Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-10-14, Aktenzeichen 8 S 2135/21
ECLI: ECLI:DE:VGHBW:2022:1014.8S2135.21.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Unter „für Anschläge bestimmte Werbeanlagen“ (vgl. auch § 2 Abs. 9 Satz 2 LBO; juris: BauO BW 2010) fallen alle Trägeranlagen, an denen Werbemittel aus Papier, Stoff o. ä. Material angebracht werden können, namentlich (Litfaß-)Säulen, Tafeln und Flächen, mithin auch Werbetafeln, an denen - wie hier - großflächige Plakate befestigt werden.(Rn.32)
2. Einschränkungen der „Anschläge“ hinsichtlich des Materials der Werbemittel oder nach der Art der Befestigung sind weder § 11 Abs. 4 LBO (juris: BauO BW 2010) noch § 2 Abs. 9 Satz 1 LBO (juris: BauO BW 2010) zu entnehmen. Ebenso wenig sind diese nach Form und Inhalt auf einen bestimmten Typus - etwa auf bestimmte Zettel- und Bogenanschläge bestimmter Größe oder gar auf nur dem Informationsbedürfnis der Bewohner dienende Inhalte - begrenzt.(Rn.33)
Verfahrensgang
Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 22. April 2021 - 4 K 1209/20 - geändert. Der Bescheid der Beklagten vom 22. August 2019 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom 26. Februar 2020 werden aufgehoben.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren wird für notwendig erklärt.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die Untersagung der Errichtung zweier ihr im vereinfachten Verfahren genehmigter Werbeanlagen.
Unter dem 28.04.2017 hatte die Klägerin im vereinfachten Verfahren die Errichtung zweier unbeleuchteter, freistehender Plakatwerbetafeln (je 2,80 m x 3,80 m) für wechselnde Produktwerbung auf dem Grundstück Flst. Nr. ... (B... Straße ...), Gemarkung Gaisbeuren beantragt. Das Baugrundstück grenzt unmittelbar an die Bundesstraße 30, zu der die Werbetafeln ausgerichtet werden sollen. Es liegt ferner im Teilbereich A der „Satzung über Werbeanlagen im Stadtteil Gaisbeuren“ der Beklagten vom 16.04.2007, in dem Fremdwerbung ausgeschlossen ist.
Mit Bescheid vom 22.05.2017 hatte die Beklagte den Bauantrag wegen fehlenden Sachbescheidungsinteresses abgelehnt. Die Klägerin könne von der Baugenehmigung keinen Gebrauch machen, da Fremdwerbung nach ihrer Satzung über Werbeanlagen ausgeschlossen sei.
Hiergegen hatte die Klägerin am 19.06.2017 Widerspruch eingelegt. Ein Sachbescheidungsinteresse könne ihr nicht abgesprochen werden, da die Werbeanlagensatzung unwirksam sei. Diese solle unabhängig von der Schutzwürdigkeit einzelner Bereiche für den gesamten Ort gelten. Auch fehle es an einer positiven baugestalterischen Konzeption. Der Vorhabenstandort sei jedenfalls nicht besonders schutzwürdig. Bauplanungsrechtlich füge sich das Vorhaben in die als Gemengelage oder Dorfgebiet anzusehende nähere Umgebung ein.
Am 08.06.2019 hatte die Klägerin Untätigkeitsklage zum Verwaltungsgericht Sigmaringen - 9 K 2898/19 - erheben lassen.
Ihr ist die Beklagte entgegengetreten. Die beiden Werbetafeln seien planungsrechtlich unzulässig, da die nähere Umgebung durch Wohnnutzung geprägt sei. Das Bauvorhaben widerspreche zudem § 11 Abs. 4 LBO, da Werbetafeln dort wesensfremd seien. Auch § 16 Abs. 2 LBO stehe dem Vorhaben entgegen, da es im Kreuzungsbereich der Landstraße und der stark befahrenen Bundesstraße vorgesehen sei und die Verkehrsteilnehmer von einer Ampel abgelenkt würden. Auch insofern fehle ein Sachbescheidungsinteresse. Schließlich sei der angrenzende Gehweg als „Radverkehrsvariante“ vorgesehen.
Nach einem Bedenkenerlass des Regierungspräsidiums Tübingen vom 16.08.2019 erteilte die Beklagte mit Bescheid vom 22.08.2019 die beantragte Baugenehmigung ohne Baufreigabe. Ihr wurden verschiedene, u. a. vom Landratsamt Ravensburg (Straßenbau) formulierte Nebenbestimmungen beigefügt.
Mit weiterem Bescheid vom 22.08.2019 untersagte die Beklagte der Klägerin unter Anordnung der sofortigen Vollziehung die Errichtung der ihr genehmigten Werbeanlagen und drohte ihr für den Fall eines Verstoßes gegen das Bauverbot ein Zwangsgeld in Höhe von 5.000 EUR je Werbeanlage an. Die in einem faktischen Dorfgebiet vorgesehenen Anlagen seien nach § 11 Abs. 4 LBO unzulässig. Der Gebietscharakter ergebe sich insbesondere unter Berücksichtigung des bestehenden landwirtschaftlichen Betriebs im Osten sowie der Wohngebäude entlang der Bundesstraße und eines nicht wesentlich störenden Gewerbebetriebs.
Gegen den ihr am 29.08.2019 zugestellten Bescheid legte die Klägerin am 26.09.2019 Widerspruch ein, den das Regierungspräsidiums Tübingen mit Widerspruchsbescheid vom 26.02.2020 zurückwies. Zwar seien Werbeanlagen in einem (faktischen) Dorfgebiet allgemein zulässig. Die Zulässigkeit werde jedoch in § 11 Abs. 4 LBO dahin eingeschränkt, dass nur für Anschläge bestimmte Werbeanlagen sowie Werbeanlagen an der Stätte der Leistung zulässig seien. Um solche Werbeanlagen handle es sich hier nicht. Von ihrem Ermessen habe die Beklagte zweckentsprechenden Gebrauch gemacht.
Gegen den ihr am 03.03.2020 zugestellten Widerspruchsbescheid hat die Klägerin am 03.04.2020 Klage zum Verwaltungsgericht Sigmaringen erhoben. Die mit der Baurechtsnovelle von 2019 auf Dorfgebiete erstreckte Vorschrift des § 11 Abs. 4 LBO finde aufgrund der Übergangsbestimmung in § 77 Abs. 1 LBO auf ihr Bauvorhaben schon keine Anwendung, da sie ihren Bauantrag bereits am 04.05.2017 gestellt habe.
Die Beklagte ist der Klage entgegengetreten. Das Vorhaben verstoße gegen § 11 Abs. 4 LBO, wonach Anlagen der Fremdwerbung in - auch faktischen - Dorfgebieten unzulässig seien. Daran ändere die Übergangsvorschrift des § 77 Abs. 1 LBO nichts. Abgesehen davon, dass sie nur für Baugenehmigungsverfahren gelte, falle der vorliegende Sachverhalt schon nicht in ihren Regelungsbereich. Hinsichtlich ihres zeitlichen Anwendungsbereichs könne nicht auf die Bauantragstellung im vorausgegangenen vereinfachten Genehmigungsverfahren abgestellt werden, da § 11 Abs. 4 LBO nicht zum Prüfungsprogramm gehört habe. Auf andere Vorschriften könne sich die Regelungswirkung des § 77 Abs. 1 LBO aber nicht erstrecken. Maßgeblicher Zeitpunkt sei daher die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten behördlichen Entscheidung, zu dem die Änderung der Vorschrift aber bereits in Kraft getreten sei.
Nach einer Inaugenscheinnahme des Vorhabengrundstücks und seiner näheren Umgebung hat das Verwaltungsgericht die Klage mit Urteil vom 22.04.2021 - 4 K 1209/20 - abgewiesen. Die Voraussetzungen für eine Untersagung hätten vorgelegen, da die Anforderungen des § 11 Abs. 4 LBO nicht eingehalten würden. Das Vorhaben solle in einem (faktischen) Dorfgebiet ausgeführt werden. Nach den Feststellungen vor Ort befänden sich in der näheren Umgebung ein großer sowie weitere kleinere landwirtschaftliche Betriebe, diverse Wohnhäuser, kleinere nicht (wesentlich) störende Gewerbebetriebe wie etwa ein Gebrauchtwagenhandel (§ 5 Abs. 2 Nr. 3 BauNVO), ein Gasthaus sowie eine Kirche, mithin für ein Dorfgebiet typische Nutzungsarten. Zwar handele es sich um für Anschläge bestimmte Werbeanlagen, so dass das Verbot seinem Wortlaut nach nicht einschlägig sei. Allerdings seien in den aufgeführten, vorwiegend dem Wohnen dienenden Gebieten entgegen dem Wortlaut Werbeanlagen der Fremdwerbung - wie hier - generell ausgeschlossen, da der Gesetzgeber sie dort als grundsätzlich wesensfremd betrachte. Aus der Begründung zu § 11 Abs. 4 LBO 1995, in den Dorfgebiete nicht mehr aufgenommen worden seien, und der Wiederaufnahme von Dorfgebieten in § 11 Abs. 4 LBO 2019 ergebe sich, dass die Möglichkeiten der werbenden Wirtschaft, insbesondere großformatige Schilder in Dorfgebieten aufstellen zu können, beschränkt werden sollten. Das Dorfgebiet sei (wieder) als Gebietstypus eingestuft worden, dem Werbeanlagen im Allgemeinen fremd seien. Zulässig seien nur Werbeanlagen, die das Informationsbedürfnis der Bewohner befriedigten und damit der besonderen Funktion dieser vorwiegend dem Wohnen dienenden Gebiete entsprächen. Hierfür spreche auch der zweite Halbsatz der Regelung, nach dem nur Werbung an der Stätte der Leistung zugelassen werde. Insoweit sei auch der erste Halbsatz der Regelung teleologisch zu reduzieren, um dem gesetzgeberischen Willen Ausdruck zu verleihen. Ermessensfehler seien nicht ersichtlich. Anderes ergebe sich auch nicht aus § 77 Abs. 1 LBO, da das Verfahren, das zur Untersagung geführt habe, nicht von der Übergangsregelung erfasst sei; denn es sei nicht von einem „Antragsteller“, sondern von der unteren Baurechtsbehörde eingeleitet worden.
Gegen dieses, ihr am 10.06.2021 zugestellte Urteil hat die Klägerin am 29.06.2021 die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt. Diese hat sie am 26.07.2021 im Wesentlichen wie folgt begründet: Der angefochtene Untersagungsbescheid vom 22.08.2019 sei schon deshalb zu beanstanden, weil mit dem nachträglichen Aufgreifen der bereits genehmigten Werbeanlagen gegen das Rückwirkungsverbot verstoßen werde. Im Zeitpunkt ihres Bauantrags sei das vorliegende Dorfgebiet noch nicht von § 11 Abs. 4 LBO erfasst gewesen. Sie habe daher nicht damit rechnen müssen, dass nach einer Erteilung der Baugenehmigung im vereinfachten Verfahren noch eine bauordnungsrechtliche Untersagung ausgesprochen werden könnte. Selbst wenn das nachgelagerte bauordnungsrechtliche Untersagungsverfahren nicht der Übergangsvorschrift unterworfen sein sollte, dürfte die Verfügung rechtswidrig sein. Es sei aufgrund der früheren Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs und der verschiedenen Berufungszulassungen zweifelhaft, ob mit der Aufnahme von Dorfgebieten in den Ausschlusstatbestand nunmehr Fremdwerbung auf statischen Plakatanschlagtafeln ausgeschlossen sei. In den Zulassungsbeschlüssen werde nachvollziehbar ausgeführt, dass solches dem Wortlaut nicht ohne weiteres zu entnehmen sei und dieser eher dafür spreche, dass für Fremdwerbung bestimmte Plakatanschlagtafeln auch in den in § 11 Abs. 4 LBO genannten Gebieten zulässig seien.
Die Klägerin beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 22.04.2021 - 4 K 1209/20 - zu ändern und den Bescheid der Beklagten vom 22.08.2019 sowie den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom 26.02.2020 aufzuheben und die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Hierzu führt sie aus: Die angefochtene Untersagungsverfügung sei einschließlich ihrer Nebenentscheidungen rechtmäßig. Nach der geänderten Fassung des § 11 Abs. 4 LBO seien in Dorfgebieten nur noch Werbeanlagen zulässig, die für bloße (Zettel- und Bogen-)Anschläge bestimmt seien und solche, die sich an der Stätte der Leistung befänden. Um solche handle es sich hier nicht. Mit der Novellierung hätten die Möglichkeiten der werbenden Wirtschaft, insbesondere großformatige Schilder in Dorfgebieten aufstellen zu können, beschränkt werden sollen, und zwar auf diejenigen Werbeanlagen/-mittel, die das Informationsbedürfnis der Bewohner befriedigten und damit der besonderen Funktion dieser vorwiegend dem Wohnen dienenden Gebiete entsprächen. Für diese Auslegung spreche auch der zweite Halbsatz, nach dem nur Werbung an der Stätte der Leistung zugelassen und damit Fremdwerbung ausgeschlossen werde. Die Übergangsvorschrift des § 77 Abs. 1 LBO helfe der Klägerin nicht weiter. Die alte, für sie günstigere Rechtslage könne nicht zur Anwendung gelangen, weil das von ihr eingeleitete Untersagungsverfahren von der Vorschrift nicht erfasst sei.
Dem Senat liegen die einschlägigen Bau- und Widerspruchsakten sowie die einschlägige Werbeanlagensatzung vor. Darauf und die Senatsakten, insbesondere die von den Beteiligten gewechselten Schriftsätze wird ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung gegen das die Anfechtungsklage der Klägerin abweisende verwaltungsgerichtliche Urteil ist zulässig (I.) und begründet (II.).
I. Der Anfechtungsklage fehlt nicht etwa deshalb das erforderliche Rechtsschutzinteresse, weil die im vereinfachten Verfahren erteilte Baugenehmigung inzwischen erloschen wäre. Denn der Ablauf der für ihre Geltungsdauer maßgeblichen Frist (vgl. § 62 Abs. 1 LBO) ist aufgrund der angeordneten Untersagung der Errichtung des Vorhabens gehemmt (entspr. § 209 BGB; hierzu bereits VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 02.08.1980 - 3 S 1398/80 -, BRS 36 Nr. 172).
II. Das Verwaltungsgericht hat die danach weiterhin zulässige Klage zu Unrecht abgewiesen; denn der Bescheid der Beklagten vom 22.08.2019, mit der diese der Klägerin die Errichtung der ihr am gleichen Tag genehmigten Werbeanlagen untersagte, und der ihn aufrechterhaltende Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom 26.02.2020 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Die baurechtliche Anordnung findet keine Rechtsgrundlage in der allgemeinen Befugnisnorm des § 47 Abs. 1 Satz 2 LBO, wonach die Baurechtsbehörden zur Wahrnehmung der Aufgaben nach § 47 Abs. 1 Satz 1 LBO diejenigen Maßnahmen zu treffen haben, die nach pflichtgemäßem Ermessen erforderlich sind. Da sie nach § 47 Abs. 1 Satz 1 LBO u. a. darauf zu achten haben, dass die baurechtlichen Vorschriften über die Errichtung von Anlagen i. S. des § 1 LBO eingehalten werden, können sie zwar auch Anordnungen zur Untersagung des Baubeginns erlassen, wenn ein im vereinfachten Baugenehmigungsverfahren genehmigtes Vorhaben in nicht ausräumbarer Weise gegen Vorschriften verstößt, die in einem solchen Verfahren nicht zu prüfen waren (vgl. § 52 Abs. 3 LBO). Ein solcher Verstoß liegt hier jedoch entgegen der Auffassung der Baurechtsbehörden nicht vor. Das Bauvorhaben verstößt nicht gegen § 11 Abs. 4 LBO, auf den in den angegriffenen Bescheiden nur mehr abgehoben wird.
1. Das Bauvorhaben verstößt nicht gegen § 11 Abs. 4 LBO in der seit dem 01.08.2019 geltenden Fassung aufgrund des Art. 1 Nr. 4 LBO-ÄndG v. 18.07.2019 (GBl. S. 313), wonach nun auch wieder in (ggf. auch nur faktischen) Dorfgebieten „nur für Anschläge bestimmte Werbeanlagen sowie Werbeanlagen an der Stätte der Leistung zulässig“ sind.
Soweit die Klägerin meint, die Baurechtsbehörden könnten sich auf einen etwaigen Verstoß ihres Bauvorhabens gegen die bei Stellung ihres Baugesuchs noch nicht maßgebliche Neufassung der baugestalterischen Ausschlussklausel nicht berufen, weil solches gegen § 77 Abs. 1 LBO oder doch das allgemeine Rückwirkungsverbot verstoße, trifft dies nicht zu.
Zwar gelten die Sätze 1 bis 3 des § 77 Abs. 1 LBO für alle Änderungsgesetze der Landesbauordnung (vgl. § 77 Abs. 1 Satz 4 LBO), jedoch handelt es sich bei der Ausschlussklausel weder um eine Verfahrensvorschrift noch um eine materielle Vorschrift, die in dem vereinfachten Genehmigungsverfahren anzuwenden gewesen wäre. Insofern stellte sich auch nicht die Frage nach der Anwendung der der Klägerin günstigeren Regelung. Denn in dem vereinfachten Genehmigungsverfahren, welches mit der Erteilung der Genehmigung am 22.08.2019 seinen Abschluss gefunden hatte, war die Vorschrift des § 11 Abs. 4 LBO überhaupt nicht zu prüfen (vgl. § 52 Abs. 2 LBO). § 52 Abs. 3 LBO kann nicht entnommen werden, dass das Vorhaben ansonsten nur den bereits im Genehmigungsverfahren geltenden öffentlich-rechtlichen Vorschriften zu entsprechen hätte. Vielmehr muss das Vorhaben auch bei seiner späteren Errichtung den aktuellen öffentlich-rechtlichen Vorschriften genügen.
Da das auf eine baurechtliche Untersagung gerichtete Verfahren erst nach Inkrafttreten des Änderungsgesetzes eingeleitet wurde, kommt es auch nicht auf die vom Verwaltungsgericht aufgeworfene Frage an, ob die für baurechtliche (Antrags-)Verfahren geschaffene Vorschrift („Antragsteller“) auf ein Untersagungsverfahren Anwendung finden könnte, wofür freilich wenig spricht.
Inwiefern mit der Zugrundelegung des inzwischen maßgeblichen materiellen Rechts gegen Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem in Art. 20 Abs. 3 GG verankerten Grundsatz des Vertrauensschutzes in seiner Ausprägung als Rückwirkungsverbot verstoßen würde, erschließt sich ebenso wenig.
Einer besonderen verfassungsrechtlichen Rechtfertigung vor dem Rechtsstaatsprinzip und den Grundrechten bedarf es von vornherein nur, wenn der Gesetzgeber die Rechtsfolgen eines der Vergangenheit zugehörigen Verhaltens oder Sachverhalts nachträglich belastend ändert (vgl. BVerwG, Urt. v. 06.10.2021 - 9 C 9.20 -, BVerwGE 173, 324; BVerfG, Beschl. v. 10.10.2012 - 1 BvL 6/07 -, BVerfGE 132, 302). Eine solche „echte" Rückwirkung entfaltet eine Rechtsnorm dann, wenn sie nachträglich in einen abgeschlossenen Sachverhalt ändernd eingreift, was hier nicht der Fall ist, da die Wirkung der im vereinfachten Verfahren erteilten Genehmigung nicht verändert wird.
Ob immerhin von einer „unechten“ Rückwirkung gesprochen werden könnte, mag hier dahinstehen, da die sich aus dem Grundsatz des Vertrauensschutzes und dem Verhältnismäßigkeitsprinzip ggf. ergebenden Grenzen jedenfalls nicht überschritten wären. Etwaige Bestandsinteressen würden die Veränderungsgründe des Gesetzgebers nicht überwiegen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 10.10.2012, a.a.O., m.w.N.). Das ersichtliche Risiko, dass sich die in einem vereinfachten Genehmigungsverfahren nicht zu prüfenden Vorschriften noch vor einer Ausnutzung der Baugenehmigung zu Ungunsten des Bauherrn ändern, konnte dieser mit dem Antrag auf Durchführung eines Regelverfahrens ohne weiteres vermeiden.
Tatsächlich hat sich die Vorschrift gar nicht zum Nachteil der Klägerin geändert, sodass jedenfalls vorliegend von einer „unechten“ Rückwirkung keine Rede sein kann. Denn nach der allgemeinen gestalterischen Ausschlussklausel sind - vorbehaltlich des § 11 Abs. 1 und 2 LBO - in den von ihr aufgeführten Gebieten nicht nur „Werbeanlagen an der Stätte der Leistung“, sondern auch „für Anschläge bestimmte Werbeanlagen“ zulässig, und zwar auch dann, wenn diese großflächig und für Fremdwerbung bestimmt sind.
Unter „für Anschläge bestimmte Werbeanlagen“ (vgl. auch § 2 Abs. 9 Satz 2 LBO) fallen alle Trägeranlagen, an denen Werbemittel aus Papier, Stoff o. ä. Material angebracht werden können, namentlich (Litfaß-)Säulen, Tafeln und Flächen, mithin auch Werbetafeln, an denen - wie hier - großflächige Plakate befestigt werden (vgl. zu § 17 Abs. 4 LBO bereits VGH Bad.-Württ., Urt. v. 31.01.1966 - IV 56/64 - u. v. 18.03.1968 - III 392/67 -; zu § 17 Abs. 1 Senatsurt. v. 05.03.1971 - VIII 523/70 -; zu § 13 Abs. 4 LBO a.F. Senatsurt. v. 24.10.1986 - 8 S 8 S 2651/86 - u. v. 12.07.1991 - 8 S 427/91 -, VBlBW 1992, 99; zu § 11 Abs. 4 LBO, Urt. v. 06.04.2011 - 8 S 1213/09 -, VBlBW 2011, 352 -; Sauter, Komm. z. LBO 3. A. , § 11 Rn. 69; Schlez, LBO für Bad.-Württ., 4. A. 1996, § 11 Rn. 38; Schlotterbeck, in: ders./Hager/Busch/Gammerl, LBO 8. A. 2020, § 11 Rn. 45; BeckOK BauordnungsR BW/Quaas BWLBO , § 11 Rn. 24).
Einschränkungen der „Anschläge“ hinsichtlich des Materials der Werbemittel oder nach der Art der Befestigung sind weder § 11 Abs. 4 LBO noch § 2 Abs. 9 Satz 1 LBO zu entnehmen. Ebenso wenig sind diese nach Form und Inhalt auf einen bestimmten Typus - etwa auf bestimmte Zettel- und Bogenanschläge bestimmter Größe oder gar auf nur dem Informationsbedürfnis der Bewohner dienende Inhalte - begrenzt (vgl. Senatsbeschl. v. 20.01.2021 - 8 S 3475/20 -; auch VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 04.05.2020 - 5 S 2209/19 -). Entsprechende Einschränkungen wie in vergleichbaren Vorschriften anderer Bundesländer oder in § 10 Abs. 4 der Musterbauordnung 2002 finden sich in der Landesbauordnung für Baden-Württemberg nicht.
Anhaltspunkte dafür, dass der Begriff der „Anschläge“ gleichwohl einschränkend auszulegen wäre, wie das Verwaltungsgericht meint, lassen sich auch sonst weder dem Gesetz (vgl. bereits VGH Bad.-Württ., Urt. v. 18.03.1968, a.a.O.) noch der Entstehungsgeschichte oder dem mit der Vorschrift verfolgten Zweck entnehmen.
Insbesondere gibt es keine Hinweise dafür, dass nach der ersten Alternative des § 11 Abs. 4 LBO, wie das Verwaltungsgericht meint, etwa nur Werbeanlagen zulässig sein sollten, die das Informationsbedürfnis der Bewohner befriedigten und damit der besonderen Funktion dieser vorwiegend zum Wohnen dienenden Gebiete entsprächen. Hierbei dürfte es sich im Regelfall begrifflich schon um keine Werbung handeln. Unter Werbung wird allgemein die Verbreitung von Informationen verstanden, die sowohl der gezielten und bewussten als auch indirekten und unbewussten Beeinflussung zu meist kommerziellen Zwecken dient (vgl. Schlotterbeck, a.a.O., § 2 Rn. 120).
Die Auslegung des Verwaltungsgerichts widerspricht auch der - im Übrigen einhelligen - Auslegung des Begriffs „Werbeanlagen in Form von (bloßen) Anschlägen“, die nach § 2 Abs. 9 Satz 3 Nr. 2 LBO schon keine Werbeanlagen i. S. der Landesbauordnung sind. Denn darunter fallen alle flächigen Werbemittel mit textlichem oder bildnerischem Inhalt, die nach ihrer Beschaffenheit geeignet und auch bestimmt sind, an anderen Gegenständen (z. B. Tafeln, Flächen, Säulen) befestigt zu werden (vgl. nur Schlotterbeck, in: ders./Hager/Busch/Gammerl, LBO 8. A. 2020, § 11 Rn. 149; Sauter, Komm. z. LBO 3. A. , § 2 Rn.114). Eine einschränkende Auslegung des Begriffs „Anschläge“ nach ihrem Inhalt wäre mit dem Anliegen des Gesetzgebers nicht vereinbar, das „wilde Plakatieren“ generell aus dem Aufgabenbereich der Baurechtsbehörden herauszunehmen (vgl. LT-Drs. 8/3410, S. 56). Auch § 22 Abs. 5 Satz 3 StrG geht ersichtlich von einem weiten Verständnis des Begriffs „Werbeanlagen in Form von Anschlägen“ aus (vgl. dazu Lorenz/Will, StrG Bad.-Württ. 2. A. 2005, § 22 Rn. 59). Warum § 11 Abs. 4 LBO ein anderes Verständnis von „Anschlägen“ zugrunde liegen sollte, erschließt sich dem Senat nicht.
Inwiefern es der „gesetzgeberische Willen“ gebieten sollte, den ersten Halbsatz der Ausschlussregelung auch im Hinblick auf den zweiten Halbsatz „teleologisch zu reduzieren“, ist nicht zu erkennen. Die diesbezüglichen Erwägungen des Verwaltungsgerichts gehen fehl und lassen sich schwerlich mit den anerkannten Auslegungsgrundsätzen vereinbaren.
In der Gesetzesbegründung zu § 17 LBO 1965, dessen Absatz 4 - bis auf die noch im Entwurf enthaltene ausdrückliche Einbeziehung faktischer Baugebiete nach § 34 BBauG - wörtlich mit § 11 Abs. 4 LBO n. F. übereinstimmt, heißt es zu der „aus unserem Wirtschaftsleben nicht mehr wegzudenkenden Außenwerbung“, dass eine sinnvolle Regelung weder durch eine scharfe Beschränkung noch durch eine völlige Freigabe der Außenwerbung, sondern nur durch einen verständnisvollen Ausgleich der oft widerstreitenden Interessen gefunden werden könne. Zu Absatz 4 wird dann ausgeführt, dass die Beschränkung der Außenwerbung in den Wohngebieten, Kleinsiedlungsgebieten und Dorfgebieten der Wahrung des Charakters dieser Baugebiete diene (vgl. 3. LT Bad.-Württ., Beilage 3300 zu den Sitzungsprotokollen v. 20.08.1963, S. 6581).
Hinweise darauf, dass der Landesgesetzgeber bei den „für Anschläge bestimmten Werbeanlagen“ nur solche für Zettel- und Bogenanschläge bestimmter Größe gemeint haben könnte - auch die hier genehmigten Werbetafeln sind für aus (vier) Bogen bestehende, eine Werbefläche von 18/1 = 18 x DIN A 1 ergebende Anschläge vorgesehen -, gibt es nicht. Vielmehr liegt das Gegenteil nahe. Denn die entsprechende Vorschrift in der Musterbauordnung 1960, auf der der Entwurf weitgehend beruhen soll (vgl. A. II. 3. der Begründung, S. 6575), wurde nicht in die Landesbauordnung übernommen. Dort heißt es nämlich - abweichend von § 17 Abs. 4 LBO 1965 - ausdrücklich, dass nur für Zettel- und Bogenanschläge bestimmte Werbeanlagen sowie Werbeanlagen an der Stätte der Leistung zulässig seien (§ 15 Abs. 4 MBO 1960).
Selbst wenn der Landesgesetzgeber seinerzeit einen bestimmten Typus von „Anschlägen“ vor Augen gehabt haben sollte, hätte dies jedenfalls im Gesetz keinen Niederschlag gefunden (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 20.06.1994, a.a.O., Rn. 20).
Aus den Gesetzesbegründungen für die späteren Novellierungen der Landesbauordnung von 1995 (LT-Drs. 11/5337) und 2019 (LT-Drs. 16/6293), mit denen die Dorfgebiete zunächst herausgenommen und dann wieder einbezogen wurden, lässt sich für eine einschränkende Auslegung der Vorschrift nichts herleiten. Es versteht sich von selbst, dass allein die Herausnahme bzw. die Wiedereinbeziehung eines bestimmten Baugebietstypus in die seit 1965 ansonsten unverändert gebliebene Vorschrift des § 17 Abs. 4 LBO 1965 bzw. § 13 Abs. 4 LBO 1983 bzw. § 11 Abs. 4 LBO 1995 bzw. 2019 keinen Anlass zu einer anderen Auslegung der Vorschrift hinsichtlich der „für Anschläge bestimmten Werbeanlagen“ geben kann. Wollte der Gesetzgeber nunmehr einen weitergehenden Ausschluss von Werbeanlagen erreichen, als den, der sich aus der Vorschrift in ihrer bisherigen (bis Juli 2016 auch völlig) einhelligen Auslegung in Rechtsprechung und Literatur ergab, hätte er dies bei der Novellierung der Vorschrift zum Ausdruck bringen müssen, indem er diese etwa dem Wortlaut des § 10 Abs. 4 der neuen Musterbauordnung 2002 anpasste. Tat er dies nicht, kann die Vorschrift nicht einfach, wie das Verwaltungsgericht meint, einschränkend i. S. des Willens des Änderungsgesetzgebers oder im Sinne der - anders formulierten - Bestimmung in der Musterbauordnung ausgelegt werden. Dort heißt es nämlich - abweichend vom § 11 Abs. 4 LBO -, dass in den nämlichen Gebieten Werbeanlagen nur an der Stätte der Leistung sowie Anlagen für amtliche Mitteilungen und zur Unterrichtung der Bevölkerung über kulturelle, politische, sportliche und ähnliche Veranstaltungen zulässig seien; die jeweils freie Fläche dieser Anlagen dürfe auch für andere Werbung verwendet werden.
Auch das vom Verwaltungsgericht herangezogene Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 25.06.1965 - IV C 73.65 - führt hier nicht weiter. Dort war lediglich eine der Musterbauordnung 1960 entsprechende irrevisible Regelung in der Auslegung des Berufungsgerichts bundesrechtlich unbeanstandet geblieben, nicht zuletzt deshalb, weil den streitgegenständlichen Anlagen keine bodenrechtliche Relevanz zukam.
Soweit 1995 die Dorfgebiete aus dem Kreis der geschützten Gebietstypen herausgenommen wurden, wurde dies auch nur damit begründet, dass das Dorfgebiet i. S. des § 5 BauNVO eine Neubewertung erfahren habe. Im Dorfgebiet seien nach der geltenden Rechtslage nicht wesentlich störende Gewerbebetriebe zulässig. Damit handle es sich nicht mehr um einen Gebietstypus, dem Werbeanlagen „im Allgemeinen wesensfremd“ seien. Warum die Annahme einer ansonsten fortbestehenden Wesensfremdheit - bei ansonsten unverändertem Wortlaut - nun für eine einschränkende Auslegung der „für Anschläge bestimmten Werbeanlagen“ sprechen sollte, erschließt sich nicht (anders nur VGH Bad.-Württ., Urt. v. 26.07.2016 - 3 S 1241/15 -, GewArch 2017, 125 u. Urt. v. 21.02.2017 - 3 S 1748/14 -, VBlBW 2017, 388, wo, ohne auf die Entstehungsgeschichte einzugehen und die bisherige, einhellige Auslegung durch den erkennenden Gerichtshof und die einschlägige Literatur auch nur zu erwähnen, allein auf den Willen des Änderungsgesetzgebers abgehoben wird).
Es ist auch nicht zu erkennen, wie der Begriff der „Anschläge“ im Hinblick auf die behauptete Wesensfremdheit dann einschränkend auszulegen sein sollte. Eine Auslegung, wonach Anlagen der Fremdwerbung in den geschützten Baugebieten generell ausgeschlossen seien, dürfte schon deshalb fernliegen, weil dann dem ersten neben dem zweiten Halbsatz kaum noch Bedeutung zukäme. Außerdem dürfte eine solche Auslegung gegen Bundesrecht verstoßen. Denn auch Anlagen der Fremdwerbung sind in Kleinsiedlungsgebieten, allgemeinen Wohngebieten und Dorfgebieten keineswegs wesensfremd (vgl. § 2 Abs. 3 Nr. 4, § 4 Abs. 2 Nr. 3 und § 5 Abs. 1 BauNVO) und dürften daher auch durch Bauordnungsrecht nicht von vornherein ausgeschlossen werden können, schon gar nicht aus dem nicht zum Baugestaltungsrecht gehörenden städtebaulichen Grund eines vermeintlichen Verstoßes gegen den Gebietscharakter.
In der Gesetzesbegründung zur Wiedereinbeziehung der Dorfgebiete durch das Änderungsgesetz 2019 heißt es in den vom Verwaltungsgericht in Bezug genommenen allgemeinen Ausführungen schließlich nur, dass die Beschränkung entsprechend der Regelung in der Musterbauordnung die „Möglichkeiten“ der werbenden Wirtschaft, Werbeanlagen, insbesondere großformatige Schilder aufstellen zu können, „verringere“, was durchaus erreicht wird, weil etwa beleuchtete Werbeanlagen oder Wechselwerbeanlagen nicht mehr zulässig sind. Der anderslautende Wortlaut in § 10 Abs. 4 MBO 2002 wurde - wie ausgeführt - auch hier nicht aufgegriffen.
Auch die gelegentlich herangezogenen weiteren Ausführungen der Gesetzesbegründung zu § 11 Abs. 4 LBO 2019 sind nicht geeignet, auf eine andere Auslegung zu führen. So heißt es dort, die gesetzliche Ergänzung sei erforderlich, da zunehmend in kleineren ländlichen Gemeinden großflächige Werbeanlagen erstellt würden, die von der dort wohnenden Bevölkerung als störend „empfunden“ würden und dadurch zu einer Vielzahl von bauaufsichtlichen Verfahren mit erheblichem Verwaltungsaufwand führten. Eine Steuerung hinsichtlich Aufstellungsort oder Gestaltung durch die Gemeinden selbst im Wege einer örtlichen Gestaltungssatzung nach § 74 Abs. 1 LBO sei in der Praxis schwierig, da der Erlass einer solchen Regelung nur zur Verfolgung enger Schutzzwecke gesetzlich zulässig ist. Mit der Änderung werde erreicht, dass nicht nur in reinen und allgemeinen Wohngebieten und in Kleinsiedlungsgebieten, sondern künftig auch in Dorfgebieten Werbeanlagen nur an der Stätte der Leistung zulässig seien. Auch diese Beweggründe und Erwartungen des Änderungsgesetzgebers rechtfertigen es offensichtlich nicht, § 11 Abs. 4 LBO künftig so auszulegen, dass Fremdwerbung in den aufgeführten Gebieten generell ausgeschlossen wäre. Ein abweichendes „Bevölkerungsempfinden" ist schließlich von vornherein ungeeignet, eine „teleologische Reduktion“ des ersten Halbsatzes zu rechtfertigen. Warum Sinn und Zweck der Vorschrift solches gleichwohl gebieten sollten, wie das Verwaltungsgericht meint, erschließt sich dem Senat nicht.
Der Senat ist auch nicht gehindert, der Vorschrift des § 11 Abs. 4 LBO ohne vorherige Anfrage beim 3. Senat bzw. vor einer Entscheidung des Großen Senats (vgl. §§ 12, 11 VwGO) die vorstehend vertretene Auslegung zugrunde zu legen. So weicht er mit seiner Auslegung nicht von den o. a. Entscheidungen des 3. Senats ab (vgl. dazu, dass die Rechtsfrage für die neue und die frühere Entscheidung rechtlich erheblich (gewesen) sein muss, BVerwG, Urt. v. 29.08.1963 - VIII C 79.62 -, BVerwGE 16, 273). Denn die dortigen Ausführungen zur Auslegung des § 11 Abs. 4 LBO waren seinerzeit nicht tragend (vgl. Urt. v. 26.07.2016, a.a.O., juris Rn. 18, 21 u. 25 u. Urt. v. 21.02.2017, a.a.O., juris Rn. 55 f.).
Nach alledem lässt sich die angefochtene Untersagungsanordnung nicht mit einem Verstoß gegen § 11 Abs. 4 LBO rechtfertigen.
2. Auf weitere, etwa auf die im vereinfachten Baugenehmigungsverfahren noch angeführten Verstöße wurde die baurechtliche Untersagungsanordnung schon nicht mehr gestützt. Ein Verstoß gegen § 16 Abs. 2 LBO ist freilich auch nicht zu erkennen (vgl. Senatsurt. v. 17.02.1986 - 8 S 2328/85 -; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 16.06.2003 - 3 S 2324/02 -, VBlBW 2003, 438). Ein Verstoß gegen § 4 Abs. 1 der Satzung der Beklagten läge zwar vor, diese ist jedoch, jedenfalls soweit sie den hier in Rede stehenden Teilbereich A (Lageplan Gaisbeuren - Blatt 2 u 3 -) betrifft, unwirksam. Örtliche Bauvorschriften über Anforderungen an Werbeanlagen sind regelmäßig unwirksam, wenn sie deren Zulässigkeit in verschiedenen „Schutzzonen“ generalisierend einschränken. Denn sie setzen ein Mindestmaß an Homogenität des zu schützenden Bereichs voraus (vgl. zuletzt Senatsurt. v. 29.11.2021 - 8 S 3273/20 -, NVwZ-RR 2022, 290). Daran fehlt es, wenn das in Rede stehende Gebiet - hier der Teilbereich A nach dem Lageplan Gaisbeuren - Blatt 2 u. 3 - durch verschiedenerlei Nutzungen (Wohnnutzung, landwirtschaftliche und gewerbliche Nutzung) geprägt wird. Zudem wird mit der Satzungsbestimmung die gesetzliche Regelung in § 11 Abs. 4 LBO unzulässig auf dort nicht genannte Gebiete (mit gemischten Nutzungen) ausgeweitet (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 21.02.2017, a.a.O.) und mit dem Ausschluss jeglicher Fremdwerbung auch noch verschärft (vgl. dazu auch Senatsbeschl. v. 08.08.2019 - 8 S 1127/18 -).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, wonach der letztlich unterliegende Teil die Kosten des gesamten Verfahrens trägt.
Zu einer Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren (vgl. § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO) durfte sich die Klägerin ungeachtet dessen veranlasst sehen, dass sie als ein auf die Errichtung von Werbeanlagen spezialisiertes Unternehmen über eine einschlägige Sach- und Rechtskunde verfügt (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 14.08.2007 - 3 S 1680/07 -, VBlBW 2007, 474 m.w.N.). Denn hier ging es um die nach Auswertung der neueren Rechtsprechung des erkennenden Gerichtshofs nicht einfach zu beantwortende Frage, ob § 11 Abs. 4 LBO 2019 jegliche Fremdwerbung in einem (faktischen) Dorfgebiet ausschließt (vgl. Nds. OVG, Beschl. 05.03.2008 - 1 OB 14/08 -, NVwZ-RR 2008, 849).
Die Revision war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.
Beschluss vom 13. Oktober 2022
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird endgültig auf EUR 10.000,-- festgesetzt (vgl. §§ 63 Abs. 2 Satz 1, 52 Abs. 1, 39 Abs. 1 GKG i.V.m. Nrn. 9.1.2.3.1 u. 1.1.1 des Streitwertkatalogs 2013). Der Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 12, 11 VwGO
§ 209 BGB
§ 1 LBO
§ 17 LBO
§ 34 BBauG
§ 5 BauNVO
§ 2 Abs. 9 Satz 2 LBO
§ 11 Abs. 4 LBO
§ 2 Abs. 9 Satz 1 LBO
§ 16 Abs. 2 LBO
§ 77 Abs. 1 LBO
§ 5 Abs. 2 Nr. 3 BauNVO
§ 62 Abs. 1 LBO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 47 Abs. 1 Satz 2 LBO
§ 47 Abs. 1 Satz 1 LBO
§ 52 Abs. 3 LBO
§ 77 Abs. 1 Satz 4 LBO
§ 52 Abs. 2 LBO
§ 11 Abs. 1 und 2 LBO
§ 17 Abs. 4 LBO
§ 13 Abs. 4 LBO
§ 2 Abs. 9 Satz 3 Nr. 2 LBO
§ 22 Abs. 5 Satz 3 StrG
§ 15 Abs. 4 MBO
§ 5 Abs. 1 BauNVO
§ 10 Abs. 4 MBO
§ 74 Abs. 1 LBO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 63 Abs. 2 Satz 1, 52 Abs. 1, 39 Abs. 1 GKG
§ 10 Abs. 4 der Musterbauordnung
§ 10 Abs. 4 der neuen Musterbauordnung
Art. 1 Nr. 4 LBO-ÄndG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 173, 324
BVerfGE 132, 302
BVerwGE 16, 273
NVwZ-RR 2022, 290
NVwZ-RR 2008, 849
4 K 1209/20
9 K 2898/19
3 S 1398/80
9 C 9.20
1 BvL 6/07
S 8 S 2651/86
8 S 427/91
8 S 1213/09
8 S 3475/20
5 S 2209/19
IV C 73.65
3 S 1241/15
3 S 1748/14
VIII C 79.62
8 S 2328/85
3 S 2324/02
8 S 3273/20
8 S 1127/18
3 S 1680/07
1 OB 14/08