Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2025-02-18, Aktenzeichen 10 KN 111/23
ECLI: ECLI:DE:OVGNI:2025:0218.10KN111.23.00

Tenor:
Die §§ 1 bis 4 und 6 der im Amtsblatt für den Landkreis Aurich und für die Stadt Emden Nr. 30 vom 28. Juli 2023 veröffentlichten Verordnung über den Leinenzwang für Hunde innerhalb von Schongebieten in der Gemeinde A-Stadt sind unwirksam.
Im Übrigen werden die Normenkontrollanträge der Antragsteller abgelehnt.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der jeweilige Antragsteller vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragsteller wenden sich gegen die im Amtsblatt für den Landkreis Aurich und für die Stadt Emden Nr. 30 vom 28. Juli 2023 veröffentlichte Verordnung über den Leinenzwang für Hunde innerhalb von Schongebieten in der Gemeinde A-Stadt (Bl. 4, 8 d. A.).
Die Antragsteller wohnen in der Gemeinde A-Stadt und sind Halter von Hunden.
Die Festlegung eines Wildschongebiets durch die Gemeinde A-Stadt mittels der streitgegenständlichen Verordnung geht zurück auf die aus der Sicht des Landkreises Aurich (Bl. 5 VV) deutlich gestiegene Zahl von Wildunfällen, insbesondere in den Gemeinden A-Stadt und G. -Stadt, und die diesbezügliche Arbeit der Projektgruppe Wildunfallprävention (Bl. 6, 14 VV). In den Beschlussvorlagen UBG 2022/008 für die Sitzung des Verwaltungsausschusses (Bl. 18 VV) und des Rats der Antragsgegnerin (Bl. 20 VV) zur Vorgängerverordnung vom 15. Dezember 2022 wurde dazu jeweils ausgeführt, dass durch unangeleinte Hunde das Wild hochgescheucht werde und auf die Straße laufe. Im Gebiet der Gemeinde A-Stadt sei es bereits zu einem Wildunfall infolge eines freilaufenden Hundes gekommen. Die Verordnung solle als Handhabe dienen, bei Vorfällen eingreifen zu können bzw. um eine Rechtsgrundlage zur Ahndung von Verstößen zu haben. Die Unfallgefahr solle dadurch herabgesetzt werden. Am 7. November 2022 stimmte zunächst der Verwaltungsausschuss der Wildschongebietsverordnung für alle Waldflächen gemäß § 2 NWaldLG (Niedersächsisches Gesetz über den Wald und die Landschaftsordnung), alle unter Landschaftsschutz stehenden Flächen sowie alle unmittelbar an diese Flächen angrenzenden Wege zu (Bl. 16, 19 VV). Der Rat der Antragsgegnerin erteilte seine Zustimmung in seiner Sitzung am 15. Dezember 2022 nach der Niederschrift über die öffentliche Sitzung zu "UBG 2022/008" wohl allenfalls für die in einer "Beschlussänderung" benannten Flächen "innerhalb des A-Stadter Waldes sowie dort angrenzender Straßen und Wege" (Bl. 21 f. VV). Der in der Sitzung letztlich zur Abstimmung gestellte Beschluss "Der Verordnung der Gemeinde A-Stadt über den Leinenzwang für Hunde innerhalb von Schongebieten wird so nicht zugestimmt" fand mit 12 Nein- und 9 Ja-Stimmen keine Mehrheit (Bl. 21R VV). Im Amtsblatt für den Landkreis Aurich und für die Stadt Emden Nr. 8 vom 24. Februar 2023 wurde dann eine Verordnung mit dem Geltungsbereich "1. die Waldflächen im Bereich des H. -Straße, I. -Straße und der A-Stadter Straße gemäß § 2 NWaldLG, 2. alle unmittelbar an Flächen nach Nr. 1 angrenzenden Wege" (Bl. 26 VV) veröffentlicht (Bl. 23, 26 VV). Gegen diese Verordnung stellte der Antragsteller zu 1. am 5. Juni 2023 einen Normenkontrollantrag (- 10 KN 78/23 -).
Auf Anregung eines Interessenvertreters der J. (Bl. 44 VV) empfahl der Verwaltungsausschuss der Antragsgegnerin am 5. Juni 2023 eine Änderung der Verordnung dahingehend, dass auch in den Wäldern in K., L. und M. ein Leinenzwang für Hunde auferlegt werde (UBG 2023/007, Bl. 47 f. VV). Der Gemeinderat der Antragsgegnerin fasste am 29. Juni 2023 den folgenden Beschluss: "Die Verordnung der Gemeinde A-Stadt über den Leinenzwang für Hunde innerhalb des A-Stadter Waldes sowie dort angrenzender Straßen und Wege wird dahingehend abgeändert, dass auch in den Wäldern in K. -Stadt, L. -Stadt (Gemarkung N. -Stadt und M. -Stadt) und M. -Stadt ein Leinenzwang für Hunde auferlegt wird" (Bl. 49 f. VV).
Im Amtsblatt für den Landkreis Aurich und für die Stadt Emden Nr. 30 vom 28. Juli 2023 (Bl. 4, 8 d. A.) wurde sodann eine Verordnung über den Leinenzwang für Hunde innerhalb von Schongebieten in der Gemeinde A-Stadt in Gänze erneut bekannt gemacht, und zwar mit dem folgenden Einleitungstext:
"Aufgrund des § 33 des Niedersächsischen Gesetzes über den Wald und die Landschaftsordnung (NWaldLG) [...] hat der Rat der Gemeinde A-Stadt in der Sitzung vom 05.06.2023 folgende Verordnung beschlossen:"
Nach § 1 Abs. 1 der veröffentlichten Verordnung sind die folgenden Teile der Gemeinde A-Stadt Wildschongebiete im Sinne des § 33 NWaldLG: "1. alle Waldflächen gemäß § 2 NWaldLG" und "2. alle unmittelbar an Flächen nach Nr. 1 angrenzenden Wege". Unter § 1 Abs. 2 sind bestimmte Teile bewohnter Grundstücke und rechtmäßig umzäunte Grundstücke von den Wildschongebieten ausgenommen. Gemäß § 2 Abs. 1 dieser Verordnung sind Hunde zum Schutz der Rückzugsmöglichkeiten des Wildes und sonstiger wildlebender Tiere vor Beunruhigung in den in § 1 genannten Bereichen ganzjährig an der Leine zu führen. "Hunde, die zur rechtmäßigen Jagdausübung, als Rettungs- oder Hütehunde von der Polizei, der Bundespolizei oder dem Zoll eingesetzt werden", werden hiervon nach § 3 ausgenommen. An allen Zufahrts- und Zugangsstellen werde durch Beschilderung auf das Schongebiet und die §§ 2, 3 und 5 (letzterer betrifft Ordnungswidrigkeitentatbestände) hingewiesen (§ 4 Abs. 1 der Verordnung).
Am Ende des Verordnungstextes findet sich vor den Namen der Antragsgegnerin und des Bürgermeisters sowie seiner Amtsbezeichnung das Datum 5. Juni 2023.
Der Prozessbevollmächtigte des Antragstellers zu 1. fragte in dem die Verordnung vom 15. Dezember 2022 betreffenden Verfahren mit dem Az. 10 KN 78/23 an, ob deshalb hinsichtlich des bisherigen Streitgegenstands Erledigung eingetreten sei. Mit der gerichtlichen Verfügung vom 15. August 2023 (Bl. 37 d. A. im Verfahren 10 KN 78/23) wurde die Frage bejaht, und zwar ausgehend von den Annahmen, dass aufgrund der neuen Verordnung vom "5. Juni 2023" die ursprüngliche Verordnung vom "24. Oktober 2022" (vgl. Bl. 33 d. A. im Verfahren 10 KN 78/23) keine Rechtswirkungen mehr entfalten solle, auch wenn diese mit der neuen Verordnung nicht ausdrücklich aufgehoben worden sei, und dass die ursprüngliche Verordnung nicht lediglich geändert, sondern ersetzt worden sei. Der Antragsteller zu 1. und die Antragsgegnerin erklärten das Verfahren mit dem Az. 10 KN 78/23 daraufhin übereinstimmend für erledigt. Mit Beschluss des Berichterstatters vom 15. September 2023 wurde dieses Verfahren eingestellt und dessen Kosten den dortigen Beteiligten jeweils zur Hälfte auferlegt, da der Normenkontrollantrag nicht begründet worden und - mangels Vortrags und aktualisierter Verwaltungsvorgänge - unklar war, weshalb ein Neuerlass der Verordnung erfolgt war.
Am 29. August 2023 hat der Antragsteller zu 1. (unter dem o. a. Az: 10 KN 111/23) und am 15. Dezember 2023 haben die Antragsteller zu 2. und 3. (unter dem Az. 10 KN 157/23) ursprünglich jeweils gesondert Normenkontrollanträge gegen die neue Verordnung über den Leinenzwang für Hunde innerhalb von Schongebieten in der Gemeinde A-Stadt, bekannt gemacht im Amtsblatt für den Landkreis Aurich und für die Stadt Emden Nr. 30 vom 28. Juli 2023, gestellt; diese Anträge sind in der mündlichen Verhandlung verbunden worden. Zur Begründung bringen die Antragsteller vor, dass nach § 33 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 NWaldLG Wild- oder sonstige wildlebende Tiere in den Bereichen der freien Landschaft, in denen die Anleinpflicht gelten solle, vorhanden sein müssten, was hinsichtlich des sich auf alle Waldflächen erstreckenden Geltungsbereichs der Verordnung fraglich sei. Eine genaue Zählung des Wildes und der Tierarten finde sich in den Verwaltungsvorgängen nicht. Zudem müsse die Verordnung dem Schutz des Wildes vor Beunruhigung dienen, was für die an die Waldflächen angrenzenden Wege, als öffentlich gewidmete Verkehrseinrichtungen, fraglich sei, da sich Wild, das nicht beunruhigt werden wolle, tiefer im Wald aufhalte. Ein größeres Beunruhigungspotential als ein Lkw habe ein Hund dort nicht. Letztlich sei der Leinenzwang auf sämtlichen Waldflächen unverhältnismäßig, weil es im Gemeindegebiet neben diesen Flächen keine weiteren Gebiete für den freien Auslauf von Hunden gebe. Der Antragsteller zu 1. führt dazu weiter an, dass deren Freilaufmöglichkeiten etwa auch auf Äckern, Wiesen und Weiden über große Zeiträume rechtlich eingeschränkt seien.
Die Antragsteller beantragen jeweils übereinstimmend,
die im Amtsblatt für den Landkreis Aurich und für die Stadt Emden Nr. 30 vom 28. Juli 2023 veröffentlichte Verordnung über den Leinenzwang für Hunde innerhalb von Schongebieten in der Gemeinde A-Stadt für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Sie gehe von einem Bestand von ca. 28 Stück Dam- und ca. 20 Stück Rehwild aus. Wild frequentiere dauerhaft und ganzjährig die Wälder im Gemeindegebiet. Am 12. Juni 2023 sei im A-Stadter Wald und in 80 m Entfernung zur A-Stadter Straße ein Stück Wild von einer Wildkamera aufgenommen worden. Der Waldanteil umfasse mit 168 ha lediglich 2,42 % der Gemeindefläche (6.932 ha). Die Waldfläche verteile sich auf fünf deutlich kleinere Waldflächen in den Ortsteilen A-Stadt, L. -Stadt, K. -Stadt und M. -Stadt. Dies führe dazu, dass diese Waldflächen überdurchschnittlich häufig von Erholungssuchenden und saisonal auch von Urlaubern aufgesucht würden. Außer den kleinen Waldflächen gebe es kaum bzw. lediglich zu vernachlässigende Rückzugsmöglichkeiten für Wild. Im Jagdjahr 2019/2020 habe es im Bereich des Waldes an der A-Stadter Straße neun Wildunfälle gegeben, 2020/2021 im Eigenjagdbezirk A-Stadt / O. -Stadt 14 und 2021/2022 dort 18. Im Verbund mit weiteren Maßnahmen habe die Wildunfallzahl in diesem Jagdbezirk auf acht (2022/2023) bzw. sieben (2023/2024) zurückgeführt werden können. Dies zeige die Wirksamkeit der Verordnung. Hinsichtlich des am stärksten frequentierten Waldes K. -Stadt mit dem beliebten Denkmal "J." und wegen des touristisch genutzten Fahrradwegenetzes, die die Rückzugsmöglichkeiten für Wild weiter einschränkten, bestünden nördlich, westlich und östlich mit den Fließgewässern P. und Q. natürliche Hindernisse für das Wild, so dass sich lediglich in südlicher Richtung eine Fluchtmöglichkeit ergebe.
Die Verordnung sei auch verhältnismäßig, weil in dem dünn besiedelten Gemeindegebiet genügend Möglichkeiten verblieben, dem Bedürfnis des Hundes nach freiem Auslauf gerecht zu werden. Gerade der Ortsteil, in dem die Antragsteller wohnten, zeichne sich durch Wiesen, Felder und wenig befahrene Nebenstraßen aus. Außerdem könnten die Hunde auch weiterhin im Wald angeleint ausgeführt werden. Die ganzjährige Leinenpflicht im Wald sei den Hundebesitzern angesichts der wenigen Rückzugsmöglichkeiten des Wildes zuzumuten. Da Hunde auch von den an die Wälder angrenzenden Wegen aus in die Wälder laufen könnten, seien auch diese miteinzubeziehen gewesen. Autos und Fahrräder würden, anders als freilaufende Hunde, die Wege nicht verlassen.
Die Antragsteller replizieren hierauf, dass Fließgewässer, wie die P. und Q., für Rehe und Damwild angesichts ihrer Schwimmfähigkeiten keine Hindernisse darstellten. Im südöstlichen Teil des Gemeindegebiets befände sich das K. er Moor mit dem größten Wald im Gemeindegebiet. Mit diesem betrage der Anteil der Waldfläche im Gemeindegebiet 7,68 % und nicht, wie die Antragsgegnerin meine, 2,42 %. Die Wildunfallzahlen bezögen sich nicht nur auf das Gebiet der Antragsgegnerin, und im Jagdjahr 2022/2023, das am 1. März 2023 ende, sei die Verordnung über die Leinenpflicht noch nicht in Kraft getreten gewesen, so dass der Rückgang der Wildunfallzahlen nicht auf diese zurückgeführt werden könne. Unter Geltung der Leinenpflicht hätten sich dann die Wildunfallzahlen nicht weiter reduziert. Allerdings sei im Herbst 2022 ein Tempolimit in Höhe von 50 km/h für die A-Stadter Straße in der Zeit von 18 und 6 Uhr eingeführt worden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakten, auch die zum Verfahren mit den Az. 10 KN 78/23 und 10 KN 157/23, sowie die Verwaltungsvorgänge der Antragsgegnerin zu den Verfahren verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die Normenkontrollanträge vom 29. August 2023 und vom 15. Dezember 2023 richten sich gegen die im Amtsblatt für den Landkreis Aurich und für die Stadt Emden Nr. 30 vom 28. Juli 2023 veröffentlichte Verordnung über den Leinenzwang für Hunde innerhalb von Schongebieten in der Gemeinde A-Stadt, mit der die zuvor im Amtsblatt vom 24. Februar 2023 bekannt gemachte frühere Verordnung in der Sitzung des Rats der Antragsgegnerin am 29. Juni 2023 geändert werden sollte.
Die Anträge der Antragsteller haben weit überwiegend Erfolg. Soweit sie zulässig sind, sind sie auch begründet.
I. Die Normenkontrollanträge sind zulässig, soweit sie sich gegen die §§ 1 bis 4 und 6 der streitgegenständlichen Verordnung richten.
1. Die Anträge sind gem. § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 75 Niedersächsisches Justizgesetz (NJG) überwiegend statthaft, da es sich bei der am 28. Juli 2023 bekannt gemachten Verordnung über den Leinenzwang für Hunde innerhalb von Schongebieten in der Gemeinde A-Stadt um eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift handelt.
Soweit die Anträge auch die Aufhebung des ordnungswidrigkeitsrechtlichen § 5 der Verordnung zum Ziel haben, unterliegen dessen Regelungen nach § 47 Abs. 1 Satz 1 VwGO jedoch nicht der Prüfung durch die Verwaltungsgerichtsbarkeit (vgl. BVerwG, Urteil vom 29.2.2024 - 9 CN 1.23 -, juris Rn. 17), so dass die Anträge insoweit unzulässig sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.2.2005 - 7 CN 6.04 -, juris Rn. 14).
2. Der insoweit gegebenen Zulässigkeit des Normenkontrollantrags des Antragstellers zu 1. steht auch nicht entgegen, dass das gegen die Verordnung vom 15. Dezember 2022 - mit einem bis auf den räumlichen Geltungsbereich identischen Regelungsinhalt - gerichtete, unter dem Aktenzeichen 10 KN 78/23 geführte Normenkontrollverfahren übereinstimmend für erledigt erklärt und in der Folge eingestellt worden ist.
Denn übereinstimmende Erledigungserklärungen zielen, ebenso wie eine Antrags- bzw. Klagerücknahme, auf die Beendigung der Rechtshängigkeit und beinhalten grundsätzlich keine Erklärung über den Verzicht auf Rechtsschutz oder den ursprünglich geltend gemachten Anspruch (Clausing in Schoch/Schneider, VwGO, Stand: Januar 2024, § 161 Rn. 17; W. Neumann/N. Schaks in Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Auflage 2018, § 161 Rn. 72; a. A. R. P. Schenke in Kopp/Schenke, 30. Auflage 2024, § 161 Rn. 19). Wie bei einer Klagerücknahme (vgl. dazu Clausing in Schoch/Schneider, VwGO, Stand: Januar 2024, § 91 Rn. 37; Wöckel in Eyermann, VwGO, 16. Auflage 2022, § 92 Rn. 22) kann daher auch nach einer Einstellung aufgrund übereinstimmender Erledigungserklärungen die Klageerhebung, oder wie hier die Stellung eines Normenkontrollantrags, grundsätzlich wiederholt werden, wenn die hierfür geltenden Fristen gewahrt werden, zumal es sich vorliegend nicht um die identische, sondern eine neu veröffentlichte Verordnung handelt, wenngleich ihre Regelungen überwiegend unverändert geblieben sind. Dem Antragsteller zu 1. kann erfolgreich weder ein widersprüchliches Verhalten vorgeworfen noch seiner erneuten Antragstellung die Schutzbedürftigkeit der Antragsgegnerin entgegengehalten werden (vgl. zu diesen beiden Aspekten R. P. Schenke in Kopp/Schenke, VwGO, 30. Auflage 2024, § 161 Rn. 19), da er bereits im früheren Verfahren noch vor der Einstellung deutlich zum Ausdruck gebracht hatte, dass "die neue Verordnung angefochten werden soll" (Bl. 32 d. A. im Verfahren 10 KN 78/23).
3. Die Anträge wurden am 29. August 2023 bzw. am 15. Dezember 2023 und damit jeweils fristgerecht, nämlich innerhalb der Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO, gestellt.
Dies gilt auch, soweit mit der im Juli 2023 neu bekannt gemachten Verordnung Regelungen aus der früheren Verordnung unverändert übernommen wurden, und zwar unabhängig davon, ob die Antragsfrist auch für diese Normenkontrolle aufgrund der neuerlichen Bekanntmachung neu zu laufen begonnen hat (vgl. dazu etwa Giesberts in BeckOK, VwGO, Stand: 1.10.2024, § 47 Rn. 52; W.-R. Schenke/R. P. Schenke in Kopp/Schenke, 30. Auflage 2024, § 47 Rn. 83; Hoppe in Eyermann, VwGO, 16. Auflage 2022, § 47 Rn. 69; Jan Ziekow in Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Auflage 2018, § 47 Rn. 289a). Denn auch im Hinblick auf die am 24. Februar 2023 veröffentlichte frühere Verordnung haben die Antragsteller mit ihren Anträgen die Jahresfrist gewahrt.
4. Die Antragsteller sind auch antragsbefugt.
Gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden, einen Normenkontrollantrag stellen. Der Antragsteller muss insoweit geltend machen und hinreichend substantiiert Tatsachen vortragen, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch die angegriffene Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in einem subjektiven Recht verletzt wird (BVerwG, Urteil vom 29.11.2022 - 8 CN 1.22 -, juris Rn. 20; Senatsurteil vom 15.9.2022 - 10 KN 92/21 -, juris Rn. 27 m. w. N.). Demgegenüber fehlt ihm die Antragsbefugnis, wenn unter Zugrundelegung seines Vorbringens Rechte des Antragstellers offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise verletzt sein können (BVerwG, Urteil vom 29.11.2022 - 8 CN 1.22 -, juris Rn. 20 m. w. N.). § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO verlangt dabei lediglich die Darlegung, durch die angegriffene Rechtsvorschrift in einem bestimmten Aspekt rechtlich betroffen zu sein.
Danach ist hier die Antragsbefugnis der Antragsteller gegeben, da sie zur Begründung einer jeweiligen Rechtsverletzung vorbringen, als Hundehalter in der Möglichkeit, ihren Hunden im Gemeindegebiet der Antragsgegnerin freien Auslauf zu gewähren, erheblich eingeschränkt zu sein und damit zumindest eine Verletzung ihres allgemeinen Persönlichkeitsrechts (Art. 2 Abs. 1 i. V. m. 1 Abs. 1 GG) in Betracht kommt.
5. Daraus ergibt sich auch das erforderliche Rechtsschutzinteresse für die von ihnen gestellten Anträge.
Denn wenn ein Antragsteller gem. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO geltend machen kann, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in seinen Rechten verletzt zu sein oder verletzt zu werden, so ist regelmäßig auch das erforderliche Rechtsschutzinteresse gegeben (vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 29.09.2015 - 4 BN 25.15 -, juris Rn. 6). Diese Zulässigkeitsvoraussetzung soll (lediglich) verhindern, dass Gerichte in eine Normprüfung eintreten, deren Ergebnis für den Antragsteller wertlos ist, weil es seine Rechtsstellung nicht verbessern kann (BVerwG, Beschluss vom 4.1.2023 - 3 BN 1.22 -, juris Rn. 17 m. w. N.). Dies ist hier nicht der Fall. Bei einem Erfolg ihrer Normenkontrollanträge können die Antragsteller ihre Hunde in den Wäldern der Gemeinde A-Stadt außerhalb der allgemeinen Brut-, Setz- und Aufzuchtzeit (vgl. § 33 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. b), Abs. 2 Satz 1 NWaldLG) wieder unangeleint laufen lassen.
II. Der Normenkontrollantrag ist im Umfang seiner Zulässigkeit auch begründet, da die Verordnung nicht mit höherrangigem Recht in Einklang steht und dies zur Unwirksamkeit ihrer Regelungen unter §§ 1 bis 4 und 6 insgesamt führt, weil insoweit die Voraussetzungen einer Teilunwirksamkeit nicht vorliegen. Die ordnungswidrigkeitsrechtlichen Regelungen unter § 5 der Verordnung, die - wie ausgeführt - nicht der Prüfung durch die Verwaltungsgerichtsbarkeit unterliegen, sind mangels eines verbleibenden Anwendungsbereichs funktionslos (vgl. BVerwG, Urteil vom 29.2.2024 - 9 CN 1.23 -, juris Rn. 17).
Soweit das Verfahren zulässig angestrengt worden ist und die angegriffene Norm den Antragsteller berührende oder nicht abtrennbare Normteile enthält (Senatsurteil vom 4.11.2021 - 10 KN 44/18 -, juris Rn. 47; vgl. BVerwG, Urteil vom 17.2.2005 - 7 CN 6.04 -, juris Rn. 15), muss das Gericht sie wegen der Funktion des Normenkontrollverfahrens als objektives Prüfungsverfahren umfassend von Amts wegen prüfen (BVerwG, Urteil vom 17.2.2005 - 7 CN 6.04 -, juris Rn. 15; vgl. dazu auch Senatsurteil vom 21.8.2018 - 10 KN 10/18 -, juris Rn. 63). Anders als bei der Anfechtungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO setzt die Unwirksamkeitserklärung der den Antragsteller betreffenden Norm bzw. der entsprechenden Teile der Vorschrift weder eine Verletzung seiner Rechte voraus noch ist bzw. sind diese nur im Umfang einer solchen Rechtsverletzung zu verwerfen (BVerwG, Urteil vom 17.2.2005 - 7 CN 6.04 -, juris Rn. 15; Senatsurteile vom 4.11.2021 - 10 KN 44/18 -, juris Rn. 47 und vom 21.8.2018 - 10 KN 10/18 -, juris Rn. 58).
1. Die Verordnung ist formell rechtswidrig erlassen worden.
a) Der für den Erlass der Schongebietsverordnung nach §§ 33 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1, 43 Abs. 2 Satz 1 NWaldLG, §§ 7 Abs. 1 und 2 Nr. 1, 58 Abs. 1 Nr. 5 Alt. 2 Niedersächsisches Kommunalverfassungsgesetz (NKomVG) zuständige Rat der Antragsgegnerin hat die geänderte, im Amtsblatt für den Landkreis Aurich und die Stadt Emden Nr. 30 vom 28. Juli 2023 veröffentlichte Verordnung bereits nicht wirksam als Verordnung beschlossen. Der Rat der Antragsgegnerin hat nämlich nicht, wie jedoch erforderlich, über den vollständigen Normtext einer - ihm vorliegenden - Änderungsverordnung oder neuen Verordnung einen Beschluss gefasst.
Bei dem Erlass einer Verordnung handelt es sich um Rechtssetzung (vgl. Meyer in Blum/Meyer, NKomVG, 6. Auflage 2022, § 10 Rn. 1). Das formalisierte Verfahren bietet ein höheres Maß an Rechtssicherheit und Transparenz als ein einfacher Beschluss der Vertretung (Wefelmeier in KVR Nds., Stand: Juli 2024, NKomVG § 11 Rn. 1). Die Änderung einer Verordnung kann nur durch eine Verordnung erfolgen (Bahr in BeckOK KomR Nds., Stand: 1.10.2024, NKomVG § 10 Rn. 11 zu Satzungen; vgl. beispielhaft zu einer Änderungssatzung BVerwG, Urteil vom 24.4.2024 - 8 CN 1.23 -, juris Rn. 4, 10, 21); dies gilt auch für deren Aufhebung (Wefelmeier in KVR Nds., Stand: Juli 2024, NKomVG § 11 Rn. 40 zu Satzungen). Die Vertretung kann über eine Verordnung nur wirksam beschließen, wenn ihren Mitgliedern bei der Beschlussfassung der Verordnungsinhalt vollständig bekannt ist (Niedersächsisches OVG, Urteile vom 12.2.2024 - 1 KN 81/21 -, juris Rn. 19, und vom 26. März 2021 - 4 KN 129/18 -, juris Rn. 36; Blum in KVR Nds., Stand: Juli 2024, NKomVG § 58 Rn. 34a).
Der Rat der Antragsgegnerin hat in seiner Sitzung am 29. Juni 2023 aber nur den Beschluss gefasst, "die Verordnung der Gemeinde A-Stadt über den Leinenzwang für Hunde innerhalb des A-Stadetr Waldes sowie dort angrenzender Straßen und Wege wird dahingehend abgeändert, dass auch in den Wäldern in K. -Stadt, L. -Stadt (Gemarkung N. -Stadt und M. -Stadt) und M. -Stadt ein Leinenzwang für Hunde auferlegt wird" (Bl. 50 VV), statt konkret den Text einer Verordnung zur Änderung der bisherigen Schongebietsverordnung oder gar einer insgesamt neuen, die bisherige Verordnung ersetzende Verordnung zu beschließen. Den Ratsmitgliedern lag ein solcher Verordnungstext nicht einmal als Beschlussvorlage vor, obwohl die Ratsfrau R. in dieser Sitzung des Rats ausweislich der - in der mündlichen Verhandlung erörterten - Sitzungsniederschrift vor der Beschlussfassung noch ausdrücklich bemängelt hatte, dass "ihr die Satzung als Anlage fehlt" (S. 7 der Sitzungsniederschrift, TOP 2.6 - UBG 2023/007, abrufbar über https://A-Stadt.ris-portal.de/web/ratsinformation/startseite). Der Rat hat damit letztlich lediglich seinen grundsätzlichen Willen zur Änderung der bisherigen Verordnung bekundet, ohne jedoch einen den o. a. Voraussetzungen genügenden wirksamen Verordnungsbeschluss zu fassen.
Dieser Fehler ist auch nicht nach § 10 Abs. 2 Satz 1, Abs. 6 NKomVG unbeachtlich (so auch Niedersächsisches OVG, Urteil vom 12.2.2024 - 1 KN 81/21 -, juris Rn. 22), da es sich bei einem gänzlich fehlenden (wirksamen) Verordnungsbeschluss nicht lediglich um eine Verletzung einer "Verfahrens- oder Formvorschrift" i. S. d. § 10 NKomVG bei dem Erlass der Verordnung handelt. Der Verordnung fehlt vielmehr ihre grundlegende Wirksamkeitsvoraussetzung. Daher ist auch unerheblich, ob der Verordnungsbeschluss lediglich Grundlage und Voraussetzung für die Verkündung ist, für die die Unbeachtlichkeitsregelung des § 10 Abs. 2 Satz 1, Abs. 6 NKomVG nach § 10 Abs. 2 Satz 3, Abs. 6 NKomVG nicht gilt (vgl. dazu Thiele, NKomVG, 2. Auflage 2017, § 10 Rn. 8).
b) Unabhängig vom diesem grundlegenden Mangel bereits bei der Beschlussfassung wurde die streitgegenständliche Verordnung zusätzlich fehlerhaft verkündet.
Nach § 11 Abs. 1 Sätze 1 und 2 Nr. 3, Abs. 7 Satz 1 NKomVG kann die Verkündung einer kommunalen Verordnung - nach Unterzeichnung, d. h. Ausfertigung durch den Hauptverwaltungsbeamten (siehe dazu unter c)) - nach Maßgabe näherer Bestimmung durch die Hauptsatzung in einem im Internet bereitgestellten elektronischen amtlichen Verkündungsblatt erfolgen, soweit durch Rechtsvorschrift nichts anderes bestimmt ist. Kreisangehörige Gemeinden, wie die Antragsgegnerin, können ergänzend nach § 11 Abs. 4 Satz 1, Abs. 7 Satz 1 NKomVG durch ihre Hauptsatzung bestimmen, dass ihre Verordnungen in dem elektronischen amtlichen Verkündungsblatt des Landkreises verkündet werden, soweit der Landkreis zuvor nach § 11 Abs. 4 Satz 3, Abs. 7 Satz 1 NKomVG durch seine Hauptsatzung ein entsprechendes eigenes Amtsblatt bestimmt hat.
Erfolgt die Verkündung nach § 11 Abs. 4 Satz 1, Abs. 7 Satz 1 NKomVG in einem solchen elektronischen amtlichen Verkündungsblatt, so ist in der Hauptsatzung die Internetadresse anzugeben, unter der das elektronische amtliche Verkündungsblatt eingesehen werden kann (§ 11 Abs. 4 Satz 5, Abs. 7 Satz 1 NKomVG).
In § 8 Abs. 1 Satz 1 der Hauptsatzung der Antragsgegnerin in der Fassung vom 15. September 2022 (Amtsblatt für den Landkreis Aurich und für die Stadt Emden Nr. 56 vom 4.11.2022) ist insoweit bestimmt, dass u. a. "Verordnungen der Gemeinde A-Stadt" im elektronischen "Amtsblatt für den Landkreis Aurich und für die Stadt Emden" verkündet bzw. bekannt gemacht werden. Nach § 8 Abs. 1 Satz 3 der Hauptsatzung wird das elektronische Amtsblatt auf der Internetseite des Landkreises Aurich (https://www.landkreis-aurich.de) zur Verfügung gestellt.
Danach können Verordnungen der Antragsgegnerin grundsätzlich in dem Amtsblatt für den Landkreis Aurich und für die Stadt Emden verkündet werden.
Die Verkündung der streitgegenständlichen Verordnung ist allerdings deshalb rechtswidrig erfolgt, weil der Text der veröffentlichten Verordnung - selbstverständlich - mit dem vom Normgeber beschlossenen Verordnungstext identisch sein muss (vgl. etwa Niedersächsisches OVG, Urteil vom 25.5.2021 - 4 KN 407/17 -, juris Rn. 32; Wefelmeier in KVR Nds., Stand: Juli 2024, NKomVG § 11 Rn. 13), woran es hier - auch, aber nicht nur in Folge des fehlenden wirksamen Verordnungsbeschlusses des Rats in seiner Sitzung am 29. Juni 2023 - mangelt. Denn im Amtsblatt für den Landkreis Aurich und für die Stadt Emden Nr. 30 vom 28. Juli 2023 ist nicht ein vom Rat der Antragsgegnerin im Juni 2023 beschlossener Verordnungstext und nicht einmal der genaue Wortlaut des in dieser Sitzung tatsächlich gefassten o. a. Beschlusses bekannt gemacht worden, sondern der Text einer "Verordnung über den Leinenzwang für Hunde innerhalb von Schongebieten in der Gemeinde A-Stadt", die der Rat so gerade weder wörtlich noch inhaltlich mit dem unter § 1 Nr. 1 beschriebenen räumlichen Geltungsbereich ("alle Waldflächen gemäß § 2 NWaldLG") beschlossen hatte. So sollten nach dem Willen des Rats der Antragsgegnerin wohl nicht alle Wälder im Sinne des § 2 NWaldLG als Schongebiete festgelegt werden, sondern lediglich solche in vier Teilgebieten der Gemeinde (Bl. 50 VV). Der Bürgermeister der Antragsgegnerin hat hingegen wohl angenommen, dass sich im gesamten Gemeindegebiet lediglich fünf kleinere Waldflächen befänden, die sich auf diese vier Teilgebiete verteilten (Bl. 47R, 50 - 54 d. A.). Auf die auf dem Luftbild von Google Maps erkennbaren, mit Bäumen bestockten Flächen im südlichen Gemeindegebiet, etwa in den Bereichen K. kanal und S. Moor, wird dabei nicht eingegangen.
c) Danach kommt es nicht mehr darauf an, ob die streitgegenständliche Verordnung auch wegen einer fehlerhaften Ausfertigung (aa) unwirksam oder dieser Fehler unbeachtlich geworden ist (bb).
aa) Der Ausfertigung (hier nach § 11 Abs. 1 Satz 1, Abs. 7 Satz 1 NKomVG durch den Bürgermeister gemäß § 7 Abs. 1 und 2 Nr. 1 NKomVG) kommt insoweit Identitäts-, Beurkundungs- und Gewährleistungsfunktion zu, als sie gerade sicherstellen soll, dass die Norm nicht mit einem anderen als dem vom Normgeber gewollten Inhalt erlassen wird (Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 18.5.2020 - 12 KN 243/17 -, juris Rn. 110). Bei der Ausfertigung ist daher zu prüfen, ob die als Grundlage der Verkündung dienende Fassung mit der vom Normgeber beschlossenen Fassung übereinstimmt (Wefelmeier in KVR Nds., Stand: Juli 2024, NKomVG § 11 Rn. 2). Die Ausfertigung muss deshalb nach dem Beschluss des Rats als Normgeber und vor der öffentlichen Bekanntmachung erfolgen, was wiederum aus der Datumsangabe ersichtlich sein muss (Niedersächsisches OVG, Urteile vom 26.3.2021 - 4 KN 129/18 -, juris Rn. 38, und vom 10.3.2005 - 8 KN 41/02 -, juris Rn. 30; Wefelmeier in KVR Nds., Stand: Juli 2024, NKomVG § 11 Rn. 5, 7; vgl. auch Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 25.2.2014 - 1 MN 245/13 -, juris Rn. 31).
Die Verwaltungsvorgänge enthalten schon nicht - wie grundsätzlich geboten - (vgl. dazu Niedersächsisches OVG, Urteil vom 11.12.2018 - 1 KN 185/16 -, juris Rn. 28; Bahr in BeckOK, KomR Nds., Stand: 1.10.2024, NKomVG § 11 Rn. 5, 7; Wefelmeier in KVR Nds., Stand: Juli 2024, NKomVG § 11 Rn. 5; Meyer in Blum/Meyer, NKomVG, 6. Auflage 2022, § 11 Rn. 3) das Original des vom Bürgermeister unterzeichneten Normtextes. Auf seine Existenz kann allerdings daraus geschlossen werden, dass die im Amtsblatt veröffentlichte Verordnung die Angabe von Ort und Datum sowie den Namen des Bürgermeisters und seiner Amtsbezeichnung enthält.
Geht man von der Richtigkeit dieser Angaben aus, so ändert dies aber nichts daran, dass die Ausfertigung der streitgegenständlichen Verordnung durch den Bürgermeister vorliegend bereits deshalb rechtswidrig war, weil ein (Verordnungs-)Beschluss des Rats der Antragsgegnerin, der inhaltlich mit dem später verkündeten Normtext identisch ist, eben nicht gefasst wurde.
Darüber hinaus ist die Ausfertigung der Verordnung deshalb fehlerhaft, weil diese Ausfertigung nach den im Amtsblatt enthaltenen Angaben (Bl. 8 f. d. A) schon am 5. Juni 2023 erfolgt sein soll (Bl. 9 d. A.), der Rat allerdings erst in seiner Sitzung am 29. Juni 2023 einen Beschluss gefasst hat (Bl. 49 f. VV). Am 5. Juni 2023 hatte lediglich bereits die Sitzung des Verwaltungsausschusses zur Vorberatung und eigener Beschlussfassung stattgefunden (Bl. 47 - 49 VV).
Damit kann die Ausfertigung nicht belegen, dass der Text der Urkunde mit dem vom Rat beschlossenen Inhalt übereinstimmt, weil das Datum nicht bestätigt, dass die Ausfertigung erst nach dem Abschluss des gesamten Verfahrens (bis zur Veröffentlichung) erfolgt ist (vgl. dazu Bahr in BeckOK, KomR Nds., Stand: 1.10.2024, NKomVG § 11 Rn. 4 f. m. w. N.).
bb) Es muss nicht geklärt werden, ob auch eine solche Ausfertigung "eine Verfahrens- oder Formvorschrift" des NKomVG oder aufgrund des NKomVG nach § 10 Abs. 2 Satz 1, Abs. 6 NKomVG darstellt (so VG Hannover, Beschluss vom 26.10.2023 - 4 B 5339/22 -, juris Rn. 123, 131 zum Bauplanungsrecht; Meyer in Blum/Meyer, NKomVG, 6. Auflage 2022, § 11 Rn. 3; Thiele, NKomVG, 2. Auflage 2017, § 11 Rn. 1, § 10 Rn. 8; a. A. Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 18.5.2020 - 12 KN 243/17 -, juris Rn. 110; Bahr in BeckOK, KomR Nds., Stand: 1.10.2024, NKomVG § 11 Rn. 8; Wefelmeier in KVR Nds., Stand: Juli 2024, NKomVG § 11 Rn. 11; Ipsen, NKomVG, 2011, § 10 Rn. 10); dann wäre der nach den vorherigen Ausführungen gegebene Mangel der Ausfertigung der im Amtsblatt vom 28. Juli 2023 veröffentlichten Verordnung durch den Bürgermeister deshalb unbeachtlich geworden, weil dieser Mangel nicht schriftlich innerhalb eines Jahres seit Verkündung der Verordnung gegenüber der Antragsgegnerin geltend gemacht worden ist.
Danach ist die im Amtsblatt für den Landkreis Aurich und die Stadt Emden Nr. 30 vom 28. Juli 2023 veröffentlichte Verordnung über den Leinenzwang für Hunde innerhalb von Schongebieten in der Gemeinde A-Stadt, mit Ausnahme der ordnungswidrigkeitsrechtlichen Regelungen unter § 5, in vollem Umfang schon aus formellen Gründen unwirksam, da diese insgesamt jedenfalls nicht wirksam beschlossen und fehlerhaft verkündet worden ist.
Ohne dass es vorliegend - für die Wirksamkeit der im Amtsblatt Nr. 30 vom 28. Juli 2023 veröffentlichten Verordnung - darauf ankäme, dürften die vorstehenden Ausführungen zur fehlerhaften Beschlussfassung und Verkündung auch für den Beschluss in der Sitzung des Rats der Antragsgegnerin am 15. Dezember 2022 über die frühere (Fassung der) Verordnung gelten. Diesem Beschluss lag als Beschlussvorlage ein Verordnungstext (Bl. 16 VV) zugrunde mit der Anordnung des Leinenzwangs für alle Waldflächen gemäß § 2 NWaldLG, alle unter Landschaftsschutz stehenden Flächen und alle unmittelbar an diese Flächen angrenzenden Wege im Gemeindegebiet. Dieser Text ist aber am 15. Dezember 2022 nicht beschlossen worden. Vielmehr sollte der Verordnungstext durch einen Beschluss des Rats auf den Geltungsbereich "innerhalb des A-Stadtr Waldes sowie dort angrenzender Straßen und Wege" abgeändert werden (S. 7 der Sitzungsniederschrift TOP 2.5 - UBG 2022/008, abrufbar über https://grossheide.ris-portal.de/web/ratsinformation/startseite; vgl. auch Bl. 21 f. VV); letztlich ist eine Verordnung mit einem hiervon abweichenden Text veröffentlicht worden, nach dem sich der Geltungsbereich auf "die Waldflächen im Bereich des H. -Straße, I. -Straße und der A-Stadter Straße gemäß § 2 des NWaldLG" sowie "alle unmittelbar an Flächen nach Nr. 1 angrenzenden Wege" erstreckte (Bl. 26 VV). Auch diesem, im Amtsblatt vom 24. Februar 2023 bekannt gemachten Verordnungstext lag damit kein identischer wirksamer Verordnungsbeschluss des Rats der Antragsgegnerin zugrunde, der rechtsfehlerfrei (ausgefertigt und) verkündet worden wäre.
2. Darüber hinaus sind Regelungen der Verordnung teilweise materiell nicht mit höherrangigem Recht vereinbar bzw. bestehen insoweit Bedenken, auf die nachfolgend jeweils vorsorglich für den Fall hingewiesen wird, dass die Antragsgegnerin - wie in der mündlichen Verhandlung angeklungen - erneut eine entsprechende Verordnung erlassen will.
Nach § 33 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 NWaldLG können die Feld- und Forstordnungsbehörden - hier die Antragsgegnerin - durch Verordnung bestimmen, dass Hunde in der freien Landschaft auch außerhalb der Zeit vom 1. April bis zum 15. Juli (allgemeine Brut-, Setz- und Aufzuchtzeit, vgl. § 33 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. b) NWaldLG) an der Leine zu führen sind, und zwar zum Schutz der Rückzugsmöglichkeiten des Wildes oder sonstiger wild lebender Tiere vor Beunruhigung durch Festlegung von Schongebieten.
Nach dem Wortlaut müssen für eine Verordnung nach dieser Vorschrift lediglich zwei Voraussetzungen erfüllt sein (Senatsurteil vom 15.9.2022 - 10 KN 92/21 -, juris Rn. 45 m. w. N.): Zum einen müssen Wild oder sonstige wild lebende Tiere in der freien Landschaft, für die die Anleinpflicht für Hunde auch außerhalb der Zeit vom 1. April bis zum 15. Juli bestehen soll, vorhanden sein. Zum anderen muss die Verordnung dem Schutz der Rückzugsmöglichkeiten des Wildes oder dem Schutz sonstiger wild lebender Tiere vor Beunruhigung dienen. Eine darüber hinausgehende Gefahr etwa für den Bestand des Wildes oder sonstiger wild lebender Tiere auf den geschützten Flächen der freien Landschaft ist nicht erforderlich, und es kommt auch nicht darauf an, ob der Lebensraum für unter Schutz gestellte Tiere oder besondere Zufluchtsstätten frei lebender Tiere betroffen ist (Senatsurteil vom 15.9.2022 - 10 KN 92/21 -, juris Rn. 48 m. w. N.).
a) Durch § 1 Abs. 1 Nr. 1 der Verordnung werden "alle Waldflächen gemäß § 2 NWaldLG" der Gemeinde A-Stadt zum Wildschongebiet erklärt. Die Festlegung des räumlichen Geltungsbereichs der Verordnung erfolgt damit durch eine sog. dynamische Verweisung, für die besondere verfassungsrechtliche Anforderungen gelten. Eine solche Verweisung hier auf eine Norm des Landesgesetzgebers (vgl. dazu etwa BVerfG, Urteil vom 26.4.2022 - 1 BvR 1619/17 -, juris Rn. 383, 385, 390, und Beschluss vom 11.3.2020 - 2 BvL 5/17 -, juris Rn. 79; BVerwG, Urteile vom 3.8.2023 - 5 C 3.22 -, juris Rn. 12, 14 f., und vom 14.12.2017 - 5 C 17.16 -, juris Rn. 37; Sommermann in Huber/Voßkuhle, GG, 8. Auflage 2024, Art. 20 Rn. 290), die den unbestimmten Rechtsbegriff der "Waldfläche" unter Verwendung weiterer unbestimmter Rechtsbegriffe konkretisiert und festlegt, was darüber hinaus als Wald bzw. nicht als Wald gilt bzw. anzusehen ist, ist grundsätzlich möglich, soweit die an die Bestimmtheit der Regelung zu stellenden - nachfolgend näher erläuterten - Anforderungen erfüllt sind.
Ein Verstoß gegen das aus Art. 20 Abs. 3 GG herzuleitende Erfordernis angemessener Bestimmtheit einer Norm bei Verwendung sog. unbestimmter Rechtsbegriffe, wie in § 2 NWaldLG etwa mit "Waldbäume", "Naturhaushalt mit eigenem Binnenklima" (§ 2 Abs. 3 NWaldLG) oder "kleinere Flächen [...], die nur mit einzelnen Baumgruppen, Baumreihen [...] bestockt sind" (§ 2 Abs. 7 Nr. 1 NWaldLG), liegt vor, wenn es wegen der Unbestimmtheit nicht mehr möglich ist, objektive Kriterien zu gewinnen, die eine willkürliche Handhabung durch die Behörden und die Gerichte ausschließen (BVerwG, Urteil vom 16.6.1994 - 4 C 2.94 -, juris Rn. 8; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 12.7.2006 - 10 C 9.05 -, juris Rn. 30; Senatsurteil vom 15.9.2022 - 10 KN 92/21 -, juris Rn. 38; Bayerischer VGH, Beschluss vom 15.4.2021 - 10 NE 20.2831 -, juris Rn. 55). Aus dem Inhalt der Rechtsvorschrift muss sich mit ausreichender Bestimmtheit ermitteln lassen, was von den pflichtigen Personen verlangt wird (BVerwG, Beschluss vom 20.12.2017 - 4 BN 8.17 -, juris Rn. 5; Senatsurteil vom 15.9.2022 - 10 KN 92/21 -, juris Rn. 38 m. w. N.). Dabei lässt die Auslegungsbedürftigkeit einer Vorschrift noch nicht die rechtsstaatlich gebotene Bestimmtheit entfallen (BVerwG, Urteil vom 12.7.2006 - 10 C 9.05 -, juris Rn. 29), erforderlich aber auch ausreichend ist es, wenn die Betroffenen die Rechtslage anhand objektiver Kriterien erkennen und ihr Verhalten danach ausrichten können (BVerwG, Urteile vom 16.10.2013 - 8 CN 1.12 -, juris Rn. 21, und vom 16.6.1994 - 4 C 2.94 -, juris Rn. 8).
Hieran gemessen ist § 2 NWaldLG als solcher hinreichend bestimmt. Denn der Bestimmtheitsgrundsatz verlangt grundsätzlich nicht, dass der Inhalt gesetzlicher Vorschriften dem Bürger ohne Zuhilfenahme juristischer Fachkunde erkennbar sein muss; allgemein sind die Anforderungen an den Grad der Bestimmtheit umso strenger, je intensiver der Grundrechtseingriff ist, den eine Norm vorsieht (BVerfG, Beschluss vom 4.6.2012 - 2 BvL 9/08 -, juris Rn. 102).
Allerdings kann bei Satzungen oder Rechtsverordnungen, die nur für Teilbereiche im Hoheitsgebiet des Satzungs- oder Verordnungsgebers Rechte und Pflichten begründen sollen, der Geltungsbereich meist nicht durch unbestimmte Rechtsbegriffe festgelegt werden; insbesondere ist dies grundsätzlich nicht möglich für eine Landschafts- oder Naturschutzverordnung (BVerwG, Urteil vom 16.6.1994 - 4 C 2.94 -, juris Rn. 14; bei der Festsetzung des räumlichen Geltungsbereichs einer Baumschutzsatzung ist die Verwendung der Formulierung "innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile" nach BVerwG, Urteil vom 16.6.1994 - 4 C 2.94 -, juris Rn. 9 - 15 aber möglich). Dies beruht darauf, dass die gesetzliche Ermächtigung zum Erlass einer solchen Verordnung auf allgemeine Merkmale abstellt, die der Konkretisierung in der Örtlichkeit bedürfen (BVerwG, Urteil vom 16.6.1994 - 4 C 2.94 -, juris Rn. 14). In diesen Fällen kann der Geltungsbereich in der Regel nicht nach allgemeinen Merkmalen, sondern muss in der konkreten Begrenzung durch formale Darstellungen bestimmt werden, wie durch genaue Beschreibung des Grenzverlaufs, katastermäßige Bezeichnungen oder Eintragung der Grenzlinie in einer Karte (BVerwG, Urteil vom 16.6.1994 - 4 C 2.94 -, juris Rn. 14).
Dies dürfte grundsätzlich auch für § 33 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 NWaldLG als Ermächtigungsgrundlage der streitgegenständlichen Verordnung gelten (im Ergebnis so bereits Senatsurteil vom 15.9.2022 - 10 KN 92/21 -, juris Rn. 38; vgl. zu Landschaftsschutzgebieten BVerwG, Urteil vom 16.6.1994 - 4 C 2.94 -, juris Rn. 14); danach dürfen Wildschongebiete nur festgelegt werden für solche Gebiete, in denen zur Vermeidung einer Beeinträchtigung der Rückzugsmöglichkeiten oder einer Beunruhigung durch freilaufende Hunde ein Schutz des Wildes oder sonstiger wild lebender Tiere erforderlich ist. In welchen Teilen der freien Landschaft vorhandene Rückzugsmöglichkeiten des Wildes oder sonstige wild lebende Tiere vor Hunden zu schützen sind, kann nämlich grundsätzlich nicht nach allgemeinen (objektiven) Merkmalen bestimmt werden, sondern bedarf näherer Konkretisierung.
Allerdings hat vorliegend die Antragsgegnerin in der streitgegenständlichen Verordnung die beabsichtigte Festlegung ihrer Schongebiete im Sinne des § 33 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 NWaldLG pauschal mit Waldflächen im Sinne des § 2 NWaldLG gleichsetzt und damit die Festlegung des Geltungsbereichs ihrer Verordnung an andere allgemeine Merkmale geknüpft, die hinsichtlich der Anforderungen an ihre Bestimmtheit keiner weiteren Konkretisierung bedürfen.
Ob die Bestimmung des Geltungsbereichs in § 1 Nr. 1 der Verordnung mit diesem Verweis auf § 2 NWaldLG damit den Anforderungen an die Bestimmtheit, hier durch eine ausreichend genaue Beschreibung des Grenzverlaufs (vgl. dazu Senatsurteil vom 15.9.2022 - 10 KN 92/21 -, juris Rn. 38), genügt, lässt der Senat mangels Entscheidungserheblichkeit in diesem Verfahren offen.
b) Allerdings dürfte jedenfalls nicht anhand allgemeiner objektiver Merkmale vor Ort erkennbar sein, ob ein Grundstück, wie es § 1 Abs. 2 Nr. 2 der Verordnung vorsieht, deshalb als Wildschongebiet ausgenommen ist, weil es "rechtmäßig" umzäunt ist.
c) Zudem erschließt sich nicht, weshalb in § 1 Abs. 2 der Verordnung auch bewohnte bzw. (rechtmäßig) umzäunte Grundstücke ausgenommen werden, die ohnehin nicht im Wald (i. S. d. § 1 Abs. 1) gelegen sind.
d) Ferner geht weder aus den Verwaltungsvorgängen noch aus den Angaben der Antragsgegnerin im gerichtlichen Verfahren ausreichend hervor, dass Wild oder sonstige wild lebende Tiere in allen Wäldern der Gemeinde im Sinne des § 2 NWaldLG, die wohl vom Geltungsbereich der Verordnung erfasst sein sollen, tatsächlich vorhanden ist/sind und damit die erste der - ohnehin geringen - Voraussetzungen des § 33 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 NWaldLG erfüllt ist.
Nach dem Inhalt der Verwaltungsvorgänge hat es im Jagdjahr 2019/2020 im Bereich des Waldes an der A-Stadter Straße (wohl angrenzend an den "A-Stadter Wald") neun Wildunfälle gegeben (Bl. 5 VV). Betroffen sei dort insbesondere der Bereich zwischen den Einmündungen zum T. -Straße und zum U. -Straße (Bl. 15, 17 VV) gewesen. Dementsprechend sollte die vorherige Schongebietsverordnung vom 15. Dezember 2022 noch auf die Flächen um den A-Stadter Wald beschränkt sein (Bl. 26, 45 VV). Konkrete tatsächliche Umstände, die für das Vorkommen von Wild oder sonstigen wild lebenden Tieren auch in allen weiteren Wäldern im Gebiet der Gemeinde A-Stadt sprechen würden, gehen aus den Verwaltungsvorgängen nicht hervor.
In der Antragserwiderung wird insoweit pauschal ausgeführt, dass sich ca. 28 Stück Dam- und 20 Stück Rehwild zumindest zeitweise in der Gemeinde A-Stadt bzw. deren Wäldern aufhielten. Das mit dem Schriftsatz vorgelegte Foto einer Wildkamera bezieht sich wiederum auf die Waldfläche an der A-Stadter Straße (Bl. 47 R, 49 d. A.). Aus der ebenfalls beigefügten Fallwildstatistik, die sich auf den - das Gemeindegebiet der Antragsgegnerin überschreitenden (vgl. Bl. 47R d. A.) - Eigenjagdbezirk "O. -Stadt / A-Stadt" (Bl. 48, 55 d. A.) bezieht, geht nicht hervor, dass Wild außerhalb der Waldflächen im Bereich der A-Stadter Straße vorhanden wäre. Die Ausführungen der Antragsgegnerin zu dem - von Besuchern wohl stark frequentierten - Wald K. -Stadt beschränken sich neben der pauschalen Behauptung von "im Wald befindliche[n] Wild" auf dortige, einer Flucht des Wildes entgegenstehende Hindernisse sowie die freizeitliche Nutzung dieses Waldes.
Möglicherweise kann zwar bereits nach der allgemeinen Lebenserfahrung davon ausgegangen werden, dass in dem dünn besiedelten Gebiet der Antragsgegnerin das Reh- und Damwild auch einmal andere Wälder als den A-Stadter Wald aufsucht. Ob dies aber (regelmäßig) der Fall ist bzw. die anderen Wälder zu schützende Rückzugsmöglichkeiten des (Reh- und Dam-)Wildes (vgl. § 33 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 NWaldLG) sind, ist nicht ersichtlich. Der von der Antragsgegnerin als Zeuge benannte Kreisjägermeister würde zwar möglicherweise tatsächliche Umstände bekunden können, aus denen sich dies schließen lassen könnte. Da die Schongebietsverordnung aber bereits aus anderen Gründen für unwirksam zu erklären ist, war die (Ladung und) Vernehmung des angebotenen Zeugen mangels Entscheidungserheblichkeit der von ihm zu bekundenden Tatsachen nicht erforderlich.
e) Die Verordnung dient wohl auch nicht, jedenfalls nicht in erster Linie dem - als zweite o. a. Voraussetzung erforderlichen - Schutz der Rückzugsmöglichkeiten des Wildes oder sonstiger wild lebender Tiere vor Beunruhigung.
Grundsätzlich liegt es auf der Hand, dass Wild oder sonstige wild lebende Tiere in seinem/ihrem Aufenthaltsbereich durch freilaufende Hunde, die zudem häufig über einen Jagdinstinkt verfügen, in ihren Rückzugsmöglichkeiten beeinträchtigt bzw. erheblich beunruhigt werden (Senatsurteil vom 15.9.2022 - 10 KN 92/21 -, juris Rn. 47). Vorliegend soll die Verordnung allerdings der Verringerung von Wildunfällen dienen; die "Unfallgefahr soll herabgesetzt werden" (Bl. 21 VV). Zwar werden die Wildunfälle in der Sachverhaltsdarstellung im Auszug aus der Niederschrift der Sitzung des Gemeinderats am 15. Dezember 2022 zur früheren Schongebietsverordnung damit verknüpft, dass Wild durch unangeleinte Hunde hochgescheucht werde und auf die Straße laufe. Jedoch ist das primäre Ziel der Verordnung damit nicht der Schutz bestimmter Gebiete, die Wild - hier Reh- und Damwild - als Rückzugsmöglichkeiten dienen, vor freilaufenden Hunden, sondern die Vermeidung von Unfällen infolge von Fluchtbewegungen des Wildes über Straßen und Wege, auf denen Kraftfahrzeuge verkehren, unabhängig davon, ob freilaufende Hunde dabei (auch) die Rückzugsmöglichkeiten des Reh- und Damwildes beeinträchtigen.
f) Ferner steht § 1 Abs. 1 Nr. 2 der Verordnung teilweise nicht mit § 33 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 NWaldLG in Einklang.
§ 33 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 NWaldLG erlaubt die Festlegung einer Leinenpflicht lediglich für Teile der "freien Landschaft". Die "freie Landschaft" besteht nach § 2 Abs. 1 Satz 1 NWaldLG aus den Flächen des Waldes und der übrigen freien Landschaft, auch wenn die Flächen innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile liegen. Bestandteile dieser Flächen sind auch die zugehörigen Wege (vgl. dazu § 25 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 2 NWaldLG) und Gewässer (§ 2 Abs. 1 Satz 2 NWaldLG). Straßen und Wege, die aufgrund straßengesetzlicher Regelung für den öffentlichen Verkehr bestimmt sind, gehören hingegen gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 1 NWaldLG nicht zur "freien Landschaft".
Nach § 1 Abs. 1 Nr. 2 der Verordnung werden hingegen auch "alle unmittelbar an Flächen nach Nr. 1 [Waldflächen] angrenzenden Wege" als Schongebiete bestimmt.
Aus der Formulierung "Wege" geht bereits nicht eindeutig hervorgeht, was damit gemeint sein soll (Radwege, Gehwege, Fahrwege; vgl. auch Keding/Henning/Thomas, NWaldLG, § 2 Ziff. 1.2), ob etwa auch Straßen bzw. feste sowie befestigte Fahrbahnen, wie etwa die des H. -Straße (angrenzend an den A-Stadter Wald) sowie der Q. und der V. -Straße (jeweils angrenzend an den K. er Wald), erfasst sein sollen, wovon aber wohl auszugehen sein dürfte.
Dann verstößt diese Regelung in § 1 Abs. 1 Nr. 2 der Verordnung jedenfalls insoweit gegen § 33 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 NWaldLG, als damit auch Wege (und Straßen) umfasst sind, die für den öffentlichen Verkehr bestimmt und damit nicht Teil der "freien Landschaft" sind, für die allein nach § 33 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 NWaldLG Schongebiete festgelegt werden können.
g) Die Verordnung enthält zwar in § 3 Freistellungen für bestimmte Hunde, wie etwa Rettungshunde, von der Schongebietsverordnung und damit von der Leinenpflicht. Diese Ausnahmen in der Verordnung bleiben aber - wohl versehentlich - hinter den gesetzlich in § 33 Abs. 2 Satz 2 i. V. m. Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Buchst. b) NWaldLG vorgeschriebenen Ausnahmen zurück. So fehlt in der Verordnung die Freistellung für ausgebildete Blindenführhunde. Zudem ist beim Abschreiben des Gesetzes wohl (auch) das darin enthaltene "oder" übersehen worden und sind in der Folge Hunde ausgenommen worden, die "als Rettungs- oder Hütehunde von der Polizei, der Bundespolizei oder dem Zoll eingesetzt werden", statt Hunde auszunehmen, die "als Rettungs- oder Hütehunde oder von der Polizei, dem Bundesgrenzschutz oder dem Zoll eingesetzt werden".
3. Demgegenüber wäre eine (im Übrigen rechtmäßige) Festlegung aller Waldflächen der Gemeinde als Wildschongebiete mit einer Leinenpflicht für sich genommen nicht von vornherein unverhältnismäßig.
Sind die Voraussetzungen des § 33 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 NWaldLG erfüllt, bedeutet dies nicht, dass die gesamte freie Landschaft einer Kommune uneingeschränkt als Wildschongebiet festgelegt werden kann. Denn bei der Entscheidung über den Erlass der Verordnung, die im ortsgesetzgeberischen Ermessen steht, ist der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zu beachten. Dabei ist der öffentliche Belang des Schutzes der Rückzugsmöglichkeiten des Wildes und der sonstigen wild lebenden Tiere vor Beunruhigung abzuwägen gegen das Interesse der Hundehalter, ihre Hunde frei laufen zu lassen, um deren natürlichem Bedürfnis nach zumindest gelegentlichem freien Auslauf, also nach ungehinderter Bewegung und Spiel (auch) mit anderen Hunden, dem nicht immer auf privaten Grundstücksflächen ausreichend Rechnung getragen werden kann, nachzukommen (Senatsurteil vom 15.9.2022 - 10 KN 92/21 -, juris Rn. 49).
Durch die streitgegenständliche Verordnung werden zwar alle Waldflächen des Gemeindegebiets als Wildschongebiete ausgewiesen. Diese stellen mit weniger als 10 % aber nur einen geringen Anteil des Gemeindegebiets und der darin enthaltenen Flächen der übrigen freien Landschaft dar, die nicht von der Verordnung umfasst sind und auf denen Hundehalter, sofern dem keine anderweitigen Vorschriften entgegenstehen, ihren Hunden daher außerhalb der allgemeinen Brut-, Setz- und Aufzuchtzeit vom 1. April bis zum 15. Juli freien Auslauf gewähren können (vgl. zu einem Schongebiet im Umfang von 70 % des Stadtgebiets Niedersächsisches OVG, Urteil vom 20.11.2012 - 4 KN 16/11 -, juris Rn. 36). Nicht geteilt werden kann die, ggf. an besonderen eigenen Anforderungen an die Haltung ihrer Hunde orientierte Annahme der Antragsteller, außer den Waldflächen gebe es im Gemeindegebiet keine weiteren (geeigneten) Möglichkeiten für den freien Auslauf von Hunden. Aus Google Maps und Street View gehen vielmehr zahlreiche befestigte (Fahr-)Wege und Straßen hervor, die, wie die in der mündlichen Verhandlung gemeinsam betrachteten Fotos zeigten, in ihrer teils sehr ländlichen Ausprägung nicht sonderlich stark durch (Kraft-)Fahrzeuge frequentiert sein dürften und auf denen ein freier Auslauf von Hunden möglich ist (so etwa gegebenenfalls der W. -Straße, X. -Straße, U., die Y. Straße sowie Q., etc.). Aufgrund des stattfindenden Kraftfahrzeugverkehrs mag das unangeleinte Ausführen eines Hundes dort zwar, wie der Antragsteller zu 1. in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat, weniger komfortabel sein als in Wäldern. Jedoch dürften die damit verbundenen geringen Einschränkungen den Hundehaltern, die ihren Hunden außerhalb der eigenen Grundstücksflächen freien Auslauf gewähren möchten, ohne weiteres zumutbar sein, zumal damit einer Beeinträchtigung der Rückzugsmöglichkeiten des Wildes in den Wäldern effektiv begegnet werden können dürfte. Darüber hinaus besteht die Möglichkeit des unangeleinten Ausführens im Gemeindegebiet auch weiter auf den Flächen der übrigen "freien Landschaft" im Sinne des § 2 Abs. 1 NWaldLG, wie etwa auf Feld- und Wiesenrainen, Grabenrändern, Gewässerufern, ungenutzten Flächen und bestimmten Wegen (vgl. dazu etwa Möller, Umweltrecht und Landnutzungsrecht, Band III, 6. Auflage 2016, §§ 59 BNatSchG, 14 BWaldG, § 2 BWaldG / § 2 NWaldLG Ziff. 45.2.1.2.5 f., und § 25 NWaldLG).
Auch sonst bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass die Verordnung gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verstoßen könnte.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Sätze 1 und 3 VwGO. Da die Antragsteller nur hinsichtlich des ordnungswidrigkeitsrechtlichen § 5 der streitgegenständlichen Verordnung unterliegen und dieser mit der Unwirksamkeit der Verordnung ohnehin funktionslos wird, werden der Antragsgegnerin die gesamten Kosten des Verfahrens auferlegt.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10 (in entsprechender Anwendung, Senatsurteil vom 4.11.2021 - 10 KN 44/18 -, Rn. 94 m. w. N.), 709 S. 2, 711 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
Hinweis:
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 59 BNatSchG, 14 BWaldG, § 2 BWaldG
§ 2 NWaldLG
§ 33 NWaldLG
§ 10 NKomVG
§ 25 NWaldLG
§ 167 VwGO
§ 33 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 NWaldLG
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 2 des NWaldLG
§ 2 Abs. 3 NWaldLG
§ 2 Abs. 7 Nr. 1 NWaldLG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 NWaldLG
§ 2 Abs. 1 Satz 2 NWaldLG
§ 2 Abs. 2 Nr. 1 NWaldLG
§ 2 Abs. 1 NWaldLG
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 1 Abs. 1 der veröffentlichten Verordnung
§ 4 Abs. 1 der Verordnung
§ 1 bis 4 und 6 der streitgegenständlichen Verordnung
§ 5 der Verordnung
§ 1 Abs. 1 Nr. 1 der Verordnung
§ 1 Nr. 1 der Verordnung
§ 1 Abs. 2 Nr. 2 der Verordnung
§ 1 Abs. 2 der Verordnung
§ 1 Abs. 1 Nr. 2 der Verordnung
§ 3 Freistellungen für bestimmte Hunde, wie etwa Rettungshunde, von der Schongebietsverordnung
§ 5 der streitgegenständlichen Verordnung
Art. 2 Abs. 1 i. V. m. 1 Abs. 1 GG
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: 10 KN 78/23
10 KN 111/23
10 KN 157/23
9 CN 1.23
7 CN 6.04
8 CN 1.22
10 KN 92/21
4 BN 25.15
3 BN 1.22
10 KN 44/18
10 KN 10/18
8 CN 1.23
1 KN 81/21
4 KN 129/18
4 KN 407/17
12 KN 243/17
8 KN 41/02
1 MN 245/13
1 KN 185/16
4 B 5339/22
1 BvR 1619/17
2 BvL 5/17
5 C 3.22
5 C 17.16
4 C 2.94
10 C 9.05
10 NE 20.28
4 BN 8.17
8 CN 1.12
2 BvL 9/08
4 KN 16/11