Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2002-12-02, Aktenzeichen 7A D 39/02.NE
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2002:1202.7A.D39.02NE.00

Tenor:
Die Satzung über die Erweiterung der Grenzen und sonstigen Festsetzungen für den im Zusammenhang bebauten Ortsteil "L. - " im Stadtteil Q. der Stadt W. ist nichtig.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin ist Eigentümerin des Grundstücks Gemarkung Q. , Flur 85, Flurstück 273, das mit dem früher der landwirtschaftlichen Hofstelle I. zugeordneten so genannten Kötterhaus bebaut ist. Der Umbau und die Instandsetzung des Wohnzwecken dienenden Kottens, dem östlich ein Nebengebäude vorgelagert ist, wurde mit Bauschein vom 24. Januar 1985 genehmigt. Die Hofstelle I. liegt rund 125 m östlich des Grundstücks der Antragstellerin. Sie dient seit etwa 1967 nicht mehr landwirtschaftlicher Nutzung. Mit Bauschein vom 8. Juli 1997 wurde der Einbau einer zweiten Wohnung in das ehemalige landwirtschaftliche Stall- und Wirtschaftsgebäude genehmigt.
Die Antragstellerin bewohnt das Kötterhaus. Sie wendet sich mit dem vorliegenden Normenkontrollantrag gegen die am 24. August 2000 beschlossene "Satzung über die Erweiterung der Grenzen und sonstigen Festsetzungen für den im Zusammenhang bebauten Ortsteil (. im Stadtteil Q. der Stadt W. " (im Folgenden: Ergänzungssatzung). Die Ostgrenze des Grundstücks der Antragstellerin ist zugleich Westgrenze des Geltungsbereichs der Ergänzungssatzung.
Die Ergänzungssatzung knüpft an die am 28. November 1992 auf Grundlage des § 34 Abs. 4 Nr. 3 BauGB a.F. beschlossene Satzung (im Folgenden: Abrundungssatzung) an. Die Abrundungssatzung erfasst die so genannte L. , ein durch mehrere Straßen erschlossenes Wohngebiet, das sich beidseits eines Teilabschnitts der C. straße und östlich von ihr erstreckt. Überwiegend sind hier Ein- oder Zweifamilienhäuser errichtet. In südlicher und südöstlicher bzw. östlicher Richtung schließen sich an die Wohnbebauung landwirtschaftlich genutzte Flächen an, die mit Ausnahme des Kötterhauses und der Hofstelle I. unbebaut sind. Die Abrundungssatzung umfasst im äußersten Südosten ihres Geltungsbereichs die I. Straße, zu deren nordwestlichen Seite sechs Wohnhäuser erschlossen sind. Auf der südöstlichen Seite setzt die Abrundungssatzung eine überbaubare Grundstücksfläche fest, auf der zwei Wohnhäuser errichtet sind; für die Errichtung eines weiteren Wohnhauses ist eine Baugenehmigung erteilt. Die I. Straße endet in einem Wendehammer, der in etwa die durch Baugrenzen bestimmte Bebauungsgrenze für die Wohnbebauung aufgreift, die die Abrundungssatzung in südlicher Richtung ermöglicht. Das bebaute Grundstück der Antragstellerin schließt im Süden an den Geltungsbereich der Abrundungssatzung und zugleich an die rückwärtig der nordwestlich der I. Straße folgende Bauzeile, die zu einer Parallelstraße (der I. -P. -Straße) erschlossen ist, an. Die Ostgrenze des Grundstücks der Antragstellerin hat zum Wendehammer der I. Straße einen Abstand von rund 45 m, das Kötterhaus ohne Nebenanlage von rund 60 m. In der entgegengesetzten Richtung sind die baulichen Anlagen der Hofstelle I. gut 70 m südöstlich des Wendehammers und 40 m südöstlich von der südöstlichen Grenze der Abrundungssatzung entfernt.
Die Ergänzungssatzung erweitert den Geltungsbereich der Abrundungssatzung in südlicher Richtung auf einen Teilbereich der Parzelle 46. Sie knüpft an die Südostgrenze der Abrundungssatzung an und verlängert diese in südlicher Richtung. Der 40 m tiefe Satzungsbereich hat in westöstlicher Richtung eine Ausdehnung von etwa 85 m und reicht bis zum Grundstück der Antragstellerin. Festgesetzt ist durch § 2 der Ergänzungssatzung ein allgemeines Wohngebiet, in dem Nutzungen gemäß § 4 BauNVO iVm § 17 BauNVO zulässig sein sollen. Wohngebäude sind als Einzel- oder Doppelhäuser zu errichten. Die Gebäude dürfen eine Firsthöhe von 9,50 m über Oberkante Fertigfußboden Erdgeschoss nicht überschreiten. Auf den nicht überbaubaren Grundstücksflächen sind Nebenanlagen, auch Garagen und "gedeckte" Stellplätze unzulässig. Gefordert wird eine dreizeilige Anpflanzung aus standortgerechten heimischen Bäumen und Sträuchern. Die überbaubare Grundstücksfläche mit einer Tiefe von 14 m und einer Breite von 75 m reicht bis auf 3 m an die Ostgrenze des Grundstücks der Antragstellerin heran. In dem zur Ergänzungssatzung gehörenden Lageplan ist eine der überbaubaren Grundstücksfläche vorgelagerte "Planstraße" mit einer Breite von 6 m dargestellt, die, am Wendehammer anknüpfend, senkrecht zur I. Straße verlaufen soll.
Im östlichen Bereich der Ergänzungssatzung sind zwischenzeitlich zwei Wohnhäuser errichtet; den Widerspruch gegen die Baugenehmigungen hat die Antragstellerin zurückgenommen. Der westliche Bereich der überbaubaren Grundstücksfläche ist noch nicht bebaut.
Das Satzungsverfahren nahm im Wesentlichen folgenden Verlauf: Auf Antrag des Eigentümers der Parzelle 46 beschloss der Rat der Antragsgegnerin am 18. November 1999 ein vereinfachtes Verfahren im Sinne des § 13 BauGB zur Erweiterung der Abrundungssatzung durchzuführen. Ferner sollte die Darstellung des Flächennutzungsplans, Fläche für die Landwirtschaft, in Wohnbaufläche geändert werden. Träger öffentlicher Belange wurden angehört. Eigentümern an das Plangebiet angrenzender Grundstücke, unter ihnen die Antragstellerin, wurde mit Schreiben vom 16. Mai 2000 Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben. Bürger brachten Einwendungen vor, so die Antragstellerin mit Schreiben vom 17. Juni 2000. Am 24. August 2000 prüfte der Rat der Antragsgegnerin die vorgebrachten Anregungen und beschloss sodann die Erweiterungssatzung mit ihrer Begründung. Am 14. Dezember 2000 wurde die 19. Änderung des Flächennutzungsplans beschlossen. Nach Genehmigung der Flächennutzungsplanänderung durch die Bezirksregierung wurde diese am 12. April 2001 öffentlich bekannt gemacht. Die Ergänzungssatzung wurde am 26. Mai 2001 öffentlich bekannt gemacht.
Die Antragstellerin hat am 25. April 2002 den Normenkontrollantrag gestellt, zu dessen Begründung sie vorträgt: Sie sei antragsbefugt. Die Erweiterungssatzung ermögliche in einer Entfernung von nur 16 m zu dem Nebengebäude ihres Kötterhauses und von nur 28 m zum Haupthaus die Errichtung eines Wohngebäudes. Eine solche bauliche Entwickung beeinträchtige die Eigenständigkeit des Kötterhauses und dessen Lage im Außenbereich. Der Antrag sei auch begründet. Die Satzung sei verfahrensfehlerhaft zustande gekommen, weil die Voraussetzungen für die Durchführung eines vereinfachten Verfahrens nicht vorgelegen hätten. Die Satzung sei nicht aus dem Flächennutzungsplan entwickelt worden und hätte daher von der höheren Verwaltungsbehörde genehmigt werden müssen. Es komme nicht auf den Zeitpunkt der Veröffentlichung des Satzungsbeschlusses an, sondern auf den Zeitpunkt der Beschlussfassung. Zu diesem Zeitpunkt sei die 19. Änderung des Flächennutzungsplans weder beschlossen noch bekannt gegeben worden. Ferner sei die Antragsgegnerin zum Erlass der Satzung nicht ermächtigt gewesen, da die Voraussetzungen des § 34 Abs. 4 BauGB nicht vorgelegen hätten. Insbesondere würden die Satzungsflächen nicht durch die bauliche Nutzung des angrenzenden Bereichs geprägt. Der Bereich sei Teil der im Flächennutzungsplan bis Dezember 2000 entsprechend dargestellten landwirtschaftlichen Nutzfläche. Schließlich sei die Satzung abwägungsfehlerhaft. Auf ihr, der Antragstellerin, privates Interesse, die Eigenständigkeit des Kötterhauses zu wahren, sei keine hinreichende Rücksicht genommen worden. Das Kötterhaus sei nicht dem vorhandenen Baubestand der L. zuzuordnen gewesen, sondern dem bauplanungsrechtlichen Außenbereich. Auch würden landwirtschaftlich genutzte Flächen über den notwendigen Umfang hinaus in Anspruch genommen. Dass in Q. keine anderen zur Bebauung geeigneten Flächen zur Verfügung gestanden hätten, werde bestritten. Ob die Nachfrage in anderen Stadtteilen hätte befriedigt werden können, habe der Rat der Antragsgegnerin nicht erwogen.
Die Antragstellerin beantragt,
die Satzung über die Erweiterung der Grenzen und sonstigen Festsetzungen für den im Zusammenhang bebauten Ortsteil "L. - siedlung" im Stadtteil Q. der Antragsgegnerin für nichtig zu erklären.
Die Antragsgegnerin erwidert: Die Satzung sei abwägungsgerecht. Die Voraussetzungen des § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB für den Erlass einer Ergänzungssatzung hätten vorgelegen, denn der überplante Bereich werde durch vorhandene Wohnbebauung geprägt. Es handele sich um eine vernünftige und städtebaulich sinnvolle Erweiterung. Für das Kötterhaus habe schon vor Satzungserweiterung keine Außenbereichslage im klassischen Sinne bestanden, denn das Grundstück grenze unmittelbar an einen Wohnsiedlungsbestand an. Zwischen dem Nebengebäude des Kötterhauses und den im Satzungsgebiet zulässigen Bauten bestehe ein respektabler Abstand von mindestens 16 m, zum Hauptgebäude von mindestens 28 m. Landwirtschaftlich genutzte Flächen würden nur in begrenztem, vertretbarem Umfang in Anspruch genommen. Die rege Nachfrage nach Wohnbaugrundstücken habe anderenorts im Stadtteil Q. nicht befriedigt werden können.
Der Berichterstatter hat die Örtlichkeit in Augenschein genommmen. Wegen des Ergebnisses der Beweisaufnahme wird auf die Niederschrift vom 29. August 2002 verwiesen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der von der Antragsgegnerin vorgelegten Verwaltungsakten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag ist zulässig.
Die Antragstellerin ist antragsbefugt.
Als ein die Antragsbefugnis begründendes Recht im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kommt auch das Recht auf Abwägung der eigenen Belange im Rahmen der Abwägung nach § 1 Abs. 6 BauGB in Betracht, welches dem privaten ein subjektives Recht darauf gibt, dass sein Belang in der Abwägung seinem Gewicht entsprechend abgearbeitet wird.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. September 1998 - 4 CN 2.98 -, BRS 60 Nr. 46; Urteil vom 26. Februar 1999 - 4 CN 6.98 -, BRS 62 Nr. 48.
Macht der Antragsteller - wie hier - eine Verletzung des Abwägungsgebots geltend, so muss er allerdings einen eigenen Belang als verletzt benennen, und zwar einen solchen, der für die Abwägung überhaupt beachtlich war. Nicht alle privaten Belange sind in der Abwägung zu berücksichtigen, sondern nur solche, die in der konkreten Planungssituation einen städtebaulich relevanten Bezug haben. Nicht abwägungsbeachtlich sind danach insbesondere geringwertige oder mit einem Makel behaftete Interessen sowie solche, auf deren Fortbestand kein schutzwürdiges Vertrauen besteht oder die für die Gemeinde bei der Entscheidung über den Plan nicht erkennbar waren.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. September 1998 - 4 CN 2.98 -, a.a.O..
Ausgehend von diesen Grundsätzen lässt sich dem tatsächlichen - im Rahmen der Prüfung der Zulässigkeit des Normenkontrollantrags zugrunde zu legenden - Vorbringen der Antragstellerin die hinreichende Möglichkeit einer Verletzung des drittschützenden Abwägungsgebots entnehmen. Die ruhige Wohnlage des an den Außenbereich angrenzenden oder gar zugehörenden Grundstück der Antragstellerin begründet als solche allerdings keine Antragsbefugnis, denn einen Rechtsanspruch oder auch nur ein schutzwürdiges Interesse auf Beibehaltung dieses Lagevorteils gibt es nicht.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Oktober 1999 - 4 CN 1.98 -, BRS 62 Nr. 51.
Auch ergibt sich aus der von der Antragstellerin betonten "Eigenständigkeit" des so genannten Kötterhauses kein rechtlich schützenswertes Interesse, eine bauliche Entwicklung im optischen Umfeld des Kötterhauses zu unterbinden.
Abwägungsbeachtlich war jedoch das Interesse der Antragstellerin daran, dass die bauliche Entwicklung auf der unmittelbar an ihr Grundstück angrenzenden Fläche durch die Ergänzungssatzung auf ihre eigene Wohnnutzung Rücksicht nimmt. Dies stellt die Antragstellerin u.a. mit der Erwägung in Abrede, die Satzung lasse Wohnbauten einer Firsthöhe zu, die sich ihrer eigenen Grundstückssituation gegenüber als unverträglich darstellen könnten; dies sei vom Rat der Antragsgegnerin bei der Abwägung nicht hinreichend beachtet worden.
Die Antragstellerin hat weiterhin ein rechtlich schützenswertes Interesse an dem Normenkontrollantrag. Das Rechtsschutzinteresse kann u.a. dann entfallen, wenn der Antragsteller mit der begehrten Entscheidung seine Rechtsstellung nicht mehr verbessern kann.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. April 1999 - 4 CN 5.99 -, BRS 62 Nr. 47.
Das Rechtsschutzinteresse ist hier jedoch nicht durch die der Antragstellerin gegenüber mittlerweile bestandskräftige Genehmigung und zwischenzeitliche Errichtung von zwei Wohnhäusern im Satzungsgebiet entfallen. Gerade der an ihr Grundstück angrenzende Bereich des Satzungsgebiets kann noch einer baulichen Nutzung zugeführt werden, für die eine von der Antragstellerin anfechtbare Baugenehmigung zu erteilen wäre. Die baurechtliche Zulässigkeit des oder der dort möglichen Vorhaben ist möglicherweise auf Grundlage der angefochtenen Ergänzungssatzung anders zu beurteilen als ohne sie.
Der Antrag ist auch begründet.
Der Bebauungsplan leidet allerdings nicht an Form- oder Verfahrensfehlern, die ohne Rüge beachtlich wären. Die von der Antragstellerin behaupteten Verfahrensfehler sind nicht gegeben.
Die Antragsgegnerin durfte das Satzungsverfahren nach Maßgabe der Anforderungen des § 13 Nrn. 2 und 3 BauGB durchführen. Für die Aufstellung einer Ergänzungssatzung gibt § 34 Abs. 5 Satz 1 BauGB die entsprechende Anwendung des vereinfachten Verfahrens vor.
Die Ergänzungssatzung bedurfte ferner keiner Genehmigung der höheren Verwaltungsbehörde. Das in § 34 Abs. 5 Satz 2 BauGB bestimmte Genehmigungserfordernis entfällt, soweit die Ergänzungssatzung aus dem Flächennutzungsplan entwickelt worden ist (vgl. § 34 Abs. 5 Satz 3 BauGB). Die Antragstellerin stellt die Entwicklung der Satzung aus dem Flächennutzungsplan in Abrede, da die Satzung beschlossen worden sei, bevor die höhere Verwaltungsbehörde die Änderung des Flächennutzungsplans genehmigt habe. Auf diesen formalen Aspekt kommt es jedoch nicht an. Wann eine Ergänzungssatzung aus dem Flächennutzungsplan entwickelt ist, bestimmt sich nach den in § 8 BauGB niedergelegten Grundsätzen über die Entwicklung eines Bebauungsplans aus dem Flächennutzungsplan. Danach kann der Bebauungsplan im Wege des Parallelverfahrens sogar vor der Flächennutzungsplanänderung bekannt gemacht werden, wenn nach dem Stand der Planungsarbeiten anzunehmen ist, dass der Bebauungsplan aus den künftigen Darstellungen des Flächennutzungsplans entwickelt sein wird (vgl. § 8 Abs. 3 Satz 2 BauGB). Hier wie dort ist für das Parallelverfahren nicht Voraussetzung, dass das Flächennutzungsplanverfahren einen zeitlichen Vorlauf hat oder dass beide Verfahren durchgehend zeitgleich miteinander ablaufen. Kennzeichnend ist vielmehr (im Fall des Parallelverfahrens) eine inhaltliche Abstimmung der beiden Planentwürfe.
Vgl. Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Stand: Januar 2002, § 8 Rdnr. 18 unter Bezugnahme auf BVerwG, Beschluss vom 3. Oktober 1984- 4 N 4.84 -, BRS 42 Nr. 22.
Für eine fehlende inhaltliche Abstimmung zwischen der Ergänzungssatzung und der Änderung des Flächennutzungsplans besteht kein Anhalt. Vielmehr hat die höhere Verwaltungsbehörde bereits mit Schreiben vom 28. Juni 1999 und damit noch vor dem Beschluss des Rats der Antragsgegnerin vom 18. November 1999 über die Durchführung des vereinfachten Verfahrens ihre grundsätzliche Zustimmung zur beabsichtigten Planung der Antragsgegnerin erklärt. Der 19. Änderung des Flächennutzungsplans entgegenstehende Rechtshindernisse sind ohnehin nicht ersichtlich gewesen.
Die Ergänzungssatzung leidet jedoch an materiellen Mängeln.
Ob die Voraussetzungen für den Erlass der Ergänzungssatzung gegeben waren, kann letztlich dahinstehen. Jedenfalls geht die Ergänzungssatzung mit ihren Festsetzungen über die Regelungsdichte hinaus, die eine Ergänzungssatzung aufweisen darf.
Gemäß § 34 Abs. 4 Satz 3 Halbsatz 2 BauGB können in einer Ergänzungssatzung (nur) einzelne Festsetzungen nach § 9 Abs. 1, Abs. 2 und Abs. 4 getroffen werden. Die Gemeinden sind demnach nicht ermächtigt, durch Ergänzungssatzung umfassende Regelungen zur zulässigen Bebauung des Satzungsgebiets nach Art eines qualifizierten Bebauungsplans zu treffen. Besteht ein städtebauliches Erfordernis an einer qualifizierten Bebauungsplanung, ist die Gemeinde darauf verwiesen, das diesen Anforderungen entsprechende Verfahren zum Erlass eines qualifizierten Bebauungsplans durchzuführen.
Vgl. Berliner Schwerpunkte - Kommentar zum BauGB, 1998, § 34 Rdnr. 16; Berliner Kommentar zum BauGB, § 34 Rdnr. 94; Brügelmann, BauGB, Stand November 2001, § 34 Rdnr. 75; OVG Bautzen, Urteil vom 4. Oktober 2000 - 1 D 683/99 -, NVwZ 2001, 1070.
Weitergehende Regelungsmöglichkeiten sollten der Gemeinde mit der Ergänzungssatzung nicht an die Hand gegeben werden. Dies ergibt sich aus Folgendem:
Aus dem Wortlaut des Gesetzes, der auf nur einzelne Außenbereichsflächen abstellt, folgt die Beschränkung der Satzung auf eine Flächengröße, die es vertretbar erscheinen lässt, auf eine Bebauungsplanung zu verzichten, also kein umfassendes Bebauungsplanverfahren durchzuführen. Auf die Stadtplanung bezogene konzeptionelle Erwägungen der Gemeinde dürfen nicht bereits im Hinblick auf die Größe des überplanten Bereichs gefordert sein. Diese Grenze der Satzungsermächtigung der Gemeinde wird durch § 35 Abs. 4 Satz 3 Halbsatz 1 BauGB bestätigt. Nicht die städtebauliche Erforderlichkeit im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB gibt einen Maßstab für die Frage, ob eine Ergänzungssatzung erlassen werden soll oder nicht, sondern die geordnete städtebauliche Entwicklung setzt die äußere Grenze für die Zulässigkeit der Satzung.
Ferner müssen die einzelnen in die Satzung einbezogenen Außenbereichsflächen durch die bauliche Nutzung der angrenzenden Bereiche geprägt sein. Dies bedeutet zweierlei, nämlich zum einen, dass die Satzungsfläche an baulich genutzte Bereiche eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils angrenzen muss und zum zweiten darüber hinaus durch diese angrenzende Nutzung eine Prägung erfährt, aus der sich ein Maßstab für die bauliche Entwickung der Außenbereichsflächen ableiten lässt. Die bauliche Nutzung der angrenzenden bebauten Flächen muss ihrerseits derart gewichtig sein, dass sich aus ihr eine Grundkonzeption des auf der Außenbereichsfläche Zulässigen ableiten lässt. Diese Auslegung wird bestätigt durch § 34 Abs. 4 Satz 3 Halbsatz 2 BauGB, denn in die Ergänzungssatzung dürfen nur einzelne Festsetzungen nach § 9 Abs. 1, Abs. 2 und Abs. 4 BauGB aufgenommen werden. Die mögliche bauliche Entwicklung des Satzungsbereichs muss sich daher grundsätzlich allein aus der prägenden Wirkung der an das Satzungsgebiet angrenzenden baulichen Nutzung herleiten, ohne dass es umfassender ergänzender Festsetzungen bedarf, um die bauliche Entwicklung zu steuern.
Die vorstehende Auslegung wird durch die Gesetzeshistorie bestätigt. Bereits § 34 Abs. 2 des Bundesbaugesetzes in der Fassung vom 18. Juni 1976, BGBl I 2257 ermächtigte die Gemeinde, in den Geltungsbereich einer Satzung, die im Zusammenhang bebaute Ortsteile festlegte, Grundstücke einzubeziehen, durch die der im Zusammenhang bebaute Ortsteil abgerundet wurde. Die Möglichkeit der Abrundung war dadurch bedingt, dass sie mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung vereinbar war und dass auf den durch Abrundung in die Satzung einbezogenen Grundstücken die zulässige Nutzung (nach § 34 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1 BBauG) bestimmt werden konnte (vgl. § 34 Abs. 2 Satz 2 BBauG 1976). Sinn und Zweck dieser Regelung war, den Gemeinden ein Instrument an die Hand zu geben, Zweifelsfragen hinsichtlich der Grenzziehung zwischen Innen- und Außenbereich vorab normativ auszuräumen und dadurch das einzelne Baugenehmigungsverfahren vom Streit über die Zugehörigkeit des Baugrundstücks zum Innenbereich zu entlasten.
Vgl. BT-Drucks. 7/4793, S. 34.
Das zur Schaffung sonst nicht bestehender Baurechte erforderliche Bebauungsplanverfahren sollte jedoch nicht umgangen werden können. Das Bundesverwaltungsgericht sah es aus diesem Grunde als erforderlich an, den Begriff der Abrundung eng auszulegen. Von einer Abrundung konnte nur dann gesprochen werden, wenn durch Einbeziehung einzelner, kleinerer Außenbereichsflächen eine Vereinfachung der Abgrenzung zwischen Innen- und Außenbereich, d.h. eine klare Grenzlinie zwischen Innen- und Außenbereich erzielt wurde. Die zulässige Grenze einer Erweiterung wurde dort überschritten, wo der Beurteilungsmaßstab des § 34 Abs. 1 BauGB seine Wirkung nicht mehr entfalten konnte, etwa weil es an einer Prägung durch vorhandene Bebauung fehlte.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Mai 1990 - 4 C 37.87 -, BRS 50 Nr. 81; Beschluss vom 16. März 1994 - 4 NB 34.93 -, NVwZ-RR 1995, 429.
Der Begriff der Abrundung war demnach zum einen gewissermaßen technisch- räumlich, zum anderen aber vor allem inhaltlich daran zu orientieren, wie weit der vorhandenen Bebauung im Sinne des § 34 Abs. 1 BauGB prägende Wirkung zukommen konnte. An diesem Maßstab hat sich durch die gesetzlichen Änderungen des § 34 BauGB in der Folgezeit nichts Grundsätzliches geändert. Durch § 4 Abs. 2 a BauGB-MaßnG vom 22. April 1993 eröffnete der Gesetzgeber der Gemeinde die Möglichkeit, nicht nur solche Außenbereichsflächen in einen im Zusammenhang bebauten Ortsteil einzubeziehen, die im Wege der "Abrundung" Innenbereichsflächen zugeordnet werden konnten. Darüber hinausgehend war nunmehr auch eine beschränkte Erweiterung des Innenbereichs in den Außenbereich hinein möglich, wenngleich nur für Wohnbauvorhaben. Mit § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB in der Fassung des Bau- und Raumordnungsgesetzes vom 18. August 1997 wurde der auf Wohnbauvorhaben beschränkte Anwendungsbereich der Erweiterungssatzung auf andere Vorhaben erstreckt. Durch die nicht vom Erlass einer Abrundungs- oder einer Ortsteilsatzung (vgl. § 34 Abs. 4 Satz 1 Nrn. 1 und 2 BauGB) abhängige, sondern nunmehr ungeachtet des Zwecks der zulässigen Vorhaben isoliert mögliche Erweiterungs- oder Ergänzungssatzung sollten einzelne angrenzende Außenbereichsgrundstücke städtebaulich sinn- und maßvoll in Ortsteile nach § 34 BauGB einbezogen werden können.
Vgl. BT-Drucks. 13/6392, S. 57.
Dass die in die Satzung einzubeziehenden Flächen durch die angrenzende Bebauung in Anlehnung an die zu § 34 Abs. 1 BauGB entwickelten Kriterien auch hinsichtlich des Maßstabes für Art und Maß der möglichen baulichen Nutzung geprägt sein müssen - und es damit umfassender ergänzender Festsetzungen nicht bedarf -, ist hingegen weiterhin Voraussetzung der über die bloße Abrundung hinausgehenden Ergänzungssatzung.
Vgl. Berliner Schwerpunkte - Kommentar zum Baugesetzbuch 1998, § 34 Rdnr. 15; Brügelmann u.a., aaO, § 34 Rdnr. 72 a.
Die Ergänzungssatzung umfasst hier weit mehr als nur einzelne Festsetzungen, sondern überzieht das Satzungsgebiet mit einer Vielzahl von Festsetzungen, die hinter der Regelungsdichte eines qualifizierten Bebauungsplans mit Ausnahme einer Festsetzung über eine öffentliche Verkehrsfläche nicht zurückbleiben. Die Satzung bestimmt Art und Maß der baulichen Nutzung (Gebietsart, Grundflächenzahl, Geschossflächenzahl, Zahl zulässiger Vollgeschosse, Gebäudehöhe) und die überbaubaren Grundstücksflächen. Sie verhält sich ferner zur Zulässigkeit von Nebenanlagen, Stellplätzen und Garagen. Sie fordert eine dreizeilige Bepflanzung mit Bäumen und Sträuchern. Diese Regelungsdichte entspricht einer Ergänzungssatzung nicht, in die voraussetzungsgemäß nur einzelne Festsetzungen aufgenommen werden dürfen. Der beschränkten Festsetzungsmöglichkeit widersprechend, wollte die Antragsgegnerin die städtebauliche Entwicklung im Plangebiet umfassend steuern, und zwar selbst hinsichtlich der Erschließung. Die Antragsgegnerin hat auf die Festsetzung einer öffentlichen Verkehrsfläche nicht etwa deshalb verzichtet, weil auch ohne entsprechende Festsetzung eine Entwicklung baulicher Nutzung in das Satzungsgebiet hinein in einer mit ihren Vorstellungen zu vereinbarenden Weise möglich gewesen wäre. Vielmehr sieht die Satzung den Bau einer zur Erschließung geeigneten und in dem in der Satzung in Bezug genommenen Lageplan zeichnerisch auch entsprechend dargestellten "Planstraße" vor. Der Satzungsgeber hat damit zum Ausdruck gebracht, dass er Regelungen über die Verkehrsflächen für erforderlich hielt. Er hat sie in seine Planungsentscheidung aufgenommen, eine entsprechende Festsetzung jedoch nur deshalb nicht getroffen, weil er eine entsprechende Planrealisierung anderweitig als sichergestellt ansah.
Da der vorstehend aufgeführte Mangel fehlender Ermächtigung zum Erlass einer Ergänzungssatzung mit der Zahl getroffener Festsetzungen zur Nichtigkeit und - wie noch auszuführen sein wird - nicht nur zur Unwirksamkeit der Satzung führt, kommt es auf die Frage nicht entscheidungserheblich an, ob die Satzung an weiteren Mängeln leidet. Hierfür spricht nach Auffassung des Senats allerdings nichts.
Die Satzung dürfte den Anforderungen des § 34 Abs. 4 Satz 3 Halbsatz 1 BauGB genügen, wonach die Ergänzungssatzung mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung vereinbar sein muss. Der Gesetzgeber ist mit dieser Formulierung hinter den für Bauleitpläne geltenden Anforderungen des § 1 Abs. 3 BauGB zurückgeblieben. Die Gemeinde ist nicht bereits dann zum Erlass einer Ergänzungssatzung gehalten, wenn für die Entwicklung eines Gemeindebereichs ein städtebauliches Bedürfnis besteht. Sie hat sich dann vielmehr grundsätzlich der Bauleitplanung zu bedienen. Regelt sie jedoch die Zulässigkeit von Bauvorhaben durch Ergänzungssatzung, darf diese der geordneten städtebaulichen Entwicklung ihres Gemeindegebiets nicht widersprechen. Auf nähere Einzelheiten kommt es letztlich nicht an, weil die Ergänzungssatzung auch den strengeren Anforderungen des § 1 Abs. 3 BauGB genügt. Das Anliegen der Antragsgegnerin, im Stadtteil Q. weitere Wohnbauvorhaben zu ermöglichen, rechtfertigt die Planung. Die Antragsteller wenden ein, anderenorts im Stadtgebiet der Antragsgegnerin seien weitere für Wohnzwecke nutzbare Grundstücke vorhanden oder würden Wohnbauflächen durch entsprechende Planung entwickelt werden können. Hierauf kommt es aber nicht an. Die Planungsbefugnis der Gemeinde nach § 1 Abs. 3 BauGB (und weniger noch nach § 34 Abs. 4 Satz 3 Halbsatz 1 BauGB) hängt nicht von dem Nachweis ab, dass für die verfolgte Zielsetzung ein unabwendbares Bedürfnis besteht.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. Mai 1999 - 4 BN 15.99 -, ZfBR 1999, 279 = BRS 62 Nr. 19.
Einer Bedarfsanalyse bedarf es insoweit nicht.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. August 1995 - 4 NB 21.95 -, Buchholz 406.11 § 1 BauGB Nr. 86.
Die Ergänzungssatzung dürfte schließlich nicht an Abwägungsmängeln leiden.
Das Gebot, die öffentlichen und privaten Belange untereinander und gegeneinander gerecht abzuwägen, wird zunächst dann verletzt, wenn eine sachgerechte Abwägung überhaupt nicht stattfindet. Es ist ferner dann verletzt, wenn in die Abwägung an Belangen nicht eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss. Schließlich liegt eine solche Verletzung auch dann vor, wenn die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt oder wenn der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten Belangen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Innerhalb des so gezogenen Rahmens ist dem Abwägungsgebot jedoch genügt, wenn sich die zur Planung berufene Gemeinde im Widerstreit verschiedener Belange für die Bevorzugung des einen und damit notwendigerweise für die Zurückstellung des anderen Belangs entscheidet.
Die Antragsgegnerin hat das Gewicht der von der Planung betroffenen Belange nicht verkannt und sie mit dem ihnen zukommenden Gewicht in die Abwägung eingestellt. Die von der Antragstellerin ins Feld geführten Beeinträchtigungen ihrer Wohnnutzung sind gegenüber den gemeindlichen Interessen an der Festsetzung einer überbaubaren Grundstücksfläche für Ein- und Zweifamilienhäuser geringer gewichtig. Der Abstand zwischen der überbaubaren Grundstücksfläche im Satzungsgebiet und dem Wohnhaus der Antragstellerin ist mit ca. 26 m zu groß, als dass dort mit Beeinträchtigungen zu rechnen ist, die nicht ohne Weiteres zumutbar sind. Hinzu kommt, dass zwischen Wohnhaus der Antragstellerin und dem Satzungsgebiet auf dem Grundstück der Antragstellerin noch eine bauliche Nebenanlage steht, die nach ihren Angaben im Ortstermin des Berichterstatters als Werkraum und Gewächshaus genutzt wird. Diese baulichen Gegebenheiten schließen Beeinträchtigungen der Wohnsituation der Antragstellerin im Hinblick auf Schattenwurf und ähnliches aus. Von einer gar erdrückenden Wirkung der im Satzungsgebiet zulässigen Gebäude, deren Höhenentwicklung durch die Satzung auf 9,50 m über Oberkante Erdgeschossfussboden beschränkt ist, kann keine Rede sein. Die Erschließung des Satzungsgebiets erfolgt zur I. Straße und belastet die Grundstückssituation der Antragstellerin nicht über das Maß hinaus, was auf einem Nachbargrundstück zumindest zu erwarten ist, wenn es zu einem Baugrundstück entwickelt wird.
Die vorstehend beschriebenen Mängel fehlender Ermächtigung der Antragsgegnerin zum Erlass der Ergänzungssatzung können nicht in einem ergänzenden Verfahren im Sinne des § 215 a BauGB behoben werden und führen daher zur Nichtigkeit der Satzung. Der Mangel wiegt so schwer, dass er die Grundzüge der Planung in Frage stellt. Zwar ist im Hinblick auf die nach Satzungsbeschluss im Satzungsgebiet hinzugetretene Bebauung (deren Beseitigung die Antragstellerin nicht mehr verlangen kann, nachdem die Baugenehmigungen ihr gegenüber bestandskräftig geworden sind) jedenfalls mittlerweile von einer im Sinne des § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB zureichenden Prägung der noch nicht bebauten Flächen durch die bauliche Nutzung des angrenzenden Bereichs auszugehen. Jedoch ist offen, ob die Antragsgegnerin sich bei einer etwaigen Neuplanung auf einzelne Festsetzungen beschränken will und ggf. auf welche oder ob sie die bauliche Entwicklung nach Maßgabe eines Bebauungsplans steuert. Diese grundsätzliche Entscheidung hat der Rat der Antragsgegnerin zu treffen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit stützt sich auf § 167 VwGO iVm § § 708 Nr. 10, 711, 713 ZPO.
Die Revision war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

Rechtsmittelbelehrung:
Die Nichtzulassung der Revision kann durch Beschwerde angefochten werden.
Die Beschwerde ist beim Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein- Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils einzulegen. Die Beschwerde muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
Die Beschwerde ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieses Urteils zu begründen. Die Begründung ist bei dem oben genannten Gericht einzureichen.
Für das Beschwerdeverfahren besteht Vertretungszwang; dies gilt auch für die Einlegung der Beschwerde und für die Begründung. Danach muss sich jeder Beteiligte durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer deutschen Hochschule im Sinne des Hochschulrahmengesetzes mit Befähigung zum Richteramt als Bevollmächtigten vertreten lassen. Juristische Personen des öffentlichen Rechts und Behörden können sich auch durch Beamte oder Angestellte mit Befähigung zum Richteramt sowie Diplomjuristen im höheren Dienst, Gebietskörperschaften auch durch Beamte oder Angestellte mit Befähigung zum Richteramt der zuständigen Aufsichtsbehörde oder des jeweiligen kommunalen Spitzenverbandes des Landes, dem sie als Mitglied zugehören, vertreten lassen.

Zitierte Normen: § 4 BauNVO
§ 17 BauNVO
§ 13 BauGB
§ 8 BauGB
§ 34 BauGB
§ 1 BauGB
§ 215 a BauGB
§ 167 VwGO
§ 34 Abs. 4 Nr. 3 BauGB
§ 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB
§ 47 Abs. 2
Satz 1 VwGO
§ 1 Abs. 6 BauGB
§ 13 Nrn. 2 und 3 BauGB
§ 34 Abs. 5 Satz 1 BauGB
§ 34 Abs. 5 Satz 2 BauGB
§ 34 Abs. 5 Satz 3 BauGB
§ 8 Abs. 3 Satz 2 BauGB
§ 34 Abs. 4 Satz 3 Halbsatz 2 BauGB
§ 35 Abs. 4 Satz 3 Halbsatz 1
BauGB
§ 1 Abs. 3
BauGB
§ 9 Abs. 1, Abs. 2 und
Abs. 4 BauGB
§ 34 Abs. 2 des Bundesbaugesetzes
§ 34 Abs. 1 und Abs. 3
Satz 1 BBauG
§ 34 Abs. 2 Satz 2 BBauG
§ 34 Abs. 1 BauGB
§ 34 Abs. 4
Satz 1 Nr. 3 BauGB
§ 34 Abs. 4 Satz 1 Nrn. 1 und 2
BauGB
§ 34 Abs. 4 Satz 3 Halbsatz 1 BauGB
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711, 713 ZPO
§ 132 Abs. 2
VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ
2001, 1070
NVwZ-RR 1995,
429
4 CN 2.98
4 CN 6.98
4 CN 1.98
4 CN 5.99
4 N
4.84
1 D 683/99
4 C 37.87
4 NB 34.93
4 BN 15.99
4 NB 21.95