Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-12-06, Aktenzeichen 1 K 440.17

Tenor:
Orientierungssatz
1. Der Gebrauch einer öffentlichen Straße über den Gemeingebrauch hinausgeht stellt eine Sondernutzung dar. Eine Baustelleneinrichtung stellt keine verkehrliche Nutzung dar und fällt nicht unter den Gemeingebrauch.(Rn.26)
2. Die Erhebung von Sondernutzungsgebühren verstößt nicht gegen höherrangiges Recht in Gestalt des Äquivalenzprinzips.(Rn.39)
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des vollstreckbaren Betrages vorläufig vollstreckbar.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen ihre Heranziehung zur Zahlung von Sondernutzungsgebühren.
Die Klägerin ist eine Rechtsnachfolgerin der V... - V... -, die wiederum eine Rechtsnachfolgerin der Verwertungsgesellschaft für E... - Verwertungsgesellschaft - ist. Die Verwertungsgesellschaft war Eigentümerin verschiedener in dem städtebaulichen Entwicklungsbereich „Hauptstadt Berlin - Parlaments- und Regierungsviertel“ gelegener Grundstücke am sogenannten Stadtquartier Lehrter Bahnhof. Die Verwertungsgesellschaft plante, die Entwicklung der Grundstücke am Stadtquartier Lehrter Bahnhof über Projektgesellschaften selbst durchzuführen. Zu diesem Zweck schlossen die Verwertungsgesellschaft und der Beklagte am 25. September 2001 eine Vereinbarung über die Ablöse des Ausgleichsbetrages und über die Abwendung des Grunderwerbs durch den Beklagten - Abwendungsvereinbarung - betreffend das sog. Baufeld MK 9, gelegen auf dem Washingtonplatz zwischen der späteren Ella-Trebe-Straße und der späteren Rahel-Hirsch-Straße. Mit der Abwendungsvereinbarung verpflichtete sich die Verwertungsgesellschaft zu einer entsprechenden Entwicklung der Grundstücke sowie zur Zahlung eines Ausgleichsbetrages an den Beklagten. Die V... beabsichtigte, auf dem Grundstück MK 9 ein Bürogebäude und unter den angrenzenden Grundstücksflächen eine Tiefgarage zu errichten.
Mit Grundstückskaufvertrag vom 26. Juni 2002 verkaufte die V... unter anderem die an ihr Baufeld MK 9 angrenzenden Grundstücke, unter denen die Tiefgarage realisiert werden sollte, an die D... Deutsche Stadt- und Grundstückentwicklungs-gesellschaft mbH - D... -. Die D... führte als Entwicklungsträgerin und Treuhänderin für den Beklagten aufgrund des Entwicklungsträgervertrages vom 29. Juni 1994 die Entwicklungsmaßnahme „Hauptstadt Berlin - Parlaments- und Regierungsviertel“ durch. In dem Grundstückskaufvertrag vereinbarten die Vertragsparteien, vorbehaltlich einer Genehmigung des Grundstückskaufvertrages durch den Beklagten, unter
§ 8.4 Folgendes:
„D... und V... sind sich darüber einig, dass für die Nutzung des öffentlichen Straßenlandes durch die Tiefgaragen die Entgeltforderung gemäß § 1 Abs. 2 Nr. 2 der Ausführungsvorschriften zu § 11 Abs. 6 des Berliner Straßengesetzes nicht gilt und ein Sondernutzungsentgelt durch Berlin nicht erhoben wird. D... und V... sind sich darüber einig, dass ein vom Eigentümer eines herrschenden Grundstücks grundsätzlich zu zahlendes Entgelt im vorliegenden Fall bei der Ermittlung des Kaufpreises bereits berücksichtigt worden ist.“
Mit Allgemeinverfügung vom 13. Februar 2007 wurde der Washingtonplatz als öffentliches Straßenland zum Zwecke des Fuß-, Rad- und Taxiverkehrs gewidmet.
Mit Vereinbarung vom 28. Oktober 2009 - Abwendungsänderungsvereinbarung - änderten die V... und der Beklagte den in der Abwendungsvereinbarung festgelegten Ausgleichsbetrag. Im Vorfeld des Vertragsschlusses verhandelten die Vertragsparteien auch über die Frage der Erhebung von Sondernutzungsgebühren.
Am 19. März 2015 gingen die Grundstücksflächen rund um das Baufeld MK 9, soweit sie nicht bereits im Eigentum des Beklagten standen, in dessen Eigentum über.
Mit Schreiben vom 26. September 2016 beantragte die Klägerin bei dem Bezirksamt Mitte von Berlin - Bezirksamt - die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für die Benutzung des Washingtonplatzes (von der Ella-Trebe-Straße bis zur Rahel-Hirsch-Straße) als Baustelleneinrichtungsfläche vom 1. September 2016 bis 30. November 2016 sowie vom 1. Dezember 2016 bis 30. September 2019. Das Bezirksamt erteilte der Klägerin mit Bescheiden vom 31. Oktober 2016 die beantragten Sondernutzungserlaubnisse. Für den Zeitraum vom 1. September 2016 bis 30. November 2016 setzte es eine Sondernutzungsgebühr in Höhe von 71.568,96 Euro fest. Diesen Betrag errechnete es nach der Tarifstelle 5.1 b), Wertstufe 1 des Gebührenverzeichnisses und legte eine Gesamtfläche von 5.964,08 m² sowie eine monatliche Gebühr in Höhe von 4 Euro je Quadratmeter zugrunde. Für den Zeitraum vom 1. Dezember 2016 bis 30. September 2019 setzt das Bezirksamt eine Sondernutzungsgebühr in Höhe von 811.941,76 Euro fest. Den Betrag errechnete es ebenfalls nach der Tarifstelle 5.1 b), Wertstufe 1 des Gebührenverzeichnisses und legte eine Gesamtfläche von 5.970,16 m² sowie eine monatliche Gebühr in Höhe von 4 Euro je Quadratmeter zugrunde.
Gegen die Bescheide vom 31. Oktober 2016 erhob die Klägerin am 24. November 2016 Widerspruch und wendete sich gegen die Festsetzung von Sondernutzungsgebühren. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, dass die Erhebung einer Sondernutzungsgebühr für die Nutzung des öffentlichen Straßenlandes im Zusammenhang mit der Tiefgarage aufgrund von § 8.4 des Grundstückskaufvertrages ausgeschlossen sei.
Die Senatsverwaltung für Umwelt, Verkehr und Klimaschutz - Senatsverwaltung - wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 30. Mai 2017 zurück. Sie berief sich vor allem darauf, dass der Grundstückskaufvertrag nur Rechte und Pflichten zwischen den Beteiligten des Vertrages, nicht aber zulasten des Beklagten begründe. Zwar habe bei Abschluss des Grundstückskaufvertrages nach der seinerzeit geltenden Entgeltverordnung vom 13. April 1999 eine Gebührenbefreiung für Sondernutzungen im öffentlichen Interesse bestanden. Jedoch sei eine vertragliche Vereinbarung mit der Absicht, eine solche Regelung auch für die Zukunft zu sichern, für den Beklagten nicht bindend. Soweit die Klägerin geltend mache, dass ein grundsätzlich zu zahlendes Entgelt bei der Ermittlung des Kaufpreises bereits berücksichtigt worden sei, könne dies nicht zu einer Befreiung von der Gebührenpflicht führen.
Mit der am 30. Juni 2017 erhobenen Klage wendet sich die Klägerin weiter gegen die Festsetzung von Sondernutzungsgebühren.
Sie ist der Ansicht, dass die Sondernutzungsgebühren aufgrund des besonderen öffentlichen Interesses des Beklagten zu erlassen seien. Unabhängig davon bestehe im konkreten Fall angesichts von § 8.4 des Grundstückskaufvertrages Gebührenfreiheit. Zwar beziehe sich der Wortlaut der Regelung nur auf die Nutzung des öffentlichen Straßenlandes durch die Tiefgarage. Inhaltlich erstrecke sich die Bestimmung jedoch auch auf Sondernutzungsgebühren für Baumaßnahmen bzw. Baustelleneinrichtungen für die erstmalige Errichtung der Tiefgarage. Der Vertrag wirke auch gegenüber dem Beklagten, da die D... als Entwicklungsträgerin und Treuhänderin für den Beklagten aufgetreten sei. Überdies habe der Beklagte die Sondernutzungsgebühren unzutreffend berechnet. Die Tarifstelle 5.1 des Gebührenverzeichnisses bilde schon keine geeignete Rechtsgrundlage für eine Gebührenerhebung. Außerdem dürfe die Berechnung nicht nach der Tarifstelle 5.1 b) sondern allenfalls nach der Tarifstelle 5.1 a) für verkehrseingeschränkte Straßen erfolgen. Der dem Fußgängerverkehr dienende Washingtonplatz sei systematisch der Fallgruppe der verkehrseingeschränkten Straßen zuzuordnen. Im Übrigen verstoße die Erhebung von Sondernutzungsgebühren gegen das Äquivalenzprinzip, da mit der Sondernutzungserlaubnis kein wirtschaftlicher Vorteil verbunden sei, und gegen den Grundsatz von Treu und Glauben.
Schließlich bestehe ein Anspruch der Klägerin auf Anpassung der Abwendungsänderungsvereinbarung.
Die Klägerin beantragt,
die Bescheide des Beklagten vom 31. Oktober 2016 zum Geschäftszeichen: Bau 4 240-01-/2016/50344-3/4S11 sowie vom 31. Oktober 2016 zum Geschäftszeichen: Bau 4 240-01-/2016/50344-2 / 4S11, beide in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Senatsverwaltung für Umwelt, Verkehr und Klimaschutz vom 30. Mai 2017 zum Geschäftszeichen: IV D 13 Wi 01/2017, werden, soweit sie Sondernutzungsgebühren festsetzen, aufgehoben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er verweist auf die Ausführungen der Senatsverwaltung in dem angefochtenen Widerspruchsbescheid. Ergänzend trägt der Beklagte vor, dass die Sondernutzungsgebühren auch nicht deshalb zu erlassen seien, weil die Sondernutzung im besonderen öffentlichen Interesse Berlins stehe. Es sei bereits nicht ersichtlich, dass dieser Tatbestand erfüllt sei. Jedenfalls folge ein besonderes öffentliches Interesse nicht aus dem entwicklungsrechtlichen Fördergebot. Die Berechnung der Sondernutzungsgebühren sei nicht zu beanstanden. Die für die Sondernutzung in Anspruch genommenen Flächen lägen weder innerhalb einer Tempo-30-Zone oder eines verkehrsberuhigten Bereiches noch in einer Straße mit einer Geschwindigkeitsbeschränkung unter 30 km/h. Vielmehr sei die Tarifstelle 5.1 b) erfüllt, da die den Washingtonplatz umgebenden Straßen einschließlich der Zufahrtsstraße eine innerörtliche Geschwindigkeit von 50 km/h zulassen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten sowie den Verwaltungsvorgang des Beklagten, die vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind, verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. Alt. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - statthafte Klage ist zulässig, aber unbegründet. Denn die angefochtenen Bescheide des Bezirksamtes Mitte von Berlin vom 31. Oktober 2018 in Gestalt des Widerspruchsbescheids der Senatsverwaltung vom 30. Mai 2017 sind hinsichtlich der festgesetzten Sondernutzungsgebühren rechtmäßig und verletzen die Klägerin daher nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO).
1. Die Gebührenfestsetzung findet ihre Rechtsgrundlage in den §§ 11 Abs. 9 Satz 1, 27 Abs. 2 Satz 1 des Berliner Straßengesetzes - BerlStrG - i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 1 der Sondernutzungsgebührenverordnung - SNGebV - i.V.m. Tarifstelle 5.1b) der Anlage 1 (Gebührenverzeichnis). Nach diesen Vorschriften werden für die Sondernutzung öffentlicher Straßen Sondernutzungsgebühren in der durch das Gebührenverzeichnis festgelegten Höhe erhoben, wenn nicht ein Fall der Gebührenfreiheit eingreift.
Diese Voraussetzungen sind erfüllt. Die Baustelleneinrichtung stellt eine Sondernutzung einer öffentlichen Straße dar, die vom Anwendungsbereich der Sondernutzungsgebührenverordnung erfasst ist (dazu unter a]). Die Klägerin hat weder einen Anspruch auf eine Gebührenermäßigung bzw. einen -erlass (dazu unter b]) noch stehen einer Gebührenerhebung die Abwendungsvereinbarung, die Abwendungsänderungsvereinbarung oder der Grundstückskaufvertrag entgegen (dazu unter c] bis e]). Die Sondernutzungsgebühr ist darüber hinaus zutreffend berechnet worden (dazu unter f]) und ihre Erhebung verstößt weder gegen das Äquivalenzprinzip (dazu unter g]) noch gegen Treu und Glauben (dazu unter h]).
a) Der Anwendungsbereich der Sondernutzungsgebührenverordnung ist eröffnet. Nach § 1 SNGebV werden für die Sondernutzungen der öffentlichen Straßen in der Baulast und im Eigentum des Landes Berlin Gebühren nach der SNGebV und dem Gebührenverzeichnis erhoben. Diese Voraussetzungen sind erfüllt.
Bei dem Washingtonplatz handelt es sich um eine öffentliche Straße im Sinne des § 2 Abs. 1 BerlStrG, denn der Washingtonplatz wurde durch bestandskräftige Allgemeinverfügung vom 20. Februar 2007 (ABl. Nr. 9/02.03.2007, S. 543) ordnungsgemäß dem öffentlichen Verkehr gewidmet.
Die Baustelleneinrichtung der Klägerin stellt auch eine Sondernutzung dar. Gemäß § 11 Abs. 1 BerlStrG ist jeder Gebrauch einer öffentlichen Straße, der über den Gemeingebrauch hinausgeht, eine Sondernutzung. Gemeingebrauch bedeutet, dass der Gebrauch der öffentlichen Straße jedem im Rahmen der Widmung für den Verkehr gestattet ist (vgl. § 10 Abs. 2 Satz 1 BerlStrG). Über diesen Gemeingebrauch geht die Nutzung des Platzes durch die Klägerin hinaus. Denn eine Baustelleneinrichtung stellt keine verkehrliche Nutzung dar und fällt daher auch nicht unter den Gemeingebrauch (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 23. April 2015 - OVG 1 B 23.12 - juris Rn. 56).
b) Die Sondernutzungsgebühren sind auch nicht zu ermäßigen oder zu erlassen. Nach § 8a SNGebV kann eine Sondernutzungsgebühr ermäßigt oder erlassen werden, wenn die Sondernutzung im besonderen öffentlichen Interesse Berlins liegt (Nr. 1) oder ihre Erhebung aufgrund der Besonderheit des Einzelfalls zu einer Härte führen würde, die nicht auf persönlichen Umständen des Gebührenschuldners beruht (Nr. 2). Keine dieser Voraussetzungen ist erfüllt. Insbesondere genügt es für die Erfüllung des Tatbestandes der Nr. 1 nicht, dass ein besonderes öffentliches Interesse an der Realisierung einer städtebaulichen Maßnahme besteht. Denn nach dem Wortlaut der Norm muss die Sondernutzung selbst in besonderem öffentlichen Interesse stehen. Dabei soll nach der Verordnungsbegründung nicht jede Sondernutzung, die in irgendeiner Form auch der Allgemeinheit dient, bereits für die Eröffnung der Vorschrift ausreichen (vgl. Erste Verordnung zur Änderung der Sondernutzungsgebührenverordnung vom 10. April 2012 - Verordnung Nr. 17/039 -, Begründung, S. 8). Gefordert ist hier vielmehr ein öffentliches Interesse von nicht untergeordneter Bedeutung. Dabei ist zu berücksichtigen, dass es sich bei § 8a SNGebV um eine Härtefallregelung handelt (vgl. Verordnung Nr. 17/039, a.a.O., S. 9), die als Ausnahmevorschrift grundsätzlich eng auszulegen ist. Diese Maßstäbe zugrunde gelegt, ist nicht erkennbar, dass die Inanspruchnahme des Washingtonplatzes für die Baustelleneinrichtung in besonderem öffentlichen Interesse im Sinne der Norm steht. Denn die Baustelleneinrichtung dient der Errichtung einer privaten Tiefgarage und damit nicht dem Gemeinwohl, sondern Individualinteressen. Auch aus dem entwicklungsrechtlichen Förderergebot gemäß § 166 Abs. 1 Satz 2 des Baugesetzbuches - BauGB - ergibt sich kein besonderes öffentliches Interesse. Der Bundesgesetzgeber hat in § 169 Abs. 1 Nr. 5 i.V.m. § 151 Abs. 2 Satz 2 BauGB für den städtebaulichen Entwicklungsbereich klargestellt, dass Gebührenregelungen nach landesrechtlichen Vorschriften unberührt bleiben (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 23. April 2015, a.a.O., juris Rn. 78). Dass eine Gebührenerhebung aufgrund der Besonderheit des Einzelfalls zu einer Härte für die Klägerin im Sinne der Nr. 2 des § 8a SNGebV führen würde, ist weder erkennbar noch vorgetragen.
c) Die Abwendungsvereinbarung vom 25. September 2001 steht einer Gebührenerhebung nicht entgegen. Die Rechtsvorgängerin der Klägerin und der Beklagte haben darin nur die Beitragserhebung für Erschließungsanlagen ausgeschlossen (vgl. § 12.4 Satz 1 der Abwendungsvereinbarung). Hinsichtlich der Erhebung sonstiger Beiträge, Gebühren oder Abgaben haben die Vertragsparteien ausdrücklich vereinbart, dass diese durch die Abwendungsvereinbarung nicht berührt werden (vgl. § 12.4 Satz 2 der Abfindungsvereinbarung). Soweit die Klägerin in diesem Zusammenhang argumentiert, die Vertragsparteien hätten die Erhebung von Sondernutzungsgebühren nur deshalb nicht ausdrücklich ausgeschlossen, weil die vollständige Fertigstellung der öffentlichen Straßen, Wege und Plätze im Umfeld des Baufeldes MK 9 durch den Beklagten nach § 7.1 i.V.m. § 4 c) der Abwendungsvereinbarung erst nach Abschluss der Hochbaumaßnahme auf dem Baufeld hätte erfolgen sollen, greift dieses Argument nicht durch. Den zitierten Vorschriften lässt sich nur entnehmen, dass die öffentlichen Flächen spätestens 12 Wochen nach Abschluss des Hochbaus fertig zu stellen sind. Eine frühere Fertigstellung ist damit gerade nicht ausgeschlossen.
d) Auch die Abwendungsänderungsvereinbarung vom 28. Oktober 2009 steht einer Gebührenerhebung nicht entgegen. Die Vereinbarung trifft keine Regelung zur Erhebung von Sondernutzungsgebühren. Soweit die Klägerin darauf verweist, dass die Frage der Sondernutzungserlaubnisse und -gebühren Gegenstand der Verhandlungen über die Abwendungsänderungsvereinbarung gewesen ist, ist dies ebenso zutreffend wie unerheblich. Dem von der Klägerin eingereichten Vermerk über die Ergebnisse der Besprechung bei der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Wohnen vom 14. Mai 2009 lässt sich zwar entnehmen, dass die Vertragsparteien über die Erhebung von Sondernutzungsgebühren verhandelt haben. Aus dem Vermerk geht aber hervor, dass die Vertragsparteien letztlich keine Einigung über diesen Punkt erzielt haben. Insbesondere war die Zusage der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Wohnen, das Thema mit dem Bezirksamt zu besprechen, ergebnisoffen formuliert und kann daher nicht die von der Klägerin behauptete Annahme rechtfertigen, der Abwendungsänderungsvereinbarung läge die Prämisse zugrunde, dass keine Sondernutzungsgebühren erhoben werden.
Die Klägerin hat auch keinen Anspruch auf Anpassung der Abwendungsänderungsvereinbarung dergestalt, dass für die Inanspruchnahme des Washingtonplatzes für eine Baustelleneinrichtung zur Herstellung der unter diesem Platz liegenden Tiefgarage keine Sondernutzungsgebühren erhoben werden. Nach § 60 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes - VwVfG - kann eine Vertragspartei eine Anpassung des Vertragsinhalts an die geänderten Verhältnisse verlangen oder, sofern eine Anpassung nicht möglich oder einer Vertragspartei nicht zuzumuten ist, den Vertrag kündigen, wenn die Verhältnisse, die für die Festsetzung des Vertragsinhalts maßgebend gewesen sind, sich seit Abschluss des Vertrags so wesentlich geändert haben, dass dieser Vertragspartei das Festhalten an der ursprünglichen vertraglichen Regelung nicht zuzumuten ist.
Zwar ist es nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichtes grundsätzlich möglich, dass eine Vertragsanpassung nicht nur durch eine auf die Anpassung gerichtete Leistungsklage durchgesetzt werden kann, sondern auch einredeweise einem im Klageweg verfolgten Anspruch entgegengehalten werden kann, sodass eine „inzidente“ Überprüfung des Anpassungsverlangens in einem Anfechtungsprozess erfolgt (vgl. Beschluss vom 19. Februar 2003 - 9 B 85/02 - juris Rn. 3). Allerdings liegen die Voraussetzungen für eine solche Vertragsanpassung nicht vor. Es fehlt bereits an einer nachträglichen Änderung der Verhältnisse. Diese setzt voraus, dass nach Vertragsschluss tatsächliche Umstände oder rechtliche Bedingungen weggefallen sind, die die Vertragspartner zwar nicht zum Vertragsinhalt gemacht haben, deren Bestand sie jedoch als gemeinsame Grundlage des Vertrages angenommen haben (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juli 2012 - 8 C 4/11 - juris Rn. 57). Vertragsgrundlage sind die bei Vertragsabschluss bestehenden gemeinsamen Vorstellungen der Vertragsparteien oder die für den Vertragspartner erkennbaren und von ihm nicht beanstandeten Vorstellungen der anderen Vertragspartei von dem Vorhandensein oder dem künftigen Eintritt gewisser Umstände, sofern der Geschäftswille der Vertragsparteien auf dieser Vorstellung aufbaut (vgl. BGH, Urteil vom 24. März 2010 - VIII ZR 160/09 - NJW 2010,1663). Vorliegend haben sich nach Vertragsschluss jedoch keine tatsächlichen Umstände geändert, die auf einer gemeinsamen Vorstellung der Vertragsparteien oder auf der erkennbaren und nicht beanstandeten Vorstellung einer Vertragspartei beruhten. Zwar mag die Klägerin die Erwartung gehabt haben, dass keine Sondernutzungsgebühren von dem Beklagten erhoben werden. Diese Erwartung ist jedoch nicht Geschäftsgrundlage der Abwendungsänderungsvereinbarung geworden. Denn der Beklagte hat sich in dem Gespräch vor Abschluss dieser Vereinbarung ausdrücklich auf den Standpunkt gestellt, dass er sich in dieser Frage nicht festlegen wolle, da die Gebühren dem Bezirk zustünden. Damit hat der Beklagte zum Ausdruck gebracht, dass er in der Abwendungsänderungsvereinbarung von einer Gebührenerhebung nicht absehen wolle. Aus der Einwilligung des Beklagten, das Thema mit dem Bezirk zu besprechen, ergibt sich nichts anderes. Es handelt sich dabei lediglich um eine Gesprächszusage und nicht um das inhaltliche Zugeständnis des Beklagten, von einer Gebührenerhebung abzusehen. Auch der Umstand, dass ein solches Gespräch nach den Angaben des Bezirksamtes in der mündlichen Verhandlung nicht stattgefunden hat, führt zu keinem anderen Ergebnis, da die Beteiligten an die Einhaltung der Gesprächszusage keine rechtlichen Konsequenzen geknüpft hatten. Letztlich ist die Klägerin, indem sie die Abwendungsänderungsvereinbarung ohne eine Regelung zur Frage der Erhebung von Sondernutzungsgebühren abgeschlossen hat, einseitig ein rechtliches Risiko eingegangen, das sich später realisiert hat. Dass die Klägerin nach ihrer gegenwärtigen Interessenlage einem solchen Vertragsschluss möglicherweise nicht mehr zustimmen würde, reicht für die Annahme einer wesentlichen Änderung nicht aus (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. Januar 2016 - 2 B 83/50 - juris Rn. 11).
e) Die Erhebung von Sondernutzungsgebühren ist schließlich auch nicht durch den Grundstückskaufvertrag, insbesondere nicht durch dessen § 8.4 Satz 1 ausgeschlossen.
Der zwischen der D... und der Rechtsvorgängerin der Klägerin abgeschlossene Grundstückskaufvertrag bindet den Beklagten schon nicht. Denn der Beklagte war nicht Vertragspartner. Die D... hat den Vertrag auch nicht als Vertreterin des Beklagten abgeschlossen, sondern als Entwicklungsträger. Nach § 167 Abs. 1 des Baugesetzbuches - BauGB - kann sich die Gemeinde zur Erfüllung von Aufgaben, die ihr bei der Vorbereitung oder Durchführung der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme obliegen, eines geeigneten Beauftragten, insbesondere eines Entwicklungsträgers bedienen. Nach Abs. 2 der Norm erfüllt der Entwicklungsträger die ihm von der Gemeinde übertragenen Aufgaben in eigenem Namen für Rechnung der Gemeinde als deren Treuhänder. Der Entwicklungsträger tritt nicht als Bevollmächtigter der Gemeinde auf. Aus Rechtsgeschäften mit Dritten wird daher nur der Entwicklungsträger selbst berechtigt und verpflichtet (vgl. Ernst/Zinkhahn/ Bielenberg/Krautzberger, Baugesetzbuch, 129. EL Mai 2018, § 167 Rn. 47).
Unabhängig davon spricht Überwiegendes dafür, dass es sich bei der Regelung in § 8.4 Satz 1 des Grundstückskaufvertrages um nicht mehr als eine geäußerte Erwartungshaltung der Vertragsparteien handelt, dass nach der damals geltenden Rechtslage keine Entgeltforderung für die Sondernutzung öffentlichen Straßenlandes durch die Tiefgarage erhoben wird. Dann hätte die Regelung nur deklaratorische Wirkung. Dafür spricht aus Sicht der Kammer zunächst der Wortlaut der Regelung. Die Vertragsparteien verweisen darin auf § 1 Abs. 2 Nr. 2 der Ausführungsvorschriften zu § 11 Abs. 6 BerlStrG. Zur Zeit des Vertragsschlusses galten noch die Ausführungsvorschriften zu § 11 Abs. 6 BerlStrG (Entgelte für Sondernutzungen öffentlicher Straßen - Entgeltordnung - vom 18. Juli 1995 [ABl. 1995, 2652] in der Fassung vom 13. April 1999 [ABl. 1999, 1770]). Nach deren § 1 Abs. 2 Nr. 2 galt die Entgeltordnung nicht bei Sondernutzungen besonderer Art bzw. bei in allen Bezirken einheitlich auszuübenden Sondernutzungen, die von oder im Einvernehmen mit der für das Straßenrecht zuständigen Senatsverwaltung in Verträgen zugelassen werden. Dass die zuständige Senatsverwaltung dieses Einvernehmen erklärt hat, ist weder erkennbar noch von den Beteiligten vorgetragen. Die Genehmigung des Grundstückskaufvertrages durch den Beklagten ist mit dem erforderlichen Einvernehmen jedenfalls nicht gleichzusetzen. Denn bei dieser Genehmigung handelt es sich um die gesetzlich erforderliche Genehmigung von Veräußerungsgeschäften in städtebaulichen Entwicklungsbereichen (vgl. §§ 169 Abs. 1 Nr. 3 i.V.m. § 144 Abs. 2 Nr. 1 BauGB) und nicht um das Einvernehmen zur Entgeltfreiheit von Sondernutzungen. Zudem sprechen systematische Gründe dafür, dass die Vertragsparteien die Regelung nicht rechtsbegründend, sondern nur klarstellend verstanden haben. In § 8.4 Satz 2 des Grundstückskaufvertrages haben die Vertragsparteien festgehalten, dass ein vom Eigentümer eines herrschenden Grundstücks grundsätzlich zu zahlendes Entgelt bei der Ermittlung des Kaufpreises bereits berücksichtigt worden ist. Dies spricht dafür, dass die Vertragsparteien die von ihnen angenommene Entgeltfreiheit lediglich als wertbildenden Faktor bei der Kaufpreisermittlung anführen wollten. Schließlich spricht für ein rein deklaratorisches Verständnis der Regelung auch das Gebot der rechtskonformen Auslegung vertraglicher Regelungen. Danach ist im Zweifel die Auslegung geboten, nach der die betroffene Regelung rechtlich nicht zu beanstanden ist (vgl. BGH, Urteil vom 17. März 2011 - I ZR 93/09 - GRUR 2011, 946). Den privatrechtlichen Vertragsparteien hätte die Dispositionsbefugnis gefehlt, um die Anwendung öffentlich-rechtlicher Vorschriften durch eine rechtsgestaltende Regelung auszuschließen.
Schließlich steht § 8.4 Satz des Grundstückskaufvertrages der Erhebung von Sondernutzungsgebühren auch deshalb nicht entgegen, weil die Regelung tatbestandlich schon keine Anwendung auf den Fall der Errichtung einer Tiefgarage findet. Dies folgt aus dem Wortlaut der Regelung. Denn darin heißt es nur, dass für die Nutzung des öffentlichen Straßenlandes durch die Tiefgaragen die Entgeltforderung gemäß § 1 Abs. 2 Nr. 2 der Ausführungsvorschriften zu § 11 Abs. 6 des Berliner Straßengesetzes nicht gilt und ein Sondernutzungsentgelt durch Berlin nicht erhoben wird. Die Regelung setzt damit tatbestandlich eine bereits bestehende Tiefgarage voraus. Soweit die Klägerin der Ansicht ist, dass sich die Regelung inhaltlich gleichwohl auch auf Sondernutzungsgebühren erstreckt, die für die Baustelleneinrichtung zum Zwecke der Herstellung der Tiefgarage entstehen, kann dem nicht gefolgt werden. Zu den anerkannten Grundsätzen der Vertragsauslegung gehört es, in erster Linie den von den Vertragsparteien gewählten Wortlaut der Vereinbarung und den diesem zu entnehmenden objektiv erklärten Parteiwillen zu berücksichtigen (zu den Grundsätzen der Vertragsauslegung privatrechtlicher Verträge BGH, Urteil vom 10. Dezember 1992 - I ZR 186/90 - NJW 1993, 721, 722). Zwar kann eine Vertragsauslegung auch zu einem vom Wortlaut abweichenden Ergebnis gelangen, wenn sich ein dies rechtfertigender übereinstimmender Wille der Vertragspartner feststellen lässt (vgl. § 133 des Bürgerlichen Gesetzbuches). Ein solcher übereinstimmender Wille ist indes weder erkennbar noch von der Klägerin dargelegt worden. Das Gegenteil ist der Fall. Die Klägerin hat vielmehr in der mündlichen Verhandlung erklärt, sie sei davon ausgegangen, dass die zur Erstellung der öffentlichen Infrastruktur erforderlichen Maßnahmen erst zu einem späteren Zeitpunkt stattfinden und der Washingtonplatz daher zum Zeitpunkt der Baustelleneinrichtung noch nicht gewidmet sein werde, mit der Folge, dass auch keine Sondernutzungsgebühren erhoben werden. Diese Erwartung der Klägerin zugrunde gelegt, bestand schon keine Veranlassung, die Frage der Erhebung von Sondernutzungsgebühren für die Baustelleneinrichtung zur Errichtung der Tiefgarage vertraglich zu regeln.
f) Der Beklagte hat die Höhe der Sondernutzungsgebühren auch zutreffend berechnet. Insbesondere hat er zu Recht die Tarifstelle 5.1 b) zugrunde gelegt.
Die Tarifstelle 5 betrifft Sondernutzungen im Zusammenhang mit baulichen Maßnahmen. Eine solche liegt hier vor, da die Klägerin öffentliches Straßenland als Baustelleneinrichtungsfläche nutzt. Der Washingtonplatz ist eine Straße im Sinne der Tarifstelle 5. Der Verordnungsgeber hat dem Gebührenverzeichnis ein straßenrechtliches Verständnis der Begrifflichkeiten zugrunde gelegt (vgl. Verordnung Nr. 17/039, Begründung, S. 11). Hiernach sind Plätze auch öffentliche Straßen (vgl. § 2 Abs.1 BerlStrG). Sodann differenziert der Verordnungsgeber in der Tarifstelle 5 zwischen einerseits den Straßenbestandteilen, die dem fließenden und ruhenden Fahrzeugverkehr zu dienen bestimmt sind und andererseits den nicht dem Fahrzeugverkehr dienenden Straßenbestandteilen wie Gehweg, Grünanlagen, Trenn-, Rand- oder Sicherheitsstreifen. Der Washingtonplatz fällt in die Kategorie der nicht dem Fahrzeugverkehr dienenden Straßenbestandteile. Er ist als Gehweg einzuordnen. Gehwege sind straßenverkehrsrechtlich öffentliche Verkehrsflächen, die zur Benutzung durch Fußgänger bestimmt und eingerichtet sind sowie durch Trennung von der Fahrbahn aufgrund ihrer Gestaltung (Pflasterung, Plattenbelag, Bordstein oder andere Trennlinie) äußerlich als solche erkennbar sind (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 7. Oktober 2010 - OVG 1 B 27.09 - juris Rn. 21 m.V.a. Hentschel, Straßenverkehrsrecht, 39. Aufl. 2007, StVO § 25 Rn. 12; Jagow/Burmann/Heß, Straßenverkehrsrecht, 20. Aufl. 2008, § 25 Rn. 2). Diese Voraussetzungen sind bei dem Washingtonplatz erfüllt. Er ist zur Benutzung durch Fußgänger bestimmt und eingerichtet und optisch von den umliegenden Fahrbahnen abgegrenzt.
Die Tarifstelle 5.1 differenziert des Weiteren nach der Inanspruchnahme von Straßen innerhalb von Tempo-30-Zonen und verkehrsberuhigten Bereichen sowie von Straßen mit einer Geschwindigkeitsbeschränkung unter 30 km/h (a) und der Inanspruchnahme aller anderen Straßen (b). Zunächst ist festzustellen, dass der Washingtonplatz nicht unter die Tarifstelle 5.1 a) fällt. Denn die Voraussetzungen dieser - gebührenrechtlich für die Klägerin günstigeren - Tarifstelle sind nicht erfüllt. Der für die Sondernutzung in Anspruch genommene Washingtonplatz liegt weder innerhalb einer Tempo-30-Zone oder innerhalb eines verkehrsberuhigten Bereiches noch besteht für ihn eine Geschwindigkeitsbeschränkung unter 30 km/h. Soweit die Klägerin den Washingtonplatz unter eine Straße mit einer Geschwindigkeitsbeschränkung unter 30 km/h subsumieren will, weil Fußgänger und Radfahrer in der Regel in Schrittgeschwindigkeit über den Platz gehen bzw. fahren, verkennt sie, dass im Unterschied zu den in der Tarifstelle 5.1 a) genannten Bereichen und Straßen für den Washingtonplatz eine konkrete Geschwindigkeitsbeschränkung nicht geregelt ist. Nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg (vgl. Urteil vom 23. April 2015 - OVG 1 B 23.12 - juris Rn. 36) ist für die Anwendbarkeit der Tarifstelle 5.1 a) jedoch eine mittels eines Verkehrsschildes ausgeschilderte Geschwindigkeitsbeschränkung unter 30 km/h erforderlich. Damit fällt der Washingtonplatz in den Anwendungsbereich der Tarifstelle 5.1 b), nämlich der Inanspruchnahme aller anderen Straßen.
g) Die Erhebung von Sondernutzungsgebühren verstößt auch nicht gegen höherrangiges Recht in Gestalt des Äquivalenzprinzips. Das gebührenrechtliche Äquivalenzprinzip ist eine Ausprägung des im öffentlichen Recht allgemein geltenden Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes (vgl. BVerwG, Beschluss vom 17. Oktober 2008 - 9 B 24.08 - juris Rn. 4). Danach darf eine Sondernutzungsgebühr ihrer Höhe nach weder außer Verhältnis zum Ausmaß der mit der Sondernutzung verbundenen Beeinträchtigung der gemeingebräuchlichen Nutzungsmöglichkeit noch außer Verhältnis zu dem mit der Straßennutzung verfolgten wirtschaftlichen Interesse stehen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 17. Oktober 2008, ebd). Zudem ist das Äquivalenzprinzip nur bei einer gröblichen Störung des Ausgleichsverhältnisses zwischen Beitrag und Vorteil verletzt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. Dezember 2006 - 10 BN 3.06 - juris Rn. 5). Dem Verordnungsgeber steht insoweit ein weiter Gestaltungsspielraum zu (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 7. Oktober 2010, a.a.O. Rn. 24). Vorliegend lässt sich nicht erkennen, dass der Verordnungsgeber den ihm zustehenden Gestaltungsspielraum überschritten hätte. Die von dem Verordnungsgeber vorgenommene Differenzierung zwischen der Inanspruchnahme von Straßen mit Geschwindigkeitsbeschränkung bis maximal 30 km/h und allen anderen Straßen sowie die Unterscheidung zwischen Straßenbestandteilen, die dem Fahrzeugverkehr dienen, und Straßenbestandteilen, die dies nicht tun, ist nicht zu beanstanden. Die Abstufung der Gebührenhöhen zeigt die Absicht des Verordnungsgebers, die unterschiedliche Beeinträchtigung des Gemeingebrauchs durch Sondernutzungen im Zusammenhang mit baulichen Maßnahmen beispielsweise auf einem Gehweg oder Platz, bei dem der rollende Verkehr unbeeinflusst bleibt und nur der Fußgänger- und Radverkehr beeinträchtigt wird, gegenüber Sondernutzungen im Straßenraum, die den Kraftfahrzeugverkehr behindern, berücksichtigen zu wollen (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 7. Oktober 2010, a.a.O., juris Rn. 23). Dass der Verordnungsgeber dabei letztlich für nicht dem Fahrzeugverkehr dienende Straßenbestandteile aller anderen Straßen die gleiche Gebührenhöhe ansetzt wie für dem Fahrzeugverkehr dienende Straßenbestandteile im Bereich von geschwindigkeitsbeschränkten bzw. verkehrsberuhigten Straßen, schadet nicht.
Es ist auch nicht erkennbar, dass bei der erhobenen Gebühr von 4,00 Euro/m² eine gröbliche Störung des Verhältnisses zwischen Gebühr und Vorteil vorliegt. Die Gebühr steht insbesondere nicht außer Verhältnis zu den durch die Baustelleneinrichtung verursachten Beeinträchtigungen. Art und Ausmaß der Einwirkung auf die Straße durch die Baustelleneinrichtung und den Gemeingebrauch sind hier erheblich. Es handelt sich um eine Baustelleneinrichtung in unmittelbarer Nähe zu Berlins Haupt-bahnhof auf einer durchgängig von Fußgängern und Fahrradfahren frequentierten Fläche von über 7.000 m² für einen Zeitraum von drei Jahren. Die Sondernutzungsgebühren stehen auch nicht in einem Missverhältnis zu dem mit der Sondernutzung verfolgten wirtschaftlichen Interesse. Denn dass die Gebührenerhebung von insgesamt 883.510,72 Euro zu einer Unwirtschaftlichkeit der Sondernutzung führen würde, dürfte schon im Hinblick auf das mit der Sondernutzung letztlich erstrebte Gesamtvorhaben nicht zu erkennen sein.
h) Ebenso wenig verstößt die Gebührenerhebung nach Grund und Höhe gegen Treu und Glauben. Die Geltung dieses Grundsatzes im öffentlichen Recht ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts anerkannt (vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 22. April 2004 - 6 B 8/04 - juris Rn. 4 m.w.N.). Allerdings kommt die Verdrängung gesetzten Rechts durch diesen Grundsatz nur in den Fällen in Betracht, in denen das Vertrauen des Gebührenschuldners in ein bestimmtes Verhalten der Verwaltung in einem so hohen Maße schutzwürdig ist, dass demgegenüber die Grundsätze der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung zurücktreten müssen (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 29. Oktober 2010 - 14 A 1590/08 - juris Rn. 8). Das ist vorliegend nicht der Fall. Die Argumentation der Klägerin, sie hätte die entsprechenden Flächen auch erst später veräußern und es damit vermeiden können, dass Sondernutzungsgebühren entstehen, genügt für einen Verstoß gegen Treu und Glauben nicht. Denn es fehlt bereits an einem Verhalten des Beklagten, das ein solches Vertrauen überhaupt auslösen könnte. Zunächst einmal erfolgte der Grundstücksverkauf seitens der Klägerin bzw. ihrer Rechtsvorgängerin schon nicht an den Beklagten selbst, sondern an die D.... Ob ein von dieser gesetzter Vertrauenstatbestand dem Beklagten zurechenbar wäre, ist fraglich. Diese Frage bedarf jedoch keiner Entscheidung, da auch seitens der D... kein Vertrauenstatbestand geschaffen wurde. Denn der schlichte Kauf von Grundstücksflächen durch einen Entwicklungsträger kann nicht die Annahme rechtfertigen, die öffentliche Hand werde von einer Gebührenerhebung absehen. Die D... hat einen solchen Vertrauenstatbestand auch nicht durch die Regelung in Ziff. 8.4 des Grundstückskaufvertrages gesetzt, diese sollte nur die Rechtslage klarstellen. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Ausführungen unter Ziff. I. 1. c) verwiesen.
2. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidungen über die vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO i.V.m. § 709 Satz 1 und Satz 2 der Zivilprozessordnung.
3. Die Berufung wird wegen grundsätzlicher Bedeutung der Sache zugelassen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 1 SNGebV
§ 8a SNGebV
§ 167 VwGO
§ 42 Abs. Alt. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 2 Abs. 1 BerlStrG
§ 11 Abs. 1 BerlStrG
§ 10 Abs. 2 Satz 1 BerlStrG
§ 151 Abs. 2 Satz 2 BauGB
§ 11 Abs. 6 BerlStrG
§ 144 Abs. 2 Nr. 1 BauGB
§ 133 des Bürgerlichen Gesetzbuches
§ 2 Abs.1 BerlStrG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 709 Satz 1 und Satz 2 der Zivilprozessordnung
§ 1 Abs. 1 Satz 1 der Sondernutzungsgebührenverordnung
§ 166 Abs. 1 Satz 2 des Baugesetzbuches
§ 60 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 167 Abs. 1 des Baugesetzbuches

Zitierte Entscheidungen: NJW 2010,1663
GRUR 2011, 946
NJW 1993, 721, 722
13 Wi 01/20
1 B 23.12
9 B 85/02
8 C 4/11
VIII ZR 160/09
2 B 83/50
I ZR 93/09
I ZR 186/90
1 B 27.09
9 B 24.08
10 BN 3.06
6 B 8/04
14 A 1590/08