Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-02-19, Aktenzeichen 1 K 756/09.NW
ECLI: ECLI:DE:VGNEUST:2010:0219.1K756.09.NW.0A

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Soweit der Kläger im Termin zur mündlichen Verhandlung die Klage teilweise zurückgenommen hat, wird das Verfahren eingestellt (§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO).
Die Kosten des Verfahrens trägt der Kläger.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt die gerichtliche Feststellung der Unwirksamkeit eines Ratsbeschlusses des Beklagten vom 6. Mai 2009.
Der Kläger hat sich als Einwohnerantrag gemäß § 17 Gemeindeordnung (GemO) konstituiert. Er möchte den Bau einer Straßenspange (Querverbindung) zwischen den Baugebieten „C...“ und „D...“ verhindern. Ein entsprechender Einwohnerantrag wurde am 29. August 2008 bei der Verbandsgemeindeverwaltung E. eingereicht. Diese erachtete den Einwohnerantrag nach Prüfung als nicht hinreichend bestimmt. Der Beklagte beschloss nach Aussprache in seiner öffentlichen Sitzung vom 3. November 2008, dass aufgrund fehlender Formerfordernisse keine förmliche Behandlung des Einwohnerantrags erfolgt.
Mit gerichtlichem Vergleich vom 22. Januar 2009 (Az.: 1 K 1462/08.NW) verständigten sich die Beteiligten in Punkt 1. darauf, dass der Beklagte über den Bau der umstrittenen Straßenspange noch in der laufenden Wahlperiode gemäß § 17 Abs. 1 Satz 1 GemO berät und entscheidet. Zudem vereinbarten die Beteiligten, dass aus dem streitigen Einwohnerantrag über den Punkt 1. hinausgehende Beratungs- und Entscheidungspflichten des Beklagten nicht abgeleitet werden. In den Gründen des Vergleichs stimmten die Beteiligten darin überein, dass eine inhaltliche Beratungs- und Entscheidungspflicht des Beklagten bezüglich zweier geplanter Baugebiete gemäß § 17 Abs. 1 Satz 1 GemO nicht besteht.
Der Beklagte befasste sich in öffentlicher Sitzung am 10. März 2009 mit dem Einwohnerantrag, soweit er Gegenstand des gerichtlichen Vergleiches war. Ausweislich der Sitzungsniederschrift setzte sich der Rat unter anderem mit der Frage auseinander, ob bei dem Ratsmitglied E..., dem damaligen Bevollmächtigten des Klägers, Sonderinteressen im Sinne des § 22 GemO vorliegen. Vor Eintritt in die Beratung über den Einwohnerantrag wurde einem Vertreter des Klägers die Möglichkeit eingeräumt, die Gründe für den Einwohnerantrag ausführlich zu erläutern. Im Anschluss daran erfolgte eine rege Aussprache zwischen den Mitgliedern des Stadtrates und den anwesenden Bürgern.
Nach ausführlicher Beratung beschloss der Beklagte nach dem Wortlaut des Protokolls mit 2 Ja-Stimmen, einer Enthaltung und 15 Nein-Stimmen:
„Der Bau einer Straßenquerspange (Querverbindung) zwischen den Baugebieten „C...“ und „D...“ wird unterlassen.“
Der Kläger wandte sich sodann mit Schreiben vom 30. März 2009 an die Kreisverwaltung Südwestpfalz als Kommunalaufsichtsbehörde. Er bemängelte, dass an der Beschlussfassung über den Einwohnerantrag die Stadtratsmitglieder F..., G... und H... trotz Sonderinteressen mitgewirkt hätten, obwohl sein Sprecher in der Ratssitzung auf diese Problematik hingewiesen habe.
Die Verbandsgemeindeverwaltung E. wandte sich mit Schreiben vom 27. April 2009 an die zuständige Kommunalaufsichtsbehörde und verneinte bei den Ratsmitgliedern F... und G... ein Sonderinteresse. Bei Ratsmitglied H... teilte die Verbandsgemeindeverwaltung die Auffassung des Klägers und setzte die Kommunalaufsichtsbehörde davon in Kenntnis, dass die Beschlüsse, an denen dieses Ratsmitglied mitgewirkt habe, wiederholt würden.
Die Kommunalaufsichtsbehörde informierte die Verbandsgemeindeverwaltung E. mit Schreiben vom 6. Mai 2009 darüber, dass bei den Ratsmitgliedern G..., E... und F... Ausschließungsgründe vorlägen.
Im Rahmen der öffentlichen Sitzung vom 6. Mai 2009 befasste sich der Beklagte unter dem Tagesordnungspunkt 4 erneut mit dem Einwohnerantrag. Einleitend erläuterte der Bürgermeister der Verbandsgemeinde den Mitgliedern des Beklagten aufgrund des Schreibens des Klägers an die Kommunalaufsichtsbehörde ausführlich die Sach- und Rechtslage hinsichtlich der Befangenheitsregelung in § 22 GemO. Der Bürgermeister teilte den Ratsmitgliedern die Auffassung der Kommunalaufsicht mit, wonach die Ratsmitglieder H..., G..., F... und E... befangen seien. Ausweislich der Sitzungsniederschrift begaben sich die Ratsmitglieder F..., G... und E... unaufgefordert in den für die Zuhörer bestimmten Teil des Sitzungssaales und nahmen an der Beratung und Beschlussfassung über den Einwohnerantrag nicht teil. Das Ratsmitglied H... war bei der Sitzung am 6. Mai 2009 nicht anwesend. Der Bürgermeister wies die Ratsmitglieder darauf hin, dass es nicht notwendig sei, nochmals die gesamten Informationen in Form der Beschlussvorlagen zu wiederholen, zumal diese in unveränderter Form dem Stadtrat bereits vorgelegen hätten und auch als Anlage zu den Einladungen jedem Stadtratsmitglied zugesandt worden seien.
Nach kurzer Beratung beschloss der Beklagte nach dem Wortlaut des Protokolls mit 1 Ja-Stimme, 11 Gegenstimmen und zwei Stimmenthaltungen:
Tatsächlich hatte der Beklagte, wie auch in der Ratssitzung vom 10. März 2009, den Einwohnerantrag mit der jeweils protokollierten Mehrheit seiner Mitglieder abgelehnt.
Der Kläger hat daraufhin am 30. Juli 2009 Klage erhoben und sich gegen diese Beschlussfassung gewandt. Seine zusätzlichen Klageanträge, mit denen er die Aufhebung weiterer vom Beklagten in der Ratssitzung am 6. Mai 2009 gefasster Beschlüsse, betreffend den Bebauungsplan „D.../C... V“ sowie die Feststellung beantragt hat, dass der Ausschluss des Ratsmitgliedes E... in der Ratssitzung vom 6. Mai 2009 rechtswidrig gewesen sei, hat der Kläger im Termin zur mündlichen Verhandlung zurückgenommen.
Der Kläger trägt vor, dass der Ratsbeschluss des Beklagten vom 6. Mai 2009 bezüglich des Tagesordnungspunkts 4 rechtsunwirksam sei, soweit dieser sich mit dem Bau einer Straßenspange befasst habe. Denn damals sei das Ratsmitglied E... zu Unrecht von der Beschlussfassung ausgeschlossen worden. Zudem habe sein Sprecher in der Ratssitzung vom 6. Mai 2009 nicht das Recht erhalten, das Wort zu ergreifen und den Standpunkt des Klägers zum Bau der Querspange vorzutragen. Aus rechtsstaatlichen Gründen und aus Gründen der Fairness wäre es geboten gewesen, dem Kläger, Gelegenheit zu geben, sein Anliegen nochmals kurz vor dem Stadtrat begründen zu können. Der Grundsatz der Gewährung rechtlichen Gehörs sei durch diese Verfahrensweise verletzt worden.
Der Kläger beantragt,
festzustellen, dass der Beschluss des Beklagten in der Stadtratssitzung vom 6. Mai 2009 zum ursprünglichen Tagesordnungspunkt 3, später Tages-ordnungspunkt 4, bezüglich der Beratung und Beschlussfassung gemäß § 17 Abs. 1 Satz 1 GemO über das Anliegen des Einwohnerantrages vom 29. August 2008, den Bau einer Straßenspange (Querverbindung) zwischen den Baugebieten „C...“ und „D...“ zu unterlassen, rechtsunwirksam ist.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er erwidert, dass die Befassung des Rates mit dem Einwohnerantrag rechtswirksam erfolgt sei. Der Verpflichtung aus dem gerichtlichen Vergleich sei damit genüge getan. Der Beklagte verwies zudem auf zwei schriftliche Erklärungen des Sitzungsleiters der Ratssitzung vom 6. Mai 2009 sowie des damaligen Schriftführers, wonach die über die Ratssitzung erstellte Niederschrift insoweit „unglücklich formuliert“ sei, als der Einwohnerantrag damals tatsächlich abgelehnt worden sei. Dies ergebe sich aus dem protokollierten Abstimmungsergebnis über diesen Tagesordnungspunkt.
Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die eingereichten Schriftsätze, Unterlagen sowie die Verwaltungsakten verwiesen. Diese waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist in dem noch streitgegenständlichen Teil zwar zulässig (1.) aber unbegründet (2.).
(1.)
Der Verwaltungsrechtsweg ist gemäß § 40 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - eröffnet. Denn zwischen den Beteiligten ist streitig, ob die Befassung des Beklagten mit dem in § 17 GemO verankerten kommunalrechtlichen und damit öffentlich-rechtlich geprägten Einwohnerantrag in rechtmäßiger Weise erfolgt ist.
Die vorliegende Klage ist als Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO statthaft (Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 3. Februar 1994 – 7 B 11/94 und Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 1. Dezember 1994 - 7 B 12954/94.OVG -).
Der Kläger ist nach § 61 Nr. 2 VwGO fähig, am Verfahren beteiligt zu sein (OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 6. April 1987 – 7 B 16/87.OVG, dort noch zur Bürgerinitiative; Beschluss vom 1. Dezember 1994, a. a. O.).
Der Beklagte ist richtiger Klagegegner, da er als „Kontrastorgan“ (vgl. zur Terminologie: OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 1. Dezember 1994, a. a. O.) in innerorganschaftlichem Streit mit dem Kläger steht. Dies beruht auf der Erwägung, dass der Beklagte vom Kläger mit dem Ziel in Anspruch genommen wird, erneut über den Einwohnerantrag zu beschließen. Es geht im vorliegenden Fall also nicht um die Vollziehung eines Ratsbeschlusses, mit der Folge, dass der Bürgermeister (so OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 1. Dezember 1994, a. a. O.) oder die Gemeinde (so OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 6. April 1987, a. a. O.) dem Einwohnerantrag gegenüber stünde.
Der Kläger ist gemäß § 42 Abs. 2 VwGO analog zur Klage befugt (zu diesem Erfordernis im Kommunalverfassungsstreit allgemein: BVerwG, Beschluss vom 3. Februar 1994, a. a. O. und OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 23. März 2009 – 2 A 10100/09.OVG -), obwohl er nur in einem eng umgrenzten Bereich die gerichtliche Überprüfung des Beschlusses erwirken kann, mit dem sich ein Gemeinderat inhaltlich mit dem Einwohnerantrag befasst.
Der Einwohnerantrag stellt mit dem Bürgerbegehren und dem Bürgerentscheid das Kernstück direkter Demokratie auf gemeindlicher Ebene dar. Er hat nach der Ausgestaltung des § 17 Abs. 1 GemO das Ziel, dass der Gemeinderat über eine bestimmte Angelegenheit der örtlichen Selbstverwaltung berät und entscheidet, sich also in der Sache mit dem Begehren befasst. Ein weitergehender Einfluss auf die Entscheidung des Gemeinderats ist ihm allerdings nicht zuzubilligen, denn der Einwohnerantrag - wie zuvor die Bürgerinitiative - soll die repräsentative Form der Demokratie auf kommunaler Ebene nicht ersetzen, sondern lediglich ergänzend wirken (OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 6. April 1987, a. a. O.). Hinsichtlich seines Gegenstandes entspricht der Einwohnerantrag damit dem Initiativrecht etwa einer Fraktion (OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 1. Dezember 1994, a. a. O.). Der Einwohnerantrag kann damit aber lediglich die Beachtung des „Substrats“ seines Anliegens verlangen (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 1. Dezember 1994, a. a. O.). Darüber hinaus hat der Kläger jedoch, trotz seiner Stellung als kommunales Quasi-Organ (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 1. Dezember 1994, a. a. O.), keinen Anspruch auf eine Rechtskontrolle der vom Rat hinsichtlich des Einwohnerantrags gefassten Beschlüsse, beispielsweise im Zusammenhang mit der Frage, ob an der Beschlussfassung nach § 22 GemO auszuschließende Ratsmitglieder mitgewirkt haben. Dieses Recht steht dem Einwohnerantrag genauso wenig wie anderen kommunalen Organen und Mitgliedern dieser Organe zu (vgl. zu Ratsfraktionen und Ratsmitgliedern: BVerwG, Beschluss vom 3. Februar 1994, a.a.O.; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 23. März 2009, a.a.O. und Urteil vom 29. August 1984 – 7 A 19/84.OVG). Vielmehr hat die Gemeindeordnung klare Regelungen darüber getroffen, wie im Falle einer als rechtswidrig erachteten Beschlussfassung des Rates vorgegangen wird. Nach § 42 GemO besitzt der Bürgermeister die Möglichkeit der Aussetzung des Ratsbeschlusses. Gemäß § 121 GemO kann die Rechtsaufsichtsbehörde einen solchen Beschluss beanstanden (so bereits: BVerwG, Beschluss vom 3. Februar 1994, a. a. O. und OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 6. April 1987, a. a. O.). Die Prüfung objektiver Rechtsverletzungen ist damit ausschließlich der Staatsaufsicht zugewiesen (OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 23. März 2009, a. a. O.).
Ein Rückgriff des Einwohnerantrags auf die Landesverfassung zur Ableitung weitergehender Rechte kommt insoweit aufgrund des allein einfachgesetzlichen Ursprungs unmittelbarer Mitwirkungsrechte im kommunalpolitischen Entscheidungsprozess nicht in Betracht (VGH Rheinland-Pfalz, B. v. 27. Mai 2009 - VGH B 6/09).
Die Möglichkeit einer eigenen Rechtsbetroffenheit besteht aber mit Blick auf die geltend gemachte Verletzung des qualifizierten Anhörungsrechts des Klägers im Gemeinderat gemäß § 17 Abs. 6 Satz 4 GemO. Denn mit dieser Norm wird dem Kläger das Recht eingeräumt, sich vor dem Rat Gehör zu verschaffen. Dieses Recht ist Teil des gesetzlich geschützten Kerns eines Einwohnerantrags und damit auch gerichtlich grundsätzlich durchsetzbar, mit der Folge, dass ausnahmsweise auch insoweit ein Ratsbeschluss auf seine Rechtmäßigkeit gerichtlich überprüft wird.
Das hierzu erforderliche allgemeine Rechtsschutzinteresse besteht, nachdem der Sitzungsleiter sowie der Schriftführer des Beklagten schriftlich klargestellt haben, dass der Einwohnerantrag in der Ratssitzung vom 6. Mai 2009 abgelehnt wurde.
(2.)
Der Klage bleibt jedoch der Erfolg versagt, denn der Beklagte hat mit seiner Beschlussfassung vom 6. Mai 2009 hinsichtlich des Tagesordnungspunktes 4 das Anhörungsrecht des Klägers nicht verletzt. Es besteht damit kein Anspruch des Klägers auf Feststellung der Unwirksamkeit dieses Beschlusses.
Durch die Ausgestaltung des § 17 Abs. 6 Satz 3 und 4 GemO soll sichergestellt werden, dass der beklagte Rat sich eingehend und zeitnah mit dem Anliegen des Klägers befasst. Insbesondere soll verhindert werden, dass der Gemeinderat den Einwohnerantrag „ins Leere laufen lässt“ (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 6. April 1987, a.a.O.). Bei der Anhörung nach § 17 Abs. 6 Satz 4 GemO geht es aber nicht um die Stellungnahme vor Erlass eines belasteten Verwaltungsakts (vgl. § 28 Abs. 1 VwVfG). Eine Anhörung im Sinne des § 17 Abs. 6 Satz 4 GemO erfordert lediglich die Erläuterung des Begehrens, denn dieses selbst, wie auch die Begründung des Einwohnerantrags, stehen gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 GemO bereits fest und sind den Ratsmitgliedern bekannt (vgl. ebenso: OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 6. April 1987, a. a. O.). Vom Wortlaut und Zweck des § 17 Abs. 6 Satz 4 GemO her kann eine Verletzung des Anhörungsrechts dementsprechend nur dann gegeben sein, wenn die Ladung der Vertreter zur Anhörung so kurzfristig erfolgt ist, dass sie „einer Überrumpelung“ gleichkommt, d. h. wenn sie bei objektiver Betrachtung darauf abzielt, eine sachgerechte Erläuterung durch die Vertreter auszuschließen und die ernsthafte und eingehende Befassung des Gemeinderates mit dem Einwohnerantrag zu verhindern (vgl. ebenso zur Bürgerinitiative: OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 6. April 1987, a. a. O.).
Es sind keinerlei Umstände ersichtlich, dass im Rahmen der Ratssitzung vom 10. März 2009 dem Anhörungsgebot des § 17 Abs. 6 Satz 4 GemO nicht Genüge getan wurde. Eine Überrumpelung der Sprecher des Einwohnerantrages (vgl. hierzu auch OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 1. Dezember 1994, a. a. O.) erfolgte nicht; insbesondere war die Beschlussfassung über die Zulässigkeit des Einwohnerantrags auf der Grundlage des gerichtlichen Vergleichs vom 22. Januar 2009 und die spätere sachliche Befassung im weiteren Verlauf der Ratssitzung zulässig (OVG R-P, B. v. 6. April 1987, a. a. O.).
Ausweislich des Sitzungsprotokolls befasste sich der Beklagte in öffentlicher Sitzung intensiv mit dem Einwohnerantrag. Vor Eintritt in die Beratung wurde dem Vertreter die Möglichkeit gegeben, die Gründe für den Einwohnerantrag nochmals ausführlich zu erläutern. Im Anschluss daran erfolgte eine rege Aussprache zwischen dem Stadtrat und den anwesenden Bürgern, im Rahmen derer der damalige Sitzungsleiter auch den eingereichten Schriftverkehr sowie den gerichtlichen Vergleichsvorschlag erläuterte.
Für die vorliegende Entscheidung ist unschädlich, dass der Beklagte die Anhörung vor der erneuten Ablehnung des Einwohnerantrags im Rahmen der Ratssitzung vom 6. Mai 2009 nicht wiederholt hat. Denn der Kläger hat keinerlei Umstände geltend gemacht, die den Beklagten zur nochmaligen Anhörung hätten zwingen können. Neue tatsächliche oder rechtliche Umstände, die eine Anhörung in der Ratssitzung vom 6. Mai 2009 nochmals geboten hätten, wurden in der damaligen Ratssitzung weder geltend gemacht, noch sind solche Umstände sonstwie ersichtlich. Auch im vorliegenden Verfahren hat der Kläger dargelegt, dass seinem Sprecher „ nochmals “ Gelegenheit zur Anhörung hätte eingeräumt werden müssen. Diese Rechtsauffassung teilt die Kammer jedoch nicht, weil dem Beklagten durch die kurze Zeit zuvor erfolgte Anhörung des Sprechers des Klägers im Rat, die schriftliche Begründung des Einwohnerantrags sowie die den Ratsmitgliedern zur Verfügung gestellten Unterlagen die Auffassung des Einwohnerantrages hinreichend bekannt war. Der Kern des Anhörungsrechtes als Verfahrensrecht und zur Absicherung der Teilhabe an dem politischen Prozess innerhalb des vom Gesetz vorgezeichneten Ablaufs (OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 1. Dezember 1994, a. a. O.) wurde insoweit durch den Beklagten beachtet. Ein Recht auf wiederholte Anhörung bei im Wesentlichen unveränderter Sach- und Rechtslage vermittelt § 17 GemO nicht. Da im Übrigen zwischen den Ratssitzungen keine Wahlen lagen, die die Identität des Beklagten als kommunales Organ in Frage stellen, wurde durch die Anhörung am 10. März 2009 dem gesetzlichen Anhörungsgebot hinreichend Rechnung getragen.
Diese Entscheidung ist hinsichtlich der teilweisen Einstellung des Verfahrens unanfechtbar (§ 92 Abs. 3 Satz 2 VwGO).
Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit wegen der Kosten folgt den §§ 167 VwGO, 708 ff ZPO.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird bis zur teilweisen Klagerücknahme auf 10.000,- € und danach auf 5.000,- € festgesetzt (vgl. Ziffern 22.6 und 22.7 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit i.d.F. der am 7./8. Juli 2004 beschlossenen Änderungen).
Die Festsetzung des Streitwertes kann nach Maßgabe des § 68 Abs. 1 GKG mit der Beschwerde angefochten werden; hierbei bedarf es nicht der Mitwirkung eines Bevollmächtigten.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 2 VwGO
§§ 167 VwGO, 708 ff ZPO
§ 17 Gemeindeordnung
§ 22 GemO
§ 17 GemO
§ 42 GemO
§ 121 GemO
§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 17 Abs. 1 Satz 1 GemO
§ 40 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 61 Nr. 2 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 17 Abs. 1 GemO
§ 17 Abs. 6 Satz 4 GemO
§ 17 Abs. 6 Satz 3 und 4 GemO
§ 28 Abs. 1 VwVfG
§ 17 Abs. 2 Satz 1 GemO
§ 92 Abs. 3 Satz 2 VwGO
§ 68 Abs. 1 GKG

Zitierte Entscheidungen: 1 K 1462/08
7 B 11/94
7 B 12954/94
7 B 16/87
2 A 10100/09
7 A 19/84