Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-07-17, Aktenzeichen 8 A 66/23
ECLI: ECLI:DE:VGSH:2025:0717.8A66.23.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin, mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, welche diese selber trägt.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Klägerin wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheit in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abzuwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung einer Baugenehmigung für die Nutzungsänderung zweier Wohneinheiten in zwei Ferienwohnungen.
Die Klägerin ist Eigentümerin des Grundstücks A. in A. auf Amrum. Auf dem Flurstück 16/9 der Flur 5 der Gemarkung Norddorf befindet sich ein Haus mit zwei Einheiten, die zurzeit zu Wohnzwecken genehmigt sind (Baugenehmigung vom 14. Mai 2014). Das Grundstück, auf dem das Vorhaben ausgeführt werden soll, befindet sich innerhalb des räumlichen Geltungsbereichs des Bebauungsplans Nr.1 der Gemeinde Norddorf auf Amrum. Dieser Bebauungsplan wurde am 8. März 1984 ausgefertigt und ist nach Bekanntmachung am 28. März 1984 in Kraft getreten. Der Bebauungsplan gilt derzeit in der Fassung der 1. Änderung, die am 10. Juli 2006 ausgefertigt wurde und nach Bekanntmachung am 19. Juli 2006 in Kraft trat.
Der Bebauungsplan Nr. 1, 1. Änderung weist für das Grundstück der Klägerin ein „Sondergebiet – Dauerwohnen und Tourismusbeherbergung“ aus. Zulässig sind:
a) Wohngebäude mit maximal zwei Wohnungen
b) Wohngebäude mit kleinen Betrieben des Beherbergungsgewerbes
c) Beherbergungsbetriebe
d) Schank- und Speisewirtschaften
Ausnahmsweise zulässig sind zudem:
Läden und kleine nicht störende Dienstleistungsbetriebe.
Unter dem 15. Februar 2021 beantragte die Klägerin im vereinfachten Verfahren die Nutzungsänderung der zwei Wohneinheiten in zwei Ferienwohnungen, wobei eine im Hauptgebäude (Haus I) mit rund 290 m2 Nutzfläche und eine deutlich kleinere von rund 65 m2 Nutzfläche im Nebengebäude (Haus II) ist. Beide Einheiten sind durch einen „Luftraum“ baulich verbunden.
In der Sitzung der Gemeindevertretung vom 30. März 2021 fasste die Beigeladene den Aufstellungsbeschluss für die 2. Änderung des Bebauungsplans Nr. 1. Diese Änderung begründete sie insbesondere damit, dass Bedarf an zusätzlichem Dauerwohnraum für die örtliche Bevölkerung bestehe. Je Wohngebäude sollte eine Dauerwohnung für die ortsansässige Bevölkerung vorhanden sein und die Begrenzung von Wohneinheiten entfallen.
Mit Schreiben vom 6. Juli 2021 teilte die Beigeladene mit, dass der Bauantrag zurückgestellt werden solle, weil das Vorhaben den zukünftigen Planungszielen für die 2. Änderung des Bebauungsplans Nr. 1 widerspreche, über dessen Aufstellung die Beigeladene in der Sitzung vom 30. März 2021 entschieden habe.
Mit Bescheid vom 12. Juli 2021 verfügte der Beklagte eine Rückstellung des Bauantrages der Klägerin nach § 15 Abs. 1 BauGB bis zum 5. Juli 2022, welcher ihr am 16. Juli 2021 per Postzustellungsurkunde zugestellt wurde. Eine Rückstellung der Entscheidung über die Zulässigkeit des Vorhabens für bis zu 12 Monate sei vorliegend auch ohne rechtskräftige Veränderungssperre geboten, da zu befürchten sei, dass die Durchführung der Planungen durch das Vorhaben unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert werden würde. Das Vorhabengrundstück liege in dem Gebiet, für das die Beigeladene die Aufstellung der 2. Änderung des Bebauungsplans Nr. 1 beschlossen habe. Die Beigeladene habe beantragt, die Entscheidung auszusetzen, da noch nicht feststehe, welche endgültigen Festsetzungen für das Grundstück getroffen werden sollten.
Zur Sicherung der Planung beschloss die Gemeinde nachfolgend am 12. Juli 2022 eine Veränderungssperre nach § 14 Abs. 1 BauGB, welche am 10. August 2022 in Kraft trat. Die Geltungsdauer der Veränderungssperre betrug zwei Jahre und wurde nach Beschlussfassung durch die Gemeindevertretung per Satzung vom 12. Juli 2024 um ein Jahr verlängert (in Kraft seit dem 24. Juli 2024).
Kurz vor Ablauf der Zeit der Zurückstellung des Bauantrages der Klägerin beteiligte der Beklagte erneut die Beigeladene. Diese teilte mit, dass eine Veränderungssperre beschlossen worden sei und kein für eine Ausnahme nach § 14 Abs. 2 BauGB erforderliches Einvernehmen bestehe. Die zukünftigen Festsetzungen würden noch nicht ausreichend feststehen, da es bisher nur den Aufstellungsbeschluss über die 2. Änderung des Bebauungsplans Nr. 1 gebe.
Der Beklagte teilte daraufhin der Klägerin mit, dass eine Veränderungssperre in Kraft getreten sei, von der auch keine Ausnahmen zugelassen werden würden. Er gab Gelegenheit, den Bauantrag zurückzunehmen, bevor dieser abgelehnt würde. Die Klägerin hielt an ihrem Bauantrag fest und bat um einen Ablehnungsbescheid.
Mit Bescheid vom 12. August 2022 lehnte der Beklagte den Bauantrag ab. Zur Begründung seiner Ablehnung verwies er auf die Veränderungssperre, von der auch keine Ausnahmen zugelassen würden. Für das Gebiet, in dem das Grundstück der Klägerin liege, habe die Beigeladene die Aufstellung des Bebauungsplans Nr. 1, 2. Änderung beschlossen. Zur Sicherung der Planung habe die Beigeladene eine Veränderungssperre verhängt. Das Vorhaben könne daher nicht durchgeführt werden.
Am 7. September 2022 legte die Klägerin Widerspruch gegen den Ablehnungsbescheid ein.
Den Widerspruch wies der Beklagte mit Bescheid vom 21. Februar 2023 zurück. Im Rahmen des Widerspruchsbescheids vertiefte der Beklagte sein Vorbringen aus dem Ablehnungsbescheid.
Die Klägerin hat am 23. März 2023 Klage erhoben. Sie begründet diese mit einem bestehenden Anspruch auf die beantragte Nutzungsänderung. Dem Bauvorhaben würden keine öffentlich-rechtlichen Vorschriften entgegenstehen, insbesondere nicht die Verlängerung der Veränderungssperre, da diese aufgrund der individuellen Anrechnung der Zeit der Zurückstellung gegenüber der Klägerin seit dem 16. Juli 2024 keine Wirkung mehr entfalte. Darüber hinaus stünden die Festsetzungen des Bebauungsplans Nr. 1, 1. Änderung der Beigeladenen dem Bauvorhaben der Klägerin nicht entgegen. Bereits im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Bebauungsplans Nr. 1, 1. Änderung im Jahre 2006 seien „Ferienwohnungen“ unter den Begriff des „Beherbergungsgewerbes“ zu subsumieren gewesen. Entscheidend sei, wie die Gemeinde ihre Festsetzung verstanden habe. Dies lasse sich insbesondere aus der Begründung des Bebauungsplans Nr. 1, 1. Änderung entnehmen, in welcher explizit von der Vermietung an Feriengäste gesprochen werde und reine Pensionsbetriebe nur in Einzelfällen entstanden seien. In ihren Festsetzungen differenziere die Beigeladene gerade nicht zwischen Ferienwohnungen und Beherbergungsbetrieben, sondern verwende ausschließlich den Begriff des „Beherbergungsgewerbes“, obwohl sie eine Vermietung an „Feriengäste“ ausdrücklich habe zulassen wollen. Festgesetzt sei lediglich die Zulässigkeit von „Wohngebäuden mit kleinen Betrieben des Beherbergungsgewerbes“. Bei der Auslegung sei zudem die damalige uneinheitliche Rechtsprechung zur Einordnung der Ferienwohnungen zu einem bestimmten Nutzungstyp der Baunutzungsverordnung zu berücksichtigen. Es sei darüber hinaus auch im vorliegenden Sondergebiet § 13a BauNVO als Auslegungshilfe heranzuziehen, weswegen eine Ferienwohnung als Beherbergungsbetrieb zulässig sei. Letztlich bestehe eine Genehmigungspraxis des Beklagten. Das Haus A. sei in Anwendung der 1. Änderung des Bebauungsplans Nr. 1 als Neubau eines Gebäudes mit zwei Wohneinheiten zur Ferienvermietung genehmigt worden und auch im Haus A. 2 finde nach Kenntnis der Klägerin ausschließlich eine Nutzung als Ferienwohnung statt. Darüber hinaus gebe es fünf weitere Gebäude, welche zur Ferienvermietung genehmigt worden seien. Wenn der Bebauungsplan die Nutzung als Ferienwohnung nicht explizit vorsehe, sei er bezüglich dieser Festsetzung aufgrund der Genehmigungspraxis des Beklagten zumindest funktionslos. Zudem sei die Beigeladene im Rahmen der Genehmigungsverfahren auch dann beteiligt, wenn sie kein Einvernehmen erteilen müsse, also auch bei Vorhaben innerhalb von Bebauungsplangebieten. Sie habe die Genehmigungen in der Vergangenheit offensichtlich nicht verhindert und damit kundgetan, dass sie Ferienwohnungen von ihren getroffenen Festsetzungen als umfasst ansehe.
Die Klägerin beantragt,
1. den Beklagten zu verpflichten der Klägerin, die von ihr beantragte Baugenehmigung für die Nutzungsänderung eines Wohnhauses in ein Gebäude mit zwei Ferienwohnungen auf dem Grundstück A., Gemeinde Norddorf auf Amrum, Flurstück 16/9, Flur 5 unter Aufhebung des Bescheides des Beklagten vom 12. August 2022 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 21. Februar 2023 antragsgemäß zu erteilen.
2. hilfsweise eine Baugenehmigung für die Nutzungsänderung des Hauses II auf dem Grundstück A. Gemeinde Norddorf auf Amrum, Flurstück 16/9 Flur 5 unter Aufhebung des Bescheides vom 12. August 2022 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 21. Februar 2023 zu erteilen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er teile zwar die Rechtsauffassung der Klägerin, wonach die individuelle Anrechnung der Zeit der Zurückstellung auf die Geltungsdauer der Veränderungssperre dazu führe, dass diese gegenüber der Klägerin nicht mehr gelte. Allerdings sei der Antrag weiterhin nicht genehmigungsfähig. Der Bebauungsplan, in dem das streitige Vorhaben liege, setze ein Sondergebiet fest, in welchem Ferienwohnungen nicht als zulässige Nutzungen genannt würden und sich eine Zulässigkeit auch nicht aus der Begründung ableiten ließe. § 13a BauNVO könne zudem aus mehreren Gründen nicht herangezogen werden, insbesondere deswegen, weil sich dieser gar nicht auf Sondergebiete beziehe. Es würden sich zudem bereits keine Zweifel an der Bedeutung des Wortes „Beherbergungsbetrieb“ ergeben, weswegen eine Auslegung schon im Ansatz nicht notwendig sei, denn aus der Begründung werde deutlich, dass Ferienwohnungen nicht zulässig sein sollten. Es bestehe zudem keine ständige Genehmigungspraxis, nach welcher Ferienwohnungen zugelassen würden. Es sei zuzugeben, dass in der Vergangenheit teilweise Baugenehmigungen erteilt worden seien, weil bei den Sachbearbeitern keine Einigkeit über den Begriff des Beherbergungsgewerbes bestanden habe. Diese seien rechtswidrig gewesen. Mittlerweile sei jedoch eine einheitliche Ablehnungspraxis gegeben. Lediglich auf drei Grundstücken seien reine Ferienwohnungen genehmigt, ohne dass es eine Dauerwohnnutzung daneben gebe. Hinsichtlich der Genehmigungslage von sieben Grundstücken in den Straßen Elwen Deemat, Sjüürenwai und Nei Stich wird auf die Seiten 148 f. der Gerichtsakte verwiesen.
Die Beigeladene stellt keinen Antrag.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten und der Beigeladenen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlungen waren, sowie das Protokoll der mündlichen Verhandlung vom 17. Juli 2025 Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Verpflichtungsklage ist unbegründet.
Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die begehrte Baugenehmigung, beide Wohneinheiten als Ferienwohnung zu nutzen. Der Ablehnungsbescheid vom 12. August 2022 in Gestalt des Widerspruchbescheids vom 21. Februar 2023 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.
Anspruchsgrundlage für den Erlass einer Baugenehmigung ist § 72 Abs. 1 LBO. Danach ist eine Baugenehmigung zu erteilen, wenn dem Vorhaben keine öffentlich-rechtlichen Vorschriften entgegenstehen, die im bauaufsichtlichen Verfahren zu prüfen sind.
Für die rechtliche Beurteilung ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung maßgebend (OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 26. Mai 2021 – 1 LB 9/17 – juris Rn. 37; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 17. Juni 1992 – 11 A 1434/89 – juris Rn. 30). Soweit es die Verfahrensvorschriften betrifft, ist aufgrund der Überleitungsvorschrift von § 87 Abs. 1 Satz 1 LBO für vor Inkrafttreten bereits eingeleitete Verfahren auf die bisherigen Vorschriften abzustellen, wobei sich diese Überleitungsvorschrift ausschließlich auf Verfahrensvorschriften bezieht (vgl. OVG Schleswig-Holstein, Beschluss vom 5. Juni 2024 – 1 LA 8/21 – n. v. BA S. 3). Wegen der Antragstellung im Februar 2021 ist insoweit die LBO in der Fassung vom 22. Januar 2009, geändert durch Gesetz vom 1. Oktober 2019 anzuwenden (nachfolgend: LBO 2009).
Die Nutzungsänderung einer Wohnung zu Dauerwohnzwecken in eine gewerbliche Ferienwohnung bedurfte nach § 62 Abs. 1 LBO 2009 einer Baugenehmigung, weil es sich nicht um ein verfahrensfreies Vorhaben nach § 63 LBO 2009 handelte. Allerdings fiel das streitige Vorhaben unter das vereinfachte Baugenehmigungsverfahren nach § 69 LBO 2009, so dass die Vorschriften der Landesbauordnung nicht Prüfungsgegenstand waren, sondern allein das Bauplanungsrecht.
Die beantragte Nutzungsänderung ist bauplanungsrechtlich nicht zulässig. Die Zulässigkeit des Vorhabens richtet sich vorliegend nach § 30 Abs. 1 BauGB in Verbindung mit dem Bebauungsplan Nr. 1 der Beigeladenen in dessen 1. Änderungsfassung. Gem. § 30 Abs. 1 BauGB ist ein Vorhaben im Geltungsbereich eines Bebauungsplans, der allein oder gemeinsam mit sonstigen baurechtlichen Vorschriften mindestens Festsetzungen über die Art und das Maß der baulichen Nutzung, die überbaubare Grundstücksfläche und die örtlichen Verkehrsflächen enthält zulässig, wenn es den Festsetzungen nicht widerspricht und die Erschließung gesichert ist. Ausnahmen können zugelassen werden, wenn diese im Bebauungsplan ausdrücklich vorgesehen sind, § 31 Abs. 1 BauGB.
Es bestehen keine Bedenken hinsichtlich der Wirksamkeit dieses Bebauungsplans.
Dieser ist insbesondere am 10. Juli 2006 ordnungsgemäß ausgefertigt und in der Zeit vom 11. Juli 2006 bis 19. Juli 2006 durch Aushang bekannt gemacht worden. Gegenteiliges wurde weder vorgetragen noch ist es für das Gericht ersichtlich.
Materiell-rechtlich konnte die Beigeladene ein Sondergebiet festsetzen. Voraussetzung für die Festsetzung eines Sondergebietes ist nach § 11 Abs. 1 BauNVO, dass sich dieses wesentlich von den Baugebieten nach den §§ 2 bis 10 BauNVO unterscheidet. Da sich die Festsetzungsmöglichkeiten aus den Katalogen der Baugebietsvorschriften in einem Sondergebiet nicht beliebig kombinieren lassen, ist ein Nutzungsmix außerhalb der Möglichkeiten der §§ 2 bis 10 BauNVO jedoch nur zulässig, wenn sich die Verträglichkeit der Nutzungen aus den Regelungen der Baunutzungsverordnung herleiten lässt (BVerwG, Urteil vom 21. Juni 2018 – 4 CN 8.17 – juris Rn. 8 m.w.N). Diese Voraussetzungen sind gegeben, denn die Beigeladene wollte das Nebeneinander von Dauerwohnen und der Vermietung an Feriengäste legalisieren, wobei beide Nutzungsarten gleichberechtigt nebeneinander bestehen sollten. Dass in einer solchen Konstellation die Kombination von Dauerwohnen und Ferienwohnen in einem sonstigen Sondergebiet zulässig ist, hat das Bundesverwaltungsgericht bereits entschieden (BVerwG, Urteil vom 21. Juni 2018 – 4 CN 8.17 – juris Rn. 11; Urteil vom 18. Oktober 2017 – 4 C 5.16 – juris Rn. 24).
Desweiteren ist der Bebauungsplan nicht in Folge einer Funktionslosigkeit unwirksam geworden.
Soweit sich die Klägerin darauf beruft, dass der Bebauungsplan funktionslos geworden sei, kann die Kammer keine ausreichenden Anhaltspunkte erkennen, die darauf schließen lassen, dass die Planziele auf absehbare Zeit nicht wiederhergestellt werden könnten. Die Funktionslosigkeit einer Festsetzung im Bebauungsplan ist anzunehmen, wenn das damit verfolgte Planungsziel auf absehbare Zeit nicht mehr erreichbar ist und insbesondere mit einer „Rückkehr“ zu dem verfolgten Planungsziel nicht mehr zu rechnen ist (BVerwG, Urteil vom 28. April 2004 – 4 C 10.03 – juris Rn. 15). Davon ist auszugehen, wenn festgestellt werden kann, dass die planerischen Vorgaben bei vielen Bauvorhaben nicht mehr umgesetzt werden und sich die tatsächlichen Verhältnisse im Plangebiet offenkundig vom Planinhalt entfernt haben. Der Bebauungsplan hat dann in Bezug auf die betroffenen Festsetzungen seine Gestaltungsfunktion verloren (OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 15. März 2005 – 1 LB 20/06 – juris Rn. 32 f.).
Unterstellt es wären tatsächlich alle von der Klägerin genannten sieben Objekte als reine Ferienwohnungen genehmigt, würde selbst dies nicht ausreichen, um ein Erreichen der Planungsziele auf unbestimmte Zeit auszuschließen. Der Planbereich umfasst rund 40 Grundstücke. Damit würden nicht einmal 1/6 der Grundstücke zur Ferienwohnnutzung und damit potenziell entgegen den Festsetzungen des Bebauungsplans genutzt. Zudem ist eine Änderung der Nutzung leichter wiederherzustellen und den Vorgaben des Bebauungsplans entsprechend zu nutzen als es der Fall wäre, wenn das Maß der baulichen Nutzung deutlich überschritten wäre. Es kann deswegen für wahr unterstellt werden, dass sämtlich genannten sieben Grundstücke für Ferienwohnungen genehmigt oder so genutzt werden, ohne dass sich daraus eine Funktionslosigkeit ergeben würde.
Der Beweisantrag der Klägerin zu der Tatsache, dass das Haus Elwen Deemat Nr. 2 in der Gemeinde Norddorf keine für einen Beherbergungsbetrieb typischen Räume (wie etwa Frühstücksraum etc.) beinhaltete, sondern ausweislich der Genehmigungsunterlagen ausschließlich eine Ferienwohnungsnutzung beinhaltete, die Genehmigungsakten beizuziehen und in Augenschein zu nehmen, war abzulehnen. Es kann für wahr unterstellt werden, dass – entgegen der verwendeten Bezeichnung – eine Ferienwohnung beantragt und genehmigt wurde. Auch wenn es sich bei diesem Grundstück ebenfalls um eine genehmigte Ferienwohnung handeln sollte, würde allein dadurch keine Funktionslosigkeit des Bebauungsplans eintreten, da es nicht an diesem Einzelgrundstück hängt, ob die Planungsziele auf absehbare Zeit wiederhergestellt werden können oder nicht. Selbst wenn alle bezeichneten Grundstücke – wie die Klägerin meint – als Ferienwohnungen genehmigt wären, würde dies nicht genügen, um von einer Funktionslosigkeit auszugehen, denn die überwiegende Mehrheit der Grundstücke würde dennoch entsprechend der Festsetzungen genutzt werden. Im Übrigen könnte der Beklagte mit entsprechenden Nutzungsuntersagungen den rechtswidrigen Ferienwohnungsnutzungen begegnen und damit die Planungsziele wiederherstellen. Der Beweisantrag war auch im Hinblick auf die Auslegung des Begriffs „Beherbergungsgewerbe“ als unerheblich abzulehnen, da sich aus einer Baugenehmigung einer anderen Fachbehörde (Bauaufsicht) kein Rückschluss darauf zulässt, was der Satzungsgeber mit der Festsetzung gewollt hat. Als unerheblich war der Beweisantrag letztlich mit Blick darauf abzulehnen, als aus einer als wahr unterstellten rechtswidrigen Genehmigung (als Ferienwohnung) kein Anspruch der Klägerin auf eine ebensolche resultiert.
Der beantragten Nutzungsänderung steht nicht (mehr) die von der Beigeladenen erlassene Veränderungssperre vom 10. August 2022 entgegen. Nach § 17 Abs. 1 Satz 2 BauGB ist auf die Zweijahresfrist der Veränderungssperre der seit der Zustellung der ersten Zurückstellung eines Baugesuchs nach § 15 Abs. 1 BauGB abgelaufene Zeitraum anzurechnen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts setzt sich die Sperrwirkung unter bestimmten Voraussetzungen fort. Ein von einer Veränderungssperre Betroffener kann sich trotz individuellen Ablaufs der Sperre auf Grund der Anrechnungsregel des § 17 Abs. 1 Satz 2 BauGB nicht auf den Ablauf der Geltungsdauer berufen, wenn die Gemeinde im Hinblick auf sein Grundstück berechtigt wäre, die Sperre unter den Voraussetzungen des § 17 Abs. 1 Satz 3 BauGB zu verlängern. Bei der Berechnung des Zeitraums, bis zu dessen Ablauf eine Veränderungssperre einem einzelnen Grundstückseigentümer wegen einer vorangehenden faktischen Zurückstellung eines Baugesuchs in entsprechender Anwendung des § 17 Abs. 1 Satz 2 BauGB noch entgegengehalten werden darf, ist die der Gemeinde gemäß § 17 Abs. 1 Satz 3 BauGB eingeräumte Möglichkeit der Verlängerung der Veränderungssperre um ein drittes Jahr regelmäßig mit einzurechnen (BVerwG, Beschluss vom 27. Juli 1990 – 4 B 156/89 – juris Rn. 11). Entsprechendes gilt für die Heranziehung des § 17 Abs. 2 BauGB, wenn also besondere Umstände für die weitere Verlängerung der Veränderungssperre auf bis zu vier Jahre sprechen. (Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger-Stock, 157. EL November 2024, BauGB § 17 Rn. 14). Die Veränderungssperre kann nach diesen Maßstäben der Klägerin mit Ablauf des 16. Juli 2024 nicht mehr entgegengehalten werden. Vorliegend wurde der Antrag der Klägerin auf Nutzungsänderung mit Bescheid vom 12. Juli 2021, zugestellt am 16. Juli 2021, nach § 15 Abs. 1 BauGB zurückgestellt. Jedenfalls mit Ablauf des dritten Jahres endete für die Klägerin die Veränderungssperre aufgrund der individuellen Anrechnungszeit. Es kommt nicht darauf an, ob auch die Voraussetzungen nach § 17 Abs. 2 BauGB vorliegen und die Verlängerung um ein weiteres Jahr rechtfertigen, denn auch dieses Jahr ist im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung am 17. Juli 2025 verstrichen, ohne dass es noch weiter darauf ankommt, ob besondere Umstände vorgelegen hätten oder nicht.
Das Vorhaben widerspricht jedoch den Festsetzungen des Bebauungsplans Nr. 1 der Beigeladenen in der Fassung der 1. Änderung vom 10. Juli 2006 mit der Festsetzung eines Sondergebietes „Dauerwohnen und Touristenbeherbergung“.
Die zulässigen Nutzungsarten richten sich nach § 30 Abs. 1 BauGB i. V. m. § 11 BauNVO. Nach § 11 BauNVO sind als Sondergebiete solche Gebiete darzustellen und festzusetzen, die sich von den Baugebieten nach den §§ 2 bis 10 BauGB wesentlich unterscheiden. Nach § 11 Abs. 2 BauNVO sind die Zweckbestimmung und die Art der Nutzung darzustellen und festzusetzen. Im Anwendungsbereich von § 11 BauNVO unterliegt die Gemeinde geringeren Beschränkungen als bei der Festsetzung von Baugebieten nach §§ 2 bis 10 BauNVO. Sie ist weder an bestimmte Nutzungsarten noch gemäß § 1 Abs. 3 Satz 3 BauNVO an die Vorschriften über besondere Festsetzungen nach § 1 Abs. 4 bis 10 BauNVO gebunden. Vielmehr liegt die Definitionsmacht darüber, welche Anlagen zulässig oder ausnahmsweise zulassungsfähig sind, bei der Gemeinde. Sie kann auf Grundlage von § 11 Abs. 2 BauNVO die Art der baulichen Nutzung über die Möglichkeiten des § 1 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 und Abs. 9 BauNVO hinaus, näher konkretisieren und zu diesem Zweck die Merkmale bestimmen, die ihr am besten geeignet erscheinen, um das von ihr verfolgte Planungsziel zu erreichen (BVerwG, Urteil vom 3. April 2018 – 4 CN 3.07 – juris Rn. 16; Beschluss vom 8. Mai 1989 – 4 B 78.89 – juris Rn. 2).
In dem Textteil B des Bebauungsplans Nr. 1, 1. Änderung wurde festgesetzt, dass das Sondergebiet „Dauerwohnen und Touristenbeherbergung“ der Unterbringung von Wohngebäuden und der Errichtung für die Touristenbeherbergung dient. Zulässig sind unter anderem Wohngebäude mit kleinen Betrieben des Beherbergungsgewerbes (b) und Beherbergungsbetriebe (c).
Das streitige Vorhaben entspricht nicht den Festsetzungen des Bebauungsplans.
Die Rechtsprechung des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts ist mittlerweile dahingehend geklärt, dass es sich bei Ferienwohnungen, die typischerweise auf Selbstversorgung der Feriengäste ausgerichtet sind, nicht um kleine Beherbergungsbetriebe handelt (OVG Schleswig-Holstein, Beschluss vom 10. Juli 2024 – 1 MB 14/24 – juris Rn. 5; Beschluss vom 23. März 2023 – 1 MB 18/22 – juris Rn. 19), sondern um sonstige nicht störende Gewerbebetriebe (OVG Schleswig-Holstein, Beschluss vom 16. September 2020 – 1 MB 12/20 – juris Rn. 26). Dieses Verständnis findet mittlerweile eine ergänzende Stütze in § 13a BauNVO, welcher auf den vorliegenden Bebauungsplan, welcher bereits 2006 in Kraft getreten ist, zwar nicht direkt angewendet, jedoch als Auslegungshilfe herangezogen werden kann (vgl. OVG Schleswig-Holstein, Beschuss vom 16. September 2020 – 1 MB 12/20- juris Rn. 23). Nach § 13a BauNVO gehören Räume oder Gebäude, die einem ständig wechselnden Kreis von Gästen gegen Entgelt vorübergehend zur Unterkunft zur Verfügung gestellt werden und die zur Begründung einer eigenen Häuslichkeit geeignet und bestimmt sind (Ferienwohnungen), unbeschadet des § 10 BauGB in Kleinsiedlungsgebieten, allgemeinen Wohngebieten, besonderen Wohngebieten, Dorfgebieten, dörflichen Wohngebieten, Mischgebieten, urbanen Gebieten und Kerngebieten in der Regel zu den nicht störenden Gewerbebetrieben. Abweichend von Satz 1 können Räume nach Satz 1 in den vorherigen Gebieten und auch in reinen Wohngebieten, insbesondere bei einer baulich untergeordneten Bedeutung gegenüber der in dem Gebäude vorherrschenden Hauptnutzung, zu den Betrieben des Beherbergungsgewerbes gehören. Allerdings sind sonstige Sondergebiete nach § 11 BauNVO von § 13a BauNVO nicht erfasst.
Hiernach wäre eine Ferienwohnung als (nicht störender) Gewerbebetrieb in dem vorliegenden Sondergebiet – Dauerwohnen und Touristenbeherbergung von vornherein nach den Festsetzungen des Bebauungsplans nicht zulässig, denn Gewerbebetriebe sind weder als Regel- noch als Ausnahmebebauung zulässig. Lediglich Läden und nicht störende Dienstleistungsbetriebe wurden als Ausnahmebebauung zugelassen.
Eine bauplanungsrechtliche Zulässigkeit kommt nur in Betracht, wenn man die streitgegenständliche Nutzung als Beherbergungsbetrieb oder als Wohngebäude mit kleinem Beherbergungsbetrieb ansieht. Da die Klägerin keinerlei Dauerwohnung plant, sondern ausschließlich Ferienwohnungsnutzung in zwei Wohneinheiten, kann das konkrete Verhältnis dahinstehen, denn dieses Vorhaben wäre in keinem Fall zulässig, da es schon kein Dauerwohnen darstellt, dem sich eine Beherbergung unterordnen könnte.
Eine Zulassung als Beherbergungsbetrieb kommt ebenfalls nicht in Betracht. Ferienwohnungen und Betriebe des Beherbergungsgewerbes stellen bauplanungsrechtlich unterschiedliche Nutzungsarten dar. Ein Betrieb des Beherbergungsgewerbes liegt nur dann vor, wenn Räume ständig wechselnden Gästen zum vorübergehenden Aufenthalt zur Verfügung gestellt werden, ohne dass diese ihren häuslichen Wirkungskreis dort unabhängig gestalten können (vgl. BVerwG, Beschluss vom 08. Mai 1989 – 4 B 78.89 – juris Rn. 3), sondern ein Bedarf an Dienstleistungsangeboten besteht (vgl. OVG Schleswig-Holstein, Beschluss vom 23. März 2023 – 1 MB 18/22 – juris Rn. 19). Die begriffliche Unterscheidung ist im Bauplanungsrecht angelegt. Die Baunutzungsverordnung führt die allgemeine Wohnnutzung einerseits und die Ferienwohnnutzung andererseits als eigenständige Nutzungsarten auf (BVerwG, Beschluss vom 8. Mai 1989 – 4 B 78.89 – juris Rn. 3). Um den Wohnbegriff in Abgrenzung zu anderen Nutzungsarten unter Zugrundelegung der typisierenden bauplanungsrechtlichen Betrachtungsweise sachgerecht zu erfassen, bedarf es einer wertenden Betrachtung aller Umstände. Zum Begriff des Wohnens gehört eine auf Dauer angelegte Häuslichkeit, zu der auch die Eigengestaltung der Haushaltsführung und des häuslichen Wirkungskreises sowie Freiwilligkeit des Aufenthalts gehört (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. März 1996 – 4 B 302.95 – juris Rn. 12). Ausgehend von der Zweckbestimmung des Aufenthalts in den Räumen unterscheidet sich Wohnen von anderen Nutzungsarten, die sich durch ein übergangsweises, nicht alltägliches Wohnen oder ein provisorisches, einem begrenzten Zweck dienendes Unterkommen auszeichnen. Ferienwohnen ist ebenso wenig auf Dauer angelegt wie das Unterkommen in Herbergen jeder Art. Vom Nutzungskonzept her bieten Ferienwohnungen den zumeist wochenweisen vorübergehenden Aufenthalt für ständig wechselnde Feriengäste, während reine (Dauer)Wohnungen – ungeachtet der Frage der Aufenthaltsdauer – von einem über einen längeren Zeitraum gleichbleibenden Bewohnerkreis genutzt werden. Gerade die daraus resultierenden unterschiedlichen bodenrechtlichen Auswirkungen der beiden Nutzungsarten rechtfertigen die bauplanungsrechtliche typisierende Unterscheidung (OVG Schleswig-Holstein, Beschluss vom 16. September 2020 – 1 MB 12/20 – juris Rn. 24; OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 28. Dezember 2007 – 3 M 190/07 – juris Rn. 10; VG Schleswig, Beschluss vom 9. November 2012 – 2 B 51/12 – n. v.).
Aus den zitierten Entscheidungen ergibt sich, dass schon frühzeitig eine Unterscheidung von Dauerwohnen, Ferienwohnen und Beherbergungsbetrieben in der Rechtsprechung angelegt war, wenn auch in vereinzelter früherer Rechtsprechung das Ferienwohnen mit zum Beherbergungsgewerbe gezogen worden ist, ohne dies weiter zu problematisieren. Im Ergebnis kommt es auf die frühere gerichtliche Einordnung zu Ferienwohnungen und Beherbergungsbetrieben nicht an, denn diese bezieht sich nur auf die Baugebietstypen der BauNVO. Diese sind jedoch nicht gleichermaßen auf ein sonstiges Sondergebiet nach § 11 BauNVO zu übertragen. Trifft die Gemeinde eine Sondergebietsfestsetzung, dann ist sie bei der Regelung der Art der Bebauung nicht an die in §§ 2 bis 10 BauNVO angeführten Nutzungsarten gebunden. Auch soweit sie einen Begriff aus dem Nutzungsartenkatalog der BauNVO verwendet, ist sie nicht gehindert, ihn entsprechend der besonderen Zweckbestimmung des Sondergebiets abzuwandeln (BVerwG, Beschluss vom 8. Mai 1989 – 4 B 78.89 – juris Rn. 2, m.w.N; OVG Niedersachsen, Beschluss vom 12. Dezember 2013 – 1 LA 123/13 – juris Rn. 11). Die Judikatur zu Beherbergungsbetrieben und Ferienwohnungen kann demnach ohnehin allenfalls als Auslegungshilfe herangezogen werden, denn der Beigeladenen wäre es auch rein rechtlich möglich gewesen, mit dem Begriff des Beherbergungsgewerbes oder auch der Wohnnutzung, eine Ferienwohnung einzuschließen.
Aus dem Bebauungsplans Nr. 1, 1. Änderung ergibt sich nach Auslegung des Willens des Satzungsgebers dennoch keine Zulässigkeit von reinen Ferienwohnungen. Entscheidend ist dabei darauf abzustellen, wie die betreffende Festsetzung im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Bebauungsplan von der Gemeinde verstanden wurde (BVerwG, Beschluss vom 20. Dezember 2016 – 4 B 49.16 – juris Rn. 9). Im Rahmen der Auslegung ist das Gericht dabei nicht strikt an die Planzeichnungen und die textlichen Festsetzungen gebunden. Allerdings muss sich der objektive Wille der Gemeinde zumindest andeutungsweise in dem Bebauungsplan niedergeschlagen haben (sog. objektivierter Niederschlag). Bebauungsplanbegründung und Aufstellungsvorgänge sind dabei nicht geeignet, Regelungen im Plan selbst zu ergänzen oder einzuschränken, sie können jedoch zur Verdeutlichung herangezogen werden (OVG Schleswig-Holstein, Beschluss vom 23. März 2023 – 1 MB 18/22 – juris Rn. 21).
Nach diesen Maßstäben hat die Beigeladene keine Ferienwohnungsnutzung in ihrem Bebauungsplan zugelassen. Zunächst ergibt sich aus den Festsetzungen und der Begründung, dass die Beigeladene einen Unterschied zwischen Feriengästen und sonstigen im Plangebiet wohnenden Personen (Dauerwohnen) sieht. Im Begriff der Wohnnutzung ist deswegen die Ferienwohnung nicht mit inbegriffen, denn Dauerwohnen steht gerade in Opposition zur Touristenbeherbergung. Anderes hat auch die Klägerin nicht behauptet.
Ausweislich der Gründe für die Änderung des Bebauungsplans Nr. 1 hat die Gemeinde Norddorf diese beschlossen, weil sich auf Grundlage des Bebauungsplans im Plangebiet eine Wohnbebauung in Form von Einfamilienhäusern mit teilweiser Vermietung an Feriengäste entwickelt habe:
„Aufgrund der touristischen Entwicklung auf Amrum hat sich die Nutzung der Gebäude dahingehend geändert, dass neben dem Dauerwohnen auch überwiegend ein kleiner Beherbergungsbetrieb betrieben wird. In Einzelfällen sind auch reine Pensionsbetriebe entstanden, teilweise mit eigener Restauration. Diese jetzt ausgeübten Nutzungen entsprechen nicht mehr dem Gebietscharakter eines WA-Gebietes. Da die Insel Amrum vom Tourismus lebt und Touristenbeherbergung üblich ist, wird die Art der Nutzung im Plangebiet in ein Sondergebiet – Dauerwohnen und Touristenbeherbergung geändert, um diese Nutzung künftig abzusichern. Die zulässigen Nutzungsarten sind anhand des Bestandes im Text festgesetzt.“
Aus dieser Begründung ergibt sich nicht die Zulässigkeit von reinen Ferienwohnungen, sondern vielmehr, dass die Festsetzung von Beherbergungsbetrieben vor dem Hintergrund der entstandenen „Pensionen mit teilweise eigener Restauration“ sowie „reinen Pensionsbetrieben“ zu verstehen ist, denn die Festsetzungen sollten den Bestand sichern und nicht erweitern. Die Festsetzung der reinen Pensionsbetriebe entspricht deswegen den Beherbergungsbetrieben in Teil B lit. c. Eine Ferienwohnung kann mangels Dienstleistungsangeboten und aufgrund der typischerweise vorhandenen Küche und weiterer Ausstattung nicht unter den Begriff der Pension und der daraus entstandenen Festsetzung des Beherbergungsgewerbes gefasst werden. Unabhängig von der Frage, wie der Begriff des Beherbergungsbetriebes verstanden wird, stellt eine Pension nach dem allgemeinen Sprachgebrauch keine Ferienwohnung dar. Eine Pension bleibt in Ausstattung und Größe hinter einer Ferienwohnung oder (zumindest hinsichtlich der Ausstattung) einem Hotel zurück. Es werden dort zumeist einfache Zimmer zum Schlafen zur Verfügung gestellt und neben dem Schlafraum kaum eigene weitere Räumlichkeiten oder Serviceangebote bereitgehalten, weswegen die Rechtsprechung vereinzelt eine Zuordnung zu Beherbergungsbetrieben vornimmt (vgl. z. B. VGH Bayern, Beschluss vom 26. November 2015 – 12 CS 15.2269 – juris Rn. 11; VG Frankfurt (Oder), Beschluss vom 22. Dezember 2022 – 7 L 366/22 – juris Rn. 11;). Ein Familienanschluss – zum Beispiel im Rahmen eines Frühstücks in der privaten Küche – kann ebenfalls angeboten werden und wurde ausweislich der Begründung der Plangeberin auch in den Blick gefasst („teilweise mit eigener Restauration“).
Eine nahezu identische Begründung weist die 1. Änderung des Bebauungsplans Nr. 3 der Gemeinde Norddorf auf, die ebenfalls aus dem Jahr 2006 stammt. Beide Bebauungspläne sind im Jahre 2006 beschlossen worden und erwähnen in den textlich festgesetzten zulässigen Nutzungen der jeweiligen Sondergebiete nicht die Ferienwohnungsnutzung, auch wenn sie in ihren Begründungen von einer Gebäudenutzung sprechen, in der neben dem Dauerwohnen auch ein Beherbergungsbetrieb betrieben wird. Eine sehr ähnliche Formulierung verwandte die Beigeladene auch zur Begründung der 3. Änderung des Bebauungsplans Nr. 2 vom 11. Februar 2003. Auch in dieser wird von „Wohnbebauung in Form von Einfamilienhäusern mit teilweiser Vermietung an Feriengäste“ gesprochen, ohne dann in den textlichen Festsetzungen die Ferienwohnnutzung in den zulässigen Nutzungsarten zu erwähnen oder Ferienwohnungen jedenfalls in der Begründung zu benennen. Angesichts von mehreren Bebauungsplänen ohne Erwähnung von Ferienwohnungen könnte zwar der Eindruck entstehen, die Gemeinde hätte bei der Aufstellung ihrer Bebauungspläne auch an die Ferienwohnnutzung gedacht, diese aber unter „Beherbergungsgewerbe“ gefasst und daher nicht näher konkretisiert erwähnt.
Gegen eine solche Auslegung sprechen jedoch zum einen die oben genannte Beschreibung als Pension und zudem stehen einem solchem Verständnis systematische Gründe entgegen, denn die Bebauungspläne Nr. 5a vom 5. Dezember 2003 und Nr. 5b vom 19. Juli 2006 verwenden den Begriff der Ferienwohnung und der Pension. Ihre textlichen Festsetzungen enthalten explizit die Zulässigkeit von „Ferienwohnungen in Verbindung mit einer Dauerwohnung“. In der Begründung zum Bebauungsplan 5a heißt es:
„Im Bebauungsplan Nr. 5 a herrscht das Wohnen und Vermieten unter einem Dach vor. Entweder als Pension oder als Vermietung von Ferienwohnungen. (…) Zugelassen werden die bereits aufgeführten Betriebsformen des Fremdenverkehrs wie Pensionen und Ferienwohnungen in Verbindung mit einer Dauerwohnung.“
Im Bebauungsplan Nr. 5b ist die Begründung zwar etwas anders, differenziert aber ebenso zwischen Pensionen und Ferienwohnungen: „Zugelassen werden die Pensionen und Ferienwohnungen in Verbindung mit der Wohnnutzung“. Aufgrund der ausdrücklichen Erwähnung der Ferienwohnung und der expliziten Abgrenzung zur Pension, ergeben sich objektive Anhaltspunkte, dass die Gemeinde bei der Aufstellung der Bebauungspläne auch im Zeitraum zwischen 2003 und 2006 bereits davon ausging, dass eine Ferienwohnung nicht gleichzusetzen ist mit einem Beherbergungsbetrieb und entsprechend differenzierende Festsetzungen getroffen wurden. Zudem unterscheidet der Bebauungsplan Nr. 5a in den Festsetzungen zwischen Pensionen und Ferienwohnungen, woraus sich ergibt, dass die Gemeinde damals einen Unterschied zwischen beiden Nutzungsformen sah. Zwar wird hier nicht der Begriff des Beherbergungsgewerbes verwendet, allerdings ist dies folgerichtig unter der Annahme, dass die Beigeladene den Begriff des Beherbergungsgewerbes als Synonym für Pension versteht und auch im Bebauungsplan Nr. 1 so verwandt hat. Insbesondere vor dem Hintergrund, dass der Bebauungsplan Nr. 1 zwar erst 2006 in Kraft trat, jedoch seit 2003 in verschiedenen Aufstellungsbeschlüssen bearbeitet wurde, erscheint es fernliegen, dass unterschiedliche Terminologien für den gleichen Willen verwendet wurden. Vielmehr ist davon auszugehen, dass im Plangebiet keine Ferienwohnungen vermietet wurden, sondern nur einzelne Zimmer oder Hausteile, während im übrigen Haus eine Dauerwohnnutzung stattfand.
Es ist zudem zu bedenken, dass die Beigeladene 2006 ein sonstiges Sondergebiet nach § 11 BauNVO festgesetzt hat. In dessen Wortlaut war bereits in der damals geltenden Fassung vom 23. Januar 1990 in Absatz 2 eine Unterscheidung von „Fremdenbeherbergung“ und „Ferienwohnungen“ angelegt, sodass die Gemeinde gerade angesichts dieser terminologischen Unterscheidung schon zu jenem Zeitpunkt Anlass hatte, über die unterschiedlichen Bedeutungen nachzudenken und ihre eigene Festsetzung entsprechend zu treffen. Eine andere Auslegung ergibt sich auch nicht aus dem Begriff der „Feriengäste“, der in der Begründung zum Bebauungsplan Nr. 1, 1. Änderung verwandt wird, denn ein Feriengast ist nicht nur eine Person, welche ihren Urlaub in einer Ferienwohnung verbringt. Als Feriengäste können auch die Personen bezeichnet werden, die ihren Urlaub in einem Hotel, einer Pension, einer Jugendherberge, einem Schullandheim, einem Campingplatz, einer Herberge oder einem „Bed-and-Breakfast“ verbringen. Der Wortanteil „Ferien“ bezeichnet lediglich den subjektiven Zweck oder Anlass des Besuches und nicht die Art der Unterbringung. Und die Stellung als Gast ist davon abhängig, wer die Person empfängt, bzw., dass es eine Person gibt, die potentiell für die Betreuung zur Verfügung steht oder aufgrund sonstiger Umstände als Gastgeber bezeichnet werden kann. Dazu können zwar auch Ferienwohnungen gehören, gerade wenn die Eigentümer als Ansprechpartner vor Ort sind, aber ebenso können in einem Beherbergungsbetrieb bzw. einer Pensionen „Feriengäste“ wohnen. Dies zeigt schon der Begriff des „Herbergsvaters“, der zumindest in bestimmten Kontexten die persönliche Betreuung der Gäste akzentuiert. Insofern handelt es sich bei „Feriengast“ um einen allgemeinen Begriff, der weder in die eine noch die andere Richtung fruchtbar gemacht werden kann.
Etwas Anderes ergibt sich entgegen der Ansicht der Klägerin auch nicht aus den beiden Schreiben des Ministeriums für Inneres, ländliche Räume und Integration, welches 2017 und 2018 im Zuge der Einführung von § 13a BauNVO bzw. nach der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zu dessen Rückwirkung (Urteil vom 18. Oktober 2017 – 4 CN 6.17) an die unteren Bauaufsichtsbehörden verschickt wurden, denn dabei handelt es sich lediglich um die Darlegung der Auffassung des Innenministeriums zu der Anwendbarkeit von § 13a BauVNO und insofern um nicht bindende Handlungsempfehlungen. Auch dort wird zum einen – trotz deutlichem Verweis auf eine herrschende Meinung – auf die Unsicherheit in der Auslegung des Begriffes des Beherbergungsgewerbes Bezug genommen. Die Beigeladene könnte seinerzeit also von beiden Verständnissen oder gar einer dritten Auslegungsvariante ausgegangen sein. Zum anderen ist das Schreiben über zehn Jahre nach Beschlussfassung des streitigen Bebauungsplans und den ersten Entwurfsfassungen entstanden und kann für die Frage, wie die Gemeinde ihre Festlegungen verstand hat bzw. verstanden haben wollte, schon deswegen nicht herangezogen werden. Es ist rein zeitlich ausgeschlossen, dass die Beigeladene entsprechend der Empfehlungen des Schreibens handeln wollte.
Der Beweisantrag der Klägerin zum Beweis der Tatsache, dass die Gemeindevertretung Ferienwohnungen unter den Begriff des Beherbergungsgewerbes fassen wollte, durch Vernehmung von – konkret bezeichneten – Zeugen war nicht stattzugeben. Zu beweisen wäre durch deren Aussagen allenfalls, dass die Gemeindevertreter allgemein (oder einzelne) Ferienwohnungen als vom Begriff des Beherbergungsgewerbes umfasst sahen. Dies genügt jedoch nicht, wenn sich die gewünschte Einschränkung oder Erweiterung nicht andeutungsweise in den Festsetzungen selbst wiederfindet (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Mai 1960 – 2 BvL 11/59 – juris Rn. 18; OVG Niedersachsen, Beschluss vom 12. Dezember 2013 – 1 LA 123/13 – juris Rn. 14). Eine nachträgliche Erklärung einer Satzung kann deren sich objektiv ergebenden Regelungsgehalt nicht ohne weiteres ändern. Das Bundesverfassungsgericht hat bereits mehrfach entschieden, dass subjektive Vorstellungen einzelner an der Gesetzgebung Beteiligter nicht maßgeblich sind, sondern entscheidend ist, dass sich das Auslegungsergebnis aus dem Wortlaut der Gesetzesbestimmung und dem Sinnzusammenhang herleiten lassen muss (vgl. z. B. BVerfG, Urteil vom 21. Mai 1952 – 2 BvH 2/52 – juris Rn. 56; Beschluss vom 17. Mai 1960 – 2 BvL 11/59, 2 BvL 11/60 – juris Rn. 19). Deshalb besteht für die behauptete Tatsache keine Entscheidungserheblichkeit. Selbst wenn die zu befragenden Gemeindevertreter angenommen haben sollten, dass auch Ferienwohnungen vom Begriff des „Beherbergungsgewerbes“ erfasst waren, kann die nachträgliche Aussage eines Gemeindevertreters nichts am nach außen dokumentierten Erklärungsgehalt des Bebauungsplans ändern. Vielmehr hätte die Gemeindevertretung bei Feststellung, dass ihr eigentlicher Wille keinen Niederschlag in den getroffenen Festsetzungen gefunden hat, den Bebauungsplan ihrem wahren Willen entsprechend ändern müssen. Dies ist bis heute nicht geschehen, obschon durch die Beschlussfassung im März 2021 über die 2. Änderung des Bebauungsplans Nr. 1 mittlerweile die Rechtsprechung zu den Ferienwohnungen als sonstige nicht störende Gewerbebetriebe nicht mehr uneinheitlich war und auch § 13a BauNVO in Kraft getreten war.
Es besteht auch keine Genehmigungspraxis, nach welcher Ferienwohnungen im Plangebiet regelmäßig genehmigt würden und die Klägerin hieraus einen Anspruch auf Genehmigung herleiten könnte. Zunächst begründet eine rechtwidrige Genehmigungspraxis ohnehin keinen Anspruch auf eine ebenfalls rechtswidrige Baugenehmigung (vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. November 1980 – 4 B 214.80 – juris Rn. 2). Ausweislich des Vorbringens der Klägerin wurden im Plangebiet nach 2005 sechs Vorhaben zur Ferienwohnnutzung genehmigt. Davon bestehen tatsächlich nur auf vier Grundstücken Baugenehmigungen für Ferienwohnungen, wobei wiederum nur auf zwei Grundstücken keine Dauerwohnung gegeben ist (Hiaswai 2 und Nei Stich 31). Ferner wurde ein Beherbergungsbetrieb mit einer Betreiberwohnung und drei Beherbergungseinheiten genehmigt (Elween Deemat 2). Diese genehmigten Ferienwohnungen genügen schon nicht, um eine ständige Genehmigungspraxis anzunehmen. Sie begründen jedenfalls keinen Anspruch der Klägerin auf eine Baugenehmigung, denn es handelt sich bei § 72 Abs. 1 LBO und § 30 Abs. 1 BauGB um zwingendes Recht, ohne einen Beurteilungs- oder Ermessensspielraum des Beklagten. Auch wenn es sich bei dem genehmigten Beherbergungsbetrieb tatsächlich um Ferienwohnungen handelt, genügt dies für eine Genehmigungspraxis nicht (vgl. Ablehnung des diesbezüglichen Beweisantrags). Auch hinsichtlich einer bestehenden Genehmigungspraxis ist die Erteilung einer weiteren Baugenehmigung für eine Ferienwohnung nicht entscheidungserheblich. Es kann als wahr unterstellt werden, dass auch auf dem Grundstück Elwen Deemat 2 eine genehmigte Ferienwohnungsnutzung erfolgt (siehe Begründung der Ablehnung des Beweisantrages).
Aufgrund des erfolglosen Hauptantrages ist die Bedingung des Hilfsantrages eingetreten und dieser ist ebenfalls zu entscheiden.
Der Hilfsantrag ist zulässig.
Die Klägerin konnte insbesondere den Hilfsantrag erst in der mündlichen Verhandlung stellen. Es handelt sich dabei nicht um eine Klageänderung, die nur unter bestimmten Voraussetzungen zulässig ist (vgl. § 91 Abs. 1 VwGO). Vielmehr liegt darin eine Erweiterung des Klageantrags zu 1) im Sinne von § 264 Nr. 2 ZPO vor, welcher gem. § 173 VwGO auch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren anzuwenden ist. Die Begrenzung auf eine Ferienwohnung (unter Beibehaltung der größeren Wohneinheit als Dauerwohnung) ist aufgrund der Teilbarkeit des Bauantrages und mangels inhaltlicher Änderung in Bezug auf die Nutzungsänderung von Haus II auch ohne einen gesonderten Bauantrag möglich.
Der Klägerin steht jedoch in Bezug auf die kleinere der beiden Wohneinheiten ebenfalls keine Baugenehmigung zu, denn auch diese Nutzung entspricht nicht den oben bezeichneten Festsetzungen des Bebauungsplans. Der Ablehnungsbescheid vom 12. August 2022 in Gestalt des Widerspruchbescheids vom 21. Februar 2023 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin, auch hinsichtlich nur einer Ferienwohnung neben einer Dauerwohnung nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.
Es wird zur der Begründung zunächst auf die zuvor dargelegten Maßstäbe Bezug genommen.
Die Nutzung einer Dauerwohnung und einer davon unabhängigen Ferienwohnung stellt keine Nutzung als Wohngebäude mit kleinem Beherbergungsbetrieb (Teil B lit. b) dar.
Bei einem kleinen Betrieb des Beherbergungsgewerbes wäre nach der Festsetzung des Bebauungsplans erforderlich, dass sich dieses einer Wohnnutzung unterordnet, denn festgesetzt wurde die Zulässigkeit von „Wohngebäuden mit kleinen Betrieben des Beherbergungsgewerbes“. Daraus ergibt sich zum einen, dass kleine Beherbergungsbetriebe zu eine (Dauer-)Wohnnutzung zugehörig sein müssen und zum anderen ergibt sich aus der Konjunktion „mit“, dass die Beherbergungsnutzung dem Dauerwohnen untergeordnet oder maximal gleichgestellt sein darf, denn andernfalls würde es sich um Beherbergungsbetriebe mit Dauerwohnungen handeln. Auch die Begründung des Bebauungsplans stützt, dass die Vermietung an Feriengäste nur neben einer Dauerwohnung erfolgt, also die Personen, die dauerhaft auf dem Grundstück wohnen, daneben Zimmer vermieten. Aufgrund der Begrenzung der Wohngebäude auf maximal zwei Wohnungen ergibt sich schon rein faktisch, dass maximal eine gleichwertige Vermietung erfolgen konnte und weiterhin erfolgen sollte, denn sofern eine Familie die eine Wohneinheit dauerhaft bewohnt, steht nur die zweite Wohneinheit des Grundstücks noch voll zur Verfügung und kann potentiell neben dem Dauerwohnen vermietet werden. Ebenso denkbar ist die Überlassung einzelner Zimmer der Wohneinheit an Gäste. Zudem ergibt sich aus der Begründung des Bebauungsplans, dass sich im Plangebiet „Einfamilienhäuser mit einer teilweisen Vermietung an Feriengäste“ entwickelt hatte. Aus der Beschreibung der Einfamilienhäuser ist zu entnehmen, dass die Feriengäste innerhalb des Einfamilienhauses untergebracht waren, denn unabhängig von der Größe handelt es sich bei einem Einfamilienhaus um eine einzelne Wohneinheit, in der eine separate Ferienwohnung gar nicht möglich ist, sondern nur einzelne Zimmer oder Hausbereiche überlassen werden können. Auch bei dieser Festsetzung in lit. b hatte die Beigeladene Pensionen vor Auge, denn sie schreibt in der Begründung, dass „in Einzelfällen auch reine Pensionsbetriebe entstanden“ seien. Wenn sie die festgesetzten Beherbergungsbetriebe als „reine Pensionsbetriebe“ beschreibt, muss auch bei den Dauerwohnungen ein Pensionsbetrieb angeschlossen gewesen sein. Würde dort die Festsetzung Beherbergungsbetrieb anders verstanden werden, dann würde der Begriff des „reinen Pensionsbetrieb“ gegenstandslos werden. Einen reinen Pensionsbetrieb kann es nur geben, wenn ein teilweiser Pensionsbetrieb existiert.
Aufgrund der nunmehr gewünschten Nutzung der kleineren Wohneinheit als Ferienwohnung kann zwar von einer dem Dauerwohnen untergeordneten Nutzung ausgegangen werden. Dennoch erwächst daraus kein Anspruch auf eine Genehmigung, denn bei der Ferienwohnung handelt es sich weiterhin nicht um einen Beherbergungsbetrieb. Diesbezüglich ist zunächst auf die obigen Darstellungen zu verweisen, wonach ein Unterschied zwischen Ferienwohnungen und Beherbergungsbetrieben besteht und auch von der Beigeladenen in den verschiedenen Bebauungsplänen (Nr. 2, 3, 5a und 5b) Niederschlag gefunden hat. Aus der Auslegung des Bebauungsplans ergibt sich nicht, dass die Beigeladene bei Beschluss des Bebauungsplans unterschiedliche Beherbergungsformen hinsichtlich der Festsetzung in lit. b und c der zulässigen Nutzungsarten vor Auge hatte. Aus systematischen Gründen ist ein Begriff innerhalb eines Gesetzes – und so auch entsprechend innerhalb eines Bebauungsplans – gleich auszulegen (vgl. BFH, Beschluss vom 25. November 2002 – GrS 2/01 – juris Rn. 32; FG Baden-Württemberg, Urteil vom 10. Mai 2012 – 3 K 3291/09 – juris Rn. 24). Es ergeben sich auch keine Anhaltspunkte, dass der Wille der Beigeladenen hier ausdrücklich anders zu verstehen ist. Die Begründung zeigt gerade die Parallelität der festgestellten Nutzungsarten. Zuletzt ist auch bei der Dauerwohnung und dem kleinen Betrieb des Beherbergungsgewerbes aufgrund der Einheitlichkeit dieser beiden Nutzungen in einem Einfamilienhaus erforderlich, dass die Dauerwohnung eine Einheit mit dem Beherbergungsteil hat, dass also gerade die einheimische Familie, Feriengäste empfängt. Dies ist bei der Klägerin selbst dann nicht der Fall, wenn nur die kleinere Wohneinheit als Ferienwohnung genehmigt werden soll, denn sie bleibt eine eigenständig nutzbare Wohneinheit, die es ermöglicht, seinen eigenen, unabhängigen Wirkungskreis zu haben.
Die Kostenentscheidung ergeht gemäß § 154 Abs. 1 VwGO. Die Kosten der Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig gem. § 162 Abs. 3 VwGO. Die Beigeladene hat keinen eigenen Antrag gestellt und sich damit nicht gemäß § 154 Abs. 3 VwGO am Prozesskostenrisiko beteiligt hat. Da ihr keine Kosten auferlegt werden können, entspricht es der Billigkeit, dass sie auch keine Kosten erstattet bekommen kann.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 2 bis 10 BauNVO
§§ 2 bis 10 BauNVO jedoch nur zulässig, wenn sich die Verträglichkeit der Nutzungen aus den Regelungen der Baunutzungsverordnung
§§ 2 bis 10 BauGB
§§ 2 bis 10 BauNVO angeführten Nutzungsarten gebunden. Auch soweit sie einen Begriff aus dem Nutzungsartenkatalog der BauNVO
§ 13a BauNVO
§ 63 LBO
§ 69 LBO
§ 11 BauNVO
§ 10 BauGB
§ 13a BauVNO
§ 173 VwGO
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 15 Abs. 1 BauGB
§ 14 Abs. 1 BauGB
§ 14 Abs. 2 BauGB
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 72 Abs. 1 LBO
§ 87 Abs. 1 Satz 1 LBO
§ 62 Abs. 1 LBO
§ 30 Abs. 1 BauGB
§ 31 Abs. 1 BauGB
§ 11 Abs. 1 BauNVO
§ 17 Abs. 1 Satz 2 BauGB
§ 17 Abs. 1 Satz 3 BauGB
§ 17 Abs. 2 BauGB
§ 11 Abs. 2 BauNVO
§ 1 Abs. 3 Satz 3 BauNVO
§ 1 Abs. 4 bis 10 BauNVO
§ 1 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 und Abs. 9 BauNVO
§ 91 Abs. 1 VwGO
§ 264 Nr. 2 ZPO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 154 Abs. 3 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 1 LB 9/17
11 A 1434/89
1 LA 8/21
4 CN 8.17
4 C 5.16
4 C 10.03
1 LB 20/06
4 B 156/89
4 CN 3.07
4 B 78.89
4 B 302.95
3 M 190/07
2 B 51/12
1 LA 123/13
4 B 49.16
12 CS 15.22
7 L 366/22
4 CN 6.17
2 BvL 11/59
2 BvH 2/52
2 BvL 11/60
4 B 214.80
3 K 3291/09