Schleswig Holsteinisches Oberverwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-11-13, Aktenzeichen 3 KN 5/20
ECLI: ECLI:DE:OVGSH:2023:1113.3KN5.20.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Das Verbot von Reisen aus touristischem Anlass und zu Freizeitzwecken nach Schleswig-Holstein aus Anlass der Corona-Krise konnte auf § 32 S 1 in Verbindung mit § 28 Abs 1 S 1 und 2 IfSG gestützt werden.(Rn.46)
2. Die CoronaVV SH 2a beruhte auf einer ausreichenden gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage.(Rn.47)
3. § 2 Abs 1 CoronaVV SH 2a verstieß nicht gegen verfassungsrechtliche Bestimmtheitsanforderungen.(Rn.51)
4. Die Maßnahme war notwendig im Sinne ihrer Ermächtigungsgrundlage.(Rn.62)
5. Die Untersagung von Reisen aus touristischem Anlass und zu Freizeitzwecken durch § 2 Abs 1 CoronaVV SH war geeignet, erforderlich und angemessen, um das Ziel, die Corona-Pandemie zu bekämpfen und somit Leben und Gesundheit der Bevölkerung zu schützen, zu erreichen.(Rn.76)
6. Die Maßnahme verstieß nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz.(Rn.98)
7. Die Maßnahme verstieß nicht gegen den Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens.(Rn.101)
Soweit der Antragsteller den Antrag zurückgenommen hat, wird das Verfahren eingestellt.
Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt. Die Kosten des Verfahrens trägt der Antragsteller.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Antragsteller darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Antragsgegner vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit der Untersagung von Reisen aus touristischem Anlass oder zu Freizeitzwecken nach Schleswig-Holstein im Frühjahr 2020 durch Rechtsverordnung des Antragsgegners.
Der Antragsteller hatte in dieser Zeit seinen Wohnsitz in Hamburg. Er verfügte über einen Fischereischein für die Fischerei in Schleswig-Holstein.
Am 8. April 2020 erging die Landesverordnung über Maßnahmen zur Bekämpfung der Ausbreitung des neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 in Schleswig-Holstein (SARS-CoV-2-Bekämpfungsverordnung – SARS-CoV-2-BekämpfVO ). Mit § 2 Abs. 1 Satz 1 SARS-CoV-2-BekämpfVO wurden Reisen aus touristischem Anlass nach Schleswig-Holstein untersagt. Nach § 2 Abs. 1 Satz 2 SARS-CoV-2-BekämpfVO galt dies auch für Reisen, die zu Freizeitzwecken, zu Fortbildungszwecken oder zur Entgegennahme von vermeidbaren oder aufschiebbaren Maßnahmen der medizinischen Versorgung, Vorsorge oder Rehabilitation unternommen wurden. Nach § 12 Nr. 2 SARS-CoV-2-BekämpfVO handelte ordnungswidrig nach § 73 Abs. 1a Nr. 24 des Infektionsschutzgesetzes, wer vorsätzlich oder fahrlässig entgegen § 2 Abs. 1 SARS-CoV-2-BekämpfVO nach Schleswig-Holstein einreiste.
Nach § 2 Abs. 2 SARS-CoV-2-BekämpfVO war der Aufenthalt im öffentlichen Raum nur allein, mit im selben Haushalt lebenden Personen oder mit einer weiteren Person gestattet. Dabei waren Kontakte zu anderen als den genannten Personen auf ein absolut notwendiges Minimum zu reduzieren und war, wo immer möglich, ein Mindestabstand von mindestens 1,5 Metern einzuhalten. Darüber hinaus enthielt die Verordnung unter anderem eine Untersagung der Beherbergung zu touristischen Zwecken, eine Untersagung des Zutritts zu den Inseln, Halligen und Warften an Nord- und Ostsee, die Anordnung der Schließung von Gaststätten sowie weitere Beschränkungen.
Nach § 13 Abs. 1 Satz 1 SARS-CoV-2-BekämpfVO trat die Verordnung am Tag nach ihrer Verkündung in Kraft. Sie wurde am 8. April 2020 auf der Website der Landesregierung durch das Ministerium für Soziales, Gesundheit, Jugend, Familie und Senioren (im Folgenden: Gesundheitsministerium) unter
https://www.schleswig-holstein.de/DE/Schwerpunkte/Coronavirus/Erlasse/200323_Landesverordnung_Corona.html
veröffentlicht. Nach § 13 Abs. 2 SARS-CoV-2-BekämpfVO sollte die Verordnung am 19. April 2020 außer Kraft treten.
Am 9. April 2020 hat der Antragsteller einen Normenkontrollantrag gegen § 2 Abs. 1 SARS-CoV-2-BekämpfVO gestellt. Zeitgleich hat er um die Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes ersucht.
Mit Beschluss vom 9. April 2020 (Az. 3 MR 4/20) hat der Senat den Eilantrag des Antragstellers abgelehnt. Bei summarischer Prüfung ergäben sich gegen § 2 Abs. 1 SARS-CoV-2-BekämpfVO keine durchgreifenden Bedenken.
Mit Schriftsatz vom 24. August 2020 hat der Antragsteller mitgeteilt, dass er nunmehr die Feststellung begehre, dass die angegriffene Norm rechtswidrig gewesen, hilfsweise, dass die Verordnung rechtswidrig gewesen sei, soweit dadurch Tagesausflüge auf das Festland von Schleswig-Holstein untersagt worden seien.
Der Feststellungsantrag sei weiterhin zulässig. Er, der Antragsteller, habe ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit von § 2 Abs. 1 SARS-CoV-2-BekämpfVO. Es bestehe insbesondere eine Wiederholungsgefahr. Zudem beabsichtige er wegen der nutzlos aufgewendeten Fischereiabgabe Regress zu nehmen. Ferner bedürfe seine Diskriminierung als Nicht-Schleswig-Holsteiner einer Rehabilitation. Außerdem ergebe sich das Feststellungsinteresse aus dem erheblichen Grundrechtseingriff, den er zu erdulden gehabt habe.
Der Feststellungsantrag sei auch begründet. Das Infektionsschutzgesetz sehe Maßnahmen wie die hier getroffene nicht vor. Ein derart schwerwiegender Eingriff habe auch nicht durch Rechtsverordnung geregelt werden dürfen, sondern nur durch förmliches Gesetz.
Die angegriffene Norm sei nicht hinreichend bestimmt gewesen. Die Anforderungen an ihre Bestimmtheit hätten sich nicht nur aus dem allgemeinen rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgrundsatz ergeben, sondern zusätzlich aus dem besonderen Bestimmtheitsgebot des Art. 103 Abs. 2 GG, weil ein Verstoß mit einem Bußgeld bewehrt gewesen sei. Es sei unklar gewesen, ob die Vorschrift jedes Betreten des Bundeslandes zu privaten bzw. Erholungszwecken verboten habe. Diese Frage sei auch in den Medien unterschiedlich beantwortet und von der Verwaltung unterschiedlich gehandhabt worden.
Auch sei ein Verbot von Tagesausflügen kein verhältnismäßiges Mittel zur Bekämpfung des Coronavirus gewesen, denn es fehle bereits an der Eignung, Infektionsrisiken zu verringern. Die für das gesamte Bundesgebiet geltenden Bestimmungen hätten allein einen der damaligen Situation angemessenen hinreichenden Schutz geboten. Insbesondere die ohnehin geltenden Kontakteinschränkungen hätten bereits die Ansteckung verhindert. Von einem einreisenden Tagestouristen, der sich daran gehalten hätte, wäre keine zusätzliche Gefahr ausgegangen. Die sich aus dem Verbot von Einreisen für Tagesausflüge ergebende zusätzliche Einschränkung der Grundrechte sei daher nicht erforderlich und auch im Hinblick auf den durch die verschiedenen Maßnahmen bewirkten „additiven Grundrechtseingriff“ nicht angemessen gewesen.
Das Angeln an der Küste, wie er, der Antragsteller, es praktiziere, finde in der Einsamkeit und insbesondere abseits von Dörfern, Häusern und Wegen statt. Er stehe dabei in einer Wathose hüfttief im Wasser und damit viele Meter von der Strandlinie entfernt. Vom Parkplatz bis zum Angelplatz gebe es regelmäßig keinen Kontakt zu anderen Menschen. Eine relevante Gefahr sei von derartigen Betätigungen mithin nicht ausgegangen, zumal er, der Antragsteller, sich an die bundesweit geltenden Kontaktbeschränkungen gehalten habe. Er hätte auch keine öffentlichen Verkehrsmittel genutzt, sondern das Auto oder sonst das Fahrrad. Mit einer Tankfüllung lasse sich jeder Ort auf dem Festland in Schleswig-Holstein erreichen und die Rückfahrt nach Hamburg bewältigen, ohne tanken zu müssen.
Eine ungleich größere Gefahr habe sich ergeben, wenn Menschen aus Schleswig-Holstein in Hamburg gearbeitet hätten und dann zurückgereist seien. Geradezu willkürlich erscheine in diesem Zusammenhang auch, dass den Menschen aus Schleswig-Holstein nicht verboten gewesen sei, innerhalb und außerhalb von Schleswig-Holstein zu reisen.
Einreiseverbote der Flächenstaaten Schleswig-Holstein und Mecklenburg-Vorpommern hätten dazu geführt, dass die Menschen in Hamburg quasi zusammengepfercht worden und die Spazierwege in Hamburg massiv überlaufen gewesen seien. Die angegriffene Regelung lasse sich auch nicht mit dem Argument der begrenzten Krankenhauskapazitäten rechtfertigen. Zum einen würden vor allem Hamburger Krankenhauskapazitäten von Schleswig-Holsteinern genutzt und nicht umgekehrt. Zudem würden die Hamburger Kapazitäten von den zusätzlichen Ansteckungen, die durch die fehlenden Ausweichmöglichkeiten nach Schleswig-Holstein verursacht würden, zusätzlich belastet. Ferner wäre ein Tagestourist aufgrund der Inkubationszeit von mehreren Tagen nicht in Schleswig-Holstein krank geworden. Im Übrigen hätte der Zugang zu nur einzelnen Gebieten begrenzt werden können.
Im Bundesstaat bestehe zudem eine Treueverpflichtung zwischen den Bundesländern. Einreiseverbote von Flächenstaaten, die dazu geführt hätten, dass die Menschen in Hamburg quasi zusammengepfercht worden seien, seien treuwidrig und unsozial gewesen. In Hamburg hätten auch keine Ausweichflächen zur Verfügung gestanden. Unmittelbar an der Grenze zu Schleswig-Holstein liegende Naherholungsgebiete seien für Hamburger komplett geschlossen worden.
Die pauschale Diskriminierung von Hamburgern und Menschen aus anderen Bundesländern sei nicht sachgerecht gewesen. Auch das Grundrecht auf Freizügigkeit sei verletzt worden. Die Möglichkeit zur Einreise nach Schleswig-Holstein hätte auch seinem, des Antragsstellers, Schutz von Leib und Leben sowie dem Schutz letztlich auch einer Vielzahl von Hamburgern gedient, wobei zutreffe, dass über die Ostertage mit einer Einreise vieler Hamburger nach Schleswig-Holstein zu rechnen gewesen wäre, wenn das Gericht die Nichtigkeit der angegriffenen Norm festgestellt hätte.
Nachdem der Antragsteller ursprünglich beantragt hatte, § 2 Abs. 1 SARS-CoV-2-BekämpfVO für unwirksam zu erklären, hilfsweise, § 2 Abs. 1 SARS-CoV-2-BekämpfVO für unwirksam zu erklären, soweit dieser Tagesausflüge auf das Festland nach Schleswig-Holstein untersagte und dann beantragt hat, die Nichtigkeit bzw. hilfsweise die entsprechende Teilnichtigkeit dieser Vorschrift festzustellen, beantragt er nunmehr,
festzustellen, dass § 2 Abs. 1 der Landesverordnung über Maßnahmen zur Bekämpfung der Ausbreitung des neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 in Schleswig-Holstein (SARS-CoV-2 Bekämpfungsverordnung – SARS-CoV-2-BekämpfVO) vom 8. April 2020 nichtig war, soweit dadurch Reisen nach Schleswig-Holstein aus touristischem Anlass und zu Freizeitzwecken untersagt wurden.
In der mündlichen Verhandlung hat der Antragsteller den Antrag mit Einwilligung des Antragsgegners zurückgenommen, soweit § 2 Abs. 1 Satz 2 SARS-CoV-2-BekämpfVO auch Reisen untersagte, die zu Fortbildungszwecken oder zur Entgegennahme von vermeidbaren oder aufschiebbaren Maßnahmen der medizinischen Versorgung, Vorsorge oder Rehabilitation unternommen wurden.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Die Umstellung auf Feststellungsanträge sei nicht sachdienlich. Ein berechtigtes nachträgliches Feststellungsinteresse sei vorliegend nicht gegeben. Eine Wiederholungsgefahr bestehe nicht. Schadenersatz- oder Entschädigungsansprüche seien offensichtlich nicht gegeben. Wegen der durch den Senat im Eilverfahren festgestellten Rechtmäßigkeit des streitgegenständlichen Einreiseverbots entfalle auch ein Feststellungsinteresse aus Gründen der Rehabilitation oder wegen eines tiefgreifenden Grundrechtseingriffs. Aus seinem, des Antragsgegners, Vortrag und der Entscheidung des Senats in jenem Verfahren folge auch die Unbegründetheit der Anträge.
Zudem sei die Norm ausreichend bestimmt gewesen, da ihr Inhalt mit den herkömmlichen Auslegungsmethoden habe ermittelt werden können. Die Untersagung von Einreisen zu touristischen Zwecken sei auch verhältnismäßig gewesen. Sie habe dem Zweck gedient, die Verbreitung von SARS-CoV-2 einzuschränken. Die Beschränkung sei geeignet gewesen, eine Vielzahl von Kontakten zu vermeiden. Die Untersagung des Einreisens nur in bestimmte Gebiete Schleswig-Holsteins hätte dieses Ziel nicht gleichermaßen effektiv erreichen können. Schließlich sei die Maßnahme auch angemessen, wie sich unter anderem aus der Beschränkung des Einreiseverbots auf Einreisen zu touristischen Zwecken ergebe.
In der mündlichen Verhandlung hat der Antragsgegner näher dazu vorgetragen, welche Erkenntnisse seiner Entscheidungsfindung zugrunde gelegen hätten, warum er anders als andere Länder zur Maßnahme des „Einreiseverbots“ gegriffen habe, und warum aus seiner Sicht andere bestehende Maßnahmen wie etwa das Beherbergungsverbot und die Kontaktbeschränkungen nicht ausgereicht hätten. Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten seiner Ausführungen wird auf den Inhalt des Protokolls über die mündliche Verhandlung Bezug genommen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakten, auch der beigezogenen aus den Verfahren 3 MR 2/20 und 3 MR 4/20 sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Antragsgegners verwiesen.

Entscheidungsgründe:
A. Soweit der Antrag in der mündlichen Verhandlung im Hinblick auf die Untersagung von Reisen nach Schleswig-Holstein zu Fortbildungszwecken oder zur Entgegennahme von vermeidbaren oder aufschiebbaren Maßnahmen der medizinischen Versorgung, Vorsorge oder Rehabilitation zurückgenommen worden ist, ist das Verfahren in entsprechender Anwendung von § 92 Abs. 3 VwGO einzustellen. Der Antragsgegner hat in die nach Antragstellung in der mündlichen Verhandlung erfolgte Rücknahme eingewilligt (vgl. § 92 Abs. 1 Satz 2 VwGO).
B. Soweit der Antrag in seiner jetzigen Form aufrechterhalten wurde, ist er zulässig (hierzu I.), aber nicht begründet (hierzu II.). Über den ursprünglich angekündigten Hilfsantrag (Feststellung der Unwirksamkeit von § 2 Abs. 1 SARS-CoV-2-BekämpfVO, soweit dieser Tagesausflüge auf das Festland von und nach Schleswig-Holstein untersagte) war nicht gesondert zu entscheiden, weil dieser – auch nach in der mündlichen Verhandlung geäußerter Auffassung des Antragstellers – inhaltlich dem nunmehr gestellten Hauptantrag entsprach.
I. Der Antrag ist zulässig.
Der ursprüngliche, auf die Nichtigerklärung von § 2 Abs. 1 SARS-CoV-2-BekämpfVO gerichtete Antrag war im hier verbliebenen Umfang zulässig. Die Umstellung auf den nunmehr gestellten Feststellungsantrag war ebenso zulässig (hierzu 1.). An der begehrten Feststellung besteht ein berechtigtes Interesse des Antragstellers (hierzu 2.).
1. Die Umstellung des ursprünglichen Normenkontrollantrags zu dem nunmehr gestellten Feststellungsantrag war zulässig. Dieser Feststellungsantrag setzt den ursprünglichen Antrag fort (vgl. Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 113 Rn. 243 ); der Streitgegenstand einer solchen Feststellungsklage ist von einem ursprünglichen Normenkontrollantrag umfasst bzw. in diesem „subsidiär“ enthalten (vgl. Decker, in: BeckOK VwGO, Stand 1. Juli 2023, § 113 Rn. 81 bzw. BVerwG, Urt. v. 31.01.2022 - 2 C 7.01 -, juris Rn. 16 m. w. N.; ). Ähnlich wie bei der Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO gilt, dass ein Antragsteller nicht um die „Früchte“ der bisherigen Prozessführung gebracht werden soll (vgl. BVerwG, Beschl. v. 28.07.2022 - 3 BN 8.21 -, juris Rn. 10). Die Umstellung des Klageantrags bzw. des Normenkontrollantrags ist folglich keine Klage- bzw. Antragsänderung im Sinne von § 91 VwGO, sondern eine Einschränkung des Klageantrags bzw. des Antrags gemäß § 173 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 264 Nr. 2 ZPO (vgl. BVerwG, Urt. v. 04.12.2014 - 4 C 33.13 -, juris Rn. 11).
2. Der Antragsteller hat auch ein berechtigtes Interesse an der nachträglichen Feststellung der Nichtigkeit von § 2 Abs. 1 SARS-CoV-2-BekämpfVO.
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG garantiert effektiven und möglichst lückenlosen richterlichen Rechtsschutz gegen Akte der öffentlichen Gewalt. Die Gerichte sind verpflichtet, bei der Auslegung und Anwendung des Prozessrechts einen wirkungsvollen Rechtsschutz zu gewährleisten und den Zugang zu den eingeräumten Instanzen nicht in unzumutbarer, aus Sachgründen nicht mehr zu rechtfertigender Weise zu erschweren. Mit dem Gebot effektiven Rechtsschutzes ist es grundsätzlich vereinbar, die Rechtsschutzgewährung von einem fortbestehenden Rechtsschutzinteresse abhängig zu machen und bei Erledigung des Verfahrensgegenstandes einen Fortfall des Rechtsschutzinteresses anzunehmen. Trotz Erledigung des ursprünglichen Rechtsschutzziels kann ein Bedürfnis nach gerichtlicher Entscheidung aber fortbestehen, wenn das Interesse des Betroffenen an der Feststellung der Rechtslage in besonderer Weise schutzwürdig ist. Ein Rechtsschutzbedürfnis besteht trotz Erledigung unter anderem dann fort, wenn ein gewichtiger Grundrechtseingriff von solcher Art geltend gemacht wird, dass gerichtlicher Rechtsschutz dagegen typischerweise nicht vor Erledigungseintritt erlangt werden kann (BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 -, juris Rn. 14, und v. 16.05.2023 - 3 CN 6.22 -, juris Rn. 14, jeweils m. w. N.). Diese Voraussetzungen sind hier gegeben.
Die angegriffene Vorschrift hatte eine kurze Geltungsdauer von unter zwei Wochen. Es war typisch für die „Corona-Verordnungen“, die alle Bundesländer seit März 2020 zur Verhinderung der Verbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 und von COVID-19 erlassen hatten, dass sie nur auf eine kurze Geltung angelegt waren. Dies hat zur Folge, dass sie ohne die Annahme eines berechtigten Feststellungsinteresses regelmäßig keiner Überprüfung im gerichtlichen Hauptsacheverfahren zugeführt werden könnten (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 -, juris Rn. 14 m. w. N.).
Der Antragsteller macht auch Beeinträchtigungen seiner Rechte geltend, die ein Gewicht haben, das die nachträgliche Klärung der Rechtmäßigkeit der angegriffenen Regelungen rechtfertigt. Die Anforderungen an das Gewicht des Grundrechtseingriffs dürfen dabei nicht überspannt werden mit der Folge, dass Rechte – und insbesondere Grundrechte – in bestimmten Konstellationen in rechtsstaatlich unerträglicher Weise systematisch ungeschützt bleiben. Gewichtig im hier maßgeblichen Sinne können daher neben Grundrechtseingriffen, die das Grundgesetz ihres besonders hohen Gewichts wegen unter Richtervorbehalt gestellt hat, auch Eingriffe in andere Grundrechte sein (vgl. BVerfG, Beschl. v. 28.02.2013 - 2 BvR 612/12 -, juris Rn. 19 m. w. N., und v. 18.05.2017 - 2 BvR 249/17 -, juris Rn. 3, 5). Die Garantie effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG gilt auch im Hinblick auf die Abwehr von Eingriffen in die allgemeine Handlungsfreiheit gemäß Art. 2 Abs. 1 GG (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.05.2013 - 8 C 14.12 -, juris Rn. 31) und fordert die Anerkennung eines berechtigten Feststellungsinteresses jedenfalls dann, wenn es sich um erhebliche Eingriffe in die Gestaltung des Alltags- und Privatlebens handelt (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 -, juris Rn. 14). So liegt der Fall hier.
Dem Antragsteller war es – wie jedermann – während der Geltungsdauer der Verordnung untersagt, insbesondere aus touristischem Anlass oder zu Freizeitzwecken nach Schleswig-Holstein zu reisen. Dabei handelt es sich angesichts der großen Streubreite dieses Eingriffs schon unabhängig von der jeweiligen individuellen tatsächlichen Betroffenheit um einen gewichtigen Grundrechtseingriff im hier maßgeblichen Sinne (allgemein zur Bedeutung der Zahl der Betroffenen für das Gewicht eines Eingriffs vgl. BVerfG, Beschl. v. 01.02.2023 - 1 BvL 7/18 -, juris Rn. 144 und Urt. v. 16.02.2023 - 1 BvR 1547/19 u. a. -, juris Rn. 76).
Vorliegend war aber auch die individuelle Betroffenheit jedenfalls des Antragstellers gewichtig. Nach seinem Vortrag wurde ihm neben der Möglichkeit der Freizeitgestaltung durch Angeln grundsätzlich allgemein die Möglichkeit genommen, aus touristischem Anlass und zu Freizeitzwecken nach Schleswig-Holstein zu reisen. Dem kommt im hier maßgeblichen Zeitraum eine besondere Bedeutung zu, weil angesichts der bundesweit geltenden Maßnahmen zur Bekämpfung von SARS-CoV-2 einerseits die Möglichkeiten zur Freizeitgestaltung zutiefst eingeschränkt waren und andererseits das Bedürfnis nach frischer Luft, Abstand und Weite in großen Teilen der Bevölkerung besonders ausgeprägt war (vgl. auch BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 2.21 -, juris Rn. 31, 34 unter Verweis auf die Bedeutung des „Kontakts zur Natur“ angesichts der Beschränkung der Kontakte zu Menschen).
II. Der Antrag ist jedoch nicht begründet.
Die Untersagung von Reisen nach Schleswig-Holstein aus touristischem Anlass und zu Freizeitzwecken konnte auf die zum Zeitpunkt des Erlasses der angegriffenen Verordnung geltende Fassung von § 32 Satz 1 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 des Gesetzes zur Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten beim Menschen (Infektionsschutzgesetz – IfSG) vom 20. Juli 2000 (BGBl. I S. 1045), (damals) zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes zum Schutz der Bevölkerung bei epidemischen Lagen von nationaler Tragweite vom 27. März 2020 (BGBl. I S. 587) gestützt werden (hierzu 1.). Jedenfalls insoweit beruhte die Verordnung auch auf einer ausreichenden gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage (hierzu 2.). Die SARS-CoV-2-Bekämfungsverordnung war auch formell (hierzu 3.) und materiell (hierzu 4.) rechtmäßig.
1. § 32 Satz 1 IfSG in dieser zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der angegriffenen Verordnung geltenden Fassung ermächtigt die Landesregierungen, unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen nach den §§ 28 bis 31 IfSG maßgebend sind, auch durch Rechtsverordnungen entsprechende Gebote und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten zu erlassen. Nach § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG in dieser Fassung trifft die zuständige Behörde, wenn Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt werden oder sich ergibt, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war, die notwendigen Schutzmaßnahmen, insbesondere die in den §§ 29 bis 31 IfSG genannten, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist; sie kann insbesondere Personen verpflichten, den Ort, an dem sie sich befinden, nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu verlassen oder von ihr bestimmte Orte oder öffentliche Orte nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu betreten. Nach § 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG kann die zuständige Behörde unter den Voraussetzungen von Satz 1 Veranstaltungen oder sonstige Ansammlungen von Menschen beschränken oder verbieten und Badeanstalten oder in § 33 IfSG genannte Gemeinschaftseinrichtungen oder Teile davon schließen. Die Grundrechte der Freiheit der Person (Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG), der Versammlungsfreiheit (Art. 8 GG), der Freizügigkeit (Art. 11 Abs. 1 GG) und der Unverletzlichkeit der Wohnung (Art. 13 Abs. 1 GG) werden ausweislich § 28 Abs. 1 Satz 4 IfSG und § 32 Satz 3 IfSG insoweit eingeschränkt. Die Voraussetzungen, unter denen nach diesen Vorschriften Ge- und Verbote zur Bekämpfung einer übertragbaren Krankheit erlassen werden können, lagen vor.
a) Bei Erlass der angegriffenen SARS-CoV-2-Bekämpfungsverordnung waren Kranke gemäß § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG festgestellt worden. Kranker im Sinne des Infektionsschutzgesetzes ist eine Person, die an einer übertragbaren Krankheit erkrankt ist (§ 2 Nr. 4 IfSG). Eine übertragbare Krankheit ist gemäß § 2 Nr. 3 IfSG eine Krankheit, die durch Krankheitserreger (§ 2 Nr. 1 IfSG) verursacht wird, die unmittelbar oder mittelbar auf den Menschen übertragen werden.
Bei der durch das Virus SARS-CoV-2 als Krankheitserreger ausgelösten Erkrankung COVID-19 handelt es sich um eine übertragbare Krankheit in diesem Sinne (vgl. Robert Koch-Institut, Epidemiologisches Bulletin 12/2020 vom 19. März 2020, S. 3; dass., Ergänzungen zum Nationalen Pandemieplan – COVID-19 – neuartige Coronaviruserkrankung, Stand 4. März 2020, S. 17 f.; s. schon Beschl. d. Senats v. 02.04.2020 - 3 MB 8/20 -, juris Rn. 34). Zum Zeitpunkt des Erlasses der angegriffenen SARS-CoV-2-Bekämpfungsverordnung am 8. April 2020 gab es in Schleswig-Holstein 1.827 labordiagnostisch bestätigte COVID-19-Fälle (Robert Koch-Institut, Täglicher Lagebericht des RKI vom 8. April 2020, S. 2).
b) Regelungen zum Zwecke des Infektionsschutzes, die – wie hier – unabhängig von einem Krankheits- oder Ansteckungsverdacht an jeden im Geltungsbereich der Verordnung gerichtet sind, können notwendige Schutzmaßnahmen im Sinne von § 32 Satz 1 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG sein (vgl. ausführlich BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 -, juris Rn. 21 ff.; so auch schon VG Schleswig, Beschl. v. 22.03.2020 - 1 B 17/20 -, juris Rn. 7 unter Verweis auf die damals vorhandene Literatur). Der Begriff der „Schutzmaßnahmen“ ist umfassend und eröffnet der Infektionsschutzbehörde ein möglichst breites Spektrum an geeigneten Schutzmaßnahmen, das durch die Notwendigkeit der Maßnahme im Einzelfall begrenzt wird (vgl. Beschl. d. Senats v. 30.04.2020 - 3 MR 15/20 -, juris Rn. 21). „Notwendig“ in diesem Sinne ist eine Schutzmaßnahme, wenn sie den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgebots entspricht (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 -, juris Rn. 18, 33, dazu unten 4. b>).
c) Auch die hier in Rede stehende konkrete Maßnahme des Verbots von Reisen aus touristischem Anlass und zu Freizeitzwecken nach Schleswig-Holstein konnte auf § 32 Satz 1 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG gestützt werden. In der bis zum 27. März 2020 geltenden Fassung von § 28 IfSG konnte die zuständige Behörde nach dessen Absatz 1 Satz 2 Halbsatz 2 „auch Personen verpflichten, den Ort, an dem sie sich befinden, nicht zu verlassen oder von ihr bestimmte Orte nicht zu betreten, bis die notwendigen Schutzmaßnahmen durchgeführt worden sind“. In der zum Zeitpunkt des Erlasses der angegriffenen Verordnung geltenden Fassung der Vorschrift konnte die zuständige Behörde nach § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 IfSG hingegen „insbesondere Personen verpflichten, den Ort, an dem sie sich befinden, nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu verlassen oder von ihr bestimmte Orte oder öffentliche Orte nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu betreten“. Diese Änderung erfolgte aufgrund der damaligen Diskussion, ob langfristige Ausgangsbeschränkungen und Kontaktverbote auf die Vorgängerfassung gestützt werden konnten (vgl. Kießling, in: Kießling, IfSG, 3. Aufl. 2022, § 28 Rn. 29 f.). Verlassens- und Betretensverbote dienen nach der Neufassung nicht mehr nur der Ermöglichung notwendiger Schutzmaßnahmen, sondern können selbst notwendige Schutzmaßnahmen sein. Ob die räumliche Dimension eines erlassenen Betretensverbots im konkreten Fall rechtmäßig ist, ist hingegen angesichts des der Norm zugrundeliegenden Gedankens eines möglichst breiten Spektrums an geeigneten Schutzmaßnahmen (oben b>) eine Frage der Notwendigkeit und somit der Verhältnismäßigkeit der Maßnahme.
2. Die angegriffene SARS-CoV-2-Bekämpfungsverordnung beruhte jedenfalls insoweit auf einer ausreichenden gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage. § 32 Abs. 1 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG in der unter 1. dargelegten Auslegung genügten jedenfalls zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der hier angegriffenen SARS-CoV-2-Bekämpfungsverordnung den verfassungsrechtlichen Anforderungen (vgl. schon Beschl. d. Senats v. 09.04.2020 - 3 MR 4/20 -, juris Rn. 8 ff. , v. 24.04.2020 - 3 MR 9/20 -, juris Rn. 16 ff. , und v. 08.05.2020 - 3 MR 23/20 -, juris Rn. 13 f. ). Die infektionsschutzrechtliche Generalklausel genügte in der maßgeblichen Zeit sowohl den Anforderungen des Bestimmtheitsgebots (Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG) als auch denen des Parlamentsvorbehalts als einer Ausformung des Demokratie- und Rechtsstaatsprinzips (ausführlich BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 -, juris Rn. 34 ff.).
Bei einem neuartigen Virus wie dem Coronavirus SARS-CoV-2 hängt der Grad der erforderlichen Bestimmtheit einer gesetzlichen Verordnungsermächtigung auch vom erreichten Stand der Kodifikationsreife ab (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 -, juris Rn. 41 f., und v. 16.05.2023 - 3 CN 6.22 -, juris Rn. 25, 35 ff.). Jedenfalls in der hier in Rede stehenden frühen Phase der Pandemie im Frühjahr 2020 („1. Welle“) war der Gesetzgeber angesichts des geringen Kenntnisstands über den neuen Erreger SARS-CoV-2 und die schmale Erfahrungsbasis in Bezug auf die Wirksamkeit der eingeleiteten Schutzmaßnahmen nicht gehalten, für COVID-19 die Voraussetzungen zum Erlass von Schutzmaßnahmen zu konkretisieren (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 -, juris Rn. 41 ff.; auch noch für den Zeitraum bis Mitte November 2020: BVerwG, Urt. v. 16.05.2023 - 3 CN 6.22 -, juris Rn. 29). Im Übrigen war die Möglichkeit der Untersagung des Betretens bestimmter Orte zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der angegriffenen Verordnung im Gesetz ausdrücklich als mögliche Schutzmaßnahme benannt.
3. § 2 Abs. 1 SARS-CoV-2-BekämpfVO war formell rechtmäßig. Die SARS-CoV-2-Bekämpfungsverordnung wurde insbesondere ordnungsgemäß im Wege der Ersatzverkündung (§ 60 Abs. 3 Satz 1 des Landesverwaltungsgesetzes ) auf der im Tatbestand genannten Website bekannt gemacht (vgl. zu den nachfolgenden Verordnungen Beschl. d. Senats v. 09.04.2020 - 3 MR 4/20 -, juris Rn. 7 , v. 29.04.2020 - 3 MR 11/20 -, juris Rn. 7 , und v. 08.05.2020 - 3 MR 23/20 -, juris Rn. 12 ). Die Bekanntmachung im Internet ist eine „andere, ortsübliche Art“ der Bekanntmachung im Sinne der Vorschrift (Beschl. d. Senats vom 08.05.2020 - 3 MR 23/20 -, juris Rn. 12).
4. Die Untersagung von Reisen aus touristischem Anlass und zu Freizeitzwecken durch § 2 Abs. 1 SARS-CoV-2-BekämpfVO war auch materiell rechtmäßig. Die Norm genügte den verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsanforderungen (hierzu a>) Der dadurch bewirkte Eingriff in die Grundrechte der Betroffenen war gerechtfertigt. Er war verhältnismäßig und damit „notwendig“ im Sinne von § 32 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG (hierzu b>). Die Regelung verstieß auch nicht gegen den allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz (hierzu c>) oder den Grundsatz der Bundestreue (hierzu d>).
a) § 2 Abs. 1 SARS-CoV-2-BekämpfVO verstieß nicht gegen verfassungsrechtliche Bestimmtheitsanforderungen.
aa) § 2 Abs. 1 SARS-CoV-2-BekämpfVO verstieß nicht gegen Art. 103 Abs. 2 GG. Die bloße Untersagung von Einreisen aus touristischem Anlass und zu Freizeitzwecken fiel nicht in den Anwendungsbereich dieses besonderen Bestimmtheitsgebots.
Nach Art. 103 Abs. 2 GG kann eine Tat nur bestraft werden, wenn die Strafbarkeit gesetzlich bestimmt war, bevor die Tat begangen wurde. Dieses besondere strafrechtliche Bestimmtheitsgebot gilt auch für Bußgeldtatbestände (vgl. nur BVerfG, Beschl. v. 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 -, juris Rn. 154 m. w. N.). Soweit der Gesetzgeber die Beschreibung des Ordnungswidrigkeitentatbestandes durch die Verweisung auf eine andere Norm ersetzt hat (sog. Blankettstrafgesetz), müssen die Sanktionsnorm und die verwaltungsrechtliche Vorschrift in ihrer Gesamtheit sowie ihre Auslegung und Anwendung im Einzelfall den (erhöhten) verfassungsrechtlichen Anforderungen des besonderen Bestimmtheitsgebots nach Art. 103 Abs. 2 GG genügen (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.04.2010 - 7 C 9.09 -, juris Rn. 34 und v. 07.07.2021- 8 C 28.20 -, juris Rn. 18 m. w. N.).
§ 2 Abs. 1 SARS-CoV-2-BekämpfVO ist jedoch für sich genommen kein solcher Bußgeldtatbestand, sondern eine Verbotsnorm, auf die der Bußgeldtatbestand des § 12 Nr. 2 SARS-CoV-2-BekämpfVO verweist (zu dieser Unterscheidung vgl. BVerfG, Beschl. v. 17.11.1992 - 1 BvR 168/89 u. a. -, juris Rn. 101). Letzterer ist jedoch nicht innerhalb der Antragsfrist – und auch nach deren Ablauf nicht – zum Gegenstand des hiesigen Verfahrens gemacht worden. Nur bei einer Überprüfung dieses „zusammengesetzten Ordnungswidrigkeitentatbestands“ (vgl. BVerfG, Beschl. v. 17.11.2009 - 1 BvR 2717/08 -, juris Rn. 19) wären die besonderen Anforderungen des Art. 103 Abs. 1 GG zu berücksichtigen gewesen (so wohl auch BVerfG, Beschl. v. 05.04.2006 - 1 BvR 2780/04 -, juris Rn. 23; BVerwG, Urt. v. 23.02.2011 - 8 C 51.09 -, juris Rn. 50; BayVerfGH, Entsch. v. 16.11.2020 - Vf. 90-VII-20 -, juris Rn. 36 ff.; OLG Oldenburg, Beschl. v. 11.12.2020 - 2 Ss (OWi) 286/20 -, juris Rn. 26; a. A. wohl VGH München, Urt. v. 06.10.2022 - 20 N 20.783 -, juris Rn. 42; OVG Bautzen, Urt. v. 27.04.2023 - 3 C 8/21 -, juris Rn. 57 ff.; OVG Münster, Urt, v. 19.06.2023 - 13 D 283/20.NE -, juris Rn. 336 ff.).
bb) § 2 Abs. 1 SARS-CoV-2-BekämpfVO verstieß auch nicht gegen den allgemeinen rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgrundsatz. Der Bestimmtheitsgrundsatz soll zunächst dafür sorgen, dass das Handeln der Verwaltung in gewissem Umfang für die Betroffenen voraussehbar und berechenbar ist. Der Verwaltung sollen angemessen klare Handlungsmaßstäbe vorgegeben und die gerichtliche Kontrolle ermöglicht werden. Die Rechtslage muss für die Betroffenen erkennbar sein, damit sie ihr Verhalten darauf einrichten können. Allerdings müssen Rechtsvorschriften nur so genau gefasst werden, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Weiter sind unbestimmte, auslegungsbedürftige Rechtsbegriffe regelmäßig zulässig (zusammenfassend Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, 17. Aufl. 2022, Art. 20 Rn. 84 m. w. N. aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts). Dem Bestimmtheitsgebot ist genügt, wenn die Auslegungsprobleme mit herkömmlichen juristischen Methoden bewältigt werden können (vgl. Beschl. d. Senats v. 22.06.2023 - 3 MB 5/23 -, juris Rn. 14 m. w. N.). Das war vorliegend der Fall.
Der Antragsteller bemängelt, dass unklar gewesen sei, ob jedes Betreten des Bundeslandes zu privaten Zwecken bzw. Erholungszwecken verboten gewesen sei. Allerdings ergibt sich schon aus dem Wortlaut, dass nur Reisen aus touristischem – also nicht allgemein privatem – Anlass untersagt waren sowie die ausdrücklich benannten Reisen zu Freizeitzwecken, zu Fortbildungszwecken oder zur Entgegennahme von vermeidbaren oder aufschiebbaren Maßnahmen der medizinischen Versorgung, Vorsorge oder Rehabilitation. Dass unter „Reise“ jede Einreise in das Bundesland zu diesen Zwecken zu verstehen war, ergibt sich aus einer systematischen Zusammenschau mit § 12 Nr. 2 SARS-CoV-2-BekämpfVO, wonach ordnungswidrig nach § 73 Abs. 1a Nr. 24 IfSG handelt, wer vorsätzlich oder fahrlässig entgegen § 2 Abs. 1 SARS-CoV-2-BekämpfVO nach Schleswig-Holstein „einreist“. Zentral für die Frage, was durch die Norm untersagt wurde, war demnach nicht der Begriff der „Reise“, sondern der Zweck, zu dem diese (Ein-)Reise unternommen wurde.
Was unter Reisen „aus touristischem Anlass“ zu verstehen war, war ausreichend bestimmt (im Ergebnis ebenso OVG Magdeburg, Beschl. v. 04.11.2020 - 3 R 218/20 -, juris Rn. 107). Die Begriffe „touristisch“ bzw. „zu touristischen Zwecken“ finden in der Rechtsordnung vielfach Verwendung (vgl. nur § 10 Abs. 7 Satz 1 Nr. 2 des Kommunalabgabengesetzes (KAG) Schleswig-Holstein; § 11 Abs. 1 Satz 1 Buchstabe b und c KAG Mecklenburg-Vorpommern; § 1 Abs. 4, § 4 Abs. 8 Satz 2 des Allgemeinen Eisenbahngesetzes) und auch die Rechtsprechung hat sich mit diesem Begriff befasst. Daraus ergibt sich, dass es sich bei Tourismus um einen kurzfristigen Aufenthalt einer nicht ortsansässigen Person zu Zwecken der Erholung, des Vergnügens sowie zu Heil- und Bildungszwecken handelt (vgl. VGH München, Beschl. v. 05.06.2018 - 4 ZB 17.1865 -, juris Rn. 11), wohingegen der Begriff „Fremdenverkehr“ auch Reiseverkehr zum Zweck der beruflichen Betätigung erfasst (VGH München, Beschl. v. 05.06.2018, a. a. O.; VGH Mannheim, Urt. v. 04.12.2003 - 2 S 2669/02 -, juris Rn. 27). Dass unter anderem dieser nicht unter den Tourismusbegriff der SARS-CoV-2-Bekämpfungsverordnung fällt, ergibt sich aus § 1 SARS-CoV-2-BekämpfVO, wonach den Betreibern der dort genannten Einrichtungen eine Beherbergung zu touristischen Zwecken untersagt ist. Hätten auch berufliche oder sonstige Reisezwecke erfasst werden sollen, hätte eine gänzliche Untersagung ohne Beschränkung auf touristische Zwecke nahegelegen.
Auch der Begriff „Freizeit“ bzw. „Freizeitzwecke“ ist in der Rechtssprache bekannt (vgl. etwa § 10 Abs. 1 Nr. 5 des Einkommensteuergesetzes, § 1 Abs. 1 Nr. 6 der Zehnten Verordnung zum Produktsicherheitsgesetz; BVerwG, Beschl. v. 21.06.1994 - 4 B 108.94 -, juris Rn. 3 f.), ohne dass – soweit ersichtlich – längere Definitionsversuche als erforderlich angesehen werden. Nach allgemeinem Sprachgebrauch ist unter Freizeit freie Zeit zu verstehen, in der eine Person nicht arbeiten muss, keine besonderen Verpflichtungen hat und stattdessen für Hobbys oder Erholung frei verfügbare Zeit hat (Jerchel, in: Hahn/Pfeiffer/Schubert, Arbeitszeitrecht, 2. Aufl. 2018, ArbZG § 5 Rn. 11 m. w. N.). Es ist nicht erkennbar, dass der Verordnungsgeber einen von diesem (weiten) Verständnis des allgemeinen Sprachgebrauchs abweichenden Freizeitbegriff einführen wollte.
Was der Verordnungsgeber hingegen nicht von den Begriffen „Reisen aus touristischem Anlass“ bzw. „Reisen zu Freizeitzwecken“ erfasst sehen wollte, ergibt sich zwar nicht aus dem Wortlaut der Vorschrift, wohl aber aus deren Begründung. Dort heißt es, dass „unter diese Reisen […] nicht der arbeitsbedingte Reiseverkehr, Einkaufsfahrten in engerem räumlichen Umfeld zur Wohnung und grundsätzlich Ausflüge von geringem Umfang wie Spaziergänge und -fahrradfahrten“ fielen. Letztere seien jedoch untersagt, wenn die Gefahr der Bildung einer Zusammenkunft oder Ansammlung bestehe (vgl. die ausdrückliche Untersagung von öffentlichen Zusammenkünften und Ansammlungen jeglicher Art in § 2 Abs. 3 SARS-CoV-2-BekämpfVO). Für die Bevölkerung Schleswig-Holsteins seien Tagesreisen innerhalb des Landes mit Ausnahme der Inseln und Halligen (vgl. die ausdrückliche Untersagung des Zutritts zu diesen in § 4 Abs. 1 SARS-CoV-2-BekämpfVO) zulässig. Damit war klargestellt, welche Einreisen von anderen Bundesländern ausgehend nach Schleswig-Holstein zulässig waren.
Dass in den Medien und möglicherweise auch in der Vollzugspraxis Unsicherheiten bestanden, kann kein anderes Ergebnis begründen. Auslegungsschwierigkeiten treten insbesondere bei neuen gesetzlichen Regelungen regelmäßig auf. Wie gezeigt, war die Vorschrift jedoch geeignet, eine gerichtliche Kontrolle ihrer selbst und auf ihrer Grundlage ergriffener Maßnahmen zu gewährleisten (vgl. etwa Beschl. d. Senats v. 02.04.2020 - 3 MB 11/20 -, juris Leitsatz und Rn. 5 ff.). Ein möglicherweise fehlerhafter Verwaltungsvollzug führt für sich genommen nicht zur Verfassungswidrigkeit der Norm (vgl. BayVerfGH, Entsch. v. 28.06.2022 - Vf. 42-VIII-02.01.2014 -, juris Rn. 51).
cc) Ausgehend von dem unter bb) Ausgeführten würde § 2 Abs. 1 SARS-CoV-2-BekämpfVO auch den besonderen Bestimmtheitsanforderungen von Art. 103 Abs. 2 GG genügen, wenn dieser anwendbar wäre. Die Bestimmtheitsanforderungen an bußgeldbewehrte Vorschriften sind zwar gegenüber allgemeinen Vorgaben an die Bestimmtheit von Vorschriften, die Grundrechtseingriffe regeln, gesteigert, erreichen aber regelmäßig nicht das Niveau für den besonders grundrechtssensiblen Bereich des materiellen Strafrechts (vgl. nur BVerfG, Beschl. v. 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 -, juris Rn. 159 m. w. N.).
b) Die Maßnahme war notwendig im Sinne ihrer Ermächtigungsgrundlage.
aa) Der Verordnungsgeber verfolgte mit dem Erlass der Regelung ein Ziel, das mit dem Zweck der Verordnungsermächtigung in Einklang stand. Deren Ziel (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 -, juris Rn. 49) ist es, übertragbare Krankheiten zu bekämpfen (§ 32 Satz 1 IfSG) und ihre Verbreitung zu verhindern (§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG). Das Infektionsschutzgesetz bezweckt insgesamt, Leben und Gesundheit des Einzelnen wie der Gemeinschaft vor den Gefahren durch Infektionskrankheiten zu schützen (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.11.2022, a. a. O., juris Rn. 50).
Aus der Begründung der SARS-CoV-2-Bekämpfungsverordnung ergibt sich, dass ihr Erlass zu den durch den Antragsgegner nach Ausbruch der Corona-Pandemie getroffenen zahlreichen Maßnahmen zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten zählte (unter „A. Allgemein“). Auch die Bezeichnung als „Landesverordnung über Maßnahmen zur Bekämpfung der Ausbreitung des neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 in Schleswig-Holstein“ lässt diesen Zweck erkennen. Der Erlass der Verordnung erfolgte zudem – wie der Antragsgegner in der mündlichen Verhandlung vorgetragen hat – vor dem Hintergrund des Beschlusses der Telefonschaltkonferenz der Bundeskanzlerin mit den Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder am 1. April 2020, nach dem weiterhin alles dafür getan werden müsse, die Geschwindigkeit des Infektionsgeschehens zu vermindern und das Gesundheitssystem leistungsfähig zu halten. Eine entscheidende Rolle komme dabei weiterhin der Reduzierung von Kontakten zu
(https://www.bundesregierung.de/breg-de/service/archiv/telefonschaltkonferenz-der-bundeskanzlerin-mit-den-regierungschefinnen-und-regierungschefs-der-laender-am-1-april-2020-1738534, abgerufen am 26. Oktober 2023).
bb) Ob die verwaltungsgerichtliche Prüfung im Wege der abstrakten Normenkontrolle sich, wie es das Bundesverfassungsgericht für die verfassungsgerichtliche Prüfung von Parlamentsgesetzen, mit denen der Gesetzgeber von ihm angenommene Gefahrenlagen für die Allgemeinheit oder für Rechtsgüter Einzelner begegnen will, annimmt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 u. a. -, juris Rn. 170 f.), abstrakt auch darauf erstreckt, ob die dahingehende Annahme des Verordnungsgebers eine tragfähige tatsächliche Grundlage hatte (so BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 -, juris Rn. 52) oder ob diese Prüfung im Rahmen des Vorliegens der Tatbestandsvoraussetzungen der Verordnungsermächtigung bzw. der Angemessenheit der getroffenen Regelungen zu erfolgen hat, kann vorliegend dahinstehen. Denn jedenfalls hatte die angegriffene SARS-CoV-2-Bekämpfungsverordnung eine tragfähige tatsächliche Grundlage.
Der Antragsgegner hat in der mündlichen Verhandlung angegeben, dass er bei seiner Entscheidungsfindung die Erkenntnisse des von der Landesregierung eingesetzten Expertenrates, die Entscheidungen der Ministerpräsidentenkonferenz sowie die vom Robert Koch-Institut zur Verfügung gestellten Informationen berücksichtigt habe. Schon aus diesen – auch öffentlich verfügbaren – Informationen des Robert Koch-Instituts ergibt sich eine tragfähige tatsächliche Grundlage für den Erlass der Verordnung.
Am 28. Januar 2020 wurde ein erster Fall des Coronavirus SARS-CoV-2 in Deutschland laborbestätigt (Robert Koch-Institut, Epidemiologisches Bulletin 7/2020 vom 13. Februar 2020, S. 3). Durch das Virus verursachte Erkrankungen (COVID-19) breiteten sich danach in vielen Ländern weiter aus. Auch in Deutschland stieg die Zahl der positiv auf SARS-CoV-2 getesteten Personen rasant an. Am 19. März 2020 teilte das Robert Koch-Institut (RKI) mit, dass viele Eigenschaften des Erregers sich zu diesem Zeitpunkt noch nicht gut einschätzen ließen, das Bild allerdings langsam klarer werde. Die Erkrankung sei sehr infektiös und verlaufe in etwa vier von fünf Fällen mild. Insbesondere ältere Menschen und solche mit vorbestehenden Grunderkrankungen seien jedoch von schweren Krankheitsverläufen betroffen und könnten an der Krankheit versterben. Bei vielen schwer erkrankten Menschen müsse mit einer im Verhältnis zu anderen schweren akuten respiratorischen Infektionen „– vermutlich sogar deutlich –“ längeren intensivmedizinischen Behandlung mit Beatmung/zusätzlichem Sauerstoffbedarf gerechnet werden. Selbst gut ausgestattete Gesundheitsversorgungssysteme wie das in Deutschland könnten hier schnell an Kapazitätsgrenzen gelangen, wenn sich die Zahl der Erkrankten durch längere Liegedauern mit Intensivtherapie aufaddiere. Da zu diesem Zeitpunkt weder eine spezifische Therapie noch in den nächsten Monaten eine Impfung zur Verfügung stünden, müssten alle Maßnahmen darauf ausgerichtet sein, die Verbreitung der Erkrankung in Deutschland und weltweit so gut wie möglich zu verlangsamen, die Erkrankungsfälle auf einen längeren Zeitraum zu strecken und damit auch die Belastung am Gipfel leichter bewältigbar zu machen. Diese Handlungsrationale der Verlangsamung bestimme die Maßnahmen durch alle Phasen der Epidemie. Eine zentrale Maßnahme seien bevölkerungsbasierte kontaktreduzierende Maßnahmen. Wie in vergangenen Pandemien habe gezeigt werden können, seien diese bevölkerungsbasierten Maßnahmen zur Kontaktreduzierung durch Schaffung sozialer Distanz besonders wirksam, wenn sie in einem möglichst frühen Stadium der Ausbreitung des Erregers in der Bevölkerung eingesetzt würden (Robert Koch-Institut, Epidemiologisches Bulletin 12/2020 vom 19. März 2020, S. 3 ff.).
Am Folgetag kam das Institut anhand einer Modellierung von Beispielszenarien der SARS-CoV-2-Epidemie 2020 in Deutschland zu dem Ergebnis, dass „[v]on jetzt an und in den nächsten Wochen […] maximale Anstrengungen erforderlich [sind], um die COVID-19-Epidemie in Deutschland zu verlangsamen, abzuflachen und letztlich die Zahl der Hospitalisierungen, intensivpflichtigen Patienten und Todesfälle zu minimieren“ (Robert Koch-Institut, Modellierung von Beispielszenarien der SARS-CoV-2-Epidemie 2020 in Deutschland vom 20. März 2020, S. 10,
https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Modellierung_Deutschland.pdf?__blob=publicationFile, abgerufen am 26. Oktober 2023).
Am 2. April 2020 veröffentlichte das Robert Koch-Institut eine „Schwereeinschätzung von COVID-19 mit Vergleichsdaten zu Pneumonien aus dem Krankenhaussentinel für schwere akute Atemwegserkrankungen am RKI (ICOSARI)“. Die Autoren kamen darin zu dem Ergebnis, dass die bisherigen Ergebnisse auf einen deutlich höheren Anteil beatmungspflichtiger COVID-19 Patienten hindeuteten, die im Vergleich zu saisonalen Grippewellen eher jünger sein könnten, sehr viel länger beatmet werden müssten und nicht unbedingt an Grunderkrankungen litten (Robert Koch-Institut, Epidemiologisches Bulletin 14/2020 vom 2. April 2020, S. 8).
Am 8. April 2020 teilte das Robert Koch-Institut mit, dass in Deutschland insgesamt 103.228 laborbestätigte COVID-19-Fälle an das RKI übermittelt worden seien, darunter 1.861 Todesfälle (1,8 %). Bezogen auf die Einwohnerzahl seien die höchsten Inzidenzen aus Bayern, Baden-Württemberg und Hamburg übermittelt worden. Es häuften sich Berichte über COVID-19-bedingte Ausbrüche in Alters- und Pflegeheimen sowie in Krankenhäusern. Es handele sich weltweit und in Deutschland um eine sehr dynamische und ernstzunehmende Situation. Bei einem Teil der Fälle seien die Krankheitsverläufe schwer, auch tödliche Krankheitsverläufe kämen vor. Die Zahl der Fälle in Deutschland steige weiter an. Die Gefährdung für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland werde zu diesem Zeitpunkt insgesamt als hoch eingeschätzt, für Risikogruppen als sehr hoch. Die Gefährdung variiere von Region zu Region. Die Belastung des Gesundheitswesens hänge maßgeblich von der regionalen Verbreitung der Infektion, den vorhandenen Kapazitäten und den eingeleiteten Gegenmaßnahmen (Isolierung, Quarantäne, soziale Distanzierung) ab und könne örtlich sehr hoch sein (Robert Koch-Institut, Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 vom 8. April 2020, S. 1, 5, 9).
Diese Umstände rechtfertigten die Annahme des Verordnungsgebers, dass es nach Ausbruch der Corona-Pandemie zahlreicher Maßnahmen zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten bedurfte und das Fortschreiten der Pandemie Anpassungen der SARS-CoV-2-Bekämpfungsverordnungen erforderlich machte (allgemeiner Teil der Begründung, zweiter Absatz). Diese Annahme konnte insbesondere auf die Risikobewertung und die weiteren Erkenntnisse des Robert Koch-Instituts gestützt werden. Aus § 4 IfSG ergibt sich, dass das Robert Koch-Institut eine vorrangige Rolle im Zusammenhang mit der Erkennung und Verhinderung der Weiterverbreitung von Infektionen hat (Beschl. d. Senats v. 15.10.2020 – 3 MR 43/20 -, juris Rn. 26 m. w. N.). Es verfügt über eine besondere fachliche Expertise bei der Risikoeinschätzung und -bewertung einer übertragbaren Krankheit. Deshalb durfte der Verordnungsgeber die vom Robert Koch-Institut zur Verfügung gestellten Erkenntnisse und Bewertungen zu SARS-CoV-2 und COVID-19 wie ein Sachverständigengutachten bei seiner Entscheidung berücksichtigen und den erlassenen Ge- und Verboten zugrunde legen (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 -, juris Rn. 57 f.). Der Antragsteller hat auch nichts vorgetragen, was die Risikobewertung des Robert Koch-Instituts nach der maßgeblichen ex ante-Sicht (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.11.2022, a. a. O., juris Rn. 57) erschüttern könnte. Dafür ist auch nichts ersichtlich.
Dass der Antragsgegner sich in der Begründung der Verordnung nicht ausdrücklich auf diese Risikobewertung des Robert Koch-Instituts bezogen hat, ist dabei unschädlich. Zum einen schuldet auch der parlamentarische Gesetzgeber im Allgemeinen keine Begründung eines Gesetzes (vgl. zusammenfassend StGH Hessen, Urt. v. 12.02.2020 - P.St. 2610 -, juris Rn. 62 ff.). Zum anderen hat der Antragsgegner im Rahmen der mündlichen Verhandlung ausdrücklich darauf verwiesen, sich bei seiner Entscheidungsfindung jedenfalls auch auf die Erkenntnisse des Robert Koch-Instituts gestützt zu haben. Das belegen auch Verlautbarungen des Gesundheitsministeriums aus dem Frühjahr 2020
(vgl. etwa https://www.schleswig-holstein.de/DE/landesregierung/ministerien-behoerden/VIII/Presse/PI/2020/Corona/200301_VIII_Info_drei_Faelle_Corona.html?nn=33e824de-9d70-4196-9f53-e429b547c73f, https://www.schleswig-holstein.de/DE/landesregierung/ministerien-behoerden/VIII/Presse/PI/2020/Corona/200308_VIII_Corona.html?nn=33e824de-9d70-4196-9f53-e429b547c73f, jeweils abgerufen am 26. Oktober 2023).
c) Die Untersagung von Reisen aus touristischem Anlass und zu Freizeitzwecken durch § 2 Abs. 1 SARS-CoV-2-BekämpfVO war geeignet (hierzu aa>), erforderlich (hierzu bb>) und angemessen (hierzu cc>), um das mit der SARS-CoV-2-Bekämpfungsverordnung verfolgte Ziel, die Corona-Pandemie zu bekämpfen und somit Leben und Gesundheit der Bevölkerung zu schützen, zu erreichen. Ob durch sie auch in das Grundrecht auf Freizügigkeit (Art. 11 Abs. 1 GG) eingegriffen wurde, kann deshalb dahinstehen (hierzu dd>).
aa) Die Maßnahme war geeignet zur Erreichung ihres Zwecks. Für die Eignung reicht es aus, wenn die Verordnungsregelung den verfolgten Zweck fördern kann. Bereits die Möglichkeit der Zweckerreichung genügt (vgl. nur BVerwG, Urt. v. 16.05.2023 - 3 CN 6.22-, juris Rn. 61 m. w. N.). Diese Möglichkeit war vorliegend zu bejahen. Ausgehend von den obigen Feststellungen zur Übertragbarkeit von SARS-CoV-2 sowie der damals vom Robert Koch-Institut als zentrales Instrument der Eindämmung empfohlenen Reduzierung von Kontakten konnte der Antragsgegner davon ausgehen, dass die Untersagung von Einreisen aus touristischem Anlass und zu Freizeitzwecken nach Schleswig-Holstein zu einer solchen Kontaktreduzierung führen würde. Dadurch wurde insbesondere die Möglichkeit des Kontakts zwischen der Bevölkerung in Schleswig-Holstein und den Einwohnerinnen und Einwohnern anderer Bundesländer sowie zwischen den Einwohnerinnen und Einwohnern anderer Bundesländer untereinander begrenzt.
bb) Die Maßnahme war auch erforderlich. An der Erforderlichkeit einer Maßnahme fehlt es, wenn dem Verordnungsgeber eine andere, gleich wirksame Maßnahme zur Erreichung des verfolgten Zwecks zur Verfügung steht, die weniger in die Grundrechte der Betroffenen eingreift und Dritte und die Allgemeinheit nicht stärker belastet. Die sachliche Gleichwertigkeit der alternativen Maßnahme zur Zweckerreichung muss dafür in jeder Hinsicht eindeutig feststehen. Bei der Beurteilung der Erforderlichkeit hatte der Verordnungsgeber angesichts der im hier maßgeblichen Zeitraum noch fehlenden Erfahrungen mit dem SARS-CoV-2-Virus und den Wirkungen von Schutzmaßnahmen einen tatsächlichen Einschätzungsspielraum, der sich darauf bezog, die Wirkung der von ihm gewählten Maßnahmen im Vergleich zu anderen, weniger belastenden Maßnahmen zu prognostizieren. Ein solcher Spielraum hat jedoch Grenzen. Die Einschätzung des Verordnungsgebers muss auf ausreichend tragfähigen Grundlagen beruhen. Das Ergebnis der Prognose muss einleuchtend begründet und damit plausibel sein. Das unterliegt der gerichtlichen Überprüfung (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.05.2023 - 3 CN 6.22 -, juris Rn. 64 f. m. w. N.). Dabei ist zu berücksichtigen, dass vorliegend insgesamt ein weiter Spielraum bestand, weil die Situation der Pandemie durch eine gefährliche, aber schwer vorhersehbare Dynamik geprägt, die Sachlage also komplex war (vgl. BVerfG, Beschl. v. 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 u. a. -, juris Rn. 205).
Maßgebend ist die Erkenntnislage bei Erlass der Verordnung (ex-ante-Sicht). Im gerichtlichen Verfahren obliegt es dem Verordnungsgeber, Tatsachen und Erwägungen vorzutragen, die das Ergebnis seiner Prognose plausibel machen. Das Gericht hat nicht eigene prognostische Erwägungen anzustellen, sondern die Rechtmäßigkeit der Prognose des Verordnungsgebers zu überprüfen. Wird die Annahme, die gewählte Maßnahme erreiche den Zweck der Schutzverordnung wirksamer als eine in Betracht kommende weniger belastende Alternative, im gerichtlichen Verfahren nicht plausibel gemacht, kann das Gericht nicht zur Feststellung gelangen, dass die verordnete Schutzmaßnahme erforderlich und damit verhältnismäßig ist. Das geht zulasten des Verordnungsgebers. Der gerichtlichen Kontrolle sind dabei alle Erwägungen des Verordnungsgebers zugrunde zu legen, die er zu den bei Erlass der Verordnung vorliegenden Tatsachen bis zur Entscheidung des Gerichts über den Normenkontrollantrag prozessordnungsgemäß vorgebracht hat (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 2.21 -, juris Rn. 17). Allerdings muss auch insoweit der allgemeine Grundsatz gelten, dass Offensichtliches nicht näher begründet werden muss (vgl. BVerfG, Beschl. v. 19.12.2016 - 2 BvR 1997/15 -, juris Rn. 13; BAG, Urt. v. 24.03.1977 - 3 AZR 232/76 -, juris Rn. 38; VGH München, Beschl. v. 16.05.2008 - 19 ZB 06.3372 -, juris Rn. 2; OVG Schleswig, Urt. v. 15.12.2021 - 2 LB 3/21 -, juris Rn. 93 m. w. N.).
Der Antragsteller hat im Rahmen der mündlichen Verhandlung vorgetragen, dass die zum Zeitpunkt des Erlasses der Verordnung zur Bekämpfung der Ausbreitung von SARS-CoV-2 getroffenen Maßnahmen vor dem Hintergrund der Eindrücke aus anderen Staaten, insbesondere der „Särge von Bergamo“ erfolgt seien. Die wissenschaftlichen Erkenntnisse seien zu diesem Zeitpunkt volatil gewesen. Es sei nicht absehbar gewesen, was komme. Es sei auch unbekannt gewesen, welche genauen Faktoren es gewesen seien, die die Ausbreitung der Pandemie begünstigt hätten. Es habe seinerzeit den Anschein gehabt, dass das einzig probate Mittel, dem entgegenzuwirken, die Kontaktreduzierung gewesen sei. Ein „totaler Stopp“ sei erforderlich gewesen.
Es sei darum gegangen, Kontakte zu reduzieren und so die Ausbreitung des Virus einzudämmen. Insoweit sei die Erkenntnislage unstreitig gewesen. Schleswig-Holstein sei ein Tourismusland und es habe die Gefahr bestanden, dass insbesondere die bevorzugten Ferienorte zur Ferienzeit „volllaufen“ würden. Es seien zum Zeitpunkt des Verordnungserlasses zudem viele Betriebe geschlossen gewesen, sodass viele Menschen Zeit gehabt hätten und die Natur hätten genießen wollen.
Es sei an den besonders beliebten touristischen Orten zu Ansammlungen gekommen, die ähnlich der vom Antragsteller für Hamburg beschriebenen Situation gewesen seien. Deshalb sei der Entschluss gefasst worden, auch Tagesreisen zu untersagen. Eine Beschränkung nur auf einige Tourismusorte sei nicht ausreichend gewesen. In dieser Phase der Pandemie sei es aufgrund des starken Anstiegs der Infektionen nötig gewesen, jeden unnötigen Kontakt bzw. jede unnötige Begegnung zu verhindern. Schließlich sei es um akute Lebensgefährdung gegangen, jeder vermeidbare Kontakt habe verhindert werden müssen. Dem Einreiseverbot hätten dieselben Erwägungen zugrunde gelegen, wie dem Beherbergungsverbot zu touristischen Zwecken.
Davon ausgehend ist die Einschätzung des Antragsgegners, dass keine milderen Mittel zur Verfügung standen, um Einreisen aus touristischem Anlass und zu Freizeitzwecken nach Schleswig-Holstein und die daraus resultierenden Kontaktmöglichkeiten zu unterbinden, ohne weiteres plausibel. Sie steht im Einklang mit dem Beschluss der Telefonschaltkonferenz der Bundeskanzlerin mit den Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder am 1. April 2020 (an dem also auch der Ministerpräsident des Antragsgegners beteiligt war), mit dem die Bürgerinnen und Bürger mit Blick auf das bevorstehende Osterfest und die in den Ländern anstehenden Osterferien aufgefordert wurden, generell auf private Reisen und Besuche – auch von Verwandten – zu verzichten. Das gelte auch im Inland und für überregionale tagestouristische Ausflüge.
Touristische Reisen und Aufenthalte begründeten eine abstrakte Gefahr der Erhöhung des Infektionsgeschehens dahingehend, dass (noch) asymptomatisch verlaufende Infektionen an einen anderen Ort getragen worden wären und das Virus dort weiterverbreitet worden wäre (Beschl. d. Senats v. 09.04.2020 – 3 MR 4/20 –, juris Rn. 18; OVG Berlin, Beschl. v. 23.04.2020 - OVG 11 S 25/20 -, juris Rn. 15; OVG Greifswald, Beschl. v. 07.05.2021 - 1 KM 189/21 OVG -, juris Rn. 48). Gerade in Anbetracht der Beliebtheit touristischer Reisen musste mit Blick auf die zum damaligen Zeitpunkt geltenden Reisebeschränkungen im In- und Ausland damit gerechnet werden, dass inländische touristische Angebote vermehrt genutzt werden würden (vgl. OVG Magdeburg, Beschl. v. 13.05.2020 - 3 R 78/20 -, juris Rn. 36). Das galt für den Geltungszeitraum der angegriffenen Verordnung vom 8. bis zum 19. April 2020 umso mehr, als in diesen zumindest anteilig die Osterferien sämtlicher Bundesländer sowie die Osterfeiertage fielen. Schließlich war Schleswig-Holstein in diesem Zeitraum auch deshalb ein besonders attraktives Ziel, weil es – anders als insbesondere Hamburg – im bundesweiten Vergleich eine relativ geringe Fallzahl pro 100.000 Einwohner aufwies (Robert Koch-Institut, Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 vom 2. April 2020, S. 2).
Die dadurch resultierenden potentiellen Kontakte wurden durch die Untersagung der Einreise aus touristischem Anlass und zu Freizeitzwecken gänzlich unterbunden. Deshalb konnten auch Hygienemaßnahmen und Abstandsregelungen keine gleich wirksamen Mittel sein, da sie das Ansteckungsrisiko zwar verringern, jedoch nicht vollständig ausschließen konnten (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 -, juris Rn. 67; OVG Greifswald, Beschl. v. 11.05.2020 - 2 KM 389/20 OVG -, juris Rn. 41; VGH Mannheim, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 1067/20 -, juris Rn. 181). Außerdem konnte die Einhaltung dieser Regelungen nur sehr eingeschränkt kontrolliert werden. Auch der Antragsteller hätte nur für sein eigenes, nicht auch für das Verhalten Dritter oder gar das Ausbleiben von Fällen höherer Gewalt garantieren können (vgl. schon Beschl. d. Senats v. 09.04.2020 - 3 MR 4/20 -, juris Rn. 18).
Auch eine Beschränkung der Regelung auf bestimmte, touristisch besonders begehrte Gegenden wäre nicht gleichermaßen effektiv gewesen. Zum einen wären dadurch die touristischen Reisen bzw. Freizeitreisen nach Schleswig-Holstein und die damit verbundenen potentiellen Kontakte nicht im gleichen Umfang reduziert worden. Außerdem ist es naheliegend, dass es in diesen Fällen zu Ausweichbewegungen und damit größeren Konzentrationen von Menschen und entsprechenden potentiellen Kontakten in Regionen gekommen wäre, in die Reisen nach wie vor möglich waren (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 -, juris Rn. 71).
Diese Erwägungen entsprechen im Wesentlichen denen, die der Senat bereits im Eilverfahren (3 MR 4/20) angestellt hat. Darauf hat der Antragsgegner im hiesigen Verfahren mit Schriftsatz vom 22. September 2020 (Bl. 134 der Gerichtsakte) und vom 2. Dezember 2020 (Bl. 192 der Gerichtsakte) Bezug genommen, um die Unbegründetheit des hiesigen Antrags zu belegen. Im Schriftsatz vom 17. Mai 2021 hat er seine diesbezüglichen Erwägungen insbesondere im Hinblick auf die Erforderlichkeit der Maßnahme ergänzt und vertieft.
cc) Die Maßnahme war auch angemessen und damit verhältnismäßig im engeren Sinne. Dafür ist erforderlich, dass der mit der Maßnahme verfolgte Zweck und die zu erwartende Zweckerreichung nicht außer Verhältnis zu der Schwere des Eingriffs stehen. In einer Abwägung sind Reichweite und Gewicht des Eingriffs in Grundrechte einerseits und die Bedeutung der Maßnahme für die Zweckerreichung andererseits gegenüberzustellen. Angemessen ist eine Maßnahme dann, wenn bei der Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht sowie der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt wird. Dabei ist ein angemessener Ausgleich zwischen dem Gewicht des Eingriffs und dem verfolgten Ziel sowie der zu erwartenden Zielerreichung herzustellen (vgl. nur BVerwG, Urt. v. 16.05.2023 - 3 CN 6.22 -, juris Rn. 68 m. w. N.).
(1) Die Untersagung von Reisen aus touristischem Anlass und zu Freizeitzwecken war ein gewichtiger Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) des Antragstellers (oben B.I.3.). Im Hinblick auf die Bewertung der Schwere des Eingriffs im Rahmen der Angemessenheitsprüfung ist jedoch zu berücksichtigen, dass diese Prüfung umso strenger zu erfolgen hat, je mehr ein Eingriff elementare Äußerungsformen der menschlichen Handlungsfreiheit berührt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 07.04.1964 - 1 BvR 12/63 -, juris Rn. 27; Lorenz/Krönke, BK GG, Stand Juni 2023, Art. 2 Rn. 143). Daraus folgt im Umkehrschluss, dass die Prüfungsdichte mit zunehmendem Sozialbezug abnimmt (vgl. Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, 17. Aufl. 2022, Art. 2 Rn. 17).
Davon ausgehend kommt dem Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit durch die Untersagung von Reisen aus touristischem Anlass und zu Freizeitzwecken nach Schleswig-Holstein zunächst ein eher geringes Gewicht zu. Derartige Reisen dienen ausschließlich der Freizeitgestaltung und weisen somit einen geringen Persönlichkeitsbezug auf (vgl. zu anderen Formen der Freizeitgestaltung OVG Berlin, Beschl. v. 14.01.2021 - OVG 11 S 3/12 -, juris Rn. 25; OVG Saarlouis, Beschl. v. 15.01.2021 - 2 B 354/20 -, juris Rn. 21; VGH Mannheim, Beschl. v. 17.12.2021 - 1 S 3670/21 -, juris Rn. 154; s. a. BVerfG, Beschl. v. 27.08.2019 - 1 BvR 879/12 -, juris Rn. 12). Eingriffsmildernd wirkte sich auch aus, dass Ausflüge von geringem Umfang wie Spaziergänge und -fahrten weiterhin möglich waren. Das gleiche galt jedenfalls für Fahrten aus beruflichem Anlass sowie von Art. 6 Abs. 1 GG besonders geschützte Fahrten in familiärem Zusammenhang, die weder als „touristisch“, noch als „zu Freizeitzwecken“ eingestuft werden konnten.
Eine gewisse Vertiefung des Eingriffs folgt zunächst aus dem damals vorherrschenden besonderen Bedürfnis der Menschen nach „Kontakt zur Natur“ (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 2.21 -, juris Rn. 31, 34). Nicht unberücksichtigt bleiben kann auch, dass die hier in Rede stehende Maßnahme im Zusammenhang mit zahlreichen anderen die Grundrechte der Betroffenen einschränkenden Maßnahmen stand. Schließlich wird der durch das Einreiseverbot aus touristischem Anlass und zu Freizeitzwecken bewirkte Eingriff dadurch vertieft, dass ein Verstoß gegen das Verbot eine Ordnungswidrigkeit darstellte.
Im Hinblick auf diese eingriffsvertiefenden Aspekte ist jedoch zu berücksichtigen, dass in jener Zeit jegliche Fortbewegung angesichts der damit verbundenen Kontakt- und Infektionsrisiken einen sonst nicht vorhandenen besonderen Sozialbezug aufwies. Auch diente die Untersagung von Reisen aus touristischem Anlass und zu Freizeitzwecken nicht nur dem Schutz der schleswig-holsteinischen Bevölkerung, sondern durch die daraus folgende Unterbindung potentieller Kontakte auch dem der Einwohnerinnen und Einwohner anderer Bundesländer, also dem von der Untersagung betroffenen Personenkreis. Auch dass die SARS-CoV-2-Bekämpfungsverordnungen jeweils nur kurze Geltungsdauern hatten, die Maßnahmen somit einer ständigen Überprüfung zugeführt wurden und auch tatsächlich laufend angepasst wurden, wirkt sich eingriffsmildernd aus.
Schließlich gilt sowohl im Polizeirecht, auf das Maßnahmen bei Verstößen gegen das „Einreiseverbot“ zu stützen gewesen wären, als auch im Recht der Ordnungswidrigkeiten das Opportunitätsprinzip (§ 174 LVwG bzw. § 47 Abs. 1 des Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten ). Damit war eine der jeweiligen konkreten Situation angemessene Handhabung sowohl des Verbots selbst als auch seiner Sanktionierung möglich.
(2) Mit diesem Eingriff verfolgte der Verordnungsgeber Gemeinwohlziele von überragender Bedeutung, nämlich den Schutz von Leben und Gesundheit der Bevölkerung vor SARS-CoV-2 und der dadurch ausgelösten Krankheit COVID-19. Die Rechtsgüter Leben und Gesundheit sind als solche bereits Rechtsgüter von überragender Bedeutung, zu deren Schutz der Gesetz- bzw. der Verordnungsgeber nach Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG verpflichtet ist (vgl. BVerfG, Beschl. v. 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 u. a. -⁠, juris Rn. 231; BVerwG, Urt. v. 06.05.2023 - 3 CN 6.22 -, juris Rn. 71 m. w. N.). Dass die Bekämpfung übertragbarer Krankheiten ein hohes verfassungsrechtliches Gut ist, ergibt sich im Übrigen auch aus Art. 11 Abs. 2 GG. Nach diesem qualifizierten Schrankenvorbehalt kann in das Freizügigkeitsrecht nur unter bestimmten Voraussetzungen eingegriffen werden. Das ist unter anderem dann der Fall, wenn dies zur Bekämpfung von Seuchengefahr erforderlich ist.
Der Verordnungsgeber durfte angesichts der unter b) bb) und c) bb) dargestellten Gefahrenlage bei Erlass der SARS-CoV-2-Bekämpfungsverordnung davon ausgehen, dass dringlicher Handlungsbedarf zum Schutz dieser Gemeinwohlbelange bestand. Das Robert Koch-Institut schätzte die Gefährdungslage für die Bevölkerung zu diesem Zeitpunkt als „hoch“ bzw. „sehr hoch“ ein. Das Infektionsgeschehen war gleichermaßen dynamisch wie diffus. Als zentrales Mittel zur Bekämpfung der Krankheit wurde die Reduzierung von Kontakten angeführt. Angesichts der zu diesem Zeitpunkt geringen Kenntnisse über SARS-CoV-2 sowie die Wirksamkeit einzelner Schutzmaßnahmen und der hohe Anteil der an COVID-19 Verstorbenen (zum Erlasszeitpunkt 1,8 % der bestätigten Infizierten) führte die Untersagung von Reisen aus touristischem Anlass und zu Freizeitzwecken nach Schleswig-Holstein auch bei Berücksichtigung der sonstigen geltenden Beschränkungen nicht zu einer unangemessenen Belastung der Betroffenen, zu deren Schutz das Verbot diente.
Der Verordnungsgeber hat das „Einreiseverbot“ zudem auf solche Einreisen beschränkt, die zu jedenfalls vorübergehend verzichtbaren Zwecken erfolgt wären. Es ist aber davon auszugehen, dass auch durch diese beschränkte Maßnahme eine Vielzahl von überregionalen Kontakten und damit potentiellen Infektionen verhindert wurden. Dies diente der Erfüllung der staatlichen Schutzpflicht für Leib und Leben der Bevölkerung aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG. Mittelbar wurde durch die Reduzierung von Kontakten auch einer Überlastung des Gesundheitssystems vorgebeugt, was auch Patientinnen und Patienten mit anderen Erkrankungen als COVID-19 zugutekam. Der Verordnungsgeber hat damit für den zu beurteilenden Zeitraum einen angemessenen Ausgleich zwischen dem damit verbundenen Grundrechtseingriff und den mit der Untersagung verfolgten besonders bedeutsamen Gemeinwohlbelangen gefunden.
dd) Ob die Maßnahme in das Grundrecht auf Freizügigkeit (Art. 11 Abs. 1 GG) eingegriffen hat (dagegen Beschl. d. Senats v. 09.04.2020 - 3 MR 4/20 -, juris Rn. 20; OVG Berlin, Beschl. v. 23.03.2022 - OVG 11 S 12/20 -, juris Rn. 6; s. a. BVerfG, Beschl. v. 25.03.2008 - 1 BvR 1548/02 -, juris Rn. 27, wonach die Fortbewegung zur Freizeitgestaltung des besonderen Schutzes aus Art. 11 GG nicht bedarf; a. A. aber nur nach „bloß summarischer Betrachtung“ im Rahmen einer Entscheidung über die Auslagenerstattung wohl BVerfG, Beschl. v. 16.09.2020 - 1 BvR 1977/20 -⁠, juris Rn. 6 und daran anschließend OVG Lüneburg, Beschl. v. 15.10.2020 - 13 MN 371/20 -, juris Rn. 69), kann vorliegend dahinstehen. Nach Art. 11 Abs. 1 GG genießen alle Deutschen Freizügigkeit im ganzen Bundesgebiet. In dieses Recht darf nach Art. 11 Abs. 2 GG durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes unter anderem dann eingegriffen werden, wenn dies zur Bekämpfung von Seuchengefahr erforderlich ist. Von einer Seuchengefahr ist dann auszugehen, wenn die Ausbreitung übertragbarer Krankheiten droht (Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, 17. Aufl. 2022, Art. 11 Rn. 15; Ogorek, in: BeckOK GG, Stand 15. August 2023, Art. 11 Rn. 36). Das war hier der Fall. Erforderlich im Sinne von Art. 11 Abs. 2 GG können zur Bekämpfung von Seuchengefahr unter anderem Einreise- und Aufenthaltsverbote sowie die Einrichtung von Sperrbezirken sein (Ogorek, a. a. O. m. w. N.). Dass diese Erforderlichkeit vorliegend gegeben war, ergibt sich aus den Ausführungen unter aa) bis cc).
c) Die Maßnahme verstieß nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz. Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Der Gleichheitssatz ist verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten oder Norm-Betroffenen im Vergleich zu einer anderen anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die unterschiedliche Behandlung rechtfertigen können. Dabei verwehrt Art. 3 Abs. 1 GG dem Gesetzgeber nicht jede Differenzierung. Differenzierungen bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind (vgl. nur BVerwG, Urt. v. 16.05.2023 - 3 CN 6.22 -, juris Rn. 75 m. w. N.).
Dem Antragsteller erscheint es als geradezu willkürlich, dass den Menschen aus Schleswig-Holstein nicht verboten gewesen sei, innerhalb und außerhalb von Schleswig-Holstein zu reisen. Soweit er moniert, dass es möglich war, von Schleswig-Holstein aus zur Arbeit in andere Bundesländer zu fahren, liegen schon keine vergleichbaren Sachverhalte vor, weil solche Reisen nicht aus touristischem Anlass oder zu Freizeitzwecken erfolgten. Auch, ob es sich bei Reisen aus touristischem Anlass oder zu Freizeitzwecken „nach“ Schleswig-Holstein, Reisen „innerhalb“ Schleswig-Holsteins und Reisen „aus“ Schleswig-Holstein heraus um vergleichbare Sachverhalte handelt, die der Verordnungsgeber gleich zu behandeln gehabt hätte, ist zweifelhaft. Jedenfalls gab es für die Differenzierung aber sachliche Gründe.
Zum einen wurde zum damaligen Zeitpunkt angenommen, dass der Erreger vor allem durch Reisende aus anderen Bundesländern nach Schleswig-Holstein eingetragen wurde (vgl. etwa Beschl. d. Senats v. 02.04.2020 - 3 MB 11/20 -, juris Rn. 11), nicht durch Reisen von Einwohnerinnen und Einwohnern Schleswig-Holsteins innerhalb des Bundeslandes oder in andere Bundesländer. Zum anderen waren Reisebewegungen gerade zur Osterzeit angesichts der im Bundesvergleich und insbesondere im Vergleich zu Hamburg sehr geringen Fallzahlen in Schleswig-Holstein und der gleichzeitig vorhandenen touristischen Attraktivität deutlich wahrscheinlicher als vergleichbar große Reisebewegungen zu ansonsten beliebten innerdeutschen Reisezielen (wie auch Hamburg), die höhere Fallzahlen aufwiesen. Das hat der Antragsteller jedenfalls im Hinblick auf die Ostertage selbst zugestanden. Im Übrigen war dort, wo auch durch Reiseverkehr innerhalb Schleswig-Holsteins besondere Gefährdungen zu erwarten waren, nämlich auf den Inseln, Halligen und Warften in Nord- und Ostsee, dieser ausnahmslos untersagt. Zudem war dem Verordnungsgeber bei einem komplexen Sachverhalt wie der Corona-Pandemie eine angemessene Zeit zur Sammlung von Erfahrungen einzuräumen, weshalb er sich jedenfalls in diesem Anfangsstadium der Pandemie mit gröberen Typisierungen und Generalisierungen begnügen durfte (vgl. BVerfG, Beschl. v. 10.05.1972 - 1 BvR 286/65 u. a. -, juris Rn. 42, und v. 08.06.1988 – 2 BvL 9/85 -, juris Rn. 98; BVerwG, Beschl. v. 30.07.2013 - 5 B 2.13 -, juris Rn. 15). Schließlich ist im Hinblick auf eine mögliche Ungleichbehandlung auch zu berücksichtigen, dass der Eingriff mit der Untersagung von Reisen nach Schleswig-Holstein aus touristischem Anlass und zu Freizeitzwecken in die Freiheitsrechte der Betroffenen gerechtfertigt war (s. o.), sodass auch die Ungleichbehandlung nicht willkürlich bzw. verhältnismäßig gewesen wäre (vgl. zum „stufenlosen, am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierten verfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstab“ für die Rechtfertigung von Ungleichbehandlungen nur Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, 17. Aufl. 2022, Art. 3 Rn. 18 ff.).
d) Die Maßnahme verstieß auch nicht gegen den Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens.
Aus diesem können sich Pflichten zu gegenseitiger Information, Abstimmung, Mitwirkung und Zusammenarbeit sowie zu finanzieller und sonstiger Unterstützung zwischen Bund und Ländern oder zwischen den Ländern untereinander ergeben (vgl. nur Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, 17. Aufl. 2022, Art. 20 Rn. 27 m. w. N. aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts). Nötig für die Annahme eines Verstoßes ist eine objektive Treuwidrigkeit (vgl. Sachs, in Sachs, GG, 9. Aufl. 2021, Art. 20 Rn. 69 m. w. N.). Dafür ist vorliegend nichts ersichtlich.
Aus dem Beschluss der Telefonschaltkonferenz der Bundeskanzlerin mit den Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder am 1. April 2020 ergibt sich, dass diese es als im Interesse sowohl des Bundes als auch der Länder sowie der Bevölkerung liegend ansahen, wenn die Bürgerinnen und Bürger „generell auf private Reisen und Besuche – auch von Verwandten – verzichteten“. Der teilweisen Durchsetzung dieses demnach auch vom Regierungschef der Freien und Hansestadt Hamburg als Vertreter seines Landes mitgetragenen Ziels diente die angegriffene Reisebeschränkung. Dass Schleswig-Holstein im Rahmen der dargestellten Prognoseentscheidung anders als andere Bundesländer eine entsprechende rechtliche Regelung traf, anstatt auf Freiwilligkeit zu setzen, kann angesichts dessen nicht als objektiv treuwidrig angesehen werden. Aus dem Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens lässt sich schon deshalb auch nicht ableiten, dass Schleswig-Holstein – wie der Antragsteller offenbar meint – in der damaligen konkreten Situation von einer grundrechtskonformen Infektionsschutzmaßnahme absehen und sich als infektionsschutzrechtliche Ausgleichsfläche für die Bevölkerung der Freien und Hansestadt Hamburg hätte zur Verfügung stellen müssen.
C. Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 2 VwGO und § 154 Abs. 1 VwGO.
D. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 10 und § 711 ZPO. § 708 Nr. 10 ZPO gilt entsprechend für Entscheidungen des Oberverwaltungsgerichts, in denen es, wie im Normenkontrollverfahren, als letzte Tatsacheninstanz entscheidet (vgl. OVG Schleswig, Urt. v. 09.02.2023 - 2 KN 1/21 -, juris Rn. 47).
E. Die Revision wird nicht zugelassen, weil die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen dafür nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 28 bis 31 IfSG
§§ 29 bis 31 IfSG
§ 91 VwGO
§ 33 IfSG
§ 28 IfSG
§ 4 IfSG
§ 174 LVwG
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 2 Abs 1 CoronaVV
§ 92 Abs. 3 VwGO
§ 92 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 173 Satz 1 VwGO
§ 264 Nr. 2 ZPO
§ 32 Satz 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 4 IfSG
§ 32 Satz 3 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG
§ 2 Nr. 4 IfSG
§ 2 Nr. 3 IfSG
§ 2 Nr. 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 IfSG
§ 73 Abs. 1a Nr. 24 IfSG
§ 155 Abs. 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 10 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 12 Nr. 2 SARS-CoV-2-BekämpfVO handelte ordnungswidrig nach § 73 Abs. 1a Nr. 24 des Infektionsschutzgesetzes
§ 2 Abs. 1 der Landesverordnung
§ 60 Abs. 3 Satz 1 des Landesverwaltungsgesetzes
§ 10 Abs. 7 Satz 1 Nr. 2 des Kommunalabgabengesetzes
§ 10 Abs. 1 Nr. 5 des Einkommensteuergesetzes
Art. 103 Abs. 2 GG
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG
Art. 8 GG
Art. 11 Abs. 1 GG
Art. 13 Abs. 1 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 103 Abs. 1 GG
Art. 6 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 11 Abs. 2 GG
Art. 11 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 3 MR 4/20
3 MR 2/20
2 C 7.01
3 BN 8.21
4 C 33.13
3 CN 1.21
3 CN 6.22
2 BvR 612/12
2 BvR 249/17
8 C 14.12
1 BvL 7/18
1 BvR 1547/19
3 CN 2.21
1 B 17/20
3 MR 15/20
3 MR 9/20
3 MR 23/20
3 MR 11/20
1 BvR 781/21
7 C 9.09
8 C 28.20
1 BvR 168/89
1 BvR 2717/08
1 BvR 2780/04
8 C 51.09
2 Ss (OWi) 286/20
20 N 20.78
3 C 8/21
13 D 283/20
3 R 218/20
4 ZB 17.18
2 S 2669/02
4 B 108.94
3 MR 43/20
2 BvR 1997/15
3 AZR 232/76
19 ZB 06.33
2 LB 3/21
11 S 25/20
1 KM 189/21
3 R 78/20
2 KM 389/20
1 S 1067/20
1 BvR 12/63
11 S 3/12
2 B 354/20
1 S 3670/21
1 BvR 879/12
11 S 12/20
1 BvR 1548/02
1 BvR 1977/20
13 MN 371/20
1 BvR 286/65
2 BvL 9/85
5 B 2.13
2 KN 1/21