Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2012-07-31, Aktenzeichen 6 B 872/12
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2012:0731.6B872.12.00

Tenor:
Der angefochtene Beschluss wird mit Ausnahme der Streitwertfestsetzung geändert.
Dem Antragsgegner wird im Wege der einstweiligen Anordnung aufgegeben, den Eintritt des Antragstellers in den Ruhestand bis zu einem Monat nach Zustellung einer neuen, die Rechtsauffassung des Senats beachtenden Entscheidung über seinen Antrag vom 23. Dezember 2009 hinauszuschieben, längstens jedoch bis zur Bestandskraft des Ablehnungsbescheides vom 23. April 2012 und bis zum 31. Juli 2013.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Instanzen.
Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf bis 25.000 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde hat Erfolg. Der Antragsteller hat das Vorliegen der tatsächlichen Voraussetzungen eines Anordnungsgrundes und eines Anordnungsanspruchs glaubhaft gemacht (vgl. § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO). Es spricht nach dem Erkenntnisstand im vorliegenden Verfahren Durchgreifendes dagegen, dass der Antragsgegner zu Recht die Tatbestandsvoraussetzungen des § 32 Abs. 1 Satz 1 LBG NRW als nicht erfüllt ansieht.
Nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann eine einstweilige Anordnung zur Sicherung eines Rechts des Antragstellers getroffen werden, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung dieses Rechts vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Nach Satz 2 dieser Vorschrift sind einstweilige Anordnungen auch zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig. Hierbei sind gemäß § 123 Abs. 3 VwGO in Verbindung mit § 920 Abs. 2 ZPO die tatsächlichen Voraussetzungen für das Bestehen eines zu sichernden Rechts (Anordnungsanspruch) und die besondere Eilbedürftigkeit (Anordnungsgrund) glaubhaft zu machen.
Der Antragsteller hat die tatsächlichen Voraussetzungen eines Anordnungsanspruchs glaubhaft gemacht. Gemäß § 32 Abs. 1 Satz 1 LBG NRW kann der Eintritt in den Ruhestand auf Antrag des Beamten um bis zu drei Jahre, jedoch nicht über das vollendete siebzigste Lebensjahr hinaus, hinausgeschoben werden, sofern dienstliche Gründe nicht entgegenstehen und der Beamte den Antrag gemäß § 32 Abs. 1 Satz 2 LBG NRW spätestens sechs Monate vor Eintritt in den Ruhestand gestellt hat. Gemäß § 32 Abs. 3 LBG NRW gilt dies bei einer gesetzlich bestimmten besonderen Altersgrenze - wie hier bei Polizeivollzugsbeamten gemäß § 115 LBG NRW - entsprechend.
Durch § 32 Abs. 1 Satz 1 LBG NRW wird dem Beamten ein subjektives Recht (jedenfalls) auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über seinen Antrag auf Hinausschieben des Eintritts in den Ruhestand eingeräumt.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 6. Juni 2012 - 6 B 522/12 -, juris, mit weiteren Nachweisen; zweifelnd OVG Schleswig-Holstein, Beschluss vom 23. August 2010 - 3 MB 18/10 -, juris.
Das verdeutlichen der Wortlaut der Bestimmung sowie systematische Überlegungen. § 32 Abs. 1 LBG NRW sieht - im Unterschied zu § 32 Abs. 2 LBG NRW, der die dienstlichen Interessen in der Vordergrund rückt - ein Initiativrecht des Beamten vor. Zudem wird der Anspruch lediglich durch entgegenstehende dienstliche Interessen ausgeschlossen und setzt nicht voraus, dass das Hinausschieben des Ruhestandeintritts im dienstlichen Interesse liegt, wie dies bei Regelungen in anderen Bundesländern der Fall ist.
So etwa § 53 Abs. 1 BBG, § 38 Abs. 2 LBG Berlin, Art. 63 Abs. 2 BayBG, § 35 Abs. 3 LBG MV, § 55 Abs. 1 LBG RP; noch weitergehend § 45 Abs. 3 LBG Brandenburg ("besonderes dienstliches Interesse") und § 50 Sächs. BG ("wenn ein dringendes dienstliches Bedürfnis dies erfordert").
In dieser Weise ist die Norm in Nordrhein-Westfalen gerade nicht gefasst worden.
Die Gesetzesmaterialien bestätigen dieses Verständnis. Ihnen ist zu entnehmen, dass mit der Vorschrift den Beamten ermöglicht werden sollte, "ein Stück weit" selbst ihre Lebensplanung zu bestimmen.
Vgl. LT-Plenarprot. 14/112, S. 13113; 14/120, S. 13953, 13955, 13957; auch LT-Drs. 14/8176, S. 126.
Im Streitfall sind dem Anspruch entgegenstehende dienstliche Gründe nicht gegeben.
Bei den entgegenstehenden dienstlichen Gründen im Sinne des § 32 Abs. 1 Satz 1 LBG NRW handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, dessen Vorliegen grundsätzlich der uneingeschränkten gerichtlichen Nachprüfung unterliegt. Die dienstlichen Gründe richten sich aber nach dem gesetzlichen Auftrag der Behörde und den dort vorhandenen personalwirtschaftlichen und organisatorischen Möglichkeiten und bezeichnen das Interesse des Dienstherrn an einer sachgemäßen und reibungslosen Aufgabenerfüllung. Auch wenn der Dienstherr über das Vorliegen der dienstlichen Gründe ohne Beurteilungsspielraum befindet, ist der Begriff der dienstlichen Gründe maßgebend durch seine verwaltungspolitischen und - organisatorischen Entscheidungen vorgeprägt, die ihrerseits wiederum nur eingeschränkt gerichtlich nachprüfbar sind. Es ist in erster Linie Sache des Dienstherrn, in Ausübung seiner Personal- und Organisationsgewalt zur Umsetzung gesetzlicher und politischer Ziele die Aufgaben der Verwaltung festzulegen, ihre Prioritäten zu bestimmen, sie auf die einzelnen Organisationseinheiten zu verteilen und ihre Erfüllung durch bestmöglichen Einsatz von Personal sowie der zur Verfügung stehenden Sachmittel sicherzustellen. Bei den personalwirtschaftlichen Entscheidungen kommt dem Dienstherrn eine entsprechende Einschätzungsprärogative und Gestaltungsfreiheit zu, mit der Folge, dass die gerichtliche Kontrolle dieser Entscheidungen auf die Prüfung beschränkt ist, ob die gesetzlichen Grenzen des Organisationsermessens überschritten sind oder von diesem in unsachlicher Weise Gebrauch gemacht worden ist.
Besondere Anforderungen an das Gewicht der entgegenstehenden dienstlichen Gründe stellt § 32 Abs. 1 Satz 1 LBG NRW nicht. Als solche Gründe kommen allerdings nicht solche Gegebenheiten in Betracht, die mit dem Hinausschieben des Ruhestands stets oder regelmäßig verbunden sind. Andernfalls liefe die Vorschrift weitgehend leer; das gesetzgeberische Ziel der Flexibilisierung des Ruhestandseintritts auch nach der Vorstellung der Beamten würde unterlaufen. Ohne Darlegung von konkreten Problemen im Hinblick auf die sachgemäße und reibungslose Aufgabenerfüllung genügt für die Annahme entgegenstehender dienstlicher Gründe daher nicht
Das negative Tatbestandsmerkmal der dienstlichen Gründe hindert gegebenenfalls das Entstehen des Anspruchs in der Art einer Einwendung. Es hängt zudem von Festlegungen des Dienstherrn ab und hat seine Grundlagen regelmäßig in der Sphäre des Dienstherrn. Daher trifft diesen die Darlegungs- und (bei einem non liquet) Beweislast für das Vorliegen solcher Umstände.
Vgl. zum Ganzen OVG NRW, Beschluss vom 6. Juni 2012 - 6 B 522/12 -, juris, mit weiteren Nachweisen.
Ausgehend davon liegen entgegenstehende dienstliche Gründe im Streitfall nicht vor. Der Antragsgegner hat sich im Verwaltungs- sowie im erstinstanzlichen Verfahren auf "das Anstreben einer ausgewogenen Altersstruktur des eingesetzten Personals sowie die Freimachung von Beförderungsstellen für jüngere Beamte" berufen; das (weitere) Hinausschieben "der Altersgrenze" des Antragstellers stehe "daher der Verbesserung der Altersstruktur entgegen". Dabei handelt sich geradezu typischerweise um Gegebenheiten, die mit dem Hinausschieben des Ruhestandseintritts eines Beamten stets oder regelmäßig verbunden sind und die daher nach dem oben Ausgeführten als entgegenstehende dienstliche Gründe im Sinne der Vorschrift nicht in Betracht kommen. Konkrete dadurch hervorgerufene Probleme in seinem Bereich hat der Antragsgegner nicht geschildert. Daran ändert es nichts, dass im Beschwerdeverfahren ergänzend vorgetragen worden ist, er beschäftige "mit heutigem Datum 46 im Außendienst tätige BD-Beamte", wovon 25 (54,4 %) mindestens 54 Jahre alt seien und 38 (82,6 %) mindestens 52 Jahre alt. Eine vergleichsweise ungünstige Altersstruktur einer Behörde allein - selbst wenn sie vorliegt - führt nicht zwingend auf die Annahme konkreter Schwierigkeiten bei der Aufgabenerfüllung. Weder hat aber der Antragsgegner daraus folgende Probleme dargetan noch ist der Altersschnitt oder der Anteil der in einem überschaubaren Zeitraum ausscheidenden Beamten so hoch, dass dies auch ohne Erläuterung auf der Hand läge. Im Gegenteil hat der Antragsgegner selbst vorgetragen, dass "im BD nur erfahrene Polizeivollzugsbeamtinnen und -beamte tätig werden" könnten, "die etliche Berufs- und Lebensjahre aufweisen" könnten.
Der Antragsgegner beruft sich weiter darauf, der Antragsteller gehöre nicht zu den herausragenden Leistungsträgern und verfüge nicht über besondere fachliche oder persönliche Kompetenzen, die für die Behörde unverzichtbar wären und bei deren Verlust die Wahrnehmung ihrer Aufgaben erheblich erschwert würde, sondern erbringe lediglich durchschnittliche Leistungen. Auch damit sind dem Hinausschieben des Eintritts in den Ruhestand entgegenstehende dienstliche Gründe nicht dargetan. Dies gilt auch dann, wenn - wozu der Senat neigt - allein in der Person oder dem Verhalten des Beamten liegende Gegebenheiten überhaupt als entgegenstehende dienstliche Gründe im Sinne des § 32 Abs. 1 Satz 1 LBG NRW in Betracht kommen.
Vgl. dazu Poguntke, DÖV 2011, 561 (565 mit weiteren Nachweisen); Tadday/Rescher, Beamtenrecht, Loseblatt, § 32 Erl. 2b; Brockhaus in Schütz/Maiwald, Beamtenrecht, Loseblatt, § 32 LBG NRW Rn. 14.
Entgegenstehende dienstliche Gründe in diesem Sinne können dann gegeben sein, wenn die Leistungen des Beamten so unzulänglich sind, dass im Fall des Hinausschiebens seines Ruhestandseintritts die sachgemäße und reibungslose Aufgabenerfüllung der Behörde beeinträchtigt wäre. Das wird durch den Hinweis auf (aus Sicht des Antragsgegners: lediglich) durchschnittliche, den Anforderungen jedoch voll entsprechende Leistungen des Antragstellers aber nicht dargelegt. Indem der Antragsgegner ferner geltend macht, es fehle an besonderen, für die Behörde unverzichtbaren Kompetenzen des Antragstellers, formuliert er implizit ein mit § 32 Abs. 1 Satz 1 LBG NRW nicht vereinbares Erfordernis. Die Vorschrift beschränkt sich auf die negative Voraussetzung des Fehlens entgegenstehender dienstlicher Gründe und verlangt damit nicht, dass das Hinausschieben des Ruhestandseintritts durch spezielle, über den Anforderungen liegende Qualitäten des Antragstellers der Behörde in besonderer Weise dienlich sein müsste. Letzterem entspräche eine Formulierung der Vorschrift, wie sie in anderen Bundesländern besteht (vgl. oben) und wonach das Hinausschieben des Ruhestandseintritts im dienstlichen Interesse liegen oder gar ein dringendes dienstliches Bedürfnis dies erfordern muss.
Ein dem Hinausschieben des Ruhestandseintritts entgegenstehender dienstlicher Grund ergibt sich auch nicht daraus, dass der Ruhestandseintritt im Fall des Antragstellers bereits zweimal um ein Jahr hinausgeschoben worden ist. Erstens ist dieser Umstand als solcher ohne Aussagewert für die Frage der sachgerechten Aufgabenerfüllung der Behörde; zweitens sieht § 32 Abs. 1 Satz 1 LBG NRW die Möglichkeit des Hinausschiebens des Ruhestandseintritts um bis zu drei Jahre vor. Ein besonderes, eigens darzulegendes Interesse des Beamten an dem Hinausschieben des Ruhestandseintritts verlangt die Vorschrift nicht.
Auf die Frage, ob der Antragsgegner es im Rahmen des ihm grundsätzlich durch § 32 Abs. 1 Satz 1 LBG NRW eröffneten Ermessens berücksichtigen kann, dass die Leistungen des Antragstellers nur durchschnittlich sind und sein Ruhestandseintritt bereits zweimal hinausgeschoben worden ist, kommt es schon deshalb nicht an, weil der Antragsgegner - nach dem Vorstehenden verfehlt - das Vorliegen entgegenstehender dienstlicher Gründe angenommen hat. Er hatte ausgehend von dieser Annahme eine Ermessensentscheidung nicht zu treffen und hat dies ausweislich seiner Formulierung im ablehnenden Bescheid, für die Betätigung des Ermessens sei kein Raum, auch nicht getan, so dass insoweit ein Ermessensausfall vorliegt.
Angemerkt sei vorsorglich, dass es erheblichen Zweifeln unterliegt, ob Erwägungen wie die Vorbezeichneten eine Antragsablehnung im Ermessenswege rechtfertigen können, wenn die Tatbestandsvoraussetzung der entgegenstehenden dienstlichen Gründe nicht erfüllt ist. Die Vorschrift des § 32 Abs. 1 Satz 1 LBG NRW dürfte ausgehend von ihrem Sinn und Zweck unter dieser Voraussetzung - wenn also die Behörde entgegenstehende dienstliche Gründe nicht anführen kann - allenfalls noch geringen Spielraum für eine ablehnende Ermessensentscheidung lassen. Berücksichtigungsfähig werden allerdings insoweit in der Person oder dem Verhalten des Beamten liegende, der ordnungsgemäßen Aufgabenerfüllung der Behörde abträgliche Gegebenheiten dann sein, wenn - anders als vorstehend - angenommen wird, daraus könnten sich entgegenstehende dienstliche Gründe im Sinne des § 32 Abs. 1 Satz 1 LBG NRW generell nicht ergeben.
Angesichts all dessen erübrigt es sich, auf die Frage der Beteiligung der Gleichstellungsbeauftragten einzugehen.
Der Erlass der einstweiligen Anordnung ist nach den obwaltenden Umständen geboten. Ansonsten bestünde die Gefahr, dass der Anspruch des Antragstellers auf effektiven Rechtsschutz leerliefe.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 5 Satz 2 i.V.m. Satz 1 Nr. 1, 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG. Von einer Reduzierung des Streitwerts hat der Senat abgesehen, weil mit diesem Beschluss die Hauptsache vorweggenommen wird.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO
§§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 5 Satz 2 i.V.m. Satz 1 Nr. 1, 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG
§§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 115 LBG NRW
§ 32 LBG NRW
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 32 Abs. 1 Satz 1 LBG NRW
§ 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2 ZPO
§ 32 Abs. 1 Satz 2 LBG NRW
§ 32 Abs. 3 LBG NRW
§ 32 Abs. 1 LBG NRW
§ 32 Abs. 2 LBG NRW
§ 53 Abs. 1 BBG
§ 38 Abs. 2 LBG
§ 35 Abs. 3 LBG
§ 55 Abs. 1 LBG
§ 45 Abs. 3 LBG
§ 32 Abs. 1 Satz 1 LBG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
Art. 63 Abs. 2 BayBG

Zitierte Entscheidungen: DÖV 2011, 561
6 B 522/12