Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-05-04, Aktenzeichen 1 A 2914/09
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2011:0504.1A2914.09.0A

Tenor:
Auf die Berufung des Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 1. Oktober 2009 - 1 K 841/06.DA - abgeändert und die Klage insgesamt abgewiesen.
Der Kläger hat die Kosten des gesamten Verfahrens zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der vollstreckbaren Kosten des Beklagten abwenden, falls nicht der Beklagte vor der Vollstreckung in derselben Höhe Sicherheit leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger ist Gerichtsvollzieher beim Amtsgericht xxx im Dienst des beklagten Landes. Zur Abgeltung der ihm entstandenen Bürokosten behielt er im Jahr 2003 einen Anteil der für die Erledigung der Aufträge eingenommenen Gebühren in Höhe von insgesamt 28.311,28 € ein.
Gemäß § 2 Satz 3 der Verordnung zur Abgeltung der Bürokosten der Gerichtsvollzieherinnen und Gerichtsvollzieher vom 2. September 1998 (GVBl. I S. 383) - Bürokostenverordnung - gilt vorläufig der Gebührenanteil des vorangegangenen Kalenderjahres, solange für ein Kalenderjahr noch kein Gebührenanteil festgesetzt ist.
Mit Bescheid vom 6. Februar 2004 forderte der Direktor des Amtsgerichts xxx den Kläger zur Rückzahlung von zu viel einbehaltener Entschädigung und Vergütung in Höhe von insgesamt 4.850,26 € binnen eines Monats nach Zugang des Bescheides auf. Zur Begründung führte er aus: Gemäß der Sechsten Verordnung zur Änderung der Bürokostenverordnung vom 8. Dezember 2003 (GVBl. I S. 348) sei der als Entschädigung zustehende Gebührenanteil für das Jahr 2003 auf 51,4 v. H. und der Höchstbetrag der dem Gerichtsvollzieher zustehenden Gebührenanteile auf 23.600,00 € festgelegt worden.
Nach der dem Bescheid beigefügten Entschädigungs- und Vergütungsabrechnung belief sich der Anteil der für die Bürokostenentschädigung zu viel einbehaltenen Gebühren auf 3.815,54 €.
Gegen diesen Rückforderungsbescheid legte der Kläger mit Schreiben vom 12. Februar 2004 Widerspruch ein, den die Präsidentin des Oberlandesgerichts Frankfurt am Main durch Widerspruchsbescheid vom 22. Dezember 2004 zurückwies.
Mit Schriftsatz seiner Bevollmächtigten vom 21. Januar 2005 hat der Kläger am 27. Januar 2005 Klage erhoben und zur Begründung im Wesentlichen vorgetragen: Die den angefochtenen Bescheiden zu Grunde liegenden Rechtsverordnungen verletzten ihn in seinem Recht auf angemessene Alimentation sowie seinem Anspruch auf ausreichende Deckung der in einem durchschnittlichen Gerichtsvollzieherbüro anfallenden Kosten. Die der Bürokostenverordnung zu Grunde gelegten Kostenerhebungen stünden nicht in Einklang mit den Vorgaben der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Die Entschädigungsregelung habe die maßgeblichen Faktoren wie Arbeitsbelastung, Aufgabenentwicklung sowie Personal- und Sachkosten nicht ausreichend berücksichtigt. Die Sechste Änderungsverordnung entfalte eine verfassungsrechtlich unzulässige echte Rückwirkung, weil nachträglich in bereits abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Sachverhalte eingegriffen werde. Die Voraussetzungen für eine Ausnahme vom Rückwirkungsverbot seien nicht gegeben. Die wirtschaftliche Situation der Gerichtsvollzieher habe sich bei steigender Kostenbelastung ständig verschlechtert.
Der Kläger hat beantragt,
1. den Bescheid des Direktors des Amtsgerichts xxx vom 6. Februar 2004 und den hierzu ergangenen Widerspruchsbescheid der Präsidentin des Oberlandesgerichts Frankfurt am Main vom 22. Dezember 2004 aufzuheben,
2. den Beklagten zu verpflichten, die ihm, dem Kläger, für das Jahr 2003 vorläufig als Bürokostenentschädigung belassenen Gebührenanteile endgültig festzusetzen,
3. die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig zu erklären.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat er vorgetragen: Die Verordnung zur Abgeltung der Bürokosten der Gerichtsvollzieher sei rechtmäßig. Der Dienstherr sei beim Kostenersatz zu Pauschalierungen und Typisierung befugt. Die Verordnung verstoße nicht gegen das verfassungsrechtliche Verbot einer echten Rückwirkung. In § 2 Satz 3 der Verordnung werde bestimmt, dass der Gebührenanteil des vorangegangenen Kalenderjahres nur vorläufig gelte, solange für ein Kalenderjahr noch kein Gebührenanteil festgesetzt sei. Durch die Verweisung in § 3 Abs. 2 Satz 1 der Verordnung werde klargestellt, dass auch der Höchstbetrag nur vorläufig gelte und nachträglich geändert, auch abgesenkt werden könne. Die endgültige Berechnung des Prozentsatzes und des Höchstbetrags basiere auf der durchschnittlichen Belastung, den durchschnittlichen jährlichen Gebühreneinnahmen und den durchschnittlich vereinnahmten Schreibauslagen, weshalb sie der Arbeitsbelastung und den damit verbundenen Kosten einerseits sowie der Einnahmesituation der Gerichtsvollzieher andererseits Rechnung trage.
Durch Urteil vom 1. Oktober 2009 hat das Verwaltungsgericht Darmstadt den Bescheid des Direktors des Amtsgerichts xxx vom 6. Februar 2004 und den Widerspruchsbescheid der Präsidentin des Oberlandesgerichts Frankfurt am Main vom 22. Dezember 2004 insoweit aufgehoben, als auf der Grundlage der Festsetzung der Entschädigung für die Unterhaltung eines Büros für das Jahr 2003 vom Kläger die Ablieferung für Bürokosten einbehaltener Gebühren in Höhe von 3.815,54 € verlangt worden ist, und im Übrigen die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Die angefochtenen Bescheide ließen sich nicht auf eine ausreichende Ermächtigungsgrundlage stützen. Die Bürokostenentschädigungsverordnung sei insoweit rechtswidrig und daher nicht anzuwenden, als sie den Rahmen einer zulässigen Kostenabgeltung nach §§ 49 Abs. 3 Satz 1 BBesG a. F. überschreite und zu einer nach § 2 Abs. 1 BBesG unzulässigen ergänzenden Besoldung der Gerichtsvollzieher führe. Für die Verordnung bestehe keine ausreichende Ermächtigungsgrundlage, da eine ergänzende Besoldung nur aufgrund eines formellen Gesetzes gewährt werden könne. Der Zweck des § 49 Abs. 3 Satz 1 BBesG a. F. bestehe nicht darin, den Gerichtsvollziehern eine zusätzliche Alimentation zu gewähren. Deshalb sei die Entschädigung anhand der angefallenen notwendigen Sach- und Personalkosten und realitätsnah festzusetzen. Der Verordnungsgeber müsse die Richtigkeit der Festsetzung der Bürokostenentschädigung anhand hinreichend repräsentativer, sachlich richtiger und aktueller Erhebungen belegen und unter Kontrolle halten. Diesen Maßstäben werde die Verordnung in der Fassung der Sechsten Änderungsverordnung nicht gerecht. Obwohl die im Jahr 2001 durchgeführten Erhebungen ergeben hätten, dass die durchschnittlichen Gerichtsvollzieherbürokosten beim Pensum von 100 % lediglich bei 23.725,00 DM im Jahr 2000 gelegen hätten, habe die von den Landesjustizverwaltungen eingerichtete Arbeitsgruppe unter Berufung auf Gründe des Vertrauensschutzes empfohlen, den bundesweiten Jahreskostenbeitrag des Vorjahres von 47.652,00 DM nur um 8.000,00 DM zu kürzen und auf 39.652,00 DM (= 20.274,00 €) für das Jahr 2001 festzusetzen und den Jahreskostenbeitrag für das Jahr 2002 auf 20.274,00 € einzufrieren. Ausgehend von den Empfehlungen der Arbeitsgruppe habe der Beklagte den Jahreskostenbeitrag für das Jahr 2003 festgesetzt. Unter Hinzurechnung eines belastungsunabhängigen Zuschlags und nach Abzug der Schreibauslagen habe sich danach ein Gebührenanteil als Abgeltung der durchschnittlichen Bürokosten in Höhe von 23.600,00 € als Höchstbetrag ergeben, der im Verhältnis zu den durchschnittlich vereinnahmten Gebühren im Jahr 2003 einen Satz von 51,4 v. H. ergeben habe. Das Ergebnis der empirischen Erhebungen sei also nicht proportional umgesetzt worden. Die Verordnung zur Abgeltung der Bürokosten der Gerichtsvollzieherinnen und Gerichtsvollzieher vom 2. September 1998 in der Fassung der Sechsten Änderungsverordnung vom 8. Dezember 2003 finde danach ihre Grundlage weiterhin nicht in einem tatsächlich ermittelten Aufwand, sondern in der Fortschreibung einer fiktiven Kostenannahme, der keine realitätsnah ermittelten Zahlen zu Grunde lägen. Die Festsetzung der Entschädigung führe zu einer rechtswidrigen Überalimentation der Gerichtsvollzieher. Die Sechste Änderungsverordnung enthalte auch nicht die erforderliche Differenzierung bei der Höhe der Vergütung hinsichtlich der unterschiedlich strukturierten Typen von Gerichtsvollzieherbüros wie beispielsweise im Hinblick auf die Beschäftigung von Angestellten oder ein Stadt-Land-Gefälle. Wegen der fehlenden Staffelung der Bürokostenentschädigung sei die Verordnung rechtswidrig. Wie sich eine differenzierende Regelung im Ergebnis für den Kläger auswirken würde, sei nicht absehbar, weshalb eine Verletzung seiner Rechte durch die Verordnung jedenfalls denkbar erscheine. Der Klageantrag zu 2. sei unbegründet, denn ein Gebührenanteil für das Kalenderjahr 2003 sei noch nicht wirksam festgesetzt worden. Eine rückwirkende Neuregelung für das Jahr 2003 sei auch weiterhin möglich und verstieße nicht gegen das Rückwirkungsverbot.
Gegen das am 12. Oktober 2009 zugestellte Urteil hat der Beklagte am 2. November 2009 die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt, die er mit am 25. November 2009 eingegangenem Schriftsatz begründet hat:
Das Verwaltungsgericht habe das materielle Recht fehlerhaft angewendet. Es habe sich nicht mit der obergerichtlichen Rechtsprechung auseinander gesetzt, wonach die Unterschiede in den tatsächlich angefallenen Bürokosten noch nicht derart gravierend seien, dass sich eine landesweite Pauschalierung verbiete. Es habe auch nicht berücksichtigt, dass eine Nichtigkeit der Verordnung zur Abgeltung der Bürokosten die Gewissheit voraussetze, dass faktisch in erheblichem Umfang eine zusätzliche Besoldung gewährt werde. Unter Fürsorgegesichtspunkten sei es nicht zu beanstanden, im Zweifel eher eine Überalimentation in Kauf zu nehmen. Das angefochtene Urteil beruhe nicht auf tragfähigen Feststellungen zu der Frage, welche Unterschiede in den tatsächlich angefallenen Kosten zwischen verschiedenen Arten von Gerichtsvollzieherbüros in Hessen im Jahr 2003 bestanden hätten. Die im Jahr 2001 durchgeführte bundesweite Erhebung der im Jahr 2000 tatsächlich angefallenen Bürokosten und deren gesonderte Auswertung für den vorliegenden Rechtsstreit stützten nicht die Annahme, dass bei Büros in ländlichen Gebieten geringere Kosten angefallen seien als bei Büros in Ballungsräumen. Eine Differenzierung zwischen Büros mit und ohne entgeltlich beschäftigten Hilfskräfte könnte die vom Verwaltungsgerichts beanstandete Überalimentation nur in Maßen vermeiden. Die Region, in der ein Gerichtsvollzieher seinen Bezirk habe, sei für die Höhe der tatsächlich anfallenden Kosten im Grunde unerheblich. Die geltende pauschalierende Entschädigungsregelung werde den Vorgaben der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts noch gerecht.
Der Beklagte beantragt,
unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 1. Oktober 2009 - 1 K 841/06.DA (2) - die Klage insgesamt abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er trägt im Wesentlichen vor: Die Berufungsbegründung könne die im Ergebnis zutreffende Entscheidung des Verwaltungsgerichts nicht erschüttern. Die Bürotätigkeit eines Gerichtsvollziehers könne bei den von der Justizverwaltung zu Grunde gelegten Werten im Hinblick auf die Personalkosten nicht wirklich wirtschaftlich betrieben werden. Die tatsächlich entstandenen Bürokosten würden durch die bestehenden Entschädigungsregelungen nicht angemessen abgegolten. Die im Rahmen der bundesweiten Stichprobenerhebung im Jahr 2000 in Hessen erhobenen Daten zu den tatsächlich angefallenen Bürokosten seien nicht Grundlage der angefochtenen Bescheide gewesen. Die Entschädigungsfestsetzung beruhe lediglich auf der Fortschreibung alter Daten. Die nunmehr angeführten Daten von einigen wenigen Gerichtsvollziehern ergäben im Übrigen kein repräsentatives Bild zur Struktur und Höhe der Gerichtsvollzieherkosten sowie deren Entwicklung.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Streitakten, des einschlägigen Verwaltungsvorgangs und die Akten des Oberlandesgerichts Frankfurt Main betreffend die Bürokostenentschädigung der Gerichtsvollzieher 2343 E - II/2 - 1006/01 (zwei Bände) Bezug genommen, die Gegenstand der Beratung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist begründet.
Das Verwaltungsgericht hat der Anfechtungsklage zu Unrecht teilweise stattgegeben. Der Bescheid des Direktors des Amtsgerichts xxx vom 6. Februar 2004 und der Widerspruchsbescheid der Präsidentin des Oberlandesgerichts Frankfurt am Main vom 22. Dezember 2004 sind rechtmäßig, soweit für das Jahr 2003 von dem Kläger die Ablieferung der für Bürokosten einbehaltenen Gebühren in Höhe von 3.815,54 € verlangt wird. Der Kläger wird durch diese Bescheide nicht in seinen Rechten verletzt.
Rechtsgrundlage der verlangten Zahlung von einbehaltenen Gerichtsvollziehergebühren ist allerdings nicht § 12 BBesG, denn diese Vorschrift regelt nur die Überzahlung von Bezügen. Zu den Bezügen gehören nach § 1 Abs. 2 und 3 BBesG nur solche amtsbezogenen Leistungen, die den Lebensunterhalt des Beamten und seiner Familie sicherstellen sollen. Wegen der strikten Gesetzesbindung im Besoldungs- und Versorgungsrecht (§ 2 Abs. 1 BBesG, § 3 Abs. 1 BeamtVG) kann § 12 Abs. 1 BBesG nicht auch auf Leistungen angewendet werden, die nicht zu den Bezügen zählen, sondern - wie die Bürokostenentschädigung der Gerichtsvollzieher - eine Aufwandsentschädigung darstellen (BVerwG, Urteil vom 19. August 2004 - 2 C 41.03 - NVwZ-RR 2005, 2014, und Urteil vom 26. Januar 2010 - 2 C 7.08 - ZBR 2011, 32). Die Voraussetzungen des § 12 Abs. 1 BBesG sind nicht gegeben, denn Gegenstand des angefochtenen Bescheids ist der Anspruch des Dienstherrn auf Ablieferung von zu viel einbehaltenen Gebühren. Die entsprechende Pflicht des Gerichtsvollziehers zur Ablieferung von zu viel vereinnahmten Gebühren ändert ihren rechtlichen Charakter nicht dadurch, dass der Gerichtsvollzieher einen Teil von ihnen behalten darf, um auf diese Weise seinen Anspruch auf Entschädigung für Einrichtung und Unterhaltung eines Büros zu befriedigen. Die sich nach Abrechnung ergebenden überschießenden Beträge sind nach dem Abrechnungssystem für Gerichtsvollzieher jedoch auch weiterhin Teil der vereinnahmten Gebühren und als solche abzuliefern (BVerwG, Urteil vom 26. Januar 2010 - 2 C 7.08 - a. a. O.).
Rechtsgrundlage des angefochtenen Zahlungsbescheids ist das öffentlich-rechtliche Dienst- und Treueverhältnis, in dem der Kläger als Gerichtsvollzieher steht.
Zu den Dienstpflichten eines Gerichtsvollziehers gehört die Vereinnahmung von Gebühren nach dem Gesetz über Kosten der Gerichtsvollzieher (Gerichtsvollzieherkostengesetz vom 26. Juli 1957, BGBl. I S. 861, BGBl. I 1959, S. 155; ab 1. Mai 2001 ersetzt durch Gesetz vom 19. April 2001, BGBl. I S. 632). Von den vereinnahmten Gebühren steht dem Gerichtsvollzieher neben einem Anteil als Vergütung ein weiterer Anteil in regelmäßig neu festzusetzender Höhe als Entschädigung für das von ihm auf eigene Kosten zu unterhaltende Büro zu (§ 49 Abs. 3 BBesG a. F., § 2 Abs. 1, § 3 Abs. 2 BürokostenVO). Um seinen laufenden Geschäftsbetrieb sicherzustellen, hat er die ihm zustehenden Gebührenanteile vorläufig zu errechnen und einzubehalten, darf darüber jedoch erst nach Ablieferung der Gebühren verfügen, die der Landeskasse verbleiben (§ 4 BürokostenVO). Ergibt sich nach Abrechnung, dass der Gerichtsvollzieher mehr an Gebühren einbehalten hat als ihm nach endgültiger Abrechnung an Vollstreckungsvergütung bzw. Bürokostenentschädigung zustehen, so hat er den überschießenden Betrag abzuführen (BVerwG, Urteil vom 26. Januar 2010 - 2 C 7.08 - a. a. O.).
Im Fall des Klägers sind die Voraussetzungen dieser Ablieferungspflicht gegeben. Für das Jahr 2003 steht dem Kläger keine höhere als die vom Beklagten ermittelte Bürokostenentschädigung zu.
Grundlage für die Berechnung der Bürokostenentschädigung für das Jahr 2003 ist die Hessische Verordnung zur Abgeltung der Bürokosten der Gerichtsvollzieher in der Fassung der Sechsten Änderungsverordnung vom 8. Dezember 2003 (GVBl. I S. 348). Diese Änderungsverordnung hat die Werte der Fünften Änderungsverordnung vom 12. Februar 2003 (GVBl. I S. 103) ersetzt und insbesondere den Gebührenanteil von zuvor 52,70 % auf 51,4 % herabgesetzt. Diese rückwirkende Bestimmung des Gebührenanteils und Höchstbetrags als Grundlage für die Berechnung der endgültigen Höhe der Bürokostenentschädigung des Jahres 2003 ist rechtmäßig. Die Verordnung stützt sich auf den bis zum 21. Februar 2009 geltenden § 49 Abs. 3 BBesG a. F. Diese Vorschrift ermächtigt die Landesregierungen, durch Rechtsverordnung die Abgeltung der den Gerichtsvollziehern für die Verpflichtung zur Errichtung und Unterhaltung eines Büros entstehenden Kosten zu regeln. Von dieser Ermächtigung hat der Beklagte durch die Verordnung zur Abgeltung der Bürokosten der Gerichtsvollzieher vom 2. September 1998 (GVBl. I S. 383) in der Fassung der Sechsten Änderungsverordnung Gebrauch gemacht.
Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts enthält § 49 Abs. 3 Satz 1 BBesG a. F. nicht nur eine Ermächtigung zum Erlass einer Verordnung, sondern ermächtigt den Dienstherrn zur regelmäßigen Entschädigung der notwendigen Kosten eines Gerichtsvollziehers. Die Entschädigung ist realitätsnah an den tatsächlich anfallenden notwendigen Sach- und Personalkosten auszurichten sowie aktuell festzusetzen. Dabei legt die Vorschrift den Normgeber nicht auf ein bestimmtes Entschädigungsmodell fest und erlaubt Typisierungen und Pauschalierungen, solange das Gebot der Realitätsnähe nicht verletzt wird. Für die Ermittlung der jeweils festzusetzenden Werte muss sich der Normgeber auf eine hinreichend breite empirische Basis stützen (BVerwG, Urteil vom 26. Januar 2010 - 2 C 7.08 - a. a. O., m. w. N.).
Diesen Anforderungen genügt die Festsetzung des Gebührenanteils für das Jahr 2003 auf 51,4 % und des Höchstbetrags auf 23.600,00 € durch die Sechste Änderungsverordnung vom 8. Dezember 2003. Die Verordnung gewährleistet im Rahmen zulässiger Pauschalierung und Typisierung eine ausreichende Deckung der anfallenden Bürokosten. Die Regelung der Bürokostenentschädigung für Gerichtsvollzieher im Land Hessen beruht auf einer vom Arbeitskreis für Besoldungsfragen der Länder entwickelten und von der Finanzministerkonferenz 1975 gebilligten Modellverordnung. Die Festsetzung der Bürokostenentschädigung folgt einem bundesweit grundsätzlich einheitlichen Entschädigungsmodell, das jeweils landesspezifisch angepasst wird. Danach setzt sich die Bürokostenentschädigung aus den erhobenen Schreibauslagen, die den Gerichtsvollziehern ungeschmälert verbleiben, sowie einem Anteil der für die Erledigung der Aufträge vereinnahmten Gebühren zusammen. Der Gebührenanteil bemisst sich nach einem bestimmten Prozentsatz der vereinnahmten Gebühren (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 2 BürokostenVO). Zusätzlich wird ein Höchstbetrag festgelegt (§ 3 Abs. 2 BürokostenVO), bei dessen Überschreitung dem Gerichtsvollzieher von dem Mehrbetrag nur ein geringerer Prozentsatz verbleibt. Der Gebührenanteil und der Höchstbetrag werden jeweils landesspezifisch jährlich neu festgesetzt. Grundlage dieser Festsetzung ist der jährlich bundeseinheitlich aufgrund einer Empfehlung des Arbeitskreises für Besoldungsfragen durch die federführende Landesjustizverwaltung im Einvernehmen mit dem Finanzministerium des betreffenden Bundeslandes festgesetzte Jahreskostenbetrag, den ein Gerichtsvollzieher im Durchschnitt bei einem Pensum von 100 % an Bürokosten aufbringen muss. Hieraus errechnen die Länder jeweils den sog. bereinigten Jahreskostenbetrag, der der unterschiedlichen durchschnittlichen Belastung der Gerichtsvollzieher in den einzelnen Bundesländern durch Erhöhung des belastungsabhängigen Anteils des Jahreskostenbetrags Rechnung trägt. Mit Hilfe des bereinigten Jahreskostenbetrages werden sodann der Gebührenanteil und der Höchstbetrag ermittelt. Der Gebührenanteil ergibt sich aus dem Verhältnis des um die Schreibauslagen gekürzten bereinigten Jahreskostenbetrags zu den tatsächlich je Gerichtsvollzieher im Landesdurchschnitt vereinnahmten Gebühren. Der um die Schreibauslagen gekürzte bereinigte Jahreskostenbetrag bildet außerdem den Höchstbetrag. Der jeweilige Ausgangspunkt dieser Berechnungen, also der bundeseinheitlich festgelegte Jahreskostenbetrag, beruht im Ursprung nicht auf empirischen Erhebungen, sondern auf einer Vermutung zu den durchschnittlichen Kosten eines Gerichtsvollziehers im Jahr 1975 und wurde in den Folgejahren bis zum Jahr 2000 fortgeschrieben. Dies ergab zuletzt für das Jahr 2000 einen Jahreskostenbetrag von 47.652,00 DM.
Im Jahr 2001 ermittelte eine Arbeitsgruppe „Bürokostenentschädigung der Gerichtsvollzieher“ unter Federführung des niedersächsischen Finanz- und des Justizministeriums auf empirischer Grundlage die tatsächlichen Bürokosten der Gerichtsvollzieher durch Erhebung und Auswertung von Daten des Jahres 2000 bei 298 in einem Stichprobenverfahren ausgewählten Büros in allen Bundesländern außer Hamburg und Berlin. Im Land Hessen nahmen 26 Gerichtsvollzieherbüros an der Erhebung teil. Die Untersuchung kam zu dem Ergebnis, dass danach der auf ein Pensum von 100 % bezogene Jahreskostenbetrag für das Jahr 2000 bei 23.725,00 DM und der tatsächliche Kostenaufwand je Büro im Bundesdurchschnitt bei 32.641,00 DM gelegen hat. Im Jahr 2000 haben die Gerichtsvollzieherbüros durch die ihnen gewährte Bürokostenentschädigung Beträge zwischen 22.000,00 bis 55.000,00 DM oberhalb der ihnen tatsächlich entstandenen Kosten erhalten. Die Arbeitsgruppe sprach gleichwohl die Empfehlung aus, den Jahreskostenbetrag für die Jahre 2001 und 2002 aus Vertrauensschutzgesichtspunkten nicht auf die Höhe der ermittelten Werte abzusenken, sondern in Höhe des lediglich um 8.000,00 DM verminderten Jahreskostenbetrags festzusetzen, der für das Jahr 2000 angesetzt worden war (47.652,00 DM), also in Höhe von 39.652,00 DM (= 20.274,00 €), und ihn erst in den Jahren 2003 und 2004 schrittweise auf das Niveau des aus dem Erhebungsergebnis abgeleiteten Jahreskostenbetrags zu reduzieren. Hintergrund der vormaligen und nach den Empfehlungen der Arbeitsgruppe wieder zurückzunehmenden Erhöhung um 8.000,00 DM war eine Erweiterung der Zuständigkeiten des Gerichtsvollziehers um die Abnahme der Versicherungen an Eides Statt, die nach der damaligen Einschätzung der Arbeitsgruppe die Bereithaltung eines weiteren Büroraums erfordere. Deshalb war der Jahreskostenbetrag für 1999 um 8.000,00 DM angehoben worden. Nachdem sich herausgestellt hatte, dass durch die weitere Aufgabe kein zusätzlicher Aufwand entstanden ist, empfahl die Arbeitsgruppe, die Erhöhung um 8.000,00 DM ab dem Jahr 2001 zurückzunehmen (vgl. dazu OVG Magdeburg, Urteil vom 24. Januar 2007 - 1 K 349/05 - juris).
Den Empfehlungen der Arbeitsgruppe, den Jahreskostenbetrag aus Vertrauensschutzgesichtspunkten nicht abrupt an die Ergebnisse der Erhebung anzupassen, ist der hessische Verordnungsgeber zu Gunsten der Gerichtsvollzieher gefolgt. Er hat davon abgesehen, den Jahreskostenbetrag auf das Niveau der tatsächlich ermittelten Kosten des Jahres 2000 zu reduzieren, sondern hat für das Jahr 2001 den Jahreskostenbetrag noch auf 54.100,00 DM (= 27.660,89 €) festgesetzt und ihn für die Jahre 2002 und 2003 um lediglich 7.942,41 DM auf 23.600,00 € gesenkt.
Bei dieser Vorgehensweise bei der Festsetzung des Gebührenanteils ist es ausgeschlossen, dass die für das Jahr 2003 vom Beklagten mit der Sechsten Änderungsverordnung getroffenen Festlegungen eine nicht mehr auskömmliche und damit die Pflicht aus § 49 Abs. 3 BBesG a. F. und Art. 33 Abs. 5 GG verletzende zu geringe Bürokostenpauschale bewirken.
Die Feststellung der Höhe des Gebührenanteils auf der Grundlage der im Jahr 2001 bundesweit erhobenen Daten und deren Auswertung trägt in weit höherem Maß als ein bis dahin verbreitet praktizierter Rückgriff auf Vorjahreswerte dem Gebot der realitätsnahen und an den tatsächlichen Kosten orientierten Bemessung der Bürokostenentschädigung Rechnung (so auch OVG Magdeburg, Urteil vom 24. Januar 2007 - 1 K 349/05 - juris; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 8. November 2007 - 4 B 18.06 - juris).
Unrichtigkeiten der weiteren Berechnung des Gebührenanteils und des Höchstbetrags sind nicht ersichtlich. Eine nähere Überprüfung von Amts wegen, ob alle in die Berechnung eingesetzten Einzelwerte (etwa die Zahl der Vollstreckungsaufträge, die Höhe der Schreibauslagen usw.) richtig sind, ist nicht geboten.
Der für das Jahr 2003 durch die Sechste Änderungsverordnung festgesetzte Höchstbetrag von 23.600,00 € (= 46.157,59 DM), der keine Kappungsgrenze darstellt, sondern nur dazu führt, dass Mehr-Beträge dem Gerichtsvollzieher nur noch zu 50 % verbleiben (vgl. § 3 Abs. 2 Satz 2 BürokostenVO) und zu dem außerdem noch die vereinnahmten Schreibauslagen hinzu kommen, liegt deutlich über den im Jahr 2001 bundesweit ermittelten durchschnittlichen Kostenaufwand für das Jahr 2000 von 32.641,00 DM. Ähnliches gilt für die Einzelergebnisse bei den in der Erhebung einbezogenen 26 hessischen Gerichtsvollzieherbüros. Bei ihnen lagen die tatsächlichen Bürokosten des Jahres 2000 bei Büros mit entgeltlich mitarbeitenden Angehörigen bzw. Dritten durchschnittlich bei 35.877,60 DM bzw. 29.605,15 DM (vgl. Schriftsatz des Beklagten vom 19. November 2009, Bl. 232 f. der Akten). Es ist mit Sicherheit auszuschließen, dass durch die allgemeine Teuerungsrate die tatsächlichen Bürokosten von 2000 zu 2003 in einem Maße angestiegen sind, dass sie im Durchschnitt über den für 2003 festgesetzten Höchstbetrag von 23.600,00 € (= 46.147,59 DM) zuzüglich Schreibauslagen gelegen haben.
Die bundesweit durchgeführte Erhebung stellt eine tragfähige Grundlage für die Festsetzung des Gebührenanteils dar. Bei der empirischen Untersuchung sind Gerichtsvollzieherbüros in unterschiedlichen Regionen befragt worden. Bei den Personalkosten sind im Einzelnen Art und Umfang der Beschäftigung von Büro- und Schreibhilfen nach tatsächlichem Beschäftigungsumfang, der Beschäftigung von Familienangehörigen und anderen Hilfskräften und dem jeweils gezahlten Entgelt erfasst worden.
Die Höhe des Gebührenanteils für das Jahr 2003 ist durch die Sechste Änderungsverordnung wegen der Höhe der Differenz zwischen dem Ergebnis der empirischen Untersuchung und dem deutlich höher festgesetzten Höchstbetrag jedenfalls nicht zu niedrig festgesetzt worden.
Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts bestehen andererseits keine hinreichend sicheren Anhaltspunkte dafür, dass die Verordnung den Rahmen des § 49 Abs. 3 BBesG a. F. deshalb verlässt, weil sie zu Bürokostenentschädigungen in einer Höhe führen könnte, die regelmäßig über dem tatsächlichen Bedarf liegt und deshalb in eine Besoldungsleistung umschlägt, der die nach § 2 Abs. 1 BBesG zwingend erforderliche gesetzliche Grundlage fehlte. Die durch die Sechste Änderungsverordnung festgesetzten Gebührenanteilswerte entsprechen noch den Vorgaben einer realitätsnahen Festsetzung. Wie bereits ausgeführt, hat der hessische Verordnungsgeber nicht losgelöst von den empirischen Ergebnissen, sondern in deren Kenntnis entschieden und ist der Empfehlung des Arbeitskreises gefolgt, der keine sofortige Absenkung auf den in der Untersuchung ermittelten Kostenbetrag, sondern aus Vertrauensschutzgesichtspunkten, abgesehen von der Rücknahme der Erhöhung des Jahreskostenbetrags um 8.000,00 DM, erst ab dem Jahr 2003 eine schrittweise Absenkung vorgeschlagen hat. Es ist rechtlich nicht zu beanstanden, dass der Verordnungsgeber in einer solchen Situation auch unter Berücksichtigung der Vorgaben des § 49 Abs. 3 BBesG a. F. die Anpassung an reale Werte zur Vermeidung unzuträglicher Auswirkungen auf die betroffenen Gerichtsvollzieher nicht abrupt, sondern schrittweise vollzogen hat (so auch OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 8. November 2007 - 4 B 18.06 - juris).
Die hessische Bürokostenverordnung steht auch im Einklang mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, wonach der Verordnungsgeber bei gravierenden regionalen Unterschieden zu einer Staffelung befugt oder gar verpflichtet ist (BVerwG, Urteil vom 19. August 2004 - 2 C 41.03 - NVwZ-RR 2005, 214 f.; vgl. auch Bay. VGH, Beschluss vom 16. Oktober 2006 - 3 N 03.1683 u. a. - juris). Bei den im Jahr 2001 in Hessen untersuchten Gerichtsvollzieherbüros ist kein Stadt-Land-Gefälle festgestellt worden. Es bestanden keine erheblichen regionalen Unterschiede, die den Verordnungsgeber zu einer Staffelung hätten zwingen können (ebenso für die dortigen Verhältnisse: OVG Koblenz, Urteil vom 27. August 2007 - 2 A 10364/07 -, OVG Magdeburg, Urteil vom 24. Januar 2007 - 1 K 349/05 -, und OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 8. November 2007 - 1 B 18.06 - jeweils juris). Die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass für Gerichtsvollzieherbüros in ländlichen Gebieten geringere Kosten anfallen als für Büros in Frankfurt am Main, steht im Widerspruch zu den ermittelten Daten. Aus der Aufstellung der Personal- und Sachkosten der untersuchten Büros (vgl. Bl. 235 f. der Akten) ergibt sich weder bezogen auf die Bürokosten insgesamt noch bezogen auf die Sachkosten oder die Personalkosten ein Stadt-Land-Gefälle. Vielmehr zeigt sich danach ein uneinheitliches Bild. Sowohl Büros im Ballungsraum Frankfurt am Main als auch Büros in ländlichen Regionen weisen teils höhere, teils niedrigere Bürokosten auf. Die Unterschiede beruhen offenbar auf anderen, individuellen Umständen der Büros. Für den Verordnungsgeber bestand deshalb kein Anlass, bei der Höhe des Gebührenanteils nach Regionen zu differenzieren.
Die Hessische Verordnung zur Abgeltung der Bürokosten ist auch nicht deshalb rechtsfehlerhaft, weil sie nicht danach unterscheidet, ob in dem Büro vergütete Bürohilfskräfte beschäftigt werden oder nicht. Bei der Untersuchung im Jahr 2001 ergab sich zwar, dass die Gesamtkosten der Büros, bei denen keine vergüteten Hilfskräfte beschäftigt wurden und deshalb keine Personalkosten anfielen, im Durchschnitt geringer waren als die der Büros, bei denen Angehörige oder Dritte entgeltlich mitarbeiteten. Dieser höhere Personalkostenaufwand wird jedoch ausreichend dadurch berücksichtigt, dass der höhere Personalkosteneinsatz regelmäßig mit höheren Gebühreneinnahmen einhergeht und durch die prozentuale Bemessung des Gebührenanteils (vgl. § 2 Abs. 1 BürokostenVO) auch ein absolut höherer Anteil an den Gebühren bei dem Gerichtsvollzieher verbleibt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 2. September 2007 - 2 BN 2.07 - juris; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 8. November 2007 - 4 B 18.06 - juris).
Die Sechste Änderungsverordnung verstößt durch die rückwirkende Festsetzung des Gebührenanteils und des Höchstbetrags auch nicht gegen das Rückwirkungsverbot. Durch die endgültige Festsetzung des Gebührenanteils und des Höchstbetrags für das Jahr 2003 wurde nicht in bereits abgewickelte und abgeschlossene Sachverhalten eingegriffen. Gemäß § 2 Abs. 2 BürokostenVO gilt, solange für ein Kalenderjahr noch kein Gebührenanteil festgesetzt ist, vorläufig der Gebührenanteil des vorangegangenen Jahres. Die Gebührenanteilswerte stehen somit ausdrücklich unter dem Vorbehalt der endgültigen Festsetzung. Die letztlich verbindliche Bestimmung des Wertes für das Jahr 2003 durch die Sechste Änderungsverordnung greift deshalb nicht nachträglich in einen bereits abgeschlossenen oder abgewickelten Lebenssachverhalt ein. Sonstige Einschränkungen für eine rückwirkende Festlegung aus Vertrauensschutz- und Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkte sind nicht ersichtlich. Die Gerichtsvollzieher haben kein rechtlich schützenswertes Interesse daran, dass die Bürokostenerstattung in bestimmter Höhe unvermindert fortgeführt wird. Sie mussten aufgrund des seit Jahren praktizierten Entschädigungsmodells und der zunächst nur vorläufigen Festsetzung der Werte damit rechnen, dass eine endgültige Festschreibung noch erfolgen wird.
Der Kläger hat gemäß § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des gesamten Verfahrens einschließlich seiner Kosten des Vorverfahrens zu tragen, da er unterlegen ist.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils hinsichtlich der Kosten folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die gesetzlichen Voraussetzungen für die Zulassung der Revision sind nicht gegeben (§ 132 Abs. 2 Nrn. 1 und 2 VwGO).
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Berufungsverfahren auf 3.815,54 € festgesetzt.
Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf § 47 Abs. 1 i. V. m. § 52 Abs. 3 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO; § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 12 BBesG
§ 4 BürokostenVO
§ 167 VwGO
§ 49 Abs. 3 Satz 1 BBesG
§ 2 Abs. 1 BBesG
§ 1 Abs. 2 und 3 BBesG
§ 3 Abs. 1 BeamtVG
§ 12 Abs. 1 BBesG
§ 49 Abs. 3 BBesG
§ 3 Abs. 2 BürokostenVO
§ 2 Abs. 1 Satz 2 BürokostenVO
§ 3 Abs. 2 Satz 2 BürokostenVO
§ 2 Abs. 1 BürokostenVO
§ 2 Abs. 2 BürokostenVO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 Nrn. 1 und 2 VwGO
§ 52 Abs. 3 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 2 Satz 3 der Verordnung
§ 3 Abs. 2 Satz 1 der Verordnung
Art. 33 Abs. 5 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2005, 2014
NVwZ-RR 2005, 214
1 K 841/06
2 C 41.03
2 C 7.08
1 K 349/05
4 B 18.06
3 N 03.16
2 A 10364/07
1 B 18.06
2 BN 2.07