Oberverwaltungsgericht des Saarlandes (Saarland, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-09-09, Aktenzeichen 2 C 139/24
ECLI: ECLI:DE:OVGSL:2025:0909.2C139.24.00

Tenor:
Die Normenkontrollanträge werden zurückgewiesen.
Die Kosten des gesamten Verfahrens einschließlich der Kosten des Revisionsverfahrens tragen die Antragstellerinnen zu 1/3 und der Antragsgegner zu 2/3.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die sechs Antragstellerinnen betreiben jeweils einen Elektronikfachmarkt im Saarland. Mit ihren Normenkontrollanträgen wenden sie sich gegen Zugangsbeschränkungen für Ladenlokale im Dezember 2021, die die saarländische Landesregierung zur Bekämpfung der Corona-Pandemie verordnet hatte.
§ 6 Abs. 1 Nr. 7 und Abs. 3 der saarländischen Verordnung zur Bekämpfung der Corona-Pandemie (VO-CP) vom 22.12.20211Amtsbl. I S. 2740 ff.Amtsbl. I S. 2740 ff. lautete:
„§ 6
Nachweispflicht über das Nichtvorliegen einer Infektion mit dem SARS-CoV-2-Virus
(1) Ausschließlich für Kundinnen und Kunden, Besucherinnen und Besucher sowie Teilnehmerinnen und Teilnehmer, die einen 2G-Nachweis vorlegen, sowie für Personen, die aufgrund einer medizinischen Kontraindikation, insbesondere einer Schwangerschaft im ersten Schwangerschaftsdrittel, nicht gegen das Coronavirus SARS-CoV-2 geimpft werden können oder in den letzten drei Monaten aufgrund einer medizinischen Kontraindikation nicht gegen das Coronavirus SARS-CoV-2 geimpft werden konnten, die einen Nachweis im Sinne des § 2 Absatz 1 Satz 1 Nummer 3 dieser Verordnung führen, sind zulässig
[...]
7. der Besuch von Ladenlokalen, Abholangebote und Lieferdienste einschließlich solcher des Online-Handels und Ladenlokale der Grundversorgung sind ohne Einschränkung zulässig. Zur Grundversorgung zählen
a) der Lebensmitteleinzelhandel, einschließlich Wochenmärkten, Getränkehandel, Direktvermarktern, Metzgereien, Bäckereien, Konditoreien und Ausgabestellen der Tafeln,
b) Apotheken, Reformhäuser, Drogerien, Sanitätshäuser,
c) Orthopädieschuhtechniker, Orthopädietechniker, Zahntechniker, Hörgeräteakustiker, Optiker,
d) Babyfachmärkte,
e) Tankstellen,
f) Reise- und Kundenzentren des öffentlichen Personennahverkehrs,
g) der Zeitungs- und Zeitschriftenverkauf,
h) Poststellen, Paketdienste,
i) Banken und Sparkassen,
j) Reinigungen, Waschsalons,
k) Sozialkaufhäuser,
l) Bau- und Raiffeisenmärkte,
m) Blumengeschäfte, Gärtnereien, Gartenmärkte, Baumschulen sowie Verkaufsstätten für Weihnachtsbäume,
n) Futtermittel und Tierbedarf,
o) Mischsortimenter, in deren gesamtem Warenangebot der von der 2G-Regelung ausgenommene Sortimentsteil wesentlich überwiegt.
(2) [...]
(3) Die Betreiber oder sonstigen Verantwortlichen der in Absatz 1 und 2 genannten Einrichtungen haben die Einhaltung der Nachweispflichten in ihrem jeweiligen Verantwortungsbereich sicherzustellen. Die Nachweisführung hat durch Gewährung der Einsichtnahme in den Test-, Impf- oder Genesenennachweis gemeinsam mit der Einsichtnahme in ein amtliches Ausweisdokument im Original zu erfolgen. Impfnachweise sind in digital auslesbarer Form vorzulegen. Die zur Überprüfung der Nachweise Verpflichteten sind, soweit dies nicht technisch ausgeschlossen ist, verpflichtet, elektronische Anwendungen zur Überprüfung einzusetzen.“
Ein 2G-Nachweis im Sinne der Verordnung war ein Nachweis über einen Impfschutz gegen COVID-19 oder über eine Genesung von einer COVID-19-Erkrankung (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 2 i. V. m. Satz 1 Nr. 1 und 2 VO-CP vom 22.12.2021).
Die Verordnung war gestützt auf § 32 Satz 1 und 2, § 28 Abs. 1 Satz 1 und § 28a des Gesetzes zur Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten beim Menschen (Infektionsschutzgesetz – IfSG) vom 20.7.20002BGBl. I S. 1045BGBl. I S. 1045, zum damaligen Zeitpunkt zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 10.12.20213BGBl. I S. 5162BGBl. I S. 5162 (im Folgenden: IfSG). Sie galt vom 23.12.2021 bis zum 30.12.2021 (vgl. § 17 VO-CP vom 22.12.2021 und Art. 4 der Verordnung zur Änderung infektionsrechtlicher Verordnungen zur Bekämpfung der Corona-Pandemie vom 22.12.20214Amtsbl. I S. 2740 ff., 2752Amtsbl. I S. 2740 ff., 2752).
Die Antragstellerinnen haben am 30.12.2021 beim Oberverwaltungsgericht des Saarlandes Normenkontrollanträge gegen § 6 Abs. 1 Nr. 7 und Abs. 3 VO-CP vom 22.12.2021 gestellt, die sie in der Folge auf die Nachfolgevorschriften (§ 6 Abs. 1 Nr. 7 und Abs. 3 der Verordnung zur Bekämpfung der Corona-Pandemie (VO-CP) vom 30.12.20215Amtsbl. I S. 2778 ff., 2781 f.Amtsbl. I S. 2778 ff., 2781 f. und § 6 Abs. 1 Nr. 6 und Abs. 3 der Verordnung zur Bekämpfung der Corona-Pandemie (VO-CP) vom 12.1.20226Amtsbl I vom 13.1.2022, S. 14 ff., 17 f.Amtsbl I vom 13.1.2022, S. 14 ff., 17 f.) erweitert haben. Mit Beschluss vom 21.1.2022 – 2 B 295/21 –7BeckRS 2022, 456BeckRS 2022, 456 hat der Senat auf ihren Antrag hin § 6 Abs. 1 Nr. 6 VO-CP vom 12.1.2022 vorläufig außer Vollzug gesetzt. Nach dem Außerkrafttreten der Vorschriften haben die Antragstellerinnen beantragt festzustellen, dass diese unwirksam waren. Zur Begründung haben sie u. a. vorgetragen, durch die 2G-Zugangsbeschränkungen sei unverhältnismäßig in ihre Grundrechte aus Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 14 Abs. 1 GG eingegriffen worden. Zudem hätten Einzelhändler mit gemischtem Sortiment Elektronikwaren ohne, sie hingegen nur mit Zugangsbeschränkung verkaufen dürfen. Dies habe eine nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung dargestellt und damit Art. 3 Abs. 1 GG verletzt.
Mit Urteil vom 21.7.2022 – 2 C 294/21 – hat das Oberverwaltungsgericht des Saarlandes festgestellt, dass § 6 Abs. 1 Nr. 7 und Abs. 3 VO-CP in den Fassungen vom 22.12.2021 und 30.12.2021 sowie § 6 Abs. 1 Nr. 6 und Abs. 3 VO-CP in der Fassung vom 12.1.2022 unwirksam gewesen seien. Die Normenkontrollanträge seien zulässig. Die Antragstellerinnen hätten ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit, da diese eine präjudizielle Wirkung für Entschädigungs- bzw. Schadensersatzansprüche habe. Die Anträge seien auch begründet. § 6 Abs. 1 Nr. 7 VO-CP vom 22.12.2021 erweise sich wegen der gleichheitswidrigen Belastung der Antragstellerinnen gegenüber den von der Zugangsbeschränkung ausgenommenen Einzelhändlern als materiell rechtswidrig. Der Katalog der privilegierten Einzelhandelsbetriebe in § 6 Abs. 1 Nr. 7 lit. a bis n VO-CP vom 22.12.2021 und die Zulassung des Verkaufs von Mischsortimenten in lit. o hätten aus Sicht der Antragstellerinnen und anderer sortimentsbezogen betroffener Einzelhändler gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen. Bei der Ermittlung der Gleichheits- oder Ungleichheitskriterien im Rahmen des Art. 3 Abs. 1 GG komme es nur auf seuchenrechtlich relevante Tatbestände, Umstände und Gesichtspunkte am Maßstab des Ziels an, mit den streitigen Betriebsbeschränkungen eine weitere Ausbreitung des Corona-Virus SARS-CoV-2 zu verhindern. Eine seuchenrechtlich nicht zu rechtfertigende Ungleichbehandlung habe die Mischsortimentsklausel des § 6 Abs. 1 Nr. 7 lit. o VO-CP vom 22.12.2021 jedenfalls für die spezialisierten Einzelhändler bedeutet, die – wie auch die Antragstellerinnen – ein Warensortiment handelten, das sie nur mit, die großen SB-Warenhäuser, Vollsortimenter, Discounter und Supermärkte hingegen ohne 2G-Zugangsbeschränkung hätten anbieten dürfen. Auch § 6 Abs. 1 Nr. 7 VO-CP vom 30.12.2021 und § 6 Abs. 1 Nr. 6 VO-CP vom 12.1.2022 erwiesen sich – aufgrund eines Verstoßes gegen das Gebot der Bestimmtheit von Normen (Art. 20 Abs. 3 GG) – als materiell rechtswidrig.
Zur Begründung seiner gegen dieses Urteil gerichteten Revision hat der Antragsgegner geltend gemacht, die Normenkontrollanträge seien unzulässig. Es fehle am Feststellungsinteresse der Antragstellerinnen, denn ein Schadensersatz- oder Entschädigungsanspruch sei offensichtlich ausgeschlossen. Die Anträge seien auch unbegründet. Die Annahme des Senats, die Mischsortimentsklausel des § 6 Abs. 1 Nr. 7 lit. o VO-CP vom 22.12.2021 habe zu einer nicht zu rechtfertigenden Ungleichbehandlung geführt, verstoße gegen Bundesrecht. Die von den 2G-Zugangsbeschränkungen ausgenommenen Ladengeschäfte hätten entweder – wie z. B. der Lebensmitteleinzelhandel – der Deckung eines häufiger auftretenden und in der Regel durch schnellen Einkauf zu befriedigenden Bedarfs und damit der Grundversorgung im weiteren Sinne gedient, oder sie hätten – wie z. B. Baumärkte – einen besonderen Versorgungsbedarf der Bevölkerung bedient. Dass diesen Einzelhandelsbetrieben auch der Verkauf von nicht privilegierten Warensortimenten ohne Zugangsbeschränkung erlaubt gewesen sei, bedeute keinen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Der Verordnungsgeber habe davon ausgehen dürfen, dass dies grundsätzlich nicht zu einer Erhöhung des Ansteckungsrisikos geführt habe. Auch die Annahme des Senats, § 6 Abs. 1 Nr. 7 VO-CP vom 30.12.2021 und § 6 Abs. 1 Nr. 6 VO-CP vom 12.1.2022 hätten gegen das Gebot der Bestimmtheit von Normen verstoßen, sei bundesrechtswidrig. Zudem sei rechtsfehlerhaft festgestellt worden, dass die Vorschriften insgesamt unwirksam gewesen seien. Das Urteil stelle sich nicht aus anderen Gründen als richtig dar. Die Verordnungsregelungen hätten eine hinreichende Ermächtigungsgrundlage im Infektionsschutzgesetz gehabt. Die streitigen 2G-Zugangsbeschränkungen für Ladengeschäfte seien verhältnismäßig gewesen.
Mit Urteil vom 18.4.2024 – 3 CN 8/22 – hat das Bundesverwaltungsgericht das Urteil des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes vom 21.7.2022 teilweise aufgehoben – soweit es feststellt, dass § 6 Abs. 1 Nr. 7 und Abs. 3 VO-CP vom 22.12.2021 unwirksam gewesen sei – und die Sache insoweit zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung zurückverwiesen. Diesbezüglich beruhe das Urteil auf einer Verletzung von Bundesrecht. Im Übrigen sei die Revision unbegründet und daher zurückzuweisen. Denn der Senat habe ohne Verstoß gegen Bundesrecht angenommen, dass § 6 Abs. 1 Nr. 7 VO-CP vom 30.12.2021 und § 6 Abs. 1 Nr. 6 VO-CP vom 12.1.2022 nicht den Anforderungen des Art. 20 Abs. 3 GG an die Bestimmtheit von Normen genügten. Die Normenkontrollanträge seien insgesamt zulässig. Die Antragstellerinnen hätten ein berechtigtes Interesse an der Feststellung, dass die beanstandeten Verordnungsregelungen unwirksam gewesen seien. Sei die angegriffene Norm – wie hier – während der Anhängigkeit eines Normenkontrollantrags außer Kraft getreten, bestehe ein Rechtsschutzbedürfnis trotz Erledigung des ursprünglichen Rechtsschutzziels u. a. dann fort, wenn ein gewichtiger Grundrechtseingriff von solcher Art geltend gemacht werde, dass gerichtlicher Rechtsschutz dagegen typischerweise nicht vor Erledigungseintritt erlangt werden könne. Das sei hier der Fall. Innerhalb der Geltungsdauer der Verordnungen sei Rechtsschutz in einem Hauptsacheverfahren nicht zu erlangen gewesen. Dem von den Antragstellerinnen geltend gemachten Eingriff in ihre durch Art. 12 Abs. 1 i. V. m. Art. 19 Abs. 3 GG gewährleistete Berufsfreiheit sei ein Gewicht zugekommen, das die nachträgliche Klärung der Wirksamkeit der angegriffenen Rechtsvorschriften rechtfertige. Dass sie in der Rechtsform einer Gesellschaft mit beschränkter Haftung beruflich tätig seien, führe zu keiner anderen Bewertung. Auf die Frage, ob die Antragstellerinnen zudem im Hinblick auf die Präjudizwirkung der begehrten Feststellung für einen Staatshaftungsprozess ein berechtigtes Interesse hätten, komme es damit nicht an. In der Annahme des Oberverwaltungsgerichts, § 6 Abs. 1 Nr. 7 VO-CP vom 22.12.2021 habe gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen, liege eine Verletzung von Bundesrecht: Zutreffend sei, dass eine rechtfertigungsbedürftige Ungleichbehandlung im Sinne des Art. 3 Abs. 1 GG vorliege. Das Oberverwaltungsgericht habe § 6 Abs. 1 Nr. 7 VO-CP vom 22.12.2021 dahin ausgelegt, dass SB-Warenhäuser, Vollsortimentgeschäfte, Discounter und Supermärkte, in deren gesamtem Warenangebot der von der 2G-Regelung ausgenommene – privilegierte – Sortimentsteil wesentlich überwogen habe, von der 2G-Zugangsbeschränkung ausgenommen gewesen seien und auch die nicht von der Ausnahme erfassten Sortimentsteile ohne Zugangsbeschränkung anbieten durften, während Fachgeschäfte – wie die der Antragstellerinnen – ohne einen überwiegenden privilegierten Sortimentsteil nicht von der 2G-Regelung ausgenommen gewesen seien und damit solche Sortimentsteile nur mit 2G-Zugangsbeschränkung anbieten durften. An diese Auslegung sei das Bundesverwaltungsgericht gebunden. Hiervon ausgehend begegne es keinen Bedenken, dass das Oberverwaltungsgericht eine Ungleichbehandlung im Sinne des Art. 3 Abs. 1 GG durch die sog. Mischsortimentsklausel in § 6 Abs. 1 Nr. 7 lit. o VO-CP vom 22.12.2021 bejaht habe. SB-Warenhäuser, Vollsortimenter, Discounter und Supermärkte mit wesentlich überwiegendem privilegiertem Sortimentsanteil einerseits und spezialisierte Fachgeschäfte andererseits gehörten jeweils zur Gruppe der Ladengeschäfte des Einzelhandels; ihre Sortimente wiesen im Hinblick auf von ihnen gehandelte privilegierte Waren Überschneidungen auf. Sie seien insoweit vergleichbar. Ausgehend von der dargelegten Auslegung habe eine Ungleichbehandlung darin gelegen, dass nach § 6 Abs. 1 Nr. 7 lit. o VO-CP vom 22.12.2021 diejenigen Einzelhandelsgeschäfte, die nach dem Katalog des § 6 Abs. 1 Nr. 7 lit. a bis n VO-CP vom 22.12.2021 von der 2G-Zugangsbeschränkung ausgenommen gewesen seien, auch nicht privilegierte Waren im stationären Handel ohne Zugangsbeschränkung anbieten durften, während die nicht von der Beschränkung ausgenommenen Fachgeschäfte hieran gehindert gewesen seien und solche Waren nur mit 2G-Zugangsbeschränkung anbieten durften. Die Bewertung, die dargestellte Ungleichbehandlung sei nicht gerechtfertigt gewesen, verstoße jedoch gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Zwar sei das Oberverwaltungsgericht von zutreffenden rechtlichen Maßstäben ausgegangen. Auch seine Annahme, diese Maßstäbe gälten auch für den Verordnungsgeber, dessen Gestaltungsspielraum aber nur in dem von der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage abgesteckten Rahmen bestehe, begegne keinen Bedenken (vgl. Art. 80 Abs. 1 GG). Ohne Bundesrechtsverstoß habe es insoweit § 28a Abs. 6 Satz 2 IfSG herangezogen, wonach bei Entscheidungen über Schutzmaßnahmen zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) soziale, gesellschaftliche und wirtschaftliche Auswirkungen auf den Einzelnen und die Allgemeinheit einzubeziehen und zu berücksichtigen seien, soweit dies mit dem Ziel einer wirksamen Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) vereinbar sei. Dass nicht auch auf § 28a Abs. 6 Satz 3 IfSG Bezug genommen worden sei, sei insofern unschädlich. Hiervon ausgehend sei es nicht zu beanstanden, dass angenommen worden sei, es komme hier bei der Ermittlung der Unterschiede zwischen den zu vergleichenden Ladengeschäften nur auf seuchenrechtlich relevante Tatbestände, Umstände und Gesichtspunkte am Maßstab des Ziels an, mit den streitigen Betriebsbeschränkungen eine weitere Ausbreitung des SARS-CoV-2-Virus zu verhindern. Soweit der Begriff „seuchenrechtlich relevant“ als „infektiologisch bedeutsam“ zu verstehen sein solle, begegne dies im Hinblick auf die in Rede stehende Mischsortimentsklausel keinen Bedenken. Ein materiell-rechtlicher Fehler und damit ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG liege aber darin, dass das Vorliegen eines rechtfertigenden Grundes auf zu schmaler Tatsachengrundlage verneint worden sei. Tatsächliche Feststellungen zum Vorliegen oder Fehlen infektiologischer Unterschiede zwischen der Möglichkeit des Verkaufs nicht privilegierter Sortimente in den von der 2G-Zugangsbeschränkung ausgenommenen Geschäften des Einzelhandels einerseits und dem Angebot entsprechender Sortimente ohne 2G-Zungangsbeschränkung in Fachgeschäften andererseits, die die Annahme eines fehlenden sachlichen Grundes für die festgestellte Ungleichbehandlung tragen könnten, fehlten. Zwar seien Rechtsverordnungen nach § 28a Abs. 5 Satz 1 IfSG, die nach § 32 i. V. m. § 28a Abs. 1 IfSG erlassen würden, mit einer allgemeinen Begründung zu versehen und zeitlich zu befristen. Aus dieser Begründungspflicht folge jedoch nicht, dass Gerichte der Prüfung der Rechtmäßigkeit von Verordnungsvorschriften nur solche Erwägungen und Feststellungen zugrunde legen dürften, die in der Verordnungsbegründung enthalten seien. Demgegenüber lasse die Annahme des Oberverwaltungsgerichts, die Vorschriften der § 32 Satz 1 und 2, § 28 Abs. 1 Satz 1 sowie § 28a Abs. 7 Satz 1 Nr. 4 IfSG seien eine wirksame Ermächtigungsgrundlage für § 6 Abs. 1 Nr. 7 und Abs. 3 VO-CP vom 22.12.2021 gewesen, Rechtsfehler nicht erkennen. Anhaltspunkte für verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Heranziehung der genannten Gesetzesvorschriften als Grundlage für den Erlass der Verordnungsregelungen seien weder vorgetragen noch ersichtlich.
Nach Zurückverweisung des Verfahrens hat der Senat dieses unter dem Aktenzeichen 2 C 139/24 fortgeführt.
Danach tragen die Antragstellerinnen wiederholend und ergänzend vor, der Normenkontrollantrag sei zulässig und begründet. § 6 Abs. 1 Nr. 7 VO-CP vom 22.12.2021 habe gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen. Insbesondere stelle es eine nicht gerechtfertigte – wettbewerbsverzerrende – Ungleichbehandlung dar, dass Geschäfte mit Mischsortiment, die im Schwerpunkt Waren vertreiben würden, die in entsprechenden Fachgeschäften verkauft werden durften, auch sämtliche nicht privilegierten Randsortimente (darunter auch Elektronikartikel) ohne Zugangsbeschränkung hätten verkaufen dürfen. Dies sei zum einen eine Ungleichbehandlung gegenüber Mischbetrieben, bei denen der Schwerpunkt nicht auf dem privilegierten Sortimentsteil liege. Vor allem stelle es aber mit Blick auf diejenigen Unternehmen eine Ungleichbehandlung dar, die – wie die Antragstellerinnen – auf ein bestimmtes, aus Sicht des Verordnungsgebers nicht der Grundversorgung dienendes Sortiment spezialisiert seien. Verfassungsrechtlich gebotener Maßstab sei hierbei eine strenge Verhältnismäßigkeitsprüfung. Insbesondere führe eine Typisierungsbefugnis nicht zu einer Absenkung des gerichtlichen Kontrollmaßstabs. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei eine generalisierende und typisierende Regelung nur dann zulässig, wenn sie sich realitätsgerecht am typischen Fall orientiere, die mit ihr verbundenen Härten nur unter Schwierigkeiten vermeidbar wären und lediglich eine verhältnismäßig kleine Zahl von Personen betreffen würden und wenn der Verstoß gegen den Gleichheitssatz nicht sehr intensiv sei. Das Bundesverwaltungsgericht habe unter Verweis auf die Typisierungsbefugnis des Normgebers den Verzicht auf weitere Binnendifferenzierungen innerhalb der gewählten Corona-Schutzmaßnahmen gestützt. Die hiesige Konstellation, in der der Antragsgegner den engen Ausnahmetatbestand der Grundversorgungsfunktion, weshalb gewisse Gewerbetreibende privilegiert gewesen seien, untergraben habe, sei hiermit nicht vergleichbar. Der Verordnungsgeber habe sich für die angegriffene Regelung nicht auf eine Typisierungsbefugnis stützen können. Selbst wenn man § 6 Abs. 1 Nr. 7 VO-CP vom 22.12.2021 lediglich am Willkürverbot und nicht am Verhältnismäßigkeitsmaßstab messe, verstoße die angegriffene Regelung gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Denn ein sachlicher Grund für die Ungleichbehandlung sei nicht gegeben. Dabei komme der Begründung der Verordnung nach § 28a Abs. 5 IfSG eine besondere Bedeutung zu. Eine Begründung, wieso die privilegierten Ladengeschäfte „alle Sortimentsteile“ verkaufen durften, während auf bestimmte Sortimentsteile spezialisierte Geschäfte Zugangsbeschränkungen hinzunehmen hatten, sei nicht erkennbar. Die verfahrensgegenständliche Norm sei auch nicht durch § 28a Abs. 6 Satz 3 IfSG gestützt. Danach könnten einzelne soziale, gesellschaftliche oder wirtschaftliche Bereiche, die für die Allgemeinheit von besonderer Bedeutung seien, von den Schutzmaßnahmen ausgenommen werden, soweit ihre Einbeziehung für die Verhinderung der Verbreitung der Corona-Virus-Krankheit nicht zwingend erforderlich sei.Die Sicherstellung des Zugangs der Bevölkerung zu Waren der Grundversorgung habe nur als Grund dafür getaugt, den Verkauf solcher Produkte zuzulassen, die diesen Bedarf deckten. Dies habe jedoch z. B. auf bei O. oder P. verkaufte Elektronikartikel nicht zugetroffen. Halte man an der – unzutreffenden – Prämisse fest, aus Gründen des Infektionsschutzes sei es erforderlich, Einzelhandelsbetriebe 2G-Zutrittsbeschränkungen zu unterwerfen, soweit diese Geschäfte nicht der Grundversorgung dienten, wäre es daher folgerichtig und aus Gründen der Gleichbehandlung verfassungsrechtlich geboten gewesen, das Angebot von Mischbetrieben auf Waren der Grundversorgung zu begrenzen. Es sei ein durch nichts aufzulösender Widerspruch, einerseits manchen Betrieben wegen ihres Sortiments die Versorgungsfunktion abzusprechen, während andererseits Mischbetrieben unter Hinweis auf deren Versorgungsfunktion der Verkauf eben jener Waren ohne Zugangsbeschränkung gestattet werde. Für den durch die Mischsortimentsklausel ermöglichten Verkauf nicht privilegierter Waren in Einzelhandelsgeschäften mit Grundversorgungsfunktion seien keine sozialen, gesellschaftlichen oder wirtschaftlichen Gründe im Sinne des § 28a Abs. 6 Satz 3 IfSG ersichtlich gewesen. Auch sofern die nicht der Grundversorgung dienenden Warengruppen in den privilegierten Geschäften danach nicht den „Schwerpunkt“ bildeten, hätten die Randsortimente insbesondere im großflächigen Lebensmitteleinzelhandel in diesem Sinne tatsächlich gleichwohl einen erheblichen Anteil des Warenangebots eingenommen. Überdies habe § 6 Abs. 1 Nr. 7 Satz 2 lit. o VO-CP vom 22.12.2021 – anders als frühere Fassungen – kein Sortimentsausweitungs- oder Werbeverbot enthalten. Den Mischsortimentern sei es somit gerade durch die angegriffene Regelung ermöglicht worden, ihre mangels Zutrittsbeschränkung größere Attraktivität insbesondere für nicht immunisierte Kunden durch Sortimentsausweitungen weiter zu erhöhen und nicht privilegierten Einzelhändlern – wie den Antragstellerinnen – auf diese Weise weitere Marktanteile abzunehmen. Dies habe zu einer erheblichen wettbewerbsverzerrenden Beeinträchtigung geführt. Die Regelung in § 6 Abs. 1 Nr. 7 und Abs. 3 VO-CP vom 22.12.2021 lasse sich im hier relevanten Zeitpunkt auch nicht mit „praktischen Umsetzungsschwierigkeiten“ rechtfertigen, die entstehen könnten, wenn den Mischbetrieben untersagt werde, nicht der Grundversorgung dienende Randsortimente ohne Zutrittsverbote für nicht immunisierte Kunden anzubieten. Es sei den Mischsortimentern ohne Weiteres zuzumuten gewesen, die Bereiche mit den nicht privilegierten Randsortimenten abzusperren und von einer Zugangskontrolle abhängig zu machen. Die betreffenden Geschäfte hätten – sofern die Sortimente nicht ohnehin räumlich abgegrenzt gewesen seien – allenfalls einmalig ihr Sortiment umräumen müssen; der tägliche Betrieb wäre davon unberührt geblieben. Auch ein infektiologischer Sachgrund, der dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen wäre, sei nicht im Ansatz vom Verordnungsgeber plausibilisiert worden und auch sonst nicht ersichtlich. Die angeordneten 2G-Zugangsbeschränkungen hätten schon im Ausgangspunkt auf keiner tragfähigen Grundlage beruht. So hätten bereits bei Erlass der angegriffenen Regelung Erkenntnisse vorgelegen, wonach der Einzelhandel allenfalls eine äußerst geringe Infektionsrelevanz aufweise. Dies ergebe sich etwa aus dem MODUS-COVID-Bericht vom 17.12.2021 und einer am 10.2.2021 veröffentlichten Studie von Forschern der TU Berlin. Im MODUS-COVID-Bericht vom 19.3.2021 hätten Forscher festgehalten, dass der Beitrag des geöffneten Einzelhandels unter der Bedingung einer FFP2-Maskenpflicht im nicht signifikanten Bereich liege; er weise einen Anteil am R-Wert von lediglich 0,01 auf. Auch aus den Empfehlungen des Robert Koch-Instituts (im Folgenden: RKI) im Erlasszeitpunkt der angegriffenen Norm folge nichts anderes. Zwar habe das RKI in seiner Aktualisierung des ControlCOVID-Papiers vom 21.12.2021 die Einführung von 2G-Zutrittsbeschränkungen auch für den Einzelhandel empfohlen, um angesichts vorläufiger Annahmen über die sog. Omikron-Variante durch „maximale Kontaktbeschränkungen“ und „maximale infektionspräventive Maßnahmen“ die Dynamik einer beginnenden Infektionswelle zu brechen, wobei für Ladengeschäfte des täglichen Bedarfs etwa die Einführung von 3G-Zutrittsbeschränkungen vorgeschlagen worden sei. Dabei habe sich das RKI jedoch nicht zum spezifischen Infektionsrisiko in einzelnen Lebensbereichen geäußert und insbesondere die erhebliche und in der Wissenschaft anerkannte Wirkung von FFP2-Masken seinem Maßnahmenkatalog nicht zugrunde gelegt, sondern weiterhin einfachen Mund-Nasen-Schutz veranschlagt.Die zuvörderst auf der Basis erster vorläufiger Annahmen zur Omikron-Variante publizierte Empfehlung des RKI habe daher weder auf einer geänderten Gefährdungseinschätzung gerade hinsichtlich des Einzelhandels beruht noch habe sie den Verordnungsgeber davon entbunden, seine Schutzmaßnahmen – auch mit Blick auf die schon zum damaligen Zeitpunkt anerkannte Wirksamkeit einer qualifizierten Maskenpflicht – verhältnismäßig auszugestalten und in diesem Rahmen gemäß Art. 3 Abs. 1 GG größtmögliche Belastungsgleichheit und -gerechtigkeit herzustellen. Dies gelte umso mehr, als der Verordnungsgeber die Empfehlung des RKI hinsichtlich der privilegierten Ladengeschäfte ohnehin nicht umgesetzt habe. Nach alledem hätten die in § 6 Abs. 1 Nr. 7 und Abs. 3 VO-CP vom 22.12.2021 normierten 2G-Zugangsbeschränkungen im Einzelhandel allenfalls in äußerst geringfügigem Maße zu einer Reduktion der Coronavirus-Infektionen beitragen können. Hinzu komme, dass die Regelung auch aus der ex ante-Perspektive insbesondere für nicht immunisierte Kunden gerade zusätzliche Anreize für – risikoträchtige – Zusammenkünfte geschaffen habe, sich in wenigen Einzelhandelsgeschäften verstärkt zu „ballen“. Die obergerichtliche Rechtsprechung, wonach sich mit der Beschränkung des zulässigen Verkaufs auf diejenigen Stellen, die überwiegend privilegierte Warensortimente anbieten, auch der Kundenstrom und damit die Gefahr einer Virusübertragung auf ohnehin zur täglichen Bedarfsdeckung aufgesuchte Geschäfte beschränke, blende aus, dass die Anzahl der Kontakte nicht nur mit dem Besuch einer Vielzahl von Geschäften, sondern maßgeblich auch mit dem langen Verweilen in einem Geschäft steige, was sich bei einem größeren Warenangebot konsequent nochmals vergrößere. Ebenso bleibe außer Betracht, dass sich durch die verlängerten Aufenthalte in einzelnen Ladenlokalen nicht nur die Anzahl der dortigen Kontakte, sondern gerade auch das Infektionsrisiko aus den einzelnen Begegnungen steigere. Denn für ein erhöhtes Infektionsrisiko sei insbesondere die Entfernung zu einer infizierten Person und die Dauer der Begegnung maßgeblich gewesen. In dem ermöglichten Verkauf von Mischsortimenten habe insoweit auch keine bloß geringfügige Ausnahme vom Grundkonzept der 2G-Zugangsbeschränkung zwecks Kontaktreduktion und Infektionsschutz gelegen, welche die Infektionsrisiken aus gewichtigen Gründen in nur minimalem Maße angehoben habe. Vielmehr habe diese Regelung die – argumentationshalber unterstellt – positiven Effekte der weitgehenden 2G-Zugangsbeschränkung im Einzelhandel in ihr Gegenteil verkehrt. Denn dadurch habe sich eine Vielzahl nicht immunisierter Personen mangels Alternativen an einigen wenigen Orten zum Kauf nicht der Grundversorgung dienender Waren zusammengeballt und sich bei folgerichtig geringerem Abstand überdies länger in den entsprechenden geschlossenen Räumen aufgehalten. Auch ein Verweis auf zusätzliche Kontakte auf dem Weg zu und von den Einzelhandelsgeschäften, die mit der 2G-Zugangsbeschränkung vermindert würden, verfange nicht. Zunächst sei nach der damaligen Erkenntnislage etwa die Benutzung des ÖPNV nur mit einem geringeren Infektionsrisiko versehen gewesen. Zudem habe das Bundesverwaltungsgericht angesichts der sonst zugelassenen Mobilität zu Recht in Frage gestellt, „ob allein der Umstand, dass der Besuch der Einrichtungen als Grund für das Verlassen der Wohnung entfällt, einen relevanten Beitrag zur Kontaktreduzierung leisten kann“. Desweiteren habe keine Erforderlichkeit der Privilegierung von Einzelhandelsbetrieben mit Mischsortiment bestanden. Nach der Erkenntnislage zum Erlasszeitpunkt der Verordnung sei klar ersichtlich gewesen, dass der Verordnungsgeber sein Ziel einer Reduktion der Coronavirus-Infektionen mit anderen Regelungsinstrumenten (z. B. einer qualifizierten Maskenpflicht) gleich wirksam, aber mit deutlich geringeren Gesamtbelastungen hätte erreichen können. Er habe sowohl die geringe Infektionsrelevanz des Einzelhandels als auch die besondere Eingriffsintensität der vorgenommenen Differenzierung zwischen Mischsortimentern und Fachgeschäften missachtet. Das Infektionsrisiko hätte durch die Einführung einer qualifizierten Maskenpflicht – ggf. in Verbindung mit einem strengen Hygienekonzept – drastisch reduziert werden können. Wissenschaftliche Erkenntnisse hätten auch im Zeitpunkt des Normerlasses belegt, dass bereits die Anordnung einer FFP2-Maskenpflicht eine nahezu ähnlich hohe Wirkung wie die gänzliche Unterbindung von Kontakten nicht immunisierter Personen im Einzelhandel gehabt hätte. Die Einführung einer qualifizierten (FFP2- oder KN95-)Maskenpflicht sei ein milderes und ebenso effektives Mittel. So hätten Forscher des Max-Planck-Instituts für Dynamik und Selbstorganisation dargelegt, dass das Ansteckungsrisiko – auch bei nicht sachgerechter Verwendung – durch eine FFP2-Maske deutlich reduziert werden könne. Auch das MODUS-COVID-Team habe etwa in seinem Bericht vom 17.12.2021 (erneut) auf den erhöhten Schutzfaktor von FFP2-Masken hingewiesen, die 80 % des viralen Materials auch bei Verwendung durch Laien filterten und Infektionen nahezu um den Faktor 10 reduzierten. Die Belege für deren hohe Wirksamkeit hätten sich bis dahin bereits über einen längeren Zeitraum verdichtet. Auch sei die Versorgung mit solchen Masken gesichert gewesen. Trotzdem habe der Verordnungsgeber diese Alternativmaßnahmen nicht in Betracht gezogen. Die unterschiedliche Behandlung nicht privilegierter Warengruppen bei Mischsortimentern und Fachgeschäften habe die Beeinträchtigung der Antragstellerinnen durch die 2G-Zugangsbeschränkungen verstärkt. Sie seien nicht nur an der Ausübung ihrer betrieblichen Tätigkeit gehindert gewesen, sondern hätten zusätzlich eine Verlagerung des Kundenstroms zu Mitbewerbern und eine entsprechende Wettbewerbsverzerrung hinnehmen müssen. Damit seien durch die gewählte Regelung erhebliche Belastungen einseitig auf sie verschoben worden; eine ansatzweise Orientierung des Verordnungsgebers am Prinzip der Belastungsgleichheit oder -gerechtigkeit sei nicht erkennbar. Art. 3 Abs. 1 GG fordere aber, dass die grundrechtlichen Eingriffswirkungen gleichheitskonform auf alle Markteilnehmer verteilt werden. Dabei sei zu beachten, dass sie durch die Betriebsbeschränkungen als Nichtstörer in Anspruch genommen worden seien. Die erwähnte Wettbewerbsverzerrung hätte mit Alternativmaßnahmen abgewendet werden können. Während sie bei den Mischsortimentern nur einen geringen Aufwand verursacht hätten, wären die Grundrechtspositionen der Fachhändler dadurch verwirklicht worden. So hätte insbesondere eine Beschränkung des Verkaufs von Elektronikartikeln auch in konkurrierenden Mischbetrieben die Intensität des Eingriffs in die Grundrechte der Antragstellerinnen erkennbar gesenkt und sich gegenüber den im Übrigen weiter geöffneten Mischbetrieben umgekehrt nicht in vergleichbar beeinträchtigender Weise ausgewirkt. Die Absperrung bestimmter Sortimente auf der Verkaufsfläche hätte sich gut ohne Räumarbeiten und Inanspruchnahme weiterer Lagerkapazitäten bewältigen lassen und die darin liegende „Zumutung“ für den geöffneten Einzelhandel im Vergleich zur Situation der betroffenen Fachhändler wäre marginal gewesen. Zur Vermeidung von Härten sei auch eine Ausnahmeklausel etwa für Kleinbetriebe unter 800 m² in Betracht gekommen. Ein solches Vorgehen wäre zur Reduzierung von Kontakten, um Infektionen mit dem Coronavirus zu verhindern, deutlich besser geeignet gewesen, da die zusätzliche Anreizwirkung hinsichtlich nicht privilegierter Waren und die verstärkte Ballung von Kunden in einzelnen Ladengeschäften vermieden worden wären. Ebenso habe es für den Verordnungsgeber alternativ nahegelegen, den Verkauf von nicht der Grundversorgung dienenden Waren nur unter – gegenüber dem Verkauf von Grundversorgungsartikeln – nochmals verschärften Hygienemaßgaben zu ermöglichen. Dabei seien insbesondere bereits allgemein diskutierte oder sogar erprobte Maßnahmen wie Prüfungen der Infektionsfreiheit vor Zugang zum Ladengeschäft, erhöhe Anforderungen an die zu tragenden Mund-Nasen-Bedeckungen, technische Maßnahmen zum Austausch oder zur Reinigung der Raumluft, Maßnahmen zur Kontaktdatennachverfolgung sowie striktere Kundenbegrenzungen pro Flächen- oder Zeiteinheit in Betracht gekommen. Anders als etwa im Bereich der Gastronomie sei die dauerhafte Einhaltung entsprechender Maßnahmen im Einzelhandel nicht von vornherein ausgeschlossen gewesen, vielmehr hätten die bisherigen Erfahrungen im Verlauf der Pandemie eine konsequente Umsetzung versprochen. Für den einzelnen Mischbetrieb hätten diese Maßnahmen gegenüber der Verkaufsmöglichkeit samt Werbeverbot zwar zusätzlichen organisatorischen Aufwand und eingeschränkte Vertriebsoptionen hinsichtlich eines Teils des Sortiments bedeutet. Insbesondere der zusätzliche organisatorische Aufwand hätte aber nur ein sehr geringes Maß eingenommen und die Warenbegrenzung wäre gegenüber dem Fachhändler eben die vor Art. 3 GG gebotene Gleichbehandlung gewesen. Nach § 28a Abs. 6 Satz 2 IfSG sei der Verordnungsgeber zudem gehalten gewesen, bei Entscheidungen über Schutzmaßnahmen auch wirtschaftliche Auswirkungen auf den Einzelnen und die Allgemeinheit einzubeziehen und zu berücksichtigen, soweit dies mit dem Ziel einer wirksamen Verhinderung der Verbreitung des Coronavirus vereinbar sei. Die danach gebotene Berücksichtigung der durch Betriebsschließung und Wettbewerbsverzerrung verdoppelten Eingriffswirkung des (schon mangels Infektionsrelevanz des Einzelhandels) allenfalls geringen infektiologischen Nutzens und der verfügbaren Alternativmaßnahmen hätte auch nach der damaligen Erkenntnislage und unter Berücksichtigung eines Einschätzungsspielraums zu einer anderen als der getroffenen Regelung führen müssen. Die getroffene Regelung erweise sich nicht mehr als plausibel. Die mit der 2G-Zugangsbeschränkung und der Privilegierung von Mischsortimentern in § 6 Abs. 1 Nr. 7 und Abs. 3 VO-CP vom 22.12.2021 einhergehende Ungleichbehandlung sei auch nicht angemessen gewesen. Dem allenfalls geringen infektiologischen Effekt der Maßnahme hätten einseitige erhebliche Eingriffe in die wirtschaftliche Substanz der geschlossenen Einzelhandelsgeschäfte und eine erhebliche Wettbewerbsverzerrung gegenübergestanden. Die Beeinträchtigungen aufgrund der spezifischen Ungleichbehandlung seien zusätzlich neben die Wirkungen, die sich bereits aus der 2G-Zugangsbeschränkung per se ergeben hätten, getreten. Die Regelung in § 6 Abs. 1 Nr. 7 und Abs. 3 VO-CP vom 22.12.2021 habe eine Branche bevorzugt, die unter der Pandemie nicht zu leiden gehabt habe. Im Gegensatz zu Geschäften wie jenen der Antragstellerinnen sei etwa der Lebensmitteleinzelhandel während der gesamten Pandemie geöffnet gewesen und habe im Gegensatz zu anderen Branchen zu keinem Zeitpunkt unter Kundenschwund gelitten. Während Fachgeschäfte Elektronikartikel nicht in ihren Märkten zum stationären Verkauf hätten anbieten dürfen, hätten andere Händler durch den Verkauf ebenjener Artikel Umsätze generieren und ihnen auf diese Weise Marktanteile abnehmen können. Die Verschiebung von Marktanteilen durch Infektionsschutzmaßnahmen habe auch das Bundesverfassungsgericht anerkannt. Sie, die Antragstellerinnen, hätten bereits aufgezeigt, dass ein entsprechender Verlust der Marktanteile bei den Geschäften der Q-Gruppe und ein Zugewinn bei den Mischsortimentern auch vor Inkrafttreten der angegriffenen Regelung durch Erhebung der Gesellschaft für Konsumforschung (GfK) für die KW 1 und KW 2 des Jahres 2021 belegt gewesen sei. Dem Verordnungsgeber habe die wettbewerbsverzerrende Wirkung seines Regelungskonzepts im Erlasszeitpunkt klar vor Augen stehen müssen. Die infektiologisch kontraproduktive Ausgestaltung der Ausnahme für Mischsortimenter habe zu einer Verschärfung der Belastung der Antragstellerinnen auch in zeitlicher Hinsicht geführt. Insbesondere durch die Herbeiführung größerer Kundenansammlungen ausschließlich in den Ladengeschäften der Mischsortimenter falle der Effekt der 2G-Zugangsbeschränkungen bei der Reduktion der Infektionszahlen – eine entsprechende Wirksamkeit der 2G-Zugangsbeschränkungen mit dem Verordnungsgeber argumentationshalber unterstellt – geringer aus als bei gleichheitsgerechter Ausgestaltung, so dass die geltenden Infektionsschutzmaßnahmen erwartbar hätten verlängert werden und im Ergebnis länger in Kraft bleiben müssen. Dadurch hätten sie, die Antragstellerinnen, ihre Ladengeschäfte über einen noch längeren Zeitraum nicht öffnen können; ihre Belastung durch die 2G-Zugangsbeschränkungen wie durch die damit einhergehende Ungleichheit habe sich weiter verschärft. Es sei danach von besonderer Bedeutung für die Angemessenheit, dass § 6 Abs. 1 Nr. 7 und Abs. 3 VO-CP vom 22.12.2021 eine infektionsschutzrechtlich nicht zu rechtfertigende zusätzliche Anreizwirkung generiert habe, die zur Aufrechterhaltung der Grundversorgung nicht notwendig und in der Vollzugspraxis leicht zu beseitigen gewesen sei. Infektiologische Gründe für die in Rede stehende Differenzierung hätten dieses Ausmaß der Ungleichbehandlung auch aus ex ante-Sicht nicht mehr plausibel rechtfertigen können. Das Infektionsrisiko im Einzelhandel sei auch nach den Erkenntnissen im Erlasszeitpunkt generell gering gewesen. Anstatt das Infektionsrisiko durch einzelhandelsübergreifende Hygienemaßnahmen auf ein insgesamt verschwindend geringes Maß zu reduzieren, habe der Antragsgegner für einen allenfalls geringen infektiologischen Nutzen gravierend in die Wettbewerbsordnung eingegriffen und die Belastungswirkungen seiner Infektionsschutzmaßnahmen völlig ungleich verteilt. Auch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts stütze die Annahme der Gleichheitswidrigkeit der angegriffenen Regelung. Dieses habe in einem vergleichbaren Fall das Vorliegen eines sachlichen Grundes für die Ungleichbehandlung zwischen Fitnessstudios und Einrichtungen des Freizeit- und Amateursportbetriebs verneint und daher die angegriffene Schließungsanordnung für gleichheitswidrig erklärt. Dieser Fall sei mit dem hiesigen Rechtsstreit vergleichbar. Aus der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 26.6.2025 im Verfahren 3 CN 3.23, deren Entscheidungsgründe noch nicht vorlägen, zu einer Mischsortimentsregelung in Niedersachsen folge nichts anderes. Darin habe das Bundesverwaltungsgericht die Entscheidung der Vorinstanz maßgeblich bestätigt, da es sich an die obergerichtlichen tatsächlichen Feststellungen zur dortigen Sachlage gebunden gesehen habe. Der hiesige Fall sei mit jener Konstellation nicht vergleichbar. Er entspreche vielmehr der Fallkonstellation, in der das Bundesverwaltungsgericht – am Beispiel von Fitnessstudios und Einrichtungen des Freizeit- und Amateursportbetriebs – bereits eine gleichheitswidrige Ungleichbehandlung bejaht habe. Die 2G-Zugangsbeschränkung nach § 6 Abs. 1 Nr. 7 und Abs. 3 VO-CP vom 22.12.2021 sei zudem keine notwendige Schutzmaßnahme im Sinne der §§ 28 Abs. 1, 28a Abs. 1 Nr. 14, 32 IfSG a.F. gewesen. Bei § 32 i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG handele es sich um eine einfachgesetzliche Ausprägung des verfassungsrechtlich garantierten Verhältnismäßigkeitsprinzips. Gemessen an diesem Maßstab erweise sich die streitgegenständliche 2G-Zugangsbeschränkung als unverhältnismäßig, da sie weder erforderlich noch angemessen gewesen sei. Die fehlende Erforderlichkeit ergebe sich aus der geringen Infektionsrelevanz des Einzelhandels sowie aus dem Umstand, dass ein milderes und gleich effektives Mittel in Form einer qualifizierten Maskenpflicht zur Verfügung gestanden habe. Bei gleicher Belastungsintensität sei zwar das eindeutig wirksamere Mittel vorzuziehen, bei nur leicht geringerer Wirksamkeit sei hingegen die Maßnahme zu wählen, die gleichzeitig die deutlich milderen Folgen habe. Für die Beurteilung des Vorliegens milderer Mittel sei zudem keine abstrakte Gegenüberstellung bestimmter Maßnahmentypen, sondern das vom Verordnungsgeber konkret gewählte Regelungskonzept maßgeblich. Wie bereits dargelegt hätten die angeordneten 2G-Zugangsbeschränkungen abgesehen von der äußerst geringen Infektionsrelevanz zusätzliche Anreize für infektiologisch kontraproduktive Zusammenkünfte geschaffen. Wie ausgeführt habe mit der Einführung einer qualifizierten Maskenpflicht im Einzelhandel ein milderes und ebenso effektives Mittel zur Verfügung gestanden. Trotzdem habe der Verordnungsgeber diese Alternative nicht in Betracht gezogen. In der Verordnungsbegründung sei nur ausgeführt, von einer generellen Eignung kontaktbeschränkender Maßnahmen zur Reduktion der Coronavirus-Infektionen sei auszugehen. Die Gründe für ein pauschales Zutrittsverbot zu Lasten nicht immunisierter Kunden und eine Abwägung mit sich aufdrängenden Alternativmaßnahmen seien nicht erläutert worden. Stattdessen habe der Verordnungsgeber schlicht darauf abgestellt, dass das 2G-Regelungsmodell zur Kontaktreduzierung und Aktivitätsbeschränkung erforderlich sei.Der pauschale Verweis auf eine lediglich abstrakt höhere Wirksamkeit von Kontaktbeschränkungen gegenüber Hygienemaßnahmen habe das hier gewählte Regelungskonzept aber nicht zu stützen vermocht. Schließlich habe der Verordnungsgeber die Wertung des § 28a Abs. 3 Satz 2 IfSG a.F. missachtet: Danach habe er sich im Rahmen der Plausibilisierung der Erforderlichkeit primär mit den dort aufgezählten, aus Sicht des Gesetzgebers „niederschwellig[en]“ Maßnahmen mit geringerer Eingriffsintensität befassen müssen – was verkannt worden sei. Die angeordneten 2G-Zugangsbeschränkungen seien zudem nicht angemessen gewesen. Die Schwere des Eingriffs stehe außer Verhältnis zur Effektivität der Maßnahme. Beurteilungsgegenstand sei dabei nicht, ob die Regelungen insgesamt einen erheblichen Beitrag zur Pandemiebekämpfung leisten konnten, gefordert sei vielmehr, dass die angegriffene Regelung für sich genommen einen erheblichen Beitrag zur Zielerreichung leisten konnte. Daran fehle es hier. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sei die gleiche Wirksamkeit von Maßnahmen nicht mehr starre Untergrenze für die Angemessenheitsprüfung. So könne es an der Angemessenheit fehlen, etwa wenn bei einem milderen Mittel die Wirksamkeit nur wenig geringer sei. Da sich der Verordnungsgeber mit Alternativlösungen im Rahmen der Angemessenheitsprüfung nicht einmal im Ansatz auseinandergesetzt habe, könne sein Vorgehen auch nicht von einem Einschätzungsspielraum gedeckt sein. Es fehle schon an der hinreichenden Ermittlung der Einschätzungsgrundlagen – als Voraussetzung eines jeden Spielraums. Bei Betrachtung des geringen Anteils, den der Einzelhandel auch nach der seinerzeitigen Erkenntnislage zum Infektionsgeschehen beigetragen habe, sei ein solch schwerwiegender Eingriff in die Grundrechte der Antragstellerinnen, die ihre Geschäfte nicht öffnen und ihre berufliche Tätigkeit nicht ausüben durften, unangemessen gewesen. Der verfassungsrechtlich gebotene Abgleich unter Berücksichtigung der auch nach der ex ante-Perspektive bekannten Schutzwirkung von Alternativmaßnahmen hätte zu einem anderen Ergebnis geführt. Denn selbst wenn hinsichtlich der gleichen Wirksamkeit alternativer Schutzmaßnahmen eine Restunsicherheit verblieben wäre, hätte mit einer qualifizierten FFP2-Maskenpflicht (und ggf. weiteren Schutzmaßnahmen) jedenfalls eine so hohe Schutzwirkung bei gleichzeitiger Schonung der Grundrechte der Gewerbetreibenden erzielt werden können, dass eine 2G-Zugangsbeschränkung hinsichtlich weiter Teile des Einzelhandels mit den einhergehenden Eingriffen in Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG demgegenüber unverhältnismäßig gewesen wäre. In diesem Zusammenhang werde zudem darauf hingewiesen, dass die Antragstellerinnen im Gegensatz zu anderen Betrieben kaum nennenswerte finanzielle Hilfen erhalten hätten. Die Eingriffe würden auch kein geringeres Gewicht durch die zeitliche Befristung der Verordnung aufweisen. Die begrenzte Geltungsdauer sei zwar ein gesetzlich notwendiges (§ 28a Abs. 5 IfSG), aber noch kein hinreichendes Kriterium für deren Verhältnismäßigkeit. Denn wenn die Geltungsdauer ursprünglich auf einen kurzen Zeitraum begrenzter Maßnahmen immer wieder verlängert werde, schlage die formell ursprüngliche Befristung in eine materiell dauerhafte Belastung um. Es handele sich um additive Grundrechtseingriffe, die von Verfassungs wegen in ihrer Gesamtwirkung zu beurteilen seien und nicht jeweils isoliert bewertet werden dürften. Entscheidend sei damit, ob die Maßnahmen in ihrer Gesamtwirkung einen unverhältnismäßigen Eingriff darstellten.
Die Antragstellerinnen beantragen,
festzustellen, dass § 6 Abs. 1 Nr. 7 i. V. m. Abs. 3 der Verordnung zur Bekämpfung der Corona-Pandemie (VO-CP) in der Fassung vom 22.12.2021 unwirksam war.
Der Antragsgegner beantragt,
den Normenkontrollantrag zurückzuweisen.
Zur Begründung trägt er im Wesentlichen – unter Vertiefung seines bisherigen Vortrags – vor, § 6 Abs. 1 Nr. 7 und Abs. 3 VO-CP vom 22.12.2021 sei formell rechtmäßig gewesen. Ermächtigungsgrundlage sei § 32 Satz 1 und 2 i. V. m. §§ 28 Abs. 1 Satz 1, 28a Abs. 7 Nr. 2 und 4 IfSG in der seinerzeit geltenden Fassung. Diesbezügliche Bedenken im Hinblick auf die rechtlichen Anforderungen an den Parlamentsvorbehalt und den Wesentlichkeitsgrundsatz bestünden nicht, wie das Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 18.4.2024 – 3 CN 8/22 – bestätigt habe. Die streitgegenständliche Vorschrift sei auch materiell rechtmäßig gewesen. Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 32 i. V. m. §§ 28 Abs. 1 Satz 1, 28a Abs. 7 Nr. 4 IfSG in der seinerzeit geltenden Fassung lägen vor. Nach den Angaben des gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Nr. 1 IfSG in der seinerzeitigen Fassung hierzu berufenen RKI seien im gesamten Bundesgebiet und auch im Saarland fortwährend Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige und Ausscheider festzustellen gewesen. Das RKI habe die Gefährdung durch COVID-19 für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland insgesamt als sehr hoch eingeschätzt. Hierfür sei das Auftreten und die rasante Verbreitung der Omikron-Variante, die sich nach damaligem Kenntnisstand deutlich schneller und effektiver verbreitete als die bisherigen Virusvarianten, ursächlich gewesen. Dadurch sei mit einer schlagartigen Erhöhung der Infektionsfälle zu rechnen gewesen; es habe zu einer schnellen Überlastung des Gesundheitssystems und ggf. weiterer Versorgungsbereiche kommen können. Alle nicht notwendigen Kontakte hätten vermieden werden sollen.Die vom Verordnungsgeber konkret gewählte Einschränkung des Rechts zum Betreten von Innenräumen von Verkaufsstellen des Einzelhandels auf Personen, die im Sinne des § 2 Abs. 1 VO-CP vom 22.12.2021 geimpft oder genesen seien, sei erkennbar von der benannten Ermächtigungsgrundlage gedeckt. Die streitgegenständliche Anordnung verletze auch nicht die Berufsfreiheit der Antragstellerinnen aus Art. 12 Abs. 1 GG. Der Eingriff sei verfassungsrechtlich gerechtfertigt gewesen. § 6 Abs. 1 Nr. 7 und Abs. 3 VO-CP vom 22.12.2021 habe einen legitimen Zweck verfolgt. Ausweislich der amtlichen Begründung habe er darauf abgezielt, die erheblich gestiegenen Infektionszahlen zu senken und das vielerorts bis an die Grenze belastete Gesundheitssystem zu entlasten. Das Saarland sei einem starken Infektionsgeschehen ausgesetzt gewesen, das die Kapazitäten der Krankenhäuser an ihre Grenzen gebracht habe. Es habe sich abgezeichnet, dass wegen der Omikron-Variante ein exponentieller Anstieg an Neuinfektionen zu erwarten gewesen sei. Die Gesamtzahl der zu versorgenden Patientinnen und Patienten sei bereits auf einem hohen Niveau gewesen, sodass bei gleichbleibendem Infektionsgeschehen seinerzeit eine drohende Überlastung der Krankenhäuser innerhalb der nächsten Wochen zu befürchten gewesen sei. Am 23.12.2021 habe die 7-Tage-Inzidenz im Saarland 231 betragen, bei 375 Neuansteckungen an nur einem Tag. Am 14.1.2022 habe sich die 7-Tage-Inzidenz fast verdoppelt auf 422,1 bei 890 Neuansteckungen pro Tag. Ihren vorläufigen Höhepunkt habe die Pandemie im Saarland am 23.3.2022 mit 4.503 Neuansteckungen und einer 7-Tages-Inzidenz von 2.287,90 am 27.3.2022 erreicht. Da das Infektionsgeschehen insbesondere von ungeimpften Menschen ausgegangen sei, seien die Einschränkungen beizubehalten gewesen, um eine Überlastung des Gesundheitssystems zu verhindern. Die streitgegenständliche Regelung habe dem legitimen Zweck gedient, im Interesse des Schutzes von Leben und Gesundheit die Bevölkerung vor der Infektion mit dem SARS-CoV-2-Virus zu schützen, die Verbreitung der Krankheit Covid-19 zu verhindern und eine Überlastung des Gesundheitssystems infolge eines ungebremsten Anstiegs der Zahl von Ansteckungen, Krankheits- und Todesfällen zu vermeiden. Sowohl der Lebens- und Gesundheitsschutz als auch die Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems seien bereits für sich genommen überragend wichtige Gemeinwohlbelange und daher verfassungsrechtlich legitimierte Normzwecke. Die Zugangsbeschränkung zu Ladenlokalen sei im verfassungsrechtlichen Sinne geeignet gewesen, das verfolgte Verordnungsziel zu erreichen. Hiervon habe der Verordnungsgeber zum Zeitpunkt des Erlasses der Verordnung auch ausgehen dürfen. Die Beschränkungen hätten – gemeinsam mit den weiteren in der Verordnung geregelten Einschränkungen – eine Reduzierung der Kontakte in der Bevölkerung, insbesondere von nicht immunisierten Personen, bewirkt und damit zu einer Reduzierung des Infektionsgeschehens beigetragen. Die Eignung der Maßnahme werde auch nicht dadurch in Frage gestellt, dass die Zugangsbeschränkungen nur für nicht immunisierte Personen gegolten hätten, sich aber auch immunisierte Personen mit dem Corona-Virus infiziert und diesen weitergegeben hätten. Denn nach den Erkenntnissen des RKI hätten die in Deutschland zur Anwendung kommenden Covid-19-Impfstoffe symptomatische und asymptomatische SARS-CoV-2-Infektionen in einem erheblichen Maße reduziert. Darüber hinaus sei die Virusausscheidung bei Personen, die trotz Impfung eine SARS-CoV-2-Infektion hätten, kürzer als bei ungeimpften Personen gewesen. Soweit die Antragstellerinnen vortrügen, dass das Infektionsrisiko im Einzelhandel vergleichsweise gering gewesen sei, führe dies zu keiner anderen Beurteilung. Gerade die Kunden in den Elektrofachmärkten der Antragstellerinnen hielten sich regelmäßig für einen längeren Zeitraum in den Verkaufsräumen auf. In der Regel finde eine Beratung durch das Servicepersonal statt, auch vor dem Hintergrund, dass nicht selten Anschaffungen mit einer nicht unerheblichen Investition verbunden seien. Damit sei ausdrücklich geworben worden. Es sei nicht selten, dass es im Zusammenhang mit der Kaufberatung zu langen Warte- und Aufenthaltszeiten in dem jeweiligen R-Markt komme. Insoweit sei festzustellen, dass über einen längeren Zeitraum als in anderen Ladenlokalen eine Infektionsgefahr bestanden habe. Zudem sei die Ursache von Infektionen mit dem Corona-Virus in einer Vielzahl der Fälle nicht feststellbar gewesen. In diesem Zusammenhang habe das RKI empfohlen, Zugangsbeschränkungen zu Ladengeschäften, die nicht der Deckung des täglichen Bedarfs dienten, sofort einzuführen und zu kontrollieren. Der Verordnungsgeber habe seinerzeit auch davon ausgehen dürfen, dass die angegriffenen Maßnahmen erforderlich gewesen seien. Er habe den ihm zustehenden Einschätzungsspielraum nicht überschritten. Soweit die Antragstellerinnen vortrügen, eine FFP2-Maskenpflicht sei ausreichend gewesen, sei dem nicht zu folgen. Insbesondere mit Blick auf die Omikron-Variante habe das RKI maximale Kontaktbeschränkungen und maximale infektionspräventive Maßnahmen, insbesondere für noch nicht geimpfte Personen, empfohlen. Die Entwicklung der Infektionszahlen im Saarland nach Außervollzugsetzung der 2G-Regelung bestätige die hohe Ansteckungsgefahr der Omikron-Variante. Zudem habe die 2G-Anordnung (auch) dem Schutz der Ungeimpften vor einer Ansteckung gedient. Nicht immunisierte Personen seien, wenn sie sich mit SARS-CoV-2 infiziert hätten, deutlich gefährdeter gewesen, so schwer zu erkranken, dass sie intensivmedizinisch hätten behandelt werden müssen; sie hätten somit in weitgehendem Maße zu einer dort drohenden Überlastungssituation beigetragen. Eine FFP2-Maskenpflicht sei insoweit nicht ausreichend gewesen, da sie den Kontakt zu Nichtgeimpften nicht hätte beschränken können und auch nicht ausreichend vor einer Infektion, gerade ungeimpfter Personen, geschützt habe. Der Verordnungsgeber sei nicht darauf beschränkt, nur in den Bereichen Infektionsschutzmaßnahmen zu treffen, die in der Vergangenheit bereits eindeutig als typische „Treiber“ der Pandemie identifiziert worden seien. Das 2G-Modell sei angemessen gewesen, weil ungeimpfte Personen nicht völlig von einem Zugang zu lebenswichtigen und unaufschiebbaren Angeboten ausgeschlossen worden seien. Hierbei sei auch zu berücksichtigen, dass den Antragstellerinnen ihre Geschäftstätigkeit nicht vollständig entzogen worden sei, sondern ihre Kunden – lediglich – aufgefordert gewesen seien, einen Nachweis über die Impfung oder Genesung zu erbringen. Auch dem ausgeschlossenen Kundenkreis sei eine Versorgung mit Produkten möglich gewesen, da diesem eine Vielzahl kontaktloser Einkaufsmöglichkeiten (Online-Handel, Click&Collect) offen gestanden habe. Demgegenüber habe eine konkrete alltägliche Gefährdungssituation aufgrund der seinerzeitigen pandemischen Lage mit hohen Infektions-, Krankheits- und Todesraten bestanden. Hinzu komme, dass insbesondere auf Bundesebene Hilfsprogramme aufgelegt worden seien, um den von den temporären Schließungen erfassten Unternehmen, Betrieben, Selbständigen, Vereinen und Einrichtungen eine außerordentliche Wirtschaftshilfe zu gewähren und sie für finanzielle Ausfälle zu entschädigen. Der saarländische Verordnungsgeber habe davon ausgehen dürfen, dass dem Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit der betroffenen Unternehmen mit dem Lebens- und Gesundheitsschutz sowie der Aufrechterhaltung eines funktionsfähigen Gesundheitssystems Gemeinwohlbelange von überragender Bedeutung gegenüberstanden hätten, zu deren Wahrung dringender Handlungsbedarf bestanden habe. Die streitgegenständliche Regelung habe auch nicht das Eigentumsrecht aus Art. 14 Abs. 1 GG verletzt. Ein Eingriff in das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb liege schon nicht vor. Dabei sei nicht zu entscheiden, ob der eingerichtete und ausgeübte Gewerbebetrieb überhaupt in den Gewährleistungsgehalt der Eigentumsgarantie falle. Denn jedenfalls würden eingeschränkte Umsatz- und Gewinnchancen oder tatsächliche Gegebenheiten von der Eigentumsgarantie nicht umfasst. Die Zugangsbeschränkung sei nicht so gravierend gewesen, dass sie für die Antragstellerinnen typischerweise existenzgefährdend gewesen sei. Hiergegen spreche bereits, dass sie befristet gewesen sei und damit einhergehend nur die zeitweiligen Umsatz- und Gewinnchancen berührt habe. Darüber hinaus sei ein etwaiger Eingriff in die durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützten Rechtsgüter verfassungsrechtlich gerechtfertigt gewesen. Schließlich sei auch der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG nicht verletzt. Gemäß § 28a Abs. 6 Satz 3 IfSG in der seinerzeit geltenden Fassung hätten einzelne soziale, gesellschaftliche oder wirtschaftliche Bereiche, die für die Allgemeinheit von besonderer Bedeutung seien, von den Schutzmaßnahmen ausgenommen werden können, soweit ihre Einbeziehung zur Verhinderung der Verbreitung von Covid-19 nicht zwingend erforderlich gewesen sei. § 6 Abs. 1 Nr. 7 VO-CP vom 22.12.2021 verstoße nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Die von der Beschränkung ausgenommenen Ladengeschäfte hätten einerseits der Deckung eines häufiger auftretenden und in der Regel durch schnellen Einkauf zu deckenden Bedarfs und damit der Grundversorgung im weiteren Sinne gedient. Dies gelte insbesondere für den Lebensmitteleinzelhandel einschließlich Wochenmärkte, Getränkehandel, Direktvermarktung, Metzgereien, Bäckereien, Konditoreien und Ausgabestellen der Tafel (§ 6 Abs. 1 Nr. 7 Satz 2 lit. a VO-CP vom 22.12.2021). Bau- und Raiffeisenmärkte erfüllten mit Blick auf Wartung und Reparatur bei Privatpersonen und Materialversorgung von Gewerbetreibenden einen besonderen Versorgungsbedarf der Bevölkerung (§ 6 Abs. 1 Nr. 7 Satz 2 lit. l VO-CP vom 22.12.2021). Blumengeschäfte, Gärtnereien, Gartenmärkte, Baumschulen sowie Verkaufsstellen für Weihnachtsbäume hätten von der Beschränkung ausgenommen werden dürfen, da diese Angebote häufig unter freiem Himmel erbracht würden. Insoweit habe schon kein wesensgleicher Sachverhalt gegenüber den Elektrofachmärkten der Antragstellerinnen vorgelegen (§ 6 Abs. 1 Nr. 7 Satz 2 lit. m VO-CP vom 22.12.2021). Ihr Betrieb sei nicht darauf ausgerichtet, vorrangig der Deckung des Grundbedarfs der Bevölkerung nach dem Willen des Verordnungsgebers zu dienen. Abgrenzungskriterium für ihn sei – auch – die Dauer des Aufenthalts in den entsprechenden Ladenlokalen gewesen. Es sei festzustellen, dass gerade dem Erwerb der Produkte „TV und Audio“, „Smartphone und Tarife“, „Haushaltsgroßgeräte“ sowie „Computer und Büro“ regelmäßig eine Beratung vorangehe, so dass es zu längeren Aufenthaltszeiten und engerem Kontakt komme als bei den übrigen privilegierten Ladenlokalen. Insoweit sei nicht zu beanstanden, dass der Verordnungsgeber für einen gewissen Zeitraum den Zugang zu Elektrofachmärkten aus infektionsschutzrechtlichen Gründen beschränkt habe. Daran ändere auch die Regelung über die Zulässigkeit des Verkaufs von Mischsortimenten gemäß § 6 Abs. 1 Nr. 7 Satz 2 lit. o VO-CP vom 22.12.2021 nichts. Der Umstand, dass eine Vielzahl von Verkaufsstellen sowohl zugelassene als auch nicht zugelassene Sortimente anbiete, löse im Hinblick auf die Privilegierungsregelung ein Regelungsbedürfnis aus.Es habe keinen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG dargestellt, dass der Verordnungsgeber bestimmt habe, dass, wenn Mischsortimente angeboten wurden, Sortimentsteile, deren Verkauf nicht gestattet war, verkauft werden durften, wenn der erlaubte Sortimentsteil wesentlich überwog.Der Verordnungsgeber habe sich mit dieser Regelung im Kern dafür entschieden, dass Geschäfte mit Mischsortimenten nach näheren Maßgaben auch nicht privilegierte Waren im sog. Randsortiment verkaufen durften, während Geschäfte mit einem rein nicht privilegierten Sortiment geschlossen wurden. Das sei gleichheitsrechtlich nicht zu beanstanden, weil diese Entscheidung durch sachliche Gründe gerechtfertigt gewesen sei.Die Regelung danach auszurichten, welcher Sortimentsteil wesentlich überwiege, sei nicht willkürlich, sondern als generalisierende, typisierende und pauschalierende Regelung zulässig.Der Verordnungsgeber habe ohne Rechtsfehler davon ausgehen können, dass der Verkauf von anderen Produkten in privilegierten Einzelhandelsbetrieben jedenfalls dann, wenn sie nur einen untergeordneten Umfang einnahmen, zu keinem zusätzlichen Anstieg der insoweit ohnehin geschaffenen Infektionsquellen führen werde. Denn auch wenn derartige Angebote dazu führten, dass in den privilegierten Verkaufsstätten nicht nur notwendige Besorgungen erledigt wurden, komme es prinzipiell nicht zu einer Erhöhung der Kontakte.Die festgestellten Sachgründe für die vorgenommene Differenzierung seien in Bezug auf das Differenzierungsziel und das Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der elektronischen Gerichtsakten dieses Verfahrens sowie der Gerichtsakten der Verfahren 2 C 294/21 und 2 B 295/21 Bezug genommen. Dieser war Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe:
Die gegen § 6 Abs. 1 Nr. 7 und Abs. 3 der saarländischen Verordnung zur Bekämpfung der Corona-Pandemie (VO-CP) vom 22.12.2021 (im Folgenden: VO-CP) gerichteten Normenkontrollanträge sind zulässig (I.), aber unbegründet (II.).
I.
Die gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 18 AGVwGO statthaften Normenkontrollanträge – die gegen eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift gerichtet sind – sind zulässig.
1. Die Antragstellerinnen sind antragsbefugt (vgl. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO), weil sie als Betreiberinnen von Elektronikfachmärkten jedenfalls geltend machen können, durch die angefochtene Vorschrift in ihrem Recht aus Art. 12 Abs. 1 i. V. m. Art. 19 Abs. 3 GG verletzt worden zu sein.8vgl. dazu z. B. BVerwG, Beschluss vom 17.7.2019 – 3 BN 2/18 –, juris, Rn. 11vgl. dazu z. B. BVerwG, Beschluss vom 17.7.2019 – 3 BN 2/18 –, juris, Rn. 11
Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann einen Normenkontrollantrag stellen, wer geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in seinen Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. An die Geltendmachung einer Rechtsverletzung sind keine höheren Anforderungen zu stellen als sie für die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO gelten. Ausreichend, aber auch erforderlich, ist daher, dass ein Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch den zur Prüfung gestellten Rechtssatz in seinen subjektiven Rechten verletzt wird.9vgl. BVerwG, Beschluss vom 22.8.2005 – 6 BN 1/05 –, juris, Rn. 7vgl. BVerwG, Beschluss vom 22.8.2005 – 6 BN 1/05 –, juris, Rn. 7 Demnach fehlt die Antragsbefugnis nur, wenn offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise subjektive Rechte des Antragstellers verletzt sein können.10vgl. BVerwG, Urteil vom 17.1.2001 – 6 CN 4/00 –, juris, Rn. 10vgl. BVerwG, Urteil vom 17.1.2001 – 6 CN 4/00 –, juris, Rn. 10 Ohne Zweifel lagen diese Voraussetzungen im Fall der Antragstellerinnen, deren Ladenlokale aufgrund von § 6 Abs. 1 Nr. 7 und Abs. 3 VO-CP ab dem 23.12.2021 nur von Kunden mit einem sog. – von ihnen zu kontrollierenden – 2G-Nachweis betreten werden durften, zum Zeitpunkt der Einreichung der Normenkontrollanträge und der Wirkungsdauer der streitbezogenen Norm vor.
2. Dass die angegriffene Rechtsvorschrift bereits mit Ablauf des 30.12.2021 außer Kraft getreten ist, hat die Anträge nicht unzulässig werden lassen.11vgl. BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, juris, Rn. 8 ff. m. w. N.vgl. BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, juris, Rn. 8 ff. m. w. N.
Zwar geht § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO vom Regelfall der noch geltenden Rechtsvorschrift aus (vgl. auch § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Ist die angegriffene Norm während der Anhängigkeit des Normenkontrollantrags außer Kraft getreten, bleibt er aber zulässig, wenn der Antragsteller weiterhin geltend machen kann, durch die zur Prüfung gestellte Norm oder deren Anwendung in seinen Rechten verletzt (worden) zu sein (vgl. a.). Darüber hinaus muss er ein berechtigtes Interesse an der Feststellung haben, dass die Rechtsvorschrift unwirksam war (vgl. b.).12stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 16.5.2023 – 3 CN 5/22 –, juris, Rn. 10, unter Hinweis auf das Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 – NVwZ 2023, 1000, Rn. 9 m. w. N.stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 16.5.2023 – 3 CN 5/22 –, juris, Rn. 10, unter Hinweis auf das Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 – NVwZ 2023, 1000, Rn. 9 m. w. N. Hiervon ist vorliegend auszugehen.
a. Die Antragstellerinnen haben die Normenkontrollanträge am 30.12.2021 und damit während der Geltungsdauer der Verordnung zur Bekämpfung der Corona-Pandemie (VO-CP) vom 22.12.2021 anhängig gemacht.13vgl. zu diesem Erfordernis BVerwG, Beschluss vom 28.7.2022 – 3 BN 8/21 –, juris, Rn. 10, 12, 16 f.vgl. zu diesem Erfordernis BVerwG, Beschluss vom 28.7.2022 – 3 BN 8/21 –, juris, Rn. 10, 12, 16 f. Nach deren Außerkrafttreten mit Ablauf des 30.12.2021 können sie weiterhin geltend machen, in ihren Rechten verletzt worden zu sein. Auf der Grundlage ihres Vortrags erscheint es möglich, dass sie durch die in § 6 Abs. 1 Nr. 7 und Abs. 3 VO-CP angeordneten 2G-Zugangsbeschränkungen für ihre Ladengeschäfte und die damit verbundenen Kontrollpflichten jedenfalls in ihrem durch Art. 12 Abs. 1 i. V. m. Art. 19 Abs. 3 GG geschützten Recht der Berufsausübungsfreiheit verletzt wurden.14vgl. BVerwG, Urteil vom 16.5.2023 – 3 CN 5/22 –, juris, Rn. 12, zu § 7 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung zur Bekämpfung der Corona-Pandemie (VO-CP) vom 30.10.2020 (Amtsbl. I S. 1049), der den Betrieb eines Gaststättengewerbes nach dem saarländischen Gaststättengesetz und den Betrieb sonstiger Gastronomiebetriebe jeder Art untersagtevgl. BVerwG, Urteil vom 16.5.2023 – 3 CN 5/22 –, juris, Rn. 12, zu § 7 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung zur Bekämpfung der Corona-Pandemie (VO-CP) vom 30.10.2020 (Amtsbl. I S. 1049), der den Betrieb eines Gaststättengewerbes nach dem saarländischen Gaststättengesetz und den Betrieb sonstiger Gastronomiebetriebe jeder Art untersagte Ob daneben ein Verstoß gegen Art. 14 Abs. 1 GG in Gestalt des Rechts am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb denkbar sein könnte, kann hier angesichts der möglichen Verletzung der Berufsfreiheit offen bleiben.
b. Die Antragstellerinnen haben ferner ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung, dass § 6 Abs. 1 Nr. 7 und Abs. 3 VO-CP unwirksam gewesen ist.
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG garantiert effektiven und möglichst lückenlosen richterlichen Rechtsschutz gegen Akte der öffentlichen Gewalt. Die Gerichte sind verpflichtet, bei der Auslegung und Anwendung des Prozessrechts einen wirkungsvollen Rechtsschutz zu gewährleisten und den Zugang zu den eingeräumten Instanzen nicht in unzumutbarer, aus Sachgründen nicht mehr zu rechtfertigender Weise zu erschweren. Mit dem Gebot effektiven Rechtsschutzes ist es grundsätzlich vereinbar, die Rechtsschutzgewährung von einem fortbestehenden Rechtsschutzinteresse abhängig zu machen und bei Erledigung des Verfahrensgegenstands einen Fortfall des Rechtsschutzinteresses anzunehmen. Trotz Erledigung des ursprünglichen Rechtsschutzziels kann ein Bedürfnis nach gerichtlicher Entscheidung aber fortbestehen, wenn das Interesse des Betroffenen an der Feststellung der Rechtslage in besonderer Weise schutzwürdig ist. Ein Rechtsschutzbedürfnis besteht trotz Erledigung u. a. dann fort, wenn ein gewichtiger Grundrechtseingriff geltend gemacht wird, gegen den gerichtlicher Rechtsschutz typischerweise nicht vor Erledigungseintritt erlangt werden kann.15stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 3.3.2004 – 1 BvR 461/03 – BVerfGE 110, 77, 85 f. m. w. N., Kammerbeschlüsse vom 11.4.2018 – 2 BvR 2601/17 –, juris, Rn. 32 ff., und vom 26.1.2021 – 2 BvR 676/20 –, juris, Rn. 30 f.; BVerwG, Urteile vom 12.11.2020 – 2 C 5/19 –, juris, Rn. 15, und vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, juris, Rn. 13 m. w. N.stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 3.3.2004 – 1 BvR 461/03 – BVerfGE 110, 77, 85 f. m. w. N., Kammerbeschlüsse vom 11.4.2018 – 2 BvR 2601/17 –, juris, Rn. 32 ff., und vom 26.1.2021 – 2 BvR 676/20 –, juris, Rn. 30 f.; BVerwG, Urteile vom 12.11.2020 – 2 C 5/19 –, juris, Rn. 15, und vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, juris, Rn. 13 m. w. N.
Von Letzterem ist – wie das Bundesverwaltungsgericht fallbezogen mit Urteil vom 18.4.2024 - 3 CN 8/22 - festgestellt hat – hier auszugehen, weil § 6 Abs. 1 Nr. 7 und Abs. 3 VO-CP lediglich eine Geltungsdauer vom 23.12.2021 bis zum 30.12.2021 hatte, innerhalb derer gerichtlicher Rechtsschutz in einem Hauptsacheverfahren nicht erlangt werden konnte, und die Antragstellerinnen Beeinträchtigungen ihres Grundrechts aus Art. 12 Abs. 1 i. V. m. Art. 19 Abs. 3 GG geltend machen, die ein Gewicht haben, das die nachträgliche Klärung der Rechtmäßigkeit der angegriffenen Verordnungsregelung rechtfertigt.16vgl. BVerwG, Urteil vom 18.4.2024 – 3 CN 8/22 –, juris, Rn. 14vgl. BVerwG, Urteil vom 18.4.2024 – 3 CN 8/22 –, juris, Rn. 14 Weder aus der Möglichkeit des Onlinehandels noch den möglichen Entschädigungszahlungen folgt etwas anderes. Eine finanzielle Kompensation kann für sich genommen dem Bedeutungsgehalt des Rechts aus Art. 12 Abs. 1 GG nicht gerecht werden und die Prüfung der Rechtmäßigkeit der Vorschriften nicht erübrigen.17vgl. BVerwG, Urteil vom 16.5.2023 – 3 CN 5/22 –, juris, Rn. 16, unter Hinweis auf BVerfG, Kammerbeschluss vom 23.3.2022 – 1 BvR 1295/21 – NJW 2022, 1672 Rn. 28vgl. BVerwG, Urteil vom 16.5.2023 – 3 CN 5/22 –, juris, Rn. 16, unter Hinweis auf BVerfG, Kammerbeschluss vom 23.3.2022 – 1 BvR 1295/21 – NJW 2022, 1672 Rn. 28
Haben die Antragstellerinnen – wie dargetan – ein Feststellungsinteresse aufgrund einer Beeinträchtigung ihres Grundrechts aus Art. 12 Abs. 1 i. V. m. Art. 19 Abs. 3 GG, kommt es auf die Frage, ob ihnen im Hinblick auf die Präjudizwirkung der begehrten Feststellung für einen Staatshaftungsprozess ebenfalls ein berechtigtes Interesse zustehen könnte, nicht an. Das Feststellungsinteresse wegen eines gewichtigen Grundrechtseingriffs und das Feststellungsinteresse wegen einer präjudiziellen Wirkung für eine beabsichtigte Schadensersatz- oder Entschädigungsklage stehen unabhängig nebeneinander.18vgl. BVerwG, Urteil vom 16.5.2023 – 3 CN 5/22 –, juris, Rn. 17vgl. BVerwG, Urteil vom 16.5.2023 – 3 CN 5/22 –, juris, Rn. 17
II.
Die Normenkontrollanträge sind jedoch unbegründet. Die Antragstellerinnen haben keinen Anspruch auf die begehrte Feststellung, dass § 6 Abs. 1 Nr. 7 und Abs. 3 VO-CP unwirksam war.
Die Regelung beruhte in ihrem Geltungszeitraum auf einer verfassungskonformen Ermächtigungsgrundlage (1.), war formell rechtmäßig (2.), inhaltlich hinreichend bestimmt (3.) und auch im Übrigen materiell rechtmäßig (4.).
1. Die sich aus § 6 Abs. 1 Nr. 7 und Abs. 3 VO-CP ergebenden und zu kontrollierenden 2G-Zugangsbeschränkungen zu Ladenlokalen, die – wie diejenigen der Antragstellerinnen – nicht zur Grundversorgung im Sinne des § 6 Abs. 1 Nr. 7 Satz 1 Halbsatz 2 und Satz 2 VO-CP zählten, konnten auf § 32 Satz 1 und 2, § 28 Abs. 1 Satz 1 und § 28a Abs. 7 Satz 1 Nr. 4 IfSG gestützt werden.19vgl. BVerwG, Urteil vom 18.4.2024 – 3 CN 8/22 –, juris, Rn. 28, mit weiterem Hinweis auf § 28a Abs. 8 IfSG und § 1 Abs. 1 des saarländischen COVID-19-Maßnahmengesetzes vom 22.1.2021 (Amtsbl. I S. 220) i. d. F. des Gesetzes vom 29.11.2021 (Amtsbl. I S. 2487_2)vgl. BVerwG, Urteil vom 18.4.2024 – 3 CN 8/22 –, juris, Rn. 28, mit weiterem Hinweis auf § 28a Abs. 8 IfSG und § 1 Abs. 1 des saarländischen COVID-19-Maßnahmengesetzes vom 22.1.2021 (Amtsbl. I S. 220) i. d. F. des Gesetzes vom 29.11.2021 (Amtsbl. I S. 2487_2)
Nach § 32 Satz 1 IfSG durften die Landesregierungen unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen (u. a.) nach § 28 und § 28a IfSG maßgebend waren, durch Rechtsverordnungen entsprechende Gebote und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten erlassen.Die Landesregierungen konnten gemäß § 32 Satz 2 IfSG die Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen nach Satz 1 der Vorschrift durch Rechtsverordnung auf andere Stellen übertragen.
§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG bestimmte zu diesen Voraussetzungen: Werden Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt oder ergibt sich, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war, so trifft die zuständige Behörde die notwendigen Schutzmaßnahmen, insbesondere die in § 28a IfSG und in den §§ 29 bis 31 IfSG genannten, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist; sie kann insbesondere Personen verpflichten, den Ort, an dem sie sich befinden, nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu verlassen oder von ihr bestimmte Orte oder öffentliche Orte nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu betreten. Nach § 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG konnte die zuständige Behörde unter den Voraussetzungen von Satz 1 Veranstaltungen oder sonstige Ansammlungen von Menschen beschränken oder verbieten und Badeanstalten oder in § 33 IfSG genannte Gemeinschaftseinrichtungen oder Teile davon schließen. Die Grundrechte der körperlichen Unversehrtheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG), der Freiheit der Person (Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG), der Versammlungsfreiheit (Art. 8 GG), der Freizügigkeit (Art. 11 Abs. 1 GG) und der Unverletzlichkeit der Wohnung (Art. 13 Abs. 1 GG) wurden insoweit eingeschränkt (§ 28 Abs. 1 Satz 4, § 32 Satz 3 IfSG). Gemäß § 28a Abs. 7 Satz 1 Nr. 4 IfSG konnten unabhängig von einer durch den Deutschen Bundestag nach § 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG festgestellten epidemischen Lage von nationaler Tragweite u. a. die hier streitbefangene Verpflichtung zur Vorlage von Impf-, Genesenen- oder Testnachweisen sowie an die Vorlage solcher Nachweise anknüpfende Beschränkungen des Zugangs in den oder bei den in § 28a Abs. 1 Nr. 14 IfSG genannten Betrieben, Gewerben, Einzel- oder Großhandel notwendige Schutzmaßnahmen im Sinne des § 28 Abs.1 Satz 1 und 2 IfSG sein, soweit sie zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) erforderlich waren. Diese Normen ermöglichten es damit, den Zugang zu Einzelhandelsgeschäften – wie vorliegend – an den Nachweis einer Impfung (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 2 i. V. m. Satz 1 Nr. 1 VO-CP) oder Genesung (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 2 i. V. m. Satz 1 Nr. 2 VO-CP) zu knüpfen. Dass dies zugleich Kontrollpflichten des jeweiligen Betreibers beinhaltete, ist der Vorschrift immanent.20vgl. OVG Bremen, Beschluss vom 4.1.2022 – 1 B 479/21 –, juris, Rn. 19 m. w. N.vgl. OVG Bremen, Beschluss vom 4.1.2022 – 1 B 479/21 –, juris, Rn. 19 m. w. N.
Gegen die Verfassungsmäßigkeit dieser Ermächtigungsgrundlage bestehen keine Bedenken. Entsprechende Anhaltspunkte gegen die Heranziehung der genannten Gesetzesvorschriften als Grundlage für den Erlass des § 6 Abs. 1 Nr. 7 und Abs. 3 VO-CP sind weder vorgetragen noch ersichtlich.21vgl. BVerwG, Urteil vom 18.4.2024 – 3 CN 8/22 –, juris, Rn. 28vgl. BVerwG, Urteil vom 18.4.2024 – 3 CN 8/22 –, juris, Rn. 28
2. Formelle Fehler beim Zustandekommen der streitgegenständlichen Rechtsverordnung liegen nicht vor.
Die Zuständigkeit lag nach § 32 Satz 1 IfSG zum maßgeblichen Zeitpunkt bei der jeweiligen Landesregierung. Von der in § 32 Satz 2 IfSG enthaltenen Befugnis, die Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen im Sinne des § 32 Satz 1 IfSG auf andere Stellen zu übertragen, hat die saarländische Landesregierung keinen Gebrauch gemacht.
Die streitgegenständliche Verordnung zur Bekämpfung der Corona-Pandemie (VO-CP) wurde als Art. 1 der Verordnung zur Änderung infektionsrechtlicher Verordnungen zur Bekämpfung der Corona-Pandemie vom 22.12.2021 in Teil I des Amtsblatts des Saarlandes vom 22.12.2021 ordnungsgemäß bekannt gemacht22Amtsbl. I S. 2740 ff.Amtsbl. I S. 2740 ff. und begründet23vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 18.4.2024 – 3 CN 8/22 –, juris, Rn. 25vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 18.4.2024 – 3 CN 8/22 –, juris, Rn. 25.
3. § 6 Abs. 1 Nr. 7 und Abs. 3 VO-CP genügte ferner den Anforderungen des Art. 20 Abs. 3 GG an die Bestimmtheit von Normen.
Nach Art. 20 Abs. 3 GG muss eine Norm, die – wie § 6 Abs. 1 Nr. 7 und Abs. 3 VO-CP – in Grundrechte eingreift, allgemeine Anforderungen an ihre Bestimmtheit und Klarheit erfüllen. Der Grad der gebotenen Bestimmtheit hängt von den Besonderheiten des in Rede stehenden Sachbereichs und von den Umständen ab, die zu der Regelung geführt haben. Dabei sind die Bedeutung des Regelungsgegenstands und die Intensität der durch die Regelung erfolgenden Grundrechtseingriffe ebenso zu berücksichtigen wie der Kreis der Anwender und Betroffenen der Norm sowie deren konkretes Bedürfnis, sich auf die Normanwendung einstellen zu können. Es genügt, wenn sich mithilfe der anerkannten Auslegungsregeln feststellen lässt, unter welchen tatbestandlichen Voraussetzungen die Rechtsfolge eintreten soll.24stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 27.4.2022 – 1 BvR 2649/21 – BVerfGE 161, 299, Rn. 142 m. w. N.; BVerwG, Urteile vom 15.2.2024 – 3 CN 17/22 –, juris, Rn. 21, und vom 18.4.2024 – 3 CN 8/22 –, juris, Rn. 40stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 27.4.2022 – 1 BvR 2649/21 – BVerfGE 161, 299, Rn. 142 m. w. N.; BVerwG, Urteile vom 15.2.2024 – 3 CN 17/22 –, juris, Rn. 21, und vom 18.4.2024 – 3 CN 8/22 –, juris, Rn. 40
Hieran gemessen genügte § 6 Abs. 1 Nr. 7 und Abs. 3 VO-CP dem Bestimmtheitsgebot. Auch wenn nach § 6 Abs. 1 Nr. 6 VO-CP – unmittelbar vor der den „Besuch von Ladenlokalen“ betreffenden Nr. 7 und anders als nach den übrigen Aufzählungen in Nr. 1 bis 5 – offensichtlich versehentlich ein Punkt anstatt eines Kommas gesetzt wurde und § 6 Abs. 1 Nr. 7 Satz 1 VO-CP etwas umständlich formuliert sein mag, folgt entgegen der Ansicht der Antragstellerinnen aus den Bestimmungen deutlich, welche Ladenlokale für den Publikumsverkehr und Besuche ohne 2G-Nachweis zugänglich sein sollten und welche nicht. Nach § 6 Abs. 1 Nr. 7 Satz 1 Halbsatz 1 VO-CP war „der Besuch von Ladenlokalen“ grundsätzlich „[a]usschließlich für Kundinnen und Kunden, Besucherinnen und Besuchern […], die einen 2G-Nachweis vorlegen, […] zulässig“. § 6 Abs. 1 Nr. 7 Satz 1 Halbsatz 2 VO-CP machte davon Ausnahmen für „Abholangebote und Lieferdienste einschließlich solcher des Online-Handels und Ladenlokale der Grundversorgung“, die ohne Einschränkung zulässig waren. Mit der in § 6 Abs. 1 Nr. 7 Satz 2 VO-CP enthaltenen „Positivliste“ wurden die Ladenlokale der Grundversorgung wiederum abschließend festgelegt. Dies entspricht der Verordnungsbegründung, wonach der Einzelhandel im Grundsatz nur noch mit 2G-Nachweis betreten werden durfte und Ausnahmen für Ladenlokale der Grundversorgung bestanden.25vgl. Amtsbl. I S. 2762vgl. Amtsbl. I S. 2762 Anders als die Antragstellerinnen meinen ändert der dortige Hinweis, dass Solarien zwar Ladenlokale seien, sie aber nicht zur Grundversorgung gehörten, nichts am abschließenden Charakter der benannten Positivliste im Verordnungstext.
Danach genügte auch die in § 6 Abs. 1 Nr. 7 Satz 2 lit. o VO-CP enthaltene Regelung betreffend sog. „Mischsortimenter“ dem Bestimmtheitsgebot. Der Einwand der Antragstellerinnen, eine Zuordnung konkreter Waren/Warengruppen zur „Grundversorgung“ im Sinne der Vorschrift, um das wesentliche Überwiegen der privilegierten Sortimentsteile nach der Schwerpunkttheorie ermitteln zu können, sei mangels hinreichend klarer Zuordnungskriterien nicht zweifelsfrei möglich, geht schon angesichts der (auch) für diese Bestimmung abschließenden Positivliste des § 6 Abs. 1 Nr. 7 Satz 2 lit. a bis n VO-CP ins Leere. Im Übrigen war der Verordnungsgeber nicht gehalten, betreffend den zu ermittelnden „Schwerpunkt des Sortiments“ weitere Kriterien zu bilden.26so bereits Urteil des Senats vom 15.9.2020 – 2 C 121/20 –, juris, Rn. 47, zu § 5 Abs. 5 der Verordnung zur Bekämpfung der Corona-Pandemie (VO-CP) vom 17.4.2020so bereits Urteil des Senats vom 15.9.2020 – 2 C 121/20 –, juris, Rn. 47, zu § 5 Abs. 5 der Verordnung zur Bekämpfung der Corona-Pandemie (VO-CP) vom 17.4.2020 Denn das Gebot hinreichender Bestimmtheit zwingt den Normgeber nicht dazu, den Tatbestand einer Norm mit genau fassbaren Maßstäben zu umschreiben. Es liegt in der ihm bei der Normsetzung eingeräumten Gestaltungsfreiheit, auch unbestimmte Rechtsbegriffe zu verwenden.27vgl. BVerfG, Beschluss vom 9.5.1989 – 1 BvR 35/86 –, jurisvgl. BVerfG, Beschluss vom 9.5.1989 – 1 BvR 35/86 –, juris Dies kann gerade dann notwendig werden, um einer sonst nicht zu bewältigenden Vielgestaltigkeit des Lebens Herr zu werden,28vgl. BVerwG, Urteil vom 24.1.2019 – 3 C 7/17 – BVerwGE 164, 253, 260vgl. BVerwG, Urteil vom 24.1.2019 – 3 C 7/17 – BVerwGE 164, 253, 260 wie sie sich etwa in der Vielfalt von Verkaufsstellen des Einzelhandels zeigt. Für den Kreis der Adressaten war ausgehend vom Wortlaut ausreichend deutlich, dass Warengruppen nach § 6 Abs. 1 Nr. 7 Satz 1 Halbsatz 1 VO-CP sowie Warengruppen nach § 6 Abs. 1 Nr. 7 Satz 1 Halbsatz 2 und Satz 2 VO-CP anteilig ins Verhältnis gesetzt werden mussten, wobei der Schwerpunkt des Warensortiments regelmäßig nur dann bei den privilegierten Waren im Sinne des § 6 Abs. 1 Nr. 7 Satz 1 Halbsatz 2 und Satz 2 VO-CP lag, wenn diese mehr als die Hälfte – also 50 Prozent – des Sortiments umfassten.29vgl. OVG NRW, Urteil vom 22.9.2022 – 13 D 38.20.NE –, juris, Rn. 150, zu § 5 Abs. 5 CoronaSchVO vom 22.3.2020vgl. OVG NRW, Urteil vom 22.9.2022 – 13 D 38.20.NE –, juris, Rn. 150, zu § 5 Abs. 5 CoronaSchVO vom 22.3.2020 Hierfür spricht auch der erkennbare Sinn und Zweck dieser als Ausnahmetatbestand konzipierten Regelung, die Grundversorgung der Bevölkerung mit privilegierten Waren zwar zu sichern, gleichzeitig aber infektionsträchtige Kontakte im Einzelhandel möglichst gering zu halten.30vgl. hierzu auch OVG NRW, Urteil vom 22.9.2022 – 13 D 38.20.NE –, juris, Rn. 151vgl. hierzu auch OVG NRW, Urteil vom 22.9.2022 – 13 D 38.20.NE –, juris, Rn. 151
Etwaige Unsicherheiten bei der Normanwendung verblieben insoweit nicht.
4. § 6 Abs. 1 Nr. 7 und Abs. 3 VO-CP war auch im Übrigen materiell rechtmäßig.
a. Die durch § 32 Satz 1, § 28 Abs. 1 Satz 1, § 28a Abs. 7 Satz 1 Nr. 4 IfSG festgelegten Voraussetzungen für den Erlass der Rechtsverordnung – hier für den Erlass von § 6 Abs. 1 Nr. 7 und Abs. 3 VO-CP – lagen vor.
aa. Der Erlass von Ge- bzw. Verboten im Sinne des § 32 Satz 1 i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG setzt voraus, dass diese Maßnahmen zur Bekämpfung einer übertragbaren Krankheit erfolgen. Dies war vorliegend erfüllt.
Eine übertragbare Krankheit ist gemäß § 2 Nr. 3 IfSG eine Krankheit, die durch Krankheitserreger (§ 2 Nr. 1 IfSG) verursacht wird, die unmittelbar oder mittelbar auf den Menschen übertragen werden.31vgl. BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, juris, Rn. 20vgl. BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, juris, Rn. 20 Bei derCoronavirus-Krankheit (COVID-19) – die durch den SARS-CoV-2-Virus (severe acute respiratory syndrome coronavirus type 2) ausgelöst und hauptsächlich durch respiratorische Aufnahme virushaltiger Partikel, die beim Atmen, Sprechen, Niesen oder Husten entstehen, übertragen wird –32vgl. „Antworten auf häufig gestellte Fragen (FAQ) zu akuten Atemwegserkrankungen und COVID-19“, abrufbar unter: https://www.rki.de/SharedDocs/FAQs/DE/COVID-19/FAQ-gesamt.html#entry_16869910, zuletzt besucht am 11.9.2025vgl. „Antworten auf häufig gestellte Fragen (FAQ) zu akuten Atemwegserkrankungen und COVID-19“, abrufbar unter: https://www.rki.de/SharedDocs/FAQs/DE/COVID-19/FAQ-gesamt.html#entry_16869910, zuletzt besucht am 11.9.2025 handelt es sich um eine übertragbare Krankheit im Sinne des § 2 Nr. 3 IfSG.33vgl. BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, juris, Rn. 20.vgl. BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, juris, Rn. 20. Die Weltgesundheitsorganisation (WHO) hatte COVID-19 am 11.3.2020 zur Pandemie erklärt.34vgl. hierzu Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand: 20.4.2020, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Situationsberichte/Maerz-Aug_2020/2020-04-20-de.pdf?__blob=publicationFile&v=1, zuletzt besucht am 11.9.2025vgl. hierzu Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand: 20.4.2020, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Situationsberichte/Maerz-Aug_2020/2020-04-20-de.pdf?__blob=publicationFile&v=1, zuletzt besucht am 11.9.2025
bb. § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG erforderte zudem, dass Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt werden (vgl. § 2 Nr. 4 bis 7 IfSG) oder sich ergibt, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war. Kranker im Sinne des Infektionsschutzgesetzes ist eine Person, die an einer übertragbaren Krankheit erkrankt ist (§ 2 Nr. 4 IfSG).35vgl. BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, juris, Rn. 20vgl. BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, juris, Rn. 20 Auch diese Voraussetzungen lagen zweifelsfrei vor.
Im Täglichen Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) vom 22.12.2021 wurde die seinerzeitige Lage wie folgt zusammengefasst:
„Zusammenfassung der aktuellen Lage
• Gestern wurden 45.659 neue Fälle und 510 neue Todesfälle übermittelt. Die Inzidenz der letzten 7 Tage liegt deutschlandweit bei 289,0 Fällen pro 100.000 Einwohner (EW). Die Werte für die 7-Tage-Inzidenz in den Bundesländern liegen zwischen 750,2 pro 100.000 EW in Thüringen und 166,5 pro 100.000 EW in Schleswig-Holstein.
• Es wurden 1.689 Hospitalisierungen in Bezug auf COVID-19 übermittelt, die 7-Tage-Inzidenz der hospitalisierten Fälle liegt bei 4,57 Fällen pro 100.000 EW.
• Am 21.12.2021 (12:15 Uhr) befanden sich 4.563 COVID-19-Fälle in intensivmedizinischer Behandlung (-56 zum Vortag). Der Anteil der COVID-19-Belegung durch Erwachsene an allen betreibbaren Intensivbetten für Erwachsene liegt bei 20,5 %.
• Seit dem 26.12.2020 wurden insgesamt 144.391.217 Impfungen verabreicht. Insgesamt haben 73,6 % der Bevölkerung mindestens eine Impfung gegen COVID-19 bekommen. 70,5 % wurden bereits vollständig gegen COVID-19 geimpft. 33,8 % haben eine Auffrischimpfung erhalten.“36abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Situationsberichte/Dez_2021/2021-12-22-de.pdf?__blob=publicationFile&v=1, zuletzt besucht am 11.9.2025abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Situationsberichte/Dez_2021/2021-12-22-de.pdf?__blob=publicationFile&v=1, zuletzt besucht am 11.9.2025
Im Saarland lag die 7-Tage-Inzidenz zu diesem Zeitpunkt bei 252,9/100.000 EW.37vgl. hierzu Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand: 22.12.2021, Tabelle 1 (S. 2), a. a. O.vgl. hierzu Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand: 22.12.2021, Tabelle 1 (S. 2), a. a. O. Der Krankheitserreger – das SARS-CoV-2-Virus – war demnach zum Zeitpunkt des Erlasses der streitgegenständlichen Verordnung am 22.12.2021 (auch) im Saarland weiterhin verbreitet; auch hier wurde eine Vielzahl daran erkrankter Personen – also Kranke im Sinne des Infektionsschutzgesetzes – festgestellt.
cc. Auch die speziellen Voraussetzungen des § 28a Abs. 7 IfSG lagen vor. Gemäß § 28a Abs. 7 Satz 1 Nr. 4 IfSG konnten notwendige Schutzmaßnahmen im Sinne des § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) – wie dargelegt – auch unabhängig von einer durch den Deutschen Bundestag nach § 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG festgestellten epidemischen Lage von nationaler Tragweite u. a. die hier streitbefangene Verpflichtung zur Vorlage von Impf-, Genesenen- oder Testnachweisen sowie an die Vorlage solcher Nachweise anknüpfende Beschränkungen des Zugangs in den oder bei den in § 28a Abs. 1 Nr. 14 IfSG genannten Betrieben, Gewerben, Einzel- oder Großhandel sein.
Gemäß § 28a Abs. 3 Satz 1 IfSG (i. V. m. § 28a Abs. 7 Satz 3 IfSG) waren Entscheidungen über Schutzmaßnahmen nach § 28a Abs. 1 i. V. m. § 28 Abs. 1 IfSG insbesondere an dem Schutz von Leben und Gesundheit und der Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems ausrichten, wobei absehbare Änderungen des Infektionsgeschehens durch ansteckendere, das Gesundheitssystem stärker belastende Virusvarianten zu berücksichtigen waren. Wesentlicher Maßstab für sog. weitergehende Schutzmaßnahmen – wie vorliegend gemäß § 28a Abs. 1 Nr. 14 IfSG die „Schließung oder Beschränkung von Betrieben, Gewerben, Einzel- oder Großhandel“ – war insbesondere die Anzahl der in Bezug auf die Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) in ein Krankenhaus aufgenommenen Personen je 100.000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen (§ 28a Abs. 3 Satz 4 IfSG). Weitere Indikatoren wie die unter infektionsepidemiologischen Aspekten differenzierte Anzahl der Neuinfektionen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 je 100 000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen, die verfügbaren intensivmedizinischen Behandlungskapazitäten und die Anzahl der gegen die Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) geimpften Personen sollten bei der Bewertung des Infektionsgeschehens berücksichtigt werden (§ 28a Abs. 3 Satz 5 IfSG).
Mangels Vorgaben, bei welcher Hospitalisierungsinzidenz Maßnahmen welchen Umfangs oder welcher Intensität zu treffen sind, ließ der Bundesgesetzgeber dem Verordnungsgeber weitreichenden Spielraum hinsichtlich der Art und Weise der Berücksichtigung der 7-Tage-Hospitalisierungsinzidenz.38vgl. hierzu OVG NRW, Urteil vom 26.11.2024 – 13 D 5/22.NE –, juris, Rn. 124 f. m. w. N.vgl. hierzu OVG NRW, Urteil vom 26.11.2024 – 13 D 5/22.NE –, juris, Rn. 124 f. m. w. N. Vorliegend entsprachen die vom Verordnungsgeber bei der Entscheidungsfindung herangezogenen Faktoren den durch § 28a Abs. 7 Satz 3 i. V. m. Abs. 3 IfSG vorgegebenen Maßstäben. In Einklang mit den benannten Vorgaben würdigte er im Rahmen seiner allgemeinen (und ausführlichen) Verordnungsbegründung insbesondere die aktuelle Belastungssituation in den saarländischen Krankenhäusern sowie die hiesige allgemeine Infektionslage.39vgl. hierzu Amtsbl. I S. 2753 ff.vgl. hierzu Amtsbl. I S. 2753 ff. Dies wird auch von den Antragstellerinnen nicht in Abrede gestellt.
b. Vor dem Hintergrund der damaligen Lage stellt sich die angegriffene Infektionsschutzmaßnahme zudem als notwendige Schutzmaßnahme im Sinne der § 28 Abs. 1 Satz 1, § 28a Abs. 7 Satz 1 Nr. 4 IfSG dar.
Eine notwendige Schutzmaßnahme liegt vor, wenn sie an dem Ziel ausgerichtet ist, die Verbreitung der Krankheit zu verhindern (vgl. aa.) und sie darüber hinaus verhältnismäßig ist, d. h. geeignet und erforderlich sowie verhältnismäßig im engeren Sinne (vgl. bb.).40vgl. u. a. BVerwG, Urteile vom 16.5.2023 – 3 CN 6/22 –, juris, Rn. 54, und vom 22.11.2022 – 3 CN 2/21 –, juris, Rn. 12 und 33; siehe bereits Urteil des Senats vom 10.7.2024 – 2 C 14/24 –, juris, Rn. 35vgl. u. a. BVerwG, Urteile vom 16.5.2023 – 3 CN 6/22 –, juris, Rn. 54, und vom 22.11.2022 – 3 CN 2/21 –, juris, Rn. 12 und 33; siehe bereits Urteil des Senats vom 10.7.2024 – 2 C 14/24 –, juris, Rn. 35
Hierbei ist zu sehen, dass der Verordnungsgeber innerhalb der durch § 32 Satz 1 i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG und das Verhältnismäßigkeitsgebot gezogenen Grenzen beim Erlass der Schutzverordnungen über ein normatives Ermessen verfügte. Ob die Grenzen dieses Ermessens überschritten worden sind, unterliegt der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle, wobei Gegenstand der Kontrolle das Ergebnis des Rechtsetzungsverfahrens, also die Vorschrift in ihrer regelnden Wirkung ist, wohingegen es auf die Motive desjenigen, der an ihrem Erlass mitgewirkt hat, und auf den der Verordnung zugrundeliegenden Abwägungsvorgang nicht ankommt. Maßgebend sind die Anforderungen, die sich in der konkreten Entscheidungssituation aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ergeben haben.41vgl. BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 2/21 –, juris, Rn. 12vgl. BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 2/21 –, juris, Rn. 12
Hieran gemessen lag eine notwendige Schutzmaßnahme im Sinne der gesetzlichen Ermächtigung vor.
aa. Die in Streit stehende Verordnung wurde zur Zeit der vierten Welle der Corona-Pandemie erlassen, in der erstmals die sog. Omikron-Variante des Coronavirus festgestellt worden war. Mit den kontrollpflichtigen 2G-Zugangsbeschränkungen im Einzelhandel gemäß § 6 Abs. 1 Nr. 7 und Abs. 3 VO-CP verfolgte der Verordnungsgeber – im Zusammenwirken mit den anderen in der Verordnung normierten Maßnahmen und Vorgaben – die legitimen Ziele, die Bevölkerung vor der Infektion mit dem SARS-CoV-2-Virus zu schützen, dadurch die Verbreitung der Krankheit COVID-19 zu verhindern und eine Überlastung des Gesundheitssystems infolge eines ungehemmten Anstiegs von Infektionen und Krankheitsfällen zu vermeiden.42vgl. die allgemeine Begründung im Amtsbl. I S. 2752 und § 1 VO-CPvgl. die allgemeine Begründung im Amtsbl. I S. 2752 und § 1 VO-CP Die 2G-Regelung sollte eine zeitnahe und nachhaltige Absenkung der Neuninfektionen und der Reproduktionsrate bewirken und die dominante Verbreitung hochinfektiöser Virusvarianten „in dem erforderlichen Umfang“ ausbremsen.43vgl. die allgemeine Begründung im Amtsbl. I S. 2756vgl. die allgemeine Begründung im Amtsbl. I S. 2756
Diese Ziele stehen in Einklang mit dem Beschluss des Bundeskanzlers und der Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder vom 21.12.202144abrufbar unter: https://www.bundesregierung.de/resource/blob/974430/1990312/5aded0cbf837124818e6af8feceb15c7/2021-12-21-mpk-beschluss-data.pdf, zuletzt besucht am 11.9.2025abrufbar unter: https://www.bundesregierung.de/resource/blob/974430/1990312/5aded0cbf837124818e6af8feceb15c7/2021-12-21-mpk-beschluss-data.pdf, zuletzt besucht am 11.9.2025. Unter Bezugnahme auf eine Stellungnahme des vom Bundeskanzleramt beauftragten sog. Corona-Expertenrats – der mit 19 Wissenschaftlern unterschiedlicher Disziplinen besetzt war und die Bundesregierung auf der Grundlage aktueller wissenschaftlicher Erkenntnisse zur COVID-19-Pandemie beraten sollte45vgl. hierzu die Informationen unter: https://www.bundesregierung.de/breg-de/bundesregierung/bundeskanzleramt/corona-expertinnenrat-der-bundesregierung, zuletzt besucht am 11.9.2025vgl. hierzu die Informationen unter: https://www.bundesregierung.de/breg-de/bundesregierung/bundeskanzleramt/corona-expertinnenrat-der-bundesregierung, zuletzt besucht am 11.9.2025 – zu „Einordnung und Konsequenzen der Omikronwelle“ vom 19.12.202146abrufbar unter: https://www.bundesregierung.de/resource/blob/997532/1992410/7d068711b8c1cc02f4664eef56d974e0/2021-12-19-expertenrat-data.pdf, zuletzt besucht am 11.9.2025abrufbar unter: https://www.bundesregierung.de/resource/blob/997532/1992410/7d068711b8c1cc02f4664eef56d974e0/2021-12-19-expertenrat-data.pdf, zuletzt besucht am 11.9.2025 wurde ausgeführt, dass sich Deutschland aufgrund der Omikron-Variante aktuell in einer sehr kritischen Phase der Pandemie befinde: „Das Virus verbreitet sich durch Kontakte von Mensch zu Mensch. Es hat sich bewährt, dass in Deutschland schon seit einigen Wochen weitgehende Kontaktbeschränkungen für Ungeimpfte gelten. Um die Ausbreitung des Virus zu verhindern oder zumindest zu verlangsamen, sind diese Beschränkungen der Kontakte weiterhin notwendig. Sie gelten daher weiter: Bundesweit bleibt der Zugang zu Einrichtungen und Veranstaltungen der Kultur- und Freizeitgestaltung (Kinos, Theater, Gaststätten, etc.) sowie zum Einzelhandel (Ausnahme: Geschäfte des täglichen Bedarfs) inzidenzunabhängig nur für Geimpfte und Genesene (2G) möglich. Ergänzend kann ein aktueller Test vorgeschrieben werden (2GPlus). Ausnahmen gelten für Personen, die nicht geimpft werden können und für Personen, für die keine allgemeine Impfempfehlung vorliegt. Ausnahmen für Kinder und Jugendliche bis 18 Jahren sind ebenfalls möglich. Die Einhaltung der Regeln wird streng kontrolliert.“47abrufbar unter: https://www.bundesregierung.de/resource/blob/974430/1990312/38640911deb481d9826c3539432f31f1/2021-12-21-mpk-beschluss-data.pdf?download=1, S. 4 f., zuletzt besucht am 11.9.2025abrufbar unter: https://www.bundesregierung.de/resource/blob/974430/1990312/38640911deb481d9826c3539432f31f1/2021-12-21-mpk-beschluss-data.pdf?download=1, S. 4 f., zuletzt besucht am 11.9.2025
Die hiernach erkennbaren Ziele der Regierungschefinnen und -chefs sowie des saarländischen Verordnungsgebers – zwecks Schutzes von Leben und Gesundheit die Bevölkerung vor weiteren Infektionen mit dem SARS-CoV-2-Virus zu schützen sowie die weitere Verbreitung der Krankheit und damit einhergehend eine Überforderung des Gesundheitssystems zu verhindern – entsprachen dem Zweck der Verordnungsermächtigung, übertragbare Krankheiten zu bekämpfen (§ 32 Satz 1 IfSG) und ihre Verbreitung zu verhindern (§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG).
Hierbei kann dahinstehen, ob der Schutz des Gesundheitssystems bereits für sich genommen ein taugliches Ziel im Sinne der Verordnungsermächtigung war. Denn nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist die Gefahr der Überlastung des Gesundheitssystems – insbesondere im Fall einer vermehrten Infizierung von älteren Menschen und einer gesteigerten Zahl schwerer Krankheitsverläufe – mit Blick auf den Zweck des Infektionsschutzgesetzes, Leben und Gesundheit des Einzelnen wie der Gemeinschaft vor den Gefahren durch Infektionskrankheiten zu schützen,48vgl. BT-Drs. 14/2530 S. 43 zu § 1 Abs. 1 IfSGvgl. BT-Drs. 14/2530 S. 43 zu § 1 Abs. 1 IfSG jedenfalls ein Indikator für die Dringlichkeit des Ziels, die Verbreitung der übertragbaren Krankheit zu verhindern oder zumindest zu verlangsamen.49vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, juris, Rn. 50vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, juris, Rn. 50
Die Annahme des Verordnungsgebers, dass die angestrebten Ziele ohne die erlassenen Verbote gefährdet und überdies die Gefahr – insbesondere wegen einer möglichen Überlastung des Gesundheitssystems – dringlich war, hatte eine tragfähige tatsächliche Grundlage.50vgl. zu diesem Erfordernis BVerfG, Beschluss vom 19.11.2021 – 1 BvR 781/21 u. a. –, juris, Rn. 177; BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, juris, Rn. 52vgl. zu diesem Erfordernis BVerfG, Beschluss vom 19.11.2021 – 1 BvR 781/21 u. a. –, juris, Rn. 177; BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, juris, Rn. 52
Wie dargelegt beobachtete das RKI zum damaligen Zeitpunkt eine hohe Anzahl an Übertragungen in der Bevölkerung in Deutschland, auch im Saarland. So lag die 7-Tage-Inzidenz am 22.12.2021 bundesweit bei 289/100.000 EW und im Saarland bei 252,9/100.000 EW. Die 7-Tage-Hospitalisierungsinzidenz lag im Saarland bei 3,66/100.000 EW.51vgl. Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand: 22.12.2021, S. 1 f., a. a. O.vgl. Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand: 22.12.2021, S. 1 f., a. a. O. In seinem – zum Zeitpunkt des Verordnungserlasses noch aktuellen – Wöchentlichen Lagebericht zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) vom 16.12.2021 fasste das RKI die aktuelle epidemiologische Lage in Deutschland wie folgt zusammen:
„In der 49. Kalenderwoche (KW) setzte sich der leicht abnehmende Trend der wöchentlichen Fallzahlen (-13 %) in Verbindung mit einem leichten Rückgang beim Anteil positiv getesteter Proben (19,8 %, Vorwoche: 20,6 %) fort. Trotz dieser Entwicklung werden insgesamt nach wie vor sehr hohe Fallzahlen verzeichnet und die Belastung der Intensivstationen durch die Vielzahl schwer erkrankter COVID19-Patientinnen und COVID-19-Patienten bleibt hoch. Der hohe Infektionsdruck in der Bevölkerung bleibt auch in der 49. KW bestehen. Alle Altersgruppen bis zu den 59-Jährigen tragen mit hohen Inzidenzwerten bei. Dies zieht weiterhin unvermeidlich viele schwere Krankheitsverläufe und Todesfälle nach sich und macht das Auftreten von Impfdurchbrüchen wahrscheinlicher. Menschen in höheren Altersgruppen und Menschen mit vorbestehenden Erkrankungen, die das Immunsystem schwächen, sind am stärksten von schweren Krankheitsverläufen betroffen. Das Risiko einer schweren Erkrankung steigt bereits bei den ab 50-Jährigen gegenüber jüngeren Erwachsenen deutlich an. Die mit Abstand höchste Hospitalisierungsinzidenz weisen über 80-Jährige auf. Hier lag der Wert in der KW 47 bei 49 hospitalisierten Fällen/100.000 Einwohner. Die durch ein Nowcast-Verfahren geschätzten Werte deuten auf eine Stabilisierung der 7-Tages Hospitalisierungsinzidenz auf hohem Niveau hin.
Mit Datenstand vom 15.12.2021 werden 4.805 Personen mit einer COVID-19-Diagnose auf einer Intensivstation behandelt. Aufgrund von regionalen Kapazitätsengpässen im intensivmedizinischen Bereich wurden Umwidmungen von Intensivstationen für COVID-19-Patienten und Patientinnen und überregionale Verlegungen innerhalb Deutschlands notwendig. Es wurden bereits mindestens 102 Patientinnen und Patienten über Bundeslandgrenzen hinaus anhand des Kleeblattkonzeptes […] verlegt. Die Situation auf den Intensivstationen bleibt damit weiterhin sehr angespannt.
[…]
Bis zum 14.12.2021 waren 73 % der Bevölkerung mindestens einmal und 70 % vollständig geimpft. Darüber hinaus erhielten 26 % der Bevölkerung eine Auffrischimpfung. Aber weiterhin sind 24 % der Bevölkerung in der Altersgruppe 18-59 Jahre und 12 % in der Altersgruppe ab 60 Jahre noch nicht geimpft. Alle Impfstoffe, die zurzeit in Deutschland zur Verfügung stehen, schützen nach derzeitigem Erkenntnisstand bei vollständiger Impfung die allermeisten geimpften Personen wirksam vor einer schweren Erkrankung. Die Wirksamkeit der Impfung gegen die Omikronvariante ist noch nicht endgültig zu beurteilen.
Die aktuelle Entwicklung ist weiter sehr besorgniserregend, die Zahl der schweren Erkrankungen und der Todesfälle wird weiterhin zunehmen und die verfügbaren intensivmedizinischen Behandlungskapazitäten werden regional überschritten. Eine Intensivierung der kontaktbeschränkenden Maßnahmen und eine zugleich rasche weitere Erhöhung der Impfraten ist dringend erforderlich, um die Behandlungskapazitäten vor Beginn einer zu erwartenden Omikron-Welle so weit möglich zu entlasten. Die maximale Reduktion der Übertragungen ist auch notwendig, um die zu erwartende Ausbreitung der Omikronvariante zu verlangsamen. Deshalb wird die Unterstützung von jedem Einzelnen gebraucht, und jeder Bürger und jede Bürgerin sollte möglichst alle nachfolgend genannten Maßnahmen umsetzen:
Es ist unbedingt erforderlich, bei Symptomen einer neu auftretenden Atemwegserkrankung wie z.B. Schnupfen, Halsschmerzen oder Husten (unabhängig vom Impfstatus) zuhause zu bleiben, die Hausarztpraxis zu kontaktieren und einen PCR-Test durchführen zu lassen.
Grundsätzlich sollten alle nicht notwendigen Kontakte reduziert und Reisen vermieden werden. Sofern Kontakte nicht gemieden werden können, sollten Masken getragen, Mindestabstände eingehalten und die Hygiene beachtet werden. Innenräume sind vor, während und nach dem Aufenthalt mehrerer Personen regelmäßig und gründlich zu Lüften (AHA+L-Regel). Das RKI rät dringend dazu, größere Veranstaltungen in Innenräumen, wie z.B. Weihnachtsfeiern, abzusagen, zu meiden oder virtuell durchzuführen. Es wird empfohlen, die Corona Warn App zu nutzen. Insbesondere vor Kontakt zu besonders gefährdeten Personen sollte ein vollständiger Impfschutz vorliegen und ein Test gemacht werden. Alle diese Empfehlungen gelten auch für Geimpfte und Genesene.
Es wird insbesondere den noch nicht grundimmunisierten Personen dringend empfohlen, sich gegen COVID-19 impfen zu lassen und hierbei auf einen vollständigen Impfschutz zu achten. Auch die Möglichkeit der Auffrischimpfung (Boosterimpfung) sollte von allen Personengruppen gemäß den STIKO-Empfehlungen genutzt werden.
Das Robert Koch-Institut schätzt die Gefährdung für die Gesundheit der nicht oder nur einmal geimpften Bevölkerung in Deutschland insgesamt als sehr hoch ein. Für vollständig Geimpfte wird die Gefährdung als moderat angesehen, steigt aber mit zunehmenden Infektionszahlen an. Diese Einschätzung kann sich kurzfristig durch neue Erkenntnisse ändern. […]
Die Fallzahlen sinken[…] im Hinblick auf die anhaltend hohe Belastung der Intensivstationen und die bevorstehende zusätzliche Belastung durch die Omikron-Welle nicht stark und schnell genug. Die Maßnahmen müssen daher jetzt trotz fallender Fallzahlen weiter aufrechterhalten und sogar weiter intensiviert werden.“52abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Situationsberichte/Wochenbericht/Wochenbericht_2021-12-16.pdf?__blob=publicationFile&v=1, S. 3 f., zuletzt besucht am 11.9.2025abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Situationsberichte/Wochenbericht/Wochenbericht_2021-12-16.pdf?__blob=publicationFile&v=1, S. 3 f., zuletzt besucht am 11.9.2025
Am 20.12.2021 – 2 Tage vor Erlass der streitgegenständlichen Verordnung – hatte das RKI seine Risikoeinschätzung mit Blick auf die drohende Verbreitung der Omikron-Variante nochmals verschärft. Es schätzte die Gefährdung durch COVID-19 für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland nunmehr insgesamt als sehr hoch ein. Die Infektionsgefährdung wurde für die Gruppe der Ungeimpften als sehr hoch, für die Gruppen der Genesen und Geimpften mit Grundimmunisierung (zweimalige Impfung) als hoch und für die Gruppe der Geimpften mit Auffrischimpfung (dreimalige Impfung) als moderat eingestuft.53vgl. RKI, Risikobewertung zu COVID-19 (Stand: 20.12.2021), zitiert bei OVG NRW, Beschluss vom 28.12.2021 – 13 B 1928/21.NE –, juris, Rn. 93 f.vgl. RKI, Risikobewertung zu COVID-19 (Stand: 20.12.2021), zitiert bei OVG NRW, Beschluss vom 28.12.2021 – 13 B 1928/21.NE –, juris, Rn. 93 f. Dies entspricht der Risikoeinschätzung des RKI im Wöchentlichen Lagebericht zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) vom 30.12.2021.54vgl. Anlage B1 des Schriftsatzes des Prozessbevollmächtigten des Antragsgegners vom 31.7.2025vgl. Anlage B1 des Schriftsatzes des Prozessbevollmächtigten des Antragsgegners vom 31.7.2025
Der Corona-Expertenrat – dem u. a. der damalige Präsident des RKI Prof. Lothar Wieler angehörte – hatte in der benannten Stellungnahme zu „Einordnung und Konsequenzen der Omikronwelle“ vom 19.12.2021 bereits Folgendes ausgeführt:
„Aktueller Kenntnisstand zu Omikron/B1.1.529
Die kürzlich identifizierte Omikron-Variante bringt eine neue Dimension in das Pandemiegeschehen. Omikron zeichnet sich durch eine stark gesteigerte Übertragbarkeit und ein Unterlaufen eines bestehenden Immunschutzes aus. Dies bedeutet, dass die neue Variante mehrere ungünstige Eigenschaften vereint. Sie infiziert in kürzester Zeit deutlich mehr Menschen und bezieht auch Genesene und Geimpfte stärker in das Infektionsgeschehen ein. Dies kann zu einer explosionsartigen Verbreitung führen: In Dänemark, Norwegen, den Niederlanden und Großbritannien wird bereits eine nie dagewesene Verbreitungsgeschwindigkeit mit Omikron-Verdopplungszeiten von etwa 2-3 Tagen beobachtet. Mehrere unserer betroffenen Nachbarstaaten haben angesichts dieser Dynamik umgehend teils tiefgreifende Gegenmaßnahmen zur Eindämmung eines potentiell unkontrollierbaren Infektionsgeschehens ergriffen. Auch wenn in dieser frühen Phase der Omikronwelle die Krankheitsschwere nicht abschließend beurteilt werden kann, steigt die Hospitalisierung in Hotspots wie London bereits deutlich an. Es ist bisher nicht davon auszugehen, dass im Vergleich zur Delta-Variante Menschen ohne Immunschutz einen milderen Krankheitsverlauf aufweisen werden. Erste Studienergebnisse zeigen, dass der Impfschutz gegen die Omikron-Variante rasch nachlässt und auch immune Personen symptomatisch erkranken. Der Schutz vor schwerer Erkrankung bleibt wahrscheinlich teilweise erhalten. Mehrere Studien zeigen einen deutlich verbesserten Immunschutz nach erfolgter Boosterimpfung mit den derzeit verfügbaren mRNA Impfstoffen. In Deutschland ist jedoch aufgrund der vergleichsweise großen Impflücke, die insbesondere bei Erwachsenen besteht, mit einer sehr hohen Krankheitslast durch Omikron zu rechnen.
Kurz- und mittelfristige Szenarien des Infektionsgeschehens in Deutschland
Nationale und internationale Modellierungen der Infektionsdynamik und möglicher Spitzen-Inzidenzen zeigen eine neue Qualität der Pandemie auf. […] Laut der mathematischen Modelle kann eine Überlastung des Gesundheitssystems und die Einschränkung der kritischen Infrastruktur nur zusammen mit starken Kontaktreduktionen eingedämmt werden.
Gefährdungspotential für die kritische Infrastruktur
Schnell steigende Inzidenzen bergen hohe Risiken für die kritische Infrastruktur (KRITIS) in Deutschland. Hierzu gehören unter anderem Krankenhäuser, Polizei, Feuerwehr, Rettungsdienst, Telekommunikation, Strom- und Wasserversorgung und die entsprechende Logistik. […]
Belastung des Gesundheitssystems durch Omikron
Aufgrund des gleichzeitigen, extremen Patientenaufkommens ist eine erhebliche Überlastung der Krankenhäuser zu erwarten - selbst für den wenig wahrscheinlichen Fall einer deutlich abgeschwächten Krankheitsschwere im Vergleich zur Delta-Variante. Sogar wenn sich alle Krankenhäuser ausschließlich auf die Versorgung von Notfällen und dringlichen Eingriffen konzentrieren, wird eine qualitativ angemessene Versorgung aller Erkrankten nicht mehr möglich sein. Eine strategische Patientenverlegung kann aufgrund der zu erwartenden flächendeckend hohen Belastung nicht mehr nennenswert zu einer regionalen Entlastung beitragen.
Zeitnah notwendige Maßnahmen
Aus dem geschilderten Szenario ergibt sich Handlungsbedarf bereits für die kommenden Tage. Wirksame bundesweit abgestimmte Gegenmaßnahmen zur Kontrolle des Infektionsgeschehens sind vorzubereiten, insbesondere gut geplante und gut kommunizierte Kontaktbeschränkungen. Die aktuell geltenden Maßnahmen müssen darüber hinaus noch stringenter fortgeführt werden. Parallel sollte die Impfkampagne erheblich intensiviert werden. […] Allerdings zeigen alle Modelle, dass Boosterimpfungen alleine keine ausreichende Eindämmung der Omikronwelle bewirken, sondern zusätzlich Kontaktbeschränkungen notwendig sind. Neben den notwendigen politischen Entscheidungen muss die Bevölkerung intensiv zur aktiven Infektionskontrolle aufgefordert werden. Dazu gehören die Vermeidung größerer Zusammenkünfte, das konsequente, bevorzugte Tragen von FFP2 Masken, insbesondere in Innenbereichen, sowie der verstärkte Einsatz von Schnelltests bei Zusammenkünften vor und während der Festtage. Besonders vulnerable Gruppen bedürfen verstärkter Schutzmaßnahmen durch hochfrequente Testung und FFP2 Masken. […]“55abrufbar unter: https://www.bundesregierung.de/resource/blob/975196/1992410/abedf7f52a17bcaafe4f256b67799a22/2021-12-19-expertenrat-data.pdf?download=1, zuletzt besucht am 11.9.2025abrufbar unter: https://www.bundesregierung.de/resource/blob/975196/1992410/abedf7f52a17bcaafe4f256b67799a22/2021-12-19-expertenrat-data.pdf?download=1, zuletzt besucht am 11.9.2025
Der Verordnungsgeber konnte die Bewertung der Gefährdungslage maßgeblich insbesondere auf die Feststellungen des RKI stützen. Bei diesem handelt es sich um die nationale Behörde zur Vorbeugung übertragbarer Krankheiten sowie zur frühzeitigen Erkennung und Verhinderung der Weiterverbreitung von Infektionen (§ 4 Abs. 1 Satz 1 IfSG). Das RKI verfügt durch seine Aufgabe, die Erkenntnisse zu einer übertragbaren Krankheit durch Erhebung, Auswertung und Veröffentlichung der Daten zum Infektionsgeschehen in Deutschland und durch die Auswertung verfügbarer Studien aus aller Welt fortlaufend zu aktualisieren, über eine besondere fachliche Expertise bei der Risikoeinschätzung und -bewertung einer übertragbaren Krankheit, sodass der Verordnungsgeber die vom RKI zur Verfügung gestellten Erkenntnisse und Bewertungen zu SARS-CoV-2 und COVID-19 gleich einem Sachverständigengutachten bei seiner Entscheidung berücksichtigen und den erlassenen Ge- und Verboten zugrunde legen durfte.56vgl. BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, juris, Rn. 55 ff.vgl. BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, juris, Rn. 55 ff.
bb. Die sich aus § 6 Abs. 1 Nr. 7 und Abs. 3 VO-VP ergebende 2G-Zugangsbeschränkung samt Kontrollpflicht war auch verhältnismäßig.
(1.) Der Verordnungsgeber durfte diese – in ein Gesamtkonzept eingebetteten –Infektionsschutzmaßnahmen als geeignet ansehen, die mit der Verordnung verfolgten Ziele zu erreichen.
Für die Eignung genügt es, wenn die Verordnungsregelungen den verfolgten Zweck fördern können. Erst dann, wenn eine Regelung die Erreichung des Gesetzeszwecks in keiner Weise fördern kann oder sich sogar gegenläufig auswirkt, ist sie nicht mehr geeignet. Dem Verordnungsgeber stand bei der Beurteilung der Eignung der in Betracht kommenden Maßnahmen ein Spielraum zu, der sich auf die Einschätzung und Bewertung der tatsächlichen Verhältnisse, auf die erforderliche Prognose und auf die Wahl der Mittel zur Erreichung der Ziele bezog. Ein exekutives Handeln auf infektionsschutzrechtlicher Grundlage in einer akuten Krisensituation bedeutet zwangsläufig oftmals ein Handeln im Ungewissen, das auf gewisse Spielräume für unterschiedliche Handlungsoptionen und Gewichtungen im Einzelfall angewiesen ist. Denn nur so kann die Exekutive die auch ihr vom Gesetzgeber zugewiesene Aufgabe, Gefahren für hoch- und höchstrangige Rechtsgüter durch den Ausbruch einer übertragbaren Krankheit abzuwenden oder jedenfalls einzudämmen, nachkommen. Wenn eine neuartige übertragbare Krankheit auftritt, ist typisch, dass Entscheidungen jedenfalls zunächst häufig auf einer unsicheren Erkenntnislage getroffen werden müssen und es an empirischen Nachweisen für die Wirksamkeit von Infektionsschutzmaßnahmen fehlen kann. Wenn die Exekutive nicht allein deswegen verpflichtet sein soll, das Infektionsgeschehen mit den damit einhergehenden Gefahren für Leben und Gesundheit der Bevölkerung unreguliert „laufen zu lassen“, ist sie darauf angewiesen, Entscheidungen über Infektionsschutzmaßnahmen auf Prognosen zu stützen. Korrespondierend mit der zunehmenden Aufklärung der Gefahrenlage durch gewonnene Erkenntnisse und wissenschaftliche Gewissheiten verengen sich die Einschätzungsspielräume.57vgl. Urteil des Senats vom 10.7.2024 – 2 C 14/24 –, juris, Rn. 44 m. w. N.vgl. Urteil des Senats vom 10.7.2024 – 2 C 14/24 –, juris, Rn. 44 m. w. N. Von einer solchen Verengung der Entscheidungsspielräume geht der Senat vorliegend nicht aus, weil auch im Dezember 2021 die wissenschaftlichen Erkenntnisse zu dem Virus, seinen Übertragungswegen und seinen Auswirkungen noch nicht als gesichert angesehen werden konnten. So war insbesondere mit der Omikron-Variante wiederum eine neue Erscheinungsform aufgetreten, die sich – wie dargelegt – effektiver verbreitete als die bisherigen Virusvarianten und auch einen bestehenden Immunschutz unterlaufen konnte.58vgl. Stellungnahme des Expertenrats der Bundesregierung zu COVID-19 zu „Einordnung und Konsequenzen der Omikronwelle“ vom 19.12.2021, S. 1, a. a. O.vgl. Stellungnahme des Expertenrats der Bundesregierung zu COVID-19 zu „Einordnung und Konsequenzen der Omikronwelle“ vom 19.12.2021, S. 1, a. a. O.
Hieran gemessen ist die Prognoseentscheidung des Verordnungsgebers nicht zu beanstanden. Ausgehend von dem damaligen Infektionsgeschehen, der Hospitalisierungsinzidenz, der Impfrate, den infektionsbedingten Krankheits- und Todesfällen, der Neuartigkeit der Omikron-Variante und der bis dahin vorliegenden wissenschaftlichen Erkenntnisse59vgl. hierzu insbesondere oben unter II. 4. a. bb. und II. 4. b.vgl. hierzu insbesondere oben unter II. 4. a. bb. und II. 4. b. gibt es keinen Grund zu der Annahme, dass seine Bewertung, wonach die streitgegenständlichen Regelungen zu einer Reduzierung physischer Kontakte zwischen Menschen – insbesondere zwischen nicht geimpften und/oder genesenen Personen – und damit zu einer Verlangsamung der Ausbreitung der Krankheit beitragen konnten, auf keiner tragfähigen tatsächlichen Annahme beruht hätte oder sein Prognoseergebnis nicht plausibel gewesen wäre. Im Hinblick auf den Umstand, dass das SARS-CoV-2-Virus leicht von Mensch zu Mensch übertragbar ist (bereits nach damaligem Kenntnisstand war Hauptübertragungsweg die respiratorische Aufnahme virushaltiger Partikel, die beim Atmen, Husten, Sprechen oder Niesen entstehen60vgl. die allgemeine Begründung im Amtsbl. I vom 22.12.2021, S. 2752, sowie ausf. SächsOVG, Urteil vom 16.12.2021 – 3 C 20/20 –, juris, Rn. 22, und NdsOVG, Urteil vom 25.11.2021 – 13 KN 389/20 –, juris, Rn. 53, mit Bezugnahme auf RKI, SARS-CoV-2 Steckbrief zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand: 2.10.2020; siehe auch „Antworten auf häufig gestellte Fragen (FAQ) zu akuten Atemwegserkrankungen und COVID-19“, abrufbar unter: https://www.rki.de/SharedDocs/FAQs/DE/COVID-19/FAQ-gesamt.html#entry_16869910, zuletzt besucht am 11.9.2025vgl. die allgemeine Begründung im Amtsbl. I vom 22.12.2021, S. 2752, sowie ausf. SächsOVG, Urteil vom 16.12.2021 – 3 C 20/20 –, juris, Rn. 22, und NdsOVG, Urteil vom 25.11.2021 – 13 KN 389/20 –, juris, Rn. 53, mit Bezugnahme auf RKI, SARS-CoV-2 Steckbrief zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand: 2.10.2020; siehe auch „Antworten auf häufig gestellte Fragen (FAQ) zu akuten Atemwegserkrankungen und COVID-19“, abrufbar unter: https://www.rki.de/SharedDocs/FAQs/DE/COVID-19/FAQ-gesamt.html#entry_16869910, zuletzt besucht am 11.9.2025), durfte er vielmehr davon ausgehen, dass eine Reduzierung von Kontakten mittels der benannten Beschränkungen im Einzelhandel – der grundsätzlich zahlreiche Menschen anlockt und damit eine Vielzahl an Kontakt- und Ansteckungsmöglichkeiten eröffnet – ein taugliches Mittel zur Eindämmung weiterer Infektionen mit dem hochansteckenden Virus SARS-CoV-2 war. Dies gilt auch für die den Antragstellerinnen gemäß § 6 Abs. 3 VO-CP auferlegten Kontrollpflichten, da nicht davon ausgegangen werden konnte, dass sämtliche Kunden die Zutrittsbeschränkungen von sich aus beachten.61vgl. hierzu OVG Thüringen, Beschluss vom 24.1.2022 – 3 EN 804/21 –, juris, Rn. 56 m. w. N.vgl. hierzu OVG Thüringen, Beschluss vom 24.1.2022 – 3 EN 804/21 –, juris, Rn. 56 m. w. N.
Die Eignung der Maßnahmen wird auch nicht durch den (u. a. auf die MODUS-COVID-Berichte vom 19.3.2021 und 17.12.2021 verweisenden) Vortrag der Antragstellerinnen, dass von den Verkaufsstellen des Einzelhandels – insbesondere vom Verkauf in ihren „großzügigen Räumlichkeiten“ – kein signifikantes Infektionsrisiko ausgehe, in Frage gestellt. Unabhängig davon, dass sich gerade in den Elektronikfachmärkten der Antragstellerinnen Kunden erfahrungsgemäß in der Regel für einen längeren und damit infektionsträchtigeren Zeitraum aufhalten, um eine Beratung durch Servicepersonal in Anspruch nehmen zu können, war die Ursache von Infektionen mit dem Coronavirus zur Zeit des Verordnungserlasses in einer Vielzahl der Fälle nicht feststellbar. Das RKI führte insofern aus, dass sich viele Infektionsketten nicht nachvollziehen ließen. Ausbrüche träten in vielen verschiedenen Umfeldern auf; SARS-CoV-2 verbreite sich überall dort, wo Menschen zusammenkämen, insbesondere in geschlossenen Räumen.62vgl. OVG Bremen, Beschluss vom 4.1.2022 – 1 B 479/21 –, juris, Rn. 38, unter Verweis auf RKI, Risikobewertung, Stand: 8.12.2021, https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Risikobewertung.htmlvgl. OVG Bremen, Beschluss vom 4.1.2022 – 1 B 479/21 –, juris, Rn. 38, unter Verweis auf RKI, Risikobewertung, Stand: 8.12.2021, https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Risikobewertung.html Demgegenüber waren die in diesem Zusammenhang durch die Antragstellerinnen angeführten RKI-Strategiepapiere „ControlCOVID – Optionen zur stufenweisen Rücknahme der COVID-19-bedingten Maßnahmen bis Ende des Sommers 2021 (Stand: 01.06.2021)“ und „Aktualisierung der ControlCOVID-Strategie zur Vorbereitung auf den Herbst/Winter 2021/22 (Stand: 22.09.2021)“ sowie die „ControlCOVID – Strategie und Handreichung zur Entwicklung von Stufenkonzepten bis Frühjahr 2021 (Stand: 18.02.2021)“, die im Grundsatz von einem niedrigen Infektionsrisiko im Einzelhandel ausgingen, zu diesem Zeitpunkt ohnehin nicht mehr aktuell. Dasselbe gilt hinsichtlich der durch die Antragstellerinnen benannten MODUS-COVID-Berichte vom 19.3.2021 und 17.12.2021. In seiner Stellungnahme „ControlCOVID – Strategie-Ergänzung zur Bewältigung der beginnenden pandemischen Welle durch die SARS-CoV-2-Variante Omikron“ vom 21.12.2021 empfahl das RKI für den Zugang zu Ladengeschäften, die nicht der Deckung des täglichen Bedarfs dienen, ausdrücklich die sofortige Einführung und Kontrolle einer 2G-Regelung (mit Maskenpflicht)63abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Strategie/control-covid-2021-12-21.pdf?__blob=publicationFile&v=1, S. 1 f., S. 2, zuletzt besucht am 11.9.2025; siehe hierzu bereits Beschluss des Senats vom 27.12.2021 – 2 B 282/21 –, juris, Rn. 30abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Strategie/control-covid-2021-12-21.pdf?__blob=publicationFile&v=1, S. 1 f., S. 2, zuletzt besucht am 11.9.2025; siehe hierzu bereits Beschluss des Senats vom 27.12.2021 – 2 B 282/21 –, juris, Rn. 30 – was gerade nicht darauf schließen lässt, dass vom Einzelhandel nur ein zu vernachlässigendes Infektionsrisiko ausging. Wie dargelegt durfte sich der Verordnungsgeber auf diese zum Zeitpunkt des Verordnungserlasses aktuellste und explizit die möglichen Auswirkungen durch die Omikron-Variante berücksichtigende Einschätzung des RKI stützen.
Einer Eignung steht auch nicht entgegen, dass die Zugangsbeschränkungen nur für nicht immunisierte Personen galten, sich aber auch immunisierte Personen mit dem Coronavirus infizieren und dieses weitergeben können. Denn nach den Erkenntnissen des RKI reduzierten die in Deutschland zur Anwendung kommenden COVID-19-Impfstoffe symptomatische und asymptomatische SARS-CoV-2-Infektionen mit der – zum Zeitpunkt des Verordnungserlasses noch vorherrschenden – sog. Delta-Variante in einem erheblichen Maße. Darüber hinaus sei die Virusausscheidung bei Personen, die trotz Impfung eine SARS-CoV-2-Infektion haben, kürzer als bei ungeimpften Personen mit SARS-CoV-2-Infektion.64vgl. RKI (Stand: 21.12.2021), https://www.rki.de/SharedDocs/FAQ/COVID-Impfen/FAQ_Transmission.html, zitiert bei OVG Bremen, Beschluss vom 4.1.2022 – 1 B 479/21 –, juris, Rn. 36vgl. RKI (Stand: 21.12.2021), https://www.rki.de/SharedDocs/FAQ/COVID-Impfen/FAQ_Transmission.html, zitiert bei OVG Bremen, Beschluss vom 4.1.2022 – 1 B 479/21 –, juris, Rn. 36 Auch aus der zunehmenden Verbreitung der Omikron-Variante ergibt sich nichts anderes. So führte das RKI mit Blick auf die durch die Omikron-Variante im gesamten Bundesgebiet befürchtete schlagartige Erhöhung der Infektionsfälle aus, dass von allen empfohlenen Maßnahmen die größten Effekte auf die Dynamik der Omikron-Welle von konsequenten und flächendeckenden Kontaktbeschränkungen und dem Einsatz von infektionspräventiven Maßnahmen zu erwarten seien.65vgl. RKI, „ControlCOVID – Strategie-Ergänzung zur Bewältigung der beginnenden pandemischen Welle durch die SARS-CoV-2-Variante Omikron (Stand 21.12.2021)“, S. 1, a. a. O.vgl. RKI, „ControlCOVID – Strategie-Ergänzung zur Bewältigung der beginnenden pandemischen Welle durch die SARS-CoV-2-Variante Omikron (Stand 21.12.2021)“, S. 1, a. a. O. Selbst wenn – wie das RKI angab – anzunehmen war, dass sich auch (zweifach) immunisierte Personen mit einer deutlich höheren Wahrscheinlichkeit mit dieser Variante infizieren werden als dies noch bei der Delta-Variante der Fall war, war die streitgegenständliche Regelung weiterhin zur Erreichung des vom Verordnungsgeber verfolgten Zwecks geeignet. Denn sie trug nicht nur durch eine Kontaktreduzierung dazu bei, mögliche Ansteckungen – auch mit der Omikron-Variante – zu vermeiden. Vielmehr war nach der benannten Stellungnahme des Expertenrats der Bundesregierung davon auszugehen, dass die Immunisierung auch im Falle einer Infektion mit der Omikron-Variante jedenfalls teilweise Schutz vor schwerer Erkrankung mit COVID-19 bieten würde.66vgl. „Erste Stellungnahme des Expertenrates der Bundesregierung zu COVID-19 – Einordnung und Konsequenzen der Omikronwelle“ vom 19.12.2021, S. 1, a. a. O.vgl. „Erste Stellungnahme des Expertenrates der Bundesregierung zu COVID-19 – Einordnung und Konsequenzen der Omikronwelle“ vom 19.12.2021, S. 1, a. a. O. Hiervon ausgehend trugen die streitgegenständlichen Maßnahmen zu einer Schonung der intensivmedizinischen Behandlungskapazitäten bei.67vgl. OVG Bremen, Beschluss vom 4.1.2022 – 1 B 479/21 –, juris, Rn. 37; OVG Thüringen, Beschluss vom 30.12.2021 – 3 EN 775/21 –, juris, Rn. 96; OVG NRW, Beschluss vom 28.12.2021 – 13 B 1928/21.NE –, juris, Rn. 31 ff.vgl. OVG Bremen, Beschluss vom 4.1.2022 – 1 B 479/21 –, juris, Rn. 37; OVG Thüringen, Beschluss vom 30.12.2021 – 3 EN 775/21 –, juris, Rn. 96; OVG NRW, Beschluss vom 28.12.2021 – 13 B 1928/21.NE –, juris, Rn. 31 ff.
Soweit die Antragstellerinnen vortragen, die weitreichenden Ausnahmen für Mischsortimenter in § 6 Abs. 1 Nr. 7 Satz 2 lit. o VO-CP – wonach Ladenlokale mit Mischsortiment dann insgesamt von der 2G-Regelung ausgenommen waren, wenn in deren gesamtem Warenangebot der privilegierte Sortimentsteil wesentlich überwog – hätten zu einer Aufweichung des Regelungskonzepts und zu einer Verlagerung und Ballung nicht immunisierter Kundenkontakte geführt, so dass der 2G-Regelung bereits aus diesem Grund keine hinreichende Eignung zugesprochen werden könne, überzeugt dies ebenso wenig. Denn einer solchen Verlagerung von Kundenströmen waren von vorneherein Grenzen gesetzt durch das – von den Antragstellerinnen selbst benannte und bereits ausgeführte – Schwerpunktprinzip, dessen Durchsetzung Sache der Ordnungsbehörden war (vgl. § 16 Abs. 1 VO-CP). Insofern konnte der Verordnungsgeber annehmen, dass der von den 2G-Zugangsbeschränkungen nicht betroffene (privilegierte) Einzelhandel jedenfalls nicht in nennenswertem Umfang etwa an die Stelle der Antragstellerinnen tritt.
Unter Berücksichtigung all dessen ist es nicht zu beanstanden, dass der Verordnungsgeber zwar in zahlreichen Lebensbereichen – einschließlich des Einzelhandels – Beschränkungen vorgenommen hat. Bei dem in der streitgegenständlichen Verordnung geregelten Maßnahmenpaket handelt es sich um ein Gesamtkonzept, dessen Effizienz von der Funktionsfähigkeit aller Bestandteile, einschließlich der hier angegriffenen Maßnahmen abhängt, selbst wenn das Infektionsrisiko in einigen der betroffenen Bereiche geringer gewesen sein mag als in anderen.68vgl. bereits OVG Bremen, Beschluss vom 4.1.2022 – 1 B 479/21 –, juris, Rn. 40vgl. bereits OVG Bremen, Beschluss vom 4.1.2022 – 1 B 479/21 –, juris, Rn. 40 Dies gilt auch in Anbetracht des von den Antragstellerinnen monierten Umstands, dass nach § 6 Abs. 1 Nr. 7 Satz 2 lit. a bis n VO-CP weitere „Ladenlokale der Grundversorgung“ vom 2G-Erfordernis ausgenommen wurden, wodurch der Beitrag der Maßnahmen zur Eindämmung von Kontakten so weit relativiert worden sei, dass die Eignung des 2G-Modells für den Einzelhandel insgesamt in Frage stehe. Es steht jedenfalls nicht in Zweifel, dass die streitgegenständlichen Schutzmaßnahmen zur Erreichung der Ziele zumindest förderlich waren.
(2.) Die streitgegenständlichen Beschränkungen des Einzelhandels sind auch zur Zweckerreichung erforderlich gewesen.
Da Grundrechtseingriffe nicht weitergehen dürfen, als es der Schutz des Gemeinwohls erfordert, fehlt es an der Erforderlichkeit einer Maßnahme, wenn dem Verordnungsgeber eine andere, gleich wirksame Maßnahme zur Erreichung des verfolgten Zwecks zur Verfügung steht, die weniger in die Grundrechte der Betroffenen eingreift und Dritte und die Allgemeinheit nicht stärker belastet. Die sachliche Gleichwertigkeit der alternativen Maßnahme zur Zweckerreichung muss dafür in jeder Hinsicht eindeutig feststehen.69stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 19.11.2021 – 1 BvR 781/21 u. a. –, juris, Rn. 203 m. w. N.; BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, juris, Rn. 63stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 19.11.2021 – 1 BvR 781/21 u. a. –, juris, Rn. 203 m. w. N.; BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, juris, Rn. 63 Dient der Eingriff dem Schutz gewichtiger verfassungsrechtlicher Güter und ist es dem Gesetzgeber angesichts der tatsächlichen Unsicherheiten nur begrenzt möglich, sich ein hinreichend sicheres Bild zu machen, ist die verfassungsgerichtliche Prüfung auf die Vertretbarkeit der gesetzgeberischen Eignungsprognose beschränkt.70vgl. BVerfG, Beschluss vom 19.11.2021 – 1 BvR 781/21 u. a. –, juris, Rn. 204vgl. BVerfG, Beschluss vom 19.11.2021 – 1 BvR 781/21 u. a. –, juris, Rn. 204
Angesichts der auch im hier maßgeblichen Zeitraum noch fehlenden (weitergehenden) Erfahrungen mit dem SARS-CoV-2-Virus und den Wirkungen von Schutzmaßnahmen stand dem Verordnungsgeber bei der Beurteilung der Erforderlichkeit von Schutznahmen ein tatsächlicher Einschätzungsspielraum zu, der sich darauf bezog, die Wirkung der von ihm gewählten Maßnahmen im Vergleich zu anderen, weniger belastenden Maßnahmen zu prognostizieren.71vgl. BVerfG, Beschluss vom 19.11.2021 – 1 BvR 781/21 u. a. –, juris, Rn. 204vgl. BVerfG, Beschluss vom 19.11.2021 – 1 BvR 781/21 u. a. –, juris, Rn. 204 Die Einschätzung des Verordnungsgebers muss indes auf ausreichend tragfähigen Grundlagen beruhen, wobei das Ergebnis der anzustellenden Prognose – das der gerichtlichen Überprüfung unterliegt – einleuchtend begründet und plausibel sein muss. Maßgebend ist die Erkenntnislage bei Erlass der Verordnung (ex ante-Sicht). Im gerichtlichen Verfahren obliegt es dem Verordnungsgeber, Tatsachen und Erwägungen vorzutragen, die das Ergebnis seiner Prognose plausibel machen. Das Gericht hat nicht eigene prognostische Erwägungen anzustellen, sondern die Rechtmäßigkeit der Prognose des Verordnungsgebers zu überprüfen.72vgl. BVerwG, Urteile vom 22.11.2022 – 3 CN 2/21 –, juris, Rn. 17, und vom 16.5.2023 – 3 CN 6/22 –, juris, Rn. 63 ff.; siehe auch Urteil des Senats vom 10.7.2024 – 2 C 14/24 –, juris, Rn. 46vgl. BVerwG, Urteile vom 22.11.2022 – 3 CN 2/21 –, juris, Rn. 17, und vom 16.5.2023 – 3 CN 6/22 –, juris, Rn. 63 ff.; siehe auch Urteil des Senats vom 10.7.2024 – 2 C 14/24 –, juris, Rn. 46
Hieran gemessen erweist sich die sich aus § 6 Abs. 1 Nr. 7 und Abs. 3 VO-VP ergebende 2G-Zugangsbeschränkung samt Kontrollpflicht – die wie dargelegt eine notwendige Schutzmaßnahme im Sinne des § 28a Abs. 7 Satz 1 Nr. 4 IfSG darstellte – ausgehend von der seinerzeitigen Gefahrenlage als eine zur Zweckerreichung erforderliche Maßnahme. Die Prognose des Verordnungsgebers, ihm hätten zur Reduzierung der physischen Kontakte keine anderen, gleich wirksamen, aber weniger belastenden Regelungen zur Verfügung gestanden, beruhte auf tragfähigen Annahmen und war plausibel. Die 2G-Regelung war darauf gerichtet, angesichts der erwarteten Omikron-Welle Kontakte ganz zu vermeiden oder, um sie überhaupt zu ermöglichen, dies auf einem möglichst hohen Schutzniveau zu gewährleisten.
Eine andere, mildere und gleich wirksame Maßnahme zur Eindämmung des Infektionsgeschehens stand seinerzeit – selbst bei kumulativer Anwendung – nicht zur Verfügung. Insbesondere ist bereits fraglich, ob es sich bei dem von den Antragstellerinnen angeführten verpflichtenden Tragen von (qualifizierten) FFP2- oder KN95-Masken in Innenräumen des Einzelhandels (ggf. in Verbindung mit einem strengen Hygienekonzept) tatsächlich um ein milderes Mittel handelt, da hierdurch implizit auch der bereits immunisierte Bevölkerungsanteil zum Erwerb teurer FFP2- oder KN95-Masken verpflichtet gewesen wäre.73vgl. OVG Bremen, Beschluss vom 4.1.2022 – 1 B 479/21 –, juris, Rn. 45; OVG NRW, Beschluss vom 28.12.2021 – 13 B 1928/21.NE –, juris, Rn. 73vgl. OVG Bremen, Beschluss vom 4.1.2022 – 1 B 479/21 –, juris, Rn. 45; OVG NRW, Beschluss vom 28.12.2021 – 13 B 1928/21.NE –, juris, Rn. 73 Jedenfalls wäre eine Pflicht zum Tragen dieser Masken nicht in gleicher Weise zur Zweckerreichung geeignet gewesen. Hierdurch ließe sich die Gefahr der Virusübertragung auf nicht immunisierte Personen (jedenfalls nach damaligem Kenntnisstand) zwar vermindern, aber – anders als bei der durch die Zugangsbeschränkung bewirkten vollständigen Kontaktvermeidung – nicht ausschließen.74vgl. OVG NRW, Beschluss vom 28.12.2021 – 13 B 1928/21.NE –, juris, Rn. 75 ff.; OVG Schleswig-Holstein, Beschluss vom 14.12.2021 – 3 MR 31/21 –, juris, Rn. 29vgl. OVG NRW, Beschluss vom 28.12.2021 – 13 B 1928/21.NE –, juris, Rn. 75 ff.; OVG Schleswig-Holstein, Beschluss vom 14.12.2021 – 3 MR 31/21 –, juris, Rn. 29 Das diesem Unterschied innewohnende Risiko konnte der Verordnungsgeber angesichts der gefährdeten Rechtsgüter als erheblich einstufen. Im Übrigen entfaltet eine FFP2-Maske – worauf auch die Antragstellerinnen verweisen – erst dann ihre optimale Filterwirkung, wenn sie durchgängig und korrekt getragen wird. Dies ist jedoch durch die Beschäftigten der Einzelhandelsbetriebe kaum zuverlässig kontrollierbar und wäre zudem mit einem erheblich höheren Zeitaufwand und Konfliktpotential einhergegangen als die einmalige Unterscheidung von immunisierten und nicht immunisierten Personen im Rahmen der Zugangskontrolle.75vgl. OVG Bremen, Beschluss vom 4.1.2022 – 1 B 479/21 –, juris, Rn. 45vgl. OVG Bremen, Beschluss vom 4.1.2022 – 1 B 479/21 –, juris, Rn. 45 Der Verweis der Antragstellerinnen auf eine Studie des Max-Planck-Instituts für Dynamik und Selbstorganisation vom 2.12.2021, wonach das maximale Ansteckungsrisiko nach 20 Minuten selbst auf kürzeste Distanz nur etwa vier Prozent betrage, wenn sowohl die infizierte als auch die nicht infizierte Person schlecht sitzende FFP2-Masken trügen,76Original abrufbar unter: https://www.pnas.org/doi/10.1073/pnas.2110117118, zuletzt besucht am 11.9.2025Original abrufbar unter: https://www.pnas.org/doi/10.1073/pnas.2110117118, zuletzt besucht am 11.9.2025 führt insofern zu keinem anderen Ergebnis, als dass sich diese (jedenfalls vor dem 1.6.2021 erstellte) Studie offensichtlich nicht auf die sich effizienter verbreitende und erst im November 202177vgl. hierzu etwa WHO, „Classification of Omicron (B.1.1.529): SARS-CoV-2 Variant of Concern“ vom 26.11.2021, abrufbar unter: https://www.who.int/news/item/26-11-2021-classification-of-omicron-(b.1.1.529)-sars-cov-2-variant-of-concern, zuletzt besucht am 11.9.2025vgl. hierzu etwa WHO, „Classification of Omicron (B.1.1.529): SARS-CoV-2 Variant of Concern“ vom 26.11.2021, abrufbar unter: https://www.who.int/news/item/26-11-2021-classification-of-omicron-(b.1.1.529)-sars-cov-2-variant-of-concern, zuletzt besucht am 11.9.2025 entdeckte Omikron-Variante bezog. Dasselbe gilt hinsichtlich der von ihnen eingereichten MODUS-COVID Berichte vom 11.9.2020, vom 5.2.2021 und vom 19.3.2021 oder der von ihnen erwähnten Stellungnahme von Nagel und Müller (Teil des MODUS-COVID Teams), die diese im Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht zur sog. Bundesnotbremse eingereicht haben.78vgl. hierzu OVG NRW, Beschluss vom 28.12.2021 – 13 B 1928/21.NE –, juris, Rn. 55 ff. und 77vgl. hierzu OVG NRW, Beschluss vom 28.12.2021 – 13 B 1928/21.NE –, juris, Rn. 55 ff. und 77 Wenn die Antragstellerinnen auf den MODUS-COVID Bericht vom 17.12.2021 verweisen, wonach abermals auf den erhöhten Schutzfaktor von FFP2-Masken hingewiesen worden sei, die 80 % des viralen Materials auch bei Verwendung durch Laien filterten und Infektionen nahezu um den Faktor 10 reduzierten, ergibt sich bereits aus diesen Ausführungen, dass das Tragen von solchen Masken jedenfalls keine gleiche Eignung wie der durch die 2G-Regelung bewirkte vollständige Kontaktausschluss nicht geimpfter und/oder genesener Kunden im Einzelhandel aufweist. Auch die von den Antragstellerinnen als Alternative vorgeschlagene Kombination einer FFP2-Maskenpflicht mit einer sog. 3G-Regelung (geimpft oder genesen oder negativ getestet) wäre nicht gleichermaßen geeignet gewesen. Ein negatives Testergebnis lässt nicht sicher den Schluss darauf zu, dass eine Person nicht mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 infiziert ist. Auf dem deutschen Markt waren zum damaligen Zeitpunkt Antigentests mit in unabhängigen Validierungsstudien bestimmten klinischen Sensitivitäten von 40% bis 80% verfügbar, wobei die Aussagekraft eines negativen Befundes insbesondere bei asymptomatisch oder präsymptomatisch Infizierten limitiert war.79vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22.12.2021 – 13 B 1858/21.NE –, juris, Rn. 67 ff. m. w. N.vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22.12.2021 – 13 B 1858/21.NE –, juris, Rn. 67 ff. m. w. N. Auch die übrigen durch die Antragstellerinnen angeführten Hygienemaßnahmen – wie technische Maßnahmen zum Austausch oder zur Reinigung der Raumluft, Maßnahmen zur Kontaktdatennachverfolgung sowie striktere Kundenbegrenzungen pro Flächen- oder Zeiteinheit – waren jedenfalls nicht gleich geeignet.
Soweit die Antragstellerinnen hinsichtlich der Frage der Erforderlichkeit erneut darauf verweisen, dass der Einzelhandel allenfalls eine äußerst geringe Infektionsrelevanz aufgewiesen habe, wird auf die obigen Ausführungen verwiesen. Im Übrigen war der Verordnungsgeber nicht darauf beschränkt, nur in den Bereichen Infektionsschutzmaßnahmen zu treffen, die in der Vergangenheit eindeutig bereits als typische „Treiber“ der Pandemie identifiziert wurden.80vgl. OVG Schleswig-Holstein, Beschluss vom 14.12.2021 – 3 MR 31/21 –, juris, Rn. 30vgl. OVG Schleswig-Holstein, Beschluss vom 14.12.2021 – 3 MR 31/21 –, juris, Rn. 30 Insofern ist für die Erforderlichkeit der Maßnahme jedenfalls mitentscheidend, dass die Beschränkung des Kundenzugangs zu den nicht privilegierten Einzelhandelsgeschäften auf im Grundsatz geimpfte oder genesene Personen die Bewegungsströme der Ungeimpften einschränkte und somit die mit dem Aufenthalt in Geschäften in Zusammenhang stehenden Sozialkontakte reduziert wurden.81vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 11.1.2022 – 3 R 216/21 –, juris, Rn. 60 m. w. N.vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 11.1.2022 – 3 R 216/21 –, juris, Rn. 60 m. w. N.
Nach alledem konnte der Verordnungsgeber ohne Überschreitung seines Einschätzungsspielraums davon ausgehen, dass die Zunahme der Gefahrenquellen durch alternative Schutzmaßnahmen nicht kompensiert werden würde. Daran ändert auch der Hinweis der Antragstellerinnen auf § 28a Abs. 3 Satz 2 IfSG und die dort aufgeführten Maßnahmen des präventiven Infektionsschutzes nichts.
(3.) Die streitgegenständliche Regelung war auch während ihrer gesamten Geltungsdauer angemessen und damit verhältnismäßig im engeren Sinne.
Die Angemessenheit und damit die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne erfordern, dass der mit der Maßnahme verfolgte Zweck und die zu erwartende Zweckerreichung nicht außer Verhältnis zu der Schwere des Eingriffs stehen.82stRspr, vgl. u. a. BVerfG, Beschluss vom 19.11.2021 – 1 BvR 781/21 u. a. –, juris, Rn. 216 m. w. N.stRspr, vgl. u. a. BVerfG, Beschluss vom 19.11.2021 – 1 BvR 781/21 u. a. –, juris, Rn. 216 m. w. N. In einer Abwägung sind Reichweite und Gewicht des Eingriffs in Grundrechte einerseits und die Bedeutung der Maßnahme für die Zweckerreichung andererseits gegenüberzustellen. Angemessen ist eine Maßnahme dann, wenn bei der Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht sowie der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt wird. Dabei ist ein angemessener Ausgleich zwischen dem Gewicht des Eingriffs und dem verfolgten Ziel sowie der zu erwartenden Zielerreichung herzustellen.83stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, juris, Rn. 75 m. w. N.stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 –, juris, Rn. 75 m. w. N.
Der mit den hiesigen Infektionsschutzmaßnahmen verfolgte Zweck und die zu erwartende Zweckerreichung standen nicht außer Verhältnis zur Schwere der Grundrechtseingriffe.
Die mit der kontrollpflichtigen 2G-Zugangsbeschränkung des Einzelhandels einhergehenden Eingriffe in die Berufsausübungsfreiheit der betroffenen Grundrechtsträger (Art. 12 Abs. 1 i. V. m. Art. 19 Abs. 3 GG) hatten Gewicht.84vgl. BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1.21 –, juris, Rn. 82 f. (zur Schließung von Gastronomiebetrieben); zu den Schadensberechnungen der Antragstellerinnen vgl. etwa den Schriftsatz ihres Prozessbevollmächtigten vom 7.7.2022, S. 4 f. in der Gerichtsakte 2 C 294/21vgl. BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1.21 –, juris, Rn. 82 f. (zur Schließung von Gastronomiebetrieben); zu den Schadensberechnungen der Antragstellerinnen vgl. etwa den Schriftsatz ihres Prozessbevollmächtigten vom 7.7.2022, S. 4 f. in der Gerichtsakte 2 C 294/21 Sie wurden durch die – auch die Antragstellerinnen betreffenden – vorangegangenen phasenweisen Betriebsschließungen und -beschränkungen im Zuge der ersten, zweiten und dritten Welle der Corona-Pandemie (additiv) verstärkt, zumal die Antragstellerinnen zwischenzeitlich in Hygienemaßnahmen investiert hatten. Darüber hinaus hatten sie gemäß § 6 Abs. 3 VO-CP die Einhaltung der 2G-Nachweispflichten (durch Einsichtnahme) sicherzustellen, was jedenfalls einen gewissen personellen und organisatorischen Aufwand mit sich brachte.
Auf der anderen Seite ist zu sehen, dass das Gewicht der Grundrechtseingriffe durch die auch den Antragstellerinnen offenstehende Option der „Abholangebote und Lieferdienste einschließlich solcher des Online-Handels“ (vgl. § 6 Abs. 1 Nr. 7 Satz 1 Halbsatz 2 VO-CP) sowie durch staatliche Hilfsprogramme, die für die von den Öffnungsverboten betroffenen Geschäfte und Betriebe vorgesehen waren, jedenfalls abgemildert wurde. Zwar ist das Grundrecht der Berufsfreiheit in erster Linie persönlichkeitsbezogen, konkretisiert also im Bereich der individuellen beruflichen Leistung und Existenzerhaltung das Grundrecht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit, sodass eine finanzielle Kompensation für sich genommen dem Bedeutungsgehalt der Berufsfreiheit nicht gerecht werden kann. Gleichwohl verminderten Hilfsprogramme die Wahrscheinlichkeit einer existenzbedrohenden Lage und unterstützten die Betroffenen darin, die ausgeübte Tätigkeit künftig weiterhin wirtschaftlich ausüben zu können.85vgl. BVerwG, Urteile vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 – juris, Rn. 82 f., und vom 16.5.2023 – 3 CN 6/22 –, juris, Rn. 69, jeweils m. w. N.; siehe hierzu auch: Bundesministerium der Finanzen, Monatsbericht Februar 2021, abrufbar unter: https://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Downloads/Monatsberichte/2021/02.pdf?__blob=publicationFile&v=1, zuletzt besucht am 11.9.2025vgl. BVerwG, Urteile vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 – juris, Rn. 82 f., und vom 16.5.2023 – 3 CN 6/22 –, juris, Rn. 69, jeweils m. w. N.; siehe hierzu auch: Bundesministerium der Finanzen, Monatsbericht Februar 2021, abrufbar unter: https://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Downloads/Monatsberichte/2021/02.pdf?__blob=publicationFile&v=1, zuletzt besucht am 11.9.2025 In die Abwägung war zudem einzustellen, dass der überwiegende Anteil der potentiellen Kunden weiterhin zum Betreten der Verkaufsstätten des nicht privilegierten Einzelhandels berechtigt war, was die wirtschaftlichen Folgen der Zugangsbeschränkungen zusätzlich erheblich abgemildert haben dürfte. Bis zum 14.12.2021 waren bundesweit bereits 69,8 %86vgl. Wöchentlicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand: 16.12.2021, S. 17 und 20, a. a. Ovgl. Wöchentlicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand: 16.12.2021, S. 17 und 20, a. a. O und im Saarland sogar 75,9 %87vgl. Statistisches Bundesamt, Statistik Dossier – Daten zur COVID-19-Pandemie (Ausgabe 08/2021 vom 15.12.2021), Tabelle 1.1.6 (S. 9), abrufbar unter: https://www.destatis.de/DE/Themen/Querschnitt/Corona/Downloads/dossier-covid-19.pdf?__blob=publicationFile, zuletzt besucht am 11.9.2025vgl. Statistisches Bundesamt, Statistik Dossier – Daten zur COVID-19-Pandemie (Ausgabe 08/2021 vom 15.12.2021), Tabelle 1.1.6 (S. 9), abrufbar unter: https://www.destatis.de/DE/Themen/Querschnitt/Corona/Downloads/dossier-covid-19.pdf?__blob=publicationFile, zuletzt besucht am 11.9.2025 der Bevölkerung vollständig geimpft (im Sinne des § 2 Abs. 1 Nr. 1 VO-CP88vgl. hierzu § 2 Nr. 3 der Verordnung zur Regelung von Erleichterungen und Ausnahmen von Schutzmaßnahmen zur Verhinderung der Verbreitung von COVID-19 (COVID-19-Schutzmaßnahmen-Ausnahmenverordnung – SchAusnahmV) vom 8.5.2021, abrufbar unter: https://www.bundesanzeiger.de/pub/publication/x6tHxtuQ0pora3FnUEG/content/x6tHxtuQ0pora3FnUEG/BAnz%20AT%2008.05.2021%20V1.pdf?inline, zuletzt besucht am 11.9.2025vgl. hierzu § 2 Nr. 3 der Verordnung zur Regelung von Erleichterungen und Ausnahmen von Schutzmaßnahmen zur Verhinderung der Verbreitung von COVID-19 (COVID-19-Schutzmaßnahmen-Ausnahmenverordnung – SchAusnahmV) vom 8.5.2021, abrufbar unter: https://www.bundesanzeiger.de/pub/publication/x6tHxtuQ0pora3FnUEG/content/x6tHxtuQ0pora3FnUEG/BAnz%20AT%2008.05.2021%20V1.pdf?inline, zuletzt besucht am 11.9.2025); angesichts der gemeldeten Inzidenzen gab es darüber hinaus eine Vielzahl Genesener im Sinne des § 2 Abs. 1 Nr. 2 VO-CP. Daneben enthielt § 6 Abs. 1 VO-CP Ausnahmen vom 2G-Erfordernis für „Personen, die aufgrund einer medizinischem Kontraindikation, insbesondere einer Schwangerschaft im ersten Schwangerschaftsdrittel, nicht gegen das Coronavirus SARS-CoV-2 geimpft werden können oder in den letzten drei Monaten aufgrund einer medizinischen Kontraindikation nicht gegen das Coronavirus SARS-CoV-2 geimpft werden konnten, die einen [Test-]Nachweis im Sinne des § 2 Absatz 1 Satz 1 Nummer 3 dieser Verordnung führen“. Zudem waren minderjährige Schüler, die im Rahmen eines verbindlichen schulischen Schutzkonzepts regelmäßig auf das Vorliegen einer Infektion mit dem SARS-CoV-2-Virus getestet wurden oder einen Testnachweis nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 VO-CP vorlegen konnten, von der Vorlage eines 2G-Nachweises ausgenommen (§ 6 Abs. 4 Nr. 3 VO-CP). Der Anteil der tatsächlich vom Zugang zu Geschäften des nicht privilegierten Einzelhandels ausgeschlossenen Personen dürfte damit insgesamt erheblich reduziert gewesen sein.89vgl. bereits OVG Schleswig-Holstein, Beschluss vom 14.12.2021 – 3 MR 31/21 –, juris, Rn. 34; OVG NRW, Beschluss vom 28.12.2021 – 13 B 1928/21.NE –, juris, Rn. 98 ff.; OVG Bremen, Beschluss vom 4.1.2022 – 1 B 479/21 –, juris, Rn. 52vgl. bereits OVG Schleswig-Holstein, Beschluss vom 14.12.2021 – 3 MR 31/21 –, juris, Rn. 34; OVG NRW, Beschluss vom 28.12.2021 – 13 B 1928/21.NE –, juris, Rn. 98 ff.; OVG Bremen, Beschluss vom 4.1.2022 – 1 B 479/21 –, juris, Rn. 52 Ihre Geschäftstätigkeit war den Antragstellerinnen jedenfalls keineswegs in Gänze entzogen.
Den gewichtigen Grundrechtseingriffen standen Gemeinwohlbelange von überragender Bedeutung gegenüber.90vgl. BVerwG, Urteil vom 21.6.2023 – 3 CN 1/22 –, juris, Rn. 49 m. w. N.vgl. BVerwG, Urteil vom 21.6.2023 – 3 CN 1/22 –, juris, Rn. 49 m. w. N. Ziel der Verordnung war es wie dargelegt, die Ausbreitung des SARS-CoV-2-Virus und der dadurch verursachten bedrohlichen COVID-19-Erkrankung (vgl. § 2 Nr. 3a IfSG) zu verlangsamen, um eine Überlastung des Gesundheitssystems zu verhindern und die Bevölkerung vor Lebens- und Gesundheitsgefahren zu schützen. Die Rechtsgüter Leben und Gesundheit haben eine überragende Bedeutung (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG).91stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 19.11.2021 – 1 BvR 781/21 u. a. –, juris, Rn. 231 m. w. N.; BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 2/21 –, juris, Rn. 32stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 19.11.2021 – 1 BvR 781/21 u. a. –, juris, Rn. 231 m. w. N.; BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 2/21 –, juris, Rn. 32 In die Abwägung einzustellen sind hier auch die Interessen anderer Grundrechtsträger daran, die nicht privilegierten Einzelhandelsbetriebe in einer möglichst sicheren Umgebung in Anspruch nehmen zu können und sich dort – im eigenen Interesse und im Interesse von Angehörigen insbesondere vulnerabler Gruppen – nicht zu infizieren.92vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 11.1.2022 – 1 S 3781/21 –, juris, Rn. 98vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 11.1.2022 – 1 S 3781/21 –, juris, Rn. 98
Angesichts der geschilderten Gefahrenlage und -prognose durfte der Verordnungsgeber bei Erlass der streitgegenständlichen Infektionsschutzmaßnahmen davon ausgehen, dass trotz Verlangsamung der Zahl der Neuninfektionen mit dem SARS-CoV-2-Virus in den vorangegangenen Tagen dringlicher Handlungsbedarf bestand, um eine explosionsartige Ausbreitung des Infektionsgeschehens im Zuge der erwarteten Omikron-Welle zu verhindern. Wie gesehen schätzte das RKI die Gefahr für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland insgesamt als sehr hoch ein.93vgl. RKI, Risikobewertung zu COVID-19 (Stand: 20.12.2021), zitiert bei OVG NRW, Beschluss vom 28.12.2021 – 13 B 1928/21.NE –, juris, Rn. 93 f., sowie S. 3 des Wöchentlichen Lageberichts des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) vom 30.12.2021, a. a. O.vgl. RKI, Risikobewertung zu COVID-19 (Stand: 20.12.2021), zitiert bei OVG NRW, Beschluss vom 28.12.2021 – 13 B 1928/21.NE –, juris, Rn. 93 f., sowie S. 3 des Wöchentlichen Lageberichts des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) vom 30.12.2021, a. a. O. Hierauf basierend hat der Verordnungsgeber mit den Regelungen des § 6 Abs. 1 Nr. 7 und Abs. 3 VO-CP einen angemessenen Ausgleich zwischen dem Gewicht der benannten Grundrechtseingriffe und den besonders bedeutsamen Gemeinwohlbelangen gefunden. Insbesondere angesichts der damaligen (weiterhin bestehenden) Unsicherheitsfaktoren betreffend die neuartige Omikron-Variante, die Schwere der Erkrankung und etwaige Spätfolgen durfte der Verordnungsgeber davon ausgehen, dass der Lebens- und Gesundheitsschutz nebst einem Aufrechterhalten eines funktionsfähigen Gesundheitssystems erfolgversprechend lediglich durch eine Begrenzung der Infektionszahlen erreicht werden konnte, wobei Kontaktbeschränkungen – hier in Gestalt von 2G-Zugangsbeschränkungen samt Kontrollpflicht – hierzu ein hochwirksames Mittel waren. Die Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems sicherzustellen, war ein zu erreichendes Zwischenziel, um allen infizierten Personen, insbesondere bei schweren Krankheitsverläufen eine funktionierende medizinische Versorgung gewährleisten zu können. Durch die Eindämmung der Infektionen sollten die Krankenhauskapazitäten hierfür, aber auch für aus anderen Gründen als einer COVID-19-Erkrankung hospitalisierungsbedürftige Patientinnen und Patienten bereitgehalten werden. Die Beschränkung von Kontakten war dabei Ausgangspunkt und übergeordneter Modus der angeordneten Maßnahmen.94vgl. etwa die allgemeine Begründung in Amtsbl. I vom 22.12.2021, S. 2755, und BVerfG, Beschluss vom 19.11.2021 – 1 BvR 781/21 –, juris, Rn. 228; siehe hierzu auch NdsOVG, Urteil vom 1.6.2023 – 14 KN 36/22 –, juris, Rn. 142 ff., OVG Thüringen, Beschluss vom 30.10.2024 – 3 N 471/22 –, juris, Rn. 91 ff., und OVG NRW, Urteil vom 5.3.2025 – 13 D 48/21.NE –, juris, Rn. 183 ff.vgl. etwa die allgemeine Begründung in Amtsbl. I vom 22.12.2021, S. 2755, und BVerfG, Beschluss vom 19.11.2021 – 1 BvR 781/21 –, juris, Rn. 228; siehe hierzu auch NdsOVG, Urteil vom 1.6.2023 – 14 KN 36/22 –, juris, Rn. 142 ff., OVG Thüringen, Beschluss vom 30.10.2024 – 3 N 471/22 –, juris, Rn. 91 ff., und OVG NRW, Urteil vom 5.3.2025 – 13 D 48/21.NE –, juris, Rn. 183 ff. Zu berücksichtigen war hierbei auch, dass die durch § 6 Abs. 1 Nr. 7 und Abs. 3 VO-CP vorgegebenen kontrollpflichtigen Zugangsbeschränkungen in ein plausibles Schutzkonzept eingebunden waren, das neben den Beschränkungen des Einzelhandels u. a. das Tragen einer medizinischen Mund-Nasen-Bedeckung im öffentlichen Raum (§ 4 VO-CP), den Grundsatz der Kontaktbeschränkung (§ 4a VO-CP) sowie die Einführung von 2G-Plus-Zugangsbeschränkungen für das Gaststättengewerbe und Einrichtungen in den Bereichen Kultur und Freizeit (§ 6 Abs. 2 VO-CP) umfasste, wobei die streitbezogenen Maßnahmen ein wichtiges Mittel zur Zielerreichung waren. Deswegen waren die schwerwiegenden Eingriffe in die Berufsfreiheit vorübergehend hinzunehmen.
Im Übrigen ergibt sich nichts anderes, soweit man darauf abstellt, dass das Bundesverfassungsgericht – betreffend den Tierarztvorbehalt für die Anwendung nicht verschreibungspflichtiger Humanhomöopathika bei Tieren – festgestellt hat, dass es an der Angemessenheit der Regelung fehlen könne, wenn bei einem milderen Mittel die Wirksamkeit nur wenig geringer ist.95vgl. BVerfG, Beschluss vom 29.9.2022 – 1 BvR 2380/21 –, juris, Rn. 165, unter Hinweis auf Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, 17. Aufl. 2022, Art. 20 Rn. 121avgl. BVerfG, Beschluss vom 29.9.2022 – 1 BvR 2380/21 –, juris, Rn. 165, unter Hinweis auf Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, 17. Aufl. 2022, Art. 20 Rn. 121a Im Hinblick auf die mit der hier in Rede stehenden Krankheit einhergehenden Gefahren und das Gewicht der gefährdeten Schutzgüter (hier: Leib und Leben) durfte der Verordnungsgeber aus der damaligen Sicht den – infektiologischen – Unterschied zwischen der Einführung einer kontrollpflichtigen 2G-Zugangsbeschränkung und der Einführung einer – von den Antragstellerinnen favorisierten – qualifizierten Maskenpflicht (ggf. in Verbindung mit einem strengen Hygienekonzept) als nicht hinnehmbares Risiko einstufen. Auch insoweit ist zu würdigen, dass dem Verordnungsgeber ein tatsächlicher Einschätzungsspielraum zustand, der sich darauf bezog, die Wirkung der von ihm gewählten Maßnahmen im Vergleich zu anderen, weniger belastenden Maßnahmen zu prognostizieren. Daher war es auch betreffend die Frage der Angemessenheit der Regelung nicht ausreichend, dass womöglich nahezu wirkungsgleiche Maßnahmen zu Verfügung gestanden haben. Angesichts der seinerzeitigen Gefahrenlage und der bedrohten Rechtsgüter war es vom Einschätzungsspielraum des Verordnungsgebers gedeckt, sich für die sicherste Handlungsvariante zu entscheiden.
Auch Interessen nicht geimpfter und/oder genesener Personen an einem Zugang zu Geschäften des nicht privilegierten Einzelhandels müssen in der Güterabwägung im Übrigen hinter dem mit der angefochtenen Regelung bezweckten Schutz von Leib und Leben der Bevölkerung zurücktreten. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Grundversorgung auch nicht immunisierter Personen weiterhin gewährleistet war. § 6 Abs. 1 Nr. 7 Satz 2 VO-CP nahm eine Vielzahl von Ladenlokalen, denen der Verordnungsgeber eine besondere Bedeutung für die Versorgung der Bevölkerung zugebilligt hatte, von der 2G-Zutrittsbeschränkung aus. Hinzu kommt, dass den Betroffenen weiterhin die Möglichkeit des Erwerbs von Waren im Rahmen des – auch von den Antragstellerinnen angebotenen – Onlinehandels oder im Rahmen von Abhol- und Lieferdiensten eröffnet war.96so bereits OVG Bremen, Beschluss vom 4.1.2022 – 1 B 479/21 –, juris, Rn. 53; siehe hierzu auch OVG NRW, Beschluss vom 28.12.2021 – 13 B 1928/21.NE –, juris, Rn. 101 ff.so bereits OVG Bremen, Beschluss vom 4.1.2022 – 1 B 479/21 –, juris, Rn. 53; siehe hierzu auch OVG NRW, Beschluss vom 28.12.2021 – 13 B 1928/21.NE –, juris, Rn. 101 ff.
(4.) Im Hinblick auf das Eigentumsgrundrecht aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG ergibt sich keine andere rechtliche Bewertung.
Zu einer Enteignung im Sinne des Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG haben die in § 6 Abs. 1 Nr. 7 und Abs. 3 VO-CP geregelten Beschränkungen des Einzelhandels nicht geführt. Eine (entschädigungspflichtige) Enteignung ist nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts auf die vollständige oder teilweise Entziehung konkreter subjektiver, durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG gewährleisteter Rechtspositionen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gerichtet. Unverzichtbares Merkmal der zwingend entschädigungspflichtigen Enteignung nach Art. 14 Abs. 3 GG in der Abgrenzung zur grundsätzlich entschädigungslos hinzunehmenden Inhalts- und Schrankenbestimmung nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG ist das Kriterium der vollständigen oder teilweisen Entziehung von Eigentumspositionen und der dadurch bewirkte Rechts- und Vermögensverlust. Nutzungs- und Verfügungsbeschränkungen können daher keine Enteignung sein, selbst wenn sie die Nutzung des Eigentums nahezu oder völlig entwerten.97vgl. BVerwG, Urteile vom 16.5.2023 – 3 CN 4/22 –, juris, Rn. 63, und – 3 CN 5/22 –, juris, Rn. 60, jeweils m. w. N., sowie OVG NRW, Urteil vom 29.5.2024 – 13 D 238/20.NE –, juris, Rn. 211 f.vgl. BVerwG, Urteile vom 16.5.2023 – 3 CN 4/22 –, juris, Rn. 63, und – 3 CN 5/22 –, juris, Rn. 60, jeweils m. w. N., sowie OVG NRW, Urteil vom 29.5.2024 – 13 D 238/20.NE –, juris, Rn. 211 f.
Ob und inwieweit die von den Beschränkungen erfassten Betreiber von Einzelhandelsbetrieben und Ladengeschäften in ihrem durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützten Eigentum betroffen wurden, bedarf keiner abschließenden Klärung, denn ein etwaiger Schutz des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs geht vorliegend jedenfalls nicht weiter als der durch Art. 12 Abs. 1 GG gewährleistete Schutz.98vgl. BVerfG, Urteil vom 6.12.2016 - 1 BvR 2821/11 u. a. –, juris, Rn. 240 m. w. N., und Beschluss vom 30.6.2020 – 1 BvR 1679/17 u. a. –, juris, Rn. 86; BVerwG, Urteil vom 16.5.2023 – 3 CN 4/22 –, juris, Rn. 65 f.vgl. BVerfG, Urteil vom 6.12.2016 - 1 BvR 2821/11 u. a. –, juris, Rn. 240 m. w. N., und Beschluss vom 30.6.2020 – 1 BvR 1679/17 u. a. –, juris, Rn. 86; BVerwG, Urteil vom 16.5.2023 – 3 CN 4/22 –, juris, Rn. 65 f. Die durch § 6 Abs. 1 Nr. 7 und Abs. 3 VO-CP bewirkten Eingriffe in Art. 12 Abs. 1 GG waren – wie dargelegt – gerechtfertigt. Eine solche Inhalts- und Schrankenbestimmung wäre auch nicht deswegen rechtswidrig gewesen, weil eine mit ihr korrespondierende Entschädigungs- oder Schadensersatzregelung fehlte. Sie wäre nicht ausgleichspflichtig gewesen. Eine finanziell ausgleichspflichtige Inhalts- und Schrankenbestimmung stellt eine Ausnahme für Fälle dar, in denen der mit der Schrankenbestimmung verfolgte Gemeinwohlgrund den Eingriff grundsätzlich rechtfertigt, aus Verhältnismäßigkeitsgründen allerdings noch zusätzlich einer Ausgleichsregelung bedarf.99vgl. BVerfG, Urteil vom 6.6.2016 – 1 BvR 2821/11 u. a. –, juris, Rn. 259 f.; OVG NRW, Urteil vom 29.5.2024 – 13 D 238/20.NE –, juris, Rn. 220 f.vgl. BVerfG, Urteil vom 6.6.2016 – 1 BvR 2821/11 u. a. –, juris, Rn. 259 f.; OVG NRW, Urteil vom 29.5.2024 – 13 D 238/20.NE –, juris, Rn. 220 f. Die streitgegenständliche Regelung erwies sich aber – wie oben ausgeführt – schon ohne eine kompensatorische Ausgleichsregelung als verhältnismäßig. Den von den Infektionsschutzmaßnahmen betroffenen Betriebsinhabern wurde auch kein gleichheitswidriges Sonderopfer auferlegt. Allein der Umstand, dass manche Branchen mehr als andere von solchen Maßnahmen betroffen waren, begründet ein solches nicht.100vgl. BGH, Urteile vom 17.3.2022 – III ZR 79/21 –, juris, Rn. 62, und vom 11.5.2023 – III ZR 41/22 –, juris, Rn. 50 ff., sowie OVG NRW, Urteil vom 29.5.2024 – 13 D 238/20.NE –, juris, Rn. 222 f.vgl. BGH, Urteile vom 17.3.2022 – III ZR 79/21 –, juris, Rn. 62, und vom 11.5.2023 – III ZR 41/22 –, juris, Rn. 50 ff., sowie OVG NRW, Urteil vom 29.5.2024 – 13 D 238/20.NE –, juris, Rn. 222 f.
Im Übrigen gilt der Grundsatz, dass staatliche Ausnahmezustände in ihren finanziellen Auswirkungen nicht über allgemeine gesetzliche Entschädigungsansprüche reguliert werden. Es liegt auf der Hand, dass eine Überforderung der staatlichen Leistungsfähigkeit drohte, wenn für sämtliche von Infektionsschutzmaßnahmen wirtschaftlich Betroffene Ausgleichsansprüche normiert würden. Insoweit kann allenfalls objektiv-rechtlich eine aus dem Sozialstaatsprinzip folgende Verpflichtung bestehen, für die Betroffenen unverschuldete Härten teilweise abzufedern. Dieser Verpflichtung wurde durch die benannten Instrumente und Hilfsprogramme jedenfalls in ausreichendem Maße genügt.101vgl. OVG NRW, Urteil vom 29.5.2024 – 13 D 238/20.NE –, juris, Rn. 226 ff. m. w. N.vgl. OVG NRW, Urteil vom 29.5.2024 – 13 D 238/20.NE –, juris, Rn. 226 ff. m. w. N.
(5.) Die durch die Antragstellerinnen geltend gemachte Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) liegt ebenfalls nicht vor.
(a.) Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Der Gleichheitssatz ist verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten oder Normbetroffenen im Vergleich zu einer anderen anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die unterschiedliche Behandlung rechtfertigen können. Dabei verwehrt Art. 3 Abs. 1 GG dem Normgeber nicht jede Differenzierung. Diese bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind.102vgl. BVerwG, Urteile vom 25.7.2024 – 3 CN 3/22 –, juris, Rn. 45, vom 16.5.2023 – 3 CN 6/22 –, juris, Rn. 75, und vom 18.4.2024 – 3 CN 7/22 –, juris, Rn. 14, jeweils m. w. N.vgl. BVerwG, Urteile vom 25.7.2024 – 3 CN 3/22 –, juris, Rn. 45, vom 16.5.2023 – 3 CN 6/22 –, juris, Rn. 75, und vom 18.4.2024 – 3 CN 7/22 –, juris, Rn. 14, jeweils m. w. N.
Je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen reichen die Grenzen für die Regelung vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse. Insoweit gilt ein stufenloser, am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen.103vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 21.7.2010 – 1 BvR 611/07 u. a. –, juris, Rn. 78 f., vom 21.6.2011 – 1 BvR 2035/07 –, juris, Rn. 63 ff., vom 18.7.2012 – 1 BvL 16/11 –, juris, Rn. 30 f., und vom 21.7.2022 – 1 BvR 469/20 u. a. –, juris, Rn. 155 f.; BVerwG, Urteil vom 16.5.2023 – 3 CN 6/22 –, juris, Rn. 75vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 21.7.2010 – 1 BvR 611/07 u. a. –, juris, Rn. 78 f., vom 21.6.2011 – 1 BvR 2035/07 –, juris, Rn. 63 ff., vom 18.7.2012 – 1 BvL 16/11 –, juris, Rn. 30 f., und vom 21.7.2022 – 1 BvR 469/20 u. a. –, juris, Rn. 155 f.; BVerwG, Urteil vom 16.5.2023 – 3 CN 6/22 –, juris, Rn. 75 Art. 3 Abs. 1 GG ist jedenfalls dann verletzt, wenn sich ein vernünftiger, sich aus der Natur der Sache ergebender oder sonst wie sachlich einleuchtender Grund für eine gesetzliche Differenzierung oder Gleichbehandlung nicht finden lässt. Willkür des Gesetzgebers kann zwar nicht schon dann bejaht werden, wenn er unter mehreren Lösungen nicht die zweckmäßigste, vernünftigste oder gerechteste gewählt hat. Es genügt aber Willkür im objektiven Sinn, d. h. die tatsächliche und eindeutige Unangemessenheit der Regelung in Bezug auf den zu ordnenden Gesetzgebungsgegenstand. Der Spielraum des Gesetzgebers endet dort, wo die ungleiche Behandlung der geregelten Sachverhalte nicht mehr mit einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise vereinbar ist, wo also ein einleuchtender Grund für die gesetzliche Differenzierung fehlt. Die Anforderungen an Rechtfertigungsgründe für gesetzliche Differenzierungen steigen bis hin zu einer strengen Verhältnismäßigkeitsprüfung, insbesondere wenn und soweit sich die Ungleichbehandlung von Personen oder Sachverhalten auf die Ausübung grundrechtlich geschützter Freiheiten auswirken kann.104vgl. OVG NRW, Urteil vom 5.3.2025 – 13 D 48/21.NE –, juris, Rn. 298vgl. OVG NRW, Urteil vom 5.3.2025 – 13 D 48/21.NE –, juris, Rn. 298
Dieser Maßstab gilt für die normsetzende Exekutive entsprechend, wenn auch der dem Verordnungsgeber zukommende Gestaltungsspielraum enger ist, weil er nur in dem von der gesetzlichen Ermächtigungsnorm abgesteckten Rahmen gegeben ist (Art. 80 Abs. 1 GG). Der Verordnungsgeber muss im wohlverstandenen Sinn der ihm erteilten Ermächtigung handeln und darf keine Differenzierungen vornehmen, wenn sie über die Grenzen einer formell und materiell verfassungsmäßigen Ermächtigung hinaus eine Korrektur der Entscheidungen des Gesetzgebers bedeuten würden.105vgl. BVerwG, Urteil vom 25.7.2024 – 3 CN 3/22 –, juris, Rn. 46; OVG NRW, Urteil vom 22.9.2022 – 13 D 38/20.NE –, juris, Rn. 332vgl. BVerwG, Urteil vom 25.7.2024 – 3 CN 3/22 –, juris, Rn. 46; OVG NRW, Urteil vom 22.9.2022 – 13 D 38/20.NE –, juris, Rn. 332 Anordnungen von Betriebsschließungen und Beschränkungen von Betrieben hatten sich vorliegend mithin an den Zwecken der Verordnungsermächtigung nach § 32 Satz 1 und 2, § 28 Abs. 1 Satz 1 und § 28a Abs. 7 Satz 1 Nr. 4 IfSG auszurichten, wenn sie Ungleichbehandlungen vornahmen. § 28a Abs. 6 Satz 2 IfSG (i. V. m. § 28a Abs. 7 Satz 3 IfSG) bestimmt insoweit, dass bei Entscheidungen über Schutzmaßnahmen zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-2019) soziale, gesellschaftliche und wirtschaftliche Auswirkungen auf den Einzelnen und die Allgemeinheit einzubeziehen und zu berücksichtigen sind, soweit dies mit dem Ziel einer wirksamen Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-2019) vereinbar ist. Einzelne soziale, gesellschaftliche oder wirtschaftliche Bereiche, die für die Allgemeinheit von besonderer Bedeutung sind, können dabei von den Schutzmaßnahmen ausgenommen werden, soweit ihre Einbeziehung zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-2019) nicht zwingend erforderlich ist (vgl. § 28a Abs. 7 Satz 3 i. V. m. Abs. 6 Satz 3 IfSG).106siehe hierzu auch BVerwG, Urteil vom 18.4.2024 – 3 CN 8/22 –, juris, Rn. 21siehe hierzu auch BVerwG, Urteil vom 18.4.2024 – 3 CN 8/22 –, juris, Rn. 21
Ob die Aufrechterhaltung bestimmter Schutzmaßnahmen bei gleichzeitiger Aufhebung von Beschränkungen in anderen Bereichen mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar ist, hängt vom Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung ab.107vgl. BVerwG, Urteil vom 25.7.2024 – 3 CN 3/22 –, juris, Rn. 47vgl. BVerwG, Urteil vom 25.7.2024 – 3 CN 3/22 –, juris, Rn. 47 Eine schwerwiegende Betroffenheit grundrechtlich geschützter Freiheiten liegt bei vielen Infektionsschutzmaßnahmen – auch bei den hier streitgegenständlichen 2G-Zugangsbeschränkungen samt Kontrollpflicht – vor. Dennoch sprechen die besonderen Umstände bei der Bekämpfung der SARS-CoV-2-Pandemie dafür, den Gestaltungsspielraum des Verordnungsgebers nicht zu sehr zu begrenzen. Der Verordnungsgeber befand sich in einer komplexen Entscheidungssituation, in der eine Vielzahl von Belangen infektionsschutzrechtlicher, wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Art berührt waren und in der er zwangsläufig nur mit Prognosen dazu arbeiten konnte, welchen Einfluss Infektionsschutzmaßnahmen oder die Lockerung solcher Maßnahmen auf die genannten Bereiche haben werden.108vgl. OVG NRW, Urteil vom 5.3.2025 – 13 D 48/21.NE –, juris, Rn. 302; siehe auch NdsOVG, Urteil vom 1.6.2023 – 14 KN 36/22 –, juris, Rn. 153 f., und OVG Thüringen, Beschluss vom 30.10.2024 – 3 N 471/22 –, juris, Rn. 100 ff.vgl. OVG NRW, Urteil vom 5.3.2025 – 13 D 48/21.NE –, juris, Rn. 302; siehe auch NdsOVG, Urteil vom 1.6.2023 – 14 KN 36/22 –, juris, Rn. 153 f., und OVG Thüringen, Beschluss vom 30.10.2024 – 3 N 471/22 –, juris, Rn. 100 ff.
Es ist höchstrichterlich geklärt, dass der Verordnungsgeber, auch wenn nicht die Grundversorgung der Bevölkerung mit lebenswichtigen Gütern in Rede steht, danach differenzieren darf, welchen Zwecken Angebote dienen und welche Notwendigkeit damit verbunden ist. In diesem Zusammenhang steht ihm auch eine Typisierungsbefugnis zu.109vgl. BVerwG, Urteil vom 16.5.2023 – 3 CN 6/22 –, juris, Rn. 84 (zur Differenzierung von Handel auf der einen und Freizeitgestaltung auf der anderen Seite); siehe auch BVerwG, Urteil vom 18.4.2024 – 3 CN 12/22 –, juris, Rn. 18vgl. BVerwG, Urteil vom 16.5.2023 – 3 CN 6/22 –, juris, Rn. 84 (zur Differenzierung von Handel auf der einen und Freizeitgestaltung auf der anderen Seite); siehe auch BVerwG, Urteil vom 18.4.2024 – 3 CN 12/22 –, juris, Rn. 18 Daraus folgt wiederum, dass der Verordnungsgeber grundsätzlich bestimmte Geschäfte des Einzelhandels privilegieren durfte.110vgl. OVG NRW, Urteil vom 5.3.2025 – 13 D 48/21.NE –, juris, Rn. 306 f. m. w. N.vgl. OVG NRW, Urteil vom 5.3.2025 – 13 D 48/21.NE –, juris, Rn. 306 f. m. w. N.
(b.) Unter Beachtung dieser Maßstäbe war die streitgegenständliche Differenzierung zwischen denjenigen Ladenlokalen, die – wie diejenigen der Antragstellerinnen – der kontrollpflichtigen 2G-Zugangsbeschränkung unterlagen, und den ohne Einschränkung geöffneten Ladenlokalen der Grundversorgung gemäß § 6 Abs. 1 Nr. 7 Satz 1 und 2 VO-CP mit dem Gleichheitssatz vereinbar. Die Ungleichbehandlung war sachlich gerechtfertigt (aa.), die Sachgründe sind dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen gewesen (bb.).
(aa.) Nach dem dargestellten, der Verordnung zugrundeliegenden Regelungskonzept beruhten die Infektionsschutzmaßnahmen auf der – überzeugenden und fachwissenschaftlich abgesicherten – Erwägung des Verordnungsgebers, dass ein ganz erheblicher Teil der für das Infektionsgeschehen relevanten sozialen Kontakte verhindert werden musste, um dessen explosionsartige Ausbreitung im Zuge der erwarteten Omikron-Welle zu verhindern, und dass dies neben Kontakteinschränkungen im privaten Bereich am gemeinwohlverträglichsten durch Beschränkungen in den Bereichen Freizeit, Sport und Unterhaltung sowie – hier maßgeblich – ausgewählter Einzelhandelsbranchen erreicht werden konnte.111vgl. hierzu auch NdsOVG, Urteil vom 1.6.2023 – 14 KN 36/22 –, juris, Rn. 157vgl. hierzu auch NdsOVG, Urteil vom 1.6.2023 – 14 KN 36/22 –, juris, Rn. 157 Mit der Privilegierung nach § 6 Abs. 1 Nr. 7 Satz 1 Halbsatz 2 und Satz 2 VO-CP verfolgte der Verordnungsgeber die Sicherstellung der Versorgung der Bevölkerung: Ladenlokale der Grundversorgung seien „aufgrund ihrer großen Bedeutung für jeden Menschen (beispielsweise Nahrungsmitteleinkauf und Bankgeschäfte) ohne Einschränkung […] zulässig zu betreten“112vgl. die Begründung im Amtsbl. I vom 19.2.2021, S. 440vgl. die Begründung im Amtsbl. I vom 19.2.2021, S. 440. Er hat sich in nicht zu beanstandender Weise dazu entschieden, die in § 6 Abs. 1 Nr. 7 Satz 2 lit. a bis n VO-CP (im Wege einer Positivliste) aufgeführten Einrichtungen ohne Zugangsbeschränkung offen zu halten, da er sie für die Aufrechterhaltung des täglichen Lebens für zwingend erforderlich hielt. Dies betraf im Wesentlichen die Bereiche der Lebensmittelbeschaffung (lit. a, b und d), der Hygiene- und Gesundheitsmittel (lit. b, c und j), der Gewährleistung der Mobilität (lit. e und f), des Informationsflusses und der Kommunikation (lit. g), der Logistik (lit. h), der Versorgung mit Geldmitteln (lit. i), karitativer Einrichtungen (lit. k) sowie des Tierbedarfs (lit. n). Entgegen der Ansicht der Antragstellerinnen gilt dies auch hinsichtlich der in lit. l aufgeführten Bau- und Raiffeisenmärkte. Denn diese erfüllen mit Blick auf Wartung und Reparatur bei Privatpersonen und Materialversorgung von Gewerbetreibenden einen besonderen Versorgungsbedarf der Bevölkerung. Ein solcher spontan auftretender Bedarf kann durch kurzfristiges Verweilen in dortigen Geschäften effektiv gedeckt werden.113vgl. OVG Schleswig-Holstein, Beschluss vom 14.12.2021 – 3 MR 31/21 –, juris, Rn. 41vgl. OVG Schleswig-Holstein, Beschluss vom 14.12.2021 – 3 MR 31/21 –, juris, Rn. 41 Entsprechendes gilt für die in lit. m ausgenommenen Blumengeschäfte, Gärtnereien, Gartenmärkte, Baumschulen und Verkaufsstätten für Weihnachtsmärkte. Unabhängig davon, dass deren Angebote häufig unter freiem Himmel stattfinden, so dass insoweit schon kein wesensgleicher Sachverhalt zu den Elektronikfachmärkten der Antragstellerinnen vorliegen dürfte, ist für diesen Bereich ein saisonal neu entstehender Bedarf anzuerkennen, für den – anders als bei Elektronikartikeln – nicht auf Anschaffungen aus dem Vorjahr zurückgegriffen werden kann.114vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 30.12.2021 – 11 S 109/21 –, juris, Rn. 56; OVG Bremen, Beschluss vom 4.1.2022 – 1 B 479/21 –, juris, Rn. 54; OVG NRW, Beschluss vom 28.12.2021 – 13 B 1928/21.NE –, juris, Rn. 118 und 112 (unter Verweis auf die Ausnahmeregelungen der sog. Bundesnotbremse); siehe hierzu auch VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 11.1.2022 – 1 S 3781/21 –, juris, Rn. 125 f.vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 30.12.2021 – 11 S 109/21 –, juris, Rn. 56; OVG Bremen, Beschluss vom 4.1.2022 – 1 B 479/21 –, juris, Rn. 54; OVG NRW, Beschluss vom 28.12.2021 – 13 B 1928/21.NE –, juris, Rn. 118 und 112 (unter Verweis auf die Ausnahmeregelungen der sog. Bundesnotbremse); siehe hierzu auch VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 11.1.2022 – 1 S 3781/21 –, juris, Rn. 125 f. Von der Schließungsanordnung ausgenommen waren auch „Abholangebote und Lieferdienste einschließlich solcher des Online-Handels“ (vgl. § 6 Abs. 1 Nr. 7 Satz 1 Halbsatz 2 VO-CP), bei denen Kontakte und die damit zusammenhängende Ansteckungsgefahr minimiert waren.
Dieses Konzept ist schlüssig und war von der Einschätzungsprärogative des Verordnungsgebers gedeckt. Dieser durfte davon ausgehen, dass die benannten Geschäfte eine besondere Bedeutung für die Versorgung der Bevölkerung hatten. Dieser Sachgrund konnte deren Privilegierung rechtfertigen (vgl. § 28a Abs. 6 Satz 2 und 3 i. V. m. § 28a Abs. 7 Satz 3).115vgl. auch BVerwG, Urteil vom 25.7.2024 – 3 CN 3/22 –, juris, Rn. 67vgl. auch BVerwG, Urteil vom 25.7.2024 – 3 CN 3/22 –, juris, Rn. 67
Daran ändert auch die Regelung des § 6 Abs. 1 Nr. 7 Satz 2 lit. o VO-CP über den Zugang zu sog. Mischsortimentern nichts. Soweit die Antragstellerinnen eine nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung darin erblicken, dass Einzelhandelsgeschäfte mit Mischsortiment – wie SB-Warenhäuser, Vollsortimentgeschäfte, Discounter und Supermärkte –, in deren gesamtem Warenangebot der von der 2G-Regelung ausgenommene (privilegierte) Sortimentsteil wesentlich überwog, von der 2G-Zugangsbeschränkung ausgenommen waren und auch die nicht von der Ausnahme erfassten Sortimentsteile (einschließlich Elektronikartikel) ohne Zugangsbeschränkung anbieten durften, während Mischsortimenter oder spezialisierte Fachgeschäfte – wie die der Antragstellerinnen – ohne einen überwiegenden privilegierten Sortimentsteil nicht von der 2G-Regelung ausgenommen waren und damit solche Sortimentsteile nur mit 2G-Zugangsbeschränkung anbieten durften, kann dem nicht gefolgt werden.116zur Vergleichbarkeit der beiden Ladengeschäfte (des Einzelhandels) siehe bereits BVerwG, Urteil vom 18.4.2024 – 3 CN 8/22 –, juris, Rn. 17 f.zur Vergleichbarkeit der beiden Ladengeschäfte (des Einzelhandels) siehe bereits BVerwG, Urteil vom 18.4.2024 – 3 CN 8/22 –, juris, Rn. 17 f. Diese Differenzierung findet ebenfalls eine sachliche – infektiologisch bedeutsame117vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 18.4.2024 – 3 CN 8/22 –, juris, Rn. 22vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 18.4.2024 – 3 CN 8/22 –, juris, Rn. 22 – Rechtfertigung. So konnte der Verordnungsgeber ohne Rechtsfehler davon ausgehen, dass, nachdem er die in § 6 Abs. 1 Nr. 7 Satz 2 lit. a bis n VO-CP benannten Einrichtungen zum Zwecke der Grundversorgung ohnehin unbeschränkt zuließ, der Verkauf von anderen Produkten in diesen Geschäften jedenfalls dann, wenn sie nur einen untergeordneten Umfang und nicht den Schwerpunkt des Sortiments annehmen, zu keinem zusätzlichen Anstieg der insoweit ohnehin geschaffenen Infektionsquellen führen würde. Denn auch wenn derartige Angebote dazu führen, dass in den privilegierten Verkaufsstellen nicht nur notwendige Besorgungen erledigt werden und die dortige Aufenthaltsdauer ggf. verlängert wird, kommt es prinzipiell nicht zu einer Erhöhung der (kritischen) Kontakte zwischen nicht Geimpften oder Genesenen untereinander und Dritten. Dies wäre jedenfalls anders, wenn nicht geimpfte oder genesene Personen für derartige Besorgungen eine weitere Verkaufsstelle des nicht privilegierten Einzelhandels aufsuchen würden.118vgl. bereits OVG Thüringen, Beschlüsse vom 30.10.2024 – 3 N 471/22 –, juris, Rn. 123, und vom 30.12.2021 – 3 EN 775/21 –, juris, Rn. 95; OVG Schleswig-Holstein, Beschluss vom 14.12.2021 – 3 MR 31/21 –, juris, Rn. 43; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 30.12.2021 – 11 S 109/21 –, juris, Rn. 58; OVG Bremen, Beschluss vom 4.1.2022 – 1 B 479/21 –, juris, Rn. 54; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 11.1.2022 – 1 S 3781/21 –, juris, Rn. 128 f.; OVG NRW, Beschluss vom 28.12.2021 – 13 B 1928/21.NE –, juris, Rn. 121vgl. bereits OVG Thüringen, Beschlüsse vom 30.10.2024 – 3 N 471/22 –, juris, Rn. 123, und vom 30.12.2021 – 3 EN 775/21 –, juris, Rn. 95; OVG Schleswig-Holstein, Beschluss vom 14.12.2021 – 3 MR 31/21 –, juris, Rn. 43; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 30.12.2021 – 11 S 109/21 –, juris, Rn. 58; OVG Bremen, Beschluss vom 4.1.2022 – 1 B 479/21 –, juris, Rn. 54; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 11.1.2022 – 1 S 3781/21 –, juris, Rn. 128 f.; OVG NRW, Beschluss vom 28.12.2021 – 13 B 1928/21.NE –, juris, Rn. 121
Auch soweit die Antragstellerinnen bemängeln, aus der Verordnungsbegründung lasse sich kein sachlicher Grund für die Mischsortimentsregelung in § 6 Abs. 1 Nr. 7 lit. o VO-CP entnehmen, zeigen sie keinen Rechtsfehler auf. Das Bundesverwaltungsgericht hat fallbezogen festgestellt, aus der gemäß § 28a Abs. 7 Satz 3 i. V. m. Abs. 5 Satz 1 IfSG folgenden Pflicht, nach § 32 i. V. m. § 28 Abs. 1 und § 28a Abs. 1 IfSG erlassene Rechtsverordnungen mit einer allgemeinen Begründung zu versehen, folge nicht, dass Gerichte der Prüfung der Rechtmäßigkeit von Verordnungsvorschriften nur solche Erwägungen und Feststellungen zugrunde legen dürfen, die in der Verordnungsbegründung enthalten seien. Dass bei einer späteren gerichtlichen Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Vorschriften allein die „allgemeine Begründung“ heranzuziehen sein sollte, sei fernliegend.119vgl. hierzu ausführlich BVerwG, Urteil vom 18.4.2024 – 3 CN 8/22 –, juris, Rn. 25vgl. hierzu ausführlich BVerwG, Urteil vom 18.4.2024 – 3 CN 8/22 –, juris, Rn. 25 In der Gesetzesbegründung ist hierzu ausgeführt, es sei zu erläutern, in welcher Weise die Schutzmaßnahmen im Rahmen eines Gesamtkonzepts der Infektionsbekämpfung dienten; eine empirische und umfassende Erläuterung sei nicht geschuldet.120vgl. BT-Drs. 19/24334 S. 74vgl. BT-Drs. 19/24334 S. 74 Insofern ist es unschädlich, dass die hiesige Verordnungsbegründung selbst keinen sachlichen Grund für die festgestellte Ungleichbehandlung benennt.
(bb.) Die festgestellten Sachgründe sind dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen gewesen. Insbesondere durften Verkaufsstellen mit einem Schwerpunktsortiment im Sinne des § 6 Abs. 1 Nr. 7 Satz 2 lit. o VO-CP von der 2G-Regelung ausgenommen werden, da ihre Einbeziehung zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit nicht zwingend erforderlich im Sinne des § 28a Abs. 6 Satz 3 IfSG (i. V. m. § 28a Abs. 7 Satz 3 IfSG) gewesen ist und durch die Regelung auch im Übrigen die widerstreitenden Interessen in einen angemessenen Ausgleich gebracht worden sind.
Wie dargelegt verfolgten die anhand des Schwerpunkts differenzierenden Regelungen legitime Zwecke. Als Teil eines Gesamtkonzepts dienten sie dazu, die Bevölkerung durch den stationären Handel einerseits (in einem gewissen Umfang) mit Waren zu versorgen und sie andererseits vor der Infektion mit dem SARS-CoV-2-Virus zu schützen, die Verbreitung der Krankheit zu verhindern bzw. zu verlangsamen und eine Überlastung des Gesundheitssystems zu vermeiden.
Hiervon ausgehend erweist sich die Differenzierung in der anzustellenden Abwägung der widerstreitenden Interessen als verhältnismäßig. Die infektiologischen Gründe für die Differenzierung rechtfertigen das Ausmaß der Ungleichbehandlung.
Wie gesehen sind die benannten Regelungen zur Erreichung dieser Ziele geeignet. Insbesondere begegnet die ihnen zugrundeliegende Annahme des Verordnungsgebers, dass es durch den auch nicht Geimpften oder nicht Genesenen ermöglichten Zugang zu Verkaufsstellen mit einem schwerpunktmäßig privilegierten Sortiment nicht zu einem nennenswerten Anstieg der Infektionsgefahr kommen wird, jedenfalls keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken.
Die Regelung ist auch erforderlich. Wie bereits ausgeführt war keine der von den Antragstellerinnen aufgeführten alternativen Maßnahmen gleich geeignet bzw. hätte für sämtliche kollidierenden Interessen zu einem positiven Ergebnis geführt.
Die durch § 6 Abs. 1 Nr. 7 Satz 2 lit. o VO-CP hervorgerufene Ungleichbehandlung ist schließlich auch angemessen. Wie dargelegt berücksichtigen die Regelungen die Belange des Infektionsschutzes – und damit des Schutzes von Leib und Leben der Bevölkerung –, der Versorgungssicherheit und diejenigen aller Gewerbetreibenden – etwa im Hinblick auf eine „Wettbewerbsverzerrung“ – (noch) in angemessener Weise. Dies gilt auch ohne die von den Antragstellerinnen angeführten Alternativmaßnahmen wie die Beschränkung des Verkaufs von Elektronikartikeln in konkurrierenden Mischbetrieben bzw. die Absperrung nicht privilegierter Sortimente auf der Verkaufsfläche oder die Einführung einer Ausnahmeklausel für Kleinbetriebe unter 800 m². Zum Zeitpunkt des Erlasses der Verordnung am 22.12.2021 und während ihrer Geltungsdauer konnte der Verordnungsgeber in vertretbarer Weise davon ausgehen, dass das gezielte Aufsuchen einer Verkaufsstelle, die ein gemischtes Sortiment anbietet, durch nicht immunisierte Personen allein zum Einkaufen nicht privilegierter Ware einen Ausnahmefall bilden und nicht zu einem Anstieg der Kontaktzahlen und damit der Infektionszahlen sowie einer Wettbewerbsverzerrung führen wird. Daran ändert auch der Hinweis der Antragstellerinnen auf (bundesweite) Erhebungen der Gesellschaft für Konsumforschung (GfK) für die KW 52 und KW 53 des Jahres 2020 sowie für die KW 1 und die KW 2 des Jahres 2021 nichts, wonach die Q-Gruppe in diesem Zeitraum Marktanteile verloren und große stationäre Händler wie O. oder R. gleichsam Marktanteile gewonnen hätten. Denn die damalige Situation war schon deshalb nicht mit derjenigen zum Zeitpunkt des Verordnungserlasses vergleichbar, als dass zum Jahresende 2020 und in der ersten Januarhälfte 2021 im Saarland ein striktes Öffnungsverbot nicht privilegierter Ladengeschäfte des Einzelhandels galt121vgl. hierzu § 7 Abs. 3 Satz 1 der Verordnung zur Bekämpfung der Corona-Pandemie (VO-CP) vom 15.12.2020 (Amtsbl. I S. 1336_9), der Verordnung zur Bekämpfung der Corona-Pandemie (VO-CP) vom 22.12.2020 (Amtsbl. I S. 1372_9) und der Verordnung zur Bekämpfung der Corona-Pandemie (VO-CP) vom 8.1.2021 (Amtsbl. I S. 9)vgl. hierzu § 7 Abs. 3 Satz 1 der Verordnung zur Bekämpfung der Corona-Pandemie (VO-CP) vom 15.12.2020 (Amtsbl. I S. 1336_9), der Verordnung zur Bekämpfung der Corona-Pandemie (VO-CP) vom 22.12.2020 (Amtsbl. I S. 1372_9) und der Verordnung zur Bekämpfung der Corona-Pandemie (VO-CP) vom 8.1.2021 (Amtsbl. I S. 9), wohingegen im Dezember 2021 – wie dargelegt – der Anteil der tatsächlich vom Zugang zu Geschäften des nicht privilegierten Einzelhandels ausgeschlossenen Personen ohnehin erheblich reduziert gewesen sein dürfte. Angesichts dessen fällt das Argument der Antragstellerinnen, Kunden würden in privilegierten Konkurrenzmärkten getätigte (größere) Anschaffungen bei Wegfall der Beschränkungen in ihren Einzelhandelsgeschäften nicht mehr nachholen, nicht erheblich ins Gewicht. Zudem hatte der Verordnungsgeber in § 6 Abs. 1 Nr. 7 Satz 1 Halbsatz 2 VO-CP für sämtliche Geschäfte des Einzelhandels – auch für die Antragstellerinnen – die Möglichkeit von Abholangeboten und Lieferdiensten (einschließlich des Online-Handels) eröffnet, die die Auswirkungen des Eingriffs in die Rechte der betroffenen Gewerbetreibenden zusätzlich abmilderte. Auch die unbelegte (ex post-)Behauptung der Antragstellerinnen, die „infektiologisch kontraproduktive Ausgestaltung der Ausnahme für Mischsortimenter [habe] zu einer Verschärfung der Belastung der Ast. auch in zeitlicher Hinsicht“ geführt, führt insofern zu keinem anderen Ergebnis.
Die Normenkontrollanträge sind nach alledem zurückzuweisen.
III.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus §§ 155 Abs. 1 Satz 1, 159 VwGO, 100 ZPO. Auf der einen Seite berücksichtigt sie den Umstand, dass das Bundesverwaltungsgericht die Revision des Antragsgegners betreffend § 6 Abs. 1 Nr. 7 VO-CP vom 30.12.2021 und § 6 Abs. 1 Nr. 6 VO-CP vom 12.1.2022 als unbegründet zurückgewiesen hat, so dass die Antragstellerinnen diesbezüglich erstinstanzlich obsiegt haben, sie aber auf der anderen Seite im hiesigen, § 6 Abs. 1 Nr. 7 und Abs. 3 VO-CP betreffenden Verfahren unterlegen sind.122vgl. BVerwG, Urteil vom 18.4.2024 – 3 CN 8/22 –, juris, Rn. 44, wonach die Kostenentscheidung insgesamt der Schlussentscheidung vorbehalten warvgl. BVerwG, Urteil vom 18.4.2024 – 3 CN 8/22 –, juris, Rn. 44, wonach die Kostenentscheidung insgesamt der Schlussentscheidung vorbehalten war
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11 ZPO.
Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
B e s c h l u s s
Der Streitwert wird auf 60.000,- € festgesetzt (§ 52 Abs. 1 GKG).
r1
Fußnoten

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 29 bis 31 IfSG
§ 18 AGVwGO
§ 28a IfSG
§ 33 IfSG
§ 167 VwGO
§ 28a Abs. 6 Satz 2 IfSG
§ 28a Abs. 6 Satz 3 IfSG
§ 28a Abs. 5 Satz 1 IfSG
§ 28a Abs. 1 IfSG
§ 28a Abs. 7 Satz 1 Nr. 4 IfSG
§ 28a Abs. 5 IfSG
§ 28 Abs. 1, 28a Abs. 1 Nr. 14, 32 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 28a Abs. 3 Satz 2 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1, 28a Abs. 7 Nr. 2 und 4 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1, 28a Abs. 7 Nr. 4 IfSG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Nr. 1 IfSG
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 28a Abs. 8 IfSG
§ 32 Satz 1 IfSG
§ 32 Satz 2 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG
§ 32 Satz 3 IfSG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 28a Abs. 1 Nr. 14 IfSG
§ 28 Abs.1 Satz 1 und 2 IfSG
§ 5 Abs. 5 CoronaSchVO
§ 2 Nr. 3 IfSG
§ 2 Nr. 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG
§ 2 Nr. 4 bis 7 IfSG
§ 2 Nr. 4 IfSG
§ 28a Abs. 7 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG
§ 28a Abs. 3 Satz 1 IfSG
§ 28a Abs. 7 Satz 3 IfSG
§ 28 Abs. 1 IfSG
§ 28a Abs. 3 Satz 4 IfSG
§ 28a Abs. 3 Satz 5 IfSG
§ 28a Abs. 7 Satz 3 i. V. m. Abs. 3 IfSG
§ 1 Abs. 1 IfSG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 2 Nr. 3a IfSG
§ 28a Abs. 7 Satz 3 i. V. m. Abs. 6 Satz 3 IfSG
§ 28a Abs. 7 Satz 3 i. V. m. Abs. 5 Satz 1 IfSG
§ 155 Abs. 1 Satz 1, 159 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 6 Abs. 1 Nr. 7 und Abs. 3 der saarländischen Verordnung
§ 17 VO-CP vom 22.12.2021 und Art. 4 der Verordnung
§ 6 Abs. 1 Nr. 7 und Abs. 3 der Verordnung
§ 6 Abs. 1 Nr. 6 und Abs. 3 der Verordnung
§ 6 Abs. 1 Nr. 7 i. V. m. Abs. 3 der Verordnung
§ 7 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung
§ 5 Abs. 5 der Verordnung
§ 2 Abs. 1 Nr. 1 VO-CP88vgl. hierzu § 2 Nr. 3 der Verordnung
§ 2 Nr. 3 der Verordnung
§ 7 Abs. 3 Satz 1 der Verordnung
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 19 Abs. 3 GG
Art. 80 Abs. 1 GG
Art. 3 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG
Art. 8 GG
Art. 11 Abs. 1 GG
Art. 13 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG
Art. 14 Abs. 3 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2023, 1000
BVerfGE 110, 77, 85
NJW 2022, 1672
BVerfGE 161, 299
BVerwGE 164, 253, 260
2 B 295/21
2 C 294/21
3 CN 8/22
2 C 139/24
3 CN 3.23
2 B 295/21 B
3 BN 2/18
6 BN 1/05
6 CN 4/00
3 CN 1/21
3 CN 5/22
3 BN 8/21
1 BvR 461/03
2 BvR 2601/17
2 BvR 676/20
2 C 5/19
1 BvR 1295/21
1 B 479/21
1 BvR 2649/21
3 CN 17/22
2 C 121/20
1 BvR 35/86
3 C 7/17
13 D 38.20
13 D 5/22
3 CN 6/22
3 CN 2/21
2 C 14/24
1 BvR 781/21
13 B 1928/21
3 C 20/20
13 KN 389/20
3 EN 804/21
2 B 282/21
3 EN 775/21
3 MR 31/21
13 B 1858/21
3 R 216/21
3 CN 1.21
2 C 294/21 S
3 CN 1/22
1 S 3781/21
14 KN 36/22
3 N 471/22
13 D 48/21
1 BvR 2380/21
3 CN 4/22
13 D 238/20
1 BvR 2821/11
1 BvR 1679/17
III ZR 79/21
III ZR 41/22
3 CN 3/22
3 CN 7/22
1 BvR 611/07
1 BvR 2035/07
1 BvL 16/11
1 BvR 469/20
13 D 38/20
3 CN 12/22
11 S 109/21