Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-11-22, Aktenzeichen 13 K 4113/06
ECLI: ECLI:DE:VGK:2007:1122.13K4113.06.00

Tenor:
Die Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheides des Bundesministe- riums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit vom 6. Juni 2006 in der Gestalt seiner Widerspruchsbescheide vom 10. August 2006 verpflichtet, den Klägern Ak- teneinsicht in die gesamten Stellungnahmen des Bundesamtes für Naturschutz zum Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2 2002/4205 „Instandsetzungs- und Unterhal- tungsmaßnahmen an der Elbe, Sachsen-Anhalt" durch Übersendung der Originalun- terlagen an die Kanzleiadresse der Prozessbevollmächtigten zu gewähren.
Die Kosten des Verfahrens werden der Beklagten auferlegt.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des jeweils beizu- treibenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Kläger vor der Vollstre- ckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Europäische Kommission betrieb gegen die Beklagte das Vertragsverlet- zungsverfahren Nr. 2002/4205 „Instandsetzungs- und Unterhaltungsmaßnahmen an der Elbe, Sachsen Anhalt." Darin wurde gegen die Beklagte zum einen der Vorwurf erhoben, dass sie nicht die erforderlichen Schutzmaßnahmen für das vorgeschlage- ne Gebiet von besonderer gemeinschaftlicher Bedeutung „Dessau-Wörlitzer-Elbauen (DE-4149-304(vGGB))" ergriffen habe. Zum anderen ging es um den Vorwurf, dass die Beklagte für das besondere Schutzgebiet „Mittlere Elbe einschließlich Steckby- Lödderitzer Forst (DE 4139-401(BSG))" keine Verträglichkeitsprüfung nach der FFH- Richtlinie vorgenommen habe.
Im Zusammenhang mit der Erarbeitung der Stellungnahme der Bundesregierung zu diesem Vertragsverletzungsverfahren gab das Bundesamt für Naturschutz auf Veranlassung des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicher- heit (BMU) eine Stellungnahme ab. Einen Antrag der Kläger auf Akteneinsicht in die gesamten Stellungnahmen lehnte das Bundesamt für Naturschutz mit - bestandskräf- tigem - Bescheid vom 13. April 2006 als unberechtigt ab.
Unter dem 17. Mai 2006 beantragten die Kläger nunmehr beim BMU „Aktenein- sicht in die gesamten Stellungnahmen des Bundesamtes für Naturschutz zum Ver- tragsverletzungsverfahren Nr. 2002/4205 ‚Instandsetzungs- und Unterhaltungsmaß- nahmen an der Elbe, Sachsen-Anhalt' durch Übersendung der Originalunterlagen, hilfsweise von Kopien derselben," an die Kanzleiadresse ihrer Prozessbevollmächtig- ten. Diesen Antrag lehnte das BMU mit „Entscheidung" vom 6. Juni 2006 ab, weil das Informationsbegehren unberechtigt sei. Bei den Stellungnahmen des Bundesamtes für Naturschutz handele es sich um interne Mitteilungen, die das Bundesamt für den BMU erarbeitet habe. Ihr Bekanntwerden hätte nachteilige Auswirkungen auf die Ver- traulichkeit der Beratungen der Behörden sowie auf die Effektivität der Verwaltungs- arbeit und der internen Arbeitsabläufe.
Dagegen legten die Kläger am 7. Juli 2006 Widerspruch ein, zu dessen Begrün- dung sie im wesentlichen geltend machten, dass für die Ablehnung ihres Umweltin- formationsbegehrens keine Ablehnungsgründe ersichtlich seien. Die Einsichtnahme in bereits vorhandene Gutachten und Stellungnahmen könne nicht abgelehnt wer- den; im übrigen seien die Beratungen bereits abgeschlossen, so dass die behördli- che Entscheidungsfindung nicht mehr geschützt werden müsse. Bei den Stellung- nahmen handele es sich auch nicht um interne Mitteilungen, da darunter nur kurze Notizen oder Aktenvermerke innerhalb einer Behörde fielen, nicht aber ausführliche gutachterliche Stellungnahmen zwischen verschiedenen Behörden. Jedenfalls aber überwiege das öffentliche Interesse an einer Bekanntgabe der Gutachten.
Mit getrennten Widerspruchsbescheiden vom 10. August 2006, die am 16. August 2006 zugestellt wurden, wies das BMU die Widersprüche im wesentlichen unter Wiederholung und Vertiefung der Gründe des Ausgangsbescheides zurück.
Am 12. September 2006 haben die Kläger Klage erhoben, zu deren Begründung sie ihre Gründe aus dem Widerspruchsverfahren wiederholen und vertiefen. Es greife schon kein Ablehnungsgrund ein, jedenfalls aber überwiege das öffentliche Interesse. Die Stellungnahmen des Bundesamtes für Naturschutz seien nicht bekannt, auch der Kommission seien sie nicht vorgelegt worden. Wenn das Bundesamt für Naturschutz in seinen Stellungnahmen die Auffassung der Kommission stütze, könne die Bundesregierung ihre Argumentation im Vertragsverletzungsverfahren gegebenenfalls nicht mehr aufrechterhalten.
Die Kläger beantragen,
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit vom 6. Juni 2006 in der Gestalt seiner Widerspruchsbescheide vom 10. August 2006 zu verpflichten, ihnen Akteneinsicht in die gesamten Stellungnahmen des Bundesamtes für Naturschutz zum Vertragsverletzungsverfahren 2 2002/4205 „Instandsetzungs- und Unterhaltungsmaßnahmen an der Elbe, Sachsen-Anhalt", durch Übersendung der Originalunterlagen, hilfsweise von Kopien derselben, an die Kanzleiadresse der Prozessbevollmächtigten zu gewähren.
Die Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen.
Zur Begründung wiederholt und vertieft sie die Gründe der angegriffenen Bescheide. Die Stellungnahmen müssten als Teil des Beratungsprozesses vertraulich behandelt werden. Ausgehend von dem Zweck des Ablehnungsgrundes der Vertraulichkeit der Beratungen, die unbefangene interne Meinungsbildung zu schützen und dadurch eine effektive, funktionsfähige und neutrale Entscheidungsfindung zu sichern, müsse die Willensbildung sowohl innerhalb einer Behörde als auch zwischen verschiedenen Behörden geschützt werden. Der Entscheidungsprozess sei noch nicht abgeschlossen. Aber auch nach dem Abschluss der Entscheidung müsse die Information nicht gegeben werden, da der Schutzzweck der Unbefangenheit der internen Meinungsbildung auch dann tangiert sei, wenn die Beteiligten mit einer späteren Veröffentlichung rechnen müssten.
Es greife zudem der Ablehnungsgrund des Schutzes interner Mitteilungen ein. Bei den Stellungnahmen des Bundesamtes für Naturschutz handele es sich um solche Mitteilungen, die trotz der Beteiligung zweier Behörden auch interner Natur seien, da der Ablehnungsgrund auch für den Austausch zwischen zwei Behörden gelte, insbesondere im Verhältnis zwischen vorgesetzter und nachgeordneter Behörde. Der Schutzzweck der Sicherung der Effektivität interner Arbeitsabläufe und des Zusammenwirkens von Behörden gelte gerade auch im Verhältnis zu nachgeordneten Behörden. Ein überwiegendes öffentliches Interesse sei schon deswegen nicht anzuerkennen, weil die Kläger umfassende Informationen über die Stellungnahme der Bundesregierung im Rahmen des Vertragsverletzungsverfahrens erhalten hätten; davon seien nur die Stellungnahmen des Bundesamtes für Naturschutz ausgenommen gewesen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend Bezug genommen auf den sonstigen Inhalt der Streitakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des BMU.

Entscheidungsgründe:
Die von den beiden Klägern erhobene Verpflichtungsklage,
vgl. etwa Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 18. Oktober 2005 - 7 C 5.04 - Umwelt- und Planungsrecht (UPR) 2006, S. 195, 196; Oberverwaltungsgericht für das Land Schleswig-Holstein (OVG S-H), Urteil vom 15. September 1998 - 4 L 139/98 -, Deutsches Verwaltungsblatt (DVBl.) 1999, S. 250, 251 = Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht (NVwZ) 1999, S. 670, 671,
ist zulässig und begründet.
Der als „Entscheidung" bezeichnete und an beide Kläger gerichtete Bescheid des BMU vom 6. Juni 2006 in der Gestalt seiner beiden Widerspruchsbescheide vom 10. August 2006 ist rechtswidrig und verletzt die Kläger in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
Die Kläger haben gegen die Beklagte einen Anspruch auf Einsicht in die Stellungnahmen des Bundesamtes für Naturschutz zum Vertragsverletzungsverfahren 2 2002/4205 „Instandsetzungs- und Unterhal- tungsmaßnahmen an der Elbe, Sachsen-Anhalt". Dieser Anspruch ergibt sich aus § 3 Abs. 1 Satz 1 des Umweltinformationsgesetzes (UIG) vom 22. Dezember 2004 (BGBl. I S. 3704), das hier wegen des Zeitpunktes der Geltendmachung des Informationsbegehrens nach dem Inkrafttreten des Gesetzes am 14. Februar 2005 anwendbar ist. Nach dieser Vorschrift hat jede Person nach Maßgabe dieses Ge- setzes Anspruch auf freien Zugang zu Umweltinformationen, über die eine informati- onspflichtige Stelle verfügt. Bei den gutachtlichen Stellungnahmen des Bundesamtes für Naturschutz handelt es sich als Zusammenstellung von Daten über den Zustand von Umweltbestandteilen i.S. von § 2 Abs. 3 Nr. 1 UIG bzw. als Berichte über die Umsetzung des Umweltrechts gem. § 2 Abs. 3 Nr. 4 UIG um Umweltinformationen, was zwischen den Beteiligten auch nicht streitig ist. Da diese bei der obersten Bundesbehörde BMU als gem. § 2 Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 UIG informationspflichtige Stelle vorhanden sind, können die Kläger als juristische (Kläger zu 1) bzw. als natürliche (Kläger zu 2) Person Zugang zu diesen Umweltinformationen verlangen.
Diesem Anspruch stehen - worüber die Beteiligten allein streiten - auch keine Ablehnungsgründe entgegen. Die Beklagte kann sich mit Erfolg weder auf die Vertraulichkeit der Beratungen nach § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG noch auf den Schutz interner Mitteilungen nach § 8 Abs. 2 Nr. 2 UIG berufen. Die Voraussetzungen dieser Ablehnungsgründe liegen ersichtlich nicht vor.
Nach § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG ist der Antrag auf Zugang zu Umweltinformationen abzulehnen, soweit das Bekanntgeben der Informationen nachteilige Auswirkungen auf die Vertraulichkeit der Beratungen von informationspflichtigen Stellen hätte, es sei denn, das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe überwiege. Ursprünglich mag es ein solches Beratungsverhältnis auch zwischen dem BMU als vorgesetzter oberster Bundesbehörde und dem Bundesamt für Naturschutz als nachgeordneter Behörde gegeben haben, dessen Gegenstand die Beratung des BMU durch das Bundesamt für Naturschutz im Rahmen des eingeleiteten Vertragsverletzungsverfahrens war,
zum Begriff der Beratung als Betätigung der staatlichen Willensbildung vgl. OVG Schleswig, a.a.O. S. 671.
Dennoch greift dieser Ablehnungsgrund vorliegend nicht (mehr) ein, weil diese Beratung inzwischen abgeschlossen ist. Wie das Oberverwaltungsgericht Schleswig in der bereits angeführten ausführlich begründeten Entscheidung im einzelnen dargelegt hat, ist der unbestimmte Rechtsbegriff der „Beratung" „bei semantischer, historischer, systematischer und teleologischer Auslegung (...) bezogen auf seinen Schutzumfang dahingehend zu konkretisieren, dass von ihm nur die Beratungs- und Abwägungsvorgänge, d.h. der Beratungsprozess (-verlauf) selbst, nicht aber die den Beratungen zugrundeliegenden, bereits zuvor vorliegenden Sachinformationen, über die beraten wird (Beratungsgegenstände - z.B. die zur Entscheidung führenden Tatsachen), oder auch die Beratungsergebnisse (z.B. Gutachten, die die tatsächlichen oder rechtlichen Entscheidungsgrundlagen zusammenstellen), erfasst sind,"
OVG S-H, a.a.O. S. 671 f. m.w.Nachw.; ebenso Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 5. September 2006 - 8 A 2190/04 - UPR 2007, S. 39, 40 = Nordrhein-Westfälische Verwaltungsblätter 2007, S. 184, 186, und Beschluss vom 30. November 2006 - 13a D 114/06 -, juris.
Denn insbesondere der Schutzzweck der als Ausnahmevorschrift eng auszulegenden Bestimmung erfordert nicht die Erstreckung des Ablehnungsgrundes auf einen Zeitpunkt nach dem Abschluss der Beratungen. Der Ablehnungsgrund des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG dient ersichtlich dem Interesse an der Effektivität und Unabhängigkeit der Verwaltung und soll eine unbefangene Meinungsbildung und einen freien Meinungsaustausch innerhalb und zwischen Behörden ermöglichen und so eine effektive, funktionsfähige und neutrale Entscheidungsfindung der Behörde sicherstellen,
vgl. nochmals OVG S-H, a.a.O. S. 673.
Der Auffassung der Beklagten, dass die Informationen auch nach dem Abschluss der Entscheidung nicht gegeben werden müssten, weil der Schutzzweck der Unbefangenheit der internen Meinungsbildung auch dann tangiert sei, wenn die Beteiligten mit einer späteren Veröffentlichung rechnen müssten, kann nicht gefolgt werden. Dann wären weiteste Teile der Ergebnisse behördlichen Zusammenwirkens vom Umweltinformationsanspruch ausgenommen, was dem Grundsatz des § 3 Abs. 1 UIG und insbesondere auch der Richtlinie 2003/4/EG des Europäischen Par- laments und des Rates vom 28. Januar 2003 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen und zur Aufhebung der Richtlinie 90/313/EWG des Rates zuwiderliefe. Der Schutzbereich der Vorschrift würde so nahezu grenzenlos ausgeweitet. Wenn endgültige Beratungsergebnisse vorliegen, der Beratungsprozess mithin abgeschlossen ist, ist ein Schutzgrund nicht mehr ersichtlich. Behörden arbeiten regelmäßig nicht unter dem Schutz der Vertraulichkeit sondern im Licht der Öffentlichkeit.
Des dargestellten Schutzes bedarf vorliegend weder das beratene BMU noch das beratende Bundesamt für Naturschutz, nachdem die Beratung abgeschlossen ist. Dabei mag vorliegend dahingestellt bleiben, ob diese Beratung schon mit der Erstattung der Gutachten durch das Bundesamt an das BMU oder mit der Vorlage der Stellungnahme an das Kabinett oder erst mit der Kabinettsentscheidung abgeschlossen ist oder deren Endpunkt erst mit der Abgabe der Stellungnahme der Bundesregierung gegenüber der Europäischen Kommission im Rahmen des eingeleiteten Vertragsverletzungsverfahrens erreicht wird. Denn die Beratung findet ihr Ende jedenfalls mit dem Abschluss des Vertragsverletzungsverfahrens der Europäischen Kommission gegen die Beklagte. Spätestens zu diesem Zeitpunkt bedarf die Willensbildung zwischen den hier beteiligten Bundesbehörden keines Schutzes mehr. Wie die Vertreter der Beklagten in der mündlichen Verhandlung vorgetragen haben, ist das Vertragsverletzungsverfahren zwischenzeitlich im Oktober 2007 eingestellt worden, wie die Kommission unter dem 17. Oktober 2007 mitgeteilt habe. Dann aber ist kein Grund mehr dafür ersichtlich, dass die Bekanntgabe der Gutachten des Bundesamtes für Natur Auswirkungen auf die Vertraulichkeit der Beratungen zwischen dem BMU und dem Bundesamt im Zusam- menhang mit dem den (Beratungs-)Gegenstand bildenden Vertragsverletzungsverfahrens haben könnte. Scheidet die Vorschrift des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG danach als Ablehnungsgrund aus, kommt es auf eine Interessenabwägung nach § 8 Abs. 1 Satz 1 a.E. UIG nicht mehr an.
Auch auf den von der Beklagten weiter angeführten Ablehnungsgrund des § 8 Abs. 2 Nr. 2 UIG kann sie sich nicht mit Erfolg berufen. Nach dieser Bestimmung ist ein Antrag abzulehnen, soweit er sich auf interne Mitteilungen der informationspflichtigen Stellen bezieht, es sei denn, das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe überwiegt. Wie schon der eindeutige Wortlaut der Vorschrift belegt, bezieht sich dieser Ablehnungsgrund nur auf Mitteilungen innerhalb der informationspflichtigen Stellen, also auf Nachrichten und Schreiben einer Arbeitseinheit der informationspflichtigen Stelle an eine andere Arbeitseinheit derselben Stelle, entgegen der Auffassung der Kläger auch auf ausführliche Gutachten, gegebenenfalls auch interne Vermerke für eine andere Arbeitseinheit derselben Stelle; er erstreckt sich aber nicht auf den Schriftverkehr zwischen ver- schiedenen informationspflichtigen Stellen. Angesichts des klaren Wortlauts der Be- stimmung spricht nichts für die gegenteilige Auffassung der Beklagten, dass die Vor- schrift auch für den Meinungsaustausch von zwei Behörden, namentlich der übergeordneten mit der nachgeordneten Behörde, gelte. Gegen eine solche erweiternde Auslegung spricht schon der Gesichtspunkt, dass auch § 8 Abs. 2 Nr. 2 UIG eine Ausnahme von dem den freien Zugang zu Umweltinformationen gewährenden Grundsatz des § 3 Abs. 1 UIG statuiert und Ausnahmevorschriften regelmäßig eng auszulegen sind. Für eine dahingehende Auslegung spricht - entgegen der Auffassung der Beklagten - auch nicht die Verwendung des Plurals in der Vorschrift, durch den interne Mitteilungen der informationspflichtigen Stellen einbezogen werden. Denn wie der nachfolgende Zusatz „im Sinne des § 2 Abs. 1" belegt, wird mit dieser grammatischen Form nur dem Umstand Rechnung tragen, dass in § 2 Abs. 1 UIG mehrere informationspflichtige Stellen aufgeführt und definiert werden.
Greift damit kein Ablehnungsgrund ein, steht den Klägern der Anspruch auf Zugang zu den begehrten Umweltinformationen zu. Da die Kläger den Informationszugang durch die Gewährung von Akteneinsicht in Form der Übersendung der Stellungnahmen des Bundesamtes für Naturschutz in die Kanzlei ihrer Prozessbevollmächtigten beantragt haben und die Beklagte sich nicht auf gewichtige Gründe berufen hat, die dieser Art der Informationsbegewährung entgegenstehen, ist der Zugang zu den begehrten Umweltinformationen gem. § 3 Abs. 2 Satz 2 UIG in dieser Form zu gewähren. Auf die hilfsweise begehrte Übersendung von Kopien ist angesichts des Erfolges der Klage mit dem Hauptantrag nicht zu entscheiden.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.
Anlass, in Anwendung des § 124 a VwGO die Berufung zuzulassen, bestand nicht.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 167 VwGO
§ 124 a VwGO
§ 113 Abs. 5
Satz 1 VwGO
§ 2 Abs. 3 Nr. 1 UIG
§ 2 Abs. 3 Nr. 4 UIG
§ 2 Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 UIG
§ 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG
§ 8 Abs. 2 Nr. 2 UIG
§ 3 Abs.
1 UIG
§ 8 Abs. 1
Satz 1 Nr. 2 UIG
§ 8 Abs. 2 Nr. 2
UIG
§ 3 Abs. 1 UIG
§ 2 Abs. 1 UIG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 3
Abs. 1 Satz 1 des Umweltinformationsgesetzes

Zitierte Entscheidungen: 7 C 5.04
4 L 139/98
8 A 2190/04
13a D 114/06