Verwaltungsgericht Hannover (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-12-12, Aktenzeichen 11 A 3614/06

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kläger haben die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Klägerinnen begehren die Genehmigung ihrer gemeinsamen Satzung.
Der Bezirk der Klägerin zu 1) umfasst die kreisfreie Stadt F. und den Landkreis F.. Die Klägerin zu 1) hatte im Herbst 2004 210 Mitglieder; ihr Organisationsgrad lag bei etwa 64 Prozent. Der Bezirk der Klägerin zu 2) umfasst die Landkreise Diepholz, Nienburg, Hameln-Pyrmont sowie die Region G. außer den Altkreis Burgdorf. Die Klägerin zu 2) hatte im Herbst 2004 610 Mitglieder.
Die Klägerinnen beabsichtigten, zum 01.01.2005 zu fusionieren.
Zur Herbeiführung der Fusion luden die Klägerinnen zu 1) und zu 2) zum 21.10.2004 ihre jeweiligen Innungsmitglieder zu Mitgliederversammlungen ein. In diesen wurden jeweils Beschlüsse über die geänderte Satzung der Klägerinnen und die Fusion der Klägerin zu 1) mit der Klägerin zu 2) herbeigeführt. Im Anschluss konstituierte sich die Mitgliederversammlung der neu benannten „Innung des Kraftfahrzeugtechniker-Handwerks Niedersachsen-Mitte“ mit Sitz in H. und Außenstelle in F.. Diese beschloss die Annahme der neuen Satzung und die Rechtsnachfolge der fusionierten Innung gegenüber den Klägerinnen. Die jeweiligen Beschlüsse erfolgten einstimmig.
Auf die Anzeige der geplanten Fusion hin beantragte die Beklagte bei dem Beigeladenen unter dem 05.11.2004 die Genehmigung des neuen Innungsbezirks gem. § 52 Abs. 3 Satz 2 HwO. Sie führte aus, es sei vor dem Hintergrund des Rückgangs der Mitgliederzahl bei den Klägerinnen eine frühzeitige Positionierung nachvollziehbar, um die Leistungen einer Innung auch zukünftig anforderungsgerecht und bezahlbar zu gewährleisten.
Nach einem Konsultationsprozess, an dem auch die Handwerkskammer F. -Emsland, die Kreishandwerkerschaften G. und F. und der Handwerkskammerverband Niedersachsen beteiligt waren, lehnte der Beigeladene unter dem 06.04.2005 den Antrag der Beklagten gegenüber dieser ab. Zur Begründung gab er an, eine Abweichung vom Grundsatz der Einräumigkeit sei von der Handwerksordnung in ihrer derzeitigen Ausprägung nur im Ausnahmefall vorgesehen, um die Leistungsfähigkeit einer Innung sicherzustellen. Ein solcher Ausnahmegrund sei vorliegend nicht gegeben, da jede der beiden fusionswilligen Innungen nach eigenem Vortrag für sich genommen schon leistungsfähig sei.
Mit Schreiben vom 11.05.2005 beantragten die Klägerinnen bei dem Beigeladenen direkt die Genehmigung der Innungsgrenzen. Sie gaben an, die Klägerin zu 1) sei schon nicht mehr leistungsfähig. Sämtliche Dienstleistungsangebote würden im Ehrenamt ausgeführt. Der ehrenamtliche Geschäftsführer sei bereits 74 Jahre alt und könne altersbedingt sein Amt nicht mehr ausfüllen. Er stehe den Innungsmitgliedern nur stundenweise zur Beratung zur Verfügung; dabei seien die Anforderungen an die Beratung derart gestiegen, dass sie umfassend und qualifiziert nicht von einer Person geleistet werden könnten. Es müsse ein hauptamtlicher Geschäftsführer eingestellt werden; hierfür reichten allerdings die Mittel nicht. Auch die hohen Abgaben der Klägerin zu 1) (Grundbeitrag von 130 Euro jährlich gegenüber 42,88 Euro jährlich bei der Klägerin zu 2) minderten die Leistungsfähigkeit, weil der Austritt von Mitgliedern drohe, wenn nicht das Beratungsangebot verbessert werde.
Auf das Schreiben hin teilte der Beigeladene unter dem 25.05.2005 der Beklagten mit, es habe sich an seiner Rechtsauffassung nicht geändert.
Durch Beschluss der Mitgliederversammlung vom 15.09.2005 benannte sich die Klägerin zu 2) in „Innung des Kraftfahrzeugtechniker-Handwerks Niedersachsen-Mitte“ um.
Nach weiterem Schriftverkehr und einer Gesprächsrunde beantragten die Klägerinnen bei der Beklagten jeweils unter dem 27.04.2006 die Genehmigung der Satzung der fusionierten Innung. Mit Bescheid vom 09.05.2006 lehnte die Beklagte den Antrag ab. Das Fusionsverfahren sei aus formaler Sicht ordnungsgemäß durchgeführt worden. Es sei weiter anzuerkennen, dass eine Fusion insbesondere aus der Sicht der Klägerin zu 1) im Hinblick auf die Stabilisierung deren Leistungsfähigkeit sinnvoll und letztlich gar notwendig gewesen sei. Die Ablehnung erfolge gleichwohl, und zwar aufgrund einer Mitteilung des Beigeladenen, nach der dem Antrag auf Genehmigung nicht entsprochen werden könnte. Über diese Mitteilung könne sich die Beklagte nicht hinwegsetzen.
Die Klägerinnen beantragen,
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheids vom 09.05.2006 zu verpflichten, über den Antrag der Klägerin vom 27.04.2006 auf Genehmigung der Satzung der fusionierten Innung des Kraftfahrzeugtechniker-Handwerks Niedersachsen-Mitte gem. § 56 HwO unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen,
und verweist erneut auf die ablehnende Entscheidung des Beigeladenen, über die sie sich gem. § 56 Abs. 2 HwO nicht hinwegsetzen könne.
Der Beigeladene begründet die Versagung der Genehmigung der Innungsgrenzen mit der bestehenden wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Klägerinnen. Dass sie wirtschaftlich leistungsfähig seien, hätten die Klägerinnen im Rahmen der Besprechung am 19.01.2005 erklärt. Damit lägen die Voraussetzungen für eine Fusion nicht vor; gegen eine Kooperation sei hingegen nichts einzuwenden. Ob die Räume G. und F. einen einheitlichen Wirtschaftsraum im Sinne des § 52 Abs. 2 HwO darstellten, könne dahinstehen; jedenfalls hätten die beiden Räume nur ein kurze Grenze im Raum Lemförde.
Wegen des weiteren Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beigeladenen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig, aber unbegründet. Die Klägerinnen haben keinen Anspruch auf Genehmigung der gemeinsamen Satzung; der ablehnende Bescheid der Beklagten vom 09.05.2006 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerinnen nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
Nach § 56 Abs. 1 bedarf die Satzung der Handwerksinnung der Genehmigung durch die Handwerkskammer des Bezirks, in dem die Handwerksinnung ihren Sitz nimmt. Nach Absatz 2 ist die Genehmigung zu versagen, wenn die Satzung den gesetzlichen Vorschriften nicht entspricht (Nr. 1) oder die durch die Satzung vorgesehene Begrenzung des Innungsbezirks die nach § 52 Abs. 3 Satz 2 erforderliche Genehmigung nicht erhalten hat (Nr. 2).
Die Beklagte ist zuständige Handwerkskammer i.S.d. § 56 Abs. 1 HwO, weil die aus den Klägerinnen bestehende neue Innung gem. § 1 ihrer Satzung ihren Sitz in H. und damit im Bezirk der Beklagten hätte. Es fehlt hier jedoch an der Genehmigung der Innungsgrenzen gem. § 52 Abs. 3 Satz 2 HwO, so dass die Beklagte die Genehmigung der Satzung gem. § 56 Abs. 2 Nr. 2 HwO zu versagen hatte.
Eine weitere Prüfung der Rechtmäßigkeit der Entscheidung des Beigeladenen, die Genehmigung der Innungsgrenzen zu versagen, verbietet sich. Denn bei der Genehmigung handelt es sich nicht - wie der Beigeladene ersichtlich meint - um einen verwaltungsinternen Teilakt eines mehrstufigen Verwaltungsaktes, vergleichbar mit dem gemeindlichen Einvernehmen gem. § 36 Abs. 1 Satz 4 BauGB. Die Genehmigung stellt vielmehr einen selbständigen Verwaltungsakt dar (Musielak/Detterbeck, Das Recht des Handwerks, 3. Aufl. 1995, § 52 Rn. 20; Honig, GewArch 1972, 229).
Hierzu hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 14.04.1961 (VII V 124.59; GewArch 1962, 90, 91) ausgeführt:
„Die mit der Klage bekämpfte Entscheidung, mit der der Beklagte die nach § 47 Abs. 3 Satz 2 HandwO für eine Erstreckung des Innungsbezirks über den Bezirk einer Handwerkskammer hinaus erforderliche Genehmigung erteilt, ist nicht [...] als eine lediglich verwaltungsinterne anfechtbare Maßnahme zu werten. § 47 Abs. 3 Satz 2 HandwO behält vielmehr der obersten Landesbehörde in bezug auf die Abgrenzung des Innungsbezirks unter den dort näher bezeichneten Voraussetzungen eine selbständige, allein ihrer Beurteilung und ihrer Zuständigkeit unterliegende Entscheidung vor, welche die Frage der Abgrenzung des Innungsbezirks mit verbindlicher Wirkung für die beteiligten Innungen wie auch für die zur Genehmigung der Satzung berufene Handwerkskammer regelt.“
Dieser Rechtsauffassung schließt sich die Kammer an.
Bereits der Wortlaut des § 52 Abs. 3 Satz 2 HwO spricht dafür, dass es sich bei der „Genehmigung“ im Sinne der Vorschrift um einen selbständigen Verwaltungsakt und nicht um ein Verwaltungsinternum handelt. Der Gesetzgeber kennt auch in anderen Regelungsgebieten die Genehmigung, wobei der Begriff gleichbedeutend mit Erlaubnis verwendet wird (Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 16. Aufl. 2006, § 9 Rn. 51). Beispiele sind die Baugenehmigung, gewerberechtliche Genehmigungen (Gaststättenerlaubnis, Einzelhandelserlaubnis etc.) und die Anlagengenehmigung nach § 4 BImSchG. In den genannten Beispielen handelt es sich durchweg um begünstigende rechtsgestaltende Verwaltungsakte (Maurer, a.a.O., Rn. 52). Es ist kein Grund ersichtlich, aus dem der Gesetzgeber im Fall des § 52 Abs. 3 Satz 2 HwO vom Grundsatz der Einheit der Rechtsordnung abweichen und den Begriff der Genehmigung anders als im dargestellten Sinn verwenden sollte.
Die Genehmigung i.S.d. § 52 Abs. 3 Satz 2 HwO erfüllt auch die Voraussetzungen eines Verwaltungsakts. Ein Verwaltungsakt i.S.d. § 42 Abs. 1 VwVfG ist die hoheitliche Regelung eines Einzelfalls mit Außenwirkung durch eine Verwaltungsbehörde. Eine Regelung mit Außenwirkung liegt dann vor, wenn die Maßnahme der Behörde unmittelbar rechtlich nach außen wirkt, indem sie selbst die Rechtsbeziehungen zu einem Betroffenen oder einer Sache regelt (BVerwG, Urt. v. 25.10.1967, IV C 129.65, BVerwGE 28, 145, 146).
Anhaltspunkte für eine solche Außenwirkung liefert die Ausgestaltung des Beteiligungsrechts. Für eine Außenwirkung sprechen insbesondere die Anordnung der Beteiligung durch Rechtssatz, die Bindung der federführenden Behörde an die Erklärung der beteiligten Behörde sowie die Abgabe dieser Erklärung gegenüber dem Betroffenen - nicht gegenüber der anderen Behörde - und schließlich der Umstand, ob der beteiligten Behörde die ausschließliche Wahrnehmung bestimmter Aufgaben und die alleinige Geltendmachung besonderer Gesichtspunkte übertragen ist (BVerwG, Urt. v. 19.01.1967, VI C 73.64, BVerwGE 26, 31, 39; Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht, Bd. 2, 6. Aufl. 2000, § 45 VII 3, Rn. 66). Demgegenüber bedeutet das verwaltungsinterne Einvernehmen nur die Billigung einer von einer anderen Behörde getroffenen Entscheidung, ohne dass die mitwirkungsberechtigte Behörde selbst eine nach außen gegenüber dem Bürger wirkende Entscheidung trifft; die mitwirkende Behörde hat in dieser Konstellation lediglich ein Veto-Recht (Brügelmann, BauGB, Bd. 2, Stand Juni 2007, § 36 Rn. 10).
Nach diesen Grundsätzen hat die Genehmigung nach § 52 Abs. 3 Satz 2 HwO, obgleich sie nach der Systematik der §§ 52 und 56 HwO der Satzungsgenehmigung vorgehen muss, im Unterschied zu einem bloßen Einvernehmen Außenwirkung. Während die Genehmigung der Satzung durch die Handwerkskammer grundsätzlich zugleich die Bezirksabgrenzung, die in der Satzung geregelt sein muss (§ 55 Abs. 2 Nr. 1 HwO), erfasst, ist für den Sonderfall des § 52 Abs. 3 Satz 2 HwO die Entscheidung über die Bezirksabgrenzung der obersten Landesbehörde allein übertragen. Denn die Auswirkungen dieser Entscheidung gehen über den Zuständigkeitsbereich einer Handwerkskammer hinaus und greifen in die Rechte anderer Handwerkskammern ein. Die Handwerkskammer hat in dem Genehmigungsverfahren nach § 56 Abs. 2 Nr. 2 HwO die Entscheidung der obersten Landesbehörde über die Innungsgrenzen als feststehend und für sie bindend hinzunehmen. Die Handwerkskammer kann deshalb die Ablehnung der Satzungsgenehmigung in Fällen, in denen die oberste Landesbehörde eine Genehmigung nach § 52 Abs. 3 Satz 2 HwO erteilt hat, nur noch wegen der anderen in der Satzung getroffenen Regelungen aussprechen, nicht aber aus Gründen der Bezirksabgrenzung (Musielak/Detterbeck, a.a.O.).
Auf das Kriterium des Adressaten kann es vorliegend indes nicht ankommen, weil eine fehlerhafte Auswahl des Adressaten nicht die Verwaltungsaktqualität einer Behördenhandlung ausmachen kann. Da die Genehmigung der Innungsgrenzen nach § 52 Abs. 3 Satz 2 HwO in erster Linie die Rechtsbeziehungen der betroffenen Innung(en) regelt und auf die der zuständigen Handwerkskammer nur indirekt einwirkt, indem sie die Voraussetzungen für die Erstreckung der Aufsichtsbefugnisse über den Handwerkskammerbezirk hinaus schafft, ist richtiger Adressat der Genehmigung auch die betroffene Innung, nicht die zuständige Handwerkskammer. Hiergegen kann nach Überzeugung der Kammer nicht eingewandt werden, dass es sich in der Praxis als praktikabel erwiesen haben mag, wenn die Handwerkskammer den Antrag auf Genehmigung der Innungsgrenzen stellt - wie vorliegend zunächst auch geschehen - und die oberste Landesbehörde die Genehmigung gegenüber der Handwerkskammer erteilt (so Honig, a.a.O.).
Dem kann nicht entgegengehalten werden, dass die Genehmigung nach § 52 Abs. 3 Satz 2 HwO im Sonderfall der Bildung einer Innung über die Grenzen einer Handwerkskammer hinweg Teil des Genehmigungsverfahrens nach § 56 HwO ist (so Fröhler, Anmerkung zu BVerwG, Urt. v. 14.04.1961, GewArch 1962, 92, 93). Das Verwaltungsrecht kennt auch in anderen Bereichen Teilregelungen, die eine Ausprägung gestufter Genehmigungsverfahren darstellen. Beispiele sind der bauordnungsrechtliche Vorbescheid, der immissionsrechtliche Vorbescheid nach § 9 BImSchG oder die Teilgenehmigung nach § 8 Abs. 3 Nr. 2 GenTG. Sie dienen zum einen dazu, dem Genehmigungsempfänger Sicherheit zu verschaffen, weil über die Genehmigungsfähigkeit des Vorhabens im Umfang der jeweiligen Gestattung endgültig entschieden wird. Gestufte Genehmigungsverfahren sind überdies ein Instrument, um komplexe Genehmigungssachverhalte zu zerlegen und in Teilschritten einer Lösung zuzuführen (Wolff/Bachof/Stober, a.a.O., § 45 VII 2, Rn. 61). Da sich die Genehmigung der Innungsgrenzen nach § 52 Abs. 3 Satz 2 HwO allein auf einen derartigen Teilbereich bezieht, geht auch der Einwand von Fröhler (a.a.O.) fehl, das Bundesverwaltungsgericht habe in seiner Entscheidung vom 14.04.1961 die Reichweite der Bindungswirkung der Genehmigung der Innungsgrenzen für die Handwerkskammer verkannt. Fröhler führt aus, dass die Kammer bei ihrer Entscheidung über die Satzungsgenehmigung diese nicht zwingend erteilen müsse, wenn die Genehmigung der Innungsgrenzen vorliege. Nach Auffassung der Kammer verkennt Fröhler hier die Natur gestufter Genehmigungsverfahren.
§ 56 Abs. 2 HwO räumt der Beklagten kein Ermessen für den Fall ein, in dem - wie vorliegend - die Genehmigung der Innungsgrenzen durch die beigeladene oberste Landesbehörde nicht vorliegt. Die Versagung der Satzungsgenehmigung ist mithin nicht zu beanstanden.
Nach alledem ist der Kammer im Rahmen der zu entscheidenden Verpflichtungsklage auf Genehmigung der Satzung die Überprüfung der Entscheidung des Beigeladenen versagt. Anders als im Fall des mehrstufigen Verwaltungsakts, bei dem das stattgebende Verpflichtungsurteil das fehlende Einvernehmen ersetzt, sofern die Versagung des Einvernehmens eindeutig rechtswidrig ist (Brügelmann, a.a.O., § 36 Rn. 53), ist die Genehmigung der Innungsgrenzen in einem selbständigen Verfahren zu erstreiten.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 52 und 56 HwO
§§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO
§ 56 HwO
§ 4 BImSchG
§ 9 BImSchG
§ 167 VwGO
§ 52 Abs. 3 Satz 2 HwO
§ 56 Abs. 2 HwO
§ 52 Abs. 2 HwO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 56 Abs. 1 HwO
§ 56 Abs. 2 Nr. 2 HwO
§ 36 Abs. 1 Satz 4 BauGB
§ 47 Abs. 3 Satz 2 HandwO
§ 42 Abs. 1 VwVfG
§ 55 Abs. 2 Nr. 1 HwO
§ 8 Abs. 3 Nr. 2 GenTG
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 28, 145, 146
BVerwGE 26, 31, 39
VII V 124.59
IV C 129.65
VI C 73.64