Verwaltungsgericht Stuttgart (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-04-10, Aktenzeichen 1 K 5918/21
ECLI: ECLI:DE:VGSTUTT:2024:0410.1K5918.21.00

Tenor:
Der Bescheid des ... und dessen Widerspruchsbescheid werden aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen einen Gebührenbescheid.
Am 17.04.2021 wurde die Klägerin durch Beamte der Beklagten in der ... ohne die zu diesem Zeitpunkt vorgeschriebene Mund-Nasen-Bedeckung angetroffen. Sie wurde zur Herausgabe ihres Personalausweises aufgefordert. Im Folgenden wurden die Klägerin und ihre Tasche durchsucht, wobei die Klägerin mit den Armen an einer Hauswand fixiert wurde. Ihr wurde sodann ein Platzverweis für den Innenstadtbereich erteilt.
Mit Gebührenbescheid vom 17.06.2021 wurde der Klägerin eine Gebühr i.H.v. 90 EUR für die Anwendung unmittelbaren Zwangs in Form von einfacher körperlicher Gewalt auferlegt.
Hiergegen legte die Klägerin am 09.07.2021 Widerspruch ein. Zur Begründung führte sie aus, dass sie zwar der Aufforderung zum Tragen einer Maske widersprochen habe. Sie habe sich jedoch im Freien befunden; die Anordnung zum Tragen einer Maske sei ihr nicht bekannt und vor Ort nicht angebracht gewesen. Zwischenzeitlich hätten sich sieben Polizeibeamte im Kampfanzug und in Stiefeln sowie mit Schlagstöcken um sie versammelt. Sie habe sich bereit gezeigt, ihren Ausweis vorzuzeigen unter der Bedingung, dass einer der Polizeibeamten seinen Dienstausweis vorzeige. PHK ... habe daraufhin erklärt, dass sich sein Dienstausweis im Dienstfahrzeug befinde. Sodann sei eine körperliche Durchsuchung sowie eine Durchsuchung ihrer Tasche auf der Straße erfolgt. Das Auftreten von sieben Polizisten in voller Montur habe sie als Bedrohung ihrer Person empfunden.
Mit Widerspruchsbescheid vom 08.11.2021 wies der Beklagte den Widerspruch zurück. Zur Begründung wurde ausgeführt, die Klägerin habe durch die Nichteinhaltung der Maskenpflicht die öffentliche Sicherheit gestört. Zur Beseitigung der Störung sei die Erteilung eines Platzverweises erforderlich gewesen, was nur nach Feststellung der Identität möglich gewesen sei. Die Klägerin habe nach Aufforderung ebenfalls die Angabe ihrer Personalien und die Herausgabe ihres Personalausweises verweigert, wodurch sie die öffentliche Sicherheit erneut gefährdet habe. Die Beamten hätten ihr mehrmals die Durchsuchung nach Ausweispapieren unter Anwendung von unmittelbarem Zwang angedroht. Die Klägerin habe nur entgegnet, sie wolle sehen, wie die Beamten die Durchsuchung durchführten. Die Durchsuchung sei daher unter Anwendung von unmittelbarem Zwang durchgeführt worden. Erst als die Beamten der Klägerin Identitätsgewahrsam angedroht haben, habe diese ihren Personalausweis aus der nicht sichtbaren Seitentasche ihrer Umhängetasche herausgeholt. Während der gesamten polizeilichen Maßnahme habe sie die Beamten provoziert und beleidigt.
Am 08.12.2021 hat die Klägerin Klage zum Verwaltungsgericht Stuttgart erhoben. Zur Begründung führt sie ergänzend aus, dass jedenfalls die Anwendung des unmittelbaren Zwangs rechtswidrig gewesen sei.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid des ... vom 17.06.2021 in Gestalt von dessen Widerspruchsbescheid vom 08.11.2021 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er führt ergänzend aus, dass die Beamten aufgrund der andauernden Weigerung der Klägerin, den polizeilichen Anforderungen nachzukommen, berechtigt und verpflichtet gewesen seien, unmittelbaren Zwang in Form von einfacher körperlicher Gewalt, d. h. mittels Griffes an beiden Armen und Fixierung an einer Hauswand, als mildestes und verhältnismäßiges polizeiliches Zwangsmittel anzuwenden, um die Ausweisdokumente zu erlangen. Die Klägerin habe im Folgenden gegen den Platzverweis verstoßen.
Im Übrigen wird auf die Gerichts- und Verwaltungsakten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
I. Die zulässige Klage ist begründet. Gebühren- und Widerspruchsbescheid sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Denn es fehlt - trotz Rechtmäßigkeit der Maßnahme - an einer Rechtsgrundlage für die Gebührenerhebung.
1. § 31 LVwVG i.V.m. § 7 LVwVGKO kommt als Rechtsgrundlage nicht in Betracht. Gemäß § 31 Abs. 1 LVwVG werden für Amtshandlungen nach dem LVwVG Kosten (Gebühren und Auslagen) erhoben. Voraussetzung ist, dass die Vollstreckungsmaßnahme rechtmäßig war (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 03.05.2021 - 1 S 512/19 -, Juris Rn. 31). Vorliegend handelt es sich indes nicht um eine Vollstreckungsmaßnahme in Form des unmittelbaren Zwanges.
Im Rahmen der Verwaltungsvollstreckung wird das Handlungsgebot eines Verwaltungsaktes zwangsweise durchgesetzt. Eine Vollstreckungshandlung setzt daher stets einen vollstreckbaren Verwaltungsakt voraus (vgl. § 2 LVwVG). Vorliegend wurde jedoch kein Verwaltungsakt vollstreckt. Vielmehr handelt es sich um ein tatsächliches Handeln, zu dem die Standardbefugnis des § 27 Abs. 2 PolG direkt ermächtigt.
Polizeiliche Standardbefugnisse gemäß der §§ 27 ff. PolG können sowohl zum Erlass eines Verwaltungsaktes als auch zu Realhandeln ermächtigen. Die Rechtsnatur lässt sich nicht einheitlich beurteilen. Oftmals enthalten Standardmaßnahmen neben der Ermächtigung zum Erlass eines (Duldungs-)Verwaltungsaktes ein tatsächliches Element. Sofern eine Standardbefugnis zu einem Realhandeln der Polizei ermächtigt, ist dieses ebenfalls Teil der Standardmaßnahme und von dieser umfasst. Mit anderen Worten ist der Standardmaßnahme ein gewisses Vollzugselement immanent, sodass es sich bei der tatsächlichen Durchführung der Maßnahme nicht um die Vollstreckung eines Verwaltungsaktes, sondern um einen Realakt auf Grundlage der Standardermächtigung handelt. Die Ermächtigung zum Erlass eines Verwaltungsaktes und zu dem Realhandeln stehen nebeneinander. Bereits in der Standardmaßnahme liegt in diesen Fällen die Ermächtigung zur tatsächlichen Ausführung, sodass es sich nicht um eine Maßnahme der Verwaltungsvollstreckung handelt (vgl. Graulich in: Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 7. Aufl. 2021, E. Rn. 902; Würtenberger/Heckmann/Tanneberger, Polizeirecht in Baden-Württemberg, 7. Aufl. 2017, § 5 Rn. 130, 135 f.; Muckel, Verwaltungsvollstreckung, JA 2012, 272/274).
Im Falle des Durchsuchens und Festhaltens zur Identitätsfeststellung handelt es sich um eine solche Ermächtigung zur tatsächlichen Ausführung, sodass keine Vollstreckungsmaßnahme gegeben ist. Hierfür können demnach auch keine Gebühren verlangt werden, weil der Gebührentatbestand des § 31 LVwVG i.V.m. § 7 LVwVGKO lediglich Vollstreckungsmaßnahmen, nicht jedoch Realakte auf Grundlage einfacher polizeilicher Standardmaßnahmen erfasst.
Vorliegend wurden die Klägerin sowie ihre Tasche durchsucht. Die Arme der Klägerin wurden hierzu an einer Hauswand fixiert. § 27 Abs. 2 Satz 3 PolG ermächtigt zum Festhalten und Durchsuchen der betroffenen Person sowie ihrer mitgeführten Sachen. Das Durchsuchen und Festhalten ist auf einen tatsächlichen Erfolg gerichtet. Selbst wenn vor Durchführung der Durchsuchung und dem Festhalten der Klägerin ein Verwaltungsakt durch die Androhung der Maßnahmen ergangen ist, handelt es sich bei der tatsächlichen Durchführung nicht um eine Vollstreckung dieses Verwaltungsaktes mittels unmittelbaren Zwangs, sondern um die Ausführung der in § 27 PolG selbst geregelten Standardmaßnahme.
Insbesondere die Durchsuchung erfolgte hier nicht mittels unmittelbarem Zwang. Denn auch das Fixieren der Klägerin an der Hauswand war von § 27 Abs. 2 Satz 3 PolG in Form des Festhaltens mit umfasst. Das „Festhalten“ umfasst in Abgrenzung zum Anhalten einer Person gerade auch das physische Festhalten derselben. Dies ergibt sich bereits aus dem Wortlaut. Nach dem natürlichen Sprachgebrauch meint „festhalten“ ein physisches Ergreifen oder Zupacken. Diese Auslegung wird durch die Systematik bestätigt. Gemäß § 27 Abs. 2 Satz 1 PolG kann die Polizei zur Feststellung der Identität die erforderlichen Maßnahmen treffen. Hiervon sind nach Satz 2 „insbesondere“ die gesondert genannten Maßnahmen umfasst. Dies spricht für eine umfassende Ermächtigung zu den erforderlichen Maßnahmen, sodass die gesondert genannten Maßnahmen innerhalb des gesetzlichen Zweckes, nämlich der Identitätsfeststellung, weit auszulegen sind.
Zu diesem Ergebnis gelangt auch die historische Auslegung. In der Drucksache 6/7840 S. 8 heißt es zu § 20 Abs. 2 PolG a.F.: „Die Feststellung der Identität ist auf vielerlei Weise möglich. (…) Der Entwurf stellt klar, dass die Polizei die zur Identitätsfeststellung erforderlichen Maßnahmen ergreifen darf, und zählt die wichtigsten beispielhaft auf (…)“. Auch der historische Gesetzgeber ging daher von einer weit zu verstehenden Ermächtigungsgrundlage, die zu den zur Identitätsfeststellung erforderlichen Maßnahmen möglichst umfassend ermächtigen soll, aus. Zuletzt bestätigen auch Sinn und Zweck der Norm diese Auslegung. § 27 Abs. 2 PolG soll die typischerweise bzw. oftmals mit einer Identitätsfeststellung einhergehenden Maßnahmen als Standardmaßnahmen regeln. Von der Standardermächtigung werden also solche Maßnahmen erfasst, die typischerweise im Rahmen einer Identitätsfeststellung getroffen werden. Ein Griff an den Armen während der Durchsuchung geht typischerweise mit dieser einher und ist daher von § 27 Abs. 2 PolG selbst umfasst.
Demgegenüber soll mit Zwangsmaßnahmen nach Auffassung der Kammer der entgegenstehende Wille des Betroffenen gebrochen werden. Erst wenn die polizeiliche Maßnahme den Bereich des einfachen Festhaltens überschreitet und in körperliche Gewalt übergeht, mit der der entgegenstehende Wille des Betroffenen gebrochen werden soll, sind die Grenzen der Standardermächtigung in Form des Festhaltens überschritten. Vorliegend hat sich die Klägerin jedoch gerade nicht gegen die Durchsuchung und das Festhalten gewehrt. Sowohl nach Aktenlage als auch dem Vortrag in der mündlichen Verhandlung hat die Klägerin die Maßnahme ohne Widerstand zu leisten erduldet. Jedenfalls dann, wenn kein entgegenstehender Wille des Betroffenen gebrochen wird, unterfällt die Maßnahme der Standardermächtigung.
Nicht maßgeblich ist, dass die Klägerin an der Hauswand fixiert wurde. Denn das Durchführen der Durchsuchung an der Hauswand diente auch der Eigensicherung der Beamten und war daher eine Modalität der Durchsuchung. Die infrage stehende Maßnahme erschöpft sich vielmehr in dem Festhalten der Klägerin an den Handgelenken. Für dieses Ergebnis spricht weiterhin, dass der eindeutige Schwerpunkt der Maßnahme vorliegend in der Durchsuchung lag, für die nach obigen Ausführungen keine Gebühr verlangt werden kann. Der Griff an den Armen war demgegenüber untergeordnet und hatte als Maßnahme keine eigenständige Bedeutung. Auch aus diesem Grund handelt es sich bei dem bloßen, kurzfristigen Fixieren der Arme der Klägerin nicht um eine unmittelbare Ausführung, die selbstständig ein Gebührentatbestand auslöst.
Sofern für derartige Situationen eine Gebühr erhoben werden soll, kann hierfür in der Verordnung des Innenministeriums über die Festsetzung der Gebührensätze für öffentliche Leistungen der staatlichen Behörden für den Geschäftsbereich des Innenministeriums (GebVO IM) eine entsprechende Grundlage geschaffen werden.
Nicht maßgeblich ist im Übrigen auch, dass die Beamten der Klägerin tatsächlich unmittelbaren Zwang angedroht haben. Der Polizei kommt, selbst wenn die Voraussetzungen des unmittelbaren Zwangs vorlägen, kein Wahlrecht zwischen der Standardermächtigung und der Zwangsvollstreckung zu. Sofern der Gesetzgeber eine explizite Ermächtigungsgrundlage schafft, kommt der Exekutive bereits aus Gründen der Gewaltenteilung kein Wahlrecht zu. Dies gilt umso mehr, weil diese im Bereich der Eingriffsverwaltung streng an den Vorrang des Gesetzes gebunden ist.
2. Auch eine andere Ermächtigungsgrundlage ist vorliegend nicht ersichtlich. Die erkennende Kammer hat umfassend zu prüfen, ob das materielle Recht die durch einen Verwaltungsakt getroffene Regelung trägt oder nicht. Hierzu gehört auch die Prüfung, ob ein angegriffener Verwaltungsakt kraft einer anderen als der angegebenen Rechtsgrundlage rechtmäßig ist, wenn aus der Sicht dieser anderen Rechtsgründe an dem Verwaltungsakt nichts Wesentliches geändert zu werden braucht (vgl. BVerwG, Urt. v. 30.06.1989 - 4 C 40.88 -, Juris Rn. 20).
§ 4 Abs. 2 LGebG i.V.m. der GebVO IM kommt vorliegend nicht in Betracht, weil keiner der gesondert geregelten Gebührentatbestände einschlägig ist. Vielmehr gilt Nr. 15.17 GebVO IM, wonach Amtshandlungen des Polizeivollzugsdienstes, soweit für sie eine Gebühr in dieser Verordnung, in der Vollstreckungskostenordnung, im Polizeigesetz oder anderen Vorschriften nicht vorgeschrieben ist, gebührenfrei sind.
Aus diesem Grund scheidet auch § 4 Abs. 4 LGebG, wonach für eine Leistung, für die weder ein Gebührentatbestand noch Gebührenfreiheit vorgesehen ist, eine Gebühr bis 10.000 EUR erhoben werden kann, als Ermächtigungsgrundlage aus. Im Übrigen ließe sich der vorliegende Bescheid hierauf nicht stützen, weil insoweit keine hinreichende Ermessensausübung stattgefunden hat.
II. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
III. Die Berufung ist gemäß § 124a Abs. 1 in Verbindung mit § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen. Die Frage, wie das „Festhalten“ im Sinne des § 27 Abs. 2 PolG auszulegen ist, ist von grundsätzlicher Bedeutung und obergerichtlich nicht geklärt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 27 ff. PolG
§ 31 LVwVG
§ 7 LVwVGKO
§ 2 LVwVG
§ 27 PolG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 31 Abs. 1 LVwVG
§ 27 Abs. 2 PolG
§ 27 Abs. 2 Satz 3 PolG
§ 27 Abs. 2 Satz 1 PolG
§ 20 Abs. 2 PolG
§ 4 Abs. 2 LGebG
§ 4 Abs. 4 LGebG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 1 S 512/19
4 C 40.88