Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-08-27, Aktenzeichen 4 C 1436/20.N
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2024:0827.4C1436.20.N.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens hat die Antragstellerin zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragstellerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% der vollstreckbaren Kosten abwenden, wenn nicht der Antragsgegner vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin erstrebt mit ihrem Normenkontrollantrag die Unwirksamkeitserklärung der landesrechtlichen Verordnung über ergänzende Vorschriften zur Anwendung von Düngemitteln, Bodenhilfsstoffen, Kultursubstraten und Pflanzenhilfsmitteln nach § 13a der Düngeverordnung vom 16. Dezember 2020 in der Fassung von 2022 (Ausführungsverordnung zur Düngeverordnung – AVDüV 2020 – Fassung von 2022).
Die Antragstellerin betreibt auf eigenen und auf von ihr gepachteten Grundstücken in Hessen Landwirtschaft. Sie bewirtschaftet insgesamt 175,23 Hektar Grundflächen im Landkreis Waldeck-Frankenberg im Gebiet des Grundwasserkörpers 4400_5202. Die Flächen des zu Hessen gehörenden (Teil-)Gebiets des Grundwasserkörpers 4400_5202 umfassen ca. 411 km2. Sie unterliegen wegen dessen behördlich bewerteten chemischen Zustands weiterhin Bewirtschaftungseinschränkungen und sind als mit Nitrat belastetes, sog. rotes Gebiet ausgewiesen. Die übrigen Flächen des insgesamt 524 km2 großen Grundwasserköpers 4400_5202 gehören zu Nordrhein-Westfalen und werden dort als Grundwasserkörper 44_03 bezeichnet und separat bewertet.
Die Verordnung über die Anwendung von Düngemitteln, Bodenhilfsstoffen, Kultursubstraten und Pflanzenhilfsmitteln nach den Grundsätzen der guten fachlichen Praxis beim Düngen vom 26. Mai 2017 (Düngeverordnung – DüV, BGBl. I 2017, S. 1305, im Folgenden: DüV 2017) trat am 2. Juni 2017 in Kraft. Diese Bundesverordnung dient u.a. zur Umsetzung der Richtlinie 91/676/EWG des Rates vom 12. Dezember 1991 zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen (ABl. L 375 vom 31. Dezember 1991, S. 1), die zuletzt durch die Verordnung (EG) Nr. 1137/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Oktober 2008 (ABl. L 311 vom 21. November 2008, S. 1) geändert wurde (im Folgenden: EG-Nitratrichtlinie). Die DüV 2017 wurde in der Folgezeit mehrfach geändert.
Zur Ausführung der DüV 2017 wurde für das Land Hessen am 20. August 2019 die inzwischen aufgehobene Verordnung über die ergänzenden Vorschriften zur Anwendung von Düngemitteln, Bodenhilfsstoffen, Kultursubstraten und Pflanzenhilfsmitteln nach den Grundsätzen der guten fachlichen Praxis beim Düngen (Ausführungsverordnung zur Düngeverordnung – AVDüV, im Folgenden: AVDüV 2019, GVBl. S. 203) beschlossen.
Mit Urteil vom 21. Juni 2018 entschied der Europäische Gerichtshof aufgrund der Klage der Europäischen Kommission im Vertragsverletzungsverfahren gegen die Bundesrepublik Deutschland wegen unzureichender Umsetzung der EG-Nitratrichtlinie, dass die Bundesrepublik Deutschland gegen ihre Verpflichtungen aus der Richtlinie verstoßen hat (Rechtssache C-543/16). Am 26. Juli 2019 leitete die Europäische Kommission ein sog. Zweitverfahren ein, da nach ihrer Auffassung Deutschland noch immer nicht die notwendigen Maßnahmen zur Umsetzung des o.g. Urteils getroffen hatte.
Zur Umsetzung des vorgenannten Urteils des Europäischen Gerichtshofs vom 21. Juni 2018 wurde die bislang geltende DüV 2017 geändert und die am 28. April 2020 beschlossene Änderung der DüV trat am 1. Mai 2020 in Kraft (im Folgenden: DüV 2017 – Fassung von 2020 –). Diese geänderte DüV enthält als Bundesverordnung nun u.a. bundesweit geltende Regelungen für die Bewirtschaftung ausgewiesener, mit Nitrat oder Phosphat belasteter Gebiete und regelt, dass die Bundesländer mindestens zwei zusätzliche oder ergänzende Anforderungen erlassen müssen, die sie aus einem vorgegebenen Katalog (§ 13a Abs. 3 DüV) auszuwählen haben. Ausgewählt sind in Hessen die Maßnahmen nach § 13a Abs. 3 Satz 3 Nrn. 1 und 12 DüV 2017 – Fassung von 2020 –.
Zur Ausweisung der mit Nitrat belasteten Gebiete erließ die Bundesregierung am 3. November 2020 die am 11. November 2020 in Kraft getretene allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Vereinheitlichung der Gebietsausweisung im Bundesgebiet (AVV Gebietsausweisung – AVV GeA, BAnz AT 10. November 2020 B4, im Folgenden: AVV GeA 2020).
Auf Grundlage der AVV GeA 2020 als Verwaltungsvorschrift des Bundes erließ die Landesregierung in Hessen am 16. Dezember 2020 für die Ausweisung der belasteten Gebiete die AVDüV, die am 31. Dezember 2020 in Kraft trat (im Folgenden: AVDüV 2020). Durch § 7 AVDüV 2020 wurde zugleich die AVDüV 2019 aufgehoben. Hessen entspricht mit der AVDüV 2020 der Mindestvorgabe der gemäß § 13a Abs. 3 DüV 2020 zu wählenden zwei zusätzlichen abweichenden oder ergänzenden Anforderungen für die nach Maßgabe von § 13a Abs. 1 DüV ausgewiesenen Gebiete. Durch die aufgrund der AVV GeA 2020 mögliche Binnendifferenzierung verkleinerten sich die mit Nitrat belasteten und eutrophierten Gebiete im Vergleich zur ersten Gebietsausweisung durch die AVDüV 2019.
Aufgrund einer in der Folgezeit uneinheitlichen Vorgehensweise der Bundesländer bei der Ausweisung der belasteten Gebiete und anhaltender Kritik der EU-Kommission (vgl. dazu etwa den unter https://eurlex.europa.eu/legalcontent/DE/TXT/PDF/?uri=CELEX:52021DC1000&from=DE abrufbaren Bericht für den Rat und das Europäische Parlament) wollte die Bundesregierung mit einer Neufassung der AVV GeA 2020 den Forderungen der Europäischen Kommission zur Umsetzung des Urteils des Europäischen Gerichtshofs vom 21. Juni 2018 Rechnung tragen.
Die Bundesregierung beschloss als allgemeine Verwaltungsvorschrift – unter gleichzeitiger Aufhebung der AVV GeA 2020 – am 10. August 2022 die nunmehr geltende AVV GeA, die seit 16. August 2022 in Kraft ist (BAnz AT 16. August 2022 B2, im Folgenden: AVV GeA 2022). Nach § 4 AVV GeA 2022 ist Grundlage für die Gebietsausweisung das sogenannte Ausweisungsmessnetz, das immissionsbasiert ist. Der zuvor gewählte zusätzliche Emissionsansatz, der auch die tatsächliche Bewirtschaftung in einem Gebiet berücksichtigte, entfällt gemäß § 5 AVV GeA 2022 nunmehr.
Im Hinblick auf die Anforderungen der nunmehr geltenden AVV GeA 2022 änderte das Land Hessen seine AVDüV 2020 mit Verordnung vom 21. November 2022, die am 1. Dezember 2022 in Kraft getreten ist (GVBl. S. 646, im Folgenden: AVDüV 2020 – Fassung von 2022 –). Mit dieser geänderten AVDüV 2020 ist eine Vergrößerung der Flächenanteile belasteter Gebiete in Hessen erfolgt. Seitdem müssen mehr Betriebe die verschärften Bewirtschaftungsauflagen nach § 13a DÜV 2017 – Fassung von 2020 – erfüllen.
Am 25. Mai 2020 hatte die Antragstellerin ihren Normenkontrollantrag zunächst hinsichtlich der AVDüV 2019 gestellt, diesen Normenkontrollantrag mit Schriftsatz vom 7. Januar 2021 – im Hinblick auf die Aufhebung der AVDüV 2019 und im ausdrücklich erklärten Einverständnis des Antragsgegners – auf die neu verordnete AVDüV 2020 hin abgeändert.
Die Antragstellerin führt aus, es bestünden bereits Bedenken an der europarechtlichen Grundlage für Maßnahmen, die auf der Ermächtigungsnorm des § 13a DüV 2017 – Fassung von 2020 – beruhen. So seien bei § 13a DüV die Vorgaben der EG-Nitratrichtlinie und der EU-Wasserrahmenrichtlinie (Richtlinie 2000/60/EWG, ABl. L 327, 22, im Folgenden: EU-WRRL) nicht eingehalten worden. Auch sei § 13a DüV 2017 – Fassung von 2020 – verfassungswidrig, weil die Norm gegen das nach Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützte Eigentumsrecht und die nach Art 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsausübungsfreiheit verstoße. Es gebe durch die 20%ige Reduktion an Düngemitteleinsatz Ertragsausfälle, so könnte etwa Qualitätsweizen nicht mehr angebaut werden. Dies würden Erfahrungen aus Dänemark belegen, wo es in der Vergangenheit starke Einschränkungen bei den Stickstoffdüngungen gegeben habe. Die Regelungen in der Düngeverordnung des Bundes sähen weder Ausnahmen von den Auflagen auf einzelbetrieblicher Ebene noch eine Entschädigung vor. Es könne keine ausnahmslose Einschränkung des Eigentums erfolgen; es hätte vielmehr auch zunächst geprüft werden müssen, ob nicht über freiwillige Maßnahmen entsprechend der EG-Nitratrichtlinie dasselbe Ergebnis hätte erzielt werden können. Es sei auch fachlich nicht nachvollziehbar, warum es keine allgemeine Obergrenze für Gesamtstickstoff im Jahr für die Aufbringung von mineralischem oder organischem Dünger, also die betriebsindividuelle Aufbringung verschiedener Düngeformen, gebe.
Weiter trägt die Antragstellerin im Hinblick auf die am 1. Dezember 2022 geänderte AVDüV 2020, die nunmehr geltende AVDüV 2020 – Fassung von 2022 – vor, die Anforderungen gemäß § 4 AVV GeA 2022 an das Ausweisungsmessnetz in Hessen seien nicht eingehalten worden.
Das Ausweisungsmessnetz in Hessen sei nicht ordnungsgemäß ausgewiesen. Es umfasse lediglich 120 Messstellen, obwohl es 440 Wasserrahmenrichtlinien-Messstellen (im Folgenden: EU-WRRL-Messstellen) gebe, die alle hätten einbezogen werden müssen. Weiterhin hätten die 71 Messstellen des Europäische-Umwelt-Agentur-Messnetzes (im Folgenden: EUA-Messnetz) und (als Teil davon zumindest) die 35 Messstellen des EU-Nitratmessnetzes in das Ausweisungsmessnetz integriert werden müssen. § 15 Abs. 2 AVV GeA 2022 lasse zwar übergangsweise hinsichtlich der Messstellendichte nach § 4 Abs. 2 AVV GeA 2022 Ausnahmen zu, nicht aber hinsichtlich der mindestens zu verwendenden Messstellen für das Ausweisungsmessnetz. Weiterhin sei bezüglich des Ausweisungsmessnetzes gemäß § 4 Abs. 2 AVV GeA 2022 sicher zu stellen, dass bei weitgehend gleichen geohydrologischen Verhältnissen mindestens eine Messstelle je 50 km2 vorhanden sei. Das derzeitige Messnetz sei mit durchschnittlich einer Messstelle pro 123 km2 Fläche in Hessen weder als ausreichend noch als homogen in Bezug auf die Verteilung der Messstellen in der Fläche zu charakterisieren.
Mit der Einbeziehung der beiden Messstellen „Tiefbrunnen Tentenberg“ und „Külte Quelle“ werde weder der geforderten Messnetzdichte im Grundwasserkörper 4400_5202 noch den bautechnischen Anforderungen an Messstellen entsprochen. Diesbezüglich verweist die Antragstellerin auf Seite 35 der vom Kreisbauernverband Waldeck e.V. bei der Hydor Consult GmbH (Berlin) – Hydrologische Planung und Beratung – in Auftrag gegebenen und von M. Sc. Katarzyna Bialka und Dipl. Geol. Dr. Stephan Hannappel erstellten „Fachliche(n) Evaluierung der behördlichen Ausweisung der nitratbelasteten Gebiete nach § 1 der AVDüV (2020) im Grundwasserkörper 4400_5202 gemäß AVV GeA (2020)“ vom 11. Oktober 2021 (im Folgenden: Fachliche Evaluierung von Hydor vom 11. Oktober 2021). Dieses Gutachten sei zwar noch unter Geltung der AVV GeA 2020 erstellt worden, daraus ergebe sich aber, dass die Messstellen auch nicht den Anforderungen der aktuell gültigen AVV GeA 2022 entsprächen.
Für den Grundwasserkörper 4400_5202, welcher zur Ausweisung eines roten Gebietes für den wesentlichen Teil der Betriebsflächen der Antragstellerin führe, werde die vorgegebene Messstellendichte bei weitem verfehlt. Die beiden Messstellen des Ausweisungsmessnetzes im Grundwasserkörper 4400_5202 deckten eine Fläche von 411 km2 ab, das ergebe eine Messstelle auf 205 km2. Es seien bislang (nur) die beiden Messstellen „Tiefbrunnen Tentenberg“ (Messstellen-ID 5226) und „Külte Quelle“ (Messstellen-ID 5074) im Messnetz ausgewiesen. In diesem Grundkörperwasser gebe es weitere EU-WRRL-Messstellen, an denen Nitratkonzentrationen gemessen worden und deren Zustromgebiete auch landwirtschaftlich beeinflusst seien (zum Beispiel die Messstellen-ID 5084, 5206 und 5229). Zwei dieser Messstellen wiesen keine räumliche Nähe zu den Messstellen des Ausweisungsmessnetzes auf, so dass ein Mehrwert an Informationen gegeben wäre. Das gelte ebenfalls für die Brunnen, die beispielsweise zur Rohwasseruntersuchung genutzt würden. Diesbezüglich verweist die Antragstellerin auf die fachliche Evaluierung von Hydor vom 11. Oktober 2021, S. 35. Die Analysedaten des durch landwirtschaftliche Nutzung geprägten Tiefbrunnens Hesperinghausen (Messstellen-ID 5071) in Diemelstadt würden belegen, dass auch ohne unverhältnismäßige Auflagen Grundwasserschutz durch Kooperationsverträge zwischen Gemeinde und Landwirten in großen Gebieten möglich sei. Der „Tiefbrunnen Tentenberg“ weise mangels gegenteiliger Belege wahrscheinlich keinen normgerechten Zustand mehr aus; bei der „Külte Quelle“ sei fraglich, ob eine qualitätsgesicherte repräsentative Probennahme erfolgen könne (fachliche Evaluierung von Hydor vom 11. Oktober 2021, S. 35 bis 37). Ergänzend verweist die Antragstellerin mit Schriftsatz vom 1. August 2024 auf eine von ihr zitierte achtzeilige Auskunft von Dr. Hannappel (von Hydor) vom 3. Mai 2023 zu den beiden Messstellen, wonach die Erfüllung der technischen Voraussetzungen für die Aufnahme ins Ausweisungsnetzwerk mangels individueller fachlicher Begründung bislang nicht belegt sei.
Die vom Antragsgegner als Bestätigung der Nitratbelastung im Grundwasserkörper 4400_5202 weiter aufgeführte Messstelle „Tiefbrunnen Henkelmann“ (Messstellen-ID 17143) dürfte nicht landwirtschaftlich beeinflusst sein, da sie im urbanen/industriellen Einzugsbereich liege. Der Antragsgegner lasse auch außen vor, dass es im Grundwasserkörper eine Vielzahl von weiteren Brunnen von Wasserversorgern gebe, die Nitratkonzentrationen weit unter den Grenzwerten von 50 mg/l bzw. 37,5 mg/l aufwiesen.
Die Schlagausweisung in der AVDüV 2020 – Fassung von 2022 – sei ebenfalls zu beanstanden. Die AVV GeA 2022 mache selbst keine Vorgaben, welches Jahr für die Ausweisung der Schläge als landwirtschaftliche Bewirtschaftungseinheit nach dem integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem (im Folgenden: InVeKos) heranzuziehen sei. Die Verwendung der Daten aus dem 2021 sei aber nicht gerechtfertigt, da Stichtag für die Agrarantragstellung der 15. Mai eines jeden Jahres sei, mithin aktuellere Daten aus dem Jahr 2022 zu den bewirtschafteten Schlägen bei der im Herbst 2022 erfolgten Gebietsausweisung in der AVDüV 2020 – Fassung von 2022 – zur Verfügung gestanden hätten. Die AVV GeA 2022 sei zudem fehlerhaft bzw. unbestimmt, weil sie nicht regele, ob und gegebenenfalls wie sich die Einstufung von Flächen ändere, wenn ein Schlag neu gebildet werde.
Auch seien in der AVDüV 2020 – Fassung von 2022 – selbst (anders als noch in der AVDüV 2019) Ausnahmen von den Auflagen auf einzelbetrieblicher Ebene nicht vorgesehen und es gebe auch keine Entschädigungsmöglichkeit.
Schließlich macht die Antragstellerin einen Verkündungsmangel der AVDüV 2020 – Fassung von 2022 – geltend und verweist insoweit auf die Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 9. Februar 2023 – 13 S 3646/21 –, wonach die Gebietsausweisung für Baden-Württemberg wegen eines Verkündungsmangels für unwirksam erklärt worden sei, weil die veröffentlichten Karten nicht transparent seien.
Die Antragstellerin beantragt nunmehr,
die Verordnung über ergänzende Vorschriften zur Anwendung von Düngemitteln, Bodenhilfsstoffen, Kultursubstraten und Pflanzenhilfsmitteln nach § 13a Abs. 1 der Düngeverordnung (Ausführungsverordnung zur Düngeverordnung – AVDüV) vom 16. Dezember 2020 in seiner aktuellen Fassung vom 31. Dezember 2022 für unwirksam zu erklären, soweit sie mit Nitrat belastete Gebiete ausweist und die Düngung landwirtschaftlicher Flächen in diesen Gebieten einschränkt.
Der Antragsgegner beantragt,
den Normenkontrollantrag der Antragstellerin abzuweisen.
Der Antragsgegner macht sinngemäß Zweifel am Rechtsschutzbedürfnis der Antragstellerin geltend, wenn er auf die bundesrechtlichen Auffangregelungen des § 13a Abs. 4 und 5 DüV 2017 – Fassung von 2020 – verweist. Diese würden für den Fall eingreifen, dass keine landesrechtlichen Regelungen über Gebietsausweisungen nach § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 bzw. Nr. 4 DüV getroffen bzw. diese unwirksam seien. In diesem Fall wären zugleich zusätzliche nachteilige überbetriebliche Auswirkungen für den gesamten landwirtschaftlichen Berufsstand in Hessen möglich.
Der Antragsgegner ist der Auffassung, das Land habe die mit Nitrat belasteten Gebiete in Einhaltung aller Vorgaben der AVV GeA 2022 rechtmäßig ausgewiesen.
Die Verordnungsermächtigung des § 13a Abs. 1 und 3 DüV 2017 – Fassung von 2020 – stelle eine rechtmäßige Ermächtigungsgrundlage für die hiernach vom Land pflichtig zu erlassende AVDüV dar. Entgegen den Ausführungen der Antragstellerin sei die Gebietsausweisung in der aktuell geltenden AVDüV 2022 auf Grundlage der AVV GeA 2022 rechtmäßig und ordnungsgemäß erfolgt.
Mit der AVV GeA 2022 und der AVDüV 2020 – Fassung von 2022 – gehe keine tiefgreifende Einschränkung des Eigentums einher. Die AVDüV 2020 – Fassung von 2022 – stelle eine nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG grundsätzlich zulässige und entschädigungslos hinzunehmende Inhalts- und Schrankenbestimmung sowie nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG grundsätzlich zulässige Regelung der Berufsausübung und insofern auch keine Verletzung der allgemeinen Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG dar. Wirtschaftlichen Interessen der Antragstellerin stünden das übergeordnete Schutzgut „Wasser“ und nach Art. 20a GG die diesbezüglichen Nutzungsinteressen gegenwärtiger und zukünftiger Generationen gegenüber.
Die ökonomische Belastung der Betriebe sei durch den Verordnungsgeber ausreichend berücksichtigt worden. Eine Verringerung des zulässigen Düngebedarfs im (Betriebs-)Durchschnitt führe nicht zu einer gleichwertigen Reduzierung des Ertrags. Die 20%ige Reduzierung der Düngung beziehe sich nicht auf den einzelnen Schlag, sondern auf alle als mit Nitrat belastet ausgewiesenen Flächen des Betriebs. Durch ein gutes Flächen- und Anbaumanagement und insbesondere durch ein optimales Nährstoffmanagement, welches neben der Steigerung der Stickstoffeffizienz durch pflanzenbauliche Maßnahmen auf der Fläche (z.B. angepasste Fruchtfolge, Bodenbearbeitung, Sortenwahl) auch die „Vorzüglichkeit“ der angebauten Kulturen innerhalb des Betriebs im Blick habe, könne auch weiterhin Qualitätsweizen produziert werden. Auf diese Möglichkeiten sei die Antragstellerin im Verfahren aber nicht eingegangen.
Die Messstellenauswahl sei korrekt erfolgt. Die Messstellenanzahl/-dichte sei im Hinblick auf die Übergangsvorschrift § 15 AVV GeA 2022 ebenfalls nicht zu beanstanden. Im Grundwasserkörper 4400_5202 befinde sich eine dritte Messstelle, der „Tiefbrunnen Henkelmann“. Diese dritte Messstelle sei zwar noch nicht ins aktuelle Ausweisungsmessnetz aufgenommen worden, würde aber ebenso wie die beiden bereits aufgenommenen Messstellen in ihrer Qualität den rechtlichen Vorgaben entsprechen. Dies belegten die im gerichtlichen Verfahren mit Schriftsatz vom 3. Juni 2024 vorgelegten Unterlagen zu den jeweiligen Messstellen im Grundwasserkörper 4400_5202, die zum Ausweisungsnetzwerk gehörten; dazu gehörten etwa die Messstellen- bzw. Quellenpässe, Probennahmeprotokolle, tabellarische Darstellungen der Nitratkonzentrationen der Jahresmaximalwerte sowie die als Anlage übersandten jeweils umfangreichen Stellungnahmen des Hessischen Landesamts für Naturschutz, Umwelt und Geologie (HLNUG) vom 25. April 2024 zum baulichen und technischen Zustand und zur Prüfung der Auswahl der ins Ausweisungsnetzwerk übernommenen Messstellen. Eine Binnendifferenzierung im Grundwasserkörper sei, soweit nach den rechtlichen Vorgaben möglich, erfolgt. Es seien bei den Schlägen die Daten von 2021 verwendet worden, weil die Daten von 2022 erst Ende des Jahres 2022 vollständig geprüft und plausibilisiert vorgelegen hätten. Die Gebietskulisse sei statisch, so dass Änderungen der bewirtschafteten Fläche im Verantwortungsbereich des Bewirtschafters lägen.
Beigezogen und zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht wurden neben dem Inhalt der Gerichtsakten 4 C 1035/20.N (6 Bände), 4 C 1436/20.N (4 Bände), 4 C 1492/20.N (5 Bände), 4 C 2499/21.N (4 Bände) und 4 B 494/23.N (3 Bände) die 2 Ordner der Behörde zur Ausführungsverordnung zur Düngeverordnung vom 21. November 2022 (1 Ordner zur Gebietsausweisung und 1 Ordner zur Änderung der AVDüV).

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag ist zulässig, aber unbegründet.
Der Normenkontrollantrag ist zulässig, insbesondere nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO statthaft. Gemäß § 15 HessAGVwGO entscheidet der Hessische Verwaltungsgerichtshof auf Antrag über die Gültigkeit einer im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschrift, wozu die landesrechtliche AVDüV gehört.
Der im Hinblick auf die am 31. Dezember 2020 in Kraft getretene (neue) AVDüV 2020 geänderte Normenkontrollantrag ist bereits deswegen zulässig, weil der Antragsgegner in die Antragsänderung „aus rein prozessökonomischen Gründen“ ausdrücklich eingewilligt hat (§ 91 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Der Normenkontrollantrag ist fristgerecht innerhalb der Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gestellt worden.
Die Antragstellerin ist gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt, denn es besteht die Möglichkeit, dass sie durch die angegriffene AVDüV 2020 – Fassung von 2022 – in ihren Rechten verletzt ist.
Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann den Normenkontrollantrag jede natürliche oder juristische Person stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. An die Geltendmachung einer Rechtsverletzung nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO sind keine höheren Anforderungen zu stellen als an diejenigen nach § 42 Abs. 2 VwGO. Deshalb genügt es, wenn ein Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch den zur Prüfung gestellten Rechtssatz in einem eigenen subjektiven Recht verletzt wird (vgl. nur BVerwG, Beschlüsse vom 14. Oktober 2021 – 4 BN 3.21 –, juris Rdnr. 4 und vom 27. September 2021 – 4 BN 17.21 –, juris Rdnr. 4). Die Antragsbefugnis fehlt daher nur dann, wenn unter Zugrundelegung des Antragsvorbringens Rechte des Antragstellers offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise verletzt sein können (vgl. BVerwG, Urteile vom 18. März 2021 – 7 CN 1.20 –, juris Rdnr. 10, vom 18. April 2013 – 5 CN 1.12 –, juris Rdnr. 16 und vom 22. Februar 1994 – 1 C 24.92 –, juris Rdnr. 11).
Die Antragstellerin ist jeweils Eigentümerin oder Pächterin von landwirtschaftlich genutzten Flächen im Geltungsbereich der angegriffenen Verordnung (vgl. zur Antragsbefugnis einer Gesellschaft bürgerlichen Rechts als Pächterin VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 8. Mai 2012 – 8 S 1739/10 –, juris Rdnr. 45). Die mit der Ausweisung als Nitratgebiet bzw. eutrophiertes Gebiet einhergehenden Rechtsfolgen schränken die Nutzung dieser Flächen ein. Es besteht daher zumindest die Möglichkeit, dass die Antragstellerin durch die Vorschriften der AVDüV 2020 – Fassung von 2022 – in ihren Rechten verletzt ist.
Der Antragstellerin steht auch ein Rechtsschutzbedürfnis zur Seite. Bei bestehender Antragsbefugnis ist regelmäßig das erforderliche Rechtsschutzinteresse gegeben. Das Erfordernis eines Rechtsschutzbedürfnisses soll im Rahmen von Normenkontrollanträgen nur verhindern, dass Gerichte in eine Normprüfung eintreten, deren Ergebnis für einen Antragsteller wertlos ist, weil es seine Rechtsstellung nicht verbessern und die Unwirksamkeitserklärung der Norm auch nicht aus tatsächlichen Gründen vorteilhaft sein kann. Es ist aber nicht erforderlich, dass die begehrte Erklärung einer Norm als unwirksam unmittelbar zum eigentlichen Rechtsschutzziel führt (vgl. BVerwG, Urteile vom 25. Juni 2020 – 4 CN 5.18 –, juris Rdnr. 19 und vom 23. April 2002 – 4 CN 3.01 –, juris Rdnr. 10). Zur Bejahung des Rechtsschutzinteresses genügt es, wenn – im Sinne einer tatsächlichen Prognose – zu erwarten ist, dass der zuständige Normgeber eine neue Regelung mit möglicherweise für den Antragsteller günstigeren Vorschriften trifft (BVerwG, Urteil vom 23. April 2002, a. a. O. Rdnr. 10).
Hier besteht die Möglichkeit, dass die Antragstellerin ihre Rechtsposition bei einer Unwirksamkeit der aktuell geltenden AVDüV verbessern kann, obwohl gemäß § 13a Abs. 4 und 5 DüV 2017 – Fassung von 2020 – Nutzungseinschränkungen nach § 13a Abs. 2 und 3 DüV 2017 – Fassung von 2020 – gegebenenfalls auch gelten würden, wenn sich die Gebietsausweisung in Hessen als unwirksam erweist. Ob die Vorschriften, die die überfällige Umsetzung unionsrechtlicher Vorgaben (vgl. EuGH, Urteil vom 21. Juni 2018 – Rs. C-543/16 –, juris Rdnrn. 51 ff., 178) im Fall der nicht rechtzeitigen Gebietsausweisung durch die Länder bezwecken (vgl. BR-Drs. 98/20, S. 59), auch eingreifen, wenn sich die fristgerechte Gebietsausweisung später als unwirksam erweist, kann dahinstehen. Denn die Antragstellerin hat auch dann ein Rechtsschutzbedürfnis, wenn man das Eingreifen der Sicherungsklauseln in § 13a Abs. 4 und 5 DüV 2017 – Fassung von 2020 – unterstellt. Bei der Unwirksamkeitserklärung der AVDüV 2020 – Fassung von 2022 – ist davon auszugehen, dass bei der dann erforderlichen neuen Gebietsausweisung eine differenzierte Befassung mit den rechtlichen Vorgaben stattfinden wird und dabei die Möglichkeit besteht, dass diese der Antragstellerin zum Vorteil gereicht (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 26. Oktober 2023 – 2 K 62/20 –, juris Rdnr. 52; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 9. Februar 2023 – 13 S 3646/21 –, juris Rdnr. 21 f., vgl. auch Bay. VGH, Beschluss vom 31. Januar 2022 – 13a NE 21.2474 –, juris Rdnr. 28, und Urteile jeweils vom 22. Februar 2024 – 13a N 21.3145 –, Rdnrn. 29 ff., – 13a N 21.3158 –, Rdnrn. 23 ff.,– 13a N 21.183 – Rdnrn. 21 ff. und – 13a N 23.936 –, Rdnrn. 31 ff.).
Der Normenkontrollantrag ist aber unbegründet.
Die AVDüV 2020 – Fassung von 2022 – verstößt nicht gegen höherrangiges Recht.
Die AVDüV 2020 – Fassung von 2022 – ist formell rechtmäßig.
Der Senat sieht bei der seit dem 1. Dezember 2022 geltenden AVDüV 2020 vom 21. November 2022 die verkündungsrechtlichen Erfordernisse des Landes Hessen an die Bestimmtheit der Gebietsausweisungen und -darstellungen unter Berücksichtigung von § 6a Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 (Hessisches) Gesetz über die Verkündung von Rechtsverordnungen und anderen Rechtsvorschriften in der damals geltenden Fassung (im Folgenden: VerkG a.F.) als erfüllt an.
Soweit sich die Antragstellerin auf das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 9. Februar 2023 (a.a.O., juris Rdnr. 49 ff.) beruft, welches von einer nicht ordnungsgemäß verkündeten Ausweisung der Nitratgebiete und der eutrophierten Gebiete nach dem dort geltenden Landesrecht ausgeht, ist dieses Urteil auf die erfolgte Verkündung der seit 1. Dezember 2020 geltenden streitgegenständlichen AVDüV 2020 – Fassung von 2022 – in Hessen nicht übertragbar.
Angesichts des Umfangs der Detailkarten mit den Gebietsausweisungen der mit Nitrat belasteten und eutrophierten Gebiete gemäß § 13a Abs. 1 DüV 2017 – Fassung von 2020 – wurde in Hessen (im Unterschied zur Verkündung der Landesverordnung in Baden-Württemberg) bei der streitgegenständlichen AVDüV mit ihrer aktuellen und daher streitgegenständlichen Fassung von der Möglichkeit einer Ersatzverkündung durch Niederlegung der Karten bei der Behörde gemäß des bis zum 31. Dezember 2023 in Hessen geltenden § 6a Abs. 1 Satz 1 VerkG a.F. Gebrauch gemacht. Eigene Vorgaben für den Maßstab von zu verkündenden Karten sah dieses in Hessen geltende VerkG a.F. nicht vor. Insoweit wurde auf die bundeseinheitliche – mit der Europäischen Kommission abgestimmte und insofern fachrechtlich abzuleitende – Vorgabe in § 7 Abs. 2 Satz 2, 1. Alt. bzw. § 13 Abs. 3 Satz 2, 1. Alt. AVV GeA 2022 abgestellt und eine hiernach zulässige und hinreichende Kartendarstellung im Maßstab von 1:25.000 („Messtischblatt") gewählt. Die Größe und Darstellung der hier verkündeten Karten entspricht § 7 Abs. 2 AVV GeA 2022, wonach die nach Landesrecht zuständige Stelle Kartendarstellungen mindestens im Maßstab 1: 25.000 oder in einem flächenscharfen digitalen System anzufertigen hat, in denen die mit Nitrat belasteten Gebiete in der Farbkennung rot darzustellen sind. Die entsprechenden Karten sind nach den Angaben des Antragsgegners gemäß § 6a Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz VerkG a.F. in unveränderlicher digitaler Form bei den drei Regierungspräsidien in Hessen niedergelegt. Sie sind nach § 6a Abs. 2 VerkG a.F. auch archivmäßig gesichert, d.h. es ist sichergestellt, dass diese nicht verändert oder unbrauchbar gemacht werden können. Die verwahrende Behörde hat nach § 6a Abs. 1 Satz 2 VerkG a.F. die Karten archivmäßig geordnet während der Dienststunden zu jedermanns Einsicht bereitzuhalten. Diese Vorgaben setzt im Übrigen auch § 1 Abs. 2 AVDüV 2020 – Fassung von 2022 – um, wonach die mit Nitrat belasteten Gebiete im Maßstab von mindestens 1:25.000 grafisch und farblich (rot) markiert und von den drei Regierungspräsidien in Hessen in unveränderlicher digitaler Form archivmäßig geordnet bereitgehalten werden; dort können sie während der allgemeinen Öffnungszeiten eingesehen werden.
Unabhängig von diesen rechtlichen Vorgaben der Verkündung sind die Karten nach § 1 Abs. 3 der AVDüV 2022 zusätzlich auch in einem digitalen System dargestellt und die Gebiete sind unter dem Geobox-Viewer (https://geobox-i.de/GBV-HE/) betriebsindividuell einsehbar. Es bietet den Bewirtschaftern als Normadressaten der AVDüV 2020 – Fassung von 2022 – eine unkomplizierte weitere Möglichkeit, Anhaltspunkte für die eigene Betroffenheit zu erkennen. Es können zur Orientierung die Katastergrenzen eingeblendet werden, zudem ist eine Darstellung bis zum Maßstab 1:72 möglich. Der Senat hat sich darüber vergewissert, dass die Karten mit der Gebietsausweisung – wie vom Antragsgegner ausgeführt – tatsächlich über den Geobox-Viewer problemlos und durch die Möglichkeit der Kartenauswahl (zum Beispiel unter Berücksichtigung des Bewirtschaftungsgebiets oder der Liegenschaftskarte) komfortabel eingesehen werden können und eine Darstellung bis zum Maßstab 1:72 möglich ist.
Die AVDüV 2020 – Fassung von 2022 – ist auch materiell rechtmäßig.
Die Rechtsgrundlage für den Erlass der angegriffenen AVDüV 2020 – Fassung von 2022 – findet sich in § 13a DÜV 2017 – Fassung von 2020 –.
Die Regelung des § 13a Abs. 1 DüV 2017 – Fassung von 2020 – genügt ihrerseits verfassungsrechtlichen Anforderungen.
Nach § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 DüV 2017 – Fassung von 2020 – haben die Landesregierungen zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigungen durch Nitrat oder Phosphat durch Rechtsverordnung auf Grund des § 3 Abs. 4 Satz 1 in Verbindung mit Satz 2 Nummer 3 und mit Abs. 5 des Düngegesetzes folgende Gebiete auszuweisen:
< 1. > Gebiete von Grundwasserkörpern im schlechten chemischen Zustand nach § 7 der Grundwasserverordnung aufgrund einer Überschreitung des in Anlage 2 der Grundwasserverordnung enthaltenen Schwellenwerts für Nitrat; hiervon auszunehmen sind Gebiete von Grundwasserkörpern, in denen weder eine Überschreitung des in Anlage 2 der Grundwasserverordnung enthaltenen Schwellenwerts für Nitrat noch ein steigender Trend von Nitrat nach § 10 der Grundwasserverordnung und eine Nitratkonzentration von mindestens drei Vierteln des in Anlage 2 der Grundwasserverordnung enthaltenen Schwellenwerts für Nitrat festgestellt worden ist,
< 2. > Gebiete von Grundwasserkörpern mit steigendem Trend von Nitrat nach § 10 der Grundwasserverordnung und einer Nitratkonzentration von mindestens drei Vierteln des in Anlage 2 der Grundwasserverordnung enthaltenen Schwellenwerts für Nitrat,
< 3. > Gebiete von Grundwasserkörpern mit Überschreitung des in Anlage 2 der Grundwasserverordnung enthaltenen Schwellenwerts für Nitrat oder Gebiete mit steigendem Trend von Nitrat nach § 10 der Grundwasserverordnung und einer Nitratkonzentration von mindestens drei Vierteln des in Anlage 2 der Grundwasserverordnung enthaltenen Schwellenwerts für Nitrat, die innerhalb von Grundwasserkörpern im guten chemischen Zustand nach § 7 Abs. 4 der Grundwasserverordnung liegen.
In methodischer Hinsicht ist bei der Ausweisung nach den Nummern 1 bis 3 zunächst danach zu unterscheiden, welchen chemischen Zustand im Sinne der Grundwasserverordnung (GrwV) die unterhalb der jeweiligen Landesfläche vorhandenen Grundwasserkörper haben. Auszuweisen sind Grundwasserkörper nach § 13a Abs. 1 Satz 1 DÜV 2017 – Fassung von 2020 – nicht insgesamt, das heißt mit ihrer vollständigen Fläche, sondern – im Wege der sogenannten Binnendifferenzierung – nur mit denjenigen Teilflächen (Gebieten), die innerhalb dieser Grundwasserkörper nach den in den Nummern 1 bis 3 genannten Kriterien als nitratbelastet einzustufen sind. Dies ist bei denjenigen Gebieten der Fall, bei denen der in der Anlage 2 der Grundwasserverordnung enthaltene Schwellenwert für Nitrat von 50 mg/l überschritten wird oder bei denen mindestens drei Viertel dieses Wertes, also eine Nitratkonzentration von 37,5 mg/l, vorhanden ist und einen steigenden Trend von Nitrat aufweist.
Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ist die Ermächtigungsgrundlage des § 13a Abs. 1 DÜV 2017 – Fassung von 2020 – weder im Hinblick auf die Vorgaben der EG-Nitratrichtlinie und der EU-WRRL europarechtswidrig noch wegen ungeeigneten und unangemessenen/unverhältnismäßigen Eingriffs in das Eigentumsrecht gemäß Art. 14 Abs. 1 GG und die Berufsfreiheit gemäß Art. 12 Abs. 1 GG verfassungswidrig.
Die in der DüV 2017 – Fassung von 2020 – des Bundes enthaltenen Verordnungsermächtigungen sind zunächst verfassungsrechtlich hinreichend bestimmt (vgl. dazu nur VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 9. Februar 2023 – 13 S 3646/21 –, juris Rdnr. 26). Die Antragstellerin trägt diesbezüglich auch nichts weiter vor.
Sofern die Antragstellerin in ihrer Auslegung der EG-Nitratrichtlinie und der EU-WRRL europarechtliche Bedenken gegen die pflichtigen Verordnungsermächtigungen der Länder zur Ausweisung von Gebieten nach den in § 13a Abs. 1 Satz 1 DüV 2017 – Fassung von 2020 – angeführten wasserrechtlichen Bundesvorschriften und zur Formulierung von mindestens zwei zusätzlichen Landesanforderungen zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigungen nach § 13a Abs. 3 S. 1 DüV 2017 – Fassung von 2020 – äußert, überzeugt das nicht. Aus Sicht der EU-Kommission und des Bundesverordnungsgebers ist die mit der EG-Nitratrichtlinie seit 1991 angestrebte Verringerung der Belastung der Gewässer mit Nährstoffen nicht mehr primär mit freiwilligen Maßnahmen, sondern nun zunehmend auch mit zulässigen pflichtigen Vorgaben in der als „Aktionsprogramm“ zu Art. 5 der EG-Nitratrichtlinie aufzustellenden und durchzuführenden Düngeverordnung zu sichern. Dies ist im Hinblick auf den mangelnden Erfolg der in der Vergangenheit auf das Prinzip Freiwilligkeit gesetzten Maßnahmen aus Gründen des Grundwasserschutzes nach Auffassung des Senats folgerichtig und verhältnismäßig. Das von der Antragstellerin besonders herausgestellte und in Art. 4 Abs. 1a der EG-Nitratrichtlinie angelegte Prinzip der Freiwilligkeit ist dabei nicht missachtet worden. Die weitergehenden pflichtigen Vorgaben in der DüV 2017 – Fassung von 2020 – sind durch Art. 5 Abs. 5 der EG-Nitratrichtlinie gedeckt. Hiernach treffen die Mitgliedstaaten im Rahmen der Aktionsprogramme die zusätzlichen Maßnahmen oder verstärken Aktionen, die sie für erforderlich halten, wenn von Anfang an oder anhand der Erfahrungen bei der Durchführung der Aktionsprogramme deutlich wird, dass die Maßnahmen nach Art. 5 Abs. 4 der EG-Nitratrichtlinie zur Verwirklichung der in Art. 1 genannten Ziele nicht ausreichen. Der Antragsgegner führt diesbezüglich unwidersprochen aus, Kooperationen zwischen Wasserwirtschaft und Landwirtschaft würden vom Land als grundlegende Maßnahme der Bewirtschaftungspläne des Landes Hessen zur Umsetzung der EU-WRRL unterstützt und daraus resultierende Reduzierungen der Nährstoffeinträge in Gewässer dienten ebenfalls den Zielen der EG-Nitratrichtlinie. Zu Recht weist der Antragsgegner in diesem Zusammenhang aber auch zutreffend darauf hin, dass bisher durch das nationale Aktionsprogramm zur Umsetzung der EG-Nitratrichtlinie, nämlich die Düngeverordnung, die seit 1996 in Deutschland flächendeckend gilt, weder eine substanzielle Verbesserung der Wasserqualität noch eine allgemeine Verminderung der Nitrateinträge aus der Flächenbewirtschaftung in das Grundwasser dokumentiert werden konnte. Zwar lassen sich Veränderungen im Grundwasser in der Regel erst Jahre später ablesen, doch der Europäische Gerichtshof und die EU-Kommission haben durch das Urteil vom 21. Juni 2018 bzw. das Vertragsverletzungsverfahren – wie oben bereits ausgeführt – deutlich gemacht, dass der Mitgliedsstaat Deutschland seine Ziele hinsichtlich der Verbesserung der Wasserqualität bei Weitem verfehlt hatte. Der Bund und somit auch die Länder waren daher angehalten, Maßnahmen zu ergreifen, die über die bisherigen Umsetzungen der EG-Nitratrichtlinie hinausgehen. Das Prinzip der Freiwilligkeit hatte nicht zu den erwünschten Ergebnissen geführt und ist damit auch aus Sicht des Senats als alleiniges Mittel zur Umsetzung der Vorgaben der EG-Nitratrichtlinie als nicht ausreichend zu qualifizieren.
Die DüV 2017 – Fassung von 2020 – verstößt auch nicht gegen das grundgesetzlich geschützte Eigentumsgrundrecht und die Berufsausübungsfreiheit der Antragstellerin.
Das Eigentumsgrundrecht gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG schützt zwar grundsätzlich die Herrschafts- und Nutzungsbefugnis, das Recht des „Habens“ und des „Gebrauchmachens“ an einem von der Eigentumsgarantie umfassten Gegenstand, aber nicht die einträglichste Nutzung des Eigentums (BVerfG, Beschlüsse vom 15. Juli 1981 – 1 BvL 77/78 –, juris Rdnr. 166 und vom 9. Oktober 1991 – 1 BvR 227/91 –, juris Rdnr. 12).
Bei den auf der Grundlage des Düngegesetzes in § 13a DüV 2017 – Fassung von 2020 – geregelten Einschränkungen des Einsatzes von Düngemitteln handelt es sich nicht um einen zielgerichteten Entzug einer konkreten Eigentumsposition zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben, sondern um eine abstrakt-generelle Regelung der künftigen Nutzungsmöglichkeiten der betroffenen Grundstücke und damit um eine entschädigungslos hinzunehmende Inhalts- und Schrankenbestimmung im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 GG (Bay. VGH, Beschluss vom 31. Januar 2022 – 13a N 21.2474 –, juris Rdnrn. 42 ff. und Urteile jeweils vom 22. Februar 2024 – 13a 21.183 –, juris Rdnrn. 37 ff.; – 13a N 21.3145 –, juris Rdnrn. 48 ff., – 13a N 21.3158 –, Rdnrn. 39 ff. und – 13a N 23.936 –, juris Rdnrn. 47 ff.).
Im Rahmen der verfassungsrechtlichen Rechtfertigung stellen hier insbesondere der Schutz von Wasser und der Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen überragende Gemeinwohlinteressen dar, die hier einschränkende Regelungen im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG rechtfertigen können. Wasser ist eine der wichtigsten Grundlagen allen menschlichen, tierischen und pflanzlichen Lebens und dem Grundwasser kommt hiernach für die Allgemeinheit, insbesondere für die öffentliche Wasserversorgung, eine kaum zu überschätzende Bedeutung zu. Inhalts- und Schrankenbestimmungen des Eigentumsgebrauchs und der -nutzbarkeit muss der Eigentümer grundsätzlich entschädigungslos dulden, soweit sie sich in dem für Art. 14 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 GG geltenden Regelungsrahmen halten, sie also insbesondere das Verhältnismäßigkeitsprinzip, das Gebot sachgerechter und willkürfreier Abwägung sowie die Wesensgehaltsgarantie beachten und keine Eigentumssubstanz entziehen. Gemessen hieran kann vorliegend nicht von einer Verfassungswidrigkeit der Regelungen des § 13a DüV 2017 – Fassung von 2020 –, die Inhalt und Schranken der Nutzbarkeit landwirtschaftlicher Grundstücke regeln, ausgegangen werden.
Es ist ohne weiteres plausibel und nachvollziehbar, dass eine Reduzierung der Stickstoff- (also der Nitrogenium- bzw. N-) Düngung in den belasteten Gebieten nach einer gewissen Zeit und in Abhängigkeit von den standörtlichen geologischen Verhältnissen zu einer Reduzierung der Belastung der Gewässer mit Nitrat führt, sie also im Ergebnis ein geeignetes Mittel darstellt. Auch sind zur Reduzierung der Belastung der Gewässer mit Nitrat derzeit keine milderen, gleich wirksamen, aber das betroffene Grundeigentum weniger einschränkenden anderen Mittel ersichtlich, die der Bundesverordnungsgeber anstelle von § 13a DüV 2017 – Fassung von 2020 – hätte ergreifen können, um die Vorgaben der EG-Nitratrichtlinie aus dem Jahr 1991 gleich wirksam zu erreichen (Bay. VGH, jeweils a.a.O.).
Auch sind die Regelungen in der DüV 2017 – Fassung von 2020 – angesichts des als sehr hochrangig einzustufenden Allgemeinwohlbelangs des Grundwassers verhältnismäßig im engeren Sinne, denn die mit den Regelungen verbundenen Belastungen stehen in einem angemessenen Verhältnis zu dem mit ihnen verfolgten Zweck des Gewässerschutzes.
Die Hauptbeeinträchtigung der betroffenen Betriebe in den ausgewiesenen Gebieten besteht in der Verringerung des zulässigen Stickstoff-Düngebedarfs um 20 Prozent im (Betriebs-)Durchschnitt der in nitratbelasteten Gebieten bewirtschafteten Flächen (vgl. BR-Drs. 98/20, S. 26). Bereits mit der Betriebsbezogenheit der Reduzierung erhalten betroffene Betriebe mit dem seit dem 1. Januar 2021 geltenden § 13 Abs. 2 DüV 2017 – Fassung von 2020 – selbstbestimmt die Möglichkeit, die vorgegebene Gesamtreduktion auf den von ihnen bewirtschafteten Flächen, die in ausgewiesenen Gebieten liegen, betriebsindividuell zu verteilen.
Die 20%-Reduzierung der Stickstoff-Düngung nach § 13a Abs. 2 Nr.1 DüV bezieht sich nämlich ausdrücklich nicht auf den einzelnen Schlag (bzw. die landwirtschaftliche Referenzparzelle), sondern (wie oben bereits ausgeführt) auf alle als belastet ausgewiesenen Flächen des Betriebs im Ganzen. Ein Schlag ist nach § 2 Satz 1 Nr. 2 DüV 2017 – Fassung von 2020 – eine einheitlich bewirtschaftete, räumlich zusammenhängende und mit der gleichen Pflanzenart oder mit Pflanzenarten mit vergleichbaren Nährstoffansprüchen bewachsene oder zur Bestellung vorgesehene Fläche. Nach § 2 Satz 1 Nr. 3 DüV 2017 – Fassung von 2020 – sind zwei oder mehr Schläge eine Bewirtschaftungseinheit, wenn sie vergleichbare Standortverhältnisse aufweisen, einheitlich bewirtschaftet werden und mit der gleichen Pflanzenart oder mit Pflanzenarten mit vergleichbaren Nährstoffansprüchen bewachsen sind oder zur Bestellung vorgesehen sind.
Zudem ist davon auszugehen, dass die 20%-Reduktion an Düngemitteleinsatz nicht auch zu einer gleich hohen Reduzierung des Ertrags führt, sondern je nach Standort und angebauter Kultur unterschiedlich ausfallen wird. Die Verordnungsbegründung geht in ihrer Schätzung von einer durchschnittlichen Ertragsreduktion für Mais, Kartoffeln, Zuckerrüben, Wintergerste und Triticale langfristig von 3%, für alle anderen Getreidearten und Raps von 5%, für den Gemüseanbau von bis zu 10% aus, wobei auch mögliche Qualitätsverluste berücksichtigt wurden, für Möhren, Zwiebeln, Knollensellerie, Rote Beete und Spargel wird dabei nur eine Ertragsreduktion um 5% angenommen, für Dauergrünland und Feldgras von 5% (BR-Drs. 98/20, S. 49 f.). Da die Reduktion des Düngebedarfs um 20% eine Umverteilung von Stickstoffdüngemengen zwischen Kulturen erlaubt, stehen vermiedenen Ertragsverlusten in den höher gedüngten Kulturen höhere Ertragsverluste in noch reduzierter gedüngten Kulturen gegenüber. Durch die unterschiedlichen Ertragsverluste würden aber die durch Erlösverluste verursachten weiteren Kosten geringer als ohne Umverteilung ausfallen (BR-Drs. 98/20, S. 50).
Dies ist nach Überzeugung des Senats zum Schutz des Allgemeinwohlbelangs des Grundwassers hinsichtlich der Ertragseinbußen und schlechterer Qualitäten der Ernten auch zumutbar.
Sofern die Antragstellerin meint, durch die Reduktion der Düngung drohten erhebliche Ertragseinbußen, sind solche höheren Ertragseinbußen als wie in der Verordnungsbegründung geschätzt, bereits nicht substantiiert dargelegt.
Die Aussage, es könne zudem kein Qualitätsweizen mehr produziert werden, überzeugt in ihrer pauschalen Form den Senat bereits nicht.
Der Antragsgegner legt nämlich nachvollziehbar mit Schriftsatz vom 3. Juni 2024 in dessen Anlage 3 dar, dass die dargestellte Verordnungsbegründung fachlich vertretbar ist. So gibt der Antragsgegner nachvollziehbare Erläuterungen und Untersuchungen fachlich versierter Stellen und Personen wieder, wonach durch ein gutes Flächen- und Anbaumanagement und insbesondere durch ein optimales Nährstoffmanagement auch weiterhin Qualitätsweizen produziert werden könne.
Er zitiert in seinem Schriftsatz vom 3. Juni 2024 (Anlage 3) die Stellungnahme von M. Zinnbauer vom Thünen-Institut zum Thema „Umsetzung der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Ausweisung von mit Nitrat belasteten und eutrophierten Gebieten (AVV GeA)“ anlässlich der „Anhörung im Ausschuss für Klima, Landwirtschaft und Umwelt am 3. Mai 2023 im Landtag Mecklenburg-Vorpommerns“; diese bestätigt die inhaltliche Richtigkeit der Begründung des Bundesrats. Zinnbauer führt aus, es bestünden bei einer Reduzierung der Nitrogenium-Düngung (Stickstoff-Düngung) um 20% zwar mögliche Ertragseinbußen für Winterweizen in Höhe von 3 bis 5% bei einer Reduktion der Qualität um 0,7 bis 0,9% Protein. Insgesamt seien bei Wintergetreide also durchaus Ertrags- und Qualitätseinbußen zu erwarten. Da die Reduktion jedoch nicht schlagspezifisch erfolgen müsse, sondern im Durchschnitt der als belastet ausgewiesenen Flächen eines Betriebs, könnten Kulturen mit vergleichsweise geringen Qualitätsanforderungen und hohen Stickstoffausnutzungsgraden überproportional gekürzt werden, um im Gegenzug sehr anspruchsvolle Kulturen weiterhin (weitestgehend) bedarfsgerecht zu düngen. Voraussetzung sei ein ausgewogenes Anbauverhältnis.
Auch die vom Antragsgegner in der Anlage 3 zitierte Bayerische Landesanstalt für Landwirtschaft (LfL) schlägt daher unter Heranziehung der Ausführungen von K. Offenberger, R. Knöpferl und C. Sperger zum Thema „Bewirtschaftung der roten Flächen optimieren – DüV meistern“ vor, den Düngebedarf kulturartenspezifisch unterschiedlich stark zu kürzen. Der Antragsgegner legt diesbezüglich auch Versuchsergebnisse der LfL zu Ertrag und Rohproteinergebnissen vor, zusammengestellt im „Bericht zur Versuchsserie103 Qualitätsweizenanbau unter den Bedingungen der novellierten Düngeverordnung“. Hiernach variiere der Einfluss der Stickstoffsteigerung auf Ertrag und Backqualität zwischen den einzelnen Umwelten erheblich. Die Witterung spiele während der Vegetation dabei eine entscheidende Rolle. Bei sehr trockenen Verhältnissen hätten an einigen Umwelten spätere Düngetermine nur eine geringe Wirkung erbracht. So führe die Teilung der 3. Nitrogenium-Gabe (also der 3. Stickstoffdüngung) in Günzburg im Jahr 2018 in der Stufe 2 aufgrund der Trockenheit zu niedrigeren Erträgen und Rohproteingehalten als die geringere Düngung in Stufe 1. Die Ergebnisse demonstrierten die Variabilität der Reaktion auf den Faktor Düngung an den verschiedenen Umwelten. Zwar werde geschlussfolgert, dass mit den Einschränkungen der Düngeverordnung in vielen Regionen der Anbau von A-Qualitätsweizen mit dem Ziel von 13% Rohproteingehalt schwierig umzusetzen sei, zugleich werde aber auf die bereits erwähnten Anpassungsstrategien hingewiesen.
Anpassungsmöglichkeiten sieht auch die Landwirtschaftskammer Niedersachsen mit ihren vom Antragsgegner mit Schriftsatz vom 3. Juni 2024 zitierten Ausführungen zu „Pflanzenbaulichen Anpassungsstrategien auf düngerechtliche Vorgaben für Niedersachsen“, die auf unterschiedliche pflanzenbauliche Möglichkeiten einschließlich der Ausgestaltung der Stickstoffdüngung hinsichtlich Technik und Zeitpunkt hinweist. Dieses entspreche im Wesentlichen der Checkliste der Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung (BLE) zu den „ackerbaulichen Maßnahmen für eine bessere Stickstoffausnutzung“.
Dem tritt die Antragstellerin durch ihre Bezugnahme auf einen undatierten Aufsatz von Jan-Hendrik Buhk, Daniel Schröer und Uwe Latacz-Lohmann (jeweils vom Institut für Agroökonomie, Abteilung Landwirtschaftliche Betriebslehre und Produktionsökonomie der Christian-Albrechts-Universität zu Kiel) in der Zeitschrift „Berichte über Landwirtschaft- Zeitschrift für Agrarpolitik und Landwirtschaft“ (Band 100, Ausgabe 1) mit dem Titel „Betriebswirtschaftliche Auswirkungen der Düngeverordnung 2020: Erwerbsverlustkalkulation und Prüfung auf Existenzgefährdung für fünf bayrische Betriebe“ auch nicht substantiiert entgegen. Im Ergebnis stellen die Verfasser des zitierten Aufsatzes nämlich nur fest, dass sich die Entwicklung der wirtschaftlichen Folgen im Zeitablauf in den roten Gebieten zum gegenwärtigen Zeitpunkt nur schwer abschätzen lasse. Einerseits könne die langfristige Düngung unter Bedarf zu einer Verarmung der Böden führen und die Erträge und Qualitäten weiter sinken lassen. Andererseits stünden Lerneffekte der Landwirte demgegenüber: Optimierte Wahl der Düngemengen und -zeitpunkte, „Precision Farming“ und teilflächenspezifische Bewirtschaftung, Sortenwahl oder -mischungen und gezielte Politikmaßnahmen wie die neuen „Eco-Schemes“ (Öko-Regelungen) böten das Potenzial, den negativen Effekten entgegenzuwirken. Auch der Verweis auf einen Artikel in der Veröffentlichung in „agrarheute“ vom 2. Dezember 2015 führt zu keinem anderen Ergebnis. Darin wird nur pauschal ausgeführt, Erfahrungen aus Dänemark, wo seit Mitte der achtziger Jahre des letzten Jahrhunderts mit Verschärfungen in den neunziger Jahren starke Einschränkungen bei den Nährstoffeinträgen gegolten hätten, hätten gezeigt, dass Qualitätsweizen nicht mehr hätte angebaut werden können, weshalb dort die strengen Düngevorschriften daher wieder gelockert worden seien. Dem tritt der Antragsgegner von der Antragstellerin unwidersprochen und für den Senat überzeugend entgegen. Er weist nämlich darauf hin, dass die Düngebeschränkungen in Dänemark landesweit gegolten hätten, während diese in Deutschland nur in den sog. belasteten Gebieten gelten und die „geographische Lage“ zudem in Deutschland anders sei. In Hessen träten bereits deutliche klimatische Veränderungen und dadurch Verschiebungen um bis zu 3 Wochen bei den Aussaatzeitpunkten, den Entwicklungsphasen und den Erntezeitpunkten auf, durch die nördliche Lage in Dänemark dürften dort noch deutlich größere Verschiebungen der Zeitfenster vorliegen.
Die gesamten Regulierungen der Düngung durch die in § 13a Abs. 2 und Abs. 3 DüV 2017 – Fassung von 2020 – genannten Maßnahmen erweisen sich angesichts des hochrangig einzustufenden Allgemeinwohlbelangs des Grundwasserschutzes als zumutbar und damit verhältnismäßig (Bay. VGH, Urteile vom 22. Februar 2024, jeweils a.a.O.).
So enthält die Düngeverordnung zur Vermeidung einer unzumutbaren Belastung auch Ausnahmeregelungen, wie etwa in § 13a Abs. 2 Nr. 1, 2. Halbsatz DüV 2017 – Fassung von 2020 –. Danach muss die Gesamtsumme des Stickstoffdüngebedarfs nicht um 20 % verringert werden, wenn die dort genannten Betriebe nicht mehr als 160 Kilogramm Gesamtstickstoff je Hektar und Jahr und davon nicht mehr als 80 Kilogramm Gesamtstickstoff je Hektar und Jahr aus mineralischen Düngemitteln im Durchschnitt der Flächen, die in als belastet ausgewiesenen Gebieten liegen, aufbringen und ist daher auch verhältnismäßig im engeren Sinn (Bay. VGH, Urteile vom 22. Februar 2024, jeweils a.a.O.). Dies ist eine Ausnahmeregelung zu den Beschränkungen des § 13a Abs. 2 Nr. 1, 1. Halbsatz DüV 2017 – Fassung von 2020 –. Es obliegt dabei dem Bewirtschafter der landwirtschaftlichen Flächen, ob er von dieser Ausnahmeregelung Gebrauch machten möchte.
Soweit die Antragstellerin bemängelt, die Ausnahmevorschrift des § 13a Abs. 2 Nr. 2, 2. Halbsatz DüV 2017 – Fassung von 2022 – für die dort aufgeführten Betriebe (mit einer Aufbringung im Durchschnitt der Flächen, die in ausgewiesenen Gebieten liegen, von maximal 160 Kilogramm Gesamtstickstoff je Hektar und Jahr und davon nicht mehr als 80 Kilogramm Gesamtstickstoff je Hektar und Jahr aus mineralischen Düngemitteln) gehe etwa bei Wasserschutzgebieten mit einem vollständigen oder weitgehenden Verbot der organischen Düngung mit einer Beschränkung auf 80 Kilogramm Aufbringung mineralischen Dünger pro Hektar im Jahr einher, übersieht die Antragstellerin, dass diese Regelung nur eine Abweichungsmöglichkeit von der Regelung des § 13a Abs. 2 Nr. 2, 1. Halbsatz DüV 2017 – Fassung von 2020 – einräumt. Soweit Wasserschutzverordnungen im Einzelnen weitergehende düngerechtliche Vorgaben enthalten, sind diese bei der Bewirtschaftung der Flächen vorrangig zu beachten.
Wenn die Antragstellerin meint, nur die Regelung einer allgemeinen Obergrenze für die Aufbringung mineralischen oder organischen Düngers in den als belastet ausgewiesenen Gebieten sei fachlich unter dem Gesichtspunkt des Grundwasserschutzes begründbar, übersieht sie, dass nach der Grundregelung des § 13a Abs. 2 Nr. 2 i.V.m. Abs. 3 Satz 3 Nr. 12 DüV 2017 – Fassung von 2020 – i.V.m. § 3 Abs. 1 Satz 1 AVDüV 2022 – Fassung von 2022 – genau die von der Antragstellerin geforderte Regelung der maximalen Aufbringung einer Gesamtstickstoffmenge erfolgt ist; dies ist in Hessen (abweichend von § 13a Abs. 2 Nr. 2 DüV 2017 – Fassung von 2020 – ) demnach auf Ackerland eine Begrenzung für die Aufbringung auf 130 Kilogramm Gesamtstickstoff je Hektar und Jahr und zwar je Schlag, je Bewirtschaftungseinheit oder je nach § 3 Abs. 2 Satz 3 DüV 2017 – Fassung von 2020 – zusammengefasster Flächen. Bei anderen Flächen als Ackerland verbleibt es dagegen (auch in Hessen) bei der in § 13a Abs. 2 Nr. 2, 1. Halbsatz DüV 2017 – Fassung von 2020 – geregelten Höchstmenge von 170 Kilogramm Gesamtstickstoff je Hektar und Jahr. Hier bestehen somit betriebsindividuelle Möglichkeiten der Aufbringung verschiedener Düngeformen. Es obliegt dabei dem bewirtschaftenden Landwirt, ob er von der Ausnahmeregelung des § 13a Abs. 2 Nr. 2, 2. Halbsatz DüV 2017 – Fassung von 2020 – Gebrauch macht. Die Ausnahmeregelung verknüpft nämlich bei der Regelung der Höchstmenge des aufzubringenden Stickstoffs pro Hektar und Jahr diese nicht mit der jeweiligen Bewirtschaftungseinheit, sondern bezieht sich auf den Durchschnitt der Flächen, die in ausgewiesenen Gebieten liegen.
Außerdem wird der Eingriff dadurch abgemildert, dass nach Art. 3 Abs. 4 EG-Nitratrichtlinie die Mitgliedsstaaten gehalten sind, ihr Verzeichnis der gefährdeten Gebiete, wenn notwendig, mindestens aber alle vier Jahre zu prüfen und ggfs. anzupassen (Bay. VGH, Urteile vom Februar 2024, jeweils a.a.O.). Diese Regelung zur regelmäßigen Überprüfung setzt § 13a Abs. 8 Satz 2 DüV 2017 – Fassung von 2020 – um und verpflichtet die Landesregierungen dazu.
Mangels einer unverhältnismäßigen Belastung durch die Vorgaben zur Düngung bedarf es weder einer Bildung von Sonderfallgruppen für etwaige Härtefälle noch einer Entschädigungsregelung; denn nicht jede Schmälerung des nutzungsrechtlichen Status quo stellt einen ausgleichpflichtigen Tatbestand dar (Bay. VGH, Urteile vom 22. Februar 2024, jeweils a.a.O.). Angesichts der hohen Bedeutung des Schutzguts Wasser haben die privaten Interessen an der uneingeschränkten Düngung der landwirtschaftlichen Flächen zurückzustehen.
Ebenfalls ist hier kein rechtswidriger Eingriff etwa in die Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG – bzw. die allgemeine Handlungsfreiheit gem. Art. 2 Abs. 1 GG – gegeben. Da die Beschränkungen des Düngemitteleinsatzes durch die DüV 2017 – Fassung von 2020 – in belasteten Gebieten sowohl tätigkeits- und erwerbsbezogen („Bewirtschaftung“) als auch objektbezogen („Flächen in den ausgewiesenen Gebieten“) erfolgen, sind die Grundrechtsgarantien der Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 14 Abs. 1 GG hier nebeneinander betroffen. Die Schrankenregelungen der Grundrechte weisen jedoch eine weitgehende Identität auf, so dass die dargestellte rechtmäßige Beschränkung des Eigentums (Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG) im Hinblick auf das hochrangige Schutzgut Wasser zugleich eine zulässige Beschränkung der Berufsausübungsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG sowie der allgemeinen Handlungsfreiheit des Art. 2 Abs. 1 GG rechtfertigt (Bay. VGH, jeweils a.a.O.).
Auch die Dichte des in Hessen ausgewiesenen Messnetzes ist derzeit rechtlich nicht zu beanstanden.
Der Umstand, dass in Hessen nur 120 der vorhandenen 440 EU-WRRL-Messstellen beim Ausweisungsmessnetz gemäß § 4 AVV GeA 2022 berücksichtigt wurden, ist derzeit (noch) nicht zu beanstanden.
Das Ausweisungsmessnetz umfasst nach § 4 Abs. 1 Satz 1 AVV GeA 2022 mindestens „alle landwirtschaftlich beeinflussten Messstellen“, die die Länder in Umsetzung der Richtlinie 2000/60/EG, also des Wasserrahmenrichtlinien-Messnetzes (EU-WRRL-Messnetz), zur Berichterstattung an die Europäische Umweltagentur (EUA-Messnetz) und in Umsetzung der Richtlinie 91/676/EWG (EU-Nitratmessnetz) nutzen. Nach § 4 Abs. 1 Satz 2 AVV GeA 2022 dürfen die Länder weitere Messstellen in das Ausweisungsnetz übernehmen. Das bedeutet, wie der Antragsgegner zutreffend ausführt, dass für die Umsetzung des geostatischen Regionalisierungsverfahrens nach § 5 Abs. 2 AVV GeA 2022 nicht ausschließlich Messstellen mit landwirtschaftlichem Einfluss zu berücksichtigen sind, sondern auch Messstellen mit den Landnutzungen Wald und Siedlung berücksichtigt werden, um die notwendige Messnetzdichte zu erreichen. In § 4 Satz 4 AVV GeA 2022 wird einschränkend festgelegt, dass (nur) die Messstellen nach den Sätzen 1 bis 3 für das Ausweisungsmessnetz herangezogen werden können, die die Anforderungen nach Anlage 1 Nr. 1 bis 4 der AVV GeA 2022 erfüllen.
In die Ausweisung von mit Nitrat belasteten Gebieten sind in Hessen daher ausschließlich Messstellen einzubeziehen, die die Voraussetzungen nach Anlage 1 AVV GeA 2022 erfüllen. Somit ist die Auffassung der Antragstellerin zum Ausweisungsmessnetz, dass hierfür vom Land Hessen sämtliche Messstellen des EU-WRRL-Messnetzes zu verwenden gewesen seien, unzutreffend. Der Antragsgegner hat mehrfach darauf hingewiesen, dass nur die verwendeten 120 Messstellen diesen Qualitätsanforderungen nach einer Überprüfung vom HLNUG nach eingehender Prüfung entsprachen und die übrigen Messstellen zum Zeitpunkt des Erlasses der AVDüV 2020 – Fassung von 2022 – am 21. November 2022 nicht die Anforderungen der Anlage 1 Nr. 1 bis 4 zu § 4 Abs. 1 Satz 4 AVV GeA 2022 erfüllten oder noch nicht ausreichend Prüfunterlagen vorlagen, um deren Eignung abschließend überprüfen zu können. Auch wurden Messstellen, die zum Messnetz des Landgrundwasserdienstes (LGD) bzw. der Rohwasseruntersuchung gehören, im Ausweisungsnetzwerk berücksichtigt, wenn sie den Anforderungen der AVV GeA 2022 entsprachen. Dem ist die Antragstellerin für den maßgeblichen Zeitpunkt des Verordnungserlasses auch nicht dezidiert entgegengetreten. Die Überprüfung weiterer Messstellen – nach Aktenlage und ggf. Vor-Ort-Besichtigungen sowie Untersuchungen – wird nach Angaben des Antragsgegners derzeit durchgeführt. Dabei hat der Antragsgegner bekräftigt, dass bestehende Messstellen, die die Anforderungen der AVV GeA 2022 nicht erfüllen, ertüchtigt werden; dies sei mit hohen finanziellen und zeitlichen Aufwendungen verbunden. Ertüchtigte Messstellen sollen nach Feststellung der Einhaltung aller Vorgaben der Anlage 1 zu § 2 Nr. 5 und § 4 Abs. 1 S. 4 AVV GeA 2022 sukzessive in das Ausweisungsmessnetz überführt und bei der nächsten Ausweisung berücksichtigt werden.
Das Messnetz, das der Antragsgegner seiner Gebietsausweisung in der AVDüV 2020 – Fassung von 2022 – zugrunde legt, weist für eine Übergangszeit eine hinreichende Messstellendichte nach der AVV GeA 2022 auf, auch wenn es hessenweit derzeit rechnerisch nur eine Messstelle pro 123 km2 Fläche geben sollte.
Der Antragstellerin ist zwar darin beizupflichten, dass es auch im Grundwasserkörper 4400_5202 bei einer Fläche von 411 km2 mit seinen zwei Messstellen (noch) an der nach § 4 Abs. 2 AVV GeA 2022 erforderlichen Messstellendichte fehlt. Nach dieser Vorschrift ist für das Ausweisungsmessnetz sicherzustellen, dass bei stark variierenden hydrogeologischen Einheiten mindestens eine Messstelle je 20 Quadratkilometer und bei großflächig verbreiteten hydrogeologischen Einheiten mindestens eine Messstelle je 50 Quadratkilometer vorhanden ist. Mit dem Antragsgegner ist davon auszugehen, dass in Hessen in weiten Teilen variierende hydrogeologische Verhältnisse vorliegen. Diese Messstellendichte ist bei einer Gebietsausweisung aufgrund des geostatistischen Regionalisierungsverfahrens, dessen Durchführung nach § 5 Abs. 2 AVV GeA 2022 vorgeschrieben ist, gemäß Anlage 2 Nr. 1b, Satz 2 AVV GeA 2022 nicht im Durchschnitt der Landesfläche, sondern im jeweiligen Grundwasserkörper zu erreichen. Nach dieser Vorschrift ist beim geostatistischen Regionalisierungsverfahren sicherzustellen, dass die in § 4 Abs. 2 AVV GeA 2022 vorgeschriebene Messstellendichte „im jeweiligen Grundwasserkörper“ vorhanden ist. Hier fehlt es an der erforderlichen Messstellendichte von mindestens einer Messstelle je 20 km2 bei stark variierenden hydrogeologischen Einheiten bzw. von 50 km2 bei großflächig verbreiteten hydrogeologischen Einheiten, wovon die Beteiligten übereinstimmend ausgehen. Das mithin bestehende Defizit der Messstellendichte im Grundwasserkörper 4400_5202 steht aber nicht im Widerspruch zur AVV GeA 2022, weil dieses nach der Übergangsregelung in § 15 AVV GeA 2022 auch heute noch zulässig ist.
Denn sofern die nach § 4 Abs. 2 AVV GeA 2022 angestrebte Messstellendichte bis zum 31. Dezember 2024 aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen nicht erreicht werden kann, sind nach § 15 Abs. 1 AVV GeA 2022 die zu diesem Zeitpunkt vorhandenen Messstellen im Sinne des § 4 Abs. 1 AVV GeA 2022 zugrunde zu legen.
Durch diese Regelung hat die nach § 4 Abs. 2 AVV GeA 2022 geforderte Messstellendichte zunächst nur den Charakter einer Zielvorgabe, die bis zum 31. Dezember 2024 nicht erfüllt sein, sondern nur angestrebt werden muss. Für den Fall, dass diese Zielvorgabe aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen wie vorliegend nicht eingehalten wird, ordnet § 15 Abs. 1 AVV GeA 2022 daher nicht etwa entsprechend § 13a Abs. 4 DüV 2017 – Fassung von 2020 – eine Anwendung der Düngebeschränkungen auf den kompletten Grundwasserkörpern an, sondern schreibt lediglich vor, dass die Gebietsausweisung anhand der vorhandenen Messstellen im Sinne des § 4 Abs. 1 AVV GeA 2022 erfolgen soll. Das Zurückbleiben der Messstellendichte hinter den Anforderungen des § 4 Abs. 2 AVV GeA 2022 ist daher bis 31. Dezember 2024 unschädlich. Der Charakter einer Zielvorgabe wird in § 15 Abs. 2 Satz 1 AVV GeA 2022 noch einmal ausdrücklich klargestellt. Nach dieser Vorschrift haben die Länder bis zum 31. Dezember 2024 die Messstellen entsprechend den Anforderungen der Anlage 2 (geostatisches Regionalisierungsverfahren) auszubauen. Handelt es sich bei diesem Ausbau um eine (erst) bis Ende 2024 zu erfüllende Aufgabe, ist die im Dezember 2022 geänderte AVDüV 2020 – Fassung von 2022 – rechtlich nicht zu beanstanden, obwohl die in ihrem § 1 geregelte Gebietsausweisung auf einem Messstellennetz beruht, dessen Dichte im Grundwasserkörper 4400_5202 den Vorgaben des § 4 Abs. 2 AVV GeA 2022 (derzeit noch) nicht genügt. Insoweit ist der Einwand der Antragstellerin, das Ausweisungsnetzwerk sei derzeit nicht als homogen in Bezug auf die Verteilung der Messstellen in der Fläche zu charakterisieren (fachliche Evaluierung von Hydor vom 11. Oktober 2021, S. 35) derzeit nicht erheblich. Wenn die Messstellendichte bis 31. Dezember 2024 nicht erreicht wird, ist dies im Zeitraum nach dem 31. Dezember 2024 bis zum 31. Dezember 2028 begründungspflichtig; erst nach dem 31. Dezember 2028 ist die Messstellendichte nach § 4 Abs. 2 AVV GeA 2022 zwingend einzuhalten (OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 26. Oktober 2023 – 2 K 9/22 –, juris Rdnr. 143; Bay. VGH, Urteil vom 22. Februar 2024 – 13a N 21.3145 –, juris Rdnr. 107).
Nach der Übergangsregelung des § 15 Abs. 2 S. 2 AVV GeA 2022 hat das jeweilige Land in den Fällen, in denen die Anforderungen an das geostatistische Regionalisierungsverfahren nach § 5 Abs. 2 AVV GeA 2022 in einem Land in einem Grundwasserkörper (noch) nicht erreicht werden, übergangsweise, längstens jedoch bis zum 31. Dezember 2028, in allen Grundwasserkörpern entweder eine Interpolation nach den Anforderungen für deterministische Regionalisierungsverfahren nach Anlage 3 oder eine Abgrenzung nach hydrogeologischen, hydraulischen oder hydrogeologischen und hydraulischen Kriterien nach Anlage 4 durchzuführen. Diese Bestimmung legt nicht nur fest, dass die Übergangsfrist am 31. Dezember 2028 endet. Sie stellt auch klar, wie bei einer Nichteinhaltung der Anforderungen der §§ 4 Abs. 2 und 5 Abs. 2 AVV GeA 2022 bis dahin zu verfahren ist. Diese Klarstellung betrifft auch die Zeit vor dem 31. Dezember 2024 und damit auch die AVDüV 2020 – Fassung von 2022 – im Laufe ihrer bis zu diesem Zeitpunkt reichenden Gültigkeit. Die Gebietsausweisung in Hessen gemäß § 1 AVDüV 2020 – Fassung von 2022 – beruht auf einer in Anwendung des § 15 Abs. 2 Satz 2 AVV GeA 2022 nach Anlage 4 vorgesehenen Abgrenzung nach hydrogeologischen, hydraulischen oder hydrogeologischen Kriterien.
Dabei ist Voraussetzung für die Binnendifferenzierung der Grundwasserkörper nach hydrogeologischen und hydraulischen Kriterien nach der Anlage 4 Satz 1 zu § 15 Abs. 2 Satz 2 AVV GeA 2022 das Vorliegen eines einheitlichen landesweiten Datenkollektivs. Dieses liegt in Hessen vor. Nach Satz 2 Nr. 1 der Anlage 4 zu § 15 Abs. 2 Satz 2 AVV GeA 2022 dürfen folgende Informationen in Form von hydrologischen Karten berücksichtigt werden: „Lage und Verbreitung hydrogeologischer Einheiten, insbesondere der obersten, jeweils genutzten beziehungsweise nutzbaren Grundwasserleiterkomplexe, mindestens jedoch bundeseinheitliche hydrogeologische Übersichtskarte im Maßstab 1: 250 000 (HÜK250)“. Eine solche Karte der immissionsbasierten Binnendifferenzierung ist auch auf der Internetseite des HLNUG einsehbar (https://www.hlnug.de/themen/wasser/belastete-gebiete-nach-duengeverordnung).
Eine Binnendifferenzierung wurde nach Angaben des Antragsgegners nach § 15 Abs. 2 Satz 2, 2. Alt. AVV GeA 2022 in Verbindung mit der Anlage 4 zu § 15 Abs. 2 Satz 2 AVV GeA 2022 auf Immissionsebene vorgenommen, sofern die Grundwasserkörper nach den hydrogeologischen Teilräumen immissionsbasiert weiter differenzierbar waren. Eine emissionsbasierte Bewertung ist nach § 5 AVV GeA 2022 – wie bereits ausgeführt – dagegen aktuell nicht (mehr) zulässig. Denn der unter besonderer Berücksichtigung landwirtschaftlicher Belange für eine „Binnendifferenzierung“ gewählte emissionsbasierte Ansatz in der AVV GeA 2020 genügte aus Sicht der Europäischen Kommission dem Grundansatz der Nitratrichtlinie nicht hinreichend. Da für eine konkrete Bewertung von jeweiligen betrieblichen Verursachungsbeiträgen, die betriebsbezogenen und verwertbaren Datenbeiträge der Betriebe selbst fehlten, ist der emissionsbasierte Ansatz in der aktuell gültigen AVV GeA 2022 konsequenterweise nicht mehr enthalten. Mangels emissionsbasierter Binnendifferenzierung kann demnach derzeit auch keine „Befreiung“ von den Auflagen in der AVDüV 2020 – Fassung von 2022 – im Einzelfall erfolgen.
Der Bund beabsichtigt allerdings mit der geplanten Novellierung des Düngegesetzes zukünftig die Erreichung einer optimierten „Verursachergerechtigkeit“ und plant das Erfordernis einer gesetzlich vorgegebenen Datenerhebung. Parallel dazu eruiert das Land Hessen nach eigenen Angaben derzeit verfügbare digitale Verfahren, um die notwendige Erhebung betrieblicher Daten zur Anwendung von Düngemitteln (Emissionen) datenschutzkonform und umfassend abbilden zu können, ohne den Betrieben einen übermäßigen zusätzlichen Verwaltungsaufwand aufzubürden. Damit könnte eine belastbare Datenbasis für ein Monitoring geschaffen werden, die zukünftig eine ordnungsgemäße und umweltverträgliche Bewirtschaftung der landwirtschaftlichen Flächen betriebsindividuell nach den Grundsätzen der guten fachlichen Praxis belegen und bei der Umsetzung von Maßnahmen des Düngerechts zum Gewässerschutz einbezogen werden könnte.
Die aktuell geltende immissionsbasierte Abgrenzung von belasteten und unbelasteten Gebieten in den Grundwasserkörpern nach § 5 AVV GeA 2022 beruht auf einem mathematischen Modell. Die für die Ausweisung ermittelte unterirdische Grenze der Nitratbelastung des Grundwassers, die in der Gebietskulisse auf der Erdoberfläche abzubilden ist, beruht nicht etwa auf kleinteiligen empirischen Erhebungen vor Ort und damit nicht auf einer naturwissenschaftlichen Ermittlung im eigentlichen Sinne. Deswegen darf sich die Behörde mit wissenschaftlich abgesicherten, in sich schlüssigen Schätzungen begnügen. Der daraus anzuerkennende „administrative Vereinfachungsspielraum“ ist rechtlich nur beschränkt auf die Wahl nachvollziehbarer Maßstäbe überprüfbar. Da ohne mathematische Modellierung als Alternative nur die vollständige Einbeziehung eines Grundwasserkörpers mit Blick auf den gebotenen Grundwasserschutz verbliebe, ist die vorgesehene Vereinfachung der Ermittlung der unterirdischen Grenzen der mit Nitrat belasteten Gebiete mit Blick auf die Handhabbarkeit der Gebietsabgrenzung mit vertretbarem Verwaltungsaufwand auch unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten nicht zu beanstanden. Damit ist zugleich deren Übertragung an die Geländeoberfläche trotz systemimmanenter Unschärfe beim Abgrenzungsverfahren und die Einbeziehung aller landwirtschaftlichen Referenzparzellen (Schläge), die gemäß § 7 Abs. 1 Satz 2 AVV GeA mit einem Anteil von 20% mit Nitrat belastet sind, in die Gebietskulisse als verhältnismäßig zu qualifizieren (Bay. VGH, Urteil vom 22. Februar 2024 – 13a N 21.3145 –, juris Rdnrn. 79 ff.).
Damit fehlt es beim Grundwasserkörper 4400_5202 nach den nicht dezidiert von der Antragstellerin angegriffenen Angaben des Antragsgegners auch nicht an der erforderlichen Prüfung einer Binnendifferenzierung auf Immissionsbasis.
Es ist entgegen der Ansicht der Antragstellerin auch gesichert, dass die ausgewählten Messstellen landwirtschaftlich beeinflusst sind.
Nach Nr. 2 f der Anlage 1 zu § 2 Nr. 5 und § 4 Abs. 1 Satz 4 der AVV GeA 2022 sollen das Zustromgebiet (Messstelle) oder Einzugsgebiet (Quelle) der Messstelle (mindestens die dominierende Landnutzung) beschrieben werden. Die Einteilung und Charakterisierung der relevanten Landnutzung im Zustrom soll mindestens durch Luftbilder qualitativ abgesichert sein. Die Grundwasserfließrichtung beziehungsweise der Anstrombereich der Messstelle soll fachlich ermittelt und dokumentiert werden.
Um eine einheitliche Vorgehensweise über alle Messstellen des Ausweisungsmessnetzes zur Abgrenzung des Zustromgebietes zu erhalten, wurde nach Angaben des Antragsgegners ein einheitliches Verfahren angewendet. Bei der räumlichen Abgrenzung der Einzugsgebiete von Trinkwassergewinnungsanlagen konnte nach Angaben des Antragsgegners meist auf vielfältige Daten und Informationen zu den hydrogeologischen, hydrohydraulischen sowie hydrochemischen Verhältnissen zurückgegriffen werden. Weitergehende Untersuchungen, z.B. in Form von Vorfeldmessstellen, Markierungs- und Pumpversuchen, konkretisierten die hydrogeologische Modellvorstellung und ermöglichten somit flächenhafte Aussagen zum Einzugsgebiet. Darauf aufbauend wurden die Grenzen der Schutzzonen festgesetzt. Für Grundwassermessstellen fehlen i.d.R. solche tiefergehenden Informationen, weshalb bei der Bestimmung des Zustromgebietes Ersatzkriterien angewendet wurden. Hierfür wurde mit Hilfe der bekannten Zustromrichtung des Grundwassers zur Messstelle ein 90-Grad-Winkel bis zur nächsten Wasserscheide als hydraulische Grenze festgelegt. Die so abgegrenzte Fläche stellt nach den für den Senat nachvollziehbaren Angaben des Antragsgegners einen Bereich dar, aus dem der Nitrateintrag mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit kommt. Die Flächennutzung unterteilt sich nach dem amtlichen, topographisch-kartographischen Informationssystem (ATKIS) in Siedlung, Wald, Gewässer und Landwirtschaft (Acker, Grünland sowie Sonderkulturen).
Diese generelle Vorgehensweise und deren Einhaltung im Einzelfall hat die Antragstellerin auch nicht substantiiert in Abrede gestellt.
Die Antragstellerin kann auch nicht mit Erfolg technische Mängel der Messstellen, „Tiefbrunnen Tentenberg“ (Messstellen-ID 5226) und der „Külte Quelle“ (Messstellen-ID 5074) im Grundwasserkörper 4400_5202 rügen.
In das Ausweisungsmessnetz wurden nach den Vorgaben der AVV GeA 2022 nur Messstellen aufgenommen, die die Vorgaben der Anlage 1 zu § 2 Nr. 5 und § 4 Abs. 1 S. 4 AVV GeA 2022 erfüllen. Das gilt auch für den Grundwasserleiter der betroffenen Messstelle.
Die Angaben des Antragsgegners, der Grundwasserkörper 4400_5202 sei im Zuge der Bewertung für den dritten Bewirtschaftungsplan aufgrund von insgesamt drei repräsentativen Messstellen des EU-WRRL-Messnetzes und weiteren Messstellen, die diese Grundwasserbelastung untermauerten, hinsichtlich Nitrat als „schlecht“ eingestuft worden, sind nachvollziehbar.
Die beiden im aktuellen Ausweisungsnetzwerk ausgewiesenen Messstellen im Grundwasserkörper 4400_5202, der „Tiefbrunnen Tentenberg“, die „Külte Quelle“ sowie die aus Plausibilitätsgründen vom Antragsgegner ergänzend herangezogene Messstelle „Tiefbrunnen Henkelmann“, die zukünftig in das Ausweisungsnetzwerk aufgenommen werden soll, erfüllen die Vorgaben der AVV GeA 2022 zur Aufnahme in das Ausweisungsmessnetz.
Soweit die Antragstellerin bemängelt, der „Tiefbrunnen Tentenberg“ (Messstellen-ID 5226) sei nach der fachlichen Evaluierung von Hydor vom 11. Oktober 2021 (S. 35, 36) zu diesem Zeitpunkt bereits 46 Jahre alt und es sei wahrscheinlich, dass der Ausbau nicht mehr in einem normgerechten technischen Zustand sei, überzeugt dies nicht. Nach den Anforderungen an den Ausbau von Grundwasser-Messstellen in Nr. 2 a) der Anlage 1 zu § 2 Nr. 5 und § 4 Abs. 1 S. 4 AVV GeA 2022 gelten Messstellen mit einem früheren Stand der allgemein anerkannten Regeln der Technik den aktuellen als gleichwertig, sofern infolge der abweichenden Anforderung keine signifikante Beeinflussung der Nitratkonzentrationen zu erwarten ist. Der „Tiefbrunnen Tentenberg“ soll nach dem von der Antragstellerin vorgelegten Gutachten zwar bautechnische Mängel aufweisen. So reiche der Filter in Bereiche herein, in denen im Ringraum laut Ausbauplan abdichtendes Material eingebracht sei. Somit fehle die Überschüttung des Filters und entsprechend auch der Gegenfilter. In der Folge könne es zu Funktionsbeeinträchtigungen kommen (Verringerung der Ergiebigkeit, Trübungserscheinungen). Ob bereits eine Funktionsbeeinträchtigung vorliege, könne aufgrund fehlender Dokumentation nicht bewertet werden.
Diesen in der fachlichen Evaluierung von Hydor vom 11. Oktober 2021 vorgelegten aufgeworfenen Zweifeln an der Funktionsfähigkeit der Messstelle des „Tiefbrunnens Tiefenberg“ und damit an der Aufnahme ins Ausweisungsnetzwerk nach § 4 AVV GeA 2022 tritt der Antragsgegner jedoch mit der seinem Schriftsatz vom 3. Juni 2024 beigefügten Stellungnahme des HLNUG vom 25. April 2024 (Anlage 1) dezidiert entgegen. So wird im vorgelegten Messstellenpass Hessen mit den Stammdaten nach Anlage 1 Nr. 1 AVV GeA 2022 ein regelgerechter Ausbau dieser Messstelle aus dem Jahr 1975 nach der Bewertung vorhandener Daten auch zum Zweck der Aufnahme in das Ausweisungsmessnetz nach der AVV GeA 2022 bestätigt; die Bestandsdaten und die erhobenen Parameter bei der Probennahme seien zuvor ausweislich der Stellungnahme vom 25. April 2024 überprüft worden. Im Messstellenpass Hessen werden auch Details zu den in der vorgelegten fachlichen Evaluierung erwähnten Filtern angegeben. Das HLNUG stellt im Einzelnen die grundsätzliche Vorgehensweise zur Prüfung der jeweiligen Messstelle durch eine vereinfachte bildliche Darstellung dar und beschreibt die hier für den „Tiefbrunnen Tentenberg“ erfolgten einzelnen Prüfungsschritte nach den Vorgaben der AVV GeA 2022 ausführlich. Zudem wird bestätigt, dass die Probennahmen von qualifiziertem Personal des Betreibers (Stadtwerke Volkmarsen) durchgeführt wurden. Bei der Entnahme von Grundwasserproben seien die Vorgaben der Anlage 1 Nr. 3 der AVV GeA beachtet worden und diese werden in der Stellungnahme im Einzelnen ausgeführt. Die Probennahmen an der Messstelle seien ordnungsgemäß aus dem Volumenstrom des geförderten Grundwassers erfolgt. Zugleich seien die Vor-Ort-Parameter im Entnahmefluss bis zur Einstellung stabiler Werte beobachtet worden, bevor die Grundwasserproben in die Probennahmeflaschen abgefüllt worden seien. Danach habe es insgesamt keine Auffälligkeiten der hydrochemischen Analysedaten des „Tiefbrunnens Tentenberg“ gegeben, so dass die gemessenen Nitratkonzentrationswerte für den Senat nachvollziehbar von der Behörde als plausibel eingeordnet wurden.
Somit sind ausweislich der erhobenen und dokumentierten Feldparameter und analysierten hydrochemischen Parameter keine Auffälligkeiten für eine Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit des „Tiefbrunnens Tentenberg“ gegeben, die zu einer signifikanten Beeinflussung der Nitratkonzentrationsmessungen hätten führen können.
Der Jahresmaximalwert der Nitratkonzentration lag laut der in der Stellungnahme vom 25. April 2024 enthaltenen Tabelle 3 im Jahr 2018 bei 32,5 mg/l, im Jahr 2019 bei 31 mg/l, im Jahr 2020 bei 33mg/l, somit durchschnittlich bei 32,2 mg/l. Für das Jahr 2021 lagen der Behörde vom Betreiber keine Analysedaten vor, weshalb diese nicht berücksichtigt worden sind. Für die Bewertung der mittleren Jahresmaximalwerte ist gemäß § 3 Abs. 2 Satz 2 AVV GeA 2022 der zurückliegende vierjährige Zeitraum (2018 bis 2021) heranzuziehen. Der Antragsgegner hat mit Schriftsatz vom 3. Juni 2024 mit der Anlage 2 die 19 ermittelten Messwerte für die Nitratkonzentration im „Tiefbrunnen Tentenberg“ der Jahre (2016 bis 2020) aufgelistet, die sich zwischen 27,4 mg/l und 35,4, mg/l bewegen.
Die Werte der Probennahme zeigen zwar, dass der „Tiefbrunnen Tentenberg“ selbst nicht als mit Nitrat belastet im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 AVV GeA einzustufen ist, aber im Hinblick auf die „Külte Quelle“, die im selben Grundwasserkörper liegt und für die im relevanten Zeitraum Überschreitungen der Nitratkonzentrationen (NO3) von 50 mg/l vorlagen, ist zu Recht der Grundwasserkörper 4400_5202 als belastet gemäß § 3 AVV GeA betrachtet worden. Denn eine Überschreitung der Schwellenwerte für Nitrat an mindestens einer Messstelle reicht, um den Grundwasserkörper insgesamt einer näheren Prüfung zu unterziehen (vgl. § 3 AVV GeA 2022). Das Ergebnis erscheint auch plausibel, da die zum Grundwasserkörper 4400_5202 gehörende und nur 3,38 km entfernt befindliche Messstelle „Tiefbrunnen Henkelmann“ zwar (noch) nicht zum Ausweisungsnetzwerk der AVDüV 2020 – Fassung von 2022 – gehört, ihre Ergebnisse aber diejenigen der „Külte Quelle“ bestätigen.
Die Antragstellerin hat zur „Külte Quelle“ (Messstellen-ID 5074) vorgetragen, diese sei zwar eine gefasste Quelle, aber mangels erkennbarer definierter Austrittsstelle und fehlender dauerhafter (ganzjähriger) Quellschüttung sei fraglich, wie eine qualitätsgesicherte repräsentative Probenentnahme erfolgen könne; zudem könne mangels vorgelegter Dokumente zur bautechnischen Ausführung der Quellfassung eine Beeinflussung durch oberflächennahes Wasser nicht ausgeschlossen werden. Deshalb sei der derzeitige bautechnische Zustand der „Külte Quelle“ mangelhaft (fachliche Evaluierung von Hydor vom 11. Oktober 2021, S. 37). Dem ist der Antragsgegner mit den zwischenzeitlich im Normenkontrollverfahren vorgelegten Unterlagen und Nachweisen substantiiert und überzeugend entgegengetreten.
Mit Schriftsatz vom 3. Juni 2024 hat der Antragsgegner mit der Anlage 1 die Stellungnahme des HLNUG vom 25. April zur „Külte Quelle“ eingereicht, die u.a. den entsprechenden Quellenpass Hessen, den ergänzenden Messstellenpass Grundwasserdatenbank und das Probennahmeprotokoll vom 8. Dezember 2021 umfasst. Die Stellungnahme führt im Einzelnen aus, wie die seit 2014 nicht mehr für die Trinkwassergewinnung genutzte „Külte Quelle“ weiterhin zu Zwecken der Umweltüberwachung untersucht wurde. Die Quellschüttung, also der in einer bestimmten Zeit austretende Wasserfluss, könne in Abhängigkeit vom Niederschlag und der Verdunstung stark schwanken, wobei die Vorgaben der Anlage 1 Nr. 2 AVV GeA 2022 geprüft worden seien. Für die Aufnahmeprüfung seien die Bestandsdaten und die erhobenen Parameter bei der Probennahme geprüft worden; während des Routineprogramms der Probennahmen seien Funktionsprüfungen gemäß den Vorgaben der Tabelle 1 des DWA-A 908 (Arbeitsblatt vom Dezember 2012 „Eignungsprüfung von Grundwassermessstellen“, inhaltlich identisch mit DVGW-Arbeitsblatt W 129) durchgeführt worden, die im Einzelnen auch beschrieben werden. Dazu gehören u.a. die bauliche Zustandsprüfung, Lotung des Ruhewasserspiegels (z.B. bei der Schüttung bei Quellen), Prüfung der hydraulischen Funktionstüchtigkeit und der freien Durchgängigkeit bis zur Messstellensohle, Rohrinnendurchmesser, Messstellentiefe und Rohrmaterial). Der bei einer Quelle räumlich eng begrenzte oberflächennahe Grundwasseraustritt (vgl. die Definition in DIN 4049) sei bestens geeignet, um Effekte, beispielsweise von Maßnahmen zur Reduzierung von Nitratausträgen, zu erfassen und zu bewerten.
Diesbezüglich legt der Antragsgegner mit Schriftsatz vom 3. Juni 2024 eine Stellungnahme des HLNUG vom 25. April 2024 und ein Probennahmeprotokoll vom 8. Dezember 2021 vor. Die qualifizierte Probennahme wird in der Stellungnahme im Einzelnen beschrieben. Laut Probennahmeprotokoll ist am 8. Dezember 2021 an der „Külte Quelle“ eine qualifizierte Probennahme als Schöpfprobe durchgeführt und „sehr sauberes, klares Wasser“ festgestellt und hierbei eine Nitratkonzentration von 75 mg/l ermittelt worden. Damit überschreitet die analysierte Nitratkonzentration den Schwellenwert von 50 mg/l nach Anlage 2 GrwV, der wiederum auf der Richtlinie 2006/118/EG beruht. Dieser Einzelwert konnte gemäß § 3 Abs. 2 Satz 5 AVV GeA 2022 herangezogen werden, weil der Messwert keinen Ausreißer für die Region darstellt. Der Antragsgegner hat in der Anlage 1 seines Schriftsatzes vom 3. Juni 2024 die Nitratkonzentration im Grundwasser der „Külte Quelle“ von 1992 bis 2021 mit einer Trendlinie der stetigen Steigung der Nitratkonzentration dargestellt. Dieser stetige Anstieg der Nitratkonzentration hat 1992 zur Stilllegung der Trinkwassergewinnung aus der „Külte Quelle“ geführt. Mit Schriftsatz vom 3. Juni 2024 listet der Antragsgegner mit der Anlage 2 außerdem detailliert auf, dass die Nitratkonzentration bei drei Messungen im Jahr 2016/2017 stetig von 61,7 auf 68,2 mg/l gestiegen war, so dass der Wert vom 8. Dezember 2021 von 75 mg/l auch aus diesen Gründen plausibel erscheint.
Bei dieser Entnahme von Grundwasserproben sind ausweislich der Angaben des Antragsgegners die Vorgaben einer ordnungsgemäßen Probennahme im Sinne der Anlage 1 Nr. 3 AVV GeA beachtet worden und die Probennahme sei so nah an der Austrittstelle wie möglich erfolgt. Zugleich seien die Vor-Ort-Parameter bis zur Einstellung stabiler Werte beobachtet worden. Der Vorgang der Probennahme wird im Einzelnen in der Stellungnahme ausgeführt. Diesen Ausführungen ist die Antragstellerin inhaltlich auch nicht entgegengetreten.
Die Überschreitung des Schwellenwertes nach Anlage 2 der Grundwasserverordnung bei der „Külte Quelle“ kann durch die aus Plausibilitätsgründen herangezogene Messstelle „Tiefbrunnen Henkelmann“ (Messstellen-ID 17143), die zukünftig ins Ausweisungsnetzwerk übernommen werden soll, bestätigt werden. Die beiden Messstellen liegen 3,38 km voneinander entfernt und weisen beide eine dominierende landwirtschaftliche Nutzung im Einzugsgebiet auf.
Die Messstelle des „Tiefbrunnens Henkelmann“ (Messstellen-ID 17143) weist nach den vom Antragsgegner vorgelegten Unterlagen und Nachweisen (Messstellenpass Hessen, ergänzender Messstellenpass Grundwasserdatenbank, Protokoll der Vor-Ort-Funktionsprüfung bei der Probennahme am 17. Dezember 2021), ebenfalls eine erhöhte chemische Belastung mit Nitrat auf. Der Jahresmaximalwert der Nitratkonzentration in den maßgeblichen letzten vier Jahren (2018 bis 2021, vgl. § 3 Abs. 2 Satz 2 AVV GeA) lag im Jahr 2018 bei 109 mg/l, im Jahr 2019 bei 108,8 mg/l, im Jahr 2020 bei 92,7 mg/l und 2021 bei 95 mg/l. Da es keine Auffälligkeiten der hydrochemischen Analysedaten gibt, die an deren Belastbarkeit zweifeln ließen und eine jahrelang andauernde Überschreitung von 50 mg/l im „Tiefbrunnen Henkelmann“ vorliegt, werden die Werte von der Behörde aus Sicht des Senats nachvollziehbar für plausibel erachtet. Denn mit Schriftsatz vom 3. Juni 2024 legt der Antragsgegner mit der Anlage 3 auch eine Auflistung der nach § 3 Abs. 2 Satz 2 AVV GeA maßgeblichen Nitratkonzentrationen aller Messungen der letzten vier Jahre 2018 bis 2021 vor, beginnend mit dem im März 2018 ermittelten niedrigsten Wert von 85 mg/l. Soweit die Antragstellerin zur Messstelle „Tiefbrunnen Henkelmann“ ausführt, diese dürfte nicht landwirtschaftlich beeinflusst sein, weil sie im urbanen/industriellen Einzugsbereich liege, wird dies durch keine Daten untermauert. Der Antragsgegner hat mit der mit Schriftsatz vom 3. Juni 2024 vorgelegten Stellungnahme des HLNUG vom 25. April 2024 zum „Tiefbrunnen Henkelmann“ (Messstellen-ID 171453) ausdrücklich ausgeführt, dass die Flächennutzung im Zustromgebiet dieses Brunnens nach den ATKIS-Flächennutzungsdaten und Luftbilddaten zu 69,7 % aus Ackeranteil besteht. Anhand der hydrochemischen Daten, der Protokolle zur Probennahme und der Funktionsprüfung hätten keine Auffälligkeiten festgestellt werden können, die auf andere, nicht landwirtschaftlich bedingte Einträge schließen ließen.
Diesen ergänzenden Ausführungen des Antragsgegners tritt die Antragstellerin auch nicht dezidiert entgegen.
Soweit die Antragstellerin vorträgt, im Grundwasserkörper 4400_5202 befänden sich weitere WRRL-Messstellen, an denen Nitratkonzentrationen gemessen worden und deren Zustromgebiete auch landwirtschaftlich beeinflusst seien (z.B. mit den Messstellenstellen-ID 5084, 5206 und 5229), und zwei dieser Messstellen „keine räumliche Nähe zu den Messstellen im Ausweisungsmessnetz“ aufwiesen, so dass „ein Mehrwert an Information gegeben wäre“ (vgl. fachliche Evaluierung von Hydor vom 11. Oktober 2021, S. 35), führt das derzeit zu keinem anderen Ergebnis. Insoweit ist die Antragstellerin auf die Aufnahme von neuen geprüften Messstellen ins nächste Ausweisungsnetzwerk zu verweisen.
Die AVDüV 2020 – Fassung von 2022 – ist auch bezüglich der Gebietskulisse der belasteten Gebiete hinreichend bestimmt.
Soweit die Antragstellerin moniert, auf den Karten der AVDüV 2020 – Fassung von 2022 – für die belasteten Gebiete, für die es Einschränkungen bei der Düngung gibt, werde nicht auf die im Jahr 2022 maßgeblichen Schläge (bzw. konkreter auf die landwirtschaftliche Referenzparzelle nach § 3 InVeKos) abgestellt, überzeugt das nicht. Nach § 7 Abs. 1 Satz 2 AVV GeA 2022 ist eine landwirtschaftliche Referenzparzelle nach § 3 der InVeKos-Verordnung dann insgesamt als nitratbelastetes, also „rotes Gebiet“, auszuweisen, wenn mindestens 20% der landwirtschaftlichen Referenzparzelle in einem belasteten Gebiet liegt. Wenn Schläge zu einem Anteil von weniger als 20% in den mit Nitrat belasteten Gebieten liegen, sind die betroffenen Schlaganteile separat auszuweisen. Der in der AVDüV 2020 – Fassung von 2022 – zugrunde gelegte Datensatz aus dem Jahr 2021 stellte damals den aktuellsten Stand der Einteilung landwirtschaftlicher Referenzparzellen nach § 3 InVeKos-Verordnung zum Zeitpunkt der durch Verordnung vom 21. November 2022 geänderten AVDüV 2020, mithin der hier nun maßgeblichen Fassung von 2022, dar. Da sich die DüV 2017 – Fassung von 2020 – mit ihren maßgeblichen Vorgaben auf Schläge bzw. Bewirtschaftungseinheiten (vgl. § 2 Satz 1 Nr. 2 und Nr. 3) bezieht, hatte das Land Hessen nach Erlass der AVV GeA 2022 im Verfahren zur dadurch erforderlich gewordenen Änderung der AVDüV 2020 die zu diesem Zeitpunkt rechtssicher geprüften Schläge (inkl. aller Attributdaten), deren Geometrien die Gebietsgrenzen bestimmten, zu berücksichtigen. Das waren die seit Ende 2021 vorhandenen InVeKos-Daten. Die entsprechenden vollständig geprüften und plausibilisierten Datensätze für das Jahr 2022 dagegen konnten – entgegen der Auffassung der Antragstellerin – nicht mehr berücksichtigt werden, weil diese erst später, nämlich zum Ende des Jahres 2022 – und mithin nach Erlass der geänderten AVDüV 2020 vom 21. November 2022, der nunmehr geltenden AVDüV 2020 – Fassung von 2022 – vorlagen.
Die Zugrundelegung der Daten aus dem Jahr 2021 für die „Schlagermittlung“ unterliegt – entgegen der Auffassung der Antragstellerin – auch hinsichtlich der Bestimmtheit keinen rechtlichen Bedenken. Die „Schlagermittlung“ erfolgt unabhängig von Fristen für die Agrarförderung oder Darstellungen im Agrarportal. Die rechtsverbindlich ausgewiesene und verkündete Kulisse belasteter Gebiete ist statisch und unterliegt insofern keinen weiteren Veränderungen durch Verschneidungen bei der Förderantragsstellung o.ä. Die Einhaltung der fachrechtlichen Anforderungen obliegt in den flächenmäßig klar ausgewiesenen Bereichen dem Bewirtschafter der Fläche als Normadressat der AVDüV 2020 – Fassung von 2022 –, auch wenn die ausgewiesenen Bereiche nur Teilflächen eines Schlags ausmachen.
Die aktuelle individuelle Betroffenheit kann – wie oben ausgeführt – hinreichend klar durch Einsicht in die bei den drei Regierungspräsidien in unveränderlicher digitaler Form niedergelegten Karten während der allgemeine Dienstzeiten gemäß § 1 Abs. 2 AVDüV 2020 – Fassung von 2022 – eingesehen und zudem über den gemäß § 1 Abs. 3 AVDüV 2020 – Fassung von 2022 – als weiteres Hilfsmittel zur Verfügung stehenden Geobox-Viewer (https://geobox-i.de/GBV-HE/) betriebsindividuell ermittelt werden.
Der Antragsgegner weist in diesem Zusammenhang zu Recht darauf hin, dass Änderungen der Schlag-Geometrien im Regelfall alleine im Verantwortungsbereich des Bewirtschafters liegen und von selbigem etwa aus betrieblichem Interesse an einer Generierung von flächenbezogener Landwirtschaftsförderung mitunter geändert werden.
Die Kosten des Normenkontrollverfahrens hat die Antragstellerin zu tragen, da sie unterlegen ist (§ 154 Abs. 1 VwGO).
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 1 und 2 ZPO.
Die Revision wird nicht zugelassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 7 AVDüV
§ 4 AVV
§ 5 AVV
§ 13a DÜV
§ 13a DüV
§ 15 AVV
§ 15 HessAGVwGO
§ 1 AVDüV
§ 3 AVV
§ 167 VwGO
§ 13a Abs. 3 DüV
§ 13a Abs. 3 Satz 3 Nrn. 1 und 12 DüV
§ 13a Abs. 1 DüV
§ 15 Abs. 2 AVV
§ 4 Abs. 2 AVV
§ 1 der AVDüV
§ 13a Abs. 4 und 5 DüV
§ 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 bzw. Nr. 4 DüV
§ 13a Abs. 1 und 3 DüV
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 91 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 13a Abs. 2 und 3 DüV
§ 6a Abs. 1 Satz 1 VerkG
§ 13 Abs. 3 Satz 2, 1. Alt. AVV
§ 7 Abs. 2 AVV
§ 6a Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz VerkG
§ 6a Abs. 2 VerkG
§ 6a Abs. 1 Satz 2 VerkG
§ 1 Abs. 2 AVDüV
§ 1 Abs. 3 der AVDüV
§ 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 DüV
§ 13a Abs. 1 Satz 1 DÜV
§ 13a Abs. 1 DÜV
§ 13a Abs. 1 Satz 1 DüV
§ 13a Abs. 3 S. 1 DüV
§ 13 Abs. 2 DüV
§ 13a Abs. 2 Nr.1 DüV
§ 2 Satz 1 Nr. 2 DüV
§ 2 Satz 1 Nr. 3 DüV
§ 13a Abs. 2 und Abs. 3 DüV
§ 13a Abs. 2 Nr. 1, 2. Halbsatz DüV
§ 13a Abs. 2 Nr. 1, 1. Halbsatz DüV
§ 13a Abs. 2 Nr. 2, 2. Halbsatz DüV
§ 13a Abs. 2 Nr. 2, 1. Halbsatz DüV
§ 13a Abs. 2 Nr. 2 i.V.m. Abs. 3 Satz 3 Nr. 12 DüV
§ 3 Abs. 1 Satz 1 AVDüV
§ 13a Abs. 2 Nr. 2 DüV
§ 3 Abs. 2 Satz 3 DüV
§ 13a Abs. 8 Satz 2 DüV
§ 4 Abs. 1 Satz 1 AVV
§ 4 Abs. 1 Satz 2 AVV
§ 5 Abs. 2 AVV
§ 4 Satz 4 AVV
§ 4 Abs. 1 Satz 4 AVV
§ 4 Abs. 1 S. 4 AVV
§ 15 Abs. 1 AVV
§ 4 Abs. 1 AVV
§ 13a Abs. 4 DüV
§ 15 Abs. 2 Satz 1 AVV
§ 15 Abs. 2 S. 2 AVV
§ 4 Abs. 2 und 5 Abs. 2 AVV
§ 15 Abs. 2 Satz 2 AVV
§ 15 Abs. 2 Satz 2, 2. Alt. AVV
§ 7 Abs. 1 Satz 2 AVV
§ 4 Abs. 1 Satz 4 der AVV
§ 3 Abs. 2 Satz 2 AVV
§ 3 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 AVV
§ 3 Abs. 2 Satz 5 AVV
§ 1 Abs. 3 AVDüV
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 709 Satz 1 und 2 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 13a der Düngeverordnung
§ 13a Abs. 1 der Düngeverordnung
§ 3 Abs. 4 Satz 1 in Verbindung mit Satz 2 Nummer 3 und mit Abs. 5 des Düngegesetzes
§ 7 der Grundwasserverordnung aufgrund einer Überschreitung des in Anlage 2 der Grundwasserverordnung
§ 10 der Grundwasserverordnung
§ 7 Abs. 4 der Grundwasserverordnung
§ 3 InVeKos-Verordnung zum Zeitpunkt der durch Verordnung
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG
Art 12 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 20a GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: 13 S 3646/21
4 C 1035/20
4 C 1436/20
4 C 1492/20
4 C 2499/21
4 B 494/23
4 BN 3.21
4 BN 17.21
7 CN 1.20
5 CN 1.12
1 C 24.92
8 S 1739/10
4 CN 5.18
4 CN 3.01
2 K 62/20
13a NE 21.24
13a N 21.31
13a N 21.18
13a N 23.93
1 BvL 77/78
1 BvR 227/91
13a N 21.24
2 K 9/22