Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-05-14, Aktenzeichen 1 S 1422/06

Tenor:
Auf die Berufung des Klägers wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 1. März 2005 -1 K 4166/04 - geändert.
Der Kostenbescheid der Beklagten vom 24. Juni 2004 und der Widerspruchsbescheid des Landratsamts Göppingen vom 21. September 2004 werden aufgehoben.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
Die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren war notwendig.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
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Der Kläger wendet sich gegen einen Bescheid, mit dem die Beklagte die Kosten für die Unterbringung eines Hundes im Anschluss an die Beschlagnahme fordert.
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Der Kläger war Eigentümer und Halter des Hundes „Arco“; nach Auffassung der Behörden handelt es sich dabei um einen American Staffordshire Terrier, während der Kläger ihn als Staffordshire Bullterrier bezeichnet. Nach einem erneuten Beißvorfall untersagte die Beklagte mit Bescheid vom 22.01.2004 dem Kläger die Haltung des Hundes und verfügte dessen Beschlagnahme und Einziehung; der Sofortvollzug wurde angeordnet. Der Hund wurde von der Beklagten in das Tierheim des Tierschutzvereins G. und Umgebung e.V. verbracht. Der Kläger teilte der Beklagten in der Folgezeit mit, dass Ersatzhalter für den Hund vorhanden seien. Er benannte zunächst u.a. ein Tierheim in Niedersachsen und legte später Bescheinigungen von Tierschutzvereinen in Baden-Württemberg vor, die jeweils bereit seien, den Hund aufzunehmen. Die Beklagte wies darauf hin, dass das Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen für eine Kampfhundhaltung nicht dargetan sei. Im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gegen diese Verfügung stellte das Verwaltungsgericht Stuttgart mit Beschluss vom 02.04.2004 (1 K 1011/04) - unter Zurückweisung des Antrags im Übrigen - die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Klägers gegen die Einziehung des Hundes wieder her. Die Untersagung der Unterhaltung und die Beschlagnahme des Hundes seien aller Voraussicht nach rechtmäßig, die Einziehung des Hundes begegne jedoch rechtlichen Bedenken, da dem Kläger als milderes Mittel zunächst die Möglichkeit eingeräumt werden müsse, den Hund rechtmäßig an einen Dritten abzugeben. Mit Widerspruchsbescheid des Landratsamts Göppingen vom 19.05.2004, dem Kläger zugestellt am 24.05.2004, wurde der gegen die Verfügung vom 22.01.2004 erhobene Widerspruch zurückgewiesen. Gegen die Einziehung des Hundes erhob der Kläger am 04.06.2004 Klage, während er gegen das Hundehaltungsverbot und die Beschlagnahme nicht mehr vorging. Nachdem der Hund mit Einverständnis der Beklagten am 22.07.2004 auf Dauer einem Gnadenhof übergeben worden war, hob die Beklagte die Beschlagnahme auf, und die Beteiligten erklärten den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt; das Klageverfahren wurde durch Beschluss vom 02.09.2004 eingestellt (1 K 2543/04).
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Mit Kostenbescheid vom 24.06.2004 zog die Beklagte den Kläger zur Zahlung des Betrages von 1.519,60 EUR für die Unterbringung (Unterkunft, Betreuung und Verpflegung) des Hundes in der Zeit vom 22.01.2004 bis 31.05.2004 heran; diesen Betrag - 10,00 EUR zzgl. MWSt pro Tag - hatte der Tierschutzverein G. und Umgebung e.V. der Beklagten in Rechnung gestellt. Den hiergegen erhobenen Widerspruch wies das Landratsamt Göppingen mit Widerspruchsbescheid vom 21.09.2004 zurück. Zur Begründung wurde ausgeführt, dass - als Voraussetzung des Kostenerstattungsanspruchs - die Beschlagnahme des Hundes während des abgerechneten Zeitraums rechtmäßig gewesen sei; denn die Vorschläge zur beabsichtigten Abgabe des Hundes seien zunächst insbesondere ohne die notwendigen Nachweise und Erlaubnisunterlagen zum dauerhaften Halten von Kampfhunden vorgebracht worden. Die Beklagte habe zu Recht erst nach Prüfung der Unterbringung der Abgabe an den Gnadenhof zustimmen können; die Beklagte habe somit keine unverhältnismäßig hohen Kosten durch eine zu lang andauernde Beschlagnahme und Unterbringung des Hundes im Tierheim verursacht. Auch die Höhe der geltend gemachten Kosten sei nicht zu beanstanden.
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Mit Urteil vom 01.03.2005 hat das Verwaltungsgericht Stuttgart die Klage abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Die Voraussetzungen für den durch Leistungsbescheid geltend zu machenden Kostenerstattungsanspruch nach § 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 3 und 5 DVO PolG lägen vor. Die das öffentlich-rechtliche Verwahrungsverhältnis begründende Beschlagnahme sei rechtmäßig gewesen und die Beschlagnahmevoraussetzungen seien nicht vor dem 01.06.2004 entfallen. Die Beschlagnahme wäre nur dann aufzuheben gewesen, wenn eine rechtmäßige dauerhafte Abgabe des Hundes durch den Kläger an einen berechtigten Dritten sichergestellt gewesen wäre. Dies sei erst mit der Möglichkeit der Unterbringung auf dem Gnadenhof der Fall gewesen. Die vom Kläger vorher gemachten Vorschläge zur beabsichtigten Abgabe des Hundes seien ohne die notwendigen Nachweise und Erlaubnisunterlagen zum dauerhaften Halten des Hundes erfolgt. Die Beklagte sei auch nicht verpflichtet gewesen, ihrerseits eine Möglichkeit zur dauerhaften legalen Abgabe des Hundes zu ermitteln. Dies sei Sache des Klägers gewesen, der aufgrund der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen die Einziehung durch den Gerichtsbeschluss vom 02.04.2004 nach wie vor Eigentümer des Hundes und deswegen auch kostenerstattungspflichtig gewesen sei. Der vom Tierschutzverein G. und Umgebung e.V. der Beklagten in Rechnung gestellten Tagessatz von 10 EUR sei, wie ein Vergleich mit anderen Tierheimen ergebe, nicht überhöht. Die Heranziehung des Klägers zum Kostenersatz entspreche schließlich dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, da die Beklagte in erster Linie eine dem Kläger obliegende Aufgabe wahrgenommen habe. Wegen des ideellen Werts des Hundes für den Kläger sei die Kostenforderung auch in Anbetracht des materiellen Werts des Hundes nicht unverhältnismäßig.
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Zur Begründung seiner vom Senat mit Beschluss vom 19.06.2006 - 1 S 697/05 - zugelassenen Berufung macht der Kläger wiederum geltend, dass die Beschlagnahmevoraussetzungen angesichts der dokumentierten Aufnahmebereitschaft eines niedersächsischen Tierheims spätestens Anfang Februar 2004 entfallen seien. Weiterer Unterlagen habe es nicht bedurft, da es in Niedersachsen keine besonderen Rasselisten für Kampfhunde gebe. Auch sei er entgegen § 25 LVwVfG nicht darauf hingewiesen worden, welche Unterlagen er habe beibringen sollen. Der Prüfung der Fortdauer der Beschlagnahmevoraussetzungen stehe die Erledigung der Beschlagnahmeverfügung nicht entgegen; denn bei der Dauer und folglich der Frage der kostenauslösenden Verwahrung handele es sich um verschiedene Streitgegenstände; durch die gegenteilige Auffassung würde der Betroffene rechtsschutzlos gestellt.
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Der Kläger beantragt,
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das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 1. März 2005
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- 1 K 4166/04 - zu ändern und den Kostenbescheid der Beklagten vom 24. Juni 2004 und der Widerspruchsbescheid des Landratsamts Göppingen vom 21. September 2004 aufzuheben,
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sowie die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.
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Die Beklagte beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Sie verteidigt das angegriffene Urteil und verweist insbesondere auf die Bestandskraft der Beschlagnahmeverfügung: Die Bestandskraft habe der Kläger auch für die Dauer der Beschlagnahme und damit zwangsläufig als Grundlage für die daraus folgende Kostentragungspflicht gegen sich gelten zu lassen.
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Wegen weiterer Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze im Zulassungs- und Berufungsverfahren Bezug genommen. Dem Senat liegen die Behörden- und Gerichtsakten aus dem Klageverfahren sowie die Gerichtsakten des Verwaltungsgerichts in den Verfahren - 1 K 1011/04 - und - 1 K 2543/04 - vor.

Entscheidungsgründe:
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Mit Einverständnis der Beteiligten entscheidet der Senat ohne mündliche Verhandlung (§ 125 Abs. 1 und § 101 Abs. 2 VwGO).
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Die nach Zulassung durch den Senat statthafte und auch im Übrigen zulässige Berufung ist begründet. Das Verwaltungsgericht hätte der Klage stattgeben müssen. Der angefochtene Kostenbescheid ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
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Die Rechtswidrigkeit des Kostenbescheid ergibt sich allerdings nicht bereits daraus, dass die auf der Grundlage von § 84 Abs. 1 Nr. 4 PolG i.V.m. § 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 3, Abs. 5 der Verordnung des Innenministeriums zur Durchführung des Polizeigesetzes (DVO PolG) vom 16. September 1994 (GBl. S. 567) geltend gemachte Kostenforderung nicht im Wege eines Verwaltungsakts durchgesetzt werden dürfte. Die nach dem Vorbehalt des Gesetzes auch für die Handlungsform erforderliche Ermächtigung zum Erlass eines Kostenbescheids folgt mangels einer unmittelbar einschlägigen speziellen Vorschrift - wenn auch nicht (mehr) allein aus dem gegebenen subordinationsrechtlichen Verhältnis, aus dem die Forderung erwächst (so aber etwa noch Senatsurteil vom 22.08.1977 - I 2555/66 -, BWVPr 1978, 150 <151>; vom 18.06.1979 - I 47/79 -; Wolf/Stephan, PolG für Baden-Württemberg, 5. Aufl. 1999, § 82 Rn. 15) - aus einer Gesamtanalogie der Vorschriften, die wie § 8 Abs. 2 Satz 2 PolG § 49 Abs. 1, § 52 Abs. 4 PolG i.V.m. § 31 LVwVG und insb. § 34 Abs. 4 Halbs. 2 PolG, auch i.V.m. § 3 Abs. 2 Satz 2 DVO PolG, für die Geltendmachung von Polizeikosten eine Verwaltungsakts-Befugnis vorsehen. Insbesondere unterscheidet sich insoweit die Interessenlage bei der Geltendmachung der Kosten der Verwertung einer beschlagnahmten Sache, für die die letztgenannte Vorschrift den Erlass eines Kostenbescheids ermöglicht, nicht von der Geltendmachung der Kosten der Verwahrung dieser Sache.
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Auf die genannte Anspruchsgrundlage lässt sich die Erstattungsforderung indessen nicht stützen. Nach § 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 3, Abs. 5 DVO PolG ist der Eigentümer eines beschlagnahmten Tieres oder der rechtmäßige Inhaber der tatsächlichen Gewalt über das Tier zum Ersatz der Aufwendungen verpflichtet, die die Polizei zum Zweck der Verwahrung des Tieres macht. Diese tatbestandlichen Voraussetzungen sind hier angesichts der gleichzeitig mit der Beschlagnahme verfügten Einziehung des Hundes nicht erfüllt.
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Dahinstehen kann dabei die Frage, in welchem Verhältnis Beschlagnahme und Einziehung hier stehen, ob sich die Beschlagnahme nach der Einziehung erledigt und sie folglich mangels fortdauernder Rechtswirkungen nicht mehr Grundlage einer Verwahrung und daraus erwachsender Kosten sein kann (siehe hierzu Dolderer, VBlBW 2003, 222 <225>).
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Denn jedenfalls war der Kläger im Zeitraum der Unterbringung des Hundes im Tierheim weder Eigentümer noch rechtmäßiger Inhaber der tatsächlichen Gewalt und folglich nicht zum Ersatz der hierfür angefallenen Aufwendungen verpflichtet.
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Aufgrund der Einziehungsanordnung geht das Eigentum vom bisherigen Eigentümer auf die Körperschaft über, der die einziehende Polizeibehörde angehört. Diese privatrechtsgestaltende Wirkung tritt nicht erst mit der Unanfechtbarkeit und Bestandskraft der Verfügung ein (so aber Belz/Mußmann, PolG für Baden-Württemberg, 6. Aufl. 2001, § 34 Rn. 2; Ruder/Schmitt, Polizeirecht Baden-Württemberg, 6. Aufl. 2005, Rn. 636). Der Verweis auf den Eintritt der Rechtswirkungen strafrechtlicher Einziehungen, der die Rechtskraft der Einziehungsentscheidung voraussetzt (§ 74e Abs. 1 StGB), verfängt nicht; denn mangels einer abweichenden gesetzlichen Regelung, wie sie etwa in § 11 Abs. 2 Satz 1 VereinsG normiert ist, wird gem. § 43 Abs. 1 LVwVfG ein Verwaltungsakt und damit auch einer durch Verwaltungsakt angeordnete Einziehung bereits mit Bekanntgabe wirksam (vgl. Wolf/Stephan, a.a.O., § 34 Rn. 11; Dolderer, VBlBW 2003, 222 <224>; Würtenberger/Heckmann, Polizeirecht in Baden-Württemberg, 6. Aufl. 2005, Rn. 396; siehe auch allgemein Sachs in: Stelkens u.a. <Hg.>, VwVfG, 6. Aufl. 2001, § 43 Rn. 172).
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An dem hiernach bereits am 22.01.2004 - in einer juristischen Sekunde nach der Beschlagnahme - bewirkten Übergang des Eigentums vom Kläger auf die Beklagte hat sich durch die gerichtliche Entscheidung im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nichts geändert, mit der das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung des gegen die Einziehungsverfügung erhobenen Widerspruchs wiederhergestellt hat. Denn die aufschiebende Wirkung lässt nach der gefestigten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der der Senat folgt, die Wirksamkeit des angefochtenen Verwaltungsakts unberührt (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.08.1995 - 3 C 17.94 -, BVerwGE 99, 109 <112>; Urteil vom 27.10.1982 - 3 C 6.82 -, BVerwGE 66, 218 <222>, jeweils m.w.N.); sie hemmt nur - allerdings im umfassenden Sinn eines Verwirklichungsverbots - dessen Vollziehbarkeit (siehe hierzu Schoch in: ders. u.a. <Hg.>, VwGO, § 80 Rn. 75, 78; Puttler in: Sodan/Ziekow <Hg.>, VwGO, 2. Aufl. 2006, § 80 Rn. 35 f., m.w.N.). Demnach bleibt es bei einem rechtsgestaltenden Verwaltungsakt bei der Gestaltungswirkung (siehe Schoch, a.a.O., Rn. 80 m.N.). Die Beklagte ist dann allerdings während der Dauer des Suspensiveffekts gehindert, eigenmächtig über den Hund zu verfügen; denn damit würden entgegen dem Verwirklichungsverbot weitere Folgerungen aus der - formalen - Eigentümerstellung gezogen werden.
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Der Eigentumsübergang ist auch nicht nachträglich durch eine rückwirkende Aufhebung der Einziehungsverfügung wieder entfallen. Die Beklagte hat zwar im Klageverfahren gegen die Einziehung im Schriftsatz vom 09.07.2004 in Aussicht gestellt, nach der Übergabe des Hundes an den Gnadenhof die Beschlagnahme und die Einziehung aufzuheben. In der Erledigungserklärung vom 29.07.2004 hat sie indessen nur mitgeteilt, dass mit der Herausgabe des Hundes die Beschlagnahme aufgehoben worden sei; dies versteht sich aber von selbst.
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Der Durchgriff auf die materielle Rechtslage hinsichtlich der Eigentümerstellung des Klägers für den Zeitraum bis zum 24.05.2004 - dem Tag der Zustellung des Widerspruchsbescheids - ist nicht etwa wegen der Bestandskraft der Beschlagnahmeverfügung verwehrt. Auch wenn davon ausgegangen wird, dass sich diese Verfügung nicht schon durch die Herstellung der neuen Gewahrsamslage durch die Herausgabe bzw. die Wegnahme des Hundes und den Erlass der Einziehungsanordnung erledigt hat, und diese Verfügung nach ungenutztem Ablauf der Klagefrist in Bestandskraft erwachsen ist, bleibt die Frage des Eigentums hiervon unberührt. Die Bestandskraft einer Beschlagnahmeanordnung erstreckt sich zwar auf das anfängliche und - wegen des Charakters als Dauerverwaltungsakt (vgl. Senatsurteil vom 17.07.2000 - 1 S 1862/99 -, VBlBW 2001, 100 <101>) - das fortdauernde Vorliegen der Beschlagnahmevoraussetzungen. Vom Regelungsgehalt der Beschlagnahmeverfügung aber nicht erfasst ist die Frage, ob der Adressat auch Eigentümer der beschlagnahmten Sache ist. Damit unterscheidet sich die polizeirechtliche Regelung von der tierschutzrechtlichen Fortnahmeverfügung nach § 16a Satz 2 Nr. 2 TierschutzG, die auch die Kostentragungspflicht - hier des Tierhalters - bereits dem Grunde nach regelt (vgl. BayVGH, Beschluss vom 09.06.2005 - 25 CS 05.295 -, NVwZ-RR 2006, 305).
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Der Kläger ist schließlich nicht als rechtmäßiger Inhaber der tatsächlichen Gewalt über den Hund zum Kostenersatz verpflichtet. Zwar kann es bei der Prüfung des Vorliegens dieses Tatbestandsmerkmals nicht auf die Verhältnisse nach der Beschlagnahme ankommen; da nämlich die Beschlagnahme immer mit einem Gewahrsamswechsel verbunden ist, hat diese Alternative nur dann einen Anwendungsbereich, wenn insoweit grundsätzlich allein die Verhältnisse im Zeitpunkt des Erlasses der Beschlagnahmeverfügung maßgeblich sind. Dies kann allerdings dann nicht mehr gelten, wenn die Behörde durch eine Einziehungsanordnung auf die Eigentumsverhältnisse an der Sache zugreift; denn dann erfolgt die Verwahrung in deren Interesse, was die Kostenhaftung des ursprünglichen rechtmäßigen Inhabers der tatsächlichen Gewalt verdrängt.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
26
Die Entscheidung über die Notwendigkeit der Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren gem. § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO war geboten; denn dem nicht rechtskundigen Kläger war es zuzumuten, auf anwaltlichen Beistand im Verwaltungsverfahren zu verzichten.
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Die Revision war nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO gegeben ist.
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Beschluss vom 14. Mai 2007
Beschluss
vom 14. Mai 2007
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Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 1.519,60 EUR festgesetzt (§ 47 Abs. 1, § 52 Abs. 3, § 63 Abs. 2 GKG).
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Der Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 25 LVwVfG
§ 31 LVwVG
§ 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 3 und 5 DVO
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 84 Abs. 1 Nr. 4 PolG
§ 8 Abs. 2 Satz 2 PolG
§ 52 Abs. 4 PolG
§ 3 Abs. 2 Satz 2 DVO
§ 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 3, Abs. 5 DVO
§ 74e Abs. 1 StGB
§ 11 Abs. 2 Satz 1 VereinsG
§ 43 Abs. 1 LVwVfG
§ 16a Satz 2 Nr. 2 TierschutzG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 63 Abs. 2 GKG
§ 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 3, Abs. 5 der Verordnung

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 99, 109
BVerwGE 66, 218
NVwZ-RR 2006, 305
1 K 4166/04
1 K 1011/04
1 K 2543/04
1 S 697/05
3 C 17.94
3 C 6.82
1 S 1862/99
25 CS 05.29