Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-10-08, Aktenzeichen 10 A 1803/16
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2018:1008.10A1803.16.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 von Hundert des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 von Hundert des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Erteilung eines bauplanungsrechtlichen Vorbescheids (im Folgenden: Vorbescheid) für den Neubau eines Lebensmittel-Discountmarktes mit einer Verkaufsfläche von 1.334,55 qm auf den Grundstücken X.-straße 2/ F. Str. 17/F. Straße 19 in F1. (Gemarkung F1., Flur 27, Flurstücke 141, 142, 148, 157, 624 und 625) (im Folgenden: Vorhaben).
Die unter dem 14. Mai 2014 gestellte Bauvoranfrage der Klägerin war auf die Erteilung eines baurechtlichen Vorbescheids für den „Neubau eines Lebensmittel-Discountmarktes mit einer Verkaufsfläche von 1.334,55 qm; Errichtung einer EKW-Box (Einkaufswagenanlage); Abriss des bestehenden Lebensmitteldiscounters, Bäcker und Pfandcontainer; Schaffung neuer Parkplätze“ gerichtet. Die konkrete Fragestellung lautete: „Ist das geplante Vorhaben nach Art der baulichen Nutzung planungsrechtlich zulässig?“ Im Flächennutzungsplan waren die Flächen des Vorhabengrundstücks damals teils als Wohnbaufläche teils als Fläche für die Landwirtschaft dargestellt.
Mit Schreiben vom 23. Mai 2014 beschrieb die Klägerin das Vorhaben und reichte Antragsunterlagen für den Abriss des auf dem Vorhabengrundstück vorhandenen Gebäudes und den Neubau, eine schalltechnische Untersuchung sowie eine Auswirkungs- und Verträglichkeitsanalyse mit der Bitte um Prüfung und Genehmigung nach. In dem beigefügten Lageplan sind das etwa zur Hälfte auf dem Flurstück 157 geplante Gebäude, die Abstellfläche für die Einkaufswagen und die vorgesehenen 113 Stellplätze eingetragen.
Nachdem der Ausschuss für Stadtentwicklung am 7. August 2014 die Aufstellung des Bebauungsplans Nr. – X1.-straße/F. Straße – (im Folgenden: Bebauungsplan) beschlossen hatte, setzte die Beklagte mit Bescheid vom 18. August 2014 die Entscheidung über die Zulässigkeit des Vorhabens unter Anordnung der sofortigen Vollziehung für den Zeitraum von zwölf Monaten ab Zustellung des Bescheides aus. Der Bescheid wurde der Klägerin am 20. August 2014 zugestellt. Am 23. Juni 2015 beschloss der Rat eine Veränderungssperre für den Geltungsbereich des Bebauungsplans, die mit Beschluss vom 6. Juli 2016, bekannt gemacht im Amtsblatt vom 12. Juli 2016, um ein Jahr verlängert wurde.
Zuvor hatte die Beklagte mit Bescheid vom 4. März 2016 die Erteilung eines positiven Vorbescheids für das Vorhaben abgelehnt.
In seiner Sitzung am 23. Mai 2017 beschloss der Rat den Bebauungsplan als Satzung. Der Satzungsbeschluss wurde im Amtsblatt vom 16. August 2017 bekannt gemacht. Zur Durchführung eines ergänzenden Verfahrens wurde ein geänderter Planentwurf in der Zeit vom 29. März 2018 bis zum 4. Mai 2018 öffentlich ausgelegt. Am 10. Juli 2018 beschloss der Rat den geänderten Bebauungsplan erneut als Satzung. Die Bekanntmachung des Satzungsbeschlusses erfolgte am 3. August 2018.
Der Bebauungsplan setzt für das Plangebiet ein Sondergebiet „Lebensmitteldiscounter“ fest. Nach der textlichen Festsetzung Nr. 1 dient das Sondergebiet der Unterbringung eines Lebensmitteldiscounters mit nahversorgungsrelevantem Kernsortiment. Gemäß Nr. 2.1 ist ein Lebensmitteldiscounter mit einer Bäckerei mit nahversorgungsrelevantem Kernsortiment entsprechend der F2. Sortimentsliste mit einer Verkaufsfläche von bis zu 860 qm zulässig. Zentrenrelevante Randsortimente einschließlich zentrenrelevanter Aktionswaren sind nach Nr. 2.2. auf maximal 10 % der Verkaufsfläche begrenzt.
Die Klägerin hatte bereits am 9. September 2014 Klage erhoben, mit der sie zunächst die Aufhebung des Bescheides vom 18. August 2014 und die Verpflichtung der Beklagten zur Erteilung des Vorbescheids beantragt hatte. Mit Schriftsatz vom 16. März 2016 hatte sie den ihr am 8. März 2016 zugestellten Bescheid, mit dem die Beklagte die Erteilung des Vorbescheids versagt hatte, zum Gegenstand der Klage gemacht und zu deren Begründung im Wesentlichen vorgetragen:
Der Zurückstellung der Bauvoranfrage und der Veränderungssperre liege keine sicherungsfähige Planung zugrunde. Auf der Grundlage des § 34 Abs. 1 und 3 BauGB sei das Vorhaben genehmigungsfähig. Der auf dem Vorhabengrundstück vorhandene Lebensmittelmarkt sei bereits großflächig. Nach der mit der Bauvoranfrage vorgelegten Auswirkungs- und Verträglichkeitsanalyse seien von dem Vorhaben keine schädlichen Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche im Stadtgebiet zu befürchten.
Hinsichtlich des Antrages, den Zurückstellungsbescheid vom 18. August 2014 aufzuheben, haben die Beteiligten das Verfahren in der mündlichen Verhandlung des Verwaltungsgerichts übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt.
Die Klägerin hat beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 4. März 2016 zu verpflichten, ihr den am 30. Mai 2014 beantragten Bauvorbescheid zum Neubau eines Lebensmitteldiscounters mit einer Verkaufsfläche von 1.334,55 qm auf dem Grundstück X.‑straße 2 in F1. (Gemarkung F1., Flur 27, Flurstücke 141, 142, 148, 157, 624 und 625) zu erteilen.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat im Wesentlichen vorgetragen, der Veränderungssperre liege eine sicherungsfähige Planung zugrunde.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 28. Juli 2016 abgewiesen.
Zur Begründung der vom Senat zugelassenen Berufung trägt die Klägerin, nachdem der Bebauungsplan in Kraft getreten ist, im Wesentlichen vor:
Dem Vorhaben könnten dessen Festsetzungen nicht entgegengehalten werden, denn er sei unwirksam. Das Vorhaben sei deshalb bauplanungsrechtlich nach § 34 Abs. 1 BauGB zu beurteilen.
Mit ihrer Bauvoranfrage wolle sie lediglich verbindlich festgestellt wissen, ob – wovon sie ausgehe – das Vorhaben auf dem Vorhabengrundstück seiner Art nach planungsrechtlich zulässig sei. Soweit die Bauvoranfrage um einen Lageplan und eine immissionsschutzrechtliche Bewertung ergänzt worden sei, habe diese Ergänzung allein dazu gedient, die Rahmenbedingungen zu definieren. An der grundsätzlichen Abstraktheit der mit der Bauvoranfrage verbundenen konkreten Fragestellung habe sie nichts geändert. Weder der Lageplan noch die immissionsschutzrechtliche Bewertung sollten Gegenstand des Vorbescheids sein.
Soweit die Beklagte meine, das Vorhabengrundstück liege zum Teil im Außenbereich, lasse sich eine entsprechende Abgrenzung des Innen- und Außenbereichs nicht allein anhand von Karten und Luftbildern vornehmen.
Die Klägerin beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Beklagte unter Aufhebung des Ablehnungsbescheids vom 4. März 2016 zu verpflichten, ihr einen positiven bauplanungsrechtlichen Vorbescheid zum Neubau eines Lebensmittel-Discountmarktes mit einer Verkaufsfläche von 1.334,45 qm auf den Grundstücken Gemarkung F1., Flur 27, Flurstücke 141, 142, 148, 157, 624 und 625, X.‑straße 2, F. Straße 17 und 19 in F1. hinsichtlich der Art der baulichen Nutzung unter Ausklammerung des Rücksichtnahmegebotes zu erteilen.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie trägt vor, dem im Berufungsverfahren gestellten Antrag liege eine Klageänderung zugrunde, die nicht sachdienlich sei und der sie widerspreche. Die geänderte Klage sei unzulässig und im Übrigen unbegründet. Der nunmehr beantragte Vorbescheid hätte, würde er erteilt, weitergehende Wirkungen als der ursprünglich jeweils für einen bestimmten Standort des Gebäudes und der sonstigen baulichen Anlagen begehrte Vorbescheid, weil er die Zulässigkeit der Bebauung nach der Art der baulichen Nutzung für das gesamte Vorhabengrundstück positiv feststellen würde.
Im Übrigen beruft sie sich zur Begründung auf die dem Vorhaben entgegenstehenden Festsetzungen des Bebauungsplans. Auch bei Unwirksamkeit des Bebauungsplans sei das Vorhaben unzulässig. Wesentliche Teile davon sollten im Außenbereich verwirklicht werden. Die verfügbaren Luftbilder zeigten, dass es südwestlich der Wohnbebauung und des vorhandenen Lebensmittelmarktes an der F. Straße keine weitere Bebauung gebe. Dort schlössen sich unmittelbar die Gartenflächen der Wohnhäuser sowie landwirtschaftliche genutzte Freiflächen an.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten in diesem Verfahren und im Verfahren 10 D 56/18.NE sowie den der jeweils beigezogenen Verwaltungs- und Aufstellungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung hat keinen Erfolg. Die Klage ist zulässig, aber unbegründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung des begehrten Vorbescheids.
Dem Vorhaben stehen öffentlich-rechtliche Vorschriften des Bauplanungsrechts entgegen (§ 75 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW).
Allerdings scheitert es nicht an den ihm entgegenstehenden Festsetzungen des Bebauungsplans Nr. – X1.‑straße/F. Straße –, den der Senat mit Urteil vom heutigen Tage im Verfahren 10 D 56/18.NE für unwirksam erklärt hat.
Es soll aber teilweise im Außenbereich im Sinne des § 35 BauGB verwirklicht werden und beeinträchtigt als nicht privilegiert zulässiges Vorhaben öffentliche Belange gemäß § 35 Abs. 3 BauGB. Der rückwärtige, sich südwestlich an das dort aufstehende Wohnhaus anschließende unbebaute Teil des Flurstücks 157 gehört nicht zu dem Bebauungszusammenhang des Ortsteils F1.
Von einem Bebauungszusammenhang spricht man, wenn die aufeinanderfolgende maßgebliche Bebauung trotz vorhandener Baulücken den Eindruck der Geschlossenheit und Zusammengehörigkeit vermittelt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Juni 2015 – 4 C 5.14 –, juris, Rn. 11.
Besteht der Bebauungszusammenhang wie in dem hier in Rede stehenden Abschnitt aus einer einzeiligen Bebauung entlang einer Straße und schließen sich im rückwärtigen Bereich unbebaute Freiflächen an, endet er dort – entgegen der in der mündlichen Verhandlung geäußerten Auffassung der Klägerin – grundsätzlich mit den die jeweiligen Hauptgebäude rückwärtig abschließenden Bauteilen und nicht etwa an den rückwärtigen Grenzen der jeweiligen Grundstücke. Denn bei der Grenzziehung zwischen Innen- und Außenbereich geht es darum, inwieweit ein Grundstück zur Bebauung ansteht und sich aus dem tatsächlich Vorhandenen ein hinreichend verlässlicher Maßstab für die Zulassung weiterer Bebauung nach Art und Maß der baulichen Nutzung, der Bauweise und der überbaubaren Grundstücksfläche gewinnen lässt. Die wertende Betrachtung der konkreten tatsächlichen Verhältnisse kann sich angesichts dieser vom Gesetzgeber vorgegebenen Kriterien nur nach optisch wahrnehmbaren Merkmalen richten.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 22. März 1972 – 4 C 121.68 – BRS 25 Nr. 38 und vom 12. Oktober 1973 – 4 C 3.72 – Buchholz 406.11 § 125 BBauG Nr. 4; Beschluss vom 12. März 1999 – 4 B 112.98 – NVwZ 1999, 763; Rubel, § 34 Abs. 1 BauGB: Grundlagen und Grenzen der Innenbereichsentwicklung, DVBl 2018, 403 ff.
Gemessen daran reicht der Bebauungszusammenhang auf dem Flurstück 157 in südwestlicher Richtung nur bis zum Ende des dort aufstehenden Wohnhauses. Es sind keine Besonderheiten ersichtlich, die es rechtfertigen könnten, den unbebauten rückwärtigen Gartenbereich des Flurstücks noch dem entlang der F. Straße vorhandenen Bebauungszusammenhang zuzurechnen. Nach der Rechtsprechung kann zwar im Einzelfall eine unbebaute Fläche jenseits des letzten Baukörpers noch zum Bebauungszusammenhang gezählt werden, wenn der Eindruck der Geschlossenheit beziehungsweise der Zugehörigkeit einer solchen Fläche zum Bebauungszusammenhang durch besondere topografische oder geografische Umstände wie Geländehindernisse in Form natürlicher oder künstlicher Erhebungen oder Einschnitte, Gewässer oder Waldränder vermittelt wird. Bloße Baumreihen oder Hecken sind aber, auch wenn sie Grundstücksgrenzen sichtbar werden lassen, selbst wenn sie optisch markant in Erscheinung treten und ihr Bestand dauerhaft gesichert sein sollte, nicht geeignet, einen solchen Eindruck zu erzeugen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. Oktober 2015 – 4 B 28.15 –, juris, Rn. 6 f.
Der unbebaute rückwärtige Teil des Flurstücks 157 grenzt zwar seitlich an das in voller Tiefe baulich genutzte Grundstück, auf dem die Klägerin ihren Lebensmittelmarkt bisher betrieben hat, ist aber im Übrigen im Südwesten und Nordwesten von unbebauten Flächen umgeben.
Selbst eine ringsum von Bebauung umgebene Freifläche, die so groß ist, dass sich ihre Bebauung nicht mehr als zwanglose Fortsetzung der vorhandenen Bebauung aufdrängt und die deshalb nicht als Baulücke erscheint, liegt nicht innerhalb eines Bebauungszusammenhangs im Sinne des § 34 Abs. 1 BauGB, sondern ist bebauungsrechtlich als Außenbereich zu behandeln.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. September 2005 – 4 BN 37.05 –, juris, Rn. 3.
Dies trifft nach Auswertung der verfügbaren Luftbilder und Karten auf die zusammenhängenden unbebauten Flächen innerhalb des durch die L. Straße, die X1.‑straße, die F. Straße und die C.-Straße umschlossenen Bereichs, zu dem auch der rückwärtige Teil des Flurstücks 157 gehört, zu.
Da die Klägerin keine Gesichtspunkte aufgezeigt hat, die zu einer anderen Bewertung führen könnten, bedarf es zur Abgrenzung des Innenbereichs vom Außenbereich auch keiner Ortsbesichtigung durch den Berichterstatter, denn die vorliegenden Erkenntnismittel bieten hier eine ausreichende Grundlage für die Überzeugung des Senats, dass der rückwärtige Bereich des Flurstücks 157 dem Außenbereich zuzuordnen ist.
Der Vortrag der Klägerin in der mündlichen Verhandlung des Senats, die südwestlich an das Flurstück 157 angrenzende Freifläche sei keine typische Außenbereichsfläche, sondern in dem Bebauungsplan Nr. – N. – der Beklagten als Fläche für die Landwirtschaft festgesetzt, führt zu keiner anderen Bewertung. Die Beklagte hat erklärt, dass dieser Bebauungsplan nicht wirksam geworden sei. Der Rat habe, nachdem der Bebauungsplan nur mit Änderungen genehmigt worden sei, keinen entsprechenden Beitrittsbeschluss gefasst. Unabhängig davon ist für die hier vorzunehmende Bewertung allein maßgeblich, dass die in Rede stehenden Flächen tatsächlich nicht bebaut sind.
Das Vorhaben ist auf dem im Außenbereich gelegenen Teil des Flurstücks 157 unzulässig, denn es beeinträchtigt öffentliche Belange, weil es jedenfalls eine Zersiedlung des Außenbereichs im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 BauGB befürchten lässt.
Das Entstehen, die Verfestigung und die Erweiterung einer Splittersiedlung sind in § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 BauGB als typische Fälle einer siedlungsstrukturell unerwünschten baulichen Außenbereichsnutzung (Zersiedlung) genannt, die allgemein verhindert werden soll. Unerwünscht ist eine unter die genannten Tatbestandsmerkmale zu subsumierende Bebauung, wenn mir ihr ein Vorgang der Zersiedlung eingeleitet oder bereits vollzogen wird.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 26. Juli 2018 – 10 A 2600/15 –, juris, Rn. 38.
Der Entstehung einer Splittersiedlung durch die erstmalige Errichtung eines Gebäudes im Außenbereich steht eine ungeordnete Bebauung im Anschluss an einen Ortsteil gleich, denn auch dadurch kann eine Zersiedlung eingeleitet werden, weil sie das Vorbild für eine weitere ungeordnete Ausuferung der Bebauung in den Außenbereich schafft.
Soweit die Klägerin mit Schriftsatz vom 27. September 2018 erklärt hat, dass sich die Bauvoranfrage nur abstrakt auf die Klärung der Frage beziehe, ob das Vorhaben seiner Art nach bauplanungsrechtlich zulässig und insbesondere der Lageplan nicht Gegenstand des Vorbescheids sein solle, hat sie ihre Klage geändert.
Die Klageänderung mag zwar zulässig sein, doch ist die geänderte Verpflichtungsklage unzulässig, denn der Klägerin fehlt hierfür das erforderliche Rechtsschutzinteresse.
Nach § 71 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW ist der Vorbescheid ein vorweggenommener Teil des feststellenden Ausspruchs der Baugenehmigung. Er stellt verbindlich fest, dass dem Vorhaben hinsichtlich der zur Entscheidung gestellten Frage, soweit sie einer selbstständigen Beurteilung zugänglich ist, öffentlich-rechtliche Vorschriften nicht entgegenstehen. Die Bauvoranfrage muss vor diesem Hintergrund eine die baurechtliche Zulässigkeit des Vorhabens betreffende Frage so eindeutig formulieren, dass die Baugenehmigungsbehörde sie ebenso eindeutig mit der notwendigen Bindungswirkung positiv beantworten kann.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 11. Juli 2002 – 10 A 5372/99 –, juris, Rn. 6 und vom 31. Oktober 2012 – 10 A 912/11 –, juris, Rn. 28 ff.
Es ist allein Sache des Bauherrn, das Vorhaben und damit den zu beurteilenden Verfahrensgegenstand festzulegen. Diese Festlegung darf er nicht der Baugenehmigungsbehörde überlassen, die von sich aus keine bindende Aussage zur Zulässigkeit eines Bauvorhabens machen kann, welches nicht Gegenstand der Bauvoranfrage ist.
Nach diesen Grundsätzen ist die geänderte Bauvoranfrage nicht bescheidungsfähig. Die Frage, ob das Vorhaben seiner Art nach bauplanungsrechtlich zulässig ist, lässt sich hier in einem bauaufsichtlichen Verfahren nicht losgelöst von der Frage beantworten, an welcher Stelle des Vorhabengrundstücks es realisiert werden soll.
Gegenstand einer Bauvoranfrage können zwar grundsätzlich alle Fragen sein, über die im Baugenehmigungsverfahren zu entscheiden wäre, denn der Vorbescheid soll dem Bauherrn die Möglichkeit geben, problematische Punkte des Bauvorhabens vorab zu klären, etwa um vor der kostenträchtigen Erstellung der für das Baugenehmigungsverfahren erforderlichen Bauvorlagen Planungssicherheit zu gewinnen oder die Planung entsprechend der erhaltenen Auskunft zu ändern.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 31. Oktober 2012 – 10 A 912/11 –, juris, Rn. 59.
Hier lässt sich jedoch die von der Klägerin gestellte, im Prinzip zulässige Frage ohne die Angabe der konkreten Anordnung der baulichen Anlagen auf dem Vorhabengrundstück nicht beantworten, weil dieses teils im Innenbereich und teils im Außenbereich liegt und deshalb die Beantwortung der Frage nach der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit des Vorhabens seiner Art nach davon abhängt, ob bauliche Anlagen auch im Außenbereich errichtet werden sollen. In diesem Fall wäre das Vorhaben insgesamt unzulässig.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 ff. ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 35 BauGB
§ 125 BBauG
§ 167 VwGO
§ 34 Abs. 1 und 3 BauGB
§ 34 Abs. 1 BauGB
§ 75 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW
§ 35 Abs. 3 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 BauGB
§ 71 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1999, 763
DVBl 2018, 403
10 D 56/18
4 C 5.14
4 C 121.68
4 C 3.72
4 B 112.98
4 B 28.15
4 BN 37.05
10 A 2600/15
10 A 5372/99
10 A 912/11