Verwaltungsgericht Magdeburg (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2021-10-28, Aktenzeichen 9 A 349/20 MD
ECLI: ECLI:DE:VGMAGDE:2021:1028.9A349.20MD.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist für den Beklagten hinsichtlich der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 2.009.875,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Klägerin, eine kreisangehörige Gemeinde des Beklagten, wendet sich gegen die Festsetzung der Kreisumlage für das Jahr 2020.
Im Rahmen der Haushaltsaufstellung und der Planung der Festsetzung eines Kreisumlagehebesatzes für das Haushaltsjahr 2020 bat der Beklagte seine kreisangehörigen Kommunen mit jeweiligen Schreiben vom 26.06.2019 um die Darlegung ihrer Finanz- und Haushaltssituation. Den Schreiben waren Formblätter beigefügt, mit welchen der Beklagte unter anderem den Stand der Haushaltsplanung für die Jahre 2019 und 2020, die Haushaltssicherung bzw. die Verpflichtung zur Aufstellung eines Haushaltskonsolidierungskonzeptes, die Realsteuerhebesätze für das Jahr 2020 sowie Angaben aus der Ergebnisplanung/-rechnung der Kalenderjahre 2014 – 2023 und der Finanzplanung/-rechnung für 2020 abfragte. Darüber hinaus bezog sich die Anfrage auf den Stand der Verbindlichkeiten, die Rücklagen aus der Eröffnungsbilanz und den Stand bzw. Umfang der von den Kommunen wahrgenommenen freiwilligen Aufgaben. Die entsprechenden Datenblätter (Verwaltungsvorgang, Bl. 514 - 602) wurden von allen 21 kreisangehörigen Kommunen ausgefüllt und an den Beklagten zurückübersandt. Mit Schreiben vom 04.07.2019 teilte die Klägerin gegenüber dem Beklagten mit, dass ihr Zahlenmaterial noch nicht belastbar sei, da es auf den städtischen Planansätzen des Doppelhaushaltes 2018/2019 basiere und sich die Haushaltsplanung für die Haushaltsjahre 2020/2021 erst in der Vorbereitung befinde. Auf Nachfrage des Beklagten konkretisierte die Klägerin in der Folge die Eckdaten zu ihrer finanziellen Situation. Mit Schreiben vom 24.07.2019 übersandte sie dem Beklagten die ihrerseits überarbeiteten Formblätter.
Im September 2019 führte der Beklagte in Vorbereitung des Abwägungsprozesses zur Festsetzung des Kreisumlagesatzes mit dem Großteil der kreisangehörigen Kommunen Gespräche zur gemeindlichen Einzelbeteiligung durch. Am 10.09.2019 fand das Einzelgespräch zwischen dem Beklagten und der Klägerin statt, an dem unter anderem der Oberbürgermeister der Klägerin teilnahm.
Mit E-Mail vom 07.10.2019 teilte der Beklagte der Klägerin und den übrigen Gemeinden des Landkreises mit, dass die Datenermittlung einschließlich der Einzelgespräche zur Durchführung des Abwägungsprozesses für die Festsetzung eines angemessenen Kreisumlagesatzes für das Haushaltsjahr 2020 abgeschlossen sei. Er übersandte den Kommunen die erstellten Datenblätter und eine Übersicht zur Darstellung seiner eigenen Haushaltssituation. Diese umfasste Erläuterungen zur Haushaltssatzung 2019, welche vom Landesverwaltungsamt beanstandet wurde, sowie Zahlen zur Haushaltsplanung für das Jahr 2020 und eine Übersicht zur Entwicklung der Erträge (Kreisumlage und Zuweisungen FAG), Aufwendungen und Zuschüsse in den Jahren 2012 bis 2020. Der Beklagte führte aus, dass für seinen Haushaltsausgleich im Haushaltsjahr 2020 Erträge aus der Kreisumlage in Höhe von 84,3 Mio. Euro erforderlich seien. Er wies zugleich darauf hin, dass er wegen der Kürzung der SGB II-Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen davon ausgehe, dass sich die für das Haushaltsjahr 2020 dargelegten ordentlichen Erträge in Höhe von 306,7 Mio. Euro (ohne Kreisumlage) um voraussichtlich 3,3 Mio. Euro auf 303,4 Mio. Euro verringern dürften. Er bat die kreisangehörigen Gemeinden um die abschließende Prüfung der erstellten Datenblätter, wobei er ihnen für den Fall erforderlicher Änderungen oder Ergänzungen eine Gelegenheit zur Stellungnahme bis zum 18.10.2019 einräumte. Während dies einige Gemeinden dazu nutzten, sich nochmals schriftlich gegenüber dem Beklagten zu ihrer Haushalts- bzw. Finanzsituation zu äußern, erfolgte von Seiten der Klägerin keine Stellungnahme.
Unter Berücksichtigung der vorgenannten Kürzungen der Sonderbedarfszuweisungen ging der Beklagte letztlich als „Ausgangslage“ (Verwaltungsvorgang, Bl. 5) von einem eigenen Fehlbedarf von 87,5 Mio. Euro aus. In Vorbereitung des Abwägungsprozesses zur Festsetzung der Kreisumlage stellte er fest, dass zum Erreichen eines Haushaltsausgleiches im Jahr 2020 ein Kreisumlagehebesatz in Höhe von 47,90 v. H. notwendig wäre.
Auf Grundlage der zuvor erfassten haushaltsrechtlichen Eckdaten der Kommunen nahm der Beklagte in Anlehnung an das im Land Sachsen-Anhalt geltende Haushaltskennzahlensystem eine Punktebewertung vor. Dabei schätzte er die finanzielle Situation seiner Gemeinden anhand der folgenden zehn Kennzahlen bzw. Kriterien ein:
1. Eigenkapital Eröffnungsbilanz
2. Struktureller Ausgleich des Haushalts / Fehlbeträge Vorjahr
3. Struktureller Ausgleich des Haushalts / Fehlbetrag Betrachtungsjahr
4. Struktureller Ausgleich des Haushalts / Fehlbeträge Folgejahre
5. Kumulierter Ausgleich unter Berücksichtigung der Rücklagen aus der Eröffnungsbilanz zum Ende Vorjahr / Ende laufendes Jahr / Ende Folgejahre
6. Verpflichtung zur Aufstellung eines Konzeptes zur Haushaltskonsolidierung
7. Tilgung – Erwirtschaftung der Tilgung im Rahmen der laufenden Verwaltungstätigkeit
8. Stehen nach Abzug der Tilgung weitere Finanzmittel zur Verfügung?
9. Pro-Kopf-Verschuldung Investitionskredit (im Vergleich zum Landesdurchschnitt)
10. Pro-Kopf-Verschuldung Liquiditätskredit/-hilfen in den Vorjahren
Die einzelnen Kennzahlen wurden mit +2 Punkten bis teilweise zu -4 Punkten bewertet. Darüber hinaus wurden ergänzende Informationen der Kommunen zu den Realsteuerhebesätzen, der Inanspruchnahme von Konsolidierungshilfen, der Abschöpfungsquote, der Investitionstätigkeit und dem Umfang von freiwilligen Aufgaben in die Betrachtung einbezogen. Für die Gegenüberstellung der finanziellen Leistungsfähigkeiten bzw. der Finanzausstattungen zwischen Gemeinden und Landkreis arbeitete der Beklagte seine Haushaltssituation unter den gleichen Gesichtspunkten auf. Die Finanzsituation des Landkreises und der kreisangehörigen Kommunen wurde sodann anhand der erreichten Gesamtpunktzahl (von +13 bis zu -25) abschließend beurteilt. Hierbei galt Folgendes:
+13 bis +5 Punkte:
finanzielle Leistungsfähigkeit gesichert;
+4 bis -5 Punkte:
finanzielle Leistungsfähigkeit eingeschränkt;
-6 bis -15 Punkte:
finanzielle Leistungsfähigkeit gefährdet;
-16 bis -25 Punkte:
finanzielle Leistungsfähigkeit weggefallen.
Daraus ergab sich, dass die finanzielle Leistungsfähigkeit bei keiner Gemeinde gesichert, bei 8 Gemeinden eingeschränkt, bei 7 Gemeinden gefährdet und bei 6 Gemeinden im Landkreis weggefallen war (Verwaltungsvorgang, Bl. 10). Zudem verzeichneten 11 der 21 Kommunen in ihrer Haushaltsplanung für das Jahr 2020 einen Fehlbetrag. Im Durchschnitt erreichten die kreisangehörigen Kommunen -9,8 Punkte (finanzielle Leistungsfähigkeit gefährdet) und der Landkreis -19 Punkte (finanzielle Leistungsfähigkeit weggefallen).
Das Ergebnis veranlasste den Landkreis dazu, für die 6 Kommunen mit weggefallener Leistungsfähigkeit im Einzelnen zu ermitteln, wie hoch der Kreisumlagehebesatz sein dürfte, damit auch diese Gemeinden im Jahr 2020 einen Haushaltsausgleich erreichen können. Diese individuell leistbaren Umlagesätze (u. a. 2,69 v. H. bei der Stadt H, und 8,19 v. H. bei der Gemeinde J) wurden in die anschließende Berechnung eines “durchschnittlichen Kreisumlagehebesatzes” eingestellt. Für die übrigen 15 Gemeinden mit eingeschränkter und gefährdeter Leistungsfähigkeit nahm der Beklagte an, dass sich diese den aus seiner Sicht zum Haushaltsausgleich erforderlichen Kreisumlagesatz in Höhe von 47,90 v. H. leisten können (Verwaltungsvorgang, Bl. 11). Auch für die Stadt G, die sich trotz des Wegfalls der finanziellen Leistungsfähigkeit in 2020 eine höhere Kreisumlage leisten konnte, als es der Bedarf des Beklagten erforderte, erfolgte die weitere Berechnung des Beklagten mit 47,90 v. H. Auf dieser Grundlage kam er zu der Erkenntnis, dass sich die durchschnittliche Kommune des Landkreises im Haushaltsjahr 2020 einen Kreisumlagehebesatz in Höhe von 41,21 v. H. (sog. durchschnittlicher Kreisumlagehebesatz) leisten könnte.
Innerhalb des Abwägungsprozesses zur Gegenüberstellung des vom Landkreis für den Haushaltsausgleich benötigten Umlagesatzes in Höhe von 47,90 v. H. und dem ermittelten „durchschnittlichen Kreisumlagehebesatz“ in Höhe von 41,21 v. H. nahm der Beklagte anschließend unter Berücksichtigung der zuvor festgestellten Leistungsfähigkeiten eine Wichtung dieser Kreisumlagehebesätze mittels folgender Rechnung vor:
Leistungsfähigkeit = Wichtungsfaktor
Kreisumlagesatz
Rechenweg
C.
- 19
47,90 v. H.
(47,90 x 19 + 41,21 x 9,8) / 28,8
Durchschnittskommune
- 9,8
41,21 v. H.
- 28,8
45,62 %
Auf diese Weise errechnete der Beklagte “im Ergebnis des Abwägungsprozesses” für das Haushaltsjahr 2020 einen Kreisumlagehebesatz von 45,62 v. H. (Verwaltungsvorgang, Bl. 12). Daraus ergab sich ein Kreisumlagesoll in Höhe von 83.301.400 Euro und ein daraus resultierender Fehlbedarf des Landkreises in Höhe von 4.160.600 Euro.
Mit jeweiligem Schreiben vom 13.11.2019 (Verwaltungsvorgang, Bl. 603 - 668) teilte der Beklagte den Gemeinden mit, dass er dem Kreistag in der kommenden Kreistagssitzung zur Beratung und Beschlussfassung der Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr 2020 nach Auswertung der erfassten Daten und umfangreicher Abwägung einen Kreisumlagesatz in Höhe von 45,62 v. H. vorschlagen werde. Er informierte die Gemeinden über das Ergebnis der Gesamtabwägung, wobei er auch Ausführungen zur Darlegung der Einzelabwägung für die jeweiligen Kommunen vornahm. Dabei stellte er das Ergebnis seiner Datenermittlung sowie die Beurteilung der finanziellen Leistungsfähigkeit anhand des von ihm angewandten Punktesystems dar. Zugleich errechnete er für die einzelnen Kommunen die sich aus der Kreisumlage ergebende Abschöpfungsquote. Während die Abschöpfungsquote bei der Klägerin bei 43,23 v. H. lag, überschritt diese bei der Stadt H (141,57 v. H.) und der Gemeinde J (120,66 v. H.) unter Berücksichtigung der weiteren Abschöpfung durch die Verbandsgemeindeumlage einen Betrag von über 100 %. Zudem informierte der Beklagte die Klägerin in dem Schreiben darüber, dass der Kreisumlagehebesatz lediglich bei 39,48 v. H. liegen würde, wenn sich der Beklagte bei der Festsetzung des Kreisumlagehebesatzes ausschließlich an ihrem strukturellen Ergebnis für das Jahr 2020 orientiert hätte.
Am 14.11.2019 fand in Vorbereitung der bevorstehenden Kreistagssitzung ein weiteres Beratungsgespräch statt, in dem der Beklagte die Hauptverwaltungsbeamten seiner kreisangehörigen Kommunen über die Haushaltsplanung und das Abwägungsergebnis im Kreisumlageverfahren informierte. Nachdem die Beratung der Haushaltssatzung und des Haushaltsplanes des Landkreises für das Haushaltsjahr 2020 im Kreistag vom 11.12.2019 auf die Sitzung am 27.05.2020 verschoben wurde, teilte der Beklagte den Kommunen zwischenzeitlich mit, dass er dem Kreistag unverändert einen Umlagesatz in Höhe von 45,62 v. H. vorschlagen werde.
Mit Beschlussvorlage B/0064/2019 vom 05.05.2020 (Verwaltungsvorgang, Bl. 502 ff.) wurde den Mitgliedern des Kreistages die Haushaltssatzung sowie der Haushaltsplan des Beklagten für das Haushaltsjahr 2020 vorgelegt. Die Beschlussvorlage beinhaltete eine Anlage bestehend aus ca. 170 Seiten mit Informationen zur Festsetzung des Kreisumlagehebesatzes bzw. zur Abwägung im Rahmen der Haushaltssatzung 2020. Die Anlage umfasste zudem eine 11-seitige schriftliche Erläuterung zum Abwägungsprozess und Abwägungsergebnis (Verwaltungsvorgang, Bl. 503 - 513) sowie die Datenblätter der Kommunen (Verwaltungsvorgang, Bl. 514 - 602), die jeweiligen Schreiben der Beklagten vom 13.11.2019 zur sog. Einzelabwägung (Verwaltungsvorgang, Bl. 603 - 668) und eine zahlentechnische Gesamtübersicht zur Abwägung (Verwaltungsvorgang, Bl. 669 - 672). Im Rahmen seiner einleitenden Ausführungen zu den Grundlagen des Abwägungsprozesses nahm der Beklagte auch rechtliche Erläuterungen vor. Dabei verwies er unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, U. v. 31.01.2013, - 8 C 1.12 -; BVerwG, U. v. 29.05.2019, - 10 C 6.18 -) zunächst darauf, dass die Festsetzung des Kreisumlagesatzes nicht dazu führen dürfe, dass den Gemeinden keine finanzielle Mindestausstattung zur Wahrnehmung ihrer Pflichtaufgaben und freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben verbleibt und der Landkreis demnach verpflichtet sei, nicht nur seinen eigenen Finanzbedarf, sondern auch den seiner umlagepflichtigen Kommunen zu ermitteln. Weiterhin führte er aus, der Landkreis habe die kollidierenden Haushaltsinteressen im Rahmen einer vorzunehmenden Abwägungsentscheidung bei der Festsetzung eines konkreten Umlagesatzes in einen angemessenen Ausgleich zu bringen, wobei eine erkennbare Gewichtung der sich insoweit gegenüberstehenden finanziellen Belange erfolgen müsse, da sich die Interessen der Kommunen und des Landkreises grundsätzlich gleichrangig gegenüberstehen würden. Hieran schlossen sich weitere rechtliche Ausführungen zum Grundsatz der finanziellen Mindestausstattung und eine mehrseitige Darstellung des Verfahrens zur Ermittlung eines angemessenen Kreisumlagehebesatzes an. Im Hinblick auf das Ergebnis des Abwägungsprozesses (Verwaltungsvorgang, Bl. 513) führte der Beklagte abschließend wie folgt aus:
“Im Ergebnis des Abwägungsprozesses wurde unter Berücksichtigung der Finanzlage aller kreisangehörigen Gemeinden und unter Berücksichtigung der prekären finanziellen Situation des Salzlandkreises ein Kreisumlagehebesatz von 45,62 v. H. als angemessen erachtet. Dieser Kreisumlagehebesatz ermöglicht es dem Landkreis unter gewissen Einschränkungen seinen gesetzlichen Aufgaben gerecht zu werden, ohne die Gemeinden über die Maßen in ihren Selbstverwaltungsrechten zu beeinträchtigen. Mit dem Kreisumlagesatz achtet der Landkreis seine Verantwortung gegenüber dem kreisangehörigen Raum, ohne seine eigenen Verpflichtungen in Bezug auf die haushaltsrechtlichen Vorschriften aus den Augen zu verlieren.
Letztlich ist die Festsetzung der Kreisumlage eine Selbstverwaltungsangelegenheit des Kreises, die durch Art. 28 Abs. 2 Sätze 2 und 3 GG garantiert wird.”
Am 18.05.2020 stimmte der Haushaltsausschuss über die Haushaltssatzung und den Haushaltsplan des Beklagten für das Haushaltsjahr 2020 ab. Hierbei wurde auch der Abwägungsprozess zur Kreisumlage thematisiert, wobei unter anderem Herr X als Mitglied des Haushaltsausschusses äußerte, dass der vorgeschlagene Kreisumlagesatz im Widerspruch zur eingeschränkten Leistungsfähigkeit der Kommunen stehe. Der Haushaltsausschuss stimmte einstimmig dagegen, dem Kreistag den Beschluss der Haushaltssatzung 2020 des Beklagten zu empfehlen (Verwaltungsvorgang, Bl. 683).
In der öffentlichen Kreistagssitzung vom 27.05.2020 (Verwaltungsvorgang, Bl. 688 ff.) fanden vor der Abstimmung Diskussionen zur Thematik Kreisumlage und dem in § 5 der Haushaltssatzung vorgesehenen Kreisumlagehebesatz in Höhe von 45,62 v. H. statt. Im Rahmen der Debatte wies Frau Y von der Fraktion Y unter Bezugnahme auf ihren Vortrag aus den Vorjahren zunächst auf die finanzielle Notlage der Gemeinden und deren Verschärfung durch die Corona-Krise hin. Anschließend äußerte Herr Z von der Z-Fraktion, dass seine Fraktion die Beschlussfassung der Haushaltssatzung (auch) wegen des vorgeschlagenen Kreisumlagehebesatzes ablehne. Zwar seien ihm die Altfehlbeträge des Landkreises bekannt, allerdings wäre die Erhöhung der Kreisumlage um 4,2 Mio. Euro im Vergleich zum Vorjahr für die Städte und Gemeinden nicht realisierbar. Demgegenüber hätte die Unterfinanzierung der „kommunalen Familie“ die Beibehaltung des zuletzt beschlossenen Hebesatzes von 43,7 v. H. gerechtfertigt Ein solcher Kreisumlagesatz wäre innerhalb seiner Fraktion auf Zustimmung gestoßen. Danach bewertete Herr X im Namen der Fraktion X die Fleißarbeit im Rahmen der Vorbereitung des Abwägungsprozesses als positiv. Er verwies aber darauf, dass die Pandemie eine Aktualisierung des Zahlenwerkes und eine spätere Beschlussfassung der Kreisumlage erforderlich mache, da die Beschlussfassung sonst gerichtlich angreifbar sein dürfte. Aus diesem Grund stellte er den Geschäftsordnungsantrag, die Beschlussvorlage zur Haushaltssatzung 2020 zur Aktualisierung des Kreisumlagehebesatzes zurück an die Verwaltung zu verweisen, um dadurch “Schaden vom Landkreis abzuwenden”. Der Antrag wurde mit 13 Ja-Stimmen, 17 Nein-Stimmen und 13 Enthaltungen mehrheitlich abgelehnt (Verwaltungsvorgang, Bl. 695). Im weiteren Verlauf der Debatte lobte Herr R (R-Fraktion) ebenfalls die Arbeit der Verwaltung. Sodann verlangte er jedoch unter Ankündigung der Ablehnung der Beschlussfassung, dass der Beklagte in Anbetracht der unzureichenden finanziellen Ausstattung durch das Land aktiver werde und gegenüber dem Land Druck ausübe. Demgegenüber forderte Herr Q von der Q-Fraktion den Kreistag abschließend zur Beschlussfassung der Haushaltssatzung 2020 auf. Nach Beendigung der Debatte wurde die Haushaltssatzung des Beklagten, deren Bestandteil der Haushaltsplan ist, für das Haushaltsjahr 2020 mit einem Abstimmungsergebnis von 22 Ja-Stimmen, 21 Nein-Stimmen und 3 Enthaltungen (Verwaltungsvorgang, Bl. 699) beschlossen.
Die Haushaltssatzung enthält in § 5 folgende Regelung: „Der Umlagesatz der Kreisumlage beträgt 45,62 v. H. für die Umlagegrundlagen gemäß § 19 in Verbindung mit § 12 und § 14 des Finanzausgleichgesetzes (FAG) in der derzeit geltenden Fassung.”
Mit Schreiben vom 29.05.2020 informierte der Beklagte die Gemeinden über die Festsetzung des einheitlichen Kreisumlagesatzes in Höhe von 45,62 v. H. Am selben Tag legte er dem Landesverwaltungsamt die Beschlüsse aus der Kreistagssitzung vor. Mit Schreiben vom 23.06.2020 äußerte das Landesverwaltungsamt, dass eine Beanstandung des Beschlusses über die Haushaltssatzung 2020 wegen des Verstoßes gegen die Vorgabe zum Haushaltsausgleich nach § 98 Abs. 3 KVG LSA beabsichtigt sei.
Nachdem der Beklagte im Rahmen der Anhörung darauf hinwies, dass es ihm aufgrund der kritischen Finanzsituation der kreisangehörigen Kommunen im Abwägungsverfahren nicht möglich gewesen sei, den gesetzlichen Anforderungen zum Haushaltsausgleich im Haushaltsjahr 2020 nachzukommen, sah das Landesverwaltungsamt mit Bescheid vom 26.06.2020 (Verwaltungsvorgang, Bl. 727 ff.) schließlich von einer Beanstandung des Beschlusses zur Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr 2020 ab. Mit Schreiben vom 29.06.2020 (Verwaltungsvorgang, Bl. 736 f.) stellte es gegenüber dem Beklagten klar, dass es nur “ausnahmsweise” von einer Beanstandung habe absehen können, wobei dafür Umstände ausschlaggebend gewesen seien, die der Beklagte im Wesentlichen habe nicht beeinflussen können.
Der Beklagte gab die Haushaltssatzung für das Jahr 2020 am 01.07.2020 im Amtsblatt des Landkreises öffentlich bekannt. Die Klägerin äußerte sich mit Schreiben vom 04.08.2020 nochmals zu ihrer finanziellen Situation und zur endgültigen Festsetzung der Kreisumlage 2020. Dies nahm der Beklagte seinen eigenen Ausführungen zufolge zum Anlass, nochmals zu prüfen, ob die finanzielle Mindestausstattung der Klägerin durch die Erhebung der Kreisumlage mit einem Hebesatz von 45,62 v. H. verletzt ist, was er im Ergebnis der Prüfung verneinte.
Mit streitigem Bescheid vom 26.11.2020 setzte der Beklagte die Kreisumlage für das Haushaltsjahr 2020 gegenüber der Klägerin endgültig auf 14.933.308,00 Euro fest. Zur Begründung führte der Beklagte aus, dass der Umlagehebesatz der Kreisumlage gemäß § 5 der Haushaltssatzung 45,62 v. H. betrage und dieser Kreisumlagesatz keinen Eingriff in den absolut geschützten Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie der Klägerin darstelle.
Mit Runderlass vom 22.07.2021 (Anl. K 1) wies das Ministerium für Inneres und Sport des Landes Sachsen-Anhalt die Gemeinden und Landkreise in Anbetracht der Urteile des Verwaltungsgerichts Magdeburg vom 18.02.2021 (9 A 109/19 MD u. 9 A 164/18 MD) „aus aktuellem Anlass“ darauf hin, dass diese gemäß § 98 Abs. 3 Satz 1 KVG LSA die Rechtspflicht hätten, den Haushalt in jedem Haushaltsjahr in Planung und Rechnung auszugleichen und § 101 Abs. 1 KVG LSA insoweit gerade keine Verpflichtung enthalte, alle voraussichtlich anfallenden Aufwendungen in den Haushalt aufzunehmen.
Die Klägerin hat am 15.12.2020 Klage erhoben, wobei sie sich nur insoweit gegen die Festsetzung der Kreisumlage wendet, soweit diese im Bescheid vom 26.11.2020 einen Betrag in Höhe von 12.923.432,94 € übersteigt. Sie ist der Auffassung, dass es bereits an einer wirksamen Ermächtigungsgrundlage fehle, da § 5 der Haushaltssatzung 2020 nicht mit Art. 28 GG vereinbar sei. Der Beklagte habe bei der Kreisumlagefestsetzung die verfassungsmäßigen Vorgaben und den Grundsatz des finanziellen Gleichranges verletzt. Zudem habe er auch die sich aus diesem Grundsatz ergebenden und von der Rechtsprechung entwickelten verfahrensrechtlichen Mindestanforderungen missachtet. Insbesondere sei er seiner aktiven Ermittlungspflicht nicht nachgekommen. Der Beklagte wäre in Vorbereitung des Abwägungsprozesses verpflichtet gewesen, den tatsächlichen Aufgabenbestand sowie die Planungen der einzelnen Gemeinden abzufragen und den daraus resultierenden wirklichen Finanzbedarf zu ermitteln. Die von ihm erhobenen Haushalts- und Finanzdaten der Kommunen seien unzureichend, da sie keinen Bezug zum tatsächlichen Finanzbedarf der Gemeinden im betreffenden Haushaltsjahr 2020 aufweisen würden. Insoweit könnten die veralteten Daten aus den Jahren 2018 und 2019 schon gar nicht die durch die Auswirkungen der Pandemie zunehmend angespannte Finanzsituation der Kommunen im Jahr 2020 abbilden. Ohnehin ergebe sich der aufgabenbezogene Finanzbedarf insbesondere bei notleidenden Kommunen wie denen im C. nicht aus deren Haushaltsdaten. Denn die Kommunen seien nicht zuletzt infolge des Runderlasses des Innenministeriums vordergründig dazu verpflichtet, die Haushaltspläne so aufzustellen, dass diese ausgeglichen sind. Demnach seien sie dazu angehalten, ihren Aufgabenbestand – im Gegensatz zum Landkreis - notfalls auf das Äußerste zu reduzieren und nur solche notwendigen und unaufschiebbaren Aufgaben in den Haushalt aufzunehmen, die sie auch finanzieren können. Die Verletzung der aktiven Ermittlungspflicht führe zu einem absoluten Verfahrensfehler, da der Finanzbedarf der Gemeinden entgegen der Vorgaben der Rechtsprechung so von vornherein nicht im Rahmen der Abwägung berücksichtigt worden wäre bzw. überhaupt nicht berücksichtigt werden konnte. Der Beklagte habe in dem als „Abwägungsprozess“ bezeichneten Verfahren nur seinen eigenen Finanzbedarf im Blick gehabt. Unabhängig davon sei auch die vom Landkreis vorgenommene Punktebewertung ungeeignet und sachlich nicht nachvollziehbar. Das Punktesystem habe ausschließlich darauf abgezielt, die finanzielle Bedürftigkeit des Landkreises möglichst hoch einzustufen, um dadurch einen höheren Umlagesatz beschließen zu können. Im Übrigen habe der Beklagte seiner Offenlegungspflicht nicht hinreichend genüge getan. Diesbezüglich seien den Kreistagsmitgliedern die weitergehenden Stellungnahmen und Einwände der Gemeinden im Hinblick auf deren finanzielle Situation schon nicht zugänglich gemacht worden. Die Fülle des Materials, das auch nicht sachgerecht strukturiert worden sei, habe zur Verunsicherung geführt. Außerdem sei bei den Kreistagsmitgliedern durch die rechtlichen Ausführungen in der Beschlussvorlage der Eindruck erweckt worden, dass es bei der Festsetzung des Kreisumlagesatzes ausschließlich auf die Gewährleistung der finanziellen Mindestausstattung der Kommunen ankäme. Denn der Beklagte habe die Begriffe der finanziellen Mindestausstattung und des finanziellen Gleichrangs von Kreis und kreisangehörigen Kommunen im Rahmen seiner rechtlichen Erläuterungen vermischt. Dies habe zur Folge gehabt, dass die Kreistagsmitglieder in Unkenntnis der tatsächlichen Rechtslage schon gar nicht dazu in der Lage gewesen seien, dass nach der Rechtsprechung maßgebende Gebot des finanziellen Gleichrangs zu erfassen und daran orientiert eine sachgerechte und ergebnisoffene Abwägung im Sinne der verfassungsmäßigen Anforderungen vorzunehmen. Letztlich zeige auch der willkürlich festgesetzte Kreisumlagehebesatz in Höhe von 45,62 v. H., dass gar keine echte Abwägung oder inhaltliche Diskussion bezüglich eines interessengerechten Ausgleichs erfolgt sei. Der Maßstab der finanziellen Gleichrangigkeit von Landkreis und Gemeinden sei ohne weiteres verletzt. Denn während der Haushalt des Beklagten 2020 relativ ausgeglichen wäre und dieser trotz des Fehlbetrags seinen Aufgabenbestand erfüllen könne, führe die erneute Erhöhung der Kreisumlage bei dem Großteil der Gemeinden zum Verlust der finanziellen Handlungsfähigkeit. Der Beklagte habe nicht berücksichtigt, dass die Klägerin und viele anderen Kommunen des notleidenden Landkreises S seit Jahren strukturell unterfinanziert seien. Im Lichte der sich jährlich wiederholenden Fehlbeträge und der Verpflichtung zur Aufstellung eines Haushaltskonsolidierungskonzeptes wäre die - insoweit unterbliebene - Prüfung des Verbleibs ihrer finanziellen Mindestausstattung zwingend erforderlich gewesen. Der Kreisumlagesatz verletzte ihre finanzielle Mindestausstattung und führe im Ergebnis zu einer Entwertung der Steuer- und Ertragshoheit. Zum Ausgleich der Unterfinanzierung hätte sich der Kreisumlagesatz zumindest am strukturellen Ergebnis der Klägerin für das Jahr 2020 orientieren und ihr gegenüber demzufolge jedenfalls auf 39,48 v. H. gesenkt werden müssen. Darüber hinaus sei der Beklagte aufgrund der Unterfinanzierung des kommunalen Sektors dazu verpflichtet gewesen, sich im Sinne der “Bedarfszuweisung” nach § 17 FAG an das Land zu wenden. Stattdessen habe er seine eigenen finanziellen Probleme mit der Erhöhung des Kreisumlagesatzes einseitig und rücksichtslos auf die Kommunen abgewälzt.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid der Beklagten über die Erhebung der Kreisumlage 2020 vom 26. November 2020 (Az. 20322018/2020) aufzuheben, soweit er einen Betrag in Höhe von 12.923.432,94 € übersteigt.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er ist der Auffassung, der Bescheid sei rechtmäßig und die in § 5 der Haushaltssatzung 2020 beschlossene Festsetzung eines Kreisumlagehebesatzes in Höhe von 45,62 v. H. wirksam. Insbesondere habe er die Ermittlungs-, Offenlegungs- und Abwägungspflichten unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Oberverwaltungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt erfüllt. Er habe ein strukturiertes, aufwändiges und umfassend dokumentiertes Verfahren zur Datenermittlung entwickelt und dieses unter Einbeziehung der Kommunen durchgeführt. Insoweit bleibe es den Landkreisen überlassen, in welcher Art und Weise sie das Verfahren zur Erhebung der Kreisumlage gestalten. Dabei sei die Erhebung der kommunalen Haushaltseckdaten und die anschließende Bewertung mittels des Punktesystems dazu geeignet gewesen, sowohl die dauerhafte finanzielle Leistungsfähigkeit als auch den Finanzbedarf seiner Kommunen zutreffend einschätzen zu können. Der Finanzbedarf werde nach dem sog. Grundsatz der Haushaltswahrheit aus den jeweiligen Haushaltsplanungen ersichtlich. Soweit die Klägerin meint, ihr wirklicher Aufgabenbestand und Finanzbedarf sei nicht ermittelt worden, hätte es ihr im Übrigen freigestanden, sich, wie andere Kommunen, im Rahmen der Gespräche oder der Frist zur Stellungnahme schriftlich zu ihrer Planung zu äußern. Der ordnungsgemäßen Bedarfsermittlung stehe auch nicht entgegen, dass für die Beurteilung der Leistungsfähigkeit nicht nur die aktuellen Haushaltsdaten zugrunde gelegt wurden. Insofern könne der finanzielle Bedarf einer Gemeinde auch anhand von Zahlen aus der Vergangenheit abgelesen werden. Zudem liege es in der Verantwortung der Kommunen, dem Landkreis möglichst aktuelle und verlässliche Daten zu senden. Mit der Ermittlung der Daten könne jedenfalls nicht so lange abgewartet werden bis alle Kommunen des Landkreises ihre jeweiligen Haushalte beschlossen haben, zumal dies bei der Klägerin erst Ende Februar 2020 der Fall war. Es wäre der Klägerin ohnehin jederzeit möglich gewesen, Datenkorrekturen vorzunehmen. Nach der Ermittlung der Haushalts- bzw. Finanzsituation seien alle erforderlichen Daten zum Abwägungsprozess gegenüber den Kreistagsmitgliedern offengelegt worden. Diese seien auch zutreffend und umfassend über die rechtlichen Grundlagen zur Kreisumlagefestsetzung informiert worden. Die umfangreiche Diskussion innerhalb der Kreistagssitzung sowie das knappe Abstimmungsergebnis zeigen, dass eine ergebnisoffene und inhaltliche Abwägung im Kreistag stattgefunden habe. Dabei sei zu berücksichtigen, dass der Beklagte letztlich einen Kreisumlagehebesatz beschlossen hat, welcher im Ergebnis nicht einmal seinen eigenen Bedarf deckt. Er habe somit zu Gunsten der Interessen der kreisangehörigen Gemeinden einen unausgeglichenen Haushalt sowie eine etwaige Beanstandung der Haushaltssatzung in Kauf genommen. Der Kreisumlagehebesatz von 45,62 v. H. sei bei einer Querschnittsbetrachtung der Finanzbedarfe der kreisangehörigen Kommunen und des Landkreises angemessen und berücksichtige den Grundsatz des finanziellen Gleichrangs. Im Übrigen sei es der Klägerin angesichts der in § 19 Abs. 1 FAG LSA geforderten Gleichberechtigung aller kreisangehörigen Gemeinden auch verwehrt, eine Einzelprüfung ihrer gemeindespezifischen Belange zu verlangen. Der Umlagesatz dürfe sich nicht am strukturellen Ergebnis der einzelnen Gemeinden orientieren. Ungeachtet dessen, sei die Leistungsfähigkeit der Klägerin durch die Festsetzung des Kreisumlagesatzes nicht gefährdet. Eine dauerhafte strukturelle Unterfinanzierung der Klägerin sei nicht ersichtlich, da ihre Haushalte in 2 der letzten 10 Jahren keine Defizite aufwiesen. Der Beklagte verweist innerhalb seiner umfangreichen Ausführungen zur Finanzsituation der Klägerin auch darauf, dass diese den höchsten Anteil an freiwilligen Aufgaben aller Kommunen im Landkreis aufweist.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und den beigezogenen Verwaltungsvorgang des Beklagten Bezug genommen. Diese Unterlagen waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Entscheidungsfindung.

Entscheidungsgründe:
I.
Die zulässige Klage ist unbegründet.
Der Bescheid des Beklagten vom 26.11.2020 über die Erhebung der Kreisumlage für das Haushaltsjahr 2020 (streitiger Bescheid) ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO).
1. Der Beklagte war dazu berechtigt, von seinen kreisangehörigen Gemeinden eine Kreisumlage für das Haushaltsjahr 2020 zu erheben. Die Rechtsgrundlage zur Erhebung der Kreisumlage ergibt sich aus §§ 99 Abs. 3 KVG LSA, 19 FAG LSA i. V. m. § 5 der Haushaltssatzung des Landkreises für das Haushaltsjahr 2020 vom 27.05.2020.
Nach § 99 Abs. 3 Satz 1 KVG LSA erhebt der Landkreis, soweit seine sonstigen Erträge und Einzahlungen - wie hier - nicht ausreichen, von den kreisangehörigen Gemeinden nach den dafür geltenden Vorschriften eine Umlage (Kreisumlage), um seinen erforderlichen Bedarf zu decken. Die Umlagesätze sind gemäß § 99 Abs. 3 S. 2 KVG LSA in der Haushaltssatzung für jedes Haushaltsjahr festzusetzen. Die Kreisumlage wird gemäß § 19 Abs. 1 FAG LSA in der Haushaltssatzung in Vomhundertsätzen der einzelnen Umlagegrundlagen (Umlagesätze) bemessen.
Die Höhe des festgesetzten Kreisumlagehebesatzes muss aber mit höherrangigem Recht - insbesondere mit dem kommunalen Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden - vereinbar sein. Nach Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG sowie Art. 87 Abs. 1 und 2 Verf. LSA muss den Gemeinden das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Die kommunale Selbstverwaltungsgarantie umfasst nach Art. 28 Abs. 2 S. 3 GG auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung. Diese sind notwendiges Korrelat der eigenverantwortlichen Aufgabenwahrnehmung (BVerwG, U. v. 16.06.2015 - 10 C 13.14 -, juris). Demnach gewährleistet Art. 28 Abs. 2 GG den Gemeinden das Recht auf eine aufgabenadäquate Finanzausstattung. Die Finanzausstattung der Gemeinden wird dabei als Saldo aus Einnahmen und Abschöpfungen verstanden. Auf der Einnahmenseite tragen zur Finanzausstattung – neben Entgelten für spezielle Leistungen – Einnahmen aus Steuern (sog. Steuerkraft) sowie ergänzende Zuweisungen aus Landesmitteln nach Maßgabe des kommunalen Finanzausgleichs bei. Dem stehen in negativer Hinsicht Bestimmungen in den Finanzausgleichs- und anderen Gesetzen über Umlagen gegenüber, die den Gemeinden Finanzmittel zugunsten anderer - regelmäßig höherstufiger - Verwaltungsträger wieder entziehen. Bei der Kreisumlage handelt es sich um ein anerkanntes Instrument, mit dem bestimmte Finanzmittel im kreisangehörigen Raum zwischen dem Kreis und den Gemeinden verteilt werden. Als solches muss sie den Anforderungen entsprechen, die das Verfassungsrecht für die Finanzausstattung der Gemeinden vorgibt und ihre Wirkung darf nicht dazu führen, dass die verfassungsgebotene finanzielle Mindestausstattung der Gemeinden unterschritten wird (BVerwG, U. v. 31.01.2013 - 8 C 1.12 -, juris). Bei der Ausgestaltung der Finanzbeziehungen zwischen Land, Kreisen und Gemeinden kommt dem Gesetz- und sonstigen Normgeber ein weiter Regelungsspielraum zu. Die Erhebung der Kreisumlage stellt insbesondere keinen rechtfertigungsbedürftigen staatlichen Eingriff in die Selbstverwaltungshoheit der einzelnen Gemeinden dar, sondern die Entscheidung einer kommunalen Gebietskörperschaft über die Verteilung der finanziellen Mittel innerhalb des kommunalen Raums zwischen Gemeinden und Landkreis. Bei dieser Entscheidung können sich sowohl der Landkreis, der über die Mittelverteilung entscheidet, als auch die Gemeinden, denen Finanzmittel entzogen werden, auf die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung und ihren daraus abgeleiteten Anspruch auf aufgabenadäquate Finanzierung aus Art. 28 Abs. 2 GG berufen. Die Festsetzung des Kreisumlagesatzes dient also nicht dazu, dem kommunalen Raum Finanzmittel zu entziehen, sondern dem Ausgleich der im kommunalen Raum konkurrierenden finanziellen Interessen. Aus dem Grundgesetz lässt sich insofern keine Vorrangposition herleiten, vielmehr hat der Finanzbedarf eines jeden Verwaltungsträgers grundsätzlich gleichen Rang. Weder kommt dem Land für seinen eigenen Finanzbedarf ein Vorrang gegenüber dem kommunalen Bereich zu, noch lässt sich aus Art. 28 Abs. 2 GG umgekehrt ein Vorrang des kommunalen Finanzbedarfs gegenüber demjenigen des Staates herleiten. Auch innerhalb des kommunalen Raums lässt sich weder für den Finanzbedarf des Kreises noch für denjenigen seiner kreisangehörigen Gemeinden von Verfassung wegen ein Vorrang behaupten (BVerwG, U. v. 31.01.2013, a. a. O.). Die Verteilung der Finanzmittel muss demzufolge gleichmäßig geschehen. Mit Blick auf die Kreisumlage kommt diesem Grundsatz des finanziellen Gleichrangs zunächst vor allem Bedeutung für das vertikale Verhältnis des umlageberechtigten Kreises zu den umlageverpflichteten kreisangehörigen Gemeinden zu. Dabei ist von Bedeutung, dass der Kreis nicht nur die Befugnis zur einseitigen Erhebung der Kreisumlage hat, sondern dass er in bestimmter Hinsicht auch über das Ausmaß seiner Kreistätigkeit disponiert und damit seinen eigenen Finanzbedarf enger oder weiter stecken kann. Das darf er nicht beliebig; vielmehr muss er die grundsätzlich gleichrangigen Interessen der kreisangehörigen Gemeinden entsprechend in Rechnung stellen (OVG LSA, U. v. 17.03.2020 - 4 L 14/19 -, juris).
2. Im Lichte dieser Ausführungen stellt § 5 der Haushaltssatzung 2020 des Beklagten vom 27.05.2020 eine wirksame Rechtsgrundlage zur Erhebung der im Streit stehenden Kreisumlage für das Haushaltsjahr 2020 dar, da dieser mit Art. 28 Abs. 2 GG sowie mit Art. 87 Verf. LSA vereinbar ist. Der für das Jahr 2020 beschlossene Kreisumlagesatz in Höhe von 45,62 v. H. verstößt weder gegen den Grundsatz des finanziellen Gleichrangs (2.1.) noch verstößt er im Übrigen gegen höherrangiges Recht (2.2).
2.1. Der Beklagte hat bei der Festsetzung des Kreisumlagesatzes für das Haushaltsjahr 2020 die sich aus dem Grundsatz des finanziellen Gleichrangs ergebenden verfahrensrechtlichen Anforderungen vollumfänglich erfüllt und sowohl seiner Ermittlungspflicht (a) als auch seiner Offenlegungspflicht (b) genüge getan; auch bestehen rechtliche Bedenken gegen die erfolgte Abwägung (c) nicht.
Um dem Grundsatz des finanziellen Gleichrangs gerecht zu werden, hat der Landkreis vor der Festsetzung des Kreisumlagehebesatzes seinen eigenen Finanzbedarf sowie den Finanzbedarf der kreisangehörigen Gemeinden zu ermitteln und seine Entscheidungen in geeigneter Form - etwa im Wege einer Begründung der Ansätze seiner Haushaltssatzung - offenzulegen, um den Gemeinden und gegebenenfalls den Gerichten eine Überprüfung zu ermöglichen (BVerwG, U. v. 29.05.2019, - 10 C 6.18 -; BVerwG, U. v. 16.06.2015, a. a. O.; OVG LSA, U. v. 17.03.2020, a. a. O.; alle juris). Es handelt sich hierbei um selbstständige Verfahrenspflichten des Landkreises, die im Zeitpunkt der Beschlussfassung des Kreistages über die Haushaltssatzung erfüllt sein müssen. Auf welche Art und Weise der Landkreis diesen Verfahrenspflichten nachzukommen hat, lässt sich Art. 28 Abs. 2 und Abs. 3 GG nicht entnehmen. Es obliegt daher dem jeweiligen Landesgesetzgeber, entsprechende Regelungen zum Verfahren zur Erhebung von Kreisumlagen zu treffen. Wenn solche Regelungen - wie für das Land Sachsen-Anhalt - fehlen, haben die Landkreise die Befugnis zur Gestaltung ihrer Verfahrensweise. Sie tragen damit die Verantwortung dafür, hierbei ein Verfahren zu entwickeln, welches sicherstellt, dass die verfahrensrechtlichen Anforderungen gewährt werden. Dabei stellt die Erfüllung der Ermittlungs- und Offenlegungspflicht nicht nur eine bloße Obliegenheit des Landkreises, sondern eine Rechtmäßigkeitsvoraussetzung für die Haushaltssatzung dar (OVG LSA, U. v. 17.03.2020, a. a. O.). Die Wirksamkeit des Kreisumlagesatzes hängt demnach maßgeblich von der Erfüllung der verfahrensrechtlichen Anforderungen ab.
a) Der Beklagte hat den Finanzbedarf seiner kreisangehörigen Kommunen hinreichend ermittelt.
(1) Bei der Ermittlung der Finanzbedarfe wird von den Landkreisen ein “proaktives” Verhalten verlangt. Der Landkreis muss sich in erster Linie schon vor der Festlegung seines eigenen Finanzbedarfs Kenntnis über die finanziellen Belange der Gemeinden verschaffen, um im Rahmen des folgenden Abwägungsprozesses in der Lage zu sein, eine Querschnittsbetrachtung des Finanzbedarfes aller kreisangehörigen Gemeinden vorzunehmen. Eine Verpflichtung des Landkreises, die kreisangehörige Kommunen anzuhören bzw. diese am Verfahren zur Ermittlung der Finanzbedarfe zu beteiligen, besteht jedoch nicht (BVerwG, U. v. 29.05.2019, a. a. O.). Insoweit folgt weder aus Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 87 Verf. LSA noch aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ein Recht der Gemeinden, bei der Festsetzung des Kreisumlagesatzes beteiligt zu werden. Vielmehr genügt im Sinne einer aktiven Ermittlungspflicht auch der Rückgriff auf bereits zusammengetragene und gesicherte Daten zur Haushalts- und Finanzsituation aller kreisangehörigen Kommunen, anhand derer sich im Rahmen einer Gesamtschau die Entwicklung des gemeindlichen Finanzbedarfes generell einschätzen lässt (VG Magdeburg, U. v. 15.12.2020, - 9 A 367/19 MD -, juris). Diese entsprechenden Daten können beispielsweise den Haushaltssatzungen der Gemeinden mit den darin enthaltenen Festsetzungen und der jährlich fortgeschriebenen Finanzplanung entnommen werden. Eine gesonderte Anfrage bei jeder einzelnen Gemeinde ist hingegen nicht erforderlich. Es kommt mangels Vorgaben des Landesgesetzgebers nicht darauf an, wie sich der Landkreis die Informationen zur Haushalts- und Finanzsituation seiner Kommunen beschafft. Maßgeblich ist vielmehr, dass er letztlich solche Daten und Zahlen ermittelt und zusammenträgt, die im Einzelfall geeignet sind, den Finanzbedarf der Gemeinden sowie den eigenen Finanzbedarf beurteilen zu können, um dem Gebot des finanziellen Gleichrangs innerhalb des Abwägungsprozesses hinreichend Rechnung zu tragen. Zwar ist es dabei für die Rechtswirksamkeit des Kreisumlagehebesatzes erforderlich, auch solche Finanzdaten der Gemeinden zu ermitteln, welche gleichzeitig einen Bezug zu deren finanzieller Mindestausstattung aufweisen. Wurden derartige Finanzdaten jedoch nicht vollständig erhoben, hat dies im Zusammenhang mit dem Grundsatz des finanziellen Gleichrangs keine Auswirkungen. Denn anders als der Grundsatz des finanziellen Gleichrangs ist die Gewährleistung der finanziellen Mindestausstattung „abwägungsfest“ (VG Magdeburg, U. v. 15.12.2020, a. a. O.).
(2) Im Lichte dessen hat der Beklagte mit seinem Vorgehen die von der Rechtsprechung entwickelten Anforderungen an die Ermittlungspflicht erfüllt. Der Beklagte hat mit einer strukturierten und systematischen Vorgehensweise eine ausreichende Datengrundlage bezüglich aller kreisangehörigen Kommunen zusammengestellt und war anhand dieser Zahlen in der Lage, die Finanzsituation und finanziellen Bedarfe seiner Gemeinden bei der sich daran anschließenden Querschnittsbetrachtung hinreichend zu beurteilen. Der von ihm entwickelte Prozess zur Ermittlung der Bedarfe war nicht nur von einem hohen Aufwand, sondern auch von einem „proaktiven“ Verhalten geprägt. Dies zeigt sich schon daran, dass der Beklagte sich nicht auf einen Rückgriff bereits bekannter Haushalts- und Finanzdaten beschränkte. Vielmehr hat er bereits im Juni 2019 vor der Ermittlung des eigenen Finanzbedarfs von allen Kommunen umfangreiche Daten zu deren finanzieller Situation abgefragt. Diese frühzeitige Abfrage mittels vorbereiteter Formblätter bezog sich nicht nur auf die Planung der Kommunen zum Haushaltsjahr 2020. Vielmehr wurden auch Daten und Zahlen aus vergangenen Haushaltsjahren und längerfristige Planungen berücksichtigt. Für die Beurteilung der finanziellen Leistungsfähigkeit wurden die (vorläufigen) Ergebnisse der Haushaltsjahresergebnisse von 2014 – 2019, aber auch die mittelfristigen Planungen für die Jahre 2021 - 2023 einbezogen. Darüber hinaus hat der Beklagte im Rahmen der Abfrage auch weitere Faktoren, beispielsweise die Erhebung der Realsteuerhebesätze und eine ggf. bestehende Verpflichtung zur Aufstellung eines Haushaltskonsolidierungskonzeptes, betrachtet. Der Ermittlung wurden auch die Rücklagen aus der Eröffnungsbilanz, der Stand der Verbindlichkeiten, die Investitionstätigkeit, die voraussichtliche Pro-Kopf-Verschuldung innerhalb der Gemeinde sowie der Anteil der freiwilligen Aufgaben zugrunde gelegt. Mit der überobligatorischen Beteiligung der Gemeinden hat der Beklagte nicht nur für eine verlässliche Datengrundlage gesorgt, sondern ebenfalls sichergestellt, dass die Finanzsituation aller kreisangehörigen Gemeinden nach denselben Kriterien bewertet wird. Anhand der Fülle der übermittelten Daten und der Vielfältigkeit der Kriterien war der Beklagte nach Abschluss der Datenerfassung dazu in der Lage, sich einen ausreichenden Gesamtüberblick über den gemeindlichen Finanzbedarf zu verschaffen. Entgegen der Auffassung der Klägerin konnte der insoweit rechtlich beachtliche Finanzbedarf der Gemeinden auch aus den ermittelten Daten und Haushaltszahlen abgeleitet werden. Ein Verstoß gegen die Ermittlungspflicht des Beklagten folgt nicht daraus, dass dieser nicht gezielt die (politischen) Planungen jeder einzelnen Gemeinde abgefragt hat. Insofern ist es für den Landkreis innerhalb der von ihm vorzunehmenden Querschnittsbetrachtung schon gar nicht geboten, alle (ggf. aus dem Haushalt nicht ersichtlichen) gemeindespezifischen Aufgabenbestände und Planungen der Gemeinden zu ermitteln bzw. diese im Einzelnen zu kennen.
Ungeachtet dessen, dass derartige Abfragen für den Landkreis in der Praxis wohl mit einem kaum leistbaren Aufwand verbunden wären und eine ausufernde Ermittlungspflicht zur Folge hätten, ergibt sich ein solches Erfordernis auch nicht aus den von der Rechtsprechung entwickelten verfahrensrechtlichen Anforderungen zur Ermittlungspflicht. Anders gewendet: Sofern bereits eine Beteiligung der Kommunen für nicht erforderlich erachtet wird und für die aktive Ermittlung des Finanzbedarfs der Gemeinden ein Rückgriff auf bekannte und sichere Haushalts- und Finanzdaten ausreicht, kann von den Landkreisen erst recht nicht verlangt werden, dass diese die Kommunen gezielt nach deren Aufgabenbeständen und Planungen befragen. Denn der Landkreis darf infolge des sog. Grundsatzes der Haushaltswahrheit davon ausgehen, dass der tatsächliche Aufgabenbestand der Gemeinden seinen Niederschlag in den aufgestellten Haushaltsplänen findet. Handelt es sich bei einer Haushaltssatzung mithin um den zu Recht erhobenen (politischen) Gestaltungswillen der Kommunen hinsichtlich der Art und Weise ihrer Aufgabenerledigung, spiegelt sich darin auch der finanzielle Bedarf der Kommunen hinreichend wieder (VG Magdeburg, U. v. 15.12.2020, a. a. O.). Es bedarf keiner weitergehenden Betrachtung der einzelnen (nicht ersichtlichen) Aufgabenbestände.
Diesen Erwägungen steht auch nicht der Runderlass des Ministeriums für Inneres und Sport vom 22.07.2021 entgegen. Unabhängig davon, dass dieser keine Aussage zur Ermittlungspflicht im Rahmen der Kreisumlagefestsetzung trifft, dürfte die Erlasslage nur so zu verstehen sein, dass diese die Kommunen nur nochmals auf die gesetzliche Verpflichtung zum Haushaltsausgleich gemäß § 98 Abs. 3 S. 1 KVG LSA hinweist. Soweit § 101 Abs. 1 KVG LSA aus Sicht des Landes keine Verpflichtung enthält, alle voraussichtlich anfallenden Aufwendungen in den Haushalt aufzunehmen, sind die Kommunen nach der Auffassung des Gerichts gleichwohl noch dazu verpflichtet, zumindest solche Bedarfe in ihrem Haushaltsplan zu dokumentieren, die unabweisbar sind. Denn die Kommunen sind dazu angehalten, einen möglichst bedarfsgerechten Haushalt aufzustellen, was zur Folge hat, dass alle Haushaltsansätze exakt erfasst bzw. in realistischer Höhe geschätzt werden müssen (vgl. OVG Rheinland- Pfalz, U. v. 17.07.2020 - 10 A 11208/18 -, juris). Dabei lässt das Gericht zwar nicht außer Acht, dass auch die kreisangehörigen Gemeinden ihren wirklichen Aufgabenbestand infolge der Erlasslage und der knappen Finanzmittel im kommunalen Raum ggf. nicht vollumfänglich in ihrer Haushaltsplanung abbilden können. Gleichwohl kann dies nicht zu einer Erweiterung der Ermittlungspflicht des Landkreises bei der Festsetzung der Kreisumlage führen. Denn diesbezüglich ist zu berücksichtigen, dass sich der Runderlass vom 22.07.2021 nicht nur an die Gemeinden, sondern auch an die Kreise richtet, die gesetzlich ebenso zum Haushaltsausgleich verpflichtet sind. Dem Beklagten ist es daher genauso wenig möglich, seinen vollumfänglichen bzw. wunschgemäßen Aufgabenbestand in seinem Haushaltsplan abzubilden. Eine etwaige Reduzierung der Haushaltsansätze auf die sog. unabweisbaren Bedarfe betrifft sowohl die kreisangehörigen Kommunen als auch den Landkreis selbst. Soweit die Klägerin meint, dass der Beklagte ihren Finanzbedarf nicht aus den erfassten Finanz- und Haushaltsdaten habe ablesen können, war es ihr – ungeachtet der damit einhergehenden rechtlichen Relevanz - unbenommen, dem Beklagten entsprechende Planungen und Ergänzungen im Rahmen der Ermittlungen mitzuteilen. Insofern hat der Beklagte den Gemeinden mit den Beratungsgesprächen und der Mitteilung des Abschlusses des Ermittlungsprozesses ausreichend Gelegenheit zur Stellungnahme und Überprüfung der ermittelten Haushaltsdaten eingeräumt, wovon die Klägerin allerdings keinen Gebrauch gemacht hat. Zwar verbleibt es dabei, dass es die Aufgabe des Landkreises ist, den Finanzbedarf seiner Kommunen hinreichend und sicher zu ermitteln. Entscheidet sich dieser aber bei der ihm obliegenden Gestaltung der Verfahrensweise dazu, die Gemeinden im Rahmen der Ermittlung unmittelbar zu beteiligen, treffen diese zumindest Mitwirkungspflichten dahingehend, aktuelle und verlässliche Daten zu übermitteln und zutreffende Ausführungen zu ihrer Finanzsituation vorzunehmen. Der Klägerin stand somit auch die Möglichkeit offen, die Planungen und Vorhaben für das betreffende Haushaltsjahr gegenüber dem Beklagten darzulegen und zur aus ihrer Sicht unzureichenden und fehlerhaften Einschätzung des Finanzbedarfs umgehend Stellung zu nehmen.
Im Übrigen war der Beklagte auch dazu befugt, bei der Ermittlung des Finanzbedarfs auf haushaltwirtschaftliche Daten aus früheren Jahren zurückzugreifen. Insoweit können für eine umfassende Einschätzung des Finanzbedarfs einer Kommune ohnehin nicht nur die aktuellen Haushaltsansätze maßgeblich sein. Denn die Haushaltsergebnisse der vergangenen Jahre sind dazu geeignet, sich einen zutreffenden Gesamtüberblick über die finanzielle Situation der jeweiligen Gemeinde zu verschaffen. So kann unter anderem ein Vergleich von vergangenen Haushaltsplanungen und Haushaltsergebnissen Rückschlüsse auf den tatsächlichen Finanzbedarf der Kommune zulassen. Ungeachtet dessen kann es dem Beklagten nicht zum Nachteil gereichen, dass er bezüglich der Klägerin Daten aus den Jahren 2018 und 2019 zur Bedarfsbeurteilung herangezogen hat. Denn sofern eine Kommune ihren Haushaltsplan für das die Kreisumlage betreffende Jahr noch nicht beschlossen hat, ist der Landkreis schlichtweg darauf angewiesen, auf Daten und Zahlen aus den Vorjahren zurückzugreifen. Unabhängig davon, dass eine möglichst frühe Datenabfrage und zügige Festsetzung des Kreisumlagehebesatzes aus Gründen der Planungssicherheit auch im Interesse der Gemeinden liegen dürfte, macht auch die zeitliche Abfolge ein Abwarten des Beklagten nicht möglich. Dieser ist für die fristgerechte Beschlussfassung seiner Haushaltssatzung darauf angewiesen, das Verfahren zur Festsetzung der Kreisumlage möglichst zeitig einzuleiten. Anders gewendet: Hätte der Beklagte im vorliegenden Fall mit der Ermittlung der Daten bis zur Beschlussfassung der Haushaltssatzung der Klägerin abgewartet, die erst im Februar 2020 erfolgt ist, wäre ihm eine rechtzeitige Aufstellung des Haushaltsplanes nicht mehr möglich gewesen. Er hat den Gemeinden zudem ausdrücklich die Möglichkeit eröffnet, ggf. bis Mitte Oktober 2019 Datenkorrekturen vorzunehmen oder die Haushaltsplanung nachzureichen. Sofern eine entsprechende Haushaltsplanung zu diesem Zeitpunkt – wie bei der Klägerin – noch nicht vorlag, war ein Rückgriff des Landkreises auf verlässliche Daten aus den Vorjahren zulässig und notwendig. Da der Beklagte den Prozess zur Ermittlung der Finanzbedarfe bereits 2019 abgeschlossen hat und diesen in Anbetracht der vorigen Ausführungen zu diesem Zeitpunkt auch abschließen musste, war eine Berücksichtigung der Auswirkungen der Corona-Pandemie im Rahmen des Ermittlungsverfahrens (noch) nicht möglich.
b) Der Beklagte ist auch seinen Offenlegungspflichten nachgekommen.
(1) In Anbetracht der umfangreich ermittelten und bereitgestellten Haushalts- und Finanzdaten waren die Kreistagsmitglieder in Vorbereitung auf die Kreistagssitzung am 27.05.2020 in der Lage, sich einen ordentlichen Überblick über den Finanzbedarf der kreisangehörigen Gemeinden und des Beklagten zu verschaffen und diesen im Rahmen des vorzunehmenden Abwägungsprozesses fehlerfrei einzuschätzen.
Den Kreistagsmitgliedern wurden die Datenblätter sowie die Schreiben des Beklagten vom 13.11.2019 einschließlich der Ausführungen zu den jeweiligen Einzelabwägungen als Anlagen 2.1 und 2.2. zur Beschlussvorlage für die Haushaltssatzung 2020 rechtzeitig vor der Kreistagssitzung zugänglich gemacht. Die Anlage 2.1 beinhaltete umfangreiches Zahlenmaterial zu allen kreisangehörigen Kommunen, wobei diese Zahlen in der als „Gesamtübersicht“ bezeichneten Anlage 2.3 nochmals auf drei Seiten zusammengefasst wurden. Die für die Ermittlung der Finanzbedarfe maßgeblichen Daten wurden dem Kreistag somit in tabellarisch aufbereiteter und geeigneter Form zur Verfügung gestellt. Dem steht insbesondere nicht entgegen, dass sich die Anlage insgesamt über mehr als 170 Seiten erstreckte. Denn der Beklagte war dazu verpflichtet, den Mitgliedern des Kreistages die Zahlen aller Kommunen und den gesamten Verfahrensablauf offen zu legen, da sich die von ihm angestellte Querschnittsbetrachtung nur auf diese Art und Weise nachvollziehen ließ. Der Einwand der Klägerin, die Fülle des Materials habe sich für die Kreistagsmitglieder nicht überblicken lassen und letztlich zur Verunsicherung geführt, steht bereits im Widerspruch zu ihrer gleichzeitigen Forderung, den Mitgliedern des Kreistags alle einzelnen schriftlichen Stellungnahmen der Kommunen vorzulegen. Ungeachtet dessen war eine Offenlegung der jeweiligen Äußerungen nicht erforderlich, da den Kreistagsmitgliedern bereits die Schreiben des Beklagten vom 13.11.2019 (Verwaltungsvorgang, Bl. 603 ff.) vorgelegt wurden. In diesen ist er bei seinen Ausführungen zur sog. Einzelabwägung ausdrücklich auf vorgebrachte Bedenken und Einwände der Gemeinden eingegangen, wobei er sich – sofern eine solche vorlag – explizit auf die Stellungnahmen der jeweiligen Kommunen bezog (siehe u. a. Schreiben des Beklagten vom 13.11.2019 an die Stadt M; Verwaltungsvorgang Bl. 613 ff.). Mithin hatten die Kreistagsmitglieder in Vorbereitung der Kreistagssitzung Kenntnis von der Existenz schriftlicher Stellungnahmen als auch von deren wesentlichen Inhalt.
Des Weiteren kann von einer Überforderung der Kreistagsmitglieder aufgrund der Fülle des Materials schon deshalb nicht ausgegangen werden, da die Grundsätze und das Verfahren zur Kreisumlagefestsetzung auf den ersten 11 Seiten der Anlage (Verwaltungsvorgang, Bl. 503 – 513) verständlich und übersichtlich zusammengefasst wurden. Die Zusammenfassung beinhaltete neben rechtlichen Darstellungen und ausführlichen Schilderungen zum Verfahren auch einen begründeten Vorschlag zur Festsetzung des Kreisumlagehebesatzes in Höhe von 45,62 v. H., sodass das verständige Kreistagsmitglied bereits anhand dieser schriftlichen Ausführungen die wesentlichen Eckpunkte des Abwägungsvorgangs nachvollziehen konnte. Insoweit konnte durch die einleitenden rechtlichen Ausführungen des Beklagten auch nicht der Eindruck entstehen, dass bei der Erhebung der Kreisumlage allein der Verbleib der finanziellen Mindestausstattung der Kommunen zu berücksichtigen sei. Zwar fand im Rahmen der Erläuterungen zu den rechtlichen Grundlagen des Abwägungsprozesses auch nach der Ansicht des Gerichts durchaus eine teilweise Vermischung des Begriffs der finanziellen Mindestausstattung und des für die Abwägungsentscheidung maßgeblichen Grundsatzes des finanziellen Gleichrangs statt. Insoweit konnten die überwiegenden Ausführungen zur finanziellen Mindestausstattung wohl für sich genommen fälschlicherweise den Anschein erwecken, dass diese „abwägungsfeste“ Position bei dem Abwägungsprozess zu berücksichtigen sei. Gleichwohl waren die Erläuterungen des Beklagten rechtlich zutreffend und in ihrer Gesamtheit (jedenfalls gerade noch) dazu geeignet, dass die Kreistagsmitglieder den Inhalt des Gebotes des finanziellen Gleichrangs als solchen haben beurteilen können. Auch wenn der Grundsatz des finanziellen Gleichrangs innerhalb der rechtlichen Grundlagen an keiner Stelle ausdrücklich als solcher bezeichnet wurde, durfte das verständige Mitglied des Kreistages infolge der Ausführungen erkennen, dass es die Abwägungsentscheidung am Maßstab des Grundsatzes des finanziellen Gleichrangs auszurichten hat. Denn der Beklagte hat nicht nur darauf hingewiesen, dass seitens der Gerichte das Erfordernis eines Abwägungsprozesses gesehen wurde, sondern auch ausdrücklich zu verstehen gegeben, dass im Rahmen der Abwägungsentscheidung eine erkennbare Gewichtung der sich gegenüberstehenden finanziellen Belange der Umlageschuldner und des Umlagegläubigers vorzunehmen ist, die in der Festsetzung eines konkreten Umlagesatzes mündet (Verwaltungsvorgang, Bl. 504). Hiermit hat er den Grundsatz des finanziellen Gleichrangs ausreichend deutlich umschrieben, zumal er nachfolgend erneut darauf verwiesen hat, dass sich die Interessen der kreisangehörigen Gemeinden und Landkreise bei der Abwägung grundsätzlich gleichrangig gegenüberstehen und im Ergebnis ein Umlagesatz zu finden ist, der einen sachgerechten Ausgleich dieser Interessen darstellt. Dadurch findet das Gebot des finanziellen Gleichrangs hinreichende Berücksichtigung in den Unterlagen, welche den Kreistagsmitgliedern von der Kreisverwaltung zugänglich gemacht wurden. Diesen musste nach dem Lesen der rechtlichen Grundlagen bewusst sein, dass bei der Festsetzung eines konkreten Umlagesatzes eine sachgerechte Abwägung in Anbetracht der Gleichrangigkeit der Aufgaben und Interessen von Landkreis und Kommunen vorzunehmen ist. Die Ausführungen waren neben den übrigen Unterlagen in ihrer Gesamtheit dazu geeignet, eine an den Grundsatz des finanziellen Gleichrangs orientierte Abwägungsentscheidung zu treffen.
(2) Der Beklagte hat auch seine Offenlegungspflicht gegenüber den kreisangehörigen Kommunen und dem Gericht erfüllt. Unter dem Gesichtspunkt der „Offenlegung“ in diesem Sinne kommt es darauf an, ob sich nach den Aufstellungsunterlagen eine ausreichende Grundlage für die Beurteilung der Einhaltung der verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Festlegung des Satzes für die Erhebung der Kreisumlage ergibt (OVG LSA, U. v. 17.03.2020, a. a. O.). Ausweislich der dem Gericht vorgelegten Unterlagen ist dies der Fall. Unter den Unterlagen befinden sich das Protokoll der Haushaltsausschusssitzung sowie das Protokoll der Kreistagssitzung, in der der Kreisumlagesatz diskutiert und letztlich beschlossen wurde. Darüber hinaus sind dem Gericht sämtliche Unterlagen über die finanzielle Situation der Gemeinden zur Verfügung gestellt wurden, welche auch den Kreistagsmitgliedern bei der Festsetzung des Kreisumlagesatzes vorlagen. Damit hat der Beklagte seine Tatsachenermittlung, den Prozess zur Abwägung sowie seine Entscheidung in geeigneter Form offengelegt (vgl. BVerwG, U. v. 31.03.2013, a. a. O.). Das Gericht verfügt im vorliegenden Einzelfall über eine hinreichende Grundlage, um den Gang des Verfahrens zur Erhebung der Kreisumlage und die für die Entscheidung über die Höhe des Umlagesatzes maßgeblichen Gesichtspunkte nachvollziehen und die Einhaltung der verfassungsrechtlichen Anforderungen beurteilen zu können.
c) Im Lichte dieser Ausführungen missachtet der von dem Beklagten festgesetzte Kreisumlagehebesatz für das Haushaltsjahr 2020 in Höhe von 45,62 v. H. auch keine verfassungsrechtlichen Anforderungen.
(1) Wie bereits dargelegt, ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (siehe BVerwG, U. v. 16.06.2015, a. a. O.) das Selbstverwaltungsrecht einer Gemeinde nicht nur dann verletzt, wenn die Erhebung einer Kreisumlage dazu führt, dass deren finanzielle Mindestausstattung unterschritten wird, sondern schon dann, wenn der Kreis bei der Erhebung der Kreisumlage den Grundsatz des finanziellen Gleichrangs der finanziellen Interessen der kommunalen Gebietskörperschaften auf eine aufgabenadäquate Finanzausstattung verletzt. Dies ist der Fall, wenn er seine eigenen finanziellen Belange gegenüber den finanziellen Belangen seiner kreisangehörigen Gemeinden einseitig und rücksichtslos bevorzugt. Insoweit ist dem Grundsatz des finanziellen Gleichrangs ein Einseitigkeitsverbot und Rücksichtnahmegebot der Landkreise in der Weise zu entnehmen, dass diese auch bei einem eigenen unabweisbaren Bedarf, der sich in den Haushaltsansätzen objektiviert, bei der Kreisumlageerhebung und Festsetzung eines bestimmten Umlagesatzes die finanziellen Belange der Gemeinden hinreichend zu wahren haben. Anders gewendet: Selbst wenn der Finanzbedarf des Landkreises es rechtfertigt, darf und muss der Landkreis im Rahmen der Kreisumlage nicht alles das, was den Gemeinden (ggf. gerade noch) zumutbar ist, in jedem Falle ausschöpfen. Den insoweit bestehenden Handlungsspielraum zu bewerten und damit den Grundsatz des finanziellen Gleichrangs zu gewährleisten, ist Gegenstand der vom Landkreis bei der Festsetzung des Kreisumlagesatzes vorzunehmenden Abwägung der gegenseitigen finanziellen Belange. Dem Landkreis ist bei der Ausschöpfung dieses Handlungsrahmens eine Entscheidungsprärogative zuzubilligen, die vom Gericht nur daraufhin überprüfbar ist, ob bei der Festsetzung des Kreisumlagesatzes das Einseitigkeitsverbot bzw. Gebot der Rücksichtnahme, welche allein den Einschätzungsspielraum der Landkreise begrenzen, eingehalten wurde. Bei der Abwägung handelt es sich insoweit - mangels landesrechtlicher Regelungen - nicht um einen formalisierten Vorgang, sondern um ein materiell-rechtliches Erfordernis, wobei allein deren Einhaltung Gegenstand einer gerichtlichen Prüfung ist. Eine Prüfung des Abwägungsvorgangs als solchen findet indes nicht statt. Dies folgt daraus, dass mit dem Grundsatz des finanziellen Gleichrangs die Rechte der Gemeinden „im Vorfeld der finanziellen Mindestausstattung“ insbesondere im Lichte der allein dem Landkreis obliegenden Festsetzungsbefugnis einerseits gestärkt werden sollen, das Finanzierungsrecht des Landkreises andererseits aber nicht unangemessen eingeengt werden darf. Die Festsetzung der Kreisumlage ist deshalb nur dann mangelbehaftet, wenn sie einseitig und rücksichtslos zu Lasten der kreisangehörigen Kommunen erfolgt ist (VG Magdeburg, U. v. 15.12.2020, a. a. O.).
Dies vorangestellt, darf grundsätzlich davon ausgegangen werden, dass eine den verfahrensrechtlichen Anforderungen gerecht werdende Ermittlung und Offenlegung der jeweiligen Finanzbedarfe regelmäßig impliziert, dass diese sodann auch im Rahmen der Abwägung von Seiten des Landkreises berücksichtigt wurden. Von dieser Vermutung ist jedoch mit der Folge, dass sich der Kreisumlagesatz als offensichtlich einseitig und rücksichtslos erweist, dann nicht auszugehen, wenn sich aus dem Vorbringen der klagenden Gemeinde bzw. den Unterlagen zur Aufstellung des Kreishaushaltes hinreichend konkrete Anhaltspunkte dafür ergeben, dass der Landkreis die finanziellen Belange der Gemeinden trotz vorheriger pflichtgemäßer Ermittlung und Offenlegung unberücksichtigt gelassen hat. Insoweit kann dahinstehen, ob es sich dabei um einen Abwägungsausfall oder um ein strukturelles Abwägungsdefizit handelt. Denn in beiden Fällen mangelt es der Festsetzung des Kreisumlagesatzes jedenfalls an der erforderlichen Abwägung. Demgegenüber verstößt ein Kreisumlagehebesatz, mit dem zumindest noch die finanzielle Mindestausstattung gewährleistet wird - im Falle einer ordnungsgemäßen Abwägung - wegen der dem Kreis zustehenden Einschätzungsprärogative nicht schon allein wegen seiner Höhe gegen den Grundsatz des Gleichrangs der finanziellen Interessen. Die gerichtliche Überprüfung ist demzufolge nicht auf die Ergebnisrichtigkeit des Kreisumlagesatzes ausgerichtet, zumal jede Herabsetzung der Kreisumlage schon zu einer verbesserten Situation der Gemeinden führen würde. Mithin kann sich die klagende Gemeinde nicht allein darauf berufen, dass der festgesetzte Kreisumlagesatz aus ihrer Sicht zu hoch ausfalle, da die Höhe des Umlagesatzes durch eine rechtlich einwandfreie Abwägung hinreichend legitimiert ist.
In Anbetracht dessen kann dem Landkreis ein seine eigenen finanziellen Belange einseitig berücksichtigendes und damit rücksichtsloses Verhalten nur dann vorgeworfen werden, wenn er die finanziellen Belange der Gemeinden - wie hier - zwar ermittelt und offengelegt hat, diese bei der Festsetzung des Umlagehebesatzes letztlich aber keine Beachtung gefunden haben. Dabei besteht für den Landkreis umso mehr Veranlassung zur Berücksichtigung der Finanzbedarfe, je angespannter sich die finanzielle Situation der Gemeinden des Landkreises im Rahmen einer Querschnittsbetrachtung darstellt. Ob im Einzelfall Anhaltspunkte für ein einseitiges bzw. rücksichtsloses Vorgehen des Landkreises vorliegen, ist Gegenstand der gerichtlichen Überprüfung. Die Abwägung am Maßstab des Gebotes des finanziellen Gleichrangs stellt eine inhaltliche Anforderung an den Landkreis dar, wobei es aber keiner Verschriftlichung der Abwägungsentscheidung bedarf (vgl. OVG LSA, U. v. 17.03.2020, a. a. O.). Stattdessen genügt es, wenn sich die Abwägungsentscheidung aus weiteren - dem Gericht zur Verfügung gestellten - Unterlagen ergibt. Zur Beurteilung können beispielsweise die Ergebnisse des Ermittlungsprozesses zur Finanzsituation der Kommunen, der objektive Verfahrensablauf und das Protokoll der Sitzung des Kreistags herangezogen werden. Können die (inneren) Beweggründe, die für die Mehrheit der Kreistagsmitglieder bei der Festsetzung des Kreisumlagesatzes entscheidend waren, nicht der Maßstab für die Beurteilung der Rücksichtslosigkeit sein und verlangt das Abwägungsergebnis nicht nach einer Verschriftlichung, muss das Gericht anhand aller Unterlagen, die dem Kreistag zugänglich gemacht und nachfolgend dem Gericht durch den Beklagten zur Verfügung gestellt wurden, beurteilen, ob sich daraus derartige Anhaltspunkte ergeben. Verhalten sich die Protokolle der Kreistagssitzung nicht eindeutig zu abwägungsrelevanten Aspekten und wird der Umlagesatz so beschlossen, wie dies die Beschlussvorlage vorsah, ist letztlich für die Beurteilung der Abwägungsentscheidung gerade der Inhalt solcher Unterlagen beachtlich, die in Vorbereitung der Beschlussfassung erstellt wurden (VG Magdeburg, U. v. 15.12.2020, a. a. O.).
(2) Bei Anwendung dieser Grundsätze verstößt der unter § 5 der Haushaltssatzung 2020 festgesetzte Kreisumlagesatz in Höhe von 45,62 v. H. nicht gegen den Grundsatz des Gleichrangs der finanziellen Interessen zwischen Landkreis und kreisangehörigen Gemeinden. Aus den dem Gericht vollumfänglich zur Verfügung gestellten Unterlagen, ergeben sich keine hinreichend konkreten Anhaltspunkte dafür, dass der Beklagte die finanziellen Belange seiner Kommunen im Rahmen der Abwägungsentscheidung unberücksichtigt gelassen und einen Kreisumlagehebesatz festgesetzt hat, der offensichtlich einseitig zugunsten seiner finanziellen Bedürfnisse getroffen wurde.
(2.1.) Für den Beklagten, der seinen Verfahrenspflichten ordnungsgemäß nachgekommen ist, bestand im Anschluss an seine Ermittlungen hinreichend Veranlassung dazu, die finanziellen Belange der kreisangehörigen Kommunen bei der von ihm vorzunehmenden Abwägungsentscheidung in einem besonderen Maße zu berücksichtigen. Insbesondere aufgrund der Ermittlungsergebnisse und der finanziellen Situation der Kommunen war insoweit eine besondere Rücksichtnahme geboten.
Unabhängig davon, dass die Kreisumlage ausweislich der Abschöpfungsquoten schon von sich aus einen erheblichen Anteil der Ausgaben der Kommunen ausmacht, musste der Beklagte anhand der von ihm ermittelten Zahlen und Daten ohne weiteres zu der Einschätzung gelangen, dass die finanzielle Situation der Gemeinden zum Zeitpunkt der Datenerhebung (nach wie vor) sehr angespannt war. Der Beklagte selbst kam bei der Beurteilung der finanziellen Leistungsfähigkeit der Kommunen zu dem Ergebnis, dass diese bei keiner der 21 Gemeinden des Landkreises gesichert war. Vielmehr war diese nach seiner Einschätzung bei 8 Gemeinden nur noch eingeschränkt vorhanden, bei 7 Gemeinden gefährdet und bei 6 Gemeinden sogar weggefallen. Demnach beurteilte er die finanzielle Leistungsfähigkeit der Durchschnittsgemeinde als gefährdet. Im Übrigen stellte der Beklagte fest, dass der von ihm in Aussicht gestellte Kreisumlagehebesatz in Höhe von 45,62 v. H. im Ergebnis dazu führen würde, dass 11 der 21 Gemeinden im streitgegenständlichen Haushaltsjahr 2020 einen Fehlbetrag erwirtschaften würden. Selbst wenn dies eine leichte Verbesserung zu den Vorjahren darstellte, konnte dies den Beklagten nicht dazu veranlassen, von einer wesentlichen Verbesserung der finanziellen Situation der kreisangehörigen Kommunen auszugehen. Vielmehr drängte sich mittels der von ihm ermittelten Haushaltsdaten die auch im Haushaltsjahr 2020 andauernde kritische Finanzlage der Gemeinden nahezu auf. Auch die im Rahmen der Datenabfrage berücksichtigten weiteren Kriterien waren in objektiver Hinsicht zur Verdeutlichung der finanziellen Notlage der Kommunen geeignet. Zum Zeitpunkt der Datenermittlung waren im Landkreis nur 4 der 21 Gemeinden nicht zur Aufstellung eines Haushaltskonsolidierungskonzeptes verpflichtet. Im Übrigen wiesen alle Gemeinden Verbindlichkeiten aus Investitions- und Liquiditätskrediten auf. Da es keiner einzigen Gemeinde gelungen ist, in den Haushaltsjahren zwischen 2014 und 2019 ausschließlich positive Jahresergebnisse zu generieren; die Gemeinden in diesem Zeitraum stattdessen weit überwiegend Fehlbeträge in den Haushaltsplanungen aufwiesen; veranlasste auch die Betrachtung der Ergebnisse der vergangenen Haushaltsjahre zur Rücksichtnahme in besonderem Maße. Dem Beklagten wurde nicht zuletzt anhand der von ihm ermittelten Zahlen vor Augen geführt, dass die ihm angehörigen Kommunen sowohl im betreffenden Haushaltsjahr 2020 als auch in der Vergangenheit nicht dazu in der Lage sind bzw. nicht dazu in der Lage waren, ihre Bedarfe ausreichend zu finanzieren. Dieses Gesamtbild wurde durch die Zahlen zur mittelfristigen Planung für die Haushaltsjahre 2020 – 2023, im Rahmen derer ebenfalls eine Vielzahl von einkalkulierten Fehlbeträgen ersichtlich wurde, bestätigt. Insoweit ließ sich für den Beklagten bei einer Gesamtbetrachtung aller Parameter im Zeitraum von 2014 - 2023 konstatieren, dass sowohl die Erwirtschaftung von Fehlbeträgen als auch die Inanspruchnahme von Krediten innerhalb der Gemeinden keine Ausnahme war, sondern vielmehr den Regelfall darstellte. Mithin konnte und durfte ihm die besonders kritische Finanzsituation seiner Kommunen auch innerhalb einer Querschnittsbetrachtung nicht verborgen bleiben.
(2.2) Die Festsetzung des Kreisumlagesatzes 2020 in Höhe von 45,62 v. H. hält auch im Lichte dieser (durch die angespannte Finanzsituation der kreisangehörigen Kommunen) erhöhten Anforderungen einer gerichtlichen Überprüfung stand. Denn der Beklagte hat eine am Maßstab des Grundsatzes des finanziellen Gleichrangs orientierte Abwägung vorgenommen, wobei er den Finanzbedarf seiner Gemeinden hinreichend berücksichtigt hat.
Insoweit kann schon nicht von einem Abwägungsausfall ausgegangen werden, da der Beklagte bei der streitgegenständlichen Festsetzung des Kreisumlagehebesatzes - im Gegensatz zu vorangegangen Jahren - diesmal nicht nur seinen eigenen Haushaltsausgleich in den Blick genommen hat. Während es ihm im Haushaltsjahr 2018 offensichtlich noch einzig und allein darauf ankam, mit der Erhebung der Kreisumlage einen ausgeglichenen Haushalt herbeizuführen, hat er sich hier letztlich für die Festsetzung eines Kreisumlagehebesatzes entschieden, der seinen zuvor errechneten Fehlbedarf in Höhe von 87,5 Mio. Euro entgegen der Vorschrift des § 99 Abs. 3 S. 1 KVG LSA nicht vollumfänglich deckt. Hierfür wäre seinen Berechnungen zufolge die Erhebung einer Kreisumlage in Höhe von 47,90 v. H. erforderlich gewesen. Ausweislich der dem Gericht zur Verfügung gestellten Unterlagen hat der Beklagte den Beschluss eines solchen Kreisumlagehebesatzes aber von Beginn an nicht in Betracht gezogen. Vielmehr hat er dem Kreistag trotz seiner äußerst kritischen Finanzsituation einen wesentlich geringeren Kreisumlagesatz vorgeschlagen und hierbei nicht nur einen Fehlbetrag von über 4,2 Mio. Euro in seinem Haushalt in Kauf genommen, sondern zugleich auch eine Beanstandung des Haushaltes durch das Landesverwaltungsamt wegen eines Verstoßes gegen die Verpflichtung zum Haushaltsausgleich nach § 98 Abs. 3 KVG LSA (bewusst) riskiert. Es ging dem Beklagten bei der Erhebung der Kreisumlage also nicht darum, einen Haushaltsausgleich „um jeden Preis“ zu erzielen. Dieser Umstand spricht für sich genommen bereits dafür, dass er die gleichrangigen Interessen im kommunalen Raum im Rahmen der ihm zustehenden Entscheidungsprärogative jedenfalls ordnungsgemäß berücksichtigt hat.
Dafür spricht auch, dass in der Sitzung des Kreistags vom 27.05.2020 (Verwaltungsvorgang, Bl. 688 ff.) eine umfangreiche Debatte über den von der Verwaltung vorgeschlagenen Kreisumlagehebesatz stattgefunden hat. Dabei wurde über das Für und Wider eines einheitlichen Kreisumlagesatzes in Höhe von 45,62 v. H. debattiert. Die Belange der Kommunen wurden von mehreren Fraktionsrednern in den Blick genommen und den übrigen Kreistagsmitgliedern so im Vorfeld der Entscheidung vor Augen geführt. In dem Kreistag wurde die Angemessenheit des vorgeschlagenen Umlagesatzes vor dem Hintergrund der zu diesem Zeitpunkt noch nicht abschätzbaren Auswirkungen der Corona-Pandemie thematisiert. Insoweit das Kreistagsmitglied X in der Sitzung den Geschäftsordnungsantrag stellte, die Beschlussvorlage nicht zuletzt im Hinblick auf die pandemiebedingte Lage an die Kreisverwaltung zurückzuverweisen, um „Schaden vom Landkreis abzuwenden“, ist - ungeachtet dessen, dass der Antrag letztlich abgelehnt wurde - zu erkennen, dass die Einwände der Gemeinden bei der Abwägungsentscheidung jedenfalls Betrachtung fanden. Zudem wurde vereinzelt eine Senkung des Kreisumlagehebesatzes empfohlen. Die Gesamtschau dieser Umstände und das äußerst knappe Abstimmungsergebnis von 22 Ja-Stimmen zu 21 Nein-Stimmen bei 3 Enthaltungen zeigen, dass das Gebot des finanziellen Gleichrangs innerhalb der vom Kreistag zu treffenden Abwägungsentscheidung hinreichend Berücksichtigung fand. Entgegen der Auffassung der Klägerin kann das knappe Abstimmungsergebnis aufgrund der vorangegangenen inhaltlichen Debatte gerade nicht als Indikator dafür gewertet werden, dass der Beklagte den Kreisumlagesatz einseitig und rücksichtslos zu Lasten der finanziellen Belange der kreisangehörigen Kommunen festgesetzt hat. Vielmehr zeigt es, dass sich die Kreistagsmitglieder bei der Abwägungsentscheidung sowohl der Finanzsituation der Gemeinden als auch der finanziellen Notlage des Landkreises bewusst waren und auf die beidseitigen Finanzbedarfe bei der Frage der Zumutbarkeit Rücksicht genommen haben.
Ungeachtet der rechtlichen Relevanz wird eine hinreichende Berücksichtigung der finanziellen Belange der kreisangehörigen Kommunen auch aus dem Protokoll der Sitzung des Haushaltsausschusses vom 18.05.2020 (Verwaltungsvorgang, Bl. 680 ff.) deutlich. Insoweit hat der Haushaltsausschuss sogar in besonderem Maße auf die finanzielle Situation der kreisangehörigen Kommunen Rücksicht genommen, indem er nicht zuletzt auch wegen deren eingeschränkter Leistungsfähigkeit einstimmig dagegen stimmte, dem Kreistag die Beschlussfassung der Haushaltssatzung 2020 mit dem darin enthaltenen Kreisumlagehebesatz von 45,62 v. H. zu empfehlen.
Aus dem Vorstehenden und dem Umstand der unvollständigen „Fehlbedarfsdeckung“ folgt zwar nicht, dass die Festsetzung der Kreisumlage allein deshalb rechtlich fehlerfrei erfolgt ist. Unterschreitet der beschlossene Kreisumlagesatz aber den Kreisumlagehebesatz, der für das Erreichen eines Haushaltsausgleiches erforderlich gewesen wäre, müssen bei einer Gesamtbetrachtung jedenfalls greifbare Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass es dennoch das oberste bzw. primäre Ziel des Landkreises war, zumindest eine weitestgehende Annäherung an den Haushaltsausgleich zu erlangen. Dies kann angenommen werden, wenn sich in der Festlegung des Kreisumlagehebesatzes hinreichend objektiviert, dass der Landkreis die Interessen des Kreises einseitig bevorzugt und die finanziellen Belange der Gemeinden rücksichtslos benachteiligt hat. Soweit vorliegend ein Kreisumlagehebesatz für das Haushaltsjahr 2020 in Höhe von 45,62 v. H. beschlossen wurde, ist dies nicht der Fall. Den vorliegenden Unterlagen lässt sich entnehmen, dass das Kreisumlageverfahren zur Haushaltssatzung 2020 von der Einsicht des Beklagten getragen war, einen am Maßstab des Grundsatzes des finanziellen Gleichrangs orientierten Kreisumlagehebesatz zu beschließen und die Rechte der Gemeinden aus Art. 28 Abs. 2 GG zu wahren.
Unbeachtlich ist es insoweit, dass dem Beklagten infolge der gerichtlichen Entscheidungen aus den Vorjahren augenscheinlich bewusst sein musste, dass er sich bei der Kreisumlagefestsetzung nicht von dem aus seiner Sicht höchstmöglichen Kreisumlagesatz (47,90 v. H.) leiten lassen kann. Aber selbst wenn (nur) die darauf gestützten rechtlichen Beanstandungen der früheren Kreisumlagehebesätze den Beklagten letztlich dazu bewegt haben sollten, von der Festsetzung eines höheren Kreisumlagesatzes abzusehen, kann ihm dies nicht zum Nachteil gereichen. Vielmehr war es seine Aufgabe, die Vorgaben der Rechtsprechung entsprechend zu beachten und einen rechtswirksamen Kreisumlagesatz zu beschließen. Auch wird der Grundsatz des finanziellen Gleichrangs nicht allein dadurch verletzt, dass der Landkreis seiner eigenen finanziellen Situation im Rahmen des Abwägungsvorgangs (besondere) Bedeutung zugemessen hat. Insofern ist es unbedenklich, wenn der Kreis – wie hier – prüft, inwieweit der seinerseits veranschlagte Umlagesatz den kreislichen Belangen und Interessen gerecht werden kann. Denn bei der Suche nach einem angemessenen Kreisumlagesatz geht es nicht allein darum, was den Gemeinden (ggf. gerade noch) zumutbar ist, sondern ebenso um die Berücksichtigung der gesetzlichen Aufgaben und haushaltsrechtlichen Verpflichtungen des Landkreises. Aus dem Gebot des finanziellen Gleichrangs im interkommunalen Raum folgt daher, dass der Landkreis nicht nur die finanziellen Belange seiner Gemeinden zu berücksichtigen hat, sondern er zudem Verantwortung dafür trägt, dass der konkret festgesetzte Kreisumlagehebesatz auch die eigene Aufgabenwahrnehmung des Landkreises gewährleisten kann. Soweit von Verfassung wegen weder ein Vorrang für den Bedarf des Kreises noch für denjenigen der kreisangehörigen Gemeinden vorgesehen ist (BVerwG, U. v. 31.01.2013, a. a. o.), muss das Abwägungsergebnis zwingend auch die finanzielle Situation des Landkreises berücksichtigen. Infolgedessen wird ein Kreisumlagesatz dem Gebot des finanziellen Gleichrangs jedenfalls dann gerecht, wenn er unter Berücksichtigung der gegenseitigen finanziellen Bedarfe sowohl für die Gemeinden als auch für den Landkreis nicht die Grenze des (ggf. gerade noch) Zumutbaren überschreitet.
Diesen Anforderungen wird das Abwägungsergebnis in Form des beschlossenen Kreisumlagehebesatzes in Höhe von 45,62 v. H. gerecht. Insbesondere stellt der Kreisumlagehebesatz das Ergebnis einer interessen- und sachgerechten Abwägung dar. Soweit sich die Klägerin darauf beruft, dass die Festsetzung des Kreisumlagesatzes schlussendlich willkürlich erfolgt sei und eine inhaltliche Abwägung fernab der Sitzung im Kreistag nicht stattgefunden habe, vermag das Gericht dem bei einer Auswertung aller vorliegenden Unterlagen nicht zu folgen. Der Beklagte hat neben dem von ihm zur Deckung seines Finanzbedarfes benötigten Kreisumlagesatz in Höhe von 47,90 v. H. auch den für die sog. Durchschnittskommune des Kreises leistbaren Kreisumlagesatz von 41,21 v. H. ermittelt und letzteren innerhalb seines vorgeschlagenen Kreisumlagesatzes berücksichtigt. Zwar lässt sich bei der Berechnung des sog. „durchschnittlichen Kreisumlagesatzes“ nicht ohne weiteres nachvollziehen, weshalb er zu der - zumindest zweifelhaften – Annahme kam, dass sich all die Gemeinden, deren finanzielle Leistungsfähigkeit nicht weggefallen war, einen Umlagesatz von 47,90 v. H. leisten könnten, zumal er zuvor ermittelte, dass auch die finanzielle Leistungsfähigkeit dieser Kommunen eingeschränkt oder gar gefährdet war. Gleichwohl liegen keine konkreten Anhaltspunkte dafür vor, dass diese Einschätzung des Beklagten - unabhängig von ihrer Richtigkeit - dazu dienen sollte, den Kreisumlagesatz möglichst nahe an den Fehlbedarf des Kreises anzupassen. Insoweit ist auch der von ihm anschließend verwendete Rechenweg zur Berechnung des dem Kreistag vorgeschlagenen Kreisumlagesatzes von 45,62 v. H. (Verwaltungsvorgang, Bl. 12) nicht zu beanstanden, da sich dieser weder offensichtlich willkürlich noch rücksichtslos zu Lasten der kreisangehörigen Kommunen darstellt. Dieser berücksichtigt nur die zuvor ermittelten Finanzbedarfe von Kreis und kreisangehörigen Kommunen, wobei der Beklagte eine - zumindest rechnerisch nachvollziehbare - Gewichtung der zuvor ermittelten finanziellen Leistungsfähigkeiten vorgenommen hat. Sofern der auf diese Art und Weise ermittelte Kreisumlagesatz im Ergebnis näher an dem von dem Landkreis zum Haushaltsausgleich benötigten Kreisumlagesatz in Höhe von 47,90 v. H. als an dem der sog. Durchschnittskommune von 41,21 v. H. liegt, ergibt sich allein daraus keine Missachtung des Grundsatzes der sich gleichrangig gegenüberstehenden finanziellen Interessen. Denn ungeachtet des Umstandes, dass eine entsprechende rechnerische Gewichtung zu Gunsten des Landkreises infolge des (zuvor ermittelten) Wegfalls der finanziellen Leistungsfähigkeit durchaus sachlich gerechtfertigt erscheint, weil sich dessen Finanzsituation noch prekärer darstellte als die der sog. Durchschnittskommune, obliegt es dem Gericht - wie bereits erläutert - ohnehin nicht, den Kreisumlagesatz auf seine Ergebnisrichtigkeit in Form der absoluten Höhe zu überprüfen, sondern allein auf dessen Vereinbarkeit mit dem Grundsatz des finanziellen Gleichrangs. Mithin stellt sich die zur Anwendung gelangte Berechnung eines angemessenen Kreisumlagesatzes zumindest deshalb nicht als einseitig und rücksichtslos dar, weil der Beklagte lediglich die Ergebnisse seiner Ermittlungen in den von ihm bestimmten Rechenweg einbezogen hat. Dass er bei dem Prozess zur Suche nach einem angemessenen Kreisumlagehebesatz zunächst (auch aus Gründen der Transparenz) auf eine Rechnung zurückgegriffen hat, ist insoweit unbedenklich, da diese jedenfalls ergebnisoffen gestaltet war und sie sich zur Überzeugung des Gerichts sowohl sachlich als auch rechnerisch nachvollziehen lässt.
In diesem Zuge sei zwar darauf hingewiesen, dass die Abwägung nicht nur auf einer Berechnung beruhen darf, da dies für die insoweit erforderliche materielle und sach- bzw. interessengerechten Abwägung der Bedarfe von kreisangehörigen Kommunen und Landkreis nicht ausreicht. Vielmehr muss der Abwägungsvorgang in jedem Fall auch eine inhaltliche Auseinandersetzung erfahren. Gleichwohl ist die Inanspruchnahme einer mathematischen Formel im Rahmen der Abwägung aber jedenfalls dann unschädlich, wenn das Ergebnis der Berechnung nochmals selbst zum Gegenstand einer Abwägung gemacht wird. Das heißt, dass der auf Grundlage der Rechnung „ermittelte“ Kreisumlagesatz einer inhaltlichen Überprüfung dahingehend unterzogen werden muss, ob er sich auch aus sachlichen Gründen als angemessen darstellt.
Dies vorangestellt, hat der Beklagte die Anforderungen an eine inhaltliche und sachgerechte Abwägung im Ergebnis (noch) erfüllt. Zwar hat er den von ihm errechneten Kreisumlagehebesatz in Höhe von 45,62 v. H. ohne weitere Ausführungen schlichtweg als „Ergebnis des Abwägungsprozesses“ (Verwaltungsvorgang, Bl. 12) bezeichnet. Demgegenüber kann den abschließenden Erläuterungen der Beschlussvorlage aber entnommen werden, dass der dem Kreistag vorgeschlagene Kreisumlagehebesatz einer inhaltlichen Überprüfung unterzogen wurde. Der Beklagte hat ausgeführt, dass „der Kreisumlagesatz unter Berücksichtigung der Finanzlage aller kreisangehörigen Gemeinden sowie unter Berücksichtigung der prekären finanziellen Situation des Landkreises aus seiner Sicht angemessen ist, da er es dem Landkreis ermögliche unter gewissen Einschränkungen seinen gesetzlichen Aufgaben gerecht zu werden, ohne die Gemeinden über die Maßen in ihren Selbstverwaltungsrechten zu beeinträchtigen“ (Verwaltungsvorgang, Bl. 513). Daraus wird deutlich, dass er sich seiner Verantwortung gegenüber dem kreisangehörigen Raum und dem Grundsatz des finanziellen Gleichrangs bewusst war und diesen im Rahmen seiner Abwägungsentscheidung auch berücksichtigt hat. Aus dem Umstand, dass er die besonders angespannte finanzielle Situation des Kreises innerhalb dieser Ausführungen nochmals hervorgehoben hat, lässt sich kein Verstoß gegen das Einseitigkeitsverbot bzw. Rücksichtsnahmegebot herleiten, da auf den vorigen Seiten der Beschlussvorlage umfassend auf die Situation der Kommunen verwiesen wurde und auch deren angespannte finanzielle Lage für die zur Entscheidung befugten Kreistagsmitglieder hinreichend ersichtlich wurde.
Entgegen der Auffassung der Klägerin lassen sich zuletzt auch aus der vorgenommenen Punktebewertung zur Einschätzung der finanziellen Situation der Gemeinden keine greifbaren Anhaltspunkte für ein einseitiges und rücksichtsloses Vorgehen des Beklagten herleiten. Ungeachtet dessen, dass das an das Haushaltskennzahlensystem des Landes Sachsen-Anhalt angelehnte Punktesystem für die Beurteilung der gegenseitigen Finanzbedarfe geeignet war, hat der Beklagte dieses sowohl für die Bewertung seiner finanziellen Situation als auch der seiner kreisangehörigen Kommunen zugrunde gelegt. Demnach hat er die finanziellen Bedarfe der kreisangehörigen Kommunen denen des Landkreises anhand derselben Maßstäbe gegenübergestellt. Dabei ist es im Rahmen der Abwägung auch unschädlich, dass er vor der Gegenüberstellung der finanziellen Bedarfe schon intern berechnet hat, welcher konkrete Kreisumlagehebesatz für seinen Haushaltsausgleich erforderlich wäre. Einerseits diente dieser Umlagesatz in Höhe von 47,90 v. H. allein als Richtwert und Ausgangslage des Abwägungsprozesses. Andererseits erhebt der Landkreis nach § 99 Abs. 3 S. 1 KVG LSA die Kreisumlage, um seinen erforderlichen Bedarf zu decken. Es liegt somit in der Natur der Sache, dass zunächst ermittelt werden muss, welcher Kreisumlagehebesatz für eine vollumfängliche Bedarfsdeckung des Kreises notwendig wäre, zumal der Beklagte gegenüber seinen kreisangehörigen Kommunen hier auch zu keinem Zeitpunkt den Anschein erweckt hat, dass von ihm die Erhebung eines Kreisumlagesatzes in dieser Höhe beabsichtigt wäre. Auch der Umstand, dass den Kennzahlen innerhalb der Punktebewertung eine verschiedene Gewichtung zukam, kann dahinstehen. Insoweit ist nicht erkennbar, dass der Beklagte die zu Grunde gelegte Punktebewertung willkürlich zu seinen Gunsten vorgenommen hat. Vielmehr hat er in nicht zu beanstandender Weise mit dem vom Land Sachsen-Anhalt auf Grundlage der Verordnung über die Erhebung kommunaler Haushaltseckdaten (KomHKSVO) vom 22.02.2020 entwickelten Haushaltskennzahlensystem ein gängiges und transparentes Beurteilungsinstrument zur Hilfe genommen. Unbeachtlich ist dabei, wenn einzelne Kennzahlen, wie zum Beispiel die „Pro-Kopf-Verschuldung“, teilweise mehr zur abwägungsfesten Position der finanziellen Mindestausstattung aussagen und diese zumindest für sich genommen keinen unmittelbaren Bezug zum Finanzbedarf der Gemeinde im konkreten Haushaltsjahr 2020 aufweisen. Aufgrund seiner Vielfältigkeit und sachlichen Nachvollziehbarkeit war das angewandte Punktesystem nach Ansicht des Gerichts jedenfalls dazu geeignet, sich ein zutreffendes und umfassendes Bild über die finanzielle Situation der Gemeinden zu verschaffen.
Da keine hinreichend konkreten Anhaltspunkte für ein einseitiges bzw. rücksichtsloses Vorgehen des Beklagten erkennbar sind und die gerichtliche Überprüfung insoweit nicht auf eine Überprüfung der Ergebnisrichtigkeit des Kreisumlagesatzes ausgerichtet ist, kann letztlich auch dahinstehen, ob sich der Kreisumlagesatz in Höhe von 45,62 v. H. ggf. im Rahmen einer nachfolgenden Betrachtung als zu hoch darstellt. Die Festsetzung des Kreisumlagesatzes ist zwar nach der Auffassung des Gerichts grundsätzlich schon dann einseitig und rücksichtslos, wenn mindestens die Hälfte der kreisangehörigen Gemeinden unter Berücksichtigung des Kreisumlagesatzes ein negatives Jahresergebnis aufweisen (VG Magdeburg, U. v. 18.02.2021, a. a. O.), was vorliegend der Fall ist, da ausweislich der Ermittlungen des Beklagten 11 der 21 Kommunen einen Fehlbetrag im Haushaltsjahr 2020 erzielten. Dennoch kann auch in diesen Fällen der Grundsatz des finanziellen Gleichrangs gewahrt sein, wenn der Landkreis – wie hier - nachvollziehbare und gute Gründe dafür hat, die sein Vorgehen und die Festlegung eines entsprechenden Kreisumlagesatzes rechtfertigen (vgl. VG Magdeburg, U. v. 18.02.2021, a. a. O.).
Hier erweist sich die Gewichtung des Beklagten im Rahmen des Abwägungsergebnisses jedoch nicht als einseitig und rücksichtslos, da die Festlegung eines (wesentlich) geringeren Kreisumlagesatzes für ihn im Einzelfall nicht zumutbar gewesen wäre. Insoweit sei zwar darauf verwiesen, dass die Stadt G bei einer geringfügigen Senkung des Kreisumlagesatzes von 45,62 v. H. auf 45,00 v. H. im Haushaltsjahr 2020 keinen Fehlbetrag verzeichnet hätte. Dies ist jedoch unbeachtlich, da auch bei dieser geringfügigen Senkung des Umlagesatzes immer noch 10 der 21 Gemeinden - mithin nach wie vor nahezu die Hälfte aller kreisangehörigen Kommunen - ein negatives Jahresergebnis erzielt hätten. Die Annahme der Einseitigkeit und Rücksichtslosigkeit kann nach der Auffassung des Gerichts nicht vom Jahresergebnis einer einzelnen Kommune abhängig gemacht werden. Daraus folgt, dass eine entsprechende Festsetzung eines geringeren Kreisumlagesatzes im Ergebnis auch bei weiteren Kommunen zur Vermeidung eines Fehlbetrages im Haushaltsjahr 2020 hätte führen müssen. Dies wäre jedoch erst dann der Fall gewesen, sofern der Beklagte einen Kreisumlagesatz von unter 40,00 v. H. im Rahmen der Haushaltssatzung 2020 beschlossen hätte. Ein – auch im Vergleich zu den Vorjahren – derart geringer Umlagesatz hätte aus Sicht des Landkreises nicht nur bei weitem die Grenze des Zumutbaren unterschritten, sondern darüber hinaus auch die finanziellen Belange und Interessen des Beklagten sowie dessen haushaltstechnische Verpflichtungen missachtet. Insofern hätte der Beklagte bei diesem Vorgehen einen Fehlbetrag in zweistelliger Millionenhöhe erwirtschaftet. Unabhängig davon, dass ein solcher Beschluss zur Haushaltssatzung mit an Sicherheit angrenzender Wahrscheinlichkeit von der Kommunalaufsicht beanstandet worden wäre, hätte dieser auch zum Verlust der finanziellen Handlungsfähigkeit des Beklagten geführt. Vor dem Hintergrund der ursprünglich beabsichtigten Beanstandung durch das Landesverwaltungsamt war die Abwägungsentscheidung des Beklagten nicht zuletzt auch deshalb tragfähig, weil die Erhebung einer geringen Kreisumlage nicht nur die Wahrnehmung der gesetzlichen Aufgaben gefährdet, sondern diese wohl zur erneuten Beanstandung des Haushaltes mit den sich daraus ergebenden Einschränkungen für die Handlungsfähigkeit des Beklagten geführt hätte. Daher war die Festsetzung eines Kreisumlagesatzes in Höhe von 45,62 v. H. auch unter Berücksichtigung der finanziellen Belange und Interessen der kreisangehörigen Kommunen sachlich gerechtfertigt und durch die ordnungsgemäße Abwägung hinreichend legitimiert.
Im Hinblick auf das Abwägungsergebnis kann sich die Klägerin nicht darauf berufen, dass der Beklagte ihr gegenüber wegen ihres strukturellen Ergebnisses im Jahr 2020 nur eine Kreisumlage in Höhe von 39,48 v. H. hätte festsetzen dürfen. Der Kreis hat bei der Festsetzung eines einheitlichen Kreisumlagesatzes eine Querschnittsbetrachtung aller kreisangehörigen Kommunen vorzunehmen, wobei weder zuvorderst die finanzschwächste Gemeinde in den Blick zu nehmen ist (vgl. OVG LSA, Urt. vom 17.03.2020 – 4 L 184/18 -, juris) noch die strukturellen Ergebnisse und einzelnen Begehren der Kommunen zu berücksichtigen sind. Da die Regelungen des Finanzausgleichsgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt insoweit die Festsetzung von unterschiedlichen Hebesätzen für die einzelnen Mitgliedsgemeinden nicht zulassen und die Gleichbehandlung aller kreisangehörigen Gemeinden erfordern, müssen gemeindespezifische Belange bei der Festlegung des Kreisumlagehebesatzes außer Acht bleiben.
2.2. Die Erhebung der Kreisumlage mit einem Umlagesatz von 45,62 v. H. wahrt auch den sich für die Gemeinden aus Art. 28 Abs. 2 GG ergebenden Anspruch auf finanzielle Mindestausstattung (a) und führt in diesem Zusammenhang nicht zu einer Entwertung der gemeindlichen Steuerhoheit (b).
a) Die finanzielle Mindestausstattung, die zum Kernbereich des Selbstverwaltungsrechts gehört, ist gewährleistet, wenn die Finanzausstattung der Gemeinden ausreicht, um nicht nur die Pflichtangaben des übertragenen Wirkungskreises und die pflichtigen Aufgaben des eigenen Wirkungskreises zu finanzieren, sondern darüber hinaus auch die Wahrnehmung von freien Aufgaben des eigenen Wirkungskreises möglich ist. Indes ist der Kerngehalt der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie dann verletzt, wenn von einer kommunalen Selbstverwaltung vielleicht de jure, aber jedenfalls nicht mehr de facto die Rede sein könnte, weil den Körperschaften der kommunalen Selbstverwaltung die hierzu erforderlichen finanziellen Mittel fehlen. Hiervon ist auszugehen, wenn die Gemeinden strukturell und dauerhaft außer Stande sind, ihr Recht auf eigenverantwortliche Erfüllung auch freiwilliger Selbstverwaltungsaufgaben wahrzunehmen. Dafür reicht es nicht schon aus, dass die Finanzausstattung einer Gemeinde nur in einem Jahr oder nur für einen vorrübergehenden Zeitraum hinter dem verfassungsgebotenen Minimum zurückbleibt (siehe BVerwG, U. v. 31.03.2013, a. a. O.). Vielmehr muss die Kommune auf Dauer mehr nicht dazu in der Lage sein, ihren Haushalt auszugleichen, wobei für die zutreffende Beurteilung der dauerhaften und strukturellen Unterfinanzierung häufig ein Zeitraum von zehn Jahren angesetzt wird (so etwa OVG Koblenz, U. v. 21.02.2014, - 10 A 10515/13 -, juris).
Eine Verletzung der finanziellen Mindestausstattung sowie eine etwaige Entwertung der Steuerhoheit ist in Bezug auf die Rechtmäßigkeit des festgesetzten Kreisumlagesatzes aber nur dann beachtlich, wenn diese eine Vielzahl von Gemeinden betreffen. Hingegen kann eine einzelne Gemeinde angesichts der erforderlichen Gleichbehandlung aller kreisangehörigen Kommunen gegen die Rechtmäßigkeit der Kreisumlagefestsetzung nicht mit Erfolg einwenden, dass diese nur zur Unterschreitung ihrer finanziellen Mindestausstattung führe (VG Magdeburg, U. v. 15.12.2020, a. a. O.). Denn eine Berücksichtigung von gemeindespezifischen Finanzbelangen scheidet auch bei der Festsetzung des konkreten Umlagebetrages aus (OVG LSA, U. v. 17.03.2020, a. a. O.; VGH München, B. v. 14.12.2018 - 4 BV 17.2488 -, beide juris), zumal das Verfahren zur Festsetzung der Kreisumlage ansonsten kaum noch handhabbar wäre (OVG Koblenz, U. v. 17.07.2020 - 10 A 11208/18.OVG -, juris). Es kommt demnach nicht darauf an, ob sich die Festsetzung der Kreisumlage konkret auf die Mindestausstattung und Steuerhoheit der klagenden Gemeinde ausgewirkt hat. Sofern dies der Fall sein sollte, kann eine derartige Verletzung der finanziellen Mindestausstattung und Steuerhoheit dieser Gemeinde einzig und allein im Rahmen eines nachfolgenden Billigkeitsverfahrens berücksichtigt werden, wobei ihr ggf. mit Billigkeitsmaßnahmen (bspw. Teilerlass oder Stundung) Rechnung getragen werden kann (vgl. OVG LSA, U. v. 17.03.2020, a. a. O.; OVG Koblenz, U. v. 17.07.2020, a. a. O.). Auf die Festsetzung des Kreisumlagesatzes als solchen haben die Rechtsverletzungen demgegenüber nur dann Auswirkungen, wenn diese nicht nur bei wenigen Gemeinden anzutreffen sind, sondern eine in quantitativer Sicht beachtliche Größe erreichen.
Im Lichte dessen hat die Erhebung einer Kreisumlage mit einem Umlagesatz in Höhe von 45,62 v. H. jedenfalls keine (im Rahmen der gerichtlichen Überprüfung der Rechtmäßigkeit des Kreisumlagesatzes) rechtlich beachtlichen Verletzung der finanziellen Mindestausstattung der Gemeinden zur Folge.
Die Kreisumlageerhebung im Rahmen der Haushaltssatzung 2020 führt nicht dazu, dass bei einer Vielzahl der kreisangehörigen Gemeinden des Beklagten das absolute Minimum der Finanzausstattung unterschritten wird. Dies hat die Klägerin weder konkret vorgetragen noch ergeben sich aus den dem Gericht vorliegenden Unterlagen objektiv greifbare Anhaltspunkte, die das Gericht zur Überprüfung der Finanzausstattung des kommunalen Raumes veranlassen mussten. Die – insoweit weitestgehend allgemein gehaltenen - Ausführungen der Klägerin haben sich lediglich auf ihre eigene finanzielle Lage und die vermeintliche Verletzung ihrer finanziellen Mindestausstattung bezogen. Ungeachtet der Frage, ob der für das Haushaltsjahr 2020 festgelegte Kreisumlagesatz zu einer Unterschreitung der finanziellen Mindestausstattung der Klägerin führt, ist jedenfalls nicht ersichtlich, dass dieser zu einer Unterfinanzierung von einer in quantitativer Sicht beachtlichen Anzahl der Gemeinden führt. Zwar verkennt das Gericht insoweit nicht, dass die finanzielle Lage bei einem nicht unbeachtlichen Teil der kreisangehörigen Kommunen seit mehreren Jahren durchaus als kritisch eingeschätzt werden kann. Vor dem Hintergrund, dass für die Annahme einer dauerhaften und strukturellen Unterfinanzierung kein vorrübergehender Zeitraum, sondern ein bis zu zehnjähriger Zeitraum zu betrachten ist und seit 2014 mit der Stadt P nur eine der 21 Kommunen des Beklagten jedes Jahr Defizite im Haushalt ausgewiesen hat, fehlt es aber an konkreten Anzeichen dafür, dass die Festsetzung der Kreisumlage eine Vielzahl der Gemeinden in ihrem Anspruch auf Gewährleistung der finanziellen Mindestausstattung verletzt. Diesbezüglich weist das Gericht darauf hin, dass insbesondere eine Verletzung der finanziellen Mindestausstattung der Klägerin - unabhängig davon, dass es auf diese für sich genommen nicht ankommt - schon deshalb nicht zu erkennen sein dürfte, da es dieser in dem vom Beklagten betrachteten Zeitraum von 2014 - 2020 zweimal gelungen ist, einen Haushaltsausgleich zu erzielen. Darüber hinaus verfügt sie im Vergleich zu den anderen Kommunen des Landkreises über eine verhältnismäßig hohe „freie Spitze“. Der Anteil von freiwilligen Aufgaben beläuft sich bei ihr auf 9,32 %. Dies stellt in Bezug auf den Anteil von freiwilligen Aufgaben nicht nur den höchsten Wert aller Kommunen innerhalb des Landkreises dar, sondern lässt auch den Schluss zu, dass sie in der Lage ist, freie Aufgaben des eigenen Wirkungskreises hinreichend wahrzunehmen.
b) Entgegen der Auffassung der Klägerin wird durch die Festsetzung der Kreisumlage weder ihre gemeindliche Steuerhoheit noch die einer Vielzahl anderer kreisangehöriger Kommunen entwertet.
Soweit das Grundgesetz den Gemeinden selbst Steuerkraft (in Form der Ertragshoheit) zuerkennt, darf der Landesgesetzgeber - oder der Landkreis auf landesgesetzlicher Grundlage - ihnen diese nicht wieder zur Gänze entziehen. Zwar erlaubt Art. 106 Abs. 6 S. 4 und 5 GG eine Umlage zu Gunsten des Landes und des Bundes auf den Ertrag der Gewerbesteuer. Dadurch darf jedoch nur ein Teil des Gewerbesteuerertrags entzogen werden; ein Umlagesatz von 100 % wäre jedenfalls unzulässig. Ähnliches gilt für Art. 106 Abs. 6 S. 6 GG. Hiernach können die Länder die Erträge der Gemeinden aus den Realsteuern, aus der Einkommen- und aus der Umsatzsteuer zur Grundlage für weitere Umlagen nehmen. Auch dies darf nur einen Teil der gemeindlichen Steuerkraft erfassen; unzulässig wäre es, den Gemeinden die genannten Umlagegrundlagen praktisch zur Gänze zu entziehen. Das Bundesverfassungsgericht hat zwar gelegentlich bemerkt, Art. 106 Abs. 6 S. 6 GG lasse sich ein besonderer Normgehalt nicht entnehmen, weshalb die Vorschrift von Teilen der Literatur sogar für überflüssig erachtet wird. Die Frage eines Totalentzugs der Umlagegrundlagen war jedoch nicht Gegenstand dieser Entscheidung (BVerwG, U. v. 31.01.2013, a. a. O.).
In Anbetracht dieser Ausführungen kann schon keine Entwertung der Steuerhoheit der Klägerin festgestellt werden. Gemäß dem Schreiben des Beklagten vom 13.11.2019 (Verwaltungsvorgang, Bl. 626 ff.) ergab sich für die Klägerin durch die Erhebung der streitgegenständlichen Kreisumlage eine Abschöpfungsquote von 43,23 %. Eine (fast) vollständige Abschöpfung der der Klägerin zugewiesenen Steuern liegt damit nicht vor. Soweit diese sich im Übrigen darauf beruft, dass die Kreisumlageerhebung letztlich bei zwei Mitgliedsgemeinden (Gemeinde J u. Stadt H) von Verbandsgemeinden unter Berücksichtigung der insoweit ebenfalls anfallenden Verbandsgemeindeumlage eine Abschöpfungsquote von weit über 100 % zur Folge hat, kann dies dahinstehen. Insofern müssen die Landkreise bei der Bemessung der Kreisumlage zwar die anderen Umlagepflichten der kreisangehörigen Gemeinden in Rechnung stellen. Bei der nötigen Gesamtbetrachtung zur Einhaltung der Steuer- und Ertragshoheit kann demnach auch die Verbandsgemeindeumlage nicht ausgeblendet werden (BVerwG, U. v. 31.01.2013, a. a. O), da die Mitgliedsgemeinden über ihre Mitgliedschaft in der Verbandsgemeinde nicht frei entscheiden können (vgl. § 94 KVG LSA) und ihnen Art. 106 Abs. 6 GG die Ertragshoheit gewährt. Würden ihnen sämtliche Steuereinnahmen entzogen, so wären die Mitgliedsgemeinden kaum mehr als die unterste Verwaltungsebene des Staates. Dies stünde mit dem kommunalen Selbstverwaltungsrecht aus Art. 28 Abs. 2 GG nicht in Einklang. Doch selbst wenn die Kreisumlage hier bei zwei Gemeinden des Kreises dazu führt, dass deren Umlagegrundlagen ausweislich der Abschöpfungsquoten praktisch zu Gänze entzogen werden, wirkt sich dies nicht auf die Rechtmäßigkeit der Kreisumlageerhebung aus. Denn insoweit betrifft die Entwertung der Steuerhoheit selbst unter Berücksichtigung der weiteren Abschöpfung durch die Verbandsgemeindeumlage jedenfalls keine Vielzahl der kreisangehörigen Kommunen.
3. Schließlich ist der auf der Grundlage der Festsetzung der Kreisumlage erhobene, streitgegenständliche Umlagebescheid vom 26.11.2020 rechtmäßig.
Hinsichtlich der Frage, ob die Kreisumlage gegenüber einer Gemeinde im Einzelfall rechtmäßig festgesetzt wurde, ist ausschließlich zu prüfen, ob neben den allgemeinen Voraussetzungen für die Rechtmäßigkeit eines Bescheides auch die Voraussetzungen der §§ 19 ff. FAG LSA eingehalten wurden, da der Umlagebescheid nur die rechnerische Umsetzung der durch die Haushaltssatzung bereits abschließend vorgezeichneten Kreisumlagefestsetzung darstellt. Im Lichte der vorgenannten Ausführungen erfüllt der Bescheid, mit dem der Beklagte gegenüber der Klägerin die von ihr zu entrichtende Kreisumlage konkret auf 14.933.308,00 € festgesetzt hat, diese Voraussetzungen.
II.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin als Unterlegene (§ 154 Abs. 1 VwGO).
Die vorläufige Vollstreckbarkeit findet ihre Rechtsgrundlage in §§ 167 VwGO, 709 ZPO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 3 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 19 ff. FAG
§§ 167 VwGO, 709 ZPO
§ 17 FAG
§ 94 KVG
§ 98 Abs. 3 KVG
§ 98 Abs. 3 Satz 1 KVG
§ 101 Abs. 1 KVG
§ 19 Abs. 1 FAG
§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 99 Abs. 3 KVG
§ 99 Abs. 3 Satz 1 KVG
§ 99 Abs. 3 S. 2 KVG
§ 98 Abs. 3 S. 1 KVG
§ 99 Abs. 3 S. 1 KVG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 3 GKG
§ 19 in Verbindung mit § 12 und § 14 des Finanzausgleichgesetzes
Art. 28 GG
Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG
Art. 28 Abs. 2 S. 3 GG
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 28 Abs. 2 und Abs. 3 GG
Art. 106 Abs. 6 S. 4 und 5 GG
Art. 106 Abs. 6 S. 6 GG
Art. 106 Abs. 6 GG

Zitierte Entscheidungen: 8 C 1.12
10 C 6.18
9 A 109/19
9 A 164/18
10 C 13.14
4 L 14/19
9 A 367/19
10 A 11208/18
4 L 184/18
10 A 10515/13
4 BV 17.24