Hamburgisches Oberverwaltungsgericht (Hamburg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2017-03-14, Aktenzeichen 1 Bs 266/16

Tenor:
Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 15. Dezember 2016 wird zurückgewiesen.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen, die dieser selbst trägt.

Tatbestand:
Der Antragsteller begehrt die gerichtliche Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit eines Planfeststellungsbeschlusses.
Auf Antrag des Antragstellers als Vorhabenträger erließ die Antragsgegnerin am 6. Oktober 2015 den Planfeststellungsbeschluss "Herstellung des Verbindungsgewässers Neuenfelde und wasserwirtschaftliche Maßnahmen im Sommerdeichverband Rosengarten". Hiergegen hat der Beigeladene, ein anerkannter Naturschutzverband, beim Verwaltungsgericht Hamburg Klage erhoben (Verfahren 7 K 6355/15), über die noch nicht entschieden worden ist. Der Antragsteller hat, ohne zuvor einen entsprechenden Antrag bei der Antragsgegnerin zu stellen, am 19. September 2016 beim Verwaltungsgericht den Antrag gestellt, die sofortige Vollziehung des Planfeststellungsbeschlusses anzuordnen.
Diesen Antrag hat das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 15. Dezember 2016 abgelehnt. Ein Antrag auf Anordnung der sofortigen Vollziehung an das Verwaltungsgericht gemäß § 80a Abs. 3 Satz 1 i.V.m. Abs. 1 Nr. 1 VwGO setze regelhaft – so auch hier – einen vorherigen Antrag an die Behörde voraus. Das Verwaltungsgericht leitete das Ergebnis in Auseinandersetzung mit den hierzu vertretenen unterschiedlichen Auffassungen in Rechtsprechung und Literatur aus einer Auslegung der Verweisung in § 80a Abs. 3 Satz 2 VwGO auf § 80 Abs. 6 VwGO nach Wortlaut, Systematik und Teleologie unter Berücksichtigung der Gesetzesbegründung her. Darüber hinaus fehle auch das Rechtsschutzbedürfnis für den an das Gericht gerichteten Antrag. Der Antragsteller könne sein Ziel auf einfachere Weise, nämlich durch einen Antrag bei der Planfeststellungsbehörde, erreichen; diese habe zudem im gerichtlichen Verfahren erklärt, keine Bedenken gegenüber einer Anordnung des Sofortvollzugs zu hegen. Ein ausreichendes Rechtsschutzbedürfnis für den vorliegenden Antrag ergebe sich auch nicht daraus, dass der Beigeladene im Fall der behördlichen Anordnung des Sofortvollzugs bei Gericht die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage gegen den Planfeststellungsbeschluss beantragen könnte. Die vorrangige Befassung der Behörde mit dem Ziel, diese im Rahmen von § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO zu einer eigenen umfassenden Interessenbewertung und –abwägung zu veranlassen, sei Ausdruck des Gewaltenteilungsprinzips. Zugleich würden hierdurch die Verwaltungsgerichte entlastet, deren Aufgabe in der nachvollziehenden Rechtskontrolle, nicht der originären Rechtsgestaltung liege.
Gegen diesen Beschluss wendet sich der Antragsteller mit seiner rechtzeitig erhobenen und begründeten Beschwerde.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Beschwerde des Antragstellers hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag auf Anordnung der sofortigen Vollziehung des Planfeststellungsbeschlusses im Ergebnis zu Recht als unzulässig angesehen.
Der Antragsteller hat mit seiner Beschwerdebegründung wesentliche Teile der Begründung des angefochtenen Beschlusses in einer Weise in Zweifel gezogen, die das Beschwerdegericht berechtigen, über die Begrenzung des § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO hinausgehend eigenständig über den Anordnungsantrag des Antragstellers zu entscheiden. Diese Prüfung ergibt, dass der ohne vorherige Befassung der Antragsgegnerin sogleich an das Verwaltungsgericht gerichtete Antrag des Antragstellers, die sofortige Vollziehung des Planfeststellungsbeschlusses vom 6. Oktober 2015 anzuordnen, unzulässig ist. Zwar fordert § 80a VwGO selbst nicht, dass ein von einem Verwaltungsakt mit Drittwirkung Begünstigter vor der Anrufung des Gerichts sein Begehren auf Anordnung des Sofortvollzugs zunächst bei der Verwaltungsbehörde stellt (1.), doch fehlt dem Antragsteller hier das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis für eine gerichtliche Sofortvollzugsanordnung, weil er sein Ziel einfacher erreichen kann (2.).
1. Die in § 80a Abs. 3 Satz 2 VwGO angeordnete entsprechende Geltung (auch) des § 80 Abs. 6 VwGO verlangt allein bei Verwaltungsakten, mit denen öffentliche Abgaben und Kosten angefordert werden, einen vorherigen Antrag an die Behörde mit dem Ziel, die kraft Gesetzes bestehende sofortige Vollziehung (§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO) auszusetzen. Eine ausdehnende Auslegung der entsprechenden Anwendung von § 80 Abs. 6 VwGO auf den Antrag des Belasteten auf Anordnung oder Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seines Rechtsbehelfs bei nicht kosten- oder abgabenrechtlichen Verwaltungsakten mit Drittwirkung oder beim Antrag des Begünstigten auf Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit eines Verwaltungsakts mit Drittwirkung ist nicht gerechtfertigt.
a) Etliche der Stimmen, die sich für eine ausdehnende Auslegung der in § 80a Abs. 3 Satz 2 VwGO angeordneten entsprechenden Geltung (auch) des § 80 Abs. 6 VwGO aussprechen (im Sinn einer "Rechtsfolgenverweisung"), nehmen an, die Verweisung hätte sonst kaum einen oder sogar gar keinen Anwendungsbereich (vgl. Heberlein, BayVBl. 1991, 396, 397 re.Sp.; Jäde, UPR 1991, 295, 296 li.Sp.; Schoch in: Schoch/Schneider/ Bier, VwGO, Stand Juni 2016, § 80a Rn. 75, 75a; OVG Lüneburg, Beschl. v. 8.7.2004, 1 ME 167/04, NVwZ-RR 2005, 69, juris Rn. 11); teilweise wird daher auch von einem Redaktionsversehen des Gesetzgebers oder gar von einer "grandiosen Fehlleistung" (so Schoch, NVwZ 1991, 1121, 1126) gesprochen.
Die Prämisse dieser Auffassung ist jedoch unzutreffend: Es gibt durchaus auch im Abgabenrecht Verwaltungsakte mit Drittwirkung (vgl. Schönfelder, VBlBW 1993, 287, 291 f.; ebenso Kopp, BayVBl. 1994, 524). So kann nach dem jeweiligen Landesrecht eine Abgabe einer eigenständigen juristischen Person des öffentlichen Rechts zustehen, während diese Abgabe von einer Behörde eines anderen Rechtsträgers erhoben wird. Hierfür gibt es im hamburgischen Landesrecht konkrete Beispiele: Nach der rechtlichen Verselbständigung der "Hamburger Stadtentwässerung" zu einer Anstalt des öffentlichen Rechts ist diese zwar Anspruchsberechtigte der Sielbau- und Sielanschlussbeiträge (§ 1 Abs. 1 Nr. 1 Sielabgabengesetz), für die Beitragserhebung ist gemäß § 1 Abs. 3 Sielabgabengesetz i.V.m. Abschnitt V der Anordnung über Zuständigkeiten für die Abwasserbeseitigung aber die Finanzbehörde zuständig, somit eine Behörde des Rechtsträgers Freie und Hansestadt Hamburg (vgl. hierzu OVG Hamburg, Beschl. v. 11.12.1998, 1 Bs 311/98, NordÖR 1999, 294, juris; Beschl. v. 10.7.2001, 1 Bf 303/00, juris). Belasteter eines Abgabenbescheids der Finanzbehörde ist somit der Adressat des Bescheides, begünstigter Dritter ist die rechtlich verselbständigte Anstalt des öffentlichen Rechts "Stadtentwässerung". Auch im Bereich der Abfallentsorgungsgebühren obliegt es dem Senat der Freien und Hansestadt Hamburg zu bestimmen, wer die der Anstalt des öffentlichen Rechts "Stadtreinigung Hamburg" zustehenden Abfallentsorgungsgebühren (§ 14 Abs. 1 SRG) erhebt (§ 14 Abs. 3 SRG). Er hat zwar hierfür die "Stadtreinigung Hamburg" bestimmt (Abschnitt II Abs. 1 der Anordnung über Zuständigkeiten auf dem Gebiet der Abfallwirtschaft), wäre aber nicht gehindert, die Zuständigkeit hierfür künftig einer Behörde der Freien und Hansestadt Hamburg zu übertragen, womit es auch hier abgabenrechtliche Verwaltungsakte mit Drittwirkung gäbe (s. weitere Beispiele aus dem Landesrecht von Rheinland-Pfalz bei Schönfelder, a.a.O., S. 291, Fn. 50).
Vor diesem Hintergrund lässt sich die Aussage in der Gesetzesbegründung zum Vierten Gesetz zur Änderung der Verwaltungsgerichtsordnung, eine Ausdehnung der Regelung des neuen § 80 Abs. 6 über den Bereich der Abgabenangelegenheiten hinaus komme nicht in Betracht (BT-Drs. 11/7030, S. 25), bruchlos auf die entsprechende Geltung der Vorschrift bei Verwaltungsakten mit Drittwirkung (§ 80a Abs. 3 Satz 2 VwGO) übertragen. Auch hier muss bei kosten- und abgabenrechtlichen Verwaltungsakten, aber auch nur dort, vor einer Anrufung des Gerichts im einstweiligen Rechtsschutzverfahren ein Aussetzungsantrag bei der Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen oder über den Widerspruch zu entscheiden hat, gestellt werden. Hierfür spricht auch, dass es in der Gesetzesbegründung bei der Erläuterung der "Grundzüge des Entwurfs" (a.a.O., S. 19 ff., 20) unter der Überschrift "Verbesserungen im einstweiligen Rechtsschutz (§§ 80, 80a und 123 VwGO)" heißt:
"Neben weiteren Klarstellungen sind im Bereich des einstweiligen Rechtsschutzes vor allem drei Maßnahmen vorgesehen: ausdrückliche Regelung des einstweiligen Rechtsschutzes bei Verwaltungsakten mit Drittwirkung, Vorschaltung eines verwaltungsbehördlichen Aussetzungsverfahrens in Abgabenangelegenheiten und Übernahme des mit dem Entlastungsgesetz eingeführten Beschlußverfahrens bei einstweiligen Anordnungen in Dauerrecht."
Wäre die Vorschaltung eines verwaltungsbehördlichen Aussetzungsverfahrens in Abgabenangelegenheiten nur im zweipoligen Verhältnis Bürger – Behörde beabsichtigt gewesen, hätte eine andere Formulierung oder zumindest eine andere Reihung bei der Aufzählung der geplanten Maßnahmen nahegelegen.
Es kommt hinzu, dass die Regelung des § 80a VwGO in Aufbau und Inhalt bis auf redaktionelle Details dem § 136 des Entwurfs einer Verwaltungsprozessordnung (BT-Drs. 10/ 3437 vom 31.5.1985) entspricht; hierauf weist auch die Gesetzesbegründung zu § 80a VwGO hin (BT-Drs. 11/7030, S. 25). Bereits der VwPO-Entwurf enthielt die dem heutigen § 80 Abs. 6 VwGO entsprechende Vorschrift (§ 135 Abs. 2 VwPO-E). § 136 VwPO-E verwies in seinem Abs. 3 Satz 2 auf den ganzen § 135 ("§ 135 gilt entsprechend."), also auch auf den dortigen Absatz 2. Die Gesetzesbegründung enthielt zu dieser Verweisung – ebenso wie die zu § 80a Abs. 3 Satz 2 VwGO (BT-Drs. 11/7030, S. 25) – keine Erläuterung. Das lässt sich durchaus damit erklären, dass die Geltung des § 135 Abs. 2 VwPO-E (entsprechend § 80 Abs. 6 VwGO) bei Verwaltungsakten mit Drittwirkung als völlig unproblematisch angesehen wurde, eben weil solche Fälle denkbar waren und es sie – wie gezeigt – tatsächlich auch gibt. Der Bundesrat hat jedenfalls in beiden Fällen keine Einwände gegen die Verweisungsnorm erhoben.
Der Gesetzgeber hat damit lediglich für Verwaltungsakte (auch für solche mit Drittwirkung) in Kosten- und Abgabenangelegenheiten eine obligatorische Befassung der Verwaltungsbehörde vor einer Anrufung des Verwaltungsgerichts im vorläufigen Rechtsschutzverfahren geregelt (so auch Schönfelder, VBlBW 1993, 287, 289 re.Sp. und S. 292 li.Sp.).
b) Es bestehen keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber mit den Änderungen bei §§ 80, 80a VwGO im Rahmen des Vierten Gesetzes zur Änderung der Verwaltungsgerichtsordnung (vom 17.12.1990, BGBl. I S. 2809) auch außerhalb von Kosten- und Abgabenangelegenheiten eine vor Anrufung des Verwaltungsgerichts obligatorische Befassung der Verwaltungsbehörde einführen wollte (eingehend hierzu Schönfelder, a.a.O., S. 289 ff.).
Soweit es um Anträge auf Anordnung oder Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung eines Rechtsbehelfs geht, ergibt sich dies klar aus der Gesetzesbegründung (BT-Drs. 11/7030, S. 25), wonach eine Ausdehnung der Regelung über die obligatorische Antragstellung bei der Behörde vor Anrufung des Verwaltungsgerichts über den Bereich der Abgabenangelegenheiten hinaus nicht in Betracht komme. In anderen als abgabenrechtlichen Fällen müsse dem Bürger wegen der regelmäßig anzunehmenden besonderen Eilbedürftigkeit die unmittelbare Anrufung des Gerichts zur Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes möglich sein. Es ist nicht erkennbar, welche Gründe für eine unterschiedliche Wertung der Interessenlagen bei Verwaltungsakten mit Drittwirkung im Gegensatz zu zweipoligen Rechtsverhältnissen sprechen könnten.
Dafür dass der Gesetzgeber die unmittelbare Anrufung des Verwaltungsgerichts im Rahmen des vorläufigen Rechtsschutzes auch bei nicht abgabenrechtlichen Verwaltungsakten mit Drittwirkung für zulässig hält, kann außerdem die Haltung der Bundesregierung auf eine Prüfbitte des Bundesrates als Beleg dienen: Der Bundesrat hatte gebeten zu prüfen, ob für den Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO eine Antrags- und Begründungsfrist eingeführt werden solle, und zur Begründung u.a. auf die "Erhöhung der Rechtssicherheit für den Vorhabensträger bei umfangreichen Planungsvorhaben, z.B. im Straßenbau", somit auf eine Problematik bei Verwaltungsakten mit Drittwirkung, abgestellt (BT-Drs. 11/7030, S. 44, Nr. 6). Hierauf hat die Bundesregierung in ihrer Gegenäußerung (a.a.O., S. 51) erwidert, sie werde dies prüfen, auch wenn feste Fristen verfassungsrechtliche Fragen aufwerfen könnten. Sie hat der Prüfbitte aber nicht entgegengehalten, dass solche Fristen bei Verwaltungsakten mit Drittwirkung mit dem Erfordernis einer vorherigen Behördenbefassung in Konflikt geraten würden (vgl. hierzu OVG Hamburg, Beschl. v. 19.9. 1994, Bs II 35/94, DÖV 1995, 476, juris Rn. 6). Auch dies spricht dafür, dass eine solche vorherige Behördenbefassung von vornherein nicht als erforderlich angesehen wurde.
c) Nach allem stellt sich die Verweisung auf § 80 Abs. 6 VwGO in § 80a Abs. 3 Satz 2 VwGO als eine auf kosten- und abgabenrechtliche Verwaltungsakte mit Drittwirkung beschränkte Rechtsgrundverweisung dar. Sie ist daher ohne Bedeutung für die Frage, ob ein von einem Verwaltungsakt mit Drittwirkung Begünstigter zunächst einen Antrag an die Behörde richten muss, bevor er beim Verwaltungsgericht beantragen kann, die sofortige Vollziehung des ihn begünstigenden Verwaltungsakts anzuordnen. Ein solches Erfordernis könnte sich – von dem unter 2. zu erörternden Rechtsschutzbedürfnis abgesehen – daher nur aus Wortlaut und Stellung des § 80a Abs. 3 Satz 1 VwGO, ggf. untermauert mit Erwägungen zu Sinn und Zweck der Vorschrift, ergeben; danach kann das Gericht auf Antrag Maßnahmen nach den Absätzen 1 und 2 ändern oder aufheben oder solche Maßnahmen treffen. Auch hieraus lässt sich aber nicht hinreichend sicher feststellen, dass von Gesetzes wegen ein behördliches Vorschaltverfahren erforderlich ist (vgl. hierzu auch Schönfelder, VBlBW 1993, 287, 290 f.).
Zunächst scheinen die Regelungen in § 80a Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 2 VwGO dafür zu sprechen, dass der Antrag auf Anordnung des Sofortvollzugs vorrangig bei der Behörde zu stellen ist, indem dort nur von der Anordnungsbefugnis der Behörde, nicht aber auch von der des Gerichts die Rede ist. Auch die Erläuterungen in der Gesetzesbegründung zu den Absätzen 1 und 2 (BT-Drs. 11/7030, S. 25) schildern den möglichen Verfahrensgang und erwähnen die Möglichkeit, das Verwaltungsgericht anzurufen, erst als Reaktion auf einen Misserfolg des vom Verwaltungsakt begünstigten Antragstellers bei der Behörde bzw. auf den Erfolg des belasteten Antragstellers. Die Gesetzesbegründung mit ihren Fallbeispielen gewinnt ihre Bedeutung allerdings hauptsächlich aus dem Umstand, dass sich der Gesetzgeber auch beim Verwaltungsakt mit Drittwirkung für das System der aufschiebenden Wirkung des Rechtsbehelfs entschieden hat. Gegenüber den zuvor insoweit bestehenden "vielfältigen Lösungsversuchen in Rechtsprechung und Literatur" (so BT-Drs. 11/7030, S. 25 am Beginn der Erläuterungen zu § 80a VwGO) sollte hier eine gesetzliche Klärung herbeigeführt werden. Zudem geben die Formulierung in § 80a Abs. 3 Satz 1 VwGO und die knappe Erläuterung hierzu in der Gesetzesbegründung (a.a.O., S. 25), wonach das Gericht "auch anstelle der Behörde" die in Absatz 1 und 2 genannten Entscheidungen treffen kann, keinen Aufschluss darüber, ob hiermit auch ein Zeitmoment (vor bzw. ohne oder erst nach einer Behördenentscheidung) gemeint ist. Möglicherweise sollte hiermit auch nur die damals bestehende Streitfrage geklärt werden, ob ein Gericht den Sofortvollzug selbst anordnen kann oder nur die Behörde zur Anordnung verpflichten darf (vgl. hierzu VGH München, Beschl. v. 5.6.1981, 8 CS 81 A/430, 457, NVwZ 1982, 575).
Die in der Allgemeinen Begründung des Gesetzentwurfs (BT-Drs. 11/7030, S. 17) genannten Ziele, den Rechtsschutz für den Bürger zu verbessern, das verwaltungsgerichtliche Verfahren zu beschleunigen und zu vereinfachen sowie die Gerichte der Verwaltungsgerichtsbarkeit zu entlasten, sind zur Klärung der hier streitigen Frage nicht geeignet. Zweifellos enthielt das umfangreiche Änderungsgesetz (allein die Verwaltungsgerichtsordnung wurde in 46 Paragraphen geändert) zahlreiche Regelungen, mit denen eines oder mehrere der genannten Ziele erreicht werden sollte(n). Das galt aber – von § 80 Abs. 6 VwGO abgesehen – nicht auch für die Änderungen des § 80 und die Einfügung des § 80a VwGO. Wie bereits erwähnt waren diese Änderungen einschließlich ihrer Begründungen – von redaktionellen Details abgesehen – nahezu wörtlich schon im Entwurf einer Verwaltungsprozessordnung (BT-Drs. 10/3437 vom 31.5.1985) enthalten (siehe v.a. § 135 Abs. 2 und § 136 VwPO-E). Zwar verfolgte auch dieser Gesetzentwurf neben dem Hauptziel, die Prozessordnungen der öffentlich-rechtlichen Fachgerichtsbarkeiten zu vereinheitlichen, auch Beschleunigungs- und Entlastungsziele (a.a.O., S. 62 f.), doch galt dies nicht für die hier interessierenden Vorschriften. Lediglich § 135 Abs. 2 VwPO-E, der aus Art. 3 § 7 des damaligen Entlastungsgesetzes für die Verwaltungs- und Finanzgerichtsbarkeit (vom 31.3.1978, BGBl. I S. 446) übernommen wurde und dem heutigen § 80 Abs. 6 VwGO weitgehend entspricht, wurde ausdrücklich mit einer Entlastungsfunktion für die Gerichte begründet (so auch die Gesetzesbegründung in BT-Drs. 11/7030, S. 24 zum neuen § 80 Abs. 6 VwGO).
Auch die Überlegung, dass die Gerichte die Funktion haben, die Verwaltung zu kontrollieren und nicht, deren Aufgaben zu übernehmen, führt in Bezug auf den einstweiligen Rechtsschutz zu keinem klaren Ergebnis in die eine oder andere Richtung. Bei der Entscheidung über Anträge auf Anordnung oder Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung eines Rechtsbehelfs hat das Gericht eine eigene Abwägung der widerstreitenden Vollzugs- und Suspensivinteressen vorzunehmen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 19.12.2014, 7 VR 5.14, juris Rn. 9; Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl. 2016, § 80 Rn. 152). Lediglich im Fall des behördlich angeordneten Sofortvollzugs ist außerdem die formelle Ordnungsmäßigkeit der Anordnung (§ 80 Abs. 3 VwGO) zu prüfen.
d) Das alles führt zu dem Ergebnis, dass die Einführung von § 80 Abs. 6 VwGO und die Regelung des vorläufigen Rechtsschutzes bei Verwaltungsakten mit Drittwirkung (§ 80a VwGO) allein bei kosten- und abgabenrechtlichen Verwaltungsakten eine grundsätzlich zwingende behördliche Befassung als Zugangsvoraussetzung für den gerichtlichen Rechtsschutz eingeführt haben. In den sonstigen Fällen, insbesondere beim Antrag auf Anordnung der sofortigen Vollziehung eines Verwaltungsakts mit Drittwirkung, sollte die Neuregelung durch das Vierte Gesetz zur Änderung der Verwaltungsgerichtsordnung insoweit lediglich eine Klarstellung, aber keine Änderung gegenüber der bisherigen Rechtslage bewirken (vgl. Schönfelder, VBlBW 1993, 287, 292 f.).
2. Dem Antragsteller fehlt vorliegend das Rechtsschutzbedürfnis für seinen unmittelbar an das Verwaltungsgericht gerichteten Antrag, die sofortige Vollziehung des Planfeststellungsbeschlusses vom 6. Oktober 2015 anzuordnen.
a) Der unter 1. dargelegte Befund, dass § 80a Abs. 3 VwGO für Fälle wie den vorliegenden nicht selbst ein behördliches Vorschaltverfahren verlangt, bedeutet noch nicht, dass eine Antragstellung bei der Behörde, den Sofortvollzug anzuordnen, nicht deshalb erforderlich sein kann, weil andernfalls das Rechtsschutzbedürfnis für einen Antrag bei Gericht fehlt.
Vor Einfügung von § 80a VwGO bestand Einigkeit darüber, dass ein an das Gericht gerichteter Antrag auf Anordnung des Sofortvollzugs grundsätzlich erst dann in Betracht kam, wenn sich der Begünstigte zuvor erfolglos an die Ausgangs- oder Widerspruchsbehörde mit der Bitte um Sofortvollzugsanordnung gewandt hatte; andernfalls fehlte dem Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO analog das Rechtsschutzbedürfnis (vgl. Finkelnburg/Jank, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 3. Aufl. 1986, Rn. 707, 708, 749; Redeker/von Oertzen, VwGO, 9. Aufl. 1988, § 80 Rn. 12; VGH Kassel, Beschl. v. 7.7. 1971, IV R 40/71, DVBl. 1972, 585; VGH München, Beschl. v. 5.6.1981, 8 CS 81 A/430, 457, NVwZ 1982, 575; Beschl. v. 6.7.1990, Nr. 14 CS 90.1659, BayVBl. 1990, 755, juris Rn. 26; VGH Mannheim, Beschl. v. 9.4.1990, 8 S 543/90, BRS 50 Nr. 175, juris Rn. 3; siehe auch Schönfelder, a.a.O., S. 296; Jäde, UPR 1991, 295, 296 mit Fn. 7). Wie oben bei 1.d) ausgeführt wurde, sollte die Neuregelung durch das Vierte Gesetz zur Änderung der Verwaltungsgerichtsordnung insoweit keine Änderung gegenüber der bisherigen Rechtslage bewirken.
Das vom Antragsteller und auch von der Antragsgegnerin angeführte Argument, wenn man über den Weg des Rechtsschutzbedürfnisses ein vorheriges Herantreten an die Behörde verlange, führe man ein Erfordernis ein, welches das Gesetz abgeschafft habe oder zumindest nicht verlange (vgl. auch Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl. 2016, § 80a Rn. 21, § 80 Rn. 138), überzeugt nicht. So hat das Gesetz nicht ein bisheriges Erfordernis abgeschafft, sondern hat es insoweit bei der bisherigen, vorstehend geschilderten Rechtslage belassen. Auch kann durchaus ein Unterschied bestehen zwischen einem gesetzlich vorgeschriebenen behördlichen Vorschaltverfahren und dem Erfordernis eines solchen Verfahrens unter dem Gesichtspunkt des Rechtsschutzbedürfnisses. Während das erstere als eine grundsätzlich nicht nachholbare Prozessvoraussetzung verstanden werden kann (vgl. Kopp/Schenke, a.a.O., § 80 Rn. 185, zu § 80 Abs. 6 VwGO), muss ein Rechtsschutzbedürfnis als Sachentscheidungsvoraussetzung jedenfalls im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung vorliegen. Insofern können sich während des gerichtlichen Verfahrens Veränderungen ergeben, die einen bei Gericht gestellten Antrag schließlich als zulässig erscheinen lassen (vgl. hierzu auch Schönfelder, VBlBW 1993, 287).
Außerdem enthält auch § 123 VwGO keine ausdrückliche Regelung, dass sich ein Antragsteller grundsätzlich erst an die Behörde wenden muss, bevor er bei Gericht eine einstweilige Anordnung beantragen darf. Trotzdem wird auch hier unter dem Gesichtspunkt des Rechtsschutzbedürfnisses geprüft, ob sich das Rechtsschutzziel nicht einfacher – z.B. durch einen Antrag bei der Behörde – erreichen lässt (vgl. nur Puttler in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 123 Rn. 70).
b) Dem Antragsteller fehlt vorliegend für den unmittelbar bei Gericht gestellten Antrag das Rechtsschutzbedürfnis, da er sein Ziel, die Anordnung des Sofortvollzuges des Planfeststellungsbeschlusses vom 6. Oktober 2015, durch einen Antrag bei der Planfeststellungsbehörde (§ 80a Abs. 1 Nr. 1 VwGO) leichter erreichen kann.
Die Antragsgegnerin hat im vorliegenden Verfahren gegenüber dem Verwaltungsgericht mehrmals zum Ausdruck gebracht, dass sie keine Bedenken gegen die Anordnung der sofortigen Vollziehung habe. Darüber hinaus gab es zwischen dem Antragsteller und der Antragsgegnerin auch schon vor der Antragstellung beim Verwaltungsgericht Kontakte bezüglich eines beabsichtigten Antrags auf Anordnung des Sofortvollzugs. Der Antragsteller hat selbst vorgetragen (Schriftsatz vom 27.9.2016), dass er sich im Vorfeld der Antragstellung mit der Frage an die Antragsgegnerin gewandt habe, ob nach dortiger Auffassung die im Planfeststellungsbeschluss unter Ziffer 1.2.1.2 enthaltene Bedingung für den Baubeginn gegeben sei. Dies hat die Antragsgegnerin mit einer E-Mail vom 12. Juli 2016 (s. Anlage Ast 3 zum Schriftsatz vom 27.9.2016) bejaht. Als Betreff von Anfrage und Antwort waren genannt: "PFB - Verbindungsgewässer - Antrag auf Anordnung der sofortigen Vollziehung". Nach eigener Darstellung des Antragstellers hat es darüber hinaus noch weiteren Mail-Verkehr zwischen ihm und der Planfeststellungsbehörde gegeben. Dass diese in irgendeiner Weise Bedenken gegen eine offenbar gewünschte Anordnung des Sofortvollzugs hat anklingen lassen, ist weder vorgetragen worden noch sonst erkennbar.
Zu Unrecht meint der Antragsteller, durch diese Rechtsauffassung werde der Erfolg seines unmittelbar bei Gericht gestellten Antrags auf Anordnung des Sofortvollzugs von der Äußerung der Antragsgegnerin im Rahmen des Eilverfahrens abhängig gemacht. Das wäre allenfalls dann der Fall, wenn unter dem Gesichtspunkt des Rechtsschutzbedürfnisses eine vorherige Antragstellung bei der Behörde und das Abwarten der behördlichen Entscheidung nur ausnahmsweise als erforderlich angesehen würden. Das Gegenteil ist indes der Fall: Regelmäßig wird es vor einer Anrufung des Gerichts erforderlich sein, einen Antrag bei der Behörde zu stellen und das Ergebnis abzuwarten; unter bestimmten Umständen kann dieses Erfordernis aber entfallen. So wird es z.B. auch nicht erforderlich sein, in langdauernde Verhandlungen mit der Behörde einzutreten; entscheidet die Behörde ohne zureichenden Grund über den Antrag nicht in der Sache, läge ein ausreichendes Rechtsschutzbedürfnis für einen Antrag bei Gericht vor.
Auch die Äußerungen der Antragsgegnerin im Beschwerdeverfahren geben keinen Anlass, von einem inzwischen gegebenen Rechtsschutzbedürfnis des Antragstellers auszugehen. Sie hält nach wie vor die Antragstellung unmittelbar bei Gericht ohne vorausgehende Antragstellung bei der Behörde für zulässig, ohne dass sie auch nur ansatzweise andeutet, sie würde sich einer Sofortvollzugsanordnung im Fall der Antragstellung bei ihr widersetzen. Wenn sie hingegen das Vorliegen eines Rechtsschutzbedürfnisses daraus ableiten will, "dass vorliegend sowohl der Antragsteller als auch die Antragsgegnerin berechtigte Interessen an einer Klärung der aufgeworfenen Rechtsfrage haben" (Schriftsatz vom 8.3.2017, S. 4), übersieht sie, dass Verfahrensgegenstand nicht die abstrakte Klärung einer Rechtsfrage ist, sondern das Begehren auf Anordnung der sofortigen Vollziehung eines Planfeststellungsbeschlusses (so zu Recht auch der Antragsteller in seiner Beschwerdebegründung vom 16.1.2017, S. 8).
Der Antragsteller kann ein ausreichendes Rechtsschutzinteresse auch nicht aus der Überlegung herleiten, dass im Fall der Sofortvollzugsanordnung durch die Planfeststellungsbehörde mit hoher Wahrscheinlichkeit der Beigeladene hiergegen einen Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage stellen und das Gericht somit doch in der Sache befasst würde. Die Frage, ob für einen bei Gericht gestellten Antrag ein Rechtsschutzbedürfnis besteht, ist allein unter Betrachtung der Haltung der Hauptbeteiligten (hier: Antragsteller – Antragsgegnerin) zu prüfen. Das zeigen auch die oben bei 2.a) zitierten Gerichtsentscheidungen, die sämtlich in Fällen von Verwaltungsakten mit Drittwirkung ergangen sind, ohne dass das Argument des Antragstellers dort jemals angesprochen worden wäre.
Zweifelhaft erscheint schließlich, ob es, wie der Antragsteller meint, für den Beigeladenen zu keiner Verschlechterung seiner Rechtsposition käme, würde der vorliegende Antrag als zulässig angesehen. So ist zumindest das Kostenrisiko, das nicht zuletzt durch den Streitwert bestimmt wird, unterschiedlich. Da der Streitwert gemäß § 52 Abs. 1 GKG (hier i.V.m. § 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG) jeweils nach dem Interesse desjenigen bemessen wird, der das Verfahren einleitet, und für alle Beteiligten einheitlich festgesetzt wird (vgl. Hartmann, Kostengesetze, 47. Aufl. 2017, § 52 GKG Rn. 8; OVG Lüneburg, Beschl. v. 2.8.1976, I OVG B 37/76, NJW 1977, 917/918; OVG Münster, Streitwert-Beschl. v. 4.5.1999, 5 A 5684/97, juris Rn. 117 ff.), besteht ein erheblicher Unterschied, ob ein von einem Verwaltungsakt mit Drittwirkung Belasteter (bzw. hier ein anerkannter Naturschutzverband) einen Antrag bei Gericht stellt, oder ob er als Beigeladener Beteiligter in einem vom Begünstigten angestrengten Verfahren ist. Gerade in Fällen wie hier, wo es um einen Planfeststellungsbeschluss geht, können die Streitwerte je nach Verfahrenssituation erheblich voneinander abweichen. Es kommt hinzu, dass kraft EU-Rechts (Art. 11 Abs. 4 der UVP-Richtlinie 2011/92/EU sowie Art. 25 Abs. 4 der IVU-Richtlinie 2010/75/EU) Umweltvereinsklagen "nicht übermäßig teuer" durchzuführen sind; dem trägt die Praxis bei Klagen und Anträgen von Umweltverbänden durch eine moderate Streitwertbemessung Rechnung. Für Rechtsstreitigkeiten, die der Vorhabenträger einleitet, wird der Streitwert hingegen in der Regel mit einem bestimmten Prozentsatz der voraussichtlichen Investitionssumme bemessen, was in der Regel wesentlich höher ist.
III.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 GKG. Es entspricht hier nicht der Billigkeit, auch die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen dem unterliegenden Antragsteller aufzuerlegen. Der Beigeladene hat – anders als in der ersten Instanz – keinen Antrag gestellt und damit kein Kostenrisiko übernommen (§ 154 Abs. 3 VwGO). Zwar kann es auch ohne eine eigene Antragstellung des Beigeladenen der Billigkeit entsprechen, die ihm entstandenen außergerichtlichen Kosten zu erstatten (vgl. Neumann in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 162 Rn. 133 ff.), zumal die Beiladung in diesem Verfahren eine notwendige (§ 65 Abs. 2 VwGO) sein dürfte. Die Stellungnahme des Beigeladenen (Schriftsatz vom 10.2.2017) beschränkt sich aber im wesentlichen auf eine Verteidigung der vom Verwaltungsgericht vertretenen Positionen, ohne dass durch eine vertiefte Argumentation neue Erkenntnisse gewonnen werden.
Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird durch gesonderten Beschluss festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 80, 80a und 123 VwGO
§§ 80, 80a VwGO im Rahmen des Vierten Gesetzes zur Änderung der Verwaltungsgerichtsordnung
§§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 GKG
§ 80a VwGO
§ 123 VwGO
§ 52 GKG
§ 80a Abs. 3 Satz 1 i.V.m. Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 80a Abs. 3 Satz 2 VwGO
§ 80 Abs. 6 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO
§ 14 Abs. 1 SRG
§ 14 Abs. 3 SRG
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 80a Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 80a Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 2 VwGO
§ 80 Abs. 3 VwGO
§ 80a Abs. 3 VwGO
§ 80a Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 65 Abs. 2 VwGO
§ 1 Abs. 3 Sielabgabengesetz i.V.m. Abschnitt V der Anordnung
§ 135 Abs. 2 VwPO-E, der aus Art. 3 § 7 des damaligen Entlastungsgesetzes

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2005, 69
NVwZ 1991, 1121, 1126
NordÖR 1999, 294
DÖV 1995, 476
NVwZ 1982, 575
NJW 1977, 917
7 K 6355/15
1 ME 167/04
1 Bs 311/98
1 Bf 303/00
7 VR 5.14
IV R 40/71
14 CS 90.16
8 S 543/90
I OVG B 37/76
5 A 5684/97