Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1986-12-02, Aktenzeichen 12 A 2700/85
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:1986:1202.12A2700.85.00

Tenor:
Die Berufung wird auf Kosten des Beklagten zurückgewiesen.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des jeweils beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin betreibt einen Vieh- und Fleischhandel. Unter anderem führt sie lebende Schlachtschweine aus den Niederlanden in die Bundesrepublik ein, die hier weiterveräußert werden. Der Transport der Tiere erfolgt auf zwei- bis dreistöckigen Lastkraftwagen niederländischer oder deutscher Spediteure. Die Klägerin übernimmt die Tiere auf ihrem Betriebsgelände in .... An den im Zuständigkeitsbereich des Beklagten liegenden Grenzübergängen werden die Viehtransporte aufgrund der "Verordnung zum Schutz von Tieren beim grenzüberschreitenden Transport" vom 29. März 1983 durch den Amtstierarzt des Beklagten unter tierschutzrechtlichen Gesichtspunkten überprüft.
Für entsprechende Untersuchungen im Zeitraum vom 19. August bis zum 30. September 1983 zog der Beklagte die Klägerin durch einzelne "Gebührennachweise" zur Zahlung von Verwaltungsgebühren, insgesamt in Höhe von 6.954,- DM, heran. Als Rechtsgrundlage hierfür war jeweils die Tarifstelle 26.6.2.1.3 der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung NW vom 5. August 1980 angegeben.
Die Klägerin erhob gegen sämtliche Gebührenbescheide Widerspruch, den der Regierungspräsident ... durch Widerspruchsbescheid vom 24. November 1983 zurückwies.
Mit der Klage hat die Klägerin die Aufhebung der Bescheide begehrt und geltend gemacht: Die Verordnung, in deren Ausführung die Untersuchungen vorgenommen worden seien, enthalte selbst keine Bestimmung, die eine Gebührenerhebung vorsehe. Auch die einschlägigen Richtlinien des Rates der Europäischen Gemeinschaften enthielten keine Rechtsvorschrift, die es den Mitgliedsstaaten gestatte, beim Vollzug der nationalen Ausführungsbestimmungen Gebühren zu erheben. Die Überprüfung in tierschutzrechtlicher Hinsicht sei keine selbständige Amtshandlung; sie erfolge, wie sich aus der Transportbescheinigung ergebe, zugleich mit der viehseuchenrechtlichen Überprüfung nach der Richtlinie 64/432/EWG, für die ausdrücklich keine Gebühr erhoben werden dürfe. Auch im übrigen stehe Gemeinschaftsrecht der Gebührenerhebung entgegen. Sie verstoße gegen das Verbot der Erhebung von Abgaben mit zollgleicher Wirkung nach Art. 9 Abs. 1, 12 EWGV sowie gegen das in Art. 95 EWGV enthaltene Verbot, auf Ware aus anderen Mitgliedsstaaten höhere inländische Abgaben zu erheben als auf gleichartige inländische Waren. Offenbar versuche der Beklagte, da eine gemeinschaftsrechtliche Ermächtigungsgrundlage nicht vorhanden sei, auf dem Umweg über die Verordnung zum Schutz von Tieren beim grenzüberschreitenden Transport in Verbindung mit der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung unzulässigerweise doch noch Gebühren einzunehmen. Indes lägen auch die Voraussetzungen für eine Gebührenerhebung nach den Tarifstellen der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung nicht vor. Die von dem Beklagten angewandten Tarifstellen würden durch die Tarifstelle 26.6.2.1.11 verdrängt, die eine generelle Freistellung von der Gebührenpflicht im innergemeinschaftlichen Handel anordne. Die Tarifstelle 26.6.2.1.3 könne überdies schon deshalb nicht angewandt werden, weil die dort für gebührenpflichtig erklärten amtstierärztlichen Grenzuntersuchungen ihrem Sinn und Zweck nach ausschließlich den Interessen des Importeurs und dem Interesse des Gesundheitsschutzes dienten. Die im vorliegenden Falle erhobenen Gebühren seien hingegen durch Amtshandlungen angefallen, die allein im Interesse der Allgemeinheit zum Zweck des Tierschutzes vorgenommen worden seien. Im übrigen verstoße die Gebührenerhebung gegen das Äquivalenz- und gegen das Kostendeckungsprinzip des Gebührenrechts.
Die Klägerin hat beantragt,
die vom Beklagten im Zeitraum vom 19. August 1983 bis zum 30. September 1983 erlassenen Gebührenbescheide mit den Nrn. 9503, 9507, 9511, 9512, 9514, 9515, 9518, 9535, 9536, 9537, 9542, 9543, 9546, 9551, 9553, 9552, 9572, 9570, 9576, 9579, 9580, 9582, 9583, 9587, 9593, 9605, 9606, 9608, 9615, 9616, 9618, 9619, 9622, 9624, 9637, 9638, 9639, 9644, 9646, 9649, 9650, 4596, 4597, 9666, 9667, 9668, 9676, 9680, 9685, 9683, 9682, 9700 und 9701 sowie den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidenten ... vom 24. November 1983 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat hervorgehoben, daß er die Unterscheidung zwischen gebührenfreien tierseuchenrechtlichen Untersuchungen und tierschutzrechtlichen Maßnahmen, die seiner Auffassung nach gebührenpflichtig seien, beachtet habe. Den Ausführungen der Klägerin zur Unvereinbarkeit der Gebührenerhebung mit Gemeinschaftsrecht ist der Beklagte unter Bezugnahme auf eine von ihm vorgelegte gutachtliche Stellungnahme des Bundesministers für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 16. Mai 1984 entgegengetreten. Ferner hat er geltend gemacht, die Gebühren seien nicht übersetzt, da die Untersuchung mit besonderem Arbeitsaufwand verbunden sei. Der zeitliche Aufwand für die grenztierärztliche Abfertigung eines Tiertransportes sei beträchtlich, da die Grenzeingangsstellen von ... zwischen 30 und 50 Kilometer entfernt lägen; zudem müsse der Tierarzt zur Besichtigung des Transports die zwei- bis dreistöckigen Fahrzeuge besteigen.
Der Vertreter des öffentlichen Interesses hat sich am Verfahren beteiligt und - ohne Stellung eines eigenen Antrages - ebenfalls die Auffassung vertreten, Gemeinschaftsrecht stehe der Gebührenerhebung nicht entgegen.
Das Verwaltungsgericht hat durch das angefochtene Urteil der Klage stattgegeben und zur Begründung im wesentlichen ausgeführt: Die Klägerin sei zur Zahlung der Gebühren und etwaiger Auslagen nicht verpflichtet, weil sie weder Veranlasserin der Amtshandlungen sei, noch die amtstierärztlichen Untersuchungen der Tiertransporte unter tierschutzrechtlichen Gesichtspunkten zu ihren Gunsten vorgenommen worden seien.
Hiergegen richtet sich die Berufung des Beklagten, mit der er geltend macht: Die Klägerin sei deshalb als Veranlasserin der amtstierärztlichen Grenzuntersuchungen anzusehen, weil die Transporte von den Speditionen für die Klägerin durchgeführt würden. Insoweit seien die besonderen Bedingungen des Speditionsgeschäfts nach §§407 ff. HGB und die entsprechenden vertraglichen Verpflichtungen zu berücksichtigen. Außerdem kämen der Klägerin die Untersuchungen auch zugute, da sich schlechte Transportbedingungen negativ auf die Qualität des Schlachtfleisches auswirkten. Im übrigen wiederholt der Beklagte seine Auffassung, daß die Gebührenpflichtigkeit der Untersuchungen zutreffend auf die Tarifstelle 26.6.2.1.3 der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung NW gestützt worden sei, und führt hierzu ergänzend aus, bei einer Änderung der Verwaltungsgebührenordnung sei unter der Tarifstelle 26.6.2.1.11 festgelegt worden, daß Untersuchungen nach tierseuchenrechtlichen Vorschriften im innergemeinschaftlichen Handel gebührenfrei erfolgten. Daraus werde erkennbar, daß die übergeordnete Tarifstelle 26.6.2 nicht nur derartige Untersuchungen unter gesundheitlichen Gesichtspunkten, sondern auch andere Untersuchungs- und Überwachungshandlungen umfasse, die gegen Gebührenentrichtung abgewickelt würden.
Der Beklagte beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie hält das angefochtene Urteil für zutreffend und führt aus: Der Beklagte habe bislang nicht dargetan, wieso sie Veranlasserin der Tiertransporte im Sinne des §13 des Gebührengesetzes NW sei. Die Transporte würden ausschließlich von dem holländischen Exporteur oder dem Transporteur beauftragten Zollspedition durchgeführt. Sie selbst habe bis zur Entgegennahme der Ware am Ablieferungsort keinen Kontakt mit dem Transporteur und keine Möglichkeit des Einflusses auf den Transport. Der Hinweis des Beklagten auf §§407 ff. HGB gehe fehl, da sie keinen Auftrag zur Abfertigung von Grenztransporten in ihrem Namen erteile. Sie werde lediglich von der Zollspedition als Empfängerin angegeben. Daß der Beklagte inzwischen eingesehen habe, daß er den Falschen als Gebührenschuldner in Anspruch genommen habe, belege seine zwischenzeitlich ergangene Anweisung an die Veterinäre, den Spediteur oder den holländischen Exporteur als Gebührenschuldner heranzuziehen. Die Klägerin wiederholt und vertieft ihre Auffassung, daß die Tarifstelle 26.6.2.1.3 der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung NW keine Ermächtigungsgrundlage für die streitige Gebührenerhebung sei. Sie meint, es sei nicht erkennbar, warum bei Untersuchungen nach tierseuchenrechtlichen Vorschriften keine Gebühren erhoben werden dürften, hingegen bei tierschutzrechtlichen Untersuchungen im innergemeinschaftlichen Warenverkehr zulässig sein sollten. Ferner weist die Klägerin erneut darauf hin, daß die Gebührenerhebung wegen Verstoßes gegen Gemeinschaftsrecht und wegen der Unvereinbarkeit der Höhe der Gebühren mit den Gebührengrundsätzen in §§3, 4 und 9 GebG NW rechtswidrig seien.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung ist nicht begründet; das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Recht stattgegeben. Die Klägerin ist nicht verpflichtet, die vom Beklagten festgesetzten Gebühren für amtstierärztliche Untersuchungen von grenzüberschreitenden Viehtransporten zu entrichten.
Rechtsgrundlage für die Gebührenerhebung sind die Bestimmungen des Gebührengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (GebG NW) vom 23. November 1971, GV NW 354, in Verbindung mit der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung in der Fassung der Zweiten Änderungsverordnung vom 15. Dezember 1981, GV NW 718, und dem Allgemeinen Gebührentarif, der Bestandteil der Gebührenordnung ist.
Während die aufgrund des §2 Abs. 2 GebG NW erlassene Allgemeine Verwaltungsgebührenordnung in ihrem Gebührentarif die einzelnen gebührenpflichtigen Amtshandlungen aufführt, sind die allgemeinen gebührenrechtlichen Regelungen, etwa hinsichtlich der Entstehung der Kostenschuld oder der Kostengläubiger- und Kostenschuldnerschaft unmittelbar dem Gebührengesetz zu entnehmen. Steht die Gebührenerhebung mit den dort geregelten allgemeinen Grundsätzen nicht im Einklang, kommt es auf die Zuordnung der streitigen behördlichen Maßnahme zu den Amtshandlungen des Allgemeinen Gebührentarifs nicht an. Ein solcher Fall liegt hier vor. Der Senat braucht nicht zu entscheiden, ob nach der vom Beklagten angewandten Tarifstelle 26.6.2.1.3 oder einer anderen Tarifstelle des Allgemeinen Gebührentarifs Gebühren für amtstierärztliche Untersuchungen nach der Verordnung zum Schutz von Tieren beim grenzüberschreitenden Transport vom 29. März 1983, BGBl. I 409, erhoben werden dürfen und, wenn das zu bejahen ist, ob eine derartige Regelung mit dem europäischen Gemeinschaftsrecht vereinbar ist. Denn eine etwaige Gebührenpflicht trifft jedenfalls nicht die Klägerin. Sie ist nicht Kostenschuldnerin im Sinne des §13 Abs. 1 GebG NW.
Nach dieser Vorschrift ist zur Zahlung der Kosten - neben anderen, hier nicht zu erörternden Fallgestaltungen - verpflichtet, wer die Amtshandlung veranlaßt oder zu wessen Gunsten sie vorgenommen wird (§13 Abs. 1 Nr. 1 GebG NW). Beides trifft auf die Klägerin nicht zu.
Das Verwaltungsgericht hat zutreffend ausgeführt, daß Veranlasser einer Amtshandlung im Sinne des §13 Abs. 1 Nr. 1 GebG NW nicht bereits derjenige ist, der im weitesten Sinne eine Ursache für das behördliche Tätigwerden gesetzt hat, da dies auf eine bereits mit dem Sprachgebrauch nicht zu vereinbarende inhaltliche Gleichsetzung der Begriffe der Verursachung und der Veranlassung hinauslaufen würde. Daraus folgt, daß der Begriff der Veranlassung inhaltlich enger zu fassen ist als derjenige der Verursachung. Eine derart einschränkende Interpretation kann sich auf die Erwägungen des Gesetzgebers stützen. In der Begründung zum Entwurf eines Gebührengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen, vgl. Landtag NW, Drucksache 7/821, zu §13, S. 29,
ist dargelegt, daß mit Kosten derjenige nicht belastet werden könne, für den die Amtshandlung weder Bedeutung, wirtschaftlichen Wert noch sonstigen Nutzen habe und eine Leistung der Verwaltung daher nicht darstelle. Eine Leistung in diesem Sinne sei die Amtshandlung nur für den, der sie veranlaßt habe oder dem sie zum Vorteil gereiche. Dabei werde unter "Veranlassen" nicht schon bloßes "Anlaßgeben", sondern der Fall verstanden, in dem die Amtshandlungen auf einen Antrag oder ein sonstiges auf Tätigwerden der Behörde gerichtetes Tun des Beteiligten zurückgehe.
vgl. in diesem engeren Sinne auch OVG NW, Urteil vom 26. Oktober 1967 - III A 75/67 -, OVGE 23, 263, 265; Burghartz, GebG NW u. VerwKostG, Kommentar, 1972, Erl. 2 zu §13.
Es spricht vieles dafür, daß die vorgenannte Auslegung, um zu sachgerechten Ergebnissen zu gelangen, auch auf die Fälle ausgedehnt werden muß, in denen jemand mit seinem Tun nicht auf ein Tätigwerden der Behörde abzielt, dieses unter Umständen sogar von seiner Interessenlage her für überflüssig hält oder vermeiden möchte, während der durch das Tun geschaffene Tatbestand die Behörde dennoch zu einer Amtshandlung veranlaßt. Zu denken ist in diesem Zusammenhang insbesondere an nicht beantragte Untersuchungen und Überprüfungen, wie sie auch im vorliegenden Falle vorgenommen worden sind.
vgl. (zur Apothekenaufsicht) OVG Lüneburg, Urteil vom 22. April 1970 - IV OVG A 150/69 -, OVGE 26, 446; von Dreising, VerwKostG, Kommentar, 1971, Erl. 1.1 zu §13.
Der Gedanke braucht hier nicht weiter vertieft zu werden, denn auch in derartigen Fällen ist als Korrektiv gegenüber einer ungerechtfertigt weiten Ausdehnung des Begriffes der Veranlassung erforderlich, daß der Tatbestand, an den angeknüpft wird, unmittelbarer Anlaß für die Amtshandlung war,
vgl. OVG Lüneburg, a.a.O., S. 447.
Insofern ist dem Verwaltungsgericht darin zuzustimmen, daß alle diejenigen als Gebührenschuldner unter dem Gesichtspunkt der Veranlassung ausscheiden, die lediglich eine vom unmittelbaren Anknüpfungspunkt des behördlichen Tätigwerdens weiter entfernt liegende Ursache für die gebührenpflichtige Amtshandlung gesetzt haben. Diese Kennzeichnung trifft hinsichtlich der amtstierärztlichen Untersuchungen auf die Klägerin zu. Unmittelbarer Anknüpfungspunkt für diese Untersuchungen ist, wie der Titel der ihr zugrundeliegenden Verordnung vom 29. März 1983 zeigt, der "Schutz von Tieren beim grenzüberschreitenden Transport". Die Untersuchung beinhaltet gemäß §3 Abs. 1 der Verordnung zunächst die Feststellung, ob während des grenzüberschreitenden Transports Mängel vorliegen, die bei den Tieren vermeidbare Schmerzen, Leiden oder Schäden hervorrufen können. Sie erstreckt sich ferner auf eine - wiederum "während des grenzüberschreitenden Transports" gegebenenfalls erforderlich werdende Versorgung der Tiere mit Futter oder Wasser (§3 Abs. 2) und auf die Einhaltung der die Tiere und das Transportmittel betreffenden Bestimmungen des Europäischen Übereinkommens vom 13. Dezember 1968 über den Schutz von Tieren beim internationalen Transport (§§5, 4 Abs. 2).
Allen genannten Untersuchungsgegenständen steht die Klägerin als Importeur der Schlachtschweine gleichermaßen fern. Frachtführer und Spediteur, in gewissem Umfang auch der Exporteur, haben in der genannten Reihenfolge Einfluß auf die Transportbedingungen. Die Klägerin dagegen stellt weder Fahrzeug noch Personal für die Transporte zur Verfügung. Die Transportbedingungen kann sie weder vorschreiben noch kontrollieren. Sie wählt nicht einmal die Speditionsunternehmen aus; dies geschieht vielmehr, wie die Klägerin überzeugend vorgetragen hat und wie es dem Senat aus gleichliegenden Verfahren anderer Viehimporteure als üblich bekannt ist, durch den Exporteur. Schon von daher sind die Vorschriften über das Speditionsgeschäft (§§407 ff. HGB), auf die der Beklagte abgestellt wissen möchte, nicht einschlägig. Aber selbst wenn die Klägerin die Speditionsaufträge erteilte, ließe sich aus den Vorschriften des HGB hinsichtlich der Frage der Veranlassung der Amtshandlungen keine unmittelbare Beteiligung der Klägerin herleiten. Zwar hat der Spediteur gemäß §408 Abs. 1 HGB das Interesse des Versenders wahrzunehmen und dessen Weisungen zu befolgen. Abgesehen davon, daß diese Vorschrift lediglich die Sorgfaltspflichten des Spediteurs regelt, bleibt dadurch jedoch unberührt, daß der Spediteur typischerweise die Guterversendung in eigenem Namen mit eigenen Rechten und Pflichten und lediglich auf Rechnung des Versenders besorgt (§407 Abs. 1 HGB).
Zu Recht weist das Verwaltungsgericht ferner darauf hin, daß §3 Abs. 2 der Verordnung die Befugnis des Amtstierarztes oder der sonstigen zuständigen Behörden regelt, gegenüber "dem Begleiter" der Tiere oder dem "mit ihrer Betreuung Beauftragten" die zum Schutz der Tiere notwendigen Maßnahmen anzuordnen. Auch hieraus wird ersichtlich, daß unmittelbarer Anlaß für die Amtshandlungen, die der Beklagte als gebührenpflichtig ansieht, der Grenzübertritt des Viehtransportes ist und daß die von der Verordnung vorgesehenen Maßnahmen unmittelbar an das Handeln oder Unterlassen der Begleiter oder Betreuer der Tiere anknüpfen. Damit hat die Klägerin in dem erläuterten unmittelbaren Sinne nichts zu tun. Daß die Transporte letztlich aufgrund der Einkäufe der Klägerin durchgeführt werden, reicht für die Annahme einer Veranlassung nicht aus.
Die amtstierärztlichen Untersuchungen sind aber auch nicht "zu Gunsten" der Klägerin erfolgt. §13 Abs. 1 Nr. 1 2. Alt. GebG NW setzt, wie der Senat unter Hinweis auf den im Abgabenrecht zu beachtenden Grundsatz der Klarheit und Eindeutigkeit belastender Gebührenbestimmungen entschieden hat,
vgl. Urteil vom 13. Mai 1986 - 12 A 343/85 -,
ebenfalls Unmittelbarkeit - hier zwischen Amtshandlung und Begünstigung - voraus,
vgl. Begründung zum Entwurf des GebG NW, a.a.O..
Die Klägerin ist durch die Untersuchungen nicht unmittelbar begünstigt. Die Einhaltung der tierschutzrechtlichen Bestimmungen ist kein Belang, der speziell die Klägerin betrifft und dessen Sicherstellung ihr deshalb einen Vorteil verschaffen könnte. Es braucht nicht entschieden zu werden, ob die amtstierärztliche Untersuchung der Tiere beim grenzüberschreitenden Transport, wie das Verwaltungsgericht meint, ausschließlich im öffentlichen Interesse liegt oder ob daneben auch die Frachtführer oder Spediteure unter dem Gesichtspunkt unmittelbar begünstigt werden, daß hierdurch eine ihnen aufgrund spezieller Transport- oder Tierschutzvorschriften obliegende Verpflichtung erfüllt wird,
vgl. für den Fall der Gebäudeeinmessung, durch die die Verpflichtung des Eigentümers aus §10 Abs. 2 VermKatG NW erfüllt wird, Urteil des Senats vom 13. Mai 1986 - 12 A 2815/84 -.
Jedenfalls ist keine Verpflichtung der Klägerin im Zusammenhang mit dem Tiertransport ersichtlich, die gleichzeitig mit der Amtshandlung der beamteten Tierärzte des Beklagten erfüllt würde. Die vom Beklagten in der mündlichen Verhandlung zusätzlich genannte Verbesserung der Qualität des Schlachtfleisches durch die Kontrolle der Transportbedingungen ist, falls eine derartige Wirkung überhaupt feststellbar ist, allenfalls eine entfernte Nebenfolge der tierschutzrechtlichen Untersuchung und von daher ebenfalls nicht geeignet, der Klägerin einen unmittelbaren Nutzen zu verschaffen.
Die Kostenentscheidung beruht auf §154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf §167 VwGO, §§708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen hierfür (vgl. §132 Abs. 2 VwGO) nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: Art. 9 Abs. 1, 12 EWGV
Art. 95 EWGV

Zitierte Entscheidungen: III
A 75/67
IV
OVG A 150/69
12 A 343/85
12 A 2815/84