Verwaltungsgericht Minden (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-12-13, Aktenzeichen 8 K 3519/12
ECLI: ECLI:DE:VGMI:2013:1213.8K3519.12.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens als Gesamtschuldner.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Kläger können die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des jeweils beizutreibenden Betrages abwenden, falls nicht die Beklagte zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Tochter U. der Kläger besucht die Grundschule F. , eine evangelische Bekenntnisschule in Trägerschaft der Beklagten.
Die Kläger leben im ehemaligen Schuleinzugsbereich der Grundschule P. , welche mit Ende des Schuljahres 2010/2011 geschlossen wurde. Einige der Schulanfänger und der von der Schließung betroffenen Grundschulkinder besuchen seitdem die Grundschule F. . Bereits im Oktober 2011 wandte sich die Schulpflegschaft der Grundschule F. an den Bürgermeister der Beklagten mit dem Anliegen, diese Grundschule an den Busverkehr anzubinden. Es fehle eine Busverbindung aus dem nordwestlichen Bereich der Stadt Q. zur Grundschule F. . Es sei aber möglich, ohne großen Zeitverlust die Linienführung zu ändern. Da für alle Kinder aus diesem Teil des Gemeindegebiets wegen Überschreitens der Entfernungsgrenzen von der Beklagten eine Wegstreckenentschädigung für die Nutzung von Pkw in Höhe von 0,13 € zu leisten war, prüfte die Behörde in einer Vergleichsberechnung den finanziellen Aufwand für Schulwegtickets für die betreffende Schülergruppe. Dabei errechnete die Beklagte seinerzeit eine mehr als doppelt so hohe finanzielle Belastung für die Gemeinde bei Ausstellung von Schulwegtickets gegenüber der Wegstreckenentschädigung (10.500,-- € im Verhältnis zu 4.461,60 €).
In einer weiteren Eingabe an die Beklagte vom 29. Mai 2012 wurde geltend gemacht, dass P1. Schüler, welche die Q1. Grundschule besuchten, ein Fahrticket erhalten würden. Demgegenüber erhielten Kinder der F1. Grundschule nur eine pauschale Kilometererstattung, obwohl diese Schule die nächstgelegene Schule sei. Die Beklagte könne im Einvernehmen mit der MKB die Haltepunkte der Linie durchaus neu festlegen. Nach den gesetzlichen Regelungen zur Schülerbeförderung habe die Benutzung von öffentlichen Verkehrsmitteln grundsätzlich Vorrang vor anderen Beförderungsarten. Im Ergebnis sei die Gleichbehandlung von Eltern, die ihre Kinder aus P. in die F1. Grundschule brächten, nicht gewährleistet.
Die Beklagte hielt dem entgegen, dass nach Schließung der Gemeinschaftsgrundschule P. ein Buslinienverkehr aus dem Kerneinzugsbereich dieser Grundschule zur Gemeinschaftsgrundschule Q. errichtet worden sei, nachdem die ganz überwiegende Zahl der P1. Schüler bei der Grundschule Q. angemeldet worden sei. So besuchten im Schuljahr 2012/2013 35 Schüler die Grundschule Q. und lediglich 15 Schüler die Grundschule in F. . Eine Busverbindung sei aufgrund der Fahrtdauer für Grundschüler unzumutbar. Auch schon vor Schließung der Gemeinschaftsgrundschule P. hätten einige Schüler aus dem Kerneinzugsbereich wie auch aus anderen Bereichen die Bekenntnisgrundschule F. besucht. Seit jeher erstatte die Beklagte Aufwendungen in Höhe von 0,13 € je Entfernungskilometer. Gemäß einem Vermerk der Beklagten vom 16. Juli 2012 entstünden bei Ausnutzung der vorhandenen Buslinien morgens Fahrzeiten zwischen 46 und 63 Minuten und mittags zwischen 90 und 107 Minuten nach der vierten Stunde bzw. 29 und 46 Minuten nach der sechsten Stunde. Eine Reduzierung der Fahrzeit um 20 Minuten sei möglich, wenn die MKB Änderungen bei der Linienführung vornehme.
Unter dem 05. Juli 2012 beantragten die Kläger bei der Beklagten ein Schulwegticket für das Schuljahr 2012/2013 für die Beförderung zur Grundschule F. . In einem Schreiben an den Städte- und Gemeindebund NRW führte die Beklagte aus, dass sie den Kindern aus den jeweiligen Kerneinzugsbereichen zu allen Gemeinschaftsgrundschulen zumutbare Busverbindungen zur Verfügung stelle. Der Kerneinzugsbereich der ehemaligen Gemeinschaftsgrundschule P. sei der Gemeinschaftsgrundschule Q. zugeschlagen worden. Auch für die Bekenntnisgrundschule F. gebe es einen Kerneinzugsbereich, aus dem heraus zumutbare Busverbindungen zur Grundschule F. bestünden. Weiterhin sei eine vorhandene Buslinie so angepasst worden, dass die Bekenntnisgrundschule eine zumutbare Verbindung an die Ortschaft Q. bekommen habe. Dies sei mit geringem Aufwand und ohne Zusatzkosten machbar gewesen. Ansonsten sei keine der 29 Ortschaften der Stadt bustechnisch mit der Bekenntnisgrundschule F. verbunden. Einschließlich nötiger Fußwege ergebe sich bei der Nutzung von Bussen eine Schulwegdauer von knapp zwei bis knapp drei Stunden, die auch mit organisatorischen Änderungen sich nur um ca. 30 Minuten verkürzen lassen würden. Eine zusätzliche Busanbindung mit deutlich günstigeren Fahrzeiten sei nach Auskunft des Unternehmers nicht wirtschaftlich. In einem Schreiben an den Schulpflegschaftsvorsitzenden der Grundschule F. erklärte die Beklagte ferner, die wirtschaftlichste Beförderungsart für den Schülerverkehr sei die Wegstreckenentschädigung. Es bestehe kein Rechtsanspruch auf Einrichtung einer neuen Buslinie oder eines Schülerspezialverkehrs sowie auf Ausstellung von Busfahrkarten. Aufgrund der extrem angespannten Haushaltslage der Stadt sehe er sich auch nicht in der Lage, teurere Beförderungsarten zu finanzieren.
Mit Schreiben vom 20. August 2012 teilte die Beklagte daraufhin den antragstellenden Eltern mit, dass beabsichtigt sei, den Antrag auf Ausstellung eines Schulwegtickets abzulehnen. Dem hielten die Kläger entgegen, dass die Angaben der Beklagten zum Teil unrichtig seien und dass dem Antrag nach dem Grundsatz der Gleichbehandlung zu entsprechen sei.
Mit Bescheid vom 09.November 2012 lehnte die Beklagte den Antrag der Kläger ab und führte zur Begründung aus: Sie treffe lediglich die Pflicht, die Kosten zu erstatten, welche für die wirtschaftlichste Beförderung zur Schule und zurück notwendig entstünden. Dagegen bestehe keine Beförderungspflicht. Im Rahmen pflichtgemäßer Ermessensausübung habe sich die Beklagte für die Wegstreckenentschädigung bei dem Besuch der Bekenntnisgrundschule F. für Schüler aus dem Kerneinzugsbereich der ehemaligen Gemeinschaftsgrundschule P. entschieden. Darin liege kein Verstoß gegen das Gleichbehandlungsgebot, weil die hier zu vergleichenden Sachverhalte sich signifikant unterscheiden würden. Dies beginne bereits bei der Zahl der in Betracht kommenden Schüler und setze sich in verkehrstechnischen Aspekten fort. Anders als die Bekenntnisgrundschule sei die Gemeinschaftsgrundschule konfessionsneutral und daher für Schülerinnen und Schüler jeglicher Konfession attraktiv. Eine Verpflichtung des Schulträgers zur Schaffung zumutbarer Busverbindungen würde auch dann nicht entstehen, wenn ein Schulwegticket ausgestellt werden würde. Aufgrund der extrem angespannten Haushaltslage der Stadt sehe sich die Beklagte dazu nicht in der Lage.
Am 10. Dezember 2012 haben die Kläger Klage erhoben, zu deren Begründung sie vortragen: Es gebe keinen sachgerechten Grund dafür, dass im Fall des Besuchs der Gemeinschaftsgrundschule Q. Schulwegtickets ausgestellt würden, nicht jedoch beim Besuch der in gleicher Entfernung gelegenen Bekenntnisgrundschule F. . Es sei ohne zusätzliche Kosten möglich, die Fahrten so durchzuführen, dass aus dem ehemaligen Grundschulkernbereich P. die Grundschule F. ohne nennenswerte Probleme oder zeitliche Verzögerungen zu erreichen sei. Zudem seien die Grundschulbereiche aufgehoben werden. Es müsse den Klägern ungehindert möglich sein, ihre Kinder in die Grundschule F. zu schicken. Dies sei aber durch die praktizierte Regelung der Beklagten nicht möglich. Die von der Beklagten angesprochenen Probleme hinsichtlich der Busverbindungen könnten nicht nachvollzogen werden. Ein Vertreter der N. Kreisbahn habe ausdrücklich erläutert, es sei problemlos möglich, passende Haltestellen anzufahren. Eine Verlegung der Schulanfangszeiten sei nicht erforderlich. Kinder, die an den Haltestellen C.----straße und H. einsteigen, könnten von Schulbussen mitgenommen werden. Mit den Linien 523 und 530 seien bereits Schulbusverbindungen für die Rückfahrt vorhanden und könnten genutzt werden. Abgesehen davon könne von einem Kerneinzugsbereich der Grundschule Q. nicht gesprochen werden. Viele Schüler aus unterschiedlichen Ortschaften besuchten die Grundschule F. . Mithin bilde sich der Schuleinzugsbereich aus diesen Orten. Die Kläger haben ursprünglich beantragt, die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 09. November 2012 zu verpflichten, das beantragte Schulwegticket für das Schuljahr 2012/2013 zur Grundschule F. zu bewilligen.
Die Kläger beantragen nunmehr,
festzustellen, dass die Beklagte verpflichtet war, das beantragte Schulwegticket für das Schuljahr 2012/2013 zu erteilen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
In Ergänzung ihres bisherigen Vorbringens trägt sie vor, sie habe bei der Planung der Schülerbeförderung in ihrem flächenmäßig großen Gemeindegebiet darauf geachtet, dass die jeweilige Schule für die zahlenmäßig ins Gewicht fallenden Schulbesucher möglichst gut erreichbar sei. Sie habe aber nicht für alle in Betracht kommenden Schulbesuchswünsche eine passende Verbindung schaffen oder refinanzieren können. Bei der Schließung der Gemeinschaftsgrundschule P. sei hinzugetreten, dass sie in zumutbarer Entfernung eine Grundschule derselben Schulart habe zur Verfügung stellen müssen. Dies sei die Grundschule Q. gewesen, zu der dann auch die überwiegende Zahl der P1. Kinder gewechselt sei.
Mit Beschluss der Kammer vom 04. September 2013 ist der Rechtsstreit auf den Einzelrichter übertragen worden. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge sowie des Schulentwicklungsplans der Beklagten (3 Hefte) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die ursprüngliche Verpflichtungsklage ist nunmehr nach Ablauf des Schuljahres 2012/2013 als Fortsetzungsfeststellungsklage zulässig. Die zunächst beantragte Übernahme von Schulwegkosten in Form der Ausgabe von Schulwegtickets hat sich mit Beendigung des Bewilligungszeitraums erledigt. Die Aufhebung des entgegenstehenden Bescheides und eine Verpflichtung zur Ausgabe von Berechtigungskarten für den Öffentlichen Personennahverkehr gingen mithin jetzt ins Leere. Trotz Eintritt des erledigenden Ereignisses haben die Kläger ein schützenswertes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit, da die Beklagte wegen der im Wesentlichen unveränderten Sachlage für das noch laufende Schuljahr ihre Verwaltungspraxis nicht ändern würde und daher Wiederholungsgefahr besteht. Die Umstellung des Klageantrags ist als Beschränkung des Klagebegehrens keine Klageänderung und schon deshalb prozessual ohne Weiteres statthaft.
Die Fortsetzungsfeststellungsklage ist aber unbegründet, weil der ablehnende Bescheid der Beklagten rechtmäßig ist und schon deshalb die Kläger nicht in ihren Rechten verletzt (vgl. § 113 Abs. 5 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -). Die Kläger hatten - bezogen auf die Sach- und Rechtslage in dem hier interessierenden Schuljahr -
vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 25. November 2010- 19 A 2035/09 -
keinen über die bereits bewilligte Gewährung hinausgehenden Anspruch auf Übernahme von Schülerfahrkosten.
Gemäß § 97 Abs. 1 Schulgesetz NRW i.V.m. den Regelungen der Schülerfahrkostenverordnung (SchfkVO) erstattet der Schulträger diejenigen Schülerfahrkosten, die für die wirtschaftlichste und zugleich dem Schüler zumutbare Art der Beförderung notwendig entstehen (vgl. § 1 SchfkVO). Der Schulträger, dem keine Beförderungspflicht obliegt, entscheidet im Rahmen der Verordnung über Art und Umfang der Beförderung. Werden - wie hier - die Voraussetzungen für die Übernahme von Schülerfahrkosten wegen Überschreitens der Entfernungsgrenzen erfüllt, verbleibt dem Schulträger die Entscheidung darüber, welche Beförderung aus seiner Sicht die wirtschaftlichste ist (vgl. § 12 Abs. 3 SchfkVO). Nur für die wirtschaftlichste Beförderungsart könnten Erstattungs- bzw. Übernahmeansprüche geltend gemacht werden. Hierbei sind öffentliche Verkehrsmittel zu bevorzugen, weil sie im Regelfall die kostengünstigste Alternative darstellen. Gleichwohl kommt die Beförderung mit Privatfahrzeugen nach § 12 Abs. 2 SchfkVO und damit die Zahlung einer Wegstreckenentschädigung nach § 16 SchfkVO in Betracht, wenn dies für den Schulträger die kostengünstigere Variante im Vergleich zum Öffentlichen Personennahverkehr ist. Dies ist hier der Fall. Schon der bloße Kostenvergleich zwischen der Ausgabe von Busfahrkarten und der Wegstreckenentschädigung zeigt, dass die finanzielle Belastung der Beklagten bei Schulwegtickets etwa doppelt so hoch ist wie bei einer Erstattung privater Aufwendungen. Wenn sich eine Gemeinde im Hinblick auf die finanziellen Haushaltsverhältnisse für die kostengünstigere Variante entscheidet, ist dies grundsätzlich legitim. Auch im Übrigen lässt die Begründung der Beklagten in dem ursprünglich angefochtenen Bescheid keinen Rechtsfehler erkennen. Sie legt im Einzelnen dar, warum sich die Beklagte in Übereinstimmung mit ihrem allgemeinen Gesamtplanungskonzept dafür entschieden hat, für die Schulwegverbindung von P. nach F. keine Busverbindung zu schaffen, bzw. die Nutzung der vorhandenen Busverbindungen zu finanzieren und stattdessen die Wegstreckenentschädigung zu gewähren. Gemäß § 117 Abs. 5 VwGO sieht die Kammer zur Vermeidung von Wiederholungen von einer weiteren Darstellung der Entscheidungsgründe ab, da sie der Begründung des Verwaltungsaktes folgt. Ergänzend ist im Hinblick auf das Vorbringen der Kläger zu einer Verletzung des in Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz verankerten Gleichbehandlungsgrundsatzes auf die allgemein gültigen, aber auch insbesondere für den Bereich des Schülerfahrkostenrechts geltenden Grundsätze hinzuweisen, wie sie das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen im Beschluss vom 01. März 2013 - 19 A 702/11 - unter Bezugnahme auf die verfassungsrechtliche Rechtsprechung zusammengefasst hat:
„Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, alle Menschen vor dem Gesetz gleich zu behandeln. Das hieraus folgende Gebot, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln, gilt für ungleiche Belastungen und ungleiche Begünstigungen. Verboten ist daher auch ein gleichheitswidriger Begünstigungsausschluss, bei dem eine Begünstigung einem Personenkreis gewährt, einem anderen Personenkreis aber vorenthalten wird. Dabei verwehrt Art. 3 Abs. 1 GG dem Normgeber nicht jede Differenzierung. Differenzierungen bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch sachgerechte, vom Normgeber selbst angelegte Differenzierungskriterien, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Dabei gilt ein stufenloser am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen. Der Gleichheitssatz ist dann verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten oder Normbetroffenen im Vergleich zu einer anderen anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die unterschiedliche Behandlung rechtfertigen können.
Bei der Gewährung staatlicher Leistungen belässt der allgemeine Gleichheitssatz dem Normgeber grundsätzlich einen größeren Gestaltungsspielraum für die Abgrenzung der begünstigten Personenkreise als bei sonstiger Staatstätigkeit. Das gilt insbesondere bei Leistungen, welche der Gesetzgeber freiwillig, d. h. ohne eine entsprechende verfassungsrechtliche Verpflichtung gewährt.
Für den Sach- und Regelungsbereich des nordrhein-westfälischen Schülerfahrkostenrechts hat der Senat bereits entschieden, dass es sich hierbei um eine in diesem Sinn freiwillige Leistung des Landes handelt.
Der Gestaltungsfreiraum des Gesetzgebers und des von ihm zur Ausgestaltung ermächtigten Verordnungsgebers ist hier besonders groß. Die verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine Differenzierung bei der Abgrenzung der begünstigten Eltern und Schüler erschöpfen sich im Willkürverbot. Art. 3 Abs. 1 GG überlässt dem Normgeber hier, durch sachliche Erwägungen gerechtfertigte, nach sachgerechten, selbst angelegten Kriterien bestimmte Differenzierungen für die jeweils zu ordnenden Lebensbereiche vorzunehmen. Hierbei darf er angesichts der zu regelnden vielgestaltigen Lebensverhältnisse und notwendiger Verallgemeinerung der rechtlichen Regelung auch um der Praktikabilität willen aufgrund vorliegender Erfahrungen generalisierende, typisierende und pauschalierende Bestimmungen treffen, ohne wegen der damit unvermeidlich verbundenen Härten gegen den Gleichheitsgrundsatz zu verstoßen.“
Diese Grundsätze hat die Beklagte bei ihrer Entscheidung beachtet. Sie hat nicht willkürlich gehandelt, weil sie für ihre Entscheidung sachliche und damit nachvollziehbare Differenzierungsgründe dargelegt hat. Angesichts der Größe des Stadtgebietes, das mit 29 Ortsteilen zu den flächenmäßig größten Gemeinden in Nordrhein-Westfalen bei geringer Bevölkerungsdichte zählt, ist es verständlich, dass nicht für jede Schülergruppe und für jede mögliche Schulbesuchsvariante eine Übernahme von Busfahrkosten erfolgen kann und muss. Die Gemeinde darf sich auf die typischerweise zu erwartenden Schülerströme konzentrieren und diese Schülerbewegungen in den Vordergrund stellen. Eben dies hat die Beklagte mit dem Begriff „Kerneinzugsbereich“ gemeint und damit keine etwa unzulässige schulrechtliche Definition gebraucht, sondern die tatsächlich zu beobachtenden Schulanmeldungen aus bestimmten Ortsteilen zu bestimmen Schulen erfasst. Die Beklagte hat dabei erkannt, dass der Schulart der Bekenntnisschule insofern besondere Bedeutung zukommt, als bei einer einzigen Bekenntnisschule grundsätzlich das gesamte Gemeindegebiet als Einzugsbereich in Betracht kommt und mithin der Verweis auf andere Schulen als „nähergelegen“ nicht statthaft ist. Der Charakter der Bekenntnisschule verpflichtet den Schulträger aber nicht dazu, die für jeden Schüler optimale Verkehrsanbindung zur Verfügung zu stellen oder zu finanzieren. Vielmehr ist es insbesondere im Fall der Schließung einer Gemeinschaftsgrundschule grundsätzlich nicht zu beanstanden, wenn vorrangig eine Schule derselben Schulart als „Ersatzschule“ in den Blick genommen wird. Dies gilt jedenfalls dann, wenn - wie hier - die deutlich größere Zahl der von der Schließung betroffenen Schülerinnen und Schüler eine Grundschule derselben Schulart tatsächlich besucht. Die Beklagte hat mithin die Kläger in ihrer Verwaltungspraxis so behandelt, wie sie alle Eltern behandelt, welche ihre Kinder an einer Schule anmelden, die nicht von der Mehrheit von Eltern aus einem Gebiet gewählt wird und für die keine passenden Busverbindungen bestehen. Da in keinem der Fälle, in denen Eltern aus P. ihr Kind an die Grundschule F. angemeldet haben, die Unzumutbarkeit des Transports mit eigenen Pkw geltend gemacht wurde und im Gegenteil diese Beförderungsart als Vorteil gegenüber ungünstigen Busverbindungen gesehen wurde (vgl. etwa den Vermerk Bl. 93 in der Beiakte Heft I) ist die Wegstreckenentschädigung im Ergebnis eine sachgerechte und damit rechtlich vertretbare Entscheidung.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2 VwGO; die Entscheidungen zur vorläufigen Vollstreckbarkeit und zur Abwendungsbefugnis beruhen auf §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2 VwGO; die Entscheidungen zur vorläufigen Vollstreckbarkeit und zur Abwendungsbefugnis beruhen auf §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 1 SchfkVO
§ 16 SchfkVO
§ 113 Abs. 5 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 12 Abs. 3 SchfkVO
§ 12 Abs. 2 SchfkVO
§ 117 Abs. 5 VwGO
§ 97 Abs. 1 Schulgesetz NRW i.V.m. den Regelungen der Schülerfahrkostenverordnung
Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 19 A 2035/09
19 A 702/11