Verwaltungsgericht Kassel (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-03-10, Aktenzeichen 3 K 1459/18.KS
ECLI: ECLI:DE:VGKASSE:2022:0310.3K1459.18.KS.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens hat der Kläger zu tragen.
Das Urteil ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Der Kläger macht als ….. der Beklagten den Ersatz von Verdienstausfall geltend.
Die Entschädigungssatzung der Stadt Hessisch Lichtenau in der Fassung der Bekanntmachung vom 07.03.2005 (GVBL. I S. 142), zuletzt geändert durch Gesetz vom 27.05.2013 (GVBL. I S. 218), sah unter § 1 die Abgeltung von Verdienstausfall für Stadtverordnete, Mitglieder des Magistrats, der Ortsbeiräte und anderer ehrenamtlich Tätiger vor und regelte Art und Umfang des Anspruchs.
Auf Grundlage dieser Satzung machte der Kläger als Einziger Verdienstausfall aufgrund seiner Tätigkeit als sogenannter „Hausmann“ geltend und bekam diesen ersetzt.
Am 21.11.2016 beschloss der Magistrat der Beklagten, der Stadtverordnetenversammlung zu empfehlen, die 1. Änderungssatzung zur Entschädigungssatzung der Stadt Hessisch Lichtenau (folgend Änderungssatzung genannt) zu beschließen. Nach dieser Änderungssatzung sollte an § 1 Abs. 1 ein Satz 4 angefügt werden, nachdem die pauschale Abgelteung auf die Zeit von 8:00 bis 16:00 Uhr von montags bis freitags beschränkt ist (Bl. 15 d. Verwaltungsakte ).
Bei Beratung und Beschlussfassung vom 21.11.2016 verließ der Kläger den Saal. Im Protokoll der Beratung des Magistrats vom 28.11.2016 (Bl. 14 d. VerwA) heißt es hierzu: „….. Dr. A. verlässt unter Berufung auf § 25 HGO den Sitzungssaal.“
Auch bei der Beratung des Haupt- und Finanzausschusses der Beklagten am 30.11.2016 über die Änderungssatzung (Bl. 18 d. VerwA) verließ der Kläger den Saal. Im Protokoll vom 01.12.2016 heißt es hierzu:
„Der stellvertretende Vorsitzende … fordert ….. Dr. A. auf, wegen eines möglichen Widerstreits der Interessen gemäß § 25 HGO den Sitzungssaal zu verlassen.
….. Dr. A. gibt zu Protokoll, dass er sich in gleichem Maße betroffen sieht wie die beratenden Stadtverordneten. Daher werde er den Sitzungssaal zwar verlassen, aber nur unter Protest.
….. Dr. A. verlässt den Sitzungssaal.“
Am 09.12.2016 beschloss die Stadtverordnetenversammlung die Änderungssatzung (Bl. 19 d. VerwA) und veröffentlichte diese am Samstag, den 17.12.2016 (Bl. 22 d. VerwA).
Mit „Nachweisung und Antrag auf Aufwandsentschädigung und Verdienstausfall“ vom 20.12.2016, 02.02.2017, 01.03.2017, 31.03.2017, 02.05.2017, 04.06.2017, 03.07.2017, 31.03.2017, 01.09.2017, 01.10.2017 und 01.11.2017 (Bl. 37 ff. d. A.) machte der Kläger Verdienstausfall geltend. Die Beklagte wies die Erstattung jeweils mit handschriftlichem Vermerk auf dem Antrag und unter Verweis auf den Zeitrahmen der durch die Änderungssatzung geänderten Entschädigungssatzung ab.
Dagegen erhob der Kläger unter dem 22.05.2017 und 20.01.2018 Widerspruch und begründete diesen am 22.01.2018. Demnach sei die Änderungssatzung rechtswidrig, da er bei den Beschlussfassungen unter Verstoß gegen § 25 Abs. 1 – 4 Hessische Gemeindeordnung (HGO) von Teilnahme ausgeschlossen worden sei. Ein Beschluss nach § 25 Abs. 3 HGO sei ihm nicht bekannt, jedoch habe man ihn ausdrücklich aufgefordert den Saal zu verlassen. Ein Widerstreit der Interessen habe in seiner Person nicht vorgelegen, da es sich um eine abstrakt-generelle Regelung handele, die keine unmittelbare Vor- und Nachteile begründen könne. Aufgrund seines rechtswidrigen Ausschlusses sei die Änderungssatzung nichtig, die vom Kläger begehrte Aufwandsentschädigung zu zahlen. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf Bl. 5 ff. der Akte verwiesen.
Mit Bescheid vom 24.04.2018 wies die Beklagte den Widerspruch des Klägers zurück und führte zur Begründung aus, dass es sich bei den Sitzungen vom 21.11.2016 und 30.11.2016 lediglich um vorbereitende Beratungen gehandelt habe und der Kläger in der Sitzung der Stadtverordnetenversammlung vom 09.12.2016 nicht ausgeschlossen worden sei. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf Bl. 3 f. der Akte verwiesen.
Am 04.06.2018 hat der Kläger, vertreten durch seinen Bevollmächtigten, gegen die Ablehnung seines Antrages auf Ersatz vom Aufwendungen für den Zeitraum von Dezember 2016 bis Oktober 2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 24.04.2018 Klage erhoben. Er bezog sich auf die Begründung seines Widerspruchs und ließ ergänzend vortragen, dass er sowohl in der Sitzung vom 21.11.2016 als auch vom 30.11.2016 nachdrücklich aufgefordert worden sei, den Sitzungssaal zu verlassen. Dies sei unter Berufung darauf, dass in der Person des Klägers wiederstreitende Interessen vorlägen, erfolgt. Auch werde aus den Protokollen zu den Sitzungen ersichtlich, dass der Kläger die Sitzungen nicht freiwillig verlassen habe, sondern habe teilnehmen wollen und lediglich unter Protest den Raum verlassen habe. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf Blatt 63 f., 75 ff. und 93 ff. der Akte verwiesen.
Der Kläger beantragt,
die undatierten Bescheide der Beklagten zur Antragstellung vom 20.12.2016, 02.02.2017, 01.03.2017, 31.03.2017, 02.05.2017, 04.06.2017, 03.07.2017, 31.03.2017, 01.09.2017, 01.10.2017 und 01.11.2017, in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 24.04.2018, aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung bezieht sie sich auf die angefochtene Entscheidung und führt ergänzend aus, dass der Kläger als einziger Mandatsträger Abgeltung des Verdienstausfalles geltend mache und daher nach der Rechtsprechung sonderbetroffen sei.
Mit Beschluss vom 04.02.2022 hat die Kammer den Rechtsstreit dem Berichterstatter als Einzelrichter zur Entscheidung übertragen (Bl. 82 f. d. A.).
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf die Gerichts- und Behördenakten und das Protokoll der mündlichen Verhandlung vom 10.03.2022. Die genannten Akten sind zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden.

Entscheidungsgründe:
Die Klage, über die der Einzelrichter nach Übertragung durch die Kammer zur Entscheidung berufen ist (§ 6 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung ), ist zulässig aber unbegründet.
Die angefochtenen Bescheide (vgl. Bl. 37 ff. d. A.) in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 24.04.2018 (Bl. 3 d. A) sind rechtmäßig und verletzen den Kläger damit nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO). Er hat keinen Anspruch auf Ersatz von Verdienstausfall. Die Beklagte hat es zu Recht unterlassen, ihm diesen zu ersetzen.
Die Verwaltungsakte in Gestalt des Widerspruchsbescheides sind formell rechtmäßig.
Insbesondere sind die Bescheide zur Antragstellung vom 20.12.2016, 02.02.2017, 01.03.2017, 31.03.2017, 02.05.2017, 04.06.2017, 03.07.2017, 31.03.2017, 01.09.2017, 01.10.2017 und 01.11.2017, in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 24.04.2018, hinreichend bestimmt und genügen der notwendigen Form (§ 37 Hessisches Verwaltungsverfahrensgesetz (HVwVfG). Sie sind nicht nichtig im Sinne des § 44 Abs. 2 Nr. 1 HVwVfG. Demnach ist ein Verwaltungsakt nichtig, der schriftlich erlassen worden ist, die erlassende Behörde aber nicht erkennen lässt. Nach dem Sinn und Zweck dieser Vorschrift, lässt ein Verwaltungsakt den Aussteller dann nicht hinreichend erkennen, wenn der Adressat aus dem Umständen des Einzelfalles nicht erkennen kann, gegen welche Behörde er sich wenden muss und damit letztlich in seinem Interesse auf Rechtsschutz gegen den Bescheid betroffen ist (HK-VerwR/ Schwarz, 5. Aufl. 2021, VwVfG § 44 Rn. 14; Schoch/Schneider/Goldhammer, 1. EL August 2021, VwVfG § 44 Rn. 72; Peuker in: Knack/Henneke Kommentar zum VwVfG, 10. Auflage 2014, § 44 Rn. 35). Dies folgt vorliegend nicht bereits daraus, dass die Beklagte den Kläger auf dessen Anträgen beschieden und keinen separaten Bescheid erlassen hat. Dem Kläger war aufgrund des verwendeten Formulars, seiner Antragstellung sowie dem zwischen ihm und der Beklagten bestehenden Dauerverhältnisses bekannt, um welche Behörde es sich bei der ausstellenden Behörde handelt. Dies zeigt sich auch darin, dass der Kläger seine Widersprüche an den richtigen Adressaten gerichtet hat.
Auch sind die Bescheide materiell rechtmäßig.
Dem Kläger steht der geltend gemachte Verdienstausfallanspruch gemäß §§ 5 Abs. 1 Satz 1, 27 Abs. 1 HGO i. V. m. § 1 Abs. 1 bis 4 der Entschädigungssatzung der Beklagten nicht zu.
Nach §§ 5 Abs. 1 Satz 1, 27 Abs. 1 HGO i. V. m. § 1 Abs. 1 bis 3 der Entschädigungssatzung der Beklagten haben ehrenamtliche – und so auch der Kläger – grundsätzlich Anspruch auf Ersatz von Verdienstausfall.
Mit der Änderungssatzung, bekanntgemacht am 17.12.2016, hat die Beklagte die pauschale Abgeltung von Verdienstausfall auf die Zeit von 08:00 Uhr bis 16:00 Uhr von montags bis freitags beschränkt (§ 1 Abs. 1 Satz 4 der Änderungssatzung). Diese nach § 27 Abs. 1 Satz 4 HGO zulässige zeitliche Einschränkung der Vergütung von Verdienstausfall ist auch dem Kläger gegenüber wirksam, so dass der außerhalb dieser Zeiten beantragte Verdienstausfall nicht zu erstatten ist.
Die dieser Entscheidung zugrundeliegende Änderungssatzung ist nicht nichtig und die auf ihrer Grundlage erlassenen Verwaltungsakte nicht rechtswidrig (Bennemann/Schmidt, Verbandskommentar Band I: HGO, Stand Sept. 2021, § 25 Rn. 109).
Ein wesentlicher Verfahrensmangel im Sinne des § 25 Abs. 6 Satz 1 HGO liegt nicht vor. Danach sind Beschlüsse, die unter Verletzung von § 25 Abs. 1 – 4 HGO gefasst worden sind, unwirksam.
Eine solche Verletzung liegt in Bezug auf das Zustandekommen der Änderungssatzung nicht vor. Der Kläger ist weder in der Sitzung vom 21.11.2016 noch am 30.11.2016 unter Verletzung von Verfahrensregeln von der Teilnahme an der Sitzung ausgeschlossen worden.
Eine Verletzung kommt unter anderem dann in Betracht, wenn ein Entscheidungsträger nicht mitwirkt, obwohl ein Mitwirkungsverbot nicht bestand (Bennemann/Schmidt, Verbandskommentar Band I: HGO, Stand Sept. 2021, § 25 Rn. 105).
Uneingeschränkt gilt dies jedoch nur, wenn über das Mitwirkungsverbot eine ausdrückliche Entscheidung nach § 25 Abs. 3 HGO getroffen wurde. Dies ist vorliegend unstreitig nicht geschehen.
Für den Fall, dass eine ausdrückliche Entscheidung über den Ausschluss eines Betroffenen nicht ergeht, liegt eine Verletzung des § 25 Abs. 1 – 4 HGO nur dann vor, wenn jemand tatsächlich an der Entscheidung mitgewirkt hat, der dies aufgrund von § 25 Abs. 1 HGO nicht gedurft hätte. Für den umgekehrten Fall, dass jemand an der Entscheidung aus freien Stücken, also ohne ausdrücklichen Beschluss, nicht mitwirkt, ist dies nicht als Verstoß gegen die Vorschriften über Mitwirkungsverbote anzusehen (Bennemann/Schmidt, Verbandskommentar Band I: HGO, Stand Sept. 2021, § 25 Rn. 106). Denn rechtswidrig ist eine Entscheidung eines Organs nur dann, wenn dieses Organ selbst sein Mitglied zu Unrecht wegen vermeintlicher Befangenheit ausschließt, also an der Mitwirkung hindert (so auch zu § 18 GemO BaWü: VGH Ba-Wü, Urt. v. 18.11.1986 – 5 S 1719/85).
Dies folgt bereits aus dem Wortlaut sowie Sinn und Zweck des § 25 Abs. 6 Satz 1 HGO. Demnach sind Beschlüsse unwirksam, die unter Verletzung der Absätze 1 – 4 ergangen sind. Nach § 25 Abs. 1 Satz 1 HGO darf niemand beratend oder entscheidend mitwirken, der im Sinne des Satzes 2 im Widerstreit der Interessen steht. Nach § 25 Abs. 3 Satz 1 HGO entscheidet das Organ oder Hilfsorgan, dem der Betroffene angehört, darüber, ob ein Widerstreit der Interessen vorliegt. Für den Fall einer Beteiligung einer Person, die tatsächlich im Widerstreit der Interessen stand und dennoch an der Entscheidung mitwirkte, folgt bereits hieraus eine Verletzung des Absatzes 1 verbunden mit einer Unwirksamkeit nach Absatz 6. Damit knüpft das Gesetz an eine Beteiligung trotz Widerstreits der Interessen die Folge des Abs. 6, unabhängig von einer Entscheidung nach Abs. 3 durch das jeweilige Organ.
Für den gegenteiligen Fall jedoch, dass eine Person nicht an der Beratung oder Entscheidung beteiligt war, obwohl sie nicht im Widerstreit der Interessen stand, folgt daraus nicht bereits die Unwirksamkeit der Entscheidung nach § 25 Abs. 1 und 6 HGO. Vielmehr folgt in diesem Fall die Verletzung der Mitwirkungsrechte aus einer etwaigen fehlerhaften Entscheidung des jeweiligen Organs nach § 25 Abs. 3 HGO. Schließt dieses zu Unrecht eine Person von der Mitwirkung aus, liegt hierin begründet die für § 25 Abs. 6 Satz 1 HGO erforderliche Rechtsverletzung.
Letztlich ist daher für den Fall des Entfernens von der Beratung und Entscheidung zu fordern, dass eine Entscheidung des Organs überhaupt stattgefunden hat. Andernfalls hätte es der jeweilige Betroffene in der Hand, einer Entscheidung über einen Widerstreit der Interessen im Sinne des § 25 Abs. 1 – 4 HGO zuvorzukommen und so die Rechtswidrigkeit der ohne ihn ergangenen Entscheidung herbeizuführen. Dem Gremium würde somit die Möglichkeit genommen, im dafür vorgesehenen Verfahren ordnungsgemäß zu entscheiden.
Dieses Ergebnis gilt insbesondere deshalb, da es im Einzelfall kaum möglich sein dürfte, die hinter einem Verlassen der Beratung und Entscheidung stehende Intension zu ermitteln. So kann der Betroffene der Auffassung sein, zwar nicht im Widerstreit der Interessen zu stehen, er jedoch im Hinblick auf den „äußeren Anschein“ zum Schutze des Ansehens des Organs einer Entscheidung nicht beiwohnt (vgl. auch Bennemann/Schmidt, Verbandskommentar Band I: HGO, Stand Sept. 2021, § 25 Rn. 106). Auch kann ein Verlassen der Beratung und Entscheidung gerade zur Vermeidung eines förmlichen Verfahrens nach § 25 HGO und dem damit verbundenen späteren Rechtsstreit erfolgen.
Gemessen hieran liegt ein Verfahrensfehler hinsichtlich des Klägers nicht vor.
Durch sein Entfernen von der Beratung noch vor einem Beschluss ist der Kläger einer Entscheidung nach § 25 Abs. 3 HGO zuvorgekommen und hat sich damit – wenn auch unter Protest – letztlich freiwillig von der Beratung entfernt. Es lag alleine in seiner Entscheidung, einen Beschluss nach § 25 Abs. 3 HGO abzuwarten oder aber sich vor einer Entscheidung zu entfernen. Die darin liegende Freiwilligkeit und der Umstand, dass die Beklagte eine solche Entscheidung daraufhin gerade nicht getroffen hat, lässt einen Verstoß gegen § 25 Abs. 1- 4 HGO entfallen.
Nichts anderes folgt aus dem Vortrag des Klägers, dass er lediglich unter Protest und nach Mitteilung seiner Auffassung nebst Diskussion den Sitzungssaal verlassen habe.
Auch dies zugrunde gelegt ergibt sich keine andere Wertung. Wie von den Beteiligten übereinstimmend vorgetragen, hat es zunächst eine Diskussion über einen möglichen Widerstreit der Interessen des Klägers und das daraus folgende Verfahren gegeben. Auch wenn er hierbei seine gegenteilige Auffassung mitgeteilt hatte, ist er letztlich einer Entscheidung nach § 25 HGO zuvorgekommen, in dem er die Beratung sowohl am 21.11. als auch am 30.11.2016 verließ, bevor ein Beschluss gegen ihn erlassen worden wäre. Dass der Kläger nur unter Protest gegangen sein will, um eine Eskalation der Situation zu vermeiden, zeigt, dass er – um eine Entscheidung nach § 25 HGO zu vermeiden – letztlich freiwillig, also ohne Erlass eines förmlichen Beschlusses (vgl. VG Darmstadt, Urt. v. 11.08.2011 – 3 K 1480/10.DA –, Rn. 41 f., juris), die Beratung und Entscheidung verlassen hat. Wenn er, wie im gerichtlichen Verfahren vorgetragen, nicht mit einem Verlassen einverstanden gewesen wäre, wäre vielmehr zu erwarten gewesen, dass der Kläger, wenn er sich selbst nicht im Widerstreit der Interessen sieht, eine Entscheidung nach § 25 Abs. 1, 3 HGO abwartet und nicht bereits zuvor den Saal verlässt. Auch hätte der Kläger eine solche Entscheidung selbst durch entsprechenden Antrag herbeiführen können (Bennemann/Schmidt, Verbandskommentar Band I: HGO, Stand Sept. 2021, § 25 Rn. 90).
Hieran vermag auch der gestellte und zurückgewiesene Beweisantrag (S. 3 des Protokolls der mündlichen Verhandlung vom 10.03.2022) nichts zu ändern. Bei der Behauptung, dass der Kläger die Magistratssitzung am 21.11.2016 nur unter Protest verlassen hat, insbesondere seine gegenteilige Auffassung mitgeteilt hat, fehlt es an der Entscheidungserheblichkeit, da auch diesen Vortrag zugrunde gelegt, gemessen an den vorigen Ausführungen, kein anderes Ergebnis folgt. Es ist einem kommunalrechtlichen Organ immanent, und im Verfahren nach § 25 HGO sogar zu empfehlen (Bennemann/Schmidt, Verbandskommentar Band I: HGO, Stand Sept. 2021, § 25 Rn. 85), dass über die zur Entscheidung anstehenden Fragen diskutiert und beraten wird. Dass hierbei unterschiedliche Rechtspositionen vertreten werden, liegt in der Natur der Sache. Daher kann alleine hieraus nicht auf die Unfreiwilligkeit des Verlassens geschlossen werden. Hinsichtlich der Behauptung, dass sein Verlassen nicht „freiwillig“ gewesen sei, handelt es sich bereits um keine dem Beweis zugängliche Tatsache. Vielmehr handelt es sich um die vom Gericht zu treffende Wertung nach § 25 HGO.
Entgegen der Auffassung des Klägers kommt es auch nicht darauf an, ob er sich tatsächlich im Widerstreit der Interessen befunden hat und ein Ausschluss von den Sitzungen hätte erfolgen dürfen, da er gerade nicht von den Sitzungen nach § 25 HGO ausgeschlossen worden ist.
Daneben ist entgegen der Auffassung der Beklagten der Anspruch des Klägers nicht jedoch bereits deshalb ausgeschlossen, da eine nachträgliche Heilung etwaiger Verfahrensmängel eingetreten wäre. Die in § 25 Abs. 6 Satz 2 HGO vorgesehene Heilung binnen 6 Monaten hat der Kläger verhindert, in dem er am 22.05.2017 Widerspruch unter Behauptung der Nichtigkeit der am 17.12.2017 bekanntgemachten Änderungssatzung erhoben hat (§ 25 Abs. 6 Satz 3 HGO).
Der Kläger hat als Unterliegender gemäß § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 Abs. 1 S. 1, Abs. 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
BeschlussDer Streitwert wird auf 1.538,92 EUR festgesetzt.
GründeDie Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 1 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1, 63 Abs. 2 Satz 1 Gerichtskostengesetz (GKG). Die vorläufige Festsetzung des Streitwerts wird damit gegenstandslos. Der Streitwert entspricht dem wirtschaftlichen Interesse des Klägers (§ 52 Abs. 3 Satz 1 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 25 HGO
§ 18 GemO
§ 25 Abs. 3 HGO
§ 6 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 44 Abs. 2 Nr. 1 HVwVfG
§ 5 Abs. 1 Satz 1, 27 Abs. 1 HGO
§ 27 Abs. 1 Satz 4 HGO
§ 25 Abs. 6 Satz 1 HGO
§ 25 Abs. 1 HGO
§ 25 Abs. 1 Satz 1 HGO
§ 25 Abs. 3 Satz 1 HGO
§ 25 Abs. 1 und 6 HGO
§ 25 Abs. 1, 3 HGO
§ 25 Abs. 6 Satz 2 HGO
§ 25 Abs. 6 Satz 3 HGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 S. 1, Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 1 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1, 63 Abs. 2 Satz 1 Gerichtskostengesetz
§ 52 Abs. 3 Satz 1 GKG

Zitierte Entscheidungen: 5 S 1719/85
3 K 1480/10