Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2018-08-30, Aktenzeichen 4 B 1278/18
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2018:0830.4B1278.18.00

Tenor:
1. Auf die Beschwerde der Antragstellerin wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Köln vom 29.8.2018 geändert.
Durch einstweilige Anordnung wird vorläufig bis zu einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren festgestellt, dass die Verkaufsstellen in C. , Ortschaft C. , nicht am Sonntag, dem 2.9.2018, auf Grund der Ordnungsbehördlichen Verordnung über das Offenhalten von Verkaufsstellen an Sonn- und Feiertagen vom 4.2.2015 geöffnet sein dürfen.
2. Der Antragsgegnerin wird aufgegeben, den Beschlusstenor zu 1. umgehend öffentlich bekannt zu machen.
3. Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Instanzen.
4. Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 5.000,00 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde hat aus von der Antragstellerin dargelegten Gründen (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO) Erfolg. Der zulässige Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist begründet.
Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann das Gericht eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis erlassen, wenn diese Regelung, um wesentliche Nachteile abzuwenden, drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Da der Sache nach die Gültigkeit einer Rechtsnorm vorübergehend suspendiert werden soll, können für eine derartige Entscheidung nach § 123 VwGO allerdings keine anderen Maßstäbe gelten als für eine normspezifische einstweilige Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO. Für diese ist allgemein anerkannt, dass eine Interessenabwägung unter Anlegung eines besonders strengen Maßstabs vorzunehmen ist. Die für die einstweilige Anordnung sprechenden Gründe müssen danach grundsätzlich so schwer wiegen, dass deren Erlass unabweisbar erscheint. Das ist jedenfalls dann der Fall, wenn sich die jeweils in Rede stehende untergesetzliche Norm schon im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes als offensichtlich unwirksam erweist, und ihre Umsetzung den Antragsteller so konkret beeinträchtigt, dass die einstweilige Anordnung deshalb dringend geboten ist.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15.8.2016 ‒ 4 B 887/16 ‒, juris, Rn. 24 ff., m. w. N.
Schon gemessen an diesem besonders strengen Maßstab ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung hier unerlässlich. Die umstrittene Ordnungsbehördliche Verordnung über das Offenhalten von Verkaufsstellen an Sonn- und Feiertagen vom 4.2.2015 (Amtsblatt der Stadt C. vom 18.2.2015) erweist sich hinsichtlich der Ladenöffnungsfreigabe in der Ortschaft C. anlässlich der C1. Großkirmes (§ 1 Satz 1 Nr. 1.2. der Verordnung) am 2.9.2018 bereits im Verfahren auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes als offensichtlich rechtswidrig und nichtig.
Die rechtlichen Vorgaben ergeben sich aus § 6 Abs. 4 i. V. m. Abs. 1 Ladenöffnungsgesetz ‒ LÖG NRW ‒ vom 16.11.2006 (GV. NRW. S. 516), zuletzt geändert durch Gesetz vom 30.4.2013 (GV. NRW. S. 208) ‒ LÖG NRW a. F. ‒, das wegen der Beschlussfassung über die Verordnung vor dem 30.3.2018 gemäß § 13 Abs. 2 LÖG NRW in der Fassung des Gesetzes vom 22.3.2018 (GV. NRW. S. 172) hier noch maßgeblich ist. Die Verordnung der Antragsgegnerin, soweit sie hier streitgegenständlich ist, wird dem in § 6 Abs. 4 i. V. m. Abs. 1 LÖG NRW a. F. konkretisierten verfassungsrechtlichen Schutzauftrag aus Art. 140 GG i. V. m. Art. 139 WRV, der ein Mindestniveau des Sonn- und Feiertagsschutzes gewährleistet und für die Arbeit an Sonn- und Feiertagen ein Regel-Ausnahme-Verhältnis statuiert, nicht ansatzweise gerecht.
Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bedarf jede Ladenöffnung an einem Sonn- oder Feiertag eines dem verfassungsrechtlichen Sonn- und Feiertagsschutz gerecht werdenden Sachgrundes. Als ein solcher Sachgrund zählen weder das bloß wirtschaftliche Umsatzinteresse der Verkaufsstelleninhaber, noch das alltägliche Erwerbsinteresse („Shopping- Interesse“) potenzieller Kunden. Die konkrete Ladenöffnung und der konkrete Sachgrund sind in ein Verhältnis zu setzen. Je weitreichender die Freigabe der Verkaufsstellenöffnung in räumlicher und zeitlicher Hinsicht sowie in Bezug auf die einbezogenen Handelssparten und Warengruppen ist, umso höher muss angesichts der stärkeren werktäglichen Prägung des Tages das Gewicht der für die Ladenöffnung angeführten Sachgründe sein.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 17.5.2017 ‒ 8 CN 1.16 ‒, BVerwGE 159, 27 = juris, Rn. 16, m. w. N.
Bei der Freigabe eines verkaufsoffenen Sonn- oder Feiertags aus Anlass eines Marktes muss die öffentliche Wirkung der anlassgebenden Veranstaltung gegenüber der typisch werktäglichen Geschäftigkeit der Ladenöffnung im Vordergrund stehen. Die Ladenöffnung entfaltet dann eine geringe prägende Wirkung, wenn sie nach den gesamten Umständen als bloßer Annex zur anlassgebenden Veranstaltung erscheint. Das kann in der Regel nur dann angenommen werden, wenn die Ladenöffnung auf das Umfeld des Marktes begrenzt wird, weil nur insoweit ihr Bezug zum Marktgeschehen erkennbar bleibt. Darüber hinaus bleibt die werktägliche Prägung der Ladenöffnung nur dann im Hintergrund, wenn nach der anzustellenden Prognose der Besucherstrom, den der Markt für sich genommen auslöste, die Zahl der Besucher überstiege, die allein wegen einer Öffnung der Verkaufsstellen kämen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 11.11.2015 ‒ 8 CN 2.14 ‒, BVerwGE 153, 183 = juris, Rn. 24 f.
Die Antragsgegnerin hat nicht schlüssig und vertretbar angenommen, dass das potentielle Besucherinteresse an der im Ortschaftszentrum von C. stattfindenden Großkirmes in seiner öffentlichen Wirkung gegenüber der Ladenöffnung in der gesamten Ortschaft überwiege. Ungeachtet dessen, dass die Antragsgegnerin eine Prognose der jeweils zu erwartenden Besucherströme nicht angestellt hat, stellt sich die vorgesehene Ladenöffnung in der gesamten Ortschaft C. jedenfalls deshalb nicht als bloßer Annex zu der anlassgebenden Veranstaltung dar, weil ein in erster Linie veranstaltungsbedingtes Besucherinteresse auch deutlich jenseits des Veranstaltungsgeschehens nicht erkennbar ist. Dabei kann offenbleiben, ob als anlassgebende Veranstaltung nur die Großkirmes als solche in den Blick zu nehmen ist, oder ob auch die gesondert festgesetzte und in der Verordnung nicht erwähnte Gewerbeschau mit zu berücksichtigen ist. Denn selbst wenn man die Gewerbeschau als Teil der anlassgebenden Veranstaltung einstufte, fehlt es für eine Ladenöffnung in der gesamten Ortschaft C. an dem erforderlichen räumlichen Bezug zu dieser (Gesamt-)Veranstaltung. Dies lässt sich bereits auf Grundlage der dem Senat im Eilverfahren zur Verfügung stehenden Informationen sicher beurteilen.
Ausweislich der Festsetzung findet die Großkirmes auf dem Q. -G. -Platz statt. Laut der Anlage zur Festsetzung gehören zur Großkirmes zwei Kinderfahrgeschäfte (Kindermotorwelt und Kindertwister), ein Imbiss- und ein Ausschankstand, ein Süßwarenverkaufsstand, drei weitere Aktionsstände (Entenangeln, Verlosung groß, Pfeilwerfen) und ein „Greifer“.
An der Gewerbeschau „C. Live 2018“ nehmen laut der vom Gewerbeverein C. e. V. bei der Antragsgegnerin eingereichten Ausstellerliste 23 Aussteller teil. Ausweislich der Werbung für diese Veranstaltung wird auch eine Ausstellung von 40 Automobilen stattfinden. An einer Bühne „am Kreisel Q. -I. -Platz“ sorgen ab 12.30 Uhr die Schützenkapelle C. , ab 14.45 Uhr die 10-köpfige „N1. U & die N. Band“, sowie anschließend die „Rheinlandfanfaren“ für musikalische Untermalung. Auf dem Q. -I. -Platz wird ein „Kinderspielland“ u. a. mit einer Hüpfburg aufgebaut. Ausweislich der in der Verwaltungsakte befindlichen Lichtbilder der Veranstaltung aus vergangenen Jahren sind entlang der Königsstraße verschiedene Verkaufs- und Informationsstände aufgebaut. Die Gewerbeschau „C. Live 2018“ findet laut der für sie erfolgten Festsetzung in der L.-----straße im Bereich zwischen der Einmündung B.------pfad und dem Kreisverkehrsplatz an der T.------straße , einschließlich L1.---------straße , Q. -G. -Platz, Q. -I1.-------platz , Parkplatz der Volksbank und Edeka-Parkplatz statt.
Veranstaltungsgelände ist damit insbesondere der Bereich der L.-----straße von der Einmündung des B1.------wegs auf diese im Westen bis zum Kreisverkehr an der T.------straße im Osten. In nordwestlicher Richtung befindet sich der Q. -I. -Platz mit dem Kinderspielland am Rande des Veranstaltungsgebiets. Danach beschränken sich das Veranstaltungsgeschehen von Großkirmes und Gewerbeschau auf das Zentrum der Ortschaft C. , die ein deutlich größeres Gebiet umfasst. Insbesondere befinden sich weitere Einzelhandelsgeschäfte in erheblicher Entfernung zu dem Veranstaltungsbereich. Dies gilt jedenfalls für das Geschäftszentrum „Am I2. “, das gemäß § 1 Abs. 2 der Hauptsatzung der Antragsgegnerin i. V. m. Nr. 1 der Anlage zur Hauptsatzung zur Ortschaft C. gehört. Hierbei handelt es sich laut Nr. 3.2.1. des Einzelhandels- und Zentrenkonzepts der Antragsgegnerin (Fortschreibung 2010/2011) um einen der Nutzungsschwerpunkte des Einzelhandels der Ortschaft C. , der eine Verkaufsfläche von rund 4.400 m² aufweist und an dem u. a. die Betriebe Aldi Süd, Deichmann, Takko und ein Getränkemarkt ansässig sind. Von diesem Geschäftszentrum aus ist die nächstgelegenen Grenze des Veranstaltungsbereichs, die Kreuzung L2.----straße /B.------pfad , etwa zehn Gehminuten entfernt. Damit fehlt es an dem notwendigen räumlichen Zusammenhang der vorgesehenen Ladenöffnung auch in diesem Geschäftszentrum zur anlassgebenden Veranstaltung. Denn selbst wenn Großkirmes und Gewerbeschau eine erhebliche Sogwirkung für Besucher entfalten mögen, ist es doch nach Charakter, Größe und Zuschnitt beider Veranstaltungen ausgeschlossen, dass sie auch noch in dem abseits gelegenen Bereich des Geschäftszentrums „Am I2. “ eine prägende Wirkung für den öffentlichen Charakter des Sonntages entfalten könnten. Dafür kommt es nicht darauf an, ob die dortigen Einzelhändler überhaupt beabsichtigen, von der Möglichkeit der Verkaufsstellenöffnung am 2.9.2018 Gebrauch zu machen. Maßgeblich ist insoweit allein, dass die Verordnung sie hierzu berechtigen würde.
Erweist sich die umstrittene Verordnung mithin schon im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes als offensichtlich unwirksam, beeinträchtigt auch ihre Umsetzung die Antragstellerin so konkret in ihrem verfassungsrechtlich durch die Vereinigungsfreiheit geschützten Recht auf Wahrung des Sonn- und Feiertagsschutzes, dass die einstweilige Anordnung dringend geboten ist. Denn eine rechtskräftige Entscheidung in einem Hauptsacheverfahren wäre für die Antragstellerin nicht rechtzeitig zu erlangen. Die Interessen von Verkaufsstelleninhabern, die im Hinblick auf eine Sonntagsöffnung am 2.9.2018 bereits Dispositionen getroffen haben mögen, müssen deshalb zurückstehen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 1 und 52 Abs. 1 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO und §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 123 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 13 Abs. 2 LÖG NRW
§ 6 Abs. 4 i. V. m. Abs. 1 LÖG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 1 und 52 Abs. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 1 Satz 1 Nr. 1.2. der Verordnung
Art. 140 GG
Art. 139 WRV

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 159, 27
BVerwGE 153, 183
4 B 887/16
8 CN 1.16
8 CN 2.14