Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-02-19, Aktenzeichen 14 K 7046/16
ECLI: ECLI:DE:VGGE:2019:0219.14K7046.16.00

Tenor:
Es wird festgestellt, dass die Videobeobachtung der Versammlung der Klägerin am 24. September 2016 rechtswidrig war.
Der Beklagte trägt die Kosten des Rechtsstreits.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung in gleicher Höhe Sicherheit leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin war Anmelderin und Veranstalterin der am 24. September 2016 in E. zu dem Thema „Es reicht! Rechte Gewalt stoppen in E. und anderswo“ durchgeführten Versammlung. Nach einer Auftaktkundgebung im Bereich des Nord-Ausgangs des Hauptbahnhofs E. gegen 13 Uhr bewegten sich die Teilnehmer über die T.----straße , L.---------straße , V.-----straße bis zur Kreuzung N.-----------straße . Nach einer Zwischenkundgebung bewegte sich der Demonstrationszug zurück zur T.----straße und von dort über den L1.-----wall zur L2.---straße , wo zunächst auf der Höhe des Geschäftes „D. Elektronik“ und sodann an der U-Bahnstation weitere Zwischenkundgebungen stattfanden. Anschließend verlief der Demonstrationszug über die L2.---straße bis zum Friedhof, wo die Versammlung mit einer Abschlusskundgebung gegen 18:30 Uhr endete.
Beamte des Beklagten richteten sowohl bei der Auftaktkundgebung als auch bei dem Demonstrationszug und der Abschlusskundgebung von einem vorausfahrenden Polizeiwagen („Kleinbus“) aus eine sich auf einem ausgefahrenen Mast befindliche Videokamera auf die Demonstrationsteilnehmer. Die so gewonnenen Aufnahmen wurden auf einen Monitor in der Polizeileitstelle übertragen. Die Beschwerden einzelner Teilnehmer gab die Klägerin an die für sie zuständige Kontaktbeamtin weiter.
Der Beklagte wandte sich während der Versammlung mit einem Tweet u.a. an den offiziellen Account des Bündnisses „Es reicht“ (@es_reicht_DO): „Wir machen reine Übersichtsaufnahmen für den Polizeiführer. Dadurch kann dieser sich ein Bild von der Lage machen.“. Die Veranstaltung verlief friedlich.
Die Klägerin hat am 18. Oktober 2016 Klage erhoben. Die Klage sei zulässig, insbesondere habe sie ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit der polizeilichen Maßnahme. Als Versammlungsleiterin sei sie von den Videoaufnahmen erfasst worden. Darüber hinaus bestehe eine Wiederholungsgefahr, da sie regelmäßig Versammlungen „gegen Rechts“ in E. anmelde und zu befürchten sei, dass der Beklagte künftig weitere Versammlungen ohne eine Rechtsgrundlage mit Videokameras beobachte.
Die Klage sei auch begründet. Das Richten einer aufnahmebereiten Kamera auf die Demonstrationsteilnehmer nebst Übertragung der Bilder auf einen Monitor beeinträchtige die innere Versammlungsfreiheit. Aus Sorge vor staatlicher Überwachung könnten Bürger von der Teilnahme an der Versammlung abgeschreckt werden oder sich in dieser nicht frei bewegen. Dabei mache es keinen Unterschied, ob die von der Videokamera übertragenen Bilder gespeichert werden oder nicht, da dies für den Versammlungsteilnehmer nicht erkennbar sei. Die Videobeobachtung sei über mehrere Stunden durch einen Kamerawagen für die Teilnehmer und Außenstehenden sichtbar vorgenommen worden. Damit sei die Versammlung in ihrem wesentlichen Ablauf und nicht lediglich flüchtig durch Kameras erfasst worden. Der Hinweis des Beklagten per Twitter, es handele sich um reine Übersichtsaufnahmen, ändere daran nichts. Soweit der Beklagte darauf verweise, dass das bei der Anfertigung der Übersichtsaufnahmen eingesetzte Personal und die Technik sich von anderen Kräften, die Videoaufnahmen vornehmen, unterscheide, habe der Beklagte dies nicht näher dargelegt. Im Übrigen dürften diese Unterschiede für den durchschnittlichen Teilnehmer nicht wahrnehmbar sein. Darüber hinaus beeinträchtige die Videobeobachtung das allgemeine Persönlichkeitsrecht in seiner Ausprägung als Recht der informationellen Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 2 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG).
Die Videobeobachtung habe nicht auf die §§ 12a, 19 des Versammlungsgesetzes (VersG) gestützt werden können. Es habe keine tatsächlichen Anhaltspunkte für eine Gefahr für gewichtige Rechtsgüter gegeben. Der Beklagte habe die Videobeobachtung – wie er selber vortrage – auch nicht aus diesem Grund veranlasst, sondern einzig als „Übersichtsaufnahmen für den Polizeiführer“. Der Beklagte könne sich auch nicht auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 17. Februar 2009 – 1 BvR 2492/08 – berufen, da diese Entscheidung nur die Regelung des Bayerischen Versammlungsgesetzes zu anlasslosen Übersichtsaufnahmen betreffe. Ungeachtet dessen komme es danach auch nicht darauf an, ob eine abstrakte Gefahrenprognose ex ante habe getroffen werden können. Eine solche müsse im Einzelfall tatsächlich bestehen. Es erschließe sich ihr nicht, warum der Beklagte, wie er vorgebe, zur Lenkung des Polizeieinsatzes eine durchgehende Beobachtung habe vornehmen müssen. Die Versammlung sei nicht derart unübersichtlich gewesen, dass andauernd habe gefilmt werden müssen. Die Annahme des Beklagten „einer großen und unübersichtlichen Versammlung in Aufzugform“ treffe insbesondere in Bezug auf die Sammelphase und die Abschlusskundgebung nicht zu. Die „intensiven Mobilisierungsaktivitäten“, auf welche der Beklagte seine Gefahrenprognose stütze, seien nicht ansatzweise belegt. Es wäre demnach ausreichend gewesen, die Versammlungslage in mehr oder weniger regelmäßigen Abständen mittels der Kamera zu prüfen. Im Übrigen sei eine ausreichende Zahl von Beamten vor Ort gewesen, die gegebenenfalls über Funk einen Hinweis auf Veränderungen hätten geben können. An der Versammlung hätten schätzungsweise zwischen 1.000 und 2.000 Menschen teilgenommen. Eine Versammlung von in der Spitze 2.000 Personen sei im Vergleich zu Großdemonstrationen mit mehreren zehntausend Teilnehmern übersichtlich. Der Beklagte habe seine Gefahrenprognose im Rahmen des Kooperationsgespräches nicht erwähnt. Dies lasse am Sinn dieser Gespräche zweifeln.
Die Klägerin beantragt,
festzustellen, dass die Videobeobachtung der Versammlung der Klägerin am 24. September 2016 rechtswidrig war.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung führt er aus, dass die Bildübertragung im Einklang mit der geltenden Rechtslage durchgeführt worden sei. Da das Land Nordrhein-Westfalen von seiner Gesetzgebungskompetenz zum Versammlungsrecht bisher kein Gebrauch gemacht habe, sei die Durchführung von Übersichtsaufnahmen unter Beachtung der durch die höchstrichterliche Rechtsprechung entwickelten Maßstäbe erfolgt. Übersichtsaufnahmen seien danach zur Leitung und Lenkung eines Polizeieinsatzes zulässig, wenn sie wegen der Größe oder Unübersichtlichkeit der Versammlung im Einzelfall erforderlich seien. Die Klägerin habe 1.000 Personen angemeldet. Aufgrund der intensiven Mobilisierungsaktivitäten habe er jedoch mit einer wesentlich höheren Anzahl von Versammlungsteilnehmern rechnen müssen. Es habe auf allen einschlägigen Internetseiten wie z.B. „BlockaDO“ und „Autonome Antifa E. “ bundesweite Mobilisierungsaufrufe mit Zusagen unter anderem aus Leipzig, Dresden, Hamburg, Bremen, Hannover, Wuppertal, Bochum und Düsseldorf gegeben. Nach seinen Erkenntnissen seien für den Versammlungstag in der linken Szene bundesweit Busfahrten nach E. organisiert worden. Des Weiteren sei die Versammlung auch bei den Antifa Koblenz und Niedersachsen thematisiert worden. Weitere Mobilisierungsaufrufe habe es in den sozialen Medien z.B. bei Twitter und Facebook durch einschlägige Gruppierungen wie z.B. BlockaDO und Autonome Antifa E. mit einer Reichweite von mehreren 1000 Followers gegeben. Bei Twitter sei eigens für die Versammlung der Hashtag #esreicht generiert worden, wodurch noch mal eine größere Reichweite der Inhalte erreicht worden sei. Die Annahme einer deutlich höheren Teilnehmerzahl sei auch auf die Erkenntnisse zu der Person der Klägerin gestützt worden. Die Klägerin sei eine maßgebliche Organisatorin des Bündnisses „BlockaDo“. In den vergangenen Jahren sei es ihr als Versammlungsanmelderin wiederholt gelungen, eine Teilnehmerzahl im vierstelligen Bereich aus der linksgerichteten Szene, darunter auch gewaltbereite Teilnehmer, zu mobilisieren. So habe die Klägerin für den 20. August 2016 eine Versammlung mit 150 (spätere Angabe: 350) Teilnehmern angemeldet. Tatsächlich sei die Demonstration mit etwa 700, darunter etwa 200 gewaltbereiten Personen, durchgeführt worden. Trotz intensiver Raumschutzmaßnahmen durch starke Polizeikräfte sei es hier zu diversen strafrechtlich relevanten Sachverhalten gekommen (u.a. Pyrotechnikeinsatz, Vermummung). Im Rahmen dieser Versammlung seien Flugblätter verteilt worden, die auf die Versammlung am 24. September 2016 hinwiesen. Im Nachgang zu dieser Versammlung sei auf der Seite www.blockado.info Resümee gezogen und in Aussicht gestellt worden, dass die Versammlung am 20. August 2016 erst der Anfang gewesen sei und dass man für die Großdemonstration am 24. September 2016 noch breiter mobilisieren wolle. Im Rahmen der am 15. September 2016 auf dem S.------------platz in E. abgehaltenen Standkundgebung der „Es reicht Kampagne“ seien ebenfalls Flyer mit dem Hinweis auf die Versammlung am 24. September 2016 verteilt worden. Zudem sei bei dem Kooperationsgespräch am 13. September 2016 auch Frau Q. anwesend gewesen. Diese sei dem linksgerichteten Spektrum zuzuordnen und habe in der Vergangenheit auch selbst wiederholt Versammlungen angemeldet. Dabei sei sie immer wieder dazu in der Lage gewesen, bis zu 400 Personen des linksextremen Spektrums, schwerpunktmäßig aus NRW, zu mobilisieren. Die Klägerin habe im Rahmen des Kooperationsgespräches auf Nachfrage selbst mitgeteilt, dass sie Teilnehmer aus dem gesamten Bundesgebiet erwarte und dass es durchaus mehr Teilnehmer als die angemeldeten 1.000 werden könnten. Er habe ferner davon ausgehen müssen, dass sich die Teilnehmer aus dem bürgerlich und dem linksorientierten Bereich, der anti-faschistischen, antideutschen und linksautonomen Szene zusammensetzen. Die Versammlung habe folglich nicht aus einer homogenen Teilnehmerstruktur bestanden, sondern aus verschiedenen radikalen Strömungen. Insbesondere zwischen Anhängern der Antideutschen und der Antifa hätten bereits im Vorfeld Differenzen wegen des von der Klägerin angemeldeten Auftrittes der umstrittenen Musikgruppe „Grup Yorum“ bestanden. Seine Prognose zur Versammlungsgröße habe sich am Versammlungstag bestätigt: Die Versammlung habe sich gegen 13:50 Uhr mit ca. 1.000 Teilnehmern in Bewegung gesetzt. Darunter seien ca. 200 Personen gewesen, die dem sogenannten schwarzen Block zuzuordnen seien. Während der Versammlung seien weitere Versammlungsteilnehmer hinzugestoßen, sodass in der Spitze ca. 2.000 Personen teilgenommen hätten. Aufgrund dieser Gefahrenprognose habe er eine Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung in Form von gewalttätigen Ausschreitungen und Sicherheitsstörungen befürchtet. Mit den Aufnahmen sei der Zweck verfolgt worden, eine effiziente Lenkung und Leitung des Polizeieinsatzes zu fördern. Andere gleich geeignete Mittel seien nicht ersichtlich gewesen. Insbesondere sei die mündliche Übermittlung von Lagebildern durch Beamte vor Ort nicht gleich geeignet gewesen. Zur Zweckerreichung sei die Anfertigung der Übersichtsaufnahmen auch verhältnismäßig gewesen. Die durch eine Videokamera aufgenommenen Live-Bilder der Versammlung seien nur für den Polizeiführer zur Leitstelle, der nicht vor Ort gewesen sei, übertragen worden. Es habe sich nicht um Aufnahmen zur Beweissicherung gehandelt. Die Entscheidung, diesen Einsatz nicht vor Ort zu führen, sei – in Ergänzung polizeitaktischer Belange – insbesondere darauf zurückzuführen, dass es sich um eine komplexe Einsatzlage gehandelt habe. Bei dieser seien verschiedene Ereignisse hochgradig miteinander vernetzt und es bestehe eine hohe Eigendynamik bei gleichzeitiger Intransparenz vieler Probleme. Die Bilder aus dem Einsatzraum seien erforderlich gewesen, damit der Polizeiführer seine Leitungsfunktion habe wahrnehmen können. Zudem habe er die für die Anfertigung der Übersichtsaufnahmen in der Rechtsprechung geforderte Offenheit umfassend gewahrt. Die Übersichtsaufnahmen seien mittels eines colorierten Funkstreifenwagens offen angefertigt worden. Im Rahmen der Öffentlichkeitsarbeit (Twitter) habe er breit über diese Maßnahme informiert. Er habe nicht das Personal und nicht die Technik eingesetzt, die von den Beweissicherungskräften der Bereitschaftspolizei zur Fertigung individualisierbarer Aufnahmen eingesetzt werden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf die Gerichtsakten einschließlich der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten (Beiakte Heft 1).

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig und begründet.
Die Klage ist als Feststellungsklage gemäß § 43 der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – statthaft. Die Videobeobachtung der Klägerin und anderer Teilnehmer einer Versammlung durch Einsatzkräfte der Polizei stellt einen Realakt dar. Da dieser sich bereits vor der Klageerhebung erledigt hat, kann das diesbezügliche staatliche Handeln zum Gegenstand einer Feststellungsklage gemacht werden. Das feststellungsfähige und konkrete Rechtsverhältnis i. S. d. § 43 Abs. 1 VwGO ergibt sich aus der durchgeführten polizeilichen Beobachtung der Klägerin und anderer Teilnehmer der Versammlung.
Das erforderliche Feststellungsinteresse der Klägerin ist bereits aufgrund der Möglichkeit einer kurzfristig erledigten, aber schwerwiegenden Beeinträchtigung ihrer in Art. 8 GG garantierten Versammlungsfreiheit gegeben.
Vgl. hierzu BVerfG, Beschluss vom 3. März 2004– 1 BvR 461/03 –, juris, BVerwG, Beschluss vom11. Dezember 2003 – 1 WB 14/03 –, juris.
Das berechtigte Interesse der Klägerin ist darüber hinaus durch die Möglichkeit des Eingriffs in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung nach Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG begründet.
Ungeachtet dessen ist eine Wiederholungsgefahr bezogen auf die Klägerin anzunehmen, da diese vorgetragen hat, auch in Zukunft Versammlungen „gegen Rechts“ in E. zu veranstalten und an ihnen teilnehmen zu wollen. Dem Vortrag des Beklagten lässt sich entnehmen, dass dieser in einem solchen Fall voraussichtlich erneut mit vergleichbarer Begründung Übersichtsaufnahmen von der Polizei anfertigen lassen wird.
Die Klage ist auch begründet.
Die Videoüberwachung der Versammlung am 24. September 2016 in E. zu dem Thema „Es reicht! Rechte Gewalt stoppen in E. und anderswo“ durch die Anfertigung von Übersichtsaufnahmen war rechtswidrig.
Die Beobachtung der Versammlung am 24. September 2016 mittels eines Video-Wagens der Polizei und die Übertragung der so gewonnen Bilder in Echtzeit im sog. Kamera-Monitor-Prinzip – ohne Einverständnis der Teilnehmer – stellte einen Eingriff in das Grundrecht der Klägerin auf Versammlungsfreiheit (Art. 8 Abs. 1 GG) dar.
Ein Eingriff in den Schutzbereich eines Grundrechts ist jedes staatliche Handeln, dass die Ausübung bzw. Wahrnehmung des Grundrechts zumindest erschwert. Zwar wird nach dem klassischen Eingriffsbegriff unter einem Grundrechtseingriff im Allgemeinen ein rechtsförmiger Vorgang verstanden, der unmittelbar und gezielt (final) durch ein vom Staat verfügtes, erforderlichenfalls zwangsweise durchzusetzendes Ge- oder Verbot, also imperativ zu einer Verkürzung grundrechtlicher Freiheiten führt. Der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts folgend, ist jedoch ein moderner Eingriffsbegriff zu Grunde zu legen. Dieser moderne Eingriffsbegriff, der sich jedenfalls für die speziellen Grundrechte durchgesetzt hat, lässt für einen Eingriff jedes staatliche Handeln genügen, das dem Einzelnen ein Verhalten, das in den Schutzbereich eines Grundrechts fällt, ganz oder teilweise unmöglich macht.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 26. Juni 2002 – 1 BvR 670/91 –, juris.
Art. 8 Abs. 1 GG schützt die Freiheit, mit anderen Personen zum Zwecke einer gemeinschaftlichen, auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichteten Erörterung oder Kundgebung örtlich zusammen zu kommen und ist – als Freiheit zur kollektiven Meinungskundgabe, die auch und vor allem andersdenkenden Minderheiten zugutekommt – für eine freiheitliche demokratische Staatsordnung konstituierend.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 20. Dezember 2012– 1 BvR 2794/10 –, juris.
Der Schutzbereich von Art. 8 Abs. 1 GG erfasst als innere Versammlungsfreiheit auch die Entschließungsfreiheit des Einzelnen bezüglich der angstfreien Ausübung seines Grundrechts. Insbesondere die Versammlungs- und Demonstrationsfreiheit setzt in ihrem Freiheitsgehalt voraus, dass die Versammlungsteilnehmer nicht befürchten müssen, wegen oder anlässlich ihrer Grundrechtswahrnehmung staatlicher Überwachung unterworfen und so möglicherweise Adressaten für sie nachteiliger Maßnahmen zu werden.
Vgl. Dietel/Gintzel/ Kniesel, Versammlungsgesetz,17. Auflage, § 12a, Rn. 7 m.w.N.
Daran gemessen stellt die Beobachtung der Versammlung im Kamera-Monitor-Verfahren einen Eingriff in die durch Art. 8 Abs. 1 GG geschützte innere Versammlungsfreiheit dar.
Denn wenn der einzelne Teilnehmer der Versammlung damit rechnen muss, dass seine Anwesenheit oder sein Verhalten bei einer Veranstaltung durch Behörden registriert wird, könnte ihn dies von einer Teilnahme abschrecken oder ihn zu ungewollten Verhaltensweisen zwingen, um den beobachtenden Polizeibeamten möglicherweise gerecht zu werden. Das Bewusstsein, dass die Teilnahme an einer Versammlung festgehalten wird, kann Einschüchterungswirkungen haben, die zugleich auf die Grundlagen der demokratischen Auseinandersetzung zurückwirken.
Vgl. auch BVerwG, Urteil vom 25. Oktober 2017 - 6 C 46/16 -, juris (zur Einschüchterungswirkung eines tieffliegenden Tornado-Kampfflugzeugzeugs mit Bildaufklärungsausrüstung über einem Demonstranten-Camp und des hierin liegenden faktischen Eingriffs in die Versammlungsfreiheit).
Wer unsicher ist, ob abweichende Verhaltensweisen jederzeit notiert und als Information dauerhaft gespeichert, verwendet oder weitergegeben werden, wird versuchen, nicht durch solche Verhaltensweisen aufzufallen und möglicherweise auf eine Ausübung seiner entsprechenden Grundrechte (Art. 8, 9 GG) verzichten. Dies würde nicht nur die individuellen Entfaltungschancen des Einzelnen beeinträchtigen, sondern auch das Gemeinwohl, weil Selbstbestimmung eine elementare Funktionsbedingung eines auf Handlungsfähigkeit und Mitwirkungsfähigkeit seiner Bürger begründeten freiheitlichen demokratischen Gemeinwesens ist.
Vgl. BVerfG, Einstweilige Anordnung vom 17. Februar 2009 – 1 BvR 2492/08 –, juris; VG Münster, Urteil vom 21. August 2009 – 1 K 1403/08 –, juris Rn. 13.
Ein prinzipieller Unterschied zwischen Übersichtsaufnahmen und personenbezogenen Aufnahmen besteht mit den heutigen technischen Möglichkeiten nicht mehr. Auch in Übersichtsaufzeichnungen sind die Einzelpersonen in der Regel individualisierbar mit erfasst. Sie können, ohne dass technisch weitere Bearbeitungsschritte erforderlich sind, durch schlichte Fokussierung erkennbar gemacht werden, sodass einzelne Personen identifizierbar sind. Der einzelne Versammlungsteilnehmer muss ständig damit rechnen, durch eine Vergrößerung des ihn betreffenden Bildausschnittes (Heranzoomen) individuell und besonders beobachtet zu werden. Dass diese Identifikationsmöglichkeit nicht ihr Zweck ist, lässt die Rechtfertigungslast für eine Befugnisnorm zur Anfertigung von Übersichtsaufnahmen nicht entfallen.
Vgl. BVerfG, Einstweilige Anordnung vom 17. Februar 2009 – 1 BvR 2492/08 –, juris; VG Berlin, Urteil vom 5. Juli 2010 – 1 K 905.09 –, juris; Dietel/Gintzel/Kniesel, Versammlungsgesetze, 17. Auflage §12a, Rdnr. 8.
Dass die gefertigten Aufnahmen nicht gespeichert wurden, führt zu keiner anderen Bewertung. Bereits das Beobachten der Teilnehmer stellt einen Eingriff in die Versammlungsfreiheit dar. Das polizeiliche Handeln knüpft einzig und allein an die Wahrnehmung des Versammlungsrechts durch die Teilnehmer an. Danach sind auch die hier in Streit stehenden sog. Übersichtsaufnahmen nach dem Kamera-Monitor-Prinzip geeignet, bei den Teilnehmern ein Gefühl des Beobachtetseins hervorzurufen und diese – wenn auch ungewollt – in ihrem Verhalten zu beeinflussen oder von der Teilnahme an der Versammlung abzuhalten. Insofern überschreitet eine Videobeobachtung die grundrechtlich relevante Eingriffsschwelle, wenn Bürger aus Sorge vor staatlicher Überwachung von der Teilnahme an der Versammlung absehen könnten und – aus Sicht eines verständigen Versammlungsteilnehmers – zu befürchten ist, die Aufnahme könne beabsichtigt oder versehentlich jederzeit ausgelöst werden und somit eine Individualisierung von Versammlungsteilnehmern – z.B. durch „Heranzoomen“ einzelner Personen – ermöglichen. Der einzelne Versammlungsteilnehmer kann regelmäßig nicht erkennen, ob eine auf die Versammlung gerichtete Kamera lediglich in Echtzeit Bilder auf einen Monitor überträgt oder aber zeitlich darüber hinaus die Aufnahme aufgezeichnet und gespeichert wird.
Vgl. BVerfG, Einstweilige Anordnung vom 17. Februar 2009 – 1 BvR 2492/08 – m.w.N., juris; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 5. Februar 2015 – 7 A 10683/14 –, juris; VG Münster, Urteil vom 21. August 2009 – 1 K 1403/08 – juris; VG Berlin, Urteil vom 5. Juli 2010 – 1 K 905.09 –, juris; VG Hannover, Urteil vom 14. Juli 2014 – 10 AQ 226/13 -, juris; Kniesel in: Dietel / Gintzel / Kniesel, Versammlungsgesetze, 17. Auflage §12a, Rdnr. 5ff m.w.N.; Peters/Janz, Handbuch Versammlungsrecht, 2015, S. 282f.
An der eingetretenen Einschüchterungswirkung ändert auch der während der Versammlung erfolgte Tweet des Beklagten mit dem Hinweis, dass es sich um reine Übersichtsaufnahmen für den Polizeiführer handele, nichts. Ebenso wenig ist von Relevanz, mit welcher Intention der Beklagte die Aufnahmen veranlasste, da es für die Frage, ob eine solche staatliche Maßnahme einschüchternde Wirkung hat, allein auf die Sichtweise eines durchschnittlichen Versammlungsteilnehmers ankommt.
Die durch den Gesetzgeber im Zuge der Neuregelung des § 12a VersG geäußerte Auffassung, die bloße Videobeobachtung einer Versammlung – ohne eine Speicherung der Aufnahmen – sei kein Grundrechtseingriff, da der Einzelne aufgrund mangelnder technischer Möglichkeiten nicht individualisierbar gemacht werden könne (BT-Drs. 11/4359, S. 17), ist mittlerweile überholt.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Februar 2009– 1 BvR 2492/08 –; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom5. Februar 2015 – 7 A 10683/14 –, juris; VG Berlin, Urteil vom 26. April 2012 – VG 1 K 818.09 –; jeweils juris; Dietel / Gintzel / Kniesel, Versammlungsgesetze, 17. Auflage §12a, Rdnr. 8.
Der Einwand des Beklagten, die Anfertigung der Übersichtsaufnahmen habe im Einklang mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gestanden, da die vorliegende Versammlung aufgrund ihrer Größe und Unübersichtlichkeit zur Lenkung und Leitung des Polizeieinsatzes habe überwacht werden können,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Februar 2009– 1 BvR 2492/08 –, juris,
mit der Folge, dass es an einer Rechtsverletzung mangele, geht fehl. Der maßgebliche Unterschied zu dem vom Bundesverfassungsgericht entschiedenen Fall ist der, dass das dort betroffene Land Bayern eine eigens die Übersichtsaufnahmen einer Versammlung gestattende gesetzliche Rechtsgrundlage im Versammlungsgesetz des Landes Bayern geschaffen hatte (vgl. Art. 9 Abs. 2 Satz 1 BayVersG). Dessen Anwendbarkeit hat das Bundesverfassungsgericht sodann einstweilen auf die Fälle beschränkt, in denen Übersichtsaufnahmen zur Lenkung und Leitung des Polizeieinsatzes wegen der Größe und Unübersichtlichkeit im Einzelfall erforderlich sind. An einer derartigen Rechtsgrundlage fehlt es jedoch im Land Nordrhein-Westfalen. Das Bundesverfassungsgericht selbst setzt die grundsätzliche Notwendigkeit einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage ebenfalls voraus.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Oktober 2017 – 6 C 46/16 –;VG Berlin, Urteil vom 26. April 2012 – VG 1 K 818.09 –; jeweils juris.
Soweit das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in seinem Beschluss vom 23. November 2010 – 5 A 2288/09 – ausgeführt hat, Übersichtsaufnahmen, die erkennbar der Lenkung eines Polizeieinsatzes namentlich von Großdemonstrationen dienten und hierfür erforderlich seien, käme keine Eingriffsqualität zu, hat es hierauf nicht tragend abgestellt.
Das Beobachten der Versammlungsteilnehmer im Kamera-Monitor-Verfahren stellt ferner einen Eingriff in das Recht der Klägerin auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG) dar. Dieses Grundrecht umfasst die aus dem Gedanken der Selbstbestimmung folgende Befugnis des Einzelnen, grundsätzlich selbst zu entscheiden, wann und innerhalb welcher Grenzen persönliche Lebenssachverhalte offenbart werden, und daher grundsätzlich selbst über die Preisgabe und Verwendung seiner persönlichen Daten zu bestimmen.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 15. Dezember 1983– 1 BvR 209/83 –, juris.
Bei der Videobeobachtung besteht, wie dargelegt, jederzeit die Möglichkeit, ohne weiteres von der Übersichtsaufnahme in die Nahaufnahme überzugehen und somit den Einzelnen individuell zu erfassen. Durch die so aufwandslose Möglichkeit der Erhebung personenbezogener Daten liegt eine faktische Beeinträchtigung des grundrechtlichen Schutzgegenstandes vor, die einer Grundrechtsgefährdung als Eingriff gleichkommt.
Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 21. Juli 2003– 1 S 377/02 –; VG Sigmaringen, Beschluss vom2. April 2004 – 3 K 1344/04 –; VG Berlin, Urteil vom5. Juli 2010 – 1 K 905.09 –; jeweils juris.
Der Eingriffsqualität steht nicht entgegen, dass keine Speicherung der aufgenommenen Bilder erfolgt. Es genügt, dass die Bilder, die die Kamera produziert, auf einen Bildschirm übertragen werden.
Vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 8. Mai 2009– 16 A 3375/07 –, juris.
Da die Beobachtung der Versammlung vom 24. September 2016 einen Eingriff in den Schutzbereich des Art. 8 Abs. 1 GG und des – wohl subsidiären, jedenfalls keinen weiter reichenden Schutz vermittelnden – Grundrechtes aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG darstellt, bedurfte es zu dessen Rechtfertigung gemäß Art. 8 Abs. 2 GG einer gesetzlichen Grundlage, aus der nachvollziehbar und klar der Umfang der Beschränkungen erkennbar ist. Eine solche Rechtsgrundlage ist in Nordrhein-Westfalen nicht vorhanden.
Von der im Zuge der Föderalismusreform auf die Länder übergegangenen Gesetzgebungskompetenz für das Versammlungsrecht hat das Land Nordrhein-Westfalen keinen Gebrauch gemacht. Eine landesrechtliche Regelung zur Anfertigung von Übersichtsaufnahmen und –aufzeichnungen nach den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts fehlt.
Als Rechtsgrundlage kommen somit lediglich §§ 12a Abs. 1 S. 1, 19a des Versammlungsgesetzes (VersG) in Betracht. Danach darf die Polizei Bild- und Tonaufnahmen von Teilnehmern bei oder im Zusammenhang mit öffentlichen Versammlungen nur anfertigen, wenn tatsächliche Anhaltspunkte die Annahme rechtfertigen, dass von ihnen erhebliche Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung ausgehen. Nach § 12a Abs. 1 S. 2 VersG dürfen die Maßnahmen auch durchgeführt werden, wenn Dritte unvermeidbar betroffen werden.
Eine erhebliche Gefahr bedeutet eine Gefahr für gewichtige Rechtsgüter wie Leib und Leben. Erforderlich ist eine rechtsfehlerfreie und auf Tatsachen beruhende Prognose, dass ein bestimmtes Verhalten eines Teilnehmers / mehrerer Teilnehmer voraussichtlich die Gefahrengrenze überschritten wird. Aufgrund einer solchen Prognoseentscheidung kann im Einzelfall ein Kameraeinsatz zulässig sein, bevor sich die Gefahr tatsächlich, etwa durch Tätlichkeiten aus der Versammlung heraus, verwirklicht hat. Bloße Verdachtsmomente und Vermutungen genügen allerdings nicht. Für die Gefahrenprognose können Ereignisse im Zusammenhang mit früheren Versammlungen als Indizien herangezogen werden, soweit jene bezüglich des Mottos, des Ortes, des Datums sowie des Teilnehmer- und Organisatorenkreises Ähnlichkeiten zu der geplanten Versammlung aufweisen.
Vgl. BVerfG, einstweilige Anordnung vom 4. September 2009 – 1 BvR 2147/09 –; OVG NRW, Beschluss vom21. Oktober 2015 – 15 B 1201/15 –; jeweils juris m.w.N.
Die tatbestandlichen Voraussetzungen dieser Vorschriften, die – entsprechend der zu § 15 Abs. 3 VersG entwickelten Grundsätze,
vgl. Dietel / Gintzel / Kniesel, Versammlungsgesetze,17. Auflage § 15, Rdnr.138f m.w.N
– als Minus auch eine bloße Videobeobachtung ohne Speicherung der Daten erlauben würden, waren nicht gegeben. Zum Zeitpunkt der Versammlung waren (aus der maßgeblichen ex ante Sicht) keine tatsächlichen Anhaltspunkte erkennbar, dass von den Versammlungsteilnehmern erhebliche Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung ausgingen.
Eine diesen Anforderungen genügende Gefahrenprognose hat der Beklagte seiner Entscheidung zur Anfertigung von Übersichtsaufnahmen schon selbst nicht zugrunde gelegt. Den Ausführungen des Beklagten im Rahmen der Klageerwiderung lässt sich entnehmen, dass die Videobeobachtung vielmehr unter der Annahme der Geltung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts „wegen der Größe und Unübersichtlichkeit der Versammlung Übersichtsaufnahmen zur Lenkung und Leitung des Polizeieinsatzes“ veranlasst wurde. Dies zeigt auch der Tweet des Beklagten, im welchem es heißt: „Wir machen reine Übersichtsaufnahmen für den Polizeiführer. Dadurch kann dieser sich ein Bild von der Lage machen.“.
Dessen ungeachtet vermögen auch die im Rahmen der ergänzenden Klageerwiderung von dem Beklagten angeführten Umstände für seine Annahme, dass ein erhöhtes Gefahrenpotenzial bestanden habe, die Prognose einer erheblichen Gefahr nicht zu begründen.
Auf die bloße Anzahl der erwarteten Teilnehmer kann sich der Beklagte nicht mit Erfolg berufen. Zwar mag die Übersichtlichkeit der Versammlung bei erhöhter Teilnehmeranzahl leiden. Eine zwingende Schlussfolgerung dahingehend, dass ab einer bestimmten Teilnehmerzahl eine erhebliche Gefahr im Sinne von § 12a Abs. 1 Satz 1 VersG vorliegt, widerspräche dem Ausnahmecharakter der Norm und wird dem Erfordernis tatsächlicher Anhaltspunkte für das Vorliegen einer erheblichen Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung nicht gerecht. Dass bei der Versammlung am 24. September 2016 allein wegen der Anzahl der Versammlungsteilnehmer eine Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung konkret drohte, hat der Beklagte jedoch nicht dargelegt.
Auch seine weitere Annahme einer inhomogenen Teilnehmerstruktur und der Teilnahme von mehreren hundert situativ gewaltbereiten Personen hat der Beklagte nicht näher belegt. Die von ihm zur Begründung herangezogenen polizeilichen Erkenntnisse zur Person der Klägerin und des Bündnisses „BlockaDo“ hat er nicht durch geeignete Unterlagen untermauert. Die bloße Teilnahme von Anhängern bestimmter, abstrakt gewaltbereiter Gruppierungen genügt im Übrigen nicht den Anforderungen der von § 12a VersG geforderten Gefahrenprognose, die an tatsächliche Erkenntnisse anknüpfen muss.
Vgl. BVerfG, einstweilige Anordnung vom 4. September 2009 – 1 BvR 2147/09 –, juris.
Soweit der Beklagte eine Indizwirkung für das Gefahrenpotential aus dem Verlauf der von der Klägerin am 20. August 2016 durchgeführten Versammlung ableitet, fehlt es ebenfalls an der Darlegung einer konkreten Tatsachengrundlage. Zwar waren die Versammlungen hinsichtlich des Mottos und der teilnehmenden Organisationen weitgehend identisch. In Bezug auf die Strecke und den Versammlungsort gab es jedoch deutliche Unterschiede. Die Versammlung vom 20. August 2016 verlief von der E1. Innenstadt in den E1. Stadtteil E2. und damit an einem deutlich konfliktträchtigeren Ort als die Versammlung vom 24. September 2016, welche ausschließlich im Innenstadtbereich auf einer in E. üblichen und öfter für Versammlungen genutzten Demonstrationsstrecke stattfand. Die von dem Beklagten angeführten „diversen strafrechtlich relevanten Sachverhalte“ rechtfertigten demnach ohne nähere Begründung nicht die Annahme, dass sich solche auch während der Versammlung am 24. September 2016 ereignen.
Alleine die Behauptung, der Beklagte sei aufgrund der Größe und des inhomogenen Teilnehmerfeldes von einer „Stabslage“ ausgegangen, begründet mangels tatsachengestützer Grundlage keine Gefahrenprognose. Die allgemeine Lebenserfahrung, dass bei Versammlungen auch Straftaten und Ordnungswidrigkeiten begangen werden, begründet lediglich eine abstrakte, nicht aber eine konkrete Gefahr.
Vor diesem Hintergrund bedarf es keiner Entscheidung, ob § 12a Abs. 1 Satz 1 VersG, der grundsätzlich nur zu Bild- und Tonaufnahmen von Störern (und unvermeidbar betroffenen Dritten) ermächtigt, auch die hier erfolgte Videobeobachtung einer kompletten Versammlung erlaubt. Offen bleiben kann auch die Frage der Verhältnismäßigkeit des Kameraeinsatzes.
Andere Rechtsgrundlagen für das polizeiliche Handeln sind nicht ersichtlich.
Die Videobeobachtung würde, auch wenn man der Auffassung des Beklagten folgen könnte, dass Übersichtsaufnahmen keinen Eingriff in Art 8 Abs. 1 GG darstellen, sofern sie wegen der Größe und Unübersichtlichkeit der Versammlung im Einzelfall zur Leistung und Lenkung des Polizeieinsatzes erforderlich und zulässig sind, sich nicht als rechtmäßig erweisen.
Denn der Beklagte hat schon nicht substantiiert dargelegt, dass diese Voraussetzungen vorlagen. Zwar erweist sich die Annahme des Beklagten, dass die von der Klägerin bei der Anmeldung angegebene Teilnehmerzahl (1.000 Personen) erheblich überschritten werde, nach der Darstellung der von ihm ermittelten Mobilisierungsaktivitäten, die sich teilweise noch im Internet abrufen lassen, als tragfähig. Soweit der Beklagte aber darüber hinaus auf die aus der von der Klägerin am 20. August 2016 durchgeführten Versammlung gewonnenen Erkenntnisse abgestellt hat, fehlt es, wie ausgeführt, an einer konkreten Darlegung der „diversen strafrechtlich relevanten Sachverhalte“ und der Vergleichbarkeit der beiden Versammlungen, die sich insbesondere hinsichtlich der Örtlichkeit voneinander unterschieden. Auch die weitere Erklärung des Beklagten, er habe aus der Teilnahme einer Frau Q. am Kooperationsgespräch vom 13. September 2016 den Rückschluss ziehen können, dass mehrere hundert situativ gewaltbereite Personen an der Versammlung teilnehmen, ist ohne weitere Erläuterungen und entsprechende Belege nicht im Ansatz hinreichend substantiiert. Solche finden sich weder in dem Verwaltungsvorgang welcher dem Gericht vorgelegt wurde noch hat sie der insoweit mit der Darlegungslast belastete Beklagte im vorliegenden Verfahren beigebracht.
Ungeachtet dessen hat der Beklagte auch nicht nachvollziehbar dargelegt, dass bei einer derartigen Teilnehmerzahl und -struktur eine Erfassung der Lage durch vor Ort tätige Polizeikräfte und deren mündliche Berichterstattung nicht hätte erfolgen können. Eine Auseinandersetzung mit den Beschaffenheiten der Versammlungsorte und des Streckenverlaufs fehlt. Da sich der vorgesehene Streckenverlauf nicht von anderen, üblicherweise in der E1. Innenstadt seitens des Beklagten freigegebenen Demonstrationsstrecken unterschied, drängt sich das Vorliegen einer besonderen Unübersichtlichkeit auch nicht auf.
In diesem Zusammenhang fehlt es insbesondere auch an tatsachengestützten Ausführungen dazu, dass die Situation über die gesamte Dauer – und nicht nur zeitweise bzw. an bestimmten Örtlichkeiten – der Versammlung derart unübersichtlich war, dass nur eine Videobeobachtung zur Lageerfassung geeignet und erforderlich war. Soweit der Beklagte vorträgt, es habe sich um eine komplexe Einsatzlage gehandelt, hat er dies nicht näher erläutert und von anderen Versammlungslagen abgegrenzt. Ob die Videobeobachtung, die mittels eines colorierten Funkstreifenwagens erfolgte und über welche der Beklagte per Twitter informierte, die Anforderungen des Bundesverfassungsgerichts an die Offenheit der Maßnahme erfüllte, bedarf hiernach keiner Entscheidung.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 12a VersG
§ 167 VwGO
§ 43 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 12a Abs. 1 S. 2 VersG
§ 15 Abs. 3 VersG
§ 12a Abs. 1 Satz 1 VersG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 12a, 19 des Versammlungsgesetzes
§ 12a Abs. 1 S. 1, 19a des Versammlungsgesetzes
Art. 8, 9 GG
Art. 8 GG
Art. 1 Abs. 1 GG
Art. 8 Abs. 1 GG
Art. 8 Abs. 1 GG
Art. 9 Abs. 2 Satz 1 BayVersG
Art. 1 Abs. 1 GG
Art. 8 Abs. 1 GG
Art. 8 Abs. 2 GG
Art 8 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 BvR 2492/08
1 BvR 461/03
1 WB 14/03
1 BvR 670/91
1 BvR 2794/10
6 C 46/16
1 K 1403/08
1 K 905.09
7 A 10683/14
10 AQ 226/13
1 K 818.09
5 A 2288/09
1 BvR 209/83
1 S 377/02
3 K 1344/04
16 A 3375/07
1 BvR 2147/09
15 B 1201/15