Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-04-04, Aktenzeichen 12 K 2351/04
ECLI: ECLI:DE:VGGE:2006:0404.12K2351.04.00

Tenor:
Der Beklagte wird unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides vom 13. April 2004 verurteilt, die dienstliche Beurteilung vom 15. Januar 2004 aufzuheben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin steht als Justizsekretärin im Dienst des beklagten Landes und ist am Amtsgericht C. tätig. Anlässlich der Bewilligung einer am 17. Januar 2004 beginnenden einjährigen Elternzeit der Klägerin erstellte der Direktor des Amtsgerichts C. unter dem 15. Januar 2004 eine dienstliche Beurteilung, in der er als Ergebnis feststellte, die zuletzt gezeigten Leistungen der Klägerin könnten insgesamt nur mit "ausreichend" bezeichnet werden. Hiergegen legte die Klägerin mit Schreiben vom 26. Februar 2004 Widerspruch ein und wandte sich gegen mehrere Formulierungen bzw. Wertungen in der dienstlichen Beurteilung.
Unter dem 1. April 2004 führte die Präsidentin des Landgerichts C. in ihrer Überbeurteilung aus, sie habe keinen Anlass, der Beurteilung zu widersprechen. Am gleichen Tage legte sie dem Präsidenten des Oberlandesgerichts (OLG) I. den Widerspruch der Klägerin vom 26. Februar 2004 zur Entscheidung vor. Dies teilte sie der Klägerin ebenfalls unter dem 1. April 2004 mit.
Durch Widerspruchsbescheid vom 13. April 2004 wies der Präsident des OLG I. den Widerspruch der Klägerin gegen die dienstliche Beurteilung des Direktors des Amtsgerichts C. vom 15. Januar 2004 als unbegründet zurück.
Am 3. Mai 2004 hat die Klägerin Klage erhoben.
Sie ist der Ansicht, die dienstliche Beurteilung vom 15. Januar 2004 sei wegen inhaltlicher Mängel rechtswidrig. Insbesondere sei sie nicht nachvollziehbar.
Die Klägerin beantragt schriftsätzlich,
"den Beklagten unter Aufhebung des Widerspruchbescheides vom 13.04. 04 zu verurteilen, die dienstliche Beurteilung der Klägerin vom 15.01.04 in der Gestalt des Bescheides der Präsidentin des Landgerichts C. vom 01.04.04 aufzuheben und eine neue dienstliche Beurteilung zu erstellen."
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er vertritt die Auffassung, die dienstliche Beurteilung sei rechtmäßig.
Zum Beurteilungsanlass trägt er vor, die Klägerin sei anlässlich der Bewilligung der Elternzeit gemäß der Verwaltungspraxis im Oberlandesgerichtsbezirk I. beurteilt worden. Ergänzend führt er auf gerichtliche Nachfrage aus, im Geschäftsbereich des OLG I. würden ausnahmslos aus Anlass einer Beurlaubung ohne Besoldung dienstliche Beurteilungen erstellt. Diese Praxis sei sachgerecht und werde durch die AV des Justizministers vom 20. Januar 1972 nicht ausgeschlossen. Die dort genannten Beurteilungsanlässe seien nicht abschließend. Es komme insoweit auf die tatsächliche Verwaltungspraxis an.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat Erfolg.
Mit Einverständnis der Beteiligten kann das Gericht ohne mündliche Verhandlung entscheiden (§ 101 Abs. 2 VwGO).
Klarzustellen ist, dass Streitgegenstand allein die dienstliche Beurteilung vom 15. Januar 2004 ist, nicht hingegen die Überbeurteilung der Präsidentin des Landgerichts C. vom 1. April 2004. Nach der einschlägigen Allgemeinen Verwaltungsvorschrift (AV) des Justizministers vom 20. Januar 1972 (2000-I C. 155, JMBl.NW 1972, 39) sind die Erst- und die Überbeurteilung als rechtlich selbständige Beurteilungen ausgestaltet, so dass beide Beurteilungen keine Einheit bilden.
Vgl. zu den unterschiedlichen Modellen bei mehrstufigen Beurteilungsverfahren: Schnellenbach, RiA 1990, 120.
Da die Klägerin die Beurteilung der Präsidentin des Landgerichts C. vom 1. April 2004 nicht gesondert mit einem Rechtsbehelf angegriffen hat, ist deren (Über-) Beurteilung nicht unmittelbar Streitgegenstand. Soweit im schriftsätzlich formulierten Antrag auch auf einen "Bescheid" der Präsidentin des Landgerichts C. vom 1. April 2004 abgestellt worden ist, ist festzuhalten, dass ein solcher Bescheid nicht existiert. Vielmehr hat die Präsidentin des Landgerichts C. - ebenfalls am 1. April 2004 - den Widerspruch der Klägerin gegen die dienstliche Beurteilung des Direktors des Amtsgerichtes C. vom 15. Januar 2004 dem Präsidenten des OLG I. vorgelegt und der Klägerin davon Mitteilung gemacht. Beide Handlungen der Präsidentin des Landgerichts C. beinhalten keine angreifbaren Entscheidungen und sind insbesondere keine Bescheide mit Verwaltungsaktcharakter.
Bei verständiger Würdigung ist das Begehren der Klägerin deshalb dahingehend auszulegen, dass sie nur die dienstliche Beurteilung des Direktors des Amtsgerichts C. vom 15. Januar 2004 angreift sowie die Aufhebung des zugehörigen Widerspruchsbescheides des Präsidenten des OLG I. vom 13. April 2004 begehrt.
Nach Maßgabe dieser Erwägungen ist die Klage zulässig.
Die Klage ist auch begründet.
Dienstliche Beurteilungen sind von den Verwaltungsgerichten nur beschränkt nachprüfbar. Die Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich darauf zu beschränken, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat, ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat.
Wenn der Dienstherr Richtlinien für die Abgabe dienstlicher Beurteilungen erlassen hat, kann das Gericht nur prüfen, ob die Richtlinien eingehalten sind und ob sie mit den gesetzlichen Vorschriften in Einklang stehen.
Ständige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), z.B.: Urteil vom 2. März 2000 - 2 C 7.99 -, RiA 2000, 283 = DÖD 2001, 38.
Im vorliegenden Fall liegt ein Verfahrensfehler vor, so dass es auf die Frage, ob sich die angegriffene dienstliche Beurteilung inhaltlich im rechtlich zulässigen Rahmen bewegt, nicht ankommt.
Für die dienstliche Beurteilung vom 15. Januar 2004, die anlässlich der anstehenden Elternzeit erstellt worden ist, bestand kein in der AV des Justizministers (Beurteilungsrichtlinien) vorgesehener Beurteilungsanlass. Wird aber eine Beurteilung erstellt, obwohl kein zulässiger Beurteilungsanlass besteht, liegt ein Verfahrensfehler vor.
Vgl. Schnellenbach, Die dienstliche Beurteilung der Beamten und der Richter, 3. Auflage, Stand Dezember 2005, Rdnr. 462.
In der AV des Justizministers vom 20. Januar 1972 ist im Abschnitt I, Nr. 1 vorgesehen, dass die Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Beamten abgesehen von den Regelbeurteilungen nur in folgenden Fällen dienstlich zu beurteilen sind:
- vor Ablauf der Probezeit und bei jeder Bewerbung um ein Eingangs- oder Beförderungsamt,
- vor und nach einer länger als drei Monate dauernden Abordnung und bei Versetzungen.
Eine Beurteilung aus Anlass der Bewilligung der Elternzeit ist nicht vorgesehen.
Die Abweichung von der AV des Justizministers ist nicht deshalb unbeachtlich, weil diese keine Rechtsnorm ist und nur eine einheitliche Verwaltungspraxis sicherstellen soll. Derartige Verwaltungsvorschriften dürfen zwar als Willenserklärungen der Verwaltung, denen Außenwirkung nur mittelbar über den allgemeinen Gleichheitssatz zukommt, nicht wie Rechtsnormen aus sich heraus ausgelegt werden. Für ihre Auslegung maßgeblich ist vielmehr - allein - die von ihrem Urheber gebilligte oder doch geduldete tatsächliche Verwaltungspraxis.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 2. März 2000 - 2 C 7.99 -, a.a.O. sowie OVG NRW, Urteile vom 28. Oktober 1999 - 12 A 4187/97 - und vom 7. Juni 2005 - 6 A 3355/03 - .
Da aber ein Beurteilungssystem auf alle von einer Verwaltungsverordnung bzw. Beurteilungsrichtlinie erfassten Beamten gleichmäßig anzuwenden ist, folgt daraus, dass dann auch eine gebilligte bzw. geduldete Verwaltungspraxis auf alle Beamten im gesamten Geltungsbereich der einschlägigen Richtlinien anzuwenden ist. Dementsprechend ist das Gebot der Gleichbehandlung bereits dann verletzt, wenn in Teilbereichen des Verwaltungszweiges, für den einheitliche Beurteilungsrichtlinien erlassen worden sind, auf Grund eines unterschiedlichen Verständnisses des Inhaltes eine uneinheitliche Beurteilungspraxis eingetreten ist.
So BVerwG, Urteil vom 2. März 2000 - 2 C 7.99 -, a.a.O.
Daraus folgt im vorliegenden Fall, dass die vom Präsidenten des OLG I. mitgeteilte Praxis, nach der dienstliche Beurteilungen bei dem nicht in der AV des Justizministers genannten Anlass der Bewilligung einer Elternzeit erstellt werden - offenbar gilt die dortige Praxis auch für weitere in der AV nicht genannten Anlässe -
nur dann verfahrensrechtlich unbedenklich wäre, wenn dies der landesweiten und vom Justizministerium getragenen Praxis entspräche.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 8. März 2005 - 6 B 2695/04 -; Urteil vom 7. Juni 2005 - 6 A 3355/03 -; offenbar davon ausgehend auch Beschluss vom 3. März 2005 - 1 B 2128/04 -.
Von einer landesweiten Praxis kann hier jedoch nicht ausgegangen werden.
Auf entsprechende gerichtliche Nachfrage hat der Präsident des OLG I. mitgeteilt, dass die Klägerin gemäß der Verwaltungspraxis im Oberlandesgerichtsbezirk I. beurteilt worden sei, und zudem die Auffassung vertreten, es sei unbeachtlich, ob im Zuständigkeitsbereich anderer Mittelbehörden der Justizverwaltung in vergleichbaren Fällen ebenfalls dienstliche Beurteilungen erstellt würden. Zudem hat er trotz intensiver Erörterung dieser Problemlage auch in einem in diesem Verfahren durchgeführten Erörterungstermin nicht von einer entsprechenden landesweiten Praxis berichtet. Aus allem kann nur der Schluss gezogen werden, dass eine solche landesweite Praxis nicht existiert.
Soweit der Präsident des OLG I. sich auf das bereits zitierte Urteil des OVG NRW vom 28. Oktober 1999 - 12 A 4187/97 - beruft, welches sich auch zur AV des Justizministers vom 20. Januar 1972 verhält, ist dieser Hinweis nicht geeignet, seine Rechtsauffassung zu stützen. In jenem Urteil wird darauf abgestellt, dass die dort in Rede stehende Verwaltungspraxis nach einer nicht anzuzweifelnden Stellungnahme des Justizministeriums in dessen gesamten Geschäftsbereich angewandt werde (Seite 10 des Umdrucks). Danach wird auch in dem Urteil vorausgesetzt, dass bei einer Abweichung von den Verwaltungsvorschriften eine entsprechende landesweite Praxis bestehen muss.
Bei einem bestehenden Beurteilungsverbot ist nur eine Verurteilung des Dienstherrn zur Aufhebung der Beurteilung sachgerecht. Der in der Klageschrift dem Wortlaut nach (auch) auf Erstellung einer neuen Beurteilung gerichtete Antrag erklärt sich daraus, dass bei Klageerhebung die Rechtswidrigkeit der dienstlichen Beurteilung
vom 15. Januar 2004 aus den im vorliegenden Urteil genannten formellen Gründen jedenfalls nicht in den Vordergrund gestellt worden ist. Bei verständiger Würdigung des Interesses der Klägerin kann nicht davon ausgegangen werden, dass sie neben der Aufhebung der Beurteilung noch eine - dann ebenfalls rechtswidrige - neue Beurteilung aus Anlass des Beginns der Elternzeit tatsächlich begehrt. Dies gilt um so mehr, als sie nach der vom Gericht eingeholten und bereits angesprochenen Stellungnahme zur Frage der landesweiten Verwaltungspraxis ebenfalls die Verfahrensweise des Präsidenten des OLG I. in Frage gestellt hat. Vor diesem Hintergrund war die Klage auch nicht teilweise abzuweisen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: RiA 1990, 120
RiA 2000, 283
2 C 7.99
12 A 4187/97
6 A 3355/03
6 B 2695/04
1 B 2128/04