Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-04-09, Aktenzeichen 3 L 2847/19
ECLI: ECLI:DE:VGD:2020:0409.3L2847.19.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 7.500,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag,
die aufschiebende Wirkung der Klage 3 K 7738/19 gegen die Untersagungsverfügung der Bezirksregierung X vom 17. September 2019 anzuordnen,
hat keinen Erfolg.
Nach § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO haben Widerspruch und Anfechtungsklage gegen einen Verwaltungsakt aufschiebende Wirkung. Diese Wirkung entfällt gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO in den gesetzlich vorgeschriebenen Fällen (hier: § 9 Abs. 2 Satz 1 GlüStV NRW) oder, wenn die Behörde nach § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO die sofortige Vollziehung im öffentlichen Interesse angeordnet hat. Zudem haben gemäß den §§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO, 112 Satz 1 JustG NRW Rechtsbehelfe, die sich gegen Maßnahmen der Vollstreckungsbehörden und der Vollzugsbehörden in der Verwaltungsvollstreckung richten, gleichfalls keine aufschiebende Wirkung. Das Gericht kann jedoch gemäß den §§ 80 Abs. 5 VwGO, 112 Satz 2 JustG NRW die aufschiebende Wirkung auf Antrag des Betroffenen wiederherstellen bzw. anordnen. Ein derartiger Antrag hat Erfolg, wenn das private Interesse des Betroffenen an der aufschiebenden Wirkung das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung überwiegt. Ein solches Interesse fehlt grundsätzlich dann, wenn anzunehmen ist, dass die Klage keinen Erfolg haben wird.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 6. September 1995 - 1 VR 2.95 -, juris, Rn. 15.
Davon ist im vorliegenden Fall bei der im Aussetzungsverfahren gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage auszugehen.
Rechtsgrundlage für die angefochtene Untersagungsverfügung ist § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV NRW.
Nach § 9 Abs. 1 GlüStV NRW hat die Glücksspielaufsicht die Aufgabe, die Erfüllung der nach diesem Staatsvertrag bestehenden oder auf Grund dieses Staatsvertrages begründeten öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen zu überwachen sowie darauf hinzuwirken, dass unerlaubtes Glücksspiel und die Werbung hierfür unterbleiben; die zuständige Behörde des jeweiligen Landes kann die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall erlassen. Insbesondere kann sie nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV NRW die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele und die Werbung hierfür untersagen.
Vorliegend ist die Antragsgegnerin auch befugt, die Anordnung nicht nur für Nordrhein-Westfalen, sondern auch für Bayern, Bremen, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Saarland, Sachsen-Anhalt, Berlin, Hamburg, Hessen, Rheinland-Pfalz, Sachsen und Thüringen zu treffen. Sofern unerlaubtes Glücksspiel in mehreren Ländern veranstaltet oder vermittelt wird oder dafür in mehreren Ländern geworben wird, kann nämlich gemäß § 9 Abs. 1 Satz 4 GlüStV jedes betroffene Land die zuständige Behörde eines anderen Landes ermächtigen, auch mit Wirkung für das betroffene Land die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall zu erlassen und zu vollstrecken. Dies ist hier für die genannten Bundesländer geschehen.
Die Kammer teilt die Einschätzung der Antragstellerin nicht, dass § 9 Abs. 1 Satz 4 GlüStV wegen Verstoßes gegen das Bundesstaatsprinzip und das Prinzip der eigenverantwortlichen Aufgabenwahrnehmung verfassungswidrig sei.
Eine solche Auffassung wird ersichtlich weder in der Rechtsprechung noch in der Literatur vertreten,
Vgl. nur C. Hambach/Brenner, in Streinz/Liesching/Hambach, Glücks- und Gewinnspielrecht in den Medien, Kommentar, 2014, § 9 Rn. 89 f.; Hilf/Umbach, in Becker/Hilf/Nolte/Uwer, Glücksspielregulierung, Kommentar, 2017, § 9 Rn. 61 ff., sowie Oldag, in Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, Kommentar, 2. Aufl. 2013, § 9 Rn. 43; jeweils mit weiteren Nachweisen.
Im Bundesstaat des Grundgesetzes haben sowohl der Bund als auch die Länder Staatsqualität. Sowohl der Bund als auch die einzelnen Länder sind rechtlich selbstständige Gebietskörperschaften, denen Staatsvolk und Staatsgebiet partiell gemeinsam sind, während die Staatsgewalt auf zwei Ebenen – der des Bundes und der der Länder – ausgeübt und in einem differenzierten System einer dieser beiden Ebenen zugeordnet wird. Gemäß Art. 30 GG ist die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung staatlicher Aufgaben vorbehaltlich abweichender Regelungen Sache der Länder. Mit dieser Kompetenzverteilung gibt Art. 30 GG vor, dass die Ausübung der Staatsgewalt entweder auf Bundesebene oder auf Landesebene erfolgt. Diese im Grundgesetz festgeschriebene Kompetenzordnung ist zwingendes Verfassungsrecht und kann von Bund und Ländern nicht durch einfaches Gesetz verschoben werden. Kompetenzüberlassungen bzw. Kompetenzverschiebungen, die keine Grundlage im Grundgesetz haben, sind auch mit Zustimmung der Beteiligten unzulässig. Das gilt nicht nur im Verhältnis Bund – Länder, sondern auch im Verhältnis der Länder untereinander. Gemeinsame Einrichtungen der Länder und Verwaltungshilfen unter den Ländern sind hierdurch zwar nicht ausgeschlossen. Unabdingbar bleibt aber, dass die jeweilige hoheitliche Aufgabenwahrnehmung dem Bund oder einem bestimmten Land zurechenbar ist. Die (vertragliche) Schaffung einer „dritten Ebene“ ist bundesstaatlich unzulässig. Sind Kompetenzen den Ländern zugeordnet, so bedeutet dies, dass die staatlichen Befugnisse zunächst jedem einzelnen Land zur eigenverantwortlichen Wahrnehmung innerhalb seines Hoheitsbereichs übertragen sind (Prinzip der eigenverantwortlichen Aufgabenwahrnehmung). Demgemäß gehört die Ausführung der Landesgesetze zu den eigenen Aufgaben der Länder; ohne entsprechende grundgesetzliche Ermächtigungen können Verwaltungszuständigkeiten nicht „verlagert“ werden.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. Januar1983 - 2 BvL 23/81 -, BVerfGE, 63, 1, 40 f.
Der für das Bund-Länder-Verhältnis anerkannte allgemeine Verfassungsgrundsatz, dass die im Grundgesetz geregelten Verwaltungskompetenzen nicht abdingbar sind, sodass es auch mit Zustimmung der Beteiligten keine Kompetenzverschiebungen geben darf und die zugewiesenen Zuständigkeiten grundsätzlich mit eigenem Personal, eigenen Sachmitteln und eigener Organisation wahrzunehmen sind, soll die Länder vor einem Eindringen des Bundes in den ihnen vorbehaltenen Bereich der Verwaltung schützen. Der genannte Grundsatz gilt daher nicht in gleichem Maß für die horizontalen Beziehungen zwischen den einzelnen Bundesländern. Es besteht heute vielmehr prinzipielle Einigkeit darüber, dass im Rahmen staatsvertraglicher Zusammenarbeit auch einzelne Länderaufgaben und die zu ihrer Erfüllung notwendigen Hoheitsbefugnisse der Behörde eines (anderen) Landes oder einer Gemeinschaftseinrichtung übertragen werden können. Eine solche vertraglich vereinbarte Übertragung von Exekutivbefugnissen, die eine Ermächtigung zur grenzüberschreitenden Anwendung bestimmter landesrechtlicher Vorschriften einschließen kann, verstößt jedenfalls dann nicht gegen den ungeschriebenen Grundsatz der Unverzichtbarkeit verfassungsrechtlich begründeter Kompetenzen, wenn sie nur zur vorübergehenden Ausübung und damit grundsätzlich rückholbar erfolgt.
Vgl. Bay.VerfGH, Entscheidung vom 25. September 2015 - Vf 9-VII-13 u. a. -, juris, Rn. 141 ff. mit umfangreichen Nachweisen auf die Rspr. des BVerfG.
Allerdings wird man vor dem Hintergrund der verfassungsrechtlichen Kompetenzordnung von der Möglichkeit der Ermächtigung des § 9 Abs. 1 Satz 4 GlüStV nur restriktiv Gebrauch machen dürfen; insbesondere bedarf es für jeden Sachverhalt einer Ermächtigung im Einzelfall.
Vgl. C. Hambach/Brenner, a. a. O., und Hilf/Umbach, a. a. O.
Diese Voraussetzungen sind hier gegeben. Insbesondere hat der Antragsgegner sich von den oben genannten Bundesländern die erforderlichen Ermächtigungen für den vorliegenden Einzelfall eingeholt. Dass diese Ermächtigungen nicht von der zuständigen Behörde des jeweiligen Bundeslandes erteilt worden sind, hat die Antragstellerin weder substantiiert vorgetragen noch ist dies sonst ersichtlich. Ihre Ansicht, die Ermächtigung müsse durch den Ministerpräsidenten oder jedenfalls den Innenminister des betreffenden Landes erfolgen, findet im Gesetz keine Stütze.
Soweit die Antragstellerin geltend macht, die fraglichen Bundesländer hätten wegen eines Ermessensausfalls bzw. Ermessensfehlers die Ermächtigung rechtswidrig erteilt, verkennt sie, dass die Ermächtigung nach § 9 Abs. 1 Satz 4 GlüStV kein eigenständiger Verwaltungsakt, sondern ein Verfahrensschritt auf dem Weg zum Erlass eines Verwaltungsaktes ist, welche deshalb – anders als die angegriffene Verfügung - nicht den Anforderungen der §§ 35 ff. VwVfG NRW unterliegt.
Die Antragstellerin rügt zu Unrecht, der Antragsgegner habe sie vor Erlass der Verfügung nicht ordnungsgemäß angehört. Das Erfordernis einer vorherigen Anhörung aus § 28 Abs. 1 VwVfG NRW bedeutet, dass die Behörde dem Betroffenen vor Erlass eines in dessen Rechte eingreifenden Verwaltungsaktes Gelegenheit zu geben hat, sich für den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern. Sie muss den beabsichtigten Verwaltungsakt nach Art und Inhalt mit der geforderten Handlung, Duldung oder Unterlassung so konkret umschreiben, dass für den Beteiligten hinreichend klar oder erkennbar ist, weshalb und wozu er sich äußern können soll und mit welcher eingreifenden Entscheidung er zu welchem ungefähren Zeitpunkt zu rechnen habe. Diesem Erfordernis hat der Antragsgegner offensichtlich entsprochen. Soweit die Antragstellerin dagegen geltend macht, ihr sei die Einsicht in die Akten des Glücksspielkollegiums und der AG Aufsicht zu Unrecht verweigert worden, ist für das Gericht schon nicht nachvollziehbar, welchen nachprüfbaren Bezug dies zu der angegriffenen Verfügung haben soll. Diese verhält sich hierzu gar nicht. Soweit die Antragstellerin hierzu anderes vermutet, rügt sie im Grunde eine fehlende Beweiserhebung, was einen Anhörungsmangel nicht zu begründen vermag.
Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 9 Abs. 1 GlüStV NRW für ein Einschreiten des Antragsgegners sind ebenfalls gegeben. Das Gericht nimmt insoweit Bezug auf die Begründung der angegriffenen Verfügung und verweist hierauf.
Danach handelt es sich bei den von der Antragstellerin im Internet unter den in dem angefochtenen Bescheid genannten Domains angebotenen Online-Casinospielen und Online-Pokerspielen um öffentliches Glücksspiel im Sinne des Glücksspielstaatsvertrages. Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV NRW liegt ein Glücksspiel vor, wenn im Rahmen eines Spiels für den Erwerb einer Gewinnchance ein Entgelt verlangt wird und die Entscheidung über den Gewinn ganz oder überwiegend vom Zufall abhängt. Die Entscheidung über den Gewinn hängt in jedem Fall vom Zufall ab, wenn dafür der ungewisse Eintritt oder Ausgang zukünftiger Ereignisse maßgeblich ist (§ 3 Abs. 1 Satz 2 GlüStV NRW). Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Dies hat die Bezirksregierung in den angegriffenen Bescheid zutreffend dargelegt.
Soweit die Antragstellerin einwendet, der Antragsgegner habe keine hinreichenden Feststellungen für das Tatbestandsmerkmal des „Veranstaltens“ getroffen und den gesetzlichen Werbebegriff falsch angewandt, verkennt sie den Regelungsgehalt der Verfügung. Gegenstand der Verfügung sind nicht die auf der Seite 2 des Bescheides genannten Webseiten. Die Bezirksregierung stellt hier nur dar, dass die Prüfung dieser Seiten den Anlass dazu gegeben habe, die angegriffene Verfügung zu erlassen. Regelung der Verfügung ist vielmehr ein umfassendes Verbot, im Internet öffentliches Glücksspiel in Nordrhein-Westfalen und anderen oben genannten Bundesländern zu veranstalten, hierfür zu werben oder solche Tätigkeiten zu unterstützen. Auf die Frage, in welcher Sprache das Glücksspiel veranstaltet oder hierfür geworben wird oder wieviel „Klicks“ der Nutzer hierfür setzen muss, kommt es deshalb überhaupt nicht an.
Das Angebot an Online-Casinospielen und Online-Pokerspielen stellt unerlaubtes Glücksspiel dar, weil die Antragstellerin nicht über die nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV NRW erforderliche Erlaubnis verfügt.
Der Erlaubnisvorbehalt des § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV NRW ist anwendbar.
Eine solche Erlaubnis ist nicht entbehrlich und diese nationale Gesetzeslage ist sowohl mit nationalem Verfassungsrecht als auch mit Unionsrecht vereinbar.
Vgl. jüngst OVG NRW, Beschluss vom 30. März 2020 - 13 B 1696/19 -; OVG Niedersachsen, Urteil vom 28. Februar 2019 - 11 LC 242/16 -, juris, Rn. 52 ff.; Bayerischer VGH, Beschluss vom 1. August 2016 - 10 CS 16.893 -, juris Rn. 20 ff.; OVG Schleswig-Holstein, Beschluss vom 3. Juli 2019 - 4 MB 14/19 -, juris, Rn. 16 und OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 9. Juli 2019 - 3 L 79/16 -, juris, Rn. 51 f.
Nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung unterliegt der Erlaubnisvorbehalt keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken, weil er unabhängig von einem etwaigen unionsrechtswidrigen Glücksspielmonopol den verfassungs- und unionsrechtlich legitimen Zielen des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung im Wege einer präventiven Prüfung der Erlaubnisvoraussetzungen dient.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2013 - 8 C 14.12 -, juris, Rn. 53 ff.
Das Unionsrecht verlangt selbst bei Rechtswidrigkeit des Monopols keine - und erst recht keine sofortige - Öffnung des Marktes für alle Anbieter ohne präventive Kontrolle. Vielmehr steht es dem Mitgliedstaat frei, das Monopol zu reformieren oder sich für eine Liberalisierung des Marktzugangs zu entscheiden. In der Zwischenzeit ist er lediglich verpflichtet, Erlaubnisanträge privater Anbieter nach unionsrechtskonformen Maßstäben zu prüfen und zu bescheiden.
Vgl. EuGH, Urteil vom 24. Januar 2013 - C-186/11 und C-209/11 -, juris, Rn. 39 ff.
Die Entscheidung darüber, ob und gegebenenfalls in welchem Umfang eine Tätigkeit im Bereich des Glücksspielmarkts durch eine Genehmigung legalisiert werden kann, obliegt den Mitgliedstaaten. Einen Anspruch auf Duldung einer unerlaubten Tätigkeit vermittelt das Unionsrecht auch bei Unanwendbarkeit der Monopolregelung nicht.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2013 - 8 C 14.12 -, juris, Rn. 56.
Der Erlaubnisvorbehalt kann der Antragstellerin auch unter Berücksichtigung des Urteils des Europäischen Gerichtshofs vom 4. Februar 2016 - C-336/14 - (Ince),
NVwZ 2016, 369 und juris,
entgegengehalten werden. Der Europäische Gerichtshof hat in der genannten Entscheidung festgestellt, dass die Dienstleistungsfreiheit aus Art. 56 AEUV einen Mitgliedstaat daran hindert, die ohne Erlaubnis erfolgte Vermittlung von Sportwetten in seinem Hoheitsgebiet an einen Wirtschaftsteilnehmer, der in einem anderen Mitgliedstaat eine Lizenz für die Veranstaltung von Sportwetten innehat, zu ahnden, wenn die Erteilung einer Erlaubnis für die Veranstaltung von Sportwetten daran geknüpft ist, dass der genannte Wirtschaftsteilnehmer eine Konzession nach einem Konzessionserteilungsverfahren wie dem im Ausgangsverfahren in Rede stehenden erhält und das vorlegende Gericht feststellt, dass dieses Verfahren den Gleichbehandlungsgrundsatz, das Verbot der Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit und das daraus folgende Transparenzgebot nicht beachtet, und soweit trotz des Inkrafttretens einer nationalen Bestimmung, nach der privaten Wirtschaftsteilnehmern eine Konzession erteilt werden kann, die von den nationalen Gerichten für unionsrechtswidrig befundenen Bestimmungen, mit denen ein staatliches Monopol auf die Veranstaltung und die Vermittlung von Sportwetten eingeführt wurde, faktisch weiter angewendet werden. Die Ausführungen des Europäischen Gerichtshofs zum Bereich der Sportwetten können nicht gleichermaßen auf den Bereich des hier streitigen Glücksspielangebots (Online-Casinospiele und Online-Poker) übertragen werden. Die Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs befasst sich mit der strafrechtlichen Ahndung einer ohne behördliche Erlaubnis aufgenommenen Vermittlung von Sportwetten beim Bestehen eines (faktischen) staatlichen Sportwettenmonopols und trifft keine allgemeinen Aussagen zur Vereinbarkeit von Bestimmungen zur präventiven Gefahrenabwehr hinsichtlich anderer Glücksspielbereiche mit Unionsrecht. Zudem setzt die Entscheidung in der Sache voraus, dass das (vorlegende) nationale Gericht feststellt, dass das Erlaubnisverfahren den Gleichbehandlungsgrundsatz, das Verbot der Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit und das daraus folgende Transparenzgebot nicht beachtet, und zudem die Bestimmungen zur Einführung des staatlichen Monopols von den nationalen Gerichten für unionsrechtswidrig erachtet werden. Dass diese einschränkenden Voraussetzungen erfüllt sind, ist nicht ersichtlich. Darüber hinaus führt der Umstand, dass ein Mitgliedstaat keine strafrechtlichen Sanktionen wegen einer nicht erfüllten Verwaltungsformalität verhängen darf, wenn er die Erfüllung dieser Formalität unter Verstoß gegen das Unionsrecht abgelehnt oder vereitelt hat, nicht dazu, dass er bei einer derartigen Verletzung des Unionsrechts - über den Verzicht auf Sanktionen hinaus - verpflichtet wäre, die in Rede stehende Tätigkeit im Bereich des Glücksspielmarkts zu genehmigen. Das bloße Absehen von einem repressiven Einschreiten gegen ein - möglicherweise - rechtswidriges Verhalten lässt sich mit einer behördlichen Genehmigung, die eine Legalisierungswirkung für die von ihr erlaubte Tätigkeit entfaltet, nicht gleichsetzen. Das Unionsrecht fordert nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs eine derartige Gleichsetzung nicht.
Vgl. OVG Niedersachsen, a. a. O., Rn. 54 ff. m. w. N.
Der Antragsgegner geht weiterhin zutreffend davon aus, dass die Tätigkeit der Antragstellerin in Nordrhein-Westfalen und den anderen oben genannten Bundesländern auch nicht genehmigungsfähig ist, weil sie gegen das Internetverbot verstößt. Nach § 4 Abs. 4 GlüStV NRW ist das Veranstalten und Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet verboten. Eine Erlaubnis für den Internetvertrieb sieht § 4 Abs. 5 GlüStV NRW nur für Sportwetten und Lotterien, nicht aber für die von der Antragstellerin angebotenen Casinospiele vor.
Das Bundesverwaltungsgericht hat mit Urteil vom 26. Oktober 2017 - 8 C 18.16 -,
BVerwGE 160, 193 und juris, Rn. 30 ff.,
ausdrücklich bestätigt, dass das Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV mit Verfassungsrecht und Unionsrecht weiterhin vereinbar ist und auch nach Zulassung der Ausnahmen für Lotterien sowie Sport- und Pferdewetten eine andere rechtliche Bewertung nicht geboten ist.
Ebenso jüngst: OVG NRW, a. a. O., BA S. 4 ff.; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 11. Juli 2019 - 6 S 2759/18 -, juris, Rn. 15 ff.; OVG Niedersachsen, a. a. O., Rn. 62 ff.; OVG Schleswig-Holstein, a. a. O., Rn. 14 ff. und OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 20. August 2019 - OVG 1 N 46.18 -, juris, Rn. 24 f.
Dabei hat das Bundesverwaltungsgericht darauf abgestellt, dass mit dem Internetverbot in nicht diskriminierender Weise verfassungs- und unionsrechtlich legitime Gemeinwohlziele, insbesondere des Jugendschutzes sowie der Bekämpfung der Spielsucht und Begleitkriminalität, verfolgt werden, und auf die spezifischen Gefahren hingewiesen, die das Anbieten von Spielen im Internet mit sich bringt. Ausgehend von diesen Gemeinwohlzielen hat das Bundesverwaltungsgericht das Internetverbot in seiner Ausgestaltung durch § 4 Abs. 4 und Abs. 5 GlüStV als mit Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar angesehen. Weiter hat das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass das Internetverbot auch mit Unionsrecht vereinbar ist. Die dadurch bedingte Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit aus Art. 56 f. AEUV ist gerechtfertigt, weil sie auch im unionsrechtlichen Sinne verhältnismäßig und insbesondere geeignet ist, zur Erreichung der mit ihr verfolgten Gemeinwohlzwecke in systematischer und kohärenter Weise beizutragen. Die Kammer folgt diesen Erwägungen auch für den GlüStV NRW.
Die angefochtene Verfügung lässt auch keine Ermessensfehler erkennen.
Die Kammer vermag der Einschätzung der Antragstellerin, eine Duldung ihrer Tätigkeit mit Nebenauflagen zur Sicherstellung der Erreichung der Ziele des GlüStV wäre eine deutlich geeignetere Maßnahme mit einer überdies geringeren Eingriffsintensität, nicht zu folgen. Eine solche Duldung wäre nämlich nicht geeignet, das Verbot des § 4 Abs. 4 GlüStV NRW durchzusetzen.
Auch im Übrigen sind Ermessensfehler nicht ersichtlich. Dabei teilt die Kammer die Einschätzung des Antragsgegners, dass das Entschließungsermessen der Bezirksregierung hier im Hinblick auf das von der Tätigkeit der Antragstellerin ausgehende hohe Gefährdungspotenzial und dem gänzlichen Fehlen von Umständen, die gegen ein Einschreiten gesprochen hätten, auf die Entscheidung zum Einschreiten gegenüber der Antragstellerin reduziert war.
Die Argumentation der Antragstellerin, die Bezirksregierung habe ihr Störerauswahlermessen fehlerhaft begründet, greift nicht durch. Ein sog. Störerauswahlermessen eröffnet sich für eine Ordnungsbehörde nur, wenn sie beim Einschreiten gegen eine Gefahr oder Störung die Auswahl unter mehreren Pflichtigen hat und das Einschreiten gegen jeden dieser Pflichtigen zu einer Beseitigung der Gefahr oder Störung führen würde. Diese Konstellation liegt hier ersichtlich nicht vor. Vorliegend war vielmehr nicht nur das Entschließungsermessen der Bezirksregierung auf Null reduziert. Für ein wirksames Einschreiten gegen die Störung kamen auch nur Maßnahmen gegenüber der Antragstellerin in Betracht. In einer solchen Lage bedarf es keiner Begründung, weil die Ordnungsbehörde keine Auswahl zu treffen hat. Hierzu führt das Bundesverwaltungsgericht aus:
„Anders verhält es sich, wenn die Behörde“ (…) „zum Einschreiten verpflichtet ist. Bei einer Ermessensreduzierung auf Null hat die Behörde keine Handlungsalternativen mehr, zwischen denen sie nach Zweckmäßigkeitsgesichtspunkten auswählen kann. Sie muss vielmehr in allen Fällen, in denen eine Reduzierung des Entschließungsermessens eingetreten ist, einschreiten. Daher muss sie für ihr Einschreiten gegen einen Ordnungspflichtigen regelmäßig keinen - weiteren - Sachgrund anführen.“
Vgl. Urteil vom 26. Oktober 2017 - 8 C 14.16 -, juris, Rn. 22.
Entscheidet eine Behörde sich allerdings, den Einsatz ihrer begrenzten Ressourcen, die kein gleichzeitiges Einschreiten gegen alle Störungen ermöglichen, an einem Plan auszurichten, muss sie sich, um Art. 3 Abs. 1 GG nicht zu verletzen, an ihn halten. Fehlt es an einem Plan, so genügt es, dass sich ein Einschreiten der Behörde nicht als willkürlich darstellt. Dafür reicht es beispielsweise aus, wenn die Behörde Anhaltspunkten für Gesetzesverstöße nachgeht und einschreitet, sobald sie im regulären Gang der Verwaltung die Überzeugung gewonnen hat, dass die Voraussetzungen für ein Einschreiten gegeben sind. Sie ist vor dem Gleichheitsgebot nicht gehalten, ein Handlungskonzept für die zeitliche Reihenfolge des Einschreitens gegen mehrere Störungen aufzustellen oder gar Störungen, für die ein Einschreiten in Betracht kommt, zu ermitteln, um dann gestuft nach der Schwere der Verstöße einzuschreiten.
Vgl. BVerwG, a. a. O., Rn. 23.
Vorliegend hat die Antragstellerin nicht zur Überzeugung des Gerichts glaubhaft gemacht, dass die Bezirksregierung Düsseldorf ihr diesbezügliches Einschreiten an einem Plan ausgerichtet hat oder sich das Verhalten als willkürlich darstellt. Insbesondere das Vorbringen der Antragstellerin, dass das Glücksspielkollegium oder jedenfalls die AG Aufsicht sich mit dem Einschreiten gegen Online-Casinoangebote befasst und den einzelnen Bundesländern hierfür Aufgaben betreffend einzelne Anbieter zugewiesen habe, stellt sich als bloße Behauptung ohne nachvollziehbare Belege dar.
Schließlich ist auch nicht von der Antragstellerin substantiiert vorgetragen oder sonst ersichtlich, dass die Vollziehung der angegriffenen Verfügung hier eine unbillige, nicht durch überwiegende Interessen gebotene Härte zu Folge hätte.
In Anbetracht der Vollziehbarkeit der Untersagungsverfügung besteht kein Anlass, in Bezug auf die Zwangsmittelandrohung vom Regelvorrang des Vollziehungsinteresses nach § 112 Satz 1 JustG NRW abzuweichen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:
(1) Gegen die Entscheidung über den Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz kann innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) schriftlich Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet.
Die Beschwerde kann auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) eingelegt werden.
Die Beschwerdefrist ist auch gewahrt, wenn die Beschwerde innerhalb der Frist schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster) eingeht.
Die Beschwerde ist innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Beschwerde vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster) schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV einzureichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist, und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinandersetzen. Das Oberverwaltungsgericht prüft nur die dargelegten Gründe.
Die Beschwerdeschrift und die Beschwerdebegründungsschrift sind durch einen Prozessbevollmächtigten einzureichen. Im Beschwerdeverfahren müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Die Beteiligten können sich durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, als Bevollmächtigten vertreten lassen. Auf die zusätzlichen Vertretungsmöglichkeiten für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse wird hingewiesen (vgl. § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes zum Rechtsdienstleistungsgesetz – RDGEG –).
Die Beschwerdeschrift und die Beschwerdebegründungsschrift sollen möglichst dreifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.
(2) Gegen den Streitwertbeschluss kann schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls ihr nicht abgeholfen wird.
Die Beschwerde kann auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) oder zu Protokoll der Geschäftsstelle eingelegt werden; § 129a der Zivilprozessordnung gilt entsprechend.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn sie innerhalb von sechs Monaten eingelegt wird, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat; ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist nicht gegeben, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,00 Euro nicht übersteigt.
Die Beschwerdeschrift soll möglichst dreifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.
War der Beschwerdeführer ohne sein Verschulden verhindert, die Frist einzuhalten, ist ihm auf Antrag von dem Gericht, das über die Beschwerde zu entscheiden hat, Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren, wenn er die Beschwerde binnen zwei Wochen nach der Beseitigung des Hindernisses einlegt und die Tatsachen, welche die Wiedereinsetzung begründen, glaubhaft macht. Nach Ablauf eines Jahres, von dem Ende der versäumten Frist angerechnet, kann die Wiedereinsetzung nicht mehr beantragt werden.

Zitierte Normen: §§ 80 Abs. 5 VwGO, 112 Satz 2 JustG NRW
§§ 35 ff. VwVfG NRW
§§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG
§ 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO
§ 9 Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO
§ 9 Abs. 1 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 4 GlüStV
§ 28 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 3 Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 4 Abs. 4 GlüStV
§ 4 Abs. 5 GlüStV
§ 4 Abs. 4 und Abs. 5 GlüStV
§ 112 Satz 1 JustG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 55a VwGO und der Verordnung
§ 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes
§ 129a der Zivilprozessordnung
Art. 30 GG
Art. 56 AEUV
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 56 f. AEUV

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2016, 369
BVerwGE 160, 193
3 K 7738/19
1 VR 2.95
2 BvL 23/81
13 B 1696/19
11 LC 242/16
10 CS 16.89
3 L 79/16
8 C 14.12
8 C 18.16
6 S 2759/18
1 N 46.18
8 C 14.16