Europäischer Gerichtshof (Europäische Union, )
Urteil vom 2018-09-26, Aktenzeichen T-682/16
ECLI: ECLI:EU:T:2018:603

Tenor:
URTEIL DES GERICHTS (Dritte Kammer)
26. September 2018(*)
„EGFL – Flächenbezogene Beihilfen – Verfahren der Aussetzung der monatlichen Zahlungen an einen Mitgliedstaat – Art. 41 Abs. 2 Buchst. b der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 – Schlüsselelemente des nationalen Kontrollsystems – Festgestellte Mängel – In Abstimmung mit der Kommission aufgestellter Maßnahmenplan mit klaren Fortschrittsindikatoren – Verhältnismäßigkeit“
In der Rechtssache T‑682/16
Französische Republik, vertreten durch F. Alabrune, D. Colas, D. Segoin, A.‑L. Desjonquères und S. Horrenberger als Bevollmächtigte,
Klägerin,
unterstützt durch
Portugiesische Republik, vertreten durch L. Inez Fernandes, M. Figueiredo, P. Estêvão und J. Saraiva de Almeida als Bevollmächtigte,
Streithelferin,
gegen
Europäische Kommission, vertreten durch A. Lewis und D. Triantafyllou als Bevollmächtigte,
Beklagte,
wegen einer auf Art. 263 AEUV gestützten Klage auf Nichtigerklärung der Durchführungsentscheidung C(2016) 4287 final der Kommission vom 12. Juli 2016 zur Aussetzung der monatlichen Zahlungen aus dem Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) an die Französische Republik
erlässt
DAS GERICHT (Dritte Kammer)
unter Mitwirkung des Präsidenten S. Frimodt Nielsen (Berichterstatter) sowie des Richters V. Kreuschitz und der Richterin N. Półtorak,
Kanzler: E. Coulon,
folgendes
Urteil
Rechtlicher Rahmen und Vorgeschichte des Rechtsstreits
Streitige Bestimmungen
1 In Art. 41 („Kürzung und Aussetzung der monatlichen Zahlungen und der Zwischenzahlungen“) der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 über die Finanzierung, die Verwaltung und das Kontrollsystem der Gemeinsamen Agrarpolitik und zur Aufhebung der Verordnungen (EWG) Nr. 352/78, (EG) Nr. 165/94, (EG) Nr. 2799/98, (EG) Nr. 814/2000, (EG) Nr. 1290/2005 und (EG) Nr. 485/2008 des Rates (ABl. 2013, L 347, S. 549, Berichtigung ABl. 2016, L 130, S. 9) heißt es:
„(2) Die Kommission kann Durchführungsrechtsakte zur Kürzung oder Aussetzung monatlicher Zahlungen oder Zwischenzahlungen an einen Mitgliedstaat erlassen, wenn ein oder mehrere Schlüsselelemente des betreffenden einzelstaatlichen Kontrollsystems nicht vorhanden oder aufgrund der Schwere oder Dauer der festgestellten Mängel nicht wirksam sind oder das System für die Rückforderung unrechtmäßig gezahlter Beträge ähnliche gravierende Mängel aufweist und wenn eine der nachstehenden Voraussetzungen erfüllt ist:
…
b) die Kommission gelangt zu dem Schluss, dass der betreffende Mitgliedstaat nicht in der Lage ist, in nächster Zukunft die erforderlichen Abhilfemaßnahmen gemäß einem in Abstimmung mit der Kommission aufzustellenden Maßnahmenplan mit klaren Fortschrittsindikatoren durchzuführen.
Die entsprechenden von der Zahlstelle getätigten Ausgaben, die von den Mängeln betroffen ist, werden für einen in den Durchführungsrechtsakten gemäß dem vorliegenden Absatz festzulegenden Zeitraum gekürzt oder ausgesetzt; dieser Zeitraum darf höchstens 12 Monate betragen. …
Die Durchführungsrechtsakte gemäß dem vorliegenden Absatz werden nach dem in Artikel 116 Absatz 2 genannten Beratungsverfahren erlassen.
Vor Erlass der Durchführungsrechtsakte gemäß dem vorliegenden Absatz unterrichtet die Kommission den betreffenden Mitgliedstaat von ihrer Absicht und fordert ihn auf, innerhalb einer Frist, die nicht weniger als 30 Tage betragen darf, seinen Standpunkt darzulegen.
In den Durchführungsrechtsakten zu den monatlichen Zahlungen gemäß Artikel 18 Absatz 3 bzw. zu den Zwischenzahlungen gemäß Artikel 36 wird den gemäß dem vorliegenden Absatz erlassenen Durchführungsrechtsakten Rechnung getragen.“
2 Art. 41 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1306/2013 lautet:
„Die Kürzungen und Aussetzungen gemäß diesem Artikel werden unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit und unbeschadet der Anwendung der Artikel 51 [Rechnungsabschluss] und 52 [Konformitätsabschluss] vorgenommen.“
Aufstellung und Genehmigung des Maßnahmenplans
3 Mit Schreiben vom 14. Mai 2013 teilte die Europäische Kommission den französischen Behörden mit, bei mehreren Prüfungen durch ihre Dienststellen seien wiederkehrende Probleme bei den im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) gewährten flächenbezogenen Beihilfen festgestellt worden. Diese Probleme beträfen insbesondere das Integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem (im Folgenden: InVeKoS), das System zur Identifizierung landwirtschaftlicher Parzellen (im Folgenden: SILP), auch als „Grafisches Parzellenregister“ (im Folgenden: GPR) bezeichnet, den Abgleich der Verwaltungskontrollen und die Vor-Ort-Kontrollen. Daher forderte die Kommission die französischen Behörden auf, einen „detaillierten Plan für die zur Behebung der festgestellten Mängel erforderlichen Maßnahmen“ vorzulegen.
4 Mit Schreiben vom 13. November 2013 legten die französischen Behörden nach einem längeren Briefwechsel mit der Kommission einen Maßnahmenplan vor. Mit Schreiben vom 28. November 2013 erklärte die Kommission, dass dieser Plan „als endgültig angesehen werden“ könne (im Folgenden: Maßnahmenplan), wobei sie darauf hinwies, dass „im Bereich der flächenbezogenen Beihilfen … die vorgeschlagenen Maßnahmen im Lauf der Durchführung noch ergänzt [und] detailliert werden“ könnten.
5 Der erste der vier Teile des Maßnahmenplans betraf die flächenbezogenen Beihilfen. Er umfasste erstens verschiedene Maßnahmen zur Aktualisierung des SILP, zweitens Maßnahmen betreffend die Vor-Ort-Kontrollen und drittens Maßnahmen hinsichtlich der Berechnung der Zahlungen und der Sanktionen. Die Maßnahmen zur Aktualisierung des SILP betrafen im Wesentlichen die Auswertung von fotografischem Material in der Datenbank BD TOPO, in der verschiedene Landschaftselemente wie Wälder, Wasserläufe und Gebäude digitalisiert waren. Diese systematische Auswertungsarbeit sollte eine Neuberechnung der den Zahlungen zugrunde liegenden beihilfefähigen Flächen ermöglichen. Die drei übrigen Teile des Maßnahmenplans, um die es in der vorliegenden Rechtssache nicht geht, betrafen die Cross-Compliance der Beihilfen, die Zahlungsansprüche und die Tierprämien.
Überwachung, Antrag auf Überprüfung und neue Modalitäten des Maßnahmenplans
6 Der Maßnahmenplan sah eine Überwachungsregelung vor, in deren Rahmen es zu einem umfangreichen Schriftwechsel zwischen den französischen Behörden und der Kommission kam. So sah der Maßnahmenplan die Übermittlung von Stufenberichten über seine Durchführung durch die französischen Behörden vor. Im Jahr 2014 wurden solche Berichte am 4. Februar, 4. April, 2. Juli und 14. Oktober übermittelt.
7 Mit Schreiben vom 22. Dezember 2014 stellte die Kommission im Anschluss an eine im November 2014 durchgeführte Prüfung zur Bewertung des Standes der Durchführung des Maßnahmenplans fest, dass die Datenbank BD TOPO für eine Aktualisierung des SILP zu alt und unvollkommen sei und daher der Erfolg des Maßnahmenplans nicht bestätigt werden könne. Sie habe jedoch festgestellt, dass die französischen Behörden einen alternativen Ansatz entwickelten, mit dem sich die festgestellten Probleme zum Teil lösen lassen sollten. Zur Vermeidung einer Aussetzung oder Kürzung der Zahlungen gemäß Art. 41 Abs. 2 Buchst. b der Verordnung Nr. 1306/2013 sei „die Aufstellung eines revidierten Maßnahmenplans erforderlich“, und es sei „unerlässlich, diese Mängel vor Beginn des Wirtschaftsjahrs 2015 (April 2015) abzustellen“.
8 Mit Schreiben vom 23. Dezember 2014 übermittelten die französischen Behörden der Kommission „die erwarteten Angaben zur Durchführung des Maßnahmenplans … im Jahr 2014 und seine Fortführung im Jahr 2015“. Diese Angaben wurden durch den fünften Stufenbericht ergänzt, den die französischen Behörden der Kommission am 30. Januar 2015 übermittelten.
9 Mit Schreiben vom 17. Februar 2015 stellte die Kommission u. a. fest, dass mehrere Aspekte der Durchführung des Maßnahmenplans, die die französischen Behörden in ihrem Schreiben zur Übermittlung des fünften Stufenberichts vom 30. Januar genannt hatten, klärungsbedürftig seien. Mit Schreiben vom 25. Februar 2015 teilte die Kommission den französischen Behörden Einzelheiten der Ergebnisse einer Untersuchung betreffend die Antragsjahre 2013 und 2014 mit, wonach „das in Frankreich eingerichtete Kontrollsystem wegen der Mängel des SILP, der Probleme im Zusammenhang mit der Definition der beihilfefähigen Flächen, der fehlenden Wirksamkeit der Vor-Ort-Kontrollen und der Art und Weise der Berechnung der Beihilfe und der Sanktionen beim Fehlen rückwirkender Wiedereinziehung mangelhaft“ sei. In der Folge fand vom 11. bis 13. März 2015 ein Besuch von Bediensteten der Kommission in Frankreich statt, und die französischen Behörden aktualisierten den Maßnahmenplan. Diese übermittelten der Kommission am 30. März 2015 mit einem weiteren dienstlichen Schreiben ergänzende Informationen.
Durchführung des Verfahrens zur Aussetzung der Zahlungen
10 Mit Schreiben vom 13. April 2015 übermittelte die Kommission den französischen Behörden eine Mitteilung nach Art. 41 Abs. 2 Unterabs. 4 der Verordnung Nr. 1306/2013 (im Folgenden: Mitteilung vom 13. April 2015).
11 In deren erstem Teil rekapitulierte die Kommission die verschiedenen Elemente betreffend den Maßnahmenplan und seine Revision.
12 Als Erstes führte die Kommission aus, dass der Maßnahmenplan konkret auf die Aktualisierung des SILP gerichtet sei, um für jede Referenzparzelle die beihilfefähige Höchstfläche nach den geltenden Bestimmungen unter Berücksichtigung insbesondere neuerer Orthofotos, der Ergebnisse der Vor-Ort-Kontrollen und der in den bestehenden Datenbanken vorhandenen nicht beihilfefähigen Elemente festzustellen.
13 Als Zweites legte die Kommission dar, aus welchen Gründen sie nach der Prüfung vom November 2014 der Ansicht gewesen sei, dass die gemachten Vorgaben nicht eingehalten seien, dass die Arbeit Qualitätsmängel aufweise und dass es Probleme bei den von der einheitlichen Flächenzahlung erfassten Flächen gebe; sie habe deshalb die französischen Behörden mit ihrem Schreiben vom 22. Dezember 2014 aufgefordert, einen „revidierten Maßnahmenplan“ vorzulegen.
14 Als Drittes wies die Kommission hierzu darauf hin, dass der „von Frankreich [mit Schreiben vom 23.] Dezember 2014 vorgelegte revidierte Maßnahmenplan“ Elemente betreffend die Auswertung der Bilder nach Regeln enthalte, die die Beihilfefähigkeit der Flächen und ihre Übereinstimmung mit der geltenden Bestimmung sicherstellten, sowie Elemente betreffend die Anwendung eines Pro-rata-Systems im Sinne von Art. 10 der delegierten Verordnung (EU) Nr. 640/2014 der Kommission vom 11. März 2014 zur Ergänzung der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates in Bezug auf das [InVeKoS] und die Bedingungen für die Ablehnung oder Rücknahme von Zahlungen sowie für Verwaltungssanktionen im Rahmen von Direktzahlungen, Entwicklungsmaßnahmen für den ländlichen Raum und der Cross-Compliance (ABl. 2014, L 181, S. 48) (im Folgenden: Pro-rata-System), Elemente betreffend die Beihilfefähigkeit von bestimmtem Dauergrünland im Sinne von Art. 4 Abs. 1 Buchst. h der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 mit Vorschriften über Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe im Rahmen von Stützungsregelungen der [GAP] und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 637/2008 des Rates und der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates (ABl. 2013, L 347, S. 608) als Teil der etablierten lokalen Praktiken (im Folgenden: Beihilfefähigkeit von bestimmtem Dauergrünland als Teil der etablierten lokalen Praktiken) und Elemente betreffend die „grafische Anmeldung der landwirtschaftlichen Parzellen ab 2015“. Die Kommission wies jedoch darauf hin, dass die französischen Behörden mit Schreiben vom 20. Januar 2015 hinsichtlich der Durchführung des revidierten Maßnahmenplans die Schwierigkeiten bei der Verwaltung der Beihilfeanträge 2015 dargelegt hätten, die dann im Rahmen eines Besuchs von Kommissionsbediensteten in Frankreich im März 2015 erörtert worden seien.
15 Im zweiten Teil gab die Kommission eine Darstellung des Standes der Umsetzung des Maßnahmenplans, in der sie insbesondere die Art und Weise, in der die französischen Behörden das Pro-rata-System anwendeten, und die Risiken, die in der Definition der Beihilfefähigkeit von bestimmtem Dauergrünland als Teil der etablierten lokalen Praktiken fortbestünden, ansprach. Im Ergebnis stellte sie hierzu fest, dass der „Maßnahmenplan … nicht eingehalten wird, da nicht alle der im GPR aufgeführten Flächen eine beihilfefähige Höchstfläche gemäß den unionsrechtlichen Bestimmungen aufweisen“.
16 Im dritten Teil behandelte die Kommission auch die von den französischen Behörden anderweit dargelegten Modalitäten der Verwaltung der Beihilfeanträge 2015.
17 Nach alledem führte die Kommission aus, dass „das Zusammenwirken der [gegenwärtigen] immanenten Qualitätsschwächen im Verwaltungs- und Kontrollsystem und der Abweichungen von den Regeln für die Stellung der Beihilfeanträge, die Frankreich auf die Anträge 2015 anzuwenden beabsichtigt“, „keine angemessene Gewähr für eine ordnungsgemäße Verwaltung der Beihilfen und damit für die Rechtmäßigkeit und die Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben bietet“ und „die Zweifel der Kommission verstärkt, ob innerhalb der von den französischen Behörden vorgesehenen Fristen ordnungsgemäße Zahlungen getätigt werden können“. Folglich erwäge die Kommission eine Aussetzung oder Kürzung der Zahlungen um 5 %, wenn die französischen Behörden die festgestellten Unsicherheiten hinsichtlich des Standes der Umsetzung des Maßnahmenplans und der Modalitäten der Verwaltung der Beihilfeanträge 2015 nicht bis zum 16. Oktober 2015 ausräumten.
18 Die französischen Behörden antworteten auf die Mitteilung vom 13. April 2015 mit einer erneuten Aktualisierung des Maßnahmenplans vom 24. April 2015 mit dem Titel „Maßnahmenplan … Kalenderziele für das Wirtschaftsjahr GAP 2015“ und einem Schreiben vom 7. Mai 2015 betreffend die „Überwachung des Maßnahmenplans …“, in dem sie ihren Standpunkt wiederholten.
19 Danach kam es zu mehreren Kontakten zwischen der Kommission und den französischen Behörden: Am 10. Juni 2015 wurde ein bilaterales Treffen abgehalten, am 13. Juli 2015 wurde der Kommission ein Zwischenstufenbericht übermittelt, am 9. Oktober 2015 wurde der sechste Stufenbericht übersandt und am 1. Dezember 2015 hielten sich Bedienstete der Kommission zu einem Besuch in Frankreich auf.
20 Mit Schreiben vom 22. Dezember 2015 übersandte die Kommission eine ergänzende Stellungnahme gemäß dem Verfahren der Aussetzung der Zahlungen. Sie wies darauf hin, dass ihr die Stufenberichte nicht fristgerecht vorgelegt worden seien und dass sie Bemerkungen zur Anwendung des Pro-rata-Systems sowie zur Feststellung der Beihilfefähigkeit von bestimmtem Dauergrünland als Teil der etablierten lokalen Praktiken und zu den Vor-Ort-Kontrollen habe.
21 Mit Schreiben vom 13. Januar 2016 antworteten die französischen Behörden auf diese ergänzende Stellungnahme. Zunächst rekapitulierten sie sämtliche der Kommission übermittelten Angaben. Sodann legten sie die Durchführung der Elemente des Maßnahmenplans im Einzelnen dar und wiesen darauf hin, dass diese Maßnahmen nach dem im November 2013 gebilligten Maßnahmenplan 2016 abgeschlossen sein müssten. Die Kommission könne demnach nicht 2015 die fehlende Durchführung des Maßnahmenplans rügen, um eine Maßnahme zur Aussetzung der Zahlungen zu erlassen. Die französischen Behörden verwiesen auch auf die mit Wirkung ab 2015 eingeführten neuen Modalitäten der Fotoauswertung. Schließlich antworteten sie auf verschiedene Bemerkungen der Kommission zur Anwendung des Pro-rata-Systems und zur Beihilfefähigkeit von bestimmtem Dauergrünland als Teil der etablierten lokalen Praktiken sowie auf die Kritik an der Durchführung der Vor-Ort-Kontrollen. Die französischen Behörden gelangten zu dem Ergebnis, sie hätten die in dem im November 2013 gebilligten Maßnahmenplan vorgesehenen Verpflichtungen in vollem Umfang erfüllt oder würden dies tun.
22 In der Folge wurden der Kommission am 28. Januar, 26. Februar sowie 4. und 29. April 2016 Stufenberichte übermittelt. Zudem wurde für den 11. bis 15. April 2016 ein weiterer Besuch von Bediensteten der Kommission in Frankreich vorgesehen.
23 Mit Schreiben vom 20. Mai 2016 übersandte die Kommission nach Art. 41 Abs. 2 Unterabs. 4 der Verordnung Nr. 1306/2013 eine weitere ergänzende Mitteilung (im Folgenden: ergänzende Mitteilung vom 20. Mai 2016). Sie wies auf die Notwendigkeit hin, die Qualität der Vor-Ort-Kontrollen und die ordnungsgemäße Zuerkennung der Zahlungsansprüche zu überprüfen. Zudem gebe es „Mängel bei der Qualität der Schnellen Feldbegehungen“, ein „Konformitätsproblem mit der Definition von ‚Dauergrünland‘ als Teil der etablierten lokalen Praktiken“ und „Probleme im Zusammenhang mit der Schaffung eines [Pro-rata-Systems]“. Auf dieser Grundlage teilte die Kommission den französischen Behörden mit, sie beabsichtige eine Aussetzung oder Kürzung der Zahlungen um 3 %.
24 Mit Schreiben vom 16. Juni 2016 antworteten die französischen Behörden auf die ergänzende Mitteilung vom 20. Mai 2016. Sie vertraten die Ansicht, sie hätten den Maßnahmenplan entsprechend ihren Verpflichtungen durchgeführt und bei den Feststellungen zu den neuen Modalitäten der Verwaltung von Grünland, die im Rahmen der Reform der GAP eingeführt worden seien, handle es sich um nicht begründete Wertungen.
25 Am 12. Juli 2016 erließ die Kommission die Durchführungsentscheidung zur Aussetzung der monatlichen Zahlungen aus dem Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) an die Französische Republik (im Folgenden: angefochtene Entscheidung). Mit dieser entschied die Kommission, die nach Art. 18 der Verordnung Nr. 1306/2013 getätigten monatlichen Zahlungen an die Französische Republik in Höhe eines Betrags auszusetzen, der 3 % der flächenbezogenen Beihilfezahlungen für 2015 entsprach, und die Aussetzungen auf die der Französischen Republik gemäß Art. 18 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1306/2013 zu überweisenden monatlichen Zahlungen für die monatlichen Ausgaben der Zahlstelle Agence de services et de paiement von Juli 2016 bis einschließlich Juni 2017 anzuwenden. Diese Entscheidung wurde den französischen Behörden am 13. Juli 2016 mitgeteilt.
Verfahren und Anträge der Parteien
26 Mit Klageschrift, die am 23. September 2016 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Französische Republik die vorliegende Klage erhoben.
27 Die Kommission hat ihre Klagebeantwortung am 22. Dezember 2016 eingereicht. Die Erwiderung und die Gegenerwiderung sind fristgerecht eingereicht worden.
28 Mit Schriftsatz, der am 7. Dezember 2016 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Portugiesische Republik beantragt, zur Unterstützung der Anträge der Französischen Republik als Streithelferin zum Verfahren zugelassen zu werden. Mit Beschluss vom 12. Januar 2017 hat der Präsident der Dritten Kammer des Gerichts diesen Streitbeitritt zugelassen. Die Portugiesische Republik hat ihren Schriftsatz und die Hauptparteien haben ihre Stellungnahmen hierzu innerhalb der ihnen gesetzten Fristen eingereicht.
29 Mit nach Art. 89 Abs. 3 der Verfahrensordnung des Gerichts erlassener prozessleitender Maßnahme vom 26. Januar 2018 sind die Parteien zur Beantwortung mehrerer Fragen aufgefordert worden. Dem sind die Parteien fristgerecht nachgekommen.
30 Das Gericht (Dritte Kammer) hat auf Bericht des Berichterstatters angesichts dessen, dass keine der Parteien die Anberaumung einer mündlichen Verhandlung beantragt hat, nach Art. 106 Abs. 3 der Verfahrensordnung beschlossen, ohne mündliches Verfahren zu entscheiden. Es hat sich durch die Aktenstücke für hinreichend unterrichtet gehalten, um ohne Fortsetzung des Verfahrens zu entscheiden.
31 Die Französische Republik beantragt,
– die angefochtene Entscheidung für nichtig zu erklären;
– der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
32 Die Portugiesische Republik, Streithelferin zur Unterstützung der Französischen Republik, beantragt, die angefochtene Entscheidung für nichtig zu erklären.
33 Die Kommission beantragt,
– die Klage abzuweisen;
– der Französischen Republik die Kosten aufzuerlegen.
Rechtliche Würdigung
34 Die Französische Republik macht zwei Klagegründe geltend. Mit dem ersten Klagegrund rügt sie eine Verletzung von Art. 41 Abs. 2 Buchst. b der Verordnung Nr. 1306/2013, da die französischen Behörden den Maßnahmenplan, der klare, in Abstimmung mit der Kommission festgelegte Fortschrittsindikatoren enthalte, vollumfänglich durchgeführt hätten und die angefochtene Entscheidung auf nicht im Maßnahmenplan vorgesehene Elemente gestützt sei. Mit dem zweiten, hilfsweise geltend gemachten Klagegrund wird ein Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gerügt.
Zum ersten Klagegrund: Verletzung von Art. 41 Abs. 2 Buchst. b der Verordnung Nr. 1306/2013
35 Zunächst weist die Französische Republik darauf hin, dass im Verfahren des Konformitätsabschlusses gemäß Art. 52 der Verordnung Nr. 1306/2013 (im Folgenden: Konformitätsabschlussverfahren) sichergestellt werden könne, dass die Ausgaben in Übereinstimmung mit dem Unionsrecht getätigt worden seien. Dieses Verfahren biete den Mitgliedstaaten die notwendigen Garantien dafür, dass sie ihren Standpunkt darlegen könnten, und sei durch Orientierungshilfen der Kommission geregelt, aus denen insbesondere hervorgehe, wie die finanziellen Folgen eines Konformitätsabschlusses berechnet würden. Demgegenüber sei das Verfahren der Aussetzung nach Art. 41 der Verordnung Nr. 1306/2013 (im Folgenden: Aussetzungsverfahren) praktisch noch nie betrieben worden, und es gebe dafür auch keine Orientierungshilfen der Kommission.
36 Nach Ansicht der Französischen Republik betrifft das Aussetzungsverfahren nicht den Fall einer Meinungsverschiedenheit über die Anwendung eines Pro-rata-Systems und über die Feststellung der Beihilfefähigkeit von bestimmtem Dauergrünland als Teil der etablierten lokalen Praktiken. Wenn eine solche Meinungsverschiedenheit in zwei unterschiedlichen Verfahren geltend gemacht werden könnte, bestünde die Gefahr, dass dies die Verfahrensrechte beeinträchtige, über die der Mitgliedstaat im Rahmen des Konformitätsabschlussverfahrens verfüge, dass dieser Staat gezwungen würde, seine Praktiken im Rahmen des Aussetzungsverfahrens zu ändern, obwohl die Pflichtverletzung noch nicht feststehe, oder dass das Aussetzungsverfahren seiner Wirksamkeit beraubt werde. Mit der Geltendmachung einer solchen Meinungsverschiedenheit im Aussetzungsverfahren habe die Kommission den ordnungsgemäßen Ablauf des Informationsaustauschs im Konformitätsabschlussverfahren verhindert.
37 Auch nach Ansicht der Portugiesischen Republik erlaubt Art. 41 der Verordnung Nr. 1306/2013 nicht den Erlass einer Entscheidung zur Aussetzung der monatlichen Zahlungen aufgrund von Elementen, die der betroffene Mitgliedstaat nicht in seinem Maßnahmenplan vorgeschlagen habe. Eine solche Entscheidung habe dieselben Folgen wie eine finanzielle Korrektur, ohne dass aber die vom Konformitätsabschlussverfahren gebotenen Garantien gewahrt seien. Mit der einseitigen Änderung oder Revision des strikten Wortlauts der von einem Mitgliedstaat eingegangenen Verpflichtungen habe die Kommission ein Verfahren gewählt, das erheblich weniger Garantien biete. Bei Vorliegen neuer, später aufgetretener Elemente hätte die Kommission ein Konformitätsabschlussverfahren eröffnen müssen.
38 In erster Linie macht die Französische Republik geltend, die angefochtene Entscheidung verletze Art. 41 Abs. 2 Buchst. b der Verordnung Nr. 1306/2013, weil die Kommission nicht zu dem Schluss hätte kommen dürfen, dass der betreffende Mitgliedstaat „nicht in der Lage ist, … die erforderlichen Abhilfemaßnahmen gemäß einem in Abstimmung mit der Kommission aufzustellenden Maßnahmenplan mit klaren Fortschrittsindikatoren durchzuführen“. Diese Voraussetzung sei nicht erfüllt, da zum einen der Maßnahmenplan vollumfänglich durchgeführt worden sei und zum anderen die angefochtene Entscheidung auf Elemente gestützt sei, die im Maßnahmenplan nicht vorgesehen seien.
39 Als Erstes weist die Französische Republik darauf hin, dass sie sich verpflichtet habe, den im November 2013 gebilligten Maßnahmenplan anzuwenden. Da sich die ursprünglich zur Aktualisierung des SILP vorgesehenen Modalitäten als nicht zufriedenstellend erwiesen hätten, habe sie mit Schreiben vom 23. Dezember 2014 zudem alternative Modalitäten vorgeschlagen, die von der Kommission gebilligt worden seien.
40 Als Zweites trägt die Französische Republik vor, der im November 2013 gebilligte und im Dezember 2014 geänderte Maßnahmenplan sei vollumfänglich durchgeführt worden.
41 Zur Aktualisierung des SILP trägt die Französische Republik vor, dass ursprünglich vorgesehen gewesen sei, die Fotos zu aktualisieren und die bestehenden Datenbanken zu verwenden, insbesondere die Datenbank BD TOPO, um die Auswertung der Fotos zu erleichtern, und dass mit den im Dezember 2014 vorgeschlagenen revidierten Modalitäten die Schwierigkeiten hätten überwunden werden sollen, die aufgetreten seien, als sich gezeigt habe, dass die Datenbank BD TOPO nicht zuverlässig genug sei. Diese Aktualisierung sei innerhalb der vorgesehenen maximalen Frist erfolgt. Das Problem des Alters der Fotos sei, wie im Schreiben der französischen Behörden vom 23. Dezember 2014 dargelegt, Ende 2014 gelöst gewesen, und die Fotoauswertungsarbeit sei, wie im 14. Stufenbericht vom 1. September 2016 erwähnt, 2016 beendet worden.
42 Zu den Vor-Ort-Kontrollen weist die Französische Republik darauf hin, dass ihr vorgeworfen werde, nicht beihilfefähige Elemente und Gebiete einbezogen zu haben. Zur Lösung dieses Problems sei im Maßnahmenplan vorgesehen gewesen, ein Verfahren einzuführen, um die Präfektoralerlasse in diesem Bereich vor ihrer Unterzeichnung auf der Ebene der Zentralverwaltung zu sichten. Diese Maßnahme sei innerhalb der vorgesehenen Frist, d. h. für das Wirtschaftsjahr 2014, durchgeführt worden.
43 Zur Berechnung der Zahlungen und Sanktionen weist die Französische Republik darauf hin, dass ihr vorgeworfen werde, nicht ordnungsgemäße Berechnungen vorzunehmen, keine Überwachung der rückwirkenden Wiedereinziehungen vorzusehen und zu Unrecht geleistete Zahlungen nicht wiedereinzuziehen. Zur Lösung dieses Problems sei für die Wirtschaftsjahre 2013 und 2014 vorgesehen worden, die Weisungen an die zuständigen Dienststellen zu verschärfen und die Aufsicht zu verbessern sowie ab dem Wirtschaftsjahr 2015 den Algorithmus für die Berechnung der Geldbußen bei entkoppelter Beihilfe zu überprüfen, da dieser spätere Zeitpunkt es erlaubt habe, die Änderungen des Algorithmus zu integrieren, die durch die Reform der GAP nötig geworden seien. Diese Maßnahmen seien fristgerecht erlassen worden. Der ordnungsgemäße Vollzug der Änderung des Algorithmus habe zwar erst im August 2016 mit der Leistung der Zahlungen für das Wirtschaftsjahr 2015 bestätigt werden können, doch sei dies nur die Feststellung der Wirkungen des neuen Algorithmus zum frühestmöglichen Zeitpunkt gewesen. Die im Maßnahmenplan enthaltene Verpflichtung zur Revision des Algorithmus 2015 sei fristgerecht erfüllt worden.
44 Selbst wenn die Durchführung der im Maßnahmenplan vorgesehenen Maßnahmen wie die Aktualisierung des SILP oder die Revision des Algorithmus zu Verzögerungen bei der Ausführung der Zahlungen für das Wirtschaftsjahr 2015 geführt habe, sei dies doch keine Frage des Maßnahmenplans im eigentlichen Sinne, der nicht den Zeitplan für die Ausführung dieses oder irgendeines anderen Wirtschaftsjahrs betroffen habe.
45 Als Drittes macht die Französische Republik geltend, die Kommission könne den Erlass einer Entscheidung zur Aussetzung der Zahlungen nicht auf außerhalb des Maßnahmenplans liegende Elemente stützen. Allein die Nichtumsetzung der im Maßnahmenplan, wie er im November 2013 gebilligt und im Dezember 2014 revidiert worden sei, vorgesehenen Maßnahmen lasse den Erlass einer solchen Entscheidung zu.
46 Insoweit räumt die Französische Republik zunächst ein, dass im Rahmen des Meinungsaustauschs mit der Kommission über die Durchführung des Maßnahmenplans die Anwendung des Pro-rata-Systems und die Feststellung der Beihilfefähigkeit von bestimmtem Dauergrünland als Teil der etablierten lokalen Praktiken erörtert worden seien. Die im Unionsrecht ab dem Wirtschaftsjahr 2015 vorgesehenen neuen Möglichkeiten hätten es erlaubt, zur Aktualisierung des SILP zusätzlich zu der im Maßnahmenplan vorgesehenen Fotoauswertung für eine ziemlich begrenzte Zahl von Flächen Feldbegehungen durchzuführen. Jedoch hätten die französischen Behörden die Anwendung des Pro-rata-Systems und die Feststellung der Beihilfefähigkeit von bestimmtem Dauergrünland als Teil der etablierten lokalen Praktiken nie als solche in die Fortschrittsindikatoren einbezogen, und es stehe der Kommission nicht zu, diesen Plan einseitig zu ändern und sie einzubeziehen. In keinem der der Kommission übermittelten Stufenberichte und in keiner der Aktualisierungen des Maßnahmenplans wie denen vom 12. März und 24. April 2015 seien diese Fragen bei irgendeinem Fortschrittsindikator erwähnt.
47 Sodann weist die Französische Republik darauf hin, dass die Kommission in der angefochtenen Entscheidung ausgeführt habe, es gebe noch eine erhebliche Verzögerung bei der Bearbeitung der Beihilfeanträge, insbesondere solcher für Dauergrünland. Die Kommission habe daraus gefolgert, dass die Ziele des Maßnahmenplans in nächster Zukunft nicht erreicht werden könnten. Nach Ansicht der Französischen Republik ist der Maßnahmenplan, zu dem sie sich verpflichtet habe, jedoch fristgerecht durchgeführt worden. Die Verzögerungen bei den Zahlungen des Wirtschaftsjahrs 2015 fielen nicht unter den Maßnahmenplan, der nicht den Zeitplan für die Ausführung dieses oder irgendeines anderen Wirtschaftsjahrs betroffen habe. Die Kommission habe angenommen, dass keine Aussicht auf eine Durchführung des Maßnahmenplans in nächster Zukunft bestehe und sie deshalb die angefochtene Entscheidung erlassen könne, weil sie in den Maßnahmenplan die Anwendung des Pro-rata-Systems und die Feststellung der Beihilfefähigkeit von bestimmtem Dauergrünland als Teil der etablierten lokalen Praktiken einbezogen habe; zu diesen beiden Fragen enthalte der Maßnahmenplan keine Fortschrittsindikatoren.
48 Erstens führe die Kommission nämlich in ihrem Schreiben vom 17. Februar 2015 aus, es bestehe ein „enger Zusammenhang zwischen der ordnungsgemäßen Durchführung des Maßnahmenplans und dem Vorschlag für die Reform der GAP, insbesondere bei den Fragen betreffend die Beihilfefähigkeit der Flächen und bestimmter Landschaftselemente. Aufgrund eines solchen Zusammenhangs könne jedoch der Maßnahmenplan nicht ipso facto so weit gefasst werden, dass er auch diese Elemente einschließe. Der Maßnahmenplan und die Reform der GAP seien zwei verschiedene Dinge. In diesem Schreiben beziehe die Kommission auch einseitig Maßnahmen betreffend die Konformität des Pro-rata-Systems und die Feststellung der Beihilfefähigkeit bestimmter Arten von Flächen in den von ihr so genannten „revidierten Maßnahmenplan“ ein. Zu einer solchen einseitigen Änderung des Maßnahmenplans sei sie jedoch nicht befugt.
49 Zweitens beziehe die Kommission in ihrer Mitteilung vom 13. April 2015 weiter als Schlüsselelement des revidierten Maßnahmenplans Elemente betreffend die Anwendung des Pro-rata-Systems und die Einbeziehung von bestimmtem Dauergrünland als Teil der etablierten lokalen Praktiken ein, die aber im Maßnahmenplan, wie er im November 2013 gebilligt worden sei, oder im revidierten Maßnahmenplan vom Dezember 2014 nicht enthalten seien. Die Kommission habe aber ihre Entscheidung, dass die Durchführung des Maßnahmenplans „keine angemessene Gewähr für eine ordnungsgemäße Verwaltung der Beihilfen … bietet“, auf ein „Zusammenwirken“ dieser vermeintlichen Schwächen gestützt.
50 Drittens messe die Kommission in ihrem Schreiben vom 22. Dezember 2015 der Meinungsverschiedenheit über die Anwendung des Pro-rata-Systems und die Einbeziehung von bestimmtem Dauergrünland als Teil der etablierten lokalen Praktiken in die beihilfefähigen Flächen entscheidende Bedeutung bei.
51 Viertens stütze sich die Kommission in der angefochtenen Entscheidung auf die angeblich erhebliche Verzögerung bei der Bearbeitung der Beihilfeanträge, nachdem sie ausführlich die Meinungsverschiedenheit über die Anwendung des Pro-rata-Systems und die Einbeziehung von bestimmtem Dauergrünland als Teil der etablierten lokalen Praktiken in die beihilfefähigen Flächen dargelegt habe. In der angefochtenen Entscheidung beziehe sich die Kommission zudem auf den „revidierten“ Maßnahmenplan vom März 2015, während die letzte Revision im Dezember 2014 erfolgt sei. Der Schlussfolgerung der Kommission, dass die französischen Behörden nicht in der Lage seien, den Maßnahmenplan durchzuführen, liege also das Fortbestehen dieser Meinungsverschiedenheit zugrunde.
52 Im Ergebnis macht die Französische Republik geltend, die Meinungsverschiedenheit rechtlicher Art über die Anwendung des Pro-rata-Systems und die Feststellung der Beihilfefähigkeit bestimmter Flächen sei eine völlig andere als die Meinungsverschiedenheit über die Mängel des Kontrollsystems, die dem Maßnahmenplan zugrunde liege. Auf der einen Seite entspreche nämlich der Maßnahmenplan im Wesentlichen einer technischen Arbeit der Aktualisierung der geografischen Elemente, auf deren Grundlage das SILP erarbeitet worden sei. Auf der anderen Seite sei es mit der Reform der GAP möglich geworden, die Beihilfefähigkeit eines bestimmten Anteils der betreffenden Fläche vorzusehen oder bestimmte Flächen, die für die Tierhaltung geeignet seien, auch wenn sie nicht überwiegend aus Grünflächen bestünden, für beihilfefähig zu erklären, wenn sie nach den etablierten lokalen Praktiken als für die Tierhaltung geeignet angesehen werden könnten.
53 Ferner meint die Französische Republik zum einen, nach der streitigen Bestimmung könne die angefochtene Entscheidung nur auf den Nachweis gestützt werden, dass die französischen Behörden nicht in der Lage gewesen seien, die in dem Maßnahmenplan enthaltenen Maßnahmen durchzuführen. Die Kommission müsse sich auf Mängel der Durchführung der im Maßnahmenplan enthaltenen Maßnahmen stützen, nicht aber auf ein allgemein behauptetes „Bündel von Schwächen und Mängeln“. Zum anderen weise die Kommission mit keinem der von ihren angeführten Elementen einen Mangel bei der Durchführung der im Maßnahmenplan enthaltenen Maßnahmen nach. So mache die Kommission hinsichtlich der Aktualisierung des SILP, die nach dem Maßnahmenplan 2016 habe abgeschlossen sein sollen, oder der Vor-Ort-Kontrollen und der Berechnung der Zahlungen nicht geltend, dass diese Maßnahmen nicht durchgeführt worden seien, sondern begnüge sich mit der Behauptung, dass die festgestellten Verzögerungen eine Verletzung der im Maßnahmenplan eingegangenen Verpflichtungen darstellten.
54 Schließlich macht die Französische Republik geltend, zwar habe ihre Entscheidung für die Anwendung des Pro-rata-Systems die Überprüfung des Systems der Zahlungen und insbesondere des SILP bedingt, doch bedeute dies nicht, dass das Pro-rata-System untrennbar mit der Durchführung des Maßnahmenplans zusammenhänge oder dass der Maßnahmenplan als evolutiv angesehen werden könne. Die Modernisierung des Instruments zur Feststellung der beihilfefähigen Flächen zu dem Zweck, die als veraltet geltenden Datenbanken zu aktualisieren, sei zu unterscheiden von seiner Revision zu dem Zweck, einen sich aus den Rechtsvorschriften ergebenden neuen Parameter zu integrieren. Diese beiden Maßnahmen ließen sich voneinander trennen. Dynamischen und evolutiven Charakter habe nicht der Maßnahmenplan, sondern das Instrument zur Feststellung der beihilfefähigen Flächen.
55 Die Portugiesische Republik macht geltend, der angefochtenen Entscheidung liege ein, wie die Kommission sich ausdrücke, „revidierter Maßnahmenplan“ zugrunde, den diese einseitig festgelegt habe, nachdem die französischen Behörden gemäß Art. 10 der delegierten Verordnung Nr. 640/2014 das Pro-rata-System eingeführt hätten. Die Umsetzung der Bestimmungen des Unionsrechts über die Anwendung des Pro-rata-Systems oder die Feststellung der Beihilfefähigkeit von bestimmtem Dauergrünland als Teil der etablierten lokalen Praktiken stehe aber in keinerlei Zusammenhang mit den Mängeln der Kontrollsysteme, auf die der Maßnahmenplan zurückgehe. Die angefochtene Entscheidung verstoße gegen Art. 41 Abs. 2 Buchst. b der Verordnung Nr. 1306/2013, denn die Notwendigkeit eventueller Änderungen des SILP wegen der Einführung des Pro-rata-Systems sei nach der Aufstellung des Maßnahmenplans erwähnt worden und sei im Konformitätsabschlussverfahren geprüft worden, um den Schluss zu ziehen, dass Schlüsselelemente des nationalen Systems nicht vorhanden oder aufgrund der Schwere oder Dauer der festgestellten Mängel nicht wirksam seien. Die angefochtene Entscheidung verstoße auch deshalb gegen die streitige Bestimmung, weil sie nicht speziell auf die im Maßnahmenplan enthaltenen Verpflichtungen gestützt sei, deren Erfüllung der betreffende Mitgliedstaat zugesagt habe, sondern auf Elemente, die mit diesen Verpflichtungen nichts zu tun hätten, wie die Einführung des Pro-rata-Systems.
56 Ferner beruft sich die Portugiesische Republik auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes. Unter Hinweis auf die Rn. 71, 161 und 167 des Urteils vom 22. Juni 2006, Belgien und Forum 187/Kommission (C‑182/03 und C‑217/03, EU:C:2006:416), macht sie geltend, wenn die Kommission ihre Beurteilung allein aufgrund einer strengeren Anwendung der Rechtsvorschriften oder wie hier extra legem ändere, ohne den Betroffenen die nötige Zeit einzuräumen, dieser Änderung der Beurteilung tatsächlich Rechnung zu tragen, sei der Grundsatzes des Vertrauensschutzes verletzt. Zudem müssten die Rechtsakte der Union eindeutig sein, und ihre Anwendung müsse für die Betroffenen vorhersehbar sein. Der Grundsatz der Rechtssicherheit verlange, dass jede Maßnahme der Organe, die Rechtswirkungen entfalte, klar und deutlich sei und dem Betroffenen so zur Kenntnis gebracht werde, dass er mit Gewissheit den Zeitpunkt erkennen könne, von dem an die genannte Maßnahme bestehe und ihre Rechtswirkungen zu entfalten beginne. Nach Rn. 124 des Urteils vom 22. Januar 1997, Opel Austria/Rat (T‑115/94, EU:T:1997:3), gelte dieses Gebot der Rechtssicherheit in besonderem Maße, wenn es sich wie hier um einen Rechtsakt handle, der finanzielle Konsequenzen haben könne, denn die Betroffenen müssten in der Lage sein, den Umfang der ihnen durch diesen Rechtsakt auferlegten Verpflichtungen genau zu erkennen.
57 Die Kommission tritt diesem Vorbringen unter Hinweis auf die Vorgeschichte des Rechtsstreits entgegen. Sie macht im Wesentlichen geltend, auch wenn die Französische Republik einwende, die Maßnahmen zur Durchführung des Maßnahmenplans getroffen zu haben, sei es bei der Durchführung zu Verzögerungen und Mängeln gekommen, die den Erlass der angefochtenen Entscheidung rechtfertigten.
58 Im vorliegenden Fall hat die Kommission mit der angefochtenen Entscheidung die monatlichen Zahlungen aus dem EGFL an die Französische Republik gemäß Art. 41 Abs. 2 Buchst. b der Verordnung Nr. 1306/2013 ausgesetzt.
59 Im ersten Erwägungsgrund der angefochtenen Entscheidung weist die Kommission darauf hin, dass sie nach dieser Bestimmung die monatlichen Zahlungen an einen Mitgliedstaat aussetzen könne, wenn „ein oder mehrere Schlüsselelemente des betreffenden einzelstaatlichen Kontrollsystems nicht vorhanden oder aufgrund der Schwere oder Dauer der festgestellten Mängel nicht wirksam sind“ und sie „zu dem Schluss [gelangt], dass der betreffende Mitgliedstaat nicht in der Lage ist, in nächster Zukunft die erforderlichen Abhilfemaßnahmen gemäß einem in Abstimmung mit der Kommission aufzustellenden Maßnahmenplan mit klaren Fortschrittsindikatoren durchzuführen“.
60 In dieser Hinsicht ist zu beachten, dass das Aussetzungsverfahren nicht demselben Zweck dient wie das Konformitätsabschlussverfahren. Das Aussetzungsverfahren erlaubt der Kommission, die monatlichen Zahlungen aus dem EGFL oder dem Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raumes (ELER) an einen Mitgliedstaat auszusetzen, insbesondere bei schweren Mängeln der nationalen Kontrollsysteme oder der Systeme für die Wiedereinziehung unrechtmäßig gezahlter Beträge. Demgegenüber erlaubt das Konformitätsabschlussverfahren der Kommission, die Beträge festzulegen, die endgültig von der Unionsfinanzierung auszuschließen sind, wenn die Ausgaben im Rahmen des EGFL und des ELER nicht in Übereinstimmung mit dem Unionsrecht getätigt worden sind. Entgegen der Auffassung der Französischen Republik und der Portugiesischen Republik kann aus dem Bestehen eines Konformitätsabschlussverfahrens zur Festlegung der von der Unionsfinanzierung auszuschließenden Beträge nicht abgeleitet werden, dass sich die Kommission hinsichtlich der solchen Beträgen entsprechenden monatlichen Zahlungen nicht zuvor oder zugleich des Aussetzungsverfahrens bedienen kann. Art. 41 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1306/2013 sieht vielmehr ausdrücklich vor, dass die Kürzungen und Aussetzungen gemäß diesem Artikel unbeschadet der Anwendung der Art. 51 und 52 betreffend den Rechnungs- bzw. den Konformitätsabschluss vorgenommen werden.
61 Des Weiteren bietet das Verfahren der Aussetzung der monatlichen Zahlungen ebenso wie das Konformitätsabschlussverfahren dem betreffenden Mitgliedstaat Verfahrensgarantien, damit er vor dem Erlass einer Entscheidung zur Aussetzung der Zahlungen Stellung nehmen kann. In der vorliegenden Rechtssache ist die Französische Republik so zweimal, und zwar durch die Mitteilung vom 13. April 2015 und durch die ergänzende Mitteilung vom 20. Mai 2016,von der Absicht der Kommission informiert worden, eine Entscheidung zur Aussetzung der Zahlungen aus den in diesen Mitteilungen genannten Gründen zu erlassen. Die Französische Republik konnte hierzu auch am 24. April 2015 und 16. Juni 2016 Stellung nehmen.
62 Auch zum Vorbringen der Französischen Republik, es drohe eine Beeinträchtigung der dem betreffenden Mitgliedstaat im Konformitätsabschlussverfahren zustehenden Verfahrensgarantien oder die von der Kommission für die Zwecke des Aussetzungsverfahrens vorgebrachten Gründe hätten den ordnungsgemäßen Informationsaustausch im Rahmen des Konformitätsabschlussverfahrens beeinträchtigt, ist festzustellen, dass ein solches – im Übrigen nicht untermauertes – Vorbringen ein unterschiedliches Verfahren betrifft, das nicht Gegenstand der vorliegenden Rechtssache ist. Gleiches gilt auch für die Frage der Zahlung der mit der angefochtenen Entscheidung ausgesetzten Beträge, die das Gericht in einer prozessleitenden Maßnahme vom 26. Januar 2018 aufgeworfen hat und die, wie die Kommission betont, Gegenstand des Konformitätsabschlussverfahrens ist.
63 Daher und als Erstes ergibt sich aus dem Vorstehenden, dass die angefochtene Entscheidung nicht auf den endgültigen Ausschluss der Beträge von der Unionsfinanzierung und damit die Umgehung des Konformitätsabschlussverfahrens, wie die Französische Republik und die Portugiesische Republik im Kern geltend machen, sondern nur auf die Aussetzung der monatlichen Zahlungen nach dem hierfür vorgesehenen Verfahren gerichtet ist.
64 Um eine Entscheidung zur Aussetzung der monatlichen Zahlungen erlassen zu können, muss sich die Kommission somit vergewissern, dass die in Art. 41 Abs. 2 Buchst. b der Verordnung Nr. 1306/2013 festgelegten Voraussetzungen erfüllt sind.
65 Im vorliegenden Fall ist die erste Voraussetzung für die Aussetzung der monatlichen Zahlungen, dass „ein oder mehrere Schlüsselelemente des betreffenden einzelstaatlichen Kontrollsystems nicht vorhanden oder aufgrund der Schwere oder Dauer der festgestellten Mängel nicht wirksam sind“.
66 Hierzu führt die Kommission im zweiten Erwägungsgrund der angefochtenen Entscheidung aus, dass „bei mehreren von der Kommission durchgeführten Prüfungen Probleme u. a. im Zusammenhang mit dem [InVeKoS], dem [SILP], dem Kontrollabgleich und den Vor-Ort-Kontrollen festgestellt wurden“ und dass „die französischen Behörden im November 2013 einen Maßnahmenplan aufgestellt haben, um die Schwächen des Systems der Verwaltung und Kontrolle der vom [EGFL] finanzierten flächenbezogenen Beihilfen abzustellen[, der] neben anderen Aspekten die Aktualisierung und Verbesserung der Qualität der Information des SILP in Frankreich enthielt“.
67 So hatte die Kommission mit Schreiben vom 14. Mai 2013 (siehe oben, Rn. 3) wiederkehrende Probleme u. a. bei den flächenbezogenen Beihilfen angesprochen. In diesem Bereich wurden folgende drei Hauptschwächen festgestellt:
– Erstens sei, was das SILP betreffe, die nicht beihilfefähige Höchstfläche wegen des Alters der verwendeten Fotos und einer unrichtigen Auslegung der Rechtsvorschriften über die Landschaftselemente (beweidbare Feldgehölze, Teiche, Felsen) nicht auf dem aktuellen Stand gewesen;
– zweitens seien bei den Vor-Ort-Kontrollen nicht beihilfefähige Landschaftselemente als beihilfefähige Flächen angesehen worden (beweidbare Feldgehölze, Teiche, Felsen, Gärten, Parks, Parkplätze, Gehölzzonen wie ausschließlich mit Gehölzen bewachsene Parcours);
– drittens seien die nicht ordnungsgemäße Berechnung der Zahlungen, das Fehlen der Überwachung der rückwirkenden Wiedereinziehung und in einigen Fällen das Fehlen einer Rückforderung unrechtmäßig geleisteter Zahlungen festgestellt worden.
68 Daher und als Zweites ist festzustellen, dass die Französische Republik in der vorliegenden Rechtssache nicht bestreitet, dass mehrere Schlüsselelemente ihres Kontrollsystems aufgrund der Schwere oder Dauer der Mängel nicht vorhanden waren, die in den Jahren vor der Aufstellung des Maßnahmenplans in Bezug auf „die Aktualisierung und Verbesserung der Qualität der Information des SILP in Frankreich“ festgestellt worden waren. Diese Mängel hatten zur Folge, dass nicht flächenbeihilfefähige Elemente dennoch berücksichtigt wurden, obwohl sie hätten ausgeschlossen werden müssen, und zwar sowohl auf der Grundlage des SILP als auch später im Anschluss an die Vor-Ort-Kontrollen oder die Berechnung der Zahlungen und der Sanktionen. Das bedeutet konkret, dass von den Beihilfeempfängern angemeldete Flächen Elemente enthielten, die schon im Stadium der Stellung des Beihilfeantrags – weil die Fotoauswertung diese Elemente erkennen ließ – oder bei der späteren Feststellung der fehlenden Beihilfefähigkeit dieser Elemente hätten ausgeschlossen werden müssen.
69 Die zweite in Art. 41 Abs. 2 Buchst. b der Verordnung Nr. 1306/2013 aufgestellte Voraussetzung für die Aussetzung der monatlichen Zahlungen ist, dass die Kommission zu dem Schluss gelangt, dass „der betreffende Mitgliedstaat nicht in der Lage ist, in nächster Zukunft die erforderlichen Abhilfemaßnahmen gemäß einem in Abstimmung mit der Kommission aufzustellenden Maßnahmenplan mit klaren Fortschrittsindikatoren durchzuführen“.
70 Im vorliegenden Fall hat die Französische Republik, um der von der Kommission festgestellten Situation abzuhelfen, den Maßnahmenplan aufgestellt, der der Kommission mit Schreiben vom 13. November 2013 übermittelt worden ist. Der Maßnahmenplan sah folgende Maßnahmen und Stufen vor.
71 Erstens, hinsichtlich des SILP, beabsichtigten die französischen Behörden dem Problem des Alters der Fotos dadurch abzuhelfen, dass sie die Beachtung eines Höchstalters garantierten und die Aufnahmen schneller erneuerten. Die französischen Behörden wiesen insoweit darauf hin, dass 2013 100 % der Fotos weniger als fünf Jahre alt gewesen seien. Ein Überwachungsindikator sollte im Dezember 2013 festgelegt werden mit dem Ziel der Einsatzfähigkeit im Jahr 2016.
72 Zum Vorwurf der unrichtigen Auslegung der Rechtsvorschriften über die Landschaftselemente führten die französischen Behörden aus, sie hätten bereits die Weisungen zur Berücksichtigung der Ergebnisse der im Wirtschaftsjahr 2012 durchgeführten Kontrollen verschärft. Sie beabsichtigten auch, die Ergebnisse der Vor-Ort-Kontrollen seit dem Wirtschaftsjahr 2013 systematisch einzubeziehen, um den Landwirten zu ermöglichen, ihre Erklärungen für 2014 mit einem anhand dieser Kontrollen vollkommen aktualisierten GPR vorzunehmen.
73 Die französischen Behörden gaben auch an, sie prüften eine systematische Fotoauswertung der neuen Orthofotos, die schrittweise in den Wirtschaftsjahren 2012 bis 2015 und spätestens 2016 eingesetzt werden solle. Sie schlugen vor, die Datenbank BD TOPO zu nutzen, um verschiedene Ergebnisse zu erzielen:
– Die Einbeziehung der Datenbank BD TOPO in das Verwaltungssystem solle die Entwicklung eines Abgleichs der Kontrollen der vom Menschen genutzten Elemente für die Wirtschaftsjahre 2012 (Schwellenwert bei 5 Ar) und 2013 (Absenkung des Schwellenwerts auf 2 Ar) ermöglichen, die in die Schicht der nicht beihilfefähigen Flächen des GPR zu integrieren seien.
– Die Einbeziehung der Datenbank BD TOPO für alle vom Menschen genutzten Elemente des Staatsgebiets ohne Flächenbegrenzung könne wegen der geringen Überschneidungsfläche von weniger als 2 Ar (insgesamt weniger als 800 ha) bis 2015 verschoben werden.
– Die Einbeziehung der Schicht „Wald“ der Datenbank BD TOPO in das InVeKoS zur Entwicklung eines Kontrollabgleichs sei für Oktober oder November 2013 vorgesehen, wobei die Arbeit im Wirtschaftsjahr 2014 beginnen und je nach Zahl der Überschneidungen 2015 und spätestens 2016 fortgeführt werden solle.
– Die Einbeziehung der Schicht „Wasserflächen“ der Datenbank BD TOPO in das InVeKoS zur Entwicklung eines Kontrollabgleichs sei für Dezember 2013 oder Januar 2014 vorgesehen, wobei das Bewirtschaftungsjahr für diese Schichten anhand der Ergebnisse der technischen Analyse und der Zahl der Überschneidungen festgelegt werden solle.
74 Ferner verpflichteten sich die französischen Behörden, die Qualität der Orthofotos für das Wirtschaftsjahr 2013 oder bis April 2014 für den Beginn des Anmeldungszeitraums zu verbessern, die Qualität des GPR einschließlich der neuen grafischen Schichten anlässlich eines im ersten Halbjahr 2014 für das Wirtschaftsjahr 2013 erstellten Berichts zu evaluieren und 2014 einen Plan zur Information und Begleitung der Landwirte im Bereich der Qualität der Anmeldungen aufzustellen.
75 Zweitens, hinsichtlich der Vor-Ort-Kontrollen, führten die französischen Behörden aus, es werde ein Verfahren der Sichtung und Validierung der Präfektoralerlasse vor ihrer Unterzeichnung eingeführt, und verwiesen im Übrigen auf den Kontrollabgleich mit der Datenbank BD TOPO, der schrittweise für die vom Menschen genutzten und dauerhaften Elemente eingeführt werde.
76 Drittens, hinsichtlich der Berechnung der Zahlungen und Sanktionen, gaben die französischen Behörden an, dass der Algorithmus für die Berechnung der Sanktionen bei entkoppelter Beihilfe im Fall einer Abweichung anlässlich der Umsetzung der Reform der GAP 2015 überprüft werde; die Ausarbeitung werde im Lauf des Wirtschaftsjahrs 2015 für eine Anwendung im Herbst 2015 erfolgen, und im Lauf des Wirtschaftsjahrs 2013 und des Wirtschaftsjahrs 2014 würden weitere Maßnahmen zur Behebung der anderen Probleme ergriffen.
77 Mit Schreiben vom 28. November 2013 (siehe oben, Rn. 4) teilte die Kommission den französischen Behörden mit, dass der Maßnahmenplan „als endgültig angesehen werden“ könne, wobei sie darauf hinwies, dass „im Bereich der flächenbezogenen Beihilfen … die vorgeschlagenen Maßnahmen im Lauf der Durchführung noch ergänzt [und] detailliert werden“ könnten.
78 Somit ist hervorzuheben, dass der Maßnahmenplan im Lauf seiner Durchführung noch ergänzt und detailliert werden konnte. In diesem Zusammenhang führte die Kommission im dritten Erwägungsgrund der angefochtenen Entscheidung aus:
„Die von den französischen Behörden vorgelegten [Stufen‑]Berichte und eine von der Kommission im November 2014 durchgeführte Prüfung haben erhebliche Verzögerungen bei der Durchführung wesentlicher Punkte des Maßnahmenplans gezeigt, die sich auf die Verwaltung des Jahres 2015 auswirken können. Folglich wurde der ursprüngliche Maßnahmenplan im März 2015 revidiert.“
79 Mit Schreiben vom 22. Dezember 2014 (siehe oben, Rn. 7) hatte die Kommission den französischen Behörden ihre Feststellungen zum Stand der Umsetzung des Maßnahmenplans mitgeteilt. Es hieß dort:
– „Der Stand der Umsetzung des Maßnahmenplans entspricht nicht völlig der Realität. Zum Beispiel muss, wie die französischen Behörden klargestellt haben, das Durchschnittsalter der Schicht ‚bebaut‘ um zwei Jahre für jedes Departement erhöht werden (die Schicht ist seit 2012 integriert), was bedeutet, dass für 2014 die zur Aktualisierung des GPR verwendeten Orthofotos älter als fünf Jahre sind.“
– „Die Schätzung des Ausmaßes der durch den Abgleich des GPR mit den Schichten ‚bebaut‘ und ‚Vegetation‘ zum Schwellenwert 0 verursachten Anomalien für das gesamte Staatsgebiet ist bis heute nicht vorgelegt worden (diese Arbeit hätte nach dem Maßnahmenplan für die Schicht ‚bebaut‘ 2013 und für die Schicht ‚Vegetation‘ 2014 abgeschlossen sein müssen).“
– „In der [Datenbank] BD TOPO wurden Mängel und das Fehlen von Elementen (bei der Beschreibung der Schichten ‚Vegetation‘ und ‚bebaut‘) festgestellt, was zur Folge hat, dass kein Warnsignal ausgelöst wird, um mögliche Überschneidungen insbesondere bei unter ‚bebaut‘ fallenden Flächen von mehr als 2 Ar und ‚Vegetation‘ von mehr als 50 Ar (nach den von den französischen Behörden festgelegten Schwellenwerten) zu bearbeiten.“
– „Die finanzielle Auswirkung der bestätigten Überschneidungen bei den genannten Schwellenwerten ist von den französischen Behörden noch nicht berechnet worden. Den gegebenen Erläuterungen zufolge werden für die fraglichen Schwellenwerte bei Überschneidungen die Zahlungen ausgesetzt.“
– „Die Behandlung der Flächen ‚bebaut‘ und ‚Vegetation‘ von mehr als 2 bzw. 50 Ar und die Berechnung der finanziellen Auswirkung stehen noch aus. Hinzu kommt die Verschiebung der Integration der Schicht ‚Wasser‘ und ‚lineare Elemente‘ im Jahr 2015 entgegen dem ursprünglichen Zeitplan (Sommer 2014 für die linearen Elemente und Ende 2014 für die Wasserflächen.“
– „Die Ortsbegehungen haben gezeigt, dass Flächen, die als beihilfefähig im Wege von Direktzahlungen der ersten Säule akzeptiert worden sind, den unionsrechtlichen Bestimmungen nicht genügten. Dies gilt insbesondere für Dauergrünflächen sowie Heide und Parcours … Darüber hinaus entsprechen die Präfektoralerlasse und ihre Ausführung nicht dem Unionsrecht.“
80 In diesem Schreiben führte die Kommission zudem aus, dass wegen der vorgenannten Feststellungen der tatsächliche Stand der Umsetzung des Maßnahmenplans und sein Erfolg nicht bestätigt werden könnten. Gleichwohl hätten ihre Dienststellen zur Kenntnis genommen, dass die französischen Behörden einen alternativen Ansatz entwickelten, mit dem sich die festgestellten Probleme zum Teil lösen lassen sollten. Somit sei „die Aufstellung eines revidierten Maßnahmenplans erforderlich“.
81 Daher forderte die Kommission die französischen Behörden auf, einen solchen Plan zu übermitteln, der zumindest folgende Elemente enthalten müsse: „genaue Angabe der Fristen (Monat und Jahr); direkte Integration der vom IGN [Institut national de l’information géographique et forestière; Nationales Institut für geografische und forstliche Information] erhaltenen Informationen in das [Verwaltungsinstrument] ISIS; Neuzeichnung der kleinen Inseln; ordnungsgemäße Fotoauswertung der landwirtschaftlich genutzten Fläche gemäß den seit 2015 geltenden Verordnungsbestimmungen, [wobei a]ngesichts der bei dem dienstlichen Besuch erzielten Ergebnisse der Feldbegehungen … die französischen Behörden die Einführung eines Pro-rata-Satzes für jede Parzelle Grünland/Heide und Parcours zu erwägen haben [werden]“.
82 Im Ergebnis stellte die Kommission fest, dass es „sich als unerlässlich [erweist], diese Mängel vor Ausführung des Wirtschaftsjahrs 2015 (April 2015) abzustellen, insbesondere hinsichtlich der systemischen Probleme der Auslegung der Verordnungsbestimmungen“. Sie werde die „Nichteinhaltung nach Art. 41 Abs. 2 Buchst. b der Verordnung Nr. 1306/2013 beurteilen, wonach die Nichtdurchführung eines Maßnahmenplans zur Kürzung/Aussetzung der Zahlungen führen kann“. Folglich müsse der „nächste, Ende Januar 2015 vorzulegende Stufenbericht die nötigen Änderungen enthalten“.
83 Mit Schreiben vom 23. Dezember 2014 (siehe oben, Rn. 8) übermittelten die französischen Behörden der Kommission „die erwarteten Angaben zur Durchführung des [Maßnahmenplans] im Jahr 2014 und zu seiner Fortführung 2015“.
84 Zunächst wiesen die französischen Behörden darauf hin, dass der Maßnahmenplan für die Wirtschaftsjahre 2014 und 2015 vorgesehen sei, so dass er zum Zeitpunkt der für das Wirtschaftsjahr 2015 getätigten Zahlungen abgeschlossen sein werde.
85 Zur Aktualisierung des GPR führten die französischen Behörden aus, es seien Arbeiten im Gange, um durch Fotoauswertung und Abgleich mit den Flächendatenbanken des IGN sicherzustellen, dass alle nicht im Rahmen der GAP beihilfefähigen Flächen aus der Gesamtheit der Flächen ausgeschlossen würden, für die Zahlungen geleistet werden könnten. Die Modalitäten der Durchführung dieser Arbeiten wurden im Einzelnen dargelegt. Diese Arbeiten sollten es ermöglichen, die beihilfefähigen Flächen festzustellen, aber auch „im Umweltinteresse genutzte Flächen“ im Rahmen künftiger Zahlungen für Grünland. Der Zeitplan sei „äußerst eng“, da die Arbeiten innerhalb von Fristen durchgeführt werden müssten, die mit dem Wirtschaftsjahr 2015 vereinbar seien. Diese Arbeiten seien von „kolossalem Ausmaß angesichts der Zahl der zu prüfenden GAP-Vorgänge [nämlich] 80 % der 2014 eingereichten GAP-Vorgänge, also mehr als 300 000 von 372 000“. Für die Lieferung der grafischen Schichten nannten die französischen Behörden folgenden voraussichtlichen Zeitplan: Januar 2015 für die Umrisse der kleinen Inseln; März 2015 für die an die nichtlandwirtschaftlichen Flächen der kleinen Inseln und Juni 2015 für die an die kleinen Inseln angrenzenden nichtlandwirtschaftlichen Flächen. Zudem hänge „eine der Schwierigkeiten der Durchführung dieser Arbeiten binnen zwei Jahren damit zusammen, dass infolge der Entscheidungen über die Reform der GAP die Regeln im Bereich der Beihilfefähigkeit von Flächen im Wege von Direktzahlungen weiterentwickelt werden müssen“.
86 Aus diesen Gründen teilten die französischen Behörden der Kommission auch ihren Beschluss mit, eine völlige Überarbeitung des GPR für 2015 einzuleiten. Das 2015 eingeführte System werde – unter Einbeziehung der Ergebnisse des Maßnahmenplans – nicht mehr die Schichten der Datenbank BD TOPO, sondern spezielle vom IGN für die Bedürfnisse des GPR ausgearbeitete grafische Schichten verwenden. Die französischen Behörden schlossen ihre Ausführungen wie folgt ab: „Mit anderen Worten wird der [Maßnahmen‑]Plan[, der] 2015 [durchgeführt werden wird,] keine bloße Fortschreibung des [Maßnahmen‑]Plans[, der] 2014 [durchgeführt worden ist,] (durch Senkung der Schwellenwerte) sein, sondern ein neuer umfassender Prozess der Fotoauswertung, der zur Erstellung dieser grafischen Schichten führt.“
87 Die Angaben in dem Schreiben vom 23. Dezember 2014 wurden durch den fünften Stufenbericht ergänzt, den die französischen Behörden der Kommission am 30. Januar 2015 übersandten (siehe oben, Rn. 8). Mit diesem Bericht antworteten die französischen Behörden auf das Schreiben der Kommission vom 22. Dezember 2014 und übermittelten neue Informationen.
88 Hinsichtlich der Durchführung des Maßnahmenplans im Jahr 2014 wiesen die französischen Behörden auf die von ihnen eingegangene Verpflichtung hin, den das GPR betreffenden Teil dieses Plans im Lauf von „zwei (oder drei) Jahren: Wirtschaftsjahre 2014 und 2015 (oder 2016)“ abzuschließen. So hätten sie 2014 beschlossen, das möglicherweise größte finanzielle Risiko für den EGFL vorrangig anzugehen: die Schicht „bebaut“ über 2 Ar und die Schicht „Vegetation“ über 50 Ar. Die 2014 nicht bearbeiteten Elemente würden in den 2015 durchzuführenden Maßnahmenplan integriert.
89 Zur Durchführung „eines revidierten Maßnahmenplans für 2015“ führten die französischen Behörden zum einen aus, sie nähmen „die grundsätzliche Validierung durch die Dienststellen der Kommission“ zur Kenntnis, und verwiesen zum anderen auf „die hierzu bereits am 23. Dezember [2014] übermittelten Informationen“. Bezüglich der Auslegung der Verordnungsbestimmungen über die Landschaftselemente und die Beihilfefähigkeit bestimmter Flächen informierten die französischen Behörden die Kommission über ihre „Entscheidung, gemäß Art. 10 der delegierten Verordnung Nr. 640/2014 ein Pro-rata-System anzuwenden, um die beihilfefähige Fläche von Dauergrünland festzustellen“, und über die hierfür ins Auge gefasste Methode, die u. a. eine Tabelle der Pro-rata-Sätze in fünf Kategorien umfasse.
90 Als Letztes wiesen die französischen Behörden auf ihren Vorschlag hin, in Paris ein technisches Treffen mit Vertretern der Dienststellen der Kommission abzuhalten, um „die neuen Modalitäten des Maßnahmenplans …, die 2015 durchgeführt werden sollen“, vorzustellen.
91 Mit Schreiben vom 17. Februar 2015 (siehe oben, Rn. 9) ersuchte die Kommission um Klarstellungen zu mehreren Aspekten der Durchführung des Maßnahmenplans, die die französischen Behörden in ihrem Schreiben vom 30. Januar 2015 zur Übermittlung des fünften Stufenberichts erwähnt hätten. So müsse sie über die finanzielle Auswirkung und den Zeitpunkt unterrichtet werden, zu dem die endgültigen Zahlen zu der Schicht „bebaut“ unter 2 Ar, der Schicht „Vegetation“ unter 50 Ar und den Elementen „Wasser“ und „linear“ vorliegen sollen.
92 In diesem Schreiben vom 17. Februar 2015 vertrat die Kommission auch die Auffassung, dass angesichts der bei der Prüfung im November 2014 gewonnenen Daten die Technik der Fotoauswertung in Bezug auf die Landschaftselemente und die Beihilfefähigkeit bestimmter Flächen nicht im Einklang mit den geltenden Bestimmungen stehe. Zudem bedürften die Tabelle der Pro-rata-Sätze in fünf Kategorien und die Frage der Beihilfefähigkeit von Flächen wie Feldgehölzen und Teichen der Klärung, in Zweifelsfällen müssten Feldbegehungen durchgeführt werden, und es müsse rasch ein „revidierter Maßnahmenplan“ mit genauer Beschreibung der Ziele und Vorgaben übermittelt werden.
93 Mit Schreiben vom 25. Februar 2015 (siehe oben, Rn. 9) übermittelte die Kommission den französischen Behörden mehrere Informationen über die Ergebnisse einer in Frankreich durchgeführten Untersuchung betreffend die Jahre 2013 und 2014, aus der hervorgehe, dass das SILP wegen des Alters der Orthofotos und der unzureichenden Fotoauswertung Mängel aufweise. Auch gebe es Probleme im Zusammenhang mit der Definition der beihilfefähigen Flächen hinsichtlich der Landschaftselemente und der topografischen Besonderheiten sowie von „Heide und Parcours“, die Vor-Ort-Kontrollen seien nicht hinreichend wirksam, und es bestünden Probleme bei der Berechnung der Zahlungen und der Sanktionen sowie bei der rückwirkenden Wiedereinziehung.
94 Mit Schreiben vom 12. März 2015 (siehe oben, Rn. 9) übermittelten die französischen Behörden der Kommission den Maßnahmenplan unter Hinweis auf „verschiedene Aktualisierungen“. Dieses Dokument mit dem Titel „Maßnahmenplan … – Zeitplan für das GAP-Wirtschaftsjahr 2015“ enthielt die drei Rubriken „SILP/GPR – Verjüngung der Orthofotos“, „SILP/GPR – Evaluierung der Qualität des GPR“ und „Änderung der Verwaltung des GPR und Verknüpfung mit den Vor-Ort-Kontrollen“. Mit einem weiteren dienstlichen Schreiben vom 30. März 2015 (siehe oben, Rn. 9) übermittelten die französischen Behörden der Kommission zusätzliche Informationen.
95 Die Prüfung der Änderungen des Maßnahmenplans erlaubt die Feststellung, dass die für die verschiedenen geplanten Maßnahmen vorgesehenen Termine vom 15. Januar 2015 für die Lieferung der neuen Orthofotos für die Erstellung des GPR 2015 bis Ende 2015 für die Vornahme der Zahlungen reichten.
96 Daher und als Drittes ergibt sich aus dem Vorstehenden, dass die Maßnahmen, die ursprünglich in dem im November 2013 gebilligten Maßnahmenplan vorgesehen waren, später im Zuge seiner Durchführung revidiert wurden, um u. a. den Schwierigkeiten Rechnung zu tragen, denen sich die französischen Behörden bei der Verwendung der Datenbank BD TOPO gegenübersahen. Da sie insbesondere nicht in der Lage waren, die erforderlichen Maßnahmen durchzuführen, um den festgestellten Mängeln hinsichtlich der Aktualisierung der Verbesserung des SILP im Wirtschaftsjahr 2013 oder im Wirtschaftsjahr 2014 abzuhelfen, hatten sie sich verpflichtet, dies im Wirtschaftsjahr 2015 zu tun.
97 In diesem Zusammenhang kann dem Vorbringen der Französischen Republik, entscheidend sei, dass ihre Verpflichtung aus dem Maßnahmenplan dahin gegangen sei, diesen 2016 abzuschließen, nicht gefolgt werden. Wie sich aus dem Vorstehenden ergibt, sahen mehrere im Maßnahmenplan genannte Indikatoren eine unter Berücksichtigung der am Ende jedes Wirtschaftsjahrs zu erreichenden Ziele eine zeitlich abgestufte Durchführung vor. Die Durchführung sollte somit schrittweise erfolgen und hing nicht von der Erreichung der Ziele im Jahr 2016 ab.
98 Was im Einzelnen die Änderungen des Maßnahmenplans durch die Revisionen angeht, die zum einen mit den Schwierigkeiten der französischen Behörden hinsichtlich der Verwendung der Datenbank BD TOPO und zum anderen mit den Möglichkeiten, die das Inkrafttreten der Bestimmungen über die Anwendung des Pro-rata-Systems und die Einbeziehung von bestimmtem Dauergrünland als Teil der etablierten lokalen Praktiken in die beihilfefähigen Flächen zusammenhingen, ist festzustellen, dass der Schwerpunkt auf die Durchführung dieser Maßnahmen anlässlich des Wirtschaftsjahrs 2015 gelegt worden war.
99 Die Kommission führte zur Untermauerung ihrer Ansicht, dass der Maßnahmenplan unzulänglich durchgeführt worden sei, in den Erwägungsgründen 3 bis 7 der angefochtenen Entscheidung Folgendes aus:
„(3) … Eine von der Kommission im März 2015 durchgeführte Prüfung hat bestätigt, dass weiterhin erhebliche Mängel bei der Durchführung des Maßnahmenplans bestehen.
(4) Folglich hat die Kommission gemäß Art. 41 Abs. 2 Unterabs. 4 der Verordnung … Nr. 1306/2013 Frankreich mit Schreiben vom 13. April 2015 von ihrer Absicht unterrichtet, die monatlichen Zahlungen auszusetzen, falls keine ergänzenden Informationen vorgelegt werden oder diese Informationen unzureichend sind. In seinem Antwortschreiben vom 7. Mai 2015 hat Frankreich dargelegt, dass Korrekturmaßnahmen durchgeführt worden seien mit dem Ziel, den Maßnahmenplan 2015 abzuschließen.
(5) Die im Schreiben vom 13. April 2015 erwähnten Mängel betrafen neben anderen Elementen die Art und Weise, wie Frankreich das Pro-rata-System zur Bemessung der beihilfefähigen Höchstfläche für Dauergrünland gemäß Art. 10 der delegierten Verordnung … Nr. 640/2014 … eingeführt hat und die nicht im Einklang mit den Empfehlungen der Leitlinien der Kommission stand und erhebliche Risiken für Verwaltung und Kontrolle darstellte; die Feststellung der Beihilfefähigkeit bestimmter Flächenarten, insbesondere solcher mit hoher Baumbestandsdichte und/oder schwachem Grasbewuchs, z. B. Kastanienwäldchen, Farnwälder oder Parzellen mit einem Pro-rata-Satz unter 50 %; die Art und Weise, wie Frankreich Anomalien z. B. bei der Festlegung des Pro-rata-Satzes für die Beihilfefähigkeit von Dauergrünland oder bei der Feststellung der im Umweltinteresse genutzten Flächen für Grünland wird behandeln können. Allgemein wurde festgestellt, dass der Maßnahmenplan immer noch nicht durchgeführt war, weil nicht alle im SILP erfassten Flächen eine gemäß den rechtlichen Vorgaben festgestellte beihilfefähige Höchstgröße aufwiesen. Die französischen Behörden wurden aufgefordert, in sämtlichen in dem Schreiben genannten Punkten vor dem 16. Oktober 2015 Abhilfe zu schaffen.
(6) Die Gesamtheit der vorgenannten Elemente, insbesondere die Verzögerungen und Unzulänglichkeiten bei der Aktualisierung und Verbesserung des SILP in Frankreich, haben erhebliche negative Folgen für die Verwaltung der Beihilfeanträge für das Jahr 2015 nach sich gezogen, u. a. hinsichtlich der Verfügbarmachung der nötigen Information über die beihilfefähige Höchstfläche und die nichtlandwirtschaftlichen Flächen einschließlich der im Umweltinteresse genutzten Flächen für den Begünstigten.
(7) Ein von Frankreich am 9. Oktober 2015 übersandter Folgebericht und eine von der Kommission in der Woche vom 30. November 2015 durchgeführte neuerliche Prüfung lassen den Schluss zu, dass noch immer ein erheblicher Rückstand besteht bei der Prüfung der Beihilfeanträge durch die Verwaltung, der Bekanntgabe der aus ihren Anmeldungen stammenden Daten an die Betriebsinhaber, der Berechnung der beihilfefähigen Flächen und der im Umweltinteresse genutzten Flächen, der Behandlung der sich aus Verwaltungs- und Vor-Ort-Kontrollen ergebenden Anomalien, den Schnellen Feldbegehungen zur Beurteilung der Beihilfefähigkeit von Dauergrünland und den Vor-Ort-Kontrollen. Diese Verzögerungen wurden später durch eine von der Kommission vom 11. bis 15. April 2016 durchgeführte Prüfung bestätigt. Demnach werden die Vor-Ort-Kontrollen frühestens im Juli 2016 abgeschlossen sein, was ihren Nutzeffekt und damit ihre praktische Wirksamkeit beeinträchtigt, insbesondere bei Zweifeln hinsichtlich der Beihilfefähigkeit der Flächen oder der Erfüllung der Anforderungen im Zusammenhang mit der Anbaudiversifizierung im Rahmen der Schaffung von Grünland. Dies bestätigt, dass die Ziele des Maßnahmenplans in nächster Zukunft nicht erreicht werden können, so dass keine angemessene Gewähr für die ordnungsgemäße Verwaltung der Beihilfen und die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Zahlungen für das Jahr 2015 besteht. Zudem beeinträchtigen diese Verzögerungen auch die endgültige Feststellung des Wertes der Zahlungen, die gemäß Art. 18 der delegierten Verordnung … Nr. 639/2014 … bis zum 1. April 2016 hätte erfolgen müssen, sowie die Vornahme der Zahlungen selbst. Demzufolge ist eine Aussetzung der Zahlungen angemessen.“
100 Die Prüfung der verschiedenen in der angefochtenen Entscheidung zitierten und in den vorstehenden Rn. 69 bis 98 angeführten Dokumente führt zu der Feststellung, dass der dort erwähnte Maßnahmenplan unzulänglich durchgeführt wurde. Aus diesen Dokumenten geht hervor, dass, wie die Kommission geltend macht, die Verzögerungen und Unzulänglichkeiten bei der Aktualisierung des SILP und seiner Verbesserung erhebliche negative Folgen für die Verwaltung der Beihilfeanträge für das Jahr 2015 nach sich gezogen haben, u. a. hinsichtlich der Verfügbarmachung der nötigen Information über die beihilfefähige Höchstfläche und die nichtlandwirtschaftlichen Flächen einschließlich der im Umweltinteresse genutzten Flächen für den Begünstigten.
101 Somit waren die französischen Behörden entgegen den Verpflichtungen, die sie zunächst in dem im November 2013 gebilligten Maßnahmenplan eingegangen waren und deren Erfüllung sie sodann anlässlich der Anpassungen dieses Plans aufgrund ihrer Schwierigkeiten bei der Verwendung der Datenbank BD TOPO und angesichts der mit dem Inkrafttreten der Bestimmungen zur Reform der GAP gebotenen Möglichkeiten erneut zugesagt hatten, nicht in der Lage, diese Verpflichtungen im Wirtschaftsjahr 2015 zufriedenstellend zu erfüllen.
102 Aus den Gründen, die in den verschiedenen in der angefochtenen Entscheidung genannten und in den vorstehenden Rn. 69 bis 98 angeführten Dokumenten dargelegt worden sind, war die Kommission zu Recht der Ansicht, dass die festgestellten Mängel trotz der von den französischen Behörden insoweit eingegangenen Verpflichtungen zu Verzögerungen und Schwierigkeiten bei der ordnungsgemäßen Ausführung des Wirtschaftsjahrs 2015 geführt haben.
103 So geht aus den Feststellungen der Kommission in der Mitteilung vom 13. April 2015 hervor, dass mehrere Fragen hinsichtlich der Durchführung des Maßnahmenplans weiter offen waren, u. a. betreffend die „Modalitäten der Verwaltung der Beihilfeanträge im Jahr 2015“. Die Kommission wies insoweit darauf hin, dass „eine echte Ungewissheit in Bezug auf die Fläche, auf die sich der Beihilfeantrag bezieht und für die sich der Landwirt verpflichtet hat, fortbesteht“, und zwar wegen der Quantität und der Qualität der Informationen, die der Begünstigte von der Verwaltung erhalte, um seinen Beihilfeantrag stellen zu können. Die Kommission wies auch darauf hin, dass es deswegen schwierig sei, zu erkennen, „inwieweit die Zahlstelle die zahlreichen Anomalien wird bearbeiten können, die durch die Prüfung der Vorgänge durch die Verwaltung zutage treten werden“, und dass „die Verteilung und Zuweisung der Zahlungsansprüche beeinträchtigt zu werden droht, mit möglichen Folgen für die späteren Wirtschaftsjahre“.
104 Auch in ihrem Schreiben vom 22. Dezember 2015 (siehe oben, Rn. 20) wies die Kommission darauf hin, dass die französischen Behörden sich verpflichtet hätten, die im revidierten Maßnahmenplan festgelegten Maßnahmen bis Ende 2015 durchzuführen. Indem die französischen Behörden anlässlich des Besuchs der Kommissionbediensteten in Frankreich am 1. Dezember 2015 angegeben hätten, dass diese Maßnahmen erst im April oder Mai 2016 abgeschlossen sein könnten, hätten sie die Durchführung des Maßnahmenplans ein zweites Mal verzögert. Solche Verzögerungen hätten jedoch zur Folge, dass die Mängel bei der Aktualisierung des SILP fortbestünden und dass noch zahlreiche Anomalien bearbeitet werden müssten.
105 Schließlich wies die Kommission in der nach einer Prüfung in Frankreich im April 2016 ergangenen ergänzenden Mitteilung vom 20. Mai 2016 darauf hin, dass es „neue Verzögerungen“ gebe, u. a. bei „der endgültigen Festsetzung des Wertes und der Anzahl der Zahlungsansprüche, …, der Durchführung der Schnellen Feldbegehungen und der Vor-Ort-Kontrollen, so dass die Vornahme der Zahlungen für das Wirtschaftsjahr 2015 erst für die Zeit nach Juni 2016 vorgesehen ist“. Es sei sogar zu befürchten, dass „die eingetretenen Verzögerungen auch die ordnungsgemäße Durchführung der Vor-Ort-Kontrollen und der Zahlungen für das Wirtschaftsjahr 2016 beeinträchtigen“.
106 Keines der von der Französischen Republik vorgebrachten Argumente ist geeignet, dieses Ergebnis in Frage zu stellen. Denn abgesehen davon, dass die Französische Republik geltend macht, letztlich habe sie ihre Verpflichtungen erfüllt – was die Kommission jedoch nicht daran hindern kann, für die Zwecke der angefochtenen Entscheidung die gegenüber dem vorgesehenen Zeitplan eingetretenen Verzögerungen und ihre Folgen zu beanstanden –, beschränkt sie sich im Wesentlichen darauf, geltend zu machen, der angefochtenen Entscheidung liege eine rechtliche Meinungsverschiedenheit zwischen ihr und der Kommission über die Anwendung des Pro-rata-Systems und die Feststellung der Beihilfefähigkeit von bestimmtem Dauergrünland als Teil der etablierten lokalen Praktiken zugrunde.
107 Es zeigt sich indes, dass, wie die Französische Republik darlegt, die Anwendung des Pro-rata-Systems und die Feststellung der Beihilfefähigkeit von bestimmtem Dauergrünland als Teil der etablierten lokalen Praktiken nicht zu den im Maßnahmenplan in seiner ursprünglichen wie in seiner revidierten Form vorgesehenen Fortschrittsindikatoren gehört und die Kommission diese beiden Fragen in der angefochtenen Entscheidung nur inzidenter, als Teil einer Aufzählung der verschiedenen festgestellten Mängel (vgl. angefochtene Entscheidung, fünfter Erwägungsgrund), angesprochen hat.
108 Wie aus der angefochtenen Entscheidung, insbesondere ihren Erwägungsgründen 6 und 7 sowie den in dieser Entscheidung angeführten Dokumenten hervorgeht, konnte die Kommission der Ansicht sein, dass der Maßnahmenplan im Jahr 2015 wegen der Verzögerungen und der Unzulänglichkeiten bei der Aktualisierung und der Verbesserung des SILP nicht durchgeführt worden sei und dass diese Mängel erhebliche negative Folgen für die Verwaltung der Anträge für dieses Jahr nach sich gezogen hätten. Die Kommission durfte daher zu dem Schluss gelangen, dass die Französische Republik nicht in der Lage sei, in nächster Zukunft die erforderlichen Abhilfemaßnahmen durchzuführen.
109 Was das Vorbringen der Portugiesischen Republik zur Unterstützung der Klagegründe der Verletzung des Vertrauensschutzes und der Verletzung des Grundsatzes der Rechtssicherheit angeht, ist festzustellen, dass die Französische Republik solche Klagegründe in ihrer Klageschrift nicht vorgebracht hat; sie macht vielmehr in erster Linie einen Verstoß gegen Art. 41 Abs. 2 Buchst. b der Verordnung Nr. 1306/2013 und hilfsweise eine Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit geltend. Daher ist auf diese Klagegründe nicht einzugehen, die unzulässig sind, da ein Streithelfer einen vom Kläger nicht vorgebrachten Klagegrund nicht selbst geltend machen kann (vgl. Urteil vom 25. Juni 1998, British Airways u. a./Kommission, T‑371/94 und T‑394/94, EU:T:1998:140, Rn. 75).
110 Nach alledem kann die Französische Republik, unterstützt von der Portugiesischen Republik, nicht mit Erfolg geltend machen, dass die angefochtene Entscheidung gegen Art. 41 Abs. 2 Buchst. b der Verordnung Nr. 1306/2013 verstoße.
111 Der erste Klagegrund ist somit zurückzuweisen.
Zweiter Klagegrund: Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
112 Hilfsweise beantragt die Französische Republik die Nichtigerklärung der angefochtenen Entscheidung wegen Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit. Mit der angefochtenen Entscheidung habe die Kommission die Zahlungen an die Französische Republik „in Höhe von 3 % des Gesamtbetrags der entkoppelten flächenbezogenen Beihilfen für 2015, was den von der Französischen Republik getätigten monatlichen Ausgaben von Juli 2016 bis einschließlich Juni 2017 entspricht“, ausgesetzt. Zur Rechtfertigung dieses Satzes von 3 % habe die Kommission festgestellt, einerseits belaufe sich im Rahmen des Konformitätsabschlussverfahren im Fall von Mängeln bei den Schlüsselkontrollen die Korrektur auf 5 %, andererseits müsse aber auch berücksichtigt werden, dass die Französische Republik eine Reihe von Abhilfemaßnahmen getroffen habe.
113 In diesem Zusammenhang betont die Französische Republik, dass sie sich nicht gegen die von der Kommission gewählten Modalitäten der Festlegung des Satzes der Aussetzung der monatlichen Zahlungen wende, sondern gegen „die Bemessungsgrundlage für die Aussetzung“, nämlich „die Gesamtheit der monatlichen Zahlungen für flächenbezogene Beihilfen für 2015“. Die angefochtene Entscheidung beruhe im Wesentlichen auf der anhaltenden Meinungsverschiedenheit zwischen der Kommission und den französischen Behörden über die Anwendung der Regelung betreffend das Pro-rata-System und die Einbeziehung bestimmter Flächen als Dauergrünland als Teil der etablierten lokalen Praktiken. Zum einen werde jedoch die Gesamtheit der vom GPR betroffenen Flächen auf etwa 27 Mio. Hektar geschätzt, und das Dauergrünland, auf das Pro-rata-System angewandt oder das als Teil der etablierten lokalen Praktiken für beihilfefähig erklärt werden könne, mache nur einen geringen Teil der beihilfefähigen Flächen aus. Zum anderen werde die Gesamtfläche des Dauergrünlands auf 8,6 Mio. ha geschätzt und umfasse höchst unterschiedliche Landschaftstypen. Im Wesentlichen bestehe diese Gesamtfläche aus Grünland mit Grasbewuchs, das damit eindeutig beihilfefähig sei, ohne dass das Pro-rata-System angewandt oder geprüft zu werden brauche, ob es trotz geringen Grasbewuchses eine etablierte lokale Weidepraxis gebe. Die Flächen, die vom Pro-rata-System oder von einer Erklärung der Beihilfefähigkeit als Teil der etablierten lokalen Praktiken betroffen seien, beliefen sich demnach höchstens auf etwa 520 000 ha für 2015, mithin gegen 2 % der Gesamtheit der vom GPR betroffenen Flächen, wobei 2015 500 283 ha als Weidefläche mit Gehölzen und 20 852 ha als von Schweinen und kleinen Wiederkäuern unterhaltene Eichen- und Kastanienwäldchen angemeldet worden seien. Folglich dürfe mit der angefochtenen Entscheidung ein Satz von 3 % nur auf eine Bemessungsgrundlage angewandt werden, die 2 % der gesamten monatlichen Zahlungen für die von der Französischen Republik getätigten monatlichen Ausgaben von Juli 2016 bis einschließlich Juni 2017 entspreche.
114 Das Argument der Kommission, sie könne nicht nur einen Mangel bei der Durchführung des Maßnahmenplans, sondern einen solchen des Zahlungssystems insgesamt geltend machen, gehe in tatsächlicher Hinsicht fehl. Entgegen der Ansicht der Kommission, die französischen Behörden hätten die Frage der Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit in ihrer Antwort auf die ergänzende Mitteilung vom 20. Mai 2016 aufwerfen müssen, sehe keine Bestimmung eine derartige Verpflichtung vor.
115 Auch die Portugiesische Republik macht geltend, die angefochtene Entscheidung verletze den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, weil sie die Gesamtheit der monatlichen Zahlungen betreffe und nicht nur diejenigen, die die unter das Pro-rata-System fallenden Flächen beträfen. Mit einer Entscheidung zur Aussetzung der monatlichen Zahlungen solle nämlich ein Risiko für die zukünftigen Zahlungen vermieden werden, und sie müsse daher ungefähr dem Betrag der als nicht ordnungsgemäß angesehenen Ausgaben entsprechen. Andernfalls könnten Zahlungen, die in keinerlei Zusammenhang mit den Unregelmäßigkeiten stünden, ebenfalls ausgesetzt werden, was die Finanzierung der Ausgaben der GAP in Frage stellen würde. In der angefochtenen Entscheidung habe sich die Kommission aber darauf beschränkt, die Zahlungen in Höhe eines Pauschalsatzes von 3 % auszusetzen, ohne den Betrag der als nicht ordnungsgemäß angesehenen Zahlungen zu bemessen. Unter Bezugnahme auf den 2010 vom Rechnungshof erstellten Sonderbericht „Prüfung des Rechnungsabschlussverfahrens“ meint die Portugiesische Republik jedoch, die pauschale Berichtigung müsse auf einer genauen Schätzung des der Gemeinschaft entstandenen Schadens beruhen.
116 Die Kommission trägt zunächst vor, dass die angefochtene Entscheidung nicht nur auf die fehlende Berücksichtigung des Pro-rata-Systems gestützt sei. Die in dieser Entscheidung angeführten Gründe reichten weiter. Die festgestellten Mängel beträfen sämtliche Flächen und nicht nur das Dauergrünland. Betroffen seien demnach nicht nur Zahlungen, die die Feststellung der beihilfefähigen Flächen mit dem Pro-rata-System beträfen, „sondern alle Flächen, d. h. [die] 8,6 Mio. ha Dauergrünland“. Ferner betreffe das angeführte Risiko nicht alle Flächen in gleicher Weise, und u. a. deswegen sei ein Satz von 3 % statt von 5 % festgelegt worden. Zudem hätte die Französische Republik die Frage der Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit im Verwaltungsverfahren aufwerfen können und müssen. In ihrer Antwort vom 16. Juni 2016 auf die ergänzende Mitteilung vom 20. Mai 2016, in der die Bemessungsgrundlage für die Aussetzung der Zahlungen und der anzuwendende Satz, nämlich 3 %, klar dargelegt worden seien, habe die Französische Republik diese Frage jedoch nicht angesprochen.
117 Des Weiteren weist die Kommission darauf hin, dass die von ihr festgestellte Schwierigkeit die der Bestimmung der beihilfefähigen Flächen gewesen sei. Das SILP habe solche Mängel aufgewiesen, dass es unmöglich gewesen sei, die beihilfefähigen Flächen festzustellen, was zu einem finanziellen Risiko für den EGFL geführt habe. Angesichts der festgestellten Mängel sei sie auch nicht in der Lage gewesen, die betroffenen Flächen zu berechnen, und die Französische Republik habe ihr in ihrer Antwort vom 16. Juni 2016 keine Informationen hierzu übermittelt. Die Bemessungsgrundlage für die Aussetzung und der gewählte Aussetzungssatz seien nach dem Verfahren berechnet worden, das in der Mitteilung der Kommission C(2015) 3675 final mit Leitlinien für die Berechnung von Finanzkorrekturen im Rahmen des Konformitätsabschlussverfahrens und des Rechnungsabschlussverfahrens niedergelegt sei. Die französischen Behörden hätten, wie es ihnen in einem Konformitätsabschlussverfahren möglich gewesen sei, objektive Informationen vorlegen können, um zu beweisen, dass der höchste Verlust für den EGFL niedriger sei als der Betrag, der sich bei Anwendung eines niedrigeren als des vorgeschlagenen Pauschalsatzes ergeben würde, sie hätten dies aber nicht getan.
118 Nach ständiger Rechtsprechung verlangt der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit als allgemeinem Grundsatz des Unionsrechts, dass die Handlungen der Unionsorgane nicht die Grenzen dessen überschreiten, was zur Erreichung der mit der fraglichen Regelung verfolgten Ziele geeignet und erforderlich ist (vgl. Urteil vom 6. November 2014, Griechenland/Kommission, T‑632/11, nicht veröffentlicht, EU:T:2014:934, Rn. 59 und die dort angeführte Rechtsprechung).
119 Nach Art. 41 Abs. 2 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1306/2013 werden mit einem Durchführungsrechtsakt zur Aussetzung monatlicher Zahlungen an einen Mitgliedstaat „die entsprechenden von der Zahlstelle getätigten Ausgaben, die von den Mängeln betroffen ist, … für einen … festzulegenden Zeitraum … ausgesetzt; dieser Zeitraum darf höchstens 12 Monate betragen“. Art. 41 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1306/2013 sieht zudem ausdrücklich vor, dass ein solcher Durchführungsrechtsakt „unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit“ angewandt wird.
120 Entgegen dem Vorbringen der Kommission setzt die Möglichkeit für einen Mitgliedstaat, vor den Unionsgerichten eine Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit geltend zu machen, nicht voraus, dass der Mitgliedstaat diese Rüge zuvor gegenüber der Kommission in dem Verwaltungsverfahren erhebt, das dem Erlass eines Durchführungsrechtsakts zur Aussetzung monatlicher Zahlungen vorausgeht. Das Unionsrecht kennt keine Regel, wonach ein Mitgliedstaat verpflichtet wäre, Rechtsfragen im Verwaltungsverfahren vor der Kommission aufzuwerfen, will er nicht seiner Rechte verlustig gehen (vgl. entsprechend Schlussanträge von Generalanwalt Mengozzi in der Rechtssache Archer Daniels Midland/Kommission, C‑511/06 P, EU:C:2008:604, Nr. 123). Nach Art. 41 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1306/2013 obliegt es der Kommission, den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu wahren, und es ist Sache der Unionsgerichte, dies zu überprüfen, wenn sie wie im vorliegenden Fall hierzu angerufen werden. Die Kommission hat eine endgültige Entscheidung zu erlassen, die das Recht wahrt, unabhängig davon, ob und in welchem Umfang der Adressat dieser Entscheidung seine Verteidigungsrechte im Verwaltungsverfahren ausgeübt hat (vgl. in diesem Sinne Schlussanträge von Generalanwalt Mengozzi in der Rechtssache Archer Daniels Midland/Kommission, C‑511/06 P, EU:C:2008:604, Nr. 123).
121 Der Umstand, dass die Französische Republik die Frage der Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit im Verwaltungsverfahren nicht aufgeworfen hat, wie sie es hätte tun können, kann ihr sonach nicht das Recht nehmen, die angefochtene Entscheidung unter diesem Gesichtspunkt zu rügen, nachdem die Kommission zu diesem Punkt Stellung genommen hat, wie es ihr gemäß den vorgenannten Bestimmungen obliegt.
122 Im vorliegenden Fall hat die Kommission mit der angefochtenen Entscheidung „[d]ie nach Art. 18 der Verordnung Nr. 1306/2013 getätigten monatlichen Zahlungen an die Französische Republik … in Höhe eines Betrags ausgesetzt, der 3 % der im Anhang der vorliegenden Entscheidung aufgeführten flächenbezogenen Beihilfezahlungen für 2015 entspricht“ (angefochtene Entscheidung, Art. 1 Abs. 1). Zudem wurden „[d]ie Aussetzungen … auf die der Französischen Republik gemäß Art. 18 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1306/2013 zu überweisenden monatlichen Zahlungen für die monatlichen Ausgaben der Zahlstelle Agence de services et de paiement von Juli 2016 bis einschließlich Juni 2017 angewandt“ (angefochtene Entscheidung, achter Erwägungsgrund und Art. 1 Abs. 2).
123 Zur Vereinbarkeit der Maßnahme mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit führte die Kommission im neunten Erwägungsgrund der angefochtenen Entscheidung Folgendes aus:
„Unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit erachtet die Kommission es angesichts der Schwere und der Dauer der festgestellten Mängel und im Licht der Ergebnisse der Prüfungen für angemessen, die Höhe der Aussetzungen auf 3 % der betreffenden Ausgaben festzusetzen. Obwohl die Mängel solche bei den Schlüsselkontrollen und den Zusatzkontrollen sind, für die die Leitlinien für die Berechnung von Finanzkorrekturen im Rahmen der Abschlussverfahren die pauschale Korrektur von 5 % vorsehen, ist ein Aussetzungssatz von 3 % gerechtfertigt. Denn obgleich die Durchführung des Maßnahmenplans unter Verzögerungen und Mängeln leidet, hat die Französische Republik seit Anfang 2015 zusätzliche Abhilfemaßnahmen ergriffen, was sich positiv auf den Kontrollabgleich zum Zeitpunkt der Zahlung auswirken wird, insbesondere dank der Lieferung der neuen Orthofotos für die Erstellung des Grafischen Parzellenregisters. Es wird davon ausgegangen, dass auch das finanzielle Risiko dadurch verringert wird, dass die französischen Behörden entschieden haben, erst nach Durchführung sämtlicher Kontrollen (Verwaltungs- und Vor-Ort-Kontrollen) zu zahlen.“
124 Die Französische Republik beanstandet nicht die Modalitäten der Festlegung des Aussetzungssatzes auf 3 % der betreffenden Ausgaben durch die Kommission. Sie wendet sich lediglich dagegen, dass die von der Kommission festgelegte „Bemessungsgrundlage für die Aussetzung“ „die Gesamtheit der monatlichen Zahlungen für flächenbezogene Beihilfen für 2015“ umfasse, während die angefochtene Entscheidung im Wesentlichen auf die Anwendung der Pro-rata-Regelung und die Einbeziehung bestimmter Flächen als Dauergrünland als Teil der etablierten lokalen Praktiken und nicht auf die Gesamtheit der vom GPR betroffenen Flächen gestützt sei.
125 Im Einzelnen weist die Französische Republik erstens darauf hin, dass die vom GPR betroffenen Flächen insgesamt 27,272 Mio. ha ausmachten. Es handle sich um die beihilfefähigen Flächen für 2015.
126 Zweitens macht die Französische Republik geltend, das Dauergrünland mache insgesamt 8,6 Mio. ha aus und bilde daher nur einen geringen Teil der Gesamtheit der beihilfefähigen Flächen. Bei diesem Dauergrünland handle es sich im Wesentlichen um Grünland mit Grasbewuchs, das eindeutig beihilfefähig sei, ohne dass das Pro-rata-System angewandt oder geprüft zu werden brauche, ob es trotz geringen Grasbewuchses eine etablierte lokale Weidepraxis gebe.
127 Drittens trägt die Französische Republik vor, der Teil der 2015 beihilfefähigen Flächen, der tatsächlich vom Pro-rata-System oder von einer Erklärung der Beihilfefähigkeit als Teil der etablierten lokalen Praktiken betroffen sei, belaufe sich demnach höchstens auf etwa 520 000 ha, mithin gegen 2 % der Gesamtheit der vom GPR betroffenen Flächen. Es handle sich um 500 283 ha, die als Weidefläche mit Gehölzen, und 20 852 ha, die als von Schweinen und kleinen Wiederkäuern unterhaltene Eichen- und Kastanienwäldchen angemeldet worden seien.
128 Entgegen dem Vorbringen der Französischen Republik, die einzigen festgestellten Mängel und folglich betroffenen Ausgaben seien diejenigen, die sich auf die tatsächlich vom Pro-rata-System oder von einer Erklärung der Beihilfefähigkeit als Teil der etablierten lokalen Praktiken betroffenen Flächen bezögen, ergibt sich aus der angefochtenen Entscheidung klar, dass die von der Kommission festgestellten Mängel darüber hinausgehen.
129 So betrafen, wie in den Erwägungsgründen 5 und 6 der angefochtenen Entscheidung ausgeführt wird, die von der Kommission genannten Mängel „neben anderen Elementen die Art und Weise, wie [die Französische Republik] das Pro-rata-System zur Bemessung der beihilfefähigen Höchstfläche für Dauergrünland … eingeführt hat“. Allgemein stellte die Kommission fest, dass der Maßnahmenplan immer noch nicht durchgeführt sei, weil nicht alle im SILP erfassten Flächen eine gemäß den rechtlichen Vorgaben festgestellte beihilfefähige Höchstgröße aufwiesen. Diese Elemente, insbesondere die Verzögerungen und Unzulänglichkeiten bei der Aktualisierung und Verbesserung des SILP, zogen nach Ansicht der Kommission erhebliche negative Folgen für die Verwaltung der Beihilfeanträge für das Jahr 2015 nach sich, u. a. hinsichtlich der Verfügbarmachung der nötigen Information über die beihilfefähige Höchstfläche und die nichtlandwirtschaftlichen Flächen einschließlich der im Umweltinteresse genutzten Flächen für den Begünstigten. Wie es im siebten Erwägungsgrund der angefochtenen Entscheidung heißt, bewirkten zum einen diese Mängel, dass, da die Ziele des Maßnahmenplans in nächster Zukunft nicht erreicht werden konnten, „keine angemessene Gewähr für die ordnungsgemäße Verwaltung der Beihilfen und die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Zahlungen für das Jahr 2015“ bestand. Zum anderen wirkten sich, wie die Kommission hervorhob, diese Verzögerungen „auch [als Beeinträchtigung der] endgültige[n] Feststellung des Wertes der Zahlungen, die … bis zum 1. April 2016 hätte erfolgen müssen, sowie [der] Vornahme der Zahlungen selbst“ aus. Aus den in den vorstehenden Rn. 100 bis 105 dargelegten Gründen beanstandete die Kommission aber während des gesamten Verwaltungsverfahrens die Mängel bei der Aktualisierung des SILP und deren Folgen für die Verwaltung und die Kontrolle der vom EGFL finanzierten flächenbezogenen Beihilfen, ohne dass die französischen Behörden hierauf zufriedenstellende Antworten gegeben hätten.
130 Dem Vorbringen der Französischen Republik, die Kommission könne sich in der vorliegenden Rechtssache nicht auf einen Mangel des Zahlungssystems insgesamt berufen, ist daher nicht zu folgen.
131 Folglich war die Kommission zu Recht der Ansicht, dass die Gesamtheit der die flächenbezogenen Beihilfen betreffenden Zahlungen für 2015 als Bemessungsgrundlage für die Anwendung des Prozentsatzes der Aussetzung von 3 %, dessen Höhe die Französische Republik nicht rügt, berücksichtigt werden konnte.
132 Zu der nur von der Portugiesischen Republik erhobenen Rüge des Verfahrens, das die Kommission zur Festlegung des Aussetzungssatzes von 3 % angewandt hat, nämlich der entsprechenden Heranziehung ihrer Leitlinien für die Berechnung von Finanzkorrekturen im Rahmen der Abschlussverfahren, ist festzustellen, dass die entsprechende Heranziehung dieser Leitlinien allein kein Beweis dafür ist, dass der im vorliegenden Fall ausgesetzte Betrag unverhältnismäßig ist. Da die Akten keine anderen relevanten Daten bezüglich der angemeldeten Flächen enthalten, für die angesichts der festgestellten Mängel tatsächlich ein Problem bestand, ist die Verwendung eines Pauschalwerts als solche auf der Verfahrensebene nicht als unverhältnismäßig anzusehen.
133 Nach alledem kann die Französische Republik, unterstützt durch die Portugiesische Republik, nicht mit Erfolg geltend machen, dass die angefochtene Entscheidung wegen Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit fehlerhaft sei.
134 Somit ist der zweite Klagegrund zurückzuweisen und die Klage daher insgesamt abzuweisen.
Kosten
135 Nach Art. 134 Abs. 1 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Französische Republik unterlegen ist, sind ihr gemäß dem Antrag der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
136 Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung tragen die Mitgliedstaaten, die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind, ihre eigenen Kosten. Daher hat die Portugiesische Republik ihre eigenen Kosten zu tragen.
Aus diesen Gründen hat
für Recht erkannt und entschieden:
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Die Französische Republik trägt neben ihren eigenen Kosten die Kosten der Europäischen Kommission.
3. Die Portugiesische Republik trägt ihre eigenen Kosten.
Frimodt Nielsen
Kreuschitz
Półtorak
Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 26. September 2018.
Unterschriften
Inhaltsverzeichnis
* Verfahrenssprache: Französisch.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: Art. 263 AEUV