Verwaltungsgericht Stade (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2024-03-12, Aktenzeichen 4 B 301/24
ECLI: ECLI:DE:VGSTADE:2024:0312.4B301.24.00

Tenor:
Die aufschiebende Wirkung der Klage (Az. G.) gegen die Anordnung unter Ziffer 1. des Bescheids des Antragsgegners vom 9. Januar 2024 sowie die im selben Bescheid diesbezüglich erlassene Androhung der Festsetzung eines Zwangsgeldes wird angeordnet.
Im Übrigen wird der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes abgelehnt.
Die Antragstellerin und der Antragsgegner tragen die Kosten des Verfahrens je zur Hälfte.
Der Streitwert wird auf 5.000,00 € festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin begehrt vorläufigen Rechtsschutz im Hinblick auf eine heimrechtliche Anordnung.
Bei der Antragstellerin handelt es sich um eine Pflegeeinrichtung für ältere und pflegebedürftige Menschen, die über 16 Pflegeplätze verfügt. Inhaber, Betreiber und Leiter der Einrichtung ist Herr H.. Neben ihm sind insgesamt zwölf Mitarbeitende in der Einrichtung tätig.
In der Vergangenheit wurden bei Überprüfungen der Antragstellerin verschiedene Mängel festgestellt (u.a. funktionsuntüchtige Rufanlagen, beschädigte Fliesen in den Bädern, Schimmelbefall, fehlende Überprüfung der Fäkalienspülung, kein Hygienebeauftragter, keine ordnungsgemäße Reinigung kontaminierter Arbeitskleidung, Camping-Kühlbox für die Medikamentenlagerung, keine Weiterbildung der Pflegekräfte im sachgerechten Umgang mit Arzneimitteln). Mit Bescheid vom 2. Dezember 2021 ordnete der Antragsgegner daher gegenüber der Antragstellerin einen Aufnahme- und Wiederbelegungsstopp bis zur Beseitigung der Mängel an.
Bei einer erneuten Überprüfung am 24. Februar 2022 wurde festgestellt, dass die Mängel nicht bzw. nicht vollständig beseitigt worden waren, so dass der Aufnahme- und Wiederbelegungsstopp zunächst aufrechterhalten wurde.
Der Betreiber der Einrichtung beseitigte anschließend in Zusammenarbeit mit einer externen Beraterin (Frau I.) weitgehend die hygienischen Mängel und führte die erforderlichen Renovierungsarbeiten durch. Der Antragsgegner hob daher mit Bescheid vom 12. September 2022 den Bescheid vom 2. Dezember 2021 (Aufnahme- und Wiederbelegungsstopp) auf.
Am 25. Oktober 2022 fand eine Überprüfung der Einrichtung durch Mitarbeitende des Antragsgegners statt. Hierbei wurde festgestellt, dass nicht ausreichend Gesamtpersonal vorgehalten wurde. Zudem wurden gravierende Mängel in der Handhabung der jeweiligen Expertenstandards, der Einhaltung der Richtlinien des Verbandes der gesetzlichen Krankenversicherungen (GKV), im Bereich des Qualitätsmanagements, bei der Durchführung der Maßnahmenplanung und der Pflegedokumentation sowie der Handhabung freiheitsentziehender Maßnahmen festgestellt. Der Betreiber wurde mit Schreiben vom 14. November 2022 über das Ergebnis der Überprüfung informiert und ihm wurde eine Frist zur Beseitigung der Mängel eingeräumt.
Am 28. März 2023 fand erneut eine Überprüfung der Einrichtung statt. Hierbei wurden - trotz sichtbarer Bemühungen und erster Verbesserungen - abermals Mängel festgestellt. Der Betreiber wurde mit Schreiben vom 26. April 2023 hierüber informiert und erhielt erneut eine Frist zur Abstellung der aufgezeigten Probleme.
Am 30. Juni 2023 wurde der Antragsgegner von Angehörigen der in der Pflegeeinrichtung untergebrachten Personen darüber informiert, dass eine Bewohnerin der Einrichtung mehrfach gestürzt sei und nunmehr im Krankenhaus liege. Sie sei in der Einrichtung nicht bzw. nicht ausreichend versorgt worden. Die allein anwesende Pflegekraft sei alkoholisiert gewesen. Der Betreiber der Einrichtung solle auf Nachfrage der Pflegekraft davon abgeraten haben, den Notdienst zu rufen. Der Antragsgegner stellte sodann Strafanzeige gegen den Betreiber und die zum Zeitpunkt des Vorfalls anwesende Pflegekraft wegen unterlassener Hilfeleistung.
Mit E-Mail vom 4. Juli 2023 wies der Antragsgegner den Betreiber der Einrichtung darauf hin, dass im Obergeschoss der Einrichtung drei Bewohnerinnen untergebracht seien, die nicht aus eigener Kraft die Treppe bewältigen könnten. Ein Aufzug oder Treppenlift sei nicht vorhanden. Zudem sei oft nur eine Pflegekraft, die Hilfestellung leisten könne, im Dienst. Die Unterbringung stelle daher eine freiheitsentziehende Maßnahme dar.
Am 6. Juli 2023 erfolgten (anonyme) Gespräche zweier Mitarbeitenden der Pflegeeinrichtung mit einem Mitarbeiter des Antragsgegners. Hierbei wurde seitens der Mitarbeitenden auf zahlreiche Probleme und Mängel in der Einrichtung hingewiesen (u.a. unzureichende Reinigung der Dienstkleidung; Untersagung durch den Betreiber, eigenständig einen Arzt oder den Notdienst zu rufen; unzureichende Körperpflege der Bewohner; Fixierung einer Bewohnerin mit einem Bauchgurt; nächtliches Hochstellen der Bettgitter ohne richterlichen Beschluss).
Bei einem Besuch der Einrichtung durch einen Mitarbeiter des Antragsgegners am 7. Juli 2023 stellte dieser fest, dass die Eingangstür von außen nur mit Hilfe eines Schlüssels geöffnet werden kann. Der Betreiber wurde darauf hingewiesen, dass dieser Zustand nicht mehr zeitgemäß und für demenzkranke Personen problematisch sei, da diese den Schlüssel verlieren könnten. Daher sei die Eingangstür das nächste Thema, über das gesprochen werden müsse. Hinsichtlich der Unterbringung der drei Bewohnerinnen im Obergeschoss teilte der Betreiber zunächst mit, dass er beabsichtige, einen zweiten Rettungsweg in Form einer Feuerleiter außen an das Gebäude anzubringen. Dann sei es ihm baurechtlich gestattet, einen Fahrstuhl bzw. Lift einzubauen. Später teilte der Betreiber mit, dass er den Bewohnerinnen im Obergeschoss kündigen werde.
Im Rahmen einer Überprüfung der Einrichtung - insbesondere der Wohnsituation der Bewohnerinnen im Obergeschoss - am 14. Juli 2023 stellte der Antragsgegner fest, dass die Bewohnerinnen des Obergeschosses kognitiv nicht in der Lage waren, die ins Erdgeschoss führende Treppe zu nutzen. Zum anderen wurde festgestellt, dass eine Bewohnerin ohne entsprechende Legitimation mit einem Bauchgurt am Rollstuhl fixiert war.
Mit einer heimrechtlichen Anordnung vom 22. August 2023 ordnete der Antragsgegner - nach vorheriger Anhörung - gegenüber der Antragstellerin an, dass freiheitsentziehende Maßnahmen nur durchgeführt werden dürfen, wenn diese Maßnahmen durch einen richterlichen Beschluss angeordnet wurden. Hier bezog sich der Antragsgegner zum einen auf die Fixierung einer Bewohnerin am Rollstuhl und zum anderen auf die Unterbringung von nicht mobilen Bewohnerinnen im Obergeschoss. Der Betreiber teilte hierzu mit, dass die Genehmigung der Fixierung am Rollstuhl bei der betreffenden Bewohnerin beantragt worden sei. Da die Bewohnerin keinen natürlichen Willen mehr zur Fortbewegung habe, stelle die Fixierung nach Auskunft des Amtsgerichts J. aber keine genehmigungsbedürftige freiheitsentziehende Maßnahme dar. Den Bewohnerinnen im Obergeschoss sei gekündigt worden oder sie seien ins Erdgeschoss gezogen.
Im Rahmen einer Überwachung der Einrichtung stellte das Gesundheitsamt am 12. und 13. Juli 2023 zahlreiche Beanstandungen fest und wies Handlungsfelder aus (u.a. Etablierung eines Hygienebeauftragen, Überprüfung und Dokumentation der Reinigung, Dokumentation der Wartung bzw. Überprüfung der Desinfektionsleistung der Fäkalienspülung, Umsetzung der Hygiene-, Reinigungs- und Desinfektionspläne, Verwendung von Kittelflaschen zur Desinfektion der Hände). Mit Schreiben vom 15. August 2023 übersandte der Antragsgegner dem Betreiber den Bericht mit den Beanstandungen. Der Antragsgegner forderte den Betreiber auf, die im Bericht gesondert markierten Beanstandungen bis zum 24. November 2023 zu beheben.
Mit Schreiben vom 21. September 2023 wies der Antragsgegner den Betreiber - vor dem Hintergrund des Berichts des Gesundheitsamtes - darauf hin, dass die Verpflichtungen und Anforderungen aus dem Niedersächsischen Gesetz über unterstützende Wohnformen (NuWG) nicht erfüllt seien, wenn die geltenden Hygienestandards nicht eingehalten werden könnten. Zudem wies der Antragsgegner auf die Möglichkeit der erneuten Anordnung ordnungsrechtlicher Maßnahmen bis hin zur Untersagung des Heimbetriebs hin.
Am 30. November 2023 fand eine Nachbegehung der Einrichtung durch Mitarbeitende der Heimaufsicht sowie des Gesundheitsamtes statt. Nach den Angaben des Antragsgegners in der streitgegenständlichen heimrechtlichen Anordnung war die Außentür beim Eintreffen an der Einrichtung verschlossen und wurde nach dem Klingeln von innen zunächst aufgeschlossen und sodann geöffnet. Eine Mitarbeiterin des Gesundheitsamtes berichtete der Heimaufsicht in einer E-Mail vom 1. Dezember 2023, dass sie die Eingangstür (von innen) verschlossen vorfand, als sie während der Nachbegehung die Einrichtung zum Telefonieren verlassen wollte. Dem Bericht über das Ergebnis der Begehung vom 11. Dezember 2023 ist zu entnehmen, dass der Betreiber der Aufforderung zur Beseitigung der hygienischen Missstände wenig bis gar nicht nachgekommen sei. Dem Betreiber habe zunächst der Begehungsbericht vom 15. August 2023 fotokopiert werden müssen, da dieser in der Einrichtung nicht vorgelegen habe.
Dem Bericht über das Ergebnis der Begehung vom 11. Dezember 2023 ist weiter zu entnehmen, dass nach wie vor keine nachvollziehbare Umsetzung des Hygieneplans, keine konkreten Arbeitsanweisungen und keine Schulungen der Mitarbeitenden erfolgt seien. Es sei weiterhin kein ausgebildeter Hygienebeauftragter benannt worden. Reinigungs- und Desinfektionspläne seien nicht vollständig umgesetzt und auch nicht in den relevanten Bereichen ausgehängt worden. Nur für einige Bewohner hätten die erforderlichen Atteste und Röntgenbescheinigungen nach § 35 des Infektionsschutzgesetzes vorgelegen. Es sei weiterhin nicht nachvollziehbar, welche Mitarbeitenden eine Bescheinigung nach § 43 des Infektionsschutzgesetzes benötigen. Ebenso wenig sei erkennbar, welche Mitarbeitenden in welchem Bereich tätig seien (Pflege, Betreuung, Küche, Reinigung). Die Reinigung der Dienstkleidung erfolge zwar nunmehr mit Hilfe eines externen Dienstleisters. Allerdings würden nicht jedem Mitarbeitenden zwei Spinde zur Trennung der - je nach Aufgabenwahrnehmung erforderlichen - Dienstkleidungen zur Verfügung stehen. Der Betreiber sei in Privatkleidung angetroffen worden. Er habe hierzu angegeben, dass er lediglich einen Praktikanten einweise und daher keine Dienstkleidung benötige. Es seien nicht ausreichend Spender zur Händedesinfektion vorhanden gewesen. Es seien weiterhin keine Kittelflaschen verwendet worden. Die Desinfektionsmittelspender im Eingangsbereich seien funktionsuntüchtig. Bauliche Mängel (Erneuerung schadhafter bzw. nicht vorhandener Wischleisten; Austausch von rohen Spanplatten, die nicht feucht gereinigt und desinfiziert werden können; Reinigung maroder Fensterlaibungen) seien nicht behoben worden. Es fehle an Dosierungstabellen und Dosierungshilfen für Flächendesinfektionsmittel. Der Fußboden des Pflegebades/Fäkalienspülung sei schmutzig gewesen und habe einer Grundreinigung bedurft. Der Toilettenraum im Erdgeschoss habe extrem nach Urin gerochen. Ein hygienisch sicheres Verfahren zur Aufbereitung des Pflegegeschirrs sei nicht vorhanden. Eine Überprüfung der Fäkalienspülung habe ergeben, dass sie nicht mehr die Voraussetzungen für eine sichere Desinfektion erfülle. Bewohnerwäsche sei in der Hauswäsche nachsortiert worden. Es fehle ein Konzept zur hygienischen Trocknung von Wäsche.
Der zusammenfassenden Beurteilung des Berichts ist zu entnehmen, dass es der Einrichtung erheblich an Struktur fehle. Unterlagen seien nicht auffindbar und erforderliche Angaben hätten nicht gemacht werden können. Zudem fehle das hygienische Verständnis der Mitarbeitenden ganz offensichtlich in fast allen Bereichen und stelle sich als mangelhaft bis ungenügend dar. Es sei dringend externe Unterstützung erforderlich, da interne Strukturen mittlerweile verfestigt erschienen und selbst auf wiederholte direkte Ansprache eine gewisse Ignoranz bzw. Abwehr der Mitarbeitenden zu erkennen sei. Die erneut und nun noch deutlicher beschriebenen Beanstandungen seien unverzüglich zu beheben. Der Antragsgegner informierte mit Schreiben vom 11. Dezember 2023 den Betreiber über das Ergebnis der Begehung und forderte ihn auf, bis zum 9. Januar 2024 mitzuteilen, welche Maßnahmen er bereits getroffen habe bzw. plane.
Nach vorheriger Anhörung (Schreiben vom 13. Dezember 2023) ordnete der Antragsgegner gegenüber der Antragstellerin mit Bescheid vom 9. Januar 2024 an, die vorhandene Außentür (Eingangstür) spätestens bis zum 31. März 2024 durch eine automatische Schiebetüranlage inklusive Not-Akku und manuellem Bedienfeld auszutauschen (Ziffer 1.) und freiwerdende Pflegeplätze ab sofort nicht durch Neuaufnahmen von Bewohnerinnen und Bewohnern zu belegen sowie aktuell freie Pflegeplätze nicht mit weiteren Bewohnerinnen und Bewohnern zu belegen (Aufnahme- und Wiederbelegungstopp) (Ziffer 2.). Für den Fall der Nichtbefolgung der Anordnungen drohte der Antragsgegner der Antragstellerin jeweils ein Zwangsgeld in Höhe von 5.000,00 € an.
Zur Begründung führte der Antragsgegner im Bescheid aus, dass trotz der heimrechtlichen Anordnung mit Bescheid vom 22. August 2023 (freiheitsentziehende Maßnahmen nur mit richterlichem Beschluss) die Außentür der Einrichtung bei der Nachbegehung am 30. November 2023 zwei Mal verschlossen vorgefunden worden sei, so dass Bewohnerinnen und Bewohner das Haus nicht eigenmächtig hätten verlassen können. Die jetzige Außentür erfülle nicht die Anforderungen des § 5 Abs. 2 Nr. 1, 4 NuWG. Im Außenbereich werde keine Türklinke vorgehalten. Die Tür lasse sich von außen nur mit einem Schlüssel öffnen oder es müsse geklingelt werden. Zudem lasse sich die Tür nur nach innen öffnen, was insbesondere für Rollstuhlfahrende eine Barriere darstelle. Die Außentür entspreche nicht den Anforderungen der Barrierefreiheit nach DIN 18040. Selbstöffnende Außentüren, die im Bedarfsfall (Stromausfall) auch manuell geöffnet werden können, seien inzwischen gängige Praxis in den Einrichtungen. Da es sich bei der unberechtigten freiheitsentziehenden Maßnahme um eine schwere Rechtsverletzung handele, komme neben einer Anordnung nach § 11 NuWG auch eine Untersagung des Heimbetriebs nach § 13 NuWG in Betracht. Hier sei es jedoch ausreichend, zunächst eine weitere Anordnung nach § 11 NuWG zu erlassen. Die bloße Anordnung, dass die Außentür nicht verschlossen werden dürfe, sei im Rahmen der Ausübung des pflichtgemäßen Ermessens nicht mehr ausreichend, da der Antragstellerin bereits mit der heimrechtlichen Anordnung vom 22. August 2023 aufgegeben worden sei, freiheitsentziehende Maßnahmen nur durchzuführen, wenn diese durch einen richterlichen Beschluss legitimiert seien. Daher seien nun bauliche Veränderungen notwendig.
Die im Rahmen der Überprüfungen durch das Gesundheitsamt am 13. Juli 2023 sowie der Nachbegehung am 30. November 2023 festgestellten Mängel würden zudem einen Verstoß gegen § 5 Absatz 2 Nr. 1, 4, Nr. 5 NuWG darstellen. Die Missstände seien auch nicht weiter hinnehmbar. Die Beratungspflicht der Heimaufsichtsbehörde sei spätestens mit dem Schreiben vom 21. September 2023 erschöpft. Die Bereitschaft, die aufgezeigten Mängel zu beseitigen, sei nicht ersichtlich. Der Betreiber lebe der Mitarbeiterschaft das Fehlverhalten regelmäßig vor. Viele Arbeitsabläufe stünden eindeutig im Widerspruch zu der für Pflegeheime verbindlichen Empfehlung der Kommission für Krankenhaushygiene und Infektionsprävention beim XXX-Institut (KRINKO-Empfehlung "Infektionsprävention in Heimen"). Aufgrund der Schwere der Verstöße komme ohne vorherige Beratung eine Untersagung des Heimbetriebs in Betracht. Im Rahmen des Ermessen werde hiervon zunächst abgesehen. Allerdings werde eine bloße Aufforderung, die Mängel abzustellen, nicht als ausreichend erachtet. Zum Schutz der Bewohnerschaft sowie künftiger Bewohnerinnen und Bewohner sei daher ein Aufnahme- und Wiederbelegungstopp erforderlich. Zur Überprüfung der Anordnung müsse bis zum 16. Januar 2024 eine aktuelle Bewohnerliste mit den jeweiligen Einzugsdaten übermittelt werden.
Die Zwangsgeldandrohung beruhe auf §§ 64 Abs. 1, 3, 65 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2, 67, 70 des Niedersächsischen Polizei- und Ordnungsgesetzes (NPOG). Die Beträge seien angedroht worden, da ein niedrigerer Betrag den wirtschaftlichen Vorteil einer Nichtbefolgung nicht angemessen berücksichtigen würde.
Die Antragstellerin hat am 8. Februar 2024 Klage erhoben (Az.: 4 A K.) sowie einen Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz gestellt.
Sie bestreitet, dass der Einbau einer automatischen Schiebetür inklusive Not-Akku mit manuellem Bedienungsfeld räumlich tatsächlich möglich sei. Zudem sei die Maßnahme unverhältnismäßig. Die Eingangstür sei von innen nunmehr mit einer Klinke versehen. Von außen sei die Tür mit einem Schlüssel oder durch ein Klingelsignal vom Personal zu öffnen. Fremden Dritten müsse der Zutritt nicht möglich sein. Die derzeitige Eingangstür sei gegenüber einer Schiebetür auch vorteilhafter, da bei einer Glastür die Gefahr bestehe, dass Personen diese nicht wahrnehmen und dagegen laufen oder fahren könnten. Durch einen Aufprall bestehe ein nicht unerhebliches Verletzungsrisiko. Die Tür werde lediglich ab 22:00 Uhr von innen verschlossen, was von der Heimaufsicht noch nie beanstandet worden sei. In dieser Zeit sei aber eine Nachtwache vor Ort, die bei Bedarf die Tür aufschließe. Soweit dargelegt worden sei, eine Mitarbeiterin der Einrichtung habe die Tür von innen aufschließen müssen, sei dies erfolgt, weil sie den - zu diesem Zeitpunkt noch angebrachten - Drehknauf mit frisch eingecremten Händen nicht habe drehen können. Die Tür könne auch einfach durch Rollstuhlfahrende bzw. Personen mit einem Rollator geöffnet werden. Sollten diese Personen Hilfe benötigen, werde Hilfe selbstverständlich zur Verfügung gestellt. Die Eingangstür sei zu keinem Zeitpunkt von innen verschlossen gewesen. Die Notwendigkeit einer automatischen Schiebetür folge nicht aus DIN 18040-1. Es handele sich bei der Einrichtung nicht um ein öffentliches Gebäude. Die DIN 18040-2 beinhalte lediglich Empfehlungen.
Die Versorgung der Bewohnerinnen und Bewohner erfolge richtlinienkonform, menschenwürdig und nach den vorgeschriebenen hygienischen Standards. Für den hygienischen Standard sei eine externe Hygienebeauftrage engagiert worden (Frau I.). Die beanstandeten hygienischen Umstände seien geklärt. Die Mitarbeitenden seien geschult und erhielten Wiederholungsschulungen. Zu Beginn seien die Schulungen wöchentlich, nunmehr monatlich erfolgt und würden künftig vierteljährlich erfolgen. Die Hygienebeauftrage habe einen Hygieneplan aufgestellt, der nachgereicht werde. Das Aufnahme- und Wiederbelegungsverbot stelle ein Betriebs- und Berufsausübungsverbot dar und damit eine Verletzung des Grundrechts der Berufsausübungsfreiheit. Soweit eine Bewohnerin gestürzt und anschließend ins Krankenhaus verbracht worden sei, liege kein Fehlverhalten vor. Ein Sturzprotokoll sei angefertigt worden. Die Kriminalpolizei habe den Vorfall aufgenommen. Soweit eine Bewohnerin mit einem Sitzgurt am Rollstuhl gesichert worden sei, habe dies keine freiheitsentziehende Maßnahme dargestellt, da die Bewohnerin keinen Willen zur Fortbewegung mehr habe.
Die Antragstellerin beantragt,
die aufschiebende Wirkung der Klage anzuordnen.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Er trägt zur Begründung vor, dass sich die baulichen Anforderungen an die Barrierefreiheit aus den DIN Vorgaben 18040 (18040-1 und 18040-2) ergäben. Hiernach müsse das Öffnen und Schließen von Türen auch mit einem geringen Kraftaufwand möglich sein, andernfalls seien automatische Türsysteme erforderlich. In öffentlich zugänglichen Gebäuden sollten Gebäudeeingangstüren vorzugsweise automatisch zu öffnen und zu schließen sein. Es sei - insbesondere für Rollstuhlfahrende und Personen, die auf einen Rollator angewiesen seien - bereits problematisch, dass sich die Tür nach innen öffne. Dies stelle eine Barriere und im Notfall ein erhebliches Sicherheitsrisiko dar. Der Austausch der Tür sei auch verhältnismäßig. Mildere Mittel seien nicht ersichtlich. Der Austausch des Türknaufs gegen eine Türklinke ändere nichts daran, dass die Eingangstür zunächst mit Kraftaufwand herangezogen werden müsse, um den Schließmechanismus zu betätigen, und dann entgegen der Fluchtrichtung ins Gebäudeinnere geöffnet werden müsse. Dem Betreiber sei auch seit Juli 2023 bekannt, dass die Eingangstür nicht den erforderlichen Standards entspreche. Es sei jedoch nicht gehandelt worden. Da der Betreiber ohnehin verschiedene Baumaßnahmen plane, erscheine die mit der Maßnahme verbundene Belastung auch hinnehmbar. Seit 2017 falle die Antragstellerin zudem immer wieder wegen Hygienemängeln auf. Die Beanstandungen seien nie vollständig behoben worden. Auch nach der Begehung am 30. November 2023 und der schriftlichen Androhung eines Aufnahmestopps sei es nicht zur Beseitigung der bestehenden Mängel gekommen. Es habe bislang lediglich am 1. Februar 2024 eine fernmündliche Kommunikation mit der externen Hygienebeauftragen gegeben. Die Hygienebeauftrage habe angegeben, dass der Betreiber der Einrichtung ihr aufgetragen habe, mitzuteilen, dass alle Mängel behoben worden seien. Ihr sei daraufhin gesagt worden, dass zum Nachweis dieser Behauptung die Übersendung einer schriftlichen Erklärung mit Auflistung der jeweils durchgeführten Maßnahmen erforderlich sei. Eine weitere Reaktion sei seitdem nicht erfolgt. Der Betreiber zeige weder Einsichtsbereitschaft hinsichtlich der bestehenden Mängel noch sei er offenbar in der Lage, die Bedeutung der Mängel für die Gesundheit der Bewohnerinnen und Bewohner sowie die rechtlichen Konsequenzen für den Fortbetrieb der Einrichtung einschätzen zu können. Der Aufnahme- und Wiederbelegungstopp sei auch verhältnismäßig und komme nicht einer Betriebsuntersagung gleich. Er beinhalte auch kein Berufsausübungsverbot oder komme diesem nahe. Es liege in der Hand des Betreibers, die Hygienemängel zu beseitigen. Seit Jahren lasse der Betreiber aber keine Mitwirkungsbereitschaft erkennen. Daher seien keine milderen Mittel mehr vorhanden, die geeignet wären, die hygienischen Mindeststandards zu gewährleisten, die zum Schutz der Bewohnerinnen und Bewohner erforderlich seien.
Wegen des weiteren Vortrags der Beteiligten wird auf deren Schriftsätze, wegen des Sachverhalts im Übrigen wird auf die Gerichtsakten sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag hat teilweise Erfolg.
Nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO kann das Gericht die aufschiebende Wirkung von Widerspruch oder Anfechtungsklage u.a. in den Fällen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO, in denen - wie es hier der Fall ist (vgl. § 14 NuWG und § 64 Abs. 4 Satz 1 NPOG) - die aufschiebende Wirkung durch Landesgesetz entfällt, anordnen. Eine entsprechende Anordnung setzt voraus, dass das private Aussetzungsinteresse das Interesse an einer weiteren sofortigen Vollziehung des Verwaltungsaktes überwiegt. Das ist dann der Fall, wenn sich der angefochtene Verwaltungsakt nach der im Rahmen des § 80 Abs. 5 VwGO vorzunehmenden summarischen Überprüfung aller Wahrscheinlichkeit nach als rechtswidrig darstellt, da an der sofortigen Vollziehung einer rechtswidrigen Verfügung kein überwiegendes öffentliches Interesse anerkannt werden kann. Andererseits ist das überwiegende öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehbarkeit der Verfügung anzunehmen, wenn sich diese mit großer Wahrscheinlichkeit als rechtmäßig darstellt.
Unter Zugrundelegung dieser Maßstäbe fällt die Interessenabwägung vorliegend im Hinblick auf die Anordnung unter Ziffer 1. des angegriffenen Bescheids (Austausch der Eingangstür) sowie der hierzu erlassenen Androhung, ein Zwangsgeld festzusetzen, zu Gunsten der Antragstellerin, im Hinblick auf die Anordnung unter Ziffer 2. des angegriffenen Bescheids (Aufnahme- und Wiederbelegungsstopp) sowie der hierzu erlassenen Androhung, ein Zwangsgeld festzusetzen, zu Lasten der Antragstellerin aus.
Rechtsgrundlage für die heimrechtlichen Anordnungen unter den Ziffern 1. und 2. des Bescheids vom 9. Januar 2024 ist § 11 Abs. 1 Satz 1 NuWG. Stellt der Betreiber eines Heims Mängel nicht ab, so kann die Heimaufsichtsbehörde nach dieser Vorschrift die zur Beseitigung der Mängel erforderlichen Anordnungen treffen. Zunächst soll die Heimaufsichtsbehörde allerdings bei der Feststellung von Mängeln den Betreiber beraten, wie die Mängel abgestellt werden sollen (§ 10 Abs. 1 Satz 1 NuWG). Die Beratung zur Beseitigung vorliegender Mängel stellt eine heimrechtlich besonders qualifizierte Anhörung vor Erteilung einer Anordnung zur Mängelbeseitigung dar und dient dazu, in dem sehr fachspezifischen, komplexen und sich stetig verändernden Gebiet des Heimrechts verlässliche Informationsmöglichkeiten für sachgerechte Aufklärung und Hilfestellung in Entscheidungssituationen zu bieten (Wiedersberg, in: Dickmann, Heimrecht, 11. Aufl. 2014, C VIII 1, 2). Ein Mangel liegt vor bei einem Verstoß gegen Vorschriften des NuWG oder gegen die nach § 17 Abs. 1 NuWG erlassenen beziehungsweise über § 17 Abs. 2 NuWG fortgeltenden Verordnungen (VG Lüneburg, Urt. v. 12.12.2017 - 4 A 639/16 -, juris Rn. 43; vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 19.06.2013 - 6 S 239/13 -, juris Rn. 30). Es ist nicht erforderlich, dass es infolge eines Mangels bereits zu einer konkreten Beeinträchtigung und/oder Gefährdung von Bewohnern gekommen ist (vgl. OVG NRW, Beschl. v. 03.07.2009 - 12 A 2630/17 -, juris Rn. 18 ff.). Die Anforderungen an den Betrieb eines Heims sind in § 5 NuWG geregelt. Gemäß § 5 Abs. 2 Nr. 1 NuWG darf ein Heim unter anderem nur dann betrieben werden, wenn in ihm die Würde sowie die Interessen und Bedürfnisse der Bewohnerinnen und Bewohner geachtet und vor Beeinträchtigungen geschützt werden. Darüber hinaus darf ein Heim unter anderem nur dann betrieben werden, wenn in ihm eine nach dem allgemein anerkannten Stand der fachlichen Erkenntnisse entsprechende Qualität des Wohnens, der hauswirtschaftlichen Versorgung, der Verpflegung und der Betreuung der Bewohnerinnen und Bewohner gesichert ist (§ 5 Abs. 2 Nr. 4 NuWG) und wenn für pflegebedürftige Bewohnerinnen und Bewohner die Pflege nach dem allgemein anerkannten Stand medizinisch-pflegerischer Erkenntnisse gewährleistet ist (§ 5 Abs. 2 Nr. 5 NuWG). Zur Wohnqualität gehören Aspekte wie Wohnlichkeit, Raumangebot, Sicherheit, Barrierefreiheit und Orientierungsmöglichkeit (Wiedersberg, in: Dickmann, Heimrecht, 11. Aufl. 2014, C III 114).
Hieran gemessen ist der Bescheid vom 9. Januar 2024 nach summarischer Prüfung hinsichtlich der Ziffer 1. rechtswidrig (dazu unter 1.) und hinsichtlich der Ziffer 2. rechtmäßig (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO) (dazu unter 2.).
1.
Der Gebrauch sowie die Beschaffenheit der derzeitigen Eingangstür der Einrichtung ist nach dem oben dargelegten Maßstab mangelbehaftet.
Das (zeitweise) Verschließen der Eingangstür von innen stellt unzweifelhaft eine freiheitsentziehende Maßnahme und damit ein Grundrechtseingriff dar, der ohne das Vorliegen einer Legitimation die Würde und die Interessen der betreffenden Bewohner i.S.d. § 5 Abs. 2 Nr. 1 NuWG verletzt (vgl. OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 18.07.2016 - 1 M 235/16 -, juris Rn. 47).
Die Kammer hat keinen Grund, an den diesbezüglichen Feststellungen des Antragsgegners zu zweifeln. Soweit die Antragstellerin vorgetragen hat, dass die Eingangstür beim Eintreffen der Mitarbeitenden des Antragsgegners am 30. November 2023 wegen frisch eingecremter Hände von innen mit dem Schlüssel habe geöffnet - nicht aufgeschlossen - werden müssen, erklärt dies nicht, aus welchem Grund eine Mitarbeiterin des Gesundheitsamtes die Eingangstür zu einem späteren Zeitpunkt, als sie das Gebäude für ein Telefonat verlassen wollte, offenbar verschlossen vorgefunden hat. Hierzu hat sich die Antragstellerin nicht substantiiert geäußert. Dass die Eingangstür ab 22:00 Uhr verschlossen wird, stellt bei Anwesenheit eines Nachtwächters, der die Tür bei Bedarf für die Bewohnerinnen und Bewohner unverzüglich öffnet, keine freiheitsentziehende Maßnahme dar, so dass diesbezüglich auch keine Beanstandungen erfolgten. Diese Situation ist auch nicht vergleichbar mit dem Verschließen der Tür während der Tageszeit, zu der nicht stets jemand zum Öffnen der Tür zur Verfügung steht.
Der Antragsgegner hat zudem nachvollziehbar und überzeugend dargelegt, dass die Eingangstür eine Barriere insbesondere für mobilitätseingeschränkte Personen darstellt, so dass die Qualität des Wohnens von älteren und pflegebedürftigen Menschen nicht - wie in § 5 Abs. 2 Nr. 4 NuWG gefordert - dem allgemeinen Stand der fachlichen Erkenntnisse entspricht.
Nach der jeweiligen Ziffer 4.3.3 der DIN 18040 -1/2 (Barrierefreies Bauen - Planungsgrundlagen; vgl. auch den Leitfaden Barrierefreies Bauen des Niedersächsischen Landesamtes für Bau und Liegenschaften (Stand: April 2019)), die zur Konkretisierung des unbestimmten Rechtsbegriffs des allgemeinen Stands der fachlichen Erkenntnis herangezogen werden können, müssen Türen - zur Gewährleistung der Barrierefreiheit - deutlich wahrnehmbar, leicht zu öffnen und schließen und sicher zu passieren sein. Das Öffnen und Schließen von Türen muss mit geringem Kraftaufwand möglich sein, andernfalls sind automatische Türsysteme erforderlich. Drehgriffe (wie Knäufe) sind ungeeignet.
Die Eingangstür war noch zum Zeitpunkt des Erlasses der streitgegenständlichen Anordnung von innen mit einem Drehknauf zu öffnen. Auch wenn dieser inzwischen durch eine Klinke ersetzt worden ist, ist die Tür von außen nur mithilfe eines Schlüssels und der Betätigung des dort angebrachten Stoßgriffes zu öffnen. Dies erfordert einen gewissen Kraftaufwand und motorische Fähigkeiten, die pflegebedürftige Menschen möglicherweise nicht besitzen. Für das Öffnen der Eingangstür von innen muss die neu angebrachte Klinke betätigt und die Tür - verbunden mit einer Rückwärtsbewegung - herangezogen werden, was insbesondere für Rollstuhlfahrende und Nutzer/innen von Rollatoren mit Schwierigkeiten einhergehen dürfte. Dass hierbei bei Bedarf das Pflegepersonal stets unmittelbar Hilfestellung leisten kann, erscheint in Anbetracht der Personalausstattung äußerst fraglich.
Es ist weder substantiiert dargelegt noch ersichtlich, dass die genannten Mängel, d.h. das gelegentliche Abschließen der Eingangstür tagsüber sowie deren fehlende Barrierefreiheit, inzwischen beseitigt worden sind.
Allerdings ist nach summarischer Prüfung zur Beseitigung dieser Mängel der Einbau einer automatischen Schiebetüranlage inklusive Not-Akku und manuellem Bedienfeld nicht zwingend erforderlich, so dass es sich bei der angeordneten Maßnahme nicht um das mildeste Mittel handelt. Es dürfte vielmehr alternative (technische) und zugleich kostengünstigere, baulich leichter umzusetzende Lösungen wie etwa automatische Türöffner geben, die in ähnlicher Weise geeignet sind, eine Barrierefreiheit zu gewährleisten. Denn durch das Anbringen automatischer Türöffner sowohl innen als auch außen wäre das Öffnen der Eingangstür ohne Kraftaufwand und ohne Rückwärtsbewegung möglich. Auch aus den Vorgaben der DIN 18040 -1/2 lässt sich nicht ableiten, dass zur Gewährleistung der Barrierefreiheit zwingend das vom Antragsgegner angeordnete Türsystem einzubauen ist.
Mögliche Alternativen sowie die Frage der baulichen Machbarkeit eines (anderen) barrierefreien Türsystems sind - soweit ersichtlich - im Vorfeld weder aufgeworfen noch mit dem Betreiber beraten (§ 10 NuWG) worden. Bei einem Besuch eines Mitarbeiters des Antragsgegners am 7. Juli 2023 ist zwar über die Eingangstür gesprochen worden. Soweit ersichtlich ging es aber im Wesentlichen darum, dass die Eingangstür von außen nur mit einem Schlüssel zu öffnen ist und demenzkranke Personen den Schlüssel verlieren könnten. Es wurde seitens des Antragsgegners darauf hingewiesen, dass die Tür nicht zeitgemäß sei und dies künftig thematisiert werde. Dass anschließend eine Beratung der Antragstellerin bezüglich alternativer Türsysteme stattgefunden hat, ergibt sich aus dem Verwaltungsvorgang nicht.
Anders als die Antragstellerin darlegt, ist eine Schiebetür allerdings nicht deshalb ungeeignet, weil die Gefahr besteht, dass jemand dagegen läuft und sich verletzt, da Schiebtüren aus Glas durch farbliche Markierungen gut kenntlich gemacht werden können.
2.
Soweit der Antragsgegner vor dem Hintergrund der festgestellten (Hygiene-)Mängel einen Aufnahme- und Wiederbelegungsstopp angeordnet hat, lassen sich Rechtsfehler nach vorläufiger Bewertung nicht erkennen.
Aufgrund der im Rahmen der Nachbegehung am 30. November 2023 wiederholt festgestellten Mängel ist eine Pflege nach dem allgemein anerkannten Stand medizinisch-pflegerischer Erkenntnisse nach summarischer Prüfung nicht gewährleistet (§ 5 Abs. 2 Nr. 5 NuWG).
Zu Bestimmung des unbestimmten Rechtsbegriffs des allgemein anerkannten Stands medizinisch pflegerischer Erkenntnisse können u.a. die Empfehlungen der Kommission für Krankenhaushygiene und Infektionsprävention beim XXX-Institut (XXX) (Infektionsprävention in Heimen) herangezogen werden. Sie sind zwar kein verbindliches Recht, stellen jedoch den Stand der Wissenschaft dar (vgl. VG Bayreuth, Urteil vom 19.03.2021 -B 10 K 20.63 -, juris Rn. 41). Die Empfehlungen sehen unter anderem den Einsatz eines Hygienebeauftragten vor, machen Ausführungen zum Inhalt des erforderlichen Hygieneplans, zum erforderlichen Qualitätsmanagement und zu grundlegenden Hygienemaßnahmen (Händehygiene, Schutzkleidung, Aufbereitung von Medizinprodukten). Vor dem Hintergrund der wiederholt festgestellten eklatanten Mängel (u.a. keine nachvollziehbare Umsetzung des Hygieneplans, kein ausgebildeter interner Hygienebeauftragter, Reinigungs- und Desinfektionspläne wurden nicht vollständig umgesetzt, nicht ausreichende Spender zur Händedesinfektion vorhanden, keine Verwendung von Kittelflaschen, defekte Desinfektionsmittelspender im Eingangsbereich, bauliche Mängel (schadhafte bzw. nicht vorhandener Wischleisten, rohe Spanplatten, die nicht feucht gereinigt und desinfiziert werden können, marode Fensterlaibungen), keine Dosierungstabellen und Dosierungshilfen für Flächendesinfektionsmittel, kein hygienisch sicheres Verfahren zur Aufbereitung des Pflegegeschirrs, Bewohnerwäsche wird in der Hauswäsche nachsortiert, kein Konzept zur hygienischen Trocknung von Wäsche), die von der Antragstellerin auch nicht im Einzelnen bestritten worden sind, werden diese Vorgaben offensichtlich nicht eingehalten. Erschwerend kommt hinzu, dass die in weiten Teilen fehlende Dokumentation von Tätigkeiten (Reinigung, Desinfektion etc.) sowie die fehlende Organisation (Dokumente sind nicht auffindbar) eine lückenlose (Selbst)Kontrolle der Einhaltung der erforderlichen Maßnahmen nahezu unmöglich macht.
Der Beratungspflicht nach § 10 NuWG ist der Antragsgegner diesbezüglich hinreichend nachgekommen. Die meisten der hygienischen Mängel bestehen bereits seit Juli 2023. Der Betreiber wurde über die Überprüfungen und die Ergebnisse umfassend informiert und er hatte ausreichende Möglichkeiten, sich hierzu mit dem Antragsgegner auszutauschen.
Die Mängel wurden bislang auch nicht beseitigt. Soweit die Antragstellerin behauptet, dass die Mängel nunmehr gänzlich beseitigt worden seien, fehlt es an einem substantiierten Vortrag sowie Nachweisen. Bislang hat sich lediglich eine vom Betreiber offenbar (erneut) engagierte externe Hygienebeauftrage telefonisch beim Antragsgegner gemeldet und im Auftrag des Betreibers mitgeteilt, dass alle Mängel beseitigt worden seien. Eine schriftliche Dokumentation hierzu ist nicht vorgelegt worden. Ebenso ist die Vorlage des Hygieneplans trotz Ankündigung nicht erfolgt.
Die Anordnung ist auch geeignet und erforderlich. Der Betreiber wurde bereits nach der Überprüfung am 12. und 13. Juli 2023 umfassend über die festgestellten Mängel informiert und zur Beseitigung aufgefordert. Trotzdem wurde bei der Überprüfung am 30. November 2023 festgestellt, dass der Aufforderung zur Beseitigung der hygienischen Missstände wenig bis gar nicht nachgekommen worden war.
Entgegen der Darstellung der Antragstellerin stellt ein Aufnahme- und Wiederbelegungsstopp auch keine (Teil-)Untersagung des Betriebs dar (vgl. hierzu: VG Lüneburg, Urt. v. 12.12.2017 - 4 A 639/16 -, juris Rn 42 mwN). Von einer solchen Maßnahme (§ 13 NuWG) hat der Antragsgegner aus Gründen der Verhältnismäßigkeit ausdrücklich abgesehen. Vielmehr ermöglicht der Aufnahme- und Wiederbelegungsstopp (zunächst) gerade die Fortführung des Betriebs.
3.
Soweit der Antragsgegner für die Nichtbefolgung der Anordnung in Ziffer 1. ein Zwangsgeld angedroht hat, ist diese Zwangsgeldandrohung rechtswidrig; hinsichtlich der Ziffer 2. ist sie rechtmäßig.
Gemäß § 70 Abs. 1 des Niedersächsischen Verwaltungsvollstreckungsgesetzes (NVwVG) i.V.m. § 64 Abs. 1 NPOG kann ein Verwaltungsakt, der auf die Vornahme einer Handlung oder auf Duldung oder Unterlassung gerichtet ist, mit Zwangsmitteln - u.a. durch Zwangsgeld (§§ 65, 67 NPOG) - durchgesetzt werden, wenn er unanfechtbar ist oder wenn ein Rechtsbehelf keine aufschiebende Wirkung hat. Zwangsmittel sind gemäß § 70 Abs. 1 NPOG zuvor anzudrohen. Der betreffenden Person ist in der Androhung zur Erfüllung der Verpflichtung eine angemessene Frist zu setzen.
Diese Voraussetzungen liegen hinsichtlich der Androhung, die sich auf die Anordnung unter Ziffer 1. bezieht, nicht vor, weil insoweit mit dem vorliegenden Beschluss die aufschiebende Wirkung der Klage angeordnet worden ist. Hinsichtlich der Anordnung unter Ziffer 2. liegen die Voraussetzungen hingegen vor. Ermessensfehler sind insoweit nicht erkennbar.
4.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 VwGO.
Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf §§ 39 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 des Gerichtskostengesetzes und erfolgt in Anlehnung an die Ziffern 1.5 Satz 1 sowie 1.7.2 Satz 1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit.
Hinweis:
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 11 NuWG
§ 13 NuWG
§ 14 NuWG
§ 5 NuWG
§ 10 NuWG
§ 5 Abs. 2 Nr. 1, 4 NuWG
§ 5 Absatz 2 Nr. 1, 4, Nr. 5 NuWG
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO
§ 64 Abs. 4 Satz 1 NPOG
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 11 Abs. 1 Satz 1 NuWG
§ 10 Abs. 1 Satz 1 NuWG
§ 17 Abs. 1 NuWG
§ 17 Abs. 2 NuWG
§ 5 Abs. 2 Nr. 1 NuWG
§ 5 Abs. 2 Nr. 4 NuWG
§ 5 Abs. 2 Nr. 5 NuWG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 64 Abs. 1 NPOG
§ 70 Abs. 1 NPOG
§ 155 Abs. 1 VwGO
§ 35 des Infektionsschutzgesetzes
§ 43 des Infektionsschutzgesetzes
§ 39 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 des Gerichtskostengesetzes

Zitierte Entscheidungen: 4 A 639/16
6 S 239/13
12 A 2630/17
1 M 235/16
B 10 K 20.63