Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2000-12-20, Aktenzeichen 2 L 3835/00

Tenor:

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts hat keinen Erfolg, weil die geltend gemachten Zulassungsgründe nicht vorliegen.
1. Die Voraussetzungen für eine Zulassung der Berufung wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) sind nicht erfüllt.
Ernstliche Zweifel sind zu bejahen, wenn bei der Überprüfung im Zulassungsverfahren, also aufgrund der Begründung des Zulassungsantrags und der angefochtenen Entscheidung des Verwaltungsgerichts, gewichtige, gegen die Richtigkeit der Entscheidung sprechende Gründe zutage treten, aus denen sich ergibt, dass ein Erfolg der erstrebten Berufung mindestens ebenso wahrscheinlich ist wie ein Misserfolg. Derartige Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts ergeben sich jedoch nicht.
Zwischen den Parteien ist nicht streitig, dass die dem Kläger von der BfA gezahlte Altersrente (in Höhe von 1.429,38 DM zum Zeitpunkt der Klageerhebung, vgl. Bl. 57 d. zweiten Ordners in der Beiakte A) grundsätzlich gemäß § 55 BeamtVG in voller Höhe auf die dem Kläger zustehenden Versorgungsbezüge anzurechnen ist. Das Verwaltungsgericht hat im Ergebnis zutreffend entschieden, dass sich auch aus Art. 2 § 2 des 2. Haushaltsstrukturgesetzes vom 22.12.1981 (BGBl. I S. 1523), zuletzt geändert durch Art. 14 Nr. 1 des Gesetzes zur Umsetzung des Versorgungsberichts vom 29. Juni 1998 (BGBl. I S. 1666, 1686) = 2. HStruktG, nichts Anderes ergibt.
Zwar bestimmt Absatz 3 Satz 1 Halbsatz 1 b dieser Übergangsregelung, dass § 55 BeamtVG mit der vom Kläger begehrten Maßgabe anzuwenden ist, wonach der zu berücksichtigende Rentenbetrag um 40 v.H. gemindert wird; dies gilt jedoch nur dann, wenn "die Versorgung auf einem Beamtenverhältnis beruht, das vor dem 1. Januar 1966 begründet worden ist." Dies trifft auf den Kläger, auch unter Berücksichtigung der mit Wirkung ab dem 1.1.1999 erweiterten Fassung des Absatzes 4, nicht zu.
Das Bundesverwaltungsgericht hat insoweit wiederholt zutreffend entschieden (vgl. Beschlüsse v. 25.9.1991 - 2 B 30.91 -, Buchholz 239.1 § 55 BeamtVG Nr. 14, u. v. 6.2.1995 - 2 B 10.95 -, Buchholz 239.1 § 55 BeamtVG Nr. 23), dass die Art. 2 § 2 des 2. HStruktG enthaltene Regelung, nach der "das Beamtenverhältnis, auf dem die Versorgung beruht, vor dem 1. Januar 1966 begründet" worden sein muss, wortgetreu (eng) auszulegen ist und auch in dieser (engen) Auslegung keinen verfassungsrechtlichen Bedenken unterliegt (vgl. dazu ergänzend d. Beschl. d. BVerfG v. 19.5.1982 - 2 BvR 320/82 -, NVwZ 1982, 429, sowie BVerfGE 76, 256 ff). Bei dieser wortgetreuen Auslegung ist es jedoch erforderlich, dass gerade das Beamtenverhältnis, aus dem der Beamte seine Versorgungs- oder Entpflichtetenbezüge erhält, spätestens am 31.12.1965 bestanden oder danach lediglich eine Statusänderung erfahren hat, die - anders als hier - nach speziellen beamtenrechtlichen Vorschriften keine (Neu-)Begründung eines Beamtenverhältnisses im Sinne der Ruhensregelung darstellt; letzteres ist z.B. in den Fällen gegeben, in denen ein Beamter zu einem anderen Dienstherrn aus Anlass der Umbildung von Körperschaften übertritt oder - auch in ein Amt bei einem anderen Dienstherrn - versetzt wird. Nur in diesen Fällen hat der Gesetzgeber das neue Beamtenverhältnis als Fortsetzung des früheren angesehen. Wenn der Gesetzgeber bei der Einführung der Ruhensregelung sowie bei Erlass der Übergangsregelung an diese Rechtslage anknüpfte und allein auf den Zeitpunkt der Begründung des Beamtenverhältnisses abstellte, aus dem die Versorgung gewährt wird, und durch keinen Ausnahmetatbestand den Kreis der Begünstigten erweitert, ist dies im Sinne des rechtspolitisch Gewollten, die Doppelversorgung zurückzudrängen, nicht zu beanstanden. Ein Verstoß gegen das Willkürverbot aus Art. 3 Abs. 1 GG ist nicht zu erkennen (Beschl. d. BVerwG v. 25.9.1991, a.a.O.).
Wie das Bundesverwaltungsgericht in dem oben angeführten Beschluss vom 6. Februar 1995 ergänzend ausgeführt hat, ist eine analoge (oder erweiternde) Auslegung dieser Norm nicht möglich, da nach ständiger Rechtsprechung besoldungs- und versorgungsrechtliche Vorschriften des Beamtenrechts einer ausdehnenden Auslegung und Ergänzung durch allgemeine Grundsätze nicht zugänglich sind. Wenn zu dem durch die Übergangsregelung begünstigten Personenkreis auch weitere Beamte gehören sollen als diejenigen, die Versorgung aus einem Beamtenverhältnis erhalten, das bereits vor dem 1.1.1966 bestand, muss dies der Gesetzgeber ausdrücklich regeln.
Der Bundesgesetzgeber hat dies zwar mit der Einfügung eines Absatzes 4 in den Art. 2 § 2 des 2. HStruktG durch Art. 5 des BeamtVGÄndG 1993 vom 20. September 1994 (BGBl. I S. 2442, 2453) und daran anschließend durch den bereits angeführten Art. 14 VReformG vom 29. Juni 1998 getan. Danach beruht (mit Wirkung ab dem 1.1.1999) die Versorgung im Sinne des hier maßgebenden Absatzes 3 des Art. 2 § 2 des 2. HStruktG auch dann auf einem vor dem 1. Januar 1966 begründeten Beamtenverhältnis, wenn dem Beamtenverhältnis, aus dem der Beamte in den Ruhestand getreten ist, bereits vor dem 1. Januar 1966 begründete öffentlich-rechtliche Dienstverhältnisse in unmittelbarem zeitlichen Zusammenhang voraus gegangen sind. Der Kläger zählt aber auch nicht zu diesem erweiterten Personenkreis.
Denn zu den "öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnissen" im Sinne dieser Bestimmung zählen nicht die Beschäftigungsverhältnisse im ausländischen öffentlichen Dienst. Vielmehr geht das Beamtenversorgungsgesetz, auf das die Regelung in dem 2. HStruktG Bezug nimmt, davon aus, dass mit den "öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnissen" grundsätzlich nur solche nach dem bundesdeutschen Recht gemeint sind. Soweit ausnahmsweise eine Einbeziehung darüber hinausgehender Dienstverhältnisse erfolgt, ist dies jeweils ausdrücklich gesondert geregelt; so etwa in § 6 Abs. 1 Satz 1 BeamtVG für die Einbeziehung einer Tätigkeit im Dienst eines öffentlich-rechtlichen Dienstherrn im Reichsgebiet, nach § 6 Abs. 3 Nr. 4 BeamtVG bezüglich der im öffentlichen Dienst einer zwischen- oder überstaatlichen Einrichtung zurückgelegten Dienstzeit oder nach § 11 Nr. 2 BeamtVG für die hauptberufliche Tätigkeit im ausländischen öffentlichen Dienst. Eine Gleichstellung der Tätigkeit im ausländischen öffentlichen Dienst mit einem "öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis" im Sinne von Art. 2 § 2 Abs. 4 Satz 1 des 2. HStruktG ist vorliegend aber gerade nicht erfolgt.
Dies widerspräche auch dem Sinn und Zweck dieser Regelung. Es handelt sich nämlich um eine Übergangsregelung zugunsten derjenigen Beamten, die mindestens seit dem 31.12.1965 ununterbrochen in demselben öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis nach bundesdeutschem Recht gestanden haben und zu deren Gunsten daher vom Gesetzgeber davon ausgegangen wird, dass sie in eingeschränktem Umfang darauf vertrauen durften, dass entsprechend des bis zum Jahresende 1965 geltenden Rechts auf die ihnen später bei einem Eintritt in den Ruhestand zustehenden Versorgungsbezüge Renten nicht in vollem Umfang angerechnet würden (vgl. dazu BVerfGE 76, 256, 345 ff). Der Gesetzgeber hat diese Begünstigung nachträglich auch auf diejenigen Beamten ausgedehnt, die zwar seit dem Stichtag nicht in demselben Beamtenverhältnis, aber doch ununterbrochen jeweils in einem Beamtenverhältnis zu einem Dienstherrn nach bundesdeutschem Recht gestanden haben (vgl. dazu zuletzt die Begründung des Gesetzentwurfs in der BT-Drucksache 13/9527, S. 24, 48). Dieser Personenkreis unterscheidet sich jedoch wesentlich von denjenigen, die - wie der Kläger - nach dem angeführten Stichtag aus dem Beamtenverhältnis zu einem deutschen Dienstherrn ausgeschieden und (z.B.) in den ausländischen öffentlichen Dienst eingetreten sind. Mit der Entlassung aus dem Beamtenverhältnis zum bundesdeutschen Dienstherrn gingen nämlich auch entsprechende Versorgungsansprüche nach dem Beamtenversorgungsgesetz unter; stattdessen wurden die betroffenen ehemaligen Beamten nachversichert. Mit dieser Nachversicherung entfiel aber jegliche Grundlage für die Annahme, dass zugunsten der Betroffenen bei einem späteren Wiedereintritt in das Beamtenverhältnis die zuvor geltenden, günstigeren Regelungen des Beamtenversorgungsgesetzes "fortgelten" sollten. Insoweit besteht gerade auch ein wesentlicher Unterschied zu denjenigen Beamten, die zwar gleichfalls nach dem 31.12.1965 in ein neues Beamtenverhältnis, aber zu einem bundesdeutschen Dienstherrn eingetreten sind. Denn ihre jeweiligen Versorgungsansprüche richteten sich dessen ungeachtet immer unverändert nach dem Beamtenversorgungsgesetz, so dass zugunsten dieses Personenkreises der Gesetzgeber ein schützenswertes Vertrauen auf die eingeschränkte Fortgeltung des bis zum Jahresende 1965 geltenden günstigeren Rechts annehmen konnte. Ein Verstoß gegen das Gleichbehandlungsgebot gemäß Art. 3 Abs. 1 GG ist daher insoweit nicht gegeben.
Ebenso wenig liegt darin ein Verstoß gegen den von dem Kläger in seinem Zulassungsantrag angeführten Grundsatz der internationalen Zusammenarbeit. Ein solcher Grundsatz ist zwar allgemein anerkannt (vgl. etwa BVerfGE 63, 343, 379 f., Streinz, in: Sachs (Hrsg.), GG-Komm., 2. Aufl., Art. 25, Rdnr. 9; Tomuschat, Handbuch des Staatsrechts, § 172, Rdnr. 37). Angesichts seiner Abstraktheit ist es aber in erster Linie Aufgabe des Gesetzgebers, diesen Verfassungsauftrag umzusetzen; lediglich dann, wenn sich bei der Auslegung eines Gesetzes Zweifelsfälle ergeben, ist derjenigen Gesetzesauslegung der Vorrang zu geben, die dem Verfassungsprinzip der offenen Staatlichkeit am Besten entspricht (vgl. Vogel, Der räumliche Anwendungsbereich der Verwaltungsrechtsnormen, 1965, S. 414 f.). Im vorliegenden Fall ist daher ein Rückgriff auf den oben angeführten Grundsatz zugunsten des Klägers nicht geboten und auch nicht möglich, da die Tätigkeit des Klägers im ausländischen öffentlichen Dienst bereits auf einfach-rechtlicher Ebene hinreichend berücksichtigt worden ist. Seine Tätigkeit als ordentlicher Universitätsprofessor an der Universität Linz im Zeitraum vom März 1976 bis zum April 1980 ist nämlich gemäß § 11 Nr. 2 BeamtVG als ruhegehaltfähige Dienstzeit im Sinne des BeamtVG anerkannt worden (vgl. Bl. 6 des zweiten Ordners in der Beiakte A). Daneben ergibt sich aus der Verordnung (EWG) 1408/71 über die Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und Selbständige sowie deren Familienangehörige, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern, vom 14. Juni 1971 (ABl. Nr. l 149/2), zuletzt geändert durch Verordnung (EG) Nr. 1399/1999 des Rates vom 29.4.1999, ABl. Nr. l 164/1), nämlich den Art. 44 ff., inwieweit bei der Zahlung einer Altersrente nach bundesdeutschem Recht Leistungsansprüche, die nach den Rechtsvorschriften eines anderen Mitgliedsstaates der Europäischen Union entstanden sind, zu berücksichtigen sind. Nach der Mitteilung der Bundesversicherungsanstalt für Angestellte vom 6.5.1998 (vgl. Bl. 17a ff. des ersten Ordners in der Beiakte A) sind diese Bestimmungen bei der Berechnung der dem Kläger zustehenden Altersrente beachtet worden, wenn sich auch dadurch keine Erhöhung der dem Kläger zustehenden Altersrente ergeben hat. Die Anwendung des § 55 BeamtVG führt daher entgegen den Ausführungen des Klägers nicht dazu, dass seine Beschäftigungszeiten im ausländischen öffentlichen Dienst bei der Berechnung seiner Altersversorgung bzw. seiner Altersrente unberücksichtigt bleiben, sondern dient vielmehr umgekehrt gerade dem Zweck, eine anderenfalls eintretende Überversorgung von Beamten, die während ihres Erwerbslebens auch außerhalb des (deutschen) öffentlichen Dienstes tätig gewesen sind, zu verhindern und so eine Gleichbehandlung mit "Nur-Beamten" sicher zu stellen. "Nur-Beamte" können nämlich gemäß § 14 Abs. 1 Satz 1 BeamtVG bei Eintritt in den Ruhestand wegen Erreichens der Altersgrenze grundsätzlich keine Versorgung erlangen, die 75 % ihrer letzten Besoldung übersteigt; diese Grenze könnte hingegen bei Beamten, die - wie der Kläger - auch außerhalb eines (deutschen) öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisses tätig gewesen sind, ohne Anrechnung nach § 55 BeamtVG überschritten werden.
Dass eine Tätigkeit im ausländischen öffentlichen Dienst kein "öffentlich-rechtliches Dienstverhältnis" im Sinne von Art. 2 § 2 Abs. 4 Satz 1 des 2. HStruktG darstellt, verstößt schließlich weder gegen den - gegenüber dem vom Kläger genannten Art. 13 EGV oder auch Art. 12 EGV spezielleren - Gleichbehandlungsgrundsatz gemäß Art. 3 VO (EWG) Nr. 1408/71 noch stellt dies eine nach Art. 39 EGV (soweit eine Berufung hierauf nicht bereits nach Absatz 4 ausscheidet) unzulässige Beeinträchtigung seiner Freizügigkeit dar. Denn die streitige Vorschrift knüpft - auch nicht mittelbar - an die Staatsangehörigkeit des Betroffenen oder an einen Auslandaufenthalt an. Zu dem begünstigten Personenkreis gehören vielmehr etwa auch Beamte, die sich auf Grund einer Beurlaubung längere Zeit im Ausland aufgehalten haben oder dort, z. B. für einen ausländischen Dienstherrn, kraft Zuweisung nach § 123 a BRRG tätig gewesen sind. Umgekehrt findet die Bestimmung keine Anwendung auf Beamte, die zwar vor dem 1.1.1965 und danach in einem Beamtenverhältnis zu einem (bundes-)deutschen Dienstherrn tätig waren, zwischenzeitlich aber aus dem Beamtenverhältnis ausgeschieden waren, selbst wenn sie als Angestellte im (deutschen) Öffentlichen Dienst beschäftigt waren. Für diese Gruppe von Beamten konnte nämlich - ebenso wie für den Kläger - auf Grund der Unterbrechung ihres Beamtenverhältnisses kein schützenswertes Vertrauen darauf entstehen, dass die bis zum 31.12.1965 geltenden, insoweit günstigeren Regelungen des BeamtVG a.F. für sie bei einem Wiedereintritt in ein Beamtenverhältnis "wiederaufleben" würden. Dass ihnen zustehende Renten deshalb in vollem Umfang nach § 55 BeamtVG anrechnungsfähig sind, dient der Verwirklichung des - auch vom dem Europäischen Gerichtshof für das deutsche Recht anerkannten (vgl. Urteil des Gerichtshofes (Fünfte Kammer) vom 16. Dezember 1993 in der Rechtssache 28/92 (M.-H. Leguaye-Neelsen, Slg. 1993, 6857, 6875, Rn. 16)), o.a. - Grundsatzes, eine dem deutschen Beamtenrecht fremde Doppelversorgung aus öffentlichen Kassen zu verhindern.
Demnach bestehen an dem Ergebnis (hierauf - und nicht auf die tragende Begründung - ist abzustellen, vgl. Beschl. d. Sen. v. 11.10.2000 - 2 L 4395/97 -, S. 10 d. Beschlussabdrucks m.w.N.) der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung keine ernstlichen Zweifel. Denn der Kläger ist 1976 aus seinem damaligen Beamtenverhältnis zum Saarland ausgeschieden und als Universitätsprofessor an der Universität Linz in den ausländischen öffentlichen Dienst eingetreten. Erst mit Aufnahme seiner Tätigkeit an der Universität Marburg im April 1980 ist er dann wieder in ein Beamtenverhältnis zu einem deutschen Dienstherrn eingetreten. Dies reicht nach den vorherigen Ausführungen jedoch zur Anwendung des Art. 2 § 2 Abs. 3 und 4 des 2.HStruktG nicht aus.
2. Die Berufung ist ferner nicht wegen besonderer rechtlicher Schwierigkeiten im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zuzulassen. Es kann dahinstehen, ob der Zulassungsantrag insoweit den Darlegungsanforderungen des § 124 a Abs. 1 Satz 4 VwGO genügt. Die Rechtssache weist jedenfalls deshalb keine besonderen Schwierigkeiten im rechtlichen Bereich auf, weil - wie dargelegt - in der Rechtsprechung geklärt ist, dass die von dem Kläger begehrte entsprechende Anwendung des Art. 2 § 2 Abs. 3 des 2.HStruktG unter Einbeziehung der Tätigkeit im ausländischen öffentlichen Dienst nicht zulässig ist.
3. Der Rechtssache kommt daher auch keine grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zu. Das ist nämlich nicht der Fall, wenn sich - wie hier - die aufgeworfene Frage unschwer aus dem Gesetz und auf der Grundlage der vorhandenen Rechtsprechung beantworten lässt.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 13 Abs. 1 Satz 1 GKG. Maßgebend ist insoweit die Höhe des zweifachen Jahresbetrages der Differenz zwischen den Versorgungsbezügen, die der Kläger aufgrund der uneingeschränkten Anwendung des § 55 BeamtVG erhält, und den höheren Versorgungsbezügen, die er erhielte, wenn zu seinen Gunsten Art. 2 § 2 Abs. 3 des 2.HStruktG angewandt würde. Hiervon ist zutreffend auch das Verwaltungsgericht ausgegangen. Es hat allerdings nicht berücksichtigt, dass gemäß § 15 GKG für die Wertberechnung der Zeitpunkt der die Instanz einleitenden Antragstellung entscheidend ist; dementsprechend war der Streitwert nach der Höhe der Rente zu bestimmen, die der Kläger im Zeitpunkt der Klageerhebung erhielt, während spätere Rentenerhöhungen sich nicht streitwerterhöhend ausgewirkt haben. Zum Zeitpunkt der Klageerhebung im März 1999 betrug die gesetzliche Altersrente des Klägers jedoch nach Aktenlage 1.429,38 DM. Bei Anwendung des Art. 2 § 2 Abs. 3 des 2. HStruktG wären hiervon 40 % anrechnungsfrei geblieben, also monatlich 571,75 DM. Der Zwei-Jahres-Betrag hiervon ergibt sich aus einer Multiplikation mit 24, da die Rente auf die jährliche Sonderzuwendung nicht angerechnet wird. Dementsprechend war ein Betrag in Höhe von 13.722,04 DM als Streitwert für beide Instanzen (vgl. § 14 Abs. 2 Satz 1 GKG) festzusetzen. Die Befugnis des Senats zur Änderung der erstinstanzlichen Streitwertfestsetzung folgt aus § 25 Abs. 2 Satz 2 GKG.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 55 BeamtVG
§ 123 a BRRG
§ 15 GKG
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 2 des 2. HStruktG
§ 6 Abs. 1 Satz 1 BeamtVG
§ 6 Abs. 3 Nr. 4 BeamtVG
§ 11 Nr. 2 BeamtVG
§ 2 Abs. 4 Satz 1 des 2. HStruktG
§ 14 Abs. 1 Satz 1 BeamtVG
§ 2 Abs. 3 und 4 des 2.HStruktG
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 124 a Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 2 Abs. 3 des 2.HStruktG
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 13 Abs. 1 Satz 1 GKG
§ 2 Abs. 3 des 2. HStruktG
§ 14 Abs. 2 Satz 1 GKG
§ 25 Abs. 2 Satz 2 GKG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 5 des BeamtVGÄndG
Art. 14 VReformG
Art. 13 EGV
Art. 12 EGV
Art. 3 VO
Art. 39 EGV

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1982, 429
BVerfGE 76, 256
BVerfGE 76, 256, 345
BVerfGE 63, 343, 379
2 B 30.91
2 B 10.95
2 BvR 320/82
2 L 4395/97