Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-04-25, Aktenzeichen 18 K 888/07
ECLI: ECLI:DE:VGK:2008:0425.18K888.07.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen. Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
Im Mai 1978 zeigte der Rechtsvorgänger der Klägerin die Arzneimittel T2. , Weichgelatinekapseln, T. , magensaftresistente Kapseln, und T1. , Weichgelatinekapseln, für das Anwendungsgebiet „Links-Myokardschaden" beim Bundesgesundheitsamt an. Als arzneilich wirksamer Bestandteil waren 3 mg g- Strophanthin (DAB 7) bzw. 6,0 mg g-Strophanthin (DAB 7) in T2. enthalten.
Am 16.02.1990 stellte der Rechtsvorgänger der Klägerin die sogenannten Kurzanträge, am 07.06.1993 die sogenannten Langanträge. Die Anwendungsgebiete waren nun einheitlich für alle drei Präparate wie folgt formuliert: „Links- Myocardschaden, Infarktgefährdung, Stenocardische Beschwerden".
Am 20.12.1995 nahm die Rechtsvorgängerin der Klägerin die Anträge auf Verlängerung der Zulassung zurück. Am 17.01.2001 stellte sie Anträge auf Wiederaufgreifen der Verfahren nach § 105 Abs. 5c AMG und gab die Erklärungen zum Einreichen der Unterlagen gemäß 10. Änderungsgesetz zum AMG ab. Hinsichtlich der pharmakologischen, toxikologischen und/oder klinischen Unterlagen nahm sie auf anderes wissenschaftliches Erkenntnismaterial bezug, § 22 Abs. 3 AMG. Nach der pharmakologisch-toxikologischen Stellungnahme - 1. Phase - vom 17.05.2001 bestanden schwerwiegende Mängel, so dass die Beklagte einer Nachzulassung der Präparate nicht zustimmte. Auch in der medizinischen Stellungnahme - 1. Phase - vom 09.09.2002 votierte die Beklagte für die Versagung der Verlängerung der Zulassungen, da die Wirksamkeit und Verträglichkeit von g- Strophantin in den beantragten Indikationen durch das vorhandene Erkenntnismaterial nicht hinreichend belegt sei. Alle Studien bzw. sonstiges Erkenntnismaterial erfüllten in keiner Weise die heutigen Anforderungen an klinische Prüfungen für die Indikation der chronischen Herzinsuffizienz. Grundlage einer Bewertung der Wirksamkeit sei die CPMP Note for guidance on clinical investigation of medicinal products for the treatment of cardiac failure (CPMP/EWP/235/95, Rev. 1 vom 16.12.1999). Danach seien für den Nachweis der Wirksamkeit Morbiditäts- und/der Mortalitätsstudien erforderlich. Derartige Studien lägen für die Arzneimittel nicht vor.
Mit Schreiben vom 10.11.2003 teilte die Beklagte der Klägerin unter Beifügung der Stellungnahmen zur Qualität, zur Toxikologie und Klinik hinsichtlich aller drei Präparate die aus ihrer Sicht bestehenden Mängel mit und gab ihr Gelegenheit zur Stellungnahme innerhalb von 12 Monaten nach Zugang der Schreiben. Die Mängelschreiben wurden der Klägerin am 11.11.2003 zugestellt.
Am 05.11.2004 gingen bei der Beklagten im Rahmen der Nachlieferung die Unterlagen zur Mängelbeseitigung ein. In weiteren Stellungnahmen zur Pharmakologie/Toxikologie vom 16.02.2005 bemängelte die Beklagte, dass Befunde zur genetischen Toxikologie auch mit der Nachlieferung nicht vorgelegt worden seien. In den medizinischen Stellungnahmen - 2. Phase - vom 11.03.2005 votierte die Beklagte erneut für eine Versagung der Nachzulassung für die nunmehr für alle drei Präparate geänderten Anwendungsgebiete „Zur unterstützenden Behandlung bei leichter Herzmuskelschwäche (NYHA-Stadium I und II), zusammen mit anderen Herzmedikamenten. Hinweis: Zur Behandlung von Ödemen, Tachykardien und Tachyarrhythmien ist T2. nicht geeignet".
Mit Bescheiden vom 27.12.2005 wurden die Verlängerungen der Zulassungen für die Arzneimittel T2. (Zulassungsnummer 0000000.00.00), T. (Zulassungsnummer 0000000.00.00) und T2. (Zulassungsnummer 0000000.00.00) für die zuletzt beanspruchten Anwendungsgebiete erteilt. Die Bescheide ergingen mit Auflagen u.a. zur pharmazeutischen Qualität, zur Toxikologie und zur klinischen Wirksamkeit gemäß § 105 Abs. 5a AMG. Hinsichtlich der Auflagen zur klinischen Wirksamkeit wurde in den Bescheiden auf folgendes hingewiesen: „Im Hinblick auf das gegenwärtige Erkenntnismaterial müssen die Anforderungen an die klinische Wirksamkeit in der beantragten Indikation noch weiter belegt werden. Es ist daher geboten, aber im Hinblick auf die Verlängerung der Zulassung auch ausreichend, diese mit einer Auflage zur Durchführung einer geeigneten klinischen Prüfung zu verbinden, damit ergänzendes wissenschaftliches Erkenntnismaterial zur weiteren Untermauerung der Wahrscheinlichkeitsaussage generiert werden kann. Der genaue Inhalt der o.g. Auflagen wird Ihnen mit einem weiteren Bescheid bekanntgegeben. Die zur Erfüllung der Auflagen vorgesehenen Fristen beginnen erst mit der Zustellung des weiteren Bescheides." Die Bescheide wurden der Klägerin am 30.12.2005 zugestellt. Rechtsmittel hiergegen wurden nicht eingelegt.
Durch weitere Bescheide vom 29.08.2006 spezifizierte die Beklagte - unter Wiederholung der Bescheidtexte im Übrigen - die Auflagen zu Qualität, Toxikologie und klinischen Wirksamkeit in den Zulassungsbescheiden vom 27.12.2005. Hinsichtlich der Toxikologie verfügte die Beklagte u.a. in den gleich lautenden Auflagen T1: „Es wird die Durchführung einer Studie zur Untersuchung des genotoxischen Potentials im experimentellen Modellsystem gefordert. Die Ergebnisse dieser Untersuchung einschließlich deren Bewertung sind dem BfArM spätestens nach Ablauf von 24 Monaten vorzulegen." Unter Auflagen zur klinischen Wirksamkeit verfügte die Beklagte in den Auflagen M1: „Die Zulassung wird mit der Auflage der Durchführung einer geeigneten kontrollierten klinischen Studie zum Beleg der Wirksamkeit und damit verbunden dem Beleg eines positiven Nutzen/Risiko-Verhältnisses in der beantragten Indikation verbunden." Nach den beigefügten Rechtsmittelbelehrungen war innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe Klage beim Verwaltungsgericht Köln zu erheben. Die Bescheide wurden der Klägerin mit Übersendungsschreiben vom 07.09.2006 am 08.09.2006 zugestellt.
Am 27.09.2006 legte die Klägerin hiergegen Widerspruch ein. Zur Begründung führte sie mit Schreiben vom 20.12.2006 aus, dass es sich bei den mit Schreiben vom 7.09.2006 übersandten Bescheiden, die sich mit Ausnahme der Anlagen nicht von den ursprünglichen - bestandskräftigen - Bescheiden vom 27.12.2005 unterschieden, um wiederholende Verfügungen handele, denen selbst keine Rechtswirkungen in bezug auf die Hauptsacheentscheidung im Sinne des § 105 AMG zukomme. Bei den Bescheiden vom 27.12.2005 habe es sich auch nicht um vorläufige Verwaltungsakte gehandelt, sie seien lediglich unter dem Vorbehalt späterer, nicht den Kerngehalt modifizierender Auflagen im Sinne des § 28 AMG oder § 36 VwVfG ergangen. Da diese nachträglichen Auflagen, die nach gefestigter Rechtsprechung nicht den Kernbereich der Entscheidung betreffen könnten, somit nicht die Hauptsacheentscheidung gemäß § 105 AMG abänderten, liege mit den Bescheiden vom 29.08.2006 keine erneute Entscheidung über die Verlängerung der Zulassung gemäß § 105 AMG vor, sondern es handele sich um die nachträgliche Anordnung von Nebenbestimmungen gemäß § 36 VwVfG, gegen die eine Klage erst nach Durchführung eines Vorverfahrens gemäß § 68 VwGO zulässig sei. Die Bestimmung des § 105 Abs. 5 b AMG, der für die Entscheidungen über die Verlängerung der Zulassung als Rechtsweg die sofortige Erhebung der Klage vorsehe, habe den Sinn und Normzweck zu verhindern, dass bei rechtmäßiger Ablehnung der Verlängerung das Inverkehrbringen von Arzneimitteln nicht durch offensichtlich unbegründete Rechtsmittel über Gebühr verlängert werden könne. Im vorliegenden Fall handele es sich aber nicht mehr um eilbedürftig umzusetzende Entscheidungen über den Bestand der Zulassungen. Zu den erteilten Auflagen hinsichtlich der klinischen Wirksamkeit führte die Klägerin aus, dass diese möglicherweise den Kernbereich der Zulassung beträfen und aus diesem Grunde unzulässig seien. Die Begründung für die Nachforderung klinischer Studien entspreche auch nicht den in den Bescheiden bestätigten zugelassenen Indikationen. Die Begründung der Auflagen widerspreche daher der Entscheidung der Behörde in der Hauptsache.
Mit Widerspruchsbescheid vom 07.02.2007 wies die Beklagte die Widersprüche zurück, da diese nicht statthaft seien. Es könne dahinstehen, ob es sich bei den Bescheiden vom 29.08.2006 um wiederholende Verfügungen, Zweitbescheide oder sogar neue Erstbescheide handele. Denn in jedem Falle finde § 105 Abs. 5b Satz 1 AMG Anwendung mit der Folge, dass eine Klage vor dem zuständigen Verwaltungsgericht als einzig statthaftes Rechtsmittel in Betracht komme. Es handele sich im Übrigen nicht um nachträgliche Auflagen im Sinne von § 36 VwVfG oder § 28 Abs. 1 Satz 4 AMG. Der Regelungsgehalt der Auflagen sei der Klägerin im Bescheid vom 27.12.2005 klar abgrenzbar angezeigt worden und es sei ihr bekannt gewesen, zu welchen Teilgebieten nähere Inhaltsangaben erfolgen sollten. Die Erteilung der Auflage Nr. 6 sei unter ausdrücklicher Bezugnahme von § 105 Abs. 5a AMG erfolgt. Diese habe lediglich ihre Konkretisierung und nicht nachträgliche Neufassung im Bescheid vom 29.08.2006 enthalten. Die Gesamtbetrachtung von Entscheidungstenor und Auflagen spreche damit für einen Zweitbescheid oder sogar neuen Erstbescheid mit den bereits ausgeführten Rechtsfolgen. Ein Widerspruchsverfahren sei daher gemäß 105 Abs. 5b Satz 1 AMG ausgeschlossen. Der Widerspruchsbescheid wurde der Klägerin am 08.02.2007 zugestellt.
Am 05.03.2007 hat die Klägerin hiergegen Klage erhoben. Zur Begründung ergänzt und vertieft sie die Ausführungen aus der Widerspruchsbegründung. Die in den Zweitbescheiden angeordneten Auflagen seien nicht mehr Bestandteil der ursprünglichen Zulassungsentscheidung, sondern es handele sich um die nachträgliche Anordnung von Nebenbestimmungen. Eine derartige nachträgliche Auflagenerteilung sei nicht durch § 105 Abs. 5a AMG gedeckt, da danach die Verlängerung der Zulassung mit Auflagen zu verbinden sei. Die Zweitbescheide enthielten keine (erneute) materielle Regelung der Verlängerung der Zulassungen, sondern lediglich die Erteilung von Auflagen zu den mit den Erstbescheiden bereits erteilten Zulassungsverlängerungen. Soweit die Zweitbescheide die Verlängerung der Zulassung erneut erwähnten, habe dies lediglich deklaratorische Funktion. Rechtsgrundlage für die Auflagen könne allenfalls § 28 AMG in Verbindung mit § 36 VwVfG sein, so dass die üblichen Rechtsmittel des Widerspruchs und der Klage gegeben seien. Die Beklagte sei auch nicht befugt, weitere pharmakologisch- toxikologische oder klinische Prüfungen für die bereits nachzugelassenen Arzneimittel der Klägerin als Auflagen nachträglich anzuordnen. § 28 AMG enthalte keine allgemeine Befugnis zur Anordnung derartiger Prüfungen mit Ausnahme der Sonderregelung des § 28 Abs. 3 AMG. Der Inhalt der Auflagen 5 zur Toxikologie und 6 zur klinischen Wirksamkeit in den Zweitbescheiden greife in den Kernbereich der Zulassung ein und begegne erheblichen rechtlichen und fachlichen Bedenken. Die Begründung der Auflagen zur Toxikologie und zur Wirksamkeit lege nahe, dass es sich hier nach Auffassung der Beklagten wohl um gravierende Mängel gehandelt habe, die im Beanstandungsverfahren und nicht im Auflagenverfahren abzuhandeln gewesen wären. Es erwecke den Anschein, dass die Beklagte im Zeitraum zwischen Erst- und Zweitbescheiden die Kriterien zur Bewertung des Erkenntnismaterials geändert habe, ohne dieser geänderten Bewertung aber soviel Bedeutung beizumessen, dass sie einen Widerruf der Erstbescheide gemäß § 49 VwVfG rechtfertigen würden.
Die Klägerin beantragt,
die Bescheide vom 29.08.2006 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 07.02.2007 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie rügt die Zulässigkeit der erhobenen Klage.
Die Kammer hat den Rechtsstreit mit Beschluss vom 13.03.2008 auf die Einzelrichterin zur Entscheidung übertragen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 VwGO zulässig und auch fristgemäß innerhalb der durch den Widerspruchsbescheid vom 07.02.2007 in Gang gesetzten Klagefrist erhoben.
Die Klage ist jedoch nicht begründet.
Die angefochtenen Bescheide vom 29.08.2006 sind bestandskräftig geworden und damit einer materiellen Überprüfung oder Aufhebung durch das erkennende Gericht entzogen. Die hiergegen von der Klägerin erhobenen Widersprüche waren nicht statthaft, da gemäß § 105 Abs. 5 b AMG ein Vorverfahren nach § 68 VwGO bei Rechtsmitteln gegen die Entscheidung über die Verlängerung der Zulassung nach Absatz 3 Satz 1 nicht stattfindet.
Die Bescheide vom 29.08.2006 wiederholen zunächst die bereits mit den Bescheiden vom 27.12.2005 erteilten Nachzulassungen sowie die mit diesen verbundenen Auflagen zum Wortlaut der für das Behältnis und die äußere Umhüllung vorgesehenen Angaben und zum Wortlaut der Packungsbeilage und der Fachinformation. Darüber hinaus spezifizieren sie im Einzelnen die Auflagen zur pharmazeutischen Qualität, zur Toxikologie und zur klinischen Wirksamkeit, die in den Zulassungsbescheiden vom 27.12.2005 bereits als Auflagen Nr. 4 - 6 verfügt sowie hinsichtlich der klinischen Wirksamkeit ihrem wesentlichen Inhalt nach umschrieben waren. Bei verständiger Auslegung der Bescheide vom 27.12.2005 einerseits und der Bescheide vom 29.08.2006 andererseits unter Berücksichtigung ihres objektiven Erklärungswertes in entsprechender Anwendung von § 133 BGB handelt es sich daher bei diesen Bescheiden um jeweils selbständig anfechtbare Teilverwaltungsakte innerhalb des einheitlichen Nachzulassungsverfahrens. Die Bescheide vom 27.12.2005 enthielten die Erteilung der Nachzulassungen mit den Auflagen zu Nr. 1 - 6 unter ausdrücklicher Ankündigung einer Spezifizierung der Auflagen zu Nr. 4 - 6 im Rahmen eines weiteren Bescheides. Die Bescheide vom 29.08.2006 regelten dann - unter Wiederholung des Inhalts der vorgangegangenen Bescheide - die Einzelheiten der Auflagen zu Nr. 4 - 6. Diese Auslegung wird auch durch die Ausführungen der Beklagten in dem Übersendungsschreiben vom 07.09.2006 bestätigt, wenn es dort heißt, dass „in der anliegenden Ausfertigung die Auflagen zu Ziffer 4-6 (Qualität, Toxikologie und klinische Wirksamkeit) im Zulassungsbescheid vom 27.12.2005 spezifiziert" würden.
Bedenken gegen die Erteilung der Nachzulassung im Wege des Erlasses von Teilverwaltungsakten bestehen nicht. Der Erlass von Teilverwaltungsakten ist grundsätzlich auch ohne besondere Ermächtigung zulässig und wird von der Ermächtigungsgrundlage zum Erlass des endgültigen Verwaltungsaktes als „weniger" umfasst,
Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, § 35 Rdnr. 183 a.
Auch aus der Regelung des arzneimittelrechtlichen Nachzulassungsverfahrens in § 105 AMG ergeben sich zur Überzeugung des Gerichts keine diesbezüglichen Einschränkungen. Zwar sieht § 105 Abs. 5 a Satz 1 AMG vor, dass etwaige Auflagen mit dem Zulassungsbescheid zu verbinden sind. Dies schließt aber eine Regelung der Nachzulassung durch Teilverwaltungsakte, von denen einer bestimmte Auflagen näher konkretisiert, nicht aus. Auch Aspekte der Arzneimittelsicherheit oder der Beschleunigung der Nachzulassungsverfahren stehen dem nicht grundsätzlich entgegen, zumal den pharmazeutischen Unternehmern für die Erfüllung der Auflagen regelmäßig nicht unerhebliche Fristen eingeräumt werden, die zudem auf Antrag noch verlängerbar sind.
Entgegen der Ansicht der Klägerin handelt es sich nach alldem bei den mit den Bescheiden vom 29.08.2006 verfügten Auflagen nicht um nachträgliche Auflagen gemäß § 28 Abs. 1 Satz 4 AMG oder § 36 VwVfG. Abgesehen davon, dass die Beklagte die Erteilung dieser Auflagen ausdrücklich auf § 105 Abs. 5 a AMG gestützt hat, war deren wesentlicher Inhalt der Klägerin bereits mit den Bescheiden vom 27.12.2005 mitgeteilt worden. Die Nachzulassung war daher von vorneherein mit den Auflagen u.a. zur Toxikologie und zur klinischen Wirksamkeit verbunden und die Notwendigkeit für die Erteilung dieser Auflagen war nicht erst nachträglich durch neue Erkenntnisse oder sonstige Entwicklungen entstanden.
Gegen den Bescheid vom 29.08.2006 hätte daher gemäß § 105 Abs. 5 b AMG unmittelbar Klage vor dem Verwaltungsgericht erhoben werden müssen, wie es auch in der Rechtsmittelbelehrung zutreffend angegeben war. Nichts anderes würde im Übrigen gelten, wenn man davon ausginge, dass es sich bei den Bescheiden vom 29.08.2006 um Zweitbescheide handelte.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 28 AMG
§ 36 VwVfG
§ 105 AMG
§ 68 VwGO
§ 49 VwVfG
§ 133 BGB
§ 105 Abs. 5c AMG
§ 22 Abs. 3
AMG
§ 105 Abs. 5a AMG
§ 105 Abs. 5 b AMG
§ 105 Abs. 5b Satz 1
AMG
§ 28 Abs. 1 Satz 4 AMG
§ 105 Abs. 5a
AMG
§ 28 Abs. 3 AMG
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 105 Abs. 5 a Satz 1 AMG
§ 105 Abs. 5 a AMG
§ 154 Abs. 1 VwGO