Verwaltungsgericht Göttingen (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2006-07-05, Aktenzeichen 7 A 1/06

Tenor:

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
I. Mit Schreiben vom 22.06.2005 beantragte der Beteiligte, der Dienststellenleiter des Bildungsinstituts der Polizei Niedersachsen (BIP NI), bei dem bei ihm gebildeten Personalrat, dem Antragsteller, gemäß § 75 Abs. 1 Nr. 12 NPersVG die Herstellung des Benehmens bezüglich des Wechsels der Küchen des BIP NI an den Standorten J. und K. von der Eigen- zur Fremdbewirtschaftung. Der Antragsteller lehnte mit Schreiben vom 06.07.2005 die Herstellung des Benehmens ab. Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus, das dem Ausschreibungsverfahren vorangestellte Interessenbekundungsverfahren werde aus seiner Sicht nicht zu einem kostengünstigeren Betrieb im Rahmen der Fremdvergabe führen; der derzeitige Minister für Inneres und Sport habe die Privatisierung aber nur für den Fall der wirtschaftlicheren Variante zugelassen.
Mit Schreiben vom 21.07.2005, dem Antragsteller zugegangen am 22.07.2005, wies der Beteiligte die Einwendungen des Antragstellers zurück und führte aus, die Vorlage zur Benehmensherstellung sei auf der Grundlage des Kabinettsbeschlusses vom 19.04.2004 und des Erlasses des Ministeriums für Inneres und Sport (MI) vom 03.05.2005 erfolgt, die für das BIP NI verbindliche Weisungen enthielten.
Mit Schreiben vom 15.08.2005, das im MI am 16.08.2005 einging, beantragte der Antragsteller gemäß § 76 Abs. 4 NPersVG die Entscheidung der übergeordneten Dienststelle. Das MI unterrichtete den bei ihm gebildeten Polizeihauptpersonalrat von dem Antrag und führte mit ihm mehrere Gespräche, in denen ihm die von ihm angenommene Verfristung des Antrages mitgeteilt wurde.
Mit einem an den Antragsteller gerichteten Erlass vom 19.12.2005 lehnte das MI eine Entscheidung in der Sache ab, da der Antrag des Antragstellers vom 15.08.2005 nicht innerhalb der durch § 76 Abs. 4 Satz 1 NPersVG normierten Frist von zwei Wochen gestellt worden sei. Das habe zur Folge, dass mangels fristgerechten Antrages das Benehmen als hergestellt anzusehen sei. Das Verfahren sei damit abgeschlossen; ein Wiedereintreten sei dem MI verwehrt. Auch der Hinweis, es habe eine Absprache zwischen einem Vertreter der örtlichen Dienststelle und dem Antragsteller gegeben, der Antrag könne auch noch nach Ablauf der Frist gestellt werden, ändere an der rechtlichen Bewertung nichts. Zum einen sei es generell äußerst fragwürdig, ob die Fristen des NPersVG - soweit nicht ausdrücklich zugelassen - zur Disposition von Dienststelle und Personalvertretung stünden. Zum anderen sei jedenfalls die örtliche Dienststelle nicht befugt, über die Verlängerung einer Frist zu verfügen, deren Auswirkungen die übergeordnete Dienststelle träfen. Im Übrigen sei eine Absprache mit dem oben beschriebenen Inhalt nirgends dokumentiert und ihm, dem MI, lediglich zufällig im Laufe des Monats November 2005 bekannt geworden. Zu diesem Zeitpunkt seien - zu Recht ausgehend von einer vorliegenden Benehmensherstellung - die organisatorischen Maßnahmen (Ausschreibung und Vergabe) bereits vollzogen gewesen.
Am 16.01.2006 hat der Antragsteller das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren eingeleitet. Zur Begründung macht er im Wesentlichen geltend: Zu Unrecht sei davon ausgegangen worden, dass im Zusammenhang mit der Übergabe der Küchen des BIP NI an den Standorten J. und K. in eine Fremdbewirtschaftung sein, des Antragstellers, nach § 75 Abs. 1 Nr. 12 NPersVG erforderliches Benehmen als hergestellt anzusehen sei. Sein Antrag auf Entscheidung der übergeordneten Dienststelle vom 15.08.2005 hätte nicht ohne Sachprüfung als verspätet abgelehnt werden dürfen. Die schriftliche Mitteilung des Beteiligten, dass den Einwendungen des Antragstellers nicht entsprochen werde, sei diesem am 22.07.2005, also in den Sommerferien, zugegangen. Zu diesem Zeitpunkt habe sich außer dem stellvertretenden Personalratsvorsitzenden Q. kein weiterer Vertreter des Personalrats im Dienst befunden, da in der Sommerpause alle anderen im Urlaub gewesen seien. Es sei seit Jahrzehnten eine ständige Verwaltungspraxis innerhalb der Dienststelle, während der Abwesenheit des Personalrats und im Übrigen auch der Dienststellenleitung keine Vorlagen zu machen, da es unmöglich sei, diese abzuarbeiten. Das BIP Ni sei eine Bildungseinrichtung, welche wie jede andere ähnliche Einrichtung durch das Lehrgangsgeschäft auf eine geschlossene Sommerpause angewiesen sei. Aus diesem Grunde nähmen alle Beschäftigten, die nicht unbedingt präsent sein müssten, in der Sommerpause ihren Urlaub. Eine Ausnahme habe lediglich der stellvertretende Personalratsvorsitzende Q. gebildet, der im BIP Ni zu den Liegenschaftsarbeitern gehöre, bei denen auch während der Sommerpause eine Notbesetzung vor Ort sein müsse. Herr Q. habe die Entscheidung des Beteiligten im Sinne von § 76 Abs. 3 NPersVG am 22.07.2005 entgegengenommen. Da er auf Grund der Abwesenheit seiner Personalratskollegen befürchtet habe, dass es Terminschwierigkeiten geben könne, habe er sich an den Verwaltungschef und Hausjuristen des Beteiligten, Herrn Regierungsdirektor R., gewandt, welcher als einziger Ansprechpartner der Dienststellenleitung zur Verfügung gestanden habe und der den beteiligten Direktor des BIP NI im Übrigen auch zu vertreten habe. Regierungsdirektor R. habe dem Personalratsmitglied Q. mitgeteilt, dass er sich keine Sorgen um eine Verfristung machen müsse, da ja niemand vor Ort sei und es ausreiche, wenn der Personalrat in seiner nächsten Sitzung nach der Sommerpause entscheiden würde. Als der Vorsitzende des Antragstellers dann aus dem Urlaub zurückgekehrt sei, habe ihm Herr Q. mitgeteilt, was er mit Regierungsdirektor R. vereinbart gehabt habe. Auf Nachfrage habe dieser gegenüber dem Vorsitzenden des Antragstellers sofort bestätigt, dass die Verfahrensweise mit ihm so besprochen sei. Ungeachtet der Frist habe der Antragsteller sodann mit einem Schreiben vom 15.08.2005 gemäß § 76 Abs. 4 NPersVG die Entscheidung der übergeordneten Dienststelle beantragt. Zeitgleich habe der Vorsitzender des Antragstellers den Vorsitzenden des Polizeihauptpersonalrats informiert und ihn über die Nichteinigung zwischen dem Beteiligten und dem Antragsteller in Kenntnis gesetzt. Dieser habe telefonisch und bei persönlichen Kontakten mitgeteilt, man habe ihn schon von Anfang an auf die formelle Verfristung hingewiesen; Vertreter des MI hätten ihm aber bedeutet, dass man aber die Verhandlungen keinesfalls an dieser Formalie scheitern lassen wolle, da man für den zeitlichen Ablauf Verständnis habe und ihn toleriere. Gleichwohl habe nach mehr als vier Monaten das MI den dort am 16.08.2005 eingegangenen Antrag auf Entscheidung der übergeordneten Dienststelle als verfristet zurückgewiesen. Das Argument der Verfristung sei vom MI herangezogen worden, um nicht einräumen zu müssen, dass der Antragsteller in der Sache im Recht sei und Ausschreibung und Vergabe des Küchenbetriebes rechtswidrig erschienen.
Der Antragsteller beantragt,
festzustellen, dass im Benehmensherstellungsverfahren betreffend die Übergabe der Küchen des BIP NI an den Standorten J. und K. in eine Fremdbewirtschaftung das Beteiligungsrecht, insbesondere das Initiativrecht, des Antragstellers dadurch verletzt worden ist, dass sein Antrag auf Entscheidung der übergeordneten Dienststelle vom 15.08.2005 als verspätet im Sinne von § 76 Abs. 4 Satz 1 NPersVG angesehen worden ist.
Der Beteiligte beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Er sieht Beteiligungsrechte des Antragstellers als nicht verletzt an und tritt dessen Ausführungen im Einzelnen entgegen.
Hinsichtlich weiterer Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Verfahrensbeteiligten wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte und die Verwaltungsvorgänge des Beteiligten. Diese Unterlagen sind Gegenstand der Anhörung und der Entscheidungsfindung gewesen.
II. Der Antrag bleibt erfolglos.
Für die vom Antragsteller begehrte Feststellung, dass im Benehmensherstellungsverfahren betreffend die Übergabe der Küchen des BIP NI an den Standorten J. und K. in eine Fremdbewirtschaftung das Beteiligungsrecht, insbesondere das Initiativrecht, des Antragstellers dadurch verletzt worden ist, dass sein Antrag auf Entscheidung der übergeordneten Dienststelle vom 15.08.2005 als verspätet im Sinne von § 76 Abs. 4 Satz 1 NPersVG angesehen worden ist, ist aus Rechtsgründen kein Raum.
Für den Antrag mag zwar ein Rechtsschutzbedürfnis zu bejahen sein, obwohl bei Einleitung des vorliegenden Beschlussverfahrens die zugrundeliegende, unstreitig gemäß § 75 Abs. 1 Nr. 12 NPersVG benehmensherstellungspflichtige und vom Antragsteller beanstandete Maßnahme bereits vollzogen war. Denn aus dem Antrag und dem Sachvortrag des Antragstellers wird (noch) hinreichend deutlich, dass von ihm eine Entscheidung der Fachkammer nicht nur über diesen konkreten Vorgang, sondern maßgeblich auch über die dahinterstehende abstrakte personalvertretungsrechtliche Frage - nämlich die Verbindlichkeit der Frist des § 76 Abs. 4 Satz 1 NPersVG - begehrt wird.
Entgegen der Ansicht des Antragstellers ist aber auf seinen Antrag vom 15.08.2005 im vorliegenden Fall rechtsfehlerfrei keine Sachentscheidung der übergeordneten Dienststelle - des MI - erfolgt. Denn dieser Antrag ist nicht innerhalb der durch § 76 Abs. 4 Satz 1 NPersVG festgelegten Frist von zwei Wochen nach Zugang der Mitteilung des Beteiligten nach § 76 Abs. 3 NPersVG gestellt worden. Da die Mitteilung des Beteiligten vom 21.07.2005, den Einwendungen des Antragstellers nicht zu entsprechen, dem Antragsteller am 22.07.2005 zugegangen ist, begann die Frist am 23.07.2005 zu laufen (§ 187 Abs. 1 BGB); sie endete mit Ablauf des 05.08.2005, einem Freitag (§ 188 Abs. 2 BGB). Der Antrag des Antragstellers ging beim MI aber erst am 16.08.2005 und somit verspätet ein. Dies hat zur Folge, dass mangels fristgerechten Antrages gemäß § 76 Abs. 4 Satz 1 NPersVG das Benehmen als hergestellt und demzufolge die Entscheidung des Beteiligten vom 21.07.2005 als endgültige, durch die Fachkammer inhaltlich nicht mehr überprüfbare Entscheidung im Benehmensherstellungsverfahren gemäß § 75 Abs. 1 Nr. 12 NPersVG anzusehen ist.
Die hier vom Antragsteller versäumte Zwei-Wochen-Frist des § 76 Abs. 4 Satz 1 NPersVG ist, da eine Verlängerung oder eine Verkürzung - wie etwa gemäß § 68 Abs. 3 Satz 1 bzw. § 68 Abs. 2 Satz 4 NPersVG - gesetzlich nicht vorgesehen ist, zwingend und hat den Charakter einer gesetzlichen Ausschlussfrist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 26.08.1987 - 6 P 11.86 -, BVerwGE 78, 72/77; OVG Münster, Beschluss vom 10.05.1988 - CB 1/86 -, ZBR 1989, 215). Auch bei einer - etwaigen - unverschuldeten Versäumung durch den Antragsteller ist Wiedereinsetzung in den vorigen Stand nicht möglich (vgl. Fischer/Goeres, Personalvertretungsrecht des Bundes und der Länder, GKÖD Band V, Stand: April 2006, K § 69 Rdn. 11b; Cecior/Dietz/Vallendar/Lechtermann/Klein, Das Personalvertretungsrecht in Nordrhein-Westfalen, Stand: November 2005, § 66 Rdn. 145). Eine den gesetzlichen Vorschriften widersprechende Vereinbarung, wie etwa eine im gegenseitigen Einvernehmen erfolgte Verlängerung, ist unwirksam (vgl. OVG Münster, Beschluss vom 10.05.1988, a.a.O.; Cecior/Dietz/Vallendar/Lechtermann/Klein, a.a.O. § 66 Rdn. 146). Dies folgt aus § 82 NPersVG, wonach durch Tarifvertrag, Vereinbarung nach § 81 (mit den Spitzenorganisationen der Gewerkschaften) oder Dienstvereinbarung nach § 78 nicht von den Vorschriften dieses Gesetzes abgewichen werden darf. Obwohl diese Vorschrift sich ihrem Wortlaut nach nur auf Tarifverträge, Vereinbarungen mit den Spitzenorganisationen der Gewerkschaften und Dienstvereinbarungen bezieht, gilt die Unabdingbarkeit auch für Vereinbarungen unterhalb dieser Ebenen. Im Übrigen sind der Personalrat und der Leiter der Dienststelle als Teil der Verwaltung bei ihrem Handeln generell an Gesetz und Recht gebunden (Art. 20 Abs. 3 GG). Diese Bindung verlangt eine Respektierung der gesetzlichen Ausschlussfristen (vgl. Fischer/Goeres, a.a.O., K § 69 Rdn. 11b). Ebenso ist eine Abrede unzulässig, dass der Leiter der Dienststelle sich in bestimmten Fällen nicht auf eine Versäumung der Frist beruft (vgl. VGH Mannheim, Beschluss vom 12.04.1983 - 15 S 774/82 -, ZBR 1984, 216/217; Cecior/Dietz/Vallendar/Lechtermann/Klein, a.a.O. § 66 Rdn. 147). Selbst wenn man der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts folgt, wonach der Leiter der Dienststelle sich unter Umständen nach dem Grundsatz der vertrauensvollen Zusammenarbeit (§ 2 Abs. 1 NPersVG) auf den Fristablauf nicht soll berufen können, wenn in einer Dienststelle die ständige Praxis besteht, den Fristablauf abweichend von den gesetzlichen Bestimmungen zu berechnen (vgl. BVerwG; Beschluss vom 09.12.1992 - 6 P 16.91 -, BVerwGE 91, 276 = PersR 1993, 212 = PersV 1994, 173), lässt sich daraus im vorliegenden Fall nichts zu Gunsten des Antragstellers herleiten. Denn der vom Bundesverwaltungsgericht aufgestellte Grundsatz, der ohnehin nicht unbedenklich ist, weil die Rechtssicherheit des Beteiligungsverfahrens Fristenklarheit erfordert, kann allenfalls im Verhältnis zwischen dem Dienststellenleiter und dem ihm auf dieser Verwaltungsebene gegenüberstehenden zuständigen Personalrat - hier also zwischen dem Beteiligten und dem Antragsteller - gelten. Im vorliegenden Fall steht aber gerade nicht ein Fristversäumnis auf der örtlichen Ebene des BIP NI in Rede. Denn das Ersuchen des Beteiligten um Herstellung des Benehmens ist dem Antragsteller zweifelsfrei vor der Sommerpause zugegangen, und dessen diesbezügliche Ablehnung gemäß Schreiben vom 06.07.2005 ist vom Beteiligten nicht etwa als verfristet im Sinne von § 76 Abs. 1 Satz 3 NPersVG (i.V.m. Satz 2 und § 68 Abs. 2 Satz 3 entsprechend) angesehen worden. Vielmehr geht es um die Versäumnis der Frist des § 76 Abs. 4 Satz 1 NPersVG, mit der das Stufenverfahren eingeleitet wird, das auf der übergeordneten Verwaltungsebene zwischen dem MI und dem ihm zugeordneten Polizeihauptpersonalrat ( PHPR ) abläuft. Die örtliche Dienststelle (hier: das BIP NI) ist - selbst bei etwaigem Einvernehmen zwischen seinem Dienststellenleiter und seinem örtlichen Personalrat - nicht befugt, über die Verlängerung einer Frist zu verfügen, deren Auswirkungen - wie im Falle des § 76 Abs. 4 Satz 1 NPersVG - die übergeordnete Dienststelle (hier: das MI) betreffen. Auf die nach der Behauptung des Antragstellers dem PHPR von Vertretern des MI gegebene Zusage, die Verfristung des Antrages vom 15.08.2005 nicht zu berücksichtigen, könnte sich - die rechtliche Verbindlichkeit einer solchen „Zusage“ für das Stufenverfahren unterstellt - nicht der Antragsteller, sondern allenfalls der PHRP berufen, da es im Personalvertretungsrecht jedenfalls keine Zusage „mit rechtlich begünstigender Drittwirkung“ geben kann.
Unabhängig hiervon - die Entscheidung selbständig tragend - fehlt es dem Antragsteller als der erstzuständigen Personalvertretung an der Antragsbefugnis für das Feststellungsbegehren, dass durch den Abbruch des Stufenverfahrens durch das MI gemäß Erlass vom 19.12.2005 (Ablehnung einer Entscheidung in der Sache) im Benehmensherstellungsverfahren sein Beteiligungs- bzw. Initiativrecht verletzt worden sei. Mit der Einleitung des Stufenverfahrens gemäß § 76 Abs. 4 NPersVG tritt die Stufenvertretung (hier: der PHPR ) in die Rechte und Pflichten des örtlichen Personalrats (hier: des Antragstellers) ein, wobei die Rechte und Pflichten nunmehr gegenüber der übergeordneten Dienststelle bestehen. Damit erlangt die Stufenvertretung auch die Befugnis, eine Beeinträchtigung von Beteiligungsrechten in einem personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren geltend machen zu können; zugleich verliert der örtliche Personalrat seine Antragsbefugnis (vgl. BVerwG, Beschluss vom 28.12.1994 - 6 P 35.93 -, PersR 1995, 209/210 f.). So liegt der Fall auch hier. Da das MI den PHPR - wie im Schriftsatz des Beteiligten vom 10.03.2006 (Seiten 3 und 4) unwidersprochen vorgetragen - von dem Antrag des Antragstellers vom 15.08.2005 unterrichtet und mit ihm mehrere Gespräche geführt hat, in denen ihm die vom MI angenommene Verfristung des Antrages mitgeteilt worden ist, ist das Stufenverfahren wirksam eingeleitet, aber sodann vom MI ohne Sachentscheidung beendet worden. Für die sinngemäße Rüge des Antragstellers, sein Benehmensherstellungsrecht sei dadurch verletzt worden, dass das MI seinen Antrag vom 15.08.2005 zu Unrecht als verfristet angesehen und demzufolge im Stufenverfahren fehlerhafterweise eine endgültige Sachentscheidung gemäß § 76 Abs. 4 Satz 2 NPersVG verweigert habe, fehlt dem Antragsteller als der erstzuständigen Personalvertretung die Antragsbefugnis; diese hätte allein dem PHPR zugestanden. Der Umstand, dass das MI mit seinem an den Antragsteller gerichteten Erlass vom 19.12.2005 den hier strittigen Antrag auf Entscheidung nach § 76 Abs. 4 NPersVG als verspätet zurückgewiesen hat, führt zu keiner abweichenden rechtlichen Beurteilung. Der im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nach der VwGO geltende Grundsatz, wonach der Adressat eines belastenden Verwaltungsaktes grundsätzlich klagebefugt im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO ist, gilt hier nicht. Abgesehen davon, dass der vorgenannte Erlass kein Verwaltungsakt ist, besitzt der Antragsteller eines personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahrens eine Antragsbefugnis nur dann, wenn er eine personalvertretungsrechtliche Rechtsposition innehat, deren Inhalt und Umfang er gerichtlich klären und deren Beeinträchtigung er ebenso gerichtlich abwehren kann. Eine derartige Rechtsposition stand dem Antragsteller in Bezug auf das hier strittige Benehmensherstellungsverfahren aber nach Einleitung des Stufenverfahrens nicht mehr zu. Auf die nach der Behauptung des Antragstellers dem PHRP von Vertretern des MI gegebene Zusage, die Verfristung des Antrages vom 15.08.2005 nicht zu berücksichtigen, könnte sich allenfalls der PHRP in einem etwaigen Beschlussverfahren mit dem MI als Beteiligten, das die Rechtmäßigkeit des Stufenverfahrens zum Gegenstand hätte, berufen.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 82 NPersVG
§ 75 Abs. 1 Nr. 12 NPersVG
§ 76 Abs. 4 NPersVG
§ 76 Abs. 4 Satz 1 NPersVG
§ 76 Abs. 3 NPersVG
§ 187 Abs. 1 BGB
§ 188 Abs. 2 BGB
§ 68 Abs. 2 Satz 4 NPersVG
§ 78 nicht von den Vorschriften
§ 2 Abs. 1 NPersVG
§ 76 Abs. 1 Satz 3 NPersVG
§ 76 Abs. 4 Satz 2 NPersVG
§ 42 Abs. 2 VwGO
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 78, 72
BVerwGE 91, 276
6 P 11.86
15 S 774/82
6 P 16.91
6 P 35.93