Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-08-14, Aktenzeichen 18 K 2320/14
ECLI: ECLI:DE:VGK:2015:0814.18K2320.14.00

Tenor:
Das Verfahren wird eingestellt, soweit die Beteiligten die Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben.
Die Beklagte wird unter teilweiser Aufhebung des Bescheids vom 23.7.2012 und des Widerspruchsbescheids des Bundespolizeipräsidiums vom 14.3.2014 verpflichtet, für die Scannertore einen anteiligen Erstattungsbetrag in Höhe von 43.217,00 € festzusetzen und hierauf Rechtshängigkeitszinsen in Höhe von 5 % über dem Basiszinssatz zu zahlen.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Klägerin trägt 11/12 und die Beklagte trägt 1/12 der Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
Die Klägerin ist Betreiberin des internationalen Verkehrsflughafens Köln/Bonn. Sie begehrt den Erlass eines Verwaltungsakts zwecks Erstattung von insgesamt 558.372,91 Euro für Einrichtungen und die Herstellung von Räumen in der Halle A. Dort kontrolliert die Bundespolizei das Reisegepäck der im Terminal 1 abgefertigten Passagiere. Im Jahr 2007 baute die Klägerin ihre dortige Gepäckförderanlage aus. Sie besteht aus Kapazitätsgründen aus zwei Spuren, so dass sämtliche Geräte und Funktionen doppelt vorliegen. Das Gepäck wird nach Abgabe am Gepäckschalter auf einer erhöht eingezogenen, auf Stahlbühnen verlaufenden Zwischenebene, der so genannten Sortierebene, transportiert. In dieser Gepäckförderanlage ist eine mehrstufige Reisegepäckkontrollanlage eingebaut.
Deren einzelne Einrichtungen auf der (erhöhten) Sortierebene der Gepäckförderanlage beginnen mit dem 1. Taktband der so genannten Positionierungsanlage, deren Taktbänder Gurtförderer sind. Es folgen das 2. Taktband, sodann das Scannertor, danach das 3. Taktband der Positionierungsanlage, nach diesem das auf einer Stahlbühne stehende, mit Röntgenstrahlen arbeitende Sprengstoffdetektionsgerät (im Folgenden: EDtS - für Explosive Detection tomography System), neben dem die so genannte Galgenkonstruktion steht, dahinter ein 15 m langes Teilstück der Gepäckförderanlage, sodann eine Gepäckförderanlagen-Weiche mit je einer Abzweigung zum – auf der unteren Ebene der Gepäckförderanlage befindlichen – Sortierrundlauf der Klägerin, von wo aus die Gepäckstücke auf die verschiedenen Flüge verladen werden, bzw. zum Nachkontrollraum. An dessen Beginn befindet sich ein Rolltor, nach dem sodann ein Gurtförderer die Gepäckstücke zu einer mit Kugeln versehenen Tischoberfläche („Kugeltisch“) befördert, auf dem die Mitarbeiter der Bundespolizei die Gepäckstücke in ein von Hand zu bedienendes Röntgengerät schieben. Erforderlichenfalls werden die Gepäckstücke mittels einer Hebehilfe in ein weiteres Kontrollgerät verbracht und dort nochmals untersucht. Als sicher eingestufte Gepäckstücke werden über einen weiteren Kugeltisch und ein Förderband durch das zweite Rolltor aus dem Nachkontrollraum auf die Gepäckförderanlage der Klägerin bis zu deren Sortierrundlauf befördert. Vor dem Einbau der EDtS erfolgte die Kontrolle mittels anderer Röntgengeräte auf der unteren Ebene der Gepäckförderanlage.
Mit dem Scannertor wird der so genannte IATA-Code der Gepäckstücke ausgelesen. Im EDtS werden im Verantwortungsbereich der Bundespolizei automatische Röntgenkontrollen durchgeführt. Die dabei gefertigten Röntgenbilder können an anderer Stelle an mehreren von der Bundespolizei betriebenen Monitorarbeitsplätzen eingesehen werden. Das EDtS gibt den Takt der Positionierungsanlage vor. Sobald ein Gepäckstück im EDtS untersucht worden ist, gibt es den elektronischen Befehl an das 2. Taktband der Positionierungsanlage, das nächste Gepäckstück von diesem auf das 3. Taktband zu befördern, damit dieses in das EDtS einfahren kann; zugleich wird der Befehl an das 1. Taktband der Positionierungsanlage gegeben, das dort befindliche Gepäckstück auf das 2. Taktband zu befördern, sowie der Befehl, ein weiteres Gepäckstück von der Gepäckförderanlage auf das 1. Taktband zu befördern. Das 2. Taktband, das Scannertor, das 3. Taktband und das EDtS ermöglichen in ihrem Zusammenspiel den Nachweis der Identität von Scan-Code und untersuchtem Gepäckstück bzw. dem Untersuchungsergebnis aus der EDtS. Das Gepäckstück wird über die Gepäckförderanlagen-Weiche in den Nachkontrollraum befördert, wenn das EDtS Alarm ausgelöst hat, weil unklar ist, ob das Gepäckstück „safe“ ist, und dieser Status während des Verbleibs des Gepäckstücks auf dem 15 m langen Teilstück zwischen EDtS und Gepäckförderanlagen-Weiche von der Bundespolizei aufgrund Begutachtung der auf den Monitoren sichtbaren Röntgenbilder bestätigt wird. Löst das EDtS keinen Alarm aus oder wird ein solcher von der Bundespolizei aufgehoben, wird das Gepäckstück auf den Sortierrundlauf weiterbefördert. Anderenfalls gelangt es in den Nachkontrollraum und wird von dort zum Sortierrundlauf weiterbefördert, wenn es als sicher eingestuft worden ist. Bleibt auch nach der Röntgenkontrolle im Nachkontrollraum ein Verdacht bestehen, kann die Bundespolizei verlangen, dass die Klägerin den Gepäckbesitzer in diesen Raum ruft und dieser dort gegebenenfalls das Gepäckstück öffnet. Sodann prüft die Bundespolizei das Gepäckstück durch Sichtprüfung. Bleibt auch danach ein Verdacht bestehen oder meldet sich der Gepäckbesitzer nicht, entscheidet der zuständige Mitarbeiter der Entschärfergruppe der Bundespolizei, ob das Gepäckstück im Ergebnis unbedenklich ist oder entschärft werden muss. Im letzteren Fall wird es in den Entschärferraum verbracht. Die Galgenkonstruktion dient allein dem Ein- und Umbau von Ersatzteilen an den Kontrollgeräten.
Aus Punkt 3.3.1.3 auf Seite 19/25 der Herstellerbeschreibung des EDtS ergibt sich, dass verdächtige Bilder nach der Untersuchung im EDtS und der visuellen Bearbeitung auf Monitoren im Bildverteilungsrechner gespeichert werden und am Nachkontrollplatz abgerufen werden könnten, in der Übergangslösung aber kein Arbeitsplatz im Nachkontrollraum eingerichtet wird, da die Gepäckförderanlage keine Zuordnung der Koffer nach dem Entscheidungspunkt vorgesehen hat. Laut Ergebnisprotokoll der gemeinsamen Besprechung u.a. von Vertretern der Klägerin und der Bundespolizei vom 27.2.2007 bezeichnet der Übergangszeitraum den 1. Bauabschnitt bis zum Endzustand. Es wurde zugleich festgehalten, dass es seitens der Gepäckförderanlage „kein Scanverfahren i. V. m. der Kontrolltechnik“ gebe, so dass für die Gepäckstück nur virtuelle Identitäten bis zum Entscheidungspunkt im Nachkontrollraum vergeben würden, und ferner: „Demnach wird für die Nachkontrolle keine Bildaufschaltung möglich sein.“ In dem Protokoll wurde ferner festgehalten, dass es mit der Einführung der automatischen Scannung zum 2. Bauabschnitt so genannte no-read-Gepäckstücke in der Anlage geben könne und solche Gepäckstücke mit dem Status „unsafe“ im virtuellen Fenster über dem Vertisorter weiter zum Nachkontrollraum transportiert und dort in den meisten Fällen per Handscanner wieder identifiziert werden könnten; in diesem Fall werde die zum Gepäck gehörige virtuelle Nummer mit dem Scan-Ergebnis, dem gelesenen IATA-Code, „verheiratet“. In diesem Zug sei auch eine Bildzuordnung von der EDtS zum Gepäckstück wieder möglich. Das Gepäckstück könne normal weiter bearbeitet und dem Gepäckfluss danach wieder zugefördert werden. Sollte keine Scannung möglich sein oder ggf. das Tag fehlen, werde die Bundespolizei das Gepäckstück kontrollieren und mit einer entsprechenden Sicherheitsbanderole zur weiteren Bearbeitung an den Gepäckdienst übergeben. Diesem Ablauf sei von der Klägerin und der Bundespolizei zugestimmt worden.
Nach der Errichtung der Gepäckförderanlage und der mehrstufigen Reisegepäckkontrollanlage forderte die Klägerin unter Beifügen von Rechnungen die Bundespolizei zur Begleichung von Kosten i. H. v. 512.730,06 Euro für den Einbau von 86.434,00 Euro teuren Scannertoren, ferner zweier Positionierungsanlagen, zweier Stahlbühnen für die EDtS, zweier Galgenkonstruktionen und einer Steuerung sowie für deren jeweilige Planung, darüber hinaus für die Errichtung und Einrichtung des Nachkontrollraums samt Errichtung der dortigen Fördertechnik und eines Entschärferraums sowie für einen späteren Abbruch des Nachkontrollraums, jeweils zuzüglich Bauzeitzinsen, Verwaltungsgemeinkosten und nicht abzugsfähiger Vorsteuer. Das lehnte die Bundespolizeidirektion Sankt Augustin nach mehrfachem Schriftwechsel mit Bescheid vom 23.7.2012 ab. Auf den Widerspruch der Klägerin hin setzte das Bundespolizeipräsidium Potsdam mit Widerspruchsbescheid vom 14.3.2014 die Erstattung der – erst im Lauf des Widerspruchsverfahrens zum Gegenstand gemachter – Kosten für die Hebehilfe samt diesbezüglicher Planungskosten fest und wies den Widerspruch im Übrigen, auch hinsichtlich der im Widerspruchsverfahren seitens der Bundespolizei zunächst als erstattungsfähig angesehenen Kosten der Kugeltische, zurück. Der Widerspruchsbescheid wurde der Klägerin am 19.3.2014 zugestellt.
Die Klägerin hat am Dienstag nach Ostern, dem 22.4.2014 Klage erhoben, zu deren Begründung sie unter Wiederholung und Vertiefung ihres bisherigen Vorbringens vorträgt: Die Einrichtungen und der Nachkontrollraum seien auf Verlangen der Bundespolizei eingebaut bzw. errichtet worden, wozu im Einzelnen Beweis durch Einvernahme von Zeugen angeboten werde. Die für diese Anlagen entstandenen Kosten müsse die Beklagte der Klägerin deshalb gemäß § 62 Abs. 4 Satz 3 BPolG erstatten. Diese Vorschrift sei nicht durch § 8 Abs. 3 LuftSiG ausgeschlossen, weil letztere Vorschrift nicht sämtliche im Zusammenhang mit der Luftsicherheit entstehenden Kosten erfasse, sondern nur Kosten für Einrichtungen i. S. d. § 8 Abs. 1 und 2 LuftSiG. Bis auf den Entschärferraum lägen dem Erstattungsbegehren aber solche Einrichtungen nicht zugrunde. Der Nachkontrollraum bestehe nicht nur aus Flächen, die der Bundespolizei allein zur Verfügung zu stellen seien, sondern auch aus den Wänden und der Decke. Dieser Raum sei außerdem nicht i. S. d. § 8 Abs. 1 LuftSiG erforderlich, weil für die dortigen Arbeiten nur eine Fläche, aber kein abgeschlossener Raum erforderlich sei. Zudem sei der Raum überdimensioniert. Die für seine Errichtung angefallenen Kosten würden auch nicht durch die bereits erfolgende Erstattung von Selbstkosten für die Nutzung seiner Grundfläche mit monatlich 20,56 Euro/m² abgegolten, weil damit nicht die Ummantelung und Einrichtung dieses Raums abgegolten werde. Selbst wenn das der Fall wäre, gäbe es mangels vergleichbarer, auch durch Dritte nutzbarer Räume in Halle A keinen nach § 8 Abs. 3 Satz 4 LuftSiG zu ersetzenden Marktpreis.
Die übrigen Anlagen seien Einrichtungen, die nicht den gemäß § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 LuftSiG der Klägerin obliegenden Aufgaben des Gepäcktransports und der Gepäcklagerung dienten. Sie habe auch nicht die Kosten für die im Nachkontrollraum eingerichtete Fördertechnik, die dortigen Kugeltische und Rolltore zu tragen, weil es insoweit nicht um den Transport zur mehrstufigen Reisegepäckkontrollanlage und zwischen deren Teilen gemäß § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Halbsatz 2 LuftSiG, sondern um den Transport innerhalb von Teilen dieser Kontrollanlage gehe. Außerdem wären die dortigen Transportanlagen nicht erforderlich gewesen, wenn die Bundespolizei nicht die Einrichtung eines solchen Raums in der nun gewählten Form verlangt hätte.
All diese Anlagen unterfielen auch nicht § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Halbsatz 1 LuftSiG. Vielmehr dienten sie allein dem Funktionieren der von der Bundespolizei betriebenen EDtS. Die Klägerin brauche die Scannertore nicht, weil sie eigene Codes mit Handgeräten auslese. Für die Stahlbühnen habe die Klägerin auch nicht wegen der erhöhten Position der EDtS aufzukommen. Diese Position liege an der erhöhten Position der Gepäckförderanlage. Darauf habe die Bundespolizei Rücksicht zu nehmen. Außerdem sei die erhöhte Position der EDtS technisch sinnvoll, damit deren Abwärme schnell nach oben abgeleitet werden könne. Die Bundespolizei habe sich darum nicht gekümmert. Eine Aufstellung der EDtS auf dem Boden sei außerdem deshalb unmöglich, weil die von der Bundespolizei dahinter benötigte 15 m lange Strecke nicht auf dem Boden Platz finde. Darüber hinaus sei ein weiterer wichtiger technischer Grund für die erhöhte Position des EDtS, dass dieses Gerät nur bei völliger Schwingungsisolation funktioniere.
Erforderlichenfalls bedürfe § 8 Abs. 3 LuftSiG wegen einer planwidrigen Regelungslücke einer erweiternden Auslegung.
Eine analoge Anwendung des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 i. V. m. Abs. 3 Satz 1 LuftSiG sei insbesondere hinsichtlich der Herstellung des Entschärferraums erforderlich. Zwar übe die Bundespolizei hier ihre allgemeine Befugnis nach § 3 LuftSiG aus, indem sie durch Sprengung des jeweiligen Gepäckstücks jede weitere Gefahr abwende. Ein Entschärferraum sei aber einer baulichen Sicherung zur Erledigung der Kontrollaufgaben der Bundespolizei ähnlich. Wegen der speziellen Nutzung dieses Raums gebe es auch keinen Marktpreis i. S. d. § 8 Abs. 3 Satz 4 LuftSiG. Anderenfalls folge das selbe Ergebnis aus § 62 Abs. 3 Satz 2 BPolG. Bei der Besprechung des Umbaus der Gepäckförderanlage und der mehrstufigen Reisegepäckkontrollanlage habe die Bundespolizei der Klägerin zwar die Wahl gelassen, entweder einen Entschärferraum mit entsprechender Sprengsicherung einzubauen oder in jedem einzelnen Fall der Entdeckung verdächtiger Gepäckstücke bis zur Klärung deren Gefahrlosigkeit die Halle A vollständig räumen zu lassen. Da Letzeres aber unverhältnismäßig wäre und deshalb der Entschärferraum allein den Aufgaben der Bundespolizei diene, komme auch aus diesem Grund keine analoge Anwendung der Regelungen zur aufgedrängten Bereicherung in Betracht. Die Beklagte übernehme die Kosten solcher Entschärferräume an sämtlichen anderen deutschen Flughäfen.
Aus diesen Gründen habe die Beklagte auch die Planungskosten für die Er- und Einrichtung des Nachkontrollraums und des Entschärferraums zu tragen, ferner die Bauzeitzinsen, die Abrisskosten, Verwaltungsgemeinkosten und die nicht abzugsfähige Vorsteuer. Der prozessuale Zinsanspruch ergebe sich für den Zeitraum ab der in ihrem an die Bundespolizei gerichteten Schreiben vom 13.3.2012 eingeräumten Frist aus der analogen Anwendung des § 288 Abs. 1 BGB.
Nach Erklärung der Beklagten in der mündlichen Verhandlung vom 14.8.2015, die angefochtenen Bescheide dahingehend abzuändern, dass die Beklagte ab dem 1.6.2010 monatlich Kosten für den Nachkontrollraum in Höhe von insgesamt 21,30 Euro/m² übernehme, und daraufhin abgegebenen übereinstimmenden Erledigungserklärungen bezüglich der geltend gemachten Kosten für den Nachkontrollraum beantragt die Klägerin,
die Beklagte zu verpflichten, die Klägerin unter teilweiser Aufhebung des Bescheids der Bundespolizeidirektion Sankt Augustin vom 23.7.2012 in der Fassung des Widerspruchsbescheids des Bundespolizeipräsidiums vom 14.3.2014 in der Fassung der Erklärung der Beklagten vom 14.8.2015 dahingehend zu bescheiden, dass sie der Klägerin zusätzlich Selbstkosten in Höhe von 479.000,50 Euro nebst Zinsen i. H. v. 5 % über dem Basiszinssatz seit dem 27.3.2012 erstattet.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung führt sie unter Wiederholung und Vertiefung ihrer Ausführungen in den angefochtenen Bescheiden aus: Die Bundespolizei habe bei den Besprechungen und Planungen stets darauf hingewiesen, für Mehrkosten aufgrund der von der Klägerin gewünschten Nutzung der Gepäckförderanlage nicht aufzukommen. Dazu bietet sie ebenfalls im Einzelnen Beweis durch Einvernahme von Zeugen an. Die Klägerin könne einen Erstattungsanspruch ausschließlich auf § 8 LuftSiG, nicht aber auf § 62 Abs. 4 BPolG stützen, weil sämtliche von ihr geltend gemachten Kosten im Zusammenhang mit der von § 8 LuftSiG geregelten Luftsicherheit stünden. Nach § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Halbsatz 2 LuftSiG komme die Bundespolizei nur für die Kosten der Kontrollgeräte auf, wozu keine der in Rede stehenden Anlagen gehöre. Vielmehr zählten die Positionierungsanlage, die Stahlbühnen, die Galgenkonstruktionen, die Steuerungsgeräte sowie die Rolltore, Gurtförderer und Kugeltische im Nachkontrollraum zur Gepäckförderanlage, wofür gemäß § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 LuftSiG die Klägerin zuständig sei. Im Übrigen seien diese Einrichtungen lediglich Folge des Wunsches der Klägerin, ihre erhöht betriebene Gepäckförderanlage unverändert weiter nutzen zu können. Deshalb habe die Bundespolizei nicht das Rücksichtnahmegebot verletzt. Für die Stahlbühnen gebe es keinen wichtigen technischen Grund. Auch der für die Bundespolizei erforderliche Zeitraum nach Verlassen eines Gepäckstücks aus der EDtS bis zur Entscheidung, ob es einer Nachkontrolle bedürfe, könne nicht nur allein mittels des ca. 15 m langen Transportbands sichergestellt werden, sondern z.B. auch durch ein Aussortieren des Gepäckstücks für diesen Zeitraum, was aber zu Lasten der Klägerin den Transportfluss verkompliziere. Allein die Klägerin profitiere von den Scannertoren. Dass es inzwischen andere Vorgaben bezüglich der Gepäckscannung gebe, ändere daran für das Jahr 2007 nichts. Für die Bundespolizei sei der Einsatz der Scannertore nicht zwingend erforderlich zur Erfüllung der eigenen Aufgaben. Eine Übermittlung von durch Kontrollgeräte erzeugten Bildern an Sicherheitsbehörden an anderen Flughäfen sei weder vorgesehen noch technisch möglich. Der Entschärferraum sei nicht aus Gründen der Luftsicherheit erforderlich, sondern diene Situationen, die auch an anderen Orten eintreten könnten und denen ohne Entschärferraum begegnet werden könne. Die Beklagte beteilige sich an keinem Flughafen an den Kosten für die Einrichtung solcher Räumlichkeiten. Nebenkosten könnten schon deshalb nicht erstattet werden. Einen Zinsanspruch könne die Klägerin allenfalls für die Zeit ab Rechtshängigkeit geltend machen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Soweit die Beteiligten die Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben, war das Verfahren entsprechend § 92 Abs. 3 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) einzustellen. Die danach noch anhängige Klage ist zulässig, aber weit überwiegend unbegründet. Die angefochtenen Bescheide sind in diesem Umfang rechtmäßig. Die Klägerin ist insoweit durch die Ablehnung ihres Antrags mangels Anspruchs auf Kostenerstattung nicht in ihren Rechten verletzt, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO. Formell unterliegen die Bescheide keinen rechtlichen Bedenken, insbesondere war die Klägerin vor Erlass des Ausgangsbescheids gemäß § 28 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) angehört worden.
Rechtsgrundlage für ihr Begehren auf Erstattung der für die Errichtung bzw. Herstellung der Scannertore, der Positionierungsanlage, der Steuerungsanlage, der Stahlbühnen, der Galgenkonstruktionen und der im Nachkontrollraum eingebauten Rolltore, Fördertechnik und Kugeltische entstandenen Kosten sowie der von ihr diesbezüglich geltend gemachten Nebenkosten ist ausschließlich § 8 Abs. 3 Satz 1 Luftsicherheitsgesetz (LuftSiG). Nach dieser Vorschrift kann der Verpflichtete die Vergütung seiner Selbstkosten für die Bereitstellung und Unterhaltung von Räumen und Flächen nach den Absätzen 1 und 2 des § 8 LuftSiG, die der für die Durchführung der Maßnahmen gemäß § 5 LuftSiG zuständigen Behörde zur Verfügung gestellt worden sind, verlangen.
Diese Vorschrift stellt zugleich die Befugnis der Behörden der Bundespolizei dar, über ein solches Begehren mittels eines Verwaltungsakts zu entscheiden. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist anerkannt, dass die Befugnis der Verwaltung, sich zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben des Mittels des Verwaltungsakts zu bedienen, nicht ausdrücklich in der gesetzlichen Grundlage erwähnt werden muss, die in materieller Hinsicht zu einem Eingriff ermächtigt. Denn als Handlungsform, in der die Verwaltung Privatpersonen in der Regel gegenübertritt, ist der Verwaltungsakt allseits bekannt. Es reicht deshalb aus, wenn sich die Verwaltungsaktbefugnis dem Gesetz im Wege der Auslegung entnehmen lässt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 10.12.2014 - 1 C 11.14 -, NVwZ 2015, 830.
Das ist bei § 8 Abs. 3 Satz 1 LuftSiG der Fall. Zum einen kann der Verpflichtete danach die Vergütung seiner Selbstkosten (gegenüber der zuständigen Behörde) „verlangen“, weshalb diese über diesen Antrag entscheiden muss. Zum anderen spricht § 8 Abs. 3 Satz 3 LuftSiG ausdrücklich von der „Feststellung“ der Selbstkosten. Eine derartige Feststellung soll nach dem Gesetzeszweck verbindlich sein und stellt deshalb als Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts mit unmittelbarer Rechtswirkung nach außen gemäß § 35 Satz 1 VwVfG einen Verwaltungsakt dar.
Die Klägerin hat ferner Räume und Flächen der zur Durchführung der Maßnahmen gemäß § 5 LuftSiG zuständigen Behörde zur Verfügung gestellt. Luftsicherheitsbehörde i. S. d. § 5 LuftSiG ist gemäß § 4 Bundespolizeigesetz (BPolG) die Bundespolizei. Nach dieser Vorschrift obliegt der Bundespolizei der Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs gemäß § 5 LuftSiG, soweit diese Aufgaben nach § 16 Abs. 2 Sätze 2 und 3 LuftSiG in bundeseigener Verwaltung ausgeführt werden. Letzteres ist hier der Fall. Ferner dienen die eingangs genannten Anlagen der Durchführung von Maßnahmen der Bundespolizei gemäß § 5 Abs. 3 Satz 1 LuftSiG. Danach kann die Luftsicherheitsbehörde Fracht, aufgegebenes Gepäck, Postsendungen und sonstige Gegenstände, die in nicht allgemein zugängliche Bereiche des Flugplatzes verbracht wurden oder verbracht werden sollen, nach den in § 11 Abs. 1 LuftSiG genannten Gegenständen durchsuchen, durchleuchten oder in sonstiger geeigneter Weise überprüfen. § 11 Abs. 1 LuftSiG führt unter seiner Nr. 2 insbesondere Sprengstoffe auf. Deren Entdeckung dienen die mit Röntgenstrahlen arbeitenden Sprengstoffdetektionsgeräte, die EDtS, die die Bundespolizei auf dem Flughafen der Klägerin einsetzt.
Die den EDtS dienende Funktion der genannten Anlagen führt indes nicht automatisch dazu, dass deren Kosten von der Beklagten zu tragen wären. § 5 LuftSiG verhält sich dazu nicht. Vielmehr regelt § 8 Abs. 3 LuftSiG die Kostentragungs- bzw. Kostenerstattungspflicht.
Die Vorschrift des § 62 Abs. 4 Satz 3 BPolG, auf die die Klägerin sich stützt, ist dagegen hinsichtlich der eingangs genannten Anlagen nicht anwendbar. Nach dieser Vorschrift können die in § 62 Abs. 2 BPolG genannten Unternehmen, zu denen wegen des dort geregelten Bezugs zu Aufgaben der Bundespolizei u.a. auf den die Luftsicherheit erfassenden § 4 BPolG auch die Klägerin als Flughafenbetreiberin gehört, für Einrichtungen und Leistungen gemäß § 62 Abs. 4 Satz 1 BPolG Vergütung ihrer Selbstkosten verlangen. Nach letzterer Vorschrift kann die Bundespolizei von den in § 62 Abs. 2 BPolG genannten Unternehmen weitere Einrichtungen und Leistungen (also andere als die in § 62 Abs. 3 Satz 1 BPolG genannten erforderlichen Diensträume und Parkplätze sowie deren Instandhaltung) verlangen, die mit der Wahrnehmung von Aufgaben der Bundespolizei nach den §§ 2 bis 4a BPolG zusammenhängen und die ihnen nach den Umständen zugemutet werden können. § 62 Abs. 4 Satz 2 BPolG regelt weiter, dass § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Halbsatz 2 LuftSiG unberührt bleibt.
Ausdrücklich klarstellende Vorschriften zum Verhältnis von § 8 Abs. 3 Satz 1 LuftSiG und § 62 Abs. 4 Satz 3 BPolG gibt es weder im Luftsicherheitsgesetz noch im Bundespolizeigesetz. Ausdrückliche Klarstellungen enthalten auch nicht die Gesetzesmaterialien zu § 8 LuftSiG,
vgl. den Entwurf eines Gesetzes zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben seitens der Bundesregierung vom 14.1.2004, BT-Drs. 15/2361, S. 8, 11, 13/14, 18 f., 22, 24,
zur Vorgängervorschrift des § 19b Luftverkehrsgesetz (LuftVG),
vgl. den Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Luftverkehrsgesetzes seitens der Bundesregierung vom 27.11.1979, BT-Drs. 8/3431, S. 4/11 f.; 18 und 22, die Beschlussempfehlung und den Bericht des Ausschusses für Verkehr und für das Post- und Fernmeldewesen (14. Ausschuss) vom 21.5.1980, BT-Drs. 8/4039, des Entwurfs eines Gesetzes zur Änderung des Luftverkehrsgesetzes seitens Abgeordneten und Fraktionen des Bundestags vom 11.12.1991, BT-Drs. 12/1801, der Stellungnahme des Bundesrates vom 26.9.1997 zu einem Entwurf eines Elften Gesetzes zur Änderung des Luftverkehrsgesetzes seitens der Bundesregierung vom 18.12.1997 und der Gegenäußerung der Bundesregierung, BT-Drs. 13/9513, S. 49/56,
oder zu § 62 Bundesgrenzschutzgesetz (BGSG) als Vorgängervorschrift des § 62 BPolG.
Vgl. den Entwurf eines Gesetzes zur Neuregelung der Vorschriften über den Bundesgrenzschutz seitens der Fraktionen der CDU/CSU und der F.D.P. vom 17.5.1994, BT-Drs. 12/7562, S. 23 f./80 f.
Das Verhältnis von § 62 Abs. 4 Satz 3 BPolG zu § 8 Abs. 3 Satz 1 LuftSiG ergibt sich aber aus der gesetzlichen Systematik. Diese steht insbesondere der in der Kommentierung
vgl. Grabherr/Reidt/Wysk, Kommentar zum Luftverkehrsgesetz, 17. Erg.lfg. (Juli 2013), § 19b Rdnr. 46,
vertretenen Meinung entgegen, dass § 19b Abs. 3 LuftVG a.F. (als Vorgängervorschrift des § 8 Abs. 3 LuftSiG) und § 62 BGSG (als Vorgängernorm des § 62 BPolG) dem Bundesgrenzschutz (als Vorgänger der Bundespolizei) eine Meistbegünstigung in dem Sinne einräume, dass er sich zu seiner Kostenentlastung jeweils auf die Vorschrift berufen könne, die für ihn günstiger sei, wie auch der aus dem Widerspruch erkennbaren umgekehrten Argumentation der Klägerin, wonach dem Berechtigten die Wahl der Vorschrift freistehen solle.
Es kann dahinstehen, ob, wie es die Beklagte vertritt, der Ermächtigung des § 17 Abs. 2 Satz 1 LuftSiG zur Erhebung von Gebühren zu entnehmen ist, dass § 8 Abs. 3 Satz 1 LuftSiG als Spezialvorschrift dem § 62 Abs. 4 Satz 3 BPolG vorgeht. Dass die unterschiedlichen luftverkehrsrechtlichen Kostentragungs- und Kostenerstattungsregelungen des Gesetzgebers nicht gegeneinander ausgetauscht werden können und insbesondere der hier in Rede stehende § 62 Abs. 4 Satz 3 BPolG nicht anwendbar ist, wenn ein Sachverhalt von § 8 LuftSiG erfasst wird, ergibt sich jedenfalls daraus, dass die unterschiedlichen luftverkehrsrechtlichen Kostenregelungen ein bewusst gestaltetes Gesamt-System darstellen. Der Bundesgesetzgeber hat ein luftverkehrsrechtliches Kostenfinanzierungssystem geschaffen, indem er mit den Vorschriften des § 8 LuftSiG, des § 27d LuftVG n.F., des § 29a LuftVG n.F. und des § 62 Abs. 3 und 4 BPolG in Kenntnis der jeweils anderen Vorschriften eine gesetzliche Differenzierung hinsichtlich der Art der Verpflichtungen der Verkehrsflughafenbetreiber, der darauf fußenden Weise der Begründung dieser Verpflichtungen (unmittelbar durch Gesetz oder erst durch einen konstitutiven Verwaltungsakt), der bestehenden oder ausdrücklich fehlenden Kostenerstattungsmöglichkeit und – im Fall bestehender Kostenerstattungsansprüche – der Umsetzung der Kostenerstattung (etwa zur Möglichkeit von Vereinbarungen oder Pauschalierungen) vorgenommen hat.
Die bewusste Ausgestaltung dieses Systems ergibt sich schon daraus, dass die Gesetzgebungsorgane teilweise unterschiedliche Auffassungen zur Kostenerstattung hatten. So hatte sich die Bundesregierung gegen die Forderung des Bundesrats ausgesprochen, eine Kostenerstattungspflicht für die Bereitstellung und Unterhaltung von Räumen und Flächen, die unmittelbar für die Kontrolle von Personen und mitgeführten Gegenständen bestimmt sind, auszuschließen.
Stellungnahme des Bundesrates und Gegenäußerung der Bundesregierung zum Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Luftverkehrsgesetzes seitens der Bundesregierung vom 27.11.1979, BT-Drs. 8/3431, S. 18, 22.
Die bewusste Differenzierung der Kostentragungs- bzw. Kostenerstattungsregelungen geht ferner aus den diesen zu Grunde liegenden verschiedenen Prinzipien hervor. So realisiert die Kostentragungsregelung im Rahmen der für die Flugsicherung erforderlichen Einrichtungen in § 27d Abs. 3 LuftVG n.F. gemäß der
Begründung des Entwurfs eines Gesetzes zur Änderung des Luftverkehrsgesetzes vom 11.12.1991 seitens Abgeordneter und Fraktionen des Deutschen Bundestags, BT-Drs. 12/1801, S. 17,
das bislang praktizierte Verständnis des Flugplatzunternehmers und der Bundesanstalt für Flugsicherung im Sinne der Angemessenheit des § 9 des Gesetzes über die Bundesanstalt für Flugsicherung, wohingegen § 8 LuftSiG dieses Kriterium nicht ausdrücklich aufgreift. Selbst die Kostenregelungen des § 62 Abs. 3 Sätze 2 und 3 BPolG einerseits und des § 62 Abs. 4 Satz 3 BPolG andererseits sind unterschiedlich ausgestaltet. Nach § 62 Abs. 3 Satz 2 BPolG vergütet die Bundespolizei den Unternehmen auf Antrag ihre Selbstkosten für die Zurverfügungstellung und Unterhaltung der erforderlichen Diensträume und Parkplätze für Dienstkraftfahrzeuge, soweit die Unternehmen diese Einrichtungen nicht ohnehin benötigen, und wird gemäß § 62 Abs. 3 Satz 3 BPolG ein Aufwand, der über das Maß hinausgeht, das für die Einrichtungen der Bundespolizei üblich ist, nicht vergütet. Dagegen sieht § 62 Abs. 4 Satz 3 BPolG für weitere von der Bundespolizei verlangte Einrichtungen und Leistungen eine Vergütung der Selbstkosten der Unternehmen ohne ausdrückliche Einschränkungen vor.
Speziell hinsichtlich des Verhältnisses von § 62 Abs. 4 Satz 3 BPolG und § 8 Abs. 3 Satz 1 LuftSiG steht einem gesetzlich eingeräumten Wahlrecht entgegen, dass es gemäß § 8 Abs. 3 Satz 2 LuftSiG Anlagen bzw. Leistungen gibt, für deren Her- bzw. Bereitstellung die Flughafenunternehmen keinen Ersatz erhalten. Das würde durch die wahlweise Anwendbarkeit des § 62 Abs. 4 Satz 3 BPolG in dem Fall konterkariert, dass die Bundespolizei die dem Unternehmen zumutbare Herstellung bestimmter Anlagen, die bereits von der Kostenerstattungssperre des § 8 Abs. 3 Satz 2 LuftSiG erfasst sind, verlangt, wobei es unerheblich ist, ob ein solches Verlangen darauf beruht, dass der Flughafenbetreiber seinen luftverkehrsrechtlichen Verpflichtungen nicht nachkommt, oder ob es dafür andere Gründe gibt.
Diese luftverkehrsrechtlichen Kostenregelungen beziehen sich zudem auf unterschiedliche Arten von Verantwortlichkeiten. Insbesondere die Erstattungsvorschriften des § 8 Abs. 3 Satz 1 LuftSiG und des § 62 Abs. 4 Satz 3 BPolG stehen jeweils bereits nach dem Wortlaut im untrennbaren Zusammenhang mit den Vorschriften über die Pflicht des Flughafenbetreibers zur Errichtung bestimmter Anlagen. Diese Pflichten sind indes unterschiedlichen Ursprungs. Die Kostenerstattungssperre des § 8 Abs. 3 Satz 2 LuftSiG beruht auf der Art der in § 8 Abs. 1 LuftSiG normierten Pflicht der Flughafenunternehmen. Gerade § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Halbsatz 1 LuftSiG normiert (klassische) Eigensicherungspflichten der Flughafenunternehmer,
vgl. Giemulla in: Frankfurter Kommentar zum Luftverkehrsrecht, 66. Aktualisierungslieferung (Dezember 2014), § 8 LuftSiG Rdnr. 27,
wovon auch der Gesetzgeber ausgeht, wenn er in der Begründung zu § 8 des insoweit auch Gesetz gewordenen Entwurfs der Bundesregierung zum Entwurf eines Gesetzes zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben vom 14.1.2004,
BT-Drs. 15/2361, S. 18 (Hervorhebung durch die Kammer),
ausführt: „Die Vorschrift normiert Verpflichtungen als eigenen Beitrag der Flughafenunternehmer, die zur Sicherung des Flughafenbetriebs insbesondere im Hinblick auf den Schutz vor Gefahren für die Sicherheit des zivilen Luftverkehrs erforderlich sind.“ So lautete bereits die Begründung zur Vorgängervorschrift des § 19b LuftVG a.F.
BT-Drs. 8/3431, S.11.
Demgemäß lautet die amtliche Überschrift zu § 8 LuftSiG auch „Sicherungsmaßnahmen der Flugplatzbetreiber“.
§ 62 BPolG regelt dagegen keine Eigensicherungspflichten der Flughafenunternehmer, sondern ausweislich der amtlichen Überschrift ausschließlich davon zu unterscheidende, wenn auch damit „verwandte“ „Unterstützungspflichten“ u.a. seitens der Flughafenunternehmer, die ursprünglich sogar noch eindeutiger eine andere Qualität als Eigensicherungsmaßnahmen aufgewiesen hatten. Die Begründung zum – heute in nur leicht modifizierter Form geltenden – § 62 des Entwurfs eines Gesetzes zur Neuregelung der Vorschriften über den Bundesgrenzschutz seitens Abgeordneter und Fraktionen vom 17.5.1994,
BT-Drs. 12/7562, S. 80,
führt u.a. aus, dass die in § 62 geregelten Unterstützungspflichten im wesentlichen den bisher in § 33 BGSG geregelten „besonderen Befugnissen“ entsprechen.
Diese (von den durch § 8 LuftSiG den Luftfahrtunternehmen zugeordneten originären Pflichten abzugrenzende) Qualität der in § 62 BPolG geregelten Pflichten der Flughafenunternehmen als Unterstützungspflichten geht zudem aus dem Wortlaut der Vorschrift des § 62 Abs. 3 BPolG hervor, der lediglich die Gestellung von Diensträumen und Parkplätzen für die Dienstkraftfahrzeuge regelt. Diese gehören entgegen der Ansicht von
Grabherr/Reidt/Wysk a. a. O., § 19b LuftVG a.F. Rdnr.47,
nicht zu den Anlagen, die von der Eigensicherungspflicht der Flugplatzunternehmer umfasst werden, weil sie nicht unmittelbar der Sicherung dienen, sondern lediglich eine Erleichterungsfunktion haben. Dagegen spricht insbesondere nicht die Begründung zu § 19b Abs. 3 LuftVG a.F. als Vorgängervorschrift des § 8 LuftSiG. Zwar lehnt sich nach der Begründung zu § 19b des Entwurfs eines Gesetzes zur Änderung des Luftverkehrsgesetzes (9. Änderungsgesetz) vom 27.11.1979 seitens der Bundesregierung,
BT-Drs. 8/3431, S. 12,
§ 19b Abs. 3 „mit der Regelung“ über die Vergütung für die Bereitstellung von „Dienst- und Aufenthaltsräumen“ für das bei den Kontrollen hoheitlich tätige Personal an die (damals) bestehende Regelung des § 29a Satz 1 (LuftVG a.F.) an. Das könnte sprachlich in der Tat nicht nur so zu verstehen sein, dass die Kosten für die Bereitstellung allein der Räume, die das insoweit hoheitlich tätige Personal gerade zu Zwecken des § 19b LuftVG a.F. benutzt, einer Erstattung unterliegen, sondern die Kosten für die Bereitstellung aller Dienst- und Aufenthaltsräume für das Personal, das im Rahmen des § 19b LuftVG a.F. tätig wird, auch wenn diese Dienst- und Aufenthaltsräume selbst nicht für die Tätigkeiten im Rahmen des § 19b LuftVG a.F. erforderlich sind. Diese Begründung ist aber lediglich sprachlich missglückt, weil der Wortlaut des § 19b Abs. 3 Satz 1 LuftVG a.F. selbst eindeutig nur auf die Bereitstellung und Unterhaltung von Räumen und Flächen nach Absatz 1 und 2 verweist, die ihrerseits ausschließlich auf die bauliche und technische Sicherung und die sachgerechte Durchführung der personellen Sicherungs- und Schutzmaßnahmen bzw. die Überprüfung von Post, Gepäck, Fracht und Versorgungsgütern - und eben nicht auf sonstige allgemeine Dienst- oder Aufenthaltsräume - abstellen.
Deshalb meint § 62 Abs. 4 Satz 1 BPolG mit „weiteren“ Einrichtungen und Leistungen ebenfalls keine Eigensicherungsmaßnahmen u.a. der Flughafenunternehmer, sondern weitere Unterstützungspflichten, die den in § 62 Abs. 3 BPolG geregelten vergleichbar sind.
Gegen diese Unterscheidung zwischen Eigensicherungspflichten und Unterstützungspflichten spricht nicht, dass § 62 Abs. 4 Satz 2 BPolG ausdrücklich normiert, dass § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Halbsatz 2 LuftSiG unberührt bleibt. Dies stellt keine Grundlage für einen Umkehrschluss dar, wonach der Halbsatz 1 des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LuftSiG nicht unberührt bliebe. § 62 Abs. 4 Satz 2 BPolG will lediglich unterbinden, dass die Sach- und Kostenverantwortlichkeit der Bundespolizei aus § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Halbsatz 2 LuftSiG durch ein ausdrückliches Verlangen der Bundespolizei zu einer Unterstützungspflicht seitens der Flughafenunternehmer mit der Folge würde, dass diese sowohl für die Beschaffung der Geräte verantwortlich wären als auch zunächst selbst für die dafür entstehenden Kosten aufzukommen hätten. Dagegen bedurfte es in dieser Hinsicht keiner ausdrücklichen Vorschrift, dass auch § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Halbsatz 1 LuftSiG unberührt bleibt, da eine Verkehrung der Verantwortlichkeiten hinsichtlich der anderen Anlagen deshalb nicht zu befürchten ist, weil sie sowohl nach § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Halbsatz 1 LuftSiG als auch nach § 62 Abs. 4 BPolG – bei Vorliegen der jeweiligen Voraussetzungen – (nur) den Flughafenunternehmern obliegen.
Der Unterschied zwischen der Qualität der Pflichten aus § 8 LuftSiG bzw. aus § 62 Abs. 4 BPolG wird auch daran deutlich, dass die Eigensicherungspflicht als grundsätzliche Pflicht unmittelbar durch das Gesetz, nämlich in § 8 Abs. 1 LuftSiG, normiert ist, wohingegen Unterstützungspflichten von den Umständen des Einzelfalls abhängen, weshalb § 62 Abs. 4 Satz 1 BPolG (lediglich) die Ermächtigung der Bundespolizei enthält, u.a. von den Betreibern der Verkehrsflughäfen Einrichtungen und Leistungen (durch konstitutiven Verwaltungsakt) zu verlangen.
Das Ausschließlichkeitsverhältnis von § 8 LuftSiG als vorgehender Spezialregelung und § 62 BPolG ist schließlich insoweit mittelbar den Gesetzesmaterialien zu entnehmen, als die Bundesregierung in ihrer Gegenäußerung auf die in der Stellungnahme des Bundesrats vom 26.9.1997 beantragte Anwendung der Verordnung PR 30/53 und des Marktpreises als Kappungsgrenze in den Sätzen 3 und 4 des § 19b Abs. 3 LuftVG in der Fassung des Entwurfs eines Elften Gesetzes zur Änderung des Luftverkehrsgesetzes vom 18.12.1997 seitens der Bundesregierung,
BT-Dr S. 13/9513, S. 49/56,
zustimmend ausgeführt hat, diese zusätzliche Regelung lasse es den Flugplätzen nach wie vor unbenommen, die entsprechenden Räume und Plätze nach ihren Vorstellungen zu errichten und zu unterhalten. Unterliegt danach die Gestaltung der Flughafenanlagen nämlich allein den Vorstellungen der Betreiber der Flughäfen, ist insoweit ein Verlangen der Bundespolizei i. S. d. § 62 Abs. 4 Satz 1 BPolG ausgeschlossen.
Soweit danach allein § 8 LuftSiG für das Begehren der Klägerin einschlägig ist, sind jedoch die übrigen in Abs. 3 dieser Vorschrift geregelten Voraussetzungen für einen Erstattungsanspruch nicht erfüllt. Dafür bedarf es bereits aus Gründen des materiellen Rechts nicht der von den Beteiligten angebotenen Einvernahme diverser Zeugen. Da die Klägerin gemäß § 8 Abs. 3 Satz 1 LuftSiG lediglich Ersatz der Selbstkosten für die „Bereitstellung und Unterhaltung von Räumen und Flächen“ beanspruchen kann, hat sie keinen Anspruch auf Erstattung der von ihr insoweit allein begehrten Kosten für die Errichtung bzw. Herstellung der Positionierungsanlage, der Steuerungsanlage, der Stahlbühnen, der Galgenkonstruktionen und der im Nachkontrollraum eingebauten Rolltore, Fördertechnik und Kugeltische. Diese Kosten fallen vielmehr unter die Regelung des § 8 Abs. 3 Satz 2 LuftSiG, wonach „im Übrigen“ – also jenseits der Selbstkosten für die Bereitstellung und Unterhaltung von Räumen und Flächen – der Verpflichtete die Kosten für die Sicherungsmaßnahmen nach den Absätzen 1 (und dem hier nicht einschlägigen Absatz 2) trägt.
Die Stahlbühnen stellen auch hinsichtlich ihrer erhöhten Ebenen, auf denen die EDtS stehen, keine Flächen i. S. d. § 8 Abs. 3 Satz 1 LuftSiG dar. Solche sind nur Bodenflächen. Räume und Flächen i. S. d. § 8 Abs. 3 Satz 1 LuftSiG können trotz des Wortlauts dieser Vorschrift, wonach es um Räume und Flächen „nach den Absätzen 1 und 2“ geht, nicht sämtliche Anlagen i. S. d. § 8 Abs. 1 LuftSiG (und damit auch nicht i. S. dessen Satzes 1 Nr. 1 Halbsatz 1) sein, die der für die Durchführung der Maßnahmen nach § 5 LuftSiG zuständigen Behörde zur Verfügung gestellt worden sind. Der von § 8 Abs. 1 Satz 1 (Nr. 1 Halbsatz 1) LuftSiG teilweise abweichende Wortlaut des § 8 Abs. 3 Satz 1 LuftSiG in Form von Räumen „und Flächen“ schließt aus, dass von dieser Vorschrift ohne weiteres sämtliche Anlagen und Einrichtungen i. S. d. § 8 Abs. 1 LuftSiG erfasst werden. Wäre das mit § 8 Abs. 3 Satz 1 LuftSiG beabsichtigt, hätte ein einheitlicher Wortlaut des Inhalts nahe gelegen, in § 8 Abs. 3 Satz 1 LuftSiG von Anlagen oder Einrichtungen i. S. d. § 8 Abs. 1 LuftSiG zu sprechen. Danach folgt aus dem unterschiedlichen Wortlaut der beiden Vorschriften, dass § 8 Abs. 3 Satz 1 LuftSiG lediglich Räume und Flächen erfasst, in bzw. auf denen sich die in § 8 Abs. 1 LuftSiG (und damit auch in dessen Satz 1 Nr. 1 Halbsatz 1) genannten Anlagen und Einrichtungen befinden.
Die Stahlbühnen und Galgenkonstruktionen sind „Einrichtungen“ i. S. d. § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Halbsatz 1 LuftSiG. Nach dieser Vorschrift ist der Unternehmer eines Verkehrsflughafens zum Schutz des Flughafenbetriebs vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs verpflichtet, Flughafenanlagen, Bauwerke, Räume und Einrichtungen so zu erstellen und zu gestalten, dass die erforderliche bauliche und technische Sicherung und die sachgerechte Durchführung der personellen Sicherungs- und Schutzmaßnahmen und die Kontrolle der nicht allgemein zugänglichen Bereiche ermöglicht werden, sowie die dafür erforderlichen Flächen bereitzustellen und zu unterhalten. Aus der Formulierung, dass der Unternehmer eines Verkehrsflughafens verpflichtet ist, durch die Gestaltung seiner Anlagen die sachgerechte Durchführung der „personellen“ Sicherungs- und Schutzmaßnahmen zu ermöglichen, folgt allerdings nicht, dass § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Halbsatz 1 LuftSiG nur Schutzmaßnahmen erfasst, die auf zu kontrollierende Personen bezogen sind oder die lediglich durch personellen Einsatz erfolgen, und deshalb keine Anwendung findet auf eine rein technische Kontrolle oder auf eine technikgestützte personelle Kontrolle von Sachen wie etwa bei der (hier in Rede stehenden) Gepäckkontrolle. Vielmehr erfasst § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Halbsatz 1 LuftSiG auch bezüglich der Gepäckkontrolle sowohl technische als auch personelle Sicherungs- und Schutzmaßnahmen, wobei die Letzteren in der Bedienung der Geräte der technischen Sicherung bestehen können. Denn § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Halbsatz 1 LuftSiG ist bereits von seinem Wortlaut her weit gefasst, weil danach Flughafenanlagen, Bauwerke, Räume und Einrichtungen u.a. so zu erstellen und zu gestalten sind, dass (1.) die erforderliche bauliche und (2.) technische Sicherung und (3.) die sachgerechte Durchführung der personellen Sicherungs- und Schutzmaßnahmen ermöglicht werden. Da der Begriff der technischen Sicherung nach dem Wortlaut nicht auf Bauten oder Bauteile beschränkt ist, ist dieser Begriff umfassend zu verstehen. Danach sind zwar mit den „personellen Sicherungs- und Schutzmaßnahmen“ Maßnahmen gemeint, die von Personen durchgeführt werden, neben diese personellen Maßnahmen treten aber auch technische Maßnahmen.
Dieses Ergebnis wird durch die Gesetzgebungsmaterialien bestätigt. So hat zur Vorgängervorschrift des § 19b Abs. 1 LuftVG a.F. die Beschlussempfehlung des 14. Ausschusses vom 21.5.1980,
BT-Drucks. 8/4039, S. 5 und 15,
ausgeführt, dass die Flughafenunternehmen durch diese Vorschrift „in umfassender Weise“ dazu verpflichtet werden, die Flughafenanlagen, Bauwerke, Räume und Einrichtungen entsprechend den Erfordernissen der Sicherheit zu gestalten. Dementsprechend vertritt auch
Grabherr/Reidt/Wysk a. a. O. § 19b Rdnr. 13,
eine umfassende Auslegung, indem dort ausgeführt wird, dass die Flughafenanlagen, Bauwerke, Räume und Einrichtungen sowohl die erforderliche bauliche und technische Sicherung aufweisen als auch die sachgerechte Durchführung von „personellen und technischen Sicherungsmaßnahmen“ ermöglichen. § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Halbsatz 1 LuftSiG ist inhaltlich gegenüber dieser Vorgängervorschrift im Wesentlichen unverändert geblieben.
Vgl. Giemulla a. a. O., § 8 LuftSiG Rdnr. 28.
Die Stahlbühnen und Galgenkonstruktionen sind auch nicht Bestandteil der EDtS als Kontrollgeräte, deren Kosten gemäß § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Halbsatz 2 LuftSiG von der Beklagten zu tragen sind. Diese Anlagenteile dienen zwar den EDtS und sind an der jetzigen Stelle der Gepäckförderanlage der Klägerin unerlässlich, weil Letztere erhöht betrieben wird. § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LuftSiG normiert indes die Abgrenzung der Verantwortlichkeiten einerseits der Unternehmer von Verkehrsflughäfen und andererseits der Beklagten hinsichtlich baulicher und sonstiger Anlagen sowie Einrichtungen bereits nach dem Wortlaut eindeutig, nämlich dergestalt, dass die Beklagte nach Halbsatz 2 – ausschließlich – für die Kontrollgeräte und -einrichtungen zuständig ist, der Unternehmer eines Verkehrsflughafens dagegen nach Halbsatz 1 für alle sonstigen Anlagen und Einrichtungen, die für die erforderlichen Sicherungs- und Schutzmaßnahmen notwendig sind. Deutlich führt die Begründung zu Art. 1 § 8 (LuftSiG) des Entwurfs eines Gesetzes zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben seitens der Bundesregierung vom 14.1.2004,
aus, mit § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Halbsatz 2 LuftSiG sei „klargestellt, dass nur die behördlichen Kontrollgeräte von der Kostentragung durch die Flugplatzbetreiber ausgenommen sind.“ Das wird flankiert durch die Begründung zu § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Halbsatz 2 LuftSiG,
die u.a. ausführt: „Absatz 1 Nr. 2 zweiter Halbsatz beseitigt Unklarheiten bei der Kostentragung beim Einbau von mehrstufigen Kontrollgeräten in Gepäckförderanlagen der Flugplätze; die Luftsicherheitsbehörde trägt lediglich die Kosten der Geräte. Besondere Teile der Fördertechnik, Staubänder, Steuertechnik und Ähnliches gehen zu Lasten der Flugplatzbetreiber.“
Das von der Klägerin in diesem Zusammenhang bemühte Rücksichtnahmegebot der Beklagten trägt dagegen nicht, weil gemäß der gesetzlichen Systematik allein die Beklagte die Art der Kontrollgeräte bestimmt. Das folgt ebenfalls aus § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Halbsatz 2 LuftSiG. Denn diese Einschränkung wurde in die Vorgängervorschrift des § 19b LuftVG a.F. aufgrund der Beschlussempfehlung des 14. Ausschusses vom 21.5.1980,
in das Luftverkehrsgesetz aufgenommen, weil der Erwerb u.a. von Röntgengeräten „ausschließlich“ Aufgabe staatlicher Stellen sein soll. Das erfolgte nicht zuletzt aus sicherheitspolitischen Erwägungen.
Vgl. Giemulla a. a. O., § 8 LuftSiG Rdnr. 31.
Vielmehr statuiert grundsätzlich umgekehrt § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Halbsatz 1 LuftSiG eine Pflicht zur Rücksichtnahme des einen Flughafen betreibenden Unternehmers auf die Belange der die Sicherheitskontrollen durchführenden Behörden. Nach dieser Vorschrift hat gerade der Unternehmer eines Verkehrsflughafens seine Anlagen so zu erstellen und zu gestalten, dass die erforderlichen baulichen, technischen und personengestützten Sicherungs- und Schutzmaßnahmen „ermöglicht werden“. Danach liegt das Erfordernis von Stahlbühnen und Galgenkonstruktionen im rechtlichen Verantwortungsbereich der Klägerin. Denn die Erforderlichkeit dieser Einrichtungen ist auf die erhöhte Position der EDtS zurückzuführen. Die Klägerin führt selbst aus, dass ein Herunterfahren der Gepäckstücke, das Durchführen der Untersuchung mit den EDtS sowie ein danach erfolgendes Hochfahren auf die Sortierebene aufgrund der räumlichen Gegebenheiten des Flughafens sowie insbesondere wegen der für die Kontrollzwecke der Beklagten erforderlichen 15 m langen Transportstrecke nach Verlassen der Gepäckstücke aus der EDtS nicht möglich und zudem der Gepäckstransport auf einer erhöhten Ebene in Flughäfen eine Standardprozedur sei. Selbst wenn für das Betreiben der EDtS-Anlage auf der (erhöhten) Förderebene allein maßgeblich wäre, dass die Beklagte die 15 m lange Strecke im Anschluss an das EDtS-Gerät zur Auswertung der dort gemachten Aufnahmen benötigt und durch diese Länge des Förderbands ein Ab- und Auffahren des Gepäcks auf die bzw. von der Bodenebene technisch in der Halle A unmöglich ist, liegt die rechtliche Verantwortlichkeit für das erhöhte Betreiben der EDtS allein bei der Klägerin. Obliegt die Auswahl der Kontrollgeräte nach den obigen Erläuterungen allein der Beklagten und hat deshalb die Klägerin sowohl die EDtS als auch die sich daran anschließenden für Kontrollzwecke erforderlichen 15 m lange Strecken aus Rechtsgründen hinzunehmen, resultiert das allein mögliche erhöhte Betreiben der EDtS rechtlich allein aus den örtlichen Gegebenheiten in der Halle A.
Obwohl insoweit nicht der Gegenstand des Verfahrens betroffen ist, merkt die Kammer bezüglich der Äußerung der Klägerin, sie behalte sich vor, künftig auch für das 15 m lange Transportband zwischen EDtS und Gepäckförderanlagen-Weiche eine Erstattung zu verlangen, an, dass die Beklagte entgegen der Ansicht der Klägerin dafür nicht erstattungspflichtig sein dürfte. Nicht das Gepäckband ist für die Kontrolltätigkeit der Bundespolizei erforderlich, sondern allein eine Unterbrechung der Gepäckbeförderung für einen gewissen Zeitraum, der sich bei der eingestellten Geschwindigkeit der Gepäckförderanlage der Klägerin lediglich in einer 15 m langen Förderbandstrecke niederschlägt. Gemäß § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Halbsatz 1 LuftSiG obliegt es indes der Klägerin als Flughafenbetreiberin, den Einsatz der – gemäß § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Halbsatz 2 LuftSiG von der Beklagten bestimmten und deshalb von der Klägerin grundsätzlich hinzunehmenden – Kontrolltechnik zu ermöglichen. Auf welche Weise sie das bewerkstelligt, ist ihr überlassen, solange sie die dem Verantwortungsbereich der Beklagten obliegenden Kontrollmaßnahmen nicht beeinträchtigt. Das selbe Ergebnis folgt aus § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, insbesondere Halbsatz 2 LuftSiG, wonach der Unternehmer eines Verkehrsflughafens verpflichtet ist, u.a. aufgegebenes Gepäck zur Durchführung der von § 5 Abs. 3 LuftSiG erfassten Kontrollmaßnahmen sicher zu transportieren und zu lagern, was den Transport zu und zwischen einer mehrstufigen Kontrollanlage einschließt. Denn die 15 m lange Transportstrecke befindet sich zwischen EDtS und dem Nachkontrollraum, die beide Teile einer mehrstufigen Kontrollanlage sind. Da das Transportband selbst nicht zur mehrstufigen Kontrollanlage gehört, sondern für eine ordnungsgemäße Kontrolle in dieser Anlage lediglich eine gewisse Zeit vor Weitergabe des Gepäcks von der EDtS an den Nachkontrollraum erforderlich ist, könnte hier sogar dahinstehen, ob § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Halbsatz 2 LuftSiG dahin gehend auszulegen ist, dass der den Verkehrsflughafen betreibende Unternehmer auch zum Transport innerhalb einer Kontrollstufe einer mehrstufigen Kontrollanlage verpflichtet ist.
Auch wenn im Zusammenhang mit den Stahlbühnen und Galgenkonstruktionen ferner die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit oder von Treu und Glauben gelten, ist kein Verstoß der Bundespolizei ersichtlich. Der nach dem Vortrag der Klägerin „darüber hinaus“ bestehende technische Grund für die Lagerung der EDtS auf der Förderebene, der in einer Verteilung der Abwärme der Geräte bestehe, ist schon angesichts ihres weiteren Vortrags, der Betrieb auf der Förderebene sei zur Kühlungszwecken technisch „sinnvoll“, kein wichtiger technischer Grund. Gerade vor dem Hintergrund dieses klägerischen Vorbringens ist der ausdrückliche Vortrag der Beklagten, die Stahlbühnen seien allein aus Gründen der Traglast und der Maße der EDtS-Anlage erforderlich, ausreichend substantiiert. Nichts anderes gilt im Hinblick auf die Anschaffung der EDtS. Insoweit hat die Klägerin sich die Ausführungen der Beklagten im Widerspruchsbescheid bereits selbst zu Eigen gemacht, wonach die Beklagte dazu angehalten gewesen sei, EDtS anzuschaffen, die den Anforderungen europarechtlicher Vorschriften entsprächen.
Die Positionierungsanlage samt ihrer Steuerung sowie die im Nachkontrollraum eingerichteten Förderbänder und Kugeltische sind ebenfalls Einrichtungen i. S. d. § 8 Abs. 1 LuftSiG, deren Kosten die Klägerin gemäß § 8 Abs. 3 Satz 2 LuftSiG selbst zu tragen hat. Diese Einrichtungen fallen nämlich unter § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 LuftSiG. Danach hat der Unternehmer eines Verkehrsflughafens u.a. aufgegebenes Gepäck zur Durchführung der Maßnahmen nach § 5 Abs. 3 LuftSiG sicher zu transportieren und zu lagern, was den Transport zu und zwischen einer mehrstufigen Kontrollanlage einschließt. Obwohl das Taktband 3 der Positionierungsanlage allein den Zweck hat, die Kontrolle von Gepäckstücken durch das EDtS zu ermöglichen, gehört es weder unmittelbar zum Kontrollgerät noch ist es diesem rechtlich mit der Folge zuzurechnen, dass es dem Verantwortungsbereich der Beklagten gemäß § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Halbsatz 2 LuftSiG unterfällt. Denn dieser umfasst gemäß den obigen Erläuterungen allein die Kontrollgeräte als solche. Danach kann das Taktband 3 der Positionierungsanlage als – wenn auch besonderer – Teil der Beförderungsanlage nur der nach § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 LuftSiG dem Flughafenunternehmer obliegenden Aufgabe des Transports zugerechnet werden. Aus der in jedem Fall geltenden und in diesem Sinne vorrangigen Aufgabenzuscheidung durch § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Halbsatz 2 LuftSiG folgt demnach, dass auch dann, wenn Kontrollgeräte, die dem Verantwortungsbereich der Beklagten unterliegen, Befehle an Transporteinrichtungen geben, solche von den Kontrollgeräten gesteuerten Transporteinrichtungsteile nicht der Verantwortlichkeit der Beklagten für die Kontrollgeräte unterfallen. Diese Auslegung wird durch den Wortlaut und den Zweck des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Halbsatz 1 LuftSiG bestätigt. Danach hat der Unternehmer eines Verkehrsflughafens dafür Sorge zu tragen, dass seine Flughafenanlagen, Bauwerke, Räume und Einrichtungen u.a. die erforderlichen Sicherungs- und Schutzmaßnahmen, also auch die Kontrolle mittels dem Verantwortungsbereich der Beklagten unterfallender Geräte, ermöglichen. Danach kann auch für die Teile 1 und 2 der Positionierungsanlage nichts anderes gelten. Da die Steuerungsanlage der Positionierungsanlage dient, trifft das auch auf sie mit der Folge zu, dass auch deren Kosten von der Klägerin zu tragen sind.
Die Kosten für die Fördertechnik samt Kugeltischen im Nachkontrollraum hat die Klägerin gemäß § 8 Abs. 3 Satz 2 LuftSiG selbst zu tragen, weil die genannten Anlagen bereits technisch dem Transport zuzurechnen sind, der gemäß § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 LuftSiG der Klägerin als Eigensicherungsmaßnahme obliegt. Soweit die Klägerin darauf hinweist, dass die Förderanlagen sich innerhalb des Nachkontrollraums befinden, weshalb der dortige Transport gemäß § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Halbsatz 2 LuftSiG nicht in ihren Verantwortungsbereich falle, kann sie damit rechtlich nicht durchdringen. Nach dieser Vorschrift schließt die Pflicht des Flughafenbetreibers, u.a. aufgegebenes Gepäck zur Durchführung der Maßnahmen nach § 5 Abs. 3 LuftSiG sicher zu transportieren, den Transport zu und zwischen einer mehrstufigen Kontrollanlage ein. Daraus folgt indes nicht, dass die Gepäckförderanlage im Nachkontrollraum deshalb nicht in den Verantwortungsbereich der Klägerin fällt, weil der Transport von Gepäckstücken in und nicht zwischen einer mehrstufigen Kontrollanlage stattfindet. Entweder ist der Nachkontrollraum nicht selbst Teil der mehrstufigen Kontrollanlage, sondern gehören zu Letzterer lediglich die in ihm stehenden Röntgengeräte. In diesem Fall findet der Transport zwischen (Teilen) der mehrstufigen Kontrollanlage statt. Für den Fall, dass der Nachkontrollraum insgesamt als eigenständige Kontrollstufe einer mehrstufigen Kontrollanlage anzusehen ist, führt das zu keinem anderen Ergebnis. Auch ein Transport innerhalb einer Kontrollstufe einer mehrstufigen Kontrollanlage wird von § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 LuftSiG erfasst. Halbsatz 2 dieser Vorschrift schließt auch in einem solchen Fall die von ihrem Halbsatz 1 dem Flughafenbetreiber zugerechnete Verantwortung nicht aus. Soweit § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Halbsatz 2 LuftSiG bestimmt, dass dies „den Transport zu und zwischen einer mehrstufigen Kontrollanlage“ einschließt, ist diese Regelung nach dem den Zweck verdeutlichenden Wortlaut („schließt ... ein“) lediglich eine Klarstellung i. S. eines Ausschlusses einer Ausnahme, aber nicht ihrerseits auf die Statuierung einer Ausnahme gerichtet. Vielmehr dient § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Halbsatz 2 LuftSiG der Klarstellung, dass der gesamte Transport zur Durchführung der Kontrollmaßnahmen nach § 5 Abs. 3 LuftSiG in den Verantwortungsbereich des den Flughafen betreibenden Unternehmers fällt.
Die Klägerin hat ferner keinen Anspruch auf Erstattung der von ihr geltend gemachten Kosten für die Herstellung der Rolltore in der Umfassung des Nachkontrollraums. Entweder gehören sie zur Gepäckförderanlage, deren Kosten die Klägerin aus den oben genannten Gründen selbst zu tragen hat. Oder sie gehören zur Ummantelung des Nachkontrolleraums, hinsichtlich dessen Errichtungskosten die Beteiligten das Verfahren in der Hauptsache für erledigt erklärt haben.
Ein Erstattungsanspruch hinsichtlich der Kosten für die Planung der vorgenannten Anlagen kann nach allem ebenso wenig bestehen.
Die Klägerin hat des Weiteren keinen Anspruch auf Erstattung der Herstellungskosten für den Entschärferraum. Ein solcher stellt keine Simulationskammer dar, die als eigenständige Kontrolleinrichtung gemäß § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Halbsatz 2 LuftSiG im Verantwortungsbereich der Luftsicherheitsbehörden liegt und deren Kostentragungspflicht unterfällt. Dass andere Räume nicht unter diese Vorschrift fallen, ergibt sich aus der Begründung zu Art. 1 § 8 (LuftSiG) des Entwurfs eines Gesetzes zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben seitens der Bundesregierung vom 14.1.2004,
BT-Drs. 15/2361, S. 18,
wo ausgeführt wird: „Lediglich die Kosten der Simulationskammern sind als `Einrichtungen´ durch die Luftsicherheitsbehörden zu tragen.“
Die Klägern kann sich bezüglich des Entschärferraums vielmehr von vornherein nicht auf § 8 LuftSiG stützen, weil ein solcher Raum nicht zu den von § 8 Abs. 1 LuftSiG erfassten Anlagen gehört. Insoweit führt auch der von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung ins Feld geführte Standard von Maßnahmen nach § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Halbsatz 1 LuftSiG nicht weiter. Schon nach dem Wortlaut dieser Vorschrift ist ein Entschärferraum weder eine bauliche noch eine technische „Sicherung“ noch dient er der sachgerechten Durchführung personeller „Sicherungs“maßnahmen. Vielmehr dient er Maßnahmen zur Abwehr bereits eingetretener Gefahren. Diese Unterscheidung ist im Luftsicherheitsgesetz angelegt, was die Klägerin mit ihrem Hinweis auf § 3 LuftSiG bereits selbst erkannt hat. Nach dieser Vorschrift trifft die Luftsicherheitsbehörde die notwendigen Maßnahmen, um eine im Einzelfall bestehende Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs abzuwehren, soweit nicht § 5 LuftSiG ihre Befugnisse besonders regelt. § 5 Abs. 3 Satz 1 LuftSiG regelt die besondere Befugnis der Luftaufsichtsbehörden, u.a. aufgegebenes Gepäck, das nicht in die nicht allgemein zugänglichen Bereiche des Flugplatzes verbracht wurde oder verbracht werden soll, nach den in § 11 Abs. 1 LuftSiG genannten Gegenständen, wozu auch Sprengstoffe gehören, durchsuchen, durchleuchten oder in sonstiger geeigneter Weise überprüfen zu können. Allein der Ermöglichung dieser Aufgabe, nicht aber der Beseitigung bereits eingetretener Gefahren dienen die Eigensicherungspflichten des den Flughafen betreibenden Unternehmers, wie insbesondere § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Halbsatz 1 LuftSiG zu entnehmen ist.
Vgl. auch Giemulla a. a. O., § 8 LuftSiG Rdnr. 44, der zwischen klassischer Eigensicherung und Gefahrenabwehr unterscheidet.
Danach ist der Unternehmer eines Verkehrsflughafens verpflichtet, seine Anlagen so zu erstellen und zu gestalten, dass die erforderlichen Sicherungs- und Schutzmaßnahmen „ermöglicht werden“. Unterscheidet das Luftsicherheitsgesetz danach im Rahmen dieses besonderen präventiven Ordnungsrechts zwischen Sicherungs- und Schutzmaßnahmen im Sinne von Kontrollmaßnahmen im Vorfeld der Gefahrenabwehr einerseits und Maßnahmen zur Abwehr (bereits eingetretener) Gefahren andererseits, dient ein Entschärferraum nicht der Kontrolle von Gepäckstücken (auf die Luftsicherheit gefährdende Gegenstände hin), sondern bereits der Beseitigung einer (Anscheins-) Gefahr. Diese unterfällt nach allem nicht der von § 8 LuftSiG geregelten Eigensicherungspflicht. Die von der Klägerin vertretene analoge Anwendung des § 8 Abs. 3 Satz 1 LuftSiG ist vor dem Hintergrund dieser ausdrücklich angelegten Systematik im Luftsicherheitsgesetz mangels unplanmäßiger Regelungslücke ausgeschlossen.
Insoweit wäre zwar § 62 BPolG nicht von § 8 LuftSiG gesperrt, jedoch liegen auch dessen Voraussetzungen nicht vor. § 62 Abs. 3 Satz 1 BPolG ist nicht einschlägig, weil es sich ersichtlich nicht um Parkplätze handelt, aber auch nicht um die von dieser Vorschrift erfassten „erforderlichen Diensträume“: Weil sie nach dieser Vorschrift den zuständigen Dienst„stellen“ zur Verfügung zu stellen sind, handelt es sich bei den Diensträumen i. S. d. § 62 Abs. 3 Satz 1 BPolG um Büroräume.
Vgl. Drewes/Malmberg/Walter, Bundespolizeigesetz, Kommentar, 5. Aufl. (2015), § 62 Rdnr. 34, wonach unter den Begriff der Diensträume vor allem Geschäftszimmer, daneben auch in angemessenem Umfang (reine) Aufenthaltsräume, Ruheräume und Nebenräume wie z.B. Toiletten und Waschgelegenheiten fallen.
Die Voraussetzungen des § 62 Abs. 4 BPolG liegen ebenso wenig vor. Danach kann die Bundespolizei zwar von den Flughafenunternehmern weitere Einrichtungen verlangen, die mit der Wahrnehmung von Aufgaben der Bundespolizei nach den §§ 2 bis 4 BPolG zusammenhängen und die ihnen nach den Umständen zugemutet werden können. Ob dazu ein Entschärferraum überhaupt gehören kann, kann hier unentschieden bleiben. Denn die Bundespolizei hat die Einrichtung eines solchen Raums von der Klägerin unstreitig nicht „verlangt“. Vielmehr trägt die Klägerin selbst vor, bei der Besprechung des Umbaus der Gepäcksförderanlagen und der mehrstufigen Reisegepäckkontrollanlage habe die Bundespolizei der Klägerin die Wahl gelassen, entweder einen Entschärferraum mit entsprechender Sprengsicherung einzubauen oder in jedem einzelnen Fall der Entdeckung eines verdächtigen Gepäckstücks die Halle A so lang vollständig räumen zu lassen, bis die Gefahrlosigkeit des jeweiligen Gepäckstücks geklärt sei. Diese im Vorfeld konkreter Gefahrenabwehrmaßnahmen bestehende Wahl liegt im Übrigen allein im Verantwortungsbereich der Klägerin, weil die Bundespolizei in diesem Zusammenhang ausschließlich zur Abwehr konkreter Gefahren berufen ist, die gegebenenfalls durch Sprengung verdächtiger Gepäckstücke erfolgt und bei deren Ausübung sie u.a. auch unter Berücksichtigung der konkreten örtlichen Verhältnisse ihr Ermessen am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit auszurichten hat.
Verlangt die Klägerin nach allem nicht mehr die Erstattung der Kosten für die Errichtung des Nachkontrollraums und hat sie darauf hinsichtlich des Entschärferraums keinen Anspruch, kann ihre Klage schon deshalb keinen Erfolg haben hinsichtlich der für diese beiden Anlagen geltend gemachten Erstattung von Bauzeitzinsen, Verwaltungsgemeinkosten und nichtabzugsfähiger Vorsteuer.
Dagegen hat die Klägerin Anspruch auf Erstattung (nur) der Hälfte der Kosten für den Einbau der Scannertore. Denn diese sollten jedenfalls zum Zeitpunkt ihres Einbaus gleichermaßen den Aufgaben beider Beteiligter dienen. Soweit sie der Klägerin dienen, hat sie keinen Anspruch auf Erstattung der Beschaffungskosten. Soweit sie der Bundespolizei dienen, stehen sie entweder in so engem Zusammenhang mit der Kontrolltechnik, dass sie der Vorschrift des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Halbsatz 2 LuftSiG unterfallen, der entsprechende Kosten der Bundespolizei auferlegt, oder unterfallen der Vorschrift des § 62 Abs. 4 Satz 1 BPolG, dessen Voraussetzungen insoweit ebenfalls vorliegen, so dass in diesem Zusamenhang nicht entschieden zu werden braucht, ob § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Halbsatz 2 LuftSiG aus den eingangs erläuterten Gründen die vorrangige Spezialvorschrift ist. Der Herstellerbeschreibung des EDtS sowie dem Protokoll über gemeinsame Gespräche im Februar 2007 ist zu entnehmen, dass das Scanverfahren mit der (dem Verantwortungsbereich der Bundespolizei zuzuordnenden) Kontrolltechnik verknüpft werden sollte. Das ist im Übrigen auch deshalb bislang offenbar der Fall, weil die Vertreter der Bundespolizei in der mündlichen Verhandlung ausgeführt haben, dass eine Abschaltung der Scannertore nicht sofort, sondern erst nach technischen Vorarbeiten möglich sei. Aus Punkt 3.3.1.3 (Stufe 3) auf Seite 19/25 der Herstellerbeschreibung des EDtS ergibt sich, dass verdächtige Bilder im Bildverteilungsrechner gespeichert werden und am Nachkontrollplatz abgerufen werden „könnten“, in der Übergangslösung (aber) kein (Arbeitsplatz im) Nachkontrollraum eingerichtet werde, da die Gepäckförderanlage keine Zuordnung der Koffer nach dem Entscheidungspunkt vorgesehen habe. Der Übergangszeitraum liegt zwischen Vollendung des 1. und des 2. Bauabschnitts, wie dem Ergebnisprotokoll der gemeinsamen Besprechung u.a. von Vertretern der Klägerin und der Bundespolizei vom 27.2.2007 zu entnehmen ist. Danach sollte der 1. Bauabschnitt bis zum Endzustand die Übergangslösung darstellen und es seitens der Gepäckförderanlagen kein Scanverfahren „i. V. m.“ der Kontrolltechnik geben, sondern sollten für die Gepäckstücke nur virtuelle Identitäten bis zur Stufe des Nachkontrollraums vergeben werden. War demnach offenbar für die Zeit nach Abschluss des 2. Bauabschnitts eine Verbindung von Scannertoren mit der Kontrolltechnik beabsichtigt, war damit (jedenfalls auch) die Kontrolltechnik gemeint, die dem Verantwortungsbereich der Bundespoizei unterliegt. Denn die Schlussfolgerung lautete, dass für die Nachkontrolle (die der Bundespolizei obliegt) keine Bildaufschaltung möglich sei. Diese war aber offensichtlich beabsichtigt und wird auch bereits seit längerer Zeit durchgeführt.
Dieses Ergebnis folgt ferner aus den Angaben im Besprechungsprotokoll, wonach es in der mehrstufigen Reisegepäckkontrollanlage mit der Einführung der automatischen Scannung zum 2. Bauabschnitt no-read-Gepäckstücke, also Gepäckstücke, deren Code nicht ausgelesen werden kann, geben könne, die im Nachkontrollraum in den meisten Fällen per Handscanner wieder identifiziert werden könnten, so dass die zum Gepäck gehörige virtuelle Nummer mit dem Scan-Ergebnis, dem gelesenen IATA-Code, verbunden („verheiratet“) werde. Diese zusätzlichen Arbeitsschritte sind indes bei Auslesemöglichkeit des von der Klägerin den einzelnen Gepäckstücken verliehenen virtuellen Tags durch das Scannertor entbehrlich. Diese Zusammenführung des IATA-Codes und der seitens der Klägerin den Gepäckstücken beigegebenen virtuellen Identitäten sind aber der Bundespolizei wichtig gewesen, weil sie im Fall der Zusammenführung beider Codes im Besprechungsprotokoll u.a. weiter vermerkt hat, dass in diesem Zug auch eine Bildzuordnung von der EDtS zum Gepäckstück wieder möglich, dieses normal weiter bearbeitet und dem Gepäckfluss danach wieder zugefördert werden könne. Sollte dagegen keine Scannung möglich sein oder ggf. das Tag fehlen, würde die Bundespolizeii das Gepäckstück kontrollieren und mit einer entsprechenden Sicherheitsbanderole zur weiteren Bearbeitung an den Gepäckdienst übergeben. Diesem Ablauf wurde von der Klägerin und der Bundespolizei gemäß dem Protokoll ausdrücklich zugestimmt.
Aus alldem wird indes nicht nur deutlich, dass die in den Scannertoren erfolgende Auslesung der IATA-Codes den Zwecken der Kontrolle durch die Bundespolizei dienen sollte, weil dadurch die Bilder der EDtS dem jeweiligen Gepäckstück zugeordnet werden und die Gepäckstücke danach „normal“ weiter bearbeitet werden können sollten, sondern zugleich, dass die Scannertore auch der Klägerin Vorteile verschafften. Denn laut Protokoll vom 27.2.2007 sollten Gepäckstücke, deren IATA-Code vom Scannertor nicht gelesen werden könne, die aber vom EDtS-Gerät als sicher eingestuft worden seien, auf den Sortierrundlauf gefördert und dann gegebenenfalls dort vom Gepäckdienst an einem mobilen Arbeitsplatz „nachbearbeitet“ werden. Eine Nachbearbeitung wurde danach für den Fall als nicht erforderlich angesehen, dass die Scannertore den IATA-Code würden auslesen können und das Gepäckstück vom EDtS als sicher eingestuft werden würde. Auch diesbezüglich ist dem Protokoll zu entnehmen, dass dieser Ablauf sowohl von der Klägerin als auch der Beklagten zugestimmt wurde. Zu dieser Funktionsteilung der Scannertore passt im Übrigen, dass die Klägerin auf Nachfrage des Berichterstatters nur vage vorgetragen hat, die am Scannertor eingelesenen Daten dienten „insbesondere auch“ der Steuerung der Anlage durch die Beklagte, und dass Letztere vorgetragen hat, die Scannertore seien nicht „zwingend erforderlich“ für ihre eigenen Aufgaben. Da die Scannertore nach allem auch der Klägerin dienen sollten, kann sie nur die Hälfte der für diese Anlagen entstandenen Kosten erstattet verlangen und hat die andere Hälfte selbst zu tragen.
Auf die Scannertore bezogene Verwaltungskosten konnten der Klägerin dagegen bereits deshalb nicht einmal zur Hälfte zugesprochen werden, weil sie diese Kosten nicht substantiiert und plausibel allein dieser Anlage zugeschieden hatte.
Zinsen konnten der Klägerin nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang zugestanden werden, wobei das Gericht den diesbezüglichen Klageantrag dem wahren Begehren der Klägerin entsprechend dahin ausgelegt hat, dass sie keine – der Rechtsnatur der Sache nach von vornherein zum Scheitern verurteilte – Verpflichtung der Beklagten zur Festsetzung von Prozesszinsen in einem Bescheid, sondern eine unmittelbare gerichtliche Entscheidung begehrt.
Eine Verzinsung ist von vornherein nur insoweit denkbar, als die Klägerin obsiegt hat. Jedoch können Verzugszinsen in entsprechender Anwendung des § 288 Abs. 2 Bürgerliches Gesetzbuch (BGB) im öffentlichen Recht nicht grundsätzlich gefordert werden. Öffentlich-rechtliche Erstattungsansprüche umfassen zwar im Allgemeinen etwa gezogene Zinsen, jedoch ist der Erstattungsanspruch selbst nicht zu verzinsen, solange nicht die Voraussetzungen für die Zahlung von Prozesszinsen vorliegen. Da es keinen allgemeinen Rechtsgrundsatz des Inhalts gibt, dass Geldschulden im Allgemeinen oder Erstattungsbeträge im Besonderen vom Schuldner zu verzinsen sind, bedarf es dazu einer gesetzlichen Regelung.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 19.11.2009 - 3 C 7.09 -, BVerwGE 135, 238.
Zwar wird ein Anspruch auf Verzugszinsen im Rahmen öffentlich-rechtlicher Verträge bejaht, wenn die Geldleistung eine vertragliche Hauptleistungspflicht darstellt, die in einem Gegenseitigkeitsverhältnis zur Leistungspflicht des anderen Vertragspartners steht,
vgl. BVerwG, Urteil vom 15.3.1989 - 7 C 42.87 -, BVerwGE 81, 312,
und ferner dann, wenn sich der Vergütungsanspruch aus einem gesetzlichen Schuldverhältnis herleitet, auf das die Vorschriften über gegenseitige Verträge entsprechend anwendbar sind.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21.2.1995 - 1 C 11.93 -, BVerwGE 98, 18.
Diese Voraussetzungen sind hier jedoch nicht erfüllt. Die Beteiligten haben keinen Vertrag geschlossen. Eine entsprechende Anwendung von für Verträge geltenden Regelungen kommt für andere gesetzliche Verhältnisse als gesetzliche Schuldverhältnisse nicht in Betracht. Das
BVerwG, Urteil vom 21.2.1995 - 1 C 11.93 -, BVerwGE 98, 18,
grenzt gesetzliche Schuldverhältnisse gegenüber dem (gesetzlichen) öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch und der Geschäftsführung ohne Auftrag ab. Für andere gesetzliche Erstattungsansprüche gilt das selbe. So hat das Bundesverwaltungsgericht,
Urteil vom 12.6.2002 - 9 C 6.01 -, BVerwGE 116, 312 (zu § 13 EKrG),
zwischen einem öffentlich-rechtlichen Schuldverhältnis, das zu Verzugszinsen entsprechend § 288 BGB führen kann, und einem diesen Verzinsungsanspruch nicht umfassenden (gesetzlichen) Erstattungsanspruch unterschieden und in seinem
Urteil vom 18.3.2004 - 3 C 23.03 -, NVwZ 2004, 991 (zu einem öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch im Hinblick auf eine analoge Anwendung des § 288 Abs. 2 BGB),
ausgeführt, dass eine entsprechende Anwendung von für Verträge geltenden Regelungen mangels ausreichender Analogiebasis nicht in Betracht kommt, wenn es sich bei einem Erstattungsanspruch um einen gesetzlichen Anspruch handelt.
So liegt hier indes der Fall, weil sich der streitgegenständliche Anspruch auf Erstattung der Hälfte der für die Scannertore angefallenen Kosten aus § 8 Abs. 3 Satz 1 LuftSiG oder aus § 62 Abs. 4 Satz 3 BPolG ergibt. Abgesehen davon, dass der von der Klägerin geltend gemachte öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch seinerseits gerade nicht einen Antrag auf Verzugszinsen umfasst,
vgl. dazu: BVerwG, Urteile vom 19.11.2009 - 3 C 7.09 -, BVerwGE 135, 238 sowie vom 12.3.1985 - 7 C 48.82 -, BVerwGE 71, 85,
und die entsprechende Anwendung des Rechtsgedankens aus § 818 Abs. 1 BGB, wonach in der Zwischenzeit tatsächlich gezogenen Nutzungen herauszugeben sind, jedenfalls daran scheitert, dass die Beklagte – im Übrigen nachvollziehbar – vorträgt, keine Zinsen aus einer zu Unrecht verweigerten Erstattung erwirtschaftet zu haben,
vgl. zu diesem Aspekt: BVerwG, Urteil vom 12.3.1985 - 7 C 48.82 -, BVerwGE 71, 85 (allerdings zu einem allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch gegen einen Bürger),
enthalten weder § 8 LuftSiG noch § 62 Abs. 4 BPolG eine (gemäß der oben zitierten höchstrichterlichen Rechtsprechung erforderliche) Verzugszinsen-Regelung. Vielmehr folgt umgekehrt jedenfalls aus der in § 8 Abs. 3 Satz 3 LuftSiG ausdrücklich angeordneten entsprechenden Anwendung der Vorschriften des Preisrechts bei öffentlichen Aufträgen, dass Verzugszinsen nicht zu zahlen sind. Denn weder die Verordnung PR Nr. 30/53 über die Preise bei öffentlichen Aufträgen noch die gemäß deren § 8 anzuwendenden Leitsätze enthalten eine Verzugszinsungsregelung. Denn dieses Regelwerk regelt ausschließlich die „Preis“-ermittlung.
Eine analoge Anwendung des § 49a Abs. 3 VwVfG kommt schon mangels vergleichbarer Grundkonstellation in Form einer Aufhebung oder Ersetzung eines einen Geldbetrag festsetzenden Verwaltungsakts,
vgl. dazu: BVerwG, Urteil vom 19.11.2009 - 3 C 7.09 -, BVerwGE 135, 238,
nicht in Betracht. Diese Vorschrift statuiert schließlich wegen der besonders geregelten Grundkonstellation keinen allgemeinen Rechtsgedanken. Im Übrigen gäbe es anderenfalls nicht den von der ständigen höchstrichterlichen Rechtsprechung bestätigten grundsätzlichen Ausschluss von Verzugszinsen im öffentlichen Recht.
Vgl. dazu auch: VG Berlin, Urteil vom 11.2.2010 - 16 K 117.09 -, juris.
Schließlich kann offen bleiben, ob der in § 818 Abs. 1 BGB zum Ausdruck gekommene Rechtsgedanke nicht nur als Kostenposition eines Erstattungsanspruchs in Betracht kommt, sondern darüber hinaus auch zur Verzinsung des Erstattungsanspruchs selbst führen kann.
Vgl. insoweit die Ausführungen des BVerwG, Urteil vom 12.3.1985 - 7 C 48.82 -, BVerwGE 71, 85.
Denn ein solcher Anspruch auf Herausgabe von in der Zwischenzeit tatsächlich gezogenen Nutzungen in Form von Prozesszinsen würde gemäß den obigen Ausführungen jedenfalls daran scheitern, dass die Beklagte keine Zinsen aus einer zu Unrecht verweigerten Erstattung erwirtschaftet hat.
Dagegen hat die Klägerin Anspruch auf Zahlung von Prozesszinsen ab Rechtshängigkeit der Hauptforderung, soweit sie diesbezüglich obsiegt hat, entsprechend § 291 i. V. m. § 288 Abs. 1 Satz 2 BGB. Dieser Anspruch besteht nicht nur bei Leistungsklagen, sondern auch bei einer Verpflichtung der Verwaltung zum Erlass eines die Zahlung unmittelbar auslösenden Verwaltungsakts, wenn die Geldforderung – wie hier – eindeutig bestimmt ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 15.6.2011 - 9 C 5.10 -, NVwZ-RR 2012, 189 m. w. N.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 und § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO und berücksichtigt den Umfang des jeweiligen Obsiegens bzw. Unterliegens.
Soweit das Verfahren hinsichtlich der Erstattung von für die Errichtung des Nachkontrollraums geltend gemachten Kosten übereinstimmend für erledigt erklärt worden ist, sind die Verfahrenskosten gemäß § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO der Klägerin aufzuerlegen, weil sie aus folgenden Gründen voraussichtlich überwiegend unterlegen gewesen wäre: Auch insoweit konnte sie sich ausschließlich auf § 8 Abs. 3 LuftSiG stützen. Diese Vorschrift ist nicht deshalb unanwendbar, weil es sich bei dem Nachkontrollraum selbst nicht um eine von § 8 Abs. 1 LuftSiG erfasste Anlage handelt. Denn nach den obigen Erläuterungen erfasst § 8 Abs. 3 LuftSiG Räume und Flächen, in bzw. auf denen Anlagen betrieben werden, die von § 8 Abs. 1 LuftSiG erfasst werden, wenn sie der für die Kontrollmaßnahmen zuständigen Behörde zur Verfügung gestellt worden sind. Das ist hier der Fall, weil in dem Nachkontrollraum zu Kontrollzwecken Röntgengeräte im Verantwortungsbereich der Bundespolizei betrieben werden. Da § 8 Abs. 3 Satz 1 LuftSiG ausdrücklich für die Bereitstellung und Unterhaltung von „Räumen und Flächen“ gilt, die ein Flughafenunternehmer der zuständigen Behörde zu Kontrollzwecken zur Verfügung gestellt hat und in bzw. auf denen Anlagen i. S. d. § 8 Abs. 1 LuftSiG betrieben werden, scheitert die Anwendung des § 8 Abs. 3 LuftSiG entgegen der Meinung der Klägerin ferner nicht daran, dass diese Vorschrift sich lediglich auf Flächen, nicht aber auf Räume beziehen würde.
Die Anwendung des § 8 Abs. 3 LuftSiG ist entgegen der Meinung der Klägerin auch nicht deshalb ausgeschlossen, weil der Nachkontrollraum überdimensioniert oder für die Kontrolltätigkeit der Bundespolizei nicht notwendig gewesen wäre. Die Klägerin hat die grundsätzliche Einrichtung eines Nachkontrollraums hinzunehmen, weil dieser Raum dem Kontrollkonzept der hier zuständigen Bundespolizei geschuldet ist, das in ihrem Ermessen steht. Das folgt aus § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Halbsatz 2 LuftSiG, dem nach den obigen Erläuterungen zu entnehmen ist, dass der einen Verkehrsflughafen betreibende Unternehmer grundsätzlich die Beschaffung und den Einsatz der Kontrollgeräte seitens der zuständigen Luftsicherheitsbehörde hinzunehmen hat. Die Ausübung des Ermessens seitens der Bundespolizei ist auch hinsichtlich der konkreten Herstellung des Nachkontrollraums rechtlich nicht zu beanstanden. Grundsätzlich hat die Bundespolizei als zuständige Luftsicherheitsbehörde gemäß den obigen Erläuterungen gegenüber der Klägerin insoweit grundsätzlich keine Rücksichtnahmepflicht, vielmehr folgt umgekehrt aus § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Halbsatz 1 LuftSiG, dass die Klägerin nicht nur die Kontrolle und den Einbau der erforderlichen Kontrollgeräte, sondern auch die „sachgerechte“ Durchführung der personellen Sicherungsmaßnahmen zu ermöglichen hat. Zur sachgerechten Durchführung personeller Sicherungsmaßnahmen gehört insbesondere die Einhaltung von zu Gunsten des Personals bestehenden Vorschriften wie denjenigen des Arbeitsschutzes. Dass die konkrete Gestaltung des Nachkontrollraums dem Arbeitsschutz dient und diesen einhält, ist unstreitig; so hat die Klägerin selbst vorgetragen, bei dem Raum hätten insbesondere arbeitsschutzrechtlich geforderte Voraussetzungen im Hinblick auf Tageslicht, Raumhöhe, Schallschutz, Luftwechsel im Raum, Zugang und Erreichbarkeit für das Personal der Bundespolizei geschaffen werden müssen. Diese arbeitsschutzrechtlichen Gründe sind ebenso ohne weiteres nachvollziehbar wie die Gesichtspunkte Schmutz und grundsätzlich auch Vermeidung von Verletzungen durch Gepäckstücke, die von der über den Nachkontrollrtaum geführten Gepäckförderanlage der Klägerin herunterfallen könnten.
Kann die Klägerin danach grundsätzlich gemäß § 8 Abs. 3 Satz 1 LuftSiG für die zugunsten der Bundespolizei erfolgte Bereitstellung und Unterhaltung des Nachkontrollraums die Vergütung der Selbstkosten verlangen, hätte sie entgegen ihrer Meinung aber über den ihr unstreitig von der Bundespolizei bereits laufend gezahlten Mietpreis als Marktpreis i. S. d. § 8 Abs. 3 Satz 4 LuftSiG hinaus nicht deshalb weitere Kosten nach § 8 Abs. 3 Satz 1 LuftSiG verlangen können, weil dieser Mietpreis sich lediglich auf die Fläche und nicht auf deren Ummantelung durch Wände und andere Bauteile beziehen würde. Denn entgegen ihrer Meinung erstreckt sich der Anspruch auf Erstattung der Selbstkosten gemäß § 8 Abs. 3 Satz 1 LuftSiG ausdrücklich auf die Bereitstellung und Unterhaltung von „Räumen und Flächen“, in bzw. auf denen Anlagen errichtet sind, die unter § 8 Abs. 1 LuftSiG fallen, und die der für die Durchführung der Kontrollmaßnahmen zuständigen Behörde zur Verfügung gestellt worden sind. Da gemäß § 8 Abs. 3 Satz 4 LuftSiG der Anspruch auf Erstattung der Selbstkosten auf die Höhe des Marktpreises begrenzt wird, wenn dieser geringer als die Selbstkosten ist, bezieht sich auch der Marktpreis nicht allein auf Flächen, sondern auch auf Räume.
Schon deshalb hätte auch der von der Klägerin geltend gemachte, über einen Marktpreis hinausreichende Anspruch auf Ersatz der erst zukünftig entstehenden Kosten für den Abriss des Nachkontrollraums samt darauf bezogener Nebenkosten keinen Erfolg haben können.
Soweit die Klägerin eine höhere Erstattung als den ihr von der Bundespolizei bereits gemäß § 8 Abs. 3 Satz 4 LuftSiG laufend erstatteten Marktpreis mit der Begründung begehrt hat, dieser Mietpreis sei zu gering, konnte sie jedenfalls nicht mit ihrem Vortrag durchdringen, es gebe für den Nachkontrollraum keinen Marktpreis, weil vergleichbare Räume in Halle A ihres Flughafens nicht existierten. Dieser Einwand ist zwar nicht von vornherein als unbeachtlich von der Hand zu weisen. Die aktuelle Fassung des § 8 Abs. 3 LuftSiG ist gegenüber § 19b LuftVG a. F. unverändert geblieben.
Vgl. Giemulla a. a. O., § 8 LuftSiG Rdnr. 66.
Zu § 19b LuftVG a.F. führt
Grabherr/Reidt/Wysk a. a. O., § 19b LuftVG a.F. Rdnr. 51, S. 23 (Hervorhebung durch die Kammer),
immerhin aus: „Da früher Zweifel aufgetreten sind, wie zu verfahren ist, wenn die Marktpreise am Flugplatz niedriger als die Selbstkostenpreise des Flugplatzunternehmers sind, wurde auf Vorschlag des Bundesrates (BT-Drs. 13/9513 Blatt 49) mit der 11. Änderung des LuftVG vom 25.8.1998 (BGBl. I S. 2432) der § 19b Abs. 3 Satz 4 in die Vorschrift eingefügt. Die Vergütung der Selbstkosten ist damit im Sinne einer Höchstpreisvorschrift zu verstehen.“ Andererseits verhält sich die Begründung des Bundesrats für die Einfügung der Sätze 3 und 4 in § 19b Abs. 3 LuftVG, die wortgleich mit den Sätzen 3 und 4 des § 8 Abs. 3 LuftSiG sind, (jedenfalls) nicht (wörtlich) zu Marktpreisen „am Flugplatz“. Vielmehr führt der Bundesrat in seiner Begründung zu den von ihm vorgeschlagenen und dann auch Gesetz gewordenen Sätzen 3 und 4 des § 19b LuftVG
in BT-Drs. 13/9513, S. 49
aus: „In der Vergangenheit war zweifelhaft, wie sich die in § 19b Abs. 3, § 27d Abs. 3 und § 29a LuftVG genannten Selbstkosten bemessen. Zweifel sind insbesondere aufgetreten, wenn die Marktpreise unterhalb der Selbstkostenpreise liegen. Zur Klarstellung wird für die Berechnung der Selbstkosten das für öffentliche Aufträge geltende Preisrecht (VO PR Nr. 30/53) für anwendbar erklärt. Dem Grundgedanken des Luftverkehrsgesetzes entsprechend wird ferner festgelegt, daß die Vergütung der Selbstkosten preisrechtlich im Sinne einer Höchstpreisvorschrift zu verstehen ist. Die Regelungen schaffen zudem Rechtsklarheit bei evtl. behördlichen Preisprüfungen der geforderten Selbstkosten.“ Danach kommt es jedenfalls nicht stets zwingend darauf an, ob bereits ein identischer oder vergleichbarer Raum auf dem Flugplatz errichtet worden ist.
Hier braucht nicht entschieden zu werden, wie dann die Abgrenzung des Markts vorzunehmen ist, also ob es nur überhaupt oder an Verkehrsflughäfen oder am betroffenen Verkehrsflughafen vergleichbare Räume geben muss, damit von einem Marktpreis die Rede sein kann. Es kommt jedenfalls nicht darauf an, ob es einen vergleichbaren Raum gerade in der Halle A des Flughafens der Klägerin gibt, worauf sie aber abstellt.
Hinsichtlich der Vergleichbarkeit wäre es jedenfalls vorliegend auch nicht auf die Funktion bzw. Nutzung des Raums angekommen. Denn es kann nicht davon ausgegangen werden, dass der Nachkontrollraum selbst spezielle Ausstattungsmerkmale aufweist, die die Klägerin nicht ohnehin (wie etwa die dortige Gepäckförderanlage gemäß § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Halbsatz 2 LuftSiG) auf eigene Kosten vorzuhalten hätte. Die Klägerin hat nicht substantiiert vorgetragen, weshalb der erstellte Raum eine Sonderausstattung aufweisen soll, zumal die Beklagte ausdrücklich erklärt hat, der Nachkontrollraum beinhalte keine besondere polizeispezifische Ausstattung. Das ergibt sich im Übrigen bereits aus dem Protokoll der gemeinsamen Besprechung von Vertretern der Klägerin und der Beklagten vom 27.2.2007, wonach die Lärmschutzvorschriften in Form einer Lärmschutzdecke etc. und die Verhinderung der Übertragungen von Schwingungen durch die Fördertechnik auf den Nachkontrollraum bedacht werden müssten und Grundlage für die Planung und Realisierung des Nachkontrollraums die allgemein gültigen Arbeitsstättenrichtlinien seien, seitens der Bundespolizei es aber keine weiteren Anforderungen gebe und von der Klägerin neben der baulichen Realisierung die Beleuchtung, Be- und Entlüftung, Heizung/Kühlung, Steckdosen und die Fördertechnik für die Ein- und Ausförderung der Gepäckstücke in den Raum erbracht werde. Demgemäß hat die Klägerin selbst lediglich vorgetragen, der Nachkontrollraum habe entsprechend den Vorgaben der Beklagten den einschlägigen Vorschriften und Normen nach der Arbeitsstättenrichtlinie gerecht werden müssen.
Hätte danach die Klägerin keinen Anspruch auf Erstattung von über dem Marktpreis liegenden Herstellungskosten für den Nachkontrollraum gehabt, hätte sie schon deshalb keinen Erfolg hinsichtlich einer Erstattung von Bauzeitzinsen, Verwaltungsgemeinkosten und nichtabzugsfähiger Vorsteuer für die Herstellung des Nachkontrollraums haben können.
Wenig Erfolg versprechend war auch die Klage, soweit sie sich jenseits der Erstattung der originären Herstellungskosten auf eine Erhöhung des Marktpreises i. S. d. § 8 Abs. 3 Satz 4 LuftSiG bezog. Auch wenn es keinen Mietvertrag zwischen der Klägerin und der Beklagten für den Nachkontrollraum gibt, sondern die Beklagte lediglich die Höhe des aus § 8 Abs. 3 Satz 4 LuftSiG folgenden Erstattungsanspruchs festgesetzt hat, und ein Mietvertrag auch nicht für andere Geräteaufstellflächen, für diesbezügliche Arbeitsbereiche sowie für Passkontrollboxen existiert, haben sich die Beteiligten immerhin hinsichtlich dieser anderen Flächen, die teilweise umbaut sind, im zum Aktenzeichen 20 A 1774/10 (VG Köln 4 K 4973/08) vor dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen geführten Verfahren auf der Grundlage des dort von der Klägerin selbst geltend gemachten Betrags aufgrund eines gerichtlichen Vergleichsvorschlags auf eine Erstattung in Höhe von monatlich 21,30 Euro je Quadratmeter geeinigt, die die Höhe der von der Beklagten bislang für den Nachkontrollraum laufend geleisteten Erstattung nur in geringem Umfang überschritt. Für eine eventuell erforderliche konkretere Aufklärung hätte es dagegen voraussichtlich schon deshalb nicht der Einholung eines Sachverständigengutachtens bedurft, dessen Ausgang im Übrigen offen gewesen wäre, weil die Klägerin gegen die von ihr mit der Beklagten vereinbarten Entgelte an anderer Stelle keine substantiierten Einwendungen geltend gemacht hat. Dagegen ist die von der Beklagten nunmehr zugestandene Erhöhung entsprechend der Vereinbarung für die Entgelte anderer Flächen nicht so hoch, dass der Unterschied sich auf die Kostenentscheidung des vorliegenden Verfahrens auswirken würde. Ein Zinsanspruch wäre schon deshalb zu verneinen gewesen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 2 bis 4a BPolG
§§ 2 bis 4 BPolG
§ 3 LuftSiG
§ 8 LuftSiG
§ 5 LuftSiG
§ 5 LuftSiG
§ 4 BPolG
§ 19b Luftverkehrsgesetz
§ 62 BPolG
§ 62 BGSG
§ 62 BPolG
§ 27d LuftVG
§ 29a LuftVG
§ 8 LuftSiG
§ 19b LuftVG
§ 33 BGSG
§ 19b LuftVG
§ 13 EKrG
§ 288 BGB
§ 29a LuftVG
§ 62 Abs. 4 Satz 3 BPolG
§ 8 Abs. 3 LuftSiG
§ 8 Abs. 1 und 2 LuftSiG
§ 8 Abs. 1 LuftSiG
§ 8 Abs. 3 Satz 4 LuftSiG
§ 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 LuftSiG
§ 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Halbsatz 2 LuftSiG
§ 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Halbsatz 1 LuftSiG
§ 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 i. V. m. Abs. 3 Satz 1 LuftSiG
§ 8 Abs. 3 Satz 4 LuftSiG
§ 62 Abs. 3 Satz 2 BPolG
§ 288 Abs. 1 BGB
§ 62 Abs. 4 BPolG
§ 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Halbsatz 2 LuftSiG
§ 92 Abs. 3 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 28 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 8 Abs. 3 Satz 1 LuftSiG
§ 8 Abs. 3 Satz 3 LuftSiG
§ 35 Satz 1 VwVfG
§ 5 Abs. 3 Satz 1 LuftSiG
§ 11 Abs. 1 LuftSiG
§ 62 Abs. 4 Satz 3 BPolG
§ 62 Abs. 2 BPolG
§ 62 Abs. 4 Satz 1 BPolG
§ 62 Abs. 2 BPolG
§ 62 Abs. 3 Satz 1 BPolG
§ 62 Abs. 4 Satz 2 BPolG
§ 19b Abs. 3 LuftVG
§ 8 Abs. 3 LuftSiG
§ 17 Abs. 2 Satz 1 LuftSiG
§ 8 Abs. 3 Satz 1 LuftSiG
§ 62 Abs. 3 und 4 BPolG
§ 27d Abs. 3 LuftVG
§ 62 Abs. 3 Satz 2 BPolG
§ 62 Abs. 3 Satz 3 BPolG
§ 8 Abs. 3 Satz 2 LuftSiG
§ 8 Abs. 3 Satz 2 LuftSiG
§ 62 Abs. 3 BPolG
§ 19b Abs. 3 LuftVG
§ 19b Abs. 3 Satz 1 LuftVG
§ 62 Abs. 4 Satz 1 BPolG
§ 62 Abs. 4 Satz 2 BPolG
§ 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LuftSiG
§ 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Halbsatz 2 LuftSiG
§ 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Halbsatz 1 LuftSiG
§ 8 Abs. 1 LuftSiG
§ 19b Abs. 1 LuftVG
§ 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LuftSiG
§ 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, insbesondere Halbsatz 2 LuftSiG
§ 5 Abs. 3 LuftSiG
§ 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 LuftSiG
§ 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Halbsatz 2 LuftSiG
§ 62 Abs. 3 Satz 1 BPolG
§ 62 Abs. 4 BPolG
§ 288 Abs. 2 Bürgerliches Gesetzbuch
§ 288 Abs. 2 BGB
§ 818 Abs. 1 BGB
§ 49a Abs. 3 VwVfG
§ 288 Abs. 1 Satz 2 BGB
§ 161 Abs. 2 Satz 1  VwGO
§ 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 19b des Entwurfs eines Gesetzes zur Änderung des Luftverkehrsgesetzes

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2015, 830
BVerwGE 135, 238
BVerwGE 81, 312,

109
BVerwGE 98, 18
BVerwGE 98, 18,

113
BVerwGE 116, 312
NVwZ 2004, 991
BVerwGE 71, 85,

120
BVerwGE 71, 85
BVerwGE 135, 238,

125
NVwZ-RR 2012, 189
1 C 11.14
3 C 7.09
7 C 42.87
1 C 11.93
9 C 6.01
3 C 23.03
7 C 48.82
16 K 117.09
9 C 5.10
20 A 1774/10
4 K 4973/08