Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-11-03, Aktenzeichen OVG 6 A 9.19
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2020:1103.OVG6A9.19.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Nach § 16 Abs. 3 Satz 1 KitaG haben die Gemeinden im Verhältnis zu freien Einrichtungsträgern die Grundstückskosten zu tragen. Die Vorschrift regelt allein das Verhältnis des Einrichtungsträgers zur Gemeinde, enthält jedoch keinerlei Vorgaben für die Gebührenkalkulation und die Parameter, die dabei einfließen dürfen.(Rn.17)
2. Dass eine Kommune die durchschnittlichen Platzkosten differenziert nach der Betreuungsart festsetzt, ist nicht zu beanstanden.(Rn.19)
Der Antrag wird zurückgewiesen.
Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragsteller können die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Antragsgegnerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragsteller sind Eltern zweier 2011 und 2014 geborener Kinder, für deren Betreuung in Kindertagesbetreuungseinrichtungen der Antragsgegnerin sie zu Elternbeiträgen herangezogen werden.
Grundlage hierfür ist die Satzung zur Erhebung und zur Höhe von Elternbeiträgen und Essengeld für die kommunalen Kindertagesstätten in Trägerschaft der Stadt Z...sowie die Kindertagespflegestellen vom 8. November 2018, die am 1. Januar 2019 in Kraft getreten ist und im Amtsblatt für die Stadt Z...vom 7. Dezember 2018, Nr. 11, S. 2 ff. veröffentlicht wurde.
Gegen diese Satzung wenden sich die Antragsteller mit dem am 6. Dezember 2019 bei Gericht eingegangen Normenkontrollantrag. Zur Begründung machen sie im Wesentlichen geltend: Die KitaBKNV, auf deren Grundlage die Elternbeiträge kalkuliert seien, sei nach einer Entscheidung des OLG Brandenburg nur auf Träger und Gemeinden und nicht auf die Eltern der betreuten Kinder anwendbar. Deshalb sei allein auf § 15 KitaG abzustellen. Weiter dürften gemäß § 16 Abs. 3 KitaG Grundstückskosten nicht in die Kalkulation einbezogen werden, weil diese die Gemeinde zu tragen habe. Aus § 2 KitaBKNV folge nichts anderes, weil die Rechtsverordnung nachrangig zum Gesetz sei. Außerdem sei § 4 KitaBKNV zu berücksichtigen. Die Kalkulation sei außerdem zu beanstanden, weil der höchste Beitrag die durchschnittlichen Platzkosten übersteige. Das ergebe sich zum einen bei der Berechnung nach der „Äquivalenzmethode“ als auch bei der Berechnung nach dem „Personalkostenprinzip“. Dabei sei zu berücksichtigen, dass der höchste Kostenbeitrag in den Elternbeitragstabellen die ermittelten durchschnittlichen Platzkosten aus allen Betreuungsformen und Betreuungsumfängen nicht überschreiten dürfe. Es sei daher unzulässig, die jeweiligen Platzkosten differenziert nach der Einrichtungsform (Krippe/Kindergarten/Hort) auszuweisen. Die Antragsteller legen hierzu umfangreiche selbst angestellte Berechnungen vor. Außerdem weise die vorgelegte Platzkostenkalkulation die Zuschüsse nach § 16 Abs. 2 KitaG nicht in der vom Landkreis gezahlten Höhe sowie unter Außerachtlassung der ersparten Kreisumlage aus.
Die Antragsteller beantragen,
die Kostenbeitragssatzung über die Erhebung von Kostenbeiträgen für die Betreuung von Kindern in den Kindertagesstätten der Stadt Z...vom 8. November 2018, bekannt gemacht im Amtsblatt der Stadt Z...vom 7. Dezember 2018, für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag zurückzuweisen.
Sie verteidigt die angefochtene Satzung.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Streitakte sowie der Verwaltungsvorgänge der Antragsgegnerin verwiesen, die vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag ist gemäß § 47 VwGO zulässig, aber unbegründet. Die Elternbeitragsatzung der Antragsgegnerin ist mit höherrangigem Recht vereinbar.
In formeller Hinsicht bestehen insoweit keine Bedenken. Namentlich das gemäß § 17 Abs. 3 Satz 2 KitaG erforderliche Einvernehmen zu den Grundsätzen der Höhe und Staffelung der Elternbeiträge hat der zuständige Landkreis O...mit Bescheid vom 14. November 2018 erteilt.
In materieller Hinsicht gilt nichts Anderes. Die Antragsgegnerin hat die Elternbeiträge auf der Grundlage der für die Jahre 2014 und 2015 ermittelten Kosten kalkuliert. Aus den ermittelten Beträgen der einzelnen Jahre wurde ein Durchschnitt gebildet, welcher den kalkulierten Höchstbeitrag darstelle. Der in den Beitragstabellen ausgewiesene Höchstbeitrag entspreche 70 % dieses kalkulierten Höchstbeitrages (Begründung der Beschlussvorlage Nr. 083/18 vom 20. September 2018 für die Stadtverordnetenversammlung, S. 2). Anlass, die Rechtmäßigkeit des Vorgehens der Antragsgegnerin in Zweifel zu ziehen, besteht aus Sicht des Senats nicht. Er ergibt sich auch nicht aus den Einwendungen der Antragsteller.
1. Soweit die Antragsteller unter Hinweis auf das Urteil des OLG Brandenburg vom 1. April 2020 - 11 U 187/18 - die Auffassung vertreten, die Kindertagesstätten-Betriebskosten- und Nachweisverordnung - KitaBKNV -, die in ihrem § 2 für die Ermittlung der Betriebskosten im Sinne des § 15 KitaG verschiedene Parameter festsetzt, finde im Verhältnis zu ihnen keine Anwendung, führt dies vorliegend nicht weiter.
Die Frage, ob die KitaBKNV auch „im Verhältnis zu den Eltern“ gilt, stellt sich hier nicht. Streitgegenstand des Normenkontrollverfahrens ist die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Satzung. Die darin festgesetzten Elternbeiträge haben sich an den gesetzlichen Vorgaben zu orientieren, zu denen sowohl die einschlägigen Bestimmungen des KitaG als auch die der KitaBKNV gehören.
Überdies lassen die Antragsteller unberücksichtigt, dass die Ausführungen des OLG Brandenburg die Festlegung von Elternbeiträgen für Kindertagesbetreuungseinrichtungen in privater Trägerschaft betreffen. Die rechtliche Grundlage der für den Besuch solcher Einrichtungen zu zahlenden Elternbeiträge ist der jeweilige privatrechtliche Betreuungsvertrag und nicht eine öffentlich-rechtliche gemeindliche Satzung. Dies gilt auch dann, wenn der private Träger und die betroffenen Eltern verabredet haben, dass für die Kinderbetreuung ein Beitrag geschuldet ist, dessen Höhe auf der Grundlage der vom jeweiligen öffentlichen Träger der Kinder- und Jugendhilfe bzw. der jeweiligen Kommune erlassenen Beitragstabellen ermittelt und in einer gesonderten Vereinbarung festgelegt wird. Denn auch dann haben die rechtsgeschäftlichen Absprachen zwischen privatem Träger und den Betreuungsleistungen in Anspruch nehmenden Eltern konstitutiven Charakter (OLG Brandenburg, a.a.O., Rn. 6 bei juris).
2. Verfehlt ist auch die Auffassung der Antragsteller, die KitaBKNV finde vorliegend keine Anwendung, weil die Regelungen des KitaG Vorrang hätten. Die Regelungen der KitaBKNV sind auf die in § 23 Abs. 1 Nr. 2 und 3 KitaG enthaltenen Ermächtigungen zurückzuführen. Danach bestimmt die Rechtsverordnung u.a. die Bestandteile der Betriebskosten im Sinne des § 15 Abs. 1 KitaG, zu denen die Personensorgeberechtigten gemäß § 17 Abs. 1 Satz 1 KitaG Elternbeiträge zu entrichten haben. Zu den Betriebskosten zählen gemäß § 15 Abs. 1 KitaG die Sachkosten, die in § 2 Abs. 1 KitaBKNV aufgeführt werden.
Soweit die Antragsteller der Auffassung sind, aus dem KitaG selbst ergebe sich, entgegen den in § 2 KitaBKNV aufgeführten Parametern, dass Grundstückskosten nicht bei der Kalkulation der Platzkosten zur Festsetzung der Elternbeiträge berücksichtigt werden dürften, liegen sie falsch. Das KitaG selbst gibt für diese Auffassung nichts her. Insbesondere lässt sich dies auch nicht § 16 Abs. 3 Satz 1 KitaG entnehmen. Nach dieser Vorschrift haben die Gemeinden im Verhältnis zu freien Einrichtungsträgern die Grundstückskosten zu tragen. Die Vorschrift regelt allein das Verhältnis des Einrichtungsträgers zur Gemeinde, enthält jedoch keinerlei Vorgaben für die Gebührenkalkulation und die Parameter, die dabei einfließen dürfen (stdg. Senatsrechtsprechung, zuletzt Urteil vom 27. Oktober 2020 - OVG 6 B 2/20 -).
Auch soweit sich die Antragsteller auf § 4 KitaBKNV berufen, können sie hieraus nichts für ihr Anliegen herleiten. Nach Absatz 1 dieser Vorschrift kann die Verpflichtung der Gemeinde gemäß § 16 Abs. 3 Satz 1 KitaG auch durch Zahlung der ortsüblichen Kaltmiete erfüllt werden, wenn der Träger einer nach § 12 Abs. 3 KitaG erforderlichen Einrichtung Grundstück und Gebäude selbst zur Verfügung stellt oder anmietet. Die Vorschrift betrifft, ebenso wie § 16 Abs. 3 KitaG, lediglich das Verhältnis zwischen Gemeinden und freien Einrichtungsträgern, enthält aber keine Vorgaben für die Kalkulation der Elternbeiträge.
3. Dass die Antragsgegnerin die durchschnittlichen Platzkosten differenziert nach der Betreuungsart festgesetzt hat, ist entgegen der Auffassung der Antragsteller nicht zu beanstanden.
Der Senat geht davon aus, dass dem Satzungsgeber bei der Bestimmung der Elternbeiträge im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben grundsätzlich ein weiter Gestaltungsspielraum zusteht. Dementsprechend hat der Senat einerseits gemeindliche Elternbeitragsatzungen unbeanstandet gelassen, in denen für sämtliche Betreuungsarten (Krippe/Kita/Hort) ein einheitlicher Platzkostendurchschnitt ermittelt und der Kalkulation zugrunde gelegt wurde (vgl. Urteil vom 15. Mai 2018 - OVG 2 A 2.17 -, Rn. 45 ff. bei juris), andererseits hat er es für rechtmäßig gehalten, dass nach der im Einzelnen aufgeschlüsselten Kalkulation einer Gemeinde durchschnittliche monatliche Platzkosten differenziert nach der Betreuungsart festgesetzt worden waren, die eine Spannbreite von 225,77 Euro für Hortkinder mit einer Betreuungszeit von weniger als vier Stunden täglich bis 320,51 Euro für Krippenkinder mit einer Betreuungszeit von mehr als sechs Stunden täglich aufwiesen (Urteil vom 27. November 2019 - OVG 6 A 8.18 -, Rn. 20 bei juris). An dieser Einschätzung hält er auch nach erneuter Überprüfung fest.
Dementsprechend ist es auch vorliegend nicht zu beanstanden, wenn die Antragsgegnerin bei der Kalkulation der Platzkosten im Jahr 2014 eine Spanne von 225,52 Euro für Hortkinder mit einer Betreuung von weniger als vier Stunden täglich bis zu 575,03 Euro bei Krippenkindern mit einer Betreuung von mehr als sechs Stunden täglich ermittelt hat und im Jahr 2015 in denselben Fallgruppen eine Spanne von 236,74 Euro bis 636,91 Euro.
Die von den Antragstellern vorgelegten, eigenständig angefertigten Kalkulationen sind vor diesem Hintergrund schon deshalb unbehelflich, weil sie auf anderen, nämlich den von den Antragstellern vertretenen, Prämissen beruhen (vgl. etwa Anlage K 14 zum Schriftsatz vom 18. Mai 2020, wo die Antragsteller einen Durchschnitt sämtlicher Platzkosten ohne Rücksicht auf die Betreuungsart errechnen). Überdies belegen die von den Antragstellern angestellten Berechnungen weder, dass die Antragsgegnerin unzutreffende Parameter zugrunde gelegt hätte, noch dass diese Berechnungen der Sache nach unrichtig seien.
4. Soweit die Antragsteller geltend machen, die in den Kostenaufstellungen für 2014 und 2015 aufgeführten Personalkostenzuschüsse nach § 16 Abs. 2 KitaG seien unzutreffend berücksichtigt, kann ihnen ebenfalls nicht gefolgt werden.
Ausweislich des Bescheides des Landkreises O...vom 27. Oktober 2015 ist der Antragsgegnerin für das Jahr 2014 ein Betrag von 1.789.814,70 Euro und für das Jahr 2015 ein Betrag von 1.543.234,40 Euro als Zuschuss nach § 16 Abs. 2 KitaG gezahlt worden. Der Vortrag der Antragsteller, die in den Kalkulationsübersichten der Antragsgegnerin für die Jahre 2014 und 2015 ausgewiesenen Zuschüsse nach § 16 Abs. 2 KitaG seien geringer, lässt unberücksichtigt, dass die im Bescheid vom 27. Oktober 2015 genannten Beträge nicht nur die Zuschüsse an die Antragsgegnerin für die von ihr selbst betriebenen Betreuungseinrichtungen betreffen, sondern darüber hinaus die Zuschüsse an den im Gebiet der Antragsgegnerin tätigen freien Träger „L... “. Nach der als Anlage 1.3 der Kalkulation beigefügten Kostenaufteilung sind der Antragsgegnerin im Jahr 2014 insgesamt lediglich 1.062.499,79 Euro und im Jahr 2015 lediglich 1.147.731,37 Euro an institutioneller Förderung durch den Landkreis zugeflossen. Das sind die Beträge, die in den Kostenkalkulationen für 2014 und 2015 aufgeführt werden.
5. Im Ergebnis erfolglos bleibt auch der Einwand der Antragsteller, die Antragsgegnerin habe die Kreisumlage erspart, was sich erhöhend auf die in der Satzung festgelegten Elternbeiträge ausgewirkt habe.
Dem Bescheid des Landkreises O...vom 27. Oktober 2015 lässt sich entnehmen, dass der der Antragsgegnerin zu gewährende Zuschuss nach § 16 Abs. 2 KitaG im Jahr 2014 insgesamt 2.633.181,26 Euro und im Jahr 2015 2.373.804,90 Euro betragen hat, diese Beträge aber nicht in voller Höhe gezahlt wurden, weil auf sie eine von der Antragsgegnerin ersparte, an sich an den Landkreis zu zahlende Kreisumlage in Höhe von 843.566,56 Euro im Jahr 2014 und in Höhe von 830.570,49 Euro im Jahr 2015 angerechnet wurde.
Die Antragsgegnerin weist in ihrem Schriftsatz vom 30. Juni 2020 darauf hin, dass die ersparte Kreisumlage - ebenso wie die tatsächlich ausgezahlten Zuschüsse nach § 16 Abs. 2 KitaG - einerseits auf die Einrichtungen in ihrer Trägerschaft sowie andererseits auf die Einrichtungen des freien Trägers aufgeteilt wurden. Der auf die Antragsgegnerin entfallende Anteil der beiden Jahre sei in die Kalkulationen für 2014 und 2015 jeweils als „sonstige Erlöse aus dem Betrieb der Kita“ berücksichtigt und daher nicht zu Lasten der Beitragspflichtigen in die Kalkulation eingeflossen. Auf den freien Träger sei danach im Jahr 2014 eine ersparte Kreisumlage in Höhe von 283.193,89 Euro und im Jahr 2015 in Höhe von 279.940,17 Euro entfallen (Anlage 5 zur Kalkulation).
Auf welcher Grundlage bzw. vor welchem rechtlichen oder tatsächlichen Hintergrund die Kreisumlage erspart wurde, lässt sich weder den Akten noch dem Vortrag der Beteiligten entnehmen. Soweit die ersparte Kreisumlage als Erlös in die Kalkulation eingeflossen ist, spielt dies aus kalkulatorischer Sicht allerdings auch keine Rolle und bedarf schon aus diesem Grund insoweit vorliegend keiner Betrachtung.
Soweit die von der Antragsgegnerin ersparte Kreisumlage anteilig auf die Einrichtungen des freien Trägers umgelegt wurde, lässt sich nach Aktenlage nicht beurteilen, ob dies zu Recht erfolgt ist. Anlass, dies zu hinterfragen, besteht deshalb, weil die Kreisumlage von dem freien Träger nicht zu zahlen ist und er sie daher auch nicht ersparen kann. Es bedürfte daher einer entsprechenden, dieses Vorgehen erläuternden Darlegung durch die Antragsgegnerin, um es nachvollziehbar zu machen. Daran fehlt es. Auch ausdrückliche Nachfrage in der mündlichen Verhandlung hat insoweit keine weiterführenden Erkenntnisse gebracht.
Anlass, den Sachverhalt insoweit weiter aufzuklären, namentlich der Antragsgegnerin Gelegenheit zu geben, entsprechende Erläuterungen nachzuliefern, besteht für den Senat gleichwohl nicht, denn letztlich ist die Frage, ob die ersparte Kreisumlage, soweit sie dem freien Träger zugeordnet wurde, an sich in die Platzkostenkalkulation der Antragsgegnerin hätte eingehen müssen, nicht entscheidungserheblich. Selbst wenn man in den Platzkostenkalkulationen der fraglichen Jahre 2014 und 2015 die Einnahmen entsprechend erhöhte, führte dies nicht auf eine Rechtswidrigkeit der Kitasatzung.
6. Die von den Antragstellern durch die vorstehenden Aspekte der Sache nach geltend gemachte sog. Kostenüberdeckung scheidet aus. Zwar wird man annehmen können, dass eine Überdeckung der von der betreffenden Gemeinde für die Kindertagesbetreuung aufgewendeten Kosten problematisch im Hinblick darauf sein kann, dass die Elternbeiträge „zu den Betriebskosten“ zu leisten sind sowie im Hinblick auf das in § 16 Abs. 1 Satz 1 KitaG vorgesehene Finanzierungsmodell, das eine Beteiligung der Gemeinde an der Finanzierung vorsieht. Dieser Aspekt ist vorliegend jedoch nicht entscheidungserheblich. Denn vom Satzungsgeber geschuldet ist bei Zugrundelegung zutreffender Parameter lediglich eine im Ergebnis richtige Satzung, die zu keiner Kostenüberdeckung führt (Senatsurteil vom 15. Mai 2018 - OVG 6 A 2.17 -, Rn. 22 bei juris).
Aus den Kalkulationen der Jahre 2014 und 2015, die der streitigen Satzung zugrunde liegen, ergibt sich, dass der ungedeckte Anteil der entstandenen Kosten 2.336.629,97 Euro im Jahr 2014 und 2.495.098,89 Euro im Jahr 2015 betragen hat. Die Elternbeiträge decken dies nicht ab. Sie werden pro Jahr mit 313.404 Euro kalkuliert (Beschlussvorlage Nr. 083/18 vom 20. September 2018, S. 3).
Vor diesem Hintergrund käme man offensichtlich selbst dann nicht zu einer Kostenüberdeckung, wenn man die dem Grunde nach berücksichtigungsfähigen Kosten zugunsten der Antragsteller in voller Höhe kalkulatorisch unberücksichtigt ließe. Dasselbe gilt mit Blick auf die ersparte Kreisumlage insgesamt und die institutionelle Förderung des freien Trägers.
7. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 711 der Zivilprozessordnung.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 15 KitaG
§ 2 KitaBKNV
§ 4 KitaBKNV
§ 47 VwGO
§ 167 VwGO
§ 16 Abs. 3 Satz 1 KitaG
§ 16 Abs. 3 KitaG
§ 16 Abs. 2 KitaG
§ 17 Abs. 3 Satz 2 KitaG
§ 23 Abs. 1 Nr. 2 und 3 KitaG
§ 15 Abs. 1 KitaG
§ 17 Abs. 1 Satz 1 KitaG
§ 2 Abs. 1 KitaBKNV
§ 12 Abs. 3 KitaG
§ 16 Abs. 1 Satz 1 KitaG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 711 der Zivilprozessordnung
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 11 U 187/18
6 B 2/20
2 A 2.17
6 A 8.18
6 A 2.17