Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-08-09, Aktenzeichen 19 A 1735/16
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2017:0809.19A1735.16.00

Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert.
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Rechtsstreits in beiden Instanzen trägt der Kläger. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht das beklagte Land vor der Vollstreckung in entsprechender Höhe Sicherheit leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger ist Träger der Freien Waldorfschule H. , die als Ersatzschule genehmigt ist. Er möchte die Beigeladene als Musiklehrerin beschäftigen.
Die Beigeladene nahm in der Zeit von August 2008 bis Juli 2013 an dem vierjährigen Kooperationsstudiengang „Fachlehrer für Musik in den Klassen 1 bis 12 an Waldorfschulen“ teil, den das „Witten/Annen Institut für Waldorf-Pädagogik“ (WAI) gemeinsam mit der Hogeschool Helicon (HH) in Den Haag/Niederlande anbot. Die HH nahm im vierten Studienjahr die Abschlussarbeit der Beigeladenen als Bachelorarbeit an und verlieh ihr unter dem 28. September 2012 den Abschluss „Docent muziek ‑ Bachelor of Music in Education”. Das WAI verlieh ihr unter dem 17. Juli 2013 den Abschluss „Diplom” im vorgenannten Studiengang.
Mit Schreiben vom 12. November 2013 beantragte der Kläger bei der Bezirksregierung E. die Erteilung einer Unterrichtsgenehmigung für die Beigeladene, hilfsweise ihre Zulassung zum Feststellungsverfahren nach der Ersatzschulverordnung. Die Bezirksregierung lehnte die Anträge mit Schreiben vom 18. November 2013 ab. Eine unbefristete Unterrichtsgenehmigung setze ein erfolgreich durchgeführtes Feststellungsverfahren voraus. Die Zulassungsvoraussetzungen für ein solches Verfahren seien ebenfalls nicht gegeben, weil der Abschluss der HH nicht das erforderliche Niveau nachweise. Die Beigeladene sei darauf verwiesen, zunächst von der Bezirksregierung B. feststellen zu lassen, welche Studienleistungen sie nachzuholen habe, diese Leistungen dann zu erbringen und ihre so vervollständigte Ausbildung sodann als Erste Staatsprüfung für ein Lehramt anerkennen zu lassen. Das Schreiben enthielt keine Rechtsmittelbelehrung.
Der Kläger hat am 12. März 2014 Klage erhoben und zur Begründung auf die besondere Bedeutung des Faches Musik an einer Waldorfschule hingewiesen. Die Qualifikationen, die ein Musiklehrer an einer Waldorfschule benötige, könne er nicht über ein herkömmliches Lehramtsstudium im Fach Musik erwerben. Deswegen gebe es am WAI die vierjährige Ausbildung, die dieses in Kooperation mit der HH durchführe. Die Beigeladene sei daher eine Idealbesetzung für die Stelle einer Musiklehrerin an jeder Waldorfschule, weil sie genau dem Anforderungsprofil entspreche. Der Kläger hat ein von der Arbeitsgemeinschaft der Freien Waldorfschulen in NRW eingeholtes Gutachten des Instituts für Musik und Musikwissenschaft an der Technischen Universität (TU) Dortmund vom 27. Februar 2013 vorgelegt. Darin kommt das Institut im Wesentlichen zu dem Ergebnis, dass der duale Studiengang der Waldorfpädagogik an der WAI andersartig, aber inhaltlich gleichwertig mit den Lehramtsstudiengängen für das Fach Musik an Gymnasien und Gesamtschulen in NRW anzusehen sei. Darüber hinaus hat der Kläger eine Stellungnahme der Landesfachgruppe Musikpädagogik NRW vom 27. März 2013 vorgelegt, die sich ebenfalls für die Zulassung der Absolventen des Wittener Waldorf-Musiklehrer-Studiengangs zum Feststellungsverfahren ausspricht.
Der Kläger hat die Auffassung vertreten, die Zulassung zum Feststellungsverfahren setze keine umfangreichen erziehungswissenschaftlichen Studienleistungen voraus. Die niederländische Musiklehrerausbildung, die der Ausbildung im Fach Musik für den Bereich der Sekundarstufe II in Deutschland vergleichbar sei, werde in den Niederlanden ausschließlich an Hochschulen („Hogeschoolen“) und Konservatorien, vergleichbar deutschen Musikhochschulen, angeboten. Eine Musiklehrerausbildung an Universitäten gebe es in den Niederlanden nicht. Die HH sei auch nicht lediglich mit einer Fachhochschule vergleichbar. Sie sei mittlerweile von der größeren Hogeschool Leiden/NL übernommen worden, die sämtliche Studiengänge, auch die Musiklehrerausbildung, anbiete. Studiengänge dieser Hochschule würden von der Zentralstelle für ausländisches Bildungswesen des Sekretariats der ständigen Konferenz der Kultusminister der Länder der Bundesrepublik Deutschland (ZAB) mit dem Status H+ geführt, was bedeute, dass die betreffende Institution in ihrem Sitzland als Hochschule anerkannt sei und auch in Deutschland als Hochschulinstitution betrachtet werde. Die Beigeladene erfülle zumindest die Zulassungsvoraussetzungen für Bewerber mit mindestens vierjähriger außerschulischer Berufserfahrung. Ausweislich ihres Lebenslaufs sei sie seit dem Jahr 2000 durchgehend intensiv musikalisch, praktisch und musikpädagogisch tätig gewesen. Schließlich hat sich der Kläger auf eine Verfahrensregelung des Schulministeriums vom 31. Januar 2003 berufen, nach welcher der erfolgreiche Abschluss des Studiengangs für Musik am WAI für die Klassen 9 bis 13 die vorherige Durchführung eines Feststellungsverfahrens erforderlich macht. Hieraus hat der Kläger abgeleitet, aus dieser internen Arbeitsanweisung ergebe sich heute umso mehr, dass Absolventen des Fachs Musik auf jeden Fall zum Feststellungsverfahren zuzulassen seien.
Der Kläger hat beantragt,
das beklagte Land unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides der Bezirksregierung E. vom 18. November 2013 zu verpflichten, die Beigeladene zum Feststellungsverfahren nach der Ersatzschulverordnung zuzulassen und ihr eine befristete Unterrichtsgenehmigung zur Erlangung der notwendigen Unterrichtspraxis zu erteilen.
Das beklagte Land hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Bezirksregierung hat die Auffassung vertreten, für die Zulassung zum Feststellungsverfahren sei ausschließlich das Gleichwertigkeitsgebot maßgeblich. Maßstab der Gleichwertigkeit sei die Lehrerausbildung für das öffentliche Schulwesen, nicht hingegen, wie der Kläger meine, das spezielle Anforderungsprofil der Ersatzschule. An der so verstandenen Gleichwertigkeit fehle es schon aus formalen Gründen. Eine wissenschaftliche Ausbildung erfordere im Allgemeinen ein Studium an einer Hochschule. Das WAI sei keine anerkannte Hochschule. Die HH sei nur mit einer Fachhochschule vergleichbar. Aber auch nach materiellen Maßstäben sei diese nicht gleichwertig. Das Gutachten der TU Dortmund sei nicht belastbar.
Die Beigeladene hat keinen Antrag gestellt.
Das Verwaltungsgericht hat Beweis erhoben zur Vergleichbarkeit des erwähnten Kooperationsstudiengangs mit den Lehramtsstudiengängen des Faches Schulmusik in den Sekundarstufen I und II an nordrhein-westfälischen Musikhochschulen und Universitäten. Wegen des Ergebnisses nimmt der Senat auf das Sachverständigengutachten des Prof. Dr. K. U. von der Hochschule für Musik und Tanz in L. vom 12. August 2015 und dessen Ergänzung vom 10. Dezember 2015 Bezug.
Mit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht den Klageanträgen aus der erstinstanzlichen mündlichen Verhandlung stattgegeben. Dem Kläger stehe ein Anspruch auf Zulassung der Beigeladenen zum Feststellungsverfahren zu. Sie habe nach Durchlaufen ihres dualen Studiengangs eine Hochschulabschlussprüfung abgelegt. Die HH sei eine Hochschule. In Deutschland erfasse dieser Begriff auch die Fachhochschulen. Abgesehen davon sei hierfür weniger auf formale Aspekte abzustellen als vielmehr auf die materielle Gleichwertigkeit ihrer Musiklehrerausbildung. Diese Gleichwertigkeit sei durch das Gutachten U. sowie die im Verwaltungsverfahren vorgelegten Gutachten nachgewiesen. Auch wenn die Beigeladene noch nicht über eine dreijährige Unterrichtspraxis verfüge, könne ihr im Hinblick auf dieses Erfordernis eine befristete Unterrichtsgenehmigung erteilt werden.
Mit seiner vom Senat zugelassenen Berufung macht das beklagte Land ergänzend geltend, die Beigeladene habe die notwendige Unterrichtspraxis im Zeitpunkt der Entscheidung des Verwaltungsgerichts nicht vorweisen können. Diese müsse zwingend vor der Zulassung zum Feststellungsverfahren erworben worden sein. Dies entspreche auch der ständigen Verwaltungspraxis. An der materiellen Vergleichbarkeit der Ausbildung der Beigeladenen bestünden auch deshalb erhebliche Zweifel, weil allenfalls die HH als Hochschule anzusehen sei und die Beigeladene dort höchstens ein Jahr lang studiert habe. Innerhalb dieses Zeitraums könne ein Bachelorabschluss nicht erworben werden, erst recht nicht ein Masterabschluss.
Das beklagte Land beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er macht ergänzend geltend, die Zulassung zum Feststellungsverfahren und die Erteilung einer befristeten Unterrichtsgenehmigung erfolgten immer gleichzeitig, um dem Bewerber überhaupt erst die Möglichkeit zu bieten, im Feststellungsverfahren seine Eignung nachzuweisen. Dem entspreche auch seit je her die Praxis aller Bezirksregierungen des Landes Nordrhein-Westfalen.
Der Kläger hat ein undatiertes Zeugnis des Waldorfpädagogik P. e. V., einen Arbeitsvertrag dieses Vereins mit der Beigeladenen vom 24. Juni 2014 und ein Schreiben des Vereins vom 3. August 2017 vorgelegt. Danach war die Beigeladene vom 1. August 2014 bis zum 3. Juli 2017 an der Freien Waldorfschule K1. als Lehrerin für Musik in Elternzeitvertretung durchgehend mit einem Deputat von 0,62 beschäftigt.
Die Beigeladene stellt keinen Antrag.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes nimmt der Senat auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Bezirksregierung E. Bezug.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung des beklagten Landes ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht stattgegeben. Sie ist als Verpflichtungsklage nach § 42 Abs. 1 VwGO statthaft. Sie ist jedoch unbegründet, soweit der Kläger mit ihr die Zulassung der Beigeladenen zum Feststellungsverfahren nach § 5 der Verordnung über die Ersatzschulen (ESchVO NRW) vom 5. März 2007 (GV. NRW. S. 130) begehrt (A.). Im Übrigen – soweit der Kläger weiterhin die Erteilung einer befristeten Unterrichtsgenehmigung begehrt - ist die Klage inzwischen unzulässig geworden (B.).
A. In Bezug auf den Streitgegenstand der Zulassung der Beigeladenen zum Feststellungsverfahren nach § 5 ESchVO NRW ist die Verpflichtungsklage unbegründet. Insoweit ist der Ablehnungsbescheid der Bezirksregierung E. vom 18. November 2013 rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Er hat keinen Anspruch gegen das beklagte Land auf Zulassung der Beigeladenen zum Feststellungsverfahren. Ein solcher Anspruch ergibt sich weder aus dem Regel-Zulassungstatbestand in § 5 Abs. 2 ESchVO NRW (I.) noch aus dem Ausnahme-Zulassungstatbestand in § 5 Abs. 5 ESchVO NRW (II.).
I. Nach dem Regel-Zulassungstatbestand in § 5 Abs. 2 ESchVO NRW wird, soweit hier einschlägig, zum Feststellungsverfahren zugelassen, wer eine Hochschulabschlussprüfung in einem Fach abgelegt hat, das ein Unterrichtsfach der jeweiligen Schulform und Schulstufe ist (Nr. 1 Buchstabe c)), und eine mindestens dreijährige Unterrichtspraxis an einer Schule der angestrebten Schulform in dem Fach besitzt, in dem die Feststellungsprüfung abgelegt werden soll (Nr. 2 Buchstabe a)). Die Beigeladene erfüllt die Zulassungsvoraussetzung des § 5 Abs. 2 Nr. 1 Buchstabe c) ESchVO NRW nicht. Sie hat keine Prüfung abgelegt, die sich als Hochschulabschlussprüfung im Sinn dieser Bestimmung qualifizieren lässt. Der Begriff der Hochschulabschlussprüfung in § 5 Abs. 2 Nr. 1 Buchstabe c) ESchVO NRW ist auf universitäre Abschlüsse beschränkt (1.). Im vorliegenden Fall erfüllt die Beigeladene diese Voraussetzung weder mit ihrem an der HH erworbenen Grad „Bachelor of Music in Education” (2.) noch mit ihrem von der WAI verliehenen Diplomgrad (3.). Unter diesen Umständen bleibt ohne Auswirkung auf das Entscheidungsergebnis, dass die Beigeladene die weitere Zulassungsvoraussetzung einer mindestens dreijährigen Unterrichtspraxis an einer Schule der angestrebten Schulform nach § 5 Abs. 2 Nr. 2 Buchstabe a) ESchVO NRW inzwischen auch nach Auffassung der Bezirksregierung erfüllt (4.).
1. Der Begriff der Hochschulabschlussprüfung in § 5 Abs. 2 Nr. 1 Buchstabe c) ESchVO NRW ist auf universitäre Abschlüsse beschränkt. Das ergibt sich aus einer systematischen (a) und teleologischen (b) Auslegung der Norm. Die Wortlautauslegung rechtfertigt kein anderes Ergebnis (c).
a) In systematischer Hinsicht ist vor allem maßgeblich, dass der Verordnungsgeber den Begriff der Hochschulabschlussprüfung auch in § 5 Abs. 2 Nr. 1 Buchstabe b) ESchVO NRW verwendet und mangels gegenteiliger Anhaltspunkte alles dafür spricht, dass der Begriff in beiden Vorschriften denselben Inhalt hat. Nach § 5 Abs. 2 Nr. 1 Buchstabe b) ESchVO NRW wird zum Feststellungsverfahren zugelassen, wer eine als Erste Staatsprüfung „anerkannte Hochschulabschlussprüfung“ abgelegt hat. Die Vorschrift nimmt auf die Anerkennung von auswärtigen Lehramtsprüfungen und anderen Hochschulabschlüssen Bezug, die seit dem 26. Mai 2009 in § 14 des Gesetzes über die Ausbildung für Lehrämter an öffentlichen Schulen (Lehrerausbildungsgesetz ‑ LABG NRW) vom 12. Mai 2009 (GV. NRW. S. 308) geregelt ist. Davor galt § 20 des gleichnamigen Gesetzes (LABG NRW 2002) vom 2. Juli 2002 (GV. NRW. S. 325), der insbesondere auch im März 2007, dem Zeitpunkt der Einführung des § 5 ESchVO NRW in Kraft war. Nach § 14 LABG NRW ist nur ein universitärer Studienabschluss als Zugang zum Vorbereitungsdienst anerkennungsfähig. Das galt nach § 20 LABG NRW 2002 grundsätzlich auch für die bis zum 25. Mai 2009 mögliche Anerkennung als Erste Staatsprüfung für ein Lehramt.
Ein Studienabschluss einer Fachhochschule war nur ausnahmsweise und auch nur übergangsweise in der Zeit von Juli 2003 bis Dezember 2008 anerkennungsfähig, wenn der Lehramtsbewerber die Voraussetzungen des § 20 Abs. 5 Satz 2 LABG NRW 2002 in der seit dem 24. Juli 2003 geltenden Fassung des Art. 5 Nr. 3 des Gesetzes zur Stärkung von Bildung und Erziehung (Schulrechtsänderungsgesetz 2003) vom 8. Juli 2003 (GV. NRW. S. 413) erfüllte. Danach war das Ministerium nur bis zum 31. Dezember 2008 zur vollständigen Anerkennung einer für ein Lehramt geeigneten Abschlussprüfung einer Fachhochschule als Erste Staatsprüfung ermächtigt. Für die Zeit nach dem 31. Dezember 2008 sah § 20 Abs. 5 Satz 1 LABG NRW 2002 nur noch eine Teilanerkennung vor. Diese Vorschriften schlossen es aus, für die Anerkennung eines Fachhochschulabschlusses auch nach dem 31. Dezember 2008 weiterhin auf § 20 Abs. 2 Satz 1 LABG NRW 2002 zurückzugreifen. Der Gesetzgeber wollte mit den Vorschriften des Abs. 5 die Anerkennung von Fachhochschulabschlüssen vielmehr speziell und abschließend regeln.
OVG NRW, Beschluss vom 31. Juli 2013 ‑ 19 A 2032/11 ‑, juris, Rn. 6.
Diese Rechtslage prägt auch das Verständnis des Begriffs der „Hochschulabschlussprüfung“ in § 5 Abs. 2 Nr. 1 Buchstaben b) und c) ESchVO NRW, weil sie bereits bei dessen Inkrafttreten wie dargestellt gesetzlich geregelt war. Ein Studienabschluss einer Fachhochschule kann hiernach nur dann eine Hochschulabschlussprüfung im Sinn des § 5 Abs. 2 Nr. 1 Buchstaben b) ESchVO NRW sein, wenn der Lehramtsbewerber sie in der Zeit zwischen Juli 2003 und Dezember 2008 als Erste Staatsprüfung hat anerkennen lassen.
Mit dieser Auslegung fügt sich § 5 Abs. 2 Nr. 1 Buchstabe c) ESchVO NRW auch insofern in den Gesamtkontext der Vorschrift ein, als danach jede der drei in den Buchstaben a) bis c) geregelten Alternativen einen universitären Abschluss für die Zulassung zum Feststellungsverfahren voraussetzt. Für die unter § 5 Abs. 2 Nr. 1 Buchstabe a) ESchVO NRW erfasste „Erste Staatsprüfung für ein Lehramt der angestrebten Schulform“ folgte dies bis 2009 aus § 2 Abs. 1 und 2 LABG NRW 2002. Danach war das Studium zum Erwerb einer Lehramtsbefähigung an öffentlichen Schulen an Universitäten oder an Einrichtungen im Hochschulbereich durchzuführen, die vom Ministerium im Einvernehmen mit dem Innenministerium und dem Finanzministerium für die Lehrerausbildung als gleichwertig anerkannt worden sind (Abs. 1). Als wissenschaftliches Studium im Sinne dieses Gesetzes galt auch das Studium an Kunsthochschulen und Musikhochschulen (Abs. 2).
Aus diesen Regelungen ergab sich, dass die Erste Staatsprüfung für ein Lehramt grundsätzlich nur nach erfolgreichem Abschluss eines universitären Studiums abgelegt werden konnte. Nach § 2 Abs. 2 LABG NRW 2002 waren nur die Kunst- und Musikhochschulen im Bereich der Lehrerausbildung den Universitäten gleichgestellt. Demgegenüber waren Fachhochschulen nicht im Sinne dieser Vorschrift als gleichwertig anerkannt. Dem entspricht auch die heutige Rechtslage. Nach § 10 Abs. 2 Satz 1 LABG NRW sind Studienabschlüsse, die den Zugang zum Vorbereitungsdienst eröffnen, an Universitäten zu erwerben oder in den Unterrichtsfächern Kunst, Musik und Sport einschließlich der Bildungswissenschaften an Kunst- und Musikhochschulen oder an der Deutschen Sporthochschule Köln. Gemäß Satz 2 können Leistungen aus Studiengängen an Fachhochschulen lediglich angerechnet werden, und das auch nur dann, wenn das Studium insgesamt überwiegend an den in Satz 1 genannten Hochschulen geleistet worden ist. Auch für Seiteneinsteiger setzt die Teilnahme an der berufsbegleitenden Ausbildung seit dem 1. November 2009 den Nachweis eines Hochschulabschlusses voraus, den der Betreffende „an einer Hochschule nach § 10 Abs. 2 Satz 1 Lehrerausbildungsgesetz“ erworben hat (§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 der Ordnung zur berufsbegleitenden Ausbildung von Seiteneinsteigerinnen und Seiteneinsteigern und der Staatsprüfung (OBAS) vom 6. Oktober 2009, GV. NRW. S. 511).
b) Auch der Zweck des § 5 Abs. 2 Nr. 1 Buchstabe c) ESchVO NRW bestätigt diese Auslegung. Mit dieser Vorschrift erweitert der Verordnungsgeber den Kreis der zum Feststellungsverfahren Zugangsberechtigten auf solche Hochschulabsolventen, die über keine Erste Staatsprüfung oder eine als solche anerkannte Hochschulabschlussprüfung verfügen, aber zumindest ein auf ein Unterrichtsfach bezogenes universitäres oder vergleichbares Studium abgeschlossen haben. Ihnen fehlen die im Lehramtsstudium zwingend enthaltenen erziehungswissenschaftlichen und fachdidaktischen Komponenten. Es liegt fern anzunehmen, dass der Verordnungsgeber damit zugleich Abstriche bezüglich des für die Zulassung zum Feststellungsverfahren erforderlichen fachwissenschaftlichen Standards der absolvierten Hochschulausbildung hat in Kauf nehmen wollen.
Für einen einheitlichen Standard universitärer Ausbildung spricht auch die allen drei Zulassungsvorschriften zugrunde liegende Vorstellung, dass nur solche Bewerber zum Feststellungsverfahren zuzulassen sind, die sowohl nach ihrer ausbildungsmäßigen Qualifikation als auch nach ihrer unterrichtspraktischen Erfahrung geeignet erscheinen, den Nachweis ihrer wissenschaftlichen und pädagogischen Eignung durch gleichwertige freie Leistungen im Feststellungsverfahren erbringen zu können (§ 102 Abs. 2 Satz 2 SchulG NRW, § 5 Abs. 1 Satz 1 ESchVO NRW). Hiernach kann der Lehramtsbewerber lediglich Defizite im Bereich der erziehungswissenschaftlichen und (fach-)didaktischen Kenntnisse durch eine entsprechende Unterrichtspraxis ausgleichen. Für eine geringwertigere fachwissenschaftliche Qualifikation gilt dies indes nicht.
c) Der Wortlaut des § 5 Abs. 2 Nr. 1 Buchstabe c) ESchVO NRW rechtfertigt kein anderes Ergebnis. Mit dem Begriff der Hochschulabschlussprüfung ließen sich lediglich dem Wortsinn nach Abschlussprüfungen auch von Fachhochschulen erfassen, wenn man hierfür den weiten bundesrechtlichen Hochschulbegriff aus § 1 Satz 1 HRG zugrunde legte, den in diesem Punkt auch § 1 Abs. 2 Satz 2 des Gesetzes über die Hochschulen des Landes Nordrhein-Westfalen (HG NRW) vom 31. Oktober 2006 (GV. NRW. S. 474) umgesetzt hat. Die vorstehenden systematischen und teleologischen Auslegungsgesichtspunkte haben gegenüber diesem rein formalen Wortlautverständnis das eindeutig größere Gewicht.
2. Der von der Beigeladenen an der HH erworbene Grad einer „Bachelor of Music in Education” ist kein universitärer Hochschulabschluss, weil die HH lediglich einer deutschen Fachhochschule entspricht.
a) Die Frage, welcher Kategorie von deutschen Hochschulabschlüssen ein ausländischer Abschluss gleichzusetzen ist, ist nach formalen auf die Ausbildungsstätte bezogenen Kriterien zu beurteilen. Es kommt an dieser Stelle nicht auf die „Wertigkeit“ der jeweiligen Ausbildung an, sondern nur darauf, welcher Art der in Deutschland zugelassenen Hochschulen die ausländische Hochschule gleichzusetzen ist. Nur eine solche Betrachtungsweise wird der an ein typisierendes Merkmal ‑ den universitären Hochschulabschluss ‑ anknüpfenden Zulassungsvoraussetzung des § 5 Abs. 2 Nr. 1 Buchstabe c) ESchVO NRW gerecht. Mit diesem Merkmal stellt der Verordnungsgeber auf ein praxistaugliches Kriterium ab, wenn er davon ausgeht, dass der Bewerber, der über einen (universitären) Hochschulabschluss im Sinne dieser Bestimmung ‑ und über die nach Nr. 2 erforderliche Unterrichtspraxis ‑ verfügt, grundsätzlich geeignet erscheint, die ergänzend notwendigen gleichwertigen freien Leistungen im Feststellungsverfahren erbringen zu können. Die Prüfung, welche „Wertigkeit“ ein in einem bestimmten Studiengang erreichter ausländischer Hochschulabschluss hat, ist keine Frage des Zulassungsverfahrens. Die individuelle Qualität der konkret vom Bewerber absolvierten Ausbildung findet erst im Rahmen des eigentlichen Feststellungsverfahrens Berücksichtigung. Auch ein Bewerber mit einem deutschen Fachhochschulabschluss findet folglich bei der Zulassung zum Feststellungsverfahren kein Gehör mit der Behauptung, seine Ausbildung sei ‑ aus welchen Gründen auch immer ‑ qualitativ so hochwertig, dass sie einem erfolgreich abgeschlossenen Universitätsstudium entspreche.
b) Die HH (jetzt Hogeschool Leiden) war einer deutschen Fachhochschule gleichzusetzen. Dafür spricht schon, dass auch das niederländische Bildungswesen eine der deutschen Hochschullandschaft vergleichbare Zweiteilung in einen mehr wissenschaftlichen und einen mehr praktisch orientierten Hochschulzweig aufweist, wobei die „Universiteit“ der deutschen Universität und die „Hogeschool“ der deutschen Fachhochschule entspricht.
http://www.studienscout-nl.de/hochschulen/; http://guide.bachelor-and-more.de/studienaufbau-in-holland/; https://www.justlanded.de/deutsch/Niederlande/Artikel/Bildung/Das-Hochschulsystem; https://www.studis-online.de/Studieren/Auslandsstudium/niederlande.php; http://www.studieren-in-holland.de/13,1,allgemeines_zum_studium.html; https://www.daad.de/laenderinformationen/niederlande/land/de/5617-berblick-hochschulsystem-und-internationalisierung.
Dem entspricht es, wenn sich sowohl die niederländischen Hogeschoolen als auch die deutschen Fachhochschulen auf ihren englischsprachigen Internetseiten regelmäßig einheitlich als „University of Applied Sciences“ bezeichnen. Das gilt namentlich auch für die Hogeschool Leiden.
https://www.hsleiden.nl/hsl-en; zu weiteren niederländischen Hogeschoolen und deutschen Fachhochschulen nur beispielhaft:
https://international.hu.nl/;
https://international.zuyd.nl/;
https://www.hasinternational.nl/;
https://fh-muenster.de/index.php;
https://www.fh-aachen.de/;
https://www.fh-bielefeld.de.
Aus dem von der ZAB für die HH vergebenen Status H+ ergibt sich nichts Anderes. Dieser Status knüpft nur an den allgemeinen Begriff der Hochschule an, sagt aber nichts darüber aus, welchem deutschen Hochschultyp eine solchermaßen bezeichnete ausländische Bildungseinrichtung gleichzuordnen ist. Sie bedeutet lediglich, dass die betreffende Institution in ihrem Sitzland als Hochschule anerkannt ist und auch in Deutschland als Hochschulinstitution betrachtet wird.
http://anabin.kmk.org/no_cache/filter/institutionen.html.
Aus den weiteren im Verwaltungs- und Klageverfahren vorgelegten Erkenntnismitteln, insbesondere aus den Gutachten der Prof. T. und des Prof. U. , ergibt sich ebenfalls nichts Stichhaltiges dafür, dass die HH trotz ihrer Bezeichnung als Universität einzustufen gewesen sein könnte. Beide Gutachten befassen sich ausschließlich mit der Frage der Gleichwertigkeit eines bestimmten Studiengangs, auf deren Beantwortung es in dem hier in Rede stehenden rechtlichen Kontext aus den bereits dargelegten Gründen nicht entscheidend ankommt.
3. Für den der Beigeladenen von der WAI verliehenen Diplomgrad gilt nach den unter 1. dargestellten Maßstäben nichts Anderes. Insoweit ist zwischen den Beteiligten unstreitig (und zutreffend), dass die WAI für sich genommen nicht berechtigt ist, einen universitären Abschluss im Sinne des § 5 Abs. 2 Nr. 1 Buchstabe c) ESchVO NRW zu verleihen.
4. Unter diesen Umständen bleibt ohne Auswirkung auf das Entscheidungsergebnis, dass die Beigeladene die Zulassungsvoraussetzung einer mindestens dreijährigen Unterrichtspraxis an einer Schule der angestrebten Schulform nach § 5 Abs. 2 Nr. 2 Buchstabe a) ESchVO NRW - auch nach der in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat zum Ausdruck gebrachten Auffassung der Bezirksregierung - inzwischen erfüllt, nachdem sie durch das undatierte Zeugnis des Waldorfpädagogik P. e. V., den Arbeitsvertrag vom 24. Juni 2014 und das Schreiben vom 3. August 2017 belegt hat, dass sie vom 1. August 2014 bis zum 3. Juli 2017 an der Freien Waldorfschule K1. als Lehrerin für Musik in Elternzeitvertretung durchgehend mit einem Deputat von 0,62 beschäftigt war.
Im Zeitpunkt seiner Entscheidung hatte das Verwaltungsgericht die genannte Zulassungsvoraussetzung zu Unrecht mit der Begründung bejaht, der Beigeladenen könne, auch wenn sie über eine mindestens dreijährige Unterrichtspraxis noch nicht verfüge, „im Hinblick auf dieses Erfordernis“ eine befristete Unterrichtsgenehmigung nach § 5 Abs. 6 ESchVO NRW erteilt werden (S. 20 des Urteilsabdrucks). Diese Begründung war, wie das beklagte Land zu Recht gerügt hat, mit § 5 Abs. 2 ESchVO NRW unvereinbar. Die Zulassungsvoraussetzungen müssen zwingend vor der Zulassung zum Feststellungsverfahren erfüllt sein. Die befristete Unterrichtsgenehmigung nach § 5 Abs. 6 ESchVO NRW dient lediglich dem Zweck, den Erwerb der nach § 5 Abs. 2 Nr. 2 Buchstabe a) ESchVO NRW erforderlichen mindestens dreijährigen Unterrichtspraxis zu ermöglichen, nicht aber dazu, sie entbehrlich zu machen.
OVG NRW, Beschlüsse vom 27. August 2014 ‑ 19 B 975/14 ‑, juris, Rn. 13 ff., und vom 10. März 2011 ‑ 19 A 494/10 ‑, juris, Rn. 6 m. w. N.
II. Ebenso wenig erfüllt die Beigeladene die Zulassungsvoraussetzungen des § 5 Abs. 5 ESchVO NRW. Nach Nr. 2 dieser Vorschrift wird zum Feststellungsverfahren ferner zugelassen, wer unter anderem eine den Qualifikationen nach Nr. 1 Buchstaben a) oder b) im Wesentlichen entsprechende mindestens vierjährige außerschulische Berufserfahrung besitzt. Die Beigeladene hat nach ihren Angaben in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat lediglich in der Zeit von 2012 bis 2014 freiberuflich stundenweise an der X. -Schule in C. und bei einem Leierorchester in C. gearbeitet. Auch wenn man diese Beschäftigungen als außerschulische Berufstätigkeiten ansähe, erreichten sie jedenfalls nicht die erforderliche Dauer von vier Jahren. Die dreijährige Tätigkeit der Beigeladenen als Musiklehrerin an der Waldorfschule in K1. muss in diesem Zusammenhang unberücksichtigt bleiben, weil sie ihr keine außerschulische Berufserfahrung vermittelt hat. Dass eine schulische Berufserfahrung auf die vierjährige Erfahrungsdauer nach Nr. 2 ohne Anrechnung bleibt, ergibt sich schon aus dem Wortlaut „außerschulisch“, vor allem aber auch aus einem Rückschluss aus Nr. 3, der kumulativ („und“) eine mindestens zweijährige Unterrichtspraxis entsprechend der künftig auszuübenden Tätigkeit fordert.
Der Senat neigt nicht dazu, den vom Kläger in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat besonders betonten Bedenken aus Nr. 6 seiner Klageschrift gegen die Vereinbarkeit des § 5 Abs. 5 Nr. 2 ESchVO NRW mit höherrangigem Recht zu folgen. Grundsätzlich hat der Verordnungsgeber ein weites Regelungsermessen hinsichtlich der Frage, inwieweit er das Feststellungsverfahren über den Regel-Zulassungstatbestand in § 5 Abs. 2 ESchVO NRW hinaus ausnahmsweise zusätzlich für Bewerber öffnet, die über keinen der in dieser Vorschrift genannten Universitätsabschlüsse verfügen. Wenn er hierfür unter anderem auch eine mehrjährige außerschulische Berufspraxis fordert, kann dies durch die Erwägung sachlich gerechtfertigt sein, bestimmte Bewerber von diesem alternativen Zugang zum Feststellungsverfahren auszuschließen. Weshalb hierin ein Verfassungsverstoß liegen soll, ergibt sich weder aus der Klagebegründung noch aus der dort in Bezug genommenen Rechtsprechung und Literatur.
VG Gelsenkirchen, Verhandlungsprotokoll vom 3. Juli 1996 – 4 K 5733/92 ‑ (zum früheren § 7 Abs. 2 Buchstabe d) ESchVO NRW; Keller/Krampen, Das Recht der Schulen in freier Trägerschaft, 1. Aufl. 2014, 7. Kap., Rn. 60.
Letztlich kann aber offenbleiben, ob das tatbestandsmäßige Erfordernis einer außerschulischen Berufserfahrung gegen höherrangiges Recht verstößt. Denn selbst wenn man von einem solchen Verstoß ausginge, wäre die Beigeladene nicht zum Feststellungsverfahren zuzulassen. Als Folge des Verstoßes käme nämlich nur in Betracht, dass die Vorschrift des § 5 Abs. 5 ESchVO NRW entweder im Ganzen unwirksam wäre oder aber unter Außerachtlassung des Tatbestandsmerkmals „außerschulische“ fortgelten würde. Im ersten Fall fehlte es an einer wirksamen Anspruchsgrundlage, im zweiten Fall verbliebe es dabei, dass die Voraussetzungen der Anspruchsnorm nicht vorlägen. Letzteres ergibt sich daraus, dass der Verordnungsgeber von der Notwendigkeit einer mindestens vierjährigen Berufserfahrung ausgegangen ist, die kumulativ zu der in Nr. 3 als weitere Zulassungsvoraussetzung geregelten Unterrichtspraxis von mindestens zwei Jahren vorliegen muss. Insofern könnte die dreijährige Tätigkeit der Beigeladenen als Musiklehrerin an der Waldorfschule in K1. , die zur Erfüllung der Voraussetzung nach § 5 Abs. 5 Nr. 3 Buchstabe a) ESchVO NRW führen würde, dem Standpunkt des Klägers folgend allenfalls mit einem Jahr auf die erforderliche vierjährige Berufserfahrung nach § 5 Abs. 5 Nr. 2 ESchVO NRW angerechnet werden. Dann bedürfte es noch einer weiteren Berufserfahrung der Beigeladenen im Umfang von mindestens drei Jahren, die der Kläger nicht dargelegt hat. Im Übrigen sind die Tätigkeiten, welche die Beigeladene in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat angeführt hat, nicht allein aufgrund ihrer Einlassung bereits als nachgewiesen anzusehen.
B. Die weitere, auf die Erteilung einer befristeten Unterrichtsgenehmigung nach § 5 Abs. 6 ESchVO NRW für die Beigeladene gerichtete Verpflichtungsklage ist unzulässig. Insoweit ist das Rechtsschutzbedürfnis im Laufe des Verfahrens weggefallen, weil die Beigeladene die Zulassungsvoraussetzung einer mindestens dreijährigen Unterrichtspraxis an einer Schule der angestrebten Schulform nach § 5 Abs. 2 Nr. 2 Buchstabe a) ESchVO NRW mittlerweile erfüllt (siehe oben I. 4.) und es deshalb der Erteilung einer befristeten Unterrichtsgenehmigung nicht mehr bedarf.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Der Senat hat die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen aus Billigkeit für nicht erstattungsfähig erklärt. Sie hat sich keinem Kostenrisiko ausgesetzt, weil sie weder im Berufungsverfahren noch im erstinstanzlichen Verfahren einen Sachantrag gestellt hat (§ 154 Abs. 3 VwGO).
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. den §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Der Senat lässt die Revision nicht zu, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 5 ESchVO
§ 14 LABG
§ 20 LABG
§ 167 VwGO
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 5 Abs. 2 ESchVO
§ 5 Abs. 5 ESchVO
§ 20 Abs. 5 Satz 2 LABG
§ 20 Abs. 5 Satz 1 LABG
§ 20 Abs. 2 Satz 1 LABG
§ 2 Abs. 1 und 2 LABG
§ 2 Abs. 2 LABG
§ 10 Abs. 2 Satz 1 LABG
§ 102 Abs. 2 Satz 2 SchulG NRW
§ 5 Abs. 1 Satz 1 ESchVO
§ 1 Satz 1 HRG
§ 5 Abs. 6 ESchVO
§ 5 Abs. 5 Nr. 2 ESchVO
§ 5 Abs. 5 ESchVO
§ 5 Abs. 5 Nr. 2 ESchVO
§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 5 der Verordnung

Zitierte Entscheidungen: 19 A 2032/11
19 B 975/14
19 A 494/10
4 K 5733/92