Verwaltungsgericht Minden (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2001-10-17, Aktenzeichen 3 K 2651/00
ECLI: ECLI:DE:VGMI:2001:1017.3K2651.00.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Klägerin wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des jeweils beizutreibenden Betrages abzuwenden, falls nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin war in der Wahlperiode 1994 bis 1999 im Rat der Stadt C. T. mit 4 Sitzen vertreten. Weitere Fraktionen bildeten die Mitglieder der CDU (23 Sitze) und der SPD (20 Sitze). Als Zuwendungen zu den sächlichen und personellen Aufwendungen für die Geschäftsführung gewährte die Stadt C. T. allen Fraktionen ab dem Haushaltsjahr 1998 neben Sachmitteln jährlich einen Sockelbetrag von 3.000,00 DM, weitere 820,10 DM je Fraktionsmitglied und die Mittel für eine halbe Stelle nach der Vergütungsgruppe VI b BAT.
Nach der Kommunalwahl am 12. September 1999 bildeten die Mitglieder des Rates folgende Fraktionen:
CDU-Fraktion 25 Ratsmitglieder SPD-Fraktion 16 Ratsmitglieder FDP-Fraktion 3 Ratsmitglieder Bündnis90/Die Grünen 2 Ratsmitglieder FWG-Fraktion 2 Ratsmitglieder
Im Rahmen eines interfraktionellen Gesprächs am 10. November 1999, an dem neben dem Bürgermeister und dem Leiter des Amtes 10 die Klägerin und je zwei Mitglieder der CDU- und der SPD-Fraktion sowie ein Mitglied der FDP-Fraktion teilnahmen, wurde in Bezug auf die Zuwendungen zu den sächlichen und personellen Aufwendungen der Geschäftsführung der Fraktionen in der laufenden Wahlperiode für den Bereich der Sachkosten übereinstimmend, für den Bereich der Personalkosten gegen die Stimmen der anwesenden Mitglieder der FDP-Fraktion und der Klägerin eine von der bisherigen Regelung abweichende Vereinbarung getroffen, über die der Beklagte im Rahmen der Beschlussfassung zum Haushaltsplan 2000 entscheiden sollte.
In der Ratssitzung vom 26. Januar 2000 beschloss der Beklagte mehrheitlich gegen die Stimmen der SPD- und FWG-Fraktion sowie der Klägerin die Haushaltssatzung für das Jahr 2000. Der Haushaltsplan hierzu enthielt unter der Haushaltsstelle 1.009.6690.00.8 für Zuwendungen zu den Geschäftsführungskosten der Fraktionen einen Ansatz i.H.v. 200.000,00 DM. In den Erläuterungen hierzu hieß es, dass für die Finanzierung der Fraktionen folgende Regelung getroffen worden sei:
Sachkosten:
Sockelbetrag von 5.000,00 DM je Fraktion, der Rest nach Fraktionsstärke (820,10 DM pro Ratsmitglied)
Personalkosten:
Fraktionsstärke ab mind. 1/3 der Zahl der Ratsmitglieder: 0,5 Stellenanteil VI b BAT
Fraktionsstärke ab mind. 1/6 der Zahl der Ratsmitglieder: 0,33 Stellenanteil VI b BAT
Fraktionsstärke unter 1/6 der Zahl der Ratsmitglieder: 0,25 Stellenanteil VI b BAT, mind. 19.500,00 DM.
Dies entsprach der im Rahmen des interfraktionellen Gesprächs getroffenen Vereinbarung.
Die Zuwendungen zu den sächlichen und personellen Aufwendungen der Fraktionsgeschäftsführung wurden dementsprechend ausgezahlt.
Unter Berücksichtigung der Verwendungsnachweise ergaben sich im Jahr 2000 folgende Überschüsse:
CDU-Fraktion 521,92 DM SPD-Fraktion 4.336,36 DM FDP-Fraktion 0,00 DM Bündnis90/Die Grünen 5.327,63 DM* FWG-Fraktion (Verwendungsnachweis nicht vorgelegt)
(* = Unter Einrechnung des im Verwendungsnachweis der Klägerin unberücksichtigt gebliebenen Überschusses des Vorjahres i.H.v. 1.205,34 DM.)
In der Ratssitzung vom 06. Dezember 2000 beschloss der Beklagte mehrheitlich gegen die Stimmen der SPD- und FWG-Fraktion sowie der Klägerin die Haushaltssatzung für das Jahr 2001. Der Haushaltsplan hierzu enthielt unter der Haushaltsstelle 1.009.6690.00.8 für Zuwendungen zu den Geschäftsführungskosten der Fraktionen den Ansatz des Vorjahres. Die Erläuterungen hierzu wichen im Wesentlichen nur insoweit ab, als der Pro-Kopf-Betrag auf 860,30 DM erhöht wurde.
Mit der am 21. Juli 2000 erhobenen Klage macht die Klägerin geltend: Die Beschlüsse des Beklagten über die Gewährung von Zuwendungen an die Ratsfraktionen seien rechtswidrig. Dieser habe sein Ermessen bei der Entscheidung über die Gewährung von Zuwendungen zu den sächlichen und personellen Aufwendungen der Geschäftsführung der Fraktionen fehlerhaft ausgeübt, weil er weder alle maßgeblichen Umstände ermittelt noch den formalen Gleichheitssatz beachtet habe. Die Zuwendungen seien nicht ausreichend, um ihre Aufwendungen zu decken. Erhöhte Zuwendungen an große Fraktionen dürften nur insoweit gewährt werden, als ein bestimmter nachgewiesener Mehraufwand durch die Größe der Fraktion bedingt sei.
Nachdem die Klägerin zunächst angekündigt hatte zu beantragen,
festzustellen, dass der Beschluss des Beklagten über die Verabschiedung der Haushaltssatzung für das Jahr 2000 insoweit rechtswidrig ist, als er unter der Haushaltsstelle 1009.6690.00.8 einen Betrag von 157.000,00 DM vorsieht,
hilfsweise
festzustellen, dass die Gewährung von Fraktionszuwendungen rechtswidrig ist,
beantragt sie nunmehr,
1. festzustellen, dass der Beschluss des Beklagten über die Verabschiedung der Haushaltssatzung für die Jahr 2000 insoweit rechtswidrig ist, als dieser Regelungen über finanzielle Fraktionszuwendungen enthält,
2. festzustellen, dass der Beschluss des Beklagten über die Verabschiedung der Haushaltssatzung für die Jahr 2001 insoweit rechtswidrig ist, als dieser Regelungen über finanzielle Fraktionszuwendungen enthält,
hilfsweise,
3. festzustellen, dass der Beschluss des Beklagten über finanzielle Fraktionszuwendungen für das Jahr 2000 (Anhang zum Haushaltsplan S. 517 und 517) rechtswidrig ist,
4. festzustellen, dass der Beschluss des Beklagten über finanzielle Fraktionszuwendungen für das Jahr 2001 (Anhang zum Haushaltsplan S. 512 und 513) rechtswidrig ist.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er ist der Auffassung, die Beschlüsse seien rechtmäßig: Bei der Bedarfsanalyse seien die Verwendungsnachweise, die die Fraktionen in den Vorjahren abgegeben hätten, herangezogen worden. Die Ausgaben der Fraktionen seien in solche sächlicher und personeller Art aufgeschlüsselt und in einen Zusammenhang zu der jeweiligen Fraktionsstärke gestellt worden. Die Staffelung des personellen Aufwendungsersatzes in drei Stufen orientiere sich an der Bedarfslage der Fraktionen. Die Entscheidungen über die Höhe der Zuwendungen bewegten sich innerhalb des ihm zustehenden weiten Ermessensspielraums. Er gewähre im Verhältnis zu 27 nordrhein-westfälischen Gemeinden überdurchschnittliche Fraktionszuwendungen. Der Gleichheitsgrundsatz schreibe auch vor, wesentlich Ungleiches nicht willkürlich gleich zu behandeln.
Wegen des Sach- und Streitstandes im Einzelnen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen. Entscheidungsgründe:
Die in einem Kommunalverfassungsstreitverfahren erhobene und später geänderte Klage ist unzulässig.
Die Hauptanträge der Klägerin betreffen ein konkretes, feststellungsfähiges Rechtsverhältnis.
Nach allgemeiner Rechtsauffassung werden unter Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO die aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer Rechtsnorm des öffentlichen Rechts sich ergebenden rechtlichen Beziehungen einer Person zu einer anderen Person oder zu einer Sache verstanden
- vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Januar 1996 - BVerwG 8 C 19.94, BVerwGE 100, 262 (265); VGH Kassel, Urteil vom 28. November 1978 - II OE 105/76, NJW 1979, 997; Happ, in: Eyermann, Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, 11. Aufl., München 2000, § 43 Rn. 12 -.
Konkret ist das Rechtsverhältnis, wenn die Anwendung einer Rechtsnorm auf einen bestimmten bereits übersehbaren Sachverhalt streitig ist. Damit soll die Entscheidung über abstrakte Rechtsfragen vermieden werden
- vgl. Pietzcker, Schoch/Schmidt- Aßmann/Pietzner, Verwaltungsgerichtsordnung, Loseblatt-Kommentar, Band II, München, Stand: Januar 2001, § 43 Rn. 17; Redeker/von Oertzen, Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, 13. Aufl., Stuttgart 2000, § 43 Rn. 7 -.
Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Denn die Klägerin macht geltend, die Ratsbeschlüsse vom 26. Januar und 06. Dezember 2000 seien mit Rücksicht auf § 56 Abs. 3 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) rechtswidrig. Durch diese Ratsbeschlüsse hat sich das festzustellende Rechtsverhältnis hinreichend konkretisiert
- vgl. OVG NRW, Urteil vom 14. Juni 1994 - 15 A 2449/91; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 13. Februar 1987 - 15 K 1536/85, NVwZ-RR 1989, 209; VGH Kassel, Urteil vom 28. November 1978 - II OE 105/76, NJW 1979, 997 - .
Dem steht nicht entgegen, dass die Klägerin statt eine bestimmte Zuwendung zu verlangen lediglich den in den Haushaltsplänen niedergelegten Verteilungsschlüssel angegriffen hat. Zwar ist das Rechtsverhältnis insbesondere dann nicht ausreichend konkretisiert, wenn bei Konkretisierung des Feststellungsbegehrens eine Leistungsklage möglich ist
- vgl. BVerwG, Beschluss vom 29. Dezember 1977 - IV B 146.77, BRS 32 Nr. 149 -.
Eine Leistungsklage ist jedoch hier nicht sinnvoll und daher auch nicht gegenüber der gemäß § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO subsidiären Feststellungsklage vorrangig, weil ein rechtswidriger, aber unbeanstandeter Verteilungsschlüssel eine Vielzahl von Leistungsklagen nach sich ziehen würde
- vgl. VGH Kassel, Urteil vom 28. November 1978 - II OE 105/76, NJW 1979, 997 -.
Der Zulässigkeit der Klage steht jedoch entgegen, dass die Klägerin kein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat. Denn es ist nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen, dass der in den Haushaltsplänen niedergelegte Verteilungsschlüssel über die Zuwendungen zu den sächlichen und personellen Aufwendungen für die Geschäftsführung der Fraktionen sie in ihren organschaftlichen Rechten verletzt.
Dies folgt bereits daraus, dass den Haushaltsplänen keine Außenwirkung zukommt. Sie ermächtigen, verpflichten aber nicht die Verwaltung, Ausgaben zu leisten und Verbindlichkeiten einzugehen
- vgl. BVerfG, Beschluss vom 22. Oktober 1974 - 1 BvL 3/72, BVerfGE 38, 121 (125); HambOVG, Urteil vom 12. Juli 1985 - Bf I 79/83, DÖV 1986, 439 (440); Brinkmeier, Kommunale Finanzwirtschaft, Bd. 2, 6. Aufl., Bonn 1997, S. 34; Held/Becker/Decker u.a., Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen, Loseblatt-Kommentar, Wiesbaden, Stand: September 2000, § 78 GO Erl. 4, S. 2; Diekmann/Heinrichs, Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen, Köln 1996, § 78 GO Erl. 3, S. 296 f. -.
Dementsprechend bestimmt § 78 Abs. 3 Satz 3 GO NRW, dass Ansprüche und Verbindlichkeiten Dritter durch den Haushaltsplan weder begründet noch aufgehoben werden.
Auch unabhängig hiervon ist eine Verletzung der Rechte der Klägerin ausgeschlossen. Ihr steht zwar gemäß § 56 Abs. 3 Satz 1 GO NRW grundsätzlich ein Anspruch auf Zuwendungen zu den sächlichen und personellen Aufwendungen ihrer Geschäftsführung zu, wobei Art und Höhe der Zuwendungen im Ermessen des Beklagten stehen. So kann dieser Zuwendungspauschalen festsetzen, deren Höhe von der Stärke der Fraktion abhängig machen und frei entscheiden, inwieweit er Zuwendungen als Sach- oder Geldleistungen gewährt
- vgl. OVG NRW, Urteil vom 14. Juni 1994 - 15 A 2449/91, NVwZ-RR 1995, 105 (106); OVG NRW, Urteil vom 14. Januar 1975 - III A 551/73, in: Rehn/Mutius, Rechtsprechung zum kommunalen Verfassungsrecht, Loseblatt, Band IV, Siegburg, Stand: September 1994, GO NW § 30, Entscheidung Nr. 4, S. 28 f.; VG Aachen, Gerichtsbescheid vom 05. Dezember 1995 - 4 K 1696/95, S. 4; Held/Becker/Decker u.a., Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen, Loseblatt-Kommentar, Wiesbaden, Stand: September 2000, § 56 GO Erl. 1, S. 5; Eckhardt/Kleerbaum/Klieve, Kommunalverfassung NW, Bonn 1999, S. 92 -.
Insbesondere ist es ihm erlaubt, neben einem Sockelbetrag für jede Fraktion einen Pro-Kopf-Betrag je Fraktionsmitglied zu zahlen
- vgl. VG Gelsenkirchen, Urteil vom 13. Februar 1987 - 15 K 1536/85, NVwZ-RR 1989, 209 (211); Eckhardt/Kleerbaum/Klieve, Kommunalverfassung NW, Bonn 1999, S. 92; Diekmann/Heinrichs, Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen, Köln 1996, § 56 GO Erl. 2, S. 246 -.
Eine Verletzung der Klägerin in ihren organschaftlichen Rechten setzt aber neben einer ermessenswidrigen Gewährung von Zuwendungen voraus, dass der Klägerin trotz der geleisteten Zuwendungen keine ausreichenden Mittel zur Erfüllung der ihr zugewiesenen organschaftlichen Aufgaben zur Verfügung stehen. Eine solche Rechtsverletzung ist in jedem Fall ausgeschlossen, wenn die Aufwendungen für die Geschäftsführung voll gedeckt sind
- vgl. VG Gelsenkirchen, Urteil vom 13. Februar 1987 - 15 K 1536/85, NVwZ-RR 1989, 209 (211) -.
Die der Klägerin in den Jahren 1999 und 2000 gewährten Zuwendungen zu den sächlichen und personellen Aufwendungen der Geschäftsführung haben ihre Aufwendungen nicht nur gedeckt, sondern sogar überstiegen. So hat die Klägerin 1.205,34 DM im Jahr 1999 und 4.122,29 DM im Jahr 2000 als Überschuss erzielt. Auch hat sie weder vorgetragen noch ist dies sonst ersichtlich, dass die Zuwendungen zu den sächlichen und personellen Aufwendungen der Geschäftsführung im Jahr 2001 nicht erneut alle Aufwendungen für die Geschäftsführung decken werden.
Weiter kann offen bleiben, ob der Beklagte die rechtlichen Grenzen seines Ermessens beachtet
- vgl. hierzu: VG Aachen, Gerichtsbescheid vom 05. Dezember 1995 - 4 K 1696/95, S. 4 -
oder - wofür einiges spricht - nicht ausreichend berücksichtigt hat, dass die Mittel den Bedarf in Bezug auf die eigentliche Fraktionstätigkeit wegen des Verbots der verdeckten Parteienfinanzierung nicht übersteigen dürfen
- vgl. VG Neustadt a.d.W., Urteil vom 20. Juli 1998 - 1 K 313/98.NW, DVP 1999, 82; Held/Becker/Decker u.a., Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen, Loseblatt-Kommentar, Wiesbaden, Stand: September 2000, § 56 GO Erl. 1, S. 5; Diekmann/Heinrichs, Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen, Köln 1996, § 56 GO Erl. 2, S. 246; Krell/Wesseler, Das neue kommunale Verfassungsrecht in Nordrhein- Westfalen, Köln 1994, Rn. 67; grundsätzlich zur Parteienfinanzierung: BVerfG, Urteil vom 19. Juli 1966 - 2 BvF 1/65, BVerfGE 20, 56 ff. -.
Soweit den anderen Fraktionen möglicherweise entgegen dem Verbot der verdeckten Parteienfinanzierung und damit unzulässigerweise zuviel Geld gewährt worden ist oder noch gewährt wird, ist eine Verletzung der Rechte der Klägerin ebenfalls ausgeschlossen. Denn hierdurch wird die Klägerin bei der Erfüllung ihrer organschaftlichen Aufgaben als Fraktion nicht beeinträchtigt. Eine allenfalls denkbare Benachteiligung der hinter ihr stehenden politischen Partei kann sie nicht als Verletzung eigener Mitgliedschaftsrechte geltend machen
Die von der Klägerin gestellten Hilfsanträge zu 3. und 4., über die mit Rücksicht auf die Erfolglosigkeit der Hauptanträge zu entscheiden war, sind mangels Geltendmachung einer eigenen Rechtsverletzung ebenfalls unzulässig. Weiter ergibt sich die Unzulässigkeit dieser Anträge daraus, dass der Beklagte über die in den Haushaltsplänen für das Jahr 2000 und 2001 auf den Seiten 516 und 517 bzw. 512 und 513 dargestellten Regelungen keine eigenständigen Beschlüsse gefasst hat.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. den §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 78 GO
§ 56 GO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 56 Abs. 3 der
Gemeindeordnung
§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 78 Abs. 3 Satz 3 GO NRW
§ 56 Abs. 3 Satz
1 GO NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1
VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 100, 262
NJW 1979, 997
NVwZ-RR
1989, 209
BVerfGE 38, 121
DÖV 1986, 439
NVwZ-RR 1995, 105
NVwZ-RR 1989,
209
BVerfGE 20, 56
8 C 19.94
II OE
105/76
15 A 2449/91
15 K 1536/85
II OE 105/76
IV B 146.77
1 BvL 3/72
III A
551/73
4 K
1696/95
4 K 1696/95
1 K 313/98
2 BvF 1/65