Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-03-09, Aktenzeichen 20 A 2602/13
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2016:0309.20A2602.13.00

Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert.
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin betreibt die Siedlungsabfalldeponie C. -M. . Die Deponie befindet sich seit 2003 in der Stilllegungsphase. Sie ist auf dem Gelände einer ehemaligen Tongrube errichtet worden. Unterhalb ihres Ablagerungsbereichs erstreckt sich eine natürliche Tonschicht. In einem 1999 zugelassenen Erweiterungsbereich verfügt sie über eine mineralische Basisabdichtung.
Mit Plangenehmigung vom 14. Oktober 1999 legte die Bezirksregierung N. den Aufbau der Oberflächenabdichtung der Deponie entsprechend den Vorgaben der TA Siedlungsabfall für eine Deponie der Klasse II fest. Nach Fertigstellung einer die Deponie umschließenden Dichtwand hob sie mit Bescheid vom 13. November 2000 den für die abzulagernden Abfälle bezogen auf den Parameter Polycyclische aromatische Kohlenwasserstoffe nach EPA (PAK) zuvor festgesetzten Zuordnungswert von bis zu 50 mg/kg auf bis zu 250 mg/kg an. Mit Plangenehmigung vom 18. Dezember 2002 zur abschnittsweisen Abdeckung der Deponie ließ sie zur Durchführung von bestimmten Maßnahmen auf der Deponie näher bezeichnete Abfälle, unter anderem solche im Sinne der Abfallschlüsselnummer (ASN) 170302 ("Bitumengemische mit Ausnahme derjenigen, die unter 170301 fallen"), als Ersatzbaustoffe zu. Gleichzeitig ordnete sie durch Nr. 3 der Nebenbestimmungen an, in die obere Schicht der Zwischenabdeckung dürfe nur bindiges Material eingebaut werden, das mindestens den Anforderungen gemäß LAGA Z 1.2 entspreche. Im Weiteren bestimmte sie durch Nr. 4 der Nebenbestimmungen, dass Ersatzbaustoffe, die innerhalb des abgedichteten Bereichs der Deponie eingesetzt werden sollen, die Zuordnungswerte der Abfallablagerungsverordnung für die Deponieklasse II einhalten müssten und dass für PAK die Bestimmungen des Bescheids vom 13. November 2000 gelten.
Am 1. September 2005 trat die Deponieverwertungsverordnung in Kraft, die Zuordnungskriterien für Deponieersatzbaustoffe und die Herstellung von Deponieersatzbaustoffen regelte.
Unter dem 25. Februar 2009 beantragte die Klägerin die Änderung der Plangenehmigung vom 14. Oktober 1999 durch Genehmigung der Abdichtung der Deponie mit einer alternativen Oberflächenabdichtung nach dem System der Kapillarsperre. Vorgesehen war, Material zur Profilierung der Deponieoberfläche aufzutragen, hierauf eine Ausgleichs- und Gasdränschicht aufzubringen, anschließend eine Kunststoffdichtungsbahn zu verlegen und sodann weitere Abdichtungsmaßnahmen vorzunehmen. Zum für die Profilierung und die Ausgleichs- und Gasdränschicht einzusetzenden Material ist im Antrag angegeben, die Aufhöhung könne mittels der unter dem 18. Dezember 2002 für die Zwischenabdeckung genehmigten Bodenmaterialien vorgenommen werden; die Ausgleichs- und Gasdränschicht solle aus nicht bindigem Recyclingmaterial erstellt werden, das den Anforderungen des ministeriellen Erlasses vom 14. Juli 2000 entspreche.
Die Bezirksregierung gab dem Antrag mit Plangenehmigung vom 19. Mai 2009 unter Änderung der Plangenehmigung vom 14. Oktober 1999 statt. In den Nebenbestimmungen unter IV.2.17 und IV.3.1.4 heißt es, bei der Verwendung von Ersatzbaustoffen seien sowohl die materiellen Voraussetzungen als auch die Anforderungen der Deponieverwertungsverordnung (Stand: 1. Februar 2007) zu beachten. Nach V.3 der Hinweise ist die Verwendung von Abfällen als Ersatzbaustoff für einzelne Bestandteile der Oberflächenabdichtung nach Maßgabe der Deponieverwertungsverordnung zugelassen und gelten die speziellen Anforderungen für die einzelnen Gewerke.
Nach einem Ausschreibungsverfahren vergab die Klägerin zu Beginn des Jahres 2010 den Auftrag zur Ausführung der Oberflächenabdichtung an die B. C1. C2. Umweltsanierung GmbH/K. C3. Bauunternehmung GmbH & Co. KG. Die B. beabsichtigte, zur Profilierung der Deponie und zur Erstellung der Ausgleichs- und Gasdränschicht teer- oder bitumenhaltiges Straßenaufbruchmaterial im Umfang von etwa 190.000 m³ anzuliefern und einzubauen. Solches Material ist unter anderem mit PAK belastet.
In einer Besprechung am 24. März 2010 vertrat die Bezirksregierung die Auffassung, für Ersatzbaustoffe sei ein Grenzwert bezogen auf PAK von 100 mg/kg zu beachten. Hierüber kam es zu Meinungsverschiedenheiten zwischen den Beteiligten. Die Klägerin machte geltend: Die hinsichtlich der Grenzwerte einschlägige und in der Plangenehmigung vom 19. Mai 2009 in Bezug genommene Regelung in Anhang 1, Tabelle 2, Spalte 7 DepVerwV enthalte keinen Zuordnungswert für PAK. Das stehe der behördlichen Festsetzung eines Grenzwerts für PAK entgegen. Das gelte umso mehr deshalb, weil bei der Ausschreibung und den hierauf eingegangenen Angeboten ein solcher Grenzwert nicht berücksichtigt worden sei. Sonst werde die Kalkulationsgrundlage für den vergebenen Bauauftrag nachteilig verändert. Die Bezirksregierung entgegnete, der Einsatz von nicht zur Ablagerung zugelassenen PAK-haltigen Abfällen als Ersatzbaustoff sei unzulässig.
Unter dem 5. Juli 2010 teilte die B. der Klägerin mit, als Folge der unterbliebenen Freigabe des zum Einbau vorgesehenen Materials werde es kurzfristig zum Stillstand der begonnenen Arbeiten kommen. Auf eine Anzeige der Klägerin zur Erweiterung des Abfallartenkatalogs um kohlenteerhaltige Bitumengemische mit der ASN 170301 stellte die Bezirksregierung mit inzwischen bestandskräftiger Ordnungsverfügung vom 6. Juli 2010 fest, die Verwendung derartiger Abfälle als Ersatzbaustoff sei eine zulassungsbedürftige Änderung der Deponie; die ASN 170301 sei auf teerhaltiges Straßenaufbruchmaterial mit einem PAK-Gehalt von mehr als 1.000 mg/kg anzuwenden.
Unter dem 8./15. Juli 2010 beantragte die Klägerin, Straßenaufbruchmaterial, das der ASN 170302 zuzuordnen sei, zur Profilierung der Deponie zuzulassen. Sie führte aus: Die ASN 170302 sei für die Deponie zugelassen und bei einem PAK-Gehalt des Materials von weniger als 1.000 mg/kg anzunehmen. Das zum Einbau vorgesehene Material stamme aus den Niederlanden. Sein PAK-Gehalt schwanke, liege aber unterhalb von 1.000 mg/kg. Dem Antrag war eine chemische Analyse beigefügt, wonach das untersuchte Material einen PAK-Gehalt von 84,8 mg/kg aufwies.
Die Bezirksregierung stimmte mit Bescheid vom 3. August 2010 der Anlieferung und dem Einbau von Straßenaufbruchmaterial mit einem PAK-Gehalt von bis zu 250 mg/kg unter Ablehnung des weitergehenden Antrags zu. Zur Begründung führte sie aus: Die Anforderungen der Deponieverwertungsverordnung an den Einsatz von Deponieersatzbaustoffen auf der Deponie entsprächen denjenigen für die Ablagerung auf einer Deponie der Klasse I. Daneben gälten die nicht ausdrücklich aufgehobenen Anforderungen aus den früheren Bescheiden. Die Beibehaltung des seit dem Jahr 2000 hinsichtlich der Ablagerung von Abfällen geltenden PAK-Grenzwerts auch für Ersatzbaustoffe entspreche den Grundsätzen der Deponieverwertungsverordnung und § 3 DepVerwV, § 7 Abs. 1 Nr. 7 DepV. Der mit Bescheid vom 18. Dezember 2002 für Ersatzbaustoffe festgesetzte Grenzwert sei durch die Plangenehmigung vom 19. Mai 2009 nicht aufgehoben worden. Ein ministerielles Projekt zur Erarbeitung von Beurteilungsmaßstäben schlage Orientierungswerte für den PAK-Gehalt von auf Deponien der Klasse I abzulagernden Abfällen in der Bandbreite von 60 bis 300 mg/kg vor. Unter Berücksichtigung der Gegebenheiten der Deponie C. -M. sei ein PAK-Gehalt von bis zu 250 mg/kg vertretbar.
Am 3. September 2010 hat die Klägerin Klage erhoben mit dem Ziel, den Beklagten zu verpflichten, Straßenaufbruchmaterial mit einem PAK-Gehalt von bis zu 1.000 mg/kg als Deponieersatzbaustoff für die Oberflächenabdichtung der Deponie zuzulassen.
Während des Verfahrens hat sie der B. Nachtragsaufträge erteilt, die die Verwendung von zum Einbau freigegebenen Müllverbrennungsaschen an Stelle des ursprünglich vorgesehenen Materials zum Gegenstand hatten. Daraufhin hat sie ihr Klagebegehren mit Schriftsatz vom 6. Mai 2011 auf eine Fortsetzungsfeststellungsklage umgestellt. Inzwischen ist die Oberflächenabdichtung fertig gestellt.
Die Klägerin hat zur Begründung ihres Klagebegehrens vorgetragen: Der PAK-Grenzwert habe Mehrkosten verursacht, auf deren Ersatz sie den Beklagten zivilprozessual in Anspruch nehmen wolle. Der Erfolg dieser Klage sei hinreichend wahrscheinlich. Die Arbeiten zur Erstellung der Oberflächenabdichtung seien bezogen auf das Material für die Profilierung der Deponie sowie die Gasdrän- und Ausgleichsschicht in Orientierung an der Regelung in Anhang 1, Tabelle 2, Spalte 7 DepVerwV ausgeschrieben, angeboten und vergeben worden. Das habe der Plangenehmigung vom 19. Mai 2009 entsprochen. Nach Anhang 1, Tabelle 2, Spalte 7 DepVerwV gebe es keinen Grenzwert für PAK. Der von der Bezirksregierung vorgegebene PAK-Grenzwert habe der Vergabe des Auftrags die Kalkulationsgrundlage entzogen. Zur Vermeidung weiterer Bauzeitverzögerungen mit hohen Stillstandskosten und zur Einhaltung des von der Bezirksregierung für die Oberflächenabdichtung festgelegten Zeitplans habe sie, die Klägerin, Nachtragsaufträge zur Verwendung von Müllverbrennungsaschen erteilen müssen. Ihr seien hierdurch sowie durch Zahlungen zum Ausgleich entgangenen Gewinns und Stillstandskosten Mehrkosten in Höhe von rund 3,5 Mio. Euro entstanden. Ersatzansprüche seien auch nicht verjährt.
Für die Festsetzung des PAK-Grenzwerts habe es keine rechtliche und auch keine naturwissenschaftliche Grundlage gegeben. Die Festsetzung eines solchen Werts sei nach der Deponieverwertungsverordnung nicht berechtigt. Jedenfalls wäre eine Festsetzung unter Berücksichtigung der konkreten Bedingungen auf der Deponie notwendig gewesen. Das hätte spätestens in der Plangenehmigung vom 19. Mai 2009 geschehen müssen, sei aber nicht geschehen. Der in den Bescheiden vom 18. Dezember 2002 und 13. November 2000 festgesetzte Grenzwert sei in der Plangenehmigung nicht mit der zumindest gebotenen Eindeutigkeit aufrechterhalten worden. Der Eindruck, ein Grenzwert für PAK sei nicht festgesetzt, hätte bei sorgfältiger Abfassung der Plangenehmigung vermieden werden können und müssen. Der Sache nach sei die Plangenehmigung durch die Festsetzung des PAK-Grenzwerts teilweise aufgehoben worden. Durch die Festsetzung des Grenzwerts erst nach Abschluss des Vergabeverfahrens sei die Verlässlichkeit der Plangenehmigung, bei der deren Konzentrationswirkung zu bedenken sei, ausgehöhlt worden. Die den PAK-Gehalt betreffenden Regelungen in früheren Bescheiden seien als Folge des Inkrafttretens der Deponieverwertungsverordnung überholt. § 8 DepVerwV hindere eine abweichende Auffassung. Ein Rückgriff auf Grenzwerte, die für die Ablagerungsphase festgesetzt worden seien, scheide aus. Abfall mit der ASN 170302 sei als Deponieersatzbaustoff zugelassen gewesen und als nicht gefährlich definiert. Das Erfordernis der Zustimmung nach den Nebenbestimmungen der Plangenehmigung vom 19. Mai 2009 beziehe sich auf die Einhaltung der festgelegten Eignungskriterien und beinhalte keine Befugnis zur Festsetzung zusätzlicher Grenzwerte. Der der Plangenehmigung zugrunde liegende Antrag vom 25. Februar 2009 habe Grenzwerte von Materialien nicht einbezogen und die behördliche Festsetzung derartiger Werte nicht entbehrlich gemacht.
Die Bezirksregierung habe den ihr obliegenden Nachweis der Erforderlichkeit eines PAK-Grenzwerts nicht erbracht. In Nordrhein-Westfalen gebe es keine verbindlichen Maßstäbe für den PAK-Gehalt abzulagernder Abfälle. Nach Fertigstellung der Dichtwand und wegen der den Untergrund der Deponie bildenden starken Tonschicht könne das Sickerwasser der Deponie nicht in das Grundwasser eindringen. Das Sickerwasser werde zudem ordnungsgemäß abgeleitet und entsorgt. Bei Straßen werde teerhaltiger Straßenaufbruch wiederverwendet. Dabei werde der von der Bezirksregierung festgesetzte Grenzwert für PAK nicht praktiziert, obwohl Deponien deutlich besser gesichert seien. Sogar auf Deponien der Klasse I würden umfangreich Abfälle mit der ASN 170301 abgelagert. Für die Deponieklasse II, der die Deponie C. -M. während der Ablagerungsphase zugeordnet gewesen sei, werde die Ablagerung von Abfällen mit einem PAK-Gehalt von mehr als 1.000 mg/kg für zulässig erachtet. Auch andere gefährliche Abfälle hätten auf der Deponie abgelagert werden dürfen. Das zum Einbau vorgesehen gewesene Material habe mit Sicker- oder Niederschlagswasser nicht in Berührung kommen können, weil es oberhalb des umgebenden Geländes und direkt unterhalb der Kunststoffdichtungsbahn habe eingebaut werden sollen. Die im Feststoffgehalt von Straßenaufbruch enthaltenen PAK seien nach gutachterlicher Untersuchung lediglich in sehr geringem Maß wasserlöslich. Die Werte im Eluat lägen unterhalb jeder Gefährdungsschwelle. Der Einsatz PAK-haltiger Deponiebaustoffe werde von anderen Behörden in Nordrhein-Westfalen zugelassen.
Die Klägerin hat sinngemäß beantragt,
festzustellen, dass der Beklagte verpflichtet war, ihr die Zustimmung zur Anlieferung und zum Einbau von Straßenaufbruchmaterial mit einem PAK-Gehalt zwischen 250 mg/kg und 1.000 mg/kg als Deponieersatzbaustoff für die Oberflächenabdichtung der Deponie in C. -M. zu erklären.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat vorgetragen: Die Klage sei unzulässig. Der Klägerin fehle das erforderliche Feststellungsinteresse. Sie habe den angeblichen Schaden nicht hinreichend substantiiert dargetan. Ein Amtshaftungsanspruch stehe ihr offensichtlich nicht zu. Die Ablehnung der Freigabe des Materials wegen des PAK-Gehalts sei für die als Schaden betrachteten Mehrkosten nicht, allenfalls aber mit lediglich ganz untergeordnetem Gewicht ursächlich geworden. Die Nachtragsaufträge seien vor allem wegen Fehlern bei der Ausschreibung und Vergabe der Bauarbeiten notwendig geworden. Bei der Kalkulation anhand von Ersatzbaustoffen ohne Begrenzung des PAK-Gehalts sei unberücksichtigt geblieben, dass Ersatzbaustoffe mit einem PAK-Gehalt von mehr als 1.000 mg/kg der für die Deponie nicht zugelassenen ASN 170301 zuzuordnen seien. Die Klägerin habe entgegen ihrem Antrag vom 25. Februar 2009 nicht das der Plangenehmigung vom 18. Dezember 2002 entsprechende Material ausgeschrieben. Sie habe zudem die Anforderungen in Abweichung von der Plangenehmigung vom 19. Mai 2009, die die Einhaltung der Deponieverwertungsverordnung insgesamt verlange, auf die Einhaltung von Anhang 1, Tabelle 2, Spalte 7 DepVerwV eingeschränkt. Das habe bei den Bietern einen unrichtigen Eindruck von den geltenden Anforderungen hervorgerufen. Die handelnden Mitarbeiter der Bezirksregierung hätten keine der Klägerin gegenüber bestehende Amtspflicht verletzt. Ein Verschulden von Mitarbeitern der Bezirksregierung sei wegen der sorgfältigen Prüfung der Sach- und Rechtslage ausgeschlossen.
Die Klage sei auch unbegründet. Der Einbau des Straßenaufbruchmaterials habe nach der Plangenehmigung der Zustimmung bedurft. Mehr als die Erteilung der Zustimmung zu demjenigen Material, für das die erforderliche chemische Analyse vorgelegt worden sei, habe die Klägerin nicht verlangen können. Eine Zustimmung sei ausschließlich bezogen auf bestimmte Baustoffe zu erteilen. Einen Anspruch auf eine abstrakte Grenzwertfestlegung gebe es nicht. Der Grenzwert für PAK sei nicht nachträglich festgesetzt worden, sondern ergebe sich aus den Bescheiden vom 18. Dezember 2002 und 13. November 2000. Die fachliche Diskussion der Begrenzung des PAK-Gehalts bei Abfällen auf Deponien sei den Deponiebetreibern bekannt. Der seit dem Jahr 2000 für die Deponie geltende PAK-Grenzwert stimme seiner Höhe nach mit einer ministeriellen Handlungsempfehlung aus dem Jahr 2011 überein. Er sei wegen des hohen Besorgnispotenzials von PAK gerechtfertigt. In anderen Bundesländern würden vergleichbare Werte praktiziert.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage durch das angefochtene Urteil, auf das Bezug genommen wird, stattgegeben. Zur Begründung hat es ausgeführt: Die Klage sei als Fortsetzungsfeststellungsklage zulässig und begründet. Der von der Bezirksregierung im Bescheid vom 13. August 2010 zugrunde gelegte PAK-Grenzwert ergebe sich nicht aus einem gegenüber der Klägerin ergangenen Verwaltungsakt. Nach der Plangenehmigung vom 19. Mai 2009 seien nur noch die Anforderungen der Deponieverwertungsverordnung maßgeblich gewesen. Diese Verordnung enthalte bezogen auf PAK und die Deponie der Klägerin keinen Grenzwert. Sie regele derartige Grenzwerte abschließend in Anhang 1, Tabellen 1 und 2. Die Bezirksregierung sei nicht befugt gewesen, einen Grenzwert für PAK unter Rückgriff auf sonstige Bestimmungen der Verordnung festzulegen.
Hiergegen richtet sich die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung des Beklagten.
Zur Begründung der Berufung trägt der Beklagte ergänzend und vertiefend vor: Die Klage sei unzulässig und unbegründet. Die Klägerin habe nicht das erforderliche Feststellungsinteresse. Die Erhebung einer Amtshaftungsklage sei nicht mehr mit der notwendigen Sicherheit zu erwarten. Eine Amtshaftungsklage sei auch offensichtlich aussichtslos. Die abfallrechtlichen Stilllegungs- und Rekultivierungspflichten bestünden allein im öffentlichen Interesse der Allgemeinheit und seien nicht drittschützend. Der Bescheid vom 13. August 2010 sei offensichtlich rechtmäßig. Der Grenzwert für PAK sei in Höhe von 250 mg/kg entweder bestandskräftig festgesetzt gewesen oder habe zur Sicherstellung der ordnungsgemäßen Stilllegung der Deponie festgesetzt werden müssen. Durch die Versagung der Zustimmung sei der Klägerin kein Schaden entstanden. Straßenaufbruchmaterial habe bis zu einem PAK-Gehalt von 250 mg/kg eingesetzt werden dürfen. Die Klägerin habe es versäumt, den Grenzwert in die Ausschreibung aufzunehmen. Ferner gebe es kein Verschulden von Mitarbeitern der Bezirksregierung hinsichtlich der Festsetzung des Grenzwerts.
Das Fehlen eines Grenzwerts für PAK in Anhang 1, Tabelle 2, Spalte 7 DepVerwV stehe einer behördlichen Beschränkung des Gehalts im Einzelfall nicht entgegen und begründe kein Recht auf Zulassung von Ersatzbaustoffen mit unbegrenzt hohem PAK-Gehalt. Neben den in Anhang 1 DepVerwV festgesetzten Grenzwerten gebe es weitere Kriterien für die Annahmefähigkeit von Abfällen als Ersatzbaustoff. Das ergebe sich bezogen auf das Fehlen eines Grenzwerts für PAK aus Anhang 1, Vorbemerkung vor Tabelle 1 DepVerwV, sowie § 7 Abs. 1 Nr. 7 DepV i. V. m. § 3 Abs. 2 DepVerwV und aus den europarechtlichen Vorgaben der Entscheidung des Rates vom 19. Dezember 2002 sowie der Verordnung (EG) Nr. 850/2004 vom 29. April 2004. Der durch den Bescheid vom 18. Dezember 2002 unter Verweisung auf den Bescheid vom 13. November 2000 festgesetzte Grenzwert für PAK habe nach Erteilung der Plangenehmigung vom 19. Mai 2009 fortgegolten. Die Plangenehmigung enthalte keine der Fortgeltung entgegenstehende Regelung. Die Nebenbestimmungen IV.2.17 und IV.3.1.4 beinhalteten allein die Verpflichtung zur zusätzlichen Beachtung der Deponieverwertungsverordnung. Die Klägerin habe auch erkennen können und müssen, dass eine Aufhebung des Grenzwerts für PAK fachlich unvertretbar gewesen sei. Mit einer derartigen Aufhebung wäre potenziell eine zusätzliche Befrachtung der Deponie mit bis zu ca. 250 t PAK durch Deponieersatzbaustoffe verbunden gewesen. Das stehe in klarem Widerspruch zur von der Klägerin nicht in Frage gestellten und akzeptierten Begrenzung des PAK-Gehalts der abzulagernden Abfälle. Der von der Klägerin beanspruchte Grenzwert für PAK hätte das auslaugfähige Schadstoffpotenzial der Deponie wesentlich und entgegen § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 DepVerwV erhöht. Zur Vermeidung einer Scheinverwertung und zur Sicherstellung der ordnungsgemäßen Verwertung von Abfällen könnten für Ersatzbaustoffe keine höheren Belastungen zugelassen werden als für die abzulagernden Abfälle. Vielmehr müsse die Belastung von Deponieersatzbaustoffen geringer sein als diejenige der abzulagernden Abfälle. Daran ändere auch die Abdichtung der Deponie unter anderem durch die Kunststoffdichtungsbahn nichts. Zumindest enthalte der Bescheid vom 3. August 2010 die fehlerfreie Festsetzung eines Grenzwerts auf der Grundlage der Vorschriften über den Erlass nachträglicher Anordnungen.
Der Beklagte beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie verteidigt das angefochtene Urteil. Ergänzend und vertiefend trägt sie vor: Sie warte lediglich den Ausgang des vorliegenden Verfahrens ab, bevor sie die Amtshaftungsklage erhebe. Das stehe der Zulässigkeit der Klage nicht entgegen. Die Bezirksregierung habe durch den Bescheid vom 3. August 2010 die dem Betreiber einer Deponie gegenüber bestehende Amtspflicht verletzt, die Erfüllung der ihm obliegenden Aufgaben nicht ohne hinreichenden sachlichen Grund und nicht zur Unzeit zu erschweren und zu verteuern.
Der im Bescheid vom 18. Dezember 2002 festgesetzte PAK-Grenzwert sei, wie § 8 DepVerwV zeige, durch die Regelungen der Deponieverwertungsverordnung abgelöst worden. Er sei ferner durch die Plangenehmigung vom 19. Mai 2009 aufgehoben und durch eine Verweisung auf die Deponieverwertungsverordnung ersetzt worden. Die Deponieverwertungsverordnung enthalte bezogen auf PAK keinen Grenzwert für Deponien der Klasse II. Sie ermächtige auch nicht zur behördlichen Festsetzung eines solchen Grenzwerts. Die leeren Felder in Anhang 1, Tabelle 2, Spalte 7 DepVerwV seien eine abschließende Spezialregelung. Der Beklagte habe zudem die Voraussetzungen eines Rückgriffs auf allgemeine Anforderungen der Deponieverwertungsverordnung nicht konkret und substantiiert dargetan. Insbesondere habe er keine Norm benannt, nach der Ersatzbaustoffe nicht höher belastet sein dürften als die abzulagernden Abfälle. Nach der Plangenehmigung vom 19. Mai 2009 habe sie, die Klägerin, nicht mit dem Bestehen eines Grenzwerts für PAK rechnen müssen. Zumindest hätte ein solcher Grenzwert ausdrücklich und frühzeitig festgesetzt werden müssen. Sie, die Klägerin, hätte nicht im Unklaren über die Anforderungen gelassen werden dürfen. Ihr dürfe auch nicht das Risiko der Auslegung der Regelungen der Plangenehmigung vom 19. Mai 2009 und der Deponieverwertungsverordnung auferlegt werden. Die Ankündigung der Bezirksregierung vom 24. März 2010, ersatzweise Grenzwerte für PAK festzulegen, belege, dass die Bezirksregierung selbst die Plangenehmigung vom 19. Mai 2009 insoweit als lückenhaft angesehen habe. Die Annahme einer im Antrag vom 25. Februar 2009 enthaltenen Selbstbindung an den zuvor festgesetzten Grenzwert für PAK sei angesichts der Deponieverwertungsverordnung interessenwidrig und völlig verfehlt. Es gebe keinen Grund, trotz der Dichtwand und der Oberflächenabdichtung der Deponie einen Grenzwert für PAK auf 250 mg/kg festzusetzen. Die Bezirksregierung habe ohne Berücksichtigung der konkreten Gegebenheiten lediglich ihre übliche Verwaltungspraxis angewandt. Naturwissenschaftlich sei ein auf den Feststoffgehalt an PAK bezogener Grenzwert entbehrlich, weil der PAK-Gehalt im Feststoff beim vorgesehenen Straßenaufbruchmaterial nicht zu einem nennenswerten Gehalt im Eluat führe. Eine Erhöhung des auslaugfähigen Schadstoffpotenzials durch die Verwendung des Straßenaufbruchmaterials sei nicht zu befürchten gewesen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Verfahrensakte, der Gerichtsakte VG Münster 7 L 395/10, der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten und die von den Beteiligten vorgelegten Unterlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung hat Erfolg.
Die Klage ist zulässig, aber nicht begründet.
Die Klage ist nach Erledigung des ursprünglichen Verpflichtungsbegehrens in entsprechender Anwendung von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO als Fortsetzungsfeststellungsklage zulässig.
Die fristgerecht erhobene Klage mit dem Ziel, den Beklagten zur "Zulassung" von Straßenaufbruchmaterial mit einem PAK-Gehalt von bis zu 1.000 mg/kg als Deponieersatzbaustoff für die Oberflächenabdichtung der Deponie zu verpflichten, soweit die Bezirksregierung die Zustimmung mit Bescheid vom 3. August 2010 versagt hatte, war als Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO) statthaft. Insbesondere handelt es sich bei der von der Klägerin beanspruchten "Zulassung" um eine Regelung im Sinne der Begriffsmerkmale eines Verwaltungsakts (§ 35 Satz 1 VwVfG NRW). Die "Zulassung" weist das kennzeichnende Merkmal einer solchen Regelung auf, weil sie die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtete, potentiell verbindliche, Feststellung oder Gestaltung von Rechten der Klägerin beinhaltet. Die Klägerin erstrebte in Anknüpfung an ihren Antrag vom 8./15. Juli 2010 und den hierauf ergangenen Bescheid der Bezirksregierung vom 3. August 2010 als "Zulassung" eine rechtsverbindliche Erstreckung der unter Ablehnung des Antrags im Übrigen für Straßenaufbruchmaterial mit einem PAK-Gehalt bis zu 250 mg/kg ausgesprochenen "Zustimmung" auf Straßenaufbruchmaterial mit einem PAK-Gehalt zwischen 250 mg/kg und 1.000 mg/kg. Vor dem Hintergrund der dem Bescheid vom 3. August 2010 vorangegangenen Meinungsverschiedenheiten der Beteiligten hinsichtlich der Genehmigungslage der Deponie in Bezug auf den Einsatz von Straßenaufbruchmaterial bei der Oberflächenabdichtung und hinsichtlich der Befugnis der Bezirksregierung, die beabsichtigte Verwendung des Materials mittels eines bzw. gerade des im Bescheid genannten PAK-Grenzwerts steuern zu können, kam als "Zulassung" neben einer Freigabe des Materials im Sinne einer Feststellung seiner Übereinstimmung mit dem Regelungsgehalt einer bereits vorliegenden Gestattungsentscheidung, vor allem der Plangenehmigung vom 19. Mai 2009, auch eine die Rechtspositionen der Klägerin als Trägerin des Vorhabens erweiternden Genehmigung einer sonst nicht rechtmäßig durchzuführenden Maßnahme in Betracht. Das bedarf keiner Vertiefung. Denn unter beiden Gesichtspunkten beinhaltet die "Zulassung" eine potentiell rechtsverbindliche Erklärung über die Rechtmäßigkeit des Einsatzes des Materials.
Die Klägerin konnte ferner bei Klageerhebung geltend machen, durch die Versagung der "Zulassung" von Straßenaufbruchmaterial mit einem PAK-Gehalt zwischen 250 mg/kg und 1.000 mg/kg als Deponieersatzbaustoff für die Oberflächenabdichtung in ihren Rechten verletzt zu sein (§ 42 Abs. 2 VwGO). Das Bestehen des geltend gemachten Anspruchs auf "Zulassung" derartigen Materials war nicht offensichtlich nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen. Dabei kam es maßgeblich auf die Zulassung zur Verwendung als Deponieersatzbaustoff bei der Profilierung der Deponie und bei der Herstellung der Ausgleichs- und Gasdränschicht an. Eine Verwendung zu anderen Zwecken war von der Klägerin mit dem Antrag vom 8./15. Juli 2010 nicht zur Entscheidung gestellt worden.
Als Rechtsgrundlage für den Anspruch auf weitergehende "Zulassung" des Straßenaufbruchmaterials kam die mit der Plangenehmigungskompetenz einhergehende Ermächtigung der Bezirksregierung zur Feststellung der genehmigungsbezogenen Rechtslage in Betracht. Das von der Klägerin vertretene Verständnis des Regelungsgehalts und der Rechtswirkungen der Plangenehmigung vom 19. Mai 2009, diese decke die Verwendung des Straßenaufbruchmaterials zum vorgesehenen Zweck ab, ist nicht offensichtlich unrichtig und war zwischen den Beteiligten streitig. Dementsprechend stellt sich die Frage des Anspruchs auf "Zulassung" des Straßenaufbruchmaterials zumindest auch unter dem Blickwinkel einer von der Klägerin mit dem Antrag vom 8./15. Juli 2010 nachgesuchten rechtsverbindlichen Klärung der Rechtslage durch eine entsprechende Feststellung. Feststellende Verwaltungsakte bedürfen, wenn sie vom Betroffenen mit berechtigtem Interesse an der Feststellung beantragt werden, nicht stets einer besonderen ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage.
Vgl. hierzu BVerwG, Urteile vom 22. Oktober 2003 - 6 C 23.02 -, BVerwGE 119, 123, und vom 29. November 1985 - 8 C 105.83 -, BVerwGE 72, 265.
Auch eine Verpflichtung des Beklagten zum Erlass der von der Klägerin beanspruchten feststellenden Erklärung scheidet angesichts des vorprozessualen Standpunkts der Bezirksregierung, die Plangenehmigung vom 19. Mai 2009 enthalte keine Genehmigung des Einsatzes des Straßenaufbruchmaterials als Deponieersatzbaustoff oder reiche jedenfalls nicht aus, die vorgesehene Verwendung des Materials zu legalisieren, sowie der hieraus folgenden und durch den Bescheid vom 3. August 2010 noch verstärkten Ungewissheit für die Klägerin nach dem Rechtsgedanken von § 43 Abs. 1 VwGO nicht von vornherein aus.
Vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 25. August 2011 - 3 C 25.10 -, NJW 2012, 96.
Das gilt umso mehr deshalb, weil die mit der Klage angegriffene teilweise Ablehnung des Antrags der Klägerin vom 8./15. Juli 2010 von einem Zulassungserfordernis ausgeht und es voraussetzt. Die Bezirksregierung hat den auf den Antrag hin ergangenen Bescheid vom 3. August 2010 nicht von Amts wegen etwa zur Festsetzung eines Grenzwerts auf der Grundlage der Vorschriften zum Erlass nachträglicher Anordnungen zur Planfeststellung bzw. Plangenehmigung (§ 32 Abs. 4 Satz 3, § 36 Abs. 2 Satz 1 KrWG-/AbfG) erlassen, sondern in der Annahme der Befugnis zur Erteilung bzw. Versagung der von der Klägerin beantragten "Genehmigung". Damit hat sie der Sache nach darauf abgestellt, für den Einsatz des Straßenaufbruchmaterials bedürfe es einer solchen "Genehmigung" bzw. der erteilten "Zustimmung". Bezugsgegenstand der "Genehmigung" bzw. "Zustimmung" war auch nicht die abstrakte Festsetzung eines Grenzwerts für den Parameter PAK bei Deponieersatzbaustoffen, sondern eine den Grenzwert für PAK betreffende Regelung hinsichtlich der Rechtmäßigkeit der Verwendung des konkret für den Einbau auf der Deponie vorgesehenen Straßenaufbruchmaterials. Unklar und damit insofern abstrakt war wegen der Schwankungen des PAK-Gehalts bezogen auf die einzubauende Gesamtmenge des Materials lediglich die konkrete Belastung einzelner Teilmengen, und zwar in einer Bandbreite von bis zu 1.000 mg/kg. Es ist auch nicht offensichtlich, dass die beanspruchte verbindliche Erklärung des Beklagten von der vorherigen Individualisierung bestimmter Teilmengen des Materials anhand chemischer Analysen abhängig sein könnte.
Handelt es sich bei der in Rede stehenden "Zulassung" um eine die Planfeststellung bzw. Plangenehmigung für die Deponie zugunsten der Klägerin erweiternde, im eigentlichen Sinne genehmigende, Erklärung, war ein dahingehender Anspruch der Klägerin ebenfalls nicht offensichtlich ausgeschlossen. Anerkannt ist, dass der Träger eines planfeststellungsbedürftigen Deponievorhabens vorbehaltlich strikter Versagungsgründe einen Anspruch auf abwägungsfehlerfreie Entscheidung über die Planfeststellung oder Plangenehmigung hat.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 1994 - 7 C 25.93 -, BVerwGE 97, 143.
Dies schließt den Anspruch ein, dass bei einer solchen Entscheidung ausschließlich die für sie geltenden materiellen Voraussetzungen auf der Grundlage und nach Maßgabe der einschlägigen Rechtsvorschriften zum Tragen kommen. Dabei ist es im Rechtsverhältnis zwischen Vorhabenträger und Planfeststellungs- bzw. Plangenehmigungsbehörde unerheblich, ob die in Rede stehenden Rechtsvorschriften (auch) dazu bestimmt sind, den Interessen Dritter zu dienen, oder ob sie ausschließlich die Wahrung des Wohls der Allgemeinheit bezwecken. Der Vorhabenträger ist in diesem Rechtsverhältnis kein Dritter, der sich für sein Rechtsschutzbegehren gegenüber der Behörde lediglich auf drittschützende Vorschriften berufen kann. Für die Genehmigung von im Planfeststellungsbeschluss bzw. der Plangenehmigung für das Vorhaben noch nicht abschließend geregelten Einzelheiten etwa hinsichtlich der technischen Ausführungsplanung gilt nichts anderes.
Die Verpflichtungsklage hat sich während des erstinstanzlichen Verfahrens erledigt. Die begehrte "Zulassung" des Straßenaufbruchmaterials mit einem PAK-Gehalt von bis zu 1.000 mg/kg ist für die Klägerin dadurch nutzlos geworden, dass auf der Grundlage von Nachtragsaufträgen an Stelle dieses an sich vorgesehenen Materials Müllverbrennungsaschen eingesetzt worden sind, die nicht in dieser Weise belastet waren. Das mit der Klage ursprünglich verfolgte Rechtsschutzziel ist als Folge der Verwendung des anderen Materials gegenstandslos geworden. Das Vorhaben der Klägerin, die Deponie unter Einsatz von Deponieersatzbaustoffen mit einer Oberflächenabdichtung zu versehen, ist inzwischen abgeschlossen.
Der Gegenstand der nunmehr begehrten Feststellung war von der ursprünglichen Verpflichtungsklage umfasst. Die nach dem Wortlaut des erstinstanzlichen Klageantrags erstrebte Feststellung der Verpflichtung des Beklagten zur Erklärung der "Zustimmung" zur Anlieferung und zum Einbau des Straßenaufbruchmaterials führt das ursprüngliche Klageziel der Erlangung der "Zulassung" dieses Materials fort. "Zustimmung" und "Zulassung" stimmen im gegebenen Zusammenhang inhaltlich überein.
Die Klägerin hat das erforderliche berechtigte Interesse an der Feststellung des früheren Bestehens des Anspruchs auf "Zulassung" des Straßenaufbruchmaterials. Die von ihr geäußerte Absicht, mittels der Feststellung die prozessuale Durchsetzung eines Amtshaftungsanspruchs auf Schadensersatz oder Entschädigung vorzubereiten, begründet wegen der Präjudizwirkung einer solchen Feststellung für den Amtshaftungsprozess im Ausgangspunkt ein berechtigtes Interesse.
Vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 17.12 -, Buchholz 11 Art. 12 GG Nr. 286.
Ein auf die Verurteilung des Beklagten zum Schadensersatz oder zur Entschädigung gerichteter Prozess wird von der Klägerin angestrebt und ist mit der für die Berechtigung des Interesses erforderlichen hinreichenden Sicherheit zu erwarten. Es ist nicht notwendig, dass er schon im Zeitpunkt der Entscheidung über das Feststellungsbegehren anhängig ist.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 3. März 2005 - 2 B 109.04 -, Buchholz 310 § 113 Abs. 1 VwGO Nr. 21.
Die Absicht der Klägerin, den Beklagten im Wege des Amtshaftungsprozesses auf Erstattung der Mehrkosten in Anspruch zu nehmen, die ihr durch das Vorenthalten der ursprünglich begehrten "Zulassung" des Straßenaufbruchmaterials entstanden sind, ist konkret und ernsthaft. Die geltend gemachte erhebliche Höhe der Mehrkosten und der mit der Führung des vorliegenden Verfahrens für die Klägerin verbundene Aufwand lassen, zumal sich ihre Erfolgsaussichten durch das erstinstanzliche Urteil verbessert haben, darauf schließen, dass die Klägerin die für sie bei realistischer Betrachtung verfügbaren rechtlichen Möglichkeiten ausschöpfen wird, die aus ihrer Sicht von der Bezirksregierung unberechtigt ausgelösten und zu verantwortenden finanziellen Auswirkungen des Scheiterns der Verwendung des Straßenaufbruchmaterials auf den Beklagten abzuwälzen. Dem steht nicht entgegen, dass die Klägerin die Absicht der gerichtlichen Geltendmachung der Mehrkosten schon vor geraumer Zeit erstmals geäußert, aber bislang nicht umgesetzt hat. Der Abschluss der die Mehrkosten auslösenden Baumaßnahmen liegt erst wenige Jahre zurück. Die Bauarbeiten für die Oberflächenabdichtung der Deponie dauerten beim Übergang auf die Fortsetzungsfeststellungsklage im Mai 2011 noch an. Es ist auch nicht damit zu rechnen, dass die Durchsetzbarkeit eines Schadensersatz- oder Entschädigungsanspruchs durch den zunehmenden Zeitabstand zu den Bauarbeiten bis zum gegenwärtigen Zeitpunkt wesentlich erschwert oder gar vereitelt worden ist. Die Klägerin kann zum Nachweis der Voraussetzungen eines solchen Anspruchs, unter anderem hinsichtlich der Kausalität des vermeintlichen Fehlverhaltens und der Schadenshöhe, auf aktenmäßige Dokumentationen zurückgreifen. Der Beweiswert der schriftlichen Unterlagen wird durch den bisherigen Zeitablauf nicht durchgreifend in Frage gestellt. Ferner verweist die Klägerin hinsichtlich einer eventuellen Verjährung ihres Anspruchs auf Rechtsprechung, wonach eine Fortsetzungsfeststellungsklage als Rechtsmittel anzusehen ist, das die Hemmung der Verjährung eines Amtshaftungsanspruchs bewirkt.
Vgl. hierzu BGH, Beschluss vom 23. April 2013 - III ZR 147/12 -, juris.
Die Geltendmachung des Schadensersatz- oder Entschädigungsanspruchs in einem noch anhängig zu machenden Zivilprozess ist auch nicht offensichtlich aussichtslos. Offensichtlich aussichtslos ist eine derartige Klage, wenn der Anspruch unter keinem denkbaren rechtlichen Gesichtspunkt besteht und sich dies ohne eine ins Einzelne gehende Würdigung aufdrängt.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 20. Juni 2013 - 8 C 17.12 -, a. a. O., und vom 21. Dezember 2010 - 7 C 23.09 -, NVwZ 2011, 618.
Das Bestehen des von der Klägerin angenommenen Schadensersatz- oder Entschädigungsanspruchs hinsichtlich der Mehrkosten ist weder in tatsächlicher noch in rechtlicher Hinsicht ohne weiteres zu verneinen.
Nach dem Vorbringen der Klägerin ist der von der bauausführenden B. aufgrund der Ausschreibung und des hierauf erteilten Bauauftrags beabsichtigte Einsatz von Straßenaufbruchmaterial zur Profilierung der Deponie und zur Herstellung der Ausgleichs- und Gasdränschicht zum einen an dessen PAK-Gehalt sowie zum anderen an dem von der Bezirksregierung diesbezüglich im Bescheid vom 3. August 2010 geregelten Grenzwert gescheitert. Ihrer von Unterlagen gestützten Darstellung zufolge konnte das seitens der B. vorgesehene Material von dem ins Auge gefassten Lieferanten aus den Niederlanden nur mit einem nachweisbar einzuhaltenden PAK-Gehalt von bis zu 1.000 mg/kg in der benötigten Zeit und Menge verlässlich zur Verfügung gestellt werden. Nach der zum Antrag vom 8./15. Juli 2010 vorgelegten Abfallbeschreibung ging es der B. um Straßenaufbruchmaterial mit einem einheitlichen PAK-Gehalt von höchstens 1.000 mg/kg, nicht um solches mit einer unterhalb dieses Werts abgestuften Belastung durch PAK. Die ausreichende und den geplanten Bauabläufen angepasste Verfügbarkeit von Straßenaufbruchmaterial mit einem PAK-Gehalt von bis zu 250 mg/kg, die Voraussetzung für eine mit dem Bescheid vom 3. August 2010 übereinstimmende Verwendung solchen Materials gewesen wäre, steht nicht fest und wäre zudem wegen der geringeren Schadstoffbelastung möglicherweise mit einem gegenüber der ursprünglichen Kalkulation verminderten Entgelt für die Annahme des Materials auf der Deponie verbunden gewesen. Die behauptete erhebliche Verteuerung der Baumaßnahme durch den Einsatz der an Stelle des Straßenaufbruchmaterials verwendeten Müllverbrennungsaschen ist dem Grunde nach realistisch, zumindest aber nicht offensichtlich ausgeschlossen.
Die Rechtmäßigkeit der Ablehnung der "Zulassung" von Straßenaufbruchmaterial mit einem PAK-Gehalt von bis zu 1.000 mg/kg als Deponieersatzbaustoff durch den Bescheid vom 3. August 2010 liegt ebenso wenig auf der Hand wie fehlendes Verschulden der handelnden Mitarbeiter der Bezirksregierung oder Mitverschulden der Klägerin in einem zum Scheitern des Anspruchs führenden Maß. Die Sach- und Rechtslage wirft insoweit mehrere Fragen auf, deren Beantwortung eine nähere Prüfung erfordert. Nicht zuletzt liegt der Regelungsgehalt der Plangenehmigung vom 19. Mai 2009 bezogen auf den von der Bezirksregierung angenommenen Grenzwert für PAK angesichts der Verweisung auf die Deponieverwertungsverordnung und des Wortlauts von Anhang 1, Tabelle 2, Spalte 7 DepVerwV nicht auf der Hand. Ferner ist nicht ausgeschlossen, dass der geltend gemachte Anspruch verschuldensunabhängig auf der Grundlage von § 39 Abs. 1 Buchstabe b OBG NRW besteht.
Die Klage ist indes nicht begründet.
Der geltend gemachte (Fortsetzungs-)Feststellungsanspruch besteht nicht. Die Klägerin hatte im Zeitpunkt der Erledigung des Verpflichtungsbegehrens, also bei der auf Nachtragsaufträgen beruhenden Verwendung von Müllverbrennungsaschen an Stelle von Straßenaufbruchmaterial, keinen Anspruch auf "Zulassung" von Straßenaufbruchmaterial mit einem PAK-Gehalt von bis zu 1.000 mg/kg als Deponieersatzbaustoff für die Oberflächenabdichtung der Deponie. Der Bescheid der Bezirksregierung vom 3. August 2010 ist, was die Ablehnung der Erteilung der Zustimmung zum Einsatz von Straßenaufbruchmaterial mit einem PAK-Gehalt von mehr als 250 mg/kg angeht, rechtmäßig.
Der Anspruch auf "Zulassung" des Straßenaufbruchmaterials bestand nicht deshalb, weil die Klägerin zum geplanten Einsatz des Materials auf der Grundlage der Genehmigungslage der Deponie ohne weiteres oder allenfalls vorbehaltlich einer behördlichen Bestätigung der Übereinstimmung des Materials mit den nach der Genehmigungslage einzuhaltenden Anforderungen berechtigt gewesen wäre. Eine "Zulassung" in der Art der Feststellung der Rechtmäßigkeit des Einsatzes des Materials schied vielmehr aus, weil eine entsprechende Genehmigung zuvor nicht erteilt worden war. Der im Bescheid vom 3. August 2010 geregelte Grenzwert für PAK weicht nicht zum Nachteil der Klägerin von der Rechtslage ab. Zur Legalisierung des Einsatzes des Straßenaufbruchmaterials bedurfte es der Veränderung der Genehmigungslage durch Erteilung einer weitergehenden Genehmigung hinsichtlich der Errichtung und des Betriebs der Deponie.
Eine Berechtigung der Klägerin zum Einsatz des Straßenaufbruchmaterials als Deponieersatzbaustoff ergab sich nicht aus den die Beseitigung von Abfällen auf der Deponie betreffenden Zulassungsentscheidungen. Bei dem Straßenaufbruchmaterial handelte es sich zwar um Abfall, was die streitgegenständliche Verwendung des Materials als Deponieersatzbaustoff notwendig voraussetzt (§ 2 Nr. 2 Deponieverwertungsverordnung - DepVerwV -, nunmehr § 2 Nr. 13 Deponieverordnung vom 27. April 2009 - DepV 2009). Das Straßenaufbruchmaterial sollte auf der Deponie aber nicht zur Beseitigung abgelagert, sondern einer Verwertung zugeführt werden. Ferner durfte es auf der Deponie nicht zur Beseitigung abgelagert werden. Nach dem Bescheid der Bezirksregierung vom 13. November 2000 war die Beseitigung von Abfällen auf der Deponie bezogen auf den Parameter PAK begrenzt durch einen Zuordnungswert von bis zu 250 mg/kg mit der Folge, dass die Einhaltung dieses Werts Zulässigkeitsvoraussetzung für die Ablagerung der Abfälle war. Das zum Einsatz vorgesehene Straßenaufbruchmaterial hielt mit einem PAK-Gehalt von bis zu 1.000 mg/kg den Zuordnungswert nicht ein. Die Klägerin sieht sich an den Zuordnungswert nicht gebunden, weil das Straßenaufbruchmaterial als Deponieersatzbaustoff hätte verwertet werden sollen.
Die Vorschriften der Deponieverwertungsverordnung als solche vermittelten der Klägerin keine Berechtigung zum Einsatz des Straßenaufbruchmaterials.
Das folgt bezogen auf den Anspruch auf "Zulassung" schon daraus, dass die Deponieverwertungsverordnung im für die gerichtliche Entscheidung über das Verpflichtungsbegehren entscheidungserheblichen Zeitpunkt seiner Erledigung nicht mehr in Kraft war. Sie ist nach Art. 4 Satz 2 Nr. 3 der Verordnung zur Vereinfachung des Deponierechts vom 27. April 2009 (BGBl. I S. 900), deren Art. 1 die Deponieverordnung beinhaltet, mit dem 16. Juli 2009, also vor Klageerhebung, außer Kraft getreten.
Unabhängig hiervon entfaltete die Deponieverwertungsverordnung keine unmittelbare, die sich aus den Zulassungsentscheidungen für die Deponie ergebende Genehmigungslage erweiternde Gestattungswirkung. Sie enthielt materielle Anforderungen an Deponieersatzbaustoffe und deren Einsatz. Daraus ergaben sich bezogen auf die Errichtung und den Betrieb einer Deponie sowie die wesentliche Änderung einer solchen Anlage oder ihres Betriebs, die der Zulassung durch Planfeststellung oder Plangenehmigung bedurften und bedürfen (§ 31 Abs. 2 und 3 KrW-/AbfG, nunmehr § 35 Abs. 2 und 3 KrWG), rechtliche Voraussetzungen für die Zulassung des Einsatzes von Deponieersatzbaustoffen. Die Erfüllung der Voraussetzungen für die Planfeststellung bzw. die Plangenehmigung hatte und hat als solche keine Genehmigungswirkung. Sie lässt das im Erfordernis der Planfeststellung bzw. Plangenehmigung liegende präventive Verbot der Ausführung des entsprechenden Vorhabens unberührt; das Verbot muss durch Planfeststellung oder Plangenehmigung aufgehoben werden. Das gilt auch hinsichtlich derjenigen Sachverhalte, die der Übergangsregelung nach § 8 DepVerwV unterfallen. Diese Vorschrift ordnet die Verpflichtung zur Einhaltung von durch die Deponieverwertungsverordnung vorgegebenen Anforderungen (§ 8 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 DepVerwV) und den Wegfall der Gültigkeit entgegenstehender Zulassungen in Planfeststellungsbeschlüssen und gleichgestellten Entscheidungen (§ 8 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 2 DepVerwV) an. Dementsprechend wirkt die Deponieverwertungsverordnung auf die Genehmigungswirkung bestehender Zulassungsentscheidungen unmittelbar dahingehend ein, dass die Anforderungen der Verordnung als verbindliche Mindestanforderungen eingehalten werden müssen. Im Übrigen bedarf die Deponieverwertungsverordnung der Umsetzung durch behördliche Entscheidungen. Zulassungsentscheidungen, deren Anforderungen hinter denjenigen der Deponieverwertungsverordnung zurückbleiben, verlieren insoweit ihre gestattende Regelungswirkung. Dagegen bleibt die Verbindlichkeit von Anforderungen aus solchen Zulassungsentscheidungen, die mit denjenigen aus der Deponieverwertungsverordnung übereinstimmen oder über sie hinausgehen, unverändert.
Vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 3. Juni 2004 - 7 B 14.04 -, NVwZ 2004, 1246; OVG NRW, Beschluss vom 30. Dezember 2015 - 20 A 137/14 -, juris (jeweils zur Deponieverordnung vom 24. Juli 2002); BT-Drucks. 15/5542, S. 20 f.
Die Beschränkung der unmittelbaren Rechtswirkungen der Deponieverwertungsverordnung auf die Begründung von Verpflichtungen steht gleichzeitig der Auffassung entgegen, als Folge des Inkrafttretens dieser Verordnung seien Anforderungen hinfällig geworden, die in zuvor für die Deponie der Klägerin erlassenen behördlichen Zulassungsentscheidungen zum Einsatz von Deponieersatzbaustoffen enthalten und strenger sind als diejenigen, die sich aus der Deponieverwertungsverordnung ergeben. Soweit die vor Inkrafttreten der Deponieverwertungsverordnung für die Deponie ergangenen Zulassungsentscheidungen den Einsatz von Straßenaufbruchmaterial mit einem PAK-Gehalt von mehr als 250 mg/kg als Deponieersatzbaustoff nicht genehmigen, worauf nachfolgend eingegangen wird, ist die inhaltliche Reichweite der Gestattungswirkung dieser Entscheidungen durch die Deponieverwertungsverordnung nicht ausgeweitet worden.
Hinsichtlich der Vorschriften der Deponieverordnung vom 27. April 2009, die funktional an die Stelle der Deponieverwertungsverordnung getreten sind und im für die gerichtliche Entscheidung maßgeblichen Zeitpunkt der Erledigung des Verpflichtungsbegehrens galten und weiterhin gelten, gilt das vorstehend zur Deponieverwertungsverordnung Gesagte entsprechend. §§ 14, 15 DepV 2009 setzen der Verwendung von Deponieersatzbaustoffen ausschließlich Grenzen. Aus diesen Grenzen können sich Verpflichtungen ergeben, die die Gestattungswirkung von behördlichen Zulassungsentscheidungen einschränken. Dagegen kommt der Deponieverordnung als solcher keine Gestattungswirkung zu und wird durch sie die Gestattungswirkung von Zulassungsentscheidungen nicht unmittelbar erweitert.
Auch die Plangenehmigung vom 19. Mai 2009 berechtigte die Klägerin nicht zum geplanten Einsatz des Straßenaufbruchmaterials.
Die Gestattungswirkung der Plangenehmigung (§ 75 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 74 Abs. 6 Satz 2 VwVfG NRW) schließt den Einsatz von Straßenaufbruchmaterial mit einem PAK-Gehalt von mehr als 250 mg/kg als Deponieersatzbaustoff nicht ein.
Die inhaltliche Reichweite der Gestattungswirkung wird durch den Regelungsgehalt der Plangenehmigung bestimmt, der sich nach dem im öffentlichen Recht entsprechend geltenden Grundsatz des § 133 BGB nach ihrem objektivierten Erklärungsgehalt bemisst. Entscheidend ist der von der Bezirksregierung in der Plangenehmigung erklärte Wille, wie ihn die Klägerin als deren Adressatin bei objektiver Würdigung verstehen konnte. Zur Ermittlung des objektiven Erklärungswillens ist die Plangenehmigung auszulegen. Dabei sind neben dem Wortlaut des verfügenden Teils der Plangenehmigung und ihrer Begründung alle Begleitumstände zu berücksichtigen, die über den Sinngehalt der Plangenehmigung Aufschluss geben können. Dazu gehören die im ihr zugrunde liegenden Verwaltungsverfahren vorgelegten Antragsunterlagen und abgegebenen Äußerungen sowie die Interessenlage. Da sich die durch die Plangenehmigung vom 19. Mai 2009 geregelte Oberflächenabdichtung der Deponie in ihrem Aufbau erheblich von der durch die Plangenehmigung vom 14. Oktober 1999 festgelegten Oberflächenabdichtung unterscheidet und sie zu den Maßnahmen zählt, die der Errichtung und dem Betrieb oder der wesentlichen Änderung der Deponie oder ihres Betriebs zuzuordnen sind und damit, weil sie dem Vorbehalt der Planfeststellung bzw. Plangenehmigung unterliegen, verboten sind, sofern sie nicht durch eine derartige Zulassungsentscheidung gedeckt sind,
vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 1989 - 7 C 35.87 -, BVerwGE 84, 220,
bestimmt sich der Umfang der Gestattungswirkung der Plangenehmigung danach, ob und inwieweit sich ihr im Wege der Auslegung eine Aussage entnehmen lässt, die mit hinreichender Bestimmtheit die Aufhebung des Verbots zum Ausdruck bringt.
Letzteres ist bezogen auf den in Rede stehenden Einsatz des Straßenaufbruchmaterials nicht der Fall. Bei objektiver Würdigung enthält die Plangenehmigung vom 19. Mai 2009 nicht die Aussage, dieser Einsatz werde genehmigt.
Eine ausdrücklich auf den Einsatz von Straßenaufbruchmaterial als Deponieersatzbaustoff und dessen Schadstoffgehalt bezogene Aussage enthält die Plangenehmigung nicht. Ihrem Wortlaut nach verhält sie sich nur mit den Nebenbestimmungen unter IV.2.17 und IV.3.1.4 und dem Hinweis unter V.3 allgemein über den Einsatz von Deponieersatzbaustoffen. Keine dieser Aussagen bringt eine Genehmigung des Einsatzes des Straßenaufbruchmaterials zum Ausdruck. Beide Nebenbestimmungen fordern bei Deponieersatzbaustoffen die Beachtung materieller Voraussetzungen und der Anforderungen der Deponieverwertungsverordnung, beinhalten also Verpflichtungen, zu deren Präzisierung sie auf diese Verordnung verweisen. Das lässt die Befugnis zu einem entsprechenden Einsatz von Deponieersatzbaustoffen erkennen, besagt aber nicht, dass diese gerade durch die Plangenehmigung begründet werden soll. Zudem wird die Befugnis allenfalls in der Art einer Genehmigung "dem Grunde nach" konturiert, weil die abstrakten Anforderungen der Deponieverwertungsverordnung in Bezug genommen, jedoch nicht einzelfallbezogen konkretisiert werden. Der Hinweis, dass die Verwendung von Abfällen als Deponieersatzbaustoff für einzelne Bestandteile der Oberflächenabdichtung nach Maßgabe der Deponieverwertungsverordnung zugelassen ist und die spezifischen Anforderungen für die einzelnen Gewerke gelten, ergibt nichts anderes. Bei ihm handelt es sich aufgrund seiner systematischen Stellung außerhalb der Entscheidung (I. der Plangenehmigung), der zu deren Bestandteil erklärten Antragsunterlagen (III. der Plangenehmigung) und der Nebenbestimmungen (IV. der Plangenehmigung) innerhalb der sonstigen Hinweise bereits nicht um eine Regelung. Der Charakter als bloße Mitteilung wird durch die sprachliche Fassung des Hinweises unterstrichen, dass die Verwendung von Abfällen als Ersatzbaustoff zugelassen "ist". Das beinhaltet die nachrichtliche Wiedergabe einer anderweitig erfolgten Zulassung. Selbst wenn man aber auch den Hinweis dahin versteht, mit ihm solle der Einsatz von Deponieersatzbaustoffen genehmigt werden, wird mit der Bezugnahme auf die Deponieverwertungsverordnung ebenfalls nur ein ausfüllungsbedürftiger Rahmen benannt.
Das von der Klägerin vertretene Verständnis der Verweisung auf die Deponieverwertungsverordnung, dass damit Anhang 1, Tabelle 2, Spalte 7 DepVerwV gemeint sei, wird dem insoweit unmissverständlichen Wortlaut der beiden Nebenbestimmungen und des Hinweises nicht gerecht, sondern interpretiert ihn sinnverkürzend. Angesprochen werden durch die Verweisung eindeutig die Regelungen der Deponieverwertungsverordnung in ihrer Gesamtheit. Dazu gehört, dass Deponieersatzbaustoffe nur in den durch die Grundsätze gemäß § 3 DepVerwV festgelegten Grenzen eingesetzt werden dürfen und nach § 4 Abs. 1 DepVerwV die Zuordnungskriterien nach Anhang 1 DepVerwV eingehalten werden müssen. Das schließt die Annahme aus, mit der Beachtung der in Anhang 1, Tabelle 2 DepVerwV genannten Zuordnungswerte habe es, was eine verordnungskonforme Verwertung von Abfällen als Deponieersatzbaustoff angeht, sein Bewenden. Vielmehr steht neben der durch Anhang 1, Satz 1 der Vorbemerkungen vor Tabelle 1 DepVerwV geforderten Einhaltung der Anforderungen nach den Tabellen 1 und 2 DepVerwV ersichtlich das Erfordernis der Beachtung derjenigen Anforderungen, die auf der Grundlage von § 3 DepVerwV sowie Anhang 1, Satz 2 der Vorbemerkungen vor Tabelle 1 DepVerwV behördlich zusätzlich festgesetzt werden. Nach Anhang 1, Satz 2 der Vorbemerkungen vor Tabelle 1 DepVerwV können von der zuständigen Behörde weitere Parameter und die Bestimmungen der Feststoff-Gesamtgehalte festgelegt werden. Nach Wortlaut sowie Sinn und Zweck der Vorschrift sind als "weitere" Parameter nicht lediglich solche Parameter anzusehen, die in der Tabelle 2, Spalte 2 DepVerwV überhaupt nicht enthalten sind. Vielmehr stellt auch ein Parameter, für den in den Spalten 4 ff. der Tabelle 2 DepVerwV - also für bestimmte Einsatzbereiche - kein Zuordnungswert festgesetzt ist, für den Anwendungsbereich dieser Spalten einen im Wortsinn "weiteren" Parameter dar. Er tritt nämlich als zusätzlicher Parameter zu denjenigen hinzu, die in der jeweiligen Spalte mit einem Zuordnungswert aufgeführt sind. Auf dieses Hinzutreten, nicht aber auf die Benennung eines gänzlich anderen Parameters, kommt es für das Merkmal "weiterer" an. In den Spalten 4 ff. der Tabelle 2 DepVerwV für einige der Parameter der Spalte 2 enthaltene Leerfelder besagen ausschließlich, dass insoweit auf der Ebene der Verordnung, also bezogen auf sämtliche Deponien, von der Festsetzung eines Zuordnungswerts abgesehen wird, geben aber über ein einzelfallbezogen bestehendes Regelungsbedürfnis für die Festsetzung eines entsprechenden Zuordnungswerts für einen solchen Parameter keinen Aufschluss. Die mit der ausdrücklichen Öffnung der Tabelle der Zuordnungswerte einhergehende behördliche Regelungsbefugnis dient ersichtlich dazu, die Behörde in die Lage zu versetzen, bei gegebener Veranlassung im Einzelfall Anforderungen an den Schadstoffgehalt von Deponieersatzbaustoffen stellen zu können, deren Beachtung nicht durchgängig bei sämtlichen Deponien und Einsatzbereichen notwendig ist. Sie steht unmissverständlich in engem inhaltlichen Zusammenhang damit, dass neben den Zuordnungskriterien nach Anhang 1 DepVerwV gemäß § 3 DepVerwV weitere Anforderungen gelten, denen sachgerecht gegebenenfalls durch Begrenzung des Schadstoffgehalts der Abfälle mittels Parametern und Konzentrationswerten Rechnung getragen werden kann und muss. Das grundlegende Erfordernis, Deponieersatzbaustoffe nur einzusetzen, "soweit" hierdurch bei Errichtung und Betrieb sowie Stilllegung und Nachsorge der Deponie das Wohl der Allgemeinheit nicht beeinträchtigt wird (§ 3 Abs. 1 Satz 1 DepVerwV, nunmehr § 14 Abs. 1 Satz 1 DepV 2009), setzt als selbstverständlich voraus, dass etwaigen drohenden Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit durch Vorgaben der Behörde und mittels Steuerung der Menge des Schadstoffeintrags in die Deponie begegnet werden kann. Die Deponieverwertungsverordnung dient zwar der bundeseinheitlichen und abschließenden Regelung der Verwertungsverfahren auf Deponien durch die unmittelbare Begründung von Verpflichtungen.
Vgl. BT-Drucks. 15/5542, S. 13.
Hierzu enthält sie aber gerade auch die Grundsätze nach § 3 DepVerwV. Der Zweck von Anhang 1, Satz 2 der Vorbemerkungen vor Tabelle 1 DepVerwV, die umfassende sachbezogene Bewertung von Abfällen zu gewährleisten,
vgl. BR-Drucks. 14/05 (Beschluss), S. 11 f.,
wäre durchgreifend in Frage gestellt, wenn das Fehlen eines Zuordnungswerts für einen in Tabelle 2 genannten Parameter losgelöst von den Verhältnissen im Einzelfall zwingend dessen mangelnde Erheblichkeit und Beinflussbarkeit durch die Behörde zur Folge hätte. Die Anhang 1, Tabelle 2 DepVerwV zugrunde liegende Grundannahme, die Zuordnungswerte gewährleisteten unter Berücksichtigung der jeweiligen Einbaubedingungen eine schadlose Verwertung,
vgl. BT-Drucks. 15/5542, S. 21,
bezieht die "weiteren" Parameter nicht ein. Das gilt auch, was die Einschätzung der möglichen Entbehrlichkeit einer Begrenzung der Feststoffgehalte neben anderen Zuordnungswerten anbelangt.
Vgl. hierzu BT-Drucks. 15/5542, S. 21 f. einerseits, Mitteilung 20 der Länder- arbeitsgemeinschaft Abfall (Stand 6. November 2013), S. 16 andererseits.
Bestätigt wird dies dadurch, dass, wie ausgeführt, durch die Deponieverwertungsverordnung nach der klaren Vorschrift des § 8 DepVerwV die Geltung schärferer Anforderungen in beim Inkrafttreten der Verordnung bestehenden Zulassungsentscheidungen nicht unmittelbar in Frage gestellt wird. Die in diesen Fällen zur Anpassung der Genehmigungslage an die Deponieverwertungsverordnung zu treffende behördliche Entscheidung ermöglicht gerade die einzelfallbezogene Ausgestaltung der zur Abwehr deponiebedingter potentieller Risiken und Gefahren zu ergreifenden Maßnahmen und Vorkehrungen. Im Einklang hiermit enthält Anhang 3 Nr. 2 DepV 2009 bezogen auf die nunmehr für Deponieersatzbaustoffe geltenden Zuordnungskriterien eine mit Anhang 1, Satz 2 der Vorbemerkungen vor Tabelle 1 DepVerwV inhaltlich vergleichbare Regelung. Entsprechendes gilt für Anhang 1 AbfAblV in der Fassung von Art. 1 Nr. 4 der Verordnung vom 13. Dezember 2006 (BGBl. I S. 2860).
Der hiernach auch für die Klägerin ersichtlich durch behördliche Regelung auszufüllende Rahmen der in der Plangenehmigung vom 19. Mai 2009 in Bezug genommenen Deponieverwertungsverordnung spricht mit durchgreifendem Gewicht dafür, dass die Bezirksregierung mit der Plangenehmigung an den von ihr zuvor für den Einsatz von Deponieersatzbaustoffen auf der Deponie getroffenen Regelungen festgehalten hat, soweit diese nicht durch Verpflichtungen verdrängt worden waren, die sich unmittelbar aus der Deponieverwertungsverordnung ergeben. Anderenfalls hätte es trotz der von der Klägerin erkennbar beabsichtigten Verwendung von Abfällen im Zuge der Oberflächenabdichtung der Deponie und des angesichts der in Bezug genommenen Deponieverwertungsverordnung offen zutage liegenden Erfordernisses diesbezüglicher Konkretisierungen an einer hinreichend bestimmten Handhabe für die Umsetzung der genehmigten Oberflächenabdichtung gefehlt, was dem Sinn und Zweck der Plangenehmigung widersprochen hätte und auch mit dem Interesse der Klägerin an der Erlangung einer alle entscheidungserheblichen Gesichtspunkte umfassend regelnden Zulassungsentscheidung unvereinbar gewesen wäre. Das gilt nicht nur für die Art der einzusetzenden Abfälle, sondern auch für deren Eigenschaften und Beschaffenheit unter anderem in chemischer Hinsicht. Denn die Plangenehmigung vom 19. Mai 2009 enthält keine mit den Nebenbestimmungen unter Nrn. 1.3 ff. der Plangenehmigung vom 18. Dezember 2002 vergleichbaren Regelungen. Die als Deponieersatzbaustoffe einsetzbaren Abfälle werden ihrer Art nach nicht benannt sowie in ihrer Beschaffenheit und ihren Eigenschaften keinen konkreten Anforderungen unterstellt.
Die Fortgeltung der früheren Regelungen zum Einsatz von Deponieersatzbaustoffen auf der Deponie stimmt ferner mit dem der Plangenehmigung vom 19. Mai 2009 zugrunde liegenden Antrag der Klägerin vom 25. Februar 2009 überein. Der Antrag lässt nicht ansatzweise erkennen, dass diese Regelungen zugunsten der Klägerin abgeändert werden sollten oder nach Meinung der Klägerin, was die dem Einsatz von Deponieersatzbaustoffen gezogenen Grenzen angeht, unmittelbar durch die Deponieverwertungsverordnung gegenstandslos geworden waren und daher, sollten von der Bezirksregierung vergleichbare Anforderungen und Beschränkungen für notwendig erachtet werden, erneut Regelungen in dieser Richtung angezeigt gewesen wären. Erst recht ist mit dem Antrag der Klägerin kein Einsatz von Deponieersatzbaustoffen im Allgemeinen oder von Straßenaufbruchmaterial im Besonderen zur Genehmigung gestellt worden, bei dem in Abweichung von der bisherigen Genehmigungslage der Deponie allein die Zuordnungswerte nach Anhang 1, Tabelle 2, Spalte 7 DepVerwV eingehalten werden sollten. Die Plangenehmigung geht nicht über den Antrag hinaus.
Der Einsatz des in Rede stehenden Straßenaufbruchmaterials mit einem PAK-Gehalt von mehr als 250 mg/kg als Deponieersatzbaustoff war nicht Gegenstand des Antrags vom 25. Februar 2009. Das mit dem Antrag verfolgte Anliegen bezieht bei der gebotenen Auslegung nach dem objektiven Erklärungswillen (§ 133 BGB in entsprechender Anwendung) eine solche Maßnahme nicht ein. Im Gegenteil zeigen die Antragsunterlagen, dass die Klägerin an den für einen Einsatz von Deponieersatzbaustoffen zuvor festgesetzten Anforderungen festhalten wollte.
Antragsgegenstand war die Änderung der Plangenehmigung vom 14. Oktober 1999, mit der die zur Oberflächenabdichtung der Deponie die Aufbringung einer Kombinationsdichtung entsprechend den Vorgaben der TA Siedlungsabfall zugelassen worden war, durch Zulassung der Abdichtung mit einer alternativen Oberflächenabdichtung nach dem System der Kapillarsperre. Das betraf in technischer Hinsicht den systematischen Aufbau der Oberflächenabdichtung, nämlich die Reihenfolge und Ausgestaltung der einzelnen Abdichtungskomponenten. Der wesentliche Unterschied beider Systeme bestand dabei darin, die bei der Kombinationsdichtung nach TA Siedlungsabfall unterhalb einer Kunststoffdichtungsbahn einzubauende mineralische Dichtungsschicht durch eine oberhalb einer Kunststoffdichtungsbahn aufzubringende Kapillarsperre, bestehend aus Kapillarblock und Kapillarschicht, zu ersetzen. Dem lag zugrunde, dass die Kapillarsperre als gleichwertige Systemkomponente zur mineralischen Dichtungskomponente der Kombinationsdichtung betrachtet worden ist. Mit dem vorgesehenen Wechsel der Systemkomponenten ging die Notwendigkeit einher, das Mindestgefälle der Deponie gegenüber der Kombinationsdichtung zu erhöhen, und zwar durch Auftrag von anzulieferndem Material zur Profilierung der Deponie. In rechtlicher Hinsicht ging es danach um eine Änderung der Plangenehmigung vom 14. Oktober 1999 in den durch die Unterschiede zwischen der zugelassenen Oberflächenabdichtung nach den Vorgaben der TA-Siedlungsabfall und nach dem System der Kapillarsperre neu aufgeworfenen Fragen.
Die zwischen den Beteiligten streitigen Einzelheiten des zur Realisierung des Vorhabens einzusetzenden Materials gehörten nicht zu diesem Fragenkreis. Sie waren weder ausdrücklich noch sinngemäß Teil des zur Genehmigung gestellten Vorhabens. Mit der beabsichtigten Änderung der Oberflächenabdichtung war wegen der geplanten Profilierung der Deponie absehbar im Wesentlichen lediglich eine Steigerung der benötigten Menge an Material verbunden. Bei wirtschaftlicher Betrachtung bedeutete das wegen der finanziellen Vorteile des Einsatzes von Deponieersatzbaustoffen unausgesprochen eine Erhöhung der Menge der zur Verwertung auf die Deponie gelangenden Abfälle. Ein technisch oder anderweitig begründetes Erfordernis, zusätzlich zu der mit diesen Abfällen rein mengenmäßig verbundenen Schadstofffracht der Deponie auch anderes als das bislang als Deponieersatzbaustoff zugelassene Material einzusetzen, war damit aber nicht verbunden und wird in den Antragsunterlagen auch nicht entfernt angedeutet. Eine Absicht der Klägerin, sich aus sonstigen Gründen nicht an die in der Plangenehmigung vom 18. Dezember 2002 in Verbindung mit dem Bescheid vom 13. November 2000 geregelten Anforderungen an Deponieersatzbaustoffe halten zu wollen, oder das Anliegen, die Bezirksregierung solle erneut über die Zulassung von Deponieersatzbaustoffen befinden, ist ebenfalls nicht annähernd verdeutlicht worden. Soweit die Klägerin es für einen Verstoß gegen eigene Interessen hält, im Antrag vom 25. Februar 2009 an den bislang festgesetzten Anforderungen an Deponieersatzbaustoffe festzuhalten, und daraus folgert, sie habe diese Anforderungen im Antrag zumindest sinngemäß aufgegeben oder doch zur behördlichen Entscheidung gestellt, trifft Letzteres nicht zu. Es lag an ihr, diesbezügliche Interessen in den Antragsunterlagen so deutlich zu verlautbaren, dass es hinreichend zum Ausdruck kam. Gerade das ist, wie nachfolgend näher erläutert, bezogen auf die Anforderungen an Deponieersatzbaustoffe aber nicht geschehen. Das Inkrafttreten der Deponieverwertungsverordnung reicht für die gegenteilige Annahme nach dem oben Gesagten nicht aus, weil eine Herabsetzung der Anforderungen an Deponieersatzbaustoffe danach keineswegs selbstverständlich war. Auch die von der Klägerin hervorgehobene Schutzfunktion der Oberflächenabdichtung gegenüber dem potentiellen Austreten von Schadstoffen aus der Deponie ändert daran nichts. Die Oberflächenabdichtung ist, wie jedem Betreiber einer Deponie geläufig ist, einer der Schutzfaktoren, die in ihrem Zusammenwirken unter anderem auch mit den Anforderungen an die auf die Deponie gelangenden Abfälle die gebotene Sicherheit gegenüber Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit bewirkt. Dabei besteht hinsichtlich des Risikopotentials der Abfälle kein stofflicher Unterschied zwischen den zur Beseitigung abzulagernden und den als Deponieersatzbaustoff zu verwertenden Abfällen.
Die Antragsunterlagen nehmen, soweit sie überhaupt eher beiläufig Aussagen zu Deponieersatzbaustoffen enthalten, auf frühere Zulassungsentscheidungen für die Deponie Bezug und stellen deren Fortdauer nicht in Frage, lassen also einen nach Meinung der Klägerin bestehenden Grund für Regelungen im Zuge der Bescheidung des Antrags nicht hervortreten. Zur Ausgleichs- und Gasdränschicht ist angegeben, sie werde aus nicht bindigem Recyclingmaterial erstellt, das den Anforderungen eines ministeriellen Erlasses vom 14. Juli 2000 entspreche. Gemeint hiermit ist ersichtlich der Runderlass des Ministeriums für Umwelt und Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz "Verwendung von Abfällen als Baustoff auf Deponien" vom 14. Juli 2000 (MBl. NRW. S. 822). Dieser enthält neben abstrakten Grundsätzen und Anforderungen Hinweise zu deren Umsetzung. Dazu gehört nach Nr. 2.2.4 Abs. 1 des Erlasses, dass mineralisches Material, das innerhalb des durch Deponieabdichtungssysteme gesicherten Bereichs als Baustoff verwendet werden soll, alle Anforderungen an die chemische Beschaffenheit einhalten muss, die im Einzelfall von den zur Ablagerung zugelassenen Abfällen zu erfüllen sind. Diese Regelung findet nach Nr. 2.2.4 Abs. 3 des Erlasses auch auf das Material der Ausgleichs- und Gasdränschicht Anwendung, was, da für die abzulagernden Abfälle nach dem Bescheid vom 13. November 2000 für PAK ein Zuordnungswert von bis zu 250 mg/kg galt, stärker belastete Deponieersatzbaustoffe unmissverständlich ausschloss. Ferner schreibt Nr. 3.1 Abs. 7 des Erlasses vor, dass unter anderem für PAK in der Zulassung ausdrückliche Konzentrationsbegrenzungen für die zur Verwertung vorgesehenen Abfälle festzulegen sind. Dies war durch die Plangenehmigung vom 18. Dezember 2002 dahingehend umgesetzt worden, dass für PAK der für die Beseitigung der abzulagernden Abfälle einzuhaltende Zuordnungswert vorgegeben worden war.
Hinsichtlich der Profilierung der Deponie gilt nichts anderes. Auch insoweit ist den Antragsunterlagen nicht der Wille der Klägerin zur Änderung bestehender materialbezogener Anforderungen, sondern das Gegenteil zu entnehmen. Die Angabe, die Aufhöhungen könnten mit Hilfe der für die Zwischenabdeckung bewilligten Bodenmaterialien gemäß der Genehmigung vom 18. Dezember 2002 erfolgen, verweist auf die Plangenehmigung vom 18. Dezember 2002, die für die dort geregelte zeitlich abschnittsweise Abdeckung der Deponie eine katalogartige Auflistung von innerhalb des abgedichteten Bereichs der Deponie als Deponieersatzbaustoffe verwendungsfähigen Abfällen sowie Anforderungen an deren Eigenschaften und Beschaffenheit einschließlich des Schadstoffgehalts (Nrn. 1, 3 ff. der Nebenbestimmungen) enthält. Für die Zwischenabdeckung "bewilligt", das heißt genehmigt worden, sind die im Katalog genannten Abfälle nicht schlechthin, sondern unter gleichzeitiger Begrenzung ihres Schadstoffgehalts. Nr. 3 der Nebenbestimmungen der Plangenehmigung vom 18. Dezember 2002 lässt für die obere Schicht der Zwischenabdeckung nur bindiges Material zu, dessen Schadstoffgehalt den Anforderungen gemäß LAGA Z 1.2 ("Anforderungen an die stoffliche Verwertung von mineralischen Reststoffen/Abfällen - Technische Regeln - LAGA 11/1997") oder besser entspricht. Das verweist auf die LAGA-Kriterien für einen eingeschränkt offenen Einbau von Material und für PAK nach der Tabelle II.1.2-2 auf einen Wert von 15 mg/kg. Nr. 4 der Nebenbestimmungen der Plangenehmigung ordnet zusätzlich zur Einhaltung der bautechnischen Kriterien nach dem ministeriellen Erlass vom 14. Juli 2000 (Nr. 5 der Nebenbestimmungen) die Beachtung der für Deponien der Klasse II nach der Abfallablagerungsverordnung geltenden Zuordnungswerte (Nr. 4 Satz 1 der Nebenbestimmungen) und, ergänzend hierzu, des mit Bescheid vom 13. November 2000 auf 250 mg/kg festgesetzten Zuordnungswerts für PAK an. Letzteres steht inhaltlich offensichtlich in engem Zusammenhang damit, dass nach Nr. 3.1 des Erlasses vom 14. Juli 2000, wie ausgeführt, unter anderem für PAK in der Zulassung ausdrückliche Konzentrationsbegrenzungen für die zur Verwertung vorgesehenen mineralischen Abfälle festzulegen waren. Es zeigt zweifelsfrei, dass aus der Sicht der Bezirksregierung der PAK-Gehalt der zu verwertenden Abfälle zusätzlich zu den seinerzeit verordnungsrechtlich festgelegten Zuordnungswerten zu begrenzen war und die Klägerin sich mit ihrem Antrag nicht gegen eben diese Zielsetzung oder die hierzu getroffenen Regelungen gewandt hat.
Die Sichtweise der Klägerin, sie habe mit ihrem Antrag ausschließlich auf die Art der mit Plangenehmigung vom 18. Dezember 2002 genehmigten Materialien Bezug genommen, findet in den Antragsunterlagen keine tragfähige Grundlage. Selbst wenn man wegen des Fehlens einer in jeder Hinsicht eindeutigen Äußerung und Festlegung der Klägerin zu den für die Oberflächenabdichtung zu verwendenden Abfällen entgegen dem Vorstehenden bezweifeln sollte, dass die Klägerin sich mit ihrem Antrag gleichsam eine Selbstbeschränkung auferlegt hat, hat sie jedenfalls in den Antragsunterlagen nicht hinreichend offengelegt, andere Abfälle einsetzen zu wollen, als ihr bislang genehmigt worden waren. Auch wenn man den von ihr in den Antragsunterlagen gebrauchten Begriff der "Bodenmaterialien" im Sinne der gesamten im Abfallartenkatalog der Plangenehmigung vom 18. Dezember 2002 genannten Abfälle versteht, wird die von ihr vorgenommene Abgrenzung des Materials lediglich anhand seiner Art nicht dem Umstand gerecht, dass sie uneingeschränkt auf die "bewilligten Bodenmaterialien" Bezug genommen hat. Die Aufspaltung zwischen der Art des Materials und seiner Belastung widerspricht der "Bewilligung" durch die Plangenehmigung. Darüber hinaus steht die Angabe zu den "bewilligten Bodenmaterialien" eindeutig in engem inhaltlichen Zusammenhang mit der an anderer Stelle der Antragsunterlagen erklärten Bezugnahme auf die Anforderungen nach dem ministeriellen Erlass vom 14. Juli 2000. Der Erlass fordert, wie ausgeführt, gerade Begrenzungen des Schadstoffgehalts von Deponieersatzbaustoffen, und zwar unter anderem entsprechend den Kriterien für die zur Beseitigung abzulagernden Abfälle und bezogen auf PAK.
Die Plangenehmigung vom 19. Mai 2009 enthält keine Aussage, die dahin verstanden werden könnte, die Bezirksregierung habe den zugrunde liegenden Antrag anders als vorstehend dargestellt verstanden oder habe gleichwohl zugunsten der Klägerin die Anforderungen an den Einsatz von Deponieersatzbaustoffen neu geregelt, insbesondere die bisherige Begrenzung des PAK-Gehalts aufgegeben.
Aufgrund der im Antrag vom 25. Februar 2009 enthaltenen uneingeschränkten Bezugnahme auf die Regelungen der Plangenehmigung vom 18. Dezember 2002 zu den Deponieersatzbaustoffen und mangels einer darüber hinausgehenden Antragstellung konnte die Klägerin die Plangenehmigung vom 19. Mai 2009 von vornherein nicht dahin verstehen, ihr werde eine für sie günstigere und die Festsetzung des Zuordnungswerts für PAK aufhebende Gestattung erteilt. Die zum Bestandteil der Plangenehmigung erklärten Antragsunterlagen (III. Satz 1 der Plangenehmigung) legen dasjenige fest, was als Vorhaben Gegenstand des Verwaltungsverfahrens und damit der das Verwaltungsverfahren abschließenden Entscheidung ist, und begrenzen so ohne weiteres die Reichweite der Gestattungswirkung dieser Entscheidung. Die an die Einbeziehung der Antragsunterlagen anschließende Aussage (III. Satz 2 der Plangenehmigung), diese seien für die Durchführung des Vorhabens maßgeblich, soweit durch die nachfolgenden Nebenbestimmungen keine anderen Regelungen getroffen würden, besagt nichts anderes. Wegen der auch für die Klägerin unzweifelhaften Antragsabhängigkeit der Plangenehmigung bezieht sich dies ersichtlich lediglich auf durch Nebenbestimmungen abweichend von den Planunterlagen festgelegte Anforderungen an das Vorhaben. Das Unterbleiben einer von der Plangenehmigung vom 18. Dezember 2002 abweichenden Genehmigung hinsichtlich der Anforderungen an Deponieersatzbaustoffe findet seinen Niederschlag auch im Entscheidungssatz und dem sonstigen Aussagegehalt der Plangenehmigung. Der Entscheidungssatz (I. der Plangenehmigung) bezieht sich auf das Vorhaben der Klägerin, wie es in den Planunterlagen seiner Art und seinem Umfang nach konkretisiert worden ist. Überschriftartig genehmigt worden ist der Plan zur Abdichtung der gesamten Deponie mit einer alternativen Oberflächenabdichtung (I.1. der Plangenehmigung). Das greift klar die entsprechende Bezeichnung des Vorhabens im Antragsschreiben der Klägerin vom 25. Februar 2009 und den Antragsunterlagen auf. Im Einklang hiermit sind die von der Plangenehmigung erfassten Maßnahmen gesondert genannt worden (I.2. der Plangenehmigung), ohne dass dabei der Einsatz von Deponieersatzbaustoffen zur Sprache käme, und sind zur Vermeidung von Widersprüchen zur Plangenehmigung vom 14. Oktober 1999 deren Nebenbestimmungen in den die Oberflächenabdichtung und die Rekultivierung betreffenden Kapiteln E und F aufgehoben worden (I.3. der Plangenehmigung). Soweit ferner die bisher für die Deponie geltenden Festlegungen teilweise aufgehoben bzw. abgeändert worden sind (I.4. Satz 2 der Plangenehmigung), ohne dass diese konkretisiert worden sind, gibt das über die Fortgeltung der Anforderungen der Plangenehmigung vom 18. Dezember 2002 und des Bescheids vom 13. November 2000 zwar keinen ausdrücklichen Aufschluss. Das erklärt sich aber ohne weiteres daraus, dass diese Anforderungen nach dem Vorstehenden nicht Gegenstand des Verfahrens waren, womit von vornherein keine Veranlassung bestand, eine Aufhebung oder Änderung auch nur in Erwägung zu ziehen. Anlass zu einer Präzisierung der in I.4. Satz 2 der Plangenehmigung angesprochenen Festlegungen konnte, was die Deponieersatzbaustoffe angeht, allenfalls dahingehend bestehen, dass nunmehr aufgrund der unmittelbaren Wirkung der Verpflichtungen gemäß der Deponieverwertungsverordnung nicht mehr die nach Nr. 4 Satz 2 der Plangenehmigung vom 18. Dezember 2002 einzuhaltenden Zuordnungswerte der Abfallablagerungsverordnung für die Deponieklasse II, sondern die strengeren Anforderungen der Deponieverwertungsverordnung maßgeblich waren. Dem tragen aber die Nebenbestimmungen unter IV.2.17 und IV.3.1.4 der Plangenehmigung vom 19. Mai 2009 genügend Rechnung.
Die Klägerin war - und ist - auch nicht etwa rechtlich so unerfahren, dass ihr gegenüber gleichwohl zur Vermeidung von Missverständnissen eine gesonderte Klarstellung hinsichtlich der Reichweite der vorgenommenen Änderungen der früheren Regelungen zu Deponieersatzbaustoffen angezeigt gewesen wäre. Bei der Klägerin handelt es sich um eine Stadt, die über Jahrzehnte hinweg die Deponie betrieben und hierzu eine Reihe von Verwaltungsverfahren durchgeführt hat. Dass bei einem Verfahren zur Änderung einer die Deponie betreffenden Plangenehmigung über das Änderungsvorhaben befunden wird, wie es in den Antragsunterlagen verdeutlicht wird, und hierbei die Rechtslage zum Tragen kommt, die im Entscheidungszeitpunkt aktuell ist, ist ihr als selbstverständlich bekannt, zumal sie selbst Genehmigungsbehörde für andere Regelungsbereiche ist.
Sollte die Klägerin gleichwohl subjektiv der Meinung gewesen sein, sie habe mit ihrem Antrag vom 25. Februar 2009 den Einsatz von Deponieersatzbaustoffen unabhängig von den insoweit nach der Plangenehmigung vom 18. Dezember 2002 einzuhaltenden Begrenzungen zur Genehmigung gestellt, war für sie mangels anderer Aussagen in der Plangenehmigung vom 19. Mai 2009 deutlich erkennbar, dass ein solcher Einsatz der Interessenlage der Bezirksregierung widersprach und mit der Plangenehmigung vom 19. Mai 2009 nicht genehmigt werden sollte. Vielmehr schließt die Verweisung auf die Deponieverwertungsverordnung aufgrund des erkennbaren Interesses der Bezirksregierung an der umfänglichen Wahrung der Anforderungen nach dieser Verordnung die Fortgeltung der diesbezüglich in den früheren Bescheiden festgesetzten Anforderungen ein. Vor dem Hintergrund der Grundsätze nach § 3 DepVerwV und der behördlichen Regelungsbefugnis nach Anhang 1, Vorbemerkung Satz 2 vor Tabelle 1 DepVerwV deutet bezogen auf den Einsatz PAK-haltiger Deponieersatzbaustoffe zur Profilierung des Deponiekörpers und zur Herstellung der Ausgleichs- und Gasdränschicht des Oberflächenabdichtungssystems gerade das Fehlen eines entsprechenden Zuordnungswerts in Anhang 1, Tabelle 2, Spalte 7 DepVerwV darauf hin, dass der Bezirksregierung insoweit an der Beibehaltung der früher festgesetzten Anforderungen gelegen war und sie die Gestattungswirkung der Plangenehmigung vom 19. Mai 2009 entsprechend ausgestaltet hat.
Zum einen konnte und musste der Klägerin angesichts von § 3 DepVerwV und der Regelungsbefugnis der Bezirksregierung nach Anhang 1, Vorbemerkung Satz 2 vor Tabelle 1 DepVerwV bewusst sein, dass die Deponieverwertungsverordnung als solche keine abschließende Klarheit über die einzelfallbezogenen Anforderungen an Deponieersatzbaustoffe vermittelte, sondern in Abhängigkeit von den konkreten Gegebenheiten Raum für Anordnungen jenseits der Zuordnungswerte nach Anhang 1, Tabelle 2 DepVerwV bot. Durch die Deponieverwertungsverordnung war das Risikopotential von PAK unverändert geblieben und war auch der diesbezüglichen bisherigen Einschätzung der Bezirksregierung, die sich in der Plangenehmigung vom 18. Dezember 2002 niedergeschlagen hatte, nicht der Boden entzogen. Dass die Bezirksregierung von einem Regelungsbedürfnis hinsichtlich der Art der als Deponieersatzbaustoff einsetzbaren Abfälle und ihrer chemischen Zusammensetzung ausgegangen ist, wusste die Klägerin aufgrund der Plangenehmigung vom 18. Dezember 2002. Ihr musste ohnehin wegen ihrer Eigenschaft als Betreiberin einer Deponie sicher bekannt sein, dass unter anderem die Art und Beschaffenheit der auf die Deponie gelangenden Abfälle zulassungs- und entscheidungsrelevant war. Schließlich zeigt die in den Antragsunterlagen enthaltene Bezugnahme auf den ministeriellen Erlass vom 14. Juli 2000, dass die Klägerin das Problem der Gewährleistung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung der als Deponieersatzbaustoffe einzusetzenden Abfälle und die hierzu in der Verwaltungspraxis vor Geltung der Deponieverwertungsverordnung entwickelten und in diese zumindest teilweise übernommenen Kriterien kannte.
Zum anderen bietet die Plangenehmigung vom 19. Mai 2009 keinen tauglichen Anhaltspunkt für die Annahme, die Bezirksregierung habe es bei den bislang durch die Plangenehmigung vom 18. Dezember 2002 ihrer Art nach als Deponieersatzbaustoffe zugelassenen Abfällen belassen, die Anforderungen an diese Abfälle aber auf diejenigen nach Anhang 1, Tabelle 2, Spalte 7 DepVerwV beschränkt. Die von der Klägerin geltend gemachte Aufspaltung der Regelungen zu Deponieersatzbaustoffen einerseits in die Genehmigung bestimmter Abfallarten und andererseits in die Festlegung materialbezogener Anforderungen findet auch in der Plangenehmigung vom 19. Mai 2009 keinen Anknüpfungspunkt. Vielmehr sind die entsprechenden Regelungen inhaltlich miteinander verschränkt und war eine Genehmigung unter Aufgabe der zuvor angeordneten Einschränkungen von der Bezirksregierung ersichtlich nicht gewollt.
Eine derartige Genehmigung hätte schon nicht den Grundanforderungen an die Bestimmtheit einer Plangenehmigung unter den gegebenen Rahmenbedingungen genügt, sondern in ganz erheblichem Maße Unklarheiten in Bezug auf Gesichtspunkte belassen, die angesichts der Bandbreite möglicher technischer Maßnahmen und Interpretationen der durch die Deponieverwertungsverordnung abstrakt festgelegten Anforderungen unübersehbar regelungsbedürftig waren. Die Oberflächenabdichtung der Deponie bildet einen wesentlichen Teil der Errichtung der Deponie und unterliegt deshalb in ihrer konkreten Ausgestaltung dem Erfordernis der Planfeststellung bzw. Plangenehmigung. Ferner regelt die Deponieverwertungsverordnung, auf die die Plangenehmigung vom 19. Mai 2009 verweist, die Art der als Deponieersatzbaustoff einsetzbaren Abfälle lediglich punktuell durch abstrakte Beschreibung von Anforderungen an Eigenschaften und Beschaffenheit. Zudem gehört die Festlegung der Art der Abfälle zu den Mindesterfordernissen einer Planfeststellung oder Plangenehmigung. Bei einer Siedlungsabfalldeponie wie derjenigen der Klägerin war bereits unter Geltung der TA Siedlungsabfall - und ist nach wie vor (§ 19 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 DepV 2009) - bei Anträgen auf Zulassung einer Deponie oder ihrer wesentlichen Änderung zur Beschreibung des Vorhabens die Art der Abfälle anzugeben mit der Folge, dass mit den daraufhin ergehenden Zulassungsentscheidungen entsprechende Festlegungen verbunden waren (Nr. 3 Satz 2 TA Siedlungsabfall in Verbindung mit Anhang A Nr. 11.1 TA Abfall). Die zur Verwertung auf einer Deponie vorgesehenen Abfälle sind hiervon, weil sie einen Teil des Vorhabens der Errichtung und des Betriebs der Deponie bilden, nicht ausgenommen.
Der Bedarf an Konkretisierung der Anforderungen und dessen Deckung durch Rückgriff auf die früheren Regelungen wird dadurch unterstrichen, dass die Plangenehmigung vom 18. Mai 2009 keine Aussage enthält, die als Ausweitung der Anwendbarkeit des in Nr. 1 der Nebenbestimmungen der Plangenehmigung vom 18. Dezember 2002 genannten Abfallartenkatalogs, der sich auf bestimmte Maßnahmen innerhalb des abgedichteten Bereichs der Deponie bezieht, auf die flächenmäßig überwiegend gerade nicht abgedichteten Bereiche der Deponie und die zum vorliegenden Vorhaben gehörende Profilierung der Deponie verstanden werden kann. Da die Beteiligten dennoch, wie ihre Äußerungen im Zusammenhang mit der Erweiterung des Abfallartenkatalogs um andere Abfälle zeigen, übereinstimmend davon ausgehen, dass durch die Plangenehmigung vom 18. Dezember 2002 der ASN 170302 zuzuordnendes Straßenaufbruchmaterial auch für die Ausführung des in der Plangenehmigung vom 19. Mai 2009 geregelten Vorhabens als Deponieersatzbaustoff zugelassen war, wäre es geradezu widersprüchlich, anzunehmen, hiervon sei die Geltung der an diese Abfälle in der Plangenehmigung vom 18. Dezember 2002 gestellten Anforderungen unter anderem hinsichtlich des PAK-Gehalts nicht umfasst. Ein sachlicher Grund, der dafür sprechen könnte, die Bezirksregierung halte trotz ihres in der Vergangenheit verlautbarten Interesses, den Einsatz von Deponieersatzbaustoffen zur Verwirklichung der Oberflächenabdichtung auf das nach Lage der Dinge unter den gegebenen Verhältnissen der Deponie vertretbare Schadstoffmaß zu begrenzen, lediglich an den für die Klägerin vorteilhaften Regelungen der Plangenehmigung vom 18. Dezember 2002 fest und stelle sie von den damit einhergehenden Anforderungen frei, ist nicht erkennbar. Anlass, den Abfallartenkatalog für Deponieersatzbaustoffe beizubehalten und die zugehörigen stoffbezogenen Begrenzungen gleichzeitig entfallen zu lassen, bestand umso weniger, als auch der Abfallartenkatalog eindeutig dazu dient, die Befrachtung der Deponie mit Schadstoffen zu begrenzen.
Die pauschale Verweisung auf die Deponieverwertungsverordnung in den Nebenbestimmungen unter IV. 2.17 und IV.3.1.4 sowie im Hinweis unter V.3 der Plangenehmigung vom 19. Mai 2009 bietet keinen Anhalt für einen anderen Regelungswillen der Bezirksregierung, sondern unterstreicht deren Festhalten an der bisherigen Begrenzung des Einsatzes von Deponieersatzbaustoffen. Die Zuordnungskriterien nach Anhang 1 DepVerwV gehen zwar, was den vorliegend wegen der nur teilweise vorhandenen mineralischen Basisabdichtung der Deponie maßgeblichen Einsatzbereich der Profilierung des Deponiekörpers und der Ausgleichs- und Gasdränschicht des Oberflächenabdichtungssystems bei einer Deponie betrifft, die entweder alle Anforderungen an die geologische Barriere oder alle Anforderungen an das Basisabdichtungssystem nach § 3 Abs. 1, 2 oder 4 DepV oder § 3 oder § 4 AbfAblV einhält (Anhang 1, Tabelle 1, Nr. 3.2 DepVerwV), aufgrund von Anhang 1, Tabelle 2, Spalte 7 DepVerwV über das Niveau hinaus, welches nach Nr. 4 Satz 1 der Nebenbestimmungen zur Plangenehmigung vom 18. Dezember 2002 wegen der Zuordnungswerte der Abfallablagerungsverordnung bei einer Deponie der Klasse II (Anhang 1 AbfAblV) einzuhalten war. Das bringt aber erkennbar lediglich die unmittelbaren Wirkungen der Deponieverwertungsverordnung in Bezug auf Verpflichtungen und die insoweit nach dieser Verordnung geltenden Mindestanforderungen zum Ausdruck. Bei Deponien, die - wie hier - nicht allen Anforderungen an Standort, geologische Barriere und Basisabdichtungssystem genügen, wurde für Deponieersatzbaustoffe das Erfordernis gesehen, die Belastung durch Schadstoffe geringer zu halten, als sie bei der Beseitigung von Abfällen auf der Deponie eingehalten werden muss. Als hinnehmbar erachtet wurde eine Schadstoffbelastung im Umfang derjenigen einer niedrigeren Deponieklasse.
Vgl. BT-Drucks. 15/5542, S. 19.
Bezogen speziell auf den Einsatz PAK-haltiger Deponieersatzbaustoffe wird die Absicht der Bezirksregierung, an dem diesbezüglich nach der Plangenehmigung vom 18. Dezember 2002 einzuhaltenden Zuordnungswert festzuhalten, weiterhin dadurch belegt, dass einerseits Anhang 1, Tabelle 2, Spalte 7 DepVerwV für den vorliegenden Einsatzbereich keinen Zuordnungswert vorgibt, PAK oder einzelne der unter diesem Summenparameter (PAK nach EPA) zusammengefassten Substanzen andererseits aber, was dem Betreiber einer Deponie geläufig sein muss, zu den Schadstoffen gehören, bei denen wegen ihrer stofflichen Eigenschaften in Abhängigkeit vom Ausmaß der Belastung eine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit zumindest ernsthaft in Betracht kommt. Die naturwissenschaftlich belegte Langlebigkeit und Toxizität von PAK bildet den Ausgangspunkt für die seit langem in der Verwaltungspraxis stattfindende - für die Deponie der Klägerin durch die Plangenehmigung vom 18. Dezember 2002 nach dem oben Gesagten unter anderem durch die Vorgabe des Werts LAGA Z 1.2 umgesetzte - Begrenzung auch der Verwertung entsprechend belasteter Abfälle durch behördliche Festsetzung von als Konzentrationswerten gefassten Grenzwerten.
Vgl. hierzu Länderarbeitsgemeinschaft Abfall, Anforderungen an die stoffliche Verwertung von mineralischen Reststoffen/Abfällen - Technische Regeln - LAGA 11/1997, Tabelle II.1.2-2.
Letzteres mag von einer aus heutiger Sicht rechtlich nicht unbedenklichen Abgrenzung zwischen der Verwertung und der Beseitigung von Abfällen beeinflusst sein,
vgl. BT- Drucks. 15/5542, S. 13,
zeigt aber ungeachtet dessen die Bedeutung, die PAK schon vor Erlass der aktuellen verordnungsrechtlichen Regelungen in den einschlägigen Fachkreisen für den ordnungsgemäßen Umgang mit Abfällen auch bei einer Verwertung auf einer Deponie beigemessen worden ist und weiterhin wird. Die von der Bezirksregierung herangezogene ministerielle Handlungsempfehlung bezieht, was die Einschätzung des Besorgnispotentials von PAK und den daraus abgeleiteten Handlungsbedarf hinsichtlich der Begrenzung des PAK-Gehalts bei der Verwertung von Abfällen angeht, Erkenntnisse und Erwägungen aus einer Zeit ein, die lange vor Inkrafttreten der Deponieverwertungsverordnung liegt. Hinsichtlich des PAK-Gehalts von Straßenaufbruchmaterial kommt hinzu, dass er, wovon die Klägerin selbst ausgeht, unabhängig von der Frage der Beseitigung oder Verwertung für die Frage wichtig ist, ob derartige Abfälle der ASN 170301 oder der ASN 170302 zuzuordnen sind. Bei einem PAK-Gehalt von 1.000 mg/kg und mehr greift in der Praxis die ASN 170301. Die dieser ASN unterfallenden Abfälle sind definitionsgemäß aufgrund ihrer stofflichen Eigenschaften gefährlich (§ 3 AVV). Das heißt aber zweifellos nicht, dass der PAK-Gehalt von Abfällen mit der ASN 170302 unter dem Blickwinkel des Besorgnispotentials für das Wohl der Allgemeinheit unbedenklich wäre. Fraglich kann nur sein, wann nach den Gegebenheiten des Einzelfalls die Schwelle erreicht ist, ab der eine Beeinträchtigung des Allgemeinwohls konkret droht.
Schließlich dürfen nach § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 DepVerwV, dessen Beachtung in den Nebenbestimmungen IV.2.17 und IV.3.1.4 der Plangenehmigung vom 19. Mai 2009 ausdrücklich vorgeschrieben worden ist, Deponieersatzbaustoffe nicht eingesetzt werden, wenn ihr Einsatz bei nicht basisabgedichteten Deponien das auslaugfähige Schadstoffpotenzial hinsichtlich Art und Menge wesentlich erhöht. Die Bezirksregierung ist im Bescheid vom 3. August 2010 zu Recht davon ausgegangen, dass dies hier der Fall ist. Die Annahme der Klägerin, die Bezirksregierung habe dennoch in der Plangenehmigung vom 19. Mai 2009 den zuvor von ihr festgesetzten Zuordnungswert - nach dem Vorstehenden grundlos - aufgegeben, unterstellt der Behörde das Übergehen der offen zutage liegenden tatsächlichen Problematik einer PAK-Belastung, zu deren Beherrschung sie entsprechend ihrer unstreitig ständigen Praxis gerade diesen Zuordnungswert festgelegt hatte, und das schlichte Außerachtlassen der durch Anhang 1, Satz 2 der Vorbemerkungen vor Tabelle 1 DepVerwV eröffneten Regelungsbefugnis. Von einem solchen Fehlverhalten der Bezirksregierung kann nach dem Vorstehenden keine Rede sein. Eine realistische Grundlage für eine anderslautende Einschätzung, als deren Folge Abfälle, die wegen ihres PAK-Gehalts auf der Deponie nicht hätten abgelagert werden dürfen, auf der Deponie als Baustoff hätten verwertet werden dürfen, fehlt.
Die Voraussetzungen von § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 DepVerwV sind erfüllt.
Die Deponie ist lediglich in einem Teilbereich mit einer Basisabdichtung ausgestattet. Mit ihrem sonstigen, flächenmäßig überwiegenden Teil liegt die Deponie ohne mineralische Basisabdichtung direkt auf dem anstehenden geologischen Untergrund auf. Die Umschließung der Deponie mit einer Dichtwand stellt keine Basisabdichtung dar und steht ihr nicht gleich. Sie ist ein Mittel, um unter anderem das Fehlen einer Basisabdichtung im Rahmen des praktisch Möglichen funktional zu kompensieren.
Ein PAK-Gehalt zwischen mehr als 250 mg/kg und 1.000 mg/kg führt notwendig zu einer Steigerung der auf der Deponie befindlichen Schadstoffmenge an PAK und damit ihres Schadstoffpotenzials. Der Gehalt an PAK übersteigt den von der Bezirksregierung für die Ablagerungsphase der Deponie zunächst auf 50 mg/kg und mit Bescheid vom 13. November 2000 auf 250 mg/kg festgesetzten Grenzwert, gegen dessen Einhaltung die Klägerin keine Bedenken erhebt. Der zusätzliche PAK-Eintrag in die Deponie ist auch auslaugfähig. Die Auslaugfähigkeit scheitert nicht am Einbau des Materials oberhalb des an die Deponie angrenzenden Geländes und direkt unterhalb der eigentlichen Abdichtung der Deponie. Die mit der Höhenlage des Einbaus und der alsbald nachfolgenden Abdeckung unter anderem durch die Kunststoffdichtungsbahn verbundene Herabsetzung der Wahrscheinlichkeit, dass das Material tatsächlich Bedingungen ausgesetzt sein wird, bei denen es zur Auslaugung kommt, stellt nicht die Auslaugfähigkeit des ihm innewohnenden Schadstoffpotenzials in Frage, sondern betrifft das reale Auslaugverhalten. Die Auslaugfähigkeit kommt lediglich unter Umständen nicht oder nur eingeschränkt zum Tragen. § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 DepVerwV dient aber mit der Anknüpfung an die Auslaugfähigkeit und das Schadstoffpotenzial der langfristigen Vorsorge gegenüber potentiellen Beeinträchtigungen von Gewässern. Die Eingriffsschwelle ist einer konkreten Wahrscheinlichkeit im Sinne der Gefahrenabwehr weit vorgelagert. Die Vorschrift soll, wie auch die Orientierung am Schadstoffpotenzial und dessen Erhöhung belegt, sicherstellen, dass die mit den Vorgaben zur Begrenzung des Schadstoffgehalts der zur Beseitigung abzulagernden Abfälle verfolgten Zielsetzungen nicht deshalb verfehlt werden, weil auf die Deponie auch Abfälle zur Verwertung verbracht werden, die unter dem Blickwinkel der Beherrschung ihres Schadstoffgehalts dieselben Fragen aufwerfen, die sich hinsichtlich der Beseitigung der Abfälle stellen. Durch § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 DepVerwV soll angesichts der durch § 4 in Verbindung mit Anhang 1 DepVerwV bewirkten Begrenzung der Schadstofffracht von als Deponieersatzbaustoff zu verwertenden Abfällen erreicht werden, dass das auch bei Einhaltung der festgelegten Zuordnungskriterien unausweichlich hinzutretende Schadstoffpotenzial der Abfälle im Verhältnis zu demjenigen, das von den abzulagernden Abfällen ausgeht, keine wirklich ins Gewicht fallende Bedeutung für die schadstoffbedingten potenziellen Auswirkungen der Deponie hat. Das wird dadurch bestätigt, dass § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 DepVerwV mit der Begründung nicht in § 14 DepV 2009 übernommen worden ist, die Anforderungen würden inhaltlich bereits durch die sonstigen Vorgaben gewährleistet.
Vgl. BT-Drucks. 16/12223, S. 66 f.
Bestandteil dieser sonstigen Vorgaben ist nicht zuletzt, dass durch § 14 Abs. 3, Anhang 3 Nr. 2 DepV 2009 für die Verwendung von Deponieersatzbaustoffen die gleichen Annahmekriterien wie für zur Beseitigung abzulagernde Abfälle festgelegt worden sind. Dementsprechend besteht auch die vorstehend erwähnte behördliche Befugnis, zusätzlich zu den in Anhang 3 Nr. 2 DepV 2009 festgelegten Zuordnungskriterien "weitere" Parameter festzulegen, in Bezug auf Abfälle zur Beseitigung und auf Abfälle zur Verwertung gleichermaßen. Dass Abfälle zur Verwertung auf einer Deponie mindestens den Anforderungen genügen müssen, die für die Beseitigung derartiger Abfälle maßgeblich sind, gehörte im Übrigen, wie ausgeführt, schon nach Nr. 2.1 des ministeriellen Erlasses vom 14. Juli 2000 zu den Grundsätzen einer solchen Verwertung.
Die Erhöhung des auslaugfähigen Schadstoffpotenzials ist hinsichtlich seiner Menge auch wesentlich. Das folgt bereits daraus, dass die für die Profilierung der Deponie und die Herstellung der Ausgleichs- und Gasdränschicht nach dem Antrag vom 25. Februar 2009 benötigten Mengen absehbar beträchtlich waren und ein PAK-Gehalt von 1.000 mg/kg das Vierfache des Werts beträgt, der bei den Abfällen einzuhalten war, die auf der Deponie zur Beseitigung abgelagert werden durften. Eine solche Erhöhung ist unvereinbar mit dem Sinn und Zweck sowohl von Anhang 1 DepVerwV als auch von § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 DepVerwV, die Schadstoffbelastung von Abfällen, die als Deponieersatzbaustoff zur Verwertung auf die Deponie gelangen, zumindest auf einem Niveau zu halten, das demjenigen der abzulagernden Abfälle gleichkommt. Darüber hinaus ist die Wesentlichkeit der Erhöhung wegen der gefährlichen Eigenschaften von PAK und dem Vergleich der abzulagernden bzw. zu verwertenden Mengen an PAK zu bejahen.
Der PAK-Gehalt des von der Klägerin nach der Ausschreibung der Bauarbeiten zur Oberflächenabdichtung der Deponie ursprünglich vorgesehenen Straßenaufbruchmaterials, das insoweit die Bandbreite der ASN 170302 ausgeschöpft hätte, ist auch auslaugfähig.
Der PAK-Gehalt ist nach dem Ergebnis der Untersuchungen zum Elutionsverhalten von Ausbaumaterialien, die von der L. GmbH durchgeführt worden sind und im Gutachten dieses Büros aus Oktober 2000 wiedergegeben werden, wasserlöslich, wenn auch nur in geringem Maß. Ungeachtet dessen, ob die Untersuchungen angesichts der gutachterlich genannten Unterschiede hinsichtlich der Wasserlöslichkeit verschiedener PAK genügend repräsentativ für die Beurteilung der Gesamtheit der vorliegend in Rede stehenden PAK und die vorgesehen gewesenen Einbaubedingungen sind, ist hiernach die Auslaugfähigkeit als solche nicht zweifelhaft.
Ferner entspricht das zum Einbau vorgesehene Straßenaufbruchmaterial mit einer Menge von ca. 190.000 m³ bezogen auf den Gehalt an PAK rechnerisch einer Menge von ca. 760.000 m³ Abfall, der im Einklang mit den Vorgaben auf der Deponie hätte beseitigt werden dürfen, oder einer entsprechenden Vergrößerung der Ablagerungskapazität der Deponie. Umgerechnet auf das Gewicht des Straßenaufbruchmaterials, das für die Anwendung des für die Ablagerung von Abfällen durch den Bescheid vom 13. November 2000 festgesetzten Grenzwerts entscheidungserheblich ist und in der Größenordnung von zumindest ca. 300.000 t liegt, geht es um eine Menge an PAK in der Größenordnung von etwa 225 t und mehr, die zulässigerweise nicht zur Beseitigung auf die Deponie gelangen konnten. Das kann angesichts der Zielrichtung von § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 DepVerwV unter Berücksichtigung auch der Gesamtmenge der Abfälle zur Beseitigung auf der Deponie nicht als "unwesentlich" eingestuft werden.
Ein Anspruch der Klägerin auf "Zulassung" des Straßenaufbruchmaterials als Deponieersatzbaustoff bestand im Zeitpunkt der Erledigung des Verpflichtungsbegehrens auch nicht losgelöst von der Gestattungswirkung der Plangenehmigung vom 19. Mai 2009.
Der Klägerin stand weder nach der zu diesem Zeitpunkt geltenden und daher entscheidungserheblichen Deponieverordnung 2009 noch nach anderen Rechtsvorschriften, etwa denjenigen für die Erteilung einer weiteren Plangenehmigung oder für die Änderung der bestehenden Plangenehmigungen vom 19. Mai 2009 und 14. Oktober 1999, ein Anspruch auf Genehmigung des Einsatzes des Materials zu. Einen dahingehenden Anspruch hatte sie mit ihrem Antrag vom 8./15. Juli 2010, der auf die Plangenehmigung vom 19. Mai 2009 gestützt ist, bereits nicht an die Bezirksregierung herangetragen. Er war damit auch nicht Gegenstand des ursprünglichen Verpflichtungsbegehrens. Darüber hinaus war die Bezirksregierung nach dem oben Gesagten unter Geltung der Deponieverordnung 2009 nicht dazu verpflichtet, die die Oberflächenabdichtung der Deponie regelnden Bescheide dahingehend zu ändern, dass Straßenaufbruchmaterial auch mit einem PAK-Gehalt von bis zu 1.000 mg/kg als Deponieersatzbaustoff eingesetzt werden durfte. Sie war im Gegenteil befugt und gehalten, den für die Beseitigung von Abfällen auf der Deponie festgesetzten Grenzwert für PAK auf die Verwertung von Abfällen als Deponieersatzbaustoff zu übertragen. Die geltend gemachte Vorstellung der Klägerin, sie sei zum Einsatz des Straßenaufbruchmaterials auf der Grundlage der Plangenehmigung vom 19. Mai 2009 berechtigt gewesen, und die auf dieser Grundlage vorgenommene Vergabe der Bauarbeiten zur Verwirklichung des Vorhabens ändern daran nichts. Selbst wenn die Bezirksregierung es versäumt haben sollte, die Klägerin darauf aufmerksam zu machen, dass Straßenaufbruchmaterial mit einem PAK-Gehalt von mehr als 250 mg/kg auch durch die Plangenehmigung vom 19. Mai 2009 nicht als Deponieersatzbaustoff zugelassen worden war, ließe dies die materiellen Voraussetzungen für den geltend gemachten Anspruch auf "Zulassung" des Straßenaufbruchmaterials als Deponieersatzbaustoff unberührt. Zudem hat die Bezirksregierung nach dem vorstehend zur Auslegung der Plangenehmigung vom 19. Mai 2009 Gesagten mit ihrem nach der Vergabe der Bauarbeiten erhobenen Einwand gegen den Einsatz des Straßenaufbruchmaterials nicht "zur Unzeit" ein schutzwürdiges Vertrauen der Klägerin in die Reichweite der Plangenehmigung missachtet. Vielmehr hat die Klägerin in eigener Verantwortung der Plangenehmigung einen für sie günstigen Regelungsgehalt entnommen, den diese objektiv nicht aufweist. Im Übrigen war es Sache der Klägerin, die zur Durchführung des Vorhabens benötigten Genehmigungen, deren Erteilung von den jeweiligen materiellen Voraussetzungen abhängt, vor Beginn der Verwirklichung des Vorhabens erforderlichenfalls gerichtlich zu erstreiten.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 11, 712 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen von § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 14, 15 DepV 2009
§ 3 DepVerwV
§ 8 DepVerwV
§ 8 DepVerwV
§ 133 BGB
§ 4 AbfAblV
§ 3 AVV
§ 14 DepV 2009
§ 167 VwGO
§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO
§ 7 Abs. 1 Nr. 7 DepV
§ 3 Abs. 2 DepVerwV
§ 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 DepVerwV
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 35 Satz 1 VwVfG NRW
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 VwGO
§ 31 Abs. 2 und 3 KrW-/AbfG
§ 35 Abs. 2 und 3 KrWG
§ 8 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 DepVerwV
§ 8 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 2 DepVerwV
§ 74 Abs. 6 Satz 2 VwVfG NRW
§ 4 Abs. 1 DepVerwV
§ 3 Abs. 1 Satz 1 DepVerwV
§ 14 Abs. 1 Satz 1 DepV 2009
§ 19 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 DepV 2009
§ 3 Abs. 1, 2 oder 4 DepV
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 712 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 12 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 119, 123
BVerwGE 72, 265
NJW 2012, 96
BVerwGE 97, 143
NVwZ 2011, 618
NVwZ 2004, 1246
BVerwGE 84, 220,

75
7 L 395/10
6 C 23.02
8 C 105.83
3 C 25.10
7 C 25.93
8 C 17.12
2 B 109.04
III ZR 147/12
7 C 23.09
7 B 14.04
20 A 137/14
7 C 35.87