Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-02-13, Aktenzeichen 5 A 2690/19.Z
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2020:0213.5A2690.19.00

Tenor:
Auf Antrag der Beklagten wird die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Gießen vom 21. Oktober 2019 - 4 K 2262/19.GI - zugelassen.
Das Verfahren wird als Berufungsverfahren unter dem Aktenzeichen
5 A 430/20
fortgeführt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag der Beklagten auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Gießen vom 18. September 2018 ist gemäß § 124a Abs. 4 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - zulässig und begründet.
Die Ausführungen des Bevollmächtigten der Beklagten zum Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) wecken auch beim Senat derartige Zweifel. Zur Darlegung dieses Zulassungsgrundes ist es erforderlich, aber auch ausreichend, wenn eine rechtliche Begründung oder auch eine tatsächliche Feststellung, auf der die Entscheidung beruht, mit durchgreifenden Argumenten ernsthaft in Zweifel gezogen wird. Dies ist dem Bevollmächtigten der Beklagten gelungen.
Der Kläger ist Eigentümer des Grundstücks Gemarkung A-Stadt, Flur 18, Flurstück 201, A-Straße. Auf Antrag des Klägers erstellten die Stadtwerke der Beklagten im Oktober 2009 die Hausanschlussleitung für Wasser zu diesem Flurstück. Mit Bescheid vom 24. März 2010, dem Kläger zugestellt am 25. März 2010, zog die Beklagte den Kläger zur Erstattung der durch die Errichtung der Wasserhausanschlussleitung entstandenen Kosten in Höhe von 1.710,13 € heran. Am 19. April 2010 erhob der Kläger hinsichtlich einzelner Positionen der in Rechnung gestellten Kosten Widerspruch. In der Folgezeit geschah zunächst nichts. Erst mit Schreiben vom 9. März 2018 nahm die Beklagte zum Widerspruch des Klägers Stellung. Mit Widerspruchsbescheid vom 23. April 2019 wies die Beklagte den Widerspruch des Klägers zurück und setzte gleichzeitig Kosten für das Widerspruchsverfahren in Höhe von 156,00 € fest.
Am 27. Mai 2019 hat der Kläger Anfechtungsklage zum Verwaltungsgericht Gießen erhoben, soweit von ihm ein 1.267,00 € übersteigender Betrag erstattet verlangt wird.
Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 21. Oktober 2019 den Bescheid vom 24. März 2010 und den Widerspruchsbescheid vom 23. April 2019 aufgehoben, soweit von dem Kläger ein 1.267,00 € übersteigender Betrag erstattet verlangt wird. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, der Kostenbescheid vom 24. März 2010, der auf der Grundlage von § 12 des Hessischen Gesetzes über kommunale Abgaben - Hess KAG - in Verbindung mit § 25 der Wasserversorgungssatzung der Beklagten erlassen worden sei, unterliege gemäß §§ 12, 4 Abs. 1 Nr. 5a Hess KAG in Verbindung mit § 228 Abgabenordnung - AO - einer besonderen fünfjährigen Zahlungsverjährungsfrist. Zahlungsverjährung sei mit Ablauf des Kalenderjahres 2015 eingetreten. Die Einlegung des Widerspruchs habe den Lauf der Verjährungsfrist nicht unterbrochen. Eine entsprechende Anwendung des § 231 Abs. 1 AO, der als Unterbrechungstatbestand unter anderem die Aussetzung der Vollziehung benenne, werde dem landesrechtlichen Regelungsgefüge nicht gerecht. Zudem sei auch Verwirkung eingetreten, nachdem die Beklagte seit der Einlegung des Widerspruchs am 19. April 2010 bis zum 9. März 2018, also nahezu acht Jahre, untätig geblieben sei. Sowohl die Zahlungsverjährungsfrist gemäß § 228 AO von fünf Jahren als auch die regelmäßige Verjährungsfrist gemäß § 195 BGB von drei Jahren seien in dieser Zeit abgelaufen, so dass der Kläger darauf habe vertrauen können, nicht mehr von der Beklagten in Anspruch genommen zu werden.
Zutreffend weist das Verwaltungsgericht darauf hin, dass gemäß § 12 Abs. 1 Satz 2 Hess KAG für die Erstattung der Kosten der Herstellung, Erneuerung, Veränderung und Beseitigung sowie die Kosten für die Unterhaltung eines Grundstücksanschlusses an Versorgungsleitungen und Entwässerungsanlagen die Vorschriften des Hess KAG entsprechend gelten. Diesbezüglich sieht § 4 Abs. 1 Nr. 5a Hess KAG insbesondere die entsprechende Anwendung der §§ 225 bis 232 AO vor. Die geltend gemachten Hausanschlusskosten unterliegen daher einer fünfjährigen Zahlungsverjährungsfrist gemäß § 228 AO. Die Verjährungsfrist beginnt mit Ablauf des Kalenderjahres, in dem der Anspruch fällig geworden ist (vgl. § 229 Abs. 1 Satz 1 AO), wobei die Fälligkeit einer durch Verwaltungsakt geltend gemachten Forderung durch die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs gegen diesen Bescheid nicht wieder beseitigt wird (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. April 2004 - 9 B 109/03 -, Juris Rn. 8). Zuzustimmen ist dem Verwaltungsgericht daher, soweit dieses davon ausgeht, dass die Zahlungsverjährungsfrist mit Ablauf des Kalenderjahres 2010 begann.
Ernstliche Bedenken an der Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts bestehen jedoch, soweit das Verwaltungsgericht annimmt, Zahlungsverjährung sei mit Ablauf des Kalenderjahres 2015 eingetreten. Denn die Zahlungsverjährungsfrist dürfte durch die Erhebung des Widerspruchs sowie die anschließende Erhebung der Anfechtungsklage entsprechend § 231 Abs. 1 Satz 1, 4. Alt. AO unterbrochen worden sein.
Zutreffend weist das Verwaltungsgericht in diesem Zusammenhang darauf hin, dass der vorliegende Fall, in dem Widerspruch und Anfechtungsklage aufschiebende Wirkung haben, nicht ausdrücklich in §§ 228 ff. AO geregelt ist.
Für steuerliche Schuldverhältnisse besteht insoweit kein Bedürfnis, eine Regelung in § 230 oder § 231 Abs. 1 AO aufzunehmen, wonach die Erhebung eines Einspruchs oder einer Anfechtungsklage zur Hemmung der Zahlungsverjährung führt. Denn die Erhebung eines Einspruchs oder einer Anfechtungsklage hemmt die Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsakts grundsätzlich nicht (vgl. § 361 Abs. 1 AO, § 69 Abs. 1 Satz 1 Finanzgerichtsordnung - FGO -). Deshalb kann die zuständige Finanzbehörde auch während des laufenden Einspruchsverfahrens oder eines sich anschließenden finanzgerichtlichen Klageverfahrens weiterhin die Zahlung des geschuldeten Steuerbetrages verlangen und gegebenenfalls im Wege der Vollstreckung durchsetzen. Wird dem Steuerschuldner ausnahmsweise Stundung, Aussetzung der Vollziehung oder Zahlungsaufschub gewährt, führt dies zu einer Unterbrechung der Verjährung (vgl. § 231 Abs. 1 Satz 1 AO).
Anders verhält es sich jedoch bei den Grundstücksanschlusskosten gemäß § 12 Hess KAG. Grundstücksanschlusskosten gemäß § 12 Hess KAG sind weder öffentliche Abgaben noch Kosten im Sinne des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO. Widerspruch und Anfechtungsklage gegen die Heranziehung zu Hausanschlusskosten kommen daher gemäß § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO aufschiebende Wirkung zu (ständige Rechtsprechung des Senats, vgl. Senatsbeschluss vom 12. Januar 1989 - 5 TH 4916/88 Juris Rn. 2) mit der Folge, dass die Beklagte - anders als dies bei steuerlichen Schuldverhältnissen der Fall ist - die Zahlung der Hausanschlusskosten sowohl während des Widerspruchsverfahrens als auch während des anschließenden Klageverfahrens nicht verlangen oder gar zwangsweise durchsetzen kann. Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs oder der Anfechtungsklage stellt für Grundstücksanschlusskosten gemäß § 12 Hess KAG den gesetzlichen Regelfall dar, der in §§ 228 ff. AO nicht ausdrücklich geregelt ist.
Nach dem Sinn und Zweck der Vorschriften der §§ 230, 231 AO erscheint jedoch eine entsprechende Anwendung des § 231 Abs. 1 Satz 1, 4. Alt. AO angezeigt (zustimmend: OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 19. Februar 2013 - OVG 9 N 6.10 -; anderer Auffassung: OVG des Saarlandes, Urteil vom 29. November 2017 - 1 A 188/16 -; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 28. September 2003 - 9 LB 92/03 -; VG Augsburg, Urteil vom 6. August 2013 - 1 K 12.1600 -; VG Cottbus, Urteil vom 11. September 2012 - 6 K 247/09 -, jeweils zitiert nach Juris).
Durch die Verweisungen in § 12 Abs. 1 Satz 2 Hess KAG und § 4 Abs. 1 Nr. 5a Hess KAG sind insbesondere die §§ 225 bis 232 AO „entsprechend“ anzuwenden. Diese Formulierung weist auf Unterschiede bei den Regelungsgegenständen der Abgabenordnung einerseits und des Kommunalabgabenrechts andererseits hin. Der Wortlaut der Abgabenordnung, die sich auf die von den Finanzbehörden verwalteten Bundes- und Landessteuern bezieht, berücksichtigt Besonderheiten kommunaler Entgelt- oder sonstiger Abgaben, die anderen Grundsätzen unterliegen als Steuern, nicht. Deshalb ist jeweils zu prüfen, ob eine in der Abgabenordnung getroffene, sich auf Steuern beziehende Regelung dem Wesen etwa kommunaler Entgeltabgaben gerecht wird. Ergeben sich dabei Unterschiede, ist weiter zu prüfen, ob die Vorschrift der Abgabenordnung mit dem Grundgedanken der kommunalen Abgabe überhaupt vereinbar ist, so dass sie im Falle der Unvereinbarkeit nicht angewendet werden darf, oder sich unter Berücksichtigung der Besonderheiten der kommunalen Abgabe anpassen lässt (vgl. Sauthoff in Driehaus (Hrsg.), Kommunalabgabenrecht, Loseblattsammlung, Stand: September 2018, § 12 Rn. 3).
Den Regelungen in §§ 230 ff. AO kann jedenfalls entnommen werden, dass der Bundesgesetzgeber den Lauf der Verjährungsfrist für solche Zeiträume hemmen oder unterbrechen wollte, in denen die Finanzbehörde weder Zahlung verlangen noch den Zahlungsanspruch zwangsweise durchsetzen kann.
Letztlich führt auch die aufschiebende Wirkung von Widerspruch und Anfechtungsklage dazu, dass während des Rechtsbehelfsverfahrens die Zahlung des zu erstattenden Betrages weder verlangt noch zwangsweise durchgesetzt werden kann. Die vorliegende Konstellation ähnelt dem Fall, in dem die Aussetzung der Vollziehung angeordnet wird (vgl. § 231 Abs. 1 Satz 1, 4. Alt. AO) und der Zahlungsanspruch während dieses Zeitraums nicht durchgesetzt werden kann. Nach dem Sinn und Zweck der Vorschrift der §§ 230, 231 AO erscheint eine entsprechende Anwendung des § 231 Abs. 1 Satz 1, 4. Alt. AO daher angezeigt.
Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass der Landesgesetzgeber mit der Verweisung auf §§ 228 ff. AO in §§ 12 Abs. 1 Satz 2, 4 Abs. 1 Nr. 5a Hess KAG bewusst habe ausschließen wollen, dass der Erhebung des Widerspruchs oder der Anfechtungsklage in der vorliegenden Konstellation unterbrechende Wirkung zukomme, überzeugt nicht.
Zwar ist davon auszugehen, dass dem Gesetzgeber bewusst war, dass Widerspruch und Anfechtungsklage gegen einen Kostenbescheid gemäß § 12 Hess KAG aufschiebende Wirkung haben. Damit hat sich der Gesetzgeber jedoch nicht zwingend eine Vorstellung über eine etwaige Verjährungsunterbrechung oder -hemmung durch Erhebung von Widerspruch und Anfechtungsklage gemacht. Ausführungen zu dieser Rechtsfrage enthält die Gesetzesbegründung jedenfalls nicht. Tatsächlich enthält die Gesetzesbegründung lediglich Ausführungen dahingehend, dass insbesondere mit der Verweisung auf die §§ 228 ff. AO eine Arbeitsvereinfachung durch die Vereinheitlichung des Erhebungsverfahrens für sämtliche Kommunalabgaben beabsichtigt war (vgl. hierzu Landtagsdrucksache, 6. Wahlperiode, Nr. 2067, S. 14).
Schließlich spricht gegen den Willen des Gesetzgebers, die unterbrechende oder hemmende Wirkung bei Kostenerstattungsansprüchen gemäß § 12 Hess KAG auszuschließen, dass dieser auch in anderen Konstellationen stets von einer Unterbrechungs- oder Hemmungswirkung ausgeht, wenn während eines Widerspruchs- oder Klageverfahrens Zahlung nicht verlangt oder gar durchgesetzt werden kann. So enthält auch § 53 Abs. 1 Hessisches Verwaltungsverfahrensgesetz - HVwVfG - eine Regelung, nach der ein Verwaltungsakt, der zur Feststellung oder Durchsetzung des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers erlassen wird, die Verjährung dieses Anspruchs hemmt. Die Hemmung endet mit dem Eintritt der Unanfechtbarkeit des Verwaltungsakts oder sechs Monate nach seiner anderweitigen Erledigung. Weshalb der Gesetzgeber, der durch die Verweisung auf die AO eine Arbeitsvereinfachung erreichen wollte, ausnahmsweise im Falle des § 12 Hess KAG eine unterbrechende oder hemmende Wirkung nicht habe annehmen wollen, erschließt sich nicht.
Soweit das Verwaltungsgericht in diesem Zusammenhang argumentiert, dass die Hemmung der Festsetzungsfrist nach § 171 Abs. 3a AO im Regelfall eines zeitnah durchgeführten Rechtsbehelfsverfahrens einen weitreichenden Schutz des Gläubigers des Erstattungsanspruchs vor einem verjährungsbedingten Verlust seines Anspruchs bewirke, so dass eine Regelungslücke nicht gegeben sei, greift dies letztlich zu kurz.
§ 171 Abs. 3a AO, der eine Anlaufhemmung der Festsetzungsfrist regelt, ermöglicht eine Änderung des ursprünglichen Steuerbescheides auch nach Ablauf der Festsetzungsfrist gemäß § 169 AO, wenn der Steuerbescheid mit einem Einspruch oder einer Klage angefochten wurde (vgl. Rüsken in Klein, Kommentar AO, 12. Auflage 2014, § 171 Rn. 21 ff.).
Die Zahlungsverjährung (vgl. §§ 228 ff. AO) ist schließlich so ausgestaltet, dass sie regelmäßig erst nach der Festsetzungsverjährung eintritt. Um dies zu gewährleisten, enthält § 229 Abs. 1 Satz 2 AO eine Anlaufhemmung, die an die Festsetzung aus dem Steuerverhältnis anknüpft. Die Änderung einer Steuerfestsetzung löst für die Zahlungsverjährung allerdings nur insoweit die Anlaufhemmung aus, als der Anspruch aus dem Steuerschuldverhältnis auf der Änderung beruht. Die Zahlungsverjährung wird also nur insoweit neu in Lauf gesetzt wie die Änderung reicht (vgl. hierzu Rüsken, a.a.O., § 229 Rn. 5a). Hat die Finanzbehörde keine Unterbrechung bewirkt, kann im Übrigen Teilverjährung des Einspruchs eintreten (vgl. Seer in Tipke/Lang, Kommentar AO, 20. Auflage 2010, § 21 Rn. 343). Wird - wie im vorliegenden Fall - eine Änderung nicht vorgenommen, verbleibt es bei der Regelung gemäß § 229 Abs. 1 Satz 1 AO, wonach die Zahlungsverjährungsfrist mit Ablauf des Kalenderjahres beginnt, in dem der Anspruch erstmals fällig geworden ist.
Auch ein zeitnah durchgeführtes Widerspruchsverfahren führt letztlich nicht zu einem ausreichenden Schutz des Kostengläubigers. Denn die Anfechtungsklage gegen einen Bescheid gemäß § 12 Hess KAG hat gemäß § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO ebenfalls aufschiebende Wirkung. Dass der Kostenerstattungsanspruch gemäß § 12 Hess KAG während eines gegebenenfalls nach Ablauf von fünf Jahren noch andauernden Prozessverfahrens verjähren und damit erlöschen soll (vgl. § 4 Abs. 1 Nr. 2b Hess KAG in Verbindung mit § 47 AO), erscheint nicht sachgerecht.
Es erscheint auch nicht sachgerecht, die Behörde auf die Möglichkeit einer Zahlungsaufforderung zu verweisen (vgl. § 231 Abs. 1 Satz 1, 1. Alt. AO). Tatsächlich erscheint es für den Bürger widersprüchlich, wenn er einerseits durch die aufschiebende Wirkung von Widerspruch und Anfechtungsklage gerade erreicht, dass die Forderung gegen ihn vorläufig nicht durchgesetzt werden kann, andererseits gleichwohl erneut zur Zahlung aufgefordert wird (vgl. hierzu auch OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 19. Februar 2013 - OVG 9 N 6.10 -, Juris Rn. 13).
Schließlich dürfte der Anspruch der Beklagten auch nicht verwirkt sein. Voraussetzung für eine Verwirkung ist, dass der Pflichtige aufgrund des vom Inhaber des Rechts gezeigten Verhaltens unter Berücksichtigung der Gesamtumstände nach Treu und Glauben die berechtigte Erwartung hegen darf, von dem Recht werde kein Gebrauch mehr gemacht (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 20. Auflage 2019, § 53 Rn. 46 m.w.N.). Hat die Gemeinde jedoch Grundstücksanschlusskosten festgesetzt und den Widerspruch über einen längeren Zeitraum von im hier vorliegenden Fall über acht Jahren unbearbeitet gelassen, kann der Kostenschuldner daraus noch nicht schließen, dass die Gemeinde den geltend gemachten Erstattungsanspruch aufgegeben habe. Zeitablauf allein führt noch nicht zur Verwirkung (vgl. hierzu auch BFH, Urteil vom 8. Oktober 1986 - II R 167/84 -, Juris Rn. 12; DStR 1986, 833). Eine Verwirkung kommt zwar möglicherweise in Betracht, wenn weitere Umstände hinzutreten. Solche weiteren Umstände sind jedoch hier nicht ersichtlich. In diesem Zusammenhang erscheint auch ein Abstellen auf die Verjährungsfristen verfehlt. Verwirkung und Verjährung sind an unterschiedliche Voraussetzungen geknüpft. Die Verjährungsfrist lässt sich nach Zeiträumen berechnen. Die Verwirkung setzt neben dem zeitlichen Element aber auch ein Umstandselement voraus (vgl. Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 53 Rn. 46), das im vorliegenden Fall nicht gegeben ist. Auch ein Abstellen auf die regelmäßige Verjährungsfrist gemäß § 195 BGB von drei Jahren erscheint verfehlt. Würde bereits nach drei Jahren - ohne das Hinzutreten weiterer Umstände - Verwirkung eintreten, würden damit die Vorschriften der §§ 228 ff. AO unterlaufen, die gerade eine fünfjährige Zahlungsverjährungsfrist vorsehen.
An der Argumentation des Verwaltungsgerichts bestehen deshalb ernstliche Zweifel, die bereits zur Zulassung der Berufung führen. Insoweit bedarf es auch keiner weiteren Auseinandersetzung mit den von dem Bevollmächtigten der Beklagten ebenfalls geltend gemachten Zulassungsgründen der grundsätzlichen Bedeutung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) und der Divergenz (§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO).
Die Kostenentscheidung des Zulassungsverfahrens folgt der Kostenentscheidung des Berufungsverfahrens.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).
Es wird darauf hingewiesen, dass gemäß § 124a Abs. 6 VwGO die nunmehr zugelassene Berufung innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Beschlusses zu begründen ist. Die Begründung ist beim Hessischen Verwaltungsgerichtshof in 34119 Kassel, Goethestraße 41-43, einzureichen. Die Begründungsfrist kann auf einen vor ihrem Ablauf gestellten Antrag von dem Vorsitzenden verlängert werden. Die Begründung muss einen bestimmten Antrag und im Einzelnen anzuführende Berufungsgründe enthalten. Mangelt es an einem dieser Erfordernisse, so ist die Berufung unzulässig.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 225 bis 232 AO
§§ 228 ff. AO
§§ 230, 231 AO
§§ 230 ff. AO
§ 228 Abgabenordnung
§ 228 AO
§ 195 BGB
§ 169 AO
§ 47 AO
§ 124a Abs. 4 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 231 Abs. 1 AO
§ 229 Abs. 1 Satz 1 AO
§ 231 Abs. 1 Satz 1, 4. Alt. AO
§ 361 Abs. 1 AO
§ 69 Abs. 1 Satz 1 Finanzgerichtsordnung
§ 231 Abs. 1 Satz 1 AO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO
§ 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 171 Abs. 3a AO
§ 229 Abs. 1 Satz 2 AO
§ 231 Abs. 1 Satz 1, 1. Alt. AO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 124a Abs. 6 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 4 K 2262/19
5 A 430/20
9 B 109/03
5 TH 4916/88
9 N 6.10
1 A 188/16
9 LB 92/03
1 K 12.16
6 K 247/09
II R 167/84