Verwaltungsgericht Schwerin (Mecklenburg-Vorpommern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-04-08, Aktenzeichen 7 B 635/21 SN
ECLI: ECLI:DE:VGSCHWE:2021:0408.7B635.21SN.00

Tenor:
1. Es wird im Wege der einstweiligen Verfügung festgestellt, dass es der Antragstellerin gestattet ist, ihr Tattoo-Studio nach Maßgabe des § 2 Absatz 3 Corona-LVO M-V für den Betrieb und den Besuch zu öffnen.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Antragsgegner.
2. Der Streitwert wird auf 5.000 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Das Gericht legt den Antrag der Antragstellerin dahingehend aus, dass sie die Feststellung im Wege einer einstweiligen Verfügung begehrt, dass es ihr gestattet ist, ihr Tattoo-Studio unter Einhaltung der entsprechenden Corona-Maßnahmen zu öffnen (§§ 122 Absatz 1, 86 Absatz 3, 88 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -). Ein Antrag nach § 80 Absatz 5 Satz 1 Variante 2 VwGO kommt nicht in Betracht. Denn es sind keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass die Mitarbeiter der örtlichen Ordnungsbehörde im Rahmen der Vor-Ort-Kontrolle am 30.03.2021 einen Verwaltungsakt auf Schließung des Tattoo-Studios erlassen haben. Vielmehr dürfte lediglich auf die bestehende Rechtslage hingewiesen worden sein. Auch mit Blick auf die Allgemeinverfügung des Antragsgegners zur Regelung von Maßnahmen zum Aufenthalt von Personen mit dem Ziel der Begrenzung der Neuinfektionen mit SARS-CoV-2 vom 28.03.2021 kommt ein Antrag nach § 80 Absatz 5 Satz 1 Variante 2 VwGO nicht in Betracht. Denn die Allgemeinverfügung ist in der hier maßgeblichen Nummer 2. im maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung nicht mehr gültig. Nach Nummer 2. der Allgemeinverfügung gilt die Regelung für Betriebe des Heilmittelbereichs, Friseure, Kosmetikstudios und Nagelstudios nur für die Zeit vom 29.03.2021 bis zum 05.04.2021. Ein Rechtsschutzinteresse, im Wege des vorläufigen Rechtsschutzes festzustellen, dass die Allgemeinverfügung des Antragsgegners rechtswidrig gewesen ist, besteht nicht.
Der so verstandene Antrag auf Feststellung, dass es der Antragstellerin gestattet ist, ihr Tattoo-Studio unter Einhaltung der entsprechenden Corona-Maßnahmen zu öffnen, hat Erfolg.
Der Antrag ist zulässig, weil die Antragstellerin in der Hauptsache im Wege einer negativen Feststellungsklage nach § 43 Absatz 1 VwGO auch gegen den Antragsgegner vorgehen kann. Ihr kann nicht zugemutet werden, einen Normvollzugsakt wegen drohender Sanktionen abzuwarten (vgl. BVerfG, B. v. 31.03.2020 - 1 BvR 712/20 -, juris Rn. 15).
Der Antrag ist auch begründet. Denn die Antragstellerin hat sowohl einen Anordnungsanspruch als auch einen Anordnungsgrund gemäß § 123 Absatz 3 VwGO in Verbindung mit§ 920 Absatz 2 der Zivilprozessordnung glaubhaft gemacht. Insbesondere ist es der Antragstellerin nach § 2 Absatz 3 der Corona-Landesverordnung Mecklenburg-Vorpommern (Corona-LVO M-V) in der Fassung vom 28.11.2020 (GVOBl. M-V S. 1158), zuletzt geändert durch Verordnung vom 01.04.2021 (GVOBl. M-V S. 300), gestattet, ihr Tattoo-Studio unter den dort geregelten Voraussetzungen zu öffnen. In § 2 Absatz 3 Corona-LVO M-V heißt es: Für den Betrieb und Besuch von Betrieben des Heilmittelbereiches und Dienstleistungsbetrieben im Bereich der Körperpflege wie Friseure, Kosmetikstudios, Massagepraxen, Nagelstudios, Sonnenstudios, Tattoo-Studios und ähnlichen Betrieben, bei denen eine körperliche Nähe unabdingbar ist, besteht die Pflicht, die Auflagen aus Anlage 3 einzuhalten. Die Inanspruchnahme dieser Dienstleistungen ist nur für solche Kundinnen oder Kunden zulässig, die über ein tagesaktuelles negatives COVID-19-Schnell- oder Selbsttest-Ergebnis verfügen; tagesaktuell ist ein Test, wenn dieser vor maximal 24 Stunden vorgenommen wurde und noch geeignet ist, den Nachweis über das Nichtvorliegen einer Infektion zu führen. Das Studio der Antragstellerin fällt unter diese Regelung, weil es sich - unstreitig - um ein Tattoo-Studio handelt.
Aus § 13 Absatz 6 Satz 1 Nummer 1 Corona-LVO M-V ergibt sich nichts anderes. Dort heißt es zwar: Wird in einem Landkreis oder einer kreisfreien Stadt die Zahl von 150 Neuinfektionen mit SARSCoV-2 der letzten sieben Tage je 100.000 Einwohner an drei aufeinanderfolgenden Tagen überschritten und ist dies auf ein diffuses, nicht auf lokale Ausbrüche begrenztes Infektionsgeschehen zurückzuführen, gilt für diesen Landkreis oder diese kreisfreie Stadt abweichend von den entsprechenden bereichsspezifischen Regelungen dieser Verordnung Folgendes: Massagepraxen, Sonnenstudios, Tattoostudios und ähnliche Betriebe sind für den Publikumsverkehr geschlossen; dies gilt auch für die mobile Erbringung dieser Dienstleistungen im Reisegewerbe oder beim Kunden; für den Betrieb und den Besuch von Friseuren sowie für den Betrieb und den Besuch von Betrieben des Heilmittelbereichs besteht für Behandlungen die Pflicht, die Auflagen aus Anlage 3 einzuhalten.
Diese Regelung erweist sich allerdings nach der im einstweiligen Rechtsschutz allein gebotenen summarischen Prüfung aus mehreren Gründen als mit höherrangigem Recht nicht vereinbar.
Der § 13 Absatz 6 Satz 1 Nummer 1 Corona-LVO M-V ist mit Blick auf die Dauer der verschärften Maßnahmen nicht hinreichend bestimmt. Befugnisse zu Grundrechtseingriffen müssen die zur Rechtsanwendung berufenen Stellen sowie auch die den Regelungen unterworfenen Bürger hinreichend klar erkennen lassen, was unter welchen Voraussetzungen geboten oder verboten ist. Das Bestimmtheitsgebot erfordert, dass normative Regelungen so zu fassen sind, dass der Betroffene seine Normunterworfenheit und die Rechtslage so konkret erkennen kann, dass er sein Verhalten danach auszurichten vermag. Die Anforderungen an die Normenklarheit sind dann erhöht, wenn die Unsicherheit bei der Beurteilung der Gesetzeslage die Betätigung von Grundrechten erschwert. Soweit die Regelung - wie hier nach § 11 Absatz 2 Corona-LVO M-V - mit der Ahndung von Verstößen als Ordnungswidrigkeit verbunden ist, gilt ein strenger Maßstab. Das erfordert insbesondere eine lesbare Normstruktur, eine stimmige und hinreichend übersichtliche Regelungssystematik und eine aus sich selbst heraus verständliche Bestimmung des zeitlichen, räumlichen und personellen Anwendungsbereichs der Vorschriften. Die Anforderungen sind mit Rücksicht auf den Empfängerhorizont der Regelungsadressaten einerseits und auf die Erfordernisse eines effektiven, unter Umständen eilbedürftigen Regierungshandelns andererseits zu bestimmen. Sie sind gesteigert für eine Verordnung, die sich an die allgemeine Öffentlichkeit richtet und im Ansatz alle Grundrechtsträger mit einschneidenden Beschränkungen alltäglich betätigter Freiheitsinteressen belastet. Hingegen müssen sie vorübergehend zurückstehen können in Situationen, in denen der Verordnungsgeber eilig wirksame Regelungen treffen muss, ohne sie über eine längere Zeit vorbereiten und ausarbeiten zu können. Sie gewinnen aber wieder an Bedeutung, sobald der Zeitablauf dem Verordnungsgeber eine gründlichere Durcharbeitung und Rechtsförmlichkeitsprüfung der Regelungen unter den genannten Gesichtspunkten erlaubt, gegebenenfalls etwa auch nach Auswertung der in den Verordnungen anderer Bundesländer eingesetzten Regelungstechnik (vgl. LVerfG des Landes Sachsen-Anhalt, Urt. v. 26.03.2021 - LVG 25/20 -, juris Rn. 70 ff.).
Dies zu Grunde gelegt, ergibt sich aus § 13 Absatz 6 Corona-LVO M-V nicht hinreichend verlässlich, wie lange die verschärften Maßnahmen gelten. Lediglich § 13 Absatz 6 Satz 4 Corona-LVO M-V enthält eine Regelung zur Dauer der verschärften Maßnahmen. Danach sollten Regelungen in der Regel solange in Kraft bleiben, bis der Inzidenzwert von 150 Neuinfektionen binnen sieben Tagen auf 100.000 Einwohner für mindestens zehn aufeinanderfolgende Tage unterschritten worden ist. Was unter „sollten“ und „in der Regel“ zu verstehen sein soll, ergibt sich aus der Corona-LVO M-V nicht. Für die Anwender der Norm ist nicht erkennbar, bis wann die verschärften Maßnahmen gelten und wann die Maßnahmen nach §§ 1 ff. Corona-LVO M-V wieder gelten. Auch in der Zusammenschau mit der Allgemeinverfügung des Antragsgegners zur Regelung von Maßnahmen zum Aufenthalt von Personen mit dem Ziel der Begrenzung der Neuinfektionen mit SARS-CoV-2 vom 28.03.2021 ergibt sich nichts anderes. Denn diese verweist in Nummer 2 für die Zeit ab dem 06.04.2021 lediglich auf die Corona-LVO M-V. Eine geltungserhaltende Reduktion des § 13 Absatz 6 Corona-LVO M-V ist mit Blick auf die unklare Regelung in § 13 Absatz 6 Satz 4 Corona-LVO M-V nicht möglich. Selbst, wenn diese weggedacht werden würde, wäre die Anordnung der verschärften Maßnahmen in § 13 Absatz 6 Satz 1 Nummer 1 Corona-LVO M-V unverhältnismäßig, weil ihr ohne zeitliche Begrenzung die Rechtfertigung für Eingriffe in durch Artikel 12 Absatz 1 und Artikel 14 Absatz 1 des Grundgesetzes (GG) geschützte grundrechtliche Freiheiten fehlt.
Darüber hinaus verstößt der § 13 Absatz 6 Satz 1 Nummer 1 Corona-LVO M-V - selbständig tragend - aller Voraussicht nach auch gegen den in Artikel 3 Absatz 1 GG verankerten allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz. Dieser gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Es sind nicht jegliche Differenzierungen verwehrt, allerdings bedürfen sie der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen reichen die Grenzen für die Normsetzung vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse. Insoweit gilt ein stufenloser, am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen. Hiernach sind die sich aus dem Gleichheitssatz ergebenden Grenzen für die Infektionsschutzbehörde weniger streng. Auch kann die strikte Beachtung des Gebots innerer Folgerichtigkeit nicht eingefordert werden (vgl. Nds. OVG, B. v. 24.03.2021 - 13 MN 145/21 -, juris Rn. 86 f.).
Bei der Ermittlung der Gleichheits- oder Ungleichheitskriterien sind - wie bei Entscheidungen über Schutzmaßnahmen nach § 28a Absatz 6 Satz 2 des Infektionsschutzgesetzes (IfSG) generell - auch soziale, gesellschaftliche und wirtschaftliche Auswirkungen auf den Einzelnen und die Allgemeinheit einzubeziehen und zu berücksichtigen. Dies allerdings nur insoweit, wie dies mit dem Ziel einer wirksamen Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) vereinbar ist.
Dies zu Grunde gelegt, ist die Privilegierung des Weiterbetriebs von Friseuren im Verhältnis zu dem einem vollständigen Verbot unterworfenen Gewerbe der Antragstellerin nicht gerechtfertigt (vgl. OVG des Saarlandes, B. v. 09.11.2020 - 2 B 323/20 -, juris Rn. 13 ff. und 19; zweifelnd: Bayerischer VGH, B. v. 16.03.2021 - 20 NE 21624 -, juris Rn. 25; offengelassen: Nds. OVG, B. v. 10.11.2020 - 13 MN 479/20 -, juris Rn. 57 und 62; a. A. OVG Berlin-Brandenburg, B. v. 18.11.2020 - OVG 11 S 104/20 -, juris Rn. 56; OVG Mecklenburg-Vorpommern, B. v. 12.11.2020 - 2 KM 776/20 OVG -; Sächsisches OVG, B. v. 11.11.2020 - 3 B 349/20 -, juris Rn. 68). Es fehlt insoweit an einem sachlichen Grund für die Differenzierung.
Dabei verkennt das Gericht nicht, dass Tattoo-Behandlungen mit Blick auf die notwendigen engen körperlichen Kontakte zwischen der die Leistungen erbringenden Person und den Kunden - wie jede Begegnung von Menschen - wegen der körperlichen Nähe grundsätzlich ein Infektionspotenzial besitzen. Allerdings ist das Infektionsrisiko bei Beachtung der nach § 2 Absatz 3 Corona-LVO M-V vorgesehen Auflagen (insbesondere Hygienekonzept und Testpflicht) jedenfalls auch im Hinblick auf die vom Landesverordnungsgeber angestrebte Vermeidung „unnötiger“ physisch-sozialer Kontakte (§ 1 Abs. 1 Satz 1 und§ 2 Absatz 1 Satz 1 Corona-LVO M-V) gegenüber anderen in § 13 Absatz 6 Satz 1 Nummer 1 Corona-LVO M-V zugelassenen körpernahen Dienstleistern von Frisörbetrieben nicht erhöht. Eine - insbesondere gegenüber Friseurbetrieben erhöhte - Relevanz von Tattoo-Studios für die Weiterverbreitung des Corona-Virus ist nicht ersichtlich. Insbesondere fehlt eine wissenschaftliche Bestätigung, dass von der Durchführung einer Tattoo-Behandlung eine nennenswerte oder besondere Infektionsgefahr ausgeht. Vielmehr ist der Infektionsort beim Großteil der Infektionsfälle nicht bekannt. COVID-19-bedingte Ausbrüche betreffen momentan insbesondere private Haushalte, zunehmend auch Kitas, Schulen und das berufliche Umfeld, während die Anzahl der Ausbrüche in Alters- und Pflegeheimen abgenommen hat (vgl. täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) vom 06.04.2021 S. 2, abrufbar unter https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Apr_2021/Archiv_Apr_2021.html).
Bei den Friseuren geht der Landesverordnungsgeber offensichtlich davon aus, dass das Risiko einer Infektion in dem Bereich seuchenrechtlich hinnehmbar sei. Ein sachlicher Grund für die Differenzierung mit Blick auf Tattoo-Studios ist nicht ersichtlich. Vielmehr besteht bei Friseurleistungen ein deutlich höheres Infektionsrisiko. Denn Friseure haben einen deutlich höheren Kundendurchlauf und sind zudem viel eher beziehungsweise nahezu ausschließlich durch eine „körpernahe“ Behandlung im Kopfbereich der Kunden tätig. Vor diesem Hintergrund ist es nicht nachvollziehbar, warum das Tattoo-Studio der Antragstellerin vollständig zu schließen ist, wohingegen die zahlenmäßig viel häufiger anzutreffenden Friseurgeschäfte hinnehmbar erscheinen. Auch der Verweis auf eine vermeintlich höhere „Systemrelevanz“ des Friseurgewerbes überzeugt ebenso wenig wie die Einschätzung, dass Dienstleistungen im Friseurgewerbe „schwerpunktmäßig der Grundversorgung der Bevölkerung“ (vgl. OVG des Saarlandes, B. v. 16.11.2020 - 2 B 340/20 -, juris Rn. 17 zum Verhältnis Kosmetikstudios und Massage-Praxen einerseits und Friseuren andererseits) oder in aller Regel der Körperhygiene dienten (a. A. Sächsisches OVG, B. v. 11.11.2020 - 3 B 349/20 -, juris Rn. 68). Zwar können einzelne soziale, gesellschaftliche oder wirtschaftliche Bereiche, die für die Allgemeinheit von besonderer Bedeutung sind, nach § 28a Absatz 6 Satz 3 IfSG von den Schutzmaßnahmen ausgenommen werden. Dies aber nur insoweit, wie ihre Einbeziehung zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) nicht zwingend erforderlich ist. Diese Voraussetzungen liegen bei Schutzmaßnahmen, die bei einem Inzidenzwert von 150 und mehr gelten, nicht vor. Jedenfalls bei einem so hohen Inzidenzwert ist eine Einschätzung, die zu einer Differenzierung in Bezug auf Friseure und Tattoo-Studios führt, mit Blick auf die dramatische Infektionslage nicht mehr zu rechtfertigen. Bei einer solchen Infektionslage sind - so auch das erklärte Ziel des Landesverordnungsgebers - alle nicht lebensnotwendigen Kontakte zu vermeiden. Dann aber gerade die vielfrequentierten Friseure vom Schließungsverbot auszunehmen und Tattoo-Studios - wie das der Antragstellerin - vollständig zu schließen, ist evident und sachlich nicht zu rechtfertigen. Im Übrigen ist ebenfalls in den Blick zu nehmen, dass die strengeren Schutzmaßnahmen bei Inzidenzwerten von 150 und mehr nur für eine überschaubare Zeit gelten. Dass in dieser ein Friseurbesuch einen unaufschiebbaren Bedarf darstellt, vermag die Kammer nicht zu erkennen. Vor diesem Hintergrund vermag sich die Kammer auch der Einschätzung, dass Friseure elementare Grundbedürfnisse der Bevölkerung decken, die auch bei Inzidenzwerten von 150 und mehr Vorrang vor seuchenschutzrechtlichen Aspekten haben, nicht anzuschließen.
Dass das OVG Mecklenburg-Vorpommern in seinem Beschluss 12.11.2020 (2 KM 776/20 OVG) eine Verletzung von Artikel 3 Absatz 1 GG als voraussichtlich nicht gegeben angesehen hat, steht dem nicht entgegen. Denn der dort zu Grunde liegende Fall ist mit dem vorliegenden nicht vergleichbar. Das OVG hatte über Corona-Maßnahmen bei moderaten Inzidenzwerten zu entscheiden. Im damaligen Zeitpunkt lag die 7-Tages-Inzidenz in Mecklenburg-Vorpommern bei 43,8 und im Gebiet des Antragsgegners bei 35,4. Dies ist hier anders, weil vorliegend über verschärfte Maßnahmen bei einem Inzidenzwert von 150 und mehr zu entscheiden ist. Zudem stehen mittlerweile Schnelltestverfahren zur Verfügung, die aktuell vor jeglichen körpernahen Dienstleistungen durchzuführen sind, ohne dass zwischen Friseur- und Tattoo-Studiobesuchen differenziert werden müsste. Außerdem hat sich die Situation mit Blick auf die wieder stark angestiegenen Infektionszahlen, insbesondere durch die sich schnell ausbreitenden Corona-Mutanten, im Vergleich zur Situation Anfang November 2020 signifikant geändert. Der bei Entscheidungen über seuchenrechtliche Schutzmaßnahmen bestehende Einschätzungsspielraum des Verordnungsgebers ist jedenfalls bei Inzidenzwerten von 150 und mehr nicht so weitgehend wie bei moderaten Inzidenzwerten. Denn die seuchenrechtlich relevanten Gesichtspunkte, insbesondere Artikel 2 Absatz 2 Satz 1 GG, sind hier stärker zu gewichten als soziale, gesellschaftliche oder wirtschaftliche Belange.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Absatz 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Absatz 1 in Verbindung mit § 53 Absatz 2 Nummer 1 des Gerichtskostengesetzes. Eine Reduzierung des Streitwertes auf die Hälfte des Streitwertes der Hauptsache erscheint dem Gericht nicht sachgerecht. Denn mit der gerichtlichen Entscheidung wird die Hauptsache vorweggenommen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1 ff. Corona-LVO M-V
§ 2 Absatz 3 Corona-LVO
§ 122 Absatz 1, 86 Absatz 3, 88 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 43 Absatz 1 VwGO
§ 123 Absatz 3 VwGO
§ 920 Absatz 2 der Zivilprozessordnung
§ 11 Absatz 2 Corona-LVO
§ 13 Absatz 6 Corona-LVO
§ 13 Absatz 6 Satz 4 Corona-LVO
§ 2 Absatz 1 Satz 1 Corona-LVO
§ 28a Absatz 6 Satz 3 IfSG
§ 154 Absatz 1 VwGO
§ 28a Absatz 6 Satz 2 des Infektionsschutzgesetzes
§ 52 Absatz 1 in Verbindung mit § 53 Absatz 2 Nummer 1 des Gerichtskostengesetzes
Artikel 3 Absatz 1 GG
Artikel 2 Absatz 2 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 BvR 712/20
13 MN 145/21
2 B 323/20
13 MN 479/20
11 S 104/20
2 KM 776/20
3 B 349/20
2 B 340/20