Verwaltungsgericht Freiburg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2009-08-31, Aktenzeichen 1 K 1055/09

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 3.750,-- EUR festgesetzt.

Tatbestand:
1
Die Beteiligten streiten um den Sofortvollzug einer straßenrechtlichen Teileinziehung. Der Antragsteller ist seit 1.7.2009 Inhaber der Fa. ... e.K. und Rechtsnachfolger des früheren Antragstellers, seines Vaters .... Das Firmengrundstück grenzt im Westen an die ... Straße, die im Bereich zwischen Marktplatz und Stadttor bislang zusammen mit einem Teil der ... Straße als verkehrsberuhigte Stadtdurchfahrt gedient hat. Die nunmehr erfolgte Teileinziehung dieser Stadtdurchfahrt geht auf folgenden Sachverhalt zurück:
2
Am 27.2.2007 beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin einen Stufen- und Finanzierungsplan zur Umgestaltung und Verkehrsberuhigung der Innenstadt sowie Erweiterung der Fußgängerzone. Als Rahmenbedingungen der beiden Optionen „verkehrsberuhigter Bereich“ oder „Fußgängerzone“ wurde die bauliche Umgestaltung des Bereichs zwischen Marktplatz und Stadttor, die Änderung der Vorfahrtsregelungen am Stadttor und im Bereich ... Straße/... Straße (jeweils abknickende Vorfahrt), die Überarbeitung und Anpassung bzw. Erneuerung des Park- und Verkehrsleitsystems, das Herrichten zusätzlicher öffentlicher Parkflächen im Bereich .../..., die Verbesserung und Aktivierung des Knotens „...“ / „...“ sowie die Herstellung einer bedingten Durchlässigkeit im Bereich der Stellplätze auf dem Güterbahngelände zur ... Straße hin beschlossen. Am 23.10.2007 folgte der Beschluss, das Teileinziehungsverfahren für Verkehrsflächen zwischen dem großen Marktplatz und dem Stadttor einzuleiten. Nach einer vorherigen Bürgerinformation am 11.2.2008 wurde die Teileinziehungsabsicht am 20.2.2008 öffentlich bekanntgemacht. Eine Offenlage der Planentwürfe fand vom 21.2.-31.3.2008 statt. In diesem Zeitraum gingen 27 Stellungnahmen mit Bedenken und Einwendungen ein, so u. a. des früheren Antragstellers, ..., im eigenen Namen sowie zugleich im Namen des Arbeitskreises Innenstadt der Werbegemeinschaft ... e.V., ferner Stellungnahmen der IHK und des Einzelhandelsverbands Südbaden e.V. sowie von Einzelhändlern und Anwohnern. Hierbei wurde im wesentlichen geltend gemacht, es bestünden bereits im Bereich ..., ..., ... Straße und ...-...-Straße/Marktplatz genügend andere Fußgängerzonen in der Innenstadt. In den 1990er-Jahren habe sich der Gemeinderat im Anschluss an Probesperrungen für ein Offenhalten der Stadtdurchfahrt entschieden. Die Probesperrungen hätten ferner zu erheblichen Umsatzrückgängen in der Innenstadt geführt. Die erschwerte Erreichbarkeit der Innenstadt nach einer Erweiterung der Fußgängerzone führe dazu, dass die peripheren Einkaufsmärkte zu „Gewinnern“ würden. Eine Aufrechterhaltung der Stadtdurchfahrt in verkehrsberuhigter Form, flankiert durch Verkehrsleit- und Parkierungsmaßnahmen, sei das mildere Mittel. Passantenzählungen der Werbegemeinschaft hätten ergeben, dass die für Fußgängerzonen erforderliche Kundenfrequenz von 1200 bis 1500 Personen in der Stunde in ... nicht existiere. Ferner sei kein „Magnetbetrieb“ bzw. „Frequenzbringer“ vorhanden. An den „Polen“ einer künftigen Fußgängerzone fehlten genügend Parkplätze. Auch der Gesundheits- und Umweltschutz seien schließlich betroffen, weil der künftige Verkehr über ...-, ...-, ...- und ... Straße ausweichen müsse, was zu einem Mehrverbrauch an Treibstoff und zu einer Mehrbelastung der dortigen Wohnviertel führe.
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In seiner Sitzung vom 3.6.2008 beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin nach Würdigung der Einwendungen, den Gemeingebrauch der betroffenen Verkehrsflächen nach Durchführung von geplanten Umbaumaßnahmen dem allgemeinen Verkehr zu entziehen und künftig nur noch Fußgänger- und Radfahrverkehr zuzulassen. Ferner wurde die Straßenverkehrsbehörde beauftragt, Ausnahmeregelungen für Straßenanlieger, Zulieferer und den ÖPNV zu treffen. Die Stadträte Dr. ..., ... und ... hatten sich zuvor für befangen erklärt und an Beratung und Beschlussfassung nicht teilgenommen. Die Stadträtin ... hielt sich nicht für befangen, nahm jedoch gleichwohl nicht an Beratungen und Beschlussfassung teil. Am 25.6.2008 erfolgte, verbunden mit einer Rechtsbehelfsbelehrung über den Widerspruch, die öffentliche Bekanntmachung der Teileinziehung unter Hinweis auf den Gemeinderatsbeschluss vom 3.6.2008 und überwiegende Gründe des Wohls der Allgemeinheit.
4
Gegen die Teileinziehung erhoben am 24.7.2008 zahlreiche Einzelhändler einen gleichlautend begründeten Widerspruch, der noch einmal vertieft auf wirtschaftliche Aspekte und die befürchtete Abwanderung von Kunden einging. Unter diesen Widersprechern befand sich auch mit der Angabe „ Firma: ...haus “ eine Frau ... ... . Der frühere Antragsteller ... ... selbst erhob mit eigenem Namen am 31.7.2008 Widerspruch, den er später am 25.11.2008 wieder mit dem Hinweis zurücknahm, der fristgerecht unter „...-... ... Straße “ eingegangene Widerspruch werde aufrechterhalten.
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Am 21.10.2008 beschloss der Gemeinderat nach Befassung mit dem Widerspruchsvorbringen die Zurückweisung sämtlicher Widersprüche als unzulässig bzw. unbegründet. Das Erfordernis der Teileinziehung wurde nunmehr in der Verwaltungsvorlage eingehender damit begründet, eine Verkehrsberuhigung der Innenstadt über das bisherige Maß hinaus diene der Entlastung von Durchgangsverkehr, der Schaffung und Verbesserung der Aufenthaltsqualität sowohl tagsüber zu Geschäftszeiten, als auch nach Geschäftsschluss, um ein ungestörtes Flanieren und Bummeln - auch im Umfeld - zu ermöglichen. Darüber hinaus diene die Teileinziehung der Stärkung der urbanen Funktion der Innenstadtlage, der Verbesserung des Wohnumfelds der Innenstadtwohnungen zur dauerhaften Sicherstellung des Erhalts dieser urbanen Wohnform, der Vermeidung von Lärm und Abgasen durch Parksuchverkehr und „Schaufahren“, der Verbesserung der Sicherheit der Fußgänger, insbesondere älterer Menschen und Kinder. Auch diene die Einziehung der Erhaltung und Schaffung von Freiflächen und der Förderung des geschäftlichen kulturellen und geselligen Lebens in der Innenstadt. Es solle ein Lebensraum für ein ungestörtes Einkaufserlebnis, für Erholung und Kommunikation geschaffen werden. Die Stadträte Dr. ..., ..., ... und ... hatten sich zuvor für befangen erklärt und an Beratung und Beschlussfassung nicht teilgenommen.
6
Mit Beschluss vom 16.12.2008 beauftragte der Gemeinderat die Verwaltung, die Teileinziehung nach Fertigstellung der Bauarbeiten, spätestens jedoch zum 30.6.2009, zu vollziehen und die Fußgängerzone einzurichten. Mit Widerspruchsbescheid vom 29.1.2009, zugestellt am 2.2.2009, wurde der Widerspruch des früheren Antragstellers ... ... unter gleichzeitiger Festsetzung einer Verwaltungsgebühr von 80,-- EUR zurückgewiesen. Unter dem 17.6.2009 ordnete der Oberbürgermeister der Antragsgegnerin den Sofortvollzug der Teileinziehung vom 25.6.2008 an. Die öffentliche Bekanntmachung erfolgte am 25.6.2009.
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Nachdem der frühere Antragsteller bereits am 2.3.2009 Klage (1 K 298/09) erhoben hatte, hat er am 1.7.2009 Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gegen die Anordnung des Sofortvollzugs gestellt. Auf den Einwand der Antragsgegnerin hin, seit 1.7.2009 sei der Sohn des früheren Antragstellers alleiniger Inhaber des Handelsgeschäfts, sowie ferner im Anschluss an einen gerichtlichen Hinweis vom 27.7.2009, haben ... und ... am 3.8.2009 erklärt, ... ... trete nunmehr in das anhängige Eilverfahren als Antragsteller ein. Zur Begründung der Rechtsschutzanträge wird ergänzend vorgetragen, die Problematik der Befangenheit sei bei den Gemeinderatsbeschlüssen vom 3.6.2008 und 21.10.2008 mit Blick auf die Stadträtinnen ... und ... sowie den Stadtrat ... nicht korrekt behandelt worden. Ferner wird in Vertiefung der bisherigen Gründe ausgeführt, für die gesamte Innenstadt gebe es einen Vertrauensschutz bezogen auf frühere Gemeinderatsbeschlüsse. Mit der Einziehung des Teilstücks werde der Lebensnerv der gesamten Innenstadt getroffen. Zählungen und Befragungen zu Ziel- und Quellverkehr fehlten, auch offizielle Frequenzzählungen zu Fußgängern (ausgenommen die vom Handel selbst veranlassten Zählungen, die deutliche Hinweise auf Schwäche zeigten) seien nicht bekannt. Insbesondere die fachlichen Stellungnahmen des Einzelhandelsverbands Südbaden und der IHK Südlicher Oberrhein würden ignoriert. Danach sei die Stadtdurchfahrt für private Kfz-Nutzer keinesfalls entbehrlich. Gewerbliche Anbieter müssten für private Konsumenten erreichbar bleiben, sonst trete ein Funktionsverlust des Versorgungskerns der Stadt ein, welcher wiederum die peripheren Handelsbetriebe mit ihrer uneingeschränkten Fahrzeugerreichbarkeit stärke. Zu einer vollständigen Kompensation der Nachteile führten selbst die weitergehenden Rahmenmaßnahmen bei Realisierung der Teileinziehung nicht, vielmehr bestehe dann die Gefahr eines Abbröckelns von Handels- und Gewerbestrukturen. Alternative sei folglich die Beibehaltung des jetzt geltenden Zweirichtungsverkehrs bei 20 km/h, allenfalls aber eine Einbahnstraßenlösung (Fahrtrichtung: vom Tor zum Marktplatz).
8
Der Antragsteller beantragt sachdienlich,
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die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs seines Rechtsvorgängers vom 24.7.2008 gegen die Teileinziehung vom 25.6.2008 wiederherzustellen.
10
Die Antragsgegnerin beantragt,
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den Antrag abzulehnen.
12
Sie entgegnet ergänzend zu den Ausführungen im Widerspruchsbescheid: Fast alle Geschäftsniederlassungen des Antragstellers befänden sich bereits seit Jahren in den vorhandenen Fußgängerzonen, sodass er allenfalls mittelbar betroffen sei. Im Übrigen vermöchten pauschale Hinweise auf Stellungnahmen Dritter keine individuelle Betroffenheit bzw. Rechtsverletzung zu begründen. Bei der Gemeinderatssitzung vom 3.6.2008 hätten u.a. die Stadträtinnen ... und ... freiwillig auf Mitwirkung verzichtet, was zulässig sei. II.
Sie entgegnet ergänzend zu den Ausführungen im Widerspruchsbescheid: Fast alle Geschäftsniederlassungen des Antragstellers befänden sich bereits seit Jahren in den vorhandenen Fußgängerzonen, sodass er allenfalls mittelbar betroffen sei. Im Übrigen vermöchten pauschale Hinweise auf Stellungnahmen Dritter keine individuelle Betroffenheit bzw. Rechtsverletzung zu begründen. Bei der Gemeinderatssitzung vom 3.6.2008 hätten u.a. die Stadträtinnen ... und ... freiwillig auf Mitwirkung verzichtet, was zulässig sei.

Entscheidungsgründe:
13
1.) Der Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO ist zulässig. Der Antragsteller konnte anstelle seines Vaters, des früheren Antragstellers, in das Verfahren eintreten. Beide haben am 3.8.2009 eine entsprechende Erklärung abgegeben; ferner ist diese Verfahrensübernahme entsprechend § 91 VwGO sachdienlich, weil der neue Antragsteller seit 1.7.2009 Inhaber des Handelsgeschäfts und Anlieger an der teileingezogenen Straße ist. Der mithin in subjektiver Hinsicht zulässig geänderte Antrag ist auch sonst zulässig. Insbesondere ist der Antragsteller entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO antragsbefugt (Klage- bzw. Antragsbefugnis aus § 7 Abs. 1 StrG und der Anliegereigenschaft an einer Straße mit Erschließungscharakter ableitend: Schnebelt/Sigel, Straßenrecht Baden-Württemberg, 2. Aufl. 2004, Rdnr. 236; Lorenz/Will, Straßengesetz Baden-Württemberg, 2. Aufl. 2005, § 7 Rdnr. 25; Schnebelt, Die Rechtsstellung des Straßenanliegers, VBlBW 2001, 213 [216]; Klage-/Antragsbefugnis noch direkt aus Art. 14 Abs. 1 GG ableitend: VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 16.7.1990 - 5 S 1039/90 - NVwZ 1991, 387; Urt. v. 23.9.1993 - 5 S 2092/92 - VBlBW 1994, 314).
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Ein Rechtsschutzbedürfnis für den Antrag besteht schließlich. Die aufschiebende Wirkung des vom früheren Antragsteller erhobenen Widerspruchs gegen die als Allgemeinverfügung i.S.d. § 35 Satz 2, 2. Alternative LVwVfG (vgl. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVf, 7. Auflage 2008, § 35 Rdnrn. 308, 320, 321) zu qualifizierende Teileinziehung vom 25.6.2008 ist mit der Anordnung des Sofortvollzugs weggefallen. Wie die Beteiligten, geht auch die Kammer davon aus, dass der Widerspruch des früheren Antragstellers weiterhin existent ist. Zwar hat dieser seinen mit persönlichem Namen am 31.7.2008 (und mithin verspätet) erhobenen Widerspruch am 25.11.2008 wieder zurückgenommen. Dies beruhte jedoch ausdrücklich auf dem Umstand, dass bereits am 24.7.2008 - und mithin rechtzeitig - die Angestellte Frau .... .... unter der Angabe „...haus“ (also der unselbstständigen Zweigstelle des Modehauses des früheren bzw. neuen Antragstellers in der ... Straße) Widerspruch erhoben hatte. Es ist davon auszugehen und wird auch von der Antragsgegnerin nicht bestritten, dass dies mit Vollmacht des früheren Antragstellers erfolgt war.
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2.) Der Antrag ist jedoch unbegründet.
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a.) In formell-rechtlicher Hinsicht bestehen keine Bedenken an der Rechtmäßigkeit der Anordnung des Sofortvollzugs vom 17.6.2009. Diese auf den Gemeinderatsbeschluss vom 16.12.2008 (Auftrag an die Verwaltung, die Teileinziehung nach Fertigstellung der Bauarbeiten, spätestens jedoch zum 30.6.2009, zu vollziehen und die Fußgängerzone einzurichten) zurückgehende Anordnung nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO fiel in die Zuständigkeit des Oberbürgermeisters nach § 43 Abs 1 GemO (VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 9.8.1990 - 9 S 1716/90 - NVwZ-RR 1991, 73; Gern, Kommunalrecht, 9. Aufl. 2005, Rdnr. 210). Auch wenn zwischen dem Erlass des Grundverwaltungsakts (Teileinziehung vom 25.6.2008) und seiner Vollzugsanordnung fast ein Jahr lag, bedurfte es für letztere keiner vorherigen Anhörung bzw. Bekanntmachung einer entsprechenden Absicht. Der Kreis der formell-rechtlichen Anforderungen für die Anordnung des Sofortvollzugs ist in § 80 VwGO abschließend abgesteckt. Mit diesem Rechtsschutz ist dem Anspruch des Betroffenen, vor einem unberechtigten Sofortvollzug bewahrt zu bleiben und seine Einwendungen wirksam vorzubringen, in ausreichendem Maße Genüge getan (VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 11.6.1990 - 10 S 797/90 - NVwZ-RR 1990, 561; Schoch, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, 17. Ergänzungslieferung 2008, § 80 Rdnr. 182).
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Die Anordnung des Sofortvollzugs ist vom Oberbürgermeister auch sonst formgerecht vorgenommen worden. Wie die ihr zu Grunde liegende Teileinziehung, ist sie gemäß § 41 Abs. 4 LVwVfG i.V.m. § 1 DVO GemO öffentlich bekanntgemacht worden. In der Bekanntmachung vom 25.6.2008 findet sich insbesondere auch der Hinweis, dass und wo die Begründung der Vollzugsanordnung eingesehen werden kann (vgl. § 41 Abs. 4 Satz 2 LVwVfG). Diese Begründung ist schließlich auch ausreichend i.S.v. § 80 Abs. 3 VwGO. Daraus geht hervor, dass sich die Antragsgegnerin des Ausnahmecharakters des Wegfalls der aufschiebenden Wirkung bewusst ist, und warum sie dennoch dem Vollzugsinteresse Vorrang vor dem Aufschubinteresse der Betroffenen einräumt.
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b.) In materiell-rechtlicher Hinsicht überwiegt das öffentliche Vollzugsinteresse dasjenige des Antragstellers, bis zur rechtskräftigen Entscheidung über seine Klage von Vollzugsfolgen verschont zu bleiben. Denn die zulässige Klage wird sehr wahrscheinlich in der Sache erfolglos bleiben und das von der Antragsgegnerin in Anspruch genommene besondere Vollzugsinteresse liegt tatsächlich auch vor.
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aa.) Aller Voraussicht nach ist die ihre Rechtsgrundlage in § 7 Abs. 1 StrG i.V.m. § 5 Abs. 3 Satz 2, Abs. 5 Satz 2 StrG findende Teileinziehung rechtmäßig und verletzt den Antragsteller als Kläger des Verfahrens 1 K 298/09 nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
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In formell-rechtlicher Hinsicht fiel die Teileinziehung bzw. Widmungsbeschränkung in die Verbandszuständigkeit der Antragsgegnerin als Straßenbaubehörde (§ 5 Abs. 5 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 i.V.m. § 50 Abs. 3 Nr. 3 StrG). Dort wiederum lag die Organzuständigkeit beim Gemeinderat (§ 24 Abs. 1 GemO). Dessen mit Beschluss vom 23.10.2007 gefasste Absicht der Teileinziehung ist, wie es § 7 Abs. 3 StrG i.V.m. § 5 Abs. 5 Satz 2 StrG vorschreibt, am 20.2.2008 mit der anschließenden Möglichkeit, Bedenken und Einwendungen vorzubringen, öffentlich bekanntgemacht worden. Der Vortrag des Antragstellers, das Verfahren über Beratung und Beschlussfassung des Gemeinderats sei am 3.6.2008 (Beschluss der Teileinziehung) und am 21.10.2008 (Beschluss, die Widersprüche zurückzuweisen) im Zusammenhang mit der Behandlung einer möglichen Befangenheit der Stadträtinnen G. und N. bzw. des Stadtrats M. rechtsfehlerhaft, ist aller Voraussicht nach unbegründet. Ausweislich des Sitzungsprotokolls, selbst aber auch bei Berücksichtigung der Sachverhaltsdarstellung des Antragstellers, muss davon ausgegangen werden, dass die Stadträtinnen G. und N. freiwillig auf eine Mitwirkung bei Beratung und Beschlussfassung verzichtet haben. Verlässt aber ein Mitglied des Gemeinderats die Sitzung - selbst wenn in der irrigen Meinung oder unter dem Vorwand, befangen zu sein - so führt dies allein nicht zur Rechtswidrigkeit eines in Abwesenheit gefassten Gemeinderatsbeschlusses. Rechtswidrig ist ein Beschluss nur, wenn der Gemeinderat gemäß § 18 Abs. 4 Satz 2 GemO zu Unrecht eine Ausschlussentscheidung trifft, oder das Vorliegen eines Befangenheitsgrundes zu Unrecht verneint und der Befangene an der Beratung und Beschlussfassung mitgewirkt hat (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 18.11.1986 - 5 S 1719/85 - NVwZ 1987, 1103; Gern, a.a.O., Rdnr. 283). Für den Stadtrat M., dessen mögliche Befangenheit erstmals vom Antragsteller thematisiert wird, ergibt sich nichts für einen Ausschlussgrund gemäß § 18 Abs. 1 GemO. Die Antragsgegnerin hat zutreffend darauf hingewiesen, dass eine Entscheidung über die Frage der Teileinziehung (zur Maßgeblichkeit nicht des Inhalts der schließlich getroffenen Entscheidung, sondern der in Betracht zu ziehenden Entscheidungsmöglichkeiten: VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 24.7.1985 - 5 S 61/85 - VBlBW 1986, 270) für Herrn M. keinen individuellen Sondervorteil oder -nachteil mit der Folge einer Interessenkollision (vgl. dazu VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 18.3.1993 - 1 S 570/92 - NVwZ-RR 1993, 504) begründen konnte. Seine Anwaltspraxis in der ... wird nämlich, anders als das Fotogeschäft in der ... Straße, zu dem die Stadträtinnen G. und N. einen besonderen (sachlichen bzw. persönlichen) Bezug haben, von einer Teileinziehung der Stadtdurchfahrt oder deren Unterbleiben weder positiv noch negativ betroffen.
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Das ordnungsgemäße Verfahren ist schließlich mit einer öffentlichen Bekanntmachung (vgl. 7 Abs. 4 Satz 1 StrG i.V.m. § 5 Abs. 5 Satz 2 StrG sowie §§ 41 Abs. 4 LVwVfG, 1 DVO GemO) der Teileinziehung am 25.6.2008 auch in förmlicher Hinsicht ohne Rechtsfehler abgeschlossen worden. Mit dem Vollzug durch den Oberbürgermeister hat der Teileinziehungsbeschluss des Gemeinderats vom 3.6.2008 Außenwirkung als Verwaltungsakt bzw. Allgemeinverfügung erlangt. Aufgrund dieses Charakters bedurfte es gemäß § 39 Abs. 2 Nr. 5 LVwVfG keiner weitergehenden Begründung und auch keines Hinweises auf eine Einsehensmöglichkeit i.S.v. § 41 Abs. 4 Satz 2 LVwVfG.
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Materiell-rechtlich sind schließlich im summarischen Verfahren ebenfalls keine Rechtsfehler bei der Teileinziehung erkennbar. Die Einschränkung der Widmung des bisher als (verkehrsberuhigte) Stadtdurchfahrt genutzten Teils der ... Straße und der ... Straße auf den Fußgänger- und Radfahrverkehr erfolgt als Allgemeinverfügung nach Maßgabe der Bestimmungen über die Einziehung einer Straße, § 5 Abs. 5 Satz 2, Abs. 3 Satz 2 i.V.m. § 7 Abs. 1 StrG. Wenn danach überwiegende Gründe des Wohls der Allgemeinheit dies erforderlich machen, kann die Widmung einer Straße (auf bestimmte Benutzungsarten, Benutzungszwecke, Benutzerkreise oder in sonstiger Weise) beschränkt werden. Aller Voraussicht nach zu Recht hat die Antragsgegnerin hier angenommen, dass überwiegende Gründe des Wohls der Allgemeinheit die teilweise Einziehung erforderlich machen. Der gerichtlich in vollem Umfang überprüfbare unbestimmte Gesetzesbegriff „überwiegende Gründe des Wohls der Allgemeinheit" verlangt ein Übergewicht der für die Einziehung sprechenden öffentlichen Belange über die einer solchen Maßnahme etwa entgegenstehenden öffentlichen und privaten Interessen (VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 16.7.1990 - 5 S 1039/90 - NVwZ 1991, 387; Lorenz/Will, a.a.O., § 7 Rdnr. 16; Schnebelt/Sigel, a.a.O., Rdnr. 99).
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Aus den Gemeinderatsbeschlüssen vom 3.6.2008 (Teileinziehung) und vom 21.10.2008 (Zurückweisung der zahlreichen Widersprüche) bzw. den diesen zu Grunde liegenden Verwaltungsvorlagen ergibt sich ein beachtlicher und zulässigerweise mit dem Instrument der Widmungsbeschränkung/Teileinziehung zu verfolgender öffentlicher Belang. Danach soll eine Verkehrsberuhigung der Innenstadt über das bisherige Maß hinaus der Entlastung von Durchgangsverkehr, der Schaffung und Verbesserung der Aufenthaltsqualität sowohl tagsüber zu Geschäftszeiten, als auch nach Geschäftsschluss zwecks ungestörten Flanierens und Bummelns - auch im Umfeld - dienen. Darüber soll die Teileinziehung die urbanen Funktion der Innenstadtlage stärken und der Verbesserung des Wohnumfelds der Innenstadtwohnungen zur dauerhaften Sicherstellung des Erhalts dieser urbanen Wohnform, der Vermeidung von Lärm und Abgasen durch Parksuchverkehr und „Schaufahren“, sowie Verbesserung der Sicherheit der Fußgänger, insbesondere älterer Menschen und Kinder, dienen. Zugleich ist mit der Einziehung die Erhaltung und Schaffung von Freiflächen und die Förderung des geschäftlichen kulturellen und geselligen Lebens in der Innenstadt bezweckt. Es soll ein Lebensraum für ein ungestörtes Einkaufserlebnis, für Erholung und Kommunikation geschaffen werden (in diesem Sinne auch für nahezu identische Gründe in ...: VG Karlsruhe, Urteile v. 18.7.2008 - 1 K 478/07 und 1 K 432/07 - juris; vgl. auch VGH Bad.-Württ., Urt. v. 23.9.1993 - 5 S 2092/92 - VBlBW 1994, 314: berechtigte Belange der Wohnumfeldverbesserung, insbesondere die Vermeidung von unzumutbaren Lärm- und Abgasbelästigungen, wie überhaupt das Ziel einer Verkehrsberuhigung der Altstadt). Verstärkt wird das öffentliche Interesse an der Einrichtung einer Fußgängerzone vorliegend noch dadurch, dass die bisherige Stadtdurchfahrt zwei bereits vorhandene Fußgängerzonen trennte und die Antragsgegnerin nunmehr einheitlich für den gesamten Bereich der Innenstadt ihre Ziele der Qualitätsverbesserung und Attraktivitätssteigerung umsetzen will.
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Dass die Antragsgegnerin bei der Entscheidung für diese Belange insbesondere die Interessen des Antragstellers am Erhalt einer Stadtdurchfahrt zurückgestellt hat, ist bei der sich im summarischen Verfahren bislang bietenden Sachlage aller Voraussicht nach nicht zu beanstanden. Im Rahmen des § 7 Abs. 1 StrG hat ein Ausgleich zwischen einer Vielzahl von Interessen zu erfolgen, da die Straße als öffentliche Einrichtung nicht allein der Erschließung der Anlieger, sondern auch dem allgemeinen Verkehrsbedürfnis in seinen unterschiedlichen Ausgestaltungen (z.B. Fußgängerverkehr, Fahrzeugverkehr, Ziel- und Durchgangsverkehr, kommunikativer Verkehr) dient (vgl. BVerfG, Beschl. v. 11.9.1990 - 1 BvR 988/90 - NVwZ 1991, 358). Demgegenüber ist die Rechtsstellung des Antragstellers als Anlieger nicht unter dem Gesichtspunkt eines drohenden Umsatzrückgangs für sein Handelsgeschäft geschützt. Aus der mit §§ 13 Abs. 2, 15, 7 Abs. 1 StrG verfassungskonform erfolgten (vgl. BVerfG, Beschl. v. 11.9.1990, a.a.O.; vgl. ferner jüngst Beschl. v. 10.6.2009 - 1 BvR 198/08 - juris) Inhalts- und Schrankenbestimmung i.S.v. Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG ergibt sich eine (einfach-rechtliche) Rechtsposition dergestalt, dass die Bedürfnisse der Anlieger nur in ihrem Kern und die Zufahrt zu einem Anliegergrundstück mit einem Fahrzeug nur geschützt ist, soweit es die angemessene Nutzung des Grundeigentums unter Berücksichtigung der Rechtslage und der tatsächlichen Gegebenheiten in dem Sinne erfordert, dass der Anlieger auf die Zufahrt angewiesen ist. Es ist folglich nicht geboten, dass die Kunden eines Gewerbebetriebs diesen unmittelbar mit einem Pkw oder einem Bus ansteuern können. Dabei ist die Vorbelastung der Grundstücke durch die Situation, in die sie hineingestellt sind - hier die Innenstadt mit zahlreichen, für eine Fußgängerzone bedeutsamen Einzelhandels- und Dienstleistungsbetrieben sowie Gaststätten -, zu beachten. Chancen und Verdienstmöglichkeiten sind durch Art. 14 Abs. 1 GG ohnehin nicht geschützt, ebenso wenig folgt daraus eine allgemeine Wertgarantie (BVerfG, Beschl. v. 10.6.2009, a.a.O.; Beschl. v. 11.9.1990, a.a.O.; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 28.2.2002 - 5 S 1121/00 - ESVGH 52, 149; VG Karlsruhe, a.a.O.; in diesem Sinne für § 8a FStrG: BVerwG, Beschl. v. 11.5.1999 - 4 VR 7/99 - NVwZ 1999, 1341).
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Das Handelsgeschäft des Antragstellers ist sowohl für ihn als auch für seine Lieferanten und insbesondere Kunden weiterhin jederzeit erreichbar. Hierbei ist zu beachten, dass der Antragsteller mit seinem Betrieb an der bereits seit Jahren vorhandenen Fußgängerzone im Bereich des Marktplatzes und der ...-...-Straße liegt. Lediglich die westliche Seite seines Verkaufsgebäudes grenzt an die bisher verkehrsberuhigte Stadtdurchfahrt an. Eine hinreichende Erreichbarkeit ist offensichtlich schon auf Grund der bisherigen Situation gewährleistet gewesen. Es kann nicht davon ausgegangen werden, durch Wegfall nunmehr auch der Stadtdurchfahrt verschärfte sich diese Situation in relevanter Weise. Insbesondere bleibt der Handelsbetrieb des Antragstellers auch weiterhin von Westen - also der neuen Fußgängerzone her - problemlos zugänglich. Das gilt vor allem auch unter Beachtung der für den eingezogenen Bereich künftig geltenden Verkehrsregelung (Lieferzeiten von 6:00 - 10:00 Uhr und von 13:00 - 14:30 Uhr; Anwohner und Geschäftsinhaber erhalten eine Ausnahmegenehmigung zum Befahren der Fußgängerzone auch außerhalb der Lieferzeiten zwecks Erreichen des eigenen Stellplatzes sowie zum Be- und Entladen; Andienung der Geschäfte kann auch außerhalb der Lieferzeiten mit einer Ausnahmegenehmigung erlaubt werden). Dass Kunden des Antragstellers bislang über die Stadtdurchfahrt auch mit Fahrzeugen bis zu seinem Handelsgeschäft fahren konnten, stellte eine bloße, durch Art. 14 GG nicht geschützte tatsächliche Gegebenheit dar. Dass der Antragsteller mithin durch die Teileinziehung der Stadtdurchfahrt im Kern seiner gewerblichen Tätigkeit betroffen wäre, ist weder dargetan noch ersichtlich. Die Kammer kann angesichts der mit der Teileinziehung einhergehenden, auf dem Gemeinderatsbeschluss vom 27.2.2007 beruhenden Begleitmaßnahmen (u. a. Erneuerung des Park- und Verkehrsleitsystems, Herrichten zusätzlicher Parkflächen) nicht erkennen, dass die Antragsgegnerin von falschen tatsächlichen Voraussetzungen ausgegangen wäre oder unzulässige Prognosen angestellt hätte, was einen (von Seite des Einzelhandels befürchteten) Umsatzrückgang bei Ausweitung der Fußgängerzone angeht. Die - auch vom Antragsteller letztlich nicht substantiiert belegte - Befürchtung des Rückgangs von Kundenzahlen wäre auch deshalb nicht geeignet, im Rahmen des § 7 Abs. 1 StrG einen der Einziehung entgegenstehenden Belang zu begründen. Umweltschutzgründe sowie solche des Immissionsschutzes zugunsten der Bewohner der durch Wegfall der Stadtdurchfahrt verkehrsmäßig betroffenen Umgebungsstraßen kann der Antragsteller schließlich ohnehin nicht geltend machen.
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Die Teileinziehung ist mit überwiegender Wahrscheinlichkeit auch im Sinne von § 7 Abs. 1 StrG erforderlich. Die von Seite des Einzelhandels als milderes Mittel erwogenen weiter als bisher gehenden Verkehrsregelungen bis hin zu verkehrsberuhigtem Geschäftsbereich und Einrichtung einer Einbahnstraße (vgl. §§ 42 Abs. 4a, 45 Abs. 1d StVO) hätten keine vergleichbare Wirksamkeit, weil sie den Durchgangsverkehr nur verlangsamten, ihn hingegen nicht von der Stadtdurchfahrt fernhalten könnten. Der Einwand des Antragstellers, eine solche Entlastung schlage deshalb fehl, weil weiterhin Ausnahmeregelungen getroffen würden, so vor allem zu Gunsten von ÖPNV-Linien- und Taxiverkehr, kann nicht überzeugen. Es kann nicht davon ausgegangen werden, dass der mit Einrichtung einer Fußgängerzone aus der Innenstadt verbannte Individualverkehr demgegenüber nur einen unwesentlichen Anteil ausmachte. Wie bereits zuvor dargelegt, ist schließlich nichts dafür erkennbar, die Antragsgegnerin verkenne bei Verfolgung ihrer Ziele, dass sie dadurch den „Lebensnerv der gesamten Innenstadt“ treffe und einen „Funktionsverlust des Versorgungskerns“ bewirke sowie die „Gefahr eines Abbröckelns von Handels- und Gewerbestrukturen“ begründe.
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Ermessensfehler der Antragsgegnerin kann die Kammer schließlich nicht feststellen. Selbst bei überwiegenden öffentlichen Belangen sieht § 7 Abs. 1 StrG allerdings vor, dass die Entscheidung über die Teileinziehung gleichwohl im Ermessen der Straßenbaubehörde verbleibt. Allerdings handelt es sich bei § 7 Abs. 1 StrG um eine sog. Koppelungsvorschrift; die auf der Tatbestandseite für die Auslegung der unbestimmten Rechtsbegriffe maßgeblichen Kriterien sind folglich zugleich für die Ermessensausübung bestimmend. Tatbestand und Rechtsfolge sind mithin nicht strikt zu trennen, sondern miteinander verschränkt (Schnebelt/Sigel, a.a.O., Rdnr. 90). Angesichts dieser Besonderheit ist nicht zu beanstanden, wenn die Antragsgegnerin sich aufgrund überwiegender Belange für die Teileinziehung entschieden und keine weitergehenden Ermessenserwägungen angestellt hat. Ein, wie vom Antragsteller geltend gemacht, Vertrauensschutz in frühere Gemeinderatsbeschlüsse musste hierbei nicht erwogen werden. Wenn die Anlieger der Stadtdurchfahrt darauf vertraut haben sollten, dass die Antragsgegnerin das Thema Fußgängerzone nicht weiterverfolgt, so wäre ein solches Vertrauen nicht schützenswert. Vielmehr musste klar sein, dass sich - wie im politischen Raum auch sonst - die Beschlusslage im Gemeinderat im Lauf der Zeit bei einer veränderten Einschätzung der kommunalpolitischen Machbarkeit und der bürgerschaftlichen Akzeptanz ändern konnte (vgl. VG Karlsruhe, a.a.O.).
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Schließlich ist auch das besondere öffentliche Interesse am Sofortvollzug der Teileinziehung gegeben. Allerdings markiert die (hier: sehr wahrscheinliche) materielle Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts eine notwendige, aber noch nicht die hinreichende Voraussetzung für die Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit. Die aufgrund summarischer Prüfung gewonnene gerichtliche Erkenntnis, dass der Verwaltungsakt offensichtlich rechtmäßig ist, begründet als solche grundsätzlich kein derartiges Vollziehungsinteresse (VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 13.3.1997 - 13 S 1132/96 - VBlBW 1997, 390; Schoch, a.a.O. Rdnrn. 146 - 148 sowie 152). Zwar behauptet auch die Antragsgegnerin nicht, in der Vergangenheit seien mit der verkehrsberuhigten Stadtdurchfahrt unzumutbare Verkehrsverhältnisse verbunden gewesen (für ein Vollzugsinteresse bei straßenrechtlichen Planfeststellungsbeschlüssen allenfalls bei ganz ungewöhnlichen, unzumutbaren Belastungen auf den bisherigen Verkehrswegen: BVerwG, Beschl. v. 29.4.1974 - IV C 21/74 - NJW 1974, 1294; OVG Schl.-Holst., Beschl. v. 19.6.1991 - 4 M 43/91 - NVwZ 1992, 688). Die Gründe für einen Sofortvollzug liegen hier hingegen nach Auffassung der Kammer in den zahlreichen von der Antragsgegnerin mit der Teileinziehung bezweckten Verbesserungen der Innenstadt (Entlastung von Durchgangsverkehr, Schaffung und Verbesserung der Aufenthaltsqualität tagsüber zu Geschäftszeiten und nach Geschäftsschluss; Stärkung der urbanen Funktion der Innenstadtlage, der Verbesserung des Wohnumfelds der Innenstadtwohnungen; Vermeidung von Lärm und Abgasen durch Parksuchverkehr und „Schaufahren“; Verbesserung der Sicherheit der Fußgänger, insbesondere älterer Menschen und Kinder; Erhaltung und Schaffung von Freiflächen und Förderung des geschäftlichen kulturellen und geselligen Lebens in der Innenstadt). In ihrer Kumulation sind sie geeignet, die - wie oben dargelegt - nur schwach ausgestaltete Rechtsposition des Antragstellers in seiner Eigenschaft als Anlieger zurückzudrängen (ähnlich für ein überwiegendes öffentliches Vollzugsinteresse bei einer „angemaßten Rechtsposition“: Kopp/Schenke, VwGO 15. Aufl., § 80 Rdnr. 91). Bedenkt man, dass durch den Sofortvollzug keine irreparablen Verhältnisse zu Lasten des Antragstellers geschaffen werden, bevor unanfechtbar über seine Klage entschieden ist, misst die Kammer tatsächlich dem von der Antragsgegnerin ins Feld geführten Interesse an einer baldigen Attraktivitätssteigerung bzw. Einrichtung der Fußgängerzone ein eigenständiges qualitatives und Eilbedürftigkeit begründendes Gewicht zu. III.
Schließlich ist auch das besondere öffentliche Interesse am Sofortvollzug der Teileinziehung gegeben. Allerdings markiert die (hier: sehr wahrscheinliche) materielle Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts eine notwendige, aber noch nicht die hinreichende Voraussetzung für die Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit. Die aufgrund summarischer Prüfung gewonnene gerichtliche Erkenntnis, dass der Verwaltungsakt offensichtlich rechtmäßig ist, begründet als solche grundsätzlich kein derartiges Vollziehungsinteresse (VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 13.3.1997 - 13 S 1132/96 - VBlBW 1997, 390; Schoch, a.a.O. Rdnrn. 146 - 148 sowie 152). Zwar behauptet auch die Antragsgegnerin nicht, in der Vergangenheit seien mit der verkehrsberuhigten Stadtdurchfahrt unzumutbare Verkehrsverhältnisse verbunden gewesen (für ein Vollzugsinteresse bei straßenrechtlichen Planfeststellungsbeschlüssen allenfalls bei ganz ungewöhnlichen, unzumutbaren Belastungen auf den bisherigen Verkehrswegen: BVerwG, Beschl. v. 29.4.1974 - IV C 21/74 - NJW 1974, 1294; OVG Schl.-Holst., Beschl. v. 19.6.1991 - 4 M 43/91 - NVwZ 1992, 688). Die Gründe für einen Sofortvollzug liegen hier hingegen nach Auffassung der Kammer in den zahlreichen von der Antragsgegnerin mit der Teileinziehung bezweckten Verbesserungen der Innenstadt (Entlastung von Durchgangsverkehr, Schaffung und Verbesserung der Aufenthaltsqualität tagsüber zu Geschäftszeiten und nach Geschäftsschluss; Stärkung der urbanen Funktion der Innenstadtlage, der Verbesserung des Wohnumfelds der Innenstadtwohnungen; Vermeidung von Lärm und Abgasen durch Parksuchverkehr und „Schaufahren“; Verbesserung der Sicherheit der Fußgänger, insbesondere älterer Menschen und Kinder; Erhaltung und Schaffung von Freiflächen und Förderung des geschäftlichen kulturellen und geselligen Lebens in der Innenstadt). In ihrer Kumulation sind sie geeignet, die - wie oben dargelegt - nur schwach ausgestaltete Rechtsposition des Antragstellers in seiner Eigenschaft als Anlieger zurückzudrängen (ähnlich für ein überwiegendes öffentliches Vollzugsinteresse bei einer „angemaßten Rechtsposition“: Kopp/Schenke, VwGO 15. Aufl., § 80 Rdnr. 91). Bedenkt man, dass durch den Sofortvollzug keine irreparablen Verhältnisse zu Lasten des Antragstellers geschaffen werden, bevor unanfechtbar über seine Klage entschieden ist, misst die Kammer tatsächlich dem von der Antragsgegnerin ins Feld geführten Interesse an einer baldigen Attraktivitätssteigerung bzw. Einrichtung der Fußgängerzone ein eigenständiges qualitatives und Eilbedürftigkeit begründendes Gewicht zu.
III.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Eine Einbeziehung des früheren Antragstellers unterbleibt, obwohl er zugleich mit dem gemeinsam erklärten Eintritt des neuen Antragstellers seinen Antrag zurückgenommen hat. Dies ist ausnahmsweise gerechtfertigt, weil der neue Antragsteller zum 1.7.2009 den gesamten Handelsbetrieb übernommen hat und damit wirtschaftlich vollständig an die Stelle des früheren Antragstellers getreten ist. Schließlich ist auch nichts dahin zu befürchten, der neue Antragsteller sei gegenüber der Antragsgegnerin und der Staatskasse ein relevant schlechterer Kostenschuldner als sein Vorgänger.
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Die Streitwertfestsetzung (halbierter Wert der Hauptsache) folgt aus §§ 53 Abs. 3 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 43.3 des Streitwertkatalogs 2004. Rechtsmittel hiergegen richten sich nach § 68 Abs. 1 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 41 Abs. 4 LVwVfG, 1 DVO GemO
§§ 13 Abs. 2, 15, 7 Abs. 1 StrG
§§ 42 Abs. 4a, 45 Abs. 1d StVO
§§ 53 Abs. 3 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 43.3 des Streitwertkatalogs 2004. Rechtsmittel hiergegen richten sich nach § 68 Abs. 1 GKG
§ 91 VwGO
§ 80 VwGO
§ 1 DVO
§ 8a FStrG
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 7 Abs. 1 StrG
§ 35 Satz 2, 2. Alternative LVwVfG
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 43 Abs 1 GemO
§ 41 Abs. 4 LVwVfG
§ 41 Abs. 4 Satz 2 LVwVfG
§ 80 Abs. 3 VwGO
§ 5 Abs. 3 Satz 2, Abs. 5 Satz 2 StrG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 50 Abs. 3 Nr. 3 StrG
§ 24 Abs. 1 GemO
§ 7 Abs. 3 StrG
§ 5 Abs. 5 Satz 2 StrG
§ 18 Abs. 4 Satz 2 GemO
§ 18 Abs. 1 GemO
§ 39 Abs. 2 Nr. 5 LVwVfG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 35 Rdnrn. 308, 320, 321) zu qualifizierende Teileinziehung vom 25.6.2008 ist mit der Anordnung
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 14 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1991, 387
NVwZ-RR 1991, 73
NVwZ-RR 1990, 561
NVwZ 1987, 1103
NVwZ-RR 1993, 504
NVwZ 1991, 358
NVwZ 1999, 1341
NJW 1974, 1294
NVwZ 1992, 688
1 K 298/09
5 S 1039/90
5 S 2092/92
9 S 1716/90
10 S 797/90
5 S 1719/85
5 S 61/85
1 S 570/92
1 K 478/07
1 K 432/07
1 BvR 988/90
1 BvR 198/08
5 S 1121/00
4 VR 7/99
13 S 1132/96
IV C 21/74
4 M 43/91