Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2000-10-30, Aktenzeichen 8 A 1173/99
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2000:1030.8A1173.99.00

Tenor:
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 19. Januar 1999 wird als unzulässig verworfen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Der Streitwert wird auch für das Berufungsverfahren auf 20.000,- DM festgesetzt.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Kammerversammlung der Klägerin beschloss am 26. November 1994 die "Satzung der Begutachtungsstelle zur Beurteilung zahnärztlicher Behandlungsfehler bei der Zahnärztekammer Nordrhein". Gemäß § 7 Abs. 2 der Satzung hat ein Antragsteller bei Tätigwerden der Begutachtungskommission eine pauschalierte Kostenbeteiligung in Höhe von 200,- DM zu zahlen. § 7 Abs. 4 Satz 1 der Satzung bestimmt ferner, dass die Beteiligten ihre Kosten und die ihrer Rechtsbeistände selbst tragen, wozu nach § 7 Abs. 4 Satz 2 auch die Kosten gehören, die für die Erstellung eines ergänzenden Gutachtens erforderlich sind.
Von einer Änderung der Satzung durch Beschluss der Kammerversammlung vom 20. Mai 1995 blieb § 7 unberührt. Einen Antrag des Vorstands der Klägerin, den Vollzug der Kostenregelung gemäß § 7 Abs. 2 der Satzung vorerst auszusetzen, lehnte die Kammerversammlung mehrheitlich ab.
Nachdem das vormals zuständige Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen der Klägerin mehrfach mitgeteilt hatte, dass es die beschlossenen Kostenregelungen für rechtswidrig und aufsichtsrechtliche Schritte für unumgänglich halte, wies es den Präsidenten der Klägerin durch Erlass vom 18. Januar 1996 an, die von der Kammerversammlung beschlossene Satzung hinsichtlich ihrer Regelungen in § 7 Abs. 2 und Abs. 4 Satz 2 zu beanstanden. Für den Fall, dass der Präsident der Klägerin der Beanstandungspflicht nicht innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Verfügung nachkomme, kündigte das Ministerium an, diese Anordnung an Stelle und auf Kosten der Klägerin selbst durchzuführen. Die dagegen erhobene Klage wies das Verwaltungsgericht Düsseldorf durch Gerichtsbescheid vom 13. September 1996 als unzulässig ab (3 K 1491/96); die hiergegen eingelegte Berufung nahm der Präsident der Klägerin im Termin zur mündlichen Verhandlung vor dem beschließenden Senat am 8. Juli 1998 (25 A 5667/96) zurück.
Mit Erlass vom 9. Januar 1998 beanstandete das Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales die Satzung hinsichtlich der Kostenregelungen in § 7 Abs. 2 und Abs. 4 Satz 2. Nachdem die Kammerversammlung der Klägerin durch Beschluss vom 16. Mai 1998 an den betreffenden Kostenregelungen festgehalten hatte, hob der Beklagte nach vorheriger Anhörung die Beschlüsse der Kammerversammlung vom 26. November 1994 und 20. Mai 1995 hinsichtlich der Kostenregelungen in § 7 Abs. 2 und Abs. 4 Satz 2 der Satzung durch Erlass vom 16. September 1998 auf. Zur Begründung führte er an, für die einem Antragsteller auferlegte pauschalierte Kostenbeteiligung von 200,- DM fehle es ebenso an einer gesetzlichen Ermächtigung wie für die weitere Regelung, nach der die Kosten für die Erstellung eines ergänzenden Gutachtens von einem Antragsteller zu zahlen seien. Solche Kostenregelungen seien weder im Gesetz vorgesehen noch vom Gesetzgeber gewollt. Die Tätigkeit der Begutachtungsstelle sei verbunden mit der originären Kammeraufgabe der Erhaltung eines hochstehenden Berufsstands und der Überwachung der Berufspflichten der Kammerangehörigen.
Gegen die am 25. September 1998 zugestellte Verfügung hat die Klägerin am Montag, dem 26. Oktober 1998, Klage erhoben, zu deren Begründung sie vorgetragen hat, § 8, der keine abschließende Aufzählung der satzungsrechtlichen Regelungsgebiete enthalte, schließe eine Kostenbeteiligung der Patienten an den Verfahren vor der Begutachtungsstelle nicht aus. Einer ausdrücklichen Ermächtigungsgrundlage bedürfe es nicht, weil Regelungen zur Finanzierung des Betriebs der Begutachtungsstelle zwingende Annexkompetenzen seien, die den Kammern zur satzungsrechtlichen Konkretisierung mit der Zuweisung der Aufgaben zur Einrichtung jener Stelle erteilt worden seien. Die vorgesehene Kostenbeteiligung widerspreche auch nicht dem Zweck der Begutachtungsstelle, zur außergerichtlichen Streitbeilegung beizutragen. Allein offensichtlich unbegründete und mutwillige Petitionen sollten durch die Kostenpauschale abgewehrt werden. Die Aufhebungsverfügung sei auch ermessensfehlerhaft, weil der Beklagte ihre Erwägungen bei seiner Entscheidung nicht berücksichtigt habe.
Die Klägerin hat beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 16. September 1998 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat ergänzend geltend gemacht, die Zahnärztekammern seien schon im Rahmen der Anhörung zur Gesetzesnovelle darauf hingewiesen worden, dass eine Kostenregelung zu Lasten der Patienten ausdrücklich nicht gewollt sei. Gleichwohl habe der Gesetzgeber den Bedenken der Zahnärztekammern dadurch Rechnung getragen, dass er eine Vorschrift gewählt habe, die es ermögliche, durch andere Satzungsregelungen etwaigem Missbrauch vorzubeugen. Außerdem bestehe die Möglichkeit, bei zu hoher finanzieller Belastung von der Einrichtung ganz abzusehen oder gemeinsam mit einer anderen Kammer eine Begutachtungsstelle einzurichten. Die Angaben der Klägerin, nur offensichtlich unbegründete und mutwillige Eingaben sollten durch die Kostenpauschale abgewehrt werden, fänden in der Satzung keine Stütze. Es sei nicht nachvollziehbar, weshalb erkennbar mutwillige Anträge nicht schon im Rahmen der Vorprüfung ausgeschieden werden könnten.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch das angefochtene, den Prozessbevollmächtigten der Klägerin am 5. Februar 1999 zugestellte Urteil, auf dessen Inhalt Bezug genommen wird, abgewiesen.
Auf den am 5. März 1999 eingegangenen Antrag der Klägerin hat der Senat mit Beschluss vom 1. September 2000, den Prozessbevollmächtigten der Klägerin zugestellt am 8. September 2000, die Berufung zugelassen. Die Klägerin hat die Berufung nach Zustellung dieses Beschlusses nicht durch gesonderten Schriftsatz begründet.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Senat entscheidet nach Anhörung der Beteiligten durch Beschluss (§ 125 Abs. 2 Sätze 1 bis 3 VwGO).
Die vom Senat zugelassene (§ 124 Abs. 2 VwGO) Berufung ist zu verwerfen, weil sie unzulässig ist. Denn die Klägerin hat die Berufung nicht innerhalb eines Monats nach Zustellung des Beschlusses über die Zulassung der Berufung begründet (§ 124 a Abs. 3 Sätze 1, 2 und 5 VwGO). Der Beschluss über die Zulassung der Berufung vom 1. September 2000 ist den Prozessbevollmächtigten der Klägerin am 8. September 2000 zugestellt worden, so dass die Berufungsbegründungsfrist am Montag, dem 9. Oktober 2000, ablief. Der Zulassungsbeschluss hat diese Frist in Lauf gesetzt, weil er mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen war, durch welche die Klägerin über das Erfordernis einer fristgemäßen Berufungsbegründung belehrt worden ist (§ 58 VwGO analog). Innerhalb der Monatsfrist ist beim Gericht kein die Berufung begründender Schriftsatz eingegangen. Ihrer prozessualen Verpflichtung zur Vorlage einer Berufungsbegründung hat die Klägerin nicht schon dadurch genügt, dass sie in der Antragsschrift vom 5. März 1999 bereits einen Antrag und eine Berufungsbegründung formuliert hat, die den inhaltlichen Anforderungen des § 124 a Abs. 3 Satz 4 VwGO entsprechen. Denn nach § 124 a Abs. 3 Satz 1 VwGO muss der Rechtsmittelführer nach Zulassung der Berufung in jedem Fall einen gesonderten Schriftsatz zur Berufungsbegründung einreichen, mag er sich darin auch auf eine Bezugnahme auf seine Ausführungen in der Zulassungsschrift beschränken. Dies entspricht der inzwischen gefestigten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, das seine Auffassung aus Wortlaut, Entstehungsgeschichte und Zweck der Vorschrift ableitet.
BVerwG, Urteil vom 30. Juni 1998 - 9 C 6.98 -, Buchholz 310, § 124 a VwGO Nr. 4; Beschluss vom 31. August 1999 - 9 B 171/99 -, NVwZ 2000, 66; Urteil vom 4. Oktober 1999 - 6 C 31/98 -, NVwZ 2000, 190 ff.; ebenso bereits zuvor: OVG NRW, Beschluss vom 7. Juli 1997 - 1 A 5701/96.A -, DVBl. 1997, 1340 ff.; Beschluss vom 22. April 1998 - 6 A 4800/97 - ; BayVGH, Beschluss vom 25. Mai 1998 - 10 B 98.480 -, NVwZ 1998, 864 f.
Der Senat hat sich dieser Rechtsprechung bereits angeschlossen.
Beschluss vom 29. Dezember 1998 - 25 A 3346/97.A -; ebenso: OVG NRW, Beschluss vom 27. Oktober 1998 - 10 A 3602/98 -, NVwZ 1999, 208 f.; Beschluss vom 18. Januar 1999 - 10 A 4712/98 -, NWVBl. 1999, 270; VGH BW, Beschluss vom 23. Oktober 1998 - 9 S 1372/98 -, NVwZ 1999, 207 f.
Eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand wegen unverschuldeter Verhinderung der Einhaltung der Berufungsbegründungsfrist kommt nicht in Betracht, weil die Klägerin bzw. ihre Prozessbevollmächtigten nicht innerhalb von zwei Wochen, nachdem sie durch gerichtliche Verfügung vom 11. Oktober 2000 auf die Nichteinhaltung der Begründungsfrist hingewiesen worden sind, einen Wiedereinsetzungsantrag gestellt haben (§ 60 Abs. 1 und 2 Satz 1 VwGO) und Gründe für eine Wiedereinsetzung von Amts wegen (§ 60 Abs. 2 Satz 4 VwGO) nicht erkennbar sind.
Der Senat weist ergänzend darauf hin, dass die Berufung im Fall ihrer Zulässigkeit auch unbegründet wäre.
Die Klage ist nämlich unbegründet.
Der Bescheid des Beklagten vom 16. September 1998 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Der Beklagte hat die Beschlüsse der Kammerversammlung der Klägerin vom 26. November 1994 und 20. Mai 1995 hinsichtlich der Kostenregelungen gemäß § 7 Abs. 2 und Abs. 4 Satz 2 der "Satzung der Begutachtungsstelle zur Beurteilung zahnärztlicher Behandlungsfehler bei der Zahnärztekammer Nordrhein" zu Recht durch die angefochtene aufsichtsrechtliche Verfügung aufgehoben.
Ermächtigungsgrundlage für die Verfügung ist § 28 Abs. 1 des Heilberufsgesetzes (HeilBerG) in der zum Zeitpunkt seines Erlasses,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. Juli 1991 - 15 A 2054/88 -, NWVBl. 1992, 58; Urteil vom 19. Januar 1995 - 15 A 569/91 -, NWVBl. 1995, 170, jeweils zum für die rechtliche Überprüfung maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses einer kommunalaufsichtlichen Verfügung nach § 108 Abs. 1 Satz 2 bzw. § 109 Abs. 1 GO NRW a.F.,
geltenden Fassung der Bekanntmachung vom 27. April 1994 (GV NRW S. 204) i.V.m. § 20 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über die Organisation der Landesverwaltung - Landesorganisationsgesetz (LOG) - vom 10. Juli 1962 (GV NRW S. 421), geändert durch Gesetz vom 19. März 1996 (GV NRW S. 136) sowie § 119 Abs. 1 Satz 2 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) in der Fassung der Bekanntmachung vom 14. Juli 1994 (GV NRW S. 666), geändert durch Gesetz vom 17. Dezember 1997 (GV NRW S. 458). Gemäß § 28 Abs. 1 Satz 2 HeilBerG übt der Beklagte als zuständiges Fachministerium die allgemeine Körperschaftsaufsicht über die Kammern aus. Diese erstreckt sich gemäß § 20 Abs. 1 Satz 1 LOG darauf, dass die Körperschaften ihre Aufgaben im Einklang mit dem geltenden Recht erfüllen; die §§ 118-122 und 124 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen gelten entsprechend. In entsprechender Anwendung des § 119 Abs. 1 Satz 2 GO kann die Aufsichtsbehörde Beschlüsse der Kammerversammlung, die das geltende Recht verletzen, nach vorheriger Beanstandung durch den Präsidenten und nochmaliger Beratung in der Kammerversammlung aufheben.
Die Voraussetzungen dieser Bestimmungen sind gegeben. Der Beklagte hat auch das ihm eingeräumte Ermessen in nicht zu beanstandender Weise ausgeübt.
Die Voraussetzungen des § 28 Abs. 1 HeilBerG i.V.m. § 20 Abs. 1 LOG i.V.m. § 119 Abs. 1 Satz 2 GO sind sowohl in formeller als auch in materieller Hinsicht erfüllt.
Das Verwaltungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass die angefochtene Aufsichtsverfügung des Beklagten vom 16. September 1998 formell rechtmäßig ist. Insbesondere bestehen keine rechtlichen Bedenken dagegen, dass der Aufhebung keine Beanstandung durch den Präsidenten der Klägerin vorausgegangen ist, sondern (lediglich) eine Beanstandung durch den Beklagten selbst erfolgt ist. Zwar sieht § 119 Abs. 1 Satz 2 GO die Aufhebung eines das geltende Recht verletzenden Beschlusses (hier: der Kammerversammlung) erst nach vorheriger Beanstandung durch den Präsidenten der Kammer vor. Dabei geht die Bestimmung aber erkennbar davon aus, dass dieser einer Anweisung der Aufsichtsbehörde, entsprechend § 119 Abs. 1 Satz 1 GO einen Beschluss der Kammerversammlung zu beanstanden, gefolgt ist. Das war hier nicht der Fall. Vielmehr ist der Präsident der Klägerin der entsprechenden Verfügung des seinerzeit zuständigen Ministeriums vom 4. Dezember 1995 nicht nachgekommen, sondern hat sie (erfolglos) mit Rechtsmitteln angegriffen. In der Gemeindeordnung ist unmittelbar nicht geregelt, wie zu verfahren ist, wenn sich das zuständige Organ weigert, die Beanstandung vorzunehmen. Diese Lücke ist, wie der früher zuständige 3. Senat des beschließenden Gerichts für das Gemeinderecht bereits entschieden hat,
Urteil vom 8. August 1956 - III A 98/56 -, OVGE 11, 201 (202 f.),
durch eine entsprechende Anwendung des in § 120 Abs. 2 GO (§ 109 Abs. 2 a.F.) enthaltenen Rechtsgedankens so auszufüllen, dass die Aufsichtsbehörde die Beanstandung selbst aussprechen kann. Dieser Rechtsprechung folgt der Senat für den hier zu entscheidenden Fall. Die fehlende Beanstandung der Beschlüsse der Kammerversammlung vom 26. November 1994 und 20. Mai 1995 durch den Präsidenten der Klägerin konnte mithin durch die Beanstandung des Beklagten mit Verfügung vom 9. Januar 1998 ersetzt werden, bevor dieser jene Beschlüsse gemäß § 119 Abs. 1 Satz 2 GO aufgehoben hat.
Die Kammerversammlung der Klägerin hatte auch Gelegenheit, nach der Beanstandung nochmals über die umstrittenen Regelungen zu beraten (vgl. § 119 Abs. 1 Satz 2 GO).
Die angefochtene Aufhebungsverfügung ist auch materiell rechtmäßig.
Die Beschlüsse der Kammerversammlung der Klägerin vom 26. November 1994 und 20. Mai 1995 verletzen in dem hier streitigen Umfang geltendes Recht (§§ 28 Abs. 1 HeilBerG, 20 Abs. 1 LOG, 119 Abs. 1 GO). Für die in § 7 Abs. 2 und Abs. 4 Satz 2 getroffenen Kostenregelungen der in der Kammerversammlung der Klägerin vom 26. November 1994 beschlossenen "Satzung der Begutachtungsstelle zur Beurteilung zahnärztlicher Behandlungsfehler bei der Zahnärztekammer Nordrhein", geändert durch Beschluss vom 20. Mai 1995, fehlt es an einer gesetzlichen Ermächtigung.
Die aufgeführten Satzungsbestimmungen sind von § 8 HeilBerG nicht gedeckt. Danach sind, soweit - wie hier - Stellen zur Begutachtung von Behandlungsfehlern als unselbständige Einrichtungen durch Satzung errichtet werden, insbesondere zu regeln: 1. ihre Aufgaben, 2. die Voraussetzungen für ihre Tätigkeit, 3. ihre Zusammensetzung, 4. die Anforderungen an die Sachkunde, die Unabhängigkeit und die Pflichten der Mitglieder, 5. das Verfahren einschließlich der Antragsberechtigung, 6. die Aufgaben des Vorsitzes, 7. die Berichterstattung im Rahmen des Geschäftsberichts der Kammer. Die Kammerversammlung der Klägerin hat die Errichtung einer solchen Begutachtungsstelle in ihrer Sitzung vom 26. November 1994 beschlossen. Die Kostenregelungen in § 7 Abs. 2 und Abs. 4 Satz 2 der Satzung unterfallen nicht dem Katalog der Nrn. 1 bis 7 des § 8 HeilBerG. Sie stehen auch nicht mit § 8 erster Halbsatz HeilBerG in Einklang. Wenn es sich auch bei dem Katalog des § 8 Nrn. 1 bis 7 HeilBerG nicht um enumerativ aufgeführte Satzungsregelungen handelt, wie dem Ausdruck "insbesondere" im Eingangssatz der Norm entnommen werden kann, so ermächtigt die Vorschrift gleichwohl nicht zum Erlass der strittigen Kostenregelungen. Der Klägerin ist zwar Recht zu geben, dass dieses Ergebnis (allein) aus dem Wortlaut des § 8 HeilBerG nicht abgeleitet werden kann. Der Wortlaut zwingt jedoch auch nicht zu der von der Klägerin getroffenen Auslegung. Ihm kann lediglich Folgendes entnommen werden: Soweit die Kammer eine Begutachtungsstelle durch grundsätzlich obligatorische (vgl. § 6 Abs. 1 Nr. 8 HeilBerG) Satzung errichtet, ist sie verpflichtet, bestimmte vom Gesetzgeber als unerlässlich angesehene Regelungen in diese Satzung aufzunehmen. Daneben bleibt Raum für weitere (fakultative) Regelungsmöglichkeiten, wie sich aus der Wendung "insbesondere" ergibt. Damit ist nach dem Wortlaut des § 8 HeilBerG nicht von vornherein ausgeschlossen, auch die Kosten der Inanspruchnahme der Begutachtungsstelle zu regeln. Allerdings spricht das Fehlen einer konkreten Ermächtigung an den Satzungsgeber, diesen Regelungsgegenstand in die Satzung aufzunehmen, bereits gegen die Auffassung der Klägerin, ihn unter den Eingangssatz des § 8 HeilBerG zu subsumieren. Gebührenrechtliche Regelungen bedürfen nämlich nach einem allgemeinen gebührenrechtlichen Grundsatz einer ausdrücklichen Ermächtigungsgrundlage.
Vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 13. Februar 1990 - 9 L 163/89 -, NVwZ-RR 1991, 206 (207); OVG Hamburg, Urteil vom 21. Juli 1995 - Bf IV 9/94 -, NVwZ-RR 1996, 580; vgl. auch: BVerwG, Urteil vom 3. März 1989 - 8 C 11/87 -, NVwZ-RR 1990, 275 (276).
Dabei handelt es sich um die gebührenrechtliche Ausformung des allgemeinen Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, der fordert, dass in den Rechtskreis des einzelnen Bürgers nur eingegriffen werden darf, wenn eine Ermächtigung durch eine Rechtsnorm besteht.
OVG Lüneburg, Urteil vom 13. Februar 1990 - 9 L 163/89 -, NVwZ-RR 1991, 206 (207).
Im Hinblick auf Art. 20 Abs. 3 GG muss sich also dem Gesetz der ausdrückliche Wille des Gesetzgebers entnehmen lassen, den Bürger mit einer Gebühr zu belasten. Ein derartiger Wille des Landesgesetzgebers, den Patienten mit einer solchen Gebühr an den Kosten der Inanspruchnahme der Begutachtungsstelle zu beteiligen, ist weder in § 8 noch in sonstigen Bestimmungen des Heilberufsgesetzes zum Ausdruck gekommen. Dieser Umstand steht der Annahme der Klägerin entgegen, Finanzierungsregelungen seien zwingende Annexkompetenzen zu der Ermächtigung zur Regelung der jeweiligen Sachmaterie. Der Begriff der Annexkompetenz ist zwar dem Gebührenrecht nicht fremd, soweit es um die Gesetzgebungskompetenz geht. Insoweit wird das Gebührenrecht nicht als eigenständige Sachmaterie, sondern als Bestandteil des Regelungsbereiches angesehen, für dessen Aufgabenerfüllung durch die öffentliche Verwaltung Gebühren erhoben werden. Die legislative Zuständigkeit folgt als Annex derjenigen der jeweiligen Sachmaterie.
Vgl. nur: BVerwG, Urteil vom 3. März 1994 - 4 C 1.93 -, BVerwGE 95, 188 (192 f.).
Daraus lässt sich jedoch nichts für die - weiter gehende - Frage ableiten, ob die zum Erlass einer Satzung für eine bestimmte Sachmaterie durch Gesetz ermächtigte juristische Person des öffentlichen Rechts zugleich auch ohne dahingehende explizite gesetzliche Ermächtigung für diesen Bereich Gebührenregelungen erlassen darf. Insoweit bedarf es nach den vorstehenden Ausführungen vielmehr eines deutlich zum Ausdruck gekommenen gesetzgeberischen Willens, an dem es hier fehlt.
Dabei handelt es sich auch nicht etwa um ein Versehen des Gesetzgebers. Vielmehr ergibt sich aus den Gesetzesmaterialien sogar die eindeutige Absicht des Gesetzgebers, das Verfahren vor der Begutachtungsstelle für den Patienten kostenfrei zu gestalten.
Mit dem Zweiten Gesetz zur Änderung des Heilberufsgesetzes vom 22. Februar 1994 (GV NRW S. 80) hat der Gesetzgeber u.a. die Errichtung von Stellen zur Begutachtung von Behandlungsfehlern zur grundsätzlich pflichtigen Aufgabe der Kammer erklärt (§ 6 Abs. 1 Buchstabe h jenes Gesetzes, der durch die Neubekanntmachung des Heilberufsgesetzes vom 27. April 1994 § 6 Abs. 1 Nr. 8 HeilBerG geworden ist). Dadurch soll dem Bedarf Rechnung getragen werden, (zahn-)ärztliche Behandlungsfehler von einer fachlich kompetenten und unabhängigen Gutachterstelle klären zu lassen. Dieses außergerichtliche Verfahren soll ausweislich des Gesetzentwurfs der Landesregierung vom 30. Juni 1993,
LT-Drs. 11/5673, S. 1 u. 2,
für die Beteiligten kostenlos sein; die durch die Einrichtung jener Stellen entstehenden Ausgaben sollen von den Kammern getragen werden. Um die entstehenden finanziellen Lasten ausgleichen zu können, dürfen von den Kammern desselben Berufs gemeinsame Einrichtungen betrieben werden (vgl. § 8 Abs. 4 HeilBerG).
Vgl. LT-Drs. 11/5673, Seite 28.
Im Einzelfall kann mit Zustimmung der Aufsichtsbehörde von der Errichtung ganz abgesehen werden (§ 6 Abs. 1 Nr. 8 HeilBerG).
Demgegenüber hat der Gesetzgeber mit der ebenfalls durch das Zweite Gesetz zur Änderung des Heilberufsgesetzes eingeführten Übertragung bestimmter staatlicher Aufgaben auf die Ärzte-, Zahnärzte- und Tierärztekammern deren Befugnis zur Gebührenerhebung verbunden (vgl. § 9 Abs. 4 HeilBerG). In den Gesetzesmaterialien wird deutlich zwischen der Möglichkeit der Gebührenregelung für jenen Aufgabenbereich und der Intention, das Verfahren vor den Gutachterstellen kostenfrei zu gestalten, unterschieden.
LT-Drs. 11/5673, S. 2 und 29.
Zudem spricht auch ein Vergleich zwischen § 8 und dem durch dasselbe Gesetz eingefügten § 6 a (nunmehr § 7) HeilBerG, der die Errichtung von Ethikkommissionen regelt,
vgl. dazu LT-Drs. 11/6630, S. 27 f.,
gegen die Annahme einer unausgesprochenen Kostenermächtigung bei der Einrichtung von Begutachtungsstellen. Beide Vorschriften sind ähnlich ausgestaltet: Wie § 8 sieht auch § 7 Abs. 1 HeilBerG gewisse Mindestvorgaben einer Satzung zur Errichtung von Ethikkommissionen vor und ermöglicht mit der Wendung "insbesondere" weitere Satzungsbestandteile. Als regelungsbedürftig hat der Gesetzgeber sowohl in § 7 als auch in § 8 die Aufgaben der jeweiligen Einrichtung, die Voraussetzungen für deren Tätigkeit, ihre Zusammensetzung, die Anforderungen an Sachkunde, Unabhängigkeit und Pflichten der Mitglieder, das Verfahren sowie die Aufgaben des Vorsitzes angesehen. Im Unterschied zu § 8 enthält § 7 Abs. 1 Nr. 8 HeilBerG aber eine ausdrückliche Ermächtigung an den Satzungsgeber, die Kosten des Verfahrens vor der Ethikkommission zu regeln. Hätte der Gesetzgeber den Kammern eine solche Kostenregelung auch bei der Errichtung von Gutachterstellen ermöglichen wollen, so hätte er eine vergleichbare Ermächtigung in das Gesetz aufgenommen. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht darauf hingewiesen, dass das Schweigen des Gesetzes zur Kostenfrage gegen die von der Klägerin angenommene Annexkompetenz spricht.
Dieser aus Wortlautauslegung, Entstehungsgeschichte und systematischem Zusammenhang des § 8 HeilBerG gewonnene Befund wird schließlich nicht durch eine abweichende Zielsetzung der Norm in Frage gestellt. Jedenfalls lässt sich dieser nicht entnehmen, dass mit der Einrichtung einer Gutachterstelle auch die Beteiligung der Patienten an den mit dem Begutachtungsverfahren verbundenen Kosten intendiert sei. Sinn und Zweck der Vorschrift ist es, bei Streit über einen ärztlichen bzw. zahnärztlichen Behandlungsfehler eine Überprüfung durch eine objektive und unabhängige Gutachterstelle in einem außergerichtlichen Verfahren zu ermöglichen. Die Eröffnung einer Begutachtungsinstanz im Bereich der Kammer selbst, welche zeitnah nach Abschluss einer Behandlung und ohne die mit einem Gerichtsverfahren notwendigerweise verbundene, u.U. bei Einholung von Sachverständigengutachten nicht unerhebliche Belastung mit Prozesskosten eine ärztliche Behandlung auf geltend gemachte Fehler überprüft, dient dem Rechtsschutz der Patienten und der Selbstkontrolle der Kammer. Es liegt auch im Interesse der Kammer, die Inanspruchnahme der Gutachterstelle nicht durch eine Gebührenerhebung zu erschweren. Dies gilt umso mehr, als die Sorge für den Erhalt eines hochstehenden Berufsstandes und die Überwachung der Erfüllung der Berufspflichten der Kammerangehörigen zum gesetzlich zugewiesenen Aufgabenkreis der Kammern zählt (§ 6 Abs. 1 Nr. 5 HeilBerG). Dazu gehört zum einen, unbegründete Anträge abwehren zu können und zum anderen, Behandlungsfehler möglichst rasch aufdecken und bei Verletzung von Berufspflichten ein berufsgerichtliches Verfahren anstrengen zu können (§§ 57 ff. HeilBerG). Von der Anrufung der Gutachterstelle sollen Antragsteller folglich nicht durch eine Kostenerhebung abgehalten werden. Soweit die Klägerin auf das Erfordernis der Abwehr mutwilliger, d.h. ohne konkreten medizinischen Anlass erhobener, oder sonst offensichtlich aussichtsloser Anträge verweist, folgt daraus keine Notwendigkeit einer generellen, d.h. unterschiedslos alle Antragsteller treffenden Kostenbeteiligung. Solchen Anträgen kann auf andere Weise als durch eine Gebührenerhebung begegnet werden. Hierzu sieht die Satzung in § 3 Abs. 2 Buchstabe h) vor, dass die Begutachtungsstelle nicht tätig wird bzw. ihre Tätigkeit einstellt, wenn der dem behaupteten Behandlungsfehler zugrunde liegende Vorgang bereits im Rahmen der sich aus § 6 Abs. 1 Nr. 7 HeilBerG ergebenden Zuständigkeit durch die Kammer abschließend bearbeitet worden ist. Nach dieser Bestimmung hat die Kammer Streitigkeiten zwischen Kammerangehörigen und einem Dritten, die aus der Berufsausübung entstanden sind, zu schlichten. Der Klägerin steht dadurch die Möglichkeit offen, ersichtlich unbegründete Begehren ohne Einschaltung der Gutachterkommission zu bescheiden, ohne dass den Antragstellern (anschließend) ein Anspruch auf Tätigwerden jener Stelle zustünde.
Unter diesen Umständen könnte die Klägerin sich mit Erfolg auf den Normzweck nur dann berufen, wenn in der Norm der Wille des Gesetzgebers, die Patienten am Verfahren vor der Begutachtungsstelle zu beteiligen, mit hinreichender Deutlichkeit zum Ausdruck gekommen wäre. Das ist indes nicht der Fall.
Der daraus folgende Verstoß gegen geltendes Recht erstreckt sich sowohl auf die Regelung in § 7 Abs. 2 als auch auf die Bestimmung des § 7 Abs. 4 Satz 2 der Satzung. Durch beide Regelungen werden Antragstellern ohne gesetzliche Grundlage Kosten bei Inanspruchnahme der Begutachtungskommission auferlegt. Zwar schließt § 7 Abs. 4 Satz 2 der Satzung an - den hier nicht streitbefangenen - Satz 1 an, der lediglich bestimmt, dass die Beteiligten ihre Kosten selbst tragen. Dem Beklagten ist aber Recht zu geben, dass Satz 2 den zumindest missverständlichen Eindruck erweckt, ein Antragsteller müsse auch die Kosten eines von der Kommission selbst in Auftrag gegebenen ergänzenden Gutachtens (vgl. dazu § 5 Abs. 4 Satz 2 der Satzung) übernehmen. Die Klägerin ist jenem Verständnis der Regelung nicht entgegengetreten. Mit diesem somit auch nach Auffassung der Klägerin als Urheberin der Satzung nicht auszuschließenden Inhalt der Bestimmung verstößt auch sie gegen die von § 8 HeilBerG nicht gewollte Beteiligung der Patienten an den Kosten des Begutachtungsverfahrens.
Verletzen die streitigen Satzungsregelungen mithin geltendes Recht, ist die Betätigung des dem Beklagten durch § 119 Abs. 1 Satz 2 GO eingeräumten Ermessens, die Beschlüsse der Kammerversammlung insoweit aufzuheben, nicht zu beanstanden. Angesichts des festgestellten Gesetzesverstoßes sind Erwägungen, die den Beklagten hätten veranlassen dürfen, die Beschlüsse nicht aufzuheben, schwerlich denkbar. Jedenfalls hat der Beklagte ein etwaiges ihm verbleibendes Ermessen fehlerfrei ausgeübt. Anhaltspunkte dafür, dass er die gesetzlichen Grenzen des Ermessen überschritten oder von dem Ermessen in zweckwidriger Weise Gebrauch gemacht hätte (§ 114 Satz 1 VwGO), sind weder substantiiert dargelegt noch sonst erkennbar. Da namentlich die von der Klägerin angeführten Gesichtspunkte aus den vorgenannten Gründen nicht tragfähig sind, bedurften sie im Rahmen der Ermessensbetätigung über die vom Beklagten getroffene Entscheidung hinaus, dass und in welcher Weise er aufsichtlich tätig werden wollte, keiner weiteren Berücksichtigung.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Der Ausspruch über ihre vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 13 Abs. 1 GKG und entspricht der Empfehlung des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (vgl. dortige Nr. II.19.5, I.2., DVBl. 1996, 605, 606, 608).
Die Revision wird nicht zugelassen, weil die gesetzlichen Voraussetzungen hierfür nicht vorliegen (§§ 125 Abs. 2 Satz 4, § 132 Abs. 2 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 118-122 und 124 der
Gemeindeordnung
§§ 28 Abs. 1
HeilBerG
§§ 57 ff. HeilBerG
§§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§§ 125 Abs. 2 Satz 4, § 132 Abs. 2 VwGO
§ 58 VwGO
§ 124 a VwGO
§ 8 HeilBerG
§
8 HeilBerG
§ 167 VwGO
§ 124 Abs. 2 VwGO
§ 124 a Abs. 3
Satz 4 VwGO
§ 124 a Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 60 Abs. 1 und 2
Satz 1 VwGO
§ 60 Abs. 2 Satz 4
VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 28 Abs. 1 des Heilberufsgesetzes
§ 109 Abs. 1 GO NRW
§ 119 Abs. 1 Satz 2 der
Gemeindeordnung
§ 28 Abs. 1 Satz 2 HeilBerG
§ 20 Abs. 1 Satz 1 LOG
§ 119 Abs. 1 Satz 2 GO
§ 28 Abs. 1 HeilBerG
§ 20 Abs. 1 LOG
§ 119 Abs. 1 Satz 1 GO
§ 120 Abs. 2 GO
§ 8 erster Halbsatz HeilBerG
§ 8 Nrn. 1 bis 7 HeilBerG
§ 6 Abs. 1
Nr. 8 HeilBerG
§ 6 Abs. 1 Nr. 8 HeilBerG
§ 8 Abs. 4 HeilBerG
§ 9 Abs. 4 HeilBerG
§ 7 Abs. 1 HeilBerG
§ 7 Abs. 1 Nr. 8 HeilBerG
§ 6 Abs. 1 Nr. 5 HeilBerG
§
6 Abs. 1 Nr. 7 HeilBerG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 13 Abs. 1 GKG
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2000, 66
NVwZ 2000, 190
NVwZ 1998, 864
NVwZ 1999, 208
NVwZ 1999, 207
NVwZ-RR 1991, 206
NVwZ-RR 1996, 580
NVwZ-RR 1990, 275
BVerwGE 95, 188
3 K 1491/96
25 A 5667/96
9 C 6.98
9 B 171/99
6 C 31/98
1 A 5701/96
6 A 4800/97
10 B 98.48
25 A 3346/97
10 A 3602/98
10 A 4712/98
9 S
1372/98
15 A 2054/88
15 A 569/91
III A 98/56
9 L 163/89
8 C 11/87
4 C 1.93