Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2018-05-09, Aktenzeichen 13 B 201/18
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2018:0509.13B201.18.00

Tenor:
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Köln vom 25. Januar 2018, hinsichtlich der Streitwertfestsetzung berichtigt durch Beschluss vom 29. Januar 2018, wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind erstattungsfähig.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 1.500.000 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Mit Bescheiden vom 4. Oktober 2017 erteilte das Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte (BfArM) der J. Q. B.V. auf der Grundlage von als eigenständig bezeichneten Dossiers („stand alone application“) im dezentralen Verfahren nationale Zulassungen für die Arzneimittel „P. 20 mg/5 mg Filmtabletten“, „P. 40 mg/5 mg Filmtabletten“ und „P. 40 mg/10 mg Filmtabletten“ (Zulassungsnummern x, xx und xxx). Inzwischen ist die Antragstellerin Inhaberin der Zulassungen. Die Arzneimittel enthalten eine Kombination der Wirkstoffe Olmesartanmedoxomil und Amlodipinbesilat zur Behandlung der essentiellen Hypertonie (Bluthochdruck).
Die Beigeladene ist Inhaberin der Zulassungen für die wirkstoffgleichen Arzneimittel „T. 20 mg/5 mg Filmtabletten“, „T. 40 mg/5 mg Filmtabletten“ und „T. 40 mg/10 mg Filmtabletten“, die in der Europäischen Union erstmals am 19. August 2008 in den Niederlanden zugelassen wurden.
Am 26. Oktober 2017 legte die Beigeladene Widerspruch gegen die genannten Zulassungen der Antragstellerin ein und führte zur Begründung aus, zwar seien die Zulassungen auf der Grundlage von als „stand alone applications“ bezeichneten Zulassungsanträgen erteilt worden und habe die antragstellende Firma L. aus Slowenien, deren Tochterunternehmen die Antragstellerin sei, eigene Studien vorgelegt. Es sei aber davon auszugehen, dass den Anträgen auch Publikationen beigefügt gewesen seien, die mit T. durchgeführt worden seien, und die Zulassungen mithin unter Verstoß gegen das Recht der Beigeladenen auf Unterlagenschutz erteilt worden seien.
Auf Antrag der Antragstellerin, vertreten durch die Firma L. , ordnete das BfArM mit Bescheid vom 13. November 2017 die sofortige Vollziehung der Zulassungen vom 4. Oktober 2017 an. Die Durchsicht der Zulassungsakten habe die Vermutung der Beigeladenen nicht bestätigt, dass die Dossiers der angegriffenen Zulassungen Publikaktionen enthielten, die auf Studien zu T. beruhten.
Hiergegen wandte sich die Beigeladene mit einem Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz vom 11. Dezember 2017 an das Verwaltungsgericht Köln (7 L 4692/17). Sie legte eine Auswertung der ihr vom BfArM im Rahmen der Akteneinsicht zur Verfügung gestellten Unterlagen aus den Zulassungsverfahren für P. vor und führte im Wesentlichen aus, im Clinical Overview der Dossiers der Antragstellerin werde auf Übersichtsaufsätze von Neutel aus den Jahren 2008 und 2009 Bezug genommen, in welchen die Kombinationstherapie von Angiotensin-Rezeptor-Blockern (ARB) und Calziumkanalblockern (CCB) diskutiert werde. Die Übersichtsarbeiten verwiesen auf Studien, darunter die COACH-Studie, die Bestandteil der Dossiers zu T. gewesen seien und maßgeblich die zusätzliche Wirksamkeit der Kombination der beiden Wirkstoffe in T. gegenüber Placebo und den Monosubstanzen belegten. Zudem seien in der Fachinformation zu P. die Prozentwerte zur Häufigkeit von Nebenwirkungen exakt von T. übernommen worden. Wie sich aus einem Schreiben der Firma L. vom 20. April 2016 an die Beigeladene ergebe, sei es L. in einer eigenen Studie nicht gelungen, die höhere Wirksamkeit des Kombinationspräparats gegenüber Placebo und den Monotherapien nachzuweisen.
Mit Bescheid vom 22. Dezember 2017 hob das BfArM die Anordnung der sofortigen Vollziehung vom 13. November 2017 der Zulassungen für P. auf. Aus dem Vortrag der Beigeladenen in ihrem Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz ergäben sich Anhaltspunkte dafür, dass im Zulassungsverfahren möglicherweise auf geschützte Unterlagen Bezug genommen worden sei. Dies gelte insbesondere für die Erwähnung der COACH-Studie in der im Clinical Overview zitierten Literaturstelle von Neutel 2009 sowie die aus Studien der Beigeladenen stammenden Zahlen zu den häufigsten Nebenwirkungen.
Den Antrag der Antragstellerin, die sofortige Vollziehung der Zulassungen für P. anzuordnen, hat das Verwaltungsgericht Köln mit Beschluss vom 25. Januar 2018 - 7 L 4867/17 - abgelehnt. Der Vollzug der Zulassungen begegne bei summarischer Prüfung hinsichtlich des Unterlagenschutzes nach § 24b Abs. 1 Satz 2 AMG erheblichen Bedenken. Die Grundsätze des Unterlagenschutzes seien trotz Bezeichnung der Zulassungsanträge als Neuanträge ohne Bezugnahme („stand alone application“) anwendbar. Verwertete Unterlagen seien unabhängig davon geschützt, ob eine auf sie gestützte Zulassung als originäre, generische, bibliographische oder gemischt-bibliographische beantragt und erteilt werde. Die im Rahmen der Zulassung von T. eingereichten Unterlagen, einschließlich der COACH-Studie, unterlägen einer zehnjährigen Unterlagenschutzfrist, die - unstreitig - erst am 19. August 2018 ende. Die Schutzfrist sei auch verletzt worden, da zugunsten der Beigeladenen geschützte Unterlagen dem Zulassungsdossier für P. zugrunde gelegen hätten. In dem Clinical Overview werde auf den Seiten 7, 8, 9 und 50 auf Übersichtsarbeiten von Neutel aus den Jahren 2008 und 2009 verwiesen, welche sich namentlich mit den Ergebnissen der COACH-Studie der Beigeladenen auseinandersetzten. Die dort behandelte Frage der Sinnhaftigkeit einer Kombination der Wirkstoffe Olmesartanmedoxomil und Amlodipinbesilat, insbesondere des zusätzlichen Nutzens der Kombination zweier seit langem markteingeführter Wirkstoffe, stelle eine zentrale Frage des Zulassungsverfahrens dar. Gerade die Kombination sei das eigentlich Neue an T. gewesen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts gelte die Vermutung, dass sich eine Zulassung auf in Bezug genommene Unterlagen stütze, solange nicht klar und eindeutig dargetan sei, dass die geschützten Unterlagen für die Zulassung in keiner Weise erheblich gewesen seien. Die Antragstellerin habe nicht dargelegt, dass sie zu der Frage der Kombination beider Wirkstoffe wissenschaftliches Erkenntnismaterial vorgelegt habe, das allein tragend sei. Der Unterlagenschutz erstrecke sich nicht nur auf die Unterlagen des Originators als solche, sondern schließe Sekundärquellen ein. Ob der Unterlagenschutz auch durch das Einfügen der Prozentangaben zu Nebenwirkungen in den Informationstext verletzt worden sei, bedürfe keiner Klärung.
Mit Widerspruchsbescheid vom 4. Mai 2018 nahm das BfArM die Zulassungen vom 4. Oktober 2017 für P. zurück.
Die Antragstellerin hat am 12. Februar 2018 Beschwerde eingelegt, zu deren Begründung sie im Wesentlichen vorträgt: Das Verwaltungsgericht sei von einer unzutreffenden Tatsachengrundlage ausgegangen. Die Sinnhaftigkeit der Kombination von Calziumkanalblockern und Angiotensin-Rezeptorblockern sei schon vor der COACH-Studie aus unabhängigen Quellen hinlänglich bekannt gewesen und habe zum Gemeinwissen gehört. Das „Neue“ an T. sei lediglich die konkrete Wahl einer fixen Kombination aus den beiden Stoffgruppen gewesen. Die Sinnhaftigkeit der Wirkstoffkombination sei daher keine zentrale Frage des Zulassungsverfahrens gewesen. In Unterabschnitt 2.5.4.3.1 des Clinical Overview würden auf acht Seiten die Veröffentlichungen zur Kombination von Olmesartan und Amlodipin dargestellt. Keine der zitierten Quellen nehme auf die COACH-Studie Bezug. Zu der zentralen Frage des Zulassungsverfahrens nach der Sicherheit und Wirksamkeit der konkreten Fixierung der Dosierung der Kombination von Olmesartan und Amlodipin in einem Arzneimittel leisteten die angesprochenen Zitate der Überblicksbeiträge von Neutel im Clinical Overview objektiv keinen Beitrag. Es sei ausgeschlossen, dass die Zulassungen ohne den mittelbaren Bezug auf die COACH-Studie hätten verweigert werden müssen. Die relevanten Aussagen in den Beiträgen von Neutel seien Allgemeinwissen, das auch in anderen im Clinical Overview angegebenen Studien erörtert werde. Die erforderlichen Nachweise seien durch eigene, im Clinical Overview dargestellte Studien erbracht worden. Zudem sei das Verwaltungsgericht zu Unrecht davon ausgegangen, dass auch im Bezug auf Sekundärliteratur eine Vermutungswirkung dafür gelte, dass der Unterlagenschutz verletzt werde. Sekundärliteratur beruhe nicht - wie die im Rahmen der Zulassung vorgelegten Studien - auf der Investition des ersten Zulassungsinhabers, sondern eines Dritten. Der Schutz dieser Investition eines Dritten sei nicht der Zweck des Unterlagenschutzes. Nehme ein Dritter - wie hier Neutel - in einer Übersichtsarbeit über diverse klinische Studien in einer Fußnote Bezug auf eine geschützte Unterlage, könne dies nicht zur „Vergiftung“ des Arbeitsergebnisses der Übersichtsarbeit führen.
Die Antragstellerin stellt keinen ausdrücklich formulierten Antrag.
Die Antragsgegnerin beantragt,
die Beschwerde zurückzuweisen.
Sie führt aus: Das Verwaltungsgericht sei zutreffend von der Vermutung ausgegangen, dass die Überblicksbeiträge von Neutel und die darin angegebenen Quellen bei der Zulassung verwertet worden seien. Im Zulassungsverfahren sei nicht die theoretische Plausibilität der Kombination zweier Wirkstoffklassen, sondern das positive Verhältnis von Nutzen und Risiko der konkreten Wirkstoffkombination und der konkreten Dosierung nachzuweisen gewesen. Die Zulassungsentscheidung habe sich wesentlich auf die von der Antragstellerin durchgeführten, in ihrer Beschwerdeschrift genannten Studien gestützt. Dies stehe jedoch der Vermutung einer Verwertung weiterer Unterlagen nicht entgegen. Es könne nicht festgestellt werden, dass die Überblicksarbeiten von Neutel in keiner Weise erheblich für die Zulassung gewesen seien.
Die Beigeladene beantragt,
Sie trägt vor: Das Verwaltungsgericht sei von der zutreffenden Tatsachengrundlage ausgegangen. Die in den Veröffentlichungen von Neutel, auf die sich die Antragstellerin im Clinical Overview ihrer Zulassungsanträge bezogen habe, zitierte COACH-Studie liefere den eigentlichen Nachweis der Wirksamkeit und Unbedenklichkeit der P. -Arzneimittel. Jedenfalls eine unterstützende Bedeutung dieser Studie in der Zulassung sei nicht auszuschließen, da die von der Fa. L. zur Wirksamkeit und Unbedenklichkeit von P. durchgeführte Untersuchung - auch nach Auffassung der Fa. L. und des BfArM - gescheitert sei. Der Unterlagenschutz gelte auch für Sekundärliteratur. Insoweit sei zwischen der gebotenen Veröffentlichung der Ergebnisse von Studien im Interesse der Arzneimittelsicherheit und der Wissenschaft und der kommerziellen Verwertung zu unterscheiden. Die Veröffentlichung bedeute nicht, dass die betreffenden Ergebnisse zur kommerziellen Verwertung freigegeben würden.

Entscheidungsgründe:
Es kann dahingestellt bleiben, ob die Beschwerde bereits unzulässig ist, da während des Beschwerdeverfahrens der Widerspruchsbescheid vom 4. Mai 2018 ergangen ist. Hierdurch könnte dem mit der Beschwerde weiterverfolgten Antrag auf Anordnung der sofortigen Vollziehung der mit dem Widerspruchsbescheid zurückgenommenen Zulassungen die Grundlage entzogen worden sein. § 80b Abs. 1 Satz 1 VwGO bestimmt, dass die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs (erst) mit der Unanfechtbarkeit des angefochtenen Verwaltungsakts endet. In einem Fall - wie dem vorliegenden -, in dem der Widerspruch eines belasteten Dritten Erfolg hat, erscheint es aber erwägenswert, ob die aufschiebende Wirkung des Drittwiderspruchs bereits mit dem Erlass des Widerspruchsbescheids endet. Dafür könnte sprechen, dass die Anfechtungsklage des Genehmigungsbegünstigten gegen den ihn erstmalig beschwerenden Widerspruchsbescheid die aufschiebende Wirkung des Drittwiderspruchs nicht wieder aufleben lassen dürfte.
Vgl. Schoch, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO (Stand: September 2011), § 80 Rn. 120 m.w.N.
Vorliegend bedarf es aber keiner vertieften Auseinandersetzung mit dieser Frage, da die Beschwerde, bei deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO auf die von der Antragstellerin fristgerecht dargelegten Gründe beschränkt ist, jedenfalls unbegründet ist.
Das Beschwerdevorbringen stellt die nach § 80a Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 Nr. 1, § 80 Abs. 5 VwGO gebotene Interessenabwägung des Verwaltungsgerichts nicht durchgreifend in Frage. Das Verwaltungsgericht hat die Interessenabwägung zutreffend an den Erfolgsaussichten des Widerspruchs ausgerichtet und den Prüfungsumfang auf eine mögliche Rechtsverletzung der Beigeladenen beschränkt.
Vgl. zum Prüfungsumfang OVG NRW, Beschlüsse vom 31. März 2009 - 13 B 278/09 -, juris, Rn. 7 ff., und vom 5. September 2008 - 13 B 1013/08, juris, Rn. 8 ff., jeweils m.w.N.
An diesem Prüfungsmaßstab gemessen stehen der Anordnung der sofortigen Vollziehung der Zulassungen auch unter Berücksichtigung des Beschwerdevorbringens erhebliche Bedenken im Hinblick auf den gesetzlichen Unterlagenschutz nach § 24b Abs. 1 AMG entgegen, auf den sich die Beigeladene berufen kann, da die Vorschrift auch ihrem Schutz als Inhaberin der Zulassungen für T. zu dienen bestimmt ist.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 31. Januar 2018 ‑ 13 B 1092/17 -, juris, Rn. 10., vom 2. August 2016 ‑ 13 B 390/16 -, juris, Rn. 7 f., und vom 7. April 2016 - 13 B 28/16 -, juris, Rn. 12 ff., jeweils m.w.N.
Das Verwaltungsgericht hat im Hinblick auf die Systematik des § 24b Abs. 1 AMG zu Recht zugrunde gelegt, dass eine Anordnung der sofortigen Vollziehung einer arzneimittelrechtlichen Zulassung nicht nur dann ausgeschlossen ist, wenn die Zulassung unter Verstoß gegen den Unterlagenschutz erteilt wurde und die Unterlagenschutzfrist von acht Jahren nach § 24b Abs. 1 Satz 1 AMG noch nicht abgelaufen ist, sondern auch dann, wenn diese Frist abgelaufen ist und damit der Rechtmäßigkeit der Genehmigung nicht mehr entgegensteht, aber der zehn bzw. elf Jahre nach Zulassung des Referenzarzneimittels geltende Vermarktungsschutz (§ 24b Abs. 1 Sätze 2, 3 AMG) zugunsten des Erstantragstellers greift.
1. Ausgehend von den ersten Zulassungen der T. -Präparate am 19. August 2008 ist die Schutzfrist nach § 24b Abs. 1 Satz 1 AMG bereits abgelaufen, der zehnjährige Vermarktungsschutz nach § 24b Abs. 1 Satz 2 AMG endet aber unstreitig erst mit Ablauf des 19. August 2018.
2. Die Antragstellerin zieht nicht in Zweifel, dass die Grundsätze des Unterlagenschutzes auf ihre als Neuanträge („stand alone application“) bezeichneten Zulassungsanträge anwendbar sind. Zwar beansprucht § 24b Abs. 1 AMG nur für die Zulassung von Generika unmittelbare Geltung. Die Vorschrift ist aber nach ihrem Sinn und Zweck bei allen anderen Zulassungsverfahren entsprechend heranzuziehen. Die verwerteten Unterlagen sind unabhängig davon geschützt, ob eine auf sie gestützte Zulassung als originäre, generische, bibliographische oder gemischt-bibliographische beantragt und erteilt wird. Weder das Unionsrecht noch das nationale Recht bieten tragfähige Anhaltspunkte dafür, dass Unterlagenschutz nur bei bestimmten Verfahrensarten gewährt sein soll. Es widerspräche dem bezweckten umfassenden Schutz der Forschungsergebnisse von Arzneimittelherstellern, wollte man den Unterlagenschutz davon abhängig machen, welche Zulassung begehrt wird. Die Interessen des Vorantragstellers sind unabhängig hiervon stets in derselben Weise beeinträchtigt: Der Zweitantragsteller macht seinen Antrag dadurch genehmigungsfähig, dass er ihn mit bibliographischen Angaben über Versuche vervollständigt, die der Vorantragsteller mit großem Aufwand durchgeführt hat.
Vgl. zum zentralen Zulassungsverfahren nach der Verordnung (EWG) Nr. 2309/93 BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 2015 - 3 C 18/14 -, juris, Rn. 27, und OVG NRW, Urteil vom 4. Juli 2013 - 13 A 2788/10 -, juris, Rn. 101 ff.; zum nationalen Verfahren OVG NRW, Beschluss vom 27. April 2015 - 13 B 1484/14 ‑, juris, Rn. 17 ff. m.w.N.
3. Das zugunsten der Beigeladenen geltende Verbot der Verwertung der Unterlagen, welche den Zulassungen für T. zugrunde lagen, wird bei der allein möglichen summarischen Prüfung durch die Vollziehung der mit dem Widerspruch angegriffenen Zulassungen verletzt, da der Clinical Overview, der Teil der Zulassungsdossiers von P. ist, auf zwei Veröffentlichungen von Neutel Bezug nimmt, in denen u.a. die COACH-Studie zu T. erörtert wird. Der Unterlagenschutz erstreckt sich auf die der Sekundärliteratur zuzuordnenden Überblicksarbeiten von Neutel (a). Die in den Überblicksarbeiten aufgegriffene COACH-Studie der Beigeladenen wurde bei Erteilung der Zulassungen für P. auch verwertet (b). Die Einbeziehung der Überblicksarbeiten in die Zulassungsdossiers (aa) begründet eine diesbezügliche Vermutung (bb). Diese Vermutung ist nicht widerlegt, da die Antragstellerin und die Antragsgegnerin nicht klar und eindeutig dargetan haben, dass die geschützten Unterlagen für die Zulassungsentscheidungen in keiner Weise erheblich waren (cc).
a) Der Unterlagenschutz nach § 24b Abs. 1 AMG erfasst nicht nur die mit dem Zulassungsantrag des Referenzarzneimittels vorgelegten Unterlagen als solche, sondern auch Sekundärliteratur, welche die eingereichten Unterlagen in Bezug nimmt. Auch eine mittelbare Nutzung des geistigen Eigentums des pharmazeutischen Unternehmens an seinen Studien, etwa durch die Vorlage behördlicher Wiedergaben und Bewertungen der Studien im Zulassungsverfahren oder durch die Einreichung von Veröffentlichungen der Studienergebnisse, verletzt das Unterlagenschutzrecht.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27. April 2015 ‑ 13 B 1484/14 -, juris, Rn. 42 ff., und Urteil vom 4. Juli 2013 - 13 A 2788/10 -, juris, Rn. 103 ff.
Der Unterlagenschutz dient dem Schutz der innovativen Arzneimittelhersteller, die als Erstantragsteller für die Erstzulassung umfangreiche und kostenintensive Versuche durchführen lassen müssen. Werden nicht die Unterlagen über die Versuche des Erstantragstellers, sondern deren Ergebnisse in Form von (zusammenfassenden) Darstellungen und Bewertungen eines dritten Autoren vorgelegt, so stellt dies das Schutzrecht des Erstantragstellers an einer zeitlich begrenzten exklusiven Nutzung der Ergebnisse seiner Versuche nicht in Frage und legalisiert nicht eine den Schutzrechten zuwiderlaufende Nutzung.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 4. Juli 2013 - 13 A 2788/10 -, juris, Rn. 103 ff.
Die Unterlagenschutzrechte würden ausgehöhlt, wenn der Zweitantragsteller die Studienergebnisse mittelbar durch die Vorlage von Veröffentlichungen zu den Studien des Erstantragstellers nutzen dürfte, um eine Zulassung zu erlangen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27. April 2015 - 13 B 1484/14 -, juris, Rn. 47.
Die im Clinical Overview der Zulassungsdossiers der Antragstellerin zitierten Übersichtsarbeiten von Neutel aus den Jahren 2008 und 2009 sind der Sekundärliteratur in diesem Sinne zuzuordnen. Sie erörtern die Ergebnisse der COACH-Studie, die Bestandteil der Zulassungsdossiers zu T. war. In beiden Übersichtsarbeiten werden im Zuge der Erörterung der blutdrucksenkenden Wirkungsweise der Kombination aus Amlodipin und Olmesartan die Ergebnisse der COACH-Studie referiert (vgl. die Auszüge beider Artikel in Anlage AST6, S. 3 ff., zur Antragsschrift der Beigeladenen vom 11. Dezember 2017 im Verfahren VG Köln - 7 L 4692/17). Die COACH-Studie war Bestandteil der Zulassungsdossiers zu T. . Dies ergibt sich aus den Angaben der Beigeladenen in vorzitierter Anlage AST6, S. 4 f., denen die Antragstellerin und die Antragsgegnerin nicht entgegengetreten sind.
b) Die in den Zulassungsdossiers für P. mittelbar in Bezug genommene Studie aus den Zulassungsdossiers für T. wurde bei der Zulassung verwertet.
aa) Durch die Verweise auf die Überblicksbeiträge von Neutel im Clinical Overview (Anlage B1 zur Beschwerdebegründung vom 26. Februar 2018) der Dossiers für P. wurde die COACH-Studie mittelbar in das Zulassungsverfahren für P. einbezogen. Solche Verweise finden sich auf den Seiten 7, 8, 9 und 50 des Clinical Overview in den Endnoten 22 und 34 zu den Aussagen, welche das Verwaltungsgericht auf Seite 15 f. des Beschlusses im Wortlaut wiedergegeben hat.
bb) Diese Einbeziehung der COACH-Studie in die Zulassungsdossiers begründet die Vermutung, dass die geschützte Unterlage bei der Erteilung der Zulassungen für P. verwertet wurde.
Eine Verwertung ist anzunehmen, wenn die Zulassung ohne die geschützten Unterlagen mangels ausreichender Begründung hätte verweigert werden müssen oder sich die Zulassungsbehörde bei ihrer Entscheidung tatsächlich auf geschützte Unterlagen gestützt hat. Die Vorlage von geschützten Unterlagen des Erstantragstellers begründet eine Vermutung der Verwertung bei der Zulassung, sofern die Behörde nicht klar und eindeutig dartut, dass die geschützten Unterlagen für ihre Entscheidung in keiner Weise erheblich waren. Eine genaue Prüfung der Erheblichkeit für die Entscheidung ist nicht erforderlich. Der vom Unionsrecht vorgesehene effektive Schutz des Verwertungsrechts wäre gefährdet, würde man auf häufig spekulativ bleibende oder nur schwer abzusichernde Kausalitätserwägungen abstellen. Daher reicht für die Verletzung bereits die Möglichkeit der Verwertung aus, sofern sie sich im Einzelfall nicht eindeutig ausschließen lässt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 2015 - 3 C 18.14 -, juris, Rn. 30; OVG NRW, Beschluss vom 27. April 2015 - 13 B 1484/14 -, juris, Rn. 49, und Urteil vom 4. Juli 2013 - 13 A 2788/10 -, juris, Rn. 130 ff.
Diese Grundsätze gelten auch, wenn geschützte Unterlagen mittelbar durch die Vorlage von Sekundärliteratur in das Zulassungsverfahren eingebracht werden. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ist keine zu weitgehende Ausdehnung des Unterlagenschutzes und keine „Vergiftung“ großer Teile der Fachliteratur zu befürchten. Dem Zweitantragsteller steht es offen, im Einzelfall die Vermutung der Verwertung zu widerlegen, indem er darlegt, dass eine Verwertung bei der Zulassungsentscheidung der Behörde eindeutig auszuschließen ist.
cc) Die Vermutung der Verwertung ist vorliegend nicht widerlegt. Auch unter Berücksichtigung des Vorbringens der Antragstellerin und der Antragsgegnerin kann nicht eindeutig ausgeschlossen werden, dass die COACH-Studie der Beigeladenen bei der Zulassungsentscheidung des BfArM verwertet wurde und sich der Verstoß gegen den Unterlagenschutz damit auf das Zulassungsverfahren ausgewirkt hat.
Der Senat folgt dem Verwaltungsgericht in der Bewertung, dass die Einbeziehung der COACH-Studie in die Zulassungsanträge der Antragstellerin nicht einen Randaspekt betrifft, der vernachlässigt werden könnte, sondern eine der zentralen Fragen des Zulassungsverfahrens. Diese zentrale Frage liegt - worauf die Antragstellerin zu Recht hinweist - nicht in der grundsätzlichen Wirksamkeit der Kombination von Calziumkanalblockern und Angiotensin-Rezeptorblockern, sondern in der Sicherheit und Wirksamkeit der konkreten Fixierung der Dosierung der Kombination der Wirkstoffe Olmesartan und Amlodipin. Auch das Verwaltungsgericht hat nicht die abstrakte Frage der Kombination der Wirkstoffgruppen, sondern die konkrete Frage nach der Wirksamkeit der fixen Kombination der genannten Wirkstoffe in den Mittelpunkt gestellt (Beschlussabdruck, S. 16).
Wie die in Anlage AST6, S. 4 f., zur Antragsschrift der Beigeladenen vom 11. Dezember 2017 im Verfahren VG Köln - 7 L 4692/17 - wiedergegebenen Auszüge aus den Übersichtsarbeiten von Neutel zeigen, leisten diese Arbeiten einen Beitrag zur Beantwortung der Frage nach dem Nutzen der konkreten Wirkstoffkombination. In den Aufsätzen werden die Ergebnisse der COACH-Studie unter Angabe der konkreten verwendeten Dosierungen und weiterer Daten erörtert.
Auch aus Sicht der Antragsgegnerin kann nicht ausgeschlossen werden, dass die mittelbar in das Zulassungsverfahren einbezogenen geschützten Unterlagen sich auf dessen Ergebnis ausgewirkt haben. Sie hat plausibel ausgeführt, die zuständigen Mitarbeiter des BfArM dokumentierten nicht, auf welche Teile eines Zulassungsdossiers die Zulassungsentscheidung maßgeblich gestützt werde, welche Unterlagen nur unterstützend herangezogen und welche als überflüssig eingestuft würden. Zudem könnten zu diesen fachlichen Fragen innerhalb der Behörde unterschiedliche Auffassungen vertreten werden. Nach der Begründung des Widerspruchsbescheides vom 4. Mai 2018 (Seite 6) liegt jedenfalls in einer Bezugnahme auf den Aufsatz von Neutel aus dem Jahr 2009 auf Seite 9 des Clinical Overview eine unzulässige Verwertung der COACH-Studie.
Die Antragstellerin hat keine Umstände dargelegt, die den Schluss zuließen, die Verwertung der COACH-Studie bei der Zulassungsentscheidung des BfArM sei eindeutig ausgeschlossen. Der Hinweis auf die Studien Ding/Liu/Fu/Zheng 2013 und Derosa/Cicero/Carbone/Querci/Fogari/D’Angelo/Maffioli 2014 im Schriftsatz der Antragstellerin vom 2. Mai 2018 (Rn. 27) genügt nicht den insoweit zu stellenden hohen Darlegungsanforderungen. Für den Senat ist nicht ersichtlich, ob diese Studien - wie die Antragstellerin meint - die relevanten Aussagen aus den Übersichtsarbeiten von Neutel vollständig enthalten und damit zur Redundanz der Beiträge von Neutel führen.
Für einen Einfluss der in den Beiträgen von Neutel zitierten COACH-Studie auf die Zulassungsentscheidung spricht darüber hinaus, dass die eigene Studie der Antragstellerin zur Effektivität der Wirkstoffkombination im Vergleich zu den Monopräparaten (KKL172014) den erforderlichen Nachweis der höheren Wirksamkeit nicht erbracht hat. Dies ergibt sich aus der eigenen Bewertung der Antragstellerin im Clinical Overview (Anlage B1 zur Beschwerdebegründung vom 26. Februar 2018, S. 82, Ziffer 2.5.4.3 a.E.) und dem Schreiben des Mutterunternehmens L. der Antragstellerin an die Beigeladene vom 20. April 2016. Auch das BfArM gelangte in seinem „RMS Day 106 Draf Assessment Report“ vom 29. August 2017 (Seite 233) zu der Schlussfolgerung, die Überlegenheit (superiority) der fixierten Kombination gegenüber den Monotherapien habe in der Studie KKL172014 nicht gezeigt werden können.
4. Verstoßen die angefochtenen Zulassungen mithin bei summarischer Prüfung durch die Bezugnahme auf die Übersichtsarbeiten von Neutel zulasten der Beigeladenen gegen den Unterlagenschutz, kann der Senat wie das Verwaltungsgericht offen lassen, ob sich ein weiterer Verstoß gegen den Unterlagenschutz daraus ergibt, dass das BfArM aus den Daten zu T. stammende Prozentwerte bezüglich der Nebenwirkungen in die Fachinformation zu P. eingefügt hat. Es bedarf auch keiner Entscheidung, welche Bedeutung dem Korrekturbescheid vom 15. Januar 2018 insoweit zukommt.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, hinsichtlich der Beigeladenen aus §§ 154 Abs. 3, 162 Abs. 3 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG. Sie folgt der Festsetzung des Verwaltungsgerichts, gegen die keine Einwände erhoben werden.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 3, 162 Abs. 3 VwGO
§§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG
§ 24b Abs. 1 Satz 2 AMG
§ 80b Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 24b Abs. 1 AMG
§ 24b Abs. 1 Satz 1 AMG
§ 154 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 7 L 4692/17
7 L 4867/17
13 B 278/09
13 B 1013/08
13 B 1092/17
13 B 390/16
13 B 28/16
3 C 18/14
13 A 2788/10
13 B 1484/14
13 B 1484/14
3 C 18.14