Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-09-20, Aktenzeichen 23 K 7079/15
ECLI: ECLI:DE:VGK:2017:0920.23K7079.15.00

Tenor:
Der Leistungsbescheid der Beklagten vom 17. März 2015 in Gestalt des Widerspruchbescheides vom 12. November 2015 wird aufgehoben.
Die Kosten des Rechtsstreits trägt die Beklagte.
Die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren wird für notwendig erklärt.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um einen Rückforderungsanspruch der Beklagten.
Der Kläger war Soldat auf Zeit. Seine Dienstzeit endete am 31. Dezember 2008. Er erhielt vom 1. Januar 2009 bis September 2010 Übergangsgebührnisse.
Zum 1. März 2009 erhielt der Kläger eine Anstellung im öffentlichen Dienst. Mit Bescheid vom 1. Juli 2009 führte die Beklagte eine Ruhensregelung nach § 53 Abs. 9 SVG durch. Danach werden die Versorgungsbezüge nur noch insoweit gezahlt, als sie mit dem Verwendungseinkommen aus der Einstellung im öffentlichen Dienst die entsprechende Höchstgrenze nicht übersteigen. Auf der Grundlage der damals vorliegenden Verdienstbescheinigungen stellte die Beklagte für März, April und Mai 2009 einen Ruhensbetrag von jeweils 462,65 Euro, für Juni 2009 in Höhe von 173,85 Euro und ab Juli 2009 in Höhe von 397,43 Euro fest. In der beigefügten Berechnung der Soll- und Ist-Beträge stellte die Beklagte fest, dass dem Kläger 483,46 Euro nachzuzahlen seien.
Aufgrund nachgereichter Verdienstbescheinigungen erging eine neue Ruhensregelung mit Bescheid vom 19. November 2009, rückwirkend zum 1. März 2009. Hierbei wurde eine Überzahlung in Höhe von 3.378,97 Euro durch die Beklagte festgestellt. Die Berechnung, die monatliche Ruhensbeträge zwischen 606,71 Euro und 1.124,81 Euro auswies, wurde als Anlage beigefügt.
Von der Überzahlung wurden im Monat Januar 2010 500,00 Euro einbehalten, im Monat Juni nochmals 378,97 Euro.
Gegen die Ruhensregelung vom 19. November 2009 legte der Kläger am 21. Dezember 2009 Widerspruch ein. Er bemängelte insbesondere die Intransparenz der Berechnung.
Mit Schreiben vom 3. August 2010 erläuterte die Beklagte die Sachlage und die Ruhensregelung: Eine endgültige Ruhensregelung könne erst dann vorgenommen werden, wenn die Verdienstbescheinigungen bis einschließlich September 2010 vorlägen. Über den tatsächlich zurückzuzahlenden Betrag erhalte der Kläger eine gesonderte Mitteilung.
In der Anlage zur Stellungnahme übersandte die Beklagte einen weiteren Ruhensbescheid vom 23. Juli 2010. Hierin wurde dem Kläger mitgeteilt, dass die Versorgungsbezüge nach § 53 SVG neu zu ermitteln sein. Auf der Grundlage der nunmehr vorliegenden Verdienstbescheinigungen bis einschließlich Mai 2010 ergab sich eine Überzahlung in Höhe von 3.643,40 Euro.
Aufgrund personeller Veränderungen bei der Beklagten erfolgte keine weitere Bearbeitung mehr bis Mai 2014.
Nach Anfrage der Beklagten vom 16. Mai 2014 erklärte der Kläger, den Widerspruch vom 21. Dezember 2009 aufrecht zu erhalten. Zur Begründung führte er aus, er berufe sich zunächst auf Entreicherung. Der Vorbehalt der Rückforderung sei bereits mit der Ruhensregelung vom 1. Juli 2009 entfallen. Außerdem greife der Vorbehalt nicht, wenn die fehlerhafte Festsetzung darauf beruhe, dass eine Vorschrift nicht richtig angewandt worden oder ein Rechenfehler unterlaufen sei. Hilfsweise sei aber mindestens ein Absehen von der Rückforderung unter Billigkeitsgesichtspunkten geboten.
Mit Bescheid vom 17. März 2015 forderte die Beklagte 3.643,40 Euro zurück. Es wurde eine Ratenzahlung in acht Raten gewährt.
Zur Begründung führte sie aus, die Versorgungsbezüge seien mit bestandskräftigem Bescheid vom 23. Juli 2010 abschließend geregelt worden. Eine Berufung auf Entreicherung sei von vornherein ausgeschlossen. Denn die Zahlung von Versorgungsbezügen stehe unter dem gesetzlichen Vorbehalt der späteren Anwendung der gesetzlichen Ruhensvorschrift des § 53 SVG. Billigkeitsgründe, die ein völliges oder teilweises Absehen von der Rückforderung begründen könnten, lägen nicht vor. Auch sei der Kläger seiner Mitwirkungspflicht nach § 60 Abs. 2 Nr. 2 SVG nicht nachgekommen.
Hiergegen legte der Kläger am 30. März 2015 Widerspruch ein.
Der Kläger wiederholte seine Argumentation und erhob zusätzlich die Einrede der Verjährung. Die Rückforderungssumme sei bereits im August 2010 berechnet worden, sodass die Verjährung spätestens am 31. Dezember 2013 eingetreten sei.
Mit Widerspruchsbescheid vom 12. November 2015 reduzierte die Beklagte die Rückforderungssumme unter Berücksichtigung aller Zahlungen und Ruhensbeträge von März 2009 bis September 2010 auf 1.912,63 Euro und wies den Widerspruch im Übrigen zurück.
Zur Begründung führte sie aus: Der Rückforderungsanspruch sei nicht verjährt, da die Verjährung nach § 53 VwVfG durch einen feststellenden Verwaltungsakt, hier den Bescheid vom 23. Juli 2010, gehemmt worden sei. Da dieser bestandskräftig sei, betrage die Verjährungsfrist 30 Jahre. Die Reduzierung der Rückforderungssumme ergebe sich daraus, dass in den Monaten Juni, Juli, August und September 2010 Übergangsgebührnisse teilweise fehlerhaft nicht ausgezahlt wurden.
Der Kläger hat am 8. Dezember 2015 Klage erhoben.
Zur Begründung verweist er auf sein Vorbringen im vorangehenden Verwaltungs- und Vorverfahren und trägt ergänzend hierzu vor: Bei dem Bescheid vom 23. Juli 2015 handele es sich nur um eine Ruhensregelung. Ein Leistungsbescheid, der eine Rückforderung tituliere, sei erst in dem Bescheid vom 17. März 2015 zu sehen. Er habe seine Mitwirkungspflicht nicht verletzt, da er alle Informationen und Dokumente unverzüglich zur Verfügung gestellt habe.
Der Kläger beantragt,
den Leistungsbescheid der Beklagten vom 17. März 2015 in Gestalt des Widerspruchbescheids vom 12. November 2015 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie verweist auf ihr Vorbringen im Widerspruchsverfahren und trägt ergänzend hierzu vor: Die Rückforderung sei nicht verjährt. Die Hemmungswirkung des § 53 VwVfG komme nicht nur Leistungsbescheiden, sondern auch feststellenden Bescheiden zu. Dies zeige auch die im Zusammenhang mit dem Bescheid erklärte Aufrechnung. Die „Soll-Ist-Berechnung“ sei zum Bestandteil des Bescheids gemacht worden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig und begründet. Der angegriffene Bescheid vom 17. März 2015 in Gestalt des Widerspruchbescheids vom 12. November 2015 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Die Rückforderung zu viel gezahlter Bezüge richtet sich nach § 49 Abs. 2 SVG i. V. m. §§ 812 ff. BGB. Danach können Versorgungsbezüge, zu denen auch Übergangsgebührnisse zählen, zurückgefordert werden, wenn sie ohne rechtlichen Grund ausgezahlt wurden.
Eine rechtsgrundlose Überzahlung ist erfolgt, da die im Jahr 2009 ausgezahlten Übergangsgebührnisse zusammen mit den aus der Tätigkeit im öffentlichen Dienst erlangten Verwendungseinkommen die Höchstgrenze überstiegen haben. Den hieraus folgenden Ruhensbetrag hat die Beklagte mit dem bestandskräftigen Bescheid vom 23. Juli 2010 festgestellt.
Der Rückforderungsanspruch ist jedoch verjährt.
Die Verjährung des Rückforderungsanspruchs ist nicht von Amts wegen zu berücksichtigen, sondern setzt eine Einrede voraus. Diese hat der Kläger erhoben.
Ansprüche auf Rückzahlung von Versorgungsbezügen unterliegen mangels ausdrücklicher gesetzlicher Regelung der regelmäßigen Verjährungsfrist von drei Jahren nach § 195 BGB.
Vgl. für die frühere, 30-jährige Verjährungsfrist ausdrücklich BVerwG, Urt. v. 25. November 1982 - 2 C 14.81 - , juris; Hessischer VGH, Beschl. v. 20. Dezember 2007 - 1 ZU 1485/07 - , juris; Schmidt-Räntsch, in: Ermann BGB, 14. Auflage 2014, § 195 Rn. 21.
Die Verjährungsfrist beginnt mit Schluss des Jahres, in dem - erstens - der Anspruch entstanden ist und - zweitens - der Gläubiger von den den Anspruch begründenden Umständen und der Person des Schuldners Kenntnis erlangt hat oder ohne grobe Fahrlässigkeit hätte erlangen müssen (§ 199 Abs. 1 BGB).
Für das Entstehen eines Rückzahlungsanspruches ist nicht erforderlich, dass die Ruhensregelung nach § 53 SVG durch einen Verwaltungsakt geregelt wurde. Der Auszahlung festgesetzter Versorgungsbezüge steht vielmehr kraft Gesetzes ein rechtliches Hindernis entgegen, soweit und solange die Summe aus Versorgungsbezügen und Erwerbseinkommen die nach § 53 SVG zu ermittelnde Höchstgrenze übersteigt. Für den Fall einer Rückforderung laufen die dem Schuldnerschutz dienenden gesetzlichen Verjährungsfristen deshalb bereits ab dem Zeitpunkt des gesetzlichen Ruhenseintritts und nicht erst ab Bekanntgabe eines Ruhensbescheids.
Vgl. für die Parallelvorschrift im Beamtenrecht BVerwG, Urt. v. 15. November 2016 - 2 C 9/15 - ; VG Stuttgart, Urt. v. 25. September 2009 - 12 K 1925/09 -.
Demnach ist unschädlich, dass die Übergangsgebührnisse für den Zeitraum von Juli bis September 2010 nicht mehr durch erneuten Ruhensbescheid und eine Berechnung geregelt wurden.
Der Rückzahlungsanspruch entsteht im Zeitpunkt der jeweiligen, monatlichen Überzahlung.
Vgl. zur Parallelvorschrift im Beamtenrecht BVerwG, Urt. v. 15. November 2016 - 2 C 9/15 - ; VG Stuttgart, Urt. v. 25. September 2009 - 12 K 1925/09 -.
§ 199 Abs. 1 Nr. 2 BGB setzt grundsätzlich voraus, dass der Berechtigte die Tatsachen kennt, die die Voraussetzungen der anspruchsbegründenden Norm erfüllen. Bei Behörden oder öffentlich- rechtlichen Körperschaften ist hierzu auf die Kenntnis des zuständigen Bediensteten der verfügungsberechtigten Behörde abzustellen. Verfügungsberechtigt in diesem Sinne sind dabei solche Behörden, denen die Entscheidungskompetenz für den Rückforderungsanspruch zukommt, wobei die behördliche Zuständigkeitsverteilung zu respektieren ist.
Vgl. BVerwG, Urt. vom 26. April 2012 - 2 C 15.10 -.
Durch die nachgereichten Verdienstbescheinigungen hatte die Beklagte jeweils Kenntnis der maßgeblichen Tatsachen, nämlich der Grundlage für die Berechnung der monatlichen Ruhensbeträge.
Damit begann die Verjährungsfrist für die Ansprüche im Jahr 2009 am 1. Januar 2010 und für die Ansprüche im Jahr 2010 am 1. Januar 2011 zu laufen. Die Verjährung trat damit am 31. Dezember 2012 bzw. am 31. Dezember 2013 ein.
Die Verjährung wurde auch nicht nach § 53 Abs. 1 VwVfG gehemmt oder nach Abs. 2 verlängert.
Ein Verwaltungsakt, der zur Feststellung oder Durchsetzung des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers erlassen wird, hemmt die Verjährung dieses Anspruchs. Ist ein solcher Verwaltungsakt unanfechtbar geworden, beträgt die Verjährungsfrist gem. § 53 Abs. 2 VwVfG 30 Jahre.
Allein maßgeblich ist hier der Bescheid vom 23. Juli 2010. Dieser hat als Zweitbescheid aufgrund neuer Tatsachen, nämlich der neuen Vorlage weiterer Verdienstbescheinigungen, den vorherigen Bescheid vom 19. November 2009 ersetzt. Hierfür spricht auch die Neuberechnung der Ruhensbeträge im Bescheid vom 23. Juli 2010 unter anderem auch für den Zeitraum, der bereits durch den Bescheid vom 19. November 2009 erfasst war.
Der Bescheid vom 23. Juli 2010 stellt keinen Verwaltungsakt dar, der zur Feststellung oder Durchsetzung des Rückzahlungsanspruchs der Beklagten erlassen wurde.
Denkbar ist allein eine feststellende Wirkung, da der Bescheid vom 23. Juli 2010 mangels dahingehenden Tenors unstreitig keinen Leistungsbescheid darstellt.
Die Hemmungswirkung von Verwaltungsakten, die zur Feststellung von Ansprüchen eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers erlassen werden, rechtfertigt sich daraus, dass damit die Rechtslage klargestellt und das schutzwürde Vertrauen des Schuldners, nach Ablauf einer bestimmten Zeit nicht mehr in Anspruch genommen zu werden, beseitigt wird.
Vgl. VG Arnsberg, Urt. v. 14. Dezember 2010 - 8 K 3077/09 -.
Ein Verwaltungsakt, der zur Feststellung eines Anspruchs erlassen wird, kann eine solche Rechtsfolge daher nur auslösen, wenn er inhaltlich hinreichend bestimmt im Sinne des § 37 Abs. 1 VwVfG ist. Das bedeutet, dass der Adressat in die Lage versetzt werden muss, zu erkennen, was von ihm gefordert wird. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit eines Verwaltungsakts nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts.
BVerwG, Urt. v. 18. April 1997, 8 C 43/95, juris.
Der streitgegenständliche Bescheid vom 23. Juli 2010 genügt diesen Anforderungen nicht.
Die feststellende Wirkung des Bescheids erschöpft sich hier darin, dass eine neue Ermittlung der zustehenden Versorgungsbezüge erfolgt ist und diese unter dem gesetzlichen Vorbehalt der Ruhensregelung stehen. Die Feststellung der Ruhensregelung und auch einer Überzahlung ist jedoch verschieden von der Feststellung eines Rückforderungsanspruchs.
Gegen die Annahme, dass der Bescheid vom 23. Juli 2010 den Rückforderungsanspruch der Beklagten feststellt, spricht zunächst, dass die Anspruchsgrundlage des Rückforderungsanspruchs, § 49 SVG, in dem Bescheid nicht erwähnt wird. Auch der Betreff des Bescheids lautet „Ruhensregelung“. Die Rechtsbehelfsbelehrung betrifft ebenfalls ausdrücklich nur die festgestellte Ruhensregelung.
Allerdings werden die beigefügten Berechnungen laut dem Anschreiben „Bestandteil des Bescheids“. Aus der beigefügten „Soll-Ist-Rechnung“ ergibt sich eine Differenz, die als „Rückforderungsbetrag“ bezeichnet wird. Dies allein reicht indessen nicht aus, damit der Kläger als Empfänger mit der gebotenen Sicherheit und Deutlichkeit erkennt, dass die dort genannte Summe nunmehr verbindlich als Rückforderungsbetrag „festgestellt“ wird. Gegen dieses Verständnis spricht auch, dass dem Kläger sogar in dem beigefügten Anschreiben vom 3. August 2010 angekündigt wird, dass noch ein separater, endgültiger Bescheid ergehen wird.
Zwar ist es auch möglich, einen feststellenden Verwaltungsakt im Wege eines Zwischenfeststellungsbescheids zu erlassen und so den Ablauf der Verjährung zu hemmen. Auch dann ist aber erforderlich, dass für den Empfänger klar wird, wonach sich die Rückforderung bemisst. Soweit, wie im konkreten Fall, für die Ermittlung der endgültig zu zahlenden Summe weitere Erwägungen, wie etwa die Prüfung etwaiger Entreicherungseinreden oder die in § 49 SVG zu findende Billigkeitsabwägung, vor der endgültigen Rückforderung zu treffen sind, ist hierauf mindestens hinzuweisen.
Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass die Verwaltung sich insofern gegenüber privaten Gläubigern in einer privilegierten Situation befindet. Denn sie kann allein durch Erlass eines Verwaltungsaktes den Ablauf der Verjährungsfrist um 30 Jahre hinausschieben. Angesichts dessen müssen die Voraussetzungen an die Deutlichkeit und Bestimmtheit des Bescheids jedenfalls denen eines Leistungsbescheids entsprechen, der in § 53 VwVfG einem feststellenden Verwaltungsakt gleichgestellt ist.
Anhand des hier streitgegenständlichen Bescheids zusammen mit den beigefügten Berechnungen war aus Sicht des Empfängers aber weder zu erkennen, dass es sich dabei um eine endgültige, von ihm zu erfüllende oder gegen ihn vollstreckbare Rückforderung handelt noch war aus dem Bescheid zu ersehen, ob allein die Differenz der Soll-Ist-Beträge der endgültigen Summe entspricht oder ob, wie hier der Fall, zur endgültigen Festsetzung weitere Erwägungen folgen würden.
Die Tatsache, dass in engen zeitlichen Zusammenhang mit dieser Berechnung die Aufrechnung erklärt wurde, steht dieser Auslegung nicht entgegen. Denn eine Aufrechnung setzt gerade keine titulierte Forderung voraus. Sie kann also auch erfolgen, wenn kein vorangegangener Rückforderungsbescheid oder Feststellungsbescheid mit Titelfunktion vorliegt.
Die Entscheidung über die Kosten folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Hinzuziehung des Bevollmächtigten war gemäß § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO für notwendig zu erklären.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 812 ff. BGB
§ 53 SVG
§ 53 VwVfG
§ 195 BGB
§ 49 SVG
§ 53 Abs. 9 SVG
§ 60 Abs. 2 Nr. 2 SVG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 49 Abs. 2 SVG
§ 199 Abs. 1 BGB
§ 199 Abs. 1 Nr. 2 BGB
§ 53 Abs. 1 VwVfG
§ 53 Abs. 2 VwVfG
§ 37 Abs. 1 VwVfG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 71 Euro und 1.12
2 C 14.81
1 ZU 1485/07
2 C 9/15
12 K 1925/09
2 C 15.10
8 K 3077/09
8 C 43/95