Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-12-05, Aktenzeichen 20 A 499/16
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2018:1205.20A499.16.00

Tenor:
Das angefochtene Urteil wird teilweise geändert.
Die Klage wird in vollem Umfang abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin betreibt auf Grundstücken in der Gemarkung U. , Flur 38 und 48, die Gewinnung von Kies und Sand im Wege der Trockenabgrabung sowie die Herrichtung von für Abgrabungen in Anspruch genommenen Flächen durch Verfüllung. Auf den Grundstücken sind durch den Abbau von Kies und Sand mehrere Gruben, sogenannte Polder, entstanden. Die Polder 4 und 5 auf den Flurstücken 280 und 480 tlw. der Flur 38 sind insgesamt ca. 10 ha groß und reichen bei ursprünglichen Geländehöhen von ca. 95 m NN bis in eine Tiefe von ca. 65 m NN. Das Gelände befindet sich im großräumigen Absenkungsbereich des Grundwassers, der durch Sümpfungsmaßnahmen im Rahmen des Braunkohletagebaus verursacht wurde. Der Grundwasserstand liegt unterhalb der Abgrabungssohle. Er wird nach Einstellung der Sümpfungsmaßnahmen wieder ansteigen.
Der damalige Regierungspräsident L. genehmigte mit Bescheid vom 30. Juli 1992 unter Änderung vorangegangener Genehmigungen die Verfüllung des Polders 5 mit Bodenaushub. Mit Bescheid vom 11. November 1993 erteilte er unter Änderung früherer Genehmigungen die Genehmigung für die Herrichtung der Polder 1 bis 4 durch Verfüllung mit Bodenaushub. Nach einer Nebenbestimmung zu dieser Genehmigung musste die Herrichtung der Polder 1 bis 5 durch Verfüllung spätestens bis zum 31. Dezember 2009 abgeschlossen sein, die Rekultivierung bis spätestens 31. Dezember 2010. Unter dem 26. September 1995 verlängerte die Bezirksregierung L. die Frist für die Verfüllung des Polders 4 und seiner Herrichtung bis zum 30. September 2011 bzw. 30. September 2012.
Unter dem 12. August 2010 beantragte die Rechtsvorgängerin der Klägerin die Verlängerung der Fristen für den Abbau von Sand und Kies im Polder 4 sowie für die Verfüllung und Herrichtung der Polder 4 und 5. In der Folgezeit modifizierte die Klägerin den Antrag, zuletzt unter dem 28. September 2011. Sie gab an: Im Polder 4 stehe bis zur genehmigten Abbausohle von 65 m NN noch Kies zum Abbau an. Die Fristen für die Verfüllung und Herrichtung hätten nicht eingehalten werden können. Der Polder 5 werde derzeit verfüllt. Anschließend könne der Polder 4 verfüllt werden. Aufgrund der Genehmigungslage bestehe eine Verpflichtung zur Verfüllung der Polder und ihrer Herrichtung. Die Verfüllung sei auch erforderlich, weil sonst wegen des Wiederanstiegs des Grundwassers ein Gewässer entstehen würde. Langfristig werde das Grundwasser voraussichtlich wieder bis auf ca. 80,5 m NN ansteigen. In der dem Antrag beigefügten Umweltverträglichkeitsstudie ist ausgeführt: Das Grundwasser im Bereich der Polder sei durch die Sümpfungsmaßnahmen bis auf ca. 45 m NN abgesenkt worden. Es gebe mehrere Modellberechnungen für seinen Wiederanstieg. Nach einer Berechnung der RWTH B. aus dem Jahr 2007 werde das Grundwasser im Bereich der Polder bis zum Jahr 2075 bis auf etwa 58 m NN ansteigen und werde der Grundwasseranstieg etwa im Jahr 2250 abgeschlossen sein.
Der Beklagte teilte der Klägerin mit, neben der abgrabungsrechtlichen Genehmigung bedürfe es auch der Erteilung einer wasserrechtlichen Erlaubnis, und hörte sie zum Entwurf der Erlaubnis an. Gegen die nach dem Entwurf bei der Verfüllung einzuhaltenden Zuordnungswerte bezogen auf den Feststoff und das Eluat erhob die Klägerin Einwände.
Mit Bescheid vom 9. September 2013 genehmigte der Beklagte die Abgrabung und Verfüllung der Polder 4 und 5. Die beigefügten Nebenbestimmungen enthalten Fristen für den Abschluss der Abbautätigkeit und der Herrichtung. Nach Nr. 3.2 der Nebenbestimmungen dürfen die Arbeiten erst wieder aufgenommen werden, wenn die entsprechende wasserrechtliche Erlaubnis unanfechtbar erteilt ist.
Mit weiterem Bescheid vom 9. September 2013, der am 13. September 2013 zugestellt worden ist, erteilte der Beklagte für die Polder 4 und 5 die wasserrechtliche Erlaubnis zum Abbau von Kies und Sand bis zu einer Tiefe von 65 m NN und zur Verfüllung mit Bodenaushub. Die Erlaubnis ist bis zum 31. Dezember 2020 befristet. Nach Nr. 2.2.4 der Nebenbestimmungen darf der Bodenaushub keine Bestandteile enthalten, die eine Grundwasserverunreinigung besorgen lassen, und dürfen nur Materialien verfüllt werden, die die Zuordnungswerte der Tabellen unter Nrn. 2.2.6 (Feststoff) und 2.2.7 (Eluat) einhalten. Die Tabelle "Zuordnungswerte Eluat" unter Nr. 2.2.7 der Nebenbestimmungen enthält Obergrenzen für mehrere Parameter. Festgesetzt sind unter anderem für Fluorid ≤ 750 µg/l, für Kohlenwasserstoffe ≤ 100 µg/l, für LHKW ≤ 20 µg/l, für PCB ≤ 0,01 µg/l und für PAK (EPA - ohne Naphtalin) ≤ 0,2 µg/l jeweils mit dem Zusatz "Untersuchung nur bei speziellem Verdacht". Zur Begründung ist ausgeführt: Das Vorhaben bedürfe einer wasserrechtlichen Erlaubnis. Im Hinblick auf den Grundwasserschutz seien Nebenbestimmungen festzusetzen. Die Nebenbestimmungen seien geeignet und erforderlich, um nachteilige Wirkungen für das Wohl der Allgemeinheit auszugleichen oder zu verhüten. Sie seien wegen der herausragenden Bedeutung der Reinhaltung des Grundwassers für das Allgemeinwohl auch angemessen. Nach der Verfüllung werde sich Fremdmaterial im zukünftig von Grundwasser durchströmten Bereich befinden. Die Parameter und Zuordnungswerte bezogen auf das Eluat seien unter Berücksichtigung des gegebenen Einzelfalls anhand abfallrechtlicher, abgrabungsrechtlicher, wasserrechtlicher und bodenschutzrechtlicher Kriterien festgesetzt worden. Die Prüfwerte nach der BBodSchV seien nicht anzuwenden, weil die Entstehung einer Gefahr ausgeschlossen werden solle und Vorsorgewerte anzusetzen seien. Die Vorsorgewerte müssten deutlich unterhalb der Prüfwerte liegen. Maßstab seien die Geringfügigkeitsschwellenwerte nach LAWA 2004. Es sei sachgerecht, auch den Parameter Fluorid zu regeln. Beispielsweise gebe es in der Region Düren einen Altlastenfall, bei dem schädliche Bodenbelastungen über den Gehalt an Fluorid charakterisiert würden. Die Werte für Kohlenwasserstoffe und PCB seien sachgerecht. Die Festsetzung der gegenüber der BBodSchV zusätzlichen Parameter verursache keinen unverhältnismäßigen Aufwand, weil die Untersuchung nur im Verdachtsfall nötig sei.
Die Klägerin hat am 14. Oktober 2013 Klage erhoben. Zur Begründung der Klage hat sie vorgetragen: Die Festsetzung von Zuordnungswerten Eluat in der Nebenbestimmung 2.2.7 der wasserrechtlichen Erlaubnis sei hinsichtlich der Parameter Fluorid, Kohlenwasserstoffe, LHKW, PCB und PAK rechtswidrig. Die Zuordnungswerte seien nicht zur Ausräumung von Versagungsgründen erforderlich und auch ermessensfehlerhaft. Ohne die Zuordnungswerte sei eine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit durch das zur Verfüllung zugelassene Bodenmaterial weder in wasserwirtschaftlicher noch in anderer Hinsicht zu besorgen. Einschlägig und maßgeblich für die materiellen Anforderungen an die Verfüllung von Abgrabungen mit unbelastetem Bodenaushub sei Teil II.1.2 der LAGA-Mitteilung 20. Danach sei Bodenaushub der Einbauklasse Z0/Z0* für die Verfüllung von Abgrabungen uneingeschränkt geeignet. Hiervon und von den Vorgaben der BBodSchV weiche die Nebenbestimmung 2.2.7 ohne sachlichen Grund ab. Die Heranziehung der Geringfügigkeitsschwellenwerte der LAWA sei fehlerhaft. Die Werte seien zur Beurteilung lokal begrenzter Grundwasserverunreinigungen entwickelt worden, rechtlich unverbindlich und in ihrer Ableitung fachlich erheblich umstritten. Aufgrund der Kritik an ihrer Ableitung seien die Versuche, sie normativ festzulegen, bislang gescheitert. Die geplante Mantelverordnung liege bislang nur im Entwurf vor. Der im Vorgriff auf die Mantelverordnung ergangene Erlass des Ministeriums für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz vom 17. September 2014 spiegele nicht den aktuellen Stand von Wissenschaft und Technik wider. Das Land Nordrhein-Westfalen habe insoweit auch keinerlei Regelungskompetenz. Maßgeblicher Ort der Beurteilung für die Geringfügigkeitsschwellenwerte sei der Übergangsbereich in die grundwassergesättigte Zone. Die angeordnete Einhaltung der als Zuordnungswerte übernommenen Geringfügigkeitsschwellenwerte im Verfüllkörper oberhalb des höchsten Grundwasserstandes lasse die Abbau- und Rückhalteprozesse der Schadstoffe unberücksichtigt, die im Boden bis zum Eintritt des Sickerwassers in die grundwassergesättigte Zone stattfänden. Das sei rechtlich und fachlich auch unter dem Blickwinkel des vorsorgenden Schutzes des Grundwassers unvertretbar. Die Beurteilung des Sickerwassers unterliege den bodenschutzrechtlichen Prüfwerten für den Wirkungspfad Boden-Grundwasser. Das Erfordernis einer Untersuchung nur bei speziellem Verdacht sei nicht hinreichend bestimmt gefasst. Die Zuordnungswerte seien auch nicht in anderer Hinsicht zur Bewirtschaftung des Grundwassers erforderlich. Nach dem Maßnahmenprogramm werde das Grundwasser im Bereich der Polder wegen des Braunkohletagebaus langfristig in einem schlechten chemischen Zustand sein.
Die Klägerin hat beantragt,
den Beklagten unter teilweiser Änderung des Erlaubnisbescheids vom 9. September 2013 zu verpflichten, unter Ziffer 2.2.7 in der Tabelle "Zuordnungswerte Eluat" die Parameter Fluorid, Kohlenwasserstoffe, LHKW, PCB und PAK (EPA) sowie die zugehörigen Zuordnungswerte ersatzlos zu streichen,
hilfsweise,
den Beklagten unter teilweiser Änderung des Erlaubnisbescheids vom 9. September 2013 zu verpflichten, unter Ziffer 2.2.7 in der Tabelle "Zuordnungswerte Eluat" die Parameter Fluorid, Kohlenwasserstoffe, LHKW, PCB und PAK (EPA) sowie die zugehörigen Zuordnungswerte zu streichen und stattdessen nachfolgende Tabelle anzufügen:
Parameter Geringfügigkeitsschwelle
in µg/l
Fluorid 750
Kohlenwasserstoffe 100
LHKW 10
PCB 0,05
PAK 0,2
(Bei den genannten Werten handelt es sich um Sickerwasserwerte. Maßgeblicher Ort der Beurteilung ist die Stelle im Grundwasserleiter, an der das verunreinigte Grundwasser erstmalig als solches auftritt und die Kontamination somit noch in unveränderter Konzentration vorliegt. Dieser stimmt nicht mit dem Ort überein, an dem vorliegend die Messung bzw. Probenahme erfolgen wird. Untersuchungsergebnisse müssen deshalb im Rahmen einer fachlichen Begutachtung an den Ort der Beurteilung übertragen und bewertet werden.)
weiter hilfsweise,
den Beklagten unter teilweiser Änderung des Erlaubnisbescheids vom 9. September 2013 zu verpflichten, die Nebenbestimmung Ziffer 2.2.7 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu fassen.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat zur Begründung vorgetragen: Die Zuordnungswerte seien zur Begrenzung des Schadstoffgehalts des Bodenaushubs erforderlich. Sie seien zur Erfüllung wasser-, abfall- und bodenschutzrechtlicher Anforderungen entwickelt worden. Die bodenschutzrechtliche Sickerwasserprognose sei ein Mittel zur Gefahrenabwehr. Sie sei nicht anzuwenden, weil Vorsorge gegenüber dem Eintritt eines Schadens als Folge der Verfüllung der Polder geboten sei. Im Verhältnis zu einer regelmäßigen gutachterlichen Bewertung des zu verfüllenden Materials stelle die Festsetzung der Zuordnungswerte für seltene Ausnahmefälle ein milderes Mittel dar. Wegen des Wiederanstiegs des Grundwassers seien mögliche Schadstoffgehalte besonders sorgfältig zu überwachen. Das Maßnahmenprogramm gehe auf die Verfüllung von Abgrabungen lediglich am Rande ein.
Das Verwaltungsgericht hat den Beklagten durch das angefochtene Urteil, auf das Bezug genommen wird, verpflichtet, über den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer wasserrechtlichen Erlaubnis unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden, und die Klage im Übrigen abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Der Beklagte habe das ihm zukommende Ermessen hinsichtlich der Erteilung der wasserrechtlichen Erlaubnis fehlerhaft ausgeübt. Die Erforderlichkeit der angegriffenen Zuordnungswerte zur Ausräumung von Versagungsgründen sei nicht hinreichend belegt. Der Entwurf der Mantelverordnung bilde keine hinreichende Grundlage. Der ministerielle Erlass vom 17. September 2014 sei unwirksam. Die Orientierung an den Geringfügigkeitsschwellenwerten der LAWA sei nicht tragfähig. Die Geringfügigkeitsschwellenwerte seien zur Beurteilung von Grundwasserverunreinigungen entwickelt worden und in der Fachwelt umstritten. Damit habe sich der Beklagte nicht auseinandergesetzt. Ferner fehle es an einer hinreichenden und trotz des Wiederanstiegs des Grundwassers erforderlichen Differenzierung zwischen den Anforderungen an das Grundwasser und das Sickerwasser. Eine Relevanz des Parameters Fluorid sei nicht dargetan.
Gegen den der Klage stattgebenden Teil des Urteils richtet sich die vom Senat zugelassene Berufung des Beklagten.
In der mündlichen Verhandlung vor dem Senat hat der Beklagte den in der Tabelle "Zuordnungswerte Eluat" enthaltenen Zuordnungswert für Fluorid auf 900 µg/l geändert.
Zur Begründung der Berufung trägt der Beklagte ergänzend und vertiefend vor: Er habe die Erforderlichkeit der Zuordnungswerte durch seine hierzu erstinstanzlich eingereichten Aktenvermerke weiter begründet und belegt. Die noch nicht abgeschlossene fachliche Diskussion um die Geringfügigkeitsschwellenwerte habe er dabei berücksichtigt. Durch die Begrenzung der Eluatwerte auf die Geringfügigkeitsschwellenwerte werde die gebotene Vorsorge auch im Hinblick darauf gewährleistet, dass in der Erlaubnis Feststoffwerte oberhalb der Vorsorgewerte nach der BBodSchV festgelegt worden seien. Die Orientierung an den Geringfügigkeitsschwellenwerten zum Ausschluss der Besorgnis einer Verunreinigung des Grundwassers liege fachlich nahe, weil bei der Verfüllung die Wiederherstellung von Bodenfunktionen hinsichtlich des Grundwassers im Vordergrund stehe. Bei dieser Bewertung stehe der Exekutive mangels normativer Regelungen eine Einschätzungsprärogative zu, bei der Vorsorgeaspekte maßgebend seien. Das werde durch den aktuellen Entwurf der Mantelverordnung bestätigt. Die bodenschutzrechtliche Sickerwasserprognose genüge nicht den Erfordernissen der Vorsorge. Die Berücksichtigung der mit der Bodenpassage verbundenen Prozesse des Abbaus und der Zurückhaltung von Schadstoffen sei im Rahmen der Vorsorge unangebracht. Das werde durch das GAP-Papier der LAWA bestätigt. Das Bodenschutzrecht enthalte hinsichtlich der Anforderungen an die Vorsorge bei der Verfüllung von Bodenmaterial eine Regelungslücke. Die Lücke sei durch den ministeriellen Erlass vom 17. September 2014 geschlossen worden. Der Katalog in Anhang 2 Nr. 4 BBodSchV sei nicht abschließend. Bei der Ableitung der Zuordnungswerte für Kohlenwasserstoffe, LHKW, PCB und PAK sei ein Abgleich mit Hintergrundwerten nicht möglich, weil es sich um bodenfremde Schadstoffe handele. Eine Abstufung der Zuordnungswerte nach der Höhe der Verfüllung und dem zu erwartenden Grundwasserstand komme nicht in Betracht. Fluorid sei ein relevanter Parameter, zumal die Deponieverordnung einen hierauf bezogenen Grenzwert enthalte. Der Grundwasseranstieg werde dazu führen, dass das Grundwasser jedenfalls die Sohle der Verfüllung übersteige. Ungewiss sei lediglich, wann dies geschehen und wie hoch das Grundwasser in den Verfüllkörper hineinreiche. Ab etwa 2045 werde das Grundwasser die Sohle der Polder erreichen. Das Erfordernis der Untersuchung bei speziellem Verdacht werde dadurch genügend konkretisiert, dass die Untersuchungen nach Nr. 2.2.8 der Nebenbestimmungen durch Fachleute vorzunehmen seien. Den Fachleuten seien etwaige Verdachtsmomente unter anderem aufgrund der Herkunft des zu untersuchenden Materials bekannt.
Der Beklagte beantragt,
das angefochtene Urteil teilweise zu ändern und die Klage in vollem Umfang abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Die Klägerin verteidigt das angefochtene Urteil. Ergänzend und vertiefend trägt sie vor: Die Zuordnungswerte verstießen gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Es gebe keine gesicherten wissenschaftlichen Erkenntnisse, die ihre Festsetzung stützen könnten. Ein hierzu durchgeführtes umfangreiches Forschungsprojekt des Umweltbundesamtes sei noch nicht abgeschlossen. Der Beklagte berufe sich lediglich auf administrative Empfehlungen und Forderungen. Diese seien aber auch unter dem Gesichtspunkt der Vorsorge völlig überzogen. Sie hätten weder in rechtsverbindlichen Regelungen noch in der TR Boden der LAGA einen Niederschlag gefunden. Das ihnen zugrunde liegende Konzept der Geringfügigkeitsschwellenwerte sei auch in der aktualisierten Fassung ihrer Ableitung fachlich sehr umstritten. Die Betrachtung allein von Schadstoffkonzentrationen lasse für die Beurteilung wesentliche Gesichtspunkte außer Acht. Die Ableitung der einzelnen Werte für die Parameter sei fragwürdig. Die Anwendung der Geringfügigkeitsschwellenwerte als Eluat-Grenzwerte hinsichtlich des Materials blende die allgemein anerkannten Auswirkungen der Bodenpassage auf die Schadstoffgefährdung des Grundwassers aus. Diese Auswirkungen seien indessen auch beim wasserrechtlichen Besorgnisgrundsatz zu berücksichtigen. Vorsorgeanforderungen bei der Verfüllung von Abgrabungen mit Bodenaushub seien in der BBodSchV abschließend geregelt. Eine eigenständige behördliche Anordnungsbefugnis gebe es insoweit nicht. Der ministerielle Erlass vom 17. September 2014 sei auch deshalb unwirksam, weil er in wesentlicher Hinsicht in Grundrechte unter anderem von Abgrabungsunternehmen eingreife. Die Eingriffe bedürften gesetzlicher Regelung. Erst recht fehle dem Beklagten die erforderliche Regelungskompetenz. Die vom Beklagten angeführte Verunreinigung mit Fluorid beruhe auf einer unsachgemäßen Handhabung von Stoffen und sei kein zureichender Anlass für eine generelle Überwachung. Das Grundwasser werde ausweislich einer Publikation des Erftverbandes frühestens ab ca. 2090 über die Abbausohle hinaus steigen. Die Verfüllung der Polder werde dagegen spätestens 2020 abgeschlossen sein. Der Polder 5 sei schon endverfüllt. Es sei ungeklärt, ob sich etwaige Schadstoffbelastungen in der Zwischenzeit auf unbedenkliche Werte verringerten. Die Frage lasse sich ohne großen Aufwand klären.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten sowie die von den Beteiligten vorgelegten Unterlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung hat Erfolg.
Der Klägerin steht der mit dem zweiten Hilfsantrag geltend gemachte und auf erneute Bescheidung gerichtete Klageanspruch, der aufgrund der Berufung des Beklagten nach der erstinstanzlichen Klageabweisung im Übrigen allein noch anhängig ist, nicht zu. Der wasserrechtliche Erlaubnisbescheid des Beklagten vom 9. September 2013 ist rechtmäßig, soweit er von der Klägerin angegriffen wird (§ 113 Abs. 5 Satz 1 und 2 VwGO).
Gegenstand der Klage sind die unter Nr. 2.2.7 der Nebenbestimmungen zum Erlaubnisbescheid vom 9. September 2013 in der Tabelle "Zuordnungswerte Eluat" enthaltenen Parameter Fluorid, Kohlenwasserstoffe, LHKW, PCB und PAK (EPA) sowie die zugehörigen, hinsichtlich des Parameters Fluorid durch Erklärung in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat neu gefassten, Zuordnungswerte. Die Klägerin hat im Verwaltungsverfahren unter anderem um die Zulassung der Verfüllung der Polder 4 und 5 durch Erteilung einer wasserrechtlichen Erlaubnis nachgesucht. Sie hat mit ihrer Reaktion auf die ihr vom Beklagten zur Anhörung zum Ausgang des Verwaltungsverfahrens überlassenen Entwürfe der Abgrabungsgenehmigung und der wasserrechtlichen Erlaubnis hinreichend deutlich gemacht, dass der von ihr zuletzt unter dem 28. September 2011 modifizierte Antrag auf Verlängerung von in früheren Zulassungsbescheiden gesetzten Fristen für die Verfüllung und Herrichtung der Polder auf eine Legalisierung der Verfüllung auch im Wege der wasserrechtlichen Erlaubnis gerichtet ist. Im Umfang der für die Parameter festgesetzten Zuordnungswerte hat der Beklagte den Rahmen der durch die wasserrechtliche Erlaubnis gewährten Befugnis zur Gewässerbenutzung abweichend vom Antrag bestimmt und den Antrag inhaltlich abgelehnt. Nach Nr. 2.2.4 der Nebenbestimmungen dürfen nur Materialien verfüllt werden, die die Zuordnungswerte der Tabellen unter Nrn. 2.2.6 (Feststoff) und 2.2.7 (Eluat) einhalten.
Rechtsgrundlage für die Erteilung der wasserrechtlichen Erlaubnis und damit Anspruchsgrundlage für das Begehren der Klägerin ist § 8 Abs. 1 i. V. m. § 9 Abs. 2 Nr. 2, § 12 WHG.
Die Verfüllung der Polder 4 und 5, bei denen es sich um durch die Abgrabung von Kies und Sand entstandene Gruben handelt, ist eine erlaubnisbedürftige Benutzung des Grundwassers im Sinne von § 9 Abs. 2 Nr. 2 WHG. Nach dieser Vorschrift gelten als Benutzung Maßnahmen, die geeignet sind, dauernd oder in einem nicht nur unerheblichen Ausmaß nachteilige Veränderungen der Wasserbeschaffenheit herbeizuführen.
Die Verfüllung der Polder weist diese Eignung auf. Der Eintritt ins Gewicht fallender nachteiliger Veränderungen der Beschaffenheit des Grundwassers (§ 3 Nr. 9 WHG) als Folge der Verfüllung ist nicht lediglich theoretisch möglich. Die Verfüllung führt zu einem zumindest faktisch dauerhaften Zustand. Die Polder reichen ca. 30 m in die Tiefe und sind nach unten sowie zur Seite gegenüber dem Grundwasser nicht abgedichtet. Der zur Verfüllung zugelassene Bodenaushub kann, was seine Zusammensetzung und Inhaltsstoffe angeht, aus jedem Material bestehen, das seiner Art nach den im Erlaubnisbescheid genannten Abfallschlüsselnummern zuzuordnen ist. Er kann, nicht zuletzt abhängig von seiner Herkunft und den für seinen Anfall wesentlichen Umständen, unter gewöhnlichen Bedingungen durch Stoffe verunreinigt sein, die in das Grundwasser gelangen und dessen natürliche Beschaffenheit aufgrund ihrer wassergefährdenden und sonstigen Eigenschaften beeinträchtigen. Die Nachteile für die Beschaffenheit des Grundwassers können je nach Schadstoff, Konzentration und Fracht auch wegen des großen Verfüllvolumens der Polder ein ganz beträchtliches Ausmaß erreichen.
Der derzeitige Abstand zwischen der Sohle der Polder und dem Grundwasserstand schließt derartige Auswirkungen der Verfüllung nicht aus. Unabhängig davon, inwieweit der natürlichen Beschaffenheit des Grundwassers abträgliche Schadstoffe möglicherweise mit versickerndem Niederschlagswasser in die Tiefe gelangen, ist der Grundwasserstand gegenwärtig als Folge der Sümpfungsmaßnahmen im Rahmen des Braunkohletagebaus künstlich abgesenkt. Der Grundwasserstand lag vor Beginn der Sümpfungsmaßnahmen bei ca. 80 m NN und ging damit weit über die Höhe der Sohle der Polder von ca. 65 m NN hinaus. Nach Einstellung der Sümpfungsmaßnahmen wird das Grundwasser wieder deutlich ansteigen. Es wird nach den zurzeit verfügbaren Modellberechnungen jedenfalls die unteren Bereiche der Verfüllung erreichen und übersteigen. Die Klägerin ist im Verwaltungsverfahren noch von einem Wiederanstieg bis zur früheren Höhe ausgegangen. Der Zeitpunkt, ab dem das Grundwasser wieder annähernd in Höhe der Sohle der Polder stehen wird, wird zwar wahrscheinlich erst in mehreren Jahrzehnten erreicht sein. Der Zeitabstand stellt jedoch die Eignung der Verfüllung zur Verursachung dauernder und erheblicher nachteiliger Veränderungen des Grundwassers nicht in Frage. Zu den Schadstoffen, die im zu verfüllenden Bodenaushub enthalten sein können, können bei realistischer Betrachtung solche gehören, deren Schadwirkung sich nach Art und/oder Umfang nicht oder allenfalls in noch viel längeren Zeiträumen auf für die Beschaffenheit des Grundwassers unbedenkliche Werte mindert.
Die Erlaubnis ist nach § 12 Abs. 1 WHG zu versagen, wenn schädliche, auch durch Nebenbestimmungen nicht vermeidbare oder nicht ausgleichbare Gewässerveränderungen zu erwarten sind (Nr. 1) oder andere Anforderungen nach öffentlich-rechtlichen Vorschriften nicht erfüllt werden (Nr. 2). Ist die Erlaubnis nicht zu versagen, steht ihre Erteilung im pflichtgemäßen Ermessen der Behörde (§ 12 Abs. 2 WHG).
Die durch Nr. 2.2.4 der Nebenbestimmungen geforderte Einhaltung der mit der Klage angegriffenen Zuordnungswerte der Tabelle unter Nr. 2.2.7 der Nebenbestimmungen ist zur Ausräumung von zwingenden Versagungsgründen erforderlich. Die Verfüllung der Polder mit Bodenaushub, der die Zuordnungswerte nicht einhält, verstößt gegen gesetzliche Vorgaben im Sinne von § 12 Abs. 1 WHG. Dementsprechend kommt ein Anspruch der Klägerin auf erneute, ermessensfehlerfreie Entscheidung hinsichtlich der Einbeziehung der in Rede stehenden Parameter und Zuordnungswerte in die Tabelle "Zuordnungswerte Eluat" unter Nr. 2.2.7 der Nebenbestimmungen nicht in Betracht.
Allerdings gibt es keine gesetzliche Vorschrift, die spezifische und ohne Weiteres eindeutig handhabbare Schadstoffkataloge und Schwellenwerte zur Bewertung der potentiellen nachteiligen Veränderungen der Beschaffenheit des Grundwassers durch die Verfüllung von Bodenaushub mit Zuordnungswerten im Sinne der streitgegenständlichen Regelungen der Nebenbestimmung Nr. 2.2.7 enthält.
Die für das Verständnis von § 12 Abs. 1 Nr. 1 WHG maßgeblichen Begriffsdefinitionen bilden aufgrund ihres hohen Abstraktionsgrades nicht mehr als einen auslegungsbedürftigen Rahmen. Schädliche Gewässerveränderungen sind Veränderungen von Gewässereigenschaften, die das Wohl der Allgemeinheit, insbesondere die öffentliche Wasserversorgung, beeinträchtigen oder die nicht den Anforderungen entsprechen, die sich aus dem Wasserhaushaltsgesetz, aus aufgrund dieses Gesetzes erlassenen oder aus sonstigen wasserrechtlichen Vorschriften ergeben (§ 3 Nr. 10 WHG). Gewässereigenschaften sind die auf die Wasserbeschaffenheit, die Wassermenge, die Gewässerökologie und die Hydromorphologie bezogenen Eigenschaften von Gewässern und Gewässerteilen (§ 3 Nr. 7 WHG). Die Wasserbeschaffenheit umfasst die physikalische, chemische oder biologische Beschaffenheit unter anderem des Grundwassers (§ 3 Nr. 9 WHG). Grundwasser ist das unterirdische Wasser in der Sättigungszone, das in unmittelbarer Berührung mit dem Boden oder dem Untergrund steht (§ 3 Nr. 3 WHG).
Die Anforderungen an Gewässereigenschaften, die sich aus den allgemeinen Grundsätzen für die Gewässerbewirtschaftung (§ 6 WHG) und den Bewirtschaftungszielen für das Grundwasser (§ 47 WHG) ergeben, führen, was konkrete Aussagen in Bezug auf Schadstoffparameter und Grenzwerte angeht, nicht entscheidend weiter. Ferner sind in das für das Gebiet der Polder geltende Maßnahmenprogramm unstreitig keine hinreichend aussagekräftigen Vorgaben im Sinne von § 13 GrwV zur Verhinderung und/oder Begrenzung des Eintrags von Schadstoffen oder Schadstoffgruppen eingestellt.
Auch abfallrechtliche Bestimmungen, die unter dem Blickwinkel anderer entscheidungserheblicher öffentlich-rechtlicher Vorschriften einzubeziehen sind (§ 12 Abs. 1 Nr. 2 WHG), enthalten lediglich konkretisierungsbedürftige Kriterien. Die Verfüllung der Polder ist, soweit Abfall zum Einsatz gelangt, aufgrund der für die Abgrabungen und die Herrichtung des Geländes maßgeblichen Genehmigungslage eine Maßnahme der stofflichen Verwertung der zur Verfüllung verwendeten Materialien. Dem zur Konkretisierung der gebotenen Ordnungsgemäßheit und Schadlosigkeit (§ 7 Abs. 3 KrWG) derartiger Maßnahmen von der Bundesregierung seit langem angenommenen Regelungsbedarf ist noch nicht durch entsprechende Vorschriften Genüge getan worden. Absichten, im Rahmen einer sogenannten Mantelverordnung unter anderem durch eine Neufassung der Bundes-Bodenschutz- und Altlastenverordnung die stoffliche Verwertung mineralischer Abfälle unter anderem in Bezug auf die Verfüllung von Abgrabungen im Einzelnen zu regeln, sind bislang nicht verwirklicht. Sie haben lediglich den Stand eines Entwurfs der geplanten Mantelverordnung erreicht.
Vgl. BT-Drucks. 18/12213.
Das nach § 12 Abs. 1 Nr. 2 WHG zu berücksichtigende Bodenschutzrecht enthält ebenfalls lediglich allgemein gehaltene Vorgaben für die Verfüllung. Nach § 7 Satz 1 BBodSchG ist Vorsorge gegen das Entstehen schädlicher Bodenveränderungen zu treffen, die durch die Nutzung auf dem Grundstück oder in dessen Einwirkungsbereich hervorgerufen werden können. Schädliche Bodenveränderungen sind Beeinträchtigungen der Bodenfunktionen, die geeignet sind, Gefahren, erhebliche Nachteile oder erhebliche Belästigungen für den Einzelnen oder die Allgemeinheit herbeizuführen (§ 2 Abs. 3 BBodSchG). Zu den natürlichen Funktionen des Bodens gehören seine Filter-, Puffer- und Stoffumwandlungseigenschaften zum Schutz des Grundwassers (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 Buchstabe c BBodSchG). Vorsorgemaßnahmen sind geboten, wenn die Besorgnis einer schädlichen Bodenveränderung besteht (§ 7 Satz 2 BBodSchG). Die hierzu auf der Grundlage von § 8 Abs. 2 BBodSchG festgesetzten Vorsorgewerte nach Nr. 4 des Anhangs 2 BBodSchV sind, was die Berücksichtigung weiterer Werte angeht, nicht abschließend. Bei Überschreitung der Vorsorgewerte ist in der Regel davon auszugehen, dass die Besorgnis einer schädlichen Bodenveränderung besteht (§ 8 Abs. 2 Nr. 1 BBodSchG, § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBodSchV). Das stützt für den hier gegebenen Fall des Fehlens einschlägiger Vorsorgewerte keinen Rückschluss dahingehend, dass die Besorgnis einer schädlichen Bodenveränderung nicht besteht. Die Vorsorge für das Grundwasser, also die Besorgnis einer Beeinträchtigung der Bodenfunktionen hinsichtlich des Grundwassers, richtet sich nach wasserrechtlichen Vorschriften (§ 7 Satz 6 BBodSchG). § 12 Abs. 2 BBodSchV regelt Anforderungen an das Auf- und Einbringen von Materialien auf oder in eine durchwurzelbare Bodenschicht. Hiervon wird die Verfüllung tiefer gelegener Bereiche von Gruben nicht erfasst.
Der angesichts des Ausstehens konkreterer bundesrechtlicher Regelungen zum Auf- und Einbringen von Materialien unterhalb oder außerhalb einer durchwurzelbaren Bodenschicht ergangene Erlass des Ministeriums für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen vom 17. September 2014 (Az.: IV-4-547-02-05) ist wegen seines Charakters als Verwaltungsvorschrift keine Vorschrift mit Rechtswirkungen nach außen.
Die in der Verwaltungspraxis weithin als Maßstab herangezogene Mitteilung 20 der Länderarbeitsgemeinschaft Abfall (LAGA) - "Anforderungen an die stoffliche Verwertung von mineralischen Abfällen - Technische Regeln - Allgemeiner Teil", Endfassung vom 6. November 2003 (im Folgenden: LAGA M 20), und die zugehörigen "Anforderungen an die stoffliche Verwertung von mineralischen Abfällen: Teil II: Technische Regeln für die Verwertung, 1.2 Bodenmaterial - TR Boden", Stand 5. November 2004 (im Folgenden: TR Boden) sind für den Verwaltungsvollzug bestimmte Verlautbarungen ohne rechtliche Verbindlichkeit. Als Empfehlungen eines sachkundigen Gremiums haben sie den Stellenwert von Hilfsmitteln zur Ermittlung des Stands der wissenschaftlichen Erkenntnisse.
Vgl. hierzu BVerwG, Urteile vom 9. November 2017 - 3 A 4.15 -, AbfallR 2018, 141, und vom 14. April 2005 - 7 C 26.03 -, BVerwGE 123, 247; OVG S.-A., Urteil vom 7. Dezember 2016 - 2 L 17/14 -, juris.
Einschlägig für die Beurteilung der angegriffenen Parameter und Zuordnungswerte sind danach die allgemein gehalten geregelten Anforderungen an die Bewirtschaftung des Grundwassers. Dazu gehört neben der nach Maßgabe von § 7 Satz 1 und 6 BBodSchG zu treffenden Vorsorge, dass Stoffe nach § 48 Abs. 2 Satz 1 WHG nur so gelagert oder abgelagert werden dürfen, dass eine nachteilige Veränderung der Grundwasserbeschaffenheit nicht zu besorgen ist.
Der Abstraktionsgrad der die Anforderungen bestimmenden Vorschriften verstößt nicht gegen den Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes. Für ihre Anwendung bedarf es nicht der - nach dem oben Gesagten fehlenden - ergänzenden Normierung trennscharfer Kataloge von Schadstoffen mit zugehörigen Grenzwerten, bis zu deren Erreichen die als Folge der Verfüllung von mineralischen Stoffen, vor allem von Abfällen, eintretenden Veränderungen von Gewässereigenschaften nicht als schädlich bzw. die Veränderungen der Wasserbeschaffenheit nicht als nachteilig einzustufen sind. Aus den abstrakt-generellen Anforderungen an den Schutz des Grundwassers lassen sich mit den herkömmlichen und anerkannten Mitteln der Auslegung für den Vollzug hinsichtlich der Verfüllung von Abgrabungen im Einzelfall hinreichend bestimmte Kriterien ableiten. Der Grad der verfassungsrechtlich gebotenen Bestimmtheit von Normen hängt von den Besonderheiten des betroffenen Sachbereichs und von den Umständen ab, die zu der gesetzlichen Regelung geführt haben.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 19. September 2018 - 2 BvF 1/15 u. a.-, NVwZ 2018, 1703.
Damit ist die Vielfalt der potentiell für das Grundwasser schädlichen Schadstoffe und Lebenssachverhalte ebenso zu berücksichtigen wie der Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse zu den Schadwirkungen der einzelnen Stoffe und die bisherige Klärung wesentlicher Gesichtspunkte des Schutzes des Grundwassers vor Schadstoffen unter anderem durch die Rechtsprechung. Ferner genießt das Grundwasser als eine der zentralen Grundlagen für die geordnete Bewirtschaftung der Gewässer, insbesondere für die Trinkwasserversorgung, verfassungsrechtlich gegenüber Nutzungsinteressen intensiven Schutz.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. Juli 1981 - 1 BvL 77/78 -, ZfW 1981, 283.
Das Schutzbedürfnis rechtfertigt nicht nur die Zulassungsbedürftigkeit der Benutzung des Grundwassers, sondern auch die hohen materiellen Anforderungen an die Zulassung der Benutzung.
Dementsprechend ist der Aussagegehalt des für die Reinhaltung des Grundwassers bedeutsamen Besorgnisgrundsatzes, der unter anderem in § 48 Abs. 2 Satz 1 WHG normiert ist, in der Rechtsprechung seit langem in einer Weise geklärt, die an der hinreichenden Bestimmtheit der Kriterien keinen Zweifel belässt. Nachteilige Auswirkungen der in Rede stehenden Maßnahmen müssen unwahrscheinlich sein.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 26. Juni 1970 - IV C 99.67 -, ZfW 1971, 109, und vom 16. Juli 1965 - IV C 54.65 -, ZfW 1965, 113; Czychowski/Reinhardt, WHG, 11. Aufl., § 32 Rn. 39 f., § 48 Rn. 26.
Die im Zuge der Bemühungen um die sogenannte Mantelverordnung aufgetretenen Schwierigkeiten, in Würdigung aller relevanten Faktoren allseits akzeptierte und in der Praxis handhabbare Kataloge relevanter Schadstoffe und Grenzwerte zu entwickeln, besagen nichts anderes. Aus wasserrechtlicher Sicht geben zum einen die Erfordernisse des Grundwasserschutzes und die hierzu aus dem Besorgnisgrundsatz entwickelten Kriterien sowie zum anderen die wissenschaftlichen Erkenntnisse zu den Eigenschaften der Schadstoffe den Ausschlag.
Der Maßstab der Besorgnis einer nachteiligen Veränderung der Grundwasserbeschaffenheit findet vorliegend Anwendung.
Zweifelhaft kann insofern allenfalls sein, ob der durch die wasserrechtliche Erlaubnis zur Verfüllung zugelassene Bodenaushub im Sinne von § 48 Abs. 2 Satz 1 WHG abgelagert wird. Unter "Ablagern" ist in der Gegenüberstellung zum "Lagern", das ein Ablegen zum Zweck der Aufbewahrung und zukünftigen Einwirkung, vor allem zur Wiederaufnahme, bezeichnet, das Niederlegen von Stoffen zum endgültigen Verbleib zu verstehen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. November 1973 - IV C 44.69 -, ZfW 1974, 296.
Entscheidend ist die bezweckte Dauerhaftigkeit des Liegenlassens der Stoffe nach vorangegangenem Ablegen. Zwar wird der Begriff des "Ablagerns" vielfach einschränkend dahingehend verstanden, dass der Zweck des Ablegens darauf gerichtet sein muss, sich der Stoffe zu entledigen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. November 1973 - IV C 44.69 -, a. a. O.; Czychowski/Reinhardt, a. a. O., § 32 Rn. 30.
Setzt man die Entledigung entsprechend dem aktuellen abfallrechtlichen Sprachgebrauch mit dem Fehlen jeder weiteren Zweckbestimmung gleich, werden bei diesem Verständnis Stoffe, die durch Verfüllung im Sinne des Abfallrechts stofflich verwertet werden, nicht abgelagert. Denn die stoffliche Verwertung von Abfällen ist gekennzeichnet durch eine über ihr bloßes Vorhandensein an einem Ort hinausgehende Funktion. Ein derart einengendes Verständnis mit der Folge von sich aus § 12 Abs. 1 Nr. 1 WHG einerseits und § 48 Abs. 2 Satz 1 WHG andererseits ergebenden unterschiedlichen Maßstäben für die Wahrscheinlichkeit nachteiliger Auswirkungen im Fall der Verwertung oder der Beseitigung von mineralischen Abfällen wird durch den sprachlichen Bedeutungsgehalt des Begriffs des Ablagerns aber nicht gefordert. Es steht zudem im Wertungswiderspruch zur Einbeziehung jedes, auch langfristigen, Lagerns und zum Sinn und Zweck von § 48 Abs. 2 Satz 1 WHG. Die Vorschrift dient dazu, das Grundwasser flächendeckend vorbeugend vor zielgerichteten Handlungen zu schützen, die mit Risiken für seine Beschaffenheit verbunden sind. Für die Zweckgerichtetheit dieser Handlungen ist im Hinblick auf Vorgänge des "Lagerns" bzw. "Ablagerns" maßgeblich, ob Stoffe, seien es mineralische Abfälle oder nicht, auf den Boden in der Absicht aufgebracht werden, sie dort vorübergehend oder endgültig zu belassen. Ob die Stoffe zusätzlich zu diesem (Haupt-)Zweck dorthin verbracht werden, um sie als Abfälle loszuwerden oder mit ihnen weitergehende Zielsetzungen zu verfolgen, ist im Hinblick auf § 48 Abs. 2 Satz 1 WHG nebensächlich. Das gilt umso mehr deshalb, weil auf eine Verfüllung durch Einbringen von Stoffen in das Grundwasser nach § 48 Abs. 1 Satz 1 WHG der Maßstab der Besorgnis anzuwenden ist, ohne dass das Einbringen mehr verlangt als das zielgerichtete Herstellen eines Kontakts zwischen den Stoffen und dem Grundwasser. Welchen Zwecken das Einbringen dient, ist unerheblich. Die Unterschiede, die damit verbunden sind, ob Stoffe in das Grundwasser eingebracht oder zum dauernden Verbleib oberhalb des Grundwassers gelagert oder abgelagert werden, sind für das Schutzbedürfnis des Grundwassers lediglich insoweit von Bedeutung, als das Vorhandensein oder Fehlen eines direkte Kontakts zwischen den Stoffen und dem Grundwasser sowie der Abstand zum Grundwasser erheblich dafür sind, welche Auswirkungen von den jeweiligen Maßnahmen auf die Eigenschaften des Grundwassers ausgehen.
Selbst wenn man den Begriff des "Ablagerns" aber einschränkend vom Fehlen einer Entledigung im abfallrechtlichen Sinn abhängig macht, bringt § 48 WHG zusammen mit den weiteren dem Schutz des Grundwassers dienenden Vorschriften vor dem Hintergrund der überaus großen Bedeutung des Grundwassers für den Wasserhaushalt insgesamt und seiner damit einhergehenden besonders ausgeprägten Schutzbedürftigkeit und Schutzwürdigkeit eine materielle Schwelle zum Ausdruck, denen alle potentiell grundwasserschädlichen Vorhaben genügen müssen.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 12. September 1980 - IV C 89.77 -, ZfW 1981, 87, und vom 16. November 1973 - IV C 44.69 -, a. a. O; Berendes in von Lersner/Berendes, Handbuch des Deutschen Wasserrechts, C 10 E, § 48 WHG Rn. 8 f.
Die Schwelle setzt im Vorfeld einer ordnungsrechtlichen Gefahr ein, wobei bereits eine solche beim Grundwasser wegen des allgemeinen ordnungsrechtlichen Grundsatzes der Gefahren- und Risikoproportionalität niedrig anzusetzen ist. Für die Veränderungen der natürlichen Beschaffenheit des Grundwassers sind keine Schädlichkeitsschwellen im Sinne einer bis zu bestimmten Grenzwerten hinzunehmenden Belastung festgelegt. Schutzziel für das Grundwasser sind im Gegenteil die von zusätzlichen Belastungen freien naturgegebenen Eigenschaften des Grundwassers. Zu vermeiden ist jede nachteilige Veränderung seiner natürlichen Eigenschaften (§ 5 Abs. 1 Nr. 1, § 6 Abs. 1 Satz 1 WHG). Nachteilig ist jede für den Ge- und Verbrauchswert des Grundwassers im Hinblick auf seine spätere Nutzung nicht völlig unbedeutende, vernachlässigbare Verschlechterung der vor der zu beurteilenden Einwirkung gegebenen Eigenschaften.
Vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 24. August 1989 - 4 B 59.89 -, NVwZ 1990, 474.
Zu besorgen ist eine schädliche Gewässerveränderung dementsprechend dann, wenn ihre Möglichkeit nach den gegebenen Umständen und im Rahmen einer sachlich vertretbaren, auf konkreten Feststellungen beruhenden Prognose nicht von der Hand zu weisen ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 12. September 1980 - IV C 89.77 -, a. a. O.
Übereinstimmend hiermit bestimmt § 13 Abs. 1 Satz 2 und 3 GrwV, dass der Eintrag von in Anlage 7 zu dieser Verordnung genannten Schadstoffen und Schadstoffgruppen in das Grundwasser nur dann zugelassen werden darf, wenn die Schadstoffe in so geringer Menge und Konzentration in das Grundwasser eingetragen werden, dass eine nachteilige Veränderung der Grundwasserbeschaffenheit ausgeschlossen ist. Die Voraussetzung des "Ausschlusses" nachteiliger Veränderungen verlangt eine verlässlich abgesicherte Grundlage für die Annahme, dass keine Möglichkeit des Eintritts einer nachteiligen Veränderung besteht oder sich eine solche Möglichkeit nicht realisiert. Dagegen bedarf es nicht positiver Anhaltspunkte dafür, dass eine solche Möglichkeit gegeben und ihre Verwirklichung wahrscheinlich ist. Dem liegt ersichtlich die generelle Grundwassergefährlichkeit der in Anlage 7 zu § 13 GrwV genannten Schadstoffe und Schadstoffgruppen zugrunde.
Das schließt bei der Beurteilung der potentiellen Verschlechterung von Gewässereigenschaften als Folge der Verfüllung von Abgrabungen eine Betrachtung aus, die entgegen der Zielrichtung des Grundwasserschutzes, jeden nicht nach gesicherten fachlichen Erkenntnissen oder nach menschlicher Erfahrung oder aufgrund anderer tragfähiger Aspekte als unbedenklich einzustufenden Eintrag von Schadstoffen und jede nicht nach demselben Maßstab als hinnehmbar einzuordnende Erhöhung vorhandener Schadstoffbelastungen zu vermeiden, auf die gegenteilige Vorgehensweise hinausläuft, dem Eintrag von Schadstoffen in das Grundwasser bis zum Vorliegen positiver Nachweise der Schädlichkeit und der Schädlichkeitsgrenze nicht wirkungsvoll zu begegnen. Die Belastung von zur Verfüllung vorgesehenem Material mit ihrer Art nach als Schadstoffen für das Grundwasser bekannten Substanzen löst erst dann nicht die Besorgnis schädlicher Veränderungen der Eigenschaften des Grundwassers als Folge der Verfüllung aus, wenn Tatsachen die Schlussfolgerung tragen, dass durch die Verfüllung möglicherweise verursachte Schadstoffbelastungen des Grundwassers nicht als schädliche Gewässerveränderungen einzustufen sind. Wissenschaftlichen Erkenntnislücken und Unwägbarkeiten hinsichtlich der Schädlichkeit von durch Schadstoffeinträge in das Grundwasser hervorgerufenen Gewässerveränderungen ist zugunsten des Schutzes des Grundwassers Rechnung zu tragen.
Die mittels der noch ausstehenden (Mantel-)Verordnung festzusetzenden konkretisierten Anforderungen an Verfüllungen sind damit der Sache nach ein Instrument, hinsichtlich des Grundwasserschutzes für Stoffe, die als solche nicht zur natürlichen Beschaffenheit des Grundwassers gehören oder über das natürliche Niveau hinausgehen und Schädigungspotential beinhalten, unter Berufung auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, also im Interesse von Nutzungsinteressen, einheitlich geltende Schwellen festzulegen, bis zu denen nach der Wertung des Verordnungsgebers potentielle nachteilige Auswirkungen kein relevantes Ausmaß erreichen. Das beinhaltet in der grundsätzlichen Zielrichtung keine Schaffung zusätzlicher oder Verschärfung bestehender Anforderungen, sondern eine an den praktischen Konsequenzen des Besorgnisgrundsatzes in seinem bislang unangefochten anerkannten Aussagegehalt ausgerichtete und zugunsten der ihm unterfallenden Maßnahmen wirkende Ermöglichung eines "praxisgerechten" Vollzugs der sich aus ihm ergebenden Anforderungen.
Vgl. hierzu Berendes in von Lersner/Berendes, a. a. O., § 48 WHG Rn. 12 f., 15; Gößl in Sieder/ Zeitler/Dahme/Knopp, WHG, § 48 Rn. 9.
Bis zum Vorliegen eines solchen rechtsverbindlichen Regelwerks ist ausgehend von dem mit dem jeweiligen Vorhaben verbundenen Gefährdungspotential für die Eigenschaften des Grundwassers einzelfallbezogen zu beurteilen, ob und inwieweit das Eintreten schädlicher Veränderungen der Eigenschaften unwahrscheinlich ist. Insbesondere ist es bei einer Verfüllung angesichts der durch die Bundes-Bodenschutz- und Altlastenverordnung bislang inhaltlich nicht konkretisierten Vorsorgeanforderungen an das Aufbringen und Einbringen von Materialien unterhalb oder außerhalb einer durchwurzelbaren Bodenschicht (§ 7, § 8 Abs. 2 BBodSchG i. V. m. §§ 9, 12 BBodSchV) unumgänglich, die Anforderungen behördlich anhand der geltenden Kriterien zu bestimmen. Dabei muss mit einem ausreichenden Maß an Sicherheit angenommen werden können, dass es als Folge der Verfüllung nicht zu schädlichen Veränderungen des Bodens und/oder der Eigenschaften des Grundwassers kommen wird.
Dem wird die wasserrechtliche Erlaubnis des Beklagten vom 9. September 2013 hinsichtlich der in Rede stehenden Zuordnungswerte gerecht.
Die Festsetzung von Zuordnungswerten bezogen auf das Eluat ist nach den örtlichen Gegebenheiten erforderlich zur Vermeidung einer hinreichend wahrscheinlichen schädlichen Veränderung der Eigenschaften des Grundwassers.
Die Parameter Fluorid, Kohlenwasserstoffe, LHKW, PCB und PAK (EPA) sind aufgrund ihres Mobilisierungsverhaltens, dem durch Eluat-Untersuchungen des zu verfüllenden Bodenaushubs nachgegangen werden kann, geeignet, die chemischen Eigenschaften von Grundwasser mehr als unerheblich nachteilig zu beeinflussen. Das folgt ohne weiteres daraus, dass in Nr. 3.1 des Anhangs 2 BBodSchV für diese Stoffe auf der Grundlage der Ermächtigung von § 8 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BBodSchG eluatbezogene Prüfwerte zur Beurteilung des Wirkungspfads Boden-Grundwasser vorgegeben sind. Werden die Prüfwerte überschritten, ist der hinreichende Verdacht einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast begründet (§ 3 Abs. 4 Satz 1 BBodSchV) und unter Berücksichtigung der Bodennutzung eine einzelfallbezogene Prüfung durchzuführen und festzustellen, ob eine schädliche Bodenveränderung oder Altlast vorliegt (§ 8 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1, § 9 Abs. 1 Satz 2 BBodSchG). Ist Letzteres der Fall, besteht eine nach Maßgabe von § 4 BBodSchG abzuwehrende Gefahr. Die Anforderungen an die grundwasserbezogene Vorsorge bleiben jedenfalls nicht hinter denjenigen zurück, die in Gestalt der Prüfwerte nach Nr. 3.1 des Anhangs 2 BBodSchV normativ festgelegte Anhaltspunkte dafür bieten, dass eine Gefahr nicht ausgeschlossen ist, sondern im Gegenteil gegeben sein kann.
Dem Vorhandensein eines mit den angegriffenen Zuordnungswerten zu überwachenden und zu begrenzenden Potentials des Bodenaushubs zur schädlichen Veränderung der Eigenschaften des Grundwassers steht nicht entgegen, dass die Prüfwerte nach Nr. 3.1 des Anhangs 2 BBodSchV für den Übergangsbereich von der ungesättigten zur wassergesättigten Bodenzone gelten (Nr. 3.2 Buchstabe a des Anhangs 2 BBodSchV), während die angegriffenen Zuordnungswerte als Anforderungen an das zu verfüllende Material ausgestaltet sind. Die damit verbundenen Unterschiede hinsichtlich des Orts der Beurteilung stellen nicht in Frage, dass die Parameter, für die die Prüfwerte festgesetzt sind, ausweislich dieser Festsetzung für die Beurteilung der für das Grundwasser maßgeblichen Bodenfunktionen von Bedeutung sind. Die mit dem Ort der Beurteilung für die Prüfwerte verknüpfte Aussagekraft der Höhe der Prüfwerte ist in diesem Zusammenhang nicht entscheidend. Im Übrigen sind die Prüfwerte, wie ausgeführt, bezogen auf die Abwehr von Gefahren, während die angegriffenen Zuordnungswerte ausgerichtet sind auf die Verhinderung jeder Besorgnis hinsichtlich des Grundwassers.
Darüber hinaus ist das unterirdische Wasser oberhalb der Sättigungszone zwar kein Grundwasser, also nicht als solches geschützt. Ferner reicht die Verfüllung der Polder bei dem derzeitigen Stand des Grundwassers in diesem Gebiet in der Tiefe nicht an die wassergesättigte Bodenzone heran. Das kann, was Nr. 3.2 Buchstabe b des Anhangs 2 BBodSchV voraussetzt, dazu führen, dass Schadstoffbelastungen im zu verfüllenden Bodenaushub nicht auf das Grundwasser durchschlagen, weil sie in der ungesättigten Bodenzone oberhalb des Grundwassers abgebaut oder zurückgehalten werden. Der für die Prüfwerte festgesetzte Ort der Beurteilung wird aber zukünftig innerhalb des zu verfüllenden Bodenaushubs liegen.
Die Sättigungszone wird sich, wie ausgeführt und von der Klägerin im Verwaltungsverfahren selbst zugrunde gelegt, mit dem Wiederanstieg des Grundwassers nach oben verschieben und zumindest die unteren Verfüllungsbereiche erreichen bzw. sogar übersteigen. Die in diesen Bereichen vorhandenen Schadstoffe geraten dadurch in direkten Kontakt mit dem Grundwasser. Das gilt auch für die Schadstoffe, die im Zuge einer vertikalen Verlagerung zunächst oberhalb des vorhandenen, aber unterhalb des sich zukünftig einstellenden Grundwasserstandes adsorbiert werden. Über den Zeitabstand, der bis zum Abschluss dieses Prozesses verstreichen wird, liegen gegenwärtig lediglich Abschätzungen auf der Grundlage von Modellberechnungen vor. Das schließt Ungewissheiten und Unwägbarkeiten ein. Der Beklagte leitet aus den von ihm herangezogenen veröffentlichten Stellungnahmen unter anderem des Unternehmens, das die Braunkohletagebaue betreibt, ab, dass der Grundwasserstand die Höhe der Sohle der Polder etwa ab dem Jahr 2045 erreichen wird. Die Klägerin setzt einen um mehrere Jahrzehnte längeren Zeitraum an. Das bedarf keiner weiteren Aufklärung.
Zum einen wird die Abschätzung des Beklagten nicht durch verlässlich fundierte Prognosen mit dem Ergebnis durchgreifend längerer Zeithorizonte für den Wiederanstieg des Grundwassers bis in die Höhe der Verfüllung erschüttert, geschweige denn entkräftet. Die Modellberechnungen haben ausweislich der Umweltverträglichkeitsstudie zum Zulassungsantrag der Klägerin bislang lediglich zur Bezeichnung von Bandbreiten der zu erwartenden Entwicklungen geführt. In einer Einschätzung aus dem Jahr 2010 wurde mit der vollständigen Befüllung der verbleibenden Restlöcher der Tagebaue durch Wasser bis etwa zum Jahr 2100 gerechnet.
Vgl. LT-Drucks. 14/10504, S. 22.
Setzt man diesen Zeitpunkt mit dem Endziel des Grundwasseranstiegs im Bereich der Polder gleich, wird das Grundwasser dort die Höhe von 65 m NN, also die Sohle der Polder, deutlich früher erreichen und übersteigen. Jedenfalls geht der hiernach für den Grundwasseranstieg in Erwägung zu ziehende Zeitraum, der bis zum Entstehen eines direkten Kontakts zwischen dem zu verfüllenden Bodenaushub und dem Grundwasser verstreichen wird, nicht über den zeitlichen Rahmen hinaus, auf den es unter dem Gesichtspunkt der Besorgnis ankommt. Der Maßstab der Besorgnis ist in zeitlicher Hinsicht auf langfristigen Schutz des Grundwassers angelegt.
Zum anderen gibt es keinen konkreten Anhaltspunkt dafür, dass das in den vom Grundwasseranstieg betroffenen Bereichen der Polder als Folge der Verfüllung entstehende Schädigungspotential im fraglichen Zeitraum auf ein für das Grundwasser unbedenkliches Maß gesunken sein wird. Der Abschluss der Verfüllung, der nach Angaben der Klägerin im Polder 5 schon erreicht ist und nach den in der wasserrechtlichen Erlaubnis gesetzten Fristen im Polder 4 bis Ende 2020 erreicht sein muss, sagt hierüber angesichts der physikalischen und chemischen Eigenschaften der Parameter sowie der für etwaige Veränderungen in dieser Richtung bedeutsamen Rahmenbedingungen im Verfüllkörper nichts Konkretes aus. Darüber, ob bzw. inwieweit Umbau- und Abbauprozesse im zu verfüllenden, aufgrund seiner Herkunft heterogenen Bodenaushub stattfinden, die das typische Besorgnispotential der Parameter entfallen lassen, gibt insbesondere auch die von der Klägerin vorgelegte Umweltverträglichkeitsstudie keinen Aufschluss. Vor diesem Hintergrund ist eine schädliche Veränderung der Eigenschaften des Grundwassers durch die Verfüllung auch unter zeitlichem Blickwinkel als hinreichend möglich, wenn nicht sogar positiv wahrscheinlich, anzusehen.
Schließlich fügt sich der Bezug der angegriffenen Zuordnungswerte zum zu verfüllenden Bodenaushub in das Erfordernis ein, dass der Bodenaushub, handelt es sich um Abfall, in abfallrechtlicher Hinsicht anforderungsgerecht entsorgt werden muss. Die abfallrechtlichen Anforderungen beziehen sich bei der Deponierung von Abfällen wegen der Zuordnungskriterien nach Nr. 2 des Anhangs 3 DepV auf das zu beseitigende Material. Das gilt auch für Deponien für Inertabfälle. Die rechtlichen Unterschiede zwischen der Verwertung und der Beseitigung von Inertabfällen machen es nicht notwendig, bei der Verwertung solcher Abfälle durch Verfüllung von diesem Regelungskonzept abzuweichen.
Die Bestimmung der angegriffenen Parameter aus der Vielzahl der für die Beschaffenheit des Grundwassers potentiell nachteiligen Inhaltsstoffe des zu verfüllenden Bodenaushubs geht nicht über das Erforderliche und Angemessene hinaus. Der Katalog der bodenschutzrechtlich gemäß Nr. 3.1 des Anhangs 2 BBodSchV relevanten Prüfwerte klärt die grundwasserbezogene Relevanz der eingestellten Parameter jenseits der Diskussion um die wissenschaftliche Berechtigung von erwogenen Obergrenzen für Maßnahmen, die Vorsorge im Sinne von § 7 BBodSchG und die Besorgnis nach § 48 Abs. 2 Satz 1 WHG gebieten, rechtsverbindlich. Er bietet, da seine Wirksamkeit außer Frage steht, eine insoweit verlässliche Grundlage. Veranlassung, den Katalog hinsichtlich der angegriffenen Parameter trotz der Heterogenität des zu verfüllenden Bodenaushubs nicht auszuschöpfen, besteht nicht. Dementsprechend kann auf sich beruhen, ob der Beklagte bezogen auf Fluorid mit dem Auftreten dieses Schadstoffs bei einer Altlast im Gebiet Düren einen genügenden Anhaltspunkt dafür bezeichnet hat, dass im räumlichen Einzugsgebiet der Verfüllung unter Umständen Bodenaushub anfällt, der vorbehaltlich seiner Belastung mit diesem Stoff für die Einbringung in die Polder in Betracht kommt. Ohnehin gehört Fluorid zu den nach Anlage 8 zu § 13 Abs. 2 GrwV für die Bewirtschaftung des Grundwassers wichtigen Schadstoffen und zu den Stoffen, für die in Anlage 2 zu § 6 Abs. 2 TrinkwV Grenzwerte festgesetzt sind. Die organischen Schadstoffe, für die in der wasserrechtlichen Erlaubnis Zuordnungswerte festgesetzt sind, sind im gegebenen Zusammenhang aufgrund ihrer weiten Verbreitung und ihres häufigen Auftretens bei schädlichen Bodenveränderungen und Altlasten bedeutsam. Sie unterfallen aufgrund ihrer Eigenschaften zumindest tendenziell der Auflistung der grundwasserunverträglichen Stoffe in Anlage 7 zu § 13 Abs. 1 GrwV; sie gehören nicht ins Grundwasser.
Ferner ist das der Einhaltung der Zuordnungswerte vorgelagerte Untersuchungsprogramm lediglich im Fall eines speziellen Verdachts auf die fraglichen Parameter zu erstrecken. Kennzeichen eines solchen Verdachts ist, wie der Beklagte durch die Bezugnahme auf den ministeriellen Erlass vom 17. September 2014 und das dort für die Eluat-Werte vorgegebene und durch eine Fußnote erläuterte Kriterium "nur bei spezifischem Verdacht" klargestellt hat, das Vorhandensein von auf der Herkunft des Materials oder sonstigen Auffälligkeiten beruhenden Hinweisen auf besondere Verunreinigungen oder Schadstoffanreicherungen. Ein solch situationsangepasstes Vorgehen, das bei Material aus unbedenklicher Herkunft den Untersuchungsumfang begrenzt und mit dieser Begrenzung im Fall fehlender Besonderheiten bereits auf der Ebene der Untersuchungen von der Einhaltung der Zuordnungswerte ausgeht, ist sachgerecht darauf ausgerichtet, ausschließlich die im Einzelfall für das Grundwasser kritischen Belastungen zu ermitteln und zu verhindern. Die nach der Nebenbestimmung 2.2.8 der wasserrechtlichen Erlaubnis geforderte Sachkunde der von der Klägerin mit der Probenahme und Analyse zu beauftragenden Gutachter und Untersuchungsstellen, die an § 25 LAbfG und § 17 LBodSchG anknüpft, bietet eine hinreichend bestimmte Grundlage für das Erkennen der Hinweise auf Auffälligkeiten auch dann, wenn man die beispielhafte Verdeutlichung von Auffälligkeiten durch Satz 1 dieser Nebenbestimmung außer Acht lässt. Ebenso dahingestellt bleiben kann, ob die Bestimmtheit des Merkmals des Verdachts auch durch das bei der Klägerin vorauszusetzende Vorverständnis gestützt wird, weil durch den praktischen Betrieb einer Anlage zum Verfüllen von Bodenaushub üblicherweise Erfahrungen erworben werden, unter welchen Umständen mit dem Auftreten relevanter Schadstoffe im Bodenaushub zu rechnen ist.
Bestätigt wird die hinreichende Bestimmtheit des Merkmals des Verdachts dadurch, dass die TR Boden, deren Anforderungen die Klägerin für maßgebend erachtet, für Bodenmaterial, das als Gemisch verschiedener Bodenarten bei Baumaßnahmen anfällt, bezogen auf bodenähnliche Anwendungen, zu denen die Verfüllung von Abgrabungen zählt, ebenfalls einzuhaltende Zuordnungswerte im Eluat enthält (Tabelle II.1.2.-3) und dabei das Ergebnis von Vorermittlungen zur Schadstoffbelastung einbezieht. Die Vorermittlungen dienen der Prüfung, ob mit einer Schadstoffbelastung zu rechnen ist, und berücksichtigen unter anderem die Herkunft des Materials. Die praktische Bedeutung der TR Boden spricht dafür, dass es sich hierbei um eine Standardmethode handelt, deren Anwendung in der Praxis bei sachgemäßem Vorgehen nicht mit nennenswerten Schwierigkeiten verbunden ist.
Die streitigen Zuordnungswerte halten sich auch in ihrer Höhe im Rahmen des Erforderlichen und Angemessenen.
Sie stimmen überein mit den Werten, die in der von der Bund-/ Länderarbeitsgemeinschaft Wasser (LAWA) im Januar 2017 herausgegebenen "Ableitung von Geringfügigkeitsschwellenwerten für das Grundwasser", Fassung 2016, für die in Rede stehenden Parameter als Geringfügigkeitsschwellenwerte genannt sind (Anhang 2 Teil 1 und 2). Den Zuordnungswert für Fluorid hat der Beklagte in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat an den insoweit gegenüber der im Dezember 2004 herausgegebenen ersten Fassung der Geringfügigkeitsschwellenwerte fortgeschriebenen Geringfügigkeitsschwellenwert angepasst und auf 900 µg/l heraufgesetzt. Die Zuordnungswerte für die organischen Parameter entsprechen in ihrer Höhe den jeweiligen Geringfügigkeitsschwellenwerten sowohl in ihrer ursprünglichen wie in ihrer überarbeiteten Fassung 2016.
Die Geringfügigkeitsschwellenwerte der LAWA sind zwar rechtlich nicht verbindlich. Sie bieten aber vergleichbar mit der LAGA M 20 und der TR Boden eine von einem fachkundigen Gremium erstellte und auf wissenschaftlichen Erkenntnissen beruhende fachliche Grundlage zur spezifisch wasserrechtlich ausgerichteten Ermittlung von Zahlenwerten, bis zu denen Schadstoffeinträge in das Grundwasser nicht als schädlich für die Eigenschaften des Grundwassers zu bewerten sind. Die Konzeption ihrer Ableitung und die den einzelnen Schwellenwerten zugrunde liegenden Erkenntnisse lassen - jedenfalls hinsichtlich der angegriffenen Zuordnungswerte - erwarten, dass ihre Übernahme als Zuordnungswerte dem Besorgnisgrundsatz genügt, aber auch nicht über dessen Anforderungen hinausgeht. Damit sind die Geringfügigkeitsschwellenwerte ein von technischem und rechtlichem Sachverstand getragenes Hilfsmittel zur zahlenmäßigen Beurteilung von Schadstoffbelastungen des Grundwassers und zur Ermittlung von Grenzwerten im konkreten Einzelfall.
Die Geringfügigkeitsschwellenwerte sind definiert als Konzentration, bei der trotz einer Erhöhung der Stoffgehalte gegenüber regionalen Hintergrundgehalten keine relevanten ökotoxischen Wirkungen auftreten können und die Anforderungen der Trinkwasserverordnung oder entsprechend abgeleiteter Werte eingehalten werden. Der ökotoxikologische Ansatzpunkt zur Ableitung der Geringfügigkeitsschwellenwerte entspricht den ökologischen Zielen der Bewirtschaftung des Grundwassers, die auch Auswirkungen auf Oberflächengewässer im Blick haben. Die Orientierung an den Anforderungen der Trinkwasserverordnung führt, weil nach § 6 Abs. 1 TrinkwV im Trinkwasser chemische Stoffe nicht in Konzentrationen enthalten sein dürfen, die eine Schädigung der menschlichen Gesundheit besorgen lassen, dazu, dass humantoxikologische Gesichtspunkte in ihrer verordnungsrechtlich festgelegten Ausprägung und Verbindlichkeit Berücksichtigung finden. Die mit dem Rückgriff auf die Anforderungen der Trinkwasserverordnung bezweckte Erhaltung der Nutzbarkeit des Grundwassers als Trinkwasser dient im Einklang mit der Ausrichtung des Grundwasserschutzes auf die Bewahrung bestehender Nutzungsmöglichkeiten des Grundwassers der Gewährleistung der Trinkwasserversorgung als Lebensgrundlage der Menschen. Die konzeptionelle Ableitung der Geringfügigkeitsschwellenwerte schließt es zugleich aus, die Schutzwirkung der Konzentrationswerte durch die zusätzliche Berücksichtigung von auf die Schadstofffracht bezogenen Kriterien zu lockern. Die Konzentrationswerte gehen als solche auch auf frachtbezogene Gesichtspunkte zurück.
Die human- und ökotoxikologischen Kriterien für die Bezifferung der einzelnen Geringfügigkeitsschwellenwerte sind in Datenblättern zusammengestellt, die Aufschluss geben über den jeweils maßgeblichen Aspekt und das bezogen auf den jeweiligen Stoff bzw. die jeweilige Stoffgruppe ausgewertete Daten- und sonstige Erkenntnismaterial. Die Datenblätter sind der "Ableitung von Geringfügigkeitsschwellenwerten für das Grundwasser" zum Zweck der Begründung als Anhang zu den einzelnen Stoffen und Stoffgruppen beigefügt und im Zuge der Überarbeitung der Geringfügigkeitsschwellenwerte zur Fassung 2016 aktualisiert worden.
Die Methodik der Ableitung der Geringfügigkeitsschwellenwerte steht nicht im Widerspruch zur Konkretisierung wasserrechtlicher Anforderungen durch die Vollzugsempfehlungen LAGA M 20 und TR Boden. Vielmehr sehen auch die fachlichen Eckpunkte der LAGA M 20 für die Festlegung der materiellen Standards nach Nr. 4.2.1 des erläuternden Anhangs zum Allgemeinen Teil die Berücksichtigung von Geringfügigkeitsschwellen zum Grundwasserschutz vor. Diese Geringfügigkeitsschwellen bestehen in Übereinstimmung mit den Geringfügigkeitsschwellenwerten der LAWA aus Konzentrationswerten, bei denen trotz einer Erhöhung des Schadstoffgehalts gegenüber den Hintergrundwerten keine relevanten ökotoxikologischen Wirkungen auftreten und außerdem die Anforderungen der Trinkwasserverordnung oder entsprechend abgeleitete Werte eingehalten werden. Allerdings sind die Zahlenwerte der Geringfügigkeitsschwellen der LAGA M 20 den Prüfwerten nach Nr. 3.1 des Anhangs 2 BBodSchV entnommen, soweit die einzelnen Schadstoffe dort geregelt sind, und wird eine Überarbeitung anhand wasserrechtlicher Maßstäbe als erforderlich bezeichnet. Gerade diese Überprüfung ist auf der Grundlage aktueller Erkenntnisse mit den Geringfügigkeitsschwellenwerten der LAWA in der Fassung 2016 vorgenommen worden.
Die Heranziehung der Geringfügigkeitsschwellenwerte der LAWA durch den Beklagten ist nach alledem sachlich vertretbar und deshalb rechtlich nicht zu beanstanden. Daran ändert es nichts, dass an den Einzelheiten der Ableitung der Geringfügigkeitsschwellenwerte und dem jeweiligen Zahlenwert der einzelnen Parameter in der Fachöffentlichkeit Kritik geübt wird.
Vgl. hierzu Franßen, NuR 2016, 669 (671 f.).
Die Geringfügigkeitsschwellenwerte sind auch als Gegenstand der Kritik unter dem Gesichtspunkt einer wegen ihrer Auswirkungen überzogenen Vorsorge Teil der fachlichen Diskussion, die in rechtlicher Hinsicht vom Erfordernis der genügenden Sorge um die natürliche Beschaffenheit des Grundwassers als zentralem Bestandteil des Wasserhaushalts und in tatsächlicher Hinsicht vom Stand der verfügbaren wissenschaftlichen Erkenntnisse zu den Eigenschaften und Wirkungen von Schadstoffen bestimmt wird. Es gibt keinen Anhaltspunkt dafür, dass das bei der Ableitung der Geringfügigkeitsschwellenwerte zugrunde gelegte Datenmaterial oder die Werte selbst in der Diskussion keinerlei Anerkennung finden. Wegen der Vielgestaltigkeit der Lebenssachverhalte, der Vielzahl der potentiell relevanten Schadstoffe und der Bandbreite der Meinungen, die hinsichtlich der im Einzelnen gebotenen Vorsorge vertreten werden und fachlich nicht völlig unhaltbar sind, ist es nicht zielführend, dass die zuständige Behörde im Rahmen eines konkreten Zulassungsverfahrens für eine Verfüllung in eine vertiefte Diskussion um die "richtigen" Zahlenwerte der Geringfügigkeitsschwellenwerte eintritt. Bei voneinander abweichenden fachlichen Bewertungen ist sie vielmehr gehalten, eine - wie hier - sachlich vertretbare Entscheidung zu treffen. Die hier in Rede stehende behördliche Entscheidung ist, wie ausgeführt, gerade auch nicht durch den Nachweis der Wahrscheinlichkeit des Eintritts einer nachteiligen Veränderung des Grundwassers bedingt. Sie hängt vor dem Hintergrund der Tatsache, dass es sich bei den fraglichen Stoffen um ihrer Art nach die Eigenschaften des Grundwassers verschlechternde Schadstoffe handelt, im Gegenteil wesentlich vom Vorhandensein belastbarer Erkenntnisse dafür ab, dass es nicht zu einer schädlichen Veränderung der Eigenschaften des Grundwassers kommen wird. Besteht über Letzteres in der Fachwelt kein Einvernehmen, handelt die Zulassungsbehörde sachgerecht, wenn sie sich von vertretbare Sorge leiten lässt. Die Besorgnis und damit die Reichweite der Vorsorge gegenüber Veränderungen der Beschaffenheit des Grundwassers wird zudem anerkanntermaßen in erster Linie durch die sachlich zumindest vertretbaren Standpunkte derjenigen Stellen bestimmt, die für den Schutz des Grundwassers im öffentlichen Interesse die Verantwortung tragen.
Vgl. hierzu Czychowski/Reinhardt, a. a. O., § 32 Rn. 39; Kotulla, WHG, 2. Aufl., § 32 Rn. 15.
Insofern sind im gegebenen Zusammenhang neben dem Beklagten unter anderem die Stellen maßgebend, die in der LAWA zusammenarbeiten und dafür Sorge tragen müssen, dass sich nicht völlig von der Hand zu weisende Möglichkeiten einer schädlichen Veränderung der Eigenschaften des Grundwassers als Folge eines Eintrags von Schadstoffen nicht verwirklichen. Eine Behörde, die sich wie der Beklagte beim derzeitigen Stand der Diskussion um die Geringfügigkeitsschwellenwerte bei der Zulassung einer Verfüllung dieser Werte bedient, hält sich auf der "sicheren Seite" des gebotenen Grundwasserschutzes. Angesichts dessen ist die behördliche Entscheidung hinsichtlich der Festsetzung eines Zuordnungswertes in Orientierung an den Geringfügigkeitsschwellenwerten der LAWA auch keine Frage der Ausübung von Ermessen in Abwägung mit der an diesen Werten geübten Kritik, sondern die sachlich vertretbare Anwendung eines aussagekräftigen Hilfsmittels zur Beurteilung der Zulassungsfähigkeit von Vorhaben.
Die Aussagekraft der Geringfügigkeitsschwellenwerte wird hinsichtlich der Verfüllung von Abgrabungen nicht dadurch gemindert, dass sie nach Angaben der Klägerin ursprünglich entwickelt worden sind, um lokal begrenzte Veränderungen der Grundwasserbeschaffenheit zu beurteilen. Jedenfalls in ihrer gegenwärtigen Konzeption dienen die Geringfügigkeitsschwellenwerte dem Schutz des Grundwassers im Bereich der Vor- und der Nachsorge. Die Grundsätze der LAWA für die Anwendung der Geringfügigkeitsschwellenwerte sehen daher vor, dass die Werte unter anderem bei der vorliegend in Rede stehenden wasserrechtlichen Beurteilung von Gewässerbenutzungen und des Auf- und Einbringens von Materialien auf oder in den Boden Berücksichtigung finden. Damit geben die Geringfügigkeitsschwellenwerte Aufschluss über Veränderungen, mit deren Eintritt prognostisch zu rechnen ist. Zudem besteht das durch die Verfüllung von Abgrabungen hervorgerufene Risiko für das Grundwasser in einem punktuellen, typischerweise eher kleinräumigen Eintrag von Schadstoffen.
Die angegriffenen Zuordnungswerte in Höhe der Geringfügigkeitsschwellenwerte führen nicht deshalb zu einem sachlich überzogenen Schutz des Grundwassers, weil in der Umgebung der Polder 4 und 5 mineralische Stoffe in Abgrabungen verfüllt worden sind, ohne dass vergleichbare Zuordnungswerte eingehalten werden mussten, und in Gestalt der Braunkohletagebaue weitere Faktoren gegeben sind, die sich schädigend auf die Eigenschaften des Grundwassers im Bereich der Polder auswirken können. Mögliche Belastungen des Grundwassers, deren Ursache außerhalb der Verfüllung der Polder 4 und 5 liegt, sind kein zureichender Grund, die Beschaffenheit des Grundwasser durch die Verfüllung weitergehend zu verschlechtern oder auch nur zu gefährden.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO, § 708, § 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen von § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 9, 12 BBodSchV
§ 12 WHG
§ 6 WHG
§ 47 WHG
§ 13 GrwV
§ 48 WHG
§ 4 BBodSchG
§ 7 BBodSchG
§ 25 LAbfG
§ 17 LBodSchG
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 und 2 VwGO
§ 9 Abs. 2 Nr. 2 WHG
§ 3 Nr. 9 WHG
§ 12 Abs. 1 WHG
§ 12 Abs. 2 WHG
§ 12 Abs. 1 Nr. 1 WHG
§ 3 Nr. 10 WHG
§ 3 Nr. 7 WHG
§ 3 Nr. 3 WHG
§ 12 Abs. 1 Nr. 2 WHG
§ 7 Abs. 3 KrWG
§ 7 Satz 1 BBodSchG
§ 2 Abs. 3 BBodSchG
§ 7 Satz 2 BBodSchG
§ 8 Abs. 2 BBodSchG
§ 8 Abs. 2 Nr. 1 BBodSchG
§ 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBodSchV
§ 7 Satz 6 BBodSchG
§ 12 Abs. 2 BBodSchV
§ 7 Satz 1 und 6 BBodSchG
§ 48    Abs. 2 Satz 1 WHG
§ 48 Abs. 2 Satz 1 WHG
§ 48 Abs. 1 Satz 1 WHG
§ 6 Abs. 1 Satz 1 WHG
§ 13 Abs. 1 Satz 2 und 3 GrwV
§ 8 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BBodSchG
§ 3 Abs. 4 Satz 1 BBodSchV
§ 9 Abs. 1 Satz 2 BBodSchG
§ 13 Abs. 2 GrwV
§ 6 Abs. 2 TrinkwV
§ 13 Abs. 1 GrwV
§ 6 Abs. 1 TrinkwV
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 123, 247
NVwZ 2018, 1703
NVwZ 1990, 474
3 A 4.15
7 C 26.03
2 L 17/14
2 BvF 1/15
1 BvL 77/78
IV C 99.67
IV C 54.65
IV C 44.69
IV C 89.77
4 B 59.89