Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-04-23, Aktenzeichen OVG 1 B 23.12
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2015:0423.OVG1B23.12.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Die fragliche Sondernutzung von Bereichen des Schlossplatzes gehört nicht zu den Leitungsaufgaben und hat keine gesamtstädtische Bedeutung, so dass keine Zuständigkeit der Hauptverwaltung gegeben ist. (Rn.32)
2. Die Sondernutzungszeit und ihre Überschreitung können nicht beliebig davon abhängen, welche Nutzungszeit ein Antragsteller beantragt und bewilligt bekommt, sondern bemessen sich (auch) nach den materiellen Maßgaben des § 11 Abs 3 S 2 BerlStrG (juris: StrG BE).(Rn.40)
3. Die Baustelleneinrichtung auf dem Schlossplatz ist eine Sondernutzung einer öffentlichen Straße. 46
4. Auch ein „entwicklungsrechtliches Fördergebot“ nach §§ 166 Abs 1 S 2, 139 Abs 1 BauGB verengt das der Behörde eingeräumte Ermessen hinsichtlich einer wegerechtlichen Teileinziehung des Schlossplatzes nicht auf Null.(Rn.54)
Verfahrensgang
Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 26. April 2012 geändert. Der Bescheid des Bezirksamtes Mitte von Berlin vom 1. Dezember 2008 in Gestalt des Widerspruchbescheides der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung vom 5. August 2010 wird hinsichtlich der darin festgelegten Sondernutzungsgebühr aufgehoben, soweit diese einen Betrag von 1.640.015,00 Euro übersteigt. Im Übrigen wird die Berufung zurückgewiesen.
Von den Kosten beider Rechtszüge tragen die Klägerin 38 Prozent und der Beklagte 62 Prozent.
Das Urteil ist für den jeweiligen Vollstreckungsgläubiger vorläufig vollstreckbar gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des jeweils beizutreibenden Betrages.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen ihre Heranziehung zu Sondernutzungsgebühren.
Die Klägerin betreut und realisiert deutschlandweit städtebauliche Entwicklungsprojekte. Sie führt als Entwicklungsträgerin aufgrund des Entwicklungsträgervertrages vom 29. Juni 1994 für die Land Berlin die Entwicklungsmaßnahme "Hauptstadt Berlin – Parlaments- und Regierungsviertel" durch. Das Land Berlin und die Bundesrepublik Deutschland schlossen im Jahre 2004 einen Vertrag über die Durchführung von Ordnungsmaßnahmen im Bereich der Entwicklungsmaßnahme, welchen auch die Klägerin unterzeichnete. Zu den Ordnungsmaßnahmen gehörte u.a. auch der - von der Klägerin auszuführende - Rückbau des Gebäudes des Palastes der Republik. Für die im Jahre 2006 begonnene Durchführung des Rückbaus nutzte die Klägerin Bereiche des an das Gebäude angrenzenden, als öffentliche Straße gewidmeten Schlossplatzes als Baustelleneinrichtung und für die Lagerung von Baumaterialien. In diesem Bereich befand sich ein öffentlicher Parkplatz. Während und nach Beendigung des Rückbaus wurden Bereiche des Schlossplatzes übergangsweise u.a. als Grünanlage und Standfläche für einen Ausstellungsraum genutzt; zudem wurden archäologische Grabungen und die Bauvorbereitungen für die Verlängerung der U-Bahn-Linie 5 vorgenommen. Zukünftig soll auf Teilen des Schlossplatzes das frühere Berliner Stadtschloss als Humboldt-Forum wiedererrichtet werden, dessen Bau im Jahre 2012 begann.
Das Bezirksamt Mitte erteilte der Klägerin auf deren Antrag mit Bescheid vom 13. Januar 2006 die Erlaubnis zur Sondernutzung von öffentlichem Straßenland für die Zeit vom 16. Januar 2006 bis zum 31. Mai 2007 zum Zwecke der Baustelleneinrichtung.
Die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung erließ im Folgenden die Verordnung über die Erhebung von Gebühren für die Sondernutzung öffentlicher Straßen (Sondernutzungsgebührenverordnung - SNGebV) vom 12. Juni 2006. Die Verordnung legte in der Tarifstelle 5. 1 b) des Gebührenverzeichnisses für Sondernutzungen im Zusammenhang mit baulichen Maßnahmen außerhalb einer Tempo 30-Zone, eines verkehrsberuhigten Bereiches und Straßen mit einer Geschwindigkeitsbeschränkung unter 30 km/h für Gehwege 4,00 Euro je Monat/m2 und im übrigen Straßenraum 7,50 Euro je Monat/m2 sowie bei Überschreitung der mit der Sondernutzungserlaubnis festgelegten Nutzungszeit 10,00 Euro bzw. 20,00 Euro je Monat/m2 fest.
Die geplante Bauzeit verlängerte sich durch das Auffinden größerer Mengen von Spritzasbest im Gebäude. Nach Hinweis des Bezirksamtes mit Schreiben vom 17. Januar 2008 beantragte die Klägerin mit Schreiben vom 22. Januar 2008 die Verlängerung der Sondernutzungserlaubnis bis zum 30. April 2009, weil wegen "unvorhersehbarer Asbestfunde (…) die vertraglich vereinbarten Ausführungsfristen für den Rückbau des Gebäudes mehrfach verlängert" hätten werden müssen. Sie legte ein Schreiben der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung vom 11. Februar 2008 vor, wonach für sie gemäß § 151 BauGB und gemäß § 2 Abs. 2 des Berliner Gesetzes über Gebühren und Beiträge eine Gebührenbefreiung bestehe und die von ihr veranlassten Amtshandlungen im überwiegend öffentlichen Interesse vorgenommen werden würden.
Am 26. Mai 2008 schlossen die Beteiligten einen Überlassungsvertrag für die Verkehrsfläche auf dem Schlossareal. Gemäß § 2 Abs. 2 des Vertrages wird die als Sondernutzungsfläche überlassene Teilfläche ("Baustelleneinrichtungsfläche") erst zum Zeitpunkt des vollständigen Rückbaus der Baustelleneinrichtung Bestandteil der Überlassungsfläche.
Nachdem zunächst der Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrages über die Sondernutzung erwogen wurde, dieser jedoch nicht zustande kam, verlängerte das Bezirksamt mit Bescheid vom 1. Dezember 2008 die Sondernutzungserlaubnis vom 13. Januar 2006 für die Zeit von Juni 2007 bis April 2009 und erhob eine Sondernutzungsgebühr in Höhe von 4.328.830,00 Euro. Hierbei legte es nach der Tarifstelle 5.1 b) eine genutzte Fläche von 2.905,00 m2 Gehweg und 7.958,00 m2 übrigen Straßenraum und die jeweilige Überschreitungsgebühr von 10,00 bzw. 20,00 Euro für eine Nutzungszeit von 23 Monaten zu Grunde. Den hiergegen eingelegten Widerspruch wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 5. August 2010 zurück.
Hiergegen hat die Klägerin am 7. September 2010 beim Verwaltungsgericht Berlin Klage erhoben und geltend gemacht, dass die Gebührenfestsetzung rechtswidrig sei.
Mit Urteil vom 26. April 2012, zugestellt der Klägerin am 13. August 2012, hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt, dass die Klage zwar zulässig sei - insbesondere liege kein "In-Sich-Prozess" vor -, jedoch nicht begründet sei. Die Voraussetzungen der Rechtsgrundlage für die Gebührenfestsetzung - §§ 11 Abs. 9 Satz 1, 27 Abs. 2 Satz 1 BerlStrG i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 1 SNGebV i.V.m. Tarifstelle 5.1 b) der Anlage 1 (Gebührenverzeichnis) - seien erfüllt. Die Baustelleneinrichtung stelle eine Sondernutzung einer öffentlichen Straße dar. Ein Anspruch der Klägerin, wie von ihr geltend gemacht, auf die Einziehung des Schlossplatzes habe nicht bestanden. Die Sondernutzung unterfalle dem Anwendungsbereich der Sondernutzungsgebührenverordnung. Eine in öffentlich-rechtlichen Verträgen zugelassene Sondernutzung im Sinne des § 1 Abs. 2 Nr. 2 SNGebV, die den Anwendungsbereich der Verordnung entfallen ließe, liege mangels eines solchen Vertrages nicht vor. Die Klägerin sei auch nicht persönlich gebührenbefreit. Für eine erweiternde oder eine analoge Anwendung der Befreiungsvorschrift für Behörden nach § 8 Abs. 2 Nr. 1 SNGebV sei kein Raum. Das von der Klägerin als gewinnorientierte Gesellschaft des privaten Rechts verfolgte Interesse sei nicht gleichsam ein öffentliches, denn sie verfolge weiterhin eigene wirtschaftliche Interessen bei der Umsetzung der Maßnahme. Die Klägerin sei als Erlaubnisnehmerin Gebührenschuldnerin, die der Beklagte voll in Anspruch habe nehmen dürfen. Die Gebühr sei zutreffend berechnet worden. Ein Verstoß der Sondernutzungsgebührenverordnung gegen höherrangiges Recht liege nicht vor. Ein Fördergebot des § 166 Abs. 1 Satz 2 BauGB beinhalte keine allgemeinen Aufträge an den Verordnungsgeber. § 151 Abs. 2 Satz 2 BauGB stelle ausdrücklich klar, dass die Gebührenfreiheit nicht für Gebühren nach landesrechtlichen Vorschriften gelte. Auch ein Verstoß gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes liege nicht vor. Ein Fall der Rückwirkung sei nicht gegeben. Die Verordnung halte sich im Rahmen der Ermächtigungsgrundlage der §§ 11 Abs. 9, 27 Abs. 2 BerlStrG. Bei der Tarifstelle 5.1 b) des Gebührenverzeichnisses sei die Berücksichtigung des wirtschaftlichen Vorteils sachlogisch ausgeschlossen, weil bei Baustelleneinrichtungen ein solcher konkret nur schwer bestimmt werden könne. Ihr Zweck erschöpfe sich in der reinen Straßennutzung. Die fragliche Tarifstelle verstoße auch nicht gegen das Äquivalenzprinzip.
Die Klägerin hat die von dem Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassene Berufung am 13. September 2012 eingelegt und - nach entsprechender Verlängerung der Berufungsbegründungsfrist - mit am 29. Oktober 2012 eingegangenem Schriftsatz begründet. Zur Begründung führt sie im Wesentlichen Folgendes aus:
Der Gebührenbescheid sei schon formell rechtswidrig. Für den Erlass des Bescheides sei nicht das Bezirksamt Mitte, sondern die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung zuständig gewesen. Der Rückbau des Palastes der Republik und die Errichtung des Humboldt-Forums stellten Vorhaben von gesamtstädtischer Bedeutung im Sinne des Art. 67 Abs. 1 Satz 1 BerlVerf und § 3 Abs. 1 AZG dar. Auch für Ordnungsaufgaben nach dem Straßengesetz sei nach Nr. 1 (5) ZustKat Ord die Senatsverwaltung zuständig, denn der Neubau des Humboldt-Forums sei eine Anlage der Hauptverwaltung. Die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung habe auch ihre Zuständigkeit durch eine vertragliche Sondernutzungserlaubnis im Rahmen des Ordnungsmaßnahmenvertrages ausgeübt.
Eine Sondernutzung liege nicht vor, weil keine öffentliche Straße in Anspruch genommen worden sei. Die Fläche werde seit Jahren nicht durch den öffentlichen Verkehr genutzt. Daher hätte der Beklagte diese entwidmen müssen. Sie habe gegen den Beklagten einen Anspruch auf Einziehung des betroffenen Straßenteils zum einen aus einem besonderen Rechtsverhältnis und zum anderen wegen einer Verletzung der Amtspflicht des Beklagten zu konsequentem Handeln gehabt. Zum Zeitpunkt des Erlasses des Gebührenbescheides hätten die Voraussetzungen für die Einziehung gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 BerlStrG vorgelegen. Zu diesem Zeitpunkt sei die für die Baustelleneinrichtung genutzte Fläche des Schlossplatzes planmäßig so umgestaltet worden, dass sie nicht mehr als öffentliche Straße nutzbar gewesen sei. Schon am 4. Juli 2002 habe der Deutsche Bundestag der Empfehlung einer Expertenkommission folgend die Neugestaltung des Areals beschlossen. Der Senat von Berlin habe bereits mit Beschluss vom 26. Juni 2007 den Bericht über die Beteiligung am künftigen Humboldt-Forum auf dem Schlossplatz beschlossen. Nach keinem der vorhandenen Planungskonzepte habe der Schlossplatz als öffentliche Straße oder als Parkplatz genutzt werden sollen. Insoweit sei eine gärtnerische Übergangsgestaltung festgelegt worden. Ermessen habe in diesem Fall nicht bestanden. Dem entwicklungsrechtlichen Fördergebot gemäß § 166 Abs. 1 Satz 2 BauGB widerspreche es, die straßenrechtliche Widmung einer Fläche aufrechtzuerhalten, der keine verkehrliche Bedeutung zukomme. Bei der Beurteilung des Vorliegens einer Sondernutzung seien die Ziele und Zwecke der Entwicklungsmaßnahme zu beachten.
Die Sondernutzungsgebührenverordnung gelte hier nicht, denn gemäß § 1 Abs. 2 Nr. 2 SNGebV sei die Sondernutzung durch öffentlich-rechtlichen Vertrag, nämlich durch den Ordnungsmaßnahmenvertrag bzw. den Überlassungsvertrag, bereits zugelassen. Jedenfalls müsse sich der Beklagte so behandeln lassen, als sei ein öffentlich-rechtlicher Vertrag zustande gekommen. Schon wegen des entwicklungsrechtlichen Fördergebotes sei der Beklagte verpflichtet gewesen, einen Vertrag zu schließen. Das Verwaltungsgericht werte im Übrigen fälschlicherweise das Fehlen eines öffentlich-rechtlichen Vertrags zu ihren Lasten. Eine Ablehnung des Vertragsschlusses durch die Klägerin habe es nicht gegeben.
Auch sei sie nach § 8 Abs. 2 Nr. 1 SNGebV, gegebenenfalls in analoger Anwendung, als Behörde gebührenbefreit. Private Unternehmen könnten ebenfalls Behörden sein. Sie habe die fragliche Fläche ausschließlich im öffentlichen Interesse genutzt und nehme insoweit öffentliche Aufgaben wahr. Sie führe die Entwicklungsmaßnahme im Auftrag und als Treuhänderin des Landes Berlin durch und verfolge kein eigenes wirtschaftliches Interesse. Die persönliche Gebührenfreiheit sei auch nicht gemäß § 8 Abs. 3 SNGebV wegen der Bauzeitüberschreitung ausgeschlossen. Die Asbestsanierung habe bei der Bauzeitenberechnung der beantragten Nutzungszeit nicht eingeplant werden können. Die Bauzeitverlängerung sei keinesfalls unnötig gewesen.
Der Beklagte habe zudem die falsche Tarifstelle angewandt, denn er hätte auf die Tarifstelle 5.1 a) abstellen müssen, da die zulässige Geschwindigkeit auf Parkplätzen unter 30 km/h betrage.
Der Beklagte habe nicht hinreichend beachtet, dass er selbst gebührenpflichtig sei und eine Gesamtschuldnerschaft bestehe. Hinsichtlich der Auswahl zwischen den Gesamtschuldnern habe er kein Ermessen ausgeübt. Auch sei ihre Inanspruchnahme ermessensfehlerhaft erfolgt. Auf das Gesamtschuldverhältnis seien die Grundsätze der gestörten Gesamtschuld anzuwenden, denn das Land Berlin sei gebührenbefreit. Zudem habe der Beklagte das Innenverhältnis zwischen den Gesamtschuldnern bei der Auswahl zu berücksichtigen. Im Innenverhältnis müsse das Land Berlin für die Gebühr aufkommen. Daher habe sie, die Klägerin, einen Anspruch auf Freistellung gemäß § 242 BGB.
Schließlich sei die Verordnung nichtig. Eine Sondernutzungsgebührenverordnung, die im Hinblick auf Gebührenfreiheit und Höhe der Nutzungsgebühren keine Privilegierung für Sondernutzungen im Zusammenhang mit städtebaulichen Entwicklungsmaßnahmen vorsehe, verstoße gegen das Fördergebot des § 166 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 139 BauGB. Die Klägerin könne sich auch auf Vertrauensschutz berufen. Es liege zumindest ein Fall der unechten Rückwirkung vor, die aufgrund ihres geschützten Vertrauens unzulässig sei. Die neue Regelung knüpfe an einen in der Vergangenheit unter anderen Bedingungen begonnenen Sachverhalt an. Ihr Vertrauen in den Fortbestand der gebührenfreien Sondernutzung sei erheblich. Schließlich sei die Verordnung nicht mit der Ermächtigungsgrundlage vereinbar und verstoße bei Sondernutzungen im öffentlichen Interesse gegen das Äquivalenzprinzip. Der wirtschaftliche Vorteil sowie das öffentliche Interesse hätten keine Berücksichtigung gefunden. Der Verordnungsgeber hätte Sondernutzungen ohne nennenswerten wirtschaftlichen Vorteil von vornherein von der Gebührenpflicht ausnehmen oder bei außergewöhnlichen Fällen die Möglichkeit einräumen können, von einer Gebührenerhebung abzusehen.
Die Klägerin beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 26. April 2012 zu ändern und den Bescheid des Bezirksamtes Mitte von Berlin vom 1. Dezember 2008 in Gestalt des Widerspruchbescheides der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung vom 5. August 2010 hinsichtlich der darin festgestellten Sondernutzungsgebühr aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er verteidigt das angefochtene Urteil und trägt im Wesentlichen Folgendes vor:
Der Bescheid sei formell rechtmäßig. Die Klägerin verkenne, dass es bei der Sondernutzungserlaubnis nicht um den Rückbau des Palastes der Republik gehe, sondern um die vorübergehende Inanspruchnahme öffentlichen Straßenlandes für eine Baumaßnahme. Insoweit handele es sich nicht um eine Maßnahme von gesamtstädtischer Bedeutung. Die streitgegenständliche Sondernutzung betreffe auch nicht Bauten und Anlagen der Hauptverwaltung.
Die Voraussetzungen für eine Sondernutzung seien erfüllt. Es sei ausreichend, dass die Widmung der fraglichen Fläche für den öffentlichen Verkehr bestehe. Eine Verpflichtung zur Einziehung habe nicht bestanden. Ein Fortfall des Verkehrsbedürfnisses habe sich weder durch die Baustelleneinrichtung noch durch die Entscheidungen des Bundestages und des Landes Berlin zu dem Wiederaufbau des Berliner Stadtschlosses ergeben. Art und Ausmaß einer möglichen Nutzung des Schlossplatzes und ein künftiges Entfallen eines Verkehrsbedürfnisses seien den Entscheidungen nicht zu entnehmen gewesen. Eine Ermessensreduzierung auf Null sei nicht gegeben. Eine Amtspflichtverletzung bestehe nicht, denn das Bezirksamt habe zu keinem Zeitpunkt Zweifel daran gelassen, dass es die Sondernutzung für gebührenpflichtig halte. Die Nutzung der Fläche sei keine vertraglich zugelassene Sondernutzung besonderer Art im Sinne des § 1 Abs. 2 Nr. 2 SNGebV. Keinem der von der Klägerin angeführten Verträge lasse sich ein Willen entnehmen, die streitige Sondernutzung abweichend von den allgemein geltenden Vorschriften zuzulassen und dafür gebührenrechtliche Regelungen vorzusehen, zumal die Sondernutzung in den Verträgen nicht erwähnt sei. Die Klägerin sei zudem nicht persönlich gebührenbefreit, denn sie sei keine Behörde; insbesondere sei sie kein beliehenes Unternehmen. Unabhängig davon ergebe sich die Gebührenpflicht aus der Bauzeitenüberschreitung gemäß § 8 Abs. 3 SNGebV. Die Tarifstelle sei richtig angewandt worden. Die Parkplatzfläche falle nicht unter die in Nr. 5.1. a) des Gebührenverzeichnisses genannten Straßenkategorien. Die Klägerin sei zu Recht als Gebührenschuldnerin in Anspruch genommen worden. Eine Nichtigkeit der Verordnung wegen eines Verstoßes gegen das entwicklungsrechtliche Fördergebot nach § 166 Abs. 1 BauGB sei nicht gegeben. Dieses sei nicht geeignet, die Gebührenfreiheit von Sondernutzungen im Rahmen von städtebaulichen Entwicklungsmaßnahmen festzulegen, zumal der Bund für das Landesstraßenrecht nicht zuständig sei. Auch im Übrigen verstoße die Sondernutzungsgebührenverordnung nicht gegen höherrangiges Recht.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte (drei Bände) und die Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen, die vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.
Die zulässige Klage ist begründet, soweit die in dem angefochtenen Bescheid festgelegte Sondernutzungsgebühr einen Betrag in Höhe von 1.640.015,00 Euro übersteigt, so dass die Berufung der Klägerin teilweise begründet ist (A.). Hinsichtlich einer Gebührenerhebung in Höhe eines Betrages von 1.640.015,00 Euro hat das Verwaltungsgericht die Klage zu Recht abgewiesen, so dass die Berufung insoweit zurückzuweisen war (B.).
A. Der angefochtene Bescheid des Bezirksamtes Mitte von Berlin vom 1. Dezember 2008 in Gestalt des Widerspruchbescheides der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung vom 5. August 2010 ist hinsichtlich der darin festgelegten Sondernutzungsgebühr rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, soweit diese einen Betrag von 1.640.015,00 Euro übersteigt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Rechtsgrundlage des angefochtenen Gebührenbescheides ist §§ 11 Abs. 9 Satz 1, 27 Abs. 2 Satz 1 BerlStrG vom 13. Juli 1999 (GVBl. S. 380), geändert durch Gesetz vom 4. Dezember 2008 (GVBl. S. 466) i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 1 SNGebV vom 12. Juni 2006 i.V.m. der Tarifstelle 5.1 b) der Anlage 1 (Gebührenverzeichnis) in der bei Erlass des Widerspruchsbescheides geltenden maßgeblichen Fassung. Hiernach werden für Sondernutzungen der öffentlichen Straße Sondernutzungsgebühren in der durch das Gebührenverzeichnis festgelegten Höhe erhoben.
1. Der angefochtene Bescheid ist formell rechtmäßig. Entgegen der Ansicht der Klägerin war das Bezirksamt für den Erlass des Bescheides zuständig, vgl. § 26 BerlStrG, § 3 Abs. 2 AZG bzw. § 2 Abs. 4 ASOG i.V.m. Nr. 15 Abs. 2 ZustKat Ord.
Eine Zuständigkeit der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung folgt hier nicht aus § 3 Abs. 1 AZG. Nach dieser Vorschrift nimmt die Hauptverwaltung die Aufgaben von gesamtstädtischer Bedeutung wahr; dazu gehören: 1. die Leitungsaufgaben (Planung, Grundsatzangelegenheiten, Steuerung, Aufsicht), 2. die Polizei-, Justiz- und Steuerverwaltung und 3. einzelne andere Aufgabenbereiche, die wegen ihrer Eigenart zwingend einer Durchführung in unmittelbarer Regierungsverantwortung bedürfen. Die Bezirksverwaltungen nehmen alle anderen Aufgaben der Verwaltung wahr (Absatz 2). Die Aufgaben der Hauptverwaltung außerhalb der Leitungsaufgaben werden im Einzelnen durch den Allgemeinen Zuständigkeitskatalog (ZustKat AZG) bestimmt; alle dort nicht aufgeführten Aufgaben sind Aufgaben der Bezirke, vgl. § 4 Abs. 1 Sätze 1 und 2 AZG. Der Allgemeine Zuständigkeitskatalog begründet für den Erlass des angefochtenen Bescheides keine Zuständigkeit der Senatsverwaltung. Nach Nr. 10 ZustKat AZG fällt in die Zuständigkeit der Hauptverwaltung nur die allgemeine Zulassung von Sondernutzungen, die in allen Bezirken einheitlich ausgeübt werden. Eine solche liegt hier nicht vor.
Soweit die Klägerin meint, die Sondernutzung sei eine Maßnahme, für deren Wahrnehmung die Hauptverwaltung nach dem mit § 3 Abs. 1 AZG inhaltsgleichen Art. 67 Abs. 1 BerlVerf zuständig sei, ist ihr nicht zu folgen. Die fragliche Sondernutzung von Bereichen des Schlossplatzes gehört nicht zu den Leitungsaufgaben und hat keine gesamtstädtische Bedeutung. Aus der grundsätzlichen Entscheidung des Verfassungsgebers, die der Hauptverwaltung zuzuweisenden Aufgaben an bestimmte Voraussetzungen, wie in Art. 67 Abs. 1 BerlVerf geregelt, zu knüpfen und im Übrigen die allgemeine Zuständigkeit der Bezirke für die Wahrnehmung aller anderen Aufgaben der Verwaltung vorzusehen (vgl. Art. 67 Abs. 2 Satz 1 BerlVerf), folgt, dass die Aufgabenwahrnehmung durch die Bezirke die Regel ist, während die Aufgabenwahrnehmung durch die Hauptverwaltung einer besonderen Rechtfertigung bedarf. Die allgemeine Zulassung von Sondernutzungen, die in allen Bezirken einheitlich ausgeübt werden (vgl. Nr. 10 ZustKat AZG), entspricht aufgrund der überbezirklichen Auswirkungen den Anforderungen des Begriffes der gesamtstädtischen Bedeutung. Die - hier allein maßgebliche - Nutzung des Schlossplatzes für eine Baustelleneinrichtung hat indes weder überbezirkliche bzw. gesamtstädtische Auswirkungen noch eine hervorgehobene Bedeutung für die gesamte Stadt (vgl. zu diesen Voraussetzungen OVG Berlin, Urteil vom 31. August 1999 - 2 B 13/99 -, LKV 2000, 453). Auf die Entscheidung, den Palast der Republik zurückzubauen, der sicherlich eine gesamtstädtische Bedeutung zukommen dürfte, kommt es bei der hier allein inmitten stehenden Maßnahme der Sondernutzung einer Straße durch eine Baustelleneinrichtung nicht an. Hierauf weist unabhängig davon auch die von der Klägerin vorgelegte Zustimmung zum Abbruch des Palastes der Republik vom 25. August 2005 von der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung unter Hinweis Nr. 3 hin, soweit danach bei der zuständigen Straßenaufsichtsbehörde eine Genehmigung einzuholen ist, wenn Straßenland zur Lagerung von Baumaterialien und dergleichen benutzt werden soll.
Eine von der Klägerin behauptete Zuständigkeit der Senatsverwaltung nach § 2 Abs. 4 ASOG i.V.m. Nr. 1 Abs. 5 ZustKat Ord scheitert unabhängig von der Frage der Anwendbarkeit dieses Zuständigkeitskatalogs schon an einer betroffenen Anlage der Hauptverwaltung. Soweit die Klägerin für eine Anlage der Hauptverwaltung den geplanten Neubau des Humboldt-Forums bemüht, kommt es auf diesen bei der Frage der Zuständigkeit für den Erlass des Bescheides, der die Nutzung von öffentlichem Straßenland für die Baustelleneinrichtung für den Abriss des Palastes der Republik zum Gegenstand hat, nicht an.
Eine - wie die Klägerin meint - eigene Zuständigkeit der Senatsverwaltung durch Abschluss des Ordnungsmaßnahmenvertrages im Rahmen des § 1 Abs. 2 Nr. 2 SNGebV scheidet ebenfalls aus. Die Vorschrift regelt, dass die Verordnung nicht für Sondernutzungen besonderer Art gilt, die von oder im Einvernehmen mit der für das Straßenrecht zuständigen Senatsverwaltung in öffentlich-rechtlichen Verträgen zugelassen werden. Die Vorschrift trifft keine Zuständigkeitsregelung für den Erlass von Gebührenbescheiden, sondern schließt die Anwendung der Sondernutzungsgebührenverordnung bei Vorliegen der Voraussetzungen des § 1 Abs. 2 Nr. 2 SNGebV aus.
2. Der angefochtene Bescheid ist jedoch materiell rechtswidrig, soweit die in diesem festgesetzte Sondernutzungsgebühr einen Betrag in Höhe von 1.640.015,00 Euro übersteigt. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sind die Voraussetzungen für die Anwendung der Überschreitungsgebühr nach der Tarifstelle 5. 1 b) nicht erfüllt.
Zwar hat das Bezirksamt entgegen der Auffassung der Klägerin die Sondernutzung im Ansatz zutreffend unter die Tarifstelle 5.1 b) gefasst, denn die Voraussetzungen der - gebührenrechtlich für die Klägerin günstigeren - Tarifstelle 5.1 a) liegen nicht vor. Die Tarifstelle 5.1 a) ist anwendbar für die Inanspruchnahme von Straßen für Sondernutzungen im Zusammenhang mit baulichen Maßnahmen innerhalb von Tempo 30-Zonen, verkehrsberuhigten Bereichen sowie von Straßen mit einer Geschwindigkeitsbeschränkung unter 30 km/h. Der für die Sondernutzung in Anspruch genommene Parkplatz liegt weder innerhalb einer Tempo 30-Zone noch innerhalb eines verkehrsberuhigten Bereichs. Soweit die Klägerin den Parkplatz unter eine Straße mit einer Geschwindigkeitsbeschränkung unter 30 km/h subsumieren will, da auf Parkplätzen in der Regel Schrittgeschwindigkeit gefahren werde (vgl. §§ 1, 3 StVO), jedenfalls nicht mehr als 30 km/h, verkennt sie, dass im Unterschied zu den in der Tarifstelle 5.1 a) genannten Bereichen und Straßen für eine Parkplatz weder eine konkrete Geschwindigkeitsbeschränkung aus der Straßenverkehrsverordnung folgt noch der Parkplatz mit einer Geschwindigkeitsbeschränkung versehen war. Für die Anwendbarkeit der Tarifstelle ist eine mittels eines Verkehrsschildes ausgeschilderte Geschwindigkeitsbeschränkung unter 30 km/h erforderlich. Hieran fehlt es.
Jedoch liegen die Voraussetzungen für eine Anwendung der Überschreitungsgebühren der Tarifstelle 5.1 b) nicht vor. Danach gelten bei "Überschreitung der mit der Sondernutzungserlaubnis festgelegten Nutzungszeit" Gebühren von 10,00 Euro für den Gehweg und 20,00 Euro für den übrigen Straßenraum je Monat/m2.
An einer solchen "Überschreitung" fehlt es schon deswegen, weil das Bezirksamt Mitte in seinem als Verlängerungsbescheid bezeichneten Bescheid vom 1. Dezember 2008 ausdrücklich die erste Sondernutzungserlaubnis vom 13. Januar 2006 auch hinsichtlich der bestandskräftig bewilligten Bauzeit - hier sogar rückwirkend für Zeiten ohne Sondernutzungserlaubnis - bis Ende April 2009 verlängert hat. Durch diese im Wege der Verlängerung vorgenommene Veränderung der Nutzungszeit endete die festgelegte Nutzungszeit im April 2009. Bei einer Verlängerung der Nutzungszeit ist eine Überschreitung der ursprünglichen Frist schon begrifflich ausgeschlossen. Die bis April 2009 festgelegte Nutzungszeit hat die Klägerin nicht überschritten.
Zum anderen ist - auch unabhängig von der Verlängerung der Nutzungszeit - die mit der Sondernutzungserlaubnis unter Berücksichtigung von § 11 Abs. 3 Satz 2 BerlStrG festgelegte Nutzungszeit nicht im Sinne der Tarifstelle 5.1 b) überschritten. Die von dem Beklagten vertretene Ansicht, dass regelmäßig eine Überschreitung der festgesetzten Nutzungszeit vorliege, wenn die in der ersten Sondernutzungserlaubnis festgesetzte Frist für die Beendigung der Baumaßnahme nicht eingehalten worden sei (bestätigt durch VG Berlin, vgl. hierzu näher Urteil vom 12. Februar 2009 - 1 A 125.08 -, juris, Rn. 26), teilt der Senat nicht.
Der Verordnungsgeber hat in der Tarifstelle 5.1 b) mit der Voraussetzung "für die unter Berücksichtigung von § 11 Abs. 3 Satz 2 BerlStrG in der Sondernutzungserlaubnis festgelegte Nutzungszeit" hinreichend klar zum Ausdruck gebracht, dass die Nutzungszeit und ihre Überschreitung nicht beliebig davon abhängen, welche Nutzungszeit ein Antragsteller beantragt und bewilligt bekommt, sondern dass auch die materiellen Maßgaben des § 11 Abs. 3 Satz 2 BerlStrG zu berücksichtigen sind. § 11 Abs. 3 Satz 2 BerlStrG regelt, dass die Inanspruchnahme des Straßenlandes bei Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für die Einrichtung einer Baustelle auf das geringstmögliche Maß und den kürzesten Zeitraum zu beschränken ist. Von einer "Überschreitung" der Nutzungszeit im Sinne der Tarifstelle 5.1 b) kann deswegen erst dann die Rede sein, wenn die beantragte und bewilligte Nutzungszeit die Inanspruchnahme des Straßenlandes durch die Sondernutzung nicht (mehr) auf das "geringstmögliche Maß" bzw. "den kürzesten Zeitraum" beschränkt hatte. Jedes andere Verständnis, das - wie der Beklagte es für richtig hält - sozusagen blind allein an die festgelegte Nutzungszeit ohne Berücksichtigung der in § 11 Abs. 3 Satz 2 BerlStrG geregelten Maßgaben anknüpfen würde, wäre letztlich willkürlich; denn die Anwendung der - wie der vorliegende Fall zeigt, nicht unerheblichen - Überschreitungsgebühr würde dann allein davon abhängen, ob ein Antragsteller die Nutzungszeit für die Baumaßnahme unter Einbeziehung sämtlicher Eventualitäten von vornherein eher großzügig bemisst und entsprechend beantragt oder zuversichtlich eher gedrängt oder zu knapp beantragt und genehmigt bekommt. Dies kann nicht richtig sein und würde auch nicht erklären, welchen Sinn der Zusatz "unter Berücksichtigung von § 11 Abs. 3 Satz 2 BerlStrG" in der Tarifstelle 5.1 b) sonst machen sollte.
Dieses aus dem Wortlaut gewonnene Verständnis der Tarifstelle - unter Beachtung des Grundsatzes möglichst normerhaltender Auslegung - wird auch durch die Begründung der Verordnung, die Sinn und Zweck der Überschreitungsgebühr vermittelt, bestätigt. Insoweit finden sich Anhaltspunkte des gesetzgeberischen Willens im Rahmen der Begründung zu § 8 Abs. 3 SNGebV. Nach dieser Vorschrift gilt die Gebührenfreiheit nach Abs. 2 nicht bei Überschreitung der mit der Erlaubnis festgelegten Nutzungszeiten bei Baustelleneinrichtungen. Ziel der Norm sei es, Beeinträchtigungen des Straßenverkehrs durch Baustelleneinrichtungen möglichst gering zu halten (vgl. Verordnung Nr. 15/358, Begründung zu § 8 Abs. 3). Sowohl der Wegfall der Gebührenfreiheit als auch die Festlegung erhöhter Gebühren bei Überschreitung der mit der Erlaubnis festgelegten Nutzungszeit haben eine Lenkungsfunktion, indem sie wegen der Beeinträchtigungen des Straßenverkehrs durch Baustelleneinrichtungen Anreize schaffen, eine unnötige und deshalb unerwünschte zeitliche Ausdehnung einer Sondernutzung zu vermeiden. Soweit indes die Voraussetzungen des § 11 Abs. 3 Satz 2 BerlStrG vorliegen, mithin die Beeinträchtigung des Straßenverkehrs durch die Baustelleneinrichtung auf den kürzesten Zeitraum beschränkt ist, wird diesem gesetzgeberischen Ziel vollumfänglich genüge getan. Nur derjenige, der im Rahmen der Sondernutzung Beeinträchtigungen des Straßenverkehrs durch eine Baustelleneinrichtung nicht möglichst gering hält und unnötig zeitlich ausdehnt, hat hierfür nach der gesetzgeberischen Intention erhöhte Gebühren in Kauf zu nehmen.
Mit diesem Verständnis ist die Heranziehung der Klägerin zu der Überschreitungsgebühr der Tarifstelle 5.1 b) nicht vereinbar. Denn die von ihr aufgrund der Sondernutzung veranlasste Inanspruchnahme des Straßenlandes war auch in Ansehung der Verlängerung ihrer Sondernutzungserlaubnis auf das geringstmögliche Maß beschränkt. Bei der hier inmitten stehenden Großbaustelle für den Abriss des Palastes der Republik stellte sich nämlich im Verlauf der Baumaßnahme wegen einer erforderlich gewordenen unvorhersehbaren Restasbestsanierung heraus, dass die Bauzeit offenbar zu knapp bemessen war. Hierauf hat die Klägerin in ihrem Verlängerungsantrag ausdrücklich hingewiesen. Daraufhin hat das Bezirksamt die Nutzungszeit verlängert. Da die Beteiligten von der Asbestfreiheit des Palastes der Republik bei der Übergabe ausgegangen sind, hat die Klägerin die zusätzliche Asbestsanierung bei der Bauzeitberechnung und der beantragten Nutzungszeit nicht mit einplanen können. Bei dieser Sachlage sind die Voraussetzungen des § 11 Abs. 3 Satz 2 BerlStrG auch hinsichtlich der verlängerten Nutzungszeit erfüllt.
Die in der mündlichen Verhandlung von dem Beklagten geäußerten Bedenken hinsichtlich der vorskizzierten Auslegung der Tarifstelle 5.1 b) im Hinblick auf die Anwendbarkeit in der Praxis sind unbegründet. Die Behörde ist grundsätzlich bei der Erteilung einer (gegebenenfalls weiteren) Sondernutzungserlaubnis oder deren Verlängerung für die Einrichtung einer Baustelle gesetzlich verpflichtet, die Voraussetzungen des § 11 Abs. 3 Satz 2 BerlStrG zu prüfen, um festzustellen, ob die Voraussetzungen für die Erhebung der Überschreitungsgebühr vorliegen oder nicht. Die hierfür erforderlichen Nachweise hat gemäß Satz 3 der Vorschrift der Bauherr zu erbringen, die die Behörde zu prüfen hat. Insofern ergibt sich für die Behörde kein darüber hinausgehender Prüfungsaufwand im Rahmen der Gebührenfestsetzung.
Nach alledem war der angefochtene Gebührenbescheid aufzuheben, soweit die darin festgesetzte Gebühr die einfache Gebühr nach Tarifstelle 5.1 b) - nämlich die aus dem Tenor ersichtliche Sondernutzungsgebühr in Höhe von 1.640.015,00 Euro (23 x [2.905,00 x 4,00 Euro + 7.958,00 x 7,50 Euro]) - übersteigt.
B. Im Übrigen - in Höhe der genannten 1.640.015,00 Euro - ist der Bescheid vom 1. Dezember 2008 in Gestalt des Widerspruchbescheides vom 5. August 2010 rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Insoweit liegen die Voraussetzungen des § 11 Abs. 9 Satz 1 BerlStrG i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 1 SNGebV i.V.m. Tarifstelle 5.1 b der Anlage 1 (Gebührenverzeichnis) vor. Die Baustelleneinrichtung stellt eine Sondernutzung einer öffentlichen Straße dar (1.), die vom Anwendungsbereich der Sondernutzungsgebührenverordnung erfasst ist (2.), nach der die Klägerin nicht persönlich gebührenbefreit ist (3.) und als Gebührenschuldnerin in Anspruch genommen werden konnte (4.); die in der Verordnung vorgesehene Gebührenerhebung verstößt weder gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes noch gegen ein entwicklungsrechtliches Fördergebot oder gegen das Äquivalenzprinzip und ist mit der Ermächtigungsgrundlage vereinbar (5.)
1. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht ausgeführt, dass die Baustelleneinrichtung auf dem Schlossplatz eine Sondernutzung einer öffentlichen Straße ist. Gemäß § 11 Abs. 1 BerlStrG ist jeder Gebrauch der öffentlichen Straße, der über den Gemeingebrauch hinausgeht, eine Sondernutzung. Gemeingebrauch bedeutet, dass der Gebrauch der öffentlichen Straße jedem im Rahmen der Widmung für den Verkehr gestattet ist (vgl. § 10 Abs. 2 Satz 1 BerlStrG). Der von der Klägerin für die Baustelleneinrichtung teilweise in Anspruch genommene Schlossplatz war zum maßgeblichen Zeitpunkt der Sondernutzung eine öffentliche Straße im Sinne des Berliner Straßengesetzes (a.), deren - von der Klägerin beanspruchte - fiktive Einziehung im Rahmen der hier maßgeblichen rechtlichen Beurteilung des Gebührenbescheides nicht zu prüfen ist (b.); jedenfalls war oder ist ein solcher Anspruch auf Einziehung der Straße auch nicht gegeben (c.). Die Baustelleneinrichtung und die Baustofflagerung gehen über den Gemeingebrauch hinaus und sind als Sondernutzung zu beurteilen (d.).
a. Der Schlossplatz, auf dem die Baustelleneinrichtung aufgestellt wurde, war während der Nutzung eine öffentliche Straße nach § 2 Abs. 1 BerlStrG, denn er war dem öffentlichen Verkehr gewidmet. Die von der Klägerin für die Baustelleneinrichtung genutzte Parkplatzfläche war Bestandteil der öffentlichen Straße (vgl. § 2 Abs. 2 Nr. 1 b BerlStrG).
Eine (Teil-) Einziehung, die gemäß § 4 Abs. 3 BerlStrG durch Allgemeinverfügung erfolgt, und durch die die Verkehrsfläche die Eigenschaft einer öffentlichen Straße verliert, lag vor bzw. während der Sondernutzung nicht vor. Auch die weiteren gesetzlich vorgesehenen Möglichkeiten einer Einziehung durch Planfeststellungsbeschluss (§ 4 Abs. 4 BerlStrG) und durch bestimmte straßenbauliche Maßnahmen (§ 4 Abs. 5 BerlStrG) erfolgten nicht. Eine von der Klägerin behauptete faktische Nutzungsaufgabe ist für den Fortbestand der Widmung ohne Belang (vgl. Herber in: Kodal, Straßenrecht, 7. Auflage, Kap. 11, Rn. 13).
b. Darauf, ob die Klägerin einen Anspruch auf Einziehung der öffentlichen Straße zum Zeitpunkt der Sondernutzung gehabt hätte, kommt es im Rahmen der Überprüfung des Gebührenbescheides für die Sondernutzung grundsätzlich nicht an. Die Gebührenpflicht ist hier gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 SNGebV mit der Erteilung der Erlaubnis entstanden. Die von der Klägerin beantragte Erteilung der Erlaubnis der Sondernutzung (vgl. Bescheid vom 1. Dezember 2008) ist bestandskräftig. Eine - erfolgreiche - Geltendmachung eines Anspruchs auf Einziehung der Straße ist durch die Klägerin zu keiner Zeit erfolgt. In Folge der beantragten und erteilten Sondernutzungserlaubnis war der Klägerin als Bauherrin des Vorhabens ein Nutzungsrecht an der Straße eingeräumt worden (vgl. Kirchhof, Die Höhe der Gebühr, 1981, § 4 II.) und sie konnte aus straßenrechtlicher Sicht über die öffentliche Fläche verfügen, um das Bauvorhaben durchzuführen. Vor diesem Hintergrund kommt eine inzidente Prüfung eines Anspruchs auf Einziehung schon von vornherein nicht in Betracht.
c. Selbst wenn eine Inzidentprüfung eines Anspruchs auf (Teil-)Einziehung der Straße im Rahmen der rechtlichen Prüfung des Gebührenbescheides denkbar wäre, hat das Verwaltungsgericht zu Recht ausgeführt, dass der Klägerin ein solcher Anspruch nicht zustehe. Die Klägerin hatte weder ein subjektiv-öffentliches Recht auf Einziehung der Straße (aa.) noch waren die Tatbestandsvoraussetzungen des § 4 Abs. 1 BerlStrG für eine Einziehung erfüllt (bb.); auch lag eine Ermessensreduzierung auf Null nicht vor (cc.).
aa. Die Klägerin kann bzw. konnte schon kein subjektiv-öffentliches Recht auf Einziehung der Straße geltend machen. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht darauf abgestellt, dass grundsätzlich kein Rechtsanspruch auf Einziehung öffentlichen Straßenlandes besteht. Die Einziehung, die zum Entfallen des Gemeingebrauchs und des Anliegergebrauchs führt, ist actus contrarius zur Widmung, auf die im Regelfall ebenfalls - vorbehaltlich besonderer Rechtsverhältnisse - kein Rechtsanspruch, auch nicht der Eigentümer, der dinglich Berechtigten und der Straßenanlieger, besteht (vgl. Herber in: Kodal, Straßenrecht, 7. Auflage, Kap. 8, Rn. 35, Kap. 11, Rn. 6 f., 40). Allenfalls in Ausnahmefällen, nämlich dann, wenn der Betroffene durch die Einziehung seine Verfügungsgewalt über die Straße zurückerlangen würde oder ein besonderes Rechtsverhältnis besteht, kann ein Anspruch gegeben sein (vgl. Herber in: Kodal, Straßenrecht, 7. Auflage, Kap. 11, Rn. 46, 48). Beides ist hier nicht der Fall. Der Entwicklungsträgervertrag begründet kein besonderes Rechtsverhältnis, welches einen Anspruch auf Einziehung der fraglichen Fläche vermitteln könnte. Der Vertrag enthält keine Verpflichtungen oder Regelungen für eine Einziehung der öffentlichen Straße, zumal die konkrete Baumaßnahme zum Zeitpunkt des Vertragsabschlusses noch nicht im Raum stand.
bb. Auch hat das Verwaltungsgericht zutreffend das Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen des § 4 Abs. 1 BerlStrG verneint. Danach kann eine öffentliche Straße eingezogen werden, wenn sie für den öffentlichen Verkehr nicht mehr benötigt wird. In diese Prüfung sind sämtliche Benutzerarten, Benutzerzwecke, Benutzerkreise und Benutzerzeiten einzubeziehen, denen die Straße nach dem Inhalt ihrer seinerzeitigen Widmung bisher rechtlich offen stehen (vgl. Herber in: Kodal, Straßenrecht, 7. Auflage, Kap. 11, Rn. 17). Nach Auswertung der dem Senat vorliegenden Unterlagen waren die künftigen Entwicklungen des Schlossplatzes zum Zeitpunkt der Sondernutzung unsicher und ließen keine rechtliche Einordnung in Form einer fehlenden Verkehrsbedeutung zu. Ein allenfalls zukünftig erwartetes Entfallen des Verkehrsbedürfnisses für die bisherigen Verkehrsarten genügt indes nicht (vgl. Herber in Kodal, 7. Auflage, Straßenrecht, Kap. 11, Rn. 19). Dass - wie die Klägerin vorträgt - die streitige Fläche des Schlossplatzes bei Beginn und während der Baustelleneinrichtung mit Sicherheit nicht mehr für den öffentlichen Verkehr benötigt werden würde, lässt sich den vorgelegten Unterlagen und den tatsächlichen Verhältnissen nicht entnehmen. Zumindest Teile der Flächen wurden von Fußgängern und Radfahrern während der Baumaßnahmen genutzt. Auch war zum Zeitpunkt der Sondernutzung nicht absehbar, wann der Wiederaufbau des Humboldt-Forums erfolgen solle. Nach den Ausführungen der Klägerin hat der Senat von Berlin mit Beschluss vom 26. Juni 2007 den Bericht über die Beteiligung am künftigen Humboldt-Forum auf dem Schlossplatz beschlossen. In diesem ist ausgeführt, dass der Architekten-/Realisierungswettbewerb im Jahr 2007 starten soll. Weder bestand Klarheit darüber, wie die endgültige Gestalt und Nutzung des Schlossplatzes sein werde noch wann aufgrund der öffentlich gewordenen Finanzierungsprobleme mit dem Bauvorhaben begonnen werde. Einen Bebauungsplan gab es für die fragliche Fläche zur Zeit der Sondernutzung nicht. Auch die temporären Übergangsnutzungen lassen erkennen, dass die weitere Verkehrsbedeutung der öffentlichen Fläche noch nicht absehbar war. Es bestand keine Klarheit darüber, wie lange die temporären Nutzungen andauern werden. Auch der zwischen den Beteiligten am 26. Mai 2008 geschlossene Überlassungsvertrag zeigt, dass zunächst lediglich eine Übergangsnutzung erfolgen sollte. So heißt es in § 4 Satz 2 des Vertrages: "Der Zeitpunkt der Rückgabe der Überlassungsfläche oder von Teilen derselben an den Bezirk bestimmt sich durch die Beendigung der Übergangsnutzung und/oder Weiternutzung der Fläche durch den Bezirk oder durch vom Bezirk bestimmte andere Nutzer für andere Zwecke". Diese Regelung zeigt, dass die weitere Nutzung der Verkehrsfläche noch nicht hinreichend sicher absehbar war. Im Übrigen fanden ausweislich eines Aktenvermerks der Klägerin über eine Erörterung am 17. Oktober 2007 mit u.a. Mitarbeiterinnen bzw. Mitarbeitern der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung, des Bezirksamtes Mitte und der Klägerin Gespräche zu der zukünftigen Gestaltung des Schlossareals statt. Das Bezirksamt Mitte nahm dahingehend Stellung, dass mit einem Wegfall der Parkplatzfläche eine nicht unbedeutende Einnahmequelle verloren gehe. Ausweislich des Vermerks waren weitere Erörterungen und Klärungen für die zukünftige Gestaltung des Schlossareals erforderlich.
c. Unabhängig von dem Vorstehenden liegt schließlich auch eine sog. Ermessensreduzierung auf Null nicht vor. Im Hinblick auf die Gestaltungsfreiheit der Baulastträger beim Schaffen neuer Straßen besteht die Möglichkeit, der Allgemeinheit eine Straße weiterhin anzubieten, obwohl kein Bedarf mehr besteht (vgl. Herber in: Kodal, Straßenrecht, 7. Auflage, Kap. 11, Rn. 38.1). Der Beklagte führt von daher zu Recht aus, dass es nicht zu beanstanden gewesen wäre, wenn er auch bei Wegfall des Verkehrsbedürfnisses die Widmung wegen der in zeitlicher Hinsicht noch zum Zeitpunkt der Sondernutzung offenen Nutzung des Schlossplatzes aufrecht erhalten hätte.
Auch ein von der Klägerin hierfür bemühtes entwicklungsrechtliches Fördergebot nach §§ 166 Abs. 1 Satz 2, 139 Abs. 1 BauGB verengt das der Behörde eingeräumte Ermessen nicht auf Null. Gemäß § 166 Abs. 1 Satz 2 BauGB hat die Gemeinde für den städtischen Entwicklungsbereich ohne Verzug Bebauungspläne aufzustellen und, soweit eine Aufgabe nicht nach sonstigen gesetzlichen Vorschriften einem anderen obliegt, alle erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um die vorgesehene Entwicklung im städtebaulichen Entwicklungsbereich zu verwirklichen. Nach § 139 Abs. 1 BauGB, der gemäß § 169 Abs. 1 Nr. 1 BauGB im städtebaulichen Entwicklungsbereich entsprechend anzuwenden ist, sollen der Bund, einschließlich seiner Sondervermögen, die Länder, die Gemeindeverbände und die sonstigen Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts im Rahmen der ihnen obliegenden Aufgaben die Vorbereitung und Durchführung von städtebaulichen Sanierungsmaßnahmen unterstützen. Die Unterstützungspflichten erstrecken sich auf den jeweiligen Zuständigkeitsbereich und damit auf die Ausschöpfung der jeweiligen rechtlichen und finanziellen Möglichkeiten der öffentlichen Träger. Der Umstand der Unterstützungspflicht der Entwicklungsmaßnahme kann auch im Rahmen einer Abwägung oder Ermessensentscheidung eine Rolle spielen (vgl. Krautzberger in: Ernst-Zinkahn-Bielenberg, BauGB, § 139, Rn. 42 ff.). Die zum Zeitpunkt der Sondernutzung nicht erfolgte (Teil-) Einziehung des Schlossplatzes ist freilich der Verwirklichung der Entwicklungsmaßnahme schon nicht zuwidergelaufen. Denn die Baumaßnahme konnte auch ohne Einziehung durchgeführt werden.
Auch ein Anspruch der Klägerin auf Einziehung der fraglichen Flächen bzw. die Annahme einer Ermessensreduzierung auf Null wegen einer Verletzung einer Amtspflicht des Beklagten zu konsequentem Handeln liegt nicht vor. Denn zum einen hat die fehlende Einziehung der fraglichen Flächen nicht die Verwirklichung der Ordnungsmaßnahme Rückbau des Palastes der Republik gehindert. Zum anderen konnte die Klägerin auch nicht darauf vertrauen, von Sondernutzungsgebühren befreit zu werden, denn das Bezirksamt Mitte von Berlin hat eine Gebührenbefreiung ohne Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrages unter Beteiligung der Senatsverwaltung nicht in Aussicht gestellt; eine insoweit der Klägerin gegenüber bestehende Amtspflicht in dem von ihr angenommenen Sinne vermag der Senat daher nicht zu erkennen.
d. Das Verwaltungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass die Baustelleneinrichtung und die Baustofflagerung über den Gemeingebrauch hinaus zu einer Sondernutzung führen. Die Baustelleneinrichtung und die Lagerung von Baustoffen stellen keine verkehrlichen Nutzungen dar und fallen nicht unter den Gemeingebrauch. Hieran ändern auch die nach Darlegung der Klägerin bereits im Jahre 2008 außerhalb der Baustelleneinrichtung begonnenen Bauleistungen für die temporäre Freiraumgestaltung, die Leitungsverlegungen am Schlossplatz sowie für die temporäre Kunsthalle nichts. Soweit die Klägerin meint, es sei schon fraglich, was Gemeingebrauch der fraglichen Flächen sei, die - wie sie ausführt - so umgestaltet worden seien, dass sie nicht mehr als öffentliche Straße nutzbar gewesen seien, verkennt sie, dass diese Nutzungen - wie auch die Nutzung von Straßenland für die Baustelleneinrichtung - nur vorübergehender Natur sind; soweit Sondernutzungsrechte reichen, schließen sie den Gemeingebrauch aus, führen aber nicht dazu, dass der öffentliche Charakter der Straße verlorengeht oder der Gemeingebrauch neu zu definieren ist.
Entgegen der Ansicht der Klägerin folgt auch aus einem entwicklungsrechtlichen Fördergebot aus §§ 166 Abs. 1, 139 Abs. 1 BauGB keine Verpflichtung des Beklagten, eine Nutzung öffentlichen Straßenlandes für eine Baustelleneinrichtung entgegen den straßenrechtlichen Vorschriften nicht als Sondernutzung zu beurteilen. Eine Unterstützung darf nur im Rahmen der rechtlichen Möglichkeiten erfolgen. Der Beklagte führt insoweit zu Recht aus, dass ein entwicklungsrechtliches Fördergebot bei einer im Allgemeinen als Sondernutzung anerkannten Nutzung nicht zu einer hiervon abweichenden rechtlichen Bewertung der Nutzung führen kann.
2. Die Sondernutzung unterfällt dem Anwendungsbereich der Sondernutzungsgebührenverordnung. Entgegen der Auffassung der Klägerin ist § 1 Abs. 2 Nr. 2 SNGebV nicht einschlägig. Danach gilt die Verordnung u. a. nicht für Sondernutzungen besonderer Art, die von oder im Einvernehmen mit der für das Straßenrecht zuständigen Senatsverwaltung in öffentlich-rechtlichen Verträgen zugelassen werden.
Ob es sich vorliegend um eine Sondernutzung besonderer Art handelt, braucht nicht entschieden zu werden. Denn das Verwaltungsgericht hat zu Recht ausgeführt, dass eine Zulassung der Sondernutzung in einem öffentlichen-rechtlichen Vertrag nicht vorliegt.
Die von der Klägerin vorgelegten Verträge regeln die Sondernutzung der öffentlichen Fläche für die Baustelleneinrichtung nicht. Der im Jahre 2004 geschlossene Vertrag über die Durchführung von Ordnungsmaßnahmen im Bereich der Entwicklungsmaßnahme "Hauptstadt Berlin - Parlaments- und Regierungsviertel" regelt im Wesentlichen, welche Maßnahmen durchzuführen sind, wer diese durchzuführen hat und trifft Kostenregelungen. Geregelt wird die Durchführung der in § 3 Abs. 1 des Vertrages aufgeführten Ordnungsmaßnahmen, zu denen - neben weiteren Maßnahmen - die Rückbaudurchführung des Palastes der Republik durch das Land Berlin bzw. durch den treuhänderischen Entwicklungsträger gehört. Wie der Beklagte zu Recht ausführt, trifft der Vertrag keine Regelung zu der Inanspruchnahme öffentlichen Straßenlandes und lässt die streitgegenständliche Sondernutzung nicht zu. Der Überlassungsvertrag vom 26. Mai 2008 ist ebenfalls kein öffentlich-rechtlicher Vertrag im Sinne des § 1 Abs. 2 Nr. 2 SNGebV, denn dieser regelt nur die Überlassung der Fläche des Schlossareals. Der Vertrag lässt die bereits zum Zeitpunkt des Vertragsabschlusses stattfindende Sondernutzung nicht zu, sondern setzt sie voraus, was auch daraus folgt, dass die Sondernutzungsfläche erst zum Zeitpunkt des vollständigen Rückbaus der Baustelleneinrichtungsfläche Bestandteil der Überlassungsfläche werden sollte (vgl. § 2 Abs. 2 des Vertrages).
Zu Recht hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, dass eine Freistellung von der Anwendung der Verordnung entsprechend § 1 Abs. 2 Nr. 2 SNGebV auch nicht aus einer Verpflichtung zum Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrages bzw. einer Fiktion eines solchen Vertrages folgt. Der Senat hält eine analoge Anwendung der Norm mangels Regelungslücke schon nicht für geboten. Der Verordnungsgeber hat in § 1 Abs. 2 Nr. 2 SNGebV hinreichend klar zum Ausdruck gebracht, dass ein öffentlich-rechtlicher Vertrag bereits geschlossen sein muss, damit die Sondernutzung nicht dem Anwendungsbereich der Sondernutzungsgebührenverordnung unterfällt. Nach der Begründung der Verordnung beinhaltet diese Regelung den Vorrang vertraglicher Gebührenfestlegungen in besonderen Fällen (vgl. Verordnung Nr. 15/358). Dies setzt jedoch den Abschluss entsprechender vertraglicher Regelungen voraus. Unabhängig davon steht die Entscheidung, ob und mit welchem Inhalt ein öffentlich-rechtlicher Vertrag geschlossen wird, im Ermessen der Behörde. Entgegen der Ansicht der Klägerin verpflichtet auch ein entwicklungsrechtliches Fördergebot den Beklagten im Rahmen seiner Zuständigkeit nicht zum Abschluss eines Vertrages oder einer Fiktion eines solchen, der eine vollständige Gebührenfreiheit der Klägerin zum Inhalt hat. Hiergegen spricht schon, dass die in §§ 169 Abs. 1 Nr. 5 i.V.m. 151 Abs. 1 BauGB vorgesehene Gebührenbefreiung nur für bestimmte Fälle gilt und in § 151 Abs. 2 Satz 2 BauGB ausdrücklich klargestellt ist, dass Gebührenregelungen nach landesrechtlichen Vorschriften unberührt bleiben.
3. Auch eine persönliche Gebührenfreiheit der Klägerin gemäß § 8 Abs. 2 Nr. 1 SNGebV scheidet - wie das Verwaltungsgericht zu Recht ausgeführt hat - aus. Danach sind Sondernutzungen gebührenfrei, die durch Behörden und nichtrechtsfähige Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts ausgeübt werden. Anders als die Klägerin meint, stellt sie keine Behörde im Sinne dieser Bestimmung dar. Der Begriff der Behörde wird in der Verordnung selbst nicht definiert. Nach dem Behördenbegriff des Verwaltungsverfahrensgesetzes sind Behörden nur solche Stellen, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnehmen (vgl. § 1 Abs. 1 BlnVwVfG i.V.m. § 1 Abs. 4 VwVfG). Daran fehlt es bei der Klägerin. Sie ist als GmbH & Co.KG ein Unternehmen in privatrechtlicher Rechtsform. Sie ist keine Stelle im Sinne von § 1 Abs. 4 VwVfG, sondern ein Wirtschaftsunternehmen, welches im eigenen Namen tätig wird und nicht in Erfüllung einer ihr übertragenen öffentlichen Aufgabe handelt. Denn ihr wurde weder durch noch aufgrund eines Gesetzes die Aufgabe übertragen, hoheitliche Aufgaben in eigener Verantwortung wahrzunehmen. Einem Entwicklungsträger werden nach den gesetzlichen Regelungen im Baugesetzbuch keine hoheitlichen Befugnisse zur Ausübung der Entwicklungsmaßnahme übertragen.
Es gibt entgegen der Ansicht der Klägerin keine Anhaltspunkte dafür, dass der Begriff der Behörde in § 8 Abs. 2 Nr. 1 SNGebV auch juristische Personen des Privatrechts erfassen solle, die nicht hoheitlich tätig sind. Soweit sich die Klägerin auf die Entscheidung des Bundesgerichtshofes vom 10. Februar 2005 - III ZR 294/04 - (juris) stützt, die einen presserechtlichen Auskunftsanspruch gegenüber Betrieben der kommunalen Daseinsvorsorge in Form einer Gesellschaft mit beschränkter Haftung, die unter dem beherrschendem Einfluss der öffentlichen Hand gestanden habe, zum Gegenstand hat, kann sie hieraus nicht herleiten, dass sie unter den Begriff der Behörde im Sinne der Sondernutzungsgebührenverordnung falle. Unabhängig von den Besonderheiten des Behördenbegriffs im Sinne des Presserechts wegen der Berücksichtigung der Pressefreiheit des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG und der Informationsfreiheit des Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG, die auf den Begriff der Behörde in der hier anzuwendenden Verordnung nicht übertragbar sind, verlangt der Bundesgerichtshof, dass die GmbH von der öffentlichen Hand beherrscht werde. Das ist hier nicht der Fall.
Auch soweit die Klägerin meint, sie müsse als Entwicklungsträgerin - als solche arbeite sie auf ausschließliche Rechnung einer gebührenrechtlich privilegierten Behörde - nach Sinn und Zweck der Privilegierung in § 8 Abs. 2 Nr. 1 SNGebV einer Behörde gleichgestellt werden, denn Sinn der Norm sei, dass unnütze Verschiebungen von Geldern innerhalb der Landesverwaltung vermieden werden sollten, überzeugt dies den Senat nicht. Denn eine Auslegung findet ihre Grenze am Wortlaut der Norm. Überdies sind Ausnahmevorschriften eng auszulegen. Auch aus einem entwicklungsrechtlichen Fördergebot heraus kann keine Auslegung der Norm im Sinne der Klägerin gegen deren Wortlaut erfolgen.
Unabhängig davon gebieten auch Sinn und Zweck der Vorschrift nicht die von der Klägerin begehrte Auslegung des Begriffs der Behörde in der Verordnung. Nach der Begründung der Verordnung zu § 8 Abs. 2 SNGebV (Verordnung Nr. 15/358) entspricht die persönliche Gebührenfreiheit dem im Gebührenrecht geltenden Grundsatz, nach dem sich öffentliche Einrichtungen gegenseitig Gebührenfreiheit gewähren, damit die hierdurch eingesparten Finanzmittel dem eigentlichen Zweck, nämlich der Finanzierung öffentlicher Aufgaben, zur Verfügung gestellt werden können. Danach werden Behörden gebührenrechtlich privilegiert, weil sie originäre, dem öffentlichen Interesse dienende Verwaltungstätigkeiten wahrnehmen und die Finanzmittel hierfür verwenden sollen. Die Klägerin nimmt - auch wenn sie als Entwicklungsträgerin im öffentlichen Interesse tätig ist - nicht originäre Verwaltungstätigkeiten wahr, sondern ist als am Markt gewinnorientierte Gesellschaft des Privatrechts tätig, die auch in Konkurrenz zu anderen als Entwicklungsträger tätigen Unternehmen steht und Vorteile aus der gewählten Gesellschaftsform nutzen kann.
Mangels einer Regelungslücke ist § 8 Abs. 2 Nr. 1 SNGebV - wie bereits das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat - auch nicht analog auf die Klägerin anwendbar. Der Verordnungsgeber hat den Kreis derjenigen, die persönliche Gebührenbefreiung genießen, erkennbar abschließend regeln wollen. Es ist nicht zu erkennen, dass er einen weitergehenden Regelungswillen gehabt hätte oder gar einen Regelungsfall planwidrig übersehen haben könnte.
Soweit die Klägerin darauf hinweist, dass das Bezirksamt Mitte von Berlin in mehreren ihr gegenüber erteilten Sondernutzungserlaubnissen von einer Gebührenfreiheit im Sinne von § 8 Abs. 2 Nr. 1 SNGebV ausgegangen sei, rechtfertigt dies hier keine Anwendung der Vorschrift auf die Klägerin. Die Prozessbevollmächtigte des Beklagten vermochte auch nach ausführlicher Erörterung in der mündlichen Verhandlung die unterschiedliche Handhabung des § 8 Abs. 2 Nr. 1 SNGebV hinsichtlich der Klägerin nicht zu erklären. Auch der Senat vermag hierfür einen Grund nicht zu erkennen. Eine sachlich nicht gerechtfertigte Verwaltungspraxis begründet indes keinen Anspruch auf Gleichbehandlung.
4. Die Klägerin ist auch zu Recht als Gebührenschuldnerin in Anspruch genommen worden. Gemäß § 3 Abs. 1 SNGebV sind Gebührenschuldner 1. der Erlaubnisnehmer oder sein Rechtsnachfolger, 2. wer die Sondernutzung ausübt oder in seinem Interesse ausüben lässt. Die Klägerin ist sowohl nach Nr. 1 als auch nach Nr. 2 Gebührenschuldnerin, denn sie hat im eigenen Namen den Antrag auf Sondernutzung gestellt und die Sondernutzung als verantwortliche Bauherrin tatsächlich ausgeübt bzw. ausüben lassen.
Soweit sie demgegenüber geltend macht, auch der Beklagte sei - hier gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 2, 2. Alt SNGebV - gebührenpflichtig, so dass eine Auswahl unter Gesamtschuldnern habe stattfinden müssen, greift das nicht durch.
Zum einen liegt schon kein Gesamtschuldverhältnis mit dem Land Berlin vor (vgl. § 3 Abs. 2 SNGebV), denn das Land Berlin ist nicht Gebührenschuldner. Das Land Berlin war weder Erlaubnisnehmer noch übte es die Sondernutzung aus. Es ließ auch die Sondernutzung nicht in seinem Interesse ausüben. Denn es hat die rechtliche und tatsächliche Freimachung, einschließlich des Abbruchs von Gebäuden und der Beseitigung von Altlasten, der im Eigentum der Bundesrepublik Deutschland stehenden Grundstücksfläche des Palastes der Republik, zu deren Durchführung es nach dem Vertrag mit der Bundesrepublik Deutschland über die Durchführung von Ordnungsmaßnahmen vom 10. September 2004 verpflichtet war, der Klägerin als Entwicklungsträgerin übertragen (vgl. § 3 und § 4 des Ordnungsmaßnahmenvertrages). Diese führte nach dem Entwicklungsträgervertrag die Baumaßnahmen selbständig im eigenen Namen durch. Als alleinige Bauherrin für das Vorhaben und - daraus folgend - Verantwortliche dafür, dass die öffentlich-rechtlichen Vorschriften eingehalten werden, lag die Nutzung der öffentlichen Straße durch die Baustelleneinrichtung und die Lagerung von Baustoffen im ureigenen Interesse der Klägerin. Dem entspricht es, dass gemäß § 11 Abs. 11 Satz 1 BerlStrG Sondernutzungen, die der Durchführung eines Bauvorhabens dienen, nur vom Bauherrn beantragt werden können. Dementsprechend genügt für das in § 3 Abs. 1 Nr. 2, 2. Alt. SNGebV vorausgesetzte Interesse an der Sondernutzung nicht bereits jedes Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art, um eine Gebührenschuldnerschaft zu begründen.
Unabhängig davon wäre die Klägerin durch die Nichtheranziehung des Landes Berlin als - unterstellt - Gebührenschuldner nicht in eigenen Rechten verletzt. Die Klägerin meint insoweit, dass ihr ein Freistellungsanspruch aus § 242 BGB gegen den Beklagten zustehe, da im Innenverhältnis aufgrund der treuhänderischen Haftung der Beklagte für die Sondernutzungsgebühr aufkommen müsse; ferner meint sie, dass hier die Grundsätze der gestörten Gesamtschuld nach Maßgabe von § 426 BGB anzuwenden seien, denn das Land Berlin sei in seiner Position als Gebührenschuldner persönlich gebührenbefreit, so dass die Anwendung der von ihr so bezeichneten Kreisellösung bzw. hilfsweise Kürzungslösung erforderlich sei, wonach der Anspruch des Bezirksamtes Mitte von Berlin zu Gunsten der Klägerin sozusagen "auf Null" herabzusetzen sei. Dieses Vorbringen greift nicht durch, denn nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts begründet die gesetzliche Anordnung einer Gesamtschuldnerschaft kein subjektives Recht des in Anspruch genommenen Gesamtschuldners auf Inanspruchnahme eines weiteren bzw. anderen Gesamtschuldners (vgl. Urteil vom 21. Oktober 1994 - 8 C 11.93 -, juris, Rn. 17). Die behauptete objektive Rechtswidrigkeit des Bescheides muss sich gleichsam spiegelbildlich als Verletzung auch eines subjektiven Rechts der Klägerin darstellen. Aus dem Wesen der Gesamtschuld folgt diese Konnexität nicht (vgl. im Einzelnen: BVerwG, Urteil vom 21. Oktober 1994, a.a.O.). Im Übrigen wäre auch bei Annahme einer Gesamtschuldnerschaft des Landes Berlin und der Klägerin eine Inanspruchnahme der Klägerin nicht ermessensfehlerhaft. Die Behörde kann nach ihrem pflichtgemäßen Ermessen auswählen, von welchem Gesamtschuldner sie die Leistung fordern will. Innerhalb der ihrem Ermessen insbesondere durch das Willkürverbot und durch offenbare Unbilligkeiten gezogenen Grenzen kann sie den Gesamtschuldner in Anspruch nehmen, dessen Wahl ihr namentlich unter dem Blickwinkel der Verwaltungspraktikabilität geeignet und zweckmäßig erscheint (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Januar 1993 - 8 C 57.91 -, juris Rn. 21). Die Klägerin ist Erlaubnisnehmerin und hat die Sondernutzung als verantwortliche Bauherrin tatsächlich ausgeübt. Eine Ermessensausübung dahin, (nur) die Klägerin in Anspruch zu nehmen, wäre deswegen auch im Ergebnis nicht zu beanstanden.
5. Die gebührenrechtliche Inanspruchnahme der Klägerin ist ferner mit dem Grundsatz des Vertrauensschutzes vereinbar (a.). Die Sondernutzungsgebührenverordnung in der maßgeblichen Fassung ist auch ohne eine Härtefallregelung für Sondernutzungen im öffentlichen Interesse wirksam (b.). Überdies ist die in der einschlägigen Tarifstelle 5.1 b) geregelte Sondernutzungsgebühr mit der Ermächtigungsnorm des § 11 Abs. 9 BerlStrG vereinbar (c.) und verstößt nicht gegen das Äquivalenzprinzip (d.).
a. Die durch die Sondernutzungsgebührenverordnung begründete Gebührenpflicht der Klägerin in Höhe der aus dem Tenor ersichtlichen Gebühr nach der Tarifstelle 5.1 b) (einfache Gebühr) ist mit dem Grundsatz des Vertrauensschutzes vereinbar (vgl. Art. 20 Abs. 3 GG).
Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts dürfte zwar eine unechte Rückwirkung in Betracht kommen. Diese liegt vor, wenn eine Norm auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte für die Zukunft einwirkt und damit zugleich eine Rechtsposition nachträglich entwertet (vgl. BVerfG, Beschluss vom 31. März 2006 - 1 BvR 1750/01 -, juris, Rn. 37). Daher ist auf den Sachverhalt der Sondernutzung abzustellen, die zum Zeitpunkt der Gebührenerhebung nach der Verordnung noch nicht abgeschlossen war. Insoweit wird die Gebührenpflicht von einem bereits ins Werk gesetzten Sachverhalt ausgelöst. Die unechte Rückwirkung war jedoch hier zulässig. Eine unechte Rückwirkung ist in der Regel zulässig. Sie ist nur dann ausnahmsweise unzulässig, wenn der Betroffene auf den Fortbestand der bisherigen Regelungen vertrauen durfte und dieses Vertrauen schutzwürdiger ist als die mit dem Gesetz verfolgten Anliegen (vgl. BVerfG, a.a.O., Rn. 39). Daran fehlt es hier. Der Verordnungsgeber war verfassungsrechtlich nicht gehindert, die bis zum Jahre 2006 geltende Entgeltordnung durch eine Gebührenverordnung zu ersetzen, die eine generelle Gebührenbefreiung für Sondernutzungen im öffentlichen Interesse (s. insoweit noch § 6 Abs. 5 Entgeltordnung vom 13. April 1999) nicht mehr regelt. Denn grundsätzlich kann die Klägerin nicht darauf vertrauen, dass eine für sie günstige Regelung auch in Zukunft bestehen bleibt. Die bloße Erwartung, das geltende Recht werde unverändert auch in der Zukunft fortbestehen, ist nicht geschützt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. Januar 1986 - 8 B 123.84 -, juris, Rn. 5). Der Vertrauensschutz geht dementsprechend nicht so weit, den Betroffenen vor jeder Enttäuschung zu bewahren; es ist zulässig, das bestehende Recht an veränderte Gegebenheiten anzupassen oder einen Wandel der Verhältnisse zu bewirken (vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. April 1984 - 2 BvL 19/82 -, juris, Rn. 40). Deshalb muss ein Unternehmen, welches öffentliches Straßenland - auch im öffentlichen Interesse - nutzt, mit einer Änderung der für Sondernutzungen geltenden Regelungen rechnen. Gesichtspunkte, die ein Vertrauen der Klägerin auf den Fortbestand der seinerzeitigen Gebührenfreiheit als überwiegend schutzwürdig erscheinen lassen würden, vermag der Senat nicht zu erkennen.
b.) Die Sondernutzungsgebührenverordnung ist auch ohne eine Härtefallregelung für Sondernutzungen im öffentlichen Interesse wirksam.
Die Sondernutzungsgebührenverordnung in der hier maßgeblichen Fassung beinhaltete eine Härtefallprüfung nur in § 7 Abs. 2 SNGebV, soweit die Norm für Stundung, Niederschlagung und Erlass auf die Vorschriften der Landeshaushaltsordnung verweist. Eine darüber hinausgehende allgemeine Härtefallregelung für Sondernutzungen im öffentlichen Interesse enthielt die hier maßgebliche Fassung der Verordnung nicht.
Die Tatsache, dass die Klägerin mit ihrer unternehmerischen Tätigkeit eine im öffentlichen Interesse liegende Aufgabe wahrnehmen mag, zwingt nicht zu einer Gebührenbefreiung oder zu einem Verzicht auf die Erhebung von Sondernutzungsgebühren im Rahmen einer Härtefallregelung. Der Verordnungsgeber war nicht verpflichtet, eine Gebührenfreiheit für den Fall vorzusehen, dass die Sondernutzung ausschließlich oder überwiegend im öffentlichen Interesse erfolgt. Denn es ist nicht ausgeschlossen, für Tätigkeiten im öffentlichen Interesse Gebühren zu erheben. Ein Verzicht auf Gebühren bei Maßnahmen im öffentlichen Interesse ist kein die gesamte Rechtsordnung durchziehendes Prinzip (vgl. Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, 1973, S. 76 f.). Es folgt weder aus dem Bundes- noch aus dem Landesrecht der Grundsatz, dass die über das allgemein Zulässige hinausgehende Inanspruchnahme öffentlicher Straßen dann gebührenfrei sein müsse, wenn sie im öffentlichen Interesse geschieht; einen allgemeinen Rechtsgrundsatz, wonach die Behörde öffentlichen Straßenraum zur Wahrnehmung öffentlicher Interessen stets unentgeltlich zur Verfügung zu stellen hätte, gibt es nicht (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 11. Juni 1998 - 12 L 1777/98 -, juris, Rn. 20). Dem Gebührengesetzgeber kommt ein Entscheidungs- und Gestaltungsspielraum zu, welche Sondernutzungen er im öffentlichen Interesse einer Gebührenpflicht unterwerfen und welche er von dieser befreien will. Der Verordnungsgeber hat vorliegend zahlreiche Nutzungen im öffentlichen Interesse von der Gebührenpflicht befreit. Ausweislich der Begründung der Verordnung hat er bei den unter § 8 Abs. 1 Nr. 1, 3, 4, 5, 7, 11, 12, 14 und 15 SNGebV geregelten gebührenbefreiten Sondernutzungen festgestellt, dass diese im öffentlichen Interesse liegen (vgl. Verordnung Nr. 15/358, Begründung zu § 8 Abs. 1). Darüber hinaus eröffnet § 1 Abs. 2 Nr. 2 SNGebV für Sondernutzungen besonderer Art die Möglichkeit, die Sondernutzung in öffentlich-rechtlichen Verträgen zuzulassen, ohne dass die Sondernutzungsgebührenverordnung gilt. Diese Möglichkeit bietet sich bei Sondernutzungen besonderer Art, die im öffentlichen Interesse liegen, an. Hierbei kann, wenn eine Gebührenbefreiung nicht darstellbar ist, gegebenenfalls auch eine ermäßigte Gebühr vertraglich vereinbart werden.
Entgegen der Ansicht der Klägerin erfordert schließlich auch das schon mehrfach bemühte entwicklungsrechtliche Fördergebot keine Härtefallregelung für Maßnahmen dergestalt, dass im Rahmen von Entwicklungsmaßnahmen erforderliche Sondernutzungen wegen eines bestehenden öffentlichen Interesses vom Anwendungsbereich der Sondernutzungsgebührenverordnung auszunehmen oder im Rahmen einer Härtefallregelung von der Gebühr zu befreien wären. Der Bundesgesetzgeber hat in § 169 Abs. 1 Nr. 5 i.V.m. § 151 Abs. 2 Satz 2 BauGB für den städtebaulichen Entwicklungsbereich klargestellt, dass Gebührenregelungen nach landesrechtlichen Vorschriften unberührt bleiben. Dem Landesgesetzgeber ist es nur verwehrt, Gebührentatbestände, die ihre materielle Rechtsgrundlage im Entwicklungsmaßnahmenrecht haben und die die Voraussetzungen des § 151 Abs. 1 BauGB für eine Gebührenbefreiung erfüllen, durch entsprechende landesrechtliche Gebührenregelungen auszuhebeln (vgl. Krautzberger in: Ernst-Zinkahn-Bielenberg, BauGB, § 151, Rn. 71). Hierunter fällt die Sondernutzungsgebührenverordnung nicht. Die Gebührentatbestände der Sondernutzungsverordnung finden ihre materielle Rechtsgrundlage nicht im Entwicklungsmaßnahmenrecht. Der Beklagte führt insoweit zutreffend aus, dass das bundesrechtliche Gebot in §§ 166, 139 BauGB, die städtebaulichen Entwicklungsmaßnahmen zu unterstützen bzw. zu verwirklichen, nicht geeignet ist, eine Gebührenfreiheit von derartigen Maßnahmen in einer landesrechtlichen Sondernutzungsgebührenverordnung zu vermitteln oder einen Verstoß gegen höherrangiges Recht bei Fehlen einer Regelung zur Gebührenfreiheit zu begründen.
c. Die in der Verordnung in der Tarifstelle 5. 1 b) geregelte Sondernutzungsgebühr für Sondernutzungen im Zusammenhang mit baulichen Maßnahmen ist mit der Ermächtigungsnorm des § 11 Abs. 9 BerlStrG vereinbar. Nach dieser Vorschrift können für Sondernutzungen Sondernutzungsgebühren erhoben werden; bei ihrer Bemessung sind Art, Umfang, Dauer und der wirtschaftliche Vorteil der Sondernutzung zu berücksichtigen. Der Verordnungsgeber hat hierbei einen weiten Gestaltungsspielraum; die Gestaltungsfreiheit findet ihre Grenze an der ordnungsgemäßen Anwendung der wirtschaftlichen Bemessungskriterien sowie an der Beachtung des Gleichheitsgrundsatzes des Art. 3 Abs. 1 GG. Diese Grenzen sind vorliegend eingehalten. Dem Umfang und der Dauer der Sondernutzung trägt die inmitten stehende Tarifstelle durch den gewählten Maßstab "je Monat/m2" hinreichend Rechnung (vgl. hierzu auch OVG des Landes Sachsen-Anhalt, Urteil vom 5. November 1998 - A 1 S 224/98 -, juris, Rn. 35). Die Bemessung der Gebühr berücksichtigt auch einen wirtschaftlichen Vorteil der Sondernutzung, der entgegen der Ansicht der Klägerin auch gegeben ist. Das wirtschaftliche Interesse des Erlaubnisnehmers lässt sich anhand des Nutzungszwecks bestimmen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 12. November 1998 - 3 BN 2.98 -, juris, Rn. 7). Beim Maßstab des wirtschaftlichen Interesses ist der Verordnungsgeber befugt, eine typisierende, an den Regelfall anknüpfende und die Besonderheiten atypischer Einzelfälle außer Acht lassende generalisierende Betrachtung anzustellen. Maßgebend ist der objektivierte wirtschaftliche Nutzen einer bestimmten Art der Sondernutzung, während ein besonders großer oder geringer wirtschaftlicher Vorteil einzelner Gebührenschuldner unbeachtlich ist. Anderes würde erst dann gelten, wenn die Gebührenerhebung prohibitive Wirkung hätte und dazu führte, dass ein bestimmter Wirtschaftszweig erdrosselt würde (vgl. Urteil des Senats vom 27. August 2014 - OVG 1 B 57.11 -, S. 12 f. des Entscheidungsabdrucks m.w.N.). Die Klägerin nimmt als Entwicklungsträgerin in Form einer GmbH & Co.KG als gewerbliches Unternehmen auch eigene wirtschaftliche Interessen wahr. Sie konnte für den Rückbau des Gebäudes, zu dem sie sich vertraglich verpflichtet hatte, öffentliches Straßenland nutzen, um das im öffentlichen Interesse liegende Bauvorhaben zu verwirklichen. Der Sache nach sind Sondernutzungsgebühren eine Art "Miete" für die zeitweilige Bereitstellung öffentlichen Straßenraums. Dies stellt einen objektivierten wirtschaftlichen Nutzen dar. Das wirtschaftliche Interesse steht indes bei einer Sondernutzung durch Baustelleneinrichtungen nicht derart maßgeblich im Vordergrund, dass ihm bei Festlegung der Gebührenhöhe in Form einer weiteren Gebührenstaffelung hätte Rechnung getragen werden müssen, zumal - wie das Verwaltungsgericht zu Recht ausgeführt hat - ein wirtschaftlicher Vorteil bei Baustelleneinrichtungen konkret nur schwer bestimmbar ist. Bei einer Flächenbeanspruchung durch eine Baustelleneinrichtung eines Entwicklungsträgers bestehen im Vergleich zu einer entsprechenden Maßnahme eines privatnützigen Bauherrn mit Blick auf das wirtschaftliche Interesse keine solchen Unterschiede, die es rechtfertigen würden, weitere Abstufungen hinsichtlich der Gebührenhöhe vorzunehmen.
d. Die Sondernutzungsgebühr in der aus dem Tenor ersichtlichen Höhe entspricht auch den Anforderungen des Äquivalenzprinzips. Das Äquivalenzprinzip ist eine gebührenrechtliche Ausprägung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. Danach darf eine Sondernutzungsgebühr ihrer Höhe nach weder außer Verhältnis zum Ausmaß der mit der Sondernutzung verbundenen Beeinträchtigung der gemeingebräuchlichen Nutzungsmöglichkeit noch außer Verhältnis zu dem mit der Straßennutzung verfolgten wirtschaftlichen Interesse stehen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 17. Oktober 2008 - 9 B 24.08 -, juris, Rn. 4). Das Äquivalenzprinzip ist nur bei einer gröblichen Störung des Ausgleichsverhältnisses zwischen der Gebühr und dem Vorteil verletzt. Daran fehlt es hier. Die Gebühr steht insbesondere nicht außer Verhältnis zu den durch die Baustelleneinrichtung verursachten Beeinträchtigungen. Art und Ausmaß der Einwirkung auf die Straße durch die Baustelleneinrichtung und den Gemeingebrauch waren hier erheblich. Es handelte sich um eine Baustelle inmitten der historischen Innenstadt auf einer Fläche von über 10.000 m2 für eine Zeit von fast zwei Jahren, die die Nutzung der Straße dem Gemeingebrauch entzogen hat. Die Sondernutzungsgebühr steht auch nicht in einem Missverhältnis zu dem mit der Sondernutzung verfolgten wirtschaftlichen Interesse. Das wirtschaftliche Interesse eines Gebührenschuldners entfällt nicht dadurch, dass eine Tätigkeit, welche kaufmännisch (gewerblich) betrieben wird, öffentlichen Interessen zu dienen bestimmt ist und ohne eine Übertragung auf kaufmännisch tätige Unternehmen durch einen Träger öffentlicher Verwaltung selbst durchgeführt werden könnte (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 11. Juni 1998, a.a.O., Rn. 10). Wie der Senat bereits ausgeführt hat, nimmt die Klägerin - auch wenn sie als Entwicklungsträgerin im öffentlichen Interesse tätig ist - nicht originäre Verwaltungstätigkeiten wahr, sondern ist als am Markt gewinnorientierte Gesellschaft des Privatrechts tätig, die auch in Konkurrenz zu anderen als Entwicklungsträger tätigen Unternehmen steht und Vorteile aus der gewählten Gesellschaftsform nutzen kann. Dass die nach Maßgabe der vorliegenden Entscheidung noch rechtmäßige Gebührenerhebung von 1.640.015,00 Euro zu einer Unwirtschaftlichkeit der Sondernutzung führen würde (s. entspr. BVerwG, a.a.O.), vermag der Senat im Übrigen schon im Hinblick auf das mit der Sondernutzung letztlich erstrebte Gesamtvorhaben nicht zu erkennen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 166 Abs 1 S 2, 139 Abs 1 BauGB
§§ 1, 3 StVO
§§ 166, 139 BauGB
§ 151 BauGB
§ 242 BGB
§ 139 BauGB
§ 26 BerlStrG
§ 426 BGB
§ 167 VwGO
§ 709 ZPO
§ 11 Abs. 9 Satz 1, 27 Abs. 2 Satz 1 BerlStrG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 SNGebV
§ 1 Abs. 2 Nr. 2 SNGebV
§ 8 Abs. 2 Nr. 1 SNGebV
§ 166 Abs. 1 Satz 2 BauGB
§ 151 Abs. 2 Satz 2 BauGB
§ 11 Abs. 9, 27 Abs. 2 BerlStrG
§ 3 Abs. 1 AZG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 BerlStrG
§ 8 Abs. 3 SNGebV
§ 166 Abs. 1 BauGB
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 3 Abs. 2 AZG
§ 2 Abs. 4 ASOG
§ 11 Abs. 3 Satz 2 BerlStrG
§ 11 Abs. 9 Satz 1 BerlStrG
§ 11 Abs. 1 BerlStrG
§ 10 Abs. 2 Satz 1 BerlStrG
§ 2 Abs. 1 BerlStrG
§ 2 Abs. 2 Nr. 1 b BerlStrG
§ 4 Abs. 3 BerlStrG
§ 4 Abs. 4 BerlStrG
§ 4 Abs. 5 BerlStrG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 SNGebV
§ 4 Abs. 1 BerlStrG
§ 166 Abs. 1 Satz 2, 139 Abs. 1 BauGB
§ 139 Abs. 1 BauGB
§ 169 Abs. 1 Nr. 1 BauGB
§ 166 Abs. 1, 139 Abs. 1 BauGB
§ 169 Abs. 1 Nr. 5 i.V.m. 151 Abs. 1 BauGB
§ 1 Abs. 1 BlnVwVfG
§ 1 Abs. 4 VwVfG
§ 8 Abs. 2 SNGebV
§ 3 Abs. 1 SNGebV
§ 3 Abs. 1 Nr. 2, 2. Alt SNGebV
§ 3 Abs. 2 SNGebV
§ 11 Abs. 11 Satz 1 BerlStrG
§ 3 Abs. 1 Nr. 2, 2. Alt. SNGebV
§ 11 Abs. 9 BerlStrG
§ 7 Abs. 2 SNGebV
§ 8 Abs. 1 Nr. 1, 3, 4, 5, 7, 11, 12, 14 und 15 SNGebV
§ 151 Abs. 1 BauGB
§ 155 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 K 246.10
2 B 13/99
1 A 125.08
III ZR 294/04
8 C 11.93
8 C 57.91
1 BvR 1750/01
8 B 123.84
2 BvL 19/82
12 L 1777/98
1 S 224/98
3 BN 2.98
1 B 57.11
9 B 24.08