Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-08-17, Aktenzeichen 2 L 136/19

Tenor:

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen eine der Beigeladenen erteilte denkmalrechtliche Genehmigung zum Abbruch eines ehemaligen Bet- und Backhauses, das Bestandteil des Großen Hospitals St. Spiritus in C-Stadt ist. Das Ensemble ist nach einer Stellungnahme des Landesamtes für Denkmalpflege und Archäologie Sachsen-Anhalt vom 18. Mai 2016 ein überregional bedeutendes Baudenkmal sowie Bestandteil des Denkmalbereichs Altstadt in C-Stadt. Mit notariellem Kaufvertrag vom 1. Dezember 2015 verkaufte die Beigeladene das Grundstück, auf dem sich der Gebäudekomplex befindet, an die Wohnungsbaugesellschaft mbH C-Stadt. In § 1 des Vertrages wurde u.a. vereinbart, dass der Veräußerer das sich im hinteren Bereich des Grundstücks befindliche Gebäude (Backhaus) abreißen wird. Der Kläger ist Einwohner der Stadt A-Stadt und bot der Beigeladenen mit Schreiben vom 22. Juni 2016 an, das ehemalige Bet- und Backhaus zu erwerben und mit eigenen Finanzmitteln zu erhalten. Im November 2016 reichte er zudem eine Petition für den Erhalt des Gebäudes ein. Mit Bescheid vom 7. März 2017 erteilte der Beklagte der Beigeladenen die denkmalrechtliche Genehmigung zum Abbruch des Gebäudes.
Die nach erfolglosem Widerspruchsverfahren erhobene Klage, mit der der Kläger die Aufhebung der denkmalrechtlichen Genehmigung und hilfsweise die Feststellung ihrer Nichtigkeit begehrt hat, hat das Verwaltungsgericht mit dem angefochtenen Urteil abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Die Klage sei bereits unzulässig, weil dem Kläger die erforderliche Klagebefugnis fehle. Die Genehmigung betreffe den Kläger nicht in eigenen Rechtspositionen, wenngleich sie ihn als Bürger, Denkmalschutzinteressiertem und Kaufinteressenten ggf. psychisch belaste. Die von ihm bedauerte Tatsache, dass er das Gebäude nicht habe erwerben können, sei der Privatautonomie geschuldet; die Beigeladene sei frei in der Wahl des Käufers. Die Rechtsordnung sehe auch keinen Anspruch des Bürgers vor, dass Gesetze zutreffend, insbesondere rechtmäßig vollzogen würden. Sie kenne im Denkmalschutzrecht keine Normen, die dem engagierten Bürger ein eigenes einklagbares Recht einräumten, auch kein Recht, ein bestimmtes Denkmal geschützt zu erhalten. Das Gesetz schütze die Denkmäler im Interesse der Allgemeinheit, aber nicht im Interesse Einzelner. Das Denkmalschutzrecht diene einem objektiven kulturstaatlichen Interesse, drittschützende Funktion komme ihm nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nur gegenüber dem Eigentümer eines Denkmals zu, da dieser eigene Rechte aus Art. 14 GG habe. Auch die Tatsache, dass sich der Kläger sehr engagiert für den Erhalt des Gebäudes eingesetzt habe und er zeitweise am Verwaltungsverfahren beteiligt worden sei, vermittle ihm kein eigenes Klagerecht. Auch die hilfsweise erhobene Klage auf Feststellung der Nichtigkeit der Abbruchgenehmigung sei mangels Betroffenheit des Klägers in eigenen Rechten unzulässig.

Entscheidungsgründe:
A. Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.
1. Die geltend gemachten ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) bestehen nicht. Solche Zweifel liegen nur dann vor, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine einzelne erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt worden sind (vgl. BVerfG, Beschluss vom 16. Juli 2013 - 1 BvR 3057/11 - juris, Rn. 36, m.w.N.). Das ist vorliegend nicht der Fall.
a) Der Kläger wendet ein, das Bundesverwaltungsgericht habe in seinem Urteil vom 21. April 2009 (4 C 3.08) zum Denkmalschutzrecht entschieden, dass eine verfassungskonforme Auslegung es gebiete, dem Eigentümer eines Kulturdenkmals vor dem Hintergrund der ihm auch auferlegten Erhaltungspflicht die Klagebefugnis zuzusprechen. Nur wenn dem Eigentümer ein Anfechtungsrecht eingeräumt werde, könne die Verhältnismäßigkeit der ihm auferlegten Pflicht, das Kulturdenkmal zu erhalten oder zu pflegen, bewahrt werden. Aus diesen Grundsätzen ergebe sich im Umkehrschluss, dass auch derjenige, der (noch) nicht Eigentümer eines denkmalgeschützten Gebäudes sei, sich gegen die Entlassung des Gebäudes aus seiner Denkmaleigenschaft bzw. gegen eine erteilte Abbruchgenehmigung wenden dürfe. Diese Argumentation ist nicht stichhaltig. Aus der vom Kläger zitierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, die dem Eigentümer eines Denkmals auf der Grundlage von Art. 14 GG ein Anfechtungsrecht gegen denkmalrechtliche Entscheidungen zuspricht, ergibt sich gerade nicht, dass auch andere Personen berechtigt sein könnten, solche Entscheidungen anzufechten. Der vom Kläger gezogene „Umkehrschluss“ ist nicht nachvollziehbar.
b) Nicht zu überzeugen vermag auch der Einwand des Klägers, der Umstand, dass im Denkmalschutzrecht eine Popularklage oder ein Verbandsklagerecht nicht vorgesehen seien, widerspreche dem Sinn des Denkmalschutzes, wonach die behördliche Entscheidung überprüfbar sein müsse. § 42 Abs. 2 VwGO schließt mit dem Verlangen, dass der Kläger eine Verletzung eigener Rechte geltend machen muss, die Popularklage grundsätzlich aus und setzt damit, dass durch die Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 GG vorgegebene subjektiv-rechtliche Konzept des Rechtsschutzes gegen die öffentliche Gewalt auf die Verwaltungsgerichtsbarkeit um. Soweit die Vorschrift bestimmt, dass dies nur gilt, "soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist“, beinhaltet dies eine Ermächtigung (auch) an den Landesgesetzgeber, ein Verbandsklagerecht oder ggf. sogar eine Popularklage einzuführen (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. April 1993 - 7 A 3.92 - juris Rn. 14). Von dieser Ermächtigung hat der nach der verfassungsrechtlichen Kompetenzordnung für das Denkmalschutzrecht zuständige Landesgesetzgeber keinen Gebrauch gemacht. Der Kläger vermag nicht aufzuzeigen, weshalb abweichend von dieser gesetzlichen Konzeption im Denkmalschutzrecht die Klagebefugnis unabhängig von einer eigenen Rechtsverletzung gegeben sein soll. Er vermag auch nicht darzulegen, warum gerade im Denkmalschutzrecht behördliche Genehmigungen für Dritte ohne Rücksicht auf deren rechtliche Betroffenheit einer gerichtlichen Überprüfung zugänglich sein müssen.
c) Der Kläger trägt vor, fehlerhaft sei die Feststellung des Verwaltungsgerichts, dass er offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise die Verletzung subjektiver Rechte geltend machen könne. Er habe als Architekt Vorschläge zur Erhaltung des Denkmals auch im Rahmen einer wirtschaftlichen Nachnutzung eingebracht. Durch die Erteilung der Abbruchgenehmigung sei er im weitesten Sinne in seiner Berufsausübungsfreiheit eingeschränkt. Es stehe jedenfalls nicht von vornherein unzweifelhaft fest, dass er, auch als Kaufinteressent einer Immobilie, vom Schutzzweck des § 9 DenkmSchG LSA und dessen Reichweite kein subjektives Recht auf Überprüfung der der Beigeladenen erteilten Genehmigung habe. Auch damit vermag der Kläger nicht durchzudringen.
Nach der sogenannten Schutznormtheorie vermitteln nur solche Rechtsvorschriften subjektive Rechte, die nicht ausschließlich der Durchsetzung von Interessen der Allgemeinheit, sondern zumindest auch dem Schutz individueller Rechte dienen; das gilt für Normen, die das geschützte Recht sowie einen bestimmten und abgrenzbaren Kreis der hierdurch Berechtigten erkennen lassen; ob eine Norm drittschützend in diesem Sinne ist oder allein im öffentlichen Interesse besteht, muss durch Auslegung ermittelt werden (BVerwG, Urteil vom 28. März 2019 - 5 CN 1.18 - juris Rn. 19). Denkmalrechtliche Vorschriften, die die Zulässigkeit eines Vorhabens in der Umgebung eines geschützten Kulturdenkmals regeln, können zwar zugunsten des Eigentümers eines Kulturdenkmals drittschützend sein, was grundsätzlich der Landesgesetzgeber und die zur Auslegung des Landesrechts berufenen Gerichte des Landes zu entscheiden haben; allerdings gebietet Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG im Denkmalschutzrecht ebenso wenig wie im Baurecht, in jeder Hinsicht nachbarlichen Drittschutz vorzusehen (BVerwG, Urteil vom 21. April 2009 - 4 C 3.08 - juris Rn. 15). Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 21. April 2009, a.a.O.) muss der denkmalrechtliche Umgebungsschutz, soweit er objektiv geboten ist, dem Eigentümer des Kulturdenkmals Schutz vermitteln. Jedenfalls wenn ein Vorhaben in der Umgebung des geschützten Kulturdenkmals dessen Denkmalwürdigkeit möglicherweise erheblich beeinträchtigt, muss der Eigentümer des Kulturdenkmals gemäß § 42 Abs. 2 VwGO befugt sein, die denkmalrechtliche Genehmigung des Vorhabens anzufechten. Auf der Grundlage dieser Rechtsprechung hat der Senat angenommen, dass § 1 Abs. 1 DenkmSchG LSA, soweit er dem Umgebungsschutz dient, nachbarschützende Wirkung beizumessen sein dürfte (vgl. Beschluss des Senats vom 5. März 2014 - 2 M 164/13 - juris Rn. 13). Eine drittschützende Wirkung der Vorschriften über die Pflicht zur Erhaltung von Denkmalen in § 9 DenkmSchG LSA zugunsten eines am Kauf und am Erhalt eines Denkmals interessierten Architekten besteht hingegen nicht.
Auch die vom Kläger angesprochene, durch Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG geschützte Berufs(ausübungs)freiheit gebietet keine andere Auslegung dieser Vorschriften; aus ihr lässt sich auch nicht unmittelbar eine Klagebefugnis des Klägers ableiten.
Der Schutz des Grundrechts der Berufsfreiheit ist einerseits umfassend angelegt, schützt aber andererseits nur vor solchen Beeinträchtigungen, die gerade auf die berufliche Tätigkeit bezogen sind. Der Schutzbereich ist daher nicht schon dann eröffnet, wenn eine Rechtsnorm, ihre Anwendung oder andere hoheitliche Maßnahmen unter bestimmten Umständen Rückwirkung auf die Berufsfreiheit entfalten. Die Berufsfreiheit ist hingegen dann berührt, wenn sich die Maßnahmen zwar nicht auf die Berufstätigkeit selbst beziehen, aber die Rahmenbedingungen der Berufsausübung verändern und infolge ihrer Gestaltung in einem so engen Zusammenhang mit der Ausübung des Berufs stehen, dass sie objektiv eine berufsregelnde Tendenz haben. Dabei ist der Grundrechtsschutz nicht auf Eingriffe im herkömmlichen Sinne beschränkt. Vielmehr kann der Abwehrgehalt auch bei faktischen oder mittelbaren Beeinträchtigungen betroffen sein, wenn diese in der Zielsetzung und in ihren Wirkungen Eingriffen gleichkommen. Durch die Wahl eines solchen funktionalen Äquivalents eines Eingriffs entfällt die Grundrechtsbindung nicht. An der für die Grundrechtsbindung maßgeblichen eingriffsgleichen Wirkung einer staatlichen Maßnahme fehlt es jedoch, wenn mittelbare Folgen ein bloßer Reflex einer nicht entsprechend ausgerichteten gesetzlichen Regelung sind (zum Ganzen: BVerfG, Beschluss vom 31. August 2009 - 1 BvR 3275/07 - juris Rn. 10 f. m.w.N.; Beschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 - juris Rn. 21).
Gemessen daran wird durch die der Beigeladenen erteilte Abbruchgenehmigung die Berufsfreiheit des Klägers nicht in rechtlich relevanter Weise tangiert. Die Genehmigung ist nicht auf die berufliche Tätigkeit des Klägers als Architekt bezogen. Selbst wenn davon auszugehen sein sollte, dass der Kläger an dem Kauf, dem Erhalt und der Sanierung des Bet- und Backhauses nicht nur ein privates, sondern auch ein berufliches Interesse hat, hat die Genehmigung nur mittelbar und in begrenztem Umfang Auswirkungen auf seine berufliche Tätigkeit. Mit der angefochtenen Genehmigung werden auch ersichtlich nicht die Rahmenbedingungen der Berufsausübung verändert und mit berufsregelnder Tendenz gestaltet. Die faktischen bzw. mittelbaren Nachteile, die die Abbruchgenehmigung für den Kläger hat, kommen nach ihrer Zielsetzung und ihren Wirkungen keinem Eingriff in die Berufsfreiheit gleich. Es bleibt dem Kläger unbenommen, sein berufliches Engagement anderweitig, auch für den Erhalt anderer Denkmale, einzusetzen. Für den Kläger geht es um den Erhalt eines einzelnen Denkmals, und damit um einen sehr kleinen Ausschnitt aus seiner beruflichen Tätigkeit. Hinzu kommt, dass der Kläger bei Aufhebung der denkmalrechtlichen Genehmigung (noch) nicht über das Grundstück bzw. eine mit dem ehemaligen Bet- und Backhaus bebaute Teilfläche verfügen und Erhaltungsmaßnahmen an dem Gebäude vornehmen könnte, weil die Beigeladene das Grundstück mit dem Gesamtkomplex an die Wohnungsbaugesellschaft mbH C-Stadt verkauft hat. Dass dieser Kauf wieder rückgängig gemacht wird und ein Verkauf an den Kläger erfolgt, wenn die Abbruchgenehmigung aufgehoben wird, ist nur eine - mehr oder weniger realistische - Hoffnung des Klägers.
Soweit sich der Kläger auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 7. Mai 1996 (1 C 10.95) bezieht, das sich u.a. mit der Klagebefugnis von in der Umgebung einer Diskothek wohnenden Klägern gegen eine dem Betreiber der Diskothek gewährte Sperrzeitverkürzung befasst, ist nicht dargelegt, inwieweit diese Entscheidung im vorliegenden Zusammenhang von Bedeutung sein soll.
d) Der Kläger wendet ein, ihm stehe ferner in Anlehnung an eine Entscheidung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 27. August 2018 ein subjektives Recht nach der Schutznormtheorie zu. Die Klagebefugnis sei hiernach auch dann zu bejahen, wenn der Bürger die Einhaltung eines Rechtssatzes durch die Verwaltung verlangen könne. Er, der Kläger, verlange von der Beklagten die Einhaltung der Vorschriften des DenkmSchG LSA, insbesondere des § 9 über die Erhaltungspflicht, und im Rahmen der gemäß § 14 Abs. 1 Nr. 5 erteilten Genehmigung deren Beachtung. Die obere Denkmalschutzbehörde habe im Rahmen der fachaufsichtlichen Prüfung die Rechtswidrigkeit der erteilten Genehmigung festgestellt, die Genehmigung aber gleichwohl nicht aufgehoben. Im Rahmen der fachaufsichtlichen Weisung liege bislang nur eine Vollzugshemmung vor. Auch diese Einwände verfangen nicht.
In dem vom Kläger zitierten Beschluss vom 27. August 2018 (7 ME 51/18 - juris Rn. 6) hat das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht ausgeführt, nach der Schutznormtheorie werde ein die Verwaltung bindendes subjektives Recht erst dann begründet, wenn die Vorschrift, auf die der Erlass des Verwaltungsaktes gestützt werden soll, nicht nur dem öffentlichen Interesse, sondern - zumindest auch - dem Schutz von Individualinteressen zu dienen bestimmt sei. Die Antrags- bzw. Klagebefugnis sei danach nur zu bejahen, wenn die Norm ein Privatinteresse derart schütze, dass der Rechtsträger, im Regelfall der Bürger, die Einhaltung des Rechtssatzes von der Verwaltung verlangen könne. Maßgeblich sei der gesetzlich bezweckte Interessenschutz. Bei Rechtsnormen, die einen von der Allgemeinheit hinreichend deutlich abgegrenzten Personenkreis umschreiben, sei dies gegeben. Der Rechtsreflex einer Norm begründe hingegen keine Klagebefugnis. Auf diesen Grundsätzen aufbauend hat das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht in der genannten Entscheidung die Antragsbefugnis für einen Antrag auf Erlass einer Gewerbeuntersagung verneint.
Aus den Darlegungen des Klägers wird nicht deutlich, weshalb gerade die von ihm ins Feld geführten Normen des DenkmSchG LSA auch dem Schutz privater Interesses zu dienen bestimmt sein sollen, unabhängig von einer Betroffenheit als Eigentümer eines in der Umgebung befindlichen Kulturdenkmals.
2. Die Berufung ist auch nicht nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen.
Dieser Zulassungsgrund verlangt, dass eine konkrete, aber generalisierbare, aus Anlass dieses Verfahrens zu beantwortende, in ihrer Bedeutung über den Einzelfall hinausreichende Rechts- oder Tatsachenfrage aufgeworfen wird, die um der Einheitlichkeit der Rechtsprechung willen der Klärung bedarf und noch nicht (hinreichend) geklärt worden ist. Die Frage muss für eine Vielzahl, jedenfalls Mehrzahl von Verfahren bedeutsam sein; jedoch reicht allein der Umstand nicht aus, dass der Ausgang des Rechtsstreits auch für andere Personen von Interesse sein könnte oder sich vergleichbare Fragen in einer unbestimmten Vielzahl ähnlicher Verfahren stellen. Die Darlegung der grundsätzlichen Bedeutung erfordert, dass der Rechtsmittelführer konkret auf die Rechts- oder Tatsachenfrage, ihre Klärungsbedürftigkeit und Klärungsfähigkeit sowie ihre über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung eingeht (Beschluss des Senats vom 25. Mai 2020 - 2 L 71/19 - juris Rn. 43, m.w.N.). Diesen Anforderungen genügt die Zulassungsschrift offensichtlich nicht.
B. Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO.
C. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47, 52 Abs. 2 GKG.
D. Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 66 Abs. 3 Satz 3, 68 Abs. 1 Satz 5 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 9 DenkmSchG
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 1 Abs. 1 DenkmSchG
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3, 68 Abs. 1 Satz 5 GKG
Art. 14 GG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 BvR 3057/11
4 C 3.08
7 A 3.92
5 CN 1.18
2 M 164/13
1 BvR 3275/07
1 BvR 928/08
1 C 10.95
7 ME 51/18
2 L 71/19