Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2009-07-23, Aktenzeichen 10 LA 278/07

Tenor:

Tatbestand:
Die Anträge des Klägers und der Beklagten, die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts zuzulassen, bleiben ohne Erfolg.
Der Kläger wendet sich gegen den Widerruf der Bewilligung von Zuwendungen nach dem Niedersächsischen Agrar- und Umweltprogramm 2003 (NAU 2003) und die Rückforderung der für das Jahr 2004 bereits geleisteten Zuwendungen. Auf Anträge des Klägers bewilligten das Amt für Agrarstruktur Lüneburg durch Bescheid vom 2. Dezember 2003 und die Beklagte durch Bescheid vom 26. Januar 2005 Zuwendung nach dem NAU 2003 (Maßnahme C: ökologische Anbauverfahren). Für das Jahr 2004 erging eine Auszahlungsmitteilung vom 15. Dezember 2004, nach der eine Zuwendung in Höhe von 6.503,79 EUR an den Kläger ausgezahlt werde. Mit seiner Klage hat er die Aufhebung des auf den Widerruf und die Rückforderung gerichteten Bescheides der Beklagten vom 26. August 2005 in der Fassung des Bescheides der Beklagten vom 4. Januar 2006 begehrt.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben, soweit die Beklagte vom Kläger die für das Jahr 2004 geleistete Zuwendung in Höhe von 6.503,79 EUR zurückforderte. Im Übrigen hat es die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Der Widerruf der Bescheide vom 2. Dezember 2003 und 26. Januar 2005 über die Bewilligung von Zuwendungen nach dem NAU 2003 sei rechtmäßig und finde seine rechtliche Grundlage in §§ 1 NVwVfG, 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 und 2 VwVfG. Zum einen habe der Kläger die gewährte Leistung nicht für den in dem Verwaltungsakt bestimmten Zweck verwendet (§ 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwVfG); er habe sich im Jahr 2004 noch nicht einem Kontrollverfahren nach der Verordnung (EWG) Nr. 2092/91 unterstellt. Zum anderen habe der Kläger, indem er die mit dem Bescheid vom 2. Dezember 2003 verbundene Nebenbestimmung betreffend der Unterstellung unter ein Kontrollverfahren nach der vorgenannten Verordnung nicht befolgt habe, eine mit dem Bescheid verbundene Auflage im Sinne von § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO nicht erfüllt. Die Aufhebung der Bewilligungsbescheide sei auch nicht ermessensfehlerhaft. Bezogen auf die Jahre 2004 und 2005 habe der Beklagten kein Ermessen zugestanden. Nach Art. 72 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 817/2004 und Art. 63 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 445/2002 sei der Kläger aufgrund seiner absichtlichen Falschangaben von einer Förderung ausgeschlossen gewesen. Auch hinsichtlich der Aufhebung der Förderung für die Jahre 2006 bis 2008 ließen sich Ermessensfehler nicht feststellen. Es sei nicht zu beanstanden, dass die Beklagte ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften angewandt habe. Maßgeblich sei, dass das Ergebnis des Einzelfalles dem Zweck der das Ermessen einräumenden Bestimmung entspreche und deren Grenzen einhalte; dies sei hier der Fall. Die das Ermessen lenkenden Regelungen in dem angeführten Katalog des Nds. Landwirtschaftsministeriums seien nicht zu beanstanden. Bei Anwendung dieser Vorgaben sei die Bewilligung der Förderung zu widerrufen gewesen. Die Entscheidung entspreche hiernach auch dem Zweck des § 49 Abs. 3 Satz 1 VwVfG. Dies gelte umso mehr, als im Falle der zweckverfehlt gewährten Subvention im Regelfall nur die Entscheidung für den Widerruf ermessensfehlerfrei sei. Insoweit handele es sich um einen Fall des intendierten Ermessens. Besondere Gründe, um eine gegenteilige Entscheidung zu rechtfertigen, seien nicht ersichtlich. Aus diesen Gründen habe die Beklagte ihre Entscheidung hinreichend im Sinne des § 39 Abs. 1 Satz 3 VwVfG begründet. Hingegen sei die Rückforderung der für das Jahr 2004 gezahlten Zuwendung rechtswidrig und verletze die Rechte des Klägers. Die der Auszahlung zugrunde liegende Auszahlungsmitteilung bestehe weiterhin. Die Beklagte habe die Auszahlungsmitteilung nicht widerrufen. Die Beklagte habe die Auszahlungsmitteilung auch nicht konkludent widerrufen, sondern ausdrücklich allein die angeführten Bewilligungsbescheide aufgehoben. Ferner sei die Auszahlungsmitteilung nicht mit dem Widerruf des Bewilligungsbescheides vom 2. Dezember 2003 automatisch gegenstandslos geworden. Bei der Auszahlungsmitteilung handele es sich um einen eigenständigen Verwaltungsakt, der die Höhe der Auszahlung für das betreffende Jahr regele; demgegenüber bestimme der jeweilige Bewilligungsbescheid lediglich den Höchstbetrag der jährlichen Zuwendung.

Entscheidungsgründe:
1. Der Zulassungsantrag der Beklagten bleibt schon deshalb ohne Erfolg, weil er den Anforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO an die Darlegung der Zulassungsgründe nicht genügt. Nach dieser Bestimmung sind innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Berufung nur aus den in § 124 Abs. 2 VwGO abschließend genannten Gründen zugelassen werden kann. Die Darlegung eines Zulassungsgrundes nach § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO erfordert, dass der Antragsteller im Einzelnen unter konkreter Auseinandersetzung mit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung begründet, weshalb der geltend gemachte Zulassungsgrund erfüllt ist. Mit dem Zulassungsantrag muss deshalb der jeweilige Zulassungsgrund hinreichend deutlich bezeichnet werden, auch wenn eine ausdrückliche Nennung des Zulassungsgrundes nicht erforderlich ist. Dies verlangt, dass in dem Zulassungsantrag der Sache nach klar zum Ausdruck kommt, auf welchen Zulassungsgrund der Antrag gestützt werden soll. Es ist nicht Aufgabe des Senats, aus der Begründung bestimmte Zulassungsgründe herauszusuchen.
Diesen Anforderungen genügt der Zulassungsantrag der Beklagten nicht. Sie benennt weder den von ihr geltend gemachten Zulassungsgrund noch dessen Rechtsgrundlage. Entgegen dem späteren Vorbringen der Beklagten ergibt sich nicht, dass sie die Zulassung der Berufung wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts begehrt. Ernstliche Zweifel im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO bestehen dann, wenn gegen die Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts gewichtige Gründe sprechen. Hierbei ist als Mindestvoraussetzung für die Darlegung zu verlangen, dass geltend gemacht wird, dass die verwaltungsgerichtliche Entscheidung im Ergebnis unrichtig ist, sowie dass die Sachgründe hierfür bezeichnet und erläutert werden. Mit dem Abstellen auf die Ergebnisrichtigkeit ist gesagt, dass sich der Begriff der „ernstlichen Zweifel“ nicht ausschließlich auf die vom Verwaltungsgericht gegebene Begründung beziehen kann, sondern zusätzlich das Ergebnis, zu dem das Verwaltungsgericht gelangt ist, mit in den Blick zu nehmen ist. Es genügt deshalb nicht zur Darlegung ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts, zu einzelnen Punkten auszuführen, dass der Beteiligte eine bestimmte Rechtsauffassung hat, die er gegebenenfalls bereits in dem Verfahren erster Instanz vorgetragen hat. Eine ausreichende Darlegung des Zulassungsgrundes des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO verlangt vielmehr, dass der Antragsteller auch die Entscheidungserheblichkeit seines Vorbringens und die Unrichtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts aufzeigt. Dem ist die Beklagte nicht nachgekommen.
Unabhängig davon ist das Vorbringen in der Sache nicht geeignet, ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts darzutun. Das Verwaltungsgericht hat die Rückforderung der für das Jahr 2004 ausgezahlten Zuwendungen deshalb für rechtswidrig erachtet, weil die Beklagte ihre Auszahlungsmitteilung vom 15. Dezember 2004 nicht aufgehoben habe, die damit als Rechtsgrund für die Zuwendung bestehen bleibe. Bei der Auszahlungsmitteilung handele es sich um einen Verwaltungsakt, der von dem angefochtenen Widerruf nicht erfasst werde, weil ausdrücklich allein die Bewilligungsbescheide aufgehoben worden seien. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts können nur dann bestehen, wenn mit dem Zulassungsantrag dargelegt wird, dass die Auszahlungsmitteilung entweder nicht Rechtsgrund für das Behaltendürfen der Zuwendung ist oder wirksam aufgehoben worden ist. Die Beklagte hat nicht dargelegt, dass der Auszahlungsmitteilung insoweit keine rechtliche Wirkung zukomme. Dass mit den Bewilligungsbescheiden vom 2. Dezember 2003 und 26. Januar 2005 die grundsätzliche Förderung nach dem NAU 2003 zuerkannt wird, zieht nicht in Zweifel, dass die Auszahlungsmitteilungen Rechtsgrund für die Zuwendung in den einzelnen Kalenderjahren des Programms sind. Vielmehr wird auch nach Erlass eines Bewilligungsbescheides eine Zuwendung nach dem Agrar-Umweltprogramm nur auf erneuten Antrag für ein bestimmtes Kalenderjahr ausgezahlt (vgl. Nr. 6.3 NAU 2003). Während die Beklagte mit dem Bewilligungsbescheid lediglich den Höchstbetrag der jährlichen Zuwendung bestimmt, konkretisiert sie mit der Auszahlungsmitteilung die Höhe der Zuwendung für das jeweilige Kalenderjahr. Die Beklagte trifft damit eine zwischen den Beteiligten verbindliche Regelung, so dass es sich bei der Auszahlungsmitteilung um einen Verwaltungsakt im Sinne der §§ 1 Abs. 1 NVwVfG, 35 Satz 1 VwVfG handelt. Dementsprechend hat die Beklagte ihren Auszahlungsmitteilungen jeweils eine Rechtsbehelfsbelehrung beigefügt. Ferner entspricht es der Praxis der Beklagten, in Fällen der Rückforderung von Zuwendungen auch die zugrunde liegenden Auszahlungsmitteilungen aufzuheben (vgl. VG Stade, Urteil vom 19. März 2007 - 6 A 2013/06 -, juris Rdnr. 37; VG Oldenburg, Urteil vom 11. Juni 2009 - 12 A 2250/07 -, n.v. für den Fall einer Auszahlungsmitteilung betr. Betriebsprämie 2005).
Die Beklagte hat auch nicht dargelegt, dass die Auszahlungsmitteilung wirksam aufgehoben worden sei. Sie hat zwar ausgeführt: Die Auszahlungsmitteilung sei als widerrufen anzusehen. Indem sie konkret die Rückzahlung der Zuwendung des Jahres 2004 gefordert habe, habe sie zu erkennen gegeben, dass sie damit die Auszahlungsmitteilung widerrufe. Sie habe damit hinreichend zum Ausdruck gebracht, dass die Auszahlungsmitteilung aufgehoben werde.
Mit diesem Vorbringen geht die Beklagte aber nicht auf die Erwägung des Verwaltungsgerichts ein, die Auszahlungsmitteilung sei hier deshalb nicht konkludent widerrufen worden, weil in dem angefochtenen Bescheid ausdrücklich allein die Bewilligungsbescheide vom 2. Dezember 2003 und vom 26. Januar 2005 widerrufen worden seien und im Hinblick auf die Rückforderung allein der Bewilligungsbescheid vom 2. Dezember 2003 - nicht aber die Auszahlungsmitteilung vom 15. Dezember 2004 - Erwähnung findet.
2. Die Berufung kann auch nicht zugelassen werden, soweit das Verwaltungsgericht die gegen den Widerruf der o.a. Bewilligungsbescheide gerichtete Klage abgewiesen hat. Die vom Kläger geltend gemachten Zulassungsgründe der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO), der besonderen rechtlichen und tatsächlichen Schwierigkeiten (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) sowie der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) liegen nicht vor bzw. sind vom Kläger nicht in einer den Anforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO genügenden Weise dargelegt worden.
a. Aus den Darlegungen des Klägers ergeben sich nicht ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.
Der Kläger sieht ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils darin begründet, dass das Verwaltungsgericht die Voraussetzungen für den Widerruf der Bewilligungsbescheide über die Gewährung von Zuwendungen nach dem Agrar-Umweltprogramm 2003 nach § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 und 2 VwVfG für gegeben erachtet habe. Ein Widerruf wegen nicht zweckentsprechender Verwendung der Fördermittel könne nicht nach § 49 Abs. 3 Satz 1 VwVfG erfolgen. Ein Widerruf nach dieser Bestimmung setze voraus, dass die bewilligte Förderung nicht für den im Bewilligungsbescheid bestimmten Zweck verwendet worden sei. Zweck der Förderung sei hier ausschließlich die Förderung des ökologischen Anbaus. Die Teilnahme am Kontrollverfahren sei indessen nicht Zweck der Förderung. Durch die Teilnahme am Kontrollverfahren solle lediglich sichergestellt werden, dass der eigentliche Zweck der Förderung - nämlich der ökologische Anbau - zuverlässig erreicht werde. Weder die Beklagte noch das Gericht hätten thematisiert, ob er im Jahre 2004 tatsächlich ökologische Anbauverfahren betrieben und insoweit die inhaltlichen Vorgaben hieran erfüllt habe.
Aus diesem Vorbringen ergeben sich keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht die Voraussetzungen des § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwVfG bejaht. Nach dieser Bestimmung kann ein rechtmäßiger Verwaltungsakt, der eine einmalige oder laufende Geldleistung oder teilbare Sachleistung zur Erfüllung eines bestimmten Zweckes gewährt oder hierfür Voraussetzung ist, auch nach Unanfechtbarkeit ganz oder teilweise, auch mit Wirkung für die Vergangenheit u.a. dann widerrufen werden, wenn die Leistung nicht für den im Verwaltungsakt bestimmten Zweck verwendet wird. Entgegen der Ansicht des Klägers ist auch die Unterstellung unter das Kontrollverfahren nach Verordnung (EWG) Nr. 2092/91 des Rates vom 24. Juni 1991 über den ökologischen Landbau und die entsprechende Kennzeichnung der landwirtschaftlichen Erzeugnisse und Lebensmittel (ABl. Nr. L 198 S. 1) Teil der Zweckbestimmung der dem Kläger gewährten Zuwendung nach dem Agrar-Umweltprogramm 2003. Die Zuwendung nach dem Agrar-Umweltprogramm 2003 erfolgt im Rahmen der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), ABl. Nr. L 160 S. 80. Nach Art. 24b Abs. 2 Buchst. c dieser Verordnung kann für die Einhaltung der Qualitätsregelungen der Verordnung (EWG) Nr. 2092/91 eine Beihilfe gewährt werden. Dementsprechend sieht das Agrar-Umweltprogramm 2003 eine Förderung ökologischer Anbauverfahren vor (Nr. 1.1 Buchst. C NAU 2003). Nach Nr. 33 NAU 2003 wird die Einführung oder Beibehaltung eines ökologischen Anbauverfahrens im gesamten Betrieb gefördert, das den Vorschriften der Verordnung (EWG) Nr. 2092/91 und des dazugehörigen Folgerechts der Gemeinschaft in der jeweils geltenden Fassung entspricht. Die Beihilfe wird auch zur Deckung der mit dem Anbauverfahren verbundenen Kontrollkosten gewährt (Nr. 34.1.3 NAU 2003). Als sonstige Zuwendungsbestimmungen sieht das Agrar-Umweltprogramm 2003 unter Nr. 36 ausdrücklich vor, dass die Unternehmen zum einen für die Dauer von fünf Jahren ein ökologisches Anbauverfahren einführen oder beibehalten, das der Verordnung (EWG) Nr. 2092/91 entspricht, und zum anderen sich spätestens einen Monat nach Zugang des Bewilligungsbescheides für die gesamte Dauer der Förderung dem Kontrollverfahren unterstellen. Das ökologische Anbauverfahren entspricht aber nur dann der vorgenannten Verordnung, wenn das betreffende Unternehmen seine Tätigkeit dem Kontrollverfahren gemäß Art. 9 der Verordnung unterstellt (Art. 8 Abs. 1 Buchst. b der Verordnung). Die Unterstellung unter das Kontrollverfahren dient nicht allein dazu, die Einhaltung der Anforderungen der Verordnung (EWG) Nr. 2092/91 zu gewährleisten, sondern die Kontrollen sind zum Schutz des ökologischen Landbaus erforderlich, weil sie den lauteren Wettbewerb zwischen den Herstellern entsprechend gekennzeichneter Erzeugnisse sicherstellen sollen (Erwägungsgrund 5 der Verordnung). Damit ist das obligatorische Kontrollverfahren nach Art. 9 der genannten Verordnung integraler Bestandteil des ökologischen Landbaus. Die hierauf gerichtete Zweckbestimmung ist auch in die Bewilligungsbescheide vom 2. Dezember 2003 und 26. Januar 2005 ausdrücklich aufgenommen worden. Nach der mit den Bewilligungsbescheiden verbundenen Nebenbestimmung Nr. 4 Buchst. e wird die Zuwendung nur gewährt, um die in dem Agrar-Umweltprogramm bestimmten Produktionsverfahren und die des dazugehörigen EG-Folgerechts anzuwenden. Nach den weiteren Nebenbestimmungen zum Bewilligungsbescheid müssen als weitere Voraussetzungen für die Maßnahme C u.a die Produktionsverfahren der Verordnung (EWG) Nr. 2092/91 angewendet werden. Es wird in diesem Zusammenhang ausdrücklich die Voraussetzung des Art. 8 Abs. 1 Buchst. b der Verordnung wiedergegeben, verbunden mit dem Hinweis, dass die Unterstellung unter das Kontrollverfahren innerhalb von sechs Wochen nach Zugang des Bewilligungsbescheides nachzuweisen ist. Es kann deshalb keine Rede davon sein, dass das Unterstellen des landwirtschaftlichen Betriebes unter das Kontrollverfahren nach der Verordnung (EWG) Nr. 2092/91 nicht von der Zweckbestimmung der Förderung nach dem Agrar-Umweltprogramm 2003 mit umfasst ist.
Des Weiteren erachtet der Kläger das Urteil des Verwaltungsgerichts deshalb für unrichtig, weil es die Voraussetzungen für den Widerruf der Bewilligungsbescheide auch nach § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG bejaht hat. Das Verwaltungsgericht sei zu Unrecht davon ausgegangen, dass die mit der Bewilligung verbundene Forderung, sich einem Kontrollverfahren zu unterstellen, eine Auflage im Sinne der genannten Bestimmung sei. Die ausdrückliche Bezeichnung der Nebenbestimmung als „zusätzliche Bedingungen für Maßnahme C“ spreche gegen eine Einstufung der Nebenbestimmung als Auflage, weil es sich hierbei nicht um eine zusätzlich zum Bewilligungsbescheid selbständig erzwingbare hoheitliche Anordnung handeln solle. Für die Annahme einer Bedingung spreche, dass die Gewährung der Subvention nur dann rechtmäßig erfolgen solle, wenn er sich dem Kontrollverfahren unterwerfe. Läge hier eine Bedingung vor, wäre ein Widerruf der Bewilligung mangels Erforderlichkeit nicht gerechtfertigt gewesen.
Dieser Einwand greift nicht durch. Der Kläger hat nicht in hinreichender Weise dargelegt, dass das Verwaltungsgericht zu Unrecht davon ausgegangen ist, dass die Beklagte berechtigt war, die Bewilligungsbescheide auch auf der Grundlage der §§ 1 Abs. 1 NVwVfG, 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG zu widerrufen. Entgegen dem Einwand des Klägers handelt es sich bei der mit den Bewilligungsbescheiden jeweils verbundenen Bestimmung über das Kontrollverfahren nach der Verordnung (EWG) Nr. 2092/91 nicht um eine Bedingung im Sinne des § 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG. Während eine Auflage eine Bestimmung darstellt, durch die dem Begünstigten ein Tun, Dulden oder Unterlassen vorgeschrieben wird (§ 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG), hängt im Falle einer Bedingung der Eintritt oder der Wegfall einer Vergünstigung oder einer Belastung von dem ungewissen Eintritt eines zukünftigen Ereignisses ab. Auch wenn in den Bewilligungsbescheiden die entsprechenden Bestimmungen unter der Rubrik Nebenbestimmungen als „zusätzliche Bedingungen“ bezeichnet werden und dies zunächst für eine entsprechende Einordnung der Bestimmung streitet, steht der erkennbare Wille der Bewilligungsbehörde und der Regelungszusammenhang in den Bewilligungsbescheiden sowie das berechtigte Interesse der Zuwendungsempfänger gegen eine solche Zuordnung. In den als Nebenbestimmungen bezeichneten Bestimmungen werden im Wesentlichen die materiellen Voraussetzungen für die Gewährung der Zuwendung nach Agrar-Umweltprogramm 2003 und der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 und ihrer Durchführungsverordnung wiedergegeben. Es ist nicht davon auszugehen, dass für den Fall, dass der Antragsteller die Voraussetzungen für die Zuwendung nach dem Agrar-Umweltprogramm nicht umfassend erfüllt und es deshalb zu negativen Abweichungen oder zu Verstößen gegen das Agrar-Umweltprogramm und das zugrunde liegende Gemeinschaftsrecht gekommen ist, die unmittelbare Unwirksamkeit der Bewilligungsbescheide anordnen werden sollte. Eine andere Einordnung dieser Bestimmungen ließe sich nicht mit den weiteren Bestimmungen über Sanktionen im Falle von negativen Abweichungen und Verstößen (Nr. 5 der Nebenbestimmungen) in Einklang bringen. Denn diese Bestimmungen setzen die Wirksamkeit der Bewilligungsbescheide auch dann voraus, wenn negative Abweichungen und Verstöße im vorgenannten Sinne festgestellt worden sind. Des Weiteren widerspräche eine Einordnung der Bestimmungen als (auflösende) Bedingung im Sinne des § 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG der Interessenlage der Zuwendungsempfänger. Bereits eine geringfügige Abweichung von den Fördervoraussetzungen hätte ohne Weiteres die Unwirksamkeit des gesamten Bewilligungsbescheides zur Folge, ohne dass dies einer Prüfung und Entscheidung über die vollständige oder teilweise Aufhebung der Bewilligung in einem gesonderten Verwaltungsverfahren unterläge. In diesem Zusammenhang ist zu berücksichtigen, dass Art. 73 Verordnung (EG) Nr. 817/2004 der Kommission vom 29. April 2004 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 vorsieht, dass die Mitgliedstaaten ein System von Sanktionen für Verstöße gegen die Bestimmungen der genannten Verordnung festlegen, wobei die Sanktionen nicht nur wirksam und abschreckend, sondern auch verhältnismäßig sein müssen. Dementsprechend sieht das Agrar-Umweltprogramm 2003 in Nr. 6.5 ein abgestuftes Sanktionssystem für negative Abweichungen und Verstöße vor.
Der Kläger hat weiter den Einwand erhoben: Die Beklagte habe bei ihrer Entscheidung über den Widerruf der Bewilligungsbescheide ihr Ermessen nicht ausgeübt. Sie habe in den angefochtenen Bescheid ausgeführt, dass die Bewilligungsbescheide widerrufen werden müssten. Der vollständige Ermessensausfall sei nur dann unschädlich, wenn uneingeschränkt für den gesamten Widerrufszeitraum von einer Ermessensreduzierung auf Null auszugehen sei. Das Verwaltungsgericht habe hinsichtlich der Bewilligungszeiträume 2004 und 2005 zu Unrecht eine Ermessensreduzierung auf Null unter Bezugnahme auf Art. 72 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 817/2004 angenommen. Die nationalen Behörden seien nur Anwendung des nationalen Rechts berechtigt, wenn es an einem Transformationsakt hinsichtlich des Gemeinschaftsrechts fehle. Aber selbst wenn von einer Ermessensreduzierung auf Null auszugehen wäre, hätte dies als tragende Begründung in den Widerrufsbescheid dargelegt werden müssen.
Auch hiermit hat der Kläger ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts nicht dargelegt. Zutreffend hat das Verwaltungsgericht wegen der Regelung in Art. 72 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 817/2004 angenommen, dass das Ermessen der Beklagten bezogen auf die Jahre 2004 und 2005 dahin reduziert gewesen ist, die Bewilligungsbescheide zu widerrufen. Dem kann nicht entgegengehalten werden, die Verordnung (EG) Nr. 817/2004 sei mangels Transformation nicht geltendes Recht. Der Kläger verkennt, dass Verordnungen des Gemeinschaftsrechts allgemeine Geltung beanspruchen sowie in allen ihren Teilen verbindlich und unmittelbar in jedem Mitgliedstaat gelten (Art. 249 Satz 2 EGV, so auch Art. 75 Satz 3 Verordnung (EG) Nr. 817/2004). Da das Ermessen der Beklagten für die Jahre 2004 und 2005 auf die Entscheidung zum Widerruf der Bewilligungsbescheide reduziert und damit ein Ermessensspielraum nicht eröffnet gewesen ist, scheidet auch eine Verletzung der Begründungspflicht nach § 39 Abs. 1 Satz 3 VwVfG aus. Aber selbst wenn man dennoch eine Verletzung dieser Bestimmung annehmen wollte, hätte der Kläger nicht die Aufhebung des Widerrufsbescheides beanspruchen können, weil im Falle der Ermessensreduzierung auf Null offensichtlich ist, dass das Fehlen einer Begründung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat (§§ 1 Abs. 1 NVwVfG, 46 VwVfG).
Der Kläger hat ferner ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgericht dahin geltend gemacht, dem Verwaltungsgericht könne hinsichtlich der Bewilligungszeiträume 2006 bis 2008 nicht gefolgt werden, wenn es von einer fehlerfreien Ermessensausübung unter Berücksichtigung der Besonderheiten des Einzelfalles ausgehe. Die Beklagte sei davon ausgegangen, dass sie die Bewilligungsbescheide uneingeschränkt widerrufen müsse. Damit werde deutlich, dass die Beklagte rechtsirrig von einer gebundenen Entscheidung ausgegangen sei. Sie habe deshalb keine einzelfallbezogenen Erwägungen angestellt und kein Ermessen ausgeübt. Das Verwaltungsgericht habe stattdessen eigene Ermessenserwägungen an die Stelle der fehlenden Ermessenserwägungen der Beklagten gestellt. Auch inhaltlich bestünden erhebliche Zweifel an der Vertretbarkeit der durch das Verwaltungsgericht angestellten Ermessenserwägungen. Das Verwaltungsgericht sei von zwei Verstößen der Kategorie 3 der Anlage 4 des Agrar-Umweltprogramms 2003 ausgegangen, so dass nach Nr. 6.5.3 der Anlage 4 eine Rücknahme, nicht aber ein Widerruf der Bewilligung für die Zukunft ausgesprochen werden könne. Dies mag im Ergebnis vertretbar sein, wenn dieses Ergebnis durch die Behörde und nicht durch das Gericht nachvollziehbar begründet worden wäre. Hier fehle es aber an einer solchen Begründung und es sei zweifelhaft, ob der Verstoß unter die Kategorie 3 falle. Aber selbst wenn man dies in Betracht hätte ziehen wollen, entbände dies nicht von einer Überprüfung der Besonderheiten des Einzelfalles. So hätte berücksichtigt werden müssen, dass er bereits vor 2004 an entsprechenden Fördermaßnahmen zum ökologischen Anbau teilgenommen habe und seit 2005 dem Kontrollverfahren unterstellt gewesen sei. Es gebe deshalb keinen Anhalt dafür, dass die langjährig praktizierte ökologische Anbauweise in einem Jahr hätte ausgesetzt werden sollen. Unter diesen Umständen hätte in Betracht gezogen werden müssen, die Bewilligung lediglich für das Jahr zu widerrufen, in dem das Kontrollverfahren nicht durchgeführt worden sei. Bei pflichtgemäßer Ermessensausübung spreche einiges dafür, dass kein vollständiger Widerruf erfolgt wäre.
Auch hiermit hat der Kläger ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils nicht dargelegt. Das Verwaltungsgericht hat Ermessensfehler in Bezug auf den Widerruf der Bewilligungsbescheide nicht feststellen können und zum einen darauf abgestellt, dass die Entscheidung über den Widerruf im Einklang mit den ermessenslenkenden Verwaltungsvorschriften nach Nr. 6.5.3 in Verbindung mit Anlage 4 des Agrar-Umweltprogramms 2003 stehe, die grundsätzlich zulässig seien. Zum anderen hat es festgestellt, dass die Entscheidung der Beklagten dem Zweck des § 49 Abs. 3 Satz 1 VwVfG entspreche. Dies gelte unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts umso mehr, als im Falle der zweckverfehlten Subvention im Regelfall nur die Entscheidung für den Widerruf ermessensfehlerfrei sei. Es handele sich insoweit um einen Fall des intendierten Ermessens, in dem besondere Gründe vorliegen müssten, um eine gegenteilige Entscheidung zu rechtfertigen. Solche seien hier nicht ersichtlich.
Mit den Erwägungen des Verwaltungsgerichts zum intendierten Ermessen der Beklagten in Fällen der zweckwidrigen Verwendung von Zuwendungen hat sich der Kläger mit seinem Zulassungsantrag nicht auseinandergesetzt. Er hat nicht in Zweifel gezogen, dass hier ein Fall des auf den Widerruf der Bewilligungsbescheide gerichteten Ermessens gegeben ist und hierauf bezogen keine besondere Gründe vorliegen, die eine abweichende Entscheidung rechtfertigen. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht angenommen, dass bei Verfehlung des Zuwendungszwecks im Regelfall der Zuwendungsbescheid zu widerrufen ist und die zu Unrecht gewährte Zuwendung zurückzufordern ist. Dies entspricht der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, nach der bereits die haushaltsrechtlichen Gründe der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit bei Vorliegen von Widerrufsgründen im Regelfall zum Widerruf einer Subvention zwingen und es besonderer Ermessenserwägungen nicht bedarf, sofern nicht außergewöhnliche Umstände des Einzelfalles eine andere Entscheidung möglich erscheinen lassen (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 2003 - BVerwG 3 C 22.02 -, Buchholz 316 § 49 VwVfG Nr. 44; Urteil vom 16. Juni 1997 - BVerwG 3 C 22.96 -, BVerwGE 105, 55 [57 f.]). Dieser Rechtsprechung hat sich der Senat angeschlossen (Senatsbeschluss vom 16. September 2008 - 10 LA 116/07 -, RdL 2008, 333). Zutreffend hat das Verwaltungsgericht außergewöhnliche Umstände, die für eine Abweichung vom Regelfall des Widerrufs der Bewilligung sprechen, verneint.
Solche Umstände ergeben sich insbesondere nicht aus dem Umstand, dass der Kläger bereits vor dem Jahr 2004 an dem Agrar-Umweltprogramm für ökologische Anbauverfahren teilgenommen und sich seit 2005 dem Kontrollverfahren unterstellt hat. Wie bereits dargelegt, zielt die Förderung des Agrar-Umweltprogramms 2003 in Bezug auf die Maßnahme Förderung ökologischer Anbauverfahren nicht allein darauf, dass die landwirtschaftliche Anbauweise den ökologischen Anforderungen genügt, sondern entsprechend den Vorgaben der Verordnung (EWG) Nr. 2092/91 erfolgt. Deshalb kann nach dem Agrar-Umweltprogramm 2003 die Beibehaltung einer ökologischen Anbauweise des landwirtschaftlichen Betriebes nur dann gefördert werden, wenn sich der Betrieb während des gesamten Verpflichtungszeitraums dem Kontrollverfahren nach Art. 9 Verordnung (EWG) Nr. 2092/91 unterstellt. Es kann auch nicht davon ausgegangen werden, dass die Förderung nach dem genannten Programm und eine Erstattung der Zuwendungen im Falle einer zweckwidrigen Verwendung der Mittel in Bezug auf einzelne Kalenderjahre zu erfolgen hat, auch wenn die Zuwendung auf Antrag des Zuwendungsempfängers für ein bestimmtes Kalenderjahr ausgezahlt wird. Denn auch eine Förderung nach dem Agrar-Umweltprogramm für kürze Zeitraume als der in Nr. 5.1 NAU 2003 vorgesehene Verpflichtungszeitraum ist nicht möglich. Bei der Förderung nach dem Agrar-Umweltprogramm handelt es sich um einen Zuschuss zu einer Projektförderung (Nr. 4.1 NAU 2003). Von maßgeblicher Bedeutung für die Förderung ist deshalb, dass die Zweckbestimmung für den gesamten Verpflichtungszeitraum (Nr. 5.1 NAU 2003) beachtet wird. Der Zweck der Förderung kann daher nicht (mehr) erreicht werden, wenn während des Verpflichtungszeitraums die Voraussetzungen für die Förderungen nicht stets gegeben sind. In diesem Fall ist grundsätzlich die bisher gewährte Zuwendung vollständig zu erstatten, sofern die eingegangenen Verpflichtungen von einem Übernehmer nicht übernommen werden, und scheidet zudem die Gewährung von Zuwendungen die Restlaufzeit aus (vgl. Nr. 5.4 und 5.5 NAU 2003). Da sich der Kläger für das Jahr 2004 nicht einem Kontrollverfahren nach Art. 9 Verordnung (EWG) Nr. 2092/91 unterstellt hat, kann der mit der Projektförderung „ökologische Anbauverfahren“ verbundene Zweck nicht mehr erreicht werden, so dass hier der Regelfall einer Zweckverfehlung im Sinne des § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwVfG gegeben ist. Es ist deshalb nicht zu beanstanden, dass das Verwaltungsgericht von einem intendierten Ermessen dahin ausgegangen ist, dass allein der Widerruf der Bewilligungsbescheide ermessensfehlerfrei ist. Da in diesem Fall mangels Vorliegens besonderer Umstände aufgrund des intendierten Ermessens eine Entscheidungsalternative für die Beklagte nicht gegeben war, vermag auch der Einwand des Klägers, die Beklagte habe sich für gebunden gehalten und das ihr eingeräumte Ermessen nicht ausgeübt, ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts nicht zu begründen.
b. Die Berufung kann nicht wegen besonderer rechtlicher oder tatsächlicher Schwierigkeiten der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) zugelassen werden. Der Kläger hat mit seinem Zulassungsantrag nicht dargelegt, dass der Streitfall besondere, d.h. überdurchschnittliche, das normale Maß nicht unerheblich überschreitende Schwierigkeiten in rechtlicher oder tatsächlicher Hinsicht aufweist.
Der Kläger hat besondere rechtliche Schwierigkeiten der Rechtssache darin begründet gesehen, ob es sich im Hinblick auf die Anwendbarkeit des § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG bei der Nebenbestimmung über die Unterstellung unter ein Kontrollverfahren um eine Bedingung oder Auflage handele. Weiter stelle sich die Frage, ob § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG im Falle einer Einordnung der Nebenbestimmung als Bedingung entsprechend anwendbar sei. Ferner sei die Frage, ob bei Nichterfüllung einer Auflage zur Unterstellung unter das Kontrollverfahren hinsichtlich eines Widerrufes von einer Ermessensreduzierung auf Null auszugehen sei, auch vor dem Hintergrund, dass in Bezug genommene Gemeinschaftsrecht nicht in nationales Recht umgesetzt worden sei.
Auf die Beantwortung der vom Kläger aufgeworfenen Fragen kommt es indes nicht entscheidungserheblich an, so dass sich hieraus eine besondere rechtliche Schwierigkeit der Rechtssache nicht ergeben kann. Wie der Senat bereits dargelegt hat, liegen bereits die Voraussetzungen für den Widerruf der Bewilligungsbescheide nach § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwVfG vor, so dass in dem angestrebten Berufungsverfahren nicht zu entscheiden wäre, ob daneben auch die Widerrufsvoraussetzungen des § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG gegeben sind.
Auch der Frage, ob im Falle einer Ermessensreduzierung auf Null zumindest dieser Umstand Gegenstand der Begründung eines Verwaltungsaktes sein müsse, vermag eine besondere rechtliche Schwierigkeit der Rechtssache nicht begründen. Wie bereits dargelegt, kann der Kläger nach §§ 1 Abs. 1 NVwVfG, 46 VwVfG die Aufhebung des angefochtenen Bescheides nicht beanspruchen. Denn selbst unter der Annahme, dass eine entsprechende Begründungspflicht nach § 39 Abs. 1 Satz 3 VwVfG bestünde, hätte die Verletzung dieser Bestimmung die Entscheidung in der Sache offensichtlich nicht beeinflussen können.
Auch im Hinblick auf die Fragen, in welcher Weise der Kläger in den Jahren vor 2004 und nach 2004 die Anforderungen an einen ökologischen Anbau erfüllt hat, in welchem Umfang er auch im Jahr 2004 diesen Anforderungen genügt hat, ob es durch den Verstoß in 2004 zu einer Verbrauchertäuschung gekommen ist, ob tatsächlich erhebliche wirtschaftliche Vorteile hieraus zielt wurden und ob hierdurch tatsächlich die weitere ökologische Produktionskette gefährdet war, weist die Rechtssache keine besonderen tatsächlichen Schwierigkeiten auf. Es ist deshalb von der Rechtmäßigkeit der Widerrufsentscheidung der Beklagten auszugehen, weil bei Verfehlung des Zuwendungszwecks im Regelfall der Zuwendungsbescheid zu widerrufen ist und das der Beklagten nach § 49 Abs. 3 Satz 1 VwVfG eingeräumte Ermessen auf diese Entscheidung gerichtet ist. Wie bereits aufgezeigt, kann der Kläger keine außergewöhnlichen Umstände, die eine abweichende Entscheidung verlangen, vorweisen.
c. Die Berufung kann auch nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) zugelassen werden.
Eine Rechtssache ist nur dann grundsätzlich bedeutsam, wenn sie eine höchstrichterlich oder obergerichtlich bislang noch nicht beantwortete Frage von allgemeiner Bedeutung aufwirft, die im Rechtsmittelverfahren entscheidungserheblich ist und im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder der Weiterentwicklung des Rechts einer fallübergreifenden Klärung in einem Berufungsverfahren bedarf.
Der Kläger erachtet die Fragen für grundsätzlich bedeutsam, ob es sich bei der als Bedingung bezeichneten Nebenbestimmung über die Unterstellung unter ein Kontrollverfahren tatsächlich um eine Auflage handelt, ob bei Nichterfüllung einer Auflage zur Unterstellung unter das Kontrollverfahren mit Rücksicht auf die Vorgabe in Art. 72 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 817/2004 hinsichtlich eines Widerrufs eines Subventionsbescheides von einer Ermessensreduzierung auf Null auszugehen ist und ob für den Fall, dass der Verwaltung einerseits grundsätzlich ein Ermessensspielraum eingeräumt ist, andererseits aber im Einzelfall eine Ermessensreduzierung auf Null besteht, die Begründung des Verwaltungsakts darlegen muss, aus welchen Gründen eine Ermessensreduzierung auf Null besteht.
Hiermit hat der Kläger eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache nicht aufgezeigt, weil die Beantwortung der angeführten Fragen aus den vorstehenden Gründen für das angestrebte Berufungsverfahren nicht entscheidungserheblich ist.
Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das angefochtene Urteil rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1 NVwVfG, 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 und 2 VwVfG
§§ 1 Abs. 1 NVwVfG, 35 Satz 1 VwVfG
§§ 1 Abs. 1 NVwVfG, 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG
§§ 1 Abs. 1 NVwVfG, 46 VwVfG
§§ 1 Abs. 1 NVwVfG, 46 VwVfG die Aufhebung des angefochtenen Bescheides nicht beanspruchen. Denn selbst unter der Annahme, dass eine entsprechende Begründungspflicht nach § 39 Abs. 1 Satz 3 VwVfG
§ 49 VwVfG
§ 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwVfG
§ 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO
§ 49 Abs. 3 Satz 1 VwVfG
§ 39 Abs. 1 Satz 3 VwVfG
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 und 2 VwVfG
§ 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG
§ 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG
§ 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG
§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO
Art. 249 Satz 2 EGV

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 105, 55
6 A 2013/06
12 A 2250/07
3 C 22.02
3 C 22.96
10 LA 116/07