Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-09-03, Aktenzeichen 11 A 2511/16
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2018:0903.11A2511.16.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Frage, ob ein Bauvorhaben der Klägerin dem fernstraßenrechtlichen Anbauverbot unterfällt.
Die Klägerin beabsichtigt, auf dem Grundstück mit der Straßenbezeichnung X. Straße 344 in E. -E1. (Gemarkung E1. , Flur 6, Flurstück 552) ein Zweifamilienhaus mit einer Garage zu errichten. Das im Eigentum der Klägerin stehende Grundstück liegt nördlich der in Ost-West-Richtung verlaufenden Bundesautobahn A 40. Die frühere Bundesstraße 1 (S.--------damm ) wurde als A 40 in diesem Abschnitt bis zum Jahr 2012 sechsstreifig - mit jeweils drei Richtungsfahrstreifen - ausgebaut. Die A 40 verläuft in Höhe des klägerischen Grundstücks in Dammlage und überquert südwestlich des geplanten Bauvorhabens die X. Straße. Etwa in Höhe des Antragsgrundstücks beginnt die zweispurig ausgestaltete Abfahrt der Anschlussstelle E. -E1. , die in die X. Straße mündet. Bis zu dieser Anschlussstelle befindet sich auf der Nordseite der A 40 eine Lärmschutzwand.
Das geplante zweigeschossige Gebäude liegt - ebenso wie die nördlich anschließende Garage - außerhalb der 40 m breiten fernstraßenrechtlichen Anbauverbotszone. Das Bauvorhaben soll über eine 5 m breite Zufahrt zur X. Straße erschlossen werden. Diese Zufahrt soll gleichzeitig als Feuerwehrzufahrt dienen. Sie liegt zum Teil innerhalb der 40-Meter-Anbauverbotszone, aber noch jenseits von 20 m vom äußeren Rand der befestigten Fahrbahn entfernt. Für den nördlich der A 40 liegenden, gemischt genutzten Bebauungsbereich existiert kein Bebauungsplan.
Die Klägerin stellte im Januar 2015 beim Stadtplanungs- und Bauordnungsamt der Stadt E. betreffend dieses Vorhaben einen Antrag auf Erteilung eines Vorbescheides. Die Fragestellung zu dem Vorbescheid lautete: „Ist das Vorhaben bauordnungsrechtlich zulässig, insbesondere hinsichtlich des Erschließungsweges innerhalb der Straßenbau-Linien?“.
Der von der Bauordnungsbehörde beteiligte Landesbetrieb Straßenbau Nordrhein-Westfalen des beklagten Landes teilte der Klägerin nach vorheriger Anhörung mit Bescheid vom 24. März 2015 mit, dass die erforderliche straßenrechtliche Ausnahmegenehmigung nach § 9 Abs. 1 Nr. 1 i. V. m. Abs. 8 FStrG nicht in Aussicht gestellt werde. Die für das Bauvorhaben erforderliche Zufahrt, die auch als Feuerwehrzufahrt genutzt werden solle, befinde sich innerhalb der Anbauverbotszone der Bundesautobahn in einem Abstand von 24,5 m zum Fahrbahnrand der A 40. Bei der Zufahrt handele es sich um einen wesentlichen Bestandteil des Vorhabens, so dass das Vorhaben insgesamt nach § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 FStrG zu beurteilen sei. Hiernach dürften in einer Entfernung bis zu 40 m bei Bundesautobahnen, gemessen vom äußeren Rand der befestigten Fahrbahn, Hochbauten jeder Art nicht errichtet werden. Die Voraussetzungen für eine Ausnahme lägen nicht vor.
Gegen diesen Bescheid hat die Klägerin fristgerecht Klage erhoben, zu deren Begründung sie insbesondere geltend gemacht hat: Es gebe keinen Versagungsgrund nach § 9 Abs. 1 FStrG. Das Bauvorhaben liege nicht innerhalb der 40-Meter-Zone. Die Zufahrt sei ein befestigter ebenerdiger Weg, der nicht wie ein „Hochbau“ im Sinne des § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 FStrG behandelt werden könne. Ohne eine ausdrückliche Formulierung im Gesetz - wie im Falle von Aufschüttungen und Abgrabungen - gebe es keinen sachlichen Grund für eine Gleichbehandlung. Die vom Beklagten als wirtschaftliche Einheit bezeichnete Verbindung zwischen Zufahrt und geplanter Baulichkeit sei etwas Virtuelles. Eine erweiterte Auslegung des Begriffs „Hochbau“ führe zu einer unbestimmten Ausweitung des Gesetzeswortlauts. Die tatsächliche bauliche Maßnahme erfolge außerhalb der 40-Meter-Zone. Die Einsehbarkeit des Weges sei kein Kriterium. Die Möglichkeit einer Erweiterung der Autobahn sei nur theoretisch. Letzte bauliche Maßnahmen seien erst vor zwei Jahren abgeschlossen worden. Eine weitergehende Erweiterung im Bereich des streitbefangenen Grundstücks sei technisch nicht zu realisieren. Der 40-Meter-Streifen verlaufe parallel zur Autobahn, führe nur im vorderen Teil der Zufahrt quer über die X. Straße und überlagere die bereits vorhandene benachbarte Bebauung. Der 40-Meter-Streifen könne nicht als stille Grundstücksreserve des Beklagten dienen. Eine Genehmigungspflicht für die Feuerwehrzufahrt ergebe sich auch nicht aus § 9 Abs. 2 FStrG, da die Zuwegung schon keine bauliche Anlage darstelle. Eine Versagung der Genehmigung führe zur Unbebaubarkeit des Grundstücks, das dann weitgehend wertlos würde, und damit zu einer offenbar nicht beabsichtigten Härte im Sinne des § 9 Abs. 8 FStrG. Eine Wohnbebauung liege auch im Wohl der Allgemeinheit. Andernfalls sei ein Entschädigungsanspruch nach § 9 Abs. 9 FStrG gegeben.
Die Klägerin hat beantragt,
festzustellen, dass für das von ihr mit bei der Stadt E. am 7. Januar 2015 eingegangenem Antrag auf Erteilung eines Vorbescheides vom 27. November 2014 beantragte Bauvorhaben, betreffend die Errichtung eines Wohngebäudes auf dem Grundstück X. Straße 344 in E. (Gemarkung E1. , Flur 6, Flurstück 552) keine Ausnahmegenehmigung des Beklagten nach § 9 Abs. 8 FStrG erforderlich und der ablehnende Bescheid vom 24. März 2015 gegenstandslos ist,
hilfsweise,
den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheides vom 24. März 2015 zu verpflichten, ihr für das vorgenannte Bauvorhaben die beantragte Ausnahmegenehmigung nach § 9 Abs. 8 FStrG zu erteilen,
äußerst hilfsweise,
den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheides vom 24. März 2015 zu verpflichten, über den Antrag auf Erteilung der Ausnahmegenehmigung nach § 9 Abs. 8 FStrG unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat im Wesentlichen vorgetragen: Das Bauvorhaben der Klägerin unterliege dem Anbauverbot nach § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 FStrG. Gebäude, Stellplätze sowie auch die hier geplante Feuerwehrzufahrt bildeten eine wirtschaftliche Einheit. Unterschreite ein Teil dieser wirtschaftlichen Einheit die straßenrechtlich zuerkannte Abstandsgrenze, sei das Bauvorhaben in seiner Gesamtheit von dem Anbauverbot erfasst. Eine Aufteilung in einzelne Bestandteile könne nicht erfolgen. Ohne die (Feuerwehr-)Zufahrt könne das Vorhaben nicht legal errichtet werden. Dies entspreche auch dem Schutzzweck des § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 FStrG, der in Bezug auf Hochbauten nicht nur auf deren optische Wirkung beschränkt sei. Denn das Anbauverbot habe daneben auch den Zweck, bei einer künftig eventuell notwendig werdenden Änderung der Autobahn, wie zum Beispiel einer Verbreiterung oder Änderung von Anschlussstellen, eine Erschwerung oder eine Verteuerung der erforderlichen Maßnahmen zu verhindern. Das Anbauverbot diene daher auch der Vorsorge gegen solche fiskalischen Erschwernisse. Auf den Umstand, dass die Feuerwehrzufahrt von der Autobahn kaum einzusehen sei, komme es nicht an. Das Anbauverbot erfasse auch Hochbauten, die von der Autobahn nicht sichtbar seien. Allenfalls bei der Frage einer Befreiung könne dies berücksichtigt werden. Eine solche Befreiung vom Anbauverbot komme hier nicht in Betracht. Ein Fall des § 9 Abs. 8 FStrG liege nicht vor. Die Möglichkeit, eine Autobahn innerhalb der Anbauverbotszone bei Bedarf ohne wesentliche Erschwerungen erweitern zu können, sei ein beabsichtigter Zweck des fernstraßenrechtlichen Anbauverbots. Erweiterungen einer Autobahn könnten auch durch den Umweltschutz bedingt sein, etwa den Bau von Regenrückhaltebecken oder Erweiterungen des aktiven Lärmschutzes. Dieser Zweck würde durch das Bauvorhaben beeinträchtigt. Ein Entschädigungsanspruch nach § 9 Abs. 9 FStrG stehe der Klägerin nicht zu. Sie habe das Grundstück erst nach der aufstufungsbedingten Erweiterung der Anbauverbotszone erworben. Sie habe daher vorbelastetes Eigentum erworben.
Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 28. Oktober 2016 festgestellt, dass für das von der Klägerin mit bei der Stadt E. am 7. Januar 2015 eingegangenem Antrag auf Erteilung eines Vorbescheides vom 27. November 2014 beantragte Bauvorhaben, betreffend die Errichtung eines Wohngebäudes auf dem Grundstück X. Straße 344 in E. (Gemarkung E1. , Flur 6, Flurstück 552), keine Ausnahmegenehmigung des Beklagten nach § 9 Abs. 8 FStrG erforderlich und der Bescheid vom 24. März 2015 gegenstandslos ist. Hierzu hat das Verwaltungsgericht im Wesentlichen ausgeführt: Die höchstrichterliche Rechtsprechung zu § 9 Abs. 2 FStrG, wonach bei einem auf mehrere bauliche Maßnahmen gerichteten Vorhaben eine gesonderte Prüfung jeder Einzelmaßnahme erforderlich sein könne, auch wenn das Vorhaben Gegenstand eines einheitlichen Genehmigungsverfahrens sei, gelte für die Frage der Genehmigungspflicht nach § 9 Abs. 1 FStrG entsprechend. Die streitige Grundstückszufahrt diene nur als Zuwegung zu einem Zweifamilienhaus und werde nur im Notfall von der Feuerwehr benutzt. Sie weise nicht die typischen Eigenschaften eines Hochbaus auf. Es sei daher nur eine Zustimmung nach § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 FStrG erforderlich. Gründe für deren Versagung seien nicht ersichtlich. Wegen der weiteren Einzelheiten der Begründung wird auf die Entscheidungsgründe des angefochtenen Urteils verwiesen.
Zur Begründung seiner vom Senat wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassenen Berufung wiederholt und vertieft der Beklagte sein bisheriges Vorbringen und macht insbesondere geltend: Die in die Anbauverbotszone hineinreichende Zufahrt sei ordnungsrechtlich für die Realisierung des Wohnbauvorhabens zwingend erforderlich. Wohngebäude und Zufahrt stellten nicht nur wirtschaftlich, sondern auch rechtlich eine untrennbare Einheit dar. Dies müsse auch beim fernstraßenrechtlichen Anbauverbot berücksichtigt werden, um dessen Schutzzweck nicht leerlaufen zu lassen. Dieser sei nicht nur auf die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs gerichtet, sondern solle auch erforderliche Straßenverbreiterungen, neue Straßenanschlüsse durch Anlegung von Parkplätzen oder Standspuren ermöglichen. Solche Maßnahmen würden durch Hochbauten erschwert. Eine durch zusätzliche Bebauung eingetretene Werterhöhung eines Grundstücks könne zu einem gesteigerten Entschädigungsanspruch führen. Eine durch den Ausbau der Autobahn mögliche Beseitigung der Zufahrt führe dazu, dass das Bauvorhaben insgesamt rechtlich unzulässig würde und höhere Entschädigungszahlungen erforderlich würden. Der Begriff des Hochbaus sei daher teleologisch weit auszulegen. Eine Befreiung vom Anbauverbot nach § 9 Abs. 8 FStrG komme vorliegend nicht in Betracht.
Der Beklagte beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie verteidigt das angefochtene Urteil und hebt wiederholend nochmals hervor: Der Schutzzweck des Anbauverbotes stehe der Anlegung eines ebenerdigen Weges nicht entgegen. Ein bauordnungsrechtliches Genehmigungserfordernis einer Bebauung nur mit Feuerwehrzufahrt mache den Weg nicht zu einem Hochbau. Die vom Beklagten angesprochenen Erweiterungsmöglichkeiten der Autobahn seien rein theoretisch und in der Örtlichkeit des Bauvorhabens faktisch ausgeschlossen. Der Beklagte fordere eine Freihaltung des 40-Meter-Schutzstreifens nur um des Prinzips willen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemachten Inhalt der Gerichtsakten und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten.

Entscheidungsgründe:
Die vom Senat zugelassene und auch im Übrigen zulässige Berufung des Beklagten hat keinen Erfolg.
I. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht entschieden, dass die Klägerin für die von ihr geplante Errichtung eines Wohnhauses nebst (Feuerwehr-)Zufahrt nicht die Zulassung einer Ausnahme nach § 9 Abs. 8 des Bundesfernstraßengesetzes (FStrG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 28. Juni 2007 (BGBl. I S. 1206), im maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung des Senats zuletzt geändert durch Gesetz vom 12. April 2018 (BGBl. I S. 472), benötigt. Das Vorhaben der Klägerin unterliegt nicht dem Anbauverbot des § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 FStrG. Nach dieser Vorschrift dürfen längs der Bundesfernstraßen Hochbauten jeder Art in einer Entfernung bis zu 40 Meter bei Bundesautobahnen und bis zu 20 Meter bei Bundesstraßen außerhalb der zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmten Teile der Ortsdurchfahrten, jeweils gemessen vom äußeren Rand der befestigten Fahrbahn, nicht errichtet werden.
Der Hochbau, d. h. das geplante zweigeschossige Zweifamilienhaus, liegt nach den von der Klägerin zur Prüfung eingereichten Bauvorlagen und nach den unstreitigen Angaben beider Beteiligter außerhalb der 40-Meter-Anbauverbotslinie. Die bauordnungsrechtlich zur Erschließung gemäß § 4 Abs. 1 Nr. 1 der Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen - Landesbauordnung (BauO NRW) - in der Fassung der Bekanntmachung vom 1. März 2000 (GV. NRW. S. 256), hier maßgeblich in der Fassung des Gesetzes vom 21. Dezember 2017 (GV. NRW. S. 1005), erforderliche Zuwegung, die gleichzeitig (deckungsgleich) als eine wohl nach § 5 BauO NRW notwendige Feuerwehrzufahrt dienen soll, liegt zwar innerhalb der Anbauverbotszone. Diese Zufahrt ist selbst allerdings kein Hochbau. Denn sie soll nach den unwidersprochen gebliebenen Angaben der Klägerin ebenerdig errichtet werden. Auch wenn die Zufahrt ein bauordnungsrechtlich notwendiger Bestandteil des Vorhabens der Klägerin sein mag, hat dies nicht zur Folge, dass damit das Vorhaben der Klägerin insgesamt als Hochbau zu bewerten ist und damit dem fernstraßenrechtlichen Anbauverbot unterfällt. Der Begriff des „Hochbaus“ im Sinne des § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 FStrG ist spezifisch fernstraßenrechtlich auszulegen (dazu 1.). Ein aus mehreren baulichen Anlagen bestehendes Bauvorhaben kann fernstraßenrechtlich je nachdem, welche bauliche Anlage im Blickpunkt steht, unterschiedlich bewertet werden, mag das Gesamtvorhaben nach dem landesrechtlichen Bauordnungsrecht auch einheitlich zu beurteilen sein (dazu 2.).
1. Der Begriff des „Hochbaus“ im Sinne des § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 FStrG ist spezifisch fernstraßenrechtlich auszulegen.
a) Das Verbot, längs der Bundesfernstraßen Hochbauten jeder Art in einer Entfernung bis zu 40 Meter bei Bundesautobahnen und bis zu 20 Meter bei Bundesstraßen, gemessen vom äußeren Rand der befestigten Fahrbahn, zu errichten, war bereits in § 9 Abs. 1 Satz 1 FStrG in seiner Ursprungsfassung vom 6. August 1953 (BGBl. I S. 903) enthalten. Bereits zuvor waren in früheren Gesetzen Baubeschränkungen an Straßen geregelt.
Vgl. BT.-Drucks. 1/4248, S. 21.
Seit der erstmaligen Normierung des Bundesfernstraßenrechts im Jahr 1953 ist im Bundesfernstraßengesetz bezüglich der Bundesautobahnen durchgehend ein Bauverbot für Hochbauten in der Anbauverbotszone normiert.
Vgl. BT.-Drucks. 7/1265, S. 19.
Seine noch heute gültige Fassung hat § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 FStrG durch das Zweite Rechtsbereinigungsgesetz vom 16. Dezember 1986 (BGBl. I S. 2441) erhalten.
Vgl. auch Bender, in: Müller/Schulz, Bundesfernstraßengesetz mit Bundesmautgesetz, Kommentar, 2. Aufl. (2013), § 9 Rn. 16.
b) Das Bundesfernstraßengesetz definiert den Begriff des „Hochbaus“ nicht. Weder den Materialien zum Bundesfernstraßengesetz 1953 noch denjenigen zum Zweiten Rechtsbereinigungsgesetz lassen sich genauere Anhaltspunkte für eine solche Definition entnehmen.
Vgl. BT.-Drucks. 1/4248, S. 21 f., und BT.-Drucks. 7/1265, S. 19 f.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist ein Hochbau dadurch gekennzeichnet, dass eine bauliche Anlage über die „Erdgleiche" herausragt und mit dem Erdboden verbunden ist. § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 FStrG geht hiernach ersichtlich von einem weiten Begriff des „Hochbaus" aus. Das Gesetz betont nämlich ausdrücklich, dass Hochbauten „jeder Art" erfasst werden sollen.
Vgl. etwa BVerwG, Urteile vom 27. Februar 1970 - IV C 48.67 -, Buchholz 407.4 § 9 FStrG Nr. 10, S. 5 f. = juris, Rn. 14 ff. (zu Zapfsäulen einer Tankstelle), und vom 23. Mai 1986 - 4 C 59.84 -, BVerwGE 74, 217 (218) = juris, Rn. 10 (zum Anbau an eine Tennishalle).
Zu den Hochbauten zählen daher unter anderem Gebäude, Leitungs- oder Funkmaste, Kläranlagen, länger abgestellte Verkaufsstände oder -wagen bzw. Wohnwagen, Windräder und Mauern.
Vgl. Aust, in: Kodal, Straßenrecht, 7. Aufl. (2010), S. 950 (Rn. 33), Grupp, in: Marschall, Bundesfernstraßengesetz, Kommentar, 6. Aufl. (2012), § 9 Rn. 3 (S. 286), und Bender, in: Müller/Schulz, Bundesfernstraßengesetz mit Bundesmautgesetz, Kommentar, 2. Aufl. (2013), § 9 Rn. 18, jeweils m. w. N.
c) Bei der Definition des Begriffs „Hochbau“ ist allein § 9 Abs. 1 Satz 1 FStrG maßgeblich. Nur das bundesrechtliche Straßenrecht ist bei der Begriffsbestimmung heranzuziehen. Unerheblich ist daher insbesondere, mit welchem Inhalt etwa die Straßengesetze der Länder den Begriff „Hochbau" verwenden. Anders läge es nur, wenn das Bundesrecht – ausdrücklich oder wenigstens sinngemäß – auf die landesrechtlichen Begriffsinhalte verwiese. Davon kann indessen keine Rede sein. Namentlich § 9 Abs. 1 Satz 2 FStrG, der klarstellt, dass „weitergehende bundes- oder landesrechtliche Vorschriften ... unberührt" bleiben, hat nicht die Bedeutung einer Verweisung.
Vgl. etwa BVerwG, Urteile vom 27. Februar 1970 - IV C 48.67 -, Buchholz 407.4 § 9 FStrG Nr. 10, S. 5 = juris, Rn. 12.
Wegen der eigenständigen Bedeutung des fernstraßenrechtlichen Begriffs des „Hochbaus“ kann zu seiner näheren Bestimmung auch nicht auf bauordnungsrechtliche Kriterien der Landesbauordnung zurückgegriffen werden, selbst wenn Übereinstimmungen bestehen sollten.
Vgl. jeweils zum Begriff der „bauliche Anlage“ BVerwG, Urteil vom 7. Oktober 1977 - IV C 47.75 -, BVerwGE 54, 328 (338 ff.) = juris, Rn. 36 ff., Beschluss vom 10. Dezember 1979 - 4 B 254.79 -, Buchholz 407.4 § 9 FStrG Nr. 19, S. 47 = juris, Rn. 3, und Urteil vom 11. April 1986 - 4 C 42.83 -, Buchholz 407.4 § 9 FStrG Nr. 23, S. 13 = juris, Rn. 8.
2. Ein aus mehreren Bauwerken bestehendes Bauvorhaben kann fernstraßenrechtlich je nachdem, welche bauliche Anlage im Blickpunkt steht, unterschiedlich bewertet werden, mag das Gesamtvorhaben nach dem landesrechtlichen Bauordnungsrecht auch einheitlich zu beurteilen sein.
Daher unterliegt im vorliegenden Fall das streitige Vorhaben, bestehend aus einem Gebäude - einem Hochbau - und einer hierfür bauordnungsrechtlich erforderlichen, nicht über die Erdgleiche hinausragenden (Feuerwehr-)Zufahrt, fernstraßenrechtlich unterschiedlichen Beurteilungskriterien.
a) Neu zu errichtende Hochbauten im fernstraßenrechtlichen Sinn können in vielfältiger Weise entweder technisch-konstruktiv oder auf Grund von baurechtlichen Vorschriften im Allgemeinen bzw. bauordnungsrechtlichen Bestimmungen im Besonderen mit weiteren baulichen Anlagen verbunden sein, die für sich genommen nicht dem Regelungsbereich des § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 FStrG unterfallen. Diese Anlagen können oberirdisch, aber erdgleich liegend, in die Anbauverbotszone des § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 FStrG hineinragen. Zu denken ist etwa - wie hier - an Zufahrten oder aber auch einzelne Stellplätze bzw. Parkplatzanlagen. In die 40-Meter-Zone hereinragende Bauwerke können ebenso unterirdisch liegen, zum Beispiel Tiefgaragen, Keller oder Hauskleinkläranlagen. Gerade bei solchen unterirdischen Kellern oder Tiefgaragen, die über die Grundfläche des Gebäudes hinausgehen, sind die tragenden Bauteile der unterirdischen Anlage aus statischen Gründen zusätzlich als Fundament des Gebäudes konstruktiv erforderlich. Zudem werden Tiefgaragen oder Parkplätze nur in den seltensten Fällen isoliert, d. h. ohne Bezug zu einem konkreten Hochbauvorhaben errichtet. Vielmehr sind die dort vorgesehenen Stellplätze in aller Regel für die Unterbringung des ruhenden und durch das Bauvorhaben verursachten Kraftfahrzeugverkehrs erforderlich - sog. notwendige Stellplätze (vgl. etwa § 51 BauO NRW).
Ebenso kann nach nordrhein-westfälischem Bauordnungsrecht unter bestimmten Voraussetzungen - insbesondere zur Gefahrenabwehr - bei bereits bestehenden baulichen Anlagen eine nachträgliche Anpassung an das geltende Bauordnungsrecht verlangt werden (vgl. § 87 BauO NRW). Eine solche Anpassung könnte im Einzelfall wohl auch aus Gründen der Sicherheit für Leben oder Gesundheit die nachträgliche Anordnung der Anlegung einer Feuerwehrzufahrt umfassen, die gegebenenfalls aus Platzmangel nur in der Anbauverbotszone liegen kann.
b) Es verbietet sich, die ebenerdige Zufahrt zu dem Wohngebäude hier nur wegen einer bauordnungsrechtlichen Einheit mit in den fernstraßenrechtlichen Hochbaubegriff einzubeziehen. Der Begriff des „Hochbaus“ im Sinne des § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 FStrG ist zwar nach der vorzitierten höchstrichterlichen Rechtsprechung wegen des Zusatzes „jeder Art“ weit auszulegen. Eine über den Wortsinn hinausgehende erweiterte Auslegung ist aber bereits deshalb ausgeschlossen, weil ein vorsätzlicher oder fahrlässiger Verstoß gegen § 9 Abs. 1 FStrG gemäß § 23 Abs. 1 Nr. 7 FStrG eine Ordnungswidrigkeit ist, die nach Absatz 2, zweiter Halbsatz, dieser Vorschrift mit einer Geldbuße bis zu fünftausend Euro geahndet werden kann.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Februar 2012 - 9 C 8.11 -, BVerwGE 142, 84 (86 und 88 f.) = juris, Rn. 12 und 16 (zum Anbauverbot bei Werbeanlagen „längs“ der Autobahn).
Es entspricht daher der übereinstimmenden Meinung in der Literatur, dass ebenerdige oder unterirdische bauliche Anlagen wie etwa ein Parkplatz ohne besondere weitere bauliche Elemente oder eine Tiefgarage nicht unter den Begriff des „Hochbaus“ im Sinne des § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 FStrG fallen, auch wenn sie „bauliche Anlagen“ im Sinne der Nr. 2 dieser Bestimmung sind. Denn der Begriff der „baulichen Anlage“ geht über den des „Hochbaus“ deutlich hinaus.
Vgl. Aust, in: Kodal, Straßenrecht, 7. Aufl. (2010), S. 950 (Rn. 33.2), und Grupp, in: Marschall, Bundesfernstraßengesetz, Kommentar, 6. Aufl. (2012), § 9 Rn. 5 a. E. (S. 288).
Soweit der für das Sachgebiet „Baurecht“ unter anderem zuständige 10. Senat des erkennenden Gerichts in einer Entscheidung eine Park- und Bewegungsfläche als Stellplatzanlage für einen Lebensmitteldiscountmarkt als Hochbau im Sinne des § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 FStrG bewertet hat,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. September 2009 - 10 A 3087/07 -, BRS 74 (2009) Nr. 155, S. 710 ff. = juris, Rn. 64 ff.,
kann der hier entscheidende Senat dieser Beurteilung insoweit folgen, als diese Entscheidung auch wegen der mit dem Stellplatz verbundenen baulichen Aufbauten (Randsteinen, Palisaden, Stellplatzbegrenzungen, einer mit Aufbauten versehenen Abstellmöglichkeit für Einkaufswagen, Beleuchtungsanlagen in Form von Laternen) sowie einer in die Anbauverbotszone hineinragenden, 2 m hohen Schallschutzwand getroffen worden ist. Soweit auch auf den bloßen Kraftfahrzeugverkehr auf einer ebenen Fläche abgestellt worden ist und die Voraussetzungen für einen „Hochbau“ bejaht worden sind, dürfte das vorzitierte Urteil kaum von § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 FStrG gedeckt sein.
Unabhängig davon kann die Nutzung des Parkplatzes eines Lebensmitteldiscountmarktes hinsichtlich der Abstellvorgänge, der Benutzerzahl und der Frequenz der Fahrzeugbewegungen nicht mit der Nutzung der hier in Rede stehenden Zufahrt verglichen werden. Bei einem Zweifamilienwohnhaus sind nur wenige Fahrzeugbewegungen pro Tag über die geplante Zufahrt zu erwarten. Eine Nutzung der Zufahrt zu Parkzwecken ist nicht zu erwarten, zumal auf einer Feuerwehrzufahrt keine Fahrzeuge abgestellt werden dürfen. Schließlich erfolgt eine Zufahrt bei Feuerwehreinsätzen nur im Notfall.
c) § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 FStrG gebietet entgegen der Auffassung des Beklagten auch im Übrigen nicht, eine Anlage, die nicht dem Begriff des „Hochbaus“ unterfällt, in das Anbauverbot mit einzubeziehen, wenn diese Anlage ihrerseits mit einem außerhalb der Anbauverbotszone liegenden Hochbau bauordnungsrechtlich eine Einheit bildet.
Das Verwaltungsgericht hat zu Recht auf die zu § 9 Abs. 2 FStrG ergangene Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts verwiesen, wonach ein Vorhaben nach Bundesfernstraßenrecht zu beurteilen ist, ohne Rücksicht darauf, ob dieses Vorhaben unter anderen rechtlichen Gesichtspunkten oder aus wirtschaftlichen Gründen zusammen mit anderen baulichen Maßnahmen als ein einheitliches Vorhaben erscheint.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Oktober 1977 - IV C 47.75 -, BVerwGE 54, 328 (335) = juris, Rn. 30 (zu einer baulichen Änderung und der Nutzungsänderung eines Hauses, der Anlage eines Gästeparkplatzes und der Einrichtung einer Gartenwirtschaft).
Zur Begründung hat das Bundesverwaltungsgericht dort ausgeführt: „Ausschlaggebend für das Zustimmungserfordernis ist daher, ob eine genehmigungspflichtige bauliche Maßnahme den Merkmalen gerade dieser - bundesrechtlichen - Vorschrift entspricht. Das macht bei einem auf mehrere bauliche Maßnahmen gerichteten Vorhaben eine gesonderte Prüfung für jede Einzelmaßnahme auch dann erforderlich, wenn das Vorhaben nach den für die Genehmigung maßgebenden Vorschriften Gegenstand eines einheitlichen Genehmigungsverfahrens sein kann. Betrifft eine seiner Einzelmaßnahmen keine `bauliche Anlage´ im spezifischen Sinn des § 9 Abs. 2 Satz 1 FStrG, so unterliegt sie dem Zustimmungserfordernis weder für sich selbst noch im Zusammenhang mit den übrigen Maßnahmen; stellt sie dagegen als solche die Errichtung, die erhebliche Änderung oder die Nutzungsänderung einer baulichen Anlage dar, so ist ihre Genehmigung nach § 9 Abs. 2 Satz 1 FStrG zustimmungsbedürftig ohne Rücksicht darauf, ob sie unter anderen rechtlichen Gesichtspunkten oder nach einer wirtschaftlichen Betrachtungsweise zusammen mit den anderen Baumaßnahmen als ein einheitliches Vorhaben erscheint oder … einem anderen Vorhaben als `unselbständiger Teil zugeordnet´ ist“.
Diese auf die Anbaubeschränkungen nach § 9 Abs. 2 FStrG bezogenen Erwägungen können auch nach Auffassung des erkennenden Senats auf das Anbauverbot nach § 9 Abs. 1 FStrG übertragen werden, weil beide Bestimmungen, wenn auch in unterschiedlicher Intensität, den gleichen fernstraßenspezifischen Schutzzwecken dienen.
Nicht gefolgt werden kann dem Einwand des Beklagten, die vorzitierte Entscheidung betreffe nur den Fall, dass ein Vorhaben Gegenstand eines einheitlichen Genehmigungsverfahrens sein kann, während es hier einheitlich genehmigt werden müsse. Denn das Bundesverwaltungsgericht hat in dem in Rede stehenden Urteil eine gesonderte Prüfung für jede Einzelmaßnahme unabhängig von einem baurechtlichen Genehmigungserfordernis für erforderlich gehalten.
d) Schließlich stehen Sinn und Zweck des § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 FStrG einer getrennten Prüfung im vorbeschriebenen Umfang nicht entgegen. Zwar dient diese Vorschrift nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung nicht nur der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs, sondern trägt ferner der Möglichkeit einer veränderten Nutzung durch erforderliche Straßenverbreiterungen, neue Straßenanschlüsse, durch Anlegen von Parkplätzen oder Standspuren usw. Rechnung. Hochbauten erschweren hiernach aus tatsächlichen und rechtlichen Gründen die Straßenverbreiterung, Straßenveränderung oder die Herstellung von Kreuzungsanlagen oder Anschlussstellen usw. wesentlich, wobei die durch eine zusätzliche Bebauung eingetretene Werterhöhung zu einem gesteigerten Entschädigungsanspruch führen kann.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Mai 1986 - 4 C 59.84 -, BVerwGE 74, 217 (220) = juris, Rn. 13.
Diese ausdrücklich auf Hochbauten bezogenen Erwägungen können nicht ohne weiteres auf sonstige, dem Hochbaubegriff nicht unterfallende bauliche Anlagen übertragen werden. Das hierfür maßgebliche Schutzregime ist vielmehr § 9 Abs. 2 i. V. m. Abs. 3 FStrG zu entnehmen. Die Sicherung der Ausbauabsichten und der Straßenbaugestaltung kommt ausdrücklich und insbesondere beim Zustimmungserfordernis nach § 9 Abs. 3 FStrG für Vorhaben im Sinne des Absatzes 2 zum Tragen und liegt auch dem Berücksichtigungsgebot nach Absatz 3a zu Grunde. Das fernstraßenrechtliche Anbauverbot ist als Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 GG aber nur wegen der abgestuften Regelungen in den § 9 Abs. 1 und Abs. 2 FStrG sowie des Anspruchs auf Zustimmung nach Absatz 3, der Dispensmöglichkeit nach Absatz 8 und der Entschädigungsregelungen in den Absätzen 9 f. der genannten Bestimmung verfassungsrechtlich zulässig.
Vgl. etwa Bender, in: Müller/Schulz, Bundesfernstraßengesetz mit Bundesmautgesetz, Kommentar, 2. Aufl. (2013), § 9 Rn. 12 f., m. w. N.
III. Nach dem vorstehend Dargelegten dürfte das Vorhaben der Klägerin mit Blick auf § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 FStrG zwar zustimmungspflichtig sein. Die Zustimmung kann allerdings nur unter den Voraussetzungen des Absatzes 3 der vorgenannten Bestimmung versagt oder mit Bedingungen und Auflagen erteilt werden. Über diese Zustimmung ist im Rahmen und als unselbständiger Teil eines Baugenehmigungsverfahrens zu entscheiden.
Vgl. etwa BVerwG, Urteile vom 28. Mai 1963 - I C 247.58 -, BVerwGE 16, 116 (119 ff.) = juris, Rn. 6 ff., und vom 23. Oktober 1968 - IV C 42.66 -, Buchholz 407.4 § 9 FStrG Nr. 8, S. 48.
In diesem Verfahren kann der Beklagte die von ihm in der Berufungsbegründung angesprochenen Belange bezüglich eventuell erforderlicher Straßenverbreiterungen und neuer Straßenanschlüsse durch Anlegung von Parkplätzen oder Standspuren zum Tragen bringen. Dort wird zu berücksichtigen sein, ob Ausbauabsichten im Sinne einer verfestigten Straßenplanung gegeben sind.
Vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 10. Dezember 1979 - 4 B 254.79 -, Buchholz 407.4 § 9 FStrG Nr. 19, S. 48 f. = juris, Rn. 6, m. w. N.
IV. Das angefochtene Urteil ist schließlich auch nicht insoweit zu beanstanden, als es den mit einer auf den Klageweg hinweisenden Rechtsmittelbelehrung versehenen Bescheid vom 24. März 2015, mit dem der Beklagte „die erforderliche straßenrechtliche Ausnahmegenehmigung gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 1 i. V. m. Abs. 8 Bundesfernstraßengesetz (FStrG) nicht in Aussicht gestellt“ hat, als „gegenstandslos“ erklärt hat. Zum einen entspricht die Berufung des Beklagten insoweit schon aus formellen Gründen nicht dem Begründungserfordernis des § 124a Abs. 6 Satz 1 VwGO. Zum anderen ist der Beklagte durch die fragliche „Gegenstandsloserklärung“ nicht materiell-rechtlich beschwert. Denn beim Vorliegen eines Sachverhaltes, der nicht nach § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 FStrG, sondern nach Absatz 2 Satz 1 Nr. 1 dieser Bestimmung zu beurteilen ist, fehlt es für einen versagenden Bescheid an einer rechtlichen Grundlage.
Vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 23. Oktober 1968 - IV C 42.66 -, Buchholz 407.4 § 9 FStrG Nr. 8, Leitsatz 1 und S. 47 f.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10, 711 Satz 1 ZPO.
Die Revision ist zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 5 BauO NRW
§ 9 FStrG
§ 51 BauO NRW
§ 87 BauO NRW
§ 167 VwGO
§ 9 Abs. 1 Nr. 1 i. V. m. Abs. 8 FStrG
§ 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 FStrG
§ 9 Abs. 1 FStrG
§ 9 Abs. 2 FStrG
§ 9 Abs. 8 FStrG
§ 9 Abs. 9 FStrG
§ 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 FStrG
§ 9 Abs. 8 des Bundesfernstraßengesetzes
§ 9 Abs. 1 Satz 1 FStrG
§ 9 Abs. 1 Satz 2 FStrG
§ 23 Abs. 1 Nr. 7 FStrG
§ 9 Abs. 2 Satz 1 FStrG
§ 9 Abs. 3 FStrG
§ 9 Abs. 1 und Abs. 2 FStrG
§ 124a Abs. 6 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 4 Abs. 1 Nr. 1 der Bauordnung
Art. 14 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 74, 217
BVerwGE 54, 328
BVerwGE 142, 84
BVerwGE 16, 116
IV C 48.67
4 C 59.84
IV C 47.75
4 B 254.79
4 C 42.83
9 C 8.11
10 A 3087/07
I C 247.58
IV C 42.66