Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2019-07-03, Aktenzeichen 4 L 178.19
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2019:0703.VG4L178.19.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Eine Gewerkschaft, die im Dienstleistungsbereich tätige Arbeitnehmer vertritt, ist antragsbefugt gemäß § 42 Abs. 2 VwGO analog, wenn sie geltend machen kann, dass sich die Ladenöffnung an einem Sonntag negativ auf die Grundrechtsverwirklichung der Gewerkschaft auswirken kann.(Rn.22)
2. Es fehlt an einem öffentlichen Interesse im Sinne des § 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG, wenn die jeweilige Öffnung nicht von einem verfassungsrechtlich gebotenen hinreichenden Sachgrund getragen ist.(Rn.27)
3. Der Sonn- und Feiertagsschutz ist nur begrenzt einschränkbar. Ausnahmen von der Sonn- und Feiertagsruhe sind zur Wahrung höher- oder gleichwertiger Rechtsgüter zwar möglich, wobei der ausgestaltende Gesetzgeber aber ein hinreichendes Niveau des Sonn- und Feiertagsschutzes wahren muss.(Rn.28)
4. Ausnahmen von der Sonn- und Feiertagsruhe sind zur Wahrung höher- oder gleichwertiger Rechtsgüter möglich, wobei der ausgestaltende Gesetzgeber aber ein hinreichendes Niveau des Sonn- und Feiertagsschutzes wahren muss.(Rn.28)
5. Nur eine Veranstaltung, die selbst einen beträchtlichen Besucherstrom anzieht, kann Anlass für eine Ladenöffnung geben.(Rn.34)
6. Bei der Ausfüllung des Merkmals „öffentliches Interesse“ im Sinne des § 6 Abs. 1 BerlLadÖffG kommt der Senatsverwaltung kein Beurteilungsspielraum in dem Sinne zu, einen dabei verwendeten Auslegungsmaßstab „Bedeutung für Berlin als Ganzes“ ohne gerichtliche Überprüfungsmöglichkeit bestimmen zu können.(Rn.46)
Die aufschiebende Wirkung der Klage VG 4 K 175.19 gegen die Allgemeinverfügung der Senatsverwaltung für Integration, Arbeit und Soziales vom 13. Mai 2019, bekannt gegeben durch die Veröffentlichung im Amtsblatt Nr. 22 vom 24. Mai 2019, wird hinsichtlich der dort unter Nr. 1 a), b) und c) genannten Sonntage (21. Juli, 4. August und 8. September 2019) wiederhergestellt.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Wert des Verfahrensgegenstandes wird auf 15.000,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin, eine Dienstleistungsgewerkschaft, wendet sich gegen die Festsetzung verkaufsoffener Sonntage im zweiten Halbjahr 2019 im Land Berlin.
Mit Allgemeinverfügung vom 13. Mai 2019, veröffentlicht im Amtsblatt Nr. 22 vom 24. Mai 2019, legte die Senatsverwaltung für Integration, Arbeit und Soziales Sonntage im zweiten Halbjahr 2019 fest, an denen Verkaufsstellen im öffentlichen Interesse ausnahmsweise in der Zeit von 13:00 bis 20:00 Uhr für das Anbieten von Waren geöffnet sein dürfen. Dabei handelt es sich u.a. den 21. Juli 2019, an dem zeitgleich das Lesbisch-Schwule Stadtfest stattfindet, den 4. August 2019 zur Veranstaltung „Die Finals - Berlin 2019“, sowie den 8. September 2019 zur Internationalen Funkausstellung Berlin (IFA). Soweit in der Allgemeinverfügung weitere Sonntage – am 8. und am 22. Dezember 2019 aus Anlass von Weihnachtsmärkten – verkaufsoffen erklärt werden, greift die Antragstellerin dies nicht an.
Die Genehmigung zum Offenhalten der Verkaufsstellen wurde unter die Bedingung gestellt, dass die jeweilige Veranstaltung wie geplant an diesem Termin stattfindet. Zugleich wurde die sofortige Vollziehung der Allgemeinverfügung angeordnet. Zur Begründung der Entscheidung verwies die Behörde auf das Berliner Ladenöffnungsgesetz (BerlLadÖffG), wonach die genannte Senatsverwaltung als zuständige Behörde ausnahmsweise die Öffnung von Verkaufsstellen an jährlich acht nicht aufeinanderfolgenden Sonn- oder Feiertagen in der Zeit von 13:00 bis 20:00 Uhr festlegen dürfe. Der Begriff des öffentlichen Interesses werde im Sinne des Bundesverfassungsgerichts ausgelegt. Danach sei ein Interesse solchen Gewichts zu verlangen, das die Ausnahme von der Arbeitsruhe rechtfertige. Das alleinige Umsatz- und Erwerbsinteresse der Verkaufsstelleninhaber und das alltägliche „Shopping-Interesse“ auf der Kundenseite genügten nicht, um Ausnahmen zu rechtfertigen. Die Ausnahme müsse zudem für die Öffentlichkeit erkennbar bleiben und nicht auf eine weitgehende Gleichstellung der sonn- und feiertäglichen Verhältnisse mit Werktagen und ihrer Betriebsamkeit hinauslaufen. Ein öffentliches Interesse bestehe aber für besondere Ereignisse, die im Interesse der Berliner Bevölkerung und Touristen zusätzliche Öffnungszeiten zuließen. Dabei gehe es um „große“ Veranstaltungen, die wegen ihrer Bedeutung für die gesamte Stadt eine Geschäftsöffnung erforderlich machten. Damit seien Ereignisse gemeint, die einzelnen oder in ihrem Zusammenwirken Bedeutung für Berlin als Ganzes hätten und über die Stadt hinaus von Bedeutung seien sowie zahlreiche Touristen nach Berlin holten. Dabei richte sich die Größe einer Veranstaltung an der Größe des Veranstaltungsformats und an der erwarteten Besucherzahl aus, ohne dass eine bestimmte absolute Größe vorauszusetzen wäre. Bei Veranstaltungen wie der Internationalen Grünen Woche, der Berlinale und der Internationalen Tourismusbörse, die jeweils für sich mehrere 100.000 Besucher aus dem Bundesgebiet und im Ausland anzögen und zu Recht in ihrer Bezeichnung das Wort „International“ trügen, handele es sich um für die ganze Stadt bedeutsame Ereignisse. Räumliche Auswirkungen der Ereignisse auf bestimmte Bezirke sowie die Versorgung von Touristen und Besuchern fänden dabei wegen der Struktur Berlins keine besondere Berücksichtigung, zumal sich die Übernachtungsgäste bei großen und mehrtägigen Veranstaltungen in der Regel auf mehrere Stadtteile verteilten.
Vor diesem Hintergrund ergebe sich das öffentliche Interesse an der Öffnung von Verkaufsstellen an den verfügten Sonntagen aus Folgendem:
Das Lesbisch-Schwule Stadtfest Berlin finde am Wochenende vom 20. bis 21. Juli 2019 statt und sei mit 350.000 Besuchern eine hinreichend große und national sowie international bedeutsame Veranstaltung für ganz Berlin. Die in Berlin gelebte Weltoffenheit und Vielfalt an Lebensweisen und Familienmodellen habe Berlin in den zurückliegenden Jahren zu einer wachsenden Stadt gemacht, die sie heute sei. Darüber hinaus sei Berlin der Geburtsort der modernen Emanzipationsbewegungen starker Communities von Lesben, Schwulen, Bi- und Transsexuellen, Transgender, Intersexuellen und Menschen, die sich als Queer verstünden. Sie prägten Berlin mit und trügen mit viel Engagement zur Weltoffenheit und zum Berlin-Gefühl bei. In diesen Kontext füge sich das genannte Fest ein, das zum 27. Mal veranstaltet werde. Dieses Fest finde immer am dritten Wochenende im Juli am Nollendorfplatz in Berlin-Schöneberg statt. Im Einzelnen führte die Begründung des Bescheides sodann die Entstehungsgeschichte dieses Fest, die Namen prominenter Teilnehmer in der Vergangenheit sowie diejenigen teilnehmender Organisation und Parteien aus dem In- und Ausland an. Im Ergebnis werde diese Veranstaltung dazu beitragen, die Sichtbarkeit nicht nur der lesbisch-schwulen Belange zu erhöhen, sondern auch die Akzeptanz von LSBTIQ*-Communities zu fördern. Die überaus starke Medienpräsenz in Online-, Print- und Social Media bewirke zusätzlich eine nationale und internationale Aufmerksamkeit, die in Berlin von hoher Relevanz sei. Neben der Vielzahl der allein von der zweitägigen Veranstaltung angezogenen Besucher würden die Veranstaltungsbesucher aber auch von Personen begleitet, die neben den Veranstaltungen ebenso die Gelegenheit wahrnähmen, die Hauptstadt der Bundesrepublik Deutschland zu besichtigen. Die außerordentlich hohe Gesamtzahl der prognostizierbaren Besucherinnen und Besucher lasse daher annehmen, dass die Veranstaltung – und nicht die Kaufinteressierten – den öffentlichen Charakter des Sonntags präge, die bei einer bloßen Sonntagsöffnung zu erwarten wären. Innerhalb des Besucherstroms von 350.000 Personen ließen sich 28.155 Kaufinteressierte erwarten. Wegen der Bedeutung der Veranstaltung für die ganze Stadt werde eine Geschäftseröffnung im gesamten Stadtgebiet als erforderlich bewertet. Eine flächenmäßige Beschränkung der Ausnahme vom Verbot der Sonntagsöffnung lasse sich nur schwer auf bestimmte Bezirke begrenzen. Wegen der Auslastung der Hotels und anderen Beherbergungseinrichtung in der ganzen Stadt während der Sommermonate sei zu erwarten, dass die Besucher auch auf Unterbringungsmöglichkeiten in den Außenbezirken zurückgreifen würden. Vorzugsweise würden sie Hotels in Anspruch nehmen, die von LGBTI*-Gästen frequentiert würden und die der „pink pillow Berlin-Collection“ angehörten. Diese seien über das gesamte Stadtgebiet verteilt.
Bei den „Finals – Berlin 2019“ handele es sich um das größte deutsche Sportereignis. Am 3. und 4. August 2019 würden die Deutschen Meisterschaften in zehn verschiedenen Sportarten zeitgleich in Berlin ausgetragen. 3.400 Sportler und Sportlerinnen kämpften an sieben Sportstätten verteilt über die ganze Stadt innerhalb von 48 Stunden um 194 Titel in 155 Disziplinen. Vorbild hierfür seien die European Championships, die bereits im Sommer 2018 in Glasgow und Berlin stattgefunden hätten. Berlin habe ein Portfolio an Sportgroßveranstaltungen, die durch die Vielfalt des Berliner Sports geprägt würden. Dazu zählten etwa der Berlin-Marathon oder auch das Internationale Stadionfest ISTAF. Die Strahlkraft der Sportmetropole Berlin bedeute einen Imagegewinn und einen wesentlichen Beitrag zur Sportentwicklung in Berlin und Deutschland. Das Konzept füge sich in die sportpolitischen Zielsetzungen für die Entwicklung des Sports in Berlin ein. Die ganze Stadt werde zu einer Art Arena. Insgesamt werde mit 55.000 sportbegeisterten Zuschauern gerechnet. Zeitgleich finde das Familiensportfest des Landessportbundes Berlin statt, zu dem 75.000 Besucher über zwei Tage im Olympiapark erwartet würden. Die Ereignisse würden von ARD und ZDF fast 20 Stunden live übertragen. Alle Wettbewerber seien bei den genannten Sendern auch live im Internet zu sehen Die mediale Berichterstattung in Online-, Print- und Social Media bewirke zusätzlich eine nationale Aufmerksamkeit, die in Berlin von hoher Relevanz sei. Nach den Daten des Handelsverbandes Berlin-Brandenburg betrage die durchschnittliche Kundenfrequenz pro Woche (Montag bis Samstag) in Berlin 231.542 Personen. Addiere man diese Zahl mit der durchschnittlichen Kundenfrequenz am Sonntag mit 20.255 Personen, ergebe sich eine durchschnittliche Kundenfrequenz von 251.797 Personen für die gesamte Woche. Der Anteil derjenigen, die am Sonntag „shoppen“ gingen, betrage hierbei 8,04 %. Beziehe man diesen Anteil auf den Besucherstrom von 130.000 Personen, ergebe sich ein Anteil von 10.457 Kaufinteressierten. Die Geschäftseröffnung am Sonntag werde wegen der Bedeutung der Veranstaltung für die gesamte Stadt als erforderlich bewertet.
Bei der vom 6. September bis zum 11. September 2019 stattfindenden IFA handele es sich um eine traditionsreiche Elektronikmesse. 1.800 Ausstellerinnen und Aussteller stellten auf einer vermieteten Ausstellungsfläche von 159.000 m² ihre neuesten Produkte vor. Die IFA sei untrennbar mit Berlin verbunden. Stadtweit würden begleitend Kongresse und Tagungen stattfinden. Ferner würden 6.000 Journalisten, davon 2.800 aus über 70 Ländern über die Veranstaltung berichten. Zwischen den Jahren 2016 und 2018 seien durchschnittlich 245.000 Besucherinnen und Besucher gezählt worden, von denen mehr als 50 % aus dem Ausland stammten. Die Besucherinnen und Besucher der Messe würden im gesamten Stadtgebiet untergebracht. Anhand der bereits genannten Prognoseberechnung ergebe sich ein Anteil von 19.708 Kaufinteressierten. Die stadtweite Öffnung werde wegen der Bedeutung der Messe für die ganze Stadt für erforderlich angesehen.
Vor der Entscheidung seien verschiedene Verbände, die Kirchen und die Gewerkschaften angehört worden. Die Antragstellerin habe sich nicht zur Entscheidung geäußert. Die Ausnahmezulassung sei unter die Bedingung zu stellen gewesen, dass die jeweils genannte Veranstaltung stattfinde, da die gesetzlichen Voraussetzungen für das öffentliche Interesse nur dann erfüllt seien, wenn die Veranstaltungen als hinreichender Sachgrund tatsächlich wie avisiert stattfänden.
Hiergegen wendet sich die Antragstellerin mit der am 13. Juni 2019 eingegangenen Klage (VG 4 K 175.19). Am 17. Juni 2019 hat sie um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht. Sie hält die drei Sonntagsöffnungen für rechtswidrig und führt zur Begründung aus:
Die Allgemeinverfügung begegne bereits verfassungsrechtlichen Bedenken. Es stelle sich schon die Frage, ob das Land Berlin auch die Kompetenz habe, die Zulässigkeit von Sonntagsarbeit über das durch bundesgesetzliche Regelungen festgelegte Maß hinaus zu erweitern. In der Sache sei nach der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung Voraussetzung für eine ausnahmsweise Sonntagsöffnung stets das Vorliegen eines Sachgrundes, woran es hier fehle. Auch das Bundesverwaltungsgericht habe bis zuletzt betont, dass nicht jede Ladenöffnung an einem Sonn- oder Feiertag bereits deshalb gerechtfertigt sei, weil für sie überhaupt ein über das bloße Umsatzinteresse der Verkaufsstelleninhaber und das Erwerbsinteresse der Kunden hinausgehendes öffentliches Interesse spreche. Vielmehr seien die konkrete Ladenöffnung und der konkrete Sachgrund in ein Verhältnis zu setzen. Beides müsse also in einem angemessenen Verhältnis zueinanderstehen. Damit sei die vom Antragsgegner vertretene weite Interpretation des Begriffs des öffentlichen Interesses nicht vereinbar. Der Sachgrund müsse nach außen erkennbar prägend in den Vordergrund treten. Soweit das öffentliche Interesse mit dem Stattfinden einer Veranstaltung begründet werde, müsse nach der Gesetzesbegründung eine Veranstaltung gegeben sein, die eine Sonntagsöffnung in ganz Berlin erforderlich mache. Dies sei in jedem Einzelfall zu prüfen. Zutreffend habe das Verwaltungsgericht Berlin diese Voraussetzungen in seinem Beschluss vom 27. Dezember 2017 (VG 4 L 529.17) für die seinerzeit in Rede stehenden Veranstaltungen verneint. Soweit das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg es demgegenüber genügen lasse, dass es sich um eine große Veranstaltung handele, die in irgendeiner Weise Bedeutung für die ganze Stadt habe, lasse das Gericht offen, unter welchen Voraussetzungen eine solche Bedeutung und Erforderlichkeit anzunehmen sei. Maßgebend sei daher weiterhin, dass die Anlassveranstaltung prägend sei. Es erschließe sich nicht, warum nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts keine Anwendung finden solle. Die aus der Verfassung folgenden Vorgaben seien auch in Berlin maßgeblich. Mithin sei weiterhin erforderlich, dass die Veranstaltung ohne die Sonntagsöffnung mehr Besucher anziehe als bei einer alleinigen Sonntagsöffnung. Ferner könne eine prägende Wirkung auch nur angenommen werden, wenn ein enger räumlicher Bezug zwischen Veranstaltung und geöffneten Geschäften bestehe, die Öffnung also auf das unmittelbare Umfeld der Veranstaltung begrenzt sei. Dies sei nicht der Fall, wenn die Verkaufsfläche der Geschäfte, die geöffnet haben könnten, ungleich größer sei als die Fläche des Marktes, der als Anlass für die Sonntagsöffnung diene. Gleiches gelte für die räumliche Reichweite einer sonstigen Anlassveranstaltung. Nach diesem Maßstab erfüllten alle drei genannten Bezugsveranstaltungen nicht die Voraussetzungen für eine jeweilige Sonntagsöffnung.
Das Lesbisch-Schwule Stadtfest habe auch nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg keine berlinweite Bedeutung. Zudem könne nicht von einer prägenden Wirkung der Anlassveranstaltung ausgegangen werden. Dieses Fest werde nicht im gesamten Stadtgebiet von Berlin als prägend wahrgenommen. Zwischen der Anlassveranstaltung und den potentiell geöffneten Geschäften bestehe kein enger räumlicher Bezug, wie dies in der Rechtsprechung gefordert werde. In den großen Einkaufszentren der Außenbezirke wie etwa dem „Eastgate“ in Berlin-Marzahn, dem „Märkischen Zentrum“ in Berlin-Reinickendorf, dem „Allee-Center“ in Berlin-Hohenschönhausen oder den „Spandau-Arkaden“ in Berlin-Spandau werde das am Nollendorfplatz in Berlin-Schöneberg abgehaltene Lesbisch-Schwule Stadtfest überhaupt nicht wahrgenommen. Es könne auch nicht die Rede davon sein, dass die Veranstaltung ohne die Sonntagsöffnung mehr Besucher anziehe als die alleinige Sonntagsöffnung. Aufgrund der Besucherzahlen bereits der sieben bekanntesten Einkaufsstraßen in Berlin seien innerhalb von sieben Stunden der Öffnung 280.000 Besucher zu erwarten. In der „Mall of Berlin“ am Potsdamer Platz würden an gewöhnlichen Sonntagen mehr als 200.000 Besucher gezählt. Im gesamten Stadtgebiet seien mithin mehr als 600.000 Käufer zu erwarten. Dem stünden pro Tag max. 175.000 Besucher des Lesbisch-Schwulen Stadtfests gegenüber, so dass die genannten Kundenzahlen ein Vielfaches hiervon darstellten. Schließlich stehe das räumliche Ausmaß des Stadtfests mit einer Größe von etwa 20.000 m² gegen eine prägende Wirkung der Anlassveranstaltung, weil Berlin über eine Einzelhandelsverkaufsfläche einer Größe von 4.347.000 m² verfüge. Dies stelle ein grobes Missverhältnis dar.
Gleiches gelte für die Sonntagsöffnung am 4. August 2019. Von den „Finals 2019“ gehe offensichtlich keine prägende Wirkung für ganz Berlin aus. Hinsichtlich der Besucherströme gelte das Gleiche wie für das Lesbisch-Schwule Stadtfest. Der Schwerpunkt der Bezugsveranstaltung liege auf den Veranstaltungen im und um das Olympiastadion, während sich die Veranstaltung an den übrigen Sportstätten nicht in besonderer Weise nach außen bemerkbar machten. So fehle es bereits an einem geforderten räumlichen Zusammenhang. Der Antragsgegner habe auch nicht von der Möglichkeit Gebrauch gemacht, die Ladenöffnung auf bestimmte Handelszweige zu beschränken.
Von der IFA gehe ebenfalls keine prägende Wirkung aus. Es bestehe ein grobes Missverhältnis zwischen der Zahl der erwarteten Veranstaltungsteilnehmer und den zu erwartenden Besucherströmen in den geöffneten Geschäften. An sechs Tagen der Funkausstellung würden insgesamt 245.000 Besucher erwartet. Das bedeute im Schnitt, dass 41.000 Besucher täglich die Messe besuchten. Dem stünden mehrere Hunderttausend Einkaufsinteressierte gegenüber. Es fehle auch, wie das Verwaltungsgericht Berlin bereits in seiner Entscheidung vom 27. Dezember 2017 ausgeführt habe, an einem räumlichen Bezug zwischen der Messe und dem übrigen Stadtgebiet. Auch für ein sonstiges öffentliches Interesse an einer Sonntagsöffnung aus Anlass dieser Messe sei nichts ersichtlich.
Der Antragsgegner habe sein Ermessen auch fehlerhaft ausgeübt. Weder habe er eine Prognose bezüglich der prägenden Wirkung noch – soweit man lediglich dies fordern wolle – hinsichtlich der „berlinweiten Bedeutung“ erstellt noch sonstige Belange und Umstände (etwa eine Beschränkung) in seine Überlegungen eingestellt.
Die Antragstellerin beantragt,
die aufschiebende Wirkung ihrer Klage VG 4 K 175.19 gegen die Allgemeinverfügung der Senatsverwaltung für Integration, Arbeit und Soziales vom 13. Mai 2019 über das Offenhalten von Verkaufsstellen an zusätzlichen Sonntagen für das 2. Halbjahr 2019, bekannt gegeben im Amtsblatt Nr. 22 vom 24. Mai 2019, bezüglich der in Nr. 1 lit. a, b und c gestatteten Sonntagsöffnung am 21. Juli 2019, am 4. August 2019 und am 8. September 2019 wiederherzustellen.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag zurückzuweisen.
Er meint: Die Vorgaben des Berliner Ladenöffnungsgesetzes seien verfassungsgemäß und verstießen nicht gegen die grundgesetzlich vorgegebene Kompetenzordnung. Dies sei in der Berliner Rechtsprechung geklärt und bedürfe keiner näheren Vertiefung. Die vom Bundesverwaltungsgericht entwickelte Anlass-Rechtsprechung zur Sonntagsöffnung sei auf die Berliner Rechtslage nicht übertragbar. Daher seien weder die Besucher im Verhältnis zu der Einwohnerzahl noch die Verkaufsflächenverhältnisse oder die Warenbeschränkungen und Passantenzählungen an einem Samstag von Relevanz. Es genüge, dass eine „große Veranstaltung“ im Sinne der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg gegeben sei. Diesen Anforderungen genügten aber die drei in Bezug genommenen Veranstaltungen. Das öffentliche Interesse müsse nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg kein besonders hohes, herausragend gewichtiges öffentliches Interesse sein. Dies sei nur bei einer Ladenöffnung „rund um die Uhr“ geboten, um die es hier nicht gehe. Es sei ausreichend, wenn Veranstaltungen und Ereignisse zum Anknüpfungspunkt gemacht würden, die über die Stadt hinaus Bedeutung hätten und zahlreiche Touristen nach Berlin holten. Die Größe der Veranstaltung hänge nicht nur von der Größe des Veranstaltungsformats, sondern auch von der erwarteten Besucherzahl ab, ohne dass eine bestimmte, absolute Größe vorausgesetzt werden könnte. Eine Beschränkung der Ladenöffnung auf bestimmte Bezirke sei wegen der besonderen Struktur Berlins nicht erforderlich, da sich die Gäste bei großen Veranstaltung auf mehrere Stadtteile verteilten. Die Auslegung des Begriffs des „öffentlichen Interesses“ habe anhand der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu erfolgen. Daher genüge es, wenn – was hier der Fall sei – ein gesetzliches Schutzkonzept einen ausreichenden Mindestschutz sichere. Der Antragsgegner begründet die drei für die verfügten Sonntagsöffnungen maßgeblichen Anlässe im Wesentlichen unter Wiederholung und Vertiefung der Ausführungen der Allgemeinverfügung. Ermessensfehler seien nicht zu verzeichnen. Er habe die Entscheidung auf der Grundlage eines umfassend ermittelten Sachverhalts und unter gründlicher Abwägung der betroffenen öffentlichen und privaten Interessen getroffen. Auf der Grundlage einer Prognose habe er zudem aus einer Mehrzahl von in Betracht kommenden Großveranstaltungen eine Auswahl getroffen. Dabei sei neben den reinen Besucherzahlen, der internationalen Bekanntheit und dem Anteil ausländischer Besucher auch maßgeblich berücksichtigt worden, ob die Veranstaltung die kulturelle Vielfältigkeit Berlins widerspiegele. Im Sinne einer nachhaltigen Tourismuspolitik bestehe ein besonderes Bedürfnis dafür, Berlin in umfassender Weise als bedeutsame Messe-, Sport- und Kulturmetropole zu stärken. Daher bestehe auch ein besonderes Interesse an der sofortigen Vollziehung der Verfügung.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag hat Erfolg.
1. Er ist zulässig und insbesondere nach §§ 123 Abs. 5, 80 Abs. 5 Satz 1 Var. 2 VwGO statthaft. Denn der Antragsgegner hat die in Rede stehende Allgemeinverfügung im Sinne von § 1 Abs. 1 VwVfG Bln i.V.m. § 35 Satz 2 VwVfG nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO für sofort vollziehbar erklärt, so dass der hiergegen erhobenen Klage VG 4 K 175.19 keine aufschiebende Wirkung zukommt.
Die Antragstellerin ist antragsbefugt gemäß § 42 Abs. 2 VwGO analog, da sie geltend machen kann, in eigenen Rechten verletzt zu sein. Hierfür reicht es aus, dass sich die Ladenöffnung an einem Sonntag negativ auf die Grundrechtsverwirklichung einer Gewerkschaft, die – wie die Antragstellerin – im Dienstleistungsbereich tätige Arbeitnehmer vertritt, auswirken kann (vgl. Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 23. Januar 2018 – OVG 1 S 4.18 –, juris Rn. 5; Beschluss vom 30. August 2017 – OVG 1 S 45.17 –, juris Rn. 15 unter Verweis auf BVerwG, Urteile vom 17. Mai 2017 – BVerwG 8 CN 1.16 –, juris Rn. 10 ff. und vom 11. November 2015 – BVerwG 8 CN 2.14 –, juris Rn. 15 ff.).
2. Der Antrag ist begründet. Das öffentliche Interesse an der formell rechtmäßig angeordneten sofortigen Vollziehung überwiegt nicht das Interesse der Antragstellerin, von der Vollziehung bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache verschont zu bleiben. Denn nach der in diesem Verfahren gebotenen summarischen Prüfung ist die Allgemeinverfügung vom 13. Mai 2019, soweit hier angegriffen, rechtswidrig. An der sofortigen Vollziehung eines rechtswidrigen Verwaltungsakts besteht aber kein öffentliches Interesse.
a. Die Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung des Bescheids entspricht den Anforderungen des § 80 Abs. 3 VwGO. Danach darf die Begründung nicht bloß formelhaft bleiben, sondern muss einzelfallbezogen sein. Diesen Anforderungen wird die vorhandene Begründung gerecht. Der Antragsgegner hat das besondere öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung hinreichend deutlich und einzelfallbezogen damit begründet, dass über eine Klage nicht mehr vor der zugelassenen Sonntagsöffnung entschieden werden wird, und damit hinreichend deutlich gemacht, dass der Suspensiveffekt des Rechtsmittels ansonsten die mit der Verfügung bezweckte Wirkung verhindern würde.
b. Vorliegend wird sich der Bescheid vom 13. Mai 2019, soweit er angegriffen ist, aber mit hoher Wahrscheinlichkeit als rechtswidrig erweisen. Die Allgemeinverfügung beruht auf § 6 Abs. 1 Satz 1 Berliner Ladenöffnungsgesetz (BerlLadÖffG) vom 14. November 2006 (GVBl. S. 1045), geändert durch Erstes Änderungsgesetz vom 16. November 2007 (GVBl. S. 580) und das Zweite Änderungsgesetz vom 13. Oktober 2010 (GVBl. S. 467). Danach legt die für die Ladenöffnungszeiten zuständige Senatsverwaltung im öffentlichen Interesse ausnahmsweise die Öffnung von Verkaufsstellen an jährlich acht, nicht unmittelbar aufeinanderfolgenden Sonn- oder Feiertagen in der Zeit von 13.00 bis 20.00 Uhr durch Allgemeinverfügung fest. Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor.
aa. Die Norm ist zwar anwendbar. Gegen sie bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Doch bedarf es wegen des weiten Tatbestandsmerkmals des öffentlichen Interesses einer verfassungskonform einschränkenden Auslegung, um der durch Art. 140 des Grundgesetzes (GG) aufgenommenen Vorschrift des Art. 139 der Weimarer Reichsverfassung (WRV) zu genügen, wonach der Sonntag und die staatlich anerkannten Feiertage als Tage der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung gesetzlich geschützt bleiben.
Doch fehlt es bei der in diesem Verfahren nur möglichen überschlägigen Prüfung an einem öffentlichen Interesse im Sinne des § 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG deswegen, weil die jeweilige Öffnung im vorliegenden Fall nicht von einem verfassungsrechtlich gebotenen hinreichenden Sachgrund getragen ist. Dessen Voraussetzungen folgen aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (s. u. bb.), wobei die einzelnen (bundes-)verfassungsrechtlichen Maßgaben durch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts konkretisiert worden sind (s.u. cc.). Anders als das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (vgl. Beschlüsse vom 23. Januar 2018 – OVG 1 S 4.18 – und vom 26. September 2018 – OVG 1 S 100.18 –, beide juris) ist die Kammer der Auffassung, dass bei Sonntagsöffnungen, die – wie hier – an Veranstaltungen anknüpfen, die für diese Konstellation in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts entwickelten Maßgaben nicht deshalb unanwendbar sind, weil der Berliner Landesgesetzgeber die tatbestandlichen Voraussetzungen für Sonntagsöffnungen so weit gefasst hat, dass sie auch aus anderen Gründen als aus Anlass von Veranstaltungen verfügt werden können. Im Einzelnen:
bb. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist der objektivrechtliche Schutzauftrag, der in der Sonn- und Feiertagsgarantie begründet ist, auf die Stärkung des Schutzes derjenigen Grundrechte angelegt, die in besonderem Maße auf Tage der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung angewiesen sind (BVerfG, Urteil vom 1. Dezember 2009 – 1 BvR 2857/07 u.a. –, juris Rn. 149). Er sichert mit seinem Schutz eine wesentliche Grundlage für die Rekreationsmöglichkeiten des Menschen und zugleich für ein soziales Zusammenleben und ist damit auch Garant für die Wahrnehmung von Grundrechten, die der Persönlichkeitsentfaltung dienen (BVerfG, a.a.O., Rn. 139). Er konkretisiert inhaltlich die materiellen Vorgaben für die Ausgestaltung des grundrechtlich gebotenen Mindestschutzniveaus für die Sonn- und Feiertage durch den Gesetzgeber (BVerfG, a.a.O., Rn. 149). Art. 139 WRV enthält einen Schutzauftrag an den Gesetzgeber, der für die Arbeit an Sonn- und Feiertagen unter anderem ein Regel-Ausnahme-Verhältnis statuiert. Grundsätzlich hat die typische „werktägliche Geschäftigkeit" an Sonn- und Feiertagen zu ruhen. Der verfassungsrechtlich garantierte Sonn- und Feiertagsschutz ist nur begrenzt einschränkbar. Ausnahmen von der Sonn- und Feiertagsruhe sind zur Wahrung höher- oder gleichwertiger Rechtsgüter möglich; in jedem Falle muss der ausgestaltende Gesetzgeber aber ein hinreichendes Niveau des Sonn- und Feiertagsschutzes wahren (BVerfG, a.a.O, Rn. 152, vgl. zu den Einzelheiten das Urteil der Kammer vom 5. April 2019 – VG 4 K 527.17 –, S. 16 ff. des amtlichen Entscheidungsabdrucks).
Zu der hier in Rede stehenden Vorschrift des § 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG – seinerzeit in der Fassung des Gesetzes vom 14. November 2006 folgenden Inhalts: „Die für die Ladenöffnungszeiten zuständige Senatsverwaltung kann im öffentlichen Interesse ausnahmsweise die Öffnung von Verkaufsstellen an höchstens vier Sonn- oder Feiertagen durch Allgemeinverfügung zulassen" – hat das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 1. Dezember 2009 (1 BvR 2857/07 u.a., a.a.O., Rn. 179 ff.) ausgeführt:
„bb) Die Regelung, wonach die Senatsverwaltung im öffentlichen Interesse ausnahmsweise die Öffnung von Verkaufsstellen an höchstens vier (weiteren) Sonn- oder Feiertagen durch Allgemeinverfügung zulassen kann (§ 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG), ist mit dem Grundrecht der Beschwerdeführer aus Art. 4 Abs. 1 und 2 GG in Verbindung mit Art. 140 GG und Art. 139 WRV jedenfalls bei einschränkender Auslegung vereinbar.
(1) Hinsichtlich der Zahl von vier Tagen lässt sich gegen die Regelung im Blick auf die Gesamtzahl von regelhaft 52 Sonntagen im Jahr und von insgesamt neun je nicht zwingend auf einen Sonntag fallenden weiteren Feiertagen nichts erinnern, zumal bestimmte Feiertage von dieser Öffnungsmöglichkeit ausgenommen sind (§ 6 Abs. 1 Satz 2 BerlLadÖffG). Da die Freigabe durch Allgemeinverfügung erfolgt, bedarf es einer Verwaltungsentscheidung, die die Möglichkeit eröffnet, die jeweils betroffenen Interessen und Rechtsgüter konkret in eine Abwägung einzubeziehen.
(2) Bedenken begegnet indessen die weite, allgemein gehaltene Voraussetzung für die Ausnahmeregelung: Erforderlich ist lediglich, dass die ausnahmsweise Öffnung "im öffentlichen Interesse" liegt. Dabei handelt es sich um einen ausfüllungsbedürftigen unbestimmten Rechtsbegriff, der es bei einem allein am Wortlaut orientierten Verständnis ermöglicht, jedes noch so geringe öffentliche Interesse genügen zu lassen. Hier ist eine der Wertung des Art. 139 WRV genügende Auslegung geboten. Danach ist ein öffentliches Interesse solchen Gewichts zu verlangen, das die Ausnahmen von der Arbeitsruhe rechtfertigt. Dazu genügen das alleinige Umsatz- und Erwerbsinteresse auf Seiten der Verkaufsstelleninhaber und das alltägliche "Shopping-Interesse" auf der Kundenseite nicht.
Der Begriff des "öffentlichen Interesses" soll der Gesetzesbegründung zufolge für "besondere Ereignisse im Interesse der Berliner und Touristen" zusätzliche Öffnungszeiten zulassen. Dabei soll es um "große Veranstaltungen" gehen, die wegen ihrer Bedeutung für die ganze Stadt eine Geschäftsöffnung erforderlich machen. Damit sind Veranstaltungen und Ereignisse gemeint, die auch "über die Stadt hinaus Bedeutung haben und zahlreiche Touristen nach Berlin holen" (Abgeordnetenhaus Drucks 16/0015, S. 13). Auf diese Weise wird dem Umstand Rechnung getragen, dass sich in einem Land von der Struktur Berlins die Versorgung von Touristen und Besuchern von großen Messen und anderen Großveranstaltungen schwer auf bestimmte Bezirke begrenzen lässt. Für die von der Begründung in Bezug genommene Zielsetzung und Kategorie von Ereignissen werden nur Veranstaltungen, die einzeln oder in ihrem Zusammenwirken Bedeutung für Berlin als Ganzes haben, die Ausnahme tragen können.“
cc. Das Bundesverwaltungsgericht hat diese verfassungsrechtlichen Maßstäbe – wenngleich nicht bezogen auf das Berliner Landesrecht – in nunmehr ständiger Rechtsprechung im Hinblick auf den Sachgrund konkretisiert, dessen es für die Einschränkung des Sonn- und Feiertagsschutzes im Falle der Ladenöffnung bedarf. Danach ist das einfache Recht zur Gewährleistung des Schutzauftrages der Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV einschränkend dahin auszulegen, dass nur Veranstaltungen, die selbst einen beträchtlichen Besucherstrom anziehen, Anlass für eine Ladenöffnung geben können; der Besucherstrom darf nicht umgekehrt erst durch die Offenhaltung der Verkaufsstellen ausgelöst werden. Darüber hinaus muss die Veranstaltung, aus deren Anlass eine Ladenöffnung verfügt wird, um dem Erfordernis einer allenfalls geringen prägenden Wirkung zu entsprechen, gegenüber der typisch werktäglichen Geschäftigkeit der Ladenöffnung im Vordergrund stehen. Eine geringe prägende Wirkung entfaltet die Ladenöffnung dann, wenn sie nach den gesamten Umständen als bloßer Annex zur anlassgebenden Veranstaltung erscheint. Nur auf diese Weise ist dem verfassungsrechtlich gebotenen Regel-Ausnahme-Gebot hinreichend Rücksicht getragen (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 2018, a.a.O., Rn. 19; Urteil vom 17. Mai 2017, a.a.O., Rn. 21; Urteil vom 11. November 2015, a.a.O., Rn. 23 ff.; Beschluss vom 18. Dezember 1989 – BVerwG 1 B 153.89 –, juris Rn. 5). Die hierbei zugrunde zu legenden Besucherströme sind durch eine Prognose zu ermitteln (BVerwG, Urteil vom 11. November 2015, a.a.O., Rn. 25). Gleichzeitig kann eine geringe prägende Wirkung der Ladenöffnung gegenüber einer Veranstaltung nur angenommen werden, wenn die Ladenöffnung auf deren räumliches Umfeld begrenzt wird, wobei der mögliche räumliche Bereich abhängig von der Ausstrahlungswirkung der Veranstaltung ist (BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 2018, a.a.O., Rn. 20; Urteil vom 11. November 2015, a.a.O., Rn. 24 f.). Das Bundesverwaltungsgericht hat seine ursprünglich zu § 14 Abs. 1 (Bundes-)Ladenschlussgesetz (LSchlG) ergangene Rechtsprechung auf die Rechtslage in Rheinland-Pfalz angewendet, dessen § 10 Abs. 1 LadöffnG Rheinland-Pfalz weder einen Anlass noch ein öffentliches Interesse als Voraussetzung für die Ladenöffnung an Sonntagen normiert und bei dem sich ein zusätzliches – auslegungsfähiges – Erfordernis des Gemeinwohls lediglich aus Art. 57 Abs. 1 Satz 3 der Landesverfassung Rheinland-Pfalz ergibt (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Mai 2017, a.a.O., Rn. 16 ff.). Nach der Rechtsprechung des OVG Münster sind die aus letzterem Urteil folgenden Grundsätze für eine im Einzelfall vorzunehmende Abwägung zwischen den für eine Ladenöffnung sprechenden Gründen und dem Schutzgut des Sonn- und Feiertages auch dann nicht entbehrlich, wenn der Landesgesetzgeber – wie neuerdings in Nordrhein-Westfalen (vgl. § 6 Abs. 1 des Gesetzes zur Regelung der Ladenöffnungszeiten vom 16. November 2006 – GV. NRW. S. 516 – in der Fassung des Gesetzes vom 22. März 2018 – GV. NRW. S. 172) – auf Tatbestandsebene lediglich das Vorliegen eines öffentlichen Interesses für eine Sonntagsöffnung regelt (vgl. Beschluss vom 27. April 2018 – 4 B 571/18 – juris Rn. 27 ff.).
dd. Nach diesem Maßstab sind die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG für keinen der drei Sonntage, die die Senatsverwaltung für das zweite Halbjahr 2019 als verkaufsoffen festgesetzt hat und die vom Eilantrag erfasst sind, erfüllt. Zwar entsprechen die Öffnungen insoweit der Vorschrift, als sie sich auf nicht unmittelbar aufeinanderfolgende Sonntage jeweils in der Zeit von 13.00 bis 20.00 Uhr beziehen. Doch fehlt es an einem hinreichenden öffentlichen Interesse im Sinne des § 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG.
Bei Erlass der Vorschrift des § 6 Abs. 1 BerlLadÖffG hatte der Gesetzgeber die Vorstellung, dass für besondere Ereignisse im Interesse der Berliner und der Touristen die Möglichkeit eröffnet werden solle, zusätzlich Öffnungszeiten zuzulassen. Dabei könne es sich etwa um große Veranstaltungen handeln, die wegen ihrer Bedeutung für die ganze Stadt eine Geschäftsöffnung erforderlich machten. Diese Veranstaltungen und Ereignisse sollten auch über die Stadt hinaus Bedeutung haben und zahlreiche Touristen nach Berlin holen (AH-Drs. 16/0015 vom 24. Oktober 2006, S. 13). Das Bundesverfassungsgericht hat diese Erwägungen aufgegriffen und dahin verstanden, dass auf diese Weise dem Umstand Rechnung getragen werde, dass sich in einem Land von der Struktur Berlins die Versorgung von Touristen und Besuchern von großen Messen und anderen Großveranstaltungen schwer auf bestimmte Bezirke begrenzen lasse. Es hat daraus geschlossen, dass für die von der Begründung in Bezug genommene Zielsetzung und Kategorie von Ereignissen nur Veranstaltungen, die einzeln oder in ihrem Zusammenwirken Bedeutung für Berlin als Ganzes haben, die Ausnahme tragen könnten (BVerfG, Urteil vom 1. Dezember 2009, a.a.O., Rn. 182). Dem wollte der Berliner Gesetzgeber bei der Änderung der Vorschrift im Jahre 2010 entsprechen (vgl. AH-Drs. 16/3383 vom 8. Juli 2010, S. 5). Vor diesem Hintergrund sieht die Kammer – entgegen der nicht im Einzelnen begründeten Auffassung des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg (vgl. Beschlüsse vom 23. Januar 2018 – OVG 1 S 4.18 –, juris Rn. 21, und vom 26. September 2018 – OVG 1 S 100.18 –, juris Rn. 26) – nur bei solchen Veranstaltungen eine Bedeutung für Berlin als Ganzes und damit ein öffentliches Interesse im Sinne von § 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG, die auch insoweit die Maßgaben der sogenannten Anlass-Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. oben cc.) erfüllen. Das ist jedoch vorliegend nicht der Fall.
(1) Denn der Antragsgegner hat bereits keine belastbare Prognose angestellt, der sich entnehmen ließe, dass die landesweite Öffnung von Verkaufsstellen am jeweiligen Sonntag hinter der jeweiligen Veranstaltung, „zu der“ nach dem Wortlaut der streitigen Allgemeinverfügung die Öffnungen festgesetzt wurden, in seiner Wirkung gleichsam als Annex zurücktritt. Die Senatsverwaltung hat nach Maßgabe des Verwaltungsvorgangs nicht ermittelt, wie viele Personen als Besucher der jeweiligen Veranstaltung und wie viele allein wegen der Öffnung der Verkaufsstellen zu erwarten sind. Zwar unterliegt die dabei anzustellende Prognose – anders als die Gewichtung des Sachgrundes und die Frage der Prägung der Ladenöffnung und die Abwägung zwischen Sachgrund und dem durch die Ladenöffnung betroffenen Schutzgut des Sonn- und Feiertagsschutzes (BVerwG, Urteil vom 17. Mai 2017, a.a.O., Rn. 17) – nicht voller gerichtlicher Kontrolle. Gerichtlich überprüfbar ist indes, ob die Prognose nach einer geeigneten Methode durchgeführt, der ihr zugrunde liegende Sachverhalt zutreffend ermittelt und das Ergebnis einleuchtend begründet wurde (vgl. BVerwG, Urteil vom 4. April 2012 – BVerwG 4 C 8.09 u.a. –, juris Rn. 59). Daran fehlt es hier.
Zwar begegnet die aus dem Bescheid ersichtliche Ermittlung der jeweiligen voraussichtlichen Besucherzahlen bei summarischer Prüfung keinen rechtlichen Bedenken. Doch die Ermittlung der „Kaufinteressierten“, mit der wohl diejenigen gemeint sein sollen, die allein wegen der Ladenöffnung zu erwarten sind, ist nicht beanstandungsfrei. Denn die Senatsverwaltung hat hierfür die Angabe des Handelsverbandes Berlin-Brandenburg über eine ermittelte Kundenfrequenz an Wochentagen von Montag bis Samstag in Höhe von 231.542 Personen und am Sonntag in Höhe von 20.255 Personen verwertet. Sie hat aus beiden Werten den prozentualen Anteil sonntäglichen Kundenfrequenz an dem für die gesamte Woche gebildeten Wert von 251.797 in Höhe von 8,04 Prozent ermittelt und diesen Prozentsatz auf die für die jeweilige Veranstaltung prognostizierte Besucheranzahl angewendet.
Für die nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts maßgeblichen Besucherzahlen ist damit indes nichts gesagt. Denn die Senatsverwaltung legt der Berechnung die Besucherzahlen für die Gesamtdauer der jeweils mehrtägigen Veranstaltung zugrunde und bezieht somit auch Veranstaltungstage ein, die den jeweiligen Sonntag gar nicht betreffen. Sie trifft überdies keine nachvollziehbare Ermittlung zur Anzahl der Personen, die allein wegen der Ladenöffnung zu erwarten sind. Denn die Annahme, dass dies lediglich ein Anteil der erwarteten Veranstaltungsbesucher sein könne, ist offensichtlich unzutreffend und verfehlt den anzulegenden Prognosemaßstab ebenso wie die Annahme, dass dieser Anteil mit der Anzahl der übrigen Veranstaltungsbesucher ins Verhältnis zu setzen sei. Die Senatsverwaltung hätte ermitteln müssen, wie viele Personen am jeweiligen Sonntag im Umfang der Ladenöffnung, also berlinweit, allein wegen der Öffnung zu erwarten waren und dies ins Verhältnis zur Anzahl der an diesem Tag zu erwartenden Veranstaltungsbesucher setzen müssen.
(2) Eine geringe prägende Wirkung der verfügten Ladenöffnungen im Verhältnis zur jeweiligen Veranstaltung – unter Berücksichtigung ihrer Ausstrahlungswirkung – lässt sich auch nicht im Hinblick auf die räumliche Ausdehnung feststellen. Weder beim Lesbisch-Schwulen Stadtfest noch bei der Internationalen Funkausstellung Berlin, die im Wesentlichen an einem zentralen Veranstaltungsort stattfinden, noch bei den „Finals“ und dem Familiensportfest des Landessportbundes Berlin, die im Wesentlichen im Berliner Olympiapark und sechs weiteren Sportstätten in Berlin stattfinden, ist ein konkreter räumlicher Bezug erkennbar, bei dem die verfügte Ladenöffnung hinter den am jeweiligen Sonntag stattfindenden Einzelveranstaltungen zurücktritt. Dies drängt sich auch nicht auf, da sich die jeweils verfügte Ladenöffnung auf das gesamte Gebiet Berlins bezieht, das eine Fläche von 891 km2 ausmacht, von der freilich Landwirtschafts-, Wasser- und Waldflächen usw. abzuziehen sind. Doch das konkrete räumliche Verhältnis von jeweiliger Veranstaltung und Bereich der Ladenöffnung hat der Antragsgegner nicht näher untersucht. Weshalb das Lesbisch-Schwule Stadtfest mit einer Veranstaltungsfläche von 20.000 m2 rund um den Nollendorfplatz im Berliner Ortsteil Schöneberg oder die Internationale Funkausstellung auf 159.000 m2 Ausstellungfläche auf dem Messegelände im Berliner Ortsteil Westend eine Ausstrahlungswirkung auf das gesamte Stadtgebiet haben könnten, erschließt sich nicht. Was die „Finals“ unter Berücksichtigung des Familiensportfestes des Landessportbundes angeht, so beschränkt sich letzteres mit den hierfür prognostizierten 75.000 Besuchern auf das Gelände des Olympiaparks. Die „Finals“ selbst verteilen sich zwar auch auf sechs weitere Veranstaltungsorte. Doch ist nicht erkennbar, dass die Sportveranstaltungen, soweit sie in Sportstätten stattfinden, prägende Wirkung für ihre Umgebung entfalten können. Für die außerhalb von Sportstätten geplanten Wettkämpfe hat der Antragsgegner nicht im Einzelnen ausgeführt, welche örtliche und zeitliche Ausdehnung ihnen zukommt. Bei einer Gesamtbesucherzahl der „Finals“ von 55.000 Besuchern über zwei Tage drängt sich auch nicht auf, dass den Wettkampfveranstaltungen prägende Wirkung für das (gesamte) Stadtgebiet zukommen könnte.
Die Begründung der Allgemeinverfügung stellt denn auch wesentlich darauf ab, die jeweilige Veranstaltung genieße berlinweite Aufmerksamkeit, zudem sei der Besucherstrom insbesondere in Bezug auf die Unterbringung nicht auf einen einzelnen Stadtbezirk begrenzt. Während der erste Begründungsstrang bis zuletzt eine unbelegte Behauptung geblieben ist, vermag der zweite schon angesichts der den Beteiligten bekannten und im Klageverfahren VG 4 K 527.17 erörterten Übernachtungszahlen nicht zu überzeugen. Denn von den insgesamt rund 32,9 Mio. Übernachtungen von Berlinbesuchern im Jahre 2018 entfielen 24,7 Mio. – entsprechend 75 % – auf die Bezirke Mitte, Charlottenburg-Wilmersdorf und Friedrichshain-Kreuzberg, die mit insgesamt rund 124,4 km2 nur etwa 14 % der Gesamtfläche Berlins ausmachen. Für das Lesbisch-Schwule Stadtfest ergibt sich nichts anders aus dem – spekulativ wirkenden – Vorbringen des Antragsgegners, dass die Besucher dieses Fests Unterbringungen in den sogenannten „pink pillow Hotels“ in Berlin (vgl. die Übersicht unter www.berlin.de/hotels/pink-pillow/) bevorzugten. Denn auch diese verteilen sich keineswegs über das gesamte Stadtgebiet. Vielmehr sind 50 der 56 Hotels in den Bezirken Mitte, Charlottenburg-Wilmersdorf, Friedrichshain-Kreuzberg und Tempelhof-Schöneberg angesiedelt.
Es spricht im Übrigen einiges dafür, dass der Gesetzgeber selbst nicht davon ausgegangen ist, dass Veranstaltungen, die wie die Internationale Grüne Woche im Wesentlichen an einem zentralen Veranstaltungsort stattfinden, eine Ausstrahlungswirkung auf das gesamte Stadtgebiet besitzen. Denn in der Begründung heißt es zu der gemäß § 6 Abs. 2 BerlLadÖffG im Einzelfall aus Anlass von Firmenjubiläen usw. möglichen Festlegung von verkaufsoffenen Sonn- und Feiertagen (AH-Drs. 16/0015, a.a.O.):
„Durch Absatz 2 erhalten Geschäftsinhaberinnen und Geschäftsinhaber das Recht, zwei verkaufsoffene Sonn- oder Feiertage eigenständig festzulegen, wenn besondere Ereignisse, wie z.B. Geschäftsjubiläen oder Straßenfeste, eine Geschäftsöffnung rechtfertigen. Damit wird dem bisherigen Vorwurf an den Senat entgegengetreten, dass die Anlässe für die vier ausgewählten Sonn- oder Feiertage, die früher durch Rechtsverordnung zugelassen wurden, nicht für alle Berliner Verkaufsstellen auch wirtschaftliche Erfolge gebracht haben. Berlin ist zu groß, als dass beispielsweise die Grüne Woche zusätzliche Kundinnen und Kunden in Verkaufsstellen in Marzahn bringen würde.“
ee. Die vom Antragsgegner gegen dieses Normverständnis der Kammer vorgetragenen Gründe greifen nicht durch (vgl. im Einzelnen das Urteil der Kammer vom 5. April 2019, a.a.O. S. 25 ff. des amtlichen Entscheidungsabdrucks).
Der Kammer erscheint es inkonsequent, dass der Antragsgegner, der die hier streitigen Sonntagsöffnungen inhaltlich jeweils aus Anlass einer Veranstaltung verfügt – dies zeigt sich insbesondere daran, dass die Öffnungen im Wege einer Bedingung an das Stattfinden der jeweiligen Veranstaltung geknüpft sind –, meint, an die hierfür entwickelten Maßgaben einer verfassungskonform einschränkenden Auslegung nicht gebunden zu sein.
ff. Danach kann es auf sich beruhen, ob der Antrag auch unter Zugrundelegung des vom Antragsgegner selbst vertretenen Maßstabes ohne Erfolg bleiben müsste. Es ist allerdings zweifelhaft, ob den hier inmitten stehenden Veranstaltungen eine hierfür erforderliche „Bedeutung für Berlin als Ganzes“ (vgl. hierzu das Urteil der Kammer vom 5. April 2019, a.a.O., S. 35 ff. mit Verweis auf den Beschluss der Kammer vom 12. September 2018 – VG 4 L 323.18 –, juris) zugemessen werden kann. Bei der Ausfüllung des Merkmals „öffentliches Interesse“ im Sinne des § 6 Abs. 1 BerlLadÖffG kommt dem Antragsgegner kein Beurteilungsspielraum in dem Sinne zu, einen dabei verwendeten Auslegungsmaßstab „Bedeutung für Berlin als Ganzes“ ohne gerichtliche Überprüfungsmöglichkeit bestimmen zu können (Urteil der Kammer vom 5. April 2019, a.a.O., S. 31 f. des amtlichen Entscheidungsabdrucks).
Es ist zwar nachvollziehbar, dass die Senatsverwaltung den hier zum Anlass für die Ladenöffnungen genommenen Veranstaltungen insbesondere kulturpolitisch eine hohe Bedeutung beimisst. Doch dürfte die Erwägung, dem Einzelhandel solle es durch die Ausnahmeregelung ermöglicht werden, den Zustrom der Besucher geschäftlich zu nutzen (S. 5 des Bescheidabdrucks), den hier mit Rücksicht auf das Schutzgebot der Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV anzulegenden Maßstab verfehlen. Denn der Sachgrund für die Ladenöffnung wird im konkreten Fall nicht unter dem Gesichtspunkt der grundsätzlichen Wahrung des öffentlichen Charakters des Sonntages in Beziehung gesetzt zum Umfang der verfügten Öffnung.
Eine „Bedeutung für Berlin als Ganzes“ drängt sich im Übrigen in Ansehung der erwarteten Besucherzahlen auch nicht auf. Denn selbst die mit 350.000 prognostizierten – und nicht nach Touristen und Einwohnern differenzierten – Besuchern an zwei Tagen größte der hier inmitten stehenden Veranstaltungen, das Lesbisch-Schwule Stadtfest, macht weniger als 10 % der Bevölkerung des Landes Berlin – rund 3,75 Mio. – aus, selbst wenn zugunsten des Antragsgegners die angegebene Besucherzahl auf jeden der beiden Veranstaltungstage bezogen wird. Angesichts dessen bleibt offen, weshalb es sich bei den für die drei hier streitigen Sonntage in Bezug genommenen Veranstaltungen auch um solche handelt, die im Sinne der Gesetzesbegründung „wegen ihrer Bedeutung für die ganze Stadt eine Geschäftsöffnung erforderlich machen“ (AH-Drs. 16/0015 vom 24. Oktober 2006, S. 13).
Bei dieser Sachlage bedarf es – zumal in einem Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes – auch keiner Entscheidung über die verfassungsrechtlichen Bedenken, die die Antragstellerin im Zusammenhang der Frage einer arbeitszeitrechtlichen Regelungskompetenz des Antragsgegners aufwirft.
c. Der gerichtliche Ausspruch über die Rechtswidrigkeit der Allgemeinverfügung war nicht auf einen räumlichen Teilbereich zu beschränken. Denn dies setzt voraus, dass der angefochtene Verwaltungsakt materiell-rechtlich teilbar ist (BVerwG, Beschluss vom 30. Juli 2010 – BVerwG 8 B 125.09 –, juris Rn. 16). Das ist wiederum der Fall, wenn die rechtlich unbedenklichen Teile nicht in einem untrennbaren inneren Zusammenhang mit dem rechtswidrigen Teil stehen, sondern als selbständige Regelungen weiter existieren können, ohne ihren ursprünglichen Bedeutungsgehalt zu verändern (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. August 1992 - BVerwG 4 C 13.91 -, NVwZ-RR 1993, 225, juris Rn. 17).
Nach diesem Maßstab fehlt es der hier streitigen Allgemeinverfügung an einem teilbaren Inhalt in dem Sinne, dass sich ein räumlich jeweils noch rechtmäßiger Teil der Öffnungsverfügung von einem darüber hinausgehenden rechtswidrigen Teil trennen ließe. Denn unabhängig davon, ob es das Berliner Ladenöffnungsgesetz – wofür einiges spricht (vgl. Urteil der Kammer vom 5. April 2019, a.a.O., S. 29 f. des amtlichen Entscheidungsabdrucks) – zulässt, eine Sonntagsöffnung nach § 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG räumlich zu beschränken, sind die streitigen Verfügungen als stadtweit einheitliche Öffnungen konzipiert, und eine räumlich beschränkte Öffnung würde dem erklärten Willen der Senatsverwaltung nicht entsprechen (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 2018 – BVerwG 8 CN 1.17 –, juris Rn. 32 zum Fall einer Verordnung [Leipziger Weihnachtsmarkt]; Beschluss vom 7. Dezember 1988 – BVerwG 7 B 98.88 –, juris Rn. 9, zur Teilbarkeit von Planungsentscheidungen). Überdies scheidet eine gerichtliche Bestimmung eines räumlich noch rechtmäßigen Teils der jeweiligen Öffnungsverfügung aus, weil es an der hierfür erforderlichen und im gerichtlichen Verfahren nicht nachholbaren (BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 2018, a.a.O., Rn. 24) Besucherzahlenprognose jedenfalls für räumlich theoretisch abgrenzbare Bereiche des Landesgebiets fehlt.
3. Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 2 GKG. Eine Reduzierung des Streitwerts kommt wegen der Vorwegnahme der Hauptsache nicht in Betracht (vgl. Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 30. August 2017 – OVG 1 S 45.17 –, juris Rn. 34). Die Kammer hat dabei für die betroffenen Sonntage den Regelwert ohne Abschlag zugrunde gelegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 42 Abs. 2 VwGO
§ 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG
§ 6 Abs. 1 BerlLadÖffG
§ 1 Abs. 1 VwVfG
§ 35 Satz 2 VwVfG
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 80 Abs. 3 VwGO
§ 6 Abs. 1 Satz 2 BerlLadÖffG
§ 10 Abs. 1 LadöffnG
§ 6 Abs. 2 BerlLadÖffG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
Art. 139 WRV
Art. 4 Abs. 1 und 2 GG
Art. 140 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1993, 225
4 K 175.19
4 L 529.17
1 S 4.18
1 S 45.17
8 CN 1.16
8 CN 2.14
1 S 100.18
1 BvR 2857/07
4 K 527.17
1 B 153.89
4 B 571/18
4 C 8.09
4 L 323.18
8 B 125.09
4 C 13.91
8 CN 1.17
7 B 98.88