Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-06-07, Aktenzeichen 12 A 1759/15
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2016:0607.12A1759.15.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Kläger vor der Vollstreckung in gleicher Höhe Sicherheit leisten.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Kläger haben zwei Kinder, die im Kindergartenjahr 2014/2015 eine in kirchlicher Trägerschaft befindliche Kindertageseinrichtung auf dem Gebiet der Beklagten besuchten. Das ältere Kind wurde im Anschluss an dieses Kindergartenjahr eingeschult.
Mit Bescheid vom 21. Juli 2014 setzte die Beklagte auf der Grundlage ihrer Elternbeitragssatzung vom 26. Februar 2008 in der Fassung der Änderungssatzung vom 28. Mai 2013 - im Folgenden: EBS - die von den Klägern zu entrichtenden Elternbeiträge für das Kindergartenjahr 2014/2015 und die beiden folgenden Kindergartenjahre fest. Einschlägig waren insoweit vor allem § 3 Abs. 4 Satz 1 EBS, nach dem der Elternbeitrag nur für ein Kind erhoben wird, wenn mehrere Kinder einer Familie gleichzeitig eine Tageseinrichtung besuchen, und § 3 Abs. 4 Satz 2 EBS, nach dem ein Beitrag für ein Kind auch dann erhoben wird, falls für weitere Kinder eine Beitragsbefreiung nach § 3 Abs. 3 EBS (Beitragsfreiheit des letzten Kindergartenjahres vor der Einschulung) vorzunehmen ist. Für das Kindergartenjahr 2014/2015 nahm der Bescheid für beide Kinder der Kläger im Ergebnis eine Beitragsfreiheit an (einerseits "beitragsfreies Jahr", andererseits "beitragsfrei"), ohne hierfür eine weitergehende Begründung zu geben.
Mit Änderungsbescheid vom 28. August 2014, den Klägern zugegangen am 2. September 2014, setzte die Beklagte den von den Klägern im Kindergartenjahr 2014/2015 für das jüngere Kind zu entrichtenden Elternbeitrag auf 190,00 € monatlich fest. Für das ältere Kind wurde erneut Beitragsfreiheit angenommen. Auch die Festsetzungen für die Kindergartenjahre 2015/2016 und 2016/2017 entsprachen den Festsetzungen im Bescheid vom 21. Juli 2014. Zur Begründung der Änderung wurde ausgeführt, dass der Bescheid vom 21. Juli 2014 aufgrund eines Fehlers in der Datenverarbeitung fehlerhaft gewesen sei.
Am 2. Oktober 2014 haben die Kläger Klage erhoben, zu deren Begründung sie sinngemäß im Wesentlichen geltend gemacht haben, dass die für ihr jüngeres Kind erfolgte Beitragsfestsetzung für das Kindergartenjahr 2014/2015 rechtswidrig sei, weil nach der in der Elternbeitragssatzung enthaltenen Geschwisterregelung Beitragsfreiheit bestehe und davon abweichende Regelungen nicht mit § 23 Abs. 5 Satz 3 Kibiz zu vereinbaren seien.
Die Kläger haben beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 28. August 2014 aufzuheben, soweit darin für den Zeitraum vom 1. August 2014 bis zum 31. Juli 2015 ein Elternbeitrag festgesetzt worden ist.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung ihres Antrags hat sie im Wesentlichen geltend gemacht, dass die angefochtene Beitragsfestsetzung auf § 3 Abs. 4 Satz 2 EBS beruhte und die dortige Regelung auch in Ansehung von § 23 Abs. 5 Satz 3 Kibiz wirksam sei, weil diese Vorschrift eine doppelte Befreiung von Vorschul- und Geschwisterkindern nicht zwingend vorschreibe.
Mit dem angegriffenen Urteil, auf dessen Entscheidungsgründe Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht den angefochtenen Bescheid im beantragten Umfang aufgehoben.
Zur Begründung ihrer vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassenen Berufung trägt die Beklagte im Wesentlichen vor: Das Verwaltungsgericht unterstelle eine Verpflichtung gegenüber den Eltern, die finanzielle Entlastung des Landes nach der Einführung des Vorschulprivilegs in Form der Kindpauschalen an die Eltern weiterzugeben. Dies widerspreche der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts. Dementsprechend könne das Verwaltungsgericht aus der Einführung des § 23 Abs. 5 Satz 3 Kibiz auch nicht schlussfolgern, dass der Gesetzgeber eine Korrektur bezüglich der finanziellen Entlastung vorgenommen habe, da es ihm mit seiner ersten Änderung nicht gelungen sei, den Vorteil an die Eltern abzugeben. Ferner habe das Oberverwaltungsgericht entschieden, dass das Vorschulprivileg des § 23 Abs. 3 Kibiz keine gleichzeitige Verpflichtung zu einer Geschwisterkindermäßigung durch den Satzungsgeber darstelle. Solange der Gesetzgeber es dem Träger der Jugendhilfe freistelle, eine Geschwisterkindregelung zu schaffen, verbiete sich die Annahme, das Geschwisterkindprivileg sei zwingend kumulativ mit dem Vorschulprivileg anzuwenden. Die Fiktionsregelung des § 23 Abs. 5 Satz 3 Kibiz verstoße gegen den Bestimmtheitsgrundsatz und damit gegen das Rechtsstaatsprinzip. Dies ergebe sich unter anderem daraus, dass die Verwaltungsgerichte Düsseldorf und Aachen zu unterschiedlichen Fiktionswirkungen kämen, was den Satzungsgeber hindere, seine Satzungsautonomie rechtssicher durchzuführen, woraus eine Verletzung des kommunalen Selbstverwaltungsrechts resultiere. Soweit das Verwaltungsgericht Düsseldorf dem Satz 3 des § 23 Abs. 5 Kibiz eine Leistungsfiktion zuschreibe, finde diese Auslegung weder im Wortlaut der Norm noch in der bisherigen Rechtsprechung noch in der Gesetzesbegründung eine Grundlage. Die Leistungsfiktion führe zu einem erheblichen Einschnitt in das ihr (der Beklagten) durch § 23 Abs. 5 Satz 2 Kibiz eingeräumte Ermessen. Hätte der Gesetzgeber eine weitergehende und generelle Kostenbefreiung von Geschwisterkindern haben wollen, hätte er § 23 Abs. 5 Satz 2 Kibiz ändern müssen, was nicht geschehen sei. Damit verletze das angefochtene Urteil die zuvor genannte Vorschrift. Eine gegen Art. 3 GG verstoßende Ungleichbehandlung der Kläger sei nicht erkennbar. Die diesbezügliche Kontrollüberlegung des Verwaltungsgerichts sei nicht nachvollziehbar. Tatsächlich seien die Kläger nicht mit zwei Elternbeiträgen belastet. Zu einer solchen Annahme komme man nur aufgrund einer Leistungsfiktion, die sich jedoch aus der gesetzlichen Regelung nicht ergebe. Dagegen führe das angefochtene Urteil insoweit zu einer gegen Art. 3 GG verstoßenden Ungleichbehandlung, als § 23 Abs. 5 Satz 3 Kibiz nur in Gemeinden zur Anwendung komme, die eine Geschwisterkindregelung getroffen hätten. Gerade solche Gemeinden bekämen dann Finanzierungslücken, während Gemeinden ohne Geschwisterkindregelung den finanziellen Vorteil durch die Kindpauschalen gar nicht an die Eltern abgeben müssten.
Die Beklagte beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
Die Kläger beantragen,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie machen sich zur Begründung ihres Antrags die Ausführungen in dem angegriffenen Urteil zu eigen und treten im Übrigen dem Berufungsvorbringen der Beklagten im Wesentlichen wie folgt entgegen: Mit der Einführung des § 23 Abs. 5 Satz 3 Kibiz habe der Gesetzgeber die bisherige Rechtsprechung korrigieren wollen, welche für die Anwendbarkeit von Geschwisterregelungen das Bestehen von zwei Beitragsverpflichtungen gefordert habe; mit der Neuregelung sei die Anwendbarkeit der Geschwisterregelungen eröffnet worden. Es handele sich um einen weiteren Schritt in Richtung vollständiger Beitragsfreiheit, welche der Gesetzgeber nach der Begründung zum 1. Kibiz-Änderungsgesetz anstrebe. Diesbezüglich habe das Verwaltungsgericht Aachen nichts anderes entschieden. Es sei auch nicht davon ausgegangen, dass eine Pflicht zur Beitragsfreistellung eines Geschwisterkinds neben einem beitragsbefreiten Vorschulkind bestehe. Die Beklagte zeige keine fehlende Bestimmtheit des § 23 Abs. 5 Satz 3 Kibiz auf, sondern verschließe sich lediglich den aus ihrer Sicht negativen Auswirkungen der Vorschrift. Auch missverstehe die Beklagte die Leistungsfiktion der zuvor genannten Vorschrift. Diese führe nur im Rahmen einer entsprechenden satzungsrechtlichen Geschwisterregelung zur Beitragsfreiheit des Geschwisterkinds neben dem Vorschulkind. Im Übrigen werde das Ermessen der Kommunen aus § 23 Abs. 5 Satz 2 Kibiz nicht berührt. Auf die ältere Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts komme es nicht an, weil sie vor Einführung des § 23 Abs. 5 Satz 3 Kibiz ergangen sei. Im Übrigen hätten Finanzierungsfragen im Verhältnis zwischen dem Land und den Kommunen nichts mit den hier streitigen Rechtsfragen zu tun. Auf bei der Beklagten etwaig entstehende Finanzierungslücken komme es nicht an, weil sie solchen durch eine Satzungsänderung begegnen könne. Eine Beitragserhebung für ein Geschwisterkind bei beitragsbefreitem älteren Vorschulkind führe zudem zu einer Ungleichbehandlung von Eltern mit mehreren Kindern, welche in einem geringen Abstand geboren worden seien. Auf Ungleichbehandlungen aufgrund des Zusammentreffens von Vorschulprivileg und Geschwisterregelungen komme es nicht an, weil die Beitragsbefreiungen unterschiedliche Ziele verfolgten und verschiedene Personengruppen beträfen. Zudem könne sich die Beklagte als Kommune nicht auf Art. 3 GG berufen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie des beigezogenen Verwaltungsvorgangs der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung der Beklagten ist unbegründet.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Recht stattgegeben. Diese ist begründet. Der Änderungsbescheid vom 28. August 2014 ist im angefochtenen Umfang rechtswidrig und verletzt die Kläger in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Die Beitragsfestsetzung für das jüngere Kind der Kläger für das Kindergartenjahr 2014/2015 kann weder auf § 3 Abs. 4 Satz 1 EBS gestützt werden, weil der nach dieser Vorschrift zu erhebende eine Beitrag derjenige ist, den § 23 Abs. 5 Satz 3 Kibiz für das ältere (Vorschul-)Kind der Kläger fingiert, noch auf § 3 Abs. 4 Satz 2 EBS, weil die dortige Regelung nichtig ist. Auf die zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts wird insoweit zur Vermeidung von Wiederholungen entsprechend § 130b Satz 2 VwGO Bezug genommen. Das Berufungsvorbringen der Beklagten rechtfertigt keine andere Entscheidung, weil es ganz überwiegend an den tragenden Erwägungen des Verwaltungsgerichts vorbeigeht.
Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass das von der Beklagten in Bezug genommene Urteil des Verwaltungsgerichts Aachen vom 10. April 2015 - 8 K 154/15 - entgegen ihrem Berufungsvorbringen nicht im Widerspruch zu dem hier angegriffenen Urteil steht. Insbesondere ergibt sich aus dem Urteil des Verwaltungsgerichts Aachen nicht, dass dieses hinsichtlich der Auslegung von § 23 Abs. 5 Satz 3 Kibiz eine andere Auffassung als das Verwaltungsgericht Düsseldorf vertritt. Dazu, konkret welche andere Auffassung das Verwaltungsgericht Aachen haben soll, trägt die Beklagte nichts vor. Ansonsten hatte das Verwaltungsgericht Aachen der dortigen Beitragserhebung zugrunde liegende Satzungsregelungen einer anderen Kommune zu beurteilen, die mit den hier maßgeblichen nicht übereinstimmen. Soweit die Verwaltungsgerichte Aachen und Düsseldorf bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit der jeweils zur Überprüfung gestellten Beitragsbescheide zu unterschiedlichen Ergebnissen gelangt sind, beruht dies im Wesentlichen eben darauf, dass unterschiedliche Satzungsregelungen zu beurteilen waren. Der Versuch des Beklagten, mit aus dem Urteil des Verwaltungsgerichts Aachen gezogenen Schlussfolgerungen die Richtigkeit der hier angegriffenen Entscheidung in Frage zu stellen, schlägt daher fehl. Daran anschließend kommt es auch nicht darauf an, dass das Urteil des Verwaltungsgerichts Aachen inzwischen nach Ablehnung des dagegen gerichteten Berufungszulassungsantrags
- vgl. OVG NRW, Beschluss vom 18. April 2016- 12 A 1106/15 -
rechtskräftig ist, zumal die Überprüfung des Urteils durch den Senat nur in den durch das Darlegungsgebot gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4, Abs. 5 Satz 2 VwGO gesetzten Grenzen stattgefunden hat.
Dem Berufungsvorbringen kann allenfalls insoweit gefolgt werden, als das Verwaltungsgericht Aachen sich nicht ausdrücklich damit auseinandergesetzt hat, ob § 23 Abs. 5 Satz 3 Kibiz über die Fiktion einer Beitragsverpflichtung hinaus auch eine Leistungsfiktion enthält. Allerdings hatte es hierzu angesichts der von ihm konkret beurteilten Satzungsbestimmung auch keine Veranlassung. Etwas anderes ergibt sich nicht daraus, dass es in dem Urteil an einer Stelle sinngemäß heißt, die Einführung von § 23 Abs. 5 Satz 3 Kibiz habe lediglich zur Folge, dass nunmehr auch beitragsbefreite Vorschulkinder "als beitragspflichtig gelten" und damit überhaupt die Geschwisterregelung zum Tragen komme. Den weiteren Entscheidungsgründen kann mit hinreichender Deutlichkeit entnommen werden, dass mit dem Wort "lediglich" keine Beschränkung auf die Beitragsfiktion vorgenommen und damit zugleich konkludent die Leistungsfiktion ausgeschlossen werden sollte. Vielmehr sollte mit dem "lediglich" zum Ausdruck gebracht werden, dass sich aus § 23 Abs. 5 Satz 3 Kibiz über die Fiktion hinaus keine Verpflichtung ergibt, ein Geschwisterkind neben einem beitragsfreien Vorschulkind ebenfalls beitragsfrei zu stellen. Letztlich kommt es auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichts Aachen ohnehin nicht an, weil es zutreffend ist, dass das Verwaltungsgericht Düsseldorf im Wege der Auslegung des § 23 Abs. 5 Satz 3 Kibiz auch eine Leistungsfiktion angenommen hat.
Insoweit ist zunächst klarzustellen, dass § 23 Abs. 5 Satz 3 Kibiz unmittelbar nicht lediglich eine Fiktion darstellt oder normiert. Angesichts des Wortlauts des ersten Halbsatzes ("Bei Geschwisterregelungen sind Kinder … so zu berücksichtigen, …") handelt es sich in erster Linie um eine regelnde Vorgabe oder (Handlungs-)Anweisung für die Anwendung von Geschwisterregelungen, und zwar in (Eltern-)Beitragssatzungen, weil das Kinderbildungsgesetz selbst keine Geschwisterregelungen enthält. Mit solchen Regelungen sind offensichtlich Beitragsermäßigungen oder -befreiungen für Geschwisterkinder im Sinne von § 23 Abs. 5 Satz 2 Kibiz gemeint, die im Ermessen des kommunalen Satzungsgebers stehen. Erst der Inhalt dessen, was durch den zweiten Halbsatz des § 23 Abs. 5 Satz 3 Kibiz regelnd vorgegeben wird ("… , als ob für sie ein Elternbeitrag zu leisten wäre."), stellt eine Fiktion dar oder enthält inzident eine solche, weil die angesprochenen Vorschulkinder kraft Gesetzes (§ 23 Abs. 3 Kibiz) beitragsfrei sind. Auf eine insoweit gegebene Fiktion deutet auch die Verwendung des Konjunktivs ("wäre") hin.
Welchen genauen Inhalt die durch § 23 Abs. 5 Satz 3 Kibiz gemachte Vorgabe hat, d. h. welche Fiktion bei Geschwisterregelungen zu beachten ist, lässt sich allein anhand des Wortlauts der Norm nicht eindeutig beantworten. Es erscheint danach offen, ob nur die Beitragspflicht der Vorschulkinder (fiktiv) vorgegeben wird oder daneben auch die entsprechende Beitragsleistung (Zahlung) der Eltern. Auf Letzteres deutet die Verwendung des Worts "leisten" hin, da bei einer auf die Beitragsverpflichtung beschränkten Fiktion die Formulierung näher gelegen hätte"… , als ob sie beitragspflichtig wären.". Unabhängig vom Wortlaut spricht gegen die Annahme einer auf die Beitragsverpflichtung beschränkten Fiktion, dass eine solche Beschränkung wenig sinnhaft erschiene, weil Beitragsverpflichtung und Beitragsleistung (Zahlung) ohnehin zusammengehören und aufeinander aufbauen. Nimmt man eine Leistungsfiktion an, schließt das die Fiktion der Beitragspflicht ein, weil die Fiktion der Leistung ohne gleichzeitige Fiktion einer entsprechenden Beitragspflicht nicht sinnvoll erscheint. Umgekehrt gilt Ähnliches, weil es inkonsequent erschiene, zwar eine Beitragsverpflichtung zu fingieren, die davon abhängige und darauf aufbauende Leistung jedoch nicht zu regeln, also nicht ebenfalls zu fingieren. Dem Gesetz selbst kann ansonsten eine Differenzierung zwischen Beitragspflicht und Leistung(spflicht) nicht entnommen werden. Wenn es eine Beitragspflicht anordnet, versteht es sich von selbst, dass der Beitrag zu erheben und vom Pflichtigen zu leisten (zahlen) ist. Besteht umgekehrt Beitragsfreiheit, versteht es sich ebenfalls von selbst, dass ein Beitrag nicht erhoben werden darf und auch nicht zu leisten (zahlen) ist. Schließlich entspricht die Annahme, § 23 Abs. 5 Satz 3 Kibiz fingiere sowohl die Beitragsverpflichtung als auch die entsprechende Beitragsleistung (Zahlung), am ehesten dem Willen des Gesetzgebers.
Zwar ist die dem Gesetzentwurf beigefügte Begründung für die Einführung des § 23 Abs. 5 Satz 3 Kibiz eher dürftig und beschränkt sich auf den Satz:
"Die Änderung ist eine gesetzliche Klarstellung und entspricht dem Willen des Gesetzgebers des Ersten KiBiz-Änderungsgesetzes" (vgl. LT-Drs. 16/5293, S. 102).
Darüber, was klargestellt werden sollte, kann nur spekuliert werden, weil in der Begründung des Gesetzentwurfs nichts zu eventuellen Unklarheiten gesagt wird und das Kinderbildungsgesetz vor Einführung des § 23 Abs. 5 Satz 3 außer der Ermächtigung in § 23 Abs. 5 Satz 2 Kibiz keinerlei Vorgaben für Geschwisterregelungen (Ermäßigungen oder Befreiungen) enthielt, hinsichtlich derer ein Klarstellungsbedarf hätte bestehen können. Die Bezugnahme in der Begründung des Gesetzentwurfs auf den Willen des Gesetzgebers des Ersten Kibiz-Änderungsgesetzes gibt für die Beantwortung der Frage, was nun mit § 23 Abs. 5 Satz 3 Kibiz klargestellt werden sollte, ebenfalls nichts her. Der in Bezug genommene Wille ging im Ergebnis dahin, durch Beitragsfreiheit des Kindergartenbesuchs den Zugang von Kindern zu früher Bildung im Kindergarten zu ermöglichen, wobei die Einführung des beitragsfreien Vorschuljahres (§ 23 Abs. 3 Kibiz) einen ersten Schritt darstellte.
Vgl. LT-Drs. 15/1929, S. 47
Da sich daraus nicht ergibt, dass sich der Gesetzgeber des Ersten Kibiz-Änderungsgesetzes seinerzeit Gedanken darüber gemacht hatte, welche Auswirkungen die neu geschaffene Beitragsbefreiung für Vorschulkinder auf Geschwisterregelungen in kommunalen Elternbeitragssatzungen hat, kann aus dem Willen nichts Hinreichendes zur Konkretisierung dessen abgeleitet werden, was nun genau Gegenstand der mit der Einführung des § 23 Abs. 5 Satz 3 Kibiz laut Begründung des Gesetzentwurfs vorgenommenen Klarstellung sein sollte. Äußerungen der Exekutive nach Einführung des § 23 Abs. 3 Kibiz sind insoweit irrelevant.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 9. Juli 2012- 12 A 1001/12 -, juris Rn. 9.
Weitergehender diesbezüglicher Überlegungen bedarf es jedoch nicht, weil unabhängig von dem nach dem Vorstehenden ungeklärten Gegenstand der Klarstellung der Hinweis auf den Willen des Gesetzgebers des Ersten Kibiz-Änderungsgesetzes einen ausreichenden Anhaltspunkt für die Beantwortung der hier aufgeworfenen Frage liefert, ob § 23 Abs. 5 Satz 3 Kibiz nun lediglich eine Fiktion der Beitragsverpflichtung beinhaltet oder auch eine Fiktion der Beitragsleistung. Wenn nämlich für die Einführung des § 23 Abs. 5 Satz 3 Kibiz der Wille des Gesetzgebers des Ersten Kibiz-Änderungsgesetzes eine Rolle spielte oder sogar maßgeblich war und dieser Wille dahin ging, schrittweise eine vollständige Beitragsfreiheit des Kindergartenbesuchs zu erreichen, dann drängt sich die Auslegung auf, § 23 Abs. 5 Satz 3 Kibiz fingiere die Beitragsverpflichtung und die Beitragsleistung, weil vor allem bei diesem Verständnis gewährleistet ist, dass, wie vom Verwaltungsgericht aufgezeigt, neben der ohnehin durch Gesetz angeordneten Beitragsbefreiung der Vorschulkinder über Geschwisterregelungen in Form von § 3 Abs. 4 Satz 1 EBS auch die Geschwisterkinder beitragsbefreit sind.
Siehe auch Janssen/Dreier/Selle, Kindertagesbetreuung in Nordrhein-Westfalen, Stand September 2015, § 23 Kibiz Nr. 9.2 S. 42 f.
Das weitere Berufungsvorbringen dringt ebenfalls nicht durch. Es trifft nicht zu, dass das Verwaltungsgericht unterstellt hat, dass "es eine Verpflichtung gegenüber den Eltern gibt, die finanzielle Entlastung des Landes nach der Einführung des Vorschulprivilegs in Form der Kindpauschalen an die Eltern weiterzugeben". Abgesehen davon, dass sich bereits nicht hinreichend erschließt, was damit gemeint ist und was sich daraus im Hinblick auf die Anwendbarkeit von § 3 Abs. 4 Satz 1 EBS oder die Wirksamkeit von § 3 Abs. 4 Satz 2 EBS ergeben sollte, lassen sich weder dem angegriffenen Urteil Ausführungen zur Weitergabe von Kindpauschalen entnehmen noch zeigt die Beklagte in verständlicher Weise auf, aus welchen Ausführungen in dem angegriffenen Urteil sich das Unterstellte ergibt oder ergeben soll. Angesichts dessen kommt es auf das weitere Berufungsvorbringen nicht an, in dem sich die Beklagte, anknüpfend an ihre zuvor dargestellte eigene Unterstellung, damit auseinandersetzt, dass die ältere Rechtsprechung des Senats keine Grundlage für die Weitergabe der gewährten Pauschalen des Landes an die Kindeseltern gesehen habe und auch der Wille des Landesgesetzgebers zum Ersten Kibiz-Änderungsgesetz nicht dahin gegangen sei, die Kindpauschalen an die Eltern weiterzugeben.
Weiterhin missversteht die Beklagte die Ausführungen des Verwaltungsgerichts, soweit dieses in der Einführung des Satzes 3 in § 23 Abs. 5 Kibiz eine - über eine Klarstellung hinausgehende - Gesetzesänderung gesehen hat. Der Wille des Gesetzgebers zum Ersten Kibiz-Änderungsgesetz ging, wie zuvor dargestellt, dahin, durch Beitragsfreiheit des Kindergartenbesuchs den Zugang von Kindern zu früher Bildung im Kindergarten zu ermöglichen, wobei die Einführung des beitragsfreien Vorschuljahres (§ 23 Abs. 3 Kibiz) einen ersten Schritt darstellte. Dies hat nichts mit der (Nicht-)Weitergabe von Kindpauschalen zu tun. Ansonsten hat das Verwaltungsgericht zutreffend sinngemäß ausgeführt, dass Eltern von mehreren (Geschwister-)Kindern durch § 23 Abs. 3 Kibiz im Ergebnis im Fall von Geschwisterregelungen der auch hier vorliegenden Gestalt (§ 3 Abs. 4 Satz 1 EBS) - jedenfalls bei rechtskonformer Anwendung einer solchen Regelung - keine weitere Entlastung erfahren hatten. Ohne die oder vor der Befreiung gemäß § 23 Abs. 3 Kibiz war nur ein Kind beitragspflichtig. Denn insoweit führte die Geschwisterregelung zu einer Entlastung, weil nach ihr - verkürzt - bei mehreren (beitragspflichtigen) Kindern nur für ein Kind ein Beitrag erhoben wurde. Nach der Einführung von § 23 Abs. 3 Kibiz war zwar das ältere (Vorschul-)Kind beitragsfrei. Eine weitere Entlastung trat jedoch nicht ein, weil nunmehr für das jüngere Kind ein Beitrag zu zahlen war, und zwar der eine Beitrag, der nach der Geschwisterregelung bei mehreren gleichzeitig den Kindergarten besuchenden Kindern erhoben wird. An dieser Stelle bewirkt nun, wie vom Verwaltungsgericht zutreffend aufgezeigt, § 23 Abs. 5 Satz 3 Kibiz eine Korrektur dahingehend, dass bei Anwendung der zuvor genannten Geschwisterregelung bei zwei Kindern faktisch für kein Kind ein Beitrag zu zahlen ist: Das Vorschulkind ist nach § 23 Abs. 3 Kibiz beitragsfrei, das zweite Kind ist es nach der Geschwisterregelung, weil der nach dieser Regelung zu zahlende eine Beitrag derjenige ist, den § 23 Abs. 5 Satz 3 Kibiz für das Vorschulkind fingiert.
Entgegen dem insoweit sinngemäßen Berufungsvorbringen ist das Verwaltungsgericht Düsseldorf auch nicht davon ausgegangen, dass sich aus dem sog. Vorschulprivileg des § 23 Abs. 3 Kibiz für den Satzungsgeber zugleich die Verpflichtung zu einer Geschwisterermäßigung ergibt, und hat sich dementsprechend auch nicht im Widerspruch zur Rechtsprechung des Senats
- vgl. u. a. Beschluss vom 24. Januar 2013
- 12 A 2492/12 -, juris -
gesetzt. Offensichtlich regelt § 23 Abs. 3 Kibiz lediglich die Freistellung von der Beitragspflicht im letzten Kindergartenjahr vor der Einschulung. Allerdings hatte die Einführung von § 23 Abs. 3 Kibiz, wie zuvor aufgezeigt, Auswirkungen auf die Anwendung von bestehenden Geschwisterregelungen der zuvor genannten Art. Ob der Gesetzgeber mit der Einführung des § 23 Abs. 5 Satz 3 Kibiz bewusst darauf reagiert hat oder reagieren wollte, was nun genau Gegenstand der nach der Begründung des Gesetzentwurfs vorgenommenen Klarstellung sein sollte und ob die Klarstellung eine Änderung der Rechtslage bewirkt hat oder nicht, bedarf auch in diesem Zusammenhang keiner Entscheidung. Denn es ergibt sich weder aus der zuvor genannten Vorschrift selbst noch aus den zugehörigen Gesetzesmaterialien noch aus den Gesetzmaterialien zur Einführung des § 23 Abs. 3 Kibiz, dass ein kommunaler Satzungsgeber verpflichtet ist, neben der Beitragsbefreiung für ein Vorschulkind zugleich auch eine Beitragsbefreiung für Geschwisterkinder vorzusehen. Zwar ist eine solche doppelte Beitragsbefreiung, wie ausgeführt, die Folge aus der Einführung des § 23 Abs. 5 Satz 3 Kibiz, wenn eine Geschwisterregelung in Gestalt von § 3 Abs. 4 Satz 1 EBS (fort-)besteht oder geschaffen wird. Indes besteht keine Verpflichtung des kommunalen Satzungsgebers, eine solche Geschwisterregelung beizubehalten oder zu schaffen.
Gegen die Wirksamkeit von § 23 Abs. 5 Satz 3 Kibiz bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken, auch nicht unter den von der Beklagten problematisierten Gesichtspunkten der hinreichenden Bestimmtheit und des Rechtsstaatsprinzips.
Was die Bestimmtheit anbelangt, ist nach dem Vorstehenden bereits angesichts des Wortlauts eindeutig, dass die Vorschrift eine (Anwendungs-)Vorgabe für Geschwisterregelungen in kommunalen Elternbeitragssatzungen macht. Soweit der Wortlaut den Inhalt der für Geschwisterregelungen vorgegebenen Fiktion nicht eindeutig erkennen lässt, ergibt sich nach den vorstehenden Ausführungen im Wege der Auslegung ein hinreichend bestimmter Inhalt. Ob die Anwendung der danach hinreichend bestimmten Vorschrift im Rahmen von Geschwisterregelungen überhaupt noch die Bestimmtheit betrifft, kann dahinstehen, weil nach den vorstehenden Ausführungen auch insoweit kein Zweifel besteht oder jedenfalls nicht verbleibt: Im Hinblick auf Geschwisterregelungen der hier in § 3 Abs. 4 Satz 1 EBS normierten Art führt § 23 Abs. 5 Satz 3 Kibiz zur Beitragsfreiheit des (jüngeren) Geschwisterkinds, weil der nach der Geschwisterregelung zu erhebende eine Beitrag derjenige ist, den die Vorschrift für das (ältere) Vorschulkind fingiert. Darüber hinaus ergibt sich aus § 23 Abs. 5 Satz 3 Kibiz als weitere Rechtsfolge, dass alle Geschwisterregelungen in (Eltern-)Beitragssatzungen unwirksam und nichtig sind, welche die gesetzlich fingierte Beitragspflicht und -zahlung des nach § 23 Abs. 3 Kibiz beitragsfreien Vorschulkinds negieren oder missachten. Das trifft etwa auch in Fällen zu, in denen die Satzung für die von § 23 Abs. 5 Satz 3 Kibiz erfassten Fälle andere Rechtsfolgen normiert als in Fällen, in denen keine Beitragsfreiheit gemäß § 23 Abs. 3 Kibiz in Rede steht. Auch dies liegt klar auf der Hand und führt letztlich, wie vom Verwaltungsgericht zutreffend aufgezeigt, zur Nichtigkeit von § 3 Abs. 4 Satz 2 EBS. Dass die Beklagte dieses Ergebnis für untunlich oder misslich hält, stellt die Bestimmtheit von § 23 Abs. 5 Satz 3 Kibiz nicht in Frage. Zwar mag es sein, dass die Einführung dieser Vorschrift bei Kommunen, welche Satzungsregelungen nach Art von § 3 Abs. 4 Satz 1 EBS hatten und sich die insoweit aus § 23 Abs. 5 Satz 3 Kibiz ergebende Konsequenz (doppelte Beitragsbefreiung) nicht hinnehmen woll(t)en, (Rechts-) Unsicherheit insoweit ausgelöst hat, mit welcher (neuen anderen) Satzungsregelung sich die doppelte Beitragsbefreiung vermeiden lässt. Dies berührt jedoch nicht die Bestimmtheit von § 23 Abs. 5 Satz 3 Kibiz. Entsprechendes gilt für die sich aus der Vorschrift ergebenden Rechtsfolgen. Wie § 23 Abs. 5 Satz 3 Kibiz zu verstehen und zu handhaben ist, hat das Verwaltungsgericht mit stringenter juristischer Argumentation aufgezeigt. Bei einer solchen Vorgehensweise kann auch die kommunale Satzungsautonomie "rechtssicher durchgeführt" werden.
Zuzugeben ist der Beklagten, dass bei der vom Verwaltungsgericht zutreffend vorgenommenen Auslegung des § 23 Abs. 5 Satz 3 Kibiz das den Kommunen durch § 23 Abs. 5 Satz 2 Kibiz eingeräumte Ermessen ein Stück weit eingeschränkt wird. Daraus resultieren jedoch keine Bedenken an der Wirksamkeit von § 23 Abs. 5 Satz 3 Kibiz. Da die Beklagte selbst nicht in Abrede stellt, dass der Gesetzgeber zu einer Änderung von § 23 Abs. 5 Satz 2 Kibiz befugt wäre, ist es ihm auch nicht verwehrt, eine solche Änderung dadurch herbeizuführen, dass er eine andere Vorschrift (§ 23 Abs. 5 Satz 3 Kibiz) einführt, die in der Sache das durch § 23 Abs. 5 Satz 2 Kibiz eingeräumte Ermessen teilweise beschränkt. Dadurch entstehen auch nicht zwangsläufig Finanzierungslücken bei der Beklagten, da diese nicht gezwungen (gewesen) ist, an den Geschwisterregelungen in § 3 Abs. 4 Satz 1 und 2 EBS festzuhalten. Sollten hier Finanzierungslücken bei der Beklagten entstanden sein oder entstehen, beruht das allein darauf, dass sie- nach dem Vorstehenden unzutreffend - davon ausgegangen ist, § 3 Abs. 4 Satz 2 EBS werde durch § 23 Abs. 5 Satz 3 Kibiz nicht berührt, und sie es deshalb unterlassen hat, zum Inkrafttreten von § 23 Abs. 5 Satz 3 Kibiz eine Änderung ihrer Elternbeitragssatzung vorzunehmen, wenn sie die doppelte Beitragsbefreiung, wie sie nach dem Vorstehenden im Zusammenwirken von § 23 Abs. 5 Satz 3 Kibiz und § 3 Abs. 4 Satz 1 EBS eintritt, nicht hinnehmen wollte.
Entgegen dem Berufungsvorbringen ist auch die vom Verwaltungsgericht angestellte Kontrollüberlegung juristisch stringent in dem Sinne, dass sie die sich aus § 23 Abs. 5 Satz 3 Kibiz ergebende - nach dem Vorstehenden nicht zu beanstandende - Leistungsfiktion konsequent zur Anwendung bringt. Zwar trifft der Vortrag der Beklagten zu, dass in den Fällen, in denen § 23 Abs. 5 Satz 3 Kibiz greift, tatsächlich (faktisch) für das Vorschulkind kein Beitrag gezahlt wird. Aufgrund der gesetzlichen Vorgabe führt es jedoch zu einer Ungleichbehandlung, wenn der faktischen/tatsächlichen Nichtzahlung mit einer hierauf bezogenen Regelung (§ 3 Abs. 4 Satz 2 EBS) Rechnung getragen wird. Die Nichtzahlung stellt angesichts der gesetzlichen Fiktion keinen zulässigen sachlichen Grund für eine Differenzierung dar.
Die sich angesichts des Vorstehenden stellende verfassungsrechtliche Frage, ob in der Fiktion des § 23 Abs. 5 Satz 3 Kibiz selbst eine gegen Art. 3 GG verstoßende Ungleichbehandlung liegt, ist zu verneinen. Es liegt keine verfassungswidrige Ungleichbehandlung vor, auch wenn die Fiktion im Rahmen von Geschwisterregelungen hinsichtlich der Beitragsverpflichtung und -leistung zu einer Gleichbehandlung von Vorschulkindern, die rechtlich gesehen beitragsfrei sind und für die dementsprechend tatsächlich kein Beitrag gezahlt wird, mit regulär beitragspflichtigen Kindern, für die tatsächlich Beiträge geleistet werden, zwingt. Dem Gesetzgeber steht nämlich bei der Gewährung von Befreiungen von einer grundsätzlich bestehenden Leistungspflicht ein weiter Gestaltungsspielraum zu, der erst an der Willkürgrenze endet.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. November 1995 - 6 B 73.95 -, juris Rn. 9, m. w. N.
Dieser Gestaltungsspielraum ist hier eröffnet (gewesen) und nicht überschritten worden. Das grundsätzliche Bestehen einer Leistungspflicht ergibt sich daraus, dass § 23 Abs. 5 Satz 3 Kibiz nur dann anwendbar ist, wenn sich der kommunale Satzungsgeber gemäß § 23 Abs. 1 Satz 1 Kibiz dazu entschlossen hat, Elternbeiträge zu erheben (und sich im Weiteren in der Satzung eine Geschwisterregelung findet). Mit anderen Worten ist der Anwendungsbereich von § 23 Abs. 5 Satz 3 Kibiz nur dann eröffnet, wenn aufgrund einer kommunalen Satzung grundsätzlich eine Beitrags- und Leistungspflicht besteht. Darüber hinaus stellt die Vorschrift im Ergebnis auch eine Befreiungsregelung dar. Nach den vorstehenden Ausführungen führt die Vorschrift nämlich im Rahmen von bestimmten Geschwisterregelungen zur Beitragsfreiheit eines Geschwisterkinds. Die in der Vorschrift liegende Fiktion und die damit einhergehende Ungleichbehandlung ist auch nicht willkürlich, weil der sie rechtfertigende sachliche Grund in der zulässigen bildungs- und familienpolitischen Zielsetzung des Gesetzgebers liegt, eine (schrittweise vorzunehmende) völlige Beitragsfreiheit des Kindergartenbesuchs zu erreichen.
Die Beklagte dringt schließlich nicht mit ihrem sinngemäßen Vorbringen durch, es führe zu einer verfassungswidrigen Ungleichbehandlung, dass § 23 Abs. 5 Satz 3 Kibiz lediglich in den Kommunen Auswirkungen habe, die eine Geschwisterregelung entsprechend § 3 Abs. 4 Satz 1 EBS hätten. Abgesehen davon, dass diese Überlegung nicht zur Wirksamkeit von § 3 Abs. 4 Satz 2 EBS führt und die Beklagte im Zusammenhang mit der Einführung von § 23 Abs. 5 Satz 3 Kibiz nicht verpflichtet gewesen ist, § 3 Abs. 4 Satz 1 EBS aufrecht zu erhalten, macht sie in der Sache eine ungleiche Beitragsbelastung der Eltern geltend, auf die sie sich jedoch von vornherein nicht berufen kann. Soweit sie sich selbst als durch entstehende Finanzierungslücken belastet ansieht, ist bereits aufgezeigt worden, dass § 23 Abs. 5 Satz 3 Kibiz nicht zwingend zu Finanzierungslücken führen muss.
Über die Ausführungen des Verwaltungsgerichts hinaus ist klarstellend darauf hinzuweisen, dass die angefochtene Beitragserhebung auch nicht (allein) auf § 3 Abs. 1 EBS gestützt werden kann. Dies käme allenfalls dann in Betracht, wenn die spezielleren Beitragsregelungen für Geschwisterfälle in § 3 Abs. 4 EBS insgesamt nichtig wären, was indes nicht der Fall ist. Die hier bestehende Nichtigkeit von § 3 Abs. 4 Satz 2 EBS hat nicht die Nichtigkeit von § 3 Abs. 4 Satz 1 EBS zur Folge.
Vgl. allgemein zur Teil- und Gesamtnichtigkeit von Satzungen BVerwG, Beschluss vom 28. August 2008 - 9 B 40.08 -, juris Rn. 13, m. w. N.
Da die Geschwisterregelung in § 3 Abs. 4 Satz 1 EBS für sich genommen wirksam ist, insbesondere nicht gegen § 23 Abs. 5 Satz 3 Kibz verstößt, in ihren Voraussetzungen und Rechtsfolgen nicht von § 3 Abs. 4 Satz 2 EBS abhängig ist und dementsprechend einen eigenständigen und darüber hinaus sinnvollen Anwendungs-/Regelungsbereich hat, besteht unter diesen Gesichtspunkten kein Anhaltspunkt dafür, dass die Nichtigkeit von § 3 Abs. 4 Satz 2 EBS auch § 3 Abs. 4 Satz 1 EBS erfasst. Darüber hinaus stellt sich die Geschwisterregelung des § 3 Abs. 4 Satz 1 EBS als bewusste und gewollte (familienpolitische) Entscheidung des Satzungsgebers zur (Beitrags-)Entlastung von Familien mit mehreren Kindern dar. Sie existierte bereits vor der im Jahr 2013 erfolgten Einführung von § 3 Abs. 4 Satz 2 EBS. Weder aus den diesbezüglichen Satzungs(aufstellungs)vorgängen der Beklagten aus dem Jahr 2013 noch aus ihrem Vorbringen in diesem Verfahren kann geschlossen werden, dass die Geschwisterregelung zur Disposition gestanden hätte, also aufgehoben worden wäre, wenn die Nichtigkeit von § 3 Abs. 4 Satz 2 EBS erkannt worden wäre. Vielmehr spricht der zuvor dargestellte familienpolitische Hintergrund der Geschwisterregelung für die Annahme, dass an ihr auch bei Kenntnis der Nichtigkeit von § 3 Abs. 4 Satz 2 EBS festgehalten worden wäre.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil Zulassungsgründe im Sinne des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen. Fragen zur Auslegung von § 23 Abs. 5 Satz 3 Kibiz und von Geschwisterregelungen in kommunalen Satzungen betreffen nicht Bundesrecht (§ 132 Abs. 2 Nr. 1, § 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 130b Satz 2 VwGO
§ 124a Abs. 4 Satz 4, Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
Art. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: 8 K 154/15
12 A 1106/15
12 A 1001/12
12 A 2492/12
6 B 73.95
9 B 40.08