Verwaltungsgericht Wiesbaden (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-05-27, Aktenzeichen 7 K 761/19.WI
ECLI: ECLI:DE:VGWIESB:2020:0527.7K761.19.WI.00

Tenor:
Der Bescheid des Landrats des Landkreises Limburg-Weilburg vom 11.04.2019 (Aktenzeichen XXXXXXXXX) wird insoweit aufgehoben, als Kosten in Höhe von 178,50 EUR erhoben werden.
Die Kosten des Verfahrens hat der Beklagte zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen eine vom Beklagten im Zusammenhang mit dem Einsatz von Verwaltungshelfern als Großraum-/ Schwerlasttransportbegleitung getroffene Kostenentscheidung.
Die Klägerin begleitet und sichert im Zusammenhang mit dem System des „Roadbook Verwaltungshelfers“ zwecks Entlastung der Polizei Großraum- und Schwertransporte mit Begleitfahrzeugen. Das Vorgehen bei der Absicherung der entsprechenden Transporte wird durch sogenannte Roadbooks vorgegeben. Hierbei handelt es sich um eine detaillierte und streckenbezogene Beschreibung, wie die Begleitung des Großraum- und Schwertransports zu erfolgen hat, insbesondere welche Verkehrszeichen in welchem Streckenabschnitt über die auf den Begleitfahrzeugen befindlichen Wechselverkehrszeichen-Anlagen zu visualisieren sind.
Zwischen dem 22.04.2019 und dem 20.07.2019 waren durch das Unternehmen XXX mit Sitz in XXX vier Großraum-/ Schwertransporte geplant, welche u.a. durch die Stadt Limburg an der Lahn führen sollten.
Mit an die Klägerin gerichtetem Bescheid vom 11.04.2019 ordnete der Beklagte an, dass die Durchführung von vier Großraum- bzw. Schwerlasttransporten in einem näher definierten Bereich des Landkreises Limburg-Weilburg durch Sperr- und Absicherungsmaßnahmen mittels Einsatz von BF-3- und BF-4-Fahrzeugen, besetzt mit eingewiesenen Verwaltungshelfern mit gültigen BSK-Zulassungen und Berufshaftpflichtversicherungen, abzusichern sind. Die jeweiligen Fahrauflagen, visuellen Darstellungen und Absicherungen seien gemäß dem einschlägigen „Road-Book“ sowie der vorausgegangenen Streckeneinweisung vorzunehmen. Zudem setzte der Beklagte in dem angegriffenen Bescheid Kosten in Höhe von 178,50 EUR fest. Diese Kostenentscheidung begründete er damit, dass „für die Anordnung gemäß Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr (GebOSt) Gebühren-Nr. 399 eine Gebühr in Höhe von 178,50 EUR zu zahlen“ sei.
Am 03.05.2019 hat die Klägerin Klage vor dem Verwaltungsgericht Wiesbaden erhoben.
Sie wendet sich gegen die Kostenentscheidung der Beklagten und trägt vor, dass es für die neue Erscheinungsform der privatisierten Großraum-/ Schwertransportbegleitung bewusst keine Gebührennormierung gebe. Deshalb würden die Behörden ihre Gebührenbescheide auf die Gebührenziffer 399, also die Auffangziffer, stützen. Diese Gebührenziffer könne vorliegend jedoch nicht angewendet werden. Die einschlägige Gebührenordnung betreffe Vorgänge ausschließlich der Prüfung und Untersuchung nach § 6a StVG, § 55 Fahrlehrergesetz und § 18 des Kraftfahrsachverständigengesetzes. Solche Prüfungen seien hier nicht gegeben. Hier sei allein die Tätigkeit von Verwaltungshelfern zur Absicherung von Schwertransporten berührt. Die hierzu ergehende Verfügung betreffe im Grundsatz überhaupt nicht die Klägerin, sondern jenes Unternehmen, das den Schwertransport durchführe. Für dieses Unternehmen bzw. als Ersatz für die Polizei werde die Klägerin mit ihren Fahrzeugen im Auftrag des Unternehmens als Begleitung eingesetzt. Der beantragende Unternehmer habe Gebühren zu entrichten, die sich aus den Tarifnummern 263 und 264 ergäben. Mit der Gebührenerhebung seien die Ausnahmen mit den Auflagen abgegolten. Daher sei schon vom Ansatz her kein Raum für die Anwendung des Gebührentarifs 399. Der angegriffene Bescheid vom 11.04.2019 sei ein reiner Annex zu dem Genehmigungsbescheid für den Schwerlasttransport. Er enthalte auch – losgelöst von der Gebühr – keinen eigenen Erlaubnisbereich. Die Erlaubnis sei an das Unternehmen gegangen; hierzu bedürfe es keines Bescheides an die Klägerin, welche die Erlaubnis auch nicht beantragt habe. Der Wortlaut des Bescheides vom 11.04.2019 erhalte keinen eigenständigen genehmigenden oder regelnden Inhalt; er wiederhole lediglich die bereits erteilte Genehmigung und die Absicherungsauflage in dem Bescheid an das Unternehmen.
Ferner sei der angegebene Zeitaufwand nicht entstanden. Genau diese Überlegungen und der Zeitaufwand wären, wenn überhaupt, bereits in dem Augenblick entstanden, in dem die Genehmigung zur Durchführung des Großraum-/ Schwertransports an das Unternehmen erfolgt sei. Denn genau in diesem Augenblick hätten die Auflagen und Voraussetzungen für den Transport an den möglicherweise problematischen Stellen komplett bedacht und umgesetzt sein müssen. Insofern werde der hier bereits im Bescheid an das Unternehmen in Rechnung gestellte Zeitaufwand, so er überhaupt entstanden sei, doppelt abgerechnet. Soweit hier der Zusatz gemacht werde, „so er überhaupt entstanden“ sei, sei dies mehr als gerechtfertigt, da die hier vorgenommene Genehmigung eine Dutzend-Ware sei. Die Anzahl der Schwerlasttransporte in dieser Form sei hoch und die Vorgaben würden sämtlich bereits in System geführt und lediglich ausgedruckt. Die Anlagen seien bereits von der Klägerin vorgefertigt worden.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid vom 11.04.2019 mit dem Aktenzeichen zu XXXXXXXXX insoweit abzuändern, als die Kostenentscheidung aufgehoben wird.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung trägt er vor, dass die Kostenerhebung richtigerweise auf die Ziffer 399 der Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr gestützt worden sei.
„Vergleichbare Maßnahmen“ im Sinne der 1. Alternative der Ziffer 399 seien Erlaubnisse im Sinne der Ziffer 262 der Gebührenordnung, denn die Anordnungen ermöglichten im Ergebnis das Gebrauchmachen von einer erteilten Erlaubnis, was die Vergleichbarkeit ausmache.
Zunächst sei es unzweifelhaft, dass die verkehrsrechtliche Anordnung auch im Interesse des Unternehmens liege, welches eine Erlaubnis zur Durchführung des Transports beantrage. In der Praxis sei daher zu differenzieren zwischen der Zustimmung für die Durchführung des Transports einerseits und der verkehrsrechtlichen Anordnung hinsichtlich der Absicherung eines Transports im räumlichen Bereich des beklagten Landkreises andererseits. Regelmäßig würden die Unternehmen, die den Transport absicherten, anlässlich des Erlaubnisverfahrens für den Großraum-/ Schwertransport genannt. Die benannten Unternehmen würden dann auf die jeweilige Verkehrsbehörde zugehen, einen Antrag zur Absicherung des fraglichen Transports in deren Bereich stellen und die als Verwaltungshelfer einzusetzenden Personen mitteilen. Der Aufwand, welcher der Verwaltungsbehörde für die entsprechende verkehrsbehördliche Anordnung entstehe, sei nicht Gegenstand der Gebührenerhebung im Erlaubnisverfahren.
Folgende Arbeitsschritte mit entsprechendem Zeitaufwand würden bei einer verkehrsrechtlichen Anordnung der fraglichen Art regelmäßig anfallen:
- Prüfen des Roadbooks und Abklärung der Vereinbarkeit mit dem VEMAGS-Antrag
- Korrespondenz mit Polizei u. Antragsteller, ggf. Anforderung von Unterlagen
- Prüfen der Anmeldung, Befähigungsnachweise, Führerschein und Haftpflichtversicherung der Verwaltungshelfer
- Vorbereiten der Verpflichtungs- und Einweisungsunterlagen
- Erstellen der verkehrsrechtlichen Anordnung
- Einweisung und Verpflichtung der Verwaltungshelfer, Klärung offener Fragen und anschließende Streckenerkundung/ Befahrung der Strecke
Mit diesen Schritten sei ein entsprechender Zeitaufwand verbunden. Er – der Beklagte – differenziere dabei noch zwischen Fallgestaltungen, in denen Kurz- oder Langstrecken zu betrachten seien. Unter Berücksichtigung des bei typischen Fallkonstellationen entstehenden Zeitaufwand würden bei Kurzstrecken insgesamt 209,25 Minuten angesetzt, bei Langstrecken 270 Minuten. Allein bei Betrachtung des Zeitaufwandes (2. Alternative der Ziffer 399) ergebe sich somit bei einer Kurzstrecke ein Betrag von 178,50 EUR und bei einer langen Strecke von 230,40 EUR. Er – der Beklagte – habe also bislang lediglich den Zeitaufwand berechnet, obwohl er auf die wirtschaftliche Bedeutung berücksichtigen könne.
Die Beteiligten haben der Entscheidung durch den Berichterstatter zugestimmt (vgl. Bl. 36 f. und Bl. 41 d. Gerichtsakte).
Ferner haben sich die Beteiligten mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt (vgl. Bl. 71 u. Bl. 73 d. Gerichtsakte).
Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und auf die vorgelegte Behördenakte Bezug genommen, die sämtlich zum Gegenstand der Entscheidung gemacht worden sind.

Entscheidungsgründe:
Im Einverständnis der Beteiligten konnte die Berichterstatterin gemäß § 87a Abs. 3, Abs. 2 VwGO anstelle der Kammer entscheiden.
Die Entscheidung konnte gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung ergehen, weil sich die Beteiligten hiermit einverstanden erklärt haben.
Die Klage ist zulässig und begründet.
Die Klage ist als Anfechtungsklage statthaft und auch im Übrigen zulässig. Insbesondere war ein Vorverfahren gemäß § 16a Abs. 1 HessAGVwGO i.V.m. Nr. 9.1 der Anlage zu § 16a Abs. 1 HessAGVwGO nicht durchzuführen.
Die Klage ist auch begründet.
Der Bescheid des Beklagten vom 11.04.2019 ist hinsichtlich der Kostenentscheidung rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Ob die Rechtswidrigkeit bereits aus dem Fehlen der Anhörung nach § 28 Abs. 1 HVwVfG und/oder dem Fehlen einer hinreichenden Begründung gemäß § 39 HVwVfG folgt, braucht vorliegend nicht abschließend entschieden zu werden.
Der Kostenfestsetzung fehlt es jedenfalls an einer Ermächtigungsgrundlage.
Einzig in Betracht kommende Rechtsgrundlage der Gebührenfestsetzung ist § 6a Abs. 1 Nr. 1 Straßenverkehrsgesetz (StVG) i.V.m. § 1 der Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr (GebOSt) i.V.m. dem Gebührentarif für Maßnahmen im Straßenverkehr, dort Gebührennummer 399.
Nach § 6a Abs. 1 Nr. 1 StVG i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 1 GebOSt werden u.a. für Amtshandlungen nach dem StVG und nach den auf dem StVG beruhenden Rechtsvorschriften, einschließlich der Prüfungen und Untersuchungen im Sinne des § 6a des Straßenverkehrsgesetzes, des § 34a des Fahrlehrergesetzes und des § 18 des Kraftfahrsachverständigengesetzes, Gebühren nach der GebOSt erhoben. Nach Ziffer 399 der Anlage zu § 1 GebOSt können für andere als die in diesem Abschnitt aufgeführten Maßnahmen Gebühren nach den Sätzen für vergleichbare Maßnahmen oder, soweit solche nicht bewertet sind, nach dem Zeitaufwand mit 12,80 Euro je angefangene Viertelstunde Arbeitszeit erhoben werden.
Vorliegend kann die Kostenerhebung nicht auf die Gebührenziffer 399 – welche mangels spezieller Gebührenziffer für die Überprüfung, Vorbereitung und Einweisung von transportbegleitenden Verwaltungshelfern allein in Betracht kommt – gestützt werden, da deren tatbestandliche Voraussetzungen nicht gegeben sind.
Die streitigen Gebühren wurden laut Vortrag des Beklagten (vgl. Klageerwiderung, Bl. 40 d. Gerichtsakte) erhoben für die Prüfung des Roadbooks, die Korrespondenz mit Polizei und Antragsteller, die Prüfung von Anmeldung, Befähigungsnachweis, Führerschein und Haftpflichtversicherung der Verwaltungshelfer, die Vorbereitung der Verpflichtungs- und Einweisungsunterlagen, die Erstellung des erlassenen Bescheids sowie die Einweisung und Verpflichtung der Verwaltungshelfer einschließlich Klärung offener Fragen und Streckenerkundung/ -befahrung. Zum ersten Kostenpunkt (Prüfung des Roadbooks) sei angemerkt, dass dem einzig in der Behördenakte enthaltenen Antrag der Klägerin, namentlich der Antrag vom 09.04.2019 (Behördenakte, Bl. 19), zu entnehmen ist, dass das Roadbook im vorliegenden Fall zum Zeitpunkt des klägerischen Antrags bereits behördlich geprüft gewesen sein dürfte. Davon abgesehen stellen die dargestellten Arbeitsschritte jedenfalls allesamt den Großraum-/ Schwertransport sowie seine Begleitung vorbereitende Maßnahmen dar.
Bei diesen Maßnahmen vorbereitender Natur handelt es sich nicht um „andere als die in diesem Abschnitt aufgeführte Maßnahme[n]“ im Sinne der Gebührenziffer 399.
Nach dem Bundesverwaltungsgericht (hierzu und zum Folgenden Urteil vom 17.12.1982 – 7 C 107.79 – juris Rn. 8; vgl. auch Beschluss vom 05.04.1990 – 3 B 18/90 –, juris Rn. 4) liegt eine „andere als die in diesem Abschnitt aufgeführte Maßnahme“ und damit eine sonstige Maßnahme auf dem Gebiet des Straßenverkehrs im Sinne des Auffangtatbestandes der Gebührennummer 399 nur vor, wenn die Amtshandlung im Straßenverkehrsgesetz oder in den auf diesem Gesetz beruhenden Rechtsvorschriften ausdrücklich geregelt oder kraft Sinnzusammenhangs zwingend vorausgesetzt ist. Eine darüber hinausgehende Ausweitung des Inhalts der Gebührennummer 399 widerspräche dem Grundsatz der Bestimmtheit der gebührenpflichtigen Amtshandlungen, wie er sowohl aus § 6a Abs. 2 StVG als auch aus der Entstehung und insgesamt aus der Fassung des Gebührentarifs zu entnehmen ist. Mit diesem Grundsatz ist es nicht vereinbar, wenn die Verwaltung von sich aus auch solche verkehrsrechtlichen Amtshandlungen kostenpflichtig macht, die zwar als Maßnahmen vorbereitender Art oder als Hinweise, Ermahnungen, Verwarnungen und ähnliches im Rahmen der allgemeinen Befugnisse der Straßenverkehrsbehörde zulässig sind, aber im Straßenverkehrsgesetz oder einer darauf beruhenden Rechtsnorm nicht besonders vorgesehen sind. Die Auffangregelung der Gebührennummer 399 gestattet der Straßenverkehrsbehörde nicht, kostenpflichtige Amtshandlungen gleichsam frei zu „erfinden“. Ein Gebührenfindungsrecht steht der Verwaltung nicht zu (BVerwG, Beschluss vom 05.04.1990 – 3 B 18/90 –, juris Rn. 4). Diese wäre mit dem Vorbehalt des Gesetzes – dem gerade im Rahmen der Eingriffsverwaltung eine besondere Bedeutung zu kommt – nicht zu vereinbaren.
Die Überprüfung und Einweisung von Verwaltungshelfern als Transportbegleitung ist weder in § 29 StVO noch in § 45 StVO oder einer anderen straßenverkehrsrechtlichen Vorschrift geregelt. § 29 Abs. 3 StVO enthält eine für übergroße und überschwere Fahrzeuge (Groß- und Schwerverkehr) geltende Erlaubnispflicht, die bei Vorliegen der Voraussetzungen mit der Pflicht der Behörde korrespondiert, eine entsprechende Erlaubnis zu erteilen. § 45 StVO ermächtigt die zuständige Behörde zu verkehrsrechtlichen Anordnungen und in Abs. 6 zur Anordnung gegenüber Bauunternehmern. Für beide Amtshandlungen sieht die Anlage zur GebOSt eine entsprechende spezielle Gebührennummer vor (vgl. Gebührennummern 261 und 264). Nicht einmal die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur StVO (VwV-StVO) zu § 29 Abs. 3 StVO, die sich in Randnummer 122 mit der Transportbegleitung durch Verwaltungshelfer beschäftigt, regelt die Überprüfung, Vorbereitung und Einweisung von Verwaltungshelfern als Transportbegleiter. Hier wird allein geregelt, was im Genehmigungsbescheid der den Transport durchführenden Person zu regeln ist, wenn von der Möglichkeit Gebrauch gemacht wird, die Polizeibegleitung durch einen Privaten zu ersetzen.
Die Einweisung in das Roadbook ist auch nicht – wie das Verwaltungsgericht Kassel (Urteil vom 20.02.2020 – 7 K 1144/19.KS –, juris) zutreffend ausführt – kraft Sinnzusammenhangs zwingend Voraussetzung für verkehrsrechtliche Anordnungen im Zusammenhang der Begleitung von Großraum- und Schwertransporten durch Private. Zwar sei im Rahmen der Änderung der VwV-StVO im Jahre 2017, womit ermöglicht worden ist, die Begleitung von Großraum- und Schwertransporten partiell auf Private (Verwaltungshelfer) zu übertragen, an diversen Stellen der Begründung auf den zusätzlichen Aufwand durch die Einweisung der Verwaltungshelfer hingewiesen worden (BR-Drucks. 85/17, S. 155 f.). Dass es sich hierbei um eine sinnvolle Maßnahme handelt, wird vonseiten des Gerichts auch nicht in Abrede gestellt. Dies genügt jedoch nach dem oben Gesagten nicht, um hieraus eine Kostenpflicht abzuleiten. Vielmehr ist es Aufgabe des Gesetz- bzw. Verordnungsgebers, einen entsprechenden Gebührentatbestand zu schaffen. Bis dies erfolgt ist, besteht aus Sicht des Gerichts keine Möglichkeit für die Verwaltungsbehörde, die Kosten für die den Großraum-/ Schwertransport und seine Begleitung durch Verwaltungshelfer vorbereitenden Maßnahmen wie die Prüfung des Roadbooks und der Verwaltungshelfer, die Vorbereitung der Verpflichtungs- und Einweisungsunterlagen sowie die Einweisung der Verwaltungshelfer geltend zu machen.
Schließlich kann – wie der Beklagte durch den Verweis auf die Drucksache 17/4630 des Landtags Nordrhein-Westfalen anzudeuten scheint – eine Kostenerhebung auch nicht aus der Gebührennummer 52 der Anlage zu § 1 der Verwaltungskostenordnung für den Geschäftsbereich des Ministeriums des Innern und für Sport vom 07.06.2013 (VwKostO-MdIS) abgeleitet werden. Dieser Gebührentatbestand regelt zwar die Begleitung von Schwer- und Großraumtransporten, allerdings lediglich die Transportbegleitung durch die Polizei. Vorliegend handelt es sich um eine private Transportbegleitung, die bereits nicht im Geschäftsbereich des Ministeriums des Inneren und für Sport liegt und auf welche die VwKostO-MdIS keine Anwendung findet. Vielmehr folgt aus der Privatisierung der Transportbegleitung, dass das Transportunternehmen gerade nicht die Polizeibehörden, sondern das Begleitunternehmen für seine Dienstleistung zu bezahlen hat. Lediglich ergänzend sei angemerkt, dass auch bei einer polizeilichen Transportbegleitung laut der einschlägigen Gebührennummer 52 lediglich die Kosten der Transportbegleitung als solche, nicht jedoch die Kosten für transportvorbereitende Maßnahmen in Rechnung gestellt werden.
Nach alledem war der Klage stattzugeben.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Danach hat der Beklagte als unterlegener Beteiligter die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Beschluss
Der Streitwert wird endgültig auf 178,50 EUR festgesetzt.
Das Gericht hat den Streitwert nach der sich aus dem Antrag der Klägerin für sie ergebenden Bedeutung nach Ermessen festgesetzt (§ 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz – GKG –). Betrifft der Antrag des Klägers eine bezifferte Geldleistung oder einen hierauf bezogenen Verwaltungsakt, ist deren Höhe maßgebend (§ 52 Abs. 3 Satz 1 GKG). Der Kläger wendet sich gegen einen verkehrsrechtlichen Bescheid, soweit ihm dadurch Kosten in Höhe von 178,50 EUR auferlegt werden, sodass der Streitwert nach § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG vorläufig auf 178,50 EUR festzusetzen war.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 6a StVG
§ 39 HVwVfG
§ 29 StVO
§ 45 StVO
§ 87a Abs. 3, Abs. 2 VwGO
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 16a Abs. 1 HessAGVwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 28 Abs. 1 HVwVfG
§ 6a Abs. 1 Nr. 1 Straßenverkehrsgesetz
§ 6a Abs. 1 Nr. 1 StVG
§ 6a Abs. 2 StVG
§ 29 Abs. 3 StVO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz
§ 52 Abs. 3 Satz 1 GKG
§ 55 Fahrlehrergesetz und § 18 des Kraftfahrsachverständigengesetzes
§ 1 der Gebührenordnung
§ 6a des Straßenverkehrsgesetzes
§ 34a des Fahrlehrergesetzes
§ 18 des Kraftfahrsachverständigengesetzes
§ 1 der Verwaltungskostenordnung

Zitierte Entscheidungen: 7 C 107.79
3 B 18/90
7 K 1144/19