Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-12-23, Aktenzeichen 16 K 5957/99
ECLI: ECLI:DE:VGK:2004:1223.16K5957.99.00

Tenor:
Die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 12.07.1995 und der Wider- spruchsbescheid der Bezirksregierung Köln vom 22.06.1999 werden aufgehoben, soweit in ihnen für die III. bei V. Etage des Hauses T.-----ring 00 Zwangsgeld festge- setzt worden ist.
Die Klage im Übrigen wird abgewiesen.
Der Beklagte trägt 3/4 , der Kläger 1/4 der Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
Mit Ordnungsverfügung vom 25.02.1993 gab der Beklagte dem Kläger auf, 50 Einzelzimmer im ersten bis fünften Obergeschoss des Hauses T.-----ring 00 in Köln wieder Wohnzwecken zur Verfügung zu stellen. Das dagegen erhobene Klageverfah- ren -16 K 1666/94- haben Kläger und Beklagter am 22.05.1997 übereinstimmend für erledigt erklärt.
Mit Ordnungsverfügung vom 13.02.1995 setzte der Beklagte für die dreißig Ein- zelzimmer in der dritten bis fünften Etage ein Zwangsgeld in Höhe von 30 x 500,00 DM = 15.000,00 DM fest und drohte erneut ein Zwangsgeld in Höhe von 30 x 1.000,00 DM = 30.000,00 DM für den Fall an, dass die Zimmer nicht bis zum 28.02.1995 wieder Wohnzwecken zugeführt würden.
Mit Ordnungsverfügung vom 19.05.1995 drohte der Beklagte dem Kläger ein Zwangsgeld in Höhe von 1.000,00 DM je Einzelzimmer für den Fall an, dass die zehn Zimmer im II. Obergeschoss nicht bis zum 31.05.1995 wieder Wohnzwecken zuge- führt würden. Der dagegen vom Kläger am 19.06.1995 erhobene Widerspruch wurde nicht beschieden.
Unter dem 19.06.1995 teilte das Kassen- und Steueramt des Beklagten auf die Anfrage des Wohnungsamtes mit, das festgesetzte Zwangsgeld sei inzwischen be- zahlt worden. Daraufhin setzte der Beklagte mit Ordnungsverfügung vom 12.07.1995, zugestellt am 18.07.1995, das für die Einzelzimmer in der II. bis V. Etage angedrohte Zwangs- geld in Höhe von (40 x 1.000,00 DM =) 40.000,00 DM fest und drohte ein erneutes Zwangsgeld in Höhe von 3.000,00 DM je Einzelzimmer an. Mit Schreiben vom 01.08.1995 rechnete der Beklagte mit der Zwangsgeldforderung von 40.000,00 DM gegen eine Schadensersatzforderung des Klägers aus der Be- schlagnahme des Hauses vom 25.02. - 20.12.1994 auf.
Mit Bescheid vom 22.06.1999 wies die Bezirksregierung Köln den Widerspruch des Klägers vom 15.08.1995 zurück. Das Erlöschen des Nießbrauchsrechts des Klä- gers im April 1997 habe im Hinblick auf die Aufrechnung des Beklagten nicht zur Er- ledigung der Zwangsgeldfestsetzung geführt; diese sei rechtmäßig, weil er sich nicht ausreichend um die Vermietung der Zimmer bemüht habe.
Am 21.07.1999 hat der Kläger Klage erhoben.
Er macht geltend, im Zeitraum zwischen den Zwangsgeldandrohungen vom 13.02. und 19.05.1995 bis zur Veräußerung 1997 habe er den Wohnraum nicht zweckentfremdet. Denn dies setze voraus, dass der Verfügungsberechtigte den Wohnraum absichtlich leerstehen lasse, um ihn auf Dauer einer vorhandenen Nachfrage zu entziehen und so seine Eigenschaft als Wohnraum aufzuheben (BVerfG NJW 1975, 727, 729). Diese Voraussetzungen lägen nicht vor. Durch zahlreiche Annoncen im Kölner Stadtanzeiger von Januar bis Oktober 1995, aber auch in der Zeit davor und danach, sowie durch Aushänge am Objekt selbst und an den Schwarzen Brettern der Universität Köln habe er versucht, die Einzelzimmer an Studenten zu vermieten. Die meisten hätten sich aber nicht mehr für die Zimmer interessiert, weil das Objekt als „Schandhaus von Köln" in die Schlagzeilen geraten sei. Auch eine Provision von 50,00 DM pro Zimmer habe nicht zum Abschluss von Mietverträgen geführt.
Im Übrigen sei der Beklagte im Schreiben vom 15.07.1996 davon ausgegangen, dass die Räume nicht für eine Einzelvermietung geeignet gewesen seien; dann kön- ne ihm aus erfolglosen Einzelvermietungsversuchen auch keinen Vorwurf gemacht werden.
Darüber hinaus fehle es an der für die Zwangsgeldfestsetzung nach dem Verwal- tungsvollstreckungsgesetz erforderlichen schuldhaften Zuwiderhandlung des Pflichti- gen gegen die zugrundeliegende Ordnungsverfügung deshalb, weil der Zeitpunkt der Zwangsgeldfestsetzung mitten im Sommersemester liege. Zu dieser Zeit sei eine Vermietung nur schwer möglich, weil Studenten dann in aller Regel nicht wüssten, ob sie an dem Standort studieren könnten, und im Übrigen wirtschaftlich an der Anmie- tung von Räumen kein Interesse hätten. Außerdem habe er mehrfach versucht, das Objekt T.-----ring 00 an Dritte zu verkau- fen oder insgesamt zu vermieten, z.B. den Beklagten, die U. GmbH, den Sozial- dienst Katholischer Männer und den Sozialdienst Katholischer Frauen. Darüber hinaus falle die Zwangsgeldfestsetzung in den Zeitraum laufender Verhand- lungen mit dem Beklagten über eine Anmietung bzw. einen Ankauf des Objekts und erweise sich wegen dieses zeitlichen Zusammenhangs als ermessensfehlerhaft. Im Übrigen dränge sich wegen der zeitlichen Nähe der Zwangsgeldfestsetzung und der Aufrechnung mit der Geltendmachung seiner Schadensersatzforderung wegen der Beschlagnahme des Objekts der Verdacht auf, dass der Beklagte sich bei der Fest- setzung des Zwangsgeldes nicht ausschließlich von sachgerechten Erwägungen ha- be leiten lassen.
Zur Zeit der Zwangsgeldfestsetzung habe ein Vollstreckungshindernis bestanden, weil der Beschlagnahmezeitraum erst im Dezember 1994 geendet habe. Die Zwangsgeldandrohung selbst setze ein Wiederaufleben der Ordnungsverfügung voraus. Ein Schreiben, aus dem hervorgegangen wäre, dass die Ordnungsverfügung ab dem 20.12.1994 oder einem beliebigen Zeitpunkt danach wieder aufgelebt wäre, habe er nicht erhalten.
Die Zwangsgeldfestsetzung betreffend die oberen drei Etagen sei auch deshalb rechtswidrig, weil das zuvor festgesetzte Zwangsgeld weder gezahlt noch vollstreckt worden sei. Beim Zwangsgeld handele es sich nicht um eine Strafe, sondern um ein Beugemittel. Vor Beitreibung des Zwangsgeldes sei es der Behörde verwehrt, ein zweites Zwangsgeld festzusetzen.
Mit Schriftsatz vom 10.12.2004 teilte der Beklagte mit, das unter dem 13.02.1995 festgesetzte Zwangsgeld von 15.000,00 DM sei nicht gezahlt oder beigetrieben worden; der gegenteilige Vermerk des Kassen- und Steueramtes habe auf einem Versehen beruht. Der Kläger beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 12.07.1995 in der Fassung des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Köln vom 22.06.1999 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er verweist auf die angefochtenen Bescheide sowie auf den Beschluss des Oberver-waltungsgerichts Lüneburg vom 11.03.1988 (NVwZ 1988, 654). Angesichts der Situation auf dem Kölner Wohnungsmarkt wäre eine Vermietung zu angemessenen Konditionen ohne Probleme möglich gewesen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der Verfahrensakten 16 K 1666/94, 16 K 6978/95, 16 L 1102/93, 16 L 2557/94, 16 L 143/95, 16 L 596/95, 16 L 750/95,16 L 1639/95, 16 L 321/96 und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Gegenstand des Verfahrens ist nicht die Ordnungsverfügung vom 12.07.1995 in vollem Umfang, d.h. einschließlich der erneuten Zwangsgeldandrohung, sondern lediglich die Zwangsgeldfestsetzung. Der Widerspruchsbescheid vom 22.06.1999 beschränkt sich vor dem Hintergrund des - ausdrücklich erwähnten - Wegfalls des Nießbrauchsrechts und damit der Verfügungsbefugnis mit der Konsequenz, dass die ergangenen Ordnungsverfügungen keine tragfähige Grundlage für ein Vorgehen gegen den Kläger - mehr - darstellen, auf die Feststellung der Rechtmäßigkeit der Zwangsgeldfestsetzung. Ein weiter gehender Klageanspruch ist nicht erhoben.
Hinsichtlich der Zwangsgeldfestsetzung für die zehn Zimmer im II. Obergeschoss, T.-----ring 00, ist die Klage nicht begründet; insoweit ist die Ordnungsverfügung rechtmäßig, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Das an den Kläger mit der Ordnungsverfügung vom 25.02.1993 gerichtete Gebot, die Wohnräume, fünfzig Einzelzimmer im ersten bis fünften Obergeschoss, wieder Wohnzwecken zur Verfügung zu stellen, konnte nach § 55 Abs. 1 VwGO NW mit dem Zwangsmittel des Zwangsgeldes, vgl. § 57 Abs. 1 Nr. 2 VwGO NW, durchgesetzt werden; im Zeitpunkt des Widerspruchsbescheides (22.06.1999) war sie bestandskräftig, zuvor sofort vollziehbar, weil die Kammer die Anträge des Klägers auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die mit der Anordnung der sofortigen Vollziehung versehene Grundverfügung mit Beschlüssen vom 26.09.1994 - 16 L 1102/93 - und vom 27.03.1995 - 16 L 2557/94 - abgelehnt hat. Mit seinem Vorbringen, die Wohnräume mangels absichtlichen Leerstehenlassens nicht zweckentfremdet zu haben, kann der Kläger wegen der Bestandskraft der Grundverfügung nicht gehört werden.
Der Beklagte hat dem Kläger das Zwangsgeld mit Ordnungsverfügung vom 19.05.1995 auch angedroht, vgl. § 63 Abs. 1 Satz 1 VwVG NW. Die Androhung war wirksam und nach § 187 Abs. 3 VwGO a.F. in Verbindung mit § 8 Satz 1 des Gesetzes zur Ausführung der VwGO vollziehbar; um einen Aufschub der Vollziehung der Androhungsverfügung vom 19.05.1995 hat der Kläger nicht nachgesucht.
Der Kläger war der Verpflichtung aus der Ordnungsverfügung vom 25.02.1993 auch nicht innerhalb der in der Ordnungsverfügung vom 19.05.1995 bestimmten Frist nachgekommen, so dass der Beklagte das Zwangsgeld gemäß § 64 Satz 1 VwGO NW festsetzen konnte. Die Räume im zweiten Obergeschoss waren nach wie vor nicht Wohnzwecken zugeführt worden, sondern standen vermeidbar und damit genehmigungspflichtig leer. Der Kläger hat auch im Klageverfahren nicht dargelegt, dass er sich ernsthaft und nachhaltig darum bemüht hat, die Einzelzimmer durch Vermietung als Wohnraum dem Wohnungsmarkt wieder zur Verfügung zu stellen.
zu den Anforderungen an die Darlegung und Glaubhaftmachung von Vermietungsbemühungen vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 28.02.1996 - 14 B 3227/95 -.
In diesem Zusammenhang kommt es auf die vom Kläger geltend gemachten Bemühungen, des Haus T.-----ring insgesamt zu verkaufen oder zu vermieten, und die Gründe für das Scheitern dieser Bemühungen nicht entscheidend an. Die Kammer weist allerdings darauf hin, dass der nach Vorhalt der Nichtannahme des Anmietungsangebots des Beklagten in der mündlichen Verhandlung vom Klägervertreter entgegengesetzte Einwand unzureichender Höhe gemachter Angebote die Unvermeidbarkeit des Leerstands kaum begründen könnte. Zum einen indiziert die Anzahl der Ablehnungen überzogene Preisvorstellungen des Klägers, zum anderen ist festzustellen, dass der Kläger auf das Angebot der Beklagten überhaupt nicht reagiert und sich damit dem Verdacht bloßer Hinhaltetaktik ausgesetzt hat.
Der Kläger hat sich jedenfalls nicht ernsthaft und nachhaltig um die Vermietung der Wohnräume (Einzelzimmer) als Einzelzimmer bemüht. In diesem Zusammenhang zieht die Kammer die - im Übrigen ausreichend belegte - Aufgabe zahlreicher Inserate im Kölner Stadtanzeiger nicht in Zweifel. Das im Urteil des Amtsgerichts Köln vom 05.09.1996 - 525 Owi 409/96 -, Bl. 634 ff. des Verwaltungsvorgangs, dargestellte weitere Vorgehen des Klägers bei den misslungenen Vermietungsversuchen schließt indessen die Annahme ernsthafter und nachhaltiger Vermietungsbemühungen aus. Danach wurden Interessenten per Anrufbeantworter darauf hingewiesen, dass es sich um das „Schandhaus von Köln, T.-----ring 00," handele und dass sie mittwochs und samstags Gelegenheit zur Besichtigung hätten. Auch in der Mensa seien Zettel an Interessenten verteilt worden. Richtig sei, dass er den einzelnen Vertragsabschluss auch davon abhängig gemacht habe, dass mindestens 25 Verträge verbindlich zustande kämen. Dieses Vorgehen lässt sich kaum anders begreifen als der Versuch, einen Erfolg der „Ver- mietungsbemühungen" von vornherein zu torpedieren, ohne dass dies noch näherer Erläuterungen bedürfte. Dem Vorbringen des Klägers, aus erfolglosen Einzelvermietungsversuchen könne ihm mangels Eignung der Räume zur Einzelvermietung „kein Vorwurf" gemacht werden, folgt die Kammer nicht. Das Anmietungsangebot des Beklagten vom 15.07.1996 bezeichnet die von diesem beabsichtige Verwendung des Gebäudes und dementsprechend die daraus folgenden Anforderungen nicht näher und gibt deshalb in diesem Zusammenhang nichts her. Dass die - vom Kläger selbst ausweislich seiner Inserate für möglich gehaltene - Verwendung als Studentenzimmer ausgeschlossen gewesen wäre, ist nicht erkennbar; die zahlreichen, anlässlich einer Ortsbesichtigung am 10.02.1995 gefertigten Lichtbilder belegen das Gegenteil. Außerdem bestände jedenfalls die Möglichkeit der - häufig vorkommenden - Nutzung durch Studenten"gruppen" bzw. Wohngemeinschaften.
Die Rechtswidrigkeit der Zwangsgeldfestsetzung vom 12.07.1995 lässt sich nicht daraus herleiten, dass der Zeitpunkt der Ordnungsverfügung mitten im Sommersemester gelegen habe und in dieser Zeit eine Vermietung von Studentenzimmern nur schwer möglich sei. Diese Argumentation lässt zum einem außer acht, dass dem Kläger Zwangsgeld bereits mit der Ordnungsverfügung vom 19.05.1995 für den Fall angedroht worden ist, dass er die Räume nicht bis zum 31.05.1995 wieder Wohnzwecken zuführe, und zum anderen, dass den damit vom Kläger angesprochenen Umständen durch entsprechende Bestimmung des Beginns des Mietverhältnisses Rechnung getragen werden kann.
Entgegen der Auffassung des Klägers ist die Zwangsgeldfestsetzung nicht mangels Verschuldens rechtswidrig. Im Verwaltungsvollstreckungsrecht ist grundsätzlich und generell kein Verschulden erforderlich, weil es nicht um Strafen oder Maßnahmen mit strafähnlicher Wirkung, sondern - hier - um die (Beuge)Wirkung zur Beendigung objektiver Rechtsverletzungen geht.
vgl. BVerwG, Urteil vom 21.01.2003 - BVerwG 1 C 5.02 - AuAS 2003,174.
Die Zwangsgeldfestsetzung ist auch nicht deshalb ermessensfehlerhaft, weil sie in den Zeitraum laufender Verkaufsverhandlungen gefallen ist. Es wäre vielmehr - auch im Hinblick auf den seit Erlass der Grundverfügung verstrichenen langen Zeitraum - Sache des Klägers gewesen, die Verpflichtungen aus der Grundverfügung innerhalb der in der Androhungsverfügung vom 19.05.1995 bestimmten Frist zu erfüllen.
Bei den Ausführungen des Klägers, der Beklagte habe sich bei der Festsetzung des Zwangsgeldes nicht ausschließlich von sachgerechten Erwägungen leiten lassen, handelt es sich um eine Spekulation, die im Hinblick auf die vorstehenden Ausführungen eine abweichende Beurteilung nicht tragen kann.
Dass die Ausführungen des Klägers zum Bestehen eines Vollstreckungshindernisses im Zeitpunkt der Zwangsmittelfestsetzung und zum erforderlichen Wiederaufleben der Grundverfügung eine Stütze im Gesetz fänden, ist nicht erkennbar.
Hinsichtlich der Zwangsgeldfestsetzung für die dreißig Zimmer in der III. bis V. Etage ist die Klage begründet; insoweit ist die Ordnungsverfügung rechtswidrig, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Sie verstößt wegen der Nichtbeitreibung/- zahlung des zuvor festgesetzten Zwangsgeldes gegen die sich aus dem Gesamtzusammenhang der Bestimmungen des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes ohne weiteres ergebende Rechtsnatur des Zwangsgeldes als Beugemittel und erweist sich damit als im Verwaltungsvollstreckungsrecht unzulässige Sanktion.
Zu der - hier streitigen - Zwangsgeldfestsetzung vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 22.03.1996 - 14 B 2943/95 - Seite 5 2. Absatz a.E..
Das Verwaltungsvollstreckungsgesetz NW sieht in einem abgestuften System des Verwaltungszwangs als letzte Maßnahme die Beitreibung des Zwangsgeldes vor, § 60 Abs. 3 VwGO NW. Ohne die als erste Maßnahme im abgestuften System des Verwaltungszwangs fühlbar und „wirklich" das Vermögen des Pflichtigen treffende Beitreibung bzw. Zahlung des Zwangsgeldes lässt sich nicht feststellen, ob der Wille des Pflichtigen durch das festgesetzte Zwangsgeld gebeugt werden kann oder ob es einer gewichtigeren Zwangsmaßnahme bedarf. Diesen zentralen Gesichtspunkt lässt die Entscheidung des OVG Lüneburg
Beschluss vom 11.03.1988 - 13 B 125/88 - NVwZ 1988, 654
außer acht, und dies in sich widersprüchlich, wenn sie zwar die Wahl des schärferen Zwangsmittels für den Fall nicht zu erwartender Durchsetzungswirkung des milderen für sachgemäß erklärt, vom Erfordernis der diesbezüglichen „Nagelprobe" der Beitreibung bzw. Zahlung aber ohne Begründung absieht. Die Kammer folgt ihr deshalb nicht. Erkennbar ist auch der Beklagte zunächst davon ausgegangen, dass eine weitere Zwangsgeldfestsetzung erst nach Zahlung bzw. Beitreibung des zuvor festgesetzten Zwangsgeldes in Betracht kommt. Dass er im Laufe des Verfahrens nunmehr - wie in der mündlichen Verhandlung auf entsprechenden Vorhalt des Gerichts ausdrücklich bestätigt - ausschließlich aus „fiskalischen Gründen" seine Rechtsauffassung „geändert" hat, wirkt befremdlich. Dass Verwaltungszwangsmaßnahmen ausschließlich der Durchsetzung sachlich gerechtfertigter Anordnungen der Behörde zu dienen haben und nicht fiskalischen Bedürfnissen entspringen bzw. dienen dürfen, liegt auf der Hand und hat angesichts der Bindung behördlichen Handelns an Recht und Gesetz, Art. 20 Abs. 3 GG, auch für den Beklagten maßgebend zu sein.
Unabhängig von diesem Grundsatz ist die Zwangsgeldfestsetzung für die dreißig Zimmer in der III. bis V. Etage deshalb ermessensfehlerhaft und rechtswidrig, weil sie ausweislich der unmittelbar zuvor eingeholten - falschen - Mitteilung des Kassen- und Steueramtes auf einer unzutreffenden Tatsachengrundlage beruhte.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 55 Abs. 1 VwGO
§ 57 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 63 Abs. 1 Satz 1 VwVG
§ 187 Abs. 3 VwGO
§ 64 Satz 1 VwGO
§
113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 60 Abs. 3 VwGO
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 1975, 727, 729
NVwZ 1988, 654
AuAS
2003,174
16 K 1666/94
16 K 6978/95
16 L 1102/93
16 L 2557/94
16 L 143/95
16 L 596/95
16 L 750/95
16 L 1639/95
16 L 321/96
14 B 3227/95
25 Owi 409/96
1 C 5.02
14 B 2943/95
13 B 125/88