Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2013-01-17, Aktenzeichen 7 KN 178/12

Tenor:

Tatbestand:
Die Verfahrensbeteiligten streiten um die Wirksamkeit der vom Antragsgegner auf Grundlage des § 3 Abs. 1 S. 1, Abs. 4 S. 1, Abs. 5 S. 2 des Niedersächsischen Verwaltungs-kostengesetzes erlassenen Gebührenordnung für Erlaubnisse und Ausnahmegenehmi-gungen für übermäßige Straßennutzungen vom 14.02.2012.
Die Antragstellerin betreibt ein Transport- und Speditionsunternehmen, das die Durchführung von Schwerlast- und Großraumtransporten auf öffentlichen Straßen anbietet und die hierfür erforderlichen Genehmigungen bei den Straßenverkehrsbehörden einholt.
Die Benutzung öffentlicher Straßen mit besonders großen oder schweren Fahrzeugen ist nach der Straßenverkehrsordnung - StVO - (§§ 29 Abs. 3, 46 Abs. 1 Nr. 5 StVO) erlaubnispflichtig. Erlaubnis- und Genehmigungsbehörden sind in der Regel die Straßenverkehrsämter der kommunalen Gebietskörperschaften. Im Zuge der Antragsbearbeitung holen sie rglm. Stellungnahmen der Niedersächsischen Landesbehörde für Straßenbau und Verkehr (NLStBV) gem. Ziff. V Nr. 2 VwV StVO zu § 29 Abs. 3 StVO und Ziff. III Nr. 2 VwV StVO zu § 46 Abs. 1 Nr. 5 StVO ein. Die NLStBV prüft als Verkehrsbehörde für die Autobahnen sowie als Straßenbaulastträger für die Autobahnen, die Bundes- und Landesstraßen, ob der Transport den beantragten Fahrweg ohne Beeinträchtigung der Verkehrsbauwerke befahren kann. Sie gibt ggf. Empfehlungen zu Alternativrouten. Für diese Dienste hält sie in einem eigenen Dezernat Personal und Sachmittel vor. Die von den Erlaubnis- und Genehmigungsbehörden erhobenen Gebühren wurden bis zum Inkrafttreten der streitgegenständlichen Gebührenordnung in vollem Umfang dem Haushalt der Rechtsträger dieser Behörden gutgeschrieben; eine Beteiligung der NLStBV an den Gebührenaufkommen erfolgte nicht.
Der Niedersächsische Landesrechnungshof gab in seinem Jahresbericht 2009 die Empfehlung ab: "Der Landesrechnungshof empfiehlt zu prüfen, ob dem Land für seine Amtshandlungen Gebühren zustehen. Sollte dies bei der derzeitigen Zuständigkeitsregelung nicht möglich sein, wäre zu prüfen, ob die Eigenschaft als EGB (d.h. Erlaubnis- und Genehmigungsbehörden) für über die Landesgrenzen Niedersachsens hinausgehende Sondertransporte auf die NLStBV übertragen werden kann."
Auf Vorschlag des Landtagsausschusses für Haushalt und Finanzen vom 21.10.2009 beauftragte der Niedersächsische Landtag mit Beschluss vom 29.10.2009 das Niedersächsische Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr einen Vorschlag zu unterbreiten, wie dem Land Gebühren für seine Amtshandlungen zufließen könnten. Dem schloss sich eine längere Diskussion auf ministerieller Ebene über die Frage der Umsetzung dieser Empfehlungen an. Da das Niedersächsische Verwaltungskostengesetz - NVwKostG - für eine derartige Gebührenordnung keine Ermächtigungsgrundlage enthielt, wurde § 3 NVwKostG durch Art. 2 des Haushaltsbegleitgesetzes 2012 geändert. Danach kann, wenn eine bundesrechtlich geregelte Gebühr nicht den durchschnittlichen Aufwand der an der Amtshandlung beteiligten Stellen deckt oder für eine Amtshandlung die Erhebung einer Gebühr bundesrechtlich ausgeschlossen ist, durch Gebührenordnung eine vom Bundesrecht abweichende Regelung getroffen werden. Hierdurch sollte das NVwKostG "… um eine allgemeine Ermächtigungsnorm zur Regelung von Bundesrecht abweichenden Landeskostenrechts ergänzt werden" (S. 7 der Entwurfsbegründung, LT-Drucks. 16/3916).
Das Niedersächsische Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr erließ auf Grundlage des neugefassten § 3 Abs. 4 NVwKostG nach Beteiligung und Anhörung des Niedersächsischen Städte- und Gemeindetages sowie einzelner Gemeinden und der Verbände der Transportunternehmen die am 01.04.2012 in Kraft getretene streitgegenständliche Gebührenordnung. Die Verordnung (GVBl. 3/2012, S. 17, 22) hat folgenden Wortlaut:
§ 1
(1) Für die Entscheidung über eine Erlaubnis für eine übermäßige Straßenbenutzung nach § 29 Straßenverkehrsordnung (StVO) und für die Entscheidung über die Genehmigung einer Ausnahme von den Vorschriften über Höhe, Länge oder Breite von Fahrzeug oder Ladung (§ 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 StVO) wird eine Gebühr erhoben. Für die Höhe der Gebühr ist der erforderliche Zeitaufwand für die Entscheidung maßgebend; es sind jedoch mindestens 10 und höchstens 850 Euro zu erheben. § 1 Absätze 3 bis 5 der Allgemeinen Gebührenordnung gilt entsprechend. Eine Mitwirkung der Landesbehörde für Straßenbau und Verkehr bei der Vorbereitung der Entscheidung wird nicht nach den Sätzen 2 und 3 berücksichtigt; bei Mitwirkung der Landesbehörde für Straßenbau und Verkehr erhöht sich die Gebühr nach den Sätzen 2 und 3 um 30 Euro.
(2) Ist eine Gebühr nach Absatz 1 zu erheben, so finden die Gebühren-Nummern 263 und 264 der Anlage der Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr vom 25. Januar 2011 (BGBl. I S. 98) keine Anwendung.
(3) Für die Erhebung einer Gebühr nach Absatz 1 ist das Verwaltungskostenrecht des Bundes anzuwenden.
§ 2
Hat die Landesbehörde für Straßenbau und Verkehr bei der Vorbereitung einer Entscheidung nach § 1 Abs. 1 mitgewirkt, so ist das Land an der vereinnahmten Gebühr mit 30 Euro zu beteiligen.
§ 3
Diese Verordnung tritt am 1. April 2012 in Kraft.
Hiergegen wendet sich die Antragstellerin mit ihrem Normenkontrollantrag vom 23.10.2012, eingegangen bei Gericht am 30.10.2012. Sie trägt vor, als Speditionsunternehmen, das Adressat von auf der Grundlage der streitigen Gebührenordnung erlassener Gebührenbescheide sei, sei sie antragsbefugt. Die Gebührenordnung sei rechtswidrig. Dem Antragsgegner fehle die Ermächtigungsgrundlage für ihren Erlass. Die von der Gebührenregelung des Landes erfassten Gebührentatbestände seien bereits durch das Bundesrecht, die Ziffern 263 und 264 der Anlage zur Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr abgedeckt. Damit seien die Voraussetzungen für eine Anwendung des § 3 Abs. 4 NVwKostG nicht erfüllt, der voraussetze, dass eine vom Bundesrecht abweichende Regelung getroffen werden könne.
Die Antragstellerin beantragt schriftsätzlich,
die Gebührenordnung für Erlaubnisse und Ausnahmegenehmigungen für übermäßige Straßenbenutzung vom 14.02.2012 (bekanntgemacht durch Veröffentlichung im Niedersächsischen Gesetz- und Verordnungsblatt vom 06.03.2012, S. 17, 22) für nichtig zu erklären.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzuweisen.
Er erwidert, § 3 Abs. 1 S. 1, Abs. 4 S. 1, 5 S. 2 NVwKostG sei eine gültige Ermächtigungsgrundlage für den Erlass der streitgegenständlichen Gebührenverordnung. Der Landesgesetzgeber sei für den Erlass dieser Norm zuständig gewesen. Dies ergebe sich aus Art. 84 Abs. 1 S. 2 GG iVm Art. 43 Abs. 1 S. 2 NVerf. Die konkurrierende Gesetzgebung des Bundes für die Erhebung von Gebühren im Zusammenhang mit dem Straßenverkehr beziehe sich allein auf die Benutzung von Straßen. Die streitgegenständliche Gebühr falle jedoch im Vorfeld und unabhängig von einer tatsächlich erfolgenden Nutzung an. Das Grundgesetz sehe in Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG eine einschränkungslose Abweichungsbefugnis zugunsten der Länder vor. Maßgeblich sei die zuletzt erlassene Norm. Dies sei im Vergleich zur bundesrechtlichen Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr die Gebührenordnung des Landes Niedersachsen. Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG sei erst im Jahre 2006 in das Grundgesetz aufgenommen worden und modifiziere daher als „lex posterior“ überdies die bisherigen Gesetzgebungsregelungen in Art. 72, 74 GG sowie den Grundsatz des Art. 31 GG. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts könnten weder der Bund noch die Bundesländer jeweils gegenüber dem anderen einen Vorrang zur Regelung des Gebührenrechts beanspruchen, so dass die Gesetzgebungskompetenz für Regelungen zur Gebührenerhebung als Annex dem jeweiligen Verwaltungsverfahrensrecht und dem Ordnungsrecht zu folgen habe. Jedenfalls dann, wenn die Frage der Gebührenerhebung in so engem Zusammenhang mit dem Verwaltungsverfahren stehe, dass sie ein notwendiger Bestandteil des Verfahrens werde, erstrecke sich die Ermächtigung des Bundes in Art. 84 Abs. 1 GG auch auf die Gebühren. Ein Abwägungsdefizit oder ein Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz sei ebenfalls nicht zu erkennen. Eine „Verdrängungswirkung“ sei ebenso wenig wie eine Existenzgefährdung gegeben, die Gebühr in ihrer Höhe von 30 EUR moderat.
Wegen der Einzelheiten und des weiteren Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Antragsgegners Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag der Antragstellerin mit dem Ziel, die streitige Gebührenordnung für Erlaubnisse und Ausnahmegenehmigungen für übermäßige Straßennutzungen des Antragsgegners vom 14.02.2012 (GVBl. 3/2012, S. 17, 22) für unwirksam zu erklären, über den der Senat mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheidet (§ 101 Abs. 2 VwGO), hat Erfolg (§ 47 VwGO).
I. Der Antrag ist zulässig.
Die Antragstellerin ist nach § 47 Abs. 2 S. 1 VwGO antragsbefugt. Die Antragsbefugnis fehlt nur in solchen Fällen, in denen offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise subjektive Rechte der Antragstellerin verletzt sein können (BVerwG, Beschl. v. 29.12.2011 - 3 BN 1/11 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 183; Urt. v. 17. 01. 2001 - 6 CN 4.00 -, NVwZ 2001, 1038 mwN). Als Transport- und Speditionsunternehmen, das die Durchführung von Schwerlast- und Großraumtransporten auf öffentlichen Straßen anbietet und die hierfür erforderlichen Genehmigungen bei den Straßenverkehrsbehörden einholt, wird sie beim Vollzug der Gebührenordnung durch belastende Gebührenbescheide in ihrer rechtlich geschützten gewerblichen Betätigung betroffen.
II. Der Normenkontrollantrag ist begründet.
Die von den Niedersächsischen Ministerien für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr sowie für Finanzen am 14.02.2012 erlassene Gebührenordnung für Erlaubnisse und Ausnahmegenehmigungen für übermäßige Straßenbenutzung, im Folgenden: GebührenVO, verstößt gegen Bundesrecht - die Ziffern 263 und 264 der Anlage der Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr vom 25.01.2011 (BGBl. I S. 98), zuletzt geändert durch Verordnung vom 31.08.2012, im Folgenden: GebOSt - und ist daher nach Art. 31, 70 GG nichtig. Es besteht entgegen der Auffassung des Antragsgegners keine Gesetzgebungskompetenz der Länder zum Erlass einer konkurrierenden Gebührenordnung aus Art. 84 Abs. 1 GG und Art. 125b Abs. 2 GG, die es ihm - wie in § 1 Abs. 2 GebührenVO geregelt - ermöglicht, die Anwendung der Gebührenziffern 263 und 264 der Anlage der GebOSt bei Entscheidungen über eine Erlaubnis für eine übermäßige Straßenbenutzung nach § 29 StVO und über die Genehmigung einer Ausnahme nach § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 StVO auszuschließen und der landesrechtlichen Normsetzung den Vorrang in dem mit den genannten bundesrechtlichen Regelungen identischen Normbereich zu verleihen.
1. Ein Abweichungsrecht des Antragsgegners von bundesrechtlichen Regelungen besteht zwar im Bereich des Art. 84 Abs. 1 S. 2 GG. Dessen Voraussetzungen liegen indes hinsichtlich der Gebührenerhebung im Straßenverkehr nicht vor. Art. 84 Abs. 1 Satz 2 iVm Satz 1 GG bezieht sich auf „… die Einrichtung der Behörden und das Verwaltungsverfahren“. Die Kompetenz zur Gebührenerhebung für die Gewährung staatlicher Leistungen wird in der Norm nicht erwähnt. Nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts sieht das Grundgesetz das Gebührenrecht allerdings nicht als eigenständige Sachmaterie an, "… sondern als einen Bestandteil jenes Bereiches, in dem Verwaltungsbehörden öffentliche Aufgaben wahrnehmen, für die eine Kostendeckung durch Gebühren in Betracht kommt …" (BVerwG, Urt. v. 03. 03. 1994 - 4 C 1.93 -, BVerwGE 95, 188 f.). Die staatliche Befugnis, ein Entgelt für Verwaltungsleistungen zu erheben, ist aber nicht dem Verwaltungsverfahren, sondern der jeweiligen Sachgesetzgebungskompetenz, d.h. insbesondere den Art. 72 - 74 GG, zuzuordnen. Dies entspricht der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerfG, Urt. v. 20.07.1954 - 1 BvR 459/52 u.a.-, BVerfGE 4, 7, 13 f.; Urt. v. 10.12.1980 - 2 BvF 3/77 -, BVerfGE 55, 274, 297 f.; Urt. v. 06.11.1984 - 2 BvL 19/83 u.a. -, BVerfGE 67, 256, 274 ff.; Beschl. v. 08.06.1988 - 2 BvL 9/85 u. 2 BvL 3/86 -, BVerfGE 78, 249 266 f.; Beschl. v. 10.03.1998 - 1 BvR 178/97 -, BVerfGE 97, 332, 341 f.; Urt. v. 07.05.1998 - 2 BvR 1876/91 u.a. -, BVerfGE 98, 83, 100 f.; Urt. v. 19.03.2003 - 2 BvL 9/98 u.a. -, BVerfGE 108, 1, 13; Beschl. v. 17.07.2003 - 2 BvL 1/99 u.a. -, BVerfGE 108, 186, 213 f.; Beschl. v. 18.05.2004 - 2 BvR 2374/99 -, BVerfGE 110, 370, 384; Urt. v. 26.01.2005 - 2 BvF 1/03 -, BVerfGE 112, 226, 243; kennzeichnend etwa die Aussage im Urt. v. 08.06.1960 - 1 BvR 580/53 -, BVerfGE 11, 192, 198 zur Regelung von Gebühren in FGG-Verfahren: "… und die Festsetzung von Gebühren für … Beurkundungen gehören zu den Rechtsgebieten, auf die sich gem. Art. 74 Nr. 1 GG die konkurrierende Gesetzgebung des Bundes erstreckt“). Diese Auffassung wird in der Kommentarliteratur geteilt (Maunz-Dürig, GG, Stand Okt. 2008, Art. 70 Ziff. 3; Schmidt-Bleibtreu, GG, 11. Aufl. 2008, Art. 70 Rn. 34a; v. Mangold, GG, 5. Aufl. 2005, Art. 70 Abs. 1 Rn. 48; Leibholz/Rinck, GG, Stand Mai 2012, vor Art. 70-82 Rz. 217-221). Die Zuordnung zur Sachgesetzgebungskompetenz liegt wegen der Verknüpfung von sachlicher Begünstigung und Gebühr insbesondere dann nahe, wenn man in der Gebühr ein Entgelt für die staatliche Gewährung iSe Verhältnisses von Leistung und Gegenleistung sieht (vgl. BVerfG, Urt. v. 19.3.2003, aaO, BVerfGE 108, 4, 13: „Ist eine Abgabe wegen der rechtlichen Verknüpfung von Leistung und Gegenleistung dem Grunde nach als Gebühr zu qualifizieren, so bleibt es bei ihrer formalen Zuordnung zu den allgemeinen Sachgesetzgebungskompetenzen der Art. 70ff. GG …“; s. dazu Schiller, NVwZ 2003, 1337 f.: „Synallagma, … wie es aus dem Zivilrecht bekannt ist“). Auch das Bundesverwaltungsgericht betont in seiner neueren Rechtsprechung, dass "… die Gesetzgebungsbefugnis zur Schaffung von Kostenregelungen … allein als Annex zur Sachkompetenz vermittelt wird, wobei den Ländern das Kostenrecht selbst zusteht" (BVerwG, Urt. v. 21.06.2006 - 8 C 12.05 -, juris Rn. 36; ebenso BVerwG, Urt. v. 25.08.1999 - 8 C 12.98 -, NVwZ 2000 73, 76: „Annexkompetenz auch für etwaige Gebührenregelungen … gem. Art. 74 Nr. 24 GG“). Für die Zuordnung der Gebührenerhebung zur jeweiligen Sachkompetenz sprechen überdies praktische Überlegungen, da sonst für jede materiell-rechtliche Gesetzgebung, die die Erteilung staatlicher Genehmigungen vorsieht, eine „Parallelgesetzgebung“ auf Landesebene zur Schaffung eines hierauf bezogenen Gebührentatbestandes erforderlich würde, die zudem auch immer schon rechtzeitig mit Inkrafttreten des Bundesgesetzes abgeschlossen sein müsste, da sonst nach dem Grundsatz des Gesetzesvorbehalts eine Gebührenerhebung nicht zulässig wäre. Bei Fehlen einer bundeseinheitlichen Gebührensetzung bestünde zudem die Gefahr eines „Wettstreits“ der Länder um eine entweder möglichst günstige - anlockende - oder auf den gegenteiligen Effekt zielende „abschreckende“ Gebührenfestsetzung, die in Widerspruch zum Erfordernis der bundeseinheitlichen Regelung (Art. 72 Abs. 2 GG) treten kann, die ihrerseits Voraussetzung für die Ausübung einzelner konkurrierender Gesetzgebungskompetenzen durch den Bund ist.
2. Der Senat weist in diesem Zusammenhang klarstellend darauf hin, dass er die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes aus der Sachkompetenzzuweisung „Straßenverkehr“ in Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG entnimmt, hingegen nicht in der in dieser Verfassungsbestimmung ebenfalls enthaltenen Zuständigkeit des Bundes für die "… Erhebung … von Gebühren … für die Benutzung öffentlicher Straßen mit Kraftfahrzeugen" sieht. Denn diese Formulierung soll nach Auffassung des Senats lediglich die Kompetenz für den Erlass einer Straßenbenutzungsgebühr im engeren Sinne, d.h. eines Entgeltes für die Nutzung der Straße als solcher, schaffen. Die Regelung ist im Zuge des zwanzigsten Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes (BGBl. I 1969, 357) in Art. 74 GG eingefügt worden. Die dazu vorhandenen Gesetzesmaterialien sind allerdings im Hinblick auf die hier maßgebliche Auslegungsfrage weitgehend unergiebig (vgl. Entwurf der Fraktionen von CDU/CSU und SPD, BT-Drucks. V/3483; Bericht des Rechtsausschusses, BT-Drucks. V/3605; Stenographischer Bericht der 204. Sitzung des Bundestages v. 11.12.1968, 11050; Anrufung des Vermittlungsausschusses, BT-Drucks. V/3826, Anlage, S. 2 f). Jedoch gibt die Begründung des Entwurfs eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes der Fraktionen CDU/CSU und SPD vom 07.03.2006 (BT-Drucks. 16/813 - Föderalismusreform I) zur Änderung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG darüber Aufschluss, dass mit der Einfügung der Worte „oder Entgelten“ in den Verfassungstext allein die Vorstellung der Erhebung eines Entgeltes für die Straßenbenutzung verbunden war (vgl. Entwurfsbegründung S. 13, BT-Drucks. 16/813: "... Ebenso wie die öffentlich-rechtliche Gebühr stellt auch das privat-rechtliche Entgelt für die Nutzung einer öffentlichen Straße eine Geldleistung dar, die als Gegenleistung für die Inanspruchnahme der öffentlichen Straße erbracht werden kann").
3. Die Auffassung des Antragsgegners, Art. 84 Abs. 1 GG sei „lex posterior“ und modifiziere „… die bisherigen Gesetzgebungsregelungen in den Art. 72 und 74 sowie den Grundsatz des Art. 31 GG“ trifft in dieser Form nicht zu. Abgesehen von der Frage, ob eine Hierarchisierung von Grundgesetznormen nach der lex posterior-Regel überhaupt möglich erscheint, ist darauf hinzuweisen, dass auch die Art. 72 und 74 GG im Zuge der Föderalismusreform I geändert worden sind, so dass Art. 84 Abs. 1 GG im Verhältnis zu diesen Verfassungsbestimmungen schon nicht als das spätere Gesetz angesehen werden kann. Darüber hinaus ist aber auch nicht zu erkennen, dass mit der Neufassung des Art. 84 GG bisher der Sachgesetzgebungskompetenz zugeordnete Materien nunmehr der Verfahrensgesetzgebungskompetenz hätten zugeordnet werden sollen.
4. Zu unterscheiden von der Kompetenz zur Setzung von Gebühren als Gegenleistung für die Inanspruchnahme einer staatlichen Leistung ist das Verwaltungskostenrecht als Teil des Verwaltungsverfahrensrechts, das - querschnittsartig - allgemeine Grundsätze für die Erhebung von Gebühren regelt (vgl. BVerwG, Urt. v. 01.12.1989 - 8 C 14.88 -, juris Rn. 16; s. auch Schmidt-Bleibtreu, aaO, Art. 70 Rn. 34a zur Unterscheidung zw. Gebühren, die der allg. Sachgesetzgebungskompetenz zugeordnet werden und der Einziehung von Gebühren, die sich nach der Verwaltungszuständigkeit und damit nach Art. 83ff GG richtet). Dieser Rechtsbereich fällt originär in die Gesetzgebungshoheit der Länder (vgl. BVerfG, Urt. v. 09.07.1969 - 2 BvL 25 u. 26/64 -, BVerfGE 26, 281, 297 für eine unzulässige allgemeine Gebührenbefreiungsregelung des Bundes zu Gunsten von Bahn und Post). In diesem Sinne versteht der Senat auch die ältere Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, die die Gesetzgebungskompetenz für die GebOSt des Bundes sowohl in Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG wie in Art. 84 Abs. 1 GG a.F. zu verorten scheint (BVerwG Urt. v. 13.01.1959 - I C 114.57 -, Buchholz 442.10 § 6 StVG Nr. 1; Urt. v. 22.03.1979 - VII C 65.75 -; Buchholz 442.10 § 6a StVG Nr. 2; u. Urt. v. 28.09.1979 - 7 C 26.78 -, Buchholz 442.10 § 6a StVG Nr. 3; ähnlich BadWürttVGH, Urt. v. 08.04.2008 - 10 S 2860/07 -, juris). Die GebOSt enthält neben dem Gebührentarif der Anlage eine Reihe von allgemeinen Regelungen über die Kostenerhebung in Verwaltungsverfahren nach den in § 1 Abs. 1 GebOSt genannten Gesetzen, die Verwaltungskostenrecht darstellen und in den Regelungsbereich des Verwaltungsverfahrensrechts übergreifen. Für sie ist - anders als für den Gebührentarif als Regelung der Entgelte für die beantragte staatliche Gewährung - die Gesetzgebungskompetenz vorzugsweise in der Gesetzgebungszuständigkeit für das Verwaltungsverfahren (Art. 84 Abs. 1 GG) zu suchen.
Im Übrigen würde es im Ergebnis nichts ändern, wenn man abweichend von der Auffassung des Senats den Gebührentarif der GebOSt - nur auf ihn kommt es vorliegend an - nicht allein der Sachkompetenz des Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG zuordnen wollte, sondern von einer Art "doppelter Kompetenzbegründung" sowohl aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG wie aus Art. 84 Abs. 1 GG a.F. ausginge. Denn die Abweichungsmöglichkeit für den Landesgesetzgeber ist nur im Bereich des Art. 84 Abs. 1 GG (für das Verwaltungsverfahren und die Behördenorganisation) gegeben, nicht aber im Bereich der Sachkompetenzen der Art. 72 ff. GG, die durch den Bundesgesetzgeber für den Gebührentarif jedenfalls. auch in Anspruch genommen sind. Eine abweichende Auffassung würde bei „doppelgesichtigen“ Normen dazu führen, es den Ländern durch Anwendung des Art. 84 Abs. 1 S. 2 GG zu ermöglichen, materiell-rechtliche Bundesgesetzgebungskompetenzen jenseits von Art. 72 Abs. 3 GG zu beschneiden.
5. Nicht verwechselt werden darf die Frage der Gesetzgebungskompetenz für die Gebührenerhebung mit der weiteren Frage, ob der Bund als zuständiger Gesetzgeber in diesem Bereich von seiner Gesetzgebungskompetenz abschließend Gebrauch gemacht oder Raum für ergänzende landesrechtliche Regelungen gelassen hat. Die in der Gesetzesbegründung (LT-Drucks. 16/3916, S. 7f.) im Zusammenhang mit der Abweichungsbefugnis nach Art. 84 Abs. 1 S. 2 GG (allein) angeführte Kommentierung von Pieroth (Jarass/Pieroth, GG, 11. Aufl. 2011, Art. 84 Rn. 5) bezieht sich auf Fundstellen aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, Urt. v. 25.08.1999 - 8 C 12.98 -, Buchholz 401.8 Verwaltungsgebühren Nr. 35; Urt. v. 12.07.2006 - 10 C 9.05 -, Buchholz 401.8 Verwaltungsgebühren Nr. 47), in denen es bundesrechtlichen Regelungen - § 52 Abs. 4 BImSchG und § 24 Abs. 1 S. 1 BBodSchG - keine Sperrwirkung gegenüber einer Erhebung von Verwaltungsgebühren auf landesrechtlicher Grundlage zugesprochen hat. Dagegen betont das Bundesverwaltungsgericht an dieser wie an anderer Stelle, dass „… das Landeskostenrecht dem Bundeskostenrecht nachgeordnet ist und daher nur zum Zuge kommt, soweit das Bundeskostenrecht keine Bestimmungen trifft. Regelt das Bundesrecht die Gebührenerhebung abschließend, ist insoweit für die Anwendung landesrechtlicher Gebührenvorschriften kein Raum. Das folgt aus dem Vorrang des Bundesrechts“ (BVerwG, Urt.v. 21.06.2006 - 8 C 12.05 -, juris Rn. 23 mwN; Urt. v. 01.12.1989 - 8 C 14.88 -, juris).
6. Bei der von Seiten des Landes erhobenen Gebühr handelt es sich - wie die Mitarbeiter des Beklagten im Gesetzgebungsverfahren zutreffend erkannt haben - auch nicht um eine Sondernutzungsgebühr, die - vorbehaltlich der Regelung zu Straßenbenutzungsentgelten in Art. 74 Nr. 22 GG - neben einer ordnungsrechtlichen Gebührenerhebung im Straßenverkehr zulässig sein könnte (vgl. BVerwG, Beschl. v. 08.01.1988 - 7 B 232/87 -, Buchholz 407.4 § 8 FStrG Nr. 19; a.A. Schiller, aaO). Denn die Gebühr nach der niedersächsischen Gebührenordnung für Erlaubnisse und Ausnahmegenehmigungen für übermäßige Straßenbenutzung vom 14.2.2012 ist kein Entgelt für die - in einer Straßenbenutzung liegende - Sondernutzung, sondern eine Verwaltungsgebühr für die Erteilung von Transportgenehmigungen nach der StVO.
7. Ebenso wenig handelt es sich um eine Auslage, deren Erhebung neben der bundesrechtlich geregelten Gebühr zulässig sein könnte (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.03.1979, aaO, für eine auf landesrechtlicher Grundlage geforderte Nachnahmegebühr). Hier soll die vom Verordnungsgeber vorgesehene landesrechtliche Gebühr an die Stelle der vom Bundesgesetzgeber geregelten Gebühr nach Ziffern 263 und 264 der Anlage der GebOSt der auf der Grundlage von § 6a StVG erlassenen Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr (GebOSt) treten. Dazu wird insoweit die Nichtanwendung von Bundesrecht angeordnet (§ 1 Abs. 2 GebührenVO). Der Normkonflikt kann daher hier nicht durch schonende Auslegung, etwa eine Anwendung des Landesrechts ergänzend neben Bundesrecht, aufgelöst werden.
Im Ergebnis ist damit festzuhalten, dass die streitgegenständliche GebührenVO verfassungswidrig ist (Art. 31, 70 GG). Sie verstößt gegen die Ziffern 263 und 264 der Anlage der Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr als vorrangiges Bundesrecht. Eine Abweichungsbefugnis hiervon auf Landesebene nach Art. 84 Abs. 1 S. 2 GG besteht - entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin - nicht. Denn die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die Regelung der Gebührenerhebung im Straßenverkehr gründet in Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG (und nicht - jedenfalls nicht allein - in Art. 84 Abs. 1 GG a.F.) und ist daher abweichungsfest.
III. Eine Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG ist nicht erforderlich.
Eine Vorlage der landesgesetzlichen Norm des § 3 Abs. 4 NVwKostG, auf die die kompetenzwidrige GebührenVO gestützt ist, an das Bundesverfassungsgericht (Art. 100 Abs. 1 GG) nach den Grundsätzen der sog. mittelbaren Entscheidungserheblichkeit kommt nicht in Betracht. Danach kann eine Norm, die selbst nicht unmittelbare Grundlage der Entscheidung ist, auch dann dem Bundesverfassungsgericht vorgelegt werden, wenn aus ihr nur Schlüsse für die Auslegung oder den Fortbestand einer unmittelbar entscheidungserheblichen Norm zu ziehen sind, mit der Folge, dass die zu treffende Entscheidung bei Ungültigkeit der erstgenannten Norm eine andere wäre als bei deren Gültigkeit (BVerfG, Beschl. v. 09.05.2006 - 2 BvL 1/02 -, NStZ-RR 2006, 323f. mwN). Diese Voraussetzung ist hier nicht erfüllt, da die verfassungsrechtliche Bewertung des § 3 Abs. 4 NVwKostG nicht zugleich über die Verfassungsmäßigkeit der streitgegenständlichen GebührenVO entscheidet. § 3 Abs. 4 NVwKostG selbst ist nicht als verfassungswidrig anzusehen, weil die Norm einschränkend dahin ausgelegt werden kann, dass sie den Verordnungsgeber zu einer Abweichung von Bundesrecht nur insoweit ermächtigt, wie die vom Bundesgesetzgeber getroffene Gebühren- und Kostenregelung eine abweichende landesrechtliche Normsetzung zulässt. Diese verfassungskonforme Anwendung des § 3 Abs. 4 NVwKostG bereitet keine Schwierigkeiten, da dem Verordnungsgeber Spielraum zu einem verfassungsgemäßen Verhalten verbleibt, so dass sie nicht nach Sinn und Zweck der konkreten Normenkontrolle als vorgelagerte Gesetzesnorm selbst einer verfassungsgerichtlichen Prüfung zuzuführen ist (s. dazu BVerfG, Beschl. v. 14.07.1981 - 1 BvL 24/78 -, BVerfGE 58, 137 143f., „Pflichtexemplar“). Das gilt auch, wenn berücksichtigt wird, dass nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts im Wege der Auslegung einem nach Wortlaut und Sinn eindeutigen Gesetz nicht ein entgegengesetzter Sinn verliehen, der normative Gehalt der auszulegenden Norm nicht grundlegend neu bestimmt oder das gesetzgeberische Ziel nicht in einem wesentlichen Punkt verfehlt werden darf (vgl. BVerfG, Beschl. v. 11.06.1980 - 1 PBvU 1/79 -, BVerfGE 54, 277, 299f. mwN). Denn der Wortlaut der Norm lässt die gebotene verfassungskonforme Auslegung ohne weiteres zu. Auch der gesetzgeberische Wille wird hierdurch nicht verfehlt. In den Gesetzgebungsmaterialien heißt es u.a.: „… Mit der Gesetzesänderung soll das Niedersächsische Verwaltungskostengesetz (NVwKostG) um eine allgemeine Ermächtigungsnorm zur Regelung von Bundesrecht abweichenden Landeskostenrechts ergänzt werden. Nach Artikel 84 Abs. 1 Satz 2 des Grundgesetzes können die Länder Regelungen treffen, die von Bundesgesetzen abweichen, die das „Verwaltungsverfahren“ regeln. Zu Regelungen über das „Verwaltungsverfahren“ gehören auch Gebührenregelungen (Pieroth in: Jarass/Pieroth, GG, 11. Aufl. 2011, Artikel 84 Rn. 5). Um künftig nicht in jedem Fall, in dem sich Abweichungsbedarf herausstellt, eine spezielle gesetzliche Regelung wie in § 16 NVwKostG treffen zu müssen, wird die Verordnungsermächtigung in Absatz 4 ausdrücklich auf Abweichungen vom Bundesrecht erstreckt. Abweichungsbedarf hat sich bisher ergeben für das Sprengstoffrecht, das Waffenrecht und das Straßenverkehrsrecht“ (LT-Drucks. 16/3916 v. 31.08.2011, S. 7f.). Der Landesgesetzgeber mag sich bei den beispielhaft aufgezählten Materien, zu denen auch der - hier von der Entscheidung betroffene - Bereich des Straßenverkehrsrechts gehört, der damit verbundenen kompetenzrechtlichen Probleme nicht völlig bewusst gewesen sein. Die Gesetzgebungsmaterialien bringen aber klar zum Ausdruck, dass er § 3 Abs. 4 NVwKostG zwar aus Anlass der beabsichtigten Abweichung von der Bundesgebührenregelung im Straßenverkehrsrecht geschaffen, dessen Anwendungsbereich aber von vornherein hierauf nicht beschränken, sondern eine „allgemeine Ermächtigungsnorm“ hat schaffen wollen. Für die Regelung des § 3 Abs. 4 NVwKostG verbleiben bei der hier vorgenommenen einschränkenden Auslegung auch relevante Anwendungsbereiche. Abweichungsmöglichkeiten des Landes von bundesrechtlichen Gebührenregelungen bestehen jedenfalls in den in Art. 72 Abs. 3 GG aufgelisteten Gesetzgebungsmaterien, darüber hinaus auch überall dort, wo das Bundesrecht keine abschließende Bestimmung über Gebühren und Kosten trifft, insbesondere keine entsprechenden Regelungen enthält (vgl. BVerwG, Urt. v. 12.07.2006, aaO), diese Regelung nicht abschließend ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 25.08.1999, aaO) oder die bundesrechtliche Gebührenregelung einer Ergänzung durch Bestimmungen z.B. über Auslagen auf landesrechtlicher Ebene nicht entgegensteht (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.03.1979, aaO).
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 29 Abs. 3, 46 Abs. 1 Nr. 5 StVO
§ 3 NVwKostG
§ 47 VwGO
§ 29 StVO
§ 6 StVG
§ 6a StVG
§ 8 FStrG
§ 16 NVwKostG
§ 29 Abs. 3 StVO
§ 46 Abs. 1 Nr. 5 StVO
§ 3 Abs. 4 NVwKostG
§ 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 StVO
§ 3 Abs. 1 S. 1, Abs. 4 S. 1, 5 S. 2 NVwKostG
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 S. 1 VwGO
§ 1 Abs. 2 GebührenVO
§ 52 Abs. 4 BImSchG
§ 24 Abs. 1 S. 1 BBodSchG
Art. 72, 74 GG
Art. 31, 70 GG
Art. 72 und 74 GG
Art. 84 Abs. 1 S. 2 GG
Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 31 GG
Art. 84 Abs. 1 GG
Art. 125b Abs. 2 GG
Art. 74 Nr. 1 GG
Art. 72 Abs. 2 GG
Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG
Art. 74 GG
Art. 84 GG
Art. 72 ff. GG
Art. 72 Abs. 3 GG
Art. 74 Nr. 22 GG
Art. 100 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2001, 1038
BVerwGE 95, 188
BVerfGE 4, 7, 13
BVerfGE 55, 274, 297
BVerfGE 67, 256, 274
BVerfGE 78, 249
BVerfGE 97, 332, 341
BVerfGE 98, 83, 100
BVerfGE 108, 1, 13
BVerfGE 108, 186, 213
BVerfGE 110, 370, 384
BVerfGE 112, 226, 243
BVerfGE 11, 192, 198
BVerfGE 108, 4, 13
NVwZ 2003, 1337
BVerfGE 26, 281, 297
NStZ-RR 2006, 323
BVerfGE 58, 137
BVerfGE 54, 277, 299
3 BN 1/11
6 CN 4.00
4 C 1.93
1 BvR 459/52
2 BvF 3/77
2 BvL 19/83
2 BvL 9/85
2 BvL 3/86
1 BvR 178/97
2 BvR 1876/91
2 BvL 9/98
2 BvL 1/99
2 BvR 2374/99
2 BvF 1/03
1 BvR 580/53
8 C 12.05
8 C 12.98
8 C 14.88
I C 114.57
VII C 65.75
7 C 26.78
10 S 2860/07
10 C 9.05
7 B 232/87
2 BvL 1/02
1 BvL 24/78
1 PBvU 1/79