Verwaltungsgericht Magdeburg (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2021-02-18, Aktenzeichen 9 A 164/18

Tenor:
Orientierungssatz
Vgl. zu Leistsatz 1: VG Magdeburg, U. v. 15.12.2020 - 9 A 367/19 MD -.(Rn.37)

Tatbestand:
Die Klägerin, eine kreisangehörige Gemeinde des Beklagten, wendet sich gegen die Festsetzung der Kreisumlage für das Jahr 2018.
Ab Juni 2017 traf der Beklagte Vorbereitungen für die Erstellung seines Haushaltsplans für das Haushaltsjahr 2018 (Bl. 5 – 26 Beiakte A). Dazu wurden seinen Fachdiensten Orientierungsdaten für die Planung übergegeben und diese wurden aufgefordert, ihre Haushaltsansätze für das Jahr 2018 unter Berücksichtigung der Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu ermitteln. Der Fachdienst Finanzen führte dann vom 27.07.2017 bis zum 07.08.2017 Konsultationen durch, bei denen er die Haushaltsansätze der einzelnen Fachdienste prüfte, kritisch hinterfragte und zur Nachbesserung aufforderte. Der Beklagte verschob bei seiner Haushaltsplanung erforderliche Instandhaltungsmaßnahmen in erheblichem Umfang in Folgejahre zur Entlastung der Kommunen.
Vom 21.08.2017 bis 25.08.2017 fanden zwischen dem Fachdienst Finanzen und der Kommunalaufsicht Beratungen zur Haushaltslage der Kommunen und zu den Auswirkungen des Haushaltsentwurfs des Beklagten auf die kommunalen Haushalte statt. Dabei wurden die aktuellen Haushalte und die Entwicklung im Finanzplan des Folgejahres jeder einzelnen Gemeinde betrachtet. Es wurde auch geprüft, wie sich der voraussichtliche Kreisumlagesatz auf die Haushalte der Gemeinde auswirken wird. Im Ergebnis dessen wurden die durch die Kreisumlage entstehenden finanziellen Belastungen der Kommunalhaushalte als tragbar bewertet (Vortrag des Bekl., Bl. 157, 216 d. A.).
Der Beklagte erstellte daraufhin eine Tabelle zur Haushaltssituation der Gemeinden für das Jahr 2017 (Bl. 63 – 65 Beiakte A). Daraus geht hervor, dass nach dem Ergebnisplan 2017 von den 34 kreisangehörigen Gemeinden 19 einen Fehlbetrag und 15 einen Überschuss erwirtschafteten.
Der Beklagte stellte dem Kreisausschuss für dessen Sitzung vom 06.09.2017 (Bl. 73, 74 Beiakte A) ein Schreiben vom 01.09.2017 zur Verfügung, welcher Eckpunkte des Haushaltsplanentwurfes 2018 und eine Übersicht über die Entwicklung des Kreisumlagebetrages 2017 und 2018 hinsichtlich jeder Gemeinde enthielt (Bl. 68 – 72 Beiakte A). Aus diesen Unterlagen ist ersichtlich, dass der Beklagte einen ausgeglichenen Haushalt plante; gegenüber 2017 war das Gesamtaufkommen der Kreisumlage im Jahre 2018 um 6 Millionen Euro geringer.
Am 08.09.2017 fand eine Dienstberatung der Bürgermeister statt, in der diese über die Eckpunkte der Haushalsplanung 2018 des Beklagten informiert wurden. Dabei wurde auch die beabsichtigte Höhe der Kreisumlage und deren Aufteilung auf die jeweiligen Gemeinden dargestellt (Information aus Begründung der Beschlussvorlage, Bl. 76 Beiakte A).
Mit Schreiben vom 08.09.2017 informierte der Beklagte die Gemeinden darüber, dass sich nach den derzeitigen Planungen das über die Kreisumlage auszugleichende Defizit im Haushaltsjahr 2018 auf 59,4 Millionen Euro belaufe. Zur Deckung sei ein Hebesatz von 40,1 % erforderlich. Um die gemeindlichen Belange bei der Abwägungsentscheidung über die Höhe der Kreisumlage berücksichtigen zu können, sei eine Zuarbeit bis 26.09.2017 möglich (Bl. 40 Beiakte A).
Auf dieses Schreiben hin nahmen einige Gemeinden Stellung, unter anderem die Klägerin (Bl. 46 – 62 Beiakte A). Hierbei führte sie - nachdem sie vergeblich um Fristverlängerung gebeten hatte (Bl. 58 Beiakte A) - mit Schreiben vom 02.11.2017 im Wesentlichen dazu aus, dass ihre finanzielle Situation sehr schlecht sei.
Der Entwurf des Haushaltsplanes 2018 des Beklagten wurde in Sitzungen der Fachausschüsse und des Kreisausschusses des Beklagten zwischen dem 18.10.2017 und dem 08.11.2017 beraten (Bl. 102 – 105 Beiakte A, Bl. 157R d. A.).
Der Kreisverband C. des Städte- und Gemeindebunds Sachsen-Anhalt nahm mit Schreiben vom 13.11.2017 Stellung zum Haushaltsplan des Beklagten (Bl. 43, 44 Beiakte A). Darin führte er im Wesentlichen aus, dass der gleichbleibende Umlagesatz positiv bewertet werde. Die Stellungnahmen der Kommunen seien jedoch nicht berücksichtigt worden. Trotz einer verfassungsgebotenen finanziellen Mindestausstattung würden einige Gemeinden eine dauerhafte Unterfinanzierung beklagen. Der ausgeglichene Ergebnisplan werde positiv bewertet, die Investitionstätigkeit sei jedoch erneut zu gering. Kritisch gesehen werde die Entwicklung der Höhe der Rücklage des Kreishaushaltes, welcher von ca. 55 Millionen Euro im Jahre 2016 auf ca. 41 Millionen Euro im Jahr 2018 zurückgegangen sei. Einem weiteren Stellenaufwuchs sei jedoch entgegenzuwirken. Im Ergebnis könne jedoch dem Haushalt zugestimmt werden.
Der Beklagte stellte den Kreistagsmitgliedern eine Beschlussvorlage zur Haushaltssatzung 2018 zur Verfügung (Bl. 75 – 78 Beiakte A). Als Anlagen waren der Beschlussvorlage folgende Dokumente beigefügt (Bl. 77 Beiakte A): Die Stellungnahmen der Gemeinden zur Information über den Kreisumlagesatz, der Haushaltsplan des Beklagten, Antworten des Beklagten auf verschiedene Anfragen zu seiner Haushaltssatzung und die Stellungnahme des Städte- und Gemeindebunds.
Die Beschlussvorlage enthielt eine einseitige Begründung, in der im Wesentlichen dargestellt wurde, wie der Haushaltsplanentwurf erstellt worden war. Darüber hinaus wurde ausgeführt, dass die Umlagegrundlagen für die Kreisumlage voraussichtlich wesentlich geringer seien als 2017. Dennoch solle der Hebesatz der Kreisumlage wieder mit 40,1 % beschlossen werden, um die angespannte Lage der Kommunen zu berücksichtigen.
Am 15.11.2017 beschloss der Kreistag die Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr 2018 (Bl. 106 – 110 Beiakte A). Dabei sah der Haushaltsplan einen Haushaltsausgleich vor und § 5 der Haushaltssatzung setzte den Hebesatz für die Kreisumlage auf 40,1 v.H. fest (Bl. 1, 2 Beiakte A).
Am 19.12.2017 wurde die Satzung bekannt gemacht (Bl. 4 Beiakte A).
Mit Bescheid vom 27.04.2018, der Klägerin am 09.05.2018 zugegangen, setzte der Beklagte gegenüber der Klägerin die Kreisumlage für das Haushaltsjahr 2018 auf 6.074.164 Euro fest unter Zugrundelegung eines Kreisumlagesatzes von 40,1 % (Bl. 28 – 31 Beiakte A).
Am 06.06.2018 hat die Klägerin gegen den Bescheid vom 27.04.2018 Klage erhoben.
Am 20.06.2018 beschloss der Kreistag eine erste Nachtragshaushaltssatzung (vgl. Begründung der Beschlussvorlage zur zweiten Nachtragshaushaltssatzung, Bl. 113 Beiakte B).
Wegen zwischenzeitlich ergangener Urteile des Verwaltungsgerichts B-Stadt entschloss sich der Beklagte dazu, vorsorglich die Verschriftlichung des Abwägungsprozesses zum Kreisumlagesatz nachzuholen und den Kreistag unter dessen Berücksichtigung neu über den Kreisumlagesatz beschließen zu lassen (Bl. 158 d. A.).
Auf der Sitzung vom 05.12.2018 beschloss der Kreistag die „Zweite Nachtragshaushaltssatzung des Landkreises C. für das Haushaltsjahr 2018“ (Bl. 111 Beiakte B). § 5 der Satzung lautet: „Die Hebesätze der Kreisumlage der Gemeinden werden nicht geändert“ (Bl. 118 Beiakte B). Der Haushaltsplan des Beklagten sah dabei einen Haushaltsausgleich vor (Bl. 117 Beiakte B).
Die dem zugrunde liegende Beschlussvorlage enthielt eine Begründung, in der im Wesentlichen Folgendes ausgeführt wurde: Der Kreistag sei nach § 45 Abs. 2 Nr. 4 KVG LSA für Änderungen der Haushaltssatzung zuständig. Seit 2013 seien einige gerichtlichen Entscheidungen zu Verfahrensvorschriften für die Ermittlung der Kreisumlage ergangen. Am 11.09.2018 habe das Verwaltungsgericht Magdeburg gewisse Verfahrensanforderungen statuiert und u. a. gefordert, dass die schriftlichen Darlegungen der Abwägungsentscheidung Bestandteil der Beschlussvorlage für den Kreistag zu sein hätten. In der mündlichen Verhandlung zur Klage der Gemeinde A-Stadt gegen die Kreisumlage 2017 habe das Gericht ausgeführt, dass durch die nicht ausreichende Dokumentation des Abwägungsprozesses eine Berücksichtigung der gemeindlichen Belange nicht hinreichend dargetan worden sei. Nun solle die Dokumentation des Abwägungsprozesses zur Kreisumlage 2018 im Wege der zweiten Nachtragshaushaltssatzung für das Haushaltsjahr 2018 nachgeholt werden (Bl. 113 Beiakte B).
Der Beschlussvorlage waren als Anlagen folgende Dokumente beigefügt (Bl. 114 Beiakte B): Der zweite Nachtragshaushaltsplanentwurf 2018 (Bl. 115 -123), eine Übersicht über die Haushaltssituation der Kommunen für das Jahr 2018 (Bl. 124 – 126 Beiakte B) sowie die schriftlichen Stellungnahmen der Kommunen zur Anhörung zur Kreisumlage 2018 (Bl. 128 -141), eine Auswertung der Anhörung der Gemeinden zur Festsetzung der Kreisumlage 2018 (verschriftlichte Abwägungsentscheidung, Bl. 142 – 146 Beiakte B) und eine Übersicht zur Entwicklung der Kreisumlage 2017 – 2018 in den jeweiligen Gemeinden (Bl. 148 Beiakte B).
Aus der Übersicht über die Haushaltssituation der Kommunen in 2018 ist ersichtlich, dass bei 19 Gemeinden ein Fehlbetrag und bei 15 Gemeinden ein Ausgleich bzw. Überschuss erwartet wurde (Bl. 124 – 126 Beiakte B). In der verschriftlichten Abwägungsentscheidung (Anlage 3.1 der Beschlussvorlage, Bl. 142 – 146 Beiakte B) wird ausgeführt, dass die Bedarfsermittlung des Beklagten von dem Gedanken getragen worden sei, den Umlagesatz trotz der beim Landkreis anstehenden dringenden Unterhaltungsmaßnahmen nicht erhöhen zu müssen. Dabei seien die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit berücksichtigt worden. Das Aufgabenprogramm sei auf ein Mindestmaß an freiwilligen Aufgaben reduziert. Die Betrachtung der Haushaltslage der Gemeinden habe ergeben, dass bei 19 der Gemeinden ein Fehlbetrag zum Ende des Haushaltsjahres 2018 zu erwarten sei und bei 15 ein Ausgleich bzw. Überschuss. Unter Berücksichtigung des Saldos der liquiden Mittel zum 31.12. des Vorjahres werde bei weiteren Gemeinden ein Ausgleich möglich sein. Neun Gemeinden würden sich in Haushaltskonsolidierung befinden. Im Gegensatz zu den Gemeinden verfüge der Landkreis über kein wesentliches eigenes Einnahmepotential. Bei sämtlichen Gemeinden bestehe hingegen deutliches Einnahmepotential, da die Hebesätze für die Grundsteuer A mit zwei Ausnahmen unter 400 % lägen, die Hebesätze für die Grundsteuer B überwiegend bei 400 % oder darunter und bei der Gewerbesteuer der weit überwiegende Teil unter 400 % liege. Die fünf finanzschwächsten Gemeinden wurden speziell in den Blick genommen. Zudem stellte der Beklagte seine Sicht zu den Stellungnahmen der Gemeinden dar. Der Umlagesatz von 40,1 % sei in Bezug auf 2017 im Vergleich zu den anderen Landkreisen der drittniedrigste. Er bedeute eine Entlastung der Gemeinden von 6 Millionen Euro im Vergleich zum Vorjahr. Die Gemeinden würden zudem insgesamt 9 Millionen Euro höhere Schlüsselzuweisungen als in 2017 erhalten. Zwar sei nicht in Abrede zu stellen, dass durch eine Kreisumlageerhebung in Höhe von 40,1 % der kommunale Gestaltungsspielraum in einigen Gemeinden eingeschränkt sei. Dabei sei jedoch nicht die Grenze der strukturellen Unterfinanzierung überschritten. Im Ergebnis sei festzustellen, dass die überwiegende Zahl der Gemeinden auch bei einer angespannten Haushaltslage einen ausgeglichenen Haushalt erreichen werde. Alle Gemeinden könnten, wenn auch nur teilweise in geringem Umfang, freiwillige Leistungen erbringen.
Die zweite Nachtragshaushaltssatzung wurde am 11.12.2018 bekannt gemacht (Bl. 154 Beiakte B).
Zur Begründung der Klage trägt die Klägerin vor, § 5 der (ursprünglichen) Haushaltssatzung sei mit Art. 28 GG nicht vereinbar. Der Grundsatz des finanziellen Gleichrangs sei hier nicht eingehalten worden. Der Beklagte habe den Finanzbedarf der Gemeinden nicht ermittelt, sondern lediglich seinen eigenen Bedarf. Unterfinanzierte Gemeinden würden ihren tatsächlichen Bedarf im Haushalt nicht abbilden können, so dass der wirkliche Bedarf aus den Haushaltsdaten allein nicht ablesbar sei. Unter Heranziehung allein der Haushaltsdaten sei es daher nicht möglich, den Grundsatz der Gleichrangigkeit einzuhalten. Erforderlich wäre es gewesen, die Aufgabenbestände der Gemeinde abzufragen. Der Finanzbedarf der Gemeinden sei zudem systematisch zu erfassen. Der Beklage habe auch nicht geprüft, ob die gemeindliche Steuerhoheit der Klägerin dauerhaft entwertet werde. Tatsächlich werde die Steuerhoheit der Klägerin durch den Bescheid verletzt, da von ihr nicht nur eine Kreis- und Gewerbesteuerumlage, sondern auch eine FAG-Umlage und eine Zweckverbandsumlage verlangt würde. Da bereits die Landkreisverwaltung nicht die erforderlichen Daten ermittelt habe, hätten auch die Kreistagsmitglieder nicht sachgerecht auf einen Beschluss über den Kreisumlagesatz vorbereitet werden können. Den Kreistagsmitgliedern hätten die Informationen gefehlt, die eine Beschlussfassung über die Kreisumlagesätze erfordere. Auch sei eine Offenlegung des Abwägungsprozesses nicht erfolgt. Die Offenlegung habe zu erfolgen, um den Gemeinden und ggf. den Gerichten eine Überprüfung zu ermöglichen. Der Beklagte habe lediglich das Ergebnis der Festlegung der Kreisumlagesätze mitgeteilt. Die Finanzbedarfe der Gemeinden seien nicht ermittelt worden und ein Abwägungsprozess habe nicht stattgefunden. In der Folge sei auch keine Offenlegung dessen erfolgt. Der Beklagte habe bei der (ursprünglichen) Haushaltssatzung auch keine Abwägung vorgenommen, die den verfassungsmäßigen Vorgaben gerecht werde. Die bloße Offenlegung einer Abwägung, die nachträglich formuliert worden sei und über die nie abgestimmt worden sei, könne diesen Fehler von vornherein nicht heilen. Darüber hinaus enthalte die mit der zweiten Nachtragssatzung beschlossene „Abwägung“ Ausführungen, die bei der damaligen Entscheidung des Kreistages über den Kreisumlagesatz im November 2017 gar nicht in Betracht gezogen worden bzw. gar nicht bekannt gewesen seien, z.B. die Ausführungen zur Entscheidung des Verwaltungsgerichts B-Stadt aus September 2018. Zudem habe der Beklagte durch sein Vorgehen die erste Haushaltssatzung vollständig aufgehoben und damit dem Bescheid nachträglich die Grundlage entzogen. Dass der Beklagte eine Vollsatzung erlassen habe, und damit alle Regelungen, die vorher galten, aufgehoben habe, ergebe sich schon aus dem äußeren Erscheinungsbild der Nachtragssatzung, mit welchem der Beklagte jeden Paragraph der Satzung angesprochen habe. Die Nachtragssatzung könne auch deswegen keine Rechtsgrundlage für den Kreisumlagebescheid sein, da es ihr an der Voraussetzung nach § 99 KVG LSA fehle, wonach die Umlagesätze in der Haushaltssatzung festzusetzen seien. Zudem verstoße die Nachtragssatzung in § 5 gegen das Bestimmtheitsgebot, da im neuen Wortlaut keine Umlagesätze benannt würden.
Zwar dürfte es grundsätzlich möglich sein, dass ein Kreisumlagesatz in einer Nachtragssatzung im laufenden Haushaltsjahr festgelegt werde. Dafür müssten jedoch einige Voraussetzungen vorliegen: Die Nachtragssatzung dürfe nicht so spät im Haushaltsjahr erfolgen, dass sie de facto keine Grundlage mehr für eine gleichrangige Finanzverteilung für das jeweilige Haushaltsjahr sein könne; der Landkreis müsse einen offenen Abwägungswillen haben; die Einbeziehung der Aufgaben und des Finanzbedarfs der Gemeinden müsse vor der Festlegung des eigenen Finanzbedarfs des Landkreises erfolgen; und die Abwägung müsse offengelegt werden, wobei ein Abwägungswille erkennbar sein müsse. Diesen Voraussetzungen sei hier nicht gerecht geworden. Da hier keine neue Abwägung vorgenommen werden sollte, sondern nur die Offenlegung der alten Abwägung, habe der Beklagte bei der Nachtragssatzung keinen (offenen) Abwägungswillen gehabt. Bei einer Nachtragssatzung so spät im Jahr wie hier, sei eine offene Abwägung auch nicht mehr möglich, da die im Haushalt des Landkreises enthaltenen Positionen regelmäßig ausgeschöpft seien. Da hier die Festlegung des eigenen Finanzbedarfs bereits im Dezember 2017 erfolgt sei und die Finanzinteressen der Gemeinden erst im Dezember 2018 einbezogen worden seien, fehle es an dem Erfordernis, dass die Einbeziehung der gemeindlichen Finanzbelange vor der Festlegung des Bedarfs des Landkreises erfolgen müsse. Die Klägerin macht darüber hinaus umfassende Ausführungen zu ihrer finanziellen Situation. Ihre finanzielle Mindestausstattung werde durch den Bescheid verletzt. Zudem sei sie dauerhaft strukturell unterfinanziert. Vor dem Hintergrund, dass ein Gemeinderat für fünf Jahre gewählt werde, sei ein Zeitraum von fünf Jahren ausreichend, um eine strukturelle Unterfinanzierung zu begründen. Der Beklagte benötige zudem die durch die Kreisumlage geforderten Gelder gar nicht. So habe er nach Erlass des Urteils des VG Magdeburg zur Kreisumlage 2017 den umstrittenen Millionenbetrag in voller Höhe an die Klägerin überwiesen.
Die Klägerin beantragt sinngemäß,
den Bescheid vom 27.04.2018 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er ist der Ansicht, es bleibe den Landkreisen überlassen, wie sie sich die Informationen über den Finanzbedarf der Gemeinden verschaffen. Dazu genüge der Rückgriff auf die Haushaltssatzungen der Gemeinden und die jährlich fortgeschriebene Finanzplanung. Er habe zunächst den eigenen Finanzbedarf unter Anlegung eines strengen Maßstabes ermittelt und den sich daraus ergebenden Kreisumlagesatz fiktiv berechnet. Danach habe sich der Fachdienst Finanzen mit der Kommunalaufsicht unter Zuhilfenahme der dort vorhandenen Unterlagen und Erkenntnisse (insbesondere der Haushaltspläne) zu den Auswirkungen des fiktiv berechneten Kreisumlagesatzes beraten. Dabei seien die aktuellen Haushalte und die Entwicklung im Finanzplan des Folgejahres jeder einzelnen Gemeinde berücksichtigt worden. Die Stellungnahmen der Kommunen seien vom Kreistag berücksichtigt worden. Der Abwägungsprozess sei bei der Beschlussfassung über den Haushaltsplan durchgeführt worden, jedoch nicht ausreichend dokumentiert worden. Mit der zweiten Nachtragssatzung sei der Abwägungsprozess schriftlich dargestellt worden. Bei der Behauptung der Klägerin, die Heranziehung lediglich der Haushaltsdaten der Gemeinden sei nicht ausreichend, da die unterfinanzierten Gemeinden aufgrund haushaltsrechtlicher Vorgaben ihren wirklichen Bedarf nicht in den Haushalt einbringen könnten, so dass der wirkliche Bedarf aus den Haushaltsdaten allein gar nicht ablesbar sei, verkenne sie den Grundsatz der Vollständigkeit des Haushalts. Die Gemeinden seien gemäß § 101 Abs. 1 KVG LSA i.V.m. § 9 KomHVO verpflichtet, alle voraussichtlich anfallenden Aufwendungen, die im Zuge der Aufgabenerfüllung anfallen, im Haushalt zu veranschlagen. Es liege zudem in der Natur des Verfahrens, dass der Beklagte zunächst aufgrund des eigenen Aufgabenbestandes einen Kreisumlagesatz prognostiziere, um gemäß § 99 Abs. 3 S. 1 KVG LSA seinen erforderlichen Bedarf zu decken, und sodann die Vereinbarkeit mit den Gemeindefinanzen zu prüfen und ggf. Anpassungen vorzunehmen. Dieses Vorgehen sei dem Kreisumlagefestsetzungsverfahren immanent. Die Nachtragssatzung sei nicht als Vollsatzung erlassen worden, sondern sei eine Änderungsatzung. Eine Änderungssatzung – und nichts anderes sei eine Nachtragshaushaltssatzung – ersetze nur die Passagen, die auch dem Wortlaut nach geändert werden sollen. Hätte er die Haushaltssatzung aufheben wollen, so hätte er „die Haushaltssatzung vom … wird aufgehoben“ ausdrücklich formulieren müssen. Dass es sich bei der Nachtragssatzung lediglich um eine Änderungssatzung handele, werde schon daraus ersichtlich, dass die §§ 3-6 mit dem Vermerk „wird nicht geändert“ versehen seien. Der Umstand, dass in der Nachtragssatzung alle Paragraphen angesprochen würden, liege an Formerfordernissen. Denn er sei aufgrund des RdErl. des MI vom 12.12.2016 - 32.2-10401/204 „Verbindliche Muster zur Haushaltsführung sowie Haushaltssystematik der Kommunen“ (MBl. LSA 2016, S. 658) dazu verpflichtet, für Nachtragshaushaltssatzungen die Anlage „Muster 2“ zu verwenden. Darin werde die Formulierung „wird nicht geändert“ vorgeschlagen (vgl. Bl. 178 – 181 d. A.). Der Beklagte macht darüber hinaus umfassende Ausführungen zur Finanzsituation der Klägerin.

Entscheidungsgründe:
I.
Die zulässige Klage ist begründet.
Der Bescheid vom 27.04.2018 über die Erhebung der Kreisumlage für das Haushaltsjahr 2018 (streitiger Bescheid) ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO).
1. Rechtsgrundlage für die Berechtigung des Beklagten zur Erhebung einer Kreisumlage sind die §§ 99 Abs. 3 KVG LSA, 19 FAG LSA i. V. m. § 5 der Zweiten Nachtragshaushaltssatzung für das Haushaltsjahr 2018 vom 05.12.2018. Nach § 99 Abs. 3 KVG LSA erhebt der Landkreis, soweit seine sonstigen Erträge und Einzahlungen nicht ausreichen, von den kreisangehörigen Gemeinden nach den hierfür geltenden Vorschriften eine Umlage (Kreisumlage), um seinen erforderlichen Bedarf zu decken. Die Umlage-sätze sind in der Haushaltssatzung für jedes Haushaltsjahr festzusetzen. Gemäß § 19 Abs. 1 FAG LSA wird die Kreisumlage gemäß § 99 Abs. 3 KVG LSA in der Haushaltssatzung in Vomhundertsätzen der einzelnen Umlagegrundlagen (Umlagesätze) bemessen.
Nach Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG sowie Art. 87 Abs. 1 und 2 Verf. LSA muss den Gemeinden das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Die Gewährleistung der Selbstverwaltung umfasst nach Art. 28 Abs. 2 S. 3 GG auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung; zu diesen Grundlagen gehört eine den Gemeinden mit Hebesatzrecht zustehende wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle. Art. 28 Abs. 2 GG gewährleistet den Gemeinden danach das Recht auf eine aufgabenadäquate Finanzausstattung. Die Finanzausstattung der Gemeinden wird dabei als Saldo aus Einnahmen und Abschöpfungen verstanden. Auf der Einnahmenseite tragen zur Finanzausstattung – neben Entgelten für spezielle Leistungen – Einnahmen aus Steuern (sog. Steuerkraft) sowie ergänzende Zuweisungen aus Landesmitteln nach Maßgabe des kommunalen Finanzausgleichs bei. Dem stehen in negativer Hinsicht Bestimmungen in den Finanzausgleichs- und anderen Gesetzen über Umlagen gegenüber, die den Gemeinden Finanzmittel zugunsten anderer - regelmäßig höherstufiger - Verwaltungsträger wieder entziehen. Bei der Kreisumlage handelt es sich um ein anerkanntes Instrument, mit dem bestimmte Finanzmittel im kreisangehörigen Raum zwischen dem Kreis und den Gemeinden verteilt werden. Als solches muss sie den Anforderungen entsprechen, die das Verfassungsrecht für die Finanzausstattung der Gemeinden vorgibt und ihre Wirkung darf nicht dazu führen, dass die verfassungsgebotene finanzielle Mindestausstattung der Gemeinden unterschritten wird (BVerwG, U. v. 31.01.2013 - 8 C 1.12 -, juris Rn. 12). Dem Gesetz- und sonstigen Normgeber kommt bei der Ausgestaltung der Finanzbeziehungen zwischen Land, Kreisen und Gemeinden ein weiter Regelungsspielraum zu. Die Erhebung der Kreisumlage stellt insbesondere keinen rechtfertigungsbedürftigen staatlichen Eingriff in die Selbstverwaltungshoheit einzelner Gemeinden dar, sondern die Entscheidung einer kommunalen Gebietskörperschaft über die Verteilung der finanziellen Mittel innerhalb des kommunalen Raums zwischen Gemeinden und Landkreis. Bei dieser Entscheidung können sich sowohl der Landkreis, der über die Mittelverteilung entscheidet, als auch die Gemeinden, denen Finanzmittel entzogen werden, auf die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung und ihren daraus abgeleiteten Anspruch auf aufgabenadäquate Finanzierung aus Art. 28 Abs. 2 GG berufen. Die Festsetzung des Kreisumlagesatzes dient nicht dazu, dem kommunalen Raum Finanzmittel zu entziehen, sondern dem Ausgleich der im kommunalen Raum konkurrierenden finanziellen Interessen. Aus dem Grundgesetz lässt sich insofern keine Vorrangposition herleiten, vielmehr hat der Finanzbedarf eines jeden Verwaltungsträgers grundsätzlich gleichen Rang. Weder kommt dem Land für seinen eigenen Finanzbedarf ein Vorrang gegenüber dem kommunalen Bereich zu, noch lässt sich aus Art. 28 Abs. 2 GG umgekehrt ein Vorrang des kommunalen Finanzbedarfs gegenüber demjenigen des Staates herleiten. Auch innerhalb des kommunalen Raums lässt sich weder für den Finanzbedarf des Kreises noch für denjenigen der kreisangehörigen Gemeinden von Verfassung wegen ein Vorrang behaupten (BVerwG, U. v. 31.01.2013, a. a. O., juris Rn. 13). Die Verteilung der Finanzmittel muss daher gleichmäßig geschehen. Mit Blick auf die Kreisumlage kommt diesem Grundsatz des finanziellen Gleichranges zunächst vor allem Bedeutung für das vertikale Verhältnis des umlageberechtigten Kreises zu den umlageverpflichteten kreisangehörigen Gemeinden zu. Dabei ist von Bedeutung, dass der Kreis nicht nur die Befugnis zur einseitigen Erhebung der Kreisumlage hat, sondern dass er in bestimmter Hinsicht auch über das Ausmaß seiner Kreistätigkeit disponiert und damit seinen eigenen Finanzbedarf enger oder weiter stecken kann. Das darf er nicht beliebig; vielmehr muss er die grundsätzlich gleichrangigen Interessen der kreisangehörigen Gemeinden in Rechnung stellen (OVG LSA, U. v. 17.03.2020 - 4 L 14/19 -, juris).
2. Diesen Anforderungen wird weder der vom Beklagten in seiner Haushaltssatzung vom 15.11.2017 noch der in der Zweiten Nachtragshaushaltssatzung vom 05.12.2018 (NHS 2018) für das Haushaltsjahr 2018 festgesetzte Kreisumlagesatz in Höhe von (jeweils) 40,1 v. H. gerecht.
Zwar war es dem Beklagten nicht grundsätzlich verwehrt, mit der Zweiten Nachtragshaushaltssatzung 2018 eine Rechtsgrundlage für die Erhebung der Kreisumlage für das Jahr 2018 zu schaffen (a); der darin festgesetzte Kreisumlagesatz ist jedoch nicht mit Art. 28 Abs. 2 GG vereinbar (b).
a) Auch wenn es wegen der Fehlerhaftigkeit des Kreisumlagesatzes keiner abschließenden Entscheidung bedarf, spricht nach Auffassung des erkennenden Gerichts Überwiegendes dafür, dass maßgeblich für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des hier streitigen Kreisumlagebescheides der in § 5 NHS 2018 enthaltene Kreisumlagesatz ist. Denn wird über den Kreisumlagesatz für ein Haushaltsjahr - wie hier - mehrmals durch den Kreistag entschieden, so ist regelmäßig die zuletzt beschlossene Haushaltssatzung für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Kreisumlageerhebung die maßgebliche Satzung. Diese Satzung tritt dann insoweit regelmäßig an die Stelle der Vorgängersatzung (so VG Magdeburg, U. v. 15.12.2020 - 9 A 367/19 MD -, juris).
Entgegen der Auffassung der Klägerin handelt es sich bei § 5 der NHS 2018 um eine erneute Sachentscheidung der Kreistagsmitglieder über den Kreisumlagesatz für 2018, zumal ein bloßer „Bestätigungsbeschluss“ im Nachgang der Festlegung des Kreisumlagesatzes in der Haushaltssatzung 2018 nicht ausreichen würde (OVG LSA, U. v. 17.03.2020 - 4 L 14/19 -, juris). Zwar geht aus der Beschlussvorlage hervor, dass Anlass der NHS 2018 die bislang nicht erfolgte Dokumentation der Abwägung war. Gleichwohl wurden für die NHS 2018 im Vergleich zur ursprünglichen Haushaltssatzung weitere Unterlagen zum Finanzbedarf der Gemeinden zusammengetragen und den Kreistagsmitgliedern zur Verfügung gestellt. Dies spricht dafür, dass mit der NHS 2018 eine erneute Sachentscheidung getroffen und der Kreisumlagesatz in unveränderter Höhe festgesetzt wurde.
Dagegen spricht auch nicht, dass in § 5 NHS 2018 der Kreisumlagesatz nicht in Zahlen angegeben wurde, und stattdessen den Hinweis „die Hebesätze der Kreisumlage werden nicht geändert“ enthält. Insoweit hat der Beklagte zwar (gerade noch) mit der notwendigen Bestimmtheit § 99 Abs. 3 KVG LSA entsprochen; gegen eine erneute Sachentscheidung spricht dieses - zumindest als unglücklich zu bezeichnende - Vorgehen beim Erlass der NHS 2018 jedoch nicht.
Vorstehendes gilt ungeachtet des Umstandes, dass sich die NHS 2018 eine Rückwirkung nicht ausdrücklich beimisst. Denn sowohl aus dem Wortlaut der Satzung als auch ihrem materiellen Regelungsgehalt (vgl. § 100 Abs. 1 KVG LSA) geht auch für die Gemeinden mit hinreichender Bestimmtheit hervor, dass es sich dabei um die für das Haushaltsjahr 2018 maßgebliche Satzung handelt, die auch Rechtsgrundlage für einen bereits zuvor erlassenen Bescheid sein kann. Insoweit ist zwischen ihrem formellen Inkrafttreten (vgl. § 8 Abs. 4 KVG LSA) und ihrem materiellen Geltungsspruch, der auch den zeitlichen Geltungsbereich erfasst, zu unterscheiden (so schon VG Magdeburg, a. a. O.).
Zudem ist es zulässig, nach Ablauf der Frist des § 20 Abs. 1 S. 1 FAG LSA (31. Mai des Haushaltsjahres) bzw. nach Ablauf des Haushaltsjahres durch Erlass einer (erneuten) Haushaltssatzung etwaige rechtliche Mängel, die bei der ursprünglichen Beschlussfassung vorlagen, nachträglich jedenfalls dann zu beseitigen, wenn die ursprüngliche Haushaltssatzung - wie hier - noch vor Ablauf des Haushaltsjahres bekannt gemacht wurde, welches dem Jahr vorangeht, für das der Kreisumlagesatz festgesetzt wird.
Die Möglichkeit einer Heilung folgt aus der (auch) insoweit bestehenden allgemeinen Satzungskompetenz des Landkreises zum Erlass einer Haushaltssatzung gemäß § 99 Abs. 3 KVG LSA, die lediglich partiell z. B. durch § 20 Abs. 1 S. 1 FAG LSA eingeschränkt ist. Die Gemeinden müssen auch nicht befürchten, dass durch eine nachfolgende Haushaltssatzung die ausdrückliche Regelung des § 20 Abs. 1 S. 1 FAG LSA umgangen wird; denn diese Vorschrift bietet den Gemeinden auch in diesen Fällen hinreichenden Schutz vor einer Erhöhung des Kreisumlagesatzes nach Ablauf des 31. Mai eines Haushaltsjahres.
Darüber hinaus ist bei der Frage nach der Befugnis zur Heilung einer Haushaltssatzung auch Art. 28 Abs. 2 GG nicht aus dem Blick zu verlieren, der auch den Landkreisen ein Recht auf Gewährung auskömmlicher Finanzmittel gewährt, zumal die Kreisumlage eine der Hauptfinanzierungsquellen der Landkreise ist und der sachgerechten Verteilung der finanziellen Mittel innerhalb des kommunalen Raumes dient. Die Erträge aus der Kreisumlage werden durch die Landkreise auch zu solchen Aufgaben genutzt, die letztendlich den Gemeinden zugutekommen. Es ist vor diesem Hintergrund den Landkreisen die Möglichkeit einzuräumen, erneut im Rahmen einer Haushaltssatzung einen Beschluss über den Kreisumlagesatz zu treffen, um etwaige rechtliche Mängel, die bei der ursprünglichen Beschlussfassung vorlagen, nachträglich zu beseitigen. Dem steht auch der Umstand, dass bei Erlass einer neuen Haushaltssatzung - insbesondere nach Ablauf des betreffenden Haushaltsjahres - bereits Ausgaben getätigt worden sind, nicht entgegen. Denn eine Haushaltssatzung stellt lediglich die rechtliche Grundlage für den Vollzug des Haushaltsplans dar. Sie ist also die rechtliche Grundlage für die bereits getätigten Ausgaben. Werden die Einnahmen eines Landkreises durch einen verringerten Kreisumlagesatz nach Ablauf des betreffenden Haushaltsjahres vermindert, so ist die Folge der nachträglichen Änderung des Kreisumlagesatzes maximal, dass der Haushaltsausgleich nicht mehr erreicht wird. Ohne eine wirksame Festsetzung des Kreisumlagesatzes wäre der Haushalt jedoch - für den Fall, dass kreisangehörige Gemeinden gegen die Kreisumlagebescheide geklagt haben - erst recht unausgeglichen. Insofern ist auch hinsichtlich der Befugnis zur Heilung einer Haushaltssatzung streng zwischen der Legitimation für den Haushaltsvollzug durch Haushaltssatzung und dem Haushaltsvollzug selbst zu trennen.
Erforderlich für eine Fehlerbeseitigung durch einen nachträglichen Beschluss über eine Haushaltssatzung ist jedoch, dass die neue Haushaltssatzung selbst alle Voraussetzungen erfüllt, die an einen rechtmäßigen Beschluss über einen Kreisumlagesatz zu stellen sind (vgl. OVG LSA, U. v. 17.03.2020, a. a. O., zu einem „nur“ Bekräftigungsbeschluss des Kreistages). Dies erfordert u. a., dass tatsächlich zwischen den finanziellen Belangen der Gemeinden und des Landkreises eine Abwägung getroffen wird. Ob die - wie hier - als „Nachtragshaushaltssatzung“ bezeichnete Haushaltssatzung tatsächlich eine solche im Sinne des § 103 KVG LSA ist, ist für die Beurteilung des in ihr beschlossenen Kreisumlagesatzes unerheblich.
Der Gesetzgeber in Sachsen-Anhalt hat nunmehr (wohl) zur Beseitigung der sich aus der uneinheitlichen Rechtsprechung (vgl. dazu VGH München, B. v. 14.12.2018 - 4 BV 17.2488 - Rn. 14, beckonline; OVG Thüringen, U. v. 18.12.2008 - 2 KO 994/06 - 3. Leitsatz, Rn. 36 ff., juris; OVG LSA, U. v. 17.03.2020 - 4 L 14/19 - Rn. 64, juris) ergebenen möglichen Rechtsunsicherheiten § 100 Abs. 1 KVG LSA mit Gesetz zur Änderung des Kommunalverfassungsgesetzes und wahlrechtlicher Vorschriften vom 02.11.2020 (GVBl. LSA vom 09.11.2020, S. 630 f.; vgl. auch Begründung des Gesetzesentwurfs vom 01.07.2020, LT-Drs. 7/6269, S. 20 f.) neu gefasst. Nach Satz 5 dieser Vorschrift kann die Haushaltssatzung zur Behebung von Fehlern auch nach Ablauf des Haushaltsjahres geändert oder erlassen werden. Es kann vorliegend dahinstehen, „welche Heilungsfälle“ durch diese rechtliche Regelung, die sich in formeller Hinsicht keine Rückwirkung beimisst, erfasst werden; ungeachtet dessen, spricht sie jedoch für die vom Gericht vertretene Rechtsauffassung.
Aber auch wenn - anders als oben erörtert - die Haushaltssatzung 2018 im Falle der Unwirksamkeit von § 5 NHS 2018 wieder aufleben würde bzw. eine Beschlussfassung am 05.12.2018 nicht mit höherrangigem Recht vereinbar wäre, würde dies dem Beklagten vorliegend nicht zum Erfolg gereichen. Denn auch die Haushaltssatzung 2018 vom 15.11.2017 war rechtswidrig, da sie den sich aus dem Grundsatz des finanziellen Gleichrangs ergebenden verfahrensrechtlichen Anforderungen nicht gerecht wurde. Seinerzeit hatte der Beklagte lediglich die Ergebnisse des Haushaltsjahres 2017 zusammengetragen (Bl. 63 – 65 Beiakte A). Dass der Beklagte vom 21.08.2017 bis 25.08.2017 zwischen seinem Fachdienst für Finanzen und der Kommunalaufsicht Beratungen zur Haushaltslage der Kommunen und zu den Auswirkungen seines Haushaltsentwurfs auf die kommunalen Haushalte durchführte, wobei die aktuellen Haushalte, die Entwicklung im Finanzplan des Folgejahres jeder einzelnen Gemeinde, und die Auswirkungen des voraussichtlichen Kreisumlagesatzes auf die Haushalte der Gemeinde betrachtet wurden (Vortrag des Bekl., Bl. 157, 216 d. A.) sowie der Kreisverband des Städte- und Gemeindebundes Sachsen-Anhalt Gelegenheit zur Stellungnahme erhielt, ist unerheblich. Denn eine Dokumentation dessen findet sich nicht in den Unterlagen des Beklagten zur Kreisumlageerhebung 2018. Eine reine verwaltungsinterne Ermittlung und Bewertung des Finanzbedarfs der Gemeinden genügt nicht. Vielmehr liegt in diesem Falle ein Ermittlungsdefizit vor (OVG LSA, U. v. 17.03.2020 - 4 L 14/19 -, juris). Im Rahmen der Ermittlungspflicht ist es erforderlich aber auch ausreichend, dass der Landkreis solche Daten zusammenträgt, die im Einzelfall geeignet sind, den Finanzbedarf der Gemeinden sowie den eigenen Finanzbedarf aufzuzeigen, um dem Grundsatz des finanziellen Gleichrangs Rechnung tragen zu können. Dabei kommt es grundsätzlich maßgeblich auf die Finanzbedarfe für dasjenige Haushaltsjahr an, für welches der Kreisumlagesatz beschlossen werden soll, also auf das streitgegenständliche Haushaltsjahr. Es ist dabei mindestens erforderlich, Daten der kommunalen Haushaltsplanungen dieses streitgegenständlichen Jahres zusammenzutragen (und dem Gericht zur Verfügung zu stellen). Dies sind hier Daten der gemeindlichen Haushaltspläne für das Haushaltsjahr 2018. Es ist nicht ausreichend, Daten der Haushaltspläne für 2017 zusammenzutragen, wenn über den Kreisumlagesatz für 2018 entschieden werden soll. Darüber hinaus wurden den Kreistagsmitgliedern die Daten der gemeindlichen Haushaltspläne für 2017 nicht zur Verfügung gestellt, wobei es die Kammer ausdrücklich dahinstehen lässt, ob und in welcher Form dies rechtlich geboten ist (vgl. hierzu OVG LSA, U. v. 17.03.2020 - 4 L 14/19 - und BVerwG, B. v. 02.10.2020 - 8 B 43/20 -, beide juris). Dass das Gericht aufgrund der Unterlagen zur NHS 2018 nun doch über Daten zu den Haushaltsplänen der Gemeinden für 2018 verfügt, ist unbeachtlich. Denn maßgeblich für einen Verfahrensverstoß ist der Zeitpunkt der Beschlussfassung über die Haushaltssatzung (OVG LSA, U. v. 17.03.2020, a. a. O.). Die Ermittlungspflicht haben die Landkreise vor der Entscheidung über den Kreisumlagesatz zu erfüllen. Die weiteren vom Beklagten im Rahmen der ursprünglichen Haushaltssatzung 2018 vom 15.11.2017 zusammengetragenen und den Kreistagsmitgliedern zur Verfügung gestellten Daten (die Stellungnahmen der Gemeinden zur Information über den Kreisumlagesatz, der Haushaltsplan des Beklagten, Antwortschreiben des Beklagten auf verschiedene Anfragen zu seiner Haushaltssatzung und die Stellungnahme des Städte- und Gemeindebunds) sind unzureichend. Denn hieraus ergeben sich keine fundierten Zahlen zum Finanzbedarf der Gemeinden. Anhand dieses Datenmaterials waren weder die Kreistagsmitglieder in der Lage, eine daran orientierte Abwägung zwischen den kommunalen Finanzbedarfen vorzunehmen (vgl. zu diesem Erfordernis OVG LSA, U. v. 17.03.2020, a. a. O.), noch ist das Gericht in der Lage, diese im Lichtes des Finanzbedarfs der Gemeinden rechtlich zu beurteilen.
b) Der in der Nachtragshaushaltssatzung vom 05.12.2018 beschlossene Kreisumlagesatz von 40,1 % verstößt gegen den Grundsatz des finanziellen Gleichrangs und ist deshalb für die Erhebung der hier streitigen Kreisumlage keine taugliche Rechtsgrundlage.
aa) Es kann offen bleiben, ob der Landkreis bereits die sich aus dem Grundsatz des finanziellen Gleichrangs ergebenden verfahrensrechtlichen Anforderungen erfüllt hat, indem er im Rahmen der NHS 2018 lediglich Daten der gemeindlichen Haushaltspläne für das Jahr 2018 zusammengetragen und dem Gericht zur Verfügung gestellt hat. Das Gericht weist in Anbetracht des Vorbringens der Klägerin jedoch klarstellend darauf hin, dass von der insoweit bestehenden Ermittlungspflicht nicht die Finanzdaten der Gemeinden zur Beurteilung ihrer finanziellen Mindestausstattung erfasst werden. Da er diese jedoch neben dem Grundsatz des finanziellen Gleichrangs sowie des Verbots der Entwertung gemeindlicher Steuerhoheit zwingend zu beachten hat, dürfte es jedoch geboten sein, sich die „strukturelle Finanzierung“ der Gemeinden vor der Festsetzung der Kreisumlage zu vergegenwärtigen.
bb) Der Beklagte hat bei der Festsetzung des Kreisumlagesatzes seine eigenen finanziellen Belange gegenüber den finanziellen Belangen seiner kreisangehörigen Gemeinden einseitig und rücksichtslos bevorzugt und damit den Grundsatz des Gleichrangs der finanziellen Interessen der kommunalen Gebietskörperschaften auf eine aufgabenadäquate Finanzausstattung verletzt.
Wie bereits oben dargelegt, ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts das Selbstverwaltungsrecht einer Gemeinde nicht nur verletzt, wenn die Erhebung einer Kreisumlage dazu führt, dass deren finanzielle Mindestausstattung unterschritten wird, sondern auch dann, wenn der Landkreis bei der Erhebung der Kreisumlage seine eigenen finanziellen Belange gegenüber den finanziellen Belangen seiner kreisangehörigen Gemeinden einseitig und rücksichtslos bevorzugt.
Dem Grundsatz des finanziellen Gleichrangs entnimmt das Gericht insoweit ein Einseitigkeitsverbot und ein Rücksichtnahmegebot der Landkreise in der Weise, auch bei einem eigenen unabweisbaren Bedarf, der sich in Haushaltsansätzen objektiviert, mit dem Kreisumlagesatz die finanziellen Belange der Gemeinden hinreichend zu wahren. Anders gewendet: Nicht alles, was den Gemeinden (ggf. gerade noch) zumutbar ist, darf und muss in jedem Falle durch den Landkreis ausgeschöpft werden, auch wenn es der Finanzbedarf des Landkreises rechtfertigt. Den insoweit bestehenden Handlungsspielraum zu bewerten und damit den Grundsatz des finanziellen Gleichrangs zu gewährleisten, ist Gegenstand der vom Landkreis bei der Festsetzung des Kreisumlagesatzes vorzunehmenden Abwägung der gegenseitigen finanziellen Belange. Dem Landkreis ist bei der Ausschöpfung dieses Handlungsrahmens eine Entscheidungsprärogative zuzubilligen, die vom Gericht lediglich daraufhin überprüfbar ist, ob bei der Festsetzung des Kreisumlagesatzes das Einseitigkeitsverbot bzw. Gebot der Rücksichtnahme, welche allein den Einschätzungsspielraum der Landkreise begrenzen, eingehalten wurde. Bei der Abwägung handelt es sich darüber hinaus - auch mangels landesrechtlicher Regelungen - nicht um einen formalisierten Vorgang, sondern um ein materiell-rechtliches Erfordernis, allein deren Einhaltung Gegenstand einer gerichtlichen Prüfung ist. Dies folgt daraus, dass mit dem Grundsatz des finanziellen Gleichrangs die Rechte der Gemeinden „im Vorfeld der finanziellen Mindestausstattung“ insbesondere im Lichte der allein dem Landkreis obliegenden Festsetzungsbefugnis einerseits gestärkt werden sollen, das Finanzierungsrecht des Landkreises andererseits nicht unangemessen eingeengt werden darf, weshalb die Kreisumlagefestsetzung insoweit nur dann mangelbehaftet ist, wenn sie einseitig und rücksichtslos erfolgt.
Diese Grundsätze berücksichtigend, geht das erkennende Gericht zuvorderst davon aus, dass eine den sich aus Art. 28 Abs. 2 GG ergebenden verfahrensrechtlichen Anforderungen gerecht werdende Ermittlung und Offenlegung regelmäßig die Berücksichtigung der finanziellen Belange der Gemeinden im Rahmen der Abwägung impliziert. Von dieser Vermutung ist jedoch mit der Folge, dass sich der Kreisumlagesatz als im Ergebnis offensichtlich einseitig und rücksichtslos erweist, dann nicht auszugehen, wenn sich aus dem Vorbringen der klagenden Gemeinde bzw. den Unterlagen zur Aufstellung des Kreishaushaltes hinreichend konkrete Anhaltspunkte dafür ergeben, dass der Kreis gleichwohl die finanziellen Belange der Gemeinden im Ergebnis unberücksichtigt gelassen hat. Insoweit kann dahinstehen, ob es sich dabei um einen Abwägungsausfall oder um ein strukturelles Abwägungsdefizit handelt; in beiden Fällen mangelt es der Festsetzung des Kreisumlagesatzes an der erforderlichen Abwägung (vgl. VG Magdeburg, a. a. O.). Dagegen liegt ein Abwägungsdefizit dann vor, wenn der Kreisumlagesatz trotz hinreichender Ermittlung und erfolgter Abwägung nach Lage der Dinge z. B. deshalb so nicht hätte beschlossen werden dürfen, weil er auf schlechterdings nicht tragfähigen Erwägungen beruht (vgl. OVG Saarlouis, a. a. O., Rn. 72).
Demgegenüber verstößt ein - auf einer ordnungsgemäßen Abwägung beruhender - Kreisumlagesatz, mit dem jedenfalls noch die finanzielle Mindestausstattung gewährleistet wird, aufgrund der Einschätzungsprärogative des Landkreises nicht allein wegen seiner Höhe gegen den Grundsatz des Gleichrangs der finanziellen Interessen, weshalb dieser bei der Prüfung der Einhaltung des Grundsatzes des Gleichrangs nicht auf seine Ergebnisrichtigkeit ausschließlich deshalb vom Gericht zu überprüfen ist, weil jede Herabsetzung der Kreisumlage zu einer verbesserten Situation der Gemeinden führen würde. Anders gewendet: Die Höhe des Kreisumlagesatzes ist in einem solchen Fall durch eine rechtlich einwandfreie Abwägung hinreichend legitimiert.
Für einen Landkreis besteht dabei umso mehr Veranlassung, auf die kreisangehörigen Gemeinden Rücksicht zu nehmen, je angespannter deren finanzielle Situation ist. Wann dies der Fall ist, kann nicht generell beantwortet werden, sondern bedarf einer Beurteilung im Einzelfall.
Ob Anhaltspunkte für eine Einseitigkeit bzw. Rücksichtslosigkeit vorliegen, hat das Gericht ungeachtet der Erforderlichkeit eines verschriftlichten Abwägungsergebnisses sowie seiner inhaltlichen Anforderungen (vgl. OVG LSA, U. v. 17.03.2020 - 4 L 14/19 -, juris) anhand der Ermittlungsergebnisse zur Finanzsituation der Kommunen, anhand des objektiven Geschehensablaufes sowie des Ergebnisses der Beratungen im Kreistag, der als maßgebliches Organ den Kreisumlagesatz festsetzt, zu beurteilen. Können die (inneren) Beweggründe, die für die Mehrheit der Kreistagsmitglieder bei der Festsetzung des Kreisumlagesatzes maßgeblich waren, nicht der Maßstab für die Beurteilung der Rücksichtslosigkeit sein und verlangt das Abwägungsergebnis nicht nach einer Verschriftlichung, muss das Gericht anhand aller Unterlagen, die dem Kreistag zugänglich gemacht und nachfolgend dem Gericht durch den Beklagten zur Verfügung gestellt wurden, beurteilen, ob sich daraus derartige Anhaltspunkte ergeben. Verhalten sich die Protokolle der Kreistagssitzung nicht explizit zu abwägungsrelevanten Aspekten und wird der Umlagesatz so beschlossen, wie dies die Beschlussvorlage vorsah, ist für die Beurteilung der Abwägung auch der Inhalt der Unterlagen beachtlich, die in Vorbereitung der Beschlussfassung erstellt wurden (vgl. VG Magdeburg, a. a. O.). Maßgeblich ist insoweit ein aus den Unterlagen objektivierbarer Abwägungswille, -vorgang und -inhalt, ohne dass dies einer bestimmten Form genügen muss.
Unter Berücksichtigung dieser Grundsätze verstößt der in § 5 NHS 2018 festgesetzte Kreisumlagesatz gegen den Grundsatz des Gleichrangs der finanziellen Interessen. Obwohl vorliegend für die besondere Berücksichtigung der finanziellen Belange der kreisangehörigen Gemeinden Veranlassung bestand (aaa), hat der Beklagte diese mit der Folge nicht hinreichend berücksichtigt, dass der Kreisumlagesatz im Ergebnis zu solchen Auswirkungen auf die Gemeinden führt, für die keine tragfähigen Gründe ersichtlich sind (bbb).
aaa) Die finanzielle Situation der kreisangehörigen Gemeinden, die neben den Ausgaben für die Aufgabenerledigung durch die Zahlung der Kreisumlage entscheidend geprägt wird, musste vorliegend für den Beklagten hinlänglich Anlass geben, auf diese bei der Festsetzung des Kreisumlagesatzes besondere Rücksicht zu nehmen.
Maßgeblich für diese Beurteilung sind die kommunalen Bedarfe, die sich in den jeweiligen Haushaltsplänen dokumentieren, die insoweit hinreichend aussagekräftig sind. Zwar unterfällt es der Gestaltungsfreiheit der Kommunen im Rahmen der Gesetze, wie sie ihre Haushaltsmittel für die Erledigung ihrer Aufgaben einsetzen. Die Kommunen sind dabei jedoch aus § 101 Abs. 1 KVG LSA verpflichtet, alle voraussichtlich anfallenden Aufwendungen, die im Zuge der Aufgabenerfüllung anfallen, im Haushalt zu veranschlagen. Hieraus folgt der Grundsatz der Haushaltswahrheit, der dazu verpflichtet, einen möglichst bedarfsgerechten Haushalt aufzustellen, was bedeutet, dass alle Haushaltsansätze exakt erfasst bzw. in realistischer Höhe geschätzt werden müssen, sowie dass keine Scheinansätze gebildet werden dürfen, um etwa durch fiktive Einnahmen den Haushalt ausgleichen zu können (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, U. v. 17.07.2020 - 10 A 11208/18 -, juris, Rn. 98). Handelt es sich bei einer Haushaltssatzung mithin um dem zum Recht erhobenen (politischen) Gestaltungswillen der Kommunen hinsichtlich der Art und Weise ihrer Aufgabenerledigung, spiegelt sich darin der finanzielle Bedarf der Kommunen in der Gestalt ihres unabweisbaren Bedarfs hinreichend wieder. Der Landkreis ist insoweit weder gehalten noch befugt, diese Bedarfe im Einzelnen zu hinterfragen, zumal ihm bei der Festsetzung der Kreisumlage keine weitergehende inhaltliche Kontrolle gemeindlicher Haushalte als im Rahmen der Kommunalaufsicht zusteht (BVerwG, U. v. 16.06.2015, Rn. 34). Gleiches gilt für die Bedarfe des Landkreises, die sich schlussendlich im Haushaltplan vergegenständlichen und so einer Betrachtung im Verhältnis zu den gemeindlichen Bedarfen zugänglich sind.
Der Beklagte musste aus diesem Grunde davon ausgehen, dass bei einem Kreisumlagesatz von 40,1 % im Haushaltsjahr 2018 von seinen 34 kreisangehörigen Gemeinden 19 einen Jahresfehlbetrag im Ergebnisplan erwirtschaften werden; dieses hat der Beklagte im Rahmen seiner Ermittlungen festgestellt und für den Kreistag dokumentiert (vgl. Bl. 124 - 126 Beiakte B). Der Landkreis hat somit in Bezug auf das streitgegenständliche Haushaltsjahr - auf dessen Betrachtung es bei der Rücksichtslosigkeit maßgeblich ankommt - bei einer Querschnittsbetrachtung aller kreisangehörigen Gemeinden von einer äußerst angespannten Situation der Gemeinden vorgefunden, die es galt, im Rahmen der Abwägung zu bewältigen, ohne dass jegliche finanzielle Situation der Gemeinden durch den Landkreis „wegwägbar“ wäre. Das Gericht kann es deshalb dahinstehen lassen, ob sich auch aus anderen Haushaltsdaten der Gemeinden (Investitionstätigkeit, Höhe der Rücklagen etc.) die Konfliktbehaftetheit eines Kreisumlagesatzes ergeben kann, der zur Konfliktbewältigung im Rahmen der Abwägung Veranlassung geben muss.
bbb) Das Gericht vermag jedoch anhand der vorliegenden Unterlagen nicht festzustellen, dass der Beklagte die sich daraus ergebende Konfliktbehaftetheit des Kreisumlagesatzes in Höhe von 40,1 % in einer Weise aufgelöst hat, in dessen Ergebnis sich die die Erhebung der Kreisumlage eben gerade nicht als einseitig und rücksichtslos darstellt. Denn es sind vorliegend insbesondere keine hinreichend tragfähigen Gründe dafür ersichtlich, dass auf der einen Seite der Beklagte einen Haushaltsausgleich erreicht, und damit seinen Bedarf vollumfänglich finanzieren kann, andererseits die überwiegende Anzahl der kreisangehörigen Gemeinden - zum Teil beträchtliche - Fehlbeträge hinnehmen müssen, und damit ihre Bedarfe nicht ausreichend finanzieren können. Dies spricht dafür, dass der Beklagte das Für und Wider gerade dieses Kreisumlagesatzes im Lichte der Situation der Gemeinden nicht hinreichend beachtet und die gegenseitigen finanziellen Belange nicht in Konkordanz gebracht hat.
Ergibt sich bereits aus den gemeindlichen Haushaltsdaten zum streitgegenständlichen Haushaltsjahr eine derart angespannte Finanzlage, so können die Haushaltsjahresergebnisse der Vergangenheit und der Zukunft zwar dazu führen, den Kreisumlagesatz in dieser Höhe festzusetzen, da sich daraus ergeben kann, dass eine im aktuellen Haushaltsjahr angespannte Haushaltssituation bei den Gemeinden dadurch an Gewicht verliert, dass sich dies in der Vergangenheit bzw. in der Zukunft durchaus anders darstellt. Waren vorliegend dem Kreistag die Finanzdaten für weitere Haushaltsjahre im Rahmen der Entscheidung über die NHS 2018 gar nicht zur Verfügung gestellt worden, kann er den Kreisumlagesatz darauf auch nicht stützen, dass den Gemeinden die überwiegende Erwirtschaftung von Fehlbeträgen deshalb zumutbar wäre, weil ihre Finanzlage in vergangenen Jahren deutlich besser war oder sich aus der Planung für die zukünftigen Haushaltsjahre ergäbe, dass sich die Finanzlage in Gemeinden derart positiv entwickelt, dass sie die Fehlbeträge im streitgegenständlichen Haushaltsjahr verkraften können. Selbst wenn man davon ausginge, dass es nicht darauf ankäme, welche Unterlagen den Kreistagsmitgliedern bei ihrer Entscheidung zur Verfügung standen, sondern auf alle dem Gericht vorliegenden Unterlagen, ergibt sich nichts anderes. Denn aus den dem Gericht vorliegenden Daten zum Haushaltsjahr 2017 ergibt sich, dass 19 der 34 Gemeinden im Haushaltsjahr 2017 ebenfalls einen Fehlbetrag erwirtschafteten.
Auch die sich im Übrigen aus den Unterlagen, die dem Kreistag bei seiner Beschlussfassung am 05.12.2018 vorlagen, ergebenden Gründe, erweisen sich weder für sich allein betrachtet, noch in einer Gesamtschau, als für die Entscheidung über den Kreisumlagesatz tragfähig.
Soweit daraus hervorgeht, dass er bei seiner Haushaltsplanung bereits unter Berücksichtigung der Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit handelte, und bei seiner Haushaltsplanung erforderliche Instandhaltungsmaßnahmen in erheblichem Umfang in Folgejahre zur Entlastung der Kommunen verschob (vgl. Anlage 2.1 der Beschlussvorlage, S. 2), ist dies kein hinreichender Grund. Denn auch die Gemeinden trifft die Pflicht zum Haushaltsausgleich und die Pflicht zur Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit. Auch sie müssen ihre Haushaltspläne unter Beachtung dieser Maßgaben erstellen. Die Kommunen sind - wie oben bereits erläutert - aus § 101 Abs. 1 KVG LSA verpflichtet, alle voraussichtlich anfallenden Aufwendungen, die im Zuge der Aufgabenerfüllung anfallen, im Haushalt zu veranschlagen. Hieraus folgt der Grundsatz der Haushaltswahrheit, der dazu verpflichtet, einen möglichst bedarfsgerechten Haushalt aufzustellen, was bedeutet, dass alle Haushaltsansätze exakt erfasst bzw. in realistischer Höhe geschätzt werden müssen. Wenn ein Landkreis bei seiner eigenen Haushaltsplanung bestimmte Maßnahmen nicht mit aufnimmt, dann ist davon auszugehen, dass die Erledigung dieser Maßnahmen nicht zur Erfüllung der Aufgaben des Landkreises erforderlich ist. Denn andernfalls hätte der Landkreis gegen den auch ihn treffenden Grundsatz der Haushaltswahrheit verstoßen. Zwar hat das Gericht insoweit das Bestreben des Beklagten zur Kenntnis genommen, (bis zuletzt) seinen eigenen Bedarf im Interesse der Gemeinden so gering wie möglich zu halten. Dies spricht jedoch dann gleichwohl nicht gegen die Rücksichtslosigkeit des Kreisumlagesatzes, weil dies bei der oben erörterten „Bedarfsbetrachtung“ schlussendlich lediglich den Weg des Landkreises zur Feststellung seiner unabweisbaren Bedarfe aufzeigt.
Auch der Umstand, dass der Beklage bei der Ermittlung des eigenen Finanzbedarfs wesentlich von dem Gedanken getragen war, den Umlagesatz nicht im Vergleich zum vorherigen Jahr zu erhöhen (vgl. Anlage 2.1 der Beschlussvorlage, S. 2), ist kein die Entscheidung des Kreistages hinreichend stützender Grund. Denn ob der Umlagesatz derselbe wie im Vorjahr ist, sagt noch nichts über dessen Bezug zu den Finanzbedarfen der Kommunen im streitgegenständlichen Haushaltsjahr aus. Während er für das Vorjahr rechtmäßig gewesen sein kann, kann er im streitgegenständlichen Haushaltsjahr aufgrund einer völlig anderen finanziellen Lage der Kommunen rechtswidrig sein. Auch dass der Umlagesatz von 40,1 % im landesweiten Vergleich ein recht niedriger ist, ist im Rahmen der Abwägung der kommunalen Finanzbedarfe nicht relevant. Denn bei dieser Abwägung sind die Kommunen des jeweiligen Landkreises zu betrachten, mit deren konkreten Finanzbedarfen der Kreisumlagesatz abgestimmt werden muss.
Soweit der Beklagte zur Kenntnis genommen hat, dass alle Gemeinden, wenn auch nur teilweise in geringem Umfang, freiwillige Leistungen erbringen könnten (vgl. Anlage 2.1 der Beschlussvorlage, S. 5), handelt es sich dabei um eine Mindestvoraussetzung, bei deren Nichtvorliegen bereits ein Verstoß gegen die finanzielle Mindestausstattung der Gemeinden vorläge, weshalb dies nicht geeignet ist, die Konfliktbehaftetheit des Kreisumlagesatzes aufzulösen.
Dass die Gemeinden im Vergleich zum Haushaltsjahr 2017 bei der Kreisumlage um 6 Millionen Euro entlastet und sie 9 Millionen Euro höhere Schlüsselzuweisungen vom Land als im Jahr 2017 erhalten würden (vgl. Anlage 2.1 der Beschlussvorlage, S. 5) ist ebenfalls kein tragfähiger Grund. Denn der Finanzbedarf der Gemeinden ist nicht nur von deren Erträgen, sondern auch von den Aufwendungen für die konkret anfallenden Aufgaben im streitgegenständlichen Haushaltsjahr geprägt. Die Aufwendungen und die Erträge sind nicht isoliert, sondern in Bezug zueinander zu betrachten.
Soweit ausgeführt wird, dass bei sämtlichen Gemeinden Einnahmepotential hinsichtlich der Realsteuern bestehe, da die Hebesätze unter 400 % lägen (vgl. Anlage 2.1 der Beschlussvorlage, S. 3), kann dies im Rahmen der in der Abwägung durchzuführenden Konfliktbewältigung ebenfalls nicht mit Erfolg angeführt werden. Denn es ist nicht ersichtlich, dass die von den Gemeinden festgesetzten Steuerhebesätze so eklatant niedrig wären, dass deren Entscheidung hierüber nicht mehr vertretbar wäre. Die Entscheidung der Gemeinden, in welcher Höhe sie die Hebesätze der Realsteuern festlegen, liegt jedoch grundsätzlich bei diesen. Die ihnen diesbezüglich nach Art. 28 Abs. 2 S. 3, Art. 106 Abs. 6 S. 2 GG grundsätzlich obliegende Entscheidungsfreiheit darf nicht dadurch ausgehöhlt werden, dass ihre Entscheidung ihnen bei der Festsetzung des Kreisumlagesatzes entgegengehalten wird. Ist der Beklagte der Ansicht, die Entscheidung einer Gemeinde über deren Realsteuerhebesätze sei nicht rechtmäßig, so kann er dies über eine kommunalaufsichtliche Beanstandung geltend machen (vgl. BVerwG, U. v. 27.10.2010 - 8 C 43.09 - juris). Im Rahmen der Festsetzung des Kreisumlagesatzes - bei der eine Querschnittsbetrachtung aller Gemeinden anzustellen ist - haben sowohl er als auch das Gericht die bestehenden Zahlen grundsätzlich als gegeben hinzunehmen. Dabei lässt das Gericht ausdrücklich offen, ob der einzelnen Gemeinde im Rahmen eines auf Billigkeitsmaßnahmen wie Stundung oder Erlass der Kreisumlageerhebung gerichteten Verfahrens entgegengehalten werden kann, dass sie ihre Steuerhebesätze erhöhen könnte, um höhere Einnahmen zu erzielen.
Soweit der Beklagte ausführt, dass unter Berücksichtigung des Saldos der liquiden Mittel zum 31.12. des Vorjahres bei weiteren Gemeinden ein Ausgleich möglich sei, und daraus schlussfolgert, dass im Ergebnis die überwiegende Zahl der Gemeinden einen ausgeglichenen Haushalt erreichen wird (vgl. Anlage 2.1 der Beschlussvorlage, S. 3, 5), handelt es sich um eine sehr unscharfe, und damit nicht belastbare Prognose. Auch andere Möglichkeiten des Haushaltsausgleichs i. S. v. § 98 Abs. 3 Satz 2 KVG LSA sind weder vom Beklagten in Blick genommen worden noch liegen diese offenkundig vor.
Schlussendlich kann der Beklagte hinsichtlich der Höhe des Kreisumlagesatzes ebenfalls nicht erfolgreich darauf verweisen, dass er gemäß § 98 Abs. 3 Satz 1 KVG LSA zum Haushaltsausgleich verpflichtet ist. Denn wenn die eigene Finanzausstattung unzureichend ist, muss sich der Landkreis an das Land halten und kann seine Finanznot nicht auf die kreisangehörigen Gemeinden abwälzen (BVerwG, U. v. 31.01.2013 - 8 C 1.12 -, juris).
Weitere relevante Gründe, die der Beklagte den finanziellen Belangen der Gemeinde erfolgreich entgegenhalten kann, ergeben sich aus den Unterlagen - ungeachtet ihrer ausdrücklichen Bezeichnung als Abwägungselement - nicht. Soweit der Beklagte im gerichtlichen Verfahren weitere Aspekte anführt, sind diese - wie bereits oben erörtert - von vornherein nicht berücksichtigungsfähig.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 99 KVG
§ 9 KomHVO
§ 103 KVG
§ 45 Abs. 2 Nr. 4 KVG
§ 101 Abs. 1 KVG
§ 99 Abs. 3 S. 1 KVG
§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 99 Abs. 3 KVG
§ 19 Abs. 1 FAG
§ 100 Abs. 1 KVG
§ 8 Abs. 4 KVG
§ 20 Abs. 1 S. 1 FAG
§ 98 Abs. 3 Satz 2 KVG
§ 98 Abs. 3 Satz 1 KVG
Art. 28 GG
Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG
Art. 28 Abs. 2 S. 3 GG
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 106 Abs. 6 S. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: 9 A 367/19
8 C 1.12
4 L 14/19
4 BV 17.24
2 KO 994/06
8 B 43/20
10 A 11208/18
8 C 43.09