Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2016-09-06, Aktenzeichen 2 L 347.16
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2016:0906.2L347.16.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Eine Fraktion besteht aus mindestens drei Mitgliedern der Bezirksverordnetenversammlung, die derselben Partei oder Wählergemeinschaft angehören oder auf demselben Wahlvorschlag gewählt worden sind. (Rn.14)
2. Dass ein Mitglied einer Fraktion einer anderen Partei beigetreten ist, ändert nichts daran, dass sie mit den anderen Mitgliedern noch eine Fraktion bildet.(Rn.14)
Verfahrensgang
Der Antragsgegner wird im Wege einstweiliger Anordnung verpflichtet, die Antragsteller zu 1.- 3. als Mitglieder der Piratenfraktion in der Bezirksverordnetenversammlung Treptow-Köpenick von Berlin zu behandeln und die den Antragstellern zu 1. - 3. zukommenden Partizipations- und Antragsrechte zu beachten.
Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.
Die Antragsteller tragen ¼, der Antragsgegner trägt ¾ der Kosten des Verfahrens.
Der Wert des Verfahrensgegenstandes wird auf 5.000,-- Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragsteller zu 1. - 3. sind Bezirksverordnete der Bezirksverordnetenversammlung Treptow-Köpenick von Berlin. Sie wurden 2011 auf dem gemeinsamen Wahlvorschlag der Piratenpartei gewählt. Seit dem Austritt eines auf demselben Wahlvorschlag gewählten weiteren Bezirksverordneten aus der Piratenfraktion im Herbst 2015 bestand die Piratenfraktion in der Bezirksverordnetenversammlung Treptow-Köpenick – die Antragstellerin zu 4. – allein aus den Antragstellern zu 1. - 3. Nach der Satzung der Piratenfraktion endet die Mitgliedschaft in der Fraktion durch Ablauf der Wahlperiode, Tod, Mandatsniederlegung, Austrittserklärung oder Ausschluss.
Zum 30. Mai 2016 trat die Antragstellerin zu 2. der Partei DIE LINKE bei. Gleichwohl wollte und will die Antragstellerin zu 2. weiterhin mit den Antragstellern zu 1. und 3. in der Piratenfraktion zusammenarbeiten.
Mit E-Mail vom 31. August 2016 teilte das Büro der Bezirksverordnetenversammlung Treptow-Köpenick den Antragstellern mit:
„[N]ach Prüfung durch die Bezirksaufsicht und durch das Rechtsamt des Bezirksamtes Treptow-Köpenick ist die Fraktion der Piratenpartei durch den Eintritt von Frau B... in die Partei DIE LINKE nicht mehr existent. …
Daraus ergeben sich viele rechtliche Veränderungen. Unter anderem auch Ihre Ausschusszugehörigkeit. Da Sie nunmehr Einzelbezirksverordnete sind, können Sie gemäß § 15 Abs. 7 der Geschäftsordnung der BVV Treptow-Köpenick an den Sitzungen eines Ausschusses Ihrer Wahl mit Rede- und Antragsrecht – ohne Stimmrecht – teilnehmen. Für diese Sitzungen erhalten Sie dann Sitzungsgeld. …“
Am 2. September 2016 beantragten die Antragsteller,
den Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, sie so zu behandeln, als ob der Antragstellerin zu 4) die Rechtsstellung als Fraktion in der Bezirksverordnetenversammlung Treptow-Köpenick von Berlin zukommt, insbesondere die den Antragstellerinnen und Antragstellern zukommenden Partizipations- und Antragsrechte zu beachten.
hilfsweise
bis zu einer etwaigen Entscheidung in der Hauptsache, längstens bis zum Ende der VII. Wahlperiode der Bezirksverordnetenversammlung Treptow-Köpenick von Berlin, festzustellen, dass die Fraktion der Piratenpartei in dieser Bezirksverordnetenversammlung fortbesteht, soweit diese aus den Bezirksverordneten M..., C... sowie V... besteht.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung hat teilweise Erfolg.
Der Erlass einer einstweiligen Anordnung setzt voraus, dass der Rechtsschutzsuchende einen Anordnungsanspruch und einen Anordnungsgrund (die Eilbedürftigkeit der Sache) glaubhaft macht (vgl. § 123 Abs. 1 Abs. 3 VwGO i.V.m. den §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO). Soll im Wege einstweiliger Anordnung – wie hier – das Ergebnis des Hauptsacheverfahrens vorweggenommen werden, so ist ein Anordnungsgrund nur zu bejahen, wenn andernfalls schwere und unzumutbare Nachteile drohen, die durch die Entscheidung in der Hauptsache nicht mehr beseitigt werden können.
1. Danach haben nur die Antragsteller zu 1. - 3. einen Anordnungsanspruch und -grund glaubhaft gemacht.
Sie haben im Hinblick auf § 5 Abs. 3 BezVG einen Anspruch darauf, vom Antragsgegner als Mitglieder der Piratenfraktion in der Bezirksverordnetenversammlung Treptow-Köpenick von Berlin behandelt zu werden, so dass insbesondere die nur Fraktionsmitgliedern zukommenden Partizipations- und Antragsrechte auch bei den Antragstellern zu 1. - 3. zu beachten sind.
Nach § 5 Abs. 3 des Bezirksverwaltungsgesetz in der Fassung vom 10. November 2011 – BezVG – besteht eine Fraktion aus mindestens drei Mitgliedern der Bezirksverordnetenversammlung, die derselben Partei oder Wählergemeinschaft angehören oder auf demselben Wahlvorschlag gewählt worden sind. Letzteres ist hier der Fall. Die Antragsteller zu 1. - 3. sind unstreitig auf demselben Wahlvorschlag gewählt worden. Dass die Antragstellerin zu 2. der Partei DIE LINKE beigetreten ist, ändert nichts daran, dass sie mit den Antragstellern zu 1. und 3. noch eine Fraktion bildet.
Dem Wortlaut der Norm lässt sich nicht entnehmen, wann eine Fraktion sich auflöst. Der Wortlaut lässt gerade keinen Vorrang für die 1. Variante (Angehörigkeit in derselben Partei) erkennen; letzteres hätte – wovon der Antragsgegner ausweislich seines Internetauftritts http://www.berlin.de/ba-treptow-koepenick/politik-und-verwaltung/bezirksverordnetenversammlung/online/pa021.asp : M... Bezirksverordnete Einz.-BzV (DIE LINKE) wohl selbst nicht ausgeht – zur Folge, dass die Antragstellerin zu 2. durch den Eintritt in die Partei DIE LINKE ex lege auch Mitglied der Fraktion DIE LINKE geworden wäre. Im Hinblick auf die Gleichrangigkeit der beiden in § 5 Abs. 3 BezVG enthaltenen Varianten und darauf, dass die Antragsteller zu 1. - 3. auf demselben Wahlvorschlag gewählt worden sind, ist die 2. Variante von § 5 Abs. 3 BezVG erfüllt (vgl. auch Zivier, Verfassung und Verwaltung von Berlin, 4. Auflage, Rdnr. 90.2.4.1 f).
Auch die historische Auslegung ergibt zur Frage der Auflösung der Fraktion nichts. Die heutige Fassung des § 5 Abs. 3 BezVG geht auf das Gesetz zur Änderung wahlrechtlicher und bezirksverwaltungsrechtlicher Vorschriften (ABH-Drs. 13/2222) zurück, mit dem die hier relevante Formulierung „oder auf demselben Wahlvorschlag gewählt worden sind“ angefügt wurde. Die Gesetzesbegründung (S. 5) lässt diese Änderung jedoch unerwähnt und befasst sich nur mit der zugleich eingefügten Festlegung der Mindestzahl von drei Mitgliedern einer Fraktion.
Anders als der Antragsgegner meint, sprechen auch Sinn und Zweck von § 5 Abs. 3 BezVG nicht dafür, die Antragsteller zu 1. - 3. im Hinblick auf die 2. Variante der Norm nicht mehr als eine Fraktion zu behandeln. Ausgangspunkt für die teleologische Auslegung ist die Aufgabe von Fraktionen. Dabei kann auf den tradierten Fraktionsbegriff zurückgegriffen werden. Zwar stellt die Bezirksverordnetenversammlung als Teil der Exekutive kein parlamentarisches Gremium dar, gleichwohl können parlamentarische Regeln vorsichtig auf sie übertragen werden (OVG Berlin, Beschluss vom 19. August 1997 – OVG 8 SN 295.97 – juris Rdn. 12 unter Verweis auf OVG Berlin, Beschluss vom 25. Mai 1994 – OVG 8 S 140.94 –). Danach wirken die Fraktionen bei der Willensbildung und Entscheidungsfindung in der Vertretung mit. Sie prägen die Willensbildung und Entscheidungsfindung im Plenum vor, indem sie vor der Plenardebatte und -abstimmung in interner Meinungsbildung Willensblöcke bilden, die sie im Plenum möglichst geschlossen zur Geltung bringen. Dadurch wird die Parlamentsarbeit im Plenum erleichtert, das auf die Vorarbeit der Fraktionen angewiesen ist, da eine umfassende erstmalige Meinungsbildung jedes einzelnen Vertreters im Plenum kaum geleistet werden kann. Diese Funktion prägt die politische Realität von Fraktionen in Deutschland seit der Bildung entsprechender Vereinigungen in der Frankfurter Nationalversammlung. Daher werden sowohl im Allgemeinen als auch im juristischen Sprachgebrauch als Fraktionen regelmäßig nur Vereinigungen politisch gleichgesinnter Volksvertreter bezeichnet (OVG Münster, Beschluss vom 24. Januar 2005 – 15 B 2713/04 – juris Rdn. 6 ff. m.w.N.). Bei der Auslegung von § 5 Abs. 3 BezVG ist dabei von besonderer Bedeutung, dass das Fraktionsbildungsrecht Ausfluss des freien Mandats der Mitglieder der Vertretung ist, die in ihrer Tätigkeit ausschließlich nach dem Gesetz und ihrer freien, nur durch Rücksicht auf das öffentliche Wohl bestimmten Überzeugung zu handeln verpflichtet sind und an Aufträge (auch des Wählers) nicht gebunden sind (OVG Münster, Beschluss vom 24. Januar 2005 – 15 B 2713/04 – juris Rdn. 12). Auf diese Freiheit seines Mandats kann sich auch ein Mitglied der Bezirksverordnetenversammlung berufen (OVG Berlin, Beschluss vom 19. August 1997 – OVG 8 SN 295.97 – juris Rdn. 17). Ist das Recht des einzelnen Bezirksverordneten, sich in einer Fraktion zusammenzuschließen, jedoch Ausfluss seines freien Mandats, so ist er jedenfalls dann, wenn die übrigen Voraussetzungen für die Fraktionsbildung gemäß § 5 Abs. 3 1. und 2. Variante BezVG vorliegen, grundsätzlich frei in seiner Entscheidung, mit welchen politischen Mitstreitern er in einer Fraktion zusammenarbeiten will, solange es sich um politisch gleichgesinnte Vertreter handelt (zu einer nur „technischen“ Fraktion linker und rechter Abgeordneter OVG Münster, Beschluss vom 24. Januar 2005 – 15 B 2713/04 – juris). Dabei ist der Begriff der politisch gleichgesinnten Vertreter nicht gleichzusetzen mit „Parteifreunden“, also Vertretern ein und derselben Partei.
Der Kernzweck der Fraktion, die Willensbildung und Entscheidungsfindung im Plenum vorzubereiten, indem im Vorfeld der Plenardebatte und -abstimmung in interner Meinungsbildung Willensblöcke gebildet werden, die im Plenum sodann möglichst geschlossen zur Geltung gebracht werden, wird durch die hier gefundene Auslegung des § 5 Abs. 3 BezVG auch nicht konterkariert. Dass für einen Willensblock im vorgenannten Sinne bereits eine Gruppe von drei Bezirksverordneten ausreicht, wird von § 5 Abs. 3 BezVG so festgelegt. Dass diese drei Bezirksverordneten in eher selten gelagerten Fällen unterschiedlichen Parteien angehören, tut der Unterstützungsfunktion der Fraktion im Bereich der Bezirksverordnetenversammlung keinen Abbruch, solange es sich um politisch Gleichgesinnte handelt, die ohne weiteres „Willensblöcke“ zu den wesentlichen Sachthemen bilden können.
Letztlich ist es für die Auslegung des § 5 Abs. 3 BezVG auch unerheblich, dass im Einzelfall parteiinterne Sanktionen daran geknüpft werden mögen, dass ein Parteimitglied einer eine andere Partei repräsentierenden Fraktion beitritt oder in dieser verbleibt (vgl. dazu Mudra, Bezirksverwaltungsgesetz, S. 47).
Im Hinblick auf die auch im September 2016 noch laufend stattfindenden Ausschusssitzungen und die am 29. September 2016 stattfindende 49. (öffentliche) Sitzung der Bezirksverordnetenversammlung Treptow-Köpenick von Berlin ist auch eine besondere Eilbedürftigkeit gegeben, so dass die Antragsteller zu 1. - 3. auch einen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht haben.
2. Die Antragstellerin zu 4. hat bereits weder in Bezug auf den Haupt-, noch auf den Hilfsantrag einen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht. Sie hat nicht hinreichend konkret dargelegt, welche schweren und unzumutbaren Nachteile ihr drohen, die durch die Entscheidung in der Hauptsache nicht mehr beseitigt werden können.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Festsetzung des Verfahrenswertes auf §§ 39 ff., 52 f. GKG. Bei der Festsetzung des Streitwertes entspricht der volle Auffangwert gemäß § 52 Abs. 2 GKG dem auf eine faktische Vorwegnahme der Hauptsache gerichteten Rechtsschutzbegehren der Antragsteller.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 39 ff., 52 f. GKG
§ 123 Abs. 1 Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2, 294 ZPO
§ 5 Abs. 3 BezVG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 15 Abs. 7 der Geschäftsordnung
§ 5 Abs. 3 des Bezirksverwaltungsgesetz

Zitierte Entscheidungen: 12 S 68.16
8 SN 295.97
8 S 140.94
15 B 2713/04