Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-08-13, Aktenzeichen 13 K 4117/01
ECLI: ECLI:DE:VGD:2004:0813.13K4117.01.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens, für das Gerichtskosten nicht erhoben werden.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Ansprüche der am 00.00.2002 verstorbenen Frau L2 gegen den Beklagten auf Hilfe zur Pflege in Einrichtungen.
Frau L2 lebte vom 10. November 2000 bis 13. September 2001 in der von der Klägerin betriebenen Altenpflegeeinrichtung L in L1.
Mit Bescheid vom 19. Februar 2001 lehnte der Beklagte die Übernahme der ungedeckten Heimkosten für Frau L2 aus Sozialhilfemitteln mit der Begründung ab, die Kosten der Heimunterbringung in der Einrichtung L seien unverhältnismäßig hoch, da diese Einrichtung nicht nach Landesrecht gefördert worden sei. Da zum Zeitpunkt der Heimaufnahme von Frau L2 auch ein Heimplatz in dem mit öffentlichen Mitteln geförderten Altenheim I zur Verfügung gestanden habe, sei eine Übernahme dieser Kosten auch nicht ausnahmsweise geboten.
Am 23. Februar 2001 legte der Prozessbevollmächtigte der Klägerin Widerspruch für Frau L2 gegen den Bescheid vom 19. Februar 2001 ein. Zugleich zeigte er an, dass ihn die Pflegeeinrichtung sowie Frau L2 mit der Wahrnehmung ihrer Interessen beauftragt hätten. Mit an den Prozessbevollmächtigten der Klägerin gerichtetem Schreiben vom 4. April 2001 bestätigte der Beklagte den Eingang des Widerspruchs und bat um Abgabe der angekündigten Widerspruchsbegründung sowie um Vorlage einer auf den Prozessbevollmächtigten lautenden Vollmacht der Frau L2. Bereits zuvor hatte der Beklagte im Hinblick auf den im Zusammenhang mit dem Pflegewohngeldverfahren gestellten Antrag, die für den Heimplatz von Frau L2 anfallenden Investitionskosten aus Sozialhilfemitteln zu übernehmen, den Prozessbevollmächtigten der Klägerin mit Schreiben vom 9. März 2001 sowie nachfolgend mit Schreiben vom 5. April 2001 zur Vorlage einer auf ihn lautenden Vollmacht der Frau L2 aufgefordert. Das Schreiben vom 5. April 2001 wurde dem Prozessbevollmächtigten der Klägerin am 6. April 2001 förmlich zugestellt. Nachdem trotz dieser Schreiben keine Vollmacht zu den Verwaltungsvorgängen gelangt war, gab der Beklagte dem Prozessbevollmächtigten der Klägerin mit Schreiben vom 7. Mai 2001 unter Bezugnahme auf die vorangegangenen Schreiben letztmalig bis zum 18. Mai 2001 Gelegenheit, eine Vollmacht der Frau L2 vorzulegen. Er wies darauf hin, dass ein Bevollmächtigter nach § 13 Abs. 1 Satz 3 des Zehnten Buchs des Sozialgesetzbuches (SGB X) auf Verlangen seine Vollmacht schriftlich nachzuweisen habe, und kündigte an, den Widerspruch als unzulässig zurückzuweisen, wenn innerhalb der gesetzten Frist keine Vollmacht vorgelegt werde.
Nachdem auch in der Folgezeit keine Vollmacht der Frau L2 zum Verwaltungsvorgang gelangt war, wies der Beklagte den Widerspruch mit Bescheid vom 20. Juni 2001 als unzulässig zurück. Er stellte den Widerspruchsbescheid Frau L2 am 27. Juni 2001 förmlich zu; dem Prozessbevollmächtigten der Klägerin wurde eine Durchschrift des Widerspruchsbescheides übersandt.
Der Prozessbevollmächtigte der Klägerin hat am 20. Juli 2001 Klage für Frau L2 erhoben, mit der das Begehren auf Übernahme der ungedeckten Kosten der Heimunterbringung aus Sozialhilfemitteln weiterverfolgt wird. Zur Begründung führt er aus: Die Ablehnung der Kostenübernahme sei rechtswidrig, weil die Kostenübernahme nicht von der öffentlichen Förderung der Pflegeeinrichtung abhängig gemacht werden dürfe und weil Frau L2 auch kein konkretes anderes Heimplatzangebot gemacht worden sei. Ausführungen zur Frage seiner Bevollmächtigung im Widerspruchsverfahren machte der Bevollmächtigte nicht.
Auf Aufforderung hat der Prozessbevollmächtigte der Klägerin eine Vollmacht der Frau L2 vom 7. März 2001 vorgelegt, mit der diese die Klägerin bevollmächtigt, ihre Ansprüche auf Sozialhilfeleistungen gegenüber dem Sozialhilfeträger geltend zu machen. Darüber hinaus hat er eine auf ihn lautende, die Sozialhilfeansprüche der Frau L2 betreffende außergerichtliche Vollmacht der Klägerin vom 7. März 2001 sowie eine entsprechende gerichtliche Vollmacht vom 20. Juli 2001 vorgelegt.
Nach vorheriger Einsichtnahme in den beigezogenen Verwaltungsvorgang des Beklagten trägt der Prozessbevollmächtigte der Klägerin in der mündlichen Verhandlung ergänzend vor: Ihm lägen augenblicklich nur die Schreiben des Beklagten vom 9. März und 5. April 2001 vor; weitere Schreiben habe er in seinen Unterlagen nicht vorgefunden. Das Schreiben des Beklagten vom 7. Mai 2001 sei an Frau L2 persönlich gerichtet gewesen, obwohl diese damals ihre Angelegenheiten durch ihren Sohn habe regeln lassen. Zudem enthalte dieses Schreiben keine Belehrung über die Folgen der Nichtvorlage einer Vollmacht. Nach einem in seinen Unterlagen befindlichen Übersendungsschreiben vom 11. April 2001 müsse er davon ausgehen, dass unter dem 11. April 2001 eine Vollmacht der Frau L2 an den Beklagten übersandt worden sei.
Die Klägerin beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheides vom 19. Februar 2001 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 20. Juni 2001 zu verpflichten, für Frau L2 die beantragte Hilfe zur Pflege in der L zu bewilligen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er trägt vor, die im Klageverfahren vorgelegte Erklärung der Frau L2 vom 7. März 2001 stelle keine Bevollmächtigung der Klägerin, sondern vielmehr eine unzulässige Abtretung der Sozialhilfeansprüche der Frau L2 an die Klägerin dar. Im Übrigen hält er an seinem Standpunkt fest, dass keine Ansprüche auf Hilfe zur Pflege durch die Pflegeeinrichtung L bestünden.
Nach dem Tod der Frau L2 im November 2002 hat das Gericht das Klägerrubrum zu Gunsten der Trägerin der Pflegeeinrichtung L umgestellt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten einschließlich des zum Verfahren 21 K 1272/01 vorgelegten Verwaltungsvorgangs und die beigezogenen Gerichtsakten des Sozialgerichts E (0 00 0 000/0000, 0 00 0 000/00) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Das Gericht hat das Klägerrubrum nach dem Tod der Frau L2 von Amts wegen zu Gunsten der L umgestellt, da diese als Trägerin der Pflegeeinrichtung, die die Pflege für Frau L2 in dem hier streitigen Zeitraum erbracht hat, gemäß § 28 Abs. 2 des Bundessozialhilfegesetzes (BSHG) Rechtsnachfolgerin der möglichen Ansprüche der Frau L2 auf Hilfe zur Pflege gegen den Beklagten geworden ist.
Die auf Verpflichtung des Beklagten zur Gewährung von Hilfe zur Pflege gerichtete Klage ist unzulässig.
Gemäß § 68 Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) bedarf es vor der Erhebung einer Verpflichtungsklage der ordnungsgemäßen Durchführung eines Widerspruchsverfahrens. Daran fehlt es im vorliegenden Fall, da die Rechtsvorgängerin der Klägerin, Frau L2, gegen den ablehnenden Bescheid des Beklagten vom 19. Februar 2001 nicht wirksam Widerspruch eingelegt hat.
Zwar hat der Prozessbevollmächtigte der Klägerin am 23. Februar 2001 innerhalb der Monatsfrist des § 70 Abs. 1 VwGO für Frau L2 Widerspruch gegen den Bescheid des Beklagten vom 19. Februar 2001 eingelegt, jedoch hat er trotz wiederholter Aufforderung seine Bevollmächtigung nicht gemäß § 13 Abs. 1 Satz 3 SGB X schriftlich nachgewiesen. Gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 SGB X kann sich der Beteiligte eines Verwaltungsverfahrens durch einen Bevollmächtigten vertreten lassen, der nach Satz 3 der Vorschrift seine Bevollmächtigung auf Verlangen schriftlich nachzuweisen hat. Unterbleibt der schriftliche Nachweis trotz Aufforderung, bleiben die Frage der wirksamen Bevollmächtigung offen und die ohne Vollmachtsnachweis vorgenommenen Verfahrenshandlungen schwebend unwirksam. Dieser Zustand wird im Widerspruchsverfahren durch die Zurückweisung des ohne Nachweis der Bevollmächtigung eingelegten Widerspruchs als unzulässig beendet; der Widerspruch wird endgültig unwirksam.
Etwas anderes gilt auch nicht deshalb, weil der Prozessbevollmächtigte der Klägerin im Klageverfahren auf Aufforderung eine Vollmacht der Frau L2 für die Klägerin und eine gerichtliche und außergerichtliche, auf ihn lautende, auf die Sozialhilfeansprüche der Frau L2 bezogene Vollmacht der Klägerin vorgelegt hat. Zwar kann grundsätzlich der Mangel der Vertretungsmacht nachträglich durch Vollmachtserteilung und Genehmigung der bereits vorgenommenen Verfahrenshandlungen geheilt werden (vgl. § 177 Abs. 1 des Bürgerlichen Gesetzbuches - BGB -, § 89 Abs. 2 der Zivilprozessordnung - ZPO -). Jedoch erfordern Rechtssicherheit und -klarheit, die Frage der wirksamen Bevollmächtigung eines Vertreters und den Zustand schwebender Unwirksamkeit von Rechtshandlungen zu einem bestimmten Zeitpunkt enden zu lassen. Für das Vertragsrecht sieht § 177 Abs. 2 BGB insofern eine Frist von zwei Wochen seit der Aufforderung des Vertragspartners zur Erklärung über die Genehmigung voll machtlos abgegebener Vertragserklärungen vor; nach Ablauf dieser Frist ist eine Genehmigung des Rechtsgeschäfts nicht mehr möglich. Für das Verwaltungsverfahrensrecht eröffnen § 14 Abs. 1 Satz 3 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) und § 13 Abs. 1 Satz 3 SGB X den Verwaltungsbehörden die Möglichkeit, Klarheit über die wirksame Bevollmächtigung eines als Vertreter auftretenden Dritten durch Anforderung eines schriftlichen Nachweises der Bevollmächtigung herbeizuführen. Sehen auch beide Regelungen keine Fristsetzung mit Ausschlusswirkung vor, mag dies bedeuten, dass eine Vollmacht, die erst nach Ablauf der zum Nachweis gesetzten Frist vorgelegt wird, noch genehmigende Wirkung haben kann. Jedoch fordert auch in diesen Fällen das Bedürfnis der Verfahrensbeteiligten nach Rechtssicherheit einen Zeitpunkt, zu dem feststeht, ob die vorgenommenen Verfahrenshandlungen endgültig wirksam oder unwirksam sind. Dies ist für den Fall des Widerspruchsverfahrens der Zeitpunkt der Zurückweisung des Widerspruchs als unzulässig, denn andernfalls könnte der Widerspruchsführer einer verfahrensrechtlich rechtmäßig ergangenen Widerspruchsentscheidung nachträglich die Grundlage zu entziehen.
Vgl. zur vergleichbaren Situation im Berufungsverfahren: GmS-OBG, Beschluss vom 17.4.1984 - 2/83 -, BVerwGE 69, 380 = NJW 1984, 2149; zum sozialhilferechtlichen Widerspruchsverfahren: VG Augsburg, Urteil vom 8.10.2002 - Au 3 K 02.777 -, NJW 2003, 917.
Dabei kann es auch nicht entscheidend darauf ankommen, ob die erst nachträglich vorgelegte Vollmacht noch während des laufenden Widerspruchsverfahrens - wie im vorliegenden Fall - oder erst nach dessen Abschluss erteilt wurde.
So im Ergebnis auch: VG Augsburg, Urteil vom 8.10.2002 - Au 3 K 02.777 -, a.a.O.; insoweit ohne erkennbare Differenzierung: von Wulffen, SGB X, § 13 Rn. 3; Giese/Krahmer, SGB I und X, § 13 SGB X Rn. 25; Hauck/Haines, SGB X, § 13 Rn. 5d; Stelkens/ Bonk/Sachs, VwVfG § 14 Rn. 15; Knack, VwVfG, § 14 Rn. 7; zur Bevollmächtigung für das Klageverfahren: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 67 Rn. 73, Redeker/von Oertzen, VwGO, § 67 Rn. 24; a.A. Kopp/Ramsauer, VwVfG § 13 Rn. 21; wohl auch Kopp/Schenke, VwGO, § 67 Rn. 57.
Denn die Regelung des § 13 Abs. 1 Satz 3 SGB X knüpft bewusst an den 'Nachweis' der Bevollmächtigung gegenüber der Verwaltungsbehörde an und will damit Klarheit über die Wirksamkeit der Verfahrenshandlungen herbeiführen, die von dem vermeintlich Bevollmächtigten vorgenommen werden, um den Weg für eine Entscheidung in der Sache zu eröffnen. Dieser ist aber endgültig verschlossen, wenn trotz Aufforderung die Bevollmächtigung nicht nachgewiesen wird und die Verwaltungsbehörde deshalb zu Recht eine Entscheidung in der Sache verweigert und den Widerspruch als unzulässig zurückweist. Der zwar zwischenzeitlich erteilten, aber nicht nachgewiesenen Vollmacht kann bei diesem Verfahrensablauf keine Bedeutung zukommen; sie ist eben gerade nicht geeignet, die vom Gesetz beabsichtigte Rechtssicherheit und -klarheit herbeizuführen. Dem vergleichbar kommt nach § 177 Abs. 2 BGB auch nur der entsprechenden Erklärung des Vertretenen gegenüber dem Vertragspartner, nicht aber einer Erklärung gegenüber dem Vertreter genehmigende Wirkung zu.
Darüber hinaus würde die unterschiedliche Behandlung der Fälle, in denen eine Vollmacht noch während des Widerspruchsverfahrens erteilt, aber nicht nachgewiesen wurde, gegenüber den Fallkonstellationen, in denen eine Vollmacht erst nach Abschluss des Widerspruchsverfahrens erteilt und die Handlungen des Bevollmächtigten durch den Vertretenen nachträglich genehmigt werden, die Notwendigkeit auslösen aufzuklären, wann die Vollmacht tatsächlich erteilt wurde. Berücksichtigt man, dass eine Vollmacht grundsätzlich auch mündlich wirksam erteilt werden kann und darüber hinaus ohne weiteres Konstellationen vorstellbar sind, in denen auch das Datum einer schriftlichen Vollmachtserklärung begründet in Zweifel gezogen werden kann, würde das Abstellen auf den Zeitpunkt der tatsächlichen Vollmachtserteilung erhebliche weitere Unsicherheit hervorrufen, die mit dem dargestellten Zweck der Regelung des § 13 Abs. 1 Satz 3 SGB X nicht vereinbar ist.
Auch der Vortrag des Prozessbevollmächtigten der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vermag die Beurteilung, dass es für die Zulässigkeit der vorliegenden Klage mangels wirksamer Widerspruchserhebung an der ordnungsgemäßen Durchführung des Widerspruchsverfahrens fehlt, nicht erschüttern.
Es kann kein ernsthafter Zweifel daran bestehen, dass der Prozessbevollmächtigte der Klägerin durch den Beklagten gemäß § 13 Abs. 1 Satz 3 SGB X zum schriftlichen Nachweis seiner Bevollmächtigung durch Frau L2 aufgefordert worden ist. Der Prozessbevollmächtigte der Klägerin hat selbst vorgetragen, dass ihm die Schreiben des Beklagten vom 9. März und 5. April 2001 vorlägen. Zwar sind diese Schreiben auf einen im Pflegewohngeldverfahren vom Prozessbevollmächtigten der Klägerin gestellten Antrag ergangen, die für den Heimplatz der Frau L2 anfallenden Investitionskosten im Rahmen der Hilfe zur Pflege aus Sozialhilfemitteln zu übernehmen. Dieser Antrag deckt sich jedoch mit dem von der Klägerin für Frau L2 im November 2000 und dem von Frau L2 persönlich im Dezember 2000 gestellten Antrag auf Hilfe zur Pflege und wurde vom Beklagten zutreffend diesem Verfahren zugeordnet. Dass dem Prozessbevollmächtigten die an dieselbe Adresse versandten Schreiben des Beklagten vom 4. April und 7. Mai 2001 tatsächlich nicht zugegangen sein sollten, erscheint äußerst unwahrscheinlich. Diese Frage kann jedoch auch offen bleiben, da der Prozessbevollmächtigte bereits in den ihm vorliegenden Schreiben vom 9. März und 5. April unmissverständlich zur Vollmachtsvorlage aufgefordert worden war; eine Fristsetzung, die erst mit Schreiben vom 7. Mai 2004 vorgenommen wurde, sieht § 13 Abs. 1 SGB X nicht zwingend vor. Insofern kommt es auch auf die Ausführungen des Prozessbevollmächtigten der Klägerin zum Adressaten und Inhalt des Schreibens des Beklagten vom 7. Mai 2001 nicht entscheidend an. Nur vorsorglich sei darauf hingewiesen, dass das Schreiben an den Prozessbevollmächtigten der Klägerin gerichtet war und Frau L2 nur nachrichtlich übersandt wurde, die bis zu diesem Zeitpunkt gegenüber dem Beklagten trotz Aufforderung keine auf ihren Sohn lautende Vollmacht vorgelegt hatte. Auch enthielt das Schreiben einen klaren Hinweis darauf, dass beabsichtigt sei, den Widerspruch als unzulässig abzuweisen, wenn bis zum Ablauf der Frist der erbetene Nachweis über die Bevollmächtigung nicht geführt werde.
Auch die Behauptung des Prozessbevollmächtigten, er habe dem Beklagten unter dem 11. April 2001 eine Vollmacht der Frau L2 zugeleitet, kann das Gericht nicht zu einer abweichenden Einschätzung der Zulässigkeit der Klage veranlassen. Denn es ist keine schriftliche Vollmacht bzw. schriftliche Erklärung der Frau L2 über die Vollmachtserteilung zu dem vom Beklagten über den Antrag der Frau L2 auf Gewährung von Hilfe zur Pflege geführten Verwaltungsvorgang gelangt. Auch der vom Gericht vorsorglich beigezogene, vom Beklagten zum Verfahren 21 K 1272/01 vorgelegte Verwaltungsvorgang über den Antrag der Klägerin auf Gewährung von Pflegewohngeld für Frau L2 enthält keine entsprechende Vollmachtserklärung der Frau L2. Für die Annahme, dass eine entsprechende Erklärung beim Beklagten eingegangen, aber nicht den entsprechende Verwaltungsvorgängen zugeordnet worden ist, liegen keine konkreten Anhaltspunkte vor, die Ausgangspunkt weiterer Sachaufklärung durch das Gericht hätten sein können. Vielmehr spricht der Umstand, dass weder das Schreiben des Beklagten vom 7. Mai 2001 noch der Inhalt des Widerspruchsbescheides vom 20. Juni 2001 Frau L2 oder ihre Bevollmächtigten zu einem Hinweis auf die bereits übersandte Vollmacht veranlasst haben, gegen diese Annahme.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 188 Satz 2 1. Halbsatz VwGO.
Die Berufung war gemäß §§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, da die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 1, 188 Satz 2 1. Halbsatz
VwGO
§§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 13 SGB X
§ 68 Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 70 Abs. 1 VwGO
§ 13 Abs. 1 Satz 3
SGB X
§ 13 Abs. 1 Satz 1 SGB X
§ 89 Abs. 2 der Zivilprozessordnung
§ 177 Abs. 2 BGB
§ 13 Abs. 1 Satz 3 SGB X
§ 13 Abs. 1 SGB X
§ 13 Abs. 1 Satz 3 des Zehnten Buchs
des Sozialgesetzbuches
§ 28 Abs. 2
des Bundessozialhilfegesetzes
§ 14 Abs. 1 Satz 3 des
Verwaltungsverfahrensgesetzes

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 69, 380
NJW 1984, 2149
NJW 2003, 917
21 K 1272/01
3 K 02.77