Verwaltungsgericht Karlsruhe (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-03-15, Aktenzeichen 19 K 1107/21

Tenor:
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
1
Die Klägerin begehrt die Einsicht in ein beim Bundesarchiv verwahrtes Sonderheft zu einem im Jahr 1987 entschiedenen Verfahren des Bundesverfassungsgerichts.
2
Die Klägerin ist Doktorandin an der Rechtswissenschaftlichen Fakultät der Universität .... In ihrem Dissertationsprojekt befasst sie sich mit der ... ... ... ... ... .... Gegenstand der Untersuchung ist unter anderem der Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 25.02.1987 – 1 BvR 47/84 –, den die Klägerin als Grundsatzentscheidung zum Religionsunterricht ansieht und in ihrer Untersuchung für die Beantwortung aktueller rechtswissenschaftlicher Fragen fruchtbar zu machen sucht.
3
Im Zuge ihrer Untersuchung wandte sich die Klägerin an das Bundesarchiv in Koblenz, um Einsicht in das dort unter der Signatur B 237/163825 aufbewahrte Sonderheft des Bundesverfassungsgerichts zu dem Verfahren zu nehmen. In Sonderheften werden u. a. das Votum des Berichterstatters, der Entwurf des Urteils und weitere Unterlagen zur Vorbereitung der Entscheidung aufbewahrt. Mit E-Mail vom 24.06.2020 teilte das Bundesarchiv der Klägerin mit, dass Sonderhefte des Bundesverfassungsgerichts erst nach Ablauf von 60 Jahren in die Verfügungsgewalt des Bundesarchivs übergingen und das Bundesarchiv vorher nicht über die Benutzung entscheiden könne.
4
Daraufhin wandte sich die Klägerin mit Schreiben vom 21.07.2020 an das Bundesverfassungsgericht und stellte einen Antrag auf Akteneinsicht in das Sonderheft zum Verfahren 1 BvR 47/84. Zwar habe das Bundesarchiv ihr Einsicht in die Verfahrensakte gewährt. Jedoch sei darüber hinaus die Einsicht in das Sonderheft von besonderer Bedeutung für ihr Dissertationsprojekt. Aus § 35b Abs. 1 Satz 1 BVerfGG ergebe sich ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über ihren Antrag. Das berechtigte Interesse ergebe sich aus ihrem Forschungsinteresse, zu dessen Begründung sie ein Kurzexposé beilegte.
5
Mit Schreiben vom 29.07.2020 teilte das Bundesverfassungsgericht durch einen Oberamtsrat der Geschäftsstelle des Ersten Senats der Klägerin mit, dass das Sonderheft nicht der Akteneinsicht unterliege. Es könne erst nach Ablauf der 60-jährigen Sperrfrist im Rahmen der archivgesetzlichen Regelungen eingesehen werden. Es werde davon ausgegangen, dass sich das Akteneinsichtsgesuch damit erledigt habe. Eine Rechtsbehelfsbelehrung enthielt das Schreiben nicht.
6
Die Klägerin hat mit Schriftsatz vom 22.03.2021, eingegangen am 26.03.2021, Klage zum Verwaltungsgericht Karlsruhe erhoben, um ihren Antrag auf Einsicht in das Sonderheft weiter zu verfolgen. Zur Begründung führt sie aus: Der Verwaltungsrechtsweg sei eröffnet. Soweit dies in der Literatur anders vertreten werde, fehle es an einer tragfähigen Begründung. Es handele sich nicht um der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle entzogene spruchrichterliche Akte, sondern um Maßnahmen der Justizverwaltung. Die Voraussetzungen für den von ihr verfolgten Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über ihren Antrag vom 21.07.2020 nach § 35b Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BVerfGG lägen vor. Bei dem Sonderheft handele es sich um einen Teil der Akte im Sinne des § 35b Abs. 1 BVerfGG. Soweit das Bundesverfassungsgericht in seinem Schreiben auf § 34 GOBVerfG verweise, werde dies dem Vorrang des Gesetzes nicht gerecht. Auch die Begründung mit dem Schutz des Beratungsgeheimnisses, die in der Literatur vertreten werde, begegne Zweifeln, da das Beratungsgeheimnis angesichts der Sonderstellung des Bundesverfassungsgerichts nur eingeschränkt gelte. Für den Auftrag des Bundesverfassungsgerichts sei eine Forschung wie die von ihr verfolgte von besonderer Bedeutung, um die Bindungswirkung älterer Entscheidungen zum Tragen zu bringen. Schließlich lege auch die Systematik der Norm ein anderes Verständnis nahe, da § 35b Abs. 5 BVerfGG ein einheitlicher Aktenbegriff zugrunde liege und für die in Satz 2 genannten Dokumente eine spezielle Regelung getroffen werde.
7
Die Klägerin beantragt schriftsätzlich,
8
den Bescheid des Bundesverfassungsgerichts vom 29.07.2020 aufzuheben und das Bundesverfassungsgericht zu verpflichten, über den Antrag vom 21.07.2020 auf Einsichtnahme in das bei dem Bundesarchiv Koblenz zur Akte B 237/163825 verwahrte Sonderheft zum Zwecke wissenschaftlicher Forschung in ermessensfehlerfreier Weise erneut zu entscheiden.
9
Die Beklagte beantragt schriftsätzlich,
10
die Klage abzuweisen.
11
Zur Begründung führt sie aus: Der Verwaltungsrechtsweg sei bereits nicht eröffnet, da die Streitigkeit verfassungsrechtlicher Art sei. Das Bundesverfassungsgericht unterliege in seiner rechtsprechenden Tätigkeit nicht der Kontrolle der Verwaltungsgerichte. Für die rechtsprechende Tätigkeit sei nach dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 02.12.2014 – 1 BvR 3106/09 – typischerweise die letztverbindliche Klärung der Rechtslage in einem Streitfall im Rahmen besonders geregelter Verfahren kennzeichnend. Dies umfasse denknotwendig auch den Vorgang der Entscheidungsfindung, zu dem als besonders schutzwürdige Teile Entwürfe, Arbeiten zu ihrer Vorbereitung und Dokumente, die Abstimmungen betreffen, gehörten. Diese müssten auch in der Zeit nach der Entscheidung dem Kernbereich der Rechtsprechung zugeordnet werden, da ansonsten das Beratungsgeheimnis ausgehöhlt würde. Allein die Möglichkeit der Einsichtnahme in die Entwürfe und weiteren Dokumente könne dazu führen, dass die Entscheidungsfindung anders ablaufe. Die Zuordnung zur rechtsprechenden Tätigkeit werde auch darin deutlich, dass ein Einsichtsantrag in das Sonderheft nicht durch den Präsidenten als Leiter der Verwaltung des Bundesverfassungsgerichts, sondern durch den jeweiligen Senatsvorsitzenden im Benehmen mit dem berichterstattenden Mitglied des Senats beschieden werde. Im Übrigen sei die Klage auch unbegründet. Der Gesetzgeber mache in § 35b Abs. 5 BVerfGG deutlich, dass zwischen Akten einerseits und Entwürfen von Urteilen, Beschlüssen und Verfügungen, Arbeiten zu ihrer Vorbereitung und Dokumenten, die Abstimmungen betreffen, andererseits zu unterscheiden sei. Die §§ 35a ff. BVerfGG seien eingeführt worden, um die datenschutzrechtlichen Probleme der Akteneinsicht gesetzlich zu regeln. Diese Belange würden jedoch von der Frage der Zuordnung von Verfahrensakte und Sonderheft nicht berührt und dürften weiterhin in der Geschäftsordnung, die sich das Bundesverfassungsgericht als Verfassungsorgan selbst geben dürfe, geregelt werden. Durch die begrenzten Sonderregelungen in §§ 35a ff. BVerfG habe der Gesetzgeber die Zuordnung der Sonderhefte nicht ändern wollen, wie die Gesetzgebungsgeschichte zeige. Die Belange der Forschung habe der Gesetzgeber mit der Einfügung von § 35b Abs. 5 BVerfGG berücksichtigt, da damit erstmalig eine Einsichtsmöglichkeit in die Sonderhefte nach Ablauf von 60 Jahren geschaffen worden sei.
12
Ergänzend trägt die Klägerin vor: Entgegen der Auffassung der Beklagten sei der Verwaltungsrechtsweg eröffnet. Die streitgegenständliche Entscheidung über das 2020 gestellte Akteneinsichtsgesuch sei von der Entscheidung über die 1984 erhobene Verfassungsbeschwerde getrennt zu betrachten; es handele sich dabei um Verwaltungstätigkeit.
13
Im Übrigen vertiefen die Beteiligten ihre Rechtsauffassungen zur Anwendbarkeit der Akteneinsicht nach § 35b Abs. 1 BVerfGG auf Sonderhefte zu Verfahren des Bundesverfassungsgerichts.
14
Nach vorheriger Anhörung der Beteiligten ist das Verfahren mit Beschluss der Kammer vom 03.02.2022 dem Berichterstatter zur Entscheidung als Einzelrichter übertragen worden. Die Beteiligten haben mit Schriftsätzen vom 05.02.2022 (Klägerin) und 18.02.2022 (Beklagte) auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung verzichtet.

Entscheidungsgründe:
15
Die Entscheidung ergeht aufgrund des Übertragungsbeschlusses vom 03.02.2022 gemäß § 6 Abs. 1 VwGO durch den Einzelrichter sowie gemäß § 101 Abs. 2 VwGO aufgrund des Verzichts der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung.I.
Die Entscheidung ergeht aufgrund des Übertragungsbeschlusses vom 03.02.2022 gemäß § 6 Abs. 1 VwGO durch den Einzelrichter sowie gemäß § 101 Abs. 2 VwGO aufgrund des Verzichts der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung.
I.
16
Die Klage ist zulässig.1.
Die Klage ist zulässig.
1.
17
Der Verwaltungsrechtsweg ist eröffnet. Bei dem von der Klägerin verfolgten Begehren handelt es sich im Sinne des § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit, die nichtverfassungsrechtlicher Art (hierzu I.1.a) ist und keinen der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle entzogenen Akt der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts darstellt (hierzu I.1.b).a)
Der Verwaltungsrechtsweg ist eröffnet. Bei dem von der Klägerin verfolgten Begehren handelt es sich im Sinne des § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit, die nichtverfassungsrechtlicher Art (hierzu I.1.a) ist und keinen der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle entzogenen Akt der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts darstellt (hierzu I.1.b).
a)
18
Die Streitigkeit ist nichtverfassungsrechtlicher Art.
19
Die Einordnung richtet sich primär danach, ob der geltend gemachte Anspruch in einem Rechtsverhältnis wurzelt, das maßgeblich durch Verfassungsrecht geprägt ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.10.1998 – 6 A 1.97 – juris, Rn. 24; Urt. v. 15.07.2016 – 9 A 16.15 – juris, Rn. 18). Es muss um Rechtsfolgen gestritten werden, die unmittelbar aus dem Verfassungsrecht folgen. Verfassungsrecht in diesem Sinne ist dabei nicht nur das formelle, sondern auch das materielle Verfassungsrecht (vgl. BVerwG, Urt. v. 18.05.1994 – 11 A 1.92 – juris, Rn. 27); dies umfasst auch das interne Organrecht (Geschäftsordnungen; vgl. Rennert, in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 40 Rn. 19). Stützt sich der Klageanspruch auf die einfachgesetzliche Konkretisierung eines verfassungsrechtlichen Rahmens, ist eine verfassungsrechtliche Streitigkeit nur dann gegeben, wenn die unmittelbar im Verfassungsrecht wurzelnde Grundlage der einfachgesetzlichen Regelung in Rede steht (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.07.2016 – 9 A 16.15 – juris, Rn. 18; Rennert, in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 40 Rn. 19; Reimer, in: BeckOK VwGO, Stand: 01.01.2022, § 40 Rn. 101). Zur Abgrenzung ist demnach ebenso wie bei der Frage der öffentlich-rechtlichen Natur der Streitigkeit auf den Streitgegenstand abzustellen. Wird der mit der Klage verfolgte Anspruch primär auf eine einfachgesetzliche Regelung gestützt, führt dies zur Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs, auch wenn die Anwendbarkeit im konkreten Fall zweifelhaft ist (vgl. Rennert, in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 40 Rn. 31). So liegt der Fall hier: Die Klägerin stützt ihr Begehren weder auf formelles noch auf materielles Verfassungsrecht, sondern auf die einfachgesetzliche Regelung des § 35b Abs. 1 BVerfGG, dessen Anwendbarkeit zwischen den Beteiligten im Streit steht.
20
Soweit nach einer Ansicht auch die Stellung der Beteiligten als Kriterium der Abgrenzung herangezogen wird (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.1987 – 2 BvR 64/87 – NVwZ 1988, 817, 818; OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 30.06.2010 – 2 S 32/10 – juris, Rn. 4), führt dies zum gleichen Ergebnis, da die Klägerin als Privatperson nicht unmittelbar am Verfassungsleben beteiligt ist. Auch wird das Bundesverfassungsgericht nicht in seiner Eigenschaft als Verfassungssubjekt in Anspruch genommen (vgl. zu diesem Kriterium Sodan, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 40 Rn. 210 ff.; Ehlers/Schneider, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Stand Juli 2021, § 40 VwGO Rn. 151), sondern als Adressat einer einfachgesetzlichen Regelung.b)
Soweit nach einer Ansicht auch die Stellung der Beteiligten als Kriterium der Abgrenzung herangezogen wird (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.1987 – 2 BvR 64/87 – NVwZ 1988, 817, 818; OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 30.06.2010 – 2 S 32/10 – juris, Rn. 4), führt dies zum gleichen Ergebnis, da die Klägerin als Privatperson nicht unmittelbar am Verfassungsleben beteiligt ist. Auch wird das Bundesverfassungsgericht nicht in seiner Eigenschaft als Verfassungssubjekt in Anspruch genommen (vgl. zu diesem Kriterium Sodan, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 40 Rn. 210 ff.; Ehlers/Schneider, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Stand Juli 2021, § 40 VwGO Rn. 151), sondern als Adressat einer einfachgesetzlichen Regelung.
b)
21
Es handelt sich nicht um einen der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle entzogenen Akt der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts.
22
In Einklang mit Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG gewährt § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO keinen Rechtsschutz gegen Entscheidungen, die ein Richter als Akt der rechtsprechenden Gewalt in Wahrnehmung seiner richterlichen Unabhängigkeit getroffen hat (vgl. BVerwG, Beschl. v. 14.09.2016 – 1 AV 5.16 – juris, Rn. 6; Sodan, in Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 40 Rn. 74 f.). Den Verwaltungsgerichten kommt keine Auffangzuständigkeit zur Überprüfung der Entscheidungen der Gerichte anderer Rechtswege auf ihre Vereinbarkeit mit den Vorschriften des öffentlichen Rechts zu (vgl. Nds. OVG, Beschl. v. 24.08.2018 – 13 LA 21/17 – juris, Rn. 12). Dies gilt insbesondere gegenüber der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts als Verfassungsorgan (Art. 93 GG).
23
Die von der Klägerin begehrte Entscheidung über ihr Akteneinsichtsgesuch stellt jedoch keinen solchen Akt der Rechtsprechung dar. Nach der hierbei anzulegenden funktionellen Betrachtungsweise ist Rechtsprechung „typischerweise die letzverbindliche Klärung der Rechtslage in einem Streitfall im Rahmen besonders geregelter Verfahren“ (BVerfG, Beschl. v. 02.12.2014 – 1 BvR 3106/09 – juris, Rn. 97, unter Verweis auf Urt. v. 08.02.2001 – 2 BvF 1/00 – juris, Rn. 97; s. auch Beschl. vom 30.04.2003 – 1 PBvU 1/02 – BVerfGE 107, 395, 406). Bei der sachlichen Bestimmung sind verfassungsrechtliche Vorgaben ebenso wie traditionelle oder gesetzgeberische Einstufungen zu beachten (vgl. BVerfG, Beschl. v. 02.12.2014, a. a. O.). Demnach wird die Einsicht in die Akten abgeschlossener Gerichtsverfahren üblicherweise als Verwaltungstätigkeit der Gerichte angesehen (vgl. BGH, Beschl. v. 29.04.2015 – XII ZB 214/14 – juris, Rn. 11; BFH, Beschl. v. 01.03.2016 – VI B 89/15 – juris; VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 25.10.2011 – 3 S 1616/11 – juris, Rn. 11). Nichts Anderes gilt für die Einsicht in die Verfahrensakten des Bundesverfassungsgerichts, da die Entscheidung hierüber nach § 35b Abs. 1 BVerfGG – auch in Ansehung der besonderen Stellung des Bundesverfassungsgerichts – nicht die Kriterien für den Kernbereich der Rechtsprechung erfüllt (vgl. VG Karlsruhe, Urt. v. 19.06.2020 – 3 K 11632/18 – juris, Rn. 21).
24
Hiervon ausgehend liegen auch für die begehrte Entscheidung über die Einsicht in ein zu einem Verfahren des Bundesverfassungsgerichts angelegtes Sonderheft keine Gründe für eine abweichende Qualifizierung als Akt der Rechtsprechung vor. Zwar fehlt es – anders als bei der Einsicht in die Verfahrensakten – an einer üblichen Einordnung der fachgerichtlichen Verfahren, da eine Einsichtnahme in vorbereitende Voten, Entscheidungsentwürfe usw. dort nicht vorgesehen ist (vgl. nur § 299 Abs. 4 ZPO, § 100 Abs. 4 VwGO, § 78 Abs. 4 FGO). Der Beklagten ist auch zuzugeben, dass die Möglichkeit einer solchen Einsichtnahme potenziell stärkere Auswirkungen auf den Kernbereich der Rechtsprechung hat und den Ablauf der Beratung im Spruchkörper beeinflussen kann. Dies ändert jedoch nichts daran, dass die Entscheidung über die Einsicht selbst keinen Akt der Rechtsprechung darstellt. Eine Einsichtnahme in Sonderhefte auf der Grundlage von § 35b Abs. 1 BVerfGG kann sich nur auf abgeschlossene Verfahren beziehen, deren Akten bereits im Bundesarchiv aufbewahrt sind. Die letztverbindliche Klärung der dem Verfahren zugrunde liegenden Streitfrage liegt dann bereits in der Vergangenheit, im vorliegenden Fall über 30 Jahre. Die Entscheidung über die Einsichtgewährung kann keinen Einfluss auf die Klärung mehr nehmen und weist weder zeitlich, personell noch inhaltlich einen engen Zusammenhang hierzu auf, da es hinsichtlich des Inhalts lediglich um eine gegenwärtige Beurteilung der Sensibilität der im Sonderheft abgelegten Unterlagen geht. Auch fällt sie nicht in den Anwendungsbereich der prozessualen Regeln für die Führung der Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht. Aus der Zuständigkeitsregelung des § 35 Abs. 1 Satz 1 GOBVerfG folgt schließlich nichts Gegenteiliges, da die interne Zuständigkeitsübertragung die Rechtsnatur der Entscheidung nicht verändert (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 25.10.2011 – 3 S 1616/11 – juris, Rn. 4; VG Karlsruhe, Urt. v. 19.06.2020 – 3 K 11632/18 – juris, Rn. 22).
25
Die Einwände der Beklagten, die eine Aushöhlung des Beratungsgeheimnisses befürchtet, betreffen letztlich die materielle Beurteilung des geltend gemachten Anspruchs.2.
Die Einwände der Beklagten, die eine Aushöhlung des Beratungsgeheimnisses befürchtet, betreffen letztlich die materielle Beurteilung des geltend gemachten Anspruchs.
2.
26
Die Klage ist auch im Übrigen zulässig.
27
Es kann dahinstehen, ob für das Begehren der Klägerin die allgemeine Leistungsklage oder die Verpflichtungsklage statthaft ist, weil die weiteren Zulässigkeitsvoraussetzungen für die Klage in beiden Fällen gegeben sind. Vorliegend spricht vieles für die Statthaftigkeit der Verpflichtungsklage, da das Begehren der Klägerin nicht primär auf die tatsächliche Einsichtnahme abzielt, sondern explizit auf eine ermessensfehlerfreie Entscheidung gerichtet ist. Für die Verpflichtungsklage wäre ein Vorverfahren nach § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO entbehrlich. Die mangels Rechtsbehelfsbelehrung im Schreiben vom 29.07.2020 nach § 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO anzuwendende Klagefrist von einem Jahr wäre gewahrt.II.
Es kann dahinstehen, ob für das Begehren der Klägerin die allgemeine Leistungsklage oder die Verpflichtungsklage statthaft ist, weil die weiteren Zulässigkeitsvoraussetzungen für die Klage in beiden Fällen gegeben sind. Vorliegend spricht vieles für die Statthaftigkeit der Verpflichtungsklage, da das Begehren der Klägerin nicht primär auf die tatsächliche Einsichtnahme abzielt, sondern explizit auf eine ermessensfehlerfreie Entscheidung gerichtet ist. Für die Verpflichtungsklage wäre ein Vorverfahren nach § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO entbehrlich. Die mangels Rechtsbehelfsbelehrung im Schreiben vom 29.07.2020 nach § 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO anzuwendende Klagefrist von einem Jahr wäre gewahrt.
II.
28
Die Klage ist unbegründet.
29
Die Klägerin hat keinen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über ihren Antrag auf Einsichtnahme in das streitgegenständliche Sonderheft des Bundesverfassungsgerichts.1.
Die Klägerin hat keinen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über ihren Antrag auf Einsichtnahme in das streitgegenständliche Sonderheft des Bundesverfassungsgerichts.
30
Der Anspruch auf Einsicht in Akten des Bundesverfassungsgerichts nach § 35b Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BVerfGG erstreckt sich nicht auf die Sonderhefte. Die zwischen den Beteiligten umstrittene Auslegung der Vorschrift ergibt, dass die ‚Akten‘ in ihrem Sinn nicht die in § 35b Abs. 5 Satz 2 BVerfGG genannten Dokumente umfassen.)
Der Anspruch auf Einsicht in Akten des Bundesverfassungsgerichts nach § 35b Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BVerfGG erstreckt sich nicht auf die Sonderhefte. Die zwischen den Beteiligten umstrittene Auslegung der Vorschrift ergibt, dass die ‚Akten‘ in ihrem Sinn nicht die in § 35b Abs. 5 Satz 2 BVerfGG genannten Dokumente umfassen.
)
31
Aus dem Wortlaut des § 35b BVerfGG lässt sich nichts Eindeutiges für die eine oder andere Ansicht gewinnen.
32
Zwar wird der Begriff der ‚Akte‘ überwiegend so verstanden, dass vorbereitende Entwürfe und Notizen – also jene Unterlagen, die in dem streitgegenständlichen Sonderheft verwahrt sind – nicht dazu zählen und somit nicht unter die ‚Akteneinsicht‘, verstanden als Einsicht in die Verfahrensakte, fallen (vgl. näher Warg, NJW 2015, 3195, 3197; zur Akteneinsicht beim Bundesverfassungsgericht Lechner/Zuck, BVerfGG, 7. Aufl. 2015, § 35a Rn. 3; Barczak, in: Ders., BVerfGG, 2018, § 20 Rn. 10c). Für dieses Begriffsverständnis lassen sich auch jene Regelungen anführen, die solche Dokumente aus der Akteneinsicht ausnehmen (vgl. § 299 Abs. 4 ZPO, § 75 Abs. 4 FGO). Andererseits können die expliziten Ausschlussregelungen auch auf eine Unschärfe des Begriffs in dem Sinne hindeuten, dass es überhaupt einer solchen Klarstellung bedarf. Dies lässt den von der Klägerin vertretenen eigenständigen Begriff der ‚Akte‘ im BVerfGG, der Sonderhefte einschließt, denkbar erscheinen (vgl. dafür eingehend Peterek, in: Burkiczak/Dollinger/Schorkopf, BVerfGG, 2015, § 35a Rn. 27 ff.).b)
Zwar wird der Begriff der ‚Akte‘ überwiegend so verstanden, dass vorbereitende Entwürfe und Notizen – also jene Unterlagen, die in dem streitgegenständlichen Sonderheft verwahrt sind – nicht dazu zählen und somit nicht unter die ‚Akteneinsicht‘, verstanden als Einsicht in die Verfahrensakte, fallen (vgl. näher Warg, NJW 2015, 3195, 3197; zur Akteneinsicht beim Bundesverfassungsgericht Lechner/Zuck, BVerfGG, 7. Aufl. 2015, § 35a Rn. 3; Barczak, in: Ders., BVerfGG, 2018, § 20 Rn. 10c). Für dieses Begriffsverständnis lassen sich auch jene Regelungen anführen, die solche Dokumente aus der Akteneinsicht ausnehmen (vgl. § 299 Abs. 4 ZPO, § 75 Abs. 4 FGO). Andererseits können die expliziten Ausschlussregelungen auch auf eine Unschärfe des Begriffs in dem Sinne hindeuten, dass es überhaupt einer solchen Klarstellung bedarf. Dies lässt den von der Klägerin vertretenen eigenständigen Begriff der ‚Akte‘ im BVerfGG, der Sonderhefte einschließt, denkbar erscheinen (vgl. dafür eingehend Peterek, in: Burkiczak/Dollinger/Schorkopf, BVerfGG, 2015, § 35a Rn. 27 ff.).
33
Auch die Systematik des § 35b BVerfGG erlaubt keinen klaren Schluss.
34
Es erscheint denkbar, § 35b Abs. 5 Satz 1 BVerfGG als allgemeine Regelung zur Anwendbarkeit archivgesetzlicher Regelungen für die Akteneinsicht zu verstehen und § 35b Abs. 5 Satz 2 BVerfGG als speziell geregelten Unterfall. Dies wäre systematisch insbesondere dann naheliegend, wenn § 35b BVerfGG insgesamt allein Regelungen zur Einsicht in die Verfahrensakten des Bundesverfassungsgerichts enthalten würde. Indes umfasst § 35b BVerfGG auch die Einsicht in beigezogene Akten, die nicht Bestandteil der Akten des Bundesverfassungsgerichts werden (Abs. 3), und in die im Allgemeinen Register eingetragenen Vorgänge (Abs. 7). Vor diesem Hintergrund erscheint es nicht zwingend, Absatz 5 insgesamt als „Fortsetzung“ zur Akteneinsicht nach Absatz 1 zu verstehen; ebenso kommt es in Betracht, Absatz 5 unabhängig von Absatz 1 als „Sammelregelung“ für den Übergang von Dokumenten in das archivgesetzliche Regime der Einsichtnahme anzusehen. Die Formulierung des § 35b Abs. 5 BVerfGG steht dem nicht entgegen; das Wort „dies“ in Satz 2 bezieht sich auf das in Satz 1 angeordnete Gelten der archivgesetzlichen Regelungen. Ein Umkehrschluss darauf, welche Regeln vor Ablauf der 60 Jahre gelten, ist aus dieser Formulierung nicht zu gewinnen.c)
Es erscheint denkbar, § 35b Abs. 5 Satz 1 BVerfGG als allgemeine Regelung zur Anwendbarkeit archivgesetzlicher Regelungen für die Akteneinsicht zu verstehen und § 35b Abs. 5 Satz 2 BVerfGG als speziell geregelten Unterfall. Dies wäre systematisch insbesondere dann naheliegend, wenn § 35b BVerfGG insgesamt allein Regelungen zur Einsicht in die Verfahrensakten des Bundesverfassungsgerichts enthalten würde. Indes umfasst § 35b BVerfGG auch die Einsicht in beigezogene Akten, die nicht Bestandteil der Akten des Bundesverfassungsgerichts werden (Abs. 3), und in die im Allgemeinen Register eingetragenen Vorgänge (Abs. 7). Vor diesem Hintergrund erscheint es nicht zwingend, Absatz 5 insgesamt als „Fortsetzung“ zur Akteneinsicht nach Absatz 1 zu verstehen; ebenso kommt es in Betracht, Absatz 5 unabhängig von Absatz 1 als „Sammelregelung“ für den Übergang von Dokumenten in das archivgesetzliche Regime der Einsichtnahme anzusehen. Die Formulierung des § 35b Abs. 5 BVerfGG steht dem nicht entgegen; das Wort „dies“ in Satz 2 bezieht sich auf das in Satz 1 angeordnete Gelten der archivgesetzlichen Regelungen. Ein Umkehrschluss darauf, welche Regeln vor Ablauf der 60 Jahre gelten, ist aus dieser Formulierung nicht zu gewinnen.
c)
35
Entscheidende Anhaltspunkte ergeben sich aus der historischen Auslegung.
36
Vor Einführung des § 35b BVerfGG war eine Einsichtnahme in die Sonderhefte des Bundesverfassungsgerichts nach § 34 GOBVerfG (in der Fassung vom 15.12.1986) nicht möglich. Aufgrund der Gesetzgebungsgeschichte erscheint es ausgeschlossen, dass der Gesetzgeber diesen Zustand durch die Einführung des § 35b BVerfGG im Jahr 1998 mit einem „weiten“ Aktenbegriff verändern wollte. § 35b BVerfGG wurde nach der Begründung zum Gesetzentwurf eingeführt, um die Akteneinsicht für Dritte in ein Gesetz zu überführen, da man davon ausging, dass die Geschäftsordnung als bisherige Rechtsgrundlage dem verfassungsrechtlichen und einfachgesetzlichen (BDSG) Gesetzesvorbehalt nicht genügte (vgl. BT-Drs. 13/7673, S. 8). Wie die Beklagte zutreffend ausführt, spricht der begrenzte Anlass der Einführung dagegen, dass der Gesetzgeber dabei die Akteneinsicht in Abkehr von dem nach §§ 34, 35 Abs. 1 GOBVerfG beschränkten Begriff der Akte auf die streitgegenständlichen Sonderhefte ausdehnen wollte. Für einen solchen Willen fehlt es dem gegenüber an jeglichen Hinweisen. Der Wortlaut des § 35b Abs. 5 BVerfGG kann hierfür nicht herangezogen werden, weil Absatz 5 erst im Jahr 2013 eingefügt wurde. Schließlich wurde dies auch in der Rezeption nicht so verstanden (vgl. Zuck, NJW 1998, 3028, 3030: „Legalisierung der bisher üblichen praktischen Handhabung“). Vielmehr gingen im Zuge der späteren Einfügung der Absätze 5 bis 7 Gesetzgeber wie Literatur einhellig davon aus, dass nunmehr erstmalig eine Möglichkeit der Einsicht in die Sonderhefte geschaffen werde (vgl. BT-Drs. 17/13469, S. 3: „Die vorgenommenen Ergänzungen (…) schaffen die Rahmenbedingungen für die Einsichtnahme in diese Unterlagen“; Lenz/Hansel, BVerfGG, 3. Aufl. 2020, § 35b Rn. 9: „Das spektakuläre an dieser Regelung ist, dass damit überhaupt erstmals Entscheidungsentwürfe und Voten der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden“; ähnlich Barczak, in: Ders., BVerfGG, 2018, § 35b Rn. 16; Meinel/Kram, JZ 2014, 913, 917). Der Verweis der Klägerin auf den Vorrang des Gesetzes ist für die historische Auslegung unergiebig, da für die Bestimmung des Willens des Gesetzgebers der vorherige Rechtszustand, der hier durch untergesetzliche Normen bestimmt war, herangezogen werden kann.
37
Es erscheint auch nicht naheliegend, dass der Gesetzgeber mit der Einfügung der Absätze 5 bis 7 in § 35b BVerfGG im Jahr 2013 die Akteneinsicht im Sinne eines „weiten“ Aktenbegriffs ausdehnen wollte. Dies würde voraussetzen, dass dem Begriff der ‚Akten des Bundesverfassungsgerichts‘ in § 35b Abs. 1 BVerfGG durch die Einfügung des Absatzes 5 eine andere Bedeutung gleichsam „untergeschoben“ werden sollte, wofür es wiederum an jeglichen Anhaltspunkten fehlt. Vielmehr spricht gegen einen solchen „weiten“ Aktenbegriff, dass in der Begründung zum Gesetzentwurf (BT-Drs. 17/13469, S. 3) vom Zugang zu „Akten und sonstigen Dokumenten des Bundesverfassungsgerichts“ die Rede ist. Gegen eine Erstreckung spricht auch, dass eine Einsichtnahme in die Sonderhefte explizit erst nach Ablauf von 60 Jahren ermöglicht werden sollte: „Insoweit wird eine Einsichtnahme erst nach Ablauf von 60 Jahren nach Abschluss des jeweiligen Verfahrens vorgesehen“ (BT-Drs. 17/13469, S. 3). Es wirkte angesichts dieser Begründung höchst widersprüchlich, wenn mit dem Gesetz erstmals – an keiner Stelle expliziert – eine Einsichtnahme in die Sonderhefte vor Ablauf von 60 Jahren eingeführt werden sollte.d)
Es erscheint auch nicht naheliegend, dass der Gesetzgeber mit der Einfügung der Absätze 5 bis 7 in § 35b BVerfGG im Jahr 2013 die Akteneinsicht im Sinne eines „weiten“ Aktenbegriffs ausdehnen wollte. Dies würde voraussetzen, dass dem Begriff der ‚Akten des Bundesverfassungsgerichts‘ in § 35b Abs. 1 BVerfGG durch die Einfügung des Absatzes 5 eine andere Bedeutung gleichsam „untergeschoben“ werden sollte, wofür es wiederum an jeglichen Anhaltspunkten fehlt. Vielmehr spricht gegen einen solchen „weiten“ Aktenbegriff, dass in der Begründung zum Gesetzentwurf (BT-Drs. 17/13469, S. 3) vom Zugang zu „Akten und sonstigen Dokumenten des Bundesverfassungsgerichts“ die Rede ist. Gegen eine Erstreckung spricht auch, dass eine Einsichtnahme in die Sonderhefte explizit erst nach Ablauf von 60 Jahren ermöglicht werden sollte: „Insoweit wird eine Einsichtnahme erst nach Ablauf von 60 Jahren nach Abschluss des jeweiligen Verfahrens vorgesehen“ (BT-Drs. 17/13469, S. 3). Es wirkte angesichts dieser Begründung höchst widersprüchlich, wenn mit dem Gesetz erstmals – an keiner Stelle expliziert – eine Einsichtnahme in die Sonderhefte vor Ablauf von 60 Jahren eingeführt werden sollte.
d)
38
Dem gegenüber führt auch die teleologische Auslegung nicht zu einem anderen Ergebnis.
39
Der Zweck der Regelung zur Einsicht in die Sonderhefte nach § 35b Abs. 5 Satz 2 BVerfGG liegt darin, eine Abwägung zwischen dem Schutz des Beratungsgeheimnisses und der richterlichen Unabhängigkeit und den Interessen der Öffentlichkeit und der Wissenschaft zu schaffen.
40
Eine genereller Auslegungsvorrang zugunsten der letztgenannten Interessen kann aus dieser Zielsetzung nicht abgeleitet werden, zumal in der Begründung zum Gesetzentwurf der hohe Wert des Schutzes des Beratungsgeheimnisses hervorgehoben wird (vgl. BT-Drs. 17/13469, S. 3). Soweit die Klägerin meint, die Förderung des Ansehens des Bundesverfassungsgerichts als Institution und der Anerkennung seiner Rechtsprechung würden es erfordern, den Schutz des Beratungsgeheimnisses zu relativieren, kann das Gericht diesen Überlegungen nicht folgen. Selbst wenn eine zeitlich weniger beschränkte Erschließung der Sonderhefte durch die Forschung möglicherweise in der Zukunft dazu führen könnte, das Ansehen der Institution zu heben, so bliebe es doch in der Gegenwart beim negativen Einfluss auf die Unbefangenheit der Richterinnen und Richter in der Meinungsbildung und der Beratung der anhängigen Verfahren aufgrund des Bewusstseins, dass die Unterlagen prinzipiell schon in naher Zukunft dem Zugang der interessierten Öffentlichkeit unterliegen. Allein dass es sich um eine Ermessensentscheidung handelte, bei der der Schutz des Beratungsgeheimnisses berücksichtigt werden könnte, könnte diesen negativen Einfluss nicht ausschließen, denn spätestens mit ihrem Ausscheiden aus dem Amt hätten die betroffenen Richterinnen und Richter keinen Einfluss mehr auf die Entscheidungen über Anträge auf Einsichtnahme und müssten damit rechnen, dass die Abwägung in diesen Entscheidungen zulasten des Beratungsgeheimnisses ausfällt. Insoweit erscheint auch der pauschale Ausschluss der Einsichtnahme vor Ablauf der Schutzfrist von 60 Jahren nicht unangemessen. Schließlich lässt sich angesichts der gesetzlichen Regelung des Beratungsgeheimnisses in § 30 Abs. 1 Satz 1 BVerfGG auch nicht anführen, dass dieses für das Bundesverfassungsgericht nur deutlich vermindert gelte. Die Lockerung des Beratungsgeheimnisses durch die Möglichkeit eines Sondervotums nach § 30 Abs. 2BVerfGG ist eng begrenzt und unterliegt insbesondere der Disposition des betroffenen Richters, so dass negative Auswirkungen auf seine Unabhängigkeit – im Gegensatz zur in Rede stehenden Einsichtsmöglichkeit – von vornherein ausgeschlossen sind.
41
In der Gesamtschau sind teleologische Erwägungen somit nicht geeignet, das deutliche Ergebnis der historischen Auslegung zu überwinden. Soweit ersichtlich, entspricht dies auch den in der Literatur vertretenen Ansichten (vgl. Barczak, in: Ders., BVerfGG, 2018, § 20 Rn. 10c; Grünewald, in: Walter/Grünewald, BeckOK BVerfGG, Stand Dezember 2021, § 20 Rn. 9; Lechner/Zuck, BVerfGG, 7. Aufl. 2015, § 35a Rn. 3.; Lenz/Hansel, BVerfGG, 3. Aufl. 2020, § 20 Rn. 6; Meinel/Kram, JZ 2014, 913, 916 f.; Sennekamp, in: Umbach/Clemens/Dollinger, BVerfGG, 2. Aufl. 2005, § 35a Rn. 11, zur früheren Rechtslage; Ulsamer, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG, Stand Juli 2021, § 35a Rn. 10). Selbst soweit ein „weiter“ Aktenbegriff vertreten wird, wird dies bezüglich der Sonderhefte mit Blick auf die Systematik des § 35b Abs. 5 BVerfGG wieder eingeschränkt (so Peterek, in: Burkiczak/Dollinger/Schorkopf, BVerfGG, 2015, § 35a Rn. 31).2.
In der Gesamtschau sind teleologische Erwägungen somit nicht geeignet, das deutliche Ergebnis der historischen Auslegung zu überwinden. Soweit ersichtlich, entspricht dies auch den in der Literatur vertretenen Ansichten (vgl. Barczak, in: Ders., BVerfGG, 2018, § 20 Rn. 10c; Grünewald, in: Walter/Grünewald, BeckOK BVerfGG, Stand Dezember 2021, § 20 Rn. 9; Lechner/Zuck, BVerfGG, 7. Aufl. 2015, § 35a Rn. 3.; Lenz/Hansel, BVerfGG, 3. Aufl. 2020, § 20 Rn. 6; Meinel/Kram, JZ 2014, 913, 916 f.; Sennekamp, in: Umbach/Clemens/Dollinger, BVerfGG, 2. Aufl. 2005, § 35a Rn. 11, zur früheren Rechtslage; Ulsamer, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG, Stand Juli 2021, § 35a Rn. 10). Selbst soweit ein „weiter“ Aktenbegriff vertreten wird, wird dies bezüglich der Sonderhefte mit Blick auf die Systematik des § 35b Abs. 5 BVerfGG wieder eingeschränkt (so Peterek, in: Burkiczak/Dollinger/Schorkopf, BVerfGG, 2015, § 35a Rn. 31).
42
Weitere Anspruchsgrundlagen kommen für den geltend gemachten Anspruch nicht in Betracht. Weder handelt es sich bei dem Sonderheft um amtliche Informationen im Sinne des IFG (vgl. § 2 Nr. 1 IFG), noch kann ein Zugangsanspruch direkt aus der Wissenschaftsfreiheit nach Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG abgeleitet werden (vgl. Peterek, in: Burkiczak/Dollinger/Schorkopf, BVerfGG, 2015, § 35a Rn. 31; Ulsamer, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG, Stand Juli 2021, § 35b Rn. 21).III.
Weitere Anspruchsgrundlagen kommen für den geltend gemachten Anspruch nicht in Betracht. Weder handelt es sich bei dem Sonderheft um amtliche Informationen im Sinne des IFG (vgl. § 2 Nr. 1 IFG), noch kann ein Zugangsanspruch direkt aus der Wissenschaftsfreiheit nach Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG abgeleitet werden (vgl. Peterek, in: Burkiczak/Dollinger/Schorkopf, BVerfGG, 2015, § 35a Rn. 31; Ulsamer, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG, Stand Juli 2021, § 35b Rn. 21).
III.
43
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
44
Von der Möglichkeit des § 167 Abs. 2 VwGO, die Kostenentscheidung für vorläufig vollstreckbar zu erklären, macht das Gericht keinen Gebrauch.
45
Die Berufung ist nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO vorliegt (§ 124a Abs. 1 S. 1 VwGO). Eine grundsätzliche Bedeutung ist mit der vorliegenden Auslegung des § 35b BVerfGG nicht verbunden, da angesichts der begrenzten Streitfrage und der spezifischen Konstellation des Einzelfalls nicht von einem über den Einzelfall hinausgehenden allgemeinen Interesse auszugehen ist.
46
Beschluss
47
vom 15.03.2022
48
Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 2 GKG auf 5.000,- EUR festgesetzt. Anhaltspunkte für eine abweichende Bedeutung der Sache sind nicht ersichtlich.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 35a ff. BVerfGG
§§ 35a ff. BVerfG
§§ 34, 35 Abs. 1 GOBVerfG
§ 34 GOBVerfG
§ 40 VwGO
§ 35b BVerfGG
§ 35b Abs. 1 Satz 1 BVerfGG
§ 35b Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BVerfGG
§ 35b Abs. 1 BVerfGG
§ 35b Abs. 5 BVerfGG
§ 6 Abs. 1 VwGO
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 299 Abs. 4 ZPO
§ 100 Abs. 4 VwGO
§ 78 Abs. 4 FGO
§ 35 Abs. 1 Satz 1 GOBVerfG
§ 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO
§ 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 35b Abs. 5 Satz 2 BVerfGG
§ 75 Abs. 4 FGO
§ 35b Abs. 5 Satz 1 BVerfGG
§ 30 Abs. 1 Satz 1 BVerfGG
§ 30 Abs. 2 BVerfGG
§ 2 Nr. 1 IFG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO
§ 124a Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG
Art. 93 GG
Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1988, 817, 818
BVerfGE 107, 395, 406
NJW 2015, 3195, 3197
NJW 1998, 3028, 3030
JZ 2014, 913, 917
JZ 2014, 913, 916
1 BvR 47/84
1 BvR 3106/09
6 A 1.97
9 A 16.15
11 A 1.92
2 BvR 64/87
2 S 32/10
1 AV 5.16
13 LA 21/17
2 BvF 1/00
1 PBvU 1/02
XII ZB 214/14
VI B 89/15
3 S 1616/11
3 K 11632/18
2 GKG auf 5.00