Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern (Mecklenburg-Vorpommern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2007-07-19, Aktenzeichen 1 L 68/06

Tenor:
Der Antrag des Beklagten auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Greifswald vom 01. Februar 2006 - 5 A 2432/03 - wird abgelehnt.
Der Beklagte trägt auch die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 80,27 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Zulassung der Berufung gegen das o.g. Urteil ist zulässig, insbesondere nach Zustellung des Urteils am 06. Februar 2006 innerhalb der in § 124a Abs. 4 VwGO vorgeschriebenen Fristen am 06. März 2006 bei dem Verwaltungsgericht gestellt und zugleich begründet worden. Der Umstand, dass der Prozessbevollmächtigte des Beklagten einen nicht unterschriebenen Zulassungsantrag vom 03. März 2006 eingereicht hat, schadet nicht. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist für bestimmende Schriftsätze zwar grundsätzlich die eigenhändige Unterschrift erforderlich; Ausnahmen von diesem Grundsatz sind jedoch u.a. zugelassen, wenn sich aus dem bestimmenden Schriftsatz allein oder in Verbindung mit beigefügten Unterlagen die Urheberschaft und der Wille, das Schreiben in den Rechtsverkehr zu bringen, hinreichend sicher ergeben, ohne dass darüber Beweis erhoben werden müsste (BVerwG, 26.06.1980 - 7 B 160/79 -, juris). Dies ist hier unzweifelhaft der Fall, da die zugleich übersandte Abschrift des Zulassungsantrages die erforderliche Unterschrift des Prozessbevollmächtigten trägt.
Der Zulassungsantrag bleibt jedoch in der Sache ohne Erfolg. Den Erwägungen des Beklagten zu dem Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) ist nicht zu folgen. Gleiches gilt für den Zulassungsgrund der Abweichung von einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO).
Das Verwaltungsgericht hat zur Begründung seiner Entscheidung, den angefochtenen Bescheid (die "Rechnung") des Beklagten vom 21. September 2001 aufzuheben, tragend darauf abgestellt, dass der Beklagte den Kläger nicht durch Leistungsbescheid habe verpflichten dürfen, sondern seinen Anspruch auf Erstattung der Kosten für den Wechsel des Wasserzählers vielmehr hätte im Wege der Leistungsklage titulieren lassen müssen. Weder der Wasserversorgungssatzung des Beklagten noch dessen Gebührensatzung Wasser lasse sich eine Verwaltungsaktsbefugnis entnehmen. Der Beklagte trägt dagegen unter Bezugnahme auf die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. Juni 1965 - VIII C 10.65 - vor, er habe vorliegend durch Erlass eines Verwaltungsaktes handeln dürfen, da er die Trinkwasserversorgung als öffentliche Einrichtung betreibe, zu der auch der Trinkwasserzähler nach § 19 Abs. 2 der Wasserversorgungssatzung gehöre, und das zwischen ihm und dem Kläger bestehende rechtliche Verhältnis ein öffentlich-rechtliches Subordinationsverhältnis sei. Es sei gewohnheitsrechtlich anerkannt, dass der Träger der öffentlichen Gewalt seinen Anspruch hoheitlich, d.h. durch Verwaltungsakt verwirklichen könne, wenn der Anspruch der vollziehenden Gewalt gegenüber einer Person zustehe, die bezüglich des Anspruchs aufgrund einer Rechtsnorm gewaltunterworfen sei. § 43 LWG normiere ausdrücklich, dass die Trinkwasserversorgung öffentlich-rechtlich auszugestalten sei. Auch die Gebühren für das Auswechseln des Zählers unterfielen dem zwischen dem Kläger und dem Beklagten bestehenden öffentlich-rechtlichen Subordinationsverhältnis. Das Verwaltungsgericht habe den Rechtssatz aufgestellt, dass es zur hoheitlichen Geltendmachung von Ansprüchen einer ausdrücklichen Ermächtigungsgrundlage bedürfe. Damit weiche es von der o.g. Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ab. Danach hinge die Zulässigkeit der hoheitlichen Geltendmachung eines Anspruches davon ab, in welchem Verhältnis die vom Anspruch berührten Rechtsträger einander gegenüberstehen. Stehe der Anspruch der vollziehenden Gewalt einer Person zu, die ihr bezüglich des Anspruches auf Grund einer Rechtsnorm gewaltunterworfen sei, so sei die vollziehende Gewalt befugt, den Anspruch hoheitlich zu verwirklichen. Einer ausdrücklichen gesetzlichen Ermächtigung, die die hoheitliche Geltendmachung von Ansprüchen zulasse, bedürfe es in diesen Fällen nicht.
1. Dieses Vorbringen lässt die Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung nicht ernstlich zweifelhaft erscheinen. Das Verwaltungsgericht hat im Ergebnis zutreffend entschieden, dass der Beklagte einen Ersatzanspruch für den wegen eines Frostschadens notwendigen Wechsel des Wasserzählers auf dem Grundstück des Klägers nicht durch Erlass eines Leistungsbescheides geltend machen darf, da ihm hierzu die erforderliche Ermächtigung fehlt.
a.) Eine Befugnis des Beklagten, Kostenersatz für die Auswechslung und Neuinstallation eines Wasserzählers durch Leistungsbescheid geltend zu machen, ergibt sich zunächst nicht aus der Satzung über die Erhebung von Gebühren für die Wasserversorgung des Zweckverbandes Wasser/Abwasser Boddenküste vom 26.08.1999 (GS 1999). Danach können - durch Verwaltungsakt - lediglich in Grundgebühr und Mengengebühr gegliederte Benutzungsgebühren (§1 GS 1999) erhoben sowie die Erstattung der Kosten für die Herstellung, den Aus- oder Umbau, die Verbesserung, Erweiterung und Erneuerung eines Hausanschlusses (§ 3 Abs. 1 GS 1999) verlangt werden (vgl. zur stets zwangsweisen, hoheitlichen Geltendmachung der Gebühr BVerwG, 10.04.1964 - VII C 68/61 -, DÖV 1964, 712). Eine entsprechende Ermächtigung, die Kosten für den Einbau, Ausbau oder das Auswechseln eines Wasserzählers durch Leistungsbescheid geltend zu machen, fehlt. Die Kosten für eine Erneuerung des Wasserzählers gehören nicht zu den Hausanschlusskosten, da der Zähler gem. § 19 Abs. 3 der Wasserversorgungssatzung des Zweckverbandes Wasser/Abwasser Boddenküste vom 11.07.2001 erst hinter der Hausanschlussleitung eingebaut wird, die gem. § 15 Abs. 1 dieser Satzung an der Kundenanlage endet. Die Gebührensatzung hält sich mit ihrer Beschränkung auf Gebühren und Hausanschlusskosten insoweit an den durch das Kommunalabgabengesetz (KAG) dem Satzungsgeber vorgegebenen rechtlichen Rahmen, in dem es den Gemeinden gestattet ist, Abgaben, d.h. Steuern, Gebühren, Beiträge und sonstige Abgaben zu erheben (vgl. § 1 Abs. 1 KAG) sowie Kostenersatz für Haus- und Grundstücksanschlüsse zu verlangen (§ 10 KAG). Auf den zuletzt genannten Anspruch auf Erstattung der Hausanschlusskosten waren nach § 10 Abs. 2 KAG a.F. die Vorschriften des KAG entsprechend anzuwenden, nach § 10 Abs. 4 Satz 2 KAG n.F. gilt der Anspruch nunmehr als Abgabe im Sinne von § 1 KAG.
b.) Eine satzungsrechtliche Ermächtigung zur Geltendmachung der fraglichen Kosten für die Auswechslung des Wasserzählers durch Verwaltungsakt folgt auch nicht aus Anlage II, Punkt II., 2.(Kosten für die Herstellung von Anschlüssen an das Verteilungsnetz, Ein- und/oder Ausbau von Wasserzählern) der Gebührensatzung. Diese Bestimmung enthält ersichtlich nur einen Tarif für Ein- und Ausbau von Wasserzählern, ohne - anders als die Tarife für Benutzungsgebühren und Hausanschlusskosten (vgl. § 1 Satz 1 und § 3 Abs. 1 Satz 1 GS 1999) - mit einer Ermächtigung zur einseitigen Geltendmachung dieser Kosten durch Bescheid im Zusammenhang zu stehen.
c.) Eine Befugnis des Beklagten, die Kosten für den Austausch des durch Frost beschädigten Wasserzählers durch Erlass eines Leistungsbescheides geltend zu machen, ergibt sich - entgegen dem Zulassungsvorbringen - schließlich nicht aus einem zwischen den Beteiligten bestehenden öffentlich-rechtlichen Subordinationsverhältnis. Ein solches Verhältnis besteht in Hinsicht auf den hier zwischen den Beteiligten umstrittenen Erstattungsanspruch auf der Grundlage des hier maßgeblichen Satzungsrechts nicht.
Die Befugnis, einen öffentlich-rechtlichen Anspruch im Wege des Erlasses eines Verwaltungsaktes geltend zu machen, kann sich, dahingehend ist dem Beklagten zuzustimmen, grundsätzlich schon, also ohne dass insoweit eine ausdrückliche gesetzliche Ermächtigungsgrundlage erforderlich wäre, aus einem zwischen den Beteiligten bestehenden Verhältnis der Über-/Unterordnung ergeben. Die vollziehende Gewalt kann die von der Unterwerfung unter die hoheitliche Gewalt erfassten Rechtsbeziehungen nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. nur BVerwGE 18, 283, 285; E 21, 271, 272; E 28, 1, 4, 5) durch ihre Organe einseitig und dem einzelnen gegenüber verbindlich durch Verwaltungsakt regeln. Dabei hat das Bundesverwaltungsgericht aber durchweg zum Ausdruck gebracht, dass es für die Frage der Befugnis, durch Verwaltungsakt zu handeln, auf eine Über-/Unterordnung zwischen den Beteiligten bezüglich des einzelnen geltend gemachten Anspruches ankommt. Dementsprechend ist bei der Geltendmachung beamtenrechtlicher Schadensersatzansprüche nicht allein auf das Bestehen des Beamtenverhältnisses schlechthin, sondern auf die einzelne dem Rechtsstreit zugrunde liegende Rechtsbeziehung abgestellt worden (BVerwGE 28, 1, 4). Übereinstimmend damit ist in weiteren Entscheidungen für die Frage, ob trotz Fehlens einer ausdrücklichen Ermächtigung durch Verwaltungsakt gehandelt werden darf, stets die einzelne Rechtsbeziehung Gegenstand der Betrachtung gewesen (vgl. BVerwGE 59, 13, 20 bezüglich des Anspruches auf Erstattung von Abschiebungskosten aus § 24 Abs. 6a AuslG a.F. gegenüber dem Arbeitgeber des nichtdeutschen Arbeitnehmers; BVerwGE 67, 66, 71 hinsichtlich der Anrechnung von Sachbezügen auf die beamtenrechtliche Besoldung). Wenn man demnach davon ausgehen kann, dass ein Anspruch eines Hoheitsträgers durch Verwaltungsakt geltend gemacht werden darf, wenn dieser dem Betroffenen im Verhältnis hoheitlicher Überordnung gegenübersteht (vgl. aber auch diesbezüglich ablehnend OVG Lüneburg, 15.03.1988 - 10 A 14/87 -, NVwZ 1989, 880, 881 m.w.N), so reicht es also nicht schon in jedem Falle aus, dass dieses Verhältnis ein allgemein subordinationsrechtliches Gepräge hat, denn dies rechtfertigt noch nicht den Schluss, dass das Überordnungsverhältnis sämtliche Einzelansprüche erfasst, die hieraus erwachsen. Eine Regel des Inhalts, dass ein dem öffentlichen Recht zuzuordnendes Rechtsverhältnis im Zweifel auf ein umfassendes, durchgängiges und für alle Beziehungen geltendes Über-/Unterordnungsverhältnis angelegt ist, gibt es grundsätzlich nicht. Dies trifft lediglich auf das Beamten- und Soldatenverhältnis sowie vergleichbare Rechtsverhältnisse zu (so VGH Mannheim, 29.12.1989 - 10 S 2252/89 -, NVwZ 1990, 388).
Mit einem solchen umfassenden Subordinationsverhältnis zwischen Hoheitsträger und Betroffenem ist das zwischen den Beteiligten bestehende öffentlich-rechtliche Benutzungsverhältnis nicht vergleichbar. Zwar sind auch hier wesentliche Rechtsbeziehungen von einem Verhältnis der Über-/Unterordnung geprägt. Der Grundstückseigentümer unterliegt hinsichtlich der Versorgung mit Trinkwasser insbesondere entsprechend § 15 Abs. 1 KV M-V, §§ 7 und 8 der Wasserversorgungssatzung vom 11.07.2001 einem Anschluss- und Benutzungszwang und der Beklagte ist nach den Vorschriften des Kommunalabgabengesetzes i.V.m. seinen Beitrags- und Gebührensatzungen zur zwangsweisen Abgabenerhebung berechtigt. Dies erlaubt jedoch nicht den Schluss, dass er damit sämtliche aus dem Trinkwasserversorgungsverhältnis mit dem anschlussverpflichteten Grundstückseigentümer sich ergebende Ansprüche einseitig hoheitlich durchsetzen und per Verwaltungsakt geltend machen darf. Dies gilt insbesondere für aus verwaltungsrechtlichen Schuldverhältnissen wie dem Trinkwasserversorgungs- oder Kanalbenutzungsverhältnis entstehende Schadensersatzansprüche. Sie unterliegen mangels anderslautender gesetzlicher Regelung grundsätzlich der sinngemäßen Anwendung des vertraglichen Schuldrechts als Ausdruck allgemeiner Rechtsgedanken (BGHZ 59, 303, 305; ausführlich dazu Ossenbühl, Staatshaftungsrecht, 5. Auflage, S. 344ff). Die Geltendmachung von Schadensersatz durch den die öffentliche Trinkwasserversorgungsanlage betreibenden Zweckverband im Falle eines von dem Grundstückseigentümer verschuldeten Schadens an der öffentlichen Einrichtung beruht demnach nicht auf der dem Verband partiell zugewiesenen hoheitlichen Handlungsbefugnis. Die Schadensersatzpflicht des Anschlussverpflichteten bei Beschädigungen der öffentlichen Anlage fußt vielmehr in dem gleichen, in dem gegenseitigen Austauschverhältnis mit dem hoheitlichen Betreiber der Anlage begründeten Gedanken vertragsähnlicher Haftung, wie umgekehrt ein etwaiger Schadensersatzanspruch des Bürgers gegen den Betreiber der Anlage (vgl. Ossenbühl, a.a.O., S.346). Dieser übt mit dem Betreiben der Trinkwasserversorgungsanlage eine Tätigkeit aus, die in öffentlich-rechtlicher wie auch in privatrechtlicher Organisationsform und auch in privatrechtlicher Ausgestaltung der Leistungs- und Benutzungsverhältnisse erbracht werden könnte (vgl. nur Arndt/Fetzer in Steiner [Hrsg.], Besonderes Verwaltungsrecht, Kommunalrecht, VI D, Rn. 117).
Als Ausdruck vertragsähnlicher Haftung ist auch § 19 Abs. 9 der Wasserversorgungssatzung des beklagten Zweckverbandes vom 11.07.2001 zu verstehen, auf den sich der Beklagte in seiner Rechnung vom 21.09.2001 als "Grundlage" seiner Kostenerhebung bezieht. Die Bestimmung entspricht § 18 Abs. 3 der Verordnung über Allgemeine Bedingungen für die Versorgung mit Wasser (AVBWasserV) vom 20. Juni 1980 (BGBl. I, S. 750). Danach haftet der Kunde für Beschädigungen der Messeinrichtung, soweit ihn hieran ein Verschulden trifft. Nach § 35 Abs. 1 AVBWasserV sind Rechtsvorschriften, die das Versorgungsverhältnis öffentlich-rechtlich regeln, den Bestimmungen dieser Verordnung entsprechend zu gestalten. Damit hat der Gesetzgeber eine ausdrückliche Regelung über die Anwendung von Grundsätzen des materiellen Schuldrechts auf verwaltungsrechtliche Schuldverhältnisse getroffen, die seit langem in der Rechtsprechung anerkannt war, und zwar gerade im Bereich der kommunalen Wasserversorgung (so BVerfG, 02.11.1981 - 2 BvR 671/81 -, DVBl. 1982, 27, 29).
Nach allem scheidet die Geltendmachung des streitigen Anspruches auf Ersatz der durch den Wasserzählerwechsel verursachten Kosten durch Verwaltungsakt mangels dafür bestehender spezieller Ermächtigung - wie von dem Verwaltungsgericht im Ergebnis zutreffend entschieden - aus. Der Beklagte ist darauf verwiesen, seinen Schadensersatzanspruch im Wege der Leistungsklage geltend zu machen (so i.E. auch Meysen, Die Haftung aus Verwaltungsrechtsverhältnis, S. 375; VGH Mannheim, a.a.O., 389).
Die von dem Verwaltungsgericht bejahte Frage, ob der Beklagte hier mit seiner "Rechnung" vom 21. September 2001 und seiner Entscheidung vom 30. Oktober 2001, den Widerspruch des Klägers vom 14. Oktober 2001 als zwar zulässig, jedoch unbegründet zurückzuweisen, seine Forderung durch Verwaltungsakt geltend gemacht hat, war im vorliegenden Zusammenhang nicht zu prüfen. Der Kläger hat gegen diese für den vorliegenden Rechtsstreit grundlegende Annahme nichts vorgetragen, geschweige denn dargelegt.
2. Der Zulassungsgrund der Abweichung von einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (§124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO) liegt nach den vorstehenden Ausführungen ebenfalls nicht vor. Entgegen dem Zulassungsvorbringen hat das Verwaltungsgericht den Rechtssatz
"Zur hoheitlichen Geltendmachung von Ansprüchen bedarf es einer ausdrücklichen Ermächtigungsgrundlage"
nicht aufgestellt. Einen derartigen für "Ansprüche", d.h. alle oder mehrere Ansprüche gültigen allgemeinen Rechtssatz hat das Verwaltungsgericht nicht aufgestellt und seiner Entscheidung auch nicht zugrundegelegt. Das Gericht hat allein die Geltendmachung des Ersatzanspruches wegen der Auswechslung des Wasserzählers behandelt und sich auf diese Rechtsbeziehung beschränkt. Dies steht nach den vorstehenden Ausführungen nicht im Gegensatz, sondern vielmehr im Einklang mit der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. Juni 1965 (BVerwGE 21, 270).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 3 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO; § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz3 GKG).
Hinweis
Mit der Ablehnung des Antrages wird das Urteil rechtskräftig

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 7 und 8 der Wasserversorgungssatzung vom 11.07.2001 einem Anschluss- und Benutzungszwang und der Beklagte ist nach den Vorschriften
§§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 3 GKG
§ 43 LWG
§ 10 KAG
§ 1 KAG
§ 124a Abs. 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO
§ 1 Abs. 1 KAG
§ 10 Abs. 2 KAG
§ 10 Abs. 4 Satz 2 KAG
§ 24 Abs. 6a AuslG
§ 15 Abs. 1 KV
§ 35 Abs. 1 AVBWasserV
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz3 GKG
§ 18 Abs. 3 der Verordnung

Zitierte Entscheidungen: DÖV 1964, 712
BVerwGE 18, 283, 285
BVerwGE 28, 1, 4
BVerwGE 59, 13, 20
BVerwGE 67, 66, 71
NVwZ 1989, 880, 881
NVwZ 1990, 388
BGHZ 59, 303, 305
BVerwGE 21, 270
5 A 2432/03
7 B 160/79
VIII C 10.65
VII C 68/61
10 A 14/87
10 S 2252/89
2 BvR 671/81