Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin (Berlin, Verfassungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-12-16, Aktenzeichen 151/20, 151 A/20
ECLI: ECLI:DE:VERFGBE:2020:1216.VERFGH151.20.00

Tenor:
Orientierungssatz
1a. Zum verfassungsmäßigen Status der Abgeordneten (Art 38 Abs 4, 45 Abs 1 VvB ) gehört auch ihr Recht zur Teilnahme, Abstimmung und zur Rede im Abgeordnetenhaus. Als Mitgliedschaftsrechte können sie allerdings nur eingeordnet in den Geschäftsgang des Parlaments wahrgenommen werden. Dieser Gemeinschaftsbezug des Mandats legitimiert das Parlament, die genannten Rechte auszugestalten und dabei auch zu beschränken (vgl VerfGH Berlin, 15.01.2014, 67/12, LVerfGE 25, 85 Rn 95>; siehe auch VerfG Potsdam, 22.07.2016, 70/15, LVerfGE 27, 157 ). (Rn.29)
1b. Diesen Anforderungen genügt die Regelung in § 64 Abs 2 S 1 GO Abghs (juris: LTGO BE 2016) nicht, soweit sie die Redezeit für Mitglieder des Abgeordnetenhauses, die keiner Fraktion und keiner Parlamentarischen Gruppe angehören, ohne Ausnahme auf drei Minuten pro Tagesordnungspunkt beschränkt. Mit Blick auf die maximale Redezeit von zehn Minuten pro Plenartag (§ 64 Abs 2 S 1 aE LTGO BE 2016) ist insofern eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des Parlaments nicht ersichtlich (wird ausgeführt; zum Maßstab siehe ua BVerfG, 13.06.1989, 2 BvE 1/88, BVerfGE 80, 188 ; VerfG Potsdam aaO ). (Rn.30)
1c. Die Regelungen zur Fragestunde in § 51 Abs 3 LTGO BE 2016, zur Aktuellen Stunde in § 52 LTGO BE 2016, zur Abtretung des Rederechts in § 63 Abs 3 S 3 LTGO BE 2016 und zu Zwischenbemerkungen in § 63 Abs 9 LTGO BE 2016 sind dagegen mit Art 38 Abs 4, Art 45 Abs 1 Verf BE vereinbar. Bei der Prüfung der Vereinbarkeit ist die faire und loyale Anwendung der Bestimmungen der Geschäftsordnung durch die dazu berufenen Organe vorauszusetzen (vgl BVerfG aaO ). (Rn.31)
2. Fraktionslose Abgeordnete haben keinen Anspruch auf Zuschüsse für ihre politische Arbeit, die sich der Höhe nach an den den Fraktionen zufließenden Geldmitteln orientieren. Die den Fraktionen nach Art 40 Abs 2 Verf BE zustehenden finanziellen Mittel sind für ihre spezifisch organisierte Mitwirkung an der parlamentarischen Willensbildung als unmittelbare Wahrnehmung von Verfassungsaufgaben dezidiert zweckgebunden. Fraktionslose Abgeordnete haben keinen entsprechenden Koordinationsbedarf und erbringen auch keine Koordinierungs- und Steuerungsleistungen (vgl auch BVerfG aaO ; ferner VerfG Potsdam, 21.12.2012, 38/12). (Rn.36)
3. § 7 Abs 1 S 3 LAbgG (juris: AbgG BE; betrifft die Zuteilung "interner" Büros ausschließlich an Fraktionen) verstößt nicht gegen Art 38 Abs 4 Verf BE. Sie bewirkt schon keine rechtfertigungsbedürftige Ungleichbehandlung zwischen Abgeordneten des Abgeordnetenhauses, da sie alle Abgeordneten von der Vergabe "interner" Büros ausschließt. Eine Weitergabe von den Fraktionen zugewiesenen Büros an deren Mitglieder ist weder rechtlich vorgesehen noch wenigstens typischerweise in der Norm angelegt; sie stellt sich mithin allenfalls als mittelbarer Vorteil dar, der fraktionsangehörigen Abgeordneten aus ihrer Fraktion erwächst (BVerfG aaO ). (Rn.38)
Sonstiger Orientierungssatz
1. Im Organstreitverfahren kann auch die Verabschiedung eines Gesetzes oder die Mitwirkung an einem Normsetzungsakt angegriffen werden, sofern der Antragsteller eigene organschaftliche Rechte in einem umschließenden Verfassungsrechtsverhältnis – wie vorliegend seine Abgeordnetenrechte – geltend machen kann.
2. § 64 Abs. 2 Satz 1 GO Abghs ist mit der Verfassung von Berlin unvereinbar, soweit er die Redezeit für Mitglieder des Abgeordnetenhauses, die keiner Fraktion und keiner Parlamentarischen Gruppe angehören, auf drei Minuten pro Tagesordnungspunkt beschränkt. Bei der Bemessung der Redezeit eines fraktionslosen Abgeordneten ist auf das Gewicht und die Schwierigkeit des Verhandlungsgegenstandes zu achten sowie darauf, dass die Rede ihrem Zweck genügen kann, die politische Position zum jeweiligen Beratungsgegenstand unter Auseinandersetzung mit den anderen politischen Positionen deutlich hervortreten zu lassen.
3. Fraktionslose Abgeordnete haben keinen Anspruch auf finanzielle Gleichstellung mit Fraktionen.
1. Das Verfahren wird eingestellt, soweit der Antragsteller es für erledigt erklärt hat.
2. § 64 Abs. 2 Satz 1 der Geschäftsordnung des Abgeordnetenhauses ist nicht mit der Verfassung von Berlin vereinbar, soweit die Redezeit für Mitglieder des Abgeordnetenhauses, die keiner Fraktion und keiner Parlamentarischen Gruppe angehören, auf drei Minuten pro Tagesordnungspunkt beschränkt ist.
3. Im Übrigen werden die Anträge zurückgewiesen.
4. Damit erledigt sich der Antrag auf einstweiligen Rechtschutz.
5. Das Verfahren ist gerichtskostenfrei.
Dem Antragsteller wird ein Viertel seiner Auslagen erstattet. Im Übrigen werden Auslagen nicht erstattet.

Tatbestand:
Der Antragsteller streitet mit den Antragsgegnern über seine Rechte als fraktionsloser Abgeordneter.
Der Antragsteller ist Mitglied des Abgeordnetenhauses. Er gehörte zunächst der Fraktion der … an. Am 3. Juli 2020 wurde er aus der Fraktion ausgeschlossen.
Auf mehrfache Nachfrage erläuterte der Antragsgegner zu 1 ihm den Umfang seiner Rechte als fraktionsloser Abgeordneter. Danach dienten eingeschränkte Redezeiten und Rederechte der Funktionsfähigkeit des Parlaments. Aufträge an den aus nur sechs Personen bestehenden Wissenschaftlichen Parlamentsdienst – WPD - könnten jederzeit von einer Gruppe von sieben Abgeordneten erteilt werden. Nach § 7 Abs. 1 Satz 3 des Landesabgeordnetengesetzes - LAbgG - stelle das Abgeordnetenhaus zwar interne Büros nur Fraktionen zur Verfügung, da die Arbeit der einzelnen Abgeordneten durch die Finanzierung der externen Büros gewährleistet werde. Ungeachtet dessen habe jedoch die Verwaltung des Antragsgegners zu 2 dem Antragsteller einen Arbeitsplatz in einem Raum im Abgeordnetenhaus mit dem Vorbehalt zur Nutzung eingerichtet, dass der Zugang zu zwei dort befindlichen Technikschränken jederzeit für Haustechniker möglich sein müsse. Die Bitte des Antragstellers, ihm Geld- und Sachleistungen entsprechend § 8 des Gesetzes über die Rechtsstellung der Fraktionen des Abgeordnetenhauses von Berlin - FraktG - zur Verfügung zu stellen, lehnte der Antragsgegner zu 1 ab. Fraktionslose Abgeordnete hätten ebenso wie fraktionsangehörige Abgeordnete keinen Anspruch auf Auszahlung von Finanzmitteln, die die Fraktionen erhalten. Dies gelte auch für den Teil der Leistungen an Fraktionen, der als „Pro-Kopf-Zuschuss“ bezeichnet werde.
Für die Aktuelle Stunde der Plenarsitzung am 3. September 2020 meldete der Antragsteller einen Redebeitrag von sechs Minuten zu einem vorgesehenen Tagesordnungspunkt an sowie zudem einen Redebeitrag von vier Minuten zu einem - von den Fraktionen nicht zur Beratung vorgesehenen - Tagesordnungspunkt 29 A. In der Plenarsitzung teilte der Antragsgegner zu 1 dem Antragsteller mit, dass nur eine Redezeit von drei Minuten zulässig sei. Den Tagesordnungspunkt 29 A rief er nicht zur Beratung auf.
Am 9. September 2020 hat der Antragsteller beim Verfassungsgerichtshof das Organstreitverfahren anhängig gemacht und um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht.
Er meint, die Regelungen der Geschäftsordnung des Abgeordnetenhauses - GO Abghs - über die Rederechte der Abgeordneten behandelten ihn gegenüber fraktionszugehörigen Abgeordneten ungerechtfertigt ungleich. Durch die Zuteilung der Rederechte in der Fragestunde nach Fraktionsstärke, § 51 Abs. 3 GO Abghs, sei es letztlich in das Ermessen des Senats gestellt, ob die nicht an eine Fraktion gebundenen Abgeordneten in der Fragestunde überhaupt zum Zuge kämen. § 52 GO Abghs führe dazu, dass in einer Legislaturperiode die kleinste Fraktion – rechnerisch mit acht Mitgliedern – einen Anspruch darauf habe, zehn Mal das Thema einer Aktuellen Stunde zu bestimmen, während die fraktionslosen Abgeordneten – ob einzeln oder gemeinsam – nie das Thema bestimmen könnten. Die Begrenzung der Redezeit von fraktionslosen Abgeordneten auf drei Minuten pro Tagesordnungs-punkt durch § 64 Abs. 2 Satz 1 GO Abghs schränke die Verwendung seiner Gesamt-redezeit von zehn Minuten pro Plenartag ohne sachlichen Grund ein. Eine Redezeit von nur drei Minuten sei zudem häufig der Schwierigkeit des Verhandlungsgegen-stands und der Bedeutung eines politischen Themas nicht angemessen. Hinzukomme, dass der Antragsgegner zu 1 § 63 Abs. 3 Satz 3 GO Abghs dahingehend auslege, dass die Begrenzung der Redezeit auf drei Minuten pro Tagesordnungspunkt auch nicht durch die Abtretung der Rederechte anderer Mitglieder des Abgeordnetenhauses an ihn überwunden werden könne. Soweit § 63 Abs. 9 GO Abghs fraktionslose Abgeordnete von der Anmeldung einer Zwischenbemerkung ausschließe, verletze ihn dies ebenfalls in seinen Abgeordnetenrechten aus Art. 38 VvB.
Soweit die Regelungen des LAbgG und vor allem des FraktG den fraktionsangehörigen Abgeordneten über die Begünstigung von Fraktionen mittelbar Vorteile zugestehen würden, seien diese nach der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung auszugleichen. Das erfolge nicht ausreichend. § 7 Abs. 1 Satz 3 LAbgG lege fest, dass Büros innerhalb des Abgeordnetenhauses nur Fraktionen zur Verfügung gestellt werden. Dieser Vorteil fraktionsangehöriger Abgeordneter werde nicht dadurch ausgeglichen, dass er derzeit einen nur durch eine Teeküche zu erreichenden Raum mitnutzen könne, zu dem auch Techniker jederzeit Zugang erhalten müssten. Nach § 8 in Verbindung mit § 2 Abs. 3 FraktG würden die Fraktionen zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben Geld- und Sachleistungen erhalten, mit denen sie die Arbeit ihrer Abgeordneten unterstützten. Fraktionsangehörige Abgeordnete erhielten dadurch insbesondere Zugang zu politisch relevanten Informationen, die durch wissenschaftliche Mitarbeiter aufbereitet würden, denen auch die Begleitung der Ausschussarbeit und Plenarvorbereitungen obliegen. Fraktionslose Abgeordnete erhielten keine vergleichbaren Leistungen und könnten sich Zugang zu aufgearbeiteten Informationen auch nicht ohne Weiteres verschaffen. Eine Rechtfertigung für diese Ungleichbehandlung sei nicht ersichtlich. Zudem habe der Antragsgegner zu 1 ihn in seinem Recht aus Art. 41 VvB dadurch verletzt, dass er ihm die Einsicht in Unterlagen über die Raumvergabe an die Fraktionen verweigert habe.
Während des Verfahrens hat der Antragsgegner zu 1 dem Antragsteller die begehrte Akteneinsicht gewährt. Der Antragsteller hat das Verfahren daraufhin insoweit für erledigt erklärt.
Er beantragt zuletzt,
festzustellen,
1. dass §§ 51 Abs. 3, 52, 63 Abs. 3 Satz 3 und Abs. 9, 64 Abs. 2 Satz 1 GOAbghs gegen Art. 38 VvB, Art. 38 GG, das Prinzip der repräsentativen Demokratie, den Minderheitenschutz des Parlamentsrechts und gegen den strengen Gleichheitssatz verstoßen;
2. dass die Zurückweisung seines Antrags, ihm entweder in Geld oder in geldwerten Sachleistungen die Vorteile auszugleichen, die fraktionsangehörigen Abgeordneten aus der Arbeit der Fraktionen zufließen, gegen Art. 38 VvB, Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG, den Minderheitenschutz des Parlamentsrechts und den strengen Gleichheitssatz verstößt;
3. dass § 7 Abs. 1 Satz 3 LAbgG gegen Art. 38 VvB und Art. 38 GG, den Minderheitenschutz des Parlamentsrechts und den strengen Gleichheitssatz verstößt;
Der Antragsgegner zu 1 beantragt,
den Antrag zurückzuweisen
Er tritt dem Antrag entgegen.

Entscheidungsgründe:
Die Entscheidung ergeht ohne mündliche Verhandlung, da der Verfassungsgerichtshof einstimmig auf sie verzichtet, § 24 Abs. 1 des Gesetzes über den Verfassungsgerichtshof - VerfGHG -.
Die Anträge haben in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.
1. Die Anträge sind überwiegend zulässig.
a. Der Antrag zu 1 ist zulässig, soweit er sich gegen den Antragsgegner zu 2 richtet. Soweit er sich gegen den Antragsgegner zu 1 richtet, ist er hingegen unzulässig. Der Antragsteller ist hinsichtlich des von ihm mit dem Antrag zu 1 verfolgten Begehrens lediglich gegenüber dem Antragsgegner zu 2 antragsbefugt, § 37 Abs. 1 VerfGHG. Ein Antrag im Organstreitverfahren ist nach dieser Vorschrift nur zulässig, wenn der Antragsteller geltend macht, dass er oder das Organ, dem er angehört, durch eine Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners in seinen ihm durch die Verfassung von Berlin übertragenen Rechten verletzt oder unmittelbar gefährdet ist. Hier rügt der Antragsteller eine Verletzung seiner eigenen Rechte als Abgeordneter aus Art. 38 Abs. 4 und Art. 45 Abs. 1 VvB durch Vorschriften der Geschäftsordnung des Abgeordnetenhauses, welche im Organstreitverfahren Antragsgegenstand sein können (hierzu Urteil vom 15. Januar 2014 - VerfGH 67/12 -), sofern sie beim Antragsteller eine aktuelle rechtliche Betroffenheit – wie die durch Fraktionslosigkeit ausgelöste Einschränkung seiner Mitwirkungsrechte – auszulösen vermögen (BVerfG, 04. Juli 2007 - 2 BvE 1/06 -; st. Rspr). Damit ist die Möglichkeit einer Rechtsverletzung jedoch nur hinsichtlich des Antragsgegners zu 2 dargetan. Denn nur dieser ist für die angegriffenen Regelungen der GO Abghs rechtlich verantwortlich (Beschluss vom 28. August 2019 - VerfGH 189/18 -, Rn. 20 f.). Dass der Antragsteller seinen Antrag nachträglich durch eine Parteierweiterung geändert hat, ist hier zulässig (vgl. Beschluss vom 4. Juli 2018 - VerfGH 93/17 -, Rn. 22 m. w. N.).
Der Antrag zu 1 ist auch fristgerecht erhoben. Um den Rechtsschutz nicht unzulässig zu verkürzen, ist der Beginn der Frist nach § 37 Abs. 3 VerfGHG hier auf den 3. Juli 2020 festzusetzen, weil der Antragsteller erst ab diesem Zeitpunkt auf Grund seiner Fraktionslosigkeit eine spezifische rechtliche Betroffenheit durch die angegriffenen Normen geltend machen konnte (vgl. Urteil vom 15. Januar 2014 - VerfGH 67/12 -, Rn. 84; sowie BVerfG, Urteil vom 17. Dezember 2001 - 2 BvE 2/00 -, BVerfGE 104, 310, 323; BVerfG, Urteil vom 13. Juni 1989 - 2 BvE 1/88 -, BVerfGE 80, 188, 209 ff.).
b. Der Antrag zu 2 ist nur zulässig, soweit er sich gegen den Antragsgegner zu 1 richtet. Der Antragsteller rügt der Sache nach, der Antragsgegner zu 1 habe ihm auf seinen Antrag hin Leistungen entsprechend denen, die Fraktionen für ihre Arbeit erhielten, verweigert. Dies benachteilige ihn ohne hinreichenden Grund gegenüber fraktionsangehörigen Abgeordneten und verletze dadurch seine Abgeordnetenrechte. Mit diesem Vorbringen einer möglichen Benachteiligung ist der Antragsteller auch gemäß § 37 Abs. 1 VerfGHG antragsbefugt. Es kann nicht ausgeschlossen werden, dass die Ablehnung des Antrags auf Geld- und Sachleistungen den Antragsteller in seinem Recht auf Ausgleich des mittelbaren Vorteils, der fraktionsangehörigen Abgeordneten aus Arbeit und Ausstattung der Fraktionen zufließt, verletzt und in der Wahrnehmung seiner parlamentarischen Arbeit beeinträchtigt (vgl. BVerfG, Urteil vom 13. Juni 1989 - 2 BvE 1/88 - BVerfGE 80, 188, Rn. 133 ff.). Dies kann er aber nur gegenüber dem Antragsgegner zu 1 geltend machen, da nur dieser ihm gegenüber die Leistung der begehrten Geld- und Sachleistungen verweigert hat.
c. Der Antrag zu 3 ist zulässig, soweit er sich gegen den Antragsgegner zu 2 richtet. Mit dem Antrag wendet der Antragsteller sich gegen die Regelung in § 7 Abs. 1 Satz 3 LAbgG, wonach die Vergabe interner Büros im Abgeordnetenhaus nur an die Fraktionen erfolgt. Der gesetzliche Ausschluss des Antragstellers von den Verfahren der Zuteilung interner Büros könnte das Gebot der Statusgleichheit der Abgeordneten (vgl. BVerfG, Urteil vom 21. Juli 2000 - 2 BvH 3/91 -, Rn. 50 ff.) oder, da auch die fraktionsangehörigen Abgeordneten die Zuteilung eines internen Büros nur über ihre Fraktionen erlangen können, das Recht des Antragstellers auf Ausgleich des mittelbaren Vorteils, der fraktionsangehörigen Abgeordneten aus Arbeit und Ausstattung der Fraktionen zufließt (vgl. BVerfG, Urteil vom 13. Juni 1989 - 2 BvE 1/88 - BVerfGE 80, 188, Rn. 133 ff.), verletzen. Im Organstreitverfahren kann auch die Verabschiedung eines Gesetzes oder die Mitwirkung an einem Normsetzungsakt angegriffen werden, sofern der Antragsteller eigene organschaftliche Rechte in einem umschließenden Verfassungsrechtsverhältnis – wie vorliegend seine Abgeordnetenrechte – geltend machen kann (BVerfG, 04. Juli 2007 - 2 BvE 1/06 -; BbgVerfG, Urteil vom 22. Juli 2016 - VfGBbg 70/15 -, Rn. 75; Hillgruber/Goos, Verfassungsprozessrecht, 4. Aufl. 2015, Rn. 360), allerdings ist die Regelung in § 7 Abs. 1 Satz 3 LAbgG nur dem Antragsgegner zu 2 als Normsetzer zuzurechnen und der Antrag war gegen diesen zu richten. Die entsprechende nachträgliche Parteierweiterung war hier zulässig.
Der Antrag zu 3 ist fristgerecht erhoben. Der erst mit aktueller rechtlicher Betroffen-heit (vgl. Urteil vom 15. Januar 2014 - VerfGH 67/12 -, Rn. 84) anzusetzende Frist-beginn gilt auch in Bezug auf formelle Gesetze, um Wertungswidersprüche zur Angreifbarkeit der dem Geschäftsordnungsrecht zugeordneten Verhaltensregeln zu vermeiden und den Rechtsschutz nicht zu verkürzen (explizit BVerfG, Urteil vom 4. Juli 2007 - 2 BvE 1/06 -, BVerfGE 118, 277, 321; noch offen in BVerfG, Beschluss vom 23. Januar 1995 - 2 BvE 6/94 -, BVerfGE 92, 80, 88).
Der Zulässigkeit des Antrags zu 3 steht auch nicht entgegen, dass dem Antrag-steller inzwischen ein Arbeitsplatz in einem Raum im Abgeordnetenhaus selbst zugewiesen wurde. Angesichts des eindeutigen Wortlauts von § 7 Abs. 1 Satz 3 LAbgG, wonach sogenannte interne Büros nur Fraktionen zur Verfügung gestellt werden, ist das faktische Zurverfügungstellen eines Arbeitsraums im Abgeordnetenhaus eine von der ausnahmslosen gesetzlichen Regelung nicht gedeckte Gewährung, welche jederzeit rückgängig gemacht werden kann.
2. Die Anträge sind, soweit zulässig, teilweise begründet.
a. Der Antrag zu 1 ist teilweise begründet. § 64 Abs. 2 Satz 1 GO Abghs ist mit der Verfassung von Berlin unvereinbar, soweit er die Redezeit für Mitglieder des Abgeordnetenhauses, die keiner Fraktion und keiner Parlamentarischen Gruppe angehören, auf drei Minuten pro Tagesordnungspunkt beschränkt. Im Übrigen ist der Antrag unbegründet.
aa. § 64 Abs. 2 Satz 1 GO Abghs verstößt gegen Art. 38 Abs. 4 VvB und Art. 45 Abs. 1 Satz 2 VvB, soweit die Redezeit für Mitglieder des Abgeordnetenhauses, die keiner Fraktion und keiner Parlamentarischen Gruppe angehören, auf drei Minuten pro Tagesordnungspunkt beschränkt wird.
Gemäß Art. 38 Abs. 4 VvB sind die Abgeordneten Vertreter aller Berlinerinnen und Berliner; sie sind an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen. Zum verfassungsmäßigen Status der Abgeordneten gehört auch ihr Recht zur Teilnahme, Abstimmung und zur Rede im Abgeordnetenhaus (Beschluss vom 28. August 2019 - VerfGH 189/18 -, Rn. 24). Als Mitgliedschaftsrechte können sie allerdings nur eingeordnet in den Geschäftsgang des Parlaments wahrgenommen werden. Dieser Gemeinschaftsbezug des Mandats legitimiert das Parlament, gestützt auf seine von der Verfassung anerkannte Geschäftsordnungsautonomie, die genannten Rechte auszugestalten und dabei auch zu beschränken (Urteil vom 15. Januar 2014 - VerfGH 67/12 -, Rn. 95, mit Verweis auf BVerfG, Urteile vom 13. Juni 1989 - 2 BvE 1/88 -, BVerfGE 80, 188, 218 f., und vom 28. Februar 2012- 2 BvE 8/11 -, BVerfGE 130, 318, 348). Dabei besitzt das Parlament einen weiten Spielraum. Es ist nicht auf Regelungen beschränkt, die zur Herstellung und Bewahrung seiner Funktionsfähigkeit nachweislich zwingend erforderlich oder unerlässlich sind, sondern soll im Lichte von Art. 45 Abs. 1 VvB den Konflikt zwischen ungebundener Mandatsausübung durch den einzelnen Abgeordneten und der Sicherstellung der Handlungsfähigkeit des Parlaments als Ganzem nach dem Grundsatz der praktischen Konkordanz durch einen möglichst schonenden Ausgleich der widerstreitenden Positionen und Rechte lösen (Urteil vom 15. Januar 2014 - VerfGH 67/12 -, Rn. 95 ff.; vgl. BbgVerfG, Urteil vom 22. Juli 2016 - 70/15 -, Rn. 163 f., m. w. N.).
Diesen Anforderungen genügt die Regelung in § 64 Abs. 2 Satz 1 GO Abghs nicht, soweit sie die Redezeit für Mitglieder des Abgeordnetenhauses, die keiner Fraktion und keiner Parlamentarischen Gruppe angehören, ohne Ausnahme auf drei Minuten pro Tagesordnungspunkt beschränkt. Es ist schon nicht ersichtlich - und der Antragsgegner zu 2 hat hierzu auch nicht vorgetragen -, wie die Überschreitung einer Redezeit von drei Minuten durch einen fraktionslosen Abgeordneten zu einem bestimmten Tagesordnungspunkt die Funktionsfähigkeit des Parlaments gefährden kann; dies insbesondere, solange es bei der vom Antragsteller nicht in Frage gestellten, maximalen Redezeit von zehn Minuten pro Plenartag (§ 64 Abs. 2 Satz 1 a. E. GO Abghs) bleibt. In jedem Fall muss bei der Ausgestaltung der Rededauer darauf geachtet werden, dass die parlamentarische Rede ihrem Zweck genügen kann, die politische Position der redenden Person zum jeweiligen Beratungsgegenstand unter Auseinandersetzung mit den anderen politischen Positionen deutlich hervortreten zu lassen (vgl. BbgVerfG, Urteil vom 22. Juli 2016 - 70/15 -, Rn. 185 m. w. N.). Bei der Bemessung der Redezeit eines fraktionslosen Abgeordneten ist auf das Gewicht und die Schwierigkeit des Verhandlungsgegenstandes wie auf die Gesamtdauer der Aussprache abzustellen (BVerfG, Urteil vom 13. Juni 1989 - 2 BvE 1/88 -, Rn. 127; Maunz/Dürig/Klein, GG, 91. El., 2020, Rn. 221). Wie dies durch eine starre Drei-Minuten-Regel gelingen soll, erschließt sich nicht. Ein Wegfall der Begrenzung der Redezeit fraktionsloser Abgeordneter auf drei Minuten pro Tagesordnungspunkt kann die parlamentarischen Abläufe nur unwesentlich und auch nur dann verlängern, wenn der fraktionslose Abgeordnete die ihm zugebilligte plenartägliche Höchstredezeit andernfalls nicht ausgeschöpft hätte.
bb. Die Regelungen zur Fragestunde in § 51 Abs. 3 GO Abghs, zur Aktuellen Stunde in § 52 GO Abghs, zur Abtretung des Rederechts in § 63 Abs. 3 Satz 3 GO Abghs und zu Zwischenbemerkungen in § 63 Abs. 9 GO Abghs sind dagegen mit Art. 38 Abs. 4, Art. 45 Abs. 1 VvB vereinbar. Bei der Prüfung der Vereinbarkeit ist die faire und loyale Anwendung der Bestimmungen der Geschäftsordnung durch die dazu berufenen Organe vorauszusetzen (BVerfG, Urteil vom 13. Juni 1989 - 2 BvE 1/88 -, Rn. 128) und die hier angegriffenen Bestimmungen bieten durchgängig die Möglichkeit, durch Regelungen für Gruppen oder flexible Handhabungsmöglichkeiten die Rechte fraktionsloser Abgeordneter zu wahren.
§ 51 Abs. 3 GO Abghs verletzt den Antragsteller nicht in seinen Abgeordnetenrechten. Die Vorschrift legt fest, dass Fragestunden 60 Minuten dauern und dass in der Reihenfolge der Fraktionsstärke zunächst eine gesetzte Fragerunde durchgeführt wird. Danach sind Redebeiträge nach Eingang aufzurufen. Die Regelung kann dazu führen, dass fraktionslose Abgeordnete infolge des Ablaufs der Fragestunde keine Gelegenheit erhalten, eine Frage anzubringen und damit von der aktiven Teilnahme an der Fragestunde faktisch ausgeschlossen werden. In fairer und loyaler Anwendung bietet die Vorschrift jedoch hinreichenden Raum für die Berücksichtigung des Fragerechts auch fraktionsloser Abgeordneter.
Nach der ebenfalls angegriffenen Regelung in § 52 Abs. 1 GO Abghs findet auf Antrag einer Fraktion oder von mindestens zehn Mitgliedern des Abgeordnetenhauses zu Beginn von ordentlichen Sitzungen des Abgeordnetenhauses eine Aktuelle Stunde zu einem Thema von allgemeinem Interesse statt, wobei jede Fraktion im Laufe eines Kalenderjahres Anspruch auf zweimalige Berücksichtigung des von ihr eingereichten Antrags hat. Mit Blick auf die Funktionsfähigkeit des Parlaments kann den organisierten Interessen von Fraktionen ein gewisser Vorrang gegeben werden, solange alle Abgeordneten – unter anderem auch wie hier durch Zusammenschluss zu Gruppen – die Möglichkeit haben, ebenfalls entsprechend an der parlamentarischen Willensbildung mitzuwirken. Die Aktuelle Stunde verfolgt den Zweck, aus aktuellem Anlass für das Land relevante Debatten im Plenum führen zu können. Da lediglich partikulare Interessen betreffende Debattenthemen daher vermieden werden sollten, ist es nachvollziehbar, dass der Antragsgegner zu 2 einzelnen Abgeordneten nicht die Möglichkeit eingeräumt hat, eine Aktuelle Stunde zu beantragen (vgl. BbgVerfG, Urteil vom 22. Juli 2016 - 70/15 -, Rn. 181 m. w. N.). Zwar beträgt die Mindestgröße der antragsberechtigten Fraktionen nur sieben Abgeordnete, während sich der Antragsteller mit neun weiteren Abgeordneten zusammenfinden muss, um eine aktuelle Stunde zu beantragen. Dem steht allerdings gegenüber, dass die Fraktionen die Durchführung einer Aktuellen Stunde nur zweimal pro Kalenderjahr verlangen dürfen.
§ 63 Abs. 3 Satz 3 GO Abghs, wonach jedes Mitglied des Abgeordnetenhauses seinen Platz in der Redeliste abtreten kann, verletzt den Antragsteller nicht in seinen Abgeordnetenrechten. Um eine Verlängerung einzelner Redebeiträge über drei Minuten hinaus zu erreichen, benötigt er die Vorschrift nach den vorstehenden Ausführungen nicht. Die ihm maximal zustehende Redezeit je Plenartag greift er nicht an.
Schließlich ist auch die Regelung in § 63 Abs. 9 GO Abghs nicht zu beanstanden. Sie eröffnet den Fraktionen die Möglichkeit, bis zu dreiminütige Zwischenbemerkungen zu einem Debattenbeitrag zu machen, welche überdies im Umfang von zwei Zwischenbemerkungen pro Fraktion nicht auf deren Redezeitkontingente angerechnet werden. Fraktionslose Abgeordnete können dagegen nach der „geübten parlamentarischen Praxis“ lediglich spontan einen Redebeitrag anmelden, wenn sie ihr Zehn-Minuten-Kontingent noch nicht ausgeschöpft haben. Die daraus folgende Benachteiligung fraktionsloser Abgeordneter lässt sich rechtfertigen. Die Funktionsfähigkeit des Parlaments kann beeinträchtigt werden, wenn fraktionslose Abgeordnete auf Diskussionsbeiträge einzeln antworten dürfen, während die Fraktionen nur insgesamt für wenige ihrer Mitglieder eine Zwischenbemerkung anmelden können.
b. Der Antrag zu 2 ist unbegründet. Der Antragsteller hat keinen Anspruch auf Zuschüsse für seine politische Arbeit als fraktionsloser Abgeordneter, die sich der Höhe nach an den den Fraktionen zufließenden Geldmitteln orientieren. Diese Zuschüsse dienen der Finanzierung der Tätigkeiten, die den Fraktionen nach der Verfassung von Berlin und der Geschäftsordnung obliegen. Die Fraktionen steuern und erleichtern die parlamentarische Arbeit, indem sie eine Arbeitsteilung unter ihren Mitgliedern organisieren, gemeinsame Initiativen vorbereiten und aufeinander abstimmen sowie eine umfassende Information ihrer Mitglieder unterstützen. Die ihnen als Fraktionen nach Art. 40 Abs. 2 VvB zustehenden finanziellen Mittel sind daher für ihre spezifisch organisierte Mitwirkung an der parlamentarischen Willensbildung als unmittelbare Wahrnehmung von Verfassungsaufgaben dezidiert zweckgebunden, siehe auch § 8 Abs. 4 Satz 1 sowie § 8 Abs. 1 i. V. m. § 2 FraktG. Fraktionslose Abgeordnete haben keinen entsprechenden Koordinationsbedarf und erbringen auch keine Koordinierungs- und Steuerungsleistungen, weshalb es an einem Anspruch auf finanzielle Gleichstellung insoweit fehlt (BVerfG, Urteil vom 13. Juni 1989 - 2 BvE 1/88 -, Rn. 134; ferner BbgVerfG, Beschluss vom 21. Dezember 2012 - VfGBbg 38/12 -).
Der Antragsteller hat auch nicht dargelegt, dass der Antragsgegner zu 1 ihm die den fraktionsangehörigen Abgeordneten aufgrund ihrer Zugehörigkeit zu einer Fraktion entstehenden Vorteile nicht hinreichend ausgleicht. Fraktionsangehörigen Abgeordneten erwächst aus ihrer Zugehörigkeit zu einer Fraktion eine Reihe von Vorteilen, insbesondere auch hinsichtlich des Zugangs zu politisch aufgearbeiteten Informationen. Die den fraktionslosen Abgeordneten entsprechend entstehenden Nachteile sind mit Blick auf die gleiche Rechtsstellung aller, der fraktionsangehörigen wie der fraktionslosen, Abgeordneten auszugleichen. Hierzu bedarf es jedoch keiner finanziellen Zuwendungen. Es genügt das Angebot der für einen solchen Ausgleich erforderlichen Leistungen durch die Parlamentsverwaltung und durch die wissenschaftlichen Dienste des Parlaments (vgl. BVerfG, Urteil vom 13. Juni 1989 - 2 BvE 1/88 -, Rn. 135). Die Ausführungen des Antragsgegners zu 1 lassen zwar besorgen, dass dieser das Ausmaß seiner verfassungsrechtlichen Pflichten zum Nachteilsausgleich durch Unterstützung fraktionsloser Abgeordneter nicht stets vollumfänglich im Blick haben könnte (vgl. dagegen das Unterstützungsangebot des Präsidenten des brandenburgischen Landtags in einem ähnlich gelagerten Fall: BbgVerfG, Beschluss vom 21. Dezember 2012 - VfGBbg 38/12 -). Doch auch insoweit zeigt der Antragsteller zum einen nicht auf, inwiefern die ihm nach § 7 Abs. 1 Satz 2 LAbgG zustehende Benutzung der durch das Abgeordnetenhaus zur Verfügung gestellten Informations- und Kommunikationseinrichtungen nach Maßgabe des Haushaltsplans in rechtlich relevanter Weise unzureichend sein könnte. Soweit der Antragsteller zum anderen die begrenzten Möglichkeiten der individuellen Unterstützung durch den insgesamt nur sechs Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter umfassenden Wissenschaftlichen Parlamentsdienst rügt, unterlässt er jede Erörterung der Frage, worin angesichts der in seiner individuellen Amtsausstattung enthaltenen, im Bundesvergleich sehr großzügig ausgestalteten, Kostenpauschalen für die Beschäftigung von bis zu drei Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern der konkrete rechtlich relevante Nachteil bestehen könnte.
c. Der Antrag zu 3 ist, soweit zulässig, unbegründet. § 7 Abs. 1 Satz 3 LAbgG verletzt den Antragsteller nicht in seinen Abgeordnetenrechten. Die Vorschrift verstößt insbesondere nicht gegen Art. 38 Abs. 4 VvB, der die Gleichbehandlung aller Abgeordneten bei der Ausübung ihres Mandats garantiert (vgl. Beschluss vom 2. Februar 1996, VerfGH 91/95, 91A/95 Rn. 21). Sie bewirkt schon keine rechtfertigungsbedürftige Ungleichbehandlung zwischen Abgeordneten des Abgeordnetenhauses. Sie ordnet an, dass interne Büros – also solche, die im Abgeordnetenhaus selbst gelegen sind - nur den Fraktionen zur Verfügung gestellt werden. Sie schließt ihrem Wortlaut nach damit die Vergabe solcher Büros sowohl an fraktionslose als auch an fraktionsangehörige Abgeordnete aus. Dieses Ergebnis wird bestätigt durch die Stellung der Vorschrift in § 7 LAbgG, der die Amtsausstattung aller Abgeordneten - seien sie fraktionslos, seien sie fraktionsangehörig – regelt. Gegen dieses Ergebnis kann nicht eingewandt werden, dass es den Fraktionen frei steht, ihren Mitgliedern, im Rahmen des ihnen zugesprochenen internen Bürokontingents Räume zur Nutzung zuzusprechen. Aus der Möglichkeit einer solchen Verfahrensweise kann aber keine rechtfertigungsbedürftige Ungleichbehandlung zwischen fraktionslosen und fraktionsangehörigen Abgeordneten abgleitet werden. Denn eine Weitergabe von den Fraktionen zugewiesenen Büros an deren Mitglieder ist weder rechtlich vorgesehen noch wenigsten typischerweise in der Norm angelegt. Eine solche Verfahrensweise der Fraktionen stellte sich mithin allenfalls als mittelbarer Vorteil dar, der fraktionsangehörigen Abgeordneten aus ihrer Fraktion erwächst (vgl. BVerfG, Urteil vom 13. Juni 1989 – 2 BvE 1/88 – BVerfGE 80, 188 Rn. 135), der nach den oben dargestellten allgemeinen Grundsätzen auszugleichen ist, soweit er in signifikantem Umfang entsteht. Dafür ist – abgesehen davon, dass der Antragsteller einen solchen Ausgleichsanspruch nicht geltend gemacht hat – derzeit nichts ersichtlich. Der Antragsgegner zu 1 hat ihm ein Büro im Abgeordnetenhaus zur Verfügung gestellt. Soweit der Antragsteller die mindere Qualität des ihm überlassenen Büros rügt, legt er nicht dar, auf welche Weise ihn diese in seinen Abgeordnetenrechten nachteilig betreffen könnte.
III.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 33 Abs. 1 VerfGHG. Die angeordnete Erstattung eines Viertels der Auslagen des Antragstellers beruht auf § 34 Abs. 2 VerfGHG. Insoweit war zu berücksichtigen, dass der Antragsteller mit seinem Begehren teilweise obsiegt hat und hinsichtlich des für erledigt erklärten Antrags zu 4 voraussichtlich obsiegt hätte.
Mit dieser Entscheidung ist das Verfahren vor dem Verfassungsgerichtshof abgeschlossen.
Die Entscheidung ist hinsichtlich des Antrags zu 1 mit 7 : 2 Stimmen, hinsichtlich des Antrags zu 2 einstimmig, hinsichtlich des Antrags zu 3 mit 7 : 2 Stimmen ergangen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 52 LTGO
§ 52 GO
§ 2 FraktG
§ 7 LAbgG
§ 51 Abs 3 LTGO
§ 63 Abs 9 LTGO
§ 64 Abs. 2 Satz 1 GO
§ 51 Abs. 3 GO
§ 63 Abs. 3 Satz 3 GO
§ 63 Abs. 9 GO
§ 7 Abs. 1 Satz 3 LAbgG
§ 2 Abs. 3 FraktG
§ 51 Abs. 3, 52, 63 Abs. 3 Satz 3 und Abs. 9, 64 Abs. 2 Satz 1 GO
§ 37 Abs. 1 VerfGHG
§ 37 Abs. 3 VerfGHG
§ 52 Abs. 1 GO
§ 7 Abs. 1 Satz 2 LAbgG
§ 33 Abs. 1 VerfGHG
§ 34 Abs. 2 VerfGHG
§ 64 Abs. 2 Satz 1 der Geschäftsordnung
§ 7 Abs. 1 Satz 3 des Landesabgeordnetengesetzes
Art 38 Abs 4, 45 Abs 1 VvB
Art. 38 VvB
Art. 41 VvB
Art. 38 GG
Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 45 Abs. 1 VvB
Art. 38 Abs. 4 VvB
Art. 45 Abs. 1 Satz 2 VvB
Art. 40 Abs. 2 VvB

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 80, 188
BVerfGE 104, 310, 323
BVerfGE 80, 188, 209
BVerfGE 118, 277, 321
BVerfGE 92, 80, 88
BVerfGE 80, 188, 218
BVerfGE 130, 318, 348
2 BvE 1/88
2 BvE 1/06
2 BvE 2/00
2 BvH 3/91
2 BvE 6/94
2 BvE 8/11