Bundesverwaltungsgericht (Bundesrepublik Deutschland, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-06-29, Aktenzeichen 8 B 58/20
ECLI: ECLI:DE:BVerwG:2021:290621B8B58.20.0

Tenor:
Die Beschwerde des Beklagten gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 17. Juli 2020 wird zurückgewiesen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 2 000 000 € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Kläger, der seit 2012 am Kommunalen Entschuldungsfonds Rheinland-Pfalz (KEF-RP) teilnimmt, wendet sich gegen kommunalaufsichtliche Maßnahmen betreffend die Festsetzung der Kreisumlage für das Jahr 2016 sowie gegen die Kostenentscheidung im Widerspruchsverfahren. Nachdem sein Kreistag sich geweigert hatte, den Kreisumlagesatz für das Haushaltsjahr 2016 auf Verlangen der Kommunalaufsichtsbehörde von 42,25 v.H. auf 43,6 v.H. anzuheben, beanstandete diese mit Bescheid vom 31. März 2016 die Haushaltssatzung (Ziffer 1) und ordnete unter Androhung der Ersatzvornahme an, der Kläger habe bis zum 30. April 2016 einen Haushaltsplan und eine Haushaltssatzung zu beschließen und vorzulegen, dessen Fehlbetrag im Ergebnishaushalt durch nachhaltige, nachweisbare und strukturelle Veränderungen um 2,0 Mio. Euro reduziert sei (Ziffer 2). Außerdem ordnete sie die sofortige Vollziehung des Bescheides an (Ziffer 3) und versagte die Genehmigung des in der vorgelegten Haushaltssatzung festgesetzten Gesamtbetrags der Investitionskredite und der Verpflichtungsermächtigungen (Ziffern "3 und 4", richtig: Ziffern 4 und 5; vgl. UA S. 7 und VG UA S. 10).
Weil der Kläger der Anordnung im Bescheid vom 31. März 2016 nicht Folge leistete, setzte die Aufsichtsbehörde den Kreisumlagesatz mit Bescheid vom 4. Mai 2016 im Wege der Ersatzvornahme auf 44,23 v.H. fest. Der Kläger erhob jeweils rechtzeitig Widerspruch. Mit Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 5. August 2016 wurde das Widerspruchsverfahren bezüglich der Ziffern 4 und 5 des Bescheides vom 31. März 2016 nach zwischenzeitlicher Genehmigungserteilung eingestellt und der Widerspruch im Übrigen zurückgewiesen; die Kosten wurden insgesamt dem Kläger auferlegt. Das Verwaltungsgericht hat die dagegen erhobene Klage abgewiesen. Das Oberverwaltungsgericht hat dieses Urteil geändert und Ziffern 1 und 2 beider angefochtenen Bescheide, jeweils in Gestalt des Widerspruchsbescheides, sowie dessen Kostenentscheidung aufgehoben. Die Revision gegen sein Urteil hat es nicht zugelassen.
Die dagegen eingelegte Beschwerde, die sich auf die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO beruft und eine Divergenz im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO geltend macht, hat keinen Erfolg.
1. Die Divergenzrüge gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO greift nicht durch. Weder die ausdrücklich gerügte Abweichung vom Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 29. Mai 2019 - 10 C 6.18 - (BVerwGE 165, 381) noch die sinngemäß geltend gemachte Divergenz zu dessen Urteil vom 31. Januar 2013 - 8 C 1.12 - (BVerwGE 145, 378) liegen vor.
a) Dem erstgenannten Urteil zufolge wird das gemeindliche Selbstverwaltungsrecht gemäß Art. 28 Abs. 2 GG verletzt, wenn die Erhebung der Kreisumlage dazu führt, dass die finanzielle Mindestausstattung der Gemeinde unterschritten wird (BVerwG, Urteil vom 29. Mai 2019 - 10 C 6.18 - BVerwGE 165, 381 Rn. 13; ebenso bereits Urteil vom 31. Januar 2013 - 8 C 1.12 - BVerwGE 145, 378 Rn. 18 ff.). Einen dem widersprechenden Rechtssatz stellt das angegriffene Urteil nicht auf. Es konkretisiert - unter II. 6. b) dd) bbb) - lediglich die Voraussetzungen, unter denen von einer rechtswidrigen, zur Unterschreitung der Mindestausstattung führenden Umlageerhebung ausgegangen werden kann. Dabei stellt es entgegen der Darstellung des Beklagten nicht ausschließlich auf die gemeindliche Liquiditätskreditbelastung ab. Es zieht - unter II. 6. b) dd) ccc) - nur deren Höhe und längerfristige Entwicklung als Indiz für eine dauerhafte strukturelle Unterfinanzierung und damit für ein Unterschreiten der Mindestausstattung heran. Damit kann es der angeblichen Divergenzentscheidung schon deshalb nicht widersprechen, weil diese sich nicht zur Relevanz und Aussagekraft der Liquiditätskreditbelastung äußert. Sie enthält nur den Hinweis, das mit dem damaligen, zurückverwiesenen Verfahren befasste Berufungsgericht werde, falls es einen Eingriff in die finanzielle Mindestausstattung bejahe, sodann zu erwägen haben, ob diese Rechtsverletzung unmittelbar zur Unwirksamkeit des Umlagesatzes führe oder erst, wenn die Gemeinde keine erfolgversprechende Möglichkeit habe, zusätzliche Finanzmittel oder eine Befreiung von der Umlageerhebung zu erlangen.
Dieser Hinweis ist nicht entscheidungstragend und daher kein divergenzfähiger Rechtssatz. Außerdem kam es nach der Rechtsauffassung des Berufungsgerichts nicht auf die Unwirksamkeit der Umlagefestsetzung, sondern nur auf deren Rechtswidrigkeit an. Unabhängig davon ist dem angegriffenen Urteil auch kein dem Hinweis widersprechender Rechtssatz zu entnehmen. Vielmehr geht es - unter II. 6. b) ee) - davon aus, ein Eingriff in die Mindestausstattung könne fehlen, wenn die Gemeinde ihre Einnahmemöglichkeiten nicht ausschöpfe. Entgegen der Auffassung des Beklagten erklärt es auch Einsparpotentiale nicht für unerheblich, sondern bewertet - unter II. 6. b) dd) ccc) - mögliche Indizien für ein Unterschreiten der finanziellen Mindestausstattung unter anderem danach, ob sie Rückschlüsse auf das Ausschöpfen des Konsolidierungspotentials der Gemeinde zulassen.
b) Die sinngemäß gerügte Divergenz zum Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 31. Januar 2013 - 8 C 1.12 - (BVerwGE 145, 378) ist nicht substantiiert dargelegt (§ 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO). Die Beschwerdebegründung zeigt nicht auf, dass das Berufungsurteil dem Grundsatz des Gleichrangs finanzieller Interessen von Kreis und Gemeinden durch einen gegenteiligen Rechtssatz widersprochen hätte. Ihre Einwände gegen die berufungsgerichtliche Berücksichtigung und Beurteilung des Einsparpotenzials betroffener Gemeinden richten sich gegen die Anwendung des Grundsatzes im konkreten Fall, die nicht Gegenstand der Divergenzrüge sein kann. Abgesehen davon übersieht die Beschwerdebegründung, dass das Berufungsurteil sich nicht auf das Rangverhältnis der finanziellen Interessen stützt. Unter II. 6. b) dd) ccc) erläutert es, die weit über die Verschuldung der Gemeinden hinausgehende Finanznot des Klägers könne die Erhöhung des Umlagesatzes nicht rechtfertigen, weil der Kernbereich gemeindlicher Selbstverwaltung der Umlagefestsetzung eine absolute Grenze ziehe (vgl. dazu schon BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2013 - 8 C 1.12 - BVerwGE 145, 378 Rn. 36).
2. Der Beschwerdebegründung ist auch keine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache zu entnehmen. Die Grundsatzrüge setzt die Formulierung einer bestimmten, höchstrichterlich noch ungeklärten und für die Revisionsentscheidung erheblichen Rechtsfrage des revisiblen Rechts voraus, der eine allgemeine, über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung zukommt (BVerwG, Beschluss vom 19. August 1997 - 7 B 261.97 - Buchholz 310 § 133 VwGO Nr. 26 S. 14). Diese Voraussetzungen hat der Beschwerdeführer substantiiert darzulegen (§ 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO). Daran fehlt es hier.
Allerdings ergibt sich der Darlegungsmangel nicht schon daraus, dass die Rüge des Beklagten ausschließlich auf die Auslegung und Anwendung des Art. 28 Abs. 2 GG zielt, obwohl das angegriffene Urteil zugleich einen Verstoß gegen Art. 49 LVerf RP annimmt. Darin liegt keine selbstständig tragende, irrevisible Alternativbegründung, weil das Berufungsgericht von einem bundes- und landesverfassungsrechtlich kongruent gewährleisteten Kernbereich kommunaler Selbstverwaltung ausgeht, dessen Inhalt und Grenzen es anhand des bundesverfassungsrechtlichen Maßstabs und der dazu ergangenen Rechtsprechung konkretisiert. Damit zieht es Art. 28 Abs. 2 GG - auch - als Maßstab für die Auslegung des Landesrechts heran, wohl in der Annahme, die Kernbereichsgarantie des Art. 49 LVerf RP dürfe nicht hinter der des Grundgesetzes zurückbleiben.
Die erforderliche Darlegung der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 i.V.m. § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO fehlt aber, weil die Beschwerdebegründung, soweit sie zumindest sinngemäß bestimmte Rechtsfragen des revisiblen Rechts stellt, nicht deren Klärungsbedürftigkeit und Klärungsfähigkeit im angestrebten Revisionsverfahren aufzeigt.
a) Die vom Beklagten auf Seite 3 der Beschwerdebegründung als klärungsbedürftig aufgelisteten Punkte greifen einzelne vom Berufungsgericht verwendete Elemente zur Konkretisierung des Schutzes der finanziellen Mindestausstattung der Gemeinden auf, ohne dazu bestimmte Rechtsfragen zu formulieren und ohne einen revisionsrechtlichen Klärungsbedarf in Auseinandersetzung mit der einschlägigen bisherigen höchstrichterlichen Rechtsprechung darzulegen. Der Beklagte zitiert lediglich Abschnitte aus zwei bundesverwaltungsgerichtlichen Entscheidungen, ohne sie auf die einzelnen Punkte zu beziehen, und kritisiert die berufungsgerichtlichen Erwägungen in der Art einer Berufungsbegründung.
Bezüglich der Punkte, die - wie die Voraussetzungen eines Umlage-(teil-)erlasses, die Aussagekraft von Finanzkennzahlen und die Relevanz von Nivellierungssätzen und Durchschnittshebesätzen - landesrechtliche Regelungen und deren Anwendung betreffen, fehlt insbesondere die Darlegung, inwieweit der angenommene Klärungsbedarf gerade bezüglich des revisiblen Rechts besteht. Der Vorwurf bundesrechtswidriger Anwendung irrevisibler landesrechtlicher, kommunal- und haushaltsrechtlicher Vorschriften kann eine Revisionszulassung gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO nur rechtfertigen, wenn dargelegt wird, dass der bundesrechtliche Maßstab selbst rechtsgrundsätzlichen Klärungsbedarf aufweist (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 9. März 1984 - 7 B 238.81 - Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 49 und vom 28. September 2010 - 8 B 5.10 - juris Rn. 2). Außerdem hätte aufgezeigt werden müssen, dass die aufgeworfenen Fragen für das Revisionsverfahren erheblich sind, wenn man die Tatsachenfeststellungen des Berufungsgerichts - und nicht die teils abweichenden Annahmen des Beklagten etwa zu Einnahme- und Einsparpotentialen - zugrunde legt. Denn der Beklagte hat die Urteilsfeststellungen nicht mit Verfahrensrügen angegriffen (vgl. § 132 Abs. 2 Nr. 3 und § 137 Abs. 2 VwGO). Beide Darlegungserfordernisse sind hier nicht erfüllt.
b) Die auf Seite 4 f. der Beschwerdebegründung sinngemäß gestellten Fragen verleihen der Rechtssache ebenfalls keine grundsätzliche Bedeutung. Die Frage, ob der "individuelle" Anspruch jeder einzelnen kreisangehörigen Gemeinde oder nur der eines bestimmten Anteils oder einer Mehrheit von ihnen für die satzungsmäßige Umlagefestsetzung erheblich ist, würde sich im Revisionsverfahren so nicht stellen. Das angegriffene Urteil bezweifelt nicht, dass Art. 28 Abs. 2 GG jeder Gemeinde einen Anspruch auf finanzielle Mindestausstattung als Teil des Kernbereichs ihres Selbstverwaltungsrechts gewährt. Es stützt sich auch nicht auf die Annahme, die Umlagefestsetzung müsse nur die Mindestausstattung eines bestimmten Anteils oder der Mehrheit der umlagepflichtigen Gemeinden wahren. Vielmehr geht es davon aus, ein Umlagesatz, der zu einer Unterschreitung der Mindestausstattung einzelner weniger, besonders finanzschwacher kreisangehöriger Gemeinden führen würde, verstoße dann nicht gegen Art. 28 Abs. 2 GG, wenn diese Gemeinden den zur Wahrung ihrer Mindestausstattung nötigen (Teil-)Erlass der Umlageforderung beanspruchen könnten. Damit knüpft das Berufungsurteil an die bisherige höchstrichterliche Rechtsprechung zu Art. 28 Abs. 2 GG an. Danach darf die verfassungsrechtlich gebotene finanzielle Mindestausstattung der Gemeinden durch die Kreisumlage und deren Zusammenwirken mit anderen Instrumenten zur Gestaltung der Finanzausstattung nicht unterschritten werden (BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2013 - 8 C 1.12 - BVerwGE 145, 378 Rn. 18); daher kann auch die Möglichkeit einer Umlagebefreiung für sonst in ihrem Recht aus Art. 28 Abs. 2 GG verletzte Gemeinden relevant sein (BVerwG, Urteil vom 29. Mai 2019 - 10 C 6.18 - BVerwGE 165, 381 Rn. 21). Weitergehenden oder erneuten Klärungsbedarf zeigt die Beschwerdebegründung dazu nicht auf.
c) Die weitere Frage, welches Kriterium geeignet ist, die finanzielle Mindestausstattung darzustellen, würde sich im angestrebten Revisionsverfahren in dieser Allgemeinheit nicht stellen. Ihre Präzisierung, ob die Liquiditätskreditverschuldung ein tauglicher Parameter ist, greift ebenfalls noch zu weit. Entscheidungstragend hat das Berufungsgericht nicht auf das Bestehen von Liquiditätskreditschulden an sich abgestellt. Es hat vielmehr den Umstand, dass ein großer Anteil der umlageverpflichteten Gemeinden im Gebiet des Klägers über einen mehrjährigen Zeitraum kontinuierlich hohe und steigende Liquiditätskredite aufgenommen hat, in Verbindung mit dem Fehlen eines unausgeschöpften Einnahmenpotentials und dem weiteren Ansteigen der Schulden trotz deutlicher Konsolidierungsbemühungen im Rahmen des KEF-RP als Indiz für eine dauerhafte strukturelle Unterfinanzierung der Gemeinden gewertet (vgl. UA S. 42, 44 f. und 47). Die Relevanz einer solchen Liquiditätskreditschuldenentwicklung für die Beurteilung eines Unterschreitens der finanziellen Mindestausstattung gemäß Art. 28 Abs. 2 GG ergibt sich bereits aus der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Es hat sich der Rechtsprechung der Verfassungsgerichte der Länder zur Konkretisierung der verfassungsfesten finanziellen Mindestausstattung der Gemeinden angeschlossen. Danach müssen die Gemeinden mindestens über so große Finanzmittel verfügen, dass sie ihre pflichtigen (Fremd- wie Selbstverwaltungs-)Aufgaben ohne (nicht nur vorübergehende) Kreditaufnahme erfüllen können und darüber hinaus noch über eine "freie Spitze" verfügen, um zusätzlich freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben in einem bescheidenen, aber doch merklichen Umfang wahrzunehmen (BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2013 - 8 C 1.12 - BVerwGE 145, 378 Rn. 19 f. m.w.N.).
Eine substantiierte Darlegung der grundsätzlichen Bedeutung fehlt schließlich auch, soweit der Beklagte geklärt wissen möchte, ob die Frage nach unausgeschöpften Einnahmemöglichkeiten mit einer strukturellen Betrachtung der Nivellierungssätze und Durchschnittshebesätze in anderen Kreisen und Flächenländern beantwortet werden darf. Revisionsrechtlicher Klärungsbedarf bezüglich der Anwendung irrevisibler landesrechtlicher Vorschriften über Nivellierungssätze wird nicht dargetan. Auch im Übrigen wird keine revisible, über den Einzelfall hinausgreifende Rechtsfrage herausgearbeitet und in ihrer Klärungsbedürftigkeit dargelegt. Die Einwände richten sich gegen die Indizienbeweiswürdigung des Berufungsgerichts, das auf die über den Nivellierungssätzen und über dem Hebesatzdurchschnitt gleich großer kreisangehöriger Gemeinden liegende Realsteuererhebung abstellt. Dabei differenziert es, entgegen der Darstellung des Beklagten, durchaus zwischen Verbands- und Ortsgemeinden sowie nach Lage und Größe der Gemeinden; außerdem prüft es über die vom Beklagten genannten Gesichtspunkte hinaus auch mögliche Einnahmequellen nach sonstigem Landesrecht, die es - irrevisibel - verneint.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 i.V.m. § 52 Abs. 1 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 133  VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO
§ 137 Abs. 2 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
Art. 28 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 165, 381
BVerwGE 145, 378
10 C 6.18
8 C 1.12
7 B 261.97
7 B 238.81
8 B 5.10