Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-03-18, Aktenzeichen 4 K 4781/02
ECLI: ECLI:DE:VGD:2004:0318.4K4781.02.00

Tenor:
Der Beklagte wird unter Aufhebung seines Versagungsbescheides vom 15. Juli 2002 (Az. 6.1-66 61 16-15/01) verpflichtet, den am 9. Oktober 2001 eingereichten Antrag der Klägerin in der Fassung der Änderung vom 12. November 2001 zur Feststellung des Planes zur Herstellung eines Gewässers zur Gewinnung von Kies und Sand in X, Gemarkung X, Flur 30, Flurstücke 3 (teilweise), 9 bis 12 und 22, Flur 31, Flurstücke 4, 5, 10 bis 12, 17, 18, 20, 21 sowie Flur 32, Flurstücke 24 und 32 (teilweise) („Abgrabung W" - 2. Erweiterung nördlich und westlich -) erneut unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des vollstreckbaren Betrages vorläufig vollstreckbar.
Die Berufung wird wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Sache zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin betreibt im Kreis L in der Gemeinde X auf bestimmten Grundstücken der Gemarkung X (Flur 30, 31 und 32) eine Nassabgrabung, benannt Abgrabung W. Das Abgrabungsgelände liegt in der nördlichen Niersebene, westlich eines alten Niersarmes und etwa in der Mitte zwischen dem (östlich gelegenen) Ortszentrum von X und dem (westlich gelegenen) Ortszentrum der Gemeinde L. Die mit Planfeststellungsbeschluss vom 4. Dezember 2000 unter dem Aktenzeichen des Beklagten 6.1 - 66 61 16 - 06/96 planfestgestellte Abgrabung mit einer Größe von insgesamt 63 ha (davon 57 ha eigentliche Abbaufläche) beruht auf einem Antrag der Rechtsvorgängerin der Klägerin vom 20. September 1996, den die Klägerin im August 1998 fort führte. Die denkmalrechtlichen Nebenbestimmungen des Planfeststellungsbeschlusses vom 4. Dezember 2000 waren Gegenstand des Rechtsstreits gleichen Rubrums mit dem Aktenzeichen 4 K 61/01 (Urteil der Kammer vom 30. Oktober 2003). Ausweislich dieses Urteils hat die Klägerin mit der Abgrabung begonnen. Im Oktober 2003 hatte sie den 2. Abbauabschnitt erreicht.
Ein erster Erweiterungsantrag der Klägerin betreffend eine kleinere Fläche in westlicher Richtung ist nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens.
Mit Schreiben vom 9. Oktober 2001 reichte die Klägerin bei dem Beklagten einen Antrag auf Feststellung des Planes zur Herstellung eines Gewässers durch Abgrabung gem. § 31 WHG i.V.m. § 4 AbrG betreffend eine weitere, zweite Erweiterung der Abgrabung W in westlicher und nördlicher Richtung ein. Betroffen sind die Grundstücke in der Gemeinde X, Gemarkung X, Flur 30, Flurstücke 3 (teilw.), 9 bis 12 und 22, Flur 31, Flurstücke 4, 5, 10 bis 12, 17, 18, 20 und 21 sowie Flur 32, Flurstücke 24 und 32 (teilw.). Das Vorhabengebiet der 2. Erweiterung umfasst eine Gesamtfläche von 52 ha, aufgeteilt in zwei Erweiterungsflächen. Die Gesamtgröße der Abgrabung, einschließlich der 1. und 2. Erweiterung, wird ca. 121 ha umfassen. Der Abbau soll analog der bisherigen Tiefe etwa 15-16 m tief erfolgen und der Gewinnung von ca. 6,4 Millionen Kubikmeter Sand und Kies im Nassabbau dienen. Die bestehende Betriebsanlagen sollen weiter benutzt werden. Nach Beendigung verbleibt ein Landschaftssee durch freigelegtes Grundwasser. Die Dauer des bereits planfestgestellten Kiesabbaus soll sich von 22 Jahren auf 31 Jahre verlängern. Entgegen dem Uhrzeigersinn soll die im Südosten begonnene Altabgrabung im östlichen Gesamtgelände nach Norden fortgeführt werden und sodann über den westlichen Abgrabungsbereich von Norden nach Süden zum Ausgangspunkt zurück kehren.
Der Flächennutzungsplan der Gemeinde X weist die Vorhabenfläche überwiegend als Fläche für die Landwirtschaft und teilweise als Flächen für die Forstwirtschaft aus.
Die Vorhabenfläche (bereits betriebene Auskiesung und beabsichtigte Erweiterung) liegt im Geltungsbereich des Landschaftsplanes des Kreises L Nr. 10 X. Der am 23. März 1985 vom Kreistag des Kreises L beschlossene, am 29. April 1986 von der Höheren Landschaftsbehörde (damaliger Regierungspräsident E) genehmigte und am 16. Januar 1988 ortsüblich bekannt Landschaftsplan weist den westlich des Vorhabens gelegenen und von diesem unberührten Altarm der Niers als Naturschutzgebiet und das gesamte Areal der Vorhabensfläche (Altabgrabung und Erweiterung) als Landschaftsschutzgebiet aus, welches textlich als Landschaftsschutzgebiet 3.3.1 nähere Ausgestaltung erfährt. Südlich außerhalb der Vorhabensfläche, westlich des sog. Uhofs, liegt das Naturdenkmal 3.2.11 (eine Stieleiche, genannt „Ueiche"). Östlich der Vorhabenfläche und außerhalb derselben liegt der geschützte Landschaftsbestandteil Ziffer 3.4.2.16 (9 Kopfweiden am Thof), nördlich und außerhalb derselben der geschützte Landschaftsbestandteil Ziffer 3.4.2.15 (8 Kopfweiden am U1hof). Der Landschaftsplan weist unter Ziffer 2.0 Entwicklungsziele für die Landschaft aus. Die textlichen Darstellungen und Festsetzungen unter Ziffer 3.3., Allgemeine Festsetzungen für alle Landschaftsgebiete nach § 21 LG, lauten wie folgt:
„Nach § 34 Abs. 2 des Landschaftsgesetzes NW sind in den Landschaftsschutzgebieten alle Handlungen verboten, die den Charakter des Gebietes verändern können oder dem besonderen Schutzzweck zuwider laufen.
1. Verboten ist insbesondere:
...
f) Aufschüttungen, Abgrabungen oder Ausschachtungen vorzunehmen,
g) Wasserflächen oder Wasserläufe anzulegen oder zu verändern,
2. Unberührt bleiben, soweit durch besondere Bestimmungen für die einzelnen Landschaftsschutzgebiete nichts anderes bestimmt ist:
c) eine sonst bei Inkrafttreten des Landschaftsplanes rechtmäßig ausgeübte Nutzung,
f) Die Durchführung des im Gebietsentwicklungsplans dargestellten Zieles - Abgrabung - im Rahmen der dafür vorgesehenen Verfahren bleibt unberührt.
3. a) Die Untere Landschaftsbehörde erteilt auf Antrag eine Ausnahme von den Verboten des Punktes 1 Abs. a für Maßnahmen, die den Schutzzweck nicht beeinträchtigen.
b. Die Untere Landschaftsbehörde erteilt auf Antrag eine Ausnahme für ein Vorhaben im Sinne von § 24 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 BauGB, wenn es nach Standort und Gestaltung der Landschaft angepasst wird und der Schutzzweck nicht entgegensteht.
4. Die Untere Landschaftsbehörde kann auf Antrag nach § 69 Abs. 1 LG Befreiungen erteilen, wenn
a) die Durchführung der Vorschrift im Einzelfall
aa) zu einer nicht beabsichtigten Härte führen würde und die Abweichung mit den Belangen des Naturschutzes und der Landschaftspflege zu vereinbaren ist oder
bb) zu einer nicht gewollten Beeinträchtigung von Natur und Landschaft führen würde oder
b) über wiegende Gründe des Wohls der Allgemeinheit die Befreiung erfordern.
§ 5 LG gilt entsprechend.
5. Ausnahmen und Befreiungen können mit Nebenbestimmungen erteilt werden.
Im Einzelnen werden geschützt:
3.3.1 Die Gebiete L1, WH, H1, C, Z1 Heide, L2, C1, H2 Veen, X Veen, X1 Veen, I, M.
1. Es ist insbesondere verboten:
a) Kopfbäume zu beseitigen
2. Es ist insbesondere geboten:
a) ein Netzt von Biotopen in allen Landschaftsschutzgebieten als Refugium für die besonders bedrohten Tier- und Pflanzenarten zu schaffen,
b) die Kopfbäume sind in einem bis zu 10-jährigen Turnus zu beschneiden.
Der Gebietsentwicklungsplan für den Regierungsbezirk E vom 14. Juni 1984 (genehmigt durch die Landesplanungsbehörde am 8. Juli 1986, im Folgenden GEP 1984) sah für das gesamte Vorhaben (Altabgrabung und Erweiterungen) keinen „Bereich für die oberirdische Gewinnung von Bodenschätzen" vor. In dem am 12. Oktober 1999 genehmigten Gebietsentwicklungsplan für den Regierungsbezirk Düsseldorf 1999 (im Folgenden GEP 1999) ist die Vorhabenfläche und ihre Umgebung mit der Darstellung 2.d.dd. „Schutz der Landschaft und der landschaftsorientierten Erholung" überlagert (senkrecht-grüne Schraffierung). Darunter befindet sich die Darstellung als allgemeiner Freiraum- und Agrarbereich (hellgelb, Ziffer 2.a) bzw. Waldbereich (hellgrün, Ziffer 2.b). Der wesentliche Teil der nach der ursprünglichen Genehmigung für das Vorhaben herzustellenden Wasserfläche wird im GEP 1999 als Oberflächengewässer (Ziffer 2.c) dargestellt. Die Grenze dieses Gewässers stellt zugleich eine nach Ziffer 2.eb GEP 1999 hervorgehobene Fläche für die Sicherung und den Abbau oberflächennaher Bodenschätze dar. Nach Norden ragt das ursprünglich genehmigte Abgrabungsgelände bereits teilweise über die Wasserfläche und den Abbaubereich des GEP 1999 hinaus; nach Westen schöpft die Altabgrabung die Wasserfläche und den Abbaubereich des GEP 1999 nicht vollständig aus. Die beantragte zweite nördliche Erweiterung des Vorhabens der Klägerin liegt vollständig, die westliche Erweiterung liegt (mit Ausnahme eines kleinen östlichen Teils) zum größten Teil außerhalb der im GEP 1999 dar gestellten Fläche für die Sicherung und den Abbau oberflächennaher Bodenschätze.
In der Umweltverträglichkeitsstudie des Vorhabens (A: Grundlagenanalyse, Unterziffer III. Landschafts- und gewässerökologische Grundlagen, Übersicht und Einzelfaktoren) wird unter Ziffer 17 (Lebensräume, Funktion und Vernetzung) ausgeführt, die auf der Erweiterungsfläche vorherrschenden Ackerflächen wiesen eine sehr geringe Artenausstattung auf, die durch intensive landwirtschaftliche Nutzung sowie den Mangel an vernetzenden Strukturelementen bedingt sei. Eine erhöhte Bedeutung komme lediglich den Gehölzbeständen am westlichen Rand des Vorhabengebietes zu. Besonders geschützte Biotope i.S.d. § 62 Abs. 1 LG befänden sich innerhalb der zur Abgrabung vorgesehenen Fläche nicht (ebenda Ziffer 12.2).
Der Antrag wurde mit weiterem Antrag vom 12. November 2001 wegen der geplanten Unterwasserböschungskanten geändert. Mit Schreiben vom 22. November 2001 reichte die Klägerin Kopien diverser Eigentümereinverständniserklärungen ein und trug vor, soweit im Übrigen Böschungsgrundstücke tangiert seien, seien diese insgesamt durch notarielle Kaufverträge und Auflassungsvormerkungen gesichert.
Mit Bescheid vom 12. Juli 2002 versagte der Beklagte die beantragte Planfeststellung mit der Begründung, dem Vorhaben stehe ein zwingender, die Zulassung des Vorhabens im Wege der planerischen Abwägung von vornherein ausschließender Versagungsgrund aus dem Bauplanungs- und Raumordnungsrecht entgegen. Die Vorhabenfläche sei im gültigen Gebietsentwicklungsplan für den Regierungsbezirk Düsseldorf nicht als Abgrabungsfläche vorgesehen. Daraus folge die bauplanungsrechtliche Unzulässigkeit des Vorhabens. Ferner sei die Klägerin gegenwärtig nicht auf das Vorhaben angewiesen, da die planmäßig genehmigte Abgrabung der Klägerin eine Abgrabung bis zum Jahr 2023 erlaube und die Klägerin zudem über weitere Standorte (Abgrabungen in H3 und in H4) verfüge.
Am 19. Juli 2002 hat die Klägerin Klage erhoben. Sie trägt vor, der Versagungsbescheid sei nichtig, jedenfalls aber rechtswidrig. Der GEP stehe dem Vorhaben aus formellen und materiellen Gründen nicht entgegen. Wenn der GEP ungeachtet dessen wirksam wäre, müsste er sich aus Rechtsgründen auf so globale Äußerungen beschränken, dass eine Einzelfallprüfung im Rahmen eines Planfeststellungsverfahrens unverzichtbar sei.
Auf das Vorbringen des Beklagten mit Schreiben vom 13. Februar 2004, dem Vorhaben stehe als zwingender Versagungsgrund auch das ausdrückliche Abgrabungs- und Gewässerherstellungsverbot des Landschaftsschutzgebiets bei Vorselaer entgegen, welches vom GEP 1999 unberührt bleibe, von dem Ausnahmen nicht vorgesehen seien und eine Befreiung nicht erteilt werden könne, trägt die Klägerin mit Schreiben vom 5. März 2004 wie folgt vor: Entwicklungsziele des Landschaftsplans stünden dem Vorhaben bereits aus Rechtsgründen nicht als zwingender Versagungsgrund entgegen. Die Verbote des Landschaftsschutzgebietes, Abgrabungen vorzunehmen, seien formell und materiell nicht wirksam. Hilfsweise sei ihr eine Ausnahme zu gewähren; höchst hilfsweise sei das dem Beklagten eingeräumte Befreiungsermessen eröffnet.
Die Klägerin beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung seines Versagungsbescheides vom 15. Juli 2002 zu verpflichten, ihren am 9. Oktober 2001 eingereichten Antrag in der Fassung der Änderung vom 12. November 2001 zur Feststellung des Planes zur Herstellung eines Gewässers zur Gewinnung von Kies und Sand in X, Gemarkung X, Flur 30, Flurstücke 3 (teilweise), 9 bis 12 und 22, Flur 31, Flurstücke 4, 5, 10 bis 12, 17, 18, 20, 21 sowie Flur 32, Flurstücke 24 und 32 (teilweise) („Abgrabung W" - 2. Erweiterung nördlich und westlich -) erneut zu bescheiden.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die auf Neubescheidung ihres Antrages beschränkte Verpflichtungsklage der Klägerin ist zulässig und begründet, § 113 Abs. 5 Satz 2, Satz 1 VwGO.
Auf der Rechtsgrundlage von § 31 Abs. 2 WHG hat der Träger eines Vorhabens in Gestalt der dauerhaften Freilegung des Grundwassers durch Abbau von Sand und Kies, wenn dem Vorhaben kein mittels planerischer Abwägung unüberwindbarer Versagungsgrund entgegen steht, einen Rechtsanspruch darauf, dass die Behörde über seinen Planfeststellungsantrag ohne zu seinen Lasten gehende Abwägungsfehler entscheidet (vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, U. v. 10. Juli 2003 - 20 A 4257/99 -). Diesen Anspruch verletzt der angefochtene Bescheid. Der darin angenommene, mittels planerischer Abwägung unüberwindbare Versagungsgrund liegt bei zutreffender rechtlicher Würdigung nicht vor. Der Bescheid erweist sich auch nicht aus anderen Gründen als rechtmäßig, weil sich auch aus anderen Rechtsgrundlagen kein mittels planerischer Abwägung unüberwindbarer Versagungsgrund ergibt.
1. Unter spezifisch wasserwirtschaftlichem Blickwinkel ist eine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit (§§ 31 Abs. 5 Satz 3, 6 Abs. 1 WHG) nicht zu erwarten. Spezifisch wasserrechtliche, unüberwindbare Versagungsgründe hat der Beklagte nicht zum Gegenstand des Versagungsbescheides gemacht. Ihr Vorliegen ist nach dem bekannten Inhalt der Antragsunterlagen nicht ersichtlich. Die Abbaufläche liegt nicht im räumlichen Geltungsbereich einer Wasserschutzzone eines bestehenden Wassergewinnungswerkes. Zwar ergibt sich aus den nachrichtlichen Übernahmen des (am 5. Oktober 1982 beschlossenen) Flächennutzungsplans der Gemeinde Weeze, dass im Bereich des Abgrabungsvorhabens ein Wasserschutzgebiet geplant war (unterbrochen blaue Markierung mit "W" im Kreis). Dieses Wasserschutzgebiet ist jedoch weder bis heute realisiert worden und steht seine zeitnahe Realisierung bevor. Das folgt bereits aus dem Umstand, dass die einschlägige Fläche im GEP 1999 nicht als Freiraum für den Grundwasser- und Gewässerschutz dargestellt ist. Da der GEP in seiner Übersichtskarte 8 „Wasserwirtschaft" nicht nur (namentlich gekennzeichnete) bestehende, sondern auch (noch nicht durch Namensnennung konkretisierte) geplante Wasserschutzgebiete hervor hebt, ist das Schweigen des GEP 1999 in Bezug auf die einschlägige Fläche ein starkes Indiz für das Nichtbestehen zeitnaher Absichten, ein Wasserschutzgebiet auszuweisen. Weiteres Indiz gegen das Vorliegen eines zeitnah auszuweisenden Wasserschutzgebietes ist, dass sich aus wasserrechtlichen Gründen im ersten Planfeststellungsbeschluss für das Vorhaben aus Dezember 2000 keine unüberwindbaren Hindernisse ergeben haben. Deshalb geht die Kammer der Frage, ob die im Flächennutzungsplan nachrichtlich dargestellte Wasserschutzzone überhaupt noch realisiert werden soll, nicht näher nach.
2. Aus dem Bauplanungsrecht ergeben sich ebenfalls keine mittels planerischer Abwägung unüberwindbaren Versagungsgründe. Das Vorhaben der Antragstellerin ist bereits auf Grund der Größe allein der geplanten Erweiterungen von ca. 52 Hektar zwar ein Vorhaben im Sinne von § 29 Abs. 1 BauGB (2.1.). Ungeachtet dessen sind die §§ 29 bis 37 BauGB nach § 38 BauGB wegen der überörtlichen Bedeutung des Vorhabens nicht anzuwenden (2.2.).
2.1. Das im Außenbereich gelegene - und dort wegen seiner Standortgebundenheit privilegiert zulässige - Vorhaben unterliegt im Ansatz dem Bauplanungsrecht, weil es mit einem beabsichtigten Abgrabungserweiterungsgelände von ca. 52 ha, mit dem projektierten Gesamtgelände von 121 ha sogar offensichtlich, eine Abgrabung größeren Umfangs ist (§ 29 Abs. 1 BauGB). Der „größere Umfang" ist nicht gesetzlich definiert, sodass zur Konkretisierung dieses Merkmals vom Grundgedanken des § 29 Abs. 1 BauGB für die Erstreckung der Anwendbarkeit der §§ 29 ff. BauGB auszugehen ist. Primäre Bedeutung hat insofern die bodenrechtliche Relevanz des Vorhabens,
vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Mai 2001 - 6 C 18.00 -, Buchholz 406.11 § 29 BauGB Nr. 65,
die sich danach bemisst, ob und inwieweit die in § 1 Abs. 5 BauGB genannten Belange in einer Weise berührt sind oder werden können, die geeignet ist, das Bedürfnis nach einer seine Zulässigkeit regelnden Bauleitplanung hervorzurufen. Zu den für eine städtebauliche Planung wesentlichen Belangen gehören u.a. die Gestaltung des Landschaftsbildes, der Naturschutz und die Landschaftspflege sowie die Sicherung von Rohstoffvorkommen (§ 1 Abs. 5 Satz 2 Nrn. 4, 7 und 8 BauGB). Diese Belange können schon wegen der Größe der abzugrabenden Fläche, die die durch § 3 Abs. 6 AbgrG für die Pflicht zur Umweltverträglichkeitsprüfung bestimmte Mindestgröße von 10 ha erheblich überschreitet, betroffen sein.
2.2. Auf das Vorhaben finden jedoch die unmittelbaren Rechtsfolgen der §§ 29 bis 37 BauGB, also sowohl die eigentlichen baurechtlichen Versagungstatbestände wie auch die über die öffentlichen Belange des § 35 Abs. 2 und 3 BauGB inkorporierten Tatbestände aus anderen materiellen Rechtsgebieten (wie insbesondere des Raumordnungsrechts, des Umweltrechts, des Wasserrechts usw.), keine unmittelbare Anwendung (im Sinne zwingender Versagungsgründe), weil die Anwendung der §§ 29 bis 37 BauGB durch § 38 Satz 1 BauGB ausgeschlossen wird. Städtebauliche Belange sind lediglich zu berücksichtigen, mithin in die planerische Abwägung einzustellen. Das Vorhaben der Klägerin, für das ein Planfeststellungsverfahren durchzuführen ist, ist ein solches von überörtlicher Bedeutung im Sinne des § 38 Satz 1 BauGB. Das Tatbestandsmerkmal der „überörtlichen Bedeutung" eines planfeststellungsbedürftigen Vorhabens umschreibt die Voraussetzungen, unter denen die städtebaulichen gemeindlichen Belange keine unabdingbare Verbindlichkeit beanspruchen, sondern lediglich zu berücksichtigen sind, und ist damit unter maßgeblicher Berücksichtigung der bezweckten Rechtsfolge auszulegen. Sinn und Zweck des § 38 Satz 1 BauGB ist es, die materiellen Zulässigkeitsanforderungen an ein planfeststellungsbedürftiges Vorhaben von der strikten Verbindlichkeit der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeitskriterien zu lösen. Diese Kriterien, namentlich die gemeindlichen planerischen Vorstellungen und Festsetzungen, sollen wegen der für eine Planfeststellung eigentümlichen Abwägung aller Belange, wobei deren Gewicht Rechnung zu tragen ist, im Rahmen der Zulassung nicht isoliert für sich den Ausschlag geben.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 4. Mai 1988 - 4 C 22.87 -, ZfW 1989, 26.
Die kommunale Planung soll sich gegenüber einer typischerweise von einem überörtlichen Planungsträger betriebenen Planung nicht von vornherein durchsetzen, wenn der letzteren Planung das größere Gewicht zukommt. Es kann dahingestellt bleiben, ob das Merkmal der „überörtlichen Bedeutung" des Vorhabens vor diesem Hintergrund sowie angesichts des Umstands, dass hierdurch das frühere Abgrenzungsmerkmal der „überörtlichen Planung" nach § 38 Satz 2 BauGB in der bis zum Inkrafttreten des Bau- und Raumordnungsgesetzes 1998 geltenden Fassung (BauGB a.F.) ersetzt worden ist, typisierend unter zumindest indiziell maßgeblicher Einbeziehung einer gesetzlich im überörtlichen Interesse vorgeschriebenen fachplanerischen Planungsverantwortung zu verstehen ist.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 31. Oktober 2000 - 11 VR 12.00 -, Buchholz 442.09 § 18 AEG Nr. 51.
Für ein solches Verständnis, das sich der zu § 38 Satz 2 BauGB a.F. vertretenen Auffassung einer Maßgeblichkeit der Zuständigkeit einer überörtlichen Planfeststellungsbehörde
vgl. BVerwG, Urteil vom 3. April 1981 - 4 C 11.79 -, ZfW 1981, 156
annähert, kann angeführt werden, dass die fachplanerische Planungsbefugnis der Wahrung des Interesses an einer nicht allein oder in erster Linie die örtlichen Belange, sondern sämtliche Belange sachgerecht in den Blick nehmenden und als Folge hiervon insgesamt abgewogenen Zulassungsentscheidung dient. Unabhängig hiervon gehen die Anforderungen an eine die strikte Bindung an das Bauplanungsrecht aufhebende „überörtliche Bedeutung" des Vorhabens jedenfalls nicht über diejenigen an eine „überörtliche Planung" im Sinne des § 38 Satz 2 BauGB a.F. hinaus; für einen anders lautenden Regelungswillen des Gesetzgebers gibt es angesichts dessen, dass die Einschränkung der „überörtlichen Planungen" bei Vorhaben nach den in § 38 Satz 1 BauGB a.F. genannten Fachplanungsgesetzen nicht galt und die „überörtliche Bedeutung" im Sinne des § 38 BauGB Satz 1 in der aktuellen Fassung auf alle planfeststellungsbedürftigen Vorhaben bezogen ist, keinen greifbaren Anhaltspunkt. Die überörtlichen Bezüge eines Vorhabens, die den tragenden Grund für das Zurücktreten der gemeindlichen Planung gegenüber der Fachplanung bilden, gehen im Allgemeinen damit einher, dass das Vorhaben auf Grund seiner Auswirkungen einen planerischen Koordinationsbedarf hervorruft, der wegen der gebotenen Einbeziehung der Planungen mehrerer Gemeinden oder überörtlicher Planungen sachgerecht allein auf einer gemeindeübergreifenden, mithin überörtlichen, Planungsebene zu bewältigen ist. Das trifft hier nach den konkreten Gegebenheiten zu. Das Vorhaben erstreckt sich zwar nur auf das Gebiet der Gemeinde Weeze, sodass die indizielle Bedeutung einer Überschreitung von Gemeindegrenzen nicht zum Tragen kommt. Der überörtliche Bezug ergibt sich jedoch daraus, dass eine Nassabgrabung dieser Größe an diesem Standort wegen der Vielzahl sonstiger vergleichbarer Vorhaben dieser Art im Kreis- und Regierungsbezirk, die zum Teil bereits durchgeführt worden sind oder seitens der Abgrabungsindustrie noch beabsichtigt sind, einen die Gemeindegrenzen überschreitenden planerischen Koordinationsbedarf hervorruft, der von der Regionalplanung sowie dem Abgrabungskonzept des Kreises schon aufgegriffen worden ist. Das Vorhaben berührt dementsprechend in starkem Maße überörtliche planerische Gesichtspunkte und wirkt sich so über die spezifischen gemeindlichen Bezüge zur Gemeinde X hinaus auf sonstige Gemeinden aus. Es wirft gerade wegen der aus der Häufung gleich gelagerter Projekte erwachsenden und planerisch zu bewältigenden Konflikte einen Planungsbedarf auf, der interessengerecht allein mit den Mitteln der Bauleitplanung der Gemeinde X nicht zu befriedigen ist, sondern gemeindeübergreifende Lösungen verlangt. Bestätigt wird das dadurch, dass die im GEP 1999 dargestellten Abgrabungsbereiche an einem überörtlichen Bedarfsdeckungskonzept ausgerichtet sind und dass im Zuge der Erarbeitung des GEP 1999 die Standorte gerade von Reservegebieten für Abgrabungen auf gegenläufige und mithin auszugleichende Interessen der jeweils betroffenen Gemeinden gestoßen sind. Städtebauliche Belange sind daher (lediglich) zu berücksichtigen, § 38 Satz 1 letzter Halbsatz BauGB; die betroffene Gemeinde ist im Planfeststellungsverfahren zu beteiligen.
2.3. Aus dem hier bekannten Planungsrecht der Gemeinde X ergibt sich kein mittels planerischer Abwägung unüberwindbarer Versagungsgrund. Die im Außenbereich gelegene Vorhabenfläche wird im Flächennutzungsplan der Gemeinde X vorwiegend als landwirtschaftliche Nutzfläche und teilweise als Fläche für die Forstwirtschaft dargestellt. In der Darstellung als Fläche für die Landwirtschaft ist, weil der Außenbereich typischerweise der landwirtschaftlichen Nutzung unterliegt, im Allgemeinen keine qualifizierte Standortausweisung zu sehen, zu der ein im Außenbereich privilegiert zulässiges Vorhaben - wie dasjenige der Klägerin - im Widerspruch stehen könnte.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 6. Oktober 1989 - 4 C 28.86 -, Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 258.
Es gibt keinen Anhaltspunkt dafür, dass die Landwirtschaft wegen besonderer Standortgegebenheiten oder aus sonstigen Gründen gerade an dieser Stelle gegenüber anderen Nutzungen gefördert und gesichert werden soll. Entsprechendes gilt für die Darstellung von Teilen der Vorhabensfläche als Fläche für die Forstwirtschaft.
3. Zwingende Versagungsgründe ergeben sich auch nicht aus dem Gesetz zur Sicherung des Naturhaushalts und zur Entwicklung der Landschaft (Landschaftsgesetz - LG) für das Land Nordrhein-Westfalen (= LG NRW).
3.1. Der Landschaftsplan des Kreises Kleve, Nr. 10 Weeze (im Folgenden: Landschaftsplan) steht dem Vorhaben nicht als zwingender Versagungsgrund entgegen. Zwar soll die Verwirklichung des Vorhabens in dem durch Landschaftsplan festgesetzten Landschaftsschutzgebiet Nr. 3.3.1. erfolgen, in dem die Vornahme von Abgrabungen und das Anlegen von Wasserflächen verboten ist (Ziffer 3.3 Allgemeine Bestimmungen, Verbote zu Ziffer 1.f) und g)). Der Landschaftsplan sieht insoweit auch keine Ausnahmen (Ziffer 3.3., Ausnahmen zu 3.a) und 3b)) vor. Ein Unberührtbleiben des Vorhabens nach Ziffer 3.3. Allgemeine Bestimmungen, unberührte Tätigkeiten zu Ziffer 2 lit. f des Landschaftsplans, liegt ebenfalls nicht vor. Ungeachtet der Frage, ob es sich bei der Unberührtheitsklausel um eine statische Verweisung auf den im Zeitpunkt der Aufstellung des Landschaftsplans wirksamen GEP 1984 oder um eine dynamische Verweisung auf den aktuell geltenden GEP 1999 handelt, läge das Vorhaben völlig (GEP 1984) bzw. im Wesentlichen (GEP 1999) außerhalb von dort jeweils dargestellten Bereichen „für die oberirdische Gewinnung von Bodenschätzen" (= GEP 1984) bzw. „Bereichen zur Sicherung und zum Abbau oberflächennaher Bodenschätze" (= GEP 1999). Deshalb käme zur Überwindung des Abgrabungsverbotes im Landschaftsschutzgebiet nur die Erteilung einer Befreiung in Betracht (Ziffer 3.3.4 des Landschaftsplans). Befreiungen setzen nach allgemeinem Verständnis einen atypischen Sachverhalt voraus. Vorbehaltlich insbesondere grundstücksbezogener Besonderheiten sind plangewollte Härten, wie sie in einem ausdrücklichen, nicht durch Ausnahmemöglichkeit abgeschwächten Abgrabungsverbot zu sehen sind, nicht zu überwinden (vgl. Urteil der Kammer vom 18. Dezember 2003, - 4 K 9352/98 -).
3.1.1. Indessen steht der Landschaftsplan ungeachtet der Frage seines formell wirksamen Zustandekommens und seiner materiellen Rechtmäßigkeit im Zeitpunkt seines Erlasses dem Vorhaben der Klägerin heute nicht mehr entgegen, weil die dem Vorhaben entgegen stehenden Verbote zu Ziffer 3.3.1., lit. f) und g) für den konkret zur Abgrabung bei Vorselaer vorgesehenen Bereich aktuell funktionslos geworden sind. Die Funktionslosigkeit folgt daraus, dass die mit den konkreten Verboten verfolgten naturschutzrechtlichen Zwecke, die der Unterschutzstellung der Vorhabenfläche zu Grunde liegen, auf unabsehbare Zeit offenkundig nicht mehr erreicht werden können (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 18. Mai 2000, - 3 S 687/00 -, Juris-Dokument Nr. MWRE107240000). Die mit den Verboten bezweckten Ziele können auf unabsehbare Zeit offenkundig nicht mehr erreicht werden, weil durch den GEP 1999 auf weiten Teilen der Vorhabenfläche ein Bereich zum Abbau und zur Sicherung oberflächennaher Bodenschätze dargestellt und zur Ausbeutung dieser Bodenschätze ein bestandskräftiger Planfeststellungsbeschluss ergangen ist, mit dessen Umsetzung die Klägerin begonnen hat.
Eine bauplanerische Festsetzung kann wegen Funktionslosigkeit außer Kraft treten, wenn und soweit die Verhältnisse, auf die sie sich bezieht, in der tatsächlichen Entwicklung einen Zustand erreicht haben, der eine Verwirklichung der Festsetzung auf unabsehbare Zeit ausschließt und die Erkennbarkeit dieser Tatsache einen Grad erreicht hat, der einem etwa dennoch in die Fortgeltung der Festsetzung gesetzten Vertrauen die Schutzwürdigkeit nimmt (BVerwG, Urteil vom 29. April 1977, - 4 C 39.75 -, BVerwGE 54, 5-11 und seither ständige Rechtsprechung). Diese, für die Funktionslosigkeit von einzelnen und/oder allen Festsetzungen eines (als Satzung zu beschließenden, § 10 Abs. 1 BauGB) Bebauungsplans entwickelte, Rechtsprechung ist auf einzelne Festsetzungen in (nach § 16 Abs. 1 Satz 2 LG NRW ebenfalls als Satzung zu beschließenden) Landschaftsplänen grundsätzlich übertragbar. Zwar sind Bebauungspläne regelmäßig auf Umsetzung (Verwirklichung) gerichtet, während Landschaftsschutzverordnungen dem konservierenden Schutze der Landschaft, so wie sie sich darstellt, dienen. Soweit deshalb eine undifferenzierte Übernahme der Rechtsprechung zur Funktionslosigkeit von Festsetzungen in Bebauungsplänen auf Festsetzungen in Landschaftsschutzverordnungen möglicherweise nicht angezeigt ist (vgl. BVerwG, B. v. 16. Februar 1988, - 4 B 26.88 -, BRS 48 Nr. 213, jedoch andererseits Bayerischer VGH, Urteile vom 25. April 1996, - 9 N 94.599 -, NuR 1998, 150-153, und vom 14. Januar 2003, - 1 N 01.2072 -, BauR 2003, 997-1001 und VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 18. Mai 2000, a.a.O., die die Möglichkeit der Funktionslosigkeit von Landschaftsschutzverordnungen grundsätzlich bejahen), ist die Situation für die Festsetzung von und in Landschaftsschutzgebieten rechtlich anders und vor allem Bebauungsplänen systemnäher. Landschaftsschutzgebiete werden nach § 21 lit. a LG NRW festgesetzt, soweit dies zur Erhaltung oder Wiederherstellung (Hervorhebung d. d. Kammer) der Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts oder der Nutzungsfähigkeit der Naturgüter erforderlich ist. Zusammen mit den Entwicklungszielen (§ 18 LG NRW) und den Entwicklungs-, Pflege- und Erschließungsmaßnahmen (§ 26 LG NRW) schafft das LG NRW mit dem Landschaftsplan einen weit gesteckten Rahmen für allgemeine und besondere Maßnahmen, die über die bloße Bestandsbewahrung hinaus gehen, der Umsetzung im Einzelfall bedürfen und die deshalb ebenso der abstrakten Gefahr unterliegen, bei Veränderung der zu Grunde liegenden Umstände funktionslos zu werden.
Die für das Landschaftsschutzgebiet bei Vorselaer angeordneten Verbote der Vornahme von Abgrabungen und zur Herstellung von Gewässern (im Folgenden einheitlich Abgrabungsverbot genannt) sind funktionslos geworden. Die mit dem Abgrabungsverbot verfolgten naturschutzrechtlichen Zwecke lassen sich auf der für die Abgrabung vorgesehenen Fläche zum gegenwärtigen Zeitpunkt auf unabsehbare Zeit und offenkundig nicht mehr erreichen. Es kann daher dahin stehen, ob die Ziele im Zeitpunkt der Unterschutzstellung überhaupt jemals erreicht werden konnten.
Die Verbotstatbestände des Landschaftsschutzgebietes sind im Zusammenhang mit dem Landschaftsschutzgebiet zu sehen, für das sie festgesetzt werden. Sie dienen der Verwirklichung der naturschutzrechtlichen Zwecke des jeweiligen Landschaftsschutzgebietes. Landschaftsschutzgebiete werden aus den in § 21 LG NRW genannten Zwecken festgesetzt. Der Schutzzweck des Landschaftsschutzgebietes bei Vorselaer umfasst bei weitestgehender Auslegung des Landschaftsplans neben dem für das Landschaftsschutzgebiet 3.3.1 ausdrücklich angeordneten Schutz von Kopfbäumen und Biotopen möglicherweise auch die weiteren Zwecke des § 21 lit. a) und b) LG, also eventuell auch die Erhaltung oder Wiederherstellung der Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts oder der Nutzungsfähigkeit der Naturgüter und die Bewahrung des Landschaftsbildes wegen dessen Vielfalt, Eigenart oder Schönheit, ferner eventuell auch die Verwirklichung des Entwicklungsziels I, soweit es für Vorselaer Geltung beansprucht. Sämtliche dieser Schutzzwecke lassen sich durch das Abgrabungsverbot auf unabsehbare Zeit nicht mehr erreichen, weil weite Teile der Fläche bereits durch die schon zugelassene Abgrabung zu einem Gewässer umgestaltet werden und dieser Zustand von Dauer ist.
Der Schutzzweck, Kopfbäume zu erhalten und zu pflegen, kann in dem Bereich der Vorhabenfläche mangels heutigem Vorhandensein von Kopfbäumen durch Abgrabungsverbot nicht erreicht werden. Die Vorhabenfläche stellt sich ausweislich der bei den Antragsunterlagen befindlichen Luftaufnahme aus dem Jahr 1997 zu weitesten Teilen (mit Ausnahme kleiner Waldeinsprengsel im westlichen Teil der westlichen Erweiterungsfläche) als vollständig ausgeräumte, auf großen Parzellen landwirtschaftlich genutzte Fläche dar. Schutzwürdige Kopfbäume befinden sich darauf nicht. Der Schutz der Kopfbäume bedarf des Abgrabungsverbotes auf der Vorhabenfläche daher nicht.
Auch der Schutzzweck der „Herstellung eines Biotopnetzes" kann - ungeachtet seiner Zulässigkeit als Zweck eines Landschaftsschutzgebietes - durch ein Abgrabungsverbot auf der fraglichen Fläche nicht erreicht werden. Er setzt sich bei verständiger Würdigung aus zwei aufeinander aufbauenden Inhalten zusammen, nämlich erstens dem Schutz bestehender Biotope (deren Schutz ist Voraussetzung für die Vernetzung) und zweitens deren Vernetzung untereinander. Die erstmalige Errichtung neuer Biotope kann dem konkreten Gebot demgegenüber nicht als Schutzzweck entnommen werden. Zur Bewahrung bestehender Biotope ist ein Abgrabungsverbot auf der zur Abgrabung vorgesehenen Vorhabenfläche nicht erforderlich, weil sich auf ihr ausweislich der Antragsunterlagen aktuell keine schutzwürdigen Biotope, die im Sinne der Erläuterungen des Landschaftsplans geeignet sind, eine Funktion als Rückzugsraum für bedrohte Tier- und Pflanzenarten zu erfüllen, befinden. Ausweislich der aus der Grundlagenkarte des Landschaftsplans abgeleiteten alten Biotopkartierung (Plandarstellung G-8.1 der Antragsunterlagen) existierten solche Biotope auch im Zeitpunkt der Beratung und Beschlussfassung über den Landschaftsplan auf der Vorhabensfläche nicht. Solche Biotope werden auch in dem dem Landschaftsplan vorangestellten Erläuterungsbericht nicht erwähnt. Schutzwürdige Biotope befanden und befinden sich auch noch heute südlich (LÖBF-Biotopkataster 4303 Uedem, Biotop Nr. 413 und 411, vgl. die Nachweise auf Karte G-8.2 der Antragsunterlagen) und nördlich (ebenda Nr. 012) des Vorhabens. Diese Biotope werden von dem Vorhaben jedoch nicht berührt. Der darüber hinaus gehende Schutzzweck der Vernetzung einzelner Biotope zu einem Biotopverbund erfordert, soweit er im Landschaftsplan durch Entwicklungs-, Pflege- und Erhaltungsmaßnahmen konkrete Gestalt angenommen hat, ebenfalls kein Abgrabungsverbot auf der Vorhabenfläche. Die vom Landschaftsplan unter der Ziffer 6.1.21 vorgesehene Anpflanzung einer Baumreihe entlang der Grotendonkstraße und die unter Ziffer 6.1.28 vorgesehene Anlage einer Hecke mit Einzelbäumen auf einer Fläche südlich außerhalb der Vorhabensfläche sind möglicherweise geeignet und bestimmt, die an ihren jeweiligen Enden oder Seiten gelegenen Biotope miteinander zu verbinden, um sie im Sinne des Schutzzwecks der Ziffer 3.3.1.2.a) miteinander zu vernetzen. Bei Vornahme der gebotenen Anpflanzungen wird es wahrscheinlich insbesondere kleineren Tieren ermöglicht, durch Bäume und Sträucher geschützt von einem Biotop zum anderen zu gelangen, ohne die freie, keine Deckung bietende Landschaft queren zu müssen. Die nach diesen konkreten Handlungsgeboten vorzunehmenden, möglicherweise auch der Vernetzung von einzelnen Biotopen dienenden Maßnahmen werden durch das Vorhaben jedoch nicht berührt. Auf der Vorhabenfläche selbst sind keine Entwicklungs-, Pflege- und Erhaltungsmaßnahmen vorgesehen, insbesondere nicht solche, die dem Zweck dienen könnten, die am Rande des Vorhabens gelegenen einzelnen Biotope untereinander zu verbinden.
Die weiteren Zwecke des § 21 lit. a) und b) LG NRW, so sie der Festsetzung des Landschaftsschutzgebietes bei Vorselaer allgemein zu Grunde liegen, erfordern gegenwärtig ebenfalls kein Abgrabungsverbot. Denn auf Grund des (mit Ausnahme der denkmalrechtlichen Nebenbestimmungen) bestandskräftigen, wasserrechtlichen Planfeststellungsbeschlusses vom 4. Dezember 2000 steht fest, dass weite Teile des Landschaftsschutzgebietes bei Vorselaer abgegraben und zu einem Gewässer umgestaltet werden. Die Erhaltung oder Wiederherstellung der Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts oder der Nutzungsfähigkeit der Naturgüter und die Bewahrung des Landschaftsbildes wegen dessen Vielfalt, Eigenart oder Schönheit kann in Vorselaer durch Bewahrung des vormaligen Zustandes nicht mehr erreicht werden, weil bereits jetzt durch die planfestgestellte Abgrabung zwei Gewässer mit einer Größe von jeweils 20 und 29 ha entstehen, die den vormaligen Zustand wesentlich verändern. Die Wiederherstellung des vormaligen, im Zeitpunkt der Aufstellung des Landschaftsplans vorgefundenen Zustandes in Vorselaer ist auf unabsehbare Zeit ausgeschlossen. Insbesondere eine Wiederverfüllung des in Entstehung befindlichen Gewässers, die eine Wiederherstellung der ursprünglichen Topographie abstrakt ermöglichen würde, ist - weil nicht Gegenstand des Planfeststellungsbeschlusses - ausgeschlossen. In der Landschaft verbleiben auf unabsehbare Zeit zwei jeweils 20 und 29 ha große Gewässer. Dieser Zustand ist offenkundig. Die Klägerin hat mit der Ausnutzung des ersten Planfeststellungsbeschlusses in Vorselaer begonnen. Dort wird abgegraben mit der Folge, dass in der Landschaft bereits jetzt der Eingriff zu erkennen ist, der aus dem Vollzug des ersten Planfeststellungsbeschlusses folgt.
Die Funktionslosigkeit des Abgrabungsverbotes auf den durch Planfeststellungsbeschluss vom 4. Dezember 2000 konkret freigegebenen Flächen in Vorselaer schließt die Funktionslosigkeit des Abgrabungsverbotes auf den vorliegend zur Genehmigung gestellten Erweiterungsflächen ein. Die Erweiterungsfläche unterscheidet sich in ihren landschaftsrechtlichen Qualitäten mit Ausnahme zweier kleiner, landschaftsrechtlich unbedeutender Waldteilstücke im Westen der westlichen Erweiterungsfläche in keinem landschaftsrechtlich wesentlichen Merkmal von der durch Planfeststellungsbeschluss vom 4. Dezember 2000 fest gestellten Ausgangsfläche, die wiederum im GEP 1999 als Bereich für die Sicherung und den Abbau oberflächennaher Bodenschätze dargestellt wird.
Dass aus den veränderten rechtlichen Umständen, die die Funktionslosigkeit des Abgrabungsverbotes für das Landschaftsschutzgebiet in Vorselaer zur Folge haben, bei Annahme einer statischen Verweisung in Ziffer 3.3. Verbote zu 1., lit. f) des Landschaftsplans aus § 29 Abs. 5 Satz 1 LG NRW eine Anpassungspflicht des Landschaftsplans folgt, weil sich nicht nur die tatsächliche Situation, sondern auch die landesplanerischen Vorgaben geändert haben, steht der Annahme einer aktuellen Funktionlosigkeit nicht entgegen.
3.1.2. Soweit entgegen der vorstehenden Erwägungen das Abgrabungsverbot des Landschaftsplans nicht funktionslos wäre, hätte die Klägerin auf Grund des Vorliegens einer atypischen Sachverhaltskonstellation einen Anspruch darauf, dass im Planfeststellungsverfahren nach Ermessen über eine dann notwendige Befreiung vom Abgrabungsverbot entschieden wird und läge deshalb kein zwingender Versagungsgrund vor. Eine das Befreiungsermessen eröffnende atypische Sachverhaltskonstellation, wegen deren Vorliegen auf den Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung abzustellen ist, liegt vor, weil die konkreten und allgemeinen Schutzzwecke des Landschaftsschutzgebietes 3.3.1., falls sie im Zeitpunkt der Unterschutzstellung vorgelegen hätten, heute auf der Vorhabenfläche durch das Abgrabungsverbot nicht mehr erreicht werden können. Weiteres Indiz für das Vorliegen eines atypischen Sachverhalts ist die Ausweisung von Teilen der Vorhabenfläche als Bereich für die Sicherung und den Abbau oberflächennaher Bodenschätze durch den GEP 1999. Die Darstellung der mit Planfeststellungsbeschluss vom 4. Dezember 2000 zur Abgrabung freigegebenen Urprungsvorhabenfläche als Bereich für die Sicherung und den Abbau oberflächennaher Bodenschätze durch den GEP 1999 durfte nur erfolgen, wenn und weil auf dem durch den GEP 1999 dargestellten Abgrabungsbereich der Landschaftsschutz aus vertretbaren Erwägungen zurücktreten konnte. Raumordnung und Landschaftsplanung findet nicht „von oben nach unten" statt, sondern berücksichtigt nach dem Gegenstromprinzip (§ 1 Abs. 3 ROG) auch die Gegebenheiten und Erfordernisse der Teilräume. Mit Rücksicht darauf wäre die Darstellung eines Bereiches für die Sicherung und den Abbau oberflächennaher Bodenschätze auf der Urprungsvorhabenfläche durch den GEP 1999 wegen Verletzung des Gegenstromprinzips mindestens abwägungsfehlerhaft, wenn sie die konkrete landschaftsrechtliche Qualität der dar gestellten Teilfläche völlig unberücksichtigt ließe. Ist unter Berücksichtigung des Gegenstromprinzips eine Ausweisung der Ursprungsvorhabenfläche als Bereich für die Sicherung und den Abbau oberflächennaher Bodenschätze durch den GEP 1999 materiell rechtmäßig erfolgt, so drängt sich auf, dass für die - dieselben landschaftsrechlichen Qualitäten aufweisenden - Erweiterungsflächen ein atypischer, das Befreiungsermessen eröffnender Sachverhalt vor liegt.
3.1.3. Zeitlich vor dem Inkrafttreten des Landschaftsplans galt für die Vorhabenfläche die auf der Grundlage der §§ 5 und 19 des Reichsnaturschutzgesetzes erlassene Verordnung zum Schutze von Landschaftsteilen im Bereich des Kreises Geldern vom 2. Mai 1974, veröffentlicht im Amtsblatt für den Regierungsbezirk Düsseldorf vom 23. Mai 1974 (im Folgenden LandschaftsschutzVO 1974). Ob die LandschaftsschutzVO 1974 für den Fall der formellen Unwirksamkeit des Landschaftsplans (insbesondere wegen möglicherweise fehlender Genehmigung, § 28 Abs. 1 LG NRW) auf der Grundlage von § 73 Abs. 1 Satz 1 LG NRW wieder auflebt und für die Vorhabenfläche Geltung beansprucht, lässt die Kammer offen. Denn aus der LandschaftsschutzVO 1974 ergibt sich kein zwingendes Abgrabungshindernis. Die LandschaftsschutzVO 1974 verbietet zwar unter § 2 Abs. 1 Nr. 7 unter anderem die Vornahme von Abgrabungen. Von den Verboten des § 2 können jedoch nach § 3 der LandschaftsschutzVO 1974 Ausnahmen zugelassen werden, insbesondere wenn die beabsichtigte Maßnahme die in § 2 Abs. 2 genannten Wirkungen nicht hervorruft (§ 3 Abs. 1 Satz 1 LandschaftsschutzVO 1974). Das erlaubt eine Einzelfallprüfung, die im Planfeststellungsverfahren vorgenommen werden kann. Ein zwingender Versagungsgrund ergibt sich aus § 2 Abs. 1 Nr. 7 LandschaftsschutzVO 1974 nicht.
3.2. Geschützte Landschaftsbestandteile i.S.v. § 23 LG NRW befinden sich innerhalb der Vorhabenfläche nicht.
3.3. Soweit der Landschaftsplan für die Vorhabenfläche auf der Grundlage von § 18 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 LG NRW Entwicklungsziele bestimmt, können diese auf der Vorhabenfläche - wie ausgeführt - nicht erreicht werden. Selbst wenn dies der Fall wäre, ergäbe sich aus diesem Umstand aber auch kein zwingender Versagungsgrund. Soweit Entwicklungsziele in den Landschaftsplänen dargestellt sind, sind diese bei der Planfeststellung nicht strikt zu beachten. Entwicklungsziele sollen bei allen behördlichen Maßnahmen im Rahmen der dafür geltenden gesetzlichen Vorschriften berücksichtigt werden (§§ 16 Abs. 2 Satz 4, 18, 33 Abs. 1 LG NRW). Eine strikte Verbindlichkeit beinhaltet ein solches Berücksichtigungsgebot nicht.
3.4. Durch die Landesanstalt für Ökologie, Bodenordnung und Forsten Nordrhein-Westfalen (LÖBF) nach § 62 Abs. 3 Satz 1 LG NRW erfasste geschützte Biotope i.S.v. § 62 Abs. 1 Nr. 1 bis 4 LG NRW, deren Zerstörung nach § 62 Abs. 1 LG NRW verboten ist, befinden sich innerhalb der Vorhabenfläche - wie vorstehend erläutert - nicht.
3.5. Die gesetzlichen Bestimmungen über den Einfluss von Belangen von Natur und Landschaft auf die Vorhabenzulassung ergeben einen strikten Versagungsgrund ebenfalls nicht. Diese Belange gehen in die Abwägung nach § 31 Abs. 2 WHG ein. Eine Untersagung nach Maßgabe der Eingriffsregelungen (§ 6 Abs. 1 Satz 1 LG NRW) setzt voraus, dass die durch den Eingriff verursachte Beeinträchtigung von Natur und Landschaft nicht zu vermeiden oder nicht im erforderlichen Maße auszugleichen ist, und verlangt desweiteren eine spezifisch auf die Belange von Natur und Landschaft bezogene Abwägung (§ 4 Abs. 5 LG NRW). Damit ist in Anbetracht der fachrechtlichen Zulassungsentscheidung nach § 31 Abs. 2 WHG selbst bei mangelnder Ausgleichbarkeit des mit der Abgrabung gegebenen Eingriffs (§ 4 Abs. 2 Nr. 1 und 2 LG NRW) zur Bewältigung der Eingriffsfolgen eine naturschutzrechtliche Abwägung vor einer Versagung nicht entbehrlich.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2000 - 4 A 18.99 -, Buchholz 406.401 § 8 BNatSchG Nr. 29; Urteil vom 7. März 1997 - 4 C 10.96 -, Buchholz 406.401 § 8 BNatSchG Nr. 21; Beschluss vom 22. Mai 1995 - 4 B 30.95 -, Buchholz 406.401 § 8 BNatSchG Nr. 16.
4. Aus den Vorschriften des Gesetzes zur Ordnung von Abgrabungen (Abgrabungsgesetz - AbgrG -) für das Land Nordrhein-Westfalen ergeben sich ebenfalls keine zwingenden Versagungsgründe.
4.1. Eine Versagung wegen bislang unterbliebener Beibringung einer notwendigen abgrabungsrechtlichen Eigentümererklärung (§ 4 Abs. 4 Satz 3 AbgrG) scheidet aus.
4.1.1. Verfahrensrechtlich besteht im wasserrechtlichen Planfeststellungsverfahren keine Obliegenheit des Antragstellers, gleichzeitig mit den Planunterlagen auch Einverständniserklärungen der betroffenen Flurstückseigentümer beizubringen. Der dies anordnende § 4 Abs. 4 AbgrG NRW findet als Verfahrensvorschrift im wasserrechtlichen Planfeststellungsverfahren keine Anwendung.
Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 1. Oktober 2001 - 20 A 1945/99 -.
4.1.2. Materiell-rechtlich ist im wasserrechtlichen Planfeststellungsverfahren die Vorlage der Eigentümereinverständniserklärung unverzichtbar. Die Eigentümererklärung nach § 4 Abs. 4 AbgrG NRW steht im Zusammenhang mit den Pflichten des Eigentümers hinsichtlich der Herrichtung während und nach Abschluss der Abgrabung (§§ 2 Abs. 2 und 3, 12 Abs. 2 AbgrG NRW). Der Eigentümer soll die Herrichtung durch den Unternehmer nicht auf Grund seiner privaten Rechte verhindern können und ggf. selbst zur Herrichtung verpflichtet sein. Aus diesem Grund ist der Vorhabenträger gehalten, die Eigentümererklärungen bis zum Erlass des Planfeststellungsbeschlusses vorzulegen. Das gilt unabhängig von der Frage, ob und wann die Behörde von vollständigen, das Planfeststellungsverfahren in Gang setzenden Unterlagen ausgehen muss. Die Klägerin hat bereits mit Schreiben vom 22. November 2001 diverse Eigentümereinverständniserklärungen in Kopie vorgelegt und im Übrigen erklärt, das Eigentum an Böschungsgrundstücken erwerben zu können. Dass die Eigentümereinverständniserklärungen insgesamt nicht ausreichen könnten oder aber sonstige Hindernisse insoweit bestehen könnten, ist nicht ersichtlich.
4.2. Die Zugehörigkeit der Beachtung der Belange des Naturhaushalts und der Landschaft zu dem Katalog der Voraussetzungen, bei deren Erfüllung eine Abgrabungsgenehmigung zu erteilen ist (§ 3 Abs. 2 Nr. 2 AbgrG NRW), ergibt keinen zwingenden Versagungsgrund. Es ist bereits erheblich zweifelhaft, ob die Vorschrift des § 3 Abs. 2 Nr. 2 AbgrG NRW, die ihrem Wortlaut nach dem Vorhabenträger lediglich unter bestimmten Voraussetzungen einen Rechtsanspruch auf die Genehmigung einräumt, dahin zu verstehen ist, dass eine Planfeststellung, die das Erfordernis einer isolierten Genehmigung entfallen lässt, zwingend zu versagen ist, wenn die genannten Voraussetzungen nicht erfüllt sind. Das gilt umso mehr deshalb, weil Belange des Naturhaushalts und der Landschaft nach Maßgabe der Kriterien des § 3 Abs. 3 AbgrG NRW „in der Regel" beachtet sind, was gegen eine inhaltlich nicht weiter anhand von Umständen des Einzelfalles ausfüllungsfähige Bestimmung von Versagungsgründen spricht. Ferner ist im Hinblick auf die in bebauungsrechtlicher Hinsicht abschließenden Regelungen der §§ 29 ff. BauGB
- vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 1983 - 4 C 17.81 -, DVBl. 1983, 893 -
und des insofern zu bedenkenden Eingreifens des § 38 Satz 1 BauGB nicht zweifelsfrei, aus der spezifisch abgrabungsrechtlichen Regelung der unzulänglichen Beachtung der in § 3 Abs. 3 AbgrG genannten Belange von Natur und Landschaft den Schluss auf eine der Planfeststellungsbehörde vorgegebene Pflicht zur Versagung der Planfeststellung zu ziehen. Das braucht aber nicht vertieft und entschieden zu werden. Denn es ist nicht ersichtlich, dass die abgrabungsrechtlich erheblichen Belange des Naturhaushalts und der Landschaft nicht in einer dem § 3 Abs. 3 AbgrG NRW genügenden Art und Weise beachtet sind oder das Vorhaben nicht zumindest im Wege der Beifügung von Nebenbestimmungen in Übereinstimmung mit den Erfordernissen nach § 3 Abs. 3 AbgrG NRW gebracht werden kann.
5. Zuletzt lassen auch die Darstellungen des GEP 1999 das Erfordernis, über den Planfeststellungsantrag der Klägerin in Abwägung nach § 31 Abs. 2 WHG zu entscheiden, nicht entfallen.
5.1. Es fehlt bereits an einer strikten Bindungswirkung an die Aussagen des GEP 1999. Diese wird weder durch die in Betracht zu ziehenden fachgesetzlichen Raumordnungsklauseln des § 35 Abs. 3 Satz 2, 1. Hs., Satz 3 BauGB und des § 3 Abs. 2 Nr. 2 AbgrG NRW noch durch das Raumordnungsgesetz (ROG) unmittelbar (§ 4 Abs. 4 Satz 2 i.V.m. Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG) aus - insoweit allein in Betracht zu ziehenden - Zielen der Raumordnung begründet. Grundsätze und sonstige Erfordernisse der Raumordnung (§ 3 Nr. 1 ROG) weisen die den Zielen der Raumordnung wesenseigene Verbindlichkeit von vornherein nicht auf und bilden öffentliche Belange, die bei einer Planfeststellung in die Abwägung einzustellen sind (§ 4 Abs. 2, Abs. 4 Satz 1, Abs. 5 ROG). Die für die Beurteilung der Planfeststellungsfähigkeit des Vorhabens maßgeblichen Ziele sind dem GEP 1999 zu entnehmen. Ein Rückgriff auf Zielfestlegungen des GEP 1986 scheidet aus, weil dieser - jedenfalls was Abgrabungen anbelangt - mit der Genehmigung des GEP 1999 seinen Geltungsanspruch vollständig eingebüßt hat und tatsächlich sowie rechtlich überholt ist. Die mit dem GEP 1999 gewollte Steuerung von Abgrabungen nach Maßgabe eines begrenzt zugestandenen Flächenbedarfs einerseits und bestimmter Standortkriterien andererseits ist gegenüber den Festsetzungen des GEP 1986 verselbstständigt; das Bedarfsdeckungskonzept ist nicht vereinbar mit einem Fortgelten des GEP 1986.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 1. Oktober 2001 - 20 A 1945/99 - (S. 87 f.).
Es mangelt an der eine Bindung an Zielaussagen herstellenden fachgesetzlichen (§ 4 Abs. 5 ROG) oder raumordnungsrechtlichen Vorschrift dafür, dass derartige Aussagen zum bindenden Entscheidungsprogramm der Planfeststellung gehören.
5.1.1. Einer Zielbindung nach § 35 Abs. 3 Satz 2 1. Hs., Satz 3 BauGB steht nach dem oben Gesagten die überörtliche Bedeutung des Vorhabens nach § 38 Satz 1 BauGB entgegen. Das gilt ungeachtet dessen, ob die Funktion des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB, privilegierte Außenbereichsvorhaben unter einen raumplanerischen Planungsvorbehalt zu stellen,
vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2002 - 4 C 15.01 -, NVwZ 2003, 733,
durch andere Vorschriften Gewähr leistet ist. Das durch § 38 Satz 1 BauGB bewirkte Entfallen der Anwendbarkeit der bauplanerischen Raumordnungsklausel bei planfeststellungsbedürftigen Vorhaben von überörtlicher Bedeutung soll zwar, was die Bindung raumbedeutsamer Vorhaben privater Träger an Ziele der Raumordnung angeht, durch das raumordnerische Erfordernis der unmittelbaren Beachtung der Ziele nach § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG aufgefangen werden; im Anwendungsbereich des § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG soll es bei einer Planfeststellung keiner fachgesetzlichen Raumordnungsklausel bedürfen, um die Bindungswirkung der Ziele der Raumordnung zu Gewähr leisten.
Vgl. BT-Drucksache 13/6392 (Seite 123), 13/7589 (Seiten 22 f., 32); Runkel in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, K § 4 Rdnrn. 153 f.
Die Rechtsfolge des § 38 Satz 1 BauGB untersteht aber keinem Vorbehalt des Inhalts, dass sie nur in den Fällen greift, in denen die Bindungswirkung der Ziele anderweitig erreicht ist, eine Lücke hinsichtlich der Zielbindung also nicht eintritt. Insbesondere ist § 38 Satz 1 BauGB in seinem zeitlichen Geltungsanspruch nicht durch Überleitungsvorschriften auf Sachverhalte beschränkt, die von § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG erfasst werden. Im Übrigen enthält § 38 BauGB a.F. desgleichen keine Einschränkung, die darauf gerichtet ist, die Zielbindung im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 3 1. Hs., Satz 4 BauGB a.F. auch angesichts der Rechtsfolge des § 38 BauGB a.F. - auf Grund anderer Vorschriften - zu sichern.
5.1.2. Die Raumordnungsklausel des § 3 Abs. 2 Nr. 2 AbgrG begegnet wegen ihrer Einbindung in die Voraussetzungen, unter denen eine Abgrabungsgenehmigung zu erteilen ist, hinsichtlich einer Handhabung als Versagungsgrund bereits - wie oben unter Ziffer 4.2. ausgeführt - grundsätzlichen Bedenken. Unabhängig hiervon ist es mit dem Vorrang des bundesrechtlichen Bebauungsrechts nach §§ 29 ff. BauGB unvereinbar, durch ein landesrechtlich normiertes abgrabungsrechtliches Gebot des Beachtens der Ziele der Raumordnung und Landesplanung die Zulässigkeitsvoraussetzungen für Abgrabungen abweichend vom Bebauungsrecht zu bestimmen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. September 1987 - 4 B 167.87 -; Urteil vom 18. März 1983 - 4 C 17.81 -, a.a.O.
Dass die in Frage stehenden Ziele der Raumordnung rein landschaftspflegerische Gesichtspunkte betreffen, die den bodenrechtlichen Regelungsbereich nicht berühren,
hierzu BVerwG, Beschluss vom 16. Februar 1988 - 4 B 26.88 -, Buchholz 406.11 § 29 BBauG/BauGB Nr. 39,
ist jedenfalls wegen der bei der Darstellung der Abgrabungsbereiche berücksichtigten kommunalen Belange nicht festzustellen. Die Auswahl der Abgrabungsbereiche geschah nicht losgelöst von städtebaulichen Rücksichtnahmen im Sinne eines interkommunalen Interessenausgleichs. Die „Optionsliste" enthält als Begründung für die Nichtdarstellung von Abgrabungsbereichen mehrfach den ausdrücklichen Hinweis auf städtebauliche Bedenken. Das erklärt sich ohne weiteres daraus, dass gemeindliche Belange völlig ausblendende Zieldarstellungen in einem Gebietsentwicklungsplan wegen deren Auswirkungen auf die gemeindliche Selbstverwaltung (§ 1 Abs. 4 BauGB) und des mit dem GEP 1999 in Bezug auf Abgrabungen verfolgten Konzepts der überörtlichen Steuerung und Bedarfsdeckung schwerlich überhaupt vorstellbar sind.
5.1.3. § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG ist auf unmittelbare Geltung ohne landesrechtliche Umsetzung angelegt, vorliegend aber nicht anwendbar, weil mit der Aufstellung des GEP 1999 vor dem 1. Januar 1998 begonnen worden ist und deshalb die Vorschriften des Raumordnungsgesetzes in der bisherigen Fassung - der Bekanntmachung vom 28. April 1993 - (ROG a.F.) weiter anzuwenden sind (§ 23 Abs. 1 ROG). Raumordnungspläne wie der GEP 1999 zählen zu den raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen im Sinne des § 23 Abs. 1 ROG (§ 3 Nrn. 6 und 7 ROG). Abschnitt 1 des Raumordnungsgesetzes in der Fassung des Bau- und Raumordnungsgesetzes 1998, zu dem § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG gehört, soll im Interesse der Kontinuität des Entscheidungsprozesses bei Raumordnungsplänen und sonstigen raumbedeutsamen Maßnahmen und Planungen nur Anwendung finden, wenn die verfahrenseinleitenden Schritte nach dem Inkrafttreten des Gesetzes am 1. Januar 1998 vorgenommen werden. Dem klaren Wortlaut des § 23 Abs. 1 ROG zufolge bestimmt die Vorschrift nicht (allein), nach Maßgabe welcher Vorschriften die einzelnen Verfahrensschritte bis zum Abschluss eines Verfahrens auf Aufstellung eines Raumordnungsplanes vorzunehmen sind; § 23 Abs. 1 ROG erfasst die unmittelbar geltenden Vorschriften insgesamt, folglich auch die Regelung des § 4 ROG über die Rechtswirkungen raumordnerischer Darstellungen.
Vgl. Entschließung der Ministerkonferenz für Raumordnung vom 4. Juni 1998, GMBl. 1998, 432, Nrn. 4.2.1, 4.2.2; Runkel in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, a.a.O., K Vorb. §§ 3-5 Rdnr. 32.
Die Erarbeitung des GEP 1999, die die erste Phase des Planänderungsverfahrens (§ 15 Abs. 4 Satz 1, Abs. 1 Satz 1 Landesplanungsgesetz - LPlG -) bildete, ist vom Bezirksplanungsrat im November 1996 beschlossen worden (§ 15 Abs. 1 Satz 1 LPlG). Bis Ende 1997 war das Erörterungsverfahren nach Durchführung von Erörterungsterminen (§ 15 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 1 LPlG) weit vorangeschritten. Bei der hiernach gebotenen Anwendung des Raumordnungsgesetzes in der bis Ende 1997 geltenden Fassung scheidet eine strikte Zielbindung planfeststellungsbedürftiger Vorhaben von privaten Trägern auch nach Inkrafttreten des § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG weiterhin aus (§§ 5 Abs. 4 Satz 1, 4 Abs. 5 ROG a.F.). Die Ziele sind von den in § 4 Abs. 5 ROG a.F. genannten öffentlichen Stellen bei Planungen und sonstigen Maßnahmen zu beachten; sie richten sich jedoch - anders als nunmehr nach § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG - nicht an die im Einzelfall für die Zulassung eines privatnützigen Vorhabens zuständigen Behörden. Daher sind im GEP 1999 dargestellte Ziele der Raumordnung für die Entscheidung über die Zulassung eines raumbedeutsamen Vorhabens erheblich nur dann, wenn ihnen durch die für das Entscheidungsprogramm maßgeblichen Vorschriften Außenwirkung beigelegt worden ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Februar 1993 - 4 C 15.92 -, Buchholz 406.11 § 34 BauGB Nr. 156; Urteil vom 20. Januar 1984 - 4 C 43.81 -, BVerwGE 68, 311.
Das ist nach dem Vorstehenden durch die in Erwägung zu ziehenden Raumordnungsklauseln nicht geschehen. Das schließt es gleichzeitig aus, den im GEP 1999 dargestellten Zielen der Raumordnung mittels einer Einbeziehung in das „Wohl der Allgemeinheit" im Sinne der §§ 31 Abs. 5 Satz 3, 6 Abs. 1 WHG im Ergebnis die ihnen nach § 23 Abs. 1 ROG - in Verbindung mit §§ 5 Abs. 4 Satz 1, 4 Abs. 5 ROG a.F. - und nach § 38 Satz 1 BauGB nicht zukommende strikte Bindungswirkung dennoch beizulegen.
5.2. Das Vorhaben der Klägerin steht auch materiell nicht derart im Widerspruch zu den Zielen des GEP 1999, dass es ohne Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens strikt versagt werden müsste, wenn eine - nach den vorstehenden Aussagen zu verneinende - strikte Bindungswirkung der Ziele eröffnet wäre.
Kennzeichnendes Merkmal eines Ziels der Raumordnung ist sein materieller Gehalt als eine verbindliche Vorgabe in Form einer räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegung. Diese Definition des § 3 Nr. 2 ROG lehnt sich an die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu früheren Fassungen des Raumordnungsgesetzes,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. März 2002 - 4 BN 60.01 -, NVwZ 2002, 869, Beschluss vom 20. August 1992 - 4 NB 20.91 -, BVerwGE 90, 329,
und stimmt mit den in dieser Rechtsprechung entwickelten Kriterien inhaltlich überein. Der Verbindlichkeitsanspruch eines Ziels hinsichtlich der Beurteilung eines Einzelvorhabens bedingt eine hinreichende Konkretisierung eines bestimmten Zwecks für einen bestimmten Bereich.
5.2.1. Die Vorhabenfläche wird durch den GEP 1999 überwiegend als allgemeiner Freiraum- und Agrarbereich dargestellt, in dem nach Kapitel 2.2. Ziel 1 Nr. 1 GEP 1999 die landwirtschaftliche Nutzungsfähigkeit der landwirtschaftlich genutzten Flächen zu erhalten ist. Als derartige Bereiche sind alle Flächen dargestellt, die nicht als Waldbereiche, Gewässer, Freiraumbereiche mit besonderen Funktionen, Siedlungsräume oder Verkehrsinfrastrukturflächen festgelegt sind. Bezogen auf die Vorhabenfläche mangelt es der Darstellung als „Allgemeiner Freiraum- und Agrarbereich" demzufolge an der genügenden Konkretheit. Eine besondere Situation für die Landwirtschaft oder sonstige Gegebenheiten, die die Darstellung als hinreichend konkretisierten Ausdruck einer über den allgemeinen Regelungsgehalt des § 35 Abs. 2 und 3 BauGB hinausgehenden spezifischen Funktionszuweisung zur landwirtschaftlichen Nutzung erscheinen lassen könnten,
vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Januar 1984 - 4 C 70.79 -, BVerwGE 68, 319,
ist weder in dem Ziel selbst noch in den zugehörigen Erläuterungen noch anderweitig dargetan. Das gilt entsprechend für die Darstellung von Teilflächen als Waldbereiche.
5.2.2. Die überlagernde Darstellung mit der Freiraumfunktion „Schutz der Landschaft und landschaftsorientierte Erholung" (Kapitel 2.5) enthält ebenfalls kein hinreichend präzisiertes Ziel, mit dem das Vorhaben nicht in Einklang stehen könnte. Das Ziel 1 gibt, wie vor allem dessen Nr. 3 verdeutlicht, Leitlinien für eine nachfolgende Abwägung, wobei den Nrn. 4 bis 10 zufolge in erster Linie die Landschaftsplanung in den Blick genommen ist. Eine als bindend gedachte Vorgabe, um das Ziel 1 bei einer Einzelfallentscheidung über die Zulassung eines Vorhabens unmittelbar mit dem Anspruch auf Beachtung umsetzen zu können, enthält die Zielaussage nicht.
5.2.3. Auch die textliche Darstellung unter Kapitel 3.12 Ziel 1 („Bodenschätze haushälterisch nutzen") führt nicht zu einem zwingenden Versagungsgrund. Nach Nr. 4 Satz 1 dieses Ziels sind Abgrabungen nur innerhalb der Abgrabungsbereiche vorzunehmen. Abgrabungsbereiche sind nach Nr. 1 Bereiche für die Sicherung und den Abbau oberflächennaher Bodenschätze, die die Rohstoffversorgung unter besonderer Berücksichtigung des Rohstoffbedarfs, der Begrenztheit bestimmter Vorkommen und der dauerhaftumweltgerechten Raumentwicklung sichern. Die Vorhabenfläche liegt weitestgehend außerhalb der zeichnerisch ausgewiesenen Abgrabungsbereiche. Der sich hieraus ergebende Widerspruch zu Nr. 4 Satz 1 hat gleichwohl nicht auf einer der Abwägung nach § 31 Abs. 2 WHG vorgelagerten Stufe zwingend die Ablehnung des Planfeststellungsantrages zur Folge.
Die Ausschlusswirkung von Nr. 4 Satz 1 ist nicht mit einer hinlänglichen Zulassungswirkung der übrigen Aussagen des Ziels 1 für Abgrabungen innerhalb der Abgrabungsbereiche verknüpft; eine solche Verknüpfung wäre aber notwendig. Maßstab für die Anforderungen an eine mit dem Ziel 1 angestrebte räumliche Beschränkung von Abgrabungen auf bestimmte Bereiche des Planungsraums ist - ungeachtet der Übergangsregelung des § 23 Abs. 1 ROG - nicht § 7 Abs. 4 ROG. Diese Vorschrift gehört zu den Rahmenvorschriften für die Rechtsgrundlagen der Raumordnung, die nicht unmittelbar gelten, sondern landesrechtlich umzusetzen und auszufüllen sind (§§ 6, 22 ROG). In Nordrhein-Westfalen ist die Umsetzung noch nicht erfolgt. Rechtsgrundlage für die Ausweisung von Abgrabungskonzentrationszonen auch in ihrer negativen - Abgrabungen hindernden - Ausprägung kann damit allein die allgemeine Ermächtigung zur Festlegung von Zielen in Gebietsentwicklungsplänen (§§ 11, 14 Abs. 1 LPlG) sein. Ob diese Ermächtigung für die Ausschlusswirkung der Darstellung einer Abgrabungskonzentrationszone ausreicht, kann auf sich beruhen. Hierfür mag zu erwägen sein, dass die raumordnerische Darstellung einer Konzentrationszone die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu der Möglichkeit aufgreift, planerisch bestimmte Flächen für Abgrabungen darzustellen, um die Inanspruchnahme anderer Standorte für Abgrabungen zu verhindern. Diese Rechtsprechung zu negativen standortbezogenen Planaussagen, an der sich § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB orientiert, bezog sich auf Darstellungen in einem Flächennutzungsplan,
vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Mai 1987 - 4 C 57.84 -, Buchholz 406.11 § 5 BBauG Nr. 5,
klammerte aber Darstellungen auf der Ebene der Landes- und Regionalplanung nicht aus.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. November 1996 - 4 B 170.96 -, Buchholz 442.40 § 8 LuftVG Nr. 13.
Das deutet darauf hin, dass die Ermächtigung für die raumordnerische Ausweisung von Abgrabungskonzentrationszonen schon im Landesplanungsgesetz, also in §§ 11, 14 Abs. 1 LPlG, enthalten ist. Auch bei der letzten Änderung des Landesplanungsgesetzes, die im Mai 2001 innerhalb der Umsetzungsfrist nach § 22 ROG stattgefunden hat, ist kein Anlass für die ausdrückliche Normierung einer landesrechtlichen Ermächtigung zu Regelungen im Sinne des § 7 Abs. 4 ROG gesehen worden, obwohl der mit dem GEP 1999 zu bewältigende Konflikt zwischen einer nicht wirkungsvoll geordneten Vielzahl von Abgrabungen und sonstigen Nutzungsansprüchen an den Raum seit Jahren bekannt ist und mit den Gebietskategorien nach § 7 Abs. 4 ROG ein in der Rechtsprechung anerkanntes, prinzipiell taugliches Regelungsinstrument zur Verfügung steht. Eine weiter gehende Erörterung ist jedoch entbehrlich.
Denn prägendes Kennzeichen einer Planungsbefugnis zur Ausweisung von Konzentrationszonen ist die Verknüpfung zwischen der positiven Ausweisung von Flächen als Abgrabungsstandorte einerseits sowie dem Ausschluss, der negativen Ausweisung, dieser Nutzungen im übrigen Planungsraum andererseits. Bezweckt wird eine planerische Standortsteuerung mittels umfassender planerischer Beurteilung von für Abgrabungen in Frage kommenden Flächen. Der damit einhergehenden Wechselwirkung im Gesamtzusammenhang der positiven und der negativen Aussagen wird Kapitel 3.12 Ziel 1 nicht gerecht. Das Planungskonzept der wechselseitigen Beziehung zwischen den festgesetzten und den ausgeschlossenen Standorten verlangt zur Vermeidung einer bloßen Verhinderungsplanung, die dem Gebot der abwägenden Lenkung der Inanspruchnahme des Raums unter Einbeziehung auch der Belange der Rohstoffsicherung und der geordneten Rohstoffgewinnung (§ 2 Abs. 1 Nr. 9, Abs. 3 ROG a.F.; §§ 2 Abs. 2 Nr. 9 Satz 3, 7 Abs. 7 Satz 1 ROG; §§ 18, 25 Abs. 4 Landesentwicklungsprogramm; Nr. 2.2.3 Satz 2 des Abschnitts C.IV.2. Landesentwicklungsplan vom 11. Mai 1995) zuwiderlaufen würde, dass für Abgrabungen durch positive Ausweisungen substanzielle Möglichkeiten der Nutzung des Raums eröffnet werden. Die Ausgestaltung der Möglichkeiten weist neben dem Aspekt der räumlichen Ausdehnung, der bei der Erarbeitung des GEP 1999 durch Erwägungen zum Flächenbedarf von Abgrabungen beleuchtet worden ist, die Komponente der Bestimmung der Durchsetzungskraft der positiven Ausweisungen gegenüber anderen, konkurrierenden Nutzungsansprüchen hinsichtlich derselben Fläche auf. Insoweit gilt, dass nicht jede irgendwie geartete Begünstigung oder Unterstützung von Abgrabungen auf einer bestimmten Fläche als Positivausweisung anzuerkennen ist. Voraussetzung einer solchen Anerkennung ist vielmehr die Sicherstellung, dass die als Abgrabungsbereich dargestellten Flächen wirklich für Abgrabungen genutzt werden können und diese Nutzungsmöglichkeit nicht auf nachfolgenden planerischen Stufen durch „Wegwägen" unter Bevorzugung von mit Abgrabungen nicht zu vereinbarenden Nutzungen letztlich ins Leere gehen kann. Die Notwendigkeit, die Umsetzbarkeit der Positivausweisung gegenüber abwägend zu berücksichtigenden anderen Nutzungsansprüchen zu sichern, entspricht im Ausgangspunkt schon der § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB vorangegangenen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Abgrabungskonzentration durch Festsetzungen im Flächennutzungsplan; danach kam es hierfür auf die Darstellung von Abgrabungsflächen an.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 3. Juni 1998 - 4 B 6.98 -, Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 335; Urteil vom 22. Mai 1987 - 4 C 57.84 -, a.a.O.
Eine derartige Darstellung im Flächennutzungsplan bedeutet wegen des bauplanerischen Entwicklungsgebotes (§ 8 Abs. 2 bis 4 BauGB), dass auf der Ebene der Bauleitplanung die abschließende planerische Bestimmung der Fläche zu Abgrabungszwecken getroffen ist. Der Rechtsgedanke, dass die Positivausweisungen die Negativausweisungen bedingen, liegt auch § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zu Grunde, wonach die Rechtsfolge - das Entgegenstehen öffentlicher Belange in der Regel - davon abhängt, dass für Vorhaben der fraglichen Art durch Darstellungen im Flächennutzungsplan eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist. Bezogen auf die in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB neben den Darstellungen im Flächennutzungsplan genannten Ziele der Raumordnung muss, wie in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB ausdrücklich geregelt, die Positivausweisung selbst Zielcharakter haben.
Vgl. Runkel in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, a.a.O., K § 4 Rdnr. 349.
Dadurch wird, weil der Zielcharakter eine abschließende Abwägung voraussetzt, Gewähr leistet, dass für eine mit der Positivausweisung unvereinbare andere Nutzung der betroffenen Fläche nicht im Wege der planerischen Abwägung eine Realisierungsmöglichkeit eröffnet werden kann. Nichts anderes ergibt sich aus § 7 Abs. 4 ROG, wonach bestimmte raumbedeutsame Nutzungen an Stellen im Planungsraum ausgeschlossen werden können, wenn ein Vorrang- oder Eignungsgebiet festgelegt wird (§ 7 Abs. 4 Satz 1 Nrn. 1 und 3, Satz 3 ROG). Die Vorrang- und Eignungsgebiete sind dadurch geprägt, dass sie für bestimmte Nutzungen vorgesehen oder geeignet sind, ohne dass diese Nutzungen abwägend zurückgestellt werden können. Dagegen kann mit der Festlegung von Vorbehaltsgebieten, in denen bestimmten Nutzungen bei der Abwägung mit konkurrierenden Nutzungen besonderes Gewicht beigemessen werden soll (§ 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 ROG), eine über diese Gebiete räumlich hinausgreifende negative Ausschlusswirkung nicht verbunden werden. Bezogen auf die in Vorbehaltsgebieten auszuübenden Nutzungen ist auf der Ebene der Landes- und Regionalplanung eine abschließende Abwägung noch nicht getroffen und eine weitere abwägende Konkretisierung auf einer nachfolgenden planerischen Stufe unumgänglich; in Vorbehaltsgebieten kann die festgelegte raumbedeutsame Funktion oder Nutzung bei überwiegenden sonstigen Belange abwägend überwunden werden. Das Bundesverwaltungsgericht hat denn auch zu § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB entschieden, dass Vorbehaltsgebiete nicht als Positivausweisungen angesehen werden können.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. März 2003 - 4 C 4.02 -, NVwZ 2003, 738.
Die diese Auffassung tragenden Erwägungen treffen nach dem Vorstehenden in gleicher Weise zu, wenn außerhalb des Anwendungsbereichs des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB über die Ausschlusswirkung einer Abgrabungskonzentrationszone zu befinden ist.
Es ist nicht sichergestellt, dass sich in den im GEP 1999 festgelegten Abgrabungsbereichen die Gewinnung von Bodenschätzen gegenüber entgegenstehenden Belangen durchsetzt. Der positive Aussagegehalt der Abgrabungsbereiche wird durch Kapitel 3.12 Ziel 1 Nr. 2 dahingehend umschrieben, dass der Gewinnung von Bodenschätzen in diesen Bereichen bei der Abwägung mit anderen Nutzungsansprüchen ein erhöhtes Gewicht zukommt. Die Zuerkennung eines erhöhten Gewichts bei einer nachfolgenden Abwägung stellt nicht mehr dar als die Einräumung eines relativen, auf Grund sonstiger Belange von Gewicht durch nachfolgende Planungsentscheidungen überwindbaren Vorzugs. Die in Nr. 2 ausdrücklich angesprochene Abwägung ist nicht diejenige, auf der die Darstellung der Abgrabungsbereiche den Erläuterungen zufolge (Nr. 1 Satz 1 zu Ziel 1) beruht; gemeint ist sowohl dem eindeutigen Wortlaut als auch dem unmissverständlichen Zusammenhang nach eine auf der Darstellung der Abgrabungsbereiche aufbauende und sie einbeziehende Abwägung, für die eine Gewichtung der Abgrabungsbelange vorgenommen wird. Dem Wortlaut nach nähert sich die Formulierung unter Nr. 2 unverkennbar der Beschreibung der Vorbehaltsgebiete nach § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 ROG an. Diesem Umstand ist umso mehr Bedeutung beizumessen, als § 7 Abs. 4 ROG im Zeitpunkt der Aufstellung des GEP 1999 schon in Kraft getreten war, und, zumal die unterschiedlichen Gebiete in ihren jeweiligen Eigenschaften auch in der mehrjährigen Diskussion zur Neufassung des Raumordnungsrechts in den einschlägigen Fachkreisen bekannt waren, erwartet werden kann, dass die in dieser Vorschrift genannten Gebietskategorien der Bezirksplanungsbehörde und dem Bezirksplanungsrat vor Augen standen und bei der Aufstellung des GEP 1999 nicht außer Acht gelassen worden sind. Für ein aktuell vorhandenes Bewusstsein der Bedeutung des Wortlauts von Nr. 2 auf Seiten der Bezirksplanungsbehörde und des Bezirksplanungsrates lässt sich desweiteren anführen, dass es in den Erläuterungen zu den bei der Darstellung der Abgrabungsbereiche zu bedenkenden Zielen des Landesentwicklungsplans (Abschnitt C.IV.2.) heißt, in den fachgesetzlich vorgeschriebenen Verfahren werde entschieden, in welchem Umfang Bereiche zur oberirdischen Gewinnung von Bodenschätzen für den Abbau von Bodenschätzen tatsächlich genutzt werden können (Abschnitt C.IV.3. Nr. 3.3). Ansatzpunkte, die auf einen im Wortlaut von Nr. 2 nicht zutreffend zum Ausdruck kommenden Willen vor allem des Bezirksplanungsrates schließen lassen könnten und ein hiervon abweichendes Verständnis auch nur nahe legen könnten, finden sich weder in den sonstigen Zielaussagen noch in den Erläuterungen zu Ziel 1. Die in den Erläuterungen niedergelegte Vorstellung, die Abgrabungsbereiche in Abwägung mit den übrigen Nutzungsansprüchen an den Raum dargestellt zu haben (Nr. 1) und mit der Konzentration von Abgrabungsvorhaben das Ziel zu verfolgen, Lage und Größe dieser Vorhaben zu steuern (Nr. 4), sagt über die bereichsinterne Durchsetzungskraft der Darstellungen nichts Entscheidendes aus. Keineswegs lassen die Erläuterungen erkennen, dass nach dem Willen des Bezirksplanungsrates entgegen Ziel 1 Nr. 2 ein im Wege der Abwägung noch zu bewältigender Nutzungskonflikt in Abgrabungsbereichen nicht mehr auftreten kann; bemerkenswert ist dabei, dass nicht einmal die Erläuterung Nr. 1 die Selbsteinschätzung ausdrückt, die erfolgte Abwägung sei für die Abgrabungsbereiche als „abschließend" anzusehen.
Das vom Beklagten vertretene Verständnis, Ziel 1 Nr. 2 sollte sicherstellen, dass eine andere Nutzung nur vorübergehend und nur dann zulässig sei, wenn sie langfristig eine Abgrabung nicht in Frage stelle, kann sich weder auf den Wortlaut der Zielfestlegung noch auf sonstige klare Planaussagen bzw. Erläuterungen stützen. Eine abschließende Positivausweisung von Abgrabungsbereichen lässt keinen Raum für andere Nutzungen, die unvereinbar sind mit Abgrabungen, sodass insofern kein Regelungsbedarf im Vorstehenden Sinn besteht. Durch Ziel 1 Nr. 2 wird die Gewinnung von Bodenschätzen selbst zum Gegenstand einer noch ausstehenden Abwägung erklärt. Die vom Beklagten betonte praktische Handhabung der Zulassung von Abgrabungsvorhaben in Abgrabungsbereichen stellt das nicht in Frage. Der objektive Erklärungsgehalt der Ziele ergibt - wie gesagt - nicht mit gebotener Klarheit, dass in Abgrabungsbereichen keine Möglichkeit für die planerische Zulassung anderer und mit Abgrabungen unvereinbarer Nutzungen oder für den planerischen Ausschluss von Abgrabungen im Hinblick auf einen gesehenen Vorrang sonstiger Belange besteht. Das Vorbringen des Beklagten lässt, was seine eigene Verwaltungspraxis betrifft, im Unklaren, ob seine Zulassungsentscheidungen in Abgrabungsbereichen kraft ihn - vermeintlich - strikt bindender und aus seiner Sicht nur noch zu befolgender Vorgaben ergehen oder auf ein „erhöhtes Gewicht" der Abgrabungsbelange bei gleichzeitiger Abwesenheit entgegenstehender Belange von gleichem oder höherem Gewicht zurückgehen. Zudem wendet sich die mit Ziel 1 erstrebte Konzentration von Abgrabungen nicht allein an den Beklagten als Planfeststellungsbehörde im Hinblick auf Abgrabungen, sondern an sämtliche Behörden, die über die Zulassung von Vorhaben in Abgrabungsbereichen zu befinden haben; dass jeder Rechtsanwender im Einzelfall auf Grund der Positivausweisungen einen durch Abwägung auszufüllenden Entscheidungsspielraum in den Abgrabungsbereichen verneint, ist auf Grund der aufgezeigten deutlichen Anhaltspunkte für eine noch nicht abgeschlossene Abwägung konkurrierender Nutzungsansprüche auch nicht sichergestellt.
Der Annahme einer die Abwägung nach § 31 Abs. 2 WHG strikt hindernden Pflicht des Beklagten zur Beachtung von Ziel 1 Nr. 4 Satz 1 steht des Weiteren entgegen, dass die dieser Zielaussage zu Grunde liegende Abwägung sich nicht auf alle für die planerische Beurteilung von Abgrabungsvorhaben wesentlichen Abwägungsaspekte erstreckt. Eine Planungsentscheidung, die vom Beklagten ohne - durch eigene Abwägung auszufüllenden - Entscheidungsspielraum nur noch im Wege der Ablehnung des Planfeststellungsantrages der Klägerin zu vollziehen ist, ist mit Ziel 1 Nr. 4 Satz 1 - noch - nicht gefallen.
Vor Inkrafttreten des Raumordnungsgesetzes in seiner derzeitigen Fassung repräsentierten regionalplanerische Ziele das hinter ihnen stehende öffentliche Interesse und konnten keine irreversiblen nachteiligen Rechtswirkungen für den Einzelnen entfalten. Dem Träger der Regionalplanung stand es frei, im Interesse einer erhöhten Richtigkeitsgewähr seiner raumordnerischen Zielaussagen ihm bekannte oder an ihn herangetragene raumbedeutsame Belange privater Einzelner bei der Abwägung zu berücksichtigen. Das Fehlen von Beteiligungsrechten privater Dritter auf der Stufe der Regionalplanung war unproblematisch, weil sichergestellt war, dass auf der Stufe des zur außenverbindlichen Entscheidung führenden nachfolgenden Verfahrens eine Einbeziehung der betroffenen privaten Belange vor allem der Eigentümer stattfand.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Juli 2002 - 4 C 9.00 -, BVerwGE 116, 365; Urteil vom 19. Juli 2001 - 4 C 4.00 -, DVBl. 2001, 1855.
Bei planfeststellungsbedürftigen Vorhaben folgte hieraus, dass im Rahmen des Planfeststellungsverfahrens die raumplanerisch schon abgewogenen Grundsätze der Raumordnung (§ 2 ROG Abs. 3 a.F.) mit den privaten Belangen abzuwägen waren. Durch dieses Erfordernis wurde eine gegebene Bindungswirkung der Ziele nicht entgegen der gesetzlichen Wertung relativiert; die Bindungswirkung wurde im Gegenteil unter Berücksichtigung des Zustandekommens der Ziele und ihres sich danach ergebenden relativen Verbindlichkeitsanspruchs konkretisiert. Aus der mangelnden raumordnerischen Einbindung der privaten Belange und der deshalb unumgänglichen Wahrung der privaten Belange auf der Stufe der außenverbindlichen Einzelfallentscheidung hat das Bundesverwaltungsgericht daher zu Zielen der Raumordnung im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 3 1. Hs. BauGB 1987 (= § 35 Abs. 3 Satz 2 1. Hs. BauGB) das Erfordernis einer konkretisierenden nachvollziehenden, gerichtlich uneingeschränkt überprüfbaren Abwägung abgeleitet, in der die berührten Ziele der Raumordnung dem konkreten Vorhaben, folglich den jeweiligen privaten Nutzungsinteressen, gegenüberzustellen sind.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Juli 2001 - 4 C 4.00 - a.a.O.
Der dieser Auffassung zu Grunde liegende innere Zusammenhang zwischen dem Gegenstand und der Reichweite der raumplanerischen Abwägung, der verfahrensmäßigen Einbeziehung betroffener Privater und ihrer Belange sowie der Konkretheit und dem Ausmaß der Zielbindung hat dadurch, dass die Ziele der Raumordnung nach § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG nunmehr auch bei Planfeststellungen über die Zulässigkeit raumbedeutsamer Maßnahmen von Personen des Privatrechts zu beachten sind, keine durchgreifende Änderung erfahren. „Abschließend" in die raumordnerische Abwägung eingestellt und abgewogen (§ 3 Nr. 2 ROG) sind die privaten Belange nach wie vor nicht. Im Hinblick auf diese Belange beanspruchen die Ziele strikte Verbindlichkeit zumindest nicht durchgängig. Zwar soll mit § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG vor dem Hintergrund des § 38 BauGB und der daraus folgenden Unanwendbarkeit des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB erreicht werden, dass die Ziele der Raumordnung mit dem ihnen nach dem Raumordnungsgesetz zukommenden Gewicht auch bei privatnützigen Planfeststellungen Geltung erlangen. Gleichwohl gilt aber, dass nach der bundesrechtlichen Rahmenvorschrift des § 7 Abs. 7 ROG die Grundsätze der Raumordnung gegeneinander und untereinander abzuwägen sind (§ 7 Abs. 7 Satz 1) und sonstige öffentliche Belange sowie private Belange zu berücksichtigen sind, soweit sie auf der jeweiligen Planungsebene erkennbar und von Bedeutung sind (§ 7 Abs. 7 Satz 2). Das macht gerade im Vergleich zu den Anforderungen an die Aufstellung von Bauleitplänen (§§ 1 Abs. 6, 3 BauGB), deren Verbindlichkeit für die Zulassung von Einzelvorhaben - abgesehen von § 38 BauGB - außer Frage steht, nicht deutlich, dass die Einbeziehung der privaten Belange deren Schutz dient und nicht allein dem Interesse der Allgemeinheit an der zutreffenden Erkenntnis sowie der Durchsetzbarkeit öffentlicher Belange. Eine Pflicht zur umfassenden Ermittlung und Abwägung betroffener privater Belange ist in § 7 Abs. 7 ROG nicht normiert. Ferner zählen die Träger privatnütziger Planfeststellungen nicht zu den Personen des Privatrechts, für die eine Beachtenspflicht nach § 4 Abs. 1 oder 3 ROG begründet werden soll, sodass die Beteiligung dieser Vorhabenträger nicht zwingend vorgesehen ist (§ 7 Abs. 5 ROG), sondern lediglich nach Maßgabe des Landesrechts im Rahmen der Befugnis zur Einbeziehung der Öffentlichkeit (§ 7 Abs. 6 ROG) in Betracht kommt. Die Anforderungen des Landesplanungsgesetzes an die Aufstellung von Zielen in Gebietsentwicklungsplänen sind ohnehin noch nicht auf eine Einbeziehung privater Belange zugeschnitten. Im Hinblick auf die Wirksamkeit von Konzentrationszonen als Ziele der Raumordnung ist daher eine Detailabwägung privater Belange raumordnerisch weiterhin nicht geboten.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. März 2003 - 4 C 4.02 -, a.a.O.; Runkel in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, a.a.O., K § 3 Rdnr. 65.
Dem ist jedoch bei der Bestimmung der Konkretheit und des Ausmaßes der Bindungswirkung gegenüber privaten Belangen auf der Rechtsfolgenseite Rechnung zu tragen. Die Bindungswirkung ist insoweit nicht absolut; sie geht einher mit einem Korrektiv zu Gunsten der privaten Belange, damit die konkreten Umstände des Einzelfalles umfassend einbezogen werden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. März 2003 - 4 C 4.02 -, a.a.O.
Im Rahmen einer Planfeststellung für ein Vorhaben mit überörtlicher Bedeutung, bei der nach dem Vorstehenden eine Raumordnungsklausel nicht zur Anwendung gelangt, geht das Korrektiv notwendig in das Gebot planerischer Abwägung ein. Die Beachtung der Ziele nach § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG beschränkt sich auf das Ergebnis der Abwägung der Grundsätze der Raumordnung, lässt aber die sonstigen in der Abwägung im Rahmen der Planfeststellung zu berücksichtigenden öffentlichen und privaten Belange unberührt. „Abschließend" abgewogen (§ 3 Nr. 2 ROG) sind nur die Grundsätze der Raumordnung. Ob die Abwägung darüber hinaus auf private Belange erstreckt werden kann, um auch insoweit zu einer abschließenden Abwägung und strikten Verbindlichkeit zu gelangen, bedarf keiner Erörterung, weil der GEP 1999 von einer solchen Planungskompetenz jedenfalls keinen Gebrauch gemacht hat. Ein anderes Verständnis der „abschließenden" Abwägung hätte zur Folge, dass auf der Stufe der Regionalplanung, die vor der wesensmäßig ebenfalls zur Planung bestimmten Planfeststellung liegt, nicht abdingbare Festlegungen für Private getroffen würden, obwohl im Rahmen der Regionalplanung ein abwägender Interessenausgleich unter Einbeziehung der privaten Belange und eine hierauf bezogene Beteiligung Privater nicht stattgefunden haben. Das wäre in den Konsequenzen verfehlt, weil dadurch der Sache nach der Abwägungsanspruch des privaten Betroffenen und sein Beteiligungsrecht durch ein „Heraufheben" der Planungsentscheidung auf eine höhere Planungsebene vollständig ausgehöhlt und nicht lediglich auf der Stufe der letztverbindlichen Entscheidung verortet würde. Dementsprechend ist in der Rechtsprechung bezogen auf eine als Ziel der Regionalplanung festgelegte Straßentrasse anerkannt, dass durch die Zielfestsetzung für das Verfahren der Planfeststellung der Straße Trassenalternativen nicht aus dem Abwägungsprogramm abgeschichtet werden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Januar 2003 - 4 CN 8.01 -, NVwZ 2003, 730; Bay. Verfassungsgerichtshof, Entscheidung vom 15. Juli 2002 - Vf.10-VII-00 -.
Die endgültige Entscheidung über die Trassenführung wird erst im Planfeststellungsverfahren unter Einbeziehung der privaten Belange Betroffener getroffen. Für den privaten Dritten handelt es sich insofern um Belange im Rahmen einer Anfechtungssituation gegen einen Planfeststellungsbeschluss. Für die hier in Rede stehende Verpflichtungssituation unter Überwindung der Negativausweisung durch ein Ziel der Raumordnung gilt nichts anderes. Auch diesbezüglich ist maßgeblich, dass die Zielaussage jedenfalls in der Regel nicht auf einer abwägenden Überwindung entgegenstehender privater Belange beruht und diese Belange somit durch die Regionalplanung nicht endgültig abgeschnitten werden.
Es ist auch nicht festzustellen, dass Ziel 1 Nr. 4 Satz 1 eine die berührten privaten Belange umfassend einbeziehende Abwägung zu Grunde liegt. Die dargestellten Abgrabungsbereiche stellen eine Auswahl von potenziellen Abgrabungsstandorten dar, die bei einer Befragung von Abgrabungsunternehmen und einem industriellen Fachverband mitgeteilt worden sind. Es kann dahingestellt bleiben, ob die in Bezug auf die Vorhabenfläche vom Bezirksplanungsrat angestellten Erwägungen zum Vorhandensein eines Konflikts mit Belangen der Wasserwirtschaft sowie des Landschafts- und Naturschutzes in tatsächlicher Hinsicht zutreffen. Jedenfalls ist nicht hinreichend zu erkennen, dass private Belange bei der Auswahl der Abgrabungsbereiche und damit zugleich der räumlichen Bestimmung der Ausschlussflächen überhaupt eine Rolle gespielt haben. Die Erläuterungen zu Ziel 1 bieten für eine dahingehende Annahme keinen Anhalt. Ausdrücklich angesprochen worden sind nur der Darstellung als Abgrabungsbereich potenziell zuwiderlaufende öffentliche Belange. Das entspricht dem Umstand, dass der Regierungsbezirk Düsseldorf in weiten Teilen abbauwürdige Vorkommen an Kies und Sand aufweist und das Ziel 1 von einem allgemeinen Abgrabungsinteresse ausgeht, um dessen Verwirklichung in Ausrichtung an Gedanken einer Bedarfsdeckung unter Inanspruchnahme möglichst konfliktarmer Standorte räumlich zu steuern sowie gleichzeitig zu begrenzen. Einem möglicherweise unterschiedlichen individuellen Gewicht der Abgrabungsinteressen ist der Bezirksplanungsrat nicht nachgegangen. Faktisch beeinflusst die Zielfestlegung den Marktzugang und die Nutzbarkeit des Eigentums in einer konkreten Konkurrenzsituation, ohne dies zu berücksichtigen. Eine förmliche Beteiligung insbesondere der Eigentümer der nicht in die Abgrabungsbereiche einbezogenen, zur Abgrabung aber tatsächlich geeigneten Flächen hat nicht stattgefunden.
5.2.4. Die vom Regionalrat bei der Bezirksregierung Düsseldorf in dessen Sitzung vom 2. Oktober 2003 beschlossene Erarbeitung zur Änderung des GEP 1999 ist unerheblich. Dass irgendwelche der in Angriff genommenen Änderungen bereits in Rechtskraft erwachsen sein könnten, konnte der Beklagte auf ausdrückliche Nachfrage in der mündlichen Verhandlung nicht berichten.
5.3. Auf die von der Klägerin im Übrigen vorgebrachte Kritik am Zustandekommen und der Wirksamkeit des GEP 1999 kommt es danach nicht an.
6. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
7. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergeht gem. der §§ 167 Abs. 1 und 2 VwGO, 709 ZPO.
8. Die Zulassung der Berufung folgt aus den §§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 31 Abs. 5 Satz 3, 6 Abs. 1 WHG
§§ 29 bis 37 BauGB nach § 38 BauGB
§§ 29 ff. BauGB
§§ 29 bis 37 BauGB durch § 38 Satz 1 BauGB
§§ 16 Abs. 2 Satz 4, 18, 33 Abs. 1
LG
§§ 2 Abs. 2 und 3, 12 Abs. 2 AbgrG
§§ 6, 22 ROG
§§ 11, 14 Abs. 1 LPlG
§§ 1 Abs. 6, 3 BauGB
§ 31 WHG
§ 4 AbrG
§ 21 LG
§ 5 LG
§ 18 AEG
§ 18 LG
§ 26 LG
§ 23 LG
§ 8 BNatSchG
§ 38 BauGB
§ 4 ROG
§ 8 LuftVG
§ 2 ROG
§ 24 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 BauGB
§ 69 Abs. 1 LG
§ 62 Abs. 1 LG
§ 113 Abs. 5 Satz 2, Satz 1 VwGO
§ 31 Abs. 2 WHG
§ 29 Abs. 1 BauGB
§ 1 Abs. 5 BauGB
§ 1 Abs. 5 Satz 2 Nrn. 4, 7 und 8 BauGB
§ 3 Abs. 6 AbgrG
§ 35 Abs. 2 und 3 BauGB
§ 38 Satz 1 BauGB
§ 38 Satz 2 BauGB
§ 38 Satz 2
BauGB
§ 38 Satz 1 letzter Halbsatz BauGB
§ 10 Abs. 1 BauGB
§ 16 Abs. 1 Satz 2 LG
§ 21 lit. a
LG
§ 29 Abs. 5 Satz 1 LG
§ 1 Abs. 3 ROG
§ 28 Abs. 1 LG
§ 73 Abs. 1 Satz 1 LG
§ 3 der LandschaftsschutzVO
§ 3 Abs. 1 Satz 1
LandschaftsschutzVO
§ 2 Abs. 1 Nr. 7 LandschaftsschutzVO
§ 18 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 LG
§ 62 Abs. 3 Satz 1 LG
§ 62 Abs. 1 Nr. 1 bis 4 LG
§ 62 Abs. 1
LG
§ 6 Abs. 1 Satz 1
LG
§ 4 Abs. 5 LG
§ 4 Abs. 2 Nr. 1 und 2 LG
§ 4 Abs. 4 Satz 3 AbgrG
§ 4 Abs. 4 AbgrG
§ 3 Abs. 2 Nr. 2 AbgrG
§ 3 Abs. 3 AbgrG
§ 4 Abs. 4 Satz 2 i.V.m. Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG
§ 3 Nr. 1 ROG
§ 4 Abs. 2, Abs. 4 Satz 1, Abs. 5 ROG
§ 4 Abs. 5 ROG
§ 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG
§ 4 Abs. 1
Satz 2 Nr. 2 ROG
§ 1 Abs. 4 BauGB
§ 23 Abs. 1 ROG
§ 15 Abs. 4 Satz 1, Abs. 1 Satz 1 Landesplanungsgesetz
§ 15 Abs. 1 Satz 1 LPlG
§ 15 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 1 LPlG
§ 5 Abs. 4 Satz 1,
4 Abs. 5 ROG
§ 5 Abs. 4 Satz 1, 4
Abs. 5 ROG
§ 3 Nr. 2 ROG
§ 7 Abs. 4 ROG
§ 2 Abs. 1 Nr. 9, Abs. 3 ROG
§ 2 Abs. 2 Nr. 9 Satz 3, 7
Abs. 7 Satz 1 ROG
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 8 Abs. 2 bis 4 BauGB
§ 35 Abs. 3
Satz 3 BauGB
§ 7 Abs. 4 Satz 1 Nrn. 1 und 3, Satz 3 ROG
§ 35 Abs. 3 Satz 3
BauGB
§ 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2
ROG
§ 7 Abs. 4
ROG
§ 7 Abs. 7 ROG
§ 4 Abs. 1 oder 3 ROG
§ 7 Abs. 5 ROG
§ 7 Abs. 6 ROG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2
Nr. 3 VwGO
§ 34 Abs. 2 des Landschaftsgesetzes
§ 5 und 19 des
Reichsnaturschutzgesetzes
§ 3
Nrn. 6 und 7 ROG). Abschnitt 1 des Raumordnungsgesetzes

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 54, 5
NVwZ 2003,
733,

96
BVerwGE 68, 311
NVwZ 2002, 869
BVerwGE 90, 329,

112
BVerwGE 68, 319,

115
NVwZ 2003, 738
BVerwGE 116, 365
NVwZ 2003, 730
4 K 61/01
20 A 4257/99
6 C 18.00
4 C 22.87
11 VR 12.00
4 C 11.79
4 C 28.86
4 K 9352/98
3 S 687/00
4 C 39.75
4 B 26.88
9 N 94.59
1 N 01.20
4 A 18.99
4 C 10.96
4 B 30.95
20 A 1945/99
4 C 17.81
4 C 15.01
4 B 167.87
4 C 15.92
4 C 43.81
4 BN 60.01
4 NB 20.91
4 C 70.79
4 C 57.84
4 B 170.96
4 B 6.98
4 C 4.02
4 C 9.00
4 C 4.00
4 CN 8.01