Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-03-19, Aktenzeichen 1 S 1041/05

Tenor:
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 10. März 2005 - 4 K 3595/04 - wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
1
Die Beteiligten streiten darüber, welchen rechtlichen Vorgaben die Legehennenhaltung der Klägerin genügen muss.
2
Die Klägerin betreibt eine Legehennenhaltung. Sie hat den Betrieb seit 01.08.1997 von ihrem Geschäftsführer als dem Inhaber des Verpachtungsbetriebs (Geflügelhof ...) gepachtet. Dieser hatte mit Kaufvertrag vom 30.07.1997 den Betrieb (Grundstück samt Gebäuden sowie die beweglichen Wirtschaftsgüter) zum Preis von 5.188.000 DM von den bisherigen Eigentümern erworben. Die Klägerin selbst kaufte für den Betrag von 500.000 DM sämtliche Maschinen und Geräte der dazu gehörenden Packstelle sowie Hühner zu einem Gesamtpreis von 500.000 DM zzgl. MWSt. Den Verkäufern des Betriebs war vom Regierungspräsidium Stuttgart am 01.10.1993 für die Anlage eine immissionsschutzrechtliche Änderungsgenehmigung „für den Einbau und den Betrieb von Salmet-Trockenbatterien mit Wedellüftung in den Legehallen-Teilen 2 bis 6, von Kotumsetzanlagen in den Kotbunkern 3, 4 und 5 und von Kratzböden zum Abtransport des Düngers in die Kotbunker“ erteilt worden.
3
Die Anlage war in Übereinstimmung mit den Regelungen der im Zeitpunkt des Erwerbs geltenden Verordnung zum Schutz von Legehennen bei Käfighaltung (Hennenhaltungsverordnung - HHVO -) vom 10.12.1987 (BGBl. I S. 2622) auf bis zu 180.000 Legehennenplätze ausgerichtet. Diese Verordnung setzte die Richtlinie des Rates 86/113/EWG vom 25. März 1986 (ABl. 1986 Nr. L 95 S. 45) und die - inhaltlich gleichlautende - Richtlinie des Rates 88/166/EWG vom 7. März 1988 (ABl. 1988 Nr. L 74 S. 83) zur Festsetzung von Mindestanforderungen zum Schutz von Legehennen in Käfigbatteriehaltung um; sie sah in § 2 Abs. 2 u.a. eine uneingeschränkt nutzbare Käfigbodenfläche je Legehenne von mindestens 450 cm², bei Tieren mit einem Durchschnittsgewicht von über 2 kg von mindestens 550 cm², vor.
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Mit Urteil vom 06.07.1999 (- BvF 3/90 -, BVerfGE 101, 1) erklärte das Bundesverfassungsgericht die Hennenhaltungsverordnung für nichtig, weil u.a. die Regelungen zur Mindestkäfigbodenfläche und zur Futtertroglänge mit der Ermächtigungsnorm des § 2a Abs. 1 TierschG unvereinbar seien und im Übrigen ein Verstoß gegen das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG vorliege.
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Zur Schließung der dadurch entstandenen Regelungslücke sowie zur Umsetzung der Richtlinie 1999/74/EG des Rates vom 19. Juli 1999 zur Festlegung von Mindestanforderungen zum Schutz von Legehennen (ABl. EG Nr. L 203 S. 53) wurde am 28. Februar 2002 die Erste Verordnung zur Änderung der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung - TierSchNutztV - erlassen. Sie sieht in § 13 ff. tierschutzgerechtere Haltungsbedingungen vor. Die in der Verordnung enthaltenen - teilweise über die Richtlinie hinausgehenden - Übergangsregelungen bestimmen, dass die herkömmliche Käfighaltung in Altanlagen, die der für nichtig erklärten Hennenhaltungsverordnung entsprochen haben und die vor dem 06.07.1999 in Benutzung genommen worden sind, nur noch bis zum 31.12.2002 zulässig sein soll (§ 17 Abs. 5 TierSchNutztV a.F., mittlerweile § 33 Abs. 5 TierSchNutztV i.d.F. der Dritten Verordnung zur Änderung der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung vom 30.11.2006 <BGBl. I S. 2759>). Anschließend muss jede Legehenne in Haltungseinrichtungen, die vor dem 13.03.2002 in Benutzung genommen worden sind, über eine uneingeschränkt nutzbare Käfigbodenfläche von mindestens 550 cm², bei Hennen über 2 kg Gewicht von 690 cm² sowie eine Futtertroglänge von 12 cm verfügen können. Diese Haltung war in der ursprünglichen Fassung der Übergangsvorschrift ausnahmslos nur bis zum 31.12.2006 erlaubt (§ 17 Abs. 4 TierSchNutztV a.F); durch die Zweite Verordnung zur Änderung der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung vom 01.08.2006 (BGBl. I S. 1804) ist die Übergangsfrist verlängert worden bis zum 31.12.2008, in Ausnahmefällen bis zum 31.12.2009, falls der Inhaber ein verbindliches Konzept zur Umstellung auf neue Haltungseinrichtungen - darunter auch die zugleich ergänzend eingeführte „Kleingruppenhaltung“ (§ 13b TierSchNutztV) - bis zum 15.12.2006 vorgelegt hat (§ 33 Abs. 4 TierSchNutztV i.d.F. der Verordnung vom 30.11.2006). Danach ist eine Haltung in herkömmlichen Käfiganlagen vollständig verboten; für bereits genehmigte sogenannte ausgestaltete Käfiganlagen ist mittlerweile eine Haltung bis zum 31.12.2020 zulässig (§ 33 Abs. 3 TierSchNutztV i.d.F. der Verordnung vom 30.11.2006).
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Nachdem auf ein zunächst vereinbartes monatliches Pachtentgelt von 103.000 DM schon für die Jahre 1997 bis 1999 jeweils ein Pachtnachlass in beträchtlicher Höhe gewährt und die Pacht für November 2001 bis einschließlich Juni 2002 wegen wirtschaftlicher Schwierigkeiten der Klägerin ausgesetzt worden war, beträgt - nach Kündigung durch die Klägerin zum 31.12.2003 unter Berufung auf die Neuregelung der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung - die monatliche Pacht zwischenzeitlich 20.000 EUR.
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Mit Schreiben vom 28.04.2003 beantragte der Verpächter beim Landratsamt Heilbronn eine unbefristete Ausnahmegenehmigung, um abweichend von § 13 und § 17 Abs. 5 TierSchNutztV über den 31.12.2002 hinaus Legehennen unter den bisherigen Bedingungen halten zu dürfen. Seinem Rechtsvorgänger, dem Verkäufer der Anlage, sei eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung erteilt worden, die auch die zuvor schon vorhandene Tierplatzzahl von 180.000 als fortbestehend zugesichert habe. Durch die Veränderung der rechtlichen Rahmenbedingungen sei er andernfalls gezwungen, den Bestand in den Käfigen um 20% herabzusetzen. Die zum 01.01.2007 in Kraft tretende Legehennenhaltung in sog. ausgestalteten Käfigen sei mit den herkömmlichen Käfigen überhaupt nicht mehr möglich. Die zu kurz bemessenen Übergangsfristen beeinträchtigten den Bestand des eingerichteten und genehmigten Betriebes bis hin zur Bedrohung der wirtschaftlichen Existenz. Im Vertrauen auf den Bestand der Genehmigung seien 1997/1998 Investitionen im Gesamtvolumen von 7.070.500 DM getätigt worden. Diese Investitionen hätten sich bislang nicht amortisieren können.
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Mit einem an „Geflügelhof ...“ adressierten Bescheid vom 06.08.2003 lehnte das Landratsamt die begehrte Ausnahmegenehmigung ab, da eine solche in der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung nicht vorgesehen sei. Den hiergegen erhobenen Widerspruch wies das Regierungspräsidium Stuttgart mit Widerspruchsbescheid vom 13.08.2004 zurück. Es führte aus, dass die Übergangsregelungen für Altanlagen einen Bestandsschutz angemessen berücksichtigten; die Interessen des Betriebsinhabers würden durch das Interesse an einer tierschutzkonformen Tierhaltung (Art. 20a GG) eingeschränkt.
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Die Klägerin hat am 09.09.2004 Klage zum Verwaltungsgericht Stuttgart erhoben und zur Begründung ausgeführt: Durch die Ablehnung der Ausnahmegenehmigung werde sie in ihrem Eigentumsrecht aus Art. 14 GG, das auch ihren Gewerbebetrieb umfasse, verletzt. Die vorgesehene Übergangszeit reiche nicht aus, um ihren Betrieb in wirtschaftlich sinnvoller Weise umstellen zu können. Die Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung komme in diesem Punkt einem enteignungsgleichen Eingriff gleich, da aufgrund der Übergangsfristen die getätigten Investitionen, für die eine Tilgung von 10 bis 15 Jahren vorgesehen sei, nicht ausgeschöpft werden könnten. Die Klägerin hat zuletzt beantragt, festzustellen, dass sie berechtigt sei, entgegen der - zum damaligen Zeitpunkt geltenden - Bestimmung des § 17 Abs. 5 TierSchNutztV über den 31.12.2002 hinaus Legehennen in Haltungseinrichtungen zu halten, die am 06.07.1999 bereits in Benutzung genommen waren, wenn diese Käfige den Anforderungen des § 17 Abs. 4 Nr. 3 - 5 TierSchNutztV entsprechen und so beschaffen sind, dass je Legehenne eine uneingeschränkt nutzbare und horizontal bemessene Käfigfläche von mindestens 450 cm² oder, im Fall eines Durchschnittsgewichts der gehaltenen Legehennen von mehr als 2 kg, von mindestens 550 cm² vorhanden ist.
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Das Verwaltungsgericht Stuttgart hat die Klage mit Urteil vom 10.03.2005 (RdL 2006, 46) abgewiesen und zur Begründung ausgeführt: Die Feststellungsklage sei zulässig. Ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis zwischen den Beteiligten liege insbesondere deswegen vor, weil der Beklagte wegen der Begehung einer Ordnungswidrigkeit gegen die Klägerin vorgehen könne. Ein berechtigtes Interesse komme der Klägerin ebenfalls wegen der wirtschaftlichen Auswirkungen der streitigen Normen zu. Die Klage sei aber unbegründet. Die Klägerin sei nicht berechtigt, die Legehennen über den 31.12.2002 hinaus auf einer Grundfläche je Henne von 450 cm² beziehungsweise 550 cm² zu halten. Der nationale Gesetzgeber dürfe strengere Anforderungen als die Richtlinie regeln. Ein Verstoß gegen das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG sei nicht ersichtlich. Auch inhaltlich sei die Regelung nicht zu beanstanden. Die in der Einräumung der Übergangsfristen enthaltene Abwägung des Gesetzgebers, den Belangen des Tierschutzes nach Art. 20a GG gegenüber den nach Art. 14 und 12 GG schutzwürdigen Interessen der Tierhalter an einer weiteren möglichst rentablen Tierhaltung und langsamen Umstellung der Tierhaltung den Vorrang einzuräumen, bewege sich noch im Rahmen gesetzgeberischen Ermessens und sei nicht zu beanstanden. Auf eine Bestandsschutz vermittelnde Genehmigung könne sich die Klägerin nicht berufen; denn der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung komme lediglich anlagenimmanente Wirkung zu, während sie keine Aussagen über die Art der Tierhaltung enthalte. Hinzu komme, dass sich die Klägerin auf ein schutzwürdiges Vertrauen auf eine Beibehaltung der bisherigen Regelung bzw. auf eine längere Übergangsregelung nicht berufen könne, da bereits im Jahre 1990 ein Normenkontrollverfahren gegen die zum Zeitpunkt der Genehmigung geltende Hennenhaltungsverordnung anhängig gemacht worden sei und die Klägerin deshalb mit einer Überprüfung der Haltungsbedingungen für Legehennen habe rechnen müssen; die Klägerin habe von der Diskussion über einen erhöhten Flächenbedarf der Hühner Kenntnis nehmen können.
11
Zur Begründung der vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassenen Berufung führt die Klägerin aus: Eine tatsächliche Abwägung der widerstreitenden Belange habe nicht stattgefunden. Die eingeräumten Übergangsfristen seien zu kurz bemessen; sie führten zu ihrer Insolvenz und es sei auch kein Grund ersichtlich, warum allein zum Nachteil der deutschen Eierproduzenten von den Vorgaben der Richtlinie 1999/74/EG abgewichen werde. Diese Wettbewerbsverzerrung sei eine Inländerdiskriminierung. Außerdem erwachse aus der Genehmigung vom 01.10.1993 Bestandsschutz, der sie zum weiteren Betrieb ihrer Anlage ermächtige, solange dieser Bescheid rechtskräftig Bestand habe; denn diese Genehmigung habe die konkrete Form der Legehennenhaltung, die noch heute betrieben werden, zum Gegenstand. Das bereits 1990 eingeleitete Normenkontrollverfahren gegen die Hennenhaltungsverordnung führe zu keinem anderen Ergebnis; dieses Verfahren habe nicht dazu geführt, dass in deutlicher Weise von einer bevorstehenden wirtschaftlichen Einschränkung habe ausgegangen werden müssen.
12
Die Klägerin beantragt,
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das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 10. März 2005 - 4 K 3595/04 - abzuändern und festzustellen, dass die Klägerin berechtigt ist, entgegen § 33 Abs. 5 TierSchNutztV über den 31.12.2002 hinaus Legehennen in Haltungseinrichtungen zu halten, die am 06.07.1999 bereits in Benutzung genommen waren, wenn diese Käfige den Anforderungen des § 33 Abs. 4 Nr. 3 - 5 TierSchNutztV entsprechen und so beschaffen sind, dass je Legehenne eine uneingeschränkt nutzbare und horizontal bemessene Käfigfläche von mindestens 450 cm² oder, im Fall eines Durchschnittsgewichts der gehaltenen Legehennen von mehr als 2 kg, von mindestens 550 cm² vorhanden ist.
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Der Beklagte beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
16
Er führt aus, der Vertrauensschutz sei durch den Bestandsschutz begrenzende gesetzliche Regelungen in zulässiger Form eingeschränkt worden. Andernfalls wären dauerhaft tierschutzwidrige Zustände legitimiert worden. Auch die Konzentrationswirkung des § 13 BImSchG führe zu keiner anderen Bewertung, da eine Konzentration nur bei anderen behördlichen Entscheidungen eintrete; eine solche Präventivkontrolle sei im einschlägigen Tierschutzrecht jedoch gar nicht vorgesehen. Ein Verstoß gegen die Grundrechte aus Art. 12 und 14 GG sei vorliegend ebenfalls nicht gegeben, da insoweit den Belangen des Tierschutzes nach Art. 20a GG der Vorrang zukomme.
17
Wegen weiterer Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze Bezug genommen. Dem Senat liegen die Behörden- und Gerichtsakten aus dem Klageverfahren vor.

Entscheidungsgründe:
18
Mit Einverständnis der Beteiligten entscheidet der Senat ohne mündliche Verhandlung (§ 125 Abs. 1 und § 101 Abs. 2 VwGO).
19
Die zulässige Berufung ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Die Klage ist zulässig (I.), aber nicht begründet (II.). Für die begehrte Feststellung ist kein Raum, denn die Klägerin ist verpflichtet, die Bestimmungen der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung - unter Beachtung der Übergangsvorschriften - einzuhalten. Diese Verordnung steht mit höherrangigem Recht in Einklang (II. 1.). Von deren Beachtung ist die Klägerin nicht wegen der Bestandskraft eines entgegenstehenden Bescheids enthoben (II. 2.). I.
Die zulässige Berufung ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Die Klage ist zulässig (I.), aber nicht begründet (II.). Für die begehrte Feststellung ist kein Raum, denn die Klägerin ist verpflichtet, die Bestimmungen der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung - unter Beachtung der Übergangsvorschriften - einzuhalten. Diese Verordnung steht mit höherrangigem Recht in Einklang (II. 1.). Von deren Beachtung ist die Klägerin nicht wegen der Bestandskraft eines entgegenstehenden Bescheids enthoben (II. 2.).
I.
20
Die Feststellungsklage ist zulässig.
21
Zwischen den Beteiligten besteht ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis i.S.v. § 43 Abs. 1 VwGO. Die Beteiligten vertreten unterschiedliche Auffassungen über die Verbindlichkeit der Vorschriften der TierSchNutztV für den Betrieb der Klägerin. Damit ist die Anwendung von Normen des öffentlichen Rechts, die das Verhalten der Beteiligten steuern sollen, auf einen bereits überschaubaren Sachverhalt streitig (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.01.1996 - 8 C 19.94 -, BVerwGE 100, 262 <264 f.>; Urteil vom 23.01.1992 - 3 C 50.89 -, BVerwGE 89, 327 <329>). Dabei ist es unschädlich, dass das Rechtsschutzbegehren der Klägerin maßgeblich von der Gültigkeit einer Rechtsordnung abhängt; denn § 47 VwGO entfaltet insoweit keine Sperrwirkung (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.06.2000 - 11 C 13.99 -, BVerwGE 111, 276 <278>). Die Klägerin ist klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO analog), da sie geltend machen kann, durch die Anwendung der streitigen Vorschriften in ihren Grundrechten verletzt zu sein. Die Klägerin hat auch das in § 43 Abs. 1 VwGO geforderte berechtigte Interesse an der baldigen Feststellung. Denn sie kann nicht darauf verwiesen werden, abzuwarten, bis sie mit ordnungswidrigkeitsrechtlichen Maßnahmen überzogen wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 07.05.1987 - 3 C 1.86 -, BVerwGE 77, 214 <215 f.>). In dieser Hinsicht könnten Anfechtungsklagen, die gegen etwaige tierschutzrechtlichen Anordnungen auf der Grundlage des § 16a TierSchG zu richten sind, einen effektiveren Rechtsschutz nicht bieten, so dass der Feststellungsklage § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO nicht entgegensteht (vgl. BVerwG, Urteil vom 29.04.1997 - 1 C 2.95 -, NJW 1997, 2534 <2535> m.w.N.). II.
Zwischen den Beteiligten besteht ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis i.S.v. § 43 Abs. 1 VwGO. Die Beteiligten vertreten unterschiedliche Auffassungen über die Verbindlichkeit der Vorschriften der TierSchNutztV für den Betrieb der Klägerin. Damit ist die Anwendung von Normen des öffentlichen Rechts, die das Verhalten der Beteiligten steuern sollen, auf einen bereits überschaubaren Sachverhalt streitig (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.01.1996 - 8 C 19.94 -, BVerwGE 100, 262 <264 f.>; Urteil vom 23.01.1992 - 3 C 50.89 -, BVerwGE 89, 327 <329>). Dabei ist es unschädlich, dass das Rechtsschutzbegehren der Klägerin maßgeblich von der Gültigkeit einer Rechtsordnung abhängt; denn § 47 VwGO entfaltet insoweit keine Sperrwirkung (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.06.2000 - 11 C 13.99 -, BVerwGE 111, 276 <278>). Die Klägerin ist klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO analog), da sie geltend machen kann, durch die Anwendung der streitigen Vorschriften in ihren Grundrechten verletzt zu sein. Die Klägerin hat auch das in § 43 Abs. 1 VwGO geforderte berechtigte Interesse an der baldigen Feststellung. Denn sie kann nicht darauf verwiesen werden, abzuwarten, bis sie mit ordnungswidrigkeitsrechtlichen Maßnahmen überzogen wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 07.05.1987 - 3 C 1.86 -, BVerwGE 77, 214 <215 f.>). In dieser Hinsicht könnten Anfechtungsklagen, die gegen etwaige tierschutzrechtlichen Anordnungen auf der Grundlage des § 16a TierSchG zu richten sind, einen effektiveren Rechtsschutz nicht bieten, so dass der Feststellungsklage § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO nicht entgegensteht (vgl. BVerwG, Urteil vom 29.04.1997 - 1 C 2.95 -, NJW 1997, 2534 <2535> m.w.N.).
II.
22
Die Feststellungsklage ist nicht begründet. Die Klägerin muss bei der Haltung der Legehennen die Vorschriften der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung beachten.
23
1. Die Verordnung verstößt nicht gegen höherrangiges Recht.
24
a) Der von der Klägerin gerügte formelle Fehler eines Verstoßes gegen das Zitiergebot in Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG liegt nicht vor. Nach dieser Bestimmung ist in einer bundesrechtlichen Verordnung deren Rechtsgrundlage anzugeben. Das erfordert, dass nicht nur das ermächtigende Gesetz als solches, sondern die ermächtigende Einzelvorschrift aus diesem Gesetz in der Verordnung genannt wird. Will der Verordnungsgeber nach seinem erkennbar geäußerten Willen von mehreren Ermächtigungsgrundlagen Gebrauch machen, so muss er diese vollständig in der Verordnung angeben (vgl. BVerfG, Urteil vom 06.07.1999 - BvF 3/90 -, BVerfGE 101, 1 <42>). Diesen Anforderungen wird die Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung i.d.F. der Ersten Änderungsverordnung vom 28.02.2002 gerecht. Sie zitiert in ihrer Präambel die einschlägigen bundesgesetzlichen Ermächtigungsgrundlagen nicht nur des Tierschutzgesetzes, sondern auch des Gesetzes zu dem Europäischen Übereinkommen vom 10. März 1976 zum Schutz von Tieren in landwirtschaftlichen Tierhaltungen vom 25. Januar 1978 (BGBl. II S. 113), dessen Fehlen vom Bundesverfassungsgericht beanstandet worden war (Urteil vom 06.07.1999 - BvF 3/90 -, BVerfGE 101, 1 <43>). Darüber hinaus werden, wenn auch nicht in der Präambel, so doch in einer amtlichen Fußnote, die gemeinschaftsrechtlichen Rechtsgrundlagen, nämlich die umzusetzenden Richtlinien aufgeführt. Dahinstehen kann folglich, ob das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG sich auch hierauf erstreckt (vgl. hierzu verneinend BVerwG, Urteil vom 20.03.2003 - 3 C 10.02 -, BVerwGE 118, 70 <72 ff.>; vom 16.09.2004 - 3 C 35.03 -, BVerwGE 121, 382 <386>; so auch BFH, Beschluss vom 25.09.2003 - VII B 309/02 -, BFHE 203, 243; die Frage ist Gegenstand einer Verfassungsbeschwerde vor dem BVerfG - 1 BvR 2628/04 -).
25
b) Inhaltlich begegnen die von der Klägerin beanstandeten Übergangsvorschriften keinen rechtlichen Bedenken.
26
aa) Die Klägerin möchte in erster Linie festgestellt wissen, dass sie in ihrem Betrieb die Legehennen über den in § 33 Abs. 5 TierSchNutztV normierten Endzeitpunkt 31.12.2002 hinaus weiterhin auf der nach der für nichtig erklärten Hennenhaltungsverordnung ausreichenden, aber als tierschutzwidrig zu bewertenden, Grundfläche halten darf.
27
(1) Diese Übergangsfrist beruht - im Unterschied zu der in § 33 Abs. 4 TierSchNutztV geregelten - auf der zwingenden europarechtlichen Vorgabe in Art. 5 Abs. 1 Nr. 1 der Richtlinie 1999/74/EG. Die Vorschrift, nach der ab dem 01.01.2003 für jede Legehennen eine Grundfläche von mindestens 550 cm² zur Verfügung stehen muss, ist für das Rechtsschutzbegehren der Klägerin allerdings nur insoweit von Bedeutung, als Legehennen mit einem Durchschnittsgewicht von bis zu 2 kg betroffen sind; für die Tiere mit einem größeren Durchschnittsgewicht bleibt die Vorschrift angesichts der Regelung in der Hennenhaltungsverordnung, die die Klägerin ihrem Betriebskonzept zugrunde gelegt hat, ohne Relevanz.
28
Gibt das EG-Recht, wie hier, den Inhalt des nationalen Rechts vor, ohne dem nationalen Gesetzgeber Entscheidungsspielräume zu eröffnen, hat das zur Folge, dass sich die Klägerin gegenüber dieser Bestimmung auf ihre Rechte aus Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG nicht berufen kann. Denn nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts wird sekundäres Gemeinschaftsrecht grundsätzlich nicht am Maßstab der deutschen Grundrechte geprüft, solange im Gemeinschaftsrecht, insbesondere durch die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs, ein wirksamer Grundrechtsschutz gegenüber der Hoheitsgewalt der Gemeinschaften generell gewährleistet ist, der dem vom Grundgesetz als unabdingbar gebotenen Grundrechtsschutz im Wesentlichen gleich zu achten ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 22.10.1986 - 2 BvR 197/83 -, BVerfGE 73, 339 < 378 ff.> - Solange II). Dieser Grundsatz ist entwickelt worden anlässlich der innerstaatlichen Anwendungen von Verordnungen, denen gem. Art. 249 Abs. 2 EG unmittelbare Rechtswirkungen in jedem Mitgliedstaat zukommen. Er ist indessen auch dann zu beachten, wenn es um Richtlinien geht, die gem. Art. 249 Abs. 3 EG - von Ausnahmen abgesehen - nur für die Mitgliedstaaten gelten und deswegen - jedenfalls soweit sie Rechtspflichten des Einzelnen gegenüber dem Staat begründen sollen - immer auf die Umsetzung durch nationales Recht angewiesen sind (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 09.01.2001 - 1 BvR 1036/99 -, NJW 2001, 1267 <1268>; vom 27.07.2004 - 1 BvR 1270/04 -, NVwZ 2004, 1346; so auch BVerwG, Urteil vom 30.06.2005 - 7 C 26.04 -, BVerwGE 124, 47 <56 f.>; a.A: Weidemann, NVwZ 2006, 623 <628>). Zwar wenden die deutschen Behörden in einem solchen Fall deutsches Recht an; der Sache nach geht es indessen um EG-Recht, dessen Anwendungsvorrang bei zwingenden Vorgaben in gleicher Weise wie bei seiner unmittelbaren Geltung durch die Rücknahme des grundgesetzlichen Grundrechtsschutzes hinsichtlich des innerstaatlichen Umsetzungsakts zu sichern ist. Damit wird die politische Verantwortung mit den rechtlichen Maßstäben zur Deckung gebracht (vgl. Masing, NJW 2006, 264 <267>). Die Fachgerichte können demnach auch bei Vorliegen eines Umsetzungsakts die Vereinbarkeit sekundären Gemeinschaftsrechts mit den Grundrechten des Grundgesetzes inzident nur dann prüfen, wenn festgestellt werden kann, dass der Grundrechtsschutz auf Gemeinschaftsebene generell unter den erforderlichen Standard abgesunken ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 07.06.2000 - 2 BvL 1/97 -, BVerfGE 102, 147 <164>; siehe auch Dreier in: ders. <Hg.>, GG, Bd. 1, 2. Aufl. 2004, Art. 1 III Rn. 23 f.). Dafür ist aber weder etwas vorgetragen noch ersichtlich (vgl. BVerwG, Urteil vom 30.06.2005 - 7 C 26.04 -, BVerwGE 124, 47 <57>).
29
(2) Die dann in dieser Situation gebotene Prüfung, ob die EG-Norm, die das anzuwendende deutsche Recht zwingend vorgibt, mit höherrangigem europäischem Recht vereinbar ist (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 09.01.2001 - 1 BvR 1036/99 -, NJW 2001, 1267 <1268>), führt indessen zum Ergebnis, dass Zweifel an der Vereinbarkeit der Übergangsfrist mit den im Gemeinschaftsrecht gewährleisteten Grundrechten nicht bestehen; einer Vorlage an den EuGH zur Prüfung nach Art. 234 Abs. 1 Buchst. b EG bedarf es nicht.
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Die Änderung der Haltungsbedingungen für Legehennen und die Übergangsbestimmungen in der Richtlinie 1999/74/EG sind gemeinschaftsrechtlich am Eigentumsrecht und am Grundsatz des Vertrauensschutzes zu messen.
31
Das Eigentumsrecht ist in der Rechtsprechung des Gerichtshofs als allgemeiner Rechtsgrundsatz anerkannt (grundlegend Urteil vom 17.12.1979 - Rs. 44/79 - Hauer, Slg. 1979, 3727 Rn. 14 ff.; vgl. Kingreen in: Callies/Ruffert, EUV, EGV, 2. Aufl. 2003, EU Art. 6 Rn. 140 m.w.N.). Er wird in der Gemeinschaftsrechtsordnung gemäß den gemeinsamen Verfassungskonzeptionen der Mitgliedstaaten gewährleistet (siehe Art. 6 Abs. 2 EU), die sich auch im 1. Zusatzprotokoll zur Europäischen Menschenrechtskonvention widerspiegeln; als ergänzende Rechtserkenntnisquelle ist die - als solche rechtlich unverbindliche - Charta der Grundrechte der Europäischen Union vom 07.12.2000 (ABl. 2000 Nr. C 364 S. 1) heranzuziehen, die in Art. 17 das Eigentumsrecht garantiert (vgl. Jarass, NVwZ 2006, 1089; BVerwG, Urteil vom 30.06.2005 - 7 C 26.04 -, BVerwGE 124, 47 <58>).
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Betroffen ist vorliegend das Sacheigentum des Verpächters an der Käfiganlage; berührt sind nicht lediglich vom Eigentumsschutz nicht erfasste kaufmännische Interessen und Absichten, deren Ungewissheit zum Wesen wirtschaftlicher Tätigkeit gehört. Anders als etwa bei wettbewerbssteuernden Maßnahmen ist durch die Festsetzung einer größeren Mindestgrundfläche die effiziente wirtschaftliche Verwendbarkeit der Produktionsanlagen unmittelbar betroffen (vgl. Callies in: ders./Ruffert, EUV, EGV, 3. Aufl. 2007, GRCh Art. 17 Rn. 5; Jarass, NVwZ 2006, 1089 <1092>). Dieses eigentumsrechtliche Schutzobjekt wird hier nicht durch den sogenannten Dispositionsschutz ergänzt (siehe hierzu Kingreen, a.a.O., Rn. 150; Penski/Elsner, DÖV 2001, 265 <274 f.>). Denn die Aussicht auf die ungestörte Nutzbarkeit der Produktionsmittel unterfällt nicht den als „wohlerworbene Rechte“ bezeichneten gesicherten Rechtspositionen, die unmittelbar aus dem objektiven Recht abzuleiten sind; vielmehr geht es um subjektive Erwartungen, die als solche keine selbstständige eigentumsrechtliche Bedeutung haben (vgl. Borchardt, Der Grundsatz des Vertrauensschutzes im Europäischen Gemeinschaftsrecht, 1988, S. 80 ff., 86 ff. m.N.)
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In der Veränderung der rechtlichen Rahmenbedingungen für die Eierproduktion liegt keine Eigentumsentziehung, die auch bei einer sogenannten de-facto-Enteignung gegeben sein kann. Denn der Eigentümer wird durch die Erhöhung der Mindestgrundfläche nicht von jeder relevanten Nutzung des Eigentumsobjekts ausgeschlossen (vgl. Jarass, NVwZ 2006, 1089 <1092 f.>). Vielmehr liegt eine Nutzungsregelung vor. Als solche ist sie dann rechtmäßig, wenn sie tatsächlich dem Gemeinwohl dienenden Zielen der Gemeinschaft entspricht und nicht einen im Hinblick auf die verfolgten Ziele unverhältnismäßigen, nicht tragbaren Eingriff darstellt, der die so gewährleisteten Rechte in ihrem Wesensgehalt antastet (vgl. etwa EuGH, Urteil vom 28.04.1998 - Rs. C-200/96 -, Slg. 1998, I-1953 Rn. 21).
34
Zu den anerkannten Allgemeininteressen i.S. legitimer politischer Ziele, die eine Nutzungsbeschränkung zu rechtfertigen geeignet sind, zählt hier auch der Tierschutz. Er gehört zwar nicht zu den allgemeinen Zielen der Gemeinschaft und wird als solcher weder von Art. 33 noch von Art. 174 EG erfasst (vgl. EuGH, Urteil vom 12.07.2001 - Rs. C-189/01 -, EuZW 2001, 728 Rn. 7 ff.; siehe dazu Schröter, NuR 2002, 18 <19>). Für bestimmte Bereiche werden aber nunmehr durch das Protokoll Nr. 10 zum Vertrag von Amsterdam - Protokoll über den Tierschutz und das Wohlergehen der Tiere (ABl. EG 1997 Nr. C 340 S. 110) - die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten verpflichtet, den Erfordernissen des Wohlergehens der Tiere in vollem Umfang Rechnung zu tragen. Hierzu gehört auch der hier einschlägige Bereich der Landwirtschaft, wo das Tier als Teil des Bestandes von Produktionsstätten zur Erzeugung tierischer Lebensmittel geschützt ist.
35
Die Änderung der rechtlichen Voraussetzungen der Legehennenhaltung erweist sich als verhältnismäßig. Die Verbesserung der Haltungsbedingungen ist im Interesse des Tierschutzes geeignet und erforderlich. Sie ist auch unter Würdigung der Belastung der Betriebe angemessen (siehe zu den einschlägigen Kriterien Jarass, NVwZ 2006, 1089 <1094>; zur allerdings - bislang - geringen gerichtlichen Kontrolldichte siehe Callies, a.a.O., Rn. 26 m.N.; Depenheuer in: Tettinger/Stern <Hg.>, Europäische Grundrechte-Charta, 2006, Art. 17 Rn. 54 f.; Rengeling, DVBl 2004, 453 <462 f.>). Für die Neuregelung streitet die Bedeutung des Tierschutzes. Das rechtfertigt eine auch merkliche Belastung der Grundrechtsträger, deren Tätigkeit durch die Reduzierung der Besatzdichte um etwa ein Fünftel zwar beeinträchtigt, aber nicht unmöglich gemacht wird. Dem Interesse der Betriebe an einer fließenden und nicht abrupten Änderung ihrer Produktionsbedingungen ist durch die Gewährung einer Übergangsfrist von fast 2½ Jahren Rechnung getragen worden. Damit wird im Rahmen der Beurteilung des Eingriffs in das Eigentumsrecht zugleich das Prinzip des Vertrauensschutzes berücksichtigt (vgl. Depenheuer, a.a.O., Rn. 59; Kingreen, a.a.O., Rn. 150; Penski/Elsner, DÖV 2001, 265 <274 f.>).
36
Der Grundsatz des Vertrauensschutzes fordert hier keine den Betrieben günstigere Regelung. Er entstammt dem Rechtsstaatsgedanken und setzt das Bestehen einer Vertrauenslage, die Schutzwürdigkeit des Vertrauens und schließlich das Überwiegen des Individualinteresses gegenüber dem Gemeinschaftsinteresse voraus (vgl. Kingreen, a.a.O., Rn. 9 ff. m.N.).
37
Eine Vertrauenslage ist hier, wenn überhaupt gegeben, nur schwach ausgestaltet, denn die Eigentümer der Käfiganlagen können sich gemeinschaftsrechtlich lediglich auf die Richtlinie 88/166/EWG berufen. Der Verpächter kann demgegenüber auf keine Rechtsstellung verweisen, die durch ein Handeln der Gemeinschaftsorgane im Sinne eines Besitzstandes positiv gestaltet worden ist; denn ihm ist kein Rechtsanspruch auf die dauerhafte Nutzung der Anlagen im bisherigen Zustand verliehen worden. Vielmehr beruft sich der Verpächter darauf, dass bei ihm Erwartungen in die Fortdauer der auf der Richtlinie beruhenden innerstaatlichen Rechtslage hervorgerufen worden seien. Die Gemeinschaftsorgane sind indessen gegenüber den Eigentümern der Käfiganlagen nicht in einer Weise aufgetreten, dass sie im Hinblick auf ihr weiteres Handeln strikt gebunden wären. Es gibt zwar normative Regelungen, die einen stabilen Charakter in sich tragen und deswegen die Erwartung auf ihren unveränderten Fortbestand zu begründen vermögen. Dies gilt insbesondere für Regelungen, die für einen bestimmten und meist nur kurz bemessenen Zeitraum geschaffen werden (vgl. Borchardt, a.a.O., S. 86 f. m.N.). Eine in dieser Weise unveränderliche Rechtslage war hier nicht gegeben. Vielmehr war gerade die Richtlinie in ihren Begründungserwägungen (4. Absatz) und in Art. 9 mit einem Überprüfungsvorbehalt im Hinblick auf neue tierschutzrechtliche Erkenntnisse versehen, der dem Gemeinschaftsbürger deutlich vor Augen führte, dass die Rechtsentwicklung in Bewegung war; dabei ist die Schutzwürdigkeit des Vertrauens nach objektiven Maßstäben zu beurteilen (vgl. Borchardt, a.a.O., S. 99 ff., 103 m.N.). Darüber hinaus ist die zugleich betroffene Marktorganisation auf eine ständige Anpassung auf veränderte Umstände ausgerichtet; auch darauf wird in den Begründungserwägungen abgestellt (2. Absatz). Das Vertrauen in den Fortbestand der rechtlichen Rahmenbedingungen für die Eierproduktion ist vor diesem Hintergrund nur beschränkt. Einen Bestandsschutz für die behauptete Dauer der Amortisation der getätigten Investitionen kann es nicht vermitteln. Dem steht schon entgegen, dass die Investitionen durch die Verringerung der Besatzdichte der Käfige nicht vollständig entwertet werden. Vielmehr kann dem Interesse an der Kontinuität der Betriebsführung schon durch die Übergangsfrist Rechnung getragen werden, gegen deren Angemessenheit nichts spricht. Dabei ist insbesondere zu berücksichtigen, dass insoweit alle Eierproduzenten in der Europäischen Gemeinschaft denselben Regelungen unterliegen, was die befürchtete wirtschaftliche Benachteiligung ausschließt; denn alle müssen in gleicher Weise ihre Kalkulationsgrundlage an die neuen rechtlichen Gegebenheiten anpassen. Kein Anlass zu einer abweichenden Bewertung gibt der Vortrag der Klägerin, dass der von ihr zu entrichtende Pachtzins deutlich herabgesetzt worden ist. Damit mag belegt werden, dass sich die wirtschaftlichen Erwartungen der Klägerin und des Verpächters nicht erfüllt haben; da der Vertrag aber schon lange vor Inkrafttreten der Rechtsänderungen angepasst worden ist, ist schon nichts dafür dargetan, dass eventuelle wirtschaftliche Schwierigkeiten der Vertragspartner auf die Neuregelung der Hennenhaltung zum 01.01.2003 zurückzuführen sein könnten.
38
bb) Im Rechtsschutzbegehren der Klägerin ist als Minus der Antrag enthalten, festzustellen, dass sie jedenfalls die derzeit vorhandenen Käfige, wenn auch mit geringerer Besatzdichte, über die in § 33 Abs. 4 TierSchNutztV festgesetzten Übergangsfristen hinaus verwenden kann.
39
Der Inhalt der Übergangsvorschrift in § 33 Abs. 4 TierSchNutztV, die die übliche Käfighaltung gestaffelt nur noch bis jedenfalls zum 31.12.2006 und längstens bis zum 31.12.2009 erlaubt, wird gemeinschaftsrechtlich nicht vorgeschrieben; denn die Richtlinie 1999/74/EG sieht in Art. 5 Abs. 2 den 31.12.2011 als Endtermin vor.
40
(1) Diese Abweichung führt nicht zur Unanwendbarkeit bzw. Rechtswidrigkeit dieser Übergangsbestimmung.
41
Ein Verstoß gegen die Richtlinie liegt nicht vor; denn sie setzt lediglich Mindestanforderungen fest und ermächtigt in Art. 13 Abs. 2 Satz 1 die Mitgliedstaaten ausdrücklich, strengere Vorschriften zum Schutz von Legehennen beizubehalten oder anzuwenden.
42
Die damit wegen der Konzeption einer nur begrenzten Harmonisierung eröffnete Möglichkeit unterschiedlicher Regelungen in den Mitgliedstaaten und - nachfolgend - der Benachteiligung deutscher Eierproduzenten im internationalen Wettbewerb (siehe schon zur Richtlinie 88/166/EWG EuGH, Urteil vom 19.10.1995 - Rs. C-128/94 -, Slg. 1995, I-3389) verstößt nicht gegen Verfassungsrecht. Die von der Klägerin gerügte Inländerdiskriminierung (vgl. hierzu bei den Grenzen gemeinschaftsrechtlicher Regelungen zuletzt Gundel, DVBl 2007, 269 ff.) ist von Rechts wegen nicht zu beanstanden.
43
Die belastende Wirkung durch die innerstaatliche Regelung verstößt nicht gegen das Gleichheitsrecht aus Art. 3 Abs. 1 GG. Eine Angleichung an die Umsetzung der Richtlinie in denjenigen Mitgliedstaaten, die über die Mindestanforderungen nicht hinausgehen, ist von Verfassung wegen nicht geboten, denn für die unterschiedlichen Regelungen sind verschiedene Gesetzgeber verantwortlich (vgl. Gundel, a.a.O., 272 f. m.N.).
44
(2) Inhaltlich ist diese Regelung nicht zu beanstanden. Sie steht mit der Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG in Einklang.
45
Mit Ablauf der Übergangsfrist der zweiten Stufe sind die alten Käfige nicht mehr ohne Weiteres zu verwenden, da nur noch sogenannte ausgestaltete Käfige bzw. die Kleingruppenhaltung zulässig sind. Der Eingriff in die Rechtsposition der Eierproduzenten ist deshalb intensiver als bei der bloßen Verringerung der Besatzdichte in der ersten Stufe. Er stellt aber keine Enteignung dar, sondern ist eine zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums.
46
Mit der Enteignung greift der Staat auf das Eigentum des Einzelnen zu. Sie ist auf die vollständige oder teilweise Entziehung konkreter subjektiver, durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG gewährleisteter Rechtspositionen zur Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben gerichtet. Die Enteignung setzt den Entzug konkreter Rechtspositionen voraus, aber nicht jeder Entzug ist eine Enteignung i.S.v. Art. 14 Abs. 3 GG. Diese ist beschränkt auf solche Fälle, in denen Güter hoheitlich beschafft werden, mit denen ein konkretes, der Erfüllung öffentlicher Aufgaben dienendes Vorhaben durchgeführt werden soll (vgl. BVerfG, Beschluss vom 22.05.2001 - 1 BvR 1512/97 u.a. -, BVerfGE 104, 1 <9> m.N.). Ein solcher Güterbeschaffungsvorgang liegt bei der wirtschaftlichen Entwertung des Altbestands der Käfige nicht vor. Aber auch wenn die Güterbeschaffung nicht unabdingbare Voraussetzung einer Enteignung sein sollte (vgl. BVerfG, Beschluss vom 09.01.1991 - 1 BvR 929/89 -, BVerfGE 83, 201 <211>), ist gleichwohl von einer Beschränkung des Eigentums im Wege der Inhalts- und Schrankenbestimmung auszugehen (so auch Begründung zur Ersten Verordnung zur Änderung der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung, BR-Drs. 429/01, S. 12). Das Verbot, die vorhandenen Käfige weiterhin zu nutzen, kann nämlich nicht isoliert betrachtet und so als eine an Art. 14 Abs. 3 GG zu messende Entziehung einer individuellen Rechtsposition eingeordnet werden. Vielmehr ist insgesamt auf die Legehennenhaltung abzustellen; insoweit bildet die Regelung über die Art der Käfighaltung einen Teil eines neuen gesetzgeberischen Regelungskonzepts, das den Inhalt des Eigentumsrechts in allgemeiner Form für die Zukunft neu bestimmt und in dessen Rahmen auch bestehende Rechte umgestaltet werden können (vgl. zur Reformgesetzgebung BVerfG, Beschluss vom19.06.1985 - 1 BvL 57/79 -, BVerfGE 70, 191 <200 ff.>; vom 09.01.1991 - 1 BvR 929/89 -, BVerfGE 83, 201 <211 f.>; BVerwG, Urteil vom 24.06.1993 - 7 C 26.92 -, BVerwGE 94, 1 <4 ff.>; Steiling in: Ipsen/Schmidt-Jortzig <Hg.>, Festschrift für Dietrich Rauschning, 2001, S. 691 <704 ff.>; siehe auch Wieland in: Dreier <Hg.>, GG, Bd. 1, 2. Aufl. 2004, Art. 14 Rn. 77 ff., 84).
47
Die Erstreckung der Neuregelung auf die bisherigen Rechte und Rechtsverhältnisse ist indessen nur möglich, wenn dies durch Gründe des öffentlichen Interesses unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit gerechtfertigt ist; dabei ist insbesondere dem Vertrauensschutz Rechnung zu tragen, der es unter Würdigung des Gewichts des mit der Regelung verfolgten öffentlichen Interesses gebieten kann, die Beeinträchtigung eines Rechts durch eine Entschädigungs- oder Übergangsregelung abzumildern (vgl. BVerfG, Beschluss vom 09.01.1991 - 1 BvR 929/89 -, BVerfGE 83, 201 <212> m.N.).
48
Mit der in § 33 Abs. 4 TierSchNutztv normierten Übergangsregelung hat der Verordnungsgeber die rechtlich schützenswerten Interessen der Eierproduzenten hinreichend und angemessen berücksichtigt.
49
Es spricht schon viel dafür, dass eine Erwartung des Verpächters und der Klägerin, die in der Hennenhaltungsverordnung geregelten Haltungsbedingungen würden auf unabsehbare Zeit fortbestehen, nicht uneingeschränkt schutzwürdig war. Die Hennenhaltungsverordnung war zwar Grundlage des durch die Investitionen in den Betrieb betätigten Vertrauens. Die aus der Norm folgende Reichweite eines zu berücksichtigenden Vertrauens richtet sich im allgemeinen jedenfalls bis zum Zeitpunkt des Gesetzesbeschlusses über eine Rechtsänderung auf den Fortbestand der Rechtslage (vgl. insbesondere zum Steuerrecht BVerfG, Beschluss vom 14.03.1986 - 2 BvL 2/83 -, BVerfGE 72, 200 <261>; hierzu Hey, NJW 2007, 408; so auch BVerwG, Urteil vom 08.12.1988 - 3 C 6.87 -, BVerwGE 81, 49 <58>). Der Hennenhaltungsverordnung fehlte indessen von Anfang an der Anspruch einer auf Dauer angelegten Regelung. Denn ihr wurde bereits bei ihrer Verabschiedung auch unter Verweis auf den Überprüfungsvorbehalt in Art. 9 der Richtlinie 86/113/EWG (gleichlautend in der Richtlinie 88/166/EWG) der Charakter einer bloßen Übergangsregelung beigemessen; die Ersetzung der bisher praktizierten Käfighaltung durch Haltungssysteme, die sich aus verhaltenswissenschaftlicher, hygienischer und wirtschaftlicher Sicht gleichermaßen als vorzugwürdig erweisen, wurde als eigentliches Ziel des Verordnungsgebers bezeichnet (vgl. Begründung zur HHVO, BR-Drs. 219/87, S. 9; siehe auch Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, 2003, § 17 TierSchNutztV Rn. 4). Vor diesem Hintergrund war auch die jedenfalls in Fachkreisen als bekannt vorauszusetzende Diskussion um die tierschutzrechtliche Problematik der Käfighaltung, auf die das Verwaltungsgericht zutreffend verweist, geeignet, ein allgemeines Vertrauen in den Fortbestand dieser Regelungen abzuschwächen (vgl. etwa BVerfG, Beschluss vom 05.02.2002 - 2 BvR 305/93 u.a. -, BVerfGE 105, 17 <39 ff., 42 f.>).
50
Aber selbst wenn das im Hinblick auf die verlautbarte Rechtslage betätigte Vertrauen vor Ergehen des Urteils des Bundesverfassungsgerichts vom 06.07.1999 als uneingeschränkt schutzwürdig eingestuft wird, ist die Übergangsfrist bei Abwägung aller maßgeblichen Umstände als ausreichend anzusehen.
51
Der Verordnungsgeber hat bereits in der ursprünglichen Fassung des § 17 Abs. 4 TierSchNutztV für die Fortführung der herkömmlichen Käfighaltung eine Übergangsfrist von letztlich 7½, und nach der Neufassung eine von 9½ bzw. 10½ Jahren eingeräumt. Die Klägerin bemisst den Zeitraum, der für eine vollständige Amortisation der Investitionen nötig sei, auf 10 bis 15 Jahre. Es erscheint bereits zweifelhaft, ob diese Angabe unbesehen zugrunde gelegt werden kann, denn dieser Amortisationszeitraum bezieht sich offensichtlich auf die Gesamtinvestitionen, während sich das Problem des Vertrauensschutzes allein auf die Käfiganlage bezieht. Jedenfalls ist aber die von der Klägerin angeführte zeitliche Untergrenze nach der Neuregelung durch die Änderungsverordnung vom 01.08.2006 erreicht. Mit der damit zugleich ermöglichten Umstellung auf die sogenannte Kleingruppenhaltung ist eine völlige Neugestaltung des bisherigen Betriebskonzept entbehrlich; durch eine temporäre Weiternutzung vorhandener baulicher Anlagen soll gerade auch dem Anliegen, die Wettbewerbsfähigkeit von Großbetrieben zu erhalten, Rechnung getragen werden (vgl. Beschluss des Bundesrats, Zweite Verordnung zur Änderung der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung, BR-Drs. 119/06<Beschluss> S. 13 f.) Nach bei einer Massenerscheinung gebotenen typisierenden Betrachtungsweise (vgl. BVerwG, Urteil vom 24.03.1988 - 3 C 36.87 -, BVerwGE 79, 180 <184 f.>) ist davon auszugehen, dass die betroffenen Betriebsinhaber von dieser Möglichkeit in zumutbarer Weise Gebrauch machen können. Schließlich ist der Verordnungsgeber keinesfalls gehalten, den Betrieben eine vollständige Amortisation ihrer Investitionen zu garantieren. Das verfassungsrechtliche Gewicht der Staatszielbestimmung des Tierschutzes (Art. 20a GG) rechtfertigt es, im Interesse einer artgerechten Tierhaltung die Befolgung einheitlicher Mindeststandards bei der Massentierhaltung in einem überschaubaren Zeitraum zu verlangen.
52
2. Aus der den Rechtsvorgängern des Verpächters erteilten immissionsschutzrechtlichen Genehmigung folgt ebenfalls nicht, dass die Klägerin von der Beachtung der Vorschriften der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung jedenfalls so lange freigestellt ist, bis diese Genehmigung aufgehoben oder abgeändert worden ist. Denn diese Genehmigung vermittelt keinen auf tierschutzrechtliche Fragen bezogenen Bestandsschutz, der sich jedenfalls einstweilen gegenüber nachträglichen Rechtsänderungen durchsetzt.
53
a) Eine anlagenbezogene Genehmigung gibt, solange sie existiert, dem Vorhaben eine eigenständige, konstitutive Grundlage und sichert es damit in einem bestimmten Umfang rechtlich ab. Diese Schutzwirkung folgt aus der in der Genehmigung jedenfalls mit enthaltenen Feststellung, dass das Vorhaben den für die Entscheidung maßgeblichen öffentlich-rechtlichen Vorschriften entspricht (vgl. Seibert, Die Bindungswirkung von Verwaltungsakten, 1989, S. 348, 353). Ungeachtet der zeitlichen Grenzen der Bestandskraft des Verwaltungsakts ergibt sich aus ihm das Verbot, bei der Rechtsanwendung von dieser Feststellung abzuweichen. Dieser an die Wirksamkeit des Verwaltungsakts anknüpfende - formelle - Bestandsschutz geht indes nur so weit, wie die Regelungswirkung der Genehmigung reicht. Auf Fragen der Käfiggröße und des Flächenbedarfs, die in der zum damaligen Zeitpunkt geltenden Hennenhaltungsverordnung geregelt waren, erstreckt sich die Regelungswirkung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung indessen nicht.
54
Ohne Bedeutung für diese Feststellung ist dabei die abschließende Aussage im Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 06.07.1999 zu den Rechtsfolgen der Entscheidung. Danach bleiben vorhandene Käfiganlagen, die auf unanfechtbar gewordenen Genehmigungen beruhen, in ihrem Bestand - vorbehaltlich begrenzender Vorschriften - geschützt (BVerfGE 101, 1 <45>). Damit ist zwar einer generell erleichterten Aufhebung der zugrunde liegenden Genehmigungen eine Absage erteilt worden. Zum Umfang und zur Reichweite eines Bestandsschutzes ist damit aber nichts gesagt; vielmehr bestehen die Entscheidungen mit der Kraft, aber auch der Schwäche fort, die sie nach den einschlägigen gesetzlichen Regelungen und den allgemeinen Grundsätzen haben (vgl. Steiling,, a.a.O., S. 703; von Loeper in: Kluge <Hg.>, TierSchG, 2002, § 2a Rn. 23 f.; Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, 2003, § 17 TierSchNutztV Rn. 3).
55
Nach § 13 BImSchG - die am 01.10.1993 gültige Fassung des Gesetzes vom 22.04.1993 (BGBl. I S. 466) unterscheidet sich insoweit nicht von der jetzt gültigen Fassung der Bekanntmachung vom 26.09.2002 (BGBl. I S. 3830) - schließt die (immissionsschutzrechtliche) Genehmigung - und auch die Änderungsgenehmigung nach § 15 BImSchG - andere die Anlage betreffende behördliche Entscheidungen ein, insbesondere öffentlich-rechtliche Genehmigungen, Zulassungen, Verleihungen, Erlaubnisse und Bewilligungen; dies gilt nicht für im Einzelnen aufgeführte, hier nicht einschlägige Ausnahmen.
56
Die damit angeordnete Konzentration bewirkt, dass statt mehrerer - anlagenbezogener (§ 4 Abs. 1 BImSchG) - Genehmigungen in selbstständigen Verfahren nur eine einzige Genehmigung in einem Verfahren erteilt wird, soweit die Konzentrationswirkung reicht. Es werden nicht nur parallele sachliche Zuständigkeiten, sondern auch die Verfahren (siehe hierzu BVerwG, Beschluss vom 17.12.2002 - 7 B 119.02 -, NVwZ 2003, 750) und Entscheidungen zusammengefasst. Hiernach erstreckt sich der Regelungsgehalt einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung nur auf Rechtsfragen, die ohne das Verfahren nach dem Bundesimmissionsschutzgesetz Gegenstand eines eigenständigen Verfahrens wären, das seinerseits - bezogen auf bestimmte Gesichtspunkte - auf eine Überprüfung des Vorhabens ausgerichtet, insoweit Voraussetzung für die Errichtung und den Betrieb der Anlage ist und mit einer positiven Entscheidung ein Recht oder einen rechtlich erheblichen Vorteil begründet oder bestätigt und damit eine Freigabewirkung entfaltet (vgl. Landmann/Rohmer/Seibert, UmweltR I, § 13 BImSchG Rn. 68 ff., 72; Rebentisch in: Feldhaus, BImSchG, 61. Erg.-Lfg. 1995, § 13 Rn. 53, 56; siehe auch Wasieleski in: Koch u.a. <Hg.> GK-BImSchG, § 13 Rn. 21 ff.).
57
Diesem Verständnis einer beschränkten Reichweite der in § 13 BImSchG angeordneten Einschlusswirkung steht § 6 BImSchG nicht entgegen, der das Prüfungsprogramm immissionsschutzrechtlicher Genehmigungen umschreibt. Nach § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG ist die Genehmigung nur zu erteilen, wenn andere öffentlich-rechtliche Vorschriften nicht entgegenstehen. Diese Prüfungspflicht bestimmt aber nicht den Umfang der Konzentrationswirkung. Es ist nämlich zwischen Genehmigungsvoraussetzung und Genehmigungsinhalt zu unterscheiden. Während der Regelungsgegenstand alle Aspekte erfasst, für die die immissionsschutzrechtliche Genehmigung eine Freigabewirkung enthält, sind die materiellen Voraussetzungen, die nicht von der Konzentrationswirkung des § 13 BImSchG erfasst werden und über die folglich entweder in parallelen Verfahren oder gar nicht vorgängig entschieden wird, nur Genehmigungsvoraussetzungen, ohne zum Regelungsgegenstand zu gehören. Die entsprechenden Vorschriften müssen zwar geprüft werden, die immissionsschutzrechtliche Genehmigung entfaltet insoweit aber keine Bindungswirkung (vgl. Landmann/Rohmer/Seibert, UmweltR I, § 6 BImSchG Rn. 47; Wasieleski in: Koch u.a. <Hg.> GK-BImSchG, § 6 Rn. 43a; Gaentzsch, NJW 1986, 2787 <2790>.)
58
b) Hiernach ist eine tierschutzrechtliche Genehmigung, die etwa die Haltungsbedingungen der Legehennen und insbesondere die Frage der Besatzdichte bestandskräftig regelte, vom Bescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 01.10.1993 nicht mit umfasst.
59
Die immissionsschutzrechtliche Änderungsgenehmigung bestimmt zwar unter A. Entscheidung 2., dass „Bestandteile dieser Genehmigung … die in Abschnitt B genannten und mit Genehmigungsvermerk versehenen Antragsunterlagen“ sind. Unter B. Antragsunterlagen, nach denen die Anlage, soweit nichts anderes bestimmt ist, zu errichten und zu betreiben ist, wird bei Ziff. 4 auch die Beschreibung der Legehennenhaltung aufgeführt. Eine umfassende Regelungswirkung misst sich der Bescheid allein durch diese formale Bezugnahme aber nicht zu; dem steht schon der unterschiedliche Inhalt der Unterlagen, auf die verwiesen wird - so u.a. auch eine Vollmacht -, entgegen. Maßgeblich bleiben inhaltliche Kriterien.
60
Die Begründung des Bescheids geht auf tierschutzrechtliche Fragen nicht ein. Soweit dort die Zahl von 180.000 Legehennen genannt ist, ist dies allein immissionsschutzrechtlich von Bedeutung; denn die Genehmigungspflicht einer Anlage zur Massentierhaltung richtet sich nach der Vierten Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes - Verordnung über genehmigungsbedürftige Anlagen (4. BImSchV) -, die in der damals gültigen Fassung der Verordnung zur Änderung der Verordnung über genehmigungsbedürftige Anlagen vom 24. März 1993 (BGBl. I S. 383) im Anhang zu § 1 unter Nr. 7.1 Spalte 1 Buchst. a „Anlagen zum Halten oder zur Aufzucht von Geflügel mit 7000 Hennenplätzen oder mehr“ aufführt. Eine ausdrückliche Prüfung der Hennenhaltung im Hinblick auf eine Genehmigung nach tierschutzrechtlichen Vorschriften erfolgt nicht. Das ist rechtlich nicht zu beanstanden; denn weder das Tierschutzgesetz noch die Hennenhaltungsverordnung sehen eine entsprechende Genehmigungspflicht vor (siehe § 11 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. a TierSchG), so dass eine Ersetzungswirkung nach § 13 BImSchG ausscheidet (a.A. Caspar/Cirsovius, NuR 2002, 22 <23>; wohl auch Steiling,, a.a.O., S. 703). Vielmehr beanspruchen sowohl die Hennenhaltungsverordnung als auch die Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung unmittelbare Geltung, ohne das Erfordernis einer Präventivkontrolle aufzustellen. Das Regelungskonzept dieser Verordnungen geht davon aus, dass sie ohne weitere Umsetzungsakte von den betroffenen Tierhaltern berücksichtigt werden. Sollte das nicht der Fall sein, steht den Tierschutzbehörden die Möglichkeit des ordnungsbehördlichen repressiven Einschreitens nach § 16a TierSchG offen (vgl. auch VG Halle, Urteil vom 27.04.2005 - 2 A 12/05 -, juris Rn. 43 ff.; VG Oldenburg,. Urteil vom 22.03.2006 - 11 A 3583/05 -, juris Rn. 31 ff.; Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, 2003, § 17 TierSchNutztV Rn. 3; von Loeper in: Kluge <Hg.>, TierSchG, 2002, § 2a Rn. 23).
61
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
62
Die Revision war nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO gegeben ist.
63
Beschluss vom 19. März 2007
64
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 300.000 EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 1, § 47 Abs. 1, sowie § 63 Abs. 2 GKG).
65
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 13b TierSchNutztV
§ 13 BImSchG
§ 47 VwGO
§ 16a TierSchG
§ 17 TierSchNutztV
§ 15 BImSchG
§ 6 BImSchG
§ 2a Abs. 1 TierschG
§ 17 Abs. 5 TierSchNutztV
§ 33 Abs. 5 TierSchNutztV
§ 17 Abs. 4 TierSchNutztV
§ 33 Abs. 4 TierSchNutztV
§ 33 Abs. 3 TierSchNutztV
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 4 Abs. 1 BImSchG
§ 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 63 Abs. 2 GKG
§ 13 ff. tierschutzgerechtere Haltungsbedingungen vor. Die in der Verordnung
Art. 14 und 12 GG
Art. 12 und 14 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG
Art. 20a GG
Art. 14 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 249 Abs. 2 EG
Art. 249 Abs. 3 EG
Art. 174 EG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 14 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 101, 1
BVerwGE 100, 262
BVerwGE 89, 327
BVerwGE 111, 276
BVerwGE 77, 214
NJW 1997, 2534
BVerwGE 118, 70
BVerwGE 121, 382
BFHE 203, 243
BVerfGE 73, 339
NJW 2001, 1267
NVwZ 2004, 1346
BVerwGE 124, 47
NVwZ 2006, 623
NJW 2006, 264
BVerfGE 102, 147
NVwZ 2006, 1089
DÖV 2001, 265
DVBl 2004, 453
DVBl 2007, 269
BVerfGE 104, 1
BVerfGE 83, 201
BVerfGE 70, 191
BVerwGE 94, 1
BVerfGE 72, 200
NJW 2007, 408
BVerwGE 81, 49
BVerfGE 105, 17
BVerwGE 79, 180
NVwZ 2003, 750
NJW 1986, 2787
4 K 3595/04
8 C 19.94
3 C 50.89
11 C 13.99
3 C 1.86
1 C 2.95
3 C 10.02
3 C 35.03
VII B 309/02
1 BvR 2628/04
2 BvR 197/83
1 BvR 1036/99
1 BvR 1270/04
7 C 26.04
2 BvL 1/97
1 BvR 1512/97
1 BvR 929/89
1 BvL 57/79
7 C 26.92
2 BvL 2/83
3 C 6.87
2 BvR 305/93
3 C 36.87
7 B 119.02
2 A 12/05
11 A 3583/05