Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2017-09-14, Aktenzeichen 2 B 11352/17
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2017:0914.2B11352.17.00

Tenor:
weitere Fundstellen ...
Auf die Beschwerde des Antragsgegners wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 18. Juli 2017 mit Ausnahme der Streitwertfestsetzung abgeändert und der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung abgelehnt.
Die Antragstellerin hat die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge zu tragen mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese Kosten selbst zu tragen haben.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 29.543,52 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin ist Regierungsamtsrätin (Besoldungsgruppe A 12 Landesbesoldungsordnung – LBesO –) und der Justizvollzugsanstalt K. als Justizvollzugsbeamtin eingesetzt. Sie bewarb sich zusammen mit vier weiteren Beamtinnen und Beamten dieses Statusamtes auf eine der beiden im Justizblatt Nr. 1 vom 16. Januar 2017 bei den Justizvollzugseinrichtungen zum Beförderungstermin am 18. Mai 2017 ausgeschriebenen Beförderungsstellen nach Besoldungsgruppe A 13 LBesO (Regierungsrätin bzw. -rat im 3. Einstiegsamt).
Die zu diesem Termin zur Verfügung stehenden Beförderungsstellen im Bereich des Justizvollzugs vergab der Antragsgegner ausweislich des Besetzungsvermerks vom 20. März 2017 allein nach den Ergebnissen der über die Bewerber erstellten Regelbeurteilungen. Diese Beurteilungen wurden sämtlich zum Stichtag 1. Juli 2016 und erstmals auf der Grundlage der zu diesem Zeitpunkt für die Beamten in der Justiz und im Justizvollzug in Kraft gesetzten neuen Beurteilungsrichtlinien des Ministeriums der Justiz gefertigt.
Die Antragstellerin, die in ihrer zu diesem Stichtag erstellten dienstlichen Beurteilung die abschließende Bewertung „A12.9“ („Die oder der Beurteilte entspricht den Anforderungen stets voll und ganz und erbringt stets anforderungsgerechte Leistungen“) erhalten hatte, wurde nicht ausgewählt. Nach den Ausführungen im Besetzungsvermerk wird dies damit begründet, dass die Beigeladenen mit den ihnen zuerkannten Gesamtbewertungen „A12.11“ (Beigeladener zu 1) bzw. – beim Beigeladenen zu 2) – „A12.10“ (beides im Notenbereich „Die oder der Beurteilte übertrifft die Anforderungen und zeichnet sich immer wieder durch besondere Leistungen aus“) jeweils bessere Beurteilungsergebnisse als die Antragstellerin erzielt hätten.
Nachdem der Antragstellerin die Erfolglosigkeit ihrer Bewerbung mitgeteilt worden war, stellte sie einen Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes. Sie rügte, die Beurteilungen seien wegen uneinheitlicher Beurteilungszeiträume nicht vergleichbar. Während ihre eigene Beurteilung einen Zeitraum von zwei Jahren umfasse, betrage der Beurteilungszeitraum bei den beiden Beigeladenen jeweils nur neun bzw. zehn Monate. Diese hätten deshalb zum Stichtag 1. Juli 2016 nicht beurteilt werden dürfen.
Darüber hinaus sei ihre eigene Beurteilung fehlerhaft. In dieser sei nicht berücksichtigt worden, dass sie seit dem 1. März 2016 als Vertreterin der Anstaltsleiterin höherwertigere Aufgaben wahrnehme. Sie habe in ihrer vorletzten Beurteilung die Note „hervorragend“ erhalten; hiernach hätte sie in der aktuellen Regelbeurteilung eine höhere Bewertung als „A12.9“ erhalten müssen. Dies sei nur deshalb unterblieben, weil ihre Beurteilerin nach dem Ergebnis einer Beurteilungskonferenz im Ministerium davon ausgegangen sei, dass im Statusamt A 12 landesweit keine höhere Benotung als „A12.9“ vergeben werde, mithin die ihr vergebene Note „die Spitzenbeurteilung“ im Statusamt A12 darstelle.
Das Verwaltungsgericht gab dem Eilantrag der Antragstellerin statt. Hiergegen richtet sich die Beschwerde des Antragsgegners, zu deren Begründung er seinen erstinstanzlichen Vortrag ergänzt und vertieft.

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde hat Erfolg.
I. Das Verwaltungsgericht hätte den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung, mit dem die Antragstellerin ihren Anspruch auf ermessens- und beurteilungsfehlerfreie Entscheidung über ihre Bewerbung auf eine der für Regierungsrätinnen und -räten ausgeschriebenen Stellen der Besoldungsgruppe A 13 LBesO zu sichern sucht, ablehnen müssen. Denn die Antragstellerin hat keinen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht (§ 123 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – i.V.m. §§ 936, 920 Abs. 2 Zivilprozessordnung). Die getroffene Auswahlentscheidung zu Gunsten der Beigeladenen leidet an keinem Verfahrensfehler und hält auch inhaltlich der verwaltungsgerichtlichen Rechtmäßigkeitskontrolle stand. Der Antragsgegner hat bei seiner Entscheidung über die Vergabe der in Rede stehenden Stellen den in Art. 33 Abs. 2 Grundgesetz – GG –, Art. 19 Verfassung für Rheinland-Pfalz – LV – und § 9 Beamtenstatusgesetz – BeamtStG – niedergelegten Grundsatz der Bestenauslese („Leistungsgrundsatz“) nicht zu Lasten der Antragstellerin verletzt.
Nach Art. 33 Abs. 2 GG, Art. 19 LV und § 9 BeamtStG haben Bewerber um eine Beförderungsstelle einen Anspruch darauf, dass der Dienstherr über ihre Bewerbung ermessens- und beurteilungsfehlerfrei allein nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung entscheidet (sog. Bewerbungsverfahrensanspruch, vgl. BVerfG, Beschluss vom 26. November 2010 – 2 BvR 2435/10 –, NVwZ 2011, 746; BVerwG, Urteil vom 22. November 2012 – 2 VR 5.12 –, BVerwGE 145, 102 [116]; OVG RP, Beschluss vom 29. August 2016 – 2 B 10648/16.OVG –, ZBR 2017, 209). Über diese Auswahlkriterien verlässlich Auskunft zu geben, ist nach ständiger verfassungs- und verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung die Aufgabe von dienstlichen Beurteilungen, denen deshalb bei einer Auswahlentscheidung regelmäßig vorrangige Bedeutung zukommt. Maßgebend ist in erster Linie das abschließende Gesamturteil, das durch eine Würdigung, Gewichtung und Abwägung der einzelnen leistungsbezogenen Gesichtspunkte zu bilden ist (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 4. Oktober 2012 – 2 BvR 1120/12 –, NVwZ 2013, 573; BVerwG, Beschluss vom 25. Oktober 2011 – 2 VR 4.11 –, NVwZ-RR 2012, 241; OVG RP, Beschlüsse vom 14. Oktober 2014 – 2 B 10611/14.OVG –, NVwZ-RR 2015, 141 und vom 13. August 2015 – 2 B 10664/15.OVG –, AS 44, 30 [32]).
Diesen Anforderungen ist der Antragsgegner bei der hier im Streit stehenden Beförderungsentscheidung gerecht geworden. Denn er hat die Auswahl unter den Bewerbern ausschließlich nach den Ergebnissen der über diese Beamten erstellten dienstlichen Beurteilungen vorgenommen. Danach sind die Beigeladenen auf der Grundlage ihrer um ein Punkt bzw. um zwei Punkte besseren Ergebnisse der aktuellen dienstlichen Beurteilungen („A12.11“ beim Beigeladenden zu 1 und „A12.10“ beim Beigeladenden zu 2) zu Recht für die Beförderungsstellen ausgewählt worden. Dieses Vorgehen steht mit dem Leistungsgrundsatz des Art. 33 Abs. 2 GG, Art. 19 LV und § 9 BeamtStG in Einklang.
Die auf der Grundlage dieser Regelbeurteilungen vorgenommene Auswahlentscheidung für die im Justizvollzug im Rahmen der dort praktizierten sog. Topfwirtschaft landesweit vergebenen Beförderungsstellen steht mit den verfassungsrechtlichen und einfachgesetzlichen Vorgaben in Einklang. Dies gilt sowohl in Bezug auf die von Antragstellerin mit ihrer Beschwerde in erster Linie gerügte Vereinbarkeit der neuen Beurteilungsvorschriften mit höherrangigem Recht (1.) als auch hinsichtlich der von ihr außerdem in Zweifel gezogenen Ergebnisse ihrer eigenen dienstlichen Beurteilung (2.) sowie derjenigen der Beigeladenen (3.). Da die Beförderungsentscheidungen in zulässiger Weise bereits auf der Grundlage der Ergebnisse der aktuellen dienstlichen Beurteilungen der Bewerber getroffen werden konnten, bedurfte es keines Rückgriffs auf ältere Beurteilungen oder einer Heranziehung von Hilfskriterien (4.). Weitere Rügen gegen das Auswahlsystem des Antragsgegners hat die Antragstellerin in der Beschwerdeinstanz nicht erhoben, so dass es insgesamt bei der Entscheidung der ersten Instanz zu verbleiben hat (5.).
1. Die Verwaltungsvorschrift über die dienstlichen Beurteilungen der Beamtinnen und Beamten in der Justiz und im Justizvollzug vom 2. Juni 2016 (Justizblatt 2016, S. 71; im Folgenden: BeurteilungsVV), die auf den Ermächtigungsgrundlagen von § 25 Abs. 1 Satz 2 Nr. 8 Landesbeamtengesetz – LBG – i. V. m § 15 Abs. 1 Satz 2 Laufbahnverordnung – LaufbVO – beruht, gibt den Beurteilern in der Justiz und im Justizvollzug den rechtlichen Rahmen vor, innerhalb dessen sie ihre Bewertung von dienstlicher Eignung, Leistung und Befähigung der ihnen unterstellten Beamten vorzunehmen haben. Danach sind Beamte bis zur Besoldungsgruppe A 16 mit Amtszulage unter Verwendung des hierfür vom Dienstherrn zur Verfügung gestellten Beurteilungsformulars dienstlich zu beurteilen.
Das Beurteilungsformular enthält insgesamt 60 Einzelmerkmale, die von den Beurteilern bei allen Beamten durch Ankreuzen des zutreffenden Feldes auszufüllen sind. Die einzelnen Leistungs-, Eignungs- und Befähigungsmerkmale sind nach den Ausprägungsgraden „herausragend“, „außergewöhnlich“, „besonders stark“, „stark“, „normal“, „hinreichend“, „ansatzweise“, „kaum“ oder „nicht“ zu bewerten (Nr. 6.4 BeurteilungsVV). Die Einzelmerkmale sind dabei verschiedenen Gruppen von Merkmalen zugeordnet, von denen die Gruppe „Sach- und Fachkompetenz“ mit 25 Einzelmerkmalen den größten Anteil stellt. Es folgen „Allgemeine Persönlichkeitsmerkmale und persönliche Kompetenz“ mit 15 Einzelmerkmalen und „Soziale Kompetenz“ mit 10 Einzelmerkmalen. Für Beamte mit ausgeübter Leitungsfunktion ist im Beurteilungsformular zusätzlich die Merkmalgruppe „Führungsverhalten“ mit 10 Einzelmerkmalen auszufüllen.
Nachdem der Beurteiler sämtliche Einzelmerkmale angekreuzt hat, ist von ihm eine nach einem Punktsystem von 0 bis 18 Punkten festgelegte Gesamtbeurteilung zu erstellen. Die Punkte der Gesamtbeurteilung sind bis auf die niedrigste Bewertungsstufe (mit null Punkten) in Gruppen zu je drei Punkten zusammengefasst. Diesen Gruppen sind jeweils textliche Umschreibungen zugeordnet, die darstellen, in welchem Umfang der beurteilte Beamte den an ihn in seiner Statusgruppe zu erwartenden Anforderungen entspricht. Die niedrigste Gesamtbeurteilung lautet auf null Punkte („Die oder der Beurteilte erfüllt die Anforderungen in der Regel nicht“), die höchste Gesamtbeurteilung liegt bei 18 Punkten („Die oder der Beurteilte übertrifft die Anforderungen in ganz besonderem Maße und zeigt stets besonders herausragende Leistungen“). Der vergebenen Punktzahl ist schließlich das jeweilige Statusamt voranzustellen. Die durchschnittliche Beurteilung eines Oberinspektors würde so beispielsweise auf „A10.8“ lauten.
Die Gesamtbeurteilung hat der Beurteiler nach den Vorgaben der Verwaltungsvorschrift auf der Grundlage einer Gesamtwürdigung in eigener Verantwortung vorzunehmen (vgl. Nr. 6.7 Satz 1 BeurteilungsVV). Die Gesamtwürdigung erfolgt gemäß Nr. 7.1 BeurteilungsVV unabhängig vom Anlass der Beurteilung und hat als Beurteilungsmaßstab den normalen Leistungsstand, der allgemein von Beschäftigten der betreffenden Statusgruppe oder des betreffenden Einstiegsamtes erwartet werden muss, zugrunde zu legen. Der normale Leistungsstand wird nach Nr. 7.1 Satz 3 BeurteilungsVV für jede Statusgruppe mit acht Punkten festgelegt (sog. Ankernote).
Für die Umrechnung der nach dem Ankreuzen erzielten Einzelpunkte in einen Punktwert für die Gesamtbeurteilung steht den Beurteilern eine Berechnungsformel als Orientierungshilfe zur Verfügung. Dabei entspricht jeder Ausprägungsgrad einem Punktwert von null bis acht, wobei null dem Ausprägungsgrad „nicht ausgeprägt“ und acht dem Ausprägungsgrad „herausragend ausgeprägt“ entspricht. Die Summe der erreichten Punkte ist sodann ins Verhältnis zu setzen zu der Summe der Punktwerte, die mit den bewerteten Merkmalen höchstens erreicht werden konnte (vgl. Nr. 6.7 Sätze 3 bis 5 BeurteilungsVV). Der sich so ergebende Prozentwert ergibt einen Vomhundertsatz, der als sogenannte Orientierungshilfe für eine Plausibilitätsprüfung dient. Von dieser Orientierungshilfe kann der Beurteiler nach den Vorgaben der Verwaltungsvorschrift abweichen. In diesem Fall hat er die Gesamtbeurteilung schriftlich zu begründen (Nr. 6.7 Sätze 6 und 7 BeurteilungsVV).
Dieses, auf alle in der Justiz und im Justizvollzug in Rheinland-Pfalz eingesetzte Beamte gleichmäßig anzuwendende, Beurteilungssystem unterliegt weder einfachgesetzlichen noch verfassungsrechtlichen Bedenken. Es stellt im Gegenteil ein für die Beurteilungs- und Beförderungspraxis taugliches Instrument dar, die Leistung der Beamten in diesem Personalbereich vollständig und differenziert zu erfassen und so bei beamtenrechtlichen Auswahlentscheidungen dem Grundsatz der Bestenauslese die ihm zukommende Geltung zu verschaffen.
a) Die Feststellung der dienstlichen Eignung, Leistung und Befähigung hat der Antragsgegner in zulässiger Weise mit dienstlichen Beurteilungen vorgenommen, die im Wege des sog. Ankreuzverfahrens erstellt worden sind. Die Abschaffung der bislang bei den Beamten in der Justiz und im Justizvollzug gefertigten Beurteilungen mit Fließtexten und Einführung von Beurteilungen im Ankreuzverfahren ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zulässig. Der Dienstherr ist im Rahmen seines weiten Organisations- und Gestaltungsspielraumes befugt, in seinen Beurteilungsrichtlinien ein Ankreuzverfahren für die Einzelbewertungen ohne zusätzliche individuelle textliche Begründungen vorzusehen, sofern die Bewertungsmerkmale hinreichend differenziert und die Notenstufen textlich definiert sind (vgl. BVerwG Urteil vom 17. September 2015 – 2 C 27.14 –, BVerwGE 153, 48, Rn. 11).
b) Die Auswahlentscheidung des Antragsgegners verstößt im Hinblick auf die ihr zugrunde liegenden Beurteilungen auch nicht gegen den vom Bundesverwaltungsgericht in ständiger Rechtsprechung aufgestellten Grundsatz, wonach sich „ohne entsprechende Rechtsgrundlage“ das Gesamturteil in dienstlichen Beurteilungen der Beamten nicht aus dem arithmetischen Mittel ergeben darf (so etwa Urteil vom 24. November 1994 – 2 C 21.93 –, BVerwGE 97, 128 [132]; Urteil vom 21. März 2007 – 2 C 2.06 –, Buchholz 232.1§ 40 BLV Nr. 27; Beschluss vom 21. März 2012 – 2 B 18.11 –, juris). Das Beurteilungs- und Beförderungssystem des Antragsgegners im Personalbereich der Justiz lässt die Bildung eines arithmetischen Mittels zur Gewinnung der Gesamtbewertung in der jeweiligen dienstlichen Beurteilung nämlich schon nicht zu, sondern verlangt ausdrücklich eine wertende Gesamtbetrachtung durch den Beurteiler. Von den Vorgaben der Richtlinie ist bei der Erstellung der dienstlichen Beurteilungen der Bewerber auch nicht abgewichen worden.
Das nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bestehende Verbot, bei der Bewertung von Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung kein Beurteilungsverfahren einzusetzen, das ein Gesamturteil nur aus dem arithmetischen Mittel gewinnt, will verhindern, dass der Beurteiler bei seiner Aufgabe, aus den einzelnen Beurteilungsgrundlagen ein wertendes Gesamturteil zu bilden, durch mathematische Vorgaben behindert wird oder sich dieser Amtspflicht durch schlichtes „Mathematisieren“ entledigt. Da es bei der dienstlichen Beurteilung um die Bewertung individueller Leistungen geht, muss dem Beurteiler nicht nur die Möglichkeit einer eigenständigen Gesamtbetrachtung verbleiben; er muss diese auch bewusst durchführen (vgl. BVerwG, Urteil vom 2. März 2017 – 2 C 21.16 –, juris, Rn. 71: „Ein reiner Zahlenschematismus ist zu vermeiden“). Ein solcher Bewertungsmangel haftet den in diesem beamtenrechtlichen Konkurrenteneilverfahren inzident zu überprüfenden Beurteilungen auf der Grundlage der neuen Beurteilungsrichtlinien des Antragsgegners jedoch nicht an.
aa) Klarzustellen ist hierbei zunächst, dass sich diese Rechtsprechung nur auf das Gesamturteil, nicht aber auf die Ermittlung der Benotung mehrerer Hauptmerkmale bezieht, die sich ihrerseits aus mehreren Untermerkmalen zusammensetzen. Bei der Bildung des Gesamturteils muss der Beurteiler aber die unterschiedliche Bedeutung der Einzelmerkmale wertend berücksichtigen, indem er sie gewichtet (BVerwG, Urteil vom 24. November 1994 – 2 C 21.93 –, BVerwGE 97, 128 [131]; Urteil vom 21. März 2007 – 2 C 2.06 –, Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 27 und juris, dort Rn. 14). Es muss also sichergestellt sein, dass ein Beurteiler zum Abschluss des Beurteilungsvorgangs die gezeigte Leistung auf der Grundlage der bewerteten Einzelmerkmale anschließend wertend zusammenfasst und diesen Bewertungsvorgang nicht aufgrund einer bloßen Rechenoperation überspringt oder sich – etwa durch externe Vorgaben – gehindert sieht, die von ihm an sich als richtig erachtete Bewertung zu vergeben, weil eine Rechenoperation ein anderes Ergebnis auswirft. Beurteilungen sind keine „mathematische Wissenschaft“ (BVerwG, Beschluss vom 16. April 2013 – 2 B 134.11 –, juris Rn. 11). Das bedeutet aber selbstverständlich nicht, dass der Beurteiler nach wertender Betrachtung der Hauptmerkmale nicht zu dem Ergebnis kommen dürfte, dass diese gleich zu gewichten sind. Eine derartige Gleichgewichtung ist nämlich nicht nur eine zulässige, sondern bei (wie hier) planvoll ausgesuchten Einzel- und Hauptmerkmalen sogar eine naheliegende Gewichtungsmethode. Das Verbot der arithmetischen Ermittlung des Gesamtergebnisses darf daher nicht als Verbot der wertenden Gleichgewichtung bestimmter Merkmale missverstanden werden.
bb) Diese Vorgaben werden von den vorliegend zur Anwendung gelangten Beurteilungsrichtlinien, die nach dem allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG, Art. 17 Abs. 1 LV) bei allen Beamten in der Justiz und Justizvollzug verbindlich und einheitlich anzuwenden sind, beachtet. Nach Nummer 6.3 BeurteilungsVV soll die Beurteilung zunächst ein differenziertes Leistungsbild des zu beurteilenden Beamten zeichnen und dabei seine Stärken herausarbeiten sowie die Bereiche erkennen lassen, in denen eine Verbesserung erfolgen sollte. Zu diesem Zweck sind von den Beurteilern in dem nach Nr. 6.2 und Nr. 9.1 BeurteilungsVV zu verwendenden Beurteilungsformular gemäß Anlage 1 und 3 die einzelnen Leistungs-, Eignungs- und Befähigungsmerkmale nach verschiedenen Ausprägungsgraden zu bewerten.
cc) Gleiches gilt für die Ermittlung der Gesamtbeurteilung. Hier ist ein Bewertungssystem vorgesehen, in dem die einzelnen Gesamtbewertungen zwischen 0 und 18 Punkten zusammenzufassen sind (Nr. 6.5 BeurteilungsVV). Auch wenn danach bei der Ermittlung der Gesamtnote Zahlenwerte eingesetzt werden, so wird das Beurteilungsergebnis dennoch nicht mathematisch ermittelt. Denn für die letztverbindliche Notenvergabe schreibt Nr. 6.7 Satz 1 BeurteilungsVV vor, dass der Beurteiler die Gesamtbeurteilung „auf der Grundlage einer Gesamtwürdigung“ vorzunehmen hat. Eine rein rechnerische Ermittlung des Beurteilungsergebnisses im Sinne eines Mittelwertverfahrens ist danach also bereits nach den Vorgaben der Richtlinie nicht zulässig.
Im Gegenteil schreibt Nr. 6.5 Satz 2 BeurteilungsVV ausdrücklich vor, dass sich die Gesamtbeurteilung „nachvollziehbar und plausibel“ aus den Einzelbewertungen herleiten lassen müsse. Das anschließend zur Anwendung kommende Punktesystem ist, wie die Richtlinie schon ihrem Wortlaut nach deutlich macht, keine Rechenformel, sondern lediglich eine „Orientierungshilfe“ (vgl. Nr. 6.7 Satz 3 BeurteilungsVV). Sie dient vor allem der Kontrolle, ob die zuvor vergebenen Einzelbewertungen die anschließende Gesamtbewertung von Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung nachvollziehbar und plausibel tragen. Von dieser Orientierungshilfe kann der Beurteiler sogar abweichen (Nr. 6.7 Satz 7 und 8 BeurteilungsVV). Auch dies belegt, dass eine „rein rechnerische Ermittlung“ (BVerwG, Beschluss vom 21. März 2012 – 2 B 18.11 –, juris Rn. 7) der Gesamtbeurteilung im Personalbereich der Justiz und des Justizvollzugs nicht erfolgt.
2. Im Ergebnis nicht erfolgreich sind die Rügen der Antragstellerin gegen ihre eigene dienstliche Beurteilung. Weder ist ihre Vergleichbarkeit infolge der unterschiedlich langen Beurteilungszeiträume beeinträchtigt (a) noch kann davon ausgegangen werden, dass die Beurteilerin der Antragstellerin sich aufgrund verbindlicher Vorgaben der Beurteilerkonferenzen im Ministerium der Justiz an der Vergabe einer höheren Note als „A12.9“ gehindert gesehen hat (b).
a) Entgegen der Auffassung der Antragstellerin sind die der Beförderungsentscheidung zugrundeliegenden dienstlichen Beurteilungen des Antragstellers und der Beigeladenen nicht schon deshalb untaugliche Auswahlinstrumente, weil sie unterschiedlich lange Beurteilungszeiträume aufweisen. Zwar wurden die den dienstlichen Beurteilungen der Bewerber zugrunde gelegten Beurteilungszeiträume in den Endpunkten einheitlich zum Stichtag 1. Juli 2016 festgelegt. Nach ihrem Beginn sind sie dagegen bei ihr und den Beigeladenen mit knapp zwei Jahren (Antragstellerin) und zehn Monaten (Beigeladener zu 1) bzw. neun Monaten (Beigeladener zu 2) unterschiedlich ausgefallen. Dies macht sie aber nicht unbrauchbar für die Bewerberauswahl. Der Senat hält vielmehr an seiner in ständiger Rechtsprechung vertretenen Rechtsauffassung (vgl. OVG RP, Urteil vom 24. Juni 1994 – 2 A 12606/93.OVG –; Beschluss vom 26. Juni 2012 – 2 B 10469/12.OVG –, ZBR 2013, 95), die mit derjenigen des für das Bundes- und Richterrecht zuständigen 10. Senat des Gerichts übereinstimmt (Urteile vom 3. November 1995 – 10 A 11040/95.OVG –, veröffentlicht in ESOVGRP; vom 28. Juni 1996 – 10 A 13209/95.OVG –, AS 26, 210 [211]; und vom 15. Februar 2002 – 10 A 11751/01.OVG –, IÖD 2002, 134), fest. Danach sollen dienstliche Beurteilungen nicht nur den jeweils aktuellen Leistungsstand eines Beamten oder Richters darstellen, sondern im Verein mit älteren Beurteilungen ein möglichst vollständiges Bild der im Verlauf seiner dienstlichen Laufbahn gezeigten Leistungsentwicklung darstellen. Um dieses Postulat zu gewährleisten, muss der Beurteilungszeitraum regelmäßig die Zeit zwischen zwei Beurteilungen abdecken. Eine Lücke in der Abfolge dienstlicher Beurteilungen ist deshalb von besonderen Ausnahmefällen abgesehen (vgl. zu einer solchen Fallkonstellation: OVG RP, Urteil vom 28. Juni 1996, a.a.O.) zu vermeiden (aa). Darüber hinaus liegt in dem hier zur Entscheidung stehenden Beförderungstermin wegen der erstmaligen Anwendung von neuen Beurteilungsrichtlinien eine besondere Situation vor, die eine unterschiedliche Länge der Beurteilungszeiträume der Bewerber rechtfertigt (bb).
aa) Das Gebot der Anknüpfung von Beurteilungszeiträumen an den jeweils vorangegangen Zeitraum entspricht auch der in der Rechtsprechung im Übrigen und in der Literatur ganz überwiegend vorherrschenden Auffassung (vgl. BVerwG, Urteile vom 26. August 1993 – 2 C 37.91 –, Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 15; vom 3. Juli 2001 – 1 WB 23.01 –, Buchholz 236.11 § 1a SLV Nr. 17; und vom 18. Juli 2001 – 2 C 4.00 –, Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 22; OVG Nds., Urteil vom 28. November 2000 – 2 C 3264/00 –, RiA 2001, 94; OVG NRW, Urteil vom 15. Mai 1995 – 1 A 2881/91 –, IÖD 1995, 268; Bodanowitz, in: Schnellenbach/Bodanowitz, Die dienstliche Beurteilung der Beamten und der Richter, Loseblattkomm., 3. Aufl. Stand März 2017, Rn. 352).
Das Gebot der Vermeidung von erheblichen Lücken zwischen einzelnen Beurteilungszeiträumen findet seine Rechtfertigung nicht zuletzt vor dem Hintergrund der ständigen höchstrichterlichen Rechtsprechung, nach der in beamtenrechtlichen Auswahlverfahren bei im Wesentlichen gleich beurteilten Bewerbern als Erkenntnismittel für einen Leistungs- und Eignungsvergleich noch vor sog. Hilfskriterien auch die Ergebnisse älterer dienstlicher Beurteilungen heranzuziehen sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2002 – 2 C 31.01 –, Buchholz 237.9 § 20 SaarLBG Nr. 1 und juris, seither stRspr). Auch deshalb muss, soweit in Beurteilungsrichtlinien zulässigerweise nichts Abweichendes bestimmt wird, der Zeitraum einer aktuellen dienstlichen Beurteilung grundsätzlich an den jeweils vorhergehenden Beurteilungszeitraum lückenlos anschließen. Nur so ist gewährleistet, dass etwaige Leistungsschwankungen des Beamten oder Richters während seines dienstlichen Werdeganges in positiver wie negativer Hinsicht erfasst werden können und dementsprechend ein aussagekräftiges Bild über seine Leistungsentwicklung abgegeben werden kann.
Aus diesem Postulat, das soweit bekannt von den meisten im öffentlichen Dienst angewendeten Beurteilungssystemen beachtet wird, folgt zwangsläufig, dass sich bei einer Bewerberkonkurrenz, in der beispielsweise dienstjüngere mit dienstälteren Beamten konkurrieren, eine Einheitlichkeit der Beurteilungszeiträume faktisch nicht gewährleisten lässt. Dieses Problem lässt sich auch nicht lösen, indem in derartigen Fällen bei allen Bewerbern so viele ältere dienstliche Beurteilungen herangezogen werden, bis bei jedem Bewerber der in der konkreten Konkurrenzsituation vorliegende längste Beurteilungszeitraum eines der Bewerber erreicht worden ist. Eine derartige Vorgabe würde nämlich spätestens dann zu einer faktischen Unmöglichkeit der Durchführung des Auswahlverfahrens führen, wenn Beurteilungen dienstjüngerer Bewerber diesen Zeitraum schon deshalb nicht darstellen können, weil diese erst zu einem späteren Zeitpunkt das im Bewerbervergleich maßgebliche Statusamt erreicht haben oder überhaupt erst später eingestellt worden sind.
Eine solcherart faktische Unmöglichkeit der Heranziehung gleicher Beurteilungszeiträume bei allen Bewerbern betrifft in besonderem Maße das erste Beförderungsamt in einer Laufbahn. Gerade hier sind Konkurrenzen zwischen dienst- und lebensjüngeren Bewerbern mit dienst- und lebensälteren Beamten, die sich etwa seit mehreren Jahren nicht mehr um eine Beförderungsstelle beworben und deshalb seit dieser Zeit auch keine dienstliche Beurteilung erhalten haben, nicht selten. Bewirbt sich ein solcher Beamter erstmals gegen Ende seiner dienstlichen Laufbahn um ein höher bewertetes Amt, so müssten bei allen anderen Bewerbern ergänzend deren ältere Beurteilungen mit herangezogen werden, um einen einheitlichen Vergleichszeitraum zu erhalten. Bei erheblich dienst- und lebensjüngeren Bewerbern wird dies aber vielfach schon deshalb nicht möglich sein, weil diese zu Beginn des jeweils am längsten zurückliegenden Beurteilungszeitraumes gegebenenfalls noch gar nicht ernannt waren. Bei einer solchen Bewerberkonkurrenz lässt sich eine zeitlich exakte Anpassung der Beurteilungszeiträume faktisch nicht gewährleisten. Im Ergebnis wären dann dienst- und lebensjüngere Bewerber aus dem Vergabeverfahren auszuscheiden. Dass eine solche Rechtsfolge schlechterdings untragbar wäre, liegt auf der Hand und bedarf deshalb auch keiner weiteren Erläuterung.
Gleiches gilt für den Fall der Bewerbung von zuvor beurlaubten oder, beispielsweise für Tätigkeiten im Personalrat, freigestellten Beamten. Auch in diesen Fällen lässt sich die Unterschiedlichkeit von (längeren oder kürzeren) Beurteilungszeiträumen schlechterdings nicht vermeiden.
Um die faktische Unterschiedlichkeit der Beurteilungszeiträume zu beseitigen geht es auch nicht an, die Beurteilung des Bewerbers mit dem längsten Zeitraum künstlich zu verkürzen, um einen einheitlichen Bewertungszeitraum zu erhalten. Abgesehen davon, dass sich damit die Frage von auseinanderfallenden Ausfertigungsdaten bzw. Beurteilungsstichtagen nicht beantworten lässt, würde dies gleichfalls zu nicht mehr handhabbaren Schwierigkeiten in der praktischen Umsetzung führen. Die Beurteiler müsste dann nämlich eine Art „Teilbeurteilung“ erstellen, bei der sich der Bewertungszeitraum willkürlich (weil von der Dauer der jeweils kürzesten Beurteilung eines Mitbewerbers abhängend) zu verkürzen wäre. Hierbei könnte ein dann schlechter bewerteter Bewerber mit Erfolg geltend machen, in seinem Fall seien die im früheren Teil seines Beurteilungsteilzeitraums gezeigten Leistungen zu Unrecht unberücksichtigt geblieben. Auch deshalb musste der Antragsgegner die über den Antragsteller gefertigte dienstliche Beurteilung in ihrem vollständigen zeitlichen Umfang und dem dabei insgesamt erzielten Ergebnis der Auswahlentscheidung zugrunde legen.
bb) Darüber hinaus besteht im Personalbereich des Ministeriums der Justiz im Beförderungstermin zum 18. Mai 2017 eine weitere Besonderheit, die unabhängig vom vorstehend Dargelegten die vorübergehende Uneinheitlichkeit der Beurteilungszeiträume rechtfertigt.
Bis zum 30. Juni 2016 wurden Beförderungen der Beamten im Personalbereich des Ministeriums der Justiz auf der Grundlage eines „gemischten“ Beurteilungssystems vorgenommen. In diesem wurden höherwertigere Funktionen sowie Beförderungsstellen zwar grundsätzlich auch auf der Grundlage von Regelbeurteilungen vergeben. Unabhängig hiervon wurden allerdings auch Anlassbeurteilungen erstellt. Dies wurde insbesondere immer dann erforderlich, wenn die letzte dienstliche Beurteilung des Bewerbers älter als zwei Jahre war (vgl. Nr. 1 Satz 1 sowie Nr. 2.1.1 Buchstabe b der Verwaltungsvorschrift des Ministeriums der Justiz vom 4. Juni 2007, Justizblatt 2007, S. 279). Darüber hinaus erfolgten Regelbeurteilungen der Beamten nur bis zur Vollendung ihres 50. Lebensjahres. In der Folge kam es bei Bewerberkonkurrenzen systembedingt immer dann zu unterschiedlich langen Beurteilungszeiträumen, wenn sich Beamte mit einem Lebensalter von deutlich mehr als 50 Jahren nach längerer Zeit erstmals wieder um eine Beförderungsstelle bewarben.
Im Beförderungstermin zum 18. Mai 2017 galten nunmehr andere Voraussetzungen für die Vergabe von Beförderungsämtern der Beamten im Personalbereich des Ministeriums der Justiz. Bei diesem Beförderungstermin wurden erstmals sämtliche Beförderungsämter auf der Grundlage der zum 1. Juli 2016 bei allen Beamten – also auch bei den bislang wegen der früheren Altersgrenze des 50. Lebensjahres nicht mehr Beurteilten – erstellten Regelbeurteilungen vergeben (vgl. Nr. 2.1 BeurteilungsVV). Die früher nach Ablauf von zwei Jahren, sich gegebenenfalls über längere Zeiträume erstreckenden Anlassbeurteilungen sind seit dem 1. Juli 2016 nur noch unter bestimmten Bedingungen zulässig (Nr. 3 BeurteilungsVV), die bei den im Wege der Topfwirtschaft mit „fliegenden Stellen“ erfolgenden Beförderungen (vgl. hierzu OVG RP, Urteil vom 3. Februar 2015 – 2 A 10567/14.OVG –, AS 44, 302 [309]) jedoch nicht vorliegen.
Dieses neue Beurteilungs- und Beförderungssystem hat zur Folge, dass ein Auseinanderfallen von Beurteilungszeiträumen ab dem nächsten Beförderungstermin nicht mehr eintritt. Das vom Antragsteller gerügte Problem ist somit ein bloßes Übergangsproblem, das seine sachliche Rechtfertigung in dem Bestreben des Antragsgegners findet, im Wege eines „Neuanfangs“ für alle Beamten des Justizdienstes einheitliche und den Vorgaben der höchstrichterlichen Rechtsprechung genügende Beförderungsvoraussetzungen zu schaffen. Dies gilt insbesondere für die seit dem 1. Juli 2016 geltenden einheitlichen Beurteilungsstichtage und die Abschaffung der Höchstaltersgrenze für Regelbeurteilungen. Beide Instrumente können dazu beitragen, bei allen weiteren Beförderungsterminen eine maximale Vergleichbarkeit der dienstlichen Beurteilungen und damit rechtssichere Beförderungen im Personalbereich der Justiz zu gewährleisten. Das einmalige Auseinanderfallen von Beurteilungszeiträumen ist vor diesem Hintergrund als notwendiges Instrument zur Schaffung einheitlicher „Startbedingungen“ für das neue Beurteilungs- und Beförderungssystem gerechtfertigt (vgl. zum Vorstehenden: OVG RP, Beschluss vom 21. August 2017 – 2 B 11290/17.OVG –, veröffentlicht in ESOVGRP und juris).
b) Der Vortrag der Antragstellerin, Ihre Beurteilerin sei aufgrund einer Beurteilungskonferenz im Ministerium davon ausgegangen, dass „im Statusamt A 12 LBesO landesweit keine höhere Benotung als „12.9“ vergeben werde, mithin die Benotung mit 9 Punkten „die Spitzenbeurteilung“ im Statusamt A12 darstelle, hat sich nach der vom Senat im Beschwerdeverfahren eingeholten Stellungnahme ihrer Beurteilerin, Oberregierungsrätin G., nicht bestätigt. Die als Leiterin der Justizvollzugsanstalt K. und damit als Dienstvorgesetzte für die Beurteilung der Antragstellerin zuständige Beurteilerin hat in ihrer Stellungnahme vom 31. August 2017 zunächst nicht erkennen lassen, dass sie die in den Beurteilerkonferenzen angesprochenen Fragenkreise und ihre vorgeschlagene Behandlung als verbindliche Vorgaben gewertet habe. Sie hat vielmehr ausdrücklich angegeben, sich bei der am 6. September 2016 erstellten Beurteilung der Antragstellerin an dem Überleitungsmaßstab der Aufsichtsbehörde orientiert zu haben. In diesem Zusammenhang ist deutlich geworden, dass sich die Beurteilerin durchaus des Umstands bewusst war, dass die von der Antragstellerin ins Feld geführte Spitzennote in ihrer vorherigen dienstlichen Beurteilung mit den von den Beigeladenen erzielten Noten in deren letzten dienstlichen Beurteilungen schon deshalb nicht vergleichbar war, weil diese noch in dem niedrigeren Statusamt als Regierungsamtfrau (Besoldungsgruppe A 11 LBesO) erstellt worden war. Die Beurteilerin hat hierzu auf Frage des Senats schriftlich geantwortet, dass die letzte Beurteilung der Antragstellerin im Statusamt A 11 LBesO („hervorragend“) unter Berücksichtigung der dortigen Ankernote 10 Punkten entsprochen habe. Aus dem Überleitungsmaßstab für die Statusgruppe A 12 LBesO sei dann hervorgegangen, dass die zuvor vergebene Altnote „2.1“ im neuen Beurteilungssystem 9 Punkten entspräche. Sie sei daher davon ausgegangen, dass sich die Antragstellerin mit 9 Punkten „bereits in der Spitzengruppe“ wiederfinde. Aufgrund der Beurteilerkonferenz sei ihr auch bekannt gewesen, dass vier Bedienstete mit „A12.9“ beurteilt werden sollten. Damit ist kein rechtlich erheblicher Fehler bei der Erstellung der dienstlichen Beurteilung der Antragstellerin dargetan.
Hinzu kommt, dass die Beurteilerin in ihrer Stellungnahme außerdem angegeben hat, dass sie die Vergabe einer höheren Benotung als „A12.9“ für die Antragstellerin aufgrund ihres damaligen Kenntnisstandes nicht in Betracht gezogen habe. Die Beurteilungen im Statusamt A 12 seien sodann am 5. September 2016 im Ministerium der Justiz eingehend erörtert worden. Für die Vergabe einer höheren Punktzahl habe sie auch danach keine Veranlassung gesehen, da sie weiterhin fest davon ausgegangen sei, dass die Antragstellerin auch im Endergebnis weiter in der Spitzengruppe eingeordnet sei und niemand mit einer höheren Punktzahl als 9 Punkte beurteilt werde.
Ob die Entscheidungsfreiheit des Beurteilers bei einer solchen Sachlage, wie die Antragstellerin meint, in einer Weise eingeschränkt wird, die dann zu einem in der Rechtskontrolle beachtlichen Beurteilungsfehler führt, richtet sich aber nicht allein nach der subjektiven Sicht des Beurteilers, sondern auch nach den objektiv gegebenen Umständen. Es führt daher nicht schon für sich gesehen zu einem Rechtsfehler, wenn der Beurteiler subjektiv von einer bestimmten Erwartungshaltung ausgeht und sich davon bei der Erstellung seines Beurteilungsvorschlages bestimmen lässt (OVG RP, Urteile vom 3. Februar 2012 – 2 A 11273/11.OVG –, ESOVGRP; und vom 13. Mai 2014 – 2 A 10637/13 –, NVwZ-RR 2014, 813; OVG NRW, Beschluss vom 27. April 2001 – 6 A 4754/00 –, NVwZ-RR 2002, 58; vgl. ferner OVG Nds., Beschluss vom 6. Januar 2010 – 5 LA 223/08 –, juris). Unabhängig hiervon ergibt sich aus der dienstlichen Erklärung der Beurteilerin gerade nicht, dass sie sich an einer freien Notenfindung bei der zu erstellenden Regelbeurteilung der Antragstellerin durch etwaige verbindliche Vorgaben seitens des Antragsgegners, die – wie die Antragstellerin aber vorträgt – nach den Ergebnissen der Beurteilerkonferenz erfolgt wären, gehindert gesehen hat. Wie Oberregierungsrätin G. in ihrer dienstlichen Stellungnahme vom 31. August 2017 vielmehr ausgeführt hat, hätte sie der Antragstellerin in der Gesamtbeurteilung keinesfalls eine höhere Note als „A12.9“ gegeben. Auch danach liegt kein rechtlich relevanter Beurteilungsfehler vor.
3. Des Weiteren rechtfertigen die – mit ihrer Beschwerde ausdrücklich aufrecht erhaltenen – Rügen der Antragstellerin gegen das Ergebnis der dienstlichen Beurteilung der Beigeladenen, mit denen sie geltend macht, diese seien unter Verstoß gegen den Grundsatz der Anwendung gleicher Beurteilungsmaßstäbe beurteilt worden, gleichfalls nicht den Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung. Denn es bestehen keine Anhaltspunkte, dass diese Beurteilungen in dem zur Überprüfung des Senats gestellten Umfang rechtswidrig und sie deshalb keine taugliche Auswahlgrundlage sein könnten.
a) Bei dieser Prüfung ist zunächst von Bedeutung, dass die dem Auswahlverfahren zugrunde gelegten dienstlichen Beurteilungen der Antragstellerin und der Beigeladenen nicht unmittelbar Streitgegenstand des vorliegenden beamtenrechtlichen Konkurrenteneilverfahrens sind. Solche Beurteilungen werden in einem Verfahren zur Sicherung eines geltend gemachten Bewerbungsverfahrensanspruches des in einer beamtenrechtlichen Konkurrenz unterlegenen Bewerbers gemäß § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO vielmehr stets nur inzident, das heißt im Zusammenhang mit der Auswahlentscheidung lediglich „nebenbei anfallend“ überprüft (vgl. OVG RP, Beschluss vom 18. Juli 2012 – 2 B 10606/12.OVG –, ESOVGRP und juris; Beschluss vom 13. August 2015 – 2 B 10664/15.OVG –, AS 44, 30 [34]; Beschluss vom 21. August 2017 – 2 B 11290/17.OVG –, juris). Dementsprechend muss der Dienstherr die in einem Eilverfahren vom Verwaltungsgericht als fehlerhaft angesehene dienstliche Beurteilung des im Konkurrenteneilverfahren beigeladenen Mitbewerbers weder unmittelbar aufheben noch abändern. Sie bleibt vielmehr zunächst so wie sie erstellt worden ist bestehen und ist aus der Personalakte des Betreffenden auch nicht zu entfernen OVG RP, Beschluss vom 21. August 2017, a.a.O.).
b) Hinzu kommt, dass nach der ständigen höchstrichterlichen Rechtsprechung dienstliche Beurteilungen auch in einem Hauptsacheverfahren, das auf Aufhebung oder Abänderung der jeweiligen Beurteilung gerichtet ist, wegen des den Beurteilern zukommenden Beurteilungsspielraumes nur einer eingeschränkten gerichtlichen Überprüfung unterliegen. Die gerichtliche Prüfung hat sich dabei darauf zu beschränken, festzustellen, ob der Beurteiler von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, die anzuwendenden Begriffe oder den rechtlichen Rahmen, in dem er sich bewegen konnte, verkannt, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 5. September 2007 – 2 BvR 1855/07 –, NVwZ-RR 2008, 433; Kammerbeschluss vom 17. Februar 2017 – 2 BvR 1558/16 –, NVwZ 2017, 1133 [1134]; BVerwG, Urteile vom 26. Juni 1980 – 2 C 8.78 –, BVerwGE 60, 245 [246]; und vom 28. Januar 2016 – 2 A 1.14 –, NVwZ 2016, 1654). Ausgehend von diesem Maßstab sind auch in einem beamtenrechtlichen Konkurrenteneilverfahren nicht alle Rügen, die der in einer Beförderungskonkurrenz unterlegene Beamte gegen seine eigene oder die Beurteilung eines Mitbewerbers erhebt, in vollem Umfang nachzuprüfen.
c) Aus diesen Erwägungen folgt, dass es in einem derartigen verwaltungsgerichtlichen Eilverfahren ausschließlich dem Antragsteller obliegt, die von ihm behauptete Fehlerhaftigkeit der für die Auswahlentscheidung maßgeblichen eigenen oder „fremden“ dienstlichen Beurteilung im Einzelnen substantiiert zu belegen. Unterlässt er dies oder erweisen sich seine Einwände schon im verwaltungsgerichtlichen Eilverfahren als nicht durchgreifend, so kann sein Antrag, der auf Verhinderung der Dienstpostenübertragung oder der Aushändigung der Ernennungsurkunde an den Auswahlsieger gerichtet ist, keinen Erfolg haben.
aa) Das gilt zunächst, wenn der unterlegene Bewerber um einen Beförderungsdienstposten oder eine höher bewertete Planstelle eine unzureichende oder fehlerhafte Tatsachengrundlage bei seiner eigenen Beurteilung oder derjenigen des Konkurrenten geltend macht. Bei einer solchen Rüge obliegt es ihm, diesen Vortrag mit nachprüfbaren Umständen zu belegen. So wie der Dienstherr bei der Anfechtung einer dienstlichen Beurteilung durch den Beurteilten nachvollziehbar darlegen muss, auf welcher Tatsachengrundlage der Beurteiler seine Bewertung der fachlichen Eignung und Leistung des zu beurteilenden Beamten getroffen hat, so hat derjenige Antragsteller, der die Rüge der fehlerhaften oder unvollständigen Tatsachengrundlage erhebt, hinreichende Anknüpfungstatsachen anzugeben, die dem Verwaltungsgericht die Prüfung erlauben, ob und in welchem Umfang die inzident angefochtene dienstliche Beurteilung des Beigeladenen tatsächlich auf einer tatsächlich oder rechtlich fehlerhaften Grundlage erstellt worden ist.
bb) Gleiches gilt aber auch, wenn sich der in einem beamtenrechtlichen Auswahlverfahren unterlegene Antragsteller in einem verwaltungsgerichtlichen Eilverfahren – wie hier – auf eine angebliche Unterschiedlichkeit in der Anwendung der zu beachtenden Beurteilungsmaßstäbe durch den oder die Beurteiler beruft. Hier hat eine „gestufte“ Überprüfung zu erfolgen.
aaa) Bei einer solchen Rüge ist zunächst von der in den Beurteilungsrichtlinien vorgegebenen Maßstabsbildung auszugehen. Wie bei allen Formalfehlern ist dies vom Verwaltungsgericht als offensichtlich vorliegende Fehlerquelle in vollem Umfang zu untersuchen. Ergibt diese Prüfung, dass die Beurteilungsrichtlinien einen mit den gesetzlichen Vorgaben und den Anforderungen der höchstrichterlichen Rechtsprechung zu vereinbarenden Beurteilungsmaßstab vorgeben, so ist in einem zweiten Schritt zu prüfen, ob sich auch die Beurteilungspraxis an diesem Maßstab orientiert. Dies folgt aus dem verwaltungsgerichtlich anerkannten Grundsatz, wonach Beurteilungsrichtlinien nicht wie Rechtsnormen auszulegen sind, sondern als Willenserklärung der anordnenden Stelle unter Berücksichtigung der tatsächlichen Handhabung dasjenige Verständnis maßgeblich ist, das auch ihrer tatsächlichen Anwendung zugrunde liegt (vgl. BVerwG, Urteile vom 2. Februar 1995 – 2 C 19.94 –, ZBR 1995, 240; vom 2. März 1995 – 2 C 17.94 –, ZBR 1995, 238; und vom 10. April 1997 – 2 C 38.95 –, ZBR 1998, 46; stRspr). Deshalb kann der Dienstherr in seiner Verwaltungspraxis sogar vom eigentlichen Begriffsinhalt der Richtlinien abweichen, sofern diese Praxis einheitlich erfolgt und er zum Ausdruck gebracht hat, dass er die abweichende Handhabung duldet.
bbb) Für einen derartigen Anwendungsfehler im Beurteilungsmaßstab reicht jedoch die bloße Behauptung des Antragstellers in einem verwaltungsgerichtlichen Eilverfahren, bei der Beurteilung eines beigeladenen Mitbewerbers läge eine von den Richtlinien abweichende, zu großzügige Beurteilungspraxis vor, nicht aus, um die begehrte einstweilige Anordnung zu erlassen. In diesem Fall sind vielmehr die Folgen, die einträten, wenn die beantragte Anordnung erginge und sich später die Rechtmäßigkeit der angelegten Beurteilungsmaßstäbe (und damit auch der angegriffenen Beurteilung) herausstellte, denjenigen Folgen gegenüberzustellen, die einträten, wenn die vorläufige Untersagung der Beförderung des Auswahlsiegers abgelehnt würde, sich aber im sich anschließenden Hauptsacheverfahren die Rechtswidrigkeit der Beurteilungsmaßstäbe und damit auch der angegriffenen Beurteilung herausstellte (vgl. zu diesem Maßstab bei einer Folgenabwägung im Eilverfahren BVerfG, Kammerbeschluss vom 17. August 2017– 1 BvR 1741/17 –, juris Rn. 13).
Die hierbei je nach Ausgang des Hauptsacheverfahrens eintretenden Rechtsfolgen unterscheiden sich erheblich. Stellt sich dort heraus, dass eine der im Konkurrenteneilverfahren nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO angegriffenen dienstlichen Beurteilungen rechtswidrig war, so kann der im Eilverfahren unterlegene Antragsteller, von den Fällen der Rechtsschutzvereitelung abgesehen (vgl. hierzu: BVerwG, Urteil vom 4. November 2010, BVerwGE 138, 102 ff.), wegen der dann regelmäßig ausgehändigten Ernennungsurkunde an den obsiegenden Beigeladenen und des Grundsatzes der Ämterstabilität im öffentlichen Dienst zwar nicht mehr befördert werden. Stattdessen hat er aber – bei Vorliegen aller sonstigen Voraussetzungen – einen Anspruch auf Gewährung von Schadenersatz wegen unterbliebener Beförderung. Damit sind für ihn sämtliche finanzielle Einbußen bis hin zur versorgungsrechtlichen Berücksichtigung der ihm im Eilverfahren zu Unrecht vorenthaltenen Beförderungsstelle kompensiert.
Gänzlich anders stellt sich die Situation dagegen für den in solchen Verfahren regelmäßig beizuladenden Auswahlsieger dar. Wird die von einem unterlegenen Bewerber beantragte einstweilige Anordnung gemäß § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO erlassen, so kann der Beigeladene während des gesamten Zeitraums nach Erlass dieser Sicherungsanordnung nicht befördert werden. Erweist sich dann aber in einem späteren Hauptsacheverfahren die im Eilverfahren vom Antragsteller (als zu schlecht) in Zweifel gezogene eigene dienstliche Beurteilung oder die (als zu gut) angefochtene fremde Beurteilung des Beigeladenen doch als rechtmäßig, so hat der Beigeladene regelmäßig keine rechtliche Möglichkeit, seinen Vermögensschaden wegen der nicht erfolgten Beförderung im Wege des Schadenersatzes geltend zu machen.
Vom Antragsteller kann der Beigeladene regelmäßig keinen Schadenersatz verlangen, weil dieser in der Wahrnehmung berechtigter Interessen handelte. Gegenüber den im Eilverfahren beteiligten Verwaltungsgerichten steht ihm ein Schadenersatzanspruch nicht zu, weil von diesen wegen des sog. Spruchrichterprivilegs (§ 839 Abs. 2 Bürgerliches Gesetzbuch) Schadenersatz nur bei Vorliegen einer Straftat verlangt werden kann. Schließlich kann der Beigeladene auch gegenüber seinem Dienstherrn keinen Schadenersatz durchsetzen. Denn dieser beantragt während des Eilverfahrens regelmäßig, den Erlass einer einstweiligen Anordnung abzulehnen. Er ist deshalb bei einer dennoch erfolgenden Stattgabe des Eilantrags nicht verantwortlich für den durch die nicht erfolgte Beförderung beim Beigeladenen eingetretenen Vermögensschaden. Für den – sich gegebenenfalls über mehrere Jahre erstreckenden – Zeitraum des Hauptsachverfahrens muss der Beigeladene den dadurch eingetretenen Vermögensschaden kompensationslos hinnehmen. Im Extremfall kann er sogar wegen des sich über die Jahre hinziehenden Rechtsstreits die Versorgungswirksamkeit der ihm nach gewonnenem Hauptsacheverfahren zuerkannten Besoldung aus dem höheren Statusamt (vgl. § 12 Abs. 2 Landesbeamtenversorgungsgesetz Rheinland-Pfalz) verlieren. Möglicherweise kann er sogar wegen Erreichens der Regelaltersgrenze oder zwischenzeitlich eingetretener Dienstunfähigkeit überhaupt nicht mehr befördert werden. Auch diese – erhebliche – Folge wegen einer im Eilverfahren zu Unrecht als rechtswidrig angesehenen Beurteilung geht kompensationslos zu Lasten des Beigeladenen.
Diese Rechtsfolgenbetrachtung macht deutlich, dass wegen des erheblichen und gegebenenfalls sogar nicht mehr ausgleichsfähigen Vermögensschadens, den ein Beigeladener erleiden würde, wenn dem Eilantrag in einem beamtenrechtlichen Konkurrentenstreitverfahren allein wegen eines angeblichen Beurteilungsfehlers zu Unrecht stattgegeben wird, strenge Anforderungen an die Glaubhaftmachung der von einem Antragsteller geltend gemachten Beurteilungsfehler zu stellen sind (vgl. zum Vorstehenden: OVG RP, Beschlüsse vom 13. August 2015 – 2 B 10664/15.OVG –, AS 44, 30 [37 f.]; und vom 21. August 2017 – 2 B 11290/17.OVG –, juris). Dies macht eine besondere Plausibilitätsprüfung des Vortrags eines um einstweiligen Rechtsschutz nachsuchenden Antragstellers erforderlich. Die bloße – gleichsam „ins Blaue hinein“ aufgestellte – Behauptung, bei den Beurteilungen eines Mitbewerbers sei von dessen Beurteiler ein großzügigerer und damit gegenüber der eigenen Beurteilung abweichender Beurteilungsmaßstab angelegt worden, genügt hierfür nicht. Der in einem beamtenrechtlichen Auswahlverfahren unterlegene Bewerber hat hierzu vielmehr im Einzelnen und nachprüfbar die Anknüpfungstatsachen anzugeben, aus denen sich ein Anwendungsfehler im Beurteilungsmaßstab ergeben könnte. Ist nach einem derart substantiierten Vortrag die Unterschiedlichkeit der Anwendung der nach den Beurteilungsrichtlinien einzuhaltenden Beurteilungsmaßstäbe zumindest möglich, so muss eine Beförderung des auf solcherart (möglicherweise) unterschiedlich angewandten Beurteilungsmaßstäben beurteilten Mitbewerbers vorläufig unterbleiben (OVG RP, Beschluss vom 21. August 2017, a.a.O.).
cc) Ausgehend von diesen Grundsätzen ist der Vortrag der Antragstellerin im vorliegenden Verfahren nicht geeignet, die Beförderung der Beigeladenen zu verhindern. Hierzu gibt sie allein an, bei den Beigeladenen seien die Maßgaben bei der Umrechnung der alten Noten in das neue System abweichend von den „Handreichungen“ des Antragsgegners, die anlässlich mehrerer Beurteilerkonferenzen im Ministerium ausgegeben worden seien, nicht beachtet worden. Bei dieser Argumentation übersieht sie, dass weder bei ihr noch im Fall der Beigeladenen eine „Umrechnung“ der alten Beurteilungsnote in eine neue Gesamtbeurteilung (unter Anwendung der neuen Notenskala) vorgenommen worden ist. Ein solches Vorgehen wäre auch bereits nach den eigenen Vorgaben des Antragsgegners unzulässig gewesen. Denn Nr. 11.3 BeurteilungsVV schreibt hierzu ausdrücklich vor, dass die Bezugnahme auf eine alte, nicht nach den Grundsätzen der Verwaltungsvorschrift vom 20. Juni 2016 erteilte Beurteilung nicht zulässig ist. Ein solches Vorgehen ist nach den Erkenntnissen des Senats auch in keinem Fall erfolgt.
Unabhängig von diesem formalen Aspekt würde eine „Fortschreibung“ früherer Beurteilungsergebnisse den Vorgaben der Richtlinie, wonach die Beamten – auch zur „Neujustierung“ des unter anderem wegen fehlender Differenzierung der bislang vergebenen Beurteilungsnoten als nicht mehr brauchbar angesehenen früheren Beurteilungssystems – unabhängig von früheren Beurteilungen und nur in Würdigung der im Beurteilungszeitraum gezeigten Leistungen beurteilt werden sollen, konterkarieren.
Die von der Antragstellerin behauptete „Leistungsexplosion“ der Beigeladenen liegt mithin in der Sache nicht vor. Davon abgesehen existiert kein Erfahrungssatz des Inhalts, ein einmal mit einer bestimmten Beurteilungsnote beurteilter Beamter müsse diese in seiner weiteren dienstlichen Laufbahn beibehalten. Begründet der Beurteiler eines Beamten eine höhere Gesamtnote mit einer im Beurteilungszeitraum gesteigerten Leistung, so ist eine solcherart zustande gekommene bessere Bewertung vielmehr bereits aus sich heraus nachvollziehbar.
4. Da die Beförderungsentscheidungen aus diesen Gründen bereits mit den Ergebnissen der aktuellen dienstlichen Beurteilungen der Bewerber getroffen werden konnten, bedurfte es auch nicht, wie die Antragstellerin unter Berufung auf ihre früheren Beurteilungsergebnisse meint, des Rückgriffs auf ältere Beurteilungen oder der Heranziehung von Hilfskriterien.
5. Ob über die vorstehend abgehandelten Rügen der Antragstellerin hinaus weitere Zweifel an der Rechtmäßigkeit des neuen Beurteilungssystems im Personalbereich der Beamten in der Justiz und im Justizvollzug bestehen, bedarf vorliegend keiner Entscheidung. Denn die Antragstellerin hat keine weiteren Gründe gegen die Rechtmäßigkeit des vom Antragsgegner seit dem 1. Juli 2016 angewendeten Beurteilungssystems vorgetragen. Eine Prüfung von mit einer Beschwerde nicht geltend gemachten Bedenken ist dem Senat indes nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO verwehrt. Das Beschwerdegericht ist in seiner Überprüfungskompetenz vielmehr auf die vom jeweiligen Antragsteller vorgetragenen Beschwerdegründe beschränkt. Es ist danach allein seine Sache, sämtliche Gründe darzutun, die gegen die angefochtene erstinstanzliche Entscheidung sprechen (vgl. VGH BW, Beschluss vom 19. November 2007 – 13 S 2355/07 –, NVwZ-RR 2008, 581 [582]; W.-R. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 23. Aufl. 2017, § 146 Rn. 43; Guckelberger, in: Sodan/Ziekow [Hrsg.], VwGO, 4. Aufl. 2014, § 146 Rn. 115).
Der Beschränkung auf die vorgetragenen Gründe steht auch nicht entgegen, dass nach den vorstehenden Ausführungen ein beamtenrechtliches Konkurrenteneilverfahren die Funktion des Hauptsacheverfahrens übernimmt. Die Vorgaben des Gesetzgebers sind vielmehr unmissverständlich („Das Oberverwaltungsgericht prüft nur“). Auch eine Umdeutung im Wege einer – vorliegend ohnehin nicht veranlass-ten – verfassungskonformen Auslegung darf bei einem derart eindeutigen Wortlaut nicht dazu führen, dass das Gegenteil des vom Gesetzgeber erklärten objektiven Sinngehaltes eintritt.
Der Senat hält allerdings für künftige Beurteilungs- und Beförderungsverfahren einen Hinweis auf die neuere Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Erfordernis einer gesonderten Begründung des Gesamturteiles bei Beurteilungen im sog. Ankreuzverfahren für angebracht: Nach der nunmehr in mehreren Entscheidungen bekräftigten Auffassung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bedarf in dienstlichen Beurteilungen das Gesamturteil im Unterschied zu den Einzelbewertungen in der Regel einer gesonderten Begründung, um erkennbar zu machen, wie es aus den Einzelbegründungen hergeleitet wird. Einer Begründung bedürfe es insbesondere dann, wenn die Beurteilungsrichtlinien für die Einzelbewertungen einerseits und für das Gesamturteil andererseits unterschiedliche Bewertungsskalen vorsehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. September 2015 – 2 C 27.14 –, BVerwGE 153, 48 [61]; Beschluss vom 21. Dezember 2016 – 2 VR 1.16 –, NVwZ 2017, 475; sowie Urteil vom 2. März 2017 – 2 C 21.16 –, juris).
Das Erfordernis einer Begründung des Gesamturteils kann allerdings auch nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts dann entfallen, wenn – wie hier – bereits die der dienstlichen Beurteilung zugrunde liegenden Beurteilungsrichtlinien hinreichend deutliche Aussagen zum Gewicht der Einzelbewertungen und zur Herleitung (Bildung) des Gesamturteils aus diesen Einzelbewertungen enthalten (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 2. März 2017– 2 C 51.16 –, juris Rn. 15).
Gleichwohl könnte es Anlass geben, bei künftigen Beförderungsentscheidungen die nach den Beurteilungsrichtlinien vorgesehene Begründungspflicht bei einer nach Nr. 6.7 Satz 6 BeurteilungsVV zugelassenen Abweichung des Punktwertes von den in Satz 4 vorgeschlagenen Prozentkorridoren auch für den Fall der Entsprechung des Punktwertes mit dieser Orientierungshilfe zu erstrecken. Dabei muss nicht zwingend eine (vom Richtliniengeber wohl nicht gewollte) umfangreiche textliche Begründung von Beurteilungsgrundlagen erfolgen. Denn auch nach der vorstehend zitierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sind die Anforderungen an die Begründung für das Gesamturteil umso geringer, je einheitlicher das Leistungsbild bei den Einzelbewertungen ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. September 2015 – 2 C 27.14 –, BVerwGE 153, 48 Rn. 36 f.). Danach würde hier schon eine kurze Begründung ausreichen. Dieser Verpflichtung zur Abgabe einer „ggf. kurzen“ Begründung (BVerwG, a.a.O.) dürfte schon dann entsprochen worden sein, wenn der Beurteiler bei Fertigstellung der dienstlichen Beurteilung darauf verweist, dass keine Veranlassung besteht, von dem sich aus den im Korridor liegenden Prozentwerten für die Ermittlung der Gesamtbeurteilungsnote nach Nr. 6.5 BeurteilungsVV abzuweisen. Dies hindert ihn freilich nicht, gleichwohl noch eine „ggf. kurze“ zusätzliche Begründung anzufügen. Das von ihm zu verwendende Beurteilungsformular lässt einen solchen Zusatz, auch zur Vermeidung einer „nur formelhaften“ Begründung, zu.
II. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Es entspricht nicht gemäß § 162 Abs. 3 VwGO der Billigkeit, der unterlegenen Antragstellerin zusätzlich eine Erstattung der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen aufzuerlegen. Denn diese haben weder das Rechtsmittel eingelegt noch erstinstanzlich oder im Beschwerdeverfahren Anträge gestellt und sich somit selbst keinem Kostenrisiko ausgesetzt (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO).
III. Die Festsetzung des Streitwerts folgt aus § 47 Abs. 1 Satz 1, § 53 Abs. 2 Nr. 1 i.V.m. § 52 Abs. 1 und 6 Gerichtskostengesetz – GKG –. Maßgebend ist nach dieser kostenrechtlichen Regelung die Summe der für ein Kalenderjahr zu zahlenden Bezüge der Besoldungsgruppe A 13 LBesO mit Ausnahme nicht ruhegehaltsfähiger Zulagen (§ 52 Abs. 6 Satz 1 Nr. 1 GKG). Da das Verfahren die Verleihung eines anderen Amts mit einem höheren Endgrundgehalt betrifft, ist der Streitwert gemäß § 52 Abs. 6 Satz 4 GKG auf die Hälfte des sich aus Satz 1 der Vorschrift ergebenden Betrags zu reduzieren (vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. November 2012 – 2 VR 5.12 –, S. 15 des Urteilsabdrucks [insofern in BVerwGE 145, 112 ff. nicht abgedruckt]; sowie Beschlüsse vom 20. Juni 2013 – 2 VR 1.13 –, BVerwGE 147, 20; und vom 19. Dezember 2014 – 2 VR 1.14 –, IÖD 2015, 38 und juris, dort Rn. 43 [„in Anlehnung an die Streitwertberechnung im Hauptsacheverfahren“]; OVG RP, Beschluss vom 23. Dezember 2013 – 2 B 11209/13.OVG –, AS 42, 108 [115 ff.]; OVG Nds., Beschlüsse vom 25. August 2014 – 5 ME 116/14 –, NVwZ-RR 2014, 941 und vom 1. Dezember 2016 – 5 ME 153/16 –, IÖD 2017, 26; VGH Mannheim, Beschluss vom 6. Dezember 2016 – 4 S 2078/16 –, IÖD 2017, 14; zur Bedeutung des Streitwertes in Konkurrenteneilverfahren vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 25. November 2015 – 2 BvR 1461/15 –, NJW 2016, 309 ).
IV. Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 936, 920 Abs. 2 Zivilprozessordnung
§ 9 BeamtStG
§ 40 BLV
§ 1a SLV
§ 20 SaarLBG
§ 123 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 839 Abs. 2 Bürgerliches Gesetzbuch
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 52 Abs. 1 und 6 Gerichtskostengesetz
§ 52 Abs. 6 Satz 1 Nr. 1 GKG
§ 52 Abs. 6 Satz 4 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
Art. 33 Abs. 2 Grundgesetz
Art. 19 Verfassung
Art. 33 Abs. 2 GG
Art. 19 LV
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 17 Abs. 1 LV

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2011, 746
BVerwGE 145, 102
NVwZ 2013, 573
NVwZ-RR 2012, 241
NVwZ-RR 2015, 141
BVerwGE 153, 48
BVerwGE 97, 128
RiA 2001, 94
NVwZ-RR 2014, 813
NVwZ-RR 2002, 58
NVwZ-RR 2008, 433
NVwZ 2017, 1133
BVerwGE 60, 245
NVwZ 2016, 1654
BVerwGE 138, 102
NVwZ-RR 2008, 581
NVwZ 2017, 475
BVerwGE 145, 112
BVerwGE 147, 20
NVwZ-RR 2014, 941
NJW 2016, 309
2 BvR 2435/10
2 VR 5.12
2 B 10648/16
2 BvR 1120/12
2 VR 4.11
2 B 10611/14
2 B 10664/15
2 C 27.14
2 C 21.93
2 C 2.06
2 B 18.11
2 C 21.16
2 B 134.11
2 A 12606/93
2 B 10469/12
10 A 11040/95
10 A 13209/95
10 A 11751/01
2 C 37.91
1 WB 23.01
2 C 4.00
2 C 3264/00
1 A 2881/91
2 C 31.01
2 A 10567/14
2 B 11290/17
2 A 11273/11
2 A 10637/13
6 A 4754/00
5 LA 223/08
2 B 10606/12
2 BvR 1855/07
2 BvR 1558/16
2 C 8.78
2 A 1.14
2 C 19.94
2 C 17.94
2 C 38.95
1 BvR 1741/17
13 S 2355/07
2 VR 1.16
2 C 51.16
2 VR 1.13
2 VR 1.14
2 B 11209/13
5 ME 116/14
5 ME 153/16
4 S 2078/16
2 BvR 1461/15