Verwaltungsgericht Aachen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-03-03, Aktenzeichen 5 K 972/14
ECLI: ECLI:DE:VGAC:2016:0303.5K972.14.00

Tenor:
Soweit der Rechtsstreit übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt wurde, wird das Verfahren eingestellt.
Die weitergehende Klage wird abgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Kläger können die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des insgesamt aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Kläger wenden sich gegen eine bauordnungsrechtliche Verfügung der Beklagten, mit der ihnen die Einstellung von Bauarbeiten aufgegeben wird.
Die Kläger waren seit dem 13. März 2009 Eigentümer einer aus mehreren Flurstücken bestehenden und unter Denkmalschutz stehenden ehemaligen landwirtschaftlichen Hofanlage am M. X. in B. . Das u.a. hierzu gehörende Flurstück 000, welches infolge einer Teilung aus den vormaligen Flurstücken 000 bzw. 000 hervorgegangen ist und mit der streitgegenständlichen Wohneinheit 1 (WE 1) bebaut ist, veräußerten die Kläger in der Folgezeit an die Eheleute W. /X1. -W. , die seit dem 26. Mai 2011 als Eigentümer zu je ½ im Grundbuch eingetragen sind.
Mit Bescheid vom 2. Juni 2008 erteilte die Beklagte den Klägern eine Teil-baugenehmigung für eine Nutzungsänderung landwirtschaftlicher Gebäude zu 5 Wohnungen (nur Wohnungen 3, 4, 5) und eine Wohn-Praxis-Einheit auf den damaligen Flurstücken 000, 000 und 000 (Az.: 63/43‑00593‑2008). Mit Bescheid vom 27. Januar 2010 erteilte die Beklagte den Klägern eine Baugenehmigung für eine Nutzungsänderung landwirtschaftlicher Gebäude zu 5 Wohnungen - darunter u.a. WE 1 - und einer Wohn-Praxis-Einheit auf den Flurstücken 000, 000 und 000 (FB 63/324‑00593‑08) unter Aufrechterhaltung der vorzitierten Teilbaugenehmigung. Mit Bescheid vom 17. November 2010 erteilte die Beklagte hierzu eine Änderungsbaugenehmigung (FB 63/324‑02832‑2010). Die im rückwärtigen nordwestlichen Teil des ehemaligen landwirtschaftlichen Anwesens gelegene Wohneinheit 1, heute Flurstück 000, sollte danach u.a. im Erdgeschoss einen als Keller bzw. Gewölbe bezeichneten Raum umfassen, von dem aus bei Erhalt der vorhandenen Mauer ein 1,50 m breiter Durchgang zu der daneben gelegenen Halle und zur Diele möglich sein sollte und der einen Treppenabgang zum Keller haben sollte. Im rückwärtigen, hinter dem Gewölbe und der Halle gelegenen Bereich sollten ein Wohnraum und ein Wintergarten errichtet werden. Im 1. OG sollte ein vom Schlafzimmer aus begehbares Bad mit eigenem Fenster in der Außenwand errichtet werden.
Im Rahmen einer am 30. April 2014 durchgeführten Baukontrolle stellte die Beklagte in Bezug auf die auf dem heutigen Flurstück 000 gelegene Wohneinheit 1 fest, dass abweichend von der erteilten Baugenehmigung
im Erdgeschoss eine Fensteröffnung verschoben und ein weiteres Fenster errichtet worden waren,
die Innentreppe vom Erdgeschoss zum Kellergeschoss geändert wurde,
zwischen der Halle und dem Gewölbe die tragende Wand entfernt und ein Rundbogen errichtet wurde,
die Innentreppe zwischen Obergeschoss und Dachgeschoss verschoben wurde und
das Bad vom Obergeschoss ins Dachgeschoss verlegt wurde.
Ferner wurden Änderungen gegenüber den Bauvorlagen im Bereich der Wohneinheiten 2 und 6 festgestellt.
Mit Ordnungsverfügung vom 7. Mai 2014 forderte die Beklagte die Kläger auf, mit dem Tage der Bekanntgabe der Ordnungsverfügung sämtliche - auch genehmigungsfreie - Arbeiten einzustellen und ordnete die sofortige Vollziehung der Ordnungsverfügung an. Zur Begründung führte sie aus, dass die Kläger in ihrer Eigenschaft als Bauherren und der Kläger zu 1) darüber hinaus in seiner Eigenschaft als Bauunternehmer in Anspruch genommen würden. Im Rahmen der Ortsbesichtigung sei festgestellt worden, dass die Wohneinheiten 1, 2 und 6 abweichend von den Baugenehmigungen 0593-2008 und 2832-2010 gebaut worden seien. In der Wohneinheit 1 seien eine Fensteröffnung verschoben und ein weiteres Außenfenster an dem denkmalgeschützten Haus eingebaut worden. Zwischen Halle und Gewölbe sei eine tragende Wand entfernt worden. Ferner sei eine wohnungsinterne Treppe verschoben worden. Die Anordnung sei nach pflichtgemäßem Ermessen erforderlich, da die weitere illegale Ausführung der Maßnahme eine Fortsetzung des Rechtsverstoßes und eine Verfestigung der Verhältnisse bewirken würde.
Die Beklagte drohte den Klägern für jeden Fall der Zuwiderhandlung gegen die Ordnungsverfügung ein Zwangsgeld in Höhe von 9.000,00 € an.
Mit Schreiben vom 13. Mai 2014 teilte die Beklagten den Eheleuten W. mit, dass sie beabsichtige, diese unabhängig von den privatrechtlichen Regelungen mit den Klägern bauordnungsrechtlich heranzuziehen und die Bauarbeiten bis zu einer Legalisierung ruhend zu stellen.
Die Kläger haben am 22. Mai 2014 Klage gegen die Ordnungsverfügung vom 7. Mai 2014 erhoben. Zur Begründung tragen sie vor: Sie seien nicht Bauherren der Wohneinheit 1. Dies seien vielmehr die Eheleute D. X1. -W. und Prof. Dr. L. W. , die laut notariellem Vertrag in alle Rechte und Pflichten der Baugenehmigung eingetreten seien. Diese hätten der Beklagten die Änderung angezeigt und mit den verschiedenen Ämtern der Beklagten Verhandlungen geführt, Nachweise eingereicht und sich eigener Architekten bedient. Sie - die Kläger - hätten weder die Verschiebung der Fenster veranlasst, noch hätten sie am Einbau eines weiteren Außenfensters mitgewirkt oder dies veranlasst. Die Eheleute W. hätten durch Beauftragung der Fa. L1. Bauunternehmung Planungsänderungen umsetzen lassen. Auch gegenüber der Steuerbehörde seien die Eheleute als Bauherren aufgetreten. Für einen Wechsel der Bauherrenschaft sei eine förmliche Anzeige nicht erforderlich, sondern sei allein auf die Sachherrschaft abzustellen. Die Eheleute hätten den Kläger zu 1) jedoch in seiner Eigenschaft als Bauunternehmer zur Durchführung von Nachbesserungsarbeiten aufgefordert.
Im Laufe des Klageverfahrens teilten die Kläger mit, dass ihnen unter dem 4. September 2014 Baugenehmigungen für die Änderung der Wohneinheiten 2 und 6 erteilt worden seien. Sie erklärten den Rechtsstreit wegen der Ordnungsverfügung vom 7. Mai 2014 im Hinblick auf die Wohneinheiten 2 und 6 für erledigt.
Die Kläger beantragen,
die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 7. Mai 2014 hinsichtlich der Wohnungseinheit 1 aufzuheben
und
festzustellen, dass die Kläger zu 1) und 2) nicht Bauherren der in der Ordnungsverfügung vom 7. Mai 2014 als Wohneinheit 1 bezeichneten Einheit sind.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie schließt sich der Erledigungserklärung der Kläger an und führt im Übrigen aus: Im Hinblick auf die Wohneinheiten 2 und 6 solle nach Erlass entsprechender Baugenehmigungen die mit der angefochtenen Ordnungsverfügung angeordnete Einstellung der Bauarbeiten keine Geltung mehr haben. Hinsichtlich der Wohneinheit 1 sei allerdings bislang keine Legalisierung eingeleitet worden, so dass die mit der streitgegenständlichen Ordnungsverfügung angeordnete Einstellung der Bauarbeiten weiter Geltung habe. Eine Festsetzung von Zwangsgeld bzw. sonstige Vollstreckungsmaßnahmen gegen die Kläger kämen bei Verstößen gegen die Ordnungsverfügung dann nicht in Betracht, wenn diese aufgrund des tatsächlichen Bauherrenwechsels nicht mehr in der Lage seien, die Stilllegungsverfügung gegenüber den Eigentümern der Wohneinheit 1 durchzusetzen. Zwischen den Klägern und den Eheleuten W. sei die Bauherrenschaft und die Frage, wer den Bauantrag für die Wohneinheit 1 einzureichen habe, streitig. Sie legt ferner ein mit "Anhörung" überschriebenes Anschreiben an die Eheleute W. vom 5. Februar 2016 vor, mit dem sie diese darauf hinweist, dass sie beabsichtigt, ihnen als Eigentümern oder auch von ihnen beauftragten Dritten die Einstellung der Bauarbeiten aufzugeben und gegebenenfalls in einem zweiten Schritt den Rückbau auf den genehmigten Zustand anzuordnen.
Hinsichtlich des Feststellungsantrags sei die Klage wegen Subsidiarität gegenüber der Anfechtungsklage unzulässig.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der von der Beklagten überreichten Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Soweit der Rechtsstreit von den Beteiligten hinsichtlich der Ordnungsverfügung betreffend die Wohneinheiten 2 und 6 übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt wurde, war das Verfahren einzustellen und nur noch über die Kosten zu entscheiden.
Die weitergehende Klage hat keinen Erfolg.
Sie ist unbegründet, soweit die Kläger die Aufhebung der angefochtenen Ordnungsverfügung vom 7. Mai 2014 mit der darin enthaltenen Regelung zur Einstellung der Bauarbeiten an der Wohneinheit 1 begehren. Die Ordnungsverfügung findet ihre rechtliche Grundlage in § 61 Abs. 1 der Bauordnung für das Land Nordrhein‑Westfalen (Landesbauordnung – BauO NRW). Danach haben die Bauaufsichtsbehörden bei der Errichtung, der Änderung, dem Abbruch, der Nutzung, der Nutzungsänderung sowie der Instandhaltung baulicher Anlagen darüber zu wachen, dass die öffentlich‑rechtlichen Vorschriften und die aufgrund dieser Vorschriften erlassenen Anordnungen eingehalten werden (Satz 1). Sie haben in Wahrnehmung dieser Aufgaben nach pflichtgemäßem Ermessen die erforderlichen Maßnahmen zu treffen (Satz 2).
Diesen Anforderungen wird die angefochtene Ordnungsverfügung gerecht. Die Antragsgegnerin hat die Einstellung sämtlicher Arbeiten zu Recht tragend auf eine von der erteilten Baugenehmigung vom 27. Januar 2010 und der Änderungsbaugenehmigung vom 17. November 2010 abweichende Bauweise und mithin auf eine formelle Illegalität des Vorhabens gestützt.
Dass die Wohneinheit 1 in der aus der angefochtenen Ordnungsverfügung beschriebenen Weise abweichend von den erteilten Baugenehmigungen errichtet wurde, wurde von den Klägern nicht in Abrede gestellt. Anhaltspunkte dafür, dass die im Rahmen der Baukontrolle vom 30. April 2014 getätigten Feststellungen über die tatsächliche Bauausführung unzutreffend sein könnten, liegen auch ansonsten nicht vor. Auch wenn es sich bei den einzelnen Gewerken bei isolierter Betrachtung teilweise um eventuell nach § 65 BauO NRW genehmigungsfreie Vorhaben handeln könnte, ist die Beklagte an einem bauordnungsrechtlichen Einschreiten nicht gehindert. Insbesondere hinsichtlich der entfernten tragenden Wand ist nicht dargelegt, dass es sich um eine geringfügige und die Standsicherheit nicht berührende Änderung handelt und, dass die weitere Voraussetzung für eine Genehmigungsfreiheit nach § 65 Abs. 2 Nr. 1 BauO NRW vorliegt, wonach dem Bauherrn eine schriftliche Bescheinigung eines Sachkundigen über die Ungefährlichkeit der Maßnahme vorliegen muss.
Sind aber bei einem einheitlichen Bauvorhaben nur einzelne Teile formell illegal, weil abweichend von der Baugenehmigung gebaut wurde, so ist dennoch die gesamte Baumaßnahme formell rechtswidrig und kann eine Stilllegungsverfügung auf eine Gesamtbaumaßnahme bezogen werden, ohne nach - für sich betrachtet - genehmigungspflichtigen und genehmigungsfreien Baumaßnahmen unterscheiden zu müssen,
vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom 16. Januar 1997 ‑ 10 B 3125/96 ‑, juris; Wenzel in Gädtke/Czepuck/Johlen/Plietz/Wenzel, Kommentar zur BauO NRW, 12. Auflage, § 61 Rn. 60; Boeddinghaus/Hahn/Schulte/Radeisen, Kommentar zur BauO NRW, § 61 Rn. 48.
Die formelle Illegalität eines Vorhabens rechtfertigt regelmäßig eine sofort vollziehbare Stilllegung oder Nutzungsuntersagung zur Sicherung der formalen Ordnungsfunktion des Baugenehmigungsverfahrens,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. Oktober 2008 – 7 A 696/07 - und Beschlüsse vom 12. Juli 2007 – 7 E 664/07 -, vom 24. Januar 2006 – 10 B 2160/05 - und vom 22. April 1996 ‑ 7 B 315/96 -, alle: juris.
Eine sofort vollziehbare Stilllegungsverfügung oder Nutzungsuntersagung stellt sich nur dann als unverhältnismäßig dar, wenn der erforderliche Bauantrag gestellt und nach Auffassung der Behörde genehmigungsfähig ist und der Erteilung der Baugenehmigung auch sonst nichts im Wege steht.
Ausgehend hiervon sind die Voraussetzungen für eine Nutzungsuntersagung wegen formeller Illegalität erfüllt.
Die Kläger sind richtige Adressaten der angefochtenen Stilllegungsverfügung, auch wenn sie bei Erlass der angefochtenen Ordnungsverfügung nicht mehr Eigentümer der Wohneinheit 1 waren.
Für die Einhaltung der öffentlich-rechtlichen Vorschriften bei der Errichtung, Änderung und Nutzungsänderung baulicher Anlagen sind nach § 56 BauO NRW die Bauherrin oder der Bauherr und im Rahmen ihres Wirkungskreises die anderen am Bau Beteiligten im Sinne der §§ 58 bis 59a BauO NRW verantwortlich.
Der Begriff des Bauherrn ist in der Bauordnung NRW nicht definiert. Nach der Rechtsprechung ist Bauherr derjenige, der - etwa durch Stellung eines Bauantrags - zu erkennen gibt, dass er ein bestimmtes Vorhaben auf seine Verantwortung verwirklichen oder verwirklichen lassen will,
vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 28. Januar 2010 ‑ 4 C 6.08 ‑, juris; Boeddinghaus/Hahn/Schulte/Radeisen, a.a.O., § 57 Rn. 5.
Ausgehend hiervon spricht für eine Bauherrenschaft der Kläger, dass diesen auf ihre entsprechenden Anträge hin die Baugenehmigungen vom 27. Januar 2010 und 17. November 2010 erteilt wurden. Nach den der Kammer vorliegenden Erkenntnissen und dem Ergebnis der mündlichen Verhandlung haben die Erwerber des Vorhabengrundstücks in der Folgezeit selbst keine Bauanträge gestellt und sich gegenüber der Beklagten auch nicht als Bauherren geriert.
Der Bauherrenstellung der Kläger steht nicht der 2011 erfolgte Eigentumsübergang hinsichtlich der Wohneinheit 1 auf die Eheleute W. /X1. -W. entgegen, denn sie hängt nicht davon ab, ob der Bauantragsteller Grundstückeigentümer ist. Sie kann unabhängig vom Grundeigentum oder einem aus dem Grundeigentum abgeleiteten privaten Nutzungsrecht übertragen werden. Umgekehrt hat ein Wechsel in der Person des Nutzungsberechtigten nicht zwangsläufig einen öffentlich-rechtlichen Bauherrenwechsel zur Folge. Rechtsnachfolger einer Baugenehmigung ist nur, wer die Bauherreneigenschaft vom bisherigen Bauherrn übernimmt, wobei die bloße Nachfolge in ein privates Nutzungsrecht ohne gleichzeitigen Wechsel der Bauherrenstellung nicht ausreicht,
vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Januar 2010 ‑ 4 C 6.08 ‑, a.a.O.
Auch wenn die Kläger den Erwerbern des Vorhabengrundstücks ausweislich des in der mündlichen Verhandlung vorgelegten notariellen Kaufvertrages vom 11. Oktober 2010 alle Rechte an den für u.a. die Wohneinheit 1 betreffenden Baugenehmigungen übertragen haben, so ist eine ausdrückliche Übernahme der Bauherrnschaft durch die jetzigen Grundstückseigentümer bislang nicht erfolgt. Eine nach § 57 Abs. 5 Satz 3 BauO NRW erforderliche unverzügliche schriftliche Mitteilung über einen Wechsel der Bauherrenschaft durch den neuen Bauherrn oder die neue Bauherrin ist nicht erfolgt. Die Verantwortlichkeit eines Bauherrn endet erst mit dem Abschluss der Bauarbeiten bzw. der Arbeiten zur Verwirklichung einer Nutzungsänderung. Der alte Bauherr ist im Übrigen im Sinne einer Pflichterfüllung gegenüber sich selbst gehalten, eine Anzeige über einen Wechsel der Bauherrenschaft zu machen und kann, wenn er den Wechsel nicht anzeigt, unter dem Gesichtspunkt der Anscheinshaftung weiter als Bauherr in Anspruch genommen werden, solange die Bauaufsichtsbehörde von dem Wechsel nichts erfährt,
vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 22. April 2002 ‑ 10 B 194/02 ‑ und vom 15. März 1999 ‑ 7 B 324/99 ‑, n.v.; Boeddinghaus/Hahn/Schulte/Radeisen, a.a.O., § 59 Rn. 31; Wenzel, a.a.O., § 57 Rn. 43.
Bis zum für die gerichtliche Entscheidung über die Anfechtungsklage gegen die angefochtene Ordnungsverfügung vom 7. Mai 2014, den Klägern am gleichen Tag zugestellt, maßgeblichen Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung lag eine danach erforderliche schriftliche Erklärung über einen Bauherrenwechsel nicht vor. Auch eine möglicherweise mündlich erfolgte Erklärung über einen Bauherrenwechsel durch Herrn W. gegenüber der Beklagten ist ausweislich eines Vermerks der Beklagten erst im Nachgang hierzu am 22. Mai 2014 und im Übrigen zu keiner Zeit - wie erforderlich - schriftlich erfolgt.
Ob der Kläger zu 1) darüber hinaus als am Bau beteiligter Unternehmer im Sinne der §§ 56, 59 BauO NRW, der für die ordnungsgemäße, den allgemein anerkannten Regeln der Technik und den genehmigten Bauvorlagen entsprechende Ausführung der von ihm übernommenen Arbeiten und insoweit für die ordnungsgemäße Einrichtung und den sicheren bautechnischen Betrieb der Baustelle sowie für die Einhaltung der Arbeitsschutzbestimmungen verantwortlich ist, herangezogen werden konnte, bedarf danach keiner Entscheidung mehr. Als Unternehmer war er in jedem Fall nicht befugt, bei der Ausführung von den genehmigten Bauvorlagen abzuweichen,
vgl. Boeddinghaus/Hahn/Schulte/Radeisen, a.a.O., § 59 Rn. 8.
Die Ausübung des Ermessens durch die Beklagte ist mit dem Verweis auf einen drohenden Rechtsverstoß im Falle einer weiteren illegalen Ausführung der Maßnahme und eine Verfestigung der Verhältnisse im Ergebnis nicht zu beanstanden.
Die Androhung eines Zwangsgeldes in Höhe von 9.000,00 € für jeden Fall der Zuwiderhandlung findet ihre rechtliche Grundlage in §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 2, 58, 60, 63 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes (VwVG). Angesichts des in § 60 Abs. 1 VwVG gesetzten Rahmens von 10,00 bis 100.000,00 € und des wirtschaftlichen Interesses der Kläger, das sich ersichtlich auch darauf richtet, von Regressansprüchen der Erwerber verschont zu werden, ist es der Höhe nach nicht zu beanstanden.
Für den gesondert gestellten Antrag auf Feststellung, dass die Kläger nicht Bauherren der Wohneinheit 1 sind, liegt ein erforderliches Rechtsschutzbedürfnis nicht vor. Denn die Kläger konnten ihre Rechte im Wege der Anfechtungsklage gegen die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 7. Mai 2014, mit der sie - aus den dargelegten Gründen zu Recht - als Bauherren in Anspruch genommen wurden, verfolgen, § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Für die Zeit nach Erlass der angefochtenen Ordnungsverfügung stand und steht ihnen die Möglichkeit einer schriftlichen Anzeige eines Bauherrenwechsels an die Beklagte zum Zwecke ihrer Entlastung zur Verfügung, ohne dass es der Inanspruchnahme einer gerichtlichen Feststellung hierzu bedürfte.
Die Entscheidung über die Kosten folgt aus §§ 154 Abs. 1, 161 Abs. 2 VwGO, wobei es billigem Ermessen entspricht, den Klägern vollumfänglich die Kosten aufzuerlegen, da die Ordnungsverfügung auch hinsichtlich der Wohneinheiten 2 und 6 zu Recht auf die - erst durch Einholung von entsprechenden Baugenehmigungen im Laufe des Klageverfahrens ausgeräumte - formelle Illegalität des Vorhabens gestützt war.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 der Zivilprozessordnung.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 58 bis 59a BauO
§§ 56, 59 BauO
§§ 154 Abs. 1, 161 Abs. 2 VwGO
§§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 der Zivilprozessordnung
§ 65 BauO NRW
§ 56 BauO NRW
§ 167 VwGO
§ 65 Abs. 2 Nr. 1 BauO
§ 57 Abs. 5 Satz 3 BauO NRW
§ 60 Abs. 1 VwVG
§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 61 Abs. 1 der Bauordnung
§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 2, 58, 60, 63 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes

Zitierte Entscheidungen: 10 B 3125/96
7 A 696/07
7 E 664/07
10 B 2160/05
7 B 315/96
4 C 6.08
10 B 194/02
7 B 324/99