Verwaltungsgericht des Saarlandes Saarlouis (Saarland, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2010-04-28, Aktenzeichen 6 L 2142/09

Tenor:
Der Antrag wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragstellerin.
Der Streitwert wird auf 50.000 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 9 Abs. 2 des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland - GlüStV - (Amtsbl. 2007 S. 2441) statthafte und auch im Übrigen zulässige Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage der Antragstellerin - 6 K 2081/09 - gegen die Verfügung der Antragsgegnerin vom 29.10.2009, mit der im Wege der Allgemeinverfügung das Veranstalten und Vermitteln öffentlicher Glücksspiele in Telemedien-Angeboten privater Anbieter auf dem Gebiet des Saarlandes und die Werbung für unerlaubtes öffentliches Glücksspiel in Telemedien-Angeboten privater Anbieter auf dem Gebiet des Saarlandes untersagt wurden, ist unbegründet.
Bei seiner Entscheidung gemäß § 80 Abs. 5 VwGO hat das Gericht alle Gesichtspunkte, die für oder gegen die Aufrechterhaltung der sofortigen Vollziehbarkeit sprechen, zu berücksichtigen und zu bewerten. Dabei kommt der Vorausbeurteilung der Erfolgsaussichten in der Hauptsache maßgebliche Bedeutung zu, weil ein öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung eines offensichtlich rechtswidrigen Verwaltungsaktes, der den Betroffenen in seinen Rechten verletzt, nicht bestehen kann und umgekehrt in der Regel das öffentliche Interesse am Vollzug Vorrang vor dem privaten Interesse am Suspensiveffekt verdient, wenn der Verwaltungsakt offensichtlich rechtmäßig ist. Sind die Erfolgsaussichten der Hauptsache nicht in diesem Sinne eindeutig zu bejahen bzw. zu verneinen, sind die gegenläufigen Interessen der Beteiligten – ausgehend von dem Ergebnis der Vorausbeurteilung der Erfolgsaussichten der Hauptsache – zu gewichten und gegeneinander abzuwägen.
Diese Abwägung geht vorliegend zu Lasten der Antragstellerin aus. Sie hat angesichts des im Saarland geltenden gesetzlichen Verbots der Veranstaltung und Vermittlung und des Werbeverbots für unerlaubtes öffentliches Glücksspiel kein schützenswertes Interesse an einer Suspendierung der in der Allgemeinverfügung vom 29.10.2009 enthaltenen Verbote (1.). Das Interesse an einer Suspensivwirkung der Klage allein wegen der mit dem Vorgehen mittels Verwaltungsakts verbundenen besonderen Wirkungen, wie der Eignung einer Verfügung als Vollstreckungsgrundlage, vermag den gesetzlich vorgesehenen Sofortvollzug nicht zu überwiegen (2.).
1. Ein schutzwürdiges Interesse der Antragstellerin, von den in der Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin vom 29.10.2009 enthaltenen Verboten der Veranstaltung und Vermittlung von öffentlichen Glücksspielen und der Werbung für unerlaubtes öffentliches Glücksspiel in Telemedienangeboten verschont zu bleiben, kann nicht anerkannt werden, weil die von der Antragstellerin ausgeübte Betätigung schon von Gesetzes wegen verboten ist.
Nach § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV ist das Veranstalten und/oder Vermitteln öffentlicher Glücksspiele ohne Erlaubnis ausdrücklich verboten. Die Werbung für derart unerlaubtes Glücksspiel unterfällt dem Verbot des § 5 Abs. 4 GlüStV. Zusätzlich ist die Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele gemäß § 4 Abs. 4 GlüStV im Internet unabhängig davon verboten, ob das betreffende Spiel erlaubt ist oder nicht. Werbung für öffentliches Glücksspiel ist nach § 5 Abs. 3 GlüStV im Internet und über Telekommunikationsanlagen ebenfalls generell verboten.
Die Antragstellerin bietet mit ihrem Online-Angebot von Sportwetten, Casinospielen, Poker, Bingo und Backgammon Glücksspiele im Internet an. Nach § 3 Abs. 1 GlüStV liegt ein Glücksspiel vor, wenn im Rahmen eines Spiels für den Erwerb einer Gewinnchance ein Entgelt verlangt wird und die Entscheidung über den Gewinn ganz oder überwiegend vom Zufall abhängt. Letzteres ist bei allen Wett- und Lotteriegewinnspielen ebenso unstreitig der Fall wie bei den klassischen Casinospielen. Auch bei Poker und Backgammon hängen Gewinn und Verlust überwiegend vom Zufall, nämlich dem Karten- bzw. dem Würfelglück, ab.
Vgl. für Poker OVG Lüneburg, Beschluss vom 10.08.2009 - 11 ME 67/09 -, OVG Münster, Beschluss vom 10.06.2008 - 4 B 6060/08 -, OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 20.04.2009 - 1 S 203.08 -, alle zit. nach juris; Fischer, Kommentar zum StGB, 57. Auflage, München 2010, zu § 284, Rz. 8
Alle angebotenen Spiele sind entgeltlich i.S.d. zitierten Legaldefinition, weil in ihrem Rahmen Einsätze getätigt werden, die die Möglichkeit des Gewinns erst eröffnen.
Als Verantwortliche für das Glücksspielangebot ist die Antragstellerin Veranstalterin der von ihr selbst angebotenen und/oder gehaltenen Spiele. Unbeachtlich ist, ob ggf. einzelne auf ihrer Website angezeigte Spiele, wie womöglich die unter den Logos WPT oder Foxy abrufbaren Spiele, von juristisch unabhängigen Dritten angeboten bzw. gehalten werden. Wenn dies der Fall sein sollte, stellt sich die Tätigkeit der Antragstellerin insoweit als Vermittlung von Glücksspielen i.S.d § 16 AGGlüStV dar, die gemäß § 4 Abs. 1 und Abs. 4 GlüStV den gleichen rechtlichen Beschränkungen unterliegt wie die Veranstaltung. Daneben beinhaltet der Internetauftritt der Antragstellerin durch die textliche und optische Gestaltung Äußerungen, die auf die Förderung des Absatzes zielen und die Werbung für die auf der Seite angezeigten Produkte darstellen.
Die Antragstellerin ist nicht Inhaberin einer gültigen Erlaubnis für ihr Glücksspielangebot. Ihre gibraltarische Genehmigung gilt nicht für das Saarland.
Eine grundsätzliche Anerkennungspflicht für EG-ausländische Genehmigungen für die Veranstaltung und/oder Vermittlung von Glücksspielen besteht nicht. Der Glücksspielmarkt ist nicht harmonisiert. Selbst die Regelung des Art. 9 der Richtlinie 2006/123/EG vom 12. Dezember 2006 (Amtsbl. L 376 vom 27.12.2006, S. 36), nach der die Mitgliedstaaten eine EG-ausländische Dienstleistung im nicht harmonisierten Bereich nur unter bestimmten Voraussetzungen einer (nationalen) Genehmigungsregel unterwerfen dürfen, gilt gemäß Art. 2 h) und Erwägungsgrund Nr. 25 für Glücksspielangebote nicht. Aus der ständigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs, nach der es den Mitgliedstaaten unabhängig von dem jeweiligen Schutzniveau anderer Mitgliedstaaten im Prinzip freisteht, die Ziele ihrer Politik auf dem Gebiet der Glücks- und Geldspiele festzulegen und das angestrebte Schutzniveau genau zu bestimmen,
vgl. EuGH, Urteil vom 24.03.1994 (Schindler) - C-275/92 -, Urteil vom 21.09.1999 (Läärä, u.a.) - C-124/97 -, Urteil vom 21.10.1999 (Zenatti) - C-67/98 -, Urteil vom 06.11.2003-(Gambelli u.a.) - C-243/01 -, Urteil vom 06.03.2007 (Placanica u.a.) - C-338/04 -, alle zit. nach juris
lässt sich zudem ohne weiteres schlussfolgern, dass es eine allgemeine europarechtliche Anerkennungspflicht einer EU-ausländischen Genehmigung im Spielbereich nicht gibt.
Vgl. Urteil der Kammer vom 18.12.2008 - 6 K 37/06 -, zit. nach juris, siehe auch EG-Kommission, Stellungnahme an den Europäischen Gerichtshof in den verbundenen Rechtssachen C- 316/07, C-358/07, C-359/07, C-360/07, C-409/07 und C-410/07, Markus Stoss, u.a. vom 10.12.2007, Rz. 58, Kommission der Europäischen Gemeinschaft, Stellungnahme im Verfahren C-46/08, Carmen Media Group Ltd. vom 19.05.2008, Rz. 38, Schlussanträge Generalanwalt Mengozzi in den verbundenen Rechtssachen C-316/07, C-358/07, C-359/07, C-360/07, C-409/07 und C-410/07 vom 04.03.2010
Die Geschäftstätigkeit der Antragstellerin ist auch nicht genehmigungsfähig.
Dem steht schon das rechtliche Monopol der Saarland-Sporttoto GmbH entgegen. Alle von der Antragstellerin vertriebenen Glücksspiele unterfallen, mit Ausnahme der von der Verfügung ausweislich der Begründung ausdrücklich nicht erfassten Pferdewetten, dem im Glücksspielstaatsvertrag und den Ausführungsgesetzen der Länder enthaltenen Regelungsregime und zwar unabhängig davon, ob sie von der Saarland-Sporttoto GmbH, deren Angebot derzeit nach § 6 des Saarländischen Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland (AGGlüStV) vom 21.11.2007 (Amtsbl. S. 2427 ff.) auf Losbrieflotterien, Zahlenlotterien und Sportwetten (außerhalb des Pferdesports) beschränkt ist, aktuell angeboten werden oder nicht. Auch Glücksspiele, die derzeit von der Saarland-Sporttoto GmbH nicht betrieben werden, unterfallen als neue Glücksspielangebote gemäß § 9 Abs. 5 GlüStV ebenso wie die schon vorhandenen Glücksspielangebote der Regelung des § 10 Abs. 2 GlüStV. Diese Vorschrift behält die ordnungsrechtliche Aufgabe der Sicherstellung eines ausreichenden Glücksspielangebots im Sinne des § 10 Abs. 1 GlüStV den Ländern bzw. einer juristischen Person vor, die den Erfordernissen des § 10 Abs. 2 GlüStV genügt. Das Recht zur Veranstaltung von Glücksspielen ist mit Ausnahme der vorliegend nicht in Rede stehenden sog. kleinen Lotterien i.S.d. § 18 GlüStV und der Lotterien mit geringem Gefährdungspotential i.S.d. § 10 Abs. 5 GlüStV, für die auch andere Veranstalter als die Saarland-Sporttoto GmbH eine Genehmigung erhalten können, gemäß § 7 Abs. 2 AGGlüStV allein der Saarland-Sporttoto GmbH übertragen.
Ausgehend von der Rechtsprechung der Kammer, die zu dem Bereich der Sportwetten ergangen ist, verstößt das Veranstaltungsmonopol der Saarland-Sporttoto GmbH weder gegen Verfassungsrecht noch ist es mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbar.
Vgl. ausführlich die Urteile vom 10.12.2009 - 6 K 649/09 - und vom 18.12.2008 - 6 K 37/06 -, m.w.N. bei juris, sowie die Beschlüsse vom 08.01.2009 - 6 L 894/08 -, vom 20.04.2009 - 6 L 142/09 -, vom 24.06.2009 - 6 L 397/09 -, vom 24.02.2010 - 6 L 33/10 - und vom 31.03.2010 - 6 L 60/10 -
Die seit dem 01.01.2008 geltenden Regelungen sowie die vom Saarland tatsächlich ergriffenen Maßnahmen tragen im Bereich des Sportwettangebots den Anforderungen des Bundesverfassungsgerichts
vgl. Urteil vom 28.3.2006 - 1 BvR 1054/01 -, BVerfGE 115, 276 (sog. Sportwettenurteil)
ausreichend Rechnung.
Vgl. auch - nach summarischer Prüfung - OVG des Saarlandes, Beschluss vom 5.10.2009 - 3 B 321/09 -, ZfWG 2009, 369, VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10.12.2009 - 6 S 1110/07 -, zit. nach juris
Aus verfassungsrechtlicher Sicht kommt es auf eine „Kohärenz“ des gesamten Glücksspielsektors einschließlich des gewerberechtlich zugelassenen Automatenspiels für die Vereinbarkeit eines staatlichen Wettmonopols mit Art. 12 Abs. 1 GG nicht an.
Vgl. BVerfG, Beschluss v. 20.3.2009 - 1 BvR 2410/08 - sowie das Urteil der Kammer vom 18.12.2008 - 6 K 37/06 -, zit. nach juris
Auch in tatsächlicher Hinsicht sind keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass das Ziel der Suchtbekämpfung, dem die beschriebene Rechtslage dient, lediglich vorgeschoben ist und hinter der Bildung des staatlichen Monopols in Wirklichkeit, ähnlich wie es das Bundesverfassungsgericht für die alte Gesetzes- und Tatsachenlage festgestellt hat, (weiterhin) maßgeblich die Absicht der Erzielung eines direkt oder indirekt fiskalischen Interessen dienenden Gewinns steht. Ein den Bereich der Sportwetten unmittelbar betreffendes tatsächliches Ausgestaltungsdefizit, bei dem es sich angesichts der nunmehr vorhandenen gesetzlichen Gewährleistungen um ein grundlegendes Defizit handeln müsste,
vgl. BVerfG, Beschluss v. 20.3.2009 - 1 BvR 2410/08 -, zit. nach juris
ist nicht feststellbar.
Vgl. ausführlich die Urteile vom 10.12.2009 - 6 K 649/09 - und vom 18.12.2008 - 6 K 37/06 -, m.w.N., zit. nach juris
Auch ein Verstoß der Regeln über das Sportwettmonopol gegen das Gemeinschaftsrecht liegt nach ständiger Rechtsprechung der Kammer nicht vor.
Vgl. ausführlich die Urteile vom 10.12.2009 - 6 K 649/09 - und vom 18.12.2008 - 6 K 37/06 -, m.w.N. bei juris, sowie die Beschlüsse vom 08.01.2009 - 6 L 894/08 -, vom 20.04.2009 - 6 L 142/09 -, vom 24.06.2009 - 6 L 397/09 -, vom 24.02.2010 - 6 L 33/10 und vom 31.03.2010 - 6 L 60/10 -, siehe auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10.12.2009 - 6 S 1110/07 -, zit. nach juris
Die derzeitigen Regelungen zum staatlichen Sportwettmonopol genügen den gemeinschaftsrechtlichen Anforderungen insbesondere auch insoweit, als sie kohärent und systematisch zur Begrenzung von Wetttätigkeiten beitragen. Der Begriff der Kohärenz, den das Gemeinschaftsrecht in Art. 3 EUV und Art. 11 EUV verwendet, bezieht sich auf das Erfordernis einer Abstimmung und widerspruchsfreien Gestaltung. Bezogen auf das Glücksspielrecht bedeutet dies, dass die verschiedenen Maßnahmen zur Erreichung des Ziels der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht nicht im Widerspruch zueinander stehen dürfen und in ein stimmiges Konzept münden müssen. Eine Betrachtung des gesamten Glücksspielwesens eines Mitgliedstaates (im Sinne einer Gesamtkohärenz) ist europarechtlich allerdings nicht gefordert.
Vgl. das Urteil der Kammer vom 18.12.2008 - 6 K 37/06 - sowie VGH München, Beschluss vom 13.10.2008 - 10 CS 08.1869 -, in diese Richtung tendiert auch das OVG des Saarlandes, Beschluss vom 5.10.2009 - 3 B 321/09 -, zit. nach juris
Gegen das Erfordernis einer Gesamtkohärenz aller glücksspielrelevanten Normen eines Mitgliedsstaates spricht bereits, dass jedes Glücksspiel durch seine individuelle Ausgestaltung (z.B. Gewinnhöhe, Ereignisfrequenz, Spielanimation, Intensität der Spieleridentifizierung) hinsichtlich seines Anreiz- und damit Gefährdungspotenzials unterschiedlich ist, die einzelnen Glücksspielsektoren (z.B. Automatenspiele, Lotterien, Sportwetten, Pferdewetten) verschiedene Personenkreise ansprechen, an verschiedenen Spielstätten veranstaltet werden und ein unterschiedliches Sucht- und Gefahrenpotenzial aufweisen. Infolge dessen fehlt es in den Mitgliedsstaaten der EU an einheitlichen Maßstäben für sämtliche Glücksspielarten. Der Europäische Gerichtshof hat in entsprechenden Verfahren in der Vergangenheit bisher keine Gesamtuntersuchungen angestellt, seine Ausführungen beschränkten sich vielmehr jeweils auf den streitgegenständlichen Sektor.
Vgl. etwa die Urteile vom 24.03.1994 (Schindler) - C-275/92 - sowie vom 06.11.2003 (Gambelli) - C-243/01 -, zit. nach juris
Auch in dem zuletzt ergangenen Urteil vom 8.9.2009 - C-42/07 Liga Portuguesa - hat der EuGH lediglich den konkret in Rede stehenden Glücksspielsektor in den Blick genommen und geprüft, ob die betreffende nationale Regelung dem Anliegen gerecht wird, das Ziel in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen.
Des Weiteren hat der Europäische Gerichtshof stets betont, dass bei der Festlegung der staatlichen Ziele in Bezug auf das Glücksspielwesen die sittlichen, religiösen und kulturellen Besonderheiten eines Landes eine Rolle spielen können.
Vgl. EuGH, Urteil vom 06.03.2007 (Placanica) - C-338/04 u.a. -, Rdnr. 47, Urteil vom 08.09.2009 (Liga Portuguesa) - C-42/07 -, zit. nach juris
Insoweit ist es dem nationalen Gesetzgeber erlaubt, bei der Festlegung des Schutzniveaus für die einzelnen Teilbereiche des Glücksspielsektors entsprechend den im jeweiligen Land herrschenden kulturellen und traditionellen Besonderheiten zu differenzieren.
So auch die Stellungnahme der Kommission an den EuGH vom 10.12.2007, ZfWG 2008, S. 94, Rdnr. 34, vgl. auch Schlussanträge des Generalanwalts Bot in der Rechtssache C-42/07 vom 14.10.2008 und die Schlussanträge des Generalanwalts Mengozzi in den verbundenen Rechtssachen C-316/07, C-358/07, C-359/07, C-360/07, C-409/07 und C-410/07 vom 04.03.2010
Für die unterschiedlichen Regelungen im Glücksspielbereich gibt es im Übrigen maßgeblich historische Gründe. Für die Regelung der Rennwetten stand im Zeitpunkt des Erlasses des Rennwett- und Lotteriegesetzes vom 08.04.1922 (RGBl. 1922, 335, 393) der Schutz der Spieler vor dem sog. Winkelbuchmachertum im Vordergrund. Nichtcasinopflichtige Spielautomaten wurden als der Gewerbeordnung unterfallend angesehen und sind dementsprechend bundesgesetzlich geregelt. Unabhängig von einer Bewertung der Vorschriften der Gewerbeordnung im Hinblick auf ihre Nützlichkeit für die Suchtprävention lässt sich aus der Unterschiedlichkeit der Regeln, die maßgeblich im föderalen System begründet sind, nicht auf eine rechtsmissbräuchliche Einführung des Lotterie- und Sportwettenmonopols durch die Landesgesetzgeber schließen.
Diese Rechtsprechung ist auf den Bereich der sonstigen, dem Glücksspielstaatsvertrag unterfallenden Glücksspiele übertragbar. Der Ausschluss des privaten Angebots von neuen Glücksspielen im Sinne des § 9 Abs. 5 GlüStV dient dem in verfassungs- und europarechtlicher Hinsicht unstreitig legitimen Ziel, das Spielangebot einzuschränken und so der Entstehung von pathologischem Spielverhalten entgegen zu wirken. Anders als im Bereich der Sportwetten stellen sich in Ermangelung eines entsprechenden öffentlichen Spielangebots für die sog. neuartigen Glücksspielangebote die Fragen im Zusammenhang mit der Rechtfertigung der entsprechenden Grundrechts- bzw. Grundfreiheitsbeschränkung nicht, die in dem Marktauftritt des mit Ausschließlichkeitsrechten versehenen staatlichen Monopolisten begründet liegen.
Das Verbot des Veranstaltens der dem Alleinrecht der Saarland-Sporttoto GmbH unterfallenden Spiele bewirkt gemäß § 4 Abs. 1 GlüStV zugleich das Verbot der Vermittlung von Glücksspielen, die nicht von der Saarland-Sporttoto GmbH veranstaltet werden und das entsprechende Werbeverbot aus § 5 Abs. 4 GlüStV.
Nach der Rechtsprechung der Kammer ist zudem auch das in § 4 Abs. 4 GlüStV enthaltene generelle Verbot des Veranstaltens und des Vermittelns von Glücksspielen im Internet weder unter verfassungsrechtlichen noch unter europarechtlichen Gesichtspunkten zu beanstanden.
Vgl. Urteil der Kammer vom 18.12.2008 - 6 K 37/06 -, zit. nach juris
Das Bundesverfassungsgericht hat das Verbot der Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele im Internet gemäß § 4 Abs. 4 GlüStV ausdrücklich als mit der verfassungsrechtlich geschützten Berufsfreiheit vereinbar bezeichnet. Das Verbot ist geeignet, erforderlich und angemessen, um das Ziel der Eindämmung problematischen Spielverhaltens zu erreichen. Dem Spielen per Internet kommen Besonderheiten zu, die auf ein erhöhtes Suchtpotenzial schließen lassen. Es zeichnet sich durch ein hohes Maß an Bequemlichkeit sowie durch eine zeitlich unbeschränkte Verfügbarkeit des Angebots aus und weist einen im Vergleich zur Abgabe des Lottoscheins in der Annahmestelle höheren Abstraktionsgrad auf, der geeignet ist, das virtuelle Glücksspiel in der Wahrnehmung des Spielers aus seinem Bedeutungszusammenhang herauszulösen und die Tatsache des Einsatzes und des möglichen Verlustes von Geld in den Hintergrund treten zu lassen. Die hiermit einhergehenden Effekte der Gewöhnung und Verharmlosung sind systemimmanent und lassen sich am effektivsten durch ein Verbot verhindern. Hinzu kommt, dass sich nur so der im Rahmen der Suchtprävention besonders wichtige Jugendschutz effektiv verwirklichen lässt. Da die Besonderheiten des Glücksspiels per Internet, namentlich dessen Bequemlichkeit und Abstraktheit, problematisches Spielverhalten in entscheidender Weise begünstigen können, dient ihre Begrenzung unmittelbar der Spielsuchtprävention und damit einem Gemeinwohlbelang von hohem Rang.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.10.2008 - 1 BvR 982/08 -, zit. nach juris
Auch europarechtliche Probleme bestehen insoweit nicht. Vielmehr ist das Internetverbot durch Gründe gerechtfertigt, die eine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit aus Art. 49 EGV legitimieren. Ziel dieser Regelung ist, wie dargelegt, die Verhinderung problematischen Spielverhaltens und der insoweit als wichtig erachtete Jugendschutz.
Vgl. Schlussanträge des Generalanwalts Mengozzi in der Rechtssache C-46/08 vom 04.03.2010
Die Geeignetheit des Internetverbots wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass die Bundesrepublik Deutschland die aus Sicht der EG-Kommission notwendigen belastbaren Daten und Folgeabschätzungen über die Suchtgefahr des Internetspiels bisher nicht vorgelegt hat.
Vgl. EG-Kommission, Aufforderungsschreiben im Vertragsverletzungsverfahren 2007/4866 S. 5 f., EG-Kommission, Ausführliche Stellungnahme gemäß Art. 9 Abs. 2 der Richtlinie 98/34/EG vom 22.07.1998, Ziff. 2.1
Der Gesetzgeber konnte angesichts der auf der Hand liegenden und vom Bundesverfassungsgericht plastisch beschriebenen Besonderheiten des Spielens via Internet nachvollziehbar von einer besonderen Suchtgefährlichkeit des Internetspiels ausgehen. Hiervon ausgehend ist auch europarechtlich nichts dagegen einzuwenden, wenn der nationale Gesetzgeber von seinem souveränen Recht Gebrauch macht, einer nach dem ihm vorliegenden Erkenntnisstand als ernsthaft eingeschätzten Gefahr durch gesetzliche Regeln zu begegnen. Zwar hat der Europäische Gerichtshof ausgeführt, dass Rechtfertigungsgründe zur Beschränkung einer vertraglichen Grundfreiheit durch einen Mitgliedstaat, „von einer Untersuchung zur Zweckmäßigkeit und zur Verhältnismäßigkeit der von diesem Staat erlassenen beschränkenden Maßnahmen begleitet werden müssen“.
Vgl. EuGH, Urteil vom 13.11.2003 (Lindman) - C-42/02 -, zit. nach juris
Diese Äußerungen sind jedoch nicht dahin zu verstehen, dass die Mitgliedstaaten Beschränkungen der EG-Grundfreiheiten nur vornehmen dürfen, wenn eine Gefahr und deren Ausmaß auf Grund gesicherter Erkenntnisse endgültig feststehen, mit der Folge, dass den Mitgliedstaaten im Ergebnis europarechtlich die Prärogative bei der Einschätzung einer Gefahr und ihrer Gewichtung genommen würde. Eine solch weitreichende Schlussfolgerung lässt sich aus der zitierten Rechtsprechung nicht ziehen.
Vgl. Urteil der Kammer vom 18.12.2008 - 6 K 36/08 - zit. nach juris, Schlussanträge des Generalanwalts Mengozzi in den verbundenen Rechtssachen C-316/07, C-358/07, C-359/07, C-360/07, C-409/07 und C-410/07 vom 04.03.2010
Gegen die Geeignetheit des Verbots des Angebots von Glücksspielen im Internet zur Suchtprävention spricht schließlich nicht, dass es rein tatsächlich problematisch ist, das Einstellen eines (illegalen) Angebots in das Internet zu verhindern.
Vgl. EG-Kommission, Aufforderungsschreiben im Vertragsverletzungsverfahren 2007/4866, a.a.O., S. 7
Diese Schwierigkeiten können nicht zu einer Rechtspflicht des Mitgliedstaates führen, sich den (illegalen) Gegebenheiten zu beugen und allein wegen der faktischen Lage schon den Versuch zu unterlassen, Suchtprävention durch das Verbot von Internetangeboten zu betreiben.
Das gesetzliche Verbot des Internetspiels geht auch nicht über das hinaus, was zur Gefahrenvermeidung notwendig ist. Den spezifischen Gefahren der Internetwette kann am effektivsten durch das vollständige Verbot des Internetangebots begegnet werden. Es ist nicht erkennbar, wie dieser Gefahr durch gesetzliche Bindungen der Anbieter und eine entsprechende Kontrolle begegnet werden könnte. Strikte Auflagen zur Identifizierung der Spieler etwa, wie sie die EG-Kommission in diesem Zusammenhang anspricht, haben keinen Einfluss auf die systemimmanente Gefahr der Gewöhnung und der Verharmlosung der Spieltätigkeit.
A.A. EG-Kommission, Ausführliche Stellungnahme gemäß Art. 9 Abs. 2 der Richtlinie 98/34/EG, Ziff. 2.3, EG-Kommission, Aufforderungsschreiben im Vertragsverletzungsverfahren 2007/4866, S. 11
Ob das auch für im Grundsatz erlaubte Spiele geltende generelle Werbeverbot des § 4 Abs. 3 GlüStV über Fernsehen, Internet oder Telekommunikationsanlagen als solches rechtlichen Bedenken unterliegt, bedarf in vorliegendem Zusammenhang keiner Vertiefung. Von der streitgegenständlichen Allgemeinverfügung ist nur das Bewerben von unerlaubtem Glücksspiel untersagt. Das diesbezügliche Verbot ergibt sich unabhängig von der Wahl des Mediums, in dem geworben wird, schon aus § 4 Abs. 3 GlüStV.
Sonstige Bedenken gegen die nach all dem mit höherrangigem Recht vereinbaren Verbotsgesetze bestehen nicht. Das Saarland war, wie die anderen Bundesländer auch, unproblematisch sowohl verpflichtet als auch befugt, die im Glücksspielstaatsvertrag vorgesehenen Verbote durch Landesgesetz - begrenzt auf das saarländische Hoheitsgebiet - umzusetzen. Es ist Ausdruck der staatlichen Souveränität, gesetzliche Regelungen mit Wirkung für das eigene Hoheitsgebiet zu erlassen, solange ein hinreichender territorialer Anknüpfungspunkt gegeben ist. Wie ein Staat diese Regelungsmacht regional aufteilt, unterliegt ebenfalls der staatlichen Souveränität. Ein hinreichender territorialer Bezug der saarländischen Verbotsregelungen ist gemäß § 3 Abs. 4 GlüStV mit dem aktuellen Aufenthaltsort des Spielkunden im Saarland gegeben. Nachdem die Verbote mit höherrangigen Regeln vereinbar sind, sind Beschränkungen dieser Hoheitsmacht selbst dann nicht anzunehmen, wenn es, wie die Antragstellerin im Zusammenhang mit der Verhältnismäßigkeit der Allgemeinverfügung vorträgt, für einen Internetanbieter tatsächlich keine andere Möglichkeit gäbe, das saarländische Verbot zu befolgen, als das europaweite Angebot insgesamt aus dem Netz zu nehmen. Eine Rechtspflicht eines Mitgliedstaates, eine inhaltlich den europarechtlichen Anforderungen genügende Regelung zu unterlassen, weil ihr faktische Auswirkungen auf andere, liberalere Mitgliedsstaaten zukommt, lässt sich aus europarechtlichen Bindungen, etwa aus Art. 10 EGV, nicht herleiten. Der Bereich des Glücksspielwesens ist nicht harmonisiert. Die sogenannte e-Commerce Richtlinie 2000/31/EG vom 08. Juni 2000 (Amtsbl. L 178 vom 17.07.2000) nimmt den Bereich der Glücksspiele ausweislich ihres Erwägungsgrunds Nr. 16 und Art. 1 Abs. 5 d ausdrücklich aus. Ebenso unterfallen gemäß Art. 9 der Richtlinie Glücksspiele nicht der (Dienstleistungs-)Richtlinie 2006/123/EG vom 12. Dezember 2006 (Amtsbl. L 376 vom 27.12.2006, S. 36), mit der Folge, dass der Bereich der Glücksspiele, soweit er, wie vorliegend, keinen direkten Schutz durch das Primärrecht erfährt, der nationalen Souveränität nicht entzogen wurde. Die Nationalstaaten unterliegen im nichtharmonisierten Bereich lediglich bestimmten Anforderungen hinsichtlich der Vorabinformation und der Ausgestaltung der nationalen Gesetzgebungsverfahren, die ihnen mit der Richtlinie 98/34/EG vom 22. Juni 1998 in der Fassung der Richtlinie 98/48/EG vom 20. Juli 1998 (Amtsblatt L 204/37 ff., L 217/18 ff.) aus Gründen der europarechtlichen Rücksichtnahme unter Bezugnahme auf Art. 10 EGV auferlegt wurden und denen die Bundesrepublik Deutschland durch die Notifikation des Internetverbots aus § 4 Abs. 4 GlüStV genügt hat. Weitergehende Pflichten treffen sie nicht.
2. Dies zu Grunde gelegt vermag das Interesse der Antragstellerin an der Suspensivwirkung ihrer Klage das öffentliche Interesse am Sofortvollzug nicht zu überwiegen. Ungeachtet einer behördlichen Verbotsverfügung fehlt der Antragstellerin schon auf Grund der gesetzlichen Lage die Befugnis, auf dem Gebiet des Saarlandes ihre Glücksspiele im Internet zu veranstalten, zu vermitteln und zu bewerben. Ein schutzwürdiges Interesse kann sich demnach nur noch darauf beziehen, von den mit der Handlungsform des Verwaltungsakts verbundenen besonderen Folgen, wie etwa seiner Eignung als Vollstreckungsgrundlage, vorläufig verschont zu bleiben. Diesem Belang kommt im Vergleich zu dem geltend gemachten Interesse an der Fortführung des Internetangebots ein deutlich geringeres Gewicht zu. Da sich das Vorgehen der Antragsgegnerin mittels Allgemeinverfügung nach Vorausbeurteilung der Rechtslage auch keinesfalls als offensichtlich rechtswidrig erweist, verbleibt es bei der gesetzlichen Wertung des § 9 Abs. 2 GlüStV.
Nach summarischer Prüfung erscheint es nicht offensichtlich rechtsfehlerhaft, dass die Antragsgegnerin die streitgegenständliche Regelung in Form der Allgemeinverfügung erlassen, sie in der geschehenen Weise öffentlich bekannt gegeben und ihr den gewählten Inhalt gegeben hat.
Die Zuständigkeit der Antragsgegnerin für den Erlass der Verfügung ergibt sich aus § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV. Danach kann die zuständige Behörde die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele und die Werbung hierfür durch Verwaltungsakt untersagen. Zuständige Stelle für die Untersagung des Veranstaltens und Vermittelns öffentlicher Glücksspiele im Internet und von Werbung in Telemedien für unerlaubtes öffentliches Glücksspiel und unerlaubte gewerbliche Spielvermittlung ist gemäß § 18 Abs. 8 AGGlüStV-Saar i.d.F. des Gesetzes zur Bekämpfung des illegalen Glücksspiels vom 11.02.2009 (Amtsbl. S. 982 ff.) die Landesmedienanstalt des Saarlandes.
Die Antragsgegnerin hat sich auch im Rahmen der ihr gegebenen Zuständigkeit gehalten. Nach der Systematik des Glücksspielstaatsvertrags kann auf der Grundlage des § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV nur ein auf das Gebiet des jeweiligen Bundeslandes beschränktes Verbot ausgesprochen werden. Dies wird durch die Regelung des § 9 Abs. 1 Satz 4 GlüStV verdeutlicht.
Vgl. BayVGH, Beschluss vom 20.11.2008 - 10 CS 08.2399 - und vom 22.07.2009 - 10 CS 09.1184 u. 10 CS 09.1185 -, zit. nach juris
Die Antragsgegnerin hat auch die Grenzen ihrer Verbandszuständigkeit gewahrt. Mit Verbandszuständigkeit wird der einem Hoheitsträger nach der zu Grunde liegenden rechtlichen Kompetenzverteilung offen stehende Wirkungskreis bezeichnet. Soweit spezielle Vorschriften fehlen, ist die Verbandszuständigkeit von Gebietskörperschaften durch das Territorialprinzip begrenzt.
Vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, Kommentar zum Verwaltungsverfahrensgesetz, 7. Aufl., München 2008, zu § 44, Rz. 162; Oldiges, Verbandskompetenz, DÖV 1989, S. 873 ff.
Dieses Prinzip wurde eingehalten. Das in der Allgemeinverfügung enthaltene Verbot des Veranstaltens und Vermittelns von Glücksspielen im Internet knüpft an einen im räumlichen Bereich des Saarlandes wurzelnden Sachverhalt an, nämlich den Aufenthalt des Spielers zum Zeitpunkt des Spiels. Nach § 3 Abs. 4 GlüStV wird ein Glücksspiel dort veranstaltet bzw. vermittelt, wo dem Spieler die Möglichkeit zur Teilnahme am Spiel eröffnet wird. Vergleichbares gilt auch für die unter Ziffer 2 der Verfügung verbotene Werbung. Auch dieses Verbot zielt darauf ab, Werbung an Personen zu unterbinden, die sich im Saarland aufhalten. Dementsprechend sind beide Verbote ausdrücklich auf das Gebiet des Saarlandes beschränkt. Eventuelle Auswirkungen der Verbote auf Regionen außerhalb des Saarlandes etwa dadurch, dass, wie die Antragsstellerin vorträgt, dem Verbot wirksam nur durch ein gänzliches Abschalten der jeweiligen Internetdienste Rechnung getragen werden könnte, sind als rein tatsächliche Reflexe einzustufen. Eine die Grenzen der Verbandszuständigkeit überschreitende Anmaßung von fremden Hoheitsrechten liegt hierin nicht.
Vgl. VG München, Beschluss vom 29.08.2008 - M 16 S 08.3379 -, zit. nach juris, a.A. VG Ansbach, Beschluss vom 15.08.2008 - AN 4 S 08.0112 -, OVG Lüneburg, Beschluss vom 03.04.2009 - 11 ME 399/08 -, zit. nach juris
Auch kann es nicht als offensichtlich rechtsfehlerhaft eingestuft werden, dass die Antragsgegnerin im Wege einer Allgemeinverfügung vorgegangen ist. Das Gesetz sieht in § 35 Satz 2 SVwVfG grundsätzlich vor, dass eine Regelung im Sinne des § 35 Satz 1 SVwVfG auch in Form einer Allgemeinverfügung ergehen kann, wenn die Regelung sich an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis richtet. Die Vorschrift verdeutlicht, dass für Allgemeinverfügungen die Voraussetzungen des § 35 Satz 1 SVwVfG im Grundsatz gelten, mithin auch die Allgemeinverfügung eine Regelung des Einzelfalls darstellen muss, obgleich die Adressaten nicht individuell, sondern nach allgemeinen Merkmalen gattungsmäßig bestimmt werden können. Bei der adressatenbezogenen Allgemeinverfügung ist dementsprechend zur Abgrenzung gegenüber einer rechtssatzmäßigen Regelung ein Bezug auf einen konkreten Sachverhalt (Einzelfall) erforderlich.
Vgl. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 17. Auflage, München 2009 , § 9, Rz. 29, 30.
Diese Voraussetzungen sind erfüllt. Der Adressatenkreis, an den sich die Verfügung richtet, ist hinreichend bestimmbar. Er wird durch die Bezeichnung als „Veranstalter von öffentlichem Glücksspiel in Telemedien-Angeboten“, als „Vermittler von öffentlichem Glücksspiel in Telemedien-Angeboten“ bzw. als „Werbetreibender für unerlaubte öffentliche Glücksspiele in Telemedien-Angeboten“ hinreichend beschrieben. Die verwendeten Begriffe sind in entsprechenden gesetzlichen Regeln gebräuchlich und von daher und durch die entsprechenden Erläuterungen in den Gründen der Verfügung hinreichend konturiert, auch wenn die Umschreibung des Adressatenkreises sich begrifflich weitgehend an die gesetzlichen Tatbestandsmerkmale des Glücksspielstaatsvertrags und § 284 StGB anlehnt. Letzteres liegt in dem Umstand begründet, dass die vorliegende Allgemeinverfügung ihrem Inhalt nach als gesetzeswiederholende Verfügung einzustufen ist. Vor dem Hintergrund der Regelung des § 35 Satz 2 SVwVfG, nach der die Allgemeinverfügung im Grunde als Verwaltungsakt im Sinne des § 35 Satz 1 SVwVfG ausgestaltet ist, spricht wenig dagegen, gesetzeswiederholende Verfügungen, die im Bereich der Individualverfügung zulässig sind,
vgl. BayVGH, Beschluss vom 12.03.2010 - 10 CS 09.1734 -, zit. nach juris
nicht auch in Form einer Allgemeinverfügung zuzulassen.
Der erforderliche Bezug zu einem konkreten Sachverhalt liegt in dem aktuell festzustellenden, derzeit weit verbreiteten Phänomen des Anbietens und Bewerbens von Glücksspielen über das Internet.
Offen bleiben kann, ob der Bezug auf einen konkreten Sachverhalt auch im Hinblick auf künftige Anbieter von Glücksspielen bejaht werden könnte, die aktuell gar keine Glücksspiele im Internet anbieten bzw. bewerben und noch nicht an dem Missstand des verbreiteten Internetangebots bzw. der verbreiteten Internetwerbung, gegen den sich die Verfügung richtet, beteiligt sind. Die Allgemeinverfügung steht jedenfalls einer Auslegung offen, die es erlaubt, sie nur auf aktuelle Anbieter bezogen zu verstehen. Die in ihr enthaltene Verpflichtung, die Veranstaltung bzw. Vermittlung und die Werbung binnen zweier Wochen einzustellen, kann nur diejenigen treffen, die schon aktuell als Veranstalter bzw. Vermittler von Glücksspielen oder als Werbetreibende für unerlaubtes öffentliches Glücksspiel tätig sind. Die in der Begründung der Verfügung unter Nr. 11 c enthaltenen Ausführungen, nach denen ein öffentliches Interesse an der Unterbindung eines möglichen Nachahmereffekts besteht, steht einer solchen Auslegung nicht entgegen. Es kann für mögliche Nachahmer auch abschreckend wirken, wenn ein Verbot gegen die aktuellen Anbieter ausgesprochen wird. Im Übrigen erscheint zweifelhaft, wodurch die Antragstellerin in ihren Rechten verletzt sein sollte, sollte sich die Allgemeinverfügung auch an künftige Anbieter bzw. Werbetreibende richten. Unstreitig gehört sie zu den aktuell schon im Internet tätigen Anbietern.
Überzeugende Gründe, das Fehlen einer zeitlichen Begrenzung, anders als bei einer Individualverfügung, im Rahmen einer Allgemeinverfügung für unzulässig zu erachten, sind nicht erkennbar. Es ist einer ein gesetzliches Verbot umsetzenden Verbotsverfügung, wie sie vorliegend getroffen wurde, immanent, dass sie zeitlich unbegrenzt gilt, wenn das gesetzliche Verbot keine zeitliche Grenze kennt.
Auch der Umstand, dass § 9 Abs. 2 GlüStV einen gesetzlichen Ausschluss der Suspensivwirkung von Rechtsmitteln gegen Verfügungen nach dem Glückspielstaatsvertrag enthält, steht einem Vorgehen mittels Allgemeinverfügung nicht entgegen. Im Fall des gesetzlichen Ausschlusses der Suspensivwirkung hat der Gesetzgeber generell eine Bewertung der der geregelten Materie zugrunde liegenden Interessenlage vorgenommen. Die Verwaltung hat dann gerade nicht die in § 80 Abs. 2 Satz 1, Nr. 4 vorgesehene Interessensabwägung an Hand des konkreten Einzelfalls vorzunehmen. Überzeugende Gründe dafür, die für alle Verwaltungsakte geltenden Regelungen des § 80 VwGO über den Suspensiveffekt auf Allgemeinverfügungen nicht anzuwenden, sind nicht erkennbar, nachdem diese gemäß § 35 Satz 2 SVwVfG letztlich ebenso Verwaltungsakte sind wie die in § 35 Satz 1 SVwVfG definierten behördlichen Regelungen.
Die Allgemeinverfügung ist durch die Veröffentlichung im Saarländischen Amtsblatt auch wirksam geworden. Allgemeinverfügungen dürfen nach § 41 Abs. 3 Satz 2 SVwVfG öffentlich bekannt gegeben werden, wenn eine Bekanntgabe an die Beteiligten untunlich ist. Untunlich bedeutet, dass die individuelle Bekanntgabe wegen der Natur des in Frage stehenden Verwaltungsakts nicht möglich oder jedenfalls mit erheblichen Schwierigkeiten verbunden wäre.
Vgl. Kopp/Ramsauer, Kommentar zum Verwaltungsverfahrensgesetz, 10. Auflage, München 2008, § 41, Rz. 48
Von Letzterem ist vorliegend auszugehen. Zwar ist der Antragstellerin beizupflichten, dass verschiedene Veranstalter und Vermittler von Glücksspielen im Internet durch eine einfache Recherche hätten ausfindig gemacht werden können. Indessen ist es der Antragsgegnerin im Bereich des ihr zustehenden Handlungsermessens unbenommen, eine Vorgehensweise zu wählen, die es ihr ermöglicht, jeden Veranstalter und Vermittler von Glücksspielen im Internet zu erfassen. Die nötige Sicherheit insoweit bietet aber allein die öffentliche Bekanntmachung. Eine Ermessensbindung dahingehend, gegen Veranstalter bzw. Vermittler, die sich hatten ermitteln lassen, mittels Individualverfügung vorzugehen bzw. ihnen die Allgemeinverfügung individuell bekannt zu geben, und nur für die anderen eine Allgemeinverfügung zu erlassen und öffentlich bekannt zu geben, besteht nicht. Von entscheidender Bedeutung ist zudem, dass die dem Werbeverbot unter Ziffer 2 der Verfügung unterfallenden Adressaten, anders als Spielveranstalter bzw. -vermittler, nicht ohne weiteres durch einfache Recherche ermittelt werden können.
Vgl. auch OVG NRW, Beschluss vom 19.01.2010 - 13 A 841/09 -, zit. nach juris
Auch insoweit besteht im Bereich des der Verwaltung zukommenden Ermessens bei der Wahl der Vorgehensweise keine Verpflichtung, die Regelungsgegenstände zu trennen und nur die Werbung für unerlaubtes öffentliches Glücksspiel im Wege der Allgemeinverfügung zu regeln und dies öffentlich bekannt zu geben.
Durch die Veröffentlichung im Saarländischen Amtsblatt wurde die Allgemeinverfügung in einer § 41 Abs. 4 SVwVfG genügenden Weise ortsüblich bekannt gemacht. Diese Vorgehensweise unterliegt keinen europarechtlichen Grenzen. Sie betrifft inländische und ausländische Anbieter bzw. Werbetreibende gleichermaßen. Eine verschleierte Diskriminierung, wie sie durch Regeln erfolgen kann, die an den Herkunftsort anknüpfen,
vgl. Kommission gegen Italien, - C-388/01 - vom 16.01.2003, Slg. 2003, I S. 732 ff.
liegt nicht vor. Denkbare Erschwernisse im Hinblick auf die Kenntnisnahmemöglichkeiten für im Ausland ansässige Personen sind rein tatsächlicher Natur. Im Übrigen obliegt es einem Anbieter eines grenzüberschreitenden Angebots, sich über die rechtlichen Gegebenheiten im gesamten Angebotsgebiet zu unterrichten. In Anbetracht des Fehlens vereinheitlichter europarechtlicher Bekanntgaberegeln für nationale Vorschriften gesetzlicher oder behördlicher Art und des Fehlens tatsächlicher Bekanntmachungsalternativen auf europäischer Ebene liegt es auf der Hand, dass die nationalen Regeln zur Veröffentlichung von nationalen Rechts- und Verwaltungsakten weiterhin gelten (müssen).
Auch sonstige Fehler der Allgemeinverfügung sind nicht erkennbar. Dem Bestimmtheitsgebot des § 37 SVwVfG wurde genügt. Ein Verwaltungsakt ist hinreichend bestimmt, wenn aus der getroffenen Regelung, also dem Entscheidungssatz im Zusammenhang mit den Gründen und sonstigen den Betroffenen bekannten oder für sie ohne weiteres erkennbaren Umständen für die Beteiligten der Inhalt so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar ist, dass sie ihr Verhalten danach richten können und dass auch die mit dem Vollzug betrauten oder sonst mit der Angelegenheit befassten Behörden den Inhalt etwaigen Vollstreckungsmaßnahmen oder sonstigen weiteren Entscheidungen zugrunde legen können.
Vgl. Kopp/Ramsauer, Kommentar zum Verwaltungsverfahrensgesetz, 10. Auflage, München 2008, § 37, Rz. 5
Diesen Erfordernissen wird genügt. Es wird deutlich, welche Tätigkeiten im Glücksspielbereich verboten sind. Die Rechtsbegriffe des „öffentlichen Glücksspiels“, der „Werbung“ und der „Telemediendienste“ sind nicht zuletzt wegen des möglichen Rückgriffs auf die entsprechenden gesetzlichen Regeln hinreichend bestimmt.
So auch VGH Bayern, Beschluss vom 12.03.2010 - 10 CS 09.1734 -, zit. nach juris
Zudem lassen sich der Begründung weitere Konkretisierungen, etwa in Bezug auf die verbotenen Spiele oder die Tragweite des Werbeverbots, entnehmen. Den Adressaten ist es auf dieser Grundlage möglich, zu erfassen, was von ihnen erwartet wird. Ihnen sind die genannten Tätigkeiten schlichtweg verboten.
Kein Problem der Bestimmtheit ist es, dass die Antragsgegnerin keine konkreten Mittel zur Umsetzung der Verfügung vorgegeben hat. Es ist nicht Aufgabe der Behörde, einem Verfügungsadressaten, der gegen ein gesetzliches Verbot verstößt, aufzuzeigen, wie er das Verbot befolgen kann. Bei der Umsetzung eines gesetzlichen Verbotes durch Verwaltungsakt, wie sie hier in Rede steht, reicht es aus, wenn das Verbot ausgesprochen wird. Die Wahl der Mittel, wie dem Verbot nachgekommen werden soll, kann die Verwaltung in diesen Fällen dem Adressaten der Verfügung überlassen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 05.11.1968 - I C 29.67 -, BVerwGE 31, 15 ff., OVG Münster, Beschluss vom 19.03.2003 - 8 B 2567/02 -, BayVGH, Beschluss vom 22.07.2009 - 10 CS 09.1184 u. 10 CS 09.1185 -, zit. nach juris, a. A. Thüringer OVG, Beschluss vom 19.12.2007 - 3 EO 189/07 -, zit. nach juris
Von daher kommt es im vorliegenden Zusammenhang nicht darauf an, ob die von der Antragsgegnerin angesprochenen, aus ihrer Sicht möglichen Verfahrensweisen zur Umsetzung der Untersagungsverfügung durchführbar sind.
Das Ziel der Verfügung ist in tatsächlicher Hinsicht ohne weiteres erreichbar. Die Verfügung fordert keine unmögliche Leistung. Auch die Antragstellerin trägt vor, dass, technisch gesehen, die Möglichkeit besteht, das Angebot insgesamt aus dem Internet zu nehmen.
A.A. HessVGH, Beschluss vom 29.10.2007 - 7 TG 2891/06 -, zit. nach juris
In materieller Hinsicht bestehen ebenfalls keine Bedenken an der Rechtmäßigkeit der Verfügung. Die Regeln der §§ 9 Abs. 2, 10 Abs. 2, 4 Abs. 4, 5 Abs. 4, 18 Abs. 8 GlüStV, §§ 5 und 7 Abs. 1 AGGlüStV Saar bieten ihr eine tragfähige Rechtsgrundlage.
Insoweit ergeben sich zunächst keine Bedenken deswegen, weil die Allgemeinverfügung Glücksspielangebote und Glücksspielwerbung in „Telemedien-Angeboten“ untersagt, obgleich der Glücksspielstaatsvertrag das Veranstalten, die Vermittlung und die Werbung im „Internet“ verbietet. Hierin liegt keine Überschreitung der gesetzlichen Eingriffsbefugnis durch die Antragsgegnerin. Das von der Antragstellerin unterhaltene Internetangebot von Glücksspielen stellt fraglos einen Telemediendienst dar. Auf Grund der Regeln der §§ 9 Abs. 1, 18 Abs. 8 GlüStV durfte ihr dieser Dienst durch die Antragsgegnerin unproblematisch verboten werden. Im Übrigen spricht einiges dafür, dass der Glücksspielstaatsvertrag beide Begriffe synonym verwendet. Dies zeigt die Formulierung des § 18 Abs. 8 GlüStV, mit dem ersichtlich eine Zuständigkeit der Antragsgegnerin gerade für den in §§ 4 Abs. 4, 5 Abs. 3 GlüStV geregelten Internetbereich begründet werden sollte. Vor diesem Hintergrund sind auch die in der Verfügung enthaltenen Verbote ohne weiteres dahingehend auszulegen, dass sie sich gegen entsprechende Internetdienste richten.
Gegen die genannten gesetzlichen Regelungen bestehen, wie dargelegt, ansonsten keine rechtlichen Bedenken.
Die Verfügung hat auch unter Verhältnismäßigkeitsgesichtpunkten Bestand. Die Frage, ob die Antragstellerin durch die saarländische Verbotsverfügung im Hinblick auf deren Auswirkungen auf ihr weltweites Angebot unverhältnismäßig betroffen wird, ist zu verneinen, und zwar unabhängig davon, ob die heutigen Methoden der Geolokalisation hinreichend sichere Aussagen über den Aufenthaltsort eines Nutzers ermöglichen, ob sie wegen der Fehlerquote insbesondere bei mobilem Internetzugang und der bestehenden Umgehungsmöglichkeiten mit anderen Lokalisationsverfahren etwa über eine Telefonortung kombiniert werden könnten und ob dies möglich ist, ohne dass beachtliche Konflikte mit Belangen des Datenschutzes entstehen würden.
Vgl. zur tatsächlichen Problematik: Hoeren, Geolokalisation und Glücksspielrecht, ZfWG 2008, S. 229-232 und S. 311 - 315; Gutachten TüV Rheinland Secure iT GmbH, Geolokalisation von IP-Hosts, und Stellungnahme zum Gutachten IP-Lokalisation von Prof. Hoeren, beide von der Antragstellerin eingereicht; Backu, Geolokalisation, IT-Rechtsberater 2009, S. 88 - 91; Winkelmüller/Kessler, Territorialisierung von Internetangeboten - Technische Möglichkeiten, völker-, wirtschaftverwaltungs- und ordnungsrechtliche Aspekte, GewArchiv 2009, S. 181 - 183; Gruhn, Striemer, Turzinski, Technische Aspekte des Glücksspiels im Internet, ZfWG 2008, S. 89 - 94, mit Hinweis auf in der Vergangenheit schon genutzte Verfahren der staatlichen Anbieter, vgl. auch OVG Lüneburg, Beschluss vom 03.04.2009 - 11 ME 399/08 - und HessVGH, Beschluss vom 29.10.2007 - 7 TG 2891/06 -, zit. nach juris
Zur Befolgung der in der Verfügung enthaltenen Verbote wäre die Antragstellerin nämlich schon allein wegen der gesetzlichen Lage im Saarland verpflichtet, die, wie dargelegt, weder verfassungsrechtlichen noch europarechtlichen Bedenken unterliegt. Solange keine tatsächliche Unmöglichkeit der Befolgung besteht, stellt sich aus gesetzlicher Perspektive grundsätzlich die Frage nicht, wie der Rechtsunterworfene ein gesetzliches Verbot befolgt. Es kann von einem Anbieter eines Internetdienstes erwartet werden, dass er seinen Dienst beherrscht, in dem Sinn, dass er (gerechtfertigten) nationalen Gesetzen, die sein Netzangebot betreffen, durch geeignete technische Maßnahmen entspricht. Ist dies nicht oder nur unter Schwierigkeiten möglich, die das Angebot unrentabel machen, muss er sich vom Markt zurückziehen, wenn er sich, was zugunsten der Antragstellerin anzunehmen ist, gesetzeskonform verhalten will. Abgesehen davon ist in diesem Zusammenhang anzumerken, dass sich aus dem von der Antragstellerin selbst eingereichten Gutachten und den vorgetragenen Ergebnissen des „Selbstversuchs“ Anhaltspunkte dafür ergeben, dass die Geolokalisation zumindest auf nationaler Ebene zu brauchbaren Ergebnissen zu gelangen vermag.
Vgl. Gutachten TüV Rheinland Secure iT GmbH, Geolokalisation von IP-Hosts, S. 5
Ein bundesweites Abschalten des Dienstes ist jedenfalls zumutbar, weil das Internetverbot für die Veranstaltung, Vermittlung und Werbung auf Grund des Glücksspielstaatsvertrags, dem alle Bundesländer zugestimmt haben und dem auch derzeit alle Bundesländer angehören, in der gesamten Bundesrepublik Deutschland gilt.
Vgl. VG München, Beschluss vom 29.08.2008 - M 16 S 08.3378 -, BayVGH, Beschluss vom 12.03.2010 - 10 CS 09.1734 -, zit. nach juris
Nach all dem verbleibt es bei dem gemäß § 9 Abs. 2 GlüStV gesetzlich vorgesehenen Sofortvollzug.
Die Kostenfolge ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf den Regeln der §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 3 Nr. 3, 63 Abs. 2 GKG. Dabei wurde der Wert auf die Hälfte des im Hauptsacheverfahren zu veranschlagenden Wertes von 100.000,00 Euro
vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 23.10.2009 - 11 OA 391/09 -, zit. nach juris
festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 9 Abs. 2, 10 Abs. 2, 4 Abs. 4, 5 Abs. 4, 18 Abs. 8 GlüStV, §§ 5 und 7 Abs. 1 AGGlüStV
§§ 9 Abs. 1, 18 Abs. 8 GlüStV durfte ihr dieser Dienst durch die Antragsgegnerin unproblematisch verboten werden. Im Übrigen spricht einiges dafür, dass der Glücksspielstaatsvertrag
§§ 4 Abs. 4, 5 Abs. 3 GlüStV
§§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 3 Nr. 3, 63 Abs. 2 GKG
§ 16 AGGlüStV
§ 18 GlüStV
§ 284 StGB
§ 80 VwGO
§ 37 SVwVfG
§ 80 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 5 Abs. 4 GlüStV
§ 4 Abs. 4 GlüStV
§ 5 Abs. 3 GlüStV
§ 3 Abs. 1 GlüStV
§ 4 Abs. 1 und Abs. 4 GlüStV
§ 9 Abs. 5 GlüStV
§ 10 Abs. 2 GlüStV
§ 10 Abs. 1 GlüStV
§ 10 Abs. 5 GlüStV
§ 7 Abs. 2 AGGlüStV
§ 4 Abs. 1 GlüStV
§ 4 Abs. 3 GlüStV
§ 3 Abs. 4 GlüStV
§ 9 Abs. 2 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 4 GlüStV
§ 35 Satz 2 SVwVfG
§ 35 Satz 1 SVwVfG
§ 41 Abs. 3 Satz 2 SVwVfG
§ 41 Abs. 4 SVwVfG
§ 18 Abs. 8 GlüStV
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 3 EUV
Art. 11 EUV
Art. 49 EGV
Art. 10 EGV

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 115, 276
BVerwGE 31, 15
6 K 2081/09
11 ME 67/09
4 B 6060/08
1 S 203.08
6 K 37/06
6 K 649/09
6 L 894/08
6 L 142/09
6 L 397/09
6 L 33/10
6 L 60/10
1 BvR 1054/01
3 B 321/09
6 S 1110/07
1 BvR 2410/08
10 CS 08.18
1 BvR 982/08
6 K 36/08
10 CS 08.23
10 CS 09.11
16 S 08.33
4 S 08.01
11 ME 399/08
10 CS 09.17
13 A 841/09
I C 29.67
8 B 2567/02
3 EO 189/07
7 TG 2891/06
11 OA 391/09