Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2023-11-17, Aktenzeichen 20 L 2308/23
ECLI: ECLI:DE:VGK:2023:1117.20L2308.23.00

Tenor:
1.
Die aufschiebende Wirkung der Klage des Antragstellers (20 K 6338/23) gegen die Beschränkung in Ziffer 4, Spiegelstrich 5, Unterspiegelstrich 1 („Israelische Verbrechen gegen den Gaza-Streifen“), gegen die zahlenmäßige Beschränkung von Fahnen und Bannern in Ziffer 9 Satz 1 sowie hinsichtlich des Satzes 1 der Ziffer 11 des Bescheides des Antragsgegners vom 15.11.2023 wird wiederhergestellt. Im Übrigen wird der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes abgelehnt. Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens zu einem Drittel, der Antragsgegner zu zwei Dritteln.
Die aufschiebende Wirkung der Klage des Antragstellers (20 K 6338/23) gegen die Beschränkung in Ziffer 4, Spiegelstrich 5, Unterspiegelstrich 1 („Israelische Verbrechen gegen den Gaza-Streifen“), gegen die zahlenmäßige Beschränkung von Fahnen und Bannern in Ziffer 9 Satz 1 sowie hinsichtlich des Satzes 1 der Ziffer 11 des Bescheides des Antragsgegners vom 15.11.2023 wird wiederhergestellt.
Im Übrigen wird der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens zu einem Drittel, der Antragsgegner zu zwei Dritteln.
2.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der sinngemäße Antrag,
die aufschiebende Wirkung der Klage des Antragstellers (20 K 6338/23) gegen die Beschränkung in Ziffer 4, Spiegelstrich 5, Unterspiegelstrich 1 („Israelische Verbrechen gegen den Gaza-Streifen“) sowie in Ziffer 9 und Ziffer 11 des Bescheides des Antragsgegners vom 15.11.2023 wiederherzustellen,
ist zulässig, aber unbegründet.
Gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1, 2. Alt. VwGO kann das Gericht die aufschiebende Wirkung der Klage gegen einen Verwaltungsakt wiederherstellen, dessen sofortige Vollziehung die Behörde – wie hier das Polizeipräsidium M. (im Folgenden: Polizeipräsidium) – gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO angeordnet hat. Die Entscheidung des Gerichts hängt von einer Abwägung des öffentlichen Interesses an der sofortigen Vollziehbarkeit mit dem privaten Interesse des Antragstellers an einem vorläufigen Aufschub der Vollziehung ab. Für die Interessenabwägung fallen die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs, dessen aufschiebende Wirkung wiederhergestellt werden soll, wesentlich ins Gewicht. Ist der Verwaltungsakt offensichtlich rechtswidrig, so hat der Antrag Erfolg, da in diesem Fall kein öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehbarkeit bestehen kann. Ist der Verwaltungsakt dagegen offensichtlich rechtmäßig, so überwiegt regelmäßig aus diesem Grund das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der Maßnahme. Erweisen sich die Erfolgsaussichten in der Hauptsache dagegen bei der in Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes einzig möglichen und auch ausreichenden summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage als offen, findet eine Abwägung der für und gegen die sofortige Vollziehung sprechenden Interessen statt.
Nach diesen Grundsätzen überwiegt bezüglich eines Teils der gegenüber dem Antragsteller verfügten Beschränkungen im Sinne des § 13 Abs. 1 des Versammlungsgesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen (VersG NRW) das Vollziehungsinteresse des Antragsgegners. Im Übrigen erweist sich die angefochtene Verfügung – soweit sie angefochten ist – als voraussichtlich rechtmäßig.
Gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 VersG NRW kann die zuständige Behörde eine Versammlung unter freiem Himmel beschränken, um eine unmittelbare Gefahr für die öffentliche Sicherheit abzuwehren.
Ist eine versammlungsbehördliche Verfügung auf eine unmittelbare Gefahr für die öffentliche Sicherheit gestützt, erfordert die von der Behörde und den befassten Gerichten angestellte Gefahrenprognose tatsächliche Anhaltspunkte, die bei verständiger Würdigung eine hinreichende Wahrscheinlichkeit des Gefahreneintritts ergeben. Bloße Verdachtsmomente oder Vermutungen reichen nicht aus. Die Darlegungs- und Beweislast für das Vorliegen von Gründen für eine Auflage liegt grundsätzlich bei der Behörde.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 30.04.2022 – 15 B 562/22 –, juris, Rn. 6 f. m.w.N., und vom 24.05.2020 – 15 B 755/20 –, juris, Rn. 9 ff. m.w.N.
Unter Berücksichtigung der Bedeutung der Versammlungsfreiheit darf die Behörde auch bei dem Erlass von Auflagen keine zu geringen Anforderungen an die Gefahrenprognose stellen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30.04.2022 – 15 B 562/22 –, a.a.O., Rn. 8 f. m.w.N.
Dabei ist die Auslegung und Anwendung der Norm mit Blick auf die grundgesetzlich garantierte Versammlungsfreiheit zu sehen, die für Versammlungen unter freiem Himmel grundsätzlich ein Selbstbestimmungsrecht des Veranstalters über die Modalitäten der Versammlung garantiert, soweit seine Ausübung nicht zu Kollisionen mit Rechtsgütern anderer führt.
1. Gemessen an diesen Maßstäben wird sich die in Ziffer 4, Spiegelstrich 5, Unterspiegelstrich 1 enthaltene Bestimmung, die Parole „Israelische Verbrechen gegen den Gaza-Streifen“ in jeglicher Sprache zu unterlassen, voraussichtlich als rechtswidrig erweisen. Der Antragsgegner hat diese Regelung mit der besonderen Situation nach dem überraschenden Angriff der radikal-islamischen Hamas auf Israel am 07.10.2023 begründet, welcher die ohnehin bestehenden Spannungen zwischen Israel und den Palästinensern zu einem Krieg eskaliert hat, der mit brutalen militärischen Auseinandersetzungen, Geiselnahmen, der Verschleppung von Personen und inzwischen sehr vielen Toten verbunden ist. Hinzu kommt die erhebliche Emotionalisierung innerhalb der palästinensischen Diaspora, die durch die Ereignisse nochmals verstärkt worden sei. Die Beschränkung solle die Begehung von Äußerungsdelikten verhindern. Selbst wenn die Schwelle zur Strafbarkeit einzelner Äußerungen nicht überschritten werde, könnten sie im Kontext mit der Versammlung als antisemitisch oder als Billigung des Angriffs auf Israel verstanden werden. Allerdings ist nach Auffassung der Kammer in diesem Kontext eine sinngemäße Äußerung, bei den (Gegen-) Angriffen Israels in Gaza handele es sich um Verbrechen, nicht unbedingt als israelfeindlich oder als Ausdruck einer antisemitischen Haltung zu verstehen. Auch handelt es sich nicht um eine Überschreitung der Grenzen der Meinungsäußerungsfreiheit, weil etwa die Verletzung von Strafgesetzen konkret droht. Militärische Handlungen sind im Rahmen einer kriegerischen Auseinandersetzung auf Gewaltanwendung gerichtet, wobei etwa die Berechtigung einzelner Gewaltakte oder deren Ausmaß nicht ohne weiteres eindeutig positiv oder negativ bewertet werden können. Im Rahmen einer jeden kriegerischen Auseinandersetzung muss grundsätzlich damit gerechnet werden, dass sich zumindest ein Teil der vorgenommenen Handlungen im Nachhinein als unberechtigt erweist und etwa nach dem Völkerstrafgesetzbuch als Völkermord oder Verbrechen gegen die Menschlichkeit – untechnisch vielfach als „Kriegsverbrechen“ bezeichnet – bewertet wird, selbst wenn der Eintritt in eine kriegerische Auseinandersetzung und deren Ziel für sich genommen nicht unberechtigt gewesen sein mag. Im Hinblick auf die ansonsten untersagten Parolen, welche eine klare islamistische, antiisraelische, antisemitische und anderweitig verhetzende Färbung haben (u.a.: Hamas-Free Palästina / Der Islam siegt! / Kindermörder Israel / Vom Jordan bis ans Mittelmeer), fehlt der untersagten Parole eine entsprechende Zielrichtung. Die Parole weist vielmehr in allgemeiner Form und ohne Konkretisierung darauf hin, dass es Verbrechen Israels in Gaza geben kann oder gibt, was sogar den aktuellen Befürchtungen und der Einschätzung von Experten der Vereinten Nationen entspricht,
https://www.br.de/nachrichten/deutschland-welt/gaza-un-experten-werfen-israel-menschenrechtsverletzungen-vor,TvmUv3G;
https://www.sueddeutsche.de/politik/nahost-hamas-israel-un-1.6301049:
https://www.zeit.de/news/2023-11/16/un-berichterstatter-warnen-vor-voelkermord-im-gazastreifen.
2. Auch Satz 1 der hier ergangenen Ziffer 9 wird den Anforderungen an die Gefahrenprognose nicht gerecht. Die dort geregelte Vorgabe, dass maximal eine Fahne sowie ein Banner pro 25 Teilnehmer zum Einsatz kommen dürfen, schränkt die Versammlungsfreiheit des Antragstellers unzulässig ein. Fahnen und andere Gegenstände sind Hilfsmittel, welche auch zum Zwecke der Erregung von Aufmerksamkeit Außenstehender (Außenkommunikation) regelmäßig zulässig sind. Eine Beschränkung auf eine Fahne sowie ein Banner pro 25 Teilnehmer erfordert jedenfalls einen sachlichen Grund. Einen solchen vermag die Kammer indes nicht zu erkennen. Der Antragsgegner legt bereits nicht dar, warum eine Beschränkung auf eine Fahne sowie ein Banner pro 25 Teilnehmer notwendig ist. Seine Ausführungen beziehen sich vielmehr ausschließlich auf die Beschaffenheit der Stangen. Es ist nicht ersichtlich oder dargetan, warum von Bannern oder Fahnen, die von mehr als jedem 25. Teilnehmer getragen werden, eine Gefahr ausgehen kann. Hierbei ist auch zu berücksichtigen, dass Fahnen und Banner nicht notweniger weise an einer Stange befestigt sein müssen, sondern auch in der Hand gehalten werden können. Gerade vor diesem Hintergrund ist eine Grundlage für eine Beschränkung nicht ersichtlich. Die Berufung auf eine einschüchternde Wirkung eines sogenannten „Fahnenmeeres“ auf unbeteiligte Dritte ist aus Sicht der Kammer nicht durchgreifend, weil eine Versammlung auf Außenwirkung angelegt ist.
Im Übrigen bestehen gegen die weiteren Regelungen der Auflage Nr. 9 (Sätze 2 und 3) keine Bedenken. Danach dürfen Banner-, Transparentstangen und vergleichbare Gegenstände, die dem Transport oder der Darstellung etwaiger Hilfsmittel dienen, eine Länge von einem Meter und einen Durchmesser von drei Zentimetern nicht überschreiten. Sie dürfen nicht aus Metall, Hartholz oder sonstigem bruchfesten Material sein. Nach der vorliegend allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung sind diese Anforderungen des Antragsgegners nicht zu beanstanden. Als sachlichen Grund verweist der Antragsgegner darauf, dass mit der beschränkenden Verfügung verhindert werden soll, dass Hilfsmittel mitgeführt werden, die auch als Waffe verwendet werden könnten. Sie verweist auf den herrschende Emotionalisierungsgrad des zu erwartenden Kreises der Teilnehmenden. Bei etwaigen Konfrontationen mit politisch und/oder religiös andersdenkenden Personen oder auch mit Einsatzkräften der Polizei könnten Banner- und Transparentstangen als Schlag- oder Stoßwerkzeuge eingesetzt werden. Diese Erwägungen sind für die Kammer nachvollziehbar. Zwar sind keine konkreten Anhaltspunkte ersichtlich, dass vorliegend z.B. längere Fahnenstanden als Waffen eingesetzt werden könnten. Vor dem Hintergrund der Auswirkungen des Kriegs und des von dem Antragsgegner angesprochenen Emotionalisierungsgrades in Deutschland – in Gestalt von Demonstration, politischen Diskussionen, Vereinsverboten etc. – sind die Anforderungen der Antragsgegner jedoch vertretbar. Hierbei berücksichtigt die Kammer auch, dass der Antragsgegner einen Interessenausgleich schafft, indem er Banner- und Transparentstangen nicht vollständig verbietet, sondern nur Anforderungen an die Materialien stellt. Auf diese Weise haben die Demonstrierenden die Möglichkeit, Banner und Fahnen zu verwenden und von Ihrem Recht auf Demonstrationsfreiheit Gebrauch zu machen, während gleichzeitig die Gefahr einer Zweckentfremdung der Fahnen und Bannerstangen reduziert wird.
3. Vor dem Hintergrund des zu berücksichtigenden Maßstabs begegnet Ziffer 11 Satz 2 der Verfügung, wonach es verboten ist, Plakate, Schilder, Fahnen, Flugblätter oder sonstige Inhalte in nicht-deutscher Sprache zu verwenden, bei der hier gebotenen summarischen Prüfung insoweit keinen durchgreifenden Bedenken.
Insoweit ist der Antragsgegner vertretbar von einer unmittelbaren Gefahr für die öffentliche Sicherheit, namentlich für die Unverletzlichkeit der objektiven Rechtsordnung, ausgegangen. Der Antragsgegner führt insoweit zutreffend aus, dass es der Auflage zum effektiven Schutz insbesondere jüdischer Menschen vor strafrechtlich relevantem Verhalten bedürfe.
Die Auflage erweist sich dahingehend bei summarischer Prüfung auch als verhältnismäßig. Sie ist insbesondere angemessen. Es bleibt den Versammlungsteilnehmern unbenommen, die Versammlung als solche aufzusuchen und an dieser teilzunehmen. Den Teilnehmern ist es auch zumutbar, auf die entsprechende Verfügung zu reagieren und entweder vor Ort oder vor Aufsuchen der Versammlung die Plakate, Schilder, Fahnen, Flugblätter oder sonstige Inhalte in deutscher Sprache zu beschriften.
Demgegenüber erweist sich die Auflage Nr. 11 Satz 1 als rechtswidrig, soweit verboten wird, bei oder im Zusammenhang mit der Versammlung Ansprachen in nichtdeutscher Sprache zu halten. Zwar handelt es sich bei Art. 8 Abs. 1 GG um ein sogenanntes Deutschengrundrecht. Der persönliche Anwendungsbereich des nordrhein-westfälischen Versammlungsgesetzes beschränkt sich jedoch gerade nicht auf Deutsche, zumal auch EU-Ausländer jedenfalls über Art. 2 Abs. 1 GG einen Grundrechtschutz für Deutschengrundrechte erfahren. Die Auflage, Ansprachen gerade nicht in nicht-deutscher Sprache abzuhalten, beschränkt jedoch die Versammlungsteilnehmer im Rahmen der Versammlungsteilnahme, der Wahl der Versammlungsmodalitäten und ihrer Meinungsäußerung über Gebühr. Dabei wiegt besonders schwer, dass die Versammlungsteilnehmer gerade durch das gesprochene Wort in besonderem Maße von ihrem Recht auf Meinungsäußerung Gebrauch machen. Das Interesse des Antragsgegners, die Rechtmäßigkeit der mündlichen Ansprachen zu überprüfen, muss – insbesondere wenn sie selbst eine entsprechende Überprüfbarkeit vor Ort mangels Sprachkunde nicht gewährleisten kann – dahinter zurückstehen. Ergänzend weist die Kammer darauf hin, dass die Äußerungen der Versammlungsteilnehmer in ihrer Sprache von der Weitergabe von Anweisungen durch die Versammlungsleiter und Ordner zu unterscheiden ist. Derartige Auflagen dienen dazu, der Polizei eine Kontrolle der korrekten Weitergabe von Anweisungen zu ermöglichen. Daneben ist es den Veranstaltern immer unbenommen, die Anweisungen zusätzlich auch in anderen Sprachen oder auf andere Weise weiterzugeben.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG und trägt der Tatsache Rechnung, dass die Entscheidung in der Hauptsache vorweggenommen wird.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen Ziffer 1 dieses Beschlusses kann innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe schriftlich bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, Beschwerde eingelegt werden.
Die Beschwerdefrist wird auch gewahrt, wenn die Beschwerde innerhalb der Frist schriftlich bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, eingeht.
Die Beschwerde ist innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Beschwerde vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht schriftlich einzureichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinander setzen.
Auf die ab dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) wird hingewiesen.
Im Beschwerdeverfahren müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen; dies gilt auch für die Einlegung der Beschwerde und für die Begründung. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.
Gegen Ziffer 2 dieses Beschlusses kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, Beschwerde eingelegt werden. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist schriftlich oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, einzulegen.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.
Die Beschwerdeschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.

Zitierte Normen: §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung
§ 155 Abs. 1 VwGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG
§ 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 13 Abs. 1 des Versammlungsgesetzes
Art. 8 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 20 K 6338/23
15 B 562/22
15 B 755/20