Oberverwaltungsgericht des Saarlandes (Saarland, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-11-13, Aktenzeichen 2 B 332/20
ECLI: ECLI:DE:OVGSL:2020:1113.2B332.20.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Der Aufenthalt zahlreicher Personen in einer Spielhalle, Spielbank, Wettannahmestelle und ähnlichen Einrichtungen bringt ein erhöhtes Infektionsrisiko mit sich.(Rn.17)
2. Angesichts der derzeitigen Infektionsdynamik ist nicht davon auszugehen, dass Hygienekonzepte eine vergleichbare Effektivität aufweisen wie Betriebsschließungen.(Rn.18)
3. Die in § 7 Abs 5 S 1 VO-CP (juris: CoronaVV SL 2020o) angeordneten Betriebsverbote beruhen auf der nicht sachfremden Erwägung, dass eine Kontaktreduzierung am gemeinwohlverträglichsten durch Verbote und Beschränkungen in den Bereichen Freizeit, Sport und Unterhaltung erreicht werden kann.(Rn.20)
Der Antrag wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragstellerin.
Der Streitwert wird auf 105.000,00 € festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin betreibt im Saarland mehrere Betriebsstätten für Sportwettvermittlung, und zwar die Betriebsstätten in ...
Die Antragstellerin beantragt im vorliegenden Verfahren im Wege der einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO § 7 Abs. 5 Satz 1 der Verordnung zur Änderung infektionsrechtlicher Verordnungen zur Bekämpfung der Corona-Pandemie vom 30. Oktober 2020 in der ab 2. November 2020 gültigen Fassung bis zur Entscheidung über einen von der Antragstellerin noch anhängig zu machenden Normenkontrollantrag vorläufig außer Vollzug zu setzen, solange und soweit die Regelung der Öffnung von Wettvermittlungsstellen in Form von Betrieben ohne jeglichen Aufenthalts- und Verweilcharakter und ohne Freizeit- und Vergnügungscharakter entgegensteht, die zumindest folgende betriebliche Vorgaben einhalten:
1. es wird ein auf die speziellen Bedürfnisse des Betriebs ausgerichtetes Hygienekonzept entwickelt und vorgehalten;2. für die Steuerung des Zutritts und zur Sicherung des Mindestabstandes gilt ein Richtwert von maximal einer Person (Kundinnen und Kunden sowie Angehörige des Personals) pro 10 qm Verkaufsfläche und Geschäftsraum;3. maximal jedoch 3 Personen gleichzeitig, um jegliche Warteschlangen und Menschenansammlungen zu vermeiden;4. es ist zu gewährleisten, dass Gäste untereinander und zu Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern einen Mindestabstand von 2 Metern einhalten;5. Gästen mit Symptomen einer Atemwegsinfektion ist der Zugang zu verwehren, was durch geeignete Einlasskontrollen sicherzustellen ist;6. Gäste sowie Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter tragen grundsätzlich eine Mund-Nasen-Bedeckung;7. es findet nur eine Wettabgabe und -annahme bzw. Ein- und Auszahlung statt;8. Live-Wetten sind nicht zulässig;9. vorhandene Aufenthaltsangebote und Sitzgelegenheiten sind zu entfernen oder zu sperren;10. Aufenthaltsanreize dürfen nicht geschaffen werden;11. eine Übertragung auf Monitoren findet nicht statt, insbesondere keine TV-Übertragung.
Zur Begründung trägt die Antragstellerin im Wesentlichen vor, bei den nach § 7 Abs. 5 Satz 1 der Verordnung zur Bekämpfung der Corona-Pandemie (VO-CP) vom 30.10.20201Amtsblatt des Saarlandes I vom 31.10.2020, S. 1052Amtsblatt des Saarlandes I vom 31.10.2020, S. 1052 zu schließenden Betriebe handele es sich im Wesentlichen um solche mit erheblichem Besucheraufkommen auf engem Raum (z.B. Diskotheken, Kinos, Theater) bzw. um Betriebe, in denen sich Kunden über längere Zeit in einem Raum mit anderen Besuchern befänden (z.B. Museen oder Fitnessstudios). Die reinen Wettannahmestellen ohne Freizeit-/Vergnügungscharakter stellten deshalb einen Fremdkörper in diesem Regelungsgefüge dar. Es handele sich dabei weder um Betriebe mit erheblichem Besucheraufkommen noch um aus Hygienegründen besonders kritische Betriebe wie z.B. Bordelle. In der beantragten Ausgestaltung hielten sich hier auch keine Kunden über längere Zeit mit anderen Besuchern in einem Raum auf. Sie, die Antragstellerin, sei durch die erneute längerfristige Schließung in ihrer Existenz bedroht. Ihr entstünden insbesondere Personalkosten und Mietkosten, die sie mangels Einnahmen nicht amortisieren könne. Zwar seien Entschädigungsleistungen in den Raum gestellt worden. Ob und in welcher Höhe sie diese erlangen könne, sei aber nach wie vor völlig offen. Die Auswirkungen des Verbots seien auch deshalb existenziell, weil es sich - anders als größtenteils im Einzelhandel - um „nicht nachholfähigen Konsum“ handele. Sportereignisse, die jetzt stattfänden, könnten später nicht mehr bewettet werden. Außerdem drohe die Abwanderung von Kunden zu dem Angebot des Staates, denn Lottoannahmestellen, die auch Sportwetten (TOTO) vermittelten, hätten nach wie vor offen im Saarland. Zudem drohe die Abwanderung zu Online-Wettangeboten.
Es gebe im Rahmen des Betriebs von Wettvermittlungsstellen zwei verschiedene Betriebsformen: Einerseits "Wettbüros" (= Vergnügungsstätten) und andererseits „Wettannahmestellen“ (= Läden/sonstige Gewerbebetriebe). Vom Wortlaut her hätten die Länder nicht das verboten, was sie eigentlich verbieten wollten („Wettbüros“), sondern nur das verboten, was sie möglicherweise - wenn sie sich Gedanken gemacht hätten - überhaupt nicht verbieten wollten („Wettannahmestellen“). Die gewerbliche Vermittlung von Wetten könne in bauplanungsrechtlicher Hinsicht in Form einer Vergnügungsstätte oder in Form eines sonstigen Gewerbebetriebs im Sinne der Baunutzungsverordnung stattfinden. Vergnügungsstätten seien durch kommerzielle Freizeitgestaltung gekennzeichnete Amüsierbetriebe. Wettvermittlungsstellen, die als Vergnügungsstätte ausgestaltet seien, würden als „Wettbüro“, solche, die als sonstiger Gewerbebetrieb anzusehen seien, als „Wettannahmestelle“ bezeichnet. Eine reine Wettannahmestelle könne ebenso wie etwa eine herkömmliche Toto-/Lotto-/ODDSET-Annahmestelle nicht als ein auf kommerzielle Unterhaltung ausgerichteter besonderer Gewerbebetrieb und damit nicht als Vergnügungsstätte qualifiziert werden. Maßgebliches Abgrenzungskriterium hierfür sei, inwiefern die betriebliche Ausgestaltung den Kunden Anlass gebe, um zu verweilen, sich mit anderen Wettenden auszutauschen und in geselligem Beisammensein (gemeinschaftliches Verfolgen der Sportübertragungen) dem Wettereignis entgegenzufiebern. Indizien für bzw. gegen die Annahme einer Vergnü-gungsstätte seinen etwa das Vorhandensein von Sitzgelegenheiten, das Angebot von Speisen und/oder Getränken und das Vorhalten von Unterhaltungsspielen. Die Schwelle zur Vergnügungsstätte werde regelmäßig überschritten, wenn durch Live-TV-Übertragungen die Möglichkeit geschaffen werde, die bewetteten Ereignisse live mitzuverfolgen. Die bloße Abgabe/Annahme von Wetten und das Auszahlen von Gewinnen begründe dagegen keine Vergnügungsstätte. Daher beschränke sie ihr Angebot hier auch nur auf eine reine Annahme bzw. Abgabe von Wetten bzw. Einzahlung von Wettguthaben und eine Auszahlung von etwaigen Wettgewinnen. Damit handele es sich hier um einen Betrieb wie eine Toto-/Lotto-ODDSET-Annahmestelle. Stand heute hätten alle staatlichen Annahmestellen weiterhin offen. In diesen würden neben Lotto, KENO, Rubbellosen auch Sportwetten (TOTO) angeboten. Die Eröffnung als Betrieb ohne jeglichen Freizeitcharakter solle nur unter strengen Hygienevorschriften erfolgen. Dazu habe sie ein konkretes Hygienekonzept entwickelt. In der Ausgestaltung als reine Annahmestelle sollten die Kunden kommen, schnell einen Tipp abgeben und den Betrieb sofort wieder verlassen. Ein solcher Betrieb sei vergleichbar mit einem Einzelhandels- bzw. Dienstleistungsbetrieb bzw. mit den staatlichen Lottoannahmestellen. Deshalb verstoße die Beschränkung von reinen Wettannahmestellen gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Artikel 3 Abs. 1 GG i.V. § 12 Abs. 1, Artikel 14 Abs. 1 GG. § 32 Satz 1 i.V.m. § 28 Abs. 1 IfSG gebe nur Befugnisse zu Schutzmaßnahmen aus Gründen des Infektionsschutzes, soweit und solange diese zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich seien. Hieraus folge, dass Ungleichbehandlungen allenfalls aus infektionsschutzrechtlichen Gründen erfolgen dürften. Aus infektionsschutzrechtlichen Gründen gebe es keinen tragfähigen Grund, dass Einzelhandels- und Dienstleistungsbetriebe und vor allen Dingen auch die Lotto-/Toto-Annahmestellen des staatlichen Anbieters weiter öffnen dürften, während private Wettannahmestellen - wie ihr Betrieb - nicht öffnen dürften. Wie bei Einzelhandels- und Dienstleistungsbetrieben sei es auch hier ohne weiteres möglich, dafür zu sorgen, dass die notwendigen Abstände eingehalten werden. Ein hohes Besucheraufkommen werde durch strenge Vorgaben an die Besucherzahl verhindert. Es komme insbesondere auch zu keinem längeren Aufenthalt in geschlossenen Räumen. Die Öffnung eines solchen Betriebs gefährde in keiner Weise das Ziel, die persönlichen Kontakte zu reduzieren - jedenfalls dann nicht, wenn gleichzeitig auch der komplette Einzelhandel und fast alle Dienstleistungsbetriebe weiterhin offen halten dürften. Das Infektionsrisiko dürfte wegen der erheblich geringeren Verweildauer der Kunden in Wettvermittlungsstellen erheblich niedriger sein als in Spielhallen. Es gebe keine nachvollziehbaren Anhaltspunkte dafür, dass in reinen Wettannahmestellen ein signifikantes Infektionsrisiko gegenüber dem Einzelhandel- und Dienstleistungsgewerbe bestehen würde.
Die Verordnung leide an einem Begründungsdefizit, da überhaupt nicht richtig klar sei, aus welchen Gründen eine Ungleichbehandlung ihrerseits erfolge, da die Rechtsverordnung keine amtliche Begründung enthalte. Eine bloße flankierende Pressemitteilung ersetze nicht die notwendige Begründung. Andere Bundesländer hätten Wettannahmestellen ausdrücklich aus dem Anwendungsbereich ihrer Verordnung herausgenommen. Bei Betrieben, die einen Teil ihrer Leistungen ohne größere Gefahren im Hinblick auf die Zielerreichung erbringen könnten, sei dies zulässig. So sei der „außer Haus Verkauf“ der Gastronomiebetriebe weiterhin zulässig. Der Kunde betrete zur Bestellung die Gaststätte, warte dort auf sein Essen und nehme dieses dann mit. Er verweile somit nur kurz in den Räumen der Gaststätte. Nichts anderes wäre dies bei einem reinen Annahmestellenbetrieb. Die Verweildauer wäre hier sogar noch kürzer, weil die Wettabgabe kürzer dauere als das Zubereiten eines Essens und dessen Verpackung zur Mitnahme. Anders als im Rahmen des ersten Lockdown lasse sich das Verbot von Wettannahmestellen ohne Verweilcharakter auch nicht damit rechtfertigen, dass die Bürger möglichst ihre Wohnungen nicht verlassen sollten. Denn anders als beim ersten Lockdown sei der Einzelhandel komplett geöffnet, ohne dass es dabei nur um die Aufrechterhaltung einer Grundversorgung der Bevölkerung gehe. Das Verbot von Wettannahmestellen verstoße gegen das Gebot der Folgerichtigkeit und der Systemgerechtigkeit.
Des Weiteren verstoße das (erneute) Verbot von Wettvermittlungsstellen in Form von reinen Annahmestellen ohne Aufenthalts- und Verweilcharakter auch gegen Artikel 20 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 u. 2 GG (Demokratieprinzip), weil keine ausreichende Ermächtigungsgrundlage für die streitgegenständliche Rechtsverordnung bestehe. Die relativ weit und offen gefassten Eingriffsermächtigungen der §§ 28, 32 IfSG könnten allenfalls hinreichend rechtsstaatlich und demokratiestaatlich adäquat gewesen sein für zeitlich, regional und personell eng limitierte Maßnahmen der Gefahrenabwehr. Hiervon könne nunmehr - nach knapp zwei Monaten erstem Lockdown, mehreren Monaten Zeit im Sommer 2020 und nunmehr einem erneuten Lockdown - nicht mehr die Rede sein. Derart wesentliche, weil existenzbedrohende Eingriffe müssten nach Art, Ausmaß und Dauer im förmlichen Verfahren der parlamentarischen Gesetzgebung bestimmt werden und dürften nicht über Monate hinweg der Executive überlassen werden. Nur dann verfügten sie über die notwendige demokratische Legitimation, nur so seien Öffentlichkeit, Transparenz und Rechtssicherheit gewährleistet und nur so werde einer Erosion des Rechtsstaats vorgebeugt. Hiernach sei ein Obsiegen im Hauptsacheverfahren mit hoher Wahrscheinlichkeit zu erwarten. Es drohten ihr schwere und unzumutbare, anders nicht abwendbare Nachteile, zu deren nachträglicher Beseitigung eine Entscheidung in der Hauptsache nicht mehr in der Lage wäre.
Der Antragsgegner hat zu dem Antragsvorbringen mit Schriftsatz vom 12.11.2020 Stellung genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung (§§ 47 Abs. 6 und Abs. 1 Nr. 2 VwGO, 18 AGVwGO Saar) ist zulässig, aber nicht begründet. Er richtet sich auf eine vorläufige Außervollzugsetzung der Regelung in Art. 2 § 7 Abs. 5 Satz 1 der Verordnung zur Änderung infektionsrechtlicher Verordnungen zur Bekämpfung der Corona-Pandemie vom 30.10.2020 (VO-CP).2vgl. Art. 2 der Verordnung zur Änderung der infektionsrechtlicher Verordnungen zur Bekämpfung der Corona-Pandemie vom 30.10.2020, Amtsblatt 2020 I, 2 vom 31.10.2020 1046vgl. Art. 2 der Verordnung zur Änderung der infektionsrechtlicher Verordnungen zur Bekämpfung der Corona-Pandemie vom 30.10.2020, Amtsblatt 2020 I, 2 vom 31.10.2020 1046 Die inhaltliche Begrenzung des Normenkontrollantrags auf diese Vorschrift unterliegt auch unter dem Aspekt einer Teilbarkeit der auf ganz unterschiedliche Lebensbereiche mit einer jeweils eigenen Betroffenheit zielenden Vorschriften der Verordnung keinen Bedenken.
Die Antragstellerin ist antragsbefugt im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1, Abs. 6 VwGO. Sie ist als Betreiberin mehrere Betriebsstätten für Sportwettvermittlung im Saarland durch das Betriebsverbot nach eigenem Vortrag in ihren Grundrechten aus Artikel 3 Abs. 1 GG i.V. § 12 Abs. 1, Artikel 14 Abs. 1 GG betroffen. Das besondere Regelungsinteresse des § 47 Abs. 6 VwGO3vgl. OVG des Saarlandes, Beschluss vom 17.11.2016 – 2 B 283/16 –, SKZ 2017, 70, Leitsatz Nr. 33, wonach die Anforderungen an eine vorläufige Regelung auf der Grundlage des § 47 Abs. 6 VwGO mit Blick auf die grundsätzlich Legitimation des staatlichen Normgebers allgemein deutlich über das hinausgehen, was der Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 VwGO voraussetztvgl. OVG des Saarlandes, Beschluss vom 17.11.2016 – 2 B 283/16 –, SKZ 2017, 70, Leitsatz Nr. 33, wonach die Anforderungen an eine vorläufige Regelung auf der Grundlage des § 47 Abs. 6 VwGO mit Blick auf die grundsätzlich Legitimation des staatlichen Normgebers allgemein deutlich über das hinausgehen, was der Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 VwGO voraussetzt im Sinne erheblich gesteigerter „Dringlichkeit“ ergibt sich aus diesem Vorbringen.
Dem Antrag auf Erlass der begehrten Vorabregelung kann jedoch in der Sache nicht entsprochen werden. Die von der Antragstellerin der Sache nach beantragte vorläufige Außervollzugsetzung der ihr aufgrund des § 7 Abs. 5 Satz 1 VO-CP auferlegten Betriebsuntersagung ist im Rechtssinne nicht zur Abwendung schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen „dringend geboten“ (§ 47 Abs. 6 VwGO).
Im Rahmen der Entscheidung gemäß § 47 Abs. 6 VwGO ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts wie bei sonstigen verwaltungsprozessualen Eilrechtsschutzersuchen (§§ 80 Abs. 5, 80a oder 123 Abs. 1 VwGO) in erster Linie auf die prognostische Beurteilung der Erfolgsaussichten in der Hauptsache, hier des Normenkontrollantrags, abzustellen.4vgl. hierzu etwa BVerwG, Beschluss vom 25.2.2015 – 4 VR 5.14 –, BRS 83 Nr. 190, wonach Prüfungsmaßstab im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO jedenfalls bei Bebauungsplänen zunächst die Erfolgsaussichten des Normenkontrollantrags sind, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassenvgl. hierzu etwa BVerwG, Beschluss vom 25.2.2015 – 4 VR 5.14 –, BRS 83 Nr. 190, wonach Prüfungsmaßstab im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO jedenfalls bei Bebauungsplänen zunächst die Erfolgsaussichten des Normenkontrollantrags sind, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassen Lassen sie sich nicht – auch nicht in der Tendenz – verlässlich abschätzen, so ist wegen der wortlautmäßigen Anlehnung an § 32 BVerfGG wie bei verfassungsgerichtlichen Vorabentscheidungen eine Folgenbetrachtung5vgl. dazu OVG des Saarlandes, Beschlüsse vom 5.2.2014 – 2 B 468/13 –, SKZ 2014, 200, Leitsatz Nr. 28, und vom 11.10.2012 – 2 B 272/12 -, SKZ 2013, 44, wonach insoweit für die gebotene Abwägung der beteiligten Interessen auf die Vor- und Nachteile abzustellen ist, die eintreten, wenn die Anordnung antragsgemäß ergeht, die Norm sich später aber als gültig erweist, denen die Folgen gegenüberzustellen sind, die sich ergeben, wenn die Norm vollzogen wird, sich später jedoch deren Ungültigkeit herausstelltvgl. dazu OVG des Saarlandes, Beschlüsse vom 5.2.2014 – 2 B 468/13 –, SKZ 2014, 200, Leitsatz Nr. 28, und vom 11.10.2012 – 2 B 272/12 -, SKZ 2013, 44, wonach insoweit für die gebotene Abwägung der beteiligten Interessen auf die Vor- und Nachteile abzustellen ist, die eintreten, wenn die Anordnung antragsgemäß ergeht, die Norm sich später aber als gültig erweist, denen die Folgen gegenüberzustellen sind, die sich ergeben, wenn die Norm vollzogen wird, sich später jedoch deren Ungültigkeit herausstellt vorzunehmen. Das Vorbringen der Antragstellerin rechtfertigt – im Ergebnis nach beiden Maßstäben – nicht die vorläufige Aussetzung der Vollziehung des § 7 Abs. 5 Satz 1 VO-CP.
1. Ob die hinsichtlich ihres Zustandekommens einschließlich ihrer Inkraftsetzung durch die Verkündung im Amtsblatt des Saarlandes am 31.10.2020 (§ 1 Abs. 2 AmtsblG)6vgl. das Gesetz über das Amtsblatt des Saarlandes (Amtsblattgesetz - AmtsblG) vom 11.2.2009, geändert durch das Gesetz vom 1.12.2015 (Amtsblatt I Seite 932)vgl. das Gesetz über das Amtsblatt des Saarlandes (Amtsblattgesetz - AmtsblG) vom 11.2.2009, geändert durch das Gesetz vom 1.12.2015 (Amtsblatt I Seite 932) keinen Bedenken unterliegende Rechtsverordnung aus gegenwärtiger Sicht eine ausreichende Grundlage in dem § 32 Satz 1 und Satz 2 IfSG findet, lässt sich im vorliegenden Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nicht abschließend feststellen, sondern bleibt einem Normenkontrollverfahren, d.h. einer Entscheidung in der Hauptsache, vorbehalten. Durch die bundesrechtliche Vorgabe werden die Landesregierungen bisher lediglich ganz allgemein ermächtigt, unter den Voraussetzungen, die für „Maßnahmen“ nach den §§ 28 bis 31 IfSG „maßgebend“ sind, durch Rechtsverordnung Gebote und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten zu erlassen.7vgl. dazu bereits OVG des Saarlandes, Beschlüsse vom 22.4.2020 – 2 B 128/20 und 2 B 130/20 –, insbesondere auch zu den sich aus dem Gesetzesvorbehalt und dem damit verbundenen Wesentlichkeitsvorbehalts zugunsten des Gesetzgebers ergebenden – auch formellen – Anforderungen an die Eingriffe in die Schutzbereiche verschiedenster Grundrechte beziehungsweise dem Vorwurf einer verfassungsrechtlich unzulässigen „Blankettermächtigung“ am Maßstab des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG), zum Parlamentsvorbehalt zu unter anderem bereits OVG des Saarlandes, Beschluss vom 27.4.2020 – 2 B 143/20 –, alle bei Jurisvgl. dazu bereits OVG des Saarlandes, Beschlüsse vom 22.4.2020 – 2 B 128/20 und 2 B 130/20 –, insbesondere auch zu den sich aus dem Gesetzesvorbehalt und dem damit verbundenen Wesentlichkeitsvorbehalts zugunsten des Gesetzgebers ergebenden – auch formellen – Anforderungen an die Eingriffe in die Schutzbereiche verschiedenster Grundrechte beziehungsweise dem Vorwurf einer verfassungsrechtlich unzulässigen „Blankettermächtigung“ am Maßstab des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG), zum Parlamentsvorbehalt zu unter anderem bereits OVG des Saarlandes, Beschluss vom 27.4.2020 – 2 B 143/20 –, alle bei Juris Mittlerweile sind sowohl auf Bundes- wie auch auf Landesebene Gesetzgebungsvorhaben in die Wege geleitet worden, um den unter Verweis auf rechtsstaatliche Grundsätze, insbesondere den sogenannten „Parlamentsvorbehalt“, auch vom Senat8vgl. etwa OVG des Saarlandes, Beschluss vom 6.8.2020 – 2 B 258/20 –, bei juris und auf der Homepage des Gerichtsvgl. etwa OVG des Saarlandes, Beschluss vom 6.8.2020 – 2 B 258/20 –, bei juris und auf der Homepage des Gerichts geäußerten Bedenken durch eine stärkere Einbindung der gewählten Volksvertretungen bei der Einschränkung der Grundrechte Rechnung zu tragen.9vgl. dazu die Berichterstattung über geplante Änderungen des Infektionsschutzgesetzes zu dessen „Konkretisierung“, etwa bei LTO – Legal Tribune Online, vom 3.11.2020: „Mehr Rechtssicherheit für Coronamaßnahmen, Änderung des Infektionsschutzgesetzes kommt.“, sowie – auf Landesebene – den „nachtäglichen“ Gesetzentwurf für ein Saarländisches COVID-19-Maßnahmengesetz, Drucksache 16/1475 vom 2.11.2020vgl. dazu die Berichterstattung über geplante Änderungen des Infektionsschutzgesetzes zu dessen „Konkretisierung“, etwa bei LTO – Legal Tribune Online, vom 3.11.2020: „Mehr Rechtssicherheit für Coronamaßnahmen, Änderung des Infektionsschutzgesetzes kommt.“, sowie – auf Landesebene – den „nachtäglichen“ Gesetzentwurf für ein Saarländisches COVID-19-Maßnahmengesetz, Drucksache 16/1475 vom 2.11.2020 So sollen bundesrechtlich unter anderem die „notwendigen Schutzmaßnahmen“ im Sinne der Verordnungsermächtigung § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG nun durch einen neuen § 28a IfSG näher bestimmt und konkretisiert werden. Auf Landesebene behandelt der Landtag des Saarlandes gegenwärtig einen von allen Fraktionen getragenen Entwurf für ein „Saarländisches COVID-19-Maßnahmengesetz“.10vgl. dazu die Drucksache 16/1475 vom 2.11.2020vgl. dazu die Drucksache 16/1475 vom 2.11.2020 Dem liegt die zutreffende Erkenntnis zugrunde, dass nach nunmehr mehr als einem halben Jahr die teils erheblichen Grundrechtseingriffe aufgrund der der Generalklausel in dem § 28 Abs. 1 IfSG (§ 32 IfSG) als Rechtsgrundlage „im Hinblick auf den aus dem Rechtsstaatsprinzip und dem Demokratieprinzip abgeleiteten Wesentlichkeitsgrundsatz“ „zunehmend problematischer“ werden. Da diese Regelungen konkret absehbar sind, sieht der Senat, der anderes als der Verfassungsgerichtshof nicht zur Bestimmung von Fristen für die Ausräumung von Verfassungsverstößen befugt ist, im vorliegenden Anordnungsverfahren keine Veranlassung, in der gegenwärtigen Situation die bisherige Rechtslage im Vorgriff auf ein Hauptsacheverfahren entscheidungstragend einer weiteren Überprüfung zu unterziehen. Das gilt insbesondere für die in dem Entwurf des „Maßnahmengesetzes“ in § 3 vorgesehene Form der Beteiligung des Landtags.
2. Bei der allein möglichen summarischen Überprüfung lässt sich ein Verstoß der angegriffenen Bestimmungen der Verordnung gegen höherrangiges Recht unter materiell-rechtlich inhaltlichen Gesichtspunkten aus derzeitiger Sicht nicht feststellen.
a) Ein Verstoß gegen die Freiheitsgrundrechte nach Art. 12 und 14 GG infolge einer Nichteinhaltung des für Grundrechtsbeschränkungen geltenden Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit liegt nicht vor.
Hierbei ist maßgeblich zu berücksichtigen, dass es sich bei der Ausbreitung von COVID-19 um ein dynamisches Ausbruchsgeschehen handelt. Nach einer vorübergehenden Stabilisierung der Fallzahlen im Sommer auf einem vergleichsweise niedrigen Niveau ist in den letzten Wochen ein starker Anstieg der Übertragungen in der Bevölkerung in Deutschland und auch im Saarland zu beobachten. Der Anstieg wird durch Ausbrüche, insbesondere im Zusammenhang mit privaten Treffen und Feiern sowie bei Gruppenveranstaltungen, verursacht. Bei einem zunehmenden Anteil der Fälle ist die Infektionsquelle unbekannt. Es werden wieder vermehrt COVID-19-bedingte Ausbrüche in Alten- und Pflegeheimen gemeldet und die Zahl der Patienten, die auf einer Intensivstation behandelt werden müssen, hat sich in den letzten Wochen deutlich erhöht. In dieser kritischen Situation verfolgt der Verordnungsgeber das legitime Ziel, die Bevölkerung vor der Infektion mit dem SARS-CoV-2-Virus zu schützen, die Verbreitung der Krankheit COVID-19 zu verhindern und eine Überlastung des Gesundheitssystems infolge eines ungebremsten Anstiegs von Ansteckungen und Krankheitsfällen zu vermeiden. Zur Vorbeugung einer akuten Gesundheitsnotlage sollen die Kontakte in der Bevölkerung drastisch reduziert werden, um das Infektionsgeschehen insgesamt zu verlangsamen und die Zahl der Neuinfektionen wieder in durch den öffentlichen Gesundheitsdienst nachverfolgbare Größenordnungen zu senken.
Zur Erreichung dieses Ziels ist die Regelung des § 7 Abs. 5 Satz 1 VO-CP geeignet, weil sie die Kontaktmöglichkeiten in den Spielhallen, Spielbanken, Wettannahmestellen und ähnlichen Einrichtungen beschränkt und verhindert, dass sich wechselnde Gäste in den Einrichtungen einfinden. Es steht außer Zweifel, dass Zusammenkünfte in geschlossenen Räumen mit einer Vielzahl regelmäßig einander unbekannter Personen und längerer Verweildauer ein signifikant erhöhtes Infektionsrisiko mit sich bringen. Dies gilt naturgemäß auch für den Aufenthalt zahlreicher Personen in einer Spielhalle, Spielbank, Wettannahmestelle und ähnlichen Einrichtungen wie den Betriebsstätten für Sportwettvermittlung der Antragstellerin. Das Betriebsverbot für derartige Einrichtungen verhindert eine Übertragung des Coronavirus in diesen. Auf diese Weise beugt es auch einem Eintrag der Infektion in das weitere berufliche und private Umfeld der Gäste vor. Unabhängig von der konkreten Ausgestaltung des Betriebs ist zudem zu berücksichtigen, dass bereits die Öffnung von Wettvermittlungsstellen für den Publikumsverkehr zwangsläufig zu weiteren Sozialkontakten führt, indem Menschen sich, um zu den entsprechenden Einrichtungen zu gelangen, in der Öffentlichkeit bewegen und dort in öffentlichen Verkehrsmitteln aufeinandertreffen. Deshalb kann sich die Antragstellerin auch nicht mit Erfolg auf Ihre Absicht berufen, eine „reine“ Wettannahmestelle ohne jeden Aufenthalts- und Verweilcharakter betreiben zu wollen. Im Übrigen birgt, abgesehen davon, dass die von der Antragstellerin unterhaltenen Betriebsstätten für Sportwettvermittlung nach ihrem „Ist-Zustand“ den in ihrem Antrag beschriebenen Anforderungen nicht entsprechen dürften, schon das Vorhandensein derartiger, zum Aufenthalt geeigneter Räumlichkeiten die Möglichkeit des Missbrauchs in sich.
Der Antragsgegner durfte die getroffene Regelung unter Berücksichtigung des ihm zukommenden Einschätzungsspielraums auch für erforderlich halten. Mildere, gleichermaßen geeignete Mittel zur Eindämmung des Infektionsgeschehens ergeben sich nicht aus bloßen Beschränkungen des Betriebs von Spielhallen, Spielbanken, Wettannahmestellen und ähnlichen Einrichtungen, etwa auf der Grundlage von Hygienekonzepten und deren notfalls zwangsweiser behördlicher Durchsetzung. Es ist angesichts der derzeitigen Infektionsdynamik nicht davon auszugehen, dass diese Konzepte infektionsschutzrechtlich eine vergleichbare Effektivität aufweisen wie Betriebsschließungen. Dies gilt umso mehr, als aufgrund der Emotionalität des (Glücks-)Spiels und von Wetten sowie wegen der unter den regelmäßigen Besuchern derartiger Einrichtungen bestehenden Bekanntschaften die Abstands- und Hygieneregeln nur schwer einzuhalten und durchzusetzen sein dürften.
Die Regelung des § 7 Abs. 5 Satz 1 VO-CP ist voraussichtlich auch angemessen. Zwar greifen Betriebsschließungen tiefgreifend in die Berufsausübungsfreiheit der Betreiberinnen und Betreiber von Spielhallen, Spielbanken, Wettannahmestellen und ähnlichen Einrichtungen ein und machen ihnen die Berufsausübung für einen Zeitraum unmöglich. Dabei ist auch zu sehen, dass die Betriebe nach dem ersten „Lockdown“ im Frühjahr dieses Jahres erhebliche Arbeitskraft und unter Umständen auch finanzielle Mittel in die Umsetzung von infektionsschutzrechtlichen Hygienekonzepten investiert haben. Andererseits wird das Gewicht des von ihnen abverlangten „Opfers“ dadurch gemildert, dass ihnen staatlicherseits Kompensationen für die zu erwartenden Umsatzausfälle in durchaus erheblichem Umfang in Aussicht gestellt worden sind.11vgl. den Beschluss der Bundeskanzlerin mit den Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder v. 28.10.2020: "Für die von den temporären Schließungen erfassten Unternehmen, Betriebe, Selbständige, Vereine und Einrichtungen wird der Bund eine außerordentliche Wirtschaftshilfe gewähren, um sie für finanzielle Ausfälle zu entschädigen. Der Erstattungsbetrag beträgt 75% des entsprechenden Umsatzes des Vorjahresmonats für Unternehmen bis 50 Mitarbeiter, womit die Fixkosten des Unternehmens pauschaliert werden. Die Prozentsätze für größere Unternehmen werden nach Maßgabe der Obergrenzen der einschlägigen beihilferechtlichen Vorgaben ermittelt. Die Finanzhilfe wird ein Finanzvolumen von bis zu 10 Milliarden haben.“vgl. den Beschluss der Bundeskanzlerin mit den Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder v. 28.10.2020: "Für die von den temporären Schließungen erfassten Unternehmen, Betriebe, Selbständige, Vereine und Einrichtungen wird der Bund eine außerordentliche Wirtschaftshilfe gewähren, um sie für finanzielle Ausfälle zu entschädigen. Der Erstattungsbetrag beträgt 75% des entsprechenden Umsatzes des Vorjahresmonats für Unternehmen bis 50 Mitarbeiter, womit die Fixkosten des Unternehmens pauschaliert werden. Die Prozentsätze für größere Unternehmen werden nach Maßgabe der Obergrenzen der einschlägigen beihilferechtlichen Vorgaben ermittelt. Die Finanzhilfe wird ein Finanzvolumen von bis zu 10 Milliarden haben.“ Mit Blick auf die gravierenden, teils irreversiblen Folgen eines weiteren Anstiegs der Zahl von Ansteckungen und Erkrankungen für die hochwertigen Rechtsgüter Leib und Leben einer Vielzahl Betroffener sowie einer Überlastung des Gesundheitswesens ist der mit der vorübergehenden Betriebsschließung verbundene Eingriff in die Grundrechte der Art. 12, 14 GG hinzunehmen.12vgl. ebenso OVG Lüneburg, Beschluss vom 9.11.2020 - 13 MN 472/20 -, jurisvgl. ebenso OVG Lüneburg, Beschluss vom 9.11.2020 - 13 MN 472/20 -, juris
b) Die von der Antragstellerin geltend gemachte Verletzung des allgemeinen Gleichheitsgrundrechts aus Art. 3 Abs. 1 GG kann ebenfalls nicht festgestellt werden. In seiner Ausprägung als Willkürverbot gebietet der Gleichbehandlungsgrundsatz nicht, dass der Gesetzgeber im konkreten Zusammenhang von mehreren möglichen Lösungen die zweckmäßigste oder gar die „vernünftigste“ wählt. Ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz ist vielmehr erst anzunehmen, wenn offenkundig ist, dass sich für die angegriffene normative Regelung und eine durch sie bewirkte Ungleichbehandlung kein sachlicher Grund finden lässt.13vgl. dazu etwa BVerfG, Beschluss vom 13.6.2006 – 1 BvR 1160/03 –, BauR 2007, 98, m.w.N. insbesondere zur sog. „Elementelehre“ beim Vergleich zu betrachtender Sachverhalte vgl. dazu etwa BVerfG, Beschluss vom 13.6.2006 – 1 BvR 1160/03 –, BauR 2007, 98, m.w.N. insbesondere zur sog. „Elementelehre“ beim Vergleich zu betrachtender Sachverhalte Das ist hier nicht der Fall. Die in § 7 Abs. 5 Satz 1 VO-CP angeordneten Betriebsverbote und -beschränkungen beruhen auf der nicht sachfremden Erwägung, dass ein ganz erheblicher Teil der für das Infektionsgeschehen relevanten sozialen Kontakte von vorneherein verhindert werden muss, und dass diese Verhinderung neben den ganz erheblichen Beschränkungen von Kontakten im privaten Bereich am gemeinwohlverträglichsten durch Verbote und Beschränkungen in den Bereichen Freizeit, Sport und Unterhaltung erreicht werden kann. Die Antragstellerin kann sich auch nicht mit Erfolg darauf berufen, dass in „reinen“ Wettannahmestellen kein signifikantes Infektionsrisiko gegenüber dem sonstigen Einzelhandel- und Dienstleistungsgewerbe bestehen würde. Ganz allgemein ergibt sich eine Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes nicht bereits daraus, dass die Verordnung keine einheitlichen Ge- und Verbote für alle unternehmerischen Tätigkeiten in den Bereichen Industrie, Gewerbe, Handel und Dienstleistungen vorsieht. Denn auch die insoweit getroffene Unterscheidung kann sachlich gerechtfertigt sein. Dabei ist die sachliche Rechtfertigung nicht allein anhand des infektionsschutzrechtlichen Gefahrengrades der betroffenen Tätigkeit zu beurteilen. Vielmehr sind auch alle sonstigen relevanten Belange zu berücksichtigen, etwa die Auswirkungen der Ge- und Verbote für die betroffenen Unternehmen und Dritte und auch öffentliche Interessen an der uneingeschränkten Aufrechterhaltung bestimmter unternehmerischer Tätigkeiten.14vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 16.4.2020 - 13 MN 77/20 -, jurisvgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 16.4.2020 - 13 MN 77/20 -, juris Ausgehend davon kann die Antragstellerin nicht mit Erfolg geltend machen, der „außer Haus Verkauf“ der Gastronomiebetriebe sei weiterhin zulässig. Abgesehen davon, dass es sich insoweit um einen völlig andere, mit der Vermittlung von Sportwetten nicht annähernd vergleichbare wirtschaftliche Tätigkeit handelt, findet die betreffende, für Gastronomiebetriebe in § 7 Abs. 1 Satz 2 VO-CP geregelte Ausnahme ihre sachliche Rechtfertigung darin, dass es dort um die Grundversorgung der Bevölkerung geht.
3. Auch bei „offenen“ Erfolgsaussichten in der Hauptsache und einer reinen Folgenabwägung in Anlehnung an den § 32 BVerfGG15vgl. auch OVG des Saarlandes – 1. Senat –, Beschlüsse vom 9.4.2020 – 1 B 83/20 – , bei Juris, und vom 20.12.2018 – 1 B 231/18 –, ZfWG 2019, 166, zum generellen Erfordernis einer Folgenabwägung in Eilrechtsschutzverfahren unter Berücksichtigung verfassungsrechtlicher Gewährleistungen mit Blick auf Art. 19 Abs. 4 GG, wenn ohne die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes schwere und unzumutbare, anders nicht abwendbare Beeinträchtigungen entstehen können, die durch das Hauptsacheverfahren nicht mehr zu beseitigen wärenvgl. auch OVG des Saarlandes – 1. Senat –, Beschlüsse vom 9.4.2020 – 1 B 83/20 – , bei Juris, und vom 20.12.2018 – 1 B 231/18 –, ZfWG 2019, 166, zum generellen Erfordernis einer Folgenabwägung in Eilrechtsschutzverfahren unter Berücksichtigung verfassungsrechtlicher Gewährleistungen mit Blick auf Art. 19 Abs. 4 GG, wenn ohne die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes schwere und unzumutbare, anders nicht abwendbare Beeinträchtigungen entstehen können, die durch das Hauptsacheverfahren nicht mehr zu beseitigen wären hätten die Interessen der Antragstellerin, von der zeitlich befristeten Betriebsuntersagung sofort verschont zu bleiben, hinter den genannten schwerwiegenden öffentlichen und privaten – mit Blick auf den Erhalt eines funktionierenden Systems der Gesundheitsversorgung vor allem bei schwerwiegenden bis lebensbedrohlichen Krankheitsverläufen auch der Bevölkerung insgesamt – Interessen an einer Eindämmung des Infektionsgeschehens zurückzutreten. Dass die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Erwägungen die gegenläufigen Interessen deutlich überwiegen und die ohnehin nur in eng begrenzten Ausnahmefällen in Betracht kommende „vorläufige“ Außervollzugsetzung der Verordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO rechtfertigen, kann hier nicht angenommen werden.16vgl. auch dazu BVerwG, Beschluss vom 25.2.2015 – 4 VR 5.14 –, BRS 83 Nr. 190vgl. auch dazu BVerwG, Beschluss vom 25.2.2015 – 4 VR 5.14 –, BRS 83 Nr. 190
Würde der Senat die in § 7 Abs. 5 Satz 1 VO-CP angeordnete Schließung von Spielhallen, Spielbanken, Wettannahmestellen und ähnlichen Einrichtungen (wie Betriebsstätten für Sportwettvermittlung) für den Publikumsverkehr und Besuche außer Vollzug setzen, bliebe der Normenkontrollantrag in der Hauptsache aber ohne Erfolg, könnte die Antragstellerin zwar vorübergehend die mit der Schutzmaßnahme verbundene Schließung vermeiden. Ein durchaus wesentlicher Baustein der komplexen Pandemiebekämpfungsstrategie des Antragsgegners würde aber in seiner Wirkung deutlich reduziert, und dies im Zeitpunkt eines äußerst dynamischen Infektionsgeschehens. Die Möglichkeit, eine geeignete und erforderliche Schutzmaßnahme zu ergreifen und so die Verbreitung der Infektionskrankheit zum Schutze der Gesundheit der Bevölkerung, einem auch mit Blick auf Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG überragend wichtigen Gemeinwohlbelang effektiver zu verhindern, bliebe hingegen zumindest zeitweise bis zu einer Reaktion des Verordnungsgebers (irreversibel) ungenutzt. Würde hingegen die in § 7 Abs. 5 Satz 1 VO-CP angeordnete Schließung von Spielhallen, Spielbanken und Wettannahmestellen nicht vorläufig außer Vollzug gesetzt, hätte der Normenkontrollantrag aber in der Hauptsache Erfolg, wäre die Antragstellerin vorübergehend zu Unrecht zur Befolgung der - für den Fall der Nichtbefolgung bußgeldbewehrten - Schutzmaßnahme verpflichtet und müsste ihre Einrichtungen für den Publikumsverkehr und Besuche schließen. Der damit jedenfalls verbundene Eingriff in ihre Grundrechte aus Art. 12, 14 GG würde für die Dauer der Verpflichtung, längstens für die Dauer eines Hauptsacheverfahrens, verfestigt. Dieser Eingriff ist zwar von erheblichem Gewicht. Dieses Gewicht wird aber - wie erwähnt - dadurch abgemildert, dass staatlicherseits Kompensationen für die zu erwartenden Umsatzausfälle in durchaus erheblichem Umfang in Aussicht gestellt worden sind. Der hiernach verbleibende Eingriff hat hinter dem mit der Maßnahme verfolgten legitimen Ziel eines effektiven Infektionsschutzes zurückzustehen. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass die Verordnung mit Ablauf des 15.11.2020 außer Kraft tritt (§ 14 Abs. 2 VO-CP). Damit ist sichergestellt, dass die Verordnung unter Berücksichtigung neuer Entwicklungen der Corona-Pandemie fortgeschrieben werden muss. Hierbei hat der Antragsgegner zu untersuchen, ob es angesichts neuer Erkenntnisse etwa zu den Verbreitungswegen des Virus oder zur Gefahr einer Überlastung des Gesundheitssystems verantwortet werden kann, die Schließung - gegebenenfalls unter Auflagen - zu lockern.
III.
Die Kostenentscheidung beruht auf dem § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung findet ihre Grundlage in den §§ 63 Abs. 2, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG. Da die der Eilantrag inhaltlich auf eine Vorwegnahme der Hauptsache zielt, ist die Reduzierung des Gegenstandswertes für das Eilverfahren auf der Grundlage von Ziff. 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit nicht angebracht.
Der Beschluss ist unanfechtbar.
Fußnoten

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 28, 32 IfSG
§§ 28 bis 31 IfSG
§ 32 BVerfGG
§ 28a IfSG
§ 32 IfSG
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 28 Abs. 1 IfSG
§ 47 Abs. 6 und Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1, Abs. 6 VwGO
§ 123 Abs. 1 VwGO
§ 80 Abs. 5, 80a oder 123 Abs. 1 VwGO
§ 1 Abs. 2 AmtsblG
§ 32 Satz 1 und Satz 2 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 63 Abs. 2, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG
§ 7 Abs. 5 Satz 1 der Verordnung
Art. 12 und 14 GG
Art. 12, 14 GG
Artikel 3 Abs. 1 GG
Artikel 14 Abs. 1 GG
Artikel 20 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 u. 2 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 2 B 283/16
4 VR 5.14
2 B 468/13
2 B 272/12
2 B 128/20
2 B 130/20
2 B 143/20
2 B 258/20
13 MN 472/20
1 BvR 1160/03
13 MN 77/20
1 B 83/20
1 B 231/18