Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2023-12-04, Aktenzeichen 5 K 77/21
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2023:1204.5K77.21.00

Tenor:
Das Verfahren wird ausgesetzt.
Dem Bundesverfassungsgericht wird gemäß Art. 100 Abs. 1 GG, § 13 Nr. 11, § 80 BVerfGG die Frage zur Entscheidung vorgelegt, ob § 74a Abs. 1, Abs. 2 BBesG BE mit Art. 33 Abs. 5 GG vereinbar ist, soweit die Besoldungsgruppen A 14 und A 15 von dem Bezug der Hauptstadtzulage in dem Zeitraum vom 1. November 2020 bis zum 31. Oktober 2023 ausgeschlossen werden.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt die Feststellung, dass § 74a Abs. 1, Abs. 2 des Bundesbesoldungsgesetzes in der Überleitungsfassung für Berlin (BBesG BE) im Zeitraum vom 1. November 2020 bis zum 31. Oktober 2023 verfassungswidrig war.
1. Am 18. Juni 2019 beschloss der Senat von Berlin einen Entwurf für den Doppelhaushalt 2020 / 2021 (Senatsbeschluss Nr. S-2337/2019). In diesem Zusammenhang gab er eine Protokollerklärung ab, wonach beabsichtigt sei, allen Beschäftigten eine Ballungsraumzulage im Wert von 150,00 Euro monatlich (bei Vollzeitbeschäftigung) zu gewähren.
Als Drucksache 18/2665 vom 5. Mai 2020 legte der Senat von Berlin dem Abgeordnetenhaus von Berlin das Gesetz zur Änderung des Kindertagesförderungsgesetzes und der Kindertagesförderungsverordnung, zur Änderung des Bundesbesoldungsgesetzes in der Überleitungsfassung für Berlin, zur Änderung des Straßenreinigungsgesetzes, zur Änderung des Berliner Betriebe-Gesetzes sowie zur Änderung des Versorgungsrücklagegesetzes (Haushaltsumsetzungsgesetz 2020) zur Beschlussfassung (im Folgenden: Beschlussvorlage) vor. Demnach sollte Art. 3 des Haushaltsumsetzungsgesetzes 2020 unter anderem den die nunmehr Hauptstadtzulage genannte Ballungsraumzulage betreffenden § 74a BBesG BE neu einfügen. § 74a BBesG BE in der Entwurfsfassung (im Folgenden: BBesG BE-E) lautete wie folgt:
„Hauptstadtzulage
(1) Beamte mit Dienstbezügen bis einschließlich der Besoldungsgruppe A 13 mit Amtszulage erhalten eine nicht ruhegehaltfähige, monatliche Hauptstadtzulage bestehend aus einem monatlichen Zuschuss für ein Firmenticket des Verkehrsverbundes Berlin-Brandenburg und einem monatlichen Zulagenbetrag. Die Höhe des monatlichen Zuschusses für ein Firmenticket des Verkehrsverbundes Berlin-Brandenburg entspricht dem Betrag, den der Beamte für das Firmenticket an die Berliner Verkehrsbetriebe monatlich zu entrichten hat, höchstens jedoch dem wirtschaftlichen Gegenwert eines Firmentickets für den Tarifbereich Berlin AB mit monatlicher Zahlungsweise. Zur Ermittlung der Höhe des monatlichen Zulagenbetrages wird die Differenz aus 150 Euro und dem Zuschuss nach Satz 2 gebildet.
(2) Abweichend von Absatz 1 wird die monatliche Hauptstadtzulage allein als monatlicher Zulagenbetrag in Höhe von 150 Euro gewährt, wenn der Beamte dies beantragt und mit diesem Antrag erklärt, auf den monatlichen Zuschuss für ein Firmenticket des Verkehrsverbundes Berlin-Brandenburg zu verzichten.
(3) […]
(4) Abweichend von Absatz 1 erhalten Beamte der Besoldungsgruppe A 13 Stufe 1, die auf Grund einer Beförderung der Besoldungsgruppe A 14 Stufe 1 zugeordnet werden, einen monatlichen Ausgleichsbetrag, soweit ihnen unter Berücksichtigung des mit der Beförderung eintretenden Wegfalls der Hauptstadtzulage und der allgemeinen Stellenzulage geringere Dienstbezüge als in der Besoldungsgruppe A 13 zustünden. Der Ausgleich erfolgt in Höhe des Betrages, der erforderlich ist, um nach Abzug des Grundgehaltsbetrages der Besoldungsgruppe A 14 Stufe 1 von der Summe aus den Beträgen des Grundgehalts der Besoldungsgruppe A 13 Stufe 1, der monatlichen Hauptstadtzulage und der allgemeinen Stellenzulage den verbleibenden Betrag auf Null zu reduzieren. Die Sätze 1 und 2 gelten entsprechend für Beamte der Besoldungsgruppe A 13 Stufe 1 bis 7 mit Amtszulage.
(5) […]
(6) […]
(7) Die monatlichen Zuschüsse, Zulagen- und Ausgleichsbeträge nach den Absätzen 1 bis 5 werden befristet vom 1. Januar 2021 bis zum 31. Dezember 2025 gewährt.“
Zur Begründung zitierte der Senat von Berlin eine Passage der so genannten Ballungsraumzulage-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 6. März 2007 (2 BvR 556/04), wonach es sich bei der Ausgestaltung der Zulagen zur Beamtenbesoldung um eine Detailregelung handele, die keinen zwingenden Bezug zur Angemessenheit der Alimentation aufweise. Sehe der Gesetzgeber keinen gesonderten Ausgleich für die örtlich bedingten Lebenshaltungskosten vor, so könne dies in Hinblick auf die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums nicht missbilligt werden, wenn sich die Bezüge gleichwohl auch in Ballungsräumen noch als angemessen erwiesen und damit der Alimentierungspflicht Rechnung getragen werde. Ausgehend davon, dass es sich bei der mit diesem Gesetz vorgesehenen Hauptstadtzulage um eine grundsätzlich vergleichbare Zulagenregelung im Sinne der Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts in seinem Urteil vom 6. März 2007 handele, und daher verfassungsrechtliche Alimentationsgrundsätze nicht berührt seien, habe der Senat von Berlin sich mit Blick auf die größere Wirkung der Hauptstadtzulage auf die überwiegende Zahl der Beschäftigten des Landes Berlin in den unteren Einkommensgruppen für eine soziale Kappung des zulagenberechtigten Empfängerkreises bei der Besoldungsgruppe A 13 entschieden (vgl. Beschlussvorlage S. 22 f.).
Der Entwurf sah weiter vor, dass Beamten mit Dienstbezügen der Besoldungsgruppen oberhalb der Besoldungsgruppe A 13, die von § 74a BBesG BE-E nicht erfasst sind, sowie Richtern, ein nicht ruhegehaltfähiger monatlicher Zuschuss in Höhe von 15,00 Euro zu den für ein Firmenticket des Verkehrsverbundes Berlin-Brandenburg entstehenden Kosten gewährt werden soll (§ 74b Abs. 1 BBesG BE-E).
Ausweislich des Beschlussprotokolls des Hauptausschusses des Abgeordnetenhauses von Berlin von seiner Sitzung am 27. Mai 2020 (Drucks. 18/2757) empfahl der Hauptausschuss dem Abgeordnetenhaus ohne weitere Begründung die Beschlussvorlage mit (unter anderen) den folgenden Änderungen anzunehmen:
– § 74a Abs. 7 BBesG BE wird wie folgt gefasst: „Die monatlichen Zuschüsse, Zulagen- und Ausgleichsbeträge nach den Absätzen 1 bis 5 werden ab dem 1. November 2020 gewährt.“
– Dem § 74a BBesG BE wird folgender Absatz 8 angefügt: „Den Tarif- und sonstigen Angestellten des Landes kann in entsprechender Anwendung der Absätze 1 bis 7 eine Ballungsraumzulage gewährt werden. Satz 1 gilt auch für die Beschäftigten der Beteiligungen des Landes.“
Mit Art. 3 Nr. 2 Satz 1 des Gesetzes zur Änderung des Kindertagesförderungsgesetzes und der Kindertagesförderungsverordnung, zur Änderung des Bundesbesoldungsgesetzes in der Überleitungsfassung für Berlin, zur Änderung des Straßenreinigungsgesetzes, zur Änderung des Berliner Betriebe-Gesetzes sowie zur Änderung des Versorgungsrücklagegesetzes (Haushaltsumsetzungsgesetz 2020) vom 11. Juni 2020 (GVBl. 2020 S. 535) wurden § 74a und § 74b in das Bundesbesoldungsgesetz in der Überleitungsfassung für Berlin eingefügt. Soweit hier von Bedeutung lauteten die Vorschriften in der ursprünglichen Fassung:
„§ 74a
Hauptstadtzulage
(1) Beamte mit Dienstbezügen bis einschließlich der Besoldungsgruppe A 13 mit Amtszulage erhalten eine nicht ruhegehaltfähige monatliche Hauptstadtzulage bestehend aus einem monatlichen Zuschuss für ein Firmenticket des Verkehrsverbundes Berlin-Brandenburg und einem monatlichen Zulagenbetrag. Die Höhe des monatlichen Zuschusses für ein Firmenticket des Verkehrsverbundes Berlin-Brandenburg entspricht dem Betrag, den der Beamte für das Firmenticket an die Berliner Verkehrsbetriebe monatlich zu entrichten hat, höchstens jedoch dem wirtschaftlichen Gegenwert eines Firmentickets für den Tarifbereich Berlin AB mit monatlicher Zahlungsweise. Zur Ermittlung der Höhe des monatlichen Zulagenbetrages wird die Differenz aus 150 Euro und dem Zuschuss nach Satz 2 gebildet.
(7) Die monatlichen Zuschüsse, Zulagen- und Ausgleichsbeträge nach den Absätzen 1 bis 5 werden ab dem 1. November 2020 gewährt.
(8) Den Tarif- und sonstigen Angestellten des Landes kann in entsprechender Anwendung der Absätze 1 bis 7 eine Ballungsraumzulage gewährt werden. Satz 1 gilt auch für die Beschäftigten der Beteiligungen des Landes.
§ 74b
Zuschuss zu den Kosten für eine Monatskarte des Verkehrsverbundes Berlin-Brandenburg
(1) Beamten mit Dienstbezügen der Besoldungsgruppen oberhalb der Besoldungsgruppe A 13, die von § 74a nicht erfasst sind, wird ein nicht ruhegehaltfähiger monatlicher Zuschuss in Höhe von 15 Euro zu den für ein Firmenticket des Verkehrsverbundes Berlin-Brandenburg entstehenden Kosten gewährt.
(2) […]
(3) […]“
Die durch Art. 2 Nr. 1 und 2 des Gesetzes zur Anpassung der Besoldung und Versorgung für das Land Berlin 2021 und zur Änderung weiterer Vorschriften (BerlBVAnpG 2021) vom 9. Februar 2021 (GVBl. 2021 S. 146) und durch Art. 2 Nr. 5 des Gesetzes zur Anpassung der Besoldung und Versorgung für das Land Berlin 2022 und zur Änderung weiterer Vorschriften (BerlBVAnpG 2022) vom 15. November 2022 (GVBl. 2022 S. 621) vorgenommenen Änderungen sind hier nicht von Bedeutung und betreffen von den vorstehend abgedruckten Vorschriften lediglich § 74a Abs. 8 und § 74b Abs. 1 BBesG BE, die in der aktuellen Fassung wie folgt lauten:
[…]
(8) Den Arbeitnehmern des Landes kann in entsprechender Anwendung der Absätze 1 bis 7 eine Hauptstadtzulage gewährt werden. Satz 1 gilt auch für die Beschäftigten der Beteiligungen des Landes.
(1) Beamten mit Dienstbezügen der Besoldungsgruppen oberhalb der Besoldungsgruppe A 13, die von § 74a nicht erfasst sind, sowie Richtern, wird ein nicht ruhegehaltfähiger monatlicher Zuschuss in Höhe von 15 Euro zu den für ein Firmenticket des Verkehrsverbundes Berlin-Brandenburg entstehenden Kosten gewährt. Sofern die für ein Firmenticket entstehenden Kosten unter 15 Euro liegen, wird maximal ein Zuschuss in Höhe des wirtschaftlichen Gegenwerts gewährt.
[…]“
Die Hauptstadtzulage wird den Beamten mit Dienstbezügen bis einschließlich A 13 mit Amtszulage sowie den Arbeitnehmern des Landes und der Beteiligungen des Landes bis einschließlich zu Entgeltgruppe 13 TV-L gewährt. Für die Arbeitnehmer gilt die Regelung bis zum 31. Oktober 2025, längstens jedoch so lange, wie die besoldungsrechtlichen Bestimmungen in Kraft sind (vgl. Rundschreiben IV Nr. 75/2020 der Senatsverwaltung für Finanzen vom 9. September 2020).
Die Höhe der Besoldung zum Zeitpunkt der erstmaligen Gewährung der Hauptstadtzulage am 1. November 2020 ergibt sich aus Anlage 15 (Grundgehaltssätze), Anlage 18 (Amtszulagen, Stellenzulagen, Zulagen, Vergütungen) und Anlage 19 (Amtszulagen, Stellenzulagen) zu Art. 1 § 3 Abs. 1 des Gesetzes zur Anpassung der Besoldung und Versorgung für die Jahre 2019 und 2020 (BerlBVAnpG 2019/2020) vom 5. September 2019 (GVBl. 2019 S. 551; vgl. Bekanntmachung gemäß Art. 1 § 5 BerlBVAnpG 2019/2020 [GVBL. 2019 S. 635]).
Mit Wirkung ab 1. Januar 2021 erhöhte der Berliner Gesetzgeber unter anderem die Grundgehaltssätze, die Amtszulagen, die Stellenzulagen sowie die allgemeine Stellenzulage um 2,5 vom Hundert (vgl. Art. 1 § 2 Abs. 1 Nrn. 1 und 2 BerlBVAnpG 2021). Die ab diesem Zeitpunkt geltende Besoldungshöhe ergibt sich aus Anlage 1 (Grundgehaltssätze) Anlage 4 (Amtszulagen, Stellenzulagen, Zulagen, Vergütungen) und Anlage 5 (Amtszulagen, Stellenzulagen) zu § 2 Abs. 1 BerlBVAnpG 2021 (Bekanntmachung gemäß Art. 1 § 4 BerlBVAnpG 2021 vom 9. Februar 2021 [GVBl. 2021 S. 266]).
Die bis heute letzte Besoldungserhöhung erfolgte durch Art. 1 § 2 Abs. 1 BerlBVAnpG 2022. Nach dieser Vorschrift wurden unter anderem die Grundgehaltssätze, die Amtszulagen, die Stellenzulagen sowie die allgemeine Stellenzulage mit Wirkung ab 1. Dezember 2022 um 2,8 vom Hundert erhöht. Die ab diesem Zeitpunkt geltende Besoldungshöhe ergibt sich aus Anlage 1 (Grundgehaltssätze), Anlage 4 (Amtszulagen, Stellenzulagen, Zulagen, Vergütungen) und Anlage 5 (Amtszulagen, Stellenzulagen) zu Art. 1 § 2 Abs. 1 BerlBVAnpG 2022 (vgl. Bekanntmachung gemäß Art. 1 § 4 BerlBVAnpG 2022 [GVBl. 2022 S. 696]).
2. Der Kläger ist (Ruhestands-) Beamter des beklagten Landes und wurde zuletzt bei dem Bezirksamt U... von Berlin dienstlich verwendet. Bis zum 21. November 2021 hatte er das Amt eines Obermagistratsrats (Besoldungsgruppe A 14, Stufe 8) inne. Am 22. November 2021 wurde der Kläger zum Magistratsdirektor (Besoldungsgruppe A 15, Stufe 8) befördert; Dienstbezüge nach der Besoldungsgruppe A 15 wurden ihm seit dem 1. November 2021 gewährt. Mit Wirkung vom 1. November 2023 wurde der Kläger in den Ruhestand versetzt. Der Kläger nahm den Zuschuss zu den Kosten für eine Monatskarte des Verkehrsverbundes Berlin-Brandenburg von monatlich 15,00 Euro gemäß § 74b Abs. 1 BBesG BE in Anspruch.
Mit Schreiben vom 17. Dezember 2020 widersprach der Kläger der Versagung der Zahlung der Hauptstadtzulage und beantragte, ihm rückwirkend ab November 2020 die Hauptstadtzulage zu gewähren. Dabei richte er seinen Widerspruch/Antrag nicht nur auf das laufende, sondern auch auf die zukünftigen Jahre.
Diesen Widerspruch wies das Bezirksamt W... von Berlin mit Bescheid vom 27. Januar 2021, zugestellt am 4. Februar 2021, zurück.
Hiergegen hat der Kläger am 3. März 2021 Klage erhoben und sein Begehren zunächst weiterverfolgt.
Die Hauptstadtzulage verringere den Abstand zwischen den Besoldungsgruppen A 13 und A 14 und auch mit Blick auf A 15 in rechtswidriger Weise. Die Hauptstadtzulage habe Besoldungscharakter und gehöre zum Kernbestand amtsangemessener Alimentation. Die Regelung verstoße gegen das Abstandsgebot aus Art. 33 Abs. 5 sowie das Willkürverbot aus Art. 3 Abs. 1 GG.
Der Kläger beantragt zuletzt,
unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides des Bezirksamtes Reinickendorf von Berlin vom 27. Januar 2021 festzustellen, dass die Alimentation des Klägers wegen der Gewährung eines Zuschusses nach § 74b BBesG BE anstelle eines Zuschusses beziehungsweise einer Zulage nach §74a BBesG BE im Zeitraum vom 1. November 2020 bis zum 31. Oktober 2023 verfassungswidrig zu niedrig bemessen war.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Gewährung der Hauptstadtzulage nur für Angehörige bis zur Besoldungsgruppe A 13 verstoße nicht gegen das Abstandsgebot. Die Prüfung des Abstandsgebotes habe anhand der Grundgehaltssätze (brutto) zu erfolgen. Die Hauptstadtzulage lasse das Ämtergefüge, die Zuordnung zu den einzelnen Laufbahnen und Laufbahngruppen, unangetastet. Sie verändere lediglich den Besoldungsrahmen unterer Besoldungsgruppen. Die Hauptstadtzulagenregelung beruhe nicht auf einer anderen Bewertung der Ämter im Sinne von § 18 BBesG BE, sondern solle für beamtete Dienstkräfte der unteren Besoldungsgruppen einen Anreiz zum Eintritt / Verbleib im Dienst des Landes Berlin bilden. Insbesondere sei das Ziel des seinerzeitigen Senats (Beschluss vom 18. Mai 2018, S-1159/2018), den Besoldungsdurchschnitt der übrigen Länder bis zum Jahr 2021 zu erreichen, bereits zum 1. Januar 2021 – ohne Berücksichtigung der Hauptstadtzulage – erreicht worden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Streitakte verwiesen, die vorgelegen hat und Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen ist.

Entscheidungsgründe:
Das Verfahren ist gemäß Art. 100 Abs. 1 Satz 2 Var. 1 GG, § 13 Nr. 11, § 80 Abs. 1 BVerfGG auszusetzen, und die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts ist einzuholen, ob die im Tenor bezeichnete Vorschrift während des dort bezeichneten Zeitraums mit Art. 33 Abs. 5 GG vereinbar gewesen ist. Die Voraussetzungen für eine solche Vorlage durch die vorlageberechtigte Kammer (vgl. Müller-Terpitz in Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG, 62. EL Januar 2022, § 80 Rn. 70 f.) sind erfüllt. Es liegt ein tauglicher Verfahrensgegenstand vor (1.). Auf die Gültigkeit von § 74a Abs. 1, Abs. 2 BBesG BE im Zeitraum vom 1. November 2020 bis zum 31. Oktober 2023 kommt es bei der Entscheidung des hiesigen Verwaltungsstreitverfahrens an (2.). Die Kammer hält die genannten Vorschriften schließlich für verfassungswidrig (3.).
1. Es liegt ein tauglicher Verfahrensgegenstand vor. Streitgegenstand und Gegenstand der Vorlage ist § 74a Abs. 1, Abs. 2 BBesG BE. Hierbei handelt es sich um ein (formelles) Gesetz im Sinne von Art. 100 Abs. 1 GG.
Regelungsgegenstand der Vorschriften ist die Hauptstadtzulage, die den Beamten mit Dienstbezügen bis einschließlich der Besoldungsgruppe A 13 mit Amtszulage seit dem 1. November 2020 (vgl. § 74a Abs. 7 BBesG BE) gewährt wird. Die Hauptstadtzulage beträgt 150,00 Euro monatlich und setzt sich zusammen aus einem steuerfreien Zuschuss für ein Firmenticket und dem so genannten Zulagenbetrag, der der Differenz von 150,00 Euro und der Höhe des Zuschusses entspricht. § 74a Abs. 2 BBesG BE regelt, dass zulagenberechtigte Beamte die Option haben, auf den Zuschuss für ein Firmenticket zu verzichten und stattdessen den Zulagenbetrag in voller Höhe von 150,00 Euro zu beziehen; in diesen Fällen ist die Hauptstadtzulage vollständig zu versteuern. Ausweislich des Berichts des Rechnungshofs von Berlin nach § 88 Abs. 2 der Landeshaushaltsordnung über die Prüfung der Hauptstadtzulage vom 7. September 2023 nehmen etwa 20 vom Hundert der Beschäftigten (Beamte und Arbeitnehmer) den steuerfreien Zuschuss für ein Firmenticket in Anspruch; entsprechend verzichten circa 80 vom Hundert der Beschäftigten auf den Zuschuss und wählen stattdessen den vollen Zulagenbetrag in Höhe von 150,00 Euro.
Nicht Gegenstand des Verfahrens ist mit Blick auf den Klageantrag und dessen Begründung, inwieweit die Alimentation des Klägers insgesamt, das heißt das allgemeine Alimentationsniveau unabhängig von der Nichtgewährung der Hauptstadtzulage, amtsangemessen ist (vgl. § 88 VwGO).
2. Die verfassungsrechtliche Beurteilung von § 74a Abs. 1, Abs. 2 BBesG BE ist für den hiesigen Rechtsstreit entscheidungserheblich. Für die Entscheidung der erkennenden Kammer kommt es auf die Vereinbarkeit dieser Regelungen mit Art. 33 Abs. 5 GG an. Die Klage ist zulässig (a.) und deren Begründetheit hängt allein von der verfassungsrechtlichen Bewertung des § 74a Abs. 1, Abs. 2 GG ab (b.).
a. Für die von dem Kläger erhobene Klage ist der Verwaltungsrechtsweg eröffnet (aa.), sie ist als kombinierte Anfechtungs- und Feststellungsklage statthaft (bb.) und auch sonst zulässig (cc.).
aa. Der Verwaltungsrechtsweg ist gemäß § 54 Abs. 1 BeamtStG eröffnet; da die Vorschriften – anders als § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO – keine Streitigkeiten „nichtverfassungsrechtlicher Art“ erfordern, kann es vorliegend offen bleiben, ob hier eine solche vorliegt (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 11. Juli 1985 – 7 C 64/83 –, juris Rn. 8 ff. [zu einem Streit über die Entschädigung von Abgeordneten]).
bb. Die Klage ist als kombinierte Anfechtungs- und Feststellungsklage statthaft (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Juni 1996 – 2 C 7/95 –, juris Rn. 20 f. m. w. Nachw.). Die Statthaftigkeit der Feststellungsklage folgt in erster Linie aus Art. 19 Abs. 4 GG in Verbindung mit dem Topos der Subsidiarität einer Verfassungsbeschwerde (vgl. § 94 Abs. 2 Satz 2 GG, § 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG, vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 2. Juni 2001 – 2 BvR 571/00 –, juris Rn. 3 m. w. Nachw.; BVerfG, Beschluss vom 17. Januar 2006 – 1 BvR 541/02 (Kulturpflanzenanbau) –, juris Rn. 39). Zwar stellt die Nichtigkeit beziehungsweise die Unvereinbarkeit mit dem Grundgesetz als solche kein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis dar; es kann aber die durch die nichtige Rechtsnorm bedingte Verletzung des Klägers in seinen Rechten im Wege der Feststellungsklage festgestellt werden (Marsch in Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, 44. EL März 2023, VwGO, § 43 Rn. 25, 54f-54h.).
cc. Die Klage ist auch im Übrigen zulässig. Der Kläger hat ein Rechtsschutzbedürfnis. Er hat die Gewährung verfassungsgerechter Alimentation ab November 2020 mit Schreiben vom 17. Dezember 2020 „zeitnah“, das heißt während des laufenden Haushaltsjahres, geltend gemacht (vgl. BVerfG, Beschluss vom 22. März 1990 – 2 BvL 1/86 –, juris Rn. 68 f.) und diesen Antrag erkennbar in die Zukunft gerichtet, indem er ihn ausdrücklich auch auf „die zukünftigen Haushaltsjahre“ richtete (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 11. Oktober 2017 – 4 B 33.12 –, juris Rn. 26 m. w. Nachw.). In der Folge hat der Kläger auch (erfolglos) ein Widerspruchsverfahren geführt, so dass die Voraussetzungen der § 54 Abs. 2 Satz 1 BeamtStG, §§ 68 ff. VwGO erfüllt sind. Ferner wahrt die (Anfechtungs-) Klage die Frist des § 74 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Schließlich ist der Kläger auch zur Klage befugt (§ 42 Abs. 2 VwGO analog; zur eigenen Rechtsbetroffenheit als Voraussetzung der Feststellungsklage vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. Juli 1990 – 7 B 71/90 –, juris Ls. 1; BVerwG, Urteil vom 29. Juni 1995 – 2 C 32/94 –, juris Ls. 1); es erscheint jedenfalls möglich, dass er durch die Nichtgewährung der Hauptstadtzulage in seinen Rechten aus Art. 33 Abs. 5, und / oder Art. 3 Abs. 1 GG verletzt wird.
b. Die Begründetheit der Klage und damit die Entscheidung der Kammer hängt allein von der verfassungsrechtlichen Bewertung von § 74a Abs. 1, Abs. 2 BBesG BE ab. Verstoßen diese Vorschriften gegen das Grundgesetz, wäre der Klage stattzugeben. Anderenfalls wäre die Klage insgesamt abzuweisen, da in diesem Fall kein Feststellungsanspruch bestünde. Sonstige Gründe, aus denen die Klage Erfolg haben könnte oder abzuweisen wäre, sind nicht gegeben. Insbesondere kommt eine verfassungskonforme Auslegung dahin, dass auch den Angehörigen der Besoldungsgruppen A 14 und / oder A 15 ein Bezugsrecht in Hinblick auf die Hauptstadtzulage eingeräumt werden sollte, angesichts des eindeutigen Wortlauts von § 74a Abs. 1, Abs. 2 BBesG BE und der dezidiert geäußerten Regelungsabsichten des Gesetzgebers nicht in Betracht. Sofern das Erfordernis der rechtzeitigen Geltendmachung des Anspruchs auf amtsangemessene Alimentation als materielle Anspruchsvoraussetzung eingeordnet würde, ist diese ebenfalls erfüllt (vgl. II.2.a.cc.).
c. Die Kammer ist überzeugt, dass die Einführung der Hauptstadtzulage gemäß § 74a Abs. 1, Abs. 2 BBesG BE das besoldungsrechtliche Abstandsgebot aus Art. 33 Abs. 5 GG in Hinblick auf die Besoldungsgruppen A 14 und A 15 nicht wahrt und dadurch in dem hier entscheidungsrelevanten Zeitraum vom 1. November 2020 bis zum 31. Oktober 2023 den Kläger in seinen Grundrechten verletzt, ohne dass die Verletzung des Abstandsgebotes gerechtfertigt wäre (dazu im Einzelnen 3.).
3. Zur Überzeugung der Kammer verstößt § 74a Abs. 1, Abs. 2 BBesG BE gegen das besoldungsrechtliche Abstandsgebot gemäß Art. 33 Abs. 5 GG, soweit die Besoldungsgruppen A 14 und A 15 von dem Bezug der Hauptstadtzulage ausgeschlossen werden.
Es gehört zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums, dass mit einem höheren Amt (in der Regel) auch höhere Dienstbezüge verbunden sind (vgl. bspw. BVerfG, Urteil vom 1. Dezember 1954 – 2 BvG 1/54 (Besoldungsgesetz Nordrhein-Westfalen) –, juris Rn. 62; BVerfG, Beschluss vom 11. Juni 1958 – 1 BvR 1/52 (Teuerungszulage) –, juris Ls. 2; BVerfG, Beschluss vom 4. Februar 1981 – 2 BvR 570/76 –, juris Rn. 27; BVerfG, Beschluss vom 6. Mai 2004 – 2 BvL 16/02 (Dienstrechtsreform) –, juris Rn. 41; BVerfG, Beschluss vom 17. Januar 2017 – 2 BvL 1/10 (Wartefrist für Besoldungsanstieg) –, juris Rn. 24 f. [den einschränkenden Zusatz „in der Regel“ in Frage stellend]; BVerfG, Beschluss vom 23. Mai 2017 – 2 BvR 883/14 (Ostbesoldung) –, juris Rn. 74). Jedem Statusamt ist eine Wertigkeit immanent, die sich in der Besoldungshöhe spiegeln muss; die Wertigkeit wird insbesondere durch die Verantwortung des Amtes und die Inanspruchnahme des Amtsinhabers bestimmt (BVerfG, Urteil vom 27. September 2005 – 2 BvR 1387/02 (private Altersvorsorge für Beamte) –, juris Rn. 128). Die amtsangemessene Besoldung ist notwendigerweise eine abgestufte Besoldung (vgl. BVerfG, Urteil vom 6. März 2007 – 2 BvR 556/04 (Ballungsraumzulage) –, juris Rn. 77; BVerfG, Urteil vom 14. Februar 2012 – 2 BvL 4/10 (W-Besoldung Hessen) –, juris Rn. 146; BVerfG, Urteil vom 5. Mai 2015 – 2 BvL 17/09 (R-Besoldung Sachsen-Anhalt) –, juris Rn. 111; BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 2020 – 2 BvL 4/18 (R-Besoldung Berlin) –, juris Rn. 43; BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 2013 – 2 C 49.11 –, juris Rn. 35).
Aus dieser auf dem Leistungsgrundsatz und dem Alimentationsprinzip des Art. 33 Abs. 5 GG fußenden Notwendigkeit einer abgestuften Besoldung hat das Bundesverfassungsgericht den Schluss gezogen, dass das besoldungsrechtliche Abstandsgebot einen eigenen hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums darstellt. In seiner Entscheidung zur W-Besoldung in Hessen vom 14. Februar 2012 findet sich der von dem vorlegenden Verwaltungsgericht Gießen (Vorlagebeschluss vom 7. Oktober 2010 – 5 E 248/07) verwendete Begriff des „Abstufungsgebots“, den das Bundesverfassungsgericht indes nicht übernommen hat. Ersichtlich erstmals in der Entscheidung zur R-Besoldung in Sachsen-Anhalt vom 5. Mai 2015 hat das Bundesverfassungsgericht den Begriff eines Abstandsgebotes geprägt (BVerfG, Urteil vom 5. Mai 2015 – 2 BvL 17/09 –, juris Rn. 110). Das Abstandsgebot untersage es dem Gesetzgeber ungeachtet seines weiten Gestaltungsspielraums, den Abstand zwischen verschiedenen Besoldungsgruppen dauerhaft einzuebnen. Diesen Gedanken hat es in den folgenden Entscheidungen zu amtsangemessenen Besoldungen wieder aufgegriffen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. November 2015 – 2 BvL 19/09 (Beamtenbesoldung Nordrhein-Westfalen) – 2 BvL 19/09 –, juris Rn. 89; BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 2020 – 2 BvL 4/18 (R-Besoldung Berlin) –, juris Rn. 45) und in der Ostbesoldung-Entscheidung weiter vertieft (BVerfG, Beschluss vom 23. Mai 2017 – 2 BvR 883/14 –, juris Rn. 74). Darüber hinaus hat es die (damaligen) niedersächsischen Regelungen zur Bemessung der Besoldung begrenzt dienstfähiger Beamter am besoldungsrechtlichen Abstandsgebot gemessen und für mit Art. 33 Abs. 5 GG unvereinbar erklärt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 28. November 2018 – 2 BvL 3/15 (Besoldung bei begrenzter Dienstfähigkeit) –, juris Rn. 34, 44, 52).
Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gebietet das Abstandsgebot nicht allein, dass die unterschiedliche Wertigkeit der Ämter in Hinblick auf die Endstufen zum Ausdruck kommt. Vielmehr ist es erforderlich, dass zur Wahrung der Stringenz des gesamten Besoldungssystems die unterschiedliche Wertigkeit der Ämter auch in sämtlichen einander entsprechenden (Erfahrungs-) Stufen abgebildet wird (BVerfG, Beschluss vom 23. Mai 2017 – 2 BvR 883/14 (Ostbesoldung) –, juris Rn. 76). Das besoldungsrechtliche Abstandsgebot zwingt den Gesetzgeber nicht, einen einmal festgelegten Abstand zwischen den Besoldungsgruppen absolut oder relativ beizubehalten. Der Gesetzgeber kann ein bestehendes Besoldungssystem neu strukturieren und auch die Wertigkeit von Besoldungsgruppen zueinander neu bestimmen (BVerfG, Urteil vom 14. Februar 2012 – 2 BvL 4/10 (W-Besoldung Hessen) –, juris Rn. 150 m. w. Nachw.; BVerfG, Beschluss vom 23. Mai 2017 – 2 BvR 883/14 (Ostbesoldung) –, juris Rn. 77). Hingegen dürfen die Abstände zwischen den Besoldungsgruppen infolge von Einzelmaßnahmen nicht nach und nach eingeebnet werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. Mai 2017 – 2 BvR 883/14 (Ostbesoldung) –, juris Rn. 78; siehe auch BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 2013 – 2 C 49.11 –, juris Rn. 37; VerfGH Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 1. Juli 2014 – 21/13 –, juris Rn. 69). Es besteht also ein Verbot schleichender Abschmelzung bestehender Abstände, welche außerhalb der zulässigen gesetzgeberischen Neubewertung und Neustrukturierung stattfindet. Für die Beurteilung der Zulässigkeit einer gesetzgeberischen Veränderung der Besoldungsabstände bietet sich vor allem der Rückgriff auf die Absicht des Gesetzgebers an, wie sie in den Gesetzgebungsmaterialien zum Ausdruck kommt. Solange der Gesetzgeber danach nicht in dokumentierter Art und Weise von seiner Befugnis zur Neueinschätzung der Ämterwertigkeit und Neustrukturierung des Besoldungsgefüges Gebrauch macht, greift das Verbot, bestehende Abstände einzuebnen oder signifikant abzuschmelzen (BVerfG, Beschluss vom 23. Mai 2017 – 2 BvR 883/14 (Ostbesoldung) –, juris Rn. 78 f.).
Nicht sämtliche Maßnahmen des Besoldungsgesetzgebers wirken sich maßgeblich auf die Abstände zwischen den entsprechenden Stufen unterschiedlicher Besoldungsgruppen aus: Erhöhungen um den gleichen Prozentsatz über alle Besoldungsgruppen hinweg (lineare Erhöhungen) sind abstandswahrend; sie vergrößern den Abstand zwar in absoluten Beträgen, verändern bestehende (in Prozentwerten ausgedrückte) Abstände zwischen den Besoldungsgruppen indes nicht. Hingegen schmelzen Erhöhungen der monatlichen Bezüge um denselben Betrag (absolute Erhöhungen) bestehende relative Abstände zwischen den Besoldungsgruppen ab, da ein gleicher Betrag für höhere Besoldungsgruppen zu einer relativ geringeren Steigerung als bei niedrigeren Besoldungsgruppen führt. Einmalzahlungen haben hingegen keine nachhaltige Wirkung; die einmalige Auszahlung von bestimmten Beträgen in allen Besoldungsgruppen tangiert bestehende Abstände zwischen den Besoldungsgruppen nur vorübergehend. Schon deshalb lassen sich Einmalzahlungen wegen ihres punktuellen Charakters nicht als Besoldungserhöhungen im eigentlichen Sinne bezeichnen, wenn man den Begriff der Besoldungserhöhung als fortlaufende Besserstellung versteht (vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 23. Mai 2017 – 2 BvR 883/14 (Ostbesoldung) –, juris Rn. 33 ff.).
Soweit das Bundesverfassungsgericht die Einhaltung des besoldungsrechtlichen Abstandsgebotes in seinen bisherigen Entscheidungen geprüft hat, hat es die sich aus den Besoldungstabellen ergebenden Bruttogehälter betrachtet (vgl. BVerfG, Urteil vom 5. Mai 2015 – 2 BvL 17/09 (R-Besoldung Sachsen-Anhalt) –, juris Rn. 112; BVerfG, Beschluss vom 23. Mai 2017 – 2 BvR 883/14 (Ostbesoldung) –, juris Rn. 80; BVerfG, Beschluss vom 28. November 2018 – 2 BvL 3/15 (Besoldung bei begrenzter Dienstfähigkeit) –, juris Rn. 46 ff.; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 23. März 2021 – 2 C 17/19 –, juris Rn. 19 und BVerwG, Beschluss vom 27. Juni 2019 – 2 B 7/18 –, juris Rn. 33). Dabei hat es – soweit erkennbar – nicht lediglich die Grundgehaltssätze, sondern die Grundgehaltssätze zuzüglich etwaiger allgemeiner Stellenzulagen in den Blick genommen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 28. November 2018 – 2 BvL 3/15 (Besoldung bei begrenzter Dienstfähigkeit) –, juris Rn. 53 in Verbindung mit Art. 3 des Gesetzes zur Änderung besoldungsrechtlicher Vorschriften vom 21. September 2017 [Nds. GVBl. 2017 S. 287] und Anlage 9 und 10 zu § 38 des Niedersächsischen Besoldungsgesetzes i.d.F. vom 1. Juni 2018). Jeweils verglichen hat das Bundesverfassungsgericht die jeweiligen Bruttogehälter der Endstufe (BVerfG, Urteil vom 5. Mai 2015 – 2 BvL 17/09 (R-Besoldung Sachsen-Anhalt) –, juris Rn. 174), die jeweiligen Bruttogehälter gleicher Erfahrungsstufen (BVerfG, Beschluss vom 23. Mai 2017 – 2 BvR 883/14 (Ostbesoldung) –, juris Rn. 28 ff.; BVerfG, Beschluss vom 28. November 2018 – 2 BvL 3/15 (Besoldung bei begrenzter Dienstfähigkeit) –, juris Rn. 46 ff.) und / oder die jeweiligen über die Stufen gemittelten Bruttogehälter (BVerfG, Beschluss vom 23. Mai 2017 – 2 BvR 883/14 (Ostbesoldung) –, juris Rn. 28 ff.) der jeweils zu vergleichenden Besoldungsgruppen.
Ein Verstoß gegen das Abstandsgebot liegt nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht erst bei einer Einebnung der Abstände vor. Vielmehr ist das Abstandsgebot bereits verletzt, wenn die Abstände zwischen den zu betrachtenden Besoldungsgruppen signifikant abgeschmolzen sind (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. Mai 2017 – 2 BvR 883/14 (Ostbesoldung) –, juris Rn. 40: „deutlich verkürzt“; BVerfG, Beschluss vom 28. November 2018 – 2 BvL 3/15 (Besoldung bei begrenzter Dienstfähigkeit) –, juris Rn. 60: „erheblich vermindert“). In den das allgemeine Besoldungsniveau betreffenden Entscheidungen hat das Bundesverfassungsgericht angenommen, dass ein Verstoß gegen das besoldungsrechtliche Abstandsgebot in der Regel vorliegt bei einer Abschmelzung der Abstände zwischen zwei zu vergleichenden Besoldungsgruppen um mindestens zehn vom Hundert in den zurückliegenden fünf Jahren (BVerfG, Urteil vom 5. Mai 2015 – 2 BvL 17/09 (R-Besoldung Sachsen-Anhalt) –, juris Rn. 112; BVerfG, Beschluss vom 17. November 2015 – 2 BvL 19/09 (Beamtenbesoldung Nordrhein-Westfalen) –, juris Rn. 92; BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 2020 – 2 BvL 4/18 (R-Besoldung Berlin) –, juris Rn. 45). Da sich aus der Entwicklung der absoluten Abstände zwischen den Besoldungsgruppen angesichts der erörterten Abstandsgebotsneutralität linearer Besoldungserhöhungen keine belastbaren Aussagen zur (fehlenden) Abstandswahrung ableiten lassen, ist diese Quote (im Folgenden: Abschmelzungsquote) aus einem Vergleich der in Prozentwerten ausgedrückten Abstände zwischen den Besoldungsgruppen zu ermitteln.
Gemessen daran wirkt sich die Einführung der Hauptstadtzulage auf die Abstände zwischen den Besoldungsgruppen bis A 13 mit Amtszulage auf der einen, und den Besoldungsgruppen A 14 aufwärts auf der anderen Seite aus; die Hauptstadtzulage ist nicht abstandsgebotsneutral (a.). Durch die Gewährung der Hauptstadtzulage für Beamte nur bis zur Besoldungsgruppe A 13 mit Amtszulage ist das Abstandsgebot in Hinblick auf die Besoldungsgruppen A 14 und A 15 verletzt (b.). Diese Abstandsgebotsverletzung verletzt den Kläger in seinen Rechten (c.). Die Verletzung des Abstandsgebots ist nicht gerechtfertigt (d.).
a. Die Einführung der Hauptstadtzulage wirkt sich auf die Abstände zwischen den Besoldungsgruppen bis A 13 mit Amtszulage auf der einen und den Besoldungsgruppen A 14 aufwärts auf der anderen Seite aus. Die Hauptstadtzulage ist nicht abstandsgebotsneutral (aa.) und wirkt vorliegend abstandsverkürzend (bb.).
aa. Die Hauptstadtzulage ist – entgegen dem Beklagten – nicht abstandsgebotsneutral. Vielmehr ist sie Bestandteil des Bruttogehalts, das nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Ermittlung der Besoldungsabstände in die Betrachtung miteinzubeziehen ist (i.). Etwas anderes folgt weder daraus, dass das Bundesverfassungsgericht zur Berechnung der Abstände bislang stets nur die Grundgehaltssätze betrachtet hätte (ii.), noch aus der Ballungsraumzulage-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (iii.). Schließlich ist auch kein inhaltliches Argument vorgebracht oder ersichtlich, dass für die Beantwortung der Frage, ob das Abstandsgebot in Hinblick auf bestimmte Besoldungsgruppen verletzt ist, nur die Höhe der Grundgehaltssätze maßgeblich sein könnte (iv.).
i. Die Hauptstadtzulage ist Bestandteil des Bruttogehalts, das nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Ermittlung der Besoldungsabstände in die Prüfung der Wahrung des Abstandsgebotes miteinzubeziehen ist. Denn das besoldungsrechtliche Abstandsgebot knüpft unmittelbar an die Bewertung des jeweiligen Statusamts an (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. März 2018 – 2 C 20/16 –, juris Rn. 47). Es dient der Absicherung einer Besoldungshöhe, welche die Wertigkeit der Statusämter spiegelt, die sich durch die Verantwortung des Amtes und die Inanspruchnahme des Amtsinhabers bestimmen. Daraus folgt, dass Bezügebestandteile, deren Gewährung an keinen anderen Sachverhalt anknüpft als die Zugehörigkeit zu einer Besoldungsgruppe, am Abstandsgebot zu messen sind.
Vor diesem Hintergrund sind beispielsweise familienbezogene Bestandteile der Besoldung, (gegebenenfalls) Ortszulagen oder Erschwerniszulagen abstandsgebotsneutral. Sie knüpfen in erster Linie nicht an die Wertigkeit des Statusamts an, sondern an den Familienstand des Amtsträgers, dessen Wohnort oder außergewöhnliche Belastungen der Dienstverrichtung. Ziel dieser Zulagen ist es, besondere Bedarfe oder Erschwernisse auszugleichen; fallen die Bedarfe oder Erschwernisse weg, entfällt auch die Zulage. Im Grundsatz können die genannten Zulagen den Beamten sämtlicher Besoldungsgruppen gewährt werden, soweit die jeweiligen Voraussetzungen vorliegen, i.e. die besonderen Bedarfe oder Erschwernisse bestehen. Hierin liegt der entscheidende Unterschied zu der Hauptstadtzulage (anders obiter dictum und ohne nähere Begründung Sächsisches OVG, Urteil vom 25. Juni 2019 – 2 A 695/18 –, juris Rn. 17 f. [zur sächsischen Strukturzulage]). Die Gewährung der Hauptstadtzulage knüpft ausschließlich an innerdienstliche und unmittelbar statusamtsbezogene Kriterien an: Sämtlichen aktiven Beamten bis zur Besoldungsgruppe A 13 mit Amtszulage wird die Hauptstadtzulage unabhängig davon in Höhe von 150,00 Euro gewährt, ob sie ein Firmenticket in Anspruch nehmen, den Beamten der Besoldungsgruppen A 14 aufwärts hingegen unter keinen Umständen. Damit ist das Abstandsgebot unmittelbar betroffen. Die Hauptstadtzulage stellt sich für die Angehörigen der Besoldungsgruppen bis A 13 mit Amtszulage mithin als echte Besoldungserhöhung – und nicht als Ausgleich für besondere Bedarfe oder Erschwernisse – dar, die ergänzend neben der übrigen (Grund-) Besoldung (Grundgehalt sowie allgemeine Stellenzulage) gewährt wird.
Davon ist offenbar auch der Berliner Besoldungsgesetzgeber ausgegangen: Der Ausgleichsbetrag gemäß § 74a Abs. 4 BBesG BE wird ermittelt durch Subtraktion des Grundgehalts der Besoldungsstufe A 14 von der Summe der auf die Besoldungsgruppe A 13 (mit Amtszulage) bezogenen Besoldungsbestandteile Grundgehalt, allgemeine Stellenzulage sowie Hauptstadtzulage. Ziel des Ausgleichsbetrages ist es ersichtlich, zu verhindern, dass eine Beförderung zu einem besoldungsrechtlichen Misserfolg führt. Der Gesetzgeber versucht damit (in nicht tauglicher Weise) das Leistungsprinzip abzusichern, dessen wesentlicher Inhalt auch die Anerkennung eines besoldungsmäßigen Beförderungserfolgs ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Januar 2017 – 2 BvL 1/10 (Wartefrist für Besoldungsanstieg) –, juris Rn. 19, 37; BVerfG, Beschluss vom 28. November 2018 – 2 BvL 3/15 (Besoldung bei begrenzter Dienstfähigkeit) –, juris Rn. 60). Somit ergibt sich unmittelbar aus dem Gesetz, dass die Hauptstadtzulage den Schutzbereich des Art. 33 Abs. 5 GG berührt und daher auch abstandsverkürzend wirken kann. Dagegen spricht auch nicht, dass die Hauptstadtzulage anders als die übrige (Grund-) Besoldung (Grundgehalt sowie allgemeine Stellenzulage) nicht ruhegehaltfähig ist (vgl. § 74a Abs. 1 Satz 1 BBesG BE). Dieser Unterschied allein kann eine Abstandsgebotsneutralität nicht begründen. Die Ruhegehaltfähigkeit einer besoldungsrechtlichen Maßnahme ist keine Voraussetzung für deren abstandsverkürzende Wirkung. Beispielsweise wirkt sich eine verzögerte Besoldungsanpassung ebenfalls nicht auf die Höhe der ruhegehaltfähigen Bezüge aus; gleichwohl ist in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts mittlerweile geklärt, dass sich die Wahl unterschiedlicher Zeitpunkte für eine Besoldungserhöhung (temporär) erheblich abstandsverkürzend auswirken und das Abstandsgebot verletzen kann (BVerfG, Beschluss vom 23. Mai 2017 – 2 BvR 883/14 (Ostbesoldung) –, juris Rn. 40, 105).
ii. Etwas anderes folgt nicht daraus, dass das Bundesverfassungsgericht die Wahrung des Abstandsgebots bislang ersichtlich anhand der Grundgehaltssätze beziehungsweise anhand „der aus den Besoldungstabellen ersichtlichen Brutto-Gehälter“ (BVerfG, Beschluss vom 23. Mai 2017 – 2 BvR 883/14 (Ostbesoldung) –, juris Rn. 80; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 23. März 2021 – 2 C 17/19 –, juris Rn. 19) geprüft hat. Der bisher zum Abstandsgebot ergangenen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts lässt sich nicht entnehmen, dass weitere Bezügebestandteile insoweit unberücksichtigt bleiben (müssen). Im Gegenteil ergibt sich aus der Entscheidung betreffend die Besoldung bei begrenzter Dienstfähigkeit, wie gezeigt, dass nicht lediglich die Grundgehaltssätze, sondern die Grundgehaltssätze zuzüglich der allgemeinen Stellenzulagen zu betrachten sind (vgl. BVerfG, Beschluss vom 28. November 2018 – 2 BvL 3/15 (Besoldung bei begrenzter Dienstfähigkeit) –, juris Rn. 53). Im Übrigen ist zu konstatieren, dass das Bundesverfassungsgericht die Grundlage der Prüfung des Abstandsgebots in Fällen formuliert hat, in denen die Frage der Auswirkung der Gewährung weiterer Bezügebestandteile auf das Abstandsgebot nicht Gegenstand war. So hat das Bundesverfassungsgericht im Rahmen der Prüfung der Verfassungsgemäßheit der Beamten- oder Richterbesoldung die Entwicklung des Besoldungsgefüges insgesamt in den Blick genommen; Ziel der Prüfung war es, festzustellen, inwieweit unterschiedlich hohe lineare Anpassungen bei einzelnen Besoldungsgruppen oder zeitlich verzögerte Besoldungsanpassungen eine deutliche Verringerung der Abstände der Bruttogehälter in den Besoldungsgruppen zur Folge hatten (vgl. bspw. BVerfG, Urteil vom 5. Mai 2015 – 2 BvL 17/09 (R-Besoldung Sachsen-Anhalt) –, juris Rn. 112). Ferner hat es untersucht, inwieweit die verzögerte Besoldungsanpassung für Beamte der Besoldungsgruppen A 10 aufwärts (im Vergleich zu Beamten der Besoldungsgruppen bis einschließlich A 9) gegen das Abstandsgebot verstößt (BVerfG, Beschluss vom 23. Mai 2017 – 2 BvR 883/14 (Ostbesoldung) –, juris Rn. 28 ff., 100 ff.). Schließlich hat es die Auswirkungen der Absenkung der Besoldung für Beamte mit beschränkter Dienstfähigkeit auf das Abstandsgebot untersucht (BVerfG, Beschluss vom 28. November 2018 – 2 BvL 3/15 (Besoldung bei begrenzter Dienstfähigkeit) –, juris Rn. 46 ff.). Es ist nicht ersichtlich, dass die den genannten Entscheidungen zugrunde liegenden Sachverhalte Anlass gegeben hätten, zur Prüfung der Rechtmäßigkeit des jeweiligen Besoldungsgefüges anhand des Abstandsgebotes weitere Bezügebestandteile heranzuziehen. Eine Aussage dahin, dass bestimmte Bezügebestandteile bei der Prüfung anhand des Abstandsgebotes außer Betracht zu bleiben haben, kann aus den bisher zum Abstandsgebot ergangenen Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts daher nicht abgeleitet werden.
iii. Auch aus der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 6. März 2007 (2 BvR 556/04) zur Münchener Ballungsraumzulage folgt nicht, dass die Hauptstadtzulage das Abstandsgebot nicht berührt.
Durch Art. 86b BayBG wurde die bayerische Staatsregierung unter anderem ermächtigt, durch Rechtsverordnung eine ergänzende Fürsorgeleistung zum Ausgleich der außerordentlich hohen Lebenshaltungskosten in München für Beamte und Richter mit dienstlichem Wohnsitz in München zu regeln. Die Fürsorgeleistung betrug für Beamte der Besoldungsgruppen A 1 bis A 10 bei Einführung der Ballungsraumzulage ursprünglich bis zu 150,00 und für entsprechende Beamte auf Widerruf im Vorbereitungsdienst ursprünglich bis zu 75,00 Deutsche Mark monatlich. Nach der 2007 maßgeblichen Fassung wurde der Zuschlag nur bis zu dem Grenzbetrag des Grundgehalts von 2.722,29 Euro monatlich gewährt, so dass der dortige Beschwerdeführer nicht mehr zum Kreis der Begünstigten zählte.
Zwar mag auf den ersten Blick überraschen, dass das Bundesverfassungsgericht die Ballungsraumzulage des bayerischen Besoldungsrechts nicht am Maßstab des Abstandsgebotes geprüft hat. Ersichtlich ging es aber davon aus, dass die Verfassungsbeschwerde (lediglich) die Frage aufgeworfen habe, ob der Gesetzgeber verpflichtet ist, bei der Beamtenbesoldung regionale Unterschiede in den Lebenshaltungskosten durch die Gewährung einer Ortszulage oder andere Maßnahmen auszugleichen (BVerfG, Urteil vom 6. März 2007 – 2 BvR 556/04 (Ballungsraumzulage) –, juris Rn. 1). Die weitere Frage, ob die Gewährung einer Ortszulage nur für Beamte niedrigerer Besoldungsgruppen unter Ausschluss von Beamten höherer Besoldungsgruppen der gleichen Region gegen das Abstandsgebot verstoßen könnte, sah das Bundesverfassungsgericht offenbar nicht gestellt und hat sich dazu mithin auch nicht geäußert, wenngleich es ein Abstufungsgebot andeutet (Rn. 77). Stattdessen entschied es (lediglich), dass erstens das Ortszulagensystem keinen zwingenden Bezug zur Angemessenheit der Alimentation aufweise (Rn. 61 f.), zweitens der Besoldungsgesetzgeber durch das Alimentationsprinzip nicht verpflichtet sei, die erhöhten Lebenshaltungskosten in München durch einen spezifischen Ausgleich abzufedern (Rn. 63 ff.) oder regional zu differenzieren (Rn. 67 ff.) und drittens der Leistungsgrundsatz zwar eine Abstufung entsprechend der unterschiedlichen Wertigkeit der Ämter einfordere, aber nicht besage, dass die realen Lebensverhältnisse eines Beamten der Besoldungsgruppe A 13 in München mit denen eines Beamten der Besoldungsgruppe A 12 oder A 11 an einem anderen Ort zu vergleichen wären (Rn. 76 ff.).
Der Grund für die eingeschränkte Prüfung des Bundesverfassungsgerichts mag zum einen sein, dass es das Abstandsgebot als Einebnungsverbot (hierzu siehe Lindner, ZBR 2014, 361, 362) im Jahr 2007 noch nicht entwickelt hatte. Zum anderen mögen insbesondere das Begehren des dortigen Beschwerdeführers, der offenbar ausdrücklich die Gewährung einer Ballungsraumzulage zum Ausgleich der erhöhten Lebenshaltungskosten in München gefordert hatte, sowie die besonderen Begründungserfordernisse der Verfassungsbeschwerde, wonach es dem Beschwerdeführer obliegt, die maßgebliche Vergleichsgruppe zu benennen (vgl. Scheffczyk in BeckOK, BVerfGG, 15. Auflage 1. Juni 2023, § 92 Rn. 82 m. w. Nachw.), eine Rolle gespielt haben. Jedenfalls lässt sich aus der Entscheidung zur Münchener Ballungsraumzulage für die Position des Beklagten in dem hiesigen Verfahren nichts herleiten. Im Gegenteil betont das Bundesverfassungsgericht unter dem Gesichtspunkt des Leistungsgrundsatzes den Aspekt einer abgestuften Besoldung, da die Organisation der öffentlichen Verwaltung darauf abstelle, dass in den höher besoldeten Ämtern die für den Dienstherrn wertvolleren Leistungen erbracht werden (BVerfG, Urteil vom 6. März 2007 – 2 BvR 556/04 (Ballungsraumzulage) –, juris Rn. 77 f.). Damit hat das Bundesverfassungsgericht zumindest implizit schon 2007 zum Ausdruck gebracht, dass ein Beförderungserfolg einer mit der Beförderung dokumentierten Wertsteigerung, das heißt höheren Besoldung, entsprechen muss. Diesen Gesichtspunkt hat es in späteren Entscheidungen noch vertieft (zur Absicherung des Beförderungserfolges durch das Leistungsprinzip BVerfG, Beschluss vom 28. Mai 2008 – 2 BvL 11/07 (Führungsamt auf Zeit, Lebenszeitbeamter) –, juris Rn. 48; zur Absicherung des Beförderungserfolgs im Zusammenhang mit dem Abstandsgebot vgl. BVerfG, Beschluss vom 28. November 2018 – 2 BvL 3/15 (Besoldung bei begrenzter Dienstfähigkeit) –, juris Rn. 60). Eine Regelung, die wie § 74a Abs. 1, Abs. 2, Abs. 4 BBesG BE dazu führt, dass sich ein Beförderungserfolg jedenfalls für Angehörige der Besoldungsgruppe A 13 Stufe 1 sowie A 13 mit Amtszulage Stufe 1 bis 7 nicht in einer höheren Besoldung spiegelt, verstößt gegen diesen Grundsatz.
iv. Schließlich ist auch kein inhaltliches Argument vorgebracht oder ersichtlich, dass für die Beantwortung der Frage, ob das Abstandsgebot in Hinblick auf bestimmte Besoldungsgruppen verletzt ist, nur die Höhe der Grundgehaltssätze maßgeblich sein könnte. Dafür spricht – entgegen dem Beklagten – insbesondere nicht die (naheliegende) Annahme, die Hauptstadtzulage gehöre nicht zum „Kernbestand der amtsangemessenen Alimentation“. Denn auf die Fragestellung, ob es sich bei der Hauptstadtzulage um einen hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums handelt, kommt es vorliegend nicht an. Vielmehr handelt es sich bei der Frage nach der Verfassungsgemäßheit der Hauptstadtzulage um einen Aspekt der Reichweite des Abstandsgebots; maßgeblich ist mithin allenfalls, ob das Abstandsgebot zum Kernbestand der amtsangemessenen Alimentation gehört. Etwas anderes könnte nur gelten, wenn der Kläger – entsprechend dem Beschwerdeführer in der Ballungsraumzulage-Entscheidung – geltend gemacht hätte, die Alimentierungspflicht zwinge den Gesetzgeber, ihm die Hauptstadtzulage zu gewähren. Sein Argument geht indes dahin, dass die Gewährung der Hauptstadtzulage nur bis zur Besoldungsgruppe A 13 mit Amtszulage das mit der Alimentierungspflicht und dem Leistungsgrundsatz verbundene Abstandsgebot verletze. Das Abstandsgebot als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums steht, wie gezeigt, in enger Anbindung zum Alimentationsprinzip und zum Leistungsgrundsatz und ist somit seinerseits dem Kernbestand der Strukturprinzipien des Beamtentums zuzurechnen (implizit BVerfG, Beschluss vom 23. Mai 2017 – 2 BvR 883/14 (Ostbesoldung) –, juris Rn. 74 f.). Gegen die These von der Abstandsgebotsneutralität der Hauptstadtzulage spricht auch, dass es der Gesetzgeber ansonsten in der Hand hätte, die Abstände zwischen den Besoldungsgruppen durch Einführung von Zulagen oder Zuschlägen einzuebnen, ohne damit eine Neueinschätzung der Ämterwertigkeit und Neustrukturierung des Besoldungsgefüges vorzunehmen. Diese gesetzgeberische Befugnis soll das Abstandsgebot nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts aber gerade einschränken: die schleichende Abschmelzung bestehender Abstände ohne nachvollziehbare Neuausrichtung des Besoldungsgefüges ist dem Gesetzgeber verboten (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. Mai 2017 – 2 BvR 883/14 (Ostbesoldung) –, juris Rn. 78 f.).
bb. Die angegriffene Maßnahme – Gewährung der Hauptstadtzulage für Beamte nur bis zur Besoldungsgruppe A 13 mit Amtszulage – wirkt sich vorliegend auch abstandsverkürzend aus. Als absolute Besoldungserhöhung ist sie schon per se abstandsverkürzend (vgl. II.3.). Zwar hätte sich diese Verkürzung wohl als marginal erwiesen, wenn die Erhöhung über alle Besoldungsgruppen hinweg gewährt worden wäre; sie wird vorliegend in Hinblick auf die Besoldungsgruppen A 14 aufwärts indes dadurch verschärft, dass die genannten Besoldungsgruppen dauerhaft von dieser absoluten Besoldungserhöhung ausgeschlossen werden.
b. Durch die Gewährung der Hauptstadtzulage für Beamte nur bis zur Besoldungsgruppe A 13 mit Amtszulage ist das Abstandsgebot in Hinblick auf die Besoldungsgruppen A 14 und A 15 verletzt.
Bei der Ermittlung des Abstandes zwischen den Besoldungsgruppen sind die tatsächlich gewährten Bezüge in den Blick zu nehmen, wobei der Zuschuss zu den Kosten für eine Monatskarte des Verkehrsverbundes Berlin-Brandenburg in Höhe von monatlich 15,00 Euro (§ 74b Abs. 1 BBesG BE) außer Betracht zu bleiben hat (aa.). Für die Bestimmung, inwieweit das Abstandsgebot verletzt ist, sind die Abstände unmittelbar vor Einführung der Hauptstadtzulage als Referenzwerte heranzuziehen (bb.). Das Abstandsgebot ist für die Besoldungsgruppe A 14 an den Abständen zu der Besoldungsgruppe A 13, für die Besoldungsgruppe A 15 an den Abständen zu den Besoldungsgruppen A 13 oder A 13 mit Amtszulage zu messen (cc.). Durch die Gewährung der Hauptstadtzulage für Beamte nur bis zur Besoldungsgruppe A 13 mit Amtszulage wird das Abstandsgebot in Hinblick auf die Abstände zwischen den Besoldungsgruppen A 13 und A 14 verletzt (dd.). Keiner abschließenden Entscheidung bedarf es, ob die Verletzung des Abstandsgebots mit Blick auf die Abstände zwischen den Besoldungsgruppe A 13 und A 14 ohne Weiteres eine Verletzung des Abstandsgebotes für die Besoldungsgruppe A 15 zur Folge hat (ee.). Denn jedenfalls wird das Abstandsgebot in Hinblick auf die Abstände zwischen den Besoldungsgruppen A 13 und A 15 (ff.) sowie A 13 mit Amtszulage und A 15 (gg.) verletzt.
aa. Entsprechend den obigen Ausführungen (II.3.a.aa.i.) sind bei dem Vergleich der Abstände zwischen den einzelnen Besoldungsgruppen die tatsächlich gewährten Bezüge in den Blick zu nehmen. Das heißt, bei der Besoldungsgruppe A 13 sind das Grundgehalt, die allgemeine Stellenzulage nach Nr. 27 der Bundesbesoldungsordnungen A und B sowie die Hauptstadtzulage nach § 74a Abs. 1, Abs. 2 BBesG BE, bei der Besoldungsgruppe A 13 mit Amtszulage zusätzlich die Amtszulage gemäß Bundesbesoldungsordnung A, Besoldungsgruppe A 13 Fn. 11, 12 und 13 zu berücksichtigen. Da den Angehörigen der Besoldungsgruppen A 14 und A 15 weder die allgemeine Stellenzulage noch die Hauptstadtzulage (oder die Amtszulage) gewährt werden, ist insoweit nur das Grundgehalt einzustellen. Die jährliche Sonderzahlung kann vorliegend außer Betracht bleiben, da sie für die Angehörigen der Besoldungsgruppen A 13 bis A 15 in gleicher Höhe gewährt wird (§ 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SZG) und sich bei rechnerisch 75,00 Euro monatlich nur marginal (verkürzend) auf die jeweiligen Abstände und Abschmelzungsquoten auswirkt.
Nicht zu berücksichtigen ist ferner der Zuschuss zu den Kosten für eine Monatskarte des Verkehrsverbundes Berlin-Brandenburg in Höhe von monatlich 15,00 Euro (§ 74b Abs. 1 BBesG BE). Dieser Zuschuss stellt sich nicht als Bestandteil des Bruttogehalts dar, das nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Ermittlung der Besoldungsabstände in die Betrachtung miteinzubeziehen ist. Der Zuschuss mag als „sonstige Bezüge“ zur Besoldung im weiteren Sinne gehören (vgl. § 1 Abs. 3 BBesG BE); er gehört aber nicht zu der auf das maßgebliche Statusamt bezogenen Grundbesoldung. Denn die Gewährung des Zuschusses knüpft – anders als die Gewährung der Hauptstadtzulage – nicht ausschließlich an ein Statusamt an, sondern dient in erster Linie dem (teilweisen) Ausgleich eines Bedarfs für eine Monatskarte und setzt den Erwerb einer solchen Monatskarte voraus. Mithin wird er gerade nicht voraussetzungslos sämtlichen Beamten der Besoldungsgruppen A 14 aufwärts gewährt.
Ebenfalls nicht zu berücksichtigen ist der Ausgleichsbetrag gemäß § 74a Abs. 4 Satz 1 BBesG BE. Denn dieser Ausgleichsbetrag wird nur Beamten der Besoldungsgruppen A 13 Stufe 1 und A 13 Stufe 1 bis 7 mit Amtszulage gewährt, die nach Einführung der Hauptstadtzulage in ein Amt der Besoldungsgruppe A 14 befördert wurden beziehungsweise werden. Im Übrigen führt der Ausgleichsbetrag schon nach seiner Konstruktion nur dazu, dass die Besoldung der Normadressaten in der Besoldungsgruppe A 14 nicht schlechter ausfällt als ihre Besoldung unmittelbar vor der Beförderung. Er verringert lediglich die Intensität der Verletzung des Abstandsgebotes auf eine (immer noch abstandsgebotswidrige) Einebnung des jeweiligen Abstandes. Damit wirkt der Ausgleichsbetrag einer signifikanten Abschmelzung beziehungsweise Einebnung des Abstandes zwischen den Besoldungsgruppen nicht entgegen; zur Vermeidung einer Verletzung des Abstandsgebotes ist § 74b Abs. 4 Satz 1 BBesG BE mithin ungeeignet.
bb. Für die Bestimmung, inwieweit das Abstandsgebot verletzt ist, sind die Abstände unmittelbar vor Einführung der Hauptstadtzulage als Referenzwerte heranzuziehen. Dies entspricht der Vorgehensweise des Bundesverfassungsgerichts in seinen Entscheidungen betreffend die Ostbesoldung (BVerfG, Beschluss vom 23. Mai 2017 – 2 BvR 883/14 –, juris Rn. 29) sowie die Besoldung bei begrenzter Dienstfähigkeit (BVerfG, Beschluss vom 28. November 2018 – 2 BvL 3/15 –, juris Rn. 46 ff.).
Nicht abzustellen ist insoweit auf die Besoldungsabstände vor einem Zeitraum von fünf Jahren. Zwar hat das Bundesverfassungsgericht in seinen Entscheidungen betreffend das allgemeine Besoldungsniveau angenommen, dass ein Verstoß gegen das besoldungsrechtliche Abstandsgebot in der Regel vorliegt bei einer Abschmelzung der Abstände zwischen zwei zu vergleichenden Besoldungsgruppen um mindestens zehn vom Hundert in den zurückliegenden fünf Jahren (BVerfG, Urteil vom 5. Mai 2015 – 2 BvL 17/09 (R-Besoldung Sachsen-Anhalt) –, juris Rn. 112; BVerfG, Beschluss vom 17. November 2015 – 2 BvL 19/09 (Beamtenbesoldung Nordrhein-Westfalen) –, juris Rn. 92; BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 2020 – 2 BvL 4/18 (R-Besoldung Berlin) –, juris Rn. 45). In diesen Entscheidungen diente der Rückgriff auf einen Fünfjahreszeitraum ersichtlich dazu, überhaupt eine Entwicklung oder Veränderung der Abstände sichtbar zu machen. Denn es fehlte – anders als vorliegend – jeweils an einer konkreten, gegebenenfalls gegen das Abstandsverbot verstoßenden (Einzel-) Maßnahme. Steht indes die Abstandsgebotswidrigkeit einer derartigen Maßnahme in Frage, ist für die Betrachtung eines Fünfjahreszeitraums weder Bedarf noch Raum: Wenn es dem Gesetzgeber schon verboten ist, die Abstände zwischen den Besoldungsgruppen schleichend über fünf Jahre abzuschmelzen, ist es ihm erst recht verboten, dies mit einer Einzelmaßnahme von einen Tag auf den anderen zu tun.
cc. Das Abstandsgebot ist für die Besoldungsgruppe A 14 an den Abständen zu der Besoldungsgruppe A 13 (i.), für die Besoldungsgruppe A 15 an den Abständen zu der Besoldungsgruppe A 13 oder A 13 mit Amtszulage (ii.) zu messen.
i. Für die Besoldungsgruppe A 14 liegt es nahe, das Abstandsgebot anhand der Abstände zu der benachbarten Besoldungsgruppe A 13 zu messen. Nicht möglich ist es hingegen, die Abstände zwischen der Besoldungsgruppe A 14 und dem so genannten Zwischenamt (vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 19. Dezember 2008 – 2 BvR 380/08 –, juris Rn. 5) A 13 mit Amtszulage in den Blick zu nehmen. Zwar rechtfertigt die statusrechtliche Eigenständigkeit der Besoldungsgruppe A 13 mit Amtszulage im Grundsatz deren Heranziehung zur Prüfung einer Verletzung des Abstandsgebotes. Denn die Amtszulage gilt als Bestandteil des Grundgehalts (vgl. § 42 Abs. 2 Satz 2 BBesG BE) und ein Amt der Besoldungsgruppe A 13 mit Amtszulage ist ein eigenständiges, vom entsprechenden Amt der Besoldungsgruppe A 13 statusrechtlich verschiedenes Amt, dessen Verleihung zumindest einen ernennungsähnlichen Akt erfordert (vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. April 2007 – 2 B 25/07 –, juris Rn. 4). Jedoch liegt das Statusamt A 13 mit Amtszulage in Berlin entgegen dem ersten Anschein besoldungsrechtlich nicht genau zwischen den Besoldungsgruppen A 13 und A 14. Denn es liegt nicht ausschließlich unterhalb, sondern sowohl unterhalb als auch oberhalb der Besoldungsgruppe A 14. Ausgehend von der Amtszulage nach der Bundesbesoldungsordnung A, Besoldungsgruppe A 13 Fn. 11, 12 und 13 lag die Besoldung für ein Amt der Besoldungsgruppe A 13 mit Amtszulage (Grundgehalt, allgemeine Stellenzulage, Amtszulage) zum Zeitpunkt der Einführung der Hauptstadtzulage in den Erfahrungsstufen 1 bis 3 und 5 unterhalb und in den Erfahrungsstufen 4 und 6 bis 8 oberhalb der Besoldungsgruppe A 14. Derzeit stellt sich das Verhältnis der Besoldungsgruppen zueinander – ohne Berücksichtigung der Hauptstadtzulage – identisch dar. Daraus folgt, dass die Besoldungsgruppe A 13 mit Amtszulage von vornherein keinen besoldungsrechtlichen Abstand zu A 14 hält und mithin für die Prüfung des Abstandsgebotes in Hinblick auf die Besoldungsgruppe A 14 nicht taugt.
ii. In Hinblick auf die Besoldungsgruppe A 15 kann das Abstandsgebot sowohl an den Abständen zu der Besoldungsgruppe A 13 als auch an den Abständen zu der Besoldungsgruppe A 13 mit Amtszulage gemessen werden. Die Betrachtung der Abstände zu der Besoldungsgruppe A 14 eignet sich vorliegend hingegen zur Überprüfung der Wahrung des Abstandsgebots nicht, da sie sich durch die Einführung der Hauptstadtzulage nicht verändert haben. Eine hypothetische Betrachtung, in der die Gewährung der Hauptstadtzulage für Angehörige der Besoldungsgruppe A 14 unterstellt wird, verbietet sich. Denn bislang gewährt der Besoldungsgesetzgeber den Angehörigen der Besoldungsgruppe A 14 keine Hauptstadtzulage. Sollte § 74a Abs. 1, Abs. 2 BBesG BE als mit dem Grundgesetz für unvereinbar erklärt werden, hätte der Gesetzgeber verschiedene Handlungsoptionen. Beispielsweise könnte er die Vorschrift aufheben, so dass derzeit nicht absehbar ist, inwieweit der Abstand zwischen den Besoldungsgruppen A 14 und A 15 überhaupt je durch die Hauptstadtzulage tangiert wird.
dd. Durch die Gewährung der Hauptstadtzulage für Beamte nur bis zur Besoldungsgruppe A 13 mit Amtszulage wird das Abstandsgebot in Hinblick auf die Abstände zwischen den Besoldungsgruppen A 13 und A 14 verletzt (vgl. Tabelle 1).
Tabelle 1: Auswirkungen der Einführung der Hauptstadtzulage auf den Abstand der Besoldungsgruppen A 13 und A 14 bis heute
A 13, St. 1
A 14, St. 1
A 13, St. 8
A 14 St. 8
Besoldung Stand: 1. November 2020
Grundgehalt
4090,78
4.306,44
5.319,33
5.881,33
Allg. Stzl.
96,37
. / .
Abstand ohne Hptstdtzl.
119,29
465,63
Mittel (Stufen 1-8)
303,23
in Prozent
2,85 %
8,6 %
6,1 %
Hptstdtzl.
150,00
Abstand mit Hptstdtzl.
-30,71
315,63
153,23
-0,71 %
5,67 %
2,91 %
Abschmelzungsquote zu Oktober 2020:
124,91 %
34,07 %
60,1 %
Besoldung vom 1. Januar 2021 bis zum 30. November 2022
4.193,05
4.414,10
5.452,31
6.028,36
98,78
-27,73
327,27
160,81
-0,62 %
5,74 %
2,98 %
121,75 %
33,26 %
58,67 %
Besoldung ab 1. Dezember 2022
4.310,46
4.537,69
5.604,97
6.197,15
101,55
-24,32
340,63
169,51
-0,53 %
5,82 %
3,07 %
118,6 %
32,33 %
57,11 %
Vor Gewährung der Hauptstadtzulage ab November 2020 bewegte sich der Abstand zwischen den vergleichbaren Stufen der Besoldungsgruppen A 13 und A 14 zwischen 2,85 vom Hundert (Stufe 1) und 8,60 vom Hundert (Stufe 8) und lag im Mittel bei 6,10 vom Hundert (Stufe 1 bis 8; absolut sind dies im Mittel 303,23 Euro; Bezugspunkt ist vorliegend durchgängig die niedrigere Besoldungsgruppe, also A 13).
Durch die Einführung der Hauptstadtzulage ist der Abstand zwischen den vergleichbaren Stufen der Besoldungsgruppen A 13 und A 14 auf Werte zwischen -0,71 vom Hundert (Stufe 1) und 5,67 vom Hundert (Stufe 8) gesunken; im Mittel lag damit der Abstand bei lediglich 2,91 vom Hundert (Stufe 1 bis 8; absolut sind dies 153,23 Euro). Dies entspricht Abschmelzungsquoten von 124,91 vom Hundert (Stufe 1) bis 34,07 vom Hundert (Stufe 8), wobei die Abschmelzungsquote ausdrückt, um welchen Prozentsatz der prozentuale Abstand zwischen den Besoldungsgruppen A 13 und A 14 durch die Einführung der Hauptstadtzulage abgeschmolzen ist; die gemittelte Abschmelzungsquote der Stufen 1 bis 8 lag bei 60,10 vom Hundert.
Im Zeitraum vom 1. Januar 2021 bis zum 30. November 2022 lag der Abstand zwischen den vergleichbaren Stufen der Besoldungsgruppen A 13 und A 14 bei Werten zwischen -0,62 vom Hundert (Stufe 1) und 5,74 vom Hundert (Stufe 8); im Mittel lag damit der Abstand bei lediglich 2,98 vom Hundert (Stufe 1 bis 8; absolut sind dies 160,81 Euro). Im Vergleich zu den vor Einführung der Hauptstadtzulage bestehenden (prozentualen) Abständen folgen daraus Abschmelzungsquoten von 121,75 vom Hundert (Stufe 1) bis 33,26 vom Hundert (Stufe 8); die gemittelte Abschmelzungsquote der Stufen 1 bis 8 lag bei 58,67 vom Hundert.
Aktuell liegt der Abstand zwischen den vergleichbaren Stufen der Besoldungsgruppen A 13 und A 14 bei Werten zwischen -0,53 vom Hundert (Stufe 1) und 5,82 vom Hundert (Stufe 8); im Mittel liegt damit der Abstand bei lediglich 3,07 vom Hundert (Stufe 1 bis 8; absolut sind dies 169,51 Euro). Im Vergleich zu den vor Einführung der Hauptstadtzulage bestehenden prozentualen Abständen folgen daraus Abschmelzungsquoten von 118,6 vom Hundert (Stufe 1) bis 32,33 vom Hundert (Stufe 8); die gemittelte Abschmelzungsquote der Stufen 1 bis 8 liegt bei 57,11 vom Hundert.
Die Zahlen belegen eine evidente Verletzung des Abstandsgebotes für den Abstand zwischen den Besoldungsgruppen A 13 und A 14 seit Einführung der Hauptstadtzulage. In Hinblick auf die Stufe 1 wurde der Abstand vollends eingeebnet und noch in der Stufe 8 liegt die Abschmelzungsquote über 30 vom Hundert und damit weiterhin deutlich über der von dem Bundesverfassungsgericht definierten Zehnprozentschwelle. Die Hauptstadtzulage wirkt auch dauerhaft; die im Gesetzgebungsverfahren zunächst vorgesehene zeitliche Beschränkung auf fünf Jahren ist nicht Gesetz geworden. Erst mit zukünftigen linearen Besoldungserhöhungen würden die Abstände zwischen den Grundgehaltssätzen (nominell) ansteigen, so dass der Abstand zwischen den Besoldungsgruppen bei einem gleichzeitigen Gleichbleiben der Hauptstadtzulage nach und nach wieder ansteigen würde. Inwieweit dieser Ausschleichungseffekt die Verletzung des Abstandsgebotes ab einem bestimmten Zeitpunkt (ex nunc) heilen könnte, kann vorliegend mangels Entscheidungserheblichkeit dahinstehen. Denn bislang haben die Besoldungserhöhungen, wie gezeigt, nicht dazu geführt, dass die Abschmelzungsquoten unter zehn vom Hundert gefallen sind.
ee. Keiner abschließenden Entscheidung bedarf es, ob die Verletzung des Abstandsgebots mit Blick auf die Abstände zwischen den Besoldungsgruppe A 13 und A 14 ohne Weiteres eine Verletzung des Abstandsgebotes für die Besoldungsgruppe A 15 zur Folge hat.
Für die Verletzung des Mindestabstandsgebotes, das heißt für Fälle, in denen das Besoldungsniveau der untersten Besoldungsgruppe unter 115 vom Hundert des Grundsicherungsniveaus liegt, hat das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass dies zur Verfassungswidrigkeit auch des Besoldungsniveaus der höheren Besoldungsgruppen führe. Denn wenn der Gesetzgeber die unterste Besoldung erhöhen müsse, gehe dies für ihn immer mit der Verpflichtung einher, auch eine Entscheidung über das übrige Besoldungsgefüge zu treffen. Dies folge aus dem Abstandsgebot. Denn die Notwendigkeit zur Anhebung der niedrigsten Besoldung dürfe nicht zu einer schleichenden Abschmelzung bestehender Abstände führen (BVerwG, Beschluss vom 30. Oktober 2018 – 2 C 34/17 –, juris Rn. 84 m. w. Nachw.).
Es erscheint fraglich, dass sich diese Rechtsprechung zum Mindestabstandsgebot auf den hiesigen Fall übertragen lässt. Offenbar beruht die genannte Rechtsprechung auf folgendem Gedanken: Wenn die Grundannahme des Besoldungsgesetzgebers, die Alimentation der untersten Besoldungsgruppe sei amtsangemessen, sich als unzutreffend erweist, fehlt es seiner weiteren Annahme, die darauf beruhende und nach Wertigkeit der jeweiligen Statusämter abgestufte Alimentation sei jeweils amtsangemessen, insgesamt an einer tragfähigen Grundlage. Dies zwingt ihn somit, das gesamte Besoldungsgefüge einer neuen Bewertung zu unterziehen, ohne dass es auf eine konkret (rechnerisch) ermittelte Verletzung des Abstandsgebotes in Hinblick auf bestimmte Besoldungsgruppen ankommt.
Diese Folge scheint aber nur zwingend, wenn die das Abstandsgefüge ändernde Besoldungsmaßnahme betreffend die niedrigere Besoldungsgruppe durch Gesichtspunkte des Art. 33 Abs. 5 GG (insbesondere das Leistungs- oder Alimentationsprinzip) motiviert ist. So hat das Bundesverfassungsgericht entschieden, dass sich der Besoldungsgesetzgeber im Grundsatz (nur dann) über alle Besoldungsgruppen hinweg an eine für niedrigere Besoldungsgruppen vorgenommene Besoldungsanpassung festhalten lassen muss, wenn er diese Anpassung als für eine amtsangemessene Alimentation erforderlich erachtet hat (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. Mai 2017 – 2 BvR 883/14 (Ostbesoldung) –, juris Rn. 98). Denn nur in diesen Fällen stellt allein das Ergreifen einer Besoldungsmaßnahme die abgestufte (Be-) Wertung einzelner Besoldungsgruppen in Frage. Dient eine Besoldungsmaßnahme – wie hier – außerhalb des Art. 33 Abs. 5 GG liegenden Zwecken, mag sie im Einzelfall das Abstandsgebot zwischen zwei Besoldungsgruppen verletzen; dies dürfte aber nicht zwingend zur Verfassungswidrigkeit der Besoldung der über diesen liegenden Besoldungsgruppen führen, wenn insoweit eine (isolierte) Verletzung des Abstandsgebotes nicht festgestellt werden kann. Auf die Beantwortung dieser Frage kommt es vorliegend aber nicht entscheidend an, denn:
ff. Durch die Gewährung der Hauptstadtzulage für Beamte nur bis zur Besoldungsgruppe A 13 mit Amtszulage wird das Abstandsgebot in Hinblick auf die Abstände zwischen den Besoldungsgruppen A 13 und A 15 verletzt (vgl. Tabelle 2).
Tabelle 2: Auswirkungen der Einführung der Hauptstadtzulage auf den Abstand der Besoldungsgruppen A 13 und A 15 bis heute
A 15, St. 1
A 15 St. 8
4.090,78
5.282,74
6.655,06
1.095,59
1.239,36
1.130,54
26,17 %
22,88 %
23,4 %
945,59
1.089,36
980,54
21,8 %
19,57 %
19,68 %
16,7 %
14,47 %
15,91 %
Besoldung vom 1. Januar 2021 bis 30. November 2022
5.414,81
6.821,44
972,98
1.120,35
1.008,80
21,9 %
19,65 %
19,76 %
16,32 %
14,12 %
15,54 %
Besoldung seit 1. Dezember 2022
5.566,42
7.012,44
1.004,41
1.155,92
1.041,24
22,02 %
19,74 %
19,86 %
15,86 %
13,72 %
15,13 %
Vor Gewährung der Hauptstadtzulage ab November 2020 bewegte sich der Abstand zwischen den vergleichbaren Stufen der Besoldungsgruppen A 13 und A 15 zwischen 26,17 vom Hundert (Stufe 1) und 22,88 vom Hundert (Stufe 8) und lag im Mittel bei 23,4 vom Hundert (Stufe 1 bis 8; absolut sind dies im Mittel 1.130,54 Euro; Bezugspunkt ist vorliegend durchgängig die niedrigere Besoldungsgruppe, also A 13).
Durch die Einführung der Hauptstadtzulage sank der Abstand zwischen den vergleichbaren Stufen der Besoldungsgruppen A 13 und A 15 auf Werte zwischen 21,8 vom Hundert (Stufe 1) und 19,57 vom Hundert (Stufe 8); im Mittel lag damit der Abstand bei 19,68 vom Hundert (Stufe 1 bis 8; absolut waren dies 980,54 Euro). Dies entspricht Abschmelzungsquoten von 16,7 vom Hundert (Stufe 1) bis 14,47 vom Hundert (Stufe 8); die gemittelte Abschmelzungsquote der Stufen 1 bis 8 lag bei 15,91 vom Hundert.
Während des Zeitraums vom 1. Januar 2021 bis zum 30. November 2022 stellte sich der Abstand zwischen den Besoldungsgruppen A 13 und A 15 wie folgt dar: Der Abstand zwischen den vergleichbaren Stufen lag zwischen 21,9 vom Hundert (Stufe 1) und 19,65 vom Hundert (Stufe 8); im Mittel lag damit der Abstand bei 19,76 vom Hundert (Stufe 1 bis 8; absolut sind dies 1.008,80 Euro). Im Vergleich zu den vor Einführung der Hauptstadtzulage bestehenden prozentualen Abständen folgen daraus Abschmelzungsquoten von 16,32 vom Hundert (Stufe 1) bis 14,12 vom Hundert (Stufe 8); die gemittelte Abschmelzungsquote der Stufen 1 bis 8 lag bei 15,54 vom Hundert.
Aktuell liegt der Abstand zwischen den vergleichbaren Stufen der Besoldungsgruppen A 13 und A 15 bei Werten zwischen 22,02 vom Hundert (Stufe 1) und 19,74 vom Hundert (Stufe 8); im Mittel liegt damit der Abstand bei 19,86 vom Hundert (Stufe 1 bis 8; absolut sind dies 1.041,24 Euro). Im Vergleich zu den vor Einführung der Hauptstadtzulage bestehenden prozentualen Abständen folgen daraus Abschmelzungsquoten von 15,86 vom Hundert (Stufe 1) bis 13,72 vom Hundert (Stufe 8); die gemittelte Abschmelzungsquote der Stufen 1 bis 8 liegt bei 15,13 vom Hundert.
Die Werte zeigen, dass durch die Einführung der Hauptstadtzulage die Abstände zwischen den Besoldungsstufen A 15 und A 13 seit November 2020 über alle Stufen hinweg signifikant abgeschmolzen wurden und dieser Effekt bis heute in erheblicher Weise fortwirkt. Zwar sind die Abstände durch die zwischenzeitlichen linearen Besoldungserhöhungen bei betragsmäßig gleichbleibender Hauptstadtzulage wieder leicht angewachsen; gleichwohl beträgt die maßgebliche Abschmelzungsquote im Mittel auch heute noch 15,13 vom Hundert und liegt damit deutlich über der vom Bundesverfassungsgericht festgelegten Zehnprozentgrenze.
gg. Noch deutlicher zeigt sich die Verletzung des Abstandsgebotes in Hinblick auf die Besoldungsgruppe A 15, wenn deren Abstand zur Besoldungsgruppe A 13 mit Amtszulage nach der Bundesbesoldungsordnung A, Besoldungsgruppe A 13 Fn. 11, 12 und 13 in den Blick genommen wird; trotz zweier zwischenzeitlicher linearer Besoldungserhöhungen ist der prozentuale Abstand (im Mittel) noch heute um etwa ein Fünftel geringer als vor Einführung der Hauptstadtzulage (vgl. Tabelle 3).
Tabelle 3: Auswirkungen der Einführung der Hauptstadtzulage auf den Abstand der Besoldungsgruppen A 13 mit Amtszulage nach Bundesbesoldungsordnung A, Besoldungsgruppe A 13 Fn. 11, 12 und 13 (A 13Z) und A 15 bis heute
A 13Z, St.1
A 15, St.1
A 13Z, St.8
Amtszulage
313,19
782,40
926,17
817,35
17,39 %
16,17 %
15,87 %
632,40
776,17
667,35
13,6 %
13,2
12,58 %
21,79 %
18,37 %
20,74 %
321,02
651,96
799,33
687,78
13,69 %
13,27 %
12,66 %
21,28 %
17,93 %
20,24 %
Besoldung seit dem 1. Dezember 2022
330,01
674,40
825,91
711,23
13,79 %
13,35 %
12,75 %
20,7 %
17,44 %
19,71 %
Vor Gewährung der Hauptstadtzulage ab November 2020 betrug der Abstand zwischen der Besoldungsgruppen A 13 mit Amtszulage und A 15 in der Stufe 1 17,39 vom Hundert und in der Stufe 8 16,17 vom Hundert und lag im Mittel bei 15,87 vom Hundert (Stufe 1 bis 8; absolut sind dies im Mittel 817,35 Euro; Bezugspunkt ist vorliegend durchgängig die niedrigere Besoldungsgruppe, also A 13 mit Amtszulage). Dass der Mittelwert hier unter den Werten für die Stufen 1 und 8 liegt, liegt daran, dass die Werte der dazwischen liegenden Stufen 2 bis 7 prozentual zum Teil erheblich weniger Abstand haben.
Durch die Einführung der Hauptstadtzulage sank der Abstand zwischen den vergleichbaren Stufen der Besoldungsgruppen A 13 mit Amtszulage und A 15 auf Werte von 13,60 vom Hundert (Stufe 1) und 13,20 vom Hundert (Stufe 8); im Mittel lag der Abstand bei 12,58 vom Hundert (Stufe 1 bis 8; absolut waren dies im Mittel 667,35 Euro). Dies entspricht Abschmelzungsquoten von 21,79 vom Hundert (Stufe 1) bis 18,37 vom Hundert (Stufe 8); die gemittelte Abschmelzungsquote der Stufen 1 bis 8 lag bei 20,74 vom Hundert.
Während des Zeitraums vom 1. Januar 2021 bis zum 30. November 2022 stellte sich der Abstand zwischen den Besoldungsgruppen A 13 mit Amtszulage und A 15 wie folgt dar: Der Abstand zwischen den vergleichbaren Stufen lag bei 13,69 vom Hundert (Stufe 1) und 13,27 vom Hundert (Stufe 8); im Mittel lag der Abstand bei 12,66 vom Hundert (Stufe 1 bis 8; absolut sind dies 687,78 Euro). Im Vergleich zu den vor Einführung der Hauptstadtzulage bestehenden Abständen folgen daraus Abschmelzungsquoten von 21,28 vom Hundert (Stufe 1) bis 17,93 vom Hundert (Stufe 8); die gemittelte Abschmelzungsquote der Stufen 1 bis 8 lag bei 20,24 vom Hundert.
Aktuell liegt der Abstand zwischen den vergleichbaren Stufen der Besoldungsgruppen A 13 mit Amtszulage und A 15 bei Werten zwischen 13,79 vom Hundert (Stufe 1) und 13,35 vom Hundert (Stufe 8); im Mittel liegt damit der Abstand bei 12,75 vom Hundert (Stufe 1 bis 8; absolut sind dies 711,23 Euro), so dass (erwartungsgemäß) zwar ein leichtes Anwachsen des Abstandes zu konstatieren ist. Im Vergleich zu den vor Einführung der Hauptstadtzulage bestehenden Abständen folgen daraus gleichwohl noch signifikante Abschmelzungsquoten von 20,70 vom Hundert (Stufe 1) bis 17,44 vom Hundert (Stufe 8); die gemittelte Abschmelzungsquote der Stufen 1 bis 8 liegt bei 19,71 vom Hundert.
c. Die Verletzung des Abstandsgebotes hat den Kläger in dem hier relevanten Zeitraum bis zu seiner Versetzung in den Ruhestand mit Wirkung vom 1. November 2023 in eigenen Rechten betroffen.
Dies gilt für die Verletzung des Abstandsgebotes durch den Ausschluss der Besoldungsgruppe A 14 vom Bezug der Hauptstadtzulage für den Zeitraum vom 1. November 2020 bis zum 31. Oktober 2021 (letzter Tag der Gewährung von Dienstbezügen nach der Besoldungsgruppe A 14). Soweit es für die Selbstbetroffenheit des Klägers auf die Verletzung des Abstandsgebotes in Bezug auf seine konkrete Erfahrungsstufe (Stufe 8) ankommen sollte, läge eine derartige Verletzung vor: Mit Einführung der Hauptstadtzulage lag die Abschmelzungsquote betreffend den prozentualen Abstand zwischen Besoldungsgruppe A 13 und A 14 Stufe 8 bei 34,07 vom Hundert und liegt auch heute noch bei 32,33 vom Hundert und damit signifikant über der von dem Bundesverfassungsgericht formulierten Zehnprozentgrenze (vgl. Tabelle 1). Ein anderes Ergebnis ergäbe sich auch nicht, wenn im Rahmen der Selbstbetroffenheit der von dem Kläger in Anspruch genommene Zuschuss zu den Kosten für eine Monatskarte des Verkehrsverbundes Berlin-Brandenburg in Höhe von monatlich 15,00 Euro (§ 74b Abs. 1 BBesG BE) als gegenzurechnender Vorteil mit in den Blick zu nehmen wäre. Selbst bei einer Reduzierung des Abstandes um 135,00 Euro (statt 150,00 Euro) läge die Abschmelzungsquote gegenüber dem prozentualen Abstand der Besoldungsgruppen A 13 und A 14 Stufe 8 vor Einführung der Hauptstadtzulage aktuell noch bei signifikanten 29,19 vom Hundert.
Die Verletzung des Abstandsgebotes durch den Ausschluss der Besoldungsgruppe A 15 hat den Kläger im Zeitraum vom 1. November 2021 (erstmalige Gewährung von Dienstbezügen nach der Besoldungsgruppe A 15) bis zum 31. Oktober 2023 (Versetzung in den Ruhestand) in eigenen Rechten verletzt. Soweit es für die Selbstbetroffenheit des Klägers auf die Verletzung des Abstandsgebotes in Bezug auf seine konkrete Erfahrungsstufe (Stufe 8) ankommen sollte, läge eine derartige Verletzung vor: Mit Einführung der Hauptstadtzulage lag die Abschmelzungsquote betreffend den prozentualen Abstand zwischen Besoldungsgruppe A 13 mit Amtszulage und A 15 Stufe 8 bei 18,37 vom Hundert und liegt auch heute noch bei 17,44 vom Hundert und damit deutlich über der von dem Bundesverfassungsgericht formulierten Zehnprozentgrenze (vgl. Tabelle 3). Ein anderes Ergebnis ergäbe sich nicht, wenn im Rahmen der Selbstbetroffenheit der von dem Kläger in Anspruch genommene Zuschuss zu den Kosten für eine Monatskarte des Verkehrsverbundes Berlin-Brandenburg in Höhe von monatlich 15,00 Euro (§ 74b Abs. 1 BBesG BE) als gegenzurechnender Vorteil mit in den Blick zu nehmen wäre. Selbst bei einer Reduzierung des Abstandes um 135,00 Euro (statt 150,00 Euro) läge die Abschmelzungsquote gegenüber dem prozentualen Abstand der Besoldungsgruppen A 13 mit Amtszulage und A 15 Stufe 8 vor Einführung der Hauptstadtzulage heute noch bei erheblichen 15,71 vom Hundert.
d. Die Verletzung des Abstandsgebotes ist nicht sachlich gerechtfertigt.
Grundsätzlich hat der Gesetzgeber beim Erlass besoldungsrechtlicher Vorschriften einen weiten Spielraum politischen Ermessens, innerhalb dessen er das Besoldungsrecht den tatsächlichen Notwendigkeiten und der fortschreitenden Entwicklung anpassen und verschiedenartige Gesichtspunkte berücksichtigen darf. Den Gerichten ist im Grundsatz die Überprüfung verwehrt, ob der Gesetzgeber die gerechteste, zweckmäßigste und vernünftigste Lösung gewählt hat. Das Bundesverfassungsgericht kann, sofern nicht – wie hier das besoldungsrechtliche Abstandsgebot gemäß Art. 33 Abs. 5 GG – von der Verfassung selbst getroffene Wertungen entgegenstehen, nur die Überschreitung äußerster Grenzen beanstanden, jenseits derer sich gesetzliche Vorschriften bei der Abgrenzung von Lebenssachverhalten als evident sachwidrig erweisen. Jede Besoldungsordnung enthält unvermeidbare Härten und mag aus Sicht der Betroffenen fragwürdig sein. Solche Unebenheiten, Friktionen und Mängel müssen in Kauf genommen werden, solange sich für die Regelung ein plausibler und sachlich vertretbarer Grund anführen lässt (vgl. bspw. BVerfG, Beschluss vom 6. Mai 2004 – 2 BvL 16/02 (Dienstrechtsreform) –, juris Rn. 42; BVerfG, Urteil vom 14. Februar 2012 – 2 BvL 4/10 (W-Besoldung Hessen) –, juris Rn. 149; BVerfG, Beschluss vom 23. Mai 2017 – 2 BvR 883/14 (Ostbesoldung) –, juris Rn. 75 ff., jeweils m. w. Nachw.).
Da vorliegend das besoldungsrechtliche Abstandsgebot verletzt und mithin von der Verfassung selbst getroffene Wertungen betroffen sind, ist die Kammer nicht auf eine reine Evidenzkontrolle beschränkt. Der Beklagte kann sich überdies nicht darauf berufen, mit der Einführung der Hauptstadtzulage eine grundlegende Neuregelung des Besoldungssystems vorgenommen zu haben. Ausweislich der Gesetzesbegründung verfolgte der Gesetzgeber nicht den Zweck, das Besoldungssystem grundlegend neu zu regeln. Mit der Einführung der Hauptstadtzulage wollte er im Angesicht der zunehmend schwierigeren Personalgewinnung im öffentlichen Dienst des Landes in unmittelbarer Konkurrenz mit Bundesbehörden und der in den kommenden Jahren erheblichen Zahlen von Beamten, die aus dem Dienst ausscheiden werden, vielmehr die Arbeitgeberattraktivität steigern. Gleichzeitig wolle er durch die Verknüpfung der besoldungsrechtlichen Zulage mit dem Zuschuss für ein Firmenticket einen wesentlichen Schritt auf dem Weg zu einer klimafreundlichen Hauptstadt gehen (vgl. Gesetzesvorlage des Senats vom 5. Mai 2020, AbgH-Drs. 18/2665, S. 21 f.).
Der erklärte Zweck der Nachwuchsgewinnung, rechtfertigt die Verletzung des Abstandsgebotes nicht. Zwar darf der Gesetzgeber im Grundsatz eine Neubewertung der Abstufung der Ämter auch unter dem Gesichtspunkt der Notwendigkeit der Gewinnung von Nachwuchs vornehmen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Mai 2004 – 2 BvL 16/02 (Dienstrechtsreform) –, juris Rn. 41 m. w. Nachw.; BVerfG, Beschluss vom 4. Juni 1969 – 2 BvR 343/66 (Richterbesoldung II) –, juris Rn. 41). Damit ist jedoch lediglich ein zulässiger Gesichtspunkt im Rahmen einer Neubewertung eines oder mehrerer Ämter angesprochen. Findet eine Neubewertung – dezidiert – nicht statt, kann sich der Gesetzgeber nicht rechtfertigend auf diesen Gesichtspunkt berufen; zumal die völlige Einebnung der Abstände zwischen zwei Besoldungsgruppen (wie vorliegend jedenfalls in Hinblick auf A 13 und A 14 in der Erfahrungsstufe 1 geschehen) schon im Grundsatz nicht rechtfertigungsfähig ist. Jedenfalls erfordert eine gerechtfertigte Verletzung des Abstandsgebotes, dass der Gesetzgeber überhaupt und in dokumentierter Art und Weise von seiner Befugnis zur Neueinschätzung der Ämterwertigkeit und Neustrukturierung des Besoldungsgefüges Gebrauch macht. Eine derartige Neueinschätzung und Neustrukturierung lässt sich den Gesetzesmaterialien indes nicht entnehmen. Danach hat der Gesetzgeber die Gewährung der Hauptstadtzulage allein aus Effizienzgesichtspunkten auf Angehörige der Besoldungsgruppen bis A 13 beschränkt. Er versteht die Beschränkung als „soziale Kappung“, die wegen der größeren Wirkung auf die überwiegende Zahl der Beschäftigten des Landes Berlin in den unteren Einkommensgruppen vorgenommen werde.
Auch sonst ist eine sachliche Rechtfertigung der Verletzung des Abstandsgebotes weder dargetan noch ersichtlich. In seiner „Ostbesoldung“-Entscheidung deutet das Bundesverfassungsgericht an, dass die Verletzung des Abstandsgebots allenfalls „im Ausnahmefall“ durch verfassungsimmanente Wertungen (etwa die so genannte Schuldenbremse gemäß Art. 109 Abs. 3 GG) oder durch eine besondere und einmalige Situation am Ende des Transformationsprozesses der Wiederherstellung der Deutschen Einheit gerechtfertigt werden kann (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. Mai 2017 – 2 BvR 883/14 –, juris Rn. 99, 111 f.). Inwieweit darüber hinaus besondere soziale Belange grundsätzlich berücksichtigungsfähig sind, hat es offengelassen. Vorliegend liegen die genannten Voraussetzungen ersichtlich nicht vor.
Insbesondere lässt die Differenzierung an der Schnittstelle zwischen den Besoldungsgruppen A 13 beziehungsweise A 13 mit Amtszulage und A 14 nicht erkennen, dass der Besoldungsgesetzgeber besondere sozialpolitische Aspekte wie etwa die besonders große finanzielle Leistungsfähigkeit bestimmter Besoldungsgruppen berücksichtigen wollte; dass er in der Gesetzesbegründung ohne erkennbare Erläuterung das weitgehend bedeutungsleere Schlagwort „soziale Kappung“ verwendet hat, genügt für sich nicht.
Schließlich ist die Verletzung des Abstandsgebotes vorliegend nicht gerechtfertigt, weil deren Einführung für die Funktionsfähigkeit der Berliner Verwaltung erforderlich gewesen wäre. Mit seiner Klageerwiderung trägt der Beklagte unter Vorlage der Statistik über den Personalbestand des unmittelbaren Landesdienstes der Statistikstelle Personal bei der Senatsverwaltung für Finanzen (Stand Januar 2020) vor, dass in den Jahren 2020 bis 2029 etwa 35 vom Hundert der unbefristeten Beschäftigten der Hauptverwaltung und der Bezirke das 64. Lebensjahr vollendeten und dann voraussichtlich bald in den Ruhestand träten. Im Jahr 2028 liege danach die höchste Zahl der jährlich voraussichtlich in den Ruhestand Tretenden bei etwa 4.800 Beschäftigten. Daraus ergebe sich ein besonders hoher Nach- und Neubesetzungsbedarf in den Besoldungsgruppen bis A 13. Die höchsten Zahlen von aus dem (aktiven) Dienst ausscheidenden Beamten zeigten sich in den Vollzugsbereichen der Polizei, Feuerwehr und Justiz, bei den Lehrkräften an Grundschulen, in den Finanzämtern und den Bezirken, mithin in Bereichen, in denen fast ausschließlich beamtete Dienstkräfte der unteren Besoldungsgruppen beschäftigt seien. Es braucht nicht abschließend entschieden zu werden, ob oder inwieweit die vorgebrachte Erwägung eine Verletzung des Abstandsgebotes im Grundsatz rechtfertigen könnte. Denn zum einen lässt sich der behauptete Nach- und Neubesetzungsbedarf gerade in den Besoldungsgruppen bis A 13 aus der zur Akte gereichten Statistik nicht ablesen; eine Aufstellung der Beamten sortiert nach Besoldungsgruppen enthält diese ersichtlich nicht. Zum anderen enthält die Gesetzbegründung keinen tragfähigen Anhaltspunkt, dass sich der Gesetzgeber bei der Festlegung der Grenze für den Bezug der Hauptstadtzulage von einem besonderen Personalbedarf gerade in den Besoldungsgruppen bis A 13 mit Amtszulage hat leiten lassen. Im Gegenteil spricht der Hinweis auf eine „soziale Kappung“ eher dafür, dass die Grenze aus (freilich nicht näher benannten) sozialpolitischen Erwägungen gezogen wurde.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 68 ff. VwGO
§ 80 BVerfGG
§ 74a BBesG
§ 5 BerlBVAnpG
§ 4 BerlBVAnpG
§ 74b BBesG
§ 18 BBesG
§ 88 VwGO
§ 74a Abs. 1, Abs. 2 BBesG
§ 74b Abs. 1 BBesG
§ 74a Abs. 7 BBesG
§ 74b in das Bundesbesoldungsgesetz
§ 2 Abs. 1 Nrn. 1 und 2 BerlBVAnpG
§ 2 Abs. 1 BerlBVAnpG
§ 80 Abs. 1 BVerfGG
§ 74a Abs. 2 BBesG
§ 74a Abs. 1, Abs. 2 GG
§ 54 Abs. 1 BeamtStG
§ 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 94 Abs. 2 Satz 2 GG
§ 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG
§ 54 Abs. 2 Satz 1 BeamtStG
§ 74 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 74a Abs. 4 BBesG
§ 74a Abs. 1 Satz 1 BBesG
§ 74a Abs. 1, Abs. 2, Abs. 4 BBesG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SZG
§ 1 Abs. 3 BBesG
§ 74a Abs. 4 Satz 1 BBesG
§ 74b Abs. 4 Satz 1 BBesG
§ 42 Abs. 2 Satz 2 BBesG
§ 74a Abs. 1, Abs. 2 des Bundesbesoldungsgesetzes
§ 88 Abs. 2 der Landeshaushaltsordnung
Art. 100 Abs. 1 GG
Art. 33 Abs. 5 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 86b BayBG
Art. 109 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: 2 BvR 556/04
7 C 64/83
2 C 7/95
2 BvR 571/00
1 BvR 541/02
2 BvL 1/86
4 B 33.12
7 B 71/90
2 C 32/94
2 BvG 1/54
1 BvR 1/52
2 BvR 570/76
2 BvL 16/02
2 BvL 1/10
2 BvR 883/14
2 BvR 1387/02
2 BvL 4/10
2 BvL 17/09
2 BvL 4/18
2 C 49.11
5 E 248/07
2 BvL 19/09
2 BvL 3/15
2 C 17/19
2 B 7/18
2 C 20/16
2 A 695/18
2 BvL 11/07
2 BvR 380/08
2 B 25/07
2 C 34/17
2 BvR 343/66