Verwaltungsgericht Stade (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2023-08-02, Aktenzeichen 6 A 883/20
ECLI: ECLI:DE:VGSTADE:2023:0802.6A883.20.00

Tenor:
Der Widerspruchsbescheid vom 10. November 2021 wird aufgehoben. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens. Insoweit ist das Urteil vorläufig vollstreckbar.
Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Höhe der Direktzahlungen für das Antragsjahr 2018 nach dem ursprünglichen Bewilligungsbescheid für die Direktzahlungen 2018, in dem die Beklagte Abzüge für eine CC-Kürzung vorgenommen hat, und außerdem über die teilweise Rücknahme und teilweise Rückforderung von Direktzahlungen für das Antragsjahr 2018 durch eine Änderung aus dem Jahr 2021, in der die Beklagte Abzüge für nachträgliche Flächenkürzungen vorgenommen hat (ursprünglich I.).
Die Klägerin führt einen landwirtschaftlichen Betrieb in G. mit rund 787 ha.
Für 2018 stellte die Klägerin, vertreten durch den Komplementär Herrn H., am 14. Mai 2018 den Sammelantrag Agrarförderung und Agrarumweltmaßnahmen. Am 13. Dezember 2018 bewilligte die Beklagte der Klägerin 127 512,81 Euro Basisprämie, 1 807,24 Euro Umverteilungsprämie, 61 037,27 Euro Greeningprämie und 2 648,06 Euro Erstattung von Mitteln aus der Haushaltsdisziplin. Dafür berücksichtigte die Beklagte eine Kürzung für einen CC-Verstoß in Höhe von insgesamt 19 088,45 Euro (Basisprämie: 12 611,16 Euro, Umverteilungsprämie 178,74 Euro, Greeningprämie: 6 036,65 Euro, HHD-Erstattung 261,90 Euro). Im Bescheid vom 13. Dezember 2018 ist in der Anlage "Verwaltungssanktionen aufgrund von Verstößen gegen die Cross-Compliance Vorschriften 2018" erläutert, dass es sich um einen Verstoß im Bereich GAB 1, Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen handele und dass dieser mit "Fahrlässigkeit 9 %" bewertet worden sei. Dabei ist der 27. Februar 2018 als Datum der ersten Vorortkontrolle bezüglich Cross-Compliance im Kalenderjahr angegeben.
Die Klägerin legte am 10. Januar 2019 mit Schreiben vom 9. Januar 2019 Widerspruch ein und erläuterte am 21. Februar 2019, dass der Widerspruch sich gegen die Kürzung wegen CC-Sanktionen für einen Verstoß im Bereich GAB 1 - Nitrat - richte; der Sanktionssatz von 9 Prozent lasse darauf schließen, dass ein Wiederholungsverstoß angenommen worden sei. Die Klägerin bat am 20. Februar und 28. Februar 2019 um Unterlagen, auf die sich die Sanktionierung stütze, und darum, den Kürzungssatz zu erläutern.
In den Unterlagen der Beklagten findet sich dazu ein Schreiben der Polizeistation I. vom 6. März 2018, mit dem ein Karteninfo-Luftbild mit dem Schlag J. der Klägerin übermittelt wurde. Darauf befindet sich der Vermerk: "lt. Telefonat vom 19.3.18 mit POK - Name unleserlich -, war Schlag J. betroffen; dieser Schlag liegt in K.. Die Arbeiten wurden vor der Kontrolle eingestellt." Beigefügt ist ein "Report" der Polizei vom 6. März 2018 über eine Beschwerde des Herrn L., nach der der Landwirt M. am 27. Februar 2018 von 13:00 bis 16:30 Uhr Gülle ausgefahren habe, obwohl der Boden gefroren gewesen sei. Die Gülle sammele sich teilweise in den durchgefrorenen Fahrspuren auf dem Acker. Es seien Fotos angefertigt worden und die Arbeiten seien bereits durch den meldenden Zeugen sofort unterbunden worden. Es sind eine Reihe von Fotoausdrucken beigefügt, auf denen auf einem Maisstoppelacker und einer unbewachsenen Fläche, möglicherweise das Vorgewende dazu, Flüssigkeit in Fahrspuren steht und auf denen die Streifen zwischen den Stoppeln dunkler aussehen. Einige Bilder sind Detailaufnahmen mit Maisstoppeln, die nicht weiter zugeordnet werden. Zwei Bilder zeigen eine dunkle Fläche im Vordergrund und eine dunkle Fläche mit weißen Streifen im Hintergrund. Ein weiteres zeigt einen Güllewagen von hinten, neben der Straße und auf einer angrenzenden Fläche sind weiße Streifen und Stellen zu erkennen, wie von Schnee, Reif oder Eis.
Die Beklagte hat dazu Wetterdaten beim DWD für N. abgefragt (12,7 km von K.). Danach waren die Höchst- und Tiefstwerte am 26. Februar 2018 -0,6° und -5,4°, am 27. Februar 2018 -2,0° und -7,0° und am 28. Februar 2018 -5,9° und -10,5°.
Die Beklagte vermerkte außerdem am 28. Februar 2018 einen Anruf des Herrn O., nach dem am 27. Februar von 15 bis 16:00 Uhr an der Ortsgrenze von K. ("Maisstoppel, Untersaat nicht zu erkennen") Gülle ausgebracht worden sei. Es habe Dauerfrost geherrscht; dazu wird auf Fotos und auf den Standort nach Google Maps "der Mail von P." verwiesen. Es solle, voraussichtlich am 28. Februar 2018, eine VOK durch den Prüfer Q. erfolgen.
Der Prüfer Q. vermerkte zu einem Ortstermin am 28. Februar 2018 um etwa 16:30 Uhr, dass eine Gülleausbringung mit Breitverteiler auf einem Teilbereich des Ackers DENILI R., Schlag J. festgestellt worden sei. Die Schlaggröße betrage insgesamt 7,5065 ha. Es handele sich um eine unbestellte Sandfläche (Maisstoppel), die am Tag der Kontrolle durchgängig gefroren gewesen sei. Außenherum sei auf einem etwa 50 m breiten Streifen eine gut entwickelte Grasuntersaat vorhanden gewesen. Die Gülle sei auf einer Fläche ohne Untersaat von 3 ha nicht eingearbeitet worden, die Maisstoppel seien deutlich sichtbar. Nährstoffeinträge in offene Gewässer hätten nicht festgestellt werden können. Hierzu sind Fotos angefertigt worden und auf einem Luftbild der Karteninfo ist die Fläche mit der Untersaat auf dem Schlag J. markiert. Nach einem Vermerk vom 15. April 2020 ist bei einem Telefonat des Prüfers Q. mit Herrn S. am 28. Februar 2018 auch "über die festgestellten Verstöße gesprochen" worden und "dass eine Gülleausbringung so nicht in Ordnung" sei.
Am 6. April 2018 hörte die Beklagte Herrn S. zu einer Ordnungswidrigkeit wegen eines Verstoßes gegen § 5 Absatz 1 Nummer 1 der Düngeverordnung (DüV) an. Auf einer Teilfläche des Schlags J. seien Gärreste aufgebracht worden, obwohl der Boden gefroren gewesen sei und nicht fähig gewesen sei, die Düngemittel aufzunehmen. Ein Antauen der Bodenfläche sei im Tagesverlauf nicht erfolgt. Herr S. sei als Inhaber des Betriebs für die erforderlichen Aufsichtsmaßnahmen verantwortlich.
Am 19. April 2018 erfolgte eine weitere Anhörung, die die erste Anhörung ersetzen sollte. Diese ist um den Vorwurf erweitert, dass die ausgebrachten Gärreste entgegen § 6 Absatz 1 DüV nicht unverzüglich eingearbeitet worden seien. Die Fläche habe am 28. Februar 2018 noch unbearbeitet vorgelegen.
Herr S. räumte im Anhörungsbogen den Verstoß ein und erläuterte, die Wetterprognose habe Plusgrade angesagt. Die Fläche habe eine Grasuntersaat. Dort seien kein Wasserschutzgebiet, keine Hanglage, keine Gräben, die maximale Ausbringungsmenge sei 2 m3/ha. Bei dieser Sachlage sei mit keiner negativen Auswirkung zu rechnen.
Dem Vorgang sind Ausdrucke aus den Ausgaben einer Zeitung beigefügt, die bei den Wetterdaten als Höchst- und Tiefsttemperaturen für den Raum N. für den 26. Februar 2018 -1° und -5°, für den 27. Februar 2018 -2° und -8°, für den 28. Februar 2018 -5° und -6° und für den 1. März 2018 -3° und -8° angeben.
Am 19. September 2018 erließ die Beklagte wegen der bezeichneten Vorwürfe gegen Herrn S. einen Bußgeldbescheid über 1 001 Euro (700 Euro wegen § 5 Absatz 1 Satz 1 DüV, 250 Euro wegen § 6 Absatz 1 Satz 1 DüV, 47,50 Euro Gebühren und 3,50 Euro Zustellungskosten). Herr T. habe die Ordnungswidrigkeit aus Unachtsamkeit begangen.
Nach einem ausführlichen Kontrollbericht vom 29. Oktober 2018 ist der CC-Verstoß gegen das Prüfkriterium "Aufbringen N-haltiger Düngemittel, Bodenhilfsstoffe, Kultursubstrate und Pflanzenhilfsmittel auf nicht aufnahmefähigem Boden" (GAB 1 PK 13) als "mittel (Regeleinstufung)" zu bewerten. Nach ihrem "kleinen" formblattmäßigen HIT-Kontrollbericht für den 27. Februar 2018 (vom 30. Oktober 2018, Seite 381, 668, 721, 982 BA001) stellte die Beklagte einen Verstoß durch das Aufbringen von nitrathaltigen Düngemitteln auf nicht aufnahmefähigem Boden (GAB 1 PK 13) fest. Dieser sei mit 3 Prozent zu bewerten (die Rückseite des Kontrollberichts mit dieser Angabe befindet sich erst auf Blatt 980 BA001). Zu dem Punkt H des HIT-Kontrollberichts, "Hinweis auf Verstöße gegen Standard", ist "Nein" eingetragen.
Am 2. März 2018, etwa 14.30 Uhr, führte der Prüfer Q. auf dem Betrieb der Klägerin eine weitere Kontrolle durch. Diese war durch eine anonyme Anzeige bei der Düngebehörde in U. vom 2. März 2018 veranlasst, dass am 1. März 2018 Gülle ausgebracht worden sei. Diese Kontrolle betraf den Schlag V. der Klägerin in W.. In dem Kontrollvermerk ist festgehalten, dass eine Gülleausbringung mit Breitverteiler auf einem Teilbereich des Ackers DENILI X., Schlag V. festgestellt worden sei. Die Schlaggröße betrage 4,1661 ha. Die Ausbringung sei auf etwa 1 ha auf einer Fläche ohne Untersaat erfolgt. Es handele sich um eine unbestellte Sandfläche (Maisstoppel), die am Tag der Kontrolle durchgängig gefroren gewesen sei. Die Gülle sei nicht eingearbeitet worden, die Maisstoppel seien deutlich sichtbar. Zum Zeitpunkt der Kontrolle sei kein spezifischer Geruch wahrnehmbar gewesen. Der Schlag sei trotz erheblicher Niederschläge vor der Ausbringung augenscheinlich nicht wassergesättigt. Es handele sich um einen Folgeverstoß zu dem Verstoß vom "28. Februar 2018" in K.. Dem Kontrollvermerk ist eine Reihe von Fotos beigefügt.
Nach ihrem formblattmäßigen HIT-Kontrollbericht für den 2. März 2018 (vom 30. Oktober 2018) stellte die Beklagte einen Verstoß durch das Aufbringen von nitrathaltigen Düngemitteln auf nicht aufnahmefähigem Boden (GAB 1 PK 13) fest. Dieser ist nach dem Kontrollbericht mit 3 Prozent zu bewerten, Vorsatz liege nicht vor. Zu dem Punkt H des Formblatts, "Hinweis auf Verstoß gegen Standards", ist auch hier "Nein" eingetragen.
Die Beklagte hat auch hier beim DWD Wetterdaten für N. abgefragt (13,7 km von "G."). Danach waren die Höchst- und Tiefsttemperaturen am 26. Februar 2018 -0,6° und -5,4°, am 27. Februar 2018 -2,0° und -7°, am 28. Februar 2018 -5,9° und -9,3°, am 1. März 2018 -2,8° und -9,3°, am 2. März 2018 -2,5° und -9,9° und am 3. März 2018 -1,5° und -9,4°.
Am 13. April 2018 hörte die Beklagte Herrn S. zu einer Ordnungswidrigkeit wegen eines Verstoßes gegen § 5 Absatz 1 Nummer 1 DüV und nach § 6 Absatz 1 DüV an. Auf einer Teilfläche des Schlags V. von etwa 1 ha sei am 1. März 2018 Gülle aufgebracht worden, obwohl der Boden gefroren gewesen sei und nicht fähig gewesen sei, die Düngemittel aufzunehmen. Ein Antauen der Bodenfläche sei im Tagesverlauf nicht erfolgt. Außerdem sei diese Gülle entgegen § 6 Absatz 1 DüV nicht unverzüglich eingearbeitet worden. Die Fläche habe am 2. März 2018 noch unbearbeitet vorgelegen. Herr S. sei als Inhaber des Betriebs für die erforderlichen Aufsichtsmaßnahmen verantwortlich.
Am 19. September 2018 erließ die Beklagte wegen dieser Vorwürfe gegen Herrn S. einen Bußgeldbescheid über 208,50 Euro (100 Euro wegen § 5 Absatz 1 Satz 1 DüV, 80 Euro wegen § 6 Absatz 1 Satz 1 DüV, 25 Euro Gebühren und 3,50 Euro Zustellungskosten). Herr T. habe die Ordnungswidrigkeit aus Unachtsamkeit begangen.
Nach dem ausführlichen Kontrollbericht vom 29. Oktober 2018 ist der CC-Verstoß gegen das Prüfkriterium "Aufbringen N-haltiger Düngemittel, Bodenhilfsstoffe, Kultursubstrate und Pflanzenhilfsmittel auf nicht aufnahmefähigem Boden" (GAB 1 PK 13) als "mittel (Regeleinstufung)" zu bewerten.
Am 2. April 2019 teilte die Beklagte dem Prozessbevollmächtigten der Klägerin mit, dass sie Verstöße für den 27. Februar 2018 und für den 2. März 2018 festgestellt habe. Der Verstoß am 2. März 2018 sei als Wiederholungsverstoß zu werten. Deshalb sei die Sanktion von 3 Prozent zu verdreifachen. Darauf folge die CC-Kürzung von 9 Prozent.
Die Klägerin begründete ihren Widerspruch daraufhin: Der Betriebsinhaber sei bei beiden Kontrollen nicht anwesend gewesen. Dieser sei also nicht unterrichtet worden. Es sei fraglich, ob überhaupt von zwei unterscheidbaren Einzelverstößen ausgegangen werden könne oder ob von einem tateinheitlichen Verstoß zu sprechen sei, der sich über drei Tage erstreckte. Fraglich sei auch, ob überhaupt Verstöße vorlägen. Auf gefrorenen Boden dürften Gülle oder Gärreste aufgebracht werden, wenn mit einem Auftauen des Bodens und mit einer entsprechenden Aufnahmefähigkeit im Laufe des Tages gerechnet werden könne. Das sei vom 27. Februar bis zum 2. März 2018 der Fall gewesen. Zwar sei nach den Wettervorhersagen der Nordsee-Zeitung mit Höchsttemperaturen von -1° zu rechnen gewesen. Das sei aber kein strenger Frost. Auch sei zu berücksichtigen, dass die Lufttemperaturen immer im Schatten gemessen bzw. angegeben würden. Auch bei Lufttemperaturen von -1° oder -2° im Schatten sei bei Sonnenschein an der Bodenoberfläche eine Erwärmung realistisch, die ein Auftauen ermögliche. Damit habe Herr T. gerechnet, so dass die Voraussetzungen für eine ordnungsgemäße Ausbringung von Gülle und Gärresten gegeben gewesen seien. Soweit die Wettervorhersage der Nordsee-Zeitung für den Bereich Y. zitiert werde, werde nicht berücksichtigt, dass die Flächen für den vermeintlichen Wiederholungsverstoß in Z. gelegen hätten. Dort dürften die Temperaturen erheblich höher gelegen haben. Unter Berücksichtigung aller dieser Umstände wären der Erstverstoß und der Wiederholungsverstoß, wenn es einen solchen gebe, höchstens mit 1 Prozent zu bewerten. Sollte überhaupt ein Wiederholungsverstoß vorliegen, was nicht zugestanden werde, wäre allenfalls eine Gesamtsanktion von 3 Prozent gerechtfertigt. Das würde die Klägerin akzeptieren, wenn damit eine langwierige gerichtliche Auseinandersetzung vermieden werden könne.
Die Beklagte wies den Widerspruch der Klägerin am 11. Mai 2020 zurück, gab der Klägerin die Kosten auf und setzte die Kosten auf 352,61 Euro fest. Das ist im Wesentlichen damit begründet, dass an zwei verschiedenen Terminen am "27.02.2018 bzw. 28.02.2018" und am 2. März 2028 bei dem Standard "Umweltschutz, guter landwirtschaftlicher Zustand der Flächen" - hier: Nitratrichtlinie (GAB 1, Artikel 4 und 5 der Richtlinie 91/676/EWG) in Verbindung mit § 5 Absatz 1 DüV - Verstöße festgestellt worden seien. Die Kontrolle vom 27. Februar 2018 sei aufgrund einer Anzeige durch die Polizei durchgeführt worden. Der Zeuge habe mitgeteilt, dass der Landwirt T. schon den ganzen Tag Gülle ausfahre, obwohl der Boden gefroren sei. Am 28. Februar 2018 sei eine Anzeige bei der Düngebehörde der Beklagten eingegangen. Diese habe eine Gülleausbringung auf dem Schlag J. festgestellt. Die Schlaggröße betrage 7,5065 ha. Die Gülle sei auf einer Fläche ohne Untersaat von etwa 3 ha nicht eingearbeitet worden. Der Prüfer habe das Mitglied des Landvolks ("Ihr Mitglied") am 28. Februar 2018 telefonisch unterrichtet und ausdrücklich auf das Fehlverhalten hingewiesen sowie darauf, dass ein CC-Verstoß festgestellt worden sei. Aufgrund einer weiteren Anzeige habe am 2. März 2018 eine weitere Kontrolle durch die Beklagte stattgefunden. Bei dieser sei festgestellt worden, dass auf dem Schlag V. auf einem etwa 1 ha großen Teilstück Gülle ausgebracht worden sei.
Der Klägerin sei ein mittlerer fahrlässiger Wiederholungsverstoß vorzuwerfen. Vom Betriebsinhaber sei im Rahmen des § 5 Absatz 1 DüV sicherzustellen, dass keine Ausbringung stickstoffhaltiger Düngemittel erfolge, wenn der Boden überschwemmt, wassergesättigt, gefroren oder schneebedeckt sei. Für die Beklagte hätten sich keine Erkenntnisse ergeben, dass nicht fahrlässig gegen § 5 Absatz 1 DüV verstoßen worden sei. Die Voraussetzung, dass der Boden gefroren gewesen sei, sei nach den Fotos, die bei den Kontrollen aufgenommen worden seien, nach glaubhaften Zeugenaussagen und nach den Feststellungen der Polizei erfüllt. Außerdem werde aus den Wetteraufzeichnungen deutlich, dass der Boden nicht aufgetaut sei und somit nicht aufnahmefähig gewesen sei. Ein Wiederholungsverstoß sei anzunehmen, weil der Betriebsinhaber auf den vorangegangenen Verstoß hingewiesen worden sei und die Möglichkeit gehabt habe, den Verstoß abzustellen. Das Einschreiten der Polizei und die Information durch den Prüfer Q. hätten ausreichend Warnung sein sollen. Der Kürzungsbetrag sei zwar sehr hoch, aber im Verhältnis zu dem hohen Förderbetrag angemessen. Ein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz sei nicht erkennbar. Die Kostenentscheidung beruhe auf den §§ 1, 3, 5 und 13 NVwKostG in Verbindung mit Nummer 1.9.1.2 der Anlage zur Allgemeinen Gebührenordnung.
Am 10. Juni 2020 hat die Klägerin gegen den Bescheid vom 13. Dezember 2018 und den Widerspruchsbescheid vom 11. Mai 2020 Klage erhoben (das ist das ursprüngliche Verfahren 6 A 883/20).
Im Verlauf des Verfahrens hat die Beklagte am 3. Mai und am 23. August 2021 den Bewilligungsbescheid vom 13. Dezember 2018 geändert. Diese Änderungen sind Gegenstand des ursprünglichen Verfahrens AA.: Am 3. Mai 2021 nahm die Beklagte den Bewilligungsbescheid für die Direktzahlungen 2018 teilweise zurück und forderte Basisprämie von 920,80 Euro, Greeningprämie von 355,70 Euro und HHD-Erstattung von 17,92 Euro zurück, insgesamt 1 294,42 Euro zuzüglich Zinsen. Die Kosten des Verfahrens erlegte die Beklagte der Klägerin auf, setzte die Kosten auf 129,44 Euro fest und forderte die Klägerin auf, diese zu überweisen. Die Beklagte ordnete das Vorverfahren an. Als Begründung ist ausgeführt, die Beklagte habe festgestellt, dass die beihilfefähige Fläche für das Antragsjahr 2018 geringer sei als für die Bewilligung zugrunde gelegt, nachdem sie die Direktzahlungen ausgezahlt gehabt habe. Es seien nach einer Vorortkontrolle von 2019 verschiedene Feldblöcke neu vermessen und neu digitalisiert worden. Bei der sogenannten geobasierten Schlagwartung seien die Messungen und die neuen Feldblöcke mit den Schlagskizzen der Klägerin verschnitten worden. Dabei hätten sich Flächenkürzungen ergeben. Die Beklagte hat dazu 35 Schläge aufgelistet, für die Kürzungen zwischen 7,4971 ha und 0,0141 ha angegeben sind - insgesamt -0,5176 ha. Außerdem seien aufgrund neuer Luftbilder verschiedene Feldblöcke geprüft und neu digitalisiert worden. Bei der sogenannten geobasierten Schlagwartung seien auch diese mit den Schlagskizzen der Klägerin verschnitten worden. Auch dabei hätten sich Flächenkürzungen ergeben. Dazu hat die Beklagte 70 Schläge aufgelistet, für die Kürzungen zwischen 0,4256 ha und 0,0005 ha angegeben sind - insgesamt -3,6819 ha. Insgesamt seien von der beihilfefähigen Fläche 4,1995 ha abzuziehen. Weil diese Fläche über 2 ha groß sei, ergebe sich insoweit auch eine Flächensanktion. Außerdem habe die Klägerin eine Ersatzfläche für eine Dauergrünlandumwandlung nicht als Grünland angelegt, sondern mit Mais bestellt. Dieser Verstoß führe zu einer Kürzung der Greeningprämie, und zwar zu einem Abzug von 1,3380 ha. Aus der Berechnung zu diesem Bescheid ist ersichtlich, dass die Beklagte eine Kürzung für einen CC-Verstoß von insgesamt 18 781,69 Euro in die Berechnung der Direktzahlungen für das Antragsjahr 2018 eingestellt hat.
Diesen Bescheid stellte die Beklagte der Klägerin zu.
Am 5. Juli 2021, nach Ablauf der Widerspruchsfrist, beanstandete der Prozessbevollmächtigte diese Zustellung an die Klägerin. Die Zustellung hätte nach § 14 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) an ihn erfolgen müssen, weil er die Klägerin in dem Verfahren AB. zu den Direktzahlungen 2018 vertrete und in dem vorangegangenen Verwaltungsverfahren vertreten habe. Der Prozessbevollmächtige legte Widerspruch gegen den Bescheid vom 3. Mai 2021 ein und beantragte vorsorglich die Wiedereinsetzung in den vorigen Stand.
Die Beklagte änderte am 23. August 2021 den Bescheid vom 3. Mai 2021 "auf den Einwand des Sie vertretenden Herrn AC.". Sie sprach die Teilaufhebung und Teilrückforderung zuzüglich Zinsen erneut aus wie zuvor und stellte fest, dass der Rückforderungsbetrag bereits beglichen sei. Außerdem erklärte sie, dass "im Übrigen" der "oben genannte Bescheid vom 3. Mai 2021" bestehen bleibe. Eine Begründung enthält der Bescheid vom 23. August 2021 nicht, insbesondere auch keine eigene Berechnung. Gegen den Bescheid vom 23. August 2021 legte der Prozessbevollmächtigte der Klägerin am 26. August 2021 Widerspruch ein.
Der Prozessbevollmächtigte der Klägerin regte an, das Widerspruchsverfahren ruhen zu lassen, bis über die Klage in dem Verfahren AD. entschieden sei. Darauf ging die Beklagte nicht ein.
In dem Verfahren AB. erklärte der Prozessbevollmächtigte der Klägerin mit einem Schreiben vom 29. September 2021: "Die in dem Bescheid der Beklagten vom 23.08.2021/03.05.2021 verfügte Teil-Rücknahme des Bewilligungsbescheides zu den Direktzahlungen 2018 und Rückforderung im Umfang von 1 294,42 Euro aufgrund von Flächenabweichungen wird von der Klägerin akzeptiert. Insoweit wird der Widerspruch gegen die vorbezeichneten Bescheide zurückgenommen." Der Widerspruch sei eingelegt worden, weil erneut die CC-Sanktion in Höhe von 9 Prozent angewendet worden sei; er richte sich weiterhin nur dagegen, dass der Klägerin ein CC-Verstoß zur Last gelegt werde und mit 9 Prozent geahndet werde. Dieses Schreiben übermittelte das Gericht der Beklagten am 30. September 2021. Mit einem Schreiben vom 2. Dezember 2021 in dem Verfahren AB. bestätigte die Prozessbevollmächtigte, dass es bei dem Vortrag an das Verwaltungsgericht vom 29. September 2021 bleiben solle, soweit der Betrag des Widerspruchsbescheids sich auf die Rückerstattung der Direktzahlung in Höhe von 1 294,42 Euro beziehe. Ebenso wurde mit dem Schreiben vom 23. Dezember 2021 in den Verfahren AB. und AA. bestätigt, dass es bei den Ausführungen "gem. Schreiben vom 23.09.2021" bleibe, soweit der Widerspruchsbescheid ausschließlich die Rückforderung in Höhe von 1 249,42 Euro betreffe. Auch diese Schreiben übermittelte das Gericht der Beklagten.
Am 10. November 2021 wies die Beklagte den Widerspruch der Klägerin vom 25. August 2021 in der Sache zurück, gab der Klägerin die Kosten des Verfahrens auf und setzte die Kosten auf 198,27 Euro fest. Sie habe die betroffenen Flächen erneut geprüft und halte die festgestellten Flächengrößen für zutreffend. Der Widerspruch vom 5. Juli 2021 wird dabei nicht erwähnt. Erwähnt wird dagegen, dass die Beklagte den Rücknahme- und Rückforderungsbescheid zu den Direktzahlungen 2018 vom 3. Mai 2021 in Gestalt des Änderungsbescheids vom 28. August 2021 erlassen habe.
Auf diesen Widerspruchsbescheid hin hat die Klägerin am 9. Dezember 2021 Klage erhoben (das ist das Verfahren AA.). Diese Klage ist in der mündlichen Verhandlung vom 2. August 2023 mit der bereits anhängigen Klage unter dem Aktenzeichen AB. verbunden worden.
Die Klägerin macht wegen der CC-Sanktion geltend, dass ein Verstoß gegen die Düngeverordnung nicht vorgelegen habe, weil der Boden aufnahmefähig gewesen sei. Die Temperaturangaben der Beklagten sprächen nicht gegen diese Bewertung, weil die Temperatur immer im Schatten gemessen werde. Die tatsächliche Temperatur am Boden sei durch die Sonneneinstrahlung höher gewesen und es sei ein Auftauen erfolgt. Die deutlich wärmere Gülle bzw. das Trockensubstrat habe vom Boden aufgenommen werden können. Der Komplementär der Klägerin habe tatsächlich an beiden Tagen sogar mit Plusgraden gerechnet.
Sollte der Boden nicht aufnahmefähig gewesen sein, was bestritten werde, wäre die Ausbringung nach § 5 Absatz 1 Satz 3 Nummer 1 DüV zulässig gewesen, weil hier eine Prognoseentscheidung zu treffen gewesen sei. Es dürfe auf gefrorenen Boden ausgebracht werden, wenn der Betriebsleiter habe annehmen dürfen, dass der Boden durch Auftauen am Tag des Ausbringens aufnahmefähig werde. Die Beklagte habe in ihren eigenen Informationen zur Gülleausbringung immer dargestellt, dass Gülle ausgebracht werden dürfe, wenn mit einem oberflächlichen Antauen des Bodens zu rechnen sei.
Wenn ein Verstoß anzunehmen sein sollte, dürfe dieser nach dem Bewertungsvorschlag in den beiden Kontrollberichten unter Buchstabe G nur mit 3 Prozent geahndet werden. Es sei nicht zulässig, einen Wiederholungsfall anzunehmen. Es handele sich um einen tateinheitlichen Vorgang, denn die beiden Vorfälle hingen als Teile der Frühjahrsbestellung gesamtbetrieblich und organisatorisch zusammen. Es sei nicht zulässig, einen gleichartigen Vorgang als Wiederholungsfall zu ahnden, solange der erste Vorgang noch nicht geahndet worden sei. Der Betriebsleiter müsse die Möglichkeit gehabt haben, sein beanstandetes Verhalten zu ändern, um schärfere Sanktionen für einen Wiederholungsfall zu vermeiden. Bei einem Abstand von nur zwei Tagen sei die Grundlage für schärfere Sanktionen im Wiederholungsfall erkennbar nicht gegeben. Die Kontrollberichte dokumentierten zudem, dass von den Prüfern kein Hinweis auf einen CC-Verstoß gegeben worden sei. Die Kontrollberichte seien erst am 20. Oktober 2018 erstellt worden. Es sei widersprüchlich und nicht glaubhaft, dass der Prüfer Q. sich bei der Nachfrage im April 2020 an ein Telefongespräch vom Februar 2018 erinnert habe. Es widerspreche außerdem den dokumentierten Angaben der Prüfer im Kontrollbericht. Nur diese könnten maßgeblich sein. Wenn eine Belehrung stattgefunden hätte, müsste das im Kontrollbericht stehen. Der Komplementär der Klägerin sei nicht abgemahnt worden. Wenn das geschehen wäre, hätte es zeitnah dokumentiert werden müssen. Das Vorbringen der Beklagten finde im Verwaltungsvorgang keine Stütze.
Auf den betroffenen Schlägen sei 2017 eine Grasuntersaat ausgebracht worden. Das sei im Juni und Juli erfolgt, als noch der Mais auf der Fläche gestanden habe. Diese Untersaat sei auf der ganzen Fläche vorhanden gewesen. Das sei auf den Fotos auf Seite 612, 613, 619, 620 und 621 zu erkennen. Wenn die Beklagte verlange, dass eine flächendeckende Aussaat jeweils bis zum 1. Oktober gewährleistet sein müsse, seien auch die entsprechenden Wetterverhältnisse zu berücksichtigen. Es sei nicht von der Hand zu weisen, dass Unregelmäßigkeiten einer Pflanzendecke aufgrund von Wetterverhältnissen eine logische Konsequenz seien.
Die Klägerin meint zu der Klage wegen der Änderung aus dem Jahr 2021, dass mit dem Schreiben vom 25. August 2021 in dem ursprünglichen Verfahren AD. der Widerspruch nicht zurückgenommen worden sei. Der Prozessbevollmächtigte habe eine Erklärung abgegeben, die nur an das Gericht gerichtet gewesen sei und nach der die Klägerin die Flächenabweichungen wohl akzeptieren werde, so dass insoweit eine Rücknahme des Widerspruchs in Betracht komme. Eine Rücknahme des Widerspruchs gegenüber der Beklagten sei zu keinem Zeitpunkt erfolgt.
Die Beklagte habe über den Widerspruch entschieden, ohne eine Widerspruchsbegründung abzuwarten. Eine Frist für eine Widerspruchsbegründung habe die Beklagte nicht gesetzt. Sie habe der Klägerin am 24. September 2021 Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben und eine Vollmacht für das Widerspruchsverfahren angefordert. Am 6. Oktober 2021 sei eine Vollmacht übermittelt worden und es sei gebeten worden, eine ausreichende Frist für eine Stellungnahme einzuräumen, mindestens sechs Wochen. Die Vollmacht sei am 11. Oktober 2021 übermittelt worden.
Der Widerspruchsbescheid sei unerwartet erlassen worden. Die Ermittlung zur Flächenabweichung habe sich der Klägerin nicht erschlossen.
Am 24. Dezember 2021 hat die Klägerin mit einem Schreiben vom 23. Dezember erklärt, dass der Widerspruchsbescheid vom 10. November 2021 und der Ausgangsbescheid vom 3. Mai 2021 in das Verfahren AD. einbezogen werden sollten. Hilfsweise hat die Klägerin beantragt, das Verfahren AA. bis zur Beendigung des Verfahrens AB. auszusetzen oder als weitere Möglichkeit gemäß § 93 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) zu verbinden. Aus dem Widerspruchsbescheid ergebe sich ein Sanktionsabzug von 18 781,68 Euro. Wenn es sich dabei um einen reduzierten Sanktionsbetrag handeln sollte, käme in Betracht, die Klageforderung in dem Verfahren AB. entsprechend zu vermindern. Bisher bleibe es dort aber bei dem formulierten Antrag. "Sollte es sich jedoch um eine weitere (zusätzliche) Sanktion aus einem CC-Verstoß handeln und der Widerspruchsbescheid vom 10. November 2021 mit Ausgangsbescheide vom 3. Mai 2021 und 23. August 2021 nicht zum Gegenstand des Verfahrens AB. aufgenommen werden können, so wurde hiergegen vorsorglich die weitere Klage vom 9. Dezember 2021 fristwahrend erhoben mit dem Antrag,", den die Klägerin in dem Verfahren 6 A 883/20 ursprünglich gestellt hatte,
den Widerspruchsbescheid der Beklagten vom 11. Mai 2020 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, ihren Bewilligungsbescheid vom 13. Dezember 2018 zu ändern und der Klägerin weitere Direktzahlungen 2018 im Umfang von 19 088,45 Euro zuzüglich 6 Prozent Zinsen jährlich ab Klageerhebung zu bewilligen.
In dem Verfahren I. hat die Klägerin ursprünglich wörtlich beantragt,
den Rücknahme- und Rückforderungsbescheid der Beklagten vom 23. August 2021 und den Widerspruchsbescheid vom 10. November 2021 aufzuheben, soweit darin über einen Betrag von 1 294,00 Euro aufgrund einer gegenüber dem Verwaltungsgericht erklärten Teilrücknahme des Widerspruchs des Bescheids vom 3. Mai 2021 verfügt wurde Direktzahlungen 2018 verfügt wurde.
Mit dem Schreiben vom 23. Dezember 2021 hat die Klägerin (wohl) zusätzlich beantragt,
den Widerspruchsbescheid der Beklagten vom 10. November 2021 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, ihren Rückforderungsbescheid vom 3. Mai 2021 zu ändern und der Klägerin weitere Direktzahlungen 2018 im Umfang von 18 781,61 Euro zuzüglich 6 Prozent Zinsen jährlich ab Klageerhebung zu bewilligen,
hilfsweise sinngemäß,
das Verfahren AA. bis zur Beendigung des AE. auszusetzen
sinngemäß weiter hilfsweise,
oder als weitere Möglichkeit das Verfahren AA. mit dem Verfahren AB. gemäß § 93 VwGO zu verbinden.
Die Klägerin beantragt nach Verbindung der Verfahren AF. zur gemeinsamen Entscheidung,
den Widerspruchsbescheid der Beklagten vom 11. Mai 2020 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, ihren Bewilligungsbescheid vom 13. Dezember 2018 in der Gestalt der Bescheide vom 3. Mai und 23. August 2021 und des Widerspruchsbescheids vom 10. November 2021 zu ändern und der Klägerin weitere Direktzahlungen 2018 im Umfang von 18.960,42 Euro zuzüglich 5 Zinsen über dem Basiszinssatz jährlich ab Klageerhebung zu bewilligen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie bezieht sich auf den Widerspruchsbescheid und macht geltend:
Auf gefrorenen Böden dürften seit 1996 keine stickstoffhaltigen Düngemittel ausgebracht werden. Wann der Boden gefroren sei und unter welchen Bedingungen doch Gülle ausgebracht werden dürfe, sei regelmäßig zu Beginn der Düngesaison im Februar Thema bei Landwirten, Beratern und Düngebehörde. Ein durchschnittlich informierter Landwirt kenne die geltenden Regelungen. Die Landwirtschaftskammer informiere seit 2007 dahingehend, dass bei Frost nur gedüngt werden dürfe, wenn der Boden im Lauf des Tages oberflächig auftaue. Damit könnten bei positiven Tagestemperaturen Nachtfröste genutzt werden, um bodenschonend zu düngen. Dazu hat die Beklagte zwei Informationstexte eingereicht, die sie im Februar 2017 und im Januar 2018 veröffentlicht habe. Dabei dürften die Landwirte sich auf Wettervorhersagen verlassen und Düngungen bei Frost durchführen, wenn ,nach vorhergesagter deutlich positiver Tagestemperatur zu erwarten sei, dass ein oberflächiges Auftauen wahrscheinlich sei'. Wenn das Auftauen dann nicht eintrete, erfolge keine Ahndung. Ende Februar 2018 sei das aber nicht der Fall gewesen; es habe eine ein bis zwei Wochen dauernde Dauerfrostperiode gegeben. Deshalb habe die Beklagte über das Internet und alle landwirtschaftlichen Beratungseinrichtungen einen Warnhinweis veröffentlicht, in dem auf das Ausbringverbot hingewiesen worden sei.
Die Beklagte werte es als Schutzbehauptung, dass Herr T. am 27. Februar und 1. März 2018 mit einem Auftauen gerechnet habe. In der Nordsee-Zeitung seien für die Zeit vom 26. Februar bis zum 2. März 2018 Höchsttemperaturen unter dem Gefrierpunkt angegeben worden, für die Nächte starker Frost und frischer bis starker Ostwind. Unter diesen Bedingungen habe man nicht mit einem Auftauen rechnen können. Es sei auch nicht anzunehmen, dass Gülle aus einen Silo oder einem Keller, die mit dem Breitverteiler ausgebracht werde, den Boden derart hätte auftauen können, dass sie in den Boden hätte einsickern können. Erfahrungsgemäß friere Gülle augenblicklich am Boden fest, wenn sie bei Frost ausgebracht werde. Selbst auf einen aufgetauten Boden hätte die Gülle nicht ausgebracht werden dürfen. Denn § 5 Absatz 1 DüV erlaube das Ausbringen nur, wenn der Boden im Tagesverlauf auftaue und eine Pflanzendecke trage. Das sei bei den gedüngten Flächen nicht der Fall gewesen.
Beim Wiederholungsverstoß werde nach Artikel 39 Absatz 4 VO (EU) 640/2014 der Kürzungssatz um den Faktor 3 erhöht, wenn der Betriebsinhaber auf den Verstoß hingewiesen worden sei und die Möglichkeit gehabt habe, den vorangegangenen Verstoß abzustellen. Der Prüfer Q. habe seine Feststellungen in den Prüfprotokollen schriftlich und mit Fotos dokumentiert. Auf der Dokumentation zur Kontrolle am 28. Februar 2018 sei vermerkt, dass am 28. Februar 2018 ein Telefongespräch mit Herrn S. stattgefunden habe. Außerdem sei Herr Q. bei der Überprüfung der CC-Verstöße für die Bewilligung im Herbst 2018 gefragt worden, ob es sich wirklich um zwei Verstöße gehandelt habe und er habe das bestätigt. Herr Q. sei dann noch einmal zu dem Telefongespräch mit Herrn S. befragt worden. Er habe erklärt, dass er im Zuge der Kontrolle am 28. Februar 2018 Herrn T. mit dem Mobiltelefon angerufen habe. Herr T. sei ihm gut bekannt. Er habe darauf hingewiesen, dass es eine anonyme Anzeige gegeben habe, weil Gülle auf gefrorene Böden ausgebracht worden sei. Herr T. habe sich vorstellen können, wer diese Anzeige erstattet habe. Herr Q. habe bei dem Gespräch deutlich gemacht, dass die Ausbringung auf gefrorenen Boden oder auf Maisstoppel ohne Untersaat eine Ordnungswidrigkeit inklusive CC-Verstoß sei. Der Prüfer habe das Gespräch als sehr konstruktiv empfunden und sei über die Anzeige vom 1. März sehr erstaunt gewesen. Es bestehe kein Grund, an den Angaben des Prüfers zu zweifeln.
Die Beklagte erläutert außerdem, dass sich durch die neuen Flächenkürzungen die Höhe der Sanktion vermindere, die in dem ursprünglichen Verfahren AB. streitig ist, und zwar insgesamt von 19 088,45 Euro auf 18 960,42 Euro. In den Bescheiden vom 3. Mai und 23. August 2021 seien keine neuen Sanktionen angeordnet worden. Allerdings sei zu dem ursprünglichen Verfahren AB. ein falscher neuer Gesamtbetrag von nur 18 781,68 Euro angesetzt worden. Bei diesem habe der Kürzungsbetrag für die Umverteilungsprämie gefehlt. Der sei nicht von den Flächenkürzungen betroffen und deshalb nicht Gegenstand des Rückforderungsbescheids. Die Beklagte hat außerdem auf die Nachfrage des Gerichts ausführliche Erläuterungen zu dem Verfahren bei der Überprüfung der Flächengrößen und bei der Neudigitalisierung gegeben.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakten der Verfahren AB. und AA. mit den beigezogenen Verwaltungsvorgängen der Beklagten Bezug genommen, den Beiakten BA001 und BA002 des Verfahrens AA..

Entscheidungsgründe:
Die Klage bleibt ohne Erfolg.
Die Erklärungen der Klägerin im Schreiben vom 23. Dezember 2021 sind auszulegen. Im Ergebnis sind die Bescheide vom 3. Mai und 23. August 2021 und der Widerspruchsbescheid vom 10. November 2021 in das Verfahren AD. einzubeziehen:
Die Klägerin hat ihre Klage dahingehend geändert oder ergänzt, dass nun der Widerspruchsbescheid der Beklagten vom 10. November 2021 aufgehoben und die Beklagte verpflichtet werden soll, ihren Rückforderungsbescheid vom 3. Mai 2021 zu ändern und der Klägerin weitere Direktzahlungen 2018 von 18 781,61 Euro zuzüglich 6 Prozent Zinsen jährlich ab Klageerhebung zu bewilligen. Diese Änderung ist nach § 91 Absatz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) zulässig. Denn die Beklagte hat sich mit dem Schriftsatz vom 17. Juni 2022 rügelos auf die geänderte Klage eingelassen. Sie hat am 17. Juni 2022 erläutert, dass sie die CC-Kürzung zugunsten der Klägerin neu berechnet habe und ist dabei vor allem darauf eingegangen, dass die Klägerin für den neuen Antrag 18 781,61 Euro als Betrag eingesetzt habe. Dazu hat sie erläutert, dass dieser Betrag nicht zutreffend sei, weil dabei der CC-Kürzungsbetrag für die Umverteilungsprämie fehle.
Die Klage richtet sich bei der nach § 88 VwGO gebotenen Würdigung jedenfalls gegen den Bescheid vom 3. Mai 2021, den Bescheid vom 23. August 2021 und den Widerspruchsbescheid vom 10. Dezember 2021. In dem Antrag vom 24. Dezember 2021 bezieht sich die Klägerin zwar nur auf den Bescheid vom 3. Mai 2021 als Ausgangsbescheid und auf den Widerspruchsbescheid vom 10. November 2021. Die Klage hatte sich aber von Anfang an sowohl gegen den Bescheid vom 3. Mai als auch gegen den vom 23. August 2021 richten sollen. Das folgt daraus, dass der Klageschrift vom 9. Dezember 2021 als Anlagen als "die angefochtenen Bescheide" die Bescheide vom 3. Mai, 23. August und 10. November 2021 beigefügt waren. Es ist nicht ersichtlich, dass durch die Klageänderung vom 24. Dezember 2021 daran etwas geändert werden sollte.
Diese Klage knüpft im Sinn von § 79 Absatz 1 VwGO richtigerweise an den Widerspruchsbescheid vom 10. November 2021 an. Dieser ist zwar nach seinem Betreff nicht zu dem Bescheid vom 3. Mai 2021 ergangen, sondern zum Änderungsbescheid zum Rücknahme- und Rückforderungsbescheid zu den Direktzahlungen 2018 vom 23. August 2021 und zu dem Widerspruch vom 25. August 2021. Aus der Begründung des Widerspruchsbescheids ist aber ersichtlich, dass er zu dem Bescheid vom 3. Mai 2021 in Gestalt des Bescheids vom 23. August 2021 ergehen sollte. Denn dort heißt es im Tatbestand:
"Sodann hat die Bewilligungsstelle Bremervörde nach Anhörung vom 15.03.2021 den Rücknahme- und Rückforderungsbescheid zu den Direktzahlungen 2018 (Basisprämie, Greeningprämie sowie Erstattung aus Mitteln der Haushaltsdisziplin) vom 03.05.2021 in Gestalt des Änderungsbescheides vom 28.08.2021 (Berechnung entsprechend der Tabelle 2) erlassen. (Tabelle 2) II. Mit Schreiben vom 25.08.2021 legen Sie im Auftrage Ihres Mitglieds Widerspruch gegen den Änderungsbescheid zum Rücknahme- und Rückforderungsbescheid zu den Direktzahnlungen 2018 vom 23.08.2021 ein."
Auf den Bescheid vom 3. Mai 2021 geht die Beklagte nicht weiter ein, ebensowenig auf die Fragen der Zustellung jenes Bescheids, des Widerspruchs gegen jenen Bescheid und des Wiedereinsetzungsantrags für jenen Widerspruch. Diese Fragen sollten offensichtlich mit dem Änderungsbescheid vom 23. August 2021 ausgeräumt werden, der sich deshalb der Sache nach als ein verunglückter Zweitbescheid darstellt, mit dem ein erneuter, diesmal zweifelsfrei fristgerechter, Widerspruch möglich werden sollte.
So verstanden ist dieser Teil der Klage (Bescheide von 2021) teilweise unzulässig. Soweit die Klage zulässig ist, ist sie unbegründet.
Die Klage ist unzulässig, soweit sie sich gegen den Bescheid vom 3. Mai 2021 in Gestalt des Bescheids vom 23. August 2021 richtet. Denn diese beiden Bescheide sind insgesamt bestandskräftig geworden, weil die Klägerin ihren Widerspruch vom 26. August 2021 zurückgenommen hat.
Die Rücknahme erfolgte durch die Erklärung in dem Verfahren AB. im Schreiben vom 29. September 2021:
"Die in dem Bescheid der Beklagten vom 23.08.2021/03.05.2021 verfügte Teil-Rücknahme des Bewilligungsbescheides zu den Direktzahlungen 2018 und Rückforderung im Umfang von 1 294,42 Euro aufgrund von Flächenabweichungen wird von der Klägerin akzeptiert. Insoweit wird der Widerspruch gegen die vorbezeichneten Bescheide zurückgenommen."
Entgegen der von der Klägerin vertretenen Ansicht liegt darin nicht nur ein unverbindlicher Hinweis darauf, dass es künftig möglich sein werde, den Widerspruch zurückzunehmen. Die Erklärung ist unmissverständlich ausdrücklich als gestaltende Erklärung abgegeben worden. Das ergibt sich daraus, dass sie im Indikativ Präsens gehalten ist: "...wird ... zurückgenommen...". Auch aus den Umständen ist nicht zu ersehen, dass die Rücknahme des Widerspruchs noch nicht erklärt werden sollte. Das Gegenteil ist der Fall. Denn die Erläuterung zu den Motiven für diesen Widerspruch in dem Schreiben vom 29. September 2021 zeigt, dass die Klägerin es nicht mehr für erforderlich hält, das Widerspruchsverfahren weiterzuführen. Die Klägerin erklärt nämlich auch, dass sie die in dem Bescheid der Beklagten vom 23.08.2021/03.05.2021 verfügte Teil-Rücknahme des Bewilligungsbescheides zu den Direktzahlungen 2018 und die Rückforderung von 1 294,42 Euro aufgrund von Flächenabweichungen akzeptiere. Insoweit kündigt die Klägerin nicht nur an, dass sie diese Teilrücknahme und die Rückforderung der 1 294,42 Euro künftig einmal akzeptieren könnte oder akzeptieren werde. Denn auch insoweit ist die Erklärung im Indikativ Präsens gehalten und Einschränkungen sind daher nicht erkennbar. Diese Bewertung wird dadurch bestätigt, dass die Klägerin in den Schreiben vom 2. Dezember 2021 in dem Verfahren AB. und vom 23. Dezember 2021 in den Verfahren AB. und AA. 2021 erklärt hat, es bleibe bei ihrem Vorbringen zu den 1 294,42 Euro. Schließlich wird in dem Schreiben vom 29. September 2021 auch erklärt, dass der Widerspruch sich weiterhin nur dagegen richte, dass der Klägerin ein CC-Verstoß zur Last gelegt werde und dass dieser mit einer Kürzung von 9 Prozent geahndet werde. Insoweit wird allerdings deutlich, dass die Klägerin den Streit über die CC-Sanktion noch nicht als abgeschlossen ansieht, die mit 9 Prozent bemessen wurde.
Unter Berücksichtigung dieser Umstände sind allerdings der Bescheid vom 13. Dezember 2018 und der Widerspruchsbescheid vom 11. Mai 2020 Streitgegenstand des Verfahrens AB. geblieben. Die Klageänderung vom 24. Dezember 2021 bezog sich nur auf den Streitgegenstand des Verfahrens AA.. Dieses Verständnis ist geboten, weil in dem Schreiben vom 23. Dezember 2021 formuliert ist, dass in dem Verfahren AG. "die weitere Klage" vom 9. Dezember 2021 erhoben worden sei, und zwar in Bezug auf eine zusätzliche Sanktion in den Bescheiden aus dem Jahr 2021. Das spricht dafür, dass der Antrag in dem Schreiben vom 23. Dezember 2021 zusätzlich zu dem bereits angekündigten Antrag des Verfahrens AB. gestellt werden sollte.
Der ursprüngliche Antrag in dem Verfahren AB. ist zulässig, aber unbegründet.
Die Beteiligten streiten dabei nur über den Abzug für eine CC-Sanktion.
Der Bescheid vom 13. Dezember 2018 ist zwar hinsichtlich der CC-Sanktion formell rechtswidrig, weil er insoweit entgegen § 39 Absatz 1 VwVfG in Verbindung mit § 1 Absatz 1 des Niedersächsischen Verwaltungsverfahrensgesetzes (NVwVfG) keine aussagekräftige Begründung enthielt und nicht erkennbar ist, dass für die Klägerin im Sinn des § 39 Absatz 2 Nummer 2 VwVfG die Auffassung der Behörde über die Sach- und Rechtslage bekannt war und auch ohne Begründung für sie ohne weiteres erkennbar war. - Als Begründung war außer den jeweiligen Eurobeträgen in der Beihilfeberechnung lediglich in der Anlage mit der Tabelle zu den Verwaltungssanktionen in der Zeile GAB 1, Nitrat aus landw. Quellen in der Spalte "Kürzung je GAB/GLÖZ" Teilspalte "Fahrlässigkeit [%]" "9,00" eingetragen. Dieser Mangel ist aber nach § 45 Absatz 1 Nummer 2 VwVfG geheilt worden, weil die Beklagte in dem Widerspruchsbescheid vom 11. Mai 2020 eine entsprechende Begründung gegeben hat.
Die CC-Sanktion ist für die Berechnung der Direktzahlungen für das Antragsjahr 2018 voraussichtlich mit Recht berücksichtigt worden.
Artikel 2 Absatz 1 Nummer 1 Buchstabe b VO (EU) 640/2014 bestimmt, was ein Verstoß bei der Cross-Compliance ist: und zwar die Nichtbeachtung der gemäß Unionsrecht geltenden Grundanforderungen an die Betriebsführung, der von den Mitgliedstaaten gemäß Artikel 94 VO (EU) 1306/2013 festgelegten Standards für die Erhaltung der Flächen in gutem landwirtschaftlichem und ökologischem Zustand oder der Erhaltung von Dauergrünland im Sinn von Artikel 93 Absatz 3 VO (EU) 1306/2013. Gemäß Artikel 93 Absatz 1 Buchstabe b VO (EU) 1306/2013 gehören zu den Cross-Compliance-Vorschriften die in Anhang II genannten Grundanforderungen an die Betriebsführung gemäß Unionsrecht und die nach Artikel 94 auf mitgliedstaatlicher Ebene aufgestellten Standards. Als Grundanforderungen an die Betriebsführung für Wasser (GAB 1) gelten die Artikel 4 und 5 der Richtlinie 91/676/EWG des Rates vom 12. Dezember 1991 zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigungen durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen. Nach Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a dieser Richtlinie stellen die Mitgliedstaaten binnen zwei Jahren nach Bekanntgabe dieser Richtlinie Regeln der guten fachlichen Praxis in der Landwirtschaft auf, die von den Landwirten auf freiwilliger Basis anzuwenden sind und Bestimmungen enthalten sollten, welche mindestens die in Anhang II Punkt A enthaltenen Punkte umfassen. Die Bezugnahme in Anhang II auf Artikel 4 der Richtlinie 91/676/EWG ist auch als Bezugnahme auf die Vorschriften zu sehen, die die Mitgliedstaaten zur Umsetzung des Artikels 4 treffen. Diese sind in Deutschland im Düngegesetz und in der Düngeverordnung enthalten. Nach § 5 Absatz 1 Satz 1 DüV darf das Aufbringen von stickstoff- oder phosphathaltigen Düngemitteln, Bodenhilfsstoffen, Kultursubstraten und Pflanzenhilfsmitteln nicht erfolgen, wenn der Boden überschwemmt, wassergesättigt, gefroren oder schneebedeckt ist. Nach § 5 Absatz 1 Satz 3 DüV in der hier maßgeblichen bis zum 30. April 2020 geltenden Fassung durften abweichend von Satz 1 ferner mit den dort genannten Stoffen bis zu 60 Kilogramm Gesamtstickstoff je Hektar auf gefrorenen Boden aufgebracht werden, wenn (1.) der Boden durch Auftauen am Tag des Aufbringens aufnahmefähig wird, (2.) ein Abschwemmen in oberirdische Gewässer oder auf benachbarte Flächen nicht zu besorgen ist, (3.) der Boden durch Einsaat einer Winterkultur oder von Zwischenfrüchten im Herbst eine Pflanzendecke trägt oder es sich um Grünland oder Dauergrünland handelt, und (4.) anderenfalls die Gefahr einer Bodenverdichtung und von Strukturschäden durch das Befahren bestehen würde.
Diese Vorschriften sind hier alle anwendbar. Zwar ist in Artikel 154 Absatz 2 Satz 1 VO (EU) 2021/2115 die gesamte VO (EU) 1307/2013 ab 1. Januar 2023 aufgehoben wird, und damit auch der Artikel 5 VO (EU) 1307/2013, der bestimmt, dass die VO (EU) 1306/2013 mit ihren Regelungen für die Cross-Compliance für die VO (EU) 1307/2013 mit den Regelungen über die Direktzahlungen anwendbar ist. Außerdem wird in Artikel 104 Absatz 1 VO (EU) 2021/2116 die VO (EU) 1306/2013 aufgehoben. Das wirkt sich aber nicht auf die Rechtmäßigkeit des Bescheids vom 13. Dezember 2018 und des Widerspruchsbescheids vom 11. Mai 2020 aus. Denn nach Artikel 154 Absatz 2 Satz 2 VO (EU) 2021/2115 gilt die VO (EU) 1307/2013 für Beihilfeanträge weiter, die sich auf vor dem 1. Januar 2023 beginnende Antragsjahre beziehen. Und nach Artikel 104 Absatz 1 Satz 2 Buchstabe a Unterbuchstabe i VO (EU) 2021/2116 gelten Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b, Artikel 5, Artikel 7 Absatz 3, die Artikel 9, 17, 21 und 34, Artikel 35 Absatz 4, die Artikel 36, 37, 38, 40 bis 43, 51, 52, 54, 56, 59, 63, 64, 67, 68, 70 bis 75, 77, 91 bis 97, 99 und 100, Artikel 102 Absatz 2 und die Artikel 110 und 111 VO (EU) 1306/2013 weiterhin hinsichtlich der Ausgaben und Zahlungen für Stützungsregelungen im Rahmen der Verordnung (EU) 1307/2013 in Bezug auf das Kalenderjahr 2022 und davor. Um ein solches Kalenderjahr geht es bei den streitigen Direktzahlungen für das Jahr 2018. Hier sind vor allem die Artikel 91 ff VO (EU) 1306/2013 mit den Regelungen über die Verwaltungssanktionen von Bedeutung.
Es wirkt sich auch nicht aus, dass die VO (EU) 640/2014 durch Artikel 13 Satz 1 VO (EU) 2022/1172 mit Wirkung vom 1. Januar 2023 aufgehoben worden ist. Denn nach Artikel 13 Satz 2 Buchstabe a gilt sie für vor dem 1. Januar 2023 gestellte Anträge auf Direktzahlungen weiter und nach Artikel 13 Satz 2 Buchstabe c gilt sie für das Kontrollsystem und die Verwaltungssanktionen in Bezug auf die Cross-Compliance-Vorschriften weiter. Um einen solchen Antrag geht es bei den streitigen Direktzahlungen für das Jahr 2018.
Die Klägerin hat einen CC-Verstoß zu vertreten, weil sie im Sinn des § 5 Absatz 1 Satz 1 DüV stickstoffhaltigen Dünger auf gefrorenen Boden aufgebracht hat. Das ergibt sich aus den Feststellungen des Prüfers Q. und denen der Polizei sowie aus den Angaben zu den Anzeigen über das Aufbringen von Dünger auf gefrorenen Boden. Das Vorbringen der Klägerin, dass der Boden angetaut sei, weil die Temperaturen in Wirklichkeit höher gewesen seien als vorhergesagt oder gemessen, wertet das Gericht als Schutzbehauptung. Denn die Klägerin widerspricht damit ihrem Vorbringen, dass der Komplementär der Klägerin tatsächlich an beiden Tagen mit höheren Temperaturen gerechnet habe. Auf eine solche Prognose müsste die Klägerin sich nicht berufen, wenn - wie von ihr ebenfalls vorgetragen - tatsächlich Plusgrade eingetreten wären. Denn auf die - nicht eingetretene - Prognose könnte es nur ankommen, wenn es tatsächlich bei Minusgraden geblieben wäre. Dagegen ist das Vorbringen der Beklagten plausibel, dass der Boden nicht aufgetaut sein könne, weil über mehrere Tage strenger Frost geherrscht habe und dass die Wetterlage ausgeschlossen habe, dass der Boden auftaute. Das wird zum einen durch die Wetterberichte der Nordsee-Zeitung bestätigt:
"26.2.
Dauerfrost, Schauer und Glätte
Im Tagesverlauf ziehen zeitweise Wolken vor die Sonne. Dabei fallen mitunter ein paar Schneeflocken oder es gehen lokale und zum Teil kräftige Schneeschauer nieder. Auf den Straßen steigt dabei die Glättegefahr. Tagsüber herrscht leichter Dauerfrost bei Werten um minus 1 Grad. Der Nordostwind weht mäßig bis frisch, an der Nordsee auch stark. Morgen ändert sich am frostigen und wechselhaften Wetter kaum etwas.
27.2.
Einige Schneeschauer
Bei wechselnder Bewölkung ziehen im Laufe des Tages wieder einige Schneeschauer durch. Dabei herrscht weiterhin Dauerfrost bei minus 3 bis minus 1 Grad. Der Wind weht mäßig, an der Küste frisch bis stark, in Böen stürmisch aus Nordost bis Ost. In der Nacht lassen die Schneeschauer wieder nach. Die Temperaturen sinken auf minus 8 bis minus 12 Grad. Morges zeigt sich öfter die Sonne, Schneeschauer bleiben die Ausnahme.
28.2.
Mal Sonnenschein, mal Wolken
Häufig scheint bei uns die Sonne, nur vereinzelt trüben zeitweise hohe Wolken- oder Nebelfelder das Sonnenlicht ein. Schauer treten selbst an den Küsten nur noch vereinzelt auf, sonst bleibt es trocken. Die Temperaturen bewegen sich zwischen minus 7 und minus 4 Grad. Der frische bis starke Ostwind bringt örtlich stürmische Böen. Bis morgen geht die Schauerneigung zurück. Bei Sonne und Wolken herrscht weiterhin Frost.
1.3. Mal Sonne, mal Wolken, kaum Schauer
Oft herrscht erneut herrlicher Sonnenschein, nur stellenweise ziehen dichtere Wolken vorüber. Schneeschauer gibt es nur noch wenige. Die Höchsttemperaturen liegen bei Werten zwischen minus 5 und minus 2 Grad. Der Ostwind weht in Böden frisch bis stark, an der Nordsee mitunter stürmisch. In der Nacht kühlt sich die Luft auf minus 7 bis minus 11 Grad ab. Morgen ändert sich kaum etwa am Wetter. Es wird nur etwas milder."
Zum anderen bestätigen auch die Messdaten des DWD diese Bewertung. Diese weisen durchgehend nur Werte mit Minusgraden aus. Die Annahme der Klägerin geht fehl, dass es sich dabei um Daten für die AH. handele, die nicht für Z. verwendbar seien. Die Daten des DWD sind alle diejenigen für N., nicht für andere Orte. Die Ortsangaben "AI." (12,7 km) und "AJ." (13,7 km) sind in den Auskünften des DWD lediglich eingetragen, um die Entfernung dieser Orte zu den Messstationen in N. nachvollziehbar zu machen. Dass in der späteren Auskunft G. eingesetzt wurde, geht offensichtlich darauf zurück, dass der Betriebssitz der Klägerin in G. liegt. Der Schlag V. befindet sich zwar nicht dort, sondern in Z.. Dass Z. von N. aber so weit entfernt wäre, dass der Messwert nicht verwertbar sein könnte, ist nicht ersichtlich. Z. liegt an der ostwärtigen Landesgrenze von N. und somit sogar etwa näher an den AK. Messstationen als G. und K.. Weil es um Werte der Messstationen in N. geht, ist das Vorbringen der Klägerin auch unerheblich, dass es in Z. wärmer gewesen sein müsse als an der AH..
Das Aufbringen des Düngers war nicht nach § 5 Absatz 1 Satz 3 DüV (a.F.) zulässig. Die Klägerin hat nicht hinreichend dargelegt oder bewiesen, dass der Boden durch Auftauen am Tag des Aufbringens aufnahmefähig geworden war. Die Klägerin behauptet bislang lediglich, dass der Boden durch die Sonne oberflächig aufgetaut worden sei. Die weitere Behauptung, dass die gemessenen Temperaturen dem nicht entgegenständen, weil diese im Schatten gemessen worden seien, trägt die erste Behauptung nicht. Denn es ist weder dargelegt, dass am 27. Februar in Sievern und am 1. März in Z. die Sonne schien, noch dass sie so warm und so lange schien, dass der Boden oberflächig aufgetaut wurde. Allein die Möglichkeit, dass es auf landwirtschaftlichen Flächen im Allgemeinen oder auf den beiden Flächen der Klägerin im Besonderen wärmer war als an den Messstationen, genügt nicht, um den prima facie-Beweis zu entkräften, dass bei Dauerfrost die Bodenoberfläche gefroren bleibt, zumal letzteres für die betroffenen Flächen der Klägerin durch die Angaben der Anzeigeerstatter, der Polizei und des Prüfers bestätigt wird.
Die Klägerin beruft sich auch ohne Erfolg darauf, dass auf gefrorenen Boden Dünger aufgebracht werden dürfe, wenn der Betriebsleiter prognostisch habe annehmen dürfen, dass der Boden durch Auftauen am Tag des Aufbringens aufnahmefähig werde. Eine derartige Prognose gibt der klare Wortlaut des § 5 Absatz 1 Satz 3 Nummer 1 DüV nicht her. Daran änderte es nichts, wenn die Beklagte in ihren eigenen Informationen zur Gülleausbringung dargestellt hat, dass Gülle ausgebracht werden dürfe, wenn mit einem oberflächlichen Antauen des Bodens zu rechnen sei, beziehungsweise dass keine Sanktion erfolge, wenn mit Auftauen gerechnet werden durfte, es aber nicht zu einem Auftauen gekommen sei. Denn zum einen ist der Beklagten insoweit keine Befugnis eingeräumt, die Ausnahme des § 5 Absatz 1 Satz 3 Nummer 1 DüV zu erweitern oder hierzu eigene Definitionen vorzunehmen. Zum anderen kann sich die Klägerin nicht auf eine entsprechende Praxis der Beklagten berufen, auch wenn diese praktisch vernünftig erscheint. Denn diese wäre rechtswidrig. Ein Anspruch auf Wiederholung einer rechtswidrigen Praxis kann nicht bestehen, insbesondere nicht aus dem Willkürverbot des Artikels 3 Absatz 1 des Grundgesetzes.
Unerheblich ist das Vorbringen der Klägerin, dass der ausgebrachte Dünger so warm gewesen sei, dass er den Boden aufgetaut habe. Denn nach § 5 Absatz 1 Satz 3 (a.F.) durfte Dünger auf gefrorenen Boden nur aufgebracht werden, wenn der Boden durch Auftauen am Tag des Aufbringens aufnahmefähig wurde. Damit ist ein natürliches Auftauen gemeint, nicht ein künstliches Auftauen durch den Landwirt mittels warmen Düngers oder durch andere Maßnahmen. Das ergibt sich nach § 2 Nummer 12 der Düngeverordnung vom 10. Januar 2006 (BGBl. I S. 20 - DüngeV). In dieser Vorschrift war gefrorener Boden als Boden definiert, der durchgängig gefroren ist und im Verlauf des Tages nicht oberflächig "auftaut", und eben nicht als Boden, der im Verlauf des Tages nicht oberflächig "aufgetaut wird". Diese Regelung ist in die ab Juni 2017 geltende Düngeverordnung zwar nicht übernommen worden. Das hat aber keine inhaltlichen Gründe, sondern nur redaktionelle Gründe. § 3 Absatz 5 Satz 1 DüngeV (bis 2017), das alte Verbot des Düngens auf gefrorenen Flächen, ist durch § 5 Absatz 1 DüV ersetzt worden. Dabei ist in § 5 Absatz 1 Satz 3 Nummer 1 (a.F.) die Ausnahme "wenn der Boden durch Auftauen am Tag des Aufbringens aufnahmefähig wird" neu geregelt worden. Eine vergleichbare Bestimmung gab es in der bis 2017 geltenden Fassung nicht. Damit war ab Juni 2017 die Definition in § 2 Nummer 12 DüngeV redaktionell nicht mehr nötig. Dass die Formulierung des § 2 Nummer 12 DüngeV nicht einfach für § 5 DüV übernommen oder nachgebildet wurde, geht wahrscheinlich nur auf den Hang deutscher Juristensprache zurück, Substantivketten zu bilden, selbst dann, wenn eine besser lesbare Vorlage vorhanden ist - andere Gründe dafür sind nicht ersichtlich. Es gibt aber keine Anhaltspunkte dafür, dass diese Begriffsbestimmung des gefrorenen Bodens aus § 2 Nummer 12 DüngeV inhaltlich nicht mehr zugrunde gelegt werden sollte und das Ausbringen von Dünger durch § 5 Absatz 1 Satz 3 DüV (a.F.) erleichtert werden sollte. Im Gegenteil sind in der neuen Fassung der Düngeverordnung z.B. die einzuhaltenden Gewässerabstände in der Fassung von 2017 vergrößert, also verschärft, worden.
Es fehlt, selbständig tragend, zudem für beide Schläge an der weiteren Voraussetzung des § 5 Absatz 1 Satz 3 Nummer 3 DüV (a.F.) für die Düngung auf gefrorenem Boden, dass auf den gedüngten Flächen der Boden durch Einsaat einer Winterkultur oder von Zwischenfrüchten im Herbst eine Pflanzendecke trug. Denn es ist nicht feststellbar, dass das der Fall gewesen ist. Das ergibt sich aus einer Auswertung der Fotos:
Für den Schlag J. weist die Klägerin mit Recht darauf hin, dass eine Pflanzendecke auf einer Reihe von Fotos erkennbar ist. Sie übergeht aber, dass auf den von ihr nicht zitierten Fotos die Pflanzendecke eben nicht zu sehen ist. Soweit die Pflanzendecke deutlich zu erkennen ist, ist sie grün gefärbt. Das könnte sie nicht sein, wenn sie frisch gedüngt wäre. Auf den Fotos, die die Klägerin nicht anführt, ist die Fläche jeweils im Schatten braun, im Licht rotbraun gefärbt. Es ist plausibel, dass diese Färbung durch die Düngung verursacht ist. Auf mehreren Bildern ist zu erkennen, dass es auf dem Schlag braune und grüne Flächen gibt (S. 612 unten, 613 oben, 619 oben. Auf einigen ist allerdings auch ein diffuses Bild zu sehen, bei dem nicht klar wird, ob die grüne Fläche nur sehr streifig gedüngt wurde, teilweise abgefahren wurde oder ob eine Aussaat nicht richtig aufgegangen ist. Jedenfalls ist aus den Bildern Seite 612 ff. BA001 in Zusammenschau mit den Bildern S. 588 ff BA 001 erkennbar, dass der Schlag J. in den gedüngten Bereichen ganz überwiegend keine Pflanzendecke hatte. Diese Bewertung stimmt mit der Beschreibung des Prüfers überein, dass sich auf dem Schlag außen ein 50 m breiter Streifen mit einer Pflanzendecke befand, dass aber nur der innere Bereich gedüngt worden sei. Das ist schließlich auch mit der Einlassung der Klägerin vereinbar, dass sie im Sommer 2017 die Untersaat ausgebracht hätte und dass die Wetterbedingungen zu berücksichtigen seien, soweit beurteilt würde, inwieweit die Klägerin damit gewährleistet habe, dass eine Untersaat vorhanden ist. Ob die Klägerin ordnungsgemäß ausgesät hat, kann hier allerdings dahinstehen. Denn nach § 5 Absatz 1 Satz 3 DüV ist erforderlich, dass die Pflanzendecke tatsächlich vorhanden ist. Ob die Aussaat genügt, wenn sie nicht aufgegangen ist, könnte allenfalls im Rahmen einer Förderung gerade dieser Aussaat - etwa bei einer AUM-Maßnahme - erheblich sein.
Für den Schlag V. ist auf den Fotos schon keine Pflanzendecke zu erkennen.
Anhaltspunkte für ein Eingreifen des Günstigkeitsprinzips für die CC-Sanktionen hinsichtlich der (bis 2022:) GAB 1 ergeben sich nicht. Denn es hat sich nichts zugunsten der Landwirte geändert. Nach Anhang III der VO 2021/2115 sind bei den Vorschriften für die Konditionalität gemäß Artikel 12 als Anforderungen und Standards zum Hauptthema Wasser für die (jetzt:) GAB 2 nach wie vor Artikel 4 und 5 der Richtlinie 91/676/EWG des Rates vom 12. Dezember 1991 zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen (ABl. L 375 vom 31.12.1991, S. 1) vorgesehen.
Es ist auch nicht rechtlich zu beanstanden, dass die Beklagte die Sanktion mit 9 Prozent bemessen hat, indem sie beide Verstöße als mittlere Verstöße eingestuft und mit einem Kürzungssatz von 3 Prozent bewertet hat und wegen des Wiederholungsfalles diesen Satz für den wiederholten Verstoß vom 1. März 2018 mit 3 multipliziert hat.
Die Bemessung der Sanktionshöhe ist eine Ermessensentscheidung. Für diese Entscheidung besteht ein gesetzlicher Rahmen:
Nach Artikel 77 Absatz 5 VO (EU) 1306/2013 müssen die Verwaltungssanktionen verhältnismäßig und je nach Schwere, Ausmaß, Dauer und Häufigkeit des Verstoßes abgestuft sein. Zur Anwendung der Verwaltungssanktion wird gemäß Artikel 99 Absatz 1 VO (EU) 1306/2013 der Gesamtbetrag der in Artikel 92 VO (EU) 1306/2013 genannten Zahlungen, der dem betroffenen Begünstigten zu gewähren ist, gemäß Artikel 91 VO (EU) 1306/2013 für diejenigen Beihilfeanträge gekürzt oder gestrichen, die er in dem Kalenderjahr eingereicht hat, in dem der Verstoß festgestellt wurde. Bei der Berechnung dieser Kürzungen und Ausschlüsse werden Schwere, Ausmaß, Dauer und wiederholtes Auftreten der Verstöße sowie die Kriterien nach den Absätzen 2, 3 und 4 berücksichtigt. Nach Artikel 99 Absatz 2 Unterabsatz 1 VO (EU) 1306/2013 beträgt die Kürzung bei einem Verstoß aufgrund von Fahrlässigkeit höchstens 5 Prozent, im Wiederholungsfall höchstens 15 Prozent. In der Regel beläuft sich die Kürzung gemäß Artikel 39 Absatz 1 Unterabsatz 1 Satz 2 VO (EU) 640/2014 auf 3 Prozent des Gesamtbetrages.
Ermessensfehler sind nicht ersichtlich. Die Beklagte hat die Einstufung nach dem Regelsatz vorgenommen. Das ist nicht zu beanstanden, weil keine Umstände vorliegen, aufgrund derer Verstöße als besonders leicht zu bewerten wären. Der Einwand der Klägerin, dass unter Berücksichtigung aller Umstände die Sanktion nur mit 1 Prozent zu bewerten sei, lässt nicht erkennen, welche Umstände es rechtfertigen sollen, nur die Mindestbewertung anzusetzen. Insbesondere führt der Einwand der Klägerin, der Komplementär habe mit Plusgraden gerechnet, nicht zu einer Einstufung als leichter Verstoß. Das gilt schon deshalb, weil nicht ersichtlich ist, welche Umstände auf Plusgrade hingewiesen haben sollen - die Vorhersagen in der Nordsee-Zeitung wiesen durchgängig Minusgrade und Frost aus; die Klägerin hätte konkrete Angaben zu abweichenden Vorhersagen machen müssen, um diese Feststellungen zu entkräften; das hat sie nicht getan. Dass die Beklagte für den Verstoß vom 1. März 2018 nicht zu Lasten der Klägerin berücksichtigt hat, dass kurz vorher ein entsprechender Verstoß beanstandet worden war, verletzt die Klägerin jedenfalls nicht in ihren Rechten. Die Beklagte hat auch erwogen, ob wegen des hohen absoluten Sanktionsbetrags eine mildere Bewertung geboten ist. Es ist nicht zu beanstanden, dass sie insoweit für ausschlaggebend gehalten hat, dass auch der absolute Förderbetrag hoch war. Denn die Sanktion ist nach den angeführten Vorschriften in einem Prozentsatz des Förderbetrags zu bemessen. Damit ist insoweit gesetzlich vorgegeben, dass es verhältnismäßig ist, die Prozentsätze auch bei hohen Beträgen anzuwenden. Dass das zu verfassungsrechtlich bedenklichen Ergebnissen führen könnte oder hier geführt hat, ist nicht dargetan oder ersichtlich.
Die Beklagte hat den mit 3 Prozent bewerteten Verstoß auch zu Recht mit dem Faktor 3 multipliziert. Gemäß Artikel 39 Absatz 4 VO (EU) 640/2014 ist eine solche Multiplikation bei einem Verstoß im ersten Wiederholungsfall vorzunehmen. Die Beklagte hat den Verstoß vom 1. März 2018 mit Recht als Wiederholungsverstoß bewertet.
Das Gericht teilt die Auffassung der Klägerin nicht, dass die beiden Verstöße nur als ein Verstoß in Handlungseinheit zu werten sind beziehungsweise dass ein weiterer Verstoß gegen dieselbe Grundanforderung nicht sanktioniert werden dürfe, solange der vorangegangene Verstoß nicht geahndet worden sei.
Dafür, die Rechtsfigur der Handlungseinheit aus dem Strafrecht in das landwirtschaftliche Förderrecht zu übertragen, spricht zwar, dass die CC-Verstöße im Regelfall auch Ordnungswidrigkeiten darstellen. Im Ordnungswidrigkeitenrecht wird die Rechtsfigur der Handlungseinheit angewendet (Kretzberger/Krumm, OWiG, 7. Auflage 2022, Rdnr. 1 ff. zu § 19). Es könnte zu Wertungswidersprüchen führen, wenn im landwirtschaftlichen Förderrecht für die CC-Verstöße andere Maßstäbe angewendet würden. Aber selbst wenn die Rechtsfigur der Handlungseinheit als anwendbar angesehen wird, führt das nicht dazu, dass die Düngemaßnahmen am 27. Februar und am 1. März 2018 in einer solchen Handlungseinheit stehen. Die beiden Maßnahmen sind keine einheitliche natürliche Handlung und sie sind auch kein Gesamtvorgang, der ein einheitliches Geschehen als Sinneinheit bildet. Denn sie erfolgten an verschiedenen Tagen und an verschiedenen Orten, nach der nicht vollständig nachvollziehbaren Beschreibung, dass einmal Gärreste und einmal Gülle aufgebracht wurden, möglicherweise sogar in verschiedener Art und Weise. Es ist auch nicht ersichtlich, dass die beiden Maßnahmen rechtlich in einer Weise verknüpft wären, dass sie als Einheit zu bewerten wären. Allein die von der Klägerin geltend gemachte organisatorische Verknüpfung im Rahmen der Frühjahrsdüngung genügt nach den Grundsätzen zur Handlungseinheit nicht, um eine Handlungseinheit anzunehmen. Was die Klägerin damit einwendet, ist in der Sache auch nicht an der Rechtsfigur der Handlungseinheit, sondern an dem Gedanken des Fortsetzungszusammenhangs orientiert. Ein fortgesetztes Delikt könnte vorgelegen haben, wenn sich die maßgeblichen Handlungen gegen dasselbe Rechtsgut richten, die Begehungsweise gleichartig ist, ein naher zeitlicher Konnex besteht, und ein einheitlicher Vorsatz gegeben ist. Ob diese Voraussetzungen erfüllt sind, kann aber dahinstehen, weil ein Fortsetzungszusammenhang im Strafrecht oder Ordnungswidrigkeitenrecht nicht mehr angenommen wird (BGH, Großer Senat für Strafsachen, Beschluss vom 3. Mai 1994 - GSSt 2/93, GSSt 3/93, BGHSt 40, 138 ff.). Er ist daher, wieder zur Vermeidung von Wertungswidersprüchen, auch nicht im landwirtschaftlichen Förderrecht anzuwenden.
Auch der Umstand, dass die beiden Düngemaßnahmen innerhalb weniger Tage durchgeführt wurden, führt nicht zu einer förderrechtlichen Bewertung als ein einheitlicher Verstoß, der nur einmal zu sanktionieren wäre. Die einschlägigen Sanktionsbestimmungen treffen keine ausdrückliche Regelung, ob innerhalb desselben Jahres mehrere Verstöße gegen dieselbe Grundanforderung als ein einziger Verstoß zu bewerten sind. Das wiederholte Auftreten eines Verstoßes liegt nach Artikel 38 Absatz 1 VO (EU) 640/2014 vor, wenn dieselbe Anforderung oder derselbe Standard mehr als einmal innerhalb eines zusammenhängenden Zeitraums von drei Kalenderjahren nicht eingehalten wurde, sofern der Begünstigte auf den vorangegangenen Verstoß hingewiesen wurde und er je nach Fall die Möglichkeit hatte, die erforderlichen Maßnahmen zur Abstellung des vorangegangenen Verstoßes zu ergreifen. Dass hier auf drei zusammenhängende Kalenderjahre abgestellt wird, begrenzt aber nur den äußeren zeitlichen Rahmen, innerhalb dessen Wiederholungen angenommen werden können. Innerhalb dieses Rahmens kommt es nach Artikel 97 Absatz 1 VO (EU) 1306/2013 darauf an, ob die Cross-Compliance-Vorschriften in dem Kalenderjahr, für welches der Zahlungsantrag gestellt worden ist, zu "irgendeinem Zeitpunkt" nicht erfüllt worden sind. Ob das einmal oder mehrmals möglich ist, wird damit nicht ausdrücklich bestimmt. Gemäß Artikel 71 Absatz 6 VO (EU) 809/2014 werden die Vor-Ort-Kontrollen, die der Prüfung der Einhaltung der Cross-Compliance-Verpflichtungen dienen, zwar "in dem Kalenderjahr" durchgeführt, in dem die Zahlungsanträge vorgelegt werden. Auch damit ist aber eine ausdrückliche Regelung für eine Jährlichkeit nicht getroffen. Gegen das Verständnis einer Jährlichkeit spricht insbesondere, dass Artikel 71 Absatz 6 VO (EU) 809/2014 sich nur auf die Stichproben nach Artikel 68 Absatz 1 bezieht. Artikel 68 Absatz 1 VO (EU) 809/2014 sieht neben den Stichproben nach Satz 1 aber auch vor, dass etwaige Verstöße, die bei Vorortkontrollen im Rahmen der für die Rechtsakte und Standards geltenden Rechtsvorschriften außerhalb der Stichprobe gemäß Unterabsatz 1 aufgedeckt wurden, der für den betreffenden Rechtsakt oder Standard zuständigen Kontrollbehörde gemeldet und von dieser weiterbehandelt werden. Das Gericht sieht es zum einen als maßgeblich an, dass es dem Zweck der Wiederholungsregelungen am ehesten entspricht, wenn ein Verstoß auch innerhalb eines Kalenderjahres wiederholt werden kann. Die Verschärfung der Sanktion wegen einer Wiederholung soll den Betroffenen dazu anhalten, es nicht zu einem Wiederholungsverstoß kommen zu lassen. Dieser Zweck würde verfehlt, soweit mit einem festgestellten CC-Verstoß der Betroffene für den Rest des Kalenderjahres einen "Freibrief" erhielte, weil weitere gleichartige Verstöße nicht zu einer verschärften Sanktion führen könnten (so bereits VG Stade, Urteil vom 22. Juni 2020 - 6 A 1634/17, zitiert nach Juris). Das bringt es mit sich, das zum anderen nicht verlangt werden kann, dass ein Verstoß bereits geahndet wurde, bevor es zu einem Wiederholungsverstoß kommen kann - das ist nur die Kehrseite der Erwägungen zur Jährlichkeit. Denn eine Ahndung erfolgt erst mit der CC-Sanktion im Direktzahlungsbescheid für das betreffende Antragsjahr. Wäre bis dahin ein Wiederholungsverstoß nicht möglich, würde auch das einen Freibrief für das jeweilige Antragsjahr bedeuten. Ein solches Verständnis der Sanktionsvorschriften ist aus den oben angeführten Gründen nicht angezeigt.
Im Fall der Klägerin ist schließlich auch das Definitionsmerkmal des Artikels 38 Absatz 1 VO (EU) 640/2014 gegeben, dass ein wiederholtes Auftreten eines Verstoßes nur vorliegt, wenn der Begünstigte auf den vorangegangenen Verstoß hingewiesen worden ist und wenn er je nach Fall die Möglichkeit gehabt hat, die erforderlichen Maßnahmen zur Abstellung des vorangegangenen Verstoßes zu ergreifen. Ein solcher Hinweis ist erfolgt. Der Prüfer Q. hat den Komplementär der Klägerin darauf hingewiesen, dass er durch die Düngung auf gefrorenem Boden am 27. Februar 2018 einen CC-Verstoß begangen hatte. Das ergibt sich nach Aktenlage: Der Prüfer Q. hat in seinem Vermerk über die Kontrolle am 28. Februar 2018 vermerkt, dass er am 28. Februar 2018 eine telefonische Rücksprache mit dem Betriebsinhaber S. gehalten habe, nach diesem Gespräch liege eine Düngebedarfsermittlung vor (S. 611 BA001). Dass dabei auch auf den Verstoß hingewiesen wurde, ergibt sich zum einen aus dem handschriftlichen Vermerk vom 15. April 2020 auf diesem Vermerk des Prüfers Q. (S. 611 BA001). Danach hat der Prüfer Q. am 15. April 2020 mitgeteilt, dass in dem Telefongespräch am 28. Februar 2018 über die festgestellten Verstöße und darüber gesprochen worden sei, dass eine Gülleausbringung so nicht in Ordnung sei. Ein entsprechender Vermerk vom 7. April 2020 auf Seite 959 BA001 besagt, dass der Prüfer Q. bezüglich des Wiederholungsverstoßes noch einmal bestätigt habe, dass er die AL. nach dem ersten Verstoß informiert habe und dass der zweite Verstoß ein Wiederholungsverstoß sei. Daran schließt sich ein zweiter Vermerk vom 15. April 2020 an, nach dem der Prüfer Q. bei einer Rücksprache am 15. April 2020 angegeben habe, dass er bei dem Telefonat am 28. Februar 2018 mit Herrn S. auch über das widerrechtliche Verhalten der Gülleausbringung gesprochen habe und darüber, dass es sich dabei um ein CC-relevantes Vergehen handele. Dass über den CC-Verstoß gesprochen wurde, ergibt sich außerdem aus der Email des Prüfers Q. vom 7. November 2018 (S. 522 BA001). Mit dieser bestätigt er, dass es sich um zwei Verstöße gehandelt hat und setzt hinzu: "Herr T. hat es anscheinend beim 1.-mal noch nicht begriffen...". Dieser Zusatz lässt erkennen, dass der Prüfer den Komplementär der Klägerin beim ersten Mal, also am 28. Februar 2018, darauf hingewiesen hat, dass ein Verstoß festgestellt wurde.
Die Zweifel der Klägerin an der Zuverlässigkeit der Angaben des Prüfers Q. tragen nicht.
Allein der Zeitablauf sagt nichts über die Zuverlässigkeit der Angaben - sonst würden alle Zeugen, die die Landwirte für ihre Klagen anführen, regelmäßig nichts Zuverlässiges beitragen können, weil sie im Regelfall erst nach mehr als zwei Jahren gehört werden können. Der Widerspruch zu der Eintragung im HIT-Kontrollbericht führt ebenfalls nicht zu Zweifeln an der Zuverlässigkeit der Angaben des Prüfers Q.:
Zweifel daran, dass die Klägerin auf den ersten Verstoß hingewiesen wurde, ergeben sich auch nicht aus anderen Anhaltspunkten:
In dem formblattmäßigen HIT-Kontrollbericht vom 30. Oktober 2018 für die erste Kontrolle ("Beginn der Kontrolle: 27.02.2018") ist bei dem Punkt D "Information bei VOK mit Unterschrift belegt" und "Verstoßfeststellung versendet/übergeben" jeweils "Nein" eingetragen und auch bei Punkt H "Hinweis auf Verstoß gegen Standard" ist "Nein" eingetragen. In der Akte befindet sich außerdem ein Telefonvermerk vom 28. Februar 2018, aufgenommen am 28. Februar 2018 um 8:30 Uhr von AM., LWK AN., über den Anruf des Anzeigeerstatters O.. Auf diesem Vermerk ist bei dem Punkt "Ist der Bewirtschafter bereits über den Vorfall informiert?" als Antwort "Nein" angekreuzt.
Bei Punkt D des HIT-Kontrollberichts sind die "Nein"-Angaben damit erklärt, dass der Hinweis an den Komplementär der Klägerin telefonisch erfolgt sein soll und dass die telefonische Unterrichtung nicht als Antwortmöglichkeit vorgesehen ist. Das "Nein" zu Unterschrift oder Übermittlung einer schriftlichen Feststellung ist daher kein Anhaltspunkt dafür, dass der Hinweis auf den CC-Verstoß nicht auf andere Weise gegeben wurde.
Das "Nein" in dem Telefonvermerk von 8:30 Uhr ist mit den Äußerungen des Prüfers Q. vereinbar. Denn dieses "Nein" gilt für den Zeitpunkt 8:30 Uhr am 28. Februar 2018, der Prüfer Q. hat seine Kontrolle aber erst am Nachmittag des 28. Februar 2018 durchgeführt - "ca. 16:30 Uhr" - und dementsprechend auch erst am Nachmittag des 28. Februar 2018 telefoniert.
Das "Nein" bei Punkt H steht dagegen im Widerspruch zu den aktenkundigen Äußerungen des Prüfers Q.. Das wirkt sich jedoch nicht zugunsten der Klägerin aus, denn dieser Widerspruch löst sich auf:
Es ist nicht erkennbar, dass das "Nein" an dieser Stelle bedeutet, dass die Beklagte die Äußerungen des Prüfers Q. dahin wertet, dass ein Hinweis im Sinn des Artikels 38 Absatz 1 VO (EU) 640/2014 nicht gegeben worden wäre. Denn die Beklagte beruft sich gerade darauf, dass der Prüfer Q. den Komplementär der Klägerin am 28. Februar 2018 telefonisch auf den CC-Verstoß hingewiesen habe und dass danach bis zum 1. März genug Zeit bestanden habe, den Verstoß abzustellen.
Nach Aktenlage spricht zur Überzeugung des Gerichts Überwiegendes dafür, dass es sich um eine Fehleinschätzung handelt. Diese ist dadurch verursacht, dass die Unterlagen aus dem Bußgeldverfahren noch nicht beim Vorgang waren, in denen die Äußerungen des Prüfers Q. enthalten sind. Die HIT-Kontrollberichte sind am 30. Oktober 2018 fertiggestellt worden. Sie befinden sich zuerst auf Seite 381 und 382 sowie Seite 402 und 403 der Beiakte 001. Die erste Nachfrage beim Prüfer Q., ob es sich wirklich um zwei Verstöße gehandelt habe, ist vom 7. November 2018 (Seite 522 BA001). Die Unterlagen mit den Einzelheiten über die Kontrollen sind erst danach ab dem 28. Februar 2019 zusammengetragen worden (ab Seite 580 BA001). Es besteht keine Grundlage dafür, die Angabe in dem HIT-Kontrollbericht als bindend zu bewerten, wenn, wie hier, belegt ist oder sich aus den Umständen ergibt, dass sie unzutreffend ist. Möglich, aber weniger wahrscheinlich ist es zudem, dass dieses "Nein" entweder so gemeint ist wie das "Nein" bei Punkt D - dass bei der Kontrolle niemand für die Klägerin anwesend war und dort sogleich informiert wurde und dass später ein schriftlicher Hinweis nicht gegeben wurde. Damit bliebe offen, ob ein telefonischer Hinweis gegeben wurde.
Die Klägerin hatte auch Gelegenheit, den Verstoß abzustellen. Der Verstoß vom 1. März 2018 fand erst am Tag nach dem Telefongespräch vom 28. Februar 2018 statt. Es ist kein Grund dargetan, aus dem am 1. März 2018 noch einmal zum Düngen auf den Schlag 160 gefahren werden musste oder aus dem es nicht möglich gewesen sein sollte, diese Maßnahme abzusagen oder abzubrechen. Das gilt umso mehr als der Anruf vom 28. Februar 2018 die Klägerin nicht überraschend traf. Denn nach dem "Report" der Polizei wurden bereits am 27. Februar 2018 die Arbeiten von einem der Anzeigeerstatter sofort unterbunden - dabei muss der Fahrer des Düngezuges darauf angesprochen worden sein, dass die Düngung auf dem gefrorenen Boden nicht zulässig sei, sonst wären die Arbeiten nicht eingestellt worden.
Im Übrigen - hinsichtlich des Widerspruchsbescheids vom 10. November 2021 zu den Änderungen im Lauf des Verfahrens - ist die Klage zulässig und begründet.
Der Widerspruchsbescheid vom 10. November 2021 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten. Die Beklagte hat zu Unrecht das Widerspruchsverfahren auf die Rücknahme des Widerspruchs hin nicht eingestellt, sondern den Widerspruch mit einer Sachentscheidung im Widerspruchsbescheid zurückgewiesen. Das verletzt die Klägerin in eigenen Rechten, weil sich daraus für sie belastende Rechtsfolgen ergeben. Denn die Beklagte hat der Klägerin wegen dieser Zurückweisung in der Sache für das Widerspruchsverfahren Kosten auferlegt und diese auf 198,27 Euro festgesetzt (insoweit gerade anders als in dem Urteil vom 29. März 2023 in dem Verfahren AO.). Das kann nicht dahinstehen, weil etwa die Kosten auch bei einer Einstellung wegen Erledigung der Klägerin aufzugeben wäre. Denn im Rechtsbehelfsverfahren sind nach Nummer 1.9.1 AllgO Kosten nur zu erheben, wenn eine Entscheidung über den Rechtsbehelf ergeht und soweit dieser erfolglos bleibt. Bei einer Einstellung wegen Erledigung oder Rücknahme ergeht aber keine Entscheidung über den Rechtsbehelf mehr, jedenfalls dann nicht, wenn wie hier die Rücknahme erklärt wurde, bevor ein Widerspruchsbescheid erlassen worden war.
Auf das weitere Vorbringen der Klägerin kommt es nach alledem nicht an.
Der erste Hilfsantrag geht ins Leere. Die Voraussetzungen für eine Aussetzung des Verfahrens auf das Verfahren AB. liegen insoweit nicht vor, weil die Bescheide von 2021 in das Verfahren AB. einbezogen worden sind.
Der zweite Hilfsantrag bleibt ebenfalls ohne Erfolg. Der Antrag ist zum einen unzulässig, weil er nicht unbedingt gestellt ist. Er ist als wahlweise Entscheidung alternativ zum ersten Hilfsantrag formuliert. Der Antrag ist aber auch im Übrigen nicht zulässig, weil die Bescheide von 2021 in das Verfahren AB. einbezogen worden sind.
Die Kosten des Verfahrens sind nach § 155 Absatz 1 Satz 1 VwGO der Klägerin vollständig aufzugeben. Da die Klägerin nur hinsichtlich des Widerspruchsbescheids vom 10. November 2021 obsiegt, ist ihr Obsiegen so geringfügig, dass eine Quote nicht zu bilden ist.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nummer 11 und § 711 ZPO.
Gründe für eine Zulassung der Berufung nach § 124 Absatz 2 Nummer 3, 4 in Verbindung mit § 124a Absatz 1 Satz 1 VwGO liegen nicht vor.
Hinweis:
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 93 VwGO
§ 88 VwGO
§ 5 DüV
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 6 Absatz 1 DüV
§ 5 Absatz 1 Satz 1 DüV
§ 6 Absatz 1 Satz 1 DüV
§ 5 Absatz 1 DüV
§ 93 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 91 Absatz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 79 Absatz 1 VwGO
§ 39 Absatz 1 VwVfG
§ 5 Absatz 1 Satz 3 DüV
§ 3 Absatz 5 Satz 1 DüngeV
§ 155 Absatz 1 Satz 1 VwGO
§ 124a Absatz 1 Satz 1 VwGO
§ 5 Absatz 1 Nummer 1 der Düngeverordnung
§ 14 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 2 Nummer 12 der Düngeverordnung
Artikel 110 und 111 VO
Artikel 39 Absatz 4 VO
Artikel 94 VO
Artikel 93 Absatz 3 VO
Artikel 154 Absatz 2 Satz 1 VO
Artikel 5 VO
Artikel 104 Absatz 1 VO
Artikel 154 Absatz 2 Satz 2 VO
Artikel 91 ff VO
Artikel 13 Satz 1 VO
Artikel 77 Absatz 5 VO
Artikel 99 Absatz 1 VO
Artikel 92 VO
Artikel 91 VO
Artikel 38 Absatz 1 VO
Artikel 97 Absatz 1 VO
Artikel 71 Absatz 6 VO
Artikel 68 Absatz 1 VO

Zitierte Entscheidungen: BGHSt 40, 138
6 A 883/20
4 VO (EU) 640/20
94 VO (EU) 1306/20
3 VO (EU) 1306/20
1 VO (EU) 2021/21
5 VO (EU) 1307/20
2 VO (EU) 2021/21
11 VO (EU) 1306/20
1 VO (EU) 2022/11
5 VO (EU) 1306/20
1 VO (EU) 1306/20
92 VO (EU) 1306/20
91 VO (EU) 1306/20
2 VO (EU) 640/20
1 VO (EU) 640/20
6 VO (EU) 809/20
1 VO (EU) 809/20
6 A 1634/17