Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-02-19, Aktenzeichen 15 A 2961/07
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2008:0219.15A2961.07.00

Tenor:
Das angegriffene Urteil wird geändert:
Der Beklagte wird verpflichtet, die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens zum Ausbau der Straßen im Gebiet "Im F. " festzustellen.
Die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge trägt der Beklagte. Die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren wird für notwendig erklärt.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in dieser Höhe leisten.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Stadt M. beabsichtigt, Kanäle im Stadtgebiet "Im F. " zu sanieren und in diesem Rahmen gleichzeitig die Straßen auszubauen. Dazu fand am 10. Mai 2005 eine Einwohnerversammlung statt. Am 30. Juni 2005 beschloss der Ausschuss für Umwelt und Stadtentwicklung des Rates der Stadt M. ,
"den Kanalausbau in der vorgesehenen Form durchführen zu lassen und parallel die weitere Planung über den weiteren Ausbau in den Varianten 'Null-Lösung' und 'Ausbau lt. aktualisierter Darstellung durch das Ing.-Büro H. parallel fortführen zu lassen."
Am 13. Dezember 2005 beschloss der Ausschuss,
"den Ausbau der Straßen F1.-----weg , K. -von-X. -Straße, T.----------straße , U.--------straße , Q.------straße und I.-------straße im Trennprinzip nach Ausführung der erforderlichen Kanalarbeiten, jedoch ohne Schaffung von Begrünung/Baumscheiben und gekennzeichneter zusätzlicher Parkflächen, vorzunehmen. Die Gehwege sind in einfacher Pflasterbauweise (Beton) und die Fahrbahn als Schwarzdecke zu gestalten. Das künftige Aussehen orientiert sich an dem vorhandenen alten Straßenzustand: Zum Vorschlag, den Bereich H1.-----straße /T1. Weg als Mischfläche höhengleich auszubauen und die Rinnenanlage sowie Verkehrsfläche in Betonpflaster zu erstellen, soll eine zusätzliche, alternative Ausbauart (Fahrbahn mit Schwarzdecke) mit den Anliegern zügig geklärt werden."
Gegen das Bauvorhaben richtet sich das von den Klägern vertretene Bürgerbegehren. Bis zum 13. März 2006 wurden Unterschriftslisten vorgelegt, von denen die Stadt 1.340 Unterschriften als gültig anerkannte, wobei die Zahl der Wahlberechtigten 10.377 Personen betrug. Der Text des Bürgerbegehrens lautet:
"Ich unterstütze mit meiner Unterschrift die Initiative, die einen Bürgerentscheid mit folgender Fragestellung herbeiführen will: Stimmen Sie zu, dass der Beschluss des Ausschusses für Umwelt und Stadtentwicklung der Stadt M. vom 13.12. 2005 über Straßenausbau Gebiet 'Im F. ', Festlegung der Straßenausbauvariante, aufgehoben wird und stimmen Sie weiterhin zu, dass die Gehwege und die Straßenbeleuchtungsanlagen im Wohngebiet "F. " mit den Straßen F1.-----weg , K. -von-X. -Straße, T.----------straße , U.--------straße, Q.------straße , I.-------straße , H1.-----straße und T1. Weg nicht erneuert werden, selbst wenn die Kanäle erneuert werden?"
Zur Begründung wurde ausgeführt, dass Verwaltung und Rat eine Planung für die Straßen im Gebiet "F. " hätten erstellen lassen, die darauf beruhe, dass der Kanalbau erforderlich sei. Die Verwaltung und der Rat wollten alle Verkehrsflächen in dem Gebiet komplett erneuern. Dort seien die Gehwege und die Beleuchtungsanlagen in einem ordentlichen Zustand. Dieser solle im Gebiet "F. " erhalten bleiben. Diese Lösung sei viel preiswerter als das, was am 13. Dezember 2005 beschlossen worden sei. Für einen solchen Luxus habe die Stadt kein Geld.
Am 7. Juni 2006 beschloss der Beklagte, dass das Bürgerbegehren unzulässig sei. Dies teilte der Bürgermeister der Stadt M. den Vertretern des Bürgerbegehrens durch Bescheid vom 12. Juni 2006 mit und begründete dies damit, dass das Bürgerbegehren ein gesetzwidriges Ziel verfolge, da nach den rechtlichen Vorgaben die Kanäle saniert werden müssten. Außerdem sei der Text des Bürgerbegehrens missverständlich und teilweise widersprüchlich, weil er zwei Fragen stelle, nämlich ob der Beschluss vom 13. Dezember 2005 aufgehoben werden solle und ob bestimmte Straßenausbaumaßnahmen nicht vorgenommen werden sollten. Den gegen den Bescheid erhobenen Widerspruch wies der Bürgermeister der Stadt M. , ohne den Rat erneut zu konsultieren, durch Widerspruchsbescheid vom 7. August 2006 zurück und stützte sich dabei auf dieselben Gründe für die Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens wie im Ausgangsbescheid.
Mit der rechtzeitig erhobenen Klage verfolgen die Kläger ihr Begehren weiter, dass der Rat das Bürgerbegehren für zulässig erkläre. Sie haben vorgetragen: Der Widerspruchsbescheid sei schon aus formellen Gründen aufzuheben, da der unzuständige Bürgermeister statt des zuständigen Rates über den Widerspruch entschieden habe. Aber auch der Sache nach hätten die Kläger einen Anspruch auf die begehrte Zulässigkeitserklärung. Das Bürgerbegehren richte sich nicht auf einen gesetzwidriges Ziel. Es werde allein der vom Ausschuss am 13. Dezember 2005 beschlossene Straßenausbau angegriffen. Weder dieser Beschluss noch das Bürgerbegehren hätten den Kanalausbau zum Gegenstand. Das Bürgerbegehren sei auch nicht missverständlich und widersprüchlich, weil der Bürgerbegehrenstext ohne weiteres mit Ja oder Nein beantwortet werden könne und sein Inhalt ohne weiteres erkennbar sein. Der Fahrbahnausbau sei im Bürgerbegehren nicht ausdrücklich angesprochen worden, weil nach dem Kanalbau die Fahrbahn ohnehin wieder in einen verkehrssicheren Zustand versetzt werden müsse.
Die Kläger haben beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides des Bürgermeisters vom 12. Juni 2006 in der Fassung des Widerspruchsbescheides des Bürgermeisters vom 7. August 2006 zu verpflichten, die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens "Ausbau der Straßen 'Im F. '" festzustellen,
hilfsweise, den Widerspruchsbescheid des Bürgermeisters vom 7. August 2006 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat vorgetragen: Das Bürgerbegehren sei unzulässig, weil die Fragestellung irreführend sei. So sei über den Ausbau des T1.-------- Weges und der H1.-----straße überhaupt noch keine Ausbauentscheidung getroffen worden. Insoweit würden unzulässige Vorgaben für den Rat gemacht. Es sei auch unzulässig, zwei verschiedene Fragen, nämlich die Aufhebung des Ratsbeschlusses und die Vorgaben für den Ausbau der Straßen, zu einer einzigen Frage zusammen zu fassen, da darauf nicht nur mit Ja oder Nein geantwortet werden könne, sondern die jeweiligen Fragen auch unterschiedlich beantwortet werden könnten. Schließlich bleibe offen, was mit der Fahrbahn geschehen solle.
Mit dem angegriffenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen und dies darauf gestützt, dass das Bürgerbegehren unzulässig sei, weil nach der Hauptsatzung der Stadt M. nicht der Rat, sondern der Ausschuss für Umwelt und Stadtentwicklung für die Ausbauentscheidung zuständig sei.
Dagegen richtet sich die vom Verwaltungsgericht zugelassene und rechtzeitig erhobene und begründete Berufung der Kläger, mit der sie ihren erstinstanzlichen Vortrag wiederholen und ergänzend ausführen: Zu Unrecht gehe das Verwaltungsgericht davon aus, dass der Ausschuss zur Entscheidung über den Straßenausbau berufen sei. Dem Ausschuss für Umwelt und Stadtentwicklung obliege sicherlich nicht der Kanalbau, da dies nicht die äußere Gestaltung des Stadtbildes betreffe, die in die Kompetenz des Ausschusses falle. Aber auch der Straßenausbau, der möglicherweise darunter gefasst werden könne, falle nicht in die Entscheidungskompetenz des Ausschusses, da ihm nicht die Entscheidung über die äußere Gestaltung des Stadtbildes, sondern nur die Entscheidung über die "Durchführung" der äußeren Gestaltung des Stadtbildes übertragen worden sei. Dem habe der ursprüngliche Verfahrensablauf nach dem Beschlussvorschlag auch entsprochen, wonach lediglich eine Empfehlung an den Rat bezüglich des Straßenausbaus ausgesprochen werden sollte. Über die Straßenbeleuchtung habe ohnehin der Werksausschuss zu entscheiden.
Aber auch aus § 10 Abs. 1 der Hauptsatzung ergebe sich, dass der Rat zuständig sei, denn danach seien ihm alle "wichtigen und bedeutsamen Angelegenheiten" vorbehalten. Der Straßenausbau im Gebiet "Im F. " sei eine bedeutsame Angelegenheit, was sich schon daraus ergebe, dass eine Einwohnerversammlung dazu stattgefunden habe, die gemäß § 23 der Gemeindeordnung und § 13 der Hauptsatzung für bedeutsame Angelegenheiten vorgesehen sei. Allgemein sei der Rat für die Zweck- und Rechtmäßigkeit der Tätigkeit seiner Ausschüsse zuständig, wie sich aus den Regelungen der §§ 54 Abs. 3, 55 Abs. 3, 57 Abs. 4 Satz 2 der Gemeindeordnung ergebe. Daraus folge, dass die Worte "anstelle des Rates" in § 26 Abs. 1 der Gemeindeordnung den Rat in seiner kommunalen Allzuständigkeit meine, nicht aber eine Beschränkung beabsichtige, wenn Ausschüsse zuständig seien, die den Rat entlasten, nicht aber entmachten sollten. Dieses Verständnis ergebe sich auch aus der Entstehungsgeschichte, wonach ursprünglich nach dem Gesetzentwurf dem Bürgerbegehren nur wichtige Angelegenheiten unterworfen werden sollten, dann aber im Gesetzgebungsverfahren diese Beschränkung gefallen sei. Einem Bürgerbegehren seien also bewusst auch weniger wichtige Angelegenheiten, die auf Ausschüsse oder Bürgermeister übertragen werden können, zugänglich gemacht worden. Eine Verschiebung der Zuständigkeiten des Rates durch Delegation könne daher nach dem Sinn und Zweck der Regelung nicht zur Unzulässigkeit eines Bürgerbegehrens führen. Auch ein Vergleich zur Situation bei kreisfreien Städten zwinge zu dieser Auslegung. Gegen Entscheidungen der Bezirksausschüsse sei ein Bürgerbegehren zulässig, wobei Bezirksausschüsse nach der gesetzlichen Regelung keine Ausschüsse bilden dürften. Daraus ergebe sich, dass in den Stadtbezirken jedenfalls über alle Materien ein Bürgerbegehren stattfinden dürfe, während bei der vom Verwaltungsgericht vertretenen Auffassung bei kleineren Gemeinden und einer Delegation der Zuständigkeit des Rates auf Ausschüsse der Kompetenzbereich von Bürgerbegehren beschränkt wäre. Für eine solche Differenzierung sei kein sachlicher Gesichtspunkt erkennbar.
Die Kläger beantragen,
das angegriffene Urteil zu ändern und nach den erstinstanzlichen Klageanträgen zu erkennen.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er trägt vor: Das Bürgerbegehren habe einen unzulässigen Inhalt. Es müsse eine Entscheidung anstelle des Rates getroffen werden, es dürfe also keine Verpflichtung des Rates ausgesprochen werden, etwas zu tun. Der Bürgerbegehrenstext müsse widerspruchsfrei und verständlich sein. Es müsse eine Beantwortung der vorgelegten Fragen mit Ja oder Nein möglich sein. Hier bestehe der Bürgerbegehrenstext aus zwei verschiedenen Fragen, nämlich einerseits, ob der Beschluss des Ausschusses vom 13. Dezember 2005 aufgehoben werden solle, und zum anderen ob bestimmte Vorgaben für den Kanalausbau hinsichtlich des Straßenausbaus gegeben werden sollten. Dies bedeute, dass zum einen unzulässigerweise zwei Begehren zusammengefasst würden, und zum anderen, dass mit dem zweiten Teil unzulässige Vorgaben für eine Entscheidung des Rates gegeben würden. Das Verwaltungsgericht habe den von ihm genannten Unzulässigkeitsgrund schlüssig dargelegt. In der Tat sei der Ausschuss für Umwelt und Stadtentwicklung zuständig, und ein Rückholrecht für den Beklagten sehe die Satzung nicht vor. Der Beklagte habe auch in der Sache keine Entscheidung getroffen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Verfahrensakte und der dazu beigezogenen Unterlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist begründet. Die zulässige Klage ist nämlich begründet. Die Ablehnung des Beklagten durch den angefochtenen Bescheid, das Bürgerbegehren zum Straßenausbau im Gebiet "Im F. " für zulässig zu erklären, ist rechtswidrig und verletzt die Kläger in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -). Die Kläger haben gemäß § 26 Abs. 6 Satz 1 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) einen Anspruch darauf, dass der Beklagte das Bürgerbegehren für zulässig erklärt.
Das Bürgerbegehren ist zulässig. Die vom Beklagten im ablehnenden Bescheid genannten Gründe treffen nicht zu. Weder verfolgt das Bürgerbegehren ein gesetzwidriges Ziel, noch ist die Fragestellung unzulässig.
Das Bürgerbegehren verfolgt nicht deshalb ein gesetzwidriges Ziel (§ 26 Abs. 5 Nr. 9 GO NRW), weil es entgegen wasserrechtlichen Verpflichtungen der Stadt die Kanalsanierung verböte. Es richtet sich nicht gegen den Kanalausbau im Gebiet "Im F. ". Zwar soll der Beschluss des Ausschusses für Umwelt und Stadtentwicklung vom 13. Dezember 2005 aufgehoben werden. Dieser betrifft aber nicht den Kanalausbau, sondern den Straßenausbau. Das ergibt sich eindeutig aus dem Beschlusstext, wonach "der Ausschuss für Umwelt und Stadtentwicklung beschließt, den Ausbau der Straßen ... nach Ausführung der erforderlichen Kanalarbeiten ... vorzunehmen." Kanalbauarbeiten sind nur insofern Gegenstand des Beschlusses, als sie den Zeitpunkt des Straßenausbaus festlegen.
Auch ist die Fragestellung nicht unzulässig. Aus der Sicht des Bürgers, der den Text des Bürgerbegehrens liest, ist die Entscheidungsalternative eindeutig. Ein Bürgerbegehren muss sich auf eine konkrete, durch die Bürgerschaft zu treffende Sachentscheidung richten, wobei sich der Gegenstand der Entscheidung unzweideutig aus dem Text des Bürgerbegehrens ergeben muss.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 18. Oktober 2007 - 15 A 2666/07 -, S. 2 des amtlichen Umdrucks; Urteil vom 23. April 2002 - 15 A 5594/00 -, NVwZ-RR 2002, 766.
Das schließt es nicht aus, zwei Fragen gleichzeitig zur Abstimmung zu stellen, denn auch dies kann mit einem eindeutigen Ja oder Nein entschieden werden, wobei wegen der Verknüpfung der Teilfragen mit der Konjunktion "und" ein Ja die Zustimmung zu beiden Teilfragen bedeutet, während Nein bedeutet, dass das Bürgerbegehren abgelehnt wird, weil mindestens einer Frage nicht zugestimmt wird. Allerdings ist eine solche Doppelfrage zur Vermeidung von Zweideutigkeiten nur dann zulässig, wenn beide Fragen sachlich denselben Gegenstand betreffen.
Das ist hier der Fall. Der nach dem ersten Frageteil aufzuhebende Beschluss des Ausschusses betrifft den Straßenausbau im Gebiet "Im F. ", der zweite Frageteil betrifft die Entscheidung, bestimmte Straßenbaumaßnahmen im Gebiet "Im F. " nicht vorzunehmen. Es handelt sich somit im Wesentlichen um eine der Sache nach unnötige Doppelung, indem der Ausbaubeschluss aufgehoben und ausdrücklich entschieden werden soll, bestimmte Ausbaumaßnahmen nicht vorzunehmen. Jedenfalls wegen dieses gleichsam im Verhältnis von Seite und Kehrseite stehenden Zusammenhangs der beiden Frageteile bestehen gegen die Koppelung der Frage keine Bedenken unter dem Gesichtspunkt eines unzweideutigen Entscheidungsgegenstandes.
Allerdings ist das Kehrseitenverhältnis nicht vollständig. Zum einen geht der zweite Frageteil über den aufzuhebenden Beschluss insoweit hinaus, als er den Ausbau auch der Straßen H1.-----straße und T1. Weg untersagt, obwohl der Beschluss vom 13. Dezember 2005 insoweit keine Ausbauentscheidung getroffen hat, sondern lediglich die Erörterung einer alternativen Ausbauart mit den Anliegern anordnet. Das Bürgerbegehren ist also nicht rein kassatorischer Natur, sondern initiierend, als es entscheidet, diese Straßen nicht auszubauen. Dennoch führt dies nicht zu einer unzulässigen Zweideutigkeit: Gegenstand des Beschlusses des Ausschusses war auch der Ausbau der H1.-----straße und des T1.---------- Weges. Insoweit hat der Ausschuss für den beabsichtigten Ausbau eine Anhörung der Anlieger zu einer alternativen Ausbauart beschlossen, während die endgültige Ausbauentscheidung offen geblieben ist. Wegen dieses Zusammenhangs darf das Bürgerbegehren ohne Verletzung des Eindeutigkeitsgebotes über die kassatorische Aufhebung des Beschlusses hinaus auch initiierend die im Beschluss noch offen gebliebene Entscheidung treffen.
Der zweite Teil der Frage geht über den Beschluss vom 13. Dezember 2005 auch dadurch hinaus, dass die Erneuerung der Straßenbeleuchtungsanlagen im Gebiet "Im F. " untersagt wird. Die Erneuerung der Straßenbeleuchtungsanlagen war zwar Gegenstand der Beschlussvorlage für die Ausschusssitzung vom 13. Dezember 2005. Diese wurde aber nur in veränderter Form, namentlich ohne den die Straßenbeleuchtungsanlagen betreffenden Teil, beschlossen. Auch insoweit ist das Bürgerbegehren jedoch eindeutig: Es erweitert die Untersagung des Straßenausbaus auf eine - möglicherweise wegen der Zuständigkeit eines anderen Ausschusses vom Beschluss nicht erfasste - weitere Teileinrichtung. Wegen dieses Zusammenhangs liegt kein Verstoß des Eindeutigkeitsgrundsatzes vor.
Zum anderen bleibt der zweite Teil der Frage hinter dem Beschluss vom 13. Dezember 2005 zurück, weil er nur das Verbot des Ausbaus der Gehwege und der Straßenbeleuchtungsanlagen ausspricht, nicht aber der Fahrbahn, der jedoch Beschlussgegenstand war. Der zweite Teil der Frage erfasst zweifelsfrei nicht den Fahrbahnausbau. Auch die Begründung des Bürgerbegehrens stützt die Annahme, dass es dem Bürgerbegehren alleine um die Teileinrichtungen Gehwege und Beleuchtungsanlagen geht, denn danach wollen "die Verwaltung und der Rat ... alle Verkehrsflächen im 'F. ' komplett erneuern", wogegen das Bürgerbegehren einwendet, dass dort "die Gehwege und die Beleuchtungsanlagen in einem ordentlichen Zustand" seien. "Dieser soll im Gebiet 'F. ' erhalten bleiben." Von der Fahrbahn ist an keiner Stelle ausdrücklich die Rede. Zweifelhaft könnte somit alleine sein, ob die im ersten Frageteil zur Entscheidung gestellte Aufhebung des Beschlusses vom 13. Dezember 2005 auch den den Fahrbahnausbau betreffenden Teil umfasst.
Wie jede Erklärung ist auch ein Bürgerbegehrenstext auslegungsfähig. Da der zweite Teil der Frage als Kehrseite der Aufhebungsentscheidung im ersten Teil der Frage textlich spezifiziert und auch von der Begründung her motiviert hinter dem Beschlussgegenstand vom 13. Dezember 2005 zurückbleibt, muss der erste Teil der Frage dahin verstanden werden, dass der Beschluss vom 13. Dezember 2005 nur insoweit aufgehoben werden soll, als er gegenüber der zweiten, inhaltlich bezeichneten Frage eine abweichende Entscheidung trifft. Die Verknüpfung des ersten Frageteils, der den genauen Inhalt des aufzuhebenden Beschlusses nicht wiedergibt, mit dem die einzelnen angegriffenen Straßenbaumaßnahmen benennenden zweiten Frageteils zwingt aus Sicht des mit dem Bürgerbegehren konfrontierten Bürgers zu diesem Verständnis. Daraus ergibt sich, dass der den Fahrbahnausbau betreffende Teil des Beschlusses vom 13. Dezember 2005 nicht durch das Bürgerbegehren aufgehoben werden soll. Mit diesem Inhalt erfüllt das Bürgerbegehren das Eindeutigkeitsgebot. Zwar wäre der Bürgerbegehrenstext noch eindeutiger, wenn er im ersten Frageteil ausdrücklich klargestellt hätte, dass lediglich eine dem zweiten Frageteil entsprechende Aufhebung des Beschlusses vom 13. Dezember 2005 angestrebt wird. Eine solche sprachliche Genauigkeit kann schon deshalb nicht gefordert werden, weil auch die textlichen Anforderungen an ein Bürgerbegehren nicht überspannt werden dürfen.
Vgl. zur notwendigen Begrenzung der Anforderung an die Formulierung der Fragestellung OVG NRW, Urteil vom 24. April 2002 - 15 A 5594/00 -, DöV 2002, 961 (962), und an den Kostendeckungsvorschlag Beschluss vom 19. März 2004 - 15 B 522/04 -, DöV 2004, 968 (970).
Dem Bürgerbegehren kann auch nicht entgegengehalten werden, dass es unzulässigerweise dem Rat Vorgaben mache statt eine Entscheidung zu treffen. Allerdings trifft es zu, dass mit einem Bürgerbegehren dem Rat nicht lediglich Vorgaben für eine von ihm noch zu treffende Entscheidung gemacht werden dürfen. Vielmehr müssen die Bürger die eigentlich vom Rat zu treffende, abschließende Entscheidung an dessen Stelle selbst treffen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 6. Dezember 2007 - 15 B 1744/07 -, DVBl. 2008, 120 (122); Urteil vom 9. Dezember 1997 - 15 A 974/97 -, NWVBl. 1998, 273 (274 f.).
Das hier in Rede stehende Bürgerbegehren hat aber keine Vorgaben zum Gegenstand. Mit dem Verbot, bloße Vorgaben zu machen statt eine Entscheidung zu treffen, soll verhindert werden, dass ein Bürgerbegehren aus einem Problembereich lediglich unselbständige Einzelfragen zur Entscheidung stellt und damit eine sachgerechte Lösung des Gesamtproblems nicht in den Blick nimmt (Beispiele aus der Entscheidungspraxis des Senats: Einführung bestimmter Abfallbeseitigungsverfahren in das Abfallbeseitigungskonzept einer Gemeinde, Verbot der Übertragung von Gesellschaftsanteilen oder maßgeblichen Vermögensgegenständen des Betriebsvermögens an Private bei Neustrukturierungen der kommunalen Daseinsvorsorge). Das Bürgerbegehren richtet sich hier darauf, dass die Teileinrichtungen "Gehwege" und "Beleuchtungsanlage" in den näher bezeichneten Straßen nicht ausgebaut werden. Das ist eine selbständige, abschließende Entscheidung. Ein Bürgerbegehren ist nicht verpflichtet, über solche selbständigen Gegenstände hinaus damit sachlich zusammenhängende weitere Gegenstände (hier: Ausbau der Teileinrichtung "Fahrbahn") in die zur Entscheidung gestellte Frage einzubeziehen.
Das Bürgerbegehren ist entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts auch nicht deshalb unzulässig, weil es nicht auf eine Entscheidung der Bürger "an Stelle des Rates" (§ 26 Abs. 1 GO NRW) ziele. Allerdings kann ein Rat für die von einem Bürgerbegehren erfassten Gegenstände wegen Delegation der Aufgabe auf einen Ausschuss unzuständig sein. So entscheidet hier nach § 41 Abs. 2 Satz 1 GO NRW i.V.m. § 6 Abs. 4 Buchst. h der Hauptsatzung der Stadt M. (HS) der Werksausschuss über Angelegenheiten der Straßenbeleuchtung. Die Frage, ob die Straßenbeleuchtung im Gebiet "Im F. " erneuert werden soll, ist eine Angelegenheit der Straßenbeleuchtung. Insofern liegt nach dem Text der Hauptsatzung eine Übertragung dieser Entscheidung auf den Werksausschuss vor.
Die Zuständigkeit für den Straßenausbau im Übrigen ist nach dem Text der Hauptsatzung allerdings nicht auf den Ausschuss für Umwelt und Stadtentwicklung übertragen worden. Nach § 6 Abs. 4 Buchstabe d HS entscheidet der Ausschuss für Umwelt und Stadtentwicklung über "Durchführung der äußeren Gestaltung des Stadtbildes im Rahmen des Haushaltsplanes". Ob die Erneuerung von Gehwegen, zumal wenn das künftige Aussehen sich an dem vorhandenen Straßenzustand orientieren soll, überhaupt die Gestaltung des Stadtbildes betrifft, ist schon zweifelhaft. Erst recht fraglich ist, ob die Zuweisung von Entscheidungen nur über die "Durchführung" der äußeren Gestaltung des Stadtbildes auch die Entscheidung über das Ob und nicht nur über das Wie einer Straßenerneuerung umfasst. Diese Zweifel führen dazu, dass die Entscheidung über das Ob eines Straßenausbaus dem Ausschuss nicht zugewiesen ist:
Es geht bei der Regelung des § 6 Abs. 4 Buchstabe d HS darum, dass eine bestimmte Kompetenz vom Rat auf einen Dritten verlagert werden soll. Insofern ähnelt diese Aufgabendelegation der Einräumung einer Vollmacht, kraft derer ein Dritter im Namen des Vollmachtgebers Willenserklärungen abgeben darf. Auch dies stellt eine Kompetenzerweiterung des Bevollmächtigen zu Lasten des Vollmachtgebers dar. Dafür ist in Rechtsprechung und Literatur anerkannt, dass bei Zweifeln über den Umfang der Vollmacht davon auszugehen ist, dass nur der geringere Umfang gilt.
Vgl. Reichsgericht (RG), Urteil vom 17. Januar 1934 - V 314/33 -, RGZ 143, 196 (199); Urteil vom 11. Juli 1913 - 168/13 III -, JW 1913, 1034; Schramm, in: Säcker, Münchener Kommentar zum BGB, 1. Band, 4. Aufl., § 167 Rn. 80; Dilcher, in: Staudinger, BGB, 12. Aufl., § 167 Rn. 85.
Dieser Grundsatz gilt auch für die Auslegung von Kompetenzvorschriften, denen die grundsätzliche, allgemeine Zuständigkeit einer Stelle (hier des Rates) und die davon abweichende, enumerativ aufgezählte Zuständigkeit einer anderen Stelle (hier des Ausschusses) zugrunde liegt. Die Ausnahmevorschrift ist korrekt und das heißt ihrem eindeutigen Inhalt und Sinn entsprechend und nicht darüber hinaus ausdehnend auszulegen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 1974 - 2 BvF 2,3/73 -, BVerfGE 37, 363 (405) zur Bundesratszustimmungsbedürftigkeit von Bundesgesetzen.
Diese Auslegungsmethodik geht von dem Grundsatz aus: Im Zweifel für die Kompetenz der allgemein zuständigen Stelle.
So zur Verteilung der Kompetenzen zwischen Bund und Ländern Erbguth, in: Sachs, GG, 4. Aufl., Art. 30 Rn. 9; März, in: Mangoldt/Klein, Das Bonner Grundgesetz, 4. Aufl., Bd. 2, Art. 30 Rn. 25.
In Übertragung dieses Grundsatzes auf den Umfang einer Aufgabendelegation ist hier allenfalls das Wie der äußeren Gestaltung des Straßenbildes dem Ausschuss zur Entscheidung übertragen worden, während das Ob des Ausbaus beim Rat verbleibt.
Unabhängig davon sind alle nach dieser Hauptsatzung erfolgten Übertragungen von Entscheidungszuständigkeiten vom Rat auf die Ausschüsse unwirksam: Nach § 41 Abs. 2 Satz 1 GO NRW kann der Rat Entscheidungen "über bestimmte Angelegenheiten" übertragen. Wie schon der Begriff "bestimmte" Angelegenheiten, aber auch das allgemeine rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot fordert, muss eine Norm u.a. in den Voraussetzungen so formuliert sein, dass die von ihr Betroffenen die Rechtslage erkennen und ihr Verhalten danach einrichten können.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 12. April 2005 - 2 BvR 581/01 -, BVerfGE 112, 304 (315);
Dabei reicht es aus, wenn sich diese im Wege der Auslegung der einschlägigen Bestimmung mit Hilfe der anerkannten Auslegungsregel feststellen lassen.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 22. November 2000 - 1 BvR 2307/94 u.a. -, BVerfGE 102, 254 (337).
Hier werden in § 6 HS dem Ausschuss bestimmte Entscheidungsbefugnisse eingeräumt, jedoch wird dem Rat nach § 10 Abs. 1 Satz 1 HS die Entscheidungszuständigkeit u.a. " in allen sonstigen wichtigen und bedeutsamen Angelegenheiten" vorbehalten. Dies kann nur dahin verstanden werden, dass die Ausschüsse in den ihrer Entscheidung zugewiesenen Materien nur dann zuständig sein sollen, wenn es sich nicht um eine wichtige und bedeutsame Angelegenheit handelt. Die auf alle "wichtigen und bedeutsamen Angelegenheiten" bezogene Rückausnahme von der Delegation ist für eine Kompetenzverteilungsregelung, die den gesetzlichen Normalkompetenzverteilungszustand wiederherstellt, völlig konturlos. Die Ausfüllung der Begriffe "wichtig" und "bedeutsam" hängt im Kontext der Kompetenzverteilung zwischen Rat und Ausschuss neben ihrer objektiven Bedeutung auch - und aus Sicht der Ratsmitglieder sogar vordringlich - von politischen Wertungen und dem - sich verändernden - Stand der öffentlichen Diskussion ab. Dem kann nicht entgegengehalten werden, dass der Rat es durch Ausübung dieses Vorbehalts in der Hand hätte, den Inhalt der Begriffe von Fall zu Fall zu bestimmen. Das hätte nur Bedeutung für ein vorbehaltenes Rückholrecht durch einfachen Ratsbeschluss, nicht aber für die vorliegende Konstellation abschließender Kompetenzübertragung.
Daher liegt in der genannten Regelung keine hinreichend bestimmte Verteilung von Zuständigkeiten.
Ebenso zu ähnlichen Formulierungen Wansleben, in: Held u.a., Kommunalverfassungsrecht NRW, Loseblattslg. (Stand: Dezember 2007), § 41 GO Anm. 3.1, Brenner, Zuständigkeitsverteilung auf Gemeindedirektor und Rat in Nordrhein-Westfalen, S. 105 f. und tendenziell bereits OVG NRW, Urteil vom 10. Juli 1963 - III A 1323/62 -, OVGE 19, 42 (44).
Unabhängig von der somit hier nicht wirksamen Regelung der Zuständigkeit zur Entscheidung über die Erneuerung von Straßenteileinrichtungen wäre das Bürgerbegehren aber auch bei einer wirksamen Verlagerung dieser Aufgaben auf die Ausschüsse zulässig. Soweit eine Zuständigkeitsverlagerung durch einfachen Ratsbeschluss vorgenommen wird, kann der Rat durch ebensolchen Beschluss die Zuständigkeit im Einzelfall oder generell wieder an sich ziehen. Hat der Ausschuss bereits entschieden, kann dadurch zwar die Kompetenz des Ausschusses nicht nachträglich entzogen werden. Die beim Ausschuss verbleibende Kompetenz, erneut über den Gegenstand zu beraten und gegebenenfalls einen den alten Beschluss aufhebenden oder verändernden Beschluss zu fassen, kann aber sehr wohl vom Rat zurückgeholt werden.
Ist allerdings, wie es hier nach dem Ortsrecht beabsichtigt war, eine Kompetenzübertragung durch Regelung in der Hauptsatzung gewollt, ohne dass in dieser Satzung ein Rückholrecht durch einfachen Ratsbeschluss vorgesehen ist, bedarf es der Änderung der Hauptsatzung, um die Zuständigkeit zurückzuholen. Der Rat hat es somit zwar nach wie vor in der Hand, seine Zuständigkeit wieder zu begründen, allerdings - und dies hat das Verwaltungsgericht zutreffend erkannt - nur nach vorheriger Änderung des Ortsrechts, auf die das Bürgerbegehren jedoch nicht gerichtet ist.
Dennoch wäre hier das Merkmal "an Stelle des Rates ... entscheiden" in § 26 Abs. 1 GO NRW erfüllt. Dies ergibt sich aus der Funktion des Bürgerbegehrens einerseits und dem Verhältnis von Rat und Ausschüssen andererseits. Das Bürgerbegehren wird als weitere Form gemeindlicher Willensbildung von seiner Entscheidungskompetenz her auf dieselbe Ebene wie das höchste und allzuständige Gemeindeorgan gestellt. Mit der Wendung "an Stelle des Rates" soll also im Sinne dieser herausgehobene Stellung des Rates der Anwendungsbereich von Bürgerbegehren weit gefasst und nicht etwa beschränkt werden auf diejenigen Entscheidungen, in denen ohne das Bürgerbegehren der Rat auch tatsächlich entscheiden würde und dies auch ohne Weiteres könnte. Es kommt somit zur Erfüllung des Merkmals "an Stelle des Rates" alleine darauf an, ob der Entscheidungsgegenstand grundsätzlich in den Zuständigkeitsbereich des Rates fällt.
Das ist im Verhältnis von Rats- und Ausschusskompetenz der Fall.
Möglicherweise anders liegt die Rechtslage bei rechtlich verselbständigten Verwaltungsträgern wie einem Kommunalunternehmen nach § 114 a GO NRW.
Ausschüsse dienen der effektiven Behandlung laufender Angelegenheiten zur Entlastung des Ratsplenums, das sich auf die Beratung und Beschlussfassung der wichtigeren Angelegenheiten konzentrieren kann.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 5. April 1988 - 7 B 47.88 -, NVwZ-RR 1988, 41 (42).
Ausschüsse sollen, wie die Kläger es griffig formulieren, den Rat entlasten, nicht entmachten. Angesichts dessen gehören die auf Ausschüsse übertragenen Entscheidungen nach wie vor grundsätzlich zum Zuständigkeitsbereich des Rates, sodass sie auch ohne weiteres, d.h. ohne ansonsten vorher zu verändernder Zuständigkeitsverteilung im Ortsrecht, Gegenstand eines Bürgerbegehrens sein können.
Ebenso Wansleben in: Held u.a., Kommunalverfassungsrecht, Loseblattslg. (Stand: Dezember 2007), § 26 GO, Anm. 2.4.
Kraft der besonderen Zuständigkeitsregel des § 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW bleibt der Rat in diesen Konstellationen für die Entscheidung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens zuständig und darf auch gemäß § 26 Abs. 6 Satz 3 GO NRW unbeschadet einer etwaig abweichenden Zuständigkeitsverteilung nach der Hauptsatzung dem Bürgerbegehren entsprechen. Der Beklagte ist somit passivlegitimiert, so dass sich die Klage gegen den richtigen Beklagten richtet.
Weitere Gründe für die Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens sind weder vorgetragen noch ersichtlich. Nach dem Vorstehenden war die Verpflichtung zur Erklärung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens auszusprechen, womit die entgegenstehenden, dies ablehnenden Bescheide kassiert sind. Folglich kommt es nicht mehr darauf an, dass der Widerspruchsbescheid statt von der zuständigen Selbstverwaltungsbehörde (§ 73 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 VwGO), hier dem Rat als der Behörde, die den Ausgangsverwaltungsakt erlassen hat, vom unzuständigen Bürgermeister, der hinsichtlich dieser Entscheidungen auf die Bekanntgabe des Verwaltungsakts nach außen beschränkt ist (§ 63 Abs. 1 Satz 1 GO NRW), erlassen wurde.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren war gemäß § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO für notwendig zu erklären, da es den Klägern auch vom Standpunkt einer verständigen, nicht rechtskundigen Partei nicht zumutbar war, das Vorverfahren selbst zu führen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus §§ 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 167 Abs. 1
VwGO
§ 41 GO
§ 114 a GO NRW
§ 26 GO
§ 132 VwGO
§ 23 der
Gemeindeordnung
§ 26 Abs. 1 der Gemeindeordnung
§ 113 Abs. 5 Satz 1 der
Verwaltungsgerichtsordnung
§ 26 Abs. 6 Satz 1
der Gemeindeordnung
§ 26 Abs. 5
Nr. 9 GO NRW
§ 26 Abs. 1 GO NRW
§ 41 Abs. 2 Satz 1 GO NRW
§ 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW
§ 26 Abs. 6 Satz 3 GO NRW
§ 73 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 VwGO
§ 63 Abs. 1 Satz 1 GO NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 54
Abs. 3, 55 Abs. 3, 57 Abs. 4 Satz 2 der Gemeindeordnung

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2002,
766
RGZ 143, 196
BVerfGE 37, 363
BVerfGE 112, 304
BVerfGE
102, 254
NVwZ-RR 1988, 41
15 A 2666/07
15 A 5594/00
15 B
522/04
15 B 1744/07
15 A 974/97
2 BvR 581/01
1 BvR 2307/94
III A 1323/62
7 B 47.88