Verwaltungsgericht Hannover (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-05-18, Aktenzeichen 2 A 7963/06

Tenor:

Tatbestand:
Der Kläger begehrt die Gewährung einer jährlichen Sonderzuwendung für das Jahr 2005 und die Gewährung einer höheren Sonderzuwendung für das Jahr 2004.
Der Kläger war Ministerialrat und erhielt Dienstbezüge nach der Besoldungsgruppe A 16 BBesO. Nachdem der Bundesgesetzgeber mit dem Gesetz über die Anpassung von Dienst- und Versorgungsbezügen in Bund und Ländern 2003/2004 sowie zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften (Bundesbesoldungs- und Versorgungsanpassungsgesetz 2003/2004 - BBVAnpG 2003/2004, BGBl I 2003, 1798ff.) vom 10.09.2003 das Gesetz über die Gewährung einer jährlichen Sonderzuwendung (Bundessonderzuwendungsgesetz - SoZuwG) aufgehoben hatte, fügte der niedersächsische Gesetzgeber mit dem Gesetz zur Änderung besoldungs- und anderer dienstrechtlicher Vorschriften und des Ministergesetzes (Niedersächsisches Besoldungsänderungsgesetz - NBesoldÄndG) vom 31.10.2003 mit Wirkung zum 01.01.2004 einen § 8 in das Niedersächsische Besoldungsgesetz (NBesG) ein, nach dessen Absatz 1 die Beamtinnen und Beamten neben ihren monatlichen Dienst- und Anwärterbezügen monatlich eine Sonderzahlung in Höhe von 4,17 v.H. dieser Bezüge erhalten sollten. Mit dem Haushaltsbegleitgesetz 2005 (NHhBgG 2005) vom 17.12.2004 änderte der niedersächsische Gesetzgeber § 8 NBesG mit Wirkung zum 01.01.2005 dahingehend, dass Beamtinnen und Beamte in den Besoldungsgruppen A 2 bis A 8 neben ihren Dienstbezügen für den Monat Dezember eine jährliche Sonderzahlung in Höhe von 420 Euro erhalten und dass Beamtinnen und Beamte unabhängig von ihrer Besoldungsgruppe für jedes Kind, für das ihnen im Monat Dezember ein Familienzuschlag gewährt wird, eine jährliche Sonderzahlung in Höhe von 25,56 Euro bekommen. Entsprechend diesen landesgesetzlichen Regelungen wurden dem Kläger für die Jahre 2004 und 2005 Bezüge gewährt.
Mit Schreiben vom 22.11.2005 machte der Kläger bei der Beklagten für die Jahre 2004 und 2005 die Zahlung der jährlichen Sonderzuwendung auf Grundlage des Bundessonderzuwendungsgesetzes geltend. Er führte an, dass die durch das Land Niedersachsen getroffenen gesetzlichen Regelungen nichtig seien, weil das Bundesbesoldungs- und Versorgungsanpassungsgesetz 2003/2004 nicht verfassungsgemäß zustande gekommen sei. Dies ergebe aus dem Umstand, dass es wie folgt ausgefertigt worden sei:
„Berlin, den 10. September 2003
Für den Bundespräsidenten
Der Bundesratspräsident
A.“
Tatsächlich sei der Regierende Bürgermeister von Berlin A. zum Zeitpunkt der Unterzeichnung des Gesetzes nicht Bundesratspräsident gewesen. Auch wenn er Stellvertreter des Bundesratspräsidenten B. gewesen sein sollte, könne die fehlende Angabe zu seiner Vertretungsbefugnis nicht mehr geheilt werden.
Die Beklagte verstand dieses Schreiben als Widerspruch und wies diesen mit Widerspruchsbescheid vom 10.10.2006 zurück. Sie legte dar, dass sie als weisungsgebundene Behörde an die geltende Rechtslage gebunden sei. Dem Kläger seien Bezüge nach Maßgabe des geltenden Landesrechts gewährt worden.
Am 02.11.2006 hat der Kläger Klage erhoben. Er hält das Bundessonderzuwendungsgesetz weiterhin für anwendbar, weil sowohl das Bundesbesoldungs- und Versorgungsanpassungsgesetz 2003/2004 als auch das Niedersächsische Besoldungsänderungsgesetz und das Niedersächsische Haushaltsbegleitgesetz 2005 verfassungswidrig und damit nichtig seien. Das Verwaltungsgericht müsse das Verfahren aussetzen und gemäß Art. 100 Abs. 1 GG Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts und des Niedersächsischen Staatsgerichtshofs über diese Gesetze einholen.
Hinsichtlich des Bundesbesoldungs- und Versorgungsanpassungsgesetzes 2003/2004 beanstandet er, es sei formell verfassungswidrig zustande gekommen und verstoße auch inhaltlich gegen Verfassungsnormen. In formeller Hinsicht kritisiert er, das Grundgesetz sehe für die Ausfertigung von Gesetzen nur eine Zuständigkeit des Bundespräsidenten und des Bundesratspräsidenten vor (Art. 82, 57 GG). Der Vertreter des Bundesratspräsidenten werde durch die Verfassung nicht legitimiert. Ein entsprechendes Verfassungsgewohnheitsrecht könne entgegen dem Wortlaut des Grundgesetzes nicht angenommen werden. Anderenfalls wäre ein Staatsstreich möglich, wenn möglicherweise sogar der dritte Stellvertreter des Bundesratspräsidenten noch Gesetze ausfertigen könnte, weil die anderen ortsabwesend seien. Eine angeblich bestehende "langjährige Staatspraxis" hätte zur einer Änderung oder Ergänzung des Grundgesetzes führen müssen, um diesem offensichtlich bestehenden Bedürfnis eine verfassungsrechtliche Absicherung zu geben. Außerdem sei unklar, ob überhaupt eine Verhinderung des Bundespräsidenten und des Bundesratspräsidenten vorgelegen habe. Am Tag der Unterzeichnung des Gesetzes durch A. habe der Bundespräsident sich auf dem ersten Tag einer Auslandsreise nach China befunden und der Bundesratspräsident habe einer Sitzung des Bundesrates in Bonn beigewohnt. Es sei schon offen, ob Bundesgesetze nur am Amtssitz ausgefertigt werden könnten und nicht vom Bundespräsidenten auf einer Reise oder vom Bundesratspräsidenten in Bonn unterzeichnet werden könnten. Außerdem sei das Gesetz möglicherweise auch noch nicht unterschriftsreif gewesen, weil die verfassungsrechtliche Prüfung noch nicht abgeschlossen war. Jedenfalls habe kein Eilfall vorgelegen, der eine Ausfertigung des Gesetzes ausgerechnet an diesem Tag erforderlich gemacht hätte. Das Gesetz sei von außergewöhnlicher rechtlicher Bedeutung gewesen, weil es die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für den Besoldungsbestandteil der jährlichen Sonderzuwendung an die Länder abgab. A. habe die Prüfungspflicht des Bundespräsidenten angesichts der Kürze der Zeit nicht in der verfassungsrechtlich gebotenen Weise ausüben können. Der Bundesratspräsident sei bei der Vertretung des Bundespräsidenten im Innenverhältnis weitgehend gebunden, so könne bei kurzer Abwesenheit eine Vertretung auch nicht gewünscht sein. An dem Bundesbesoldungs- und Versorgungsanpassungsgesetz 2003/2004 sei „etwas faul“ gewesen. Im Bundestag seien sämtliche Prüfungen und Untersuchungen außer Acht gelassen worden, und im Bundesrat sei es ohne weitere Aussprache beschlossen worden. Es sei im Galopp durch die Gremien gebracht worden. Die besondere Raffinesse habe darin bestanden, dass es aus zwei wesentlichen Bestandteilen zusammengesetzt worden sei, nämlich aus der Besoldungsanpassung und der Änderung dienstrechtlicher Vorschriften. Es sei deshalb nicht überraschend, dass der damalige Bundespräsident C. offensichtlich ein ernstliches Problem mit diesem Gesetz gehabt habe. Er habe wohl nicht als zweiter Brüning in die Geschichte eingehen wollen. Deshalb habe das Gesetz mehrere Wochen bei ihm gelegen, und seine Abwesenheit sei durch interessierte politische Kreise genutzt worden, um das Gesetz auszufertigen. Weiterhin sei das Gesetz verfassungswidrig, weil es mit der Bezeichnung von A. als Bundesratspräsidenten eine Falschangabe enthalte. Bei den Hürden, die ein Gesetz allein in formaler Hinsicht bis zur Veröffentlichung zu durchlaufen habe, könne dies nicht als Redaktionsversehen angesehen werden. A. habe ein Interesse an der Verschleierung seiner wahren Funktion gehabt, denn bei Offenlegung der Verhältnisse wäre damit zu rechnen gewesen, dass sich mehr Besoldungsempfänger mit der Legitimationsproblematik beschäftigen würden. Die Gesetzesöffentlichkeit habe einen verfassungsrechtlich abgesicherten Anspruch darauf, dass die Funktionsträger des Staates sich mit ihrer Funktionsbezeichnung zu erkennen gäben. A. habe als Regierungschef eines Landes ein großes Interesse daran gehabt, endlich die Voraussetzung für eine Kürzung der Dienstbezüge zu schaffen. Er sei sogar befangen gewesen, da die Öffnungsklausel im Bundesbesoldungs- und Versorgungsanpassungsgesetz 2003/2004 auf eine Gesetzesinitiative des Bundeslandes Berlin zurückgegangen sei. Er hätte seine Befangenheit prüfen und die Ausfertigung unterlassen müssen. Inhaltlich verstoße die Einführung der Öffnungsklausel gegen den damals noch geltenden Artikel 74a GG. Dieser habe Grundfragen der bundesrechtlichen Struktur geregelt, indem er den Bundesländern die Befugnis entzogen habe, über die Besoldung ihrer Beamten selbst zu entscheiden. Sein Sinn vor der Föderalismusreform habe in einer einheitlichen Gestaltung der Besoldung gelegen. Mit der Einführung der Öffnungsklausel im Bundesbesoldungs- und Versorgungsanpassungsgesetz 2003/2004 habe der Bund sich seiner Verantwortung aus Artikel 74a GG für einen Teilbereich der Dienstbezüge entzogen. Diese Kompetenzverlagerung sei nicht durch ein einfaches Bundesgesetz möglich gewesen, sondern habe einen unzulässigen Vorgriff auf die Föderalismusreform dargestellt. Diese wäre gar nicht erforderlich gewesen, wenn es zulässig gewesen wäre, die Gesetzgebungszuständigkeiten durch einfachgesetzliche Öffnungsklauseln zu übertragen. Schließlich sei der durch das Bundesbesoldungs- und Versorgungsanpassungsgesetz 2003/2004 geänderte § 67 BBesG verfassungswidrig. Obwohl angeblich die Kompetenz für die Regelung der jährlichen Sonderzuwendung auf die Länder übertragen werden sollte, habe der Bund dort Bestimmungen zu diesen jährlichen Sonderzahlungen getroffen. Dadurch sei eine Mischzuständigkeit entstanden, die im Grundgesetz damals nicht vorgesehen gewesen sei. Vor der Föderalismusreform sei die Kompetenzregelung im Grundgesetz von einem Entweder-Oder der Kompetenzen des Bundes und der Länder geprägt gewesen, Doppelkompetenzen oder Überlappungen habe es nicht gegeben. Aufgrund seiner verfassungsrechtlichen Prüfungspflicht hätte der Bundespräsident das Gesetz deshalb nicht ausfertigen dürfen.
Die beiden genannten Landesgesetze seien schon deshalb verfassungswidrig, weil sie auf dem verfassungswidrigen Bundesgesetz beruhten. Außerdem verstießen sie gegen Artikel 31 GG, weil sie rahmenrechtlichen Vorgaben des Bundesbesoldungsgesetzes verletzten. Die Bezüge seien unter Beachtung von § 14 BBesG stets als Einheit behandelt worden. Die Rechtsprechung aus den 70er Jahren vom Kernbestand der Dienstbezüge sei überholt. Dies zeige sich beispielsweise in der Schaffung von § 11 AbgG, durch den die Abgeordneten des Bundestages statt einer jährlichen Sonderzuwendung eine auf zwölf Monate verteilte Entschädigung erhielten. Aus Sicht des Besoldungsempfängers gelte „Geld ist Geld“. Die Besoldungsanpassungen seien auch stets im Zusammenhang mit der jährlichen Sonderzuwendung erfolgt, so sei häufig eine niedrige Erhöhung der Besoldung durch eine größere Erhöhung der Sonderzuwendung kompensiert worden. Die besoldungsrechtliche Handlungsweise des Bundes für alle öffentlichen Dienstherren seit 1972 - also seit über drei Jahrzehnten - habe zur Folge gehabt, dass die Besoldungsempfänger ihre gesamten Dienstbezüge als eine Einheit hätten betrachten können. Sie genössen Vertrauensschutz, denn kein Besoldungsempfänger müsse damit rechnen, dass der Dienstherr in erheblicher Weise, ab 2005 sogar um gut 8 %, in seine Dienstbezüge eingreife. Durch das Niedersächsische Besoldungsänderungsgesetz seien die Bezüge für den Kläger für das Jahr 2004 um ca. 1.900 Euro gekürzt worden, die Kürzung durch das Niedersächsische Haushaltsbegleitgesetz 2005 belaufe sich für ihn für das Jahr 2005 auf ca. 4.700 Euro. Diese Einschnitte in die amtsangemessene Alimentation würden gegen Artikel 33 Abs. 5 GG verstoßen. Die Verfassungswidrigkeit ergebe sich aus den Ausführungen eines Beschlusses des VGH Baden-Württemberg vom 28.07.2004 (4 SF 32/04), wo eine Reduktion der Jahresbezüge um weniger als 1 % des Jahreseinkommens noch für verfassungsgemäß gehalten wurde. Der Gesetzgeber habe durch das Einfrieren der Sonderzuwendung seit 1993 bereits ein ausreichendes Sparpotenzial erzielt. Zudem ergebe sich ein Verstoß gegen Artikel 3 GG aus der ungleichen Behandlung von Beamten und Tarifpersonal des öffentlichen Dienstes, bei dem nicht einseitig eingegriffen werden konnte und die jährliche Sonderzuwendung deswegen bestehen geblieben sei. Seit Jahrzehnten habe ein besoldungsrechtlicher Gleichklang zwischen diesen Statusgruppen bestanden, den der Gesetzgeber gegenüber den Beamten nun nach Gutsherrenart aufgebe. Verschlechterungen in den Regelungen mit dem Tarifpersonal würden nach wie vor wirkungsgleich auf die Beamtenverhältnisse übertragen. Der Gleichheitssatz werde auch durch die Beibehaltung der Vergünstigungen für die Abgeordneten des Deutschen Bundestages verletzt, deren Entschädigung und Versorgung an beamtenrechtliche Vorschriften anknüpfe. Außerdem verletze die Reduzierung und spätere Abschaffung der jährlichen Sonderzuwendung das Gebot, den im Rahmen des Dienstverhältnisses erworbenen („verdienten“) finanziellen Status zu erhalten. Dieser Grundsatz der Besitzstandswahrung ergebe sich aus dem Sozialstaatsprinzip aus Artikel 20 Abs. 1 GG und knüpfe im Bereich des öffentlichen Dienstrechts an den Fürsorgegedanken an. Er ergebe sich zwar weder aus Artikel 33 Abs. 5 GG noch aus Artikel 14 GG, das Bundesverfassungsgericht gehe aber davon aus, dass ein Anspruch auf eine Ausgleichszulage bestehe, deren Aufzehrung durch lineare Besoldungserhöhungen mit dem Gleichheitsgrundsatz unvereinbar sei (BVerfGE 32, 199, 225). Dieser Grundsatz schränke die Gestaltungsfreiheit des Besoldungsgesetzgebers verbindlich dahin ein, dass Kürzungen unabhängig von ihrer Höhe für bereits vorhandene Beamte ausgeschlossen und nur für neu eingestellte Beamte möglich seien. Das Niedersächsische Besoldungsänderungsgesetz sei darüber hinaus auch aus formellen Gründen verfassungswidrig. Es sei bereits am 10.09.2003 und damit vor Inkrafttreten der Öffnungsklausel im Bundesbesoldungs- und Versorgungsanpassungsgesetz 2003/2004 in den Landtag eingebracht worden. Außerdem habe der Gesetzentwurf in der Ausschussberatung zwischen der ersten und zweiten Lesung wesentliche Änderungen erfahren, so dass eine weitere Lesung erforderlich gewesen wäre. Schließlich enthalte das Niedersächsische Besoldungsänderungsgesetz - anders als vergleichbare Landesgesetze aus Bayern oder Baden-Württemberg - keinen Hinweis darauf, mit welcher Kompetenz und auf welcher gesetzlichen Grundlage es verabschiedet worden sei.
Der Kläger beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung ihres Widerspruchsbescheides vom 10.10.2006 zu verpflichten, ihm für die Jahre 2004 und 2005 den jeweiligen Differenzbetrag zwischen dem Betrag der jährlichen Sonderzuwendung aufgrund des Bundessonderzuwendungsgesetzes und den Betrag der gezahlten Sonderzuwendung nach § 8 Abs. 1 NBesG in den in den Kalenderjahren 2004 und 2005 geltenden Fassungen nachzuzahlen,
hilfsweise,
1. für den Fall, dass die beantragte Nachzahlung nur bewirkt werden kann, wenn festgestellt wird, dass das Bundesbesoldungs- und Versorgungsanpassungsgesetz 2003/2004 nicht verfassungsgemäß zustande gekommen ist, das Verfahren auszusetzen und nach Art. 100 GG einen entsprechenden Vorlagebeschluss an das Bundesverfassungsgericht zu fassen,
2. für den Fall, dass die beantragte Nachzahlung nur bewirkt werden kann, wenn festgestellt wird, dass § 8 NBesG nicht verfassungsgemäß zustande gekommen ist, das Verfahren auszusetzen und einen Vorlagebeschluss an den Niedersächsischen Staatsgerichtshof zu fassen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hält daran fest, dass die begehrten höheren Zahlungen keine rechtliche Grundlage hätten und meint, dass das Bundesbesoldungs- und Versorgungsanpassungsgesetz 2003/2004 verfassungsgemäß zustande gekommen sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist als Verpflichtungsklage zulässig, hat in der Sache aber keinen Erfolg.
Die Klage ist als Verpflichtungsklage statthaft, da sich der geltend gemachte Anspruch anders als üblicherweise bei besoldungsrechtlichen Streitigkeiten hier gerade nicht aus dem Gesetz ergibt.
Sie ist jedoch nicht begründet, weil der Kläger keinen Anspruch auf die begehrten Leistungen hat (vgl. § 113 Abs. 5 VwGO).
Nach § 2 Abs. 1 BBesG wird die Besoldung der Beamten durch Gesetz geregelt. Aus den für die streitigen Jahre geltenden Gesetzen ergibt sich kein höherer Anspruch des Klägers. Das Bundessonderzuwendungsgesetz, auf das der Kläger seinen Anspruch stützt, war mit Artikel 18 Abs. 1 Nr. 1 des Bundesbesoldungs- und Versorgungsanpassungsgesetzes 2003/2004 aufgehoben worden. Seine Regelungen waren auch nicht gemäß Artikel 18 Abs. 2 des Bundesbesoldungs- und Versorgungsanpassungsgesetzes 2003/2004 weiter anzuwenden, da der niedersächsische Gesetzgeber mit dem Niedersächsischen Besoldungsänderungsgesetz landesgesetzliche Regelungen zur Gewährung von jährlichen Sonderzahlungen getroffen hatte. Die Kammer hält weder das Bundesbesoldungs- und Versorgungsanpassungsgesetz 2003/2004 noch das Niedersächsische Besoldungsänderungsgesetz und das Niedersächsische Haushaltsbegleitgesetz 2005 für verfassungswidrig. Eine Vorlage an das Bundesverfassungsgericht oder an den Niedersächsischen Staatsgerichtshof nach Artikel 100 Abs. 1 GG scheidet daher aus.
1. Das Bundesbesoldungs- und Versorgungsanpassungsgesetz 2003/2004 ist weder formell noch materiell verfassungswidrig.
a) Zunächst begegnet die Vertretung des Bundespräsidenten durch den Vertreter des Bundesratspräsidenten keinen Bedenken. Zwar findet sich diese Vertretungsregelung nicht im Grundgesetz, sie ergibt sich aber aus § 7 Abs. 1 der Geschäftsordnung des Bundesrates in Verbindung mit dem Königsteiner Abkommen von 1949. Abgesehen davon, dass der Rückgriff auf diese Vorschrift einer langjährigen Staatspraxis entspricht (vgl. BVerwG, Urt. v. 28.05.2009, 2 C 23/07; bestätigt im Beschl. v. 07.12.2009, 2 B 106/09, beide Entscheidungen veröffentlicht in juris), erschließt sich der Kammer nicht, warum die Vertretung des Bundesratspräsidenten als Vertreter des Bundespräsidenten in der Verfassung geregelt werden müsste. Mit der Geschäftsordnung des Bundesrates ist eine Regelung vorhanden. Eine Regelung mit Verfassungsrang ist nicht erforderlich, zumal eine Verfassung nur die wichtigen Grundzüge des Staatswesens festzulegen hat (ähnlich OVG für das Land Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 26.03.2010, 1 A 3049/06, veröffentlicht in juris). Die Anwendung der außerhalb des Grundgesetzes bestehenden Vertretungsregelungen birgt keine Gefahr eines Staatsstreiches. Aus ihnen ergibt sich eine klare Reihenfolge der Vertretung, deren berechtigte Wahrnehmung im Zweifelsfalle im Wege des Organstreitverfahrens vom Bundesverfassungsgericht überprüft werden kann.
b) Ein die Zuständigkeit des Ersten Vizepräsidenten des Bundestagspräsidenten auslösender Vertretungsfall lag am Tag der Ausfertigung auch vor. Die Kammer folgt insoweit dem Bundesverwaltungsgericht, das in seinem genannten Urteil vom 28.05.2009 Folgendes ausgeführt hat:
„An diesem Tag waren sowohl der Bundespräsident, der sich auf einer offiziellen Auslandsreise befand, als auch der Bundesratspräsident, der im Inland anderweitig Verpflichtungen, nämlich in seiner Eigenschaft als Bundesratspräsident die Leitung einer Sitzung des Bundesrates in Bonn wahrnahm, im Sinne des Art. 57 GG verhindert.
Der Begriff der "Verhinderung" in Art. 57 GG erschließt sich bereits aus dem Wortlaut der Vorschrift. Eine den Vertretungsfall auslösende Verhinderung eines Amtsträgers liegt immer dann vor, wenn der Amtsträger zum maßgeblichen Zeitpunkt tatsächlich oder rechtlich gehindert ist, seine Amtsbefugnis auszuüben. Dabei ist es unerheblich, warum der Amtsträger verhindert ist, da die Ausübung des Amtes und damit die Funktionsfähigkeit der Staatsverwaltung im Vordergrund steht. Es ist nicht ersichtlich, dass das Grundgesetz in Art. 57 GG für den Bundespräsidenten einen von diesem herkömmlichen Verständnis abweichenden, anderen Begriff der "Verhinderung" schaffen wollte. Im Gegenteil unterstreicht der Vergleich der dort geregelten zwei Alternativen dieses Ergebnis. Vergleicht man nämlich den Begriff der Verhinderung in der ersten Alternative mit dem der vorzeitigen Erledigung des Amtes in der zweiten Alternative, so wird deutlich, dass mit der zweiten Alternative der gänzliche Ausfall des Bundespräsidenten gemeint ist, während die erste Alternative, die Verhinderung, lediglich den "Ausfall" des Bundespräsidenten mit einem Teil seiner "Befugnisse" regelt. Sinn und Zweck der Vorschrift stützen diese Auslegung. Die Vertretungsregelung in Art. 57 GG soll - wie allgemein in der Staatsverwaltung - sicherstellen, dass der Bundespräsident all seinen Verpflichtungen in ihrer vielfältigen Art nachkommen kann, zu denen neben der Ausfertigung von Gesetzen unter anderem auch die Vertretung der Bundesrepublik Deutschland im Ausland gehört (vgl. Dellmann, in: Hömig, GG, 8. Auflage, Art. 57 Rn. 1; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 57 Rn. 1; Fink, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, 5. Aufl., Art. 57 Rn. 13 f.).
Entsprechendes gilt für die Verhinderung des Bundesratspräsidenten."
Auf ähnliche Einwände wie die des Klägers hat das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in seinem bereits erwähnten Urteil vom 26.03.2010 überzeugend dargelegt:
„Sowohl der Bundespräsident als auch sein nach Art. 57 GG zuvörderst berufener Vertreter, der Bundesratspräsident, waren am Tag der Ausfertigung des Gesetzes verhindert, weil sie eine andere mit ihrem Amt verbundene Aufgabe wahrgenommen haben und ortsabwesend waren. (…) Entsprechend den in der Staatspraxis entwickelten Gepflogenheiten hatten beide ihre diesbezügliche Einschätzungsprärogative durch Anzeige ihrer jeweiligen Verhinderung wahrgenommen. Für den Zeitraum der Verhinderung wurde zudem auf die Übernahme der Aufgaben des Bundespräsidenten durch den Ersten Vizepräsidenten des Bundesrates, den Regierenden Bürgermeister von Berlin A., auch die Öffentlichkeit in Form einer Pressemitteilung des Bundesrates vom 5. März 2003, hingewiesen (…).
Dass der Kläger die Einschätzung des Bundespräsidenten bzw. des Bundesratspräsidenten, es habe ein Fall der Verhinderung vorgelegen, u.a. mit dem Hinweis darauf bestreitet, man habe das Gesetz ja auch im Flugzeug oder in Bonn ausfertigen oder die Ausfertigung auf Weisung um einige Tage verschieben können, ist rechtlich infolge der aufgezeigten Einschätzungsprärogative ohne Belang."
c) Die Behauptung des Klägers, der Bundespräsident habe seine rechtliche Prüfung noch nicht abgeschlossen und das Gesetz nicht ausfertigen wollen, ist rein spekulativ.
d) Der Einwand des Klägers, es habe kein Einfall vorgelegen, der eine Ausfertigung durch den Vertreter des Bundespräsidenten rechtfertigen könnte, greift ebenfalls nicht durch. Auch hier schließt die Kammer sich den Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen in seinem Urteil vom 26.03.2010 an:
„Es ist im Regelfall verfassungsrechtlich nicht geboten, mit der Ausfertigung von Gesetzen zuzuwarten, bis der Bundespräsident seine Auslandsreise beendet hat und seine Amtsgeschäfte im Inland wieder wahrnehmen kann. Ausnahmsweise mag dies bei politisch wichtigen und umstrittenen Gesetzen anders zu sehen sein. Bei dem hier in Rede stehenden Bundesbesoldungs- und -versorgungs-anpassungsgesetz 2003/2004 handelt es sich aber nicht um ein derartiges Gesetz: Es ist letztlich mit breiter Mehrheit verabschiedet worden (BT-Plenarprotokoll 15/57, S. 4808; BR-Plenarprotokoll 790, S. 237). Es stand auch nicht im Fokus der Medien und einer breiteren Öffentlichkeit, sondern zählte eher zu den "unauffälligen" Gesetzen."
e) Das Gesetz ist auch nicht verfassungswidrig, weil der Erste Vizepräsident des Bundesrates A. es nicht mit seiner korrekten Funktionsbezeichnung unterschrieben hat. Hier ist bereits der Sachverhalt nicht ganz klar. Während der Kläger meint, A. habe wie im Bundesgesetzblatt veröffentlicht mit „Der Präsident des Bundesrates“ unterschrieben, geht das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 28.05.2009 davon aus, er habe als „Erster Vizepräsident des Bundesrates“ gezeichnet und die Bezeichnung „Präsident des Bundesrates“ sei seiner Unterschrift erst im Bundesgesetzblatt beigegeben worden (Rn. 20 in der juris-Veröffentlichung). Jedenfalls ist der überzeugenden Meinung des Bundesverwaltungsgerichts zu folgen, dass es unerheblich sei, mit welcher Funktionsbezeichnung er das Gesetz unterzeichnet hat, weil es entscheidend darauf ankommt, dass „Für den Bundespräsidenten“ unterzeichnet wird, wie es hier geschehen ist. Eine Irreführung der Gesetzesöffentlichkeit war nicht zu befürchten, da sowohl die Person des Bundesratspräsidenten als auch die des Ersten Vizepräsidenten allgemein bekannt war (vgl. Urteil des VG Hannover vom 16.11.2006, 2 A 50/04, veröffentlicht in juris). Der vom Kläger behauptete Anspruch der „Gesetzesöffentlichkeit“ auf eine korrekte Funktionsbezeichnung findet im Text des Grundgesetzes keine Stütze. Selbst aus der Geschäftsordnung des Bundesrates ergibt sich keine Notwendigkeit, einen Vertretungszusatz hinzuzufügen (vgl. auch Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 26.03.2010).
f) Auch aus den Ausführungen des Klägers zu seiner Mutmaßung, an dem Gesetz sei „etwas faul“ gewesen, lassen sich keine Verletzungen von Verfassungsvorschriften festmachen. Sie dienen wohl in erster Linie der Stützung seiner Spekulation darüber, der Bundespräsident habe seine verfassungsrechtliche Prüfung noch nicht abgeschlossen bzw. er habe das Gesetz nicht unterzeichnen wollen.
g) Schließlich war der Erste Vizepräsident des Bundesrates auch nicht wegen des Umstandes, dass die Initiative für das zu unterzeichnende Gesetz von seinem Bundesland kam, an der Ausfertigung gehindert. Auch an diesem Punkt ist der Argumentation des Bundesverwaltungsgerichts in seinem Urteil vom 28.05.2009 zu folgen:
„Zum einen hat der Bundespräsident bei der Ausfertigung von Gesetzen keine politische Prüfungskompetenz, zum anderen ergeben sich weder für den Bundespräsidenten selbst noch für seine Vertretung im Amt Ausschluss- oder Befangenheitsgründe daraus, dass er oder sein Vertreter zu irgendeinem Zeitpunkt an einem Gesetzgebungsverfahren mitgewirkt oder sich für ein bestimmtes Gesetz politisch eingesetzt hatten. Hierzu kann auf die für die Mitglieder des Bundesverfassungsgerichts in § 18 Abs. 3 Nr. 1 BVerfGG normierten Grundsätze zurückgegriffen werden, denn auch diesen steht keine politische, sondern nur eine verfassungsrechtliche Prüfungskompetenz zu. Danach führt die Mitwirkung im Gesetzgebungsverfahren nicht zur Annahme einer Befangenheit."
h) Die vom Kläger beanstandeten Passagen des Bundesbesoldungs- und Versorgungsanpassungsgesetz 2003/2005 verstoßen auch materiell nicht gegen das Grundgesetz. Die den Ländern durch die Aufhebung des Bundessonderzuwendungsgesetzes eingeräumte Möglichkeit, auf Landesebene Regelungen über eine jährliche Sonderzuwendung zu treffen, verletzt nicht das mit dem damals geltenden Artikel 74a GG vorgegebene Kompetenzgefüge. Der mit der Föderalismusreform im Jahr 2006 aufgehobene Artikel 74a GG regelte in Absatz 1, dass die konkurrierende Gesetzgebung sich ferner auf die Besoldung und Versorgung der Angehörigen des öffentlichen Dienstes, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Rollenverhältnis stehen, erstreckt, soweit dem Bund nicht nach Artikel 73 Nr. 8 die ausschließliche Gesetzgebung zusteht. Dieser Artikel wurde seinerzeit ins Grundgesetz eingefügt, weil die bis dahin bestehende Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes aus seiner Sicht nicht ausreichend war. Die Regelung hätte ebenso gut eine weitere Nummer des Artikel 74 GG werden können, zu der sie systematisch gehörte (Maunz in Maunz/Dürig, GG Kommentar, 56. EL Stand 10/09, Art. 74a Rn. 22). Die Voraussetzungen für die Inanspruchnahme dieser konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes waren in Artikel 72 GG geregelt, nach dessen Absatz 2 der Bund in diesem Bereich das Gesetzgebungsrecht hatte, wenn und soweit die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder die Wahrung der Rechts- und Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche Regelung erforderlich machte. Nach Artikel 72 Abs. 3 GG konnte durch Bundesgesetz bestimmt werden, dass eine bundesgesetzliche Regelung, für die eine Erforderlichkeit im Sinne des Absatzes 2 nicht mehr bestand, durch Landesrecht ersetzt werden konnte. Der Bundesgesetzesgeber war daher nicht daran gehindert, sich in einem Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung nach einer erfolgten Inanspruchnahme der Kompetenz wie durch das Bundessonderzuwendungsgesetz aus diesem Bereich auch wieder zurückzuziehen und damit die originäre Gesetzgebungskompetenz der Länder wieder aufleben zu lassen. Anders als der Kläger meint, war der Bundesgesetzgeber durch Art. 74a GG also nicht verpflichtet, die Besoldung der Landesbeamten dauerhaft selbst zu regeln. Eine Rückverlagerung der Kompetenz war auch durch einfaches Gesetz möglich, dafür bedurfte es nicht der Verfassungsänderungen der späteren Föderalismusreform. Diese war grundlegender, weil sie es nicht der Einschätzung des Bundesgesetzgebers überließ, ob er sich aus dem Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung zurückziehen würde, sondern ihm diese Zuständigkeit zu Gunsten der Länder wieder nahm.
i) Entgegen der Auffassung des Klägers verletzt die mit Artikel 13 Ziffer 7 BBVAnpG 2003/2004 geschaffene Fassung des § 67 BBesG nicht das vom damaligen Grundgesetz vorgesehene Kompetenzgefüge. § 67 BBesG lautete in jener Fassung:
(1) Soweit der Bund oder die Länder durch Gesetz jährliche Sonderzahlungen gewähren, dürfen diese im Kalenderjahr die Bezüge eines Monats nicht übersteigen. Daneben kann für jedes Kind eines Berechtigten ein Sonderbetrag bis zur Höhe von 25,65 Euro gewährt werden. (…)
(2) In der bundes- oder landesgesetzlichen Regelung ist die Zahlungsweise zu bestimmen. Außerdem kann festgelegt werden, dass die Sonderzahlungen nach Absatz 1 Satz 1 und 3 ruhegehaltfähig sind. Gleichzeitig kann bestimmt werden, dass sie an den allgemeinen Anpassungen nach § 14 teilnehmen.
Durch diese bundesgesetzliche Vorgabe für bestimmte Aspekte der Regelungen, die dem Bundes- und Landesgesetzgeber freigestellt sind, ist keine unzulässige „Mischzuständigkeit“ geschaffen worden. Anders als der Kläger meint, sah das Grundgesetz auch vor der Föderalismusreform kein klares Entweder-Oder der Zuständigkeit von Bund und Ländern vor. Der Bund konnte im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung eine Materie nur teilweise regeln und damit ausfüllungsfähige Lücken für die Länder lassen oder auch nur eine rahmengesetzliche Regelung treffen (vgl. Maunz in Maunz/Dürig, GG Kommentar, 56. EL Stand 10/09, Art. 72 Rn. 5, 12, Art. 74a Rn. 23).
j) Der Vorwurf des Klägers, der Erste Vizepräsident des Bundesrates sei seiner verfassungsrechtlichen Prüfungspflicht nicht nachgekommen, greift daher abgesehen davon, dass dafür keine Anhaltspunkte bestehen (vgl. dazu Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 26.03.2010), schon deshalb nicht durch, weil kein Verfassungsverstoß ersichtlich ist, der einer Ausfertigung des Gesetzes hätte entgegenstehen können.
2. Das Niedersächsische Besoldungsänderungsgesetz und das Niedersächsische Haushaltsbegleitgesetz 2005 verstoßen ebenfalls weder gegen das Grundgesetz noch gegen die Niedersächsische Verfassung.
a) Das ihren Erlass ermöglichende Bundesgesetz ist wie soeben ausgeführt verfassungsgemäß.
b) Das Niedersächsische Besoldungsänderungsgesetz ist nicht verfassungswidrig, weil der Gesetzesentwurf bereits zu einem Zeitpunkt in den Landtag eingebracht wurde, als das Land die Gesetzgebungskompetenz noch nicht hatte. Entscheidend ist, dass der Gesetzgeber zum Zeitpunkt der Verabschiedung des Gesetzes dafür zuständig war.
c) Ob nach den Änderungen des Gesetzesentwurfs für das Niedersächsische Besoldungsänderungsgesetz noch eine weitere Lesung hätte erfolgen müssen, kann offen bleiben. Denn eine falsche Behandlung hätte allenfalls Vorschriften der Geschäftsordnung des Niedersächsischen Landtages verletzt, nicht aber die Niedersächsische Verfassung, die zum Beratungsablauf keine Regelungen trifft (anders als Art. 55 Abs. 2 der Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern, über deren Verletzung das Verfassungsgericht Mecklenburg-Vorpommern in dem vom Kläger herangezogenen Urteil vom 07.07.2005, 8/04, DÖV 2005, 1042 ff., zu entscheiden hatte).
d) Es ist auch nicht zu beanstanden, dass das Niedersächsische Besoldungsänderungsgesetz keine Angabe darüber enthält, mit welcher Kompetenz aufgrund welcher gesetzlichen Regelung es verabschiedet wurde. Zum einen wird eine derartige Angabe in Gesetzen weder einfachgesetzlich und erst recht nicht durch Verfassungsrecht gefordert, zum anderen ergab sich die Kompetenz des Landesgesetzgebers unmittelbar aus dem Grundgesetz (Art. 70 Abs. 1 GG) und nicht etwa aus § 67 BBesG.
e) Ein Verstoß gegen Artikel 31 Grundgesetz ist nicht erkennbar. Der Kläger hat nicht näher dargelegt, gegen welche rahmenrechtlichen Vorgaben im Bundesbesoldungsgesetz die landesrechtlichen Regelungen verstoßen sollen.
f) Die angegriffene landesrechtliche Reduzierung und Abschaffung der jährlichen Sonderzahlung verletzt nicht die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums aus Art. 33 Abs. 5 GG. Da die Gewährung einer jährlichen Sonderzahlung erst nach 1949 Eingang in das Beamtenrecht des Bundes und der Länder gefunden hat, gehört sie nicht zu den hergebrachten durch Art. 33 Abs. 5 GG verfassungsrechtlich geschützten Grundsätzen des Berufsbeamtentums. Sie steht zur freien Disposition des Gesetzgebers und kann im Rahmen der allgemeinen grundgesetzlichen Bindung jederzeit für die Zukunft gemindert oder gestrichen werden (vgl. BVerwG, Urt. v. 28.05.2009 m.w.N., s. auch Beschl. v. 15.04.2010, 2 B 81/09, veröffentlicht in juris).
Eine Feststellung, dass seine Alimentation in ihrer Gesamtheit durch die monierten Gesetzesänderungen auf ein nicht mehr amtsangemessenes Maß reduziert wurde, begehrt der Kläger ausdrücklich nicht.
g) Der vom Kläger herangezogene „Grundsatz der Besitzstandswahrung“ ist verfassungsrechtlich nicht anerkannt. Die von ihm zitierte Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 15.11.1971 - 2 BvF 1/70, BVerfGE 32, 199 ff. - stützt seinen Ansatz nicht. Das Bundesverfassungsgericht hat dort nicht einen Anspruch auf eine Ausgleichszulage entwickelt, sondern lediglich eine vorhandene gesetzliche Regelung zur Gewährung einer Ausgleichszulage verfassungskonform ausgelegt (vgl. Rn. 69 ff. des juris-Ausdrucks). Auch aus der vom Kläger angeführten Kommentierung von Maunz in Maunz/Dürig, die im Übrigen mit der 55. Ergänzungslieferung (Stand 5/09) ersatzlos ausgesondert wurde, ergibt sich kein derartiger Grundsatz. Unter Randnummer 69 diskutierte Maunz dort Bedingungen für Eingriffe in die standesgemäße Alimentation und zeichnete die später in Rechtsprechung und Literatur entwickelten Kriterien für den Grundsatz amtsangemessener Alimentation vor. Unter der vom Kläger angegebenen Randnummer 70 führte er daran anknüpfend aus, aus diesem Erwägungen ergebe sich, inwieweit „wohl erworbene Rechte“ des Beamten in finanzieller Hinsicht gesichert seien: Keine ziffernmäßige Garantie sondern Sicherung im Rahmen der zulässigen Veränderungen; nicht dagegen dürften beeinträchtigt werden die vom Beamten „erdienten" Voraussetzungen für den Besoldungsanspruch, wie etwa das Dienstalter, die lebenslange Anstellung und anderes mehr.
h) Die ändernden Landesgesetze verstoßen auch nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Der unterschiedlichen Behandlung von Beamten und Tarifangestellten liegt keine willkürliche Differenzierung zugrunde, da sich das Recht der Beamten und das der Arbeitnehmer - auch derjenigen im öffentlichen Dienst - grundsätzlich unterscheiden (vgl. BVerwG, Urt. v. 28.05.2009 m.w.N., und ausführlich VG Hannover, Urt. v. 16.11.2006, 2 A 50/04). Ebenso wenig verletzt die abweichende Regelung der Entschädigung der Abgeordneten des Deutschen Bundestages das Willkürverbot. Deren Status weist noch weit weniger Parallelen zum Beamtenverhältnis auf als der eines Arbeitnehmers.
3. Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 167 Abs. 2 VwGO.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 1, 167 Abs. 2 VwGO
§ 8 NBesG
§ 67 BBesG
§ 14 BBesG
§ 11 AbgG
§ 8 Abs. 1 NBesG
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 2 Abs. 1 BBesG
§ 18 Abs. 3 Nr. 1 BVerfGG
§ 7 Abs. 1 der Geschäftsordnung
Art. 82, 57 GG
Art. 100 Abs. 1 GG
Artikel 74a GG
Artikel 31 GG
Artikel 33 Abs. 5 GG
Artikel 3 GG
Artikel 20 Abs. 1 GG
Artikel 14 GG
Art. 100 GG
Artikel 100 Abs. 1 GG
Art. 57 GG
Artikel 74 GG
Artikel 72 GG
Artikel 72 Abs. 3 GG
Art. 74a GG
Art. 55 Abs. 2 der Verfassung
Art. 70 Abs. 1 GG
Artikel 31 Grundgesetz
Art. 33 Abs. 5 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 32, 199, 225
DÖV 2005, 1042
BVerfGE 32, 199
4 SF 32/04
2 C 23/07
2 B 106/09
1 A 3049/06
2 A 50/04
2 B 81/09
2 BvF 1/70