Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-11-22, Aktenzeichen 12 A 2758/06
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2006:1122.12A2758.06.00

Tenor:
Soweit die Berufung zurückgenommen worden ist, wird das Berufungsverfahren eingestellt; die Berufung im übrigen wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des gerichtskostenfreien Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin ist Trägerin der katholischen Kindertagesstätte St. O. und des katholischen Kindergarten St. Q. in L. -V. ; zugleich ist sie Eigentümerin der Einrichtungen.
Mit Anträgen jeweils vom 22. April 2004 beantragte die Klägerin für die genannten Einrichtungen die Bewilligung von Abschlagszahlungen für das Jahr 2005. Mit Bescheiden jeweils vom 20. Dezember 2004 bewilligte der Beklagte Abschlagszahlungen unter Abzug der Haushaltskonsolidierungsbeiträge für das Jahr 2005 gemäß § 18b Abs. 1 des Gesetzes über Tageseinrichtungen für Kinder in Nordrhein-Westfalen - GTK - (Kindertagesstätte St. O. : Haushaltskonsolidierungsbeitrag von 8.514,00 EUR - 3 Gruppen á 2.838,00 EUR; Kindergarten St. Q. : Haushaltskonsolidierungsbeitrag von 11.352,00 EUR - 4 Gruppen á 2.838,00 EUR).
Für die Kindertagesstätte St. O. beantragte die Klägerin mit Antrag vom 20. April 2005 die Bewilligung eines Betriebskostenzuschusses in Höhe von insgesamt 272.318,52 EUR für das abgelaufene Kalenderjahr 2004. Mit Bescheid vom 30. Dezember 2005 bewilligte der Beklagte unter Abzug eines Haushaltskonsolidierungsbeitrags für das Jahr 2004 in Höhe von 5.748,00 EUR (1.916,00 EUR je Gruppe x 3 Gruppen = 5.748,00 EUR) einen Betriebskostenzuschuss lediglich in Höhe von 266.570,52 EUR.
Für den Kindergarten St. Q. beantragte die Klägerin ebenfalls mit Antrag vom 20. April 2005 die Bewilligung eines Betriebskostenzuschusses in Höhe von insgesamt 364.324,67 EUR für das abgelaufene Kalenderjahr 2004. Mit Bescheid ebenfalls vom 30. Dezember 2005 bewilligte der Beklagte unter Abzug eines Haushaltskonsolidierungsbeitrags für das Jahr 2004 in Höhe von 7.664,00 EUR (1.916,00 EUR je Gruppe x 4 Gruppen = 7.664,00 EUR) einen Betriebskostenzuschuss lediglich in Höhe von 356.660,67 EUR.
Nach jeweils erfolglosen Vorverfahren hat die Klägerin Klage erhoben und zur Begründung geltend gemacht, § 18b GTK verstoße gegen Art. 6 Abs. 2 der Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen (LV NRW).
Die Klägerin hat - sinngemäß - beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung seiner Bescheide vom 20. Dezember 2004 und vom 30. Dezem-ber 2005 in der Gestalt der Widerspruchsbescheide jeweils vom 14. März 2006 zu verpflichten, der Klägerin auf ihre Anträge vom 22. April 2004 und vom 20. April 2005 für die katholische Kindertagesstätte St. O. und den katholischen Kindergarten St. Q. in L. -V. jeweils einen Betriebskostenzuschuss für das Jahr 2004 und Abschlagszahlungen für das Jahr 2005 ohne Abzug der Haushaltskonsolidierungsbeiträge zu bewilligen.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat er sich auf den Inhalt der angefochtenen Bescheide gestützt, die ihrerseits auf die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts Bezug nehmen, wonach ein Verstoß gegen Art. 6 LV NRW und Art. 3 GG nicht gegeben sei.
Mit dem angefochtenen Gerichtsbescheid hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Wegen der Begründung im Einzelnen wird auf die Entscheidungsgründe des angefochtenen Gerichtsbescheides Bezug genommen.
Zur Begründung ihrer vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung trägt die Klägerin vor: § 18b GTK verstoße gegen Art. 6 Abs. 2 LV NRW, da der Gesetzgeber sich bei der Einführung des § 18b GTK nicht von den verfassungsrechtlich garantierten Zielen der Förderung von Kindern und Jugendlichen habe leiten lassen. Darüber hinaus würden Betreiber von Kindergärten und Tageseinrichtungen, die Eigentümer dieser Einrichtung seien, gegenüber Einrichtungsträgern, die Mie-ter der Einrichtung seien, in verfassungswidriger Weise ungleich behandelt. Die Eigentümer müssten gegenüber den Mietern einen höheren Haushaltskonsolidie-rungsbeitrag leisten, ohne dass höhere Zuschüsse zu den Erhaltungsaufwendungen gewährt würden. Dabei trügen die Eigentümer gegenüber den Mietern das Risiko, sämtliche notwendige Erhaltungsmaßnahmen, wie Reparaturen und dergleichen, selbst zu tragen. Soweit darauf hingewiesen werde, dass Eigentümer Zuschüsse zur Erhaltung ihrer Einrichtung bekämen, Mieter dagegen nicht, werde übersehen, dass diese Zuschüsse für die notwendigen Erhaltungsmaßnahmen zu verwenden seien und dass die Zuschüsse nicht ausreichend seien, um die tatsächlichen Erhaltungsaufwendungen zu kompensieren. Auch sei zu berücksichtigen, dass diese Zuschüsse investiert worden seien und damit nicht mehr zur Deckung des Haushaltskonsolidierungsbeitrages zur Verfügung stünden. Im Übrigen hätten die Eigentümer wegen der nicht ausreichenden Pauschalen in erheblichem Umfang Eigenmittel eingesetzt. Eine Ungleichbehandlung liege auch darin, dass es keine einheitliche Handlungsweise seitens der Kommunen im Geltungsbereich des § 18b GTK gegeben habe. Darüber hinaus liege eine rechtswidrige Rückwirkung vor, da § 18b GTK erst im Jahr 2004 eingeführt worden sei und sich die Klägerin auf diese veränderte Situation nicht mehr habe einstellen können. Sie habe auf die alte gesetzliche Regelung vertraut und ihre Finanzplanung danach ausgerichtet. Im Übrigen habe sie erst durch den nach Ablauf des Jahres 2004 ergangenen Bescheid des Beklagten vom 30. Dezember 2005 Klarheit darüber gewonnen in welchem Umfang sie von der Neuregelung betroffen sei.
Nachdem die Klägerin die Berufung insoweit zurückgenommen hat, als Gegenstand der Klage die Erhöhung der Abschlagszahlungen für das Jahr 2005 gewesen ist, beantragt sie nunmehr,
das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem erstinstanzlichen Klageantrag zu erkennen, soweit damit die Bewilligung von Betriebskostenzuschüssen für das Jahr 2004 ohne Abzug der Haushaltskonsolidierungsbeiträge begehrt wird.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er bezieht sich zur Begründung auf den Inhalt des angefochtenen Gerichtsbescheids.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Be-teiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsakte des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Soweit die Berufung zurückgenommen worden ist, ist das Berufungsverfahren gemäß § 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO i. V. m. § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen.
Die Berufung im übrigen ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen.
Die Festsetzungen der Betriebskostenzuschüsse für das Jahr 2004 durch die Bescheide des Beklagten jeweils vom 30. Dezember 2005 in der Gestalt der Widerspruchsbescheide jeweils vom 14. März 2006 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, soweit die ermittelten Zuschussbeträge um Haushaltskonsolidierungsbeiträge in Höhe von 5.748,00 EUR bzw. 7.664,00 EUR gekürzt worden sind; die Klägerin hat keinen Anspruch gegen den Beklagten auf ungekürzte Betriebskostenzuschüsse.
Die Kürzung ergibt sich aus § 18b Abs. 1 GTK i.d.F. des mit Wirkung vom 31. Januar 2004 in Kraft getretenen Art. 2 des Haushaltsbegleitgesetzes 2004/2005 vom 27. Januar 2004, GV NRW S. 30 - im Folgenden: GTK -. Gemäß § 18b Abs. 1 Satz 3 GTK kürzt der Träger der örtlichen Jugendhilfe den nach den Regelungen dieses Gesetzes und der nach diesem Gesetz ergangenen Verordnungen errechneten Zuschuss zu den Betriebskosten an den Träger der Einrichtung für jede in der Einrichtung vorgehaltene Gruppe um die in den Sätzen 1 und 2 des Absatzes 1 für das jeweilige Jahr genannten Beträge. Nach Satz 1 des Absatzes 1 des § 18b GTK gilt § 18 Abs. 3 GTK mit der Maßgabe, dass sich der Landeszuschuss im Jahr 2004 um 1.916 Euro und im Jahr 2005 um 2.838 Euro für jede im Bezirk des örtlichen Trägers der öffentlichen Jugendhilfe vorgehaltene Gruppe in den nach diesem Gesetz geförderten Tageseinrichtungen für Kinder, die im Eigentum des Trägers steht oder bezüglich derer er Erbbauberechtigter oder wirtschaftlich dem Eigentümer gleichgestellt ist, verringert. Gemäß Satz 2 des Absatzes 1 des § 18b GTK verringert sich der Landeszuschuss für alle anderen in den nach diesem Gesetz geförderten Tageseinrichtung vorgehaltenen Gruppen im Jahr 2004 um 1.516 Euro und im Jahr 2005 um 2.238 Euro. Damit werden die im Rahmen der Landesförderung nach § 18 Abs. 3 GTK vorgesehenen Kürzungsbeträge bei der Festsetzung des Betriebskostenzuschusses von den örtlichen Trägern der öffentlichen Jugendhilfe an die Einrichtungsträger weitergereicht.
§ 18b Abs. 1 Satz 3 GTK gibt in Verbindung mit § 18b Abs. 1 Sätze 1 und 2 GTK nicht nur die jeweilige Höhe der vom örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe anzusetzenden Kürzungsbeträge, sondern darüber hinaus auch die konkrete Art und Weise des rechnerischen Ansatzes der Haushaltskonsolidierungsbeträge eindeutig vor: In einem ersten Schritt ist der Betriebskostenzuschuss "nach den Regelungen dieses Gesetzes und der nach diesem Gesetz ergangenen Verordnungen" zu ermitteln (vgl. §§ 16, 18, 18a, 23 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1, 24a GTK, § 1 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 und 4 sowie Anlage 1 der Verfahrensverordnung-GTK -VerfVO-GTK - vom 17. Januar 1995, GV NRW S. 108, zuletzt geändert durch Art. 44 EuroAnpG NRW vom 25. September 2001, GV NRW S. 708, §§ 1 ff. der Betriebskostenverordnung - BKVO - vom 11. März 1994, GV NRW S. 144, zuletzt geändert durch Art. 6 EntlKommG vom 29. April 2003, GV NRW S. 254). In einem zweiten Schritt ist der auf diese Weise ermittelte Betriebskostenzuschuss um den jeweiligen Haushaltskonsolidierungsbeitrag zu verringern; der jeweilige Haushaltskonsolidierungsbeitrag ist somit als letzter Abzugsposten auf die ermittelte Gesamtsumme des zu leistenden Betriebskostenzuschusses anzuwenden.
Sollte der Gesetzgeber beabsichtigt haben, den jeweiligen Haushaltskonsolidierungsbeitrag unmittelbar und ausschließlich bei dem auf die Abgeltung der Sachkosten bezogenen Anteil des Betriebskostenzuschusses rechnerisch in Abzug zu bringen,
vgl. Begründung der Landesregierung, LT-Drucks. 13/4528 vom 3. November 2003, S. 25 f.; Beschlussempfehlung und Bericht des Haushalts- und Finanzausschusses, LT-Drucks. 13/4890 vom 19. Januar 2004, Anhang 1, S. 2: "Dieser Betrag soll bei den Sachkosten der Tageseinrichtungen eingespart werden",
ist dies als Berechnungsmethode nicht Gesetz geworden. Nach dem insoweit eindeutigen Wortlaut des § 18b Abs. 1 Satz 3 GTK ist der Zuschuss zu den "Betriebskosten" zu kürzen. Betriebskosten sind nach § 16 Abs. 1 GTK die angemessenen Personal- und Sachkosten, so dass die rechnerische Kürzung des insgesamt ermittelten, d.h. auch unter Berücksichtigung der zuschussfähigen Personalkosten (vgl. § 16 Abs. 1 GTK, § 1 BKVO) errechneten Zuschussbetrages vorzunehmen ist.
Soweit die zunächst undifferenzierten Haushaltskonsolidierungsbeiträge,
vgl. Gesetzentwurf der Landesregierung, LT-Drucks. 13/4528 vom 3. November 2003, S. 10,
auf Empfehlung des Haushalts- und Finanzausschusses unterschiedlich ausgestaltet worden sind, je nachdem, ob der Träger Eigentümer oder Mieter der Einrichtung ist,
vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Haushalts- und Finanzausschusses vom 19. Januar 2004, LT-Drucks. 13/4890, S.4
ist diese Differenzierung damit begründet worden, dass dadurch "die besondere Situation von Trägern von Einrichtungen in gemieteten Räumlichkeiten, die nicht über Rücklagen verfügen und darauf zurückgreifen können, berücksichtigt" werde.
Vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Haushalts- und Finanzausschusses vom 19. Januar 2004, LT-Drucks. 13/4890, Anhang 1, S. 2,
Diese das Verhältnis Eigentümer/Mieter betreffende Differenzierung nach Rücklagen findet innerhalb der Gruppe der Eigentümer keine gesetzliche Entsprechung. Der Abzug der höheren Haushaltskonsolidierungsbeiträge, mithin die geringere Betriebskostenbezuschussung, ist nicht auf die Gruppe der Träger beschränkt, die Eigentümer oder Erbbauberechtigte der Einrichtung oder wirtschaftlich den Eigentümern gleichgestellt sind und darüber hinaus aus den überschüssigen Erhaltungspauschalen gemäß § 16 Abs. 3 Satz 5 GTK, § 2 Abs. 3 u. 4 BKVO eine Rücklage gebildet haben, die zum Ausgleich der geringeren Betriebskostenbezuschussung eingesetzt werden kann; vielmehr sind nach dem eindeutigen Wortlaut des § 18b Abs. 1 GTK die höheren Haushaltskonsolidierungsbeiträge bei allen Trägern anzusetzen, die Eigentümer oder Erbbauberechtigte der Einrichtung oder wirtschaftlich den Eigentümern gleichgestellt sind, unabhängig davon, ob eine Rücklage vorhanden ist.
§ 18b Abs. 2 Satz 1 GTK sieht vor, dass abweichend zu § 2 Abs. 4 BKVO die Träger der Tageseinrichtungen für Kinder in den Jahren 2004 und 2005 die Sachkostenpauschalen und gegebenenfalls vorhandene Rücklagen unabhängig von der Qualifizierung als Grund- oder Erhaltungspauschale zur Deckung der Sachkosten einsetzen können.
Diese Flexibilisierung ist den im Gesetzgebungsverfahren vorgetragenen,
vgl. Ausschussprotokoll des Haushalts- und Finanzausschusses 13/1081 vom 19. Dezember 2003, S. 5 - 13,
und in der Gesetzesbegründung offenbar schon vorweggenommenen massiven Bedenken der Kommunen und Einrichtungsträger geschuldet, und hat zum Ziel, die mit der Zuschusskürzung verbundenen Belastungen der Träger der Einrichtungen zu mildern.
Vgl. Begründung der Landesregierung, LT-Drucks. 13/4528 vom 3. November 2003, S. 26; Beschlussempfehlung und Bericht des Haushalts- und Finanzausschusses vom 19. Januar 2004, LT-Drucks. 13/4890, Anhang 1, S. 2.
Gemäß § 18b Abs. 2 Satz 1 GTK sind die Einrichtungsträger ermächtigt - nicht verpflichtet-, die Rücklage einzusetzen, wobei der Einsatz auf den Bereich der Sachkosten (vgl. § 2 Abs. 1 BKVO) beschränkt ist. Aus dem Wesen der Rücklage folgt zudem, dass diese grundsätzlich nur dann und nur insoweit eingesetzt werden kann, soweit Sachkosten angefallen sind und zur Abdeckung dieser Kosten keine Zuschüsse (hier also die Grund- und Erhaltungspauschalen, § 16 Abs. 3 Sätze 4 u. 5 GTK, § 2 BKVO) mehr zur Verrechnung zur Verfügung stehen.
Ausgehend von dem erkennbaren gesetzgeberischen Ziel der Regelung ist ein Einsatz der Rücklage nach § 18b GTK darüber hinaus nur zulässig, soweit sie dazu dient, die mit der Zuschusskürzung verbundenen Belastungen der Einrichtungsträger abzumildern. Die Rücklage kann daher im Bereich der Sachkosten nach § 18b GTK nur zur Deckung derjenigen Defizite eingesetzt werden, die sich aufgrund des Ansatzes des Haushaltskonsolidierungsbeitrags ergeben. Nur bei einem Einsatz der Rücklage zu diesem Zweck sind die Einrichtungsträger an die - ansonsten nach wie vor geltende - Zweckbestimmung der aus den nicht benötigten Erhaltungspauschalen resultierenden Rücklage (§ 2 Abs. 2 Satz 2, Abs. 3 und 4 BKVO, § 16 Abs. 3 Satz 5 GTK) nicht gebunden; ein darüber hinaus gehender Einsatz für Aufwendungen, die ohne die Zuschusskürzungen durch die Haushaltskonsolidierungsbeiträge nicht hätten finanziert werden können, ist damit ausgeschlossen.
Verbleiben Aufwendungen, die durch die Pauschalen nicht abgedeckt werden, ist der Einsatz der Rücklage bis zur Höhe des Haushaltskonsolidierungsbeitrags gerechtfertigt; eine Verrechnungsschwelle, die die Aktivierung der Rücklage etwa erst dann ermöglicht, wenn die Aufwendungen die abstrakt ermittelten - jedoch aufgrund der Kürzung tatsächlich nicht in dieser Höhe ausgezahlten - Sachkostenpauschalen rechnerisch übersteigen, sieht das Gesetz nicht vor.
In diesem vorgegebenen Rahmen kann die vorhandene Rücklage in dem jeweiligen Haushaltskonsolidierungsjahr - je nach Höhe der Rücklage bis zur vollständigen Aufzehrung - "unabhängig von der Qualifizierung als Grund- oder Erhaltungspauschale" zur Deckung sämtlicher durch den Ansatz des Haushaltskonsolidierungsbeitrags begründeter (und nach dem Einsatz nicht benötigter Sachkostenpauschalen verbleibender) Defizite im Bereich der Sachkosten eingesetzt werden. Dabei wird die Aufzehrung der Rücklage nicht quotenmäßig durch die Dauer des durch das Haushaltsbegleitgesetz vom 27. Januar 2004 festgelegten Haushaltskonsolidierungszeitraums 2004 und 2005 bestimmt; die vollständige Aufzehrung kann auch bereits im ersten Haushaltskonsolidierungsjahr 2004 erfolgen.
Außerhalb des Geltungsbereichs des § 18b GTK bleibt der Einsatz der Rücklage weiterhin nach allgemeinen Grundsätzen für die nicht durch die Erhaltungspauschale gedeckten, in dem jeweiligen Rechnungsjahr jedoch erforderlichen Erhaltungsaufwendungen zulässig.
Soweit die Rücklage eingesetzt wird, ist - auch außerhalb des Geltungsbereichs von § 18b GTK - durch den Abzug des jeweiligen prozentualen Trägeranteils
(§§ 18 Abs. 2, 18a GTK) von den durch die Rücklage zu deckenden Kosten sicherzustellen, dass der vom Einrichtungsträger zu tragende Eigenanteil realisiert wird. Denn das System der nachträglichen Zuschussgewährung nach dem GTK ist durch das Prinzip der Gegenseitigkeit gekennzeichnet. Die nachträgliche Zuschussgewährung unter Abzug des Trägeranteils gewährleistet, dass den in erheblichem Umfang tatsächlich zur Verfügung gestellten öffentlichen Mitteln ein Kostenanteil gegenübersteht, der von dem Einrichtungsträger aus Eigenmitteln ausgeglichen und damit tatsächlich getragen werden muss. Dieses Prinzip der Gegenseitigkeit gilt auch bei der Aktivierung der Rücklage; auch insoweit ist zu gewährleisten, dass dem durch die Aktivierung der Rücklage erfolgten tatsächlichen Einsatz öffentlicher Mittel ein Eigenanteil des Einrichtungsträgers gegenübersteht, der sich nicht nur als Rechnungsposten, sondern als tatsächlicher Einsatz eigener Finanzmittel darstellt.
Dem kann nicht entgegengehalten werden, dass die Rücklage aus Erhaltungspauschalen gespeist wird, die in der Vergangenheit als Zuschüsse gewährt worden sind und bei deren Bewilligung bereits der jeweilige Trägeranteil abgezogen worden ist. Denn den der Rücklage zugeführten überschüssigen Erhaltungspauschalen standen naturgemäß keine - durch die Erhaltungspauschale und durch den damit korrespondierenden Eigenanteil auszugleichenden - Aufwendungen gegenüber, so dass ein entsprechender Eigenanteil zunächst eingespart und damit tatsächlich noch gar nicht erbracht worden ist. Die Rücklagenmittel werden zwar auf einem Konto des Einrichtungsträgers geführt, jedoch stehen sie ihm nicht endgültig zu, da der Förderzweck in Ermangelung auszugleichender Erhaltungsaufwendungen (noch) nicht erfüllt ist und damit die überschüssigen Zuschussmittel auch zurückgefordert werden könnten. Danach wird mit der auf ein entsprechendes Begehren des Einrichtungsträgers erfolgten Zulassung der Aktivierung der Rücklage durch die Bewilligungsbehörde eine Entscheidung über den Einsatz bislang gesperrter öffentlicher Mittel getroffen, der über die Zuschussgewährung hinausgeht und der nach dem Prinzip der Gegenseitigkeit die insoweit noch ausstehende tatsächliche Erbringung des Eigenanteils voraussetzt. Andernfalls könnte z. B. durch eine schlichte Verlagerung sämtlicher Erhaltungsaufwendungen (unter voller Einsparung des Eigenanteils) in das Folgejahr die Erhaltungspauschale für das laufende Jahr komplett in die Rücklage eingestellt und im Folgejahr zu einer 100%-Finanzierung (ohne Eigenanteil) der dann nachgeholten Erhaltungsaufwendungen genutzt werden; ein offensichtlich dem Prinzip der Gegenseitigkeit widersprechendes Ergebnis.
Eine derartige Manipulationsmöglichkeit wird auch durch § 18b GTK nicht eröffnet. § 18b GTK erweitert ausweislich seines Wortlauts lediglich die Deckungsmöglichkeiten durch eine - beschränkte - Aufhebung der Zweckbindung der Rücklage; weder sein Wortlaut noch die Gesetzesmaterialien lassen hingegen erkennen, dass die grundsätzliche Einbindung der Träger und die dem Prinzip der Gegenseitigkeit entsprechende Abforderung des Eigenanteils zugunsten einer öffentlichen 100%-Finanzierung der durch die Rücklage zu deckenden Erhaltungsaufwendungen aufgegeben werden sollte.
Soweit das Ministerium für Generationen, Familie, Frauen und Integration NRW demgegenüber von der Kürzung des Entnahmebetrags aus der Rücklage um den Trägeranteil absehen will,
vgl. den an die Landschaftsverbände Rheinland und Westfalen-Lippe gerichteten Erlass des Ministeriums für Generationen, Familie, Frauen und Integration NRW vom 29. August 2006 - 311 - 6001.5 -,
mag diese - aus dem Gesetz nicht ableitbare - Begünstigung den Einrichtungsträgern im Verwaltungsverfahren zugute kommen; eine Bindung für das gerichtliche Verfahren ergibt sich hieraus nicht.
Entsprechendes gilt für die dem Ansatz des Trägeranteils vorgelagerte Ermittlung der durch die Rücklage auszugleichenden Kosten. Auch insoweit ist zu berücksichtigen, dass § 18b GTK- wie bereits dargelegt - lediglich den Anwendungsbereich für den Einsatz der Rücklage zum Zweck des Ausgleichs der verringerten Zuschussgewährung erweitert, jedoch im Übrigen den sich aus der allgemeinen Zweckbestimmung einer Rücklage ergebenden Anwendungsbereich unberührt lässt. Dieser ist regelmäßig darauf ausgerichtet, das sich in einem Abrechungszeitraum trotz des Zuflusses von Geldmitteln ergebende Kostendeckungsdefizit auszugleichen. Die Höhe des Defizits errechnet sich regelmäßig aus der Gegenüberstellung der tatsächlich für die erforderliche Erhaltung der Einrichtung angefallenen Kosten auf der einen Seite und der der Einrichtung tatsächlich zufließenden Geldmittel auf der anderen Seite. Als tatsächlich zufließende Geldmittel sind jedoch nicht nur die dem Einrichtungsträger ausgezahlten öffentlichen Zuschüsse anzusehen, sondern auch der nach dem Prinzip der Gegenseitigkeit für die Zuschussgewährung tatsächlich zu erbringende Eigenanteil des Einrichtungsträgers. Aus diesem Grund ist bei der Feststellung der tatsächlich zufließenden Geldmittel die Erhaltungspauschale rechnerisch zuzüglich des Trägeranteils anzusetzen. Demgegenüber können auf der Seite der tatsächlich angefallenen Kosten die - nachgewiesenen - Erhaltungsaufwendungen nicht auch noch um den Trägeranteil gekürzt werden. Dies würde letztlich auf einen doppelten Ansatz des Trägeranteils hinauslaufen. Einen doppelten Ansatz des Trägeranteils sieht das Gesetz nicht vor. Er ist auch nach dem Prinzip der Gegenseitigkeit nicht vom Einrichtungsträger geschuldet, der Eigenanteil des Einrichtungsträgers wird bereits durch den Ansatz u.a. bei der Erhaltungspauschale und durch den Ansatz bei der Aktivierung der Rücklage berücksichtigt.
Gemäß § 18b Abs. 2 Satz 2 1. Halbsatz GTK können in den Jahren 2004 und 2005 die Rücklagen auch für mehrere Tageseinrichtungen desselben Trägers, die dieser im Zeitpunkt des In-Kraft-Tretens dieses Gesetzes im Gebiet des Kreises (§ 1 Kreisordnung für das Land Nordrhein-Westfalen) betreibt, zusammengefasst werden. Soweit diese Zusammenfassung im Zuständigkeitsbereich nur einer Bewilligungsbehörde ermöglicht wird, handelt es sich lediglich um die Wiederholung der nach § 2 Abs. 4 Satz 4 BKVO bereits seit dem 1. Januar 1994 bestehenden Regelung. Die Möglichkeit der Zusammenfassung von Rücklagen ist nach § 18b Abs. 2 Satz 2 1. Halbsatz GTK jedoch nicht auf Einrichtungen beschränkt, die sich im Zuständigkeitsbereich nur einer Bewilligungsbehörde befinden. Vielmehr wird entsprechend der Empfehlung des Haushalts- und Finanzausschusses,
vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Haushalts- und Finanzausschusses vom 19. Januar 2004, LT-Drucks. 13/4890, Anhang 1, S. 2 f.,
eine einrichtungsübergreifende (vollständige oder teilweise) Zusammenfassung der Rücklagen und eine Flexibilisierung des Einsatzes der Rücklage zugunsten einer oder ggf. mehrerer Einrichtungen zum Zweck des Ausgleichs der verringerten Landesförderung auch für solche Einrichtungen eröffnet, die von demselben Träger in Kreisen betrieben werden, in denen sich mehrere Jugendamtsbezirke gebildet haben.
Gemäß § 18b Abs. 2 Satz 2 2. Halbsatz GTK wird diese Möglichkeit darüber hinaus auch denjenigen Trägern eingeräumt, die zwar selbst nicht mehrere Einrichtungen im Kreisgebiet betreiben, jedoch demselben Spitzenverband der Freien Wohlfahrtspflege angehören.
Die Erklärung des Einrichtungsträgers, ob und ggf. in welcher Höhe die Rücklage zum Ausgleich der verringerten Bezuschussung der Sachkosten aufgrund der Einbehaltung der Haushaltskonsolidierungsbeiträge eingesetzt werden soll, ist Bestandteil des Antrags auf Gewährung des Betriebskostenzuschusses; für diese Erklärung gilt daher auch die Vier-Monats-Frist des § 1 Abs. 1 VerfVO-GTK.
Vgl. zum Charakter der Frist: OVG NRW, Urteil vom 27. Februar 2003 - 16 A 5570/00 -, NVwZ-RR 2004, 38 ff.
Der Regelungsbereich des § 18b Abs. 2 Satz 1 GTK ist jedoch nicht auf den Einsatz von Rücklagen beschränkt. Er ermöglicht darüber hinaus allen Einrichtungsträgern in dem jeweiligen Haushaltskonsolidierungsjahr "unabhängig von der Qualifizierung als Grund- oder Erhaltungspauschale", mithin unter Aufgabe der mit der jeweiligen Zweckbestimmung einhergehenden Verwendungsbeschränkung, den Einsatz der Sachkostenpauschalen (Grund- und Erhaltungspauschalen, § 16 Abs. 3 Sätze 4 u. 5 GTK, § 2 Abs. 2 u. 4 BKVO) - bis zur vollständigen Aufzehrung - zur Deckung von Sachkostendefiziten, die sich aufgrund des Ansatzes des Haushaltskonsolidierungsbeitrags ergeben. Die hierdurch ermöglichte übergreifende Deckungsfähigkeit (etwa durch den Einsatz von Erhaltungspauschalen für pädagogische Arbeit) eröffnet sich jedoch nur, soweit der jeweiligen Sachkostenpauschale keine ungedeckten Ausgaben für Aufgaben gegenüberstehen, die der Zweckbestimmung der Sachkostenpauschale entsprechen. Denn die Befreiung von der Verwendungsbeschränkung zwecks Haushaltskonsolidierung rechtfertigt es nicht, den Kostenausgleich im Bereich der eigentlichen Zweckbestimmung der jeweiligen Sachkostenpauschale zugunsten der Abdeckung anderer Sachkosten (teilweise) zu vernachlässigen und damit lediglich Finanzierungslücken gegeneinander auszutauschen.
Die gesetzliche Begrenzung der Verwendung einer etwaigen Rücklage oder der Sachkostenpauschalen (ausschließlich) zur Abdeckung konsolidierungsbeitragsbezogener Defizite im Bereich der Sachkosten schließt eine Quersubventionierung von Defiziten im Bereich der Personalkosten aus, obwohl der Haushaltskonsolidierungsbeitrag, wie oben dargelegt, als ein rechnerischer Abzugsposten vom gesamten Betriebskostenzuschuss einzustellen ist und damit auch die Höhe der zuschussfähigen Personalkosten erfasst. Diese bilanztechnische Asymmetrie (Erstreckung des Hauhaltskonsolidierungsbeitrags auch auf den Bereich der Personalkostenbezuschussung bei Ermöglichung des Einsatzes von Rücklagen und überschüssigen Sachkostenpauschalen ausschließlich im Bereich der Sachkosten) führt jedoch nicht zu einer rechtlich relevanten Aufteilung des Haushaltskonsolidierungsbetrages in einen personalkostenbezogenen, nicht deckungsfähigen Teil und einen auf den Bereich der Sachkosten entfallenden und damit durch überschüssige Sachkostenpauschalen und - subsidiäre - Rücklagenaktivierungen deckungsfähigen Teil.
Wie bereits dargelegt, ging der Gesetzgeber davon aus, dass sich die Kürzung durch den Haushaltskonsolidierungsbeitrag im Bereich der Sachkosten auswirkt. Diese Annahme ist auch gerechtfertigt, da bei der Ermittlung der zuschussfähigen angemessenen Betriebskosten i.S.d. § 16 Abs. 1 GTK die angemessenen Personalkosten (§ 16 Abs. 2 GTK, § 1 BKVO) - anders als die Sachkosten - nicht über Pauschalen abgegolten, sondern, wenn auch mit gewissen Modifizierungen und Einschränkungen, auf der Grundlage des tatsächlichen Bedarfs spitz errechnet und in der konkret ermittelten Höhe bezuschusst werden. Der Träger kann also in der Regel nicht zur Kompensation der ausgefallenen Beträge an den Personalkosten sparen. Um in diesem Bereich einzusparen, müsste das Land einen zielgerichteten Eingriff in die zuschussfähige Personalstruktur vornehmen, was jedoch im Rahmen des Haushaltsbegleitgesetzes ersichtlich nicht beabsichtigt war.
Vgl. auch Moskal / Foerster, Gesetz über Tageseinrichtungen für Kinder, Kommentar, 18. Aufl. 2004, § 18b GTK Nr. I.2.
Bei den Sachkosten hingegen sind derartige Einschnitte denkbar, da diese Kosten pauschal erfasst und bezuschusst werden (§ 16 Abs. 3 GTK, § 2 Abs. 2 BKVO), so dass sich die Kürzungen faktisch auch nur in diesem Bereich auswirken können. Da der Gesetzgeber jedenfalls diesen faktischen Auswirkungen der Zuschusskürzungen durch die Zulassung des Einsatzes von ggf. vorhandenen Rücklagen und den zufließenden Sachkostenpauschalen im genannten Bereich der Sachkosten Rechnung tragen wollte, wird der Einsatz dieser Mittel der Höhe nach durch die Höhe des für die jeweilige Einrichtung insgesamt ermittelten Kürzungsbetrages begrenzt.
Der sich hieraus ergebende abgestufte Einsatz der verbleibenden Sachkostenpauschalen und der ggf. vorhandenen Rücklagen (ausschließlich) zur Abdeckung konsolidierungsbeitragsbezogener Defizite im Bereich der Sachkosten innerhalb des Haushaltskonsolidierungszeitraums ist der Bewilligungsbehörde in geeigneter Form in entsprechender Anwendung von § 24a GTK, § 2a BKVO zu belegen.
Da die durch die Grundpauschale gedeckten Aufwendungen zwar als Summe in den Verwendungsnachweis übernommen werden, jedoch in ihrer Verwendung nicht nachzuweisen und zu belegen sind (§ 24a GTK), so dass sie einer weitergehenden Prüfung nicht unterliegen,
vgl. Moskal / Foerster, a.a.O., § 24a GTK,
und weder § 18b GTK noch die BKVO insoweit eine Verschärfung der Nachweispflicht bestimmen, ist ohne abweichende Erklärung der Einrichtungsträger regelmäßig davon auszugehen, dass überschießende Grundpauschalen oder diese übersteigende laufende Aufwendungen, die es über die Erhaltungspauschale und/oder die Rücklage auszugleichen gilt, nicht vorhanden sind. Ohne eine abweichende Erklärung des Einrichtungsträgers beschränkt sich daher der Ausgleich der Zuschusskürzung auf den Bereich der Erhaltungskosten. Ein Ausgleich in diesem Bereich erfolgt daher in der Regel durch eine entsprechende Aktivierung der ggf. vorhandenen Rücklage (einschließlich des Trägeranteils); da der in Abzug zu bringende Haushaltskonsolidierungsbetrag bekannt ist und die Erhaltungsaufwendungen sowie die Verwendung der Erhaltungspauschale und der Rücklage ohnehin gemäß § 24a GTK und § 2a BKVO nachzuweisen sind, reduziert sich der Ausgleich durch Rückgriff auf die Rücklage damit auf letztlich zwei Rechenschritte, nämlich auf
1. die Ermittlung der nicht durch die - ungekürzte - Erhaltungspauschale (inklusive Trägeranteil) abgedeckten Erhaltungsaufwendungen und
2. die Aktivierung der Rücklage (einschl. Trägeranteil) in Höhe der sich aus den nicht ausgeglichenen Erhaltungsaufwendungen und des Haushaltskonsolidierungsbeitrags ergebenden Summe.
Hieraus ergibt sich für die Festsetzung der Betriebskostenzuschüsse im Haushaltskonsolidierungszeitraum im Einzelnen Folgendes:
1. Der Haushaltskonsolidierungsbeitrag wird rechnerisch als letzter Abzugsposten von dem wie üblich ermittelten Gesamtbetriebskostenzuschuss abgesetzt.
2. Die Höhe der Ausgleichsfinanzierung im Sachkostenbereich wird durch die Höhe der zuschussfähigen Sachkosten zzgl. des auf die jeweilige Einrichtung entfallenden Haushaltskonsolidierungsbetrages begrenzt; eine Verrechnungsschwelle besteht nicht.
3. In der Ausgleichsfinanzierung sind, soweit den Sachkostenpauschalen Ausgaben für die von den einzelnen Pauschalen erfassten Zwecke gegen-überstehen, zunächst diese Pauschalen (einschließlich des Trägeranteils) vollständig mit den korrespondierenden Kosten zu verrechnen; eine Kürzung der auszugleichenden Kosten um den Trägeranteil findet nicht statt.
4. Ohne eine abweichende Erklärung des Einrichtungsträgers ist in der Regel davon auszugehen, dass die laufenden Kosten durch die Grundpauschale vollständig abgedeckt werden und die Grundpauschale mit dem Ausgleich der laufenden Kosten vollständig aufgezehrt wird; ein Ausgleich der Kürzung durch den Haushaltskonsolidierungsbeitrag findet daher in der Regel nur im Bereich der Erhaltungsaufwendungen statt.
5. Übersteigt die Erhaltungspauschale (einschließlich des Trägeranteils) die Erhaltungsaufwendungen, kann der überschießende Betrag zum Ausgleich mit der Kürzung durch den Haushaltskonsolidierungsbeitrag verrechnet werden; eine Zuführung zur Rücklage findet in diesem Fall nur insoweit statt, als die restliche Erhaltungspauschale die Kürzung durch den Haushaltskonsolidierungsbeitrag übersteigt.
6. Ist die verbliebene Erhaltungspauschale rechnerisch aufgebraucht, ohne die Erhaltungsaufwendungen und den Kürzungsbetrag vollständig auszugleichen, kann für den Ausgleich die (für die jeweilige Einrichtung gebildete oder nach § 18b Abs. 2 Satz 2 GTK zusammengeführte) Rücklage unter Hinzurechnung des Trägeranteils ganz oder teilweise eingesetzt werden.
Die sich hiernach im Regelfall ergebende Berechnung soll durch die nachfolgenden, keinen Anspruch auf Vollständigkeit erhebenden Beispielsfälle verdeutlicht werden, wobei die einzelnen Beträge frei gegriffen worden sind. Um die Berechnung zu vereinfachen, wird der Haushaltskonsolidierungsbeitrag als Aufwand den Erhaltungsaufwendungen zugerechnet. Damit kann die Erhaltungspauschale, die tatsächlich im Ergebnis wegen des Haushaltskonsolidierungsbeitrags nicht ungekürzt ausgezahlt wird, in voller Höhe in Ansatz gebracht werden:
1. Beispiel
Rücklage ohne Trägeranteil (20 %): 40.000,00 EUR
Anerkannte Erhaltungsaufwendungen - ungekürzt -: 20.000,00 EUR
Ungekürzte Erhaltungspauschale mit Trägeranteil (20 %): 15.000,00 EUR
Haushaltskonsolidierungsbeitrag: 7.000,00 EUR
1. Schritt:
Zuzüglich zu den anerkannten Erhaltungsaufwendungen von 20.000,00 EUR ergibt sich mit dem Haushaltskonsolidierungsbeitrag ein ausgleichsfähiger Gesamtbetrag von 27.000,00 EUR. Abzüglich der ungekürzten Erhaltungspauschale einschl. Trägeranteil (15.000,00 EUR) verbleibt ein ungedeckter Betrag von 12.000,00 EUR.
2. Schritt
Die Aktivierung der Rücklage kann in Höhe des nicht gedeckten Betrages abzüglich des Trägeranteils (20 % = 2.400,00 EUR), mithin in Höhe von 9.600,00 EUR erfolgen. Es verbleibt eine Rücklage in Höhe von 30.400,00 EUR.
2. Beispiel
Rücklage ohne Trägeranteil (20 %): 5.000,00 EUR
Anerkannte Erhaltungsaufwendungen - ungekürzt -: 25.000,00 EUR
Zuzüglich zu den anerkannten Erhaltungsaufwendungen von 25.000,00 EUR ergibt sich mit dem Haushaltskonsolidierungsbeitrag ein ausgleichsfähiger Gesamtbetrag von 32.000,00 EUR. Abzüglich der ungekürzten Erhaltungspauschale einschl. Trägeranteil (15.000,00 EUR) verbleibt ein ungedeckter Betrag von 17.000,00 EUR.
Die Aktivierung der Rücklage kann bis zur Aufzehrung erfolgen, weil sich selbst unter Hinzurechnung des Trägeranteils eine Gesamtsumme von lediglich 6.250,00 EUR ergibt, die den verbleibenden Differenzbetrag nicht ausgleicht.
3. Beispiel
Anerkannte Erhaltungsaufwendungen - ungekürzt -: 7.000,00 EUR
Zuzüglich zu den anerkannten Erhaltungsaufwendungen von 7.000,00 EUR ergibt sich mit dem Haushaltskonsolidierungsbeitrag ein ausgleichsfähiger Gesamtbetrag von 14.000,00 EUR. Abzüglich der ungekürzten Erhaltungspauschale einschl. Trägeranteil (15.000,00 EUR) verbleibt ein Überschussbetrag von 1.000,00 EUR, der der Rücklage zuzuführen ist. Ein Einsatz der Rücklage kommt nicht in Betracht.
Stehen weder überschießende Sachkostenpauschalen noch Rücklagen zur Verfügung, muss die Kürzung letztlich durch den über den ohnehin zu tragenden Trägeranteil (vgl. §§ 18 Abs. 2 u. Abs. 4, 18a Abs. 1 GTK) hinausgehenden Einsatz von Eigenmitteln ausgeglichen werden.
Der Einsatz von weiteren Eigenmitteln über den Trägeranteil hinaus ist jedoch nach der gesetzlichen Konzeption kein Ausnahmefall; er ist vielmehr systemimmanent und wird vom Gesetzgeber als angemessene Eigenleistung i.S.d. § 74 Abs. 1 Nr. 4 SGB VIII vorausgesetzt.
Über § 16 GTK i.V.m. §§ 1, 2 u. 4 BKVO werden die für den Betrieb einer Tageseinrichtung erforderlichen, angemessenen und damit zuschussfähigen Betriebskosten (Personal- und Sachkosten, einschließlich der Sanierungskosten) erfasst. Ist der Träger Eigentümer der Einrichtung, erhält er zur Abdeckung der angemessenen Sachkosten (§ 16 Abs. 1 GTK) eine - nicht an den tatsächlichen Kosten, sondern an den in der jeweiligen Einrichtung bestehenden Gruppen orientierte, mithin pauschalierte, und ab der zweiten Gruppe abgestufte - Grundpauschale (§ 16 Abs. 3 Satz 4 GTK, § 2 Abs. 2 Satz 1 BKVO) und als weiteren Zuschuss zu dem Erhaltungsaufwand für das Gebäude und das Grundstück eine - ebenfalls auf der Grundlage der in der Einrichtung vorhandenen Gruppen pauschalierte und wiederum abgestuft ausgestaltete - Erhaltungspauschale (§ 16 Abs. 3 Satz 5 GTK, § 2 Abs. 2 Satz 3 BKVO), die auch die Sanierungskosten (Aufwendungen für den Erhalt abgehender Bausubstanz - § 2 Abs. 3 BKVO) erfasst.
Demgegenüber erhält der Einrichtungsträger als Mieter des Gebäudes zur Abdeckung der Sachkosten die - pauschalierte und gestufte - Grundpauschale und einen Zuschuss zur (ortsüblichen) Kaltmiete (§ 16 Abs. 3 Satz 4 GTK, § 4 BKVO).
Im Bereich der Sachkosten wird zudem seit dem 1. Januar 2000 über eine
Indexierung (§ 2 Abs. 6 u. 7 BKVO) der Grund- und Erhaltungspauschalen eine den Erfordernissen der Verwaltungspraktikabilität Rechnung tragende Anpassung an die tatsächliche Kostenentwicklung sichergestellt; bei den gemieteten Einrichtungen erfolgt über die Grundpauschale hinaus die Bezuschussung der jeweils zu zahlenden ortsüblichen Kaltmiete (§ 16 Abs. 3 Satz 4 GTK, § 4 BKVO), so dass auch insoweit die tatsächliche Kostenentwicklung berücksichtigt wird.
Das differenzierte System der Aufwandsbezuschussung des GTK erfasst danach den in unterschiedlichen Trägerformen entstehenden wesentlichen Aufwand und trägt damit dem Gleichbehandlungsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG und dem jugendhilferechtlichen Gleichbehandlungsgebot des § 74 Abs. 5 Satz 1 SGB VIII Rechnung. Es ist, abgesehen von den - spitz errechneten - Zuschüssen zu den Personalkosten, durch eine weitgehende Pauschalierung gekennzeichnet, die bei der Vielzahl der im Bereich der Förderung von Tageseinrichtungen für Kinder jährlich anfallenden Fördervorgänge,
vgl. Gesetzentwurf der Landesregierung, LT-Drucks. 13/4528 vom 3. November 2003, S. 26: 26.462 zu betreuende Gruppen in den nach dem GTK geförderten Tageseinrichtungen; Erläuterungen zu Titel 633 80 des Haushaltsplans 2004/2005: 552.019 Kindergartenplätze, 43.729 Hortplätze und 11.039 Plätze für Kinder unter drei Jahren,
eine verwaltungspraktische Abwicklung gewährleistet. Dieses Bestreben des Gesetzgebers wird etwa auch daran deutlich, dass die mit der Grundpauschale abgegoltenen Sachkosten, wie bereits dargelegt, zwar als Summe in den Verwendungsnachweis übernommen werden, jedoch in ihrer Verwendung nicht nachzuweisen und zu belegen sind (§ 24a GTK) und damit einer weitergehenden Prüfung nicht unterliegen.
Vgl. Moskal / Foerster, a.a.O., § 24a GTK.
Diese generalisierende Handhabung trifft nicht nur die Gruppe der Eigentümer, sondern mit der Grundpauschale und dem Zuschuss lediglich zur ortsüblichen Kaltmiete auch die Gruppe der Mieter.
Pauschalierungen dieser Art bergen regelmäßig die Gefahr in sich, dass damit die tatsächlich anfallenden Kosten nicht vollständig abgedeckt werden. Dies gilt insbesondere dann, wenn, wie hier, im Zeitpunkt der Festlegung der Pauschalbeträge keine genauen Erfahrungswerte, sondern nur ungenaue und sehr grobe Annahmen zur Verfügung standen, so dass die Beträge letztlich im Wege grober Schätzungen ermittelt werden mussten.
Vgl. Moskal / Foerster, a.a.O., § 16 GTK, Nr. III.4.g)gd.
Belässt es der Gesetzgeber bei diesen - mittlerweile indexierten (§ 2 Abs. 6 und 7 BKVO) - Pauschalbeträgen, kommt darin eine über den jeweiligen Trägeranteil hinausgehende Inpflichtnahme des jeweiligen Trägers zum Ausdruck, Eigenmittel insoweit einzusetzen, als die entstehenden Sachkosten nicht durch die pauschalierten Betriebskostenzuschüsse abgedeckt werden.
Von einem gesetzlichen Zuschusssystem, das allein mit dem jeweiligen Trägeranteil und im Übrigen durch die Gewährung von Zuschüssen eine Deckung des Aufwands im Sachkostenbereich zu 100 % erreichen soll,
vgl. Moskal / Foerster, a.a.O., § 16 GTK Nr. I.2, § 18 GTK Nr. I, § 18b GTK Nr. II.a,
kann danach nicht ausgegangen werden. Dies gilt auch unter Berücksichtigung von § 18 Abs. 1 GTK, wonach die Betriebskosten durch Eigenleistungen des Trägers und Zuschüsse des örtlichen Trägers der öffentlichen Jugendhilfe gedeckt werden. In welchem Umfang Eigenleistungen in diesem Sinn zu erbringen sind, ergibt sich nicht allein aus § 18 Abs. 1 GTK, sondern aus der Gesamtschau der die Förderung von Einrichtungsträgern betreffenden Regelungen des GTK. So folgt schon aus § 18 Abs. 2 und 4, § 18a Abs. 1 GTK, dass der Gesetzgeber lediglich die Höhe des öffentlichen Zuschusses, nicht aber die Höhe des Eigenanteils gesetzlich festgelegt hat. Darüber hinaus gehört zu den Förderregelungen des GTK nicht zuletzt das für den Sachkostenbereich gemäß § 16 Abs. 3 GTK, §§ 2 u. 4 BKVO geltende System der Pauschalbeträge. Eigenleistungen i.S.d. § 18 Abs. 1 GTK sind danach nicht nur die gemäß § 18 Abs. 2 u. 4 , § 18a Abs. 1 GTK - rechnerisch - verbleibenden Trägeranteile, sondern auch diejenigen Eigenleistungen, die von den Trägern zum Ausgleich der im Sachkostenbereich durch die pauschalierte Bezuschussung ggf. auftretenden Unterdeckungen erbracht werden müssen.
Der Umfang des gesetzlich vorgesehenen Einsatzes von Eigenmitteln wird jedoch nach der gesetzlichen Konzeption allgemein begrenzt. Sie sieht etwa bei Finanzierungsengpässen - unabhängig davon, ob diese auf der Verringerung der Betriebskostenbezuschussung oder auf sonstigen Umständen beruht - und bei Einrichtungen, die typischerweise einen erhöhten Finanzbedarf aufweisen, zur Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit der geförderten Tageseinrichtungen und - damit korrespondierend - zur Gewährleistung der Umsetzung der Bedarfsplanung (§ 10 GTK) Auffangregelungen vor, wie
- die Aufstockung des Trägeranteils nach § 18 Abs. 4 Satz 1 GTK auf mindestens 91 % bei Trägern, die ohne einen besonderen Zuschuss die Tageseinrichtungen nicht führen können, weil alle zumutbaren anderen Finanzierungsmöglichkeiten ausgeschöpft sind,
- die Aufstockung des Trägeranteils nach § 18 Abs. 4 Satz 1 GTK auf ebenfalls mindestens 91 % bei Trägern, die ihre Einrichtungen in sozialen Brennpunkten betreiben und
- die noch weitergehende Aufstockung des Trägeranteils nach § 18 Abs. 4 Satz 1 GTK auf mindestens 96 %, wenn es sich dabei um Elterninitiativen i.S.v. § 13 Abs. 4 GTK handelt,
- die über die laufende Bezuschussung hinausgehende weitere Bezuschussung der Sanierungskosten in dringenden Fällen nach § 16 Abs. 3 Satz 6 GTK und
- die Möglichkeit, nach § 2 Abs. 5 BKVO bei Elterninitiativen i.S.v. § 13 Abs. 4 GTK, die nur eine Einrichtung betreiben, abweichend von § 2 Abs. 2 BKVO die tatsächlichen Sachkosten als angemessen anzuerkennen, soweit diese unvermeidbar waren und alle zumutbaren anderen Finanzierungsmöglichkeiten ausgeschöpft sind.
Die Gewährung des besonderen Zuschusses nach § 18 Abs. 4 Satz 1 GTK steht dabei ausweislich des Wortlauts der Regelung nicht im Ermessen des örtlichen Trägers der öffentlichen Jugendhilfe; bei Erfüllung der Tatbestandsvoraussetzungen ergibt sie sich als zwingende Rechtsfolge. Die Erhöhung des Zuschusses, für die unterhalb von 100 % (§ 18 Abs. 5 GTK) keine weitere Deckelung vorgesehen ist, richtet sich jenseits der Mindestquote von 91 % nach dem - nachgewiesenen - individuellen Finanzierungsbedarf.
Unabhängig davon werden gemäß der in zeitlicher Hinsicht nicht befristeten Regelung des § 29 Abs. 2 GTK Tageseinrichtungen, die bei Inkrafttreten dieses Gesetzes bereits Betriebskostenzuschüsse erhalten haben, abweichend von § 18 Abs. 6 GTK weiter gefördert. Wenn auch die Höhe der im Einzelfall zu gewährenden Förderung im Gesetz nicht ausdrücklich geregelt ist, ergibt sich eine hinreichend konkrete Bestimmung jedoch aus dem Sinn und Zweck des Bestandsschutzes als Gewährleistung des Fortbestandes der im Zeitpunkt des Inkrafttretens des GTK zum 1. Januar 1992 bestehenden und geförderten Einrichtungen. Zur Aufrechterhaltung des Bestandes dieser Einrichtungen sind die nach § 16 GTK anzuerkennenden Betriebskosten gemäß § 18 GTK zu bezuschussen, wobei insoweit aber diejenigen Regelungen unanwendbar sind, die eine den Bestand der geschützten Tageseinrichtung gefährdende Reduzierung der Betriebskostenförderung bewirken.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. September 2005 - 12 B 1311/05 -.
Diese spezielle und im Wortlaut auch nach Inkrafttreten des § 18b GTK unveränderte Bestandsschutzregelung wird durch die allgemeine Bestimmung des § 18b Abs. 1 Satz 3 GTK nicht außer Kraft gesetzt und entfaltet unabhängig von den sonstigen Auffangregelungen ihre eigenständige Schutzwirkung zugunsten der hiervon erfassten Einrichtungen.
Das GTK belässt es jedoch nicht bei dem oben dargelegten gesetzlichen System der Betriebskostenbezuschussung, die gemäß § 23 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 GTK, § 1 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 VerfVO-GTK erst nach Ablauf des Kalenderjahres für dieses und - abgesehen von den Pauschalierungen - auf der Grundlage der in eben diesem Jahr angefallenen Kosten erfolgt. Die nachträgliche Betriebskostenbezuschussung wird vielmehr gesetzlich durch ein System vorläufiger Finanzierung ergänzt. Hierbei handelt es sich um das gegenüber der Bezuschussung schon aufgrund des anders gearteten Sinn und Zwecks und der abweichenden Bemessungsgrundlagen weitgehend verselbständigte und damit von der Zuschussgewährung abzugrenzende System der Abschlagszahlungen.
Die monatlich im Voraus bewilligten Abschlagszahlungen (§ 23 Abs. 1 Satz 2 GTK, § 1 Abs. 2 u. 6 VerfVO-GTK) stellen die aktuelle vorläufige Finanzierung von Tageseinrichtungen für Kinder im laufenden Jahr sicher. Die Abschlagszahlungen sind gemäß der speziellen Ermächtigungsgrundlage des § 23 Abs. 1 Satz 2 GTK dem Träger auf Antrag auf der Basis der zu erwartenden Betriebskosten zu leisten. Bei bestehenden Einrichtungen sind dies nach der insoweit eindeutigen Legaldefinition des § 23 Abs. 1 Satz 3 GTK die Betriebskosten des vorletzten Jahres unter Berücksichtigung von Personalkostenveränderungen.
Sonstige zwischenzeitliche Kostenveränderungen sind danach kraft Gesetzes nicht zu berücksichtigen, soweit sie nicht zugleich zu einer entsprechenden Veränderung bei den Personalkosten führen. Soweit in § 1 Abs. 2 Satz 2 VerfVO-GTK lediglich allgemein von wesentlichen Änderungen der "Betriebskosten" die Rede ist und nach § 1 Abs. 2 Satz 3 VerfVO-GTK bei einer wesentlichen Änderung der "Betriebskosten" von mehr als 10 v.H. die folgenden Abschlagszahlungen entsprechend anzupassen sind, sind nach der Legaldefinition in § 23 Abs. 1 Satz 3 GTK unter "Änderungen der Betriebskosten" i.S.d. § 1 Abs. 2 Sätze 2 und 3 VerfVO-GTK, für die die Schwelle von 10 v.H. gilt, lediglich Personalkostenveränderungen zu verstehen.
Dieses System der vorläufigen Einrichtungsfinanzierung wird von § 18b Abs. 1 Satz 3 GTK nicht betroffen. Die gesetzliche Kürzung nach § 18b Abs. 1 Satz 3 GTK für das Jahr 2004 und für das Jahr 2005 bezieht sich schon vom Wortlaut her nur auf den "Zuschuss zu den Betriebskosten"; auch der rechtssystematische Zusammenhang mit § 18 GTK beschränkt sich auf die Modifizierung der Festsetzung des Betriebskostenzuschusses. Zudem sind die speziellen Regelungen
über die Abschlagszahlungen (§ 23 Abs. 1 Sätze 2 u. 3 GTK) nicht geändert worden. Auch ist die Einführung des § 18b GTK erst mit Wirkung vom 31. Januar 2004 erfolgt und lässt damit die für die Abschlagszahlungen 2004 und 2005 gemäß § 23 Abs. 1 Satz 3 GTK maßgebenden Bemessungsgrundlagen der Betriebskosten der Jahre 2002 und 2003 unberührt.
Der Ansatz der Haushaltskonsolidierungsbeiträge kann auch nicht als eine im Rahmen der Bemessung der Abschlagszahlungen zu berücksichtigende Personalkostenveränderung i.S.d. § 23 Abs. 1 Satz 3 GTK qualifiziert werden. Unabhängig von der Frage, ob derartige Änderungen der Bezuschussung, die nicht aus einer tatsächlichen Änderung der den Betrieb der Einrichtung steuernden Bedarfsplanung,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. September 2005 - 12 B 1311/05 -,
oder aus einer sonstigen tatsächlichen Änderung des Betriebs der Einrichtung resultieren, von § 23 Abs. 1 Satz 3 GTK erfasst werden, zielen die Haushaltskonsolidierungsbeiträge, wie bereits oben dargelegt, ungeachtet ihres rechnerischen Ansatzes gerade nicht auf Einsparungen und damit auf Veränderungen im Personalkostenbereich, sondern lediglich auf Einsparungen im Bereich der Sachkosten.
Abschlagszahlungen für die Jahre 2004 bzw. 2005 waren daher auf der Grundlage der Betriebskosten für die Jahre 2002 bzw. 2003 ohne Abzug der Haushaltskonsolidierungsbeiträge zu bemessen.
In dieser differenzierten Ausgestaltung von Eigenleistung, Zuschussgewährung, Auffangtatbeständen und Bestandsschutz sowie unter Berücksichtigung der weitgehend verselbständigten vorläufigen Finanzierung durch Abschlagszahlungen verstößt der Ansatz der Haushaltskonsolidierungsbeiträge 2004 und 2005 nicht gegen Rechte der Einrichtungsträger aus Art. 6 der Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen - LV NRW - in der Fassung des Gesetzes vom 29. Januar 2002, GV NRW S. 52, so dass eine Vorlage an den Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen nach Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG i.V.m. §§ 12 Nr. 7, 50 des Verfassungsgerichtshofgesetzes - VGHG NRW - nicht in Betracht kommt.
Gemäß Art. 6 Abs. 1 LV NRW hat jedes Kind ein Recht auf Achtung seiner Würde als eigenständige Persönlichkeit und auf besonderen Schutz von Staat und Gesellschaft. Damit gewährt Art. 6 Abs. 1 LV NRW dem Kind einen abwehrrechtlichen Achtungs- sowie einen leistungsrechtlichen Schutzanspruch.
Vgl. Müller-Terpitz, in Löwer/Tettinger, Kommentar zur Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen, 2002, Art 6 LVerf Rn. 11.
Der insoweit begründete Leistungs-/Schutzanspruch ist ein Anspruch des Kindes, nicht ein Anspruch der Einrichtungsträger. Abgesehen davon ist der Leistungs-/Schutzanspruch des Kindes auf (legislative) Ausgestaltung angewiesen. "Den staatlichen Organen steht dabei ein weiter Gestaltungsspielraum zu, weshalb der subjektive Schutzanspruch faktisch ins Leere geht. Schon gar nicht lässt sich aus ihm ein unmittelbar verfassungsrechtlicher Anspruch auf konkrete finanzielle oder sonstige Zuwendungen herleiten."
Vgl. Müller-Terpitz, a.a.O., Art 6 LVerf Rn. 11 und Rn. 7 unter Bezugnahme auf LT-Drucks. 13/472, S. 6.
Der Achtungs- und Schutzanspruch aus Art 6 Abs. 1 LV NRW findet in Art. 6 Abs. 2 Satz 1 LV NRW allerdings eine nähere Konkretisierung. Hiernach haben Kinder und Jugendliche ein Recht auf Entwicklung und Entfaltung ihrer Persönlichkeit, auf gewaltfreie Erziehung und den Schutz vor Gewalt, Vernachlässigung und Ausbeutung. Soweit die grundrechtliche Gewährleistung aus Art. 6 Abs. 2 Satz 1 LV NRW über die rein abwehrrechtliche Dimension hinausgeht, wie etwa in Bezug auf das Recht auf Entwicklung und Entfaltung der Persönlichkeit, werden auch hierdurch konkrete Leistungsansprüche der Kinder und Jugendlichen jedoch nicht begründet.
Vgl. Müller-Terpitz, a.a.O., Art 6 LVerf Rn. 14.
Dies gilt erst recht für die in Art. 6 Abs. 2 Satz 1 LV NRW nicht erwähnten freien Träger der Jugendhilfe. Soweit - pauschal - geltend gemacht wird, dass eine nicht mehr auskömmliche Bezuschussung durch das Land das Wohl der in den Einrichtungen betreuten Kinder und Jugendlichen gefährde,
vgl. Moskal / Foerster, a.a.O., § 18b GTK Nr. II.d,
ergibt sich deshalb hieraus nichts Greifbares für einen konkreten Anspruch des Einrichtungsträgers gegen das Land NRW auf Förderung, geschweige denn für einen Anspruch des Einrichtungsträgers auf die Bewilligung eines konkreten Zuschussbetrages, wie er hier streitig ist.
Über die in Art. 6 Abs. 2 Satz 1 LV NRW genannten Garantien hinaus verpflichtet Art. 6 Abs. 2 Satz 2 LV NRW Staat und Gesellschaft ganz allgemein, Kinder und Jugendliche vor Gefahren für ihr körperliches, geistiges und seelisches Wohl zu schützen. Auch dieser Schutzauftrag ist in hohem Maße auf legislative Ausgestaltung angewiesen. Im Gegensatz zu Art. 6 Abs. 2 Satz 1 LV NRW handelt es sich bei dieser Bestimmung deshalb nicht um eine Individualrechtsposition, sondern um einen objektiv-rechtlichen Schutzauftrag.
Vgl. Müller-Terpitz, a.a.O., Art 6 LVerf Rn. 17.
Art. 6 Abs. 3 LV NRW normiert ebenfalls einen objektiv-rechtlichen Handlungsauftrag (Staatszielbestimmung), ein subjektives Recht kann aus ihm nicht hergeleitet werden.
Vgl. Müller-Terpitz, a.a.O., Art 6 LVerf Rn. 27; Dästner, Die Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen, Kommentar, 2. Aufl. 2002, Art. 6 LVerf Rn. 4.
Gemäß Art. 6 Abs. 4 LV NRW bleibt das Mitwirkungsrecht der Kirchen und Religionsgemeinschaften sowie der Verbände der freien Wohlfahrtspflege in den Angelegenheiten der Familienförderung, der Kinder- und Jugendhilfe gewährleistet und ist zu fördern. Art. 6 Abs. 4 LV NRW beinhaltet nicht nur eine objektiv-rechtliche Gewährleistung, sondern ein subjektives Mitwirkungsrecht, das sowohl eine aufgaben- als auch eine verfahrensbezogene Komponente umfasst.
Vgl. Müller-Terpitz, a.a.O., Art 6 LVerf Rn. 34 f.
Förderung i.S.d. Art. 6 Abs. 4 LV NRW meint primär die Gewährung finanzieller Beihilfen, wobei Art und Umfang der jeweiligen Fördermaßnahmen durch Gesetzgebung und Verwaltung bestimmt werden. Erst aus diesen Festsetzungen können individuelle Ansprüche der begünstigten Organisationen erwachsen. Ein einklagbares Leistungsrecht folgt aus dem verfassungsrechtlichen Fördergebot nicht.
Vgl. Müller-Terpitz, a.a.O., Art 6 LVerf Rn. 35.
Selbst wenn man eine Handlungspflicht des Staates bejaht, wenn der Bestand der Mitwirkung der Kirchen und Religionsgemeinschaften sowie der Verbände der freien Wohlfahrtspflege in den Angelegenheiten der Familienförderung und der Kinder- und Jugendhilfe als Institution evident gefährdet ist,
vgl. BVerfG, Urteil vom 8. April 1987
- 1 BvL 8/84 -, - 1 BvL 16/84-, BVerfGE 75, 40 ff.
bliebe es dem Gesetzgeber überlassen, auf welche Art und Weise er die verfassungsrechtlich zu gewährleistende Institution der Mitwirkung sicherstellt. Dies kann, muss aber nicht in eine konkrete finanzielle Zuschussgewährung münden. Die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers würde es ihm auch gestatten, ganz oder teilweise von einer finanziellen Förderung abzusehen und sie durch ein System von Personal- und / oder Sachleistungen zu ersetzen.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 8. April 1987, a.a.O.
Abgesehen davon kommt eine evidente Gefährdung der Institution der Mitwirkung der oben genannten Organisationen im Bereich der Kinder- und Jugendhilfe für den hier in Rede stehenden Zeitraum 2004 und 2005 - auch unter Berücksichtigung der besonders angespannten Haushaltslage kirchlicher Träger sowie der Möglichkeit einer partiellen, pauschalierungsbedingten Unterdeckung im Bereich der Sachkostenbezuschussung und einer hierdurch bedingten erhöhten Eigenleistung - schon deshalb nicht in Betracht, weil
- der örtliche Träger der öffentlichen Jugendhilfe die Bedarfsplanung nach § 10 Abs. 1 GTK im Benehmen u.a. mit den anerkannten Trägern der freien Jugendhilfe durchführt und diese in allen Phasen der Planung frühzeitig beteiligt und
- die Höhe der Betriebskostenbezuschussung, die Auffangregelungen, der Bestandsschutz und das System der Abschlagszahlungen nach dem GTK auch im Haushaltskonsolidierungszeitraum 2004 und 2005 die Erhaltung der Betriebsfähigkeit einer Vielzahl von Einrichtungen freier und kirchlicher Träger sichern,
- und nicht zuletzt aus diesem Grund allein im Bereich der Kindertagesstätten und Kindergärten, die im Übrigen nur einen Teilbereich der Kinder- und Jugendhilfe abdecken, sich immer noch ein erheblicher Teil des Angebots an Plätzen in diesen Einrichtungen in frei gemeinnütziger, auch kirchlicher Trägerschaft befindet.
Vgl. Dästner, a.a.O., Rn. 5, wonach sich ca. 70 % des Angebots an Einrichtungsplätzen in frei gemeinnütziger, meist kirchlicher Trägerschaft befinden.
Ein Anspruch auf eine ungekürzte Betriebskostenbezuschussung ergibt sich auch nicht aus einfachem Bundesrecht. Gemäß § 74 Abs. 3 Satz 1 SGB VIII i.V.m.
§ 85 Abs. 1 SGB VIII entscheidet der örtliche Träger der öffentlichen Jugendhilfe über die Art und Höhe der Förderung freier Träger der Jugendhilfe (§ 74 Abs. 1 SGB VIII) im Rahmen der verfügbaren Haushaltsmittel nach pflichtgemäßem Ermessen. Die hiernach allenfalls eröffnete Ermessensentscheidung ist nach der durch das Tagesbetreuungsausbaugesetz - TAG - vom 27. Dezember 2004, BGBl. I S. 3852, mit Wirkung vom 1. Januar 2005 eingefügte Regelung des § 74a SGB VIII für den Bereich der Finanzierung von Tageseinrichtungen jedoch ausgeschlossen worden. Gemäß § 74a Satz 1 SGB VIII regelt die Finanzierung von Tageseinrichtungen das Landesrecht. Damit hat der Bundesgesetzgeber jedenfalls für den Zeitraum ab dem 1. Januar 2005 ausdrücklich klargestellt, dass er die Vorschriften über die Förderung freier Träger nach § 74 SGB VIII nicht auf die Finanzierung von Trägern von Tageseinrichtungen angewendet wissen, sondern diese Frage im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz dem originären Gesetzgebungsrecht der Länder überlassen will.
Vgl. Wiesner, SGB VIII, 3. Aufl., § 74a SGB VIII Rdnr. 1.
Soweit im Übrigen, d.h. in Bezug auf das Jahr 2004, vom Bestehen einer gesonderten bundesrechtlichen Ermessensermächtigung zur Förderung von Trägern von Tageseinrichtungen auszugehen sein sollte,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 10. Juli 2003 - 16 A 2822/01 -, EStT NW 2004, 85 ff.,
kann in Nordrhein-Westfalen die Ausübung des Ermessens über die Art und Hö-he der Förderung regelmäßig an den umfassenden und differenzierten landesrechtlichen Regelungen der Finanzierung von Tageseinrichtungen orientiert werden, die die allgemein gehaltenen bundesrechtlichen Vorgaben (Beachtung des jugendhilferechtlichen Gleichbehandlungsgebots - § 74 Abs. 5 Satz 1 SGB VIII -, Orientierung an den Interessen der Betroffenen - § 74 Abs. 4 SGB VIII - und Beachtung des Grundsatzes der Trägervielfalt - § 3 Abs. 1 SGB VIII -) in angemessener und der Abwicklung von Massenerscheinungen sachgerecht Rechnung tragender Weise konkretisieren.
Soweit der örtliche Träger der öffentlichen Jugendhilfe eine Förderung der freien Träger regelmäßig nur im Rahmen der landesrechtlichen Finanzierungs- und Refinanzierungsbestimmungen beabsichtigt, bedarf es einer gesonderten Ermessensentscheidung nicht. Die - nicht zuletzt aus Gleichbehandlungsgesichtspunkten - sachgerechte Beschränkung auf die landesrechtliche Finanzierung, die gerade durch ihr System der Auffangregelungen auch Ausnahmesituationen und Finanzierungsengpässe erfasst und damit einem erhöhten Zuschussbedarf Rechnung trägt, kommt in den auf die Anwendung von Landesrecht beschränkten Bewilligungs- / Ablehnungsbescheiden regelmäßig hinreichend zum Ausdruck.
Die Verringerung der Betriebskostenförderung für den Haushaltskonsolidierungs-zeitraum 2004 und 2005 verstößt auch nicht gegen das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland (GG), so dass eine Vorlage an das Bundesverfassungsgericht gemäß Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG i.V.m. §§ 13 Nr. 11, 80 ff. des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes - BVerfGG - ebenfalls nicht in Betracht kommt.
Ein Anspruch auf eine ungekürzte Betriebskostenbezuschussung ergibt sich nicht aus Art. 12 Abs. 1 GG. Unabhängig von der Frage, ob aus Art. 12 Abs. 1 GG die Pflicht des Gesetzgebers folgt, staatliche Leistungen zugunsten der Einrichtungs-träger für den Betrieb von Tageseinrichtungen für Kinder vorzusehen, kann der Gesetzgeber aus gewichtigen Gründen des Gemeinwohls die Gewährung staatlicher Leistungen zum Nachteil der Leistungsempfänger ändern.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 1997 - 1 BvL 5/93 -, BVerfGE 96, 330 ff.
Solche Gründe waren 2004 und 2005 gegeben. Der Gesetzgeber sah sich bei der Verabschiedung des Doppelhaushalts 2004/2005 durch die anhaltende Wachstumsschwäche der Wirtschaft, die aufgrund des fortdauernden Umstrukturierungsprozesses in großen Teilen des Landes (Ruhrgebiet) in Nordrhein-Westfalen besonders ausgeprägt war, die hierdurch drohende Fortdauer der bereits für das Haushaltsjahr 2003 festgestellten Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts in NRW und der hieraus folgenden fortschreitenden Verschlechterung der Finanzsituation der öffentlichen Haushalte veranlasst, im Haushaltsbegleitgesetz 2004/2005 eine Reihe von Einsparungsmaßnahmen und Maßnahmen zur Einnahmeverbesserung vorzunehmen, um das Haushaltsdefizit zu verringern und um zu einer nachhaltigen, strukturellen Haushaltsverbesserung zu gelangen.
Vgl. Begründung der Landesregierung, LT-Drucks. 13/4528 vom 3. November 2003, S. 1.
Ob der Gesetzgeber beim Erlass des Haushaltsbegleitgesetzes 2004/2005 die Situation in jeder Hinsicht zutreffend eingeschätzt und die einzelnen Sparmaß-nahmen ausgewogen vorgenommen hat, entzieht sich einer gerichtlichen Nachprüfung.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 1997, a.a.O., unter Bezugnahme auf BVerfG, Urteil vom 18. April 1989 - 2 BvF 1/82 -, BVerfGE 79, 311 ff. (342, 343 f.).
Unabhängig davon ist nichts für eine Fehlgewichtung gegenüber den weiteren Einsparmaßnahmen ersichtlich. Das im Haushaltsplan 2004/2005 vorgesehene Ausgabevolumen für den die Betriebskostenbezuschussung mitbeinhaltenden Einzelplan 05 - Ministerium für Schule, Jugend und Kinder - stellte mit jeweils rd. 13 Milliarden Euro (Haushaltsjahre 2004 und 2005) unter Berücksichtigung der veranschlagten Einnahmen den höchsten bzw. zweithöchsten Einzeletat mit ei-em Anteil von rd. 26 % (2004) bzw. 28 % (2005) dar. Demgegenüber betrug der Anteil der geplanten - und zur Haushaltsverbesserung geeigneten - Minderausgaben für Tageseinrichtungen für Kinder (2004: 50,7 Millionen Euro, 2005: 75,1 Millionen Euro) am gesamten Volumen der geplanten Haushaltsverbesserungen (2004: 257,4 Millionen, 2005: 291,8 Millionen Euro) lediglich rd. 20 % (2004) bzw. rd. 26 % (2005).
Ein über die nach § 18b Abs. 2 GTK zur Verfügung gestellten Ausgleichsmög-lichkeiten hinausgehender, eigentumskräftig verfestigter Anspruch auf eine ungekürzte öffentlich-rechtliche Betriebskostenbezuschussung ergibt sich auch nicht aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG.
Über die - ohnehin nicht über das jeweilige Kalenderjahr hinausreichende - Bewilligung des regulären Betriebskostenzuschusses nach § 18 Abs. 1 GTK wird jährlich neu auf der Grundlage der für den Bewilligungszeitraum jeweils geltenden gesetzlichen Regelungen, der auf dieser Grundlage ergangenen Rechtsverord-nungen, der sich - ggf. ändernden - Bedarfsplanung (§ 10 GTK) und der - ebenfalls jedes Jahr vom Haushaltsgesetzgeber neu - zur Verfügung gestellten Landesmittel (§ 18 Abs. 6 GTK) entschieden. Eine Verfestigung der sich hieraus allenfalls ergebenden - jährlich neu begründeten - Erwerbschancen hin zu einer unabhängig von diesen Grundlagen fortgeltenden Anspruchsberechtigung vermittelt vor diesem Hintergrund weder eine ggf. jahrelang währende Subventionspraxis,
vgl. Wiesner, a. a. O., § 74 SGB VIII, Rdnr. 41b m.w.N.,
noch die Aufbringung eines Eigenanteils für den Betrieb der Einrichtung (§ 18 Abs. 1 GTK); die Leistung des Eigenanteils ist Bestandteil der Trägereignung (§ 74 Abs. 1 SGB VIII, § 11 Abs. 2 GTK),
vgl. Moskal / Foerster, a.a.O. § 11 GTK Nr. II.4,
mithin Anspruchsvoraussetzung und nicht Anspruchsabsicherung über die gesetzlichen Grundlagen hinaus.
Die höhere Reduzierung der Betriebskostenbezuschussung nach § 18 b Abs. 1 Satz 3 i.V.m. Satz 1 GTK bei Einrichtungsträgern, die Eigentümer der Einrichtung oder Erbbauberechtigte oder den Eigentümern wirtschaftlich gleichgestellt sind, verstößt nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG.
Aus dem allgemeinen Gleichheitssatz ergeben sich je nach Regelungsgegen-
stand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen. Bei der Ungleichbehandlung von Personengruppen unterliegt der Gesetzgeber regelmäßig einer strengen Bindung. Das gilt auch dann, wenn eine Ungleichbehandlung von Sachverhalten mittelbar eine Ungleichbehandlung von Personengruppen bewirkt. Entscheidend ist insoweit, ob für die vorgesehene Differenzierung Gründe von solcher Art und Gewicht bestehen, dass sie die ungleichen Rechtsfolgen rechtfertigen können.
Vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 3. Juli 2001 - 1 BvR 2337/00 u.a., NVwZ 2002,197 ff.
Auf der anderen Seite hat der Gesetzgeber im Bereich der gewährenden Staatstätigkeit eine größere Gestaltungsfreiheit als innerhalb der Eingriffsverwaltung.
Vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 3. Juli 2001, a.a.O.
Die Bezuschussung der Betriebskosten für Tageseinrichtungen für Kinder unterfällt dem Bereich der gewährenden Staatstätigkeit, d.h. der Leistungsverwaltung. Auch die Kürzung der Betriebskostenbezuschussung im Haushaltskonsolidierungszeitraum 2004 und 2005 kann nicht als ein Akt der Eingriffsverwaltung qualifiziert werden. Bei der Verringerung staatlicher Fördermittel für einen Förderzeitraum, in dem - wie oben dargelegt - die Anspruchsvoraussetzungen jeweils neu geprüft und die Haushaltsmittel für die Förderung jeweils neu zur Verfügung gestellt werden, der Anspruch mithin in jedem Jahr neu entsteht, handelt es sich nicht um einen isolierten Eingriff in eine unabhängig von den Fördervoraussetzungen bestehende Rechtsposition; vielmehr ist die Kürzung integraler Bestandteil der jahresweise jeweils neu gewährten Förderung und bestimmt - unabhängig davon, wie diese letztlich rechnerisch ermittelt wird - lediglich die aktuelle Höhe der staatlichen Leistungsgewährung.
Entschließt sich der Gesetzgeber zu einer Leistungsgewährung an die Träger der Tageseinrichtungen für Kinder, wie hier in der Form der Betriebskostenbezuschussung, so sind die Träger nach Maßgabe des Gleichheitssatzes zu berücksichtigen. Dieser lässt dem Gesetzgeber eine weite Gestaltungsfreiheit, die sich vornehmlich darauf bezieht, wie und in welchem Umfang eine Leistung gewährt werden soll.
Art. 3 Abs. 1 GG ist jedoch dann verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten im Vergleich zu anderen Normadressaten anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die ungleiche Behandlung rechtfertigen können.
Vgl. BVerfG, Senatsbeschluss vom 9. November 1988 - 1 BvL 22/84 u.a. -, BVerfGE 79, 87 ff.
Gemessen hieran verstößt der Ansatz eines höheren Haushaltskonsolidierungsbeitrags - d.h. im Ergebnis die geringere Betriebskostenbezuschussung - im Haushaltskonsolidierungszeitraum 2004 und 2005 bei den Trägern, die Eigentümer der Einrichtung oder Erbbauberechtigte oder ihnen wirtschaftlich gleichgestellt sind (im Folgenden: Eigentümer), nicht gegen das Gleichbehandlungsgebot. Dafür, dass in dem genannten Zeitraum der Betriebskostenzuschuss bei den Trägern, die Eigentümer der Einrichtung sind, um 400 Euro (2004) bzw. 600 Euro (2005) je Gruppe, die in der Einrichtung betreut wird, geringer ausfällt, als bei den sonstigen Trägern (im Folgenden: Mieter), ist ein sachlicher Grund gegeben. Denn bei der Gruppe der Eigentümer kann im Rahmen einer typisierenden Betrachtungsweise davon ausgegangen werden, dass sie jenseits der Absicherung des laufenden Betriebs durch die Regelungen des GTK strukturell wirtschaftlich besser gestellt werden und ihnen in Anknüpfung an dieses sachgerechte Differenzierungskriterium grundsätzlich eine höhere Reduzierung der staatlichen Zuschüsse zugemutet werden kann.
Dies gilt umso mehr, als die mit der reduzierten Betriebskostenbezuschussung einhergehende Beeinträchtigung als geringfügig zu qualifizieren ist. Denn die Differenzbeträge von 400 Euro (2004) bzw. 600 Euro (2005) je Gruppe, die in der Einrichtung betreut wird, und die "Diskriminierungsquote", die sich hieraus im Verhältnis zu der der Gruppe der Eigentümer insgesamt geleisteten Sachkostenbezuschussung ergibt, liegt bei den nachfolgend beispielhaft aufgeführten Referenzgruppen (Trägeranteil 21 % bei Einhaltung der Regelöffnungsdauer nach
§ 19 GTK - § 18 Abs. 2 GTK -, Trägeranteil 20 % bei Kirchen und Religionsgemeinschaften des öffentlichen Rechts - § 18a Abs. 1 GTK -; Trägeranteil 9 % bei Finanzierungsschwierigkeiten und bei Einrichtungen in sozialen Brennpunkten
- § 18 Abs. 4 Satz 1 GTK -) im Jahr 2004 lediglich zwischen rd. 3 und rd. 4 Prozent und im Jahr 2005 lediglich zwischen rd. 4 und rd. 5 Prozent, wobei die Sachkostenpauschalen und ihre fortlaufende Indexierung - rechnerisch - unberührt bleiben:
Anzahl der Gruppen
Summe der Sachkostenpauschalen (Grundpauschale und Erhaltungspauschale), Stand 01.01.2004, Erlass des MSJK NRW vom 27. November 2003 - 311-2635.30/04
Zuschuss bei einem Trägeranteil von:a. 21 %b. 20 %c. 9 %
Differenzbetrag zu Lasten der Eigentümer nach dem Haushaltskonsolidierungsbeitrag 2004
Prozentualer Anteil
1
13.747,73 € + 4.094,16 € = 17.841,89 €
a. 14.095,09 €b. 14.273,51 €c. 16.236,11 €
400,00 €
a. 2,84 %b. 2,80 %c. 2,46 %
2
17.841,89 € + 10.310,67 € + 2.558,85 € = 30.711,41 €
a. 24.262,01 €b. 24.569,12 €c. 27.947,38 €
400,00 € x 2 = 800,00 €
a. 3,30 %b. 3,26 %c. 2,86 %
3
30.711,41 € + 10.310,67 € + 2.558,85 € = 43.580,93 €
a. 34.428,93 €b. 34.864,74 €c. 39.658,64 €
400,00 € x 3 = 1.200,00 €
a. 3,48 %b. 3,44 %c. 3,03 %
4
43.580,93 € + 10.310,67 € + 2.558,85 € = 56.450,45 €
a. 44.595,85 €b. 45.160,36 €c. 51.369,90 €
400,00 € x 4 = 1.600,00 €
a. 3,59 %b. 3,54 %c. 3,11 %
5
56.450,45 € + 10.310,67 € + 2.558,85 € = 69.319,97 €
a. 54.762,77 €b. 55.455,97 €c. 63.081,17 €
400,00 € x 5 = 2.000,00 €
a. 3,65 %b. 3,61 %c. 3,17 %
Summe der Sachkostenpauschalen Grundpauschale und Erhaltungspauschale), Stand 01.01.2004, Erlass des MSJK NRW vom 16. November 2004 8211; 311-2635.30/05
Differenzbetrag zu Lasten der Eigentümer nach dem Haushaltskonsolidierungsbeitrag 2005
13.997,69 € + 4.098,26 € = 18.095,95 €
a. 14.295,80 €b. 14.476,76 €c. 16.467,31 €
600,00 €
a. 4,20 %b. 4,14 %c. 3,64 %
18.095,95 € + 10.498,14 € + 2.561,41 € = 31.155,50 €
a. 24.612,84 €b. 24.924,40 €c. 28.351,50 €
600,00 € x 2 = 1.200,00 €
a. 4,87 %b. 4,81 %c. 4,23 %
31.155,50 € + 10.498,14 € + 2.561,41 € = 44.215,05 €
a. 34.929,88 €b. 35.372,04 €c. 40.235,69 €
600,00 € x 3 = 1.800,00 €
a. 5,15 %b. 5,09 %c. 4,47 %
44.215,05 € + 10.498,14 € + 2.561,41 € = 57.274,60 €
a. 45.246,93 €b. 45.819,68 €c. 52.119,88 €
600,00 € x 4 = 2.400,00 €
a. 5,30 %b. 5,24 %c. 4,60 %
57.274,60 € + 10.498,14 € + 2.561,41 € = 70.334,15 €
a. 55.563,97 €b. 56.267,32 €c. 64.004,07 €
600,00 € x 5 = 3.000,00 €
a. 5,40 %b. 5,33 %c. 4,69 %
Die Geringfügigkeit der höheren Zuschusskürzung wird erst recht deutlich, wenn man den Anteil der Differenzbeträge an den gesamten Zuschussbeträgen in den Blick nimmt, die der Klägerin hier für das Jahr 2004 bewilligt worden sind. In Bezug auf den für den katholischen Kindergarten St. Q. bewilligten Zuschussbetrag von 356.660,67 EUR beträgt der Anteil des Differenzbetrages von 1.600,00 EUR (4 Gruppen à 400,00 EUR = 1.600,00 EUR) lediglich rd. 0,45 %. In Bezug auf den für die katholische Kindertagesstätte St. O. bewilligten Zuschussbetrag von 266.570,52 EUR beträgt der Anteil des Differenzbetrages von 1.200,00 EUR (3 Gruppen à 400,00 EUR = 1.200,00 EUR) ebenfalls lediglich rd. 0,45 %.
Die - relativ geringfügig - reduzierte Betriebskostenbezuschussung der Gruppe der Eigentümer ist zum einen deshalb gerechtfertigt, weil allein dieser Gruppe nach § 2 Abs. 4 BKVO die Möglichkeit eröffnet ist, aus den überschüssigen Erhaltungspauschalen Rücklagen zu bilden. Der Aufbau derartiger Rücklagen war insbesondere in den Fällen möglich, in denen aufgrund der relativ neuen Bausubstanz in der Vergangenheit nur in geringem Umfang Erhaltungsaufwendungen angefallen sind.
Vgl. auch Moskal / Foerster, a.a.O., § 18b GTK Nr. II.b.
Mit der im Haushaltskonsolidierungszeitraum 2004 und 2005 ggfs. vorhandenen Rücklage verfügten allein die Träger, die Eigentümer der Einrichtung sind, über einen mit öffentlichen Mitteln finanzierten Kapitalstock, der sich aus - verzinsten - öffentlichen Zuschüssen speist, die über die Aufwanddeckung in dem jeweiligen Kalenderjahr hinausgehen. Diese strukturelle Finanzausstattung stellt damit die Eigentümer gegenüber den Trägern, die ihre Einrichtung gemietet haben, im Haushaltskonsolidierungszeitraum 2004 und 2005 durch öffentliche Zuschüsse deutlich besser und rechtfertigt eine - geringfügig - höhere Beteiligung der Eigentümer an der in diesem Zeitraum notwendigen Haushaltssanierung. Soweit die Rücklage zum Ausgleich der verminderten Sachkostenbezuschussung verwandt wird, läuft dies im Übrigen lediglich darauf hinaus, die Reduzierung des Betriebskostenzuschusses und die damit verbundene Einsparung der öffentlichen Hand durch den Einsatz bereits vereinnahmter, mithin von der öffentlichen Hand schon geleisteter Zuschüsse (abzüglich des ohnehin zu erbringenden Trägeranteils) auszugleichen. Diese Überlegung hat offenbar auch den Haushalts- und Finanzausschuss in seiner Beschlussempfehlung bewogen, die zunächst undifferenzierten Haushaltskonsolidierungsbeiträge,
Vgl. Gesetzentwurf der Landesregierung, LT-Drucks. 13/4528 vom 3. November 2003, S. 10.
unterschiedlich auszugestalten, je nach dem, ob der Träger Eigentümer oder Mieter der Einrichtung ist.
Vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Haushalts- und Finanzausschusses vom 19. Januar 2004, LT-Drucks. 13/4890, Anhang 1, S. 2: "Mit der Änderung des Absatzes 1 wird die besondere Situation von Trägern von Einrichtungen in gemieteten Räumlichkeiten, die nicht über Rücklagen verfügen und darauf zurückgreifen können, berücksichtigt."
Eine ggf. vorhandene Rücklage steht den Trägern der Einrichtung auch tatsächlich zum Ausgleich der Kürzung zur Verfügung. Gemäß § 18b Abs. 2 GTK ist, wie oben dargelegt, die Zweckbindung der Rücklage insoweit aufgehoben worden, als sie zur Deckung sämtlicher Sachkosten eingesetzt werden kann, die aufgrund der Zuschusskürzung durch den Ansatz der Haushaltskonsolidierungsbeiträge nicht - auch nicht durch die laufenden Sachkostenpauschalen - abgedeckt werden können.
Soweit durch die Reduzierung der Rücklage die zukünftige Finanzierung größerer Aufwendungen für den Erhalt abgehender Bausubstanz in Frage steht, kann einem dringenden Sanierungsbedarf im Rahmen der weiteren Bezuschussung nach § 16 Abs. 3 Satz 6 GTK angemessen Rechnung getragen werden.
Die Überlegung des Gesetzgebers, eine stärkere Kürzung sei bei den Trägern gerechtfertigt, die als Eigentümer mit den nicht benötigten Erhaltungspauschalen eine Rücklage aufbauen konnten, die sie auch zum Ausgleich der Kürzung einsetzen können, trägt allerdings dann nicht mehr, wenn die Eigentümer aufgrund des jeweils anfallenden Erhaltungsaufwandes - insbesondere bei Gebäuden mit alter Bausubstanz - nicht in der Lage waren, eine Rücklage zu bilden oder diese Rücklage aufgezehrt haben.
Ein sachgerechter Grund für die stärkere Beteiligung an der Haushaltssanierung durch die Hinnahme einer höheren Zuschusskürzung trotz fehlender Rücklage ergibt sich jedoch vor dem Hintergrund, dass Eigentümer nach der Konzeption des Gesetzes für den Bau und die Einrichtung der Tageseinrichtung Investitionszuschüsse erhalten haben (vgl. §§ 12, 13, 13a GTK, § 9, 10 Kindergartengesetz - KgG - vom 21. Dezember 1971, GV NRW S. 533). Zwar wirken sich die Zuschüsse innerhalb des hier in Rede stehenden laufenden Betriebs regelmäßig nicht mehr unmittelbar aus, weil sie mit der Errichtung des Gebäudes und seiner Einrichtung verbraucht sind. Die Feststellung differenzierungsbegründender Umstände ist jedoch nicht auf die Berücksichtigung der öffentlichen Finanzmittel beschränkt, die im jeweiligen Förderjahr zur Aufrechterhaltung des laufenden Betriebs geleistet werden; vielmehr ist die Gesamtheit der den einzelnen Trägergruppen gewährten öffentlichen Förderung in den Blick zu nehmen, soweit sie zur Umsetzung der Bedarfsplanung (§ 10 GTK, § 6 KgG) geleistet worden ist und soweit sie sich im Haushaltskonsolidierungszeitraum 2004 und 2005 noch begünstigend auswirkt.
Danach sind die geleisteten Investitionszuschüsse in die Bewertung miteinzubeziehen, weil sie auf der Grundlage der Bedarfsplanung die Voraussetzungen für den sich an die Errichtung anschließenden laufenden Betrieb geschaffen haben und weil den Eigentümern mit der Errichtung und Einrichtung des Gebäudes ein mit öffentlichen Mitteln (in Höhe von 75 %, vgl. § 13 Abs. 2 GTK) finanzierter wirtschaftlicher Wert zugewachsen ist, der über den im Rahmen der Bezuschussung der Errichtungskosten ebenfalls - in der Regel - zu leistenden Eigenanteil der Träger deutlich hinausgeht und weil dieser Wertzuwachs - nicht zuletzt aufgrund der Zuschüsse zu den Erhaltungskosten - den begünstigten Trägern gegenüber den Mietern von Einrichtungen in der Regel auch noch im Haushaltskonsolidierungszeitraum 2004 und 2005 einen wirtschaftlichen Vorteil vermittelt.
Dieser Vorteil steht den Eigentümern - anders als den Mietern - nicht nur für die Dauer des Einrichtungsbetriebs zu; er verbleibt ihnen - als Vermögensposition - auch dann, wenn der Betrieb der Tageseinrichtung nach Ablauf der jeweiligen Zweckbindungfrist aufgegeben wird. Für diesen Fall ist eine - auch nur anteilige oder lediglich auf den Nominalwert im Zeitpunkt der Zuschussgewährung bezogene - Rückerstattung der geleisteten Investitionszuschüsse zum Zweck des "Zugewinnausgleichs" gesetzlich nicht vorgesehen; im Falle der Zweckänderung
oder Zweckaufgabe ist gemäß § 2 Abs. 4 Satz 6 BKVO lediglich eine bis dahin gebildete Rücklage auf die Bewilligungsbehörde zu übertragen.
Soweit Eigentümer weder eine Rücklage bilden konnten noch Investitionszuschüsse erhalten haben, ist gleichwohl die Annahme einer höheren wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit gerechtfertigt. Denn diese Eigentümer verfügen allein schon mit dem Eigentum am Grundstück und/oder (als Erbbauberechtigte) am Gebäude oder als wirtschaftlich Gleichgestellte über einsetzbare Vermögenswerte, über die Mieter von Einrichtungen naturgemäß nicht verfügen können.
Auch wenn die Eigentümer in diesen Fällen den Erwerb des Grundstücks und/oder die Errichtung sowie die Einrichtung des Gebäudes selbst getragen haben, kann nicht unberücksichtigt bleiben, dass der überwiegende Anteil der mit den Erhaltungspauschalen geleisteten Substanzerhaltung, die nach § 2 Abs. 3 BKVO auch die Erhaltung des ordnungsgemäßen Zustands des Grundstücks erfasst,
vgl. zu den einzelnen über die Erhaltungspauschale bezuschussten Erhaltungsaufwendungen (Außenanstrich, Antennenanlagen, , Bauerhaltung, Brandschutz, Blitzschutz, Schallschutz, Außenanlagen, Einfriedung, PKW-Stellplätze, Heizungsanlagen, Elektroinstallation, Sanitärinstallation, Fenster, Türen, etc.) die ergänzenden Empfehlungen zur Aufteilung der Sachkosten nach Grund- und Erhaltungspauschale: Moskal / Foerster, a.a.O., Anlage D 14.1,
durch die öffentliche Hand erfolgt ist. Diese hat damit über die Aufrechterhaltung des laufenden Einrichtungsbetriebs hinaus zugleich einen fortlaufenden Beitrag zur Werterhaltung und damit auch ihren Anteil an der Wertsteigerung der Immobilie geleistet, die den Eigentümern auch nach Beendigung des Einrichtungsbetriebes verbleibt. Dieser Anteil entfällt auch dann nicht, wenn - wie geltend gemacht wird - die Erhaltungspauschalen insbesondere bei älteren Einrichtungen die Erhaltungsaufwendungen nicht mehr vollständig abdecken sollten und daher die Träger vermehrt Eigenleistungen erbringen müssen.
Vgl. Moskal / Foerster, a.a.O., § 18b GTK Nr. II b.
Bei Einrichtungsträgern, die Mieter der Einrichtung sind, werden über die Zuschüsse zur ortsüblichen Kaltmiete zwar mittelbar auch Erhaltungsaufwendungen des Vermieters - pauschaliert - mit abgegolten; allerdings ist die Kumulierung nicht benötigter Zuschüsse in einer Rücklage und deren Einsatz zum Ausgleich der durch den Ansatz der Haushaltskonsolidierungsbeiträge verringerten Zuschussgewährung bei den Mietern nicht vorgesehen. Dies führt jedoch nicht zu einer - die Unwirksamkeit von § 18b GTK begründenden - Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG im Verhältnis der Mieter von Einrichtungen zu den Eigentümern als Träger von Einrichtungen. Denn einerseits ist der bei Mietern nicht vorgesehenen Möglichkeit, Rücklagen aufzubauen, schon dadurch - pauschalierend - Rechnung getragen worden, dass ihnen gegenüber die Zuschussgewährung durch den Ansatz niedrigererer Haushaltskonsolidierungsbeiträge gemäß § 18b Abs. 1 GTK von vornherein höher ausfällt, als die Zuschussgewährung gegenüber Eigentümern. Andererseits rechtfertigt der den Eigentümern gewährte besondere Beitrag der öffentlichen Hand zur Substanzerhaltung und Wertentwicklung den von den Eigentümern geleisteten höheren Kapitaleinsatz. Es steht dem Gesetzgeber - wie hier - im Rahmen der Leistungsgewährung frei, nicht zuletzt zur Vermeidung - oftmals höherer - öffentlicher Investitionen Anreize für einen derartigen Kapitaleinsatz zu schaffen oder aufrechtzuerhalten. Allerdings umfasst sein Gestaltungsspielraum im Interesse des Gemeinwohls auch die Befugnis, die nur begrenzt verfügbaren öffentlichen Mittel für andere wichtige Gemeinschaftsbelange einzusetzen,
vgl. BVerfG, Urteil vom 8. April 1987, a.a.O.,
so dass er nicht gehindert ist, den besonderen Beitrag der öffentlichen Hand zur Werterhaltung und -schöpfung aus übergeordneten Gründen der Haushaltssanierung - geringfügig - zu reduzieren.
Einer weitergehenden Differenzierung innerhalb der Gruppe der Eigentümer, etwa nach der Höhe der überschießenden Sachkostenpauschalen, nach den ggf. vorhandenen, nicht für Erhaltungsaufwendungen zu aktivierenden Rücklagen, nach der durch die Investitionskostenzuschüsse begründeten und im Haushaltskonsolidierungszeitraum fortbestehenden Wertschöpfung oder nach dem aktuellen Wert der Einrichtung bedarf es auch unter Berücksichtigung einer etwa damit einhergehenden benachteiligenden Typisierung,
vgl. hierzu: BVerfG, Senatsbeschluss vom 24. Juli 1963 - 1 BvL 11/61 u.a.-, BVerfGE 17, 1 ff.
nicht. Bei der Ordnung von Massenerscheinungen, wie hier der jährlichen Betriebskostenbezuschussung bei einer Vielzahl von Einrichtungen, sind typisierende Regelungen allgemein als notwendig anerkannt und von der Rechtsprechung im Grundsatz stets als verfassungsrechtlich unbedenklich behandelt worden. Daraus folgt, dass Härten im Einzelfall unvermeidlich und hinzunehmen sind.
Vgl. BVerfG, Senatsbeschluss vom 24. Juli 1963, a.a.O.; BVerfG, Senatsbeschluss vom 2. Juli 1969 - 1 BvR 669/64 -, BVerfGE 26, 265 ff; BVerfG, Senatsbeschluss vom 22. Juni 1977 - 1 BvL 2/74 -, BVerfGE 45, 376 ff.; BVerfG, Senatsbeschluss vom 8 Februar 1983 - 1 BvL 28/79 -, BVerfGE 63, 119 ff.; BVerfG, Senatsbeschluss vom 9. November 1988, a.a.O.
Derartige Härten könnten hier darin bestehen, dass auch diejenigen Eigentümer im Haushaltskonsolidierungszeitraum 2004 und 2005 eine - geringfügig - niedrigere Betriebskostenbezuschussung als die Mieter von Einrichtungen hinnehmen müssten, die aufgrund ihrer individuellen Einkommens- und Vermögenssituation - ggf. trotz vereinnahmter Investitionskostenzuschüsse und trotz ihres Eigentums am Grundstück und/oder den baulichen Anlagen, in denen sie die Einrichtung betreiben - einen Ausgleich nicht in zumutbarer Weise finanzieren können, jedoch für die Fortsetzung des Betriebs der Einrichtung auf eine Betriebskostenbezuschussung zumindest in der Höhe angewiesen sind, wie sie auch die Mieter bekommen.
Eine trotz Härten hinzunehmende Typisierung setzt nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts allerdings voraus, dass die durch sie eintretenden Härten oder Ungerechtigkeiten nur eine verhältnismäßig kleine Anzahl von Personen betreffen und - kumulativ - dass der Verstoß gegen den Gleichheitssatz nicht sehr intensiv ist. Wesentlich ist ebenfalls, ob eine durch sie entstehende Ungerechtigkeit nur unter Schwierigkeiten vermeidbar wäre. Hierfür sind auch praktische Erfordernisse der Verwaltung von Gewicht.
Vgl. BVerfG, Senatsbeschluss vom 8 Februar 1983, a.a.O.; BVerfG, Senatsbeschluss vom 2. Juli 1969, a.a.O.; BVerfG, Senatsbeschluss vom 9. November 1988, a.a.O.
Ob die Zahl der genannten Härtefälle verhältnismäßig gering ist - wofür allerdings mit Blick auf die lediglich geringfügig höheren Einbußen und die zugespitzte Härtefallkonstellation alles spricht -, kann letztlich dahinstehen. Denn gerade in diesen Fällen kommen die gesetzlichen Auffangregelungen (§§ 18 Abs.4, 16 Abs. 3 Satz 6 GTK, § 2 Abs. 5 BKVO) zum Tragen, die geeignet sind, nicht nur im Haushaltskonsolidierungszeitraum, sondern auch im Übrigen auftretende Finanzierungsengpässe zu beseitigen.
Müssen die übrigen Eigentümer in Ermangelung einer Härtefallkonstellation den Differenzbetrag aus Eigenmitteln aufwenden, ist dies der fortwirkenden Wertschöpfung der öffentlichen Hand zu ihren Gunsten und der sich hieraus ergebenden gesteigerten Verantwortung in haushaltsrechtlichen Krisenzeiten geschuldet. Mit Blick auf die gegenüber den Mietern geringfügig niedrigere Betriebskostenbezuschussung ist in diesen Fällen eine differenzierte Individualberechnung gegenüber dem vom Gesetzgeber vorgesehenen pauschalierten Minderungsbetrag aus Gründen der Verwaltungspraktikabilität nicht geboten. Ansonsten würde die Einsparung durch den erhöhten Verwaltungsaufwand zur Ermittlung der individuellen Betroffenheit aufgezehrt.
Die beim Vollzug des § 18b GTK zunächst aufgetretenen Rechtsunsicherheiten,
vgl. etwa den an die Landschaftsverbände Rheinland und Westfalen-Lippe gerichteten Erlass des Ministeriums für Schule, Jugend und Kinder NRW vom 24. November 2004 - 311-6001.5 - und die Erlasse des Ministeriums für Generationen, Familie, Frauen und Integration NRW vom 9. Dezember 2005 und vom 29. August 2006 - Az. jeweils 311 - 6001.5 -,
und die damit ggf. zusammenhängenden Ungleichbehandlungen von Einrichtungsträgern führen nicht zu einem Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG und den hierüber geschützten Anspruch auf Rechtsanwendungsgleichheit. Soweit der Ansatz der Haushaltskonsolidierungsbeiträge und der ggf. vorhandenen Rücklagen abweichend von den gesetzlichen Vorgaben erfolgt sein sollte, kann es sich allenfalls um eine unzutreffende Gesetzesauslegung und damit um eine unrichtige Entscheidung handeln. Von Verfassungs wegen besteht kein Anspruch auf Gleichheit im Unrecht bzw. Fehlerwiederholung.
Vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 14. November 1988 - 1 BvR 1298/88 -, HFR 1989, 683 ff.
Ein Anspruch auf eine uneingeschränkte Betriebskostenbezuschussung ergibt sich auch nicht aus dem im Rechtsstaatsprinzip (Art 20 Abs. 3 GG) verankerten Grundsatz des Vertrauensschutzes.
Vgl. hierzu BVerfG, Senatsurteil vom 19. September 1961 - 2 BvL 6/59 -, BVerfGE 13, 261 ff.
Ein Vertrauen auf die uneingeschränkte Fortsetzung der bisherigen Förderpraxis ist, wie bereits oben dargelegt, im Bereich der Förderung von Tageseinrichtungen für Kinder angesichts der Haushaltsbindung und der jahresbezogenen Ausgestaltung der Förderung regelmäßig nicht geschützt. Der im Subventionsrecht geltende Grundsatz, dass ein Subventionsempfänger stets mit dem künftigen teilweisen oder gar völligen Wegfall der Subvention rechnen muss, gilt grundsätzlich auch im Jugendhilferecht.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 26. Septem-ber 2003 - 12 B 1727/03 -, FEVS 55, 371 ff. m.w.N.
Dies besitzt auch dann Gültigkeit, wenn eine subventionierte Einrichtung durch den Wegfall der Förderung in ihrem Bestand gefährdet wird.
Vgl. Wiesner, a. a. O., § 74 SGB VIII, Rdnr. 41b m.w.N.
Hier ist auch kein Fall gegeben, in dem ausnahmsweise das Vertrauen auf eine Weiterförderung rechtlich geschützt ist. Weder liegt eine staatliche Zusage zugunsten einer uneingeschränkten Fortsetzung der bisherigen Betriebskostenbezuschussung vor, noch ist ein staatliches Handeln gegeben, das einer derartigen Zusage gleichkommt. Im Gegenteil, die Gesetzesinitiative zur Kürzung der Bezuschussung zum Zweck der Haushaltskonsolidierung datiert bereits vom 3. November 2003,
vgl. Gesetzentwurf der Landesregierung, LT-Drucks. 13/4528 vom 3. November 2003,
das Expertengespräch vor dem Haushalts- und Finanzausschuss, an dem Vertreter der Parteien, der kommunalen Spitzenverbände, der Spitzenverbände der freien Wohlfahrtspflege, Vertreter der Landschaftsverbände, der Kirchen und der Jugendämter teilgenommen haben, erfolgte noch am 18. Dezember 2003,
vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Haushalts- und Finanzausschusses vom 19. Januar 2004, LT-Drucks. 13/4890, S. 19, Ausschussprotokoll 13/1081 der 72. Sitzung des Haushalts- und Finanzausschusses vom 19. Dezember 2003, S. 5 bis 13,
mithin vor dem Beginn des Haushaltskonsolidierungszeitraums, so dass für die Betroffenen spätestens zu diesem Zeitpunkt ersichtlich war, dass und in welcher Höhe Einschränkungen der Betriebskostenbezuschussung voraussichtlich erfolgen würden, wenngleich die Beschlussfassung des Landtags noch ausstand. Kurzfristig mögliche Vorsorgemaßnahmen zur Vermeidung von Betriebseinschränkungen waren daher zu Beginn des Jahres 2004 möglich, sonstige Maßnahmen jedenfalls innerhalb des Jahres 2004. Im Übrigen sind konkrete Vorsorgemaßnahmen, die bei frühzeitigerer Information noch hätten ergriffen werden können und die aufgrund des Unterbleibens derartiger Maßnahmen eingetretenen Nachteile nicht einmal ansatzweise dargelegt worden.
Abgesehen davon kommt ein Ansatz der Haushaltskonsolidierungsbeiträge bei der Bewilligung von Abschlagszahlungen für die Jahre 2004 und 2005, wie oben dargelegt, nicht in Betracht, so dass der laufende Betrieb jedenfalls im Jahr 2004 ohne entsprechende Kürzungen fortgeführt werden konnte. Soweit sich im Rahmen der nachträglichen Festsetzung des Betriebskostenzuschusses für das Jahr 2004 im Jahr 2005 gegenüber den bewilligten Abschlagszahlungen eine Abweichung zu Lasten des Einrichtungsträgers ergab, war diese allerdings gemäß § 1 Abs. 3 VerfVO-GTK mit der ersten Abschlagszahlung nach der Festsetzung auszugleichen. Bis dahin, d.h. während des gesamten Jahres 2004, waren jedoch Vorsorgemaßnahmen möglich.
Etwaigen Finanzierungsengpässen, die sich trotz der insoweit ungekürzten Abschlagszahlung für das Jahr 2004, der geringfügigen Reduzierung im Rahmen der nachträglichen Festsetzung des Betriebskostenzuschusses und trotz zumutbarer Vorsorgemaßnahmen im Haushaltskonsolidierungszeitraum 2004 und 2005 nicht vermeiden ließen, konnte im Rahmen der Auffangregelungen (§§ 16 Abs. 3 Satz 6, 18 Abs.4 Satz 1 GTK, § 2 Abs. 5 BKVO) angemessen Rechnung getragen werden.
Soweit - pauschal - gerügt wird, die Kürzung der Betriebskostenbezuschussung verletze den Grundsatz, dass das Land NRW für gleiche Lebensverhältnisse zu sorgen habe, die Einsparungen könnten von einer Kommune mit Finanzkraft aufgefangen werden, jedoch nicht von einer Kommune unter Haushaltssicherungskonzept,
vgl. Moskal / Foerster, a.a.O., § 18b GTK Nr. II.c,
wird übersehen, dass die auf die Bezuschussung des laufenden Betriebs von Tageseinrichtungen ausgerichteten Regelungen des GTK, wie oben dargelegt, die Aufrechterhaltung einer der Bedarfsplanung entsprechenden Infrastruktur von Tageseinrichtungen zum Ziel haben, jedoch nicht bezwecken, die außerhalb eines derartigen Betriebs und damit auf anderer Ebene liegenden Haushaltsprobleme von Einrichtungsträgern, sei es von finanzschwachen Kommunen oder von finanzschwachen (kirchlichen) Trägern, zu lösen.
Danach begegnet der Abzug der Haushaltskonsolidierungsbeiträge 2004 in Höhe von 5.748,00 EUR bzw. 7.664,00 EUR in den Bewilligungsbescheiden des Beklagten jeweils vom 30. Dezember 2005 keinen Bedenken. Einwände gegen die Berechnung im Übrigen sind nicht erhoben worden.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2, 155 Abs. 2, 188 Satz 2 Halbsatz 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 16, 18, 18a, 23 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1, 24a GTK, § 1 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 und 4 sowie Anlage 1 der Verfahrensverordnung-GTK -VerfVO-GTK - vom 17. Januar 1995, GV
§§ 1 ff. der Betriebskostenverordnung - BKVO - vom 11. März 1994, GV NRW S. 144, zuletzt geändert durch Art. 6 EntlKommG vom 29. April 2003, GV
§§ 18 Abs. 2, 18a GTK
§§ 18 Abs. 2 u. Abs. 4, 18a Abs. 1 GTK
§§ 1, 2 u. 4 BKVO
§§ 2 u. 4 BKVO geltende System der Pauschalbeträge. Eigenleistungen i.S.d. § 18 Abs. 1 GTK
§§ 12 Nr. 7, 50 des Verfassungsgerichtshofgesetzes - VGHG
§§ 13 Nr. 11, 80 ff. des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes - BVerfGG
§§ 12, 13, 13a GTK, § 9, 10 Kindergartengesetz - KgG - vom 21. Dezember 1971, GV
§§ 18 Abs.4, 16 Abs. 3 Satz 6 GTK, § 2 Abs. 5 BKVO
§§ 16 Abs. 3 Satz 6, 18 Abs.4 Satz 1 GTK, § 2 Abs. 5 BKVO
§§ 154 Abs. 2, 155 Abs. 2, 188 Satz 2 Halbsatz 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 18b GTK
§ 1 BKVO
§ 2 BKVO
§ 24a GTK
§ 2a BKVO
§ 16 GTK
§ 4 BKVO
§ 18 GTK
§ 10 GTK
§ 74a SGB VIII
§ 74 SGB VIII
§ 11 GTK
§ 19 GTK
§ 6 KgG
§ 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 18b Abs. 1 GTK
§ 18b Abs. 1 Satz 3 GTK
§ 18 Abs. 3 GTK
§ 16 Abs. 1 GTK
§ 16 Abs. 3 Satz 5 GTK
§ 2 Abs. 3 u. 4 BKVO
§ 18b Abs. 2 Satz 1 GTK
§ 2 Abs. 4 BKVO
§ 2 Abs. 1 BKVO
§ 2 Abs. 2 Satz 2, Abs. 3 und 4 BKVO
§ 18b Abs. 2 Satz 2 1. Halbsatz GTK
§ 2 Abs. 4 Satz 4 BKVO
§ 18b Abs. 2 Satz 2 2. Halbsatz GTK
§ 2 Abs. 2 u. 4 BKVO
§ 16 Abs. 2 GTK
§ 16 Abs. 3 GTK
§ 2 Abs. 2 BKVO
§ 18b Abs. 2 Satz 2 GTK
§ 74 Abs. 1 Nr. 4 SGB VIII
§ 16 Abs. 3 Satz 4 GTK
§ 2 Abs. 2 Satz 1 BKVO
§ 2 Abs. 2 Satz 3 BKVO
§ 2 Abs. 3 BKVO
§ 2 Abs. 6 u. 7 BKVO
§ 74 Abs. 5 Satz 1 SGB VIII
§ 2 Abs. 6 und 7 BKVO
§ 18 Abs. 1 GTK
§ 18a Abs. 1 GTK
§ 18 Abs. 4 Satz 1 GTK
§ 13 Abs. 4 GTK
§ 16 Abs. 3 Satz 6 GTK
§ 2 Abs. 5 BKVO
§ 18 Abs. 5 GTK
§ 29 Abs. 2 GTK
§ 18 Abs. 6 GTK
§ 23 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 GTK
§ 23 Abs. 1 Satz 2 GTK
§ 23 Abs. 1 Satz 3 GTK
§ 10 Abs. 1 GTK
§ 74 Abs. 3 Satz 1 SGB VIII
§ 85 Abs. 1 SGB VIII
§ 74 Abs. 1 SGB VIII
§ 74a Satz 1 SGB VIII
§ 74 Abs. 4 SGB VIII
§ 3 Abs. 1 SGB VIII
§ 18b Abs. 2 GTK
§ 11 Abs. 2 GTK
§ 18 b Abs. 1 Satz 3 i.V.m. Satz 1 GTK
§ 18 Abs. 2 GTK
§ 13 Abs. 2 GTK
§ 2 Abs. 4 Satz 6 BKVO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 6 Abs. 2 der Verfassung
Art. 6 LV
Art. 3 GG
Art. 6 Abs. 2 LV
Art. 44 EuroAnpG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 6 der Verfassung
Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 6 Abs. 1 LV
Art 6 Abs. 1 LV
Art. 6 Abs. 2 Satz 1 LV
Art. 6 Abs. 2 Satz 2 LV
Art. 6 Abs. 3 LV
Art. 6 Abs. 4 LV
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG
Art 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2004, 38
BVerfGE 75, 40
BVerfGE 96, 330
BVerfGE 79, 311
NVwZ 2002,197
BVerfGE 79, 87
BVerfGE 17, 1
BVerfGE 26, 265
BVerfGE 45, 376
BVerfGE 63, 119
HFR 1989, 683
BVerfGE 13, 261
16 A 5570/00
12 B 1311/05
1 BvL 8/84
1 BvL 16/84
16 A 2822/01
1 BvL 5/93
2 BvF 1/82
1 BvR 2337/00
1 BvL 22/84
1 BvL 11/61
1 BvR 669/64
1 BvL 2/74
1 BvL 28/79
1 BvR 1298/88
2 BvL 6/59
12 B 1727/03