Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-03-08, Aktenzeichen 7 A 1317/22
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2024:0308.7A1317.22.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht zuvor die Beklagte in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags Sicherheit leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Erteilung eines planungsrechtlichen Vorbescheids für die Errichtung von 8 viergeschossigen Gebäuden mit 120 Wohneinheiten und zwei je viergruppigen Kindertagesstätten sowie zwei Tiefgaragen auf den Grundstücken Gemarkung P., Flur 00, Flurstücke 219, 220, 221 (772) und 239 im Bereich der H.-straße in X. -M..
Die Vorhabenfläche grenzt östlich an drei- bzw. viergeschossige Wohnbebauung an der H.-straße an. Nördlich und westlich grenzt die Fläche an eine öffentliche Parkanlage, dort liegt ca. 60 m entfernt ein Sportplatz. Südlich liegt die Stichstraße der H.-straße, deren südliche Seite bebaut ist. Südwestlich liegt ein städtisches Grundstück, das an Schausteller vermietet wird. Für das Flurstück 239 setzt der Bebauungsplan Nr. 00000/02 eine öffentliche Grünfläche fest. Der Flächennutzungsplan stellt das Vorhabenareal als Grünfläche dar. Der Landschaftsplan der Beklagten weist ein Landschaftsschutzgebiet „S./F.“ aus, in dem auch die Vorhabenfläche gelegen ist. Eigentümerin des Areals war die Schützengilde W. 0000. Die Schützengilde hatte Flächen im Bereich des Vorhabens 1941 von der Stadt X. erworben. Seit dem 5.12.2021 ist die „Z. Q. M. St. W. GmbH & Co. KG X. “ (Amtsgericht Köln HRA 00001) Eigentümerin. Im Grundbuch ist eine beschränkt persönliche Dienstbarkeit eingetragen, nach der das Flurstück 220 nicht bebaut werden darf. Auf dem Vorhabengrundstück stehen seit Jahren Wohnwagen und auch Mobilheime, die von Schaustellern genutzt werden. Grundlage der Nutzung sind Pachtverträge, die von den Schaustellern mit der früheren Grundstückseigentümerin, der vorgenannten Schützengilde, geschlossen wurden. Die Nutzung der Vorhabenfläche war Gegenstand der Verfahren des Verwaltungsgerichts Köln 2 K 21/09 und 2 K 22/09, in denen Nachbarn ein bauaufsichtliches Einschreiten gegen die Nutzung begehrten. Die Verfahren wurden durch Rücknahme beendet; in der mündlichen Verhandlung gab das Verwaltungsgericht Hinweise zur objektiv-rechtlichen Beurteilung der Nutzung der Fläche. In der Folgezeit bemühte sich die Beklagte um eine Aufklärung der Nutzungsverhältnisse und hörte unter dem 25.11.2011 die Schützengilde zu der Absicht an, eine Ordnungsverfügung zu erlassen; diese sollte darauf zielen, dass die Fläche nur als (Winter)Quartier für Schausteller genutzt wird, es sollten keine ortsfesten Anlagen errichtet werden, Wohnwagen und Mobilheime, die nach ihrer Bauart nicht flexibel bewegt werden können, sollten beseitigt werden. Unter dem 27.8.2012 hörte die Beklagte die Schützengilde zu der Absicht an, anzuordnen, dass eine aktuelle Mieterliste vorgelegt wird, dass eine Neuvermietung von Stellplätzen unterlassen wird und dass zum Nachweis für die Erfüllung der brandschutzrechtlichen Anforderungen eine Bescheinigung eines staatlich anerkannten Sachverständigen oder der Berufsfeuerwehr X. vorgelegt wird. Eine weitere Anhörung der Schützengilde erfolgte am 11.7.2013 im Hinblick auf die Absicht, eine Verfestigung der Wohnnutzung zu verhindern. In dem Schreiben vom 11.7.2013 erklärte die Beklagte gegenüber der damaligen Grundstückseigentümerin anlässlich einer am 20.6.2013 durchgeführten Begehung mit dem Bezirksbürgermeister, eine temporäre Belassung der Nutzung auf dem Schützenplatz sei nur dann möglich, wenn die brandschutztechnischen Bestimmungen eingehalten würden. Die Schützengilde legte im August 2013 ein Brandschutzgutachten vor, in dem als Objekt der „Campingplatz H.-straße“ angegeben war. Dem Gutachten war ein Lageplan beigefügt, in dem 30 Stellplätze eingetragen waren. In dem Gutachten heißt es u. a., auf dem Platz würden ausschließlich Standplätze angeordnet, die Errichtung von Wochenendhäusern, festen Anbauten, Einfriedungen oder sonstigen baulichen Anlagen sei nicht vorgesehen.
Am 20.3.2018 beantragte die Klägerin einen Vorbescheid für das Vorhaben eines Neubaus von 120 Wohnungen mit zwei Tiefgaragen und zwei viergruppigen Kindertagesstätten auf der vorgenannten Vorhabenfläche. Beigefügt war ein Lageplan im Maßstab 1:500 mit Schemaschnitten. Nachgereicht wurde ein Lageplan im Maßstab 1:250 vom 17.7.2018. Die gestellten Vorbescheidsfragen lauteten:
„Ist die städtebauliche Struktur planungsrechtlich zulässig?
Ist die Art der Erschließung und die Höhenentwicklung planungsrechtlich zulässig?“
Mit Bescheid vom 4.2.2019 lehnte die Beklagte den Antrag ab und führte zur Begründung im Wesentlichen aus, das Vorhaben sei nach § 35 Abs. 2 BauGB zu beurteilen und danach planungsrechtlich unzulässig.
Die Klägerin hat am 4.3.2019 Klage erhoben. Zur Begründung hat sie im Wesentlichen ausgeführt: Die Voranfrage sei hinreichend bestimmt. Die im Grundbuch eingetragene Dienstbarkeit stehe dem Anspruch auf Erteilung des Vorbescheids nicht entgegen; es bestehe ein Löschungsanspruch; unabhängig davon habe die Beklagte gegen eine Entschädigung von 3,485 Mio. Euro eine Löschung angeboten. Der Bebauungsplan, der für das Flurstück 239 eine öffentliche Grünfläche ausweise, stehe dem Vorhaben nicht entgegen, da dieser Bereich nach dem Lageplan vollständig von baulichen Anlagen freigehalten bleibe. Es bestehe kein Bedarf, für die Zulassung des Vorhabens einen Bebauungsplan aufzustellen. Das Vorhaben liege in einem Bereich, der planungsrechtlich nach § 34 BauGB zu beurteilen sei. Die auf dem Vorhabenbereich befindlichen baulichen Anlagen seien als Teil des Bebauungszusammenhangs zu bewerten. Es handele sich um Mobilheime und ortsfest sowie dauerhaft aufgestellte Wohnwagen, die auch dauerhaft bewohnt und seit über 50 Jahren von der Beklagten geduldet würden. Die Bebauung sei bungalowartig. Dass es sich um eine bebaute Fläche handele, bestätige auch die Teilungsgenehmigung der Beklagten vom 21.10.2020. Unabhängig von dieser Bebauung seien die asphaltierten Flächen nach dem optischen Eindruck aufgrund der klaren Abgrenzung zu den nördlich und westlich gelegenen Grünflächen noch dem Zusammenhang mit den östlich und südlich gelegenen Wohnbebauungen und Gewerbebebauungen zuzuordnen. Das Vorhaben füge sich auch im Sinne von § 34 BauGB nach Art und Maß der baulichen Nutzung sowie der überbaubaren Grundstücksfläche in die nähere Umgebung ein. Dabei seien die östlich und südlich angrenzenden Grundstücke zu berücksichtigen. Die Erschließung sei über die öffentliche H.-straße gesichert. Die Festsetzungen des Landschaftsplans könnten nicht dazu führen, dass eine nach § 34 BauGB zulässige Bebaubarkeit ausgeschlossen werde. Zudem seien die Festsetzungen des Landschaftsplans ohnehin inzwischen funktionslos. Seine Zielsetzungen könnten auf dem ganz überwiegend versiegelten Vorhabenareal nicht mehr verwirklicht werden. Des Weiteren sei zu berücksichtigen, dass der Boden im Bereich der Vorhabenfläche verunreinigt sei. Mit Schriftsatz vom 12.3.2020 hat die Klägerin einen weiteren Lageplan und eine Übereinstimmungserklärung eingereicht.
Die Klägerin hat beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheids vom 4.2.2019 zu verpflichten, den am 20.3.2018 beantragten Vorbescheid zu erteilen,
hilfsweise,
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheids vom 4.2.2019 zu verpflichten, über den am 20.3.2018 beantragten Vorbescheid unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat zur Begründung im Wesentlichen vorgetragen: Die Vorbescheidsfrage sei aufgrund der Verwendung des Begriffs der „städtebaulichen Struktur“ unbestimmt. Die Erschließung durch Verkehrswege sei nicht nachgewiesen. Das Vorhaben liege im Außenbereich nach § 35 BauGB. Sie habe eine Bebauung auf dem Grundstück nicht aktiv geduldet und sei einer Verfestigung der dortigen Bebauung entgegengetreten. Als sonstiges Vorhaben sei das Vorhaben nach § 35 Abs. 2 BauGB unzulässig. Dem Vorhaben stünden die Festsetzungen des Landschaftsplans und die Darstellungen des Flächennutzungsplans entgegen. Unabhängig davon stehe der Zulassung des Vorhabens auch die Festsetzung einer öffentlichen Grünfläche für das Flurstück 239 im Bebauungsplan Nr. 00002/02 entgegen. Es wäre zudem auch bei einer Beurteilung nach § 34 BauGB unzulässig.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 5.5.2022 abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Die Vorbescheidsfrage sei nicht hinreichend bestimmt. Zudem stehe ihrer positiven Beantwortung Bauplanungsrecht entgegen, dies gelte bei einer Beurteilung am Maßstab des § 35 BauGB ebenso wie bei einer Betrachtung anhand von § 34 BauGB. Das Vorhaben beeinträchtige öffentliche Belange nach § 35 Abs. 3 Nr. 1 BauGB, weil es der Darstellung einer Grünfläche im Flächennutzungsplan widerspreche. Sofern es als Teil eines Bebauungszusammenhangs im Sinne von § 34 BauGB zu beurteilen sei, sei es planungsrechtlich unzulässig, weil es in dem maßgeblichen Umgebungsrahmen in Bezug auf die Höhe und Geschossigkeit und in Bezug auf die überbaubare Grundstücksfläche kein Vorbild finde.
Die Klägerin trägt zur Begründung der vom Senat zugelassenen Berufung im Wesentlichen vor: Die Bescheidungsfähigkeit des Antrags auf den begehrten Vorbescheid sei gegeben. Der Antrag sei im Wege der Auslegung dahin zu verstehen, dass insgesamt die planungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens abgefragt werden sollte. Für den Fall, dass die erste Frage nicht vollständig positiv beantwortet werden könne, solle mit der zweiten Frage jedenfalls die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit der Erschließung und des Maßes der baulichen Nutzung unter Berücksichtigung der geplanten Gebäudehöhen und der in den eingereichten Plänen erkennbaren Baukörper abgefragt werden. Im Übrigen habe die Beklagte im Verwaltungsverfahren keine Zweifel an der Bescheidungsfähigkeit erkennen lassen. Unter diesen Voraussetzungen sei nach der Rechtsprechung von der Bescheidungsfähigkeit auszugehen. Die planungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens sei nach Maßgabe des § 34 BauGB gegeben. Das Vorhaben sei Teil des Bebauungszusammenhangs, es sei derzeit und seit 80 Jahren mit bungalowartigen und dauerhaft sowie ortsfest aufgestellten Wohnwagen und Mobilheimen bebaut und es sei ganzjährig von über 60 Menschen bewohnt. Es bestehe aus Bauten mit stabilen und fest konstruierten Dächern, auch inklusive Kaminen bzw. Schornsteinen. Ferner existierten großräumige Gebäude mit eingezäunten, mit Bäumen und Sträuchern eingehegten Vorgartenbereichen. Es handele sich um wetterfeste, aus Holz gebaute, ortsfest befestigte Wohneinheiten. Das Bundesverwaltungsgericht habe in der Entscheidung vom 3.4.1987 - 4 C 43/84 - ortsfest aufgestellte Wohnwagen als Bebauung gewertet, für die die Anwendung von § 34 Abs. 1 BauGB zu berücksichtigen sein könne. Die ortsfest aufgestellten Wohnanlagen würden hier nicht nur zu Ferienzwecken genutzt, sondern seit Jahrzehnten von den gleichen Familien ganzjährig und dauerhaft bewohnt, sie dienten damit ebenso wie Wohngebäude dem dauerhaften Aufenthalt ihrer Bewohner. Die Beklagte habe die dauerhaft aufgestellten Bungalows und Mobilheime seit über 80 Jahren geduldet. Die dauerhafte Duldung der Anlagen gehe aus dem Schreiben vom 27.8.2012 und der Stellungnahme des Planungsamts vom 18.6.2018 eindeutig hervor. Die Duldung des Wohnwagenplatzes und der Wohnnutzung werde im Übrigen auch im Bescheid vom 4.2.2019 ausdrücklich bestätigt. Selbst wenn die bestehenden Anlagen nicht als zu berücksichtigende Bebauung zu werten wären, seien die asphaltierten Vorhabengrundstücke nach dem optischen Eindruck aufgrund der klaren Abgrenzung der Flächen von den westlich und nördlich angrenzenden Grünflächen dem Bebauungszusammenhang zuzurechnen. Eine unbebaute Grundstücksfläche könne auch am Ortsrand am Bebauungszusammenhang teilnehmen, wenn sich aus der örtlichen Situation eine natürliche Grenze zu dem daran angrenzenden Außenbereich ergebe, sodass ein Hineinwachsen des Bebauungszusammenhangs in den Außenbereich ausgeschlossen sei. Die Vorhabengrundstücke seien auch gemeinsam mit der östlich und südlich angrenzenden Bebauung von einem Ortsteil umfasst. Der Landschaftsplan und der Flächennutzungsplan der Beklagten seien für die Beurteilung der Lage des Grundstücks im Außenbereich nicht entscheidend. Das Vorhaben füge sich in die Eigenart der näheren Umgebung im Sinne von § 34 BauGB ein. Es entspreche nach Art und Maß der baulichen Nutzung, der Bauweise und der zu überbauenden Grundstücksfläche der nach Osten unmittelbar angrenzenden Wohnbebauung. Das Verwaltungsgericht habe die für die Beurteilung nach § 34 BauGB maßgebliche nähere Umgebung unter den angesprochenen Aspekten (Maß der baulichen Nutzung und überbaubare Grundstücksfläche) zu Unrecht auf das Vorhabengrundstück reduziert; stattdessen seien auch die östlich und südöstlich angrenzenden Grundstücke mit den darauf stehenden Gebäuden und Nutzungen zu berücksichtigen. Das Verwaltungsgericht habe unzutreffend angenommen, dass allein die Einfriedung an der Grundstücksgrenze trennende Wirkung zu der westlichen Bebauung entfalte, die vom Gericht als 2,5 m hohe Mauer bezeichnete Einfriedung sei hinter der bungalowartigen Bebauung auf dem Vorhabengrundstück kaum sichtbar. Die angrenzenden und in direkter Sichtbeziehung stehenden Wohngebäude auf dem östlich gelegenen Grundstück prägten das Vorhabengrundstück dagegen wesentlich.
Die Klägerin beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und nach den erstinstanzlichen Anträgen zu erkennen.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie trägt vor: Die Vorbescheidsfrage sei unbestimmt. Das Vorhaben sei auch planungsrechtlich unzulässig. Die Vorhabenfläche sei hinsichtlich des Flurstücks 239 Teil des Geltungsbereichs des Bebauungsplans Nr. 00002/02, der dort eine öffentliche Grünfläche festsetze. Ansonsten sei die Vorhabenfläche Teil des planungsrechtlichen Außenbereichs. Dort sei das Vorhaben der Klägerin planungsrechtlich nach § 35 Abs. 2 BauGB unzulässig. Die baulichen Nutzungen durch Wohnwagen und Mobilheime von Schaustellern, auf die sich die Klägerin berufe, rechtfertige nicht die Einordnung als Innenbereich im Sinne des Planungsrechts. Diese Nutzungen würden nicht im Sinne der Rechtsprechung des BVerwG geduldet. Für eine Duldung im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei ein auf Dauer absehbarer Bestand erforderlich, die bauliche Nutzung müsse in einer Weise geduldet werden, die keinen Zweifel daran lasse, dass die zuständige Behörde sich mit ihrem Vorhandensein abgefunden habe. Davon könne unter Rückgriff auf die entsprechende Problematik im Rahmen baupolizeilicher Maßnahmen nur bei einer aktiven, nicht aber bei einer rein faktischen Duldung die Rede sein. Dabei sei die zeitliche Dauer allein irrelevant. Auch die Versorgung eines Gebäudes mit Strom, Gas und Wasser, das Versehen mit Hausnummern, der Ausbau der Zufahrt usw. begründeten keine aktive Duldung. All diese Umstände enthielten keinen eindeutigen Erklärungswert dahingehend, ob, in welchem Umfang und gegebenenfalls über welchen Zeitraum die Duldung des baurechtlich illegalen Zustands erfolgen solle. Es sei auch darauf hinzuweisen, dass nach der Begründung des östlich angrenzenden Bebauungsplans Nr. 00003/02 die von den Schaustellern bewohnte Fläche regelmäßig für Schützenfeste und Kirmesveranstaltungen verwendet und dazu von den Schaustellern geräumt worden sei bzw. geräumt werde. Deshalb sei zu bezweifeln, dass die Wohnwagen und Mobilheime dauerhaft zeitlich unbefristeten Wohnzwecken dienten, wie die Klägerin behaupte. Der Abbau zeige vielmehr, dass die Nutzung immer noch provisorischen Charakter habe und dass die Schausteller selbst nicht von einer dauerhaften Nutzung ausgingen. Neue Nutzungen würde nicht mehr zugelassen. Der Umfang der genutzten Flächen sei dementsprechend zurückgegangen, was sich aus den vorliegenden Luftbildaufnahmen ergebe. Eine Einordnung als Teil des Bebauungszusammenhangs ergebe sich entgegen der Auffassung der Klägerin auch nicht unter Berücksichtigung der östlich und südlich angrenzenden Bebauung. Nach Süden habe die H.-straße trennende Wirkung, nach Osten die 2,5 m hohe Mauer. Zudem fehle es auch an einer Markierung in Abgrenzung zu den nördlich und westlich liegenden Parkflächen. Ein Weg oder eine Baureihe stellten keine Markierung dar, die zwangsläufig einen Eindruck der Geschlossenheit und Zugehörigkeit einer Fläche zum Bebauungszusammenhang erzeuge. Hilfsweise sei sie der Auffassung, dass das Vorhaben aus den vom Verwaltungsgericht aufgezeigten Gründen auch als Innenbereichsvorhaben nach § 34 Abs. 1 BauGB planungsrechtlich unzulässig sei.
Der Berichterstatter des Senats hat die Örtlichkeit am 11.1.2024 mit Vertretern der Beteiligten besichtigt. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Vorgänge der Beklagten sowie der von der Klägerin vorgelegten Unterlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung hat in der Sache keinen Erfolg.
A. Die Klage ist zwar zulässig.
I. Es fehlt nicht an einem ordnungsgemäßen Antrag als Sachentscheidungsvoraussetzung.
Vgl. zum Antragserfordernis OVG NRW, Urteil vom 23.4.2015 - 7 A 1779/13 -, BRS 83 Nr. 79 = juris, Rn. 35f.
Der gestellte Vorbescheidsantrag genügte auch den maßgeblichen Voraussetzungen, insbesondere hinsichtlich der Bestimmtheit der Voranfrage bzw. der escheidungsfähigkeit.
Vgl. dazu allg. OVG NRW, Urteil vom 23.4.2015- 7 A 1237/15 -, juris, Rn. 41f.
Die Auslegung des Antrags ergibt, dass die erste Frage auf einen umfassenden planungsrechtlichen Vorbescheid zielte. Die zweite Frage, die die Erschließung sowie das Einfügen nach der Höhe und der Geschossigkeit betraf, zielte bei objektivem Verständnis für den Fall einer Einordnung als Vorhaben nach § 34 Abs. 1 BauGB auf eine Vorhabengestaltung mit anderer Platzierung der Baukörper im Detail, d. h. ohne eine genaue Bestimmung der überbaubaren Fläche wie bei Frage 1.
II. Es fehlt für die Klage nicht ein Rechtsschutzbedürfnis, weil es in Betracht kommt, dass dem Vorhaben unüberwindbare zivilrechtliche Hindernisse entgegenstehen.
Voraussetzung für die Zulässigkeit jeder Klage ist, dass der Kläger ein schutzwürdiges Interesse an der begehrten Entscheidung des Gerichts hat. Daran fehlt es, wenn der Rechtsschutz unnütz in Anspruch genommen wird. Das ist der Fall, wenn er nicht geeignet ist, zur Verbesserung der subjektiven Rechtsstellung des Klägers beizutragen. In diesem Sinne nutzlos ist die Rechtsverfolgung auch dann, wenn ihr Ziel die Erteilung einer Genehmigung ist, die sich mit Rücksicht auf die privatrechtlichen Verhältnisse nicht verwirklichen lässt. Insoweit gelten keine strengeren Anforderungen als in Bezug auf das im Rahmen der Begründetheit einer Klage auf Erteilung einer Baugenehmigung zu prüfende Sachbescheidungsinteresse. Hierfür ist anerkannt, dass das Sachbescheidungsinteresse mit Blick auf ein entsprechendes zivilrechtliches Hindernis nur dann fehlt, wenn das Bestehen dieses Hindernisses rechtskräftig festgestellt oder offensichtlich ist.
Vgl. hierzu allg. OVG NRW, Urteil vom 3.9.2015- 7 A 1589/13 -, juris, Rn. 26.
Das ist hier nicht der Fall. Soweit für Teilbereiche des Vorhabens (Flurstück 220) möglicherweise auf einem Teil der in Rede stehenden Grundstücksfläche eine beschränkt persönliche Dienstbarkeit zugunsten der Beklagten mit einem - 1942 im Grundbuch von P. eingetragenen - Bauverbot lastet, handelt es sich nicht um ein offensichtlich unüberwindbares Hindernis. Die Beklagte hat sich auf diesen Aspekt im gerichtlichen Verfahren auch nicht mehr berufen und nach einem von der Klägerin vorgelegten Schreiben des Liegenschaftsamts der Beklagten vom 30.5.2018 ist die Beklagte bereit, gegen Entschädigung die Löschung der Dienstbarkeit zu bewilligen.
B. Die Klage ist aber nicht begründet.
Der Vorbescheidsantrag ist zwar bescheidungsfähig (dazu I.), der Antrag kann aber nicht positiv beschieden werden, weil das Vorhaben planungsrechtlich unzulässig ist (dazu II. und III.).
I. Es fehlt nicht an der Bescheidungsfähigkeit des Antrags.
Soweit das Verwaltungsgericht die Bescheidungsfähigkeit des Vorbescheidsantrags wegen Unbestimmtheit verneint hat, ist von der Klägerin eine Auslegungsfähigkeit des Antrags hinreichend aufgezeigt. Danach geht es der Klägerin - wie bereits aufgezeigt - mit der ersten Frage um eine umfassende planungsrechtliche Prüfung. So hat im Übrigen auch die Beklagte den Antrag im Verwaltungsverfahren ausweislich der Bescheidbegründung verstanden. Mit der zweiten Frage wird dagegen nur ein Teilbereich des Planungsrechts (Erschließung, Geschossigkeit und Höhe der baulichen Anlagen) für den Fall zur Prüfung gestellt, dass es sich um ein Vorhaben nach § 34 Abs. 1 BauGB handelt und die Baukörper anders angeordnet werden sollen.
II. Der Vorbescheidsantrag kann hinsichtlich der ersten Frage nicht positiv beschieden werden, weil das Vorhaben planungsrechtlich unzulässig ist.
Das Vorhaben ist nach § 35 Abs. 2 BauGB zu beurteilen, soweit es auf den Flurstücken 219, 220 und 221 der Flur 00 der Gemarkung M. verwirklicht werden soll; es besteht für die Flurstücke 219, 220, 221 kein Bebauungsplan (§ 30 Abs. 1 BauGB); das Vorhaben liegt insoweit auch nicht in einer Fläche, die Teil eines Bebauungszusammenhangs im Sinne von § 34 BauGB ist (dazu 1.). Danach ist das Vorhaben planungsrechtlich wegen Beeinträchtigung öffentlicher Belange unzulässig (dazu 2.).
1. Das Vorhaben ist nach § 35 Abs. 2 BauGB zu beurteilen, weil es nicht Teil eines Bebauungszusammenhangs (§ 34 BauGB) und nicht nach § 35 Abs. 1 BauGB privilegiert ist.
a) Ein Bebauungszusammenhang ist gegeben, soweit die aufeinanderfolgende Bebauung trotz vorhandener Baulücken den Eindruck der Geschlossenheit und Zusammengehörigkeit vermittelt. Ein Grundstück fällt nicht bereits deshalb unter
§ 34 Abs. 1 BauGB, weil es von einer zusammenhängenden Bebauung umgeben ist. Erforderlich ist vielmehr, dass das Grundstück selbst einen Bestandteil des Zusammenhangs bildet, selbst also an dem Eindruck der Abgeschlossenheit und Zusammengehörigkeit teilnimmt. Fehlt es hieran, so liegt das Grundstück zwar geographisch, nicht jedoch auch im Sinne des § 34 Abs. 1 BauGB „innerhalb“ eines Bebauungszusammenhangs. Mögliche Bestandteile eines Bebauungszusammenhangs sind erstens bebaute Grundstücke, soweit die darauf befindliche Bebauung geeignet ist, den Bebauungszusammenhang selbst herzustellen oder an seiner Entstehung mitzuwirken. Zweitens können auch unbebaute Grundstücke dem Bebauungszusammenhang angehören, wenn es sich um eine Baulücke im engeren Sinne des Wortes handelt, d. h. um ein zwar unbebautes, aber bebauungsfähiges Grundstück, das trotz der fehlenden Bebauung den Eindruck der Geschlossenheit und Zusammengehörigkeit der umgebenden Bebauung nicht stört; dem Fall eines unbebauten Grundstücks gleichzustellen sind Grundstücke mit baulichen Anlagen, die selbst nicht geeignet sind, den Bebauungszusammenhang herzustellen oder an seiner Entstehung mitzuwirken. Bestandteil des Bebauungszusammenhangs können drittens auch freie Flächen sein, die wegen ihrer natürlichen Beschaffenheit oder ihrer besonderen Zweckbestimmung einer Bebauung entzogen sind.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 30.6.2015 - 4 C 5.14 -, BRS 83 Nr. 74 = BauR 2015, 1958 = juris, Rn. 11 - 13.
Für die Beurteilung, welche vorhandene Bebauung geeignet ist, den Bebauungszusammenhang selbst herzustellen oder an seiner Entstehung mitzuwirken, ist die tatsächlich vorhandene Bebauung maßgeblich. Die Gründe für deren Genehmigung sind unerheblich. Deshalb können auch Gebäude, die nach § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB im Außenbereich privilegiert zulässig oder zugelassen worden sind, zur Entwicklung eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils beitragen. Es kommt weder auf die Zweckbestimmung noch auf die Entstehungsgeschichte der vorhandenen Bebauung an. „Bebauung" im Sinne des § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB ist nicht jede beliebige bauliche Anlage. Den Bebauungszusammenhang selbst herstellen oder zu seiner Entwicklung beitragen können nur Bauwerke, die optisch wahrnehmbar sind und ein gewisses Gewicht haben, sodass sie geeignet sind, ein Gebiet als einen Ortsteil mit einem bestimmten Charakter zu prägen. Zur Bebauung im Sinne von § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB gehören danach grundsätzlich nur Bauwerke, die dem ständigen Aufenthalt von Menschen dienen. Baulichkeiten, die nur vorübergehend genutzt werden oder in einem weiteren Sinne „Nebenanlagen“ zu einer landwirtschaftlichen, (klein-) gärtnerischen oder sonstigen Hauptnutzung sind, sind in aller Regel keine Bauten, die für sich genommen ein für die Siedlungsstruktur prägendes Element darstellen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 30.6.2015 - 4 C 5.14 -, BRS 83 Nr. 74 = BauR 2015, 1958 = juris, Rn. 14 - 15.
Mit dem Begriff der „Bauwerke, die dem ständigen Aufenthalt von Menschen dienen“ und der „Hauptanlagen“ werden Hilfskriterien formuliert, anhand derer die maßstabsbildende Kraft eines Bauwerks „in aller Regel“ beurteilt werden kann. Letztmaßgeblich bleiben aber die Umstände des Einzelfalls. Es bedarf der Auseinandersetzung mit der Frage, ob die in Rede stehenden Bauwerke geeignet sind, dem Gebiet ein bestimmtes städtebauliches Gepräge zu verleihen. Das Erfordernis der prägenden Wirkung erklärt sich aus der planersetzenden Maßstabsfunktion der vorhandenen Bebauung für die Zulässigkeit von Vorhaben im unbeplanten Innenbereich. Was sich im Sinne des § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB nach Art und Maß der baulichen Nutzung, der Bauweise und der Grundstücksfläche, die überbaut werden soll, in die Eigenart der näheren Umgebung einfügt, lässt sich im unbeplanten Innenbereich mangels planerischer Festsetzungen nur anhand des durch die Umgebungsbebauung gebildeten Rahmens beurteilen. Der innere Grund für die Rechtsfolge des § 34 BauGB liegt darin, dass die nach der Siedlungsstruktur angemessene Fortentwicklung der Bebauung eines Bereichs zugelassen werden soll. Folglich können auch nur solche Bauwerke dem im Zusammenhang bebauten Ortsteil im Sinne des § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB zugerechnet werden, die für eine nach der vorhandenen Siedlungsstruktur angemessene Fortentwicklung der Bebauung maßstabsbildend sind. Welche Fortentwicklung angemessen ist, ist mit Blick auf das im Begriff des „Ortsteils“ anklingende Ziel einer „organischen Siedlungsstruktur“ zu bestimmen, und zwar für jedes einzelne der in § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB genannten rahmenbildenden Kriterien.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 30.6.2015 - 4 C 5.14 -, BRS 83 Nr. 74 = BauR 2015, 1958 = juris, Rn. 21.
Für die Beachtlichkeit einer bestehenden Bebauung kommt es nicht darauf an, ob die Bauten formell und materiell baurechtmäßig errichtet sind. Tatsächlich vorhandene Bauten, die nicht genehmigt und nicht genehmigungsfähig sind, bleiben nur dann außer Betracht, wenn sich aus dem Verhalten der zuständigen Behörde ergibt, dass ihre Beseitigung in absehbarer Zeit erfolgen wird. Werden sie in einer Weise geduldet, die erkennen lässt, dass sich die zuständigen Behörden mit ihrem Vorhandensein abgefunden haben, sind sie zu berücksichtigen.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 6.11.1968 - 4 C31.66 -, BVerwGE 31, 22 = juris, Rn. 22, und vom 23.11.2016 - 4 CN 2.16 -, BauR 2017, 865 = juris, Beschluss vom 23.11.1998 - 4 B 29.98 -, BRS 60 Nr. 82 = BauR 1999, 233 = juris, Rn. 6.
Darüber, wo die Grenze des Bebauungszusammenhangs verläuft, ist nicht nach geographisch-mathematischen Maßstäben, sondern aufgrund einer umfassenden, die gesamten örtlichen Gegebenheiten erschöpfend würdigenden Wertung und Bewertung des konkreten Sachverhalts zu entscheiden. Diese Aufgabe zu erfüllen, ist Sache des Tatsachengerichts.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 30.6.2015 - 4 C 5.14 -, BRS 83 Nr. 74 = BauR 2015, 1958 = juris, Rn. 16.
b) In Anwendung dieser Grundsätze ist das vorgenannte Vorhabenareal nicht mehr als Teil eines Bebauungszusammenhangs zu bewerten.
aa) Es handelt sich nicht um eine bereits bebaute Fläche, die Teil eines Bebauungszusammenhangs ist.
Dass es sich bei den in diesem Zusammenhang angesprochenen Nutzungen (Schaustellerunterkünfte in Form von Wohnwagen und Mobilheimen) um solche handelte, die als Bebauung im Sinne der aufgezeigten Grundsätze zu beurteilen waren, vermag der Senat - auf der Grundlage des Inhalts der Akten und der Eindrücke, die der Berichterstatter bei der Ortsbesichtigung am 11.1.2024 gewonnen und dem Senat in der Beratung vermittelt hat - in Anwendung der vorgenannten Rechtsgrundsätze nicht festzustellen.
aaa) Es kommt für die Entscheidung nicht darauf an, seit wann die Fläche genau in dieser Weise genutzt wird, wie viele Personen sich dort ständig aufgehalten haben und inwieweit sich die Belegung der Fläche mit Wohnwagen und Mobilheimen verändert hat. Der Senat unterstellt zugunsten der Klägerin entsprechend deren Vorbringen, dass in den letzten Jahren seit 2012 eine Nutzung stattgefunden hat, die im Wesentlichen der heute vorzufindenden Nutzung entspricht und auch einen ständigen Aufenthalt von ca. 60 Personen einschließt. Eine solche hier vorhandene Nutzung bzw. faktische „Bebauung“ ist nach Art und Struktur jedenfalls nicht geeignet, dem in Rede stehenden Gebiet ein bestimmtes städtebauliches Gepräge zu verleihen, sie ist für eine nach der vorhandenen Siedlungsstruktur angemessene Fortbildung nicht maßstabbildend und deshalb nach den aufgezeigten Grundsätzen nicht geeignet, die Fläche in städtebaulicher Hinsicht als Teil des Bebauungszusammenhangs erscheinen zu lassen. Es handelt sich um eine Ansammlung baulicher Anlagen mit Elementen eines Dauercampingplatzes und einer Abstellfläche für Großfahrzeuge. Nach dem Inhalt der Akten wurde die Fläche seit 2013 in Zuge der Bemühungen der Beklagten, Anforderungen des Brandschutzes Rechnung zu tragen, auf der Grundlage eines von der Schützengilde beauftragten Brandschutzgutachtens als Campingplatz mit ca. 30 Stellplätzen gestaltet, die um eine zentrale Parkfläche herum angeordnet wurden. Eine angemessene Fortentwicklung der in der Umgebung vorhandenen Siedlungsstruktur im Sinne einer organischen Siedlungsstruktur vermag diese Ansammlung nicht zu bewirken. Einer Bebauung fehlt die organische Siedlungsstruktur insbesondere dann, wenn sie für die Art der Nutzung als zentrale Frage der Bauplanung keinen Rahmen vorgibt.
Vgl. zum Begriff der organischen Siedlungsstruktur: BVerwG, Urteil vom 23.11.2016- 4 CN 2.16 -, BauR 2017, 865 = juris, Rn. 19.
So verhält es sich hier. Die in Rede stehenden baulichen Nutzungen vermögen einen solchen - die Festsetzungen eines Bebauungsplans ersetzenden - Rahmen nicht zu bilden.
bbb) Abgesehen davon sind die neben der Stellplatzanlage im wesentlichen vorhandenen Wohnwagen und Mobilheime, die die Nutzung in den letzten Jahren prägten und im für die Beurteilung des Senats maßgeblichen aktuellen Zeitpunkt prägen, ungeachtet der unterstellten tatsächlichen ständigen Nutzung durch Personen, objektiv bei wertender Betrachtung überwiegend auf eine temporäre Nutzung angelegt. Gegen die objektive Eignung für eine dauerhafte Wohnnutzung spricht jedenfalls auch die Darstellung in dem von der damaligen Grundstückseigentümerin beauftragten Brandschutzgutachten, das den „Schützenplatz“ als Campingplatz charakterisiert. Dies beinhaltet eine Zweckbestimmung für eine grundsätzlich temporäre Nutzung.
ccc) Danach kann offen bleiben, ob die „Bebauung“ aus den vorstehenden Gründen als faktisch vorhandene, ungenehmigte Bebauung aus Rechtsgründen unberücksichtigt bleiben muss. Das wäre nach den aufgezeigten Grundsätzen der Fall, wenn die Anlagen von der Beklagten nicht auf Dauer geduldet wären.
Vgl. zu dieser Voraussetzung BVerwG, Urteil vom 23.11.2016 - 4 C 2.16 -, BauR 2017, 865 = juris, Rn. 26.
bb) Es handelt sich im Sinne der vorstehenden Grundsätze auch nicht etwa um eine Baulücke.
Die in der Nähe befindlichen Gebäude östlich und südlich sowie die Bebauung am Iltisweg im Norden sind zu weit entfernt, um das Vorhabenareal im Sinne eines Bebauungszusammenhangs prägen zu können. Dass das Vorhabenareal danach nicht als Baulücke im Sinne eines Bebauungszusammenhangs geprägt wird, ergibt sich für den Senat aus einer Gesamtwürdigung des Inhalts des bei den Akten befindlichen Karten-, Foto- und Luftbildmaterials und den Eindrücken des Berichterstatters, die dieser bei der Besichtigung der Örtlichkeit gewonnen und den Mitgliedern des Senats in der Beratung vermittelt hat. Danach ist entgegen der in der mündlichen Verhandlung von der Klägerin geäußerten Auffassung auch die im westlichen Bereich vorhandene Böschung nicht als Zäsur anzusehen, die den Abschluss des Bebauungszusammenhangs markiert. Vielmehr endet der Bebauungszusammenhang wie regelmäßig mit dem letzten Baukörper,
vgl. dazu allg. BVerwG, Beschluss vom 8.10.2015 - 4 B 28.15 -, BRS 83 Nr. 78 = juris, Rn. 6,
d. h. hier mit der östlich und südlich gelegenen Bebauung an der H.-straße. Dabei kommt es im Übrigen, wie in der mündlichen Verhandlung erläutert worden ist, auch nicht darauf an, ob die von der Klägerin geplante Bebauung Vorbildwirkung für eine anderweitige Bebauung in Richtung Westen oder Norden entfalten könnte.
cc) Schließlich ist die Vorhabenfläche entgegen der Meinung der Klägerin keine Freifläche, die wegen ihrer natürlichen Beschaffenheit oder ihrer besonderen Zweckbestimmung einer Bebauung entzogen ist und aufgrund dessen noch mit zum Bebauungszusammenhang zu zählen ist. Eine besondere Zweckbestimmung, wie z. B. bei Sportflächen oder Erholungsflächen, die vom Bundesverwaltungsgericht in der Vergangenheit in diesem Zusammenhang beispielhaft genannt worden sind,
vgl. BVerwG, Urteil vom 19.4.2012 - 4 C 10.11 -, BRS 79 Nr.113 = BauR 2012, 1626 = juris, Rn. 11.
lässt sich hier nicht erkennen. Ebenso wenig scheidet hier eine Bebauung wegen der natürlichen Beschaffenheit aus. So käme etwa eine Bebauung des Areals auf Grundlage eines vorhabenbezogenen Bebauungsplans infrage, was sich hier- wie in der mündlichen Verhandlung erörtert worden ist - aus städtebaulicher Perspektive anböte.
2. Das Vorhaben ist im Außenbereich als sonstiges Vorhaben nach § 35 Abs. 2 BauGB unzulässig, weil es öffentliche Belange beeinträchtigt.
a) Das Vorhaben führt zu einer Beeinträchtigung öffentlicher Belange, weil es im Widerspruch zu dem Flächennutzungsplan der Beklagten steht, der eine Grünfläche darstellt und - wie das Verwaltungsgericht im Urteil näher aufgezeigt hat - seine planerische Aussagekraft nicht verloren hat (vgl. § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB).
b) Das Vorhaben beeinträchtigt ferner siedlungsstrukturelle Belange nach § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 BauGB. Nach § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 BauGB sind öffentliche Belange durch ein Vorhaben beeinträchtigt, das zur Entstehung, Erweiterungoder Verfestigung einer Splittersiedlung führt. Die Ausweitung der Bebauung über den Bebauungszusammenhang hinaus in den Außenbereich beeinträchtigt regelmäßig als Vorgang einer siedlungsstrukturell zu missbilligenden Entwicklung öffentliche Belange.
Vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 30.8.2019
- 4 B 8.19 -, BauR 2019, 1887 = juris, Rn. 17.
Das Vorhaben führt durch eine ungesteuerte Erweiterung der Wohnbebauung in den Außenbereich zu einer städtebaulich unerwünschten Zersiedlung. Für eine Bebauung bedürfte es aber einer planerischen Vorbereitung und Bewältigung anstehender städtebaulicher Konflikte. Ohne eine solche planerische Vorbereitung wäre eine ungeordnete bauliche Nutzung städtebaulich unerwünscht.
c) Es kann danach mangels Entscheidungserheblichkeit offen bleiben, ob das Vorhaben ferner zu einer Beeinträchtigung der Belange der Landschaftspflege im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB führt und ob eine Festsetzung einer öffentlichen Grünfläche im Bebauungsplan Nr. 00003/02 in einem Bereich, der nicht überbaut werden soll, dem Vorhaben entgegen steht.
III. Aus den vorstehenden Gründen kann auch die zweite Vorbescheidsfrage nicht positiv beurteilt werden.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO und §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Entscheidung über die Nichtzulassung der Revision ergibt sich aus § 132 Abs. 2 VwGO; Zulassungsgründe sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 34 BauGB
§ 35 BauGB
§ 167 VwGO
§ 35 Abs. 2 BauGB
§ 35 Abs. 3 Nr. 1 BauGB
§ 34 Abs. 1 BauGB
§ 30 Abs. 1 BauGB
§ 35 Abs. 1 BauGB
§ 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB
§ 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 31, 22
2 K 21/09
2 K 22/09
4 C 43/84
7 A 1779/13
7 A 1237/15
7 A 1589/13
4 C 5.14
4 CN 2.16
4 B 29.98
4 C 2.16
4 B 28.15
4 C 10.11
4 B 8.19