Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2017-09-07, Aktenzeichen 14 L 2198/17
ECLI: ECLI:DE:VGK:2017:0907.14L2198.17.00

Tenor:
1. Der Antrag wird abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragstellerin.
2. Der Streitwert wird auf 700.000 € festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin – eine BGB-Gesellschaft, die aus vier Personen besteht und nach ihren Angaben durch die Mitgesellschafterin X. -I. vertreten wird – wendet sich gegen eine bodenschutzrechtliche Anordnung zur Sanierung einer Bodenverunreinigung auf ihrem Grundstück und Teilen der unmittelbar angrenzenden Nachbargrundstücke.
Sie ist Eigentümerin des Grundstücks mit der postalischen Anschrift K.------ring 00 in U. -T. (Gemarkung T1. , Flur 00, Flurstücke 000, 000). Das Grundstück ist mit einem zusammenhängenden, teilweise zweigeschossigen Gebäudekomplex bebaut. Die unbebaute Grundstücksfläche ist zum überwiegenden Teil mit Betonpflaster befestigt. Westlich der Halle befindet sich eine Sickermulde, in der das Regenwasser vom Hallendach im Boden versickert. Im Westen und Osten grenzt das Grundstück an gewerblich genutzte Grundstücke, im Süden an eine städtische Grünfläche. Das Grundstück liegt im Bereich der Wasserschutzzone IIIB des Wasserwerks Zündorf. Das Grundwasser in diesem Bereich fließt im Wesentlichen nach Westen und Nordwesten, das Wasserwerk liegt im Abstrom.
Der Gebäudekomplex auf dem Grundstück ist an die I. GmbH verpachtet. Geschäftsführer dieser GmbH ist der Ehemann von Frau X. -I. , die ihrerseits Prokuristin der I. GmbH ist. Die I. GmbH stellt Farben und Hilfsmittel für die Druckindustrie her und lagerte die für ihre Produktion erforderlichen Chemikalien in dem Gebäudekomplex. Zu diesen Chemikalien gehört unter anderem ein Glykolgemisch, das nach dem Sicherheitsdatenblatt im Brandfall mit Wassersprühnebel, alkoholbeständigem Schaum, Trockenlöschmittel oder CO2 gelöscht werden muss.
Am Abend des 9. August 2016 brach gegen 19:10 Uhr in einem Teil des Gebäudes – der Produktionshalle – ein Feuer aus. Die angerückte Feuerwehr der Stadt U. und weiterer Gemeinden brachte gegen 22:00 Uhr das offene Feuer zumindest weitgehend mithilfe von Löschwasser unter Kontrolle. Um die bestehenden Glutnester einzudämmen und zu verhindern, dass sich der Brand auf das Gefahrstofflager ausbreitete, setzte sie ab ca. 23:00 Uhr bis 3:00 Uhr am nächsten Morgen Löschschaum ein (4.000 l SFPM 3/3, 2.000 l Moussol-APS F-15, 200 l STHAMEX-AFFF 3% F-15). Zu diesem Zeitpunkt lag der Feuerwehr keine vollständige Liste der in dem Gebäude gelagerten Chemikalien vor. Der Löschschaum ist für Feuerwehren in Deutschland zugelassen. Er enthält perfluorierte Chemikalien (PFC), insbesondere perfluorierte Tenside (PFT), die nicht biologisch abbaubar sind, sich in der Nahrungskette anreichern und als fortpflanzungsschädigend und krebsfördernd/ krebserregend gelten.
Während der Löscharbeiten flossen Löschwasser und Löschschaum teilweise auf die versiegelten und unversiegelten Flächen des Grundstücks, insbesondere in die Regenwasserrigole, und auf unbefestigte Flächen der angrenzenden Nachbargrundstücke. Um die weitere Ausbreitung zu verhindern, errichtete die Feuerwehr in Teilbereichen eine Sperre aus Sandsäcken. Einen Teil des Löschschaums saugte sie ab. Das Löschwasser, das sich in der Regenwasserrigole sammelte, pumpte sie während des Einsatzes in einen öffentlichen Kanal, der mittels Schieber vom Abwasserbetrieb abgetrennt war. Da Proben des gestauten Löschwassers eine starke Belastung mit PFC ergaben, wurde es später von der Feuerwehr kostenpflichtig entsorgt. Eine abschüssige Laderampe vor dem Gebäude lief mit Löschwasser voll, weil wohl die Pumpe ausfiel, die das Niederschlagswasser aus der Rampe in einen Pumpenschacht entwässern sollte. Vermutlich über einen Riss in diesem Pumpenschacht und eine undichte Fuge in der Rampe versickerte das Löschwasser und drang unter die Bodenplatte des angrenzenden Gebäudes. Nachdem die Löscharbeiten am 11. August 2016 beendet waren, waren Teile des Grundstücks noch mit Löschschaum bedeckt, der sich nach Angaben der Antragstellerin ca. zwei Tage nach dem Brand bei einem Regen auflöste.
Wegen der möglichen Umweltgefahren durch den Brand (Luft-, Boden-, Wasserverschmutzungen) wurde noch am späteren Abend des 9. August 2016 u.a. die Untere Bodenschutzbehörde (UBB) eingeschaltet. Deren Leiterin gab dem anwesenden Geschäftsführer der I. GmbH am 10. August 2017 zunächst mündlich auf, Umweltgutachter einzuschalten. Am 25. August 2016 forderte sie per Mail die I. GmbH erneut auf, umgehend einen geeigneten Sachverständigen für Umweltschäden zu beauftragen, um den Schaden einzuschätzen, der möglicherweise durch das Versickern von kontaminiertem Löschwasser und Löschschaum entstanden sei, und geeignete Maßnahmen für die Sanierung festzulegen.
Ende August 2016 beauftragte der Versicherer der I. GmbH oder der Antragstellerin einen Sachverständigen mit der Begutachtung des Schadens. Art und Umfang der durchzuführenden Untersuchungen wurden in mehreren Ortsterminen (6. September, 14. Oktober, 3. und 28. November 2016 sowie 14. und 15. Februar 2017) zwischen der UBB und dem beauftragten Sachverständigen abgestimmt.
In einem ersten Untersuchungsschritt wurden Mitte September 2016 Bodenproben in verschiedenen Tiefen sowohl im unversiegelten als auch im versiegelten Bereich des Grundstücks genommen. Nachdem sie ergaben, dass der Boden stellenweise ganz erheblich mit PFC belastet war, wurden von Oktober bis Dezember 2016 in einem zweiten und dritten Untersuchungsschritt weitere Bodenproben genommen und das Grundwasser mittels neu errichteter Messstellen auf dem Grundstück und im Abstrombereich des Grundwassers untersucht. Außerdem wurde der Abwasserkanal auf dem Grundstück mit der Kamera befahren und dabei ein Schaden am Pumpenschacht in der Rampe festgestellt. Zwei Bodenproben aus dem obersten Meter der Versickerungsmulde wurden vom Landesamt für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz NRW (LANUV) auf Capstone-Produkte und AOF analysiert.
Die Ergebnisse dieser Untersuchungen legten die Gutachter in Berichten vom 14. Oktober 2016 und 4. Januar 2017 zunächst zusammenfassend dar. Sie wurden am 22. März 2017 mit allen Beteiligten bei der UBB erörtert. An dieser Besprechung nahmen u.a. die Vertreterin und ein weiterer Mitgesellschafter der Antragstellerin, der Geschäftsführer der I. GmbH sowie die jetzigen Verfahrensbevollmächtigten der Antragstellerin teil. Nach dem über diese Besprechung gefertigten Protokoll wies die UBB darauf hin, dass die im eingesetzten Löschschaum enthaltenen fluorierten organischen Verbindungen von der Analytik nur zu einem Teil erfasst worden seien und das Grundstück in der Wasserschutzzone eines Wasserwerkes liege, weshalb sie in Übereinstimmung mit der Empfehlung des LANUV als vorläufiges Sanierungsziel für notwendig erachte, dass die Stoffsumme für PFC (dimensionslos) im Boden gemäß Additionsregel kleiner als 1 sei liege. Verschiedene denkbare Sanierungsszenarien wurden unter den Aspekten der technischen Machbarkeit, des Aufwandes, der Dauer und der Kosten dargestellt und diskutiert. Die Gutachter sprachen sich übereinstimmend für eine Sanierung des Bodens durch eine Kombination aus Bodenaustausch und Einbau einer Dichtungsbahn in ca. 2 m Tiefe aus. Das belastete Erdreich solle bis in ca. 2 m Tiefe flächig abgetragen und eine mineralische Dichtungsbahn auf Betonitbasis eingebaut werden. Die Dichtungsbahn solle mit Gefälle zu einem vollständig dekontaminierten Bereich verlegt werden, wo das auf die Dichtungsbahn auftreffende Sickerwasser in den tieferen Untergrund versickert werden könne. An der Geländeoberfläche seien dann keine weiteren Sicherungsmaßnahmen mehr erforderlich und das Grundstück könne weitgehend ohne Einschränkungen wieder voll umfänglich genutzt werden. An einzelnen Stellen, an denen massivere Kontaminationen tiefer reichen würden, z.B. im Bereich der Rampe oder der Versickerungsmulde (Hotspots), könne der Bodenaustausch auch tiefer durchgeführt werden. Die dann unter der Dichtungsbahn verbleibende Restkontaminationen (angenommen max. 5 µg/Liter Summe PFC) sei nach gutachterlicher Einschätzung aufgrund einer Sickerwasserprognose auch bei einer lokalen Beschädigung der Dichtungsbahn keine Gefahr mehr für das Grundwasser. Diese Maßnahme schließe dauerhaft eine Grundwassergefährdung aus, so dass lediglich mit geringen Nachsorgekosten zu rechnen sei. Die Kosten für die Durchführung dieser Sanierungsmaßnahmen würden grob geschätzt ca. 1,3 Millionen € betragen.
Da der Versicherer nach den Vertragsbedingungen nur eintrittspflichtig sei, wenn innerhalb von neun Monaten eine Sanierungsanordnung der zuständigen Behörde ergehe, drängten die Antragstellerin und die I. GmbH darauf, dass die UBB nun zeitnah entscheiden solle, welcher Sanierungsvariante der Vorzug gegeben werde und ob noch ergänzende Untersuchungen durchzuführen seien.
Der von der Antragstellerin nun selbst eingeschaltete Sachverständige für Umweltschäden (Büro Dr. U1. GmbH) erarbeitete aufgrund der vorliegenden Untersuchungsergebnisse eine zusammenfassende Beschreibung, Darstellung und Bewertung der Untersuchungen und erstellte ein Sanierungskonzept, das er in einem Erläuterungsbericht vom 2. Mai 2017 im Einzelnen darstellte. Ausweislich aller Untersuchungsergebnisse läge im Bereich des Brandschadens eine zum Teil massive, grundwassergefährdende Bodenverunreinigung mit PFC und dem Hauptkontaminant H4PFOS vor. Es sei daher von einer schädlichen Bodenveränderung im Sinne des Bodenschutzgesetzes auszugehen. Unter Einbeziehung der vom Umweltbundesamt aufgestellten Werte für Trinkwasser, der hohen Mobilität von PFC sowie der Lage des Grundstücks in einem Wasserschutzgebiet könne dem in der Besprechung vom 22. März 2017 bevorzugten Sanierungsvorschlag (Bodenaustausch mit vollflächiger Versiegelung der unbebauten Flächen) zugestimmt werden. Um nach Durchführung der Sanierungsmaßnahme auf eine dauerhafte Überwachung verzichten zu können, schlug er als Sanierungszielwert im Rahmen des Bodenaustausches einen Wert für die Quotientensumme für PFC-Stoffgemische gemäß Additionsregel TRGS 403 auf Basis der Leit- und Orientierungswerte (LOW) und gesundheitlichen Orientierungswerte (GOW) des Umweltbundesamtes (Veröffentlichung vom 20. September 2016) oberhalb der Dichtung und im Bereich von Sickeranlagen von ≤ 1 und unterhalb der Dichtung von ≤ 5 vor. Die Schadstoffkonzentrationen der unterhalb des Dichtungssystems belassenen Böden würden bei Einhaltung dieser Werte so gemindert, dass selbst bei einem Versagen des (Dichtungs)Systems nur geringe Schadstoffkonzentrationen unterhalb der vom Umweltbundesamt veröffentlichten LOW für PFC im Sickerwasser beim Eintritt in das Grundwasser (Ort der Beurteilung) zu erwarten seien. Da bei Beschädigung des Dichtungssystems nicht von einem vollständigen flächigen Versagen auszugehen sei, seien nur geringe Sickerwassermengen und dementsprechend geringe Schadstofffrachten zu besorgen. Die Schadstoffverteilung sei grob bekannt. Im Rahmen der Detailplanung des Bodenaustausches müsse ergänzend die genaue vertikale und laterale Ausdehnung der Verunreinigungen ermittelt und darauf aufbauend ein Bodenaushubplan erstellt werden, in dem die geplanten Aushubtiefen bezogen auf Geländeoberkante in Form von ISO-Linien auszuweisen und die für die verschiedenen Bereiche vorgesehenen Arbeitsverfahren darzustellen seien. Um Sickerwasseranfall zu verhindern und die Restbelastungen im Boden langfristig zu sichern, solle tieferliegend eine qualifizierte Dichtungsschicht in Anlehnung an eine Funktionsschicht gemäß LANUV-Arbeitsblatt 13 eingebaut werden. Wegen des deutlich geringeren Aufwandes bei der Verlegung und der besseren Reparaturfähigkeit werde eine Kunststoffdichtungsbahn vorgeschlagen. Die Dichtungsbahn sei mit aufliegender Drainage-Matte und entsprechenden Schutzelementen herzustellen und mit einem Gefälle von 3 % zu verlegen. Sie sei an bestehende Gebäude wasserdicht anzuschließen und über Sammelleitungen an Sammelschächte anzubinden, die in vollkommen dekontaminierten Bereichen eingerichtet werden müssten. Über diese Schächte solle nach Fertigstellung der Maßnahme Sickerwasser unschädlich abgeleitet werden. Die genaue Lage der Sammelschächte könne erst festgelegt werden, wenn der Aushubplan vorliege. Die Versiegelung mittels der bestehenden Gebäude könne bereits von der Nutzung her als dicht bezeichnet werden. Für die Nachbargrundstücke sei der Einbau einer Dichtungsbahn nicht notwendig, da die Kontamination dort nur kleine Bereiche betreffe und mit dem Bodenaushub vollständig entfernt werden könne. Über die Notwendigkeit bzw. Art und Umfang eines Bodenaustauschs im Bereich eines auf dem Grundstück liegenden Erdtanks könne erst nach Durchführung der ergänzenden Untersuchungen entschieden werden. Dem Gutachten lagen unter anderem ein Lageplan (Anlage 2), eine Bodenbelastungskarte PFC (Gesamtgehalt) (Anlage 3) und eine Bodenbelastungskarte PFC (Quotientensumme ermittelt nach Additionsregel PFC-Stoffgemische gemäß TRGS 403) (Anlage 4) an.
Mit an die Antragstellerin gerichteter Verfügung vom 5. Mai 2017 ordnete der Antragsgegner gemäß § 10 Abs. 1 i.V.m. § 4 Abs. 3, 5 des Bundes-Bodenschutzgesetzes (BBodSchG) an, die schädliche Bodenveränderung durch PFC auf den in der Gemarkung T1. , Flur 00 gelegenen Flurstücken 000 und 000 und Teilen der angrenzenden Flurstücke 000, 000 und 000 bis spätestens 31. Dezember 2017 durch Bodenaustausch in Kombination mit Einbau einer flächendeckenden Versiegelung als Tiefendichtung gemäß den Vorgaben des Sanierungskonzeptes „Zusammenfassende Beschreibung, Darstellung und Bewertung der vorliegenden Unterlagen zu PFC-Schaden K.------ring 00 in 00000 U. -T. sowie Erstellung eines Sanierungskonzeptes, Erläuterungsbericht vom 2. Mai 2017“, erstellt vom Büro Dr. U1. GmbH, C. , zu sanieren. Die von der schädlichen Bodenveränderung betroffenen Bereiche seien den Anlagen 2 bis 4 des Sanierungskonzeptes zu entnehmen. Ergänzend gab er auf, die Sanierungsarbeiten fachgutachterlich zu begleiten und zu dokumentieren sowie ihm das beauftragte Fachgutachterbüro und den Beginn der Sanierungsarbeiten spätestens zwei Wochen vor Beginn der Sanierungsarbeiten schriftlich zu benennen. Er ordnete weiter die sofortige Vollziehung der Verfügung an. Es wurde darauf hingewiesen, dass die Eigentümer der drei betroffenen Nachbargrundstücke von der UBB durch Übersendung der Ausarbeitung des Sachverständigenbüros informiert und zur Duldung der Sanierungsmaßnahme auf ihrem jeweiligen Grundstücksteil verpflichtet würden. Ein Zwangsmittel wurde nicht angedroht.
Am 19. Mai 2017 hat die Antragstellerin gegen diese Verfügung Klage erheben und gleichzeitig den vorliegenden Eilantrag stellen lassen. Zur Begründung macht sie im Wesentlichen folgendes geltend:
Die Ordnungsverfügung sei unbestimmt, weil nicht dargelegt werde, an welcher Stelle des Grundstücks welche schädliche Bodenveränderung vorliege. In dem Gutachten, auf das Bezug genommen werde, würden nur punktuelle Ergebnisse dargestellt. Die Antragstellerin wisse deshalb nicht, an welcher Stelle des Grundstücks bis zu welcher Tiefe sie den Boden austauschen müsse. Es hätten deshalb nur weitere Detailuntersuchungen, nicht aber schon Sanierungsmaßnahmen angeordnet werden dürfen.
Es sei nicht ordnungsgemäß festgestellt worden, ob überhaupt schädliche Bodenverunreinigungen vorlägen. Die Bodenproben seien nicht nach den maßgeblichen Maßstäben der Bodenschutzverordnung bewertet worden. Auch der Sanierungswert sei nicht entsprechend diesen Vorgaben festgelegt worden. Obwohl das Medium Boden betroffen sei, würde auf die Werte für Trinkwasser abgestellt. Außerdem werde nicht dargelegt, inwieweit die für Trinkwasser geltenden Werte tatsächlich überschritten worden seien und welche Prognose sich aus der Bodenkontamination hinsichtlich einer möglichen Grundwasserbelastung ergebe. Auch die Addition entsprechend der Additionsregel gemäß TRGS 403 werde nicht in dem Bescheid selbst vorgenommen, sondern ergebe sich nur aus dem beigefügten Gutachten.
Die angeordnete Sanierungsmaßnahme sei nicht erforderlich. Es sei ausreichend, die Oberfläche des Grundstücks durch eine Dichtungsbahn und eine bituminöse Decke zu sichern, damit das im Boden enthaltene PFC nicht in das Grundwasser gelangen könne. Zwar seien dann Monitoringmaßnahmen erforderlich. Trotzdem sei der finanzielle Aufwand erheblich geringer als der, der für die jetzt angeordneten Sanierungsmaßnahmen erforderlich sei.
Die Störerauswahl sei ermessensfehlerhaft erfolgt. Der Antragsgegner habe nicht geprüft, ob die Feuerwehr als Handlungsstörer in Anspruch genommen werden könne und solle. Sie sei Verursacher der Bodenverunreinigung, weil sie den PFC-haltigen Löschschaum eingesetzt und so die letzte Ursache für die Verunreinigung gesetzt habe. Der verwendete Löschschaum sei auch seit Juni 2011 nicht mehr zugelassen gewesen. Der Löschschaumeinsatz sei nicht oder zumindest nicht in diesem Umfang erforderlich gewesen. Er sei eingesetzt worden, als das Feuer bereits unter Kontrolle gewesen sei. Zudem habe die Feuerwehr auch keine Maßnahmen ergriffen, um den Schaden zu vermeiden. So hätte sie den PFC-haltigen Löschschaum auffangen, absaugen und in besonderen Behältnissen zwischenlagern können und müssen. Sie hätte die Firma I. GmbH oder die Antragstellerin auch über die Umweltgefahren durch den Löschschaumeinsatz beraten müssen. Wäre dies geschehen, hätte die Verunreinigung des Bodens ganz verhindert werden können oder wäre zumindest erheblich geringer ausgefallen.
Die Antragstellerin könne auch deshalb nicht herangezogen werden, weil die voraussichtlichen Sanierungskosten von 1,3 bis 1,5 Millionen € den Wert des Grundstücks nach Abschluss der Sanierung erheblich überstiegen.
Die Antragstellerin beantragt,
die aufschiebende Wirkung der Klage 14 K 7317/17 gegen die Ordnungsverfügung vom 5. Mai 2017 wiederherzustellen.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Er hält die Ordnungsverfügung aus den darin dargelegten Gründen für rechtmäßig. Ergänzend trägt er vor, dass der Einsatz des Löschmittelschaums erforderlich gewesen sei. Ein „Löschexzess“ läge nicht vor. Die Feuerwehr habe den Löschschaum im Auftrag der Eigentümerin zum Schutz des Eigentums eingesetzt. Die Löscharbeiten mit Wasser hätten nur unzureichend gewirkt. Deshalb hätte der Löschschaum aufgebracht werden müssen, um die weiter bestehenden Glutnester einzudämmen. Der Feuerwehr habe außerdem keine vollständige Liste der im Gebäude gelagerten Chemikalien vorgelegen, als sie sich für den Löschschaumeinsatz entschied. Einige der auf dem Grundstück gelagerten Stoffe seien laut Sicherheitsdatenblättern nur mit Schaum zu löschen gewesen. Die Feuerwehr habe keine verbotenen PFOS-haltigen Schaummittel verwendet. Dies hätten die durchgeführten Bodenanalysen belegt. Sie habe alle möglichen und geeigneten Maßnahmen ergriffen, um Umweltschäden zu vermeiden. So habe sie das Löschwasser soweit wie möglich gesammelt und später kostenpflichtig entsorgt. Selbst wenn der Einsatz des Löschschaums nicht erforderlich gewesen wäre, sei deshalb nicht automatisch die Feuerwehr als Störerin in Anspruch zu nehmen. Allenfalls könnten sich daraus Ausgleichsansprüche zwischen dem Träger der Feuerwehr und der Antragstellerin ergeben.

Entscheidungsgründe:
Der zulässige Antrag ist nicht begründet.
Gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) kann das Gericht auf Antrag die aufschiebende Wirkung einer Klage ganz oder teilweise wiederherstellen, wenn - wie hier - die sofortige Vollziehung gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO von der Behörde angeordnet worden ist.
Bei dieser Entscheidung hat das Gericht das öffentliche Vollziehungs- und das private Aussetzungsinteresse gegeneinander abzuwägen. Maßgebliches Kriterium für die Abwägung sind grundsätzlich die Erfolgsaussichten der Klage in der Hauptsache, in den Fällen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO eine weitere Abwägung von Vollzugs- und Aufschubinteresse. Die Frage der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsakts ist regelmäßig nur insoweit zu berücksichtigen, als sie schon bei summarischer Überprüfung überschaubar ist. Am Vollzug einer offensichtlich rechtswidrigen Verfügung besteht kein öffentliches Interesse. Ist der Verwaltungsakt offensichtlich rechtmäßig, überwiegt das Vollziehungsinteresse das Aussetzungsinteresse in der Regel jedenfalls dann, wenn zusätzlich ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehbarkeit des Verwaltungsakts gegeben ist.
Die Interessenabwägung fällt zu Lasten der Antragstellerin aus.
Die Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 5. Mai 2017 ist offensichtlich rechtmäßig.
Formelle Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit bestehen nicht. Insbesondere ist die Ordnungsverfügung hinreichend bestimmt im Sinne des § 37 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes NRW (VwVfG NRW). Hinreichende Bestimmtheit erfordert, dass die Regelung, die den Zweck, Sinn und Inhalt des Verwaltungsaktes ausmacht, so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar sein muss, dass die Betroffenen ihr Verhalten danach richten können. Es muss erkennbar sein, auf welchen Sachverhalt sich der Verwaltungsakt bezieht, von wem was und wann verlangt wird bzw. wem was und wann gewährt oder versagt wird, ohne dass dazu erst besondere Überlegungen oder Rückfragen notwendig sind. Der befehlende Inhalt des Verwaltungsakts muss geeignet sein, ohne weitere Erläuterungen später Grundlage für die Vollstreckung und die Durchsetzung von Kostenersatzansprüchen zu sein.
Vgl. etwa zu einer wasserrechtlichen Ordnungsverfügung Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 11. Juni 1992 – 20 A 2485/89 -, juris Rz. 15 ff. mit weiteren Nachweisen (mwN).
In einer bodenschutzrechtlichen Sanierungsanordnung muss daher in der Regel sowohl das mit ihr verfolgte Ziel als auch das Mittel, mit dem das Ziel erreicht werden soll, durch die Behörde bestimmt werden.
So beispielsweise Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Urteil vom 8. März 2013 – 10 S 1190/09 –, juris Rz. 50 mwN.
Diese Anforderungen erfüllt die angegriffene Ordnungsverfügung. Sie legt den Sachverhalt dar, auf den sie sich bezieht (Verunreinigung des Bodens mit PFC infolge des Löschschaumeinsatzes bei der Brandbekämpfung auf dem Grundstück der Antragstellerin) und bestimmt sowohl das Sanierungsziel als auch das Sanierungsverfahren, indem sie Bezug auf das Gutachten vom 2. Mai 2017 nimmt, das im Auftrag der Antragstellerin selbst von einem anerkannten Sachverständigen erstellt worden ist (Bodenaustausch bis zu der Tiefe, in der die Belastung bestimmte Werte unterschreitet, und Verlegung einer Dichtungsbahn mit Gefälle zu Sickerwasserschächten). In dem Gutachten ist auch die Methode, mit der das Ausmaß der Bodenverunreinigung und damit des erforderlichen Aushubs bestimmt werden soll, bezeichnet. Daher war – was die Antragstellerin bemängelt – eine genauere vertikale und horizontale Eingrenzung der betroffenen Areale auf dem Grundstück der Antragstellerin und der benachbarten Grundstücke vor Erlass der Sanierungsverfügung nicht erforderlich, sondern ist Teil der Vollziehung dieser Verfügung. Entsprechend sieht das Sanierungskonzept vor, dass als erster Schritt der Sanierung anhand weiterer Bodenproben auf dem Grundstück ein Bodenaushubplan zu erstellen ist, der aufgrund weiterer Bodenproben festlegt, an welchen Stellen bis zu welcher Tiefe der Boden ausgehoben werden muss. Dass die Sanierungsverfügung bestimmt genug ist, belegt nicht zuletzt der Umstand, dass die Antragstellerin zwischenzeitlich – ohne Anerkennung einer Rechtspflicht – mit Sanierungsmaßnahmen begonnen hat.
Die Sanierungsverfügung ist auch materiell-rechtlich rechtmäßig.
Ermächtigungsgrundlage für ihren Erlass ist § 10 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 4 Abs. 3 Satz 1, Abs. 5 Satz 1 BBodSchG. Danach kann die zuständige untere Bodenschutzbehörde, hier der Antragsgegner, die notwendigen Maßnahmen treffen, damit die sich aus §§ 4 und 7 BBodSchG ergebenden Pflichten erfüllt werden. Nach § 4 Abs. 3 BBodSchG sind der Verursacher einer schädlichen Bodenveränderung sowie dessen Gesamtrechtsnachfolger, der Grundstückseigentümer und der Inhaber der tatsächlichen Gewalt über ein Grundstück verpflichtet, den Boden sowie durch schädliche Bodenveränderungen verursachte Verunreinigungen von Gewässern so zu sanieren, dass dauerhaft keine Gefahren, erheblichen Nachteile oder erheblichen Belästigungen für den Einzelnen oder die Allgemeinheit entstehen.
Eine schädliche Bodenveränderung liegt auf dem Grundstück der Antragstellerin und in geringem Umfang auch auf den benachbarten Grundstücken vor. Nach der Legaldefinition in § 2 Abs. 3 BBodSchG sind schädliche Bodenveränderungen Beeinträchtigungen der Bodenfunktionen, die geeignet sind, Gefahren, erhebliche Nachteile oder Belästigungen des einzelnen oder der Allgemeinheit herbeizuführen. Nach dem Ergebnis der durchgeführten orientierenden Untersuchungen ist der Boden zum Teil massiv mit PFC und dem Hauptkontaminant H4PFOS belastet. Diese Belastung stellt nach Art, Ausbreitung und Menge nach Einschätzung aller eingeschalteten Gutachter - einschließlich des von der Antragstellerin selbst beauftragten Gutachters in seinem Gutachten vom 2. Mai 2017 - eine erhebliche Beeinträchtigung der Bodenfunktion dar. Sie ist so groß, dass PFC mit größter Wahrscheinlichkeit bei ungehindertem Ablauf aus dem Boden ausgeschwemmt, über das Sickerwasser in das Grundwasser gelangen werden und die vom LANUV formulierten allgemeinen Vorsorgewerte sowie die vom Umweltbundesamt veröffentlichten LOW für PFC am Ort der Beurteilung (Eintritt in das Grundwasser) überschritten werden. Dass dies derzeit noch nicht der Fall ist und die PFC-Werte noch deutlich unterhalb dieser Werte liegen, ist rechtlich unerheblich, weil es ausreicht, dass die Bodenbelastung geeignet ist, derartige Gefahren für das Trinkwasser herbeizuführen. Vor diesem Hintergrund gibt das pauschale Vorbringen der Antragstellerin, dass die Bodenproben nicht gemäß § 4 Abs. 5 i.V.m. der Anlage 2 der Bundesbodenschutzverordnung genommen und bewertet worden seien, keinen Anlass, an der Schädlichkeit der PFC-Fracht im Boden zu zweifeln.
Die Antragstellerin ist als Grundstückseigentümerin nach § 4 Abs. 3 BBodSchG Sanierungspflichtige und damit richtige Adressatin der Verfügung.
Die angeordnete Sanierungsmaßnahme ist notwendig um sicherzustellen, dass durch diese schädliche Bodenveränderung dauerhaft keine Gefahren, erheblichen Nachteile oder erhebliche Belästigungen für den einzelnen oder die Allgemeinheit entstehen. Nach Einschätzung der Gutachter des Versicherers der Antragstellerin oder der I. GmbH kann so das überwiegende Schadstoffpotential in den oberen Bodenschichten beseitigt werden.
Auch im Übrigen ist die angeordnete Maßnahme verhältnismäßig. Die von der Antragstellerin vorgeschlagene Sanierungsvariante (Versiegelung der Grundstücksoberfläche mit einer Dichtungsbahn und einer darüber liegenden bituminösen Decke) kann nicht als milderes Mittel angesehen werden. Es ist schon zweifelhaft, ob diese Sanierungsvariante tatsächlich gleich geeignet ist wie die verfügte, um dauerhaft die Gefahren eines relevanten Schadstoffeintrags ins Grundwasser zu verhindern. Dagegen spricht, dass bei dieser Variante dauerhaft Monitoringmaßnahmen des Grund-wassers erforderlich sind, wie die Antragstellerin einräumt. Jedenfalls auch aus diesem Grund ist sie im Rahmen der Besprechung vom 22. März 2017 nach Diskussion im Ergebnis übereinstimmend von allen Gutachtern verworfen und die streitige Sanierungsmaßnahme bevorzugt worden. Selbst der von der Antragstellerin beauftragte Gutachter, dessen Gutachten Inhalt der streitigen Ordnungsverfügung ist, hat dieses Ergebnis der Diskussion bestätigt. Im Übrigen bliebe es der Antragstellerin unbenommen, dem Antragsgegner diese Maßnahme als Austauschmittel anzubieten, wenn sie von deren Geeignetheit ausginge oder dies gar belegen könnte.
Soweit die Antragstellerin geltend macht, dass die Sanierungsmaßnahme wegen der enormen Kosten von schätzungsweise 1,3 bis 1,5 Millionen € für sie unzumutbar sei, trifft dies objektiv nicht zu. Der Verkehrswert des Grundstücks ist mit aller Wahrscheinlichkeit deutlich höher als dieser Betrag, weil nach dem Grundbuchauszug 2004 schon der Beleihungswert 1,444 Millionen € betrug und seitdem die Grundstückspreise eher noch gestiegen sind. Das Grundstück wird nach der Sanierung auch wieder uneingeschränkt nutzbar sein. Zudem ist davon auszugehen, dass die Antragstellerin entweder von ihrem oder dem Versicherer der I. GmbH die Dekontaminationskosten ersetzt verlangen kann,
vgl. zu diesem Aspekt Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 1. März 2017 – 22 ZB 16.610 -, juris Rz. 20.
Ermessensfehler i.S.v. § 114 Abs. 1 VwGO sind ebenfalls nicht ersichtlich. Insbesondere hat der Antragsgegner sein Auswahlermessen ordnungsgemäß ausgeübt. Insbesondere ist nicht zu beanstanden, dass er die Feuerwehr zunächst nicht in die Auswahl der Sanierungspflichtigen einbezogen hat.
Es spricht bereits alles dafür, dass die Feuerwehr nicht als Verursacher i.S.d. § 4 Abs. 3 BBodSchG und damit möglicher Sanierungspflichtiger anzusehen ist. Verursacher ist in Anknüpfung an den polizeirechtlichen Verursacherbegriff jede natürliche oder juristische Person, die an einer Bodenkontamination zumindest als Teilverantwortlicher mitgewirkt hat. Die Mitwirkung kann gleichermaßen in einem Handeln, Dulden oder Unterlassen bestehen. Allerdings reicht eine bloße Kausalität im naturwissenschaftlichen Sinne für eine Verhaltenshaftung nicht aus. Vielmehr bedarf es nach der Theorie der unmittelbaren Verursachung einer wertenden Zurechnung der vorgefundenen Bodenbelastung,
vgl. Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Beschluss vom 11. August 2015 – 10 S 980/15 –, juris Rz. 11.
Hiervon ausgehend hat die Feuerwehr zwar durch den Einsatz der PFC-haltigen Schaumlöschmittel bei der Brandbekämpfung unmittelbar an der schädlichen Bodenveränderung mitgewirkt. Bei wertender Betrachtung ist dieses Verhalten jedoch der I. GmbH bzw. der Antragstellerin zuzurechnen. Mit dem Einsatz bekämpfte die Feuerwehr die Gefahren, die durch das Schadensfeuer in dem Gebäude auf dem Grundstück der Antragstellerin nicht nur für die Allgemeinheit, sondern auch für das Eigentum der Antragstellerin und der Nachbarn entstanden waren. Sie handelte dabei im Rahmen der Aufgaben und Befugnisse, die ihr nach § 1 Abs. 1 des Gesetzes über den Feuerschutz und die Hilfeleistung NRW (FSHG) zugewiesen sind.
Der Zurechnung steht auch nicht entgegen, dass sie unsachgemäß oder in anderer Hinsicht fehlerhaft gehandelt hat, als sie zum Löschen PFC-haltigen Löschschaum einsetzte. Ob und welche Maßnahmen sie im Einzelfall ergreift, um einen Brand effektiv zu bekämpfen und zu löschen, steht in ihrem Ermessen. Möglicherweise kommt ihr sogar ein gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer Einschätzungsspielraum zu,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. Mai 2013 - 9 A 198/11 -, juris Rz. 41.
Nach den Angaben des Antragsgegners waren die konkret eingesetzten Schaummittel nicht nach Nr. 32 Abs. 1 des Anhangs IV der Gefahrstoffverordnung mit Ablauf der Übergangsfrist im Juni 2011 verboten. Konkrete Ansatzpunkte für Zweifel an dieser Angabe bestehen nicht und sind auch von der Antragstellerin nicht vorgetragen worden.
Der Löschschaumeinsatz war auch nach Art und Umfang bei der im Gefahrenabwehrrecht allgemein gebotenen Ex-ante-Sicht erforderlich. Löschschaum wurde nach dem Protokoll über den Einsatz und den weiteren Erläuterungen des Einsatzleiters im Gespräch vom 8. März 2017 erst eingesetzt, nachdem das Feuer drei Stunden lang mit Wasser bekämpft worden war. Dadurch waren zwar die offenen Flammen unter Kontrolle gebracht, aber das Feuer nicht endgültig gelöscht worden. Es war bekannt, dass die I. GmbH in dem brennenden Gebäude Chemikalien für die Produktion und die von ihr produzierten Chemikalien lagerte. Ein Teil dieser Chemikalien ist feuergefährlich. In den Sicherheitsdatenblättern einiger dieser Stoffe wird darauf hingewiesen, dass sie bei einem Brand mit Schaum gelöscht werden sollen. Zudem lag in der Brandnacht keine vollständige Liste der gelagerten Chemikalien vor. Daher war nicht zuverlässig abschätzbar, ob und wenn ja welche Gefahren für die Umwelt entstehen konnten, wenn der Brand auf die Lagerhalle übergreifen würde. Deshalb war es besonders wichtig, durch den Löschschaumeinsatz zu verhindern, dass Glutnester wiederaufflammen und auf das Chemikalienlager übergreifen konnten. Darüber hinaus ergriff die Feuerwehr schon während des Einsatzes Maßnahmen, um die Gefahren für die Umwelt möglichst klein zu halten, die der Einsatz des PFC-haltigen Löschschaums mit sich brachte. Sie errichtete mit Sandsäcken Sperren, um zu verhindern, dass das Löschwasser auf die Nachbargrundstücke floss, pumpte bzw. saugte das Löschwasser und teilweise auch den Löschschaum ab und sammelte es in einem Stauraumkanal, von wo es später entsorgt werden konnte.
Die Feuerwehr ist auch nicht deshalb als Verursacher i.S.d. § 4 Abs. 3 BBodSchG anzusehen, weil sie die Antragstellerin nach dem Ende des Einsatzes möglicherweise nicht ausdrücklich auf die Gefahren des Löschschaumes für den Boden hingewiesen und dazu beraten hat, wie diese Gefahren minimiert werden konnten. Es ist schon nicht zu erkennen, woraus sich eine Rechtspflicht der Feuerwehr für eine solche Beratung ergeben könnte, die Voraussetzung für eine Verhaltensverantwortung durch Unterlassen wäre. Zudem hatte die V. den Geschäftsführer der I. GmbH bereits während des Brandes am 10. August 2017 mündlich aufgefordert, Umweltgutachter einzuschalten. Wäre er dieser Aufforderung umgehend nachgekommen und ein Sachverständiger nicht erst beauftragt worden, nachdem die V. die I. GmbH dazu am 25. August 2016 noch mal schriftlich aufgefordert hatte, hätte dieser die Antragstellerin oder die I. GmbH beraten und Maßnahmen vorschlagen können, um einen Schaden durch das Versickern von kontaminiertem Löschwasser und Löschschaum möglichst klein zu halten oder zu verhindern.
Selbst wenn die Feuerwehr als Verursacher i.S.d. § 4 Abs. 3 BBodSchG bei der Entscheidung hätte mitbetrachtet werden müssen, wer für die Sanierungsmaßnahmen herangezogen wird, liegt kein Ermessensfehler (mehr) vor. Der Antragsgegner hat seine Ermessenserwägungen dazu im Schriftsatz vom 6. Juni 2017 nach § 114 Satz 2 VwGO i.V.m. § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG NRW zulässigerweise ergänzt und plausibel dargelegt, aus welchen Gründen er die Feuerwehr nicht herangezogen hat.
Dass ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung der rechtmäßigen Ordnungsverfügung besteht, liegt angesichts der überragenden Bedeutung der betroffenen Rechtsgüter - Schutz des Bodens und Grundwassers als natürlicher Lebensgrundlagen – und der Gefährlichkeit der den Boden schädigenden Stoffe auf der Hand.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG in Verbindung mit der Empfehlung Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit vom Juli 2013. Das Gericht orientiert sich an dem Mittelwert der von der Antragstellerin geschätzten Kosten für die geforderte Sanierungsmaßnahme; diese waren für das gegenständliche Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes zu halbieren.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen Ziffer 1 dieses Beschlusses kann innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe schriftlich, zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle oder in elektronischer Form nach Maßgabe der Verordnung über den elektronischen Rechtsverkehr bei den Verwaltungsgerichten und Finanzgerichten im Lande Nordrhein-Westfalen (Elektronische Rechtsverkehrsverordnung Verwaltungs- und Finanzgerichte - ERVVO VG/FG - vom 7. November 2012, GV. NRW. S. 548) bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, Beschwerde eingelegt werden.
Die Beschwerdefrist wird auch gewahrt, wenn die Beschwerde innerhalb der Frist schriftlich oder in elektronischer Form nach Maßgabe der ERVVO VG/FG bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, eingeht.
Die Beschwerde ist innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Beschwerde vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht schriftlich oder in elektronischer Form nach Maßgabe der ERVVO VG/FG einzureichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinander setzen.
Die Beteiligten müssen sich bei der Einlegung und der Begründung der Beschwerde durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.
Gegen Ziffer 2 dieses Beschlusses kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, Beschwerde eingelegt werden. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist schriftlich, zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle oder in elektronischer Form nach Maßgabe der ERVVO VG/FG bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, einzulegen.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.
Die Beschwerdeschrift sollte dreifach eingereicht werden. Im Fall der elektronischen Einreichung nach Maßgabe der ERVVO VG/FG bedarf es keiner Abschriften.

Zitierte Normen: §§ 4 und 7 BBodSchG ergebenden Pflichten erfüllt werden. Nach § 4 Abs. 3 BBodSchG
§ 80 Abs. 5 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 4 Abs. 3 Satz 1, Abs. 5 Satz 1 BBodSchG
§ 2 Abs. 3 BBodSchG
§ 4 Abs. 3 BBodSchG
§ 114 Abs. 1 VwGO
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 37 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 4 Abs. 5 i.V.m. der Anlage 2 der Bundesbodenschutzverordnung

Zitierte Entscheidungen: 14 K 7317/17
20 A 2485/89
10 S 1190/09
22 ZB 16.61
10 S 980/15
9 A 198/11