Verwaltungsgericht Aachen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-06-17, Aktenzeichen 7 K 3220/24
ECLI: ECLI:DE:VGAC:2025:0617.7K3220.24.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen die Bestellung eines Beauftragten zur Wahrnehmung der Aufgaben des Landrats durch das beklagte Land.
Anfang des Jahres 2024 leitete die Staatsanwaltschaft Düsseldorf ein – derzeit noch laufendes – Ermittlungsverfahren ein (dortiges Aktenzeichen: 52 Js 9/20). Diesem liegt der Verdacht zugrunde, dass ein Netzwerk insbesondere aus Rechtsanwälten und in der öffentlichen Verwaltung beschäftigten Personen ausländischen Staatsbürgern – insbesondere Personen mit chinesischer Staatsangehörigkeit oder arabischer Volkszugehörigkeit – gegen Entgelt zur Erlangung von Aufenthaltstiteln in der Bundesrepublik Deutschland verholfen hat, ohne dass die rechtlichen Voraussetzungen für deren Erteilung vorlagen (sogenannte „Schleuseraffäre“). Im Zuge der staatsanwaltlichen Ermittlungen erfolgten am 17. April 2024 Durchsuchungen des „Welcome Centers“ des Klägers, des Büros des damaligen Leiters des Referats für Wandel und Entwicklung sowie bei der klägerischen Ausländerbehörde.
Mit Schreiben vom 08. Mai 2024 verwies die Bezirksregierung Köln gegenüber dem Kläger auf die Medienberichterstattung über eine Razzia gegen Schleuser in NRW am 17. April 2024 sowie weitere Ermittlungen der Staatsanwaltschaft. Hierzu ersuchte die Bezirksregierung Köln den Landrat bis zum 24. Mai 2024 um Mitteilung, wie er den Sachverhalt bewerte und welche Maßnahmen in dieser Angelegenheit durch den Kläger bislang ergriffen worden seien. Sie bat insbesondere auf etwaige Aspekte einzugehen, die aus Sicht der Kommunalaufsicht eine Relevanz haben könnten.
Mit Schreiben vom 16. Mai 2024 teilte der Landrat des Klägers der Bezirksregierung Köln mit, dass in der Kreisverwaltung eine Sondereinheit zur Aufklärung von relevanten Sachverhalten aus dem Zuständigkeitsbereich des Bediensteten sowie dem Bereich der Ausländerbehörde gegründet worden sei und dass die erfolgten Feststellungen in geeigneter Weise dokumentiert würden.
Hiernach teilte der Landrat der Bezirksregierung Köln unter dem 27. Mai 2024 mit, dass er am 24. Mai 2024 davon erfahren habe, dass gegen ihn wegen des Anfangsverdachts der Bestechlichkeit als Beschuldigten ermittelt werde. Er beantragte die Einleitung eines Disziplinarverfahrens gegen sich selbst. Am 07. Juni 2024 leitete die Bezirksregierung Köln das Disziplinarverfahren ein, welches sie zugleich unter Hinweis auf das laufende Ermittlungsverfahren aussetzte.
Mit weiterem Schreiben der Bezirksregierung Köln vom 06. Juni 2024 bat diese den Kläger um Mitteilung, aus wem die eingerichtete Sondereinheit bestehe, wie deren Vorgehensweise zur Aufklärung der Vorwürfe sei, wie die Unabhängigkeit und Neutralität gewährleistet werde und mit welchen Kompetenzen und Rechten sie ausgestattet werde.
Mit Antwortschreiben vom 07. Juni 2024 teilte der allgemeine Vertreter des Landrats der Bezirksregierung Köln u.a. die Namen der fünf Bediensteten mit, welche der Sondereinheit angehörten. Er führte weiter aus: „Die Sondereinheit wurde unmittelbar nach Bekanntwerden der Vorwürfe gegen S. durch Herrn Landrat H. installiert. Aufgrund der neuerlichen Erkenntnisse, dass die Staatsanwaltschaft wegen des Anfangsverdachts der Bestechlichkeit gegen den Landrat ermittelt, hat dieser alle Angelegenheiten bezüglich der Sondereinheit auf mich übertragen. Hierdurch ist die Neutralität und die Unabhängigkeit der Sondereinheit sichergestellt.“
Zuvor wandte sich der allgemeine Vertreter mit E-Mail vom 01. Juni 2024 an den Landrat des Klägers und teilte mit, dass er sich den Bericht „Interne Ermittlung“ nochmals angeschaut habe und in Bezug auf das Telefonat von heute Morgen einige Änderungen in den Bericht in roter Schrift eingebracht habe. Weiter heißt es dort: „Bitte schauen Sie sich die Änderungsvorschläge einmal an und geben mir eine Rückmeldung, ob diese in die richtige Richtung gehen? Ich würde dann am Montag sowohl mit Frau A. und Herrn Q., als auch mit Herrn J. in das Gespräch gehen und hoffe sehr, dass sie die Änderungen dann auch mittragen. Dann würde ich auch gleichzeitig klären, ob eine Prüfung durch die Fachaufsicht der Bezirksregierung auch von den Kollegen positiv eingeschätzt wird. Trotz allem – noch ein schönes Wochenende!“
Vom allgemeinen Vertreter des Landrats wurden in roter Schrift u.a. folgende Änderungen am Entwurf des Abschlussberichts der Sondereinheit vorgenommen: Er fügte vor die Anzahl der potentiellen Schleusungsfälle einen Absatz zur Anzahl aller vom Kläger an chinesische Staatsangehörige erteilten Aufenthaltserlaubnisse ein, er strich die Aussage, dass die Warnhinweise von Botschaften und der Bundespolizei auf allen Führungsebenen der Kreisverwaltung bekannt gewesen seien, er fügte hinzu, dass die Akten der Ausländerbehörde alle vollständig seien, dass Eingriffe in die Sachbearbeitung der Ausländerbehörde nicht erkennbar seien und sich Kontakte des S. [zu den Sachbearbeitungen] „allein auf die Zeitschiene“ bezogen hätten.
Mit E-Mail vom 01. Juni 2024 erklärte sich der Landrat des Klägers mit den Änderungsvorschlägen vollumfänglich einverstanden und teilte mit, dass er hoffe, dass die Fassung auch von den Kolleginnen und Kollegen so getragen werde.
Im Rahmen einer Dursuchung des Büros des Landrats des Klägers am 09. Juli 2024 wurde eine grüne Umlaufmappe vorgefunden, die u.a. vom allgemeinen Vertreter des Landrats ausgedruckte E-Mails sowie eine Übersichtstabelle zu den in den Jahren 2015 bis 2024 erteilten Aufenthaltstiteln enthielt.
Mit Verfügung vom 18. Oktober 2024 leitete die Bezirksregierung Köln gegen den allgemeinen Vertreter des Landrats ein Disziplinarverfahren ein. Zudem wurde gegen den Kämmerer des Klägers ein Disziplinarverfahren eingeleitet. Von der Staatsanwaltschaft wurden zudem zwei Beschäftigte des Klägers verdächtigt, sich an den gewerbs- und bandenmäßigen Schleusungen beteiligt zu haben.
Unter dem 07. November 2024 enthob die Bezirksregierung Köln den Landrat des Klägers vorläufig seines Dienstes gemäß § 38 Abs. 1 LDG NRW. Einen hiergegen eingelegten Eilantrag lehnte das Verwaltungsgericht Düsseldorf mit Beschluss vom 02. April 2025 ab (dortiges Aktenzeichen: 35 L 3442/24.0). Das Beschwerdeverfahren ist bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen anhängig (dortiges Aktenzeichen: 31 B 355/25.O).
Mit hier streitgegenständlicher Verfügung vom 08. November 2024 bestellte das Ministerium für Heimat, Kommunales, Bau und Digitalisierung des beklagten Landes einen Beauftragten zur Wahrnehmung der Aufgaben des Landrats gemäß § 57 Abs. 3 KrO NRW i.V.m. § 124 Satz 1 GO NRW. Bestellt wurde Herr Abteilungsdirektor a.D. T. (Ziffer 1). Der Beauftragte nimmt alle Aufgaben des Klägers auf dessen Kosten wahr (Ziffer 2); dies umfasst insbesondere die Leitung der Behörde des Klägers mit allen der Kreisverwaltung obliegenden Aufgaben sowie der gesetzlichen Vertretung des Kreises (Ziffer 2 lit. a), die Ausübung der Befugnisse des Landrats als Dienstvorgesetzter der Bediensteten des Kreises (Ziffer 2 lit. b), die Wahrnehmung der Aufgaben des Landrats als untere staatliche Verwaltungsbehörde einschließlich der Leitung der Kreispolizeibehörde (Ziffer 2 lit. c) sowie die Vertretung des Landrats in Gremien, in denen er bislang hauptamtlich vertreten war (Ziffer 2 lit. d). Die sofortige Vollziehung dieser Verfügung wurde nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO im öffentlichen Interesse angeordnet (Ziffer 4). Die Bestellung des Beauftragten werde durch gesonderten Bescheid des für Kommunales zuständigen Ministeriums unverzüglich aufgehoben, sobald der Kläger wieder über ein handlungsfähiges gewähltes Organ – Landrat – verfüge. Dies könne insbesondere durch etwaige Rückkehr des bisherigen Amtswalters in den Dienst oder aber nach Neuwahl geschehen. Maßgeblich sei in letztgenanntem Fall der Zeitpunkt, in dem die gewählte Person das Amt antrete.
Zur Begründung führte das beklagte Land im Wesentlichen aus, dass unter pflichtgemäßer Ausübung des ihm zustehenden Ermessens entschieden worden sei, wegen Gefahr im Verzug sowie im öffentlichen Interesse von einer Anhörung abzusehen. Für eine Anhörung sei vorliegend kein Raum, da die sofortige Entscheidung aufgrund der ansonsten drohenden, auch nur vorübergehenden Handlungsunfähigkeit sowie Führungslosigkeit der Kreisverwaltung oder jedenfalls einer unvollkommen besetzten Verwaltungsspitze sowie der damit einhergehenden Gefährdung einer geordneten Verwaltung notwendig erscheine. Da die vorläufige Dienstenthebung des Landrats mit sofortiger Wirkung erfolgt sei, dulde zur Sicherstellung eines lückenlosen Übergangs der Dienstgeschäfte sowie zur Gewährleistung der jederzeitigen Handlungsfähigkeit des Kreises auch die Bestellung des Beauftragten keinen Aufschub, welchen die Durchführung einer Anhörung aber gerade begründen würde. Hinzu komme, dass aufgrund der bereits nachweislich stattgefundenen Beeinträchtigung der staatsanwaltlichen und disziplinarischen Ermittlungen im Komplex „Schleuserskandal“ – unter Beteiligung auch des allgemeinen Vertreters des Landrats – sofortiges Handeln zur Gewährleistung einer ungestörten Durchführung der weiteren Ermittlungen vor Ort, auch zur Wahrung des öffentlichen Vertrauens in die Verwaltung, geboten erscheine. Vor Betrauung eines neutralen Amtswalters könne es andernfalls noch zu (letztmöglichen) Verdunklungsversuchen kommen. Dem Kläger stehe es gleichwohl jederzeit frei, sich zu den entscheidungserheblichen Tatsachen zu äußern.
Die materiellen Voraussetzungen des § 124 GO NRW seien vorliegend gegeben und das aufsichtliche Entschließungs- sowie Auswahlermessen sei pflichtgemäß ausgeübt worden. Der Bestellung eines Beauftragten bedürfe es, um die Handlungsfähigkeit des Klägers durch sein Organ Landrat dauerhaft und lückenlos sicherzustellen. Dies umfasse insbesondere die Gewährleistung einer gesetzmäßigen Leitung der Kreisverwaltung, der gesetzlichen Vertretung des Kreises nach außen sowie der ordnungsgemäßen Erfüllung der Aufgaben des Landrats als untere staatliche Verwaltungsbehörde. Ohne einen im Amt befindlichen Amtswalter könne das Organ Landrat und somit auch der Kläger potentiell nicht wirksam handeln und sei die Kreisverwaltung ohne Führung. Es genüge vorliegend nicht, dass der allgemeine Vertreter des Landrats dessen Befugnisse wahrzunehmen imstande sei. Erstens sei gegenüber diesem ebenfalls ein Disziplinarverfahren im Kontext des Schleuserskandals eröffnet worden, wonach es schon zur ordnungsgemäßen Durchführung der betreffenden Verfahren einer neutralen, unparteilichen Leitung der Kreisverwaltung bedürfe. Zweitens sehe das gesetzliche Leitbild der Kreisordnung das dauerhafte Nebeneinander eines Landrats sowie dessen allgemeinen Vertreters als Normalfall vor; es handele sich gerade nicht um eine bloße Verhinderungsvertretung. Jedenfalls in einem Fall wie dem vorliegenden, in dem die Dauer der Vakanz des Amts nicht absehbar sei, müsse dafür Sorge getragen werden, dass das Organ jederzeit handlungsfähig sei und bleibe. Ein alleiniges Abstellen auf den allgemeinen Vertreter reiche hierzu zumindest über einen längeren Zeitraum wegen allfälliger Abwesenheiten (Urlaub, Krankheit, Dienstreisen) nicht aus. Zudem sei jedenfalls faktisch das Abberufungsrecht des Kreistags als Ausdruck demokratischer Legitimation gegenüber dem allgemeinen Vertreter nach § 47 Abs. 3 KrO NRW eingeschränkt, da mit dessen Abwahl zwingend die Herbeiführung der (vorübergehenden) Führungslosigkeit verbunden sei.
Jener gesetzeswidrige Zustand des Fehlens eines Amtswalters Landrat auf unbestimmte Zeit und die hierdurch drohende Handlungsunfähigkeit des Klägers lasse sich mit den Befugnissen der Aufsichtsbehörde nach §§ 121-123 GO NRW i.V.m. § 57 Abs. 3 KrO NRW nicht abstellen. Mit den betreffenden kommunalaufsichtlichen Maßnahmen könne schon in tatsächlicher Hinsicht nicht der Gefahr eines Ausfalls auch des allgemeinen Vertreters und damit der Handlungsunfähigkeit des Kreises begegnet werden. Für diesen Fall sei der Bedarf einer potentiellen Vielzahl von Einzelverfügungen sowohl in Erlass wie auch in Umsetzung praktisch unmöglich. Auch seien zahlreiche Vorgänge der Kreisverwaltung so eilbedürftig, dass sie eine aufsichtliche Befassung auf dem Dienstweg schlicht nicht duldeten. Weiterhin sei ein unüberschaubares Bündel von an den Kläger adressierten Einzelverfügungen gegenüber der Einsetzung des Beauftragten jedenfalls nicht minder belastend. In der praktischen Umsetzung dürfe vielmehr das Gegenteil der Fall sein. Schließlich benötige die Durchführung der Disziplinarverfahren einer unabhängigen, insbesondere nicht persönlich vom Verfahren ausgeschlossenen, weisungsbefugten Instanz vor Ort; dies auch, um unbotmäßiger Einflussnahme von vornherein vorzubeugen.
Es komme auch nicht in Betracht, den Beauftragten als milderes Mittel nur mit einzelnen Aufgaben des Landrats zu betrauen, da mit dem Fehlen des entsprechenden Amtswalters potentiell sämtliche Aufgaben des Organs brachlägen und wahrgenommen werden müssten. Auf den allgemeinen Vertreter könne nicht abgestellt werden, weil das Gesetz wie beschrieben als Normalfall das Nebeneinander zweier Amtswalter vorsehe. Die Bedeutung einer insgesamt funktionierenden Kreisverwaltung lasse es nicht zu, Teilbereiche nach Wertigkeit, Dringlichkeit oder sonstigen (unpraktikablen) Maßstäben aus den Leitungsbefugnissen des gesamtheitlich zur Leitung der Kreisverwaltung berufenen Organs Landrat auszugliedern und nur solche dem Beauftragten zuzuweisen. Die dem gesetzlichen Leitbild zugrundeliegende „Arbeitsteilung“ unter Gesamtverantwortung gerade des hier zu ersetzenden gewählten Landrats lasse sich so nicht sicherstellen. Vor dem Hintergrund der Aufgaben des Landrats erscheine es auch nicht unverhältnismäßig, das – einschneidende – Mittel eines Beauftragten zur Anwendung zu bringen, solange der gesetzeswidrige Zustand des Fehlens eines Amtswalters Landrat sowie insbesondere der daraus resultierenden potentiellen Handlungsunfähigkeit des Kreises bestehe. Die ausgewählte Person sei auch geeignet, die ihr übertragenen Aufgaben im Interesse des Klägers sowie im öffentlichen Interesse an einer geordneten Verwaltung wahrzunehmen. Neben seiner Ausbildung sowie der im Laufe des Berufslebens, u.a. in seiner zehnjährigen Tätigkeit als Leiter der Abteilung für Regionale Entwicklung, Kommunalaufsicht und Wirtschaft der Bezirksregierung Arnsberg gesammelten Erfahrungen komme hinzu, dass der Beauftragte von außerhalb des Kreisgebiets des Klägers und des Regierungsbezirks Köln stamme, sodass sich auch aus diesem Grunde persönliche Betroffenheiten und Interessenkonflikte mit Blick auf die laufenden Straf- und Disziplinarverfahren weitgehend ausschließen ließen. Der Kläger sei in der Folge nach § 124 Satz 1 GO NRW i.V.m. § 57 Abs. 3 KrO NRW verpflichtet, die Kosten der Aufgabenwahrnehmung durch den Beauftragten zu tragen. Dies umfasse insbesondere dessen Vergütung sowie die mit seiner Tätigkeit verbundenen sonstigen angemessenen Kosten und Aufwendungen, soweit sie nicht unmittelbar durch den Kläger getragen würden (insbesondere Kosten eines Dienst-Kfz einschließlich der Gestellung eines Fahrers, Reisekosten). Die Festsetzung der Kosten erfolge unter Bestimmung der Zahlungsmodalitäten durch gesonderten Bescheid.
Mit Schreiben vom 11. November 2024 stellte das beklagte Land gegenüber dem Kläger klar, dass, soweit der Landrat nach § 25 Abs. 2 KrO NRW Vorsitzender des Kreistags ist, es – insbesondere um den Eingriff in die Selbstverwaltungsrechte des Klägers so gering wie möglich zu halten – bei der Regelung des § 46 Abs. 1 KrO NRW verbleibe, d.h. der Vertretung durch die gewählten ehrenamtlichen Stellvertreter des Landrats.
Der Kläger hat am 05. Dezember 2024 Klage erhoben. Zur Begründung führt er aus, dass die Verfügung bereits formell rechtswidrig sei, weil sie ohne vorherige Anhörung gemäß § 28 Abs. 1 VwVfG NRW ergangen sei. Eine Ausnahme wegen Gefahr im Verzug sei nicht einschlägig. Keinesfalls trage die Annahme des beklagten Landes, dass aufgrund der „nachweislich stattgefundenen Beeinträchtigung der staatsanwaltlichen und disziplinarischen Ermittlungen“ im Komplex „Schleuserskandal“ wegen der Möglichkeit zu Verdunklungsversuchen vor Betreuung eines neutralen Amtswalters kommen könne. Im Zuge der disziplinarischen Ermittlungen sei nichts dazu bekannt geworden, dass der allgemeine Vertreter des Landesrats zwischen Mai und Oktober irgendwelche Verdunklungshandlungen unternommen habe. Der Landrat und sein allgemeiner Vertreter hätten sofort mit Beginn der Untersuchungen rund um den Schleuser-Komplex das ihnen Mögliche unternommen und u.a. eine Sondereinheit für interne Prüfungen eingerichtet. Auch im öffentlichen Interesse habe vorliegend nicht von der Anhörung abgesehen werden können. Der Verweis des beklagten Landes auf Rechtsprechung zu kaum vergleichbaren Vereinsverboten und einem zu befürchtenden Ankündigungseffekt trage nicht. In der Sache seien gerade die Mitglieder der Verwaltungsspitze anzuhören gewesen, weil nur diese inhaltlich einen Beitrag hätten leisten können.
Die Verfügung sei auch materiell rechtswidrig, weil sie das kommunale Selbstverwaltungsrecht verletze. Die disziplinarrechtliche sowie die aufsichtsrechtliche Verfügung vom 08. November 2024 stellten eine regulatorische Einheit dar, weil einerseits die Verwaltungsspitze kupiert werde und ihm (dem Kläger) gleichzeitig ein Agent des Staates vorgesetzt werde, den die Bürger nicht gewählt hätten. Das beklagte Land vermenge mit seiner Maßnahme die aufsichtsrechtlich differenziert zu behandelnden Gebiete des Kommunalrechts, des Disziplinarrechts und des Strafrechts. Die Maßnahme der Kommunalaufsicht nach § 124 GO NRW stelle sich aber weder als disziplinarrechtliches noch als strafrechtliches Mittel dar, insbesondere könne sie nicht zur Absicherung von laufenden disziplinar- oder strafrechtlichen Ermittlungsverfahren ausgesprochen werden. Die hervorgerufene massive Beschränkung der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie sei nicht gerechtfertigt, auch wenn das Selbstverwaltungsrecht hier nicht in seinem Kernbereich betroffen sei.
Es lägen bereits die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 124 GO NRW nicht vor. Das in § 124 GO NRW niedergelegte Merkmal des Nicht-Ausreichens der Befugnisse sei nicht schon dann erfüllt, wenn die denkbaren milderen Maßnahmen bloß keinen Erfolg versprächen. Um die gesetzlich angeordnete Subsidiarität nicht auszuhöhlen, könne ein Verzicht auf vorherige Anwendung von Maßnahmen nach §§ 121 bis 123 GO NRW nur dann zulässig sein, wenn deren Erfolglosigkeit unter Berücksichtigung der Prognosetoleranz aller Voraussicht nach gegeben sei und gleichzeitig aufgrund der Dringlichkeit der Angelegenheit kein weiterer Aufschub in Frage komme. Zu fordern sei immer ein rechtswidriges Verhalten bzw. ein rechtswidriger Zustand, der ihm zugerechnet werden könne, der sich aber bereits tatbestandlich in schweren Erschütterungen des Gemeindelebens oder besonders intensiven Beeinträchtigungen bzw. Schädigungen des Wohls der Einwohner niedergeschlagen habe oder voraussichtlich zu diesen führen werde.
Diese Voraussetzungen lägen nicht vor. Es liege bereits kein rechtswidriges Verhalten seinerseits vor. Das der Verwaltungsspitze vorgeworfene Verhalten sei ihm nicht zurechenbar, es gehe ausschließlich um individuell-disziplinäre Ermittlungen und den Verdacht von Dienstvergehen. Es handele sich nicht um Organhandeln. Es liege auch kein rechtswidriger Zustand durch die Vakanz des Amtswalters für das Organ Landrat vor. Hierbei sei zum einen zu berücksichtigen, dass die Dienstenthebung nach § 38 Abs. 1 LDG NRW eine vorläufige Maßnahme bleibe, sodass das Amt des Landrats unter Umständen nur zeitweise vakant sei und der Amtswalter nicht endgültig aus dem Amt scheide. Die Kreisordnung sehe lediglich die in § 44 Abs. 1 KrO NRW benannten Umstände als reaktionsbedürftige Vakanzen an, nicht aber den Fall einer vorläufigen Dienstenthebung. Die vom beklagten Land vorgenommene teleologische Auslegung der §§ 44 Abs. 5, 6 KrO NRW überzeuge nicht. Bei § 44 Abs. 5 KrO NRW gehe es lediglich um die Konstellation der verbundenen Wahl. Richtigerweise lasse sich zudem § 44 Abs. 6 KrO NRW die Wertung entnehmen, dass es jedenfalls unproblematisch erscheine, wenn das Landratsamt neun Monate – oder länger – unbesetzt bleibe. Warum dann zehn Monate Amtswaltervakanz vor der nächsten Landratswahl einen gesetzeswidrigen Zustand herbeigeführt haben sollten, erschließe sich nicht. Der entgegengesetzte Gedanke überzeuge: Nach § 44 Abs. 6 KrO NRW sei es ihm nach der vorläufigen Dienstenthebung – spätestens ab Dezember 2024 – praktisch nicht mehr möglich gewesen, vor dem turnusmäßigen Kommunalwahltermin einen neuen Landrat zu wählen. Die gesetzgeberische Wertung laute vielmehr, dass es zwischen dem 51. und 60. Monat nach der allgemeinen Kommunalwahl ohne besetztes Landratsamt gehen müsse. So lägen die Dinge auch bei ihm. Das gefundene Ergebnis werde auch durch eine Rechtsvergleichung mit § 124 Abs. 1 Nr. 2 GO Rheinland-Pfalz bestätigt. Die GO NRW enthalte gerade keine vergleichbare Vorschrift, die eine Beauftragtenbestellung zulasse, wenn und solange ein Gemeindeorgan rechtlich oder tatsächlich an der Ausübung seiner Befugnisse gehindert sei. Von der Schaffung einer entsprechenden Vorschrift habe der Gesetzgeber in NRW bewusst abgesehen. Unzutreffend sei es auch, wenn das beklagte Land davon ausgehe, dass die gesetzliche Vertretungsmacht des Kreises nach außen allein bei dem Landrat liege. Auch der allgemeine Vertreter könne den Kreis rechtlich wirksam nach außen vertreten, vgl. §§ 43 Abs. 1, 26 Abs. 5, 49 Abs. 4 KrO NRW. Es ergebe sich auch keine Notwendigkeit zur Bestellung des Beauftragten mit Blick auf den Umstand, dass sich der allgemeine Vertreter in den Ruhestand versetzen lassen könne. Dann sei vom Kreistag umgehend ein neuer allgemeiner Vertreter zu bestellen. Flankierend zur Ersatzvertretung durch den allgemeinen Vertreter des Landrats sei es der Aufsichtsbehörde unbenommen, die Verwaltungs- und Geschäftsführung des Klägers etwa durch Anordnungen oder ggf. auch Ersatzvornahmen zu steuern.
Ferner habe das beklagte Land sein Ermessen nicht fehlerfrei ausgeübt, sodass sich die Verfügung als unverhältnismäßig darstelle. Die Entscheidung des beklagten Landes sei schon deshalb ermessensfehlerhaft, weil die Vertreterfunktion des allgemeinen Vertreters des Landrats völlig ausgeblendet worden sei. Wäre der Landrat nicht von einer vorläufigen Dienstenthebung betroffen gewesen, sondern von einem schweren Herzinfarkt oder Schlaganfall, wäre mit Blick auf einen Krankenhausaufenthalt sowie die notwendige Rehabilitation niemand auf die Idee gekommen, sogleich als aufsichtliche Maßnahme einen Beauftragten zu bestellen. Damit trete mit dem Fehlen des Landrats gerade keine Führungslosigkeit des Klägers ein, sondern ein normaler Vertretungsfall.
Nicht überzeugend sei es ferner, auf die Eröffnung eines Disziplinarverfahrens gegen den allgemeinen Vertreter des Landrats abzustellen. Die bloße Eröffnung sei nicht hinreichend, weil es das beklagte Land sonst potentiell selbst in der Hand hätte, durch die bloße Eröffnung von Disziplinarverfahren stets die Voraussetzungen für eine Beauftragtenbestellung herbeizuführen. Das Disziplinarverfahren habe zudem bisher keine Ergebnisse zu etwaigen Dienstverstößen des allgemeinen Vertreters oder anderer leitender Beamter zu Tage gefördert. In den Ausführungen des beklagten Landes sei dazu auch nichts zu finden, beschrieben werde vielmehr ein völliger normaler Dienstumgang mit dem Dienstvorgesetzten. Der Vorwurf eines Missverhaltens oder gar Dienstvergehens des allgemeinen Vertreters sei insofern nicht begründbar. Für ihn habe Ende Mai und Anfang Juni 2024 die beamtenrechtliche Pflicht bestanden, den Landrat als Dienstvorgesetzten über (bedeutsame) Verwaltungsvorgänge zu informieren. So habe er in der Absicht gehandelt, seinen Vorgesetzten – wie stets – gemäß der Folgepflicht nach § 35 BeamtStG zu informieren. Gerade weil der Landrat kurz zuvor in den Fokus staatsanwaltlicher und disziplinarischer Ermittlungen gerückt sei, sei es angezeigt gewesen, den Dienstvorgesetzten über die im Zuge von verwaltungsinternen Untersuchungen gefundenen – entlastenden – Ergebnisse zu informieren. Es sei ferner so, dass der Landrat zu keiner Zeit Änderungen am Bericht der Ermittlungseinheit veranlasst habe. Der Austausch, der im Übrigen im Rahmen einer auf seine eigene freiwillige Initiative erfolgten Selbstüberprüfung erfolgt sei, habe lediglich der Information und ggf. Tatsachenkorrektur gedient. Manipulationen seitens des allgemeinen Vertreters hätten nicht stattgefunden, als Verantwortlicher für die Sondereinheit habe er die Aufgabe gehabt, einen den Tatsachen entsprechenden Bericht anzufertigen. Wenn auch der Wortlaut des E-Mail-Verkehrs etwas Anderes suggeriere, sei lediglich eine Vorlage des Berichts zur Kenntnis erfolgt. Sämtliche leitenden Beamten seien auch weiterhin im Dienst und übten Vertreterfunktionen für den nunmehr bestellten Beauftragten aus. Es gebe keinerlei Verbote zur Führung der Dienstgeschäfte. Das beklagte Land bemühe sich vielmehr, eine Art „kommunalverfassungsrechtliche Unzuverlässigkeit“ für den allgemeinen Vertreter zu konstruieren, auch dabei werfe es jedoch kommunales Aufsichtsrecht und Disziplinarrecht durcheinander.
Nicht nachvollziehbar seien auch die Ausführungen zum Abberufungsrecht des Kreistags nach § 47 Abs. 3 KrO NRW. Ein solches bestehe nur gegenüber gewählten Kreisdirektoren, was bei ihm aber nicht einschlägig sei. Der allgemeine Vertreter sei Laufbahnbeamter. Das bestehende Recht des Kreistags, die Bestellung des Laufbahnbeamten zum allgemeinen Vertreter zu widerrufen, sei nicht beschränkt.
Die Verfügung erweise sich auch im Übrigen als unverhältnismäßig. Mit Blick auf die Schwere des Eingriffs in die kommunale Selbstverwaltung sei ein strenger Maßstab anzulegen. Prüfungsmaßstab müsse sein, ob die Bestellung des Beauftragten nicht durch weniger einschneidende Maßnahmen vermeidbar sei bzw. dass es ohne die Beauftragtenbestellung zu erheblichen Erschütterungen des Gemeindelebens oder zu besonders intensiven Beeinträchtigungen oder Schädigungen des Wohles der Einwohner komme. Dazu trage das beklagte Land bereits nichts Substanzielles vor. Es sei in der Zwischenzeit bereits kein Versuch der Abwahl nach § 45 KrO NRW unternommen worden. Dem Beauftragten hätten auch nicht alle Aufgaben des Landrats übertragen werden müssen. Es sei ohne Weiteres möglich gewesen, dem Beauftragten nur einzelne Bereiche/Aufgaben zu übertragen und die anderen Bereiche dem allgemeinen Vertreter zu belassen. Die Bestellung im November 2024 sei auch in Anbetracht des Umstandes, dass die Amtszeit des Landrats ohnehin im September 2025 ende, unverhältnismäßig. Ferner sei zu hinterfragen, inwiefern es verhältnismäßig sei, dem Kläger einen Beauftragten vorzugeben, der weder im Kreisgebiet selbst noch in der Umgebung wohne und der regelmäßig mit dem ihm vom Kläger zur Verfügung gestellten Kraftfahrzeug zwischen seiner Heimat und dem Dienstort hin- und herreisen müsse, wozu er (der Kläger) die Kosten/Aufwendungen tragen müsse. Ermessensfehlerhaft sei es auch, dass das beklagte Land mit der Kategorie des Vertrauens gegenüber dem allgemeinen Vertreter operiere.
Der Kläger beantragt,
die Verfügung des Beklagten zur Bestellung eines Beauftragten zur Wahrnehmung der Aufgaben des Landrats nach § 57 Abs. 3 KrO NRW i.V.m. § 124 GO NRW vom 08. November 2024 aufzuheben.
Das beklagte Land beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung nimmt das beklagte Land Bezug auf die Verfügung vom 08. November 2024 und führt ergänzend aus, dass der Landrat des Klägers auch nach innerhalb der Kreisverwaltung bekanntgewordener Erhärtung des Anfangsverdachts gegen ihn an den Ermittlungen der „Sonderermittlungseinheit“ beteiligt worden sei. Der Landrat habe Einsicht und offenkundig sogar Einfluss auf die Ermittlungsberichte der Sondereinheit erhalten.
Einer Anhörung vor Erlass der Verfügung habe es wegen deren Entbehrlichkeit nicht bedurft. Jedenfalls sei eine sofortige Entscheidung im öffentlichen Interesse notwendig erschienen. Das Ansehen der öffentlichen Verwaltung und das Vertrauen in ihre Integrität liege im überragenden öffentlichen Interesse. Es seien nicht nur tatsächliche Manipulationshandlungen, sondern bereits der Eindruck, dass solchen überhaupt potentieller Raum geboten werde, zu verhindern. Hilfsweise sei ein etwaiger Anhörungsmangel nach § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG NRW geheilt. Das beklagte Land setze sich seit Bestellung des Beauftragten als Dauerverwaltungsakt laufend und ergebnisoffen mit dem Vorbringen des Klägers auseinander, was bereits durch den Zusatz in der Verfügung zum jederzeitigen Äußerungsrecht des Klägers zum Ausdruck gebracht worden sei.
Die Voraussetzungen des § 124 Satz 1 GO NRW i.V.m. § 57 Abs. 3 KrO NRW lägen vor. Vorliegend bestünden Rechtsverstöße in zweierlei Hinsicht:
- Bereits das Fehlen eines Amtswalters für das Organ Landrat mit der vorläufigen Dienstenthebung stelle einen gesetzeswidrigen Zustand dar. Im Umkehrschluss zu § 44 Abs. 6 KrO NRW werde deutlich, dass die Vakanz des Amts eines Landrats vom Gesetz nur in engen Grenzen hingenommen werde. Aus § 44 Abs. 6 KrO NRW könne geschlossen werden, dass eine mehr als neunmonatige Vakanz des Landratsamts nicht hinzunehmen sei; eine Vakanz werde nur dann hingenommen, wenn sie ohnehin durch die Wahlvorbereitung unvermeidbar gegeben sei. Das sei auch schon mit Blick auf den Umstand sinnvoll, dass ein Kreis ohne Landrat potentiell nach außen hin nicht handlungsfähig sei, vgl. § 42 lit. e) KrO NRW. Auf den daneben nach § 43 Abs. 1 Satz 2 KrO NRW zeichnungsberechtigten allgemeinen Vertreter wolle sich das Gesetz nicht allein verlassen, wie § 44 Abs. 6 KrO NRW zeige. Die KrO NRW setze regelhaft ein Nebeneinander von Landrat und allgemeinem Vertreter, der keine bloße Verhinderungsvertretung wahrnehme, voraus. Die vorläufige Suspendierung des Landrats sei auch nicht mit einer Erkrankung zu vergleichen. Während ein (schwer) erkrankter Landrat von der Aufsichtsbehörde nach §§ 34 Abs. 1, 2, 36 Abs. 1, 118 Abs. 7 und 10 LBG NRW bei Annahme von Dienstunfähigkeit in den Ruhestand versetzt werden könne, fehle eine solche Möglichkeit zu einer – auch nur interimistischen – Nachbesetzung bei einem nach § 38 Abs. 1 LDG NRW vorläufig des Dienstes erhobenen Landrats.
- Ferner sei die ordnungsgemäße, gesetzlichen Anforderungen entsprechende Durchführung der straf- und disziplinarrechtlichen Ermittlungen tatsächlich beeinträchtigt sowie auch für die Zukunft massiv beschädigt. Wo bereits Ermittlungsberichte manipuliert worden seien, sei nicht davon auszugehen, dass künftig freigiebig Unterrichtungsverfügungen nachgekommen werde oder gar proaktiv die Herausgabe verwertbarer Unterlagen erfolge. Ohne Bestellung eines Beauftragten sei eine objektive und transparente Aufarbeitung des sog. „Schleuserkomplexes“ nicht zu erwarten gewesen.
Die Befugnisse der Aufsichtsbehörde nach §§ 121 bis 123 GO NRW reichten zur Gewährleistung eines rechtmäßigen Zustandes nicht aus, weil unter Berücksichtigung der Prognosetoleranz die Erfolglosigkeit sonstiger Maßnahmen aller Voraussicht nach als gegeben anzusehen sei und gleichzeitig aufgrund der Dringlichkeit der Angelegenheit kein weiter Aufschub in Frage komme. Es sei offenkundig, dass das längere Fehlen eines Amtswalters für das Organ Landrat nicht dauerhaft durch kommunalaufsichtliche Einzelmaßnahmen kompensiert werden könne. Ein immerwährendes Karussell aus Unterrichtungs- und Beanstandungs- oder Anordnungsverfügungen werde nicht nur in zeitlicher Hinsicht den Anforderungen an eine geordnete Kreisverwaltung nicht gerecht, sondern überfordere auch realiter alle Beteiligten. Die Aufgaben eines Landrats seien – vor allem mit Blick auf seine Führungsfunktion – zu vielfältig, um ihrer mit den kommunalaufsichtlichen Standardmaßnahmen Herr zu werden. Ein gestuftes Vorgehen aus Unterrichtung, Beanstandung und Aufhebung sowie Anordnung oder Selbstvornahme sei faktisch unmöglich, jedenfalls würde es regelmäßig den Zweck der effektiven Leitung der Kreisverwaltung verfehlen.
Die Verfügung sei auch verhältnismäßig. Es liege kein Ermessensfehlgebrauch hinsichtlich des „Ausschlusses“ des allgemeinen Vertreters von der alleinigen Leitung der Kreisverwaltung vor. Der allgemeine Vertreter sei weiterhin neben dem Beauftragten zur Dauervertretung des Landrats befugt. Die Beschränkung des Aufgabenkreises des Beauftragten auf einzelne Sachmaterien hätte die Effektivität seiner Bestellung im konkreten Einzelfall in nicht hinzunehmenden Maße begrenzt und sei nicht gleich effektiv. Dies gelte insbesondere mit Blick auf die vom Kläger vorgeschlagene Limitierung auf den Bereich der Ausländerbehörde, was sich bereits daran zeige, dass der Hauptverdächtigte der Staatsanwaltschaft von einer sachlich unverdächtigen Stabstelle Einfluss auf die Ausländerbehörde genommen habe. Es sei daher nicht auszuschließen gewesen, dass Beteiligte auch in anderen Verwaltungseinheiten tätig seien. Es gehe nicht darum, die politische Steuerung des Klägers zu übernehmen. Der Beauftragte nehme die Aufgaben des Landrats lediglich insoweit wahr, wie sie die Verwaltungsführung durch ihn als Hauptverwaltungsbeamten beträfen, nicht aber hinsichtlich der Leitung des Kreistags. Die Bestellung sei auch angemessen. Unabhängig davon, dass das Fehlen des Organs eines Hauptverwaltungsbeamten regelmäßig ein Anwendungsfall des § 124 GO NRW sei, weiche eine Kreisverwaltung, die über ca. ein Jahrzehnt nicht nur punktuell in Fälle der Schleuserkriminalität verstrickt sei, offensichtlich eklatant von dem geordneten Gang einer Kommunalverwaltung ab. Die vom Kläger aufgestellte Annahme einer regulatorischen Einheit von Suspendierung und Beauftragtenbestellung sei schon deswegen unzutreffend, weil die vorläufige Dienstenthebung seitens der Bezirksregierung als eigenständiger Aufsichtsbehörde erfolgt sei. Eine Weisung nach dem Landesorganisationsgesetz bzw. eine vergleichbare Einflussnahme seien nicht erfolgt. Die Suspendierung des Landrats sei – solange sie wirksam sei – von ihr als Faktum zu behandeln. Zweifel an der Suspendierung bestünden im Übrigen auch nicht. Die konkreten Kosten der Beauftragung würden durch gesonderten Bescheid festgesetzt und seien nicht Gegenstand des hiesigen Verfahrens.
Unter dem 20. Mai 2025 teilte die Staatsanwaltschaft Düsseldorf der Bezirksregierung Köln mit, dass der allgemeine Vertreter aktenkundig Beschuldigter im Strafverfahren sei. Ihm seien die Tatvorwürfe gegen ihn noch nicht eröffnet worden.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist unbegründet.
Die Verfügung des Ministeriums für Heimat, Kommunales, Bau und Digitalisierung des beklagten Landes vom 08. November 2024 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten, vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Die Bestellung eines Beauftragten zur Wahrnehmung der Aufgaben des Landrats durch Verfügung vom 08. November 2024 findet ihre Rechtsgrundlage in § 57 Abs. 3 KrO NRW i.V.m. § 124 Satz 1 GO NRW. Nach dem über § 57 Abs. 3 KrO NRW auf die Kreise entsprechend anwendbaren § 124 Satz 1 GO NRW kann das für Kommunales zuständige Ministerium, wenn und solange die Befugnisse der Aufsichtsbehörde nach den §§ 121 bis 123 GO NRW nicht ausreichen, einen Beauftragten bestellen, der alle oder einzelne Aufgaben der Gemeinde auf ihre Kosten wahrnimmt.
Die Verfügung des Ministeriums für Heimat, Kommunales, Bau und Digitalisierung des beklagten Landes vom 08. November 2024 begegnet weder in formeller noch in materieller Hinsicht rechtlichen Bedenken.
I. Die Verfügung ist formell rechtmäßig.
Die vor Erlass einer Beauftragtenbestellung als im Verhältnis zur Kommune bzw. dem Kreis belastendem Verwaltungsakt,
vgl. VG Aachen, Urteil vom 27. März 2014 – 4 K 1895/13, 4 K 1911/13, 4 K 2004/13, 4 K 2005/13 – juris, Rn. 53; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 05. November 2003 – 2 M 500/03 – juris, Rn. 14; für die Ersatzvornahme gegenüber der Kommune: BVerwG, Beschluss vom 02. April 1993 – 7 B 38/83 – juris, Rn. 2; Rosarius, in: BeckOK Kommunalrecht NRW, Dietlein/Heusch, 31. Edition, Stand: 01. April 2025, § 124 GO NRW Rn. 13; Brüning, Deutsches Kommunalrecht, 5. Auflage 2024, § 7 Rn. 39; Brüning/Söbbeke, Die Kommunalaufsicht, 3. Aufl. 2024, S. 186; Buck, Der Beauftragte als Mittel der Kommunalaufsicht, S. 175,
grundsätzlich nach § 28 Abs. 1 VwVfG NRW erforderliche – hier nicht erfolgte – Anhörung war vorliegend gemäß § 28 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG NRW entbehrlich.
Es kann dahinstehen, ob das beklagte Land – wie von ihm angenommen – von einer Anhörung des Klägers wegen Gefahr im Verzug nach § 28 Abs. 2 Nr. 1 Alt. 1 VwVfG NRW absehen durfte. Denn jedenfalls die Annahme des beklagten Landes, dass eine sofortige Entscheidung im öffentlichen Interesse nach § 28 Abs. 2 Nr. 1 Alt. 2 VwVfG NRW notwendig erscheine, ist aus Rechtsgründen nicht zu beanstanden.
Im öffentlichen Interesse kann ein Absehen von der Anhörung unter anderem dann geboten sein, wenn Anhaltspunkte für die Annahme bestehen, aufgrund des mit der Anhörung verbundenen "Ankündigungseffekts" könnten Beweismittel beiseitegeschafft und dem behördlichen Zugriff entzogen werden.
Vgl. zu Vereinsverboten: BVerfG, Beschluss vom 13. Juli 2018 – 1 BvR 1474/12 – juris, Rn. 161; BVerwG, Urteile vom 24. Juli 2024 – 6 A 5.22 – juris, Rn. 22, und vom 14. Dezember 2022 – 6 A 6.21 – juris, Rn. 20, jeweils m.w.N.
Es genügt hierfür, dass die Behörde unter diesen Gesichtspunkten eine sofortige Entscheidung für notwendig halten durfte.
Vgl. wiederum zu den Vereinsverboten nur: BVerwG, Urteile vom 18. Oktober 1988 – 1 A 89/93 – juris, Rn. 28, vom 27. November 2002 – 6 A 4/02 – juris, Rn. 12, vom 03. Dezember 2004 – 6 A 10/02 – juris, Rn. 13 und vom 14. Mai 2014 – 6 A 3/13 – juris, Rn. 16 sowie Beschluss vom 21. September 2020 – 6 VR 1.20 – juris, Rn. 11.
Ausgehend von diesen Maßstäben durfte das beklagte Land mit der von ihm gegebenen Begründung von der Notwendigkeit einer sofortigen Entscheidung ausgehen und im öffentlichen Interesse von der Anhörung des Klägers absehen. Das beklagte Land hat in seiner Verfügung vom 08. November 2024 den Verzicht auf eine vorherige Anhörung des Klägers neben der angeführten Führungslosigkeit der Kreisverwaltung und jedenfalls einer unvollkommen besetzten Verwaltungsspitze u.a. – und selbstständig tragend („hinzu kommt“) – damit begründet, dass aufgrund der bereits nachweislich stattgefundenen Beeinträchtigung der staatsanwaltlichen und disziplinarischen Ermittlungen im Komplex „Schleuserskandal“ – unter Beteiligung auch des allgemeinen Vertreters des Landrats – sofortiges Handeln zur Gewährleistung einer ungestörten Durchführung der weiteren Ermittlungen vor Ort, auch zur Wahrung des öffentlichen Vertrauens in die Verwaltung, geboten erscheine. Vor Betrauung eines neutralen Amtswalters könne es andernfalls noch zu (letztmöglichen) Verdunklungsversuchen kommen. Diese Ermessenserwägungen hat das beklagte Land in seiner Klageerwiderung vom 04. April 2025 in nach § 114 Satz 2 VwGO nicht zu beanstandender Weise im Wesentlichen wie folgt ergänzt: Das Ansehen der öffentlichen Verwaltung und Vertrauen in ihre Integrität liege im überragenden öffentlichen Interesse. Es seien aus diesem Grund nicht tatsächliche Manipulationshandlungen, sondern bereits der Eindruck, dass solchen überhaupt irgendein potentieller Raum geboten werde, zu vermeiden gewesen. Nachdem es bereits zu Manipulationshandlungen gekommen sei, habe der Anschein nicht hingenommen werden dürfen, es komme nach sofort wirksamer Suspendierung des Landrats zu einem Kontrollvakuum im Sinne eines „Laissez-faire“ weiterer straf- und disziplinarrechtlich Verdächtiger, bei denen die Schwelle zur Suspendierung (u.U. gerade noch) nicht erreicht worden sei.
Bei Zugrundelegung dieser ergänzten Ermessenserwägungen durfte das beklagte Land im vorliegenden besonderen Einzelfall von einer vorherigen Anhörung des Klägers im öffentlichen Interesse absehen. Zur Aufarbeitung des der „Schleuseraffäre“ zu Grunde liegenden Sachverhalts sind die zuständigen Strafverfolgungs- und Disziplinarbehörden auf eine von Einflussnahmen etwaig Beteiligter freie Mitwirkung des Klägers angewiesen. Einen Schwerpunkt der Ermittlung stellt gerade die Erteilung von 222 Aufenthaltserlaubnissen an vermögende Ausländer, vornehmlich chinesischer Nationalität, durch die Ausländerbehörde des Klägers dar (s. dazu die Antwort der Landesregierung auf eine kleine Anfrage, LT-Drs. 18/9668). Auch in disziplinarischer Hinsicht liegt der Ermittlungsschwerpunkt – wie sich aus dem Bericht der Bezirksregierung Köln vom 17. März 2025 an das Ministerium für Heimat, Kommunales, Bau und Digitalisierung des beklagten Landes ergibt – beim Kläger. Die entsprechenden Prüfungen zur Rechtmäßigkeit der Aufenthaltserlaubnisse dauern noch an (s. auch Antwort der Landesregierung auf eine kleine Anfrage, LT-Drs. 18/10119). Dies gilt auch hinsichtlich der staatsanwaltlichen und disziplinarischen Ermittlungen. Neben dem Landrat des Klägers und dem ehemaligen Referatsleiter des mittlerweile aufgelösten Referats für Wandel und Entwicklung verdächtigt die Staatsanwaltschaft Düsseldorf mehrere Mitarbeiter der Ausländerbehörde des Klägers, am sog. „Schleuserring“ beteiligt gewesen zu sein. Nach dem in dieser Hinsicht unbestrittenen Vortrag des beklagten Landes sollen sich nach wie vor zahlreiche potentiell beweiserhebliche Unterlagen in der Verfügungsgewalt der Kreisverwaltung des Klägers befinden, wie sich auch schon mit Blick auf die digital geführten Ausländerakten zeigt. In der Kreisverwaltung des Klägers sind – wie sich unter Berücksichtigung der bereits zahlreich durchgeführten polizeilichen Vernehmungen zeigt – auch diverse potentielle Belastungszeugen beschäftigt. Zur Sicherstellung einer ordnungsgemäßen Durchführung der Ermittlungen vor Ort ist es vor diesem Hintergrund unerlässlich, dass in der Kreisverwaltung Vorkehrungen getroffen werden, um eine ergebnisoffene und manipulationsfreie Mitwirkung im Zuge der eingeleiteten Verfahren zu ermöglichen. Hierbei muss bereits der bloße Schein einer Einflussnahme potentiell Betroffener ausgeschlossen werden, um das Vertrauen der Bevölkerung in das Ansehen der öffentlichen Verwaltung zu wahren. Bei diesem handelt es sich – wie bereits § 49 Abs. 2 Nr. 6 LBG NRW zeigt – um ein besonders schützenswertes öffentliches Interesse.
Dieses Vertrauen der Einwohner des Kreises ist bereits durch die Durchsuchung der Räumlichkeiten der Kreisverwaltung des Klägers in Form des „Welcome Centers“, des Büros des damaligen Leiters des Referats für Wandel und Entwicklung des Klägers sowie bei der Ausländerbehörde des Klägers und anschließend des Büros des Landrats des Klägers in erheblichem Maße erschüttert worden. Erschwerend hinzu kommt der Umstand, dass es nach Durchführung der ersten Durchsuchungen im April 2024 und der Einsetzung einer Sondereinheit zu Einflussnahmen des Landrats auf den Untersuchungsbericht der Sondereinheit nach Einleitung von disziplinar- sowie strafrechtlichen Verfahren gegen den Landrat gekommen ist. Die Gelegenheit zur Einflussnahme wurde dem Landrat durch den allgemeinen Vertreter des Klägers eröffnet. Nach dem unbestrittenen Sachverhalt, der sich für die Kammer aus den Verwaltungsvorgängen und insbesondere der im Rahmen der staatsanwaltlichen Durchsuchung des Büros des Landrats in diesem gefundenen Umlaufmappe mit Email-Ausdrucken ergibt, hat der allgemeine Vertreter dem Landrat Einfluss auf die Abfassung des Abschlussberichts der Sondereinheit dergestalt eingeräumt, dass er ihm Änderungsvorschläge zur Korrektur übermittelt hat. Das insofern klägerseitig vorgebrachte Argument, dass lediglich eine Vorlage des Berichts zur Kenntnis erfolgt sei, verfängt schon in Anbetracht des Wortlauts der E-Mail nicht, in der der allgemeine Vertreter den Landrat bittet mitzuteilen, ob die Änderungsvorschläge in eine richtige Richtung gingen und dieser hierauf sein (vollumfängliches) Einverständnis mit diesen erklärt. Der Landrat hatte von dem gegen ihn eingeleiteten staatsanwaltlichen Ermittlungsverfahren bereits im Zeitpunkt der Abstimmung über den Entwurfstext Kenntnis. Dies gilt auch hinsichtlich des allgemeinen Vertreters. Den handelnden Personen war damit klar, dass erhebliche strafrechtliche Vorwürfe im Raum standen, die gerade den im Abschlussbericht thematisierten Komplex der Erteilung von Aufenthaltserlaubnissen an wohlhabende Ausländer durch die Ausländerbehörde des Klägers betrafen. Es hätte sich den Handelnden jedenfalls aufdrängen müssen, dass im Zuge der eingeleiteten Ermittlungen Einflussnahmen seitens der Beschuldigten der staatsanwaltlichen Verfahren, hier gerade des Landrats, strikt zu unterlassen waren. Zu diesen ist es hier unstreitig gekommen, es wurden erhebliche Änderungen am ursprünglichen Entwurfstext angebracht, denen der Landrat ausdrücklich zustimmte. Wenn auch eine Abänderung von sich noch in der Entwurfsfassung befindlichen Texten nach einer letzten Revision gerade nicht unüblich ist, ist hier jedoch zu berücksichtigen, dass die seitens des allgemeinen Vertreters gemachten Änderungsvorschläge dem Landrat selbst zur Verfügung gestellt wurden. Nach Erklärung dessen Einverständnisses wurden die Änderungen in den Abschlussbericht der Sondereinheit übernommen, ohne die Beteiligung des zu diesem Zeitpunkt bereits tatverdächtigen Landrats offenzulegen. Dass zu diesem Zeitpunkt noch nicht die vorläufige Dienstenthebung des Landrats verfügt war, ist nicht entscheidend. Die erheblichen Vorwürfe gegen den Landrat des Klägers standen unabhängig davon in Rede, das Ansehen der öffentlichen Verwaltung war auch durch diese bereits in erheblichem Maße erschüttert.
Das klägerische Argument, dass das von dem beklagten Land angeführte Verhalten der Manipulation am Bericht der Sonderermittlungseinheit allenfalls Dienstvergehen Einzelner und damit kein dem Kläger zurechenbares Handeln darstelle, überzeugt nicht. Denn die Einsetzung der Sonderermittlungseinheit, die gerade durch den Landrat des Klägers erfolgte, diente gerade der Aufklärung der Vorwürfe hinsichtlich der rechtswidrigen Erteilung von Aufenthaltserlaubnisse durch die Ausländerbehörde des Klägers und der Erstellung eines Abschlussberichts durch Bedienstete des Klägers. Es besteht ein Sachzusammenhang zur Aufgabenerfüllung durch den Kläger. Die Sondereinheit wurde vom Kläger zur verwaltungsinternen Überprüfung der bekannt gewordenen Zusammenhänge mit dem Ziel einberufen, Feststellungen zu diesen in Berichtsform in geeigneter Art und Weise zu dokumentieren. Hierauf hat der Landrat des Klägers bereits mit Schreiben vom 08. Mai 2024 gegenüber der Bezirksregierung Köln nach deren Anfrage, insbesondere bezogen auf etwaige relevante Aspekte aus Sicht der dortigen Kommunalaufsicht abgestellt. Selbst wenn damit auch Dienstvergehen Einzelner im Raum standen und auch wenn zu diesen im Rahmen der Sachverhaltsermittlung ein Zusammenhang bestehen mag, war die Einrichtung der Sondereinheit und die spätere Berichterstattung an die Bezirksregierung unabhängig von der Einleitung von Straf- bzw. Disziplinarverfahren und etwaigen strafbaren Handlungen bzw. Dienstvergehen einzelner Personen. Die Trennung von gegenüber einzelnen Personen geführten Straf- bzw. Disziplinarverfahren ergibt sich auch mit Blick auf die Formulierung im Abschlussbericht der Sondereinheit, in dem es nach Darstellung der Vorgänge um die Durchsuchung am 17. April 2024, die darauffolgende Presseberichterstattung sowie die Einordnung, dass in strafrechtlicher Hinsicht zunächst die weiteren Ermittlungen und eine etwaige Anklageerhebung der Staatsanwaltschaft abzuwarten seien, heißt, dass die Verwaltungsleitung „unabhängig davon“ eine verwaltungsinterne Aufarbeitung/Prüfung beschlossen habe.
Der Kläger dringt auch nicht mit seinem Einwand durch, dass für den allgemeinen Vertreter auch Ende Mai und Anfang Juni 2024 die beamtenrechtliche Pflicht bestanden habe, den Dienstvorgesetzten (Landrat) über (bedeutsame) Verwaltungsvorgänge zu informieren und dass er lediglich in der Absicht gehandelt habe, seinen Vorgesetzten gemäß der Folgepflicht nach § 35 Abs. 1 BeamtStG zu informieren. Der Kläger hat bereits nicht Substantiiertes zu gegenüber dem allgemeinen Vertreter ausgesprochenen dienstlichen Anordnungen bzw. allgemeinen Richtlinien zur Behandlung der Vorgänge um die Sondereinheit vorgetragen, was aber Voraussetzung für das Eingreifen der Folgepflicht aus § 35 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG wäre. Eine bloße gemeinsame Überzeugung, eine Gewohnheit oder eine Gepflogenheit können eine Befolgenspflicht gerade nicht auslösen. Ebenso wenig gilt dies für den Umstand, dass eine bestimmte Verfahrensweise lediglich „allgemein als dienstliche Notwendigkeit empfunden“ worden ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. September 2018 – 2 C 45/17 – juris, Rn. 21 und 24; Schachel, in: Schütz/Maiwald, Beamtenrecht – Kommentar, Stand: März 2025, § 35 BeamtStG Rn. 10;
Auf die vom Kläger angeführte vereitelte Anhörungsmöglichkeit speziell für den Landrat bzw. dessen allgemeinen Vertreter kommt es dagegen schon deshalb nicht an, weil diese nicht Adressat der streitgegenständlichen Verfügung als belastendem Verwaltungsakt sind; vielmehr steht das Anhörungsrecht dem Kläger als Gebietskörperschaft und als Träger des Selbstverwaltungsrechts und nicht den einzelnen Amtswaltern – wie mittlerweile auch der Kläger einräumt – zu.
Ferner überzeugt auch das Argument, dass dem Landrat ohne die Anhörung die Möglichkeit genommen worden sei, auch für den Fall der Verhinderung seines allgemeinen Vertreters weitere (leitende) Beamte zur allgemeinen Vertretung zu bestimmen, nicht. Die Kreisordnung legt die Bestellung von Beamten zur allgemeinen Vertretung gerade nicht in die Hände des Landrats, sondern des Kreistags. So bestellt Letzterer nach § 47 Abs. 1 KrO NRW einen allgemeinen Vertreter, er ist für die Bestellung nach § 26 Abs. 1 lit. d) KrO NRW ausschließlich zuständig. Anders als auf Ebene der Gemeinde sieht die Kreisordnung gerade keine Bestellung von Beigeordneten vor. Es fehlt insofern eine § 68 Abs. 1 Satz 2 GO NRW entsprechende Vorschrift, die für den Verhinderungsfall des allgemeinen Vertreters eine ersatzweise eingreifende allgemeine Vertretung über Beigeordnete anordnet. Hierbei handelt es sich auch um eine bewusste Entscheidung des Gesetzgebers. So sollte den Kreisen mit dem Gesetz zur Stärkung des Kreistags, beschlossen am 14. Dezember 2016 (GV. NRW. S. 1149 ff) die Möglichkeit eingeräumt werden, Beigeordnete als kommunale Wahlbeamte zu bestellen. Nach § 47 Abs. 1 Satz 2 KrO NRW sollten die übrigen Beigeordneten zur allgemeinen Vertretung des Landrats nur berufen sein, wenn der zur allgemeinen Vertretung bestellte Beigeordnete verhindert ist. Nach Änderung der Mehrheitsverhältnisse im Landtag im Zuge der Landtagswahl 2017 und noch vor ihrem Inkrafttreten wurde die Regelung im Zuge des Gesetzes zur Aufhebung des Gesetzes zur Stärkung des Kreistags und zur Änderung kommunalrechtlicher, haushaltsrechtlicher und steuerrechtlicher Vorschriften (GV. NRW. S. 729) aufgehoben. Auch eine Heranziehung der Vorschrift ihrem Rechtsgedanken nach
vgl. Kuhn, in: Held/Winkel/Wansleben, Kommunalverfassungs-recht Nordrhein-Westfalen, Loseblatt, Stand: Dezember 2024, § 47 KrO NRW unter 2.6,
kann vor dem Hintergrund der dargestellten Gesetzgebungsgeschichte nicht überzeugen. Bei Fehlen eines allgemeinen Vertreters ist es vielmehr am Kreistag nach § 47 Abs. 1 Satz 1 KrO NRW einen neuen allgemeinen Vertreter für den Landrat zu bestellen.
Der Kläger kann sich ferner nicht mit Erfolg darauf berufen, dass die herangezogene Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu Ankündigungseffekten lediglich nicht mit dem vorliegenden Fall vergleichbare Vereinsverbote betreffe. Die herangezogenen Entscheidungen verhalten sich zu den Ankündigungseffekten nicht zu § 3 VereinsG, sondern zu § 28 VwVfG; sie sind schon deshalb heranziehbar. Im Übrigen ist § 28 Abs. 2 VwVfG nicht auf bestimmte Fallgruppen beschränkt, sondern offen („insbesondere“) ausgestaltet.
Unabhängig von den vorstehenden Ausführungen ist – selbst wenn man vom Fehlen einer erforderlichen Anhörung ausgeht – ein etwaiger Anhörungsmangel geheilt worden, vgl. § 45 Abs.1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG NRW.
Der Wortlaut des § 45 Abs. 2 VwVfG NRW, wonach u.a. eine unterbliebene Anhörung bis zum Abschluss der ersten Instanz eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens nachgeholt werden kann, lässt sowohl eine Heilung im Rahmen eines Verwaltungsverfahrens als auch eine solche im Gerichtsverfahren zu. Entscheidend ist, dass die nachgeholte Anhörung die ihr zukommende Funktion im Rahmen des behördlichen Entscheidungsprozesses erfüllen kann. Hierzu ist es nicht notwendig, dass der Betroffene während eines anhängigen Gerichtsverfahrens die Möglichkeit zur Stellungnahme auf der Ebene eines parallel geführten Verwaltungsverfahrens erhält. Die Heilung kann vielmehr auch in einem Austausch von Sachäußerungen in einem gerichtlichen Verfahren bestehen. Dies setzt allerdings voraus, dass die Behörde den Vortrag des Betroffenen zum Anlass nimmt, ihre Entscheidung noch einmal auf den Prüfstand zu stellen und zu erwägen, ob sie unter Berücksichtigung der nunmehr vorgebrachten Tatsachen und rechtlichen Erwägungen an ihrer Entscheidung mit diesem konkreten Inhalt festhalten will und das Ergebnis der Überprüfung mitteilt.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 14. Oktober 2010 – 10 B 270/10 – juris, Rn. 7 ff m.w.N.
Bloße Äußerungen und Stellungnahmen von Beteiligten im gerichtlichen Verfahren stellen daher regelmäßig keine nachträgliche Anhörung im Sinne dieser Regelung dar.
Vgl. nur BVerwG, Beschluss vom 18. April 2017 – 9 B 54/16 – juris, Rn. 4; OVG NRW, Beschluss vom 27. September 2019 – 13 B 1056/19 – juris, Rn. 16 und Beschluss vom 27. Juni 2018 – 6 B 359/18 – juris, Rn. 9 ff.; OVG Lüneburg, Beschluss vom 17. Februar 2022 – 14 ME 54/22 – juris, Rn. 15 m. w. N.
Ausgehend von diesen Maßstäben ist hier von einer Heilung i.S.d. § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG NRW auszugehen. Diese konnte zwar nicht in dem Austausch zwischen der Ministerin und den Kreistagsfraktionen liegen, weil insofern bereits nicht die wesentlichen Argumente ausgetauscht und die Entscheidung noch einmal nachvollziehbar auf den Prüfstand gestellt wurde. Das beklagte Land hat jedoch bereits in seinem angegriffenen Bescheid vom 08. November 2024 ausgeführt, dass es dem Kläger jederzeit frei stehe, sich zu den entscheidungserheblichen Tatsachen zu äußern. Nach Erhebung und Begründung der Klage hat das beklagte Land in seiner Klageerwiderung ausgeführt, dass es das Vorbringen des Klägers ergebnisoffen gewürdigt habe, was das beklagte Land auch unter Verweis auf die Qualität der Beauftragtenbestellung als Dauerverwaltungsakt dargetan hat. Das beklagte Land hat unter Auseinandersetzung mit der Klagebegründung die Entscheidung erneut einer kritischen Würdigung unterzogen und hiernach mitgeteilt, an der getroffenen Sachentscheidung auch angesichts der vom Kläger vorgebrachten Argumente festhalten zu wollen. Das Vorbringen beschränkt sich der Sache nach nicht auf eine bloße Verteidigung des Bescheides, sondern umfasst gerade eine Überprüfung der getroffenen Entscheidung.
II. Die Verfügung stellt sich auch als materiell rechtmäßig dar.
1. Die Tatbestandsvoraussetzungen der §§ 57 Abs. 3 KrO NRW i.V.m. § 124 Satz 1 GO NRW sind gegeben. Voraussetzung für ein Handeln des nach Art. 15 des Zuständigkeitsbereinigungsgesetzes vom 23. Januar 2018 (GV NRW 2018, S. 90) für Kommunales zuständigen Ministeriums ist, dass die Befugnisse der Aufsichtsbehörde nach den §§ 121 bis 123 GO NRW nicht ausreichen, um ein gesetzeskonformes Handeln des Klägers zu erreichen. Das ist hier der Fall.
a) Ein Einschreiten auf Grundlage von § 57 Abs. 3 KrO NRW i.V.m. § 124 Satz 1 GO NRW ist vom Vorliegen eines gesetzeswidrigen Zustands beim Kläger bzw. die Vornahme gesetzeswidriger Handlungen durch ihn abhängig. Dies ergibt sich schon aus dem Charakter der Beauftragtenbestellung als Aufsichtsmaßnahme.
Die Aufsicht des Landes (§ 11 GO NRW) erstreckt sich nach § 119 Abs. 1 GO NRW gerade darauf, dass die Gemeinden im Einklang mit den Gesetzen verwaltet werden (allgemeine Aufsicht); das Land überwacht gemäß Art. 78 Abs. 4 Satz 1 Landesverfassung NRW die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung der Gemeinden und – wie hier – der Gemeindeverbände. Dem korrespondierend ist in § 8 KrO NRW geregelt, dass die Aufsicht des Landes die Kreise in ihren Rechten schützt und die Erfüllung ihrer Pflichten sichert. Ziel ist auch hier die Sicherung der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung.
Die staatliche Aufsicht über die Gemeinden ist hierbei ein notwendiges Korrelat ihrer Selbstverwaltung und soll gewährleisten, dass die Kommunen ihre Selbstverwaltungsbefugnisse im Einklang mit den für sie geltenden Rechtsvorschriften ausüben.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 03. Juli 1992 – 7 B 149/91 – juris, Rn. 2; VG Aachen, Urteil vom 27. März 2014 – 4 K 1895/13, 4 K 1911/13, 4 K 2004/13, 4 K 2005/13 – juris, Rn. 82
aa) Unter Berücksichtigung des Vorstehenden ist durch die vorläufige Dienstenthebung des Landrats des Klägers im November 2024 ein gesetzeswidriger Zustand eingetreten, weil die KrO NRW grundsätzlich von einem ständigen Nebeneinander von gewähltem Landrat und allgemeinem Vertreter ausgeht, das mit der vorläufigen Suspendierung des Landrats aufgehoben war.
Der Landrat des Klägers steht als Wahlbeamter in einem Beamtenverhältnis auf Zeit, auf ihn sind die Vorschriften des LDG NRW und damit auch § 38 Abs. 1 LDG NRW gemäß § 1 Abs. 1 LDG NRW i.V.m. § 118 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 10 LBG NRW anwendbar. Der Ausspruch einer vorläufigen Dienstenthebung nach § 38 Abs. 1 LDG NRW bewirkt, dass der Beamte seine Dienstgeschäfte nicht bearbeiten darf, der „suspendierte“ Beamte wird im dienstlichen Interesse während eines laufenden Disziplinarverfahrens von der Amtsführung ferngehalten. Nach § 39 Abs. 1 LDG NRW wird die vorläufige Dienstenthebung mit der Zustellung wirksam und vollziehbar. Der Beamte kann nach § 63 Abs. 1 LDG NRW ihre Aussetzung beantragen, ohne dass dem Antrag aufschiebende Wirkung zukäme. Einen entsprechenden Aussetzungsantrag hat das Verwaltungsgericht Düsseldorf mit Beschluss vom 02. April 2025 abgelehnt – 35 L 3442/24.O –. Dies hat auch die Kammer zu Grunde zu legen, die vorläufige Dienstenthebung ist damit – ungeachtet des beim Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen anhängig gemachten Beschwerdeverfahrens unter dem Aktenzeichen 31 B 355/25.O – wirksam und vollziehbar.
Das aus ihr resultierende Fehlen eines Amtswalters für das Organ Landrat für einen neun Monate überschreitenden Zeitraum stellt einen gesetzeswidrigen Zustand dar.
Aus einer Gesamtschau der Vorschriften der Kreisordnung NRW ergibt sich, dass diese grundsätzlich von einem ständigen Nebeneinander von Landrat und dessen allgemeinem Vertreter ausgeht. Das Fehlen eines Amtswalters für das Organ Landrat wird lediglich in sehr engen – hier überschrittenen – Grenzen von Gesetzes wegen hingenommen. Bei einer – wie hier – vor Ablauf des 51. Monats vor der allgemeinen Kommunalwahl eintretenden Vakanz, die über den Fall einer bloßen kurzfristigen Verhinderung des Amtswalters für das Organ Landrat hinausgeht, ist dagegen von einem gesetzeswidrigen Zustand auszugehen. Im Einzelnen:
§ 8 KrO NRW trifft eine Grundaussage über die Verfasstheit der Kreise. Hiernach liegt die Verwaltung des Kreises bei dem Kreistag, dem Kreisausschuß und dem Landrat. § 8 KrO NRW verbürgt für die Kreise eine trialistische Struktur aus zwei Kollegialorganen und einem monokratischen Organ. Der Kreis als Gebietskörperschaft handelt durch seine drei Organe; sind diese handlungsunfähig, so ist der Kreis handlungsunfähig. Die Kollegialorgane sind – bei Beachtung einer Mindestpräsenz (§ 34 KrO NRW) – auch dann existent und handlungsfähig, wenn einige Mitglieder abwesend sind. Dagegen wäre die Kommunalkörperschaft „Kreis“ zur Erfüllung der dem monokratischen Organ „Landrat“ vorbehaltenen Zuständigkeiten (vgl. § 42 KrO NRW) handlungsunfähig, wenn dieser aus dem Amt geschieden oder sonst verhindert ist.
Vgl. Kuhn, in: Held/Winkel/Wansleben, Kommunalverfassungs-recht Nordrhein-Westfalen, Loseblatt, Stand: Dezember 2024, § 47 KrO NRW unter 2.1.
Einen Zustand der Handlungsunfähigkeit vermeidet grundsätzlich die Institution des allgemeinen Vertreters des Landrats. Nach § 47 Abs. 1 Satz 1 KrO NRW bestellt der Kreistag widerruflich aus den leitenden hauptamtlichen Beamten des Kreises einen allgemeinen Vertreter. Die Stellung ist schon in Ansehung des Wortlauts („allgemein“) nicht mit der eines bloßen Verhinderungsvertreters gleichzusetzen; die Vertretung findet vielmehr umfassend und ständig statt.
Vgl. Kuhn, in: Held/Winkel/Wansleben, Kommunalverfassungs-recht Nordrhein-Westfalen, Loseblatt, Stand: Dezember 2024, § 47 KrO NRW unter 2.4; Heinisch in: BeckOK Kommunalrecht NRW, Dietlein/Heusch, 31. Edition, Stand: 01. April 2025, § 47 KrO NRW Rn. 3; zu § 68 Abs. 1 Satz 1 bis 3 GO NRW: VG Düsseldorf, Beschluss vom 21. Oktober 2010 – 1 L 1675/10 – juris, Rn. 13; Plückhahn, in: Held/Winkel/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen, Loseblatt, Stand: Dezember 2024, § 68 GO NRW unter 2.2; Paal, in: Rehn/Cronauge/von Lennep/Knirsch, GO NRW, Kommentar, Loseblatt: Stand: Januar 2021, § 68 Rn. 4; Niedzwicki, Kommunalrecht in Nordrhein-Westfalen, 4. Auflage 2019, S. 222.
Der allgemeine Vertreter ist der organschaftliche Vertreter des Landrats; bei Eintritt des Vertretungsfalls wird die Organstellung des Landrats durch den allgemeinen Vertreter ausgefüllt.
Jedoch kommt dem allgemeinen Vertreter nicht selbst Organqualität zu, wie bereits die in § 8 GO NRW abschließende Festlegung auf die Organe Kreistag, Kreisausschuß und Landrat zeigt. Die Existenz des allgemeinen Vertreters ändert an der gesetzgeberischen Festlegung auf drei Kreisorgane nichts. Hiernach ist auch unabhängig von der Feststellung zur – von Klägerseite entsprechend hervorgehobenen – organschaftlichen Vertretungsmacht des allgemeinen Vertreters die Frage zu beantworten, ob die Kreisordnung im Fehlen des Organwalters für das Organ Landrat einen von Gesetzes wegen hinzunehmenden Zustand sieht.
Dies ist – außer in hier nicht in Rede stehenden Fallgestaltungen einer kurzfristigen Verhinderung (wie z.B. bei Erkrankungen, Urlauben, etc.) – nur in den engen Grenzen des § 44 Abs. 6 KrO NRW der Fall. Dort heißt es: Eine Wahl findet nach Ablauf des 51. Monats nach der allgemeinen Kommunalwahl nicht mehr statt.
§ 44 Abs. 6 KrO NRW kann im Hinblick auf die nach fünf Jahren (60 Monaten) endende Wahlperiode bei allgemeinen Kommunalwahlen (§ 14 Abs. 2 Satz 1 des Kommunalwahlgesetzes NRW) ein gesetzliches Verbot der Vakanz des Organs Landrat für einen neun Monate überschreitenden Zeitraum außerhalb des Zeitkorridors nach Ablauf des 51. bis zum 60 Monat bis zur allgemeinen Kommunalwahl entnommen werden. Dies ergibt sich im Wege der Gesetzesauslegung.
Maßgebend für die Auslegung von Gesetzen ist der in der Norm zum Ausdruck kommende objektivierte Wille des Gesetzgebers, wie er sich aus dem Wortlaut der Vorschrift und dem Sinnzusammenhang ergibt, in den sie hineingestellt ist. Der Erfassung des objektiven Willens des Gesetzgebers dienen die anerkannten Methoden der Gesetzesauslegung aus dem Wortlaut der Norm, der Systematik, ihrem Sinn und Zweck sowie aus den Gesetzesmaterialien und der Entstehungsgeschichte, die einander nicht ausschließen, sondern sich gegenseitig ergänzen. Unter ihnen hat keine einen unbedingten Vorrang vor einer anderen.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 19. März 2013 – 2 BvR 2628/10 – juris, Rn. 66 f. m.w.N.; BVerwG, Urteil vom 25. Januar 2017 – 9 C 30/15 – juris, Rn. 14.
Der Wortlaut des § 44 Abs. 6 KrO NRW ist unergiebig hinsichtlich der Frage, ob es einen gesetzeswidrigen Zustand darstellt, wenn es zu einer Vakanz des Organs Landrat durch ein Fehlen des Organwalters kommt. Er schließt lediglich aus, dass in dem Zeitraum nach Ablauf des 51. Monats nach der Kommunalwahl eine Neuwahl stattfindet.
Bei binnensystematischer Betrachtung ist § 44 Abs. 6 KrO NRW in Zusammenhang mit § 44 Abs. 5 KrO NRW zu sehen. § 44 Abs. 5 KrO NRW trifft eine Grundregelung zur vorgezogenen Neuwahl, wenn das Beamtenverhältnis des Landrats vor Ablauf seiner Amtszeit endet. Die Vorschrift unterscheidet zwei Alternativen: Beginnt die Amtszeit des Nachfolgers innerhalb der ersten zwei Jahre der Wahlperiode des Kreistags, endet sie mit dem Ende der laufenden Wahlperiode (§ 44 Abs. 5 Alt. 2 KrO NRW). Wenn der Nachfolger dagegen sein Amt während der laufenden Wahlperiode zu einem späteren Zeitpunkt antritt, endet seine Amtszeit mit Ablauf der nächsten Wahlperiode des Kreistags (§ 44 Abs. 5 Alt. 1 KrO NRW). § 44 Abs. 6 KrO NRW stellt hiernach zuerst eine Ausnahme zur vorgezogenen Neuwahl dar, ohne sich aber klar zur Frage der Vakanz im Amt des Landrats durch Fehlen eines Organwalters zu verhalten.
Hier sind jedoch der historischen Auslegung Anhaltspunkte für ein gesetzliches Verbot der Vakanz des Organs Landrat für einen neun Monate überschreitenden Zeitraum außerhalb des Zeitkorridors nach Ablauf des 51. bis zum 60. Monat bis zur allgemeinen Kommunalwahl zu entnehmen. Für die Beantwortung der Frage, welche Regelungskonzeption dem Gesetz zugrunde liegt, kommt neben dem Wortlaut den Gesetzesmaterialien eine nicht unerhebliche Indizwirkung zu.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Juni 2018 – 1 BvL 7/14 – juris, Rn. 74. m.w.N.
Der klar erkennbare Wille des Gesetzgebers darf nicht übergangen oder verfälscht werden.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 28. November 2023 – 2 BvL 8/13 – juris, Rn. 132; Beschluss vom 06. Juni 2018 – 1 BvL 7/14 – juris, Rn. 76 m.w.N.; BAG, Urteil vom 20. August 2024 – 3 AZR 286/23 – juris, Rn. 13; BFH, Urteil vom 14. März 2024 – IV R 20/21 – juris, Rn. 30; BGH, Urteil vom 4. Juli 2023 – XI ZR 77/22 – juris, Rn. 22.
Eine § 44 Abs. 6 KrO vergleichbare Regelung wurde erstmals mit dem Gesetz zur Änderung der Gemeindeordnung, der Kreisordnung und anderer Kommunalverfassungsgesetze des Landes Nordrhein-Westfalen vom 17. Mai 1994 (GV. NRW. S. 270-311) im damaligen § 38 Abs. 2 Satz 3 KrO NRW a.F. in die Kreisordnung aufgenommen. § 38 Abs. 2 KrO NRW a.F. lautete wie folgt:
„(2) Scheidet ein Landrat durch Tod, Eintritt in den Ruhestand oder aus sonstigen Gründen aus, so ist für die restliche Wahlzeit des Kreistags ein Nachfolger vom Kreistag zu wählen. Entsprechendes gilt, wenn ein Landrat nach Absatz 1 nicht gewählt worden ist oder wenn der gewählte Bewerber die Wahl nicht annimmt. Eine Wahl durch den Kreistag findet nicht mehr statt, wenn innerhalb von neun Monaten die unmittelbare Wahl des Landrats nach Absatz 1 bevorsteht.“
Die Vorschrift war im ursprünglichen Gesetzentwurf der Landesregierung vom 04. Februar 1993 (LT-Drs. 11/4983) nicht enthalten. Sie fand sich dann in einem Änderungsantrag der SPD-Fraktion vom 21. April 1994 (LT-Drs. 11/2935). Die Einführung der Vorschrift fiel in den Kontext einer Abschaffung der früheren Doppelspitze aus Landrat sowie Oberkreisdirektor und einer Entscheidung für die Urwahl der Bürgermeister bzw. Landräte im Gesetzgebungsverfahren durch die Reform des Kommunalverfassungsrechts in der 11. Legislaturperiode. Aufgrund der in Art. VIII des Gesetzes zur Änderung der Gemeindeordnung, der Kreisordnung und anderer Kommunalverfassungsgesetze des Landes Nordrhein-Westfalen vom 17. Mai 1994 (GV. NRW. S. 309) dem Innenministerium eingeräumten Ermächtigung zur Neufassung der Kreisordnung wurde diese mit Bekanntmachung vom 14. Juli 1994 neugefasst (GV. NRW. S. 647). Die Regelung fand sich nunmehr in § 44 Abs. 3 KrO NRW a.F. wieder.
Mit dem Gesetz zur weiteren Stärkung der Bürgerbeteiligung in den Kommunen vom 28. März 2000 wurde vorgenannter § 44 KrO NRW a.F. dahingehend geändert, dass in Abs. 3 und Abs. 4 folgenden Regelungen neu eingefügt wurden:
„(3) Eine Wahl findet nicht mehr statt, wenn innerhalb von neun Monaten die Wahl des Landrats nach Absatz 1 bevorsteht.
(4) Ist die Wahl eines Landrats aus anderen als den in Absatz 2 genannten Gründen während der Wahlzeit des neuen Kreistags erforderlich, gelten die Absätze 2 und 3 entsprechend.“
Die Regelungen standen im Kontext der gesetzgeberischen Festlegung auf eine ausnahmslos durch die Bürger erfolgende Wahl der Landräte (Gesetzentwurf der Fraktion der SPD und der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN vom 13. Januar 2000, LT-Drs. 12/4597, S. 1). Zur Regelung in § 44 Abs. 3 KrO NRW kann den Gesetzgebungsmaterialien entnommen werden, dass der Gesetzgeber den Fall im Blick hatte, dass eine nach den Regelungen des Kommunalwahlgesetzes und der Kommunalwahlordnung ordnungsgemäß vorzubereitende und durchzuführende Wahl nicht mehr rechtzeitig vor diesem Termin abgeschlossen werden könne. Dann sollten auch alle Maßnahmen einer Wahlvorbereitung unterbleiben (LT-Drs. 12/4597, S. 30). Zu § 44 Abs. 4 KrO NRW findet sich folgende Aussage in dem vorgenannten Gesetzentwurf: „Der Absatz erfasst die Fälle einer eintretenden Vakanz im Amt des Landrats während der Wahlzeit des neuen Kreistags, die nicht durch das Ausscheiden eines im Amt befindlichen Landrats begründet sind. Solche Gründe können darin liegen, dass der zugleich mit dem Kreistag nach Absatz 1 gewählte Bewerber die Wahl nicht annimmt und deshalb eine neue Wahl erforderlich wird. Weitere Gründe können darin liegen, dass aus Anlass einer Wahl nach Absatz 1 eine Nachwahl oder Wiederholungswahl während der Wahlzeit des neuen Kreistags erforderlich wird. Ein weiterer Grund kann darin liegen, dass – aus welchen tatsächlichen oder rechtlichen Gründen auch immer – die Wahl des Landrats gem. Absatz 1 nicht zustande gekommen ist.“ Dem Gesetzgeber stand hiernach schon im Jahr 2000 vor Augen, dass es zu Vakanzen – wenn auch wahlbedingter Natur – im Amt des Landrats in Fällen kommen kann, die nicht das Ausscheiden eines im Amts befindlichen Landrats betreffen. Für diese Fälle wurde mit der entsprechenden Anwendung des § 44 Abs. 3 KrO NRW a.F. eine differenzierte Regelung geschaffen, die gerade danach unterschied, ob die Vakanz in den letzten neun Monaten vor der Wahl des neuen Landrats eintritt oder nicht.
Mit dem Gesetz zur Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung – GO-Reformgesetz vom 09. Oktober 2007 (GV. NRW. S. 380) wurden die in § 44 Abs. 3 und 4 KrO NRW a.F. bestehenden Regelungen ersatzlos gestrichen. Ziel des Gesetzes waren die Weiterentwicklung des mit der Kommunalverfassungsreform 1994 eingeführten Systems der Kommunalverfassung durch eine weitere Stärkung des Hauptverwaltungsbeamten und eine konsequentere Betonung der Eigenständigkeit der Kommunalvertretung (Gesetzentwurf der Landesregierung vom 19. März 2007, LT-Drs. 14/3979, S. 1, 128). Die Änderung erfolgte nach dem Gesetzentwurf der Landesregierung parallel zur Änderung des § 65 Abs. 1 GO NRW (LT-Drs. 14/3979, S. 160). Die hierin vorgeschlagene umfassende Änderung des § 65 GO NRW wird als ein Kernpunkt des Gesetzentwurfs angesehen (LT-Drs. 14/3979, S. 128). Es sollte der herausgehobenen Stellung des urgewählten Hauptverwaltungsbeamten Rechnung getragen werden. Der durch eine eigenständige Wahl legitimierte Bürgermeister sollte in seiner persönlichen und fachlichen Unabhängigkeit gestärkt werden. Zum Entfallen der bisherigen Absätze 2 bis 4 führt der Gesetzentwurf der Landesregierung aus, dass für die dort benannten Fallkonstellationen wegen der künftig getrennten Wahlen keine Regelungsnotwendigkeit mehr bestehe. In allen Fällen, in denen künftig eine Bürgermeisterwahl erforderlich sei, gälten die Grundsätze des Absatzes 1. Die Erforderlichkeit einer Wahl ergebe sich aus dienstrechtlichen Notwendigkeiten (Stellenvakanz, Hervorhebung seitens der Kammer) oder wahlrechtlichen Regelungen (z.B. Wahlwiederholung, Nichtannahme der Wahl). Dem Gesetzgeber des GO-Reformgesetzes war der Fall einer Vakanz des Organs – nicht nur aufgrund wahlrechtlicher Regelungen – damit ebenfalls bewusst. In Anbetracht der getrennten Wahl sah er jedoch eine Regelung für einen bis zur nächsten Kommunalwahl zu überbrückenden Zeitraum als entbehrlich an. Einen zur Beibehaltung des § 65 GO NRW bzw. § 44 KrO NRW gestellten Änderungsantrag der Fraktionen SPD/BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN (LT-Drs. 14/5071) lehnte der Landtag mit den Stimmen von CDU und FDP in seiner Sitzung vom 19. September 2007 ab.
In der heute gültigen Form wurde § 44 Abs. 6 KrO NRW durch das Gesetz zur Stärkung der kommunalen Demokratie vom 09. April 2013 (GV. NRW. S. 194) in die Kreisordnung aufgenommen. Die Vorschrift war bereits im ursprünglichen Gesetzentwurf der Landesregierung vom 20. Dezember 2012 (LT-Drs. 16/1468) enthalten. Ziel des Gesetzentwurfs war, die zwischen Kreistag und Landräten bestehende Verantwortungsgemeinschaft durch eine zeitgleiche Wahl zum Ausdruck zu bringen. Die in der 14. Legislaturperiode mit der Kommunalrechtsreform 2007 eingeführte Entkoppelung der Wahl von kommunalen Vertretungen und Hauptverwaltungsbeamten sollte wieder rückgängig gemacht werden (LT-Drs. 16/1468, S. 1). Die Landesregierung sah in der Zusammenführung der Wahlen der Hauptverwaltungsbeamten und der kommunalen Vertretungen eine Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung (LT-Drs. 16/1468, S. 2). Zur Einführung der Absätze 5 und 6 in § 44 KrO NRW verweist die Gesetzesbegründung auf die parallele Änderung des § 65 GO NRW und nimmt die zu dieser Vorschrift gemachten Ausführungen in Bezug. Hierzu heißt es im Gesetzentwurf der Landesregierung, dass mit Absatz 6 die bis zur Reform der Gemeindeordnung im Oktober 2007 gültige Regelung wieder eingeführt werde, wonach eine Wahl nicht mehr stattfindet, wenn innerhalb von neun Monaten die Wahl des Bürgermeisters nach Absatz 1 bevorsteht. Weiter heißt es: „In diesem Zeitraum übernehmen die ehrenamtlichen Stellvertreter (§ 67 Abs. 1 GO) die Leitung der Ratssitzungen und die Repräsentation; im Übrigen übernimmt der allgemeine Vertreter (§ 68 Abs. 1 GO) die Führung der Amtsgeschäfte (LT-Drs. 16/1468, S. 18).“
Mit Blick auf die obenstehenden Ausführungen ist davon auszugehen, dass dem Gesetzgeber – insbesondere in Anbetracht des Umstandes, dass der Fall der Stellenvakanz Eingang in das vorangegangene Gesetzgebungsverfahren gefunden hatte – bei Wiedereinführung des § 44 Abs. 6 KrO NRW bewusst war, dass durch das Fehlen des Amtswalters für das Organ Landrat ein grundsätzlich korrekturbedürftiger Zustand eintritt. Mit der Rückkehr zur zeitgleichen Wahl und der Rückgängigmachung der Entkoppelung der Wahlen der Hauptverwaltungsbeamten und der kommunalen Vertretungen ging einher, dass der Gesetzgeber – anders als noch derjenige des GO-Reformgesetzes 2007 – wiederum lediglich einen Zeitraum von neun Monaten vor der allgemeinen Kommunalwahl als unbedenklich einstufte, in dem es nicht zu einer Neuwahl kommen muss und in dem die Führung der Amtsgeschäfte allein vom allgemeinen Vertreter übernommen werden kann. Mit der Festlegung in § 44 Abs. 6 KrO NRW hat der Gesetzgeber gerade – in Abgrenzung zum vorherigen Rechtszustand – bewusst einen Zeitraum definiert, in dem das Fehlen eines Amtswalters von Gesetzes wegen für unbedenklich erachtet wird. Im Umkehrschluss hierzu muss für darüber hinausgehende Zeiträume von Ämtervakanzen seitens des Gesetzgebers nicht mehr für unbedenklich, sondern vielmehr für gesetzeswidrig eingestufte Zustände ausgegangen werden.
Mit Blick auf das soeben Dargestellte ist auch der Sinn und Zweck der Norm darin zu sehen, dass ein Zeitraum festgelegt wird, in dem ein Fehlen des Organwalters für das Organ Landrat ausnahmsweise für unbedenklich eingestuft und auf die Ansetzung von Neuwahlen verzichtet wird. Nur in diesem Zeitraum dürfen die Amtsgeschäfte allein durch den allgemeinen Vertreter des Landrats übernommen werden und erfolgt die Leitung der Sitzungen des Kreistags durch die gewählten Stellvertreter nach § 46 Abs. 1 KrO NRW. Außerhalb des in § 44 Abs. 6 KrO NRW niedergelegten Zeitraums ist eine Wahrnehmung der Geschäfte des Kreises allein durch den allgemeinen Vertreter gerade nicht vorgesehen. Die Verantwortungsgemeinschaft aus gewähltem Landrat und gewählten Kommunalvertretungen sollte gerade durch die Änderung der Gemeinde- und Kreisordnung im Jahr 2013 abgebildet werden. Sie ist auch bei Vakanzen im Amt des gewählten Landrats beeinträchtigt und nur in dem in § 44 Abs. 6 KrO NRW niedergelegten Zeitkorridor und auch lediglich aus organisatorischen Gründen angesichts zeitnah anstehender Neuwahlen hinzunehmen.
Der mit § 44 Abs. 6 KrO NRW verfolgte Zweck des Ausschlusses von Wahlen vor einer nahenden Neuwahl würde dagegen überspannt, würde man in ihm nach Ablauf des 51. Monats nach der letzten allgemeinen Kommunalwahl ein Gebot für eine lediglich durch den allgemeinen Vertreter zu besetzende Verwaltungsspitze des Kreises sehen. Ist es bereits vor dem Ablauf des 51. Monats nach der letzten Kommunalwahl zur Bestellung eines Beauftragten zur Beendigung der gesetzlich nicht vorgesehenen Vakanz gekommen und damit die gesetzeswidrige Lücke geschlossen worden, erwächst der Bestellungsakt nicht durch Zeitablauf in Rechtswidrigkeit. Dies würde die Effektivität der Bestellung – eines dann quasi auf Abruf stehenden Beauftragten – in erheblichem Maße beeinträchtigen und übersteigt auch den mit § 44 Abs. 6 KrO NRW verfolgten Zweck, die lediglich im Ausnahmefall die Existenz des allgemeinen Vertreters ausreichen lassen, nicht aber einen über § 57 Abs. 3 KrO i.V.m. § 124 GO Satz 1 NRW bestellten Organwalter wieder aus dem Amt entfernen will.
Die seitens des Klägers angeführte Vorschrift des § 44 Abs. 1 Satz 3 KrO NRW trifft zur hier in Rede stehenden Konstellation dagegen keine Aussage. Dort heißt es: Scheidet der Landrat durch Tod, Eintritt in den Ruhestand oder aus sonstigen Gründen vor Ablauf seiner Amtszeit aus dem Amt aus oder ist die Wahl eines Landrats aus anderen Gründen während der Wahlperiode des Kreistags erforderlich, so findet die Wahl des Nachfolgers spätestens sechs Monate nach Ausscheiden des Landrats aus dem Amt statt. Zwar ist dem Kläger zuzugeben, dass der Fall der vorläufigen Dienstenthebung eines Landrats nach § 38 Abs. 1 LDG NRW von der Vorschrift nicht erfasst ist, weil diese kein Ausscheiden aus dem Dienst bewirkt. Unabhängig davon, dass in Ermangelung derartiger Fallgestaltungen bisher seitens des Gesetzgebers keine Notwendigkeit zur Hereinnahme gesehen werden musste, sind die in § 44 Abs. 1 Satz 3 KrO NRW geregelten Fälle schon deswegen nicht als vergleichbar anzusehen, weil sie sich sämtlich auf ein dauerhaftes Ausscheiden aus dem Amt vor Ablauf der Amtszeit beziehen. § 38 Abs. 1 LDG NRW stellt dagegen eine spezielle Entscheidung anlässlich eines eingeleiteten Disziplinarverfahrens dar, die lediglich vorläufigen Charakter hat. Sie ist mit den in § 44 Abs. 1 Satz 3 KrO NRW geregelten Fallgestaltungen eines dauerhaften Ausscheidens des Amtswalters nicht vergleichbar.
bb) Die Kammer kann hiernach offenlassen, ob auch der vom beklagten Land weiter angeführte Aspekt, dass hinsichtlich der gesetzmäßigen Durchführung der laufenden Straf- und Disziplinarverfahren durch die stattgefundenen Manipulationshandlungen ein rechtswidriger Zustand eingetreten sei, einen zum Einschreiten der Kommunalaufsicht berechtigten rechtswidrigen Zustand darstellt.
b) Weitere Voraussetzung für ein Einschreiten auf Grundlage von § 57 Abs. 3 KrO NRW i.V.m. § 124 Satz 1 GO NRW ist, dass die Befugnisse der Aufsichtsbehörde nach den §§ 121 bis 123 GO NRW nicht ausreichen.
Von einem Nichtausreichen i.S.d. § 124 Satz 1 Hs. 1 GO NRW ist grundlegend dann auszugehen, wenn durch das Informationsrecht, Beanstandungs- und Aufhebungsrecht bzw. Anordnungsrecht und Ersatzvornahme das gesetzmäßige Handeln einer Gemeinde nicht erreicht werden kann.
Vgl. Buck, Der Beauftragte als Mittel der Kommunalaufsicht, S. 179 f; ähnlich Klein, in: Atticus/Schneider, GO NRW, 5. Auflage 2016, § 124 GO NRW unter 1.
Es handelt sich bei dem Tatbestandmerkmal um eine einfachgesetzliche Ausprägung des verfassungsrechtlichen Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. Denn die Bestellung eines Beauftragten nach § 124 GO NRW ist ein – schwerwiegendes – Instrument im Rahmen der staatlichen Kommunalaufsicht, die die Ausübung der verfassungsrechtlich garantierten kommunalen Selbstverwaltung im Rahmen der Gesetze sicherstellen soll.
Vgl. allgemein: Buck, Der Beauftragte als Mittel der Kommunalaufsicht, S. 75; zu § 122 Abs. 1 ThürKO: OVG Thüringen, Beschluss vom 14. Februar 2014 – 3 EO 80/14 – juris, Rn. 18.
Neben der Auflösung des Rates nach § 125 GO NRW, der über § 57 Abs. 3 KrO NRW entsprechend für die Auflösung des Kreistags gilt,
vgl. nur: Smith, in: Kleerbaum/Palmen: KrO NRW, § 57 KrO NRW unter IV. 1.,
ist die Bestellung eines Beauftragten das schärfste Mittel zur Verwirklichung der Kommunalaufsicht. Die Notwendigkeit, einen Beauftragten zu bestellen, ist – nur – dann gegeben, wenn rechtmäßige Zustände durch den Einsatz aller anderen minderschweren Aufsichtsmittel nicht erreicht werden können.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 04. Juli 2014 – 15 B 571/14 – juris, Rn. 16; Klein, in: Atticus/Schneider, GO NRW, 5. Auflage 2016, § 124 GO NRW unter 1.; ähnlich auch zu § 124 Abs. 1 Nr. 2 RhPfGO: OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 03. November 1981 – 10 C 4/81 –, NVwZ 1982, 695; zu § 117 GO Sachsen: VG Dresden, Beschluss vom 26. September 1995 – 4 K 2119/95 – juris (Ls.).
Hierbei ist § 124 Satz 1 GO NRW nicht dergestalt zu verstehen, dass bereits alle anderen in §§ 121 bis 123 GO NRW aufgeführten Aufsichtsmaßnahmen in der Vergangenheit erfolglos angewandt worden sein müssen. Gegen die Notwendigkeit der erfolglosen Anwendung der Befugnisse aus den §§ 121 bis 123 GO NRW spricht bereits der Wortlaut der Vorschrift, die lediglich „das Nichtausreichen“, nicht aber das „Nicht-ausgereicht-haben“ für die Einsetzung eines Beauftragten vorsieht. Auch die Regelungssystematik der §§ 119 ff. GO NRW widerspricht einer solchen einengenden Auslegung. So können – wie etwa in Fällen der Neugliederung – Situationen auftreten, in denen unabweisbar die Anwendung milderer Mittel überhaupt nicht in Betracht zu ziehen sein kann, da durch sie beispielsweise das vollständige Fehlen eines Organs nicht ausgeglichen werden kann. Ferner kann auch deshalb kein Erfordernis zur erfolglosen Anwendung aller in §§ 121 bis 123 GO NRW genannten Aufsichtsmittel bestehen, da sich etwa Aufhebungsrecht und Ersatzvornahme gegenseitig ausschließen.
Vgl. Buck, Der Beauftragte als Mittel der Kommunalaufsicht, S. 182; Becker/Winkel, in: Held/Winkel/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen, Loseblatt Stand: Dezember 2024, § 124 GO NRW unter 1.; s. auch Knirsch, in: Rehn/Cronauge/von Lennep/Knirsch, GO NRW, Stand: Mai 2024, § 124 GO NRW unter I. 2.
Es kann zwar – auch um das gesetzliche angeordnete Subsidiaritätsverhältnis zu den Mitteln nach §§ 121 bis 123 GO NRW nicht auszuhöhlen – für die Anwendung des § 124 Satz 1 GO NRW nicht genügen, dass unsicher ist, ob bei Anwendung der Aufsichtsmittel nach den §§ 121 bis 123 GO NRW ein Erfolg eintritt. Vielmehr ist ein Verzicht auf die vorherige Anwendung der Maßnahmen nach §§ 121 bis 123 GO NRW nur dann zulässig, wenn deren Erfolglosigkeit unter Berücksichtigung der Prognosetoleranz aller Voraussicht nach als gegeben anzusehen ist und gleichzeitig aufgrund der Dringlichkeit der Angelegenheit kein weiterer Aufschub in Frage kommt.
Vgl. Buck, Der Beauftragte als Mittel der Kommunalaufsicht, S. 182 f; ähnlich Becker/Winkel, in: Held/Winkel/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen, Loseblatt, Stand: Dezember 2024, § 124 GO NRW unter 1. (Aufsichtsbehörde muss nach pflichtgemäßer Prüfung zu dem Ergebnis gelangen, dass nur mit der Beauftragtenbestellung der gesetzmäßige Zustand wiederhergestellt werden kann); s. für Art. 114 BayGO: Gaß, in: Wittmann/Grasser/Glaser, Bayerische Gemeindeordnung, Werkstand 34. EL Januar 2024, Art. 114 Rn. 4 (rechtsaufsichtliche Mittel müssen entweder versagen oder dürfen keinen Erfolg versprechen).
Ein unter § 124 Satz 1 GO NRW ebenfalls zu subsumierender Fall ist das Nichtvorhandensein eines kommunalverfassungsrechtlich notwendigen Organs
vgl. Buck, Der Beauftragte als Mittel der Kommunalaufsicht, S. 183; die Anwendung bei Vakanz der Besetzung der Position des Hauptverwaltungsbeamten in Betracht ziehend: Rosarius, in: BeckOK Kommunalrecht NRW, Dietlein/Heusch, 31. Edition, Stand: 01. April 2025, § 124 GO NRW Rn. 3
bzw. dessen Handlungsunfähigkeit aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen.
Vgl. bereits zu § 110 GO NRW a.F.: Kirchhoff, Kreisordnung NRW, 1. Auflage 1984, § 46 Rn. 13; Brüning/Söbbeke, Die Kommunalaufsicht, 3. Aufl. 2024, S. 185; Buck, Der Beauftragte als Mittel der Kommunalaufsicht, S. 187 spricht davon, dass mindestens eines der Organe in einem sich auf die Gemeinde als Ganzes auswirkenden Maße ausfällt bzw. handlungsunfähig oder -unwillig wird.
Eine von Seiten des Klägers (wohl) befürwortete Einschränkung bereits des Tatbestands lediglich auf Fälle erheblicher Erschütterungen des Gemeindelebens bzw. der besonders intensiven Beeinträchtigungen oder Schädigungen des Wohls der Einwohner findet bereits im insoweit offenen Wortlaut des § 124 Satz 1 GO NRW keinen Anklang. Dies ergibt sich auch bei einem Vergleich des § 124 Satz 1 GO NRW mit § 124 GO Baden-Württemberg, in dem explizit als Tatbestandsmerkmal aufgenommen ist, dass die Verwaltung der Gemeinde in erheblichem Umfang nicht den Erfordernissen einer gesetzmäßigen Verwaltung entspricht. Die bereits auf der Ebene der Maßstabbildung vorgetragene Einschränkung des Tatbestands ist auch mit Blick auf den verfolgten Zweck, die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung zu sichern, nicht zwingend. Einer ausufernden Anwendung des § 124 Satz 1 GO NRW ist vielmehr im Rahmen seiner Anwendung auf den konkreten Fall unter Einbeziehung der anderen denkbaren Aufsichtsmittel aus §§ 121 bis 123 GO NRW zu begegnen; auch insofern wird dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz Genüge getan. Unter Berücksichtigung der Auswirkungen der Maßnahme auf die kommunale Selbstverwaltung kann die Schwere der Beeinträchtigung des gemeindlichen Lebens bzw. die erhebliche Abweichung von einer gesetzmäßigen Verwaltung auf Ebene der Angemessenheit geprüft werden.
Ausgehend von diesen Maßstäben durfte das beklagte Land unter Berücksichtigung der ihm zuzubilligenden Prognosetoleranz davon ausgehen, dass die Befugnisse nach den §§ 121 bis 123 GO NRW nicht ausreichen, um das gesetzmäßige Handeln des Klägers zu erreichen. Vielmehr war ein Handeln im November 2024 geboten, um rechtmäßige Zustände wiederherzustellen. Es ist davon auszugehen, dass das Unterrichtungsrecht (§ 121 GO NRW), das Beanstandungsrecht (§ 122 Abs. 1 GO NRW), das Aufhebungsrecht (§ 122 Abs. 2 GO NRW) sowie ein Vorgehen mittels Anordnungen (§ 123 Abs. 1 GO NRW) bzw. ggf. Ersatzvornahmen (§ 123 Abs. 2 GO NRW) nicht ausreichen, um eine effektive Leitung (§ 42 lit. g KrO NRW), insbesondere der Geschäfte der laufenden Verwaltung i.S.d. § 42 lit. a) KrO NRW unter Führung des Landrats sicherzustellen. Geschäfte der laufenden Verwaltung auf Ebene des Kreises führt der Landrat in ureigener, nicht einem Rückholrecht des Kreistags unterliegender Zuständigkeit aus. Die der Kategorie der Geschäfte der laufenden Verwaltung unterfallenden Erledigungen sind gegenständlich nicht näher umgrenzt, sondern zeichnen sich durch die Regelmäßigkeit und Häufigkeit aus, ohne dass bejahendenfalls noch auf Umfang und Schwierigkeit in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht und auf die finanziellen Auswirkungen abzustellen wäre; wesentliches Merkmal ist die Erledigung nach feststehenden Grundsätzen auf „eingefahrenen Gleisen“.
Vgl. nur: OVG NRW, Urteil vom 08. Mai 2009 – 15 A 770/07 – juris, Rn. 22 f. m.w.N.
Schon in Anbetracht der Häufigkeit der anfallenden Geschäfte der laufenden Verwaltung und der Vielfalt der einem Landrat übertragenen Aufgaben durfte das beklagte Land im Rahmen des ihm zuzugestehenden Einschätzungszeitraums davon ausgehen, dass ein in jedem – regelmäßig wiederkehrenden – Einzelfall durchzuführendes gestuftes Verfahren aus Unterrichtungen und daran anschließenden Beanstandungen und Aufhebungen bzw. Anordnungen und Ersatzvornahmen den Erfordernissen einer geordneten Kreisverwaltung nicht genügt hätte und das Fehlen eines Amtswalters für das Organ Landrat nicht dauerhaft durch kommunalaufsichtliche Einzelmaßnahmen kompensiert werden kann. Es stand hierbei eine Vielzahl von Einzelfallentscheidungen in Rede, die sich bereits nicht bei der gebotenen ex-ante-Betrachtung vorab gegenständlich eingrenzen lassen.
Erschwerend tritt hinzu, dass im Verfahren einer kommunalaufsichtlichen Ersatzvornahme nach § 123 Abs. 2 GO NRW stets zwingend der Erlass einer Anordnung nach § 123 Abs. 1 GO NRW vorangehen muss und es keine Möglichkeit zum Sofortvollzug gibt. Die Vorschriften über den Sofortvollzug (vgl. § 55 Abs. 2 VwVG NRW) sind im Rahmen der kommunalaufsichtlichen Ersatzvornahme nicht anwendbar.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 17. Dezember 2008 – 15 B 1755/08 – juris, Rn. 61.
Das zeigt eine in denkbaren Eilfällen, insbesondere mit Blick auf die dem Landrat zukommende Führungsfunktion, bestehende Handlungslücke auf, die einer effektiven Verwaltungsführung entgegensteht. Dies gilt insbesondere im Hinblick auf die dem Landrat übertragenen dienst- und arbeitsrechtlichen Entscheidungen, vgl. § 49 Abs. 1 Satz 1 KrO NRW. So ist der Landrat u.a. das kündigungsberechtigte Organ des Kreises gegenüber den Bediensteten des Kreises, solange nicht die Voraussetzungen einer Entscheidung des Kreistags für Bedienstete in Führungspositionen nach § 49 Abs. 1 Satz 3 und 4 KrO NRW vorliegen. Die Annahme des beklagten Landes, dass in denkbaren eilbedürftigen Fallgestaltungen die Standardbefugnisse der Kommunalaufsicht zu schwerfällig seien, um eine effektive Führung zu gewährleisten, ist mit Blick auf den dem beklagten Land eingeräumten Einschätzungsspielraum nicht zu beanstanden.
Dass die in §§ 121 bis 123 GO NRW niedergelegten Aufsichtsbefugnisse in Fällen der gesetzeswidrigen Vakanz des Landratsamts nicht ausreichen, zeigt sich auch mit Blick auf die dem Landrat nach § 42 lit. g) KrO NRW vorbehaltene Organisationsmacht. Aus dieser Organisationsmacht folgt die Kompetenz zur Schaffung und Änderung von Organisationsstrukturen innerhalb der Kreisverwaltung. Der Landrat kann danach festlegen, welche Ämter oder Fachbereiche eingerichtet und wie Aufgabenbereiche zugeordnet werden. Weiter steht ihm auch ein personelles Organisationsrecht zu, die Dienstkräfte des Kreises den Organisationsstrukturen entsprechend mit den sich aus dem Aufgabenplan ergebenden Aufgaben zu betrauen, Stellen zu bewerten und Dienstkräfte umzusetzen.
Vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 31. Mai 2011 – 1 L 850/11 – juris, Rn. 9.
Die Schaffung von Ämtern oder Fachbereichen bzw. die Zuordnung von Aufgabenbereichen wird sich aber häufig auch an Zweckmäßigkeitserwägungen orientieren. Die Staatsaufsicht in Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises der Kommunen ist aber auf die Kontrolle der Gesetzmäßigkeit, also auf eine Rechtsaufsicht beschränkt (Art. 78 Abs. 4 Satz 1 LV NRW), sodass der Kommunalaufsichtsbehörde das Einbringen eigener Zweckmäßigkeitserwägungen verwehrt ist. Die Kommunalaufsichtsbehörde wäre deshalb gehindert, einer Gemeinde etwa im Wege der Anordnung und Ersatzvornahme bestimmte Organisationsstrukturen oder die Umsetzung einzelner Dienstkräfte vorzugeben. Anders verhält es sich mit der Bestellung eines Beauftragten, dessen Einsetzung zwar ebenfalls ein Mittel der Rechtsaufsicht ist, der nach seiner Einsetzung als Gemeindeorgan jedoch nicht der Beschränkung auf rechtsaufsichtliche Mittel unterliegt, sondern auch Zweckmäßigkeitserwägungen treffen kann.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 04. Juli 2014 – 15 B 571/14 – juris, Rn. 16 (zur Pflicht zur Vorlage eines Haushaltssanierungsplanes nach § 6 des Gesetzes zur Unterstützung der kommunalen Haushaltskonsolidierung im Rahmen des Stärkungspakts Stadtfinanzen).
2. Die Beauftragtenbestellung ist auf der Rechtsfolgenseite ebenfalls nicht zu beanstanden. Ermessensfehler i.S.d. § 114 Satz 1 VwGO liegen nicht vor.
a) Das beklagte Land hat das ihm zustehende Ermessen erkannt. Es hat zur Begründung in der angefochtenen Verfügung ausgeführt, dass das bestehende aufsichtliche Entschließungs- sowie Auswahlermessen i.S.d. § 40 VwVfG NRW pflichtgemäß ausgeübt worden sei. Hierzu hat es darauf abgestellt, dass es der Bestellung eines Beauftragten im gegebenen Fall bedürfe, um die Handlungsfähigkeit des Klägers durch sein Organ Landrat dauerhaft und lückenlos sicherzustellen. Dies umfasse insbesondere die Gewährleistung einer gesetzmäßigen Leitung der Kreisverwaltung, der gesetzlichen Vertretung des Kreises nach außen sowie der ordnungsgemäßen Erfüllung der Aufgaben des Landrats als untere staatliche Verwaltungsbehörde. Ohne einen im Amt befindlichen Amtswalter könne das Organ Landrat und somit auch der Kreis potentiell nicht wirksam handeln und sei die Kreisverwaltung ohne Führung. Es genüge vor diesem Hintergrund vorliegend nicht, dass der allgemeine Vertreter des Landrats nach § 47 KrO NRW dessen Befugnisse wahrzunehmen imstande sei. Denn erstens sei gegenüber diesem ebenfalls ein Disziplinarverfahren im Kontext des sog. Schleuserskandals eingeleitet worden, wonach es schon zur ordnungsgemäßen Durchführung der betreffenden Verfahren einer neutralen, unparteilichen Leitung der Kreisverwaltung bedürfe. Zweitens sehe das gesetzliche Leitbild der KrO NRW das dauerhafte Nebeneinander eines Landrats sowie seines allgemeinen Vertreters als Normalfall vor; es handele sich gerade nicht um eine bloße Verhinderungsvertretung. Zudem wäre jedenfalls faktisch das Abberufungsrecht des Kreistags als Ausdruck demokratischer Legitimation gegenüber dem allgemeinen Vertreter nach § 47 Abs. 3 KrO NRW eingeschränkt, da mit dessen Abwahl zwingend die Herbeiführung der (vorübergehenden) Führungslosigkeit verbunden wäre. Diese Spannungslage könne im Interesse des hohen Guts einer funktionierenden Kreistagsverwaltung nicht hingenommen werden.
b) Es ist ferner nicht ersichtlich, dass das beklagte Land die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht hat. Die Ermessensausübung ist vielmehr ermessensfehlerfrei erfolgt.
aa) Ein Ermessensfehlgebrauch resultiert nicht daraus, dass das beklagte Land in der angefochtenen Verfügung vom 08. November 2024 ausgeführt hat, dass das Abberufungsrecht des Kreistags nach § 47 Abs. 3 KrO NRW jedenfalls faktisch eingeschränkt sei, da mit der Abwahl des allgemeinen Vertreters zwingend die Herbeiführung der (vorübergehenden) Führungslosigkeit des Kreises verbunden wäre.
Zwar ist dem Kläger zuzugeben, dass es sich bei dem allgemeinen Vertreter nicht um einen vom Kreistag nach § 47 Abs. 1 Satz 2 KrO NRW gewählten kommunalen Wahlbeamten (Kreisdirektor) handelt, sondern um einen nach § 47 Abs. 1 Satz 1 KrO NRW widerruflich aus den leitenden hauptamtlichen Beamten des Kreises bestellten allgemeinen Vertreter. Gegenüber diesem besteht bereits kein Abberufungsrecht des Kreistags nach § 47 Abs. 3 Satz 1 KrO NRW, es dürfte sich damit mit Blick auf den zugrunde gelegten Sachverhalt und dessen insofern fehlerhafte rechtliche Einordnung um einen unzulässigen Gesichtspunkt im Rahmen der Ermessensausübung handeln.
Dies führt jedoch nicht zu einem Ermessensfehlgebrauch, weil das beklagte Land seine Ermessensentscheidung – ermessensfehlerfrei – mit dem Umstand des von der Kreisordnung vorgesehenen dauerhaften Nebeneinanders eines Landrats sowie seines allgemeinen Vertreters begründet hat.
Stützt die Behörde eine Ermessensentscheidung auf zwei (oder mehrere) Beweggründe (Motivbündel), die nach ihrer Vorstellung auch jeder für sich allein die Entscheidung getragen hätten, so genügt die rechtliche Fehlerfreiheit auch nur eines Grundes für die Rechtmäßigkeit der Entscheidung.
Vgl. allgemein dazu: BVerwG, Urteile vom 19. Mai 1981 – 1 C 169/79 – juris, Rn. 22 und vom 21. September 2000 – 2 C 5/99 – juris, Rn. 53; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18. März 2014 – 5 S 348/13 – juris, Rn. 41; Schübel-Pfister, in: Eyermann, VwGO, 16. Auflage 2022, § 114 VwGO Rn. 26
Ausgehend hiervon wirkt sich die – rechtlich fehlerhafte – Erwähnung des faktisch eingeschränkten, aber tatsächlich non-existenten Abberufungsrechts des Kreistags gegenüber dem allgemeinen Vertreter nicht aus. Das beklagte Land hat in seiner Verfügung mit dem gesetzlichen Leitbild der Kreisordnung einen rechtlich fehlerfreien Anknüpfungspunkt für die getroffene Maßnahme angeführt, der selbstständig die Entscheidung trägt.
bb) Die Verfügung des beklagten Landes erweist sich auch nicht – wie der Kläger meint – deswegen als ermessensfehlerhaft, weil das beklagte Land in der Klageerwiderung mit der Kategorie des Vertrauens gegenüber dem allgemeinen Vertreter operiert, bei dem es sich gerade nicht um einen politischen Beamten handelt, in den (politisches) Vertrauen bestehen muss. Die Ausführungen des beklagten Landes erfolgen bezogen auf die Sicherstellung der ordnungsgemäßen Durchführung der disziplinar- und strafrechtlichen Ermittlungen und damit zu einer weiteren selbstständig tragend herangeführten Erwägung des beklagten Landes.
cc) Die Bestellung des Beauftragten ist auch unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten nicht zu beanstanden, da sie einem legitimen Zweck dient, zu dessen Erreichung sie geeignet (1.), erforderlich (2.) und angemessen ist (3).
(1) Zunächst ist die Bestellung des Beauftragten geeignet, die gesetzeswidrige Vakanz des Landratsamts beim Kläger zu beseitigen. Die Beauftragtenbestellung – als schwerwiegendes Instrument im Rahmen der Kommunalaufsicht – soll die Ausübung der verfassungsrechtlich garantierten kommunalen Selbstverwaltung im Rahmen der Gesetze sicherstellen, indem der Kläger handlungsfähig gehalten wird, nachdem der Beauftragte die ihm kraft Gesetzes zukommende Organstellung eingenommen hat, vgl. § 57 Abs. 3 KrO NRW i.V.m. 124 Satz 2 GO NRW.
(2) Die Bestellung des Beauftragten ist auch zur Zweckerreichung erforderlich. Insofern wird im Ausgangspunkt auf die obenstehenden Ausführungen zum Nichtausreichen der in §§ 121 bis 123 GO NRW niedergelegten Aufsichtsmittel Bezug genommen.
Es ist auch kein milderes, aber gleich effektives Mittel in der vom Kläger aufgeworfenen Bestellung eines Beauftragten unter Beschränkung dessen Aufgabenkreises auf einzelne Sachmaterien zu sehen. Die Beschränkung des Aufgabenkreises hätte die Effektivität der Beauftragtenbestellung im Einzelfall in nicht hinnehmbaren Maße eingeengt und wäre damit nicht gleich wirksam gewesen.
Dies gilt sowohl hinsichtlich der vom Kläger vorgebrachten Limitierung des Aufgabenbereichs auf das Ausländerwesen als auch die Durchführung der Straf- bzw. Disziplinarverfahren durch den Beauftragten unter gleichzeitiger Durchführung der restlichen Aufgaben des Kreises durch den allgemeinen Vertreter des Landrats. Mit dem Fehlen des Amtswalters für das Organ des Landrats fallen nicht lediglich diese, sondern umfassend alle Aufgaben des Landrats an. Durch die umfassende Bestellung des Beauftragten werden Abgrenzungsschwierigkeiten in kompetentieller Hinsicht vermieden, die bei der Beschränkung auf einzelne Tätigkeitsbereiche anfallen könnten und gegen eine gleiche Effektivität derartiger Bestellungsakte sprechen. Die Beschränkung auf den Bereich des Ausländerwesens erscheint unabhängig davon schon deshalb nicht gleich effektiv, weil der beim Kläger vormals tätige, in der „Schleuseraffäre“ verdächtige Referatsleiter, der sich mittlerweile geständig zu den gegenüber ihm erhobenen strafrechtlichen Vorwürfen eingelassen hat, nicht der Ausländerbehörde angehörte, sondern die Stabstelle für Innovation und Wandel als eine von der Ausländerbehörde organisatorisch verschiedene Einheit leitete. Mit einer Beschränkung auf die für die Durchführung der Straf- bzw. Disziplinarverfahren abzuwickelnden Anfragen wird der Zweck der Beseitigung des durch die personelle Vakanz des Landratsamtes eingetretenen gesetzeswidrigen Zustandes im oben genannten Sinne nicht bzw. jedenfalls nicht gleich effektiv beseitigt. Die Vakanz kann – wie bereits ausgeführt – auch nicht lediglich durch den allgemeinen Vertreter gefüllt werden. Auch dieser kann in dem hier vorliegenden Fall einer von Gesetzes wegen nicht hinzunehmenden Vakanz im Landratsamt, die auch über die Fälle bloßer Verhinderungsvertretungen z.B. bei Krankheiten, Urlauben deutlich hinausgeht, allein nicht dem von der Kreisordnung vorgegebenen gesetzlichen Leitbild genügen.
(3) Schließlich erweist sich die Bestellung des Beauftragten auch als angemessen, weil sie nicht außer Verhältnis zu dem Gewicht der Beeinträchtigung für den Kläger steht.
Durch die Bestellung des Beauftragten liegt zwar ein Eingriff in die dem Kläger zukommende institutionelle Garantie der kommunalen Selbstverwaltung aus Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 78 Abs. 1 und 2 Landesverfassung NRW vor. Dieser Eingriff ist jedoch gerechtfertigt und erweist sich als angemessen.
Art. 78 Abs. 1 und 2 Landesverfassung NRW gewährleistet ebenso wie Art. 28 Abs. 2 GG auch den Gemeindeverbänden das Recht der Selbstverwaltung. Dieses Recht erstreckt sich grundsätzlich auf alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft und umfasst die Befugnis zur grundsätzlich eigenverantwortlichen Führung der Geschäfte.
Vgl. nur VerfGH NRW, Urteile vom 01. Dezember 2020 – 10/19 – juris, Rn. 63, vom 25. Oktober 2011 – 10/10 – juris, Rn. 64, vom 26. August 2009 – 18/08 – juris, Rn. 60 und vom 11. Juli 1995 – 21/93 –, NVwZ 1996, 262; OVG NRW, Urteile vom 29. Mai 2019 – 10 C 1/18 – juris, Rn. 17, vom 20. November 2018 – 2 A 1676/17 – juris, Rn 63 und vom 03. September 2009 – 10 D 121/07.NE – juris, Rn 69.
Das Selbstverwaltungsrecht des Klägers gilt jedoch nicht grenzenlos, sondern nur im Rahmen der geltenden Gesetze, vgl. Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG, Art, 78 Abs. 4 Landesverfassung NRW. Die Kommunalaufsicht ist hierbei das verfassungsrechtlich gebotene Korrelat der Selbstverwaltung.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 23. Januar 1957 – 2 BvF 3/56 – juris, Rn. 42 und Beschluss vom 21. Juni 1988 – 2 BvR 602/83, 2 BvR 974/83 – juris, Rn. 27; BVerwG, Urteile vom 16. Juni 2015 – 10 C 13/14 – juris, Rn. 18 und vom 27. Oktober 2010 – 8 C 43/09 – juris, Rn. 18.
Staatsaufsicht über Selbstverwaltungsträger ist im Rechtsstaat des Grundgesetzes nicht etwa unzulässig oder auch nur außergewöhnlich, sondern selbstverständlich und für das Recht der Selbstverwaltung geradezu kennzeichnend.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. August 1976 – IV C 97.74 – juris, Rn. 17.
Die Anwendung der § 57 Abs. 3 KrO NRW i.V.m. § 124 Satz 1 GO NRW muss sich hierbei im Einzelfall als verhältnismäßig darstellen. Hierbei ist wegen des mit der Bestellung des Beauftragten verbundenen erheblichen Eingriffs in die kommunale Selbstverwaltung zu fordern, dass die Gemeinde bzw. hier der Kreis in erheblichem Umfang von den Erfordernissen einer ordnungs- bzw. gesetzmäßigen Verwaltung abweicht.
Dies ist vorliegend der Fall.
Das Nebeneinander von Landrat und allgemeinem Vertreter stellt das gesetzliche Leitbild der Kreisordnung dar, von dem nur in engen – hier nicht eingehaltenen – Grenzen Ausnahmen zugelassen sind. Diesem gesetzlichen Leitbild genügt die Verwaltung des Klägers seit der vorläufigen Dienstenthebung des Landrats nicht mehr, was im Interesse einer geordneten Verwaltungsführung nicht hinzunehmen ist. Bereits das Fehlen des Landrats stellt eine erhebliche Abweichung von den Erfordernissen einer gesetzmäßigen Verwaltung dar, der Kläger ist ohne einen Amtswalter für eines seiner drei Organe. Dieser Zustand tritt nicht lediglich für einen als unbedenklich erscheinenden Zeitraum (vgl. § 44 Abs. 6 KrO NRW) ein, sondern ist als Folge der vorläufigen Dienstenthebung durch die Bezirksregierung Köln seit dem 08. November 2024 – und damit längerfristig – korrekturbedürftig.
Soweit der Kläger insofern einwendet, dass die disziplinarrechtliche und die aufsichtsrechtliche Verfügung eine „regulatorische Einheit“ darstellten, dringt er mit seinem Vorbringen nicht durch. Zwar ist es zutreffend, dass als Folge der vorläufigen Dienstenthebung beim Kläger der gesetzeswidrige Zustand eingetreten ist. Es handelt sich jedoch bereits im Ausgangspunkt um zwei eigenständige – und damit auch getrennt zu betrachtende – Verwaltungsakte, die von unterschiedlichen Landesbehörden (Bezirksregierung Köln bzw. Ministerium für Heimat, Kommunales, Bau und Digitalisierung) in unterschiedlichen Verfahren (Disziplinarverfahren bzw. kommunalaufsichtliches Verfahren) mit unterschiedlichen Adressaten (Landrat im Disziplinarverfahren, der Kläger im kommunalaufsichtlichen Verfahren) ergangen sind. Die disziplinarrechtliche Verfügung zeitigt zwar (auch) die beschriebenen Auswirkungen in kommunalverfassungsrechtlicher Hinsicht, denen aber – wie hier auch geschehen – im kommunalaufsichtlichen Wege begegnet werden kann. Das Einschreiten in kommunalaufsichtlicher Hinsicht hat sich dabei gerade an dem eingetretenen gesetzeswidrigen Zustand zu orientieren, was hier der Fall ist. Die angeordnete Bestellung des Beauftragten stellt sich vor diesem Hintergrund auch nicht als die Einführung einer dauerhaften Staatsverwaltung auf der Ebene des Klägers bzw. – wie von ihm angedeutet – als die politische Steuerung eines unliebsamen Kreises, sondern lediglich als eine vorübergehende, zeitlich auf das notwendige Minimum – bis zur Rückkehr des bisherigen Amtswalters in sein Amt bzw. nach Neuwahl – beschränkte aufsichtsrechtliche Korrektur einer Gesetzeswidrigkeit dar, die die Verwaltungsführung des Klägers und insbesondere dessen politische Steuerung auch im Übrigen unangetastet lässt. Das beklagte Land hat in seiner Klageerwiderung ergänzend ausgeführt, dass der Aufgabenkreis des Beauftragten gerade nicht die Ausübung des dem Landrat kraft Gesetzes übertragenen Vorsitzes im Kreistag (§§ 25 Abs. 2, 36 Abs. 1 KrO NRW) sowie im Kreisausschuß (§ 51 Abs. 3 KrO NRW) umfasst. Diese Aufgaben wurden und werden weiterhin durchgehend von den ehrenamtlichen, gewählten Stellvertretern wahrgenommen. Diese Differenzierung ergibt sich ferner aus einem Schreiben des Ministeriums für Heimat, Kommunales, Bau und Digitalisierung des beklagten Landes vom 11. November 2024 an den Kläger. In diesem ist klarstellend aufgeführt, dass es bei der Regelung des § 46 Abs. 1 KrO NRW und der Vertretung durch die gewählten ehrenamtlichen Stellvertreter bleibe, soweit der Landrat nach § 25 Abs. 2 KrO NRW Vorsitzender des Kreistags sei. Das Gewicht des Eingriffs in die Selbstverwaltung wird durch die Beschränkung erheblich gemindert.
Der Durchführung eines Abwahlverfahrens gegen den vorläufig des Dienstes enthobenen Landrat nach § 45 KrO NRW bedarf es dagegen für die Annahme einer erheblichen Abweichung von den Erfordernissen einer gesetzmäßigen Verwaltung nicht zwingend. Zwar kann ein eingeleitetes Abwahlverfahren als Ausdruck fehlenden Vertrauens in den Landrat und damit auch einer Erschütterung des Gemeindelebens dienen, zwingend erforderlich für die Annahme einer erheblichen Beeinträchtigung als Folge rechtswidrigen Verhaltens bei dem Kläger ist es jedoch nicht. Dies zeigt sich bereits mit Blick auf das unterschiedliche Prüfprogramm zur Beauftragtenbestellung einerseits und zum Abwahlverfahren andererseits. Während die Beauftragtenbestellung – wie oben ausgeführt – ein rechtswidriges Verhalten bzw. den Eintritt eines rechtswidrigen Zustandes bei dem Kläger voraussetzt, setzt die Abwahlvorschrift ein solches gerade nicht zwingend voraus, sondern eröffnet die Möglichkeit zur Abwahl ohne sachlichen Grund.
Vgl. Heinisch in: BeckOK Kommunalrecht NRW, Dietlein/Heusch, 31. Edition, Stand: 01. April 2025, § 45 KrO NRW Rn. 2; ähnlich auch noch Plückhahn/Kuhn, in: Held/Winkel/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen, Loseblatt, Stand: September 2023, § 45 KrO NRW unter 5.2.
Auch der Einwand, dass die Verfügung sich aus zeitlichen Gründen wegen der – „nur noch“ – bis September 2025 bis zur allgemeinen Kommunalwahl bestehenden Vakanz als unverhältnismäßig erweise, greift nicht durch. Der zu behebende gesetzeswidrige Zustand besteht unabhängig davon, ob er nun – wie hier – zehn oder noch mehr Monate besteht. Auch bei einer nur zehnmonatigen Vakanz ist die Ermessensentscheidung des beklagten Landes, durch Beauftragtenbestellung für diesen Zeitraum vorzugehen, seitens des Gerichts im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung nicht zu beanstanden.
Auch mit dem Hinweis darauf, dass es unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten fragwürdig sei, ihm einen Beauftragten vorzugeben, der weder im Kreisgebiet selbst noch in der Umgebung wohne und der regelmäßig mit dem ihm zur Verfügung gestellten Kraftfahrzeug zwischen seinem Wohnort im fast 200 Kilometer entfernten Sauerland und dem Dienstort hin- und herreisen müsse, wozu er (der Kläger) die Kosten/Aufwendungen tragen müsse, ist keine Unverhältnismäßigkeit der hier angegriffenen Maßnahme aufgezeigt. Es ist nicht zu beanstanden, dass das beklagte Land eine Entscheidung für einen nicht im Kreisgebiet wohnhaften Beauftragten getroffen hat. Dem beklagten Land steht für die Auswahl des Bevollmächtigten in personeller Hinsicht ein weiter Ermessensspielraum zu, der nur in den – hier nicht überschrittenen – Grenzen des § 114 Satz 1 VwGO überprüft werden kann.
Vgl. allgemein nur: Buck, Der Beauftragte als Mittel der Kommunalaufsicht, S. 207 sowie Brüning/Söbbeke, Die Kommunalaufsicht, 3. Aufl. 2024, S. 184.
Hierbei wird die fachliche Eignung des Beauftragten bereits vom Kläger nicht in Zweifel gezogen. Weiter ist insofern noch zu berücksichtigen, dass durch die räumliche Trennung vom Kreisgebiet, die zirka 170 Kilometer vom Wohnort des Beauftragten bis zur Kreisverwaltung des Klägers beträgt, eine persönliche Distanz aufgebaut wird, die für ein Wiedererlangen des erschütterten Vertrauens in die öffentliche Verwaltung im Kreisgebiet gerade zweckdienlich erscheinen kann. Die konkreten Kosten der Beauftragung, die der Kläger nach § 124 Satz 2 GO NRW als Folge der Beauftragung zu tragen hat, sind zudem in Ermangelung einer entsprechenden Kostenfestsetzung im angegriffenen Bescheid nicht Gegenstand dieses Verfahrens, aus ihnen kann schon deswegen keine Unverhältnismäßigkeit der Beauftragtenbestellung als solcher folgen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Kammer lässt die Berufung zu, weil die Frage der Auslegung des § 124 GO NRW bzw. § 44 Abs. 6 KrO NRW von grundsätzlicher Bedeutung ist (§§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124a Abs. 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 121-123 GO NRW i.V.m. § 57 Abs. 3 KrO
§§ 121 bis 123 GO NRW
§§ 44 Abs. 5, 6 KrO
§§ 43 Abs. 1, 26 Abs. 5, 49 Abs. 4 KrO NRW.
§§ 121 bis 123 GO NRW
§§ 57 Abs. 3 KrO NRW i.V.m. § 124 Satz 1 GO NRW
§§ 119 ff. GO NRW
§§ 25 Abs. 2, 36 Abs. 1 KrO
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124a Abs. 1 VwGO
§ 124 GO NRW
§ 35 BeamtStG
§ 45 KrO
§ 124 GO NRW
§ 47 KrO
§ 3 VereinsG
§ 28 VwVfG
§ 11 GO NRW
§ 8 KrO
§ 34 KrO
§ 42 KrO
§ 47 KrO
§ 68 GO NRW
§ 8 GO NRW
§ 44 KrO
§ 65 GO NRW
§ 124 GO
§ 125 GO NRW
§ 57 KrO
§ 117 GO
§ 110 GO NRW
§ 124 GO
§ 121 GO NRW
§ 40 VwVfG NRW
§ 114 VwGO
§ 45 KrO
§ 167 VwGO
§ 44 Abs. 5 Alt. 2 KrO
§ 44 Abs. 5 Alt. 1 KrO
§ 38 Abs. 1 LDG NRW
§ 57 Abs. 3 KrO
§ 124 Satz 1 GO NRW
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 47 Abs. 3 KrO
§ 57 Abs. 3 KrO
§ 25 Abs. 2 KrO
§ 46 Abs. 1 KrO
§ 28 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 44 Abs. 1 KrO
§ 44 Abs. 5 KrO
§ 44 Abs. 6 KrO
§ 124 Abs. 1 Nr. 2 GO
§ 57 Abs. 3 KrO
§ 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG NRW
§ 43 Abs. 1 Satz 2 KrO
§ 34 Abs. 1, 2, 36 Abs. 1, 118 Abs. 7 und 10 LBG NRW
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 57 Abs. 3 KrO
§ 124 Satz 1 GO NRW
§ 28 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG NRW
§ 28 Abs. 2 Nr. 1 Alt. 1 VwVfG NRW
§ 28 Abs. 2 Nr. 1 Alt. 2 VwVfG NRW
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 49 Abs. 2 Nr. 6 LBG NRW
§ 35 Abs. 1 BeamtStG
§ 35 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG
§ 47 Abs. 1 KrO
§ 68 Abs. 1 Satz 2 GO NRW
§ 47 Abs. 1 Satz 2 KrO
§ 47 Abs. 1 Satz 1 KrO
§ 28 Abs. 2 VwVfG
§ 45 Abs.1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG NRW
§ 45 Abs. 2 VwVfG NRW
§ 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG NRW
§ 119 Abs. 1 GO NRW
§ 1 Abs. 1 LDG NRW
§ 118 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 10 LBG NRW
§ 39 Abs. 1 LDG NRW
§ 63 Abs. 1 LDG NRW
§ 68 Abs. 1 Satz 1 bis 3 GO NRW
§ 44 Abs. 6 KrO
§ 44 Abs. 5 KrO
§ 38 Abs. 2 Satz 3 KrO
§ 38 Abs. 2 KrO
§ 44 Abs. 3 KrO
§ 44 Abs. 4 KrO
§ 44 Abs. 3 und 4 KrO
§ 65 Abs. 1 GO NRW
§ 67 Abs. 1 GO
§ 68 Abs. 1 GO
§ 44 Abs. 6 KrO
§ 44 Abs. 1 Satz 3 KrO
§ 44 Abs. 1 Satz 3 KrO
§ 44 Abs. 1 Satz 3 KrO
§ 122 Abs. 1 ThürKO
§ 124 Abs. 1 Nr. 2 RhPfGO
§ 124 Satz 1 GO NRW
§ 122 Abs. 1 GO NRW
§ 122 Abs. 2 GO NRW
§ 123 Abs. 1 GO NRW
§ 123 Abs. 2 GO NRW
§ 42 lit. g KrO
§ 123 Abs. 2 GO NRW
§ 55 Abs. 2 VwVG NRW
§ 49 Abs. 1 Satz 1 KrO
§ 49 Abs. 1 Satz 3 und 4 KrO
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 47 Abs. 1 Satz 2 KrO
§ 47 Abs. 3 Satz 1 KrO
§ 51 Abs. 3 KrO
§ 46 Abs. 1 KrO
§ 124 Satz 2 GO NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 14 Abs. 2 Satz 1 des Kommunalwahlgesetzes
Art. 114 BayGO
Art. 78 Abs. 4 Satz 1 LV
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1982, 695
NVwZ 1996, 262
52 Js 9/20
35 L 3442/24
31 B 355/25
4 K 1895/13
4 K 1911/13
4 K 2004/13
4 K 2005/13
2 M 500/03
7 B 38/83
1 BvR 1474/12
6 A 5.22
6 A 6.21
1 A 89/93
6 A 4/02
6 A 10/02
6 A 3/13
6 VR 1.20
2 C 45/17
10 B 270/10
9 B 54/16
13 B 1056/19
6 B 359/18
14 ME 54/22
7 B 149/91
1 L 1675/10
2 BvR 2628/10
9 C 30/15
1 BvL 7/14
2 BvL 8/13
3 AZR 286/23
IV R 20/21
XI ZR 77/22
3 EO 80/14
15 B 571/14
10 C 4/81
4 K 2119/95
15 A 770/07
15 B 1755/08
1 L 850/11
1 C 169/79
2 C 5/99
5 S 348/13
10 C 1/18
2 A 1676/17
10 D 121/07
2 BvF 3/56
2 BvR 602/83
2 BvR 974/83
10 C 13/14
8 C 43/09
IV C 97.74