Verwaltungsgericht Göttingen (Niedersachsen, )
Urteil vom 2010-05-27, Aktenzeichen 3 A 158/09

Tenor:

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Höhe der anlässlich einer zahnärztlichen Behandlung zu leistenden Beihilfe.
Mit Antrag vom 08.10.2008 begehrte der Kläger unter anderem Beihilfe für eine zahnärztliche Behandlung seines Sohnes, für die der behandelnde Zahnarzt mit Rechnung vom 29.09.2008 insgesamt 3.025,74 € forderte. Durch Beihilfebescheid vom 14.10.2008 erkannte das NLBV als Rechtsvorgänger der Beklagten lediglich einen Teilbetrag dieser Rechnung dem Grunde nach als beihilfefähig an. Auf den Widerspruch des Klägers wurde die Beihilfe auf diese Rechnung mit Neufestsetzungsbescheid vom 21.11.2008 auf insgesamt 1.630,55 € erhöht. Zur Begründung wurde unter anderem ausgeführt, dass 252,83 € dem Grunde nach nicht beihilfefähig seien, weil bei der GOZ 222 drei Überschreitungen des 2,3-fachen Schwellenwertsatzes nicht hinreichend begründet worden seien. Der Kläger legte daraufhin eine weitere Erläuterung des behandelnden Zahnarztes vom 14.01. 2009 für die Berechnung des 3,0- bis 3,5-fachen Satzes vor. Mit Widerspruchsbescheid vom 31.03.2009, zugestellt am 17.04.2009, wies das NLBV den Widerspruch des Klägers zurück und führte zur Begründung im Wesentlichen aus, die angeführte Begründung lasse keine besonders außergewöhnlichen, patientenbezogenen Schwierigkeiten erkennen, die bei der Behandlung aufgetreten seien. Im Schreiben vom 14.01.2009 seien nicht die in der Rechnung angegebenen Gründe konkretisiert, sondern vielmehr andere Gründe angegeben worden. Das nachträgliche Ersetzen der ursprünglichen Begründung sei jedoch nach der Rechtsprechung des VG Hannover unzulässig.
Mit seiner am 08.05.2009 erhobenen Klage begehrt der Kläger weitere Beihilfe in gesetzlicher Höhe von 80 % zu dem aus den drei Schwellenwertüberschreitungen resultierenden Teilbetrag der Zahnarztrechnung vom 29.09.2008 im Gesamtumfang von 252,83 €. Die drei Überschreitungen des 2,3-fachen Satzes seien in der Rechnung ausreichend begründet und durch das Schreiben vom 14.01.2009 konkretisiert worden.
Der Kläger beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung der Beihilfebescheide des Nds. Landesamtes für Bezüge und Versorgung vom 14.10.2008 und 21.11.2008 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 31.03.2009, soweit sie dem entgegenstehen, zu verpflichten, ihm weitere Beihilfe zur Rechnung Nr. 5479/0420 von Zahnarzt J. vom 29.09.2008 in Höhe von 202,26 € zuzüglich Prozesszinsen ab Rechtshängigkeit zu gewähren.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie verteidigt die angefochtenen Bescheide und ist der Auffassung, die vom Zahnarzt angeführten Begründungen seien als "normale" Standardleistungen vom 2,3-fachen Schwellenwert abgegolten. Da sie hieran keine Zweifel habe, sei keine Stellungnahme der zuständigen Zahnärztekammer Niedersachsen (ZKN) eingeholt worden.
Die Kammer hat den Rechtsstreit nach Anhörung der Beteiligten auf den Einzelrichter übertragen. Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und zur Sachlage wird auf die Gerichtsakte und den beigezogenen Verwaltungsvorgang der Beklagten Bezug genommen; diese Unterlagen sind Gegenstand der Verhandlung und Entscheidungsfindung gewesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig und begründet. Die Beihilfebescheide des Nds. Landesamtes für Bezüge und Versorgung vom 14.10.2008 und 21.11.2008 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 31.03.2009, soweit darin weitere Beihilfe zur Rechnung Nr. 5479/0420 von Zahnarzt J. vom 29.09.2008 in Höhe von 202,26 € versagt wird, sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 Satz 1 VwGO.
Hinsichtlich der Aufwendungen für die Zahnarztrechnung vom 29.09.2008 ist die Rechtsgrundlage für das streitbefangene Verpflichtungsbegehren des Klägers grundsätzlich § 87c Abs. 1 des Niedersächsischen Beamtengesetzes - NBG - in der Fassung des Gesetzes vom 15.12.2005 (Nds.GVBl. S. 426). Danach erhielten die niedersächsischen Beamten Beihilfen nach den für die Beamten des Bundes geltenden Vorschriften, wobei die Allgemeinen Verwaltungsvorschriften für Beihilfen in Krankheits-, Pflege und Geburtsfällen - BhV - in der im Zeitpunkt des Entstehens der Aufwendungen (vgl. BVerwG, Urteil vom 24.03.1982 - 6 C 95.75 -, Buchholz 238.4 § 30 Nr. 6, S. 8 ff; Bay. VGH, Beschluss vom 12.11.2008 - 14 ZB 08.1595 -, juris; VG Göttingen, Urteil vom 29.01.1998 - 3 A 3293/96 -, S. 6; Urteil vom 15.03.2005 - 3 A 176/04 -, S. 4f) geltenden Fassung der 27. und 28. Allgemeinen Verwaltungsvorschriften zur Änderung der Beihilfevorschriften vom 17.12.2003 (GMBl 2004, 227) und vom 30.01.2004 (GMBl. 379) maßgebend sind. Mit diesen Vorschriften, die nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 17.06.2004 - 2 C 50.02 -, BVerwGE 121, 103-115; Urteil vom 25.11.2004 - 2 C 30.03 -, ZBR 2005, 168f, zum nds. Landesrecht; Urteil vom 15.12.2005 - 2 C 35.04 -, ZBR 2006, 195ff) zwar nicht den Anforderungen des verfassungsrechtlichen Gesetzesvorbehalts genügten, aber dennoch im Jahr 2008 übergangsweise weiter anzuwenden waren (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.05.2009 - 2 C 28.08 -, juris, Rn 11 m.w.N.; vgl. auch zur Anwendbarkeit der BhV insgesamt Bay.VGH, Beschluss vom 03.07.2007 - 14 ZB 07.1157 -, juris, Rn 3-5), steht die streitbefangene Ablehnung der Gewährung von weiterer Beihilfe nicht im Einklang.
Entgegen der - für die Beihilfestelle verbindlich gewesenen - Ziffer 5.2 der Hinweise des Niedersächsischen Finanzministers zu § 5 Abs. 1 BhV (abgedruckt bei Topka/Möhle, BhV, Stand: 11/09) hat das NLBV weder eine Stellungnahme der zuständigen Zahnärztekammer Niedersachsen (ZKN), noch ein Gutachten eines zahnärztlichen Sachverständigen eingeholt. Dieser Verpflichtung kann nicht mit Erfolg entgegen gehalten werden, dass die ZKN in ähnlich gelagerten Fällen die Stellungnahme verweigert und man deshalb von der Einholung abgesehen habe. Denn die ZKN ist als Körperschaft des öffentlichen Rechts verpflichtet, im Wege der Amtshilfe (§§ 1 Abs. 1 NdsVwVfG, 4 Abs. 1 VwVfG) auf entsprechende Anfragen der Beihilfestellen gutachterlich Stellung zu nehmen, solange keine Entpflichtung durch das zuständige Ministerium vorliegt; es ist Sache der Beklagten, die Pflicht der ZKN zur Begutachtung notfalls durch Einschaltung der Aufsichtsbehörde durchzusetzen.
Gegen die Verpflichtung gemäß Ziffer 5.2 konnte ferner nicht eingewandt werden, dass sie nur im Falle von Zweifeln der Beihilfestelle Anwendung gefunden habe, vorliegend jedoch unzweifelhaft die Voraussetzungen für eine Überschreitung des Schwellenwertes nicht vorgelegen hätten. Eine derartige Auslegung erlaubte Ziffer 5.2 nicht. § 5 Abs. 1 Satz 2 BhV verwies wegen der Angemessenheit einer zahnärztlichen Kostenberechnung auf die GOZ, welche in § 5 Abs. 1 Satz 1 die Höhe der einzelnen Gebühr auf das Einfache bis Dreieinhalbfache des Gebührensatzes festlegt. Ein Überschreiten des ungefähren Mittelwertes, des 2,3-fachen Gebührensatzes, ist gemäß § 5 Abs. 2, letzter Halbsatz GOZ nur zulässig, wenn Besonderheiten der Bemessungskriterien dies rechtfertigen, welche nicht schon in der Leistungsbeschreibung berücksichtigt worden sind. Die Leistungsbeschreibung zu Nr. 222 enthält keine der von Zahnarzt J. angegebenen Bemessungskriterien. Ziffer 5.2 der Hinweise legte die weitere Verfahrensweise der Beihilfestelle eindeutig fest: Bestanden nach einer Erläuterung der Begründung keine Zweifel an der Angemessenheit der Schwellenwertüberschreitung, war die Beihilfe wie beantragt festzusetzen. Blieben dagegen Zweifel bestehen, so war eine Erläuterung des behandelnden Zahnarztes einzuholen. Wurden hierdurch die Zweifel ausgeräumt, war wiederum die Beihilfe wie beantragt festzusetzen. Blieben aber trotz der Erläuterung Zweifel bestehen, war in aller Regel die Stellungnahme der ZKN oder ein Gutachten einzuholen. Die von der Beihilfestelle favorisierte Alternative, ausschließlich aufgrund eigenen Sachverstands - ggf. unter Heranziehung von gesammelten zahnärztlichen Begründungen, die in vergangenen Beihilfefällen für eine Überschreitung des Schwellenwertes als hinreichend oder ungenügend erachtet worden waren - die vorhandenen Zweifel dahin gehend zu beseitigen, dass die Überschreitung des Schwellenwertes nicht als gerechtfertigt angesehen wird, war in den Durchführungshinweisen zu § 5 BhV nicht vorgesehen und daher rechtswidrig. Ohne die Einholung einer Stellungnahme der ZKN oder eines Gutachtens durfte die Beihilfestelle eine schriftlich begründete Überschreitung des 2,3-fachen Gebührensatzes nicht ablehnen.
Gleichwohl ist es nicht mehr zulässig, die Beklagte durch Urteil lediglich zu verpflichten, den Beihilfeantrag des Klägers nach der Einholung der vorgeschriebenen fachkundlichen Äußerung erneut zu bescheiden (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Das Bundesverwaltungsgericht hat nämlich durch Urteil vom 28.05.2008 (- 2 C 24.07 -, juris, Rn 12f) entschieden, dass die BhV mit Stand 30.01.2004 für einen spätestens bei Ablauf der gegenwärtigen Legislaturperiode endenden Übergangszeitraum grundsätzlich weiterhin anwendbar sind. Die Legislaturperiode des 16. Deutschen Bundestages endete gemäß Art. 39 Abs. 1 Satz 2 GG am Vormittag des 27.10.2009 mit der konstituierenden Sitzung des 17. Deutschen Bundestages. Zu diesem Zeitpunkt war zwar schon § 80 NBG (vom 25.03.2009, Nds. GVBl. 2009, 437) in Kraft getreten; von der Verordnungsermächtigung in Abs. 6 dieser Norm hat die Landesregierung bisher jedoch keinen Gebrauch gemacht. Für den Übergangszeitraum bis zum Erlas einer Beihilfeverordnung schreibt § 120 Abs. 1 NBG vor, dass § 87 c NBG alter Fassung, also insbesondere die Verweisung auf die BhV des Bundes in der Fassung vom 30.01.2004, weiter anzuwenden ist. Weil § 120 Abs. 1 NBG an der Rechtsnatur der BhV nichts ändert, insbesondere diese Verwaltungsvorschrift weder in den Rang eines Landesgesetzes noch einer Rechtsverordnung erhebt, gilt jedoch seit dem 27.10.2009 das vom BVerwG ausgesprochene Verbot ihrer Anwendung auch für das Land Niedersachsen, so dass die Verweisung in § 120 Abs. 1 NBG inzwischen ins Leere geht.
Hierbei kommt es nicht mehr darauf an, wann die streitigen Aufwendungen entstanden sind, sondern, wie das BVerwG mit Urteilen vom 06.11.2009 (- 2 C 60.08 -, juris, Rn 11) und vom 26.08.2009 (- 2 C 62.08 -, juris, Rn 8) klargestellt hat, auf den Zeitpunkt der (letzten) behördlichen Entscheidung über den Beihilfeantrag . Da im vorliegenden Fall nach der Einholung eines Gutachtens oder einer Stellungnahme eine erneute behördliche Entscheidung über den Beihilfeantrag erforderlich wäre, die ohne jeden Zweifel nach dem 27.10.2009 ergehen würde, sind die BhV einschließlich des Hinweises 5.2 zu § 5 Abs. 1 nicht mehr anwendbar. Demzufolge sind zwar die angefochtenen Bescheide aufzuheben, soweit darin eine Beihilfe für den dreimal berechneten 3,0- bis 3,5-fachen Gebührensatz nach Nummer 222 abgelehnt wurde, jedoch ist zwischenzeitlich die rechtliche Grundlage entfallen, welche die Verpflichtung der Beihilfestelle zur Einholung einer externen sachverständigen Äußerung erlaubte. Darum hat das Gericht nach den Ausführungen des BVerwG im Urteil vom 28.05.2008 (- 2 C 24.07 -, juris, Rn 13) "auf der Grundlage allein der Kriterien der Notwendigkeit und Angemessenheit (§ 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 2 BhV) zu entscheiden" (vgl. § 80 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 NBG). Diese Entscheidung geht zu Gunsten des Klägers aus. Der Zahnarzt J. hat sowohl in seiner Rechnung vom 29.09.2008 als auch in seinem Schreiben vom 14.01.2009 auf den konkreten Behandlungsfall bezogene, in der besonderen Struktur des Gebisses des Patienten liegende und nicht schon in der Leistungsbeschreibung berücksichtigte Gründe angegeben, aus denen die erhöhten Schwierigkeiten im Sinne des § 5 Abs. 2 GOZ zu entnehmen sind. Er hat außerdem anhand der drei behandelten Zähne aufgrund unterschiedlicher Erschwernisgrade zwischen einem 3,0-, 3,3- und 3,5-fachen Gebührensatz differenziert. Entgegen der im Widerspruchsbescheid geäußerten Auffassung wurden im Schreiben vom 14.01.2009 keine neuen Gründe für die Überschreitungen des 2,3-fachen Gebührensatzes angegeben, sondern die Begründungen aus der Rechnung vom 29.09.2008 näher erläutert, worin die Schwierigkeiten bei der Retentionsgewinnung für jeden der behandelten Zähne im Einzelnen bestanden. Diese Angaben rechtfertigen die Annahme von erheblich über dem Durchschnitt liegendem Behandlungsaufwand für jeden der drei Zähne, weshalb im vorliegenden Fall die Schwellenwertüberschreitungen gerechtfertigt sind.
Der Zinsanspruch beruht auf §§ 288, 291 BGB analog. Der Beginn der Verzinsung bestimmt sich analog § 187 Abs. 1 BGB. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO und die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1 Abs. 1 NdsVwVfG, 4 Abs. 1 VwVfG
§§ 288, 291 BGB analog. Der Beginn der Verzinsung bestimmt sich analog § 187 Abs. 1 BGB. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 5 BhV
§ 80 NBG
§ 87 c NBG
§ 167 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 5 Abs. 1 BhV
§ 5 Abs. 1 Satz 2 BhV
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 120 Abs. 1 NBG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 2 BhV
§ 80 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 NBG
Art. 39 Abs. 1 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 121, 103
6 C 95.75
14 ZB 08.15
3 A 3293/96
3 A 176/04
2 C 50.02
2 C 30.03
2 C 35.04
2 C 28.08
14 ZB 07.11
2 C 24.07
2 C 60.08
2 C 62.08