Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-10-07, Aktenzeichen 2 K 62/23
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2024:1007.2K62.23.00

Tenor:
Orientierungssatz
Bezüglich Informationen zu Unterlagen zur Novelle des Staatsvertrags über die Errichtung einer gemeinsamen Rundfunkanstalt der Länder Berlin und Brandenburg kann sich eine Landesrundfunkanstalt nicht auf eine einschränkende Auslegung von § 2 Abs. 1 IFG Bln im Licht der Rundfunkfreiheit gemäß Art. 5 Abs. 1 S. 2 des Grundgesetzes (GG) berufen. (Rn.16)
Der Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheids vom 19. August 2022 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 31. Januar 2023 verpflichtet, dem Kläger Zugang zu der in den Akten des Beklagten am 5. August 2022 vorhandenen Korrespondenz des Beklagten mit der Staatskanzlei Brandenburg und der Senatskanzlei Berlin zur Novelle des Staatsvertrags über die Errichtung einer gemeinsamen Rundfunkanstalt der Länder Berlin und Brandenburg durch Übersendung einer Kopie zu gewähren.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt Informationszugang.
Er ist als freier Journalist tätig und beantragte mit Schreiben vom 5. August 2022 beim Beklagten unter Berufung auf das Berliner Informationsfreiheitsgesetz Akteneinsicht in die Akten des Beklagten betreffend die Korrespondenz des Beklagten mit der Brandenburgischen Staatskanzlei und der Senatskanzlei Berlin zur Novelle des Staatsvertrags über die Errichtung einer gemeinsamen Rundfunkanstalt der Länder Berlin und Brandenburg. Ergänzend führte er aus, insbesondere wolle er wissen, welche Positionen der Beklagte im Vorfeld der Ausarbeitung der Staatsvertragsnovelle vertreten habe in Bezug auf (a) die Einstellung der terrestrischen bzw. linearen Hörfunkverbreitung über UKW, die DAB-Verbreitung und die Verbreitung von Hörfunkprogrammen über Mobilfunknetze, (b) die Besetzung des Rundfunkrats, (c) die neue Rolle des Verwaltungsrats und (d) die Vertretung der freien Mitarbeiter.
Der Beklagte versagte den Informationszugang mit E-Mail vom 19. August 2022. Den Widerspruch des Klägers wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 31. Januar 2023 zurück. Die begehrten Informationen unterfielen bereits nicht dem Anwendungsbereich des Berliner Informationsfreiheitsgesetzes. Dieses sei über die Ausschlussgründe hinaus verfassungskonform auszulegen, weil er sich auf die Rundfunkfreiheit berufen könne. Der Informationszugang sei jedenfalls dann ausgeschlossen, wenn der Rundfunkfreiheit nicht mehr Rechnung getragen werde, wobei neben der freien Programmauswahl und -gestaltung auch mittelbare Einflüsse an der Rundfunkfreiheit gemessen werden müssten. Die Novellierung des Staatsvertrags betreffe diesen geschützten Bereich. Durch diesen Prozess gäben die Länder ihm ein Grundgerüst, innerhalb dessen er seinen Programmauftrag erfüllen solle. Es entstehe ein Spannungsfeld zwischen grundrechtsgebotener Ausgestaltung der Rundfunkfreiheit durch den Gesetzgeber und gleichzeitiger Grundrechtsbeschränkung durch diesen. Innerhalb dieses Prozesses agiere er als öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalt gerade nicht als öffentliche Stelle im Sinne des Berliner Informationsfreiheitsgesetzes, sondern sei grundlegend in seiner Position als Grundrechtsträger betroffen. Gerade im Rahmen von Verhandlungen mit staatlichen Organen, bei denen es um mögliche Grundrechtsbeschränkungen oder -ausgestaltungen gehe, mache er seine Abwehrrechte gegenüber dem Staat geltend. Seine Positionen im Rahmen der Staatsvertragsnovelle stellten also die ureigenste Ausübung grundrechtlich garantierter Rechte durch ihn dar. Darüber hinaus griffen die Ausschlussgründe zum Schutz des behördlichen Entscheidungsprozesses. Seine Stellungnahmen zur Staatsvertragsnovelle beträfen den originären Vorgang der Entscheidungsfindung.
Hiergegen hat der Kläger am 24. Februar 2023 Klage erhoben. Er trägt vor, es sei nicht erkennbar, dass die Informationen Rückschlüsse auf journalistisch-redaktionelle Tätigkeiten des Beklagten zuließen.
Der Kläger beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheids vom 19. August 2022 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 31. Januar 2023 zu verpflichten, ihm auf seinen Antrag vom 5. August 2022 die folgenden von ihm angefragten Informationen durch Übersendung einer Kopie zugänglich zu machen: Die in den Akten des Beklagten vorhandene Korrespondenz mit der Brandenburgischen Staatskanzlei und der Senatskanzlei Berlin zur Novelle des Staatsvertrages über die Errichtung einer gemeinsamen Rundfunkanstalt der Länder Berlin und Brandenburg (rbb-Staatsvertrag).
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Ergänzend trägt er vor, im Zuge des Prozesses zu der Staatsvertragsnovellierung werde er in besonderem Maße aus seiner staatsfernen Position tätig. Von der Rundfunkfreiheit geschützt seien nicht nur unmittelbare Auswirkungen auf das Programm des Beklagten, sondern auch solche Informationen, deren Veröffentlichung in anderer Weise Einfluss auf das Programm entwickeln könnten. Zumindest die Informationen bezüglich drei der vier angefragten Komplexe seien im Hinblick auf die Rundfunkfreiheit aus dem Anwendungsbereich auszunehmen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte und den Verwaltungsvorgang verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Gemäß § 6 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ist der Berichterstatter als Einzelrichter zuständig, nachdem die Kammer ihm den Rechtsstreit durch Beschluss vom 13. September 2024 zur Entscheidung übertragen hat.
Die zulässige Klage ist begründet. Der Bescheid vom 19. August 2022 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 31. Januar 2023 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten; er hat Anspruch auf Zugang zu der in den Akten des Beklagten im Zeitpunkt des Antragseingangs am 5. August 2022 vorhandenen Korrespondenz des Beklagten mit der Staatskanzlei Brandenburg und der Senatskanzlei Berlin zur Novelle des Staatsvertrags über die Errichtung einer gemeinsamen Rundfunkanstalt der Länder Berlin und Brandenburg (§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO).
1. Das Berliner Informationsfreiheitsgesetz (IFG Bln) ist anwendbar. Für die Tätigkeit des Beklagten gilt das Recht des Landes Berlin, soweit – wie hier – staatsvertraglich nichts anderes bestimmt ist (vgl. § 35 des Staatsvertrags über die Errichtung einer gemeinsamen Rundfunkanstalt der Länder Berlin und Brandenburg vom 25. Juni 2002, GVBl. Berlin S. 331 i.d.F. des Ersten Staatsvertrages zur Änderung des Staatsvertrages über die Errichtung einer gemeinsamen Rundfunkanstalt der Länder Berlin und Brandenburg vom 30. August/11. September 2013, GVBl. Berlin S. 635 [Staatsvertrag 2002]; nunmehr § 50 des Staatsvertrags über den Rundfunk Berlin-Brandenburg vom 3. November und 17. November 2023, GVBl. Berlin S. 422 [Staatsvertrag 2023].
2. Rechtsgrundlage für das Begehren des Klägers ist § 3 Abs. 1 S. 1 IFG Bln. Danach hat jeder Mensch nach Maßgabe dieses Gesetzes gegenüber den in § 2 IFG Bln genannten öffentlichen Stellen nach seiner Wahl ein Recht auf Einsicht in oder Auskunft über den Inhalt der von der öffentlichen Stelle geführten Akten.
a) Der Kläger ist als natürliche Person anspruchsberechtigt. Der Beklagte ist eine landesunmittelbare Anstalt des öffentlichen Rechts und damit eine öffentliche Stelle im Sinne des § 2 Abs. 1 IFG Bln. Hierzu zählen gemäß § 28 Abs. 2 Buchst. c des Allgemeinen Zuständigkeitsgesetzes (AZG) auch solche Anstalten des öffentlichen Rechts, die durch Staatsvertrag der Aufsicht Berlins unterstellt sind. Dies trifft auf den Beklagten zu. Er unterlag im Zeitpunkt des Eingangs des Antrags gemäß § 39 Abs. 1 Satz 1 Staatsvertrag 2002 und unterliegt heute gemäß § 49 Abs. 1 Satz 1 Staatsvertrag 2023 der staatlichen Rechtsaufsicht durch den Senat von Berlin und die Landesregierung von Brandenburg. Für diese Einordnung ist nicht erheblich, dass die beteiligten Länder die Aufsicht im zweijährigen Wechsel ausüben (vgl. § 39 Abs. 1 Satz 2 Staatsvertrag 2002 bzw. § 49 Abs. 1 Satz 2 Staatsvertrag 2023). Unabhängig davon, welche Behörde für die Ausübung der Aufsicht zeitlich zuständig ist, bleibt der Beklagte im Sinne des § 28 Abs. 2 Buchst. c AZG staatsvertraglich – auch – der Aufsicht Berlins unterstellt (vgl. hierfür bereits VG Berlin, Urteil vom 1. September 2011 – VG 2 K 179/10 – EA S. 4 für die Medienanstalt Berlin-Brandenburg).
b) Der Beklagte kann sich hier nicht mit Erfolg auf eine einschränkende Auslegung von § 2 Abs. 1 IFG Bln im Licht der Rundfunkfreiheit gemäß Art. 5 Abs. 1 S. 2 des Grundgesetzes (GG) berufen. Die Landesrundfunkanstalten nehmen – ungeachtet ihrer Staatsferne und ihrer Programmfreiheit gemäß Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG – Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahr; sie sind organisationsrechtlich „Subjekt der mittelbaren Staatsverwaltung“ (vgl. Schoch, IFG, 3. Aufl. 2024, § 1 Rn. 94). Der durch Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG gebotene Grundrechtsschutz umfasst nicht undifferenziert die gesamte Tätigkeit einer öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalt. Die Rundfunkfreiheit ist in ihrem Kern Programmfreiheit. Diese Programmautonomie umfasst Auswahl, Inhalt und Ausgestaltung des Programms, die Sache des Veranstalters unter Abwehr nicht nur staatlicher, sondern jeder fremden Einflussnahme sein müssen. Geschützt sind alle Phasen der Entstehung und Vorbereitung des Programms bis zur Verbreitung der Nachricht und Meinung und damit alle Tätigkeiten und Verhaltensweisen, die zur Gewinnung und rundfunkspezifischen Verbreitung von Nachrichten und Meinungen im weitesten Sinne gehören. Sie gewährleistet den Schutz der redaktionellen Arbeit, etwa auch durch Zeugnisverweigerungsrechte, Durchsuchungs- und Beschlagnahmeverbote. Voraussetzungen und Hilfstätigkeiten, ohne die der Rundfunk seine Funktion nicht in angemessener Weise erfüllen kann, werden ebenfalls geschützt. In den Schutzbereich der Rundfunkfreiheit fallen schließlich auch die Organisation und die Finanzierung des Rundfunkbetriebs, soweit sie Rückwirkungen auf die Programmtätigkeit haben können. Hieraus folgt, dass der Schutzbereich am Programmbezug der jeweiligen Tätigkeiten ausgerichtet ist; diese müssen zur inhaltlichen Gestaltung des Rundfunks beitragen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. Mai 2013 – 7 B 30/12 – juris Rn. 15 f.; ferner Schnabel/Wallbraun, ZGI 2023, 203 [207]).
Der Beklagte hat bei der streitbefangenen Korrespondenz in Erfüllung seiner Verwaltungsaufgaben gehandelt, die in keinem grundrechtlich geschützten Zusammenhang mit der Rundfunkfreiheit stehen. Die Korrespondenztätigkeit weist keinen für den Schutzbereich gemäß Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG maßgeblichen Programmbezug auf. Wenn der Beklagte sich schriftlich gegenüber der Brandenburgischen Staatskanzlei und der Senatskanzlei Berlin äußert, vertritt er seine Positionen zu einem staatlichen Rechtsetzungsverfahren. Damit handelt er jenseits seines journalistisch-redaktionellen Tätigkeitsfelds. Er teilt sich nicht im Rahmen seines Rundfunkprogramms mit und er gestaltet dieses nicht. Die Gewinnung und rundfunkspezifische Verbreitung von Programminhalten sind ebenfalls nicht betroffen.
Der erforderliche Zusammenhang zur Rundfunkfreiheit entsteht hier auch nicht dadurch, dass der Staatsvertrag, wie der Beklagte einwendet, das Grundgerüst sei, innerhalb dessen er seinen Programmauftrag erfülle. Die konkrete Ausgestaltung des Staatsvertrags mag von erheblicher Bedeutung für die Programmautonomie des Beklagten sein. Das macht eine Äußerung des Beklagten hierzu jedoch nicht zu einer journalistisch-redaktionellen Tätigkeit.
Ebenso wenig folgt eine einschränkende Auslegung von § 2 Abs. 1 IFG Bln aus dem Verweis des Beklagten auf ein Spannungsfeld zwischen grundrechtsgebotener Ausgestaltung der Rundfunkfreiheit durch den Gesetzgeber und gleichzeitiger Grundrechtsbeschränkung durch diesen. Die Wirksamkeit der besonderen organisatorischen Sicherungen zur Gewährleistung der Vielfalt und Unabhängigkeit der Berichterstattung durch den öffentlich-rechtlichen Rundfunk wird durch Offenlegung von Tatsachen außerhalb des journalistisch-redaktionellen Bereichs nicht in Frage gestellt (vgl. OVG Münster, Urteil vom 9. Februar 2012 – 5 A 166/10 – juris Rn. 85). Das Verhältnis der Landesgesetzgeber und -regierungen zum Beklagten ist hier nicht betroffen. Eine staatliche Beeinträchtigung der Rundfunkfreiheit durch einen Informationszugang des Klägers ist auch nicht mittelbar zu befürchten. Die staatlichen Stellen kennen die Korrespondenz als deren Adressaten ohnehin.
Damit greift auch die informationsbezogene Argumentation des Beklagten nicht, Informationen zur Einstellung der terrestrischen bzw. linearen Hörfunkverbreitung (a) beträfen Positionen zur Verbreitung des eigenen Programms und unterfielen deshalb dem Schutzbereich der Rundfunkfreiheit, die Offenlegung seiner Positionen zur Besetzung des Rundfunkrats (b) habe potenziell Einfluss auf die programmliche Arbeit des Beklagten und gleiches gelte hinsichtlich der Positionen des Beklagten zur Vertretung der freien Mitarbeiter (d), da diese zum Großteil programmgestaltende Tätigkeiten ausübten. Diese Argumentation verhält sich schon nicht zu etwaigen Informationen betreffend die neue Rolle des Verwaltungsrats (c). Ungeachtet dessen legt der Beklagte weiterhin nicht nachvollziehbar dar, inwiefern die Offenlegung der Korrespondenz zu den genannten Themen auch nur mittelbaren Einfluss auf die journalistisch-redaktionelle Arbeit haben könnte. Im Gegenteil präsentiert der Beklagte die im Termin zur mündlichen Verhandlung eingeführte Stellungnahme zur Novellierung des Staatsvertrags vom 22. September 2023 an die Staatskanzlei Brandenburg und die Senatskanzlei Berlin auf seinem Internetauftritt. In dieser bezieht der Beklagte gerade auch zu solchen Themen Position, für die sich der Kläger interessiert (vgl. Ziffer 4, 8, 13 der Stellungnahme vom 22. September 2023). Unerheblich ist insoweit, dass sich diese Stellungnahme vom 22. September 2023 nach den Ausführungen der Beklagtenvertreterin auf einen anderen Entwurf des Staatsvertrags beziehen dürfte und zeitlich erst nach Eingang des vorprozessualen Antrags des Klägers erstellt wurde. Denn jedenfalls ist im Hinblick auf die online einsehbare Stellungnahme vom 22. September 2023 mangels gegenteiliger Anhaltspunkte auszuschließen, dass die Offenlegung älterer Korrespondenz des Beklagten dessen durch die Rundfunkfreiheit geschützte Tätigkeit berühren könnte.
c) Bei den begehrten Informationen handelt es sich um Akten im Sinne des § 3 Abs. 2 IFG Bln. Sie sind als schriftliche und elektronische Aufzeichnungen vorhanden, die zu dem amtlichen Zweck der Stellungnahme zu einem Rechtsetzungsverfahren gefertigt wurden. Nach Angaben der Beklagtenvertreterin im Termin zur mündlichen Verhandlung ist Korrespondenz mit der Staatskanzlei Brandenburg und der Senatskanzlei Berlin, die dem Antrag des Klägers zuzuordnen ist, als Bestandteil der Verwaltungsvorgänge des Beklagten festgehalten.
3. Einschränkungen des Informationsrechts im Sinne des 2. Abschnitts des IFG Bln liegen nicht vor. Der Beklagte muss das Vorliegen von Ausschlussgründen plausibel darlegen. Dabei müssen die Angaben nicht so detailliert sein, dass Rückschlüsse auf die geschützte Information möglich sind, sie müssen aber so einleuchtend und nachvollziehbar sein, dass das Gericht das Vorliegen von Ausschlussgründen prüfen kann. Erforderlich ist hierfür eine einzelfallbezogene, hinreichend substantiierte und konkrete Darlegung, aus welchen Gründen öffentliche oder private Schutzbelange dem geltend gemachten Anspruch auf Informationsgewährung entgegenstehen (vgl. VG Berlin, Urteil vom 25. August 2016 – VG 2 K 92.15 – juris Rn. 23). Dem genügen die Angaben des Beklagten nicht.
a) Der Schutz personenbezogener Daten gemäß § 6 IFG Bln steht dem Informationszugang nicht entgegen. Nach § 6 Abs. 1 IFG Bln besteht das Recht auf Akteneinsicht oder Aktenauskunft nicht, soweit durch die Akteneinsicht oder Aktenauskunft personenbezogene Daten veröffentlicht werden und tatsächliche Anhaltspunkte dafür vorhanden sind, dass überwiegend Privatinteressen verfolgt werden oder der Offenbarung schutzwürdige Belange der betroffenen Personen entgegenstehen und das Informationsinteresse (§ 1) das Interesse der betroffenen Personen an der Geheimhaltung nicht überwiegt. Ausgehend von dem Beklagtenvortrag kann das Gericht bereits nicht feststellen, ob und inwieweit die streitbefangene Korrespondenz personenbezogene Daten enthält. In der mündlichen Verhandlung hat die Beklagtenvertreterin nur abstrakt erklärt, personenbezogene Daten seien zu schwärzen, soweit sie enthalten seien. Jedenfalls fehlt ein substantiierter Vortrag, welche Passagen der Korrespondenz personenbezogene Daten enthalten. Der Kläger verfolgt auch nicht überwiegend Privatinteressen. Er verfolgt mit seiner Anfrage ein journalistisches Anliegen, das zumindest gleichermaßen den Gesetzeszwecken der demokratischen Meinungs- und Willensbildung und der Kontrolle des staatlichen Handelns (§ 1 IFG Bln) dient. In der mündlichen Verhandlung hat er plausibel erläutert, ihm gehe es insbesondere um die Position des Beklagten zu einer Einstellung der terrestrischen Hörfunkverbreitung, weil im Land Brandenburg online-Angebote aufgrund eines unzureichenden Internetausbaus nur eingeschränkt nutzbar seien. Dies betrifft das öffentliche Interesse daran, wie der Beklagte seinem demokratischen Auftrag gegenüber dem allgemeinen Hörfunkpublikum gerecht wird. Überdies ist nicht dargelegt, dass der Offenbarung schutzwürdige Belange der betroffenen Personen entgegenstehen. Selbst wenn die Korrespondenz personenbezogene Daten enthalten sollte, ist weder dargelegt noch ersichtlich, dass die Schutzwürdigkeit nicht gemäß § 6 Abs. 2 Satz 1 oder 2 IFG Bln insbesondere wegen der Verfahrensbeteiligung der Personen aufgehoben ist.
b) Der Ausschlussgrund des § 10 Abs. 3 Nr. 1 IFG Bln liegt ebenfalls nicht vor. Danach besteht das Recht auf Akteneinsicht oder -Auskunft nicht, soweit sich Akten auf die Beratung des Senats und der Bezirksämter sowie deren Vorbereitung beziehen. Dies schützt nur den eigentlichen Beratungsvorgang, nicht jedoch Unterlagen, die Informationen zu Tatsachengrundlagen enthalten oder das Ergebnis der Willensbildung betreffen (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 20. Dezember 2017 – OVG 12 B 12.16 – juris Rn. 29). Der Beklagte behauptet pauschal, bei der Korrespondenz handele es sich um originär am Prozess der Willensbildung zum neuen Staatsvertrag mitwirkende Informationen, legt dies jedoch nicht substantiiert dar. Bezogen auf etwaige Beratungen des Senats bilden die Stellungnahmen des Beklagten, mit denen er seine Positionen zur Staatsvertragsnovelle aufbereitet, nur den möglichen Gegenstand bzw. die Grundlage der Willensbildung.
c) Ebenso wenig dringt der Beklagte damit durch, dass gemäß § 10 Abs. 4 IFG Bln die Akteneinsicht oder Aktenauskunft versagt werden „soll“, wenn sich der Inhalt der Akten auf den Prozess der Willensbildung innerhalb von und zwischen Behörden bezieht. Mangels substantiierten Vortrags des Beklagten spricht nichts dafür, dass der – allein geschützte – Vorgang der Entscheidungsfindung betroffen ist. Für etwaige Beratungsvorgänge innerhalb des Beklagten stellen die Stellungnahmen gegenüber der jeweiligen Staats- bzw. Senatskanzlei, das Ergebnis einer zuvor intern abgeschlossenen Willensbildung dar.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711, § 709 S. 2 der Zivilprozessordnung.
BESCHLUSS
Der Wert des Streitgegenstandes wird gemäß §§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes auf
5.000,00 Euro
festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 2 IFG
§ 6 IFG
§ 1 IFG
§ 167 VwGO
§ 2 Abs. 1 IFG
§ 6 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO
§ 3 Abs. 1 S. 1 IFG
§ 3 Abs. 2 IFG
§ 6 Abs. 1 IFG
§ 6 Abs. 2 Satz 1 oder 2 IFG
§ 10 Abs. 3 Nr. 1 IFG
§ 10 Abs. 4 IFG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 709 S. 2 der Zivilprozessordnung
§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes
Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: 2 K 179/10
7 B 30/12
5 A 166/10
2 K 92.15
12 B 12.16