Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2007-08-28, Aktenzeichen 15 A 2168/07
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2007:0828.15A2168.07.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Der Beklagte trägt die Kosten des Antragsverfahrens.
Der Streitwert wird für das Antragsverfahren auf 40.792,07 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag hat keinen Erfolg, weil die geltend gemachten Zulassungsgründe nicht vorliegen.
Der Zulassungsgrund ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -) ist nicht gegeben. Der Beklagte hat keinen tragenden Rechtssatz und keine entscheidungserhebliche Tatsachenfeststellung des angegriffenen Urteils mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt.
Zu Recht hat das Verwaltungsgericht angenommen, dass es an einer Rechtsgrundlage dafür fehlt, die in Rede stehenden Entgelte für Dienstleistungen des Zweckverbands durch Verwaltungsakt festzusetzen. Ob der Vorbehalt des Gesetzes zur Geltendmachung einen Forderung eine - wenngleich nicht ausdrückliche - gesetzliche Ermächtigung zum Handeln gerade in Form eines Verwaltungsaktes erfordert (Handlungsformermächtigung),
bejahend Kopp/Ramsauer, VwVfG, 9. Aufl., § 35, Rn. 11; Ziekow, VwVfG, § 35 Rn. 14; a. A. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 16. Aufl., § 10 Rn. 5 ff.; vgl. auch OVG NRW, Beschluss vom 16. Oktober 2002 - 15 B 1355/02 -, NVWBl. 2003, 104 (105) zur Verwaltungsaktsbefugnis aus der Ermächtigung, eine öffentlich-rechtliche Einrichtung zu betreiben,
bedarf hier keiner Klärung. Denn weder besteht eine zumindest konkludente Ermächtigung zur Erhebung der Entgelte durch Verwaltungsakt, noch kann auf eine solche Ermächtigung hier verzichtet werden.
Das Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit (GkG) gibt für eine Ermächtigung zum Erlass von Leistungsbescheiden für die in Rede stehenden Entgelte nichts her. Ein Zweckverband ist zum einen hinsichtlich seiner Aufgabenerfüllung dazu ermächtigt, die Befugnisse wahrzunehmen, die auf ihn übergegangen sind (§ 6 Abs. 1 GkG). Hier geht es um Dienstleistungen für die Verbandsmitglieder im Rahmen der technikunterstützten Informationsverarbeitung (§ 3 Abs. 1 Satz 1 der Satzung des Zweckverbandes "Kommunales Rechenzentrum N. -S. /M. " - Satzung -). Der Zweckverband nimmt somit keine nach außen auf den Bürger gerichtete Verwaltungstätigkeit wahr, sondern erledigt Aufgaben des gemeindeinternen Geschäftsbetriebs, wie es etwa ein Gemeindeamt "Datenverarbeitung" täte. Aus dieser Aufgabe ergibt sich somit keine Ermächtigung zum Erlass von Verwaltungsakten.
Mit den streitigen Entgelten soll der Aufwand des Zweckverbandes beglichen werden. Dazu erteilt § 19 GkG die Ermächtigung, Abgaben durch Umlagebescheid (§ 19 Abs. 1 Satz 1 GkG) oder durch Gebühren und Beiträge in Anwendung des Kommunalabgabengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (§ 19 Abs. 3 Satz 1 GkG) zu erheben. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend und vom Beklagten nicht substantiiert angegriffen festgestellt hat, handelt es sich bei den in Rede stehenden Entgelten nicht um diese Abgaben.
Eine Ermächtigung zur Erhebung sonstiger Abgaben durch Leistungsbescheid sieht § 19 GkG nicht vor. Die Regelung in § 19 Abs. 3 Satz 2 GkG, dass eine Steuererhebung durch den Zweckverband ausgeschlossen ist, stellt nur klar, dass sich die Ermächtigung zur Erhebung von Abgaben nach dem Kommunalabgabengesetz in § 19 Abs. 3 Satz 1 GkG nicht auf die Steuererhebung nach § 3 KAG NRW erstreckt. Eine Schlussfolgerung im Umkehrschluss, dass die Erhebung jedweder sonstiger Formen von Abgaben außer Steuern zulässig sei, kann aus § 19 Abs. 3 Satz 2 GkG nicht gefolgert werden. Dies kann schon wegen der völligen Unbestimmtheit, welche sonstigen Abgaben erfasst sein sollen, nicht angenommen werden.
Auch § 19 Abs. 1 Satz 1 GkG, der den Zweckverband zur Umlageerhebung ermächtigt, gewährt mit seinem Nebensatz "soweit seine sonstigen Erträge die entstehenden Aufwendungen nicht decken" keine Befugnis zum Erlass von Leistungsbescheiden der in Rede stehenden Art. Der Regelung, die alleine den Umfang des Umlagerechts der Höhe nach begrenzt, kann nur entnommen werden, dass der Zweckverband Erträge neben solchen aus der Umlage haben kann, etwa die in Abs. 3 der Vorschrift genannten Gebühren und Beiträge, aber auch solche aus sonstigen Mittelzuflüssen wie etwa privaten Entgelten, Zuwendungen und Ähnlichem.
Schließlich ermächtigt auch die Satzung nicht zur Erhebung von Entgelten durch Bescheid. § 20 Satz 1 der Satzung spricht unter der Überschrift "Finanzierung" davon, dass der Zweckverband die benötigten Mittel durch "Entgelte für seine Leistungen" "erwirtschaftet". Die Entgelte werden nach Satz 2 der Vorschrift durch den Verwaltungsrat festgesetzt. Die Verwendung der Begriffe Entgelte und erwirtschaften legen nahe, dass sich der Zweckverband nicht hoheitlich durch Erhebung öffentlich-rechtlicher Abgaben, sondern durch privatrechtliche Entgelte finanziert. Die in Satz 2 der Vorschrift genannte Festsetzung der Entgelte bezieht sich nicht auf die Durchsetzung der jeweiligen Entgelte - die hier auch durch den Verbandsvorsteher, nicht durch den Verwaltungsrat erfolgte -, sondern auf die Festsetzung der Preisliste. Jedenfalls kann § 20 der Satzung nicht entnommen werden, dass eine einseitige Festsetzung von Abgaben durch Verwaltungsakt ermöglicht werden soll. Angesichts dessen sind die Ausführungen des Verwaltungsgerichts auf S. 14 des angegriffenen Urteils, dass die Satzung eine solche Regelung nicht treffen dürfe, nicht entscheidungstragend und können daher die Zulassung nicht rechtfertigen.
Liegt somit eine normative Ermächtigung zum Erlass von Leistungsbescheiden der angegriffenen Art weder ausdrücklich noch konkludent vor, so gibt es auch keine Gesichtspunkte, die - sollte eine normative Ermächtigung nicht ohnehin erforderlich sein - es erlauben könnten, dem Beklagten die Erhebung der Entgelte durch Leistungsbescheid auch ohne eine solche Ermächtigung zuzugestehen. Dies wird für Konstellationen bejaht, in denen die Beziehungen der Beteiligten von einem Über- und Unterordnungsverhältnis (wie etwa im Beamtenrecht) geprägt sind oder bei denen es um die Rückabwicklung von bereits durch Verwaltungsakt geregelten Beziehungen geht (Kehrseitentheorie).
Vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 9. Aufl., § 35, Rn. 11.
Soweit eine gesetzliche Handlungsformermächtigung verneint wird, wird die Verwaltungsaktsbefugnis aus dem obrigkeitlichen Verhältnis zwischen Staat und Bürger abgeleitet.
Vgl. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 16. Aufl., § 10 Rn. 5.
Diese Gesichtspunkte tragen hier nicht: Das Verhältnis der Klägerin zum Zweckverband ist geprägt durch eine entgeltliche Dienstleistungsbeziehung entsprechend dem Gleichordnungsverhältnis zwischen einem Dienstleister und seinem Kunden, das weder speziell durch einen hier rückabzuwickelnden Verwaltungsakt noch allgemein obrigkeitlich geregelt ist.
Auch der Zulassungsgrund grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) ist nicht gegeben. Die als grundsätzlich aufgeworfene Frage, ob § 19 Abs. 1 GkG den Zweckverband ermächtige, auch die sonstigen Erträge im Wege eines Verwaltungsaktes von seinen Mitgliedern zu erheben, ist in einem durchzuführenden Berufungsverfahren nicht klärungsbedürftig. Wie oben ausgeführt ist dies ohne weiteres zu verneinen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über den Streitwert ergibt sich aus §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 3 des Gerichtskostengesetzes.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 19 GkG
§ 3 KAG NRW
§ 124 Abs. 2
Nr. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 6 Abs. 1 GkG
§ 19 Abs. 1 Satz 1
GkG
§ 19 Abs. 3 Satz 1 GkG
§ 19 Abs. 3 Satz 2 GkG
§ 19 Abs. 1 Satz 1 GkG
§ 124 Abs. 2
Nr. 3 VwGO
§ 19 Abs. 1
GkG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 3 des Gerichtskostengesetzes

Zitierte Entscheidungen: 15 B 1355/02