Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern (Mecklenburg-Vorpommern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2008-10-14, Aktenzeichen 3 O 161/08

Tenor:
Der Antrag der Klägerin auf Bewilligung von Prozesskostenhilfe für das Beschwerdeverfahren wird abgelehnt.
Die Beschwerde der Klägerin gegen die Nichtentscheidung über den Antrag auf Bewilligung von Prozesskostenhilfe wird verworfen.
Auf die Beschwerde der Klägerin wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Schwerin vom 17. Juli 2008 wird in Ziffer 2 mit Ausnahme der Kostenentscheidung geändert.
Der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten wird für zulässig erklärt. Die Verweisung an das Amtsgericht Rostock wird aufgehoben.
Die Klägerin trägt die Kosten der Beschwerde gegen die Nichtentscheidung über die beantragte Prozesskostenhilfe; die Kosten des Beschwerdeverfahrens werden insoweit nicht erstattet. Im Übrigen trägt der Beklagte die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Die weitere Beschwerde wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin wurde am 06.06.2007 auf einem Parkplatz an der BAB 19 in polizeilichen Gewahrsam genommen. Sie wurde in eine Gefangenensammelstelle in Rostock verbracht und dort am gleichen Abend freigelassen. Eine richterliche Entscheidung über die Freiheitsentziehung wurde nicht beantragt. Zugleich wurde gegen die Klägerin ein Platzverweis ausgesprochen.
Die Klägerin erhob am 25.06.2007 Fortsetzungsfeststellungsklage gegen die Freiheitsentziehung und die damit in Zusammenhang stehende Fesselung und mehrfache körperliche Durchsuchung sowie den Platzverweis und beantragte für dieses Klageverfahren die Bewilligung von Prozesskostenhilfe.
Mit Beschluss vom 17.07.2008 trennte das Verwaltungsgericht das Verfahren betreffend die Feststellung der Rechtswidrigkeit des Platzverweises ab, erklärte im Übrigen den Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten für unzulässig, verwies dieses Verfahren an das Amtsgericht Rostock und behielt die Kostenentscheidung der Schlussentscheidung vor.
Die Klägerin legte gegen den Verweisungsbeschluss am 30.07.2008 Beschwerde ein und erhob am 04.08.2008 Untätigkeitsbeschwerde gegen die Nichtentscheidung über die beantragte Prozesskostenhilfe. Die Beschwerde gegen die Verweisung begründete sie mit der Überlegung, §56 Abs. 5 SOG M-V ließe sich nicht entnehmen, dass für den Fall der unterbliebenen vorherigen Befassung des Amtsgerichts mit der Ingewahrsamnahme der Rechtsweg zu den ordentlichen Gerichten eröffnet sei. Das Verwaltungsgericht hat in seiner Nichtabhilfeentscheidung vom 11.09.2008 zur Begründung seiner Entscheidung die analoge Anwendung des § 13 Abs. 2 FEVG herangezogen.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag der Klägerin auf Bewilligung von Prozesskostenhilfe für das Beschwerdeverfahren bleibt ohne Erfolg, weil die Klägerin nicht die nach §§ 166 VwGO, 117 Abs. 4 ZPO erforderliche Formularerklärung für die beantragte Bewilligung von Prozesskostenhilfe für das Beschwerdeverfahren trotz Ankündigung eingereicht hat. Damit liegt kein entscheidungsreifer Antrag auf Bewilligung von Prozesskostenhilfe vor.
Die Beschwerde gegen die Nichtentscheidung über die Bewilligung von Prozesskostenhilfe für das erstinstanzliche Verfahren ist mangels einer beschwerdefähigen gerichtlichen Entscheidung als unstatthaft zu verwerfen. Der Senat verkennt nicht die dadurch entstehende unter dem Gesichtspunkt der grundrechtlich geschützten Effektivität des Rechtsschutzes bedenkliche Lücke im Rechtsschutzsystem, wenn über einen Prozesskostenhilfeantrag entgegen den verfassungsrechtlichen Vorgaben ohne sachlichen Grund nicht entschieden wird. Allerdings ist es mit Blick auf die vom Bundesverfassungsgericht entwickelte Rechtsprechung zur Rechtsmittelklarheit nicht möglich, richterrechtlich ein im Gesetz nicht vorgesehenes Rechtsmittel zu entwickeln (vgl. Guckelberger in Nomos-Kommentar zur VwGO 2. Auflage 2006 § 146 Rn.9ff., auch zum Streitstand). Das Verwaltungsgericht wird bei seiner Entscheidung über die Prozesskostenhilfe zu beachten haben, dass die Prozesskostenhilfe ab dem Zeitpunkt der Entscheidungsreife des Antrages zu bewilligen ist.
Die Beschwerde der Klägerin gegen den Verweisungsbeschluss des Verwaltungsgerichts hat Erfolg. Entgegen der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts ergibt sich aus § 56 Abs. 5 SOG M-V nicht die Zuständigkeit des Amtsgerichts und damit die Zulässigkeit des ordentlichen Rechtsweges, wenn während der Ingewahrsamnahme ein Antrag auf gerichtliche Entscheidung bei dem dafür zuständigen Amtsgericht nicht gestellt wurde. Dies ergibt sich aus folgenden Überlegungen:
Nach § 40 Abs. 1 Satz 1 1. Alt. VwGO können öffentlich-rechtliche Streitigkeiten durch Bundesgesetz einem anderen Gericht (als dem Verwaltungsgericht) ausdrücklich zugewiesen werden. Schon der Wortlaut der Bestimmung schließt eine analoge Anwendung einer bundesgesetzlich geregelten Rechtswegzuweisung aus. Dagegen spricht weiter der Gesetzeszweck, Klarheit über den Rechtsweg und die damit verbundenen prozessualen Anforderungen zu schaffen. Dagegen spricht auch der Grundsatz der Gleichwertigkeit der Rechtswege. Für richterrechtliche Überlegungen zur Zweckmäßigkeit einer Rechtswegeröffnung aus Gründen der weit zu verstehenden Prozessökonomie ist nur dann Raum, wenn es um die Auslegung einer ausdrücklichen Rechtswegzuweisung geht (vgl. vertieft Ehlers in Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO § 40 Rn. 486 ff.; Sodan in Nomos-Kommentar zur VwGO a.a.O. § 40 Rn. 486 ff.). Sieht der Gesetzgeber von einer ausdrücklichen, von § 40 Abs. 1 Satz 1 1. Alt. VwGO abweichenden Zuweisung ab, verbleibt es beim Verwaltungsrechtsweg. Im vorliegenden Fall fehlt es an einer ausdrücklichen bundesgesetzlichen Regelung, die gegebenenfalls im Wege der Auslegung das vom Verwaltungsgericht gefundene Ergebnis rechtfertigen könnte. § 1 des Gesetzes über das gerichtliche Verfahren bei Freiheitsentziehungen (FEVG) erstreckt den Anwendungsbereich des Gesetzes nur auf bundesrechtlich angeordnete Freiheitsentziehungen (vgl. zum Anwendungsbereich des FEVG BVerwG Urt. v. 23.06.1981 - I C 93.76 -, BVerwGE 62,317). Eine solche liegt hier nicht vor; der Beklagte hat die Freiheitsentziehung - jedenfalls nachträglich - auf § 55 Abs. 1 Nr. 3 SOG M-V gestützt.
Nach § 40 Abs. 1 Satz 2 VwGO können öffentlich-rechtliche Streitigkeiten auf dem Gebiet des Landesrechts einem anderen Gericht (als dem Verwaltungsgericht) auch durch Landesgesetz zugewiesen werden. Eine solche Vorschrift findet sich in § 56 Abs. 5 Satz 4 SOG M-V. Das Verfahren richtet sich nach den Vorschriften des FEVG (§ 56 Abs. 5 Satz 5 SOG M-V). Diese Vorschrift knüpft aber ihrerseits an die Regelungen des § 56 Abs. 5 Sätze 1 - 3 SOG M-V an, die eine richterliche Entscheidung über die Zulässigkeit und Fortdauer des Gewahrsams betrifft. Für diese Entscheidung ist das Amtsgericht sachlich zuständig und damit ein anderer als der Verwaltungsrechtsweg eröffnet. Schon aus dem Wortlaut der Norm ergibt sich, dass damit eine während des noch andauernden Gewahrsams zu treffende Entscheidung gemeint ist. Der Senat kann offen lassen, ob die Zuständigkeit des Amtsgericht auch dann begründet bleibt, wenn noch vor der amtsgerichtlichen Entscheidung der Gewahrsam beendet wurde. Denn ein solcher Fall ist hier nicht zu beurteilen, sondern die Fallkonstellation, dass eine amtsgerichtliche Entscheidung vor Ablauf des Gewahrsams gar nicht beantragt wurde. Diesen Fall regelt § 56 Abs. 5 Satz 4 SOG M-V nicht. Aus § 56 Abs. 5 Satz 2 SOG M-V ist vielmehr zu schließen, dass in einem solchen Fall erst recht die Zuständigkeit des Amtsgerichts nicht gegeben ist. Es fehlt nach dem Wortlaut der Norm an einer besonderen Rechtswegzuweisung (vgl. zum entsprechenden jeweiligen Landesrecht OVG Münster Urt. v. 03.11.1989 - 5 A 886/99 -, NJW 1990, 3224; OVG Bremen B. v. 20.12.1996 - 1 b 100/96 -, NVwZ-RR 1997, 474; OVG Weimar B. v. 11.05.1999 - 3 VO 986/99); dies verdeutlicht ein Vergleich mit den landesrechtlichen Bestimmungen in Berlin (§ 31 Abs. 2 und 3 ASOG), Bayern (Art 18 Abs. 2 und 3 PAG) und Niedersachsen (§ 19 Abs. 2 und 3 SOG), die ausdrücklich die Zuständigkeit der Amtsgerichte auch für die nachträgliche Entscheidung die Zuständigkeit der Amtsgerichte begründen.
Der Senat sieht keinen Grund für eine im Sinne des Verwaltungsgerichts erweiternde Auslegung des § 56 Abs. 5 Satz 4 SOG M-V mit dem Ziel, den Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten auszuschließen. Aus welchen Gründen die rechtliche Beurteilung freiheitsentziehende Maßnahmen der Polizei nach Maßgabe der präventiven ordnungsrechtlichen Vorschriften sachnäher bei den Amtsgerichten als bei den Verwaltungsgerichten angesiedelt sein soll, erschließt sich dem Senat nicht (i.E. ebenso Rachor in Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts 4. Aufl.2007, F Rn.600; a.A. VGH München B. v. 27.10.1987 - 21 B 87.02000 -, BayVBl. 1988, 246). Die Verortung des Ordnungsrechts im öffentlichen Recht und die Vertrautheit der Verwaltungsgerichte mit den ordnungsrechtlichen Grundsätzen und Detailregelungen spricht im Gegenteil dafür, dass jedenfalls dann, wenn nicht bereits ein Gericht eines anderen Rechtsweges mit der Entscheidung über die Rechtmäßigkeit des Gewahrsams befasst war, insbesondere also in Fällen der Fortsetzungsfeststellungsklage gegen Ingewahrsamnahmen, diese Streitigkeit im Verwaltungsrechtsweg entschieden wird. Prozessökonomische Gründe sprechen ebenfalls nicht dafür. Ein bundesrechtlicher Grundsatz, über Freiheitsentziehungen nur im ordentlichen Rechtsweg zu entscheiden, besteht nicht; Anhaltspunkte für eine Verfassungswidrigkeit der Zuständigkeit der Verwaltungsgerichtsbarkeit für die nachträgliche Überprüfung der Ingewahrsamnahme von Personen, die § 13a Abs. 2 Satz4 des hamburgischen Gesetzes zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung etwa ausdrücklich bestimmt, wegen Verstoßes gegen den Vorrang von Bundesrecht sieht der Senat nicht. Auch ist die Bestimmung des § 56 Abs. 5 Satz 4 SOG M-V eine Ausnahmeregelung, die als solche eng auszulegen ist. Dass dann der Antragsgegner es in der Hand hat, den Rechtsweg zu bestimmen (so als Begründung für die Auffassung, der Rechtsweg zu den ordentlichen Gerichten sei eröffnet VG Schleswig B. v.13.12.1999 - 3 A 342/98 -, NordÖR 2000, 115) ist mit Blick auf die Gleichwertigkeit der Rechtswege keine überzeugende Überlegung, die Norm erweiternd auszulegen. Die Vorschrift soll gewährleisten, dass für den Fall der Freiheitsentziehung, die jede Ingewahrsamnahme bedeutet, der verfassungsrechtlich geforderte effektive Rechtsschutz garantiert ist. Der Gesetzgeber sieht mit Blick auf die Eilbedürftigkeit der Entscheidung während des Gewahrsams diesen effektiven Rechtsschutz durch die ortsnäheren und mit freiheitsentziehenden Maßnahmen im Rahmen repressiver Polizeitätigkeit vertrauten Amtsgerichte, die nach Einschätzung des Gesetzgebers auch organisatorisch in der Regel für solchen Eilrechtsschutz besser geeignet sind, gewährleistet. Diese Gründe entfallen bei einer Fortsetzungsfeststellungsklage. Es ist nicht ausgeschlossen ist, dass in den besonderen Fällen massenhafter Ingewahrsamnahmen, bei denen entgegen dem gesetzlichen Regelfall nicht in jedem Einzelfall eine richterliche Entscheidung über die Zulässigkeit und Fortdauer des Gewahrsams beantragt wird, weil der Gewahrsam noch vorher beendet werden kann, die verwaltungsgerichtliche Entscheidung zu einer anderen rechtlichen Beurteilung kommen könnte als die Entscheidungen der ordentlichen Gerichte. Dies rechtfertigt aber nicht, eine Ausnahmevorschrift extensiv auszulegen.
Mit der Erklärung des Verwaltungsrechtsweges als zulässig ist die Verweisung des Rechtsstreits an das Amtsgericht Rostock als Annexentscheidung mit aufzuheben.
Die Kostenentscheidung betreffend die Entscheidung über die Beschwerde wegen der Nichtentscheidung über die Prozesskostenhilfe beruht auf §§ 154 Abs. 2, 166 VwGO, 127 Abs. 4 ZPO. Im übrigen beruht die Kostenentscheidung auf §§ 17b Abs. 2 GVG, 154 Abs. 1 VwGO.
Gemäß § 17 a Abs. 4 Satz 5 GKG ist die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht nicht zuzulassen, weil die Sache keine grundsätzliche Bedeutung hat und zudem die Auslegung von Landesrecht betroffen ist.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 17a Abs. 4 Satz 4 GVG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 166 VwGO, 117 Abs. 4 ZPO
§§ 154 Abs. 2, 166 VwGO, 127 Abs. 4 ZPO. Im übrigen beruht die Kostenentscheidung auf §§ 17b Abs. 2 GVG, 154 Abs. 1 VwGO
§ 13 Abs. 2 FEVG
§ 56 Abs. 5 SOG
§ 40 Abs. 1 Satz 1 1. Alt. VwGO
§ 55 Abs. 1 Nr. 3 SOG
§ 40 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 56 Abs. 5 Satz 4 SOG
§ 56 Abs. 5 Satz 5 SOG
§ 56 Abs. 5 Satz 2 SOG
§ 31 Abs. 2 und 3 ASOG
§ 19 Abs. 2 und 3 SOG
§ 17 a Abs. 4 Satz 5 GKG
§ 17a Abs. 4 Satz 4 GVG
Art 18 Abs. 2 und 3 PAG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 62,317
NJW 1990, 3224
NVwZ-RR 1997, 474
NordÖR 2000, 115
I C 93.76
5 A 886/99
3 VO 986/99
21 B 87.02
3 A 342/98