Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2000-11-28, Aktenzeichen 5 A 2625/00
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2000:1128.5A2625.00.00

Tenor:
Das angefochtene Urteil wird, soweit es die Erhebung einer Verwaltungsgebühr betrifft, teilweise geändert.

Tatbestand:
Der Kläger stellte sein Fahrzeug mit dem amtlichen Kennzeichen am 14. September 1997, einem Sonntag, teils auf dem von der Fahrbahn abgetrennten, durch Radwegsymbole gekennzeichneten Radweg und teils auf dem Gehweg der A. straße - nördliche Umfahrt - in D. ab. Bedienstete des Beklagten ordneten um 12.25 Uhr das Abschleppen des Fahrzeugs an. Nach Beginn, aber vor Beendigung der Abschleppmaßnahme kehrte der Kläger zu seinem Fahrzeug zurück und entfernte es.
Der Beklagte zog den Kläger durch Leistungsbescheid vom 8. Dezember 1997 zur Erstattung der von dem Abschleppunternehmen für die Leerfahrt in Rechnung gestellten Kosten in Höhe von 155,25 DM sowie zur Zahlung einer Verwaltungsgebühr in Höhe von 70,-- DM heran. Seinen hiergegen eingelegten Widerspruch begründete der Kläger damit, dass der Radweg auf Grund von Bauarbeiten nicht eindeutig zu erkennen gewesen sei. Auch andere Fahrzeuge hätten dort geparkt. Fußgänger oder Radfahrer seien nicht gefährdet oder behindert worden.
Die Bezirksregierung A. wies den Widerspruch mit Bescheid vom 6. Juli 1998 zurück und setzte - nach Anhörung des Klägers - eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 160,-- DM fest. Zur Begründung führte sie aus: Der Radweg sei deutlich von der Fahrbahn abgetrennt und durch zusätzliche Radwegsymbole erkennbar gewesen. Der relativ hohe Bordstein habe auf ein verbotswidriges Parken auf dem Gehweg hingewiesen. Da es sich bei der Örtlichkeit um einen Zugang zu den dortigen W. handele, sei wegen ständiger Messen und Ausstellungen mit erheblichem Fußgänger- und Fahrradverkehr zu rechnen gewesen. Die angeordnete Maßnahme sei daher verhältnismäßig gewesen. Die Kostenordnung NRW sehe im Zusammenhang mit Abschleppmaßnahmen eines zugelassenen Fahrzeugs einen Gebührenrahmen von 50,-- DM bis 300,-- DM vor. Insoweit sei im Regelfall folgender Aufwand zu berücksichtigen:
"a) Vor Ort Feststellung des Sachverhalts, Entscheidung über Notwendigkeit von Maßnahmen zur Gefahrenabwehr, Dokumentation und Überwachung der Maßnahme. Bei einem durchschnittlichen Personalaufwand von jeweils 1 bis 2 Bediensteten wurde ein Zeitaufwand von insgesamt ca. 45 Minuten (1,5 x 30 Minuten) zugrundegelegt.
b) Beauftragung des Abschleppunternehmens Die zentrale Erfassung der angeordneten Maßnahmen einschl. Beauftragung des Abschleppunternehmers bindet einen Bediensteten ca. 10 Minuten.
c) Verwaltung Der durchschnittliche zeitliche Verwaltungsaufwand im Innendienst war im Hinblick auf den zu erlassenden Leistungs- bzw. Gebührenbescheid, die haushaltsrechtliche Bearbeitung, die Kontrolle des Abschleppunternehmers etc. mit ca. 30 Minuten für einen Bediensteten zu berücksichtigen. Außerdem wurde, insbesondere im Hinblick auf den Einsatz neuerer Technik, der über die Arbeitsplatzkosten hinausgehende Sachaufwand als Kostenfaktor berücksichtigt."
Dieser Aufwand sei im Regelfall mit einer Gebührenhöhe von 160,-- DM zu veranschlagen. Im vorliegenden Fall weiche der entstandene Verwaltungsaufwand nicht vom Regelaufwand ab.
Mit seiner am 6. August 1998 erhobenen Klage hat der Kläger im Wesentlichen ergänzend vorgebracht, die Abschleppmaßnahme sei unverhältnismäßig gewesen. Die Polizeivollzugsbeamten hätten voreilig und nicht gewissenhaft gehandelt. Die Aktion sei augenscheinlich nur darauf gerichtet gewesen, möglichst viele Fahrzeuge abzuschleppen, um den Gebührenhaushalt des Beklagten aufzubessern.
Der Kläger hat beantragt,
den Leistungsbescheid des Beklagten vom 8. Dezember 1997 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids der Bezirksregierung A. vom 6. Juli 1998 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Durch das angefochtene Urteil, auf dessen Entscheidungsgründe Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht der Klage insoweit stattgegeben, als der Beklagte eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 160,-- DM festgesetzt hat, und im Übrigen die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, die am Regelaufwand orientierte einheitliche Verwaltungsgebühr in Höhe von 160,-- DM berücksichtige ermessensfehlerhaft nicht den geringeren Aufwand bei einer Leerfahrt. Zudem habe der Beklagte keine Entscheidung darüber getroffen, ob gemäß § 7 a Abs. 4 KostO NRW von der Gebührenerhebung abzusehen sei, weil der Vollzug eingestellt worden sei.
Der Senat hat auf Antrag des Beklagten die Berufung insoweit zugelassen, als das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben hat.
Zur Begründung seiner Berufung trägt der Beklagte vor: Die Frage, ob eine Abschleppmaßnahme der Polizei als Sicherstellung oder als Ersatzvornahme zu qualifizieren sei, richte sich nach dem materiellen Polizeirecht, nicht nach dem Gebührenrecht. Eine Ersatzvornahme komme nur bei einer möglichen Versetzung im Sichtbereich, ggf. auch bei einer Leerfahrt, in Betracht. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sei keine Einheitsgebühr erhoben worden. Der Gesetzgeber habe - abweichend von § 9 Abs. 1 GebG NRW - in § 73 Abs. 3 Satz 2 VwVG NRW bestimmt, dass sich die Gebührenhöhe nach dem mit der Maßnahme verbundenen durchschnittlichen Verwaltungsaufwand richte und damit bewusst die Bildung von Fallgruppen innerhalb des Gebührenrahmens zugelassen. Dementsprechend seien drei typische Fallgruppen gebildet und für jede Fallgruppe ein durchschnittlicher Verwaltungsaufwand ermittelt worden: Fallgruppe A (160,-- DM) für Abschleppmaßnahmen mit normalem Verwaltungsaufwand, Fallgruppe B (230,-- DM) für Abschleppmaßnahmen mit zusätzlichem Verwaltungsaufwand (z. B. Halterabfragen, Klärung der Eigentumsverhältnisse) und Fallgruppe C (300,-- DM) für Abschleppmaßnahmen mit nachfolgender Verwertung des Fahrzeugs. Eine Abweichung von der so festgelegten Regelgebühr der Fallgruppe A komme nur in Betracht, wenn die konkrete Leistung der Verwaltung im Einzelfall in einem groben Missverhältnis zu dem durchschnittlichen Regelaufwand stehe. Es bestehe kein Anlass, für Leerfahrten eine gesonderte Fallgruppe zu bilden. Der mit einer Leerfahrt verbundene administrative Verwaltungsaufwand unterscheide sich nicht von dem in der Fallgruppe A erfassten durchschnittlichen Verwaltungsaufwand. Zwar entfalle in diesen Fällen die Überwachung der Maßnahme vor Ort, jedoch entstehe ein Mehraufwand wegen der notwendigen Erläuterung der Maßnahme und deren Konsequenzen gegenüber dem anwesenden Verantwortlichen. Der Verwaltungsaufwand für Leerfahrten sei daher, wenn nicht gar höher, so doch jedenfalls nicht wesentlich geringer als im "Normalfall". Das durch § 7 a Abs. 4 KostO NRW eingeräumte Ermessen sei im vorliegenden Fall ausgeübt worden. Die Ausführungen im Widerspruchsbescheid zum durchschnittlichen Verwaltungsaufwand auch bei einer Leerfahrt hätten hinreichend zum Ausdruck gebracht, warum von einer Gebührenerhebung nicht abgesehen worden sei. Bei den Abschleppmaßnahmen würden Bedienstete sowohl des gehobenen als auch des mittleren Dienstes eingesetzt. Der Anteil der Bediensteten des mittleren Dienstes betrage bei den Tätigkeiten vor Ort etwa 43 % und im Innen- /Schreibdienst schätzungsweise die Hälfte.
Der Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 31. März 2000 teilweise abzuändern und die Klage insgesamt abzuweisen.
Der Kläger verteidigt das angegriffene Urteil.
Wegen des Sach- und Streitstands im Übrigen wird auf die Gerichtsakte und die vorgelegten Verwaltungsvorgänge verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage - soweit sie im Berufungsverfahren anhängig ist - im Wesentlichen zu Unrecht stattgegeben. Die angefochtenen Bescheide sind, soweit sie Gegenstand des Berufungsverfahrens sind, im Wesentlichen rechtmäßig; sie sind nur insoweit rechtswidrig, als eine den Betrag von 148,-- DM übersteigende Verwaltungsgebühr erhoben worden ist. Hinsichtlich der Abschleppkosten ist das Urteil des Verwaltungsgerichts rechtskräftig, weil der Senat insoweit die Berufung nicht zugelassen hat.
1. Rechtsgrundlage für die Gebührenerhebung ist § 7 a Abs. 1 Nr. 7 bzw. § 7 a Abs. 2 Buchst. a) der Kostenordnung in der Fassung vom 12. August 1997 (GV NRW S. 258) - KostO NRW -. Danach ist für das Abschleppen eines zugelassenen Kraftfahrzeugs im Wege der Ersatzvornahme eine Gebühr von 50,- - bis 300,-- DM bzw. für die Sicherstellung einer Sache eine Gebühr von 10,-- bis 500,-- DM zu erheben. Ob die in Rede stehende Abschleppmaßnahme als Ersatzvornahme oder als Sicherstellung zu qualifizieren ist, bedarf - wie noch darzulegen ist - keiner Entscheidung.
a) Die Gebührentatbestände des § 7 a Abs. 1 Nr. 7 bzw. § 7 a Abs. 2 Buchst. a) KostO NRW sind mit höherrangigem Recht vereinbar. Sie beruhen auf der Ermächtigungsgrundlage des § 77 VwVG NRW. Nach dessen Abs. 1 können für Amtshandlungen nach dem Verwaltungsvollstreckungsgesetz von dem Vollstreckungsschuldner oder -pflichtigen nach näherer Bestimmung einer Kostenordnung Kosten (Gebühren und Auslagen) erhoben werden. § 77 Abs. 2 Satz 1 VwVG NRW ermächtigt das Innenministerium und das Finanzministerium, durch Rechtsverordnung die Kostenordnung zu erlassen. Für Amtshandlungen im Zusammenhang mit einer Ersatzvornahme können Verwaltungsgebühren vorgesehen werden, die durch feste Sätze, durch Rahmensätze oder durch eine Pauschale zu bestimmen sind (§ 77 Abs. 2 Sätze 5 und 6 VwVG NRW). Für die Sicherstellung und Verwahrung können ebenfalls Verwaltungsgebühren vorgesehen werden, die durch feste Sätze oder Rahmensätze zu bestimmen sind (§ 77 Abs. 2 Satz 10 VwVG NRW). In den Fällen der Ersatzvornahme, der Sicherstellung und der Verwahrung berücksichtigen die Gebührensätze den durchschnittlichen Verwaltungsaufwand (§ 77 Abs. 3 Satz 2 VwVG NRW).
b) Die Ermächtigungsgrundlage des § 77 Abs. 2 Sätze 1, 2, 5, 6, 10 und Abs. 3 Satz 2 VwVG NRW verstößt entgegen verschiedentlich geäußerten Bedenken nicht gegen höherrangiges Recht.
aa) Die für Ersatzvornahmen und Sicherstellungen vorgesehene Gebühr widerspricht nicht dem verfassungs- und bundesrechtlichen Abgabensystem. Der Begriff der Gebühr ist weder bundesgesetzlich vorgegeben noch verfassungsrechtlich abschließend geprägt. Unter Gebühren werden allgemein öffentlich-rechtliche Geldleistungen verstanden, die - in Abgrenzung zur Steuer - aus Anlass individuell zurechenbarer öffentlicher Leistungen dem Gebührenschuldner durch eine öffentlich-rechtliche Norm oder sonstige hoheitliche Maßnahme auferlegt werden und dazu bestimmt sind, in Anknüpfung an diese Leistung deren Kosten ganz oder teilweise zu decken. Dem Gebührengesetzgeber steht ein weiter Entscheidungs- und Gestaltungsspielraum zu, welche individuell zurechenbaren öffentlichen Leistungen er einer Gebührenpflicht unterwerfen und welche Gebührenmaßstäbe und Gebührensätze er hierfür aufstellen will.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Februar 1979 - 2 BvL 5/76 -, BVerfGE 50, 217, 225 f. m.w.N.; BVerfG, Beschluss vom 12. Oktober 1994 - 1 BvL 19/90 -, BVerfGE 91, 207, 223.
Die gebührenpflichtige Leistung muss allerdings an eine besondere Verantwortlichkeit der in Anspruch genommenen Personen anknüpfen; diese Verantwortlichkeit muss aus der Sache selbst ableitbar sein.
BVerfG, Urteil vom 12. Oktober 1994, a.a.O.
Die Verwaltungsgebühr für Ersatzvornahmen und Sicherstellungen genügt diesen Anforderungen an eine Gebühr. Die Gebührenpflicht knüpft an die Pflicht zur Gefahrenbeseitigung der polizeirechtlich Verantwortlichen an (vgl. §§ 4 und 5 PolG NRW i.V.m. §§ 52 Abs. 2 Satz 1, 50 Abs. 2, 46 Abs. 3 Satz 1 PolG NRW). Dem Begriff der Gebühr widerspricht es nicht, dass die Leistung, die die Behörde sich "entgelten" lassen will, der Beseitigung einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung dient und damit in erster Linie im öffentlichen Interesse erbracht wird. Es genügt, wenn eine Verwaltungstätigkeit dem Gebührenschuldner "individuell zurechenbar" ist, unabhängig davon, ob sie für den Betroffenen konkret nützlich ist oder nicht.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 23. August 1991 - 8 C 37.90 -, NJW 1992, 2243, 2244; BVerwG, Urteil vom 22. Oktober 1992 - 3 C 2.90 -, Buchholz 442.16 § 29 d StVZO Nr. 3; BVerwG, Urteil vom 3. März 1994 - 4 C 1.93 -, BVerwGE 95, 188, 200 f.
bb) Die Ermächtigungsgrundlage des § 77 VwVG NRW entspricht auch den sich aus Art. 70 LV NRW ergebenden Anforderungen. Der Gesetzgeber hat insbesondere Zweck, Inhalt und Ausmaß dieser Ermächtigung selbst bestimmt und insoweit Tendenz und Programm der Rechtsverordnung umrissen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. März 1989 - 1 BvR 1033/82 und 174/84 -, BVerfGE 80, 1, 20 f.; BVerfG, Beschluss vom 7. November 1991 - 1 BvR 1469/86 -, BVerfGE 85, 97, 104 f.
Es genügt, dass Zweck, Inhalt und Ausmaß der gesetzlichen Ermächtigung durch Auslegung zu ermitteln sind.
BVerfG, Beschluss vom 12. November 1958 - 2 BvL 4/56 u. a. -, BVerfGE 8, 274, 307 ff.; BVerwG, Urteil vom 6. Oktober 1967 - 7 C 142.66 -, BVerwGE 28, 36, 45; BVerwG, Urteil vom 3. März 1994 - 4 C 1.93 -, BVerwGE 95, 188, 198; BVerwG, Urteil vom 1. März 1996 - 8 C 29.94 -, BVerwGE 100, 323, 326.
Das ist hier der Fall. Der Umfang der gesetzlichen Ermächtigung ist hinreichend bestimmt. Es sollen Gebühren für Amtshandlungen im Zusammenhang mit einer Ersatzvornahme erhoben werden können. Die bewusst weit gefasste Formulierung "für Amtshandlungen in Zusammenhang mit" (§ 77 Abs. 2 Satz 5 VwVG NRW) soll es ermöglichen, sämtliche Kosten, die bei der Ersatzvornahme entstehen, in die Gebühr einzubeziehen.
Vgl. LT-Drs. 12/1449, S. 16.
Dazu gehören neben den Kosten der Androhung und Festsetzung der Ersatzvornahme auch die Personal- und üblichen Sachkosten für den administrativen Aufwand im Innendienst bei der Anwendung der Ersatzvornahme. Die Begründung zum Regierungsentwurf erwähnt beispielhaft die Kosten für das Einholen von Angeboten, für die Bearbeitung der Angebote, für die Entscheidung, für die Auftragserteilung, für die Erstellung des Leistungsbescheids und für die Vor-Ort- Tätigkeit der Bediensteten bei der Durchführung der Ersatzvornahme. Für die Sicherstellung gilt Entsprechendes. Zwar wiederholt § 77 Abs. 2 S. 10 VwVG NRW für die Sicherstellung nicht ausdrücklich die Formulierung "für Amtshandlungen in Zusammenhang mit", verweist aber auf die Regelungen für die Ersatzvornahme durch die Bezugnahme "ebenfalls". Ein sachlicher Grund, bei der Sicherstellung nicht gleichfalls alle im Zusammenhang mit der Sicherstellung entstehenden Kosten zu berücksichtigen, ist nicht ersichtlich. Die Begründung zum Regierungsentwurf spricht daher auch von einer "entsprechenden" gesetzlichen Legitimation.
Darüber hinaus sieht § 77 Abs. 3 Satz 2 VwVG NRW für die Gebührensätze in den Fällen der Ersatzvornahme und der Sicherstellung als einheitlichen Maßstab vor, dass der durchschnittliche Verwaltungsaufwand zu berücksichtigen ist.
Der Gesetzgeber ist verfassungsrechtlich nicht verpflichtet, die Gebührenhöhe oder einen Gebührenrahmen zahlenmäßig festzulegen. Hiervon darf er sich gerade bei Angabe näherer Berechnungskriterien entlasten. Das Bestimmtheitsgebot soll nicht gleichsam pfenniggenaue Vorausberechenbarkeit der Gebühren gewährleisten, sondern hat lediglich die Funktion, Gebührentatbestände auszuschließen, die infolge ihrer Unbestimmtheit den Behörden die Möglichkeit einer rechtlich nicht hinreichend überprüfbaren willkürlichen Handhabung eröffnen. Die dem Sachbereich des Gebührenrechts anhaftende Eigenart - u. a. Erfordernis für flexible und häufige Anpassungen der Gebührensätze - rechtfertigt darüber hinaus zusätzlich, die Festlegung der Gebührenhöhe im Einzelnen dem Verordnungsgeber bzw. innerhalb eines bestimmten Rahmens der zuständigen Behörde zu überlassen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 2. Juli 1969 - 4 C 68.67 -, Buchholz 11 Art. 20 GG Nr. 6; BVerwG, Urteil vom 1. März 1996 - 8 C 29.94 -, BVerwGE 100, 323, 326 f.
Der Verordnungsgeber ist auf Grund der in § 77 VwVG NRW normierten Maßstäbe ohne weiteres in der Lage, den ihm vorgegebenen und erkennbaren gesetzgeberischen Willen sinnvoll zu konkretisieren.
cc) Von dieser Ermächtigung haben das Innenministerium und das Finanzministerium durch Erlass der Kostenordnung NRW Gebrauch gemacht. Die Regelungen des § 7 a Abs. 1 Nr. 7 und § 7 a Abs. 2 Buchst. a) KostO NRW halten sich im Rahmen der Ermächtigungsgrundlage.
2. Die Gebühr gemäß § 7 a Abs. 1 Nr. 7 a bzw. § 7 Abs. 2 Buchst. a) KostO NRW ist zu erheben, wenn eine rechtmäßige Ersatzvornahme bzw. eine rechtmäßige Sicherstellung vorliegt. Das Verwaltungsgericht hat die Rechtmäßigkeit der Abschleppmaßnahme im Ergebnis zutreffend bejaht.
Die Abschleppmaßnahme hat ihre Rechtsgrundlage in §§ 8 Abs. 1, 50 Abs. 2, 51 Abs. 1 Nr. 1, 52 PolG NRW bzw. § 43 Nr. 1 PolG NRW. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts hat der Gesetzgeber mit der Änderung des § 77 VwVG NRW durch Gesetz vom 18. März 1997 (GV NRW, S. 50) keine Regelung des Inhalts getroffen, dass Abschleppmaßnahmen (ausschließlich) im Wege der Ersatzvornahme und nicht (auch) als Sicherstellung durchgeführt werden können. § 77 VwVG NRW enthält lediglich eine allgemeine Ermächtigung an die Exekutive, eine Rechtsverordnung mit Gebührenregelungen für Ersatzvornahmen und Sicherstellungen zu erlassen, ohne zu normieren, unter welchen Voraussetzungen oder in welchen Fällen eine Ersatzvornahme oder eine Sicherstellung vorliegt. Als gebührenrechtliche Ermächtigungsnorm wäre § 77 VwVG NRW hierfür auch der systematisch falsche Standort. Das Gebührenrecht knüpft lediglich kostenrechtliche Konsequenzen an die nach dem Polizei- bzw. Verwaltungsvollstreckungsrecht zu beurteilenden Amtshandlungen. Aus der Begründung des Gesetzentwurfs zur Änderung des § 77 VwVG NRW ergibt sich nichts anderes. Die Gesetzesbegründung erwähnt lediglich das "Abschleppen von Kraftfahrzeugen" als ein Beispiel für massenhaft vorkommende Ersatzvornahmen,
LT-Drs. 12/1449, S. 1
ohne auszuschließen, dass Abschleppmaßnahmen auch als Sicherstellungen zu qualifizieren sein könnten. Der Gesetzesbegründung sind keine Anhaltspunkte dafür zu entnehmen, dass die vom erkennenden Senat bislang offen gelassene Frage der rechtlichen Einordnung von Abschleppmaßnahmen entschieden werden sollte. Unerheblich ist in diesem Zusammenhang, dass in der Kostenordnung NRW das Abschleppen von Kraftfahrzeugen zwar im Rahmen der Gebührensätze für Ersatzvornahmen als eigenständiger Gebührentatbestand aufgeführt wird, nicht hingegen bei der Sicherstellung von Sachen. Abgesehen davon, dass dieser Unterschied gebührenrechtlich nicht von entscheidungserheblicher Bedeutung ist (dazu noch unten), fehlt dem (lediglich) zu einer Gebührenregelung ermächtigten Verordnungsgeber die Regelungsbefugnis, die gesetzlich normierten Voraussetzungen für Ersatzvornahmen und Sicherstellungen zu ändern bzw. festzulegen, welche Fallgruppen als Ersatzvornahme oder Sicherstellung zu qualifizieren sind.
Ob die hier in Rede stehende Abschleppmaßnahme als Sicherstellung nach § 43 Nr. 1 PolG NRW oder als Ersatzvornahme einer Beseitigungsmaßnahme auf der Grundlage der polizeilichen Generalklausel (§§ 8 Abs. 1, 50 Abs. 2, 51 Abs. 1 Nr. 1, 52 PolG NRW) anzusehen ist, bedarf unter polizeirechtlichem Gesichtspunkt keiner Entscheidung; denn die Abschleppanordnung ist nach beiden Alternativen rechtmäßig. Die in den vorgenannten Vorschriften vorausgesetzte gegenwärtige bzw. konkrete Gefahr für die öffentliche Sicherheit bestand vorliegend. Im Zeitpunkt des Einschreitens des Beklagten lag ein Verstoß gegen § 12 Abs. 4 Satz 1 StVO vor, weil der Kläger sein Fahrzeug - unter Behinderung anderer Verkehrsteilnehmer - auf dem Geh- bzw. Radweg abgestellt hatte. Das Verwaltungsgericht hat im Einzelnen zutreffend dargelegt, dass sowohl Rad- als auch Gehweg hinreichend deutlich erkennbar waren und dass die Anordnung der Entfernung des Fahrzeugs auch verhältnismäßig war. Auf diese Ausführungen, die durch das zweitinstanzliche Vorbringen des Klägers nicht entkräftet worden sind, kann zur Vermeidung von Wiederholungen Bezug genommen werden (§ 130 b VwGO).
3. Die Höhe der erhobenen Verwaltungsgebühr für das Abschleppen des Fahrzeugs des Klägers ist rechtlich nur insoweit zu beanstanden, als sie den Betrag von 148,-- DM (120,-- DM Personalkosten und 28,-- DM Sachkosten) übersteigt.
a) Die Bemessung der für das Abschleppen des Fahrzeugs zu erhebenden Gebühr liegt im nur eingeschränkt gerichtlich überprüfbaren Ermessen der Behörde.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 30. November 1988, - 9 A 1129/88 -
Auch für die Gebührenbemessung ist unerheblich, ob das Abschleppen im Wege der Ersatzvornahme oder als Sicherstellung erfolgte. Für das Abschleppen von zugelassenen Fahrzeugen im Wege der Ersatzvornahme ist eine Rahmengebühr von 50,-- bis 300,-- DM vorgesehen, für die Sicherstellung von Sachen eine Rahmengebühr von 10,-- bis 500,-- DM. Ist eine Abschleppmaßnahme als Sicherstellung zu qualifizieren, wird sich die Behörde ebenfalls an dem engeren, speziell auf das Abschleppen von Kraftfahrzeugen zugeschnittenen Gebührenrahmen von 50,-- bis 300,-- DM zu orientieren haben. Denn es besteht mit Blick auf den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG kein sachlicher Grund dafür, für den gleichen durchschnittlichen Verwaltungsaufwand beim Abschleppen eines Kraftfahrzeuges eine unterschiedliche Gebühr je nach zu Grunde liegender Rechtsgrundlage zu erheben.
Gemäß § 77 Abs. 3 Satz 2 VwVG NRW haben die Gebührensätze in den Fällen der Ersatzvornahme und der Sicherstellung den durchschnittlichen Verwaltungsaufwand zu berücksichtigen. Diese Regelung ist nicht nur Maßstab für den Verordnungsgeber bei der Festlegung des Gebührenrahmens, sondern muss - folgerichtig - auch bei der Ausfüllung des Gebührenrahmens der Gebührenbemessung zu Grunde gelegt werden.
Zur Pauschalierung nach Durchschnittswerten vgl. auch BVerwG, Urteil vom 19. Oktober 1966 - 4 C 99.65 -, BVerwGE 25, 147, 148
Der mit der Amtshandlung verbundene Verwaltungsaufwand muss nicht genau ermittelt, sondern nur "berücksichtigt" werden. Der Gesetzgeber hat mit der Wahl des Wortes "berücksichtigen" zum Ausdruck gebracht, dass eine exakte Berechnung des Verwaltungsaufwands nicht erforderlich ist.
Landtags-Drucksache 12/1449, S. 17.
Der Verwaltungsaufwand kann deshalb - wie hier - von der Behörde auch geschätzt werden.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 22. September 1992 - 9 A 1932/00 -.
b) Berücksichtigungsfähig sind alle Kosten, die im Zusammenhang mit dem Abschleppen von Kraftfahrzeugen im Wege der Ersatzvornahme oder Sicherstellung entstehen, mit Ausnahme der von § 11 Abs. 2 Nr. 7 bzw. Nr. 8 KostO NRW erfassten Auslagen. Allerdings ist § 7 a Abs. 1 KostO NRW sprachlich ungenau formuliert. Einerseits werden Verwaltungsgebühren "für die nachfolgend aufgeführten Amtshandlungen der Vollzugsbehörden im Zusammenhang mit der Ersatzvornahme" erhoben (Satz 1); andererseits greift die anschließende Tabelle in § 7 a Abs. 1 KostO NRW in der Überschrift nicht den Begriff "Amtshandlung" auf, sondern spricht vom "Gegenstand" der Ersatzvornahme. Entsprechend wird auch mit dem unter Nr. 7 aufgeführten "Abschleppen eines zugelassenen Kraftfahrzeuges", das im Regelfall ein privater Unternehmer durchführt, nicht eine Amtshandlung bezeichnet, sondern der Gegenstand der Ersatzvornahme umschrieben. Trotz des sprachlich missglückten Bezugs der Worte "nachfolgend aufgeführten" in § 7 a Abs. 1 Satz 1 KostO NRW ist aber eindeutig erkennbar, was der Verordnungsgeber zum Ausdruck bringen wollte. Nach § 7 a Abs. 1 KostO NRW wird - insoweit in Übereinstimmung mit der gleich lautenden Ermächtigungsgrundlage des § 77 Abs. 2 Satz 5 VwVG NRW - für alle "Amtshandlungen im Zusammenhang mit einer Ersatzvornahme" eine Verwaltungsgebühr erhoben, soweit sich die Ersatzvornahme auf einen der Gegenstände in der nachfolgend aufgeführten Tabelle bezieht. Für den Umfang der berücksichtigungsfähigen Kosten im Rahmen der Gebührenerhebung bei der Sicherstellung von Kraftfahrzeugen gilt nach dem oben Ausgeführten nichts anderes. Zu den berücksichtigungsfähigen Kosten zählen daher nicht nur die Kosten für die Anordnung und Überwachung der Ersatzvornahme bzw. Sicherstellung vor Ort, sondern auch die Personal- und üblichen Sachkosten für den Verwaltungsaufwand im Innendienst bei der Anwendung der Ersatzvornahme bzw. Sicherstellung und bei der Erstellung des Leistungsbescheids.
c) Gegen den der Gebührenbemessung zugrundegelegten durchschnittlichen zeitlichen Verwaltungsaufwand bestehen keine Bedenken. Der Beklagte hat im Einzelnen nachvollziehbar und plausibel die regelmäßige zeitliche Inanspruchnahme der Bediensteten vor Ort, in der Leitstelle und im Innen- /Schreibdienst dargelegt. Der Beklagte war im Rahmen seines Ermessens berechtigt, für die Verwaltungstätigkeit vor Ort einen durchschnittlichen Personalaufwand von 1,5 Personen zu berücksichtigen, weil bei Abschleppmaßnahmen teils 2 Bedienstete eingesetzt sind, teils nur 1 Bediensteter (z.B. Einzelstreife, Kradfahrer). Dieser Zeitansatz berücksichtigt entsprechend § 77 Abs. 3 Satz 2 VwVG NRW den durchschnittlichen Verwaltungsaufwand und dient der Verwaltungsvereinfachung. Dass die Gebührenbemessung auch den Verwaltungsaufwand für die Erstellung des Leistungsbescheids berücksichtigt, steht - wie dargelegt - mit § 7 a Abs. 1 Nr. 7 a bzw. § 7 Abs. 2 Buchst. a) KostO NRW im Einklang.
Fehlerhaft ist hingegen der einheitlich zugrundegelegte Stundensatz für den gehobenen Dienst in Höhe von 93,-- DM. Nach den Angaben des Beklagten im Berufungsverfahren entfallen durchschnittlich rund 35 Minuten (etwa 20 Minuten vor Ort und etwa 15 Minuten im Innnen-/Schreibdienst) des gesamten Zeitaufwandes von 85 Minuten auf Tätigkeiten des mittleren Dienstes, während die restliche Zeit auf Tätigkeiten des gehobenen Dienstes entfällt. Bei einem Anteil des mittleren Dienstes von somit rund 40 % am gesamten Personalaufwand darf auf der Grundlage des vom Beklagten selbst gewählten Berechnungssystems nicht insgesamt der (höhere) Stundensatz für den gehobenen Dienst zugrundegelegt werden. Ausgehend von den eigenen Prämissen des Beklagten ist vielmehr jeweils anteilig ein Stundensatz von 73,-- DM für den mittleren Dienst und ein Stundensatz von 93,-- DM für den gehobenen Dienst (Runderlass des Innenministeriums NRW in der hier maßgeblichen Fassung vom 23. Juli 1997, Ministerialblatt für das Land NRW 1997, 994) anzusetzen. Bei anteiliger Zugrundelegung der vorgenannten Stundensätze betragen die durchschnittlichen Kosten für den Personalaufwand insgesamt rund 120,-- DM (50/60 Minuten x 93,-- DM = 77,50 DM; 35/60 Minuten x 73,-- DM = 42,58 DM; Summe: rund 120,-- DM). Der vom Beklagten angesetzte Betrag von 132,-- DM für den Personalaufwand ist mithin nach den eigenen Berechnungsgrundlagen um 12,-- DM übersetzt.
Der Ansatz für die Sachkosten in Höhe von 28,-- DM begegnet keinen Bedenken. Zwar enthalten die Stundensätze für den Personalaufwand bereits einen Sachkostenanteil in Höhe von 9,15 DM für allgemeine Arbeitsplatzkosten.
Vgl. Ministerialblatt für das Land Nordrhein-Westfalen 1997, S. 994 f.
Die angesetzten Sachkosten in Höhe von 28,-- DM berücksichtigen jedoch die darüber hinaus gehenden Kosten für den Einsatz von technischen Hilfsmitteln (z.B. Kosten für Fahrzeughaltung und -wartung, Treibstoff, Computer, Drucker, Funkgeräte, Telefon). Anhaltspunkte, dass der Sachkostenansatz überhöht wäre, sind weder ersichtlich noch geltend gemacht.
d) Es verstößt auch nicht gegen den Gleichheitssatz, dass der Beklagte für so genannte Leerfahrten dieselbe Regelgebühr wie für "normale" Abschleppmaßnahmen erhebt. Die Behörde darf grundsätzlich bei der Gebührenbemessung für typische Fallgruppen Regelgebührentarife bilden. Es ist ihr gestattet, Regelfälle eines Sachbereichs zu erfassen und sie als so genannte typische Fälle gleichartig zu behandeln. Eine solche Typisierung ist aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung und der Gewährleistung gleichartiger Bewertungsmaßstäbe gerechtfertigt. Sie kommt insbesondere bei häufig vorkommenden und gleichartigen Vorgängen - wie etwa dem Abschleppen von Fahrzeugen - in Betracht. Betroffene, die wegen der Typisierung ungleich behandelt werden, weil die Umstände ihres Einzelfalles nicht denen der Typenfälle entsprechen, können sich nicht auf eine Verletzung des Gleichheitssatzes berufen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Oktober 1966 - 4 C 99.65 -, BVerwGE 25, 147, 148 f.; OVG NRW, Urteil vom 22. September 1992 - 9 A 1932/90 -.
Im vorliegenden Fall gibt es hinreichende sachliche Gründe dafür, dass der Beklagte für Leerfahrten und "normale" Abschleppfahrten grundsätzlich dieselbe Regelgebühr vorsieht. Der Beklagte hat überzeugend dargelegt, dass der Verwaltungsaufwand für Leerfahrten im Regelfall nicht nennenswert geringer ist als für "normale" Abschleppmaßnahmen, vielmehr im Einzelfall sogar höher. Habe das Abschleppunternehmen das Fahrzeug noch nicht aufgeladen, entfalle zwar die Überwachung des Aufladevorgangs. Ein vergleichbarer zeitlicher Verwaltungsaufwand entstehe aber dadurch, dass bei Rückkehr des Fahrers zu seinem Fahrzeug der einschreitende Beamte die Abschleppmaßnahme und deren Konsequenzen vor Ort erläutern müsse. Der bei einer Leerfahrt entstehende weitere durchschnittliche Verwaltungsaufwand auf der Leitstelle (Auftragserteilung und Stornierung) und im Innendienst (Erstellung des Leistungsbescheids und Überwachung der Zahlungseingänge) unterscheide sich im Ergebnis nicht von dem Aufwand bei einem "normalen" Abschleppfall. Diese nachvollziehbaren Ermessenserwägungen sind mit dem Grundsatz der Typengerechtigkeit vereinbar. Für die Plausibilität der Erwägungen des Beklagten spricht auch, dass die Wahrscheinlichkeit, dass der Fahrer vor Beendigung der Abschleppmaßnahme zu seinem Fahrzeug zurückkehrt, umso höher ist, je länger die Bediensteten auf das Abschleppfahrzeug warten müssen und je höher damit der zeitliche Verwaltungsaufwand vor Ort ist. Der Maßstab des durchschnittlichen Verwaltungsaufwands fordert jedoch weder eine Differenzierung zwischen langen und kurzen Anfahrtswegen des Abschleppunternehmers noch zwischen "vollendeten" und "unvollendeten" Abschleppmaßnahmen.
Auch der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist nicht verletzt. Die erhobene Gebühr steht in keinem Missverhältnis zu der vom Beklagten erbrachten Leistung.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 11. Oktober 1966 - 2 BvR 179, 476, 477/64 - , BVerfGE 20, 257, 270.
4. Die angefochtene Gebührenfestsetzung verstößt nicht gegen § 7 a Abs. 4 KostO NRW. Nach dieser Vorschrift kann von der Gebührenerhebung abgesehen werden, wenn der Vollzug eingestellt wird. Eine Einstellung des Vollzugs lag hier vor. Der Kläger kehrte vor Beginn des eigentlichen Abschleppvorgangs zu seinem Fahrzeug zurück und entfernte es selbst, mit der Folge, dass die Abschleppmaßnahme nicht fortgeführt wurde. Die bei Leerfahrten wie der vorliegenden mithin notwendige Ermessensentscheidung hat der Beklagte generalisierend dahin getroffen, dass grundsätzlich auch für Leerfahrten die für "normale" Abschleppfälle vorgesehene Regelgebühr zu erheben ist. Dies ist angesichts des dargelegten durchschnittlichen Verwaltungsaufwands bei Leerfahrten nicht zu beanstanden. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts bedarf es über diese Ermessensrichtlinie hinaus keiner einzelfallbezogenen Ermessensentscheidung, sofern nicht eine atypische Falllage vorliegt. Eine solch atypische Konstellation könnte etwa gegeben sein, wenn das Abschleppfahrzeug so rechtzeitig abbestellt wird, dass noch keine Abschleppkosten entstanden sind. Für eine atypische Fallgestaltung ist hier nichts ersichtlich.
5. Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Da der Beklagte nur zu einem geringen Teil unterlegen ist, werden dem Kläger die Kosten des gesamten Rechtsstreits auferlegt. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711, § 713 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die gesetzlichen Voraussetzungen hierfür nicht vorliegen (§ 132 Abs. 2 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 4 und 5 PolG NRW
§§ 8 Abs. 1, 50 Abs. 2, 51 Abs. 1 Nr. 1, 52 PolG
§ 29
d StVZO
§ 77 VwVG NRW
§ 77 VwVG
§ 130 b VwGO
§ 167 VwGO
§ 713 ZPO
§ 7 a
Abs. 4 KostO
§ 9 Abs. 1 GebG NRW
§ 73 Abs. 3 Satz 2 VwVG NRW
§ 7 a Abs. 4 KostO
§ 77 Abs. 2 Satz 1 VwVG NRW
§ 77 Abs. 2 Satz 10 VwVG NRW
§ 77 Abs. 3 Satz 2 VwVG NRW
§ 52 Abs. 2 Satz 1, 50 Abs.
2, 46 Abs. 3 Satz 1 PolG NRW
§ 77 Abs. 2 Satz 5
VwVG NRW
§ 77 Abs. 2 S. 10 VwVG NRW
§ 8 Abs. 1,
50 Abs. 2, 51 Abs. 1 Nr. 1, 52 PolG NRW
§ 43 Nr. 1 PolG NRW
§ 12 Abs. 4 Satz
1 StVO
§ 11 Abs. 2 Nr. 7 bzw. Nr. 8 KostO
§ 7 a Abs. 1 KostO
§ 7 a Abs. 1
Satz 1 KostO
§ 7 a Abs.
1 KostO
§ 77 Abs. 2 Satz 5 VwVG
§ 154 Abs. 1, 155
Abs. 1 Satz 3 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 7 a Abs. 2 Buchst. a) der Kostenordnung
Art. 70 LV
Art. 20 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE
50, 217, 225
BVerfGE 91, 207, 223
NJW 1992, 2243,
2244
BVerwGE 95,
188, 200
BVerfGE 80, 1, 20
BVerfGE 85, 97, 104
BVerfGE 8,
274, 307
BVerwGE
28, 36, 45
BVerwGE 95, 188,
198
BVerwGE 100, 323,
326
BVerwGE 100, 323, 326
BVerwGE 25, 147, 148
BVerwGE 25, 147,
148
BVerfGE 20, 257, 270
2 BvL 5/76
1 BvL
19/90
8 C 37.90
3 C 2.90
4 C 1.93
1 BvR 1033/82
1 BvR 1469/86
2 BvL 4/56
7 C 142.66
8 C 29.94
4 C 68.67
9 A 1129/88
4 C 99.65
9 A 1932/00
9 A 1932/90