Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2001-08-31, Aktenzeichen 21 A 671/99
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2001:0831.21A671.99.00

Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert.
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens beider Instanzen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin, die Tischlerplatten, furnierte Spanplatten und Haustürrohlinge fertigt, betreibt auf ihrem Werksgelände in L. /Westfalen eine Holzfeuerungsanlage mit einer maximalen Feuerungswärmeleistung von 18,5 MW zur Beheizung eines Dampfkessels. Errichtung und Betrieb der Anlage wurden mit Bescheiden vom 20. Mai 1965 und 22. Mai 1996 - insoweit auf der Grundlage von §§ 6, 15, 19 BImSchG (1990) i.V.m. §§ 1, 2 der 4. BImSchV und Nr. 1.2, Spalte 2 des Anhangs zur 4. BImSchV (1993) - genehmigt. Im Genehmigungsbescheid vom 22. Mai 1996 sind als zugelassene Einsatzstoffe neben Steinkohle naturbelassenes Holz, Sperrholz, Spanplatten, Faserplatten und sonst verleimtes Holz sowie daraus anfallende Reste, soweit keine Holzschutzmittel aufgetragen oder enthalten sind und Beschichtungen nicht aus halogenorganischen Verbindungen bestehen, aufgeführt. Zur Begrenzung der Emissionen im Abgas der Anlage (ca. 35.000 m3/h) sind dort ferner Höchstwerte für Staub, organische Stoffe (Gesamtkohlenstoff), Kohlenmonoxid, Stickstoffoxide und Schwefeloxide festgesetzt. Insoweit enthält der Bescheid zudem die Auflage, dass eine nach § 26 BImSchG bekanntgegebene Messstelle zu beauftragen ist, frühestens drei und spätestens zwölf Monate nach der Inbetriebnahme, danach wiederkehrend in Abständen von maximal drei Jahren, entsprechende Messungen vorzunehmen und eine Ausfertigung des hierüber erstellten Messberichts unverzüglich dem Beklagten zu übersenden.
Am 24./25. November 1994 empfahl die 43. Umweltministerkonferenz auf der Grundlage eines Berichtes des Länderausschusses für Immissionsschutz - LAI - ("Erarbeitung von Anforderungen zur Emissionsbegrenzung von Dioxinen und Furanen", Februar 1993) für die dort als potentiell relevante Dioxin-Emittenten untersuchten Anlagetypen die Anwendung eines gestuften Anforderungskonzeptes. Im Anschluss an entsprechende Erkenntnisse des LAI-Berichtes lautete die Empfehlung der Umweltministerkonferenz zu Holzfeuerungsanlagen - mit einem Abgasvolumenstrom von 5000 m3/h und mehr - wie folgt:
"8. Soweit der Einsatz von Holz oder Holzresten, die besonders chlorhaltige Stoffe (insbesondere Ammoniumchlorid) enthalten oder mit halogenorganischen Stoffen beschichtet sind, ausgeschlossen werden kann, ist bei Holzfeuerungsanlagen
- bis 2,5 MW eine Optimierung der Verbrennung und der Abgasführung sowie der konventionellen Entstaubung durchzuführen,
- ab 2,5 MW neben einer Optimierung der Verbrennung und der Abgasführung ein besonders wirksamer Entstauber einzusetzen.
Soweit der Einsatz von Holz- oder Holzresten, die besonders chlorhaltige Stoffe (insbesondere Ammoniumchlorid) enthalten oder mit halogenorganischen Stoffen beschichtet sind, nicht ausgeschlossen werden kann, kommt bei Holzfeuerungen die Anwendung besonderer Abgasreinigungstechniken für Dioxine in Betracht; im Wege einer Einzelfallprüfung ist für Feuerungsanlagen ab 1 MW ein Zielwert von 0,1 ng TE/m3 im Abgas anzustreben."
Zur Vorbereitung der Umsetzung des UMK-Beschlusses fand am 4. Juli 1995 eine Besprechung zwischen Vertretern des Ministeriums für Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft des Landes Nordrhein-Westfalen (MURL), des Landesumweltamtes (LUA) sowie der zuständigen Staatlichen Umweltämter und Bezirksregierungen statt. Dabei kam man überein, alle Holzfeuerungsanlagen (außerhalb von Spanplattenfabriken) mit einer Feuerungswärmeleistung von mehr als 10 MW sowie - bei nicht auszuschließendem Einsatz von Alt- bzw. Fremdholz - einer Feuerungswärmeleistung zwischen 6 und 10 MW auf ihre Dioxinemissionen zu überprüfen, und wählte auf dieser Grundlage von landesweit erfassten 239 genehmigungsbedürftigen Holzfeuerungsanlagen (außerhalb von Spanplattenfabriken) 10 Anlagen - darunter die Anlage der Klägerin - aus, deren Betreiber zu Emissionsmessungen herangezogen werden sollten. Ein vergleichbares Maßnahmeprogramm hatte man wenige Wochen zuvor in Bezug auf Holzfeuerungsanlagen in Spanplattenfabriken beschlossen. Mit Erlass vom 4. Juli 1995 wies das Ministerium für Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft die zuständigen Staatlichen Umweltämter an, gemäß der festgelegten Vorgehensweise zu verfahren.
Unter gleichzeitiger Aufhebung einer zuvor unter dem 29. September 1995 erlassenen fehlerhaften Messanordnung gab der Beklagte der Klägerin mit Ordnungsverfügung vom 9. Oktober 1995 (AZ: b-ba-03-02), zugestellt gegen PZU (AZ: b-ba-01-01) am 12. Oktober 1995, nach vorheriger Anhörung im Wesentlichen auf,
- ein nach § 26 BImSchG bekanntgegebenes Messinstitut zu beauftragen, die Emissionskonzentrationen von - im Einzelnen bezeichneten - Dioxinen und Furanen im Abgas ihrer Feuerungsanlage hinter dem Elektrofilter durch insgesamt drei Probenahmen bei höchstmöglicher Leistung zu ermitteln,
- Aufzeichnungen über die jeweils eingesetzten Brennstoffe zu machen und an jedem Probennahmetag repräsentative Rückstellproben von den Brennstoffen, der Asche und dem Filterstaub zu bilden,
- zur Analyse von PCDD und PCDF Analyseverfahren einzusetzen, deren Nachweisgrenze nicht über 0,005 ng/Nm3 Abgas liegt, und im Übrigen die Messungen und Auswertungen unter Beachtung der Ziffern 3.2.2.2 bis 3.2.2.4 TA-Luft vorzunehmen,
- die Probenahme bis zum 1. Dezember 1995 sowie die Auswertung und Erstellung des Messberichtes bis zum 20. Dezember 1995 vornehmen zu lassen und das Messinstitut anzuweisen, ihm - dem Beklagten - zwei Ausfertigungen des Messberichtes unmittelbar nach Erstellung zu übersenden.
Zur Begründung führte der Beklagte aus: Die Ordnungsverfügung beruhe auf § 26 BImSchG. Das Landesumweltamt habe im Rahmen eines systematischen Dioxin- Messprogramms festgestellt, dass Holzfeuerungsanlagen als relevante Emissionsquellen in Betracht kämen. Es sei daher zu befürchten, dass auch der Betrieb der Feuerungsanlage der Klägerin schädliche Umwelteinwirkungen durch Dioxin- und Furanemissionen hervorrufe. Dioxine und Furane seien für Mensch und Umwelt in hohem Maße und in vielfältiger Weise schädlich. Aufbauend auf Ziffer 8 des UMK-Beschlusses vom 24./25. November 1994 seien die Staatlichen Umweltämter gehalten, landeseinheitlich die Ermittlung von Dioxin- und Furanemissionen aus größeren Feuerungsanlagen anzuordnen.
Mit Schreiben vom 11. Oktober 1995, beim Beklagten eingegangen am 12. Oktober 1995, legte die Klägerin gegen "die Ordnungsverfügung" Widerspruch ein. Am 13. Oktober 1995 teilte der Geschäftsführer der Klägerin dem Beklagten ausweislich eines entsprechenden Aktenvermerks des Beklagten fernmündlich mit, der Widerspruch richte sich auch gegen "die geänderte Ordnungsverfügung" vom 9. Oktober 1995.
Mit Schreiben vom 7. Dezember 1995 begründete die Klägerin den Widerspruch wie folgt: Die Feuerführung ihrer Anlage stelle die Einhaltung der Emissionsgrenzwerte der TA-Luft sicher. Die Feuerraumtemperatur sei die Gewähr dafür, dass im Brennstoff eventuell enthaltene Chlorverbindungen zerstört würden. Anders als in herkömmlichen Elektrofiltern sei die Rauchgastemperatur im Kiesbettfilter ihrer Anlage mit knapp über 100O C so gering, dass eine Neubildung von Dioxinen nicht eintrete. Dioxin- und Furanbildung erfolge nur bei unvollständiger Verbrennung und Rauchgastemperaturen zwischen 250O und 400O C bei längerer Verweildauer. Vor diesem Hintergrund sei die Messanordnung, die Kosten in Höhe von 25.000,-- bis 30.000,-- DM verursache, unverhältnismäßig.
Mit Widerspruchsbescheid vom 3. Juni 1996 änderte die Bezirksregierung D. die Ordnungsverfügung dahin ab, dass die Probennahme bei Normalbetrieb der Anlage zu erfolgen habe, und setzte der Klägerin eine neue Frist zur Vornahme der Messungen von drei Monaten nach Vollziehbarkeit der Verfügung. Im Übrigen wies die Bezirksregierung den Widerspruch als zulässig, aber nicht begründet zurück. Zur Begründung führte sie aus: Die Ordnungsverfügung lasse sich jedenfalls auf § 28 Satz 1 BImSchG stützen. Eine durch konkrete Tatsachen gerechtfertigte Befürchtung, dass durch die Anlage schädliche Umwelteinwirkungen hervorgerufen werden, sei nicht erforderlich. Eine Anordnung nach § 28 Satz 1 BImSchG setze lediglich die Genehmigungspflichtigkeit der Anlage voraus und könne selbst dann ergehen, wenn von vornherein feststehe, dass die Anlage keine schädlichen Umwelteinwirkungen hervorrufe. Sie ziele in diesem Fall auf die Überwachung der Pflicht zur Vorsorge. Im Übrigen seien aber auch die Voraussetzungen des § 26 Abs. 1 BImSchG erfüllt. Von der Ermittlung der Dioxin- und Furanemissionen könne nach dem Sinngehalt des UMK-Beschlusses nur abgesehen werden, wenn der Einsatz von Holz oder Holzresten mit besonders chlorhaltigen Stoffen ausgeschlossen sei. Das sei beim Betrieb der Klägerin jedoch nicht der Fall. Nach eigenen Angaben setze die Klägerin jährlich 4000 t Holzbrennstoff ein. Dabei handele es sich um Holzreste aus dem eigenen Betrieb, aus den Betrieben anderer Möbelhersteller und aus Recyclingbetrieben. Da neben naturbelassenem Holz in gleicher Menge auch technisch behandelte Hölzer (u.a. Sperrholz, Span- und Faserplatten, beschichtete Hölzer) zum Einsatz kämen, könne nicht ausgeschlossen werden, dass diese auch besonders chlorhaltige Stoffe enthielten oder mit halogenorganischen Stoffen beschichtet seien. Durch Sichtkontrollen und Anlieferbescheinigungen könne der Einsatz dieser Hölzer nicht ausgeschlossen werden. Zudem wiesen auch technische Hölzer, die nicht gezielt mit chlorhaltigen Stoffen behandelt seien, teilweise höhere Chlorgehalte als naturbelassene Hölzer auf. Auch sei zu berücksichtigen, dass die Feuerungsanlage teilweise mit Steinkohle betrieben werde, die ebenfalls einen hohen Chlorgehalt aufweise. Die Bildung von Dioxinen sei auch nicht durch die im Feuerraum der Kesselanlage herrschende Temperatur und die Rauchgastemperatur im Kiesbettfilter ausgeschlossen. Beim Vorhandensein von Chlor und organischem Kohlenstoff trete die sog. De-novo-Synthese im Temperaturbereich zwischen 150O und 400O C auf und werde durch hohe Staubgehalte und Staubablagerungen im Kessel begünstigt. Nach einer Verfahrensbeschreibung der Fa. F. L. GmbH vom 17. März 1992 lägen diese Verhältnisse bei der Anlage der Klägerin vor. Die angeordneten Messungen sollten zeigen, ob dabei eine Größenordnung erreicht werde, die Emissionsminderungsmaßnahmen erforderlich machten. Die Pflicht der Klägerin, die durch die Messungen entstehenden Kosten zu tragen, ergebe sich aus § 30 BImSchG.
Nach Zustellung des Widerspruchsbescheides am 5. Juni 1996 hat die Klägerin am 4. Juli 1996 Klage erhoben und zur weiteren Begründung im Wesentlichen ausgeführt: § 28 BImSchG sei nicht einschlägig. Diese Vorschrift solle der Behörde lediglich eine Handhabe geben, die Einhaltung von im Genehmigungsbescheid festgeschriebenen Vorsorgemaßnahmen zu überprüfen. Im Übrigen entspreche ihre Anlage den Anforderungen des UMK-Beschlusses. Als Brennstoff setze sie überwiegend Reste aus der Tischlerplattenherstellung ein. Dabei handele es sich um reines Holz. Brennstoffe mit hohen Chlorgehalten und aus unbekannten Quellen würden nicht eingesetzt. Insbesondere sei der Einsatz von Altholz ausgeschlossen. Altholz, Restholz und dergleichen scheide als Brennstoff aus, da diese Hölzer lediglich als Hackschnitzel erhältlich seien, die Feuerungsanlage aber nur mit einblasfähigem feinkörnigem Material betrieben werden könne. Dieses Material falle nur in Verarbeitungsbetrieben und Möbelfabriken an, sein Chlorgehalt gleiche dem von naturbelassenem Holz. Auch die übrigen Betriebsbedingungen, insbesondere die Ausstattung mit einem Kiesbettfilter, schlössen erhöhte Dioxinemissionen aus. Die im Widerspruchsbescheid angenommenen Werte seien Auslegungs- und nicht Betriebsdaten. Schließlich seien die Messungen weder geeignet noch erforderlich, um Erkenntnisse über Dioxinemissionen zu gewinnen, ebenso wenig sei ersichtlich, dass auf ihrer Grundlage weitere Verbesserungsmaßnahmen getroffen werden könnten. Die Entstehungszusammenhänge für Dioxine seien bekannt.
Die Klägerin hat beantragt,
die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 9. Oktober 1995 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung D. vom 3. Juni 1996 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat ergänzend ausgeführt: Aufgrund des notwendigen Zusammenhangs zwischen der Verfeuerung von Holzbrennstoffen und Dioxin- und Furanemissionen sei davon auszugehen, dass auch die Anlage der Klägerin wegen ihrer Größe und des damit verbundenen Abgasvolumenstroms relevante Emissionen dieser Art erzeuge. Das Ausmaß der Emissionen hänge in erster Linie von den chemischen Inhaltsstoffen der eingesetzten Brennstoffe, der Feuerungstechnik und dem Ausbrandverhalten, der Abgasführung innerhalb der Anlage sowie der Wirksamkeit der Staubabscheidung ab. Das Zusammenwirken dieser Faktoren und das Ausmaß der Emissionen könne mit den vorhandenen wissenschaftlichen Erkenntnissen für die einzelne Anlage nicht sicher prognostiziert werden, selbst wenn einzelne Faktoren bekannt seien. Die wissenschaftlichen Untersuchungen könnten lediglich allgemeine Tendenzen und Korrelationen aufzeigen. Der UMK-Beschluss (dort Nr. 8 Satz 1) und der ihr zugrunde liegende LAI-Bericht sähen Emissionsminderungsmaßnahmen zur Erreichung eines Zielwertes von 0,1 ng TE/m3 selbst für Holzfeuerungsanlagen vor, in denen der Einsatz chlorhaltiger oder mit halogenorganischen Stoffen beschichteter Hölzer ausgeschlossen sei. Schließlich sei die Messanordnung auch unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten gerechtfertigt. Die Ermittlung des Ausmaßes der zweifellos vorhandenen Dioxin- und Furanmemissionen sei erforderlich, um die Notwendigkeit von Vorsorgemaßnahmen beurteilen zu können. Angesichts des hohen Gefährdungspotentials von Dioxinen und Furanen seien die durch die Messanordnung entstehenden Kosten unter Berücksichtigung der Betriebsgröße und des finanziellen Leistungsvermögens der Klägerin angemessen. Die Betreiber vergleichbarer Anlagen seien ebenfalls zu kostenpflichtigen Messungen herangezogen worden, so dass ein isolierter Verzicht gegenüber der Klägerin eine nicht hinnehmbare Wettbewerbsverzerrung bedeute.
Mit Urteil vom 22. Dezember 1998 hat das Verwaltungsgericht dem Klageantrag entsprochen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Auf § 26 BImSchG könne sich die streitige Anordnung nicht stützen. Diese Vorschrift erfordere konkrete Anhaltspunkte, dass eine Anlage schädliche Umwelteinwirkungen hervorrufe. Einen konkreten Verdacht gerade hinsichtlich des Betriebes der Klägerin habe die Beklagte nicht gehabt. Vielmehr sei die Anlage der Klägerin nur Teil eines landesweiten Untersuchungsprogramms geworden und dienten die angeordneten Messungen lediglich der Gewinnung zusätzlicher Erkenntnisse. § 28 i.V.m. § 26 BImSchG komme als Rechtsgrundlage ebenfalls nicht in Betracht. Es sei ermessensfehlerhaft, auf dieser Grundlage kostspielige Messungen anzuordnen, wenn von vornherein feststehe, dass von der betroffenen Anlage schädliche Umwelteinwirkungen nicht ausgingen und behördliche Maßnahmen nicht getroffen werden könnten. Letzteres sei hier der Fall. Hinsichtlich des Ausstoßes von Dioxinen und Furanen gelte für die Anlage der Klägerin lediglich das Minimierungsgebot unter Ziffer 3.1.7 der TA-Luft. Diesem Gebot genüge die Klägerin bereits durch den Ausschluss von halogenbeschichteten Stoffen. Weiter gehende Minimierungsmaßnahmen könnten von der Klägerin nicht verlangt werden. Die in dem UMK-Beschluss empfohlenen Maßnahmen und angestrebten Zielwerte genügten nicht dem Vorbehalt des Gesetzes und seien nicht bindend. Ohne Änderung der TA-Luft bzw. Aufnahme in eine Durchführungsverordnung nach § 7 BImSchG seien sie unbedeutend. Da Grenzwerte für Dioxine und Furane nicht bestünden, könnten die der Klägerin aufgegebenen Messungen keine behördlichen Reaktionen nach sich ziehen. Im Übrigen liege wohl auch ein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz vor, da nicht alle Betreiber von Holzfeuerungsanlagen, sondern nur einige wenige zu Emissionsmessungen herangezogen worden seien.
Das Urteil wurde dem Beklagten am 12. Januar 1999 zugestellt. Auf seinen am 8. Februar 1999 gestellten Antrag hat der Senat durch Beschluss vom 9. Juni 2000, dem Beklagten zugestellt am 19. Juni 2000, die Berufung zugelassen (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).
Mit seiner am 13. Juli 2000 bei Gericht eingegangenen Berufungsbegründung wiederholt und vertieft der Beklagte sein bisheriges Vorbringen. Ergänzend führt er aus: Nach den eingesetzten Brennstoffen, der Funktionsweise der Feuerungsanlage und den vom TÜV-Hannover-Sachsen-Anhalt durch Messungen am 11. März und 11. Juni 1997 ermittelten Temperaturen im Feuerraum (max. etwa 650O C) sowie im Abgasstrom vor dem Elektrokiesfilter (etwa 210O C) sei davon auszugehen, dass die Anlage der Klägerin relevante Dioxin- und Furanemissionen hervorrufe. So seien bei einer vergleichbaren Holzfeuerungsanlage in seinem Zuständigkeitsbereich Dioxin- und Furanemissionen von 0,195 ng TE/m3 ermittelt worden. Soweit das angefochtene Urteil darauf abstelle, dass die TA-Luft für Dioxionemissionen von Anlagen dieser Art keine Grenzwert festsetze, habe das Verwaltungsgericht verkannt, dass die Anforderungen der TA-Luft wegen der dynamischem Betreiberpflichten nach § 5 BImSchG nicht abschließend seien und die TA-Luft zudem für Dioxine und Furane eine Minimierungspflicht anordne. Im Übrigen sei hinsichtlich des in dem UMK-Beschluss empfohlenen Zielwertes von 0,1 ng TE/m3 darauf hinzuweisen, dass zwischenzeitlich das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit den Entwurf einer neuen TA-Luft vorlegt habe, der diesen Emissionswert für alle von dem Geltungsbereich der neuen TA-Luft (Entwurf) erfassten genehmigungsbedürftigen Anlagen vorsehe.
Der Beklagte beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin tritt dem entgegen. Sie führt ergänzend aus: Die zum Erlass der Ordnungsverfügung führende ministerielle Weisung beruhe auf schon seinerzeit veralteten Erkenntnissen. Der Bericht des Länderausschusses für Immissionsschutz von 1993, der zu der UMK-Empfehlung geführt habe, habe offenbar auch Messergebnisse von Altanlagen wiedergegeben, die noch nicht den Anforderungen der TA-Luft 1986 entsprechend saniert gewesen seien. Abgesehen davon arbeite die Feuerung ihrer Kesselanlage ordnungsgemäß. Die für die Dioxinbildung maßgebenden Kohlenmonoxid- und Gesamtkohlenstoffemissionen unterschritten weit die Werte der TA-Luft. Bei der im Messbericht des TÜV genannten Feuerraumtemperatur handele es sich um einen Irrtum des Sachverständigen. Zudem habe sie Vorkehrungen getroffen, um längere - die Bildung von Dioxinen fördernde - Verweilzeiten des Rauchgases vor dem Kiesbettfilter im Temperaturbereich zwischen 200O und 450O C zu verhindern.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten und der Widerspruchsbehörde Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung des Beklagten hat Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat dem Anfechtungsbegehren der Klägerin zu Unrecht entsprochen.
Allerdings ist die Klage zulässig. Zwar hat die Klägerin gegen die mit einer zutreffenden Rechtsbehelfsbelehrung versehene Ordnungsverfügung vom 9. Oktober 1995 möglicherweise nicht fristgerecht Widerspruch erhoben. Denn ihr Widerspruchsschreiben vom 11. Oktober 1995 bezog sich nicht auf diese - erst am 12. Oktober 1995 zugestellte - Ordnungsverfügung, sondern auf die vorausgegangene (aufgehobene) Ordnungsverfügung vom 29. September 1995. Die fernmündliche Erklärung des Geschäftsführers der Klägerin vom 13. Oktober 1995, dass sich der Widerspruch auch gegen die geänderte Ordnungsverfügung richte, genügte - trotz des hierüber vom Beklagten gefertigten Aktenvermerks - nicht den Schriftformerfordernissen des § 70 Abs. 1 VwGO.
Vgl. hierzu Kopp/Schenke, VwGO, 12. Aufl., § 70 Rn. 2; Eyermann/Rennert, VwGO, 11. Aufl., § 70 Rn. 2 jeweils mit zahlreichen Nachweisen aus der ober- und höchstrichterlichen Rechtsprechung.
Dies kann der Klägerin aber unbeschadet der Frage, ob die Zustellung der Ordnungsverfügung vom 9. Oktober 1995 im Hinblick auf die unterschiedlichen Geschäftszeichen der Ordnungsverfügung einerseits und auf der zuzustellenden Sendung und Postzustellungsurkunde andererseits überhaupt wirksam war,
vgl. in diesem Zusammenhang etwa BFH, Urteil vom 25. November 1997 - VII R 79/96 -, NVwZ 1999, 223 und Beschlüsse vom 17. Juni 1998 - X B 139/97 -, NVwZ 1999, 694 - X B 138/97 -, NVwZ 1999, 695,
jedenfalls deshalb nicht entgegen gehalten werden, weil die Bezirksregierung D. über den Widerspruch sachlich entschieden und damit den Weg zu einer materiellen Prüfung der Ordnungsverfügung im Klageverfahren wieder eröffnet hat. Rechtspositionen Dritter, die dieser Verfahrensweise der Bezirksregierung entgegengestanden hätten, waren und sind durch die Ordnungsverfügung nicht berührt.
Vgl. in diesem Zusammenhang BVerwG, Urteile vom 4. August 1982 - 4 C 42.79 -, NVwZ 1983, 285 und vom 20. Juni 1988 - 6 C 24.87 -, NVwZ-RR 1989, 85; jüngst: OVG NRW, Urteil vom 25. Juni 2001 - 14 A 782/00 -, zur Veröffentlichung vorgesehen; kritisch: Kopp/Schenke, a.a.O., Rn. 9.
Die Klage ist jedoch nicht begründet. Die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 9. Oktober 1995 in der Fassung des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung D. vom 3. Juni 1996 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Die Ordnungsverfügung findet ihre Rechtsgrundlage jedenfalls in dem vom Beklagten und der Widerspruchsbehörde alternativ herangezogenen § 28 Satz 1 i.V.m. § 26 Abs. 1 BImSchG in der bei Erlass des Widerspruchsbescheides geltenden Fassung. Nach diesen - soweit hier von Bedeutung sachlich unverändert geltenden - Bestimmungen kann die zuständige Behörde bei genehmigungsbedürftigen Anlagen nach der Inbetriebnahme oder einer wesentlichen Änderung und sodann nach Ablauf eines Zeitraums von jeweils drei Jahren (u.a.) anordnen, dass der Betreiber Art und Ausmaß der von der Anlage ausgehenden Emissionen durch eine von der zuständigen obersten Landesbehörde bekannt gegebene Stelle ermitteln lässt, und zwar ausdrücklich auch dann, wenn nicht zu befürchten ist, dass durch die Anlage schädliche Umwelteinwirkungen hervorgerufen werden ("auch ohne die dort [in § 26 BImSchG] genannten Voraussetzungen").
So schon VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 26. Mai 1977 - X 168/77 -, GewArch 1977, 310; vgl. auch Jarass, Bundesimmissionsschutzgesetz, 4. Aufl., § 28 Rn. 1; Lechelt, in: GK- BImSchG (Stand: September 2000), Vor §§ 26 - 31a Rn. 23; Hansmann, in: Landmann/Rohmer (Stand: Oktober 2000), § 28 BImSchG Rn. 4.
Die tatbestandlichen Voraussetzungen dieser Ermächtigungsgrundlage liegen vor. Die Holzfeuerungsanlage der Klägerin ist unstreitig eine genehmigungsbedürftige Anlage i.S. des § 4 Abs. 1 BImSchG. Die Messanordnung genügt auch den in § 28 BImSchG geregelten zeitlichen Vorgaben. Es handelt sich um die erste Messordnung dieser Art nach der Inbetriebnahme der Anlage (Satz 1 Nr. 1 ). Zwar sind bereits mit Ordnungsverfügung vom 6. April 1992 und zuletzt mit Genehmigungsbescheid vom 22. Mai 1996 - insoweit als dessen Bestandteil - antezipierende Anordnungen nach § 28 BImSchG für eine erstmalige Emissionsmessung und wiederkehrende Messungen ergangen.
Vgl. zur Möglichkeit der Einbindung von Anordnungen nach § 28 BImSchG in den Genehmigungsbescheid: Feldhaus, Bundesimmissionschutzrecht, Vor §§ 26 - 31 BImSchG Anm. 9.
Diese Anordnungen bezogen sich aber nicht auf Dioxine und Furane; insoweit haben sie die dreijährige Sperrfrist des § 28 Satz 1 Nr. 2 BImSchG nicht ausgelöst. Eine Anordnung nach § 28 Satz 1 BImSchG schließt nicht schon tatbestandlich jedes weitere Vorgehen nach dieser Vorschrift für einen Zeitraum von drei Jahren nach ihrem Erlass oder dem darin gesetzten Durchführungszeitpunkt
- vgl. zum umstrittenen Beginn des Drei-Jahres-Zeitraums: Lechelt, a.a.O., § 28 Rn. 16; Jarass, a.a.O., § 28 Rn. 5; Hansmann, a.a.O., § 28 Rn. 8 -
aus, sondern sperrt - vorbehaltlich des Satzes 2 - für diesen Zeitraum lediglich eine auf die Ermittlung derselben Emissionen gerichtete Messanordnung.
Vgl. Lechelt, a.a.O., § 28 Rn. 32; wohl auch Schmatz/Nöthlichs, Immissionsschutz, Stand: Juni 2000, § 28 BImSchG Anm. 2; Jarass, a.a.O., § 28 Rn. 1 und 5 "letzte gleichartige Ermittlungen".
Die Annahme einer umfassenden, jede weitere Anordnung nach § 28 Satz 1 BImSchG - gleich welchen Inhalts - schon im Ansatz ausschließenden (befristeten) Sperrwirkung einer vorhergehenden Messanordnung findet im Wortlaut der Vorschrift keine Stütze. Sie würde auch den praktischen Erfordernissen nicht gerecht. Diese werden u.a. dadurch bestimmt, dass von einer Anlage regelmäßig unterschiedliche Emissionen in Gestalt mannigfacher Luftverunreinigungen, Geräusche und Erschütterungen ausgehen, deren Ermittlung verschiedenartige Kenntnisse, Fähigkeiten und technische Geräte und dementsprechend eine unterschiedliche Konkretisierung (vgl. § 26 Abs. 1 Satz 2 BImSchG a.F., jetzt: § 26 Satz 2 BImSchG) der jeweiligen Messanordnung erfordert. So wird auch in den Bekanntmachungen der Länder nach § 26 Abs. 1 Satz 1 BImSchG a.F./§ 26 Satz 1 BImSchG n.F. (u.a.) in der Regel nach Tätigkeitsfeldern der jeweiligen Messstellen unterschieden und ist bei der Benennung von Stellen zur Ermittlung von Luftverunreinigungen eine weitere Differenzierung vorgesehen. Danach ist insbesondere die Ermittlung der Emissionen an "hochtoxische(n) organische(n) Verbindungen in extrem geringen Konzentrationen (Dioxine und Furane)" einem eigenständigen Bereich zugeordnet.
Vgl. Feldhaus, a.a.O., § 26 Anm. 25; Hansmann, a.a.O., § 26 Rn. 51 - 54 jeweils mit Abdruck der einschlägigen Richtlinien des Länderausschusses für Immissionsschutz vom 12./14.10.1992 bzw. vom 16./18.10.2000.
Vor diesem Hintergrund wäre eine Interpretation des § 28 Satz 1 BImSchG, die die zuständigen Behörden zwänge, für alle relevanten Emissionen und Immissionen einer Anlage jeweils zeitgleich bzw. für denselben Zeitpunkt Messungen anzuordnen, weder praktibel noch sachgerecht. Dem nachvollziehbaren Interesse des Anlagenbetreibers an einer möglichst verfahrensökonomischen und auch in wirtschaftlicher Hinsicht vertretbaren Durchführung der Ermittlungen kann - und muss - bei der Ermessensübung unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit hinreichend Rechnung getragen werden.
Weitere Voraussetzungen für den Erlass einer Messanordnung nach § 28 Satz 1 BImSchG sieht der gesetzliche Tatbestand nicht vor. Insbesondere ist Nr. 1 der Bestimmung nicht dahin zu verstehen, dass eine - wie hier - erste Messanordnung lediglich in unmittelbarem zeitlichen Zusammenhang mit der Inbetriebnahme oder einer Änderung der Anlage getroffen werden kann. Die damit angesprochene Regelung, dass die zuständige Behörde die Messanordnung "nach der Inbetriebnahme oder einer Änderung" erlassen kann, betrifft lediglich den frühest möglichen Zeitpunkt einer Messanordnung, hindert die Behörde aber nicht, eine Messanordnung nach Nr. 1 erst zu einem späteren Zeitpunkt zu erlassen. Entscheidend ist allein, dass es sich um eine erstmalige Anordnung (dieses Inhalts) nach der Inbetriebnahme oder Änderung handelt. Bei einem anderen Verständnis wäre die Behörde nach jeder Inbetriebnahme oder Änderung der Anlage gehalten, sofort Ermittlungen anzuordnen, um künftig nicht auf diese Möglichkeit und insbesondere nicht auf die Möglichkeit regelmäßiger Folgemessungen nach Nr. 2 verzichten zu müssen.
Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 26. Mai 1977, a.a.O.; VG Düsseldorf, Urteil vom 21. November 1978 - 3 K 374/78 -, GewArch 1979, 202; Lechelt, a.a.O., § 28 Rn. 13; Jarass, a.a.O., § 28 Anm. 4; Hansmann, a.a.O., § 28 Rn. 6; Schmatz/Nöthlichs, a.a.O., § 28 Anm. 2; a.A. Feldhaus, a.a.O., § 28 Anm. 5.
Es bedarf daher vorliegend keiner Klärung, ob die streitbefangene Messanordnung in einen unmittelbaren Zusammenhang mit der der Klägerin wenige Tage vor Ergehen des Widerspruchsbescheides erteilten Änderungsgenehmigung vom 22. Mai 1996 gestellt werden könnte.
Die Möglichkeit des Erlasses einer Messanordnung nach § 28 Satz 1 Nr. 1 BImSchG ist auch nicht von vornherein auf die Fälle beschränkt, in denen die zu messenden Emissionen oder Immissionen Gegenstand des Erst- oder eines Änderungsgenehmigungsverfahrens waren. Zwar dienen Messanordnungen nach § 28 Satz 1 Nr. 1 BImSchG in der Praxis vornehmlich der Feststellung, ob das Emissionsverhalten und die Immissionenauswirkungen der Anlage der im (Änderungs-) Genehmigungsverfahren angestellten Prognose entsprechen.
Vgl. auch Feldhaus, a.a.O., § 28 Anm. 5; Hansmann, a.a.O., § 28 Rn. 6.
Das schließt es aber nicht aus, auf dieser gesetzlichen Grundlage eine Messanordnung auch hinsichtlich solcher Emissionen und Immissionen zu treffen, die im (Änderungs-) Genehmigungsverfahren nicht bzw. nicht ausdrücklich bedacht und geprüft worden sind. In der Erkenntnis, dass genehmigungsbedürftige Anlagen auf Grund ihrer Beschaffenheit oder ihres Betriebs stets in besonderem Maße geeignet sind, schädliche Umwelteinwirkungen hervorzurufen (vgl. auch § 4 Abs. 1 Satz 1 BImSchG), hat der Gesetzgeber die Befugnis zur Anordnung von Messungen nach § 28 Satz 1 BImSchG mit Rücksicht auf die wirtschaftlichen Belange des Anlagenbetreibers lediglich im Hinblick auf die Zulässigkeit von Wiederholungsmessungen eingeschränkt (vgl. auch BT-Drs. 7/179 S. 41). Er hat damit das weitere Vorgehen, insbesondere die Entscheidung über Art und Umfang der Ermittlungen (§ 26 Abs. 1 Satz 2 BImSchG a.F. = § 26 Satz 2 BImSchG n.F.), in das pflichtgemäße Ermessen der zuständigen Behörde gestellt. Nach Wortlaut sowie Sinn und Zweck umfasst diese weite Befugnis auch den Erlass einer Messanordnung zur Ermittlung von Emissionen und Immissionen, die - aus welchen Gründen auch immer - im Genehmigungsverfahren keine Rolle gespielt und im Genehmigungsbescheid keinen Niederschlag gefunden haben. Diesem Verständnis entspricht es auch, dass nach ganz herrschender Meinung eine Messanordnung nach § 28 BImSchG selbst dann ergehen kann, wenn die betroffene genehmigungsbedürftige Anlage tatsächlich nicht genehmigt worden ist.
Vgl. etwa Feldhaus, a.a.O., § 28 Anm. 3; Lechelt, a.a.O., § 28 Rn. 9; Hansmann, a.a.O., § 28 Rn. 5.
Hiernach erübrigen sich weitere Ausführungen dazu, dass aus dem Schweigen des der Klägerin zuletzt erteilten Genehmigungsbescheides zu Dioxin- und Furanemissionen ohnehin nicht auf deren Außerachtlassung im Genehmigungsverfahren geschlossen werden kann.
Die dem Beklagten damit eröffnete Ermessensentscheidung, die das Gericht nur in dem durch § 114 VwGO gesetzten Rahmen überprüfen kann, lässt Rechtsfehler nicht erkennen. Der Beklagte hat von dem ihm eingeräumten Ermessen und der hiervon umfassten Befugnis, Einzelheiten über Art und Umfang der Ermittlungen sowie über die Vorlage des Ermittlungsergebnisses vorzuschreiben (§ 26 Abs. 1 Satz 2 BImSchG a.F.), in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens gewahrt (vgl. auch § 40 VwVfG NRW).
Zweck des § 28 Satz 1 BImSchG ist es, der zuständigen Behörde - neben der Überwachungsbefugnis nach § 52 BImSchG - die Möglichkeit zu geben, sich Klarheit über die Immissions- und Emissionssituation einer genehmigungsbedürftigen Anlage zu verschaffen, um auf der Basis dieser Feststellungen den Betreiber erforderlichenfalls zur Einhaltung seiner Betreiberpflichten anhalten zu können.
Diesem Zweck entspricht die streitige Messanordnung. Entgegen der Auffassung der Klägerin und den entsprechenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts zielt die Messanordnung nicht ausschließlich auf die Gewinnung wissenschaftlicher Erkenntnisse, aus denen für den Anlagenbetrieb keine Folgerungen gezogen werden können oder sollen; vielmehr dient sie dem Zweck, die Einhaltung immissionsschutzrechtlicher Verpflichtungen durch den Betrieb der Klägerin zu überwachen. Sie zielt nämlich auf die Überwachung der individuellen Pflicht der Klägerin zur Vorsorge gegen schädliche Umwelteinwirkungen (§ 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG) in Gestalt von Dioxin- und Furanemissionen.
Dem steht nicht entgegen, dass die Anordnung im Rahmen eines landes- bzw. bundesweiten Programms zur Minderung von Dioxinemissionen ergangen ist. Bei diesem Programm, als dessen Zweck ausdrücklich die bundesweite Minderung dieser Emissionen genannt ist, handelt es sich nicht lediglich um ein wissenschaftliches Forschungs-, sondern um ein Vollzugsprogramm, das - auch wenn landesweit insgesamt 10 Anlagen betroffen sind - in eine jeweils einzelfallbezogene Prüfung münden soll, ob und inwieweit zusätzliche Emissionsminderungsmaßnahmen zur Einhaltung eines Zielwertes von 0,1 ng TE/m3 anzuordnen sind. Das ergibt sich bereits aus den entsprechenden Empfehlungen im Beschluss der Umweltministerkonferenz vom 24./25. November 1994, zu deren Umsetzung die Messanordnung ergangen ist. Gegen die Annahme, der Erlass der Messanordnung diene Forschungszwecken, spricht darüber hinaus die Methodik des Vorgehens. Die Zahl der betroffenen Anlagen ist gering und die Auswahl wenig repräsentativ. Wäre eine wissenschaftliche Untersuchung gewollt gewesen, hätte es näher gelegen, das ganze Spektrum von Holzfeuerungsanlagen - auch kleinerer - in den Blick zu nehmen und jeweils einzelne Anlagen eines bestimmten Typs "repräsentativ" auszuwählen (Stichproben), anstatt - wie hier - für alle Anlagen einer bestimmten Größenordnung bzw. mit bestimmten Brennstoffeinsatz Emissionsmessungen anzuordnen. Schließlich kann nicht unberücksichtigt bleiben, dass die allgemeinen wissenschaftlichen Erkenntnisse, die von der grundsätzlichen Einhaltbarkeit des in Rede stehenden Zielwertes ausgehen und Anlass zu der streitbefangenen Überwachungsmaßnahme nach § 28 BImSchG gegeben haben, bereits im Vorfeld des UMK-Beschlusses durch entsprechende, auf Kosten der öffentlichen Hand durchgeführte Untersuchungen des Länderausschusses für Immissionsschutz und des Landesumweltamtes gewonnen worden waren.
Der Annahme, dass die Messanordnung der Überwachung der Betreiberpflicht dient, steht auch nicht entgegen, dass das Bundesimmissionsschutzgesetz sowie die auf seiner Grundlage ergangenen Rechtsverordnungen und Verwaltungsvorschriften keine Grenzwerte für Dioxin- und Furanemissionen von Holzfeuerungsanlagen enthalten. Das Fehlen von Emissionsgrenzwerten für Dioxine und Furane insbesondere in der TA Luft rechtfertigt nicht den Schluss, die Messanordnung gehe als Maßnahme der Überwachung der Vorsorgepflicht von vornherein ins Leere.
Die Pflicht zur Vorsorge gegen schädliche Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigungen - wie auch die Pflicht zum Schutz vor und zur Abwehr von schädlichen Umwelteinwirkungen (§ 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG) - wird durch die auf der Grundlage des § 48 BImSchG nach Anhörung der beteiligten Kreise erlassene Technische Anleitung zur Reinhaltung der Luft - TA Luft - vom 27. Februar 1986 konkretisiert (vgl. dort Nr. 1). Die in der TA-Luft festgelegten generellen, dem gleichmäßigen und berechenbaren Gesetzesvollzug dienenden Standards verkörpern entsprechend der Art ihres Zustandekommens in hohem Maße wissenschaftlich-technischen Sachverstand und allgemeine Folgenbewertungen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. Januar 1995 - 7 B 112.94 -, NVwZ 1995, 994 und Urteil vom 30. August 1996 - 7 VR 2.96 -, NVwZ, 1997, 497.
Nach Nr. 3.1.7 Abs. 7 Satz 1 TA-Luft ist bei Stoffen, die schwer abbaubar, leicht anreicherbar und von hoher Toxizität sind oder die aufgrund sonstiger besonders schädlicher Umwelteinwirkungen keiner der in Absatz 1 genannten Klassen zugeordnet werden können (z.B. polyhalogenierte Dibenzodioxine, polyhalogenierte Dibenzofurane oder polyhalogenierte Biphenyle), der Emissionsmassenstrom unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit so weit wie möglich zu begrenzen. Die an die sachverständige Bewertung der Dioxine und Furane als besonders umweltgefährende Stoffe anknüpfende Entscheidung des Vorschriftengebers, das insoweit gebotene Maß der Vorsorge in die Zukunft hinein offen zu halten, beruht auf der Erkenntnis, dass einerseits angesichts der großen Bandbreite der Entstehungs- und Minderungsmechanismen die Wirkungszusammenhänge im Einzelnen noch nicht geklärt und infolgedessen ein konkreter Emissions-Vorsorgewert nicht generell angegeben werden kann, andererseits mit Blick auf die fortschreitende Entwicklung von Forschung und Technik auf diesem Gebiet die jeweils angemessene Vorsorge sichergestellt werden soll.
So BVerwG, Urteil vom 30. August 1996, a.a.O.; vgl. auch Davids/Lange, Die TA Luft '86, Technischer Kommentar, 1986, S. 186.
Vor diesem Hintergrund ist dem Zweck des § 28 Satz 1 BImSchG hier dadurch genügt, dass mit den angeordneten Messungen kontrolliert werden soll, ob die von der Klägerin ergriffenen Vorsorgemaßnahmen dem Stand der Technik für Emissionsminderungsmaßnahmen entsprechen, um erforderlichenfalls - unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes - weitere Maßnahmen zur Emissionsminderung anordnen zu können. Insoweit konnten der Beklagte bzw. das weisungsbefugte Ministerium davon ausgehen, dass der der Ordnungsverfügung zugrundeliegende Beschluss der Umweltministerkonferenz wegen der umfangreichen Vorarbeiten des Länderausschusses für Immissionsschutz den Stand der Emissionsminderungstechnik u.a. für Holzfeuerungsanlagen widerspiegelt, und zwar dahin gehend, dass eine nach dem Stand der Technik errichtete und betriebene Holzfeuerungsanlage - vorbehaltlich einer Einzelfallprüfung - grundsätzlich einen Zielwert von 0,1 ng TE/m3 (Dioxinemissionen) im Abgas einhalten kann. Dies wird im Übrigen von der Klägerin nicht in Frage gestellt.
Vgl. - zur Bewertung der in dem UMK-Beschluss enthaltenen Feststellungen als Wiedergabe des gegenwärtigen Standes der Wissenschaft und Technik - auch BayVGH, Urteil vom 11. Juni 1996 - 20 A 90.40036. 40054 -, DVBl. 1997, 70 (72).
Schließlich kann dem Beklagten auch nicht entgegen gehalten werden, er habe sein Ermessen zweckwidrig ausgeübt, weil von vornherein festgestanden hätte, dass die Holzfeuerungsanlage der Klägerin keine Dioxine und Furane emittiert oder dass sie insoweit jedenfalls der Vorsorgepflicht (§ 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG) bzw. dem Minimierungsgebot (Nr. 3.1.7 Abs. 7 Satz 1 TA Luft) genügt.
Vgl. in diesem Zusammenhang: VG Düsseldorf, Urteil vom 21. November 1978, a.a.O.; Hansmann, a.a.O., § 28 Rn. 13; Lechelt, a.a.O., § 28 Rn. 31; Jarass, a.a.O., § 28 Rn. 7; Feldhaus, a.a.O., § 28 Anm. 4; Schmatz/Nöthlichs, a.a.O., § 28 Anm. 3.
Dass die Bildung und Emission von Dioxinen und Furanen bei dem Betrieb ihrer Anlage gänzlich ausgeschlossen sind, behauptet nicht einmal die Klägerin selbst. Eine solche Behauptung würde auch allen zum Gegenstand dieses Verfahrens gemachten wissenschaftlichen Erkenntnissen zu dieser Frage widersprechen, denen jeweils umfangreiche repräsentative Untersuchungen zugrunde liegen (vgl. Bericht des LAI vom Februar 1993; Vortragsmanuskript von Dr. Assmann/MURL "Ergebnisse und Maßnahmen des Dioxinmeß- und Minderungsprogramms NRW" vom 15. Mai 1995 sowie R. Marutzky, "Dioxine bei Feuerungen für Holz und andere Festbrennstoffe", Tagungsband zum Workshop des Wilhelm-Klauditz- Instituts/Braunschweig am 2. November 1994). Ebenso wenig lässt sich mit Sicherheit sagen, dass die Errichtung und der Betrieb der Anlage dem Minimierungsgebot genügt. Zwar mögen die vorzunehmenden Messungen zu diesem Ergebnis führen. Einen rechnerischen, naturwissenschaftlich zwingenden Beweis dafür, dass beim Betrieb ihrer Anlage der nach dem Stand der Technik einhaltbare Zielwert von 0,1 ng TE/m3 Dioxin im Abgas nicht überschritten wird, hat die Klägerin aber nicht erbracht und kann sie auch nicht erbringen. Denn das Zusammenwirken der unterschiedlichen, die Bildung und den Ausstoß von Dioxinen/Furanen beeinflussenden Faktoren ist so komplex und in exakt-quantitativer Hinsicht derzeit noch ungeklärt, dass - nicht zuletzt im Hinblick auf unerkannte Unzulänglichkeiten oder Fehlfunktionen der Anlage oder ergriffener Emissionsminderungsmaßnahmen - lediglich die angeordneten Messungen Gewissheit in dieser Frage erbringen können. Diese Feststellung ist zur Bejahung der zweckentsprechenden Ermessensausübung durch den Beklagten ausreichend, weil es - wie schon ausgeführt - für den Erlass einer Messanordnung nach § 28 BImSchG im Gegensatz zu einer Anordnung nach § 26 BImSchG keiner Verdachtsmomente dafür bedarf, dass schädliche Umwelteinwirkungen hervorgerufen werden. Wegen des besonderen Gefährdungspotentials genehmigungsbedürftiger Anlagen ermächtigt § 28 BImSchG die zuständige Behörde vielmehr zur Anordnung gleichsam routinemäßiger Kontrollmessungen.
Die Messanordnung ist auch unter Beachtung der gesetzlichen Ermessensgrenzen ergangen. Sie ist zur Überwachung der Vorsorgepflicht in Bezug auf Dioxin- und Furanemissionen insbesondere geeignet und erforderlich. Eine die Klägerin schonendere und gleichermaßen effektive Methode zur verlässlichen Ermittlung der in Rede stehenden Emissionen gibt es nicht. Zwar gilt es derzeit als gesichert, dass für die Bildung und Emission von Dioxinen und Furanen beim Verbrennen von Holz und Holzwerkstoffen der Chlorgehalt des Brennstoffs, die Feuerungstemperatur und das Ausbrandverhalten der Feuerungsanlage sowie die Abgasführung und die Abgasreinigung von Bedeutung sind. Auch lassen sich zu jedem dieser Faktoren Aussagen treffen, unter welchen Umständen eine Minderung oder Erhöhung der Emissionen zu erwarten sind. Eine - sei es auch empirisch entwickelte - Formel, die eine exakte Aussage über die tatsächlich emittierte Menge an Dioxin- und Furanen einer jeden, individuell konfigurierten Holzfeuerungsanlage und damit einen Vergleich mit dem anzustrebenden Zielwert zuließe, steht jedoch - wie auch die Ausführungen des Beklagten in der Berufungsverhandlung verdeutlicht haben - nicht zur Verfügung. Hieraus ist zu schließen, dass der Nachweis der Effektivität und Funktionsfähigkeit von ergriffenen Maßnahmen zur Minderung von Dioxin- und Furanemissionen letztlich nur durch hierauf bezogene Messungen erfolgen, nicht hingegen auf der Grundlage von Messungen anderer Parameter errechnet oder sonstwie verlässlich und hinreichend genau bestimmt werden kann.
Die Erforderlichkeit der Messanordnung ist auch nicht dadurch in Frage gestellt, dass der Beklagte die Messungen aufgrund von § 52 Abs. 2 Satz 1 BImSchG selbst oder durch Beauftragte vornehmen könnte und die hierdurch entstehenden Kosten nur unter den Voraussetzungen des § 52 Abs. 4 Satz 3 BImSchG von der Klägerin zu tragen wären. Denn die Möglichkeiten des behördlichen Vorgehens nach §§ 26 ff. BImSchG und §§ 52 ff. BImSchG stehen selbständig nebeneinander.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Februar 1997 - 7 C 47.95 -, NVwZ 1997, 998 (999); Jarass, a.a.O., § 26 Rn. 3; Feldhaus, a.a.O., § 26 Anm. 8; Hansmann, a.a.O., § 26 Rn. 32; Dolde/Vetter, Überwachung immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftiger Anlagen - Möglichkeiten der Länder bei Gesetzgebung und Vollzug im Hinblick auf die Umwelt-Audit-Verordnung, NVwZ 1995, 943 (946 f.).
Der Kostenvorbehalt in § 52 Abs. 4 Satz 3 BImSchG macht sogar deutlich, dass die Behörde nach der Vorstellung des Gesetzgebers nach Möglichkeit Messungen nach den §§ 26 ff. BImSchG - die allerdings strengere Voraussetzungen als § 52 Abs. 2 BImSchG aufstellen - verlangen soll.
Vgl. Dolde/Vetter, a.a.O., S. 947; Schmatz/ Nöthlichs, a.a.O., § 52 Rn. 13; Feldhaus, a.a.O., § 52 Rn. 99.
Schließlich steht dem Erlass der Messanordnung nicht entgegen, dass nach Nr. 2.2.1.3 TA Luft (u.a.) bei Schadstoffen, für die Immissionswerte in 2.5 nicht festgelegt sind, eine Prüfung, ob schädliche Umwelteinwirkungen hervorgerufen werden können, nur "erforderlich" ist, wenn hierfür hinreichende Anhaltspunkte bestehen. Denn abgesehen davon, dass Gegenstand der streitbefangenen Messanordnung lediglich das Emissionsverhalten und nicht der Immissionsbeitrag der klägerischen Anlage ist, betrifft diese Bestimmung das Prüfungsprogramm der Behörde im Rahmen des Genehmigungsverfahrens. Auch wenn der Beklagte insoweit zu einer auf Dioxin- und Furanimmissionen bezogenen Sonderprüfung nach Nr. 2.2.1.3 TA Luft keine Veranlassung gesehen hat, wäre er im Übrigen nicht gehindert, die Belastbarkeit dieser Einschätzung durch eine - auf die Ermittlung dieser Immissionen im Einwirkungsbereich der Anlage gerichteten - Messanordnung nach § 28 BImSchG zu überprüfen.
Die Messanordnung ist auch nicht unverhältnismäßig im engeren Sinne. Das hohe Gefährdungspotential, das Dioxin- und Furanemissionen nach sachverständiger Einschätzung innewohnt (vgl. 3.1.7 Abs. 7 Satz 1 TA Luft), begründet ein gewichtiges öffentliches Interesse daran, dass über das tatsächliche Ausmaß dieser Emissionen und die tatsächliche Einhaltung des Minimierungsgebots im Einzelfall Gewissheit herrscht, wenn und solange - wie hier - nicht unverrückbar feststeht, dass die Emissionen jedenfalls vernachlässigenswert sind und keine weiteren Vorsorgemaßnahmen erforderlich machen. Diesem öffentlichen Interesse stehen auf Seiten der Klägerin die gemäß § 30 Satz 1 BImSchG von ihr zu tragenden Kosten für die Durchführung der Messungen in Höhe von bis zu 15.000,-- DM - so die Angaben des Beklagten in der Berufungsverhandlung - bzw. von etwa 30.000,-- DM - so die Angaben der Klägerin - entgegen. Stellt sich bei den angeordneten Messungen heraus, dass die Emissionswerte für die Einhaltung des Vorsorge- bzw. Minimierungsgebotes durch den Betrieb der Klägerin sprechen, wird es damit nach derzeitiger Einschätzung des Beklagten sein Bewenden haben. Jedenfalls dürfte eine erneute, inhaltsgleiche Messanordnung nicht vor Ablauf von drei Jahren ergehen können (vgl. § 28 Satz 1 Nr. 2 BImSchG). Angesichts der aus den beigezogenen Verwaltungsvorgängen ersichtlichen Größenordnung des Betriebs der Klägerin und unter Zugrundelegung geordneter wirtschaftlicher Verhältnisse erscheint es mit Blick auf das emittierte Abgasvolumen nicht unangemessen, ihr die genannten Kosten für die Überwachung der von ihrem Betrieb ausgehenden Dioxin- und Furanemissionen zuzumuten. Sollte sich bei den Messungen herausstellen, dass die Anlage der Klägerin nicht dem Stand der Emissionsminderungstechnik entsprechend betrieben wird, ist auch nichts dafür ersichtlich, dass die Kosten der Ermittlungen in einem unangemessenen Verhältnis zu den Kosten etwaiger Abhilfemaßnahmen stehen. Schließlich ist es unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit nicht zu beanstanden, dass die der Klägerin entstehenden Kosten möglicherweise niedriger wären, wenn die umstrittenen Messungen im sachlichen und zeitlichen Zusammenhang mit den bereits im Genehmigungsbescheid vorgesehenen Messungen durchgeführt würden. Denn zumindest für die Anordnung - wie hier - erstmaliger Messungen der Dioxin- und Furanemissionen, deren Ergebnis offen ist, lässt sich aus § 28 Satz 2 BImSchG entnehmen, dass die zuständige Behörde auf den Lauf einer etwaigen "Sperrfrist" nach Satz 1 Nr. 2 für die Messung anderer, weniger gefährlicher Schadstoffe keine Rücksicht nehmen muss.
Der von der Klägerin geltend gemachte Verstoß gegen den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) liegt ebenfalls nicht vor. Zwar sind von den landesweit erfassten 239 Holzfeuerungsanlagen (außerhalb von Spanplattenfabriken) lediglich 10 Anlagen - davon 5 im Zuständigkeitsbereich des Beklagten - zu Messungen heranzogen worden. Diese Auswahl erfolgte aber nicht willkürlich, sondern aus sachlich nachvollziehbaren Gründen. Der Beklagte und das weisungsberechtigte Ministerium haben bei der Auswahl zum einen auf die Feuerungswärmeleistung der jeweiligen Anlage, zum anderen auf den eingesetzten Brennstoff abgestellt. Es leuchtet ohne weiteres ein, dass Anlagen mit einer größeren Feuerungswärmeleistung schon wegen der Menge der einzusetzenden Brennstoffe und des größeren Abgasvolumenstroms einen potentiell höheren Dioxin- und Furanausstoß haben als kleinere Anlagen und dass eine Überschreitung des auf die Abgaskonzentration bezogenen Zielwertes von 0,1 ng TE/m3 bei diesen Anlagen die Umwelt stärker belastet als eine entsprechende Überschreitung bei kleineren Holzfeuerungsanlagen. Ebenso ist bekannt, dass die Verbrennung von Altholz, insbesondere wegen der früher verbreiteten Behandlung mit dem Holzschutzmittel Pentachlorphenol (PCP), zu relevanten Dioxinemissionen führen kann. Hiervon ausgehend ist es nicht zu beanstanden, dass (zunächst) lediglich Anlagen mit einer Feuerungswärmeleistung von mehr als 10 MW bzw. - bei Verfeuerung von Altholz - von 6 bis 10 MW ausgewählt wurden.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§
6, 15, 19 BImSchG
§§ 1, 2 der 4. BImSchV
§§ 26 - 31 BImSchG
§§ 26 ff.
BImSchG
§§ 52 ff. BImSchG
§§ 26 ff. BImSchG
§§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 26 BImSchG
§
26 BImSchG
§ 30 BImSchG
§ 28 BImSchG
§ 7 BImSchG
§ 5 BImSchG
§ 114 VwGO
§ 40 VwVfG NRW
§ 52 BImSchG
§ 48 BImSchG
§ 167 VwGO
§ 28 Satz 1 BImSchG
§ 26 Abs.
1 BImSchG
§ 124 Abs. 2
Nr. 1 VwGO
§ 70 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 26 Abs. 1 BImSchG
§ 4 Abs. 1 BImSchG
§ 28 Satz 1 Nr. 2 BImSchG
§ 28 Satz 1
BImSchG
§ 26 Abs. 1 Satz 2 BImSchG
§ 26 Satz 2 BImSchG
§ 26 Abs. 1 Satz 1 BImSchG
§ 26 Satz 1 BImSchG
§ 28 Satz 1 Nr. 1
BImSchG
§ 28 Satz 1 Nr. 1 BImSchG
§ 4 Abs. 1
Satz 1 BImSchG
§ 26 Abs. 1 Satz
2 BImSchG
§ 5 Abs. 1 Nr. 2
BImSchG
§ 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG
§ 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG
§ 52 Abs. 2 Satz 1 BImSchG
§ 52 Abs. 4 Satz 3 BImSchG
§ 30 Satz 1 BImSchG
§ 28 Satz 2 BImSchG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2
VwGO
Art.
3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1999, 223
NVwZ 1999, 694
NVwZ 1999, 695,

37
NVwZ 1983, 285
NVwZ-RR 1989, 85
NVwZ 1995, 994
NVwZ
1997, 998
NVwZ 1995, 943
VII R 79/96
X B 139/97
X B 138/97
4 C 42.79
6 C
24.87
14 A 782/00
3 K 374/78
7 B 112.94
7 VR 2.96
20 A 90.40
7 C 47.95