Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-03-25, Aktenzeichen 1 K 760/14.NW
ECLI: ECLI:DE:VGNEUST:2015:0325.1K760.14.NW.0A

Tenor:
weitere Fundstellen ...
Diese Entscheidung zitiert
1. Der Bescheid des Beklagten vom 6.1.2014 in der Gestalt des hierzu ergangenen Widerspruchsbescheids vom 28.7.2014 wird aufgehoben.
2. Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
3. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
4. Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich mit der vorliegenden Klage gegen eine aufsichtsbehördliche Verfügung des Beklagten im Bereich der Erhebung wiederkehrender Ausbaubeiträge.
Die Klägerin erhebt im Gemeindegebiet wiederkehrende Ausbaubeiträge. Hierzu hat sie in ihrer Satzung zur Erhebung wiederkehrender Beiträge vom 5.2.1996 (ABS) eine beitragsrechtliche Einheit gebildet. Die ABS der Klägerin sah zunächst einen Gemeindeanteil von 50 v.H. vor. Durch das Gemeindegebiet der Klägerin führt die L 453 (Straßenzug G. Straße - H.straße - D.straße), in die die L 454 (L.straße) sowie die Kreisstraße K 29 einmünden.
Im Zuge einer Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung der Klägerin durch das Rechnungs- und Gemeindeprüfungsamt der Kreisverwaltung D. wurde der Gemeindeanteil als zu hoch angesehen; der Durchgangsverkehr fließe im Wesentlichen über die L 453.
Mit Beschluss vom 6.12.2011 setzte der Ortsgemeinderat der Klägerin daraufhin den Gemeindeanteil auf 40 v.H. fest und änderte insoweit die ABS. Das Rechnungs- und Gemeindeprüfungsamt der Kreisverwaltung D. forderte die Klägerin in der Folgezeit mehrfach auf, den Gemeindeanteil auf 30 v.H. herabzusetzen. Dies lehnte der Ortsgemeinderat der Klägerin in seiner Sitzung vom 12.11.2013 ab und nahm im Rahmen des eingeleiteten kommunalaufsichtsrechtlichen Anhörungsverfahrens nochmals Stellung.
Mit Bescheid vom 6.1.2014 beanstandete der Beklagte den Beschluss des Ortsgemeinderates der Klägerin vom 6.12.2011 über die Neufassung der ABS und verlangte dessen Aufhebung in der Sitzung des Ortsgemeinderates, die auf den Zeitpunkt der Bestandskraft des Bescheides folgt. Er ordnete zudem an, zum selben Zeitpunkt die beschlossene Satzung so neu zu fassen, dass darin der Gemeindeanteil auf maximal 30v.H. bestimmt wird. Mit Blick auf die klassifizierten Verkehrsanlagen im Gemeindegebiet, die einschlägige Rechtsprechung und die gesetzlichen Vorgaben zum Mindestgemeindeanteil sei auch unter Berücksichtigung eines der Klägerin einzuräumenden Beurteilungsspielraums ein Gemeindeanteil von höchstens 30 v.H. zulässig.
Die Klägerin erhob gegen den Bescheid Widerspruch und führte aus: Der Ortsgemeinderat habe sich Ende der 1980er Jahre dazu entschlossen, in einem Zuge mit dem Ausbau der L 453 alle in der Baulast der Klägerin stehenden Verkehrsanlagen zu erneuern. Man sei sich darüber im Klaren gewesen, dass das bis dahin geltende System der straßenweisen Abrechnung für die Eigentümer an klassifizierten Straßen günstiger gewesen wäre, da sie lediglich mit Beiträgen für den Gehweg und die Straßenbeleuchtung belastet worden wären. Daher habe man sich dazu entschlossen, ein Zeichen der Solidarität zu setzen und wiederkehrende Ausbaubeiträge einzuführen. Es sei bekannt gewesen, dass in diesem Fall der Beitragssatz für alle Grundstückseigentümer in der Ortslage einheitlich festgesetzt würde und die Anlieger an der klassifizierten Straße erheblich höhere Beiträge zu entrichten hätten. Dem Verlangen, den Gemeindeanteil zu reduzieren, stünden daher Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes entgegen. Als man in den 90er Jahren einen Gemeindeanteil beschlossen habe, sei dies allgemein akzeptiert worden. Es sei damals nicht abzusehen gewesen, dass die Klägerin zu einem späteren Zeitpunkt verpflichtet würde, den Gemeindeanteil herabzusetzen. An dem Verhältnis von Anlieger und Durchgangsverkehr habe sich seitdem nichts geändert. Den Gemeindeanteil nunmehr reduzieren zu sollen, diene lediglich dazu, den Bürgern mehr Geld aus der Tasche zu ziehen. Die bereits vorgenommene Verminderung des Gemeindeanteils auf 40 v.H. müsse vor diesem Hintergrund ausreichen.
Der Beklagte half dem Widerspruch nicht ab und erwiderte: Nach der Rechtsprechung des OVG Rheinland-Pfalz und der Rechtsauffassung des Rechnungshofes sei der Gemeindeanteil von 40 v.H. weiterhin als zu hoch anzusehen. Danach betrage der Gemeindeanteil bei geringem Durchgangs-, aber überwiegendem Anliegerverkehr regelmäßig 25 v.H.. Diese Kategorie treffe auf die Klägerin zu. Auf den in ihrer Baulast stehenden Straßen sei kaum Durchgangsverkehr nachweisbar. Dieser fließe im Wesentlichen über die in anderweitiger Baulast stehenden Ortsdurchfahrten, deren Verkehrsströme bei der Festsetzung des Gemeindeanteils außer Acht zu lassen seien. Selbst unter Berücksichtigung eines Beurteilungsspielraums von 5 v.H. sei allenfalls ein Gemeindeanteil von 30 v.H. denkbar. Die Entscheidung für eine beitragsrechtliche Systemumstellung könne nicht von einem rechtswidrig zu hohen Gemeindeanteil abhängig gemacht werden.
Die Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion Rheinland-Pfalz wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 28.7.2014 zurück und führte zur Begründung aus: Die angefochtene Verfügung sei rechtens. Auf den in der Baulast der Klägerin stehenden Verkehrsanlagen finde ganz überwiegend Anliegerverkehr statt. Bei der insgesamt vorzunehmenden Gewichtung des Verhältnisses von Anlieger- und Durchgangsverkehr unter Berücksichtigung sämtlicher Verkehrsanlagen innerhalb der öffentlichen Einrichtung sei der auf den Fahrbahnen der klassifizierten Straßen stattfindende Fahrzeugverkehr nicht zu berücksichtigen. Dass über einen längeren Zeitraum ein höherer Gemeindeanteil akzeptiert worden sei, könne dem nicht entgegenstehen. Die angefochtene Verfügung beruhe auf der Ausübung pflichtgemäßen Ermessens. Durch die obergerichtliche Rechtsprechung sei der gemeindliche Spielraum mit 30 v.H. vollumfänglich ausgeschöpft. Die Klägerin habe nicht die Gelegenheit genutzt, selbst den Gemeindeanteil auf 30 v.H. abzusenken.
Nach Zustellung des Widerspruchsbescheids (30.7.2014) hat die Klägerin am 27.8.2014 Klage erhoben.
Sie trägt unter Wiederholung und Vertiefung ihres bisherigen Vorbringens vor: Vor mehr als 20 Jahren sei nicht zu erwarten und abzusehen gewesen, dass sich die Rechtsprechung zur Tiefenbegrenzung ändern und die rückwärtigen, in der Regel bebaubaren Grundstücksflächen der überaus großen von der Landesstraße erschlossenen Grundstücke später vollends beitragspflichtig werden würden. Damit habe sich die Beitragslast zusätzlich zu Lasten dieser Grundstückseigentümer verschoben. Bei der Einführung der wiederkehrenden Ausbaubeiträge sei ebenfalls nicht abzusehen gewesen, dass die Klägerin verpflichtet sei, den Gemeindeanteil von damals allgemein akzeptierten 50 v.H. auf 30 v.H. zu vermindern. Der Gemeindeanteil habe nach wie vor dem Verkehrsaufkommen zu entsprechen, das nicht den Beitragsschuldnern zuzurechnen sei. Der Wortlaut des § 14 Abs. 2 Satz 2 Kommunalabgabengesetz (KAG) vom 15.5.1986 stimme insoweit mit dem des § 10 Abs. 3 des derzeit geltenden Kommunalabgabengesetzes überein. Deshalb erscheine es aus Gründen des Vertrauensschutzes zumindest befremdend, dass der Gemeindeanteil von 50 v.H. auf 30 v.H. zu reduzieren sei, zumal der Durchgangsverkehr auch damals im Wesentlichen über die H.straße und Grünstadter Straße (L 453) geflossen sei, sodass sich an dem Verhältnis von Anlieger- und Durchgangsverkehr nichts geändert habe. In Anbetracht der vom Grundgesetz und der Landesverfassung garantierten gemeindlichen Selbstverwaltung könne die Betrachtungsweise bezüglich der Verminderung des Gemeindeanteils von 50 v.H. auf 30 v.H. nicht ohne Einzelfallbetrachtung und Differenzierung angewandt werden. Die vorliegenden Besonderheiten rechtfertigten es, den in eigener Verantwortung getroffenen Gemeinderatsbeschluss aufrechtzuerhalten und unbeanstandet zu lassen.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 6.1.2014 in der Gestalt des hierzu ergangenen Widerspruchsbescheids vom 28.7.2014 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er erwidert unter Bezugnahme auf den ergangenen Widerspruchsbescheid: Der Ortsgemeinderat habe in der neugefassten ABS den Gemeindeanteil nicht auf maximal 30 v.H. bestimmt. Der Ortsgemeinderat habe vielmehr in der Sitzung am 6.12.2011 den Gemeindeanteil nur auf 40 v.H. reduziert. Die Änderung des Gemeindeanteils habe er - der Beklagte - nur für die Zukunft verlangt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichts- und Verwaltungsakte verwiesen. Dieser war Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe:
Die vorliegende Klage ist zulässig und begründet. Die angefochtene aufsichtsbehördliche Beanstandung und Anordnung vom 6.1.2014, in Gestalt des hierzu ergangenen Widerspruchsbescheids, ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihrem Recht auf kommunale Selbstverwaltung (§ 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO).
Die Klage ist zulässig, da die Klägerin - als Adressatin des angefochtenen Bescheids der Kommunalaufsicht bei der Kreisverwaltung D. - sich fristgerecht und unter Beachtung des Erfordernisses eines ordnungsgemäß durchgeführten Widerspruchsverfahrens auf ihr kommunales Selbstverwaltungsrecht berufen kann (Art. 49 Abs. 1 der Landesverfassung Rheinland-Pfalz - LV -; § 2 Abs. 1 Gemeindeordnung - GemO).
Der angefochtene Bescheid des Beklagten ist zwar in formeller Hinsicht nicht zu beanstanden. Insbesondere ist die Kreisverwaltung als zuständige untere Behörde der allgemeinen Landesverwaltung aufsichtsbehördlich tätig geworden (§§ 117; 118 Abs. 1 Satz 1 GemO; 2 Abs. 2 Satz 3; 55 Abs. 2 Nr. 1 Landkreisordnung - LKO -). Vor Erlass der Anordnung wurde die Klägerin zudem angehört (§§ 1 Landesverwaltungsverfahrensgesetz; 28 Verwaltungsverfahrensgesetz - VwVfG).
Der Bescheid begegnet jedoch durchgreifenden inhaltlichen Bedenken.
Die angefochtene Verfügung des Beklagten findet in den §§ 121 und 122 GemO keine Stütze.
Nach § 121 GemO kann die Aufsichtsbehörde Beschlüsse des Gemeinderats und seiner Ausschüsse sowie Maßnahmen der Gemeindeverwaltung, die das bestehende Recht verletzen, beanstanden und verlangen, dass sie innerhalb einer von ihr bestimmten Frist aufgehoben werden. Sie kann ferner verlangen, dass das auf Grund derartiger Beschlüsse oder Maßnahmen Veranlasste rückgängig gemacht wird. Die beanstandeten Beschlüsse und Maßnahmen dürfen nicht ausgeführt werden. Erfüllt eine Gemeinde die ihr gesetzlich obliegenden Pflichten und Aufgaben nicht, so kann die Aufsichtsbehörde anordnen, dass die Gemeinde innerhalb einer bestimmten Frist das Erforderliche veranlasst (§ 122 GemO).
Die Beanstandung des Beschlusses des Ortsgemeinderates der Klägerin vom 6.12.2011, die Anordnung zur späteren Aufhebung dieses Beschlusses sowie die Anordnung, zeitlich angepasst die Ausbaubeitragssatzung der Klägerin derart neu zu fassen, dass dort ein Gemeindeanteil von 30 v.H. bestimmt wird, verstößt ihrerseits gegen beitragsrechtliche Grundsätze.
Dabei ist zunächst darauf zu verweisen, dass aufgrund der verfassungsrechtlichen Vorgaben die Kommunalaufsicht nur dann berechtigt ist, gegen Beschlüsse gemeindlicher Gremien sowie Maßnahmen der Gemeindeverwaltung einzuschreiten, wenn sie gegen Bundes- und Landesgesetze, auf deren Grundlage ergangene Verordnungen sowie Satzungen und Gewohnheitsrecht verstoßen.Entsprechend den verfassungsrechtlichen Vorgaben setzt das Einschreiten der Aufsichtsbehörde die Verletzung des bestehenden Rechts voraus. Die Rechtsverletzung als Voraussetzung für Maßnahmen der Rechtsaufsicht kennzeichnet zugleich die Grenzen rechtsaufsichtlicher Tätigkeit. Sie darf sich nicht zu einer "Einmischungsaufsicht" entwickeln oder zur Fachaufsicht verdichten. Die Rechtsaufsicht ist vielmehr verpflichtet, die verwaltungspolitischen Einschätzungsprärogativen der kommunalen Gremien, die Erwägungen zur Zweckmäßigkeit ihrer Entscheidungen und den in der Ermessensverwaltung bestehenden Spielraum der Gemeindeverwaltung zu respektieren. Deshalb ist es der Kommunalaufsicht untersagt, in den Entscheidungsspielraum der Gemeinden einzugreifen und eigene Zweckmäßigkeitsüberlegungen anzustellen, wie sie bei der Fachaufsicht durchaus angezeigt sein können (OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 8.6.2007 - 2 A 10286/07), selbst wenn sie durch Dritte, beispielsweise den rheinland-pfälzischen Rechnungshof, dazu angehalten werden sollte.
A) Die aufsichtsbehördliche Verfügung des Beklagten begegnet durchgreifenden Bedenken, weil aus der hier rechtlich maßgeblichen Sicht des objektiven Empfängers die Anordnung unter Punkt 2. der angefochtenen Verfügung nicht hinreichend bestimmt ist (§ 37 Abs. 1 VwVfG). Denn sie lässt nicht erkennen, ab welchem Zeitpunkt die Klägerin den geforderten niedrigeren Gemeindeanteil von 30 v.H. in ihrer Satzung festlegen soll. Zwar hat der Beklagte angeführt, dass in der Sitzung des Ortsgemeinderates, die auf den Zeitpunkt der Bestandskraft der aufsichtsbehördlichen Verfügung folgt, die Ausbaubeitragssatzung so neu zu fassen ist, dass darin der Gemeindeanteil auf maximal 30 v.H. bestimmt wird. Der angefochtenen Verfügung des Beklagten lässt sich aber auch im Wege der Heranziehung ihrer Begründung nicht mit der gebotenen Deutlichkeit entnehmen, mit Wirkung zu welchem Zeitpunkt der Ortsgemeinderat der Klägerin eine Satzungsänderung mit einem Gemeindeanteil von 30 v.H. beschließen soll. Insbesondere lässt sich der Verfügung nicht entnehmen, ob in Folge der aufsichtsbehördlichen Anordnung der Gemeindeanteil auch rückwirkend - hier stellt sich die Frage, bis zu welchem Zeitpunkt in der Vergangenheit eine solche Rückwirkung möglicherweise angeordnet werden sollte - oder nur für künftige Zeiträume - hier stellt sich die Frage, ob nach der Verfügung alle Zeiträume ab dem Zugang der Verfügung, ab der vorgegebenen Sitzung des Ortsgemeinderates oder ab der Bekanntmachung der abzuändernden Ausbaubeitragssatzung erfolgen sollte. Die knappe Begründung der angefochtenen Verfügung verweist insoweit nur darauf, dass die Satzung " mit einem Gemeindeanteil von maximal 30 v.H. neu zu fassen…" sei. Eine konkretisierbare Vorgabe hinsichtlich der Frage, für welchen Zeitraum die aufsichtsbehördliche Anordnung eine solche Verminderung des Gemeindeanteils verlangt, lässt sich daraus nicht herleiten. Dies gilt umso mehr, wenn hier (hilfsweise) unterstellt wird, dass die verfügte Vorgabe eines Gemeindeanteils von 30 v.H. erst künftig greifen soll, wie der Vertreter des Beklagten im Termin zur mündlichen Verhandlung dargelegt hat. Denn bei einer Zusammenschau mit Punkt 1. der Verfügung, die die Beanstandung des Ortsgemeinderatsbeschlusses vom 6.12.2011 zum Gegenstand hat, entstünde damit eine zeitliche Lücke, während derer für die Klägerin durch den angefochtenen Bescheid nicht erkennbar ist, welche aufsichtsbehördlichen Vorstellungen für diesen Zwischenzeitraum gelten sollen.
B) Die Unwirksamkeit der Verfügung in deren Punkt 2. führt zugleich zur Unwirksamkeit des Punktes 1. der Verfügung. Zwar kommt Punkt 1. der Verfügung ein eigenständiger Regelungsgehalt des Inhalts zu, dass der Ortsgemeinderatsbeschluss vom 6.12.2011 (mit einem festgelegten Gemeindeanteil von 40 v.H.) beanstandet und dessen Aufhebung angeordnet wird. Ohne eine wirksame Anordnung des Beklagten darüber, dass mit Wirkung für einen konkret bezeichneten Zeitraum ein verminderter Gemeindeanteil von 30 v.H. bestimmt wird, träte aber im Falle der Rechtsbeständigkeit von Punkt 1. der aufsichtsbehördlichen Verfügung, in Folge der Rechtswidrigkeit von Punkt 2 und mangels verfügter Rückwirkung der zu beschließenden neuen Satzung, ein Rechtszustand ein, der im Vergleich zu dem durch den beanstandeten Beschluss beschlossenen Gemeindeanteil von 40 v.H. - auch nach Überzeugung des Beklagten - einen noch rechtswidrigeren Zustand schaffen würde, als zuvor. Denn im Falle der Umsetzung des Punktes 1. der Verfügung würde der Beschluss über einen Gemeindeanteil von 40 v.H. aufgehoben und stattdessen wieder die alte Satzungslage mit einem Gemeindeanteil von 50 v.H. gelten, unterstellt man, dass - wie der Beklagte nunmehr erläutert hat - die Beschlussfassung über den Gemeindeanteil erst künftige Abrechnungsjahre erfassen soll. Dass dieser noch höhere Gemeindeanteil weder nach Auffassung der Klägerin noch nach Auffassung des Beklagten rechtlich Bestand haben kann, ist unstreitig. Nach dem Wortlaut der eingangs angeführten gesetzlichen Vorschriften zur Kommunalaufsicht und nach deren Sinn und Zweck darf die Kommunalaufsicht aber nicht so ausgeübt werden, dass durch deren Umsetzung - selbst aus Sicht der Kommunalaufsichtsbehörde - ein noch rechtswidrigerer Zustand als zuvor geschaffen würde. Demnach unterliegt auch Punkt 1. der angefochtenen Verfügung der Aufhebung.
C) Selbst wenn nachfolgend hilfsweise die vorangegangenen durchgreifenden Zweifel an der Rechtmäßigkeit der aufsichtsbehördlichen Entscheidung ausgeblendet werden, so liegen auch die materiellen Voraussetzungen für ein Einschreiten der Kommunalaufsichtsbehörde, nämlich die Rechtswidrigkeit des beanstandeten Beschlusses des Ortsgemeinderates und des Gemeindeanteils von 40 v.H. in der ABS der Klägerin, nicht vor. Denn die Festlegung eines Gemeindeanteils von 40 v.H. in der Ausbaubeitragssatzung und das Festhalten an diesem Vomhundertsatz durch den Ortsgemeinderat der Klägerin verstoßen nicht gegen höherrangiges Recht.
Die Klägerin ist gemäß § 10a Abs. 3 KAG verpflichtet. einen dem Vorteil der Allgemeinheit entsprechenden Anteil an den Investitionsaufwendungen bei der Ermittlung des wiederkehrenden Beitrags außer Ansatz zu lassen. Dieser sogenannte Gemeindeanteil ist in der Satzung festzulegen (§ 10a Abs. 3 Satz 2 KAG). Er beträgt mindestens 20 v.H. (§ 10 Abs. 3 Satz 3 KAG). Gegen die Festlegung eines Gemeindeanteils von 40 v.H. in der Ausbaubeitragssatzung der Klägerin bestehen keine durchgreifenden Rechtmäßigkeitsbedenken.
Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass gegen den Satzungsbeschluss des Ortsgemeinderates vom 6.12.2011 keine formellen Bedenken bestehen. Insbesondere bedarf dieser Beschluss - anders als der Bericht des Rechnungs- und Gemeindeprüfungsamts bei der Kreisverwaltung D. vom 7.10.2011 es fordert - keiner schriftlichen Begründung (OVG RP, Beschluss vom 17.6.2014 - 6 B 10377/14). Dies gilt auch für die in § 5 ABS erfolgte Festlegung eines Gemeindeanteils von 40 v.H.. Satzungsbeschlüsse gemäß § 24 Abs. 2 GemO bedürfen keiner schriftlichen Begründung, es sei denn das KAG schreibt ausdrücklich eine Begründung - wie etwa in § 10a Abs. 1 Satz 4 KAG - vor (OVG RP, Beschluss vom 17.6.2014, a.a.O. und Urteil vom 15.3.2011 - 6 C 11187/10). Das BVerwG (Beschluss vom 19.8.2013 - 9 BN 1/13) hat klargestellt, dass die Gültigkeit einer untergesetzlichen Norm - hierzu gehören auch Satzungsbestimmungen der Kommunen - nicht wegen Mängeln im Abwägungsvorgang angegriffen werden können, falls nicht das Gesetz ausdrücklich einen ordnungsgemäßen Abwägungsvorgang fordert; es hat u.a. dargelegt, dass bei untergesetzlichen Normen keine Überprüfung nach der Art von ermessensgeleiteten Verwaltungsakten erfolgt.
Auch materiell ist der Gemeindeanteil in Höhe von 40 v.H. nicht zu beanstanden.
Entgegen der Rechtsauffassung des Beklagten findet Durchgangsverkehr durch die von der Klägerin gebildete Abrechnungseinheit nicht fast ausschließlich über die L 453 und - in geringerem Umfang - über die L 454 und K 29 statt. In die Ermittlung des Verhältnisses von Anlieger- und Durchgangsverkehr sind vielmehr auch die Verkehrsverhältnisse auf den in die öffentliche Einrichtung einbezogenen Verkehrsanlagen einzubeziehen, die vollständig in der Baulast der Klägerin stehen.
Das erkennende Gericht hat bereits in seinem Beschluss vom 2.3.2012 (Az.: 1 L 114/12) hierzu umfangreiche Ausführungen gemacht, an denen es nach erneuter Rechtsprüfung festhält:
"Das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz hat die Verminderung der Gemeindeanteile, wie sie auf der Basis der bisher üblichen Mischsätze ermittelt worden waren, (…) damit begründet, dass bei der satzungsrechtlichen Festlegung des Gemeindeanteils gemäß § 10 a Abs. 3 KAG der Satzungsgeber sämtliche in der Baulast der Gemeinde stehenden Verkehrsanlagen und -teile innerhalb der öffentlichen Einrichtung von Anbaustraßen in den Blick nehmen und insgesamt das Verhältnis von Anlieger- und Durchgangsverkehrs gewichten müsse; dabei sei der gesamte innerhalb der öffentlichen Einrichtung von Anliegergrundstücken ausgehende bzw. dort hinführende Verkehr als Anliegerverkehr zu bewerten (vgl. ebenfalls: OVG RP, Beschluss vom 24. Februar 2012, a. a. O. und Urteil vom 13. Dezember 2011 – 6 A 10870/11.OVG –).
Diesen Ansatz teilt die Kammer nicht, sofern damit erreicht werden soll, dass unabhängig von den Verhältnissen der jeweiligen Verkehrsanlage nur noch die Verkehrsströme als Durchgangsverkehr angesehen werden sollen, die quasi „durch die Einheit hindurch führen“. Die Bewertung sämtlichen innerhalb der Einheit stattfindenden Verkehrs als Anliegerverkehr führt nach Auffassung der Kammer zu einer verfassungsrechtlich bedenklichen Annäherung des wiederkehrenden Beitrags an eine (unzulässige) Straßensteuer. Die auch in der Rechtsprechung des OVG Rheinland-Pfalz geforderte Nähe des Beitrags zum Aufwand (vgl. Beschluss vom 24. Februar 2012, a. a. O.) geht mit diesem Ansatz verloren. Die Skepsis hinsichtlich der Folgen der durch die Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vorgegebenen Berechnungsmodalitäten teilt auch der Rheinland-Pfälzische Gemeinde- und Städtebund (vgl. GStB-Nachrichten Nr. 0189 vom 30. September 2011).
Dies beruht auf folgenden Erwägungen:
Zunächst geht das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz im Einklang mit § 10 a Abs. 3 KAG davon aus, dass der Mindestgemeindeanteil beim wiederkehrenden Beitrag mit 20 v. H. zu bemessen ist. Alleine aus dieser gesetzlichen Vorgabe ergibt sich zur Überzeugung der Kammer zwar noch keine unzulässige Preisgabe des beitragsrechtlich gebotenen Sondervorteils sowie der gebotenen Nähe zwischen Aufwand und Beitrag. Denn auch die in der Rechtsprechung jahrzehntelang herangezogene Lüneburger Tabelle ging bei reinen Wohnstraßen von einem Gemeindeanteil von 25 v. H. aus. In besonderen (theoretisch denkbaren) Konstellationen mag es daher auch im Einzelfall möglich sein, in einer Einheit einen Gemeindeanteil von 20 v.H., zur Anwendung zu bringen, sofern man ausgehend von der Lüneburger Tabelle in der Rechtsprechung eine Schwankungsbreite von +/- 5 v.H. bei der Festlegung des Gemeindeanteils akzeptiert.
Allerdings ist der beim wiederkehrenden Beitrag in der Satzung festzusetzende Gemeindeanteil vor dem Hintergrund früherer rechtlicher Vorgaben verfassungsrechtlich zu bewerten. Dabei kann nicht ausgeblendet werden, dass das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz zur früheren Rechtslage den Vorgaben der §§ 14 Abs. 2 Satz 3 und 42 Abs. 11 KAG 1986 sowie der Amtlichen Begründung zu § 14 KAG 1986 (abgedruckt in Bogner/ Steenbock, KAG-Kommentar, Auflage 1995) folgend von einem Mindestgemeindeanteil bei der Erhebung wiederkehrender Beiträge in Höhe von 35 v. H. ausging. Da dem damaligen KAG die Bildung von Abrechnungseinheiten zugrunde lag – freilich dort unter der Voraussetzung eines räumlich-funktionalen Zusammenhangs der zusammengefassten Verkehrsanlagen – führt die Absenkung des Gemeindeanteils durch die Regelung in § 10 a Abs. 3 KAG zusammen mit der generellen Bewertung der innerhalb der Einheit stattfindenden Verkehrsbewegungen als Anliegerverkehr zu einer erheblichen Mehrbelastung der Gesamtheit der Beitragsschuldner im Vergleich zur früheren Rechtslage, ohne dass dem - bezogen auf die damals zulässig gebildeten Abrechnungseinheiten - nach Maßgabe des aktuellen KAG nunmehr ein größerer Vorteil gegenübersteht. Denn auch in den Abrechnungseinheiten früherer Rechtslage bestand die maßgebliche öffentliche Einrichtung nicht aus einzelnen Verkehrsanlagen, sondern aus dem von der Gemeinde gebildeten Straßensystem, das den Anliegern einen beitragsrechtlichen Vorteil vermittelte (vgl. Amtliche Begründung Allgemeiner Teil A II und A IV sowie Begründung zu § 13 KAG 1986). Der aktuelle Gesetzgeber ist zwar bestrebt, durch textliche Erläuterungen (Landtagsdrucksache 15/318) dem Beitragssystem des wiederkehrenden Beitrags einen neuen terminologischen Anstrich zu geben. Die begriffliche Neufassung sollte allerdings zuvörderst ermöglichen, die Folgen der früheren Rechtsprechung des OVG Rheinland-Pfalz zu überwinden, das mit seinen hohen Anforderungen an den räumlich-funktionalen Zusammenhang der Verkehrsanlagen in einer Abrechnungseinheit maßgeblich die Novellierung des früheren Beitragssystems ausgelöst hatte (Landtagsdrucksache 15/318, Seite 1 und 8, wo darauf hingewiesen wird, dass der Gesetzesentwurf auf diese Rechtsprechung reagiert). Hinsichtlich der den Beitrag rechtfertigenden Vorhaltung eines Straßensystems hat sich aber – außer begrifflichen Neuerungen - inhaltlich im Vergleich zu nach altem Recht in zulässiger Weise gebildeten Abrechnungseinheiten nichts geändert. Ein gegenüber der früheren Rechtslage insoweit größerer beitragsrechtlicher Sondervorteil oder gar eine größere Nähe des Beitrags zum Aufwand ist bei einer inhaltlichen Betrachtung der aktuellen Beitragssystematik nicht feststellbar. Ging also der frühere Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des KAG 1986 davon aus, dass bei einer (wirksam gebildeten) Abrechnungseinheit einer Gemeinde unter Berücksichtigung des – auch damals bereits erforderlichen - Sondervorteils eine Mindestbelastung von 35 v. H. bei der Gemeinde in Gestalt des Gemeindeanteils verbleibt, so spricht per se die Absenkung des Mindestgemeindeanteils auf 20 v.H., ohne eine beitragsrechtliche Steigerung des vermittelten Sondervorteils durch die Vorhaltung der zum Anbau bestimmten öffentlichen Verkehrsanlagen innerhalb der Einheit dafür, dass sich die geltenden rechtlichen Vorgaben zur Ermittlung des wiederkehrenden Beitrags von dem Sondervorteil der Anlieger in der Einheit entfernen in Richtung einer unzulässigen Straßensteuer.
Dieser Umstand führt allerdings ebenfalls nicht zwingend zur Verfassungswidrigkeit der aktuellen Gesetzeskonzeption, weil dem durch eine verfassungskonforme Auslegung und Anwendung des Gesetzes Rechnung getragen werden kann.
So bleibt den Gemeinden auch unter Geltung des aktuellen KAG die Möglichkeit – wie bereits im KAG 1986 (vgl. Amtliche Begründung zu § 14 KAG 1986) – einen Mischsatz aus der Gesamtheit der in der Einheit zusammengefassten Verkehrsanlagen unter Einbeziehung der Verkehrsvorgänge innerhalb der Einheit zu errechnen. Mit der Ermittlung eines Mischsatzes (nach altem Berechnungsmodus), kombiniert mit einem Mindestgemeindeanteil von 35 v. H., sollten nach der Amtlichen Begründung zu § 14 KAG 1986 (a. a. O.) Erhöhungen des Beitragsaufkommens gerade verhindert werden. Unter Geltung des KAG 1996 war dann zwar kein für den wiederkehrenden Beitrag spezifischer Mindestgemeindeanteil mehr gesetzlich vorgegeben. Er war in der Abrechnungseinheit aber wiederum als Mischsatz aus den Gemeindeanteilen der einzelnen Verkehrsanlagen zu ermitteln. Es wurde damit auch ein Teil des innerhalb der Abrechnungseinheit stattfindenden Verkehrs als Durchgangsverkehr behandelt. Bei der Berechnung des Mischsatzes wurden die Länge oder sogar die flächenmäßige Ausdehnung der Verkehrsanlagen zugrunde gelegt (vgl. z. B. OVG RP, Urteil vom 29. April 1999 – 6 A 12701/98.OVG –). Die Auffassung, dass als Durchgangsverkehr nur der Verkehr anzusehen sei, der quasi durch die Abrechnungseinheit hindurchführt, hat das OVG Rheinland-Pfalz in sämtlichen zugänglichen Entscheidungen zum KAG 1986 und 1996 nicht vertreten. Sie hätte auch in den früheren Gesetzesmaterialien insoweit keine Stütze gefunden. Die bisherigen gesetzgeberischen Ansätze und die Rechtsprechung gingen also bei den zulässig gebildeten Abrechnungseinheiten davon aus, dass der Gemeindeanteil nicht global, sondern durch eine Addierung und Mediierung der einzelnen Gemeindeanteile der zusammengefassten Verkehrsanlagen zu ermitteln ist. Eine Absicht des aktuellen Gesetzgebers, durch niedrigere Gemeindeanteile den Kommunen die Möglichkeit zu verschaffen, bei der Erhebung wiederkehrender Beiträge nunmehr höhere Einnahmen zu erzielen, als dies nach der bewährten Praxis mit Hilfe eines echten Mischsatzes bei der Abrechnung der selben Maßnahmen möglich wäre, lässt sich den Gesetzesmotiven nicht entnehmen. Diese Vorgehensweise wäre im Übrigen wiederum ein Argument für die Annahme, dass der Versuch einer gesetzgeberischen Neukonstruktion des wiederkehrenden Beitrags einen steuerähnlichen Effekt entfaltet, weil erheblich höheren, auf die Beitragsschuldner abwälzbaren Aufwendungen kein über die bisherige Vorhaltung des Straßensystems hinausgehender Sondervorteil gegenüber steht. Dies zu verhindern spricht für die Ansicht, nach wie vor bei dem Gemeindeanteil einen Mischsatz aus allen Verkehrsanlagen der Einheit zu bilden und auch in der Einheit stattfindende Verkehrsvorgänge teilweise als Durchgangsverkehr anzusehen. Mit Blick auf den beitragsrechtlich anerkannten Gesichtspunkt der Pauschalierung und Typisierung bietet diese Berechnungsweise einen guten Ausgleich zwischen der verfassungsrechtlich gebotenen Nähe von Aufwand und Beitrag einerseits und dem Erfordernis der Verwaltungspraktikabilität andererseits.
Alternativ zur dargestellten Berechnung des Gemeindeanteils als Mischsatz wäre auch denkbar, diesen anhand der Verkehrsverhältnisse der jeweils auszubauenden Verkehrsanlagen für die Einheit festzusetzen. Denn das neue KAG kennt zwar die Einheit als öffentliche Einrichtung, das Bezugsobjekt des ausbaubeitragsfähigen Aufwands und damit auch des Gemeindeanteils blieb aber unverändert. Dieses ist nach wie vor die einzelne Verkehrsanlage. In der Landtags-Drucksache 15/318, Seite 7 heißt es ausdrücklich: „In der Erhaltung, Verbesserung oder Erweiterung dieses Straßensystems seitens der Gemeinde, durch entsprechende Ausbaumaßnahmen an der einzelnen Verkehrsanlage, liegt der verfassungsrechtlich erforderliche, durch den wiederkehrenden Beitrag abgegoltene Sondervorteil aller beitragspflichtigen Grundstücke“. Damit ist Anknüpfungspunkt der beitragsauslösenden Maßnahme nach wie vor die einzelne Verkehrsanlage (so auch überzeugend: OVG RP, Urteil vom 16. März 2010 – 6 A 11146/09.OVG –). Selbst wenn man nunmehr also von einem geänderten Anlagenbegriff ausgeht, so darf nicht übersehen werden, dass der beitragsrechtliche Sondervorteil durch Modalitäten der Berechnung des Gemeindeanteils nicht aufgegeben werden darf. Vor allem ist zu beachten, dass das aktuelle KAG beim Ausbaubeitrag ein gleichwertiges Nebeneinander von einmaligen und wiederkehrenden Beiträgen vorsieht (OVG RP, Urteil vom 13. Dezember 2011 – 6 A 10870/11.OVG – und Urteil vom 25. August 2010 – 6 A 10505/10.OVG –). Weshalb dann bei der Ermittlung der Beitragsfähigkeit des Aufwands infolge der unterschiedlichen Bestimmung des Durchgangsverkehrs der beitragsfähige Aufwand des Ausbaus einer Verkehrsanlage beim wiederkehrenden Beitrag höher als beim einmaligen Beitrag sein soll, erschließt sich nicht. Auch insoweit beruht der Vergleich der durch den einmaligen Beitrag abgegoltenen Vorhaltung mit derjenigen eines Straßensystems allein auf einer begrifflichen Umschreibung des Gesetzgebers, nicht jedoch auf tragfähigen, objektivierbaren Gründen. Denn auch bei der Erhebung eines einmaligen Beitrags kann und darf der Beitragsschuldner die übrigen in der Baulast der Gemeinde stehenden Verkehrsanlagen nutzen, an deren Ausbau er sich beitragsrechtlich nicht beteiligen muss; zumeist wird er sogar auf deren Befahren angewiesen sein, um von seinem beitragsrelevant genutzten Grundstück zum öffentlichen Verkehrsanlagennetz zu gelangen. Diese Möglichkeit entspricht beim wiederkehrenden Beitrag inhaltlich der Nutzbarkeit des Systems von zum Anbau bestimmten öffentlichen Verkehrsanlagen der Gemeinde in der Einheit. Ein vorteilssteigernder Anspruch des Beitragsschuldners eines wiederkehrenden Beitrags auf vermehrten Ausbau und damit einen besseren Gesamtzustand der in der Einheit zusammengefassten gemeindlichen Verkehrsanlagen, der die Abwälzung eines höheren Teils der Aufwendungen für den Ausbau auf die Beitragsschuldner, verglichen mit der Abwälzbarkeit derselben Maßnahme bei der Erhebung einmaliger Beiträge rechtfertigte, besteht nicht.
Gleichwohl hält die Kammer die Ausgestaltung des § 10a KAG grundsätzlich für verfassungskonform. Denn die Verteilung der Aufwendungen des Ausbaus von Verkehrsanlagen innerhalb der Einheit auf sämtliche Anlieger der Einheit trägt in der Tat der Erkenntnis Rechnung, dass die wegemäßige Erschließung eines Grundstücks nicht nur durch die unmittelbar angrenzende, sondern erst über weitere Verkehrsanlagen vermittelt wird (OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 24. Februar 2012, a. a. O.). Dieser Aspekt kommt bei der Erhebung einmaliger Beiträge nicht zum Tragen. Freilich eröffnet in Folge dieser Erkenntnis der beim wiederkehrenden Beitrag weiter gefasste Begriff der öffentlichen Einrichtung eine gewisse Lockerung des Beitrags von dem getätigten Ausbauaufwand mit der Folge, dass auch Anlieger zum wiederkehrenden Beitrag herangezogen werden, die nicht an einer im Veranlagungszeitraum ausgebauten Verkehrsanlage angrenzen, also eine Erweiterung des Kreises der Beitragsschuldner. Als Rechtfertigung für eine noch weitergehende Lockerung über das systembedingte Maß hinaus, durch die Qualifizierung sämtlicher Verkehrsvorgänge innerhalb der Einheit als Anliegerverkehr und damit für die Abwälzung höherer Aufwendungen einer Ausbaumaßnahme auf die Beitragsschuldner kann diese Erkenntnis aber nicht mehr herangezogen werden. Die ohnehin schon durch systemimmanente Effekte gelockerte Nähe von Aufwand und Beitrag, darf ohne sachlichen Grund nicht einseitig zu Lasten der Gesamtheit der Beitragsschuldner aufgegeben werden, weil hierfür – nach den vorstehenden Ausführungen - außer terminologischen Umschreibungen keinerlei sachliche Gründe ersichtlich sind.
Die Bestimmung des Gemeindeanteiles - bezogen auf die jeweils im Ausbauprogramm angeführte Verkehrsanlage - mit einem entsprechend definierten Anliegerverkehr, wie er auch bei der Erhebung des einmaligen Beitrags zugrunde gelegt wird, würde im Vergleich zur bisherigen Mischsatzbildung, aber vor allem verglichen mit der Neukonzeption der Berechnung des Gemeindeanteils, eine wesentlich engere Verzahnung der Beitragsbelastung mit dem beitragsrechtlichen Sondervorteil gewährleisten, was auch das OVG Rheinland-Pfalz in seinem Beschluss vom 24. Februar 2012 (a. a. O.) in Form der Nähe des Beitrags zum Aufwand fordert. Eine Absicht des aktuellen Gesetzgebers, den Gemeinden die Möglichkeit zu eröffnen, durch die Erhebung wiederkehrender Beiträge höhere Einnahmen zu erzielen, als dies (mittelfristig) bei der Abrechnung der selben Maßnahmen mittels einmaliger Beiträge möglich wäre, lässt sich den aktuellen Gesetzesmotiven nicht entnehmen. Diese Vorgehensweise wäre im Übrigen wiederum ein Argument für die Gegner des wiederkehrenden Beitrags, wonach dieser – wegen dessen im Vergleich zu einmaligen Beiträgen niedrigeren Gemeindeanteilen und damit höheren abwälzbaren Aufwendungen – einen steuerähnlichen Effekt entfaltet.
Der Umstand, dass die auf die Einzelmaßnahme bezogene Bestimmung des Gemeindeanteils in der Satzung jeweils eine Anpassung erfordert, steht einer engeren Verknüpfung der Modalitäten der Beitragserhebung mit dem beitragsrechtlichen Sondervorteil nicht entgegen. Der zusätzliche Aufwand für eine Satzungsänderung nach Beschluss des Bauprogramms und vor Beginn eines neuen Veranlagungszeitraums, sei es jährlich oder vor Beginn eines maximal fünf Jahre zu bemessenden Zeitraums, ist mit Blick auf die entsprechende Praxis der Gemeinden im kommunalen Steuerbereich ohne Weiteres zu leisten.
Dem hier aufgezeigten Lösungsansätzen bei der Berechnung des Gemeindeanteils steht § 10 a Abs. 3 Satz 3 KAG nicht entgegen. Nach dieser Bestimmung muss der Gemeindeanteil dem Verkehrsaufkommen entsprechen, das nicht den Beitragsschuldnern zuzurechnen ist. Diese Formulierung des Gesetzgebers steht nicht der Annahme entgegen, den Gemeindeanteil als Mischsatz nach bisheriger Berechnungsweise oder orientiert an den jeweils auszubauenden Verkehrsanlagen zu bestimmen. Denn der im Zuge der Festlegung des Gemeindeanteils ermittelte Aufwand bemisst sich seinerseits an dem Verkehrsaufkommen, das nach verfassungskonformer Ausgestaltung den Beitragsschuldnern in der Einheit nicht zuzurechnen ist. Die Frage, welcher Anteil zuzurechnen ist, wird durch das KAG gerade nicht vorgegeben. Dieser Gemeindeanteil gilt dann, wie in Landtagsdrucksache 15/318, Seite 12 gefordert, einheitlich für die gesamte Einheit. Eine zwingende Vorgabe hinsichtlich der Modalitäten der Ermittlung dieses Anteils macht § 10 a Abs. 3 Satz 3 KAG nicht. Auch die Begründung des Gesetzgebers (Landtagsdrucksache 15/318, Seite 12) macht keine Zurechnungsvorgaben bei der Ermittlung des Gemeindeanteils, etwa in Gestalt der Definition von Anlieger- und Durchgangsverkehr. Der Gesetzgeber hat dort vielmehr erläutert, dass der (niedrige) Mindestgemeindeanteil von 20 v. H. sich aus den für einmalige Straßenausbaubeiträge geltenden Bestimmungen ableitet, womit der enge Bezug zwischen Beitrag und Aufwand, wie er beim einmaligen Beitrag besteht, wenngleich beiläufig, vom Gesetzgeber selbst beim wiederkehrenden Beitrag betont wird."
Das Gericht verkennt bei alledem nicht die Tragweite der jüngsten Entscheidungen des OVG Rheinland-Pfalz.
Das OVG Rheinland-Pfalz war - offenkundig unter dem Eindruck der Neukonzeption des KAG in der seit Ende 2006 geltenden Fassung - bestrebt, Unsicherheiten hinsichtlich der Festlegung des Gemeindeanteils in Folge der Gesetzesänderung zu beseitigen. Die Entscheidung, dass der Gemeinderat bei der Festlegung des Gemeindeanteils sämtliche in der Baulast der Gemeinde stehende Verkehrsanlagen und -teile innerhalb der öffentlichen Einrichtung in den Blick nehmen und insgesamt das Verhältnis von Anlieger- und Durchgangsverkehr gewichten muss (OVG RP, Urteil vom 11.12.2012 - 6 A 10818/12; Urteil vom 24.2.2010 - 6 A 11145/09), sollte für die Veranlagungspraxis Klarheit schaffen. Dass dabei der gesamte innerhalb der öffentlichen Einrichtung von Anliegergrundstücken ausgehende, bzw. dorthin führende Verkehr als Anliegerverkehr zu bewerten (OVG RP, Urteil vom 9.3.2015 - 6 A 10054/15; Beschluss vom 24.2.2012 - 6 A 11492/11) und die Ermittlung der Längen der einzelnen Verkehrsanlagen und des dort gegebenen Verhältnisses zwischen Anlieger- und Durchgangsverkehrs nicht Voraussetzung für die rechtmäßige Festlegung des Gemeindeanteils sein sollte (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 13.12.2011 - 6 A 10870/11; Urteil vom 15.3.2011 - 6 C 11187/10; Urteil vom 16.3.2010 - 6 A 11146/09), mag vor dem Hintergrund der gesetzgeberischen Intentionen vertretbar gewesen sein.
Diese Rechtsprechung ist aber nach den Vorgaben des BVerfG (Beschluss vom 25.6.2014 - 1 BvR 668/10 und 2104/10) nicht mehr fortzuführen. Denn nach dem zitierten Beschluss des BVerfG setzt die Erhebung von wiederkehrenden Ausbaubeiträgen einen beitragsrechtlichen Sondervorteil voraus, der eine Abgrenzung zur Steuer sicherstellt. Die Vorteilsbezogenheit des Beitrags erfordert eine besondere sachliche Rechtfertigung, die trotz des Gestaltungsspielraums des Normgebers bei der Bestimmung von Beitragsmaßstäben und des Abgabensatzes zu beachten ist (BVerfG, Beschluss vom 25.6.2014, a.a.O.).
Den engsten Bezug zwischen dem durch den Ausbau einer Verkehrsanlage ausgelösten Aufwand und des Beitrags zur Abgeltung eines vom BVerfG geforderten Sondervorteils stellt die Erhebung eines einmaligen Beitrags für die ausgebaute Verkehrsanlage her. Dabei wird der Gemeindeanteil allein nach den Verhältnissen auf der ausgebauten Straße bestimmt. Durchgangsverkehr ist dort auch der von und zu weiteren Gemeindestraßen führende Verkehr. Die Beitragserhebung in diesem System wahrt einen engen Bezug zwischen dem von der Gemeinde getätigten Aufwand, unter Beachtung der konkreten Verhältnisse zwischen Anlieger- und Durchgangsverkehr auf der ausgebauten Verkehrsanlage.
Mit der Einführung wiederkehrender Beiträge wurde der enge Bezug von Sondervorteil und Beitragslast systembedingt gelockert, indem der Vorteil des Beitragsschuldners nicht mehr auf eine einzelne Verkehrsanlage, sondern auf eine über die einzelne Straße hinausgehende öffentliche Einrichtung bezogen wurde. Diese Aufweitung des Vorteilsbegriffs diente zuvörderst dazu, eine Beitragspflicht auch für solche Anlieger zu begründen, deren Grundstücke nicht an die ausgebaute Verkehrsanlage angrenzen, um auf diese Weise Ausbaulasten zu solidarisieren - also erträgliche Beitragshöhen zu sichern.
Für eine zusätzliche Lockerung des Bezugs zwischen dem auf die Beitragsschuldner abgewälzten Aufwand und den ihnen vermittelten Sondervorteil durch eine gewandelte Bestimmung des Gemeindeanteils besteht im Rahmen der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung, die Pauschalierungen ermöglicht, aber zugleich sicherstellen soll, dass der beitragsrechtliche Sondervorteil nicht verloren geht, nur begrenzt Raum. So hat die Gemeinde die Möglichkeit - worauf die Kammer in dem oben wiedergegebenen Beschluss bereits hingewiesen hatte - den Gemeindeanteil (wie beim einmaligen Beitrag) anhand der in der Abrechnungseinheit ausgebauten einzelnen Verkehrsanlage zu bestimmen. Diese Möglichkeit bewegt sich im Regelungssystem des KAG, denn auch bei der Bildung einer Abrechnungseinheit gemäß § 10 Abs. 2 Satz 2 KAG (also bei der Erhebung einmaliger Beiträge nach Durchschnittssätzen) wird der Gemeindeanteil unter Zugrundelegung allein der ausgebauten Verkehrsanlage bestimmt (OVG RP, Beschluss vom 26.8.2008 - 6 A 10260/08). Der Verwaltungsaufwand der beitragserhebenden Gemeinde zur Ermittlung dieses Gemeindeanteils beim wiederkehrenden Beitrag ist nicht höher, als beim einmaligen Beitrag. Er erfordert freilich beim wiederkehrenden Beitrag gelegentliche Änderungen der Beitragssatzung wegen des Erfordernisses, den Gemeindeanteil in der Ausbaubeitragssatzung festzulegen. Diese Methode trägt einerseits dem Umstand Rechnung, dass der beitragsfähige Aufwand auf mehr Beitragsschuldner verteilt wird als beim einmaligen Beitrag. Zugleich vermeidet sie, dass allein durch begriffliche Umstellungen der beitragsfähige Aufwand, bei identischen Ausbaumaßnahmen, verglichen zum einmaligen Beitrag, zu Lasten der Beitragsschuldner erhöht wird, indem für die Bestimmung des Gemeindeanteils allein die ausgebaute Verkehrsanlage maßgeblich bleibt.
Die vor der Novellierung des KAG im Jahr 2006 übliche Ermittlung eines Mischsatzes bei der Bestimmung des Gemeindeanteils, anhand der Verhältnisse der Verkehrsanlagen in der Abrechnungseinheit, ggf. unter Berücksichtigung der Länge oder der Ausdehnung der Verkehrsanlagen in der Abrechnungseinheit, lockerte den engen Bezug zwischen der Beitragslast und den Verhältnissen auf der ausgebauten Verkehrsanlage zwar noch weiter. Die Veranlagung auf der Basis eines Mischsatzes konnte aber mit Blick auf die langfristig eintretenden Vereinfachungseffekte bei der Beitragsfestsetzung, auch mit Blick auf den verfassungsrechtlich gebotenen Sondervorteil, noch hingenommen werden, zumal das BVerfG (Beschluss vom 25.6.2014, a.a.O.) Pauschalierungen und Typisierungen durchaus zulässt.
Mit dem nunmehr verfolgten Ansatz, sämtliche Verkehrsvorgänge innerhalb der Abrechnungseinheit als Anliegerverkehr zu definieren, was zu teilweise erheblich niedrigeren Gemeindeanteilen führt, geht aber der vom BVerfG geforderte enge Bezug zwischen dem beitragsrechtlichen Sondervorteil und dem den Beitragsschuldnern zurechenbaren Aufwand vollends verloren. Zum einen wird mit der so beschriebenen Umbenennung des Anliegerverkehrs der Verwaltungsaufwand der beitragserhebenden Gemeinden nicht nennenswert verringert. Denn sie muss pflichtgemäß bestimmen, welche Verkehrsbewegungen auf die gesamte beitragsrechtliche Einheit bezogen als Durchgangsverkehr anzusehen sind. Selbst aber, wenn dieser Aufwand geringfügig kleiner wäre, als die einzelstraßenbezogene Ermittlung des Gemeindeanteils oder die Ermittlung eines Mischsatzes, rechtfertigte diese Verwaltungsvereinfachung nicht die erheblichen materiellen Zusatzlasten, die ohne weiteren sachlichen Grund auf die Beitragsschuldner in der Abrechnungseinheit abgewälzt werden.
Denn durch eine terminologische Umbenennung des Vorteils und dessen Verknüpfung mit der Abrechnungseinheit - hierauf hat die Kammer in dem oben wiedergegebenen Beschluss ebenfalls hingewiesen - wird die Gemeinde nicht nur in die verfassungsrechtlich grundsätzlich unbedenkliche Lage versetzt, auch Grundstückseigentümer zum Ausbaubeitrag heranzuziehen, deren Grundstücke nicht an die ausgebaute Verkehrsanlage grenzen. Vielmehr ermöglicht es diese Rechtskonstruktion der Gemeinde, für eine Ausbaumaßnahme teilweise erheblich höhere Aufwendungen auf die Beitragsschuldner abzuwälzen und damit Beitragseinnahmen zu erzielen, als vor Inkrafttreten des KAG 2006. Diese weitere Trennung von Beitrag und den Beitragsschuldnern zurechenbarem Aufwand begegnet durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken. Der Gemeindeanteil wird beim einmaligen Beitrag regelmäßig höher sein als der Gemeindeanteil, der unter Bewertung sämtlicher innerhalb der Abrechnungseinheit stattfindenden Verkehrsvorgänge als Anliegerverkehr nach dem aktuellen Verständnis der obergerichtlichen Rechtsprechung ermittelt wird. Denn während beim einmaligen Beitrag auch der Verkehr von und zu anderen Gemeindestraßen Durchgangsverkehr darstellt, der zur Erhöhung des Gemeindeanteils führt, werden dieselben Verkehrsvorgänge nunmehr beim wiederkehrenden Beitrag als Anliegerverkehr definiert, mit der Folge, dass damit ein niedrigerer Gemeindeanteil angesetzt werden kann. Dies hat zur Folge, dass bei derselben Ausbaumaßnahme und demselben durch diese Maßnahme herbeigeführten Ausbauzustand im Falle des wiederkehrenden Beitrags ein höherer Beitragsaufwand auf die Beitragsschuldner abwälzbar ist, als beim einmaligen Beitrag. Die Erzielung von Einnahmen durch die Gemeinde ohne eine entsprechende, durch konkrete Investitionsaufwendungen gestaltete Vorhaltung, stellt aber typischerweise die Erhebung einer steuerähnlichen Abgabe dar, kann aber nicht mehr als Beitrag definiert werden. Würde eine Gemeinde beispielsweise über mehrere Jahre hinweg den Ausbau aller Verkehrsanlagen über einmalige Beiträge abrechnen, so erzielte sie Beitragseinnahmen, die unter Berücksichtigung der jeweils auf die einzelne Verkehrsanlage bezogenen Gemeindeanteile zu ermitteln sind. Die Gemeindeanteile wären höher als beim wiederkehrenden Beitrag neuer Fassung, weil Verkehrsvorgänge auf der ausgebauten Verkehrsanlage von und zu anderen innerörtlichen Gemeindestraßen Durchgangsverkehr darstellen. Bei der Bildung einer Abrechnungseinheit wären diese Verkehrsvorgänge innerhalb der Einheit nach dem aktuellen Verständnis der Rechtsprechung aber als Anliegerverkehr zu werten, was zwangsläufig zu deutlich niedrigeren Gemeindeanteilen führt. Im Ergebnis hätte dies zur Folge, dass die Gemeinde beim sukzessiven Ausbau aller Verkehrsanlagen der Abrechnungseinheit mit wiederkehrenden Beiträgen (teilweise deutlich) höhere Einnahmen erzielen würde, als bei dem identischen Ausbau der Verkehrsanlagen und der Erhebung einmaliger Beiträge. Damit beschaffte sich eine Gemeinde Mehreinnahmen, obwohl ihr Aufwand und damit auch der Zustand aller Straßen - verglichen mit den Verhältnissen bei der Erhebung einmaliger Beiträge - völlig identisch ist. Erzielt aber eine Gemeinde erhebliche zusätzliche Einnahmen, obwohl sie hierfür den Beitragsschuldnern keinen zusätzlichen Vorteil vermittelt, ist dies der Musterfall einer steuerähnlichen Abgabe. Sie bewegt sich außerhalb des grundgesetzlichen Zuständigkeitskatalogs im Bereich des verfassten Finanzwesens.
Hinzukommt, dass nach der systematischen Ausgestaltung des § 10a Abs. 2 Satz 2 KAG immer mindestens ein Gemeindeanteil von 20 v.H. festzulegen ist. Dieser Mindestgemeindeanteil entspricht gemäß § 10a Abs. 2 Satz 3 KAG dem Verkehrsaufkommen, das nicht den Beitragsschuldnern zuzurechnen ist. Träfe der aktuelle rechtliche Ansatz zu, den gesamten Verkehr innerhalb der Abrechnungseinheit als Anliegerverkehr zu definieren, fehlte es an einer sachlichen Rechtfertigung für einen Mindestgemeindeanteil, wenn selbst in den - nicht seltenen - Fällen, dass ein Gemeindegebiet nur durch außerorts verlaufende Umgehungsstraßen an das überörtliche Straßennetz angeschlossen ist und nach obigen Rechtsverständnis nur Anliegerverkehr vorläge, dennoch ein Gemeindeanteil von mindestens 20 v.H. anzusetzen wäre. Da der Landesgesetzgeber für alle Fälle der Erhebung eines wiederkehrenden Beitrags einen Mindestgemeindeanteil von 20 v.H. vorgibt, kann daraus nur gefolgert werden, dass er auch immer davon ausging, innerhalb der Abrechnungseinheit finde Straßenverkehr statt, der nicht den Beitragsschuldnern zurechenbar ist. Diese gesetzgeberische Vorgabe kann nicht durch eine vom früheren Begriffsverständnis von Anlieger- und Durchgangsverkehr abweichenden Begriffsdefinition umgangen werden.
Damit unterliegt die aufsichtsbehördliche Verfügung auch deshalb der Aufhebung, weil sie die Klägerin zu einer Satzungsregelung zwingen würde, die dazu führte, dass die Erhebung wiederkehrender Beiträge die Grenze zur Erhebung steuerlicher Entgelte überschreitet.
Die aufsichtsbehördliche Verfügung gibt auch hinsichtlich der absoluten Höhe des der Klägerin vorgegebenen Gemeindeanteils von 30 v.H. keinen Anlass, von deren Rechtmäßigkeit auszugehen.
Denn der Verfügung liegt das Verständnis zugrunde, dass lediglich der Verkehr der auf den klassifizierten Verkehrsanlagen durch das Gemeindegebiet hindurchfährt, als Durchgangsverkehr beim Gemeindeanteil zu berücksichtigen sei. Dass hingegen auch die Verkehrsbewegungen innerhalb der Einheit teilweise Durchgangsverkehr darstellen und der Gemeindeanteil - hier als von der Klägerin gebildeter Mischsatz - höher als der vom Beklagten akzeptierte Satz von 30 v.H. bemessen werden kann, hat die Kammer oben eingehend begründet. Wenngleich die Klägerin im vorliegenden Verfahren nicht tragfähige Aspekte des Vertrauensschutzes sowie den Solidargedanken im Verhältnis zwischen Anliegern an Ortsdurchfahren klassifizierter Straßen einerseits und Anliegern an Gemeindestraßen andererseits anführt, ist hier eine exakte zahlenmäßige Bestimmung des Gemeindeanteils, die eine längerfristige und aufwändige Verkehrszählung erfordert, nach dem Grundsatz der Praktikabilität des Erhebungsverfahrens nicht geboten (OVG RP, Beschluss vom 29.11.2013 - 6 A 10546/13; Urteil vom 12.1.2012 - 6 A 10971/11; Urteil vom 21.1.2009 - 6 A 10697/08; Beschluss vom 16.2.2005 - 6 A 12149/04). Damit ist auch die Ermittlung der Verkehrsfunktion der Verkehrsanlagen durch einen Sachverständigen nicht erforderlich (OVG RP, Urteil vom 2.7.2013, a.a.O.). Vielmehr kann der Gemeinderat, der mit den örtlichen Verhältnissen, insbesondere den Grundstücksnutzungen, der flächenmäßigen Ausdehnung der Wegeparzelle und der Bedeutung einer Gemeindestraße im Gefüge der innerörtlichen Verkehrswege vertraut ist, von Ausnahmen abgesehen, auch ohne eine formelle Erhebung die Verkehrsbedeutung einer Straße innerhalb des Gemeindegebiets hinreichend zuverlässig einschätzen (OVG RP, Beschluss vom 23.8.2007 - 6 A 10468/07). Die aufsichtsbehördliche Verfügung bietet keinerlei Ansatz für die Annahme, dass der beanstandete Ratsbeschluss auf einer greifbaren Fehleinschätzung beruht, nicht alle relevanten tatsächlichen Umstände berücksichtigt oder in sich widersprüchlich ist (vgl. OVG RP, Beschluss vom 29.11.2013 – 6 A 10546/13). Denn soweit die Klägerin ausgeführt hat, dass Vertrauensschutzaspekte gegen eine weitere Absenkung des Gemeindeanteils sprechen, dient dieser Vortrag im aktuellen Verfahren als einer von mehreren Argumentationsansätzen. Zugleich betont die Klägerin indessen die Bedeutung einer auf den Einzelfall bezogenen Betrachtung. Indem sie weiter auf den Solidargedanken zwischen Anliegern der klassifizierten Ortsdurchfahrten und den Anliegern an Gemeindestraßen abstellt, erläutert sie damit die Entscheidung, für die Einführung wiederkehrender Beiträge. Sie stellt damit aber keinen Bezug zur Höhe des Gemeindeanteils her. Dabei soll ergänzend zu den Ausführungen zur Frage, was Durchgangsverkehr in der beitragsrechtlichen Einheit sein kann, nicht unerwähnt bleiben, dass sich im Bereich der Ortsgemeinde O. eine größere Zahl von Wirtschaftswegen in Anbaustraßen der Abrechnungseinheit fortsetzt. Der über die Wirtschaftswege ausgelöste Verkehr ist aber - bis auf den seltenen Fall, dass z.B. ein Landwirt seinen Betriebssitz in der den Wirtschaftsweg innerorts fortführenden Anbaustraße hat - als Durchgangsverkehr zu bewerten (OVG RP, Beschluss vom 18.9.2014 - 6 B 10639/14). Gleiches gilt für den "Kraut- und Rübenradwanderweg", der von Süden kommend über den K. Weg, einer Gemeindestraße, in die Ortslage hineinführt. Touristischer Durchgangsverkehr ist ebenfalls Durchgangsverkehr im Rechtssinne (OVG RP, Beschluss vom 18.9.2014, a.a.O.). Der dadurch ausgelöste Verkehr kann nur insoweit als Durchgangsverkehr außer Ansatz bleiben, als er im nördlichen Bereich der Ortslage über die K 21 weitergeleitet wird, die hinsichtlich der Fahrbahn nicht in der Straßenbaulast der Klägerin steht. Eine größere Zahl gemeindlicher Straßen dient zudem als Zufahrt zu diversen Wohnvierteln mit eigenen Verkehrsanlagen. Der über die in diese Wohnviertel geleitete Verkehr ist bezüglich der "Zufahrtsstraßen" als Durchgangsverkehr zu qualifizieren. Ohnehin hat die Klägerin bei der Festlegung des Gemeindeanteils einen Beurteilungsspielraum von +/- 5 v.H. (OVG RP, Urteil vom 2.7.2013, a.a.O.). Selbst wenn im vorliegenden Fall davon ausgegangen würde, dass einiges für einen Mischsatz von etwa 35 v.H. spricht - dies entspricht nach der Rechtsprechung des OVG RP (Urteil vom 19.9.2000 - 6 A 10845/00) Straßen mit geringem innerörtlichen Verkehr, so wäre mit Blick auf den Beurteilungsspielraum von +/- 5 v.H. (s.o.) dennoch der Gemeindeanteil mit 40 v.H. vertretbar.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit wegen der Kosten folgt den §§ 167 VwGO, 708 ff. ZPO.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf *Streitwert 15.000 € festgesetzt (§§ 52, 63 Abs. 2 GKG i.V.m. Ziff. 22.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, LKRZ 2014, 169).
Gegen die Festsetzung des Streitwertes steht den Beteiligten und den sonst von der Entscheidung Betroffenen nach Maßgabe des § 68 Abs. 1 GKG die Beschwerde an das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz zu, wenn der Wert des Beschwerdegegenstands 200,00 € übersteigt oder das Gericht die Beschwerde zugelassen hat.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn sie innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung zur Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, eingelegt wird; ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist bei dem Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße, Robert-Stolz-Str. 20, 67433 Neustadt, schriftlich, in elektronischer Form oder zu Protokoll der Geschäftsstelle einzulegen.
Die elektronische Form wird durch eine qualifiziert signierte Datei gewahrt, die nach den Maßgaben der Landesverordnung über den elektronischen Rechtsverkehr mit den öffentlich-rechtlichen Fachgerichtsbarkeiten vom 9. Januar 2008 (GVBl. S. 33) in der jeweils geltenden Fassung zu übermitteln ist.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 117; 118 Abs. 1 Satz 1 GemO; 2 Abs. 2 Satz 3; 55 Abs. 2 Nr. 1 Landkreisordnung - LKO
§§ 1 Landesverwaltungsverfahrensgesetz; 28 Verwaltungsverfahrensgesetz - VwVfG
§§ 121 und 122 GemO
§§ 14 Abs. 2 Satz 3 und 42 Abs. 11 KAG 1986 sowie der Amtlichen Begründung zu § 14 KAG
§§ 167 VwGO, 708 ff. ZPO
§§ 52, 63 Abs. 2 GKG
§ 121 GemO
§ 122 GemO
§ 13 KAG
§ 14 KAG
§ 10a KAG
§ 14 Abs. 2 Satz 2 Kommunalabgabengesetz
§ 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 2 Abs. 1 Gemeindeordnung
§ 37 Abs. 1 VwVfG
§ 10a Abs. 3 KAG
§ 10a Abs. 3 Satz 2 KAG
§ 10 Abs. 3 Satz 3 KAG
§ 24 Abs. 2 GemO
§ 10a Abs. 1 Satz 4 KAG
§ 10 a Abs. 3 KAG
§ 10 a Abs. 3 Satz 3 KAG
§ 10 Abs. 2 Satz 2 KAG
§ 10a Abs. 2 Satz 2 KAG
§ 10a Abs. 2 Satz 3 KAG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 GKG
§ 10 Abs. 3 des derzeit geltenden Kommunalabgabengesetzes

Zitierte Entscheidungen: LKRZ 2014, 169
2 A 10286/07
6 B 10377/14
6 C 11187/10
9 BN 1/13
1 L 114/12
6 A 10870/11
6 A 12701/98
6 A 11146/09
6 A 10505/10
6 A 10818/12
6 A 11145/09
6 A 10054/15
6 A 11492/11
1 BvR 668/10
6 A 10260/08
6 A 10546/13
6 A 10971/11
6 A 10697/08
6 A 12149/04
6 A 10468/07
6 B 10639/14
6 A 10845/00