Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2006-02-16, Aktenzeichen 34 K 2783/05.PVL
ECLI: ECLI:DE:VGD:2006:0216.34K2783.05PVL.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.

Tatbestand:
Gemäß Runderlass des Innenministeriums des Landes NRW vom 10. Oktober 2003 (MBl. NRW S. 1168) in der Fassung vom 7. April 2004 (MBl. NRW S. 438) darf Dienstkraftfahrzeuge der Polizei nur führen, wer unter anderem die in dem Erlass unter Nr. 3 geregelten Anforderungen an die Kraftfahrtauglichkeit erfüllt. Gemäß Nr. 3.1 des Runderlasses hat bis zum vollendeten 50. Lebensjahr alle fünf Jahre, danach alle drei Jahre eine polizeiärztliche Untersuchung stattzufinden, ferner nach im einzelnen aufgeführten besonderen Vorkommnissen. Maßgeblich für die Beurteilung sind gemäß Nr. 3.2 des Runderlasses die in den §§ 11, 12 Fahrerlaubnis-Verordnung (FeV) genannten Anforderungen für die einzelnen Führerscheinklassen.
Das beteiligte Polizeipräsidium entschloss sich aufgrund einer Mitteilung des für seine Behörde zuständigen Polizeiarztes, die Eignungsbestätigung künftig von dem Ergebnis einer Blutuntersuchung abhängig zu machen (Schreiben an das Innenministerium vom 19. April 2005). Die Bemühungen des Polizeipräsidenten des Beteiligten, kurzfristig eine landesweit einheitliche Regelung zu erreichen, blieben ohne Erfolg. Der Beteiligte teilte daraufhin dem Antragsteller unter dem 30. Mai 2005 mit, dass ab 1. Juni 2005 für seinen Bereich bei den Kraftfahrtauglichkeitsuntersuchungen der Polizeiarzt das Blutbild der zu untersuchenden Polizisten auswerten werde; das Blutbild werde auf Veranlassung des Polizeiarztes durch ein Labor auf der Basis einer Blutentnahme erstellt. Den Entwurf einer Dienstanweisung dieses Inhalts mit Datum vom 30. Mai 2005 fügte der Beteiligte bei. Dort ist auch geregelt, unter welchen Voraussetzungen Beschäftigte Unterlagen eines anderen Arztes vorlegen können. Zwischen den Beteiligten herrscht Einigkeit, dass in diesen Fällen bei Vorlage dieser Unterlagen eine polizeiärztliche Blutuntersuchung entfällt.
Mit Schreiben vom 1. Juni 2005 forderte der Antragsteller den Beteiligten auf, das Mitbestimmungsverfahren einzuleiten und bis zum Abschluss dieses Verfahrens die Dienstanweisung auszusetzen. Der Beteiligte antwortete mit Schreiben vom 7. Juni 2005, die Einführung der Blutentnahme im Rahmen der Kraftfahrtauglichkeitsuntersuchung erfülle keinen Mitbestimmungstatbestand; zu einer Aussetzung der am 1. Juni 2005 in Kraft getretenen Dienstanweisung bestehe kein Anlass.
Am 23. Juni 2005 hat der Antragsteller die Fachkammer angerufen. Er macht geltend, die Dienstanweisung sei gerade getroffen worden, um Unfallgefahren zu vermeiden. Damit handele es sich um eine Maßnahme zur Verhütung von Dienst- und Arbeitsunfällen und sonstigen Gesundheitsschädigungen (§ 72 Abs. 4 S. 1 Nr. 7 LPVG NRW).
Der Antragsteller beantragt,
festzustellen, dass die Dienstanweisung des Beteiligten vom 30. Mai 2005 zur Erweiterung des Untersuchungsumfanges anlässlich der Durchführung der Kraftfahrtauglichkeitsuntersuchung der Mitbestimmung des Antragstellers gemäß § 72 Abs. 4 S. 1 Nr. 7 LPVG NRW unterliegt.
Der Beteiligte beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Er macht geltend, die Dienstanweisung sei lediglich eine Mitteilung an die Beschäftigten, dass für die Bescheinigung der Kraftfahrtauglichkeit künftig auch die Ergebnisse der Blutuntersuchung vorliegen müssen; über den schon bestehenden Runderlass des Innenministeriums hinaus werde eine Regelung damit nicht getroffen.
Wegen des weiteren Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die von dem Beteiligten vorgelegten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag hat keinen Erfolg. Die Dienstanweisung des Beteiligten vom 30. Mai 2005 unterliegt nicht der Mitbestimmung des Antragstellers nach § 72 Abs. 4 S. 1 Nr. 7 LPVG NRW.
1. Das Mitbestimmungsrecht ist allerdings nicht durch das Bestehen einer gesetzlichen oder tariflichen Regelung (§ 72 Abs. 4 S. 1 LPVG NRW am Anfang) ausgeschlossen.
Gesetz im Sinne dieser Vorschrift ist jede materielle Rechtsnorm, gleichgültig, ob Gesetz im formellen Sinne, Verordnung oder Satzung. Der Runderlass des Innenministeriums vom 10. Oktober 2003 in der Fassung vom 7. April 2004 fällt nicht hierunter. Es handelt sich um eine bloße Verwaltungsvorschrift. Sie hat keine Rechtssatzqualität und besitzt nur verwaltungsinterne Verbindlichkeit. Derartige Verwaltungsanordnungen unterfallen dem Begriff der „gesetzlichen Regelung“ nicht.
Vgl. Cecior/Vallendar/Lechtermann/Klein, PersVR NRW, Stand: November 2005, § 72 Rdnr. 285.
2. Der Dienstanweisung fehlt auch nicht der Charakter einer Maßnahme im Sinne des § 72 Abs. 4 S. 1 Nr. 7 LPVG NRW; es handelt sich nicht um eine bloße Mitteilung.
Dies geht schon aus dem Wortlaut der Dienstanweisung selbst hervor. Die Rede ist dort von einer „Erweiterung des bisherigen Untersuchungsumfanges“, die aufgrund einer rechtlichen und fachlichen Neubewertung erforderlich geworden sei. Damit trifft der Beteiligte eine neue, für seinen Bereich verbindliche Regelung über die Kraftfahrtauglichkeitsuntersuchungen: An die Stelle des bisherigen Untersuchungsumfangs soll ein neuer und größerer treten, der eine Blutuntersuchung einschließt.
3. Im übrigen ist der Tatbestand des Mitbestimmungsrechts indessen nicht erfüllt. Die Dienstanweisung des Beteiligten vom 30. Mai 2005 ist keine Maßnahme zur Verhütung von Dienst- und Arbeitsunfällen und sonstigen Gesundheitsschädigungen im Sinne des § 72 Abs. 4 S. 1 Nr. 7 LPVG NRW.
Dieser Mitbestimmungstatbestand setzt, wie die Formulierung „zur Verhütung“ erkennen lässt, voraus, dass die Maßnahme maßgeblich zu dem Zweck erlassen worden ist, in der Dienststelle einen effektiven Arbeits- und Gesundheitsschutz zu gewährleisten. Damit unterliegen Maßnahmen des Dienststellenleiters, die in erster Linie andere Zwecke verfolgen und sich nur mittelbar auf den Arbeits- und Gesundheitsschutz der Beschäftigten auswirken können, nicht dem Mitbestimmungsrecht des Personalrats.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. Januar 1986 - 6 P 8.83 -, PersV 1986, 323 (zum hessischen PersVG) unter Hinweis auf OVG NRW, Beschluss vom 25. März 1980, PersV 1981, 371; weitere Nachw. bei Cecior u.a. a.a.O., § 72 Rdnr. 407.
So liegt es hier.
3.1. Die streitbefangene Dienstanweisung betraf in erster Linie die Frage der Eignung von Polizeibediensteten für das Führen von Kraftfahrzeugen. Dies ergibt sich ohne weiteres aus dem Regelungszusammenhang, in dem die Dienstanweisung steht. Sie bezieht sich ausweislich ihres Eingangssatzes auf den Runderlass des Innenministeriums vom 10. Oktober 2003; dieser wiederum erging auf Grund der §§ 73 Abs. 4, 74 Abs. 5 FeV. Der gesamte Runderlass und damit auch die streitbefangene Dienstanweisung haben zum Ziel, die Vorgaben der FeV, insbesondere die persönlichen Voraussetzungen des Führens von Kraftfahrzeugen, für den Bereich der Polizei zu konkretisieren.
Dies lässt sich auch an der Systematik des Runderlasses ablesen. Er ordnete in Nr. 1 an, dass zuständig für den Nachweis der Berechtigung zum Führen von Dienstkraftfahrzeugen die personalaktenführende Dienststelle der jeweiligen Polizeibehörde oder -einrichtung ist. Dies geschah in Ausübung der durch die FeV eingeräumten Kompetenz. § 73 Abs. 4 FeV in der damals geltenden Fassung vom 7. August 2002 bestimmte, dass die behördlichen Zuständigkeiten im Fahrerlaubniswesen unter anderem für den Dienstbereich der Polizei durch deren Dienststellen nach Bestimmung der Fachministerien wahrgenommen werden. Die in dem Runderlass folgenden Regelungen unter Nr. 2, darunter auch der in Nr. 2.1 enthaltene Verweis auf die Anforderungen nach Nr. 3, stehen unter der Überschrift „Im Einzelnen“. Damit wird deutlich, dass diese Regelungen eine Konkretisierung der in Nr. 1 erfolgten Zuständigkeitsbestimmung sind. Sie verfolgen den Zweck, die dort als zuständig bestimmten Stellen inhaltlich für die Ausstellung der Berechtigungsnachweise anzuleiten.
Nichts anderes ergibt sich aus den Einzelheiten der Dienstanweisung des Beteiligten vom 30. Mai 2005. Dort heißt es, der Polizeiarzt benötige das Blutbild des Beschäftigten, um durch dessen Untersuchung bestimmte Erkrankungen ausschließen zu können; dies geschehe „für den Nachweis der Kraftfahrtauglichkeit“.
3.2. Die Frage der Eignung von Polizeibediensteten für das Führen von Kraftfahrzeugen ist nicht in erster Linie eine solche des Arbeits- und Gesundheitsschutzes. Vielmehr betrifft sie die dienstliche Verwendung der Polizeibediensteten. In Frage steht ihre Eignung für eine bestimmte Art des Einsatzes. Insoweit liegt es nicht anders als bei der Anordnung von ärztlichen Untersuchungen zur Klärung der Dienstfähigkeit. Steht dieser Zweck der ärztlichen Untersuchung im Vordergrund, so liegt der Schwerpunkt nicht auf Fragen des Dienst- oder Arbeitsschutzes. Dies hat zur Folge, dass der Mitbestimmungstatbestand nicht greift.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. Januar 1986 - 6 P 8.83 -, PersV 1986, 323; OVG Koblenz, Urteil vom 11. Dezember 2001 - 5 A 11251/01 -.
3.3. Es liegt auf der Hand, dass die Untersuchung von Polizeibediensteten auf ihre Kraftfahrtauglichkeit auch der möglichsten Verhinderung von Verkehrsunfällen mit Kraftfahrzeugen dient und sie sich auf diese Weise auch im Sinne eines Arbeits- und Gesundheitsschutzes der Polizeibediensteten auswirken kann. Dabei handelt es sich aber um eine lediglich mittelbare Auswirkung. Sie steht bei der Dienstanweisung vom 30. Mai 2005 nicht im Vordergrund. Die Untersuchung der Kraftfahrtauglichkeit lässt sich ‑ wenn dieser auch eine bedeutende Rolle spielt ‑ nicht allein auf den Gesichtspunkt der Verkehrsunfallprävention reduzieren. Ebenfalls von Bedeutung ist aus Sicht des Dienstherren, ob der Fahrzeugführer ‑ unabhängig von konkreten Unfallgefahren ‑ sicher in der Lage ist, alle in der konkreten Verkehrssituation geltenden Anforderungen (Geschwindigkeitsbegrenzungen, Haltegebote usw.) zu erfassen und sein Verhalten darauf einzustellen. Nicht zuletzt soll durch die Untersuchung auch sichergestellt werden, dass der Fahrzeugführer durch diese Erfordernisse körperlich und geistig (vgl. § 11 Abs. 1 FeV) nicht derart stark belastet wird, dass er außerstande ist, nach Abschluss der Fahrt seinen dienstlichen Aufgaben am Einsatzort in vollem Umfang nachzukommen.
4. Eine Mitbestimmungspflicht nach § 72 Abs. 4 S. 1 Nr. 7 LPVG NRW besteht bei einer Verwaltungsvorschrift allerdings auch dann, wenn deren Schwerpunkt zwar nicht auf dem Arbeits- und Gesundheitsschutz der Beschäftigten liegt, sie aber eine die Unfallverhütung bezweckende Teilregelung von nicht nur untergeordneter Bedeutung enthält.
BVerwG, Beschluss vom 19. Mai 2003 - 6 P 16.02 -, PersV 2003, 339.
Ein solcher Fall liegt hier indessen nicht vor. Die Dienstanweisung des Beteiligten vom 30. Mai 2005 enthält keine abtrennbare Teilregelung zur Unfallverhütung.
Eine Kostenentscheidung entfällt im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 11, 12 Fahrerlaubnis-Verordnung
§§ 73 Abs. 4, 74 Abs. 5 FeV. Der gesamte Runderlass und damit auch die streitbefangene Dienstanweisung haben zum Ziel, die Vorgaben der FeV
§ 72 Abs. 4 S. 1 Nr. 7 LPVG
§ 72 Abs. 4 S. 1 Nr. 7 LPVG
§ 72 Abs. 4 S. 1 LPVG
§ 72 Abs. 4 S. 1 Nr. 7 LPVG
§ 72 Abs. 4 S. 1 Nr. 7 LPVG
§ 73 Abs. 4 FeV
§ 11 Abs. 1 FeV
§ 72 Abs. 4 S. 1 Nr. 7 LPVG

Zitierte Entscheidungen: 6 P 8.83
5 A 11251/01
6 P 16.02