplans Nr. ] - deutlich gemacht, dass sie mit dem Vorhaben der Klägerin nicht einverstanden war und dieses aus städtebaulichen Gründen verhindern wollte. Deshalb hatte die Klägerin wahrscheinlich bereits seit Mitte Juni 2015, spätestens aber ab Anfang Oktober 2016 keine Möglichkeit mehr, das Vorhaben zu realisieren mit der Konsequenz, dass es jedenfalls seit Anfang Oktober 2016 und damit erst recht unmittelbar vor Auflassung des Vorhabengrundstücks an die Beklagte am 6. März 2017 am Sachbescheidungsinteresse fehlte.
b) Auch unabhängig von Vorstehendem fehlt es der Klägerin am erforderlichen Fortsetzungsfeststellungsinteresse. Ein solches kann im vorliegenden Fall aus dem von ihr geltend gemachten und nach Lage der Dinge allein in Betracht kommenden Interesse, einen Amtshaftungsprozess führen zu wollen, nicht hergeleitet werden.
Bei einer Fortsetzungsfeststellungsklage, die der Vorbereitung einer zivilrechtlichen Klage auf Schadensersatz oder Entschädigung dienen soll, ist das Feststellungsinteresse zu bejahen, wenn ein solcher Prozess bereits anhängig, mit Sicherheit zu erwarten oder ernsthaft beabsichtigt ist, die begehrte Feststellung in diesem Verfahren erheblich und die Rechtsverfolgung nicht offensichtlich aussichtslos ist.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15. August 2014 - 2 A 2507/13 -, juris Rn. 9
Insoweit bedarf es hinreichender Darlegungen seitens des die Feststellung begehrenden Klägers. Er hat die Umstände darzulegen, die sein Feststellungs-interesse ergeben sollen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 1991
- 1 C 42.90 -, Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 238 m. w .N.
Hierzu gehört insbesondere, dass er die Behauptung eines eingetretenen Schadens durch Angaben zu Art und Ursache des Schadens und zur annähernden Schadenshöhe substantiiert.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15. August 2014 – 2 A 2507/13 -, juris Rn. 9.
Nach diesen Grundsätzen fehlt es – unabhängig davon, ob die Erklärungen der Klägerin dazu, einen Amtshaftungsprozess führen zu wollen, die Annahme rechtfertigen, ein solcher Prozess sei ernsthaft beabsichtigt – hier jedenfalls an hinreichenden Darlegungen der Klägerin dazu, dass eine positive Feststellung des Senats in einem etwa nachfolgenden zivilrechtlichen Verfahren überhaupt erheblich (bzw. ein Amtshaftungsprozess nicht erkennbar aussichtslos) wäre. Ihrem Vorbringen ist nämlich nicht substantiiert zu entnehmen, dass sie das Vorhaben-grundstück auch unter Berücksichtigung der zwischenzeitlich in Kraft getretenen Überschwemmungsgebietsverordnung erworben hätte und sie das Vorhaben im Falle einer positiven Bescheidung der auf die Art der baulichen Nutzung beschränkten Voranfrage hätte realisieren können. Die Ursächlichkeit der von ihr für rechtswidrig gehaltenen planerischen Aktivitäten der Beklagten für die Nichtrealisierung des klägerischen Vorhabens legt sie damit nicht dar.
Der südöstliche Teil des Vorhabengrundstücks, jedenfalls der Teil, in dem nach den Bauvorlagen die Anlieferung erfolgen und Stellplätze errichtet werden sowie eine Papierpresse installiert werden sollen, ist erfasst von der ordnungsbehördlichen „Überschwemmungsgebietsverordnung N. Bach“ der Bezirksregierung E. vom 2. September 2014 (in Kraft getreten am 25. September 2014) die nachrichtlich in die Planzeichnung des Bebauungsplanes Nr. übernommen worden ist. Nach (deren § 3 Abs. 1 Nr. 2 i. V. m.) § 78 Abs. 1 WHG ist in Überschwemmungsgebieten insbesondere untersagt die Errichtung von baulichen Anlagen nach den §§ 30 und 34 BauGB. Die zuständige Behörde kann nach (§ 3 Abs. 3 i. V. m.) § 78 Abs. 3 [jetzt: Abs. 4] WHG die Errichtung einer baulichen Anlage genehmigen, wenn die dort näher bezeichneten Voraussetzungen vorliegen.
Soll ein Vorhaben in einem Überschwemmungsgebiet errichtet werden, ist nach nordrhein-westfälischem Recht eine eigenständige Genehmigung bzw. Befreiung nach Wasserrecht nicht erforderlich. Nach § 113 Abs. 2 Satz 4 und 5 LWG a. F. bzw. § 84 Abs. 1 LWG n. F. schließt eine Baugenehmigung Fragen des Hochwasserschutzes ein. Hat die zuständige Wasserschutzbehörde ein Überschwemmungsgebiet förmlich festgesetzt und vorläufig gesichert, kann die Baugenehmigungsbehörde im Regelfall davon ausgehen, dass Gründe des Hochwasserschutzes einem in diesem Gebiet geplanten Bauvorhaben entgegenstehen. Es ist Aufgabe des Bauherrn, diese Vermutung zu widerlegen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 22. März 2011
- 2 A 371/09 -, juris. Rn. 139
Bei der Prüfung der Voraussetzungen des § 78 WHG, § 113 Abs. 2 Satz 1 LWG a. F. stehen bereits für sich genommen geringfügige Verschlechterungen der Hochwassersituation einer Baugenehmigung entgegen, wenn von dem Vorhaben eine Vorbildwirkung ausgehen kann.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 30. Oktober 2009
- 10 A 1074/08 -, juris Rn. 74 ff. und vom 21. November 2017 - 2 A 1393/16 -, juris Rn. 102.
Unter Zugrundelegung dieser Voraussetzungen ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, dass die Klägerin das Vorhaben bei oder nach Inkrafttreten der genannten Überschwemmungsgebietsverordnung (25. September 2014) hätte errichten können. Soweit sich dies dem „Lageplan/Grundriss“ entnehmen lässt, sollte der neu zu errichtende Baukörper parallel zur südlichen Grundstücksgrenze (weitgehend außerhalb des Überschwemmungsgebietes) verlaufen, die Anlieferung sollte aber über Teile des festgesetzten Überschwemmungsgebietes an der südöstlichen Grundstücksgrenze erfolgen, und mindestens sechs Stellplätze entlang des N. Baches sollten ebenfalls innerhalb des Überschwemmungsgebietes liegen. Dies lässt sich im Übrigen auch der Anlage 1 des Schalltechnischen Prognosegutachtens von H. und Partner vom 18. Juni 2013 entnehmen, das mit dem Antrag auf Erteilung des Vorbescheides seitens der Klägerin vorgelegt wurde, darin ist der für die LKW-Anlieferung vorgesehene Weg beschrieben, und sogar die gesamte Fläche nördlich des geplanten Discountergebäudes als „Parkplatz“ bezeichnet.
Zu einer ausnahmsweisen Zulässigkeit des Vorhabens nach § 78 Abs. 3 [jetzt: Abs. 4] WHG hat die Klägerin nichts vorgetragen. Insbesondere im Hinblick darauf, dass im Rahmen der Ermessensentscheidung nach § 78 Abs. 3 (jetzt: Abs. 4) WHG eine hochwasserangepasste Ausführung erforderlich gewesen wäre (und ausweislich der oben genannten Untersuchung von I. [dort S. 2] z. B. die Schaffung von neuem Retentionsraum die gesamte [Vorhaben-]Grundstücksfläche in Anspruch genommen hätte und als „sehr kostenintensiv“ eingestuft wurde], wären hierzu eingehende Ausführungen der insoweit darlegungspflichtigen Klägerin erforderlich gewesen.
Vgl. in diesem Zusammenhang OVG NRW, Urteile vom 30. Oktober 2009 - 10 A 1074/08 -, juris Rn. 74 ff., und vom 22. März 2011 - 2 A 371/99 -, juris Rn. 139 m. w. N.
An einer auch nur ansatzweisen Substantiierung fehlt es indessen. Insbesondere hat die Klägerin nicht vorgetragen, dass und in welcher Weise - auch schon vor dem Grundstückserwerb durch die Beklagte – unter Geltung der Überschwemmungsgebietsverordnung eine realistische Perspektive zur Realisierung des Vorhabens in der beantragten Form bestanden hätte. Im Zusammenhang mit einem darzulegenden Schaden kann auch nicht unberücksichtigt bleiben, dass es sich bei dem Vorhaben um die Errichtung eines Lebensmitteldiscounters mit (nur)
800 m² Verkaufsfläche handelt und die Klägerin im Zusammenhang mit der Erweiterung von (noch kleinflächigen) oder (schon) großflächigen Einzelhandelsvorhaben regelmäßig vortragen lässt, eine Erweiterung sei aus betriebswirtschaftlichen Gründen zwingend erforderlich. Dann wären seitens der anwaltlich vertretenen Klägerin bei der Errichtung eines – wie hier – gerade noch kleinflächigen Einzelhandelsbetriebes, der jedenfalls in Teilbereichen auf Belange des Hochwasserschutzes Rücksicht nehmen muss, eingehende Darlegungen zur Realisierbarkeit bzw. zur Realisierungsabsicht erforderlich gewesen.
2. Die Klage wäre mit den Hauptantrag auch unbegründet.
Dies ist jedenfalls deshalb der Fall, weil der Klägerin zum Zeitpunkt unmittelbar vor der Auflassung des Vorhabengrundstücks an die Beklagte (6. März 2017) ein Anspruch auf Erteilung des Bauvorbescheides aus § 71 Abs. 2 i. V. m. § 75 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW nicht zustand. Selbst wenn man den Antrag dahin verstünde, dass er nicht nur auf die Rechtslage unmittelbar vor der Auflassung abzielte, sondern auch einen weiteren Zeitraum, insbesondere auch schon den von dem Hilfsantrag benannten Zeitraum, erfasste, ergäbe sich nichts anderes.
a) Aus den oben genannten Gründen ergibt sich, dass spätestens ab Anfang Oktober 2016 und damit jedenfalls auch unmittelbar vor Auflassung an die Beklagte ein Anspruch auf Erteilung des Bauvorbescheides nicht bestand, weil es angesichts des sich konkret abzeichnenden Erwerbs des Eigentums durch die Beklagte und auch der Vorgaben der Überschwemmungsgebietsverordnung keine Möglichkeit gab, das Vorhaben wie beantragt zu verwirklichen. Der Klägerin fehlte es – wie ausgeführt - bereits zu diesem Zeitpunkt an der Sachbefugnis.
b) Für den Zeitraum davor scheitert ein Anspruch der Klägerin aus § 71 Abs. 2 i. V. m. § 75 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW jedenfalls daran, dass der Erteilung des positiven Bauvorbescheides öffentlich-rechtliche Vorschriften in Form der Veränderungssperre zur Sicherung des Bebauungsplans Nr. vom 22. Oktober 2014 mit Verlängerung bis zum 22. Oktober 2016 entgegenstand.
Die am 30. September 2014 beschlossene und am 22. Oktober 2014 öffentlich bekannt gemachte Veränderungssperre zur Sicherung des beabsichtigten Bebauungsplanverfahrens Nr. ist wirksam erlassen worden. Formelle Mängel sind insoweit nicht substantiiert vorgetragen und auch sonst nicht ersichtlich
In materieller Hinsicht erweist sich die Veränderungssperre vom 22. Oktober 2014 ebenfalls als wirksam.
Gemäß § 14 Abs. 1 Satz 1 BauGB kann die Gemeinde, wenn ein Beschluss über die Aufstellung eines Bebauungsplans gefasst ist, zur Sicherung der Planung für den künftigen Planbereich eine Veränderungssperre beschließen. Eine Veränderungssperre kann dabei nur verhängt werden, wenn die Planung einen Stand erreicht hat, der ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden (und zu sichernden) Bebauungsplans sein soll. Wesentlich ist dabei, dass die Gemeinde bereits positive Vorstellungen über den Inhalt des Bebauungsplans entwickelt hat. Hierzu gehören regelmäßig insbesondere konkretisierte Vorstellungen zur angestrebten Art der zulässigen baulichen Nutzungen, sei es, dass sie einen bestimmten Baugebietstyp, sei es, dass sie nach den Vorschriften des § 9 Abs. 1 BauGB festsetzbare Nutzungen ins Auge gefasst hat. Unzulässig ist eine Veränderungssperre hingegen, wenn zur Zeit ihres Erlasses der Inhalt der beabsichtigten Planung noch in keiner Weise abzusehen ist. Demgemäß muss im Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre über den bloßen Aufstellungsbeschluss hinaus auch eine hinreichende Konkretisierung der Planungsabsichten vorliegen, die insbesondere eine Entscheidung über Ausnahmen nach § 14 Abs. 2 BauGB rechtssicher und vorhersehbar ermöglicht. Der der Veränderungssperre zugrunde liegende Beschluss, einen Bebauungsplan aufzustellen, muss über den Inhalt der angestrebten Planung aber keinen abschließenden Aufschluss geben. Eine strikte Akzessorietät zwischen konkreten Planungsabsichten der Gemeinde und der Rechtmäßigkeit der Veränderungssperre besteht nicht. Es ist gerade deren Sinn, vorhandene planerische Ziele zu sichern und deren weitere Entwicklung zu ermöglichen. Wesentlich ist, dass die Gemeinde bereits positive Vorstellungen über den Inhalt des Bebauungsplans entwickelt hat. Nicht ausreichend ist (nur) eine Planung, deren Konzept erst im Planungsverfahren entwickelt werden soll. Eine Negativplanung, die sich darin erschöpft, einzelne Vorhaben auszuschließen, reicht grundsätzlich nicht aus.
Vgl. z. B. BVerwG, Beschluss vom
21. Oktober 2010 - 4 BN 26.10 -, juris Rn. 6
und 8.
Unter Anwendung dieser Grundsätze war die Planung bei Erlass der ersten Veränderungssperre hier hinreichend konkret. Insoweit wird auf die im Wesentlichen zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts in dem erstinstanzlichen Urteil vom 21. Mai 2015 – insbesondere auch dazu, dass der ursprünglich auf § 9 Abs. 2a BauGB gestützte Plan evtl. im weiteren Verlauf des Planverfahrens noch auf eine andere Rechtsgrundlage gestützt werden könne - Bezug genommen.
Die am 22. Oktober 2014 in Kraft getretene Veränderungssperre ist – mit Blick auf die gemäß § 17 Abs. 1 Satz 2 BauGB gebotene Anrechnung des seit Zurückstellung des Baugesuchs (mit Bescheid vom 31. Oktober 2013) gemäß § 17 Abs. 1 Satz 3 BauGB - mit Beschluss vom 7. September 2015, öffentlich bekannt gemacht am 7. Oktober 2015, mit Gültigkeitsdauer bis 22. Oktober 2016 rechtmäßig verlängert worden und stand daher dem Vorhaben für die Dauer ihrer Gültigkeit ebenfalls entgegen. Formelle Mängel sind insoweit weder vorgetragen noch sonst ersichtlich. Materielle Mängel sind ebenfalls nicht erkennbar: Gemäß § 17 Abs. 1 BauGB tritt die Veränderungssperre nach Ablauf von zwei Jahren außer Kraft (Satz 1); auf die Zweijahresfrist ist dabei der seit der Zustellung der ersten Zurückstellung eines Baugesuchs nach § 15 Abs. 1 BauGB abgelaufene Zeitraum anzurechnen (Satz 2). Die Gemeinde kann die Frist um ein Jahr verlängern (Satz 3). Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Das Bedürfnis, die (seinerzeit noch unter der Nr. verfolgte) Planung zu sichern, bestand bei Verlängerung der Veränderungssperre noch fort. Insbesondere werden die beiden Ziele, nämlich die Einzelhandelsentwicklung im Stadtbezirk V1. -L. zu steuern sowie als Folge daraus die Entwicklungsmöglichkeiten für gewerbliche Betriebe im Planbereich möglichst offen zu halten, in der Begründung der Vorlage (VO/1506/15) für den Ratsbeschluss aufgegriffen. Außerdem wird berücksichtigt, dass der Rat der Stadt am 22. Juni 2015 das kommunale Einzelhandels- und Zentrenkonzept (EHK) beschlossen hatte. In diesem wird der „Standortbereich“ V. Straße als Sonderstandort des großflächigen, nicht zentrenrelevanten Einzelhandels eingestuft. Dort sollen nach dem EHK (dort S. 171 f.) u. a. Gewerbegebiete als Flächen für das produzierende und verarbeitende Gewerbe vorgehalten werden; eine Ausnahme soll der sog. Annexhandel bilden. Vor diesem Hintergrund handelt es sich um eine aufgrund des EHK graduell modifizierte, nicht aber strukturell geänderte Plankonzeption, die mit der Verlängerung gesichert werden sollte. Das Sicherungsbedürfnis bestand daher bei der Verlängerung der Veränderungssperre fort.
Die Wirksamkeit der Veränderungssperre ist auch nicht durch den am 2. März 2016 bekannt gemachten Beschluss vom 25. Februar 2016 zur Aufstellung des Bebauungsplans Nr. und der in dessen Folge zu seiner Sicherung am 2. Mai 2016 beschlossenen und am 6. Mai 2016 öffentlich bekannt gemachten Veränderungssperre entfallen. Insbesondere bestand das Sicherungsbedürfnis für die Planung fort. Denn bei dem Verfahren zur Aufstellung und Sicherung des Bebauungsplans Nr. handelt es sich nicht schon um die Aufgabe der bislang unter der Nr. beabsichtigten verbindlichen Bauleitplanung. Zwar kann eine Veränderungssperre ihre Wirksamkeit verlieren, wenn die ursprünglichen Planungsabsichten aufgegeben werden.
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 10. Oktober 2007 - 4 BN 36.07 -, BRS 71 Nr. 116 = juris Rn. 3, 8, und vom 31. Mai 2005 - 4 BN 25.05 -, ZfBR 2005, 576 =juris Rn. 2.
Dass ist hier aber nicht der Fall. Denn die Veränderungssperre für die Bauleitplanung Nr. ist als erneute und nicht als neue Veränderungssperre zu einzuordnen; sie konkretisierte die ursprüngliche, im Bebauungsplanverfahren verfolgte Planungskonzeption lediglich. Eine nach § 17 Abs. 1 BauGB zu beurteilende selbständige andere (=neue) Veränderungssperre setzt jedenfalls voraus, dass die Sperranordnung auf verschiedenen, inhaltlich in keinem Zusammenhang stehenden Planaufstellungsbeschlüssen beruht, sich also auf formell und materiell unterschiedliche Planungen bezieht. Für eine solche neue Veränderungssperre muss verfahrensmäßig ein neuer Aufstellungsbeschluss gefasst und damit ein neues Bebauungsplanverfahren eingeleitet worden sein, das in materiell-rechtlicher Hinsicht eine völlig neue Planungskonzeption verfolgt.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. November 2006 - 4 B 50.06 -, BRS 70 Nr. 114 = juris, Rn. 14; sowie OVG NRW, Urteil vom 11. Juli 2017 – 2 D 72/16.NE -, juris Rn. 34 und Beschluss vom 7. Februar 2017 – 2 B 994/16.NE -, juris Rn. 22 m. w. N.
Wann inhaltliche Modifikationen qualitativ und/oder quantitativ so gewichtig sind, dass sie bei verständiger Würdigung in eine faktische Neuplanung umschlagen, ist einer abstrakten Betrachtung entzogen und nur nach Maßgabe der je besonderen Umstände des Einzelfalls zu entscheiden. Einer (fehlenden) zeitlichen Zäsur kann dabei zumindest indizielle Bedeutung zukommen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 7. Februar 2017 - 2 B 994/16.NE -, juris Rn. 41 ff. m. w. N.
Je enger der zeitliche Zusammenhang zwischen den in Rede stehenden Veränderungssperren ist, desto eher wir eine Kontinuität der Planungsabsichten angenommen werden können und sich deshalb eine „neue“ Planung von der „alten“ inhaltlich umso klarer absetzen müssen. Insbesondere bei zeitlich sich unmittelbar anschließenden oder sich sogar überlappenden Veränderungssperren liegt die Annahme einer Umgehung des § 17 Abs. 2 und 3 BauGB nicht fern.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 7. Februar 2017 - 2 B 994/16.NE -, juris Rn. 43 f. m. w. N.
Nach diesen Grundsätzen kann hier nicht von einer in materiell-rechtlicher Hinsicht völlig neuen Planungskonzeption ausgegangen werden. Denn bereits der Aufstellungsbeschluss zum Bebauungsplan Nr. knüpft ausdrücklich an die Bauvoranfrage von August 2013 sowie den Aufstellungsbeschluss für die Planung Nr. und die zu deren Sicherung vorgenommenen Maßnahmen an und stellt heraus, dass die Gewerbeflächensicherung nunmehr stärker gewichtet werden solle, weil die V. Straße ein wertvolles Gewerbeflächenband bilde. Außerdem solle geprüft werden, ob der Standort im Sinne des EHK, aber auch in Ablehnung an das zuvor Geltung beanspruchende Regionale Einzelhandelskonzept als Sonderstandort für großflächigen, nicht zentrenrelevanten Einzelhandel gesichert werden könne. Die Überschwemmungsgebietsverordnung der Bezirksregierung E. für den „N. Bach“ vom 25. September 2014 wird angesprochen; insoweit würden derzeit Möglichkeiten entwickelt, um die Hochwasser-Gefährdungssitutation zu reduzieren. Auch wenn mit dem Hochwasserschutz nun ein neuer Aspekt Relevanz erlangt hat und die Verfahrensart gewechselt wird sowie das Plangebiet in östlicher Richtung um einige Grundstücke erweitert wird, stellt sich die Planung Nr. materiell insgesamt als Fortführung der Planung Nr. dar, zumal der Aufstellungsbeschluss für die Planung Nr. auch nicht förmlich aufgehoben und das Verfahren Nr. auch nicht förmlich eingestellt worden ist. Dies wird zudem daran augenfällig, dass sich die Veränderungssperren zur Sicherung der Planung Nr. und der Planung Nr. zeitlich zwischen Mai 2016 und Oktober 2016 überlappen. Dass die Planung Nr. keine gegenüber der Planung Nr. eigenständige ist und jene der Sache nach - modifiziert – fortsetzt, wird schließlich auch daran deutlich, dass auch die Beklagte immer wieder betont, es handele sich um eine Fortsetzung der Planung Nr. und die Planbegründung mehrfach auf genau diese Planung und die Bauvoranfrage der Klägerin, die den Anstoß gegeben hat, das Vorhabengrundstück zu überplanen, Bezug nimmt.
Damit stand die Verlängerung der Veränderungssperre für den beabsichtigten Bebauungsplan Nr. dem Vorhaben bis zu ihrem Außerkrafttreten wegen Zeitablaufs am 22.10.2016 entgegen.
Dies hat hier möglicherweise zur Konsequenz, dass die Veränderungssperre für die zu sichernde – erst unter der Nr. betriebene, dann unter der Nr. fortgeführte - Bauleitplanung zum 22. Oktober 2016 insgesamt auslief, so dass ab diesem Zeitpunkt mangels Vorliegens besonderer Gründe i. S. d. § 17 Abs. 2 BauGB ab dem 23. Oktober 2016 eventuell nicht mehr vom Vorliegen einer wirksamen Veränderungssperre ausgegangen werden kann. Dies ist aber hier rechtlich unerheblich, da - wie gesagt - aus den unter I.1.a) und b) genannten Gründen bereits spätestens seit Anfang Oktober 2016 die Klägerin die Erteilung eines positiven Bauvorbescheides mangels Sachbescheidungsinteresse und im Übrigen auch wegen der entgegenstehenden Überschwemmungsgebietsverordnung nicht beanspruchen konnte.
II. Der Hilfsantrag ist ebenfalls sowohl unzulässig (1.) als auch unbegründet (2.).
1. Der mit der Klage verfolge Hilfsantrag ist unzulässig.
a) Es spricht aus den unter I.1.a) erörterten Gründen alles dafür, dass die Klägerin bereits vom 2. März 2016, dem Tag der Bekanntmachung des Beschlusses über die Aufstellung des Bebauungsplans Nr. , bis 6. Mai 2016, dem Tag der Bekanntmachung des Beschlusses über die Veränderungssperre für diesen Bebauungsplan, bereits keine Möglichkeit mehr hatte, das Vorhabengrundstück zu erwerben. Dies mag aber letztlich an dieser Stelle dahinstehen.
b) Es fehlt der Klägerin nämlich nach den unter I.1.b) genannten Grundsätzen jedenfalls am erforderlichen Feststellungsinteresse. Ein solches kann im vorliegenden Fall aus dem von ihr geltend gemachten und nach Lage der Dinge allein in Betracht kommenden Interesse, einen Amtshaftungsprozess führen zu wollen, nicht hergeleitet werden. Insoweit fehlt es an hinreichenden Darlegungen der Klägerin dazu, dass eine positive Feststellung des Senats in einem etwa nachfolgenden zivilgerichtlichen Verfahren für den Zeitraum vom 2. März 2016 bis unmittelbar vor Inkrafttreten der Veränderungssperre für den Bebauungsplan Nr. am 6. Mai 2016 überhaupt erheblich (bzw. ein Amtshaftungsprozess nicht erkennbar aussichtslos) wäre. Die Klägerin hat nämlich - wie gesagt - nichts Konkretes dazu vorgetragen, dass sie das Vorhabengrundstück auch unter Berücksichtigung der Überschwemmungsgebietsverordnung vom 25. September 2014 erworben hätte und sie das Vorhaben im Falle einer positiven Bescheidung der auf die Art der baulichen Nutzung beschränkten Voranfrage auch hätte realisieren können. Denn es ist aus den unter I.1.b) genannten Gründen weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, dass die Klägerin die erforderliche wasserrechtliche Ausnahmegenehmigung für ihr Vorhaben erhalten hätte.
2. Der Hilfsantrag wäre auch unbegründet. Denn es bestand im Zeitraum vom 2. März 2016 bis 6. Mai 2016 kein Anspruch der Klägerin auf Erteilung des beantragten Bauvorbescheides aus § 71 Abs. 2 i. V. m. § 75 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW. Dem Vorhaben stand nämlich jedenfalls die am 22. Oktober 2014 in Kraft getretene und durch den Satzungsbeschluss vom 7. September 2015 bis zum 22. Oktober 2016 verlängerte Veränderungssperre entgegen, die aus den oben genannten Gründen wirksam ist und über die Bekanntmachung des Beschlusses über die Aufstellung des Bebauungsplans Nr. hinaus Geltung beanspruchte.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 10, 709 Satz 2, 711 ZPO.
Die Revision war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 30 und 34 BauGB
§§ 708 Nr. 10, 709 Satz 2, 711 ZPO
§ 34 BauGB
§ 113 VwGO
§ 78 WHG
§ 167 VwGO
§ 78 Abs. 1 Nr. 2 WHG
§ 9 Abs. 2a BauGB
§ 1 Abs. 5 bzw. 9 BauNVO
§ 9 Abs. 2a BauGB
§ 17 Abs. 2 BauGB
§ 34 Abs. 3 BauGB
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 78 Abs. 1 WHG
§ 113 Abs. 2 Satz 4 und 5 LWG
§ 84 Abs. 1 LWG
§ 113 Abs. 2 Satz 1 LWG
§ 75 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW
§ 14 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 9 Abs. 1 BauGB
§ 14 Abs. 2 BauGB
§ 17 Abs. 1 Satz 2 BauGB
§ 17 Abs. 1 Satz 3 BauGB
§ 17 Abs. 1 BauGB
§ 15 Abs. 1 BauGB
§ 17 Abs. 2 und 3 BauGB
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 11 K 8835/13
7 A 197/15
10 A 2741/07
2 A 2507/13
1 C 42.90
2 A 371/09
10 A 1074/08
2 A 1393/16
2 A 371/99
4 BN 26.10
4 BN 36.07
4 BN 25.05
4 B 50.06
2 D 72/16
2 B 994/16