Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-01-28, Aktenzeichen 7 D 35/03.NE
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2005:0128.7D35.03NE.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich gegen die zwischenzeitlich aufgehobene Satzung der Antragsgegnerin über die Veränderungssperre Nr. 02/2003 für den Geltungsbereich des Bebauungsplanes "Windkraftvorranggebiet COE 09" der Antragsgegnerin.
Die Veränderungssperre erfasste einen Bereich nördlich der Kernstadt E. , der nordwestlich der Bundesautobahn A 43 und nordöstlich der Bundesstraße B 474 liegt. Für die Errichtung von drei Windkraftanlagen, die im Geltungsbereich der Veränderungssperre auf den Grundstücken Gemarkung E. -Kirchspiel, Flur 103, Flurstücke 9, 11 und 12 errichtet werden sollen, hatte die Antragstellerin unter dem 18. Juni 2002 beim Staatlichen Umweltamt Münster die Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung beantragt. Dieser Antrag wurde mit Bescheid vom 10. Juli 2003 unter Hinweis auf die hier strittige Veränderungssperre abgelehnt. Über den hiergegen erhobenen Widerspruch der Antragstellerin ist bislang nicht entschieden.
Dem Erlass der strittigen Veränderungssperre liegt folgende Vorgeschichte zugrunde:
Der Gebietsentwicklungsplan Regierungsbezirk N. - Teilabschnitt N1. - enthält in seinem Teil 3 den vom Bezirksplanungsrat N. am 9. Juni 1997 aufgestellten sachlichen Teilabschnitt "Eignungsbereiche für erneuerbare Energien/Windkraft" (im Nachfolgenden "GEP" genannt). Die Bekanntmachung der Genehmigung des GEP erfolgte am 12. November 1998 (GV. NRW. S. 606). In den Jahren 1998 und 1999 wurde er ergänzt.
Der GEP stellt für die Gemeinden des Münsterlands 119 Bereiche mit Eignung für die Nutzung erneuerbarer Energien - Windkraft (im Nachfolgenden "Eignungsbereiche" genannt) zeichnerisch dar. Sie erfassen Flächen von insgesamt ca. 23.500 ha und sollen die Installierung von ca. 1.200 Windkraftanlagen der 1,5 MW-Klasse ermöglichen. Im Stadtgebiet der Antragsgegnerin liegen die Eignungsbereiche COE 07 (Größe: 630 ha), COE 09 (Größe: 150 ha), COE 10 (Größe: 60 ha) und COE 11 (Größe: 380 ha), wobei der Eignungsbereich COE 07 nur zu rd. einem Drittel im Stadtgebiet der Antragsgegnerin und im Übrigen im Gebiet der Stadt Coesfeld liegt.
Nach Nr. 1 der textlichen Darstellungen des GEP hat sich zur Verwirklichung der landesplanerisch angestrebten Konzentration der Raumnutzungen die Planung und Errichtung von Windkraftanlagen grundsätzlich auf den Flächen zu vollziehen, die als Eignungsbereiche zeichnerisch dargestellt sind. Um eine günstige Energieausbeute innerhalb der Eignungsbereiche durch optimierte räumliche Zuordnung der einzelnen Windkraftanlagen untereinander zu gewährleisten, sollen die landesplanerischen Eignungsbereiche und die betreffenden Kompensationsmaßnahmen nach Nr. 4 der textlichen Darstellungen in der Regel durch ergänzende Festsetzungen im Rahmen der Bauleitplanung konkretisiert werden. In den Erläuterungen zum GEP finden sich insbesondere Aussagen über die mit dem GEP verfolgten Zielsetzungen (Nrn. 9 - 11), über die ihm zugedachte Konzentrationswirkung (Nr. 11a), über die bei der Aufstellung des GEP abwägend berücksichtigten Ziele und Kriterien (Nrn. 19 - 31) sowie zu den Möglichkeiten der Konkretisierung des GEP durch gemeindliche Flächennutzungspläne und Bebauungspläne (Nrn. 12, 33 - 36).
Auf Grund der Ausführungen im GEP wurde bei der Antragsgegnerin wie in den anderen Gemeinden des Münsterlandes zunächst kein Anlass gesehen, die Nutzung der Windenergie auch durch die gemeindliche Bauleitplanung zu steuern. Man ging davon aus, dass die dargestellten Eignungsbereiche entsprechend den Darlegungen in Nr. 11a der Erläuterungen eine Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB auch für einzelne gewerbliche (nicht-landwirtschaftliche) Windkraftanlagen außerhalb der Eignungsbereiche entfalteten. Als sich eine Änderung des einschlägigen ministeriellen Windenergieerlasses für das Land Nordrhein-Westfalen mit dem Inhalt abzeichnete, dass von einer Raumbedeutsamkeit von Windenergieanlagen erst bei der Errichtung von drei (nahe beieinander liegenden) Anlagen auszugehen sei, wurde bei der Antragsgegnerin nunmehr ein Bedarf gesehen, auch die Errichtung einzelner Windkraftanlagen über den Flächennutzungsplan durch Festlegung von Konzentrationszonen mit Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zu steuern. In der hierzu einschlägigen Beschlussvorlage BA 085-01 vom 29. März 2001 heißt es u.a.:
"Die Darstellung der Windeignungsbereiche und das damit einhergehende Vorgehen seitens der Bezirksregierung N. sowie auch die Definition der Raumbedeutsamkeit von Windenergieanlagen haben dazu geführt, dass die Stadt E. , wie im Übrigen nahezu alle Kommunen im N1. , eine Darstellung von Konzentrationszonen für die Windenergienutzung in ihrem Flächennutzungsplan bislang nicht für erforderlich ansah, da die Regelungstiefe des Gebietsentwicklungsplanes fast alle Windenergieanlagen erfasste."
Am 16. Mai 2002 beschloss die Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin, das Verfahren zur 43. Änderung des Flächennutzungsplans "Vorrangflächen für Windenergienutzung" (im Nachfolgenden "43. FNP-Änderung" genannt) einzuleiten. In der hierfür maßgeblichen Vorlage BA 131/2002 heißt es u.a., die Stadt mache mit der Darstellung von Vorrangflächen im Flächennutzungsplan von der gesetzlich eingeräumten Möglichkeit Gebrauch, über den GEP hinaus die Ansiedlung von Windenergieanlagen hinsichtlich ihrer Lage und Anzahl zu steuern. Des Weiteren ließ die Antragsgegnerin von der u. GmbH die Untersuchung "Ermittlung von Vorrangflächen für die Nutzung der Windenergie auf dem Gebiet der Stadt E. " (im Nachfolgenden "u.-Untersuchung" genannt) erstellen. Diese kam im August 2002 zu dem Ergebnis, dass im Stadtgebiet insgesamt neun potentielle Vorrangflächen vorhanden seien, von denen drei als besonders günstig und damit als geeignete potentielle Vorrangflächen anzusehen seien. Die in der Untersuchung als potentielle Vorrangflächen bezeichneten Bereiche liegen weit überwiegend nicht in den im GEP dargestellten Eignungsbereichen. Als wesentliche Ursache für diese Abweichung von den GEP-Darstellungen wird in der Untersuchung insbesondere die Berücksichtigung von Vorsorgeabständen zu Einzelgehöften und anderen Nutzungen angeführt.
Nach Vorlage der u.-Untersuchung befasste sich die Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin am 10. Oktober 2002 unter zwei Tagesordnungspunkten mit ihrer weiteren die Steuerung von Windenergieanlagen betreffenden Bauleitplanung. Der Tagesordnungspunkt 6 bezog sich auf die Darstellung von Vorrangflächen zur Nutzung der Windenergie im Rahmen der 43. FNP-Änderung. Hierzu fasste die Stadtverordnetenversammlung auf der Grundlage der Vorlage UW 247/2002 einen Beschluss darüber, welches Konzept im weiteren Verfahren der 43. FNP-Änderung konkretisiert werden sollte. Unter dem Tagesordnungspunkt 6a beschloss sie auf der Grundlage der Vorlage SV 283/2002 ferner, Verfahren für die Neuaufstellung von Bebauungsplänen für die Windkraftvorranggebiete COE 07, COE 09, COE 10 und COE 11 einzuleiten. Die konkret beschlossenen Geltungsbereiche der vier Gebiete für die Bebauungspläne umfassen jeweils die entsprechenden Eignungsbereiche des GEP und greifen über sie hinaus. Die vier Aufstellungsbeschlüsse für die Bebauungspläne wurden am 17. Oktober 2002 öffentlich bekannt gemacht.
Nachdem am 18. März 2003 bezüglich der 43. FNP-Änderung eine Bürgerbeteiligung durchgeführt worden war, beschloss die Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin am 10. April 2003 schließlich vier Satzungen über Veränderungssperren für die vier Bebauungsplanbereiche, für die am 10. Oktober 2002 Aufstellungsbeschlüsse gefasst worden waren, mithin auch die hier strittige Satzung. Die diesen Satzungsbeschlüssen zugrunde liegende Vorlage BA 92/2003 verweist hinsichtlich der Ziele und Zwecke der Planung auf die Vorlage SV 283/2002 zur Sitzung vom 10. Oktober 2002, die ihrerseits auch die Vorlage UW 247/2002 in Bezug nimmt. Die Satzungen über die Veränderungssperren wurden am 17. April 2003 öffentlich bekannt gemacht.
Nach Erlass der Veränderungssperren nahmen die Planungen der Antragsgegnerin folgende Entwicklung:
Im Verfahren zur 43. FNP-Änderung kam die Antragsgegnerin schließlich zu dem Ergebnis, dass die im GEP dargestellten Eignungsbereiche COE 09, COE 10 und COE 11 aus der Sicht der Stadt für eine Windkraftnutzung nicht geeignet seien. Mit der 43. FNP-Änderung wurde lediglich für einen Teil des Bereichs COE 07 eine Vorrangfläche für Windenergie mit einer Begrenzung der Höhe der Anlagen auf 145 m vorgesehen, deren Auswahl im Erläuterungsbericht vom 10. Februar 2004 näher erläutert wurde. Bezüglich dieser Änderung des Flächennutzungsplans teilte die Bezirksregierung N. der Antragsgegnerin im Verfahren nach § 20 LPlG mit Verfügung vom 5. März 2004 mit, die beabsichtigte Ausweisung der Vorrangfläche COE 07 für die Windenergienutzung im Flächennutzungsplan der Antragsgegnerin sei mit den Zielen der Raumordnung und Landesplanung vereinbar. Ein Zielabweichungsverfahren nach § 19a LPlG wurde nicht durchgeführt. Die 43. FNP- Änderung wurde mit dem genannten Inhalt genehmigt und bekannt gemacht.
Die hier strittige Veränderungssperre für den Geltungsbereich des Bebauungsplans "Windkraftvorranggebiet COE 09" wurde mit Satzung der Antragsgegnerin vom 29. Juli 2004 aufgehoben. Die Aufhebungssatzung wurde am 3. August 2004 bekannt gemacht.
Die Antragstellerin hat am 19. Mai 2003 den vorliegenden Normenkontrollantrag gestellt, mit dem sie zunächst beantragt hat, die strittige Satzung über die Veränderungssperre für nichtig zu erklären. Nach Aufhebung der Satzung hat sie ihr Begehren dahin umgestellt, dass sie nunmehr die Feststellung begehrt, die Satzung über die Veränderungssperre sei ungültig gewesen.
Zur Begründung trägt die Antragstellerin insbesondere vor:
Der nunmehr gestellte Feststellungsantrag sei nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung auch im Normenkontrollverfahren zulässig. Der immissionsschutzrechtliche Genehmigungsantrag sei unter Hinweis auf die Veränderungssperre abgelehnt worden. Die Veränderungssperre habe jedenfalls eine erhebliche Verzögerung des Genehmigungsverfahrens bewirkt. Insoweit seien ihr erhebliche Schäden entstanden, die sie im Regresswege geltend machen wolle. Die hierfür maßgeblichen Rechtsgrundlagen ergäben sich aus den Grundsätzen der Amtshaftung und des enteignungsgleichen Eingriffs sowie aus § 39 OBG. Eine Entschädigungsklage sei jedenfalls nicht offensichtlich aussichtslos.
Der Antrag sei auch begründet. Die Veränderungssperre sei aus mehreren Gründen ungültig gewesen.
Die Planung, die mit der Veränderungssperre habe gesichert werden sollen, verstoße gegen § 1 Abs. 4 BauGB. Die Festsetzungen des GEP zu den Eignungsbereichen seien als Ziele der Raumordnung festgelegt worden. Insoweit könne entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin nicht zwischen einer dem GEP zukommenden Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB einerseits und einer Bindungswirkung für die gemeindliche Planung nach § 1 Abs. 4 BauGB differenziert werden, insbesondere könne dieselbe Planung nicht im Hinblick auf § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB als Ziel der Raumordnung und im Hinblick auf § 1 Abs. 4 BauGB als bloßer Grundsatz der Raumordnung angesehen werden. Die der Gemeinde im Rahmen des Anpassungsgebots nach § 1 Abs. 4 BauGB zustehenden Gestaltungsmöglichkeiten ließen es nicht zu, im GEP festgelegte Eignungsgebiete schlicht "wegzuplanen". Nichts anderes sei aber beabsichtigt gewesen und letztlich auch geschehen. Insoweit treffe auch die zur 43. FNP-Änderung im Verfahren nach § 20 LPlG abgegebene Stellungnahme der Bezirksregierung vom 5. März 2004 nicht zu. Bei der Streichung der Eignungsbereiche COE 09, COE 10 und COE 11 im Rahmen der Flächennutzungsplanung habe es sich um eine Änderung der Vorgaben des GEP gehandelt, so dass zumindest ein Zielabweichungsverfahren nach § 19a LPlG habe durchgeführt werden müssen. Das sei jedoch nicht geschehen.
Bei Erlass der Veränderungssperre seien die mit der Bebauungsplanung verfolgten Planabsichten auch nicht in dem nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung erforderlichen Ausmaß konkretisiert gewesen. Es hätten keine positiven Planungsziele und auch kein schlüssiges Plankonzept vorgelegen. Die insoweit für die Planungsziele einschlägige Vorlage SV 283/2002 habe alles offen gelassen. Die Planung sei unzulässigerweise von Anfang an daran ausgerichtet gewesen, nur ein solches absolutes Minimum an Windenergienutzung zuzulassen, welches man meinte, überhaupt noch verantworten zu können. Dies werde durch den weiteren Planungsablauf bestätigt.
Der Sache nach sei die Aufstellung der Bebauungspläne eine Scheinplanung gewesen und nur beschlossen worden, um gegenüber Zulassungsanträgen Reaktionen in Form der Veränderungssperre bzw. Zurückstellung zu ermöglichen. Mit den Aufstellungsbeschlüssen für Bebauungspläne und den daran anknüpfenden Veränderungssperren habe nur die Flächennutzungsplanung gesichert werden sollen. Das sei nicht zulässig.
Die Planung, die mit der Veränderungssperre habe gesichert werden sollen, sei auch widersprüchlich gewesen. Die uventus-Untersuchung sei zu dem Ergebnis gekommen, dass von den GEP-Flächen keine im Flächennutzungsplan ausgewiesen werden könne. Die Entscheidung, die Ausweisung von Vorrangzonen im Flächennutzungsplan auf die im GEP dargestellten Bereiche zu beschränken, sei daher widersprüchlich und bedeute, dass sich die Planung auf ungeeignete Flächen fokussiert habe. Widersprüchlich sei die Flächennutzungsplanung auch deshalb, weil sie Bereiche habe ausschließen sollen, die unter Aspekten des Immissionsschutzes bedenklich seien. Genau dies treffe für die von ihr - der Antragstellerin - geplanten Anlagestandorte jedoch nicht zu, weil insoweit das Staatliche Umweltamt keine Bedenken unter Aspekten des Immissionsschutzes gehabt habe.
Die Antragstellerin beantragt,
festzustellen, dass die Satzung der Antragsgegnerin über die Veränderungssperre 02/2003 für den Geltungsbereich des Bebauungsplanes "Windkraftvorranggebiet COE 09" ungültig war.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Sie trägt insbesondere vor, gegen den nunmehr gestellten Feststellungsantrag bestünden keine grundsätzlichen prozessualen Bedenken. Der Antrag sei jedoch nicht begründet. Gründe für eine Ungültigkeit der strittigen Satzung lägen nicht vor.
Die Gründe für den Erlass der Veränderungssperren und die Ziele der zu sichernden Planung ergäben sich aus der Vorlage BA 92/2003 in Verbindung mit der Vorlage SV 283/2002. Hiernach habe sie - die Antragsgegnerin - mit den Bebauungsplänen das Ziel verfolgt, Einfluss auf die Zahl, Lage, Höhe und Gestaltung der Windkraftanlagen auf der Basis des nunmehr vorliegenden Windenergiegutachtens zu nehmen. Diese Planungsüberlegung, die sie sich schon bei Erlass der Veränderungssperren zu Eigen gemacht habe, genüge den Anforderungen der Rechtsprechung und stelle keine unzulässige Verhinderungsplanung dar. Der GEP schließe gemeindliche Planungsaktivitäten bezüglich der Eignungsgebiete nicht aus. Er lasse nach Nr. 4 der textlichen Darstellungen und Nr. 12 der Erläuterungen eine konkretisierende Bauleitplanung zu. Hierfür habe auch ein Bedarf bestanden, weil der GEP große Unsicherheiten ausgelöst habe. Im Übrigen könne der GEP auch geändert werden. Der zu sichernden Planung habe auch ein Gesamtkonzept entsprechend den Anforderungen der Rechtsprechung zugrunde gelegen. So habe das Ergebnis einer flächendeckenden Untersuchung vorgelegen.
Die Flächennutzungsplanung verstoße auch nicht gegen § 1 Abs. 4 BauGB trotz des Wegfalls von Eignungsbereichen des GEP. Die Anfrage nach § 20 LPlG sei positiv beschieden worden. Der Inhalt des Flächennutzungsplans sei damit regionalplanerisch abgestimmt, unabhängig davon, ob er 1, 2, 3 oder 4 Vorrangzonen enthalte. Im Übrigen liege auch deshalb keine Verletzung der Anpassungspflicht nach § 1 Abs. 4 BauGB vor, weil bei dem GEP zu differenzieren sei zwischen seiner Außenwirkung im Sinne einer Steuerung der Zulässigkeit von Windkraftanlagen nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB und seiner Innenwirkung im Sinne einer Bindung nach § 1 Abs. 4 BauGB. Ein GEP könne, auch wenn er eine Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB entfalten solle, im Hinblick auf § 1 Abs. 4 BauGB bloße Grundsätze der Raumordnung normieren. Insoweit hänge der Charakter einer GEP-Darstellung als Ziel oder Grundsatz der Raumordnung nicht von ihrem Wortlaut, sondern von ihrem Inhalt ab. Allerdings sei ein Vorranggebiet als Ziel der Raumordnung und ein Vorbehaltsgebiet als Grundsatz der Raumordnung anzusehen. Bei Eignungsgebieten komme es hingegen auf die konkrete Prüfung des GEP an. Insoweit besage etwa Nr. 33 der Erläuterungen zum hier betroffenen GEP nur, dass die Gemeinden Konzentrationszonen ausweisen könnten, nicht hingegen, dass sie solche ausweisen müssten. Zu berücksichtigen sei auch, dass der hier betroffene GEP aus dem Jahr 1997 stamme. Seinerzeit seien die Definitionen des § 7 Abs. 4 ROG in der Fassung des BauROG noch nicht maßgeblich gewesen. Es bestünden Bedenken, dass der hier betroffene GEP abschließend abgewogene textliche und zeichnerische Festlegungen im Sinne der zu Zielen der Raumordnung ergangenen höchstrichterlichen Rechtsprechung enthalte. Er gebe keine Grundlage dafür, Eignungsbereiche als Vorranggebiete anzusehen, in denen jede andere Nutzung zu unterbleiben habe. Auch der Vortrag der Antragstellerin gebe nichts dafür her, dass die Eignungsbereiche des GEP als Ziel im Sinne von § 1 Abs. 4 BauGB zu qualifizieren seien.
Auch im Übrigen seien weder die Veränderungssperren noch der zwischenzeitlich beschlossene Flächennutzungsplan ungültig. Die flächendeckende Untersuchung habe nur wenige potentielle Vorrangflächen mit einer Mindestgröße von jeweils 20 ha für drei Windkraftanlagen ergeben. Dies sei die Folge einer Berücksichtigung der immissionsschutzrechtlichen Vorsorgeabstände von 300 m, die auf der Ebene des GEP nicht geprüft worden seien. Im Hinblick auf den weiten Wirkungskreis der heute üblichen Windkraftanlagen von 1,5 MW Leistung würde der Landschaftsraum überfrachtet. Dies sei planerisch nicht gewollt gewesen und habe durch den Flächennutzungsplan und die Bebauungspläne verhindert werden sollen. Die Planung habe die münsterländische Parklandschaft möglichst weitgehend erhalten sollen. Im Bereich COE 07 bestehe bereits ein Windpark enormen Ausmaßes für münsterländische Verhältnisse, so dass es sich angeboten habe, diesen ggf. auszubauen und andere Bereiche freizuhalten.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der von der Antragsgegnerin vorgelegten Aufstellungsvorgänge und sonstigen Unterlagen ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag ist mit dem nunmehr von der Antragstellerin verfolgten Feststellungsbegehren zulässig.
In der Rechtsprechung ist anerkannt, dass ein Antragsteller dann, wenn eine Veränderungssperre nach § 14 BauGB (früher: § 14 BBauG) während der Anhängigkeit eines nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO zulässigen Antrags auf Feststellung ihrer Unwirksamkeit (früher: Nichtigkeit) außer Kraft tritt, die Feststellung begehren kann, dass die Veränderungssperre ungültig war.
Vgl.: BVerwG, Beschluss vom 2. September 1983 - 4 N 1.83 -, BRS 40 Nr. 99.
So liegt der Fall hier.
Die Antragstellerin hat ihren gegen die Veränderungssperre für den Geltungsbereich des Bebauungsplans "Windkraftvorranggebiet COE 09" (im Nachfolgenden "Veränderungssperre COE 09" genannt) gerichteten Normenkontrollantrag am 19. Mai 2003, rd. einen Monat nach Bekanntmachung der Veränderungssperre COE 09, gestellt. Dass dieser Antrag zulässig war, weil die Veränderungssperre einem von der Antragstellerin geltend gemachten Anspruch auf Zulassung der von ihr zur (immissionsschutzrechtlichen) Genehmigung gestellten drei Windkraftanlagen entgegenstand, steht außer Streit. Dies unterliegt auch keinem Zweifel.
Einen Normenkontrollantrag nach § 47 VwGO - auch gegen eine als Satzung erlassene Veränderungssperre - kann nicht nur der Eigentümer des betreffenden Grundstücks zulässigerweise stellen, sondern auch derjenige, der eine Baugenehmigung oder - wie hier - immissionsschutzrechtliche Genehmigung für ein Vorhaben beantragt hat, deren Erteilung die Satzung entgegengehalten wird.
Vgl. zur Antragsbefugnis eines Bauantragstellers, einen Normenkontrollantrag gegen einen Bebauungsplan zu stellen: BVerwG, Beschluss vom 18. Mai 1994 - 4 NB 27.93 -, BRS 56 Nr. 31.
Die Veränderungssperre COE 09 ist auch während des anhängigen Normenkontrollverfahrens außer Kraft getreten. Die Antragsgegnerin hat sie mit ihrer am 3. August 2004 bekannt gemachten Satzung vom 29. Juli 2004 ausdrücklich aufgehoben.
Der Zulässigkeit des nunmehr verfolgten Feststellungsbegehrens könnte allenfalls entgegenstehen, dass der Antragstellerin ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung fehlt.
Vgl.: BVerwG, Beschluss vom 2. September 1983 - 4 N 1.83 -, BRS 40 Nr. 99 und Urteil vom 11. April 2002 - 7 CN 1.02 -, DVBl 2002, 1127.
Ein solches Feststellungsinteresse kann sich namentlich daraus ergeben, dass die begehrte Feststellung präjudizielle Wirkung für die Frage der Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit eines auf die Norm gestützten behördlichen Verhaltens und damit für in Aussicht genommene Entschädigungs- oder Schadensersatzansprüche haben kann. Dabei hat das Normenkontrollgericht allerdings nicht in eine eingehende Untersuchung der Begründetheit der vom Antragsteller beabsichtigten Entschädigungs- oder Schadensersatzklage einzutreten; dies ist Sache des mit der etwaigen Klage angerufenen Zivilgerichts. Ein berechtigtes Interesse an der beantragten Feststellung besteht vielmehr nur dann nicht, wenn sie der Vorbereitung einer Klage dient, die offensichtlich aussichtslos ist.
So ausdrücklich: BVerwG, Beschluss vom 2. September 1983 - 4 N 1.83 -, BRS 40 Nr. 99.
Von Letzterem kann hier keine Rede sein. Die Veränderungssperre COE 09 war Anlass zur Ablehnung des Genehmigungsantrags der Antragstellerin. Ohne die Veränderungssperre hätten der Genehmigung bis zum Inkrafttreten der 43. FNP- Änderung, deren Wirksamkeit hier offen bleiben kann, öffentliche Belange im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB nicht entgegen gehalten werden können, da die Standorte der zu genehmigenden Anlagen innerhalb des im GEP dargelegten Eignungsbereichs COE 09 lagen. Dafür, dass der Genehmigungsantrag im Übrigen offensichtlich aussichtslos war, liegen keine Anhaltspunkte vor. Schadensersatzforderungen der Antragstellerin kommen selbst dann in Betracht, wenn der Antragstellerin künftig die begehrte immissionsschutzrechtliche Genehmigung, über die noch nicht abschließend entschieden ist, erteilt werden sollte, weil die Veränderungssperre dann jedenfalls zu einer Verzögerung mit eventuellen Einbußen an Einspeisungsvergütungen geführt hat. Sie erscheinen damit jedenfalls nicht als von vornherein ausgeschlossen. Zu Recht räumt die Antragsgegnerin daher ein, dass gegen den Feststellungsantrag keine grundsätzlichen prozessualen Bedenken bestünden.
Das Feststellungsbegehren ist jedoch nicht begründet. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin liegen keine Gründe dafür vor, dass die Veränderungssperre COE 09 ungültig war.
Die Antragsgegnerin war nicht etwa von vornherein gehindert gewesen, mit der Aufstellung der 43. FNP-Änderung einerseits und der Aufstellung von Bebauungsplänen für die Eignungsbereiche COE 07, COE 09, COE 10 und COE 11 andererseits parallel sowohl eine Flächennutzungsplanung als auch eine Bebauungsplanung zu betreiben, die beide auf die Steuerung der nach § 35 Abs. 1 Nr. 6 BauGB im Außenbereich privilegierten Windkraftanlagen abzielen, und die entsprechende Bebauungsplanung - hier für den Bereich COE 09 - mit einer Veränderungssperre zu sichern.
Insoweit ist allerdings zunächst klarzustellen, dass von dem Instrument der Veränderungssperre nach § 14 BauGB nur dann Gebrauch gemacht werden darf, wenn es um die Sicherung der Aufstellung eines Bebauungsplans geht. Die Veränderungssperre ist hingegen kein zulässiges Instrument, die Aufstellung oder Änderung eines Flächennutzungsplans zu sichern. Die zwischenzeitlich gegen- standslos gewordene Regelung des § 245 b Abs. 1 Satz 1 BauGB sah nur vor, dass die Baugenehmigungsbehörde auf Antrag der Gemeinde die Entscheidung über die Zulässigkeit von Windenergieanlagen bis längstens zum 31. Dezember 1998 auszusetzen hatte, wenn die Gemeinde die Aufstellung oder Änderung eines Flächennutzungsplans mit der Absicht beschlossen hatte, die Festlegung von Darstellungen zu Windenergieanlagen im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zu prüfen. Eine Möglichkeit, die Aufstellung bzw. Änderung einer solchen Flächennutzungsplanung auch durch eine Veränderungssperre zu sichern, war nach dem zwischenzeitlich ausgelaufenen Recht nicht gegeben. Auch die am 20. Juli 2004 in Kraft getretene Neuregelung des § 14 Abs. 3 BauGB, die im vorliegenden Verfahren ohnehin nicht einschlägig ist, lässt zur Sicherung einer Flächennutzungsplanung, mit der die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB erreicht werden sollen, lediglich eine Zurückstellung von Baugesuchen für längstens ein Jahr, nicht hingegen die Sicherung einer solchen Flächennutzungsplanung durch eine Veränderungssperre nach § 14 BauGB zu.
Das Auslaufen der Zurückstellungsmöglichkeit des § 245 b Abs. 1 Satz 1 BauGB mit dem 31. Dezember 1998 als solches hindert die Gemeinden jedoch nicht, nach diesem Zeitpunkt die Errichtung von Windenergieanlagen in Konzentrationszonen, die im Flächennutzungsplan dargestellt sind, einer Feinsteuerung (z. B. Begrenzung der Anlagenhöhe, Festlegung der Standorte der einzelnen Anlagen) durch einen Bebauungsplan zu unterziehen und die Aufstellung eines solchen Bebauungsplans durch eine Veränderungssperre zu sichern. Eine solche Vorgehensweise kommt selbst dann in Betracht, wenn neben dem Verfahren zur Aufstellung des auf eine Feinsteuerung abzielenden Bebauungsplans gleichzeitig der Flächennutzungsplan im Parallelverfahren nach § 8 Abs. 3 BauGB geändert werden soll.
Vgl.: BVerwG, Beschluss vom 25. November 2003 - 4 BN 60.03 -, BRS 66 Nr. 115.
Der hiernach allein zur Sicherung einer Bebauungsplanung zulässige Erlass einer Veränderungssperre steht allerdings nicht gleichsam im Belieben der Gemeinde. Sie kann von dem Sicherungsinstrument des § 14 BauGB vielmehr nur unter bestimmten Voraussetzungen Gebrauch machen. Diese Voraussetzungen lagen bei dem Erlass der Veränderungssperre COE 09 vor.
Eine Ungültigkeit der strittigen Veränderungssperre folgt nicht bereits daraus, dass bei ihrem Erlass die Bebauungsplanung, die sie sichern sollte, nicht hinreichend konkretisiert war.
Die insoweit gerade an Planungen, die - wie hier - die Zulässigkeit von Windkraftanlagen steuern sollen, zu stellenden Anforderungen sind in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts umfassend geklärt. Sie lassen sich dahin gehend zusammenfassen, dass Voraussetzung für den Erlass einer Veränderungssperre ist, dass die Planung, die die Veränderungssperre sichern soll, ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll. Wesentlich ist, dass die Gemeinde bereits positive Vorstellungen über den Inhalt des Bebauungsplans entwickelt hat. Eine Negativplanung, die nur einzelne Vorhaben ausschließt, reicht nicht aus. Auch eine Planung, bei der in einem raumordnerisch für die Windenergie vorgesehenen Gebiet Festsetzungen zugunsten der Windenergie von "Null bis Hundert" möglich sind, also alles noch offen ist, kann nicht durch eine Veränderungssperre gesichert werden. Ihr Zweck ist es, eine bestimmte Bauleitplanung, und nicht lediglich die Planungszuständigkeit und Planungshoheit der Gemeinde zu sichern. Die bloße "Absicht zu planen" genügt nicht.
So ausdrücklich: BVerwG, Beschluss vom 19. Mai 2004 - 4 BN 22.04 -, JURIS-Dokumentation unter Bezugnahme auf BVerwG, Urteil vom 19. Februar 2004 - 4 CN 13.03 -, BauR 2004, 1256 = NVwZ 2004, 984 und Urteil vom 19. Februar 2004 - 4 CN 16.03 -, BauR 2004, 1252 = NVwZ 2004, 858.
Vom Gesetz nicht gedeckt ist es daher, wenn eine Gemeinde eine Veränderungssperre erlässt, um erst Zeit für die Entwicklung eines bestimmten Planungskonzepts zu gewinnen.
So: BVerwG, Urteil vom 19. Februar 2004 - 4 CN 16.03 -, BauR 2004, 1252 = NVwZ 2004, 858.
Die Wirkungen einer Veränderungssperre wären - auch vor dem Hintergrund des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG - unerträglich, wenn sie zur Sicherung einer Planung dienen sollte, die sich in ihrem Inhalt noch in keiner Weise absehen lässt.
So: BVerwG, Urteil vom 19. Februar 2004 - 4 CN 13.03 -, BauR 2004, 1256 = NVwZ 2004, 984.
Letzteres ist etwa der Fall bei einer Überplanung von Bereichen, die nach Einschätzung der Regionalplanung grundsätzlich für Windkraftanlagen geeignet sind, wenn die Gemeinde der Auffassung ist, dass diese Einschätzung der Regionalplanung etwa an berechtigten Nutzungsinteressen der Nachbarschaft insgesamt scheitern könne.
Es reicht daher nicht aus, wenn die Gemeinde lediglich das städtebauliche Ziel verfolgt, "gegebenenfalls" positiv geeignete Standorte für die Errichtung von Windkraftanlagen festzusetzen.
So der Sachverhalt, der dem Urteil des BVerwG vom 19. Februar 2004 - 4 CN 13.03 -, BauR 2004, 1256 = NVwZ 2004, 984 zugrunde lag.
Allerdings darf das Konkretisierungserfordernis nicht überspannt werden, weil sonst die praktische Tauglichkeit der Veränderungssperre verloren gehen würde. So wird sich die Gemeinde im Allgemeinen nicht bereits zu Beginn des Aufstellungsverfahrens auf ein bestimmtes Planungsergebnis festlegen können; denn es ist gerade der Sinn der Vorschriften über die Planaufstellung, dass der Bebauungsplan innerhalb des Planungsverfahrens - insbesondere unter Beachtung des Abwägungsgebotes - erst erarbeitet wird.
Vgl.: BVerwG, Urteil vom 19. Februar 2004 - 4 CN 16.03 -, BauR 2004, 1252 = NVwZ 2004, 858 m.w.N..
Im Wesentlichen hängt das Mindestmaß der Konkretisierung der zu sichernden Planung letztlich von den Umständen des Einzelfalls ab. Ob eine Veränderungssperre unter bestimmten Voraussetzungen in der Regel die beschriebenen Kriterien an eine hinreichend konkretisierte Planung erfüllen wird, lässt sich nicht in allgemeingültiger Form rechtsgrundsätzlich klären.
So ausdrücklich: BVerwG, BVerwG, Beschluss vom 19. Mai 2004 - 4 BN 22.04 -, JURIS- Dokumentation.
Gemessen an diesen Maßstäben unterliegt die strittige Veränderungssperre COE 09 keinen Bedenken.
Zu dem hier maßgeblichen Zeitpunkt des Beschlusses der Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin vom 10. April 2003 über die Veränderungssperre COE 09 hatte die Antragsgegnerin sowohl das Verfahren zur 43. FNP-Änderung als auch die Verfahren zur Aufstellung von Bebauungsplänen für den im GEP festgelegten Eignungsbereich COE 09 sowie für die drei weiteren im Stadtgebiet der Antragsgegnerin gelegenen Eignungsbereiche eingeleitet. Der Stand dieser Aufstellungsverfahren stellte sich nach den für die Prüfung des Senats maßgeblichen Verlautbarungen der zuständigen Organe der Antragsgegnerin, deren Inhalte Gegenstand der Erörterungen in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat waren, am 10. April 2003 wie folgt dar:
Hinsichtlich der Flächennutzungsplanung hatte sich die Antragsgegnerin dazu entschlossen, die Zulässigkeit von (gewerblichen) Windkraftanlagen über die Festlegungen der Eignungsbereiche im GEP hinaus auch durch die Darstellung von Vorrangzonen in ihrem Flächennutzungsplan zu steuern, die über die Festlegungen des GEP hinaus Wirkungen im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB auch für Einzelanlagen im Außenbereich entfalten sollten. Dies folgt bereits aus den Ausführungen in der im Tatbestand auszugsweise wiedergegebenen Beschlussvorlage BA 085-01 vom 29. März 2001, die der Bauausschuss der Antragsgegnerin am 26. April 2001 zur Kenntnis genommen hatte. Dort wurde ausdrücklich betont, eine Steuerung von Windenergieanlagen könne aufgrund der eingeschränkten Regelungstiefe des Gebietsentwicklungsplanes nur noch über die kommunale Bauleitplanung erfolgen. Zutreffend ist die Antragsgegnerin dabei davon ausgegangen, dass der GEP, der - wie nachfolgend noch näher anzusprechen ist - mit den in ihm geregelten Eignungsbereichen in der Tat Ziele der Raumordnung im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB festlegt, eine Steuerungsfunktion nach der genannten Vorschrift nur für raumbedeutsame Vorhaben entfalten und damit die Zulässigkeit von nicht raumbedeutsamen Windkraftanlagen im Außenbereich nicht steuern kann. Wenn sich die Antragsgegnerin dabei von den Ausführungen im damals neu ergangenen ministeriellen Windenergieerlass 2000, dass erst drei Windkraftanlagen als raumbedeutsam anzusehen seien, hat leiten lassen, ist dies aus der Sicht einer planenden Gemeinde, deren Flächennutzungsplanung behördlicher Prüfung und Genehmigung bedarf, jedenfalls durchaus verständlich. Dies gilt umso mehr, als das Bundesverwaltungsgericht erst in der Folgezeit entschieden hat, dass auch eine einzelne Windkraftanlage wegen ihrer Höhe von knapp 100 m, ihrer vertikalen Ausdehnung und ihrer Wirkungen auf die weitere Umgebung als raumbedeutsam im Sinne von § 3 Nr. 6 ROG angesehen werden kann.
Vgl.: BVerwG, Beschluss vom 2. August 2002 - 4 B 36.02 -, BRS 65 Nr. 96.
Anknüpfend an die grundsätzliche Weichenstellung zur Erarbeitung konzeptioneller Überlegungen für eine die Windenergienutzung steuernde Flächennutzungsplanung wurde im Auftrag der Antragsgegnerin zunächst die u.-Untersuchung erstellt. Diese empfahl in Anwendung teilweise anderer und detaillierterer Kriterien, als sie der Erstellung des GEP zugrunde gelegen hatten, allerdings andere für eine Windenergienutzung geeignete Bereiche, als sie der GEP festgelegt hatte. Die Ergebnisse der u.-Untersuchung wurden jedoch gerade nicht zur Grundlage der weiteren Flächennutzungsplanung gemacht. In der Vorlage UW 247/2002 vom 27. August 2002 , die zusammen mit der Ergänzung E 1 vom 30. September 2002 Grundlage der Beschlussfassung der Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin am 20. Oktober 2002 zur Flächennutzungsplanung (TOP 6 der entsprechenden Niederschrift) war, wurde vielmehr das zur Diskussion gestellte "Modell 1: Strikte Übernahme der Ergebnisse des Gutachtens" ausdrücklich negativ eingeschätzt. So heißt es in dieser Vorlage u. a.:
"Diese Darstellung <des u.-Gutachtens> würde sehr stark von den Darstellungen des GEP abweichen, widerspräche also den Zielen der Raumordnung und Landesplanung. Eine Vereinbarkeit mit den Zielen der Raumordnung und Landesplanung wäre nur dann zu erzielen, wenn der Gebietsentwicklungsplan geändert würde... Durch die GEP- Windvorranggebiete ist vom Grundsatz her Baurecht für Windkraftanlagen entstanden, das bei Einschränkungen oder Wegnahme Entschädigungsansprüche auslösen kann. Insofern dürfte eine alleinige Übernahme der Ergebnisse des Gutachtens aufgrund der Diskrepanz zum GEP kaum machbar sein, sondern nur in Verbindung mit einer grundsätzlichen Übernahme der GEP-Darstellungen, zumindest der Bereiche, für die Anträge und Genehmigungen vorliegen."
Hieran anknüpfend folgte die Stadtverordnetenversammlung hinsichtlich der Flächennutzungsplanung am 20. Oktober 2002 letztlich dem in der Ergänzung E 1 vorgeschlagenen Beschlussentwurf zur weiteren Konkretisierung der Flächennutzungsplanung, nämlich dem modifizierten Modell 3 der Vorlage UW 247/2002. So lautet der in der Niederschrift über die Sitzung der Stadtverordnetenversammlung vom 20. Oktober 2002 zum Tagesordnungspunkt 6 wiedergegebene Beschluss:
"Im weiteren Verfahren zur Änderung des Flächennutzungsplanes soll für die anstehende Bürgeranhörung folgendes Konzept konkretisiert werden:
a) Die Festlegung von angemessenen Schutzabständen zwischen zu schützender Wohnbebauung und Windenergieanlagen, die nicht bereits genehmigt sind oder sich aussichtsreich im Genehmigungsverfahren befinden, soll mit den Bürgern diskutiert werden. Hierbei kann sich im Sinne eines planerischen Handlungsspielraumes auch eine Vergrößerung des seitens des Gutachters vorgeschlagenen städtebaulichen Mindestabstandes von 300 m ergeben.
b) Die Darstellung von Vorrangflächen zur Nutzung der Windenergie im Flächennutzungsplan ist grundsätzlich auf Gebiete mit bereits genehmigten oder aussichtsreich im Genehmigungsverfahren befindlichen Anlagen im Bereich der im Gebietsentwicklungsplan (GEP) dargestellten Eignungsbereiche zu beschränken (Modell 3). Darüber hinaus sind für die Sitzung der Stadtverordnetenversammlung am 10.10.2002 Einleitungsbeschlüsse zur Aufstellung von Bebauungsplänen für die im Gebietsentwicklungsplan für das Stadtgebiet E. dargestellten Windeignungsbereiche vorzubereiten, mit dem Ziel, durch diese Bebauungspläne auf der Basis des nunmehr vorliegenden Windenergiegutachtens Einfluss auf die Zahl, die Lage, Höhe und Gestaltung von Windenergieanlagen nehmen zu können.
c) Zusätzlich zu den unter b) genannten Vorrangflächen sind alle im Gutachten ermittelten Vorrangflächen (ggf. auch teilweise) als Diskussionsgrundlage für einen Tausch von Vorrangflächen in die Bürgeranhörung mit einzubeziehen."
Dieser Beschluss zur Flächennutzungsplanung in Verbindung mit den ihm zugrunde liegenden Vorlagen UW 247/2002 und UW 247/2002 Ergänzung E 1 ist bei verständiger Würdigung unter Berücksichtigung der vorhergegangenen Planungsüberlegungen dahin zu verstehen, dass die Antragsgegnerin im Oktober 2002 die konzeptionelle Überlegung verfolgte, im Rahmen ihrer Flächennutzungsplanung abweichend von den Ergebnissen der u.-Untersuchung die Vorgaben des GEP hinsichtlich der Eignungsbereiche im Grundsatz jedenfalls zu respektieren. Zugleich sollte geprüft werden, inwieweit in den Bereichen, in denen auf Grund der Genehmigungs- und Antragslage noch planerischer Spielraum bei Konkretisierung der Eignungsbereiche des GEP gesehen wurde, insbesondere dem noch nicht abschließend vorgegebenen Schutz vorhandener Wohnbebauung Rechnung getragen werden könne (Buchstabe a) des Beschlusses). Letzteres zielte zulässigerweise darauf ab, im Rahmen der Flächennutzungsplanung insbesondere dem immissionsbezogenen Schutz der zahlreichen Einzelgehöfte in den Eignungsbereichen des GEP Rechnung zu tragen. Dieser Aspekt war nämlich - wie im Nachfolgenden noch näher anzusprechen ist - bei der Erstellung des GEP mit seiner regionalplanerischen Ausrichtung nicht im Detail berücksichtigt worden, so dass insoweit durchaus noch ein gewisser planerischer Spielraum der Antragsgegnerin für ihre Flächennutzungsplanung bestand.
Hiernach kann keine Rede davon sein, dass die Flächennutzungsplanung der Antragsgegnerin am 20. Oktober 2002 konkret auf planerische Festlegungen abzielte, bei denen im Hinblick auf positive Festlegungen zugunsten der Windenergie im Sinne der dargelegten höchstrichterlichen Rechtsprechung "alles offen" war und nur "gegebenenfalls" solche Positivausweisungen in Betracht kommen sollten. Nach den seinerzeitigen konzeptionellen Überlegungen reichte das als möglich erachtete Spektrum von Ausweisungen zugunsten der Windenergie gerade nicht von "Null bis Hundert", sondern ging von einem nicht unerheblichen Anteil an positiven Ausweisungen aus. Bestätigt wird diese Einschätzung dadurch, dass in den Anlagen zu den Vorlagen UW 247/2002 und UW 247/2002 Ergänzung E 1 für jeden der vier Eignungsbereiche des GEP geplante Windkraftanlagen eingetragen waren, denen nach Buchstabe b) des Beschlusses vom 20. Oktober 2002 Rechnung getragen werden sollte.
Nach dem Beschluss der Stadtverordnetenversammlung war mithin klar, dass im Rahmen der 43. FNP-Änderung eine Planung angestrebt werden sollte, die die Eignungsbereiche des GEP grundsätzlich respektieren und zu positiven Darstellungen für Windenergienutzung führen sollte, wobei allerdings der genaue Umfang der positiv darzustellenden Bereiche insbesondere mit Blick auf den der Sache nach auch gebotenen Schutz vorhandener Außenbereichsbebauung noch offen war.
Anknüpfend an diese konzeptionellen Überlegungen zur Flächennutzungsplanung beschloss die Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin am 20. Oktober 2002 zum Tagesordnungspunkt 6a zugleich die Aufstellung von Bebauungsplänen für die vier Eignungsbereiche des GEP. Deren Zielsetzung ergibt sich bereits aus dem vorstehend bereits wiedergegebenen letzten Satz des Abschnitts b) des Beschlusses zur Flächennutzungsplanung unter dem Tagesordnungspunkt 6. Insoweit wird aus den Worten "mit dem Ziel, durch diese Bebauungspläne... Einfluss... nehmen zu können" deutlich, dass die aufzustellenden Bebauungspläne nach den seinerzeitigen planerischen Überlegungen ihrerseits die Flächennutzungsplanung respektierten und diese im Sinne der bereits angesprochenen höchstrichterlichen Rechtsprechung nur noch einer - zulässigen - Feinsteuerung unterwerfen sollte. Nichts anderes folgt auch aus der Vorlage SV 283/2002, die ihrerseits Grundlage dieses Beschlusses der Stadtverordnetenversammlung vom 20. Oktober 2002 war. In ihr wird ausdrücklich auf die Überlegungen zur 43. FNP-Änderung als "Konkretisierung und Regelung" des GEP verwiesen und zu den als "begrenzt" bezeichneten Steuerungsmöglichkeiten auf den Ebenen GEP und FNP ausgeführt:
"Beide Instrumente bieten zwar die Möglichkeit der räumlichen Steuerung über die Darstellung von Eignungsbereichen oder Vorrangflächen mit der Ausschlusswirkung für andere Flächen. Weitergehende, z.B. auch gestalterische Regelungen, sind allerdings aufgrund der mit den Planungsinstrumenten verbundenen Ziele und Aufgaben nicht möglich.
Sollen also gestalterische Regelungen getroffen oder Mindestabstände festgelegt werden, ist die Aufstellung eines Bebauungsplanes erforderlich, der entsprechende Festsetzungen treffen kann."
Der hieraus folgenden Einschätzung, dass nach den Beschlüssen der Stadtverordnetenversammlung vom 20. Oktober 2002 die Flächennutzungsplanung unter grundsätzlicher Respektierung der Festlegung von Eignungsbereichen des GEP auf deren Konkretisierung abzielen sollte und die aufzustellenden Bebauungspläne ihrerseits eine mit den Mitteln des GEP und des Flächennutzungsplans nicht mögliche weitere Feinsteuerung ermöglichen sollten, stehen die weiteren, von der Antragstellerin hervorgehobenen Ausführungen in der Vorlage SV 283/2002 nicht entgegen. Zwar heißt es dort:
"Weiterhin wird vorgeschlagen, die räumlichen Geltungsbereiche für die Bebauungspläne zunächst großzügig zu fassen und dabei mindestens die im GEP dargestellten Eignungsbereiche zu erfassen. Dies bietet den Vorteil, zunächst die städtebauliche Planung (im Sinne von "Suchräumen") auf diese Flächen auszurichten und die Geltungsbereiche im Bedarfsfall - je nach Notwendigkeit - später auch modifizieren zu können."
Diese Darlegungen stehen jedoch nicht in Widerspruch zu der konzeptionellen Grundentscheidung, den GEP zu respektieren, denn dieser lässt, wie im Nachfolgenden noch näher anzusprechen ist, durchaus gewisse räumliche Modifizierungen bei einer Konkretisierung der Eignungsbereiche im Rahmen der gemeindlichen Bauleitplanung zu. Auch ist das Wort "Suchräume" im hier gegebenen Kontext nicht etwa dahin zu verstehen, dass damit - entgegen den vorstehend dargelegten konzeptionellen Planungsüberlegungen - im Hinblick auf positive Ausweisungen zugunsten der Windenergie doch wieder "alles offen" sein sollte. Zu suchen war (auch) in den künftigen Bebauungsplangebieten vielmehr nach konkret geeigneten Standorten für Windkraftanlagen, die angesichts der Überplanung eines Gebiets mit einer für das N1. typischen mehr oder weniger verstreuten Bebauung mit Einzelgehöften insbesondere unter Aspekten des Immissionsschutzes eben gerade nicht an jedem beliebigen Standort innerhalb der Eignungsbereiche errichtet werden können.
An den vorstehend dargelegten, von der für die abschließende Meinungsbildung der Antragsgegnerin zuständigen Stadtverordnetenversammlung am 20. Oktober 2002 beschlossenen konzeptionellen Überlegungen, die auch hinsichtlich der eingeleiteten Bebauungsplanung eine hinreichende, den dargelegten Anforderungen der höchstrichterlichen Rechtsprechung noch gerecht werdende Konkretisierung erkennen lassen, hat sich jedenfalls bis zum Erlass der strittigen sowie der weiteren Veränderungssperren am 10. April 2003 nichts geändert.
Eine der Antragsgegnerin als Trägerin der kommunalen Planungshoheit zuzurechnende konzeptionelle Änderung der von ihrer Stadtverordnetenversammlung beschlossenen Planungsüberlegungen folgt insbesondere nicht aus den Verlautbarungen des technischen Beigeordneten M. der Antragsgegnerin in der am 18. März 2003 im Rahmen der 43. FNP- Änderung durchgeführten Bürgerversammlung. Allerdings hat der Beigeordnete dort die aktuellen Überlegungen der Verwaltung zur weiteren Vorgehensweise bei der Flächennutzungsplanung dargelegt. In der Niederschrift über diese Bürgerversammlung ist in diesem Zusammenhang insbesondere ausgeführt:
"Die Verwaltung mache den Vorschlag, an X. <= COE 07> festzuhalten und darüber hinaus in C. -N2. <= COE 10> eine kleinere Windvorrangfläche auszuweisen. Die Planungen für S. <= COE 11> und S1. <= COE 09> sollten nicht weiter verfolgt werden."
Wie bereits aus dem Wortlaut folgt, handelte es sich insoweit jedoch nur um Überlegungen der Verwaltung, die den zuständigen Gremien der Antragsgegnerin nur Vorschläge machen kann, denen die für die abschließende Meinungsbildung zuständigen Organe aber nicht folgen müssen. Insbesondere lag zu diesem Zeitpunkt noch keine Änderung der Meinungsbildung der für die Betreibung der Flächennutzungsplanung zuständigen Organe der Gemeinde - etwa durch Billigung eines konkreten Planentwurfs zur 43. FNP-Änderung für die Offenlage nach § 3 Abs. 2 BauGB - vor. Die Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin beschloss am 10. April 2003 vielmehr die vier Veränderungssperren - einschließlich der hier strittigen - auf der Grundlage der Vorlage BA 92/2003 vom 11. März 2003. In dieser wird hinsichtlich der verfolgten Ziele und Zwecke der Planung ausdrücklich auf die Verwaltungsvorlage SV 283/2002 für die Sitzung vom 10.Oktober 2002 verwiesen. Indem die Stadtverordnetenversammlung am 10. April 2003 der Vorlage BA 92/2003 folgte, brachte sie klar zum Ausdruck, dass sie nach dem Planungsstand zu diesem Zeitpunkt jedenfalls an den in der Vorlage SV 283/2002 in Verbindung mit den in ihr in Bezug genommenen Vorlagen UW 247/2002 und UW 247/2002 Ergänzung E 1 verlautbarten und am 10. Oktober 2002 beschlossenen konzeptionellen Überlegungen festhalten wollte.
Dass die Antragsgegnerin am 10. April 2003 nach alledem jedenfalls ein hinreichend konkretisiertes und damit durch eine Veränderungssperre sicherungsfähiges Plankonzept (auch) für ihre Bebauungsplanung verfolgte, wird durch die weitere Entwicklung der Planungen der Antragsgegnerin nicht in Frage gestellt.
Erst im Februar 2004 konkretisierten sich die weiteren Überlegungen der Antragsgegnerin zur 43. FNP-Änderung dahin, dass abweichend von der zunächst verfolgten grundsätzlichen Respektierung der im GEP festgelegten vier Eignungsbereiche ein vollständiges "Wegplanen" mehrerer Eignungsbereiche - einschließlich des hier in Rede stehenden Bereichs COE 09 - (auch) von den zuständigen Organen der Antragsgegnerin verfolgt und letztlich im Rahmen der 43. FNP-Änderung beschlossen wurde. So heißt es in dem Entwurf des Erläuterungsberichts zur 43. FNP-Änderung vom 10. Februar 2004:
"Mit Blick auf die Realisierung einer Vielzahl von gewerblichen Anlagen im Bereich COE 07 auf D. und E1. Stadtgebiet bietet sich an, hier ein Windvorranggebiet darzustellen... Mit dieser Festlegung kann eine für Münsterlandverhältnisse wirtschaftliche Fläche für die Windenergienutzung planungsrechtlich abgesichert werden, die diesem Belang aufgrund der konkreten örtlichen Situation großes Gewicht beimisst und daher einen deutlichen Beitrag zur Nutzung der Windenergie auch im E1. Raum leistet."
Die abschließende Umsetzung dieser von den im GEP festgelegten Eignungsbereichen deutlich abweichenden Flächennutzungsplanung ist maßgeblich auch dadurch beeinflusst worden, dass die Bezirksregierung im Verfahren der landesplanerischen Abstimmung nach § 20 LPlG dieses "Wegplanen" mehrerer Eignungsbereiche in ihrer Verfügung vom 5. März 2004 als mit den Zielen der Raumordnung und Landesplanung vereinbar angesehen hat. Dass diese Einschätzung, wie im Nachfolgenden noch näher anzusprechen ist, mit den Vorgaben der im GEP festgelegten Eignungsbereiche als Zielen der Raumordnung ersichtlich nicht vereinbar war und damit zu einer aus Rechtsgründen als unwirksam anzusehenden Flächennutzungsplanung geführt haben dürfte, ist für die im vorliegenden Verfahren allein interessierende Frage einer Gültigkeit der strittigen Veränderungssperre COE 09 ohne Belang. Hierfür kommt es, wie dargelegt, allein darauf an, ob das bei Erlass der Veränderungssperre verfolgte Plankonzept für die aufzustellenden Bebauungspläne sicherungsfähig war, nicht hingegen, welches Ergebnis die gesicherte Planung letztlich gehabt hat.
Anderes mag allenfalls dann in Betracht zu ziehen sein, wenn die spätere Entwicklung der Planung ein zusätzliches Indiz ist für etwaige bereits vor oder bei Erlass der Veränderungssperre gegebene Anhaltspunkte, dass von Anfang an ein hinsichtlich eventueller positiver Ausweisungen zugunsten der Windenergie noch völlig offenes und damit nicht sicherungsfähiges Plankonzept verfolgt wurde. Solche Anhaltspunkte gibt es hier, wie dargelegt, jedoch gerade nicht.
Aus dem Vorstehenden folgt zugleich, dass der Vorwurf der Antragstellerin nicht zutrifft, die Veränderungssperren seien von der Antragsgegnerin - unzulässigerweise - letztlich nur deshalb erlassen worden, um die eingeleitete Flächennutzungsplanung in Form der Darstellung von Vorrangzonen mit Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zu sichern, und nicht zur Sicherung einer Bebauungsplanung, die - anknüpfend an eine grundsätzliche Respektierung des GEP und der ihn konkretisierenden Flächennutzungsplanung - die möglichen Ansiedlungsbereiche für Windkraftanlagen einer mit den Mitteln der Regional- und Flächennutzungsplanung nicht möglichen Feinsteuerung unterziehen sollte.
Dass die Veränderungssperre COE 09 jedenfalls wegen ersichtlicher Verletzung des Anpassungsgebots nach § 1 Abs. 4 BauGB ungültig ist, wie die Antragstellerin weiterhin meint, lässt sich gleichfalls nicht feststellen.
Hierzu ist zunächst klarzustellen, dass es für die im vorliegenden Verfahren nur interessierende Frage einer Gültigkeit oder Ungültigkeit der Veränderungssperre COE 09 nicht darauf ankommt, ob das Ergebnis der Planung, deren Abwicklung die Antragsgegnerin mit der Veränderungssperre sichern wollte, den Anforderungen des § 1 Abs. 4 BauGB genügt. Es ist mithin insbesondere unerheblich, dass die 43. FNP- Änderung, so wie sie letztlich beschlossen worden ist, ihrerseits nicht im Sinne von § 1 Abs. 4 BauGB an die Ziele der Raumordnung angepasst sein dürfte. Die Vereinbarkeit der von der Antragsgegnerin verfolgten Flächennutzungsplanung und der darauf beruhenden Bebauungsplanung, die mit der Veränderungssperre gesichert werden sollte, mit den Vorgaben der die Antragsgegnerin bindenden Ziele der Raumordnung ist hier nur insoweit von Bedeutung, als mit einer Veränderungssperre keine Planung gesichert werden kann, die von vornherein erkennbar rechtswidrig ist.
Vgl.: BVerwG, Urteil vom 19. Februar 2004 - 4 CN 16.03 -, BauR 2004, 1252 = NVwZ 2004, 858
Die Veränderungssperre wäre danach mit Blick auf das Anpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB allenfalls ungültig gewesen, wenn die Planung, die durch ihren Erlass gesichert werden sollte, von vornherein deshalb offensichtlich fehlerhaft war, weil sie zwangsläufig an rechtlichen Hindernissen, nämlich einer fehlenden Anpassung an die die Gemeinde bindenden Ziele der Raumordnung, scheitern musste. Dies trifft hier jedoch nicht zu.
Diese Wertung folgt - entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin - allerdings nicht bereits daraus, dass die im GEP festgelegten Eignungsbereiche im Hinblick auf eine "interne" Bindung nach § 1 Abs. 4 BauGB nicht als bindende Ziele der Raumordnung, sondern (nur) als Grundsätze der Raumordnung zu qualifizieren wären. Letzteres trifft hier nicht zu. Die im GEP festgelegten Eignungsbereiche sind Ziele der Raumordnung, so dass ihnen neben der Steuerungsfunktion nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB untrennbar zugleich auch Bindungswirkung für die kommunale Bauleitplanung nach § 1 Abs. 4 BauGB zukommt.
Ob eine raumordnerische Vorgabe die Qualität eines Ziels oder eines Grundsatzes der Raumordnung hat, hängt nicht von der Bezeichnung ab, sondern richtet sich nach dem materiellen Gehalt der Planaussage selbst. Erfüllt eine planerische Regelung nicht die inhaltlichen Voraussetzungen, die nunmehr in § 3 Nr. 2 ROG umschrieben sind, so ist sie kein Ziel der Raumordnung. Anderslautende Bekundungen des Plangebers vermögen eine Planaussage, die lediglich die Merkmale eines Grundsatzes aufweist, nicht zu einem Ziel erstarken zu lassen.
Vgl.: BVerwG, Urteil vom 18. September 2003 - 4 CN 20.02 -, BRS 66 Nr. 5.
Die insoweit für das Vorliegen eines Ziels der Raumordnung maßgebliche Legaldefinition des § 3 Nr. 2 ROG ist im Zusammenhang mit der Novellierung des BauGB durch das BauROG am 1. Januar 1998 - mithin noch vor der Genehmigung und Bekanntmachung des GEP - in Kraft getreten und lehnt sich der Sache nach an das an, was zuvor bereits in der höchstrichterlichen Rechtsprechung
- vgl.: BVerwG, Beschluss vom 20. August 1992 - 4 NB 20.91 -, BVerwGE 90, 329 = BRS 54 Nr. 12 -
als Voraussetzung für das Vorliegen eines Ziels der Raumordnung umschrieben worden ist.
Vgl. die amtliche Begründung zum BauROG in BT-Drs. 13/6392, S. 81.
Nach dieser Definition handelt es sich bei Zielen der Raumordnung um "verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums". Alle diese Voraussetzungen werden von den im GEP festgelegten Eignungsgebieten erfüllt.
Die räumliche Bestimmtheit folgt aus der zeichnerischen Darstellung der Eignungsgebiete in der dem GEP beigefügten Karte. Dass die Bereiche damit nicht etwa metergenau bzw. parzellenscharf festgelegt sind, ist unschädlich. Dies ist die zwangsläufige Folge des notwendigerweise groben Maßstabs bei der zeichnerischen Darstellung der Eignungsbereiche auf der Ebene des als raumplanerische Entscheidung großräumig angelegten GEP. Dementsprechend stellt Nr. 12 der Erläuterungen zum GEP ausdrücklich klar, dass die zeichnerische Darstellung der Eignungsbereiche "lediglich deren allgemeine Größenordnung und annähernde räumliche Lage" bestimmt und dass die konkrete räumliche Abgrenzung der Bereiche "unter Berücksichtigung der zeichnerischen und textlichen Darstellungen des GEP im Rahmen der Bauleitplanung sowie im Einzelfall festgelegt werden" muss. Damit hat der Plangeber des GEP insbesondere zulässigerweise den planerischen Spielraum der nachfolgenden Planungsebene geschont
- vgl. hierzu: BVerwG, Urteil vom 18. September 2003 - 4 CN 20.02 -, BRS 66 Nr. 5 -
und den gemeindlichen Planungen bei ihren zulässigen räumlichen Konkretisierungen (vgl. Nr. 33 der Erläuterungen zum GEP) gewisse Spielräume zugestanden, etwa um die exakte Grenzziehung den räumlichen Gegebenheiten vor Ort mit ihren konkreten Bedürfnissen anzupassen.
Nichts anderes gilt auch insoweit, als sich die Planung und Errichtung von Windkraftanlagen nach Nr. 1 der textlichen Darstellung nur "grundsätzlich" auf den zeichnerisch als Eignungsbereiche dargestellten Flächen zu vollziehen hat. Insoweit verdeutlicht das Wort "grundsätzlich" insbesondere, dass nach den nachfolgenden Nrn. 2 und 3 der textlichen Darstellungen für die Planung von Windkraftanlagen auch die in diesen Nummern umschriebenen Bereiche in Betracht kommen und dass unter Beachtung der in Nr. 12 der Erläuterungen angeführten Kriterien bei der - bereits angesprochenen - konkretisierenden Planung auf den nachfolgenden Planungsebenen auch in gewissem Umfang von den zeichnerisch dargelegten Abgrenzungen der Eignungsbereiche abgewichen werden kann.
Die Festlegungen des GEP beziehen sich nach Nr. 1 der textlichen Darstellungen ferner auf "die Planung und Errichtung von Windkraftanlagen" und sind damit auch sachlich hinreichend bestimmt. Sie enthalten danach Vorgaben sowohl für die gemeindlichen Planungen als auch für die Zulassung konkreter Vorhaben im Einzelfall.
Dass die Festlegungen der Eignungsbereiche der Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raumes dienen, folgt insbesondere daraus, dass sie nach Nr. 1 der textlichen Darstellungen "zur Verwirklichung der landesplanerisch angestrebten Konzentration der Raumnutzungen" erlassen sind und durch ihre Darstellung nach Nr. 10 der Erläuterungen "die Voraussetzungen für eine planvolle und gezielte Errichtung von Windenergieanlagen im N1. geschaffen" werden. Zugleich sollen sie nach Nr. 11 der Erläuterungen dazu beitragen, "in großem Umfang besonders günstig gelegene Flächen für die Windkraftnutzung planerisch bereitzustellen und gleichzeitig die Eigenart der münsterländischen Parklandschaft als ein wichtiges Potential der Region in zusammenhängenden Teilräumen zu erhalten".
Auch die Voraussetzung, dass es sich um "abschließend abgewogene" Festlegungen handeln muss, liegt bei den Eignungsbereichen vor. Mit diesem Merkmal greift die Legaldefinition des § 3 Nr. 2 ROG die bereits zuvor in der höchstrichterlichen Rechtsprechung entwickelten Voraussetzungen für das Vorliegen von Zielen der Raumordnung auf. Insoweit handelt es sich bei einem Ziel der Raumordnung um eine landesplanerische (bzw. regionalplanerische) Letztentscheidung, die auf einem Ausgleich spezifisch landesplanerischer (bzw. regionalplanerischer) Konflikte und auf einer Abwägung landesplanerischer (bzw. regionalplanerischer) Gesichtspunkte beruht und Lösungen bietet, die auf landesplanerischer (bzw. regionalplanerischer) Ebene keiner Ergänzung mehr bedürfen, auf der nachgeordneten Ebene der Bauleitplanung jedoch grundsätzlich - je nach dem jeweiligen Konkretisierungsgrad der Zielaussage - noch einer Verfeinerung und Ausdifferenzierung zugänglich sind.
Vgl.: BVerwG, Beschluss vom 20. August 1992 - 4 NB 20.91 -, BVerwGE 90, 329 = BRS 54 Nr. 12.
Dass die Festlegungen der Eignungsgebiete in diesem Sinne abschließend abgewogen sind, folgt aus den Darlegungen in den Nrn. 13 und 19 bis 32 der Erläuterungen. Hiernach hat den Festlegungen der Eignungsbereiche "eine flächendeckende Untersuchung des Plangebietes zugrunde" gelegen (Nr. 13). Die Darstellung der Eignungsbereiche "ist das Ergebnis einer detaillierten, flächendeckenden Untersuchung, die mit allen Beteiligten abgestimmt wurde" (Nr. 32). Dabei waren nach Nr. 19 der Erläuterungen für den planerischen Abwägungsprozess die zahlreichen, in den nachfolgenden Nummern aufgelisteten Ziele und Kriterien maßgebend. Von diesen sind insbesondere zu erwähnen: - Windpotenziale (Nr. 20), - Vorbelastungen von Freiräumen durch infrastrukturelle Eingriffe (Nr. 22), - besondere Eignung von weniger strukturierten Landschaftsteilen (Nr. 23), - langfristige Sicherung von räumlichen Entwicklungspotenzialen für die Siedlungsentwicklung (Nr. 24), - Schutz größerer geschlossener Waldbereiche (Nr. 26), - Erhaltung sonstiger wertvoller Biotopstrukturen und markanter landschaftsprägender Strukturen (Nrn. 27 und 28), - notwendige Schutzabstände zu Wohnsiedlungsbereichen, zu kleinen Ortslagen im Freiraum, zu regional bedeutsamen Sichtachsen, zu Richtfunkstrecken, zu militärischen Einrichtungen und zu Flugplätzen (Nr. 29), - Berücksichtigung planerischer Überlegungen der Gemeinden und Handlungsbedarf aufgrund der Antragslage (Nr. 31).
Auf Grund dieser Abwägungen ist die Festlegung der Eignungsbereiche auch im Sinne der dargelegten Anforderungen als planerische "Letztentscheidung" auf der Ebene der Regional- bzw. Gebietsentwicklungsplanung erfolgt, wie aus den bereits angesprochenen festgelegten Bindungen für nachfolgende (Bauleit-) Planungen auf gemeindlicher Ebene folgt. Verdeutlicht wird dieser Letztentscheidungscharakter insbesondere auch durch die Ausführungen in Nr. 32 der Erläuterungen, wonach eine zusätzliche gesamtgemeindliche Betrachtung im Rahmen der Vorbereitung der Bauleitplanung - gemeint ist damit selbstverständlich nur eine solche Bauleitplanung, die die Vorgaben durch die festgelegten Eignungsgebiete grundsätzlich respektiert und lediglich konkretisiert - nicht mehr erforderlich ist, und in Nr. 36 der Erläuterungen, nach der zur optimalen Ausnutzung einer geeigneten Fläche für die Windenergienutzung die Aufstellung eines Bebauungsplans erforderlich werden kann.
Aus den Ausführungen in Nr. 11a der Erläuterungen folgt zugleich, dass den festgelegten Eignungsbereichen eine Konzentrationswirkung in dem Sinne zukommen soll, dass sie jedenfalls die Zulässigkeit raumbedeutsamer Vorhaben steuern. Damit ist ersichtlich gemeint, dass den Eignungsgebieten - bezogen auf als "raumbedeutsam" zu qualifizierende Windkraftanlagen - eine Steuerungsfunktion im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zukommen soll, sie mithin als Eignungsgebiete im Sinne von § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 ROG zu qualifizieren sind. Nicht anders ist ihre Festlegung in der Praxis der im N1. zuständigen Genehmigungsbehörden und der betroffenen Gemeinden sowie der Bezirksregierung N. als höherer Verwaltungsbehörde auch verstanden worden.
Erfüllen die im GEP dargestellten Eignungsbereiche nach alledem die normativ festgelegten und in der höchstrichterlichen Rechtsprechung geklärten Merkmale von Zielen der Raumordnung, entfalten sie als solche auch eine Bindungswirkung nach dem Anpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB, das auf eine dauerhafte Übereinstimmung der beiden Planungsebenen der Regionalplanung einerseits und der kommunalen Bauleitplanung andererseits abzielt.
Vgl.: BVerwG, Urteil vom 17. September 2003 - 4 C 14.01 -, BRS 66 Nr. 1 (S. 11).
Die Antragsgegnerin geht in ihrem Schriftsatz vom 21. Juli 2004 zwar gleichfalls davon aus, dass der rechtliche Charakter einer raumordnerischen Festlegung als Ziel oder Grundsatz der Raumordnung - wie dargelegt - nicht von ihrer Bezeichnung, sondern ausschließlich davon abhängt, ob die Festlegung ihrem Inhalt nach die Voraussetzungen für ein Ziel erfüllt oder nicht. Sie meint aber, die Bindungswirkung bestehe nur hinsichtlich der Ausschlusswirkung, nicht aber im Hinblick auf die Verpflichtung zur Anpassung der Bauleitplanung. Ein- und dieselbe raumordnerische Festlegung kann jedoch bezogen auf unterschiedliche Rechtsfolgen nicht jeweils einen unterschiedlichen Rechtscharakter haben. Kommt den festgelegten Eignungsbereichen, wie auch die Antragsgegnerin nicht abstreitet, die vom Plangeber des GEP als solche ausdrücklich auch beabsichtigte Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zu, können sie diese Ausschlusswirkung nach dem eindeutigen Wortlaut der genannten Vorschrift nur entfalten, weil sie "Ziele der Raumordnung" sind. Dies entspricht übrigens auch der Intention des Gesetzgebers bei Einführung der Kategorie "Eignungsgebiet" in das ROG durch das BauROG. So wird in der amtlichen Begründung zum BauROG (BT-Drs. 13/6392, S. 84) ausdrücklich ausgeführt, dass die Träger der Landes- oder Regionalplanung "Vorrang- und Eignungsgebiete als Ziele der Raumordnung zu bezeichnen" haben. Dann ist dieselbe raumordnerische Festlegung aber auch im Hinblick auf die Bindungen für die gemeindliche Bauleitplanung nach § 1 Abs. 4 BauGB ein Ziel der Raumordnung. Dementsprechend heißt es an der bereits angesprochenen Stelle der amtlichen Begründung zum BauROG:
"Die Eignungsgebiete nach Nummer 3 sollen raumbedeutsame Maßnahmen (Vorhaben) im bauplanungsrechtlichen Außenbereich nach § 35 BauGB dadurch steuern, dass bestimmte Gebiete in einer Region für diese Maßnahmen als geeignet erklärt werden mit der Folge, dass diese raumbedeutsamen Maßnahmen außerhalb dieser Gebiete regelmäßig ausgeschlossen sein sollen. Die Bindungswirkung einer solchen Festlegung soll sich nach §§ 4 und 5 Entwurf - ggfls. in Verbindung mit der in § 35 Abs. 3 BauGB enthaltenen Raumordnungsklausel - richten; Bauleitpläne sind gemäß § 1 Abs. 4 BauGB an die Eignungsgebiete als Ziele der Raumordnung anzupassen."
Dabei hängt allerdings das konkrete Ausmaß der Bindungen im Rahmen der Anpassungspflicht nach § 1 Abs. 4 BauGB davon ab, mit welcher Schärfe das Ziel im jeweils maßgeblichen GEP festgelegt ist und inwieweit der Träger der Regionalplanung den Gemeinden - zulässigerweise - noch Spielräume bei der Umsetzung des regionalplanerischen Ziels im Rahmen der kommunalen Bauleitplanung belassen hat.
Für die gegenteilige Sichtweise, nämlich dass ein- und dieselbe raumordnerische Festlegung im Hinblick auf die Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB als Ziel der Raumordnung, im Hinblick auf die Anpassungspflicht nach § 1 Abs. 4 BauGB hingegen als bloßer Grundsatz der Raumordnung qualifiziert werden könnte, gibt auch der weitere Vortrag der Antragsgegnerin nichts her. Zwar verweist sie auf Seite 3 ihres Schriftsatzes vom 21. Juli 2004 auf die Kommentierung von Gaentzsch
- in: Berliner Kommentar zum BauGB, 3. Auflage, Stand August 2002, § 1 RdNr. 31 -,
der an der angegebenen Stelle die Auffassung von Schinck
- in: Jarras, Raumordnungsgebiete, N. 1998, S. 58 f -
referiert, wonach Eignungsgebiete im Sinne von § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 ROG mit ihrer Ausschlusswirkung nach außen Zielcharakter haben, während sie nach innen nur einen Abwägungsgrundsatz im Sinne eines Optimierungsgebots darstellen sollen. In der anschließenden Randnummer 32 seiner Kommentierung tritt Gaentzsch dieser Auffassung jedoch deutlich entgegen, indem er einleuchtend ausführt:
"So spricht für den Zielcharakter z.B. der Festlegung eines Eignungsgebiets (§ 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 ROG) auch ‚nach innen', dass die Gemeinde in der Bauleitplanung für das Gebiet keine gänzlich andere Nutzung ausweisen darf als die, für die das Gebiet raumordnerisch geeignet ist. Sie darf zwar partiell andere Nutzungen zulassen, darf aber nicht die raumordnerische Eignungsfestlegung aushöhlen und damit den Raumordnungsplan hinsichtlich eines ausgewählten Standorts korrigieren."
Auch die von der Antragsgegnerin angesprochene Kommentierung von Dallhammer
- in: Kohlhammer-Kommentar, Raumordnung in Bund und Ländern, 4. Auflage Stand November 2003, RdNr. 135 zu § 7 ROG -
gibt keinen Anlass zu einer anderen Wertung. Allerdings ist dort ausgeführt, die Schwäche des Instruments "Eignungsgebiet" liege darin, dass seine innergebietliche Wirkung vollkommen offen sei; hierzu würden sich sowohl der Gesetzestext als auch die Begründung vollkommen ausschweigen. Dabei wird jedoch übersehen, dass es in der bereits wörtlich wiedergegebenen amtlichen Begründung zum BauROG (BT- Drs. 13/6392, S. 84) ausdrücklich auch heißt, dass Bauleitpläne "gemäß § 1 Abs. 4 BauGB an die Eignungsgebiete als Ziele der Raumordnung anzupassen" seien. Dieser Halbsatz ist in der von Dallhammer zuvor in RdNr. 133 seiner Kommentierung wiedergegebenen Passage aus der Begründung zum BauROG zu § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 ROG - aus welchem Grund auch immer - nicht erwähnt. Mit ihm bringt der Gesetzgeber klar zum Ausdruck, dass die gemeindliche Bauleitplanung die regionalplanerische Entscheidung, das Gebiet sei nach Abwägung der auf regionalplanerischer Ebene relevanten Belange für bestimmte Nutzungen geeignet, eben gerade nicht konterkarieren oder - mit den Worten von Gaentzsch - aushöhlen darf.
Aus dem nach alledem zu bejahenden Charakter der im GEP festgelegten Eignungsgebiete als Ziele der Raumordnung folgt jedoch nicht, dass das bei Erlass der Veränderungssperren verfolgte Planungskonzept der Antragsgegnerin - sowohl bezüglich der 43. FNP-Änderung als auch bezüglich der als ihre Konkretisierung beabsichtigten Bebauungspläne - zwangsläufig an § 1 Abs. 4 BauGB scheitern musste und die zur Sicherung dieser Planung erlassenen Veränderungssperren (jedenfalls) deshalb ungültig waren.
Insoweit zielten die dargelegten, der Antragsgegnerin als Trägerin der kommunalen Planungshoheit maßgeblich zuzurechnenden Planungsüberlegungen, wie sie sich im Zeitpunkt des Beschlusses über die Veränderungssperren am 10. April 2003 darstellten, nämlich seinerzeit (noch) nicht darauf ab, dass für ein oder gar mehrere der im GEP festgelegten Eignungsgebiete im Rahmen der 43. FNP- Änderung ggf. auch gar keine Vorrangzone für Windkraftanlagen dargestellt werden sollte. Die Antragsgegnerin hatte sich seinerzeit vielmehr (noch) dazu bekannt, die festgelegten Eignungsbereiche grundsätzlich zu respektieren, sie im Rahmen ihrer Flächennutzungsplanung zu konkretisieren und mit den Bebauungsplänen eine daran anknüpfende Feinsteuerung vorzunehmen.
Dass die Festlegungen der Eignungsbereiche einer planerischen Konkretisierung durch die Gemeinde zugänglich sind, folgt bereits aus den textlichen Darstellungen des GEP in Verbindung mit den hierzu ergangenen Erläuterungen. So lässt der GEP - wie dargelegt - durchaus räumliche Korrekturen der Eignungsbereiche zu, sofern sie sich entsprechend Nr. 12 der Erläuterungen an der "allgemeinen Größenordnung und annähernden räumlichen Lage" der festgelegten Eignungsbereiche orientieren. Auch bei der internen Konkretisierung der Bereiche gibt der GEP nicht etwa vor, dass in den Eignungsbereichen gleichsam flächendeckend Standorte für Windkraftanlagen vorzusehen sind. Dies folgt schon daraus, dass bei der Aufstellung des GEP entsprechend der regionalplanerischen Ausrichtung dieser Planung auf eine über die Berücksichtigung von Wohnsiedlungsbereichen und kleinen Ortslagen (vgl. Nr. 29 der Erläuterungen) hinausgehende Prüfung auch der Schutzabstände etwa zu Einzelgehöften verzichtet wurde. Die Eignung der betroffenen Bereiche wurde - wie aus den zeichnerischen Festlegungen des GEP ohne Weiteres ablesbar ist - in Kenntnis des Umstands festgelegt, dass in ihnen zahlreiche verstreute Außenbereichsnutzungen vorhanden sind, die zu Wohnzwecken genutzt werden und damit vor unzumutbaren Immissionen geschützt werden müssen. Bezogen auf den Schutz von Wald stellt Nr. 26 der Erläuterungen ferner klar, dass im Rahmen der Gebietsentwicklungsplanung nur der Schutz der größeren geschlossenen Waldbereiche berücksichtigt worden sei und, sofern im Einzelfall kleinere Waldbereiche von Eignungsbereichen überlagert würden, diese in den nachfolgenden Planungsstufen zu sichern seien. Hiernach hat der Träger der Regionalplanung eindeutig den Gemeinden auch einen planerischen Spielraum überlassen, bei ihren nachfolgenden Konkretisierungen der Eignungsgebiete die nicht geprüften Schutzanforderungen erstmals sachgerecht zu berücksichtigen.
Insoweit kann im vorliegenden Verfahren letztlich dahinstehen, ob etwa Abstände von rd. 300 m zwischen Windkraftanlagen und einzelnen Wohnnutzungen ohne Weiteres in dem vom GEP zugelassenen Konkretisierungsspektrum liegen. Einerseits kommen bei Windkraftanlagen durchaus technische Ausführungen in Betracht, die selbst bei Abständen von weniger als 300 m noch die für Wohnnutzungen im Außenbereich einschlägigen Zumutbarkeitsgrenzen
- vgl. hierzu etwa: OVG NRW, Urteil vom 18. November 2002 - 7 A 2127/00 -, BRS 65 Nr. 182-
wahren. Andererseits kann sich bei den außerordentlich hohen Windkraftanlagen neueren Typs mit Gesamthöhen von bis zu 150 m oder mehr bereits bei Abständen um 300 m durchaus die Frage stellen, ob von ihnen jedenfalls eine unzumutbare erdrückende Wirkung ausgeht.
Vgl. hierzu etwa: OVG NRW, Beschlüsse vom 2. April 2003 - 10 B 1572/02 -, BRS 66 Nr. 164 und vom 21. Januar 2005 - 10 B 2397/03 -.
Demgegenüber läge allerdings eine Konkretisierung der Eignungsbereiche, die etwa bei Ansatz von Schutzabständen zu Einzelgehöften von 400 oder gar 500 m im Ergebnis die regionalplanerisch gewollte und mit bindender Wirkung für die Gemeinden festgelegte Eignung der Bereiche für Windenergienutzung weitgehend oder gar vollständig obsolet werden ließe, kaum noch im Spektrum zulässiger Konkretisierungen des GEP. Die kommunale Bauleitplanung würde dann die raumordnerische Eignungsfestlegung konterkarieren bzw. aushöhlen, was nicht mehr mit den Bindungen nach § 1 Abs. 4 BauGB vereinbar wäre.
Zu Letzterem vgl.: Gaentzsch in Berliner Kommentar zum BauGB, 3. Auflage Stand August 2002, § 1 RdNr. 32.
Hiervon ausgehend lag es - je nach der tatsächlich vorhandenen Bebauungsstruktur in den jeweiligen Eignungsbereichen - durchaus im Spektrum der ohne Weiteres möglichen Konkretisierung, dass in bestimmten, relativ dicht bebauten Eignungsbereichen nur an verschiedenen über das Gebiet verstreuten Stellen einzelne bzw. mehrere Windkraftanlagen, die auch untereinander gewisse Mindestabstände einhalten müssen, zulassungsfähig waren.
Selbst bei einer Überschreitung der mit den Festlegungen des GEP noch zu vereinbarenden Konkretisierungsmöglichkeiten hätte die im hier maßgeblichen Zeitpunkt verfolgte Planungskonzeption der Antragsgegnerin nicht zwangsläufig an § 1 Abs. 4 BauGB mit der Folge scheitern müssen, dass die sie sichernde Veränderungssperre deshalb ungültig war. Die Antragsgegnerin hätte zum einen eine entsprechende Änderung des GEP initiieren können. Zum anderen wäre auch ohne förmliche Änderung des GEP zumindest ein Zielabweichungsverfahren nach § 19 a LPlG möglich gewesen. Ein solches Zielabweichungsverfahren, das allerdings bestimmte verfahrensrechtliche Anforderungen stellt, kommt jedenfalls dann in Betracht, wenn die Abweichung von den Zielen der Raumordnung die "Grundzüge der Planung" nicht berührt. Dies erscheint bei erheblicher Reduzierung einzelner der im GEP festgelegten Eignungsbereiche oder ggf. auch bei einer vollständigen Nichtberücksichtigung nicht als von vornherein ausgeschlossen. Immerhin sieht der GEP für das gesamte N1. 119 Eignungsbereiche vor, die - wie dargelegt - rechnerisch insgesamt ca. 1.200 Windkraftanlagen der heute üblichen 1,5 MW- Klasse ermöglichen sollen. Der Wegfall einer gewissen Anzahl von Anlagen in einzelnen, auf Grund der konkreten örtlichen Situation besonders kritischen Bereichen würde die Grundzüge der Planung des GEP damit nicht zwangsläufig in Frage stellen. Für ein solches Zielabweichungsverfahren spricht insbesondere auch, dass auf der regionalplanerischen Ebene - wie dargelegt - jedenfalls die letztlich nur bei einer Detailplanung vor Ort sachgerecht greifbaren Schutzabstände gerade zu den im N1. häufig anzutreffenden Einzelgehöften ausdrücklich nicht bedacht wurden und bei ihrer Berücksichtigung im Einzelfall selbst bei größeren Eignungsbereichen möglicherweise nur einige wenige rechtlich unbedenkliche Standorte für Windkraftanlagen übrig bleiben könnten.
Zusammenfassend bleibt festzuhalten, dass die strittige Veränderungssperre entgegen der Auffassung der Antragstellerin auch nicht deshalb ungültig war, weil sie eine Planung sichern sollte, die zwangsläufig an dem Anpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB scheitern musste. Dabei kann hier sogar dahinstehen, ob das Planungskonzept der Antragsgegnerin, wie es sich bei Erlass der Veränderungssperre darstellte, noch im Rahmen des Spektrums zulässiger Konkretisierungen der als Ziele der Raumordnung im GEP festgelegten Eignungsbereiche lag. Denn selbst wenn das zu verneinen wäre, hätte die Antragsgegnerin das bei Erlass der Veränderungssperre (noch) verfolgte Konzept jedenfalls bei entsprechender Änderung des GEP oder bei (ggf. gleichzeitiger) Durchführung eines Zielabweichungsverfahrens nach § 19 a LPlG ohne Verstoß gegen § 1 Abs. 4 BauGB umsetzen können. Dass dabei von vornherein keine hinreichende Zeit bestand, die konkretisierende Bebauungsplanung zugleich durch eine Veränderungssperre zu sichern, lässt sich nicht feststellen. Immerhin kann eine solche Veränderungssperre für insgesamt drei Jahre erlassen und, wenn auch nur unter den erschwerten Voraussetzungen des § 17 Abs. 2 BauGB, sogar noch weiter verlängert werden.
Klarstellend merkt der Senat an, dass die vorstehend erörterten Grenzen des zulässigen Konkretisierungsspektrums der Antragsgegnerin nicht etwa in Widerspruch zur Rechtsprechung des Senats stehen, die sich über die Anforderungen an eine gemeindliche Flächennutzungsplanung verhält, mit der eine Steuerungsfunktion nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB erreicht werden soll.
Vgl. hierzu insbesondere: OVG NRW, Urteil vom 30. November 2001 - 7 A 4857/00 -, BRS 64 Nr. 101, bestätigt durch BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2002 - 4 C 15.01 -, BRS 65 Nr. 95, sowie OVG NRW, Urteil vom 19. Mai 2004 - 7 A 3368/02 -, NuR 2004, 690.
Jene Entscheidungen befassen sich ausschließlich mit Flächennutzungsplanungen, bei denen die planende Gemeinde - anders als im vorliegenden Fall - gerade nicht die raumordnerischen Zielvorgaben von Eignungsbereichen mit ihrer aus dem Anpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB folgenden Bindung der kommunalen Planungsfreiheit zu beachten hatte. Insofern liegt auf der Hand, dass eine Gemeinde, wenn sie ohne entsprechende raumordnerische Bindungen plant, bei der konkreten Wahl ihrer abwägend zu berücksichtigenden Prüfungsmaßstäbe durchaus weite Spielräume hat. Diese müssen allerdings im Sinne der vorstehend angesprochenen Rechtsprechung bei der auf einem schlüssigen Plankonzept beruhenden planerischen Kontingentierung von Windkraftanlagen der in § 35 Abs. 1 Nr. 5 (früher: Nr. 6) BauGB normierten Privilegierungsentscheidung des Gesetzgebers Rechnung tragen und der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance geben, die ihrer Privilegierung gerecht wird. Sind hingegen - wie im vorliegenden Fall - geeignete Standortbereiche auf regionalplanerischer Ebene bereits bindend vorgeben, hat die kommunale Bauleitplanung diese Vorgabe grundsätzlich zu respektieren und darf sie - wie dargelegt - gerade nicht konterkarieren oder aushöhlen.
Schließlich kann auch keine Rede davon sein, dass das von der Antragsgegnerin bei Erlass der Veränderungssperre verfolgte Plankonzept wegen Widersprüchlichkeit von vornherein nicht rechtsfehlerfrei umsetzbar war. Die Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin ist bei ihren Beschlussfassungen vom 20. Oktober 2002 gerade nicht den Eignungsvorschlägen der u.-Untersuchung gefolgt. Sie hat sich vielmehr ausdrücklich dazu bekannt, die auf regionalplanerischer Ebene abschließend abgewogenen Eignungsfestlegungen grundsätzlich zu respektieren, sie insbesondere unter Berücksichtigung des gebotenen Schutzes auch von Einzelgehöften im Rahmen ihrer Flächennutzungsplanung zu konkretisieren und zugleich einer Feinsteuerung durch Bebauungspläne zu unterziehen.
Dabei konnte sie aufgrund der Erläuterungen zum GEP davon ausgehen, dass die dort festgelegten Eignungsbereiche wegen der weit reichenden Abwägungen auf regionalplanerischer Ebene auch tatsächlich für eine Windkraftnutzung geeignet waren, wenn auch nicht an jedem beliebigen Standort innerhalb der Eignungsbereiche. Wenn sie im weiteren Planungsprozess auf Grund eigener, mit der Regionalplanung nicht zu vereinbarender Erwägungen - immerhin mit Zustimmung der Bezirksregierung N. - eine solche Eignung letztlich doch verneint hat, spricht dies zwar für ein wegen Verstoßes gegen § 1 Abs. 4 BauGB ungültiges Planungsergebnis, nicht aber dafür, dass das jedenfalls im April 2003 (noch) verfolgte Planungskonzept widersprüchlich war.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit stützt sich auf § 167 VwGO iVm §§ 708 Nr. 10, 711, 713 ZPO.
Die Revision war nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 10, 711, 713 ZPO
§ 20 LPlG
§ 19a LPlG
§ 39 OBG
§ 14 BauGB
§ 14 BBauG
§ 47 VwGO
§ 35 BauGB
§ 7 ROG
§ 19 a LPlG
§ 167 VwGO
§ 35 Abs. 3 Satz 3
BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 1 Abs. 4 BauGB
§ 1 Abs. 4
BauGB
§ 7 Abs. 4 ROG
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 35 Abs. 1
Nr. 6 BauGB
§ 245 b Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 14 Abs. 3 BauGB
§ 8 Abs. 3 BauGB
§ 3 Nr. 6 ROG
§ 35 Abs. 3
Satz 3 BauGB
§ 3 Nr. 2 ROG
§ 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 ROG
§ 35 Abs. 3 BauGB
§ 7 Abs. 4 Satz 1
Nr. 3 ROG
§ 1 Abs.
4 BauGB
§ 17 Abs. 2 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2
VwGO
§ 35
Abs. 3 Satz 3 BauGB als Ziel der Raumordnung
§ 3
Nr. 2 ROG umschrieben sind, so ist sie kein Ziel der Raumordnung
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: DVBl 2002, 1127
NVwZ 2004, 984
NVwZ 2004,
858
NVwZ 2004,
984
NVwZ 2004, 858
BVerwGE 90, 329
4 N 1.83
4 NB 27.93
7 CN 1.02
4 BN 60.03
4 BN 22.04
4 CN 13.03
4 CN 16.03
4 B 36.02
4 CN 20.02
4 NB 20.91
4 C 14.01
7 A 2127/00
10 B 1572/02
10 B 2397/03
7 A 4857/00
4 C 15.01
7 A 3368/02