Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-12-10, Aktenzeichen 4 K 372/22
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2024:1210.4K372.22.00

Tenor:
Orientierungssatz
Vergleiche zu Leitsätzen 1. und 4. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 26. April 2023 - OVG 1 S 10/23 –, GewArch 2023, 298 und juris, Rn. 15; OVG Lüneburg, Urteil vom 5. November 2024 – 10 LC 13/24 –, juris, Rn. 58 ff.; OVG Saarlouis, Beschluss vom 12. Dezember 2023 – 1 B 19/23 –, ZfWG 2024, 156 und juris, Rn. 7 ff.; OVG Koblenz, Beschluss vom 12. September 2023 – 6 B 10623/23 –, ZfWG 2024, 135 und juris, Rn. 7 ff.; VGH München, Beschluss vom 21. März 2023 – 23 CS 22.2677 –, NVwZ-RR 2023, 662 und juris, Rn. 38; OVG Münster, Urteil vom 6. November 2024 – 4 A 2279/22 –, juris, Rn. 52.(Rn.20)
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst trägt.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt eine Erlaubnis zum Betrieb einer Wettvermittlungsstelle.
Die Klägerin ist Veranstalterin von Sportwetten. Sie beantragte am 2. Dezember 2020 beim Landesamt für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten (LABO) die Erteilung einer Erlaubnis für den Betrieb einer Wertvermittlungsstelle unter der Anschrift R... in 6... Berlin. Betreiberin der Wettvermittlungsstelle soll die Beigeladene sein. Die beantragte Wettvermittlungsstelle ist 129 Meter vom gegenwärtigen Standort des Q...-Gymnasiums in der P... in 6... Berlin entfernt, das es jedenfalls noch bis zum Herbst 2025 als Ausweichquartier nutzt. Danach soll das Gebäude Gymnasiums in der P...als Ausweichquartier für andere Schulen dienen.
Das LABO wies die Klägerin mit Schreiben vom 19. Februar 2021 auf die voraussichtliche Ablehnung ihres Antrags u.a. wegen der Nichteinhaltung des Mindestabstands von 200 Metern zum Q...Gymnasium hin und gab ihr Gelegenheit zur Stellungnahme. Mit Bescheid vom 24. November 2021 lehnte es den auf Erteilung einer Erlaubnis für den Betrieb einer Wettvermittlungsstelle am begehrten Standort gerichteten Antrag ab (Ziffer 1.) und setzte eine Gebühr i.H.v. 500,- Euro fest (Ziffer 2.). Zur Begründung führte es aus, dass der gesetzlich vorgesehene Mindestabstand von 200 Metern zur genannte Schule nicht eingehalten werde.
Mit Schreiben vom 29. November 2021 legte die anwaltlich vertretene Klägerin gegen die Ablehnung Widerspruch ein. Zur Begründung führte sie aus: Die gesetzlichen Regelungen zum Mindestabstand von Wettvermittlungsstellen zu Schulen seien offensichtlich verfassungs- und unionsrechtswidrig, da die damit verbundenen Eingriffe in die Grundrechte und in die Dienstleistungsfreiheit unverhältnismäßig seien. Die gegenteilige Rechtsprechung zu Spielhallen sei nicht übertragbar, da Wettvermittlungsstellen Kinder und Jugendliche weniger gefährdeten. Mindestabstände zu Schulen seien nicht zur Erreichung der verfolgten Ziele geeignet, weil Werbung für Sportwetten – gerade im Internet – bereits omnipräsent sei. Zudem fehle es für einen Gewöhnungseffekt, der durch diese vermieden werden solle, an wissenschaftlichen Belegen. Mindestabstände seien zudem nicht erforderlich, da von Wettvermittlungsstellen – wie auch die Regulierung in anderen Bundesländern zeige – geringere Gefahren ausgingen. Mindestabstände könnten zudem durch weniger belastende Maßnahmen, z.B. Auflagen zur Außenwerbung, zu Zutrittsbeschränkungen oder zu Öffnungszeiten, ersetzt werden. Insbesondere für die Einschränkung der unionsrechtlichen Dienstleistungsfreiheit fehle der erforderliche Gefahrennachweis. Mangels Regelungen zu Ausnahmen seien die Mindestabstände auch nicht angemessen. Überdies werde damit gegen das unionsrechtliche Kohärenzverbot verstoßen, da es unterschiedliche Regelungen gebe. Auch der konkrete Ablehnungsbescheid sei unverhältnismäßig, da das LABO nicht geprüft habe, ob eine Erlaubniserteilung unter Auflagen in Betracht komme.
Mit Bescheid vom 29. Juni 2022, zugestellt am 4. Juli 2022, wies das LABO den Widerspruch unter Verweis auf die Begründung des Ausgangsbescheides zurück (Ziffer 1.) und setzte eine Gebühr i.H.v. 500,- Euro fest (Ziffer 2.).
Mit der am 2. August 2022 erhobenen Klage verfolgte die Klägerin ihr Begehren weiter. Zur Begründung wiederholt sie im Wesentlichen ihren Vortrag aus dem Widerspruchsverfahren. Der Ablehnungsbescheid in Gestalt des Widerspruchsbescheides sei rechtswidrig, weil die gesetzlichen Mindestabstände von Wertvermittlungsstellen zu Schulen in mehrerer Hinsicht mit Unions- von Verfassungsrecht unvereinbar seien und der Ablehnungsbescheid ermessensfehlerhaft sei. Vertiefend trägt sie zu den unionsrechtlichen Anforderungen an den Gefahrennachweis bei Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit vor.
Die Klägerin beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides des Bescheides des Landesamtes für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten vom 24. November 2021 in Gestalt des Widerspruchbescheides dieser Behörde vom 29. Juni 2022 zu verpflichten, die beantragte Erlaubnis für den Betrieb einer Wegvermittlungsstelle unter der Anschrift R...inn... Berlin zu erteilen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hält an seinen Bescheiden fest. Zur Begründung führt er aus, die Vorschriften über Mindestabstände seien verfassungsmäßig und unionrechtskonform. Neuere Studien belegten, dass Wettvermittlungsstellen nicht nur ein marginales Gefahrenpotenzial aufwiesen. Die Abstandsregeln seien geeignet, um den Gesetzeszweck zu erreichen. Ungeachtet der Werbung für Online-Sportwetten werde durch die Abstandsregelung der Eindruck vermieden, dass Glücksspiel in Form von Sportwetten jederzeit verfügbar sei. Die Regelung sei auch erforderlich, da z.B. ein Zutrittsverbot für Minderjährige nicht den Gewöhnungseffekt an Sportwetten verhindere. Die Abstandsregeln verstießen auch nicht gegen das unionsrechtlichen Kohärenzgebot. Dieses Gebot erfordere keine spielübergreifende Gesamtkohärenz. Vielmehr reiche es aus, wenn die Abstandsgebote konsequent am Ziel der Spielsuchtbekämpfung ausgerichtet seien. Eine fehlerhafte Ermessensausübung liege nicht vor, da es sich bei der Ablehnung des Erlaubnisantrags um eine gebundene Entscheidung handele.
Die Beigeladene hat im Wesentlichen auf ein Vorlageverfahren beim Europäischen Gerichtshof hingewiesen und keinen Antrag gestellt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte und den Verwaltungsvorgang des Beklagten, welche vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Entscheidungsfindung waren, verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Über die Sache konnte trotz Nichterscheinens der ordnungsgemäß geladenen Beigeladenen in der mündlichen Verhandlung entschieden werden, weil sie in der Ladung auf diese Möglichkeit hingewiesen worden ist (§ 102 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO).
Die als Verpflichtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO zulässige Klage ist unbegründet. Der Versagungsbescheid des LABO vom 24. November 2021 in Gestalt des Widerspruchbescheids dieser Behörde vom 29. Juni 2022 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1, Abs. 5 VwGO). Der Klägerin steht kein Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis zum Betrieb einer Wettvermittlungsstelle am Standort R...in 6... Berlin zu.
I. Anspruchsgrundlage für die Erlaubnis ist § 9 Abs. 1 Satz 3 i.V.m. § 7 des Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag (AGGlüStV). Danach bedarf einer Erlaubnis, wer eine Wettvermittlungsstelle betreibt oder wer als Inhaber einer Erlaubnis zur Veranstaltung von Sportwetten nach § 4b Abs. 1 Satz 1 des Staatsvertrags zur Neuregulierung des Glücksspielwesens in Deutschland – Glückspielstaatsvertrags (GlüStV) eine Wettvermittlungsstelle durch einen Dritten betreiben lässt. Grundsätzlich besteht danach ein Anspruch auf die begehrte Erlaubnis, es sei denn, es liegen Versagungsgründe vor. Dies ist hier der Fall.
Der Erlaubniserteilung steht § 9 Abs. 3 Satz 2 AGGlüStV entgegen. Danach ist aus Gründen des Jugend- und Spielerschutzes zu Schulen in öffentlicher oder privater Trägerschaft der Schularten des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nummer 2 bis 5 des Schulgesetzes für das Land Berlin (SchulG) ein Mindestabstand von 200 Metern Voraussetzung für eine Erlaubniserteilung. Maßgeblich für die Ermittlung der Abstände ist nach § 9 Abs. 3 Satz 4 AGGlüStV der jeweils kürzeste Fußweg zwischen den Eingängen der betreffenden Betriebe oder Örtlichkeiten. Dieser Mindestabstand ist hier nicht gewahrt.
1. Eine Wettvermittlungsstelle unter der Anschrift R... in 6... Berlin würde den Mindestabstand von 200 Metern zu einer Schule i.S.d. § 17 Abs. 2 Satz 1 Satz 1 Nr. 2 lit. b) SchulG unterschreiten. Nach den Feststellungen des LABO, denen die Klägerin nicht entgegengetreten ist, beträgt der Abstand zu dem – zum Zeitpunkt der Entscheidung – in der P... gelegenen Q...Gymnasium 129 Meter.
2. Die hier der Erteilung der Erlaubnis entgegenstehende Mindestabstandsregelung zu Schulen nach § 9 Abs. 3 Satz 2 AGGlüStV ist verfassungs- und unionsrechtlich nicht zu beanstanden. Für Spielhallen haben das Bundesverfassungsgericht (BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 u.a. – juris, Rn. 118 ff.) und das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 – BVerwG 8 C 6.15 – juris, Rn. 41 ff.; 59 ff.; BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 – BVerwG 8 C 4.16 – juris, Rn. 17 ff.; BVerwG, Urteil vom 5. April 2017 – BVerwG 8 C 16.16 – juris, Rn. 30 ff., 36 ff.; BVerwG, Beschluss vom 1. August 2022 – BVerwG 8 B 15.22 – juris, Rn. 5 ff.; jüngst erneut bestätigt durch: BVerwG, Beschluss vom 9. Juli 2024 – BVerwG 8 B 46.23 – juris, Rn. 5 ff.) bereits geklärt, dass Abstandsgebote von Spielhallen zu Kinder- und Jugendeinrichtungen mit höherrangigem Recht im Einklang stehen. Auch der Europäische Gerichtshof (EuGH) hat Abstandsgebote zwischen Spielhallen und anderen Spielstätten zu Schulen als mit dem mit Unionsrecht vereinbar angesehen, sofern die Regelung verhältnismäßig ist und tatsächlich das Ziel hat, die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern und die Tätigkeiten in diesem Bereich in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen oder die öffentliche Ordnung zu gewährleisten (EuGH, Urteil vom 11. September 2003 – C-6/01, Anomar – juris, Rn. 25, 88; EuGH, Urteil vom 19. Juli 2012 – C-470/11, Garkalns – juris, Rn. 10, 48). Die Kammer hat sich dem in ständiger Rechtsprechung angeschlossen (vgl. nur VG Berlin, Urteil vom 4. Dezember 2018 – VG 4 K 495.17 – juris, Rn. 24).
Diese Rechtsprechung lässt sich auf Mindestabstandsgebote zwischen Wettvermittlungsstellen und Schulen übertragen. Derartige Mindestabstandsgebote sind nach den gleichen Maßstäben zu beurteilen, wie sie in der vorzitierten Rechtsprechung zur unions- und verfassungsrechtlichen Zulässigkeit entsprechender Abstandsregelungen zu Spielhallen entwickelt und geklärt worden sind (VG Berlin, Beschluss vom 12. Januar 2023 – VG 4 L 314/22 – juris, Rn. 27 ff.; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 29. März 2023 – OVG 1 S 11/23 – juris, Rn. 11 f., 13; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 26. April 2023 - OVG 1 S 10/23 – juris, Rn. 15; ebenso OVG Lüneburg, Urteil vom 5. November 2024 – 10 LC 13/24 – juris, Rn. 58 ff.; OVG Saarlouis, Beschluss vom 12. Dezember 2023 – 1 B 19/23 – juris, Rn. 7 ff.; OVG Koblenz, Beschluss vom 12. September 2023 – 6 B 10623/23 – juris, Rn. 7 ff.; VGH München, Beschluss vom 21. März 2023 – 23 CS 22.2677 – juris, Rn. 38; OVG Bautzen, Beschluss vom 17. Oktober 2022 – 6 B 62/22 – juris, Rn. 31; VG Bremen, Urteile vom 19. September 2024 – 5 K 1949/23 – juris, Rn. 25 und vom 23. Mai 2024 – 5 K 1358/23 – juris, Rn. 18; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 9. Juli 2024 – 6 K 1181/22 – juris, Rn. 52; VG Freiburg (Breisgau), Urteil vom 9. November 2023 – 10 K 2605/22 – juris, Rn. 46 ff.; VG Düsseldorf, Urteil vom 13. Juni 2023 – 3 K 3201/21 – juris, Rn. 109 ff.; inzwischen auch OVG Münster, Urteil vom 6. November 2024 – 4 A 2279/22 – juris, Rn. 52).
Der Übertragbarkeit der höchstrichterlich entwickelten Grundsätze zu Spielhallen steht die von der Klägerin behauptete geringere Gefährlichkeit von Wettvermittlungsstellen nicht entgegen. Bei der Festlegung des erforderlichen Schutzniveaus hat der Gesetzgeber einen weiten Einschätzungs- und Prognosespielraum, der erst dann überschritten ist, wenn die gesetzgeberischen Erwägungen so fehlsam sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für die vorgenommene Maßnahme abgeben können (vgl. BVerfG, Beschluss vom 9. September 2010 – 1 BvR 2005/10 – juris, Rn. 10; BVerwG, Urteil vom 26. Oktober 2017 – BVerwG 8 C 14.16 – juris, Rn. 32). Auch unionsrechtlich ist anerkannt, dass jeder Mitgliedstaat selbst das aus seiner Sicht erforderliche Schutzniveau bestimmen kann (vgl. EuGH, Urteil vom 20. Dezember 2017 – C-322/16 (Global Starnet) – juris, Rn. 39 m.w.N.; EuGH, Urteil vom 8. September 2010 – C-316/07 u.a. (Stoß) – juris, Rn. 91 f.). Eine Übertragung der Grundsätze wäre vor diesem Hintergrund allenfalls ausgeschlossen, wenn von Sportwetten ein derart geringfügiges Spielsuchtrisiko ausginge, dass es vernünftigerweise keinerlei vorbeugenden Schutzes davor durch eine Mindestabstandsvorgabe zwischen Schulen und Wettvermittlungsstellen bedürfte (vgl. OVG Bautzen, Beschluss vom 17. Oktober 2022 – 6 B 62/22 – juris, Rn. 34). Dies ist nicht der Fall.
Bei Einführung des Mindestabstands zwischen Wettvermittlungsstellen und Schulen ist der Berliner Gesetzgeber davon ausgegangen, dass es sich um ein vergleichbares Gefährdungspotential handelt (vgl. Abgh.-Drs. 17/2974). Dies ist nicht zu beanstanden (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 8. Dezember 2020 – OVG 1 S 82/20 – juris, Rn. 36). Das Gericht vermag Anhaltspunkte für ein qualitativ niedrigeres Gefährdungspotential von Wettvermittlungsstellen nicht zu erkennen. Zu einer vergleichsweise geringeren Gefährdung trägt die Klägerin nicht substantiiert vor. Sie setzt sich insbesondere nicht damit auseinander, dass Verwaltungsgerichte in Auseinandersetzung mit empirischen Studien eine hohe Gefahr von Sportwetten angenommen haben (vgl. insbesondere VGH München, Beschluss vom 21. März 2023 – 23 CS 22.2677 – juris, Rn. 41; VG Bremen, Urteil vom 10. November 2022 – 5 K 388/22 – juris, Rn. 62 ff.). Vielmehr setzt sie nur ihre eigene – nicht weiter begründete – Bewertung an die Stelle der Bewertung durch den demokratisch legitimierten Gesetzgeber.
Nach diesen Maßstäben verstößt § 9 Abs. 3 Satz 2 AGGlüStV nicht gegen höherrangiges Recht:
a) Der Eingriff in das Grundrecht auf Berufsfreiheit der Klägerin gemäß Art. 12 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) durch den in § 9 Abs. 3 Satz 2 AGGlüStV normierten Mindestabstand einer Wettvermittlungsstelle zu einer Schule ist als Berufsausübungsregelung gerechtfertigt.
(1) Die Klägerin kann sich trotz des eigentlich entgegenstehenden Wortlauts des Art. 19 Abs. 3 GG, wonach die Grundrechte (nur) für inländische juristische Personen gelten, auf die Grundrechte berufen. Veranlasst durch die Europäischen Verträge erkennt die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) die Möglichkeit einer Anwendungserweiterung des Grundrechtsschutzes auf juristische Personen aus der Europäischen Union (EU) an. Juristische Personen mit Sitz im EU-Ausland werden grundrechtlich ebenso behandelt wie inländische juristische Personen, wenn die betroffene juristische Person aus der EU im Anwendungsbereich des Unionsrecht tätig wird und sie einen hinreichenden Inlandsbezug aufweist, der die Geltung der Grundrechte in gleicher Weise wie für inländische juristische Personen geboten erscheinen lässt (BVerfG, Urteil vom 19. Mai 2020 – 1 BvR 2835/17 – juris, Rn. 63; ausführlich: BVerfG, Beschluss vom 19. Juli 2011 – 1 BvR 1916/09 – juris, Rn. 69 ff.). Dies ist hier der Fall. Die Klägerin hat ihren Sitz in Malta. Ihre Tätigkeit unterfällt dem Unionsrecht, insbesondere der Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit. Durch das Angebot von Sportwetten in der Bundesrepublik besteht auch ein hinreichender Inlandsbezug.
(2) Bei der Normierung eines Mindestabstands handelt es sich um einen Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit i.S.d. Art. 12 Abs. 1 GG. Denn derjenige, dem die erforderliche Wettvermittlungserlaubnis an einem bestimmten Ort wegen der Nichteinhaltung der Abstandsregelung versagt wird, wird hierdurch weder an der Berufswahl noch daran gehindert, jederzeit an einem geeigneten Ort eine neue Wettvermittlungsstelle zu eröffnen (vgl. VG Berlin, Urteil vom 13. Juli 2023 – VG 4 K 501/22 – juris, Rn. 29; OVG Lüneburg, Urteil vom 5. November 2024 – 10 LC 13/24 – juris, Rn. 62; für Spielhallen: BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 – BVerwG 8 C 6.15 – juris, Rn. 36 f.). Berufsausübungsregelungen sind zulässig, wenn sie durch hinreichende Gründe des Allgemeinwohls gerechtfertigt sind, das gewählte Mittel zur Erreichung des verfolgten Zwecks geeignet und auch erforderlich ist und wenn bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt ist (vgl. BVerfG, Urteil vom 13. Dezember 2000 – 1 BvR 335/97 – juris, Rn. 26; BVerfG, Urteil vom 10. Juni 2009 – 1 BvR 706/08 – juris, Rn. 165). So liegt es hier.
(a) Die Regelung eines Mindestabstands zwischen einer Wettvermittlungsstelle und einer Schule verfolgt allgemein das – unstrittig – legitime Ziel des Jugend- und Spielerschutzes. Sie dient damit besonders wichtigen Gemeinwohlzielen, da Spielsucht zu schwerwiegenden Folgen für die Betroffenen, ihre Familien und die Gemeinschaft führen kann (vgl. zu Spielhallen: BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 – juris, Rn. 133 ff., zur Übertragbarkeit der Rechtsprechung auf Wettvermittlungsstellen: OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 26. April 2023 – OVG 1 S 10/23 – juris, Rn. 15; OVG Lüneburg, Urteil vom 5. November 2024 – 10 LC 13/24 – juris, Rn. 63). Dabei bezwecken die Regelungen eines Mindestabstands konkret, Kinder und Jugendliche vor einer Gewöhnung an die ständige Verfügbarkeit des Spielangebots von Wettvermittlungsstellen in ihrem täglichen Lebensumfeld zu schützen (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 5. November 2024 – 10 LC 13/24 – juris, Rn. 63) und – wie nach § 21 Abs. 1 Satz 1 GlüStV vorgesehen – das Gesamtangebot an Wettvermittlungsstellen zu reduzieren.
(b) Die Regelung des Mindestabstands zu Schulen ist zur Erreichung dieses Ziels geeignet. Geeignet ist eine gesetzliche Regelung nicht erst dann, wenn das Regelungsziel mit ihrer Hilfe unter allen Umständen auch tatsächlich erreicht wird. Ausreichend ist vielmehr, dass die Regelung die Zweckerreichung fördert (vgl. BVerfG, Urteil vom 2. März 2010 – 1 BvR 256/08, 1 BvR 263/08, 1 BvR 586/08 – juris, Rn. 207; BVerfG, Beschluss vom 24. Januar 2012 – 1 BvR 1299/05 – juris, Rn. 134). Dem Gesetzgeber kommt hierbei ein Einschätzungs- und Prognosevorrang zu (vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 – 1 BvR 1054/01 – juris, Rn. 112; BVerfG, Urteil vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 – juris, Rn. 133). Diesen Anforderungen ist hier Genüge getan.
Das Regelungsziel des Abstandsgebots (und der weiteren Abstandsgebote) wird in der Gesetzesbegründung (Abghs.-Drs. 18/2472, S. 13f.) wie folgt dargelegt:
„Die Mindestabstände zu Schulen und Jugendeinrichtungen dienen dem Minderjährigenschutz. Die Regelung zu Schulen erfolgt in Anlehnung an die entsprechende Normierung des Mindestabstandsumsetzungsgesetzes Berlin (Minderjährigenschulen ohne Grundschulen). (…) Es besteht ein Schutzbedürfnis hinsichtlich der dort verkehrenden, im Regelfall in der verantwortungsvollen Entscheidung über die Nutzung von Glücksspielangeboten eingeschränkten Personen.“
Die Einschätzung des Gesetzgebers, mit der Festlegung eines Abstandsgebots das Ziel des Minderjährigenschutzes durch eine räumliche Trennung von Schule und Glücksspielangeboten und gleichzeitig eine Beschränkung des Gesamtangebots an Wettvermittlungsstellen erreichen zu können, ist unter Berücksichtigung des gerichtlich nur beschränkt überprüfbaren Einschätzungs- und Prognosespielraums nicht zu beanstanden. Es ist für die Erreichung eines verstärkten Jugendschutzes jedenfalls förderlich. Indem wenigstens in der Nähe von Einrichtungen, die sie häufig besuchen, Wettvermittlungsstellen aus dem alltäglichen Umfeld der Kinder und Jugendlichen herausgenommen werden, werden diese in geringerem Maße Bestandteil ihrer Lebenswirklichkeit. Gerade bei besonders schutzbedürftigen Kindern und Jugendlichen kann so ein Gewöhnungseffekt durch ein stets verfügbares Angebot vermieden werden (für Spielhallen: BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 – Rn. 152, juris; für Wettvermittlungsstellen: OVG Lüneburg, Urteil vom 5. November 2024 – 10 LC 13/24 – juris, Rn. 63; OVG Münster, Beschluss vom 8. Dezember 2023 – 4 B 511/22 – juris, Rn. 51; OVG Koblenz, Beschluss vom 12. September 2023 – 6 B 10623/23 – juris, Rn. 9; VGH München, Beschluss vom 21. März 2023 – 23 CS 22.2677 – juris, Rn. 41).
Die Geeignetheit kann auch nicht mit dem Argument in Zweifel gezogen werden, angesichts einer allgegenwärtigen Werbung für Sportwetten im Internet, Fernsehen oder in sonstigen Medien gehe von einer Konfrontation mit Wettvermittlungsstellen auf dem täglichen Schulweg kein zusätzlicher Gewöhnungseffekt aus, vor dem eine Abstandsregelung schützen könne. Die der Abstandsregelung zugrundeliegenden Annahmen widersprechen nicht in einem Maße wirtschaftlichen Gesetzen oder praktischer Erfahrung, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für gesetzgeberische Maßnahmen mehr abgeben könnten (zu diesem Maßstab vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 u.a. – juris, Rn. 140). Anderweitige (Online-) Werbung begründet nicht die Ungeeignetheit einer Maßnahme, deren Zweck es ist, den durch terrestrische Glücksspielangebote hervorgerufenen Gefahren für Minderjährige entgegenzuwirken. Insbesondere ist nicht davon auszugehen, dass Kinder und Jugendliche durch die bereits existierende Werbung derart abgestumpft sind, dass eine weitere Gewöhnung durch das – im Umfeld von Schulen besondere wahrscheinliche – häufige Passieren der terrestrischen Glückspielangebote ausgeschlossen ist. Zudem ist die Annahme nachvollziehbar, dass Minderjährige unabhängig von Online-Angeboten von terrestrischen Glücksspielangeboten in ihrem Umfeld beeinflusst werden. Kinder und Jugendliche nehmen Wettvermittlungsstellen als Teil der unmittelbaren realen Umgebung anders wahr als mediale Sportwettwerbung. Auch sind nicht alle Kinder und Jugendlichen Sportwettwerbung im Internet oder in Sportstätten im gleichen Maße ausgesetzt wie Wettvermittlungsstellen in der Nähe von Schulen (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 5. November 2024 – 10 LC 13/24 – juris, Rn. 71; VGH München, Beschluss vom 21. März 2023 – 23 CS 22.2677 – juris, Rn. 44; OVG Bautzen, Beschluss vom 17. Oktober 2022 – 6 B 62/22 – juris, Rn. 36; vgl. inzwischen auch OVG Münster, Urteil vom 6. November 2024 – 4 A 2279/22 – juris, Rn. 116).
Der Geeignetheit steht auch nicht entgegen, dass der Gesetzgeber nicht den wissenschaftlichen Nachweis der Eignung des Mindestabstands generell bzw. des genau zu Schulen einzuhaltenden Mindestabstands geführt hat. Eine solche Untersuchung – so sie angesichts der offenkundigen Vielzahl unterschiedlicher zu berücksichtigender Faktoren überhaupt möglich wäre – mag hilfreich sein, ist jedoch nicht erforderlich, um das Mindestabstandsgebot zu rechtfertigen. Die zur Rechtfertigung der Beschränkung der Berufsfreiheit bemühten Gefahren müssen nicht anhand wissenschaftlich ermittelter, genauer, objektiv nachprüfbarer, statistischer oder sonstiger belastbarer Angaben belegt werden (OVG Hamburg, Beschluss vom 15. Dezember 2022 – 4 Bs 105/22 – juris, Rn. 54). Es genügt insoweit eine in sich stimmige, plausibel dargelegte, mit wissenschaftlichen Erkenntnissen in Einklang stehende und nachvollziehbare Begründung des Gesetzgebers.
(c) Das Mindestabstandsgebot ist erforderlich. Eine Regelung ist erforderlich, wenn kein anderes gleich wirksames, aber das Grundrecht nicht oder weniger stark einschränkendes Mittel zur Verfügung steht. Die sachliche Gleichwertigkeit der alternativen Maßnahmen zur Zweckerreichung muss dafür in jeder Hinsicht eindeutig feststehen. Auch bei der Einschätzung der Erforderlichkeit verfügt der Gesetzgeber über einen Beurteilungs- und Prognosespielraum (vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 30. Juni 2020 – 1 BvR 1679/17 – juris, Rn. 105; BVerfG, Beschluss vom 29. September 2022 – 1 BvR 2380/21 u.a. – juris, Rn. 115). Die Grenzen dieser Einschätzungsprärogative sind erst überschritten, wenn nach den ihm bekannten Tatsachen und im Hinblick auf die bisherigen Maßnahmen feststellbar ist, dass alternativ in Betracht kommende Grundrechtsbeschränkungen die gleiche Wirksamkeit versprechen, die Betroffenen aber weniger belasten.
Gleich wirksame gesetzgeberische Mittel zur Erreichung der genannten Ziele sind hier nicht erkennbar. Der Erforderlichkeit der in § 9 Abs. 3 Satz 2 AGGlüStV getroffenen Abstandsregelung steht nicht entgegen, dass in den Bundesländern unterschiedliche Regelungen getroffen werden. Denn die Bundesländer als Vertragsparteien des GlüStV haben in § 21a Abs. 1 und § 21a Abs. 5 GlüStV vorgesehen, dass die Begrenzung der Zahl der Wettvermittlungsstellen zur Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV in den Ausführungsbestimmungen der Länder zu regeln ist. Es liegt in der Einschätzungsprärogative der jeweiligen Landesgesetzgeber, den Minderjährigenschutz und die Spielsuchtprävention als besonders wichtiges Gemeinwohlziel zu gewichten und unter Berücksichtigung des vorhandenen Spielangebots und der sozialen Bevölkerungsstruktur Mindestabstände festzulegen und zu bemessen sowie Zulassungen zu begrenzen (vgl. zu Spielhallen: BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 – BVerwG 8 C 6.15 – juris, Rn. 49 f.; zur Übertragbarkeit der Rechtsprechung auf Wettvermittlungsstellen: OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 26. April 2023 – OVG 1 S 10/23 – juris, Rn. 15; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 10. Dezember 2020 – OVG 1 S 83/20 – BA Bl. 6; OVG Hamburg, Beschluss vom 15. Dezember 2022 – 4 Bs 105/22 – juris, Rn. 42).
Auch die von der Klägerin genannten möglichen Auflagen stellen keine gleich wirksamen mildere Mittel dar: Sofern sie eine zurückhaltende Außengestaltung der Wettvermittlungsstellen vorschlägt, kann dadurch zwar ggf. die Auffälligkeit und Anreizwirkung einer Wettvermittlungsstelle verringert werden. Diese Verringerung geht aber nicht so weit wie bei einem vollständigen Fehlen (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 5. November 2024 – 10 LC 13/24 – juris, Rn. 73; VGH München, Beschluss vom 21. März 2023 – 23 CS 22.2677 – juris, Rn. 44; OVG Bautzen, Beschluss vom 17. Oktober 2022 – 6 B 62/22 – juris, Rn. 26; inzwischen ebenso: OVG Münster, Urteil vom 6. November 2024 – 4 A 2279/22 – juris, Rn. 120). Eine Einschränkung der Öffnungszeiten hätten ebenfalls nicht den gleichen Effekt, da die Wettvermittlungsstellen weiterhin wahrnehmbar blieben (vgl. OVG Koblenz, Beschluss vom 12. September 2023 – 6 B 10623/23 – juris, Rn. 10). Die Mindestabstände sollen zudem möglichst frühzeitig präventiv Kinder und Jugendliche vor der Verleitung zum Glücksspiel im Erwachsenenalter schützen, indem eine Gewöhnung an dessen Verfügbarkeit vermieden wird. Eine bereits eingetretene Gewöhnung wird durch eine Beschränkung des Zugangs nicht rückgängig gemacht (vgl. für Spielhallen: BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 – juris, Rn. 154; auf dieser Grundlage für Wettvermittlungsstellen: OVG Lüneburg, Urteil vom 5. November 2024 – 10 LC 13/24 – juris, Rn. 73; VGH München, Beschluss vom 21. März 2023 – 23 CS 22.2677 – juris, Rn. 44; OVG Bautzen, Beschluss vom 17. Oktober 2022 – 6 B 62/22 – juris, Rn. 26; inzwischen auch OVG Münster, Urteil vom 6. November 2024 – 4 A 2279/22 – juris, Rn. 106). Gleiches gilt für die Zutrittsverbote für Minderjährige, die nach § 4 GlüStV sowieso bereits existieren.
(d) Das Mindestabstandsgebot ist auch angemessen. Die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne erfordert, dass der mit der Maßnahme verfolgte Zweck und die zu erwartende Zweckerreichung nicht außer Verhältnis zu der Schwere des Eingriffs stehen dürfen (BVerfG, Beschluss vom 29. September 2022 – 1 BvR 2380/21 – juris, Rn. 119 m.w.N.). Trifft der Gesetzgeber Regelungen, die in die Freiheit der Berufsausübung eingreifen, so muss bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt sein. Bei der Beurteilung der Zumutbarkeit ist eine generalisierende Betrachtungsweise geboten, die auf den betroffenen Wirtschaftszweig generell abstellt (BVerfG, Beschluss vom 20. August 2013 – 1 BvR 2402/12, 1 BvR 2684/12 – juris, Rn. 28 m.w.N). Nach diesem Maßstab überschreitet der Mindestabstand auch unter Berücksichtigung der weiteren die Wettvermittlungsstellen einschränkenden Regelungen in § 9 AGGlüStV die Grenze der Zumutbarkeit nicht und belastet die Betroffenen nicht übermäßig.
Hierbei ist zu berücksichtigen, dass die Regelung zum Mindestabstand zu einer Schule das Betreiben von Wettvermittlungsstellen nicht unmöglich macht. Sie führt vielmehr nur zum Ausschluss bestimmter Standorte sowie zu einer Begrenzung des Sportwettenangebots im Stadtgebiet und entspricht damit dem ausdrücklichen und legitimen gesetzlichen Ziel der Begrenzung des Angebots (vgl. § 21a Abs. 1 GlüStV). Es ist gerichtsbekannt, dass trotz dieser Vorgaben noch eine Vielzahl von Wettvermittlungsstellen in Berlin betrieben werden können. Das wegen der schweren Folgen der Spielsucht und des erhöhten Suchtpotentials von Sportwetten hohe Gewicht des Spielerschutzes und der Spielsuchtprävention überwiegt das wirtschaftliche Interessen der Veranstalter und Betreiber von Wettvermittlungsstellen, von der Verpflichtung zur Einhaltung dieser Erlaubnisvoraussetzung verschont zu bleiben. Es steht den Berufsgruppen der Wettvermittlungsstellenveranstalter und -betreiber im Grundsatz offen, eine Wettvermittlungsstelle an anderen Orten zu betreiben (OVG Koblenz, Beschluss vom 12. September 2023 – 6 B 10623/23 – juris, Rn. 11; VGH München, Beschluss vom 21. März 2023 – 23 CS 22.2677 –, juris, Rn. 47; OVG Hamburg, Beschluss vom 15. Dezember 2022 – 4 Bs 105/22 – juris, Rn. 49). Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass es sich bei der Veranstaltung von Glücksspiel um eine höchst gefahrengeneigte Tätigkeit handelt. Wer eine gefahrengeneigte Tätigkeit ausübt, muss in besonderem Maße mit einer Regulierung seiner Berufsausübung rechnen.
Die Kammer verkennt nicht, dass die Einhaltung des Mindestabstands für Veranstalter und Betreiber von Wettvermittlungsstellen in einigen Fällen einen intensiven Eingriff in die Berufsfreiheit darstellen kann. Angesichts der überragenden Bedeutung, die der Gesetzgeber dem Minderjährigenschutz sowie der Bekämpfung und Prävention der Glücksspielsucht beimessen darf, stellt dies die Zumutbarkeit der Mindestabstandsregelung jedoch nicht in Frage. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass die aus den Mindestabstandsvorschriften resultierende Reduzierung des Sportwettenangebots nach Einschätzung der Suchtwissenschaft und -beratungspraxis eine besonders wirksame Maßnahme zur Verhinderung und Bekämpfung von Glücksspielsucht ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 – juris, Rn. 158). Zudem ist der in Berlin geltende Mindestabstand von 200 Metern, für den nach § 9 Abs. 3 Satz 4 AGGlüStV der jeweils kürzeste Fußweg zwischen den Eingängen der betreffenden Betriebe oder Örtlichkeiten maßgeblich ist, zu Schulen der Sekundarstufe, da auf Grundschulen in § 9 Abs. 3 Satz 2 AGGlüStV nicht verwiesen wird, im Vergleich zu den Regelungen in anderen Bundesländern moderat. Dort haben Gerichte z.B. Mindestabstände zu Schulen – ganz überwiegend (mit Ausnahme von Bremen) sogar einschließlich Grundschulen – von 200 Meter Luftlinie (OVG Lüneburg, Urteil vom 5. November 2024 – 10 LC 13/24 – juris, Rn. 74), von 250 Meter Luftlinie (VGH München, Beschluss vom 21. März 2023 – 23 CS 22.2677 – juris, Rn. 47; OVG Bautzen, Beschluss vom 17. Oktober 2022 – 6 B 62/22 – juris, Rn. 31), von 350 Meter Luftlinie (OVG Münster, Beschluss vom 8. Dezember 2023 – 4 B 578/22 – juris, Rn. 15; VG Düsseldorf, Urteil vom 13. Juni 2023 – 3 K 3201/21 – juris, Rn. 124; inzwischen auch OVG Münster, Urteil vom 6. November 2024 – 4 A 2279/22 – juris, Rn. 53 ff.) und sogar von 500 Meter Luftlinie (VG Bremen, Urteil vom 23. Mai 2024 – 5 K 1358/23 – juris, Rn. 23; VG Freiburg (Breisgau), Urteil vom 9. November 2023 – 10 K 2605/22 – juris, Rn. 44) als verhältnismäßig angesehen.
Die Grenze der Zumutbarkeit ist auch gewahrt, obgleich der Gesetzgeber für die Einhaltung des Abstandsgebots weder eine Ausnahmeregelung vorgesehen noch ein Ermessen eröffnet hat (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 26. April 2023 – OVG 1 S 10/23 – juris, Rn. 15). Denn in Umsetzung des besonders wichtigen Gemeinwohlziels der Verhinderung und Bekämpfung der Glücksspielsucht hat sich der Gesetzgeber zur Begrenzung des Glücksspielangebots insgesamt bewusst dafür entschieden, in Abkehr von der Regulierung durch unbestimmte Rechtsbegriffe selbst räumliche Anforderungen durch Mindestabstände und Unverträglichkeiten verbindlich gesetzlich festzulegen (vgl. Abghs.-Drs. 18/2472, S. 13). Die Aufnahme von Ausnahmeregelungen oder Ermessensspielräumen würde diese Entscheidung des Gesetzgebers konterkarieren. Die damit angestrebte Rechtssicherheit und erleichterte Vollziehbarkeit der gesetzlichen Regelungen (vgl. Abghs.-Drs. 18/2472, S. 13) wären in ihr Gegenteil verkehrt. Das hohe Gewicht der Spielsuchtprävention und des Jugendschutzes überwiegt das wirtschaftliche Interesse der Wettvermittlungsstellenbetreiber, ohne Bestehen der (verschiedenen) Mindestabstände mehr Standorte betreiben zu können.
b) Die Regelung verstößt auch nicht gegen den aus Art. 3 Abs. 1 GG folgenden Gleichbehandlungsgrundsatz. Hinsichtlich derjenigen anderen Glücksspielangebote, die keinen Mindestabstand insbesondere zu anderen Glücksspielangeboten – darunter auch Spielbanken – einzuhalten haben, fehlt es an einer Vergleichbarkeit der Glücksspielangebote. So ist das Spiel in Spielbanken aufgrund der begrenzten Zahl der Standorte (vgl. § 20 GlüStV) aus dem Alltag herausgehoben, während das Glücksspiel in Wettvermittlungsstellen schon aufgrund der großen Verfügbarkeit und der wesentlich zahlreicheren Standorte Bestandteil des alltäglichen Lebens ist. Zusätzlich bestehen durch die staatliche Aufsicht hinreichende strukturelle Sicherungen dafür, dass die inhaltlichen Vorgaben im Hinblick auf die Ziele der Bekämpfung der Spielsucht sowie der Kanalisierung des Spieltriebs vom Staat gegenüber den Spielbanken durchgesetzt werden können. Damit ist es den zuständigen Behörden aufgegeben, eine an § 1 GlüStV orientierte Beschränkung sowohl der Dependancen oder Zweigniederlassungen der Spielbanken als auch des Angebots an Spielautomaten an den einzelnen Standorten der Spielbanken durchzusetzen. Im Übrigen widerspricht das Angebot des Automatenspiels in Spielbanken in Berlin – soweit ersichtlich – auch in seiner tatsächlichen Ausgestaltung nicht den Zielen der Bekämpfung der Spielsucht und der Kanalisierung des Spieltriebs und orientiert sich nicht an fiskalischen Interessen der Länder (vgl. bereits VG Berlin, Urteil vom 17. Juni 2024 – VG 4 K 362/22 – juris, Rn. 37; BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 – juris, Rn. 144 ff.).
c) Aus den vorstehenden Erwägungen verstößt die Mindestabstandsregelung in § 9 Abs. 3 Satz 2 AGGlüStV auch nicht gegen die unionsrechtliche Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit nach Art. 56 und 49 Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV). Der Gewährleistungsgehalt dieser Grundfreiheiten ist zwar eröffnet, da ein grenzüberschreitender Sachverhalt vorliegt. Zudem sind Mindestabstände als Beschränkungen der Grundfreiheiten anzusehen, da sie deren Ausübung zumindest weniger attraktiv machen (vgl. allgemein EuGH, Urteil vom 20. Dezember 2017 – C-322/16, Global Starnet – juris, Rn. 35 m.w.N.). Diese Beschränkungen sind jedoch gerechtfertigt, da damit zwingende Gründe des Allgemeininteresses verfolgt werden, sie nicht diskriminierend und verhältnismäßig sind.
(1) Bei der Bestimmung der zwingenden Gründe des Allgemeininteresses steht es den Mitgliedstaaten bei der Regelung von Glücksspielen mangels Harmonisierung auf Unionsebene grundsätzlich frei, selbst die verfolgten Politikziele und das angestrebte Schutzniveau festzulegen. Unbeschadet dessen ist der Schutz der Verbraucher vor Spielsucht bereits als zwingender Grund des Allgemeininteresses im Unionsrecht anerkannt, der Beschränkungen von Glücksspieltätigkeiten rechtfertigen kann (vgl. nur EuGH, Urteil vom 11. Juni 2015 – C-98/14, Berlington Hungary – juris, Rn. 58 m.w.N.; BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 – juris, Rn. 124; OVG Lüneburg, Urteil vom 5. November 2024 – 10 LC 13/24 – juris, Rn. 94).
(2) Eine Diskriminierung ausländischer Anbieter ist nicht ersichtlich. Vielmehr gelten die Vorschriften gleichermaßen für private Anbieter aus dem Inland und dem EU-Ausland.
(3) Die Beschränkungen müssen zudem den Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit genügen, d.h. sie müssen geeignet sein, die Erreichung des verfolgten Ziels zu gewährleisten, und dürfen nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist. Dabei ist insbesondere sicherzustellen, dass die fragliche nationale Regelung tatsächlich dem Anliegen gerecht wird, dieses Ziel in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen (vgl. nur EuGH, Urteil vom 20. Dezember 2017 – C-322/16, Global Starnet – juris, Rn. 51; EuGH, Urteil vom 8. September 2016 – C-225/15, Politanò – juris, Rn. 44; VGH Mannheim, Urteil vom 2. September 2024 – 6 S 2034/22 – juris, Rn. 25; VGH München, Beschluss vom 21. März 2023 – 23 CS 22.2677 – juris, Rn. 31). Dies ist hier der Fall.
(a) Die Erfüllung dieser Voraussetzungen ergibt sich grundsätzlich bereits aus den Ausführungen zur Verhältnismäßigkeit im Rahmen des Art. 12 Abs. 1 GG, auf die insofern verwiesen werden kann (vgl. OVG Hamburg, Beschluss vom 15. Dezember 2022 – 4 Bs 105/22 – juris, Rn. 53; inzwischen auch: OVG Münster, Urteil vom 6. November 2024 – 4 A 2279/22 – juris, Rn. 97 ff.). Entgegen der Ausführungen der Klägerin gilt auch nach dem Unionsrecht kein höherer Maßstab für den Nachweis von Gefahren, der hier verletzt sein könnte. Zwar führt der EuGH in der von ihr zitierten Entscheidung aus, dass im Bereich der Gefahrenabwehr bzw. der Risikovorsorge eine eingehende und nachvollziehbare, nicht auf hypothetische Erwägungen beschränkte Risikoprüfung erforderlich sei und die Rechtfertigungsgründe von einer Untersuchung zur Geeignetheit und Verhältnismäßigkeit sowie von genauen Angaben zur Stützung seines Vorbringens begleitet sein müssten (EuGH, Urteil vom 19. Oktober 2016 – C-148/15, Deutsche Parkinson – juris, Rn. 36). Aus dieser Entscheidung lässt sich – jedenfalls in Zusammenschaut mit dem in diesem Zusammenhang zitierten Urteil (EuGH, Urteil vom 23. Dezember 2015 – C-333/14, Scotch Whisky Association – juris, Rn. 54) – keine Pflicht des Gesetzgebers zu einem positiven Nachweis ableiten, dass sich das verfolgte Ziel mit keiner anderen vorstellbaren Maßnahme unter den gleichen Bedingungen erreichen lasse (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 5. November 2024 – 10 LC 13/24 – juris, Rn. 99; VGH Mannheim, Urteil vom 2. September 2024 – 6 S 2034/22 – Rn. 26, juris; grundsätzlich: OVG Hamburg, Beschluss vom 15. Dezember 2022 – 4 Bs 105/22 – juris, Rn. 54). Zudem ist die Entscheidung auf das Glückspielrecht nicht unmittelbar anwendbar, da sie zum Preisrecht im Medizinsektor ergangen ist. Für den Glücksspielbereich hat der EuGH vielmehr selbst klargestellt, dass er niemals eine Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Untersuchung der Gefahren der Spielsucht gefordert habe. Entsprechende Studien oder Untersuchungen seien keine Voraussetzung für glücksspielrechtliche Regelungen (vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010 – C-316/07 u.a., Stoß – juris, Rn. 71 f.) Auch die nationalen Gerichte müssen nicht „empirisch mit Sicherheit“ das Vorhandensein von bestimmten Auswirkungen der nationalen Regelung feststellen (EuGH, Urteil vom 30. Juni 2016 – C-464/15, Admiral Casinos & Entertainment – juris, Rn. 29). Es ist nicht ersichtlich, dass der EuGH diese Entscheidungen aufheben wollte (so inzwischen auch: OVG Münster, Urteil vom 6. November 2024 – 4 A 2279/22 – juris, Rn. 74). Aus der weiteren von der Klägerin zitierten Entscheidung des EuGH (EuGH, Urteil vom 14. Juni 2017 – C-685/15, Online Games – juris, Rn. 58) ergeben sich keine weitergehenden Anforderungen.
(b) Darüber hinaus wird auch das vom EuGH im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung besonders betonte Kohärenzgebot nicht durch die Regelung des Mindestabstandsgebot verletzt. Einen Verstoß gegen das Kohärenzgebot hält der EuGH in ständiger Rechtsprechung für möglich, wenn die zuständigen Behörden in Bezug auf andere Glücksspiele eine Politik verfolgen, die eher darauf abzielt, zur Teilnahme an diesen anderen Spielen zu ermuntern, als darauf, die Spielgelegenheiten zu verringern und die Tätigkeiten in diesem Bereich in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen (vgl. EuGH, Urteil vom 19. Dezember 2018 – C-375/17, Stanleybet – juris, Rn. 51; EuGH, Urteil vom 19. Dezember 2018 – C-375/17, Sporting Odds – juris, Rn. 51). Dabei ist nach höchstrichterlicher Rechtsprechung noch offen, ob und inwieweit das unionsrechtliche Kohärenzgebot außerhalb des Monopolsektors überhaupt anwendbar ist (BVerwG, Beschluss vom 9. Juli 2024 – BVerwG 8 B 46.23 – juris, Rn. 6; BVerwG, Beschluss vom 17. November 2023 – BVerwG 8 B 28.23 – juris, Rn. 5; BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 – BVerwG 8 C 6.15 – juris, Rn. 85). Demnach gebietet es allenfalls, glücksspielrechtliche Regelungen zur Suchtprävention und zum Spielerschutz nicht durch eine gegenläufige Regulierung anderer Glücksspielbereiche mit gleich hohem oder höherem Suchtpotenzial in einer Weise zu konterkarieren, die ihre Eignung zur Zielerreichung aufhebt (BVerwG, Beschluss vom 9. Juli 2024 – BVerwG 8 B 46.23 – juris, Rn. 6; BVerwG, Beschluss vom 17. November 2023 – BVerwG 8 B 28.23 – juris, Rn. 6; BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 – BVerwG 8 C 6.15 – juris, Rn. 85). Diesen Voraussetzungen genügt § 9 Abs. 3 Satz 2 AGGlüStV.
(1) Die Wahrung des Kohärenzgebots wird insbesondere nicht dadurch in Frage gestellt, dass die Bundesländer die Glücksspielangebote in ihren Ausführungsgesetzen unterschiedlich gestalten. Denn nach § 21a Abs. 1 Satz 1 GlüStV verfolgen alle Bundesländer unter anderem das Ziel, die Zahl der Wettvermittlungsstellen zur Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV zu begrenzen. Dass andere Bundesländer unter Berücksichtigung der jeweiligen Verhältnisse in ihrem Gebiet teils andere Regelungen vorgesehen haben, um dieses Ziel zu erreichen, stellt die Kohärenz nicht in Frage, da das Kohärenzgebot, zumal in bundesstaatlich gegliederten Mitgliedstaaten wie Deutschland, weder eine Uniformität der Regelungen noch eine Optimierung der Zielverwirklichung erfordert (vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010 – C-46/08, Carmen Media – juris, Rn. 55, 64 ff., EuGH, Urteil vom 6. November 2003 – C-243/01, Gambelli – juris, Rn. 66 f.; BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 – BVerwG 8 C 10.12 – juris, Rn. 31 ff. m.w.N.; OVG Hamburg, Beschluss vom 15. Dezember 2022 – 4 Bs 105/22 – juris, Rn. 55; inzwischen ebenso: OVG Münster, Urteil vom 6. November 2024 – 4 A 2279/22 – juris, Rn. 66). Es verlangt auch keine die föderalen Zuständigkeiten übergreifende Gesamtkohärenz glücksspielrechtlicher Maßnahmen. Die Maßnahmen sind vielmehr allein im Hinblick auf die von den zuständigen Stellen des betroffenen Mitgliedsstaats verfolgten Ziele und auf das von ihnen angestrebte Schutzniveau zu beurteilen (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Oktober 2017 – BVerwG 8 C 14.16 – juris, Rn. 38; VG Köln, Urteil vom 5. Oktober 2022 – 24 K 1475/21 – juris, Rn. 375 ff.). Nach Art. 4 Abs. 2 des Vertrags über die Europäische Union ist die jeweilige Zuständigkeit der Länder einschließlich der der lokalen Selbstverwaltung verbleibenden Ermessensspielräume auch unionsrechtlich zu achten (EuGH, Urteil vom 12. Juni 2014 – C-156/13, Digibet & Albers – juris, Rn. 34).
(2) Der Zweck des Abstandsgebots durch die Regelungen im Land Berlin wird auch nicht durch eine gegenläufige Glücksspielpolitik in einem anderen Bereich mit gleich hohem oder höherem Suchtpotenzial unterlaufen (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 29. April 2023 – OVG 1 S 11/23 – juris, Rn. 14). Auch wenn der Gesetzgeber die verschiedenen Glücksspielformen unterschiedlichen Regelungen unterworfen hat, ändert dies nichts daran, dass er im Rahmen seines Gestaltungsspielraums insgesamt Bestimmungen gewählt hat, die ein kohärentes Konzept der Spielsuchtbekämpfung bilden.
Die Kammer vermag mit Blick auf die Zulassung des Online-Glücksspiels keine Inkohärenz erkennen. Zwar sehen die Bestimmungen zum Online-Glücksspiel naturgemäß kein vergleichbares Abstandsgebot vor. Es ist jedoch zulässig, dass die Regelungen für das Online-Glücksspiel anders ausgestaltet sind als die für den terrestrischen Bereich, solange sie ebenfalls dem Spielerschutz dienen (OVG Lüneburg, Urteil vom 5. November 2024 – 10 LC 13/24 – juris, Rn. 103; für Spielhallen: OVG Bremen, Beschluss vom 19. November 2024 – 1 B 203/24 – juris, Rn. 29). Terrestrisches Spiel und Online-Spiel bilden nach den Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags jeweils eigene Kategorien mit eigenem bereichsspezifischem Regulierungsregime, das jeweils kohärent die Zwecke der Suchtprävention und des Spielerschutzes verfolgt. Durch den Glücksspielstaatsvertrag wird insbesondere durch die §§ 6a ff. GlüStV ein eigenständiges ausdifferenziertes Schutzsystem für Glücksspiele im Internet geschaffen (vgl. ausführlich OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 22. Juni 2022 – OVG 1 B 21,17 – juris, Rn. 68 ff.). Es ist nicht dargelegt oder ersichtlich, dass dieses Schutzniveau das Schutzniveau des terrestrischen Glücksspiels in verfassungsrechtlich bedenklicher Weise unterschreitet (vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. Juli 2024 – BVerwG 8 B 46.23 – juris, Rn. 9). Vielmehr liegt es schlicht in der Natur der Sache, dass die Regulierung virtueller Glücksspiele ein anderes Konzept zum Minderjährigenschutz und zum Schutz der Spieler vor Spielsucht verfolgt als das für „terrestrische“ Wettvermittlungsangebote (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 5. November 2024 – 10 LC 13/24 – juris, Rn. 103; OVG Hamburg, Beschluss vom 20. Oktober 2020 – 4 Bs 226/18 – juris, Rn. 48).
Auch mit Blick auf andere terrestrische Glücksspielangebote ist keine Inkohärenz festzustellen. Insbesondere müssen Wettvermittlungsstellen ebenso wie Spielhallen und ähnliche Unternehmen im Sinne des § 1 Abs. 1 des Gesetzes zur Regelung des Rechts der Spielhallen im Land Berlin (SpielhG) nach § 5 Abs. 3 Satz 4 des Gesetzes zur Umsetzung des Mindestabstands nach dem Spielhallengesetz Berlin für Bestandsunternehmen auch einen Mindestabstand von 200 Metern zu Schulen in öffentlicher und freier Trägerschaft der Schularten des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 bis 4 und § 17a SchulG wahren (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 29. April 2023 – OVG 1 S 11/23 – juris, Rn. 14).
Nichts Gegenteiliges folgt aus dem von der Klägerin genannten Beschluss des VGH München vom 21. März 2023, wonach das in Art. 7 Abs. 2 Nr. 4 des Bayerischen Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen für Wettvermittlungsstellen im Hauptgeschäft normierte Abstandsgebot voraussichtlich gegen das unionsrechtliche Kohärenzgebot verstößt. Auch das VGH München geht im Ansatz davon aus, dass Abstandsgebote für Wettvermittlungsstellen in Bezug auf Schulen sowie Kinder- und Jugendhilfeeinrichtungen als solche weder unionsrechtlich noch verfassungsrechtlich zu beanstanden sind. Einen Verstoß der bayerischen Abstandsregelung für Wettvermittlungsstellen gegen das unionsrechtliche Kohärenzgebot hat der Verwaltungsgerichtshof lediglich darin gesehen, dass in Bayern – anders als in Berlin – Spielhallen trotz mindestens vergleichbar hohem Gefährdungspotential gar keinen entsprechenden Mindestabstand zu Schulen einhalten müssen (vgl. VGH München, Beschluss vom 21.März 2023 – 23 CS 22.2677 – juris, 30 ff.).
(3) Angesichts der gefestigten Rechtsprechung zu den unionsrechtlichen Anforderungen ist die von der Klägerin und Beigeladenen angeregte Aussetzung des Klageverfahrens mit Blick auf die vom Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana angestrengten Vorlageverfahren C-718/23, C-719/23, C-721/23 und C-60/24 vor dem EuGH nicht geboten. In der Rechtsprechung des EuGH ist bereits der unionsrechtliche Maßstab für die Verhältnismäßigkeit einer Beschränkung von Glückspieltätigkeiten geklärt. Überdies hat der EuGH – wie oben ausgeführt – dem nationalen Gesetzgeber einen Spielraum bei der Ausgestaltung des Schutzniveaus und damit auch der Verhältnismäßigkeit zugestanden. Ein Abwarten der Entscheidung des Vorlageverfahrens bedarf es bereits aus diesen Gründen nicht (vgl. OVG Bremen, Beschluss vom 27. Juni 2024 – 1 B 37/24 – juris, Rn. 31). Zudem ließe sich gerade vor diesem Hintergrund eine Entscheidung zu den gesetzlichen Regelungen des Glückspiels in der Region Valencia nicht auf die Regelungen im Land Berlin übertragen; insbesondere fällt der Mindestabstand mit 200 Metern in Berlin deutlich geringer aus als der den Vorlagefragen zugrundeliegenden Mindestabstand von 850 Metern zu Bildungseinrichtungen in der Region Valencia. Überdies lassen die Vorlagefragen erkennen, dass das vorlegende Gericht davon ausgeht, die übrige Glückspielregulierung (Zutrittsverbote für Minderjährige, Werbeverbot etc.) in der Region Valencia reiche bereits für einen wirksamen Jugend- und Spielerschutz aus. Von dieser Prämisse geht die Kammer im Einklang mit der obergerichtlichen und höchstrichterlichen Rechtsprechung indes gerade nicht aus, zumal das Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana wohl die besondere Zielsetzung der Verhinderung eines Gewöhnungseffekts in ihre Erwägungen nicht einbezogen hat (vgl. auch OVG Bremen, Beschluss vom 27. Juni 2024 – 1 B 37/24 – juris, Rn. 34; VG Bremen, Urteil vom 19. September 2024 – 5 K 1949/23 – juris, Rn. 16).
3. Die Versagung der Erlaubnis war auch – entgegen der Auffassung der Klägerin – nicht ermessensfehlerhaft. Der Mindestabstand von 200 Metern nach § 9 Abs. 3 Satz 2 AGGlüStV stellt eine Tatbestandsvoraussetzung dar. Für die Ausübung von Ermessen war kein Raum.
II. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, § 162 Abs. 3 VwGO. Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 6a ff. GlüStV
§ 1 GlüStV
§ 4 GlüStV
§ 9 AGGlüStV
§ 20 GlüStV
§ 17a SchulG
§ 167 VwGO
§ 102 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1, Abs. 5 VwGO
§ 9 Abs. 3 Satz 2 AGGlüStV
§ 9 Abs. 3 Satz 4 AGGlüStV
§ 21 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 21a Abs. 5 GlüStV
§ 21a Abs. 1 GlüStV
§ 21a Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung
§ 9 Abs. 1 Satz 3 i.V.m. § 7 des Ausführungsgesetzes
§ 17 Abs. 2 Satz 1 Nummer 2 bis 5 des Schulgesetzes
Art. 19 Abs. 3 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2023, 662
1 S 10/23
10 LC 13/24
1 B 19/23
6 B 10623/23
23 CS 22.26
4 A 2279/22
1 BvR 1314/12
8 C 6.15
8 C 4.16
8 C 16.16
8 B 15.22
8 B 46.23
4 K 495.17
4 L 314/22
1 S 11/23
6 B 62/22
5 K 1949/23
5 K 1358/23
6 K 1181/22
10 K 2605/22
3 K 3201/21
1 BvR 2005/10
8 C 14.16
1 S 82/20
5 K 388/22
1 BvR 2835/17
1 BvR 1916/09
4 K 501/22
1 BvR 335/97
1 BvR 706/08
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1 BvR 586/08
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4 Bs 105/22
1 BvR 1679/17
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1 BvR 2684/12
4 B 578/22
4 K 362/22
6 S 2034/22
8 B 28.23
8 C 10.12
24 K 1475/21
1 B 203/24
4 Bs 226/18
1 B 37/24