Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2013-03-18, Aktenzeichen 17 L 266/13
ECLI: ECLI:DE:VGD:2013:0318.17L266.13.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 10.062,50 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Nach summarischer Prüfung ist die Ordnungsverfügung offenkundig rechtmäßig.
I.
Ermächtigungsgrundlage für die darin erfolgte Untersagung (Ziffer I.) der angezeigten gemeinnützigen Sammlung von Altkleidern und –schuhen im Kreisgebiet ist die abfallrechtliche Generalklausel des § 62 Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG). Danach kann die zuständige Behörde im Einzelfall die erforderlichen Anordnungen zur Durchführung dieses Gesetzes und der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen treffen. Ein Rückgriff auf die speziellere Ermächtigungsgrundlage des § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG, nach der die zuständige Behörde die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen hat, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben (1. Alt.), oder die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist (2. Alt.), ist seitens des Antragsgegners nicht erfolgt. Dies ist bei summarischer Prüfung zutreffend, da sich der Antragsgegner zu einer für die (endgültige) Untersagung nach dieser Norm erforderlichen inhaltlichen Prüfung der angezeigten Sammlung auf ihre Vereinbarkeit mit dem gewerbliche Sammlungen betreffenden § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG sowie der Zuverlässigkeit der Antragstellerin und der für sie handelnden Personen nicht in der Lage sah. Seine Entscheidung ist vielmehr als vorübergehende Untersagung der Sammlungstätigkeit bis zum Abschluss einer nur bei Vorlage weiterer Unterlagen möglichen inhaltlichen Prüfung nach § 18 Abs. 5 ff. KrWG zu verstehen.
1.
Von der Zuständigkeit des Antragsgegners als unterer Umweltschutzbehörde, § 38 Landesabfallgesetz NRW (LAbfG) i.V.m. § 1 Absätze 1, 2 Satz 1 Nr. 3 und Absatz 3 Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz, ist bei summarischer Prüfung auszugehen.
Zwar kann vor dem Hintergrund verfassungsrechtlich gebotener Distanz und Unabhängigkeit des Staates die darin geregelte Zuständigkeit der Kreise und kreisfreien Städte hinsichtlich des Anzeigeverfahrens nach § 18 KrWG problematisch sein, da diese als öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger nach § 5 Abs. 1 LAbfG selbst Abfall sammeln (nur kreisfreie Städte, bei Kreisen ist die Sammlung und Beförderung hingegen grundsätzlich den kreisangehörigen Gemeinden übertragen, § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG) oder zumindest für dessen Verwertung verantwortlich sind (§ 5 Abs. 2 LAbfG) und ggf. zugleich am Anzeigeverfahren betreffend gewerbliche/gemeinnützige Abfallsammlungen beteiligt werden, § 18 Abs. 4 Satz 1 KrWG.
Ein derartiges „Neutralitätsgebot“ des Staates folgt zumindest aus dem Rechtsstaatsprinzip, Art. 20 Abs. 3 GG, und zwar als Teil des Gebotes eines fairen Verfahrens,
vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2009 – 9 A 39/07 –, juris, Rn. 24; VG Würzburg, Beschluss vom 16. Oktober 2012 – W 4 S 12.833 –, juris, Rn. 21.
Insoweit mag eine vollständige Trennung der Zuständigkeiten (untere Umweltschutzbehörde und öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger) wünschenswert sein, sie bildet aber keine notwendige Voraussetzung für die gebotene Distanz und Unabhängigkeit. Eine Behörde mit Doppelzuständigkeit hat als Teil der öffentlichen Verwaltung in beiden ihr übertragenen Funktionen dem Gemeinwohl zu dienen, ist an Recht und Gesetz gebunden und untersteht exekutiver Aufsicht. Angesichts dessen ist eine neutrale Aufgabenwahrnehmung durch sie jedenfalls dann in einer rechtsstaatlichen Anforderungen genügenden Weise gesichert, wenn behördenintern für eine organisatorische und personelle Trennung beider Aufgabenbereiche gesorgt ist,
vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2009 – 9 A 39/07 –, juris, Rn. 24; VG Würzburg, Beschluss vom 16. Oktober 2012 – W 4 S 12.833 –, juris, Rn. 21; VG Hamburg, Urteil vom 9. August 2012 – 4 K 1905/10 –, juris, Rn. 67.
Ob letzteres beim Antragsgegner der Fall ist, kann vorliegend dahinstehen, da der Antragsgegner gerade keine Entscheidung im in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 und Abs. 3 verdeutlichten Spannungsfeld zwischen den Interessen des gewerblichen Sammlers und des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. eines von diesem beauftragten Dritten getroffen hat, wie es bei Entscheidungen nach § 18 Abs. 5 Satz 1 und Satz 2 2. Alt. KrWG regelmäßig der Fall sein wird. Vielmehr hat sich der Antragsgegner einer solchen diese Interessen abschließend würdigenden Entscheidung – wie bereits dargestellt – gerade enthalten und rein formal zur Absicherung einer ordnungsgemäßen Durchführung des weiteren Anzeigeverfahrens entschieden.
Vor diesem Hintergrund bedarf es ebenfalls keiner Entscheidung, ob eine gegen das Neutralitätsgebot des Staates verstoßende Interessenkollision hier auch bei einer Entscheidung nach § 18 Abs. 5 Satz 1 oder Satz 2 2. Alt. KrWG schon deshalb ausschiede, da vom Antragsgegner im Rahmen des § 18 Abs. 4 Satz 1 KrWG zur Stellungnahme zur angezeigten Sammlung nur die nicht mit ihm identischen kreisangehörigen Gemeinden aufgefordert werden müssten, da vor allem deren Interessen als nach § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG für die Sammlung zuständige öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger berührt wären.
2.
Auch die sonstigen formellen Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen sind erfüllt, insbesondere wurde die Antragstellerin nach summarischer Prüfung ordnungsgemäß angehört, § 28 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) NRW.
Abgesehen davon, dass das Bestreiten des Zugangs einer Aufforderung zur Vervollständigung der Antragsunterlagen vom 17. September 2012 wortlautgleich mit dem Bestreiten im Verfahren der Antragstellerin gegenüber einer anderen unteren Umweltschutzbehörde vor dem erkennenden Gericht – 17 L 1911/12 – ist und insoweit sogar das dortige (17. Oktober 2012) und nicht das hiesige (29. Januar 2013) Bescheiddatum nennt, wird der Zugang des Anhörungsschreibens vom 31. Oktober 2012 nicht bestritten, obwohl dieses in der Ordnungsverfügung vom 29. Januar 2013 ausdrücklich genannt wurde.
3.
Ziffer I. der Ordnungsverfügung ist auch materiell rechtmäßig.
a)
Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 62 KrWG sind erfüllt. Bei Erlass der Untersagungsverfügung bestand ein Durchführungs-/Vollzugserfordernis hinsichtlich des KrWG. Ein solches ist gegeben, wenn eine danach bestehende Rechtspflicht verletzt wird oder droht verletzt zu werden. Dies war der Fall. Es lag ein Verstoß zumindest gegen § 18 Abs. 2 Nr. 4 i.V.m. § 72 Abs. 2 Satz 1 KrWG vor. Gewerbliche Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 4 KrWG, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes (1. Juni 2012) bereits durchgeführt wurden, sind innerhalb von drei Monaten nach Inkrafttreten dieses Gesetzes durch ihren Träger der zuständigen Behörde anzuzeigen, § 18 Abs. 1 i.V.m. § 72 Abs. 2 Satz 1 KrWG. Der Anzeige einer gewerblichen Sammlung ist nach § 18 Abs. 2 Nr. 4 KrWG eine Darlegung der innerhalb des angezeigten Zeitraums vorgesehenen Verwertungswege einschließlich der erforderlichen Maßnahmen zur Sicherstellung ihrer Kapazitäten beizufügen. Die Antragstellerin räumt mit ihrem Vortrag, solche Angaben seien nach Erlass der Untersagungsverfügung nachgereicht worden, konkludent ein, dass sie bei Erlass der Untersagungsverfügung noch nicht vorlagen. Unbeschadet der Frage, ob die Untersagungsverfügung durch einen nachträglichen Eingang der Unterlagen rechtswidrig würde oder nicht, befinden diese sich im beigezogenen Verwaltungsvorgang nach wie vor nicht und ihr von der Antragstellerin nicht belegter Zugang wird seitens des Antragsgegners auch ausdrücklich bestritten.
Keiner Entscheidung bedarf weiter, ob der Antragsgegner aufgrund § 18 Abs. 2 Nummern 1 bis 3 KrWG oder im Rahmen seiner allgemeinen Amtsermittlungspflicht nach § 24 Abs. 1 VwVfG NRW von gewerblichen Sammlern Angaben zu den konkreten Stellplätzen der Sammelbehälter – etwa zur Prüfung des § 17 Abs. 3 Satz 4 ff. KrWG – einschließlich Sondernutzungserlaubnissen bzw. privaten Einverständniserklärungen – etwa zur Prüfung der Zuverlässigkeit – oder zumindest zur Aufteilung der Sammelmenge auf einzelne kreisangehörige Kommunen verlangen kann. Gleiches gilt bezüglich der Fragen, ob die Sammlung der Antragstellerin überhaupt – wie von ihr ohne jeden Beleg oder sonstige nähere Angabe behauptet – vor dem 1. Juni 2012 im gesamten Kreisgebiet des Antragsgegners ausgeübt wurde und ob hinreichend Tatsachen bekannt sind, die auch eine (endgültige) Untersagung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 1. Alt. KrWG gerechtfertigt hätten, weil sich aus ihnen Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben.
b)
Das ihm im Rahmen des § 62 KrWG eingeräumte Ermessen hat der Antragsgegner erkannt und ausgeübt. Fehler, auf deren Überprüfung das Gericht nach § 114 Satz 1 VwGO beschränkt ist, sind ihm dabei nach summarischer Prüfung nicht unterlaufen. Insbesondere hat er die Verhältnismäßigkeit durch die vorherige Aufforderung zur Ergänzung der Unterlagen (milderes Mittel) und Ankündigung der beabsichtigten Untersagung gewahrt. Selbst wenn seine Ergänzungsaufforderung vom 17. September 2012 der Antragstellerin nicht zugegangen sein sollte, hätte diese nach der Anhörung vom 31. Oktober 2012 bis zum Erlass der Ordnungsverfügung am 29. Januar 2013 noch hinreichend Zeit zur diesbezüglichen Nachfrage und Ergänzung gehabt. Der Antragsgegner hingegen konnte mangels vollständiger Unterlagen die angezeigte laufende Sammlung nicht abschließend auf ihre materielle Rechtmäßigkeit überprüfen. Beruht dieser Zustand – wie hier – allein auf Gründen in der Sphäre des Anzeigenden, die diesem auch bewusst sind, ist es ihm zumutbar, seine Sammlung (zunächst) zu unterbrechen und das Anzeigeverfahren ordnungsgemäß weiter zu betreiben.
II.
Eigenständige Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der auf §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 2, 60 und 63 Verwaltungsvollstreckungsgesetz (VwVG) NRW beruhenden Zwangsgeldandrohung sind weder vorgetragen noch bei summarischer Prüfung ersichtlich. Insbesondere die Höhe des für jeden Fall der Zuwiderhandlung je Sammeltag angedrohten Zwangsgeldes von 2.500,00 Euro erscheint vor dem Hintergrund der nur erschwert zu ermittelnden, da nicht ortsfesten Sammelbehälter, deren Standorte die Antragstellerin dem Antragsgegner nicht nennt, noch verhältnismäßig (§ 58 Abs. 1 Satz 1 VwVG).
III.
Auch hinsichtlich der auf §§ 1 Abs. 1 Nr. 1, 2 ff., 9 Abs. 1 Satz 1, 11, 13 Gebührengesetz NRW i.V.m. § 1 Abs. 1 Allgemeine Verwaltungsgebührenordnung NRW beruhenden Gebührenfestsetzung hat die Antragstellerin keine eigenständigen Mängel vorgetragen. Soweit sich der Antragsgegner auf die Tarifstelle 30.5 des Allgemeinen Gebührentraifs (Gebührenrahmen 0,00 bis 500,00 Euro) und nicht auf die für Anordnungen nach der abfallrechtlichen Generalklausel speziellere Tarifstelle 28.2.1.6 gestützt hat, führt dies angesichts des in der letzteren vorgesehenen weit höheren Gebührenrahmens (50,00 bis 5.000,00 Euro) zu keiner die Antragstellerin belastenden Rechtswidrigkeit der Gebührenfestsetzung.

Entscheidungsgründe:
Durchgreifende Gründe, die trotz offenkundiger Rechtmäßigkeit der Ordnungsverfügung im Rahmen der Interessenabwägung für ein Überwiegen des privaten Aussetzungsinteresses sprechen, bestehen nicht. Der vorgetragene, aber nicht bezifferte wirtschaftliche Schaden durch eine vorübergehende Unterbrechung der Sammlungstätigkeit ist auch aus Gründen des Wettbewerbsschutzes für sich rechtmäßig verhaltende Sammler hinnehmbar. Zudem rechtfertigt der Gesichtspunkt der Nachahmungsgefahr eine sofortige Untersagung der Sammlung, um zeitnah die Entfernung der Sammelbehälter aus den Ortsbildern zu erreichen.
C.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 Gerichtskostengesetz, wobei das Gericht wegen des bloß vorläufigen Charakters der Entscheidung im einstweiligen Rechtsschutzverfahren, orientiert am Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung vom 7./8. Juli 2004, nur die Hälfte des in einem Klageverfahren maßgeblichen Streitwertes von 20.000,00 Euro für die Untersagungsverfügung (Streitwertkatalog Ziffern 1.5, 2.4.2) und nur ¼ der Gebührenforderung (Streitwertkatalog Ziffern 1.5, 3.1) angesetzt hat. Der Zwangsgeldandrohung kam wegen der Verbindung mit der Grundverfügung hierbei keine eigenständige Bedeutung zu (Streitwertkatalog Ziffer 1.6.2).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 18 KrWG
§ 62 KrWG
§ 80 Abs. 5 Satz 1 2. Alt. Verwaltungsgerichtsordnung
§ 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG
§ 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG
§ 18 Abs. 5 ff. KrWG
§ 5 Abs. 1 LAbfG
§ 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG
§ 5 Abs. 2 LAbfG
§ 18 Abs. 4 Satz 1 KrWG
§ 18 Abs. 5 Satz 1 und Satz 2 2. Alt. KrWG
§ 18 Abs. 5 Satz 1 oder Satz 2 2. Alt. KrWG
§ 28 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 72 Abs. 2 Satz 1 KrWG
§ 18 Abs. 2 Nr. 4 KrWG
§ 24 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 17 Abs. 3 Satz 4 ff. KrWG
§ 18 Abs. 5 Satz 2 1. Alt. KrWG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 58 Abs. 1 Satz 1 VwVG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2  Gerichtskostengesetz
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: 17 K 1580/13
9 A 39/07
4 S 12.83
4 K 1905/10
17 L 1911/12