Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2016-09-28, Aktenzeichen 10 LB 3/16

Tenor:
Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Stade - 6. Kammer - vom 28. Januar 2015 geändert und wie folgt neu gefasst:
Die Beklagte wird unter Änderung ihres Bescheides vom 20. Dezember 2013 verpflichtet, dem Kläger für das Jahr 2013 eine um 375,04 EUR erhöhte Betriebsprämie, d.h. in einer Gesamthöhe von 36.379,09 EUR, zu bewilligen.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Der Kläger trägt ¾, die Beklagte ¼ der Kosten des gesamten Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der jeweilige Vollstreckungsschuldner kann die vorläufige Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger zuvor Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen eine insgesamt vierprozentige Kürzung seiner Betriebsprämie für das Jahr 2013 wegen zwei sog. CC-Verstöße, nämlich des Umbruchs von Dauergrünland sowie des teilweisen Abholzens einer Baumreihe. Zwischen den Beteiligten ist dabei im Wesentlichen die Frage streitig, ob die beiden in Rede stehenden Verstöße dem Kläger als natürliche Person - so die Beklagte - oder allenfalls der Fa. A. GmbH und Co KG (= KG) als Personengesellschaft - so der Kläger - zuzurechnen seien.
Der Kläger bewirtschaftete u.a. im Jahr 2013 einen Betrieb in A-Stadt (Landkreis Rotenburg (Wümme)) mit Rinderhaltung und Silomaisanbau auf rd. 120 ha.
Die KG hat nach ihrem Gesellschaftsvertrag aus dem Jahr 2003 ihren Sitz ebenfalls in der Gemeinde A-Stadt. Nach § 2 ihres Gesellschaftsvertrages plant, errichtet und betreibt die KG Windkraftanlagen und Biogasanlagen zur Stromerzeugung, vermietet sowie verpachtet Grundvermögen, handelt mit Zubehör und nimmt sämtliche damit zusammenhängende und den Gesellschaftszweck fördernde Maßnahmen vor; die landwirtschaftliche Urproduktion gehört nicht zu den ausdrücklich genannten Gesellschaftszwecken. Persönlich haftende Gesellschafterin der KG (Komplementärin) ist die „ A. GmbH“, deren Geschäftsführer der Kläger ist. Er ist außerdem neben seiner Ehefrau Kommanditist der KG. Die Komplementärin ist von den Beschränkungen des § 181 BGB befreit.
Der Kläger erwarb nach Aktenlage im Jahr 2012 mehrere Dauergrünlandflächen, darunter die des mindestens 4,72 ha großen Feldblockes E. (= 53) in A-Stadt. Dieser Feldblock war zuletzt von Herrn F. bewirtschaftet, in den Jahren 2003 bis 2012 agrarförderrechtlich jeweils als Mähweide (Code: 452) gemeldet sowie nach dem Luftbild auch tatsächlich als Grünland genutzt worden. Nach einer im erstinstanzlichen Verfahren vorgelegten, vom Kläger für beide Vertragsparteien unter dem Datum des 1. Oktober 2012 unterzeichneten sog. Nutzungsvereinbarung räumte er als Eigentümer für den Zeitraum vom 1. Oktober 2012 bis zum 30. September 2013 der KG „als Bewirtschafterin“ das „Nutzungsrecht“ an diesem Feldblock ein. Weitere Regelungen enthält der vorgelegte Vertragstext nicht, insbesondere wurde für die Überlassung kein Entgelt vereinbart. Denn der Kläger habe die Fläche nach seinem Vorbringen durch die von der KG durchgeführten Maßnahmen im Oktober 2013 „in einem höherwertigen Zustand in die eigene Bewirtschaftung übernehmen können“.
Im Januar 2013 wurde dieser in einem vorläufig gesicherten Überschwemmungsgebiet der Oberen Oste gelegene Feldblock mit der Endziffer 53 tiefgepflügt und nachfolgend in diesem Jahr zum Maisanbau genutzt.
Der Kläger beantragte im Mai 2013 für rd. 120 ha Agrarförderung, nicht aber für den o.a. Feldblock mit der Endziffer 53; die KG stellte keine Sammelanträge.
Nach dem Ablauf der o.a., mit der KG geschlossenen Vereinbarung beantragte der Kläger im Oktober 2013 nachträglich für den genannten Feldblock die Bewilligung zum Dauergrünlandumbruch, die ihm am 28. November 2013 gegen die Anlage von Ersatzgrünland erteilt wurde; ergänzend wies die Beklagte auf die Folgen des bereits vorab ungenehmigt erfolgten Umbruchs hin.
Nördlich des insgesamt 4,6 ha großen, ebenfalls im Eigentum des Klägers stehenden und in A-Stadt gelegenen Feldblockes G. (neu: H. = 55) und südlich eines Grabens befand sich eine von der Beklagten als Landschaftselement eingestufte, insgesamt 330 Meter lange Baumreihe auf einem nicht landwirtschaftlich genutzten Randstreifen. Am östlichen Ende dieser Reihe sägte der Kläger im Februar 2013 auf einer Länge von 50 Metern zwei Birken und fünf Eichen ab. Nach einer weiteren, ebenfalls im erstinstanzlichen Verfahren vorgelegten, vom Kläger für beide Vertragsparteien unter dem Datum des 1. Oktober 2012 unterzeichneten sog. Nutzungsvereinbarung räumte er als Eigentümer für den Zeitraum vom 1. Oktober 2012 bis zum 30. September 2013 der KG „als Bewirtschafterin“ auch an einer als „Acker vorne“ bezeichneten Teilfläche von 1,09 ha des letztgenannten Feldblockes mit der Endziffer 55 ein „Nutzungsrecht“ ein; weitere Regelungen enthält der vorgelegte Vertragstext. Der Kläger beantragte auch für diesen Feldblock im Jahr 2013 keine Agrarförderung und nahm die Baumreihe auch nicht als Landschaftselement in seinen Sammelantrag auf, übernahm aber ab dem Oktober 2013 die Nutzung auch an dem „Acker vorne“.
Mit Bescheid vom 20. Dezember 2013 kürzte die Beklagte die dem Kläger zu gewährende Betriebsprämie um insgesamt 4 % entsprechend 1.500,17 EUR. Anlass waren die zwei o.a., jeweils als fahrlässig eingestuften CC-Verstöße, nämlich erstens der im „Januar“ 2013 ungenehmigt erfolgte Umbruch von Dauergrünland (3 %) im Feldblock mit der Endziffer 53, und zweitens das im Februar 2013 erfolgte, in Anhang 7 des Bescheides ausdrücklich als (gesonderter) Verstoß gegen die Vogelschutzrichtlinie bewertete Abholzen von Bäumen (1 %) auf dem Randstreifen nördlich des Feldblockes mit der alten Endziffer 55.
Der Kläger hat am 20. Januar 2014 Klage erhoben. Er hat sich zur Begründung vorrangig darauf berufen, dass nicht er als antragstellender Landwirt, sondern die KG im Wirtschaftsjahr 2013 im Rahmen ihrer Flächenbewirtschaftung das Dauergrünland umgebrochen habe. Da sie auch den Feldblock (teilweise) bewirtschaftet habe, der südlich an die teilweise abgeholzte Baumreihe angrenze, könne ihm auch insoweit ein etwaiger CC-Verstoß nicht zugerechnet werden.
Im Übrigen stünden einer Ahndung jeweils weitere Gründe entgegen:
Nach dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 2. Oktober 2014 (C-47/13) sei der Begriff des „Dauergrünlandes“ abweichend von der bisherigen Praxis u.a. in Niedersachsen zu verstehen. Damit dürfte die Rechtsgrundlage für die Sanktion eines ungenehmigten Umbruchs von Dauergrünland entfallen sein. Außerdem stehe der Sanktion eines von der Beklagten angenommenen CC-Verstoßes durch Umbruch von Dauergrünland entgegen, dass die Beklagte diesen Umbruch nachträglich am 28. November 2013 ohne Sanktion genehmigt habe. Eine Kürzung der Betriebsprämie in Höhe von 3 % sei damit rechtswidrig.
Gleiches gelte für die Kürzung um einen weiteren Prozentpunkt wegen des Abholzens von Bäumen. Der Verstoß sei so geringfügig, dass auf eine Ahndung überhaupt hätte verzichtet werden müssen. Denn nach seiner - des Klägers - Auffassung werde sich der Zustand der lokalen Vogelpopulation durch die Beseitigung der sieben Bäume nicht verschlechtern, da unmittelbar angrenzend noch hinreichend alter Baumbestand als Lebensraum für Vögel zur Verfügung stehe. Eine überzeugende gegenteilige Einschätzung lasse sich dem Kontrollbericht vom 6. Mai 2013 nicht entnehmen. Denn in dem Kontrollbericht sei auf die Frage, ob sich ein Verstoß feststellen lasse, der zu einer Verschlechterung des Erhaltungszustandes der lokalen Population einer Vogelart führe, zunächst das Kästchen „nicht prüfbar“ angekreuzt worden. Diese Frage sei erst nachträglich bejaht, dabei aber eingeräumt worden, dass die umfänglich nur begrenzte Zerstörung den Zustand der örtlichen Vogelpopulation nicht wesentlich verschlechtern würde.
Der Kläger hat beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 20. Dezember 2013 zu ändern und die Beklagte zu verpflichten, ihm für das Antragsjahr 2013 eine weitere Betriebsprämie in Höhe von 1.500,17 EUR zu bewilligen.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Der Kläger bestreite weder den Umbruch von Dauergrünland noch die teilweise Beseitigung eines Landschaftselements, sondern „nur“ seine Verantwortlichkeit hierfür, dies aber zu Unrecht. Er habe die CC-Verstöße persönlich begangen, und sie seien ihm deshalb unabhängig davon zuzurechnen, ob er als Einzelantragsteller oder als Gesellschafter der KG gehandelt habe. Im Übrigen sei fraglich, ob die beiden Flächen tatsächlich der KG zuzuordnen seien. Es existierten keine Pachtverträge zwischen dem Kläger und der KG. Auch seien bei der landwirtschaftlichen Berufsgenossenschaft keine Flächen für die KG gemeldet. Beides spreche dafür, dass der KG selbst keine Flächen zuzuordnen seien, sondern lediglich dem Einzelbetrieb des Klägers, der damit nicht sämtliche Nutzflächen im Sammelantrag angegeben habe, was zu zusätzlichen Kürzungen führen würde.
Die Betriebsprämie sei wegen des Fällens von Bäumen zu Recht um einen weiteren Prozentpunkt gekürzt worden. In der Regel werde wegen der darin (auch) liegenden Beseitigung eines Landschaftselements die Direktzahlung um 3 % gekürzt. Aufgrund des geringen Umfangs der Zerstörung/Beseitigung sei vorliegend jedoch bereits von der Regelkürzung abgewichen und der Verstoß als „leicht“ (1 %) eingestuft worden. Schwere, Ausmaß und Dauer des Verstoßes seien hierbei hinreichend berücksichtigt worden. Für eine weitere Reduzierung bestehe keine Veranlassung. Das Ankreuzen des Punktes „nicht prüfbar“ durch den Kontrolleur habe auf einem Versehen beruht und sei sofort korrigiert worden.
Das Verwaltungsgericht Stade - 6. Kammer - hat der gegen die Kürzungen gerichteten Klage mit seinem Urteil vom 28. Januar 2015 stattgegeben, die Beklagte zur Bewilligung weiterer 1.500,17 EUR verpflichtet und zur Begründung für die Aufhebung der beiden Kürzungen im Wesentlichen übereinstimmend darauf verwiesen, dass die Verstöße nicht dem Kläger als natürliche Person, sondern der KG als eigenständige Personengesellschaft zuzurechnen seien. Denn ihr habe aufgrund der o.a. Nutzungsvereinbarungen das Bewirtschaftungsrecht an dem umgebrochenen o.a. Feldblock mit der Endziffer 53 sowie an dem südlich der Baumreihe gelegenen Teil des Feldblockes mit der Endziffer 55 zum jeweiligen Zeitpunkt des Verstoßes - im „Januar“ und Februar 2013 - zugestanden; es sei nicht erkennbar, dass die tatsächliche Bewirtschaftung von der Nutzungsvereinbarung abgewichen sei. Es könne auch nicht festgestellt werden, dass die Nutzungsvereinbarungen jeweils nur „auf dem Papier“ gestanden haben bzw. zur Umgehung der CC-Verpflichtungen (Art. 30 Verordnung (EG) Nr. 73/2009) geschlossen worden seien.
Auf den Antrag der Beklagten hat der Senat mit Beschluss vom 11. Januar 2016- 10 LA 10/15 - die Berufung zugelassen. Das Verwaltungsgericht sei im Ausgangspunkt zutreffend davon ausgegangen, dass zwischen dem Kläger als natürliche Person und der KG als Personengesellschaft zu unterscheiden sei und dass dem Kläger Handlungen, die er für die KG vorgenommen habe, grundsätzlich nicht selbst zuzurechnen seien. Dem Verwaltungsgericht sei auch in der weiteren sinngemäßen Annahme zu folgen, dass förderrechtlich grundsätzlich Verträge zwischen Verwandten Bestand haben können und dies auch für Verträge gelte, die - wie hier jeweils die Nutzungsvereinbarungen - unter Befreiung vom Verbot des Insichgeschäfts nach § 181 BGB geschlossen worden seien. Vorliegend sei jedoch nach der Senatsrechtsprechung (vgl. Urt. v. 17. 6. 2015 - 10 LC 26/13 -) zur Verhinderung von Umgehungsgeschäften ein sog. Fremdvergleich entsprechender Vereinbarungen angezeigt gewesen, der zu Unrecht unterblieben sei. Denn die sog. CC-Verpflichtungen gelten als solche nach Art. 4 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 73/2009 nur für einen Betriebsinhaber, der Direktzahlungen beziehe. Durch eine Übertragung von Flächen an einen Betriebsinhaber, der im jeweiligen Kalenderjahr keine Direktzahlungen beziehe, würden folglich diese Verpflichtungen umgangen. Erfolge dann eine solche Übertragung nur für jeweils 12 Monate im Wege eines Insichgeschäfts und würden in diesem Zeitraum Handlungen begangen, die sich nur für den Übertragenden als CC-Verstoß darstellen würden- wie hier nach Aktenlage -, so bestehe (dringender) Anlass, die Vereinbarung an Hand des sog. Fremdvergleichs auf ihre Wirksamkeit zu prüfen. Bei einem solchen Fremdvergleich bestünden jedoch nach Aktenlage erhebliche Bedenken gegen die förderrechtliche Wirksamkeit der vorlegten Nutzungsvereinbarungen und die darauf beruhende tragende Annahme des Verwaltungsgerichts, die in Rede stehenden CC-Verstöße seien dem Kläger nicht nach Art. 23 Abs. 1 UAbs. 1 (EG) Nr. 73/2009 „unmittelbar“ zuzurechnen. Im Übrigen sei das Verwaltungsgericht auch nicht näher auf die Sonderbestimmung des Art. 23 Abs. 1 UAbs. 2 Alt. 2 Verordnung (EG) Nr. 73/2009 eingegangen. Danach werde die Zurechnung von CC-Verstößen auf Handlungen Dritter erweitert, d.h. diese werden einem Betriebsinhaber mittelbar zugerechnet. U.a. erfolge eine Kürzung wegen eines CC-Verstoßes auch „in den Fällen … , in denen der betreffende Verstoß das Ergebnis einer Handlung … ist, die unmittelbar der Person anzulasten ist, … von der die landwirtschaftlichen Flächen übertragen wurden“. Auf die vorliegende Fallgestaltung angewandt, könnten die in Rede stehenden, im Kalenderjahr 2013 begangenen CC-Verstöße dem Kläger danach selbst dann zugerechnet werden, wenn sie unmittelbar der KG anzulasten wären. Denn nach Aktenlage habe die KG dem Kläger die Flächen bereits im Oktober 2013 und damit im noch laufenden Kalenderjahr „übertragen“. Soweit das Verwaltungsgericht stattdessen sinngemäß allein auf die Verhältnisse im Zeitpunkt des jeweils in Rede stehenden CC-Verstoßes („Januar“ 2013 als Zeitpunkt des Tiefpflügens bzw. Februar 2013 als Zeitpunkt des Abholzens) bzw. im Wirtschaftsjahr 2012/2013 (Oktober 2012 bis September 2013) abgestellt habe, stehe dies mit dem auf das Kalenderjahr abstellenden Normwortlaut nicht in Einklang; wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Zulassungsbeschluss verwiesen.
Die Beklagte hat ihre Berufung am 11. Februar 2016 begründet. Sie wiederholt und vertieft ihre Ansicht, dass die in Rede stehenden CC-Verstöße dem Kläger zuzurechnen seien. Dazu reiche es aus, dass er die zu Grunde liegenden Handlungen selbst vorgenommen habe; für wen er, d.h. für sich selbst oder die KG oder eine sonstige Person, gehandelt habe, sei unerheblich. Hilfsweise sei zu bezweifeln, dass die fraglichen Flächen tatsächlich durch die KG und nicht durch den Kläger bewirtschaftet worden seien; weiter hilfsweise sei ein Umgehungstatbestand bezogen auf die Übertragung der fraglichen Flächen gegeben. Andernfalls seien die Verstöße dem Kläger aber zumindest nach Art. 23 Abs. 1 UAbs. 2 Alt. 2 Verordnung (EG) Nr. 73/2009 zuzurechnen, da er die beiden Flächen dann jedenfalls im Oktober 2013 und damit im noch laufenden Kalenderjahr 2013 von der KG übernommen habe.
Die agrarförderrechtliche Pflicht, Dauergrünland nicht ungenehmigt umzubrechen, habe in Niedersachsen jedenfalls bis zum Sommer 2013 noch fortbestanden. Denn unter Beachtung des neuen Begriffsverständnisses von „Dauergrünland“ sei dessen Anteil in der hier maßgebenden Region Niedersachsen/Bremen zwar gestiegen. Die Abnahme habe aber nach Auswertung der Antragsunterlagen im Jahr 2012 im Verhältnis zum Referenzjahr noch 5,24 % betragen und sei erst im Folgejahr 2013 unter die entscheidende Schwelle von 5 % gesunken. Diese Feststellung wirke aber frühestens ab dem Juni 2013 und nicht zurück; wegen der Einzelheiten der Berechnungen wird auf die Schriftsätze der Beklagten vom 12. Mai 2016 (für das Jahr 2012) und 23. August 2016 (für das Jahr 2013) verwiesen.
Feststellungen zum Wert der gefällten Bäume als Lebensraum für Vögel seien nicht mehr möglich, aber auch nicht erforderlich. Denn nach § 5 Abs. 1 Nr. 2 DirektZahlVerpflV geschützte Baumreihen - wie hier - hätten im Regelfall auch eine besondere Bedeutung als Lebensraum für Vögel. Mit § 5 Abs. 1 Nr. 2 DirektZahlVerpflV seien nicht nur die Verpflichtungen aus dem Anhang III, sondern auch solche aus dem Anhang II zur Verordnung (EG) Nr. 73/2009, zu denen nach A 1 auch der Erhalt von Lebensräumen von Vögeln zähle, umgesetzt worden. Soweit eine Baumreihe dadurch zugleich als Landschaftselement i. S. d. Anhanges III zur Verordnung (EG) Nr. 73/2009 geschützt werde, ergebe sich aus der Kollisionsregel des Art. 70 Abs. 7 Verordnung (EG) Nr. 1122/2009, dass der Verstoß gegen die „Anforderung“ des Anhanges II vorrangig sei.
Die Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Stade - 6. Kammer - vom 28. Januar 2015 aufzuheben und die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Die Beklagte unterscheide in ihrer Bewilligungspraxis streng zwischen natürlichen Personen und u.a. Personengesellschaften als jeweiligen Antragstellern. Diese Differenzierung müsse auch für die Zurechnung von CC-Verstößen mit der Folge gelten, dass Bewirtschaftungsmaßnahmen der KG nur dieser als Personengesellschaft und nicht dem Kläger persönlich zugerechnet werden könnten. Ein Umgehungstatbestand sei nicht gegeben. Der Kläger habe die von ihm erst im Jahr 2012 als Dauergrünland erworbenen Flächen als Ackerland nutzen wollen, dies aber erst nach der Umwandlung tun können. Dass die KG das Grünland umgebrochen und er später rückwirkend den Genehmigungsantrag gestellt habe, stelle keine (unzulässige) Umgehung i. S. d. Art. 30 Verordnung (EG) Nr. 73/2009 dar. Vielmehr sei ihm die Rechtmäßigkeit dieses Vorgehens von der örtlichen Bewilligungsstelle der Beklagten bestätigt worden. Ebenso wenig seien die Zweifel daran berechtigt, dass die in Rede stehenden Flächen tatsächlich von der KG und nicht vom Kläger bewirtschaftet worden seien. Beide Betriebe seien strikt getrennt. Die benutzten und im gerichtlichen Verfahren in Kopie vorgelegten Vertragsmuster stammten von der Beklagten. Die von der KG für ihre Biogasanlage benötigte Maissilage sei überwiegend zugekauft und im Jahr 2013 auf 16 ha selbst erzeugt worden; für diese Flächen sei etwa eine Humusbilanz erstellt worden. Da die KG keinen Agrarförderantrag gestellt habe und damit nicht den CC-Pflichten als solche unterliege, habe sie schon objektiv keine Verstöße begangen, die dem Kläger nach Art. 23 Abs. 1 UAbs. 2 Verordnung (EG) Nr. 73/2009 zugerechnet werden könnten. Die Beseitigung einer Baumreihe allein rechtfertige noch nicht die Annahme, dass damit zugleich auch Lebensraum für Vogelarten vernichtet und somit gegen die Vogelschutzrichtlinie verstoßen worden sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den übrigen Inhalt der Gerichtsakte und der Beiakte verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung der Beklagten ist überwiegend begründet und im Übrigen unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht im vollen Umfang stattgegeben.
Der Bescheid der Beklagten vom 20. Dezember 2013 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO, soweit die Betriebsprämie um 3 % gekürzt worden ist.
Da die Kürzung um einen weiteren Prozentpunkt, d.h. um insgesamt 4 %, aus den folgenden Gründen rechtswidrig ist, steht dem Kläger über die bereits bewilligten 36.004,05 EUR hinaus eine Betriebsprämie für das Jahr 2013 in Höhe von weiteren 375,04 EUR, d.h. in einer Gesamthöhe von 36.379,09 EUR zu. Denn der Kläger hat für das Jahr 2013 gemäß Art. 34 Verordnung (EG) Nr. 73/2009 grundsätzlich Anspruch auf eine Betriebsprämie in Höhe von 37.504,22 EUR nach Modulation und Haushaltsdisziplin. Bedenken gegen die Richtigkeit der von der Beklagten hierzu in den Anlagen 1 bis 5 ihres Bescheides vom 20. Dezember 2013 getroffenen Feststellungen zur „beihilfefähigen Hektarfläche“, zu den vom Kläger aktivierten Zahlungsansprüchen und schließlich zur Höhe der Abzüge für die Modulation und Haushaltsdisziplin haben die Beteiligten nicht geltend gemacht und sind auch für den Senat nicht ersichtlich.
Für eine von der Beklagten in ihrer Klageerwiderung angeführte Kürzung dieser 37.504,22 EUR wegen einer von ihr angenommenen „Untererklärung“ von Flächen, d. h. der Nichtangabe der Feldblöcke mit den Endziffern 53 und 55 in dem Förderantrag des Klägers, fehlt schon eine Rechtsgrundlage. Denn nach Art. 57 und 58 Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 wird die Betriebsprämie grundsätzlich nur bei einer Über-, nicht aber bei einer Untererklärung von Fläche gekürzt (anders nach Art. 59 Abs. 2 bei der Untererklärung der Anbaufläche für Saatgut). Auch Art. 55 Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 betrifft nicht die Unterklärung zum Maisanbau genutzter Flächen. Daher kann (auch) insoweit offen bleiben, ob die Feldblöcke mit den Endziffern 53 und 55 am 15. Mai 2013 (Art. 35 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 73/2009, § 3 Abs. 1 BetrPrämDurchfV, § 7 Abs. 1 Satz 2 InVeKoSV a. F.) zum Betrieb des Klägers gehörten.
Die Kürzung der 37.504,22 EUR um 3 % ist jedoch wegen des dem Kläger zuzurechnenden ungenehmigten Umbruchs von Dauergrünland rechtmäßig (1.). Die Kürzung um einen weiteren Prozentpunkt wegen der Zerstörung einer Baumreihe wäre zwar für sich genommen ebenfalls nicht zu beanstanden (2.). Beide Verstöße hätten jedoch nicht schlicht addiert werden dürfen, da es sich rechtlich um einen einheitlichen Verstoß handelt (3.).
1. Im Mai 2013 war in Niedersachsen der Umbruch von Dauergrünland genehmigungspflichtig (a). Hiergegen hat der Kläger verstoßen (b). Dass dieser Verstoß zu einer Kürzung um 3 % geführt hat, ist nicht zu beanstanden (c).
a) Nach Art. 4 ff. Verordnung (EG) Nr. 73/2009 ist die Bewilligung der Betriebsprämie für das hier in Rede stehende Bewilligungsjahr 2013 auch von der Einhaltung sog. „anderweitiger Verpflichtungen“ abhängig (Cross Compliance = CC). Denn gemäß Art. 4 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 73/2009 muss ein Betriebsinhaber, der Direktzahlungen - wie insbesondere die Betriebsprämie nach Art. 2 d), Anhang I - bezieht, die Grundanforderungen an die Betriebsführung nach Anhang II und die Vorschriften zum guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand gemäß Art. 6 dieser Verordnung erfüllen. Nach Art. 6 Abs. 2 Satz 1 dieser Verordnung müssen dazu Flächen, die zu dem für die Beihilfeanträge „Flächen“ für 2003 vorgesehenen Zeitpunkt als Dauergrünland genutzt wurden, als solche erhalten bleiben. Unionsrechtlich ist diese Pflicht zur Erhaltung von Dauergrünland in Art. 4 (Durchführungs-)Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 noch näher konkretisiert worden, und zwar bezogen auf die einzelbetriebliche Ebene. Danach legen die Mitgliedstaaten bei einer Abnahme des Dauergrünlandanteils i. S. v. Art. 3 Abs. 1 (Durchführungs-)Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 den Betriebsinhabern, die eine Direktzahlung beantragen, auf nationaler oder regionaler Ebene die Verpflichtung auf, die Flächen, die als Dauergrünland genutzt werden, nicht ohne vorherige Genehmigung umzuwidmen. Im Bundesgebiet ist diese unionsrechtliche Verpflichtung zunächst bundesrechtlich durch § 3 des Direktzahlungen-Verpflichtungengesetzes, hier in der Fassung der Bekanntmachung vom 28. April 2010 (BGBl. I S. 588, DirektZahlVerpflG), geändert durch Gesetz vom 22. Dezember 2011 (BGBl. I S. 3044), umgesetzt und an die regionale Ebene, d.h. u.a. an die Länder Niedersachsen und Bremen, die nach § 3 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 DirektZahlVerpflG eine Region bilden, „weitergegeben“ worden. Denn nach § 3 Abs. 1 Satz 1 DirektZahlVerpflG haben u.a. diese Länder dafür Sorge zu tragen, dass auf ihrem Gebiet der Anteil des Dauergrünlandes an der gesamten landwirtschaftlichen Fläche der jeweiligen Region bezogen auf das Referenzjahr 2003 nicht erheblich abnimmt. Nach § 3 Abs. 1 Satz 2 DirektZahlVerpflG erfolgt die Ermittlung dieses Anteils nach Art. 3 Verordnung (EG) Nr. 1122/2009. In Niedersachsen erfolgte die Umsetzung wiederum durch die Verordnung zur Erhaltung von Dauergrünland vom 6. Oktober 2009 (Nds. GVBl. S. 362, DG-ErhVO).
Unter der Überschrift „Genehmigungsvorbehalt für das Umbrechen von Dauergrünland“ bestimmt § 2 Abs. 1 DG-ErhVO:
„Verringert sich in der gemeinsamen Förderregion des Landes Niedersachsen und der Freien Hansestadt Bremen der Anteil der Flächen, die als Dauergrün-land (Artikel 2 Satz 1 Nr. 2 der Verordnung [EG] Nr. 796/2004) genutzt werden, im Verhältnis zur gesamten landwirtschaftlichen Fläche (Artikel 2 Buchst. h der Verordnung [EG] Nr. 73/2009), berechnet nach Artikel 3 Abs. 1, 3 und 4 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004, um mehr als 5 vom Hundert bezogen auf das Jahr 2003, so macht das Fachministerium dies im Niedersächsischen Ministeri-alblatt bekannt. Ab dem auf die Bekanntmachung folgenden Tag dürfen als Dauergrünland genutzte Flächen nur mit behördlicher Genehmigung umgebro-chen werden. Beschränkungen aufgrund anderer Rechtsvorschriften in Bezug auf den Umbruch von Dauergrünland bleiben unberührt. Eine Genehmigung nach Satz 2 ist nicht mehr erforderlich, sobald das Fachministerium im Nieder-sächsischen Ministerialblatt bekannt macht, dass sich der Anteil der als Dauer-grünland genutzten Flächen im Verhältnis zur gesamten landwirtschaftlichen Fläche nicht mehr in einem 5 vom Hundert übersteigenden Maß verringert hat.“
Die demnach gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 DG-ErhVO für die agrarförderrechtliche Genehmigungspflicht des Umbruchs von Dauergrünland in Niedersachsen entscheidende Schwelle der Abnahme des Dauergrünlandanteils von 5 % ist nach den vorgenannten Normen nicht unmittelbar unionsrechtlich vorgegeben. Denn unionsrechtlich wird die Genehmigungspflicht nach Art. 4 Abs. 1 UAbs. 1 Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 nur an die Abnahme des Dauergrünlandanteils geknüpft, ohne den Umfang der Abnahme insoweit - anders als nach Art. 4 Abs. 2 UAbs. 1, Art. 3 Abs. 2 Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 für die weitergehende Pflicht zur Wiederansaat, die unionsrechtlich jedenfalls bei einer Abnahme von mehr als 10 % erforderlich ist - näher zu bestimmen.
Die 5 % Schwelle folgt vielmehr aus dem nationalen Recht, nämlich der Verordnungsermächtigung in § 5 Abs. 3 Nrn. 1 und 2 DirektZahlVerpflG. Danach gilt:
„(3) Die Landesregierungen werden ermächtigt, durch Rechtsverordnung
1. den Umbruch von Grünland zu verbieten oder zu beschränken, insbesondere im Rahmen einer Rechtsverordnung nach Absatz 1 Satz 1 Nummer 6 von einer Genehmigung abhängig zu machen, soweit sich der Anteil des Dauergrünlandes bezogen auf das Referenzjahr 2003 um mehr als die Hälfte des in Artikel 3 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 genannten Vomhundertsatzes verringert hat,
2. im Falle eines Rückganges des Anteils des Dauergrünlandes an der gesamten landwirtschaftlichen Fläche um mehr als 8 vom Hundert bezogen auf das Referenzjahr 2003 zu bestimmen, dass umgebrochene Dauergrünlandflächen wieder eingesät werden oder auf sonstigen Flächen Dauergrünland neu angelegt wird“.
Wie der Senat wiederholt, zuletzt mit Urteil vom 27. April 2016 (- 10 LB 82/14 -, juris, Rn. 61) entschieden hat, ist es nicht zu beanstanden,
„dass sich die Einzelheiten der vorliegend in Rede stehenden unionsrechtlichen CC-Verpflichtung (Genehmigungspflicht für Dauergrünlandumbruch) damit erst aus dem Partikularrecht eines Mitgliedsstaates ergeben … . Diese Regelungssystematik ist für die Umsetzung von CC-Pflichten, die sich aus Richtlinien ergeben, in der Rechtsprechung gebilligt worden (vgl. BVerwG, Urt. v. 19.3.2013 - 3 C 25/12 -) und nunmehr im Unionsrecht ausdrücklich geregelt (vgl. Art. 93 Abs. 2 Verordnung (EU) Nr. 1306/2013). Für die vorliegende Fallgestaltung, in der durch Unionsverordnung der nähere, durch die Mitgliedsstaaten auszufüllende Rahmen vorgegeben ist, gilt nichts anderes. Wie der Senat ebenfalls bereits entschieden hat (vgl. Beschl. v. 27.10.2015 - 10 LA 31/15 -), ist es unionsrechtlich auch nicht geboten, zumindest die Sanktionsbewehrung des Umbruchsverbots so zu beschränken, dass sie vermeintlich bloß formelle Verstöße ausnimmt.“
Erforderlich ist aber schon nach dem Wortlaut der bundesrechtlichen Verordnungsermächtigung in § 5 Abs. 3 Nr. 1 DirektZahlVerpflG, dass sich die CC-relevante Genehmigungspflicht aus einer Rechtsverordnung, d.h. einer Norm ergibt. Nach der den Beteiligten bekannten Senatsrechtsprechung (vgl. Beschl. v. 23.9.2014 - 10 LA 36/14 - sowie Beschl. v. 27.10.2015 - 10 LA 31/15 -) entspricht die in § 2 Abs. 1 DG-ErhVO gewählte Regelungstechnik einer „ständigen variablen Verknüpfung der (inneren) Wirksamkeit der DG-ErhVO mit dem jeweiligen Dauergrünlandanteil“ grundsätzlich noch dieser Pflicht zu einer normativen Bestimmung der CC-relevanten Genehmigungspflicht.
Aus der demnach inhaltlich lediglich zulässigen deklaratorischen Wirkung einer von der Exekutive festzustellenden Bedingung für die innere Wirksamkeit einer Norm, hier der 5 % Schwelle für die Genehmigungspflicht nach § 2 Abs. 1 Satz 2 DG-ErhVO, hat der Senat weiter geschlossen (vgl. Urt. v. 31. März 2016 - 10 LB 32/14 -), dass die inhaltliche Richtigkeit des fortbestehenden Bedingungseintritts inzident gerichtlich zu überprüfen ist. An dieser Rechtsprechung hält der Senat unter Berücksichtigung der Einwände der Beklagten fest; wegen der Einzelheiten wird auf die Gründe in dem Urteil des Senats vom heutigen Tag in dem Parallelverfahren mit dem Aktenzeichen 10 LB 38/16 verwiesen. Aus diesem Urteil ergibt sich weiterhin, dass die demnach erforderliche inzidente gerichtliche Prüfung, ob der Anteil des Dauergrünlandes im Verhältnis zum Referenzjahr tatsächlich noch um mehr als 5 % abgenommen hat - wie im Niedersächsischen Ministerialblatt vom 21. Oktober 2009 (S. 890) bekannt gegeben - , nicht „taggenau“, sondern nur einmal jährlich zu erfolgen hat. Denn die Prüfung muss nach Art. 3 Abs. 3 Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 auf der Grundlage der Angaben der Betriebsinhaber in den jährlich regelmäßig bis zum 15. Mai (Art. 11 Abs. 2 Verordnung (EG) Nr. 1122/2009) abzugebenden Sammelanträgen erfolgen, nachfolgende Kontrollen (Art. 26 ff. Verordnung (EG) Nr. 1122/2009) ermöglichen und jedenfalls bis zum Ende Oktober zumindest vorläufig abgeschlossen sein; andernfalls wäre die bis zu diesem Regeltermin nach Art. 84 Abs. 2 Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 vorgeschriebene Mitteilung des genauen nationalen Dauergrünlandanteils nicht möglich. Ergibt sich danach, dass die Schwelle von 5 % wieder unterschritten worden ist, so entfällt frühestens ab Mitte Juni - da bis dahin gemäß Art. 23 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 noch Anträge auf Bewilligung von Betriebsprämie nachgereicht werden können - spätestens aber aus den o. a. Gründen ab dem folgenden November die Genehmigungspflicht mit Wirkung für danach liegende Verstöße. Dies gilt aus den in dem bereits o.a. Senatsurteil vom heutigen Tag angeführten Gründen auch dann, wenn nachträglich eine Neuberechnung erforderlich ist, weil die Behörden irrtümlich - wie vorliegend auf Grund des Urteils des Europäischen Gerichtshofes vom 2. Oktober 2014 (- C-47/13 -) - von einem fehlerhaften Verständnis des Begriffs „Dauergrünland“ ausgegangen sind.
Entscheidend für den Fortbestand der Genehmigungspflicht nach § 2 Abs. 1 Satz 2 DG-ErhVO in dem hier maßgeblichen Zeitpunkt des in Rede stehenden Umbruchs, d.h. im Mai 2013 (vgl. nachfolgend unter b), ist demnach, ob die Schwelle von 5 % bereits im Vorjahr 2012 wieder unterschritten war. Dies war jedoch aus den folgenden Gründen nicht der Fall, d.h. die Genehmigungspflicht nach § 2 Abs. 1 Satz 2 DG-ErhVO galt im Mai 2013 auch auf der Grundlage des neuen Begriffsverständnisses von Dauergrünland noch fort.
Denn nach den dem Senat vorliegenden, von der Beklagten übermittelten Zahlen betrug in den Referenzjahren 2003/2005 in der Region Niedersachsen/Bremen die gesamte landwirtschaftliche Fläche 2.641.351,31 ha und nach dem alten Verständnis die Dauergrünlandfläche 764.060 ha entsprechend 28,927 %. Im Jahr 2012 ergab sich bei einer landwirtschaftlichen Fläche von noch 2.607.283,55 ha eine Dauergrünlandfläche nach neuem Verständnis von 714.698,54 ha entsprechend 27,412 %, mithin eine Abnahme in Höhe von „nur“ 5,24 %.
Die Berechnung enthält noch Ungenauigkeiten, die allerdings zu vernachlässigen sind. Da die Beklagte auf die genauen Daten der Antragsteller aus anderen Bundesländern keinen Zugriff hatte, ist in der neuen Berechnung des Dauergrünlandanteils des Jahres 2012 zunächst nicht der genaue Anteil einbezogen, der ggf. zu Unrecht von Antragstellern außerhalb Niedersachsens nicht als Dauergrünland bewertet worden ist. Dies kann aber deshalb außer Betracht bleiben, weil für einen Prozentsatz unter 5 % der Anteil des Dauergrünlandes von Antragstellern aus anderen Ländern von bislang in den o.a. 714.698,54 ha enthaltenen 4.825,27 ha um ca. 1.620 ha, d.h. um mehr als ein Drittel steigen müsste. Schon dies ist nicht ersichtlich. Außerdem bedürfte es für die Berechnung der Abnahme der anteiligen Dauergrünlandfläche nach dem neuen Begriffsverständnis an sich auch der Neuberechnung des Dauergrünlandanteils in den Referenzjahren 2003/2005, die voraussichtlich zu einer Erhöhung des Referenzanteils führen würde und damit für das Unterschreiten der Schwelle von 5 % im Jahr 2012 einen noch weitergehenden, hier aber nicht ersichtlichen Anstieg des Dauergrünlandes von Antragstellern aus anderen Ländern erfordern würde.
b) Gegen die demnach fortbestehende Pflicht, Dauergrünland nicht ungenehmigt umzubrechen, hat der Kläger verstoßen.
Denn mit der (spätestens) im Mai 2013 erfolgten Ansaat von Mais sind die als Dauergrünland zu qualifizierenden Flächen des in A-Stadt (Niedersachsen) gelegenen Feldblockes mit der Endziffer 53 i. S. d. § 2 DG-ErhVO umgebrochen worden (aa) und dieser Umbruch ist entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts dem Kläger zuzurechnen (bb).
aa) Dauergrünland i. S. d. Art. 6 Verordnung (EG) Nr. 73/2009, Art. 2 c Verordnung (EG) Nr. 1120/2009 sowie Art. 2 Nr. 2 Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 sind Flächen, die tatsächlich fünf Jahre lang ununterbrochen als Grünland genutzt worden sind. Die Angaben in den Sammelanträgen zur Nutzung stellen insoweit ein Indiz war. Vorliegend ist der Feldblock mit der Endziffer 53 in den Jahren 2003 bis 2012 agrarförderrechtlich jeweils als Mähweide (Code: 452), d.h. als Grünland gemeldet und nach dem Luftbild auch tatsächlich als Grünland genutzt worden. Er war damit zum Jahresbeginn 2013 als „Dauergrünland“ zu qualifizieren, dies wird auch vom Kläger nicht in Abrede gestellt. Jedenfalls mit der Maisansaat ist dieses Dauergrünland umgebrochen worden (vgl. Senatsbeschl. v. 27.10.2015 - 10 LA 39/15 -, juris). Eine Genehmigung hierfür lag nicht vor. Die dem Kläger auf seinen nachträglich gestellten Antrag am 28. November 2013 erteilte Genehmigung wirkt nicht zurück; vielmehr ist in der Begründung der Genehmigung ausdrücklich darauf hingewiesen worden, dass der bereits ungenehmigt erfolgte Umbruch zu Kürzungen der Direktzahlungen des Jahres 2013 führe.
bb) Nach Art. 4 Abs. 1 UAbs. 2 Verordnung (EG) Nr. 73/2009 gelten die in Unterabsatz 1 genannten Auflagen - Erfüllung der Grundanforderungen an die Betriebsführung nach Anhang II und der Vorschriften zum guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand gemäß Art. 6 - nur, soweit die landwirtschaftliche Tätigkeit des Betriebsinhabers oder die landwirtschaftliche Fläche des Betriebs betroffen sind. Eine Legaldefinition dieser Begriffe findet sich in Art. 2 Verordnung (EG) Nr. 73/2009. Nach Art. 2 a) Verordnung (EG) Nr. 73/2009 bezeichnet im Sinne dieser Verordnung der Begriff „Betriebsinhaber“ eine natürliche oder juristische Person oder eine Vereinigung natürlicher oder juristischer Personen, unabhängig davon, welchen rechtlichen Status die Vereinigung und ihre Mitglieder aufgrund nationalen Rechts haben, deren Betrieb sich im Gebiet der Gemeinschaft im Sinne des Art. 299 des Vertrags befindet und die eine land-wirtschaftliche Tätigkeit ausübt. Der Begriff „Betrieb“ umfasst nach Art. 2 b) Verordnung (EG) Nr. 73/2009 die Gesamtheit der vom Betriebsinhaber verwalteten Produktionseinheiten, die sich im Gebiet desselben Mitgliedstaats befinden. Der Begriff „land-wirtschaftliche Tätigkeit“ schließt nach Art. 2 c) Verordnung (EG) Nr. 73/2009 die Erzeugung, die Zucht oder den Anbau landwirtschaftlicher Erzeugnisse, einschließlich Ernten, Melken, Zucht von Tieren und Haltung von Tieren für landwirtschaftliche Zwecke, oder die Erhaltung von Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand gemäß Artikel 6 ein. Nach Art. 2 h) Verordnung (EG) Nr. 73/2009 bezeichnet schließlich der Begriff „landwirtschaftliche Fläche“ jede Fläche, die als Ackerland, Dauergrünland oder mit Dauerkulturen genutzt wird. Damit sind die CC-Pflichten grundsätzlich auf allen im Laufe eines Kalenderjahres zum „landwirtschaftlichen Betrieb“ eines Antragstellers gehörenden Flächen und nicht nur auf denjenigen Flächen einzuhalten, für die im laufenden Kalenderjahr Direktzahlungen beantragt werden bzw. worden sind.
Das Verwaltungsgericht ist danach zutreffend davon ausgegangen, dass grundsätzlich zwischen einer natürlichen Person - hier dem Kläger - und u.a. einer Personengesellschaft - wie der KG - als jeweils eigenständiger Betriebsinhaber zu unterscheiden ist. Eine nach Ansicht der Europäischen Kommission unter dem ab dem Jahr 2015 geltenden Förderrecht notwendige Einbeziehung von „verbundenen Unternehmen“ (vgl. dazu § 9 Abs. 1, 9 InVeKosV i. d. F. der Verordnung vom 8. März 2016, BGBl. I S. 452, sowie zur Begründung BR-Drs. 10/1/16, S. 6 f.) in den heutigen Begriff des „aktiven Betriebsinhabers“ galt jedenfalls für die hier maßgebende Rechtslage des Jahres 2013 für die Bestimmung des „Betriebsinhabers“ bzw. der landwirtschaftlichen Fläche noch nicht.
Für die Zuordnung zu dem Betrieb des Eigentümers einer Fläche - hier des Klägers - oder eines Nutzungsberechtigten - hier die KG - ist allerdings nicht lediglich auf den Abschluss einer Nutzungsvereinbarung abzustellen. Hinzukommen muss vielmehr, dass die Sachherrschaft über die Fläche sowie das betriebliche Risiko der Flächennutzung auch tatsächlich auf den „Nutzungsberechtigten“ übergangen und beide „Betriebe“ hinreichend voneinander getrennt sind (vgl. Senatsurt. v. 17.6.2015 - 10 LC26/13 -).
Hieran bestehen vorliegend entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts erhebliche Zweifel. So gehört die Urproduktion schon nicht zu den ausdrücklich in ihrem Gesellschaftsvertrag genannten Geschäftszweigen der KG. Sie hat bei der landwirtschaftlichen Berufsgenossenschaft keine Flächen angegeben, keine Sammelanträge gestellt, für die Überlassung der Flächen kein Entgelt an den Kläger gezahlt, für die Flächen nach Aktenlage keine düngerechtliche Nährstoffbilanz erstellt und im Übrigen auch die sonst für den Betrieb ihrer Biogasanlage notwendige Silage nicht selbst erzeugt; der Maisanbau gehört hingegen zum „Kerngeschäft“ des Betriebs des Klägers. In welchem Umfang die KG im Jahr 2013 über die für die Bodenbearbeitung erforderlichen Maschinen verfügte, ergibt sich aus den von dem Kläger eingereichten Unterlagen nicht. Warum die KG eine Humus- und keine Nährstoffbilanz für das Jahr 2013 erstellt hat, ist erst recht nicht nachvollziehbar. Denn die Pflicht, eine Humusbilanz zu erstellen, galt nach §§ 1,3 DirektZahlVerpflV nur für Betriebsinhaber, die - anders als die KG - im Jahr 2013 Direktzahlungen beantragt haben.
Die damit aufgeworfene Frage, ob der Feldblock mit der Endziffer 53 vom 1. Januar 2013 bis zum 30. September 2013 tatsächlich von der KG und nicht vom Kläger zum Maisanbau genutzt worden ist, kann aber letztlich offen bleiben. Selbst wenn man zu Gunsten des Klägers annimmt, die KG habe dort auf eigenes Risiko tatsächlich selbstbestimmt und gesondert vom Betrieb des Klägers Mais angebaut, und weiter, insoweit sei auch kein unzulässiger Umgehungstatbestand in entsprechender Anwendung von Art. 30 Verordnung (EG) Nr. 73/2009 gegeben, so dass der erfolgte Grünlandumbruch zunächst dem (gesonderten) Betrieb der KG zuzurechnen sei, so hat der Kläger die Flächen von der KG jedenfalls zum 1. Oktober 2013 „zurück“ erhalten. Dann greift aber Art. 23 Abs. 1 UAbs. 2 Alt. 2 Verordnung (EG) Nr. 73/2009 ein.
Danach wird die Zurechnung von CC-Verstößen in einem bestimmten Kalenderjahr auf Handlungen Dritter erweitert, d.h. diese werden einem Betriebsinhaber mittelbar zugerechnet. Eine Kürzung wegen eines CC-Verstoßes erfolgt danach auch „in den Fällen … , in denen der betreffende Verstoß das Ergebnis einer Handlung … ist, die unmittelbar der Person anzulasten ist, … von der die landwirtschaftlichen Flächen übertragen wurden“. Auf die vorliegende Fallgestaltung angewandt, wird dem Kläger damit der in Rede stehende, spätestens im Mai des Jahres 2013 durch Ansaat von Mais begangene ungenehmigte Umbruch von Dauergrünland als CC-Verstoß jedenfalls auf Grund der Übernahme dieser umgebrochenen Fläche im Oktober, d.h. im noch laufenden Kalenderjahr 2013 zugerechnet. Soweit das Verwaltungsgericht stattdessen sinngemäß allein auf die Verhältnisse im Zeitpunkt des jeweils in Rede stehenden CC-Verstoßes (Januar bzw. Mai 2013) bzw. im Wirtschaftsjahr 2012/2013 (Oktober 2012 bis September 2013) abgestellt hat, steht dies mit dem bewusst auf das Kalenderjahr abstellenden Normwortlaut nicht in Einklang.
Ebenso wenig steht einer solchen Zurechnung entgegen, dass der Umbruch für die KG selbst nicht genehmigungspflichtig war, weil sie im Jahr 2013 keinen Antrag auf Zahlung einer Direktzahlung gestellt hatte. Denn nach Art. 23 Abs. 1 UAbs. 2 Verordnung (EG) Nr. 73/2009 wird dem Leistungsempfänger bewusst die „Handlung“ und nicht der „Verstoß“ Dritter zugerechnet, so dass es nicht darauf ankommt, ob das Verbot auch für den Dritten als unmittelbar Handelnden galt oder er schuldhaft hiergegen verstoßen hat. Die Systematik der Verordnung unterstreicht dieses Verständnis. Denn die Zurechnung gilt nach Art. 23 Abs. 1 UAbs. 2 Alt. 2 Verordnung (EG) Nr. 73/2009 auch bei Verstößen gegen das „Kriterium des guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustandes“ in Unterabsatz 1. Die insoweit nach dem Anhang III maßgebenden Standards sind aber grundsätzlich nur von Personen zu beachten, die einen Antrag auf Direktzahlungen stellen. Wenn sich also hierauf die Zurechnung nach Art. 23 Abs. 1 UAbs. 2 Verordnung (EG) Nr. 73/2009 nicht hätte beziehen sollen, so hätte in diesen Unterabsatz hinter das Wort „Verstoß“ die Wortfolge „gegen die Grundanforderungen an die Betriebsführung“ eingefügt werden müssen. Die somit bestehende „Garantiehaftung“ des Empfängers von Direktzahlungen wie der Betriebsprämie stellt den Ausgleich dafür dar, dass ihm die Flächen nur noch zu dem Stichtag am 15. Mai des jeweiligen Jahres, nicht aber mehr im gesamten Jahreszeitraum zur Verfügung stehen müssen. Er wird dadurch aber nicht zugleich von der Pflicht enthoben, u.a. die Einhaltung der CC-Pflichten auf den Flächen seines Betriebes während des gesamten Kalenderjahres sicherzustellen (vgl. EuGH, Urt. v. 13.12.2012 - C-11/12 -, juris).
Da die KG im Jahr 2013 keinen eigenen Antrag gestellt hat, ist schließlich auch die Rückausnahme des Art. 23 Abs. 1 UAbs. 4 Verordnung (EG) Nr. 73/2009 nicht gegeben.
Zur Klarstellung wird im Übrigen noch darauf hingewiesen, dass auf der Grundlage der Rechtsansicht des Klägers nicht nachvollziehbar ist, warum er im Oktober 2013 überhaupt noch einen Genehmigungsantrag gestellt hat. Denn genehmigungspflichtig ist nur der einmalige tatsächliche Umbruch von Dauergrünland (vgl. Senatsurt. v. 27.4.2016 - 10 LB 82/14 -, juris, Leitsatz 2), der im Oktober 2013 bereits (lange) erfolgt war, hingegen nicht die Umwandlung von Flächen, die abweichend von ihrem tatsächlichen Zustand von der Beklagten noch als „Dauergrünland“ erfasst sind.
c) Der ungenehmigte Umbruch ist zu Recht mit einer Kürzung von 3 % geahndet worden.
Werden die CC-Pflichten in einem bestimmten Kalenderjahr zu irgendeinem Zeitpunkt nicht erfüllt und ist dieser Verstoß das Ergebnis einer Handlung, die - wie hier dem Kläger - dem Betriebsinhaber anzulasten ist, wird dessen Betriebsprämie nach Art. 23 Verordnung (EG) Nr. 73/2009 gekürzt. Die Kürzungssätze ergeben sich aus den Art. 71 und 72 Verordnung Nr. 1122/2009. Sie betragen bei Fahrlässigkeit nach Art. 71 Abs. 1 Verordnung Nr. 1122/2009 (EG) im Regelfall 3 %, höchstens jedoch 5 %, und nach Art. 72 Abs. 1 UAbs. 1 und 2 Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 bei Vorsatz in der Regel 20 % sowie maximal 100 %. Die Abweichungen vom jeweiligen Regelsatz hat jeweils die Zahlstelle „auf der Grundlage der Bewertung durch die zuständige Kontrollbehörde im bewertenden Teil des Kontrollberichts“ zu beschließen.
Hieran gemessen ist die erfolgte Kürzung von 3 % für den ungenehmigten Umbruch von Dauergrünland nicht zu beanstanden. Dabei, d.h. für die Bestimmung des „Verschuldens“, ist in der vorliegenden Fallgestaltung, d.h. bei einem Verstoß gegen das „Kriterium des guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustandes“, der Wissensstand des Klägers als Antragsteller und Betriebsinhaber maßgebend. Ihm war bekannt, dass es sich bei dem Feldblock mit der Endziffer 53 um Dauergrünland handelte, und ihm war aus den Hinweisen zu seinem im Januar 2013 für andere Feldblöcke gestellten Antrag auf Genehmigung des Umbruchs weiterhin bekannt, dass „der Umbruch der Dauergrünlandfläche erst nach Erhalt der beantragten Genehmigung erfolgen darf“. Eine solche Genehmigung für den Umbruch des Feldblockes mit der Endziffer 53 lag bis zum Mai 2013 nicht vor (und war auch noch nicht einmal beantragt worden). Insoweit kannte er also das Fehlen der Umbruchvoraussetzungen und handelte vorsätzlich. Die Beklagte ist auf der Grundlage des Kontrollberichts zu Gunsten des Klägers sinngemäß davon ausgegangen, er habe angenommen, der Umbruch für die KG sei nicht genehmigungspflichtig, und weiterhin, dass ein solcher Irrtum vorsatzausschließend ist. Von Letzterem wird hier ebenfalls ausgegangen. Wäre dies nicht der Fall, wäre die Betriebsprämie wegen eines vorsätzlichen Verstoßes um mindestens 15 % zu kürzen gewesen. Die Beklagte ist folgerichtig zu Recht von einem fahrlässigen, mit dem Regelkürzungssatz von 3 % zu bewertenden Verstoß des Klägers ausgegangen. Denn aus dem bereits zuvor angeführten Art. 23 Abs. 1 UAbs. 2 Alt. 2 Verordnung (EG) Nr. 73/2009 ergibt sich, dass alle im Laufe des hier maßgebenden Kalenderjahres 2013 zumindest vorübergehend einmal zum Betrieb gehörenden Dauergrünlandflächen nicht ungenehmigt umgebrochen werden dürfen. Ein schuldausschließendes Vertrauen auf eine abweichende Beurteilung der Rechtslage entgegen des Wortlauts der europäischen Norm (vgl. EuGH, Urt. v. 16.3.2006 - C-94/05 -, Leitsatz 3 (Emslandstärke), juris) ist nicht anzuerkennen. Im Übrigen ist die von dem Kläger insoweit geltend gemachte Auskunft, dass der Umbruch von Dauergrünland durch einen Betrieb, der keinen Antrag auf eine Direktzahlung gestellt hat, als solcher nicht genehmigungspflichtig ist, auch nicht falsch gewesen; sie berücksichtigt jedoch mangels entsprechenden Hinweises des Klägers nicht ausreichend die Besonderheiten der vorliegenden Fallgestaltung. Denn die Beklagte geht schon davon aus, dass der Umbruch gerade durch den Kläger als Sammelantragsteller und nicht durch die KG erfolgt ist. Selbst wenn man dieser Ansicht nicht folgt bzw. die Berechtigung dieses Einwandes aus den zuvor bezeichneten Gründen ungeklärt lässt, so weist die vorliegende Fallgestaltung doch die Besonderheit auf, dass der Kläger als Antragsteller die in Rede stehenden Flächen noch im laufenden Kalenderjahr erhalten hat und damit für sie „verantwortlich“ geworden ist. Dass ihm auch für diese besondere Fallgestaltung durch eine zuverlässige Quelle, insbesondere Mitarbeiter der Beklagten, die Auskunft erteilt worden sei, die Übernahme ungenehmigt umgebrochenen Dauergrünlandes im laufenden Kalenderjahr sei rechtlich sanktionslos zulässig, hat der Kläger nicht vorgetragen und ist auch im Übrigen nicht ersichtlich. Es war damit zumindest sorgfaltspflichtig, diese Frage nicht vorab zu klären.
Da der Kläger insoweit als Betriebsinhaber selbst fahrlässig gehandelt hat, stellt sich nicht die Frage, ob und in welchem Umfang ihm insoweit ein etwaiges Verschulden einer anderen unmittelbar handelnden Person zuzurechnen wäre.
Einwände dagegen, dass der damit für ihn fahrlässige Verstoß mit dem Regelkürzungssatz von 3 % geahndet worden ist, hat der Kläger nicht vorgetragen. Bedenken hiergegen bestehen auch im Übrigen nicht. Der betroffene Feldblock mit der Endziffer 53 umfasste eine mehr als 4 ha große Fläche. Zudem lag diese Fläche in einem zukünftigen Überschwemmungsgebiet. Schließlich sind dem Kläger durch den mindestens um ein Jahr früheren Maisanbau auf einer vormaligen Grünlandfläche erhebliche wirtschaftliche Vorteile entstanden, die ihn nach seinen Angaben sogar zur unentgeltlichen Überlassung des Feldblockes an die KG veranlasst haben.
Die Sanktion wegen des im Jahr 2013 begangenen CC-Verstoßes ist auch nicht in Anwendung des sog. Günstigkeitsprinzips nach Art. 2 Abs. 2 Satz 2 Verordnung (EG/EURATOM) Nr. 2988/95 durch spätere mildere Normen entfallen oder zumindest zu begrenzen. Zur Begründung wird insoweit auf die Ausführungen des Senats auf den Seiten 26 f. in seinem bereits o.a. Urteil vom 31. März 2016 - 10 LB 32/14 - verwiesen, die für einen fahrlässigen Umbruch - wie hier - entsprechend gelten.
2. Das Fällen von Bäumen auf einer Länge von mindestens 50 Metern war im Februar 2013 CC-relevant, allerdings nur zum Schutz eines Landschaftselements und nicht als Lebensraum von Vögeln (a). Hiergegen hat der Kläger verstoßen (b). Dieser Verstoß ist für sich genommen zu Recht mit einer Kürzung um 1 % geahndet worden (c).
a) In der Rechtsprechung ist geklärt (vgl. BVerwG, Urt. v. 19.9.2013 - 3 C 25/12 -, a.a.O. Leitsätze 2 und 3), dass für einen CC-relevanten Verstoß gegen eine im Anhang II zur Verordnung (EG) Nr. 73/2009 enthaltene Richtlinie nicht der Verstoß unmittelbar gegen die in der Richtlinie enthaltene Verpflichtung entscheidend ist. Da Richtlinien nicht unmittelbar zu Lasten von Bürgern wirken, muss die jeweilige Verpflichtung vielmehr in das nationale Recht umgesetzt worden sein. Ist dies der Fall und hält sich die Umsetzung in dem unionsrechtlichen Rahmen, so kommt es auf den Verstoß gegen die nationale „Umsetzungsnorm“ an.
Das Verwaltungsgericht hat als insoweit maßgebenden nationalen Umsetzungsakt letztlich zu Recht § 5 Abs. 1 Nr. 2 DirektZahlVerpflV angenommen. Danach darf als Landschaftselement u.a. auch eine Baumreihe nicht zerstört werden, wobei eine solche wie folgt legal definiert ist: „Mindestens fünf linear angeordnete, nicht landwirtschaftlich genutzte Bäume entlang einer Strecke von mindestens 50 Metern Länge.“
aa) In Übereinstimmung mit der Beklagten (und deren allgemeiner CC-Broschüre, S. 22) hat das Verwaltungsgericht weiterhin angenommen, damit sei (auch) eine Verpflichtung aus Art. 3 der „Vogelschutz“-Richtlinie 79/409/EWG zum Erhalt des Lebensraums von Vögeln umgesetzt worden. Dieser Annahme kann jedoch nicht gefolgt werden.
Denn es ist schon nach dem Wortlaut fraglich, ob jede Baumreihe in dem o.a. Sinne ein tauglicher Lebensraum von Vögeln ist. Jedenfalls besteht die Verpflichtung zum Erhalt des Lebensraums von Vögeln aber umfassend und nicht lediglich als Pflicht von Betriebsinhabern, die Direktzahlungen beantragen. Die Umsetzung der Vogelschutzrichtlinie müsste insoweit also in einem allgemein geltenden Gesetz, wie etwa dem Bundesnaturschutzgesetz, in dem nach Ansicht der Beklagten auch andere Pflichten aus der Vogelschutzrichtlinie umgesetzt worden sind (vgl. nochmals die o.a. Broschüre, S. 22), oder einer entsprechenden Bundesverordnung bzw. ergänzend dem Landesnaturschutzrecht erfolgen. Bloße Baumreihen sind aber weder nach § 29 BNatSchG noch nach §§ 22, 24 NAGBNatSchG gesetzlich geschützt.
Die auf der Ermächtigung in § 5 DirektZahlVerpflG beruhende DirektZahlVerpflV dient hingegen nicht dem Vogelschutz. Wie schon ihr Name nahe legt, regelt sie nur spezifische Pflichten von Personen, die Direktzahlungen beantragen, und begrenzt außerdem in § 1 insoweit ausdrücklich persönlich und sachlich ihren Geltungsbereich:
„Diese Verordnung regelt die Anforderungen an die Erhaltung landwirtschaftlicher Flächen in einem guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand, die von einem Betriebsinhaber, der Direktzahlungen oder sonstige Stützungszahlungen im Sinne des § 1 Absatz 1 des Direktzahlungen-Verpflichtungengesetzes beantragt, einzuhalten sind.“
Damit regelt die DirektZahlVerpflV nur die Erhaltung landwirtschaftlicher Flächen in einem guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand, d.h. Pflichten nach Art. 6 Verordnung (EG) Nr. 73/2009, nicht aber Grundanforderungen an die Betriebsführung i. S. d. Art. 5 Verordnung (EG) Nr. 73/2009 (vgl. BR-Drs. 602/04, S. 15); nach dem Anhang II A Nr. 1 zu dieser Verordnung gehört die Einhaltung der Vorgaben der Vogelschutzrichtlinie aber zu den Grundanforderungen an die Betriebsführung i. S. d. Art. 5 der Verordnung.
Aus den vorgenannten Überlegungen und ergänzend der Einleitung des § 5 Abs. 1 DirektZahlVerpflV „Landschaftselemente, die im Sinne des § 2 Abs. 2 des Direktzahlungen-Verpflichtungengesetzes nicht beseitigt werden dürfen“ folgt, dass diese Norm keine Umsetzung des Art. 3 der „Vogelschutz“-Richtlinie 79/409/EWG enthält. Auf die von der Beklagten angeführte Kollisionsregel des Art. 70 Abs. 7 Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 kommt es damit nicht an.
Im Übrigen ist auch die generelle Regelung in § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 DirektZahlVerpflG zu unbestimmt, um unmittelbar daraus Vorschriften abzuleiten, die von den einzelnen Empfängern von Direktzahlungen einzuhalten sind (BR-Drs. 80/4, S. 35). Von der Ermächtigung in § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 DirektZahlVerpflG, die näheren Einzelheiten der Grundanforderungen an die Betriebsführung im Rahmen des Artikels 5 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009, d.h. der Pflichten nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 DirektZahlVerpflG, durch Verordnung umzusetzen, ist kein Gebrauch gemacht worden.
Die sich aus der demnach insoweit mangelhaften Umsetzung der Vogelschutz-Richtlinie ergebende teilweise Schutzlücke muss der (Bundes-)Gesetzgeber schließen.
bb) Ein Verstoß gegen § 5 Abs. 1 Nr. 2 DirektZahlVerpflV ist stattdessen allerdings unter einem anderen Aspekt CC-relevant, nämlich als Verstoß gegen die allgemein in Art. 6 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 73/2009 enthaltene Pflicht, alle landwirtschaftlichen Flächen in einem guten ökologischen Zustand zu erhalten. In dem Anhang III der Verordnung (EG) Nr. 73/2009, auf den ihr Artikel 6 zur Konkretisierung ausdrücklich verweist, ist insoweit als „verbindlicher Standard“ u.a. vorgegeben: „Keine Beseitigung von Landschaftselementen einschließlich, wenn dies angebracht ist, Bäumen (in Reihen, Gruppen oder einzelstehend).“ Allein diese Pflicht zum Erhalt u.a. von Baumreihen als Landschaftselement wird in § 5 Abs. 1 Nr. 2 DirektZahlVerpflV umgesetzt (vgl. nochmals BR-Drs. 602/04, S. 15).
cc) Die demnach fehlerhafte Bezeichnung der unionsrechtlichen Bestimmung, die mittelbar durch einen Verstoß gegen § 5 Abs. 1 Nr. 2 DirektZahlVerpflV verletzt worden sei, in der Anlage 7 zum Bescheid über die Betriebsprämie vom 20. Dezember 2013 ist insoweit, d.h. für den objektiven Tatbestand, unerheblich (vgl. aber zur Unzulässigkeit der Addition die Ausführungen unter 3.). Da es sich um denselben tatsächlichen Vorwurf handelt, wird der Rechtsschutz des Klägers dadurch nicht beeinträchtigt. Soweit die Bemessung des Kürzungssatzes von lediglich 1 % statt 3 % auch auf der Annahme beruht, es gehe um einen Verstoß gegen die Vogelschutzrichtlinie, hat sich diese Annahme - wie nachfolgend unter c) noch näher begründet wird - nur zu Gunsten des Klägers ausgewirkt.
dd) Nördlich des insgesamt 4,6 ha großen, im Eigentum des Klägers stehenden und in A-Stadt gelegenen Feldblockes mit der Endziffer 55 und südlich eines Grabens befand sich eine von der Beklagten zutreffend (auch) als Landschaftselement i. S. d. § 5 Abs. 1 Nr. 2 DirektZahlVerpflV eingestufte, insgesamt 330 Meter lange Baumreihe auf einem nicht landwirtschaftlich genutzten Randstreifen.
Da eine geschützte Baumreihe „nur“ mindestens fünf linear angeordnete, nicht landwirtschaftlich genutzte Bäume entlang einer Strecke von mindestens 50 Metern Länge umfassen muss und der Kläger am östlichen Ende der deutlich längeren Reihe im Februar 2013 auf einer Länge von 50 Metern zwei Birken und fünf Eichen abgesägt hat, ist insoweit eine Baumreihe als Landschaftselement beseitigt worden.
b) Die Beseitigung der Baumreihe ist dem Kläger zuzurechnen.
aa) Da Landschaftselemente definitionsgemäß nicht landwirtschaftlich genutzt werden, die Einhaltung von CC-Pflichten aber - wie ausgeführt - an die landwirtschaftliche Tätigkeit des Betriebsinhabers oder die landwirtschaftliche Fläche des Betriebs anknüpft, bedarf es zunächst einer Norm, nach der Landschaftselemente einer solchen Fläche bzw. einem Betrieb zugeordnet werden. Eine solche flächenbezogene Zuordnungsregel für Landschaftselemente enthält - ergänzend zu Art. 34 Abs. 3 ff. Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 - § 8a Abs. 1 InVeKosV a. F.. Danach sind u.a. Landschaftselemente im Sinne des § 5 Abs. 1 DirektZahlVerpflV Teil der Gesamtfläche derjenigen landwirtschaftlichen Parzelle, zu der die Landschaftselemente im unmittelbaren räumlichen Zusammenhang stehen. Da Landschaftselemente als Teil der Betriebsfläche auch zu erhalten sind, wenn für sie keine Prämien- bzw. Beihilfezahlungen beantragt worden und sie auch im Übrigen nicht im Sammelantrag enthalten sind - wie hier -, gilt die Zurechnungsregel des § 8a Abs. 1 InVeKosV a. F. insoweit zumindest entsprechend (vgl. im Ergebnis ebenso, aber ohne nähere Begründung: OVG NRW, Beschl. v. 16.12.2011 - 16 A 2823/10 -, juris, m. w. N.). Da die o.a. Baumreihe in unmittelbaren räumlichen Zusammenhang mit dem südlich gelegenen, landwirtschaftlich (wohl ebenfalls zum Maisanbau) genutzten Feldblock mit der Endziffer 55 stand, ist sie als Landschaftselement dieser landwirtschaftlichen Fläche zuzurechnen.
bb) Aus den zuvor unter 1) b) bb) genannten Gründen ist jedenfalls nach Art. 23 Abs. 1 UAbs. 2 Alt. 2 Verordnung (EG) Nr. 73/2009 auch die Beseitigung dieser Bäume dem Kläger zuzurechnen.
Denn der Kläger war im Jahr 2013 Eigentümer des Feldblockes mit der Endziffer 55. Ob er tatsächlich (auch) Teile dieses Feldblockes bis Ende September 2013 an die KG zur landwirtschaftlichen Nutzung übertragen hatte, ist nicht nur aus den zuvor genannten Gründen, sondern zusätzlich deshalb fraglich, weil die an die KG „übertragene“ Teilfläche von rd. 1 ha des insgesamt 4,6 ha großen Feldblockes jedenfalls mit der Bezeichnung „Acker vorne“ für Dritte nicht nachvollziehbar abgegrenzt worden ist.
Jedenfalls ist aber auch die - unterstellt südlich an die beseitigte Baumreihe angrenzende und bis Ende September 2013 von der KG genutzte -Teilfläche dieses Feldblockes ab dem 1. Oktober 2013 an den Kläger als Eigentümer „zurückgegeben“ worden mit der Folge, dass dem Kläger als Übernehmer der Fläche die objektiv CC-relevante Zerstörung der Baumreihe auf einer Länge von 50 Metern für das noch laufende Kalenderjahr 2013 zugerechnet wird.
c) Die für die Bestimmung des Kürzungssatzes maßgebenden Bestimmungen sind zuvor bereits unter 1) c) bezeichnet worden.
Hieran gemessen ist die Kürzung von 1 % für die ungenehmigte Beseitigung der Baumreihe für sich genommen nicht zu beanstanden.
Denn dem Kläger war u.a. aus der niedersächsischen CC-Broschüre für das Jahr 2013 bekannt, dass Baumreihen ohne Genehmigung nicht beseitigt werden dürfen. Die Bäume waren als eine solche Reihe eindeutig zu erkennen. Die demnach notwendige Genehmigung war jedoch nicht beantragt, ist nicht nachträglich erteilt worden und könnte dies vorliegend auch nicht mehr. Denn gemäß § 5 Abs. 2 DirektZahlVerpflV kann die nach Landesrecht zuständige Behörde die Beseitigung eines Landschaftselementes nach Absatz 1 zwar grundsätzlich genehmigen; dazu dürfen aber naturschutzfachliche Gründe nicht entgegenstehen. Ob solche Gründe, etwa des Vogel- oder Landschaftsschutzes, der Beseitigung der sieben Bäume entgegenstanden, kann jedoch rückwirkend nicht mehr zuverlässig festgestellt werden. Der Kläger kannte also das Fehlen der Genehmigungsvoraussetzungen.
Die Beklagte ist auf der Grundlage des Kontrollberichts zu Gunsten des Klägers wohl auch insoweit sinngemäß davon ausgegangen, er habe angenommen, die Beseitigung sei für die KG nicht genehmigungspflichtig gewesen, und weiterhin, dass ein solcher Irrtum vorsatzausschließend ist. Demnach war auch dieser Verstoß für den Kläger „nur“ fahrlässig. Ein schuldausschließendes Vertrauen auf eine abweichende Beurteilung der Rechtslage ist vom Kläger bezogen auf die Beseitigung von Landschaftselementen selbst nicht vorgetragen worden und auch nicht anzuerkennen; dass die Baumreihe noch nicht als gesondertes Landschaftselement erfasst war, war dabei unerheblich. Es war zumindest sorgfaltspflichtig, die Frage, unter welchen Voraussetzungen eine Baumreihe „sanktionslos“ ungenehmigt beseitigt werden konnte, nicht vorab zuverlässig klären zu lassen, etwa durch Rückfrage beim Beklagten.
Da der Kläger insoweit als Betriebsinhaber selbst fahrlässig gehandelt hat, stellt sich nicht die Frage, ob und in welchem Umfang ihm insoweit ein etwaiges Verschulden einer anderen unmittelbar handelnden Person zurechnen wäre.
Grundsätzlich ist ein fahrlässiger Verstoß mit dem Regelkürzungssatz von 3 % zu ahnden. Der Senat hat bereits entschieden (vgl. Urt. v. 31.3.2016 - 10 LB 32/14 -, juris, Rn. 91), dass der Zahlstelle nach Art. 72 Abs. 1 UAbs. 2 Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 (bei einem vorsätzlichen Verhalten) erst dann ein Ermessen eröffnet ist, vom Regelkürzungssatz abzuweichen, wenn hinreichend gewichtige Anhaltspunkte für das Vorliegen eines Ausnahmefalles bestehen; für ein Abweichen vom Regelsatz von 3 % bei einem fahrlässigen Verstoß gilt nach Art. 71 Abs. 2 UAbs. 2 Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 nichts anderes. Solche Anhaltspunkte sind hier allenfalls insoweit gegeben, als die Bäume nach den - nachträglich mangels vorherigen Genehmigungsantrages nicht mehr gerichtlich überprüfbaren - Angaben des Klägers „alt, morsch und nicht mehr standsicher“ gewesen seien. Selbst wenn man von der Richtigkeit dieser Angaben ausgeht, rechtfertigten diese Mängel der Bäume aber jedenfalls nicht ihre sofortige und ersatzlose Beseitigung. Außerdem verbleibt mangels Ersatz der gefällten Bäume auf Jahre eine Beeinträchtigung des Landschaftsbildes durch die fehlende Reihe. Damit war allenfalls eine ausnahmsweise Herabsetzung des Kürzungssatzes auf 1 % nach Art. 71 Abs. 2 UAbs. 2 Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 gerechtfertigt; hingegen waren schon die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 31a Nr. 1 InVeKosV a. F. nicht gegeben, um - wie vom Kläger geltend gemacht - auf eine Sanktion insoweit vollständig zu verzichten.
d) Die Sanktion wegen des im Jahr 2013 begangenen CC-Verstoßes durch die Beseitigung einer Baumreihe ist auch nicht in Anwendung des sog. Günstigkeitsprinzips nach Art. 2 Abs. 2 Satz 2 Verordnung (EG/EURATOM) Nr. 2988/95 durch spätere mildere Normen entfallen oder zumindest zu begrenzen.
Denn das nunmehr für eine Förderung ab dem Jahr 2015 u.a. in Art. 39 Abs. 1 der Delegierten Verordnung (EU) Nr. 640/2014 enthaltene Sanktionsregime (vgl. dazu List, jurisPR-AgrarR 1/2016 Anm. 1) ist unverändert geblieben, d.h. bis heute führt ein fahrlässiger CC - Verstoß im Regelfall nach dem Unterabsatz 1 zu einer Kürzung der Direktzahlungen von 3 %, mindestens jedoch von 1 % gemäß Unterabsatz 2. Die ungenehmigte Beseitigung von Landschaftselementen stellt nach Art. 91 ff. Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 i. V. m. GLÖZ 7 des Anhanges II weiterhin einen CC-Verstoß dar.
3. Die Kürzung um 3 % wegen des ungenehmigten Umbruchs von Dauergrünland durfte jedoch nicht mit der Kürzung um einen weiteren Prozentpunkt wegen der Beseitigung der Baumreihe als geschütztes Landschaftselement addiert werden.
Wie der Senat bereits entschieden hat (vgl. Beschl. v. 5.8.2016 - 10 LB 29/16 -), sind zwar Verstöße gegen CC-relevante Rechtsakte oder Normen hinsichtlich verschiedener Bereiche grundsätzlich zu addieren. Dies gilt nach Art. 70 Abs. 6 Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 allerdings nicht für entsprechende Verstöße desselben Bereichs. „Demselben“ Bereich sind jedoch der ungenehmigte Umbruch von Dauergrünland einerseits und die ungenehmigte Beseitigung eines Landschaftselements andererseits zuzurechnen. Denn es handelt sich jeweils um verbindliche Standards für denselben Schutzgegenstand i. S. d. Anhang III zur Verordnung (EG) Nr. 73/2009, nämlich ein „Mindestmaß an Instandhaltung von Flächen, an landschaftspflegerischen Instandhaltungsmaßnahmen und zur Vermeidung einer Zerstörung von Lebensräumen“. In der Vorgängerbestimmung des Art. 70 Abs. 6 Verordnung (EG) Nr. 1122/2009, Art. 66 Abs. 2 Verordnung (EG) Nr. 796/2004, kommt dies noch deutlicher zum Ausdruck, weil danach ausdrücklich auf „verschiedene Standards“ desselben Bereichs verwiesen wird. Da Verstöße in demselben Bereich nach Art. 70 Abs. 6 Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 rechtlich „als ein einziger anzusehen“ sind, ist eine Addition der Kürzungssätze für beide Teilverstöße ausgeschlossen (vgl.Senatsurt. v. 27.4.2016- 10 LB 82/14 -, juris, Leitsätze).
Stattdessen hätte die „Zahlstelle“ nach Art. 71 Abs. 1 UAbs. 2 Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 auf der Grundlage der Kontrollberichte zwar beschließen können, den Kürzungssatz für den damit bei zutreffender Betrachtungsweise aus zwei Teilakten bestehenden, rechtlich aber einheitlichen Verstoß auf 4 % zu erhöhen. Dies ist nach der Anlage 7 zum Bescheid aber nicht erfolgt. Danach soll es sich um zwei rechtlich eigenständige Verstöße gegen die Erhaltung von Dauergrünland einerseits und gegen die Vogelschutzrichtlinie andererseits handeln.
Bei der Erhöhung von 3 % um ein weiteres Prozent auf 4 % nach Art. 71 Abs. 1 UAbs. 2 Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 handelt es sich um eine Ermessensentscheidung der Beklagten. Sie hat dieses Ermessen aus dem vorgenannten Grund nicht erkannt und damit auch nicht ausgeübt. Der Senat kann gemäß § 114 VwGO das behördliche Ermessen nur kontrollieren, nicht aber durch eine eigene Entscheidung ersetzen. Die Kürzung um 4 % könnte daher nur bestätigt werden, wenn insoweit eine Ermessenreduzierung auf Null gegeben wäre; dies ist aber nicht der Fall.
Damit bleibt es bei der Kürzung der Betriebsprämie um 3 % entsprechend 1.125,13 EUR.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
Der Streitwert wird für den zweiten Rechtszug auf 1.500,17 EUR festgesetzt (§§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 3 Satz 1 GKG).
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1,3 DirektZahlVerpflV nur für Betriebsinhaber, die - anders als die KG
§§ 22, 24 NAGBNatSchG
§§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 3 Satz 1 GKG
§§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 181 BGB
§ 181 BGB
§ 2 DG-ErhVO
§ 29 BNatSchG
§ 5 DirektZahlVerpflG
§ 114 VwGO
§ 167 VwGO
§ 5 Abs. 1 Nr. 2 DirektZahlVerpflV
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 3 Abs. 1 BetrPrämDurchfV
§ 7 Abs. 1 Satz 2 InVeKoSV
§ 3 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 DirektZahlVerpflG
§ 3 Abs. 1 Satz 1 DirektZahlVerpflG
§ 3 Abs. 1 Satz 2 DirektZahlVerpflG
§ 2 Abs. 1 DG-ErhVO
§ 2 Abs. 1 Satz 1 DG-ErhVO
§ 5 Abs. 3 Nrn. 1 und 2 DirektZahlVerpflG
§ 5 Abs. 3 Nr. 1 DirektZahlVerpflG
§ 2 Abs. 1 Satz 2 DG-ErhVO
§ 9 Abs. 1, 9 InVeKosV
§ 5 Abs. 1 DirektZahlVerpflV
§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 DirektZahlVerpflG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 DirektZahlVerpflG
§ 5 Abs. 1 Nr. 2 DirektZahlVerpflV
§ 8a Abs. 1 InVeKosV
§ 5 Abs. 2 DirektZahlVerpflV
§ 31a Nr. 1 InVeKosV
§ 155 Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 10 LA 10/15
10 LC 26/13
10 LB 82/14
3 C 25/12
10 LA 31/15
10 LA 36/14
10 LB 32/14
10 LB 38/16
10 LA 39/15
16 A 2823/10
10 LB 29/16