Verwaltungsgericht Greifswald (Mecklenburg-Vorpommern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-12-09, Aktenzeichen 2 A 1053/14

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens hat der Kläger zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 100 v. H. der zu vollstreckenden Kosten abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.

Tatbestand:
Der Kläger ist Mitglied der Bürgerschaft der Hansestadt A-Stadt, die eine Änderung der Hauptsatzung beschloss. Die Änderung hat eine Erhöhung der Aufwandsentschädigungen u. a. für die Mitglieder der Bürgerschaft (sog. sitzungsbezogene Aufwandsentschädigungen / „Sitzungsgelder“) zum Gegenstand. Sie überschreitet die Obergrenzen der Entschädigungsverordnung nicht, erreicht diese aber vielfach.
Unter dem 11. September 2014 wandte sich der Kläger an den Beklagten mit der Anregung, dem Beschluss vom 04. September 2014 zu widersprechen. Er führte aus, die Erhöhungen seien nicht „unabweisbar“, da kein Rechtsanspruch auf die Erhöhungen bestanden habe. Der Beklagte legte dem Kläger mit Schreiben vom 29. September 2014 dar, weshalb er den betroffenen Beschluss nicht für rechtswidrig halte.
Der Kläger hat am 16. Oktober 2014 Klage erhoben. Zur Begründung trägt er vor, angesichts des strukturellen Defizits halte eine Minderheit der Abgeordneten die Erhöhung der Sitzungsgelder mit einer haushalterischen Wirkung von 180.000,00 Euro pro Jahr und 45.000,- Euro für das Restjahr 2014 für kontraproduktiv.
Die im angegriffenen Beschluss benannte Deckungsquelle könne keine andere Sicht zulassen. Zwar kämen höhere Steuereinnahmen in Frage. Insgesamt habe der Schuldenabbau nach dem Haushaltssicherungskonzept aber Vorrang. Jedenfalls sollte eine Erhöhung nicht erfolgen, so lange z. B. die Musikschul- und Sportgebühren erhöht würden.
Es hätten sich vor der Kommunalwahl auch genug Bewerber für das Amt eines Abgeordneten gefunden.
Die vom Oberbürgermeister in seiner Antwort herangezogene Vorschrift des § 31 der Kommunalverfassung sei nicht einschlägig. Vielmehr greife § 50 der Kommunalverfassung als speziellere Vorschrift. Die Erhöhung der Sitzungsgelder könne im neuen Haushaltsplan für 2015 beschlossen werden, nicht aber nachträglich für den schon beschlossenen Haushaltsplan 2014, da aufgrund des fehlenden Rechtsanspruches die „Unabweisbarkeit“ nicht dargetan werden könne. Daher verstoße der Beschluss vom 04. September 2014 gegen das Recht und sei nichtig. Der Oberbürgermeister hätte widersprechen müssen.
Es liege für die Klage auch ein Feststellungsinteresse vor. Jeder Abgeordnete habe nach seinem Gewissen sachgerecht im Interesse des Ganzen und des Gemeinwohls zu handeln. Es sei gerade die Aufgabe eines Abgeordneten, auf rechtswidrige Zustände hinzuweisen und deren Änderung zu versuchen.
Der Kläger beantragt,
festzustellen, dass der Beschluss der Bürgerschaft der Hansestadt A-Stadt vom 04. September 2014 (Beschluss-Nr. 2014-VI–03-0042) zur Erhöhung der Entschädigungen für Abgeordnete gegen das Recht verstoße und daher nichtig sei und dass der Oberbürgermeister diesen Beschluss hätte beanstanden müssen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er trägt vor, die Klage sei bereits unzulässig. Der Kläger habe die Beeinträchtigung seiner organschaftlichen Rechte nicht dargetan. Das Recht des Klägers, sich für Sparsamkeit, Schuldenabbau und Ausgaben für freiwillige Leistungen im Sozial-, Jugend- oder Bildungsbereich einzusetzen, werde ihm nicht abgeschnitten. Er habe nur bei dem in Rede stehenden Beschluss für seine Position keine Mehrheit gefunden.
Es sei im Übrigen auch nicht so, dass den Bürgerschaftsmitgliedern zur Überwachung und Kontrolle der Rechtmäßigkeit von Beschlüssen der Bürgerschaft die Klage als letztes Mittel bliebe, wenn der Oberbürgermeister eine Beanstandung des Beschlusses abgelehnt habe. Es stünde den Mitgliedern der Bürgerschaft frei, sich an das Innenministerium als Rechtsaufsichtsbehörde zu wenden und dort die Gründe vorzutragen, aus denen der Beschluss ihrer Ansicht nach rechtswidrig sei. Nur hilfsweise werde deshalb darauf verwiesen, dass die Klage jedenfalls unbegründet sei.
Wegen des weiteren Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Akte dieses Verfahrens und den Verwaltungsvorgang des Beklagten (ein Hefter) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist bereits unzulässig.
Durch Klage kann die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses oder der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat (Feststellungsklage), § 43 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung [VwGO].
Unter einem Rechtsverhältnis in diesem Sinne sind die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von natürlichen oder juristischen Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben. Die Feststellungsklage muss sich danach auf einen konkreten, gerade den Kläger betreffenden Sachverhalt beziehen. Mit der Feststellungsklage kann nicht allgemein, also losgelöst von einer eigenen, konkret feststehenden Betroffenheit die Rechtmäßigkeit einer behördlichen Maßnahme einer verwaltungsgerichtlichen Überprüfung zugeführt werden (BVerwG, Urteil vom 28. Mai 2014 – 6 A 1/13 – juris).
Die von dem Kläger gestellten Fragen weisen einen hinreichend konkreten Charakter auf. Es besteht aufgrund eines konkreten Sachverhalts zwischen dem Kläger und dem Beklagten Streit darüber, ob der Beschluss der Bürgerschaft der Hansestadt A-Stadt vom 04. September 2014 (Beschluss-Nr. 2014-VI–03-0042) zur Erhöhung der Entschädigungen für Abgeordnete gegen das Recht verstößt und daher nichtig ist und ob der Oberbürgermeister diesen Beschluss deshalb hätte beanstanden müssen.
Allerdings hat der Kläger kein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung gegenüber dem Beklagten.
Ein berechtigtes Interesse an der Feststellung ist im Falle eines als schutzwürdig anzuerkennenden Interesses rechtlicher, wirtschaftlicher oder auch ideeller Art gegeben (Kopp/Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung, 20. Aufl., 2014, § 43, Rz. 23). In diesem Sinne findet die Vorschrift des § 42 Abs. 2 VwGO auf die Feststellungsklage entsprechende Anwendung, so dass die Klage nur dann zulässig ist, wenn der Kläger geltend macht, in seinen Rechten verletzt zu sein (BVerwG, Urt. v. 10.07.2001 - 1 C 35/00 - BVerwGE 114, S. 356 [360]). Wird die Feststellungsklage – wie im vorliegenden Fall – im Rahmen einer sogenannten Kommunalverfassungsstreitigkeit erhoben, bei der verschiedene Organe (oder Teile eines Organs) einer kommunalen Körperschaft gegeneinander Streit führen, bedeutet dies, dass das erforderliche Feststellungsinteresse nur besteht, soweit der Kläger die Verletzung seiner organschaftlichen Rechte („Wahrnehmungsberechtigungen“) geltend macht.
Auf derartige Rechtsverletzungen kann sich der Kläger nicht berufen. Soweit er vorträgt, die Erhöhung der Aufwandsentschädigungen („Sitzungsgelder“) sei angesichts des strukturellen Defizits „kontraproduktiv“, ist schon keine Rechtsverletzung angesprochen, sondern eine Frage der (politischen) Opportunität, die keiner gerichtlichen Kontrolle unterliegt. Das zeigen beispielhaft auch die Erwägungen des Klägers, ob höhere Steuereinnahmen dem Abbau von Schulden, der Vermeidung einer Erhöhung von Gebühren für die Nutzung der Musikschule oder der Sportanlagen oder eben der Erhöhung der Aufwandsentschädigungen zu Gute kommen sollten.
Soweit sich der Kläger auf einen Verstoß gegen § 50 der Kommunalverfassung [KV M-V] bezieht, wonach überplanmäßige und außerplanmäßige Aufwendungen oder Auszahlungen nur zulässig sind, wenn sie unvorhergesehen und unabweisbar sind und die Deckung gewährleistet ist (Abs. 1) und für Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen, die im folgenden Haushaltsjahr fortgeführt werden, überplanmäßige Auszahlungen auch dann zulässig sind, wenn ihre Deckung im laufenden Haushaltsjahr nur durch Erlass einer Nachtragshaushaltssatzung möglich wäre, die Deckung aber im Haushaltsfolgejahr gewährleistet ist (Abs. 2), wird keine Wahrnehmungsberechtigung angesprochen, die dem einzelnen Mitglied der Bürgerschaft gegenüber dem Beklagten zustehen könnte.
Auch die Widerspruchsobliegenheit nach § 33 KV M-V, auf die sich der Kläger für den zweiten Klageantrag bezieht, ist nicht als Anspruch des einzelnen Mitgliedes der Bürgerschaft ausgestaltet. Ihm ist durch die Kommunalverfassung gerade kein vergleichbares Instrument allgemeiner Rechtskontrolle zur Hand gegeben, wie dem (Ober-) Bürgermeister nach § 33 oder der Kommunalaufsicht nach §§ 78 ff.
Nichts anderes folgt aus den Regelungen der §§ 22 Abs. 2 Satz 1, 23 Abs. 3 und § 34 KV M-V.
Soweit § 22 Abs. 2 Satz 1 KV M-V bestimmt, dass die Gemeindevertretung für alle wichtigen Angelegenheiten der Gemeinde zuständig ist und die Durchführung ihrer Entscheidungen überwacht, soweit nicht durch Gesetz, Hauptsatzung oder Beschluss der Gemeindevertretung eine Übertragung auf den Hauptausschuss oder den Bürgermeister stattgefunden hat, eröffnet sie schon nach ihrem Wortlaut keine Befugnisse des einzelnen Gemeindevertreters gegenüber den anderen Organen der Gemeinde.
Das Gleiche gilt für § 34 Abs. 1 und 2 KV M-V, wonach die Gemeindevertretung vom Bürgermeister über alle wesentlichen Angelegenheiten der Gemeindeverwaltung und - mindestens halbjährlich - über die Entscheidungen, die er nach § 22 Absatz 4 und 5 getroffen hat, zu unterrichten ist. Der Bürgermeister und die Beigeordneten sind verpflichtet, der Gemeindevertretung auf Antrag eines Viertels aller Mitglieder der Gemeindevertretung oder einer Fraktion Auskunft zu erteilen (§ 34 Abs. 2 KV M-V).
Soweit § 34 Abs. 3 Satz 1 KV M-V bestimmt, dass jedes Mitglied der Gemeindevertretung an den Bürgermeister schriftliche oder in einer Sitzung der Gemeindevertretung mündliche Anfragen stellen kann, die in angemessener Frist zu beantworten sind, werden damit zwar ebenso Organkompetenzen des einzelnen Mitglieds der Gemeindevertretung begründet wie mit § 34 Abs. 4 Satz 1 KV M-V, wonach in Einzelfällen auf Antrag jedem Mitglied der Gemeindevertretung Akteneinsicht zu gewähren ist, soweit dem nicht schutzwürdige Belange Betroffener oder Dritter oder zu schützende Interessen des Landes oder Bundes entgegenstehen. Solche Auskunfts- und Akteneinsichtsrechte macht der Kläger hier aber nicht geltend.
Nach § 23 Abs. 3 KV M-V üben die Mitglieder der Gemeindevertretung ihr Mandat im Rahmen der Gesetze nach ihrer freien, nur dem Gemeinwohl verpflichteten Überzeugung aus (Satz 1). Sie sind an Aufträge und Verpflichtungen, durch welche die Freiheit ihrer Entschließungen beschränkt wird, nicht gebunden (Satz 2). Die Mitglieder der Gemeindevertretung sind zur Teilnahme an den Sitzungen und zur Mitarbeit verpflichtet, wenn sie nicht aus wichtigem Grund verhindert sind (Satz 3).
Das dem einzelnen Mitglied der Gemeindevertretung danach verbriefte freie Mandat soll eine möglichst offene, unabhängige und breite Auseinandersetzung über die Belange der örtlichen Gemeinschaft ermöglichen und zugleich auch sicherstellen. Beschränkungen dieses Rechts sind daher nur in engen Grenzen im Rahmen der Gesetze möglich (VG Kassel, Beschl. v. 21.11. 2011 – 3 L 1399/11.KS – juris), so dass sich aus dieser Vorschrift Abwehrrechte des einzelnen Mitglieds der Gemeindevertretung gegenüber anderen Organen der Kommune ergeben können. Es ergeben sich daraus aber keine aufsichtsrechtlichen Befugnisse gegenüber anderen Organen, wie sie der Kläger für sich in Anspruch nimmt.
Ohne dass es für den Rechtsstreit darauf ankommt, weist die Kammer auf Folgendes hin: Der Haushaltsplan ist nach den Grundsätzen des Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit aufzustellen und auszuführen (§ 43 Abs. 4 KV M-V). Wegen des großen Spielraums, der der Gemeinde dabei im Konkreten zukommt, ist in Abgrenzung von der bloßen Unzweckmäßigkeit die Schwelle zur Rechtswidrigkeit erst überschritten, wenn eine Entscheidung mit den Grundsätzen vernünftigen Wirtschaftens schlechthin unvereinbar ist (vgl. Schoch, NVwZ 2014, S. 1473 [1476]).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11 und § 711 Zivilprozessordnung [ZPO].
Gründe für die Zulassung der Berufung liegen nicht vor (§ 124 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 22 Abs. 2 Satz 1, 23 Abs. 3 und § 34 KV M-V
§ 33 KV
§ 167 VwGO
§ 711 Zivilprozessordnung
§ 124 VwGO
§ 31 der Kommunalverfassung
§ 50 der Kommunalverfassung
§ 43 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 22 Abs. 2 Satz 1 KV
§ 34 Abs. 1 und 2 KV
§ 34 Abs. 2 KV
§ 34 Abs. 3 Satz 1 KV
§ 34 Abs. 4 Satz 1 KV
§ 23 Abs. 3 KV
§ 43 Abs. 4 KV
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 6 A 1/13
1 C 35/00
3 L 1399/11