Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-11-13, Aktenzeichen 6 K 2011/24
ECLI: ECLI:DE:VGGE:2025:1113.6K2011.24.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Klägerin wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abzuwenden, wenn nicht das beklagte Land vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis.
Bei der Klägerin handelt es sich um eine in A. ansässige Gesellschaft, die Sportwetten veranstaltet. Die Teilnahme bietet sie sowohl online als auch stationär über Wettvermittlungsstellen an. Ausweislich der amtlichen Liste nach Art. 9 Abs. 8 des Staatsvertrages zur Neuregulierung des Glücksspielwesens in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag 2021 – GlüStV 2021), der sog. „Whitelist“, verfügt sie seit dem 9. Oktober 2020 über eine entsprechende, bundesweit gültige Zulassung.
Mit Schreiben vom 29. Juni 2023 beantragte sie bei der Bezirksregierung I. die glücksspielrechtliche Erlaubnis zum Betrieb einer Wettvermittlungsstelle in dem Gebäude R.-straße x in L.. Als Betreiberin war die Klägerin des Parallelverfahrens 6 K 1976/24 benannt. In dem Antrag führte die Klägerin aus, es handele sich um eine Bestandswettvermittlungsstelle, die sie nach dem Widerruf der Veranstaltererlaubnis für X. Ltd. übernehmen wolle. In der Folgezeit fügte sie entsprechende Anlagen einschließlich eines umfangreichen „Sozialkonzepts“ bei.
Unter anderem legte sie eine Gewerbeanmeldung für das „Betreiben von Buchmachergeschäften“ der Wettvermittlungsstellenbetreiberin vom 6. Oktober 2020, eine Baugenehmigung der Stadt L. vom 21. Februar 2002 (Nutzungsänderung einer Bankfiliale in eine Wettannahmestelle), eine Skizze der Betriebsräume nebst Angaben zur Ausstattung und einen Handelsregisterauszug der Wettvermittlungsstellenbetreiberin (Gegenstand des Unternehmens: Betreiben von Buchmacherwettgeschäften) vom 26. April 2023 vor.
In der Folgezeit wandte sich die Bezirksregierung an die Stadt L., um zu klären, ob die sich im selben Gebäudekomplex befindliche Spielhalle und/oder die ca. 330 Meter entfernt liegende Q.-Schule Hinderungsgründe seien. In diesem Zusammenhang wies die Bezirksregierung darauf hin, dass es unter anderem darauf ankomme, ob die Wettvermittlungsstelle am 22. Mai 2019 auf der Grundlage einer bestandskräftigen Baugenehmigung betrieben worden sei. Angesichts der Bauantragsunterlagen bestünden Zweifel, da das Vorhaben dort als Wettannahmestelle für Pferdewetten bezeichnet worden sei. Auch in der Gewerbeanmeldung vom 6. Oktober 2020 werde die Tätigkeit so bezeichnet.
Das Grundstück der Q.-Schule, K.-straße xxx, befindet sich in einem Abstand von ca. 328 Metern Luftlinie vom Eingang der Wettvermittlungsstelle entfernt, wie der nachfolgende Kartenausschnitt (abgerufen auf tim-online.nrw.de) zeigt:
[Bilddarstellung wurde entfernt]
Die Stadt L. übersandte daraufhin die ihr vorliegenden Genehmigungen und Erlaubnisse.
Mit Schreiben vom 18. Oktober 2023 hörte die Bezirksregierung die Klägerin zur beabsichtigten Ablehnung an. Zur Begründung verwies sie auf Zweifel an der Zuverlässigkeit der Wettvermittlungsstellenbetreiberin wegen deren mutmaßlicher Verstrickung in die Geschäfte der X. Ltd. (sog. B-Geschäfte). Daraufhin bestellte die Gesellschafterversammlung der Wettvermittlungsstellenbetreiberin einen neuen Geschäftsführer und entzog den bisherigen Prokuristen die Prokura.
Mit Schreiben vom 18. Januar 2024 hörte die Bezirksregierung die Klägerin erneut zur beabsichtigten Ablehnung an. Zur Begründung führte sie aus, die Zuverlässigkeitsbedenken hätten sich in Anbetracht der Dispositionen auf Seiten der Wettvermittlungsstellenbetreiberin erledigt. Die Erlaubnis könne aber trotzdem nicht erteilt werden. Ihr stehe die Lage einer Spielhalle unter derselben Adresse wie die Wettvermittlungsstelle entgegen. Dies sei mit dem Trennungsgebot des § 21 Abs. 2 GlüStV 2021 nicht vereinbar. Aus in dem Schreiben näher dargelegten Gründen könne nur der Spielhalle eine glücksspielrechtliche Erlaubnis ausgestellt werden. Der Erlaubniserteilung stehe des Weiteren die Lage der Q.-Schule, K.-straße xxx, innerhalb des für die Wettvermittlungsstelle geltenden Mindestabstands von 350 Metern entgegen. Der verringerte Mindestabstand von 100 Metern nach § 13 Abs. 15 AG GlüStV NRW sei auf die verfahrensgegenständliche Wettvermittlungsstelle nicht anwendbar. Voraussetzung hierfür sei, dass die Wettvermittlungsstelle am 22. Mai 2019 bestanden und zu diesem Zeitpunkt über eine bestandskräftige Baugenehmigung verfügt habe. Das sei nicht der Fall. Die Baugenehmigung vom 21. Februar 2002 beziehe sich nur auf die Annahme von Pferdewetten und nicht auf das Vermitteln von Sportwetten. Die Entfernung zur Q.-Schule betrage 329 Meter. Sie unterschreite den mit 350 Metern vorgegebenen Mindestabstand um 21 Meter und damit nicht so unwesentlich, dass die Unterschreitung auf eine Messungenauigkeit zurückzuführen sein könnte oder durch eine Verlegung des Eingangs zur Wettvermittlungsstelle behoben werden könne. Die Schule sei für den Mindestabstand relevant. Es handele sich um eine Förderschule mit den Förderschwerpunkten Lernen, Sprache und emotional-soziale Entwicklung. Auch die Schüler dieser Schule bedürften des Schutzes vor den Gefahren des Glücksspiels. Besondere örtliche Verhältnisse im Sinne einer Atypik bestünden nicht. Die Schule sei durch die geradlinige K.-straße mit dem R.-straße, an dem sich die Wettvermittlungsstelle befinde, verbunden. Bei der Besichtigung des Standortbereichs am 5. Februar 2021 habe sich die K.-straße als mäßig stark befahren erwiesen. Es habe sich häufig die Gelegenheit zum Seitenwechsel, insbesondere an einem Zebrastreifen auf Höhe der Schule geboten. Hindernisse, die es ausgeschlossen erscheinen ließen, dass die Schüler in nennenswerter Zahl den R.-straße erreichen und mit der Wettvermittlungsstelle in Kontakt kommen könnten, seien nicht erkennbar.
Mit Schreiben vom 7. Februar 2024 teilte die Stadt L. der Bezirksregierung I. und offenbar auch dem Prozessbevollmächtigten der Betreiberin der Wettvermittlungsstelle mit, die Baugenehmigung beziehe sich ihrer Ansicht nach eindeutig nur auf eine „Wettannahmestelle für Pferdewetten“. Die aktuell beabsichtigte Nutzung als Wettannahmestelle für allgemeine Sportwetten sei nicht durch die Spannweite der genehmigten Nutzung gedeckt. Die Pferde-Wettvermittlung sei zum damaligen Zeitpunkt eine etablierte Unterart der Nutzung gewesen, die nicht als Vergnügungsstätte eingestuft worden sei, sondern als sonstiges nichtstörendes Gewerbe. Dabei sei auch die Größe des jeweiligen Ladenlokals nicht von Bedeutung gewesen, die Frage der Kerngebietstypik habe sich nicht gestellt. Hintergrund sei die Einschätzung gewesen, dass die Pferdewetten kein kontinuierliches Wetten und Abwarten auf die Ergebnisse ermöglicht hätten. Vielmehr sei dort eine Wette auf ein zukünftiges Ereignis platziert worden, vergleichbar mit der Abgabe eines Lottoscheins.
Daraufhin wandte sich der Prozessbevollmächtigte der Wettvermittlungsstellenbetreiberin an die Stadt L. und die Bezirksregierung und machte geltend, entgegen der Auffassung der Stadt decke die erteilte Baugenehmigung die Wettvermittlung ab. In dem Bauantrag stehe unter Bezeichnung des Vorhabens: „Nutzungsänderung einer Bankfiliale in eine Wettannahmestelle“; unter Dienstleistung in der Betriebsbeschreibung stehe: „Wettannahme“ und „Annahme von Wetten, ggfs. Gewinnauszahlung“. Auch die vorgelegte Nutzflächenberechnung sei überschrieben mit: „Nutzungsänderung einer Bankfiliale in eine Wettannahmestelle“. Die Baugenehmigung decke daher unmissverständlich eine Nutzung als Wettvermittlungsstelle ab. Bei der Auslegung seien auch vor der Genehmigungserteilung liegende Umstände zu berücksichtigen, sofern sie in der Genehmigung ihren Niederschlag gefunden hätten. Der Geschäftsführer der Wettvermittlungsstellenbetreiberin, dem die Baugenehmigung seinerzeit erteilt worden sei, könne sich an die damaligen Umstände erinnern, er habe selbstverständlich einen Antrag für eine Wettvermittlungsstelle stellen wollen. Derartige Anträge seien zu der damaligen Zeit noch nicht derart verbreitet gewesen, dass man sich größere Gedanken über eine ausführliche Betriebsbeschreibung gemacht hätte. Historischer Hintergrund sei insbesondere, dass in den 1990er- und 2000er-Jahren in Buchmachergeschäften regelmäßig auch Sportwetten angeboten worden seien. Eine Trennung zwischen Sport- und Pferdewetten sei nicht vorgenommen worden. Die Firma „Odds Sportdata“, die seinerzeit einer der gängigsten Buchmacher gewesen sei, habe z.B. auch über eine Lizenz zum Veranstalten von Sportwetten aus der ehemaligen DDR verfügt und das Sportwettangebot interessierten Buchmachern angeboten. Daher sei auch hier in dem Bauantrag nicht differenziert worden. Dieser sei allgemein auf „Wettannahme“ gerichtet gewesen, ohne dass man sich darüber Gedanken gemacht hätte, ob dadurch nur Pferdewetten genehmigt worden seien. Auch das Bauamt habe dies sicherlich damals nicht so verstanden, dass nur Pferdewetten genehmigt worden seien, denn sonst hätte es offensichtlich den Tenor der Genehmigung geändert. Auch damals hätten Pferdewettereignisse schon mitverfolgt werden können. Dies sei seinerzeit gängige Praxis gewesen und auch Sinn und Zweck des Betriebs. Für eine reine Wettabgabe wäre eine Fläche von 146,66 qm auch viel zu groß gewesen. In der Betriebsbeschreibung seien unter anderem „Computer u. Fernseher“ ausdrücklich benannt gewesen, was eindeutig für eine Übertragung und damit auch für eine Vergnügungsstätte spreche. Die Öffnungszeiten bis 23 Uhr an Werktagen und auch an Sonn- und Feiertagen seien ebenfalls Beleg dafür, dass hier ein Verweilcharakter genehmigt worden sei. Bezeichnenderweise sei die Wettvermittlungsstelle von der Stadt L. – mit Ausnahme eines glücksspielrechtlichen Rechtsstreits – auch stets anstandslos akzeptiert worden. Schon die Gewerbeanmeldung im Jahr 2001 habe auf die „Entgegennahme von Sportwetten“ gelautet. Spätere Ummeldungen seien auch immer auf „Sportwetten“ erfolgt. In den knapp 20 Jahren des Betriebs hätten auch regelmäßig Kontrollen des Betriebs durch die Stadt stattgefunden, bei denen ein angeblich baurechtswidriger Zustand zu keinem Zeitpunkt moniert worden sei. Da die Wettvermittlungsstelle schon so lange existiere, sei sie im Übrigen auch Gegenstand der „Flut von Gerichtsverfahren“ gewesen, die sich im Nachgang an die Bundesverfassungsgerichtsentscheidung zum Sportwettenmonopol (2006) und die deutschen Urteile der Großen Kammer des Europäischen Gerichtshofs (2010) ereignet hätten. Bereits 2003 sei schon eine Ordnungsverfügung gegen die Wettvermittlung wegen des Vorwurfs der angeblich fehlenden Erlaubnis von Seiten der Stadt L. erlassen worden. Der Rechtsstreit habe bis in das Jahr 2011 gedauert (Urteil des VG Gelsenkirchen - 19 K 1100/11 -). Die Stadt habe somit seit jeher gewusst, dass Sportwetten vermittelt worden seien und dies akzeptiert, ohne jemals auch nur ansatzweise die baurechtliche Zulässigkeit in Frage zu stellen. Baurechtlich sei von der Stadt im Übrigen auch 2010 ein stadtweites Vergnügungsstätten-Konzept beschlossen worden. Zuvor sei der Ist-Zustand ermittelt und der vorliegende Betrieb als Vergnügungsstätte erfasst worden.
Mit Bescheid vom 25. März 2024 lehnte die Bezirksregierung I. die Erteilung der beantragten glücksspielrechtlichen Erlaubnis ab und erlegte die Kosten des Verfahrens in Höhe von 1.750,00 € der Klägerin auf. Zur Begründung wiederholte sie ihr Vorbringen aus dem Anhörungsschreiben vom 18. Januar 2024 und führte ergänzend aus, die vorgelegte Baugenehmigung decke die Vermittlung von Sportwetten im Sinne des AG GlüStV NRW und des GlüStV 2021 nicht ab. Denn Pferdewetten seien keine Sportwetten im Sinne des Glücksspielstaatsvertrags und des Ausführungsgesetzes. § 3 Abs. 1 GlüStV 2021 unterscheide zwischen Sportwetten und Pferdewetten.
Hinsichtlich der Kostenentscheidung führte die Bezirksregierung aus, nach § 13 Abs. 1 Nr. 1 GebG NRW sei zur Zahlung der Kosten für Amtshandlungen verpflichtet, wer die Amtshandlung zurechenbar verursacht habe oder zu wessen Gunsten sie vorgenommen worden sei. Im Fall der Ablehnung einer Erlaubnis dürfte allein die Wettveranstalterin als Antragstellerin Kostenschuldnerin sein, weil sie mit ihrem Antrag die Amtshandlung (Erlaubnisverfahren) verursacht habe und keine Entscheidung zu Gunsten der Wettveranstalterin und der Wettvermittlerin ergangen sei. Selbst wenn analog zum Fall der Erlaubniserteilung zusätzlich die Wettvermittlerin als Kostenschuldnerin in Betracht gezogen werde, erscheine es sachgerecht, die Kosten aus Gründen der anzunehmenden höheren Solvenz, der Verwaltungspraktikabilität und, weil die Wettveranstalterin das Erlaubnisverfahren eingeleitet habe, die Kosten bei ihr anzufordern. Zur Höhe der festgesetzten Gebühr führte die Bezirksregierung aus, die Allgemeine Verwaltungsgebührenordnung für das Land Nordrhein- Westfalen lege in Nummer 2.2.5.5.1 für Erlaubnisverfahren für das Betreiben einer Wettvermittlungsstelle einen Gebührenrahmen in Höhe von 500 € bis 5.000 € pro Erlaubnisjahr fest. Nach § 9 Abs. 1 Satz 1 GebG NRW seien im Fall einer Rahmengebühr der mit der Amtshandlung verbundene Verwaltungsaufwand und die Bedeutung, der wirtschaftliche Wert oder der sonstige Nutzen der Amtshandlung für den Gebührenschuldner sowie auf Antrag dessen wirtschaftliche Verhältnisse zu berücksichtigen. Da im Fall der Ablehnung einer Erlaubnis kein wirtschaftlicher Wert und kein sonstiger Nutzen entstehe, sei dann bei der Ermessensausübung hinsichtlich der Höhe der Gebühr auf den im jeweiligen Einzelfall entstandenen Verwaltungsaufwand abzustellen. Dabei könne der Verwaltungsaufwand durch eine Typisierung festgestellt werden. Dies bedeute, dass nicht der im jeweiligen Einzelfall entstandene Aufwand festgestellt werden müsse, sondern ein für vergleichbare Fälle typischer Verwaltungsaufwand ermittelt und der Gebührenfestsetzung im Einzelfall zugrunde gelegt werden könne. Für Erlaubnisverfahren für Wettvermittlungsstellen sei von ihr ein typischer Prüfungsaufwand (Grundaufwand), gemessen in Zeiteinheiten festgestellt worden, der sich auf 280 € belaufe, im Fall der Ablehnung einer Erlaubnis komme ein regelmäßiger Bescheidungsaufwand in der Höhe von 590 € hinzu. Über den regelmäßig anfallenden Aufwand hinaus sei im vorliegenden Verfahren ein zusätzlicher Prüfungsaufwand im Zusammenhang mit der benachbarten Spielhalle, dem Umfang der Baugenehmigung und der Zuverlässigkeit der Wettvermittlerin entstanden, der sich auf 880 € zusätzlich belaufe, sodass sich ein Gesamtaufwand von 1.750 € ergebe. Diese Gebührenhöhe sei mit den gesetzlichen Vorgaben zur Ermäßigung der Gebühr vereinbar. Nachdem für die angestrebte Erlaubnis eine Laufzeit von sieben Jahren beantragt worden sei, ergebe sich ein Gebührenrahmen von 3.500 € bis 35.000 €, innerhalb dessen sich die Gebühr für die Erlaubnis bewegen dürfe. Wenn von dem unteren Grenzwert dieses Rahmens ausgegangen werde – was hier zu Gunsten des Zahlungsverpflichteten angenommen werde, aber nicht zwingend erscheine - liege der Ermessensrahmen für die Ablehnungsgebühr (zwischen einem Viertel und drei Vierteln der Erlaubnisgebühr) also zwischen 875 € und 2.625 €. Aufgrund des in dem Verfahren entstandenen Verwaltungsaufwands erscheine die innerhalb dieses Rahmens liegende Gebühr in der Höhe von 1.750 € ermessensgerecht. Besondere wirtschaftliche Verhältnisse, die nach § 9 Abs. 1 Satz 1 GebG NRW bei der Festsetzung der Gebührenhöhe berücksichtigt werden könnten, seien ebenso wenig erkennbar wie Billigkeitsgründe für eine Senkung der Gebühr unter die Grenze von einem Viertel (§ 15 Abs. 2 GebG NRW).
Dagegen hat die Klägerin am 2. Mai 2024 die vorliegende Klage erhoben und zur Begründung auf die im Parallelverfahren der Wettvermittlerin vorgelegte Klagebegründung Bezug genommen, die im Wesentlichen den Vortrag aus dem Verwaltungsverfahren zum Genehmigungsinhalt der Baugenehmigung vom 21. Februar 2002 wiederholt. Ergänzend wird darin ausgeführt, ein Verstoß gegen das Trennungsgebot bestehe nicht mehr, die benachbarte Spielhalle sei zwischenzeitlich nicht mehr an dem Standort vorhanden. Ferner wird unter Darlegung im Einzelnen geltend gemacht, die streitgegenständlichen Mindestabstandsregelungen – wie hier zwischen Wettvermittlungsstellen und Schulen – seien inkohärent, inkonsequent, gleichheitswidrig und unverhältnismäßig und verstießen deshalb gegen Art. 56 AEUV sowie Art. 3 Abs. 1 i.V. mit Art. 12 Abs. 1 GG.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 25. März 2024 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, ihr die beantragte Wettvermittlungserlaubnis für die Wettvermittlungsstelle unter der Anschrift „R.-straße x, xxxxx L.“ zu erteilen.
Das beklagte Land beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die das Land vertretende Behörde trägt vor, die benachbarte Spielhalle stelle kein Hindernis mehr da, der Betreiber habe den Betrieb zum 31. Juli 2024 abgemeldet. Das Mindestabstandsgebot des § 13 Abs. 13 Satz 2 AG GlüStV NRW werde dem Antrag auf Erlaubniserteilung jedoch weiterhin entgegengehalten. Die Norm sei weder unions- noch verfassungswidrig. Der in diesem Verfahren zugrunde zu legende Mindestabstand von 350 Metern werde unterschritten. Er sei auch nicht nach § 13 Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW auf 100 Meter verkürzt. Es mangele an einer entsprechenden Baugenehmigung zum Stichtag am 22. Mai 2019. Die vorgelegte Baugenehmigung decke nur die Vermittlung von Pferdewetten ab. Der Glückspielstaatsvertrag und die nordrhein-westfälischen Umsetzungsvorschriften differenzierten zwischen Sportwetten und Örtlichkeiten von Buchmachern. Damit sei die Ansicht, das Vermitteln von Sportwetten sei wegen der der Baugenehmigung für Pferdewetten innewohnenden Variationsbreite auch in Annahmestellen für Pferdewetten rechtlich möglich, heute nicht vertretbar. Für den Zeitpunkt der Erteilung der Baugenehmigung sei auch von keinem anderen Verständnis auszugehen, wie ein Erlass des Innenministeriums des Landes Nordrhein-Westfalen vom 31. März 2006 zeige, in dem zum Ausdruck komme, dass seinerzeit der Vertrieb von Sportwetten generell als nicht erlaubnisfähig angesehen worden und auch das Veranstalten und Vermitteln von Sportwetten von Konzessionsinhabern nach DDR-Recht rechtswidrig gewesen sei. Vor diesem Hintergrund könne nicht angenommen werden, dass auf dem Gebiet des Baurechts ein dahingehendes Begriffsverständnis geherrscht haben könnte, dass das Anbieten von Sportwetten innerhalb der Variationsbreite von Genehmigungen für Pferdewett-Annahmestellen liege.
Eine Erlaubniserteilung unter einer Abweichung vom Mindestabstand sei vorliegend nicht angezeigt. Von der Bauleitplanung der Stadt L. gehe keine konzentrierende Wirkung dergestalt aus, dass Wettbüros auf Standorte wie den R.-straße konzentriert werden sollten. Aus dem vorgelegten Vergnügungsstättenkonzept ergebe sich vielmehr, dass Vergnügungsstätten wie die knapp 150 qm Nutzungsfläche aufweisende Wettvermittlungsstelle an ihrem Standort, dem R.-straße, ausgeschlossen werden sollten. Besondere örtliche Verhältnisse im Sinne einer Atypik bestünden ebenfalls nicht. Selbst wenn man die Abstandsunterschreitung als minimal betrachten würde, sei zunächst nur Ermessen eröffnet. Angesichts der gegebenen örtlichen Verhältnisse, die eine Gewöhnung von Kindern und Jugendlichen an die Existenz der Wettvermittlungsstelle nicht als unwahrscheinlich oder selten erscheinen ließen, könne aus Gründen des Kinder- und Jugendschutzes eine Ausnahme vom Mindestabstand nicht erteilt werden. Nach alledem sei eine Erlaubniserteilung wegen des Abstandsverstoßes auch bei Anwendung von Ermessen nicht angezeigt.
Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die vorliegende Gerichtsakte und die des Parallelverfahrens 6 K 1976/24 sowie die von der Bezirksregierung übersandten Verwaltungsvorgänge und die von der Stadt L. übersandte Baugenehmigungsakte Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.
Die mit Bescheid der Bezirksregierung vom 25. März 2024 unter Ziffer 1 erfolgte Ablehnung der Erlaubnis und die unter Ziffer 2 erfolgte Gebührenfestsetzung sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten. Die Klägerin hat weder einen Anspruch auf die Verpflichtung des beklagten Landes, die beantragte Erlaubnis zum Betrieb einer Wettvermittlungsstelle durch sie unter der Anschrift R.-straße x in L. zu erteilen – dazu I. – (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO), noch einen Anspruch auf Aufhebung der Gebührenfestsetzung – dazu II. – (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
I.
Die Rechtsgrundlage für die Erteilung der Erlaubnis zum Betreiben einer Wettvermittlungsstelle beinhalten § 4 Abs. 1 S. 1, § 21a Abs. 1 S. 2, Abs. 5 des Staatsvertrages zur Neuregulierung des Glücksspielwesens in Deutschland (GlüStV 2021) und § 4 Abs. 1, § 13 Abs. 1 S. 1, Abs. 2 AG GlüStV NRW. Gemäß § 21a Abs. 1 S. 2 GlüStV 2021 bedarf die Vermittlung von Sportwetten in Wettvermittlungsstellen der Erlaubnis nach § 4 GlüStV 2021; das Nähere regeln gemäß § 21a Abs. 5 GlüStV 2021 die Länder. § 13 Abs. 1 S. 1 AG GlüStV NRW bestimmt insoweit, dass die Vermittlung von Sportwetten in einer stationären Vertriebsstätte der Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV 2021 und den weiteren Vorschriften des Ausführungsgesetzes bedarf. Dabei kann der Antrag auf Erlaubnis zum Betreiben einer Wettvermittlungsstelle durch einen Vermittler gemäß § 13 Abs. 2 S. 2 AG GlüStV NRW nur durch den Veranstalter gestellt werden. Nach § 4 Abs. 1 S. 5 AG GlüStV NRW soll die Erlaubnis erteilt werden, wenn die Voraussetzungen des § 4 Abs. 1 AG GlüStV NRW erfüllt sind.
Vorliegend hat die Bezirksregierung die Erteilung der Erlaubnis in nicht zu beanstandender Weise auf der Grundlage von § 13 Abs. 13 S. 2 AG GlüStV NRW abgelehnt.
Nach dieser Vorschrift sollen Wettvermittlungsstellen nicht in räumlicher Nähe zu öffentlichen Schulen und zu Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe betrieben werden; dabei soll regelmäßig ein Mindestabstand von 350 Metern zu Grunde gelegt werden. Für Wettvermittlungsstellen, die am 22. Mai 2019 bestanden und zu diesem Zeitpunkt über eine bestandskräftige Baugenehmigung verfügt haben, gilt nach § 13 Abs. 15 AG GlüStV NRW davon abweichend ein Mindestabstand von 100 Metern. Gemäß § 13 Abs. 13 S. 4 AG GlüStV NRW darf die Erlaubnisbehörde allerdings unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse im Umfeld des jeweiligen Standortes im Einzelfall von der Maßgabe zum Mindestabstand abweichen. Der Behörde steht insoweit Ermessen zu. Dem Zweck der Ermächtigung im Sinne von § 40 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) NRW und § 114 VwGO entspricht es, wenn sich die Behörde bei ihrer Entscheidung von der gesetzgeberischen Grundentscheidung in § 13 Abs. 13 S. 2 AG GlüStV NRW leiten lässt und nur in atypischen Fällen, in denen dies unter Berücksichtigung örtlicher Besonderheiten nach dem Verhältnismäßigkeitsprinzip angezeigt ist, überhaupt eine Unterschreitung des Mindestabstands in Betracht zieht.
So OVG NRW, Beschluss vom 30. Juni 2022 - 4 B 1864/21 -, juris Rn. 107, und Urteil vom 6. November 2024 - 4 A 2279/22 -, juris Rn. 194.
In entsprechender Anwendung des § 5 Abs. 3 Annahme- und Vermittlungsstellenverordnung (AnVerVO) NRW können dabei bauplanungsrechtliche Vorgaben der Standortgemeinden, städtebauliche Besonderheiten hinsichtlich des jeweiligen Standorts und der Lage – etwa Geländehindernisse wie Bahnlinien oder Flussläufe, die die fußläufige Erreichbarkeit atypisch erschweren – und der minimale Umfang einer Unterschreitung des Mindestabstandsgebots berücksichtigt werden.
So bereits OVG NRW, Beschluss vom 30. Juni 2022 - 4 B 1864/21 -, juris Rn. 109 ff.; VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 24. November 2023 - 6 L 689/23 -, juris Rn. 30 ff.
Im Rahmen der Ermessensentscheidung sind aber auch die besonderen Anforderungen des Kinder- und Jugendschutzes, dem der Mindestabstand zu öffentlichen Schulen und zu Kinder- und Jugendeinrichtungen dient, zu berücksichtigen.
So OVG NRW, Beschluss vom 30. Juni 2022 - 4 B 1864/21 -, juris Rn. 111, unter Hinweis auf den Erlass des Innenministeriums NRW vom 14. September 2021 (13-38.07.03-2), S. 6 f., 16., sowie Urteil vom 6. November 2024 - 4 A 2279/22 -, juris Rn. 196.
Gemessen an diesen Maßstäben weist die Entscheidung der Bezirksregierung keine Rechtsfehler zu Lasten der Klägerin auf.
Bei der in Rede stehenden Q.-Schule (K.-straße xxx) handelt es sich um eine öffentliche Schule im Sinne von § 13 Abs. 13 S. 2 AG GlüStV NRW. Schulen und Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe im Sinne dieser Vorschrift sind entsprechend dem Regelungszweck Einrichtungen, die regelmäßig von Kindern und Jugendlichen aufgesucht werden. Hierunter fallen insbesondere Schulen, die nicht ausschließlich der Erwachsenenbildung dienen, unabhängig von der jeweiligen Trägerschaft.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30. Juni 2022 - 4 B 1864/21 -, juris Rn. 114 f., unter Hinweis auf das Urteil des Senats vom 10. März 2021 - 4 A 3178/19 -, juris Rn. 110; siehe auch Ministerium des Innern des Landes Nordrhein-Westfalen, Erlass vom 14. September 2021 - 13-38.07.03-2 -, S. 15.
Ausweislich ihres Internetauftritts handelt es sich bei der Q.-Schule um eine Förderschule mit den drei unterschiedlichen sonderpädagogischen Förderschwerpunkten Lernen, Sprache und emotional-soziale Entwicklung. Ein wichtiger Schwerpunkt der Arbeit liegt dabei auf der Berufsvorbereitung im Zusammenhang mit dem Ziel eines Schulabschlusses. In der Schule werden Schüler der Jahrgangsstufen eins bis zehn unterrichtet, so die Angaben der Schule bei der telefonischen Nachfrage der Berichterstatterin dort.
Vgl. https://www.mlks-E..de/Home/Schulprofil/.
Der Abstand der Wettvermittlungsstelle zu der vorbenannten Schule unterschreitet die Schwelle von 350 Metern. Gemäß § 13 Abs. 13 S. 3 i.V.m. § 5 Abs. 6 S. 1 und 2 AG GlüStV NRW ist insoweit auf die „Luftlinie“ abzustellen und bei Schulen und Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe für die Messung des Abstands zum Eingang der Wettvermittlungsstelle die Grenze des Grundstücks maßgeblich, auf dem sich die fragliche Einrichtung befindet. Der Abstand von der Grenze des vorliegend maßgeblichen Grundstücks Z.-straße xxx zum Eingang der streitgegenständlichen Wettvermittlungsstelle beträgt ca. 328 Meter, wie sich anhand von Messungen in der landeseigenen Datenbank „TIM-online“ feststellen lässt.
Der für Wettvermittlungsstellen, die bereits am 22. Mai 2019 bestanden und zu diesem Zeitpunkt über eine bestandskräftige Baugenehmigung verfügten, geltende reduzierte Mindestabstand nach § 13 Abs. 15 S. 2 AG GlüStV NRW kommt vorliegend nicht zur Anwendung. Denn unabhängig davon, ob die Wettvermittlungsstelle an dem genannten Stichtag bereits existiert hat, ist jedenfalls das Vorliegen einer entsprechenden Baugenehmigung zum Stichtag nicht festzustellen.
Die unter dem 21. Februar 2002 erteilte Baugenehmigung für die „Nutzungsänderung einer Bankfiliale in eine Wettannahmestelle“ deckt die in der Folgezeit offenbar aufgenommene Nutzung als Wettvermittlungsstelle für „Sportwetten aller Art“ nicht. Ungeklärt ist, ob überhaupt jemals ein reines Pferdewettbüro in den Räumlichkeiten betrieben wurde, denn bereits im Jahr 2003 wurden in den Räumlichkeiten Sportwetten in Form der sogenannten Oddset-Wette an die im EU-Ausland ansässigen Unternehmen O. und G. Limited vermittelt. Die Frage kann indes offenbleiben, da insoweit keine Unterschiede hinsichtlich des Fehlens einer baurechtlichen Nutzungsänderungsgenehmigung für den Betrieb einer Wettvermittlungsstelle bestehen.
Der Inhalt einer Baugenehmigung bestimmt sich - auch mit Blick auf die genehmigte Nutzung - in erster Linie nach dem Bauschein und den zugehörigen grüngestempelten Bauvorlagen,
näher dazu VG Gelsenkirchen, Urteil vom 20. September 2022 - 6 K 4455/20 -, juris Rn. 31 ff. mit weiteren Nachweisen,
was dazu führt, dass die Variationsbreite einer Baugenehmigung umso schneller verlassen wird, je präziser die Baugenehmigung gefasst ist. So kann beispielsweise schon der Austausch des Warensortimentes eines Einzelhandelsbetriebes eine genehmigungspflichtige Nutzungsänderung darstellen, sofern das Sortiment Gegenstand der Baugenehmigung geworden ist.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 29. März 1999 - 10 B 417/99 -, juris; VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 30. Juli 2015 - 6 L 1220/15 -, juris Rn. 19 mit weiteren Nachweisen.
Mit dem Angebot „Sportwetten aller Art“ in der streitgegenständlichen Wettannahmestelle wird vorliegend die Variationsbreite der erteilten Baugenehmigung verlassen. Mit der Baugenehmigung vom 21. Februar 2002 wurde lediglich ein Buchmacherbetrieb in den hier interessierenden Räumlichkeiten genehmigt. Die Baugenehmigung war auf die Vermittlung von Pferdesportwetten begrenzt. Pferdewetten sind Wetten aus Anlass öffentlicher Pferderennen und anderer öffentlicher Leistungsprüfungen für Pferde, vgl. § 3 Abs. 3 GlüStV 2021.
Der Klägerin ist zwar zuzustimmen, dass die Baugenehmigung vom 21. Februar 2002 selbst das Vorhaben als „Nutzungsänderung einer Bankfiliale in eine Wettannahmestelle“ bezeichnet. Die Vorhabenbezeichnung ist allerdings der Formulierung des damaligen Planers in den eingereichten Bauantragsunterlagen geschuldet, die insoweit von den Bauaufsichtsbehörden regelmäßig zur (groben) Bezeichnung des Vorhabens im Verwaltungsverfahren übernommen wird. Da sich der Inhalt einer Baugenehmigung jedoch nicht allein nach dem Bauschein, sondern auch den zugehörigen grüngestempelten Bauvorlagen bestimmt, kommen dem konkreten Antrag und der konkreten Betriebsbeschreibung bei der Auslegung des Inhalts einer Baugenehmigung entscheidende Bedeutung zu. Aus diesen ergibt sich vorliegend eindeutig, dass als Art des Betriebes eine „Wettannahmestelle für Pferderennen“ beantragt wurde. Diese, die nähere Form der Ausgestaltung der Wettannahmestelle konkretisierende Bezeichnung findet sich sowohl auf dem Bauantragsformular bei der Beschreibung der beabsichtigten Nutzung als auch auf dem für eine gewerbliche Nutzung auszufüllenden Formular „Betriebsbeschreibung zum Bauantrag für gewerbliche Anlagen“. Der Hinweis der Klägerin, bereits die werktäglichen Öffnungszeiten von 13:00 Uhr bis 23:00 Uhr bzw. die sonntäglichen von 11:00 Uhr bis 19:00 Uhr und die Angabe zur Verwendung von Computern und Fernsehern in der Betriebsbeschreibung belegten, dass eine Wettvermittlungsstelle für „Sportwetten aller Art“ genehmigt worden sei, überzeugt nicht, zumal an anderer Stelle von der Klägerin vorgetragen wird, auch in den Räumlichkeiten von Buchmachern seien stets Bildschirme vorhanden gewesen, auf denen die Pferderennen hätten live verfolgt werden können.
Auch der Einwand, die zuständige Bauaufsichtsbehörde wisse seit langem, dass dort eine Wettvermittlungsstelle für „Sportwetten aller Art“ betrieben werde, ohne dass diese jemals eingeschritten sei, führt zu keinem anderen Ergebnis, da das nach Umsetzung eines Vorhabens gezeigte Verhalten der Behörde nicht den objektiven Inhalt einer Baugenehmigung zu bestimmen vermag, sondern bestenfalls ein ggfs. unzutreffendes Verständnis der Behörde vom Genehmigungsinhalt.
Auch die Bezeichnungen bei den gewerberechtlichen An- und Abmeldungen vermögen keinen Aufschluss über den Inhalt der Baugenehmigung zu geben, wobei sowohl die Anmeldung vom 6. Oktober 2020 als auch die Abmeldung vom 13. Dezember 2023 das Gewerbe selbst als „Betreiben von Buchmacherwettgeschäften“ bezeichnet.
Der Vortrag, dass es früher bei der Erteilung von Baugenehmigungen keine Trennung zwischen Pferde- und Sportwetten gegeben habe und allen Beteiligten immer klar gewesen sei, dass stets die Baugenehmigung für eine Wettvermittlungsstelle für „Sportwetten aller Art“ hätte beantragt werden sollen, überzeugt ebenfalls nicht. Er wirft bereits die Frage auf, warum man vorliegend in die Betriebsbeschreibung die (dann unnötige) Beschränkung auf die Vermittlung von „Pferdewetten“ hätte aufnehmen sollen. Im Übrigen ist der Vortrag insofern nicht zutreffend, als der Kammer aus anderen Verfahren bekannt ist, dass in dieser Zeit durchaus auch Baugenehmigungen für Wettvermittlungsstellen für „Sportwetten aller Art“ erteilt wurden, wenn auch zum Teil erst nach stattgebenden gerichtlichen Entscheidungen.
Der Wechsel von einem Buchmacherbetrieb zu einer Wettvermittlungsstelle für „Sportwetten aller Art“ stellt eine genehmigungspflichtige Nutzungsänderung dar.
Eine genehmigungspflichtige Nutzungsänderung ist immer dann anzunehmen, wenn sich die neue von der bisher genehmigten Nutzung dergestalt unterscheidet, dass sie anderen oder weitergehenden Anforderungen bauordnungs- oder bauplanungsrechtlicher Art unterworfen ist oder unterworfen sein kann, d. h. schon dann, wenn die Möglichkeit besteht, dass die Zulässigkeit des geänderten Vorhabens nach den Bauvorschriften anders beurteilt werden kann. Denn was unter genehmigungsrechtlichen Gesichtspunkten eine Nutzungsänderung ist, muss unter Berücksichtigung des Charakters des Baugenehmigungsverfahrens als eines präventiven Prüfverfahrens ermittelt werden. Die Änderung der Zweckbestimmung einer baulichen Anlage muss bereits dann präventiv geprüft werden können, wenn die Möglichkeit besteht, dass eine andere Beurteilung nach den in Betracht kommenden öffentlich-rechtlichen Vorschriften erfolgen kann. Nicht erforderlich ist hingegen, dass eine andere Beurteilung auch tatsächlich erfolgt; eine derartige Erkenntnis kann Ergebnis der Prüfung, nicht aber ihre Voraussetzung sein.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. Mai 1997 - 11 A 7224/95 -, und Beschluss vom 13. November 1995 - 11 B 2161/95 -, jeweils juris; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 7. März 2013 - 5 K 3188/12 - und Beschluss vom 30. September 2015 - 10 L 1877/15 -.
Bei Nutzungsänderungen ist zwischen solchen im bauordnungsrechtlichen Sinn nach § 60 Abs. 1 Bauordnung NRW und solchen im bauplanungsrechtlichen Sinn nach § 29 Abs. 1 Baugesetzbuch (BauGB) zu unterscheiden. Die bauplanungsrechtliche Nutzungsänderung ist enger zu fassen, da sie - wie auch sonst beim Vorhabenbegriff nach § 29 BauGB - eine bodenrechtliche Bedeutsamkeit des Änderungsvorgangs erfordert. Die Nutzungsänderung einer baulichen Anlage nach § 29 Abs. 1 BauGB setzt demnach zum einen voraus, dass durch den Wechsel der Nutzungsart oder des Nutzungszwecks der Anlage die der genehmigten Nutzung eigene Variationsbreite verlassen wird; insofern besteht Identität mit den landesrechtlichen Anforderungen. Des Weiteren müssen durch die Aufnahme dieser veränderten Nutzung zusätzlich aber auch bodenrechtliche Belange, wie sie sich insbesondere aus § 1 Abs. 6 BauGB ergeben, neu berührt werden können, so dass sich die Genehmigungsfrage unter bodenrechtlichem Aspekt neu stellt.
Vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 3. September 2012 - 3 S 2236/11 -, juris Rn. 11.
Hinzu kommt, dass durch die Änderung des Wettangebotes andere Anforderungen bauplanungs- oder bauordnungsrechtlicher Art relevant sein könnten. Das folgt bereits daraus, dass die Nutzungsart „Wettannahme“ aus baurechtlicher Sicht keinen feststehenden Betriebstyp beschreibt und bei der gebotenen typisierenden Betrachtungsweise keiner der in der Baunutzungsverordnung genannten Nutzungsarten eindeutig zugeordnet werden kann. Eine Wettannahme lässt sich vielmehr in verschiedenen Formen betreiben, die sich unter Zulässigkeitsgesichtspunkten deutlich voneinander unterscheiden.
Vgl. bereits OVG NRW, Beschluss vom 30. Juni 2006 - 10 B 750/06 -, nicht veröffentlicht.
Ein Wettbüro kann in der Form eines Gewerbebetriebs allgemeiner Art betrieben werden oder in der Form einer Vergnügungsstätte, wobei bei Vergnügungsstätten noch weiter zwischen kerngebietstypischen Vergnügungsstätten, § 7 Baunutzungsverordnung (BauNVO), und auch im Mischgebiet zulässigen nicht kerngebietstypischen Vergnügungsstätten, § 6 BauNVO, differenziert wird. In welcher konkreten Form ein Wettbüro betrieben wird, ist daher auch für weitere Bauvorhaben hinsichtlich der Art der baulichen Nutzung der näheren Umgebung von entscheidender Bedeutung.
Angesichts der wenig präzise beschriebenen Betriebsausstattung und der fehlenden Darstellung der Betriebsabläufe in der Baugenehmigung vom 21. Februar 2002 verbleiben vorliegend Restzweifel, in welcher Form das Pferdewettbüro genehmigt war, ob es sich also um eine Vergnügungsstätte im baurechtlichen Sinne – was für die streitgegenständliche Wettvermittlungsstelle zweifelsfrei anzunehmen ist – oder einen Gewerbebetrieb allgemeiner Art gehandelt hat. Die erteilende Behörde ist ausweislich ihrer Stellungnahme im Verwaltungsverfahren offenbar von der Genehmigung eines Gewerbebetriebs allgemeiner Art und nicht von einer Vergnügungsstätte ausgegangen. Das erscheint der Kammer keinesfalls zweifelsfrei, da ausweislich der ebenfalls grüngestempelten Grundrisszeichnung offenbar Sitzgelegenheiten vorgesehen waren, um Kunden zum Verweilen zu animieren, und möglicherweise (insoweit ist der Bauvorlage keine Legende beigefügt) zahlreiche Bildschirme an der Südseite der Räumlichkeiten.
Vgl. zu den Kriterien der Abgrenzung eines Wettbüros in Form eines Gewerbebetriebs allgemeiner Art von einer Vergnügungsstätte OVG NRW, Urteile vom 11. Juli 2017 - 2 A 470/15 -, juris Rn. 29 ff. und vom 19. Februar 2020 - 10 A 3254/17 -, juris Rn. 25 ff., jeweils mit zahlreichen Nachweisen aus der Rechtsprechung.
Aber auch der Umstand, dass mit der Genehmigung eines Pferdewettbüros 2002 möglicherweise bereits eine Vergnügungsstätte im bauplanungsrechtlichen Sinne genehmigt wurde und auch nach der Änderung in eine Sportwettvermittlungsstelle von einer Vergnügungsstätte auszugehen ist, vermag nichts daran zu ändern, dass bodenrechtliche Belange neu berührt werden können. Mit ihrem Einwand, es liege nach wie vor eine Vergnügungsstätte vor, übersieht die Klägerin, dass Gegenstand der ihr bislang erteilten Baugenehmigung nicht irgendeine abstrakte "Vergnügungsstätte", sondern ein im zugrundeliegenden Bauantrag nach Art und Umfang konkret bezeichnetes Vorhaben mit entsprechend begrenztem Nutzungsspektrum ist. Eine Nutzungsänderung im Sinne des § 29 BauGB kann auch vorliegen, wenn die neue Nutzung ebenso wie die bislang genehmigte Nutzung als Vergnügungsstätte zu bewerten ist.
Vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 25. Oktober 2012 - 8 S 869/11 -, juris Rn. 7.
Die Umwandlung des "Pferdewettbüros" zu einer "Wettvermittlungsstelle für Sportwetten" kann bodenrechtliche Belange neu berühren, selbst wenn sich die Zulässigkeit der neuen Nutzung letztlich nach denselben bodenrechtlichen Vorschriften bestimmt. Das andersartige und deutlich umfangreichere Wettangebot vermittelt der Nutzung als Wettvermittlungsstelle unter städtebaulichen Gesichtspunkten eine andere Qualität. Die damit einhergehende Attraktivität kann einen deutlich größeren und anderen Kundenkreis als den mutmaßlich kleineren Kundenkreis eines Pferdewettbüros ansprechen und damit eine erhebliche Intensivierung des Betriebsgeschehens mit sich bringen, was sich insbesondere auf die Immissionslage für die Nachbarschaft oder die städtebauliche Eigenart des Baugebiets auswirken kann.
Vgl. zu diesem Aspekt auch OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 14. April 2011 - 8 B 10278/11 -, juris Rn. 13.
Pferdewetten spielen im Verhältnis zum gesamten Glücksspielbereich eine nur sehr untergeordnete Rolle und beziehen sich auf ein enges und deshalb leicht überschaubares Sportgeschehen. So macht der Bereich Pferdewetten nur etwa einen Anteil von 0,15 % Umsatz am Gesamtmarkt aus, der Bereich der Sportwetten hingegen dominiert den Gesamtmarkt.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 6. November 2024 - 4 A 2279/22 -, juris Rn. 177 ff.; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 14. November 2023 - 6 K 3519/21 -, juris Rn. 75 ff.
Hinzu kommt, dass Pferdewetten und Sportwetten unterschiedlichen fachrechtlichen Regelungsregimen unterworfen sind, wie sich bereits aus dem Staatsvertrag zur Neuregelung des Glückspielwesens in Deutschland ergibt, der für beide Bereiche zum Teil ganz unterschiedliche Regelungen vorsieht, vgl. nur §§ 2 Abs. 5 und Abs. 6, 27 GlüStV 2021. Unterschiedliche fachrechtliche Regelungsregime werden ebenfalls als hinreichendes Indiz dafür gewertet, dass die veränderte Nutzung auch als bodenrechtlich relevant anzusehen ist.
Vgl. zu diesem Kriterium BVerwG, Urteil vom 18. Mai 1990 - 4 C 49.89 -, juris Rn. 20.
Ist der am Stichtag vorhandene Betrieb nach alledem schon deshalb nicht von der im Jahre 2002 erteilten Baugenehmigung gedeckt, weil mit der tatsächlichen Nutzung die Bandbreite der seinerzeit genehmigten Nutzung verlassen war, so kann offenbleiben, ob zu diesem Zeitpunkt auch genehmigungspflichtige bauliche Änderungen vorhanden waren. Zu konstatieren ist jedenfalls, dass der mit dem glücksspielrechtlichen Erlaubnisantrag vorgelegte Grundriss von dem grüngestempelten Grundriss zur Baugenehmigung von 2002 ganz erheblich abweicht.
Die Behörde hat ferner erkannt, dass sie hinsichtlich des Mindestabstands zu öffentlichen Schulen und zu Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe eine die Umstände des Einzelfalls berücksichtigende Ermessensentscheidung zu treffen hat. Die von ihr getroffene Entscheidung, die Unterschreitung des Mindestabstands vorliegend nicht gemäß § 13 Abs. 13 S. 4 AG GlüStV NRW hinzunehmen, lässt Ermessensfehler nicht erkennen. Die Behörde hat sich mit den örtlichen Verhältnissen im Umfeld der geplanten Wettvermittlungsstelle durch Inaugenscheinnahme auseinandergesetzt und nachvollziehbar angenommen, dass besondere Umstände, die ausnahmsweise („im Einzelfall“) entgegen dem gesetzlichen Grundsatz die Zulassung eines geringeren Abstands rechtfertigen könnten, nicht gegeben sind. So gibt es keine natürlichen oder städtebaulichen Barrieren, welche das Schulgrundstück von der Wettvermittlungsstelle abschirmen oder den Fußweg zwischen der Schule und der Wettvermittlungsstelle in außergewöhnlicher Weise verlängern. Auch mit dem Vergnügungsstättenkonzept der Stadt L. von November 2010 hat sich die Bezirksregierung ergänzend in nicht zu beanstandender Weise auseinandergesetzt. Sie ist zutreffend davon ausgegangen, dass es innerhalb der Stadt L. durch bauplanerische Vorgaben nicht zu einer konzentrierenden Wirkung für Wettvermittlungsstellen kommt und daher eine Abweichung vom Mindestabstand nicht geboten ist.
§ 13 Abs. 13 S. 2 AG GlüStV NRW und die angesprochenen ergänzenden Vorschriften zum Abstandsgebot verstoßen entgegen der Auffassung der Klägerin auch nicht gegen höherrangiges Recht. Dies gilt sowohl für das Unionsrecht als auch für das nationale Verfassungsrecht. Die Kammer hat sich insoweit der einhelligen Rechtsprechung der nordrhein-westfälischen Verwaltungsgerichte angeschlossen. Sie sieht zur Vermeidung von Wiederholungen von einer weiteren Begründung ab und macht sich namentlich die entsprechenden Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen in dessen den Beteiligten bekanntem Urteil vom 6. November 2024 - 4 A 2279/22 -, juris Rn. 52 ff., zu eigen.
Ebenso bereits zuvor VG Köln, Urteil vom 5. Oktober 2022 - 24 K 1472/21 -, juris Rn. 175 ff.; VG Minden, Urteil vom 16. Februar 2023 - 3 K 990/22 -, juris Rn. 18 ff.; VG Düsseldorf, Urteil vom 13. Juni 2023 - 3 K 3201/21 -, juris Rn. 109 ff.; VG I., Urteil vom 7. November 2023 - 9 K 1044/22 -, juris Rn. 102 ff.; VG Arnsberg, Urteil vom 21. Februar 2024 - 1 K 1809/22 -, n.v., UA S. 14 ff., VG Gelsenkirchen, Urteile vom 9. Juli 2024 - 6 K 1184/22 und 6 K 1938/22 -, jeweils juris; sowie (im Eilverfahren) OVG NRW, Beschlüsse vom 30. Juni 2022 - 4 B 1864/21 -, juris Rn. 66 ff., und vom 8. Dezember 2023 - 4 B 511/22 -, juris Rn. 15 ff.
Dies gilt auch mit Blick auf Vertrauensschutzaspekte. Ein über die gesetzliche Regelung in § 13 Abs. 15 AG GlüStV NRW hinausgehender Bestandsschutz steht der Klägerin auch mit Blick auf Verfassungs- und Unionsrecht nicht zu. Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen hat in seinem Urteil vom 6. November 2024 - 4 A 2279/22 - dazu ausgeführt (juris Rn. 124 ff.):
„Die Erstreckung der Mindestabstandsregelung auch auf bereits bestehende Wettvermittlungsstellen ist nach den oben aufgezeigten Maßstäben verhältnismäßig. Verfassungs- oder unionsrechtlich zwingende Gründe dafür, dem Vertrauensschutz von Altbetreibern von Wettvermittlungsstellen über die Bestandsschutzregelungen in § 13 Abs. 15 AG GlüStV NRW hinausgehend Raum zu verschaffen, bestehen angesichts des fehlenden schutzwürdigen Vertrauens von Wettvermittlungsstellenbetreibern hingegen nicht.
Mit den Bestandsschutzregelungen in § 13 Abs. 14 AG GlüStV NRW in der Fassung vom 3.12.2019 und § 13 Abs. 15 AG GlüStV NRW in der gegenwärtigen Fassung vom 23.6.2021 hat der Gesetzgeber bereits Erwartungen von Betreibern, deren Wettvermittlungsstellen zum Stichtag über eine wirksame Baugenehmigung verfügt haben, unter Vertrauensschutzgesichtspunkten Rechnung getragen.
Vgl. LT-Drs. 17/12978, S. 85 f., und LT-Drs. 17/6611, S. 38 f.
Den Betreibern von auf der Grundlage von bestandskräftigen Baugenehmigungen entstandenen Wettvermittlungsstellen wurde seit dem 1.7.2021 auch in Bezug auf öffentliche Schulen und Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe ein "Bestandsschutz" zugebilligt. Dies galt allerdings zur Wahrung des Regelungszwecks nicht für alle Wettvermittlungsstellen. Ungeachtet hierfür erteilter Baugenehmigungen sollten Wettvermittlungsstellen in unmittelbarer Nähe zu öffentlichen Schulen sowie Kinder- und Jugendhilfeeinrichtungen auch durch diese Übergangsregelung wirksam vermieden werden.
Vgl. LT-Drs. 17/12978, S. 85 f.; OVG NRW, Beschluss vom 8.12.2023 - 4 B 511/22 -, juris, Rn. 30.juris, Rn. 30.
Weitergehender Bestandsschutzregelungen bedurfte es hingegen nicht, weil den bisherigen Betreibern von Wettvermittlungsstellen bewusst sein musste, dass das von ihnen betriebene Gewerbe jedenfalls mittelfristig einem ihre Betätigung einschränkenden Regelungsregime unterworfen würde.“
Diesen Ausführungen schließt sich die erkennende Kammer ebenfalls an. Seit der Einführung des Abstandsgebots zu öffentlichen Schulen und Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe durch § 22 Abs. 1 der Glücksspielverordnung des Landes Nordrhein-Westfalen (GlüSpVO NRW) im Jahr 2013 (Artikel 1 der Verordnung zur Änderung der Glücksspiel-VO NRW vom 8. März 2013, GVBl. NRW S. 137 ff.) musste privaten Sportwettenanbietern bewusst sein, dass der Gesetzgeber den Betrieb von Wettvermittlungsstellen in räumlicher Nähe zu den genannten Schulen und Einrichtungen einschränken will. Doch auch zuvor war die restriktive Zulassungsabsicht des Gesetzgebers bereits klar erkennbar gewesen. So hatte der Erste Glücksspieländerungsstaatsvertrag vom 15. Dezember 2011 (GlüStV 2012, GVBl. NRW 2012, S. 524 ff., berichtigt GVBl. NRW 2017, Seite 319) private Wettvermittlungsstellen mit seiner - zudem ersichtlich auf eine vorläufige Erprobung gerichteten - Experimentierklausel in § 10a einem Erlaubnisverfahren unterworfen und die Einschränkung der Zahl der Wettvermittlungsstellen durch die Länder gerade auch an die Ziele der Suchtbekämpfung und des Jugendschutzes geknüpft (vgl. § 10a Abs. 5 Satz 1 i.V.m. § 1 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 3 GlüStV 2012), die der Gesetzgeber heute mit § 13 Abs. 13 Satz 2 AG GlüStV NRW verfolgt. Vor dem Inkrafttreten des GlüStV 2012 war das Regelungsregime sogar noch restriktiver gewesen. Denn der zum 1. Januar 2008 in Kraft getretene Glücksspielstaatsvertrag (GlüStV 2008, GVBl. NRW 2007 S. 445 ff.) hatte – ebenfalls unter Bezugnahme auf die Ziele der Suchtbekämpfung und des Jugendschutzes – an dem staatlichen Monopol für das Veranstalten (auch) von Sportwetten zunächst festgehalten, Erlaubnisse für das Veranstalten von Sportwetten durch private Anbieter also vollständig ausgeschlossen (§ 10 Abs. 5 GlüStV 2008).
Vgl. zu alldem auch OVG NRW, Urteil vom 6. November 2024 - 4 A 2279/22 -, juris Rn. 130 ff.
Zu keinem Zeitpunkt konnten private Anbieter also davon ausgehen, eine Wettvermittlungsstelle in Nordrhein-Westfalen unbefristet und uneingeschränkt betreiben zu dürfen. Ihr Vertrauensschutz ist dementsprechend vermindert.
Etwas Anderes folgt auch nicht daraus, dass Vermittlungserlaubnisse in Nordrhein-Westfalen bis Oktober 2020 weder mit Aussicht auf Erfolg beantragt noch erteilt werden konnten, weil die Wettveranstalter in der Vergangenheit aus tatsächlichen Gründen keine Konzessionen nach § 10a Abs. 2 GlüStV 2012 erlangen konnten. Die absehbare Regulierung des Wettvermittlungsmarktes wurde insoweit lediglich zu Gunsten der Wettvermittlungsbetreiber verzögert. Ein Vertrauenstatbestand wurde damit jedoch nicht geschaffen.
So bereits OVG NRW, Beschluss vom 30. Juni 2022 - 4 B 1864/21 -, juris Rn. 102 ff., und nunmehr Urteil vom 6. November 2024 - 4 A 2279/22 -, juris Rn. 140 ff.
II.
Die Gebührenfestsetzung in Ziffer 2 des angefochtenen Bescheides ist im Ergebnis ebenfalls nicht zu beanstanden.
Gemäß § 13 Abs. 1 Nr. 1 des Gebührengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (GebG NRW) ist zur Zahlung der Kosten verpflichtet, wer die Amtshandlung zurechenbar verursacht oder zu wessen Gunsten sie vorgenommen wird. Kommen danach mehrere Kostenschuldner in Betracht, sind diese gemäß § 13 Abs. 2 GebG NRW als Gesamtschuldner zu betrachten. Vorliegend sind Kostenschuldnerin sowohl die Klägerin als Veranstalterin als auch die Betreiberin der Wettvermittlungsstelle. Das gilt auch für den Fall der Ablehnung der Erlaubnis, obwohl insoweit letztendlich keine Amtshandlung zu Gunsten der Vermittlerin vorgenommen wurde. Nach § 11 Abs. 1 GebG NRW entsteht die Gebührenschuld bei antragsgebundenen Entscheidungen – wie vorliegend – dem Grunde nach bereits mit dem Antrag bei der zuständigen Behörde, sodass der Verursacher und der (potentiell) Begünstigte bereits ab Antragstellung als Gesamtschuldner beide Gebührenschuldner sind.
Vgl. dazu Susenberger/Lenders/Kalenberg, Gebührengesetz NRW, Kommentar, Stand: Januar 2025, § 13 Anm. 10.
In dieser Situation, in der mehrere Personen als Gebührenschuldner in Betracht kommen, bedarf es einer ermessensgerechten Auswahlentscheidung zwischen diesen nach § 13 Abs. 2 GebG NRW.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 14. Februar 2017 - 9 A 2655/13 -, juris Rn. 134.
Diese Auswahlentscheidung hat die Bezirksregierung in nicht zu beanstandender Weise in dem angefochtenen Bescheid (hilfsweise) getroffen. Sie hat das ihr eingeräumte Auswahlermessen erkannt und pflichtgemäß ausgeübt. Sie ist zutreffend davon ausgegangen, dass die Klägerin und die Vermittlerin nach § 13 Abs. 2 GebG NRW Gesamtschuldnerinnen sind und zur Begründung der Inanspruchnahme der Klägerin als Veranstalterin maßgeblich auf ihre Stellung als gesetzlich vorgesehene Antragstellerin und die Sicherstellung einer erfolgreichen und verfahrensvereinfachenden einheitlichen Zahlungsabwicklung abgestellt. Die Auswahlentscheidung dient der Verfolgung des legitimen Ziels, mit möglichst geringem Verwaltungsaufwand möglichst effektiv die Verwaltungsgebühren bei einem möglichst solventen Schuldner eintreiben zu können und ist daher nicht zu beanstanden.
Vgl. dazu ausführlich VG Gelsenkirchen, Gerichtsbescheid vom 1. Oktober 2025 - 6 K 3639/23 -, juris Rn. 28 ff.
Auch die Festsetzung der Gebührenhöhe ist im Ergebnis nicht zu beanstanden. Ermächtigungsgrundlage dafür ist § 1 Abs. 1 Nr. 1, § 2 Abs. 1, § 3 Abs. 1 Satz 1, § 9 Abs. 1 Satz 1 GebG NRW in Verbindung mit § 1 Abs. 1 der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung (AVerwGebO NRW) und der Tarifstelle 2.2.5.5.1 des zum Zeitpunkt der Ablehnung noch geltenden Allgemeinen Gebührentarifs (AGT) 2001 (zur AVerwGebO NRW). Denn der Höhe nach entsteht die Gebühr mit der Beendigung der gebührenpflichtigen Amtshandlung.
Nach der Tarifstelle 2.2.5.5.1 beträgt die Gebühr für die Entscheidung über die Erlaubnis zum Betrieb einer Wettvermittlungsstelle 500,00 € bis 5.000,00 € je Erlaubnisjahr. Ob die Behörde ihr Ermessen bei Ausfüllung dieses Rahmens in nicht zu beanstandender Weise ausgeübt hat, kann dahinstellt bleiben. Denn die Behörde hat bei der für sieben Erlaubnisjahre beantragten Erlaubnis lediglich die Mindestgebühr von 3.500,00 € zu Grunde gelegt, also den für die Klägerin günstigsten Betrag gewählt.
Diesen Betrag hat sie, wie in § 15 Abs. 2 GebG NRW für den Fall einer negativen Sachentscheidung zwingend vorgesehen, um ein Viertel ermäßigt. Dass die Behörde das ihr zustehende Ermessen in Bezug auf eine weitere Reduzierung dahingehend ausgeübt hat, vorliegend die Gebühr nur noch um ein weiteres Viertel auf die Hälfte und nicht auf ein Viertel zu reduzieren, begegnet keinen Bedenken. Sie hat insoweit zutreffend den erhöhten Verwaltungsaufwand angeführt und die festgesetzte Gebührenhöhe führt nicht dazu, dass sie die Kosten des Verwaltungsaufwandes der Behörde übersteigt.
Vgl. zu diesem Aspekt bei der weiteren Reduzierung im Rahmen des § 15 Abs. 2 GebG NRW Susenberger/Lenders/Kalenberg, Gebührengesetz NRW, Kommentar, Stand: Januar 2025, § 15 Anm. 6.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung.

Rechtsmittelbelehrung:
Innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils kann bei dem Verwaltungsgericht Gelsenkirchen schriftlich beantragt werden, dass das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in I. die Berufung zulässt. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in I. schriftlich einzureichen.
Der Antrag ist zu stellen und zu begründen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtigten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonderen Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.

Zitierte Normen: § 4 GlüStV
§ 40 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 114 VwGO
§ 29 BauGB
§ 7 Baunutzungsverordnung
§ 6 BauNVO
§ 167 VwGO
§ 21 Abs. 2 GlüStV
§ 13 Abs. 15 AG GlüStV NRW
§ 3 Abs. 1 GlüStV
§ 13 Abs. 1 Nr. 1 GebG NRW
§ 9 Abs. 1 Satz 1 GebG NRW
§ 15 Abs. 2 GebG NRW
§ 13 Abs. 13 Satz 2 AG GlüStV NRW
§ 13 Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW
§ 113 Abs. 5 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 13 Abs. 1 S. 1, Abs. 2 AG GlüStV NRW
§ 21a Abs. 1 S. 2 GlüStV
§ 21a Abs. 5 GlüStV
§ 13 Abs. 1 S. 1 AG GlüStV NRW
§ 4 Abs. 1 GlüStV
§ 13 Abs. 2 S. 2 AG GlüStV NRW
§ 4 Abs. 1 S. 5 AG GlüStV NRW
§ 4 Abs. 1 AG GlüStV NRW
§ 13 Abs. 13 S. 2 AG GlüStV NRW
§ 13 Abs. 13 S. 4 AG GlüStV NRW
§ 5 Abs. 6 S. 1 und 2 AG GlüStV NRW
§ 13 Abs. 15 S. 2 AG GlüStV NRW
§ 3 Abs. 3 GlüStV
§ 29 Abs. 1 Baugesetzbuch
§ 29 Abs. 1 BauGB
§ 1 Abs. 6 BauGB
§ 2 Abs. 5 und Abs. 6, 27 GlüStV
§ 13 Abs. 14 AG GlüStV NRW
§ 1 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 3 GlüStV
§ 13 Abs. 13 Satz 2 AG GlüStV NRW
§ 10 Abs. 5 GlüStV
§ 10a Abs. 2 GlüStV
§ 13 Abs. 2 GebG NRW
§ 11 Abs. 1 GebG NRW
§ 15 Abs. 2 GebG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung
§ 22 Abs. 1 der Glücksspielverordnung
§ 13 Abs. 1 Nr. 1 des Gebührengesetzes
Art. 56 AEUV
Art. 12 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 6 K 1976/24
19 K 1100/11
4 B 1864/21
4 A 2279/22
6 L 689/23
4 A 3178/19
6 K 4455/20
10 B 417/99
6 L 1220/15
11 A 7224/95
11 B 2161/95
5 K 3188/12
10 L 1877/15
3 S 2236/11
10 B 750/06
2 A 470/15
10 A 3254/17
8 S 869/11
8 B 10278/11
6 K 3519/21
4 C 49.89
24 K 1472/21
3 K 990/22
3 K 3201/21
9 K 1044/22
1 K 1809/22
6 K 1184/22
6 K 1938/22
4 B 511/22
9 A 2655/13
6 K 3639/23