Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-05-13, Aktenzeichen 4 K 2786/08
ECLI: ECLI:DE:VGK:2009:0513.4K2786.08.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen, die dieser selbst trägt.

Tatbestand:
Die Klägerin ist Eigentümerin des Grundstücks F. Straße . in L. . Das Grundstück ist Teil der sog. Volksparksiedlung in L. -S. . Das ca. 2.400 m2 große Grundstück ist mit einem zweigeschossigen Wohnhaus und einer Garage bebaut. Am 25. April 1995 wurde das Baudenkmal "Volksparksiedlung S. " in die Denkmalliste des Beklagten eingetragen. Zu den wesentlichen charakteristischen Merkmalen des Denkmals wird ausgeführt:
"Es handelt sich um eine einheitlich gestaltete Siedlung mit freistehenden Einfamilienhäusern, Reihenhäusern, Zeilenbauten, einem Wohnhochhaus, zentralen Versorgungseinrichtungen und Kirche. Große öffentliche und private Grünflächen lockern den Siedlungskörper auf. (...)
Q. Str. 8, 10; F. Str. 1, 3, 5, 7, 9 (Typ Schaller III) (...) Alle Gebäude sind mit giebelständigen Garagen mit ziegelgedeckten Satteldächern und 2-flügeligen Holztoren versehen. Seitlich daran angebaut ist ein überdachter Laubengang, der in einem torlosen, rundbogigen Durchgang zum Garten endet. Zwischen Häusern und Garagen liegt jeweils ein ummauerter Wirtschaftshof, dessen Ziegelsteinmauer wie der Kellerabgang mit Werksteinabdeckungen versehen ist. Der Hof ist wie alle Zugangswege mit unregelmäßigen Bruchsteinplatten belegt. Die Gebäude liegen ohne Vorgärten an den Straßen. Die Gärten sind straßenseitig mit Latten- und rückwärtig mit Maschendrahtzäunen eingefriedet."
Zur Begründung der Denkmaleigenschaft heißt es:
"(...) So entstand eine einheitlich gestaltete Villensiedlung mit 147 Einfamilienhäusern, vier Zeilenbauten mit 48 Wohnungen und einem Hochhaus mit 73 Wohneinheiten sowie Versorgungseinrichtungen, einer Schule und einer Kirche. Die Auftraggeber forderten an die militärische Rangordnung angepaßte Bauten, so daß verschiedene Gebäudetypen für Offiziere (III, IV, V) und Unteroffiziere (VI, VII) entwickelt wurden, diese wiederum sollten in der grund- und aufrißtechnischen Gestaltung jede uniforme Typisierung vermeiden. An die Entwicklung englischer Gartenstädte angelehnt, waren diese Forderungen für eine Siedlung dieser Größe unter den erschwerten Bedingungen der Nachkriegszeit nur eingeschränkt zu erfüllen. Man einigte sich schließlich auf 12 Leittypen, die sodann in der Zuordnung zu den Straßenzügen und zu den Nebenanlagen (Garagen, Wirtschaftshöfe, etc.) räumlich - insbesondere aber auch im äußeren Aufriß - so stark variiert wurden, daß die gefürchtete Uniformität vermieden werden konnte. Dadurch jedoch, daß bei den verschiedenen Leittypen die Bauhöhen, Dachneigungen und -formen, Giebel- und Traufstellungen zur Straße aufeinander abgestimmt wurden, konnten die für eine einheitliche städtebauliche Erscheinungsform wichtigen Voraussetzungen geschaffen werden. (...)
Die Siedlung Volkspark ist ein Beispiel einer vorstädtischen Villensiedlung mit teilverdichteten Strukturen, die in ihrer geschlossenen baulichen Gestalt bis heute erhalten ist.
Gegenüber den anderen Villenvororten sind die Bauten einheitlich geplant und nahezu gleichzeitig ausgeführt. Zudem wurden sämtliche Grünflächen - öffentliche und private - sowie die Wegeverbindungen (z.T. heute noch mit originalen Betonplatten ("Panzerplatten") - Belägen) in die Planung miteingeschlossen. Diese Geschlossenheit ist nahezu einmalig. (...)."
Im Jahr 2004 errichtete die Klägerin einen Anbau an die bestehende Garage. Der Anbau hat Abmessungen von 5,50m x 6,00 m. Noch vor Fertigstellung wurde er durch das Bauaufsichtsamt des Beklagten versiegelt.
Unter dem 16. März 2006 stellte die Klägerin einen Antrag auf Erteilung einer Baugenehmigung für diesen Anbau. Der Beklagte lehnte den Antrag mit Bescheid vom 14. Juni 2006 ab, weil der Stadtkonservator die denkmalschutzrechtliche Genehmigung versagt habe. Den hiergegen eingelegten Widerspruch wies die Bezirksregierung L. mit Widerspruchsbescheid vom 28. August 2008 zurück. Die von der Klägerin hiergegen erhobene Klage ist unter dem Aktenzeichen 2 K 6409/08 anhängig.
Mit Schreiben vom 7. Februar 2008 stellte die Klägerin einen Antrag auf Erteilung der denkmalrechtlichen Erlaubnis für den Anbau. Der Beklagte lehnte diesen Antrag mit Bescheid vom 20. März 2008 ab, da jedes zusätzlich errichtete Gebäude als Einschränkung des parkartigen Charakters der Volksparksiedlung betrachtet werden müsse. Zusätzliche bauliche Anlagen wie Garagen und Carports trügen zur Verdichtung der Siedlung bei. Auch die einheitliche Gestaltung der Siedlung nehme Schaden. Zudem gehöre die Garage zu den wesentlichen charakteristischen Merkmalen des Baudenkmals und dürfe nicht verändert werden. Anbauten oder zusätzliche Bauten seien aus denkmalpflegerischer Sicht allenfalls auf einer Grundfläche von 2m x 2m erlaubnisfähig.
Die Klägerin hat am 21. April 2008 Klage erhoben. Zur Begründung führt sie aus: Der Beklagte gehe zu Unrecht davon aus, dass es sich bei dem Anbau um eine Veränderung des Denkmals handele. Veränderung sei jeder nicht zur Zerstörung führende Eingriff in die Substanz des Baudenkmals. Mit einem derartigen Substanzeingriff sei die hier zu beurteilende Maßnahme jedoch nicht verbunden. Es handele sich allenfalls um die Errichtung einer baulichen Anlage in der engeren Umgebung eines Baudenkmals, wobei fraglich sei, ob hierdurch das Erscheinungsbild des Denkmals beeinträchtigt werden könne. Letztlich könne diese Frage aber dahinstehen, da die Erlaubnis zu erteilen sei, weil Gründe des Denkmalschutzes nicht entgegenstünden. Die tragenden Gründe der denkmalrechtlichen Unterschutzstellung bezögen sich primär auf die Wohngebäude, die in der Unterschutzstellungsverfügung detailliert beschrieben würden. Den Nebenanlagen sei nur untergeordnete Bedeutung beigemessen worden. Weder die Zuordnung der Nebengebäude zum Hauptgebäude noch der denkmalrechtliche Aussagewert werde jedoch durch die hier streitige Maßnahme berührt. Der Garten sei ersichtlich nicht unter Denkmalschutz gestellt worden, zumal eine Einbeziehung des Gartens wegen der eigentumsrechtlichen Bedeutung der Unterschutzstellung nach der Rechtsprechung des OVG NRW nicht in Betracht komme. Soweit die Volksparksiedlung als eine "einheitlich gestaltete Siedung" bezeichnet werde, habe dies keine jegliche Veränderung ausschließende Bedeutung. Die Bezirksregierung habe den Weg der Unterschutzstellung des Einzelobjektes und nicht die Unterschutzstellungsform als Denkmalbereich gewählt, also den Weg des Substanzschutzes und nicht des flächendeckenden Erscheinungsschutzes. Dies bedeute, dass der Schutz der Einheitlichkeit der Siedlung nicht über den Substanzschutz des einzelnen Gebäudes hinausgehe. Dieser Sichtweise folge die Unterschutzstellungsbehörde auch insofern, als sie den Anbau eines Flügels an die Bundeswehrfachschule nicht als Beeinträchtigung der Einheitlichkeit der Siedlung ansehe. Gemessen an der denkmalrechtlichen Bedeutung der Gärten bzw. Freiflächen sei das private Interesse der Klägerin an einer zweckentsprechenden Nutzung des Gartens sowie der Unterbringung von Gartengeräten und Gartenmöbeln in dem geplanten Anbau höher zu bewerten. Im Übrigen habe es in der Volksparksiedlung bereits eine Reihe von Veränderungen gegeben, die offensichtlich mit Erlaubnis des Beklagten vorgenommen worden seien, u.a. auch vergleichbare Garagenanbauten. Insbesondere auf dem Grundstück der angrenzenden Bundeswehrfachschule befinde sich ein langgestreckter massiver mehrgeschossiger Anbau, der weit mehr zur Beeinträchtigung der Einheitlichkeit und Großzügigkeit der Volksparksiedlung beitrage als der hier streitige Anbau, der von der Straße nicht einsehbar sei.
Die Klägerin beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheides vom 20. März 2008 zu verpflichten, der Klägerin die denkmalrechtliche Erlaubnis für den Anbau an die bestehende Garage auf dem Grundstück F. Straße . in L. -S. zu erteilen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung verweist er auf die Ausführungen in dem angegriffenen Bescheid. Es liege eine Veränderung sowohl des Erscheinungsbildes als auch der Substanz des Baudenkmals vor, da der Anbau unmittelbar an die denkmalgeschützte Garage erfolge; zudem sei ein Teil der Rückwand der Garage abgebrochen worden, um einen Durchgang zum Anbau zu ermöglichen. Dem Garagenbereich komme auch keine nur untergeordnete Bedeutung zu, da er zu den wesentlichen charakteristischen Merkmalen des Denkmals gehöre. Die Klägerin lasse zudem außer acht, dass ausweislich der Überschrift zur Unterschutzstellung die "Volksparksiedlung S. " als Gesamtdenkmal unter Denkmalschutz gestellt worden sei. Es werde die überlieferte Einheitlichkeit der Siedlung als Ganzes gesichert, was eine isolierte Betrachtung der von der Unterschutzstellung erfassten Baulichkeiten von vorneherein ausschließe. Gerade die in der Begründung zur Unterschutzstellung angeführte Geschlossenheit von Planung und Ausführung werde durch das Vorhaben wesentlich beeinträchtigt. Der von der Klägerin angeführte Anbau an die Bundeswehrfachschule sei mit dem vorliegenden Vorhaben nicht vergleichbar. Dieser Anbau aus dem Jahr 1973 stehe gerade nicht unter Denkmalschutz. Im Übrigen sei die Situation der Fachschule nicht mit derjenigen der Klägerin vergleichbar. Die Fachschule sei für die Aufrechterhaltung ihres Betriebes auf eine Erweiterung angewiesen. Diesem öffentlichen Interesse komme ein höheres Gewicht zu als dem privaten Interesse der Klägerin an der Unterbringung von Gartengeräten. Auch die Zweifel an der Verwaltungspraxis des Beklagten seien nicht angebracht. Vergleichbare Anbauten seien von der städtischen Unteren Denkmalbehörde nicht genehmigt worden. Der Beklagte folge vielmehr dem von der Bezirksregierung L. für die Volksparksiedlung unter dem 29. Mai 1995 erstellten Erhaltungskonzept, das vorsehe, dass es keine Errichtung von Carports und anderen Bauten in den Vorgärten und Rückgärten geben solle.
Der Beigeladene stellt keinen Antrag.
Die Kammer hat die Örtlichkeit am 26. März 2009 in Augenschein genommen. Wegen des Ergebnisses dieses Ortstermins wird auf die Niederschrift vom gleichen Tage, wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist unbegründet.
Die Ablehnung der begehrten denkmalrechtlichen Erlaubnis durch den Bescheid des Beklagten vom 20. März 2008 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 S. 1 VwGO. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis für ihr erlaubnispflichtiges Vorhaben.
Der Anbau an die bestehende Garage ist erlaubnispflichtig gemäß § 9 Abs. 1 a) DSchG NRW, weil hierdurch ein Baudenkmal verändert wird. Eine Veränderung liegt entgegen der Ansicht der Klägerin bereits deswegen vor, weil die Rückwand der bestehenden denkmalgeschützten Garage durchbrochen wurde, um einen Zugang zum Anbau zu schaffen. Im Übrigen wäre der Anbau aber auch ohne diesen Substanzeingriff erlaubnispflichtig gewesen, weil durch ihn das Erscheinungsbild des Denkmals verändert wird.
Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung der erforderlichen denkmalrechtlichen Erlaubnis, weil Gründe des Denkmalschutzes entgegenstehen, § 9 Abs. 2 a) DSchG NRW. Bei dem gesetzlichen Merkmal "Gründe des Denkmalschutzes" handelt es sich um einen der vollständigen gerichtlichen Kontrolle unterliegenden unbestimmten Rechtsbegriff. Vorzunehmen ist eine von der Qualität des jeweils zu schützenden Denkmals abhängige Einzelfallprüfung, ob und inwieweit die Schutzziele und -zwecke des Denkmalschutzgesetzes durch die in Rede stehende Maßnahme konkret betroffen sind. Die im Einzelfall erheblichen Umstände sind zu ermitteln und sodann im Wege der Abwägung zwischen den Belangen des Denkmalschutzes und den in der Regel privaten Interessen, die für die erlaubnispflichtige Maßnahme streiten, zu gewichten. Hierbei wird sich ein schutzwürdiges privates Interesse gegenüber den Belangen der Denkmalpflege um so eher durchsetzen, je geringfügiger die mit dem Vorhaben notwendig einhergehende Beeinträchtigung des Denkmals ist, während eine Maßnahme, die den Denkmalwert wesentlich mindern oder gar aufheben würde, allenfalls in Ausnahmefällen aus zwingenden Gründen zugelassen werden kann.
OVG NRW, Urteil vom 17. August 2001 - 7 A 4207/00 -, NWVBl. 2002, 234 ff.
Die Abwägung der Belange des Denkmalschutzes mit den Interessen der Klägerin ergibt, dass dem Vorhaben Gründe des Denkmalschutzes in diesem Sinne entgegenstehen.
Es liegt zunächst eine nicht unerhebliche Beeinträchtigung der Belange des Denkmalschutzes vor. Das Baudenkmal "Volksparksiedlung S. ", zu dem das Grundstück der Klägerin gehört, verdankt seinen besonderen Denkmalwert vor allem dem Umstand, dass es sich um eine einheitlich geplante und gestaltete Siedlung aus der Besatzungszeit handelt, die bis heute nahezu unverändert erhalten geblieben ist.
Vgl. zu einem ähnlichen Fall einer Wohnsiedlung aus den frühen 50er Jahren OVG NRW, Urteil vom 17. Dezember 1999 - 10 A 606/99 -, veröffentlicht in juris.
Die Einheitlichkeit in Konzeption und Gestaltung bezieht sich dabei entgegen der Auffassung der Klägerin nicht nur auf die Hauptgebäude, sondern auch auf die Nebengebäude und die Grünflächen. Das ergibt sich aus der Begründung, die als Anlage der Eintragung in die Denkmalliste beigefügt ist. Hier wird z.B. auf S. 14 f. ausgeführt: "Die Siedlung Volkspark ist ein Beispiel einer vorstädtischen Villensiedlung mit teilverdichteten Strukturen, die in ihrer geschlossenen baulichen Gestalt bis heute erhalten ist. Gegenüber den anderen Villenvororten sind die Bauten einheitlich geplant und nahezu gleichzeitig ausgeführt. Zudem wurden sämtliche Grünflächen - öffentliche und private - sowie die Wegeverbindungen (...) in die Planung miteingeschlossen. Diese Geschlossenheit ist nahezu einmalig." Dass gerade auch Nebengebäude, Freiflächen und Gärten in die Unterschutzstellung einbezogen werden sollten, ergibt sich zudem aus weiteren Textstellen. So werden bereits auf S. 1 der Begründung unter der Überschrift "Darstellung der wesentlichen charakteristischen Merkmale des Denkmals" die großen öffentlichen und privaten Grünflächen erwähnt; auf S. 7 findet sich eine detaillierte Beschreibung von Garage und Wirtschaftshof. Die Bedeutung der Grünflächen ergibt sich ferner daraus, dass die Gestaltung der Siedlung "an die Entwicklung englischer Gartenstädte angelehnt" werden sollte (S. 12 der Begründung). Auch im Falle des klägerischen Grundstücks ist daher die Anordnung der Haupt- und Nebengebäude sowie die Erhaltung des großzügig angelegten Gartens von erheblicher Bedeutung für den Denkmalwert.
Jede zusätzliche Bebauung ist geeignet, diesen Aussagewert zu mindern, zumal das Vorhaben der Klägerin aufgrund seiner Grundfläche von mehr als 30 m2 auch nicht als unerheblich eingestuft werden kann. Es würde vielmehr zu einer denkmalverträglichen Verdichtung der Bebauung beitragen. Im Hinblick auf die ähnlich großzügig geschnittenen benachbarten Grundstücke ist zudem zu befürchten, dass die Erteilung einer Erlaubnis für ein derartiges Vorhaben Präjudizwirkung für weitere Anbauten haben könnte (vgl. zu einer derartigen Nachbaranfrage Bl. 80 der Verwaltungsvorgänge).
Aus dem Umstand, dass die Volksparksiedlung nicht als Denkmalbereich unter Schutz gestellt worden ist, kann die Klägerin ebenfalls keine Schlussfolgerungen zu ihren Gunsten herleiten. Denn bei einem Denkmalbereich soll nur das Erscheinungsbild, bei einem Baudenkmal soll zusätzlich die historische Substanz der baulichen Anlage geschützt werden,
OVG NRW, Urteil vom 17. Dezember 1999 - 10 A 606/99 -.
Dadurch, dass die gesamte Volksparksiedlung als ein Baudenkmal in die Denkmalliste eingetragen worden, steht denkmalrechtlich sowohl das äußere Erscheinungsbild als auch die bauliche Substanz unter Schutz.
Die damit gegebene Beeinträchtigung der Belange des Denkmalschutzes ist nicht durch überwiegende schutzwürdige Belange der Klägerin gerechtfertigt. Nach den Angaben der Klägerin soll der Anbau zur Unterbringung von Gartengeräten und -möbeln genutzt werden. Dieser Zweck kann ebenso gut durch ein Gartenhäuschen von deutlich geringerer Grundfläche erreicht werden. Es ist der Klägerin daher zumutbar, auf den Anbau zu verzichten.
Soweit die Klägerin auf andere Verstöße gegen denkmalschutzrechtliche Belange in der Nachbarschaft hingewiesen hat, sind diese für die streitgegenständliche denkmalrechtliche Erlaubnis nicht von Bedeutung, da dem Beklagten bei dieser Entscheidung kein Ermessen zusteht.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, Abs. 3, 162 Abs. 3 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 1, Abs. 3, 162 Abs. 3 VwGO
§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 2 K 6409/08
7 A 4207/00
10 A 606/99