Verwaltungsgericht Wiesbaden (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-07-10, Aktenzeichen 6 K 1218/19.WI
ECLI: ECLI:DE:VGWIESB:2020:0710.6K1218.19.WI.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens hat die Klägerin zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Zwangsvollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, falls nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Feststellung der Unwirksamkeit der Richtlinie für die Hege und Bejagung des Schalenwildes in Hessen (im Folgenden: „Schalenwildrichtlinie“, vgl. Staatsanzeiger für das Land Hessen, Ausgabe Nr. 9/2019, Seite 193 ff., in Kraft getreten am 26. Februar 2019; geändert am 3. Juli 2019, vgl. Staatsanzeiger für das Land Hessen, Ausgabe Nr. 29/2019, S. 638 ff., in Kraft getreten am 16. Juli 2019).
Die Klägerin ist eine Hegegemeinschaft im Sinne des § 10a BJagdG, § 9 HJagdG. Der räumliche Bereich der Klägerin umfasst 25.000 ha, von denen 24.705 ha bejagbare Fläche darstellen.
Rotwild darf nach dem Hessischen Jagdgesetz nur in abgegrenzten Rotwildgebieten, die jeweils dem Bereich einer Hegegemeinschaft entsprechen, gehegt und auf Grundlage eines durch die Untere Jagdbehörde (§ 39 Abs. 1 HJagdG) jährlich festzusetzenden Abschussplanes (§ 26 Abs. 1 Satz 1 HJagdG) bejagt werden. Gemäß § 35 Nr. 2 HJagdV obliegt den Hegegemeinschaften die Aufstellung von Grundsätzen zur Hege und Bejagung des Wildes sowie die Mitwirkung bei der Abschussplanung nach § 26a HJagdG.
Bis zum 31. Dezember 2012 galt in Hessen der Erlass über die Richtlinie für die Hege und Bejagung des Schalenwildes vom 23. Dezember 2005 (vgl. Staatsanzeiger für das Land Hessen, Ausgabe Nr. 4/2006, S. 239), die sich an die Hegegemeinschaften richtete und sich als ein Rahmen verstand, innerhalb dessen jede Hegegemeinschaft für das abgegrenzte Gebiet Grundsätze für die Hege und Bejagung des Wildes beschloss. Eine Überschreitung der Rahmenvorgaben bedurfte der Genehmigung der Obersten Jagdbehörde, des heutigen Hessischen Ministeriums für Umwelt, Klimaschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz (HMUKLV). Diese Richtlinie wurde mit Ministeriumserlass vom 16. November 2010 bis zum 31. Dezember 2012 verlängert und trat danach außer Kraft (vgl. Staatsanzeiger für das Land Hessen, Ausgabe Nr. 48/2010, S. 2608).
Am 26. Februar 2019 trat die Schalenwildrichtlinie in Kraft. In einem Bericht der Fachabteilung VI des Beklagten vom 15. Januar 2019 heißt es zu den Hintergründen für den Erlass der streitgegenständlichen Schalenwildrichtlinie, dass in der Vergangenheit alle Hegegemeinschaften ihre in § 35 HJagdV beschriebenen Aufgaben, insbesondere die Sicherung an den Lebensraum angepasster Wildbestände gemäß § 35 Ziffer 4 HJagdV, regelmäßig nicht erfüllt und bei der Abschussplanung nicht berücksichtigt hätten. Den Empfehlungen der forstrechtlichen Gutachten werde häufig nicht genügend Rechnung getragen und die Abschusspläne würden häufig zu gering angesetzt, was eine weitere Wildbestandserhöhung zur Folge habe.
Hinsichtlich des übrigen und genauen Inhalts des Berichts wird auf Bl. 138 ff. der Behördenakte Bezug genommen.
In der Schalenwildrichtlinie vom 26. Februar 2019 wird unter Ziffer 1 unter der Überschrift „Grundsätze der Hege und Bejagung“ unter anderem ausgeführt:
„Ziel der Hege und Bejagung des Schalenwildes ist die Erhaltung gesunder, altersklassenmäßig ausgewogener und insbesondere den Möglichkeiten und Grenzen des Naturraumes angepasster Wildbestände, wobei ein verträgliches Miteinander von Flur, Wald und Wild anzustreben ist. […] Jagdausübungsberechtigte sind verpflichtet, die Jagd so auszuüben, dass sich die im Wald vorkommenden Hauptbaumarten entsprechend dem natürlichen Wuchs- und Mischungsverhältnis sowie dem Standortpotenzial ohne gesonderte Schutzvorkehrungen verjüngen lassen und sich in der Feldflur landwirtschaftliche Kulturen weitestgehend unbeeinträchtigt entwickeln können. Übermäßige Verbiss- und Schälschäden sind zu verhindern. Dazu kann auch die Evaluierung und Verbesserung des Jagdkonzeptes beitragen. […] Schälschäden sind auf ein tragbares Maß zu reduzieren. […] Will eine untere Jagdbehörde bei der Festsetzung des Abschussplanes […] von den Rahmenvorgaben dieser Richtlinie abweichen, unterrichtet sie die obere Jagdbehörde rechtzeitig und legt die maßgeblichen Gründe dar. Eine Abweichung ist nur dann zulässig, wenn sie zur Reduzierung von Wildschäden auf ein tragbares Maß in gleicher Weise geeignet ist. Die obere Jagdbehörde unterrichtet die oberste Jagdbehörde. Die zuständige Jagdbehörde überwacht die Einhaltung der Vorgaben bei der Abschussplanung und berücksichtigt diese bei der Abschussplanfestsetzung.“
Zudem hieß es in dieser Fassung der Schalenwildrichtlinie unter den Ziffern 2.1.2 und 2.3.2:
„Abweichende Regelungen der Hegegemeinschaft bedürfen der Genehmigung durch die oberste Jagdbehörde und sind grundsätzlich nur dann zulässig, wenn sie zur Reduzierung von Wildschäden auf ein tragbares Maß erforderlich sind. […]“
Die Schalenwildrichtlinie wurde am 3. Juli 2019 von dem Beklagten geändert (vgl. Staatsanzeiger für das Land Hessen, Ausgabe Nr. 29/2019, S. 638 ff., in Kraft getreten am 16. Juli 2019).
In dieser aktuell gültigen Fassung der streitgegenständlichen Schalenwildrichtlinie ist unter den Ziffern 2.1.2 (Rotwild-Abschussrichtlinien) und 2.3.2 (Muffelwild-Abschussrichtlinien) nunmehr geregelt:
„Die Abschussfestsetzung hat entsprechend den nachfolgenden Regelungen zu erfolgen. Soll bei der Abschussplanfestsetzung dem Vorschlag einer Hegegemeinschaft gefolgt werden, der von den allgemeinen Vorgaben dieser Richtlinie abweicht, so ist dies nur zulässig, wenn die vorgeschlagene Regelung gleichermaßen geeignet ist, Wildschäden auf das in Abschnitt 1.1 genannte Maß zu reduzieren. Die abweichende Entscheidung, insbesondere die Prognoseentscheidung bezüglich der Eignung der Maßnahme zur Reduzierung der Wildschäden, ist ausführlich zu begründen.“
Im Übrigen werden in der Schalenwildrichtlinie Abschussquoten für Rot-, Dam-, Muffel- und Sikawild, gegliedert nach Geschlecht und Altersstufe festgelegt.
Hinsichtlich ihres weiteren und genauen Inhalts wird auf die Schalenwildrichtlinie vom 29. Januar 2019 sowie die Änderung der Schalenwildrichtlinie vom 3. Juli 2019 Bezug genommen.
Mit Schriftsatz ihres Prozessbevollmächtigten vom 15. Juli 2019, eingegangen beim Verwaltungsgericht Wiesbaden am selben Tag, hat die Klägerin Klage erhoben, mit der sie sich unmittelbar gegen die Schalenwildrichtlinie selbst wendet.
Sie ist der Auffassung, dass eine Feststellungsklage, die sich gegen die Schalenwildrichtlinie selbst richte, statthaft sei, da der Beklagte nicht unmittelbar durch Verwaltungsakt oder Rechtsnorm gegenüber der Klägerin tätig geworden sei, sodass sie sich auch nicht dagegen wenden könne. Aus diesem Grund stehe der Zulässigkeit der Klage auch nicht die Subsidiarität der Feststellungsklage entgegen, weil der Klägerin keine andere Klageart zur Verfügung stehe, um effektiven Rechtsschutz zu erreichen. Insbesondere müsse sich die Klägerin nicht auf eine mögliche Anfechtungsklage gegen einen konkreten Abschussplan hinsichtlich eines Jagdausübungsberechtigten in ihrem räumlichen Geltungsbereich verweisen lassen. Dies stelle einen völlig anderen Streitgegenstand dar, als den des vorliegenden Verfahrens. Mit der vorliegenden Klage verfolge die Klägerin ausschließlich das Ziel, durch gerichtliche Feststellung die Schalenwildrichtlinie für rechtsunwirksam erklären zu lassen.
Durch Anfechtungsklagen gegen einzelne Abschusspläne könne die Klägerin keinen effektiven Rechtsschutz erlangen. Im räumlichen Gebiet der Klägerin würden für jedes Jagdjahr 68 Einzelabschusspläne festgesetzt. Daher müsse die Klägerin alle diese 68 Abschussplanfestsetzungen anfechten, um die nach ihrer rechtlichen Überzeugung bestehende Verletzung ihrer originären gesetzlich übertragenen Rechte und Pflichten geltend zu machen. Zudem würde das im Rahmen der hier erhobenen Feststellungsklage erstrebte Rechtsschutzziel im Rahmen von Anfechtungsklagen nur eine Vorfrage für die Rechtmäßigkeitsprüfung der Abschussfestsetzungen darstellen. Eine solche Inzidentprüfung könne nicht die angestrebte gerichtliche Feststellung ersetzen.
Die Klägerin sei auch klagebefugt. Sie werde durch die Schalenwildrichtlinie in ihren eigenen Rechten verletzt, da diese nachhaltig in den Rechtskreis der Klägerin eingreife.
Die Klägerin habe auch ein berechtigtes Feststellungsinteresse. Hierfür genüge jedes als schutzwürdig anzuerkennende hinreichend gewichtige Interesse wirtschaftlicher oder ideeller Art. Entscheidend sei, dass die begehrte Feststellung geeignet sei, eine rechtlich relevante Position der Klägerin zu verbessern. Dies sei hier der Fall, weil davon ausgegangen werden könne, dass Verwaltungsbehörden verwaltungsgerichtliche Feststellungsurteile respektierten. Selbst wenn also das Ministerium im Falle der gerichtlichen Feststellung der Nichtigkeit der Schalenwildrichtlinie diese nicht unverzüglich aufheben würde, so könne die Klägern doch davon ausgehen, dass dann zumindest zukünftige Abschussfestsetzungen auf Grundlage ihres Abschussplanvorschlages und nicht auf Grundlage der streitgegenständlichen Richtlinie ergehen würden.
Hinsichtlich der Begründetheit ihrer Klage trägt die Klägerin im Wesentlichen vor, die Schalenwildrichtlinie sei bereits deswegen rechtswidrig und unanwendbar, weil der Beklagte überhaupt nicht zu ihrem Erlass berechtigt gewesen sei. Die Rechtsgrundlagen für die Aufgaben und Befugnisse der Klägerin als Hegegemeinschaft ergäben sich aus dem Bundesjagdgesetz, dem Hessischen Jagdgesetz und aus der Hessischen Jagdverordnung. Die Zuständigkeiten für den Beklagten respektive das für ihn handelnde HMUKLV als Oberste Jagdbehörde seien in § 39 Abs. 2 und 3 HJagdG gesetzlich geregelt. Das Ministerium werde durch keine Norm des Hessischen Jagdgesetzes dazu berechtigt, die den Hegegemeinschaften übertragenen Aufgaben an sich zu ziehen, teilweise selbst wahrzunehmen und im Übrigen durch ministerielle Weisung die Obere sowie die Unteren Jagdbehörden zur Anwendung der vom Ministerium geschaffenen Regelungen anzuweisen. Zwar habe der Gesetzgeber das Ministerium in § 43 Nr. 2 HJagdG dazu ermächtigt, Vorschriften über die Aufgaben der Hegegemeinschaften zu erlassen. Dies dürfe aber ausschließlich im Wege von Verordnungen geschehen, nicht durch Erlasse.
Durch die Schalenwildrichtlinie bleibe § 35 HJagdV zwar äußerlich unangetastet, der Regelungsanspruch der Norm werde aber, ebenso wie § 26a HJagdG, seines Inhalts und seiner Wirkung beraubt. Für die Hegegemeinschaften bleibe zwar auf dem Papier das Recht bestehen, Abschussregelungen zu treffen. Dieses Recht sei aber nur noch eine inhaltslose Hülle. Denn mit der Schalenwildrichtlinie würden die zuständigen Unteren Jagdbehörden angewiesen, wie der Abschuss für Rotwild festzusetzen sei. Dabei komme es auf den Abschussplanvorschlag der Hegegemeinschaft gemäß § 26a HJagdG überhaupt nicht mehr an. Deren Vorschlag werde nicht einmal in eine Abwägung mit einbezogen, sondern als nicht existent behandelt. Dies, obwohl das Hessische Jagdgesetz den Unteren Jagdbehörden in § 26 Abs. 1 HJagdG vorgebe, dass Abschusspläne auf der Grundlage der Planungen der Hegegemeinschaft festzusetzen seien. Nicht ausreichend zur Wahrung der Rechte der Hegegemeinschaften sei, dass die Jagdbehörde grundsätzlich berechtigt sei, dem Vorschlag einer Hegegemeinschaft zu folgen, auch wenn dieser von den Vorgaben der Richtlinie abweiche, wenn die vorgeschlagene Regelung gleichermaßen geeignet sei, Wildschäden zu reduzieren und die Prognoseentscheidung bezüglich der Eignung der Maßnahme zur Reduzierung der Wildschäden ausführlich begründet werde. Damit verlange der Beklagte von den Unteren Jagdbehörden etwas Unmögliches, denn zu solch einer Prognose sei der Beklagte selbst nicht in der Lage. Seit Jahrzehnten führe die immer weitere Erhöhung von Abschusszahlen nicht zur Reduzierung von Schälschäden.
Der Beklagte sei der Auffassung, in Fällen wie dem vorliegenden, bedürfe die Verwaltung keiner ausdrücklich sie ermächtigenden Rechtsvorschrift, weil die Befugnis zum Erlass von Verwaltungsvorschriften für die Oberste Jagdbehörde in der allgemeinen Hoheitsgewalt der Verwaltung eingeschlossen sei. Die Hoheitsgewalt reiche indes nur soweit, wie die Zuständigkeit der Behörde reiche. Für das Jagdwesen sei das HMUKLV zwar funktionell als Oberste Jagdbehörde zuständig, aber eben nur in dem Umfang, in dem ihm das Gesetz Befugnisse zuordne. Für die Abschussfestsetzung sei aber gerade die Untere und nicht die Oberste Jagdbehörde zuständig.
Die streitgegenständliche Richtlinie stelle auch nicht etwa nur eine Interpretation oder Auslegung einer Gesetzesnorm dar, sondern einen Eingriff in die originären Aufgaben der Hegegemeinschaften. Hierdurch verstoße der Beklagte gegen den in Art. 20 Abs. 3 GG verankerten Grundsatz der Gewaltenteilung. Die Schalenwildrichtlinie könne auch nicht als eine ermessenslenkende Verwaltungsanweisung angesehen werden, weil der Jagdbehörde bei der Abschussfestsetzung kein Ermessen eingeräumt werde.
Die Klägerin beantragt zuletzt,
1. festzustellen, dass der Beklagte nicht berechtigt ist, die der Klägerin gesetzlich übertragenen Aufgaben und Befugnisse sowie die darauf gestützten Vorgaben der Klägerin durch eigene, abweichende Regelungen im Rahmen und in Vollzug der Richtlinie für die Hege und Bejagung des Schalenwildes in Hessen des Hessischen Ministeriums für Umwelt, Klimaschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz vom 29.01.2019, Az. VI 3-88a 08.03.02l1l2010, veröffentlicht im Staatsanzeiger für das Land Hessen vom 25.02.2019, Ausgabe Nr. 9/2019, Seite 193 ff., in Kraft getreten am 26.02.2019, sowie der Änderung der Richtlinie für die Hege und Bejagung des Schalenwildes in Hessen vom 03.07.2019, Az.: VI 3 - 88a 08.03.1.2.2010 - Gült.-Verz.87 -, veröffentlicht im Staatsanzeiger für das Land Hessen vom 15.07.2019, Ausgabe Nr. 29I2019, S. 638 ff, in Kraft getreten am 16.07.2019, zu ersetzen
und
2. festzustellen, dass die Schalenwildrichtlinie in ihrer aktuellen Fassung, wie voranstehend zitiert, für den Fall einer zusprechenden Entscheidung über den Antrag zu 1), durch den Beklagten im räumlichen Zuständigkeitsbereich der Hegegemeinschaft nicht zu anwenden ist.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er führt zur Begründung im Wesentlichen aus, die Klage sei aus mehreren Gründen unzulässig.
Die erhobene Klage sei bereits unstatthaft. Dies folge aus der Subsidiarität der Feststellungsklage nach § 43 Abs. 2 VwGO. Diesbezüglich verweise er auf die beiden Beschlüsse des Verwaltungsgerichts Frankfurt vom 30. August 2019 mit den Aktenzeichen 10 L 2609/19.F und 10 L 2735/19.F, denen nichts hinzuzufügen sei.
In diesen Verfahren hatte eine Hegegemeinschaft sich in der Hauptsache ebenfalls im Wege der Feststellungsklage unmittelbar gegen die Schalenwildrichtlinie gewendet und gleichzeitig um einstweiligen Rechtsschutz nachgesucht. Der Eilantrag wurde durch das Verwaltungsgericht Frankfurt deswegen als unzulässig abgelehnt, weil die in der Hauptsache erhobene Klage wegen der Subsidiarität der Feststellungsklage unzulässig sei. Die klagende Hegegemeinschaft könne und müsse sich unmittelbar gegen einen Abschussplan wenden. Die Beschwerde gegen die Entscheidung des VG Frankfurt unter dem Aktenzeichen 10 L 2609/19.F wurde durch den Hessischen Verwaltungsgerichtshof (Hess. VGH, Beschluss vom 18. November 2019, 4 B 2165/19) zurückgewiesen.
Die Klägerin habe auch kein berechtigtes Feststellungsinteresse. Die Klägerin könne durch die Klage ihre Rechtsposition nicht verbessern. Die Schalenwildrichtlinie ersetze nicht die Regelungen über die Hege und Bejagung des Wildes im Aufgabenbereich der Klägerin. Diese schätze die Stellung der Hegegemeinschaft im Rahmen der Abschussplanung nicht richtig ein. Die Hegerichtlinien der Klägerin seien kein Maßstab für die Rechtmäßigkeit der Abschusspläne. Sie stünden nicht über den gesetzlichen Anforderungen an die Abschussregelung nach § 21 Abs. 1 BJagdG. Die Einhaltung der gesetzlichen Anforderungen hätten die Jagdbehörden im Rahmen ihrer Zuständigkeit zu verantworten. Komme die Hegegemeinschaft ihren aus dem Hessische Jagdgesetz und der Hessischen Jagdverordnung übertragenen Aufgaben nach, müsse sie ihrerseits auf die Festsetzungen von Abschussplänen reagieren und ihre Hege- und Bejagungsrichtlinien entsprechend anpassen. Ein Feststellungsurteil in dem von der Klägerin begehrten Sinne sei insoweit nicht geeignet, die Rechtsposition der Hegegemeinschaft zu ändern oder zu verbessern. Die Hegegemeinschaft sei auch nicht daran gehindert, abweichende Bejagungsrichtlinien festzusetzen, beispielsweise, indem sie Vorgaben des Abschussplanes durch Trophäenmerkmale anreichere oder entgegen dem Abschussplan die wechselseitige Anrechenbarkeit weiblichen Wildes auf männliche Stücke nicht vorsehe.
Die Schalenwildrichtlinie führe auch nicht dazu, dass die Jagdbehörden angehalten würden, den Vorschlag der Hegegemeinschaft zu ignorieren. Die Klägerin werde nicht an ihrer Mitwirkung nach § 26a HJagdG gehindert. Wenn § 26 Abs. 1 Satz 1 HJagdG regele, dass der Abschussplan „auf der Grundlage der Planungen der Hegegemeinschaften“ festzusetzen sei, so bedeute dies nicht, dass der Vorschlag einer Hegegemeinschaft schlicht unverändert festzusetzen sei. Die Schälschäden in den Rotwildgebieten Hessens seien weitgehend intolerabel hoch. Darauf müsse reagiert werden.
Die Klägerin sei auch nicht klagebefugt. Dies ergebe sich bereits aus dem Umstand, dass die Schalenwildrichtlinie als eine im Rahmen der Fachaufsicht ergangene Weisung erlassen worden sei. Das hier insoweit einschlägige allgemeine Weisungsrecht nach § 38 Abs. 5 Satz 1 HJagdG werde jedoch nicht im Interesse eines bestimmten Personenkreises ausgeübt. Vielmehr werde durch die Fachaufsicht in erster Linie bezweckt, dass die einschlägigen Gesetze von den nachgeordneten Stellen rechtmäßig und gleichmäßig vollzogen würden. Die Mitwirkungsrechte der Klägerin bei der Festsetzung von Abschussplänen würden nicht beeinträchtigt.
Schließlich sei die Klage auch unbegründet. Eine Reduzierung des Rotwildbestandes sei dringend erforderlich. Hierzu könne die Schalenwildrichtlinie einen Beitrag leisten. Unzulässige Einschränkungen der Hegegemeinschaften seien mit ihr nicht verbunden. Vielmehr erweitere die Schalenwildrichtlinie die Möglichkeiten der Jagdausübungsberechtigten und berücksichtige die Belange des Naturschutzes sowie einer ordnungsgemäßen Land- und Forstwirtschaft, wie sie gesetzlich vorgesehen seien.
In der mündlichen Verhandlung am 10. Juli 2020 hat die Klägerin einen Beweisantrag gestellt, der durch das Gericht zurückgewiesen wurde. Die daraufhin erhobene Anhörungsrüge wurde ebenfalls zurückgewiesen. Wegen der Einzelheiten wird auf die Terminsniederschrift Bezug genommen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten und hierbei insbesondere auf die ausführlichen Begründungen der Klägerin zu Zulässigkeit und Begründetheit der Klage ebenso Bezug genommen, wie auf die vorgelegten Behördenakten. Diese wurden vollumfänglich zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung und der Entscheidung gemacht.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist bereits unzulässig.
Zwar ist die Erhebung einer Feststellungsklage vorliegend statthaft und scheitert insbesondere nicht an der Subsidiarität der Feststellungsklage, jedoch fehlt es der Klägerin an der erforderlichen Klagebefugnis.
Die von der Klägerin erhobene Feststellungsklage ist statthaft. In Fallkonstellationen, in denen die Verwaltung gegenüber natürlichen oder juristischen Personen mittels Verwaltungsakt handelt, sind Feststellungsklagen in aller Regel ausgeschlossen und die Betroffenen auf die Erhebung einer Anfechtungsklage zu verweisen. Ein solcher Fall liegt hier jedoch nicht vor, da der Beklagte mit dem Erlass der allein streitgegenständlichen Schalenwildrichtlinie nicht in Form eines Verwaltungsaktes gegenüber der Klägerin tätig geworden ist. Denn bei der Schalenwildrichtlinie handelt es sich nicht um einen Verwaltungsakt, da sie schon nicht auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist (vgl. § 35 Satz 1 HVwVfG). Auch sonst hat der Beklagte gegenüber der Klägerin keinen Verwaltungsakt oder gar eine Allgemeinverfügung erlassen, gegen welchen die Klägerin im Wege der Anfechtungsklage vorgehen könnte.
Bei den Bestimmungen der Schalenwildrichtlinie handelt es sich um allgemeine verwaltungsinterne Weisungen gemäß § 38 Abs. 3 Satz 1 und Abs. 5 HJagdG in der Form eines Erlasses und zwar gerade ohne Außenwirkung. Daran ändert auch die insoweit irreführende Bezeichnung als „Richtlinie“ nichts.
Nach § 38 Abs. 3 Satz 1 und Abs. 5 HJagdG werden die Aufgaben der Jagdbehörden in den Landkreisen und in den kreisfreien Städten als Aufgaben zur Erfüllung nach Weisung wahrgenommen, wobei sich diese Weisungen auf allgemeine Anordnungen beschränken sollen. Von diesem Weisungsrecht hat das HMUKLV mit dem Erlass der Schalenwildrichtlinie Gebrauch gemacht. Solchen Aufsichtsmaßnahmen im Bereich der Weisungsaufgaben kommt regelmäßig keine Außenwirkung zu, es sei denn, der Weisungsadressat wird in seinen ihm als Selbstverwaltungskörperschaft zustehenden Rechten tangiert (Hess. VGH, Urteil vom 4. Februar 2016 - 4 A 617/14 -, juris). Aber auch dann würde sich eine Außenwirkung ausschließlich gegenüber dem Adressaten – hier der Unteren Jagdbehörde bzw. deren Rechtsträger –, nicht aber gegenüber Dritten ergeben.
Der Klägerin fehlt es vorliegend an der Klagebefugnis, § 42 Abs. 2 VwGO entsprechend.
Eine Feststellungsklage ist nur zulässig, wenn ein Kläger geltend machen kann, in seinen Rechten verletzt zu sein, entweder, weil er an dem feststellenden Rechtsverhältnis selbst beteiligt ist oder weil von dem Rechtsverhältnis eigene Rechte abhängen. Das ist nicht der Fall, wenn offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise subjektive Rechte des Klägers verletzt sein können (BVerwG, Urteil vom 28. Juni 2000 - 11 C 13/99 -, juris Rn. 32).
So liegt der Fall aber hier. Die Regelungen der Schalenwildrichtlinie betreffen ausschließlich die Unteren Jagdbehörden, indem sie das ihnen durch § 26 Abs. 1 HJagdG eingeräumte Ermessen auszuüben helfen sollen und das Ziel verfolgen, die Ermessensausübung insoweit zu vereinheitlichen. Die Schalenwildrichtlinie ist ausschließlich an die Unteren Jagdbehörden adressiert und richtet sich nicht an die Klägerin. Sie enthält keinerlei Regelung, auf die sich die Klägerin unmittelbar berufen könnte, weil sie die Klägerin unmittelbar verpflichten oder sie unmittelbar in ihren Rechten berühren würde.
Es handelt sich bei der Schalenwildrichtlinie auch nicht etwa um eine normkonkretisierende Verwaltungsvorschrift, die dazu dienen würde, die Normen des HJagdG und BJagdG weiter zu präzisieren. Eine solche würde die zuständigen Stellen binden und hätte so zumindest mittelbar eine Außenwirkung dergestalt, dass die Betroffenen unter Berufung auf den allgemeinen Gleichheitssatz deren Einhaltung einfordern könnten, sodass ihr im gerichtlichen Verfahren eine Bindungswirkung zukäme. Es handelt sich bei dem streitgegenständlichen Erlass vielmehr um eine (bloß) norminterpretierende Weisung. Dies zeigt sich bereits darin, dass den Unteren Jagdbehörden durch den streitgegenständlichen Erlass keine starren Richtwerte vorgegeben werden, sondern für sie Ermessensspielräume verbleiben. Dies beispielsweise bei dem festzusetzenden Anteil bestimmter Alters- und Geschlechtsklassen am Gesamtabschuss. Es besteht für die Unteren Jagdbehörden sogar die Möglichkeit, über die ihnen belassenen Spielräume hinauszugehen, und von den Regelungen der Schalenwildrichtlinie gänzlich abzuweichen (vgl. Ziffer 2.1.2 und 2.3.2 der Schalenwildrichtlinie).
Bei der allein streitgegenständlichen Schalenwildrichtlinie handelt es sich mithin um ein reines Verwaltungsinternum ohne jegliche Außenwirkung. Daher kommt eine Verletzung der subjektiven Rechte der Klägerin durch die „Richtlinie“ selbst nicht in Betracht. Die subjektiven Rechte der Klägerin werden unmittelbar erst durch die Abschussplanfestsetzung berührt.
Soweit die Klägerin vorträgt, dass die Abschussplanfestsetzung auf der Schalenwildrichtlinie beruhe, reicht dies nicht aus, um eine Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO zu begründen. Denn eine nur faktische, reflexartige Betroffenheit, bei der keinerlei rechtliche Bindungswirkung gegenüber dem vermeintlich Betroffenen gegeben ist, reicht nicht aus, um die Klagebefugnis zu begründen. Rechtsschutz ist in solchen Fällen durch die Möglichkeit der Klage auf ein anderes Verwaltungsverfahren hin eröffnet, das dann erst eine rechtliche Bindungswirkung mit sich bringt (vgl. Eyermann/Happ, 15. Aufl. 2019, VwGO § 42 Rn. 123).
Für den vorliegenden Fall bedeutet dies, dass die Klägerin die Möglichkeit hat, gegen dasjenige Verwaltungshandeln vorzugehen, durch welches ihre Rechte erst betroffen werden, nämlich gegen die Abschussplanfestsetzung. Diese Möglichkeit steht ihr auch ohne Weiteres offen, obwohl sich die Abschusspläne nicht unmittelbar an sie, sondern an die einzelnen Jagdausübungsberechtigten richten. Denn nach der Rechtsprechung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofes besteht ein Anfechtungsrecht der Hegegemeinschaften gegen Abschusspläne als Drittbetroffene (HessVGH, Beschluss vom 18.November 2019, - 4 B 2165/19 - S. 4 des Abdrucks).
Die Klägerin auf ein Vorgehen gegen die Abschussplanfestsetzung zu verweisen ist auch deswegen ausreichend, um ihr effektiven Rechtsschutz zu gewähren, weil die Schalenwildrichtlinie, entgegen dem Vortrag der Klägerin, ihre Mitwirkungsrechte im Rahmen der Abschussplanfestsetzung nicht obsolet macht. Gemäß § 26a HJagdG wirken die Hegegemeinschaften bei der Abschussplanung mit, indem sie die Vorschläge der Jagdausübungsberechtigten (Abs. 2 Satz 1) und Verbiss- und Schälschadensgutachten von den Forstverwaltungen erhalten (Abs. 3 Satz 1), dem Sachkundigen eine Zusammenfassung aller Abschussplanvorschläge sowie die Einzelvorschläge übermittelt (Abs. 4 Satz 1), die Mitgliederversammlung, auf der die Abschussplanung erfolgt, organisiert (Abs. 4 Satz 2) und die dort erarbeitete Abschussplanung zusammen mit den Vorschlägen, den forstlichen Gutachten und den Stellungnahmen des Sachkundigen an die zuständige Jagdbehörde übermittelt (Abs. 5 Satz 1). Die Schalenwildrichtlinie hindert die Klägerin in keinster Weise an der Ausübung aller dieser Mitwirkungsrechte und schränkt diese Rechte auch nicht unmittelbar ein.
Die Schalenwildrichtlinie führt auch mitnichten dazu, dass die Jagdbehörden angehalten würden, Abschussplanvorschläge der klägerischen Hegegemeinschaft zu ignorieren. Die Klägerin wird nicht an ihrer Mitwirkung nach § 26a HJagdG gehindert. Wenn § 26 Abs. 1 Satz 1 HJagdG regelt, dass der Abschussplan „auf der Grundlage der Planungen der Hegegemeinschaften“ festzusetzen ist, so bedeutet dies nicht, dass der Vorschlag einer Hegegemeinschaft schlicht unverändert festzusetzen ist. Denn die Jagdbehörde muss die Rechtmäßigkeit des festgesetzten Abschlussplanes und den damit verfolgten Zweck verantworten. Daher kann es selbstredend vorkommen, dass die Jagdbehörde sich bei der Festsetzung des Abschussplans weit von dem Vorschlag einer Hegegemeinschaft entfernen muss, um den Abschussplan als rechtmäßigen Verwaltungsakt erlassen zu können. Dies insbesondere dann, wenn der Anspruch der Waldbesitzer, von übermäßigen Wildschäden verschont zu bleiben, im Vorschlag der Hegegemeinschaft nicht hinreichend beachtet wurde.
Die Klägerin stört sich ersichtlich nur daran, dass die von ihr erarbeiteten Vorschläge ihrer Ansicht nach von der Unteren Jagdbehörde bei der Abschussfestsetzung wegen der Schalenwildrichtlinie nicht mehr ausreichend berücksichtigt würden bzw. berücksichtigt werden könnten.
Soweit die Klägerin diesbezüglich in der mündlichen Verhandlung vorgetragen hat, vor Erlass der Schalenwildrichtlinie sei es gängige Praxis gewesen, dass die Unteren Jagdbehörden den Abschussplänen die von der Klägerin aufgestellten Grundsätze der Hege und Bejagung des Wildes als Bestandteil des Bescheides beigefügt hätten, ist darauf hinzuweisen, dass hierauf zu keiner Zeit ein Rechtsanspruch bestanden hat. Insbesondere ergibt sich eine Verpflichtung hierzu aus keiner Norm des Hessischen Jagdgesetzes. Es besteht selbstredend auch keinerlei Verpflichtung der Jagdbehörden dazu, eine einmal begründete tatsächliche Behördenpraxis für immer fortzusetzen. Andernfalls wäre die Handlungsfähigkeit der Verwaltung in einem nicht hinnehmbaren Maße eingeschränkt. Insoweit werden dadurch, dass ihre selbst aufgestellten Grundsätze der Hege und Bejagung des Wildes den Abschussplänen nun nicht mehr beigefügt werden, keine Rechte der Klägerin verletzt.
Die von der Klägerin behauptete mangelnde Berücksichtigung ihrer Vorschläge kann insofern – wenn überhaupt – erst im Rahmen der Abschussfestsetzung selbst, nicht aber im Vorfeld derselben, stattfinden. Dies auch deshalb, weil die Untere Jagdbehörde befugt ist, den Vorschlägen der Hegegemeinschaften in Abweichung von der Schalenwildrichtlinie zu folgen, wenn diese prognostisch gleichermaßen geeignet sind, Wildschäden auf ein hinnehmbares Maß zu reduzieren (vgl. Ziffern 2.1.2 und 2.3.2 der Schalenwildrichtlinie).
Dem diesbezüglich in der mündlichen Verhandlung gestellten Beweisantrag der Klägerin, gerichtet auf Einholung eines Sachverständigengutachtens zum Beweis der Tatsache, dass es unmöglich sei, „im Rahmen des Abschussplanvorschlagsverfahrens zu belegen, dass ein Vorschlag der Hegegemeinschaft, welcher von den allgemeinen Vorgaben der Richtlinie für die Hege- und Bejagung des Schalenwilds abweicht, eine gleichermaßen geeignete Regelung darstellt, Wildschäden auf das in Abschnitt 1.1 der benannten Richtlinie genannte Maß zu reduzieren“, war nicht nachzugehen. Dies bereits deshalb, weil es sich um einen reinen Ausforschungsantrag handelt. Es wurden keinerlei Tatsachen oder Anknüpfungspunkte dargelegt, die die Behauptung der Klägerin so stützen, geschweige denn belegen könnten, dass eine Überprüfung durch einen Sachverständigen geboten wäre. Die pauschale Behauptung der Klägerin, die kurze, zur Abschussplanvorbereitung zur Verfügung stehende Zeit sei nicht ausreichend, um zu belegen, dass ein Vorschlag einer Hegegemeinschaft eine „gleichermaßen geeignete Regelung“ darstelle, reicht hierfür nicht aus.
Zudem ist es auch gar nicht erforderlich, im Rahmen des Abschussplanvorschlagsverfahrens zu belegen, dass ein Vorschlag der Hegegemeinschaft gleich geeignet zur Reduzierung von Wildschäden ist, wie die Vorgaben der Schalenwildrichtlinie. Denn diese verlangt von den Unteren Jagdbehörden lediglich eine Prognoseentscheidung, wie es in den Ziffern 2.1.2 und 2.3.2 der Schalenwildrichtlinie ausdrücklich ausgeführt ist. Aus diesem Grund ist die unter Beweis gestellte Tatsache auch unerheblich.
Im Übrigen ist die von der Klägerin mit dem Beweisantrag aufgeworfene Frage auch unter einem weiteren Gesichtspunkt nicht entscheidungserheblich: Selbst wenn die von der zuständigen Unteren Jagdbehörde zu treffende Prognoseentscheidung aufgrund der Kürze der hierfür verbleibenden Zeit nicht begründet werden könnte, würde dies nämlich nicht dazu führen, dass die Klägerin vorliegend klagebefugt wäre. Denn, wie bereits ausgeführt, handelt es sich bei der Schalenwildrichtlinie um ein reines Verwaltungsinternum ohne jegliche Außenwirkung. Eine Verletzung der subjektiven Rechte der Klägerin kommt nur im Rahmen der Abschussplanfestsetzung selbst in Betracht.
Aus der Möglichkeit der vermeintlichen Verletzung subjektiver Rechte der Klägerin durch die Abschussplanfestsetzung kann diese jedoch keine Klagebefugnis hinsichtlich im Rahmen der Fachaufsicht ergangener allgemeiner Weisungen herleiten. Denn es geht vorliegend um die Schalenwildrichtlinie selbst und nicht um ihre Anwendung durch die Untere Jagdbehörde in der Praxis. Die Klägerin muss sich stattdessen darauf verweisen lassen, unmittelbar gegen die Abschussplanfestsetzungen vorzugehen. Dies ist ihr auch deshalb ohne weiteres zumutbar, weil die Klägerin auch im Rahmen einer etwaigen Klage gegen eine Abschussfestsetzung die Möglichkeit hätte, die Unwirksamkeit der Schalenwildrichtlinie geltend zu machen. Dass die Wirksamkeit der Schalenwildrichtlinie in diesem Falle lediglich inzidentär ein Prüfungspunkt der Anfechtungsklage wäre, führt nicht zu einer anderen Beurteilung. Denn aufgrund der Gesetzesbindung der Verwaltung (Art. 20 Abs. 3 GG) ist davon auszugehen, dass die Jagdbehörden von der weiteren Anwendung der Schalenwildrichtlinie absehen würden, wenn deren Unwirksamkeit nicht in einem feststellenden Tenor, sondern im Rahmen der Entscheidungsgründe einer Anfechtungsklage gegen eine Abschussplan durch ein Verwaltungsgericht festgestellt würde.
Die von der Klägerin nach Ablehnung ihres Beweisantrages in der mündlichen Verhandlung erhobene Anhörungsrüge war aus denselben Gründen – wie oben aufgeführt – zurückzuweisen. Dass das Gericht im Laufe der mündlichen Verhandlung Verständnis für die Probleme der Hegegemeinschaften geäußert hatte, steht auch nicht in Widerspruch zur Ablehnung des Beweisantrages. Das allgemeine Verständnis für Kommunikationsprobleme zwischen der Klägerin und der Unteren Jagdbehörde und einen unter Umständen hohen Begründungsaufwand dafür, dass von der Schalenwildrichtlinie abgewichen werden soll, bildet keinen hinreichenden Anknüpfungspunkt für ein „Ausforschungssachverständigengutachten.“
Auch aus der von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung benannten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, Beschluss vom 17. Juli 2019 - 3 BN 2/18 -, juris) lässt sich hinsichtlich der Klagebefugnis der Klägerin kein anderes Ergebnis herleiten. In dieser Entscheidung beschäftigt sich das Bundesverwaltungsgericht mit der Klagebefugnis eines Jagdausübungsberechtigten im Rahmen eines Normenkontrollverfahrens gegen eine Rechtsverordnung und mithin mit einer gänzlich anderen prozessualen Konstellation, als der hier vorliegenden.
Schließlich ergibt sich auch aus der von der Klägerin angeführten Entscheidung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofes (HessVGH, Beschluss vom 18. November 2019, 4 B 2165/19) nicht, dass dieser eine Klagebefugnis der Klägerin in der vorliegenden Fallkonstellation annehmen würde. In dieser Entscheidung beschäftigt sich der Hessische Verwaltungsgerichtshof ganz überwiegend mit der Frage der Subsidiarität einer Feststellungsklage gegen die Schalenwildrichtlinie zu einer Anfechtungsklage gegen einen konkreten Abschussplan – und bejaht in Bestätigung der vorhergehenden Entscheidung des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main die Subsidiarität. Ausführungen zur Klagebefugnis enthält die Entscheidung nicht. Insofern kann das Gericht nicht nachvollziehen, weshalb der Kläger aus ihr den Schluss zieht, dass der Hessische Verwaltungsgerichtshof die vorliegende Klage für zulässig erachten würde.
Nach alledem ist die von der Klägerin erhobene Klage unzulässig und daher abzuweisen.
Über den Antrag zu 2) war dabei nicht zu entscheiden. Denn dieser wurde ausdrücklich nur für den Fall des Erfolges mit dem Antrag zu 1) gestellt. Da dieser jedoch erfolglos bleibt, ist die Bedingung für die Entscheidung über den Antrag zu 2) nicht eingetreten.
Anlass für die Zulassung der Berufung gemäß § 124a Abs. 1, § 124 Abs. 2 Nr. 2, 3 VwGO besteht nicht. Die Rechtssache weist keine besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten auf. Die der Entscheidung zugrunde liegende Rechtsfrage betrifft allein die Frage der Klagebefugnis der Klägerin für eine Feststellungsklage gegen die Schalenwildrichtlinie. Da es sich um reine Rechtsfrage handelt, sind besondere tatsächliche Schwierigkeiten mit der Entscheidung nicht verbunden. Auch besondere rechtliche Schwierigkeiten liegen nicht vor, denn zur Frage der Klagebefugnis existiert umfangreiche Rechtsprechung und eine Vielzahl von nahezu gleichlautenden Literaturmeinungen. Es handelt sich insofern nicht um eine ungewöhnliche und auch nicht um eine besonders komplexe Materie. Grundsätzliche Bedeutung besteht nicht, weil die der Entscheidung zugrunde liegende Problematik der Klagebefugnis der Klägerin gegen eine verwaltungsinterne Weisung unter Berücksichtigung der Besonderheiten des Jagdrechts eine Rechtsfrage mit marginaler Bedeutung darstellt, deren Klärung im Interesse der einheitlichen Rechtsanwendung oder der Fortbildung des Rechts nicht geboten erscheint. Zudem ist die Frage der Klagebefugnis im Zusammenhang mit verwaltungsinternen Weisungen im Allgemeinen bereits obergerichtlich geklärt.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.
Beschluss
Der Streitwert wird auf 10.000 EUR festgesetzt.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz (GKG). Nach Auffassung des Gerichts ist es vorliegend angemessen, für den Klageantrag zu 1) den doppelten Auffangstreitwert anzusetzen. Dies deswegen, weil die Schalenwildrichtlinie Einfluss auf die Abschussfestsetzung hinsichtlich aller 68 Jagdausübungsberechtigten im Bereich der Klägerin hat, sodass die Klägerin insoweit als Interessenmultiplikatorin anzusehen ist. Daher entspricht ein Streitwert von 10.000 EUR der sich aus dem Antrag zu 1) für die Klägerin ergebenden Bedeutung der Sache. Für den Klageantrag zu 2) war kein eigener Streitwert festzusetzen, da es sich um einen Hilfsantrag handelt, über den vorliegend nicht entschieden wurde, vgl. § 45 Abs. 1 Satz 2 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 10a BJagdG
§ 9 HJagdG
§ 26a HJagdG
§ 35 HJagdV
§ 711 ZPO
§ 39 Abs. 1 HJagdG
§ 26 Abs. 1 Satz 1 HJagdG
§ 35 Nr. 2 HJagdV
§ 39 Abs. 2 und 3 HJagdG
§ 43 Nr. 2 HJagdG
§ 26 Abs. 1 HJagdG
§ 43 Abs. 2 VwGO
§ 21 Abs. 1 BJagdG
§ 38 Abs. 5 Satz 1 HJagdG
§ 35 Satz 1 HVwVfG
§ 38 Abs. 3 Satz 1 und Abs. 5 HJagdG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 2, 3 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz
§ 45 Abs. 1 Satz 2 GKG
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: 10 L 2609/19
10 L 2735/19
4 B 2165/19
4 A 617/14
11 C 13/99
3 BN 2/18