Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1997-01-17, Aktenzeichen 6 A 7066/95
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:1997:0117.6A7066.95.00

Tenor:
Die Berufung wird auf Kosten des Klägers zurückgewiesen.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung in derselben Höhe Sicherheit leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der in X. wohnhafte Kläger steht als Polizeivollzugsbeamter im Dienst des beklagten Landes. Stammdienststelle war zuletzt der Schutzbereich S, der dem Polizeipräsidium X untersteht. Mit Wirkung vom 00.00.00 wurde der Kläger aus dienstlichen Gründen für ein dreijähriges Studium an der Fachhochschule für öffentliche Verwaltung, Abteilung T, zum Polizeipräsidenten X abgeordnet. Der Kläger erhielt bis zum 00.00.00 Trennungsentschädigung.
Den Antrag vom 00.00.00 auf Weiterbewilligung von Trennungsentschädigung über den 00.00.00 hinaus vom lehnte der Polizeipräsident X durch Bescheid vom 00.00.00 mit der Begründung ab, wegen einer Änderung der Trennungsentschädigungsverordnung liege die Wohnung des Klägers nunmehr im Einzugsgebiet des neuen Dienstortes. Nach einer Mitteilung des Vermessungs- und Katasteramtes O betrage die Entfernung zwischen der Wohnung in W und der Dienststätte in X 25 km. Mit seinem Widerspruch machte der Kläger geltend, die vom Vermessungs- und Katasteramt O ausgewählte kürzeste Strecke betrage 28,5 km. Sie führe ausschließlich über Gemeindestraßen, unter anderem durch zwei Wohngebiete mit Tempo-30-Zonen. Die W Straße sei im Ortsteil X eine Einbahnstraße. Die Fachhochschule könne wegen einer Straßenbahnlinie, welche die Richtungsfahrbahnen der M Straße trenne, nur auf einem Umweg erreicht werden. Damit erhöhe sich die einfache Strecke auf über 30 km. Ihm könne nicht zugemutet werden, täglich drei Stunden auf diese Strecke zu verwenden. Wesentlich günstiger sei die Verbindung unter Inanspruchnahme von Bundesautobahnen und einer Schnellstraße. Es handele sich um eine Strecke von 32 km, für die man etwa 30 Minuten benötige.
Die Bezirksregierung X wies den Widerspruch durch Bescheid vom 00.00.00 zurück, der dem Kläger am 00.00.00 zuging.
Der Kläger hat am 00.00.00 Klage erhoben und zu deren Begründung vorgetragen, der Begriff der Üblichkeit werde durch den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Zumutbarkeit begrenzt. Die vom Katasteramt ermittelte Strecke sei wegen der deutlich längeren Fahrzeit unzumutbar. Außerdem stelle sich die Frage, ob Tempo-30-Zonen für den überregionalen Verkehr geöffnet seien.
Der Kläger hat beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides des Polizeipräsidenten X vom 00.00.00 und des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Y vom 00.00.00 zu verpflichten, ihm Trennungsentschädigung ab dem 00.00.00 zu bewilligen.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat sich auf die Begründung der Bescheide bezogen und ergänzend vorgetragen, üblicherweise befahrene Strecken seien grundsätzlich Verkehrswege, auf denen die Dienststelle erreicht werden könne. Zur Ermittlung der kürzesten üblicherweise befahrenen Strecke sei ein Dienstkraftfahrzeug eingesetzt worden, und zwar für eine Fahrt von X nach Y, so daß die Besonderheiten des Richtungsverkehrs im Bereich der Fachhochschule zugunsten des Klägers berücksichtigt worden seien. Die geschwindigkeitsbegrenzenden Bereiche O und W- straße - letztere verkehrsberuhigt - und die Einbahnstraße in X seien umgangen worden. Für diese Strecke betrage die Entfernung 27,6 km. Die Strecke sei für den allgemeinen Kraftfahrzeugverkehr zugelassen und berühre keine verkehrsberuhigten Bereiche. Nur an drei Stellen sei die zulässige Höchstgeschwindigkeit auf kurzen Teilstücken auf 30 km/h begrenzt.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch das angefochtene Urteil abgewiesen und sich auf die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 15. Juli 1977 - VI C 57.76 - gestützt.
Der Kläger hat gegen das am 00.00.00 zugestellte Urteil am 00.00.00 Berufung eingelegt und trägt zu deren Begründung zusätzlich vor, das Verwaltungsgericht habe übersehen, daß die von ihm zugrundegelegte Strecke teilweise nicht befahrbar sei. Bei der Wstraße in X handele es sich um einen verkehrsberuhigten Bereich, der aus Richtung Y kommend nur für den Anliegerverkehr freigegeben sei. Die Mstraße sei unübersichtlich, weil dicht am Fahrbahnrand Bäume ständen. Außerdem liege an dieser Straße eine Schule. Der Begriff der üblicherweise befahrenen Strecke müsse abweichend vom Bundesverwaltungsgericht verstanden werden und sich an dem überregionalen Verkehr orientieren. Allein eine derartige Interpretation stehe im Einklang mit Art. 20a des Grundgesetzes. Außerdem seien die Grundsätze im Urteil des Senats vom 6. Juli 1994 - 6 A 2596/93 - auf den vorliegenden Fall übertragbar. Gegenüber den verschlungenen Wegen durch verschiedene Großstädte sei die von ihm vorgeschlagene Fahrt überwiegend über die Autobahn eindeutig vorteilhafter. Falls dies erforderlich sei, werde beantragt, Beweis darüber zu erheben, wie weit der Weg von seiner Wohnung zum Hauptbahnhof X und wie weit der Weg vom Hauptbahnhof Y zur Fachhochschule für öffentliche Verwaltung, X Straße in Y ist.
Der Kläger beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem erstinstanzlichen Klageantrag zu erkennen.
Der Beklagte bezieht sich auf sein bisheriges Vorbringen und beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der vom Beklagten vorgelegten Verwaltungsakte Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Dem Kläger steht wegen der täglichen Fahrten von seiner Wohnung in X zum Dienstort in Y seit dem 00.00.00 keine Trennungsentschädigung zu.
Nach § 1 Abs. 2 Nr. 6 der Trennungsentschädigungsverordnung - TEVO - vom 29. April 1988 (GV NW 226) in der seit dem 1. Januar 1994 geltenden Fassung der Vierten Änderungsverordnung vom 12. November 1993 (GV NW 964) wird grundsätzlich aus Anlaß einer Abordnung aus dienstlichen Gründen Trennungsentschädigung gewährt. Dies gilt nach § 1 Abs. 3 Nr. 1 Satz 1 TEVO jedoch nicht, wenn die Wohnung des Beamten im Einzugsgebiet des neuen Dienstortes liegt. An diesem negativen Tatbestandsmerkmal scheitert die Klage.
§ 1 Abs. 3 Nr. 1 Satz 1 TEVO verweist hinsichtlich des Einzugsgebiets auf § 3 Abs. 1 Nr. 1c des Bundesumzugskostengesetzes - BUKG - in der Fassung vom 11. Dezember 1990 (BGBl. I 2682). Danach liegt die Wohnung im Einzugsgebiet des neuen Dienstortes, wenn sie "auf einer üblicherweise befahrenen Strecke weniger als 30 Kilometer von der neuen Dienststätte entfernt ist". Nach den Feststellungen des Beklagten, die dieser mit dem Schriftsatz der Bezirksregierung X vom 00.00.00 in das Verfahren eingeführt hat, beträgt die im vorliegenden Fall maßgebende Entfernung deutlich weniger als 30 km, und zwar auch dann, wenn man wegen einer Einbahnstraßenregelung und eines die Richtungsfahrbahnen trennenden Gleiskörpers von der dem Kläger günstigsten Annahme ausgeht. Bei der zuletzt vom Beklagten veranlaßten Meßfahrt, die eine Entfernung von 27,6 km ergab, blieb die Wstraße ausgespart, so daß die Berufungsbegründung in dieser Hinsicht ins Leere geht. Weil der Kläger gegen die Entfernungsmessung als solche keine substantiierten Rügen erhebt, kann sich die weitere Erörterung darauf beschränken, ob die vom Beklagten ermittelte Strecke außer Betracht bleiben muß, weil sie im wesentlichen innerörtliche Straßen betrifft und auf einigen Streckenabschnitten Geschwindigkeitsbeschränkungen angeordnet sind. Diese rechtliche Würdigung geht zum Nachteil des Klägers aus.
Entgegen der vom Kläger vertretenen Auffassung kommt es bei § 3 Abs. 1 Nr. 1c BUKG nicht darauf an, ob für die vom Beamten bevorzugte Strecke Zweckmäßigkeitserwägungen sprechen und jeder andere in der Lage des Beamten dessen Vorschlag folgen würde. § 3 Abs. 1 Nr. 1c BUKG stellt auf eine und nicht auf die üblicherweise befahrene Strecke ab. Damit sind jedenfalls alle Verkehrswege erfaßt, die tatsächlich und rechtlich mit Kraftfahrzeugen oder öffentlichen Verkehrsmitteln befahren werden können. Weil die im vorliegenden Fall erheblichen Geschwindigkeitsbeschränkungen den Durchgangsverkehr nicht unterbinden und sonstige tatsächliche oder rechtliche Hindernisse nicht ersichtlich sind, handelt es sich bei der vom Beklagten ermittelten Verbindung um eine üblicherweise befahrene Strecke.
Vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 15. Juli 1977 - VI C 57.76 -, Zeitschrift für Beamtenrecht 1977, 402.
§ 3 Abs. 1 Nr. 1c BUKG ist mit höherrangigem Recht, namentlich mit dem vom Kläger angeführten Art. 20a des Grundgesetzes vereinbar. Die Vorschrift zwingt den Kläger nicht, für die Fahrten zur Fachhochschule eine Strecke zu nutzen, die unter anderem unter ökologischen Gesichtspunkten nachteilig sein mag, weil sie mit einem höheren Treibstoffverbrauch verbunden ist. Die Bedeutung des § 3 Abs. 1 Nr. 1c BUKG erschöpft sich darin, daß im Hinblick auf eine Vereinfachung und Pauschalierung eine rechtlich und tatsächlich befahrbare Strecke ermittelt und nach deren Länge darüber entschieden wird, ob der Dienstherr für die finanziellen Folgen einer dienstlichen Maßnahme aufkommen muß. Die Zweckmäßigkeit dieses Unterscheidungskriteriums ist ohne weiteres bei konkurrierenden Strecken einleuchtend, über deren Vor- und Nachteile ernsthaft gestritten werden kann. Daß es auch in Fällen zum Tragen kommt, in denen alle bekannten Gesichtspunkte für die geringfügig längere Strecke sprechen, ist die Folge der Entscheidung des Gesetzgebers, die Einzelfallgerechtigkeit gegenüber der Verwaltungsvereinfachung zurücktreten zu lassen.
Die Auslegung des § 3 Abs. 1 Nr. 1c BUKG steht nicht im Widerspruch zum Urteil des Senats vom 6. Juli 1994 - 6 A 2596/93 - (ZBR 1995, 111). Das Urteil bezieht sich nicht auf § 3 Abs. 1 Nr. 1c BUKG, sondern auf § 6 TEVO, nach dem ein Abgehen von der kürzesten Strecke ausnahmsweise gerechtfertigt ist, wenn sich im Vergleich der Strecken eine Straßenverbindung als verkehrsüblich erweist (vgl. auch Nr. 3 zu § 6 der Verwaltungsvorschriften zur Durchführung der Trennungsentschädungsverordnung, Runderlaß des Finanzministers vom 6. Juni 1988, SGV NW 203207).
Dem Kläger ist einzuräumen, daß hinsichtlich der Bildung des Einzugsgebiets und hinsichtlich der Ermittlung der Wegstreckenentschädigung im Falle eines anspruchsberechtigten Beamten unterschiedliche Maßstäbe bestehen. Der eine unterschiedliche Behandlung rechtfertigende sachliche Grund liegt darin, daß bei der Ermittlung des Einzugsgebiets im Interesse der Verwaltungsvereinfachung nach einem gröberen Maßstab entschieden werden kann, selbst wenn für die vom Beamten angeführte Straßenverbindung gute Gründe sprechen mögen. Diesen Gründen ist jedoch erst nachzugehen, wenn feststeht, daß schon die kürzeste üblicherweise befahrene Strecke mehr als 30 km beträgt. Dann erst kann sich nach der Systematik der Trennungsentschädigungsverordnung zu Lasten der Verwaltungsvereinfachung die Notwendigkeit einer näheren Abwägung im Einzelfall ergeben. Der Normgeber ist nicht verpflichtet, auf den verschiedenen Stufen eines Entscheidungsprozesses dem Gesichtspunkt der Verwaltungsvereinfachung und dem Gesichtspunkt der Einzelfallgerechtigkeit jeweils den gleichen Stellenwert zuzuweisen.
Weil der Beklagte eine üblicherweise befahrene Straßenverbindung aufgezeigt hat, die dem Erfolg der Klage entgegensteht, kommt es nicht mehr auf die Erreichbarkeit der Fachhochschule mit öffentlichen Verkehrsmitteln - etwa mit der Eisenbahn - und den dazu vom Kläger vorsorglich gestellten Hilfsbeweisantrag an.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711 der Zivilprozeßordnung.
Die Revision wird nicht zugelassen, weil weder die Voraus- setzungen des § 132 Abs. 2 VwGO noch die des § 127 des Beamtenrechtsrahmengesetzes gegeben sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 10, 711 der Zivilprozeßordnung
§ 6 TEVO
§ 1 Abs. 3 Nr. 1 Satz 1 TEVO
§ 3 Abs. 1 Nr. 1c BUKG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 1 Abs. 2 Nr. 6 der Trennungsentschädigungsverordnung
§ 3 Abs. 1 Nr. 1c des
Bundesumzugskostengesetzes
§ 6 der Verwaltungsvorschriften zur Durchführung der
Trennungsentschädungsverordnung
§ 127 des
Beamtenrechtsrahmengesetzes

Zitierte Entscheidungen: VI C 57.76
6 A 2596/93