Verwaltungsgericht Freiburg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-01-09, Aktenzeichen 4 K 1245/18

Tenor:
Die Klagen werden abgewiesen.
Die Klägerinnen tragen die Kosten des Verfahrens.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
1
Die beiden Klägerinnen sind jeweils Fraktionsgemeinschaften im Gemeinderat der Stadt Freiburg. Sie begehren vom beklagten Oberbürgermeister Auskunft über die Stellenanmeldungen der Ämter der Stadt für die Fertigung des Haushaltsplanentwurfs.
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Der Gemeinderat der Stadt Freiburg umfasst 48 Gemeinderäte. Vier Gemeinderäte haben sich zur Klägerin zu 1, sieben Gemeinderäte haben sich zur Klägerin zu 2 zusammengeschlossen.
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Mit E-Mail vom 07.03.2017 wandte sich die Klägerin zu 1 an den Beklagten mit der Bitte, ihr „rechtzeitig zur zweiten Lesung (des Haushaltsplanentwurfs) eine Liste der Stellenanträge und -vorschläge zu schicken, die innerhalb der Verwaltung nicht genehmigt wurden.“ Zur Begründung führte sie aus: Sie benötige die Information, um sachgerecht über den Stellenplan als Teil des Haushaltsplans beschließen zu können. Der E-Mail beigefügt war ein von den Prozessbevollmächtigten der Klägerinnen gefertigtes Kurz-Gutachten vom 02.03.2017. Das Rechtsamt der Stadt Freiburg kam demgegenüber zum Ergebnis, dass eine Gemeinderatsfraktion keinen entsprechenden Auskunftsanspruch habe. Das von ihm befragte Regierungspräsidium Freiburg teilte diese Rechtsauffassung. Mit Schreiben vom 17.03.2017 teilte der Leiter des Haupt- und Personalamts der Stadt Freiburg der Klägerin zu 1 mit, dass ihr Anliegen nicht vom Informationsrecht nach § 24 Abs. 4 GemO umfasst sei, und unterrichtete hiervon die im Gemeinderat vertretenen Fraktionen, Fraktionsgemeinschaften und die im Gemeinderat vertretene Gruppierung.
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Die Klägerinnen haben am 07.02.2018 Klage erhoben mit dem Antrag, festzustellen, dass der Beklagte verpflichtet gewesen ist, den Klägerinnen als Gemeinderäten bzw. Fraktionsgemeinschaften Auskunft darüber zu erteilen, welche der verwaltungsinternen Stellenanforderungen nicht in den Haushaltsplan-Entwurf für das Haushaltsjahr Doppelhaushalt 2017/2018 Eingang gefunden haben. In der mündlichen Verhandlung haben sie diesen Antrag teils erweitert, teils genauer gefasst. Sie tragen vor: Die Klagen seien als Feststellungsklagen zulässig. Auch die Klägerin zu 2 sei klagebefugt. Denn auch sie habe ein schützenswertes Interesse daran, dass elementare, die Arbeit eines Gemeinderats bzw. einer Fraktion betreffende Fragen entsprechend den Vorgaben der Gemeindeordnung von dem (Ober-)Bürgermeister bzw. der Verwaltung beantwortet würden. Die Klagen seien auch begründet. Vor Aufstellung des Stellenplans als Teil der Haushaltssatzung frage die Verwaltung regelmäßig bei allen Ämtern nach, welche Stellen aus deren Sicht zur Wahrnehmung der jeweiligen Aufgaben erforderlich seien. Diese „verwaltungsinternen Stellenanforderungen“ bildeten die Grundlage der dann zu treffenden Entscheidung über die konkrete Ausgestaltung des Stellenplan-Entwurfs, der Teil des dem Gemeinderat vorzulegenden Haushaltsplan-Entwurfs werde. Zur wirksamen und sachgerechten Wahrnehmung ihrer Aufgaben müsse ein Gemeinderat bzw. eine Fraktionsgemeinschaft wissen, welche weitergehenden Stellen die Ämter jeweils angefordert hätten. Nur dann könnten sie entscheiden, ob der Stellenplan sachgerecht, angemessen und zutreffend sei. Sie habe auch nach Verabschiedung des Doppelhaushalts 2017/2018 ein Interesse an der Klärung ihres Informationsanspruchs im Hinblick auf kommende Haushaltsberatungen. Dieses Interesse habe auch die Klägerin zu 2. Der Beklagte hätte das Auskunftsverlangen erfüllen müssen. Es sei die vornehmste und originäre Aufgabe des Gemeinderats, im Stellenplan die Stellen der Beamten sowie der nicht nur vorübergehend beschäftigten Arbeitnehmer, die für die Erfüllung der Aufgaben im Haushaltsjahr erforderlich seien, zu beschließen. Der Auskunftsanspruch ergebe sich aus § 24 Abs. 4 GemO. Sinn und Zweck des Auskunftsanspruchs sei es, dem Gemeinderat einen vollständigen Überblick über die Qualität der Aufgabenerledigung durch die anderen Gemeindeorgane zu geben, damit dieser auf etwaige Missstände reagieren könne. Eine sachgerechte Beratung im Gemeinderat sei nur möglich, wenn die Gemeinderäte die Grundlagen und Hintergründe des Zustandekommens des Haushaltsplan-Entwurfs kennen. Der Auskunftsanspruch umfasse auch Personalangelegenheiten sowie Steuerfragen, unabhängig von ihrer Vertraulichkeit und Individualität. Dem Anspruch lasse sich auch nicht entgegenhalten, dass es um „individuelle Bedarfsbeurteilungen“ gehe und dass die Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen der Gemeindeverwaltung selbst nicht Adressaten eines Auskunftsanspruchs seien. Das Auskunftsbegehren sei auch nicht etwa missbräuchlich.
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Die Klägerinnen beantragen,
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festzustellen, dass der Beklagte verpflichtet ist, den Klägerinnen darüber Auskunft zu erteilen, welche der verwaltungsinternen Stellenanträge der Amtsleitungen und Dezernate nicht die Haushaltsplan-Entwürfe Eingang gefunden haben.
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Der Beklagte beantragt,
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die Klagen abzuweisen.
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Er trägt vor: Für den nunmehr gestellten Klagantrag bestünden keine Zweifel mehr an der Klagebefugnis der Klägerin zu 2. Die Klägerinnen hätten keinen Anspruch auf Auskunft darüber, welche Stellenwünsche der Amtsleitungen und Dezernenten nicht in den Haushaltsplan-Entwurf der Stadt Freiburg für den Doppelhaushalt 2017/2018 Eingang gefunden hätten. Allerdings beziehe sich der Auskunftsanspruch gemäß § 24 Abs. 4 i.V.m. Abs. 3 GemO auf einzelne Angelegenheiten der Gemeinde und ihre Verwaltung. Dazu gehöre auch der Stellenplan gemäß § 57 GemO. Gegenstand der begehrten Auskunft sei jedoch nicht der Stellenplan-Entwurf. Gegenstand der begehrten Auskunft seien vielmehr individuelle Stellenvorschläge einzelner Ämter. Eine Anfrage zu solchen Stellenbedarfsmeldungen einzelner Ämter ziele ihrem Wesen nach auf die Mitteilung subjektiver Einschätzungen der Verwaltungsbediensteten, die dem (Ober-) Bürgermeister nachgeordnet seien. Solche subjektiven Einschätzungen und Werturteile nachgeordneter Verwaltungsbediensteten seien jedoch von dem Auskunftsanspruch nach § 24 Abs. 4, 3 GemO nicht umfasst. Dies ergebe sich aus Folgendem: Nach den genannten Vorschriften könne Auskunft nur vom (Ober-)Bürgermeister begehrt werden. Nur er sei dazu berufen, gegenüber der bürgerschaftlichen Vertretung die Belange der Verwaltung zu wahren. Zwar hätten die Klägerinnen den Auskunftsanspruch formal an den Oberbürgermeister gerichtet. In der Sache verlangten sie aber Auskunft über Stellenwünsche einzelner Amts- und Abteilungsleitungen oder anderer Führungskräfte. Sei ein Auskunftsanspruch aber nicht auf Tatsachen, sondern wie hier auf die Abfrage von individuellen Einschätzungen, Meinungen und Werturteilen gerichtet, könne der (Ober-)Bürgermeister als Adressat des Auskunftsanspruchs allenfalls verpflichtet seien, über seine eigene Meinung und Einschätzung bzw. über die Einschätzung einer von ihm repräsentierten einheitlichen Verwaltung Auskunft zu erteilen. Seine Einschätzung finde sich jedoch im Entwurf des Stellenplans selbst. Dieses Ergebnis entspreche der gesetzgeberischen Wertung von § 33 Abs. 2 GemO. Danach könne der (Ober-)Bürgermeister in den Sitzungen des Gemeinderats den Vortrag einem Gemeindebediensteten übertragen. Die Mitwirkung eines Bediensteten beschränke sich jedoch darauf, anstelle des (Ober-)Bürgermeisters den Vorschlag der Gemeindeverwaltung vorzutragen. Eine eigene Wertung könne er nicht vornehmen, auch nicht auf entsprechende Fragen des Gemeinderats hin. Die beanspruchte Unterrichtung über subjektive Einschätzungen einzelner nachgeordneter Bediensteter würde darüber hinaus das Prinzip der Einheitlichkeit der Verwaltung konterkarieren sowie der Funktion des (Ober-)Bürgermeisters als Verwaltungsspitze zuwiderlaufen. Das Prinzip der Einheitlichkeit der Verwaltung sei in Literatur und Rechtsprechung anerkannt. Auch die innere Organisation der Gemeinde folge, nicht zuletzt aus Gründen der Funktionsfähigkeit, diesem Prinzip. Es könne vom Gemeinderat nicht eingeschränkt werden. Ihm sei auch bei der Beantwortung einer Anfrage nach § 24 Abs. 4 und 3 GemO Rechnung zu tragen. Der an den (Ober-)Bürgermeister zu richtende Auskunftsanspruch treffe daher diesen in seiner Eigenschaft als Leiter der Gemeindeverwaltung. Es käme einer Preisgabe des Prinzips der Einheitlichkeit der Verwaltung gleich, wenn der (Ober-)Bürgermeister verpflichtet wäre, über zahlreiche (ggf. von der gesamtstädtischen Einschätzung abweichende) individuelle Einschätzungen und die daraus resultierenden Anträge/Wünsche einzelner Bediensteter Auskunft zu erteilen. Dies verdeutliche der Verfahrensablauf, der zu dem Entwurf des Stellenplans führe. In dem Verfahren zur Aufstellung des Entwurfs des Stellenplans würden zunächst Vorschläge auf den untersten Hierarchieebenen formuliert und von den nächsthöheren Hierarchieebenen im Abgleich mit weiteren Vorschlägen anderer, nachgeordneter Ebenen bewertet. Diese Bewertungen in Gestalt von Abwägungs- und Priorisierungsvorgängen erfolgten auf jeder Hierarchieebene, bei Sachgebietsleitungen, Abteilungsleitungen, Amtsleitungen und bei den Dezernaten. So seien bei der Stadt Freiburg etwa 380 Führungs-/Leitungspersonen beschäftigt, die im Rahmen von Haushaltsberatungen potentiell einen nach ihrer subjektiven Einschätzung bestehenden Stellenbedarf anmeldeten. Bei einer so großen Anzahl von Einzelmeinungen sei es zudem fraglich, ob sich der geltend gemachte Auskunftsanspruch noch auf eine einzelne Angelegenheit im Sinn von § 24 Abs. 4 GemO beziehe oder nicht vielmehr Ausforschungscharakter habe. Die begehrte Information sei auch nicht für die Aufgabenerfüllung des Gemeinderats von Bedeutung. Die konkrete Aufteilung der Stellen gehöre nicht zu den Aufgaben des Gemeinderats, sondern obliege nur dem (Ober-)Bürgermeister. Die Zuweisung der Stellen zu den einzelnen Ämtern und Dienststellen obliege kraft seiner Kompetenz nach § 44 Abs. 1 GemO allein dem (Ober-)Bürgermeister. Das zeige sich auch daran, dass Teil C des Stellenplans gemäß Anl. 11 zu § 5 GemHVO, in dem die Aufteilung der Stellen auf die Teilhaushalte dargestellt werde, nur nachrichtlich aufgeführt und nicht vom Gemeinderat beschlossen werde. Auch die Kontrollfunktion des Gemeinderats erfordere keine Kenntnis von den einzelnen Stellenbedarfseinschätzungen. Daraus könne geschlossen werden, dass diese Information des Gemeinderats grundsätzlich als ausreichend angesehen werde, zumal Anhaltspunkt für die Zahl der erforderlichen Stellen zunächst die Stellenbesetzung des Vorjahres sei und wesentliche Abweichungen hiervon gemäß § 5 Abs. 2 Satz 2 GemHVO zu erläutern seien. Sofern der Gemeinderat darüber hinaus seine Kontrollfunktion wahrnehmen wolle, etwa weil Anhaltspunkte dafür bestünden, dass in bestimmten Bereichen eine Personalunterdeckung bestehen könnte, könne er selbstverständlich Anfragen und Anträge stellen. Diese könnten sich dann aber nur auf eine Einschätzung der einheitlichen Gemeindeverwaltung beziehen. Schließlich stellten interne Stellenvorschläge, die keinen Eingang in den Stellenplanentwurf gefunden hätten, keine Frage von gemeindepolitischer Bedeutung dar, da sie den Haushalt gerade nicht belasteten.
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Mit Schreiben vom 17.09.2018 haben beide Klägerinnen den Beklagten um Auskunft über die Anzahl der Stellenanmeldungen des Amtes für Kinder, Jugend und Familie für Fachkräfte im Kommunalen Sozialen Dienst zum Doppelhaushalt 2019/2020 gebeten, den der Gemeinderat voraussichtlich im März 2019 beschließen wird. Mit Schreiben vom 22.10.2018 an beide Klägerinnen hat die für dieses Amt zuständige Bürgermeisterin einen Auskunftsanspruch insoweit verneint.
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Auf Anfrage der Kammer dazu, wie nach der Aktenordnung der Stadt Freiburg mit den Vorschlägen der Ämter über weitere Stellen verfahren werde, hat der Beklagte mitgeteilt, dass einzelne Stellenanträge/-wünsche der Fachämter zu keinem Zeitpunkt Eingang in Haushaltsakten der Stadtkämmerei fänden. In die Haushaltsakten bzw. den Haushaltsplan gehe erst der zwischen dem Beklagten und den Dezernenten besprochene und abgestimmte Stellenplan ab dem Zeitpunkt der zweiten Lesung des Haushaltsplanentwurfs ein; erst dann werde auch der Gemeinderat über die Entwicklung der Planstellen, der Personalaufwendungen und den Stellplan zum Doppelhaushalt informiert.
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Der Kammer liegt je ein Heft Akten des Haupt- und Personalamts der Stadt Freiburg und der Stadtkämmerei vor.

Entscheidungsgründe:
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Dass die Klägerinnen in der mündlichen Verhandlung die Klaganträge nach Hinweis des Gerichts teils erweitert und teils genauer gefasst haben, ist zulässig. Sofern und soweit darin eine Klagänderung liegen sollte, ist dem der Beklagte nicht entgegengetreten; diese wäre im Übrigen auch sachdienlich (vgl. § 91 Abs. 1 und 2 VwGO).
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Mit den geänderten Klaganträgen sind die Klagen zwar zulässig (I.), aber nicht begründet (II.). I.
Mit den geänderten Klaganträgen sind die Klagen zwar zulässig (I.), aber nicht begründet (II.).
I.
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1. Die Klägerinnen als Fraktionsgemeinschaften im Gemeinderat und der Beklagte als Oberbürgermeister können als Organe der Gemeindeverfassung im innerstädtischen Kommunalverfassungsstreit Beteiligte eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens sein (gemäß § 61 Nr. 1 bzw. Nr. 2 VwGO in analoger Anwendung, vgl. Engel/Heilshorn, Kommunalrecht Baden-Württemberg, 10. Aufl., § 17, Rn. 7 m.w.N.).
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Für Fraktionsgemeinschaften ergibt sich dies aus § 32a GemO i.V.m. der Geschäftsordnung des Gemeinderats der Stadt Freiburg vom 18.10.1977, zuletzt geändert am 20.03.2018. Fraktionsgemeinschaften unterscheiden sich von Fraktionen im Allgemeinen dadurch, dass ihre Mitglieder nicht von einer, sondern von mehreren Listen gewählt sind. Fraktionsgemeinschaften sind, wie der Begriff deutlich macht, keine Fraktionen im Sinn von § 32a GemO. Fraktionen sind zunächst einmal Zusammenschlüsse der Mitglieder des Gemeinderats, die auf derselben Kommunalwahlliste kandidiert haben, u.U. können auch Zusammenschlüsse verschiedener Listen, die ein sehr hohes Maß an politischer Übereinstimmung haben, Fraktionen sein (vgl. Wahlprüfungsausschuss des Deutschen Bundestags vom 18.10.2018 - WP 28/17 - BT-Drucks. 19/5200; Schwerdtfeger, Vereinbarungen von Schwesterparteien, NVwZ 2017, 841 zu VG Wiesbaden, Urt. v. 30.12.2016 - 6 K 1805/16.Wi -, juris). Gebildet werden Fraktionsgemeinschaften aus dem Bedürfnis von in der Regel kleineren Gruppierungen, die den Fraktionsstatus allein jeweils nicht erlangen können, sich zur Durchsetzung ihrer gemeinsamen politischen Vorstellungen zusammenzuschließen und dabei auch Fraktionsrechte zu erhalten. Der Gesetzgeber hat zwar davon abgesehen, Fraktionsgemeinschaften, anders als - erstmals im Jahr 2015 - Fraktionen, gesetzlich zu regeln (vgl. § 32a GemO). Dennoch ist das Recht zur Bildung auch von Fraktionsgemeinschaften wohl allgemein anerkannt (vgl. Engel/Heilshorn, Kommunalrecht Baden-Württemberg, 10. Aufl., § 14 Rn. 119; vgl. Bayer. VGH, Beschl. v. 20.03.2017 - 4 ZB 16.1815 -, juris; vgl. auch, allerdings zu eher niedrigen Anforderungen an eine Fraktionsbildung, Sächs. OVG, Beschl. v. 06.05.2009 - 4 A 116/09 -, juris). Ausdrücklich anerkannt sind sie in der Geschäftsordnung des Gemeinderats der Stadt Freiburg. Zwar wird in deren § 2 ausdrücklich nur bestimmt, dass sich die Stadträte zu „Fraktionen“ zusammenschließen können und dass eine Fraktion aus mindestens drei Stadträten bestehen muss. Die Anerkennung von Fraktionsgemeinschaften ergibt sich aber ohne Weiteres aus ihrer ausdrücklichen Gleichstellung mit Fraktionen bei einzelnen Organrechten (§ 3 Abs. 2: Zusammensetzung des Ältestenrats und § 11 Abs. 2 und 3: Rederecht und Redezeit). Der Vertreter des Beklagten hat in der mündlichen Verhandlung zudem bestätigt, dass darüber hinaus in der Praxis den Fraktionsgemeinschaften auch die weiteren Fraktionsrechte aus der Geschäftsordnung (insbesondere § 13 Abs. 1 und 2: Einflussnahme auf die Tagesordnung von Gemeinderat und von Ausschüssen) zugestanden sind. Zwischen den Beteiligten ist auch nicht etwa streitig, dass die Klägerinnen das für den Zusammenschluss als Fraktionsgemeinschaft erforderliche Maß an organisatorischer und inhaltlicher Zusammenarbeit erfüllen.
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2. Die Klagen sind als Feststellungsklagen gemäß § 43 Abs. 1 VwGO statthaft und auch sonst zulässig. Denn zwischen den Klägerinnen als Fraktionsgemeinschaften und dem Beklagten als Oberbürgermeister besteht ein gemeinderechtlich erhebliches Rechtsverhältnis, da sie jeweils von der Gemeindeordnung in Verbindung mit der Geschäftsordnung des Gemeinderats mit jeweils eigenen Rechten bzw. Pflichten ausgestattet sind, die hier im Streit stehen. Dieses Rechtsverhältnis ist nicht begrenzt auf die dem vorliegenden Rechtsstreit zugrunde liegende Anfrage der Klägerin zu 1 vom 07.03.2017 und deren Ablehnung durch den Beklagten im Schreiben vom 17.03.2017. Vielmehr hat der Beklagte allen Fraktionen und Fraktionsgemeinschaften sowie der weiteren Gruppierung im Gemeinderat deutlich gemacht, dass er künftig allgemein entsprechende Anfragen mit der von ihm für richtig gehaltenen Einschränkung beantworten werde.
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3. Aus diesem Grund steht auch nicht nur der Klägerin zu 1, sondern auch der Klägerin zu 2 gemäß § 42 Abs. 2 VwGO eine Klagebefugnis zu. Denn auch bei ihr steht aufgrund der Rechtsauffassung des Beklagten ihr Organrecht auf Unterrichtung bzw. Auskunft infrage (vgl. BVerwG. Beschl. v. 22.12.1988 - 7 B 208/87 -, NVwZ 1989, 470; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 25.03.1999 - 1 S 2059/98 -, VBlBW 1999, 304 = juris, Rn. 22). Jedenfalls durch die in der mündlichen Verhandlung erweiterte Antragstellung ist das Klagebegehren beider Klägerinnen von der Ablehnung des Antrags der Klägerin zu 1 durch den Beklagten gelöst worden und kommt es nicht mehr darauf an, ob sich die Klägerin zu 2, um eine Klagebefugnis zu erhalten, dem ursprünglichen Antrag der Klägerin zu 1 hätte anschließen müssen (so für andere Fallgestaltungen VG Karlsruhe, Urt. v. 09.02.2017 - 9 K 933/16 -, juris, Rn. 19; VG Oldenburg, Beschl. v. 02.04.2004 - 2 B 1229/04 -, juris, Rn. 2; VG Düsseldorf, Urt. v. 20.10.2017 - 1 K 8645/16 -, juris, Rn. 23, alle juris). Dementsprechend hat der Beklagte hat in der mündlichen Verhandlung die Klagebefugnis für den geänderten Klagantrag auch nicht mehr in Zweifel gezogen.
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Die Klagebefugnis fehlt den Klägerinnen auch nicht deshalb, weil sie möglicherweise nicht nur Auskunft im Sinne von § 24 Abs. 4 GemO, sondern Unterrichtung im Sinne von § 24 Abs. 3 GemO begehren und nicht Fraktionen, sondern (nur) Fraktionsgemeinschaften sind. Denn der Beklagte hat in der mündlichen Verhandlung bestätigt, dass in der Praxis der Kommunalverfassung der Stadt Fraktionsgemeinschaften dieses Organrecht zusteht.
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4. Schließlich ist das Feststellungsinteresse (§ 43 Abs. 1 VwGO) der Klägerinnen nicht zweifelhaft. II.
4. Schließlich ist das Feststellungsinteresse (§ 43 Abs. 1 VwGO) der Klägerinnen nicht zweifelhaft.
II.
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Die Klagen sind aber nicht begründet. Den Klägerinnen steht gegen den Beklagten kein Anspruch auf Unterrichtung bzw. Auskunft über die Stellenanträge der Amtsleitungen bzw. Dezernenten in den jeweils laufenden Haushaltsberatungen zu.
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1. Ein entsprechender Anspruch scheitert allerdings noch nicht daran, dass eine Anfrage nach sämtlichen über den Stellenplanentwurf hinausgehenden Stellenanmeldungen der Amtsleitungen und der Dezernate als Unterrichtung im Sinne von § 24 Abs. 3 Satz 1 GemO verstanden werden könnte, auf die nicht einzelne Abgeordnete, sondern nur Fraktionen und die Gesamtheit eines Sechstels der Gemeinderäte Anspruch haben. Einer Abgrenzung zur Auskunft gemäß § 24 Abs. 4 GemO (vgl. dazu VGH Bad.-Württ., Urt. v. 30.03.1992 - 1 S 1762/91 -, BWGZ 1992, 472 = DÖV 1992, 838 = juris, sowie OVG Sachsen, Urt. v. 07.07.2015 - 4 A 12/14 - NVwZ-RR 2016, 193) bedarf es insoweit nicht, weil zulässigerweise von Gemeinderäten gebildeten Fraktionsgemeinschaften - wie Fraktionen - unabhängig von der Einhaltung des Quorums von einem Sechstel der der Gemeinderäte jedenfalls dann ein Recht auf Unterrichtung über Gemeindeangelegenheiten gemäß § 24 Abs. 3 Satz 1 GemO zusteht, wenn die Geschäftsordnung des Gemeinderats bzw. ihre allgemeine Handhabung dies vorsieht. Anhaltspunkte dafür, dass die Gemeindeordnung eine entsprechende Gleichbehandlung von Fraktionen und Gemeinderäten in den Gemeinden verbieten würde, hat die Kammer nicht. Dem steht auch nicht entgegen, dass der Zugang von Fraktionsgemeinschaften zu bestimmten Organrechten, die ein bestimmtes Quorum erfordern zur weiteren Minderung der Bedeutung dieser Einschränkung führt; denn die Minderung der Bedeutung des Quorums für einzelne Organrechte folgt schon daraus, dass der Gesetzgeber die (meisten) von der Einhaltung von Quoren abhängigen Rechte auch den Fraktionen einräumt, die nach den Geschäftsordnungen der Gemeinderäte häufig von nur drei, in kleineren Gemeinden auch von nur zwei Gemeinderäten gebildet werden können (zur Kritik hieran vgl. LT-Drucks. 15/7265, Stellungnahme des Städtetags, Nr. 6; vgl. auch, noch weitergehend und nach Kritik von Kommunalverbänden gestrichenen, § 32a Abs. 4 GemO-E im Entwurf - Stand: 30.01.2015 - eines Gesetzes zur Änderung kommunalverfassungsrechtlicher Vorschriften, veröffentlicht im Internet-Beteiligungsportal des Landes).
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2. Unstreitig ist auch, dass die Frage, wie hoch der Stellenbedarf der Ämter ist, eine Angelegenheit der Gemeinde im Sinne von § 24 Abs. 3 GemO betrifft.
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3. Die Informationsrechte von Gemeinderäten auf Unterrichtung und Auskunft durch den (Ober-)Bürgermeister gemäß § 24 Abs. 3 Satz 1 und § 24 Abs. 4 GemO umfassen aber nicht das Recht, von diesem die Standpunkte von Amtsleitern oder Dezernenten zu erfragen, die diese im verwaltungsinternen Meinungsbildungsprozess vertreten bzw. vertreten haben. Ein entsprechendes Auskunfts- oder Unterrichtungsrecht der Klägerinnen besteht jedenfalls deshalb nicht, weil die Anspruchsberechtigten nach § 24 Abs. 3 und 4 GemO grundsätzlich nur eine Unterrichtung oder Auskunft durch den (Ober-)Bürgermeister verlangen können. Dies schließt nicht nur aus, dass sich Gemeinderäte insoweit - ohne Einverständnis des (Ober-)Bürgermeisters - unmittelbar an nachgeordnete Bedienstete der Gemeindeverwaltung wenden können. Dies schließt vielmehr auch aus, dass der (Ober-)Bürgermeister verpflichtet ist, darüber Auskunft zu geben, wie die ihm nachgeordneten Bediensteten der Gemeinde auf eine entsprechende Frage antworten würden oder wie sie - hierauf richtet sich das Begehren der Klägerinnen hier - gemeindeintern in der Vergangenheit eine solche Frage beantwortet haben. Dies mag eine Ausprägung des in der baden-württembergischen Gemeindeordnung nicht geregelten, aber in verschiedenen Zusammenhängen betonten Grundsatzes der Einheitlichkeit der Verwaltung sein (vgl. etwa VG Münster, Urt. v. 06.05.2011 - 1 K 508/10 -, NVwZ-RR 2011, 741; VG Potsdam, Beschl. v. 19.11.1997 - 2 L 1202/97 -; § 52 Abs. 1 nw GemO), folgt aber jedenfalls unmittelbar schon aus dem Wortlaut der genannten Vorschriften und im Übrigen auch aus einer Gesamtschau der gemeinderätlichen Informationsrechte.
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Zu Recht weist der Beklagte in diesem Zusammenhang auch auf § 33 Abs. 2 Halbs. 2 GemO hin. Nach dieser Vorschrift muss der (Ober-)Bürgermeister bzw. Vorsitzende des Gemeinderats auf Verlangen des (ganzen) Gemeinderats einen Bediensteten zu sachverständigen Auskünften hinzuziehen. Dabei macht der Umstand, dass ein solches Befragungsrecht allein auf sachverständige Auskünfte gerichtet ist, und der Umstand, dass ein entsprechendes Recht nur dem ganzen Gemeinderat zusteht, deutlich, dass der Gesetzgeber im Verhältnis von Gemeinderat zu (Ober-)Bürgermeister letzteren davor schützen will, in einen (fachlichen) Gegensatz zu den nachgeordneten Bediensteten der Verwaltung zu geraten. Überdies ist anerkannt, dass nachgeordnete Bedienstete der Gemeindeverwaltung bei der Beantwortung entsprechender Fragen weisungsgebunden sind (OVG Sachs.-Anh., Beschl. v. 31.07.2009 - 4 O 127/09 -; VG Magdeburg, Beschl. v. 09.11.2015 - 9 B 745/15 -; VG Meiningen, Beschl. v. 14.04.2015 - 2 K 286/14 -, alle juris).
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Dieses vom Wortlaut der Vorschriften vorgegebene Verständnis entspricht der starken Stellung, welche die Gemeindeverfassung nach der baden-württembergischen Gemeindeordnung dem (Ober-)Bürgermeister als Leiter der Gemeindeverwaltung (§ 44 Abs. 1 GemO) gegenüber dem Gemeinderat einräumt. Diese Stellung wäre beeinträchtigt, wenn der (Ober-)Bürgermeister verpflichtet wäre, mittels des Rechts auf Unterrichtung oder Auskunft den Gemeinderäten Einblick in den verwaltungsinternen Meinungsbildungsprozess zu geben. Denn schon die Offenlegung einer Meinungsverschiedenheit mit einer nachgeordneten Leitungsebene in der Verwaltung könnte ggf. die jeweilige Überzeugungskraft des (Ober-)Bürgermeisters in einzelnen Fragen gegenüber dem Gemeinderat schwächen, erst Recht bestünde eine solche Möglichkeit, wenn der (Ober-)Bürgermeister folgerichtig auch gezwungen wäre, auf weitere Nachfragen jeweils die abweichende Meinung der nachgeordneten Verwaltungsebene zu erläutern.
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Dass der (Ober-)Bürgermeister somit nicht zur Meinung der nachgeordneten Bediensteten der Gemeindeverwaltung befragt werden kann, gilt allgemein und damit auch für das Klageziel der Klägerinnen, Auskunft oder Unterrichtung über (zusätzliche) Stellenforderungen der Amtsleitungen und Dezernate zu erhalten, um ihr Organrecht, den Gemeindehaushalt zu beraten und zu beschließen, sachgemäß ausüben zu können. Insoweit erscheint es der Kammer zwar nicht als zweifelhaft, dass die geforderte Unterrichtung bzw. Auskunft für den Gemeinderat hilfreich wäre, den vom (Ober-)Bürgermeister vorgelegten Haushaltsplanentwurf kritisch zu würdigen und ggf. - auch nach Einholung weiterer Auskünfte zu evtl. gegebenen Defiziten bei der Ausstattung mit Stellen in einzelnen Bereichen - die Notwendigkeit von Änderungsanträgen zu begründen. Dagegen lässt sich wohl auch nicht einwenden, dass der Gemeinderat mit der Haushaltssatzung auch den Stellenplan beschließt (§ 80 Abs. 1 Satz 4, § 57 GemO, § 5 GemHVO), der von ihm beschlossene Stellenplan aber nicht die Aufteilung der Stellen auf die Teilhaushalte umfasst, weil die insoweit vorgesehene Verteilung dem Stellenplan nur nachrichtlich beigefügt wird (§ 5 Abs. 1 Satz 4 GemHVO, vgl. auch Anlage 11 zu § 5 GemHVO, Teil C). Denn aus dieser Übersicht ergibt sich jedenfalls, wie sich die Gesamtzahl der Stellen nach der Vorstellung des (Ober-)Bürgermeisters auf die Teilbereiche verteilt und lassen sich daraus ggf. Hinweise dafür gewinnen, ob der Gemeinderat zusätzliche Stellen in den Stellenplan aufnehmen sollte, ggf. unter Verzicht auf andere Ausgaben. Auch haben die Klägerinnen in der mündlichen Verhandlung wohl mit Recht darauf hingewiesen, dass jedenfalls die abschließende Meinung der Amtsleitungen oder Dezernenten zur Erforderlichkeit von (zusätzlichen) Stellen im Allgemeinen sehr stark von objektiven Gegebenheiten und weniger von subjektiven Einschätzungen geprägt sein dürfte. Dies alles ändert aber nichts daran, dass es letztlich dem (Ober-)Bürgermeister in seiner Gesamtverantwortung obliegt, gegenüber dem Gemeinderat eine einheitliche Auffassung der Verwaltung zur Notwendigkeit von Stellen zu vertreten, mit der er die Teil- Stellenwünsche der Amtsleitungen und Dezernate abschließend bewertet und in einen Ausgleich gebracht hat.
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Diese Auslegung von § 24 Abs. 3 Satz 1 und § 24 Abs. 4 GemO wird auch dadurch gestützt, dass das Interesse der Verwaltung, ihre interne Willensbildung vor Preisgabe zu schützen, auch sonst anerkannt ist (vgl. im Informationsfreiheitsrecht etwa § 28 Abs. 2 Nr. 2 UVwG, § 8 UIG und dazu VGH Bad.-Württ., Urt. v. 29.06.2017 - 10 S 436/15 -, Rn. 40; ferner § 3 Nr. 3 IFG und § 4 Abs. 1 Nr. 6 LIFG; vgl. auch, zum Recht von Bundestagsabgeordneten, die Regierung zu befragen, BVerfG, Urt. v. 07.11.2017 - 2 BVerfGE 2/11 -, BVerfGE 147, 50 = NVwZ 2018, 51 = juris, Rn. 227 ff.).
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Die gefundene Auslegung fügt sich schließlich auch in die Systematik der Informationsrechte des Gemeinderats ein. Denn neben dem Auskunfts- und dem Unterrichtungsrecht steht dem Gemeinderat ein Akteneinsichtsrecht gegenüber dem (Ober-)Bürgermeister gemäß § 24 Abs. 3 Satz 2 GemO zu. Dieses erlaubt über die Unterrichtung von Entscheidungen und Sachverhalten hinaus den Einblick in die verwaltungsinternen Abstimmungs-, Meinungsbildungs- und Entscheidungsprozesse, soweit sie verschriftlich und nach den Grundsätzen geordneter Aktenführung, ggf. auch der gemeindlichen Aktenordnung, verschriftlicht (bzw. bei elektronischer Aktenführung gespeichert) und Bestandteil von Akten geworden sind. Wegen dieses besonders umfassenden Einblicks setzt das Recht des Gemeinderats auf Akteneinsicht aber voraus, dass es von einem Viertel des Gemeinderats geltend gemacht wird. Die Regelung eines eigenen Akteneinsichtsrechts und die Festsetzung unterschiedlich hoher Quoren legen eine Differenzierung der Reichweite des jeweiligen Informationsrechts gegenüber dem (Ober-)Bürgermeister nahe. Ob eine Wahrnehmung dieses Rechts dem hier gegebenen Informationsinteresse der Klägerinnen dienen würde, es ggf. aus den obenstehenden Überlegungen zumindest bis zur Entscheidung des (Ober-)Bürgermeisters über die Einbringung des Haushaltsplanentwurfs zu beschränken wäre und ob überhaupt und ggf. in welchem Umfang die Stellenanmeldungen der oberen Fachebenen der Verwaltung Bestandteil von Akten im Sinne von § 24 Abs. 3 Satz 2 GemO sind (was der Beklagte für die Akten der für den Haushaltsentwurf verantwortlichen Stadtkämmerei verneint hat, jedenfalls für die Akten der Amtsleitungen und Dezernate aber offen ist), ist im vorliegenden Verfahren nicht zu entscheiden.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 159 Satz 1 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 1 ZPO.
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Die Berufung zum Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg ist gemäß § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen; denn die Frage, ob Fraktionsgemeinschaften ein Unterrichtungs- oder Auskunftsrecht über die (zusätzlichen) Stellenforderungen nachgeordneter Stellen der Gemeindeverwaltung haben, hat grundsätzliche Bedeutung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).
32
Beschluss vom 16.01.2019
33
Der Streitwert wird auf 20.000 EUR festgesetzt.
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Bei Kommunalverfassungsstreitigkeiten wird der Streit allgemein gemäß § 52 Abs. 1 GKG mit 10.000,- EUR bemessen (vgl. Nr. 22.7 der Empfehlungen des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 18.10.2010 - 1 S 2029/10 -, juris, Rn. 14; anders allerdings VGH-Bad.-Württ., Beschl. v. 20.11.2018 - 1 S 1824/18 -, juris, Rn. 63 ohne weitere Begründung). Verfolgen wie hier mehrere Kläger in einem Verfahren das gleiche Ziel, sind die Werte der einzelnen Klagen dennoch gemäß § 39 Abs. 1 GKG zu addieren, es sei denn, sie begehren oder bekämpfen eine Maßnahme als Rechtsgemeinschaft (vgl. Nr. 1.1.3 des Streitwertkatalogs); dies ist hier nicht der Fall.
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Wegen der Beschwerdemöglichkeit gegen die Streitwertfestsetzung wird auf § 68 Abs. 1 GKG verwiesen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 57 GemO
§ 5 GemHVO
§ 32a GemO
§ 8 UIG
§ 24 Abs. 4 GemO
§ 24 Abs. 4 i.V.m. Abs. 3 GemO
§ 24 Abs. 4, 3 GemO
§ 33 Abs. 2 GemO
§ 24 Abs. 4 und 3 GemO
§ 44 Abs. 1 GemO
§ 5 Abs. 2 Satz 2 GemHVO
§ 91 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 61 Nr. 1 bzw. Nr. 2 VwGO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 24 Abs. 3 GemO
§ 24 Abs. 3 Satz 1 GemO
§ 24 Abs. 3 und 4 GemO
§ 52 Abs. 1 nw GemO
§ 5 Abs. 1 Satz 4 GemHVO
§ 28 Abs. 2 Nr. 2 UVwG
§ 3 Nr. 3 IFG
§ 4 Abs. 1 Nr. 6 LIFG
§ 24 Abs. 3 Satz 2 GemO
§ 159 Satz 1 VwGO
§ 100 Abs. 1 ZPO
§ 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 39 Abs. 1 GKG
§ 68 Abs. 1 GKG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2017, 841
NVwZ 1989, 470
DÖV 1992, 838
NVwZ-RR 2016, 193
NVwZ-RR 2011, 741
BVerfGE 147, 50
NVwZ 2018, 51
6 K 1805/16
4 ZB 16.18
4 A 116/09
7 B 208/87
1 S 2059/98
9 K 933/16
2 B 1229/04
1 K 8645/16
1 S 1762/91
4 A 12/14
1 K 508/10
2 L 1202/97
4 O 127/09
9 B 745/15
2 K 286/14
10 S 436/15
1 GKG mit 10.00
1 S 2029/10
1 S 1824/18