Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-11-09, Aktenzeichen 2 D 63/11.NE
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2012:1109.2D63.11NE.00

Tenor:
Der Bebauungsplan Nr. 232 „Umnutzung Areal I.---straße “ der Stadt H. ist unwirksam.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Antragstellerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrags leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich gegen den Bebauungsplan Nr. 232 "Umnutzung Areal I.---straße " der Antragsgegnerin (im Folgenden: Bebauungsplan).
Der Bebauungsplan setzt auf dem ehemaligen Betriebsgelände eines holzverarbeitenden Betriebs - der Firma Q. - zwischen dem M. X. im Westen, der I.---straße im Osten und der G. -F. -Straße im Süden insbesondere die Sondergebiete SO1 "Möbelhandel - Möbelhaus", SO2 "Möbelhandel - Möbeldiscounter" und SO3 "Gartencenter" fest. Gemäß der textlichen Festsetzung B.1.3 a) dient das Sondergebiet SO1 der Unterbringung eines großflächigen Einzelhandelsbetriebs "Möbelhaus" mit einer Gesamtverkaufsfläche von maximal 29.500 m². Folgende Sortimente sind im Möbelhaus zulässig:
"Möbel als Kernsortiment.
Nicht zentrenrelevante Randsortimente:
- Bettwaren/Matratzen
- Teppiche, Bodenbeläge
- Leuchten
- sonstige nicht zentrenrelevante Randsortimente auf einer Verkaufsfläche von maximal 800 m², wobei ein Einzelsortiment dieser Randsortimente eine Verkaufsfläche von jeweils maximal 240 m² nicht überschreiten darf.
Zentrenrelevante Randsortimente:
Die Gesamtsumme der zentrenrelevanten Randsortimente im SO1 darf eine Verkaufsfläche von insgesamt maximal 2.500 m² nicht überschreiten. Eigenständige Ladeneinheiten für diese Randsortimente sind unzulässig.
Nach der textlichen Festsetzung B.1.3 b) dient das Sondergebiet SO2 der Unterbringung eines großflächigen Einzelhandelsbetriebs "Möbelfachmarkt" (Möbeldiscounter) mit einer Gesamtverkaufsfläche von maximal 4.000 m². Folgende Sortimente sind dort zulässig:
Nichtzentrenrelevante Randsortimente:
Die Gesamtsumme der zentrenrelevanten Randsortimente darf eine Verkaufsfläche von insgesamt 400 m² nicht überschreiten. Eigenständige Ladeneinheiten für diese Randsortimente sind auch im SO2 unzulässig.
Der textlichen Festsetzung B.1.3 c) zufolge dient das Sondergebiet SO3 der Unterbringung eines großflächigen Einzelhandelsbetriebs "Gartencenter" (Gartenmarkt) mit einer Gesamtverkaufsfläche von maximal 7.850 m². Folgende Sortimente sind in dem Gartencenter zulässig:
"Gartenmarktsortiment (Pflanzen/Samen, Gartenbedarf/-geräte) als Kernsortiment.
Die Gesamtsumme der zentrenrelevanten Randsortimente im SO3 darf eine Verkaufsfläche von insgesamt maximal 785 m² nicht überschreiten. Eigenständige Ladeneinheiten für diese Randsortimente sind unzulässig.
Weiterhin legt die textliche Festsetzung B.1.3 d) auf Teilflächen TF1 bis TF5, die sich über die Sondergebiete SO1 bis SO3 erstrecken, Lärmemissionskontingente fest. Im Einzelnen heißt es dazu, dass für die Berechnungsgrundlagen, Schallpegel, Minderungen, erhöhte Luftabsorptions- und Bodendämpfungsmaße und/oder zeitliche Begrenzungen der Immissionen sowie eine Umverteilung der durch einen Betrieb genutzten Immissionskontingente die textliche Festsetzung B.1.2 c) - welche die Emissionskontingente für das außerdem ausgewiesene gegliederte Gewerbegebiet betrifft - gilt. Nach der textlichen Festsetzung B.1.2 c) ist die Berechnung der aus den festgesetzten Immissionskontingenten resultierenden Immissionswerte Li gemäß Nr. 7.3.2 der DIN ISO 9613-2 nach dem alternativen Verfahren für eine Mittelfrequenz F= 500 Hz und eine mittlere Quellhöhe HQ 3 m über GOK durchzuführen. Die planungsrechtliche Zulässigkeit von Vorhaben ist gegeben, wenn der nach den zum Zeitpunkt der Genehmigung von Anlagen gültigen Berechnungsverfahren zur Schallausbreitung berechnete Beurteilungspegel der Anlage den Immissionswert Li unterschreitet oder mit ihm übereinstimmt. Schallpegelminderungen, die im konkreten Einzelfall durch Abschirmmaße erreicht werden, können in Form eines Schirmwerts "DZ..." bezüglich der maßgebenden Aufpunkte den Wert des Immissionskontingents zugerechnet werden. Erhöhe Luftabsorptions- und bodendämpfungsmaße (frequenz- und entfernungsabhängige Pegelminderungen gemäß DIN ISO 9613-2) und/oder zeitliche Begrenzungen der Immissionen können bezüglich der maßgebenden Aufpunkte dem Wert des Immissionskontingents zugerechnet werden. Eine Umverteilung der durch einen Betrieb genutzten Immissionskontingente LEKi ist zulässig, wenn nachgewiesen wird, dass der aus dem festgesetzten Immissionskontingenten resultierende Teil-Planwert nicht überschritten wird. Die textliche Festsetzung B.1.4 bestimmt dann hinsichtlich der Lärmemissionskontingente, dass der Nachweis der Einhaltung festgesetzter LEK nur für Immissionsorte zu erbringen ist, bei denen der Immissionsbeitrag einer Anlage im Sinne der TA-Lärm als relevant anzusehen ist. Als relevant werden dabei Beurteilungspegel angesehen, welche den Planwert aller Teilflächen GEN 1 bis GEN 4 und TF 1 bis TF 5 um weniger als 10 dB(A) unterschreiten.
Neben den Sondergebieten SO1 bis SO3 weist der Bebauungsplan, der insgesamt rund 17,7 ha umfasst, östlich der I.---straße und südlich der L.----straße ein allgemeines Wohngebiet mit den Teilflächen WA1 bis WA 6 sowie nördlich der Sondergebiete entlang des M. X1. ein Gewerbegebiet mit den Teilflächen GEN 1 bis GEN 4 mit Nutzungsbeschränkungen und Lärmemissionskontingenten. Gemäß der textlichen Festsetzung B.1.2.1 können Verkaufsstätten von zulässigen Betrieben im GEN1 bis GEN4 ausnahmsweise zugelassen werden, das angebotene Sortiment aus eigener Herstellung auf dem Betriebsgrundstück stammt oder im Zusammenhang mit den hier gestellten Waren bzw. angebotenen Leistungen steht und die Verkaufsfläche im Sinne von § 8 Abs. 3 BauNVO dem Betrieb zugeordnet und in Grundfläche und Baumasse untergeordnet ist. Die Ausnahmeregelung kann auch für die gemäß der textlichen Festsetzung B.1.2 b) zulässigen Verkaufsstätten für Kfz- sowie Kfz- und Motorradzubehör angewandt werden. Wegen der weiteren Einzelheiten der Festsetzungen zu dem allgemeinen Wohngebiet und dem Gewerbegebiet wird ebenso auf den Bebauungsplan Bezug genommen wie hinsichtlich seiner übrigen Festsetzungen.
In der Planbegründung von April 2011 heißt es im Wesentlichen, im Straßendreieck zwischen M1. X. , I.---straße und G. -F. -Straße umfasse das zentrumsnahe Plangebiet den ehemaligen Standort des Werks 1 der Firma Q. . Seit dem Wegfall der Werksnutzung seien verschiedene Ansätze zur Reaktivierung des Gewerbe- und Industriestandorts verfolgt worden. Im Rahmen einer städtebaulichen Ideenwerkstatt seien stadträumliche Zielsetzungen erarbeitet worden, die eine möglichst durchgängige raumbildende Bebauung entlang der G. -F. -Straße und der I.---straße angestrebt hätten. Im Herbst 2009 habe sich mit der Ansiedlung eines großflächigen Möbelhauses (Q1. ) sowie eines Möbeldiscounters (C. ) und eines Gartenmarkts (C1. ) ein neuer Planungsansatz für die westliche Konversionsfläche ergeben. Da die Antragsgegnerin in der Branche des Möbeleinzelhandels deutlich unterrepräsentiert sei, werde dieses Vorhaben befürwortet. Die innenstadtnahe Lage und die Möglichkeit, das ehemalige Werksgelände auf diese Weise in einem Zug wieder in das belebte Stadtgefüge einzufügen, sprächen ebenfalls dafür. Neben den Kernflächen des Werks 1 seien weitere ehemalige Pfleidererflächen östlich der I.---straße in die Planung einbezogen worden. Zur Gewährleistung einer insgesamt angemessenen städtebaulichen Ordnung in dem Quartier seien hier auch die Anschlussflächen entlang der P.--straße mit überplant worden. In das städtebauliche Konzept integriert seien auch ehemalige Bahnflächen westlich des M. X1. . Teilweise seien diese Flächen bereits weiterveräußert bzw. umgenutzt worden. Weitere städtebauliche Zielsetzungen seien eine angemessene Nutzungsgliederung zwischen der emittierenden Bahntrasse im Nordwesten und dem Wohnquartier des sog. "Mädchenviertels" im Osten sowie die Entwicklung attraktiver Straßenräume und Einzelquartiere. Der Bebauungsplan diene daher insbesondere der städtebaulich geordneten Weiterentwicklung des Quartiers um die G. -F. -Straße und die I.---straße sowie der Bewältigung der Immissionsschutzbelange im Übergangsbereich zwischen reaktivierten Gewerbe- und neuen Einzelhandelsnutzungen, den Hauptverkehrstrassen der Bahn und der G. -F. -Straße sowie den östlich anschließenden Wohnquartieren. Ziel sei es, in der innenstadtnahen Lage einen hochwertigen Einzelhandels- und Gewerbestandort mit hoher städtebaulicher Qualität zu entwickeln und damit die örtliche gewerbliche Wirtschaft, ihre Branchenvielfalt und das Arbeitsplatzangebot, die städtische Versorgungsfunktion sowie die Belange der Wohnbevölkerung zu sichern und zu entwickeln.
Das Planaufstellungsverfahren nahm folgenden Verlauf:
In seiner Sitzung am 10. April 2008 beschloss der Planungsausschuss des Rats der Antragsgegnerin in Ergänzung des Aufstellungsbeschlusses vom 14. September 2006 die Erweiterung des Geltungsbereichs des Bebauungsplans Nr. 232 sowie die 2. Änderung des Flächennutzungsplans in einem Parallelverfahren. Nachdem das Aufstellungsverfahren zwischenzeitlich in die Planteile Nr. 232A und Nr. 232B geteilt und das Plangebiet verändert worden war, führte der Planungsausschuss die Planteile am 14. Mai 2009 wieder zum Bebauungsplan Nr. 232 zusammen und stimmte der Änderung des Geltungsbereichs sowie dem Planentwurf zur erneuten Auslegung zu, die in der Zeit vom 3. Juni 2009 bis zum 3. Juli 2009 stattfand. Am 17. Juni 2010 beschloss der Planungsausschuss die Zurücknahme des Geltungsbereichs des Bebauungsplans sowie die Erweiterung des Geltungsbereichs der 2. Änderung des Flächennutzungsplans. In der Beschlussvorlage Nr. 207/2010 heißt es dazu, das Möbelhaus Q1. habe zwischenzeitlich ein konkretes Ansiedlungsinteresse für die Flächen des ehemaligen Q. -Werks 1 begründet. Das Plankonzept beinhalte nunmehr neben dem Möbelhaus einen Möbelfachmarkt (C. ) und ein Gartencenter. Hierfür sei das entsprechende Planungsrecht zu schaffen. Die Antragsgegnerin machte den Beschluss vom 17. Juni 2010 im Amtsblatt vom 23. Juni 2010 öffentlich bekannt und wies darauf hin, dass die 2. erneute Auslegung des Bebauungsplans Nr. 232 in der Zeit vom 1. Juli 2010 bis einschließlich 13. August 2010 stattfinde. Am 13. August 2010 erhob die Antragstellerin Einwendungen gegen die Planung, welche die Antragsgegnerin u. a. mit Vertretern der Antragstellerin und anderer Nachbarkommunen am 13. September 2010 erörterte. Ein weiteres interkommunales Abstimmungsgespräch fand am 2. November 2010 statt. Am 11. November 2010 stimmte der Planungsausschuss den Entwürfen des Bebauungsplans Nr. 232 und der 2. Änderung des Flächennutzungsplans zum Zwecke der 3. erneuten öffentlichen Auslegung mit der Maßgabe zu, dass Stellungnahmen nur zu den geänderten oder ergänzten Teilen abgegeben werden könnten. In der zugehörigen Beschlussvorlage Nr. 338/2010 wurde ausgeführt, dass mit Blick auf den interkommunalen Erörterungstermin vom 13. September 2010 eine Verkleinerung der Einzelhandelsvorhaben Möbelhaus im Kernsortiment Möbel sowie im Randsortiment Teppiche befürwortet werde. In den Beratungen sei von den künftigen Betreibern deutlich gemacht worden, dass bei weiteren Verkleinerungen die Ausgestaltung eines dauerhaften Marktstandorts in Frage gestellt werde. Dieser Auffassung schließe sich die Antragsgegnerin an. Somit werde die zunächst zugelassene Verkaufsfläche für das Möbelhaus von 35.000 m² auf 29.500 m² verkleinert. Die Reduzierung erfolge im Wesentlichen im Kernsortiment Möbel, das von zuerst 29.560 m² auf 24.210 m² herabgesetzt werde. Eine weitere Verringerung erfolge im Randsortiment Teppiche von zunächst 1.400 m² auf nun 1.250 m². Damit würden die im Einzelhandelsgutachten (des Büros K. und L1. vom Mai 2010) als Kompromiss empfohlenen Verkaufsflächen von 23.650 m² für das Möbelsortiment und 1.120 m² für das Randsortiment Teppiche nahezu erreicht. Eine Reduzierung der zugelassenen zentrenrelevanten Sortimente erfolge nicht. Die festgesetzten Sortimente für den Möbeldiscounter und den Garten- und Pflanzenmarkt würden beibehalten. Den Beschluss vom 11. November 2010 machte die Antragsgegnerin in ihrem Amtsblatt vom 17. November 2010 öffentlich bekannt, in dem sie zugleich auf die öffentliche Auslegung vom 25. November 2010 bis einschließlich 30. Dezember 2010 hinwies. Am 16. Dezember 2010 wiederholte die Antragstellerin ihre Einwendungen gegen den Bebauungsplan. In seiner Sitzung vom 20. Mai 2011 beschloss der Rat der Antragsgegnerin den Bebauungsplan als Satzung. Die Bürgermeisterin der Antragsgegnerin fertigte den Satzungsbeschluss am 20. Mai 2011 aus. Am 27. Juli 2011 wurde er öffenlich bekannt gemacht.
Die am 11. April 2011 veröffentlichte 16. Änderung des Regionalplans - Gebietsentwicklungsplan für den Regierungsbezirk E. Teilabschnitt Oberbereich C2. - stellt u. a. die Sondergebiete des Bebauungsplans als allgemeinen Siedlungsbereich dar. Die am 11. Juli 2011 von der Bezirksregierung E. unter einer Maßgabe genehmigte und am 27. Juli 2011 - nach dem Beitrittsbeschluss des Rats vom 22. Juli 2011 - öffentlich bekannt gemachte 2. Änderung des Flächennutzungsplans 2020 der Antragsgegnerin stellt das Plangebiet als gewerbliche Baufläche, als Sonderbaufläche (Sm) für großflächigen Einzelhandel (Möbelmärkte und Gartenmarkt) sowie als Wohnbaufläche dar.
Gegen die für die Errichtung der Möbelmärkte in den SO1 und SO2 und des Gartencenters im SO3 durch die Antragsgegnerin erteilten Baugenehmigungen erhob die Antragstellerin Klage beim Verwaltungsgericht Minden. Über die Klagen ist noch nicht entschieden. Ein Eilantrag der Antragstellerin gegen bereits erteilte (Teil-)Baugenehmigungen hatte keinen Erfolg (siehe den Senatsbeschluss vom 28. Oktober 2011 - 2 B 1049/11 -, juris).
Den Antrag der Antragstellerin, den Bebauungsplan bis zur Entscheidung über den Normenkontrollantrag in der Hauptsache im Wege der einstweiligen Anordnung außer Vollzug zu setzen, lehnte der Senat ebenfalls mit Beschluss vom 28. Oktober 2011 - 2 B 1078/11.NE -, juris, ab.
Bereits zuvor am 1. September 2011 hatte die Antragstellerin den vorliegenden Normenkontrollantrag gestellt.
Zu dessen Begründung trägt sie im Kern vor, der Antrag sei zulässig. Insbesondere sei sie antragsbefugt und fehle das Rechtsschutzbedürfnis nicht. Der Antrag sei begründet. Der Bebauungsplan sei materiell fehlerhaft. Ihm fehle die Planrechtfertigung, weil er allein den Wünschen eines Investors folge. Er verstoße gegen landesplanerische Vorgaben, sei nicht aus einem wirksamen Flächennutzungsplan entwickelt und verletze das in § 2 Abs. 2 BauGB verankerte interkommunale Abstimmungsgebot. Der Bebauungsplan, der den Einzelhandel im Gewerbegebiet nicht wirksam ausschließe, schädige ihre zentrale Versorgungsbereiche, ihre oberzentrale Funktion und auch ihre Einzelhandelsstruktur außerhalb zentraler Lagen. Die städtebauliche Wirkungsanalyse des Büros K. und L1. , welche die Antragsgegnerin habe erstellen lassen, um die raumord-nerischen Auswirkungen der Planung auf die Nachbargemeinden abschätzen zu lassen, sei unverwertbar und in verschiedener Hinsicht unzureichend. Dies führe zu einem Abwägungsfehler. Abwägungsfehlerhaft sei auch, dass die Antragsgegnerin dem Vorschlag des Gutachters zur Verkaufsflächenreduzierung nicht gefolgt sei.
Die Antragstellerin beantragt,
den Bebauungsplan Nr. 232 "Umnutzung Areal I.---straße " der Antragsgegnerin für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Sie trägt im Wesentlichen unter Vorlage einer gutachterlichen Stellungnahme des der M2. GmbH ("Das Q. -Gelände in H. als Standort für Einzelhandelsvorhaben" von Juli 2011) vor, der Bebauungsplan sei wirksam. Der Bebauungsplan verstoße nicht gegen § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB und auch nicht gegen § 2 Abs. 2 BauGB. Die städtebauliche Wirkungsanalyse von K. und L1. von Mai 2010 stelle eine taugliche Abwägungsgrundlage dar. Die Antragsgegnerin habe sich auch im Hinblick auf ihr Einzelhandelskonzept stimmig verhalten. Die Sondergebietsausweisung verletze das Kongruenzgebot nicht, das es in Nordrhein-Westfalen ohnehin nicht gebe.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der von der Antragsgegnerin vorgelegten Aufstellungsvorgänge Bezug genommen. Verwiesen wird außerdem auf die Gerichtsakten Verwaltungsgericht Minden - 1 K 1189/11 -, - 1 K 1716/11 -, - 1 K 1241/11 -, - 1 L 302/11 - und - 1 L 303/12 - nebst Baugenehmigungsakten.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag ist zulässig (dazu I.) und begründet (dazu II.).
I. 1. Die Antragstellerin ist im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt.
Nach dieser Vorschrift kann den Normenkontrollantrag jede natürliche oder juristische Person stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift, die Gegenstand des Normenkontrollantrags ist, oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Dabei sind an die Geltendmachung einer Rechtsverletzung keine höheren Anforderungen zu stellen als § 42 Abs. 2 VwGO es tut. Es genügt, wenn der Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch die Festsetzungen des Bebauungsplans in einem Recht verletzt wird.
Vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 8. Juni 2011
- 4 BN 42.10 -, BauR 2011, 1641 = juris Rn. 3, m. w. N.
Ausgehend davon kann die Antragstellerin als Nachbargemeinde der Antrags-gegnerin und juristische Person im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 1. Alt. VwGO ihre Antragsbefugnis aus dem interkommunalen Abstimmungsgebot des § 2 Abs. 2 BauGB ableiten. Nach § 2 Abs. 2 BauGB, der als gesetzliche Ausformung des verfassungsrechtlich gewährleisteten kommunalen Selbstverwaltungsrechts und als besondere Ausprägung des Abwägungsgebots zu verstehen ist, sind die Bauleitpläne benachbarter Gemeinden aufeinander abzustimmen. Die Bestimmung verlangt einen Interessenausgleich zwischen der planenden Gemeinde und der von dieser Planung möglicherweise betroffenen Nachbargemeinde und fordert eine Koordination der gemeindlichen Belange. Die planende Gemeinde unterliegt einem erhöhten Rechtfertigungszwang in Gestalt der Verpflichtung zur (formellen und materiellen) Abstimmung im Rahmen einer förmlichen Planung. Daraus folgt, dass sich eine Gemeinde gegen unmittelbare Auswirkungen hinreichend gewichtiger Art durch Bauleitpläne auf dem benachbarten Gemeindegebiet prozessual zur Wehr setzen kann. Maßgebend dafür ist die Reichweite der Auswirkungen und ihr Einfluss auf die städtebauliche Ordnung und Entwicklung der Nachbargemeinde.
Vgl. insoweit BVerwG, Urteil vom 1. August 2002 - 4 C 5.01 -, BVerwGE 117, 25 = BRS 65 Nr. 10 = juris Rn. 21 f.; zur Antragsbefugnis aus § 2 Abs. 2 Satz 1 BauGB aus neuerer Zeit etwa Bay. VGH, Urteil vom 1. August 2012 - 1 N 12.1304 -, juris Rn. 15 ff.; OVG LSA, Urteil vom
26. Oktober 2011 - 2 K 10/10 -, juris Rn. 68.
Danach ist die Antragstellerin antragsbefugt, weil die Sondergebiete SO1 bis SO3 des Bebauungsplans über die Zulassung eines Möbelhauses, eines Möbeldiscounters und eines Gartencenters wegen der dadurch verursachten städtebaulichen Auswirkungen einen interkommunalen Abstimmungsbedarf zwischen der Antragstellerin und der Antragsgegnerin auslösen.
Die Antragsbefugnis erstreckt sich auf den gesamten Bebauungsplan.
Zwar kann das von der Antragstellerin geltend gemachte subjektiv-öffentliche Recht aus § 2 Abs. 2 BauGB offensichtlich nur durch die Sondergebiete und deren Auswirkungen auf das Einzelhandelsgefüge auf dem Gebiet der Antragstellerin, nicht aber etwa durch das außerdem festgesetzte Gewerbegebiet und das allgemeine Wohngebiet östlich der I.---straße sowie die übrigen (Detail-)Festsetzungen des Bebauungsplans beeinträchtigt sein. Trotzdem gilt auch zugunsten der Antragstellerin, dass das Normenkontrollgericht die Wirksamkeit des Bebauungsplans in der Begründetheit umfassend prüfen muss. Ist der Antragsteller - wie hier - antragsbefugt, ist die gesamte zur Überprüfung gestellte Norm - hier der Bebauungsplan Nr. 232 mit allen seinen Festsetzungen - zulässiger Gegenstand des Normenkontrollverfahrens. Eine Ausnahme von diesem Grundsatz kommt nur hinsichtlich der Bestimmungen in Betracht, die unter Heranziehung des Rechtsgedankens aus §§ 44 Abs. 4 VwVfG, 139 BGB wegen ihres eigenständigen Regelungsgehalts vom Normgefüge des Bebauungsplans abtrennbar sind, also wenn der Bebauungsplan teilbar ist und im Normenkontrollverfahren ein Teilunwirksamkeitsausspruch möglich ist. Sollte der Bebauungsplan teilunwirksam sein, hängt allerdings wiederum auch diese Feststellung grundsätzlich nicht davon ab, dass der Antragsteller gerade durch den unwirksamen Teil in eigenen Rechten verletzt wird. In einem solchen Fall kann lediglich das Rechtsschutzbedürfnis für den Normenkontrollantrag entfallen, soweit er auch solche Teile des Plans erfasst, von denen der Antragsteller ersichtlich nicht betroffen wird.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 9. April 2008 - 4 CN 1.07 -, BVerwGE 131, 100 = BRS 73 Nr. 31 = juris Rn. 13, und vom 17. Februar 2005 - 7 CN 6.04 -, NVwZ 2005, 695 = juris Rn. 15, Beschluss vom 18. Juli 1989 - 4 N 3.87 -, BVerwGE 82, 225 = BRS 49 Nr. 34 = juris Rn. 28.
2. Dem Antrag fehlt daran anschließend nicht das Rechtsschutzbedürfnis betreffend die Teile des Bebauungsplans, welche die subjektive Rechtsstellung der Antragstellerin aus § 2 Abs. 2 BauGB ersichtlich nicht tangieren. Der Bebauungsplan ist weder hinsichtlich seiner Gebietsausweisungen noch im Übrigen teilbar. Es fehlt an dem für die Teilbarkeit erheblichen hypothetischen Willen des Plangebers.
Vgl. auch dazu BVerwG, Urteil vom 9. April 2008 - 4 CN 1.07 -, BVerwGE 131, 100 = BRS 73
Nr. 31 = juris Rn. 13.
Wie aus der Planbegründung von April 2011 hervorgeht, stehen die einzelnen Teile des Bebauungsplans in einem eng verwobenen konzeptionellen Zusammenhang, dessentwegen nicht davon ausgegangen werden kann, die Antragsgegnerin hätte den Bebauungsplan auch ohne das an die Sondergebiete unmittelbar angrenzende Gewerbegebiet und das allgemeine Wohngebiet beschlossen. Die Planung will die Grundlage für eine Nachnutzung des ehemaligen Werksgeländes der Firma Q. schaffen. Diese Konversionsfläche erstreckt sich nicht nur innerhalb des Straßendreiecks M1. X. -I.---straße -G. -F. -Straße, wo die Sondergebiete angesiedelt sind, sondern auch östlich der I.---straße , wo nunmehr ein allgemeines Wohngebiet ausgewiesen ist. Ferner heißt es in der Planbegründung, zur Gewährleistung einer insgesamt angemessenen städtebaulichen Ordnung in dem Quartier seien hier die Anschlussflächen westlich der P.--straße im Übergangsbereich zwischen der ehemaligen Industrienutzung und dem anschließenden Wohnviertel mit überplant worden, und in das städtebauliche Konzept integriert seien darüber hinaus - als Gewerbegebiet - ehemalige Bahnflächen westlich des M. X1. . Die unteilbare konzeptionelle Verzahnung der Baugebiete des Plans wird im Detail durch dessen Lärmschutzprogramm unterstrichen, das den Gesamtplan im Blick hat bzw. haben muss, um immissionsschutzrechtskonforme Zustände sicherzustellen. Im Gewerbegebiet GEN4 sind zum Schutz der nahegelegenen Wohngebiete nur mischgebietsverträgliche Betriebe und Anlagen zulässig, die das Wohnen nicht erheblich stören. Die über das gesamte Plangebiet hinweg erstreckten passiven Schallschutzmaßnahmen mit ihren Lärmpegelbereichen sind nur verständlich, wenn sie - wie die Planbegründung es hervorhebt - als Reaktion auf die Verkehrslärmbelastung des ganzen Geltungsbereichs des Bebauungsplans durch Eisenbahn- und Kfz-Verkehr gesehen werden. Ebenso verzahnt die textliche Festsetzung B.1.4 die Lärmemissionskontingente der Sondergebiete (TF1 bis TF5) und des Gewerbegebiets (GEN1 bis GEN4) miteinander, wenn sie die Relevanzgrenze für Schallimmissionen an der akustischen Summe aller dieser Kontingente misst.
Darüber hinaus gerät das Rechtsschutzbedürfnis nicht deshalb in Wegfall, weil die Antragstellerin aus der angestrebten Unwirksamkeitserklärung des angefochtenen Bebauungsplans keine tatsächlichen Vorteile ziehen und auch ihre Rechtsstellung (aktuell) nicht verbessern kann.
Vgl. dazu etwa BVerwG, Beschlüsse vom 4. Juni 2008 - 4 BN 13.08 -, BRS 73 Nr. 51 = juris Rn. 5, und vom 19. November 2007 - 4 BN 49.07 -, BRS 71 Nr. 44 = juris Rn. 2, Urteil vom
23. April 2002 - 4 CN 3.01 -, BRS 65 Nr. 50 = juris Rn. 9 f.
Die Antragstellerin hat die Baugenehmigungen, welche die Sondergebietsausweisungen umsetzen, vor dem Verwaltungsgericht Minden angefochten, so dass sie nicht bestandskräftig sind. Die Klageverfahren sind noch anhängig. Aufgrund dessen erscheint es zumindest als möglich, dass ein Erfolg im Normenkontrollverfahren einen für die Antragstellerin positiven Effekt auf das Klageverfahren haben könnte.
Der Umstand, dass die Antragstellerin nach den Feststellungen des erkennenden Senats im Eilbeschwerdebeschluss vom 28. Oktober 2011 - 2 B 1049/11 -, juris, voraussichtlich gegenüber den in den Sondergebieten realisierten Vorhaben auch dann keine Rechtsverletzung erfolgreich geltend machen kann, wenn der Bebauungsplan unwirksam wäre, führt auf keine andere Bewertung. Dies gilt unabhängig davon, dass die Antragstellerin den Ausführungen in dem vorgenannten Beschluss bis heute nichts Erhebliches entgegengesetzt hat, was den Senat zu einer anderen Einschätzung veranlassen würde. Denn die Beurteilung der Erfolgsaussichten der Klage setzt eine weitergehende Befassung mit der Sache voraus, die im Rahmen der Zulässigkeitsprüfung und namentlich der Frage des (Fort-)Bestehens des Rechtsschutzinteresses nicht angezeigt ist. Vielmehr ist innerhalb des hier gesteckten (engen, dem schlüssigen Antragsvorbringen folgenden) Prüfungsrahmens das Rechtsschutzbedürfnis genauso zu bejahen wie zuvor die Antragsbefugnis.
Vgl. zur Prüfungstiefe bei der Antragsbefugnis: BVerwG, Urteil vom 16. Juni 2011 - 4 CN 1.10 -, DVBl. 2011, 1414 = juris Rn. 12, Beschluss vom 8. Juni 2011 - 4 BN 42.10 -, BauR 2011, 1641 = juris Rn. 3, Urteile vom 10. März 1998 - 4 CN 6.97 -, BRS 60 Nr. 44 = juris Rn. 12, Beschluss vom 7. Juli 1997 - 4 BN 11.97 -, BRS 59 Nr. 36 = juris Rn. 6.
3. Die Antragstellerin hat den Normenkontrollantrag § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gemäß innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung des Bebauungsplans gestellt und sie ist mit ihren Einwendungen nicht nach § 47 Abs. 2 a) VwGO präkludiert. Sie hat während der zweiten und dritten erneuten Auslegung des Planentwurfs rechtzeitig Einwendungen erhoben.
II. Der Antrag ist begründet.
Der Bebauungsplan Nr. 232 "Umnutzung Areal I.---straße " der Antragsgegnerin ist unwirksam.
1. Der Bebauungsplan leidet allerdings nicht an beachtlichen formellen Mängeln. Insbesondere wurde der Bebauungsplan ordnungsgemäß nach dem Satzungsbeschluss und vor der öffentlichen Bekanntmachung ausgefertigt und enthält er den obligatorischen Hinweis, dass die in den textlichen Festsetzungen bezeichneten DIN-Normen 18005, 4109 und ISO 9613-2 von der Antragsgegnerin zur Einsicht bereitgehalten werden.
Die Nichtnennung der DIN 45691 "Geräuschkontingentierung" von Dezember 2006 führt nicht zu einem Verkündungsmangel.
Verweist eine Festsetzung auf eine DIN-Vorschrift und ergibt sich erst aus dieser Vorschrift, unter welchen Voraussetzungen ein Vorhaben planungsrechtlich zulässig ist, muss der Plangeber, um den rechtsstaatlichen Anforderungen des § 10 Abs. 3 BauGB zu genügen, sicherstellen, dass die Planbetroffenen sich auch vom Inhalt der DIN-Vorschrift verlässlich Kenntnis verschaffen können.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 29. Juli 2010 - 4 BN 21.10 -, NVwZ 2010, 1567 = juris Rn. 12 f.; OVG NRW, Urteil vom 7. Juli 2011 - 2 D 39/09.NE -, juris Rn. 97.
Diesem (formellen, d. h. äußerlichen) Erfordernis hat die Antragsgegnerin - wie gesagt - genügt. Die textliche Festsetzung B.1.2 c) über die Lärmemissionskontingente für das Gewerbegebiet - und die sich auf sie beziehende textliche Festsetzung B.1.3 d) für die Sondergebiete - verweisen in ihrem Wortlaut allein auf die DIN ISO 9613-2 und machen damit nur diese zum Regelungsbestandteil des Bebauungsplans. Dass die Festlegung der Emissionskontingente in der schalltechnischen Untersuchung vom 21. September 2010, die dem Bebauungsplan zugrunde liegt (siehe dazu die Anlage 2 zu der schalltechnischen Untersuchung und S. 25 der Planbegründung) - wie der Ersteller des Schallgutachtens, I1. , in der mündlichen Verhandlung am 9. November 2012 bestätigte -, auch (ergänzend) mit Hilfe des Modells der DIN 45691 erfolgte (siehe dazu S. 7, S. 9 und S. 29 der schalltechnischen Untersuchung), ist kein (formelles) Verkündungsproblem. Es ist ein materiell-rechtliches, das die Übereinstimmung der Emissionskontingentierung mit der einschlägigen Ermächtigungsgrundlage und ihre Abwägungsgerechtigkeit betreffen kann.
2. Der Bebauungsplan ist aus materiell-rechtlichen Gründen unwirksam.
Zwar fehlt ihm in seiner Grundkonzeption nicht die städtebauliche Erforderlichkeit im Sinne von § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB (dazu a). Er verstößt des Weiteren weder gegen das Anpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB (dazu b) noch - in erheblicher Weise - gegen das Entwicklungsgebot des § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB (dazu c). Materiell rechtswidrig und unwirksam sind aber die Sondergebietsausweisungen SO1 bis SO3 der textlichen Festsetzung B.1.3 (dazu d). Auch wenn die textlichen Festsetzungen B.1.3 a) bis c) zur Art der zugelassenen Einzelhandelsnutzungen nicht zu beanstanden sind und sie namentlich nicht gegen das interkommunale Abstimmungsgebot des § 2 Abs. 2 BauGB verstoßen, ist die Emissionskontingentierung der textlichen Festsetzung B.1.3 d) rechtswidrig und unwirksam. Diese Unwirksamkeit erfasst die textliche Festsetzung B.1.3 und den Bebau-ungsplan insgesamt.
a) Dem Bebauungsplan in seiner Grundkonzeption fehlt nicht die städtebauliche Erforderlichkeit im Sinne von § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB. Dass namentlich die Ausweisung der Sondergebiete SO1 "Möbelhandel - Möbelhaus" und SO2 "Möbelhandel - Möbeldiscounter" von hinreichend gewichtigen legitimen städtebaulichen Gründen getragen wird und keine sog. Gefälligkeitsplanung darstellt, hat der Senat in seinem Beschluss vom 28. Oktober 2011 - 2 B 1078/11.NE -, juris Rn. 35 ff., ausgeführt. Dasselbe gilt für das Sondergebiet SO3 "Gartencenter" und die übrigen Festsetzungen. Wie im Zusammenhang mit dem Rechtsschutzbedürfnis angesprochen, ist Planungsziel nicht nur die Reaktivierung der innenstadtnahen Konversionsfläche des ehemaligen Q. -Geländes, sondern auch eine angemessene Nutzungsgliederung zwischen der emittierenden Bahntrasse im Nordwesten und dem Wohnquartier des sog. "Mädchenviertels" im Osten sowie die Entwicklung attraktiver Gewerbestandorte, Straßenräume und Einzelquartiere. Der Bebauungsplan dient nach der Planbegründung insgesamt der städtebaulich geordneten Weiterentwicklung des Quartiers um die G. -F. -Straße und die I.---straße sowie der Bewältigung der Immissionsschutzbelange in dem Übergangsbereich zwischen reaktivierten Gewerbe- und neuen Einzelhandelsnutzungen, den Hauptverkehrstrassen der Bahn und der G. -F. -Straße sowie den östlich anschließenden Wohnquartieren. Auf diese Weise verfolgt die Antragsgegnerin nebeneinander die legitimen städtebaulichen Belange der allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse und des Immissionsschutzes (§ 1 Abs. 6 Nr. 1, Nr. 7 a), c), e) BauGB), der Erneuerung und Fortentwicklung vorhandener Ortsteile (§ 1 Abs. 6 Nr. 4 BauGB) und der Wirtschaft einschließlich der Schaffung von Arbeitsplätzen (§ 1 Abs. 6 Nr. 8 a), c) BauGB).
Anhaltspunkte für eine reine Gefälligkeitsplanung hat auch der in der mündlichen Verhandlung von der Antragsgegnerin vorgelegte "Städtebauliche Vertrag nach § 11 Abs. 1 BauGB zur Umsetzung des Bebauungsplanentwurfs Nr. 232 "Umnutzung Areal I.---straße " nicht zu Tage gefördert. § 3 Abs. 2 dieses Vertrags stellt klar, dass sich durch diesen Vertrag keine Verpflichtung der Antragsgegnerin ergibt, den Bebauungsplan überhaupt bzw. in der vorgeschlagenen Form aufzustellen. Der von der Antragstellerin herausgegriffene § 6 des Vertrags besagt lediglich, dass der Investor - die Q1. GmbH & Co. KG - sich verpflichtet, Kosten für Schallschutzmaßnahmen bis zu einer Höhe von insgesamt maximal 50.000,- € zu übernehmen, wenn aufgrund einer Erhöhung der Schallimmissionswerte aus dem Plangebiet an der Kreuzung G. -F. -Straße über die Sanierungsgrenzwerte hinaus für die betroffenen Gebäude die Herstellung von Schallschutzmaßnahmen erforderlich wird. Diese (Neben-)Absprache gibt nichts dafür her, dass die Antragsgegnerin ihre eigenen öffentlich-rechtlichen Planungsvorstellung zugunsten des Investors aufgegeben und sich bei der Planaufstellung ausschließlich nach dessen Willen gerichtet hätte.
b) Dass die Sondergebiete des Bebauungsplans im Hinblick auf den gemäß § 38 LEPro bis zum 31. Dezember 2011 - also noch im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses am 20. Mai 2011 - gültigen § 24 a LEPro nicht gegen das Anpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB verstoßen, hat der Senat ebenfalls im Beschluss vom 28. Oktober 2011 - 2 B 1078/11.NE -, juris Rn. 58 ff., dargelegt.
Darüber hinaus stehen die Sondergebiete mit dem Regionalplan für den Regierungsbezirk E. "Gebietsentwicklungsplan - Teilabschnitt Oberbereich C2. " in der Fassung der am 11. April 2011 in Kraft getretenen 16. Änderung (GV. NRW., S. 198) im Einklang. Die gerade zur Herstellung der materiellen Konkordanz des Bebauungsplans mit der Raumordnungsplanung auf Antrag der Antragsgegnerin herbeigeführte 16. Änderung stellt die Konversationsfläche des ehemaligen Werks I der Firma Q. als Allgemeinen Siedlungsbereich dar. Gemäß B.I.7 Ziel 1 des Regionalplans (S. 35 der textlichen Darstellung) sind Standorte für großflächige Einzelhandelsbetriebe im Sinne des § 11 Abs. 3 BauNVO grundsätzlich auf Allgemeinen Siedlungsbereichen zu entwickeln. Letzteres geschieht mit den Sondergebieten SO1 bis SO3.
Diese Sondergebiete verstoßen weiterhin nicht wegen eines Widerspruchs gegen B.I.7 Ziel 4 des Regionalplans gegen § 1 Abs. 4 BauGB. B.I.7 Ziel 4 des Regionalplans formuliert kein (echtes) Ziel der Raumordnung im Sinne von § 1 Abs. 4 BauGB, § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG.
Gemäß der Begriffsbestimmung des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG sind Ziele der Raumordnung verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums. In ihnen spiegelt sich eine landesplanerische Abwägung zwischen den durch die Grundsätze der Raumordnung (§ 3 Abs. 1 Nr. 3 ROG: Aussagen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums als Vorgaben für nachfolgende Abwägungs- oder Ermessensentscheidungen) verkörperten unterschiedlichen raumordnerischen Belangen wider. Einer weiteren Abwägung auf einer nachgeordneten Planungsstufe sind Ziele der Raumordnung nicht zugänglich. Die planerischen Vorgaben, die sich ihnen entnehmen lassen, sind verbindlich. Dagegen erschöpft sich die Bedeutung von Grundsätzen der Raumordnung darin, dass sie als Direktiven für nachfolgende Abwägungsentscheidungen dienen. Dem für eine Zielfestlegung charakteristischen Erfordernis abschließender Abwägung ist genügt, wenn die Planaussage auf der landesplanerischen Ebene keiner Ergänzung mehr bedarf. Der Plangeber kann es, je nach den planerischen Bedürfnissen, damit bewenden lassen, bei der Formulierung des Planziels Zurückhaltung zu üben, um den planerischen Spielraum der nachfolgenden Planungsebene zu schonen. Von einer Zielfestlegung kann allerdings keine Rede mehr sein, wenn die Planaussage eine so geringe Dichte aufweist, dass sie die abschließende Abwägung noch nicht vorwegnimmt. Macht der Plangeber aber von der Möglichkeit Gebrauch, den Verbindlichkeitsanspruch seiner Planungsaussage dadurch zu relativieren, dass er selbst Ausnahmen formuliert, wird damit nicht ohne Weiteres die abschließende Abwägung auf eine andere Stelle verlagert. Es ist ihm grundsätzlich unbenommen, selbst zu bestimmen, wie weit die Steuerungswirkung reichen soll, mit der von ihm geschaffene Ziele Beachtung beanspruchen.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 10. November 2011 - 4 CN 9.10 -, NVwZ 2012, 315 = juris Rn. 5, vom 22. Juni 2011 - 4 CN 4.10 -, BVerwGE 140, 54 = DVBl. 2011, 1221 = juris Rn. 26, und vom
18. September 2003 - 4 CN 20.02 -, BVerwGE 119, 54 = BRS 66 Nr. 5 = juris Rn. 26; OVG NRW, Urteile vom 25. Januar 2010 - 7 D 97/09.NE -, BRS 76 Nr. 42 = juris Rn. 48, und vom
6. Juni 2005 - 10 D 145/04.NE -, BRS 69 Nr. 2 = juris Rn. 82 ff.
Gemessen an diesen Maßstäben ist B.I.7 Ziel 4 des Regionalplans kein (echtes) Ziel der Raumordnung im Sinne von § 1 Abs. 4 BauGB, § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG. Seine Planaussage statutiert keine hinreichend bestimmte oder bestimmbare verbindliche sowie abschließend abgewogene raumordnerische Festlegung für die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsvorhaben. Vielmehr handelt es sich um einen Grundsatz der Raumordnung im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 3 ROG, der eine Direktive für die nachfolgende Abwägungsentscheidung auf der Ebene der kommunalen Bauleitplanung bildet. B.I.7 Ziel 4 des Regionalplans fehlt die hinreichende Regelungsdichte, um die nachfolgende Abwägung vorwegnehmen zu können. Ihm zufolge dürfen Neuplanungen von großflächigen Einzelhandelsbetrieben die vorhandenen Versorgungsfunktionen sowie die absehbaren Entwicklungsmöglichkeiten der eigenen und der benachbarten Zentren der Region zwar nicht beeinträchtigen oder verhindern (S. 36 der textlichen Darstellung). Mit dieser Aussage ist jedoch noch keine bestimmte raumordnerische Festlegung verbunden, welche die Ansiedlungsmöglichkeit von großflächigen Einzelhandelsvorhaben unmittelbar steuert. Im Gegenteil lässt B.I.7 Ziel 4 offen, unter welchen einzelnen Voraussetzungen von einer raumordnungsrechtlich relevanten Beein-trächtigung oder Verhinderung vorhandener Versorgungsfunktionen und absehbaren Entwicklungsmöglichkeiten auszugehen ist. Dadurch hängt die Entscheidung der planerischen Ansiedlung großflächigen Einzelhandels weitgehend von den Einzelfallumständen der jeweiligen Ansiedlungssituation in der Bauleitplanung ab. Die mangelnde raumordnungsrechtliche Verbindlichkeit von B.I.7 Ziel 4 des Regionalplans ergibt sich ferner aus seinen weiteren Planaussagen. Danach ist es bei Ansiedlung von großflächigen Einzelhandelseinrichtungen Aufgabe der Gemeinde darauf hinzuwirken, dass diese in Größenordnung und Standort den Zielen der Raumordnung und Landesplanung entsprechen. Die Größe der Verkaufsfläche ist so zu begrenzen, dass der Einzugsbereich eines Vorhabens den zentralörtlichen Versorgungsbereich der Ansiedlungsgemeinde nicht wesentlich überschreitet. Mit diesen Formulierungen geht B.I.7 Ziel 4 des Regionalplans nicht über die formelle und materielle Abstimmungspflicht hinaus, welche die Gemeinde in der Bauleitplanung ohnehin kraft Gesetzes aus § 2 Abs. 2 BauGB trifft und die im Rahmen des allgemeinen Abwägungsgebots des § 1 Abs. 7 BauGB zum Tragen kommt. Diesen Befund stützt die Erläuterung von B.I.7 Ziel 4 (S. 37 der textlichen Darstellung). Dort wird das Ziel 4 als bloße Soll-Vorschrift ausgedrückt und darauf verwiesen, dass es insbesondere auf der Ebene des Bebauungsplans darauf ankommt, im Ansiedlungsfall neben der aus zentrenhierar-chischen Gründen notwendigen Bestimmung einer angemessenen Verkaufsflächengröße bei städtebaulich nicht integrierten Betriebsstandorten zentrumstypische Warenangebote durch Festsetzung auszuschließen.
c) Der Bebauungsplan verstößt nicht gegen das Entwicklungsgebot des § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB.
Dieses besagt, dass der Bebauungsplan durch seine Festsetzungen die zugrunde liegenden Darstellungen des Flächennutzungsplans konkreter ausgestalten und damit zugleich verdeutlichen muss. Daran hält sich der streitbefangene Bebauungsplan. Parallel zu dem Bebauungsplan fasste die Antragsgegnerin am 20. Mai 2011 den Feststellungsbeschluss zur 2. Änderung des Flächennutzungsplans 2020. Die 2. Änderung stellt die Sondergebiete des Bebauungsplan als Sonderbaufläche für großflächigen Einzelhandel (Möbelmärkte und Gartenmarkt), das Gewerbegebiet als gewerbliche Bauflächen sowie das allgemeine Wohngebiet als Wohnbaufläche dar.
Beachtliche Fehler des Flächennutzungsplans sind nicht ersichtlich.
Die Flächennutzungsplanänderung wurde von der Bezirksregierung E. mit Verfügung vom 11. Juli 2011 genehmigt. Die Antragsgegnerin machte die Genehmigung zusammen mit dem Bebauungsplan in ihrem Amtsblatt vom 27. Juli 2011 öffentlich bekannt. In der öffentlichen Bekanntmachung wird darauf hingewiesen, dass der Rat der Antragsgegnerin den mit Blick auf die Maßgabe der Zustimmung der Bezirksregierung notwendigen Beitrittsbeschluss in seiner Sitzung am 22. Juli 2011 gefasst hatte. Die Antragsgegnerin musste insoweit kein erneutes Beteiligungsverfahren durchführen, weil dies eine bloße Förmlichkeit wäre, die für den mit dem Beteiligungsverfahren verfolgten Zweck nichts erbringen könnte.
Vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 14. April 2010 - 4 B 78.09 -, BRS 76 Nr. 30 = juris Rn. 72.
Inhalt der Maßgabe der Bezirksregierung E. ist, dass die planfestgestellte Fläche für Bahnanlagen innerhalb der dargestellten Gewerbefläche gekennzeichnet wird. Diese Maßgabe hat auf die verbleibenden Darstellungen keine Auswirkungen und berührt keine Belange Dritter.
Der von der Antragstellerin mit Schriftsatz vom 6. November 2012 gerügte Bestimmtheitsmangel, der darin zu sehen sei, dass der Flächennutzungsplan die Sonderbaufläche ohne nähere Angabe des Nutzungszwecks darstelle, liegt nicht vor.
Als Entwicklungsgrundlage der gemeindlichen Bauleitplanung (vgl. §§ 5 Abs. 1 Satz 1, 8 Abs. 1 BauGB) müssen die Darstellungen des Flächennutzungsplans noch nicht den Bestimmtheitsgrad der Festsetzungen eines Bebauungsplans erreichen. Der Flächennutzungsplans weist ebenenspezifisch ein grobmaschiges Raster auf, das auf Verfeinerung angelegt ist. Anders als ein Bebauungsplan ist der Flächennutzungsplan für sich betrachtet keine rechtssatzmäßige Regelung zulässiger Bodennutzungen. Eine unmittelbare, die Zulässigkeit von Nutzungen ausschließende Wirkung können seine Darstellungen prinzipiell nicht entfalten. Der Flächennutzungsplan muss sich darauf beschränken, die Art der Bodennutzung in den Grundzügen darzustellen. Das schließt detaillierte und nicht weiter konkretisierungsbedürftige Darstellungen nicht aus, gebietet sie aber eben auch nicht.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. August 2005 - 4 C 13.04 -, BVerwGE 124, 132 = BRS 69 Nr. 32 = juris Rn. 31 ff., Beschluss vom 12. Februar 2003 - 4 BN 9.03 -, BRS 66 Nr. 43 = juris Rn. 4, Urteil vom 11. März 1988 - 4 C 56.84 -, BRS 48 Nr. 8 = juris Rn. 19.
Gemessen daran kann von einem Bestimmtheitsdefizit des Flächennutzungsplans keine Rede sein. Die 2. Änderung des Flächennutzungsplans fand parallel zur Aufstellung des Bebauungsplans statt, so dass die Antragsgegnerin mit der Darstellung des Plangebiets im Flächennutzungsplan zugleich - objektiv klar erkennbar - dessen Entwicklung auf Bebauungsplanebene steuern wollte. Eine Verpflichtung, die einzelnen Nutzungszwecke innerhalb der Sonderbaufläche bereits im Flächennutzungsplan detailliert über die Angabe der Zweckbestimmungen "m = großflächiger Einzelhandel: Möbelmärkte und Gartenmarkt" hinaus abzugrenzen, traf die Antragsgegnerin nicht.
Aus den von der Antragstellerin zitierten Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. Februar 1994 - 4 C 4.92 -, BVerwGE 95, 123 = BRS 56 Nr. 2 = juris, und des 10. Senats des erkennenden Gerichts vom 30. September 2009 - 10 A 1676/08 -, BRS 74 Nr. 5 = juris, folgt nichts Gegenteiliges.
Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. Februar 1994 (siehe dort juris Rn. 14) besagt unter Hinweis auf die soeben dargelegten Bestimmtheitsanforderungen an einen Flächennutzungsplan, dass bei der Darstellung einer Sonderbaufläche im Flächennutzungsplan deren allgemeine Zweckbestimmung angegeben werden muss und dass die Darstellung einer Sonderbaufläche mit dem Zusatz "großflächiger Einzelhandel" den Anforderungen des § 5 Abs. 1 und Abs. 2 BauGB genügt. Diese Maßgaben erfüllt die 2. Änderung des Flächen-nutzungsplans der Antragsgegnerin mit der Darstellung "Sm" und der ihr beigefügten Zweckbestimmung ohne Weiteres.
In dieselbe Richtung geht das Urteil des 10. Senats des erkennenden Gerichts vom 30. September 2009. Es hebt ebenfalls hervor (siehe dort juris Rn. 150 und 153), dass ein Flächennutzungsplan grundsätzlich nicht derart detaillierte Darstellungen enthalten darf, dass für eine planerische Entwicklung im Bebauungsplanverfahren kein Raum bleibt sowie dass sich aus dem Begriff der Grundzüge des § 5 Abs. 1 Satz 1 BauGB keine starren, von der jeweiligen planerischen Konzeption der Gemeinde unabhängigen Grenzen für Inhalt, Regelungstiefe und Parzellenschärfe des Flächennutzungsplans ergeben. Ist für den Umfang der Darstellungen eines Flächennutzungsplans aber ein verhältnismäßig weiter Gestaltungsrahmen gegeben (siehe auch dazu das Urteil des 10. Senats vom 30. September 2009, juris Rn. 154), musste die Antragsgegnerin die Darstellung der verschiedenen Nutzungen innerhalb der Sonderbaufläche "Sm" nicht im antragstellerischen Sinne weitergehend präzisieren.
Abgesehen von den vorstehenden Ausführungen wäre ein etwaiger Verstoß des Bebauungsplans gegen § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB zwischenzeitlich gemäß § 214 Abs. 2 Nr. 2 und Nr. 3 BauGB bzw. nach § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB unbeachtlich.
d) Die im Zentrum des Angriffs der Antragstellerin stehenden Sondergebietsausweisungen der textlichen Festsetzung B.1.3 a) bis c) - SO1 "Möbelhandel-Möbelhaus", SO 2 "Möbelhandel-Möbeldiscounter" und SO3 "Gartencenter" sind rechtmäßig (dazu aa). Rechtswidrig ist indessen die Festlegung von Emissionskontingenten für die Sondergebiete der textlichen Festsetzung B.1.3 d) (dazu bb). Dieser Fehler führt zur Gesamtunwirksamkeit der Sondergebietsausweisung und des Bebauungsplans.
aa) Die Sondergebiete SO1 bis SO3 der textlichen Festsetzung B.1.3 a) bis c) sind für sich genommen rechtmäßig.
Die Sondergebietsfestsetzungen können dem Grunde nach auf § 11 Abs. 1, Abs. 2 BauNVO gestützt werden. Die Verkaufsflächenbeschränkungen (Gesamtverkaufsfläche im SO1 maximal 29.500 m², im SO2 höchstens 4.000 m² und im SO3 höchstzulässig 7.850 m²) sind von dieser Ermächtigungsgrundlage gedeckt. Nicht nach § 11 Abs. 1, Abs. 2 BauNVO gestattet ist nur eine betriebsunabhängige Festsetzung von Verkaufsflächenobergrenzen für alle im Sondergebiet ansässigen oder zulässigen Einzelhandelsbetriebe. Eine derartige Festsetzung verlässt das System der vorhabenbezogenen Typisierung, auf dem die Vorschriften der Baunutzungsverordnung zur Art der baulichen Nutzung beruhen. Eine vorhabenunabhängige Kontingentierung von Nutzungsoptionen ist der Baunutzungsverordnung grundsätzlich fremd. Zulässig ist dagegen, in einem Sondergebiet den Anlagentyp durch eine bestimmte Begrenzung der Verkaufsflächen selbst festzusetzen, sofern dadurch die Ansiedlung bestimmter Einzelhandelsbetriebstypen und damit die Art der baulichen Nutzung im Sondergebiet geregelt werden soll.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. März 2010 - 4 CN 3.09 -, BRS 76 Nr. 66 = juris Rn. 23 f., Beschluss vom 11. November 2009 - 4 BN 63.09 -, BRS 74 Nr. 77 = juris Rn. 2, Urteil vom 3. April 2008 - 4 CN 3.07 -, BVerwGE 131, 86 = BRS 73 Nr. 77 = juris Rn. 16 ff.; OVG NRW, Urteile vom
7. Juli 2011 - 2 D 39/09.NE -, juris Rn. 49, und vom 17. Juni 2011 - 2 D 106/09.NE -, S. 45 ff. des amtlichen Umdrucks.
Eine derartige Situation ist gegeben. Die Planung zielt auf die Zulassung jeweils eines Einzelhandelsbetriebs pro Sondergebiet. Im SO1 sollte nach der konkreten planerischen Intention der Antragsgegnerin, die dem Satzungsbeschluss zugrunde lag, ein Q1. -Möbelmarkt eröffnet werden, im SO2 ein SB-Möbel C. und im SO3 ein Gartencenter der Firma C1. . Dies ist auch Grundlage der städtebaulichen Wirkungsanalyse von K. und L1. von Mai 2010. Im Anschluss daran sind auch die weiteren Verkaufsflächenbegrenzungen innerhalb der einzelnen Sondergebiete von § 11 Abs. 1, Abs. 2 BauNVO gedeckt. Die Begrenzung der Verkaufsfläche für zentrenrelevante Randsortimente (insgesamt maximal 2.500 m² im SO1, 400 m² im SO2 und 785 m² im SO3) bezieht sich jeweils auf den in dem betreffenden Sondergebiet anzusiedelnden Handelsbetrieb. Dies verdeutlicht der jeweilige Zusatz in der textlichen Festsetzung B.1.3 a) bis c), dass eigenständige Ladeneinheiten für die Randsortimente unzulässig sind.
Die Ausgestaltung der Einzelhandelszulassungen in den Sondergebieten in den textlichen Festsetzung B.1.3 a) bis c) ist darüber hinaus auch im Einzelnen nicht zu beanstanden.
Im Rahmen des § 11 BauNVO unterliegt die Gemeinde geringeren Beschränkungen als bei der Festsetzung von Baugebieten nach den §§ 2 bis 9 BauNVO. Sie ist weder an bestimmte Nutzungsarten noch gemäß § 1 Abs. 3 Satz 3 BauNVO an die Möglichkeiten der Feinsteuerung gebunden, die in § 1 Abs. 4 bis Abs. 10 BauNVO für die normativ ausgestalteten Baugebiete eröffnet sind. Vielmehr liegt die Definitionsmacht darüber, welche Anlagen zulässig oder ausnahmsweise zulassungsfähig sind, bei ihr. Sie kann auf der Grundlage von § 11 Abs. 2 BauNVO die Art der baulichen Nutzung über die Möglichkeiten hinaus, die namentlich § 1 Abs. 4, Abs. 5 und Abs. 9 BauNVO bietet, näher konkretisieren und zu diesem Zweck die Merkmale bestimmen, die ihr am besten geeignet erscheinen, um das von ihr verfolgte Planungsziel zu erreichen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. April 2008 - 4 CN 3.07 -, BVerwGE 131, 86 = BRS 73 Nr. 77 = juris Rn. 16.
Jenseits dessen verbleiben lediglich die allgemeinen Anforderungen des § 1 Abs. 3 Satz 1, Abs. 7 BauGB als Rechtmäßigkeitsschranke für eine Sondergebietsausweisung. Die Festsetzung von Sondergebieten für den Einzelhandel muss dabei spezifischen, aus § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB abzuleitenden konzeptionellen Schlüssigkeitsanforderungen genügen und überdies im Sinne von § 1 Abs. 7 BauGB abwägungsgerecht sein.
Vgl. dazu OVG NRW, Urteil vom
24. September 2010 - 2 D 74/08.NE -, juris
Rn. 32 ff.
Diesen Maßgaben werden die Sondergebiete SO1 und SO3 und die zugehörige textliche Festsetzung B.1.3 a) bis c) des Bebauungsplans gerecht. Dies gilt sowohl hinsichtlich der Auswirkungen der Sondergebiete auf die Einzelhandelsstruktur der Antragsgegnerin selbst als auch hinsichtlich deren Auswirkungen auf die Einzelhandelsstruktur der Nachbargemeinden.
(1) Die Antragsgegnerin hat die Ausgestaltung der Sondergebietsfestsetzungen nicht nur - wie bereits ausgeführt -, was die planerische Grundkonzeption, sondern auch, was die Einzelheiten der Einzelhandelsansiedlung anbelangt, im Sinne von § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB hinreichend städtebaulich begründet. Rechtserhebliche konzeptionelle Widersprüche bei den Sortiments- und Verkaufsflächenfestlegungen bestehen - gerade auch unter Würdigung des für die gemeindeinterne Stimmigkeit der Sondergebietsausweisung bedeutsame Einzelhandels- und Zentrenkonzepts der Antragsgegnerin - nicht.
Die Sondergebiete fügen sich ausweislich der Planbegründung, der Abwägung (siehe dazu die Anlage zur Beschlussvorlage zum Ratsbeschluss Nr. 170/2011) und der städtebaulichen Wirkungsanalyse von K. und L1. von Mai 2010 in das in der Planurkunde in Bezug genommene Einzelhandels- und Zentrenkonzept der Antragsgegnerin von November 2008 in der Fassung von Oktober 2010 ein.
Die Antragsgegnerin bewertet die Ansiedlung einer Standortgemeinschaft aus Möbeleinzelhandel und Gartenmarkt in Ansehung ihres Einzelhandelskonzepts als positiv. Der deutliche Schwerpunkt liege auf dem Möbeleinzelhandel, der in H. deutlich unterrepräsentiert sei. Um dieses Defizit zu beheben, solle die Standortgunst des ehemaligen Q. -Geländes in der Innenstadt genutzt werden. Die Auswirkungen der begrenzten Zulassung zentrenrelevanter Sortimente entsprechend der "H1. Sortimentsliste" schätzt die Antragsgegnerin als konzeptionell hinnehmbar ein. Die Folgen für das Hauptgeschäftszentrum namentlich im Sortimentsbereich Glas/ Porzellan/Keramik/Haushaltswaren würden mit Rücksicht auf die mit den Vorhaben in den Sondergebieten zu erwartende Angebotsverbesserung und Zentralitätserhöhung akzeptiert. Wegen der direkten Nähe des Vorhabenstandorts zum Hauptgeschäftszentrum erwarte die Antragsgegnerin kein Umschlagen der prognostizierten Umsatzumverteilungen in (negative) städtebauliche Auswirkungen. Die Antragsgegnerin werde alle ihr zur Verfügung stehenden Mittel nutzen, um eine angemessene attraktive Anbindung des Plangebiets an das Zentrum herzustellen.
Diese Erwägungen sind schlüssig und spiegeln sich zudem in der - verwertbaren (siehe dazu im Einzelnen den Senatsbeschluss vom 28. Oktober 2011 - 2 B 1078/11.NE -, juris Rn. 16, sowie den Beschluss vom selben Tag in der Parallelsache - 2 B 1049/11 -, juris Rn. 64 ff.) - städtebaulichen Wirkungsanalyse von Mai 2010 wider. Das Büro K. und L1. hat bei seiner Wirkungsanalyse das von ihm selbst erstellte Einzelhandels- und Zentrenkonzept der Antragsgegnerin mit der zugehörigen Liste zentrenrelevanter Sortimente im Blick, überprüft die Kompatibilität der Planung mit diesem Einzelhandelskonzept und kommt danach zu dem Resultat, diese Kompatibilität sei gegeben, wenn die Antragsgegnerin eine Änderung ihrer Sortimentsliste dahingehend beschließe, dass die Sortimente Bettwaren/Matratzen, Teppiche und Leuchten zukünftig als nicht-zentrenrelevant eingestuft würden. Diese Empfehlung hat die Antragsgegnerin umgesetzt, wie die auf der Planurkunde abgedruckte "H1. Sortimentsliste" zeigt. Gleichfalls umgesetzt hat die Antragsgegnerin die Anregung von K. und L1. zur Begrenzung der zentrenrelevanten Randsortimente, um die Zentren-verträglichkeit der Sondergebiete zu gewährleisten.
All dies führt zu dem Befund, dass die Sondergebietsausweisungen auch in ihrem Detailzuschnitt aus dem Blickwinkel der besonderen Schlüssigkeitsanforderungen aus § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB keinen durchgreifenden konzeptionellen Bedenken begegnen. Sortimentsgestaltung und Verkaufsflächenregelungen sind konzeptgemäß. Weitergehender Verkaufsflächenbegrenzungen bedurfte es nicht, weil die Antragstellerin das Ziel, die städtebaulichen Auswirkungen der Sondergebiete innerhalb wie außerhalb ihres Stadtgebiets einzugrenzen, in der gegebenen Planungssituation schon mit den verwendeten Verkaufsflächenobergrenzen erreicht.
Die von der Antragstellerin erhobene Forderung nach weiteren Verkaufsflächenregelungen namentlich im Bereich der nicht-zentrenrelevanten Randsortimente in den Sondergebieten SO1 und SO2 lässt sich weder auf § 1 Abs. Satz 1 BauGB noch - dies sei im Vorgriff auf die unten stehenden Ausführungen gesagt - auf §§ 1 Abs. 7, 2 Abs. 2 BauGB stützen.
Bauplanerische Festsetzungen sind gemäß § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB zu treffen, soweit sie erforderlich sind. Welches Maß an Konkretisierung bauplanerische Festsetzungen haben müssen, ist eine Frage des Einzelfalls. Der Bebauungsplan trifft seine Regelungen für die städtebauliche Ordnung grundsätzlich konkret-individuell nach der konkreten Sachlage. Dabei hängt das Maß gebotener Kon-kretisierung wesentlich von der Art der jeweiligen Festsetzung, von den Planungszielen und insbesondere auch von den örtlichen Verhältnissen ab. Bebauungspläne können sich mit der Festsetzung eines Baugebiets nach der Art der baulichen Nutzung begnügen. Sie können aber auch im Rahmen der jeweils einschlägigen Ermächtigungsgrundlage mehr oder weniger ins einzelne gehende Festsetzungen treffen, soweit dies erforderlich und zugleich städtebaulich begründbar ist. In dem von §§ 1 Abs. 3 Satz 1, 9 BauGB, § 11 BauNVO gezogenen Rahmen bestimmt die Gemeinde in planerischer Gestaltungsfreiheit, welches Maß an Konkretisierung von Festsetzungen der jeweiligen Situation angemessen ist. Dabei kann eine gewisse planerische Zurückhaltung durchaus der Funktion des Bebauungsplans entsprechen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. März 1988 - 4 C 56.84 -, BRS 48 Nr. 8 = juris Rn. 19; OVG NRW, Beschluss vom 14. Juni 2012 - 2 B 379/12.NE -, S. 23 des amtlichen Umdrucks, Urteile vom
21. Dezember 2010 - 2 D 64/08.NE -, BRS 76 Nr. 38 = juris Rn. 52, und vom 6. März 2006 - 7 D 92/04.NE , juris Rn. 63 f.
Nach diesen Grundsätzen ist das Planungsermessen der Antragsgegnerin in der konkreten Sachlage nicht durch § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB - oder durch §§ 1 Abs. 7, 2 Abs. 2 BauGB - dahingehend gebunden, eine zusätzliche Verkaufsflächenobergrenze etwa für das nicht-zentrenrelevante Randsortiment "Teppiche, Bodenbeläge" des Möbelhandels in den Sondergebieten SO1 und SO2 zum Schutz insbesondere der Nachbarkommunen oder aus anderen planungsrechtlichen Gründen einziehen zu müssen. Die rechtlich erforderliche Regelungsdichte erreicht die textliche Festsetzung B.1.3 a) und b) mit den Zweckbestimmungen "Möbelhandel - Möbelhaus" und "Möbelhandel - Möbeldiscounter" in Kombination mit der Unterscheidung zwischen einem Kernsortiment "Möbel" und den diversen nicht-zentrenrelevanten Randsortimenten. Über die Zweckbestimmungen der Sondergebiete definiert die Antragsgegnerin die Variationsbreite der zulässigen Nutzungsart, also das charakteristische Nutzungsspektrum der in den Sondergebieten zugelassenen Betriebe.
Vgl. zum Aspekt der Variationsbreite auf Genehmigungsebene: BVerwG, Urteil vom
18. November 2010 - 4 C 10.09 -, DVBl. 2011, 358 = juris Rn. 12; OVG NRW, Urteil vom
6. September 2011 - 2 A 2249/09 -, BauR 2012, 602 = juris Rn. 65 f.
Damit ist hinreichend klar und für die Begrenzung der städtebaulichen Auswirkungen der Sondergebiete ausreichend, dass der Schwerpunkt der Nutzung in den Sondergebieten, um materiell legal zu sein, auf dem Handel mit Möbeln liegen muss. Würde in den Sondergebieten SO1 und SO2 überwiegend mit Teppichen oder mit einem anderen der ohne Verkaufsflächenobergrenze zugelassenen nicht-zentrenrelevanten Randsortimente gehandelt, würde diese Nutzung die Variationsbreite der legalen Nutzungsart verlassen. Es fände kein charakteristischer Möbelhandel mehr statt; Möbel wären - anders als der Bebauungsplan es vorschreibt - nicht mehr das Kernsortiment der Zweckbestimmung der Sondergebiete SO1 und SO2, demgegenüber das das Kernsortiment lediglich ergänzende Randsortiment von der in Anspruch genommenen Verkaufsfläche her deutlich untergeordnet bleiben muss.
Vgl. dazu OVG NRW, Urteile vom
30. November 2010 - 2 D 138/08.NE -,
juris Rn. 87, und vom 27. April 2006 - 7 D 35/05.NE -, juris Rn. 143.
Da diese Unterordnung bei einem in der sozialen und ökonomischen Realität vorkommenden typischen Möbelhaus wie Q1. und SB Möbel C. gewahrt ist und die Antragsgegnerin die Ansiedlung derartiger typischer Möbelhäuser kon-kret plant, bildet die textlichen Festsetzung B.1.3 a) und b) ein stimmiges - weil realistisches - Betriebsszenario ab, das zugleich eine taugliche Abwägungsgrundlage bildet, die zu gerechten Abwägungsergebnissen führen kann.
Vgl. zu realistischen Betriebsszenarien als rechtmäßige Prognose- und Abwägungsparameter: OVG NRW, Urteil vom 13. September 2012
- 2 D 38/12.NE -, S. 17 des amtlichen Umdrucks, Beschluss vom 14. Juni 2012 - 2 B 379/12.NE -, S. 7 f. des amtlichen Umdrucks, m. w. N.
Die textliche Festsetzung B.1.3 a) und b) deckt damit auch planungsrechtlich die von der Antragstellerin in der mündlichen Verhandlung am 9. November 2012 angesprochenen nachträglichen Sortimentsverschiebungen - beispielsweise weg von Möbeln hin zu Teppichen - auf Genehmigungsebene ab. Jede Baugenehmigung und jede Nutzungsänderungsgenehmigung für die Möbelhäuser muss sich innerhalb der Variationsbreite der zugelassenen Nutzungen der Sondergebiete SO1 und SO2 halten und sich an den beschriebenen Zulassungsgrenzen messen lassen.
(2) Die Sondergebietsausweisungen SO1 bis SO3 in der Ausgestaltung der textlichen Festsetzung B.1.3 a) bis c) verstoßen nicht gegen das Gebot gerechter Abwägung aus § 1 Abs. 7 BauGB.
Das in § 1 Abs. 7 BauGB normierte Gebot, die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen, setzt neben einer sachgerechten Entscheidung voraus, dass in die Abwägung all das an Belangen eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss. Unbeachtlich sind Belange (nur), wenn sie für die Gemeinde bei der Entscheidung über den Plan nicht erkennbar waren oder wenn sie keinen städtebaulichen Bezug haben, geringwertig oder makelbehaftet oder solche sind, auf deren Fortbestand kein schutzwürdiges Vertrauen besteht.
Vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 9. April 2008 - 4 CN 1.07 -, BVerwGE 131, 100 = BRS 73 Nr. 31 = juris Rn. 22; OVG NRW, Urteil vom 18. Dezember 2009 - 7 D 124/07.NE, 7 D 128/08.NE -, BauR 2010, 1717 = juris Rn. 139.
Des Weiteren darf die Bedeutung der Belange nicht verkannt und der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten Belangen nicht in einer Weise vorgenommen werden, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Innerhalb des so gezogenen Rahmens ist dem Abwägungserfordernis schon dann genügt, wenn sich die zur Planung berufene Gemeinde im Widerstreit verschiedener Belange für die Bevorzugung des einen und damit notwendigerweise für die Zurückstellung des anderen Belangs entscheidet.
Gemessen an diesen Maßstäben hat die Antragsgegnerin die Sondergebiete SO1, SO2 und SO3 in der textlichen Festsetzung B.1.3 a) bis c) abwägungsfehlerfrei festgesetzt. Die Antragsgegnerin hat den Belang ihrer eigenen Einzelhandelsstruktur und der Beachtung ihres Einzelhandels- und Zentrenkonzepts (§ 1 Abs. 6 Nr. 4, Nr. 11 BauGB) genauso zutreffend ermittelt und gewichtet (dazu [a]) wie sie die Auswirkungen der Sondergebiete auf die regionale Einzelhandelsstruktur unter Berücksichtigung des interkommunalen Abstimmungsgebots aus
§ 2 Abs. 2 BauGB und von § 24 a LEPro hinreichend bedacht hat (dazu [b]).
(a) Wie angesprochen, hat die Antragsgegnerin die Auswirkungen der Sondergebiete auf ihre Einzelhandelsstruktur - namentlich das Hauptgeschäftszentrum - gutachterlich begleitet ermittelt und mit Hilfe ihres Einzelhandels- und Zentrenkonzepts bewertet. In der Abwägung hat sie dokumentiert, dass sie sich u. a. mit den Einwänden der J. P1. zu C2. auseinandergesetzt hat, die sich gegen den Umfang der zugelassenen zentrenrelevanten Randsortimente ausgesprochen hatte, weil diese städtebaulich schädliche absatzwirtschaftliche Folgen auslösten. Diesen Einwand durfte die Antragsgegnerin rechtmäßig mit dem Argument zurückstellen, dass die Wirkungsanalyse von K. und L1. von Mai 2010 die - prinzipielle - Übereinstimmung der Planung mit dem Einzelhandelskonzept festgestellt habe. Diese Erwägung der Antragsgegnerin lässt die Bedenken der J. zurücktreten, weil die Antragsgegnerin nach der Anpassung ihres Einzelhandelskonzepts an die Empfehlungen von K. und L1. in Kombination mit ihrem Interesse an einer städtebaulich sinnvollen Nachnutzung des ehemaligen Q. -Geländes überwiegende städtebauliche Gründe von hinreichendem Gewicht zugunsten der Sondergebiete in ihrem letztendlich gewählten Zuschnitt anführen kann.
(b) Die Antragsgegnerin hat die Auswirkungen der Sondergebiete auf die regionale Einzelhandelsstruktur unter Berücksichtigung des interkommunalen Abstimmungsgebots aus § 2 Abs. 2 Satz 1 BauGB (dazu [aa]) sowie von § 24 a LEPro (dazu [bb]) zutreffend gewichtet und diese Belange zueinander in einen angemessenen Ausgleich gebracht.
(aa) Die Antragsgegnerin hat bei der Abwägung das interkommunale Abstimmungsgebot aus § 2 Abs. 2 BauGB nicht verletzt.
Das interkommunale Abstimmungsgebot hat - wie oben bei der Antragsbefugnis gestreift und u. a. im Senatsbeschluss vom 28. Oktober 2011 - 2 B 1078/11.NE -, juris Rn. 21 ff., dargestellt - folgenden Inhalt:
Gemäß § 2 Abs. 2 Satz 1 BauGB sind die Bauleitpläne benachbarter Gemeinden aufeinander abzustimmen. Dabei können sich Gemeinden auch auf die ihnen durch Ziele der Raumordnung zugewiesenen Funktionen sowie auf Auswirkungen auf ihre zentralen Versorgungsbereiche berufen (§ 2 Abs. 2 Satz 2 BauGB).
Die Nachbargemeinde wird in ihren Rechten verletzt, wenn die planende Gemeinde ihre materielle Abstimmungspflicht nach § 2 Abs. 2 BauGB zum Nachteil der Nachbargemeinde durch einen relevanten Verstoß gegen das Abwägungsgebot missachtet hat. Befinden sich benachbarte Gemeinden objektiv in einer Konkurrenzsituation, so darf keine von ihrer Planungshoheit rücksichtslos zum Nachteil der anderen Gebrauch machen. Die Bedeutung des § 2 Abs. 2 BauGB im Rahmen des allgemeinen Abwägungsgebots liegt darin, dass eine Gemeinde, die ihre eigenen Vorstellungen selbst um den Preis von gewichtigen Auswirkungen für die Nachbargemeinde durchsetzen möchte, bei ihrer Planung einem erhöhten Rechtfertigungszwang unterliegt. Die Bestimmung verleiht dem Interesse der Nachbargemeinde, vor Nachteilen bewahrt zu werden, besonderes Gewicht. Sie verlangt einen Interessenausgleich zwischen den beteiligten Gemeinden und fordert dazu eine Koordination der gemeindlichen Interessen. Die Nachbargemeinde kann sich unabhängig davon, welche planerischen Absichten sie für ihr Gebiet verfolgt oder bereits umgesetzt hat, gegen unmittelbare Auswirkungen gewichtiger Art auf dem benachbarten Gemeindegebiet zur Wehr setzen. Umgekehrt lässt sich § 2 Abs. 2 BauGB aber nicht entnehmen, dass eine Planung, die durch Auswirkungen gewichtiger Art gekennzeichnet ist, bereits aus diesem Grund zugleich gegen das Abwägungsgebot verstieße, wenn sie nicht in Koordination mit der benachbarten Gemeinde erfolgt. Auch hier gilt, dass selbst gewichtige Belange im Wege der Abwägung überwunden werden dürfen, wenn noch gewichtigere ihnen im Rang vorgehen. Maßgebend bleibt die Reichweite der Auswirkungen. Rein wettbewerbliche beziehungsweise wirtschaftliche Auswirkungen reichen hierfür nicht aus. Das interkommunale Abstimmungsgebot schützt nicht den in der Nachbargemeinde vorhandenen Einzelhandel vor Konkurrenz, sondern nur die Nachbargemeinde als Selbstverwaltungskörperschaft und Trägerin eigener Planungshoheit. Die befürchteten Auswirkungen müssen sich gerade auf die städtebauliche Ordnung und Entwicklung in der Nachbargemeinde beziehen.
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 14. April 2010 - 4 B 78.09 -, DVBl. 2010, 839 = juris Rn. 41 f., und vom 28. Dezember 2005 - 4 BN 40.05 -, BRS 69 Nr. 1 = juris Rn. 5, Urteil vom 1. August 2002 - 4 C 5.01 -, BVerwGE 117, 25 = BRS 65 Nr. 10 = juris Rn. 21, Beschluss vom 9. Januar 1995 - 4 NB 42.94 -, BRS 57 Nr. 5 = juris Rn. 7, Urteile vom 15. Dezember 1989 - 4 C 36.86 -, BVerwGE 84, 209 = BRS 50 Nr. 193 = juris Rn. 32 f. und 38, und vom 8. September 1972 - IV C 17.71 -, BVerwGE 40, 323 = BRS 25 Nr. 14 = juris
Rn. 38; OVG NRW, Urteile vom
30. September 2009 - 10 A 1676/08 -, BRS 74 Nr. 5 = juris Rn. 100 ff., vom 25. August 2005 - 7 D 2/05.NE -, BRS 69 Nr. 27 = juris Rn. 40, und vom 6. August 2005 - 10 D 145/04.NE -, BRS 69 Nr. 2 = juris
Rn. 141 ff.
Ob sich die Zulassung eines Einzelhandelsbetriebs - oder mehrerer Einzelhandelsbetriebe - unmittelbar und gewichtig auf die Nachbargemeinde auswirkt und dabei rücksichtslos ist, ist im jeweiligen Einzelfall anhand verschiedener Faktoren zu beurteilen. Städtebauliche Konsequenzen einer Planung zeigen sich etwa dann, wenn eine Schädigung des Einzelhandels in der Nachbargemeinde die verbrauchernahe Versorgung der dortigen Bevölkerung in Frage stellt oder die Zentrenstruktur der Nachbargemeinde nachteilig verändert. Im Zusammenhang mit der Planung von Einzelhandelsprojekten kann insoweit der Abfluss bislang in der Nachbargemeinde absorbierter Kaufkraft einen wesentlichen - wenn auch nicht den einzigen - Indikator darstellen. Der - gutachterlich prognostizierte - Kaufkraftabfluss ist typischerweise die Kenngröße, anhand derer die Intensität der Belastung der Nachbarkommunen ermittelt werden kann. Allerdings handelt es sich bei dem Kriterium "Kaufkraftabfluss" zunächst um eine wirtschaftliche Bezugsgröße, deren städtebauliche Bedeutung sich erst bei Überschreiten der städtebaulichen Relevanzschwelle ergibt. Nichts anderes gilt für den Umstand, dass sich das wirtschaftliche Umfeld des Einzelhandels in der Nachbargemeinde verändert und sich dessen Konkurrenzsituation verschlechtert. Überschritten ist die städtebauliche Relevanzschwelle erst dann, wenn ein Umschlag von rein wirtschaftlichen zu städtebaulichen Auswirkungen stattzufinden droht.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 30. September 2009 - 10 A 1676/08 -, BRS 74 Nr. 5 = juris Rn. 106 (nachgehend BVerwG, Beschluss vom
14. April 2010 - 4 B 78.09 -, DVBl. 2010, 839
= juris Rn. 33), vom 25. August 2005
- 7 D 2/05.NE -, BRS 69 Nr. 27 = juris Rn. 42, und vom 6. August 2005 - 10 D 145/04.NE -, BRS 69 Nr. 2 = juris Rn. 145; siehe außerdem BVerwG, Urteil vom 29. April 2010 - 4 CN 3.08 -, BVerwGE 137, 38 = NVwZ 2010, 1399 = juris
Rn. 9, 13 und 17, Beschluss vom
22. Dezember 2009 - 4 B 25.09 -, BRS 74 Nr. 9
= juris Rn. 7.
Ein bestimmter "Schwellenwert" für einen städtebaulich beachtlichen Kaufkraftabfluss ist gesetzlich nicht vorgegeben. Prozentual ermittelte - und prognostisch nur bedingt verlässlich greifbare - Umsatzumverteilungssätze lassen nicht lediglich einen einzigen "logischen" Schluss zu. In der Tendenz kann - faustformelartig - davon ausgegangen werden, dass erst Umsatzverluste ab einer Größenordnung von mehr als 10 % als gewichtig anzusehen sind. Allerdings bietet das 10 %-Kriterium nicht mehr als einen Anhalt. Es muss im Zusammenhang mit den sonstigen Einzelfallumständen gewertet werden.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 30. September 2009 - 10 A 1676/08 -, BRS 74 Nr. 5 = juris Rn. 108, vom 11. Dezember 2006 - 7 A 964/05 -, BRS 70 Nr. 90 = juris Rn. 161 f., und vom 6. August 2005 - 10 D 145/04.NE -, BRS 69 Nr. 2 = juris, Rn. 173 ff.; siehe außerdem BVerwG, Urteil vom 29. April 2010 - 4 CN 3.08 -, BVerwGE 137, 38 = NVwZ 2010, 1399 = juris Rn. 13; zur Bedeutung des 10 %-Kriteriums darüber hinaus: Nds. OVG, Beschluss vom 18. Februar 2011 - 1 ME 252/10 -, juris Rn. 132, Urteil vom 17. Januar 2008 - 1 LB 154/07 -, BRS 73 Nr. 87 = juris Rn. 53; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 9. Dezember 2010 - 3 S 2190/10 -, juris Rn. 6; Sächs. OVG, Beschluss vom 22. November 2010 - 1 B 167/10 -, juris Rn. 16 f.; OVG Rh.-Pf., Urteil vom 15. November 2010 - 1 C 10403/OVG -, juris
Rn. 64.
Bei der Handhabung des 10 %-Kriteriums bleibt somit zu beachten, dass von unmittelbaren städtebaulichen Auswirkungen gewichtiger Art eines Einzelhandelsvorhabens, die zu einer Verletzung des interkommunalen Abstimmungsgebots des § 2 Abs. 2 BauGB führen, erst nach einer wertenden Gesamtbetrachtung des Einzelfalls dann gesprochen werden kann, wenn in der benachbarten Gemeinde ansässige Einzelhandelsunternehmen infolge der ihnen auf dem Gebiet der Vorhabengemeinde erwachsenen Konkurrenz zur Aufgabe gezwungen wären und darüber entweder die branchenmäßige Versorgung der eigenen Gemeindeangehörigen in Gefahr geriete oder städtebauliche Probleme wie Verödung von (Neben-)Zentren, Entstehung eines trading-down-Effekts oder ähnliches sich abzeichneten. Mit anderen Worten muss es zu einer Funktionsstörung kommen, einem Zustand der Unausgewogenheit, der zur Folge hat, dass ein Versorgungsbereich seinen Versorgungsauftrag generell oder hinsichtlich einzelner Branchen nicht mehr in substantieller Weise wahrnehmen kann.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Oktober 2007 - 4 C 7.07 -, BVerwGE 129, 307 = BRS 71 Nr. 89 = juris Rn. 14 (zu § 34 Abs. 3 BauGB); OVG NRW, Beschluss vom 5. Juli 1999 - 10 B 329/99 -, juris Rn. 20; OVG Rh.-Pf., Urteil vom 15. November 2010 - 1 C 10403/OVG -, juris Rn. 64; OVG S.-H., Urteil vom 22. April 2010 - 1 KN 19/09 -, juris Rn. 72.
Gemessen an diesen Maßstäben ist im Anschluss an die Ausführungen im Beschluss vom 28. Oktober 2011 - 2 B 1078/11.NE -, juris Rn. 31 ff., auf die zur Vermeidung von Wiederholungen Bezug genommen wird, ein Verstoß der Sondergebietsausweisungen SO1 bis SO3 gegen § 2 Abs. 2 BauGB zum Nachteil der Antragstellerin sowohl in Bezug auf die Möbelbranche als auch in Bezug auf den Sektor der Gartenmärkte zu verneinen. Diese Bewertung gilt auch, soweit der Prüfungsrahmen des Normenkontrollantrags gegenüber dem einstweiligen Rechtsschutzverfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO weiter ist und die Prüfung sich auf alle planungsrelevanten Nachbarkommunen der Antragsgegnerin, alle Sortimente in allen Sondergebieten einschließlich etwaiger Summationseffekte der städtebaulichen Auswirkungen des Einzelhandels in den Sondergebieten sowie des im Gewerbegebiet nach der textlichen Festsetzung B.1.2.1 erlaubten sog. Annexhandels bezieht.
Bei einer wertenden Gesamtbetrachtung unter Berücksichtigung der von der Antragsgegnerin in der Planbegründung angeführten - oben referierten - gewichtigen städtebaulichen Gründe für die Sondergebietsausweisungen und der Ergebnisse der Wirkungsanalyse des Büros K. und L1. von Mai 2010 steht zu erwarten, dass die von den Möbelmärkten im SO1 und SO2 in Bezug auf die Einzelhandelsstruktur der Antragstellerin ausgehenden städtebaulichen Auswirkungen unterhalb der Schwelle der interkommunalen Unzumutbarkeit liegen.
Das Kernargument bleibt wie im einstweiligen Rechtsschutzverfahren, dass die Antragsgegnerin in der Planbegründung tragfähige und ihrem objektiven Gehalt nach gewichtige städtebauliche Gründe für die Sondergebietsausweisungen ins Feld führen kann, welche die Planung im Sinne von § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB städtebaulich rechtfertigen. Ausgehend von diesen gewichtigen städtebaulichen Belangen stellen sich die städtebaulichen Auswirkungen der Planung mit Rücksicht auf die Einzelhandelsstruktur der Antragstellerin bei einer Bewertung der Gesamtumstände nicht als das interkommunale Abstimmungsgebot des § 2 Abs. 2 BauGB unmittelbar und gewichtig verletzend als dar. Die absatzwirtschaftlichen Auswirkungen, welche das Q1. -Möbelhaus und der SB Möbel C. in Bezug auf die Einzelhandelsstruktur der Antragstellerin nach der Wirkungsanalyse des Büros K. und L1. von Mai 2010 haben werden, lassen in einer städtebaulichen Gesamtschau keine nachhaltige und substantielle Funktionsstörung der Einzelhandelsstruktur der Antragstellerin in den betroffenen Branchen erwarten. Der für das Gebiet der Antragstellerin von der Wirkungsanalyse in dem Szenario einer Gesamtverkaufsfläche des Q1. -Möbelhauses von 28.590 m² (siehe die Tabelle 23, S. 69, und Tabelle 25, S. 71 f.) prognostizierte Umsatzverlust liegt zwar sowohl was das Sortiment Möbel als auch insbesondere was das Sortiment Teppiche anbelangt oberhalb des die Schwelle der städtebaulichen Relevanz einer Umsatzverteilung faustformelartig markierenden Werts von 10 %. Dies setzt die Bebauungsplanung einem erhöhten Rechtfertigungsbedarf aus. Die städtebaulichen Gesamtumstände der Sondergebietsausweisungen sind aber so beschaffen, dass die Überschreitung dieses Schwellenwerts selbst in einem "worst-case-Szenario" nicht mit der interkommunalen Unzumutbarkeit des Q1. -Möbelhauses für die Antragstellerin gleichbedeutend ist. Das 10 %-Kriterium darf nicht als starrer Grenzwert gehandhabt werden. Es wird vorliegend durch die aufgeführten städtebaulichen Gründe der Planung der Antragsgegnerin sowie durch neben der Umsatzverteilung zu berücksichtigende weitere städtebauliche Wirkungsfaktoren entscheidend relativiert.
Nichts anderes ergibt sich, wenn man die Auswirkungen des Q1. -Möbelhauses und diejenigen des SB Möbel C. summiert. Nach der Wirkungsanalyse (siehe dort Tabelle 19, S. 64) wird die branchenspezifische Umsatzumverteilung durch den SB Möbel C. für Möbel - Umsatzumverteilung bei Teppichen und anderen Sortimentsgruppen seien nicht nachweisbar (siehe dort S. 63) - in Bezug auf die Antragstellerin im "worst-case-Fall" 1 % betragen, wobei K. und L1. dafür von einer Verkaufsfläche von ca. 4.000 m² ausgehen (siehe dazu S. 7 und S. 22 der Wirkungsanalyse). Diese geringfügige und aus Gründen der städtebaulichen Gesamtbetrachtung zusätzlich in eine für die Planung sprechende Wertungsbeziehung einzustellende absatzwirtschaftliche Auswirkung des SB Möbel C. schlägt sich ersichtlich nicht in städtebaulich relevanter Weise im Hinblick auf die interkommunale Verträglichkeit der Sondergebiete SO1 und SO2 zu Lasten der Antragstellerin nieder.
Die im Beschluss vom 28. Oktober 2011 - 2 B 1078/11.NE -, juris Rn. 44 ff., genannten Gründe für die Relativierung der städtebaulichen Auswirkungen des Möbelhauses im SO1 greifen auch, wenn man statt von einer Verkaufsfläche von 28.590 m² von der im Bebauungsplan zugelassenen Verkaufsflächenobergrenze von 29.500 m² ausgeht.
Die Antragsgegnerin hat sich ausweislich der Planbegründung abwägend mit der Marge der Verkaufsflächenbegrenzung befasst. Sie hat städtebauliche Gründe als Rechtfertigung der Wahl der Verkaufsflächenbegrenzung bezeichnet, die im Lichte der §§ 1 Abs. 7, 2 Abs. 2 BauGB nicht zu beanstanden sind. Die Antragsgegnerin hat in der Planbegründung (siehe dort S. 13) dargelegt, dass die Reduzierung der zuerst ins Auge gefassten, aber raumordnungsrechtlich und interkommunal problematischen Verkaufsfläche von 35.000 m² auf 29.500 m² im Wesentlichen im Kernsortiment Möbel erfolge, das von zuerst 29.560 m² auf
24.210 m² herabgesetzt werde. Eine weitere Verringerung betreffe das Randsortiment Teppiche, das von zunächst 1.400 m² auf jetzt 1.250 m² reduziert werde. Da die Verringerung der Verkaufsfläche damit die von der verursachten Umsatzumverteilung her gesehen raumordnungsrechtlich und interkommunal kritischen Sortimente betrifft, ist der Antragsgegnerin darin zuzustimmen, dass die planerische Wahl der Verkaufsflächenobergrenze von 29.500 m² ein (aus der Sicht des Abwägungsgebots gelungener und konzeptionell stimmiger) Kompromiss ist, der die gutachterlich für das Möbelhaus empfohlenen Verkaufsflächen von 23.650 m² für Möbel und 1.120 m² für Teppiche fast erreicht. Dies gilt auch dann, wenn man der Antragstellerin zugesteht, dass die in der Planbegründung an dieser Stelle angegebene Verkaufsfläche von 25.460 m² für Möbel und Teppiche in der textlichen Festsetzung B.1.3 a) nicht ausdrücklich und zwingend als (weitere) Obergrenze festgeschrieben ist. Vielmehr reglementiert diese textliche Festsetzung die nicht-zentrenrelevanten Sortimente insoweit nicht allumfassend gesondert. Wie bereits unter II.2.d) aa) (1) ausgeführt, lässt die Festsetzung insoweit zwar Sortimentsverschiebungen innerhalb der Variationsbreite der zugelassenen Nutzungen zu, was jedoch weder zu einem konzeptionellen Widerspruch des Plans führt noch dazu, dass die Antragsgegnerin das interkommunale Interessengeflecht fehlgewichtet hätte. Insbesondere hat sie bei der Abwägung keine verbindliche Deckelung der Verkaufsfläche für das nicht-zentrenrelevante Randsortiment "Teppiche" vorausgesetzt. Wie S. 24 der Planbegründung zeigt, hat die Antragsgegnerin bewusst auf eine Verkaufsflächenbeschränkung für die ausdrücklich benannten zugelassenen nicht-zentrenrelevanten Randsortimente verzichtet. Sie hat dabei abwägungsfehlerfrei zugrunde gelegt, dass bei einem realistischen Betriebsszenario abwägungsrelevante Sortimentsverschiebungen nicht zu erwarten stehen. Diese Annahme ist - wie ebenfalls bereits ausgeführt - in der gegebenen Planungssituation unter Einbeziehung der Zweckbestimmung für die Sondergebiete SO1 und SO2 und die Gesamtverkaufsflächenbegrenzung nicht zu beanstanden.
Die Antragsgegnerin durfte die städtebaulichen Auswirkungen einer Gesamtverkaufsfläche von maximal 29.500 m² im SO1 auch als im Abwägungsergebnis interkommunal verträglich bewerten. Weniger als 1.000 m² (oder rund 3 %) zusätzliche Verkaufsfläche für Möbel bzw. die in der textlichen Festsetzung B.1.3 a) aufgezählten Randsortimente lassen die städtebaulichen Auswirkungen des SO1 auf die Einzelhandelsstruktur der Antragstellerin bei wertender Gesamtbetrachtung erkennbar nicht ins interkommunal Unzumutbare umschlagen. Das Büro K. und L1. spricht in seiner ergänzenden Stellungnahme vom 26. Oktober 2010 bezüglich der Vereinbarkeit mit dem Raumordnungsrecht davon, dass ein Q1. -Möbelhaus im SO1 mit einer Gesamtverkaufsfläche von 29.500 m² von den raumordnerischen Vorgaben im "worst case" nur noch geringfügig abweiche, weil 32 % bis 40 % der Umsätze mit Kunden aus dem eigenen Stadtgebiet erzielt werden könnten. Die Differenz zwischen einzelhandelsrelevanter Kaufkraft und projektiertem Umsatz verringere sich im Vergleich zu dem ursprünglichen Vorhaben eines Möbelhauses mit einer Gesamtverkaufsfläche über 35.000 m² von 15 Millionen Euro auf 7 Millionen Euro. Schlussfolgert man von diesen Zahlen und dem ansonsten in der städtebaulichen Wirkungsanalyse von Mai 2010 aufgelisteten Datenmaterial auf eine potentielle Schädigung der Einzelhandelsstruktur der Antragstellerin im Segment Möbel bleibt es dabei, dass deren Stellung ungeachtet des SO1 mit Anbietern wie J1. , Q1. und A. stark bleiben wird, zu erwartende Umsatzverluste in der Möbelbranche jedenfalls nicht signifikant über 12 % hinausgehen werden und eine ausreichende Zentralitätskennziffer für die Antragstellerin gewahrt bleiben wird. Wegen der erheblichen Streuung des Kundenverhaltens beim Kauf von Möbeln ist nicht damit zu rechnen, dass die Deckung der potentiellen Differenz zwischen durch das SO1 zu generierendem Umsatz und Kaufkraft im Gebiet der Antragsgegnerin ausschließlich oder hauptsächlich zu Lasten der Antragstellerin gehen und deren oberzentrale Funktion antasten wird.
Aus der Warte des interkommunalen Abstimmungsgebots unzumutbare städtebauliche Auswirkungen auf die Einzelhandelsstruktur lässt ferner der Gartenmarkt im SO3 nicht befürchten. Die Wirkungsanalyse des Büros K. und L1. von Mai 2010 prognostiziert insoweit für das Gebiet der Antragstellerin im "worst case" (siehe dort Tabelle 21, S. 66) Umsatzeinbußen von allenfalls 7 %. Dieser Wert liegt unterhalb der 10%-Faustformel, betrifft nicht-integrierte Lagen in C2. -C3. und sieht sich mit denselben wertenden städtebaulichen Relativierungen konfrontiert, wie die rechnerisch durch die Sondergebiete SO1 und SO2 hervorgerufenen Umsatzumverteilungen.
Die Sondergebiete SO1 bis SO3 verstoßen auch nicht zum Nachteil anderer Nachbarkommunen der Antragsgegnerin gegen § 2 Abs. 2 BauGB.
Die städtebauliche Wirkungsanalyse hat neben der Antragstellerin die Stadt W. , die Stadt S. , die Gemeinde I2. und die Stadt S1. -X2. in ihre Betrachtung einbezogen, um die städtebaulichen Auswirkungen der Sondergebiete SO1 und SO2 abzuschätzen (siehe wiederum die Tabelle 25, S. 71 f., und die Tabelle 19, S. 64). Bei keiner der in den Blick genommenen Nachbarkommunen sind die errechneten Umsatzumverteilungen - auch bei summierender Betrachtung der Möbelhäuser in den SO1 und SO2 - so hoch, dass die Schwelle zur interkommunalen Unzumutbarkeit überschritten ist. Die festgestellten Umsatzumverteilungen jenseits der faustformelartigen 10%-Grenze im Sortiment Möbel (16 % in W. -T. , 16 % in S. -Außenbereich, 13 % in I2. -Kernstadt sowie 12 % in S1. ) sind sämtlich nicht derart gravierend, dass sie nicht durch die für die Sondergebiete SO1 und SO2 streitenden guten städtebaulichen Gründe der Antragsgegnerin abwägend zurückgestellt werden können. Insofern gilt das für die Antragstellerin Ausgeführte im Hinblick auf die anderen Nachbarkommunen - mit Ausnahme des Arguments der starken Stellung im Möbelsektor - entsprechend. Was die Stadt S1. -X2. angeht, hat der Senat ihren Eilantrag gegen den Bebauungsplan mit Beschluss vom 28. Oktober 2011 - 2 B 1172/11.NE -, juris, abgelehnt.
In diesem Beschluss (siehe dort juris Rn. 47) ist auch begründet, warum die - nicht unbeträchtliche - voraussichtliche Umsatzumverteilungsquote von 21 % im Sortiment Teppiche zum Nachteil der Stadt S1. -X2. für sich genommen nicht in einen Verstoß gegen § 2 Abs. 2 BauGB mündet. Die Wirkungsanalyse gibt bezüglich des Segments Teppiche eine aktuelle Verkaufsfläche von nur 500 m² - und einen Umsatz von nur 0,6 Millionen Euro - im Gebiet der Antragsgegnerin an (siehe dort Tabellen 8 und 9, S. 40 f., sowie S. 60 Fn. 47). Die Antragsgegnerin reagiert somit mit der Zulassung des Q1. -Möbelhauses auch insofern auf eine Unterausstattung ihres Stadtgebiets, so dass zu erwartende Umsatzumverteilungen in dieser Sparte eher noch mehr als im Hinblick auf Möbel Rückflussanteile beinhalten werden. Überdies weist die Wirkungsanalyse dem Q1. -Möbelhaus im Zuge ihrer "worst-case-Berechnung" eine Verkaufsfläche für Teppiche von 1.120 m² zu (siehe dort Tabelle 23, S. 69), die immer noch hinter der im Gebiet der Stadt S1. -X2. vorhandenen Verkaufsfläche im Sortiment Teppiche von 1.500 m² - bei einem Umsatz von bislang 1,9 Millionen Euro - zurückbleibt (siehe wiederum Tabellen 8 und 9, S. 40 f.). Das Teppichangebot auf dem Gebiet der Stadt S1. -X2. erscheint daher im Verhältnis zu dem Q1. -Möbelhaus im SO1 stark genug, um durch dieses nicht nachhaltig und substantiell beschädigt zu werden. Dieser Gedanke greift auch unter der Prämisse einer Gesamtverkaufsfläche von 29.500 m² im SO1, weil die Verkaufsfläche für Teppiche danach bei einem realistischen Betriebsszenario zumindest nicht erheblich über den in die Wirkungsanalyse eingegangenen 1.120 m² liegen wird, auch wenn eine regulativ fixe Verkaufsflächenobergrenze für das Sortiment "Teppiche" weder für das SO1 noch für das SO2 festgeschrieben ist.
Der Gartenmarkt im SO3 ist in den übrigen Nachbarkommunen interkommunal unbedenklich. Nach der Tabelle 21, S. 66, der städtebaulichen Wirkungsanalyse wird insoweit im "worst case" auch in keiner anderen Nachbarkommune außer der Antragstellerin die 10%-Schwelle tangiert. Der höchste diesbezügliche Wert wird mit 8 % für W. -C4. ausgewiesen. Gründe, die trotz dieser geringfügigen Umsatzumverteilung abweichend zu dem oben zur Antragstellerin Gesagten für eine städtebauliche Gesamtbetrachtung zum Nachteil der Antragsgegnerin sprechen würden, liegen nicht vor.
Wiederholt sei schließlich - siehe dazu wiederum den Beschluss vom 28. Oktober 2011 - 2 B 1078/11.NE -, juris Rn. 50 und 69 -, dass ein Verstoß gegen das interkommunale Abstimmungsgebot des § 2 Abs. 2 BauGB nicht daraus folgt, dass der Bebauungsplan den Reduzierungsvorschlägen der Wirkungsanalyse nicht vollumfänglich gefolgt ist. Wenngleich die Antragsgegnerin der Empfehlung von K. und L1. , die Verkaufsfläche des Q1. -Möbelhauses besonders im Kernsortiment Möbel im Vergleich zu der ursprünglich geplanten von 35.000 m² um ca. 20 % bis 40 % zu reduzieren (siehe dazu etwa die Zusammenfassung
S. 85 der Wirkungsanalyse), bei der Ausweisung des Sondergebiets SO1 nicht in Gänze nachgekommen ist, wirkt sich dies auf die Bewertung des interkommunalen Abgestimmtseins der Planung mit der Einzelhandelsstruktur der Antragstellerin wie der übrigen planungsrelevanten Nachbarkommunen nicht aus. Die Empfehlung des Gutachters ist allein ein Aspekt, der in die gebotene Gesamtbetrachtung einzubeziehen ist.
Schließlich führt die Zulassung von sog. Annexhandel in dem den Sondergebieten benachbarten Gewerbegebiet - als Ausnahme von dem grundsätzlichen Ausschluss von Verkaufsstätten des Einzelhandels der textlichen Festsetzung B.1.2 b) - nicht auf einen Verstoß gegen das interkommunale Abstimmungsgebot. Zum einen gibt es keine Anhaltspunkte dafür, dass in dem Gewerbegebiet Annexhandel in denselben Branchen wie in den Sondergebieten getrieben werden wird, der zusätzliche negative Auswirkungen auf die Einzelhandelsstruktur der Nachbarkommunen zeitigen könnte. Im Gegenteil steht zu erwarten, dass Annexhandel im Gewerbegebiet allenfalls insoweit stattfinden wird, als er nicht in Konkurrenz zu den Möbelhäusern und zu dem Gartencenter tritt. Zum anderen lässt die textliche Festsetzung B.1.2.1 Annexhandel u. a. nur dann zu, wenn die Verkaufsfläche dem Betrieb in Grundfläche und Baumasse untergeordnet ist. Diese Festsetzung grenzt den Annexhandel so weit ein, dass die städtebaulichen Auswirkungen des Einzelhandels in den Sondergebieten selbst dann nicht ins interkommunal Unzumutbare kippen lassen würde, wenn er im Bereich Möbel nebst Randsortimenten oder Gartenbedarf stattfände.
Die von der Antragsgegnerin auf § 31 Abs. 1 BauGB gegründete Ausnahmeregelung der textlichen Festsetzung B.1.2.1 zum Annexhandel ist auch wirksam.
Nach § 31 Abs. 1 BauGB können von den Festsetzungen eines Bebauungsplans solche Ausnahmen zugelassen werden, die in dem Bebauungsplan nach Art und Umfang ausdrücklich vorgesehen sind. Dabei ist der Begriff "Art" nicht identisch mit "Art der baulichen Nutzung", sondern dahin zu verstehen, dass im Bebauungsplan deutlich gemacht werden muss, von welchen Festsetzungen Ausnahmen möglich sind. Zugleich muss durch den Umfang der Ausnahme bestimmt werden, inwieweit von den Festsetzungen abgewichen werden kann. Die Bestimmung der Ausnahmen nach Art und Umfang hat mithin den Zweck, diese hinreichend zu bestimmen. Ob die Festsetzung einer bestimmten Ausnahme zulässig ist, bemisst sich dagegen nach den allgemeinen planungsrechtlichen Vorschriften. Damit gewährt § 31 Abs. 1 BauGB der Gemeinde keinen über die Vorgaben der Baunutzungsverordnung hinausgehenden Spielraum bei der Zulassung von Ausnahmen hinsichtlich der Art der baulichen Nutzung.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 7. Juli 2011 - 2 D 39/09.NE -, juris Rn. 75.
An diesem Maßstab gemessen findet die Ausnahmeregelung zum Annexhandel ihre Rechtsgrundlage in § 31 Abs. 1 BauGB. Die textliche Festsetzung B.1.2.1 macht kenntlich, dass sie eine Abweichung von dem prinzipiellen Einzelhandelsausschluss der textlichen Festsetzung B.1.2 b) ist. Sie konkretisiert auch hinreichend, in welchem Umfang die Ausnahme zugelassen werden kann. Der in der textlichen Festsetzung B.1.2.1 beschriebene Annexhandel ist als Direktverkauf des Herstellers bzw. Vermarkters der in seinem Auftrag produzierten Ware als in der sozialen und wirtschaftlichen Realität vorkommender Betriebstyp anerkannt.
Vgl. zum Annexhandel und dessen Rechtmäßigkeit allgemein: OVG NRW, Urteile vom 27. September 2012 - 10 D 51/10.NE -, S. 12 des amtlichen Umdrucks, vom 19. Dezember 2011 - 2 D 31/10.NE -, S. S. 14 des amtlichen Umdrucks, vom 19. Juli 2011 - 10 D 131/08.NE -, juris Rn. 61, und vom 30. November 2010 - 2 D 138/08.NE -, juris Rn. 100 f., Beschluss vom 2. Juni 2010 - 7 A 295/09 -, juris Rn. 29, Urteil vom 13. Mai 2004 - 7a D 30/03.NE -, BRS 69 Nr. 29 = juris Rn. 93.
Das Merkmal der untergeordneten Verkaufsfläche, das auf den Begriff der Unterordnung des § 8 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO rekurriert, gibt der Baugenehmigungsbehörde auch eine hinreichend präzise Richtschnur für die von ihr im Genehmigungsverfahren zu treffende Ermessensentscheidung, ohne bereits verbindlich eine strikte Grenze für die Ermessensausübung vorzugeben.
Vgl. dazu OVG NRW, Urteil vom 7. Juli 2011 2 D 39/09.NE -, juris Rn. 77.
Es übernimmt damit der konkreten Planungssituation angemessen die Funktion einer relativen Verkaufsflächenbeschränkung für den Annexhandel.
(bb) Die Antragsgegnerin hat die Belange der Raumordnung nach dem im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses noch gültigen § 24 a LEPro zutreffend gewichtet - wie die Planbegründung belegt - und diese zu den mit den Sondergebieten verfolgten städtebaulichen Gründen in einen angemessenen Ausgleich gebracht. Dies hat der Senat in seinem Beschluss vom 28. Oktober 2011 2 B 1078/11.NE -, juris Rn. 57 ff., bestätigt. Dass sich die Überprüfung der Abwägungsentscheidung im Hauptsacheverfahren über den Rahmen des Eilverfahrens hinaus namentlich auch auf das Sondergebiet SO3 und die anderen planungsrelevanten Nachbarkommunen erstreckt, führt zu keinem anderslautenden Ergebnis. Die Wertung kann insofern nicht anders ausfallen als beim interkommunalen Abstimmungsgebot.
bb) Allerdings ist die Festlegung von Emissionskontingenten für die Sondergebiete in der textlichen Festsetzung B.1.3 d) rechtswidrig und unwirksam (dazu [1]). Dieser Fehler führt zur Unwirksamkeit sowohl der gesamten textlichen Festsetzung B.1.3 als auch des Bebauungsplans insgesamt (dazu [2]).
(1) Die Lärmemissionskontingentierung für die Sondergebiete ist rechtswidrig und unwirksam.
Als Instrument zur Beschränkung betrieblicher Emissionen findet die Vergabe von Lärmemissionskontingenten auch bei der Ausweisung von Sondergebieten Anwendung. Zwar ist § 1 Abs. 4 Satz 1 BauNVO auf Sondergebiete gemäß § 1 Abs. 3 Satz 3 BauNVO nicht anwendbar. Gerade bei der Ausweisung von Sondergebieten bestehen aber aufgrund von § 11 Abs. 1, Abs. 2 BauNVO besonders flexible Festsetzungsmöglichkeiten. Die Gemeinde kann die Art der baulichen Nutzung gemäß § 11 Abs. 2 Satz 1 BauNVO über die Möglichkeiten hinaus, die § 1 Abs. 4 Satz 1 BauNVO bietet, näher konkretisieren und zu diesem Zweck die Merkmale bestimmen, die ihr am besten geeignet erscheinen, um das von ihr verfolgte Planungsziel zu erreichen. Dazu zählt auch die Beschränkung des Emissionspotentials von Betrieben mit dem Ziel, die Nutzungsart gebietsadäquat zu steuern. Bei der Emissionskontingentierung geht es also darum, aus Gründen des Lärmschutzes und der gerechten Verteilung von Nutzungsoptionen das Emissionsverhalten der in dem Sondergebiet zulässigen Anlagen zu lenken. Die Kontingentierung knüpft an eine spezifische Betriebseigenschaft und damit an eine spezifische Art der zugelassenen Nutzungen an. Nur insofern sind Emissionskontingente als Definition von Betriebseigenschaften, von Arten der baulichen Nutzung legitimiert.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Februar 2002 - 4 CN 5.01 -, BRS 65 Nr. 67 = juris Rn. 21; OVG NRW, Urteil vom 17. Juni 2011 - 2 D 106/09.NE -, S. 27 f. des amtlichen Umdrucks.
Ausgehend davon ist es ein grundsätzlich gangbarer X. , dass die Antragsgegnerin in der textlichen Festsetzung B.1.3 d) auch für die Sondergebiete SO1 bis SO3 aufbauend auf die schalltechnische Untersuchung des Büros C5. -N. -I1. vom 21. September 2010 Lärmemissionskontingente bestimmt hat, die sich in fünf Teilflächen mit jeweils eigenem Emissionskontingent über die drei Sondergebiete ausdehnen. Die Planbegründung formuliert dazu das Ziel, (auch) mit der gewählten Kontingentierung zugunsten des allgemeinen Wohngebiets östlich der I.---straße im Plangebiet sowie in der maßgeblichen Umgebung gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse zu gewährleisten. Unbedenklich ist dabei auch, dass die Antragsgegnerin dem allgemeinen Wohngebiet lediglich das Lärmschutzniveau eines Mischgebiets zuerkennt. Dies ist nach Maßgabe der DIN 18005 - Schallschutz im Städtebau - abwägungsgerecht,
vgl. insofern BVerwG, Urteil vom 22. März 2007 4 CN 2.06 -, BVerwGE 128, 238 = BRS 71 Nr. 5 = juris Rn. 15, Beschluss vom 18. Dezember 1990 - 4 N 6.88 -, BRS 50 Nr. 25 = juris Rn. 19 und 28 f.; OVG NRW, Beschlüsse vom 14. Juni 2012 - 2 B 379/12.NE -, S. 5 des amtlichen Umdrucks, und vom 4. Mai 2012 - 2 B 337/12.NE -, S. 8 des amtlichen Umdrucks, Urteile vom 29. März 2011 - 2 D 44/09.NE -, juris Rn. 168, vom 23. Oktober 2009 - 7 D 106/08.NE -, NVwZ-RR 2010, 263 = juris Rn. 58 ff., und vom 17. April 2008 - 7 D 110/07.NE -, NuR 2009, 572 = juris Rn. 193, Beschluss vom 21. September 2005 - 10 B 9/05.NE -, BRS 69 Nr. 26 = juris Rn. 12,
weil das Wohngebiet sich in einer Gemengelage mit angrenzendem Gewerbe befindet, durch Schienen- und Straßenverkehrslärm beträchtlich vorbelastet ist und der Bebauungsplan - hinreichend bestimmt - passiven Lärmschutz vorsieht.
Vgl. zur Konfliktbewältigung in einer Gemengelage von Gewerbe und Wohnen durch passiven Schallschutz: BVerwG, Beschluss vom 7. Juni 2012 - 4 BN 6.12 -, BauR 2012, 1611 = juris Rn. 7.
Ein sog. "Etikettenschwindel" ist in der Wohngebietsausweisung nicht zu sehen, weil die Antragsgegnerin in dem allgemeinen Wohngebiet augenscheinlich tatsächlich ernsthaft die Ansiedlung von Wohnnutzung anstrebt.
Vgl. zum Begriff des Etikettenschwindels: OVG NRW, Urteil vom 19. Dezember 2011 - 2 D 31/10.NE -, S. 29 des amtlichen Umdrucks.
Allerdings muss - genauso wie die Festlegung von Geräuschemissionskontingenten zur Gliederung von Gewerbe- oder Industriegebieten nach § 1 Abs. 4 Satz 1 BauNVO - die Emissionskontingentierung in Sondergebieten gemäß § 11 Abs. 1, Abs. 2 BauNVO spezifische Bestimmtheits- und Klarheitsanforderungen beachten. Diese resultieren aus dem Sinn und Zweck sowie der schon angesprochenen inneren Funktionslogik der Emissionskontingentierung als planungsrechtliches Instrument der Steuerung des Emissionsverhaltens von Betrieben und Anlagen aus Gründen des Immissionsschutzes. Sie tragen Anforderungen Rechnung, die gebündelt aus der jeweils einschlägigen Ermächtigungsgrundlage - sei es § 1 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 BauNVO, sei es, wie hier, § 11 Abs. 1, Abs. 2 BauNVO -, dem planungsrechtlichen Bestimmtheitsgebot und dem Erfordernis städtebaulicher Rechtfertigung aus § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB folgen.
Zusammengefasst stellen sich die spezifischen Bestimmtheits- und Klarheitsanforderungen an Emissionskontingentierungen im Bebauungsplan und deren Begründung wie folgt dar: Eine Lärmimmissionskonfliktbewältigung durch die Zuteilung bestimmter flächenbezogener Lärmemissionskontingente funktioniert allein aufgrund eines speziellen methodischen Vorgehens. Die Zuteilung der Lärmemissionskontingente geschieht - regelmäßig - nach der Methodik der DIN 45691 "Geräuschkontigentierung" (Ausgabe Dezember 2006). Die Anwendung dieser Methodik hat zur Folge, dass ein Vorhaben, dessen Emissionen den nach bestimmten (Rechen-)Schritten (vgl. Nr. 4.1 ff. der DIN 45691) festgesetzten Emissionswert einhalten, unter dem Aspekt des Lärmschutzes in jedem Fall zulässig ist. Umgekehrt folgt jedoch aus der Überschreitung des Werts noch nicht zwangsläufig seine Unzulässigkeit. Vielmehr ist dann in einem zweiten Schritt nach Maßgabe des konkreten Vorhabens und seiner Umgebung zu prüfen, wie stark die Lärmeinwirkung am maßgeblichen Immissionsort tatsächlich ist. Dem Vorhabenträger bleibt dabei die Entscheidung überlassen, mit welchen Mitteln er eine Überschreitung des ihm zustehenden Immissionskontingents verhindert. Mithin ist die Methode der Lärmemissionskontingentierung zum einen dadurch gekennzeichnet, dass wesentliche Entscheidungen zur Einhaltung des vom Normgeber gewollten Immissionsschutzes erst auf der nachfolgenden Ebene des Genehmigungsverfahrens mit Rücksicht auf die realen Bedingungen der Schallausbreitung getroffen werden; durch diese dynamische Begrenzung der zulässigen Emissionen jeder einzelnen Anlage wird vermieden, dass die Nutzung der Betriebsgrundstücke durch starre Grenzwerte stärker eingeschränkt wird, als dies zum Schutz der Anwohner vor Lärmbeeinträchtigungen notwendig ist.
Vgl. im Einzelnen OVG NRW, Urteile vom 13. September 2012 - 2 D 38/11.NE -, S. 34 f. des amtlichen Umdrucks, vom 6. Oktober 2011 - 2 D 132/09.NE -, S. 26 f. des amtlichen Umdrucks, und vom 17. Juni 2011 - 2 D 106/09.NE -, S. 28 f. des amtlichen Umdrucks, jeweils m. w. N.
Vor diesem Hintergrund genügt die Festsetzung von Lärmemissionskontigenten aber - zum anderen - regelmäßig nur dann dem ihr eigenen Bestimmtheits- und Klarheitsgebot, wenn der Bebauungsplan klare Vorgaben für die in jedem Genehmigungsverfahren vorzunehmende Prüfung enthält, ob der von der Gemeinde bezweckte Lärmschutz mit Blick auf den konkret geplanten Betrieb und seine Umgebung auch tatsächlich erreicht wird, deren methodische Ermittlung sich mit Hilfe der Planbegründung und der entsprechenden (Schall-)Gutachten ohne Weiteres nachvollziehen lässt. Der Bebauungsplan muss dazu - gegebenenfalls unter Heranziehung der Planbegründung - hinreichend eindeutig bestimmen, welche Bezugsfläche für die "Umrechnung" der betrieblichen Schallleistung in den flächenbezogenen Schallleistungspegel zugrunde zu legen ist und nach welchem Regelwerk die Schallausbreitungsberechnung des zur Genehmigung gestellten Vorhabens zu erfolgen hat. Nur so kann der Bebauungsplan die letztendliche Konfliktlösung im Genehmigungsverfahren über die Lärmemissionskontingentierung hinreichend steuern.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 13. September 2012 - 2 D 38/11.NE -, S. 35 f. des amtlichen Umdrucks, vom 6. Oktober 2011 - 2 D 132/09.NE -, S. 28 des amtlichen Umdrucks, und vom 17. Juni 2011 - 2 D 106/09.NE -, S. 29 f. des amtlichen Umdrucks, jeweils m. w. N.
Innerhalb dieser Grenzen ist der Plangeber bei der Festlegung der Emissionskontingente und der mit ihr in Gewerbe- und Industriegebieten - nicht aber ohne Weiteres wegen der Gestaltungsfreiheit aus § 11 Abs. 1, Abs. 2 BauNVO in Sondergebieten (vgl. dazu auch Nr. 4.3 der DIN 45691) - obligatorisch einhergehenden Gebietsgliederung weitgehend frei. Trotz dieser Freiheit muss die Emissionskontingentierung stets der jeweiligen konkreten Planungssituation entsprechen und diese konzeptionell schlüssig widerspiegeln. Ist etwa ein Angebotsbebauungsplan konkret auf die Ansiedlung eines bestimmten gewerblichen oder industriellen Vorhabens ausgerichtet, muss die Emissionskontingentierung in der Regel dieses Vorhaben und sein voraussichtliches Emissionspotential abbilden, um seiner Steuerungsaufgabe für das Genehmigungsverfahren nachkommen zu können und seinen städtebaulichen Zweck nicht zu verfehlen.
Vgl. zu einem solchen Fall: OVG NRW, Urteil vom 13. September 2012 - 2 D 38/11.NE -, S. 37 ff. des amtlichen Umdrucks.
Dieser Ansatz gilt für Sondergebiete nicht nur in gleichem, sondern in erhöhtem Maß. Sondergebiete wollen per definitionem eine bestimmte besondere Nutzungsart ermöglichen, die dem Plangeber bei der Planaufstellung konkret vor Augen steht. Will der Plangeber das Emissionspotential von Betrieben und damit die Nutzungsart über eine Emissionskontingentierung im Sondergebiet steuern, muss er dies regelmäßig gebietsadäquat tun. Die Besonderheit der Nutzungsart im Sondergebiet und ihr Emissionspotential muss in die Emissionskontingentierung einfließen, weil diese ansonsten ohne städtebauliche Rechtfertigung ist. Ins-besondere muss die Emissionskontingentierung, was die Lage der Flächen unterschiedlicher Kontingenthöhen angeht, grundsätzlich die Gebietsgrenzen beachten (vgl. dazu auch die Anmerkung 1 zu Nr. 4.3 der DIN 45691). Nur dann wird die regelhaft gebotene Gebietsadäquanz der Kontingentierung auch in einem Sondergebiet erreicht, das - wie hier - die Verwirklichung nur jeweils eines Betriebs zulässt. Weicht der Plangeber von diesen Grundsätzen ab, muss er dies durch einen tragfähigen städtebaulichen Grund rechtfertigen, aus dem sich die Schlüssigkeit des konzeptionellen Handelns des Plangebers bei der Emissionskontingentierung ergibt. Insofern ist die Emissionskontingentierung in Sondergebieten nicht anders zu behandeln als die Verkaufsflächenbeschränkung in diesem Baugebiet. Auch sie hat im System der vorhabenbezogenen Typisierung zu bleiben, auf dem die Vorschriften der Baunutzungsverordnung zur Art der baulichen Nutzung beruhen. Eine vorhabenunabhängige Kontingentierung von Nutzungsoptionen - nichts anderes ist auch die Emissionskontingentierung - ist der Baunutzungsverordnung grundsätzlich fremd. Eine vorhabenunabhängigen Emissionskontingentierung im Sondergebiet ähnelt einem - bauplanungsrechtlich unzulässigen - Summenpegel, der für die Gesamtheit der oder zumindest mehrere im Sondergebiet ansässigen Betriebe Geltung beansprucht, ohne das Emissionsverhalten eines einzelnen Betriebs in den Blick zu nehmen und verlässlich zu steuern. Ein Summenpegel ist indes ungeeignet, in einem Genehmigungsverfahren umgesetzt zu werden, weil er, anders als ein immissionswirksamer flächenbezogener Schalleistungspegel - oder ein rechtmäßig festgesetztes, der Planungssituation angepasstes Emissionskontingent (vgl. insoweit auch Nr. 3.7 der DIN 45691) - nicht bestimmt, welche Emissionen von einer einzelnen Anlage oder einem einzelnen Betrieb ausgehen dürfen.
Vgl. zum Summenpegel etwa BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 1999 - 4 CN 7.98 -, BVerwGE 110, 193 = BRS 62 Nr. 44 = juris Rn. 23, Beschluss vom 18. Dezember 1990 - 4 N 6.88 -, BRS 50 Nr. 25 = juris Rn. 15.
Gemessen an diesen Maßstäben sind die für die Sondergebiete SO1 bis SO3 in der textlichen Festsetzung B.1.3 d) festgesetzten Lärmemissionskontingente nicht von § 11 Abs. 1, Abs. 2 BauNVO, § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB gedeckt. Die Kontingente der Teilflächen TF1 bis TF5 bilden das von den in den Betrieben in den Sondergebieten SO1 bis SO3 zu erwartende Emissionspotential nicht hinreichend ab. Sie sind weitgehend vorhabenunabhängig und definieren nicht gebietsadäquat das Emissionsverhalten von Betrieben, d. h. die Betriebseigenschaft, an welche die Kontingentierung allein anknüpfen darf. Sie nehmen ohne erkennbaren städtebaulichen Grund auf die Grenzziehung der Sondergebiete keine Rücksicht.
Die Lärmemissionskontingente spiegeln die Abgrenzung der zulässigen Nutzungsarten zwischen den Sondergebieten SO1 "Möbelhandel - Möbelhaus", SO2 "Möbelhandel - Möbeldiscounter" und SO3 "Möbeldiscounter" ersichtlich nicht wider. Sie gehen so auf das potentielle Emissionsverhalten der jeweiligen Betriebe, welche die Antragsgegnerin mit den Sondergebieten ansiedeln will, nicht ein. Während sich die Teilfläche TF1 (64,0 dB(A) tags/43,0 dB(A) nachts) noch innerhalb des SO3 hält und dabei ausweislich der schalltechnischen Untersuchung vom 21. September 2010, welche die Emissionskontingente errechnet und empfohlen hat, die Lkw-Ladezone des Gartencenters abdeckt (siehe dort Anlage 2, Blatt 2 und 3), überlappt die Teilfläche TF2 (58,0 dB(A) tags/41,0 dB(A) nachts) weite Teile - nicht aber alle - der überbaubaren Grundstücksfläche des SO1 sowie des SO3. Die Teilfläche TF3 (64,0 dB(A) tags/45,0 dB(A) nachts) wiederum deckt die verbleibenden Ränder der überbaubaren Grundstücksflächen der Sondergebiete SO1 und SO3 sowie einen wesentlichen Teil der überbaubaren Grundstücksfläche des SO2 ab, darüber hinaus aber auch noch die wesentlichen Stellplatzflächen (siehe auch Anlage 2, Blatt 2 und 3 der schalltechnischen Untersuchung vom 21. September 2010: "Kundenparkplatz"), die der Bebauungsplan teilweise dem SO1, teilweise jedoch dem SO2 und dem SO3 zuordnet. Die Teilflächen TF4 und TF5 (jeweils 70,0 dB(A) tags/58,0 dB(A) nachts) kehren gleichfalls nicht vollständig zur Abgrenzung der Nutzungsarten durch den Bebauungsplan zurück. Zwar lässt die schalltechnische Untersuchung vom 21. September 2010 (siehe dort Anlage 2, Blatt 2 und 3) erkennen, dass die Teilflächen TF4 und TF5 ähnlich wie die Teilfläche TF1 Lkw-Lade-, Rangier- und Parkvorgänge erfassen. Dabei ragen die Teilflächen aber in die überbaubaren Grundstücksflächen der Teilflächen TF4 und TF5 hinein und nimmt die Teilfläche TF5, die überwiegend im SO2 liegt, Teile des SO1 in Anspruch.
Dass diese über weite Strecken vorhabenunabhängige Emissionskontingentierung in den Sondergebieten SO1 bis SO3 trotzdem für sich genommen durch die gebietsadäquate Bestimmung von Betriebseigenschaften nach Emissionsverhalten eine steuernde Aussagekraft für das Genehmigungsverfahren hat, geht weder aus der Planbegründung noch aus der von ihr in Bezug genommenen schalltechnischen Untersuchung vom 21. September 2010 und den Erläuterungen von Herrn Dr. I1. in der mündlichen Verhandlung am 9. November 2012 hervor.
Die Planbegründung einschließlich des Umweltberichts erläutern das Zustandekommen und die städtebauliche Begründung der Lärmemissionskontingente nicht näher. Einen diesbezüglichen tragfähigen städtebaulichen Grund liefert auch die der Kontingentierung zugrunde liegende schalltechnische Untersuchung vom 21. September 2010 nicht. Dieser ist zwar eine gewisse Orientierung an den projektierten Vorhaben zu entnehmen, wie die Zeichnung der Anlage 2, Blatt 3, belegt. Diese Orientierung ist aber nicht nachvollziehbar durchgehalten und vernachlässigt insbesondere, dass nach dem Bebauungsplan drei selbständige Nutzungen in den Sondergebieten zugelassen sind, deren einheitliche Verwirklichung planungsrechtlich keineswegs zwingend ist. Dies betrifft auch die Stellplätze, die den Sondergebieten zugeordnet und nur im Zusammenhang mit der Zweckbindung des jeweiligen Sondergebiets zugelassen sind.
Die fehlende Ausrichtung der Emissionskontingentierung an rechtlichen Kriterien, Betriebseigenschaften oder den einzelnen Betrieben im Sondergebiet hat der Ersteller des Schallgutachtens vom 21. September 2010, Herr Dr. I1. , in der mündlichen Verhandlung bestätigt. Er hat erläutert, dass für ihn bei der Lärmkontingentierung die physikalische Optimierung der Kontingente maßgebend gewesen sei. Er habe die Kontingente so gewählt, dass die Betriebe in den Sondergebieten absehbar maximal emittieren könnten. Herr Dr. I1. hat eingeräumt, dass die Kontingentierung insofern gewissermaßen beliebig sei, weil die Kontingente aus physikalischer Sicht so wie geschehen aber auch gänzlich anders hätten festgelegt werden können. Entsprechend wird man - jenseits der Frage der rechtlichen Relevanz - nicht sagen können, die Kontingente hätten substantiell nicht anders ausgesehen, wenn sie sich an die Sondergebietsgrenzen gehalten hätten.
Ein tragfähiger städtebaulicher Grund für den fehlenden Vorhabenbezug der Lärmemissionskontingente der Teilflächen TF1 bis TF5 liegt weiterhin nicht darin, dass die textliche Festsetzung B.1.3 d) in Verbindung mit der textlichen Festsetzung B.1.2 c) eine Umverteilung der durch einen Betrieb genutzten Emissionskontingente zulässt, wenn nachgewiesen wird, dass der aus den festgesetzten Emissionskontingenten resultierende Teil-Planwert nicht überschritten wird.
Eine Emissionskontingentierung ist prinzipiell ausnahmefeindlich. Der Plangeber kann von einer Konfliktverlagerung in ein nachfolgendes Genehmigungsverfahren bei Emissionskontingentierungen allenfalls zurückhaltend und in Ausnahmefällen Gebrauch gemachen. Das Funktionieren des Konfliktsteuerungsinstruments der Lärmkontingentierung ist wesentlich von der Transparenz, der Genauigkeit und Systemgerechtigkeit der Ermittlung und der nachfolgenden Ausgestaltung der Lärmemissionskontingente abhängig. Der Gliederung eines Baugebiets in Emissionskontingente ist deshalb eine gewisse Endgültigkeit und Starrheit auf der Planungsebene wesensimmanent. Da Emissionskontingente eine spezifische Steuerungsfunktion für das Genehmigungsverfahren haben (müssen, sonst wären sie verzichtbar), müssen sie der Genehmigungsbehörde möglichst Klarheit darüber verschaffen, was im Plangebiet in immissionsschutzrechtlicher Hinsicht durch die Kontingentierung gelten soll. Erkennt die Gemeinde bei der Gliederung durch Emissionskontingente eine besonderes Problem in ihrer Planung, muss sie dieses auf der Planungsebene lösen und darf nicht ohne tragfähigen städtebaulichen Grund darauf verweisen, das für das zur Genehmigung gestellte Vorhaben gültige Emissionskontingent könne immer noch ausgerechnet werden.
Vgl. dazu OVG NRW, Urteile vom 13. September 2012 - 2 D 38/11.NE -, S. 42 f. des amtlichen Umdrucks, und vom 6. Oktober 2011 - 2 D 132/09.NE -, S. 33 des amtlichen Umdrucks.
Daran gemessen durfte die Antragsgegnerin - genauso wenig wie sie es bei der Verkaufsflächenbegrenzung hätte tun dürfen - bei der Festlegung der Emissionskontingente in der vorliegenden Planungssituation nicht von Anfang an darauf setzen, die Kontingente könnten im Genehmigungsverfahren immer noch im Bedarfsfall zwischen den Sondergebieten umverteilt werden. Vielmehr gilt planungsrechtlich das Gegenteil. Da die Antragsgegnerin bei der Ausweisung der Sondergebiete SO1 bis SO3 klar vor Augen stand, welche Vorhaben mit welchem Emissionspotential sich dort niederlassen würden, musste sie, wenn sie sich denn dazu des Instruments der Lärmemissionskontingentierung bedient, den planbedingten Lärmkonflikt so weitgehend bewältigen, wie es dieses Instrument ermöglicht. Der gleichsam salvatorische Einbau einer Umverteilungsklausel auf Planungsebene, die neben der Summierung der auf das jeweilige Betriebs-(vorhaben-) grundstück entfallenden Kontingente zugleich die Möglichkeit der Ausnutzung von nicht dem jeweiligen Betrieb zugeteilten Kontingenten eröffnet, wird diesem Konfliktbewältigungsgebot in der gegebenen Planungslage nicht gerecht.
Aus demselben Grund ist für die Rechtmäßigkeit der Kontingentierung unerheblich, ob sich im nachgehenden Baugenehmigungsverfahren erwiesen hat, dass sich dem jeweils zur Genehmigung gestellten Vorhaben in den SO1 bis SO3 zustehende Lärmemissionskontingente - etwa in der schalltechnischen Untersuchung von C5. -N. -I1. vom 14. Februar 2011 - ohne Weiteres berechnen lassen, um die Genehmigungsfähigkeit der Vorhaben beurteilen zu können. Davon abgesehen bestätigt die Lärmquellenübersicht der Anlage 1 und die Ausbreitungsrechnung der Anlage 3 zur schalltechnischen Untersuchung vom
14. Februar 2011, dass der Schallgutachter die Sondergebiete gewissermaßen als lärmtechnische Einheit ansieht, für deren Nachbarrechtmäßigkeit die einzelnen Emissionskontingente keine erkennbare entscheidende Bedeutung haben.
(2) Die Rechtswidrigkeit der Emissionskontingentierung für die Sondergebiete SO1 bis SO3 führt zur Unwirksamkeit sowohl der gesamten textlichen Festsetzung B.1.3 als auch des Bebauungsplans insgesamt.
Die Unwirksamkeit der Emissionskontingentierung infiziert die gesamte textlichen Festsetzung B.1.3 und im Weiteren den gesamten Bebauungsplan. Wie im Zusammenhang mit dem Rechtsschutzbedürfnis ausgeführt, das sich hier auf den zur gerichtlichen Überprüfung gestellten Bebauungsplan als Einheit bezieht, ist dieser Bebauungsplan wegen der Verwobenheit seiner Regelungsteile nicht teilbar. Dies gilt auch für die Emissionskontingentierung. Der Planbegründung zufolge dient sie dem Schutz der Wohngebiete östlich der I.---straße und ist sie als Lärmschutzprogramm zu sehen, das nicht nur die Emissionsträchtigkeit der Sondergebiete sondern auch des nördlich von diesen gelegenen Gewerbegebiets eingrenzt. Die Antragsgegnerin verfolgt ein gesamtheitliches Lärmkonzept. Gemäß der textlichen Festsetzung B.1.4 setzt sich die Relevanzgrenze für Schallimmissionen aus den Teilflächen GEN1 bis GEN4 und TF1 bis TF5 zusammen.
Neben der mangelnden objektiven Abtrennbarkeit der Emissionskontingentierung vom übrigen Bebauungsplan kann aus entsprechenden Gründen nicht davon ausgegangen werden, die Antragsgegnerin hätte den Bebauungsplan auch ohne die Emissionskontingente beschlossen. Hätte sie die Unwirksamkeit der Emissionskontingentierung in den Sondergebieten erkannt, hätte sich für sie eine neue Abwägungslage zur Bewältigung des planbedingten Lärmkonflikts ergeben. Diese unter anderen Vorzeichen stehende Entscheidung erneut zu treffen, ist der Antragsgegnerin Gelegenheit zu geben.
e) Dafür, dass der Bebauungsplan aus anderen Gründen gesamtunwirksam wäre, hat die Antragstellerin nichts Durchgreifendes vorgetragen. Es ist nicht ersichtlich, dass die von dem Gewerbegebiet erfassten ehemaligen Bahnflächen nicht aus der eisenbahnrechtlichen Planfeststellung entlassen worden wären. Daher bestand auch kein Anlass, dieser Frage näher nachzugehen. Die von der Antragstellerin geäußerten Bedenken gegen die Bestimmtheit der Höhenfestsetzung im allgemeinen Wohngebiet teilt der Senat nicht. Die Antragsgegnerin hat auch die Maßfestsetzungen für die Sondergebiete hinreichend begründet. Die Abweichung von § 17 BauNVO bei der Festsetzung der Grundflächenzahl hat sie unter 5.3 der Planbegründung eingehend und tragfähig städtebaulich begründet.
Wegen Verstoßes gegen § 16 Abs. 3 BauNVO unwirksam sein dürfte allerdings die Festsetzung über die Anzahl der Vollgeschosse für die Gemeinbedarfsfläche (Schule). Macht die Gemeinde von der Möglichkeit der Maßfestsetzung Gebrauch, ist nach § 16 Abs. 3 BauNVO - auch bei Gemeinbedarfsflächen - regelmäßig eine zweidimensionale Begrenzung des Maßes der baulichen Nutzung gefordert, und zwar jeweils für den gesamten Regelungsbereich, für den Maßbestimmungen nach § 16 Abs. 2 BauNVO vorgenommen werden. Die fehlende Festsetzung betreffend die zulässige Grund- und Geschossfläche würde allerdings nur zur Teilunwirksamkeit des Bebauungsplans führen,
vgl. zu einem insoweit vergleichbaren Fall OVG NRW, Urteil vom 26. Juli 2012 - 2 D 44/11.NE -, S. 15 ff. des amtlichen Umdrucks,
und bliebe solchermaßen ohnehin hinter dem Entscheidungsausspruch zurück.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 10, 709 Satz 2, 711 ZPO.
Die Revision war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 44 Abs. 4 VwVfG, 139 BGB
§§ 5 Abs. 1 Satz 1, 8 Abs. 1 BauGB
§§ 2 bis 9 BauNVO
§§ 1 Abs. 7, 2 Abs. 2 BauGB
§§ 1 Abs. 3 Satz 1, 9 BauGB, § 11 BauNVO
§§ 708 Nr. 10, 709 Satz 2, 711 ZPO
§ 11 BauNVO
§ 17 BauNVO
§ 167 VwGO
§ 8 Abs. 3 BauNVO
§ 2 Abs. 2 BauGB
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 1. Alt. VwGO
§ 2 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 10 Abs. 3 BauGB
§ 1 Abs. 4 BauGB
§ 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 1 Abs. 6 Nr. 4 BauGB
§ 11 Abs. 1 BauGB
§ 11 Abs. 3 BauNVO
§ 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG
§ 3 Abs. 1 Nr. 3 ROG
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 5 Abs. 1 und Abs. 2 BauGB
§ 5 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 214 Abs. 2 Nr. 2 und Nr. 3 BauGB
§ 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB
§ 11 Abs. 1, Abs. 2 BauNVO
§ 1 Abs. 3 Satz 3 BauNVO
§ 1 Abs. 4 bis Abs. 10 BauNVO
§ 11 Abs. 2 BauNVO
§ 1 Abs. 4, Abs. 5 und Abs. 9 BauNVO
§ 1 Abs. 3 Satz 1, Abs. 7 BauGB
§ 1 Abs. Satz 1 BauGB
§ 1 Abs. 6 Nr. 4, Nr. 11 BauGB
§ 2 Abs. 2 Satz 2 BauGB
§ 34 Abs. 3 BauGB
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 31 Abs. 1 BauGB
§ 8 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO
§ 1 Abs. 4 Satz 1 BauNVO
§ 11 Abs. 2 Satz 1 BauNVO
§ 1 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 BauNVO
§ 16 Abs. 3 BauNVO
§ 16 Abs. 2 BauNVO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 117, 25
BVerwGE 131, 100
NVwZ 2005, 695
BVerwGE 82, 225
NVwZ 2010, 1567
NVwZ 2012, 315
BVerwGE 140, 54
BVerwGE 119, 54
BVerwGE 124, 132
BVerwGE 95, 123
BVerwGE 131, 86
BVerwGE 131, 100
BVerwGE 117, 25
BVerwGE 84, 209
BVerwGE 40, 323
BVerwGE 137, 38
NVwZ 2010, 1399
BVerwGE 129, 307
BVerwGE 128, 238
NVwZ-RR 2010, 263
BVerwGE 110, 193
2 B 1049/11
2 B 1078/11
1 K 1189/11
1 K 1716/11
1 K 1241/11
1 L 302/11
1 L 303/12
4 BN 42.10
4 C 5.01
1 N 12.13
2 K 10/10
4 CN 1.07
7 CN 6.04
4 N 3.87
4 BN 13.08
4 BN 49.07
4 CN 3.01
4 CN 1.10
4 CN 6.97
4 BN 11.97
4 BN 21.10
2 D 39/09
4 CN 9.10
4 CN 4.10
4 CN 20.02
7 D 97/09
10 D 145/04
4 B 78.09
4 C 13.04
4 BN 9.03
4 C 56.84
4 C 4.92
10 A 1676/08
4 CN 3.09
4 BN 63.09
4 CN 3.07
2 D 106/09
2 D 74/08
2 B 379/12
2 D 64/08
7 D 92/04
4 C 10.09
2 A 2249/09
2 D 138/08
7 D 35/05
2 D 38/12
7 D 124/07
7 D 128/08
4 BN 40.05
4 NB 42.94
4 C 36.86
IV C 17.71
7 D 2/05
4 CN 3.08
4 B 25.09
7 A 964/05
1 ME 252/10
1 LB 154/07
3 S 2190/10
1 B 167/10
4 C 7.07
10 B 329/99
1 KN 19/09
2 B 1172/11
10 D 51/10
2 D 31/10
10 D 131/08
7 A 295/09
7a D 30/03
2 D 39/09
2 B 1078/11
4 CN 5.01
4 CN 2.06
4 N 6.88
2 B 337/12
2 D 44/09
7 D 106/08
7 D 110/07
10 B 9/05
4 BN 6.12
2 D 38/11
2 D 132/09
4 CN 7.98
2 D 44/11