Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-02-13, Aktenzeichen 1 A 4301/06
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2008:0213.1A4301.06.00

Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert.
Die Beklagte wird unter Änderung des Abrechnungsbescheides der Grenzschutzdirektion L. vom 13. Januar 2005 und Aufhebung deren Widerspruchsbescheides vom 8. März 2005 verpflichtet, dem Kläger für die Verwendungszeit vom 15. Mai 2004 bis zum 23. November 2004 einen Auslandsverwendungszuschlag nach Stufe 4 des § 3 Abs. 1 AuslVZV zu gewähren, und wird verurteilt, dem Kläger den sich unter Anrechnung des bislang gewährten Zuschlags nach Stufe 3 ergebenden Differenzbetrag in Höhe von 2.325,96 Euro nachzuzahlen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
Das Urteil ist allein wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger steht als Kriminalhauptkommissar (BesGr. A 11 BBesO) in den Diensten der Beklagten und ist beim Bundeskriminalamt (BKA) mit Dienstort N. beschäftigt.
Für die Zeit vom 18. November 2003 bis zum 23. November 2004 war er an den damals noch so bezeichneten Bundesgrenzschutz (jetzt: Bundespolizei) abgeordnet und von dort zur Teilnahme an der Polizeimission der Europäischen Union in Bosnien und Herzegowina (EUPM) gemäß § 123 a BRRG entsandt worden.
Zu Beginn dieser Mission hatte das Bundesministerium des Innern (BMI) den Tagessatz für den Auslandsverwendungszuschlag (im Urteilstatbestand abgekürzt als AVZ) gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 4 Auslandsverwendungszuschlagsverordnung (AuslVZV) auf Stufe 4 festgesetzt (66,47 Euro täglich). Mit Erlass des BMI vom 29. April 2004 wurde der Tagessatz mit Wirkung vom 15. Mai 2004 auf Stufe 3 (§ 3 Abs. 1 Nr. 3 AuslVZV) herabgesetzt (53,69 Euro täglich).
Mit Bescheid vom 13. Januar 2005 setzte die Grenzschutzdirektion L. die dem Kläger im Zusammenhang mit der Auslandsverwendung zustehenden Leistungen (AVZ, Auslandstagegeld, Auslandsübernachtungsgeld, Reisekosten) endgültig fest, nachdem sie zuvor Abschläge gewährt hatte. Dabei wurde der AVZ – entsprechend der Erlasslage – für die Zeit bis 14. Mai 2004 auf der Grundlage der Stufe 4 und für die Zeit ab 15. Mai 2004 auf der Grundlage der Stufe 3 festgesetzt.
Mit Schreiben vom 26. Januar 2005 legte der Kläger gegen diesen Bescheid insofern Widerspruch ein, als er bezogen auf den AVZ die Beibehaltung der Stufe 4 in Höhe von täglich 66,47 Euro auch für die Zeit ab 15. Mai 2004 begehrte. Zur Begründung trug er im Wesentlichen vor: In Bosnien und Herzegowina (BiH) sei zunächst das Tatbestandsmerkmal "Minen" im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 4 AuslVZV eindeutig erfüllt. Das Land sei nach wie vor in weiten Teilen minenverseucht und zähle insoweit zu den am meisten belasteten Ländern der Erde. Die Angehörigen der EUPM seien im ganzen Land verteilt und wohnten in Privatunterkünften. Aufgrund der Aufgabenstellung (Zusammenarbeit mit der lokalen Polizei) bewegten sie sich besonders häufig auch in unbekannten Gebieten. Ferner sei auch eine "außerordentliche Gewaltkriminalität" festzustellen (gewesen). So sei seit Beginn der EUPM auf ihre Einrichtungen bzw. Mitglieder eine Reihe von Anschlägen verübt worden. Darüber hinaus seien viele Straftaten zum Nachteil der EUPM-Mitglieder begangen worden (z.B. Einbrüche in Wohnungen, sonstige Diebstähle).
Mit Widerspruchsbescheid vom 8. März 2005 wies die Grenzschutzdirektion L. den Widerspruch des Klägers als unbegründet zurück: Die Festsetzung des AVZ auf die Stufe 3 der AuslVZV sei rechtmäßig erfolgt. In den täglichen Berichten werde die Sicherheitslage in BiH seit langem durchgehend als "insgesamt ruhig und insgesamt stabil" bezeichnet. Der Beginn der Lageverbesserung liege bereits einige Zeit zurück, ohne dass seinerzeit sogleich eine Absenkung des AVZ erfolgt sei. Bürgerkriegsähnliche Auseinandersetzungen oder terroristische Handlungen würden nicht gemeldet. Zwar sei nicht ausgeschlossen, dass deutsche Polizeivollzugsbeamte auf Grund des hohen Potenzials an Waffen in der Zivilbevölkerung im Einzelfall Gefahren für Leib und Leben ausgesetzt sein könnten. Diese Gefahren seien aber bereits von der AVZ-Stufe 3 erfasst. Gleiches gelte für die Konflikte zwischen den verschiedenen Volksgruppen sowie für die Gewaltakte im Rahmen der organisierten Kriminalität. Diese Auseinandersetzungen seien nicht gegen deutsche Polizeivollzugsbeamte gerichtet, was für eine Festsetzung der AVZ-Stufe 4 erforderlich wäre. Zutreffend sei indes, dass BiH nach wie vor zu den am dichtesten verminten Ländern der Erde zähle. Die hohe Minenbelastung stelle aber in erster Linie eine besondere Gefahr für die Zivilbevölkerung dar und nicht für die Mitglieder der EUPM. Wie sich aus § 2 AuslVZV ergebe, müsse von der Minenbelastung eine konkrete Gefahr für Leib und Leben der eingesetzten Beamten ausgehen. Polizeivollzugsbeamte kämen bei Einhaltung der Sicherheitsvorschriften mit minenverseuchtem Gebiet aber nur selten in unmittelbare Berührung. Anders als die bei der SFOR eingesetzten Soldaten verrichteten die im Rahmen der EUPM eingesetzten Polizeivollzugsbeamten überwiegend beratende Tätigkeiten in den Ministerien, den Kantonsverwaltungen sowie dem nachgeordneten Bereich. Sie hätten keinen exekutiven Auftrag und seien nicht bewaffnet. Da ihre Aufgabenwahrnehmung nur im Ausnahmefall abseits befestigter Wege und Straßen stattfinde, könne der Schutz vor der (eher abstrakten) Minengefahr durch konsequentes Einhalten der vorgeschriebenen Sicherheitsbestimmungen sichergestellt werden. In diesem Zusammenhang sei eine Minenschutzausbildung für alle Missionen obligatorisch und diene nicht allein der Vorbereitung für die EUPM. Eine konkrete Gefährdung der eingesetzten Bediensteten durch Minen sei demnach nicht in dem für eine Festsetzung der Stufe 4 erforderlichen Maße gegeben. Die Stufe 3 sei vom BMI als für die Verwendung im Ausland zuständige oberste Dienstbehörde im Einvernehmen mit dem Bundesministerium der Finanzen und dem Auswärtigen Amt als Tagessatz festgesetzt worden. Als Erkenntnisquellen für eine Lagebewertung hätten die Erkenntnisse des BMI und die der jeweiligen Fachreferate anderer Ressorts – u.a. des Fachreferats für nationale Risikobeurteilung – des Bundesministeriums der Verteidigung (BMVg) und Erkundungsreisen von aus Angehörigen des BMVg und anderer Ressorts zusammengesetzten Kommissionen in das jeweilige Einsatzland gedient.
Der Kläger hat am 1. April 2005 Klage erhoben und ergänzend ausgeführt:
Der Gesetzestext gebe keinen Spielraum dahingehend, den Anwendungsbereich des Tatbestandsmerkmals "Minen" von einer subjektiven Gefährdungslage abhängig zu machen. Die Forderung nach dem Vorhandensein einer konkreten Gefährdung durch Minen missachte vielmehr Wortlaut und Systematik der AuslVZV. Diese verwende den Begriff der konkreten Gefährdung, also der im Einzelfall bestehenden hinreichenden Wahrscheinlichkeit für einen Schadenseintritt, erst in Stufe 6. Daraus könne nur der Schluss gezogen werden, dass für die übrigen Stufen abstrakte Gefährdungen ausreichten. Aber selbst wenn auf eine subjektive Gefährdungslage abzustellen wäre, ergebe sich hier kein anderes Ergebnis. Denn bei der auch von der Beklagten zugrunde gelegten Zahl möglicherweise vorhandener Minen müsse latent stets mit einer entsprechenden konkreten Gefahrensituation gerechnet werden, zumal sich die in den Minenkarten der UN angegebenen Minenfelder durch witterungsbedingte Bodenerosionen ständig verändern bzw. verschieben könnten. Die Tätigkeit der Beamten des Polizeikontingents erschöpfe sich nicht in der Wahrnehmung vermeintlich sicherer Büro-Dienstposten in sicheren Städten. Aufgrund ihrer Aufgabenstellung, die eine Zusammenarbeit mit der lokalen Polizei beinhalte, bewegten sich die betreffenden Beamten im Gegenteil häufig in unbekannten Gebieten. Er selbst sei als "EUPM Chief COLocator SIPA (State Investigation and Protection Agency – bundesweite Kriminalpolizeibehörde)" mit bundesweiter Zuständigkeit dienstlich im ganzen Land unterwegs gewesen. Weil die Angehörigen der EUPM über das ganze Land verteilt in Privatunterkünften gewohnt hätten, seien außerdem noch die Wege zum jeweiligen Einsatz bzw. Dienstort angefallen.
Ferner sei es immer wieder zu Sprengstoffattentaten oder Sprengstoffunfällen gekommen. So werde etwa in den Berichten des "German Support Teams" der Deutschen Botschaft Sarajevo von einer großen Anzahl von Attentaten auf Zivilisten und SFOR bzw. EUFOR-Truppen berichtet. Diese Attentate seien Ausdruck einer nach wie vor bestehenden Gewaltbereitschaft. Man möge es ablehnen, hier von "terroristischen Handlungen" zu sprechen. Zumindest aber deuteten die Anschläge auf eine fortbestehende Gewaltkriminalität bzw. "vergleichbare gesundheitliche Gefährdungen" im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 4 AuslVZV hin. Zu berücksichtigen sei dabei auch das nach wie vor bestehende hohe Waffenpotenzial in der Zivilbevölkerung und schließlich die Verwendung von u.a. uranangereicherter Munition.
Die der Neufestsetzung zugrunde liegende Einschätzung der zur Festlegung des AVZ zuständigen Kommission sei pauschal auf alle EUPM-Angehörigen übertragen worden, ohne den Einzelfall zu berücksichtigen. Zur Prüfung der Sicherheitslage seien im Jahr 2004 vor Ort lediglich Kasernen besucht worden. In diesen seien ausschließlich Soldaten stationiert gewesen. Die dabei von der Kommission getroffenen Feststellungen seien in keiner Weise mit der Lage zu vergleichen, mit der die Polizeivollzugsbeamten täglich konfrontiert würden.
Von einer Einschätzungsprärogative des Dienstherrn bei der Festsetzung der AVZ-Höhe auszugehen, sei im Übrigen keinesfalls zwingend. Dafür, dass die Festsetzung des AVZ nach § 3 AuslVZV einer vollen gerichtlichen Prüfung unterliegen solle, spreche insbesondere die Verwendung der "Regelbeispieltechnik" bei der Stufenbeschreibung in § 3 Abs. 1 AuslVZV. Die Verwendung von "Regelbeispielen" setze der juristischen Wertung durch die Verwaltung gut überprüfbare enge Grenzen. Auch die von der Beklagten herangezogene Entscheidung des erkennenden Senats entscheide die Rechtsfrage gerade nicht eindeutig zugunsten einer Einschätzungsprärogative des Dienstherrn.
Der Kläger hat beantragt,
die Beklagte unter Änderung des Abrechnungsbescheides der Grenzschutzdirektion L. vom 13. Januar 2005 und Aufhebung des Widerspruchsbescheides vom 8. März 2005 zu verpflichten, ihm einen Auslandsverwendungszuschlag nach Stufe 4 (66,47 Euro pro Tag) für die Verwendungszeit vom 15. Mai 2004 bis 23. November 2004 zu gewähren und ihm den daraus resultierenden Betrag in Höhe von 2.325,96 Euro nachzuzahlen.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat sie vertiefend angeführt, dass bei der hier nicht nur vorübergehenden wesentlichen Änderung der Einsatzbedingungen die Anpassung der Stufe des AVZ geboten gewesen sei. Dass die Verwendung der eingesetzten Beamten mit vielen Dienstreisen verbunden gewesen sei, führe nicht zu einer anderen Beurteilung. Insbesondere sei dieser Umstand kein solcher, in Bezug auf den bei den Missionsteilnehmern wesentliche Unterschiede in den Verwendungsverhältnissen bestanden hätten. Vielmehr führe eine Vielzahl der eingesetzten Polizeibeamten Streifengänge und Streifenfahrten im Einsatzgebiet durch. Bei Einhaltung der Sicherheitsvorschriften ergebe sich hieraus jedoch keine konkrete Gefährdung im Sinne der AuslVZV. Ein Vergleich mit den in BiH eingesetzten Soldaten, wie ihn der Kläger anstelle, verbiete sich, da die Verwendungsverhältnisse nicht vergleichbar seien. Die in BiH eingesetzten Soldaten würden überwiegend operativ tätig und seien damit einer höheren Gefährdung ausgesetzt als die dort eingesetzten Polizeibeamten. Wenn die Anpassung des AVZ für die eingesetzten Bundeswehrsoldaten ab dem 15. Mai 2004 als notwendig angesehen worden sei, müsse dies erst recht für die in BiH tätigen Polizeivollzugsbeamten gelten, da diese durch ihre Aufgaben und Tätigkeiten weniger gefährdet seien als die dort eingesetzten Soldaten. Davon abgesehen unterliege nach einem Urteil des erkennenden Senats vom 15. Oktober 2003 – 1 A 3827/02 – die Festsetzung des AVZ nur einer eingeschränkten gerichtlichen Überprüfbarkeit, da nur die Verwaltung über die zur Festsetzung dieses Zuschlags notwendige Sachnähe und Sachkunde verfüge. Ergänzend hat sich die Beklagte auf eine Reihe verwaltungsgerichtlicher Urteile (u.a. VG Gießen, VG Darmstadt) bezogen, mit welchen vergleichbare Klagen von Polizeibeamten abgewiesen worden seien.
In der mündlichen Verhandlung erster Instanz, für die mehrere themengleiche Verfahren zur gemeinsamen Verhandlung verbunden worden waren, haben die meisten der beteiligten Kläger ergänzende Angaben zu Art und Umständen ihres konkreten Einsatzes in BiH, namentlich bezogen auf eine Gefährdung durch Minen, gemacht, welche zu Protokoll genommen worden sind; insoweit wird auf die Sitzungsniederschrift verwiesen.
Durch das angefochtene Urteil, auf dessen Entscheidungsgründe wegen der Einzelheiten Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es im Kern ausgeführt: Die Voraussetzungen für die begehrte Gewährung der Stufe 4 des AVZ hätten – unabhängig von der Frage einer vollen oder nur eingeschränkten gerichtlichen Überprüfbarkeit – nicht vorgelegen. Die Lage in BiH sei damals insgesamt ruhig und stabil gewesen. Auch die Minenbelastung im Land sei seit dem Ende der Kampfhandlungen aufgrund der Anstrengungen im Bereich der Minenräumung stark zurückgegangen. Die (abstakte) Belastung durch noch unentdeckt gebliebene Minen führe jedenfalls unter Berücksichtigung der Art der hier in Rede stehenden Aufgabenwahrnehmung – beratende Tätigkeit mit überwiegendem Einsatz in den Ministerien und anderen nachgeordneten Verwaltungsbereichen und nur im Einzelfall (beim "Monitoring") auch im Außendienst – nicht auf die für die Gewährung der Stufe 4 erforderliche konkrete Gefährdung der eingesetzten Beamten. Letztere seien weder zur Minenräumung eingesetzt gewesen noch hätten Situationen, bei denen sie mit Minen in Berührung hätten kommen können, ihren Einsatz "geprägt". Das habe die Beklagte, der in diesem Zusammenhang eine Pauschalierungsbefugnis zuzugestehen sei, ihrer Entscheidung über die Festlegung der Stufe fehlerfrei zugrunde legen dürfen. Das im Außendienst verbliebene Restrisiko habe sich im Übrigen durch ein konsequentes Einhalten der Sicherheitsbestimmungen von den entsprechend geschulten Beamten, durch ggf. gebotene gezielte Erkundigungen einschließlich der Befragung heimischer Bewohner und letztlich auch durch die Weigerung, potenziell gefährliches Gelände zu betreten, derart mindern lassen, dass im Ergebnis eine "hohe Belastung" im Sinne der Stufe 4 nicht verblieben sei. Das schließe die u.a. vom Kläger vorgetragenen häufigen Fahrten durch das Einsatzgebiet ein, da die Straßen nach den vorliegenden Erkenntnissen als minensicher zu gelten hätten. Hinsichtlich des weiteren Merkmals der "außerordentlichen Gewaltkriminalität" lasse sich eine konkrete Gefährdung der im Rahmen von EUPM eingesetzten Polizeibeamten ebenfalls nicht feststellen. Dabei werde dem Vorhandensein eines verhältnismäßig hohen Potenzials an Waffen in der Bevölkerung bereits mit der Stufe 3 des Zuschlags Rechnung getragen.
Mit der vom Senat nach Gewährung von Wiedereinsetzung in den vorigen Stand in die versäumte Antragsbegründungsfrist durch Beschluss vom 30. November 2007 zugelassenen Berufung verfolgt der Kläger sein Begehren weiter. Zur Begründung bekräftigt und vertieft er im Wesentlichen seinen bisherigen Sach- und Rechtsstandpunkt und führt dazu (zusammenfassend) aus: Das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht angenommen, Stufe 4 des AVZ komme nur dann zur Anwendung, wenn sich – insbesondere im Hinblick auf die hier in erster Linie in Rede stehende Minengefahr – eine konkrete Gefährdung ergebe. Dies könne namentlich unter Berücksichtigung dessen nicht richtig sein, dass die jeweilige Stufe nicht konkret-individuell, sondern abstrakt-generell für Regionen bzw. typisierte oder typisierbare Fallgruppen bestimmt werde. Wie im Übrigen der Quervergleich zu § 2 Ziff. 2.2 AuslVZV verdeutliche, stelle die Verordnung nicht auf den konkreten Umgang mit Minen ab, sondern auf das Tätigwerden "in minenverseuchtem Gebiet", mithin auf die – notwendigerweise abstrakte – Gefährdung, in einem solchen Gebiet mit Minen konfrontiert zu werden. Wenn die Gefahr bezogen auf einen bestimmten Beamten konkret werde, sei es sowieso schon "zu spät". Auch beschränke sich die Gefährdungslage hier nicht auf den dienstlichen Einsatz selbst, sondern erfasse auch dessen Rahmenbedingungen, etwa als Verkehrsteilnehmer oder Teilnehmer am öffentlichen Leben in BiH. Vor diesem Hintergrund sei die Annahme der Beklagten, die Minenbelastung bewirke reale Gefährdungen lediglich für die (einheimische) Zivilbevölkerung, illusorisch. Schon die latente Gefahr, jederzeit ein Minenopfer werden zu können, bewirke überdies physische und insbesondere psychische Belastungen bei den Betroffenen, die im Rahmen der Festlegung der Stufe ebenfalls berücksichtigt werden müssten. Ein der gerichtlichen Kontrolle entzogener Einschätzungs- oder Beurteilungsspielraum der obersten Dienstbehörde sei in den betreffenden Zusammenhängen nicht anzuerkennen. Die Vorschriften der AuslVZV gäben keinen Anhalt dies anzunehmen, die Regelbeispielstechnik deute eher auf das Gegenteil. Keinesfalls könne ein etwaiger Einschätzungsspielraum der Behörde aber so weit gehen, dass das objektive Tatbestandsmerkmal "Minen" negiert werden dürfe. Da die Einschätzung der betroffenen Region als inzwischen ruhiger (im Sinne von weniger gefährdet) auf Beobachtungen beruhe, welche allein die militärischen Dienste im Blick gehabt hätten, und sich – wie dargelegt – die Rahmenbedingungen der hier streitgegenständlichen Auslandsverwendung von Polizeibeamten davon wesentlich unterschieden, könne diese Einschätzung nicht ohne Rechtsfehler auf den polizeilichen Bereich übertragen werden.
Der Kläger beantragt sinngemäß,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Beklagte unter Änderung des Abrechnungsbescheides der Grenzschutzdirektion L. vom 13. Januar 2005 und Aufhebung deren Widerspruchsbescheides vom 8. März 2005 zu verpflichten, ihm für die Verwendungszeit vom 15. Mai 2004 bis zum 23. November 2004 einen Auslandsverwendungszuschlag nach Stufe 4 des § 3 Abs. 1 AuslVZV zu gewähren, und die Beklagte zu verurteilen, ihm den sich unter Anrechnung des bislang gewährten Zuschlags nach Stufe 3 ergebenden Differenzbetrag in Höhe von 2.325,96 Euro nachzuzahlen.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie verteidigt das angefochtene Urteil und tritt dem Berufungsvorbringen entgegen. Im Wesentlichen führt sie aus: Neben seiner Anreizfunktion sei der AVZ in erster Linie eine Gefahrenzulage. Der Kläger gehe darin fehl, die konkrete Gefahr mit einem unmittelbar bevorstehenden Eintritt des Schadens gleichzusetzen. Das Verwaltungsgericht verlange demgegenüber nicht die Gewissheit eines Schadenseintritts. Der Maßstab für die Gefährdung dürfe allerdings nicht soweit abgesenkt werden, dass jede entfernte Möglichkeit eines Betroffenseins zur Annahme einer Belastung im Sinne der Stufe 4 führe. Hiervon ausgehend könne die bloße Existenz von Minen in einem Land bzw. einer Region für die Stufe 4 nicht ausreichen, vielmehr müsse durch die Minen eine (konkrete) Gefährdung für Leib und Leben der Teilnehmenden (als Gruppe bzw. Gesamtheit) ausgehen. Für die Beurteilung komme es dabei in Anknüpfung an § 58a Abs. 2 Satz 1 BBesG an die jeweilige "Verwendung" an. Diese bestimme sich in Anwendung des Prinzips der Belastungs- und Gefahrengemeinschaft nach dem Auftrag der Mission in seiner Gesamtheit, nicht nach der Aufgabe/Tätigkeit des einzelnen Beamten.
Auf die Beantwortung der Frage nach dem Umfang der gerichtlichen Überprüfbarkeit einer Stufenfestsetzung komme es für das Ergebnis des Berufungsverfahrens nicht an; gleichwohl spreche einiges für eine nur eingeschränkte Überprüfbarkeit. So sei der Gefahrenbegriff ein an einen bestimmten Wissensstand gebundenes Wahrscheinlichkeitsurteil, zum Teil basierend auf einer aus Erfahrung gespeisten bewerteten Einschätzung der bekannten Umstände. Vorliegend besitze allein die beklagte Bundesrepublik auf der Grundlage der bisher durchgeführten Auslandsmissionen in allen Teilen der Welt die notwendige Kenntnis und Empirie, um ein objektiviertes Wahrscheinlichkeitsurteil treffen zu können.
Ferner seien die Gefahren der im Ausland eingesetzten Beamten zwar nicht mit denen der Soldaten vergleichbar. Jedoch verbiete sich der Schluss, die Polizeivollzugsbeamten seien (bei einer Gesamtbetrachtung) sogar größeren Gefahren ausgesetzt als die Gruppe der Soldaten. Die vorgenommene Anpassung der Stufe für die Bundeswehrsoldaten habe daher erst recht für die Teilnehmer an dem EUPM-Einsatz gelten müssen. Dass vorliegend die Stufenherabsetzung für die polizeiliche Mission derjenigen für die militärische Mission gefolgt sei, bedeute aber keineswegs, dass die Gefährdungs- und Belastungssituation der polizeilichen Mission nicht überprüft worden sei. Dass das Gegenteil der Fall sei, belegten etwa die Formulierungen in dem Erlass des BMI vom 24. Oktober 2005.
Ergänzend beruft sich die Beklagte zur Stützung ihrer Ansicht auf eine Reihe von Entscheidungen erst- und zweitinstanzlicher Gerichte, mit denen vergleichbare Klagen abgewiesen bzw. Anträge auf Zulassung der Berufung abgelehnt worden sind.
Die Beteiligten haben für das Berufungsverfahren auf eine mündliche Verhandlung verzichtet.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge (5 Hefte) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Senat kann über die Berufung ohne Durchführung einer mündlichen Verhandlung entscheiden, weil sich die Beteiligten hiermit einverstanden erklärt haben (§ 125 Abs. 1 Satz 1, § 101 Abs. 2 VwGO).
Nachdem der Senat durch Beschluss vom 30. November 2007 dem Kläger Wiedereinsetzung in die versäumte Frist zur Begründung des Antrags auf Zulassung der Berufung gewährt und die Berufung zugelassen hat, ist die rechtzeitig begründete Berufung statthaft und auch im Übrigen zulässig. In der Sache hat die Berufung des Klägers ebenfalls Erfolg.
Die Klage ist (insgesamt) zulässig. Schon in erster Instanz ist der Sache nach sowohl eine Verpflichtungsklage (auf Weitergewährung der Stufe 4) als auch eine allgemeine Leistungsklage (auf Nachzahlung des Differenzbetrages zur Stufe 3) Verfahrensgegenstand gewesen. Der zu Protokoll genommene Antrag erster Instanz lässt dies nicht mit der erforderlichen Klarheit hervortreten. Im Berufungsverfahren verfolgt der Kläger aber sinngemäß sein erstinstanzliches Begehren im vollen Umfang weiter. Dies erschließt sich unzweifelhaft aus der Berufungsbegründung, sodass der Berufungsantrag von Amts wegen sachdienlich klarzustellen ist. Die danach gegebene Kombination von Verpflichtungs- und allgemeiner Leistungsklage ist entsprechend § 113 Abs. 4 VwGO statthaft,
ebenso Kopp/Schenke, VwGO, 15. Aufl., § 113 Rn. 177; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 17. Februar 2000 – 3 C 11.99 –, DVBl. 2000, 162, 163,
ein Rechtsschutzinteresse für den Anspruch auf Nachzahlung ist gegeben.
Die Verpflichtungsklage auf (Weiter-)Gewährung der Stufe 4 des Auslandsverwendungszuschlags für den streitgegenständlichen Zeitraum ist begründet. Denn die Teilnehmer der in Rede stehenden EUPM – wie der Kläger – erfüllten (auch) in der Zeit nach dem 14. Mai 2004 die inhaltlichen Voraussetzungen, an welche das Gesetz den Anspruch auf einen Auslandsverwendungszuschlag entsprechender Stufe und Höhe knüpft.
Gemäß § 58a Abs. 2 Satz 1 BBesG wird nach Maßgabe der auf der Grundlage des § 58a Abs. 1 BBesG erlassenen Verordnung über die Gewährung eines Auslandsverwendungszuschlags, hier anzuwenden in der Fassung der Bekanntmachung vom 27. März 2002 (BGBl. I S. 1243), der Auslandsverwendungszuschlag für eine besondere Verwendung gewährt, die aufgrund eines Übereinkommens, eines Vertrages mit einer über- oder zwischenstaatlichen Einrichtung oder mit einem auswärtigen Staat auf Beschluss der Bundesregierung im Ausland oder außerhalb des deutschen Hoheitsgebietes auf Schiffen oder in Luftfahrzeugen stattfindet. Der hier in Rede stehende Einsatz betraf eine besondere Verwendung im Sinne der vorgenannten Anforderungen. Die Beteiligten streiten deswegen zu Recht lediglich über die Höhe des Anspruchs.
Zur Höhe des Auslandsverwendungszuschlags enthält § 58a BBesG selbst nur einige grundlegende Vorgaben. Dies betrifft namentlich die Festsetzung und Gewährung als einheitlicher Tagessatz (§ 58a Abs. 3 Satz 1), die Gewährung in nach der jeweiligen Belastung bzw. den erschwerenden Besonderheiten differenzierenden Stufen (§ 58a Abs. 3 Satz 2) und die Festlegung eines Höchstbetrages (§ 58a Abs. 3 Satz 3). Im Übrigen ist das Nähere in der Auslandsverwendungszuschlagsverordnung bestimmt. Sie regelt zunächst die (allerdings nur beispielhafte) Konkretisierung derjenigen Umstände, die als Belastungen und erschwerende Besonderheiten im Einsatzgebiet und am Einsatzort berücksichtigungsfähig sein sollen (§ 2 AuslVZV). Neben anderen (hier nicht streitigen) Regelungen über die Anspruchsdauer und die Anrechnung anderer Bezüge (§§ 4, 5 AuslVZV) hat in der Verordnung ferner das gesetzlich vorgegebene Stufenmodell eine nähere Ausgestaltung erfahren. § 3 Abs. 1 AuslVZV sieht insoweit sechs Stufen mit in der Höhe entsprechend gestaffelten Tagessätzen vor. Zur Unterscheidung der einzelnen Stufen findet sich eine textliche graduelle Abstufung der zu fordernden Belastungen und erschwerenden Besonderheiten, und zwar (inzwischen) unter Beifügung konkretisierender Regelbeispiele. Die Regelbeispiele sind auch hier nicht abschließend gemeint. Gleichwohl nehmen sie gegebenenfalls an der Bindungswirkung teil, welche für die dafür zuständigen Stellen der Exekutive bei Einstufung einer konkreten Auslandsmission nach § 3 Abs. 2 AuslVZV besteht. Geht es – wie hier – um eine andauernde Verwendung im Rahmen eines schon begonnenen Auslandseinsatzes, ist zudem eine weitere Einschränkung zu beachten. Insoweit sieht nämlich § 3 Abs. 3 Satz 2 AuslVZV allein für den Fall einer nicht nur vorübergehenden wesentlichen Änderung der Verwendungsverhältnisse eine Neufestsetzung des Tagessatzes vor.
Ob die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Gewährung einer bestimmten Stufe des Auslandsverwendungszuschlags im gegebenen Fall vorliegen (bzw. fortbestehen oder sich geändert haben), unterliegt – soweit hier von Interesse – der uneingeschränkten Prüfung durch die Gerichte. Für die Annahme eines Beurteilungsspielraums der Exekutive ist betreffend die hier zur Überprüfung stehende neue Fassung des § 3 AuslVZV im Ergebnis kein Raum. Das gilt insbesondere, soweit es – wie im vorliegenden Fall – allein um die "Bewertung" geht, ob eine Auslandsmission ein bestimmtes Regelbeispiel aus dem Katalog der Stufen (weiterhin) erfüllt oder nicht. Was zu gelten hat, wenn es um die bewertende Einstufung anderer Belastungen/Besonderheiten als der in dem Katalog ausdrücklich aufgeführten geht, bedarf aus Anlass dieses Verfahrens keiner Vertiefung und abschließenden Entscheidung.
Aus der verfassungsrechtlichen Garantie effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG folgt grundsätzlich für die Gerichte die Pflicht, angegriffene Akte der öffentlichen Gewalt in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht vollständig zu kontrollieren. Die Anerkennung von Beurteilungsspielräumen der Exekutive läuft einem solchen möglichst lückenlosen Rechtsschutz prinzipiell zuwider und ist deswegen auf enge, unabweisbare Ausnahmen zu begrenzen. Derartige originäre Bewertungsspielräume müssen demzufolge in der betroffenen Norm bzw. Rechtsmaterie selbst angelegt sein. Weder in § 58a BBesG noch in den Vorschriften der AuslVZV gibt es aber dafür hinreichende Anhaltspunkte.
Vgl. auch BVerwG, Urteil vom 30. Oktober 2002 – 2 C 24.01 –, DÖD 2003, 112 = NVwZ-RR 2003, 290 (betreffend die Anrechnung von Tagegeldern auf den Auslandsverwendungszuschlag).
Dass der Verordnungsgeber inzwischen zur näheren Kennzeichnung der jeweiligen Belastungsgrade relativ konkret umschriebene Regelbeispiele verwendet, spricht dafür, dass ein gerichtlich nur beschränkt überprüfbarer Beurteilungsspielraum nicht besteht. Darüber hinaus sind derartige Beurteilungsspielräume dem (klassischen) Besoldungsrecht fremd. Der Umstand, dass hier zur Klärung einer Besoldungsfrage inzident (unter Umständen) komplexe Gefährdungseinschätzungen vorgenommen bzw. nachvollzogen werden müssen, führt ebenso wenig wie die Auslandsbezogenheit der insoweit geforderten Prognose notwendig auf ein anderes Ergebnis. Denn Ähnliches müssen die Gerichte beispielsweise auch in den Bereichen des Polizei- und Sicherheitsrechts, des Umweltrechts und des Asylrechts – erforderlichenfalls unter Zuziehung sachverständiger Hilfe – selbst leisten, ohne dass dort in aller Regel eine Einschätzungsprärogative der Verwaltung anerkannt ist.
In diesem Sinne etwa auch VG Bayreuth, Urteil vom 9. März 2007 – B 5 K 05.858 – UA S. 10.
Soweit der erkennende Senat demgegenüber in seinem Urteil vom 15. Oktober 2003 – 1 A 3827/02 –, BWV 2004, 57, diese Frage offen gelassen und im Ergebnis eine Einschränkung der gerichtlichen Kontrolle für die Vorgängerfassung der AuslVZV erwogen hat, sind hierfür im Wesentlichen die damals noch geringen, inhaltlich nur sehr vagen Vorgaben des Gesetz- und Verordnungsgeber für die bewertende Festlegung der Stufe bestimmend gewesen. Dieser Rechtszustand hat sich aber, was die Ergänzung um bestimmte Regelbeispiele betrifft, inzwischen wesentlich geändert. Davon abgesehen erscheint dem Senat nach nochmaliger Prüfung insbesondere das Vorliegen eines besonderen Sachverstandes/Erfahrungswissens auf Seiten der Exekutive für sich genommen kein ausreichender Grund, um eine rechtsrelevante Gefahrenprognose von der gerichtlichen Vollkontrolle auszunehmen, wenn – wie hier – sonst kein hinreichender Anhalt für die Annahme eines Beurteilungsspielraums der Verwaltung besteht.
Gemessen hieran erweist sich die von der Beklagten durch (Änderungs-)Erlass des BMI vom 29. April 2004 mit Wirkung vom 15. Mai 2004 vorgenommene Neufestsetzung (Herabsetzung) des Auslandsverwendungszuschlags für die EUPM-Teilnehmer auf die Stufe 3 als rechtsfehlerhaft und steht demzufolge dem streitgegenständlichen Anspruch nicht entgegen. Dabei lässt sich bereits nicht feststellen, dass die Voraussetzungen für die Gewährung der Stufe 4 betreffend diesen Zeitraum nicht mehr vorgelegen hätten. Erst recht besteht aber kein durchgreifender Anhalt für eine nicht nur vorübergehende wesentliche Änderung der Verwendungsverhältnisse, wie sie von § 3 Abs. 3 Satz 2 AuslVZV für die "Neufestsetzung" des Tagessatzes vorausgesetzt wird.
Nach § 3 Abs. 1 Nrn. 3 bzw. 4 AuslVZV sollen mit der Stufe 3 (Tagessatz von 53,69 Euro)
über die Stufe 2 hinausgehende Belastungen und erschwerende Besonderheiten, insbesondere durch a) besondere gesundheitliche Risiken, die im Heimatland üblicherweise nicht bestehen, oder b) hohes Potenzial an Waffen in der Zivilbevölkerung und davon ausgehende Gefährdung, insbesondere bei eingeschränkter Gebietsgewalt des Staates
und mit der Stufe 4 (Tagessatz von 66,47 Euro)
hohe Belastungen und erschwerende Besonderheiten, insbesondere bei bürgerkriegsähnlichen Auseinandersetzungen, terroristischen Handlungen, außerordentlicher Gewaltkriminalität, Piraterie, Minen oder vergleichbaren gesundheitlichen Gefährdungen
abgegolten werden. Wie § 3 Abs. 1 Satz 1 AuslVZV ergänzend verdeutlicht, sind mit den angesprochenen Belastungen und erschwerenden Besonderheiten solche "der Verwendung" gemeint. Was den jeweiligen Grad der Belastungen und erschwerenden Besonderheiten betrifft, so steigt dieser von Stufe 1 bis zur (höchsten) Stufe 6 kontinuierlich an. Dies macht der Verordnungsgeber unzweifelhaft schon durch die zur Kennzeichnung des Belastungsgrades jeweils beigefügten Adjektive (allgemein bzw. typisch, stärker ausgeprägt, über ... hinausgehend, hoch, sehr hoch, extrem) deutlich. Die je Stufe zur zusätzlichen Erläuterung angeführten Regelbeispiele sind nicht isoliert, sondern zugleich vor diesem (Belastungs-)Hintergrund zu würdigen. Was der Verordnungsgeber unter "Belastungen und erschwerenden Besonderheiten" versteht, hat er darüber hinaus in § 2 AuslVZV näher konkretisiert und zugleich bestimmt, dass es sich um Belastungen pp. "im Einsatzgebiet und am Einsatzort" handeln muss. Nach einer Grobeinteilung werden berücksichtigt zum einen "allgemeine physische und psychische Belastungen" (Nr. 1) und zum anderen eine "Gefahr für Leib und Leben" (Nr. 2). Für beide Fallgruppen werden unter weiterer beispielhafter Spezifizierung Unterfälle benannt, darunter in Nr. 2.2 derjenige des "minenverseuchten Gebiet(s)". "Minen" sind wie dargelegt zugleich eines der Regelbeispiele der Stufe 4.
(Jedenfalls) Unter dem Gesichtspunkt der Minenbelastung sind in Bezug auf den Einsatz des Klägers im Rahmen der EUPM die Voraussetzungen der Stufe 4 des Auslandsverwendungszuschlags i.S.d. § 3 Abs. 1 AuslVZV in dem streitgegenständlichen Zeitraum (weiter) erfüllt gewesen.
Der Beklagten ist allerdings zuzugeben, dass das bloße Vorhandensein von Minen in dem Land oder Gebiet, in dem der Auslandseinsatz stattfindet, noch nicht – jedenfalls nicht durchgängig – dafür ausreicht, dass das eingesetzte Personal einen Zuschlag nach der Stufe 4 beanspruchen kann. Zwar könnte der schlichte Wortlaut des in Rede stehenden Regelbeispiels ("Minen") für sich genommen Gegenteiliges vermuten lassen. Gesetzessystematische und am Sinn und Zweck der Vorschrift orientierte Erwägungen lassen eine so "weite" Auslegung des genannten Tatbestandsmerkmals indes nicht zu; sie setzen andererseits aber auch einer zu "engen", d.h. an die geforderte Minenbelastung zu hohe Anforderungen stellenden Auslegung deutliche Grenzen. Dabei wirkt sich hier gerade der letztgenannte Aspekt im Ergebnis zu Gunsten der Teilnehmer an der EUPM aus.
Ein erster Anhalt in Richtung auf die gebotene Auslegung ergibt sich aus § 3 Abs. 1 Nr. 4 AuslVZV selbst, indem dieser am Ende die sprachliche Wendung "oder vergleichbaren gesundheitlichen Gefährdungen" enthält. Erforderlich ist danach – über den bloßen Sachverhalt "Minen" hinausgehend – eine Gefährdungslage für das Schutzgut Gesundheit. Dieses Schutzgut muss vergleichbar der Sachlage bei den übrigen Regelbeispielen der Stufe 4 (bürgerkriegsähnliche Auseinandersetzungen, terroristische Handlungen, außerordentliche Gewaltkriminalität und Piraterie) gefährdet sein. Welcher Art oder Qualität diese Gefährdung sein muss, lässt § 3 Abs. 1 Nr. 4 AuslVZV indes nicht ausdrücklich erkennen. Im Unterschied zu § 3 Abs. 1 Nr. 6 AuslVZV (Stufe 6) fehlt namentlich der Zusatz, dass es sich um eine "konkrete" Gefährdung handeln müsse. Daraus kann für die Stufe 4 zwar nicht im Umkehrschluss gefolgert werden, dass eine "abstrakte", also lediglich gedachte und nicht in der Lebenswirklichkeit vorfindliche Gefahr ausreichen könnte, die hier umstrittene Stufe festzusetzen. Dass von Minen in den Bereichen, in denen sie vorkommen, eine abstrakte Gefahr für Leben und Gesundheit von Personen ausgeht, bedarf keiner näheren Darlegung. Darum geht es hier aber im Kern auch nicht (nur). Es geht vielmehr erkennbar darum, ob für die Teilnehmer einer bestimmten Auslandsmission nach den in der betreffenden Region vorherrschenden tatsächlichen Verhältnissen – und insofern nach der "konkreten" Lebenswirklichkeit – insgesamt eine hinreichende (allgemeine) Gefährdungslage angenommen werden kann. Diese auf Tatsachen und Erfahrungssätzen gründende Abschätzung darf aber andererseits, was in den bisher zum Auslandsverwendungszuschlag für die Auslandsmission EUPM vorliegenden Gerichtsentscheidungen zumeist nicht gesehen worden ist, nicht mit einer konkreten, d.h. im Einzelfall (also hier für den einzelnen Beamten) bestehenden Gefahr im Sinne des Polizei- und Ordnungsrechts gleichgesetzt oder damit verwechselt werden.
Insoweit zutreffend Hamburgisches OVG, Beschluss vom 7. August 2007 – 1 Bf 65/07.Z –, Juris (Rn. 6).
Dem würde nämlich schon das von der Beklagten zutreffend betonte Prinzip der Belastungs- und Gefahrengemeinschaft bezogen auf grundsätzlich alle (deutschen) Teilnehmer an einer bestimmten Auslandsmission i.S.d. § 58a BBesG widersprechen, welches die einheitlich pauschalierende Festsetzung des Auslandsverwendungszuschlags maßgeblich bestimmt hat
- vgl. auch die Begründung zum Gesetzentwurf, BT-Drucks. 12/4749 S. 9 -
und beispielsweise dazu führt, dass ein Geschäftsstellenbeamter oder Koch den gleichen Zuschlag erhält wie ein operativ im Außendienst tätiger Beamter oder Soldat. Die von der Stufe 4 des Auslandsverwendungszuschlags vorausgesetzte gesundheitliche Gefährdung ist dementsprechend typisierend für die jeweilige Mission als solche festzustellen, und zwar anhand einer den Gefährdungsgrad für die Teilnehmer abschätzenden Prognose. Diese (allgemeine) Prognose hat nicht nur von bestimmten gedachten Erfahrungswerten auszugehen, sondern die näheren tatsächlichen Umstände der jeweiligen Auslandsmission, wie sie dort "vor Ort" anzutreffen sind, mit in den Blick zu nehmen. Lediglich daraus ergeben sich letztlich gewisse Parallelen zum Vorliegen einer konkreten Gefahrenlage, welche allerdings ohne Konsequenzen für den vorauszusetzenden Grad der Gefährdung bleiben.
Indem der Verordnungsgeber in § 3 Abs. 1 Nr. 4 AuslVZV auf die (gesundheitliche) "Gefährdung" abhebt, steuert er die vorzunehmende Prognose schon vom Wortlaut her zugleich in der Weise, dass – gemessen an den für die Stufe 4 allgemein geforderten hohen Belastungen und erschwerenden Besonderheiten nachvollziehbar – mehr vorliegen muss als die bloße fernliegende Möglichkeit eines Schadenseintritts. Vielmehr ist – insofern dem Begriff der Gefahr nahekommend – ein Mindestmaß an Wahrscheinlichkeit gefordert, dass sich das betreffende Risiko bei vorausschauender Betrachtung in der Lebenswirklichkeit typischerweise in Bezug auf die jeweiligen Missionsteilnehmer realisieren kann. Dies geht allerdings sicherlich nicht so weit, dass – ex post betrachtet – ein Schaden auch in jedem Falle eintreten muss. Ferner muss ein solcher Schaden nach dem bereits erwähnten Prinzip der Belastungs- und Gefahrengemeinschaft auch nicht notwendig für jeden einzelnen Teilnehmer an der Mission lebensnah zu erwarten stehen, solange die Gesamtmission durch eine ausreichende Gefährdungslage geprägt bleibt.
Inhaltlich bezieht sich das in Rede stehende Gesundheitsrisiko, wie eine Gesamtschau der die Stufe 4 kennzeichnenden Regelbeispiele verdeutlicht, nicht auf irgendwelche beliebigen Erkrankungen. Es soll vielmehr (jedenfalls vornehmlich) solche - besonderen - gesundheitlichen Gefahren erfassen, die für die betroffene Gruppe von Beamten oder Soldaten eine Gefahr für Leib und/oder Leben in Gestalt zumindest erheblicher Verletzungen bzw. auch des Todes bedeuten. Treten zu diesen Gefahren aber noch andere – etwa psychische – Belastungen hinzu, sind auch diese nicht auszublenden, sondern in die Gesamtwürdigung der Belastungssituation ergänzend einzubeziehen.
Bezieht man – wie sich aufdrängt – im Rahmen der systematischen Auslegung § 2 Nr. 2.2 AuslVZV in die Betrachtung mit ein, hält der Verordnungsgeber eine für den Zuschlag berücksichtigungsfähige Gefahr für Leib und Leben in Bezug auf den Sachverhalt "Minen" allerdings grundsätzlich schon dann für gegeben, wenn der jeweils in Rede stehende Einsatz in einem "minenverseuchten Gebiet" stattfindet. Insofern ist der Gebiets- bzw. Ortsbezug in diesem Zusammenhang ein wesentlicher – wenn auch, wie noch zu zeigen sein wird, nicht der einzige – Faktor der prognostisch anzustellenden Gefährdungsbeurteilung. Dies ist insofern ohne weiteres nachvollziehbar, als in minenverseuchten Gebieten nach allgemeinen Erfahrungssätzen insgesamt und typischerweise damit gerechnet werden muss, dass es an zahlreichen nicht exakt vorhersehbaren Stellen zur möglichen Detonation einer Mine kommen kann, wobei in einem solchen Fall der Realisierung einer bereits "latent" vorhanden gewesenen Gefährdungsursache konkret und ernsthaft mit schwersten Verletzungen und in vielen Fällen sogar dem Tod solcher Personen gerechnet werden muss, die sich (ggf. rein zufällig) am Detonationsort oder auch nur in dessen näherer Umgebung aufhalten. Die gebietsbezogene Anknüpfung bei der Gefährdungsprognose hat allerdings möglichst konkret auszufallen, und zwar mit Blick auf die voraussichtliche Betroffenheit des bei der jeweiligen Auslandsmission eingesetzten Personals im Rahmen dessen "besonderen Verwendung". Denn nur die Belastungen und erschwerenden Besonderheiten der (besonderen) Verwendung sind für den Auslandsverwendungszuschlag berücksichtigungsfähig (§ 58a Abs. 2 Sätze 1 und 2, § 3 Abs. 1 Satz 1 AuslVZV). Die Verwendung beschränkt sich ihrerseits regelmäßig auf das "Einsatzgebiet" oder evtl. sogar nur auf einen bestimmten "Einsatzort"; deshalb sind im Ausgangspunkt nur die dortigen Belastungen für die jeweilige Einstufung maßgeblich (vgl. auch § 2 Satz 1 AuslVZV).
Das entspricht zugleich der Zielrichtung des Auslandsverwendungszuschlags. Dieser soll einerseits einen Anreiz zur Teilnahme an der jeweils in Rede stehenden Auslandsmission bieten und insofern die Bereitschaft der für den Einsatzzweck benötigten Beamten oder Soldaten unterstützen. Andererseits soll er die mit der Teilnahme verbundenen Belastungen und Gefahren angemessen abgelten.
Vgl. die Begründung zum Gesetzentwurf, BT-Drucks. 1247/49 S. 1, 8; ferner BVerwG, Urteil vom 30. Oktober 2002 – 2 C 24.01 –, a.a.O.; zur Bedeutung der "Teilnahme" an der Maßnahme für den Anspruch auf Auslandsverwendungszuschlag auch OVG NRW, Urteil des erkennenden Senats vom 24. November 2006 – 1 A 15/05 –, UA S. 14.
Beide Funktionen knüpfen dabei wesentlich an die Rahmenbedingungen im Einsatzgebiet an, in welchem die besondere Verwendung im Sinne des § 58a BBesG stattfinden soll.
Dies zugrunde gelegt, besteht zunächst in solchen Fällen kein Anspruch auf Gewährung des Zuschlags der Stufe 4, in denen Minen zwar in dem betreffenden Staat bzw. Land vorhanden sind, in denen das Minenvorkommen aber allein solche Landesteile betrifft, die nicht dem Einsatzgebiet/Einsatzort der verwendeten Beamten oder Soldaten entsprechen. Auszuscheiden sind darüber hinaus aber auch Fälle, in denen im Einsatzgebiet bzw. am Einsatzort Minen tatsächlich vorkommen, in denen dieses Vorkommen aber so vernachlässigbar gering ist, dass nach allgemeiner Lebenserfahrung nur eine ganz entfernte (eher theoretische) Möglichkeit – und nicht die für eine typische Gefährdung der Missionsteilnehmer erforderliche hinreichende Wahrscheinlichkeit – eines Schadenseintritts angenommen werden kann. Indem § 2 Nr. 2.2 AuslVZV von "minenverseuchtem" Gebiet spricht, setzt der dortige Wortlaut eine graduelle Schranke ebenfalls voraus, ähnlich wie auch nicht jedes beliebige Krankheitsvorkommen bereits mit einer "Seuche" gleichgesetzt werden kann.
Auf der anderen Seite dürfen aber an die zu fordernde Häufung von Minen in dem Einsatzgebiet auch keine überzogenen Anforderungen gestellt werden. Denn der erforderliche "hohe" Grad der Belastung im Sinne der Stufe 4 wird im gesetzlichen Beispielsfall "Minen" zu einem großen Teil bereits dadurch erreicht, dass für den Fall, dass sich die Gefährdungslage im konkreten Fall realisiert, ein Schutzgut von sehr hohem Rang wie das Leben nicht nur bedroht, sondern mit erheblicher Wahrscheinlichkeit auch geschädigt wird. Dies bedingt nachvollziehbar zugleich eine erhebliche psychische Belastung der potenziell Betroffenen. Betrifft aber wie hier der ggf. eintretende Schaden ein besonders hochrangiges Schutzgut bzw. wird er mit ziemlicher Sicherheit besonders groß und folgenschwer ausfallen, so ist etwa auch für den Gefahrenbegriff des Polizei- und Ordnungsrechts anerkannt, dass dann umso geringere Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit der Gefahrenverwirklichung zu stellen sind.
Vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 6. September 1974 – I C 17.73 –, BVerwGE 47, 31, 40; Denninger in Handbuch des Polizeirechts, 3. Aufl., Teil E, Rn. 42; Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht, 2. Aufl., § 4 Rn. 7.
In dem vorliegenden besoldungsrechtlichen Zusammenhang kann insofern prinzipiell nichts Abweichendes gelten. Ansonsten könnte der Abgeltungsfunktion für die tatsächlich vorliegenden erschwerenden Besonderheiten nicht stimmig und angemessen Rechnung getragen werden. Darüber hinaus würde die Anreizfunktion des Auslandsverwendungszuschlags deutlich an Bedeutung einbüßen. Denn je höher der zu fordernde Grad an Wahrscheinlichkeit, dass es zu einem die Detonation einer Mine auslösenden Ereignis kommt, für die Gewährung der Stufe 4 angesetzt würde, umso mehr würde die Bereitschaft bei den Beamten und Soldaten sinken, derartige Auslandsmissionen tatsächlich durch ihre Teilnahme zu unterstützen. Der Verlust des Lebens oder auch der Eintritt schwerster Verletzungen mit bleibenden Körperschäden, wie sie bei Minendetonationen die Regel sind, lassen sich nämlich prinzipiell nicht mit Geld aufwiegen. Der besagte "Anreiz" kann deswegen nur dort wirken, wo die Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit, dass es tatsächlich zu einem Schädigungsfall kommt, in der Sache nicht überspannt werden.
Aus der Bezogenheit der für die Gewährung des Auslandsverwendungszuschlags einer bestimmten Stufe maßgeblichen Belastungen und Besonderheiten auf die (jeweilige) "Verwendung" ist allerdings zusätzlich abzuleiten, dass es nicht in jedem Falle ausreichen kann, wenn in dem Gebiet, in welchem die Betroffenen eingesetzt werden, Minen in einer Anzahl vorkommen, die es bei einer nach dem Vorstehenden gebotenen eher großzügigen Betrachtung rechtfertigt, dieses Gebiet als ein "minenverseuchtes" einzustufen. Vielmehr bedarf es zumindest als weitere Kontrollüberlegung noch der Prüfung, ob die an der Auslandsmission teilnehmenden Beamten oder Soldaten nach ihren jeweiligen verwendungstypischen Einsatzbedingungen auch tatsächlich Gefahr laufen, von einer das Einsatzgebiet prägenden Gefährdungslage selbst, nämlich als (auf das jeweilige Kontingent bezogene) Gruppe, erfasst zu werden. Auch dies erfordert eine – neben der Art der Tätigkeit die allgemeinen Rahmenbedingungen vor Ort einbeziehende – Gefährdungsabschätzung in dem oben genannten Sinne und setzt nicht etwa eine (im Sinne des Polizeirechts) konkrete Gefahr für Leib und Leben der einzelnen eingesetzten Beamten oder Soldaten voraus. Mit Blick auf die wie dargelegt von Minen generell ausgehende Gefährdung ist ein Auslandsverwendungszuschlag der Stufe 4 vielmehr bereits dann zu gewähren, wenn der Beamte oder Soldat aufgrund seiner Einsatzbedingungen den typischerweise mit minenverseuchten Gebieten verbundenen Gefährdungen ausgesetzt ist bzw. ausgesetzt sein kann.
Vgl. auch Hamburgisches OVG, Beschluss vom 7. August 2007 – 1 Bf 65/07.Z –, Juris (Rn. 7).
Regelmäßig ist allerdings davon auszugehen, dass dann, wenn für das Einsatzgebiet eine für die Stufe 4 ausreichende Minengefahr besteht, typischerweise für die dort eingesetzten Beamten oder Soldaten auch eine entsprechende allgemeine Gefährdungslage gegeben ist. Deshalb müssen erkennbar besondere Umstände vorliegen, um zu dem Ergebnis gelangen zu können, dass gleichwohl unter den konkreten Einsatzbedingungen einer Mission eine solche Gefährdung für das betreffende Auslandskontingent insgesamt (als Gruppe) nicht ausgelöst wird. Mit Blick auf die besondere Tücke und Gefährlichkeit von Landminen, welche etwa weltweite Bestrebungen zu ihrer Ächtung auf den Plan gerufen hat, und wegen des Umfangs des potenziellen Schadens (Tod oder schwerste Verletzungen wie z.B. der Verlust von Gliedmaßen) wie auch der damit einhergehenden gravierenden psychischen Belastung kann es dabei für die gebotene Einordnung des Einsatzes in die Stufe 4 keinen relevanten Unterschied machen, ob die betroffenen Beamten oder Soldaten hinsichtlich sämtlicher im Rahmen der Gesamtaufgabe wahrzunehmenden Tätigkeiten oder nur in Bezug auf einen – dabei nicht völlig in den Hintergrund tretenden – Teil der zu erfüllenden Aufgaben mit namentlich noch unentdeckten Minen in Berührung kommen können. Die Einstufung nach 4 kann selbst dann schon geboten sein, wenn nur bei der unumgänglichen Bewältigung des "Alltages" vor Ort die nicht ganz entfernte Möglichkeit besteht, selbst bei aller gebotenen Vorsicht mit noch unentdeckten oder in ihrer Position veränderten Minen in Kontakt zu kommen, ohne dass die Betroffenen dem zumutbar ausweichen können. Die mit dem Auslandsverwendungszuschlag abzugeltenden Belastungen beschränken sich nämlich nicht auf solche, die während der Zeiten des dienstlichen Einsatzes auftreten (vgl. die Unterfälle in § 2 AuslVZV). Zieht man im Übrigen einen Vergleich zu dem weiteren, gleichrangigen Regelbeispiel "Piraterie", so ist es auch dort in erster Linie bereits der Einsatz in einem bestimmten (Meeres-)Gebiet selbst, welcher die die Zuschlagsstufe auslösende Gefährdungslage begründet. Ob es zusätzlich auf bestimmte Details der Einsatzbedingungen, wie etwa die Stärke der eigenen Bewaffnung des Flottenverbandes, Begleitschutz etc. ankommen kann, ist zumindest sehr zweifelhaft.
Schließlich kann es für die Zuordnung des Auslandsverwendungszuschlags zu den Stufen grundsätzlich nicht entscheidend darauf ankommen, ob die eingesetzten Beamten oder Soldaten zuvor über bestimmte Gefahrenquellen belehrt worden bzw. angewiesen worden sind, geltende Sicherheitsbestimmungen einzuhalten. Denn dieses Vorgehen ist umgekehrt eher ein Indiz dafür, dass – wie im Übrigen für den Aufenthalt in verminten Gebieten offenkundig ist – unversehens gefährliche Situationen typischerweise eintreten können und auch die Beklagte dies so sieht. Vorherige Schulung bzw. vorheriges Sicherheitstraining dürfte im Übrigen inzwischen bei den meisten Auslandsverwendungen von Beamten und Soldaten selbstverständlich und auch von der Sache her geboten sein. Dabei wird die Vorbereitung umso intensiver bzw. spezieller sein, je gefährlicher der konkrete Einsatz voraussichtlich ist. Dass allerdings der Auslandsverwendungszuschlag an diese Umstände belastungsmindernd mit anknüpft, machen die gesetzlichen Bestimmungen nicht deutlich. Denn Schulung und Sicherheitstraining können zwar die Gefährdungslage in gewisser Hinsicht eingrenzen, sie aber nicht im Kern ausschließen. Sind sie – wie hier von der Beklagten für die Minengefahr vorgetragen – bei Auslandsmissionen der vorliegenden Art Standard, können sie übrigens auch vor diesem Hintergrund keinen maßgeblichen Einfluss auf das Gefüge der Belastungsstufen haben. Anderenfalls käme man unter Umständen zu merkwürdigen, in der Sache unbefriedigenden Ergebnissen. Zum Beispiel könnte erwogen werden, einem Kontingent von Soldaten, welches an sich die Voraussetzungen der Stufe 6 erfüllt, die Zahlung dieser Stufe allein mit der Begründung zu versagen, es sei ja zuvor auf seine besonders schwierige Aufgabe vorbereitet, etwa speziell im Häuser- und Guerillakampf trainiert worden und deswegen sei die Wahrscheinlichkeit, bei dem Einsatz tatsächlich zu Schaden zu kommen, geringer. Kann aber dort so nicht argumentiert werden, kann dies auch in Bezug auf die übrigen Stufen nicht anders sein.
In Anwendung dieser Grundsätze ergibt sich für den vorliegenden Fall:
Als Teilnehmer der EUPM ist der Kläger bestimmungsgemäß in BiH eingesetzt worden. Wie im Falle der anderen Teilnehmer war sein Einsatzgebiet/Einsatzort nicht auf bestimmte, exakt abgrenzbare Teile des Landes festgelegt. Nach eigenen, unwiderlegt gebliebenen Angaben war er vielmehr in dem fraglichen Zeitraum mit seinem Fahrzeug dienstlich im ganzen Land unterwegs gewesen. Räumlicher Beurteilungsmaßstab für die Frage der Minenbelastung kann hier daher nur das Land BiH insgesamt sein.
Wie auch das Verwaltungsgericht in dem angefochtenen Urteil festgestellt hat, galt BiH (u.a.) noch in dem hier streitgegenständlichen Verwendungszeitraum unter Berücksichtigung der Anzahl der betroffenen Gebiete und des Grades der Minengefährdung als eines der meist gefährdeten Länder der Welt und als das Land mit der größten Minenzahl in Europa. Auch kamen immer noch Minenunfälle in beachtlicher Zahl vor. Dies ergibt sich zum einen aus den vom Kläger in dem Verfahren vorgelegten Berichten des "German Support Teams" der Deutschen Botschaft Sarajevo, wird zum anderen aber auch von Seiten der Beklagten – auch im Berufungsverfahren – als Faktum jedenfalls im Kern nicht in Frage gestellt. Nach den vorliegenden, zum Teil etwas schwankenden Angaben bzw. Unterlagen wird die Gesamtzahl der in den Jahren 2004/2005 in BiH vorhandenen Minen auf zwischen 670.000 und 1.000.000 geschätzt. Diese sind über ca. 18.000 registrierte Minenfelder verteilt gewesen. Nach übereinstimmender Angabe in den Berichten des "German Support Teams" und in dem von der Beklagten im vorliegenden Verfahren als Bestandteil (Anlage 4) der Beiakte Heft 5 vorgelegten "Mine Action Plan" (Stand: 2005) ging man seinerzeit davon aus, mit der vorgenannten Zahl von Minenfeldern lediglich ca. 50 bis 60 % der voraussichtlichen Gesamtzahl entdeckt zu haben. Seit Einstellung der kriegerischen Kampfhandlungen hat es im Zeitraum 1996 bis 2003 insgesamt 412 getötete und 1479 verletzte Minenopfer in BiH gegeben. In den ersten 9 Monaten des Jahres 2004 kamen weitere 32 Menschen durch Minen zu Schaden, davon verloren 12 ihr Leben. Soweit sich – worauf die Beklagte besonders hinweist – aus den vorliegenden Angaben und Unterlagen zugleich ergibt, dass die Zahl der Minenunfälle im Zeitraum ab 1996 kontinuierlich abgenommen habe, ändert dieser Rückgang, welcher auch auf den unermüdlichen Einsatz der Kontingente bei der Bewältigung des Minenproblems zurückzuführen sein mag, letztlich nichts daran, dass in dem streitgegenständlichen Zeitraum nach wie vor eine erhebliche Belastung durch noch nicht geräumte, sondern weitgehend nur gekennzeichnete aufgefundene Minen wie auch durch eine vermutete Vielzahl noch unentdeckt gebliebener Minen im Lande vorgeherrscht hat. Im Übrigen hat es auch im Jahre 2003 noch 4,5 Minenopfer pro Monat – das sind 54 in dem betreffenden Jahr – gegeben. Auch dafür, dass die Gefährdungsschwelle in 2004/2005 rapide nach unten abgesunken und insofern eine wesentliche Änderung der Verwendungsverhältnisse eingetreten wäre, gibt es keine Erkenntnisse. Dass die reale Belastung in den Jahren davor noch größer gewesen sein mag, kann zugunsten der Beklagten unterstellt werden, wirkt sich hier indes auf die gebotene Stufenfestlegung für den Auslandsverwendungszuschlag nicht aus. Was die räumlich vorhandene Minenbelastung angeht, hat der Senat nämlich auf der Grundlage der zuvor zusammenfassend wiedergegebenen Erkenntnisse keinen Zweifel, dass BiH auch noch in der hier fraglichen Zeit ein Land gewesen ist, welches bei wertender, typisierender Risikoabschätzung unter Anlegung des nach dem oben Ausgeführten mit Blick auf die zu fordernde Häufigkeit von Minen im Einsatzgebiet gebotenen nicht zu strengen Maßstabs noch als "minenverseuchtes Gebiet" im Sinne des § 2 Nr. 2.2 AuslVZV angesehen werden muss. Damit ist aber – zunächst allein auf das (räumliche) Einsatzgebiet bezogen – eine für die Gewährung der Stufe 4 des Auslandsverwendungszuschlags grundsätzlich ausreichende Gefährdung für die Gesundheit der sich in dem betreffenden Gebiet aufhaltenden Teilnehmer der Auslandsmission (hier: EUPM) durch "Minen" im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 4 AuslVZV verknüpft gewesen. Wieso der BMI in seiner Stellungnahme vom 24. Oktober 2005 die Auffassung vertritt, die Minengefahr bestehe nicht im Einsatzgebiet der im Rahmen der EUPM entsandten Polizeivollzugsbeamten, ist hiervon ausgehend nicht nachvollziehbar. Anscheinend wird in diesem Zusammenhang der Begriff des "Einsatzgebietes" nicht räumlich, sondern funktional (im Sinne des sachlichen Aufgabenbereichs) verstanden. Eine hieran anknüpfende Betrachtung wird im Folgenden gesondert vorgenommen.
In Frage kann somit hier nur noch stehen, ob die in dem Land BiH seinerzeit objektiv noch gegeben gewesene und gemessen an ihrer Intensität grundsätzlich für die Stufe 4 ausreichende Gefährdungslage durch Minen aus besonderen Gründen, dabei insbesondere mit Blick auf die Aufgabenstellung der Mission und die spezifischen Einsatzbedingungen der Teilnehmer in relevanter Weise eingeschränkt gewesen ist. Auch dies ist aber im Ergebnis zu verneinen.
Von der Aufgabenstellung her handelt(e) es sich bei der – zunächst bis zum 31. Dezember 2005 zeitlich begrenzten, sodann aber im Wege einer Nachfolgemission fortgeführten – EUPM um eine (und zwar die erste) zivile Mission im Rahmen der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik. Die EUPM soll(te) dazu beitragen, dass in BiH nach bewährten Europäischen und internationalen Praktiken eigene tragfähige Regelungen für die Polizeiarbeit geschaffen und die bisherigen polizeilichen Standards angehoben werden. Die Aufgaben der Teilnehmer haben dabei (u.a. die hier in Rede stehenden Zeiträume betreffend) insbesondere in der Beratung, Beobachtung und Überprüfung der Polizei auf der Ebene der Polizeiführung in den Innenministerien der Kantone bzw. der Polizeihauptquartiere der Bezirksregierungen gelegen. Weitere Schwerpunktbereiche sind der gesamtstaatliche Grenzschutz, die staatliche Informations- und Staatsschutzabteilung sowie die Interpolsektion gewesen. Die Mission hat weder Exekutivbefugnisse noch den Einsatz bewaffneter Kräfte umfasst (vgl. die von der Beklagten in diesem Verfahren eingereichten Kabinettvorlagen, Beiakte Heft 5, Anlage 2).
Nach Angaben des BMI in seinen Stellungnahmen vom 14. September 2006 (Anlage 1 der Beiakte Heft 5) und vom 24. Oktober 2005 (in der jeweiligen Gerichtsakte sämtlicher Parallelverfahren enthalten) gingen die Tätigkeitsfelder der teilnehmenden Polizeivollzugsbeamten von Führungsfunktionen des höheren Managements über Teamleader bis hin zu Advicern. Die Aufgabenwahrnehmung konzentriere sich dabei im Wesentlichen auf beratende Tätigkeiten. Die Mehrzahl der Arbeitsstunden fänden dementsprechend in Büroräumen oder bei Besprechungen statt. "Im Einzelfall" hätten die deutschen Kontingentsangehörigen im Rahmen des Monitoring aber auch Außendienst (gehabt). Unter zumindest anderer Akzentsetzung ist dagegen in dem unter dem Aspekt einer wahrscheinlich größeren Sachnähe dieser Dienststelle zu würdigenden Schriftsatz der Bundespolizeidirektion vom 23. März 2006 davon die Rede, unter den Missionsteilnehmern seien Beamte, die ihren Dienst überwiegend in Büroräumen versähen, "die Ausnahme". Der größte Teil der in Rede stehenden Polizeibeamten nehme als weiteren Ausschnitt des Aufgabenfeldes auch andere Tätigkeiten wahr, wozu insbesondere die "Tatortarbeit" zähle, die ihrerseits entsprechende Dienstreisen zu den Tatorten erforderlich mache. Worauf diese Abweichung in den tatsächlichen Angaben beruht, bedarf hier keiner weiteren Aufklärung. Denn auch das BMI stellt in Kern nicht in Abrede, dass für die Missionsteilnehmer jedenfalls zum Teil auch Tätigkeiten vor Ort angefallen sind. Diese Tätigkeiten lassen sich ohne Schwierigkeiten dem sog. Monitoring (Beobachten bzw. Überwachen) zuordnen. Dieses wiederum ist unstreitig eine von mehreren Säulen im Rahmen der Grundaufgabenstellung der EUPM (gewesen); qualitativ haben damit die betreffenden Aufgaben einen keineswegs völlig in den Hintergrund tretenden Bestandteil der Gesamtaufgabe des Missionskontingents ausgemacht. Schon deswegen muss dieser insgesamt wesentliche Teilbereich der Aufgabe – unabhängig von der Häufigkeit des Anfallens im Einzelnen - mit in die hier in Rede stehende Gefährdungsabschätzung einbezogen werden.
Dass es sich bei dem Außendienst um keinen – qualitativ wie quantitativ – zu vernachlässigenden Teilaspekt der Gesamtaufgabe der EUPM-Teilnehmer gehandelt hat, ergibt sich im Übrigen auch aus einer näheren Würdigung der Erklärungen des Klägers und anderer Missionsteilnehmer (Kläger in Parallelverfahren), die diese in der zur gemeinsamen Verhandlung der betreffenden Sachen verbunden gewesenen mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht abgegeben haben. Danach ist es im Rahmen der Tätigkeit für die EUPM u.a. öfter dazu gekommen, dass gemeinsam mit den örtlichen Polizeikräften bzw. mit bestimmten Kommissionen Massen- und/oder Einzelgräber hätten aufgesucht werden müssen. Hierzu habe man die Feldwege und die dort abgestellten Fahrzeuge verlassen und etwa einen Hügel hinaufgehen müssen. Von Seiten des Hauptquartiers in Sarajevo sei die Erwartungshaltung sehr groß gewesen, dass die Beamten der EUPM auch an solchen Aktionen teilgenommen hätten. Andere Missionsteilnehmer – wie etwa auch der Kläger – hätten jedenfalls sehr viel Fahrtätigkeit im Bereich des ganzen Landes zu absolvieren gehabt.
Die pauschale Bewertung der Beklagten, die betreffenden, von den jeweiligen Klägern geschilderten Tätigkeiten seien nicht vom Mandat der EUPM gedeckt, lässt sich nicht verifizieren und ist durch nichts untermauert. Es erscheint vielmehr durchaus lebensnah, dass beratende Tätigkeit zur Verbesserung vorhandener Polizeistandards neben theoretischer Unterweisung auch Beobachtungen "vor Ort" umfassen muss, um daran anknüpfend überhaupt erst sinnvoll bewerten und entscheiden zu können, auf welchen Feldern und in welchen Zusammenhängen Verbesserungen der polizeilichen Arbeitsweise konkret vonnöten sind. Ob dabei die einheimischen Polizeikräfte zugleich schon vor Ort praktisch angeleitet werden oder ob dies erst in einem weiteren, späteren Schritt erfolgt, ist für die hier in Rede stehende Gefährdungsbeurteilung unerheblich. Denn - wie nachfolgend dargelegt - führt auch bereits das sog. Monitoring auf eine die Stufe 4 rechtfertigende allgemeine Gefährdungslage. Davon abgesehen ist es keinesfalls atypisch, wenn ein nicht unbeträchtlicher Teil der Polizeiarbeit, um die es auch bei EUPM letztlich geht, nicht in Büros und Amtsstuben, sondern im praktischen Dienst – wie namentlich am "Tatort" – geleistet wird.
Was den zuvor behandelten Außendienst (Tatortarbeit etc.) der EUPM-Teilnehmer als typisierend in die hier vorzunehmende Betrachtung der Einsatzbedingungen einzustellendes Gefährdungsmoment betrifft, hat für die Teilnehmer als Gruppe in der fraglichen Zeit eine für die (Weiter-)Gewährung der Stufe 4 des Auslandsverwendungszuschlags im Sinne der vorstehenden allgemeinen Ausführungen zur Auslegung der tatbestandlichen Anforderungen hinreichend reale und gewichtige Gefährdungslage bestanden. Genügend substanziierte Erkenntnisse darüber, dass etwa vor Polizeieinsätzen im freien Gelände (z.B. im Bereich der angesprochenen Gräber oder sonstiger "Tatorte") das betroffene Gebiet in jedem Falle und erst kurze Zeit zuvor auf Minen untersucht und entsprechend gesichert worden wäre, liegen entgegen anderweitigen pauschalen Behauptungen der Beklagten nicht vor. Mussten bereits entdeckte und entsprechend gekennzeichnete Minengebiete betreten werden, mag es bei lebensnaher Betrachtung anders und die vorherige Anforderung eines Entschärfertrupps die Regel gewesen sein. Die durch die Stufe 4 des Auslandsverwendungszuschlags abzugeltende Gefährdung ging aber nicht nur und auch nicht in erster Linie von den bereits entdeckten Minen aus, sondern vor allem von den seinerzeit in beachtlicher Anzahl landesweit noch unentdeckt gebliebenen Minen. Gerade diese bedeuteten ein unkalkulierbares Risiko für Leben und Gesundheit der sich teilweise auf bloßen Feldwegen und im freien Gelände bewegenden Personen wie hier der am "Monitoring" beteiligten Polizeivollzugsbeamten. Auch mit Blick auf die bereits nach Minen abgesuchten Geländeabschnitte bleiben im Übrigen zumindest Zweifel, ob es dabei immer vollständig gelungen war, die tatsächlich vorhandenen Minen allesamt zuverlässig aufzuspüren. Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, dass sich die Lage von Minen ggf. auch durch Boden- und Witterungseinflüsse verändern kann. Hinzu kommt schließlich, dass etwa nach den Feststellungen des "German Support Teams" Fälle bekannt geworden sind, in denen die einheimischen Bürger sich leichtsinnig verhalten und Minen bzw. Sprengstoffe einfach achtlos neben die Straßen und Wege oder in Flüsse geworfen haben. Dies zusammengenommen lässt für den hier maßgeblichen Beurteilungszeitraum auf ein noch hinreichend beachtliches (reales) Risiko der im Rahmen von EUPM eingesetzten Beamten schließen, bei ihrer – die Gesamtaufgabe hinreichend mit prägenden – Außendiensttätigkeit einen Minenunfall erleiden zu können. Für die betreffende spezifische Gefährdungslage durch Minen ist es dabei ersichtlich ohne jede Relevanz, dass die EUPM-Teilnehmer selbst auch bei ihren Außeneinsätzen keine Exekutivbefugnisse gehabt haben und sie nicht bewaffnet gewesen sind.
Ein weiterer, das bei typisierender Betrachtung vorhandene minenbezogene Gefährdungsrisiko des (gesamten) EUPM-Kontingents kennzeichnender Umstand sind die vielen Dienstreisen gewesen, welche die Beamten häufig im gesamten Land – teils über lange Strecken – mit einem Fahrzeug durchführen mussten, etwa um zu den "Tatorten" zu gelangen oder um an Besprechungen in unterschiedlichen Dienststellen teilzunehmen. Auch dieser Umstand rechtfertigt jedenfalls ergänzend die Zuerkennung der Stufe 4 beim Auslandsverwendungszuschlag. Unbeschadet dessen, dass nach von den Beteiligten nicht in Zweifel gezogener Erkenntnislage damals die Straßen und befestigten Wege selbst (jedenfalls in aller Regel) minenfrei gewesen sind, "lauerte" latent eine unberechenbare Minengefahr doch bereits unmittelbar neben dem Straßenrand. Zwar gab es zur Kennzeichnung bereits entdeckter Minenfelder grundsätzlich Flatterbänder. Man konnte jedoch auf der Grundlage der Erklärungen von Klägern bei ihrer Befragung im Verhandlungstermin erster Instanz nicht durchgängig darauf vertrauen, dass diese Kennzeichen dauerhaft vorhanden blieben. Zum Teil waren die Bänder entfernt, beschädigt oder durch Witterungseinflüsse wie etwa Schnee nicht zu erkennen. Im Übrigen verblieb auch hier die nicht zu unterschätzende Gefahr etwaiger unentdeckter Minen sowie einer möglichen Veränderung der Lage bereits aufgefundener Minen. Je nach Witterung konnte man bei unbefestigten Straßen oder Wegen sicherlich auch nicht immer bereits vorhandene "sichere" Fahrspuren vorfinden. Selbst ein Anhalten am Straßenrand, ggf. auch ein Aussteigen aus dem Fahrzeug, ließen sich namentlich bei Missionsteilnehmern mit erheblichen Fahrstrecken wohl nicht in jedem Falle vermeiden (z.B. bei einer Autopanne, dem "Verirren" bei der Suche des richtigen Weges oder auch, um einem bestimmten menschlichen Bedürfnis nachzukommen).
Lediglich zur Abrundung bleibt ferner darauf hinzuweisen, dass die Teilnehmer der EUPM nach unbestritten gebliebenem Vorbringen der jeweiligen Kläger während ihres Einsatzes nicht in einer gesicherten Kaserne oder vergleichbaren Gemeinschaftsunterkunft, sondern über das Land verstreut in privaten Unterkünften gewohnt haben. Was dies betrifft, unterschied sich ihr Leben im "Alltag", d.h. nach dem Dienst, demnach nicht grundlegend von demjenigen der einheimischen Bevölkerung. Der wiederholte Vortrag der Beklagten, die seinerzeit noch vorhandene reale Minengefahr habe in erster Linie die einheimische Bevölkerung und nicht auch die EUPM-Mitglieder betroffen, relativiert sich vor diesem Hintergrund zusätzlich.
Dass sich die der EUPM angehörigen Polizeibeamten – im und außer Dienst – in ihrem ureigensten (Lebens-)Interesse, soweit in der jeweiligen Situation eben möglich, an die bezogen auf die Minengefahr geltenden Sicherheitsregeln und Vorsichtsmaßnahmen gehalten und vorhandene, dabei übrigens nicht immer völlig zuverlässige Informationsmöglichkeiten wie Minenkarten und ähnliches genutzt und/oder die einheimische Bevölkerung befragt haben, ist als selbstverständlich zu unterstellen. Das allein wie auch die diesbezügliche vorherige Schulung minderten – wie schon dargelegt – das verbliebene, nicht nur "abstrakte" Minenrisiko aber nicht in einem Maße, dass der für die Stufe 4 zu fordernde Grad an Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts bei der gebotenen Bewertung der "Höhe" der (physischen und psychischen) Belastung im Ergebnis unterschritten wurde. Dass u.a. als Teilnehmer am Straßenverkehr minenbedingt besondere Vorsicht geboten gewesen ist (vgl. Ziffer 7 der von der Beklagten mit Anlage 6 zum Schriftsatz vom 19. September 2006 überreichten Schulungsunterlagen = Teil der Beiakte Heft 5), belegt vielmehr gerade die insoweit in einem Einsatzgebiet mit hohem Minenvorkommen typischerweise zu bejahende Gefährdungssituation. Anderenfalls ließe sich auch argumentieren, durch strenge Einhaltung bestehender Sicherheitsvorschriften lasse sich die Gefahr, Opfer einer Mine zu werden, durchweg wesentlich minimieren. Diese Einschätzung mag als rein tatsächlicher Befund für sich genommen zutreffen. Sie kann aber nicht dazu führen, dass das Tatbestandsmerkmal "Minen" in § 3 Abs. 1 Nr. 4 AuslVZV gewissermaßen leerläuft, weil schon mit Blick auf die Beachtung der Sicherheitsvorschriften der erforderliche Grad einer (angeblich zu fordernden) "konkreten" Gefährdung nicht mehr erreicht wird. Auch gibt die Formulierung der vorgenannten Norm keinen Anhalt dafür, dass ausschließlich Beamte oder Soldaten, die unmittelbar und ständig mit Minen zu tun haben (also namentlich Minenräumer, Minenentschärfer o.ä.), in den Genuss der Stufe 4 kommen sollen.
Schließlich erachtet es der Senat auch für kein durchschlagendes Argument, die (weitere) Einstufung der Auslandsmission EUPM in die Stufe 4 für den streitgegenständlichen Zeitraum mit der Begründung zu verweigern, dass (glücklicherweise) kein Teilnehmer der Mission durch Minen tatsächlich zu Schaden gekommen ist. Aus dem (rückblickend) fehlenden tatsächlichen Eintritt eines Schadens lässt sich nämlich jedenfalls allein nicht hinreichend darauf schließen, dass von vornherein keine reale Gefährdungslage bestanden hat. Im Übrigen gilt der angesprochene Befund, dass keine Opfer der Mission zu beklagen waren, auch schon für den Zeitraum vor dem 15. Mai 2004, für den noch die Stufe 4 festgesetzt war. Überhaupt ist weder vorgetragen noch ersichtlich, dass betreffend den Zeitraum vor dem 15. Mai 2004 unter dem Gesichtspunkt der Minengefahr wesentlich andere konkrete Einsatzbedingungen für die EUPM-Teilnehmer geherrscht hätten, als dies nach diesem Stichtag der Fall gewesen ist. Insbesondere hatte sich die Aufgabenstellung nicht geändert.
Soweit vorliegend die Herabstufung des Auslandsverwendungszuschlags von der Stufe 4 auf die Stufe 3 von der Beklagten und dem Verwaltungsgericht damit begründet worden ist, dass sich die Lage in BiH insgesamt beruhigt und stabilisiert habe, kann dies die getroffene Entscheidung solange nicht rechtfertigen, wie noch eines der Tatbestandsmerkmale der Stufe 4 – wie hier das Merkmal "Minen" – weiterhin erfüllt (gewesen) ist. Die einschlägigen besoldungsrechtlichen Vorschriften eröffnen in diesem Zusammenhang nicht die Möglichkeit, fortbestehende und nicht mehr im gleichen Maße bestehende Gefährdungen gewissermaßen gegeneinander aufzurechnen und im Ergebnis lediglich eine überschlägige Gesamtbetrachtung anzustellen. Die in § 3 Abs. 1 Nr. 4 AuslVZV angeführten Regelbeispiele können, müssen aber nicht notwendig kumulativ vorliegen, um auf die betreffende Stufe des Zuschlags zu führen. Bessert sich die Lage in Bezug auf (lediglich) ein Regelbeispiel, ist Vergleichbares indes in Bezug auf ein anderes, ggf. kumulativ vorliegendes nicht festzustellen, hat es demzufolge bei der Festsetzung der bisherigen Stufe – hier der Stufe 4 – zu verbleiben.
Über andere Auslandskontingente als die hier betroffenen EUPM-Teilnehmer ist im Rahmen des vorliegenden Verfahrens nicht zu entscheiden. Deswegen bedarf auch die Frage, ob die Herabsetzung der Stufe (4 auf 3) für die in BiH seinerzeit tätig gewesenen Bundeswehrsoldaten rechtmäßig gewesen ist, keiner Klärung. Da es wie dargelegt auf den jeweiligen Auftrag und die konkreten Einsatzbedingungen mit ankommt, sind die Voraussetzungen für die Einstufung im Rahmen des § 3 Abs. 1 AuslVZV vielmehr für jedes einzelne Kontingent gesondert zu beurteilen.
Die Leistungsklage auf Nachzahlung des Differenzbetrages zwischen den Stufen 4 und 3 des Auslandsverwendungszuschlages ist in Anknüpfung an das Ergebnis für die Verpflichtungsklage ebenfalls begründet. Denn die Verpflichtung der Beklagten dazu, dem Kläger einen Auslandsverwendungszuschlag nach Stufe 4 des § 3 Abs. 1 AuslVZV für den streitbefangenen Zeitraum zu gewähren, führt zugleich darauf, dass dem Kläger in entsprechender Höhe – nämlich der Differenz zwischen der Stufe 4 und der bisher gewährten Stufe 3 – ein Nachzahlungsanspruch zusteht. Auf der Grundlage der in den streitbefangenen Zeitraum fallenden Anzahl von Tagen, wie sie auch in den Verwaltungsvorgängen dokumentiert ist, errechnet sich im Ergebnis der mit der Leistungsklage geltend gemachte Zahlungsbetrag.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO. Dass der Senat die Vollstreckbarkeitserklärung auf die Entscheidung wegen der Kosten beschränkt, also nicht auf den stattgebenden Ausspruch zu der Leistungsklage erstreckt hat, rechtfertigt sich auf der Grundlage der hier gegebenen Besonderheit, dass die allgemeine Leistungsklage in entsprechender Anwendung des § 113 Abs. 4 VwGO mit einer Verpflichtungsklage verbunden ist. In einem solchen Falle darf im Ergebnis nicht die gesetzliche Wertung des § 167 Abs. 2 VwGO umgangen werden, dass Urteile auf Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen nur wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar erklärt werden (können). Würde hier der Ausspruch auf die allgemeine Leistungsklage in der Hauptsache für vorläufig vollstreckbar erklärt, würde dies der Sache nach auch auf eine vorläufige Vollstreckbarkeit des zugrunde liegenden Ausspruchs zur Verpflichtungsklage hinauslaufen. Hierzu soll es nach der Gesetzeslage aber gerade nicht kommen. Deshalb ist in derartigen Fällen über seinen Wortlaut hinaus § 167 Abs. 2 VwGO (zumindest seinem Rechtsgedanken nach) auch auf ein Urteil anzuwenden, welches auf die mit einer Verpflichtungs- (oder Anfechtungs-)Klage verbundene allgemeine Leistungsklage ergeht.
Ebenso Hessischer VGH, Teilurteil vom 5. November 1986 – 1 UE 700/85 –, NVwZ 1987, 517; vgl. ferner Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietz-ner, VwGO, § 167 Rn. 134 m.w.N.
Die Revision ist zuzulassen, weil die Rechtssache in Bezug auf die sich bei der näheren Auslegung der §§ 2 und 3 AuslVZV stellenden, vom Senat behandelten Rechtsfragen, u.a. nach dem Maßstab und Grad der für das Tatbestandsmerkmal "Minen" zu fordernden Gefährdung, grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO hat.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 4, 5 AuslVZV
§§ 2 und 3 AuslVZV
§ 123 a BRRG
§ 2 AuslVZV
§ 3 AuslVZV
§ 58a BBesG
§ 167 VwGO
§ 3 Abs. 1 AuslVZV
§ 3 Abs. 1 Nr. 3 AuslVZV
§ 3 Abs. 1 Nr. 4 AuslVZV
§ 3 Abs. 1 AuslVZV
§ 3 Abs. 1 AuslVZV
§ 58a Abs. 2 Satz 1 BBesG
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 4 VwGO
§ 58a Abs. 1 BBesG
§ 3 Abs. 2 AuslVZV
§ 3 Abs. 3 Satz 2 AuslVZV
§ 3 Abs. 1 Nrn. 3 bzw. 4 AuslVZV
§ 3 Abs. 1 Satz 1 AuslVZV
§ 3 Abs. 1 Nr. 4 AuslVZV
§ 3 Abs. 1 Nr. 4 AuslVZV
§ 3 Abs. 1 Nr. 6 AuslVZV
§ 2 Nr. 2.2 AuslVZV
§ 2 Satz 1 AuslVZV
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 58a Abs. 3 Satz 3). Im Übrigen ist das Nähere in der Auslandsverwendungszuschlagsverordnung
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2003, 290
BVerwGE 47, 31, 40
NVwZ 1987, 517
1 A 3827/02
3 C 11.99
2 C 24.01
B 5 K 05.85
1 A 3827/02
1 Bf 65/07
1 A 15/05
I C 17.73
1 UE 700/85