Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2022-05-02, Aktenzeichen 19 B 546/22
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2022:0502.19B546.22.00

Tenor:
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Die Beigeladene trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 5.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde der Beigeladenen gegen die Versagung vorläufigen Rechtsschutzes ist jedenfalls unbegründet. Die von der Beigeladenen dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigen es nicht, dem Antrag der Beigeladenen auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO unter Änderung des angefochtenen Beschlusses stattzugeben und den Antragsgegner zu verpflichten, den Antragsteller zu 3. zur Teilnahme an der Externenprüfung zum Erwerb des mittleren Schulabschlusses (Fachoberschulreife) im Bezirk der Bezirksregierung B. zuzulassen. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend entschieden, dass die Antragsteller keinen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht haben (§ 123 Abs. 1 Satz 2, Abs. 3 VwGO, § 294 Abs. 1, § 920 Abs. 2 ZPO), weil der Antragsteller zu 3. die Voraussetzungen für eine Zulassung zur Externenprüfung nach § 6 Abs. 1 der Verordnung über die Externenprüfung zum Erwerb der Abschlüsse der Sekundarstufe I (PO-Externe-S I) vom 22. Oktober 2007 (GV. NRW. S. 426) in der Fassung der Verordnung vom 13. Mai 2015 (GV. NRW. S. 472), zuletzt geändert durch Verordnung vom 22. Mai 2019 (GV. NRW. S. 229), nicht erfüllt.
Der Senat versteht das mit dem Hauptantrag formulierte Begehren der Beigeladenen, „den Antragsteller zu 3. zur Teilnahme an der Externenprüfung zum Erwerb des mittleren Schulabschlusses (Fachoberschulreife) im Sprengel der Bezirksregierung B. zuzulassen“, entsprechend § 88 VwGO dahin, dass die Bezirksregierung B. den Antragsteller zu 3. zu der genannten Externenprüfung zulässt und die Externenprüfung mit ihm in ihrem Regierungsbezirk durchführt. Die Beigeladene hat in der Beschwerdebegründung ausdrücklich erklärt, ihr gehe es im Kern darum, ihr Versprechen gegenüber ihren Schülern und deren Eltern erfüllen zu können, dass der dem Schüler aus dem Online-Unterricht vertraute Lehrer jenen an den Prüfungsort der Externenprüfung begleiten kann, was nur bei einer Bündelung der Prüfungen aller von ihm betreuten Schüler am selben Prüfungsort möglich sei. Auf dieser Grundlage hat die Beigeladene klargestellt, dass sich ihr Begehren durch die von der Bezirksregierung L. ausgesprochene Zulassung zur Externenprüfung nicht erledigt habe, weil ihr Antrag sich auf eine Zulassung durch die Bezirksregierung B. richte und es ihr um die Prüfungsdurchführung in B. gehe (S. 9 der Beschwerdebegründung). Die Hilfsanträge auf Durchführung der Externenprüfung und Neubescheidung des Zulassungsantrags sind somit als unechte Hilfsanträge bereits vom Hauptantrag umfasst und verdeutlichen nur das Interesse an einer zumindest teilweisen Stattgabe.
1. Für den geltend gemachten Anordnungsanspruch bietet die PO-Externe-S I keine Rechtsgrundlage.
Wie das Verwaltungsgericht zutreffend angenommen hat, ist Anspruchsgrundlage für die Zulassung zur Externenprüfung § 6 PO-Externe-S I.
Keine der in § 6 Abs. 1 Nrn. 1 bis 4 PO-Externe-S I genannten Voraussetzungen für eine Zulassung zur Externenprüfung zum Erwerb von Abschlüssen der Sekundarstufe I liegt vor. Auch dies hat das Verwaltungsgericht bereits zutreffend ausgeführt. Entgegen der Auffassung der Beigeladenen ist auch der Tatbestand von § 6 Abs. 1 Nr. 4 PO-Externe-S I nicht erfüllt. Eine Zulassung zur Prüfung nach dieser Vorschrift setzt voraus, dass zwingende persönliche oder gesundheitliche Gründe vorliegen, die eine Ausnahme zur Anmeldung während der Schulpflicht rechtfertigen. Wie das Verwaltungsgericht bereits ausgeführt hat, bezieht sich der Begriff der Schulpflicht auf die in die in § 6 Abs. 1 Nr. 1 PO-Externe-S I genannte Schulpflicht nach § 37 und § 38 SchulG NRW, mithin die Schulpflicht in Nordrhein-Westfalen. In Nordrhein-Westfalen ist der Antragsteller zu 3. aber nicht schulpflichtig, da er hier nicht seinen Wohnsitz hat, § 34 Abs. 1 SchulG NRW.
Für die von der Beigeladenen angeführte Auslegung („wer bei unterstelltem Wohnort in Nordrhein-Westfalen schulpflichtig wäre“) bieten der Wortlaut und die Systematik der PO-Externe-S I keinen Anhaltspunkt. § 6 Abs. 1 Nr. 4 PO-Externe-S I ist vielmehr eine Ausnahme zur Regel des § 6 Abs. 1 Nr. 1 PO-Externe-S I, der die Erfüllung der Schulpflicht nach § 37 und § 38 SchulG NRW voraussetzt. Auch der Zweck der Vorschrift bestätigt dieses Verständnis. Die Neufassung des § 6 PO-Externe-S I durch die Verordnung vom 13. Mai 2015 (GV. NRW. S. 472) sollte unter anderem verhindern, dass sich Schüler mit ungünstigen Prognosen für einen erfolgreichen Schulabschluss zur Externenprüfung anmelden, um den angestrebten Abschluss auf diesem alternativen Weg zu erreichen. Eine Anmeldung zur Externenprüfung sollte daher grundsätzlich nur möglich sein, wenn die Schulpflicht nach den §§ 37, 38 SchulG NRW beendet ist.
MSB NRW, Entwurfsbegründung Änderungsverordnung, LT-Vorlage 16/2899, S. 4.
§ 6 Abs. 1 Nr. 4 PO-Externe-S I erlaubt es, aus zwingenden persönlichen oder gesundheitlichen Gründen von diesem Grundsatz abzuweichen. Erfasst werden damit insbesondere die seltenen Einzelfälle des Ruhens der Schulpflicht nach § 40 Abs. 2 SchulG NRW für Kinder und Jugendliche, die selbst nach Ausschöpfen aller Möglichkeiten sonderpädagogischer Förderung in den öffentlichen Schulen nicht gefördert werden können.
Vgl. zu den hohen Anforderungen für eine derartige Ruhensanordnung OVG NRW, Beschluss vom 12. Juli 2017 ‑ 19 B 658/17 -, juris, Rn. 4 ff.; Kampmann, in: Schulgesetz NRW, Gesamtkommentar, Stand: April 2021, § 40 Rn. 49 ff.
Der Zugang zur Externenprüfung in diesen seltenen Ausnahmefällen dient dazu, das Grundrecht auf Erziehung und Bildung aus Art. 8 Abs. 1 Satz 1 LV NRW zu gewährleisten. Hingegen gibt es keinen vergleichbar zwingenden Grund, auswärtigen Kindern und Jugendlichen, die in einem anderen Bundesland schulpflichtig sind und bereits Prüfungen nach dem dortigen Landesrecht ablegen können, den Zugang zur Externenprüfung zum Erwerb der Abschlüsse der Sekundarstufe I in Nordrhein-Westfalen auch dann zu ermöglichen, wenn sie nicht nach § 6 Abs. 1 Nr. 2 oder 3 PO-Externe-S I Schüler einer anerkannten Ergänzungsschule oder eines Berufskollegs in Nordrhein-Westfalen sind.
Selbst bei einer erweiternden Auslegung des § 6 Abs. 1 Nr. 4 PO-Externe-S I wäre jedenfalls eine dahingehende Ermessensausübung nicht zu beanstanden.
Vgl. zum Ermessen nach § 6 Abs. 1 PO-Externe-S I a. F. OVG NRW, Beschluss vom 29. Juli 2014 ‑ 19 B 682/14 -, NVwZ-RR 2014, 851, juris, Rn. 2 ff.
2. Entgegen dem Beschwerdevorbringen besteht der geltend gemachte Anspruch auf Zulassung zur Externenprüfung zum Erwerb des mittleren Schulabschlusses (Fachoberschulreife) ausschließlich in den Grenzen des § 6 PO-Externe-S I. Auch dies hat das Verwaltungsgericht bereits zutreffend angenommen.
§ 5 Abs. 1 PO-Externe-S I regelt nur das Anmeldeverfahren und bestimmt damit zugleich die für die Zulassungsentscheidung und die Durchführung der Prüfung zuständige Behörde. Die Vorschrift vermittelt aber keinen Anspruch darauf, abweichend von den Vorgaben des § 6 PO-Externe-S I zur Externenprüfung zugelassen zu werden.
Das Gleiche gilt für den von der Beigeladenen herangezogenen § 3 Abs. 1 Nr. 4 VwVfG NRW über die örtliche Behördenzuständigkeit, der entweder von der spezielleren Regelung des § 5 Abs. 1 PO-Externe-S I gänzlich verdrängt wird (§ 1 Abs. 1 VwVfG NRW) oder nach § 2 Abs. 3 Nr. 2 VwVfG NRW auf die bei den Bezirksregierungen durchgeführten Externenprüfungen von vornherein keine Anwendung findet.
Die von der Beigeladenen weiter angeführte E-Mail der Bezirksregierung B. vom 22. November 2021 enthielt keine verbindliche Entscheidung über die Zulassung zur Externenprüfung im eigenen Bezirk. Nach den unwidersprochenen Angaben des Antragsgegners wurde diese E-Mail im Anschluss an eine mit Mitarbeitern der Beigeladenen geführte Videokonferenz verfasst und diente lediglich dazu, die daran nicht beteiligte Geschäftsführerin der Beigeladenen über die Ergebnisse dieses Gesprächs unterrichten. Zudem ließe sich aus der E-Mail vom 22. November 2021 allenfalls die Zusage künftiger Zulassungen ableiten, die als Zusicherung nach § 38 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW nur in schriftlicher Form wirksam wäre.
Der weitere Einwand der Beigeladenen, dass die „freundlichen Bekräftigungen“ der Bezirksregierung B. und die öffentlichen Äußerungen der Ministerin für Schule und Bildung ein schutzwürdiges Vertrauen begründet hätten, greift schon deshalb nicht durch, weil sich den angeführten E-Mails der Bezirksregierung B. vom 24. und 25. Juni 2021 schon keine belastbare Aussage zum zukünftigen Prüfungsverfahren entnehmen lässt und sich aus der zitierten Äußerung der Ministerin ein schutzwürdiges Vertrauen allenfalls auf die Zulassung zur Externenprüfung in Nordrhein-Westfalen überhaupt ableiten lässt, nicht aber auf die Zulassung durch die Bezirksregierung B. oder die Durchführung der Prüfung im Regierungsbezirk B. . Die Beschwerdebegründung lässt wiederum den Kontext der genannten Erklärung außer Betracht, die sich auf die Diskussion zu der Frage bezog, ob den auswärtigen Schülern überhaupt der Zugang zur Externenprüfung in Nordrhein-Westfalen ermöglicht werden könne. Die Frage einer möglichen Verteilung der Prüflinge auf verschiedene Bezirksregierungen bei einer Vielzahl von Anmeldungen war zu diesem Zeitpunkt noch gar nicht öffentlich erörtert worden und ist auch nicht Gegenstand der Äußerungen der Ministerin, die in dem in der Beschwerdebegründung zitierten Artikel der Ärztezeitung vom 21. Februar 2022 wiedergegeben sind.
Vgl. https://www.aerztezeitung.de/Panorama/ Webschule-Letztmalig-zentraler-Schulabschluss-in-NRW-426662.html (zuletzt abgerufen: 2. Mai 2022).
Insbesondere die in diesem Artikel formulierte „Zusage“ der Ministerin, die Schüler aus allen Bundesländern dürften 2022 noch einmal „zentral ihre Abschlussprüfungen in NRW ablegen“, enthält keine Aussage gerade in Bezug auf einen zentralen Prüfungsort innerhalb des Landes Nordrhein-Westfalen.
3. Auf die mit dem ersten Hilfsantrag begehrte Durchführung der Externenprüfung im Regierungsbezirk B. besteht vor diesem Hintergrund ebenfalls kein Anspruch, weil sie die vorherige Zulassung durch die Bezirksregierung B. voraussetzt.
Der sinngemäße Einwand der Beigeladenen, dass die Voraussetzungen des § 6 PO-Externe-S I nicht zu prüfen seien, weil es bereits eine Zulassungsentscheidung der Bezirksregierung L. gebe, greift insoweit nicht durch. Die von der Bezirksregierung L. mit Bescheid vom 30. März 2022 ausgesprochene Zulassung zur Externenprüfung zum Erwerb des mittleren Schulabschlusses begründet nur den Anspruch auf Durchführung der Prüfung durch die Bezirksregierung L. , die unter anderem die Mitglieder des Prüfungsausschusses nach § 7 PO-Externe-S I beruft und nach § 22 PO-Externe-S I über etwaige Anträge auf Nachteilsausgleich entscheidet. Sie enthält keine von der eigenen Zuständigkeit unabhängige, für andere Behörden verbindliche Zulassungsentscheidung und verpflichtet die Bezirksregierung B. daher nicht zur Durchführung einer Externenprüfung, die sie selbst nicht zugelassen hat.
4. Die mit dem zweiten Hilfsantrag begehrte Neubescheidung des Antrags auf Zulassung zur Externenprüfung kann die Beigeladene ebenfalls nicht beanspruchen, weil der Antragsteller zu 3. ‑ wie gezeigt ‑ bereits nicht die Tatbestandsvoraussetzungen des § 6 PO-Externe-S I erfüllt.
Selbst bei einer erweiternden Auslegung des § 6 Abs. 1 Nr. 4 PO-Externe-S I wäre im Übrigen die Ermessensentscheidung der Bezirksregierung B. nicht zu beanstanden, den Zulassungsantrag aus organisatorischen Gründen an die Bezirksregierung L. weiterzuleiten und den bei ihr gestellten Antrag damit sinngemäß im Hinblick auf die mögliche ‑ und zwischenzeitlich auch erfolgte ‑ Zulassung durch die Bezirksregierung L. abzulehnen. Insbesondere ergibt sich aus der Beschwerdebegründung nicht, dass der Antragsteller zu 3. zwingend darauf angewiesen wäre, von dem benannten, ihm aus dem Online-Unterricht vertrauten Lehrer der Beigeladenen zum Prüfungsort begleitet zu werden, und ihn seine Eltern oder andere Personen nicht ausreichend bei der angeführten Angst- und Stressbewältigung vor und nach der Prüfung unterstützen könnten.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 und 3 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 1 und 2, § 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 66 Abs. 3 Satz 3, § 68 Abs. 1 Satz 5 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 37, 38 SchulG NRW
§ 88 VwGO
§ 38 SchulG NRW
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 2, Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2 ZPO
§ 34 Abs. 1 SchulG NRW
§ 40 Abs. 2 SchulG NRW
§ 3 Abs. 1 Nr. 4 VwVfG NRW
§ 1 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 2 Abs. 3 Nr. 2 VwVfG NRW
§ 38 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW
§ 154 Abs. 2 und 3 VwGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 5 GKG
§ 6 Abs. 1 der Verordnung
Art. 8 Abs. 1 Satz 1 LV

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2014, 851
19 B 658/17
19 B 682/14