Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-04-04, Aktenzeichen 15 A 5081/05
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2006:0404.15A5081.05.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Berufungsverfahrens tragen die Kläger.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Vollstreckungsschuldner dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in dieser Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Als Maßnahme im Rahmen des Haushaltssicherungskonzeptes beschloss der beklagte Rat unter dem Punkt "Stärkung der regionalen Zusammenarbeit" zu prüfen, ob zusammen mit der Stadt X. eine gemeinsame Feuerwehrleitstelle betrieben werden sollte. Dazu wurde ein Gutachten der G. GmbH in Auftrag gegeben. Von Seiten der Gewerkschaft L. wurde als Alternative der Vorschlag eines kostengünstigeren Schichtmodells unter Beibehaltung der Leitstelle T. unterbreitet. Am 5. Februar 2004 beschloss der Rat:
"Der Rat tritt der Gutachterempfehlung zur Einrichtung einer gemeinsamen integrierten Regionalleitstelle mit der Stadt X. am Standort der Hauptfeuer- und Rettungswache X. -F. bei und ermächtigt den Oberbürgermeister zum Abschluss der nachstehenden öffentlich-rechtlichen Vereinbarung. Entsprechend der Gutachterempfehlung wird die Verwaltung ferner beauftragt, mit der Stadt X. in konkrete Überlegungen zur Optimierung der Aufgabenbereiche Rettungsdienstgebühren und Verbrauchsgüterbeschaffung einzutreten."
Nach der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung soll im Rahmen des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit durch die Stadt X. eine gemeinschaftliche integrierte Regionalleitstelle für den Feuerschutz und den Rettungsdienst betrieben werden, ohne dass die Aufgabenträgerschaft verlagert wird. In der Vereinbarung ist eine Mitwirkung beider Parteien in wichtigen Angelegenheiten sowie eine Kostenverteilung geregelt. Die Vereinbarung soll bis zum 31. Dezember 2011 gelten und verlängert sich anschließend um jeweils fünf Jahre, wenn sie nicht zwei Jahre vor Ablauf gekündigt wird. Nach § 15 der Vereinbarung soll sie am 1. April 2004 in Kraft treten. Die Vereinbarung wurde vom Oberbürgermeister der Stadt X. und einem Beigeordneten noch am 5. Februar 2004 und vom Oberbürgermeister der Stadt T. und einem Beigeordneten am 16. Februar 2004 unterzeichnet. Die Bezirksregierung E. genehmigte den Vertrag am 26. Februar 2004 (vgl. die Bekanntmachung der Vereinbarung und der Genehmigung im Amtsblatt für den Regierungsbezirk E. 2004 S. 83). Mit Schreiben vom 1. März 2004 wandte sich die Bürgergemeinschaft T. e.V. mit dem Entwurf einer Unterschriftenliste für ein beabsichtigtes Bürgerbegehren an den Oberbürgermeister der Stadt T. und bat um Beratung. Mit Schreiben vom 5. März 2004 teilte der Stadtdirektor der Stadt T. auf diese Anfrage mit, dass das beabsichtigte Bürgerbegehren unzulässig sei und wies insbesondere auf die erfolgte Unterzeichnung und Genehmigung der Vereinbarung hin.
Am 3. Mai 2004 reichten die Kläger Unterschriftenlisten mit 19.230 Unterzeichnern eines Bürgerbehrens ein, dessen Text lautete:
"Ja, ich stimme mit meiner Unterschrift dafür, den Ratsbeschluß vom 05.02.2004 betreffend der Zusammenlegung der Feuerwehrleitstelle X. /T. am Standort X. aufzuheben und die Feuerwehrleitstelle in T. zu belassen."
In der Begründung wurde ausgeführt, dass der Rat der Stadt T. am 5. Februar 2004 mehrheitlich beschlossen habe, die Feuerwehrleitstelle in T. aufzugeben und eine Fusion der Feuerwehrleitstellen T. und X. mit Standort X. vorzunehmen. Das Bürgerbegehren wende sich gegen diesen Ratsbeschluss, beantrage eine Aufhebung im Wege des Bürgerentscheids und fordere die Verwaltung auf, alle notwendigen Schritte zu unternehmen, damit die Feuerwehrleitstelle in T. bleibe. Zur Begründung wurde auf eine Gefahrerhöhung durch Kommunikationsprobleme, einen Ausverkauf T1. Interessen durch Aufgabe einer eigenständigen Feuerwehrleitstelle, eine Verlagerung von Arbeitsplätzen und eine Vernachlässigung der Interessen T2. Handwerksbetriebe verwiesen. Die von der Verwaltung angenommene Einsparung von 120.000,-- Euro jährlich sei sehr fraglich, da sich viele Kostenfaktoren nicht genau berechnen ließen. Zur Kostendeckung führt das Bürgerbehren aus, dass angesichts der geringen Einsparung im Vergleich zum Gesamthaushalt ein Kostendeckungsvorschlag nicht erforderlich sei, zumal die Annahme eines Einspareffektes überaus fraglich sei. Wenn real mehr Kosten anfallen sollten, könnten die Kosten durch Einsparungen eines Dezernates, Verkleinerung des Stadtrates auf das gesetzlich vorgeschriebene Mindestmaß, Zusammenlegung von Ausschüssen, Einsparungen von Sitzungsterminen, Umsetzung des Vorschlages der L. -Gewerkschaft, Anpassung der Anzahl der T. Heimleiter an tatsächlich vorhandene Heimleiterstellen und eine Anpassung der Vergnügungssteuer erwirtschaftet werden.
Die Stadtverwaltung erkannte 16.610 Unterschriften als gültig an. Am 27. Mai 2004 beschloss der Rat, dass das Bürgerbegehren unzulässig sei. Dies wurde den Klägern mit Verfügung vom 27. Mai 2004 mitgeteilt. Auf den dagegen erhobenen Widerspruch beschloss der Rat am 8. Juli 2004, den Widerspruch zurückzuweisen. Dies geschah durch Widerspruchsbescheid vom 12. Juli 2004.
Mit der dagegen rechtzeitig erhobenen Klage begehren die Kläger die Verpflichtung des Beklagten, die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens festzustellen, und haben dazu vorgetragen: Das Bürgerbegehren sei zulässigerweise auf die Aufhebung des Ratsbeschlusses vom 5. Februar 2004 und die Ergreifung aller erforderlichen Schritte (wie etwa Kündigung, Rückabwicklung) gerichtet. Dieser Ratsbeschluss entfalte nach wie vor Wirkung als Rechtsgrund für den Vertrag und könne somit auch aufgehoben werden. Da im Falle eines erfolgreichen Bürgerbegehrens ein Kündigungsrecht nach § 60 des Verwaltungsverfahrensgesetzes bestehe, könne ein auf die Beseitigung des Vertrages gerichtetes Bürgerbegehren auch nicht gesetzwidrig sein. Die Begründung des Bürgerbegehrens reiche aus, da alle wesentlichen Begründungselemente aus Sicht des Bürgerbegehrens benannt worden seien. Demnach sei die Begründung nicht unrichtig. Das betreffe auch den zwischenzeitlich erfolgten Vertragsschluss, der objektiv kein wesentliches Begründungselement sei, da das oben benannte Sonderkündigungsrecht bestehe. Maßgeblich sei die Grundsatzentscheidung zur Bildung einer gemeinsamen Leitstelle, während der Vertragsschluss nur ein Detail der Umsetzung darstelle. Auch Ratsbeschlüsse gäben häufig nur Ziele vor. Der Kostendeckungsvorschlag reiche ebenfalls aus. Da es um eine Einsparung gehe, müsse überhaupt kein Vorschlag erfolgen. Im Übrigen sei der Betrag von 120.000,-- Euro gemessen am Gesamthaushalt so gering und darüber hinaus bei schon kleinen Änderungen hinsichtlich der Grundannahmen so unsicher, dass auch dies einen Kostendeckungsvorschlag entbehrlich mache. Jedenfalls genügten die im Bürgerbegehren genannten Optionen, um den kleinen Betrag zu erwirtschaften. Das Bürgerbegehren betreffe nicht unzulässigerweise die innere Organisation der Gemeindeverwaltung. Damit sei die Organisations- und Geschäftsleitungsgewalt des Bürgermeisters gemeint. Hier könne der Bürgermeister kraft seines Organisationsrechts nicht selbst entscheiden, ob eine gemeinsame Leitstelle gebildet werden solle. Deshalb sei gerade der angegriffene Ratsbeschluss gefasst worden. Dieser sei auf eine nach außen gerichtete Verteilung einer kommunalen Pflichtaufgabe gerichtet. Im übrigen dürfe sich die Verwaltung auf den erfolgten Vertragsschluss nicht berufen, da sie den Vertrag treuwidrig unterzeichnet habe, da gleichzeitig das Bürgerbegehren betrieben worden sei.
Die Kläger haben beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheides vom 27. Mai 2004 und seines Widerspruchsbescheides vom 12. Juli 2004 zu verpflichten, die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens "Feuerwehrleitstelle" nach § 26 GO NRW gegen eine Fusion der Feuerwehrleitstellen T. und X. festzustellen.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat vorgetragen: Das Bürgerbegehren sei auf ein nicht bürgerbegehrensfähiges Ziel gerichtet. Der Ratsbeschluss sei durch Abschluss des Vertrages umgesetzt worden. Auch wenn der Ratsbeschluss als interner Willensakt nachträglich durch einen Bürgerentscheid entfiele, blieben die vertraglichen Verpflichtungen bestehen. Die Fragestellung sei auch nicht auf die Rückgängigmachung des Vertrages gerichtet. Die Begründung des Bürgerbegehrens sei fehlerhaft. Dadurch, dass die Vertragsunterzeichnung nicht erwähnt werde, werde ein wesentlicher Umstand für das Bürgerbegehren verschwiegen und mache die Begründung damit unrichtig. Ein Kündigungsrecht nach § 60 Verwaltungsverfahrensgesetz bestehe auch nach einem erfolgreichen Bürgerentscheid nicht. Der Kostendeckungsvorschlag sei zu unsubstantiiert. Auch reiche ein pauschales Anzweifeln der von der Verwaltung geltend gemachten Einsparung nicht aus. Das Bürgerbegehren betreffe die innere Organisation der Gemeindeverwaltung. Leitstellen seien Teil der Gemeindeverwaltung. Wie diese organisiert werden sollten, nämlich durch eine eigene oder durch eine gemeinschaftliche Leitstelle, sei Gegenstand des Bürgerbegehrens. Das Bürgerbegehren ziele darauf, den geschlossenen Vertrag zu verletzen und sei deshalb auf ein gesetzwidriges Ziel gerichtet.
Mit dem angegriffenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.
Mit der zugelassenen und rechtzeitig begründeten Berufung verfolgen die Kläger ihr erstinstanzliches Begehren weiter. Sie wiederholen und vertiefen ihr erstinstanzliches Vorbringen und tragen ergänzend vor: Die Begründung sei schon deshalb nicht unrichtig, weil es allenfalls um eine Unvollständigkeit der Begründung gehen könne. Bei einer Unvollständigkeit gehe es um die nicht objektiv feststellbare Wesentlichkeit eines Tatsachenumstandes, während die allein zur Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens führende Unrichtigkeit auf der empirisch überprüfbaren Unwahrheit der Begründung beruhen müsse. Im Übrigen sei für die Begründung eines kassatorischen Bürgerbegehrens alleine auf den Zeitpunkt des angegriffenen Ratsbeschusses abzustellen, so dass die später erfolgte Vertragsunterzeichnung für die Begründung von vorneherein unerheblich sei. Der Verwaltung sei erlaubt, zum Bürgerbegehren Stellung zu nehmen. Sie könne daher die von ihr für wichtig gehaltenen Punkte, hier also den Umstand der Vertragsunterzeichnung, vorbringen. Im Übrigen nehme die Begründung auch auf die Rückabwicklung des Vertrages durch die Formulierung Bezug "und fordert die Verwaltung auf, alle notwendigen Schritte zu unternehmen, damit die Feuerwehrleitstelle in T. bleibt". Es stelle eine Überspannung des Begründungserfordernisses dar, wenn juristisch-technische Details einer Vertragsrückabwicklung in der Begründung für die Bürger dargestellt werden müssten. Der Kostendeckungsvorschlag sei hinreichend bestimmt, da allein schon die Umsetzung des Vorschlages der L. -Gewerkschaft zu der erforderlichen Einsparung führe. Darüber hinaus seien sogar noch weitere Einsparpotentiale benannt worden. Im Übrigen trete durch eine gemeinsame Leitstelle gar keine Einsparung ein. Das Gutachten der G. GmbH erfasse schon die Personalkosten nicht richtig. Auch sei für mehrere Hunderttausend Euro für die Leitstelle T. eine neue Software angeschafft worden, die sich bei einer gemeinsamen Leitstelle als Fehlinvestition herausstellen würde. Der voreilige Vertragsabschluss dürfe schon deshalb nicht berücksichtigt werden, weil er gegen das Rücksichtnahmegebot verstoße. Im Übrigen könne der Vertrag nach § 60 Verwaltungsverfahrensgesetz gekündigt werden, sodass das Bürgerbegehren nicht auf ein gesetzwidriges Ziel, sondern als Sachentscheidung auf die Beseitigung eines als Ermächtigungsgrundlage für den Vertrag nach wie vor wirksamen Ratsbeschlusses und Rückabwicklung des Vertrages gerichtet sei.
Die Kläger beantragen,
das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem erstinstanzlichen Klageantrag zu erkennen.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er wiederholt und vertieft seine erstinstanzlichen Ausführungen und trägt ergänzend vor: Die Begründung sei nicht ausreichend. Maßgeblich sei, ob ein potenzieller Unterzeichner bei Kenntnis nur der Begründung verantwortlich abstimmen könne. Daraus folge, dass das Verschweigen wesentlicher Umstände die Begründung unrichtig mache. Der Abschluss der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung sei eine in diesem Sinne wesentliche Tatsache.
Maßgeblicher Zeitpunkt für die einzubeziehenden Tatsachen sei der Zeitpunkt der Auslegung der Unterschriftenlisten, der dem Zeitpunkt eines Beschlusses des Rates entspreche, an dessen Stelle der Bürgerentscheid trete. Daher bestehe weder eine Gefahr der Konterkarierung des Bürgerbegehrens durch die Verwaltung, noch würden unzumutbare Begründungspflichten aufgestellt.
Der Kostendeckungsvorschlag, der auch bei der Aufhebung eines Einsparungen bewirkenden Ratsbeschlusses notwendig sei, reiche nicht aus. Der Einspareffekt dürfe nicht pauschal bestritten werden, und Einsparungsvorschläge müssten jedenfalls überschlägig beziffert werden. Im übrigen seien die vorgetragenen Gründe für einen fehlenden Einsparungseffekt falsch: Das Gutachten habe die Personalkosten richtig veranschlagt. Im Zeitpunkt der Gutachtenerstellung seien die Kosten der angeschafften Leitstellensoftware einsparungsmindernd berücksichtigt worden. Zwischenzeitlich sei sogar entschieden worden, diese Software auch für die gemeinsame Leiststelle zu verwenden.
Der Bürgerbegehrensantrag sei nicht auf eine Sachentscheidung gerichtet, da sich der angegriffene Ratsbeschluss durch die Vertragsunterzeichnung erledigt habe. Auf eine Rückgängigmachung des Vertrages sei das Bürgerbegehren nicht gerichtet. Eine rückwirkende Aufhebung der Ermächtigung sei unzulässig und damit gesetzwidrig. Mit dem Ziel, die Leitstelle in T. zu belassen, ohne dass ein Kündigungsrecht bestehe, verfolge das Bürgerbegehren ein vertragswidriges und damit gesetzwidriges Ziel.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Verfahrensakte und der dazu beigezogenen Unterlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zur Recht abgewiesen, da der beklagte Rat es zur Recht abgelehnt hat, die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens festzustellen. Die Kläger haben keinen Anspruch auf Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens nach § 26 Abs. 6 Satz 1 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) durch den Rat. Das Bürgerbegehren verfolgt kein nach § 26 Abs. 1 GO NRW zulässiges Begehren.
Das Bürgerbegehren ist als kassatorisches Bürgerbegehren gegen den Beschluss des Rates vom 5. Februar 2004 gerichtet. Es hat ausdrücklich und dem Sinn nach dessen Aufhebung zum Gegenstand. Der Ratsbeschluss vom 5. Februar 2004 kann jedoch zumindest hinsichtlich seines den Oberbürgermeister zur Unterzeichnung der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung ermächtigenden Teiles nicht mehr im Wege eines Bürgerentscheids aufgehoben werden.
Die Ermächtigung macht den Weg zur Unterzeichnung der Vereinbarung gemeindeintern frei. Gemäß § 41 Abs. 1 Satz 1 GO NRW ist der Rat für alle Angelegenheiten der Gemeindeverwaltung zuständig, soweit dieses Gesetz nichts anderes bestimmt. Nach Abs. 3 der Vorschrift gelten Geschäfte der laufenden Verwaltung im Namen des Rates als auf den Bürgermeister übertragen.
Geschäfte der laufenden Verwaltung zeichnen sich gegenüber nicht dieser Kategorie unterfallenden Geschäften durch die Regelmäßigkeit und Häufigkeit des Vorgangs aus.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 30. Oktober 2001 - 15 A 5184/99 -, NWVBl. 2002, 275 (276).
An einer solchen Regelmäßigkeit und Häufigkeit fehlt es bei einer mandatierenden Verlagerung der Aufgabenerfüllung durch kommunale Gemeinschaftsarbeit, wie es die in Rede stehende öffentlich rechtliche Vereinbarung vorsieht. Daher oblag die Entscheidung, ob die öffentlich-rechtliche Vereinbarung nach § 23 des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit geschlossen werden sollte, dem beklagten Rat, der diese durch den mit dem Bürgerbegehren angegriffenen Ratsbeschluss getroffen hat. Somit lag zwar die Vertretung der Stadt T. gegenüber der Stadt X. bei dieser Vereinbarung gemäß § 63 Abs. 1 GO NRW beim Bürgermeister, die gemeindeinterne Willensbildung über das Ob der Unterzeichnung mit der darauf fußenden Ermächtigung zur Ausübung der Vertretungsmacht war aber Sache des Rates. Der Oberbürgermeister hätte seine gemeindeinternen Kompetenzen überschritten, wenn er die Vereinbarung ohne Ermächtigung des Rates unterzeichnet hätte.
Daraus ergibt sich, dass eine solche Freigabe nur Wirkung bis zur Unterzeichnung begründet, also nur bis zu dem Zeitpunkt, in dem von der Ermächtigung Gebrauch gemacht wurde. Zu Unrecht meinen die Kläger, dass der Ratsbeschluss als Ermächtigungsgrundlage für die Vereinbarung nach wie vor Wirksamkeit entfalte. Der Ratsbeschluss ist nicht Grundlage der Vereinbarung, sondern nur Grundlage der punktuell in der Vergangenheit liegenden Abgabe der Erklärung für die Stadt T. in Ausübung der Vertretungsmacht des Oberbürgermeisters. Diese Erklärung hat als Teil der beiderseitigen Willenserklärungen und damit Vereinbarungsbestandteil weiter Wirkung, ist aber nicht auf die Fortexistenz der ihr zu Grunde liegenden Ermächtigung in der Zukunft angewiesen. Der Ratsbeschluss vom 5. Februar 2004 entfaltet also seit dem Zeitpunkt der Vereinbarungsunterzeichnung keine Wirkungen mehr und kann daher auch nicht mehr ab diesem Zeitpunkt aufgehoben werden. Einer solchen ins Leere gehenden Aufhebung würde der nach § 26 Abs. 1 GO NRW notwendige Regelungscharakter eines Bürgerbegehrens fehlen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 29. April 2003 - 15 A 3916/02 -, NWVBl. 2003, 466 (467) für den Fall einer erteilten Einwilligung in einen Vertrag.
Richtig ist die Feststellung der Kläger, dass bei einer solchen Betrachtungsweise infolge der Ausnutzung der Ermächtigung dem Bürgerbegehren, soweit es gegen die Ermächtigung zur Vertragsunterzeichnung gerichtet ist, von Anfang an die Grundlage fehlte. Das ist indes eine Konsequenz der gesetzlichen Konzeption des Verhältnisses von direkt-demokratischer Willensbildung durch Bürgerbegehren und Bürgerentscheid einerseits und repräsentativ-demokratischer Willensbildung durch den Rat andererseits. Der direkt-demokratische Entscheidungsweg ist von der Natur der Sache her schwerfälliger und langwieriger als die Willensbildung durch die Vertretungskörperschaft. Deshalb ist in allen mitgliederstarken Körperschaften als regelmäßige Form der Entscheidungsfindung der repräsentativ-demokratische Weg vorgesehen. Infolge des Nebeneinanders beider Willensbildungswege kann der direkt-demokratische Entscheidungsprozess durch den Gang der Ereignisse überholt werden. Es ist Sache des Gesetzgebers abzuwägen, ob und inwieweit er diesem Nachteil, der dem direkt-demokratischen Willensbildungsprozess inhärent ist, dadurch entgegenwirken will, dass der Vollzug von Entscheidungen der Gemeindeorgane - unter Inkaufnahme einer weniger zügigen Verwaltungsführung - gehemmt wird. Das in Nordrhein-Westfalen geltende Recht sieht eine solche Vollzugshemmung nicht vor.
Vgl. etwa zur anderen Rechtslage in Bayern, wo nach Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehens bis zur Durchführung des Bürgerentscheids grundsätzlich eine dem Begehren entgegenstehende Entscheidung der Gemeindeorgane nicht mehr getroffen oder mit dem Vollzug einer derartigen Entscheidung nicht mehr begonnen werden darf, Art. 18a Abs. 9 der bayerischen Gemeindeordnung.
Das Bürgerbegehren kann nicht dahin verstanden werde, dass es nicht die - ins Leere gehende - Aufhebung des Ratsbeschlusses ex nunc, also für die Zukunft begehrt, sondern auf eine rückwirkende Aufhebung des Ratsbeschlusses vom 5. Februar 2004 (ex tunc) gerichtet wäre. Dann würde es nämlich ein gesetzwidriges Ziel verfolgen und damit gemäß § 26 Abs. 5 Nr. 9 GO NRW unzulässig sein. Der angegriffene Beschluss darf nicht durch Bürgerentscheid rückwirkend aufgehoben werden.
Durch Rückwirkung sollen die Verhältnisse entgegen ihrem tatsächlichen Geschehen im Nachhinein umgestaltet werden. Die Vergangenheit kann im Nachhinein nur umgestaltet werden, wenn das Recht dies so vorsieht, etwa im Zivilrecht bei der Anfechtung (§ 142 Abs. 1 des Bürgerlichen Gesetzbuches - BGB -) oder der Genehmigung (§ 184 Abs. 1 BGB). Nichts anderes gilt im öffentlichen Recht, wo z.B. ein Verwaltungsakt sich grundsätzlich nur dann Rückwirkung beimessen kann, wenn dies gesetzlich zugelassen ist,
vgl. Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht, Bd. 2, 6. Aufl., § 48 Rn. 46,
wie dies u.a. für die Rücknahme und den Widerruf von Verwaltungsakten vorgesehen ist (§§ 48 Abs. 1, 49 Abs. 1 VwVfG). Ebenso misst die Verwaltungsgerichtsordnung der verwaltungsgerichtlichen Aufhebung von Verwaltungsakten nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO Rückwirkung zu,
vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 14. Aufl., § 113 Rn. 8,
oder § 122 Abs. 1 Satz 2 GO NRW der aufsichtsrechtlichen Aufhebung von Rats- oder Ausschussbeschlüssen,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 6. Mai 1986 - 15 A 1479/82 -, DVBl. 1987, 143 (144); Urteil vom 20. Dezember 1972 - III A 831/70 -, OVGE 28, 185 (194).
Auch die Ermächtigung zur Rechtsetzung enthält die Befugnis, den Zeitpunkt des Inkrafttretens der Norm zu bestimmen und damit - unter Wahrung verfassungsrechtlicher Schranken unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes - die rückwirkende Inkraftsetzung anzuordnen.
Vgl. Schneider, Gesetzgebung, 3. Aufl., Rn. 517.
Die Ermächtigung des Rates zu Entscheidungen in allen Angelegenheiten der Gemeindeverwaltung (§ 41 Abs. 1 Satz 1 GO NRW), die hier Grundlage des angegriffenen Ratsbeschlusses ist, erlaubt dem Rat, diese Angelegenheiten für die Zukunft im Beschlusswege zu gestalten, gibt ihm aber keine generelle Ermächtigung, in der Vergangenheit getroffene Entscheidungen durch rückwirkende Aufhebung gleichsam ungeschehen machen zu können. Er kann sich zwar mit einer von ihm bereits entschiedenen Angelegenheit erneut befassen und einen dazu von ihm gefassten Beschluss wieder aufheben. Eine Ermächtigung, die Vergangenheit contrafaktisch in der Form umzugestalten, dass der Beschluss als nie gefasst anzusehen wäre, gibt ihm das Gesetz aber nicht. Vielmehr kann er kraft dieser allgemeinen Ermächtigung nur durch einen actus contrarius seine Entscheidung für die Zukunft beseitigen.
Entgegen der in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat dargelegten Auffassung der Kläger sieht § 26 GO NRW für kassatorische Bürgerbegehren, mit denen also Ratsbeschlüsse beseitigt werden sollen, keine allgemeine rückwirkende Aufhebung vor. Das gilt schon deshalb, weil das Bürgerbegehren nur darauf abzielt, dass die Bürger an Stelle des Rates entscheiden (§ 26 Abs. 1 Satz 1 GO NRW), und der Bürgerentscheid die Wirkung eines Ratsbeschlusses hat (§ 26 Abs. 8 Satz 1 GO NRW). Da das Bürgerbegehren nicht mehr kann als der Rat, an dessen Stelle es treten will, ist es - wie oben ausgeführt - auch dem Bürgerbegehren versagt, allgemein eine rückwirkende Regelung zu treffen.
Nicht gefolgt werden kann der Auffassung der Kläger, das kassatorische Bürgerbegehren sei nach § 26 GO NRW dahin zu verstehen, dass Ratsbeschlüsse unter dem Vorbehalt der Aufhebung durch einen Bürgerentscheid binnen der in § 26 Abs. 3 GO NRW gesetzten Fristen stünden und daher die Aufhebung eines Ratsbeschlusses durch Bürgerentscheid dieselbe Wirkung haben müsse wie die Aufhebung eines Ratsbeschlusses im Wege der Kommunalaufsicht. Eine solche Betrachtungsweise wird der Funktion des Bürgerbegehrens nicht gerecht. Bei der kommunalaufsichtlichen Aufhebungsverfügung wie auch bei der verwaltungsgerichtlichen Aufhebung eines Verwaltungsakts geht es darum, die Konformität des Verwaltungshandelns mit dem Gesetz zu erzwingen, worin der Grund für die große Reichweite der genannten Aufhebungsentscheidungen liegt. Das kassatorische Bürgerbegehren zielt demgegenüber darauf, eine getroffene Ratsentscheidung aufgrund einer anderen politischen Willensbildung der Bürgerschaft zu ändern. Das rechtfertigt - nicht anders wie bei einem veränderten politischen Willen im Rat selbst - nur eine Gestaltungsmöglichkeit für die Zukunft.
Unabhängig von diesen allgemeinen Gründen für die hier nur in die Zukunft reichende Wirkung des Bürgerbegehrens kann der Beseitigung erteilter Ermächtigungen, wie sie hier in Rede steht, jedenfalls keine Rückwirkung auf einen Zeitpunkt vor der Ausübung der Ermächtigung zugebilligt werden. Der Senat hat dies schon für den Fall der Zustimmung eines Dritten zu einem Rechtsgeschäft, von der dessen Wirksamkeit abhängt, aus § 183 Satz 1 BGB abgeleitet.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 29. April 2003 - 15 A 3916/02 -, NWVBl. 2003 466 (467).
Allerdings geht es dabei um den Schutz der Parteien des Rechtsgeschäfts, deren Vertrauen auf die durch die Zustimmung des Dritten geschaffene Rechtslage geschützt werden muss. Das ist hier nicht der maßgebende Gesichtspunkt: Die öffentlich-rechtliche Vereinbarung bliebe wirksam, auch wenn die gemeindeinterne Ermächtigung des Oberbürgermeisters zur Unterzeichnung nachträglich entfiele, denn davon bliebe seine Vertretungsmacht nach § 63 Abs. 1 GO NRW unberührt. Jedoch ist dem deutschen Recht auch der Schutz des Vertrauens eines zu Handlungen Ermächtigten in den Bestand der Ermächtigung geläufig. So regelt etwa das Auftragsrecht, dass dann, wenn der Auftrag außer durch Widerrufserklärung gegenüber dem Beauftragten (mit ohnehin nur möglicher Wirkung ex nunc) auf andere Weise erlischt, der Auftrag zugunsten des Beauftragten gleichwohl als fortbestehend gilt, bis der Beauftragte von dem Erlöschen Kenntnis erlangt oder das Erlöschen kennen muss (§ 674 BGB). In einem solchen Fall gilt auch die mit dem Auftrag verbundene Vollmacht grundsätzlich als fortbestehend (§ 169 BGB). Ähnlich regelt das Gesellschaftsrecht, dass bei einer Auflösung der Gesellschaft dennoch die dem Gesellschaftsverhältnis entspringende Geschäftsführungsbefugnis zugunsten des Gesellschafters als fortbestehend gilt, bis er von der Auflösung Kenntnis erlangt oder die Auflösung kennen muss (§ 729 Satz 1 BGB). Auch hier gilt eine Vertretungsmacht grundsätzlich weiter (§ 169 BGB). Das Zivilrecht geht also zum Schutze des Beauftragten oder Gesellschafters sogar so weit, dass selbst bei einem tatsächlich erloschenen Auftrag oder einer tatsächlich erfolgten Auflösung die Ermächtigung als weiter bestehend fingiert wird, damit der im Vertrauen auf den Auftrag oder die gesellschaftsrechtliche Geschäftsführungsbefugnis Handelnde geschützt wird.
Angesichts dieses weitgehenden Schutzes von zum Handeln im Interesse Dritter Ermächtigter durch das Zivilrecht kann der durch öffentliches Recht zum Handeln Ermächtigte (hier ein Bürgermeister zum Abschluss einer öffentlich rechtlichen Vereinbarung durch den Rat) nicht dadurch schutzlos gestellt werden, dass die rückwirkende Beseitigung einer erteilten Ermächtigung in das Belieben des Ermächtigenden gestellt würde.
Das Bürgerbegehren kann nicht dahin verstanden werden, es solle nur der Teil aufgehoben werden, wonach der Rat der Gutachterempfehlung beitrete. Der Ratsbeschluss enthält zwei verschiedene Bestandteile: Im ersten Teil tritt er - so der Text - der Gutachterempfehlung zur Einrichtung einer gemeinsamen integrierten Regionalleitstelle bei und ermächtigt den Oberbürgermeister zur Unterzeichung der öffentlich rechtlichen Vereinbarung. Im zweiten Teil wird ein Auftrag an die Verwaltung formuliert, mit der Stadt X. in Überlegungen zur Optimierung der Aufgabenbereiche Rettungsdienstgebühren und Verbrauchsgüterbeschaffung einzutreten. Bei dem im ersten Teil genannten Beitritt handelt es sich nicht um eine von der Ermächtigung zur Vertragsunterzeichnung abtrennbare Entscheidung, sondern allein um die Motivation zu der im gleichen Satz ausgesprochenen Ermächtigung des Oberbürgermeisters.
Es kann auch nicht angenommen werden, dass das Bürgerbegehren alleine auf die Aufhebung des zweiten Teils des Ratsbeschlusses vom 5. Februar 2004 gerichtet wäre. Dieser Teil ist im Bürgerbegehren überhaupt nicht angesprochen und als bloße Folge der durch das Bürgerbegehren angegriffenen Zusammenlegung der Leitstellen auch nicht im Blick des Bürgerbegehrens.
Schließlich ist auch nicht die Rückgängigmachung der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung Gegenstand des Bürgerbegehrens. Dies mag zwar im Gefolge der Weiterentwicklung der Ereignisse durch die Unterzeichnung der Vereinbarung jetzt politisch gewollt sein. Maßgebend für das in seiner Zulässigkeit zu beurteilende Bürgerbegehrens ist aber allein dessen Text, der an Stelle eines Ratsbeschlusses treten soll.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 29. April 2003 - 15 A 3916/02 -, NWVBl. 2003, 466 (46 f.).
Dieser Text muss als Entscheidung unzweideutig eine Regelung enthalten (§ 26 Abs. 1 GO NRW).
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. April 2002 - 15 A 5594/00 -, DÖV 2002, 961 f.; Urteil vom 9. Dezember 1997 - 15 A 974/97 -, NWVBl. 1998, 273 (275).
Daran fehlt es hier, wenn Gegenstand des Bürgerbegehrens die Rückgängigmachung der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung sein soll. Davon ist im Text, der an Stelle eines Ratsbeschlusses treten soll, nicht die Rede. Die allgemeine Wendung, "ich stimme dafür, ... die Feuerwehrleiststelle in T. zu belassen", reicht dafür nicht aus. Denn diese Entscheidung stand nicht mehr zur Disposition. Erst recht kann aus der in der Begründung gegeben Formulierung, das Bürgerbegehren fordere die Verwaltung auf, "alle notwendigen Schritte zu unternehmen, damit die Feuerwehrleitstelle in T. verbleibt", kein auf die Rückgängigmachung der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung gerichteter Inhalt des Bürgerbegehrens abgeleitet werden. Abgesehen davon, dass es sich um einen Teil der Begründung, nicht des Beschlusstextes handelt, wäre eine solche eher resolutionsartige Formulierung viel zu unpräzise, um den erforderlichen konkret fassbaren und die Verwaltung bindenden Entscheidungsinhalt aufzuweisen.
Nach dem Vorstehenden bedarf es keiner Prüfung, ob die vom Verwaltungsgericht beanstandete Begründung des Bürgerbegehrens oder dessen Kostendeckungsvorschlag den an sie zu stellenden Anforderungen im vorliegenden Fall genügen.
Die Kostentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung.
Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 48 Abs. 1, 49 Abs. 1 VwVfG
§§ 708 Nr. 11, 711 der
Zivilprozessordnung
§ 26 GO NRW
§ 60 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 674 BGB
§ 169 BGB
§ 167 VwGO
§ 26 Abs. 6 Satz 1 der
Gemeindeordnung
§ 26 Abs. 1 GO NRW
§ 41 Abs. 1 Satz 1 GO NRW
§ 63 Abs. 1 GO
§ 26 Abs. 5 Nr. 9 GO NRW
§ 142 Abs. 1 des Bürgerlichen Gesetzbuches
§ 184 Abs. 1 BGB
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 122 Abs. 1 Satz 2 GO NRW
§ 26 Abs. 1 Satz 1 GO NRW
§ 26 Abs. 8 Satz 1
GO NRW
§ 183 Satz 1 BGB
§ 63 Abs. 1 GO NRW
§ 729 Satz 1 BGB
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2
VwGO
§ 60 des
Verwaltungsverfahrensgesetzes
Art. 18a Abs. 9 der bayerischen
Gemeindeordnung

Zitierte Entscheidungen: DÖV 2002, 961
15 A 5184/99
15 A 3916/02
15 A 1479/82
III A 831/70
15 A 5594/00
15 A 974/97