Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2024-10-20, Aktenzeichen PB 15 S 1852/23
ECLI: ECLI:DE:VGHBW:2024:1020.PB15S1852.23.00

Tenor:
Auf die Beschwerde des Antragstellers wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 20. Oktober 2023 – PB 15 K 2748/22 – geändert.
Es wird festgestellt, dass sich die Beteiligungsrechte des Antragstellers, wenn eine mitbestimmungspflichtige Maßnahme sowohl die Belange der nicht-richterlichen wie der richterlichen Beschäftigten der Dienststelle betrifft, der Sonderstatus von Richtern aber eine eigenständige Befassung des Richterrats gebietet, allein nach dem BPersVG richten, die Dienststellenleitung zu prüfen hat, ob diese Voraussetzungen aus ihrer Sicht vorliegen und bejahendenfalls von ihm nicht verlangen darf zu prüfen, ob eine gemeinsame Aufgabe nach § 53 Abs. 1 DRiG vorliegt, sondern nur die Zustimmung des nicht erweiterten Personalrats beantragen darf.
Im Übrigen werden der Antrag und die Beschwerde zurückgewiesen.
Die Rechtsbeschwerde wird zugelassen.

Tatbestand:
Der Antragsteller ist der Personalrat beim Bundesgerichtshof. Die weitere Beteiligte zu Ziff. 1 ist die Dienststellenleiterin des Bundesgerichtshofs. Der weitere Beteiligte zu Ziff. 2 ist der Richterrat des Bundesgerichtshofs.
Die Beteiligten streiten darüber, wie die Dienststellenleiterin gegenüber dem Personalrat bei der Einleitung von personalvertretungsrechtlichen Beteiligungsverfahren vorzugehen hat, wenn die beabsichtigte Maßnahme zugleich auch Belange der betroffenen Richterschaft berührt, hinsichtlich derer eine weitere eigenständige Beteiligungszuständigkeit des Richterrats neben derjenigen des Personalrats in Betracht kommt.
Die weitere Beteiligte zu Ziff. 1 ist der Auffassung, dass die Frage, ob im Einzelfall eine gemeinsame Aufgabe i.S.v. § 53 DRiG vorliege, also die beabsichtige Maßnahme insbesondere nicht den „mit der Unabhängigkeit einhergehenden Sonderstatus“ der Richter berühre, im Binnenverhältnis zwischen Personal- und Richterrat abzustimmen und zu entscheiden sei, weshalb sie das förmliche Beteiligungsverfahren in beide Gruppen betreffenden Angelegenheiten gegenüber dem Personal- und dem Richterrat gesondert einleitet, wobei sie in ihren Einleitungsschreiben darauf hinweist, dass sie das Verfahren auch gegenüber dem jeweils anderen Beteiligungsorgan eingeleitet habe. Personal- und Richterrat sollen dann in eigener Verantwortung prüfen, ob eine gemeinsame Aufgabe im Sinne des § 53 Abs. 1 DRiG in Betracht komme, und sich – sollte eines der oder beide Beteiligungsorgane dieser Auffassung sein – mit dem Vorsitzenden des jeweils anderen Beteiligungsorgans wegen der dann ggfs. für erforderlich gehaltenen Entsendung von Mitgliedern des Richterrats in den (erweiterten) Personalrat zum Zwecke der gemeinsamen Beratung und Beschlussfassung ins Benehmen setzen.
Vor dem Verwaltungsgericht hat der Antragsteller geltend gemacht, das in § 53 Abs. 1 DRiG vorgesehene Verfahren komme nur dann zur Anwendung, wenn es sich um eine beabsichtigte Maßnahme der Dienststellenleitung handle, die den Sonderstatus von Richtern nicht berühre. Wenn ein solcher Fall gegeben sei, komme es nicht zu einer Zuständigkeit des „erweiterten Personalrats“, sondern es seien getrennte Verfahren und Entscheidungen des einfachen Personalrats und des ebenfalls zu beteiligenden Richterrats erforderlich. Aufgrund dieser Differenzierung müsse bereits im Zeitpunkt der Einleitung des Beteiligungsverfahrens feststehen, ob die beabsichtige Maßnahme sich als eine gemeinsame Angelegenheit von Beschäftigten und Richtern i.S.v. § 53 Abs. 1 DRiG darstelle oder nicht. Der Vorsitzende des Personalrats müsse wissen, ob er den Personalrat oder den um Vertreter des Richterrats erweiterten Personalrat einzuberufen habe. Die Frage, ob eine gemeinsame Aufgabe vorliege oder nicht, sei im Einzelfall aus Sicht des Personalrats nicht immer ganz einfach, geschweige denn eindeutig zu beantworten. In welchen Angelegenheiten der Personalrat zu beteiligen sei, unterliege der Beurteilung des Personalrats. Ob, soweit Richter mitbetroffen seien, auch eine Beteiligungszuständigkeit des Richterrats bestehe, liege demgegenüber außerhalb der Beurteilungszuständigkeit des Personalrats. Diese Frage zu beantworten, sei eine Angelegenheit des Richterrats. Auch die Frage, ob der Sonderstatus von Richtern eine eigene Zuständigkeit des Richterrats begründe und damit die Annahme einer „gemeinsamen Aufgabe“ ausscheide, falle nicht in die Beurteilungszuständigkeit der Personalvertretung. Daher vertrete er die Auffassung, dass es Sache der weiteren Beteiligten zu Ziff. 1 als Dienststellenleiterin sei, bereits mit der Einleitung von Beteiligungsverfahren deutlich zu machen, ob die Personalratsbeteiligung in einer Angelegenheit erbeten werde, die der Zuständigkeit des Personalrats neben einer solchen des Richterrats oder aber einer Zuständigkeit des erweiterten Personalrats unter Hinzuziehung von einzelnen Mitgliedern des Richterrats unterfalle. Die weitere Beteiligte zu Ziff. 1 habe den Standpunkt eingenommen, sie genüge den formalen Obliegenheiten, wenn sie unabhängig von der genannten Differenzierung sowohl den Personalrat als auch den Richterrat beteilige. Der Personalrat und der Richterrat sollten untereinander ausmachen, ob ein Fall der gemeinsamen Aufgabe mit der daraus resultierenden Zuständigkeit des erweiterten Personalrats vorliege oder nicht. Im Rahmen eines Beschlussverfahrens solle festgestellt werden, dass es nicht Aufgabe des Personalrats oder des Richterrats sei, die Entscheidung darüber zu treffen, ob es sich in einer Mitbestimmungsangelegenheit um eine gemeinsame Aufgabe im Sinne des § 53 Abs. 1 DRiG handle. Die Praxis der Dienststelle, den Personalvertretungen bei der Einleitung von Mitbestimmungsverfahren die Entscheidung darüber zu überlassen, ob es sich um eine gemeinsame Aufgabe im Sinne von § 53 Abs. 1 DRiG handle, verstoße gegen § 70 BPersVG. Ob in einer Angelegenheit, die möglicherweise der Regelung des § 53 Abs. 1 DRiG unterfalle, der Personalrat und, wenn erforderlich, neben ihm der Richterrat angegangen werde oder der „erweiterte Personalrat“, obliege der Vorgabe der Dienststellenleitung. Denn – im Grunde – würden unterschiedliche Personalvertretungen involviert und bei Annahme einer Einleitungszuständigkeit des Dienststellenleiters sei dieser gehalten, klarzustellen, an welches Gremium er seine Beteiligungsvorlagen richten wolle. Dies einer eigenständigen Beurteilung des Personalrats in Benehmen mit dem Richterrat zu überantworten, leugne die sich aus dem Gesetz ergebende Pflicht des Dienststellenleiters, die zuständige Personalvertretung zu beteiligen. Die Einschaltung einer nicht zuständigen Personalvertretung könne ein wirksames Beteiligungsverfahren nicht eröffnen. Gegenüber dem Personalrat stelle sich der erweiterte Personalrat, was die Handhabung seiner Tätigkeit anbetreffe, als eigenständiges Gremium dar. Der Vorsitzende des Personalrats müsse daher bereits in der Vorbereitung von Sitzungen wie auch in deren Durchführung wissen, ob eine gemeinsame Angelegenheit vorliege, die eine gemeinsame Beschlussfassung erforderlich mache, oder nicht. Dies einzuschätzen liege jedoch nicht in seiner Einschätzungs- und Überprüfungskompetenz, sondern bedürfe der Vorgabe durch die Dienststellenleitung, die für die ordnungsgemäße Einleitung eines notwendigen Beteiligungsverfahrens verantwortlich sei. Problematisch werde die Einschätzung dann, wenn Personalrat und Richterrat hinsichtlich der Frage, ob eine gemeinsame Angelegenheit gegeben sei, unterschiedliche Standpunkte vertreten würden. Insoweit sei es mit einer Gefahr von Rechtsfehlern behaftet, wenn die Entscheidung darüber, welches Gremium zu beteiligen sei, nicht von der Dienststellenleitung vorgegeben werde, sondern letztlich dem Personalratsvorsitzenden zur eigenverantwortlichen Beurteilung überlassen werde. § 70 Abs. 2 BPersVG weise die Verantwortung für die ordnungsgemäße Einleitung eines Beteiligungsverfahrens dem Dienststellenleiter zu. Wenn die Alternative bestehe, den einfachen Personalrat – selbständig neben dem Richterrat – zu beteiligen oder aber bei Annahme einer gemeinsamen Angelegenheit den erweiterten Personalrat, so sei es in der Struktur des § 70 Abs. 2 BPersVG zwingend, dass der Dienststellenleiter deutlich mache, ob er den Personalrat als bloße Vertretung der nicht-richterlichen Beschäftigten unabhängig von einer Einschaltung des Richterrats beteiligen wolle oder aber den erweiterten Personalrat.
Der Antragsteller hat vor dem Verwaltungsgericht zuletzt beantragt, festzustellen, dass die weitere Beteiligte zu 1 bei Einleitung von personalvertretungsrechtlichen Beteiligungsverfahren, die wegen Betroffenseins sowohl von Beschäftigten der Dienststelle als auch von Richtern möglicherweise der Regelung des § 53 Abs. 1 DRiG unterfallen, gehalten ist, bereits im Rahmen der Vorlage an den Personalrat zu unterscheiden, ob der erweiterte Personalrat nach § 53 Abs. 1 DRiG zu beteiligen ist oder eine Entscheidung des nicht erweiterten Personalrats erwartet wird.
Die weitere Beteiligte zu Ziff. 1 ist dem Antrag entgegengetreten. Sie hat geltend gemacht, die rechtliche Prämisse, dass es sich bei dem Personalrat in seiner normalen und seiner nach § 53 DRiG erweiterten Besetzung um „im Grunde unterschiedliche Personalvertretungen“ handle, und die hieraus gezogenen Schlussfolgerungen könnten nicht geteilt werden. Auch wenn der Personalrat nicht dazu berufen sei, über den Sonderstatus von Richtern zu befinden, könne er durchaus beurteilen, ob eine von der Dienststellenleitung beabsichtigte Regelung sinnvollerweise für richterliche und nicht-richterliche Beschäftigte nur einheitlich getroffen werden könne. Warum ausgerechnet die Frage, ob eine gemeinsame Angelegenheit vorliege und demzufolge der erweiterte Personalrat zur Beschlussfassung berufen sei, der Vorgabe des Dienststellenleiters unterliegen solle, mache die Antragsbegründung nicht plausibel.
Der weitere Beteiligte zu Ziff. 2 hat keinen Antrag gestellt und wie folgt Stellung genommen: Mit Blick darauf, dass nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts gemeinsame Angelegenheiten von Personalrat und Richterrat wegen des mit der Unabhängigkeit der Richter einhergehenden Sonderstatus personalvertretungsrechtlich die eng zu verstehende Ausnahme bildeten, befürworte der Richterrat die von der Dienststellenleiterin befolgte Verfahrensweise der Einleitung von Beteiligungsverfahren. Sie ermögliche es dem Richterrat, frühzeitig an der Meinungsbildung über die Frage des Vorliegens einer gemeinsamen Angelegenheit mitzuwirken und so die spezifisch richterlichen Interessen wirksam wahrzunehmen.
Das Verwaltungsgericht hat den Antrag mit Beschluss vom 20.10.2023, dem Antragsteller zugestellt am 06.11.2023, abgelehnt. Der Antrag sei als Globalantrag zulässig, aber unbegründet. Die weitere Beteiligte zu Ziff. 1 sei nicht verpflichtet, bereits bei Einleitung von personalvertretungsrechtlichen Beteiligungsverfahren für den Personalrat vorzugeben, ob eine gemeinsame Angelegenheit im Sinne von § 53 Abs. 1 DRiG vorliegt, und erst recht nicht verpflichtet, statt des Richterrats „nur“ den um die entsandten Mitglieder des Richterrats erweiterten Personalrat zu beteiligen. § 53 Abs. 1 DRiG regele für die Richtervertretungen und für die Personalvertretungen auf Bundesebene, welches Gremium und in welcher Zusammensetzung in Fällen der gemeinsamen Angelegenheiten zur Entscheidung berufen sei. Zuständig zur Entscheidung sei der Personalrat als Gremium, erweitert durch Mitglieder des Richterrates. Die gemeinsam beschlossenen Entscheidungen seien Entscheidungen des Personalrats. Ein drittes Gremium sei für gemeinsame Angelegenheiten nicht geschaffen worden. Der Dienststellenleiter habe nach § 52 DRiG i. V. m. den §§ 66 bis 74, 70, 81 BPersVG (a.F.) den Richterrat von der beabsichtigten Maßnahme zu unterrichten. Daneben habe er nach diesen Vorschriften des Bundespersonalvertretungsrechts den Personalrat als weiteres Gremium zu beteiligen und von der beabsichtigten Maßnahme zu unterrichten. Eine ausdrückliche Regelung, dass der Dienststellenleiter in den jeweiligen Einleitungsschreiben gegebenenfalls vorzugeben habe, dass eine gemeinsame Angelegenheit vorliege, oder er sogar statt des Richterrats „nur“ den um die entsandten Mitglieder des Richterrats erweiterten Personalrat im Falle einer gemeinsamen Angelegenheit i.S.v. § 53 Abs. 1 DRiG zu beteiligen habe, enthielten die Vorschriften nicht. Eine ordnungsgemäße Einleitung eines Beteiligungsverfahrens im Falle des § 53 Abs. 1 DRiG in Angelegenheiten, an denen sowohl der Richterrat als auch die Personalvertretung beteiligt sind, liege somit – zumindest auch – vor, wenn beide Gremien über die Angelegenheit unterrichtet würden und zwar ohne eine ausdrückliche Erklärung des Dienststellenleiters, dass nach seiner Auffassung eine gemeinsame Angelegenheit vorliege. Ob ein ordnungsgemäß eingeleitetes Beteiligungsverfahren auch dann vorliege, wenn der Dienstellenleiter in diesen Fällen ohne ausdrückliche gesetzliche Regelung statt des Richterrats nur den „erweiterten“ Personalrat informiere, könne dahinstehen. Jedenfalls müsse nicht so verfahren werden. Die Verfahrensweise der weiteren Beteiligten zu Ziff. 1, beide Gremien jeweils getrennt zu unterrichten, entspreche daher den gesetzlichen Vorgaben. Schon aus diesem Grund verbiete sich die Annahme, dass die weitere Beteiligte zu Ziff. 1 mit ihrer Vorgehensweise Beteiligungsverfahren nicht ordnungsgemäß einleite. Zudem unterrichte die weitere Beteiligte zu Ziff. 1 auch im Fall des Vorliegens einer gemeinsamen Angelegenheit – ordnungsgemäß – das zur Entscheidung berufene Gremium. Denn auch in diesen Fällen sei der Personalrat als Gremium, erweitert durch Mitglieder des Richterrates, zuständig. Den Personalrat beteilige die weitere Beteiligte zu Ziff. 1. Der erweiterte Personalrat sei kein drittes Gremium. Dass die weitere Beteiligte zu Ziff. 1 nicht vorgebe, dass nach ihrer Auffassung eine gemeinsame Angelegenheit vorliege und damit der – erweiterte – Personalrat zu entscheiden habe, berühre die Ordnungsgemäßheit der Einleitung des Beteiligungsverfahrens nicht. Dies folge daraus, dass der Personalrat an eine solche Einschätzung der Beteiligten zu Ziff. 1 nicht gebunden wäre. Vielmehr liege es allein in der Kompetenz des Personalrats sowie des Richterrats zu entscheiden, ob eine gemeinsame Angelegenheit vorliege und welches Gremium in welcher Besetzung daher zu entscheiden habe. Dienststellenleiter auf der einen Seite und der Personalrat sowie der Richterrat auf der anderen Seite stünden sich als grundsätzlich gleichberechtigte, unabhängige Partner gegenüber. § 53 Abs. 1 DRiG gebe dem Richterrat und dem Personalrat das Verfahren vor, wie in gemeinsamen Angelegenheiten zu beraten und zu beschließen sei, und zwar einschließlich der damit verbundenen Prüfung, ob im konkreten Fall eine gemeinsame Angelegenheit gegeben sei. Eine diese beiden Gremien bindende Vorgabe würde einen Eingriff in deren Kompetenz darstellen. Der Personalrat habe auch in Gruppenangelegenheiten im Sinne von § 40 BPersVG zum einen zu entscheiden, ob eine solche vorliege, und zum andern, in welcher Besetzung darüber zu entscheiden sei. In beiden Konstellationen liege die Entscheidungskompetenz bei dem Personalrat. Die Auffassung des Dienststellenleiters vom Vorliegen einer gemeinsamen Angelegenheit wäre für den Personalrat auch nicht bindend. Zudem könne sich der Antragsteller in möglichen gemeinsamen Angelegenheiten mit dem Richterrat als weiteres beteiligtes Gremium austauschen und dessen Einschätzung bei der eigenen Entscheidung einbeziehen. Hinzu komme, dass die weitere Beteiligte zu Ziff. 1 in Fällen der gemeinsamen Angelegenheiten in ihrer Praxis Hinweise erteile, denen für die beiden Gremien eine „Anstoßfunktion“ zukomme. Die Unterrichtung im Beteiligungsverfahren durch den Dienststellenleiter habe die Aufgabe, dem Personalrat und dem Richterrat die Kenntnisse zu verschaffen, die für die beiden Gremien zu einer sachgerechten Entscheidung über den Gegenstand der Mitbestimmung notwendig seien. Mit der zuvor beschriebenen „Anstoßfunktion“ werde die Unterrichtung durch die weitere Beteiligte zu Ziff. 1 auch insoweit dieser Aufgabe gerecht, nämlich die Gesichtspunkte mitzuteilen, die für die – ordnungsgemäße – Ausübung des Beteiligungsrechts bedeutsam seien. Letztlich verfolge der Antragsteller mit seinem vorliegenden Begehren die Absicht, das Risiko einer richtigen Bewertung auf die Dienststellenleitung abzuwälzen. Rechtliche Ansatzpunkte, weshalb dies entgegen den das Personalvertretungsrecht prägenden Grundsätzen und gesetzlichen Vorgaben im Fall des § 53 Abs. 1 DRiG anzunehmen sein sollte, seien nicht ersichtlich. Allein der Umstand, ob sich der Personalrat oder aber der Dienststellenleiter auf die Ordnungsgemäßheit des Ablaufs des Beteiligungsverfahrens bzw. ggf., wenn überhaupt, auf den Eintritt oder Nichteintritt einer Zustimmungsfiktion berufen könne, rechtfertige angesichts der gesetzgeberischen Grundkonzeption nichts Gegenteiliges.
Der Antragsteller hat hiergegen am 28.11.2023 Beschwerde eingelegt.
Zur Begründung trägt er vor, in Angelegenheiten des § 53 Abs. 1 DRiG, die eine gemeinsame Beschlussfassung des Personalrats und der in die Personalvertretung zu entsendenden Vertreter des Richterrats vorsähen, bedürfe es bereits bei der Einleitung des Beteiligungsverfahrens einer Vorgabe der Dienststellenleitung, ob eine Entscheidung des erweiterten Personalrats angestrebt werde oder eine Entscheidung des einfachen Personalrats, die, soweit Belange der Richterschaft betroffen seien, hierneben einer gesonderten Entscheidung des Richterrats bedürfe. Es gehe auch nicht um die bloße Unterrichtung der Gremien, sondern darum, dass die Dienststelle, um die Maßnahme umsetzen zu können gem. § 70 Abs. 1 BPersVG einer ausdrücklichen Zustimmungsentscheidung bedürfe. Diese müsse die Dienststellenleitung nach § 70 Abs. 2 Satz 1 BPersVG beantragen, und zwar genau bei dem Gremium, dessen Zustimmung benötigt werde. An dieser Stelle setze die Regelung des § 53 Abs. 1 DRiG ein, die für Angelegenheiten, in denen sowohl der Richterrat als auch die Personalvertretung zu beteiligen seien, eine gemeinsame Beschlussfassung der Personalvertretung vorsehe, die für den Fall einer solchen Entscheidung um in die Personalvertretung entsandte Mitglieder des Richterrats erweitert werde. Diese liege nicht vor, wenn einerseits ein Beschluss des einfachen Personalrats, andererseits ein hinzutretender eigenständiger Beschluss des Richterrats gefasst werde. Vor dem Hintergrund des § 70 Abs. 2 Satz 1 BPersVG sei es nicht gleichgültig, ob bei Annahme eines Falles nach § 53 Abs. 1 DRiG eine gemeinsame Beschlussfassung des erweiterten Personalrats vorliege oder zwei gesonderte Beschlüsse von Personal- und Richterrat. Dieser Regelung sei auch zu entnehmen, dass es die Dienststellenleitung sei, die bei dem richtigen Gremium die Zustimmung zu beantragen habe. Dies stehe der Annahme, es könne dem Personalrat und dem Richterrat anheimgegeben werden, eine gemeinsame Angelegenheit anzunehmen und zu einer gemeinsamen Beschlussfassung des erweiterten Personalrats zu kommen oder aber jeweils gesondert von Personal- und Richterrat entscheiden zu lassen, ob der beabsichtigten Maßnahme zugestimmt werde, entgegen. Die Dienststellenleitung müsse sich entscheiden, welche Art von Zustimmung sie beantragen wolle. Die Regelungen des Personalvertretungsrechts über die Wahrnehmung von Beteiligungsrechten seien für die Verfahrensbeteiligten nicht disponibel, sondern zwingend mit der Folge, dass Absprachen über die Art und Weise der Behandlung und Beschlussfassung zwischen Personal- und Richterrat ausgeschlossen seien. Es gelte ein striktes „entweder-oder“. Entweder es sei die in § 53 Abs. 1 DRiG angesprochene gemeinsame Beschlussfassung erforderlich, oder die Personalvertretung einerseits und der Richterrat andererseits seien jeweils gesondert zu beteiligen und zu Entscheidungen über die Zustimmung zu einer beabsichtigten Maßnahme aufgerufen. Es gehe um die Frage, ob die angestrebte Entscheidung über eine Zustimmung zur beabsichtigten Maßnahme in gesetzeskonformer Weise getroffen werde, also entweder im Wege der gemeinsamen Beschlussfassung gem. § 53 Abs. 1 DRiG oder im Wege des einfachen Beschlusses nach § 70 Abs. 2 BPersVG. Zwar sei § 53 Abs. 1 DRiG strukturell der personalvertretungsrechtlichen Behandlung von Gruppenangelegenheiten nachgebildet. Allerdings seien innerhalb des Personalrats alle dort vertretenen Gruppen bereits vorhanden, so dass § 40 BPersVG lediglich zu regeln habe, wie in Gruppenangelegenheiten zu verfahren sei (gemeinsame Beratung, gemeinsame oder separate Beschlussfassung). Eine solche Situation sei im Verhältnis von Personal- und Richterrat aber nicht gegeben, da dessen Vertreter nicht als weitere Gruppe der Personalvertretung angehörten, sondern lediglich als Vertreter der Richterschaft im Einzelfall hingezogen würden mit der Vorgabe, dass gemeinsam zu beraten und zu entscheiden sei, weshalb der erweiterte Personalrat als eine Art drittes Gremium anzusehen sei. Dass Personal- und Richterrat an die bei Einleitung von Beteiligungsverfahren zum Ausdruck gebrachte Auffassung der Dienststellenleitung, ob eine gemeinsame Angelegenheit i.S.v. § 53 Abs. 1 DRiG vorliege, nicht gebunden seien, stehe einer Vorgabe durch die Dienststellenleitung ebenfalls nicht entgegen, da es auch im Normalfall der Personalratsbeteiligung Meinungsverschiedenheiten zwischen Dienststellenleitung und Personalvertretung, etwa bezüglich der Frage, ob eine beabsichtigte Maßnahme beteiligungspflichtig sei oder nicht, geben könne. Bei der Forderung, dass die Dienststellenleitung bereits mit der Vorlage angeben müsse, ob sie vom Vorliegen einer gemeinsamen Angelegenheit ausgehe, gehe es aber weitergehend darum, um welche Art der nach § 70 Abs. 1 BPersVG bzw. § 52 DRiG i.V.m. § 70 Abs. 1 BPersVG gebotenen Zustimmung die Dienststellenleitung nach § 70 Abs. 2 Satz 1 BPersVG nachsuche. Sie könne um jeweils gesonderte Entscheidungen von Personal- und Richterrat bitten. Wenn es jedoch um gemeinsame Angelegenheiten i.S.d. § 53 Abs. 1 DRiG gehe, sei die in § 53 Abs. 1 DRiG geforderte gemeinsame Beschlussfassung erforderlich, die nicht vorliege, wenn lediglich separate Entscheidungen von Personal- und Richterrat getroffen würden. Es sei diese gesetzliche Konstruktion, aus der die Forderung abgeleitet werde, dass die Dienststellenleitung im Rahmen von § 70 Abs. 2 Satz 1 BPersVG bei Einleitung eines Mitbestimmungsverfahrens angeben müsse, welche Art von Zustimmung sie beantrage. Eine Grundlage für die Annahme, dass es bei der Beurteilung, ob eine gemeinsame Angelegenheit nach § 53 DriG vorliege, allein Sache des Personal- bzw. des Richterrats sei, darüber zu befinden, wie das Mitbestimmungsverfahren auszugestalten sei, finde sich im Gesetz nicht. Es gehe nicht um Fragen der Ausgestaltung des Mitbestimmungsverfahrens in dem Sinne, dass es eine (innere) Angelegenheit der Personalvertretung sei, die Modalitäten der Durchführung zu bestimmen, sondern es gehe um die Beachtung der gesetzlichen Vorgabe, dass bei Vorliegen einer gemeinsamen Angelegenheit vom Richterrat zu entsendende Vertreter hinzuziehen seien. Dies sei aber keine innere Angelegenheit der Personalvertretung mehr, die selbstverständlich für die Gestaltung der inneren Prozesse im Gremium selbst verantwortlich sei. Um eine solche Frage der inneren Ausgestaltung der Verfahrensabläufe gehe es nicht, wenn geklärt werden müsse, ob in Anwendung von § 53 Abs. 1 DRiG Vertreter des Richterrats hinzugezogen werden müssten oder nicht.
Der Antragsteller beantragt,
den Beschluss des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 20.10.2023 – PB 15 K 2748/22 – zu ändern und festzustellen, dass die weitere Beteiligte zu Ziff. 1 bei Einleitung von personalvertretungsrechtlichen Beteiligungsverfahren, die wegen Betroffenseins sowohl von Beschäftigten der Dienststelle als auch von Richtern möglicherweise der Regelung des § 53 Abs. 1 DRiG unterfallen, gehalten ist, bereits im Rahmen der Vorlage an den Personalrat zu unterscheiden, ob der erweiterte Personalrat nach § 53 Abs. 1 DRiG zu beteiligen ist oder eine Entscheidung des nicht erweiterten Personalrats erwartet wird.
Die weitere Beteiligte zu Ziff. 1 beantragt,
die Beschwerde zurückzuweisen.
Sie trägt vor, es bestehe Einigkeit darüber, dass die in § 53 Abs. 1 DRiG vorgesehenen Regelungen über die gemeinsame Beschlussfassung von Richterrat und Personalvertretung zwingend seien und nicht der Disposition der Beteiligungsgremien oder der Dienststellenleitung unterlägen. Es sei auch nicht gleichgültig, ob eine gemeinsame Beschlussfassung im erweiterten Personalrat oder getrennte Beschlüsse von Richterrat und Personalrat erfolgten. Fraglich sei aber, ob eine gesetzeskonforme Handhabung zwingend eine Vorgehensweise voraussetze, wie sie mit dem Antrag gefordert werde. Praktische Gründe, die für eine solche Handhabung sprechen würden, seien nicht erkennbar. Eine getrennte Unterrichtung des Personalrats und des Richterrats auch in gemeinsamen Angelegenheiten entspreche den gesetzlichen Vorgaben. Weshalb dies nicht auch für den ebenfalls in § 70 Abs. 2 Satz 1 BPersVG genannten Antrag auf Zustimmung zu der geplanten Maßnahme gelten solle und dieser von vornherein an den erweiterten Personalrat adressiert sein solle, sei nicht ersichtlich. Es sei im Ausgangspunkt zutreffend, dass die Dienststellenleitung den Antrag auf Zustimmung bei demjenigen Gremium stellen müsse, dessen Zustimmung benötigt werde. Bei dem Personalrat in seiner normalen Besetzung und dem erweiterten Personalrat handle es sich aber nicht um zwei unterschiedliche Gremien. Es gebe i.S. d. § 70 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 BPersVG auch keine unterschiedlichen Arten der Zustimmung, die dazu führten, dass die Dienststellenleitung angeben müsse, welche Art von Zustimmung sie beantrage. Vielmehr sei, wenn an einer Angelegenheit sowohl der Richterrat als auch die Personalvertretung beteiligt seien (nicht: zu beteiligen wären), die Entsendung von Mitgliedern des Richterrats in den Personalrat (erst) zur gemeinsamen Beschlussfassung vorgesehen. Dafür, dass dies nur auf Initiative der Dienststellenleitung geschehen könne, biete das Gesetz keinen Anhaltspunkt. Es gehe nicht um unterschiedliche Verfahrensarten, sondern um die Ausgestaltung des Mitbestimmungsverfahrens, dessen Durchführung in der eigenen Verantwortung der Gremien liege und von der Dienststellenleitung nicht zu beaufsichtigen sei.
Der weitere Beteiligte zu Ziff. 2 hat keinen Antrag gestellt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde des Antragstellers ist zulässig und zum Teil begründet.
Der gestellte Antrag ist, was zwischen den Beteiligten unstreitig ist, als sog. Globalantrag zulässig (s. dazu i.e. die angefochtene Entscheidung des Verwaltungsgerichts).
Der (sinngemäß auf Verfahren der Mitbestimmung bezogene) Antrag ist auch zum Teil begründet.
Die Bildung und die Organisation des Richterrates als Richtervertretung bei den Gerichten des Bundes, wie vorliegend, sind in §§ 49 bis 60 DRiG geregelt. Für die Bildung, Organisation und Aufgaben der Personalvertretung für die Gerichte des Bundes gilt das Bundespersonalvertretungsgesetz, das keine Regelungen im Hinblick auf Angelegenheiten, an denen sowohl der Richterrat als auch die Personalvertretung beteiligt sind, enthält. Das Deutsche Richtergesetz enthält in § 53 Abs. 1 DRiG eine Regelung für gemeinsame Aufgaben von Richterrat und Personalvertretung. Nach § 53 Abs. 1 DRiG entsendet der Richterrat für die gemeinsame Beschlussfassung eine gesetzlich näher bestimmte Anzahl von Mitgliedern in die Personalvertretung, wenn an einer Angelegenheit sowohl der Richterrat als auch die Personalvertretung beteiligt sind.
An einer (je mitbestimmungspflichtigen) Angelegenheit sind i.S.d. § 53 Abs. 1 DRiG sowohl der Richterrat als auch die Personalvertretung beteiligt, wenn die Angelegenheit die Interessen von Richtern einerseits und den übrigen Beschäftigten andererseits unmittelbar berührt, nicht hingegen, wenn eine Personengruppe nur mittelbar betroffen ist. Dies ist dann der Fall, wenn beide Beschäftigtengruppen unabhängig von der Wirkung der Maßnahme auf die jeweils andere Beschäftigtengruppe betroffen sind (Schmidt-Räntsch, DRiG, 6. Aufl., § 53 Rn. 3; weitergehend Fürst/Mühl/Arndt, Richtergesetz, § 53 DRiG Rn. 2).
§ 53 DRiG regelt somit für die Richtervertretungen und für die Personalvertretungen auf Bundesebene, welches Gremium und in welcher Zusammensetzung in Fällen der gemeinsamen Angelegenheiten zur Entscheidung berufen ist. Weitergehende Regelungen für den Fall des Vorliegens gemeinsamer Angelegenheiten enthalten weder das Deutsche Richtergesetz noch das Bundespersonalvertretungsgesetz. Spezielle Verfahrensregelungen für die Beratung und Beschlussfassung bei gemeinsamen Angelegenheiten sind nicht vorhanden. Auch fehlen Regelungen zum Ablauf der Beteiligung.
Allgemein gilt danach Folgendes:
Das Beteiligungsverfahren zwischen Dienststelle und Personalrat richtet sich in Verfahren der Mitbestimmung nach § 70 BPersVG, in Verfahren der Mitwirkung nach § 81 BPersVG. §§ 78 ff. BPersVG bestimmen die Angelegenheiten der Mitbestimmung, §§ 84 f. BPersVG bestimmen die Angelegenheiten der Mitwirkung. Nach § 70 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Abs. 1 BPersVG unterrichtet der Leiter oder die Leiterin der Dienststelle den Personalrat von der beabsichtigten Maßnahme und beantragt seine Zustimmung, soweit eine Maßnahme der Mitbestimmung des Personalrats unterliegt und deshalb nur mit seiner Zustimmung getroffen werden kann. Nach § 81 Abs. 1 BPersVG ist, soweit der Personalrat an Entscheidungen mitwirkt, die beabsichtigte Maßnahme vor der Durchführung mit dem Ziel einer Verständigung rechtzeitig und eingehend mit ihm zu erörtern.
Das Beteiligungsverfahren zwischen Dienststelle und Richterrat richtet sich gem. § 52 DRiG nach § 70 BPersVG. Inhaltlich verweist § 52 DRiG nur auf § 79 BPersVG (Mitbestimmung in sozialen Angelegenheiten) sowie teilweise auf § 80 BPersVG (Mitbestimmung in organisatorischen Angelegenheiten) und teilweise auf § 84 BPersVG (Angelegenheiten der Mitwirkung), ohne insoweit auf § 81 BPersVG (Verfahren zwischen Dienststelle und Personalrat in Mitwirkungsangelegenheiten) zu verweisen. Nach § § 52 DRiG i.V.m. § 70 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Abs. 1 BPersVG unterrichtet der Leiter oder die Leiterin der Dienststelle den Richterrat von der beabsichtigten Maßnahme und beantragt seine Zustimmung, soweit eine Maßnahme der Mitbestimmung des Richterrats unterliegt und deshalb nur mit seiner Zustimmung getroffen werden kann.
Maßgeblich für die Adressatenstellung im Beteiligungsverfahrens ist danach, wessen Zustimmung erforderlich ist.
Benötigt die Dienststellenleitung die Zustimmung des Personalrats, ist dessen Zustimmung zu beantragen. Benötigt die Dienststellenleitung die Zustimmung des Richterrats, ist dessen Zustimmung zu beantragen. Benötigt die Dienststellenleitung die Zustimmung des Personalrats und des Richterrats, ist - je getrennt - deren beider Zustimmung zu beantragen.
§ 53 Abs. 1 DRiG ändert hieran nichts. Auch die Beschlüsse des nach Maßgabe des § 53 Abs. 1 DRiG um Mitglieder des Richterrats erweiterten Personalrats sind Beschlüsse des Personalrats. Ein drittes Gremium ist für gemeinsame Angelegenheiten nicht geschaffen worden (Staats, DRiG, 2012, § 53 Rn. 1; Schmidt-Räntsch, a.a.O., Rn. 5; vgl. OVG Hamburg, Beschluss vom 08.11.1999 -8 Bs 368/99 PVL-, juris; Fürst/Mühl/Arndt, a.a.O., Rn. 3). Benötigt die Dienststellenleitung in Angelegenheiten, die unter § 53 Abs. 1 DRiG fallen können, die Zustimmung des (ggf. zu erweiternden) Personalrats, ist die Zustimmung des Personalrats, nicht des erweiterten Personalrats zu beantragen. Als Konsequenz hieraus muss der Personalrat entscheiden, ob er ggf. Mitglieder des Richterrats zur Entscheidung hinzuziehen muss, weil die materiellen Voraussetzungen des § 53 Abs. 1 DRiG vorliegen (s. dazu oben). Eine Zustimmung des Richterrats ist in diesen Angelegenheiten nicht erforderlich.
Allerdings ist der Anwendungsbereich des § 53 Abs. 1 DRiG begrenzt. Bereits durch die Schaffung besonderer Personalvertretungen bringt der Gesetzgeber nämlich zum Ausdruck, dass die Interessen der in dieser Sondervertretung repräsentierten Bediensteten grundsätzlich von denen der anderen Bediensteten abweichen, sodass gemeinsame Angelegenheiten eine Ausnahme bilden. Aus dieser Sicht können als gemeinsame Angelegenheiten nur solche Regelungstatbestände angesehen werden, die sinnvollerweise für die durch eine Sondervertretung repräsentierten Bediensteten nur in gleicher oder ähnlicher Weise wie für die anderen durch die allgemeine Personalvertretung vertretenen Bediensteten geregelt werden können, beide also unmittelbar berühren (BVerwG, Beschluss vom 08.07.1977 -VII P 6.75-, juris). Diese - die Eigenständigkeit der Sondervertretungen betonenden - Grundsätze gelten auch und erst recht für die Bestimmung von gemeinsamen Angelegenheiten von Richtern und anderen Bediensteten des Gerichts. Richter fallen von vornherein aus dem Anwendungsbereich des Personalvertretungsrechts heraus (§ 5 Abs. 1 Satz 2 BPersVG). Ihre Rechtsverhältnisse sind ebenso wie ihre Vertretungen im deutschen Richtergesetz und den Landesrichtergesetzen geregelt. Weisungsgebundenheit als wesentliches Merkmal des personalvertretungsrechtlichen Beschäftigtenbegriffs liegt bei ihnen nicht vor. Ihr mit der Unabhängigkeit einhergehender Sonderstatus gebietet es, die gemeinsame Angelegenheit i.S.d. § 53 Abs. 1 DRiG als eng zu verstehende Ausnahme zu betrachten. Eine gemeinsame Angelegenheit scheidet bei Maßnahmen aus, die den Sonderstatus von Richtern berühren (BVerwG, Beschl. vom 14.08.2007 -6 PB 5.07-, juris).
Unter Zugrundelegung dieser Rechtsprechung ist für eine gemeinsame Angelegenheit i.S.d. § 53 Abs. 1 DRiG mithin nur Raum, wenn es um mitbestimmungspflichtige Regelungstatbestände geht, die sinnvollerweise für die durch eine Sondervertretung repräsentierten Bediensteten nur in gleicher oder ähnlicher Weise wie für die anderen durch die allgemeine Personalvertretung vertretenen Bediensteten geregelt werden können, und einer solchen Regelung der Sonderstatus der Richter nicht entgegensteht. Ist dies hingegen der Fall, ist der Anwendungsbereich des § 53 Abs. 1 DRiG bereits von vornherein nicht eröffnet, die Beteiligung des Personalrats richtet sich allein nach dem Bundespersonalvertretungsgesetz.
Maßgeblich für die normative Ausgestaltung des Beteiligungsverfahrens ist danach der Inhalt der zustimmungspflichtigen Maßnahme.
Liegt keine gemeinsame Angelegenheit i.S.d. § 53 DRiG vor, richtet sich die Beteiligung des Personalrats nach dem Bundespersonalvertretungsgesetz, die Beteiligung des Richterrats nach § 52 DRiG i.V.m. dem Bundespersonalvertretungsgesetz. Liegt eine gemeinsame Angelegenheit vor, richtet sich die ausschließliche Beteiligung des Personalrats nach § 53 Abs. 1 DRiG i.V.m. dem Bundespersonalvertretungsgesetz. Die Beteiligung des Personalrats ist also normativ unterschiedlich ausgestaltet, je nachdem, ob eine gemeinsame Angelegenheit i.S.d. § 53 Abs. 1 DRiG vorliegt oder nicht.
Mithin sind folgende Konstellationen zu unterscheiden:
Eine mitbestimmungspflichtige Maßnahme betrifft nur die Belange der nicht-richterlichen Beschäftigten: zustimmen muss der Personalrat nach dem Bundespersonalvertretungsgesetz (Fallgruppe 1).
Eine mitbestimmungspflichtige Maßnahme betrifft nur die Belange der Richterschaft: zustimmen muss der Richterrat nach § 52 DRiG i.V.m. dem Bundespersonalvertretungsgesetz (Fallgruppe 2).
Eine mitbestimmungspflichtige Maßnahme betrifft sowohl die Belange der nicht-richterlichen wie der richterlichen Beschäftigten, der Sonderstatus von Richtern gebietet aber eine eigenständige Befassung des Richterrats: zustimmen müssen – je getrennt – der (einfache) Personalrat nach dem Bundespersonalvertretungsgesetz und der Richterrat nach § 52 DRiG i.V.m. dem Bundespersonalvertretungsgesetz (Fallgruppe 3).
Eine mitbestimmungspflichtige Maßnahme betrifft sowohl die Belange der nicht-richterlichen wie der richterlichen Beschäftigten, der Sonderstatus von Richtern gebietet aber keine eigenständige Befassung des Richterrats: zustimmen muss der Personalrat nach dem Bundespersonalvertretungsgesetz, bei Vorliegen der materiellen Voraussetzungen des § 53 Abs. 1 DRiG (s. dazu oben) ergänzt um vom Richterrat entsandte Mitglieder. Eine Zustimmung des Richterrats ist nicht erforderlich (Fallgruppe 4).
An die normative Ausgestaltung der Beteiligungsverfahren sind sowohl die Dienststellenleitung als auch die Personalvertretungen gebunden. Die Dienststellenleitung kann diese auch nicht von deren Bindung dispensieren und das Beteiligungsverfahren modifizieren und deren Handlungsspielraum erweitern, insbesondere letztlich aus verfassungsrechtlichen Gründen nicht § 53 Abs. 1 DRiG auf Fallgruppe 3 anwenden (lassen), sondern nur die Durchführung eines Mitbestimmungsverfahrens nach den jeweils einschlägigen Bestimmungen verlangen. Das setzt voraus, dass die Dienststellenleitung selbst eine Einschätzung vornimmt, welche Fallgruppe vorliegt und welche normativen Vorgaben jeweils einzuhalten sind. Daran ändert der Umstand, dass die Personalvertretungen an diese rechtliche Einordnung nicht gebunden sind (BVerwG, Beschluss vom 10.05.1984 -6 P 33.83-, juris), nichts, ebenso wenig der Umstand einer ggf. nur eingeschränkten Fehlerfolge (vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 13.10.1986 - 6 P 14.84 -, Urteil vom 02.12.1999 -2 C 4.99-, beide juris).
Die weitere Beteiligte zu Ziff. 1 unterscheidet demgegenüber bei der Einleitung des Beteiligungsverfahrens nach ihrer ausdrücklichen Stellungnahme im Beschwerdeverfahren (s. dazu die Verfügung des Gerichts vom 27.08.2024) nicht zwischen den Fallgruppen 3 und 4, sondern leitet in beiden Fallgruppen das Verfahren gegenüber Richterrat und Personalrat gesondert ein und bittet darum, in eigener Verantwortung das Vorliegen einer gemeinsamen Angelegenheit i.S.d. § 53 DRiG zu prüfen, also auch dann, wenn (Fallgruppe 3) die Anwendung des § 53 Abs. 1 DRiG bereits von vornherein ausscheidet. Damit modifiziert sie, wenn Fallgruppe 3 vorliegt, für diese Fallgruppe das Beteiligungsverfahren. Außerdem stellt sie den Personalvertretungen anheim, in diesen Fällen contra legem eine gemeinsame Angelegenheit anzunehmen.
Demgegenüber ist das von der weiteren Beteiligten zu Ziff. 1 jedenfalls gegenüber dem Personalrat gewählte Verfahren, wenn Fallgruppe 4 vorliegt, nicht zu beanstanden, da in dieser Fallgruppe die Anwendung des § 53 Abs. 1 DRiG in Betracht kommt und § 53 Abs. 1 DRiG gerade eine Entscheidung des (nicht erweiterten) Personalrats darüber voraussetzt, ob dessen materielle Voraussetzungen vorliegen und damit der erweiterte Personalrat entscheidet. Die Dienststellenleitung beantragt in dieser Fallgruppe zutreffend sowohl die Entscheidung des einfachen wie auch die potentielle Entscheidung des erweiterten Personalrats.
Eine Verpflichtung des Antragstellers, an einem nicht gesetzeskonformen Beteiligungsverfahren mitzuwirken, besteht aber nicht.
Der Antragsteller hat vor diesem Hintergrund einen von seinem weitergehenden Antrag erfassten (s. dazu die Verfügung des Gerichts vom 27.08.2024) Anspruch darauf festzustellen, dass sich seine Beteiligungsrechte, wenn eine mitbestimmungspflichtige Maßnahme sowohl die Belange der nicht-richterlichen wie der richterlichen Beschäftigten betrifft, der Sonderstatus von Richtern aber eine eigenständige Befassung des Richterrats gebietet (Fallgruppe 3), allein nach dem Bundespersonalvertretungsgesetz richten, die Dienststellenleitung zu prüfen hat, ob diese Voraussetzungen aus ihrer Sicht vorliegen und bejahendenfalls von ihm nicht verlangen darf zu prüfen, ob eine gemeinsame Aufgabe nach § 53 Abs. 1 DRiG vorliegt, sondern nur die Zustimmung des nicht erweiterten Personalrats beantragen darf. Ein weitergehender, auch Fallgruppe 4 umfassender Feststellungsanspruch besteht demgegenüber nicht, ebenso wenig ein Anspruch auf Feststellung einer noch weitergehenden Verpflichtung der Dienststellenleitung; insoweit ist die Beschwerde des Antragstellers zurückzuweisen.
Für eine Kostenentscheidung besteht in einem personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren keine Veranlassung. Das Verfahren ist gebührenfrei. Auslagen werden nicht erhoben und nicht erstattet.
Die Zulassung der Rechtsbeschwerde an das Bundesverwaltungsgericht beruht auf § 108 Abs. 2 BPersVG i.V.m. §§ 92 Abs. 1 Satz 2, 72 Abs. 2 Nr. 1 ArbGG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 66 bis 74, 70, 81 BPersVG
§§ 49 bis 60 DRiG geregelt. Für die Bildung, Organisation und Aufgaben der Personalvertretung für die Gerichte des Bundes
§§ 78 ff. BPersVG
§§ 84 f. BPersVG
§ 53 DRiG
§ 70 BPersVG
§ 52 DRiG
§ 40 BPersVG
§ 53 DriG
§ 81 BPersVG
§ 79 BPersVG
§ 80 BPersVG
§ 84 BPersVG
§ 53 Abs. 1 DRiG
§ 70 Abs. 2 BPersVG
§ 70 Abs. 1 BPersVG
§ 70 Abs. 2 Satz 1 BPersVG
§ 70 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 BPersVG
§ 70 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Abs. 1 BPersVG
§ 81 Abs. 1 BPersVG
§ 5 Abs. 1 Satz 2 BPersVG
§ 108 Abs. 2 BPersVG
§ 92 Abs. 1 Satz 2, 72 Abs. 2 Nr. 1 ArbGG

Zitierte Entscheidungen: B 15 K 2748/22
8 Bs 368/99
VII P 6.75
6 PB 5.07
6 P 33.83
6 P 14.84
2 C 4.99