Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-05-20, Aktenzeichen 20 A 488/15
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2016:0520.20A488.15.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger betreibt im Kreisgebiet des Beklagten eine Brüterei zum Bebrüten von Hühnereiern. Die Bruteier stammen von Hennen aus Zuchtlinien, die auf hohe Legeleistung ausgerichtet sind. Die männlichen Tiere dieser Zuchtlinien sind für die Fleischerzeugung weniger geeignet als diejenigen aus spezialisierten Mastlinien. Daher werden die männlichen Küken der Legelinien in den Brütereien üblicherweise kurz nach dem Schlüpfen als sogenannte Eintagsküken getötet. In Deutschland betraf das im Jahr 2012 etwa 45 Millionen männliche Küken, wovon auf die Brütereien in Nordrhein-Westfalen etwa 5,4 % entfielen. In der Brüterei des Klägers werden zur Erzeugung von Hennenküken jährlich ca. 200.000 Eier ausgebrütet und ca. 100.000 männliche Küken getötet.
Im Juli 2013 stellte die Staatsanwaltschaft Münster ein wegen der Tötung männlicher Eintagsküken geführtes Ermittlungsverfahren gegen den Betreiber einer Brüterei ein. Zur Begründung gab sie an, die Tötung der männlichen Küken verstoße gegen § 17 TierSchG; darüber habe sich der Beschuldigte aber in einem unvermeidbaren Verbotsirrtum befunden. Unter Bezugnahme auf diese Entscheidung forderte das Ministerium für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen (MKULNV) das Landesamt für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz Nordrhein-Westfalen (LANUV) mit Erlass vom 26. September 2013 auf, die Kreisordnungsbehörden des Landes anzuweisen, die übliche Praxis des Tötens männlicher Eintagsküken zu untersagen. Hierzu erstellten das MKULNV und das LANUV in der Folgezeit eine Musterverfügung.
Der Beklagte gab dem Kläger unter dem 15. Oktober 2013 Gelegenheit, zur beabsichtigten Untersagung der Tötung der männlichen Küken Stellung zu nehmen. Der Kläger machte geltend: Die Tötung der männlichen Küken verstoße nicht gegen § 1 Satz 2 TierSchG. Die Küken seien als Masttiere nicht zu vermarkten. Sie würden nach ihrer Tötung verkauft und als Tierfutter verwendet. Von der Tötung der Küken seien die konventionelle und die ökologische Hennenhaltung gleichermaßen betroffen. Es gebe zu ihr keine Alternative. Die Untersagung sei nicht verhältnismäßig. Sie gefährde die wirtschaftlichen Grundlagen des Betriebs und beeinträchtige seine, des Klägers, Berufsausübung. Dem Beklagten sei seine betriebliche Situation bekannt. Die Entscheidung, ob die seit Jahrzehnten unbeanstandete europaweite Praxis der Tötung der Küken untersagt werden solle, sei Sache des Gesetzgebers.
Mit Ordnungsverfügung vom 19. Dezember 2013 untersagte der Beklagte dem Kläger unter Androhung von Zwangsgeld ab dem 1. Januar 2015 die Tötung männlicher, nicht zur Schlachtung geeigneter Küken (Nr. 1). Ausgenommen hiervon wurde die Tötung männlicher Küken, die nicht schlüpffähig sind (Nr. 2 Buchstabe a), die aufgrund einer Erkrankung oder Verletzung nicht ohne erhebliche Schmerzen, Leiden oder Schäden weiterleben können (Nr. 2 Buchstabe b) oder bei denen zum Zeitpunkt der Tötung nachweislich feststeht, dass die Tierkörper an solche Tiere verfüttert werden, deren artgerechte Ernährung die Fütterung ganzer Tierkörper in dieser Größe zwingend erfordert (Nr. 2 Buchstabe c). Zur Begründung führte der Beklagte aus: Die Tötung der männlichen Küken verstoße gegen § 1 Satz 2 TierSchG. Sie erfolge ohne vernünftigen Grund im Sinne dieser Vorschrift. Die Küken würden getötet, weil sie wegen der einseitigen Ausrichtung des Betriebs auf die Produktion von Legehennen und der damit verbundenen verminderten Fleischansatzleistung nicht für Mastzwecke bestimmt und geeignet seien. Rein ökonomische Gründe genügten aber nicht als vernünftiger Grund. Die getöteten Küken würden nur deshalb zu Futterzwecken verwendet, weil sie ein nicht gewolltes und anders nicht wirtschaftlich nutzbares Produktionsergebnis seien. Bei der Beurteilung des Vorliegens eines vernünftigen Grundes seien auch gesellschaftliche Bewertungen und im Lauf der Zeit wandelbare Anschauungen zu berücksichtigen. Das öffentliche Bewusstsein für den Tierschutz habe sich gewandelt. Vor diesem Hintergrund sei die Tötung der Küken nicht mehr zu rechtfertigen. Eine gesetzliche Grundlage, die die Tötung der Küken zulasse, gebe es nicht. Der Umstand, dass die Tötung der Küken behördlich lange Zeit nicht untersagt worden sei, stelle lediglich eine Duldung dar, die kein schutzwürdiges Vertrauen hinsichtlich der Fortsetzung des Verhaltens begründen könne. Von dem Ermessen werde unter Berücksichtigung der Weisung des Landes Gebrauch gemacht. Die Untersagung sei zur Verhinderung der Tötung der Küken erforderlich und angemessen. Sie werde dem Betrieb des Klägers nicht die Existenzgrundlage entziehen. Die Vermarktung der getöteten Küken sei lediglich ein Nebenaspekt des Betriebs. Die Küken könnten zu Mastzwecken verwendet werden. Der Betriebsbereich der Erzeugung weiblicher Küken werde durch die Untersagung nicht berührt. Die wirtschaftliche Situation des Betriebs und dessen Gefährdung seien vom Kläger nicht konkret dargetan worden. Mit der eingeräumten Frist erhalte der Kläger genügend Zeit zur Umstellung des Betriebs.
Der Kläger hat am 14. Januar 2014 Klage erhoben. Zur Begründung hat er vorgetragen: Die Untersagungsanordnung sei nicht hinreichend bestimmt. Sie sei auch inhaltlich rechtswidrig. Die männlichen Küken würden mit vernünftigem Grund im Sinne von § 1 Satz 2 TierSchG getötet. Zur Feststellung eines solchen Grundes sei eine Interessenabwägung geboten. Dabei seien auch rein wirtschaftliche Gesichtspunkte beachtlich. Die Küken würden bei der Erzeugung von Hennenküken zur Eierproduktion unvermeidbar mit ausgebrütet. Verfahren zur Geschlechtsbestimmung im Ei befänden sich noch im Forschungsstadium und seien noch nicht praxistauglich. Für die Mast seien die männlichen Küken ungeeignet. Es gebe bei Geflügelmästern keine Nachfrage nach ihnen und keine Absatzmöglichkeiten für sie. Versuche, sie an Mastbetriebe abzugeben, seien gescheitert. Die Aufzucht der Küken führe daher zu einem widersinnigen Einsatz finanzieller Mittel und einem ökologisch unvertretbaren Verbrauch von Futter, Energie und Stallflächen sowie zum Entstehen vermeidbarer Emissionen. Im Fall der Aufzucht der Küken zu Mastzwecken würden die Tiere lediglich später und aus einem anderen Grund getötet. Die Zucht eines marktfähigen Zweinutzungshuhns sei noch nicht gelungen. Bislang gebe es für derartige Hühner und für Masthähnchen aus Legelinien nur ganz kleine Marktnischen. Auch für eine Vermarktung als Stubenküken gebe es keine tragfähige Nachfrage. Die Tötung der Küken sei deshalb Teil der nachfragegerechten Produktion von Eiern und sichere im öffentlichen Interesse die Lebensmittelversorgung der Bevölkerung. Zudem diene sie der Erzeugung von Tierfutter. Sie sei seit Jahrzehnten bundesweit und international üblich. Den Behörden sei sie seit langem bekannt und werde in anderen Bundesländern sowie dem europäischen Ausland nach wie vor nicht beanstandet. Auch die Bundesregierung gehe von einem vernünftigen Grund für die Tötung der Küken aus. Ferner werde die Tötung der Küken sinngemäß durch Vorschriften der Tierschutz-Schlachtverordnung und der Verordnung (EG) Nr. 1099/2009 des Rates zugelassen oder zumindest als zulässig vorausgesetzt. Bei einer rechtlichen Neubewertung des Vorliegens eines vernünftigen Grundes für die Tötung der Küken sei zu berücksichtigen, dass es zu ihr bislang praktisch keine Alternative gebe. Eine solche Neubewertung sei eine politische Richtungsentscheidung mit erheblicher Tragweite für die Lebensmittelproduktion und auch wegen des intensiven Eingriffs in die Grundrechte der Tierhalter Sache des Gesetzgebers. Eine Veränderung der Wertvorstellungen in der Bevölkerung sei nicht festzustellen. Insbesondere gebe es kein aussagekräftiges Nachfrageverhalten. Vielmehr seien die Verbraucher sehr preissensibel. Die Untersagung der Tötung der Küken beeinträchtige die nationale und internationale Wettbewerbsfähigkeit der Brutbetriebe und, würden die Kosten der Aufzucht der Küken über den Verkauf der Eier finanziert, auch der Legehennenbetriebe. Sie führe lediglich zu einer Verlagerung der Bruttätigkeit in Brütereien in anderen Bundesländern oder im Ausland. Dem Tierschutz sei damit nicht gedient. Der Beklagte blende die wirtschaftlichen Zusammenhänge und die arbeitsteilige Produktion von Hühnern sowie Eiern ebenso aus wie das Verbraucherinteresse an kostengünstigen tierischen Produkten. Er verkenne die Verfügbarkeit der spezialisierten Zuchtlinien innerhalb der internationalen Geflügelproduktion als den Kern des Problems. Er, der Kläger, habe auf die Spezialisierung der Zuchtlinien und auf die Nachfrage nach Legehennen und Masthähnchen der jeweiligen spezialisierten Rassen keinen Einfluss. Er verfüge auch nicht über die finanziellen Mittel und die Ställe für die Aufzucht der männlichen Küken. Für ihn sei deren Aufzucht mit unlösbaren Problemen und existenzvernichtenden Mehrkosten verbunden. Die Untersagungsanordnung führe zur Einstellung des Brutgeschäfts und in deren Folge zur Stilllegung des gesamten Betriebs. Der Beklagte habe sein Ermessen nicht ordnungsgemäß ausgeübt. Er habe auf Weisung gehandelt und die wesentlichen Umstände nicht richtig und vollständig erkannt sowie berücksichtigt. Dabei habe er die wirtschaftlichen Folgen der Untersagungsanordnung für ihn, den Kläger, nicht ausreichend aufgeklärt und berücksichtigt. Die ministeriellen Ermessenserwägungen seien ebenfalls fehlerhaft. Die eingeräumte Übergangsfrist sei zu kurz bemessen. Das angedrohte Zwangsgeld sei überhöht.
Der Kläger hat beantragt,
die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 19. Dezember 2013 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat ergänzend zu den Ausführungen in der Ordnungsverfügung vorgetragen: Die Anforderungen an die hinreichende Bestimmtheit der Untersagungsanordnung seien gewahrt. Für die Untersagung der Tötung der Küken bedürfe es keiner spezialgesetzlichen Rechtsgrundlage. § 1 Satz 2 TierSchG stelle eine ausreichende Grundentscheidung des Gesetzgebers zur Tötung von Tieren dar. In der Vergangenheit sei die Tötung der männlichen Küken behördlich lediglich geduldet worden. Das habe keine Legalisierung der Tötung und keine Selbstbindung bewirkt. Für die Tötung gebe es keinen vernünftigen Grund. Die mit ihr verfolgten Interessen wögen weniger schwer als der hierdurch hervorgerufene Schaden an den Tieren. Zwar diene die Tötung dem objektiv legitimen Zweck der Vermeidung der Aufzuchtkosten und sei insofern möglicherweise auch erforderlich. Sie sei jedoch nicht verhältnismäßig im engeren Sinne. Als mildere Alternativen zur Tötung der Küken kämen die Geschlechtsbestimmung im Ei mit nachfolgender Verwertung der Eier mit männlicher DNA, die Verwendung von Zweinutzungshühnern, die Mast der Küken zur Verwertung im Rahmen eines Projekts wie etwa der Bruderhahn Initiative oder zur Vermarktung als Stubenküken und die längere Nutzung von Legehennen in Betracht. Vor allem bei kleineren Betrieben wie demjenigen des Klägers seien die Alternativen zur Aufzucht und Vermarktung der Küken praktikabel. Bestrebungen des Klägers, einen Markt für den Absatz der Küken zu erschließen, seien nicht erkennbar. Der Kläger könne die Küken in den vorhandenen Ställen aufziehen. Seine Angaben zur Notwendigkeit der Aufgabe des Betriebs seien nicht genügend substantiiert. Der Kläger sei darlegungs- und beweispflichtig für die Umstände, aus denen er ein Recht zur Tötung der Küken herleiten wolle. Zumindest bis zur Etablierung der Verfahren zur Geschlechtsbestimmung im Ei oder zur Verwendung von Zweinutzungsrassen sei ihm der Aufwand für die Aufzucht und Vermarktung der Küken nach dem Konzept etwa der Bruderhahn Initiative zuzumuten. Die Vermarktung der Küken biete die Gelegenheit zur Kompensation von mit der Aufzucht verbundenen wirtschaftlichen Einbußen. Selbst wenn aber die Alternativen zur Tötung der Küken nicht genügend effektiv seien, sei die Tötung nicht angemessen. Das ergebe sich aus dem Rechtsgedanken von § 7a Abs. 2 Nr. 4 TierSchG. Die Tötung sei der größtmögliche Schaden für die Küken und betreffe etwa jedes zweite Küken der Legerassen. Das sei unvereinbar mit den mehrheitlich konsensfähigen Anschauungen der Bevölkerung und der rechtlichen Entwicklung des Tierschutzrechts unter anderem durch die Normierung des hierauf bezogenen Staatsziels. Die Tötung verstoße gegen den Grundgedanken der Mitgeschöpflichkeit von Tieren. Bei einem rein ökonomischen Maßstab für das Vorliegen eines vernünftigen Grundes bestehe die Gefahr der Aushöhlung der Grundkonzeption des Tierschutzgesetzes als ethisch ausgerichteten Tierschutzes. Eingriffe in vitale Interessen von Tieren dürften allein zur Wahrung vergleichbar lebenswichtiger menschlicher Interessen vorgenommen werden. Auch das Verbraucherinteresse an der kostengünstigen Produktion von Lebensmitteln werde durch das Tierschutzrecht begrenzt. Die Vorschriften zum Schlachten von Tieren regelten lediglich die Art und Weise der Tötung von Küken.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage durch das angefochtene Urteil, auf das Bezug genommen wird, stattgegeben. Zur Begründung hat es ausgeführt: Die tierschutzrechtliche Generalklausel nach § 16a Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 1 Satz 2 TierSchG reiche zur Rechtfertigung der Untersagung der Tötung der männlichen Küken nicht aus. Die Untersagung greife derart massiv in die Berufsfreiheit des Klägers ein, dass die Freiheit der Berufswahl betroffen sei. Eine rechtliche Neubewertung des seit Jahrzehnten für zulässig erachteten Brutgeschäfts obliege dem parlamentarischen Gesetzgeber. Brauchbare Alternativen zur Tötung der Küken gebe es für den Kläger tatsächlich nicht. Auch wegen der möglichen Strafbarkeit der Tötung der Küken sei eine spezialgesetzliche Regelung notwendig. Jedenfalls sei die Untersagungsanordnung ermessensfehlerhaft ergangen.
Hiergegen richtet sich die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung des Beklagten.
Zur Begründung der Berufung trägt der Beklagte ergänzend und vertiefend vor: § 16a Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 1 Satz 2 TierSchG stelle eine taugliche Rechtsgrundlage für die Untersagung der Tötung der Küken dar. Zumindest könnten die Vorschriften aufgrund überwiegender Gründe des Gemeinwohls vorübergehend herangezogen werden. Die Untersagung greife nicht in die Freiheit der Berufswahl des Klägers ein, sondern beschränke ihn lediglich in der Ausübung seines Berufs. Unabhängig vom Stand der Forschung der Geschlechtsbestimmung im Ei gebe es jedenfalls für kleinere Betriebe wie denjenigen des Klägers mit dem Zweinutzungshuhn, der Mast männlicher Küken von Legelinien nach dem Konzept etwa der Bruderhahn Initiative und der Vermarktung als Stubenküken brauchbare Möglichkeiten der Lebendvermarktung und damit vorzugswürdige Alternativen zur Tötung der Küken. Die Anwendung der Alternativen sei dem Kläger jedenfalls bis zur Marktreife der Methoden zur Geschlechtsbestimmung im Ei zuzumuten. Für die systematische Tötung der Küken gebe es keinen vernünftigen Grund im Sinne von § 1 Satz 2 TierSchG. Der Kläger töte die Küken vornehmlich zur Vermeidung eigener wirtschaftlicher Verluste. Die wirtschaftliche Ausrichtung sei zwar als solche legitim. Sie sei aber dem gebotenen Schutz der Küken als Mitgeschöpfe nicht angemessen. Die Tötung sei unvereinbar mit den Grundprinzipien des Tierschutzes. Sie widerspreche unabhängig vom Stand der Forschungsvorhaben zur Geschlechtsbestimmung im Ei den Wert- und Gerechtigkeitsvorstellungen der Mehrheit der Verbraucher. Diese Vorstellungen manifestierten sich im Kaufverhalten. Eine Lebensmittelproduktion, die ein Dasein des Tiers als Lebewesen nicht einmal in Ansätzen ermögliche, sei unvereinbar mit der erreichten moralischen Sensibilisierung. Die Tötung außermenschlichen Lebens sei auf die Deckung des Lebensbedarfs und die Abwehr von Gefahren zu beschränken. Auch in anderen Bundesländern und auf Bundesebene gebe es Bestrebungen, die Untersagung der Tötung der Küken zu veranlassen. Er, der Beklagte, habe sein Ermessen rechtmäßig ausgeübt. Der Kläger habe die wirtschaftlichen Auswirkungen der Untersagung für seinen Betrieb nicht konkret und substantiiert dargetan. Er habe auch nicht dargetan, warum es für die männlichen Küken keine Absatzmöglichkeiten gebe. Er wirke insoweit nicht mit.
Der Beklagte beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er verteidigt das angefochtene Urteil. Ergänzend und vertiefend trägt er vor: Der Maßstab des vernünftigen Grundes im Sinne vom § 1 Satz 2 TierSchG sei nicht geeignet, die gewollte grundlegende Veränderung der rechtlichen Rahmenbedingungen für die Produktion von Legehennen zu stützen und die hierfür notwendige politische Debatte zu ersetzen. Entscheidend für das Vorliegen eines vernünftigen Grundes sei, ob es überhaupt einen vernünftigen Grund gebe, und nicht die Ermittlung der für den Tierschutz optimalen Alternative oder eine umfassende Prüfung der Angemessenheit. Die Tötung sei vernünftig, weil sie wegen fehlender Absatzmöglichkeiten an Mastbetriebe praktisch alternativlos und wirtschaftlich unvermeidlich sei. Hiervon gingen auch die Bundesregierung und andere Bundesländer aus. Er, der Kläger, habe keine Alternative zur Tötung der Küken und müsse die Brüterei, die seine berufliche Existenzgrundlage bilde, zur Befolgung der Untersagungsanordnung aufgeben. Die Haltungskosten für die nicht absetzbaren Hähne seien im Wettbewerb mit Brütereien, die an der bisherigen Praxis festhielten, nicht zu erwirtschaften. Der Beklagte verkenne die Gründe für die Tötung. Für den Tierschutz sei bei den auf das Land Nordrhein-Westfalen beschränkten Untersagungsanordnungen und der deshalb zu erwartenden räumlichen Verlagerung der Bruttätigkeit nichts gewonnen. Der eigentliche Grund für die Tötung der Küken liege in der Nachfrage der Verbraucher nach kostengünstigen Eiern und der kostenbewussten Nachfrageorientierung der Erzeuger sowie der Existenzsicherung im Wettbewerb. Es sei widersprüchlich, die Verfütterung ganzer Körper von getöteten Küken an bestimmte Tiere als vernünftigen Grund zu akzeptieren, die Verwendung der getöteten Küken für andere Futtermittelzwecke aber hiervon auszunehmen. Die gebotene einzelfallbezogene Interessenabwägung sei unterblieben. Die Auswirkungen der Untersagungsanordnung seien nicht vollständig und zutreffend ermittelt sowie gewürdigt worden. Jedenfalls sei die Übergangsfrist wegen der zumindest früher rechtmäßigen Tötung der Küken und des gebotenen Vertrauensschutzes bei weitem zu kurz. Nach der ministeriellen Weisung vom 26. September 2013 diene die Untersagungsanordnung lediglich der Klärung der Rechtslage. Die Einstellung des Brutgeschäfts erfordere schon wegen der Lieferzeit der zu bebrütenden Eier einen zeitlichen Vorlauf von etwa 21 Monaten.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Verfahrensakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten sowie die von den Beteiligten vorgelegten Unterlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung hat keinen Erfolg.
Die angefochtene Ordnungsverfügung des Beklagten vom 19. Dezember 2013 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Als Rechtsgrundlage für die unter Nr. 1 der Ordnungsverfügung angeordnete und durch die Ausnahmen unter Nr. 2 der Ordnungsverfügung eingegrenzte Untersagung der Tötung der männlichen, nicht zur Schlachtung geeigneten Küken kommt allein § 16a Abs. 1 Satz 1 TierSchG in Betracht. Danach trifft die zuständige Behörde die zur Beseitigung festgestellter Verstöße und die zur Verhütung künftiger Verstöße notwendigen Anordnungen.
Für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Ordnungsverfügung anhand dieser Vorschrift ist die im Zeitpunkt der Entscheidung des Senats geltende Sach- und Rechtslage maßgeblich. Die Untersagungsanordnung erschöpft sich nicht in einer einmaligen Verpflichtung des Klägers, sondern begründet ein auf Dauer gerichtetes Verbot. Bei der Anfechtungsklage gegen einen solchen Verwaltungsakt mit Dauerwirkung kommt es grundsätzlich auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichts an.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. September 2013 - 3 C 15.12 -, BVerwGE 148, 28, und Beschluss vom 5. Januar 2012 - 8 B 62.11 -, NVwZ 2012, 510.
Auf die hier angefochtene Ordnungsverfügung findet keine von diesem Grundsatz abweichende gesetzliche Bestimmung Anwendung.
§ 16a Abs. 1 Satz 1 TierSchG ist eine taugliche Rechtsgrundlage für den Erlass der Untersagungsanordnung. Die Vorschrift bildet die allgemeine Ermächtigungsgrundlage zum Erlass behördlicher Anordnungen zur Durchsetzung des Tierschutzrechts. Sie begründet nach ihrem Wortlaut sowie ihrem Sinn und Zweck für die zuständige Behörde die generelle Befugnis, durch Verwaltungsakt vorbehaltlich spezieller Vorschriften Regelungen zur Einhaltung des Tierschutzrechts zu treffen. Die Befugnis wird durch § 16a Abs. 1 Satz 2 TierSchG für beispielhaft genannte Fallgruppen ("insbesondere"), in denen die Behörde im Einzelnen beschriebene Anordnungen erlassen bzw. Maßnahmen ergreifen darf, konkretisiert und für weitere Konstellationen unter anderem durch § 16a Abs. 2 und 3 TierSchG ergänzt. Das entspricht dem Regelungskonzept von § 69 AMG, dem § 16a Abs. 1 TierSchG nachgebildet ist
- vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 12. Januar 2012 - 7 C 5.11 -, NVwZ 2012, 1184 -
und der als generelle Ermächtigung zur Beseitigung begangener oder zur Verhütung bevorstehender Verstöße gegen arzneimittelrechtliche Vorschriften anerkannt ist.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 18. Oktober 2012 - 3 C 25.11 -, BVerwGE 144, 355, und vom 19. Oktober 1989 - 3 C 35.87 -, NJW 1990, 2948.
Die umfassende Ermächtigung der Behörde, festgestellten und künftigen Verstößen durch notwendige Anordnungen zu begegnen, genügt höherrangigem Recht. Insbesondere ist das im Rechtsstaats- und Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 1 und 3 GG) wurzelnde Erfordernis gewahrt, dass das Parlament in grundlegenden normativen Bereichen, vor allem im Bereich der Grundrechtsausübung, die wesentlichen Fragen selbst entscheiden muss.
Vgl. hierzu BVerfG, Urteil vom 24. September 2003 - 2 BvR 1436/02 -, BVerfGE 108, 282 (311 f.), und Beschluss vom 8. August 1978 - 2 BvL 8/77 -, BVerfGE 49, 89 (126 f.).
Das gilt ungeachtet dessen, dass sich die Ermächtigung nach § 16a Abs. 1 Satz 1 TierSchG, klammert man ihre Verdrängung im Anwendungsbereich spezieller Bestimmungen aus, in der Art einer Generalklausel auf sämtliche Verstöße gegen das Tierschutzrecht bezieht und auf der Rechtsfolgenseite der Vorschrift mit dem Begriff der "notwendigen Anordnungen" ein weiter und einzelfallbezogen näher ausfüllungsbedürftiger Rahmen abgesteckt ist. Damit werden von der Ermächtigung zwar neben Verstößen, die etwa bei einem der bloßen Freizeitgestaltung dienenden Umgang mit einzelnen Tieren auftreten, auch solche erfasst, die beim Halten von landwirtschaftlichen Nutztieren zu Erwerbszwecken oder bei der Durchführung von Tierversuchen zu wissenschaftlichen Zwecken begangen werden und dementsprechend in engem Zusammenhang stehen mit durch Grundrechte besonders geschützten Betätigungen. Das führt jedoch auf der Ebene der für die Handlungsfähigkeit der Behörden wichtigen Ermächtigung zur Durchsetzung des Tierschutzrechts nicht zu Anforderungen, die von § 16a Abs. 1 Satz 1 TierSchG nicht erfüllt werden.
Das Eingreifen der Ermächtigung ist bedingt durch Verstöße gegen verbindliche Anforderungen, die ihrerseits in den wesentlichen Umrissen durch einschlägige tierschutzrechtliche Regelungen festzulegen sind. Die Anforderungen müssen, sieht man von unmittelbar geltenden europarechtlichen Bestimmungen ab, entweder direkt im parlamentarisch erlassenen Tierschutzgesetz oder in den auf seiner Grundlage erlassenen Rechtsverordnungen geregelt sein. Zweifelsfragen, ob ein bestimmtes Verhalten gegen derartige Vorschriften verstößt oder nicht, sind anhand ihres jeweiligen Regelungsgehalts zu beantworten, der wiederum mit höherrangigem Recht im Einklang stehen muss. Dementsprechend kommt es für die inhaltliche Reichweite der Ermächtigung durch § 16a Abs. 1 Satz 1 TierSchG entscheidend auf die anderweitig vorgegebenen und, soweit sie aus nationalem Recht folgen, in den "wesentlichen" Punkten gesetzlich bestimmten Maßstäbe für ein in Übereinstimmung mit Tierschutzrecht stehendes Verhalten an.
Die auf der Rechtsfolgenseite der Ermächtigung angeordnete Beschränkung auf die notwendigen Anordnungen bringt, übereinstimmend mit der durch die ordnungsbehördliche Generalklausel (§ 14 Abs. 1 OBG NRW) zugestandenen Befugnis, zur Gefahrenabwehr die notwendigen Maßnahmen zu treffen, und der vergleichbaren Befugnis nach § 69 Abs. 1 AMG als ausschlaggebenden Maßstab für das behördliche Einschreiten den im Verwaltungsrecht generell geltenden Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zum Ausdruck. Dieser Maßstab ist unter anderem im Ordnungsrecht, zu dem das Tierschutzrecht in den vorliegend entscheidungserheblichen Regelungen gehört, seit langem gebräuchlich und wird in den einzelnen Anforderungen inhaltlich durch die allgemein anerkannten Kriterien der Eignung, Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne (vgl. § 15 OBG NRW) hinreichend konkretisiert. Die Anordnung muss zur Erreichung des verfolgten Zwecks geeignet und erforderlich sein und bei der Abwägung zwischen der Schwere der Belastung des Betroffenen sowie dem Gewicht der sie rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit wahren. Das wird durch die in § 16a Abs. 1 Satz 2 TierSchG beispielhaft näher ausgeformten behördlichen Befugnisse noch weiter verdeutlicht.
Die Untersagungsanordnung steht indessen nicht im Einklang mit § 16a Abs. 1 Satz 1 TierSchG.
Die untersagte Tötung der männlichen, nicht zur Schlachtung geeigneten Küken verstößt nicht gegen tierschutzrechtliche Vorschriften.
Ein solcher Verstoß ist allein in Bezug auf § 1 Satz 2 TierSchG in Erwägung zu ziehen. Danach darf niemand einem Tier ohne vernünftigen Grund Schmerzen, Leiden oder Schäden zufügen.
§ 1 Satz 2 TierSchG ist zur Beurteilung der Übereinstimmung der Tötung der männlichen Küken mit dem Tierschutzrecht heranzuziehen. Die Vorschrift beinhaltet ein rechtswirksames Verbot. Sie scheidet auch nicht als Anknüpfungspunkt für eine Anordnung nach § 16a Abs. 1 Satz 1 TierSchG deswegen aus, weil es im Hinblick auf ihren Regelungsgehalt und dessen Auswirkungen einer besonderen gesetzlichen Regelung bedürfte. § 1 Satz 2 TierSchG legt mit den Begriffen der Schmerzen, Leiden oder Schäden das Schutzniveau für die Tiere und mit dem Begriff des vernünftigen Grundes die Voraussetzungen für einen Eingriff in das Schutzgut in einer Weise fest, die dem parlamentarisch zu regelnden Wesentlichen genügt. Das gilt auch im Hinblick auf die Anwendbarkeit der Vorschrift auf die Tötung von männlichen Küken der Legehennenrassen.
Die Vorschrift ist nach ihrem eindeutigen Wortlaut unmissverständlich als ein für alle Tiere und alle Menschen in allen Lebensbereichen geltendes Verbot zu verstehen, ohne vernünftigen Grund einem Tier Schmerzen, Leiden oder Schäden zuzufügen. Das Verbot soll Menschen umfassend davon abhalten, ohne vernünftigen Grund auch nur ein einzelnes Tier einer derartigen Beeinträchtigung auszusetzen. Es ist trotz des direkten systematischen Zusammenhangs mit der Bezeichnung des Zwecks des Tierschutzgesetzes (§ 1 Satz 1 TierSchG) als generalklauselartige Regelung zur Verhinderung von Schmerzen, Leiden oder Schäden verursachendem menschlichem Verhalten und nicht als eine programmatische Leitlinie für die Anwendung der nachfolgenden Bestimmungen konzipiert. § 1 Satz 2 TierSchG ist dazu bestimmt, unmittelbar und aus sich heraus das Wohlbefinden der Tiere im Sinne des Freiseins von Schmerz und Leid sowie die Unversehrtheit im Sinne des Freiseins von Schaden sowie das Leben der Tiere schlechthin zu schützen.
Vgl. BT-Drucks. VI/2559, S. 9; zu BT-Drucks. VI/3556 (Schriftlicher Bericht des Ausschusses für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten - 9. Ausschuss -), S. 1 f.; Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, 3. Aufl., § 1 Rn. 9.
Die funktionale Ausgestaltung von § 1 Satz 2 TierSchG als unmittelbar geltendes Verbot wird bestätigt durch Straf- und Bußgeldvorschriften. Das Töten eines Wirbeltieres ohne vernünftigen Grund steht unter Strafandrohung (§ 17 Nr. 1 TierSchG). Das Zufügen erheblicher Schmerzen, Leiden oder Schäden ohne vernünftigen Grund ist bei Wirbeltieren für einen bestimmten Personenkreis bußgeldbewehrt (§ 18 Abs. 1 Nr. 1 TierSchG). Die Tathandlungen setzen voraus, dass sie tierschutzrechtlich verboten sind, und knüpfen mit dem Merkmal des vernünftigen Grundes erkennbar an § 1 Satz 2 TierSchG an.
Gegenstand und Reichweite des Verbots lassen sich auch vor dem Hintergrund der sich aus der Sanktionierung von Verstößen ergebenden besonderen Anforderungen an die inhaltliche Bestimmtheit (Art. 103 Abs. 2 GG) mit Hilfe der allgemeinen Auslegungsregeln so konkret erschließen, dass die Handhabung des Verbots nicht der Verwaltung überlassen ist und der jeweilige Betroffene die Rechtslage anhand der gesetzlichen Regelung erkennen und sein Verhalten danach ausrichten kann.
Vgl. zu diesem Maßstab BVerfG, Beschlüsse vom 4. Juni 2012 - 2 BvL 9/08 u. a. -, BVerfGE 131, 88 (121 ff.), und vom 2. Juni 2008 - 1 BvR 349/04 u. a. -, NVwZ 2008, 1229; Schulze-Fielitz in: Dreier, GG, 3. Aufl., Art. 20 (Rechtsstaat) Rn. 113 ff.
Zwar richten sich die konkreten Anforderungen an die Regelungsdichte parlamentarischer Vorschriften nicht zuletzt nach der Eigenart des jeweiligen Regelungsgegenstandes, also unter anderem nach der Tragweite der Regelung für den Betroffenen und der Grundrechtsrelevanz der behördlichen Maßnahme. Ferner stehen bei einer Verbotsregelung, die - wie hier - (auch) erwerbswirtschaftlich ausgerichtete Betätigungen in Bezug auf landwirtschaftliche Nutztiere erfasst, typischerweise berufsbezogene Auswirkungen in Rede, die für den Betroffenen wegen der Berufsfreiheit nach Art. 12 GG von ganz beträchtlichem Gewicht sein können. Das gilt umso mehr dann, wenn, was hier im Raum steht, das Verbot die wirtschaftlichen Grundlagen der Berufsausübung so stark beschneidet, dass es, obwohl es auf die Berufsausübung abzielt, in seinen Wirkungen einer Regelung der Berufswahl nahekommt. Daneben können von § 1 Satz 2 TierSchG die Eigentumsfreiheit (Art. 14 Abs. 1 GG) und weitere Grundrechte berührt sein. Auch ist der Tierschutz ein im Grundgesetz verankerter Gemeinwohlbelang (Art 20a GG).
Das schließt aber nicht die Verwendung unbestimmter und damit auslegungsbedürftiger Rechtsbegriffe aus. Gegen die Verwendung unbestimmter, also konkretisierungsbedürftiger, Rechtsbegriffe bestehen wegen der auf der Ebene des Gesetzes zu bedenkenden Vielgestaltigkeit der Lebenswirklichkeit selbst im Fall erhöhter Anforderungen an die Bestimmtheit von Vorschriften keine Bedenken, wenn sich mit Hilfe der anerkannten Auslegungsmethoden eine zuverlässige Grundlage für die Auslegung und Anwendung der Norm gewinnen lässt.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 11. Juli 2013 - 2 BvR 2302/11 u. a. -, BVerfGE 134, 33 (81 f.).
Das trifft bezogen auf § 1 Satz 2 TierSchG zu. Die grundlegenden Aussagen zu der dort festgelegten Verbotsschwelle sind der Vorschrift im Wege der Auslegung mit genügender Klarheit zu entnehmen.
Mit den Begriffen Schmerzen, Leiden oder Schäden werden die verbotenen Beeinträchtigungen der Tiere in einer Weise bezeichnet, die angesichts des Zwecks des Gesetzes nach § 1 Satz 1 TierSchG, aus der Verantwortung des Menschen für das Tier als Mitgeschöpf dessen Leben und Wohlbefinden zu schützen, und der Verwendung der Begriffe auch zur Festlegung von Anforderungen an die Haltung von Tieren (u. a. § 2 Nr. 2 TierSchG) sowie von speziellen Verboten (u. a. § 3 Satz 1 Nr. 11 TierSchG) und von Voraussetzungen für eigenständig geregelte Eingriffsbefugnisse (§ 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 TierSchG) mit genügender Deutlichkeit erkennen lässt, was als nachteilige Beeinflussung des Wohlbefindens und der Unversehrtheit der Tiere zu unterbleiben hat. Aus dem Schutzgut des Verbots, dem durch dieselben Begriffe in Bezug auf speziell geregelte Sachverhalte vorgegebenen Schutzniveau und dem allgemeinen Sprachgebrauch ergibt sich eine hinreichend bestimmte Grundlage für die Konkretisierung der fraglichen Beeinträchtigungen. Diese Konkretisierung wird in Rechtsprechung und Schrifttum seit langem vorgenommen. Sie hat im Zuge der Rechtsanwendung zu einem gefestigten sowie eindeutigen Verständnis vom Aussagegehalt der einzelnen Begriffe geführt.
Vgl. Hirt/Maisack/Moritz, a. a. O., § 1 Rn. 12 ff.; Lorz/Metzger, TierSchG, 6. Aufl., § 1 Rn. 19 ff.
Hinsichtlich des Begriffs des vernünftigen Grundes ist die Reichweite des Verbots ebenfalls genügend klar abgegrenzt. Allerdings ist gesetzlich nicht im Einzelnen festgelegt, was als vernünftiger Grund anzusehen ist. Vielmehr handelt es sich (auch) hierbei um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der wegen der uneingeschränkten Erstreckung des Verbots auf jedermann und jedes Tier auf sehr unterschiedliche Sachverhalte Anwendung finden kann. Dennoch bildet der "vernünftige Grund" einen Maßstab für die Ermittlung des Verbotenen, der dem Gegenstand der Regelung und der von ihr ausgehenden Begrenzung von im Ausgangspunkt grundrechtlich geschützten menschlichen Betätigungen hinreichend angepasst ist.
§ 1 Satz 2 TierSchG ist systematisch eng verknüpft mit dem in § 1 Satz 1 TierSchG genannten Zweck des Tierschutzgesetzes insgesamt. Dieser zielt, wie vor allem aus der Hervorhebung der menschlichen Verantwortung für das Tier als Mitgeschöpf folgt, auf die Sicherstellung eines ethisch ausgerichteten Tierschutzes. Die Ziele des ethisch begründeten Schutzes von Tieren und menschliche Interessen sollen miteinander in Einklang gebracht werden.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 6. Juli 1999 - 2 BvF 3/90 -, BVerfGE 101, 1 (37), und Beschluss vom 20. Juni 1978 - 1 BvL 14/77 -, BVerfGE 48, 376 (389); BVerwG, Urteil vom 27. August 1981 - 3 C 37.80 -, BVerwGE 64, 46; Hirt/Maisack/Moritz, a. a. O., § 1 Rn. 30 ff.
Der Begriff des vernünftigen Grundes dient dazu, diesen Ausgleich unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit für die Sachverhalte herbeizuführen, die keiner gegenüber § 1 Satz 2 TierSchG speziellen Regelung unterworfen werden. Gefordert wird eine Abwägung zwischen dem Schutz des Lebens und des Wohlbefindens des Tieres einerseits sowie gegenläufigen menschlichen Belangen andererseits. Im Gesetzgebungsverfahren ist ausdrücklich auf das Zusammentreffen wirtschaftlicher, wissenschaftlicher und ethischer Forderungen auf dem Gebiet des Tierschutzrechts hingewiesen sowie als eine zentrale Zielsetzung des Tierschutzgesetzes die Herbeiführung eines Kompromisses zwischen dem ethisch ausgerichteten Tierschutz auf der einen und den Erfordernissen der - als gegeben und ernährungswirtschaftlich notwendig betrachteten - Massentierhaltung auf der anderen Seite hervorgehoben worden.
Vgl. BT-Drucks. VI/2559, S. 9; zu BT-Drucks. VI/3556, S. 1.
Ausgehend von Gegenstand und Funktion der Abwägung ist als vernünftig im Sinne von § 1 Satz 2 TierSchG ein Grund anzusehen, dem nach den Umständen des Einzelfalls als Ergebnis der Gegenüberstellung und Bewertung der relevanten Gesichtspunkte der Vorrang vor dem Schutz der Tiere einzuräumen ist. Er muss auf einem anerkennenswerten menschlichen Interesse beruhen sowie unter den konkreten Umständen nach seinem objektiven Gewicht schwerer wiegen als das Interesse am Schutz der Unversehrtheit des Tieres.
Vgl. hierzu Hirt/Maisack/Moritz, a. a. O., § 1 Rn. 32 f.
Die für eine solche Schlussfolgerung erforderliche Bewertung ist hinsichtlich bestimmter Einwirkungen auf Tiere vom Gesetzgeber durch spezielle Regelungen (u. a. §§ 3, 5, 6, 7 ff. TierSchG) selbst vorgenommen worden. Sinn und Zweck von § 1 Satz 2 TierSchG ist es vor dem Hintergrund dieser Regelungen, angesichts der erheblichen Bandbreite und Vielschichtigkeit der verbleibenden potenziell tierschutzrelevanten Sachverhalte sowie der daraus folgenden faktischen Unmöglichkeit, den am Schutzgedanken orientierten Handlungsbedarf vollständig und im Einzelnen vorauszusehen sowie katalogartig zu regeln, die behördliche Handlungsfähigkeit zu gewährleisten. Hierfür bietet der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in dessen Konkretisierung durch langjährige Anwendung
- vgl. BVerfG, Urteil vom 27. Februar 2008
- 1 BvR 370/07 u. a. -, BVerfGE 120, 274 (318 ff.), und Beschluss vom 4. April 2006 - 1 BvR 518/02 -, BVerfGE 115, 320 (345 ff.) -
auch im Hinblick auf grundrechtlich geschützte Betätigungen mit Bezug zum Tierschutzrecht hinreichend konkrete Kriterien.
Vgl. hierzu BVerfG, Urteil vom 15. Januar 2002 - 1 BvR 1783/99 -, BVerfGE 104, 337 (347 ff.); BVerwG, Urteile vom 23. November 2006 - 3 C 30.05 -, BVerwGE 127, 183, und vom 27. August 1981 - 3 C 37.80 -, a. a. O.
Die Anwendung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit erfordert zwar Feststellungen und Wertungen, die jeweils für sich und in ihrem Zusammenwirken nicht in jeder Hinsicht durch zwingende normative Vorgaben vorgezeichnet sind. Parlamentarisch unerlässlich festzulegen sind aber nur die für die jeweilige Rechtsanwendung wesentlichen Gesichtspunkte. Das belässt auch dann, wenn grundrechtsrelevante Bereiche berührt sind, notwendig Abgrenzungsfragen, die mit den Mitteln der Auslegung sachgerecht bewältigt werden müssen. Dabei führt auch der Umstand, dass eine Frage - wie hier - politisch umstritten ist, nicht notwendig dazu, dass ihre Regelung als grundlegend und damit wesentlich einzustufen ist.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 24. September 2003 - 2 BvR 1436/02 -, a. a. O.
Die bisherige Auslegung und Anwendung des Merkmals des vernünftigen Grundes zeigt bezogen auf seine Verwendung sowohl in § 1 Satz 2 TierSchG
- vgl. hierzu etwa OVG NRW, Urteil vom 10. August 2012 - 20 A 1240/11 -, NWVBl. 2013, 74; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 28. Mai 1998 - 12 A 10020/96 -, juris; nachfolgend BVerwG, Urteil vom 18. Januar 2000 - 3 C 12.99 -, DVBl. 2000, 1061; Hirt/Maisack/Moritz, a. a. O., § 17 Rn. 9 ff. -
als auch in § 17 Nr. 1 TierSchG
- vgl. hierzu etwa OLG Hamm, Beschluss vom 10. Mai 2016 - III - 4 Ws 113/16 -; OLG Sachsen- Anhalt, Urteil vom 28. Juni 2011 - 2 Ss 82/11-, juris; KG Berlin, Beschluss vom 24. Juli 2009 - (4) 1 Ss 235/09 (150/09) -, juris -
dass die damit potenziell im Einzelfall verbundenen Schwierigkeiten sich in der Regel in Grenzen halten und mittels handhabbarer Kriterien zu bewältigen sind. Meinungsverschiedenheiten und etwaige klärungsbedürftige Aspekte hinsichtlich der Bedeutung einzelner Wertungskriterien und ihres Gewichts stellen das nicht in Frage. Die Abwägung ist gerade angelegt auf die Berücksichtigung sämtlicher entscheidungserheblicher Belange und die Lösung von Konflikten zwischen gegenläufigen Interessen. Das gilt auch bei einer Bewertung überkommener und kontrovers beurteilter Praktiken des Umgangs mit Tieren. Die Feststellung eines vernünftigen Grundes im Sinne des § 1 Satz 2 TierSchG bezieht sich notwendigerweise auf die im Zeitpunkt der jeweiligen Entscheidung erheblichen Gesichtspunkte. Mit diesem zeitlichen Bezug geht einher, dass Veränderungen der tatsächlichen oder rechtlichen Gegebenheiten Anlass zu einer erneuten und im Ergebnis abweichenden Bewertung geben können. Insbesondere können neue Erkenntnisse oder sonstige Entwicklungen zu Verschiebungen des Gewichts einzelner relevanter Aspekte führen. Die richtige Einschätzung der Tragweite derartiger Veränderungen und ihrer Auswirkungen auf die Rechtfertigung einer tierschutzrelevanten Beeinträchtigung von Tieren ist eine Frage der sachgerechten Zusammenstellung und Gewichtung der Belange.
Vgl. bezogen auf die Tötung von Eintagsküken: OLG Hamm, Beschluss vom 10. Mai 2016 - III - 4 Ws 113/16 -; LG Münster, Beschluss vom 7. März 2016 - 2 KLs -540 Js 290/15 - 7/15 -, AuR 2016, 143.
Nichts anderes ergibt sich aus den der Anwendbarkeit der allgemeinen ordnungsbehördlichen Generalklausel gezogenen Grenzen, die zu beachten sind im Fall einer verwickelten, in das Gebiet der Weltanschauungen hineinreichenden, abwägenden Wertung einer Mehrzahl verschiedener Schutzinteressen vor allem bei neu aufgekommenen Sachverhalten
- vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 24. Oktober 2001 - 6 C 3.01 -, BVerwGE 115, 189, und Urteil vom 23. Februar 1960 - I C 240.58 -, BVerwGE 10, 164 -
oder bei der Durchführung in der ordnungsbehördlichen Praxis häufig vorkommender Maßnahmen eines einheitlichen neuen Typs.
Vgl. hierzu BVerfG, Beschluss vom 8. November 2012 - 1 BvR 22/12 -, DVBl. 2013, 169; BVerwG, Urteil vom 25. Juli 2007 - 6 C 39.06 -, BVerwGE 129, 142.
Eine solche oder ihr nahekommende Konstellation steht vorliegend nicht in Rede. Vielmehr geht es ausschließlich unter dem Gesichtspunkt des Tierschutzrechts um eine Abwägung widerstreitender Interessen bei der Anwendung einer auf unterschiedliche Konstellationen zugeschnittenen Verbotsregelung auf die konkrete Situation der in Brütereien zur Erzeugung von Legehennenküken seit langem geübten und gängigen Praxis der Tötung männlicher Küken. Die diesbezüglich aktuell stattfindende Diskussion im politischen Raum
- vgl. BT-Drucks. 18/6663 und 18/7726; BT-Prot. 18/94 (S. 9008 ff.) und 18/161 (S. 15919 ff.) -
und die Stellungnahmen in der juristischen Literatur
- vgl. Bender, NWVBl. 2015, 212; Binder, NuR 2007, 806; Hager, NuR 2016, 108; Ort, NuR 2010, 853; Hirt/Maisack/Moritz, a. a. O., § 17 Rn. 70 f., m. w. N. -
bringen ebenso wie das Vorbringen der Beteiligten die tierschutzrechtliche Problematik dieser Praxis und deren Komplexität zum Ausdruck. Ein Konflikt zwischen mehreren gleichermaßen zu berücksichtigenden Interessen und Gesichtspunkten ist aber die typische Ausgangssituation für die Abwägung. Die Abwägung ist ein Instrument zur einzelfallbezogenen Lösung von Konflikten und Behebung der mit ihnen verbundenen Rechtsunsicherheit. Sie ermöglicht und gebietet die Berücksichtigung sämtlicher relevanter Belange entsprechend ihrer objektiven Gewichtigkeit und der hierbei einzubeziehenden gesetzlichen Wertungen. Das schließt die schutzwürdigen und schutzbedürftigen Belange der Menschen ebenso ein wie den Schutz der Tiere und das Bestehen von Alternativen. Die in Rede stehende rechtliche (Neu-)Bewertung eines einzelnen Aspekts beim erwerbswirtschaftlichen Umgang mit landwirtschaftlichen Nutztieren ist hiervon nicht ausgenommen. Das Bestehen eines Bedürfnisses nach einer spezifischen gesetzlichen Regelung der Tötung der männlichen Küken ist denn auch im Bundestag angesichts der bestehenden Vorschriften noch in jüngster Vergangenheit mehrheitlich nicht bejaht worden.
Vgl. BT-Prot. 18/161 (S. 15919 ff.).
Die Voraussetzungen des hiernach anwendbaren Verbots nach § 1 Satz 2 TierSchG sind nicht erfüllt. Die durch die Ordnungsverfügung untersagte Tötung der männlichen Küken erfolgt nicht ohne vernünftigen Grund im Sinne dieser Vorschrift. Den für die Tötung der Küken sprechenden Gesichtspunkten kommt bei der Abwägung aller relevanten Aspekte der Vorrang vor dem Schutz der Küken zu. Auf Seiten des Tierschutzes fällt dabei besonders ins Gewicht, dass den Küken durch die Tötung unumkehrbar der größtmögliche Schaden für ihre körperliche Unversehrtheit zugefügt wird. Sie werden, obwohl sie Mitgeschöpfe des Menschen sind, ganz zu Beginn ihres Lebens als anders nicht nutzbringend getötet. Dem stehen auf Seiten des Klägers vor allem wirtschaftliche Interessen gegenüber. Diese wiegen jedenfalls wegen der grundgesetzlich gewährleisteten Berufsfreiheit besonders schwer, weil die Küken im Rahmen des erwerbswirtschaftlichen Betriebs der Brüterei getötet werden. Nach gegenwärtigem Stand haben die Belange des Klägers größeres Gewicht.
Allein der ethische Wert der Küken als Lebewesen entzieht ihr (Weiter-)Leben nicht der Abwägung mit Aspekten der Brauchbarkeit für menschliche Zwecke und der Wirtschaftlichkeit. Tiere stehen trotz ihrer rechtlichen Einstufung als Mitgeschöpfe des Menschen in der gesetzlichen Wertordnung nicht auf einer Stufe mit dem Menschen. Der Tierschutz geht auf ethische Beweggründe zurück und dient ethischen Zielen. Das heißt allerdings nicht, dass die Abwägung auf ethische Aspekte beschränkt ist oder derartige Aspekte bei der nach rechtlichen Kriterien vorzunehmenden Abwägung gemäß § 1 Satz 2 TierSchG auf einer abstrakten Wertungsebene generell einen höheren Rang einnehmen als Interessen an einem aus allein ethischer Sicht "lediglich" wirtschaftlichen Umgang mit Tieren. Namentlich sind wirtschaftliche Gründe, die - wie hier - bei einer auf die Produktion tierischer Lebensmittel ausgerichteten Tätigkeit hinsichtlich der für diese Zwecke ungeeigneten Tiere auftreten und sich zu Lasten des Wohlbefindens oder Lebens der Tiere auswirken, rechtlich nicht von vornherein nachrangig. Die Tierversuche betreffende Regelung des § 7a Abs. 2 Nr. 4 TierSchG, wonach Tieren Schmerzen, Leiden oder Schäden nicht aus Gründen der Arbeits-, Zeit- oder Kostenersparnis zugefügt werden dürfen, besagt, bezieht man diesen Gedanken nicht allein auf die Behandlung der Tiere während ihres Lebens, sondern auch auf ihre Tötung, nichts Gegenteiliges. Die Regelung zielt darauf, das Maß der durch die Nutzung der Tiere - für Zwecke des Tierversuchs - hervorgerufenen Schmerzen, Leiden und Schäden auf das für den verfolgten und als solchen legitimen Zweck Unerlässliche zu beschränken. Das entspricht auch der Funktion von § 1 Satz 2 TierSchG für andere Formen der menschlichen Verwendung von Tieren. Daraus folgt aber nicht, dass Gesichtspunkte der Wirtschaftlichkeit bezogen auf § 1 Satz 2 TierSchG schon im Ausgangspunkt gegenüber dem ethischen Wert der Unversehrtheit der Tiere zurücktreten. In die Abwägung zur Beurteilung des Vorliegens eines vernünftigen Grundes sind alle relevanten Aspekte einzustellen. Das schließt, wie in der Rechtsprechung anerkannt ist
- vgl. BVerfG, Urteil vom 6. Juli 1999 - 2 BvF 3/90 -, a. a. O. (37) -,
Erwägungen der Wirtschaftlichkeit der Tierhaltung ein. Das Leben der in der vorliegend betroffenen Ernährungswirtschaft eingesetzten Tiere ist seit der Domestizierung der Haus- und Nutztiere gänzlich ausgerichtet auf ihre Nützlichkeit für den Menschen. Es wird zielgerichtet durch planmäßige Vermehrung der Tiere für bestimmte Zwecke herbeigeführt und, dienen die Tiere der menschlichen Ernährung, nach Erreichen von am Maßstab menschlicher Zweckmäßigkeit festgelegten körperlichen Merkmalen durch Tötung - in Form des Schlachtens - beendet. Nutztiere werden zweckgerichtet für ihre Verwendung auf dem Markt erzeugt, gehalten und getötet. Damit gehen am Maßstab der Nützlichkeit für Menschen ausgerichtete Unterscheidungen zwischen den Tieren notwendig einher. Bei der erwerbswirtschaftlichen Erzeugung tierischer Lebensmittel werden diese Abgrenzungen anhand der unterschiedlichen Effektivität alternativer Maßnahmen getroffen. Das ist kein Mangel an Achtung der Tiere in ihrer Mitgeschöpflichkeit, sondern wird als solches angesichts der hergebrachten und nach wie vor weithin verbreiteten sowie rechtlich und gesellschaftlich akzeptierten Ernährung von Menschen durch tierische Lebensmittel von vernünftigen Gründen im Sinne von § 1 Satz 2 TierSchG getragen. Unter anderem Hühner werden von Menschen seit Jahrtausenden als Nutztiere zur Gewinnung von Nahrungsmitteln - in Gestalt von Eiern und Fleisch - gehalten. Der Beklagte zieht selbst nicht in Zweifel, dass sie, werden sie getötet und anschließend von Menschen verzehrt, mit vernünftigem Grund getötet werden. Er verweist den Kläger als Alternative zu der untersagten Tötung der Küken unter anderem auf ihre Haltung bis zu einem Zeitpunkt, in dem sie so viel Fleisch angesetzt haben, dass sie als menschliche Nahrung in Frage kommen, und damit auf eine nutzbringende Verwendung.
Die Auffassung, eine Tötung von Tieren sei ausschließlich zur Erreichung von für das Leben von Menschen existenziellen Zwecken gerechtfertigt, findet, versteht man sie dahin, dass jedes getötete Tier unmittelbar einem derartigen Zweck dienen muss, in dem Abwägungserfordernis nach § 1 Satz 2 TierSchG keine tragfähige Grundlage. Ein starres Rangverhältnis menschlicher Interessen und der Belange des Tierschutzes ist der Vorschrift, in der die potenziell als "vernünftig" in Betracht kommenden Gründe für die Zufügung von Beeinträchtigungen gerade nicht katalogartig festgelegt sind, nicht zu entnehmen. Das kommt bezogen auf die als "vernünftig" anerkannte Tötung von Tieren zu Nahrungszwecken darin zum Ausdruck, dass es jedem einzelnen überlassen bleibt, ob und in welchen Mengen er welche tierischen Lebensmittel für sich nutzt, und im Zeitpunkt der Tötung wegen der wechselnden Marktverhältnisse vielfach ungewiss ist, ob und inwieweit die Tiere tatsächlich zur menschlichen Ernährung verwendet werden. Ferner sind auch die Anforderungen an die Haltung von Tieren (§ 2 TierSchG) unverkennbar daran ausgerichtet, gegenläufige Belange in einen Ausgleich zu bringen; bei der Haltung von Nutztieren in der Marktwirtschaft gehören dazu wirtschaftliche Gesichtspunkte. Schließlich kommen dem existenziellen menschlichen Erhaltungsinteresse nicht allein die Tiere zugute, deren Produkte und/oder Körper verzehrt werden, sondern, weil die Gesamtkosten der Erzeugung mit dem für diese Produkte und/oder Tiere erzielten Entgelt finanziert werden, auch die Beschränkung der Tierhaltung auf die bei wirtschaftlicher Betrachtung leistungsfähigen und jedenfalls kostendeckend zu haltenden Tiere.
Das gilt auch angesichts dessen, dass der Tierschutz nach Art. 20a GG Verfassungsrang hat. Die Verankerung des Tierschutzes als Staatsziel verschafft diesem den Rang eines Schutzgutes, das mit anderen verfassungsrechtlichen Schutzgütern im Konfliktfall in einen verhältnismäßigen Ausgleich zu bringen ist. Die Aufnahme des Tierschutzes als Staatsziel in das Grundgesetz dient der Angleichung der rechtlichen Ebenen für eine Abwägung zwischen den Interessen der Tiernutzung und dem Schutz der Tiere.
Vgl. BT-Drucks. 14/8860, S. 1, 3.
Der Tierschutz ist dementsprechend grundsätzlich geeignet, die Einschränkung anderer Belange von verfassungsrechtlichem Gewicht, also etwa von Grundrechten, zu rechtfertigen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. Oktober 2010 - 2 BvF 1/07 -, BVerfGE 127, 293 (328); BVerwG, Urteil vom 23. November 2006 - 3 C 30.05 -, BVerwGE 127, 183.
Damit ist nicht gesagt, dass er sich gegenüber diesen Belangen auch durchsetzt. Im Anwendungsbereich von § 1 Satz 2 TierSchG beurteilt sich anhand einer Abwägung sämtlicher Belange, ob der Tierschutz Vorrang vor konkurrierenden Belangen genießt.
Die vom Beklagten hervorgehobene Gefahr der Aushöhlung des Tierschutzes im Fall der Berücksichtigung wirtschaftlicher Gründe bei der Abwägung rechtfertigt es nicht, wirtschaftlichen Gesichtspunkten im Rahmen der Abwägung die Berechtigung abzusprechen oder ihnen von vornherein ein allenfalls geringes Gewicht beizulegen. § 1 TierSchG entzieht auch die Ernährungswirtschaft, die auf der Erzeugung und Verwendung von Tieren beruht, nicht den strukturellen ökonomischen Grundbedingungen, die nach den gegebenen staatlichen und gesellschaftlichen Verhältnissen die Voraussetzung sind für eine Teilhabe am funktionierenden Wirtschaftsleben. Die Vorschrift setzt den Möglichkeiten der wirtschaftlichen Optimierung mit den Anforderungen an den Tierschutz Grenzen auch hinsichtlich der Erzeugung tierischer Lebensmittel, verleiht dem Tierschutz aber keinen prinzipiell höheren Wert als den Grundstrukturen der marktwirtschaftlichen Ernährungswirtschaft. Das vom Endverbraucher für das zur menschlichen Ernährung erworbene Endprodukt zu leistende Entgelt bildet, nicht anders als in anderen Wirtschaftszweigen, die finanzielle Grundlage für den gesamten Produktionsprozess. Wirtschaftliche Vor- und Nachteile eines bestimmten Verhaltens gehören bei zu Erwerbszwecken ausgeübten Tätigkeiten zu den ausschlaggebenden Faktoren. Der Nutzen von Nutztieren besteht für den Menschen nicht allein in ihrer Verwendung als Nahrungsmittel zur Sicherung der biologischen Existenz, sondern, sofern sie nicht zur Selbstversorgung gehalten werden, darin, dass sie die wirtschaftliche Grundlage für den Erwerb der innerhalb der Produktionskette Tätigen darstellen. Die Begrenzung der Verfolgung der Erwerbsinteressen durch § 1 Satz 2 TierSchG bedeutet, dass nicht jede Erwägung der Wirtschaftlichkeit der Tierhaltung aus sich heraus ein vernünftiger Grund im Sinne von § 1 Satz 2 TierSchG sein kann. Vielmehr ist auch bei wirtschaftlichen Gesichtspunkten ein Ausgleich zwischen den konkurrierenden Belangen erforderlich.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 6. Juli 1999 - 2 BvF
3/90 -, a. a. O. (37).
Die Anerkennung des erwerbswirtschaftlichen Aspekts beim Umgang mit Tieren kommt zudem klar in der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung zum Ausdruck, die speziell für das Halten von Nutztieren zu Erwerbszwecken gilt und unter Nutztieren unter anderem Tiere versteht, die zur Erzeugung von Nahrungsmitteln gehalten werden (§ 1, § 2 Nr. 1). Ebenso wenig wird durch § 1 TierSchG der modernen Massentierhaltung in ihrer Ausrichtung auf effektive und damit nicht zuletzt erwerbswirtschaftlich geprägte Produktionsziele die Anerkennung versagt. Die Massentierhaltung wird vielmehr als real bestehende Methode der Haltung von Tieren, vor allem von landwirtschaftlichen Nutztieren, vorausgesetzt.
Ferner gehört es zu den durch das Tierzuchtgesetz festgelegten und mithin als gesetzliche Wertung bei der Abwägung zu bedenkenden Zuchtzielen, die Erzeugung der Tiere so zu fördern, dass die Leistungsfähigkeit der Tiere unter Berücksichtigung der Tiergesundheit erhalten und verbessert wird sowie die Wirtschaftlichkeit, insbesondere die Wettbewerbsfähigkeit, der tierischen Erzeugung verbessert wird (§ 1 Abs. 2 Nrn. 1 und 2 TierZG). Leistungsfähigkeit und Wirtschaftlichkeit der Tiere schlagen sich im wirtschaftlichen Nutzen ihrer Haltung nieder. Es liegt in der Konsequenz derartiger Ziele, die entsprechenden Zuchterfolge in der Praxis der Tierhaltung umzusetzen. Geschieht dies nicht, wird der Sinn der Zucht als gezielte Auswahl von für menschliche Zwecke vorteilhaften Eigenschaften verfehlt und bleibt die Tierhaltung, geht es um eine bessere Wirtschaftlichkeit und Wettbewerbsfähigkeit, hinter derjenigen anderer, konkurrierender Tierhaltungen notwendig zurück. Das gilt auch für Tierarten, deren Zucht - wie bei Hühnern - nicht dem Tierzuchtgesetz unterfällt.
Bei der danach auf der Grundlage der vorstehenden Maßstäbe gebotenen Abwägung aller relevanten Belange überwiegen derzeit die für eine Tötung der männlichen Küken sprechenden Gesichtspunkte.
Maßgebender Grund für die Tötung der männlichen Küken ist, dass sie nach dem Schlüpfen nicht sich selbst überlassen werden dürfen (§ 2 TierSchG), jedoch wegen ihres Geschlechts nicht zur Produktion von Eiern genutzt werden können und wegen ihrer Rasseeigenschaften nicht für die Produktion von Fleisch verwendet werden. Zur erwerbswirtschaftlichen Erzeugung von Lebensmitteln durch Hühner werden ganz überwiegend Tiere aus spezialisierten Zuchtlinien genutzt, deren Zuchtziele entweder auf die Legeleistung oder auf die Mastleistung der Tiere ausgerichtet sind. Zur Erzeugung von Eiern werden Legehennen aus Legelinien eingesetzt. Die aus den Legelinien stammenden männlichen Tiere, um deren Tötung es geht, sind für Mastzwecke wegen ihrer körperlichen Eigenschaften beim Ansatz von Fleisch erheblich weniger geeignet als die züchterisch speziell für die Erzeugung von Fleisch vorgesehenen Tiere aus den Mastlinien. Die männlichen Tiere aus den Legelinien finden daher lediglich zu einem ganz geringen Anteil Verwendung für die Fleischerzeugung. Beim Ausbrüten von Eiern aus Legelinien schlüpfen aber, weil die Eier teilweise weibliche und teilweise männliche DNA enthalten, neben weiblichen Küken zwangsläufig in etwa demselben Umfang männliche Küken.
Die getöteten männlichen Küken können zwar, auch sofern sie nicht durch Nr. 2 Buchstabe c der Ordnungsverfügung mit Blick auf die artgerechte Fütterung von Tieren mit ganzen Tierkörpern von der Untersagungsanordnung ausgenommen werden, als Futtermittel für andere Tiere verwendet und so innerhalb der tierischen Ernährungskette einem sinnvollen Zweck zugeführt werden. Die Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Oktober 2009 (ABl. 2009 L 300/1) erfasst die aus kommerziellen Gründen getöteten Eintagsküken ausdrücklich und ordnet sie der Kategorie tierischer Nebenprodukte zu, die unter anderem zur Herstellung von Futtermitteln für Heimtiere gebraucht werden können (Art. 3 Nr. 1, Art. 10 Buchstabe k Unterbuchstaben iii, Art. 14 Buchstabe d und e). Außerdem mögen mit der Abgabe der getöteten Küken zur Futtermittelgewinnung Einnahmen erzielt werden und mag die Verwendung als Futtermittel bei wertender Betrachtung vorzugswürdig sein gegenüber Maßnahmen, die äußerlich als bloße Beseitigung der Tierkörper erscheinen. Das gibt jedoch über den im Rahmen von § 1 Satz 2 TierSchG entscheidenden Grund für die Tötung der männlichen Küken keinen Aufschluss. Diese Küken werden nicht zur Verwendung als Futtermittel für andere Tiere erzeugt, sondern getötet, weil sie nicht das Ziel des Erzeugungsprozesses bilden und lebend keinem anderen wirtschaftlich lohnenden Zweck förderlich sind. Die Abgabe der Körper der Küken zur Futtermittelgewinnung ist nicht der Zweck der Tötung, sondern ihre Folge.
Das Halten der männlichen Küken und ihre Aufzucht stehen im Widerspruch zum erreichten Stand der Hühnerzucht und den wirtschaftlichen Rahmenbedingungen. Der Aufwand für das Halten der Tiere ist mangels einer durch die Vermarktung der Küken bzw. der aufgezogenen Tiere zu erzielenden auch nur annähernd adäquaten wirtschaftlichen Gegenleistung ökonomisch sinnlos.
Durch die Tötung der männlichen Küken wird der sonst mit ihrem Halten verbundene Aufwand vermieden. Das Vermeiden dieses Aufwands ist ökonomisch sinnvoll. Es steht im Einklang damit, dass die Küken das dem Ausbrüten der Bruteier zugrunde liegende Ziel der Erzeugung von Legehennenküken verfehlen und für eine alternative Verwendung als Nahrungsmittel wegen der Verfügbarkeit der insoweit besser geeigneten Küken aus Mastlinien praktisch ausscheiden.
Der Aufwand für das Halten der männlichen Küken geht wirtschaftlich zumindest ganz überwiegend ins Leere. Den Aufwand zu leisten, widerspricht den als solchen legitimen Zuchtzielen und dem Stand der Zucht. Durch Vermarktungserlöse nach vorangegangener Mast ist der Aufwand wegen der, gemessen an Hühnern/Hähnen der spezialisierten Mastlinien, zu hohen Erzeugungskosten und zu niedrigen Fleischleistung sowie der daraus folgenden Absatznachteile nicht zu decken. Das wirtschaftliche Eigeninteresse der in der Branche der Eier- und Geflügelfleischerzeugung arbeitsteilig in aufeinander folgenden Produktionsschritten funktional miteinander verbundenen Betriebe und die langjährige internationale Praxis der Tötung der männlichen Küken aus Legelinien tragen den Schluss, dass von den durch die spezialisierte Zucht eröffneten Nutzungsmöglichkeiten allgemein Gebrauch gemacht wird und der wirtschaftliche Wettbewerb eben das erfordert. Im Bericht des Bundesministeriums für Ernährung und Landwirtschaft (BMEL) für die Amtschef- und Agrarministerkonferenz vom 2. bis 4. April 2014, in dem das Verbot der Tötung der männlichen Eintagsküken unter Darstellung der gegebenen Verhältnisse und möglicher Alternativen eingehend erörtert wird, wird diesen Küken die Eignung für die Mast abgesprochen und eine Absatzmöglichkeit ausschließlich als Nischenprodukt erwogen. Im Einklang damit macht der Beklagte geltend, die Küken seien wegen der Ausrichtung auf die Produktion von Legehennenküken und der damit verbundenen verminderten Fleischansatzleistung nicht für Mastzwecke geeignet. Soweit er die Mast der Küken gleichwohl als Alternative zu ihrer Tötung benennt und hierbei beispielhaft auf das Projekt der Bruderhahn Initiative verweist, räumt er gleichzeitig ein, dass die Kosten für die Aufzucht und Vermarktung dieser Tiere anteilig über einen Zuschlag zum Preis der Eier finanziert werden. Die Querfinanzierung belegt, dass sich die Mast der männlichen Tiere wirtschaftlich bei weitem nicht selbst trägt. Legt man die vom Beklagten angegebenen Zahlen für die in sehr überschaubarer Größenordnung von einigen 10.000 Tieren aufgestallten Bruderhähne, die zu deren Mitfinanzierung verkauften mehreren Millionen Eier und den Zuschlag von vier Cent pro Ei zugrunde, erfordert das Halten jedes Hahns einen überaus namhaften "Zuschuss". Das lässt angesichts dessen, dass nach den Angaben des Beklagten gleichzeitig jährlich ca. 700 Millionen Mastküken allein in konventionell arbeitenden Betrieben eingestallt werden, die nach kurzer Mast kostengünstig angeboten werden, und dass nach dem vorerwähnten Bericht des BMEL jährlich etwa 45 Millionen männliche Küken aus Legelinien ausgebrütet werden, wovon nach dem Protokoll der am 2. Oktober 2013 unter Beteiligung des MKULNV und des LANUV geführten Telefonkonferenz etwa 5,4 %, also ca. 2,5 Millionen Tiere, auf Nordrhein-Westfalen entfallen, nicht annähernd die Annahme zu, es bestehe bei einer realistischen Prognose eine wirtschaftlich aussichtsreiche Chance einer derartigen Vermarktung für die in der Brüterei des Klägers erzeugten immerhin ca. 100.000 männlichen Küken jährlich. Die Zahl der Küken übersteigt diejenige der bislang in Deutschland vermarkteten Bruderhähne um ein Vielfaches.
Darüber hinaus kommt es für die Abwägung zur Beurteilung des Vorliegens eines vernünftigen Grundes maßgeblich auf die individuelle Situation des Klägers an, nicht auf die Handlungsmöglichkeiten der gesamten Branche der Erzeugung und Vermarktung von Eiern sowie Geflügelfleisch. Der Kläger ist mit seiner Brüterei als Erzeuger von Küken tätig und bedient mit den Küken eine Nachfrage. Er steuert Art und Umfang dieser Nachfrage nicht und entscheidet nicht über die Vermarktung alternativer Produkte. Die Querfinanzierung der Aufzucht der männlichen Küken und ihre Vermarktung setzen ein Zusammenwirken oder ein Überwinden der einzelnen Stufen der Erzeugung der Küken bis hin zum Absatz der Eier bzw. des Fleisches an Endverbraucher voraus. Das kann der Kläger letztlich nicht entscheidend beeinflussen. Dafür, was billigerweise von ihm im Interesse des Schutzes der männlichen Küken erwartet werden kann, kommt es nicht darauf an, ob das Halten der männlichen Tiere von der gesamten Branche der Geflügelwirtschaft einschließlich des Handels rechnerisch mittels einer Umlegung der dadurch entstehenden (Mehr-)Kosten auf den Endverkaufspreis von Eiern oder Mastgeflügel finanziert werden kann, sondern darauf, welche Möglichkeiten er hat. Übernimmt er selbst die Aufzucht und Vermarktung der männlichen Küken, kommt zu dem hierfür entstehenden Aufwand zwecks Schaffung einer Querfinanzierung durch den Eierpreis noch derjenige für das Halten von Legehennen und den Absatz der Eier hinzu.
Erst recht gegen das Bestehen einer realen Vermarktungschance für die aufgezogenen männlichen Küken spricht, dass der Kläger beim Absatz dieser Tiere mit den übrigen Brütereien in Nordrhein-Westfalen konkurrieren müsste, die zeitgleich von gleichgerichteten Untersagungsanordnungen betroffen sind und bei deren Verbindlichkeit ebenfalls auf Möglichkeiten zur wirtschaftlichen Gestaltung der Haltung der Küken angewiesen wären. Als Folge der Untersagungsanordnungen stünden jährlich ca. 2,5 Millionen bislang zur Mast nicht nachgefragte männliche Tiere gleichzeitig zur Verwendung an. Die vom Beklagten genannte Vermarktung des Fleischs der Hähne aus Legelinien als Bio-Babynahrung eines einzigen Unternehmens bestätigt das Bild einer sehr eng begrenzten und zudem bereits anderweitig wahrgenommenen Marktnische, deren Ausweitungspotential durch nichts Konkretes gesichert ist. Ergebnisse des bei der Telefonkonferenz am 2. Oktober 2013 in Aussicht genommenen Versuchs der Mast von Bruderhähnen, die etwas anderes besagen könnten, sind nicht bekannt geworden.
Anhaltspunkte für mangelnde Aktualität des vorerwähnten Berichts des BMEL liegen nicht vor. Im Gegenteil geht auch der aktuelle Tierschutzbericht der Bundesregierung
- vgl. BT-Drucks. 18/6750, S. 29 -
davon aus, dass die männlichen Küken für die Mast nicht geeignet sind. Eine über die Schaffung bloßer Marktnischen aussichtsreich hinausgreifende Lösung des seit langem als für den Tierschutz frag- und kritikwürdig erkannten Problems der Tötung der männlichen Küken wird nicht in deren Aufzucht und Vermarktung gesehen, sondern in der Verwendung eines züchterisch noch zu verbessernden Zweinutzungshuhns mit konkurrenzfähiger Lege- und Fleischleistung sowie in Verfahren zur Geschlechtsbestimmung im Ei.
Vgl. BT-Drucks. 18/7726, S. 4 f.; 18/7782, S. 1 f.; 18/7818, S. 1 f.
Für die nach kürzerer Mastdauer der männlichen Küken erwogene Vermarktung der Tiere als Stubenküken gilt das Vorstehende entsprechend. Auch insoweit ist eine durch belastbare Tatsachen realitätsnah erhärtete Vermarktungschance nicht einmal für die beim Kläger entstehenden Küken erkennbar. Im genannten Bericht des BMEL wird für eine Vermarktung von Stubenküken ausschließlich ein sehr kleines Nischenpotential angenommen. Dagegen gibt es für das Bestehen einer zahlenmäßig nennenswerten Nachfrage nach Stubenküken oder für eine ein gewisses Maß an Erfolg versprechende Möglichkeit, eine solche Nachfrage zu wecken, keinen belastbaren Anhaltspunkt. Der Beklagte geht selbst davon aus, dass Stubenküken als - zudem regionale - Delikatesse gelten und in Deutschland für sie ein Markt bislang nicht existiert. Die von ihm für unerlässlich gehaltene Substantiierung ergebnisloser Bemühungen um eine entsprechende Vermarktung läuft angesichts dessen, dass seit langem auf mehreren Ebenen bislang ohne praktisch umsetzbares Ergebnis nach Lösungen gesucht wird, die die wirtschaftlichen Gründe für die Tötung der Küken zumindest spürbar entschärfen, und hierzu von anderen Bundesländern wie auch von der Bundesregierung die Geschlechtsbestimmung im Ei als die zur Vermeidung der Tötung der Küken vorzugswürdige, weil Erfolg versprechende Methode vorgeschlagen und die Verbesserung der Leistungsmerkmale von Zweinutzungshühnern befürwortet wird,
vgl. BT-Drucks. 18/6663, S. 10; 18/7878, S. 1 f.,
darauf hinaus, dass vom Kläger - und den übrigen Brutbetrieben in Nordrhein-Westfalen - im Fall des Unterbleibens der Tötung der Küken absehbar eine überaus große Anzahl von Tieren auf unbestimmte Zeit in der durch nichts erhärteten Aussicht einer späteren Vermarktung gehalten werden soll. Das ist aus wirtschaftlicher Sicht unvertretbar. Die so gehaltenen Tiere wären nur dem Namen nach Nutztiere.
Das Interesse des Klägers, den hiernach wirtschaftlich sinnlosen Aufwand für das Halten der männlichen Küken zu vermeiden, überwiegt aufgrund der vorgenannten gesetzlichen Wertungen das öffentliche Interesse an der Unversehrtheit der Küken. Das gilt selbst dann, wenn man die gegenständlichen Erfordernisse der Unterbringung und Versorgung der Tiere allein unter dem Blickwinkel der damit verbundenen finanziellen Aufwendungen betrachtet, also die nicht gesicherte Bewältigung der tatsächlichen Schwierigkeiten beim Halten der Tiere unterstellt und zudem die unübersehbaren nachteiligen Auswirkungen des massenweisen Haltens der Tiere in Gestalt etwa des Verbrauchs von Anbau- oder Stallflächen zur Fütterung und Unterbringung ausblendet. Der Aufwand für das Halten der männlichen Küken ist aufgrund seiner Höhe, der mangelnden Rentabilität und der übrigen abwägungsrelevanten Umstände dem Kläger derzeit nicht zuzumuten.
Die Kosten für das Halten der männlichen Küken sind ganz beträchtlich und stellen für den Kläger eine massive Belastung dar. Das zeigt das zur Finanzierung der Haltung im Rahmen des Projekts der Bruderhahn Initiative vorliegende Zahlenmaterial. Allein für die Fütterung eines Tiers sind mehrere Euro anzusetzen.
Vgl. Landwirtschaftskammer NRW - Landwirtschaftszentrum Haus Düsse -, "Für jeden Vermarktungsweg das passende Huhn?" und "Legehennen-Alleinfutter im Test", jeweils www.landwirtschaftskammer/de/duesse /tierhaltung/geflügel/versuche; Bayerische Landesanstalt für Landwirtschaft - Lehr-, Versuchs- und Fachzentrum Kitzingen -, "Nutzung männlicher Legehybriden als Stubenküken", und "Wirtschaftlichkeit von Zweinutzungshühnern", jeweils www.lfl.bayern.de/lvfz/kitzingen.
Für die Brüterei des Klägers mit ca. 100.000 männlichen Küken jährlich ergeben sich daraus bereits Futterkosten in Höhe von mehreren 100.000 Euro jährlich. Hinzukommen die sonstigen Kosten etwa für die Unterbringung und Betreuung des Bestands.
Von der wirtschaftlichen Unvertretbarkeit des Haltens der männlichen Küken sind die für den Tierschutz verantwortlichen staatlichen Stellen über Jahrzehnte hinweg unter Geltung des Tierschutzgesetzes einvernehmlich mit den Brütereien ausgegangen. Die starke Spezialisierung der Zuchtlinien von Hühnern auf Merkmale der tierischen Produktion in Gestalt einerseits von Eiern und andererseits von Fleisch findet nach Art. 2 Abs. 1 Buchstabe a der "Empfehlung in Bezug auf Haushühner der Art Gallus Gallus", die der auf der Grundlage des Europäischen Übereinkommens vom 10. März 1976 zum Schutz von Tieren in landwirtschaftlichen Tierhaltungen gebildete Ständige Ausschuss am 28. November 1995 angenommen hat, seit spätestens den 1960er Jahren statt. Spätestens seit Anfang/Mitte der 1990er Jahre war die Tötung der männlichen Küken als aus ökonomischen Gründen übliche Praxis bundesweit bekannt und wurde dieses Vorgehen trotz ethischer Bedenken weithin als gerechtfertigt sowie rechtmäßig angesehen.
Vgl. BT-Drucks. 12/4242, S. 45; Lorz, TierSchG, 4. Aufl. (1992), Anh. §§ 17, 18 Rn. 46.
Seit Mitte/Ende der 1990er Jahre wird die Forschung zur Geschlechtsbestimmung im Ei staatlich gefördert, um das Ausbrüten männlicher Küken, also deren Entstehung, entbehrlich zu machen.
Vgl. BT-Drucks. 13/350, S. 52; 13/7016, S. 56; 14/600, S. 53; 14/5712, S. 49.
Die aus der Sicht des Tierschutzes geäußerten Bedenken
- vgl. etwa Caspar, NuR 1997, 577 (582), -
wurden in der Verwaltungspraxis nicht zum Anlass für ein Einschreiten mit dem Ziel der Untersagung der Tötung der männlichen Küken genommen. Im Gegenteil ist in Art. 22 Abs. 2 Satz 2, Anhang III Nrn. 2 und 3 der "Empfehlung in Bezug auf Haushühner der Art Gallus Gallus", die nicht ohne Möglichkeit der Mitwirkung deutscher Stellen angenommen werden konnte (Art. 8 Abs. 2, Abs. 5 Halbs. 2 Buchstabe a, Art. 9 Abs. 1 des Europäischen Übereinkommens zum Schutz von Tieren in landwirtschaftlichen Tierhaltungen), ausdrücklich vom Töten unerwünschter Küken und Embryonen in Brutbetrieben sowie von nicht zur Aufzucht bestimmten Küken die Rede und es werden für das Töten in Betracht kommende Methoden genannt. Damit übereinstimmend wird aktuell in Anhang 1 Nr. 4 der Verordnung (EG) Nr. 1099/2009 des Rates vom 24. September 2009 über den Schutz von Tieren zum Zeitpunkt der Tötung (ABl. 2009 L 303/1) eine gesonderte Tötungsmethode für Küken mit einem Höchstalter von 72 Stunden geregelt und werden in § 2 Nr. 3, Anlage 1 Nr. 3 der Tierschutz-Schlachtverordnung an das Töten von Küken ebenfalls Anforderungen gestellt. Die Vorschriften setzen voraus, dass die Küken in der Realität getötet werden. Wäre das Töten aus Rechtsgründen verboten, wären die Vorschriften mangels Anwendungsbereichs von vornherein funktionslos. Im Allgemeinen kann aber angenommen werden, dass rechtliche Regelungen einem bestimmten Zweck dienen und auf Anwendung angelegt sind. Entsprechendes folgt aus dem durch die Verordnung (EG) Nr. 617/2008 der Kommission vom 27. Juni 2008 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 des Rates hinsichtlich der Vermarktungsnormen für Bruteier und Küken von Hausgeflügel (ABl. 2008 L 168/5) begründeten Erfordernis, die "aussortierten Hahnenküken" von Hühnern in der Rubrik "Verwendungszwecke der Küken" gesondert statistisch zu erfassen.
Die Gründe für die Tötung der männlichen Küken sind ebenso wie die hiergegen gerichteten ethischen und tierschutzrechtlichen Bedenken sowie deren Gewicht unverändert. Die Ordnungsverfügung geht zurück auf eine rechtliche Bewertung der Tötung der männlichen Küken durch die Staatsanwaltschaft Münster anhand der seit langem bestehenden Vorschriften. Die Auffassung der Staatsanwaltschaft hat sich in einem späteren strafrechtlichen Verfahren nicht durchgesetzt.
Vgl. LG Münster, Beschluss vom 7. März 2016 - 2 KLs - 540 Js 290/15 - 7/15 -, a. a. O.; nachfolgend OLG Hamm, Beschluss vom 10. Mai 2016 - III - 4 Ws 113/16.
In der Ordnungsverfügung wird das bisherige behördliche Verhalten als Duldung eingestuft. Das begegnet Zweifeln, weil keine Anhaltspunkte dafür bezeichnet werden oder sonst bestehen, dass die Behörden in der Vergangenheit die Tötung der Küken als rechtswidrig und damit duldungsbedürftig betrachtet haben. Ungeachtet dieser Zweifel beinhaltet eine Duldung zumindest das bewusste Absehen von einem Einschreiten. Die mit der Untersagungsanordnung vollzogene Abkehr hiervon stützt sich nicht auf zusätzliche oder in der Diskussion bislang nicht bedachte Gesichtspunkte oder auf sonstige Umstände, die über eine neue Bewertung der seit langem bestehenden Sach- und Rechtslage hinausgehen würden.
Brauchbare zielführende Alternativen zur Tötung der männlichen Küken sind gegenwärtig nicht vorhanden. Realistische Möglichkeiten zur Vermarktung der männlichen Tiere nach vorangegangener Mast bestehen nach dem oben Gesagten nicht, auch nicht bei einer zeitlichen Begrenzung der Mast bis zur Erlangung der Merkmale von Stubenküken.
Die Verfahren zur Geschlechtsbestimmung im Ei sind unter realen Praxisbedingungen noch nicht einsetzbar.
Vgl. BT-Drucks. 18/6750, S. 29.
Davon gehen sowohl die Bundesregierung in ihrer Stellungnahme zu einem die Tötung von Wirbeltieren betreffenden Gesetzentwurf des Bundesrats als auch sonstige Äußerungen in der aktuellen parlamentarischen Erörterung des Themas aus.
Vgl. BT-Drucks. 18/6663, S. 10; 18/7726, S. 5; 18/7726, S. 5.
Anderslautende Erkenntnisse liegen nicht vor.
Die als Möglichkeit zur Abmilderung bzw. Entkräftung der wirtschaftlichen Gründe für die Tötung der männlichen Küken erwogene Verlängerung der Nutzungsdauer der Legehennen über eine Legeperiode hinaus kann ausschließlich zu einer Verringerung der Zahl der für die Eierproduktion verwendeten Legehennen und zu einem Absenken der Anzahl der gleichzeitig mit den Legehennenküken ausgebrüteten männlichen Küken führen. Die Beeinflussung der Nachfrage nach Legehennenküken mag ein Beitrag sein zur Entschärfung der Größenordnung, in der die männlichen Küken der Legelinien bislang erzeugt und getötet werden, greift in ihren Wirkungen darüber aber nicht hinaus. Bezogen auf die Brüterei des Klägers ist nicht ansatzweise erkennbar, dass dadurch das Ausbrüten männlicher Küken in einem Umfang beeinflusst werden könnte, dass das Halten der verbleibenden Küken wirtschaftlich wegen einer sehr geringen Anzahl solcher Tiere nur noch von untergeordneter Bedeutung wäre. Ohnehin erzeugt der Kläger die Küken für fremde Legebetriebe. Er bestimmt nicht selbst über die Zahl der eingesetzten Legehennen oder die Dauer ihres Einsatzes und damit nicht über die Wahrnehmung der in Rede stehenden Möglichkeit. Ferner bezieht sich die Ordnungsverfügung auf die Praxis der Brütereien, die bei den Lege- und Mastbetrieben nicht abgesetzten männlichen Küken zu töten, ohne in Zweifel zu ziehen, dass die Legehennenküken nachfragegerecht erzeugt werden. Die Ordnungsverfügung verhält sich nicht zu "überzähligen" Küken, die möglicherweise über die Nachfrage hinaus ausgebrütet werden und deren Leben - sowie Tötung - bei besserer Planung der Einlegung von Bruteiern vermeidbar wäre. Ebenso wenig beschränkt sich die Untersagungsanordnung auf die männlichen Küken, die bei einer Verlängerung der Legedauer der Legehennen und einem hieran zahlenmäßig angepassten Ausbrüten von Bruteiern zur Erzeugung von Legenhennenküken nicht schlüpfen würden.
Im Fall des Ausbrütens von Eiern von Zweinutzungsrassen, die der Beklagte als weitere Alternative zur Tötung der männlichen Küken anführt, verkörpern die männlichen Küken zwar wegen ihrer Nutzbarkeit zu Mastzwecken einen gewissen wirtschaftlichen Wert für Ernährungszwecke. Die für die Verwendung der Küken in den Lege- und Mastbetrieben zentralen Leistungsmerkmale der vorhandenen Zweinutzungsrassen bleiben aber hinter denjenigen der spezialisierten Zuchtlinien gegenwärtig noch so weit zurück, dass sie sich nach dem vorerwähnten Bericht des BMEL ökonomisch wegen fehlender Wettbewerbsfähigkeit für einen breiten Einsatz nicht eignen. Das wird in einer 2013 durchgeführten Untersuchung im Einzelnen belegt
- vgl. Bayerische Landesanstalt für Landwirtschaft - Lehr-, Versuchs- und Fachzentrum Kitzingen -, "Wirtschaftlichkeit von Zweinutzungshühnern", a. a. O. -
und auch in einer aktuellen parlamentarischen Initiative im Bundestag als gegeben zugrunde gelegt.
Vgl. BT-Drucks. 18/7878, S. 2.
Selbst wenn man aber annimmt, dass die Verwendung von Zweinutzungsrassen bereits gegenwärtig bezogen auf die gesamte Branche der Eier- und Geflügelfleischproduktion ein züchterisch bei wirtschaftlicher Betrachtung sinnvoller Kompromiss zwischen wirtschaftlicher Effektivität und Tierschutz sein sollte, werden Hühner dieser Rassen in den Lege- und Mastbetrieben, deren Nachfrage nach Küken die wirtschaftliche Grundlage der Brütereien bildet, derzeit nicht in nennenswertem Umfang eingesetzt. Der Kläger ist, wie ausgeführt, mit der Erzeugung von Legehennenküken der auf hohe Legeleistung spezialisierten Legelinien ausgerichtet auf den für ihn verfügbaren Absatzmarkt. Die Änderung der Nachfrage auf Legehennenküken der Zweinutzungsrassen liegt außerhalb seiner Möglichkeiten.
Andere Gesichtspunkte, die eine vom Vorstehenden abweichende Gewichtung der in die Abwägung nach § 1 Satz 2 TierSchG einzustellenden Interessen tragen könnten, liegen ebenfalls nicht vor. Die vom Beklagten geltend gemachte verstärkte Betonung von Tierschutzaspekten bei der Tierhaltung rechtfertigt keine gegenüber der bisherigen Rechtspraxis andere Bewertung der Interessen. Es mag sein, dass das Bewusstsein und die Offenheit der Bevölkerung für die Bedeutung des Tierschutzes bei der Erzeugung tierischer Lebensmittel in letzter Zeit gestiegen sind. Es mag außerdem sein, dass die Tötung der männlichen Küken als Mittel zur "Beseitigung" von für nutzlos gehaltenen Mitgeschöpfen betrachtet und unter ethischen Gesichtspunkten vermehrt abgelehnt wird. Schließlich mag es sein, dass es sich beim vernünftigen Grund im Sinne von § 1 Satz 2 TierSchG um einen Begriff mit dynamischem Aussagegehalt dergestalt handelt, dass die Veränderung von in der Bevölkerung vertretenen Wert- und Moralvorstellungen zu einer anderen rechtlichen Bewertung der Gründe für die Tötung von Tieren führen kann. Ungeachtet dessen reicht jedenfalls die vom Beklagten behauptete Wertschätzung des Tierschutzes in der Bevölkerung nicht aus, um die Annahme zu tragen, die Tötung der Küken werde als nicht (mehr) gerechtfertigt bewertet. Eine für eine solche Annahme zumindest unerlässliche mehrheitliche Verfestigung einer Werthaltung, die über eine mehr oder weniger vage gedankliche und verbal bekundete Befürwortung der Verbesserung des Tierschutzes hinausgreift und die angesichts der gegebenen Verhältnisse sonst zu bedenkenden Umstände einbezieht, ist nicht festzustellen. Umso weniger gibt es Anhaltspunkte für einen mehrheitlichen Konsens, dass die Tötung der Küken ethisch unannehmbar ist. Allein die erhöhte Sensibilität von Kreisen der Bevölkerung bietet keine taugliche Grundlage dafür, dem Schutz der Küken ausschlaggebendes Gewicht beizulegen. Zu den Ernährungsgewohnheiten eines sehr großen Teils der Bevölkerung in Deutschland gehört nach wie vor der Verzehr tierischer Lebensmittel, und zwar in einem Maße, das über dasjenige in der Vergangenheit weit hinausgeht. Ebenso gehört die Orientierung am Preis von Lebensmitteln zu den typischen und für das eigene Verhalten wichtigen, vielfach aufgrund der wirtschaftlichen Lebensverhältnisse unumgänglichen Gewohnheiten von Verbrauchern. Das wird bezogen auf Geflügel dadurch verdeutlicht, dass die Nachfrage nach Geflügelfleisch aus Mastrassen und nach kostengünstigen Eiern unverändert hoch ist, während es für eine in nennenswertem Umfang bislang nicht gedeckte Nachfrage nach Fleisch von Hähnen aus Legelinien oder aus Zweinutzungsrassen oder nach Stubenküken keinen substantiellen Anhaltspunkt gibt, obwohl die Tötung der männlichen Küken seit geraumer Zeit in der Öffentlichkeit diskutiert und dort nach dem Dafürhalten des Beklagten abgelehnt wird. Der Beklagte hält es bezogen auf diese Formen der Vermarktung lediglich für denkbar, eine entsprechende Nachfrage zu wecken. Er bezeichnet aber keinen vor dem Hintergrund der großen Zahl der entstehenden männlichen Küken aus Legelinien sowie der konkurrierenden Produkte plausiblen Anhalt für mehr als völlig ungesicherte Erfolgsaussichten von Bemühungen in dieser Richtung. Bei der anzunehmenden Ertragsorientierung der Geflügelwirtschaft deutet nichts Konkretes darauf hin, dass eine wirtschaftlichen Erfolg versprechende Nutzung der männlichen Küken unterbleibt. Es entbehrt einer tragfähigen Grundlage, das geltend gemachte Bewusstsein der Bevölkerung für Belange des Tierschutzes unter dem Gesichtspunkt rechtlicher oder ethischer Wertungskriterien als für die vorherrschenden Wertvorstellungen aussagekräftiger zu betrachten als das Nachfrageverhalten der Bevölkerung. Ebenso ist kein Umstand ersichtlich, der es rechtfertigen würde, die im Verbraucherverhalten zum Ausdruck gebrachte Entscheidung als weniger bedeutsam für das sittliche Empfinden der Bevölkerung zu betrachten als das vom Beklagten als fortschrittlich angesehene Bewusstsein. Die in der parlamentarischen Diskussion der Tötung der Küken mehrheitlich vertretene Auffassung, es fehle hierzu bislang an einer erforderlichen tauglichen Alternative, spricht eindeutig dagegen.
Wirtschaftlich entscheidend für die Geflügelwirtschaft insgesamt ist, ob sich die vorgetragene erhöhte Wertschätzung des Tierschutzes im Verhalten von Verbrauchern äußert, und für die einzelne Brüterei, also auch für den Kläger, ob das Verbraucherverhalten die Endverkäufer der tierischen Produkte sowie die Lege- und Mastbetriebe dazu bewegt, ihre Nachfrage nach Küken zu ändern. Es gibt keine Erkenntnisse oder verlässlichen Prognosen, die für das Bestehen einer solchen Situation oder auch nur für eine entsprechende spürbare Entwicklung sprechen könnten. Die vom Beklagten angeführte Zunahme der Beachtung der Praktiken bei der Tierhaltung durch Verbraucher ist ohne Zahlenmaterial zu den erreichten oder mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit in überschaubaren Zeiträumen erreichbaren Größenordnungen und -verhältnisse unergiebig; aussagekräftige Daten zu den diesbezüglichen Marktanteilen und sonstigen Umständen fehlen. Da allein in Nordrhein-Westfalen wegen der ministeriellen Weisung vom 26. September 2013 von der Untersagung der Tötung der männlichen Küken jährlich ca. 2,5 Millionen Tiere betroffen sind, kann nur ein sich annähernd in dieser Größenordnung auswirkendes Verbraucherverhalten Bedeutung für die Gewichtung der wirtschaftlichen Gründe für die Tötung der Küken erlangen. Legt man den rechtlichen Standpunkt des Beklagten zu § 1 Satz 2 TierSchG zugrunde, sind sogar die bundesweit ca. 45 Millionen männlichen Küken jährlich in den Blick zu nehmen.
Abgesehen davon sind für die Gewichtung der im Rahmen von § 1 Satz 2 TierSchG zu berücksichtigenden Interessen rechtliche Wertungen maßgeblich, nicht Einstellungen nicht näher bestimmter Teile der Bevölkerung. Rechtliche Wertungen vorzunehmen und vorzugeben ist insoweit Sache des Gesetzgebers, dem hierfür ein weitgespannter Entscheidungsspielraum zur Verfügung steht. Der Bundestag hat im Zuge der Behandlung einer gegen die Tötung der männlichen Küken gerichteten parlamentarischen Initiative
- vgl. BT-Drucks. 18/4328 -
mehrheitlich unmissverständlich zu erkennen gegeben, dass aus seiner Sicht die Tötung der männlichen Küken gegenwärtig nicht Ausdruck und Ergebnis eines behördlichen Vollzugsdefizits bei der Durchsetzung von § 1 Satz 2 TierSchG, sondern bis zur Gebrauchstauglichkeit bislang fehlender Alternativen in Gestalt von Methoden zur Geschlechtsbestimmung im Ei gerechtfertigt ist.
Vgl. BT-Drucks. 18/7726, S. 4 f.; BT-Prot. 18/161 (S. 15926).
Unabhängig davon, dass es hiernach an einem zum Einschreiten berechtigenden Verstoß gegen § 1 Satz 2 TierSchG fehlt, hat der Beklagte (auch) das ihm im Fall eines Verstoßes zustehende Ermessen nicht fehlerfrei ausgeübt.
Dabei kann dahingestellt bleiben, ob das bereits daraus folgt, dass die Ordnungsverfügung auf die ministerielle Weisung vom 26. September 2013 zurückgeht, ohne dass auf ministerieller Ebene auf der Grundlage des vollständig und richtig erfassten Sachverhalts eine ernsthafte Abwägung sämtlicher einzubeziehender Gesichtspunkte vorgenommen worden wäre, und der Beklagte die Weisung in der Folgezeit als verbindlich behandelt sowie lediglich formal als Ermessensentscheidung umgesetzt hat.
Jedenfalls hat der Beklagte die belastenden Auswirkungen der Ordnungsverfügung für den Kläger nicht zutreffend berücksichtigt und ihnen nicht in einer dem Zweck der Untersagung angemessenen Weise Rechnung getragen. Der Beklagte hat sich davon leiten lassen, der Kläger werde in der Lage sein, den Betrieb der Brüterei innerhalb der ihm bis zum 1. Januar 2015 gesetzten - also etwa einjährigen - Frist so umzustellen, dass er ihn anschließend ohne Tötung der männlichen Küken fortsetzen könne. Das wird den wirklichen Folgen der Ordnungsverfügung für den Kläger nicht gerecht.
Der Beklagte legt zu Recht zugrunde, dass dem Kläger die Tötung der männlichen Küken nicht mit sofortiger Wirkung untersagt werden darf. Ein solches Wirksamwerden der Untersagungsanordnung wird nicht durch ihren Zweck gefordert. Dieser orientiert sich nicht am unaufschiebbaren Schutz individueller Tiere in einer zugespitzten Gefährdungssituation, sondern zielt auf die Beendigung einer seit langem geübten betrieblichen Praxis bei der Erzeugung von tierischen Lebensmitteln unter Verwendung von Hühnern bzw. Hähnen. Die Beendigung der Tötung der Küken kann der Kläger dadurch herbeiführen, dass er vom Ausbrüten von Bruteiern der Legelinien absieht oder die Küken aus solchen Bruteiern, die sich zum festgesetzten Zeitpunkt im Brutprozess befinden, nach dem Schlüpfen bis auf Weiteres ordnungsgemäß hält und weitere solche Bruteier lediglich dann in die Brutvorrichtungen einlegt, wenn das anforderungsgerechte Halten der geschlüpften Küken gewährleistet ist. Das ist zumindest übergangslos angesichts der behördlich langjährig unbeanstandet gebliebenen Praxis der Tötung der Küken unvereinbar mit den geschützten Belangen des Klägers. Der Kläger wird durch die Untersagung nach dem Vorstehenden empfindlich in der Ausübung seines Berufs, wenn nicht sogar in der Wahl seines Berufs, und damit schwerwiegend in seinem Recht aus Art. 12 Abs. 1 GG betroffen. Das Betreiben der Brüterei in der Ausrichtung auf die Erzeugung von Legehennenküken und deren Veräußerung bildet die wirtschaftliche Lebensgrundlage des Klägers. Über Vorrichtungen für das Halten männlicher Küken verfügt er ebenso wenig wie über Abnehmer für diese Tiere. Die Schaffung von Haltungseinrichtungen für solche Küken oder die Umnutzung von für Legehennenküken vorhandenen Haltungseinrichtungen erfordert jedenfalls finanzielle Aufwendungen und Zeit. Dadurch wird die bisherige wirtschaftliche Grundlage der Brüterei in Frage gestellt.
Die dem Kläger eingeräumte Übergangsfrist berücksichtigt die maßgebenden Umstände nicht hinreichend. Das trifft auch zu, soweit der Beklagte in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat die Bereitschaft zu einer Verlängerung der Frist geäußert hat. Die Einschätzung des Beklagten, der Kläger werde seine betriebliche Existenz entgegen seinem Vorbringen nach gewissen Umstellungen beibehalten können, beruht auf mit der Wirklichkeit nicht im Einklang stehenden Grundannahmen.
Die Erwägung in der Ordnungsverfügung, der Verlust der Einnahmen aus der Vermarktung der Körper der getöteten männlichen Küken könne wegen der Möglichkeit der Fortsetzung des Ausbrütens von Eiern vom Kläger hingenommen werden, geht am Kernproblem vorbei, beim Fortbetrieb der Brüterei das (Weiter-)Leben der Küken sicherzustellen und zu finanzieren. Eben dieses für den Kläger aus seiner Sicht unlösbare Problem ist die maßgebende Ursache für die Tötung der Küken und dem Beklagten als solche auch bekannt. In der ministeriellen Weisung vom 26. September 2013, auf die die Untersagungsanordnung zurückgeht, wird die faktisch gegebene wirtschaftliche Nicht-Verwertbarkeit der männlichen Küken als Ursache für deren Tötung bezeichnet. Die Formulierung in der Ordnungsverfügung, die männlichen Küken würden getötet, weil sie nicht für die Mast "bestimmt" seien, besagt nichts Anderes. Die Küken sind, wie ausgeführt, wegen ihrer körperlichen Eigenschaften und der Verfügbarkeit von Tieren der Fleischrassen für eine sich wirtschaftlich tragende Mast ungeeignet.
Die Annahme des Beklagten, der Kläger könne die männlichen Küken zu Mastzwecken verwenden, übergeht, dass der Kläger bislang nicht als Mäster von Tieren der Legelinien tätig ist, also auf einen neuartigen und damit allenfalls unter Anstrengungen zugänglichen Markt verwiesen wird, und, was entscheidend ist, nach dem Vorstehenden nennenswerte Absatzchancen für gemästete Hähne aus Legelinien in der für die Fortsetzung des bisherigen Brutgeschehens notwendigen Größenordnung nicht annähernd bestehen. Gelingt der Absatz der Tiere nicht, wird mit der dem Kläger zugestandenen Frist lediglich eine plötzliche ungeordnete Abwicklung des Betriebs vermieden. Selbst wenn solche Absatzchancen eröffnet werden können, was, wie ausgeführt, jedenfalls fraglich ist, ist angesichts der bestehenden Marktverhältnisse offensichtlich, dass die hierfür notwendige beträchtliche Erweiterung der bisherigen sehr kleinen Marktnischen, wenn überhaupt, nur unter Überwindung erheblicher Anlaufschwierigkeiten gelingen kann. Das erfordert jedenfalls Vorbereitungen und Zeit. Dabei greift die Betrachtung allein des Betriebs des Klägers, in dem etwa 100.000 männliche Küken bzw. Hähne jährlich zur Beibehaltung des bisherigen Umfangs des Brutgeschehens vermarktet werden müssen, zu kurz. Unabhängig davon, ob die Brüterei des Klägers im Verhältnis zu anderen Brütereien ein kleinerer Betrieb ist, der möglicherweise flexibler sowie anpassungsfähiger ist als größere Betriebe, stehen aufgrund der ministeriellen Weisung vom 26. September 2013 und der daraufhin zeitgleich gegen die Brütereien in Nordrhein-Westfalen ergangenen gleichgerichteten Untersagungsanordnungen potentiell jährlich etwa 2,5 Millionen Küken oder Hähne zur Vermarktung an, und zwar in Konkurrenz zur gefestigten, wirtschaftlich deutlich günstigeren Vermarktung der für die Mast erheblich besser geeigneten Tiere aus den Mastlinien. Dem Vorbringen des Klägers, dies werde wegen des Wettbewerbs und der Möglichkeit der räumlichen Verlagerung der Bruttätigkeit in andere Bundesländer oder ins Ausland nicht gelingen, setzt der Beklagte, wie ausgeführt, nichts Substantielles entgegen.
Nimmt man angesichts dessen an, dass mit der Untersagungsanordnung letztlich bezweckt wird, die den Brütereien nachfolgenden Produktions- und Vermarktungsstufen für Eier und Geflügelfleisch zu einer durchschlagenden Änderung der Nachfrage nach Küken und/oder aufgezogenen Tieren zu bewegen, liegt das Erreichen dieses Ziels außerhalb der tatsächlichen und rechtlichen Möglichkeiten des Klägers. Der Beklagte blendet den auch internationalen wirtschaftlichen Wettbewerb zwischen den Produktions- und Vermarktungsbetrieben aus, indem er wirtschaftliche Gesichtspunkte als Ursache für die Tötung der Küken annimmt, diese Gesichtspunkte aber allein beim Kläger festmacht und dessen funktionale Einbindung in die Gesamtsituation der Geflügelwirtschaft außer Acht lässt. Die für den Kläger maßgebenden wirtschaftlichen Rahmenbedingungen für die Tötung der männlichen Küken werden entscheidend durch den Wettbewerb geprägt und Wirtschaftlichkeit der Erzeugung ist bei den vorhandenen Strukturen der Lebens- und Wirtschaftsverhältnisse unerlässlich für die Existenzfähigkeit eines Erzeugungsbetriebs sowie die Verwendung von Küken nach ihrer Aufzucht als Nahrungsmittel für Menschen.
Für einen Übergang des Klägers zum Ausbrüten von Eiern von Hühnern aus Zweinutzungsrassen gilt das Vorstehende entsprechend. Nach dem oben Gesagten sind die Eier und das Fleisch von solchen Tieren allenfalls in kleinen Marktnischen konkurrenzfähig.
Die Belastung des Klägers wird zudem weiter verstärkt dadurch, dass die Forschungen zu Verfahren der Geschlechtsbestimmung im Ei nach Einschätzung der Bundesregierung
- BT-Drucks. 18/6663, S. 10 -
etwa ab 2017, wenngleich erheblich nach Ablauf der ihm gesetzten Frist, mit praxistauglichen Ergebnissen abgeschlossen sein werden. Aufgrund des erreichten Stands der Forschungen wird von anderen Bundesländern, der Bundesregierung und der Mehrheit im Bundestag kein hinreichender Anlass für die Untersagung der Tötung der männlichen Küken zum derzeitigen Zeitpunkt gesehen. Liegen die Ergebnisse der Forschungen betrieblich anwendbar vor, stellt sich die Frage, ob die Küken mit vernünftigem Grund im Sinne von § 1 Satz 2 TierSchG getötet werden, bundesweit neu. Nimmt man an, dass das Vorliegen eines vernünftigen Grundes dann zu verneinen ist, sind alle im Bundesgebiet ansässigen Brütereien zur Erzeugung von Legehennenküken verpflichtet, betriebliche Anpassungen vorzunehmen und dazu gegebenenfalls Investitionen zur Anwendung der in Rede stehenden Verfahren zu leisten. Den Kläger in der jetzigen Phase der Ungewissheit über alsbald notwendig werdende Investitionen auf Bemühungen zu verweisen, den bislang nicht funktionsfähig vorhandenen und im Fall des flächenhaften Absehens vom Ausbrüten der Eier mit männlicher DNA potenziell wieder gefährdeten Markt für Hähne aus Legelinien oder für Tiere aus Zweinutzungsrassen zu schaffen, heißt, ihn sehenden Auges zu Maßnahmen zu bewegen, deren wirtschaftliche Zukunftsfähigkeit erkennbar fragwürdig ist und die unter Umständen in näherer Zukunft wieder entwertet werden. Dadurch wird die wirtschaftliche Lebensgrundlage des Klägers ohne konkrete Aussicht auf von ihm zu beeinflussende Fortschritte beim Schutz der insgesamt zur Eier- und Fleischproduktion eingesetzten Tiere zumindest erheblich erschwert, wenn nicht durchgreifend gefährdet und endgültig entzogen. Das ist, zumal es sich bei der Tötung der Küken um ein regional nicht begrenztes, seit langem bekanntes und mehrere Stufen der Geflügelwirtschaft betreffendes Problem handelt, nicht angemessen. Wegen der räumlich begrenzten örtlichen Zuständigkeit des Beklagten und der übrigen Kreisordnungsbehörden in Nordrhein-Westfalen mag es noch nachvollziehbar sein, dass der Beklagte bei der Beurteilung der Angemessenheit der Untersagungsanordnung der Möglichkeit einer bloßen Verlagerung des Ausbrütens der Eier in andere Bundesländer oder ins Ausland geringes Gewicht beimisst. Es ist dem Kläger aber nicht zuzumuten, der Untersagungsanordnung zu einem Zeitpunkt Folge leisten zu müssen, in dem sich wegen des Stands der Verfahren zur Geschlechtsbestimmung im Ei mit Auswirkungen auf alle Brütereien eine rechtliche Neubeurteilung der Tötung der männlichen Küken abzeichnet.
Eine in der mündlichen Verhandlung vom Beklagten erwogene bloße Verlängerung der dem Kläger gesetzten Frist würde daran auch dann nichts ändern, wenn die Frist auf einen Zeitpunkt festgesetzt würde, der nach demjenigen liegt, in dem nach den derzeitigen Prognosen die vorgenannten Verfahren voraussichtlich praktisch umsetzbar sein werden. Eine solche Fristsetzung entbehrte gegenwärtig der für eine fehlerfreie Ermessensausübung erforderlichen hinreichend verlässlichen Tatsachengrundlage. Dies gilt zum einen für die Bemessung der Frist, die sich insoweit allein an Prognosen orientieren könnte. Zum anderen würde die auf die gegebene Rechtswidrigkeit der untersagten Tötung der Küken gestützte Untersagungsanordnung in diesem Fall der Sache nach der Vorwegnahme zukünftiger Entwicklungen in der Art des "Hineinwachsens" in die Rechtmäßigkeit dienen. Sie würde der Beantwortung der sich bei Praxistauglichkeit der Verfahren stellenden Frage vorgreifen, ob durch deren Anwendung die wirtschaftlichen Gründe für die Tötung der männlichen Küken ihre bisherige Bedeutung verlieren. Die Einzelheiten der Umsetzung der Verfahren hinsichtlich etwa der zeitlichen Verfügbarkeit der notwendigen Anlagen und der Deckung des entstehenden Investitionsbedarfs sind aber nicht bekannt. Sie sind nicht Gegenstand der Erwägungen in der Ordnungsverfügung und des ergänzenden (§ 114 Satz 2 VwGO) Vorbringens des Beklagten. Es ist nicht gerechtfertigt, ihre Klärung im Sinne der Ordnungsverfügung vorauszusetzen, zumal dort die Bemessung der Frist fehlerhaft (auch) mit aktuell bestehenden anderen Alternativen zur Tötung begründet wird.
Die Zwangsgeldandrohung teilt das rechtliche Schicksal der Grundverfügung.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen von § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 3, 5, 6, 7 ff. TierSchG
§ 17 TierSchG
§ 69 AMG
§ 15 OBG
§ 2 TierSchG
§ 1 TierSchG
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 1 Satz 2 TierSchG
§ 1 Satz 2 TierSchG
§ 7a Abs. 2 Nr. 4 TierSchG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 16a Abs. 1 Satz 1 TierSchG
§ 16a Abs. 1 Satz 2 TierSchG
§ 16a Abs. 2 und 3 TierSchG
§ 16a Abs. 1 TierSchG
§ 16a Abs. 1 Satz 1 TierSchG
§ 14 Abs. 1 OBG
§ 69 Abs. 1 AMG
§ 1 Satz 1 TierSchG
§ 17 Nr. 1 TierSchG
§ 18 Abs. 1 Nr. 1 TierSchG
§ 1 Satz 2 TierSchG
§ 2 Nr. 2 TierSchG
§ 3 Satz 1 Nr. 11 TierSchG
§ 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 TierSchG
§ 7a Abs. 2 Nr. 4 TierSchG
§ 1 Abs. 2 Nrn. 1 und 2 TierZG
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 20 Abs. 1 und 3 GG
Art. 103 Abs. 2 GG
Art. 12 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art 20a GG
Art. 20a GG
Art. 12 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 148, 28
NVwZ 2012, 510
NVwZ 2012, 1184
BVerwGE 144, 355
NJW 1990, 2948
BVerfGE 108, 282
BVerfGE 49, 89
BVerfGE 131, 88
NVwZ 2008, 1229
BVerfGE 134, 33
BVerfGE 101, 1
BVerfGE 48, 376
BVerwGE 64, 46
BVerfGE 120, 274
BVerfGE 115, 320
BVerfGE 104, 337
BVerwGE 127, 183
BVerwGE 115, 189
BVerwGE 10, 164
BVerwGE 129, 142
BVerfGE 127, 293
3 C 15.12
8 B 62.11
7 C 5.11
3 C 25.11
3 C 35.87
2 BvR 1436/02
2 BvL 8/77
2 BvL 9/08
1 BvR 349/04
2 BvR 2302/11
2 BvF 3/90
1 BvL 14/77
3 C 37.80
1 BvR 370/07
1 BvR 1783/99
3 C 30.05
20 A 1240/11
12 A 10020/96
3 C 12.99
4 Ws 113/16
2 Ss 82/11
1 Ss 235/09
40 Js 290/15
6 C 3.01
I C 240.58
1 BvR 22/12
6 C 39.06
2 BvF 1/07