Verwaltungsgericht Sigmaringen (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2017-08-02, Aktenzeichen PL 11 K 499/17

Tenor:
Es wird festgestellt,
dass der weitere Beteiligte durch die Einführung des Konferenzsystems zur Aufzeichnung von Redebeiträgen in Gemeinderatssitzungen das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers nach § 75 Abs. 4 Nr. 11 LPVG verletzt hat.

Tatbestand:
1
Der Antragsteller begehrt die Feststellung der Verletzung seiner Mitbestimmungsrechte durch die Einführung eines Konferenzsystems zur Aufzeichnung von Redebeiträgen in Gemeinderatssitzungen.
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Der Gemeinderat der Stadt ... beschloss in seiner Sitzung vom 09.11.2016 die Änderung seiner Geschäftsordnung unter anderem in dessen § 32 Abs. 4 dahingehend, dass zur Erleichterung der Fertigung der Sitzungsniederschrift Tonaufzeichnungen der vollständigen Sitzung zulässig und die Tonaufzeichnungen nach Genehmigung des Protokolls unverzüglich zu löschen sind.
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Am 14.12.2016 erlangte der Antragsteller Kenntnis, dass seit diesem Tag Gemeinderatssitzungen in einem Konferenzsystem akustisch aufgezeichnet werden. Am Tag darauf wandte er sich an die damalige Oberbürgermeisterin und bat um Nachholung des Mitbestimmungsverfahrens, da von den Aufzeichnungen auch Beschäftigte der Stadtverwaltung betroffen seien. Die Einführung und Anwendung einer solchen technischen Einrichtung, die dazu geeignet sei, das Verhalten und die Leistung von Beschäftigten zu überwachen, unterliege gemäß § 75 Abs. 4 Nr. 11 und eventuell auch Nr. 13 LPVG der Mitbestimmung durch den Personalrat.
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Mit E-Mail vom 20.12.2016 teilte die damalige Oberbürgermeisterin dem Antragsteller mit, die Einführung und Anwendung solcher technischer Einrichtungen, die lediglich den störungsfreien Ablauf eines Verfahrens, hier die Erstellung der Niederschrift, überwachen sollen und nur nebenbei eine Leistungs- und Verhaltenskontrolle einzelner Beschäftigter ergäben, unterlägen nicht der Mitbestimmung.
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In seiner Sitzung vom 21.12.2016 beschloss der Antragsteller die Durchführung eines personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahrens zur Feststellung seiner Beteiligungsrechte gemäß § 75 Abs. 4 Nr. 11 und 13 LPVG.
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Am 02.02.2017 hat der Antragsteller die Personalvertretungskammer angerufen. Dazu trägt er vor, von der akustischen Aufzeichnung von Redebeiträgen zu Erstellung des Protokolls würden neben den Gemeinderatsmitgliedern auch Beschäftigte, die zu Sachfragen Stellungnahmen abgäben, betroffen. Das Tatbestandsmerkmal „geeignet“ (in § 75 Abs. 4 Nr. 11 LPVG) sei bereits erfüllt, wenn die Einrichtung nach ihrer Konstruktion oder konkreten Verwendungsweise eine Überwachung von Verhalten oder Leistung der Beschäftigten ermögliche, also lediglich objektiv dazu geeignet sei, ohne dass der Dienststellenleiter subjektiv die Absicht habe, sie zu diesem Zweck einzusetzen. Der Antragsteller habe gegen die Aufzeichnung von Redebeiträgen nichts einzuwenden und begrüße sie grundsätzlich als Arbeitserleichterung für die Protokoll führenden Beschäftigten. Allerdings sei mit dem Personalrat zu regeln, wer Zugriff auf die Daten habe, wo sie gespeichert würden und was im Hinblick auf Verhaltens- und Leistungskontrolle gelten solle. Im Gegensatz zu Rednern aus dem Gemeinderat unterlägen die städtischen Beschäftigten durch die Aufzeichnung einem Überwachungsdruck durch den Arbeitgeber. Deswegen sei das Mitbestimmungsrecht verletzt. Als Dienststellenleiter verantworte der weitere Beteiligte, dass Mitarbeiter der Stadtverwaltung in Gemeinderatssitzungen Rede und Antwort stehen müssten und damit auch die Aufzeichnung der Redebeiträge. Ihm seien die Beschlüsse des Gemeinderats zuzurechnen. Auch wenn eine Entscheidung durch den Gemeinderat getroffen werde, müssten die Mitbestimmungsrechte beachtet werden.
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Der Antragsteller beantragt,
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festzustellen, dass der weitere Beteiligte durch die Einführung des Konferenzsystems zur Aufzeichnung von Redebeiträgen in Gemeinderatssitzungen sein Mitbestimmungsrecht nach § 75 Abs. 4 Nr. 11 LPVG verletzt hat.
9
Der weitere Beteiligte beantragt,
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den Antrag abzulehnen.
11
Zur Begründung wird ausgeführt, in der Literatur werde es nahezu einhellig für zulässig erachtet, die nach § 38 GO zu fertigende Niederschrift über den wesentlichen Inhalt der Verhandlungen des Gemeinderats mittels Tonaufzeichnungen, die der Gemeinderat beschließen könne, herzustellen. Durch die Aufnahme zu diesem Zweck würden Persönlichkeitsrechte der Redner nicht verletzt. Auch der Datenschutzbeauftragte der Stadt ... sehe keine Beeinträchtigung des allgemeinen Persönlichkeitsrechts der Redner, weder der Gemeinderatsmitglieder noch der Verwaltungsbediensteten oder Externer. Die Verletzung des Mitbestimmungsrechts nach § 75 Abs. 4 Nr. 11 LPVG scheide aus, weil es sich bei der Einführung des Konferenzsystems nicht um eine Maßnahme des Dienststellenleiters handle, auch nicht um eine solche, die ihm personalvertretungsrechtlich zuzuordnen sei. Es handele sich vielmehr um eine Maßnahme des Gemeinderats als Hauptorgan der Gemeinde für seinen eigenen Wirkungs- und Geschäftsbereich. Dem Begriff der Maßnahme im personalvertretungsrechtlichen Sinn sei immanent, dass es sich um eine dem Dienststellenleiter zurechenbare, eigene Entscheidung handeln müsse, die er verantwortete. Die Art und Weise und in welcher Form Niederschriften verfasst würden, seien keine Maßnahmen, die der Beteiligung der Personalvertretung unterlägen. Vielmehr handle der Gemeinderat hier kommunalverfassungsrechtlich in eigener Hoheit und Zuständigkeit. Es handle sich um eine innere Angelegenheit, die der Gemeinderat durch Geschäftsordnung regle. Die formelle Ausgestaltung der Gemeinderatssitzungen sei danach keine Maßnahme, die der Beteiligung der Personalvertretung unterliege, da die sonst einen inakzeptablen Eingriff in die Souveränität eines demokratisch gewählten Vertretungsorgans bedeutete. Ungeachtet dessen sei die Einführung des Konferenzsystems keine Maßnahme, die geeignet wäre, das Verhalten und die Leistung der Beschäftigten zu überwachen. Überwachungseinrichtungen sei zum einen eine fortlaufende oder dauernde Kontrollmöglichkeit eigen, die hier bereits aufgrund des sehr geringen zeitlichen Umfangs der Speicherung nicht gegeben sei. Zum anderen könne der Dienststellenleiter bereits unmittelbar aus dem Sachvortrag eines Bediensteten im Gemeinderat etwaige Fehlleistungen erkennen. Er sei dazu nicht auf ein Abhören der Tonaufzeichnung angewiesen. Die Tonaufzeichnung verschaffe damit dem Dienststellenleiter keinen höheren Erkenntnisgewinn über gute oder schlechte Leistungen eines Mitarbeiters. II.
Zur Begründung wird ausgeführt, in der Literatur werde es nahezu einhellig für zulässig erachtet, die nach § 38 GO zu fertigende Niederschrift über den wesentlichen Inhalt der Verhandlungen des Gemeinderats mittels Tonaufzeichnungen, die der Gemeinderat beschließen könne, herzustellen. Durch die Aufnahme zu diesem Zweck würden Persönlichkeitsrechte der Redner nicht verletzt. Auch der Datenschutzbeauftragte der Stadt ... sehe keine Beeinträchtigung des allgemeinen Persönlichkeitsrechts der Redner, weder der Gemeinderatsmitglieder noch der Verwaltungsbediensteten oder Externer. Die Verletzung des Mitbestimmungsrechts nach § 75 Abs. 4 Nr. 11 LPVG scheide aus, weil es sich bei der Einführung des Konferenzsystems nicht um eine Maßnahme des Dienststellenleiters handle, auch nicht um eine solche, die ihm personalvertretungsrechtlich zuzuordnen sei. Es handele sich vielmehr um eine Maßnahme des Gemeinderats als Hauptorgan der Gemeinde für seinen eigenen Wirkungs- und Geschäftsbereich. Dem Begriff der Maßnahme im personalvertretungsrechtlichen Sinn sei immanent, dass es sich um eine dem Dienststellenleiter zurechenbare, eigene Entscheidung handeln müsse, die er verantwortete. Die Art und Weise und in welcher Form Niederschriften verfasst würden, seien keine Maßnahmen, die der Beteiligung der Personalvertretung unterlägen. Vielmehr handle der Gemeinderat hier kommunalverfassungsrechtlich in eigener Hoheit und Zuständigkeit. Es handle sich um eine innere Angelegenheit, die der Gemeinderat durch Geschäftsordnung regle. Die formelle Ausgestaltung der Gemeinderatssitzungen sei danach keine Maßnahme, die der Beteiligung der Personalvertretung unterliege, da die sonst einen inakzeptablen Eingriff in die Souveränität eines demokratisch gewählten Vertretungsorgans bedeutete. Ungeachtet dessen sei die Einführung des Konferenzsystems keine Maßnahme, die geeignet wäre, das Verhalten und die Leistung der Beschäftigten zu überwachen. Überwachungseinrichtungen sei zum einen eine fortlaufende oder dauernde Kontrollmöglichkeit eigen, die hier bereits aufgrund des sehr geringen zeitlichen Umfangs der Speicherung nicht gegeben sei. Zum anderen könne der Dienststellenleiter bereits unmittelbar aus dem Sachvortrag eines Bediensteten im Gemeinderat etwaige Fehlleistungen erkennen. Er sei dazu nicht auf ein Abhören der Tonaufzeichnung angewiesen. Die Tonaufzeichnung verschaffe damit dem Dienststellenleiter keinen höheren Erkenntnisgewinn über gute oder schlechte Leistungen eines Mitarbeiters.

Entscheidungsgründe:
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In der mündlichen Anhörung wurde nach Erörterung unter Verzicht auf den zunächst angekündigten weiteren Antrag allein die Feststellung der Verletzung des Mitbestimmungsrechts nach § 75 Abs. 4 Nr. 11 LPVG beantragt.
13
Der Antrag ist zulässig.
14
Nach § 92 Abs. 1 Nr. 3 des Personalvertretungsgesetzes für das Land Baden-Württemberg in der Fassung der Neubekanntmachung vom 12.03.2015 (GBl. S. 221) - LPVG - entscheiden die Verwaltungsgerichte unter anderem über die Zuständigkeit der Personalvertretungen. Dazu gehört auch die vorliegend streitige Frage des Bestehens eines Mitbestimmungsrechts nach § 75 Abs. 4 Nr. 11 LPVG.
15
Der Antrag ist auch begründet.
16
Der Antragsteller hat Anspruch auf die beantragte Feststellung, da die Einführung des Konferenzsystems zur Aufzeichnung von Redebeiträgen in Gemeinderatssitzungen nach § 75 Abs. 4 Nr. 11 LPVG mitbestimmungspflichtig ist und das Mitbestimmungsrecht dem Antragsteller zusteht.
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Nach 75 Abs. 4 Nr. 11 LPVG hat der Personalrat, soweit - wie hier - eine gesetzliche oder tarifliche Regelung nicht besteht, mitzubestimmen über die Einführung und Anwendung technischer Einrichtungen, die dazu geeignet sind, das Verhalten und die Leistung der Beschäftigten zu überwachen. Diese Vorschrift hat die im Wesentlichen inhaltsgleiche Regelung des § 79 Abs. 3 Nr. 12 LPVG in der bis 10.12.2013 gültigen Fassung - a.F. - ersetzt und unterscheidet sich dadurch, dass der Personalrat mitzubestimmen hat über Einführung und Anwendung technischer Einrichtungen, die dazu „geeignet“ (statt wie bisher dazu „bestimmt“) sind, das Verhalten und die Leistung der Beschäftigten zu überwachen. Nach der Rechtsprechung des BVerwG zu dem mit § 79 Abs. 3 Nr. 12 LPVG a. F. wörtlich übereinstimmenden § 75 Abs. 3 Nr. 17 BPersVG (Beschluss vom 23.09.1992 – 6 P 26/90 –, BVerwGE 91, 45-57 ) soll dieses Mitbestimmungsrecht des Personalrats sicherstellen, dass die Beeinträchtigungen und Gefahren für den Schutz der Persönlichkeit des Beschäftigten am Arbeitsplatz, die von der Technisierung der Verhaltens- und Leistungskontrolle ausgehen, auf das erforderliche Maß beschränkt bleiben. Das Mitbestimmungsrecht erstreckt sich auf solche Einrichtungen, die zur Überwachung lediglich objektiv „geeignet“ sind, ohne dass der Dienststellenleiter bei ihrer Einführung und Anwendung die Absicht hat, sie zu diesem Zweck einzusetzen. Der Schutzzweck der Vorschrift ist darauf gerichtet, den von der Technisierung der Verhaltens- und Leistungskontrolle, insbesondere vom Einsatz der elektronischen Datenverarbeitung, für den Persönlichkeitsschutz der Beschäftigten ausgehenden Gefahren durch gleichberechtigte Beteiligung der Personalvertretung zu begegnen (vgl. BVerwG, Beschl. vom 16.12.1987 - 6 P 32/84, DVBl 1988,355 ff. = Juris zu § 75 Abs. 3 Nr. 17 BPersVG). Dass der städtische Datenschutzbeauftragte keine Bedenken hinsichtlich der Beeinträchtigung der Persönlichkeitsrechte der Redner geäußert hat, steht der Anwendung der Norm nicht entgegen.
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Bei der Einführung des Konferenzsystems zur Aufzeichnung von Redebeiträgen in Gemeinderatssitzungen handelt es sich um die mitbestimmungspflichtige Einführung und Anwendung einer technischen Einrichtung, die dazu geeignet ist, das Verhalten und die Leistung der Beschäftigten zu überwachen. Denn diese Anlage ermöglicht es und ist auch dafür vorgesehen, neben Redebeiträgen von Gemeinderatsmitgliedern auch Redebeiträge von Beschäftigten der Stadt ... in Sitzungen des Gemeinderats auf Tonträger aufzunehmen und zu speichern. Die Teilnahme verschiedenster Bediensteter der Kommunen und deren Beteiligung durch Berichterstattung über Verwaltungsabläufe oder Vorhaben entspricht der Praxis und ist gerichtsbekannt. Durch die Aufzeichnung von Redebeiträgen von städtischen Beschäftigten im Gemeinderat wird zum einen deren dabei gezeigtes sprachliches Verhalten, zum anderen aber auch, da in der Regel zu Sachthemen Stellung genommen werden wird, deren Leistung erfasst und gespeichert. Die gespeicherten Tonaufnahmen können dem einzelnen Bediensteten sprachlich zugeordnet werden, so dass sie individualisierbar sind. Über den Zeitraum bis zur Löschung nach Erstellung der Sitzungsniederschrift, bezüglich dessen keinerlei Befristung besteht und der sich daher über mehrere Wochen, in Vertretungsfällen möglicherweise auch über Monate erstrecken kann, kann, da diesbezüglich keinerlei Beschränkungen festgelegt sind, die Aufzeichnung innerhalb der Gemeindeverwaltung, auch wiederholt, abgehört werden, etwa um bereits vor Fertigung der Sitzungsniederschrift auftretende Fragestellungen zu beantworten. Denkbar und technisch möglich ist zur Vorbereitung der Sitzungsniederschrift auch die Fertigung einer Abschrift mittels elektronischem Spracherkennungssystem, die bis zur Löschung nach Fertigung der Sitzungsniederschrift weiteren Verwendungen, etwa auch zur Klärung aufgetretener Fragen zur vorausgehenden Sitzungen, zugänglich sein kann. Damit ist auch die Überwachung des Verhaltens und der Leistung einzelner Beschäftigter möglich.
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Der Umstand, dass nicht alle Beschäftigten von der Maßnahme betroffen sind, sondern nur diejenigen, die im Gemeinderat auftreten, steht der Anwendung des Mitbestimmungstatbestands nicht entgegen, da es unerheblich ist, ob eine Einrichtung, die zur Überwachung geeignet ist, für alle oder nur für einen Teil der Beschäftigten eingeführt wird (vgl. Rooschüz/Bader, Landespersonalvertretungsgesetz für Baden-Württemberg, 15. Aufl. § 75 Rn. 161). Auch der weitere Umstand, dass, was in der mündlichen Anhörung vom Antragsteller bestritten worden ist, möglicherweise allgemein bekannt ist, dass Gemeinderatssitzungen auf Tonträger aufgenommen werden, mithin nicht ein vermeintlich unbeobachtetes Verhalten aufgezeichnet wird, steht der Anwendung des Mitbestimmungstatbestandes nicht entgegen, da er eine diesbezügliche Einschränkung nicht enthält. Zudem kann auch eine dem Betroffenen bekannte Aufzeichnung einen Überwachungsdruck hervorrufen, der ihn in der freien Entfaltung der Persönlichkeit behindert, ihn insbesondere unter Anpassungsdruck setzt und ihn in eine erhöhte Abhängigkeit bringt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. September 1992 – 6 P 26/90 –, BVerwGE 91, 45-57, Rn. 29).
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Die Anwendbarkeit des Tatbestands entfällt ferner nicht dadurch, dass, wie der Vertreter des weiteren Beteiligten in der mündlichen Verhandlung hervorgehoben hat, der Gemeinderat seine interne Arbeitsweise im Rahmen seiner Geschäftsordnung für sich selbst geregelt hat und die Beschäftigten der Gemeinde davon nur mittelbar betroffen seien. Denn durch die Regelung über die Einführung von Tonaufzeichnungen der Sitzungen des Gemeinderats in dessen Geschäftsordnung sind unabhängig von deren Zielrichtung als Regelung des Binnenverhältnisses des Gemeinderats aufgrund deren Heranziehung zur aktiven Sitzungsteilnahme Beschäftigte der Gemeinde und damit der Dienststelle im personalvertretungsrechtlichen Sinn betroffen. Mitbestimmungspflichtig sind Maßnahmen der Dienststelle, worunter jede Handlung und Entscheidung der Dienststelle, mit der in eigener Zuständigkeit eine Angelegenheit der Dienststelle geregelt wird, zu verstehen ist (vgl. Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Beschluss vom 18. Dezember 2001 – PL 15 S 612/01 –, Rn. 22, juris). Daher liegt hier eine Maßnahme der Dienststelle vor, die der weitere Beteiligte als Leiter der Dienststelle im personalvertretungsrechtlichen Sinn und Vertreter der Gemeinde (vgl. §§ 42, 44 GemO) zu vertreten hat. Das personalvertretungsrechtliche Gebot zum vertrauensvollen Zusammenwirken (vgl. § 2 Abs. 1 LPVG) gilt für die (alle) handelnden Organe, die bei ihrer Willensbildung zu berücksichtigen haben, ob das Mitwirkungsverfahren ordnungsgemäß durchgeführt worden ist, ob der Personalrat umfassend unterrichtet und ihm Gelegenheit gegeben worden ist, die mitwirkungspflichtige Angelegenheit mit dem Leiter der Dienststelle zu erörtern und diesem seine Einwendungen vorzutragen (vgl. Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Beschluss vom 17. August 1978 – XIII 1296/77 –, Rn. 19, juris). Daher hatte auch der Gemeinderat als Hauptorgan der Gemeinde bzw. der Dienststelle (vgl. § 24 Abs. 1 S. 1 GemO) bei seinen Entscheidungen zur Geschäftsordnung den Mitbestimmungstatbestand des § 75 Abs. 4 Nr. 11 LPVG zu berücksichtigen. Da dies unterlassen wurde, ist dieser Mitbestimmungstatbestand verletzt.
21
Einer Kostenentscheidung bedarf es nicht. Gerichtskosten werden nicht erhoben (vgl. §§ 2 Abs. 2 GKG, 2a Abs. 1 Arbeitsgerichtsgesetz, 92 Abs. 2 LPVG). Eine Kostenerstattung findet nicht statt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 42, 44 GemO
§§ 2 Abs. 2 GKG, 2a Abs. 1 Arbeitsgerichtsgesetz, 92 Abs. 2 LPVG
§ 38 GO
§ 75 Abs. 4 Nr. 11 LPVG
§ 75 Abs. 4 Nr. 11 und eventuell auch Nr. 13 LPVG
§ 75 Abs. 4 Nr. 11 und 13 LPVG
§ 92 Abs. 1 Nr. 3 des Personalvertretungsgesetzes
§ 79 Abs. 3 Nr. 12 LPVG
§ 75 Abs. 3 Nr. 17 BPersVG
§ 2 Abs. 1 LPVG
§ 24 Abs. 1 S. 1 GemO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 91, 45
DVBl 1988,355
6 P 26/90
6 P 32/84
L 15 S 612/01