Verwaltungsgericht Oldenburg (Oldenburg) (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-09-06, Aktenzeichen 7 A 700/04

Tenor:

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Feststellung, dass es ihr nach § 4 Abs. 1 Nr. 5 der Verordnung über Fleisch und Fleischerzeugnisse (Fleischverordnung) nicht verboten ist, das von ihr hergestellte Erzeugnis „Geflügelfleischwurst“ in den Verkehr zu bringen, weil bei dessen Herstellung die Zutat Weizenmehl verwendet worden ist.
Die Klägerin betreibt einen mittelständischen Betrieb, der Fleischerzeugnisse herstellt und vertreibt. U.a. bringt sie unter der Bezeichnung „Geflügelfleischwurst“ ein Erzeugnis in den Verkehr, das sich nach dem Zutatenverzeichnis wie folgt zusammensetzt: 30 v.H. Hähnchenfleisch, 25 v.H. Putenfleisch, 20 v.H. Putenseparatorenfleisch, Trinkwasser, jodiertes Nitritpökelsalz, jodiertes Speisesalz, Konservierungsstoff E250 , Zwiebeln, Gewürze, Zuckerstoffe, Weizenmehl, Sojaeiweiß, Geschmacksverstärker E621 , Stabilisator E450 , Antioxidationsmittel E316 sowie Aroma. Im Rahmen der Lebensmittelüberwachung teilte das Nds. Landesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit - Lebensmittelinstitut Oldenburg - dem Beklagten unter dem 18. Juni 2003 mit, dass im Zutatenverzeichnis die Zutat Weizenmehl angegeben sei. Die Verwendung dieser Zutat zu einer Brühwurst sei nach § 4 Abs. 1 Nr. 5 Fleischverordnung nicht zulässig und daher zu beanstanden. Unter dem 27. Juni 2003 unterrichtete der Beklagten die Klägerin hierüber. Die Klägerin erklärte hierauf, die Verwendung von Weizenmehl bei der Herstellung einer Brühwurst sei nicht lebensmittelrechtlich zu beanstanden. Die dem entgegenstehende Regelung in § 4 Abs. 1 Nr. 5 Fleischverordnung sei nicht mit Art. 12 Abs. 1 Grundgesetz vereinbar und daher verfassungswidrig. Ein umfassendes Verkehrsverbot des Erzeugnisses sei nicht zum Schutz des Verbrauchers vor Täuschung notwendig. Durch eine ausreichende Kennzeichnung des Lebensmittels lasse sich sicherstellen, dass der Verbraucher einem Irrtum über die Beschaffenheit des Erzeugnisses nicht erliege. Tatsächlich werde die Zutat Weizenmehl ordnungsgemäß im Zutatenverzeichnis des Erzeugnisses aufgeführt. Der Beklagte teilte der Klägerin unter dem 8. Januar 2004 mit, nach der eindeutigen Regelung in § 4 Abs. 1 Nr. 5 Fleischverordnung dürften Fleischerzeugnisse nicht in den Verkehr gebracht werden, wenn bei ihrer Herstellung stärkehaltige Stoffe verwendet würden. Demnach sei das weizenmehlstärkehaltige Erzeugnis „Geflügelfleischwurst“ nicht verkehrsfähig. Durch diese Regelung wolle der Verordnungsgeber den Verbraucher vor Täuschung und Irreführung schützen. Eine Kennzeichnung dieser Zutat im Zutatenverzeichnis reiche nicht aus, um den Schutz des Verbrauchers sicherzustellen. Daher sei das Verkehrsverbot verhältnismäßig. Sollte die Klägerin weiterhin an der Verwendung von Weizenmehl bei dem Erzeugnis „Geflügelfleischwurst“ festhalten und dieses Erzeugnis in den Verkehr bringen, werde er Strafanzeige erstatten.
Die Klägerin hat am 16. Februar 2004 Klage erhoben. Sie wiederholt und vertieft ihr bisheriges Vorbringen und macht ergänzend geltend: Sie habe ein berechtigtes Interesse an der Feststellung, da sie aufgrund der Ankündigung des Beklagten damit rechnen müsse, wegen des Inverkehrbringens ihres Erzeugnisses strafrechtlich verfolgt zu werden. Das in § 4 Abs. 1 Nr. 5 Fleischverordnung geregelte Verkehrsverbot sei verfassungswidrig. Ein absolutes Verkehrsverbot komme nur als ultima ratio in Betracht. Vorliegend sei ein Verkehrsverbot zum Schutz der Verbraucher nicht erforderlich, da ein gleich wirksamer Schutz durch ein Kennzeichnungsgebot erreicht werden könne. Nach dem Verbraucherleitbild des Europäischen Gerichtshofes sei zudem nur der Verbraucher schutzwürdig, der eine Information auf dem Etikett eines Erzeugnisses zur Kenntnis nehme und seine Kaufentscheidung daran ausrichte. Auch sei eine Kennzeichnung im Zutatenverzeichnis ausreichend und nicht im Zusammenhang mit der Verkehrsbezeichnung des Erzeugnisses erforderlich, da der Anteil der Zutat Weizenmehl am Erzeugnis gering sei.
Die Klägerin beantragt,
festzustellen, dass das Inverkehrbringen des von ihr hergestellten Erzeugnisses „Geflügelfleischwurst“ nicht wegen der Zugabe Weizenmehl nach § 4 Abs. 1 Nr. 5 Verordnung über Fleisch und Fleischerzeugnisse verboten ist.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen,
und verweist zur Begründung auf seine Ausführungen in der Beanstandung vom 8. Januar 2004.
Wegen des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Einzelnen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen; sie sind Gegenstand der Entscheidungsfindung gewesen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Feststellungsklage, über die im Einverständnis der Beteiligten ohne mündlichen Verhandlung entschieden werden konnte (§ 101 Abs. 2 VwGO), ist begründet.
Der Beklagte weist zutreffend darauf hin, dass § 4 Abs. 1 Nr. 5 in Verbindung mit § 9 Fleischverordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 21. Januar 1982 (BGBl. I S. 89), zuletzt geändert durch das Gesetz vom 21. Juni 2005 (BGBl. I S. 1818) zur Zeit dem Inverkehrbringen des von der Klägerin hergestellten Fleischerzeugnisses „Geflügelfleischwurst“ entgegensteht. Denn zum einen handelt es sich bei diesem Lebensmittel um ein Fleischerzeugnis, weil der Fleischanteil über 50 v.H. beträgt (vgl. Zipfel/Rathke, Lebensmittelrecht, Stand: Juli 2000, C 235, Vorb. Rdnr. 14). Zum anderen verbietet die Fleischverordnung, einem Fleischerzeugnis stärkehaltige Stoffe pflanzlicher Herkunft in der hier vorgesehenen Menge zuzusetzen. Ausnahmen vom Zugabeverbot aufgrund des § 4 Abs. 2 in Verbindung mit Nr. 2 oder 6 der Anlage 2 Fleischverordnung liegen nicht vor, da es sich bei dem Erzeugnis „Geflügelfleischwurst“ weder um Brät für die Herstellung von Fleischsalatgrundlage noch um ein küchenfertig vorbereitetes Fleischerzeugnis oder tafelfertig zubereitetes Fleischerzeugnis handelt. Ebenso liegt eine Ausnahme nach § 5 Abs. 1 Nr. 1 und 2 Fleischverordnung in Verbindung mit Anlage 3 Fleischverordnung nicht vor. So wird der von der Klägerin hergestellten Geflügelfleischwurst nicht allein die Zutat Stärke zugeführt (lfd. 8 der Anlage 3 Fleischverordnung), sondern (stärkehaltiges) Weizenmehl.
Die Bestimmungen in §§ 9, 4 Abs. 1 Nr. 5 Fleischverordnung regeln die Berufsausübung der Klägerin. Eine Regelung der Berufsausübung darf nur durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes vorgenommen werden (Art. 12 Abs. 1 Grundgesetz). Wird die Berufsausübung durch eine Rechtsverordnung geregelt, so muss diese auf einer den Anforderungen des Grundgesetzes entsprechenden Ermächtigung beruhen und in ihrem Inhalt durch die Ermächtigung gedeckt sein. Des Weiteren ist eine Regelung der Berufsausübung nur dann mit Art. 12 Abs. 1 Grundgesetz vereinbar, wenn sie durch vernünftige Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt ist und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachtet. Die Regelung ist nur verhältnismäßig, wenn die Berufsausübungsregelung geeignet und erforderlich ist, um den verfolgten Zweck zu erreichen, und die Beschränkung dem Betroffenen zumutbar ist (BVerfG, Beschluss vom 16. Januar 1980 - 1 BvR 249/79 -, BVerfGE 53, 135, 144).
Nach Maßgabe dessen verletzt das absolute Verkehrsverbot für das von der Kläger hergestellte Fleischerzeugnis „Geflügelfleischwurst“ das Grundrecht der Klägerin auf freie Berufsausübung aus Art. 12 Abs. 1 Grundgesetz. Das in §§ 9, 4 Abs. 1 Nr. 5 Fleischverordnung festgelegte absolute Verkehrsverbot für Fleischerzeugnisse, bei deren Herstellung stärkehaltige Stoffe pflanzlicher Herkunft, abgesehen von den nach der Fleischverordnung zulässigen Ausnahmen (§ 4 Abs. 1 Nr. 5 Hs. 2 lit. a Fleischverordnung, Abs. 2 in Verbindung mit Anlage 2 Fleischverordnung, § 5 Abs. 1 in Verbindung mit Anlage 3 Nr. 8 Fleischverordnung), verwendet worden sind, ist nicht erforderlich, um den verfolgten Zweck der Bestimmungen zu erreichen, und ist daher als unverhältnismäßig anzusehen.
Die Fleischverordnung in der o.a. Fassung der bestimmt in § 4 Abs. 1 u. a.:
„Fleischerzeugnisse dürfen vorbehaltlich des Absatzes 2 und des § 5 gewerbsmäßig nicht in den Verkehr gebracht werden, wenn bei ihrer Herstellung nachstehende Stoffe verwendet worden sind:
1. ...
2. ...
3. ...
4. ...
5. eiweiß-, stärke- oder dextrinhaltige Stoffe pflanzlicher Herkunft sowie Eiweiß hydrolysate einschließlich eiweißfreier Extrakte und Würzen, ausgenommen
a) durch Hydrolyse von Stärke gewonnene Gemische aus Glukose, Oligosacchariden und höhermolekularen Sacchariden mit einem Dextroseäquivalent von mindestens 20 vom Hundert (Stärkeverzuckerungserzeugnisse), sofern sie keine Stärke und kein hochmolekulares Saccharid enthalten;
b) ...
c) ... .“
§ 9 Fleischverordnung bestimmt:
„Es ist verboten, die in § 4 Abs. 1 Nr. 1 bis 5 bezeichneten Stoffe für eine nach den Vorschriften der §§ 4 und 5 Abs. 1 unzulässige Verwendung in den Verkehr zu bringen.“
Die Fleischverordnung beruht, soweit hier von Interesse, auf § 12 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 2 Nr. 1 sowie § 19 Abs. 1 Nr. 4 Buchstabe b) und c) Lebensmittel- und Bedarfsgegenständegesetz - LMBG - in der Fassung der Bekanntmachung vom 9. September 1997 (BGBl. I S 2296), zuletzt geändert durch Art. 19 des Gesetzes vom 21. Juni 2005 (BGBl. I S. 1818).
Die Regelung in § 19 LMBG dient dem Schutz des Verbrauchers vor Täuschung. Wenn auch § 19 Abs. 1 Nr. 4 Buchstabe b) LMBG eine ausreichende Ermächtigungsgrundlage zum Erlass von absoluten Verkehrsverboten enthält, müssen nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts diese Verbote jedoch auf solche Ausnahmefälle beschränkt bleiben, in denen ein Kenntlichmachungsgebot nicht ausreichen würde, den Schutz des Verbrauchers sicherzustellen (BVerfG, Beschluss vom 16. Januar 1980 - 1 BvR 249/79 -, BVerfGE 53, 135, 146; Zipfel/Rathke, a.a.O., C 100 § 17 LMBG Rdnr. 179). In jenem Verfahren hatte das Bundesverfassungsgericht ausgeführt, der Schutz des Verbrauchers vor Täuschung sei ein vernünftiger Grund des Gemeinwohls, der Berufsausübungsbeschränkungen rechtfertigen könne; zur Erreichung dieses Zwecks sei grundsätzlich auch ein Verkehrsverbot geeignet. Ein Verkehrsverbot sei jedoch das denkbar einschneidendste Mittel, um den Verbraucher vor Verwechselung und Täuschung zu bewahren; regelmäßig könne eine solche Gefahr in gleicher wirksamer, aber weniger einschneidender Weise durch ein Kennzeichnungsgebot begegnet werden. Zwar treffe es zu, dass die Verbraucherentscheidung zum Kauf eines Erzeugnisses oft nicht auf einem eingehenden Studium der Kennzeichnung der Ware beruhe, sondern an deren äußerer Erscheinungsform orientiert sei; dieses berechtigte jedoch nicht zur Annahme, dass zum Schutz des „flüchtigen“ Verbrauchers ein grundsätzliches Verkehrsverbot generell erforderlich wäre.
Auch nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sind für den Verbraucherschutz regelmäßig als mildestes Mittel die zutreffenden Angaben über die Zusammensetzung der Erzeugnisse ausreichend. Sie haben den aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit folgenden Vorrang vor Verkehrsverboten (BVerwG, Urteil vom 23. Januar 1992 - 3 C 33.89 -, BVerwGE 89, 320, 325).
Auch im vorliegenden Fall kann der Schutz des Verbrauchers in ausreichendem Maße durch ein Kennzeichnungsgebot, nämlich durch die von der Klägerin beabsichtigte Aufnahme der Zutat Weizenmehl im Zutatenverzeichnis erreicht werden. Hierdurch wird der Käufer darauf hingewiesen, dass es sich nicht um ein reines Fleischprodukt handelt, sondern bei dessen Herstellung u.a. Weizenmehl verwendet worden ist. Reicht aber ein derartiges Kennzeichnungsgebot als Schutz vor einer etwaigen Irreführung aus, so ist kein Raum für ein Verkehrsverbot (so auch zum sog. Reinheitsgebot für Fleischerzeugnisse: EuGH, Urteil vom 2. Februar 1989 - C-274/87 -, EuGHE 1989, 229 = NJW 1989, 1428; vgl. auch Nds. OVG, Urteil vom 25. März 2004 - 11 LC 96/03 -, V.n.b.). Ob aus Gründen des Verbraucherschutzes daneben weitere Anforderungen an die Verkehrsbezeichnung zu stellen sind (vgl. bei der Zugabe von Stärke oder Eiweiß tierischen oder pflanzlichen Ursprungs § 3 Abs. 2a Fleischverordnung und § 5 Abs. 1 in Verbindung mit Nr. 8 Anlage 3 Fleischverordnung) bedarf hier keiner Entscheidung.
Da die Fleischverordnung nicht nur dem Schutz des Verbrauchers vor einer Täuschung, sondern auch dem Schutz vor Gesundheitsgefahren im Sinne des § 12 LMBG dient (vgl. Nds. OVG, Urteil vom 25. März 2004, a.a.O. UA S. 15 m.w.N.), würde ein Verkehrsverbot dann gerechtfertigt sein, wenn unter dem Gesichtspunkt des Schutzes der Gesundheit der Zusatz von Weizenmehl in Fleischerzeugnissen reglementiert werden müsste. Insoweit hat das Gericht keine Bedenken. Der Beklagte erklärte hierzu, der Zusatz von Weizenmehl im bisherigen Umfang zur Geflügelfleischwurst sei in gesundheitlicher Hinsicht unbedenklich. Soweit der Beklagte weiter ausführte, für Allergikern sei eine Gefährdung nicht auszuschließen, rechtfertigt sich ein absolutes Verkehrsverbot zum Schutz vor Gesundheitsgefahren ebenfalls nicht. Dieser Gefährdung wird durch die o. a. Kennzeichnung hinreichend Rechnung getragen. Dabei geht die Kammer davon aus, dass gerade der betroffene Personenkreis der Allergiker aufgrund ihrer besonderen Gefährdung sich im Allgemeinen gezielter und umfassender über die bei der Herstellung verwendeten Zutaten eines Erzeugnis informiert, so dass eine beachtliche Wahrscheinlichkeit für eine Gefährdung des Verbrauches, die ein absolutes Verkehrsverbot rechtfertigen könnte, nicht besteht.
Mit dem Nds. OVG (Urteil vom 25. März 2004, a.a.O. - UA S. 16 m.w.N.) sieht die Kammer das absolute Verkehrsverbot auch nicht unter dem Gesichtspunkt eines sog. „Reinheitsgebot von Fleisch“ als gerechtfertigt an. Eine Ermächtigungsgrundlage für ein Reinheitsgebot von Fleisch gibt es nicht, so dass auch die Fleischverordnung nicht das Ziel der Reinhaltung von Fleischerzeugnissen hat. Eine solche Zielrichtung wäre auch nicht mit der o.a. Rechtsprechung des EuGH (Urteil vom 2. Februar 1989, UA Rdnr. 12 und 13, a.a.O.,) vereinbar.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 19 LMBG
§ 17 LMBG
§ 12 LMBG
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 4 Abs. 1 Nr. 5 der Verordnung
Art. 12 Abs. 1 Grundgesetz

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 53, 135, 144
BVerfGE 53, 135, 146
BVerwGE 89, 320, 325
NJW 1989, 1428
1 BvR 249/79
3 C 33.89
11 LC 96/03