Oberverwaltungsgericht des Saarlandes (Saarland, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2024-06-18, Aktenzeichen 1 A 27/23
ECLI: ECLI:DE:OVGSL:2024:0618.1A27.23.00

Tenor:
Unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts des Saarlandes vom 9. Juli 2021 – 3 K 219/20 – wird der Bescheid des Beklagten vom 7. September 2018 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 21. November 2019 aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens erster und zweiter Instanz. Die Zuziehung der Bevollmächtigten der Klägerin für das Vorverfahren wird für notwendig erklärt.
Der Beschluss ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen ihre Heranziehung zur Vorauszahlung auf einen Straßenausbaubeitrag. Sie ist Eigentümerin des 646 qm großen Flurstückes Nr. 889/48 der Gemarkung N, A-Straße.
Am 4.3.2002 beschloss der Ausschuss für Umwelt, Planung und Bauen der Stadt A-Stadt den „Ausbau der L 111 A-Straße (Ortsdurchfahrt) im Stadtteil N“ und übertrug die Umsetzung dieser Maßnahme durch Vereinbarung vom 30.4./22.5.2002 dem Landesamt für Straßenwesen. Die Anlieger der A-Straße wurden mit Schreiben vom 29.5.2002 zu einer Informationsveranstaltung am 18.6.2002 eingeladen, in welcher u.a. über die geplanten Maßnahmen und deren Dauer informiert wurde. In einer Gemeinschaftsmaßnahme mit dem Saarland (Landesamt für Straßenwesen) wurden der Fahrbahnquerschnitt reduziert und die Fahrbahnbreite auf 6,5 m verringert, die Gehwege erneuert, Maßnahmen zur Geschwindigkeitsdämpfung durchgeführt, Überquerungshilfen für Fußgänger geschaffen, Parkstreifen im gewonnenen Verkehrsraum sowie Pflanzbeete angelegt. Die Bauarbeiten, die unter Inanspruchnahme zahlreicher kleinerer Grundstücksanteile privater Anlieger erfolgten, waren im Jahr 2011 abgeschlossen. Mit Datum vom 4.11.2011 erstellte die mit den Bauarbeiten beauftragte Arbeitsgemeinschaft ihre Schlussrechnung, welche der Stadt A-Stadt nach Prüfung und Weiterleitung durch den Landesbetrieb für Straßenbau am 4.11.2013 vorlag. Nach Ankündigung der beabsichtigten Geltendmachung von Vorauszahlungen im amtlichen Bekanntmachungsblatt der Stadt A-Stadt vom 24.8.2018 setzte der Beklagte mit Bescheid vom 7.9.2018 gegenüber der Klägerin einen Vorausleistungsbetrag auf den Straßenausbaubeitrag fest. Es heißt dort, der bisherige tatsächliche Aufwand belaufe sich auf 980.094,80 Euro, nach Abzug des städtischen Anteils (50 v.H. bzw. 80 v. H.) verbleibe ein umlagefähiger Aufwand von 478.957,98 Euro. Unter Berücksichtigung der Grundstücksfläche von 646 qm, des Nutzungsfaktors 1,25 und eines Betrages von vorläufig 3,84 Euro/qm ergebe sich ein festzusetzender Betrag von 3.100,80 Euro.
Mit ihrem am 26.9.2018 eingegangenen und am 27.12.2018 begründeten Widerspruch trug die Klägerin im Wesentlichen vor, die öffentliche Einrichtung sei durch Fertigstellung der Bauarbeiten im Jahr 2011 endgültig hergestellt gewesen, so dass kein Vorausleistungsbescheid, sondern ein endgültiger Beitragsbescheid habe ergehen müssen. Der Beklagte habe sich zu keiner Zeit um den Erwerb der noch fehlenden – in privatem Eigentum stehenden – Flurstücke gekümmert, so dass er den noch ausstehenden Grunderwerb nicht als Grund für die fehlende Fertigstellung der Anlage anführen könne. Es müsse bestritten werden, dass überhaupt noch private Grundstücke zu erwerben seien. Zum 31.12.2015 sei – so die Klägerin – Festsetzungsverjährung eingetreten, zudem Zahlungsverjährung gemäß § 228 AO. Die ihr vorliegende Straßenausbaubeitragssatzung sei nicht unterzeichnet, so dass deren Rechtswirksamkeit anzuzweifeln sei. Es gebe auch keinen Stadtratsbeschluss über die Ausführung der Arbeiten bzw. ein Protokoll hierüber. Sie sei im Vorfeld weder über die Maßnahme noch über die damit verbundene Ausbaubeitragspflicht informiert worden. Zudem habe der Beklagte das Beitragsgebiet falsch ermittelt. Er habe zwei Beitragsgebiete anlegen müssen, nämlich einerseits die Straße vom Ortseingang von L herkommend zur G-Straße, an der ihr Grundstück gelegen sei, sowie andererseits die restliche A-Straße. In dem ersten Teil der A-Straße habe es 1995 erhebliche Bauarbeiten zur Erhaltung von Bürgersteig und Fahrbahn gegeben, so dass die Erneuerung nicht notwendig gewesen und hierdurch kein Vorteil für sie entstanden sei. Die durchgeführten Bauarbeiten seien als Verbesserungsmaßnahme äußerst ungeeignet, denn der Verkehr fließe nun schneller als zuvor und habe zu einer erhöhten Lärmbelästigung geführt, sie könne aufgrund der neben ihrer Ausfahrt befindlichen Parkbuchten und der damit einhergehenden Sichtbehinderung nicht mehr (beispielsweise rückwärts) ohne größere Probleme aus ihrer Einfahrt auf die A-Straße fahren. Zudem sei die Ermittlung des tatsächlichen Aufwands im Bescheid nicht nachvollziehbar. Die Vermessungskosten i.H.v. 114.034,94 Euro seien nicht prüfbar. Die Schlussrechnung der beauftragen Firma belaufe sich auf 829.803 Euro, wohingegen der Bescheid 841.382,94 Euro anführe. Nachtragsarbeiten in einer Größenordnung von 300.000 Euro, insbesondere Mehrkosten für eine vorläufige Verkehrsfreigabe an Weihnachten 2006 i.H.v. 26.490,40 Euro und eine Beschleunigungsvergütung i.H.v. 25.732,96 Euro, könnten nicht auf die Anlieger umgelegt werden. Schließlich sei nicht ersichtlich, bei welchen Baumaßnahmen der Beklagte 50 % und bei welchen er 80 % der Kosten trage.
Durch Widerspruchsbescheid vom 21.11.2019 – der Klägerin zugestellt am 27.1.2020 – wurde der Widerspruch zurückgewiesen und zur Begründung u.a. ausgeführt, die strittige Ausbaumaßnahme finde in § 8 Abs. 1, Abs. 2 und Abs. 9 KAG i.V.m. der Straßenausbaubeitragssatzung der Stadt A-Stadt vom 14.12.1988 (im Folgenden: StrABS) ihre Rechtfertigung. Die Satzung sei formell wirksam, denn der Beklagte habe eine vom damaligen Bürgermeister unterschriebene, mit Dienstsiegel versehene und vom Landrat genehmigte Satzung zu den Akten gereicht. Das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht hänge nicht davon ab, ob der Stadtrat über den Ausbau der A-Straße Beschluss gefasst habe; das Fehlen eines Stadtratsbeschlusses sei daher unschädlich. Die Voraussetzungen für eine Heranziehung nach § 11 StrABS lägen vor, denn die Erneuerung der Geh- und Parkflächen sei aufgrund veränderter Verkehrsverhältnisse und des schlechten Zustandes der Gehwege erforderlich gewesen. Die A-Straße sei in den Jahren 1972-1974 ausgebaut worden, bis zum Jahr 2004 habe die Kommune lediglich Unterhaltungs- und Instandsetzungsmaßnahmen durchgeführt. Das erstmalige Anlegen eines Parkstreifens stelle eine Verbesserung dar. Verbesserungen der Anlage seien auch dann beitragsfähig, wenn die reguläre Nutzungsdauer der alten Anlage noch nicht abgelaufen sei. Insofern sei es unerheblich, dass die übliche Nutzungsdauer der Gehwege von der K-Straße bis zum Ortsende Richtung L noch nicht verstrichen sei. Die durchgeführten Maßnahmen hätten zu einer beitragsfähigen Verbesserung und zu einem Sondervorteil bei der Klägerin als Eigentümerin eines angrenzenden Grundstückes geführt, ohne dass es insoweit auf ihr subjektives Empfinden ankomme. In zeitlicher Hinsicht habe keine Notwendigkeit bestanden, die Vorausleistung bereits früher geltend zu machen, denn der Beklagte habe den Erwerb der für den Ausbau erforderlichen, aber noch in Privateigentum befindlichen Grundflächen noch nicht abschließen können. Hierfür sei er auf die Mitwirkung der Grundstückseigentümer angewiesen und es obliege ihm nicht, die privaten Eigentümer zu einer zügigen Eigentumsübertragung zu veranlassen. In der Zeit von 2013 bis 2019 habe der Beklagte zwölf Grundstücksflächen erworben. Es gebe keinen Grundsatz, dass die Gemeinde alles ihr Zumutbare tun müsse, um auf eine Beschleunigung der Herstellung der sachlichen Beitragspflicht hinzuwirken. Daher sei der Beklagte derzeit mangels endgültiger Herstellung der Anlage nicht daran gehindert, eine Vorausleistung zu verlangen. Der Erwerb von 106 kleinen – in Privateigentum befindlichen – Flurstücken, die der Beklagte zur Errichtung der Gehweg- und Parkflächen benötigt habe, stehe ausweislich einer Auflistung vom 10.10.2019 noch aus. Die endgültige Herstellung sei nicht mit dem bloßen Abschluss der technischen Ausbauarbeiten erreicht, sondern der entstandene umlagefähige Aufwand müsse endgültig feststellbar sein, wozu auch – wie sich aus § 2 Abs. 1 Satz 1 StrABS ergebe – die noch nicht feststehenden Kosten für den Erwerb der benötigten Grundflächen gehörten. Die Klägerin könne sich nicht mit Erfolg auf (Festsetzungs-) Verjährung berufen, da noch keine sachliche Beitragspflicht zu einem endgültigen Ausbaubeitrag entstanden sei. Vorausleistungen hingegen unterlägen als Instrument der Vorfinanzierung keiner Festsetzungsverjährung. Auch die Kostenschätzung sei nicht zu beanstanden. Die Höhe der angefallenen Kosten erscheine erst dann unangemessen, wenn die Stadt sich ohne rechtfertigende Gründe nicht an das Gebot der Wirtschaftlichkeit gehalten habe und dadurch augenfällige Mehrkosten entstünden. Die den Bauüberwachungskosten i.H.v. 3 % oder dem gezahlten Beschleunigungszuschlag zu Grunde liegenden Entscheidungen des Beklagten seien nicht schlechterdings unvertretbar gewesen. Es sei – wie vom Beklagten dargelegt – nachvollziehbar, dass die Belastung der Anlieger durch zügig durchgeführte Arbeiten habe minimiert werden sollen.
Am 27.2.2020 hat die Klägerin Klage vor dem Verwaltungsgericht des Saarlandes erhoben und unter Wiederholung ihres Vorbringens im Widerspruchsverfahren ausgeführt, sie gehe angesichts des Abschlusses der Bauarbeiten im Jahr 2011 von Festsetzungsverjährung gemäß den §§ 169, 170 AO zum 31.12.2015, spätestens zum 31.12.2017, und zudem von Zahlungsverjährung gemäß § 228 AO aus. Selbst wenn man auf das Datum der späteren Schlussrechnung vom 4.11.2013 abstelle, sei Verjährung eingetreten. Der Beklagte habe nicht einmal in der mündlichen Verhandlung vor dem Kreisrechtsausschuss seine bisherigen Versuche zum Grundstückserwerb in irgendeiner Hinsicht konkretisieren können. Dass er erstmals Ende 2020 versucht habe, ein Teilgrundstück zu erwerben, spreche für sich. Durch ein solches Verhalten würden die Regelungen zur Verjährung ad absurdum geführt.
Die Klägerin hat beantragt,
1. den Bescheid des Beklagten vom 7.9.2018 über die Heranziehung zur Vorausleistung auf den Straßenausbaubeitrag über 3.100,80 Euro, das in der Gemeinde N liegende Grundstück Flurstück Nummer … betreffend, in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Kreisrechtsausschusses vom 24.1.20201richtigerweise: vom 21.11.2019 (zugestellt am 27.1.2020)richtigerweise: vom 21.11.2019 (zugestellt am 27.1.2020) aufzuheben,
2. die Hinzuziehung der Bevollmächtigten für das Widerspruchsverfahren für notwendig zu erklären.
Der Beklagte ist dem entgegengetreten. Zwar habe ihm die Schlussrechnung am 4.11.2013 vorgelegen, die Maßnahme sei jedoch nicht als abgeschlossen anzusehen, da man noch 112 Parzellen mit einer Gesamtgrundfläche von 1.350 qm von privaten Eigentümern erwerben müsse. Bereits während der Maßnahme habe man mit Schreiben vom 25.2.2005 die Einverständniserklärungen der betreffenden Eigentümer zum späteren Verkauf erbeten. In der A-Straße habe es vor Durchführung der Maßnahme keine Trennung zwischen öffentlichen Gehweg- und Verkehrsflächen sowie privaten, ebenfalls seit Jahrzehnten als Gehwegflächen genutzten Flurstücksteilen gegeben. Durch die Maßnahme habe man räumliche Ordnung in dieses Gebiet bringen können. Es handele sich also keinesfalls um einen Versuch, die Verjährungsfristen zu umgehen, sondern der Beklagte dürfe zulässigerweise Vorausleistungen erheben. Bereits in dem Einladungsschreiben vom 29.5.2002 habe man auf die Beitragspflichtigkeit der Maßnahme hingewiesen. Die Schlussrechnung habe nicht alle angefallenen Aufwendungen enthalten, der im Bescheid genannte Betrag enthalte zusätzliche Kosten für Angleichungsmaßnahmen. Die Verteilungsmaßstäbe der Kosten könnten der Straßenausbaubeitragssatzung entnommen werden. Der Beschleunigungszuschlag i.H.v. 25.732,96 Euro und die Mehrkosten für die Verkehrsfreigabe an Weihnachten 2006 i.H.v. 2.683,93 Euro hätten die Belastung der Anlieger minimiert und deren Interessen gedient. Seit dem 19.8.2020 habe man fast alle betroffenen Grundstückseigentümer wegen des beabsichtigten Parzellenerwerbs angeschrieben. Entsprechende Angebote für die bisher noch nicht kontaktierten Eigentümer werde man in den nächsten Wochen versenden. Die noch ausstehenden Schreiben erforderten umfangreiche Recherchen bezüglich der Eigentumsverhältnisse. Da die bisherige Resonanz der angeschriebenen Eigentümer gering gewesen sei, werde man die Eigentümer, die sich bisher nicht zu dem Erwerbsangebot geäußert hätten, erneut kontaktieren. Der Beklagte wolle die Fertigstellung der Maßnahme durch den Stadtrat beschließen lassen, sobald die Eigentumsübertragungen der hierzu bereiten Eigentümer abgeschlossen seien, um eine Endabrechnung erstellen zu können. Dies sei notwendig, da mehrere Eigentümer in Anspruch genommener Parzellen eine Veräußerung kategorisch abgelehnt hätten und ansonsten die Endgültigkeit der Maßnahme nicht herbeigeführt werden könne.
Mit aufgrund mündlicher Verhandlung ergangenem Urteil vom 9.7.2021 hat das Verwaltungsgericht des Saarlandes die Klage abgewiesen und zur Begründung unter Bezugnahme auf die Ausführungen des Widerspruchsbescheids ausgeführt, der Gehwegausbaubeitragsbescheid finde seine Rechtsgrundlage in den §§ 1, 2, 8 KAG i.V.m. den Vorschriften der Straßenausbaubeitragssatzung, gegen deren Wirksamkeit keine formellen Bedenken bestünden. Das Fehlen eines Stadtratsbeschlusses sei auch mit Blick auf die §§ 1, 8 StrABS unschädlich, da die sachliche Beitragspflicht nicht von einer förmlichen Ausbauentscheidung oder -planung der Gemeindevertretung abhänge. Auch gegen die Bildung nur eines Beitragsgebietes sei vor dem Hintergrund des weiten Planungsermessens des Beklagten nichts einzuwenden. Die Maßnahmen seien als Verbesserung beitragspflichtig. Insoweit sei maßgeblich, ob die Maßnahme die Straße im ausbaubeitragsrechtlichen Sinne verbessert habe, was der Fall sei. Auf das subjektive Empfinden der Klägerin komme es nicht an. Der Umfang der erstattungspflichtigen Kosten – auch der gerügten Vermessungskosten – sei nach den §§ 1, 2, 8 KAG i.V.m. §§ 2 bis 6 StrABS nicht zu beanstanden. Die Beitragsforderung sei nicht verjährt, denn Vorausleistungen unterlägen als Instrument der Vorfinanzierung keiner Festsetzungsverjährung. Gem. § 8 Abs. 7 Satz 1 KAG entstehe die sachliche Beitragspflicht erst mit der endgültigen Herstellung der öffentlichen Einrichtung. Aus den §§ 2 Abs. 1, 6 Abs. 1, 7 StrABS i.V.m. mit den zwischen dem Beklagten und dem Landesamt für Straßenwesen getroffenen Vereinbarungen ergebe sich vorliegend zwanglos, dass auch der Grunderwerb zum Herstellungsmerkmal des Gehwegausbaus bestimmt sei. Die nach Aktenlage und zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung noch nicht erfolgte Eigentumsüberschreibung aller von der Baumaßnahme betroffenen Grundstücke sei für das Entstehen der Beitragspflicht erforderlich. Verzögere die Gemeinde – durch welches Verhalten auch immer – das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht, habe dies grundsätzlich keine weitergehenden Folgen, denn die Gemeinde müsse nicht auf eine Beschleunigung des Entstehens der sachlichen Beitragspflicht hinwirken. Das Gebot der Belastungsklarheit stünde der Inanspruchnahme der Klägerin (noch) nicht entgegen, da zwischen dem tatsächlichen Ende der Bauarbeiten und dem Beitragsbescheid rund sieben Jahre, im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung 10 Jahre vergangen seien.
Dem am 6.9.2021 (Montag) bei Gericht eingegangenen und am 4.10.2021 begründeten Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das ihr am 5.8.2021 zugestellte Urteil des Verwaltungsgerichts des Saarlandes hat der Senat durch der Klägerin am 1.3.2023 zugestellten Beschluss vom 24.2.2023 – 1 A 211/21 – entsprochen.
Ihre Berufung hat die Klägerin am 21.3.2023 im Wesentlichen damit begründet, sie halte daran fest, dass die „Erschließungsanlage“ bereits im Juli 2011 abgeschlossen gewesen sei und der Beklagte sich auf den noch ausstehenden Erwerb von Grundstücken nicht berufen könne. Der Beklagte habe erstmals im Jahr 2020 überhaupt Tätigkeiten zum Grundstückserwerb entfaltet, als das hiesige Verfahren schon anhängig gewesen sei. Davor sei er acht bis neun Jahre untätig gewesen. Daher sei von Verjährung, jedenfalls Verwirkung auszugehen.
Die Klägerin beantragt,
1. das Urteil des Verwaltungsgerichts des Saarlandes vom 9.7.2021 – 3 K 219/20 – aufzuheben,
2. den Bescheid des Beklagten vom 7.9.2018 über die Heranziehung zur Vorausleistung auf den Straßenausbaubeitrag über 3.100,80 Euro, das in der Gemeinde N liegende Grundstück Flurstück-Nr. … betreffend, in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Kreisrechtsausschusses vom 21.11.2019 2Bl. 231 Rs: Das Datum des Widerspruchsbescheids war – wie im erstinstanzlichen Verfahren – unzutreffend im Antrag angegeben und wurde korrigiert.Bl. 231 Rs: Das Datum des Widerspruchsbescheids war – wie im erstinstanzlichen Verfahren – unzutreffend im Antrag angegeben und wurde korrigiert. aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er trägt im Wesentlichen vor, das Merkmal der endgültigen Herstellung setze vorliegend zusätzlich zur straßenbautechnischen Fertigstellung den Grunderwerb voraus. Dem Wortlaut des § 8 Abs. 7 Satz 1 KAG lasse sich keine Einschränkung auf die straßenbautechnische Fertigstellung entnehmen. Auch bei einer systematischen Betrachtung der Vorschriften des Kommunalabgabenrechts bzw. des Straßenausbaubeitragsrechts sei die satzungsmäßige Bestimmung der Merkmale, die für eine endgültige Herstellung i.S.v. § 8 Abs. 7 Satz 1 KAG erforderlich sind, nach § 2 Abs. 1 Sätze 1 und 2 KAG i.V.m. dem entsprechend anzuwendenden § 132 Nr. 4 BauGB obligatorisch. Der Grunderwerb als Voraussetzung für die Entstehung der sachlichen Beitragspflicht ergebe sich – wie das Verwaltungsgericht zutreffend angenommen habe – aus den §§ 2 Abs. 1, 6 Abs. 1, 7 StrABS i.V.m. den zwischen dem Beklagten und dem Landesamt für Straßenwesen getroffenen Vereinbarungen. Nichts Anderes folge aus der klägerseits zitierten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 3.11.20213Beschluss vom 3.11.2021 - 1 BvL 1/19 -, jurisBeschluss vom 3.11.2021 - 1 BvL 1/19 -, juris zum Erschließungsbeitragsrecht, die sich mit der Frage befasse, ob eine mit den Grundsätzen des Vertrauensschutzes vereinbare zeitliche Grenze für die Erhebung von Erschließungsbeiträgen gelte; diese Entscheidung sei auf das Straßenausbaubeitragsrecht, welches eine rechtliche Nutzbarkeit (Widmung) nicht kenne, nicht übertragbar. Selbst bei entsprechender Anwendung auf den vorliegenden Fall sei dem Gebot der Belastungsvorhersehbarkeit und -klarheit dadurch Genüge getan, dass für den Beitragspflichtigen der Zeitpunkt seiner Inanspruchnahme erkennbar sei. Eine Verwirkung gebe es im öffentlichen Recht in der Regel nicht.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Verwaltungsunterlagen des Beklagten verwiesen, deren Inhalt Gegenstand der Beratung war.

Entscheidungsgründe:
Der Senat hält die Berufung gegen das erstinstanzliche Urteil einstimmig für begründet und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich und entscheidet daher in Anwendung des § 130a VwGO nach Anhörung der Beteiligten (§§ 130a Satz 2, 125 Abs. 2 Satz 3 VwGO) durch Beschluss über die Berufung.
Die zulässige Berufung ist begründet. Das Urteil des Verwaltungsgerichts unterliegt der Abänderung. Der Bescheid des Beklagten vom 7.9.2018 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 21.11.2019 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Rechtsgrundlage für die Veranlagung zu einer Vorausleistung ist § 8 Abs. 1, Abs. 2 und Abs. 9 KAG.4Kommunalabgabengesetz vom 26.04.1978 i.d.F. der Bekanntmachung vom 29.05.1998 (Amtsbl. 1998, S. 691), geändert durch Gesetz vom 22.08.2018 (Amtsbl. I S. 674)Kommunalabgabengesetz vom 26.04.1978 i.d.F. der Bekanntmachung vom 29.05.1998 (Amtsbl. 1998, S. 691), geändert durch Gesetz vom 22.08.2018 (Amtsbl. I S. 674) Nach § 8 Abs. 1 KAG können die Gemeinden und Gemeindeverbände Beiträge erheben. Gemäß § 8 Abs. 2 Satz 1 KAG sind Beiträge Geldleistungen, die zum Ersatz des Aufwands für die Herstellung, Anschaffung, Erweiterung, Verbesserung oder Erneuerung der öffentlichen Einrichtungen von den Grundstückseigentümern erhoben werden, denen die öffentliche Einrichtung wirtschaftliche Vorteile bietet. Auf die künftige Beitragsschuld können gemäß § 8 Abs. 9 Satz 1 KAG angemessene Vorauszahlungen verlangt werden, sobald mit der Durchführung einer beitragspflichtigen Maßnahme begonnen worden ist. In Übereinstimmung hiermit konnte der Beklagte gemäß den §§ 1 Abs. 1, 11 Abs. 1 StrABS angemessene Vorausleistungen – höchstens jedoch bis zu Höhe des voraussichtlichen Beitrages – erheben, sobald mit der Durchführung einer beitragspflichtigen Maßnahme begonnen worden war. Entscheidend für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit eines Vorausleistungsbescheides sind die tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse im Zeitpunkt der Bekanntgabe des Bescheids.5vgl. Thüringer OVG, Beschluss vom 1.8.2000 - 4 VO 711/99 -, juris Rn. 4; ferner OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 7.10.2003 - 1 M 34/03 -, juris Rn. 9 m.w.N.vgl. Thüringer OVG, Beschluss vom 1.8.2000 - 4 VO 711/99 -, juris Rn. 4; ferner OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 7.10.2003 - 1 M 34/03 -, juris Rn. 9 m.w.N. Ein Vorausleistungsbescheid darf nur erlassen werden, wenn und soweit im Zeitpunkt des Erlasses eine endgültige Beitragspflicht noch nicht entstanden ist.6Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Kommentar, 69. EL (Sept. 2023), § 8 Rn. 124 m.w.N.; vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 19.3.2009 - 6 A 10750/08 -, juris Rn. 45 m.w.N., und Urteil vom 1.4.2003 - 6 A 10778/02 -, juris Rn. 23; vgl. auch OVG Mecklenburg-Vorpommern a.a.O.Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Kommentar, 69. EL (Sept. 2023), § 8 Rn. 124 m.w.N.; vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 19.3.2009 - 6 A 10750/08 -, juris Rn. 45 m.w.N., und Urteil vom 1.4.2003 - 6 A 10778/02 -, juris Rn. 23; vgl. auch OVG Mecklenburg-Vorpommern a.a.O.
Gemäß § 8 Abs. 7 Satz 1 KAG entsteht die Beitragspflicht mit der endgültigen Herstellung der öffentlichen Einrichtung, im Fall der Kostenspaltung mit der Beendigung der Teilmaßnahme und im Fall der Abschnittsbildung mit der endgültigen Herstellung des Abschnitts. Eine öffentliche Einrichtung ist nicht bereits mit dem bloßen Abschluss der technischen Ausbauarbeiten („letzter Spatenstich“) endgültig hergestellt, sondern die sachliche Beitragspflicht entsteht erst, wenn der entstandene Aufwand feststellbar ist, also regelmäßig mit Eingang der letzten Unternehmerrechnung.7Driehaus, Kommunalabgabenrecht Kommentar, § 8 Rn. 490d m.w.N.; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 28.3.2000 - A 2 S 478/98 -, juris Rn. 10; VG des Saarlandes, Urteil vom 25.2.2015 - 3 K 186/14 -, juris Rn. 36, bestätigt durch OVG des Saarlandes, Beschluss vom 23.12.2015 - 1 A 63/15 -, juris; ebenfalls auf den Zeitpunkt des Eingangs der letzten Unternehmerrechnung abstellend OVG des Saarlandes, Urteil vom 10.5.2004 - 1 R 20/02 -, und Urteile vom 25.10.1990 - 1 R 94/87 -, - 1 R 96/87 -, - 1 R 98/87-, alle juris; im Erschließungsbeitragsrecht auf den Eingang der letzten Unternehmerrechnung abstellend BVerwG, Urteil vom 22.8.1975 - IV C 11.73 -, juris Rn. 25 f, und Urteil vom 22.4.1994 - 8 C 18.92 -, juris Rn. 18; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10.7.2014 - 2 S 2228/13 -, juris Rn. 51 f; BayVGH, Beschluss vom 24.5.2022 - 6 ZB 21.2279 -, juris Rn. 10; VG des Saarlandes, Beschluss vom 23.11.2018 - 3 L 636/18 -, juris Rn. 16Driehaus, Kommunalabgabenrecht Kommentar, § 8 Rn. 490d m.w.N.; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 28.3.2000 - A 2 S 478/98 -, juris Rn. 10; VG des Saarlandes, Urteil vom 25.2.2015 - 3 K 186/14 -, juris Rn. 36, bestätigt durch OVG des Saarlandes, Beschluss vom 23.12.2015 - 1 A 63/15 -, juris; ebenfalls auf den Zeitpunkt des Eingangs der letzten Unternehmerrechnung abstellend OVG des Saarlandes, Urteil vom 10.5.2004 - 1 R 20/02 -, und Urteile vom 25.10.1990 - 1 R 94/87 -, - 1 R 96/87 -, - 1 R 98/87-, alle juris; im Erschließungsbeitragsrecht auf den Eingang der letzten Unternehmerrechnung abstellend BVerwG, Urteil vom 22.8.1975 - IV C 11.73 -, juris Rn. 25 f, und Urteil vom 22.4.1994 - 8 C 18.92 -, juris Rn. 18; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10.7.2014 - 2 S 2228/13 -, juris Rn. 51 f; BayVGH, Beschluss vom 24.5.2022 - 6 ZB 21.2279 -, juris Rn. 10; VG des Saarlandes, Beschluss vom 23.11.2018 - 3 L 636/18 -, juris Rn. 16 Da die sachliche Beitragspflicht kraft Gesetzes dem Grunde und der Höhe nach voll ausgebildet entsteht, kann dieser Tatbestand nicht schon mit dem Abschluss der technischen Bauarbeiten und deren Abnahme erfüllt sein.8auf die Abnahme abstellend OVG NRW, Urteil vom 4.12.2019 - 15 B 1444/19 -, juris Rn. 43 ff, und Beschluss vom 31.1.2000 - 15 A 290/00 -, juris Rn. 3 ffauf die Abnahme abstellend OVG NRW, Urteil vom 4.12.2019 - 15 B 1444/19 -, juris Rn. 43 ff, und Beschluss vom 31.1.2000 - 15 A 290/00 -, juris Rn. 3 ff Das Entstehen der Höhe nach voll ausgebildeter und nicht mehr veränderbarer Beiträge setzt wegen der Abhängigkeit der Beitragshöhe vom umzulegenden Aufwand voraus, dass der umlagefähige Aufwand entstanden und der Höhe nach ermittlungsfähig ist,9Driehaus, Kommentar Kommunalabgabenrecht, 69. EL (Sept. 2023), § 8 Rn. 490a m.w.N.Driehaus, Kommentar Kommunalabgabenrecht, 69. EL (Sept. 2023), § 8 Rn. 490a m.w.N. was in der Regel mit Vorliegen der letzten Unternehmerrechnung der Fall ist. Der Abschluss des Erwerbs der für den Straßenbau benötigten Grundstücke ist von Gesetzes wegen kein Merkmal der endgültigen Herstellung. Ungeachtet dessen haben die Gemeinden die Möglichkeit, den Abschluss des Grunderwerbs zusätzlich zur straßenbautechnischen Herstellung der Anlage zum Herstellungsmerkmal zu machen. Dazu bedarf es mit Blick auf das Erfordernis von Rechtssicherheit und Rechtsklarheit einer entsprechenden Satzungsregelung oder einer eindeutigen Festlegung im Bauprogramm.10vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 12.11.2010 - OVG 9 N 121.08 -, juris Rn. 8; zu einer den Grunderwerb als Herstellungsmerkmal vorsehenden Straßenausbaubeitragssatzung vgl. OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 17.11.2003 - 1 M 169/03 -, und Urteil vom 27.1.2016 - 1 L 1/12 -, beide jurisvgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 12.11.2010 - OVG 9 N 121.08 -, juris Rn. 8; zu einer den Grunderwerb als Herstellungsmerkmal vorsehenden Straßenausbaubeitragssatzung vgl. OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 17.11.2003 - 1 M 169/03 -, und Urteil vom 27.1.2016 - 1 L 1/12 -, beide juris
Gemessen hieran ist der gegenüber der Klägerin am 7.9.2018 ergangene Vorausleistungsbescheid in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 21.11.2019 rechtswidrig, weil die sachliche Beitragspflicht – ungeachtet eines noch ausstehenden Grunderwerbs durch den Beklagten – gem. § 8 Abs. 7 Satz 1 KAG spätestens mit Erhalt der letzten Unternehmerrechnung am 4.11.2013 entstanden ist und daher ab diesem Zeitpunkt für einen Vorausleistungsbescheid kein Raum mehr war (1.); einer Umdeutung in einen endgültigen Beitragsbescheid steht der Eintritt der Festsetzungsverjährung entgegen (2.).
(1.) Es kann mit Blick auf den Entstehungszeitpunkt der sachlichen Beitragspflicht dahinstehen, wann – dies ergibt sich aus den Verwaltungsunterlagen nicht – die in § 2 a) letzter Absatz der Vereinbarung vom 30.4./22.5.2002 vorgesehene gemeinsame Abnahme der Baumaßnahme durch die Stadt A-Stadt und die Straßenbauverwaltung stattgefunden hat; denn spätestens mit dem Eingang der durch den Landesbetrieb für Straßenbau bereits geprüften Schlussrechnung am 4.11.2013 bei dem Beklagten war die sachliche Beitragspflicht entstanden.
Wie sich aus der Verwaltungsakte ergibt, wurde die Schlussrechnung der mit der Baumaßnahme beauftragten Arbeitsgemeinschaft der Stadt A-Stadt mit Schreiben vom 17.10.2013 durch den Landesbetrieb für Straßenbau nach Prüfung übersandt und lag dort am 4.11.2013 vor. Die in dem Schreiben geltend gemachten Verwaltungskosten in Höhe von 3 % für die Bauüberwachung (18.505,86 Euro) hat der Beklagte am 5.11.2013 als sachlich und rechnerisch richtig an den Landesbetrieb für Straßenbau zur Auszahlung angewiesen.
Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts war der Abschluss des Grunderwerbs für eine endgültige Herstellung der öffentlichen Einrichtung und damit für das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht nicht erforderlich. Insoweit ergibt sich gerade nicht „zwangslos aus §§ 2 Abs. 1, 6 Abs. 1, 7 StrABS i. V. m. den zwischen Beklagtem und Landesamt für Straßenwesen getroffenen Vereinbarungen, dass der Grunderwerb zum Herstellungsmerkmal des Gehwegausbaus bestimmt ist.“11so aber Verwaltungsgericht des Saarlandes, Urteil vom 9.7.2021 - 3 K 219/20 -, Seite 26 f (Bl. 118 ff der Gerichtsakte)so aber Verwaltungsgericht des Saarlandes, Urteil vom 9.7.2021 - 3 K 219/20 -, Seite 26 f (Bl. 118 ff der Gerichtsakte) Vorliegend lässt sich weder der Straßenausbaubeitragssatzung der Stadt A-Stadt vom 24.11.1988 noch dem Bauprogramm entnehmen, dass der Grunderwerb zum Herstellungsmerkmal bestimmt wurde.
Neben der technischen Beendigung des Ausbaus ist der Abschluss des für den Ausbau erforderlichen Grunderwerbs – wie dargelegt – für die Annahme der endgültigen Herstellung grundsätzlich unerheblich. Etwas anderes gilt nur dann, wenn der Abschluss des Grunderwerbs als Herstellungsmerkmal für die endgültige Herstellung der Anlage – durch Satzung oder Bauprogramm – eindeutig bestimmt ist.12vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 23.1.2017 - 15 A 1650/15 -, juris Rn. 46vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 23.1.2017 - 15 A 1650/15 -, juris Rn. 46
Insoweit ist in der Rechtsprechung geklärt, dass die einschlägige Satzung den Abschluss des Grunderwerbs als Voraussetzung der Entstehung der sachlichen Beitragspflicht bestimmen darf.13vgl. OVG des Saarlandes, Beschluss vom 23.12.2015 - 1 A 63/15 -, juris Rn. 4 m.w.N.; OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 27.1.2016 - 1 L 1/12 -, juris Rn. 27-29 m.w.N.vgl. OVG des Saarlandes, Beschluss vom 23.12.2015 - 1 A 63/15 -, juris Rn. 4 m.w.N.; OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 27.1.2016 - 1 L 1/12 -, juris Rn. 27-29 m.w.N. Zu dieser im Erschließungsbeitragsrecht häufiger aufgeworfenen Problematik hat das Bundesverwaltungsgericht im Jahr 201314BVerwG, Beschluss vom 9.8.2013 - 9 B 31/13 -, juris Rn. 3BVerwG, Beschluss vom 9.8.2013 - 9 B 31/13 -, juris Rn. 3 bekräftigt, der Grunderwerb sei als satzungsrechtliches Herstellungsmerkmal grundsätzlich unbedenklich, weil er sich anhand eines objektiven, eindeutig erkennbaren Kriteriums, nämlich der Eintragung im Grundbuch, feststellen lasse. Unwirksam sei eine den Grunderwerb betreffende Merkmalsregelung nur dann, wenn sie an Maßgaben oder Bedingungen anknüpfe, die die betroffenen Bürger nicht anhand objektiver Kriterien sicher feststellen könnten. Auch im Ausbaubeitragsrecht ist die Gemeinde zu einer entsprechenden satzungsrechtlichen Vorgabe befugt.15vgl. OVG des Saarlandes, Beschluss vom 23.12.2015 - 1 A 63/15 -, juris Rn. 4; OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 17.11.2003 - 1 M 169/03 -, juris Ls. 2; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 23.1.2017 - 15 A 1650/15 -, juris Rn. 46; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 12.11.2010 - OVG 9 N 121.08 -, juris Rn. 8vgl. OVG des Saarlandes, Beschluss vom 23.12.2015 - 1 A 63/15 -, juris Rn. 4; OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 17.11.2003 - 1 M 169/03 -, juris Ls. 2; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 23.1.2017 - 15 A 1650/15 -, juris Rn. 46; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 12.11.2010 - OVG 9 N 121.08 -, juris Rn. 8
Da die Erhebung einer Vorausleistung16Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Kommentar, 48. EL (März 2013), § 8 Rn. 128Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Kommentar, 48. EL (März 2013), § 8 Rn. 128 ebenso wie die Entstehung sachlicher Beitragspflichten eine wirksame Beitragssatzung voraussetzt,17Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 8. Auflage, § 37 Rn. 10Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 8. Auflage, § 37 Rn. 10 ist in Bezug auf die Straßenausbaubeitragssatzung der Stadt A-Stadt vom 24.11.1988 zunächst festzustellen, dass gegen deren Gültigkeit unter formellen Gesichtspunkten keine Bedenken bestehen; die Verwaltungsakte enthält eine vom damaligen Bürgermeister der Stadt unterzeichnete – vom Landrat am 14.12.1988 zur Kenntnis genommene – Satzung, welche im amtlichen Bekanntmachungsblatt am 30.12.1988 bekannt gemacht wurde. Die Satzung unterliegt keinen materiell-rechtlichen Bedenken.
Gemäß § 7 StrABS entsteht die Beitragspflicht im Regelfall mit der endgültigen Herstellung der öffentlichen Einrichtung. Aus dem Wortlaut des § 7 StrABS ergibt sich in keiner Weise, dass bei einem erforderlichen Grunderwerb die Beitragspflicht erst mit dem Abschluss dieses Grunderwerbs entstehen soll. Die Satzung entspricht mit ihrer Formulierung, die Beitragspflicht entstehe „mit der endgültigen Herstellung der öffentlichen Einrichtung“, der in § 8 Abs. 7 Satz 1 KAG gewählten Formulierung des Gesetzgebers. Dass sich dem Wortlaut des § 8 Abs. 7 Satz 1 KAG – wie der Beklagte mit Schriftsatz vom 19.4.2023 vorgetragen hat – eine Einschränkung auf die rein straßenbautechnische Fertigstellung nicht unmittelbar entnehmen lässt, ändert nichts daran, dass die den Begriff der endgültigen Herstellung der öffentlichen Einrichtung übernehmende Satzungsvorschrift des § 7 StrABS den Grunderwerb nicht als Herstellungsmerkmal benennt. Dabei ist es – anders als der Beklagte meint – auch nicht unstatthaft, sondern geboten, die Regelung des § 7 StrABS darauf zu überprüfen, ob ihr Wortlaut eine konkrete Definition des Begriffs der „endgültigen Herstellung der öffentlichen Einrichtung“ beinhaltet, die den Grunderwerb eindeutig als Herstellungsmerkmal festlegt, wie dies in der beklagtenseits zitierten Entscheidung des Senats vom 23.12.201518Beschluss vom 23.12.2015 - 1 A 63/15 -, juris. In dem dort entschiedenen Fall enthielt die maßgebliche Satzung unter § 11 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 (Entstehen der Beitragspflicht) folgende Regelung: „Die Beitragspflicht entsteht mit der endgültigen Herstellung der öffentlichen Einrichtung. Ausbauanlagen im Sinne dieser Satzung sind endgültig hergestellt, wenn 1. die Maßnahme abgeschlossen ist und 2. die erforderliche Vermessung und der Grunderwerb durchgeführt sind.“Beschluss vom 23.12.2015 - 1 A 63/15 -, juris. In dem dort entschiedenen Fall enthielt die maßgebliche Satzung unter § 11 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 (Entstehen der Beitragspflicht) folgende Regelung: „Die Beitragspflicht entsteht mit der endgültigen Herstellung der öffentlichen Einrichtung. Ausbauanlagen im Sinne dieser Satzung sind endgültig hergestellt, wenn 1. die Maßnahme abgeschlossen ist und 2. die erforderliche Vermessung und der Grunderwerb durchgeführt sind.“ der Fall war.
Aus § 2 Abs. 1 Nr. 1 StrABS19§ 2 Abs. 1 Nr. 1 StrABS lautet: „Der Aufwand umfasst Kosten für 1. den Erwerb (einschließlich der Erwerbsnebenkosten) der für den Ausbau benötigten Grundflächen; dazu gehört auch der Wert der hierfür von der Stadt A-Stadt aus ihrem Vermögen bereitgestellten eigenen Grundstücke; maßgebend ist der Wert im Zeitpunkt des Beginns der Maßnahme,“§ 2 Abs. 1 Nr. 1 StrABS lautet: „Der Aufwand umfasst Kosten für 1. den Erwerb (einschließlich der Erwerbsnebenkosten) der für den Ausbau benötigten Grundflächen; dazu gehört auch der Wert der hierfür von der Stadt A-Stadt aus ihrem Vermögen bereitgestellten eigenen Grundstücke; maßgebend ist der Wert im Zeitpunkt des Beginns der Maßnahme,“ kann – entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts – nicht hergeleitet werden, dass der Grunderwerb zum Herstellungsmerkmal erhoben wurde. Aus dem diesbezüglichen Vorbringen des Beklagten, der Aufwand der Maßnahme lasse sich erst endgültig nach dem vollständigen Grunderwerb kalkulieren, weil diese Erwerbskosten in den Aufwand miteinzubeziehen seien, lässt sich nicht schlussfolgern, dass der Grunderwerb deshalb zum Herstellungsmerkmal bestimmt wird. Die Sichtweise des Beklagten, dass „der abrechnungsfähige Aufwand auch Gegenstand der Herstellung ist,“ d.h. alle vom Aufwand erfassten Positionen gleichzeitig zum Herstellungsmerkmal erhoben werden, erweist sich als im Ansatz verfehlt. Denn § 2 Abs. 1 StrABS regelt nur den Aufwandsumfang, der bis zur endgültigen Herstellung der Anlage geltend gemacht werden kann.
Die im Zusammenhang mit einer beitragsfähigen Maßnahme angefallenen Grunderwerbskosten sind nur insoweit beitragsfähig, als sie entstanden sind, bevor die Maßnahme beendet und damit in der Regel für sie die (sachliche) Beitragspflicht begründet worden ist.20vgl. hierzu für das Erschließungsrecht auch BVerwG, Urteil vom 29.11.1985 - 8 C 59/84 -, juris Ls. 2 und Rn. 16vgl. hierzu für das Erschließungsrecht auch BVerwG, Urteil vom 29.11.1985 - 8 C 59/84 -, juris Ls. 2 und Rn. 16 Aus der allgemeinen Festlegung, dass Grunderwerbskosten zum beitragsfähigen Aufwand zählen, kann nicht geschlussfolgert werden, dass der Abschluss des Grunderwerbs auch satzungsrechtliche Voraussetzung für die endgültige Herstellung der öffentlichen Einrichtung sein soll.21vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 29.4.2008 - 15 A 1809/05 -, jurisvgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 29.4.2008 - 15 A 1809/05 -, juris
Der Regelungsgehalt des § 2 Abs. 1 StrABS erschöpft sich darin, den Aufwand zu definieren, der in die Beitragsermittlung einfließen darf, sofern er vor Entstehen der sachlichen Beitragspflicht entstanden ist. Die Vorschrift trifft hingegen keine Aussage darüber, wann die sachliche Beitragspflicht entsteht. Dem korrespondiert die gewählte Überschrift des § 2 StrABS („Umfang des Aufwandes“) im Vergleich zu der Überschrift des § 7 StrABS („Entstehung der Beitragspflicht“).
Die in § 2 Abs. 1 Nr. 1 StrABS enthaltene Regelung ermöglicht es dem Beklagten daher lediglich, die bis zum Entstehen der sachlichen Beitragspflicht tatsächlich angefallenen Grunderwerbskosten als Aufwand in Ansatz zu bringen, unabhängig davon, ob später weitere Grunderwerbskosten aufgrund im Zeitpunkt des Entstehens der sachlichen Beitragspflicht noch ausstehender Grunderwerbsvorgänge auf die Stadt zukommen.
Der Senat verkennt in diesem Zusammenhang – entgegen der Annahme des Beklagten in seinem Schriftsatz vom 14.5.2024 – nicht, dass eine Satzung von vornherein nur abstrakt-generelle Regelungen enthalten kann. Der Beklagte meint in diesem Zusammenhang, § 1 Abs. 1 StrABS stütze sein Verständnis, dass der Grunderwerb bereits kraft Satzungsrecht Herstellungsmerkmal sei. Indes definiert die Vorschrift lediglich den Begriff des Ausbaus einer öffentlichen Straße, und zwar dergestalt, dass neben der Herstellung, Erweiterung, Verbesserung und Erneuerung auch die Anschaffung – im Sinne eines Erwerbs einer bisher privaten Anlage zur Übernahme als gemeindliche Anlage22Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 8. Auflage, § 32 Rn. 16Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 8. Auflage, § 32 Rn. 16 – umfasst und daher beitragsfähig ist. Die an dieses Missverständnis der Satzungsnorm anknüpfenden Überlegungen verfangen daher nicht. Dass § 7 StrABS – wie der Beklagte hervorhebt – die Merkmale der endgültigen Herstellung nicht im Einzelnen regelt, erlaubt nicht die Schlussfolgerung, insoweit sei § 2 Abs. 1 StrABS heranzuziehen, sondern bedingt – denn diese Vorschrift beschränkt sich auf die Festlegung, welche Kosten in den beitragsfähigen Aufwand einbezogen werden dürfen –, dass hinsichtlich der Herstellungsmerkmale auf das Bauprogramm abzustellen ist.
Nicht nachvollziehbar ist die weitere Annahme des Beklagten, das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen vom 29.4.2008 – 15 A 1809/05 – sei nicht geeignet, die Rechtsausführungen des Senats zu untermauern. Insoweit wird auf den dortigen Orientierungssatz 1 und die Randnummern 43 ff. verwiesen.
Beruft sich die Gemeinde darauf, den Grunderwerb satzungsrechtlich zum Herstellungsmerkmal erhoben zu haben, so bedarf es aus Gründen der Rechtssicherheit und -klarheit einer eindeutigen satzungsrechtlichen Regelung. Hieran fehlt es – wie dargelegt – vorliegend. Insbesondere ergibt sich eine solche Regelung nicht aus § 6 Abs. 1 Nr. 1 StrABS;23§ 6 StrABS lautet: „Der Beitrag kann für 1. den Grunderwerb, 2. […] gesondert erhoben und in beliebiger Reihenfolge umgelegt werden, sobald die Maßnahme, deren Aufwand durch Teilbeträge gedeckt werden soll, abgeschlossen worden ist. Über die Kostenaufspaltung entscheidet die Stadt im Einzelfall.“§ 6 StrABS lautet: „Der Beitrag kann für 1. den Grunderwerb, 2. […] gesondert erhoben und in beliebiger Reihenfolge umgelegt werden, sobald die Maßnahme, deren Aufwand durch Teilbeträge gedeckt werden soll, abgeschlossen worden ist. Über die Kostenaufspaltung entscheidet die Stadt im Einzelfall.“ diese Vorschrift ermöglicht – wie auch § 8 Abs. 3 KAG24§ 8 Abs. 3 KAG lautet: „Beiträge können auch für den Grunderwerb, die Freilegung und für Teile der öffentlichen Einrichtung selbständig erhoben werden (Kostenspaltung).“§ 8 Abs. 3 KAG lautet: „Beiträge können auch für den Grunderwerb, die Freilegung und für Teile der öffentlichen Einrichtung selbständig erhoben werden (Kostenspaltung).“ – eine Kostenspaltung und gesonderte Beitragserhebung u.a. für den Grunderwerb, definiert ihn jedoch nicht als Herstellungsmerkmal der öffentlichen Einrichtung.
Somit hat die Stadt A-Stadt von der Möglichkeit, durch abstrakt-generelle Regelungen in der Straßenausbaubeitragssatzung den Grunderwerb als Herstellungsmerkmal festzulegen, keinen Gebrauch gemacht. Soll bei fehlender Regelung in der Satzung der Abschluss des Grunderwerbs Voraussetzung für die Entstehung der sachlichen Beitragspflicht sein, so muss sich dies aus dem Bauprogramm ergeben25vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 29.8.2003 - 9 ME 421/02 -, juris; OVG des Saarlandes, Beschluss vom 23.12.2015 - 1 A 63/15 -, juris Rn. 4vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 29.8.2003 - 9 ME 421/02 -, juris; OVG des Saarlandes, Beschluss vom 23.12.2015 - 1 A 63/15 -, juris Rn. 4 und dieses muss eindeutig bestimmen, dass die Ausbaumaßnahme im Rechtssinne erst mit dem Abschluss des Straßenlanderwerbs beendet sein soll.26vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 13.12.1990 - 2 A 1952/87- und vom 21.4.1975 - II A 769/72 -, beide jurisvgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 13.12.1990 - 2 A 1952/87- und vom 21.4.1975 - II A 769/72 -, beide juris
Das Bauprogramm entscheidet darüber, wo, was und wie ausgebaut werden soll. Auf diese Weise hat es ausschlaggebende Bedeutung für den Umfang des beitragsfähigen Aufwands und ermöglicht die Feststellung, ob die Anlage endgültig hergestellt ist.27vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 23.01.2017 - 15 A 1650/15 -, juris, Rn. 29vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 23.01.2017 - 15 A 1650/15 -, juris, Rn. 29 Die Festlegung eines Bauprogramms kann etwa durch Beschluss des Gemeinderats28vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 24.10.2019 - 15 B 1090/19 -, juris Rn. 14 m.w.N.: Das Bauprogramm kann sich auch aus einem Beschluss eines Ausschusses sowie den zugrundeliegenden Unterlagen ergeben.vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 24.10.2019 - 15 B 1090/19 -, juris Rn. 14 m.w.N.: Das Bauprogramm kann sich auch aus einem Beschluss eines Ausschusses sowie den zugrundeliegenden Unterlagen ergeben. und die solchen Beschlüssen zu Grunde liegenden Unterlagen, aber auch konkludent durch den Abschluss von Verträgen oder formlos durch die Verwaltung erfolgen, sofern jeweils davon ausgegangen werden kann, dass die Ausbauplanung von dem zuständigen Selbstverwaltungsgremium gebilligt worden ist.29vgl. BayVGH, Beschluss vom 04.07.2018 - 6 ZB 17.1585 -, juris Rn. 9, und vom 24.05.2022 - 6 ZB 21.2279 -, juris Rn. 9: „formlos möglichen konkreten Bauprogramm“; zur formlosen Aufstellung des Bauprogramms vgl. auch OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 24.10.2019 - 15 B 1090/19 -, juris Rn. 14 m.w.N.; vgl. auch OVG Lüneburg, a.a.O., Rn. 1 m.w.N.vgl. BayVGH, Beschluss vom 04.07.2018 - 6 ZB 17.1585 -, juris Rn. 9, und vom 24.05.2022 - 6 ZB 21.2279 -, juris Rn. 9: „formlos möglichen konkreten Bauprogramm“; zur formlosen Aufstellung des Bauprogramms vgl. auch OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 24.10.2019 - 15 B 1090/19 -, juris Rn. 14 m.w.N.; vgl. auch OVG Lüneburg, a.a.O., Rn. 1 m.w.N.
Nach diesen Maßstäben fehlt es vorliegend an einer eindeutigen Festlegung im Bauprogramm, die die Annahme rechtfertigt, dass die Ausbaumaßnahme im Rechtssinne erst mit dem Abschluss des Grunderwerbs beendet sein soll.
Zwar hat sich nach Aktenlage der Ausschuss für Umwelt, Planung und Bauen in seiner 29. Sitzung am 4.3.2002 unter dem Tagesordnungspunkt „Straßenausbau- und Erschließungsmaßnahmen: Ausbau der L … A-Straße (Ortsdurchfahrt) im Stadtteil N“ mit der Baumaßnahme befasst und dem Vertragsabschluss zwischen der Stadt A-Stadt und dem Landesamt für Straßenwesen einstimmig zugestimmt. Die durch den Ausschuss beschlossene Vereinbarung zwischen dem Saarland, vertreten durch das Landesamt für Straßenwesen, und der Stadt A-Stadt vom 30.4./22.5.2002 über den Ausbau der L …, A-Straße, als Gemeinschaftsmaßnahme erwähnt indes in § 1 Ziffer 2, der Art und Umfang der Maßnahme beschreibt, keinerlei Grunderwerb. § 8 der Vereinbarung befasst sich mit dem Grunderwerb lediglich insoweit, als Ziffer 1 die Zuständigkeit der Stadt A-Stadt für die Grunderwerbsverhandlungen vorsieht und die Ziffern 2 bis 4 die Aufteilung der Kosten des Grunderwerbs zwischen den Vertragsparteien regeln. Auch in den Ziffern 5 bis 7 wird der Grunderwerb nicht als Herstellungsmerkmal festgelegt. Weil eine Regelung der Eigentumsverhältnisse aus Baumaßnahmen der Jahre 1979, 1969 und 1963 bisher noch nicht erfolgt war, sieht eine Änderungsvereinbarung vom 14.7./18.8.2003 vor, dass diesbezüglich noch anfallende Grunderwerbskosten zu Lasten der Stadt gehen, wohingegen die Straßenbauverwaltung 50 Prozent der Vermessungskosten übernimmt. In Ziffer 6 dieser Änderungsvereinbarung ist geregelt, welche Unterlagen nach Abschluss des Grunderwerbs dem Landesbetrieb für Straßenbau zu übergeben sind. Nichts Anderes ergibt sich schließlich aus der Vereinbarung zwischen dem Saarland (Straßenbauverwaltung), der Stadt A-Stadt und der Stadtwerke A-Stadt GmbH vom 14.7./17.7./31.7.2003, durch welche die Kosten der Beweissicherung einer Neuregelung zugeführt wurden; eine Regelung, nach der der Grunderwerb Herstellungsmerkmal sein soll, findet sich im geänderten Vertragstext nicht.
Dass die Vertragsparteien sowohl in ihrer ursprünglichen Vereinbarung als auch in ihrer Änderungsvereinbarung für den programmgemäßen Ausbau einen Grunderwerb voraussetzen, lässt zwar auf eine Grunderwerbsabsicht als solche schließen, jedoch nicht auf den klar und zweifelsfrei geäußerten Willen der Stadt A-Stadt, das Entstehen der Beitragspflicht rechtlich vom Abschluss des Grunderwerbs abhängig zu machen. Dieser Sichtweise steht entgegen der Auffassung des Beklagten nicht entgegen, dass er bereits vor der baulichen Herstellung der Anlage den Grunderwerb durch den Abschluss vorvertraglicher Vereinbarungen teilweise in die Wege geleitet hat;30z.B. durch den Abschluss einer vorvertraglichen Vereinbarung mit einzelnen Eigentümern über den Verkauf der zum Ausbau benötigten Fläche (vgl. Bl. 126 der Verwaltungsakte)z.B. durch den Abschluss einer vorvertraglichen Vereinbarung mit einzelnen Eigentümern über den Verkauf der zum Ausbau benötigten Fläche (vgl. Bl. 126 der Verwaltungsakte) dies bestätigt nur die grundsätzliche Grunderwerbsabsicht des Beklagten. Auch der Umstand, dass – wie vom Beklagten mit Schriftsatz vom 14.5.2024 vorgetragen – katastermäßige Vermessungen durchgeführt31vgl. Bl. 164 ff der Verwaltungsaktevgl. Bl. 164 ff der Verwaltungsakte und Grunderwerbspläne hergestellt wurden,32vgl. Bl. 186 der Verwaltungsaktevgl. Bl. 186 der Verwaltungsakte um die Voraussetzungen für einen späteren Grunderwerb zu schaffen, belegt wiederum lediglich die Absicht des Beklagten, private Flächen zu erwerben, besagt jedoch nichts darüber, dass die endgültige Herstellung der öffentlichen Einrichtung im Rechtssinne an den Abschluss sämtlicher Grunderwerbsvorgänge geknüpft werden sollte. Auch wenn an die Änderung des Bauprogramms keine anderen Anforderungen zu stellen sind als an seine Aufstellung und eine Änderung formlos möglich ist,33vgl. BVerwG, Urteil vom 18.1.1991 - 8 C 14/89 -, juris Rn. 26, und vom 10.10.1995 - 8 C 13/94 -, juris Rn. 19; ferner OVG NRW, Beschluss vom 24.10.2019 - 15 B 1090/19 -, jurisvgl. BVerwG, Urteil vom 18.1.1991 - 8 C 14/89 -, juris Rn. 26, und vom 10.10.1995 - 8 C 13/94 -, juris Rn. 19; ferner OVG NRW, Beschluss vom 24.10.2019 - 15 B 1090/19 -, juris erschließt sich vorliegend nicht, inwieweit sich eine vom Beklagten reklamierte nachträgliche Änderung des Bauprogramms daraus ergeben soll, dass Maßnahmen wie die Vermessung oder die Herstellung von Grunderwerbsplänen, die den von Anfang an beabsichtigten Grunderwerb vorbereiten, im Verlaufe des Ausbaus planmäßig umgesetzt werden.
Schließlich kann der mit Schriftsatz des Beklagten vom 3.6.2024 vorgelegten Begründung des am 24.9.2003 beschlossenen und am 16.7.2004 öffentlich bekannt gemachten Bebauungsplans 12.00 „Ortsdurchfahrt“ im Stadtteil N (Stand: Februar 2004) keine eindeutige Festlegung des Bauprogramms dahingehend entnommen werden, dass die Ausbaumaßnahme nicht vor Abschluss des Grunderwerbs als in rechtlicher Hinsicht beendet anzusehen ist. Das Vorbringen, es ergebe sich aus dem der Maßnahme zugrundeliegenden Bebauungsplan, dass der Grunderwerb zum Gegenstand des Bauprogramms gemacht worden sei, verkennt, dass das bloße Erfordernis des Grunderwerbs für den programmgemäßen Ausbau nicht mit der Festlegung (des Abschlusses des Grunderwerbs) als Herstellungsmerkmal gleichgesetzt werden kann.34vgl. OVG NRW, Urteil vom 29.4.2008 - 15 A 1809/05 -, juris Rn. 45vgl. OVG NRW, Urteil vom 29.4.2008 - 15 A 1809/05 -, juris Rn. 45 Dass die zu fordernde eindeutige Festlegung im Bauprogramm gelegentlich damit umschrieben wird, dass der Grunderwerb zum Teil des Bauprogramms gemacht werden muss, darf vor dem Hintergrund der allgemein nur geringen förmlichen Anforderungen an die Aufstellung des Bauprogramms nicht dahin verstanden werden, dass es für die Festlegung des Grunderwerbs als Herstellungsmerkmal bereits ausreichen würde, wenn sich anhand von Unterlagen überhaupt die Absicht der Gemeinde belegen lässt, im Zuge eines Straßenausbaus Grunderwerb zu tätigen. Sähe man in der Existenz von Unterlagen, die die Absicht der Gemeinde, in der Vergangenheit unterlassenen Grunderwerb nachzuholen, belegen, die Festlegung des Grunderwerbs als Herstellungsmerkmal der nunmehrigen Ausbaumaßnahme, würde man das Erfordernis eines insoweit aussagekräftigen Bauprogramms praktisch aufgeben.35vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 12.11.2010 - OVG 9 N 121.08 -, juris Rn. 8 m.w.N.vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 12.11.2010 - OVG 9 N 121.08 -, juris Rn. 8 m.w.N. Da eine im Bauprogramm erfolgende Festlegung des Grunderwerbs als Herstellungsmerkmal den Zeitpunkt des Entstehens der sachlichen Beitragspflicht determiniert und damit erhebliche Rechtswirkungen zeitigt, muss sie, um dem Verfassungsgrundsatz der Rechtssicherheit und -klarheit zu genügen, eindeutig, d.h. für die Beitragspflichtigen unschwer, erkennbar sein.
Ziffer 2 der Begründung des Bebauungsplans, wonach „die Planung als Grundlage für die notwendigen Grundstücksverhandlungen“ dient und die „derzeitigen nicht aufeinander abgestimmten Eigentums- und Nutzungsverhältnisse […] teilweise eine umfassende Neuordnung der Grundstücke entlang der Straße erfordern sowie „ohne Inanspruchnahme dieser „privaten“ Grundstücksflächen […] keine vernünftige […] Planung der Ortsdurchfahrt möglich“ ist, verdeutlicht erneut die bestehende Grunderwerbsabsicht der Stadt, die eine – auch eigentumsrechtliche bzw. dingliche — Neuordnung der Flächen im Zuge der Umgestaltung der Ortsdurchfahrt vornehmen möchte.
Ebenso kommt sowohl in Ziffer 6 der Bebauungsplanbegründung36Ziffer 6 (Bodenordnung) der Bebauungsplanbegründung lautet: „Für die Erneuerung der Straßen- und Gehwegfläche werden neben öffentlichen Flächen z. T. auch private Grundstücksflächen beansprucht. Dabei ist zu unterscheiden zwischen der Beanspruchung zusätzlicher privater Flächen für den öffentlichen Verkehr und der schon bislang öffentlich genutzter privater Flächen. Meist handelt es sich um schmale (weniger als 1,00 m breite) Grundstücksanteile. Diesbezüglich ist dringend eine Bodenordnung über weite Teile der Ortsdurchfahrt erforderlich. Die planungsrechtliche Grundlage soll mit der vorliegenden Bebauungsplanung geschaffen werden. Eine Schlussvermessung nach Abschluss der Maßnahme soll den exakten Umfang der Inanspruchnahme privater Flächen feststellen. Es ist beabsichtigt, die erforderlichen privaten Flächen freihändig zu erwerben. Ansonsten ist zumindest eine dingliche Sicherung dieser Flächen für den öffentlichen Verkehr anzustreben.“Ziffer 6 (Bodenordnung) der Bebauungsplanbegründung lautet: „Für die Erneuerung der Straßen- und Gehwegfläche werden neben öffentlichen Flächen z. T. auch private Grundstücksflächen beansprucht. Dabei ist zu unterscheiden zwischen der Beanspruchung zusätzlicher privater Flächen für den öffentlichen Verkehr und der schon bislang öffentlich genutzter privater Flächen. Meist handelt es sich um schmale (weniger als 1,00 m breite) Grundstücksanteile. Diesbezüglich ist dringend eine Bodenordnung über weite Teile der Ortsdurchfahrt erforderlich. Die planungsrechtliche Grundlage soll mit der vorliegenden Bebauungsplanung geschaffen werden. Eine Schlussvermessung nach Abschluss der Maßnahme soll den exakten Umfang der Inanspruchnahme privater Flächen feststellen. Es ist beabsichtigt, die erforderlichen privaten Flächen freihändig zu erwerben. Ansonsten ist zumindest eine dingliche Sicherung dieser Flächen für den öffentlichen Verkehr anzustreben.“ als auch im Sitzungsprotokoll vom 24.9.2003,37Im Protokoll der Sitzung des Stadtrates vom 24.9.2003 (Bl. 286 ff der Gerichtsakte) heißt es in der Stellungnahme der Verwaltung zur Beanspruchung privater Grundstücksflächen auf Seite 20 u.a.: „Der Umfang der Inanspruchnahme von privaten Flächen kann dem Vorentwurf entnommen werden. Die genaue Ermittlung der jeweiligen Flächen wird sich erst nach der Schlussvermessung ergeben. Danach sind bodenordnerische Maßnahmen (möglichst Flächenerwerb) vorgesehen.“Im Protokoll der Sitzung des Stadtrates vom 24.9.2003 (Bl. 286 ff der Gerichtsakte) heißt es in der Stellungnahme der Verwaltung zur Beanspruchung privater Grundstücksflächen auf Seite 20 u.a.: „Der Umfang der Inanspruchnahme von privaten Flächen kann dem Vorentwurf entnommen werden. Die genaue Ermittlung der jeweiligen Flächen wird sich erst nach der Schlussvermessung ergeben. Danach sind bodenordnerische Maßnahmen (möglichst Flächenerwerb) vorgesehen.“ ausweislich dessen sich der Stadtrat mit der Stellungnahme der Verwaltung zur Beanspruchung privater Grundstücksflächen beschäftigt hat, die Absicht, private Flächen nach Durchführung der dazu notwendigen vermessungstechnischen Maßnahmen zu erwerben, oder zumindest eine „dingliche Sicherung dieser Flächen“ zu erreichen, zwar hinreichend zum Ausdruck.
Daraus lässt sich jedoch – anders als der Beklagte meint – nicht mit der aus Gründen der Rechtssicherheit und -klarheit gebotenen Eindeutigkeit schlussfolgern, dass der Abschluss des Grunderwerbs über den beabsichtigten Erwerb der privaten Flächen hinaus auch Herstellungsmerkmal der Anlage und die öffentliche Einrichtung erst mit dessen Abschluss endgültig hergestellt sein soll. Gegen die Annahme des Beklagten, dass die Beendigung der Ausbaumaßnahme im Rechtssinne an den Abschluss des Grunderwerbs geknüpft ist, spricht auch der Umstand, dass zur Erreichung der angestrebten Neuordnung mehrere Optionen, nämlich einerseits der Flächenerwerb, aber auch andererseits eine dingliche Sicherung dieser Flächen für den öffentlichen Verkehr im Raum standen. Dass hier noch offen gelassen wurde, ob die angestrebte Neuordnung der Flächen im Zuge der Umgestaltung der Ortsdurchfahrt entweder durch vorrangigen freihändigen Erwerb der privaten Flächen oder hilfsweise durch dingliche Sicherungsinstrumente umgesetzt werden sollte, dürfte mit dem Grundsatz der Rechtssicherheit und –klarheit schwer in Einklang zu bringen sein, denn insoweit bliebe – auch vom Standpunkt des Beklagten aus – der Zeitpunkt der endgültigen Herstellung der Einrichtung unklar, nämlich ob dies mit Abschluss des Grunderwerbs, mit Abschluss der dinglichen Sicherung oder sogar erst mit vollständiger Umsetzung der angestrebten eigentumsrechtlichen bzw. dinglichen Neuordnung der Fall sein sollte. Der aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) abgeleitete Grundsatz der Rechtssicherheit und -klarheit setzt jedoch voraus, dass der anspruchsbegründende Zeitpunkt für den Beitragspflichtigen klar erkennbar ist. Auch wenn das Bauprogramm konkludent oder formlos festgelegt werden kann,38vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 29.8.2003 - 9 ME 421/02-, juris Rn. 1 m.w.N.vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 29.8.2003 - 9 ME 421/02-, juris Rn. 1 m.w.N. entbindet dies nicht davon, dass die Festlegung eines Herstellungsmerkmals im Bauprogramm – hier der von dem Beklagten behauptete Abschluss des Grunderwerbs – eindeutig sein und an den Grundsätzen der Rechtssicherheit und -klarheit gemessen werden muss.
Diese Sichtweise findet ihre Stütze in den Beschlüssen des Bundesverfassungsgerichts vom 5.3.201339Beschluss vom 5.3.2013 - 1 BvR 2457/08 -, jurisBeschluss vom 5.3.2013 - 1 BvR 2457/08 -, juris und vom 3.11.2021.40Beschluss vom 3.11.2021 - 1 BvL 1/19 -, jurisBeschluss vom 3.11.2021 - 1 BvL 1/19 -, juris Das Bundesverfassungsgericht hat in beiden Entscheidungen betont, dass das Rechtsstaatsprinzip in seiner Ausprägung als der Rechtssicherheit dienendes Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit Regelungen verlangt, die sicherstellen, dass Abgaben zum Vorteilsausgleich nicht zeitlich unbegrenzt nach Erlangung des Vorteils festgesetzt werden können. Ungeachtet dessen, dass die zitierte Rechtsprechung hier angesichts des Eintritts der Festsetzungsverjährung (siehe dazu (2.)) nicht zum Tragen kommt und der Landesgesetzgeber inzwischen mit § 12b KAG eine zeitliche Obergrenze der Inanspruchnahme geschaffen hat, gebietet es ausweislich beider Beschlüsse der Grundsatz der Rechtssicherheit, dass ein Vorteilsempfänger in zumutbarer Zeit Klarheit darüber gewinnen kann, ob und in welchem Umfang er die erlangten Vorteile durch Beiträge ausgleichen muss.41vgl. BVerfG, Beschluss vom 5.3.2013 - 1 BvR 2457/08 -, juris Rn. 45, und vom 3.11.2021 - 1 BvL 1/19 -, juris Rn. 62vgl. BVerfG, Beschluss vom 5.3.2013 - 1 BvR 2457/08 -, juris Rn. 45, und vom 3.11.2021 - 1 BvL 1/19 -, juris Rn. 62
Klarheit über seine Inanspruchnahme kann der Beitragspflichtige aber nur gewinnen, wenn der anspruchsbegründende Zeitpunkt klar geregelt oder für ihn erkennbar ist. Die damit notwendige klare und eindeutige Festlegung, dass über die straßenbautechnische Fertigstellung hinaus die öffentliche Einrichtung erst mit Abschluss des Grunderwerbs endgültig hergestellt sein soll, lässt sich indes weder Ziffer 2 oder 6 der Bebauungsplanbegründung noch dem Sitzungsprotokoll des Stadtrates vom 24.9.2003 entnehmen.
Dass die von dem Beklagten zur Stützung seiner Rechtsansicht herangezogene Ziffer 9 der Bebauungsplanbegründung schließlich eine anteilige Umlegung der – zum Zeitpunkt der Bebauungsplanbegründung noch nicht feststehenden und daher neben den geschätzten Baukosten separat aufgeführten – Grunderwerbskosten auf die Eigentümer der anliegenden Grundstücke vorsieht, führt zu keiner anderen Beurteilung, denn hierdurch wird nur – im Einklang mit der satzungsrechtlichen Vorgabe des § 2 Abs. 1 Nr. 1 StrABS – zum Ausdruck gebracht, dass die Grunderwerbskosten als solche zum umlagefähigen Aufwand gehören; dies besagt jedoch nichts über den Zeitpunkt der vollständigen Erfüllung des Bauprogramms und der endgültigen Herstellung der öffentlichen Einrichtung.
Eine im Sinne eines Bauprogramms rechtlich beachtliche Festlegung dahingehend, dass die Ausbaumaßnahmen fallbezogen nicht vor Abschluss des Grunderwerbs als beendet anzusehen sind, kann weder den dargelegten vertraglichen Regelungen zum Grunderwerb noch der Bebauungsplanbegründung oder dem Stadtratsprotokoll vom 24.9.2003 mit der gebotenen Klarheit entnommen werden. Davon ging offensichtlich auch die Stadt A-Stadt aus, die sich weder in ihrem den Antrag der Klägerin auf Aussetzung der Vollziehung ablehnenden Schreiben vom 29.10.201842Im Schreiben der Stadt A-Stadt an die Klägerin vom 29.10.2018 heißt es u.a.: „Da der Erwerb der benötigten Grundflächen noch nicht abgeschlossen ist, können aus sachlogischen Gründen zum jetzigen Zeitpunkt nicht alle umlagefähigen Kosten vorliegen. Die rechtlichen Voraussetzungen für eine endgültige Festsetzung des Straßenausbaubeitrags sind somit derzeit noch nicht gegeben.“Im Schreiben der Stadt A-Stadt an die Klägerin vom 29.10.2018 heißt es u.a.: „Da der Erwerb der benötigten Grundflächen noch nicht abgeschlossen ist, können aus sachlogischen Gründen zum jetzigen Zeitpunkt nicht alle umlagefähigen Kosten vorliegen. Die rechtlichen Voraussetzungen für eine endgültige Festsetzung des Straßenausbaubeitrags sind somit derzeit noch nicht gegeben.“ noch in ihrer Nichtabhilfeentscheidung vom 2.7.201943In der Nichtabhilfeentscheidung vom 2.7.2019 ist u.a. ausgeführt: „Zwar lag die Schlussrechnung […] am 4.11.2013 vor, allerdings ist die Maßnahme als solche nicht abgeschlossen. Im Konkreten handelt es sich um den Erwerb diverser Flurstücke, auf denen Gehweg- und Parkflächen hergestellt wurden, welche sich zurzeit noch im Eigentum Privater befinden. Da die Erwerbskosten […] für diese Flächen nach § 2 Straßenausbaubeitragssatzung (Satzung) Teil des umlagefähigen Aufwands sind und diese Kosten aufgrund des noch durchzuführenden Erwerbes zum Zeitpunkt der Bescheiderstellung nicht vorlagen, kann die Herstellung der Anlage aus sachlogischen Gründen nicht abgeschlossen sein.“ Diese Darlegungen finden sich wortlautidentisch auch in der Klagebegründung vom 8.6.2020 (Bl. 62f der Gerichtsakte).In der Nichtabhilfeentscheidung vom 2.7.2019 ist u.a. ausgeführt: „Zwar lag die Schlussrechnung […] am 4.11.2013 vor, allerdings ist die Maßnahme als solche nicht abgeschlossen. Im Konkreten handelt es sich um den Erwerb diverser Flurstücke, auf denen Gehweg- und Parkflächen hergestellt wurden, welche sich zurzeit noch im Eigentum Privater befinden. Da die Erwerbskosten […] für diese Flächen nach § 2 Straßenausbaubeitragssatzung (Satzung) Teil des umlagefähigen Aufwands sind und diese Kosten aufgrund des noch durchzuführenden Erwerbes zum Zeitpunkt der Bescheiderstellung nicht vorlagen, kann die Herstellung der Anlage aus sachlogischen Gründen nicht abgeschlossen sein.“ Diese Darlegungen finden sich wortlautidentisch auch in der Klagebegründung vom 8.6.2020 (Bl. 62f der Gerichtsakte). noch in ihrer Klagebegründung vom 8.6.202044vgl. Fn. 43vgl. Fn. 43 auf eine Verankerung des Abschlusses des Grunderwerbs als Herstellungsmerkmal im Bauprogramm berufen hat, sondern auf eine rein satzungsrechtliche Grundlage.
Lässt sich nicht klären, ob der Grunderwerb zum Bauprogramm gehört, trägt die Gemeinde die Feststellungslast mit der Folge, dass die beitragspflichtige Maßnahme unabhängig vom Abschluss des Grunderwerbs als beendet anzusehen ist.45vgl. OVG Lüneburg, a.a.O. m.w.N.; Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Kommentar, 69. EL (Sept. 2023), § 8 Rn. 488b m.w.N.vgl. OVG Lüneburg, a.a.O. m.w.N.; Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Kommentar, 69. EL (Sept. 2023), § 8 Rn. 488b m.w.N. Die Stadt A-Stadt kann dem dadurch begegnen, dass sie künftig entweder abstrakt-generell in ihrer Satzung den Grunderwerb als Herstellungsmerkmal vorsieht oder dies im konkreten Bauprogramm in eindeutiger Weise verankert.
(2.) Es kann offenbleiben, ob eine Umdeutung des erst nach der Entstehung der sachlichen Beitragspflicht am 4.11.2013 erlassenen Vorausleistungsbescheids in einen Bescheid auf Heranziehung zu einem endgültigen Beitrag mit Blick auf die in § 128 Abs. 1 AO insoweit vorausgesetzte Zielgleichheit grundsätzlich als zulässig zu erachten ist,46zum Meinungsstand vgl. Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Kommentar, 58. EL (März 2018), § 8 Rn. 124a m.w.N.; Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 8. Auflage, § 21 Rn. 27, dort Fn. 66-69 m.w.N.zum Meinungsstand vgl. Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Kommentar, 58. EL (März 2018), § 8 Rn. 124a m.w.N.; Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 8. Auflage, § 21 Rn. 27, dort Fn. 66-69 m.w.N. da einer Umdeutung in einen endgültigen Beitragsbescheid fallbezogen entgegenstünde, dass die Beitragsforderung zur Zeit des Ergehens des umzudeutenden Bescheids am 7.9.2018 bereits durch Eintritt der Festsetzungsverjährung erloschen war und deshalb nicht mehr festgesetzt werden durfte (§ 12 Abs. 1 Nr. 2b) und 4b) KAG i. V. m. §§ 47, 169 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1, 170 Abs. 1 AO). Denn die Festsetzungsfrist beginnt gem. § 12 Abs. 1 Nr. 4b KAG i. V. m. § 170 Abs. 1 AO mit dem Ablauf des Kalenderjahres, in dem die Abgabe entstanden ist. Vorliegend ist die sachliche Beitragspflicht gem. §§ 8 Abs. 7 Satz 1 KAG, 7 StrABS – wie dargelegt – spätestens mit Eingang der Schlussrechnung (vom 7.11.2011) bei dem Beklagten am 4.11.2013 zur Entstehung gelangt, so dass die Festsetzungsfrist mit Ablauf des Jahres 2013 in Gang gesetzt worden ist. Gemäß § 12 Abs. 1 Nr. 4b KAG i. V. m. § 169 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 AO ist eine Festsetzung nicht mehr zulässig, wenn die vierjährige Festsetzungsfrist verstrichen ist, was mit Ablauf des Jahres 2017 der Fall war. Somit war bei Erlass des Bescheids vom 7.9.2018 bereits Festsetzungsverjährung eingetreten, so dass ein Bescheid über die Heranziehung zu einem endgültigen Beitrag gegenüber der Klägerin nicht mehr hätte ergehen dürfen, was eine Umdeutung gem. §§ 12 Abs. 1 Nr. 3b) KAG, 128 Abs. 1 AO ausschließt.
Nach alledem war wie erkannt zu entscheiden.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Zuziehung der Bevollmächtigten der Klägerin im Vorverfahren war für notwendig zu erklären (§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO); dies war erstinstanzlich beantragt und entspricht erkennbar dem Begehren der Klägerin, zumal bereits in dem Widerspruchsbescheid vom 21.11.2019 die Zuziehung als notwendig erachtet worden war.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10 ZPO.
Die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO für die Zulassung der Revision sind nicht erfüllt.
Beschluss
Der Streitwert wird gemäß den §§ 63 Abs. 2, 47 Abs. 1 und 52 Abs. 3 Satz 1 GKG für die zweite Instanz auf 3.100,80 € festgesetzt.
Dieser Beschluss ist nicht anfechtbar.
Fußnoten

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 169, 170 AO
§§ 1, 2, 8 KAG i.V.m. den Vorschriften
§§ 1, 2, 8 KAG
§ 228 AO
§ 130a VwGO
§ 12b KAG
§ 167 VwGO
§ 8 Abs. 1, Abs. 2 und Abs. 9 KAG
§ 8 Abs. 7 Satz 1 KAG
§ 132 Nr. 4 BauGB
§ 130a Satz 2, 125 Abs. 2 Satz 3 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 8 Abs. 1 KAG
§ 8 Abs. 2 Satz 1 KAG
§ 8 Abs. 9 Satz 1 KAG
§ 8 Abs. 3 KAG
§ 128 Abs. 1 AO
§ 12 Abs. 1 Nr. 4b KAG
§ 170 Abs. 1 AO
§ 169 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 AO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 63 Abs. 2, 47 Abs. 1 und 52 Abs. 3 Satz 1 GKG
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: 3 K 219/20
70 AO zum 31.12
1 A 211/21
1 BvL 1/19
4 VO 711/99
1 M 34/03
6 A 10750/08
6 A 10778/02
2 S 478/98
3 K 186/14
1 A 63/15
1 R 20/02
1 R 94/87
1 R 96/87
1 R 98/87
IV C 11.73
8 C 18.92
2 S 2228/13
6 ZB 21.22
3 L 636/18
15 B 1444/19
15 A 290/00
9 N 121.08
1 M 169/03
1 L 1/12
15 A 1650/15
9 B 31/13
8 C 59/84
15 A 1809/05
9 ME 421/02
2 A 1952/87
II A 769/72
15 B 1090/19
6 ZB 17.15
8 C 14/89
8 C 13/94
1 BvR 2457/08