Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-11-13, Aktenzeichen 20 D 124/06.AK
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2008:1113.20D124.06AK.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerinnen und Kläger tragen die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Kosten¬schuldner darf die Vollstreckung durch Sicher¬heitsleistung in Höhe des beizutreibenden Be¬trages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in ent-sprechender Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerinnen und Kläger (im Weiteren: Kläger) sind Eigentümer selbstgenutzter, überwiegend großflächiger Hausgrundstücke, die nordwestlich des Flughafens Köln/Bonn in den Stadtteilen N. und C. der Stadt L. gelegen sind. Sie wenden sich gegen die Abflugverfahren für Abflüge vom Flughafen Köln/Bonn von den Startbahnen 32R und 32L in nordwestlicher Richtung (NOR-Route). Diese sind in § 4 der 223. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrs-Ordnung ("Festlegung von Flugverfahren für An- und Abflüge nach Instrumentenflugregeln zum und vom Flughafen Köln/Bonn") vom 2. Mai 2005 (BAnz. S. 7214) in der derzeit gültigen Fassung der 17. Änderungsverordnung vom 20. August 2008 (BAnz. S. 3276) - 17. ÄndVO 223. DV LuftVO – beschrieben. Ihre Einführung geht auf die 11. ÄndVO 147. DV LuftVO zurück, die im März 1999 in Kraft getreten ist.
Die zuvor festgelegten Abflugverfahren sahen nach dem Abheben der Flugzeuge den Beginn einer ersten Linkskurve 3 Nautische Meilen (NM) entfernt vom Drehfunkfeuer KBO vor. Die Ideallinie führte südlich von Rath-Heumar rechtsrheinisch über die Stadtteile Gremberghoven und Westhoven sowie linksrheinisch über den Stadtteil Rodenkirchen (Ist-Zustand).
Mitte der 1990er Jahre kam es zu Überlegungen zur Einführung der sog. GPS/FMS-Overlay-Verfahren (NeSS – New Standard Instrument Departure and Standard Instrument Arrival Routes) am Flughafen Köln/Bonn. Die NeSS-Verfahren werden als Folge von einzelnen Wegepunkten (Waypoints) definiert. Das sind durch geographische Koordinatenpaare im geodätischen Bezugssystem WGS84 festgelegte Punkte auf der Erdoberfläche, die von Flächennavigationssystemen (Flight Management Systemen – FMS -) mit hoher Systemgenauigkeit verarbeitet werden. FMS kann sog. "overhead-waypoints", die direkt angeflogen und überflogen werden, und "fly-by waypoints", die den äußeren Kurvenscheitelpunkt darstellen und hierdurch einen den aktuellen Randbedingungen entsprechenden automatisch gesteuerten Kurvenflug erlauben, auswerten. Flugzeuge, die zwar nicht über ein FMS verfügen, aber mit einem zertifizierten Satellitennavigationssystem ausgerüstet sind (GPS – Global Positioning System), können die NeSS-Verfahren hinsichtlich der Kursführung mit der gleichen Genauigkeit nutzen wie Flugzeuge mit FMS.
Aus Anlass dieser Überlegungen und neuer Vorgaben der internationalen Zivilluftfahrtorganisation (ICAO) für die Berechnung von Kurvenflügen überprüfte die Deutsche Flugsicherungs-GmbH (DFS) ab Oktober 1997 u.a. die Flugverfahren von den Startbahnen 32. Auswertungen von Radarspuren gestarteter Luftfahrzeuge ergaben, dass die den bisherigen Flugverfahren korrespondierende Ideallinie tatsächlich selten bis nicht beflogen wurde. Die DFS berechnete die Flugrouten neu. Die mittlere Flugspur der Radarauswertung sollte dabei als Idealspur getroffen werden. Das führte für die Abflugverfahren von den Startbahnen 32 zu einer Verschiebung der (neuen) Ideallinien nach Süden über die Stadtteile Gremberghoven, Ensen und Rodenkirchen (sog. bereinigter Ist-Zustand).
Die DFS stellte die Einführung der sog. GPS/FMS-Overlay-Verfahren und die in diesem Zusammenhang möglichen Änderungen der Ab- und Anflugverfahren der am Flughafen Köln/Bonn gebildeten Kommission nach § 32b LuftVG (Fluglärmkommission) vor. Für die Abflugverfahren von den Startbahnen 32R und 32L in Richtung des Funkfeuers Nörvenich legte sie mit Schreiben vom 25. Juli 1998 drei Varianten zum Ist-Zustand und zum bereinigten Ist-Zustand vor. Nach den textlichen Beschreibungen unterschieden sich die Varianten und der bereinigte Ist-Zustand in ihrer konventionellen Beschreibung im Wesentlichen im vorgegebenen Abdrehpunkt (3 DME KBO bis 2 DME KBO) und in dem nach der Linkskurve zu erreichenden Radial (R072 bis R076). Für das NeSS-Verfahren waren – wie im Anschreiben näher erläutert - für alle Varianten gleichnamige Kurvenscheitelpunkte bezeichnet (DK032 bzw. DK031); die Definition der Waypoint-Koordinaten sollte entsprechend der letztlich vereinbarten Streckenführung festgelegt werden. Im Anschreiben heißt es dazu u.a.:
"Zur Zeit müssen die NeSS- und konventionellen Verfahren als sog. "Overlay"-Verfahren konzipiert, d.h. planerisch deckungsgleich sein.....In Anbetracht der ständig zunehmenden Prozentzahl des FMS-fähigen Fluggerätes am Flughafen Köln/Bonn ist es aus unserer Sicht ratsam, eine Ideallinie zunächst als NESS-Verfahren festzulegen, dessen Einhaltung mit sehr hoher Genauigkeit zu erwarten ist, und die konventionelle Beschreibung dem NeSS-Verfahren anzupassen."
Ausweislich der dem Schreiben beigefügten Karte ergab die Variante 1 gegenüber der ausgewiesenen Ideallinie für den Ist-Zustand und den bereinigten Ist-Zustand die nördlichste Verschiebung. Bis zum Rhein führt die Linie zwischen den Wohngebieten Rath-Heumar/Gremberghoven über unbesiedeltes Gebiet, quert den nördlichen Brückenkopf der Autobahnbrücke der Bundesautobahn 4 und linksrheinisch den Süden von N. . Der Verlauf der Variante 2 ist südlicher abgebildet. Der Süden von N. ist danach entsprechend weniger betroffen als in Variante 1. Die Ideallinie verläuft über den südlichen Brückenkopf der Autobahnbrücke. Bei der noch südlicher gelegenen Variante 3 wird N. nur am südlichen Ortsausgang tangiert. In der Sondersitzung vom 23. September 1998 fassten die Mitglieder der Fluglärmkommission den Beschluss, die vorgestellte Variante 2 zu empfehlen. In der 64. Sitzung am 3. Dezember 1998 stellte der stellvertretende Vorsitzende fest, nunmehr seien alle Abflugrouten für das NeSS-Verfahren abschließend beraten, die DFS könne mit der Umsetzung der Empfehlungen beginnen.
Mit der 11. ÄndVO zur 147. DV LuftVO vom 10. Februar 1999 normierte das Luftfahrt-Bundesamt das Abflugverfahren bei Benutzung der Startbahn 32R Richtung Nörvenich entsprechend der vorgestellten textlichen Beschreibung der Variante 2. Es heißt:
In Richtung LJ bis 2,9 DME KBO; Linkskurve auf R 073 NOR bis NOR(().
GPS/FMS-RNAV: [A700+]-DK032-NOR.
Das Abflugverfahren bei Benutzung der Startbahn 32L wurde entsprechend angepasst definiert:
In Richtung LJ bis 2,7 DME KBO oder 700, je nachdem, was später erreicht wird; Linkskurve auf R 073 NOR bis NOR (().
GPS/FMS-RNAV: [A700+]-DK031-NOR.
Die Berechnung der für das NeSS-Verfahren ausgewiesenen fly-by-waypoints DK032 bzw. DK031 durch die DFS erfolgte allerdings nicht in Übereinstimmung mit der kartographisch ausgewiesenen Ideallinie der Variante 2. Vielmehr sind die Kurvenscheitelpunke mit Koordinaten im geodätischen Bezugssystem WGS84 definiert und im Luftfahrthandbuch veröffentlicht worden, in deren Folge die Ideallinie den Rhein nicht über den südlichen Brückenkopf der Autobahnbrücke quert, sondern – wie für die 1998 dargestellte Variante 1 ausgewiesen - über den nördlichen Brückenkopf. Das in dieser Weise implementierte Verfahren führt zur Bildung einer gegenüber der vorgestellten Variante 2 nördlicher verlaufenden Ideallinie, die so näher an die klägerischen Grundstücke reicht. Diese Abweichung fiel erst anlässlich des vorliegenden Klageverfahrens auf.
In der Folge erfuhren die Regelungen über die streitigen Abflugverfahren verschiedene Änderungen mit der Zielsetzung, eine genauere Einhaltung der vorgestellten Ideallinie zu erreichen. So wurde u.a. im Jahre 2004 die zulässige Geschwindigkeit für den Kurvenflug reduziert. Zuvor war auf einem Treffen von Vertretern der DFS, der Stadt L. und der Bundesvereinigung gegen Fluglärm Konsens dahin erzielt worden, dass die Idealspur der Abflugstrecke 32R keine zu große Annäherung an Rath-Heumar erlauben dürfe und der Kurvenflug die beiden Stadtteile N. und Rodenkirchen westlich des Rheins möglichst zu gleichen Teilen belasten sollte. In der Folgezeit wurde der Abdrehpunkt für das konventionelle Flugverfahren nach dem Start um 0,1 NM Richtung Bahnende verlegt. FANOMOS-Aufzeichnungen hatten ein unverändertes Überschießen der Abflugstrecken nach Norden in der ersten Kurve belegt. Mit Wirkung zum 12. Mai 2005 hob das Luftfahrt-Bundesamt die 147. DV LuftVO auf und ersetzte die maßgeblichen Regelungen durch die 223. DV LuftVO. Im Oktober 2005 wurde der Abdrehpunkt für die Abflugstrecke 32R NOR um weitere 0,1 NM vorverlagert (2. ÄndVO 223. DV LuftVO). Dazu heißt es in dem Vorschlag der DFS, die Änderung gehe auf eine Forderung der sog. Konsensrunde zurück; eine Beteiligung der Fluglärmkommission sei unterblieben, da einzelne Mitglieder der Konsensrunde zugleich Mitglieder der Fluglärmkommission seien.
Am 2. Oktober 2006 haben die Kläger die vorliegende Klage erhoben. Anlässlich dessen hat sich die bereits erwähnte Abweichung der Ideallinie der implementierten NeSS-Verfahren für Abflüge von den Startbahnen 32 Richtung NOR von der 1998 dargestellten Ideallinie der Variante 2 herausgestellt. Die DFS hat den Sachverhalt der Fluglärmkommission unterbreitet. Von einer Berichtigung ist bisher abgesehen worden. In der mündlichen Verhandlung hat der Vertreter der DFS erklärt, die DFS werde die Variante 2 als NeSS-Verfahren implementieren, sofern das anhängige Verfahren ergebe, dass diese Variante rechtmäßig sei. Das schließe gegebenenfalls auch eine andere Bezeichnung des Abflugverfahrens in der Verordnung ein. Der Vertreter der Beklagten hat erklärt, das Luftfahrt-Bundesamt werde die Bereitschaft der DFS aufgreifen, sehe aber derzeit keine großen Unterschiede in den Varianten 1 bis 3.
Zur Begründung ihrer Klage führen die Kläger im Wesentlichen aus:
In Folge der beanstandeten Abflugstrecken seien sie unzumutbarem Fluglärm ausgesetzt. Sie seien im Besonderen von nächtlichen Starts in der sog. Kernzeit der Nacht (0.00 Uhr bis 5.00 Uhr) betroffen. Von der grundrechtlichen Relevanz der Nordverlegung der Abflugstrecken NOR hätten sie erst durch die gravierende Zunahme der Flugbewegungen und des hieraus resultierenden Fluglärmes in den Jahren ab 2004 zuverlässige Kenntnis erhalten. Ihr Klagerecht sei nicht verwirkt. Die Regelungen zur Festlegung der Abflugstrecken seien abwägungsfehlerhaft verordnet worden. Jedenfalls seien sie, die Kläger, dadurch in ihren Rechten verletzt, dass die Beklagte trotz der neuerlichen Lärmentwicklung unverändert an der Routenführung festhalte. Die gewollte, kartografisch als Variante 2 vorgestellte Flugroute sei nicht verordnet worden, und die verordnete, kartografisch als Variante 1 dargestellte Flugroute entspreche nicht dem Gewollten. Dies führe zu einem Abwägungsausfall. Die Abweichung führe zu einer relevanten Verschiebung der Betroffenheiten. Bei Implementierung der Variante 2 reduziere sich die Anzahl der Betroffenen erheblich. Das Luftfahrt-Bundesamt habe auch im Übrigen weder eine eigene abwägende Entscheidung getroffen noch die Abwägung anderer Stellen eigenverantwortlich als eigene nachgezeichnet. Nichts in den vorgelegten Akten deute auf einen Abwägungsvorgang hin. Die Entscheidung über die Routenverlegung habe in der Fluglärmkommission einzig der Vertreter der Stadt L. getroffen. Die DFS habe mit Schreiben vom 14. Juni 2006 bestätigt, dass die in der Fluglärmkommission vertretenen Kommunen die Routen bestimmt hätten. In Bezug auf die Verständigung in der Fluglärmkommission seien sachfremde Erwägungen nicht auszuschließen, wie etwa der Wohnsitz des Oberbürgermeisters der Stadt L. . Ihre, der Kläger, Lärmschutzinteressen seien nicht, jedenfalls nicht ausreichend eingestellt worden. Die Verlagerung der Routen habe in N. und C. erstmalige Betroffenheiten ausgelöst. Ihre Grundstücke seien zuvor nicht von überfliegenden Flugzeugen betroffen gewesen. Es bestehe eine Selbstbindung des Luftfahrt-Bundesamtes, Neubelastungen nicht zu begründen. Erforderliche quantitative bzw. qualitative Untersuchungen in Bezug auf die Auswirkungen des Fluglärms infolge der Verlagerung der Routen fehlten. Das vorgelegte Kartenmaterial sei nicht aussagekräftig gewesen. Auf die FANOMOS-Regeluntersuchungen ließe sich der Abwägungsprozess nicht stützen. Erhebungen zum Ausmaß der erwarteten Lärmveränderungen und zur Anzahl der betroffenen bzw. der entlasteten Bevölkerung seien unterblieben. Die Neuverlegung habe dazu geführt, dass mehr Personen in einem höheren Ausmaß durch den Fluglärm erheblich betroffen seien, als dies bei einem anderen denkbaren Abflugverfahren der Fall sei. Betroffenheiten verschiedener Stadtgebiete wie Raderthal, Sülz, Klettenberg und Lindenthal seien nicht ins Auge gefasst worden. Spätestens bei Erlass der 223. DV LuftVO im Mai 2005 hätte das Luftfahrt-Bundesamt in eine erneute Abwägung über den Verlauf der Abflugstrecken eintreten, namentlich gutachterliche Erhebungen, wie etwa eine computergestützte Lärmsimulation (NIROS), veranlassen müssen. Selbst heute sei die Beklagte nicht in der Lage, Konkretes über die Lärmeinwirkungen auf den klägerischen Grundstücken auszusagen. Sie schließe "ins Blaue hinein" unzumutbare Lärmbelastungen aus. Tatsächlich ergäben sich unzumutbare Lärmbelastungen. Da die implementierte Routenführung nicht aus Sicherheitsgründen unabdingbar gewesen sei, hätte sie nicht eingeführt werden dürfen. Als schonendere Route sei der bereinigte Ist-Zustand in Frage gekommen, gegebenenfalls auch jede andere südlichere Route oder eine weitergehende Verteilung (Streuung) der Abflüge. Es habe keinerlei Anlass bestanden, den Stadtteil Rodenkirchen zu Lasten des Stadtteils N. zu entlasten. Die Entlastung für die rechtsrheinischen Stadtgebiete sei ebenfalls eine relative. Die Ideallinie des bereinigten Ist-Zustandes führe nach der vorgelegten Karte über dünn besiedeltes Industriegebiet zwischen den Ortsteilen Westhoven und Ensen. Im Übrigen belegten die aufgezeichneten Varianten 2 bis 3, dass Flugverfahren in Betracht kämen, die den Süden von L. -N. weniger belastet hätten als die implementierte Route. Es stimme nicht, dass sich der unzumutbare Fluglärm, welchem sie ausgesetzt seien, nur durch Schaffung eines gleichartigen unzumutbaren Fluglärms an anderer Stelle kompensieren ließe. Die Bewertung der Zumutbarkeit der Lärmbelastungen sei an Hand der Aussagen der sog. Synopse zu den präventiven Richtwerten für nächtliche Lärmbelastungen zu treffen. Heranzuziehen seien die Werte, die sich auf eine Zweiteilung der Nacht bezögen. Zu beachten seien zudem die Arzneimittel-Studie des Umweltbundesamtes und die DLR-Studie. Die für den Flughafen Leipzig auf der Grundlage der letztgenannten Studie entwickelten Anforderungen an ein tragfähiges Lärmschutzkonzept seien auf die Verhältnisse in der Umgebung des Flughafens Köln/Bonn übertragbar, d.h. insbesondere das Kriterium NAT 1 x 65 dB(A) innen. Die von der Messstelle auf dem Grundstück des Klägers zu 17. erfassten Pegelaufschriebe belegten die tatsächliche Lärmbelastung hinreichend präzise. Die Messstelle habe er vom Deutschen Fluglärmdienst e.V. (DFLD) erworben. Ein Vergleich von DFLD-Messstellen und Messstellen des Fraport-Messnetzes am Flughafen Frankfurt/Main bestätige, dass die Messstellen des DFLD um 0,5 dB bis 2 dB geringere Pegel auswiesen als die Flughafenmessstellen. Die von der Beklagten in Bezug genommenen Messwerte der vom Flughafenbetreiber betriebenen Messstelle Nr. 16 seien nicht valide. Der Ort der Messstelle lasse Rückschlüsse auf die Lärmbelastungen auf den klägerischen Grundstücken nicht zu. Die Abwägungsfehler seien weiterhin relevant. Eine Normerhaltung mit der Begründung, die Routenführung habe sich über Jahre bewährt, scheide aus. Es gelte das Nichtigkeitsprinzip. Die Frage, ob ein zur Rechtswidrigkeit und damit zur Nichtigkeit einer Norm führender Abwägungsfehler beachtlich sei, stelle sich nicht. Im Übrigen sei die Abwägungserheblichkeit evident, wenn – wie hier - eine nicht gewollte Streckenführung festgelegt worden sei.
Die Kläger beantragen,
festzustellen, dass § 4 der 223. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrs-Ordnung vom 2. Mai 2005 in der derzeit gültigen Fassung der 17. Änderungsverordnung vom 20. August 2008 sie in ihren Rechten verletzt, soweit dort die Abflugverfahren von den Startbahnen 32R bzw. 32L aus in Richtung des Funkfeuers Nörvenich (NOR 2B und NOR 6M) festgelegt sind.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Beklagte tritt dem klägerischen Vorbringen im Einzelnen entgegen. Sie bekräftigt, das Ziel der Neuregelung der Abflugstrecken werde nach wie vor verfolgt. Es gehe darum, den Flugverkehr rechtsrheinisch möglichst über das wenig besiedelte Gebiet zwischen Rath-Heumar und Porz-Gremberghoven bzw. über die im Norden von Porz-Gremberghoven und Westhoven gelegenen Industriegebiete zu leiten und nach Überfliegen des Rheins unter Nutzung einer Bebauungslücke und der Autobahntrasse mittig zwischen die Stadtteile Rodenkirchen und N. zu legen. Die Variante "bereinigter Ist-Zustand" sei als unter Lärmschutzaspekten offenkundig nachrangig bewertet worden. Die Varianten 1 bis 3 seien in etwa gleichwertig.
In der mündlichen Verhandlung hat der Vertreter der DFS einen Satz Karten eingereicht mit dem Bemerken, die Karten seien 1999 nach Abschluss aller Beratungen in die Fluglärmkommission eingebracht worden; sie hätten das Gesamtergebnis der Beratungen dokumentieren sollen; für die Abflugverfahren von den Startbahnen 32R und 32L ist darin die für das NeSS-Verfahren implementierte Routenführung über den nördlichen Autobahnbrückenkopf ausgewiesen. Der Kläger zu 17. hat eine Darstellung von Flugspuren eingereicht. Die Kläger haben verschiedene Beweisanträge gestellt und zugleich beantragt, ihnen eine Frist zur schriftlichen Stellungnahme zu der in der mündlichen Verhandlung überreichten Auskunft des Flughafens Köln/Bonn vom 12. November 2008 zu gewähren. Der Senat hat die Anträge in der mündlichen Verhandlung durch verkündete Beschlüsse abgelehnt. Die jeweiligen Gründe ergeben sich im Einzelnen aus der Sitzungsniederschrift. Auf sie wird Bezug genommen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten nebst eingereichter Unterlagen und beigezogener Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.
Die Kläger wenden sich gegen Flugverfahren für Abflüge nach Instrumentenflugregeln vom Flughafen Köln/Bonn unter Benutzung der dortigen Startbahnen 32R und 32L, die das Luftfahrt-Bundesamt auf der Grundlage des § 27a Abs. 2 LuftVO durch Rechtsverordnung festgelegt hat. Sie sehen sich in Folge dieser Flugverfahren unzumutbarem Lärm ausgesetzt. Sie verfolgen ihr Anliegen statthafterweise in Form der Feststellungsklage (§ 43 Abs. 1 VwGO). Inmitten steht die Rechtsbehauptung, durch die Abflugverfahren, wie sie aktuell verordnet sind, in subjektiven Rechten verletzt zu sein, namentlich in ihrem Recht auf gerechte Abwägung ihres Interesses, vor (zusätzlichen) Lärmbeeinträchtigungen durch Luftverkehr bewahrt zu bleiben.
Die Kläger sind klagebefugt und haben ihr prozessuales Klagerecht nicht etwa verwirkt. Sie führen hinreichend substantiiert aus, dass und aus welchen Gründen die streitigen Flugrouten aus ihrer Sicht auf keiner tragfähigen Abwägung unter Einbeziehung ihrer Lärmschutzinteressen beruhen, jedenfalls aber die Beklagte eine zu ihren Gunsten gebotene Neugestaltung der Flugrouten unterlassen hat. Die Möglichkeit einer daraus folgenden Verletzung eigener Rechte, namentlich des Grundrechts aus Art. 2 Abs. 2 GG und von Eigentumsrechten, ist dabei nicht von vornherein auszuschließen.
Die klägerischen Grundstücke liegen an bzw. unter den angegriffenen Flugrouten in einer Entfernung vom Flughafen, in der in diesem Zusammenhang abwägungsrelevante Betroffenheiten durchaus in Rede stehen. Der Umstand, dass erklärtermaßen erst die Zunahme der nächtlichen Starts in den letzten Jahren für die Kläger Anlass war, sich gegen die nördliche Verschiebung der NOR-Routen bei Benutzung der Startbahnen 32R und 32L zu wenden, schadet nicht. Die damit in materieller Hinsicht aufgeworfene Frage, ob und gegebenenfalls in welchem Umfang sich daraus eine Verschiebung des Gewichts der bei der Festlegung von Flugrouten einzustellenden gegenläufigen Interessen ergeben kann, ist nicht etwa von vornherein zu Lasten der Kläger vorgezeichnet. Dies gilt zumal mit Blick auf die von der Beklagten im Verlaufe des Klageverfahrens dargestellte Abweichung des mit NeSS-Verfahren Geflogenen von dem ursprünglich bei Einführung der Flugroute Vorgestellten. Die Kläger führen dies auf ein Normierungsdefizit zurück und sehen insoweit einen fortbestehenden Abwägungsausfall. Zudem leiten sie eine Rechtsbetroffenheit mittelbar zugleich auch daraus ab, dass die Beklagte unbeschadet der behaupteten Zunahme der Lärmbelastung an den Flugrouten festhält. Die dem zugrunde liegende Rechtsbehauptung, dass betroffene Anwohner einen Anspruch darauf haben, dass festgelegte Flugrouten vom Luftfahrt-Bundesamt auch unter Lärmschutzaspekten unter Kontrolle gehalten werden, liegt nicht von vornherein neben der Sache.
Die Kläger haben ihr prozessuales Klagerecht nicht verwirkt. Der bloße Zeitablauf seit der erstmaligen Einführung der streitigen Abflugverfahren 1999 bis zur Klageerhebung führt für sich auf keine Verwirkung. Es stellt keine Besonderheit dar, dass sich die Frage der Rechtmäßigkeit von Rechtsnormen anlässlich eines erst Jahre nach ihrem Erlass eingeleiteten gerichtlichen Verfahrens stellt. Einen Anlass für eine besondere Vertrauenslage haben die Kläger nicht gesetzt; auch hat die Beklagte nicht etwa im Vertrauen darauf, dass die Routenverlegung bisher nicht beklagt worden war, Weitergehendes ins Werk gesetzt. Vielmehr ist es eine Frage des materiellen Rechts, ob und welche Konsequenzen sich für den streitigen Anspruch auf gerechte Abwägung aus dem Zeitablauf ergeben, ohne dass diese – wie dargestellt – bereits von vornherein zu Lasten der Kläger vorgezeichnet wären. Im Übrigen ist einzustellen, dass die Kläger die Rechtsverletzung – wie ausgeführt – nicht zuletzt daraus ableiten, dass sie erst durch die Zunahme der nächtlichen Starts weitergehendes Bewusstsein von der Routenverlegung erhalten haben und zudem die Beklagte unbeschadet der Zunahme des Flugverkehrs unverändert an der Routenführung festhält.
Die Klage ist aber unbegründet.
Die beantragte Feststellung scheidet aus, weil die Kläger durch die Festlegung der streitigen Flugverfahren NOR von den Startbahnen 32R und 32L in der 223. DV LuftVO in ihrer aktuellen Fassung nicht in ihren Rechten verletzt sind, und zwar auch nicht mit Blick auf die erfolgte defizitäre Umsetzung betreffend die NeSS-Verfahren.
Die Festlegung der Abflugverfahren durch Rechtsverordnung beruht – wie in der 223. DV LuftVO gemäß Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG angegeben – auf der Ermächtigung des Luftfahrt-Bundesamtes aus § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 3 Sätze 2 und 3 LuftVG iVm § 27a Abs. 2 LuftVO. Formelle Fehler bei der Ausübung der Verordnungsermächtigung durch das Luftfahrt-Bundesamt werden von den Klägern nicht gerügt und sind auch sonst nicht festzustellen. Das Luftfahrt-Bundesamt war insbesondere nicht gehalten, bei Einführung der Route 1999 oder bei ihrer Überführung in die 223. DV LuftVO weitere Stellen einzubeziehen. Es bedurfte damals namentlich noch nicht der Einholung eines Benehmens mit dem Umweltbundesamt. Die entsprechende Neuregelung in § 32 Abs. 3 Satz 4 LuftVG ist erst durch Art. 2 Nr. 3 des Gesetzes zur Verbesserung des Schutzes gegen Fluglärm in der Umgebung von Flugplätzen vom 1. Juni 2007 (BGBl. I S. 986) zum 7. Juni 2007 eingefügt worden (vgl. Art. 6 des Gesetzes). Sie gilt (nur) für Verordnungen nach Satz 3, die von besonderer Bedeutung für den Schutz der Bevölkerung vor Fluglärm sind.
Die Regelungen sind auch gemessen an dem Adressatenkreis, an den sie sich richten, bestimmt genug. Flugverkehrskontrolldienst und Einzelluftfahrzeugführer können den textlichen Beschreibungen der Flugrouten, namentlich den verwandten Determinanten, wie Funkfeuer, Radial, Wegepunkte etc hinreichend genau entnehmen, wie die jeweiligen Flugverfahren auszuführen sind. Die Koordinaten der Wegepunkte, die – wie hier für die NeSS-Verfahren die Kurvenscheitelpunkte DK032 und DK031 - nicht in der Verordnung selbst genannt, sondern gemäß § 1 Abs. 4 223. DV LuftVO im Luftfahrthandbuch aufgelistet sind, also letztlich als Unbekannte beschrieben sind, ergeben sich aus der Zielsetzung, für NeSS-Verfahren und konventionelle Verfahren eine planerisch deckungsgleiche Ideallinie ("overlay") vorzugeben und mittels der beschriebenen NeSS-Verfahren eine zuverlässigere Näherung an die Ideallinie als bei konventioneller Flugweise zu erreichen. Damit ist eine unmittelbare Korrespondenz zu den für konventionelle Flugverfahren beschriebenen Handlungsanweisungen normativ vorausgesetzt und angeordnet. Die Wegepunkte, die im Handbuch ausgewiesen und in das elektronische System implementiert werden, müssen sich – von diesem Normverständnis her - auf einer Ideallinie wiederfinden, die sich dem konventionellen Flugverfahren zuordnen lässt, bzw. sich aus ihr – wie hier bei den Kurvenscheitelpunkten – ableiten lassen. Dies spricht ferner dafür, dass die vom Luftfahrt-Bundesamt aufgezeigte Abweichung der implementierten NeSS-Verfahren von der entsprechend der Beschlussempfehlung der Fluglärmkommission bei der Normsetzung ins Auge gefassten Routenvariante 2 nicht den Norminhalt berührt, sondern allenfalls ein Defizit in der Umsetzung des Normierten in Rede steht. Denn für das konventionelle Verfahren stimmt die Norm überein mit der vorgeschlagenen Variante 2 mit den später zur Optimierung der Ideallinie verfügten Änderungen im Abdrehpunkt für die erste Linkskurve. Bestimmend für die Routenführung ist der nach der Linkskurve zu erreichende Radial R073 des Funkfeuers NOR. Dieser deckt nach den überzeugenden Ausführungen des Vertreters der DFS in der mündlichen Verhandlung bei der gegebenen Entfernung vom Funkfeuer eine Bandbreite von plus/minus 0,3 NM ab; im konventionellen Verfahren wird allein mit ganzen, gerundeten Zahlen gearbeitet. Für die Festlegung der Koordinaten der Kurvenscheitelpunkte korrespondierender NeSS-Verfahren bleibt damit eine gewisse Bandbreite. Wie der Vertreter der DFS in der mündlichen Verhandlung im einzelnen überzeugend erläutert hat, werden die implementierten Koordinaten der Kurvenscheitelpunkte der ersten Linkskurve durch die Koordinaten des Schnittpunktes der Abfluglinie und des nach der Kurve zu erreichenden Radials bestimmt, wobei auch Unterteilungen von ganzen Zahlen (Zehntel von Graden) Bedeutung erlangen; dabei hätte bereits 1998/1999 der Radial R073 sowohl den südlichen als auch den nördlichen Brückenkopf der Autobahnbrücke abgebildet. Danach erscheint es sogar fraglich, ob in Bezug auf den normativen Bereich, also die Rechtsverordnung, überhaupt von einem Defizit gegenüber dem 1998/1999 Empfohlenen ausgegangen werden kann. Als einziger Anknüpfungspunkt für die Annahme, zur Vorbereitung der Implementierung der Variante 2 auch für die NeSS-Verfahren hätte es eines anderen Norminhaltes bedurft als verordnet, bleibt danach der Umstand, dass bei der Implementierung der Koordinaten im Luftfahrthandbuch und der Verfahrenssoftware für die in der Verordnung genannten Kurvenscheitelpunkte DK032 und DK031, auch wenn sie - wie hier beim Übergang von Variante 1 zu Variante 2 – keiner Änderung in der Beschreibung des konventionellen Flugverfahrens bedürfen, die Abflugverfahren zur Dokumentation, dass sich im NeSS-Verfahren eine Änderung ergeben hat, im Verordnungswege einen anderen Namen erhalten würden.
Die aufgeworfene Frage bedarf indes keiner weiteren Vertiefung. Vielmehr mag offen bleiben, ob in Bezug auf die Beschreibung der NeSS-Verfahren – wie von den Klägern angenommen - von einem Defizit dessen gesprochen werden kann, was zur Einführung der Variante 2 hätte verordnet werden müssen. Denn in jedem Fall werden die Kläger durch die streitgegenständlichen Regelungen der 223. DV LuftVO nicht in materiellen Rechtspositionen verletzt.
Der Entschluss des Luftfahrt-Bundesamts, die Flugverfahren entsprechend der 1998 vorgeschlagenen Variante 2 zu normieren, lässt Abwägungsfehler zu Lasten der Kläger nicht erkennen. Zugleich lässt auch die Entscheidung des Luftfahrt-Bundesamtes, bei der derzeitigen Sachlage eine Berichtigung der Koordinaten für die Kurvenscheitelpunkte im Handbuch und in der Computersoftware von der DFS nicht zu verlangen, sondern zunächst den Ausgang des vorliegenden Klageverfahrens abzuwarten, Abwägungsfehler zu Lasten der Kläger nicht erkennen. Denn ausgehend von einem bloßen Umsetzungsdefizit ist weder der Bestand der Norm noch deren Rechtmäßigkeit berührt. Geht man demgegenüber – wie die Kläger - von einem Defizit hinsichtlich dessen aus, was zur Erreichung eines Flugverfahrens entsprechend der Variante 2 hätte normiert werden müssen, sind die Belange der Kläger jedenfalls heute durch die mit der Fluglärmkommission und der DFS abgestimmte Entscheidung, vorerst die Routenführung beizubehalten, wie sie tatsächlich geflogen wird, abwägungsfehlerfrei berücksichtigt. Der Beteiligung des Umweltbundesamtes bedarf es schon insoweit nicht, als diese Entscheidung vom Luftfahrt-Bundesamt bereits vor Juni 2007 getroffen worden ist. Der Beklagte hat sie in der mündlichen Verhandlung letztlich unter Hinweis darauf, dass die Unterschiede zwischen den Varianten 1 bis 3 nicht sonderlich groß seien, bekräftigt. Insoweit mag auch dahinstehen, ob bei einer graduell so geringfügigen Verschiebung, wie sie hier zwischen den Varianten 2 und 1 in Rede steht, überhaupt ein Anwendungsfall des § 32 Abs. 3 Satz 4 LuftVG vorläge.
Im Einzelnen gilt:
Die Festlegung von Flugverfahren durch Rechtsverordnung des Luftfahrt-Bundesamtes gemäß § 27a Abs. 2 LuftVO unterliegt in materieller Hinsicht einem Abwägungsgebot.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 4. Mai 2005 – 4 C 6.04 , BVerwGE 123, 322, vom 24. Juni 2004 – 4 C 11.03 -, BVerwGE 121, 152, sowie vom 26. November 2003 – 9 C 6.02 -, BVerwGE 119, 245.
Mangels jeglicher Konkretisierung der Abwägungspflicht im Luftverkehrsgesetz oder in der Luftverkehrs-Ordnung obliegt sie dem Luftfahrt-Bundesamt allerdings nur im Umfang des rechtsstaatlich für jede Abwägung unabdingbar Gebotenen.
Dabei wirkt sich zum einen aus, dass Flugverfahren flugsicherungsbetriebliche Vorkehrungen in Gestalt von Verkehrsregeln enthalten, die ganz vorrangig der sicheren, geordneten und flüssigen Abwicklung des Luftverkehrs im Flugbetrieb verpflichtet sind und bleiben. Dies ergibt sich aus § 27c Abs. 1 LuftVG, aber auch aus dem in § 27a Abs. 1 LuftVO betonten Zusammenhang der Flugverfahren mit den Flugverkehrskontrollfreigaben nach § 26 LuftVO. Zum anderen ergibt sich eine (weitere) - allein im öffentlichen Interesse stehende – Begrenzung des Abwägungsspielraums daraus, dass sich das Luftfahrt-Bundesamt zwingend an der anderweitig getroffenen Grundsatzentscheidung über den zulässigen Umfang der Verkehrsmenge und der Zeiten ihres Aufkommens auszurichten hat. Damit geht es bei der Flugroutenfestlegung unter Lärmschutzgesichtspunkten im Kern allein um die Verteilung des durch die Betriebsgenehmigung für den jeweiligen Flughafen vorgegebenen Lärmpotentials.
Dies führt dazu, dass die Festlegung von An- und Abflugrouten auf die Klage lärmbetroffener Anwohner rechtlich im Ergebnis letztlich nur der Überprüfung auf Einhaltung der Willkürgrenze unterliegt. Nichts anderes gilt – soweit ein entsprechendes Recht bezogen auf die Änderung von in der Vergangenheit rechtmäßig festgesetzten Routen überhaupt anerkannt wird – für die Entscheidung, an einer eingeführten Route festzuhalten. Die Entscheidung ist gerichtlich nur darauf überprüfbar, ob das Luftfahrt-Bundesamt von einem zutreffenden Sachverhalt ausgegangen ist, ferner darauf, ob es den gesetzlichen Rahmen erkannt hat, der im Falle von unzumutbaren Lärmbelastungen insbesondere durch § 29b Abs. 2 LuftVG geprägt ist, und schließlich darauf, ob es die rechtlich schutzwürdigen Interessen der Betroffenen, insbesondere deren Lärmschutzinteressen in die Abwägung eingestellt und gegebenenfalls unter Einbeziehung eines selbst gesetzten Regelungskonzeptes nicht ohne sachlichen Grund gegenüber den öffentlichen Interessen zurückgesetzt hat.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2004 – 4 C 11.03 , a.a.O., m.w.N.
Dabei gilt es bei der Frage, welche Anforderungen im Konkreten an die Rechtfertigungs- und die Nachweispflichten der Behörde zu stellen sind, danach zu unterscheiden, ob die Flugverfahren auf der festgelegten Route für die dortige Bevölkerung mit unzumutbaren Lärmeinwirkungen verbunden sind oder ob dies nicht der Fall ist. Streckenalternativen, die Abhilfe versprechen, sind umso eingehender zu prüfen, je deutlicher die Zumutbarkeitsschwelle überschritten wird.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. Oktober 2005 4 B 43.05 , juris.
Eine Flugroute, durch die Lärmbelastungen unterhalb der Zumutbarkeitsschwelle hervorgerufen werden, ist schon dann abwägungsfehlerfrei, wenn sich für sie sachlich einleuchtende Gründe anführen lassen. Einer besonderen Rechtfertigung und eines besonderen Nachweises, dass schonendere Lösungen nicht in Betracht kommen, bedarf es nicht. Im Falle unzumutbarer Lärmeinwirkungen – wie hier von den Klägern geltend gemacht – ist demgegenüber im Besonderen die Wertung des § 29b Abs. 2 LuftVG zu berücksichtigen, wonach die Luftfahrtbehörden und die für die Flugsicherung zuständigen Stellen "auf den Schutz der Bevölkerung vor unzumutbarem Fluglärm hinzuwirken" haben. Die Norm enthält eine Regelverpflichtung, das Entstehen unzumutbaren Lärms zu verhindern, die allerdings unter dem Vorbehalt des Machbaren steht.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. April 2006 - 4 B 69.05 -, juris; Urteil vom 24. Juni 2004 – 4 C 11.03 , a.a.O.
Daraus folgt im Ergebnis, dass in den Fällen, in denen Lösungen mit Lärmwirkungen sowohl unterhalb als auch oberhalb der Zumutbarkeitsgrenze zur Verfügung stehen, die Entscheidung für eine mit unzumutbaren Folgen für betroffene Anwohner verbundene Lösung mit Blick auf die Wertung des § 29b Abs. 2 LuftVG einem besonderen Rechtfertigungszwang unterliegt; hier können regelmäßig nur sicherheitsbezogene Erwägungen von Gewicht die Wahl einer solchen Route rechtfertigen. Davon zu unterscheiden sind bloße Verteilungsfälle, in denen unter Ausschöpfung aller sicherheitstechnisch vertretbaren Möglichkeiten vergleichbare Lärmbelastungen auf keiner erwägenswerten Route vermieden werden können und es deshalb nur darum geht, wer die Lärmbelastung zu tragen hat. Hier bleibt es dem weiten Gestaltungsspielraum des Luftfahrt-Bundesamtes bei der Wahl zwischen verschiedenen Alternativen zur Bewältigung der Lärmproblematik überlassen, bei vorrangiger Maßgabe der Aspekte des Luftverkehrs zu beurteilen, ob die Flugbewegungen eher gebündelt oder gestreut werden, die Lärmbelastungen also nach Art eines großräumigen Lastenausgleichs verteilt werden oder einzelne Gebiete möglichst verschont bleiben sollen. Ebenso ist seiner Entscheidung vorbehalten, ob bei der Bewertung der Belastungsstärke auf den Umfang der räumlichen Betroffenheit oder die Zahl der betroffenen Bewohner abgestellt und welches Gewicht dabei der Stärke der Lärmereignisse zuerkannt werden soll.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2004 – 4 C 11.03 -, a.a.O.
Maßgeblich für die Frage, ob die Festlegung einer Route den genannten Anforderungen entspricht, ist im Grundsatz die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Erlasses der streitigen Entscheidung. Dabei gilt es generell zu beachten, dass eventuell festzustellende Mängel in der Abwägung nach einem für die Überprüfung von Abwägungsentscheidungen allgemein geltenden Grundsatz, dessen Anwendung nicht von einer ausdrücklichen gesetzlichen Normierung oder deren entsprechenden Anwendung abhängt, nur erheblich sind, wenn sie auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind. Das setzt voraus, dass nach den Umständen des Falls die konkrete Möglichkeit besteht, dass die planende Behörde ohne den Fehler zugunsten der Rechtsposition des Betroffenen anders entschieden hätte. Des weiteren ist während des Rechtsstreits erfolgten Überprüfungen und eventuell normierten Veränderungen der streitigen Abflugverfahren sowie den hierfür maßgeblichen Erwägungen des Luftfahrt-Bundesamtes Rechnung zu tragen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. November 2003 – 9 C 6.02 , a.a.O.
Entsprechend sind auch nachträgliche Entscheidungen des Luftfahrt-Bundesamtes und die dafür maßgeblichen Erwägungen einzustellen, auf der Grundlage der bis dahin gewonnenen Erkenntnisse und Überlegungen an einer beanstandeten normativen Festlegung eines Flugverfahrens festzuhalten und dieses zu bestätigen. Eine solche Entscheidung ist ohne weiteres einer nachgeschobenen Planänderung vergleichbar, die in planungsrechtlichen Zusammenhängen bis zum Abschluss der Tatsacheninstanz in die gerichtliche Überprüfung einbezogen werden kann.
Vgl. dazu namentlich: BVerwG, Urteil vom 1. April 2004 – 4 C 2.03 -, BVerwGE 120, 276.
Eine solche Entscheidung kann hier in der Entschließung des Luftfahrt-Bundesamtes gesehen werden, sich trotz weitergehender Bürgerproteste darauf zu beschränken, eine Optimierung der Einhaltung der normierten Flugverfahren zu erreichen, und zwar unter Einbeziehung der inzwischen offenbarten Abweichung in der Umsetzung der NeSS-Verfahren von dem bei Erlass der Verordnung Vorgestellten. Erklärtes Ziel ist es weiterhin, in Abstimmung mit der DFS und der Fluglärmkommission, den Flugverkehr rechtsrheinisch möglichst über das wenig besiedelte Gebiet zwischen Rath-Heumar und Porz-Gremberghoven zu leiten und nach Überfliegen des Rheins unter Nutzung einer Bebauungslücke und der Autobahntrasse möglichst mittig zwischen N. und Rodenkirchen zu legen.
Der Normcharakter der Flugroutenfestlegung steht dem nicht entgegen. Im Gegenteil: Der sich so ergebende gerichtliche Prüfungsrahmen entspricht im Wesentlichen demjenigen, der in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts für die gerichtliche Kontrolle untergesetzlicher Normen entwickelt worden ist. Hier ist geklärt, dass von einem weiten Gestaltungsspielraum innerhalb der Vorgaben der Ermächtigungsnorm auszugehen ist, so dass in der gerichtlichen Überprüfung die Betrachtung des Entscheidungsprozesses zugunsten einer Ergebniskontrolle zurücktritt, weil es auf das Ergebnis des Rechtsetzungsverfahrens ankommt, also auf die erlassene Vorschrift in ihrer regelnden Wirkung, nicht aber auf die die Rechtsnorm tragenden Motive dessen, der an ihrem Erlass mitgewirkt hat.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. Juli 1995 – 7 NB 1.95 -, BVerwGE 99, 88; Beschluss vom 3. Mai 1995 – 1 B 222.93 -, Buchholz 451.45 § 13 HWO Nr. 2.
Zudem ist die Besonderheit des streitigen Rechtsverhältnisses zu beachten. Es geht allein darum, dass die Kläger Belastungen infolge einer Flugroute nicht zu tragen haben, ohne dass ihre Belange hinreichend abgewogen worden sind. Eine Art abstrakte oder konkrete Normenkontrolle findet demgegenüber nicht statt. Ob die normierte Route im Übrigen der Rechtslage entspricht oder sonstige Belange Dritter hinreichend beachtet sind, wie hier etwa von den Klägern für Anwohner aus den Stadtteilen Zollstock und Klettenberg angeführt, ist unerheblich.
Davon ausgehend enthalten die streitigen Regelungen der 223. DV LuftVO keine die Rechte der Kläger auf gerechte Abwägung ihrer Belange verletzenden Vorgaben hinsichtlich der Flugverfahren für Abflüge unter Benutzung der Startbahnen 32R und 32L.
Abwägungsfehlerfrei hat sich das Luftfahrt-Bundesamt für die Normierung der Variante 2 entschieden und im weiteren darauf beschränkt, Maßnahmen zur Optimierung der Bündelung des Verkehrs um die (vorgestellte) Ideallinie zu ergreifen (Geschwindigkeitsbeschränkung, Vorverlegung des Abdrehpunktes). Zugleich hat es unter hinreichender Einbeziehung der Belange der Kläger die Abweichungen zur 1998/1999 vorgestellten Variante 2, die sich durch die konkrete Implementierung der NeSS-Verfahren ergeben, rechtlich beanstandungsfrei als graduell irrelevant eingestuft.
Insoweit ist zunächst festzustellen, dass weder der von den Klägern gerügte Abwägungsausfall vorliegt noch abwägungserhebliche und die Kläger berührende Belange gänzlich ausgeblendet worden sind.
Es besteht kein tragfähiger Grund für die Annahme, dass das Luftfahrt-Bundesamt nicht entsprechend seiner Funktion als nach § 27a Abs. 2 LuftVO zuständiger Verordnungsgeber bei der Festlegung der Routen in eigener Verantwortung eine Entscheidung getroffen hat, die auf einem Abwägen des Für und Wider der denkbaren Gestaltungsmöglichkeiten beruht, wobei die Lärmwirkungen mit vorrangigem Gewicht einbezogen wurden. Dies gilt zugleich für die Entscheidung, trotz der Defizite in der Umsetzung der ursprünglichen Planung betreffend die NeSS-Verfahren vorerst an den normierten Flugrouten festzuhalten und auch keine Berichtigung des Luftfahrthandbuches zu fordern.
Dagegen, dass das Luftfahrt-Bundesamt auf der vorbereitenden Flugverfahrensplanung der DFS aufbaut und die DFS auch bei der Überprüfung der streitigen Festlegungen maßgeblich eingebunden war und ist, ist ebenso wenig etwas einzuwenden wie gegen die Zusammenarbeit der DFS mit der Fluglärmkommission. Die Einbindung der DFS entspricht deren Beauftragung mit der Wahrnehmung der in § 27c Abs. 2 LuftVG genannten Aufgaben der Flugsicherung, hier namentlich aus der dortigen Nummer 2 Buchstabe c). Die DFS ist in dieser ihr vom Verordnungsgeber im Rahmen seines Verfahrensgestaltungsermessens übertragenen Funktion von der Rechtsprechung anerkannt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Juni 2000 – 11 C 13.99 , BVerwGE 111, 276.
Angesichts der so angelegten Zusammenarbeit hätte es schon durchgreifender Hinweise darauf bedurft, dass das Luftfahrt-Bundesamt Entscheidungen anderer Stellen nur ausführt und seine Aufgaben und seine Verantwortung als Verordnungsgeber ignoriert, um auf einen – fortdauernden – relevanten Abwägungsausfall schließen zu können. An solchen Hinweisen fehlt es hier. Das Bemühen um eine Identität der von der DFS vorgeschlagenen mit der verordneten Lösung reicht dazu nicht aus. Insgesamt bestehen hier keine Zweifel daran, dass das Luftfahrt-Bundesamt die von der DFS unterbreiteten Vorschläge – wie auch in anderen Fällen – selbst nachvollzogen und daran anknüpfend eine eigene Abwägungsentscheidung mit allen daran zu stellenden Anforderungen in eigener Verantwortung getroffen hat. Die Alternativen und die maßgeblichen Erwägungen sind in den jeweiligen Vorschlägen der DFS enthalten.
Die Beteiligung der Fluglärmkommission bei der Entwicklung der Verordnungsvorschläge durch die DFS und bei Fragestellungen über das Festhalten an verordneten Flugrouten ist deren Funktion als Beratungsgremium unter anderem der für die Flugsicherung zuständigen Stellen über Maßnahmen zum Schutz gegen Fluglärm (§ 32b Abs. 1 LuftVG) geschuldet.
Es fehlt jeder tragfähige Anhalt, dass die DFS sich in Verkennung ihrer Aufgaben, die Sicherheit und Fliegbarkeit der Abflugverfahren unter Berücksichtigung internationaler technischer Vorgaben und Empfehlungen zu beurteilen, von der Fluglärmkommission abhängig gemacht haben könnte. Dabei liegt es auf der Hand, dass die Beteiligung der Fluglärmkommission stärker in den Vordergrund tritt, wenn die flugbetriebliche Seite für verschiedene Lösungen offen ist. Jedenfalls ist festzustellen, dass die DFS mit der – aller Meinungsbildung in der Fluglärmkommission vorgelagerten – Ausarbeitung von Strecken und deren Präsentation in der Kommission die Meinungsbildung in der Kommission von Anbeginn an mitgesteuert hat. Dabei hat sie Anregungen aus der Fluglärmkommission aufgegriffen und zum Ausgleich der Interessen die verschiedenen Varianten geprüft und vorgestellt. Die von den Klägern als Indiz für eine tatsächlich praktizierte Abhängigkeit angeführten Äußerungen von Vertretern der DFS, etwa im Schreiben vom 14. Juni 2004, und des Luftfahrt-Bundesamtes, etwa im Schreiben vom 31. August 2005, belegen allein das Bemühen um eine Lösung im größtmöglichen Konsens. So ist es nicht sachwidrig, sondern der Rolle der Fluglärmkommission gemäß, dass die DFS der Kommission die Möglichkeit geboten hat, selbst Vorgaben/Vorschläge zu machen, über welchen Bodenraum der abfliegende Verkehr geführt werden soll. Für die Vertreter der DFS wie für die Mitglieder der Fluglärmkommission stand und steht dabei ersichtlich außer Frage, dass die Funktion der Kommission nur in der Erarbeitung einer fundierten – nachvollziehbaren – Lärmschutzgesichtspunkten Rechnung tragenden Empfehlung an die DFS liegen kann. Dies zeigt etwa die protokollierte Äußerung eines Vertreters der DFS in der Sitzung der Fluglärmkommission vom 10. März 1998, dass es bei der Entscheidung über verschiedene Routenalternativen darum gehe, eine möglichst optimale Lösung zu finden und hierzu die DFS die Unterstützung der Kommission erbitte. In jener Sitzung hat auch der Vorsitzende der Kommission hervorgehoben, dass die Kommission keine Entscheidung treffe, sondern eine Empfehlung ausspreche. Dem entsprechend ist die Variante 2 von den Mitgliedern der Fluglärmkommission am 23. September 1998 mit 16 Stimmen bei vier Enthaltungen als Empfehlung beschlossen worden. Diese Entschließung ist in der Sitzung am 3. Dezember 1998 erneut festgehalten worden. Für die Unrichtigkeit der entsprechenden Protokollangaben gibt es keinen Anhalt. Bei dieser Sachlage kann insbesondere nicht die Rede davon sein, die Routenfestlegung sei im Rechtssinne ohne – gerade dem Luftfahrt-Bundesamt obliegende - Abwägung allein durch den Vertreter der Stadt L. erfolgt. Eine weitergehende Beweisaufnahme, wie von den Klägern mit ihrem Beweisantrag zu 1 verfolgt, war danach nicht veranlasst.
Die Entscheidung, die streitigen Abflugverfahren von den Startbahnen 32R und 32L, wie heute normiert, nicht weiter zu ändern, lässt auch inhaltliche Abwägungsdefizite zu Lasten der Kläger nicht erkennen. Sie genügt den aufgezeigten Anforderungen.
Die Festlegung in der heutigen Form ist insbesondere hinreichend sachlich begründet. Mit ihr verfolgt das Luftfahrt-Bundesamt ein zu billigendes Ziel, das in der Verwirklichung – auch wenn diese bezogen auf die NeSS-Verfahren (im Tatsächlichen) von dem ursprünglich Vorgestellten abweicht – auf tauglichem Weg zu erreichen gesucht wird. Eine weitere Optimierung der Zielsetzung - Bündelung des Flugverkehrs möglichst mittig zwischen Rodenkirchen und N. - ist beabsichtigt. Dass weitergehende Maßnahmen zum Heranrücken der Ideallinie an die Ideallinie der vorgestellten Variante 2 erst für den Fall ins Auge gefasst sind, dass die verfolgte Nordverlagerung der Abflugroute im vorliegenden Verfahren gegenüber den Klägern als Rechtens erkannt wird, schadet nicht.
Die Entscheidungen des Luftfahrt-Bundesamtes beruhen auf einem zutreffenden, hinreichend geklärten Sachverhalt. Zugleich ist den gesetzlichen Vorgaben genügt und sind die rechtlich schutzwürdigen Interessen der Kläger angemessen eingestellt worden. Der Anlass für die Änderung der Streckenführung der Abflüge über die NOR-Route von den Startbahnen 32R und 32L leuchtet ohne weiteres ein: Das Luftfahrt-Bundesamt wollte durch Neubeschreibung der Strecken im Zusammenhang mit einer ohnehin anstehenden Einführung GPS/FMS-gestützter Abflugverfahren einer Fehlentwicklung entgegenwirken, die sich gerade in Befolgung der seinerzeit geltenden normativen Vorgaben ergeben hatte. Insbesondere sollte den Vorgaben der ICAO für die Berechnung der Kurvenflüge Rechnung getragen und hierüber eine stärkere Bündelung der Flugverfahren auf/um eine Ideallinie erreicht werden. Die Überprüfung ergab, dass die normierte Ideallinie der Abflugstrecken tatsächlich kaum bis nicht beflogen wurde. Dass dies von der Beklagten als Missstand betrachtet wurde, ist ohne weiteres nachvollziehbar. Es leuchtet auch unmittelbar ein, dass die angestoßene Überprüfung zum Anlass genommen wurde, jenseits der – technischen - Ideallinie des bereinigten Ist-Zustandes in Überlegungen einzutreten, ob und in welcher Form eine weitere Verbesserung der mit den bisherigen und den neuberechneten Flugrouten zusammenhängenden Lärmbelastungen von Umgebung und Anwohnern erreicht werden könnte. Die vorgestellten Varianten eröffneten nach dem vorliegenden, in Bezug auf die aufgeworfenen Fragestellungen durchaus aussagekräftigen – u.a. die Wohnbebauung und deren Dichte wiedergebenden - Kartenmaterial eine gegenüber dem errechneten bereinigten Ist-Zustand durch einen nördlicheren Drehpunkt herbeigeführte Entlastung der rechtsrheinischen Stadtteile Gremberghoven und Ensen sowie linksrheinisch des Stadtteiles Rodenkirchen, über dem die Ideallinie des bereinigten Ist-Zustandes mittig lag. Variante 2 zielte dabei darauf, die Ideallinie im Kurvenbereich möglichst zwischen die Stadtteile Rath-Heumar und Gremberghoven bzw. Westhoven zu legen und nach Erreichen des nächsten geraden Streckensegments und Überquerung des Rheines soweit als möglich den Korridor zwischen N. und Rodenkirchen zu treffen.
Dafür, dass es demgegenüber tatsächlich – unsachlich – nur um eine nicht veranlasste Entlastung von Rodenkirchen gegangen wäre, spricht nichts. Der Wohnort des damaligen Oberbürgermeisters der Stadt L. bietet allein keinen tragfähigen Anhalt in Richtung auf Unsachlichkeit und damit Willkür. Die Nordverlagerung erweist sich insbesondere nicht als eine unter Lärmaspekten so auffällige Lösung, dass sie nur als unsachliches Produkt eines Kräftespiels innerhalb der Verwaltung der Stadt L. oder in der Fluglärmkommission zu erklären wäre. Vielmehr drängte sich unter Lärmverteilungsaspekten die Sachdienlichkeit einer Verlagerung des bereinigten Ist-Zustandes noch Norden geradezu auf, wenn man den für den bereinigten Ist-Zustand zu verzeichnenden Überflug der Stadtteile Ensen und Rodenkirchen sowie den mit zunehmender Entfernung von der Startbahn eintretenden Gewinn an Flughöhe und die damit einhergehende tendenziell niedrigere Lärmbelastung ins Auge fasst. Die Ideallinie selbst mag über Gremberghoven und Ensen einen weniger dicht besiedelten Bereich betreffen. Das Flugerwartungsgebiet betrifft demgegenüber augenscheinlich dicht besiedeltes Wohngebiet. Entsprechendes gilt für den Stadtteil Rodenkirchen, der im bereinigten Ist-Zustand von der Ideallinie mittig gequert wurde. Dass demgegenüber das mit der nördlichen Routenverlagerung verfolgte Ziel, den Verkehr rechtsrheinisch in den Korridor zwischen Rath-Heumar und Gremberghoven/Ensen und linksrheinisch möglichst mittig zwischen Rodenkirchen und N. zu legen, unter Lärmschutzaspekten als sachdienlicher erachtet wurde, springt danach ins Auge.
Alternativen zur Nordverlagerung standen nicht ernsthaft zu Debatte. Ein Verzicht auf die Einleitung der ersten Linkskurve steht mit Blick auf die Dichte der Wohnbevölkerung im Ballungsraum Köln-Leverkusen nicht zur Diskussion. Das ist – auch unter Lärmschutzgesichtspunkten – unmittelbar plausibel, zumal hier bereits Betroffenheiten durch anfliegende Flugzeuge begründet sind. Einer deutlicheren Verschiebung der Ideallinie nach Süden sind – nach den überzeugenden Angaben der DFS – flugbetriebliche Grenzen gesetzt.
Rechtliche Bedenken lassen sich nicht daraus ableiten, dass die Kläger behaupten, vor der Flugroutenverlegung von Fluglärm nicht betroffen gewesen zu sein. Das erscheint mit Blick auf die vorliegenden FANOMOS-Aufzeichnungen aus 1997 eher fraglich, jedenfalls für diejenigen Kläger, deren Grundstücke in N. sehr weit südlich liegen. Entsprechend wird man schwerlich von einer wirklichen Neubelastung sprechen können. Das bedarf indes keiner weiteren Vertiefung. Es ist nichts dafür ersichtlich, dass das Luftfahrt-Bundesamt selbst in diesem Fall gegen eine mit Blick auf Art. 3 Abs. 1 GG relevante Selbstbindung verstoßen hätte. Denn es verfolgt das Ziel, bei den Flugroutenfestlegungen Neubelastungen zu verhindern, erklärtermaßen nicht ohne Einschränkungen. Jenes Ziel greift immer schon dann nicht zwingend, wenn Entlastung und Neubelastungen einander nicht entsprechen. Dass hier ein solcher Fall vorliegt, belegen schon die im Ausgangspunkt erwogenen, eher kleinräumigen Routenalternativen. Hier erhellt das vorliegende Kartenmaterial ohne weiteres, dass für die – wie dargestellt – aus sachlichen Gründen gerade auch unter Lärmschutzaspekten gerechtfertigte Zielsetzung einer Nordverlagerung des Abflugverkehrs ernsthaft nur Varianten in Betracht kamen, die einen mehr oder weniger breiten Korridor in Annäherung an/Überflug von N. /C. betreffen.
Die Entschließung des Luftfahrt-Bundesamtes gründet auch auf einer hinreichend sicheren Tatsachengrundlage. Das vorliegende Kartenmaterial und die Erkenntnis, dass Lärmbelastungen mit steigender Höhe der Flugzeuge regelmäßig abnehmen, boten und bieten hinreichend sachlichen Anhalt für die Annahme, dass sich bei der beabsichtigten Nordverlagerung Entlastung und Neubelastung nicht entsprechen. Weitergehende quantitative oder qualitative Erhebungen waren nicht zu fordern. Entsprechend besteht auch kein Anlass, solche im gerichtlichen Verfahren für einzelne Routenvarianten sachverständig vornehmen zu lassen. Insbesondere lässt das vorliegende Kartenmaterial hinreichend erkennen, dass etwa im Bereich N. beim derzeitigen Verlauf eher großflächigere Wohngrundstücke betroffen sind, wohingegen bei dem von den Klägern präferierten bereinigten Ist-Zustand in Rodenkirchen in etwa vergleichbarem Abstand zum Flughafen schon mit Blick auf die engere Bebauung eine höhere Anzahl von Betroffenen in Rede steht. Die Kläger haben hierzu nichts an Substanz dargelegt, was auf etwas anderes deuten könnte oder Anlass zu weitergehenden Untersuchungen bieten würde. Der in diesem Zusammenhang gestellte Beweisantrag zu 3 betrifft im Übrigen keine hinreichend konkreten Fragestellungen. Er zielt zudem auf Wertungen, die sich, soweit hier von Interesse – wie dargelegt - an Hand des vorliegenden Kartenmaterials ohne weiteres treffen lassen; eine weitergehende sachverständige Erläuterung ist nicht veranlasst. Zur ausreichenden Wahrung der Lärmschutzbelange war die Ausweisung der exakten Anzahl der bei den ins Auge gefassten jeweiligen Routenvarianten im einzelnen Betroffenen unter exakter Spezifizierung des Ausmaßes ihrer Lärmbetroffenheiten bei der gegebenen Sachlage eben nicht erforderlich. Dies gilt nicht zuletzt auch vor dem Hintergrund des – bereits dargelegten – weiten Gestaltungs- und Bewertungsspielraums des Luftfahrt-Bundesamtes bei der Wahl zwischen den verschiedenen Alternativen zur Lärmverteilung und der Einschätzung und Bewertung der jeweiligen Gesamtlärmsituation. So ist es ihm überlassen, ob insoweit etwa eher auf den Umfang der räumlichen Betroffenheit oder auf die Zahl der betroffenen Bewohner abgestellt und welches Gewicht dabei der Stärke der Lärmereignisse zuerkannt werden soll.
Entsprechend hatte das Luftfahrt-Bundesamt auch im Zeitpunkt der Überführung der maßgeblichen Regelungen über die Flugverfahren in die 223. DV LuftVO keinen Anlass, weitere Erhebungen über Lärmbetroffenheiten anzustellen, und zwar unabhängig davon, dass es hier ohnehin nicht um die Einführung einer neuen Route ging, sondern das bisher Geltende nur fortgeschrieben, also nur einheitlich neu veröffentlicht werden sollte. Jenseits dessen, dass insoweit keine klägerischen Betroffenheiten in Rede stehen, lässt sich auch ausschließen, dass verkannt worden wäre, dass sich durch die Routenverlegung Lärmbetroffenheiten auch in westlich von N. gelegenen Stadtteilen ergeben, die von dem der Fluglärmkommission 1998 vorgelegten Kartenausschnitt nicht erfasst sind.
Aus dem Umstand, dass nicht exakt die 1998 vorgestellte Variante 2 in dem NeSS-Verfahren verwirklicht worden ist, können die Kläger nichts zu ihren Gunsten herleiten. Das gilt unabhängig davon, ob der Fehler bereits in den normierten Regeln enthalten ist oder in einer fehlerhaften Umsetzung des Normierten liegt. Die Entschließung des Luftfahrt-Bundesamtes, vorerst keine Korrektur der Koordinaten zu verfolgen, sondern zunächst die gerichtliche Bewertung der Nordverlagerung der Route abzuwarten, enthält keine Abwägungsfehler zu Lasten der Kläger. Ihre Lärmschutzbelange sind dabei nicht etwa sachwidrig außer Acht gelassen. Sie ist ersichtlich von der Erwägung getragen, dass die Unterschiede in den Varianten nicht sonderlich groß sind und eine wesentliche Entlastung der Kläger dadurch, dass die Flugzeuge im NeSS-Verfahren über den südlichen Brückenkopf geleitet werden, ohnehin nicht zu erwarten steht. Die Vorgehensweise entspricht dabei dem Votum der Fluglärmkommission und der DFS, die eine Korrektur erst nach Klärung der Frage der Rechtmäßigkeit der Nordverlagerung der Route ins Auge fassen.
So lässt sich für die implementierte Route als hinreichend plausibler Grund anführen, dass sie aufgrund der etwas nördlicheren Lage stärker als die vorgestellte Ideallinie der Variante 2 den aus Bebauungslücken und Industrie/Gewerbegebieten bestehenden Korridor nutzt, worauf sich das Luftfahrt-Bundesamt im Rahmen der Klageerwiderung auch bezieht. Das lässt sich ohne weiteres anhand des vorliegenden Kartenmaterials nachzeichnen. Die Führung über den südlichen Brückenkopf der Autobahn schließt eine Näherung der Ideallinie an Gremberghoven und insbesondere Westhoven ein, mit den entsprechenden Verschiebungen der Grenzen des zuzuordnenden Flugerwartungsgebiets. Demgegenüber lässt sich – worauf sich die Beklagte ebenfalls zutreffend beruft – ausschließen, dass sich für die Kläger durch eine Berichtigung der derzeit implementierten Wegepunkte für die NeSS-Verfahren eine relevante Lärmentlastung ergäbe, jedenfalls eine, die entgegen der Bewertung des Luftfahrt-Bundesamt die für eine Beibehaltung des heutigen Ist-Zustandes anführbaren Lärmschutzbelange betreffend den rechtsrheinischen Bereich unbedingt zurücktreten ließen und einen aktuellen Handlungsbedarf begründen würden. Die Abweichung beschränkt sich auf den mittleren Kurvenbereich. Im weiteren Verlauf nähert sich die ausgewiesene Ideallinie wieder der vorgestellten an, weil die Vorgabe unverändert bleibt, dass nach der Kurve der für den linksrheinischen Bereich maßgebliche Radial R073 des Funkfeuers NOR zu erreichen und im Geradeausflug zu fliegen ist. Relevante Verschiebungen in der Betroffenheit der Kläger, die es als willkürlich (abwägungsfehlerhaft) erscheinen ließen, es bei den implementierten NeSS-Verfahren zu belassen, sind danach nicht plausibel. Die Differenz in der Streckenführung ist eher marginal, jedenfalls in Bezug auf die in relativer Nähe sowohl zur Ideallinie der Variante 1 wie der Variante 2 gelegenen klägerischen Grundstücke. Hier gilt es insbesondere zu beachten, dass jedes Abflugverfahren zwar, zumindest in der Ebene, eine ideale Abfluggrundlinie ergibt, der die Luftfahrzeugführer möglichst genau folgen müssen, weshalb die Ideallinie notwendiger Maßstab für die Durchführung und Bewertung des tatsächlichen Fluggeschehens ist, dieses aber gleichwohl nicht wirklichkeitsgetreu abbildet. Vielmehr ist jeder Ideallinie mit Blick auf den realen Flugbetrieb – auch unabhängig von sog. Ausreißern – ein sog. Flugerwartungsgebiet zuzuordnen, das die letztlich wegen nicht auszuräumender technischer Unzulänglichkeiten auch bei regelgerechten Flügen und guter Fliegbarkeit der Strecke hinzunehmende Streuung der Flugbewegungen umschließt. Insoweit kann nicht übersehen werden, dass die Kläger letztlich, auch wenn die implementierten FMS/GMS-Verfahren exakt die Variante 2 treffen, im Flugerwartungsgebiet liegen, und zwar in relativer Nähe zur vorgestellten Ideallinie. Eines weitergehenden Vergleichs der Anzahl der im Falle der Implementierung der Variante 1 und im Falle der Implementierung der Variante 2 von Fluglärm in relevanter Weise betroffenen Bewohner, auf den die Kläger mit ihrem hilfsweisen Beweisantrag zu 3 abzielen, bedurfte es zu ihrer Rechtswahrung unter Berücksichtigung des in Rede stehenden Lärmgeschehens danach nicht.
Das Luftfahrt-Bundesamt verkennt schließlich mit seiner Entscheidung, vorerst unverändert an der Flugroute festzuhalten und eine Korrektur der Wegepunkte nicht zu verfolgen, nicht den durch § 29b Abs. 2 LuftVG vorgegebenen Rahmen. Dieser zeichnete insbesondere nicht die Entscheidung für die Beibehaltung bzw. Normierung des bereinigten Ist-Zustandes vor. Er begründet auch keine Pflicht, die Lärmsituation insgesamt weiter zu optimieren. Zugleich war und ist keine besondere Rechtfertigung bzw. kein weiterer Nachweis zu fordern, dass und warum keine unter Lärmoptimierungsgesichtspunkten "schonendere" Route in Betracht kam und kommt. Dies gilt zugleich für die Entscheidung zwischen der Variante 2 und den implementierten NeSS-Verfahren.
Eine solche besondere Rechtfertigung ist allenfalls im Anwendungsbereich des § 29b Abs. 2 LuftVG bei Flugrouten erforderlich, die mit unzumutbaren Lärmbelastungen verbunden sind. Ein Anwendungsfall des § 29b Abs. 2 LuftVG liegt hier indes bezogen auf die Kläger nicht vor. Die Verpflichtung aus § 29b Abs. 2 LuftVG, auf den Schutz der Bevölkerung vor unzumutbarem Lärm hinzuwirken, knüpft an den auch im luftrechtlichen Zulassungsrecht und dem sonstigen Luftrecht als unzumutbar zu bewertenden Fluglärm an. Die einfachgesetzliche Grenzlinie der "Unzumutbarkeit" ist in § 29b Abs. 2 LuftVG nicht anders zu ziehen als im Anwendungsbereich des § 29 Abs. 1 Satz 3 LuftVG und im luftverkehrsrechtlichen Planungsrecht. Solcherart Belastungen standen weder bei Einführung der Route 1999 noch heute für die klägerischen Grundstücke in Rede. Ein relevanter Irrtum des Luftfahrt-Bundesamtes über das Ausmaß der mit der streitigen Routenverschiebung im Bereich der klägerischen Grundstücke verbundenen Lärmbelastung ist auszuschließen
Was im Einzelfall an Fluglärm unter planungsrechtlichen Gesichtspunkten noch zumutbar ist, bestimmte sich bis zum In-Kraft-Treten des Gesetzes zum Schutz gegen Fluglärm (Fluglärmgesetzes) (Bekanntmachung der Neufassung vom 31. Oktober 2007, BGBl I S. 2550) im Juni 2007 durch eine auf das konkrete Objekt bezogene und durch Einbindung der Belange der Allgemeinheit wie des Betreibers der Verkehrsanlage relativierte Gewichtung der Interessen. Heute sind (dabei) entsprechend § 8 Abs. 1 Satz 3 LuftVG, § 13 Abs. 1 Abs. 1 Fluglärmgesetz die jeweils anwendbaren Werte des § 2 Abs. 2 Fluglärmgesetz zu beachten. Die Lärmgrenzwerte, die das Fluglärmgesetz für die Einrichtung von Lärmschutzbereichen festlegt und die in den luftverkehrsrechtlichen Zulassungsverfahren nunmehr zu beachten sind, stellen Grenzwerte dar, die planerisch zu Lasten der Lärmbetroffenen nicht überschritten werden dürfen.
BVerwG, Beschluss vom 11. Dezember 2007 – 4 A 3001.07 -, juris.
Dabei ist im Zusammenhang mit der Festlegung von Flugrouten wegen der angeführten Besonderheiten auch hier keine parzellenscharfe Ermittlung und Bewertung, sondern eine generalisierende Betrachtung und Bewertung zugrunde zu legen, sodass es auf Besonderheiten einzelner Kläger im Grundsatz nicht ankommen kann. Da es um die Verteilung von Fluglärm geht, der von einem Flughafen ausgeht, der bereits bei In-Kraft-Treten der Neuregelungen des Fluglärmgesetzes vorhanden war, sind diejenigen Werte heranzuziehen, die für bestehende Flughäfen ausgewiesen sind. Insoweit zielen die Kläger mit ihrem Beweisantrag 2, erster und zweiter Spiegelstrich, auf eine unerhebliche Bewertung. Im Übrigen ergäbe sich auch bei entsprechender Heranziehung der bei Neuanlage bzw. wesentlicher Erweiterung von Flughäfen geltenden Werte nichts anderes.
Die vorliegenden Auswertungen der Messstelle 16 in L. -N. dokumentieren für die zu ihr in hinreichender Nähe gelegenen klägerischen Grundstücke eine unter planungsrechtlichen Gesichtspunkten zumutbare Lärmbelastung. Im Zeitpunkt der Einführung der Flugroute war die Lärmbelastung – wie die Kläger selbst einräumen - zudem noch geringer als heute.
Kritische Werte, die nach den gesetzgeberischen Vorgaben im Fluglärmgesetz nicht ohne Ausgleich durch passive Schallschutzmaßnahmen hingenommen werden sollen, werden danach nicht erreicht. Im monatlichen Durchschnitt liegen die Leq (3)-Werte tags am Messpunkt 16 weit unter 50 dB(A). Auch für nachts sind keine relevanten Beeinträchtigungen ersichtlich, die weitergehende Untersuchungen und Erwägungen zur Optimierung der normierten Route unter dem Aspekt einer Gesamtlärmbewertung hätten bieten können. Im Monatsdurchschnitt des Jahres 2007 bzw. der Monate Januar bis Juli 2008 lag der Leq(3)-Wert ebenfalls weit unter 50 dB(A), und damit selbst unter dem, was das Fluglärmgesetz für neu angelegte Flughäfen als Grenzwert für die Zeit ab dem 1. Januar 2011 fordert. Dies gilt selbst bei Einbeziehung eines Sigmazuschlages von 1,4 dB(A), einer Forderung, die dem klägerischen Beweisantrag zu 2. dritter Spiegelstrich zugrunde liegt.
Die Kritik der Kläger an der Validität der Ergebnisse der Messstelle 16 greift nicht. Hinweise auf strukturelle Probleme bei der Erfassung fluglärmbedingter Ereignisse an der Messstelle oder deren Auswertung ergeben sich nicht. Es spricht auch nichts für ein punktuelles Versagen oder einen ungeeigneten Standort. Dass dieser nicht entsprechend der einschlägigen DIN-Vorschrift so gewählt worden wäre, dass Reflexionen und andere störende Einflüsse möglichst vermieden werden, ist weder substantiiert dargelegt noch sonst ersichtlich. Die diesbezüglichen Erwägungen der Kläger bleiben spekulativ. Die Abweichungen zu den Messergebnissen der DFLD-Messstelle lassen sich auf die von den Klägern selbst dargestellte fehlende Vergleichbarkeit der Mess- und Auswertungsfaktoren zurückführen. Das betrifft namentlich auch die unterschiedliche Wahl des Messstandortes, die aus der unterschiedlichen Zielsetzung folgt. Dies verdeutlicht im Besonderen die von den Klägern in Bezug genommene Stellungnahme des Öko-Institutes e.V. Freiburg "Task-Force Fluglärmmonitoring - Erläuterungen zum Messvergleich zwischen Fraport und DFLD". Während der Flughafen entsprechend dem gesetzlichen Auftrag ausschließlich Fluglärm vom vorbeifliegenden Flugzeug erfasst, hat der DFLD seine Station so eingerichtet, dass sie möglichst nah am Ort des Betroffenen Immissionsmessungen durchführt. Lässt sich nach den vorstehenden Ausführungen schon mit Blick auf die vorliegenden Auswertungen der Flughafen-Messungen verlässlich abschätzen, dass kritische Lärmbelastungen nicht vorliegen, besteht auch kein Anlass, die Differenzen in den Messergebnissen zwischen DFLD-Messstelle und Messstelle des Flughafens näher abzuklären.
Die vorliegenden Messergebnisse der von dem Kläger zu 17. betriebenen Messstelle der DFLD (DFLD-Messstelle) und deren Auswertung führen auf keine andere Bewertung. Im Gegenteil: Ausgehend von den vorgelegten Monats- und Tagesstatistiken spricht nichts dafür, dass die Ergebnisse der Messungen der Messstelle 16 nicht zutreffen könnten. Jenseits der Frage der Vergleichbarkeit haben die Kläger selbst allenfalls für einzelne Nächte eine Überschreitung eines Dauerschallpegels von 50 dB(A) dokumentiert. Der Wert von 55 dB(A) wurde erst recht kaum erreicht.
Tragfähige Anknüpfungspunkte für eine als kritisch zu betrachtende Häufung lauter Einzelschallereignisse in der Nachtzeit fehlen ebenfalls. Das vorliegende Material lässt eine sichere Bewertung der in diesem Zusammenhang aufgeworfenen Fragen zu. Weitere Untersuchungen sind auch hier nicht veranlasst. Sie würden ins Blaue hinein erfolgen. Schon die Ergebnisse der DFLD-Messstelle tragen eine verlässliche Beurteilung, zumal sie eine gewisse Plausibilisierung durch die Dauerschallpegel erfahren. Ferner hat der Flughafen Auskunft über die aktuellen Ergebnisse für die Messstelle 16 gegeben. Diesbezüglich war es auch nicht erforderlich, den Klägern zur Wahrnehmung rechtlichen Gehörs eine Schriftsatzfrist einzuräumen. Die Befassung mit der in der mündlichen Verhandlung eingeführten Auskunft hält sich in dem Rahmen, in dem den Klägern in der gegebenen Prozesssituation beim zeitlichen Ablauf der mündlichen Verhandlung innerhalb derselben eine interessenwahrende Kenntnis- und Stellungnahme möglich und zumutbar war. Der Aussagegehalt der knappen Auskunft und deren Bezüge zum Prozessstoff waren leicht und ohne nennenswerten Aufwand zu erfassen. Die Relevanz von Einzelschallereignissen für die Frage der Zumutbarkeit von nächtlichem Fluglärm ist den Klägern ebenso geläufig wie die Tatsache der Messung von Einzelschallpegeln auch an der Messstelle 16 des Flughafens. Mit der Messstelle 16 hatten sie sich bereits schriftsätzlich befasst.
Nach der genannten Auskunft des Flughafens fehlt jeglicher Anhalt für eine entscheidungserhebliche Häufung nach dem Fluglärmgesetz kritischer fluglärmbedingter Einzelschallereignisse. Ein Erreichen oder gar Überschreiten des für bestehende und neu angelegte Flughäfen bis zum 31. Dezember 2010 genannten Kriteriums Lmax = 6 x 72 dB(A) steht für die klägerischen Grundstücke danach nicht im Ansatz in Rede. Im Mittel erreichen nur gut 4 Lärmereignisse einer Nacht überhaupt die Ansprechschwelle von 66 dB(A). Werte über 70 dB(A) werden im Schnitt weniger als einmal pro Nacht erreicht. Die von den Klägern vorgelegten Messungen deuten auf nichts anderes. Dabei ist insbesondere einzubeziehen, dass das Häufigkeitskriterium kein solches ist, das es in jeder Nacht einzuhalten gilt. Es geht auch hier um eine Mittelung; gelegentliche Überschreitungen in einzelnen Nächten sind unerheblich. Entsprechend bieten auch die von den Klägern vorgelegten Auswertungen ihrer Messstelle für einzelne Nächte in den Jahren 2003 bis 2006 für sich schon im Ansatz kein ihre Bewertung tragendes schlüssiges Bild. Zudem sind unter Einbeziehung dessen, dass nach dem Fluglärmgesetz die kritische Schwelle selbst bei Neuanlagen bis zum 31. Dezember 2010 bei 72 dB(A) liegt, sogar für die Nächte, für die die Kläger Messergebnisse vorgelegt haben, kritische Häufungen nicht etwa durchgehend belegt. Dass die im Internet veröffentlichen Auswertungen der DFLD-Messstelle neuerlich ein anderes Bild ergäben, wird von den Klägern nicht substantiiert, ist auch sonst nicht ersichtlich.
Aus dem Vorstehenden folgt zugleich, dass selbst unter Einbeziehung der Aussagen der Synopse "Fluglärmkriterien für ein Schutzkonzept bei wesentlichen Änderungen oder Neuanlagen von Flughäfen/Flugplätzen" von Griefahn/Jansen/Scheuch/Spreng – ZfL 2002, 171 – (im weiteren Synopse), die nach der Rechtsprechung des Senates bis zum In-Kraft-Treten des Fluglärmgesetzes einen gewichtigen Anhalt für die Bewertung der Zumutbarkeit von Lärmbelastungen bot,
Urteil vom 27. August 2008 – 20 D 5/06.AK u.a. - m.w.N.,
und ausgehend von den vorliegenden aussagekräftigen Messergebnissen der Messstelle 16 sich nichts für die Annahme einer unter planerischen Gesichtspunkten unzumutbaren Lärmbelastung der Kläger ergäbe. Eine Überschreitung der präventiven Richtwerte von Leq(3) = 50 dB(A) bzw. Lmax = 13 x 68 dB(A) steht danach für die Kläger nicht zu befürchten. Soweit die Kläger den äquivalenten Dauerschall sowie auch das Häufigkeitskriterium beanspruchen, die die Synopse bei einer Zweiteilung der Nacht empfiehlt, übersehen sie schon, dass das Fluglärmgesetz eine solche Zweiteilung nicht (mehr) vorsieht und die Gutachter der Synopse nach ihren Erläuterungen für eine Zweiteilung der Nacht einen Flughafen im Auge haben, bei dem die Konzentration des Flugverkehrs in der ersten Hälfte der Nacht liegt (2/3 bis 3/4 aller Bewegungen). Demgegenüber ergibt sich für die klägerischen Grundstücke ein Belastungsschwerpunkt gerade in der zweiten Nachthälfte. Entsprechend erübrigen sich auch hierauf bezogene weitere Untersuchungen, ob – wie von den Klägern mit dem Beweisantrag zu 2 zweiter Spiegelstrich verfolgt - bezogen auf die Nachtscheibe 1 Uhr bis 6 Uhr kritische Werte in Rede stehen.
Soweit die Kläger auf den Forschungsbericht 2004/07/D des Deutschen Zentrums für Luft- und Raumfahrt e.V. – Nachtfluglärmwirkungen – (im weiteren: DLR-Studie) aus dem Jahre 2004 Bezug nehmen, erschließt sich ebenfalls nichts anderes. Die Erkenntnisse der Synopse sind dadurch nicht überholt und auch die Festlegungen durch das Fluglärmgesetz nicht etwa als - namentlich unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten - unzureichend zu erachten. Verlässliche Bewertungskriterien für die Frage der Zumutbarkeit nächtlichen Lärms lassen sich aus der Studie nicht ableiten. Die Umsetzung der Studie in einer lärmmedizinischen Beurteilung für ein Nachtschutzkonzept von Basner, Isermann und Samel (ZfL 2005, 109) führt ebenfalls auf keine andere Bewertung. Insbesondere ist hieraus ebenso wenig wie aus den Ausführungen der Autoren der Synopse in neueren Publikationen -
Scheuch, Spreng und Jansen, Fluglärmschutzkonzept der sogenannten Synopse auf dem Prüfstand neuerer Erkenntnisse der Lärmwirkungsforschung sowie gesetzlicher Rahmenbedingungen, Teile 1 und 2 (ZfL (Lärmbekämpfung) 2007, 135 bzw. 187) -
eine zwingende Notwendigkeit abzulesen, bereits bei Überschreiten eines Richtwertes von Lmax 22-6= 1 x 80 dB(A) (nachts außen) von nicht zumutbaren Lärmverhältnissen auszugehen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 27. August 2008 – 20 D 5/06.AK u. a. -; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 21. Mai 2008 – 8 A 10910/07.OVG -.
Ein solcher Wert kann nicht bereits als anerkannter Stand der Lärmwirkungsforschung angesehen werden. Abgesehen davon fehlt auch hierauf bezogen jeglicher Anhalt, dass für die klägerischen Grundstücke insoweit kritische Werte in Rede stünden, zumal auch hier allenfalls ein bezogen auf die Vielzahl der Nächte zu mittelnder Wert in Rede steht.
Die Untersuchung von Greiser et.al "Beeinträchtigung durch Fluglärm: Arzneimittelverbrauch als Indikator für gesundheitliche Beeinträchtigungen" aus November 2006 betreffend die Ermittlung von Zumutbarkeitskriterien führt ebenfalls auf keine neuen Bewertungskriterien. Die Gutachter stellen fest, dass sich im Umkreis des Flughafens Köln/Bonn von der Lärmintensität abhängige Erhöhungen der Verordnungshäufigkeit und menge von Arzneimitteln zur Behandlung erhöhten Blutdrucks sowie von Herz- und Kreislauferkrankungen, Tranquilizern sowie Beruhigungs- und Schlafmitteln feststellen lassen. Zugleich verneinen sie ausdrücklich, dass die Ergebnisse ihrer Studie eine Basis für die Forderung einer Revision der Grenzwerte für nächtlichen Fluglärm zum Schutz der Gesundheit der Bevölkerung bieten. Die in diesem Zusammenhang geäußerte Kritik, die Ableitung von präventiven Werten für den nächtlichen Fluglärm in der Synopse sei wissenschaftlich nicht nachvollziehbar, bleibt weitestgehend unkommentiert und kann so ernstliche Bedenken weder gegen die Aussagen der Synopse noch gegen die Angemessenheit der im Fluglärmgesetz ausgewiesenen Grenzwerte wecken.
Vgl. allgemein zu dieser Untersuchung auch: Scheuch, Spreng, Jansen a.a.O., 187 und BVerwG, Urteil vom 9. November 2006 – 4 A 2001.06 -, BVerwGE 124, 95.
Selbst die neuerlich veröffentlichen Erkenntnisse zu den Wirkungen des Flug- und Straßenverkehrslärms auf die Gesundheit, vor allem auf den Blutdruck, die aus Untersuchungen resultieren, die die Europäische Kommission gefördert und an der das Umweltbundesamt mitgewirkt hat -
Hypertension und Exposure to Noise Near Airports: the HEYENA Study, Einvironmental Health Perspectives 2008, S. 329; Acute effects of night-time noise exposure on blood pressure in populations living near airports, European Heart Journal, February 12, 2008, S. 1 -,
ergeben keine verwertbaren Aussagen zur Vorzugswürdigkeit anderer Zumutbarkeitsgrenzen. Die den Aussagen des Fluglärmgesetzes und der Synopse u.a. zugrundeliegenden Erwägungen zu einer Korrelation von Lärmbetroffenheit und Blutdruck werden bestätigt.
Für weitergehende Ermittlungen zu sonstigen auch nur einigermaßen gesicherten Erkenntnissen der Lärmwirkungsforschung gibt es keinen Anlass. Angesichts der breit geführten Diskussion, nicht zuletzt im Rahmen der Beratungen des Fluglärmgesetzes, hätten sich insofern taugliche Ansätze sicher gezeigt.
Im Übrigen ergäbe sich zugunsten der Kläger auch keine andere Beurteilung bei unterstellter Unzumutbarkeit der Lärmeinwirkungen. Die streitigen Routen wären – auch in ihrer derzeitigen Umsetzung in Bezug auf die NeSS-Verfahren - nicht allein bei Unabweislichkeit aus sicherheitstechnischen Gründen zu akzeptieren. Denn es handelt sich vorliegend ersichtlich ausschlaggebend um einen bloßen sog. Verteilungsfall, in dem unter Ausschöpfung aller sicherheitstechnisch vertretbaren Möglichkeiten vergleichbare Lärmbelastungen auf keiner erwägenswerten Route vermieden werden können. Es kann deshalb nur darum gehen, wer die Lärmbelastung zu tragen hat. Anhaltspunkte dafür, dass es vorliegend eine Lösung geben könnte, bei der die Lärmbelastungen in dem durch eine Route betroffenen Bereich insgesamt nennenswert geringer wären als bei der verordneten Route, auch unter Einbeziehung ihrer tatsächlichen Umsetzung für die NeSS-Verfahren, fehlen. Insbesondere die Führung des Luftverkehrs auf der von den Klägern favorisierten "bereinigten Ist-Route" führt auf entsprechende Betroffenheiten in Rodenkirchen. Hinzu käme eine weitergehende Belastung von Ensen und Gremberghoven. Eine nur geringfügige südliche Verlagerung auch der NeSS-Verfahren, wie ursprünglich ins Auge gefasst, führt – wie bereits dargelegt – ebenfalls auf keine nennenswerte Veränderung für N. , namentlich nicht für die klägerischen Grundstücke. Im Übrigen erweitert sich mit einer südlichen Verlagerung des Verlaufs der Ideallinie der implementierten NeSS-Verfahren zugleich das Flugerwartungsgebiet über dem Stadtteil Rodenkirchen, wobei zumindest entsprechend hohe Lärmwerte für die dortige Wohnbevölkerung in Rede stehen. Auch in diesem Zusammenhang bedarf es deshalb keiner weiteren zahlenmäßig exakten Erfassung der in den jeweiligen Routenvarianten betroffenen Personen unter Spezifizierung der Höhe ihrer Lärmbelastung, wie sie den Klägern mit ihrem hilfsweisen Beweisantrag zu 3 vorschwebt. Auf der Hand liegt auch, dass der Verzicht auf eine Linkskurve ebenfalls vergleichbare Lärmbetroffenheiten in anderen Bereichen auslöst. Schließlich leuchtet es – wie bereits dargestellt – ohne weiteres ein, dass eine Verlagerung südlich der bereinigten Ist-Linie schon aus sicherheitstechnischen Gründen nicht in Betracht zu ziehen ist.
Abschließend bleibt festzuhalten, dass es erst recht auf keine Rechtsverletzung der Kläger führt, wenn die von der DFS für die entscheidenden Wegepunkte zur Festlegung der NeSS-Verfahren im Luftfahrthandbuch ausgewiesenen Koordinaten keine Entsprechung mit dem Normierten aufweisen würden. Dies gilt jenseits der Frage, ob und in welcher prozessualen Form hier Rechtsschutz für die Kläger überhaupt zu erreichen wäre. Zum einen hat die DFS eine entsprechende Berichtung und Anpassung der Koordinaten an die Variante 2 für den Fall angekündigt, dass sich im Rahmen des vorliegenden Klageverfahrens die nördliche Verlagerung der Flugroute als gegenüber den Klägern rechtmäßig erweisen sollte. Zum anderen können die Rechte der Kläger im Falle eines Umsetzungsdefizites jedenfalls in der Sache nicht weiter greifen als in Fällen einer tatsächlichen Normierung. Die Kläger können ein Einschreiten gegen ein verordnungswidrig implementiertes NeSS-Verfahren nicht verlangen, wenn sie eine Verordnung gleichen Inhalts gegen sich gelten lassen müssten. Das ist hier aber – wie sich aus den vorstehenden Ausführungen unmittelbar erschließt - der Fall.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, § 159 Satz 1 VwGO, § 100 Abs. 1 ZPO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO iVm § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen nach § 132 Abs. 2, § 137 Abs. 1 VwGO nicht gegeben sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 32b LuftVG
§ 26 LuftVO
§ 13 HWO
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 27a Abs. 2 LuftVO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 27a Abs. 2 LuftVO
§ 32 Abs. 3 Satz 4 LuftVG
§ 1 Abs. 4 223. DV
§ 27c Abs. 1 LuftVG
§ 27a Abs. 1 LuftVO
§ 29b Abs. 2 LuftVG
§ 29b Abs. 2 LuftVG
§ 27c Abs. 2 LuftVG
§ 32b Abs. 1 LuftVG
§ 29 Abs. 1 Satz 3 LuftVG
§ 8 Abs. 1 Satz 3 LuftVG
§ 159 Satz 1 VwGO
§ 100 Abs. 1 ZPO
§ 137 Abs. 1 VwGO
Art. 2 Abs. 2 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 123, 322
BVerwGE 121, 152
BVerwGE 119, 245
BVerwGE 120, 276
BVerwGE 99, 88
BVerwGE 111, 276
BVerwGE 124, 95
00 Uhr bis 5.00
4 C 6.04
4 C 11.03
9 C 6.02
4 B 43.05
4 B 69.05
4 C 2.03
7 NB 1.95
1 B 222.93
11 C 13.99
4 A 3001.07
20 D 5/06
8 A 10910/07
4 A 2001.06