Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-10-25, Aktenzeichen 3 A 282.08
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2011:1025.3A282.08.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Waldorfschulen können nicht unmittelbar mit Schulen nach dem Schulgesetz verglichen werden.(Rn.43)
2. Bei der Frage der Gleichwertigkeit kommt es darauf an, ob diese im Fall einer Privatschulgenehmigung gegeben ist.(Rn.58)
3. Die gymnasiale Oberstufe ist im Hinblick auf die Schüler-Lehrer-Relation entscheidend durch das Kurssystem geprägt.(Rn.76)
4. Es ist sachgerecht, wenn sich der Gesetzgeber bei der Bezuschussung von Privatschulen an den Kosten des öffentlichen Schulwesens orientiert.(Rn.77)
Verfahrensgang
Die Klage wird abgewiesen.
Von den Kosten des Verfahrens haben der Kläger 21/22 und der Beklagte 1/22 zu tragen.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Höhe des dem Kläger für das Haushaltsjahr 2008 zustehenden Privatschulzuschusses.
Der Kläger betreibt seit 1949 in Berlin-Dahlem die Rudolf Steiner Schule, die 1954 als Ersatzschule mit der Bezeichnung „Schule besonderer pädagogischer Prägung“ genehmigt und der, nachdem sie auf 12 Klassenstufen aufgebaut war, 1956 die Eigenschaft einer anerkannten Privatschule verliehen wurde. Mit Wirkung vom 1. April 1956 wurde dem Kläger auch die Einrichtung einer 13. Klasse genehmigt, die er „als Vorbereitungsklasse zum Abitur“ beantragt hatte. Eine „Anerkennung“ erhielt der Kläger für die 13. Klasse nicht.
Auf einen im September 2007 gestellten Antrag bewilligte die Senatsverwaltung für Bildung, Wissenschaft und Forschung dem Kläger durch Bescheid vom 16. Juni 2008 aufgrund von § 101 des Schulgesetzes (SchulG) i.V.m. der Ersatzschulzuschussverordnung (ESZV) für das Haushaltsjahr 2008 einen Zuschuss in Höhe von 93 % der vergleichbaren Personalkosten, den sie auf 3.350.880,89 € festsetzte. Der dem Bescheid beigefügten Berechnung zufolge wurde bei der Ermittlung der Kosten für das pädagogische Personal für die Klassen 1 bis 6 („Grund“) eine Schüler-Lehrer-Relation von 15,56, für die Klassen 7 bis 12 („OS 1“) eine Schüler-Lehrer-Relation von 12,40 und für die Klasse 13 („OS 2“) eine Schüler-Lehrer-Relation von 11,01 zugrunde gelegt. Die für die Klassen 7 bis 12 herangezogene Schüler-Lehrer-Relation entsprach derjenigen, die der Beklagte für die Sekundarstufe I der integrierten Gesamtschule ermittelt hatte.
Mit am 25. Juli 2008 bei Gericht eingegangenem Schriftsatz hat der Kläger gegen den Bewilligungsbescheid Klage erhoben und geltend gemacht, dass ihm ein höherer Zuschuss zustehe. Das Klagebegehren stützt der Kläger im Wesentlichen auf folgende Erwägungen:
Bei den zur Errechnung des Zuschusses zu ermittelnden vergleichbaren Personalkosten seien entgegen dem Ansatz des Beklagten auch die Kosten der Unfallversicherung zu berücksichtigen.
Ferner seien in die vergleichbaren Personalkosten auch die vom Beklagten zu leistenden Sanierungsgelder für die Versorgungsanstalt des Bundes und der Länder (VBL-Sanierungsgeld) einzubeziehen.
Für die Klassenstufen 11 und 12 hätte statt der für die Sekundarstufe I der Gesamtschule entwickelten Schüler-Lehrer-Relation von 12,4 die für die Sekundarstufe II einer Gesamtschule maßgebliche Schüler-Lehrer-Relation von 11,01 herangezogen werden müssen. Insoweit entspreche die Berechnung des Beklagten zwar den Vorgaben des § 3 Abs. 3 ESZV. Diese Regelung sei jedoch nicht von § 101 Abs. 9 SchulG gedeckt, wonach der Beklagte das Nähere über die Bewilligung von Zuschüssen, insbesondere die Berechnungsgrundlagen für die vergleichbaren Personalkosten, durch Rechtsverordnung regeln dürfe. Der vom Gesetzgeber in § 101 Abs. 2 Nr. 2 SchulG verwendete Begriff „vergleichbare Personalkosten“ lasse es nicht zu, dass durch Rechtsverordnung geregelt werde, welche (öffentliche) Schule den Verhältnissen der betreffenden Ersatzschule am besten entspreche. Dies sei vielmehr im Einzelfall zu bestimmen.
Für die Ermittlung der Personalkosten der Klassen 11 und 12 der Schule des Klägers eigne sich die vom Beklagten herangezogene Schüler-Lehrer-Relation einer integrierten Gesamtschule nicht. Dies treffe nur für die Mittelstufe der Waldorfschule zu.
Zwar fördere die Schule des Klägers so wie eine öffentliche Gesamtschule die Schüler ab der Klasse 7 nach Maßgabe ihrer individuellen Fähigkeiten und führe sie zu dem individuell erreichbaren Abschluss. Angestrebt werde, dass jeder Schüler nach 12 Schuljahren den Abschluss der Waldorfschule erreiche und außerdem den ihm gemäßen öffentlichen Schulabschluss. Während Waldorfschüler noch im Jahre 2003 den Realschulabschluss meist nach der 12. Klasse und im Jahre 2005 nach der 11. oder der 12. Klasse erworben hätten, sei im Jahre 2008 der mittlere Schulabschluss regelmäßig nach der 11. Klasse erlangt worden.
Anders als eine Gesamtschule, die eine externe Differenzierung nach dem Leistungsniveau vornehme, setze die Waldorfschule im Wesentlichen auf Binnendifferenzierung innerhalb der Klassen. Weitgehend werde die seit der 1. Klasse bestehende Zusammensetzung beibehalten, um aus pädagogischen Gründen den sozialen Zusammenhalt des Klassenverbandes zu bewahren. Es gebe „genügend“ Unterricht, der im Klassenverband vermittelt werde. Soweit für einzelne Unterrichtsfächer, insbesondere Fremdsprachen und praktische Fächer, Gruppenbildungen vorgenommen werden, differenziere die Schule nicht nach Leistungsunterschieden, sondern um die Schüler auf ihrer, vom Niveau her unterschiedlichen Ebene fördern zu können. Erst ab der Klasse 9 erfolge in den Fremdsprachen eine Leistungsdifferenzierung.
Die an Waldorfschulen realisierte Form der Gesamtschule setze darauf, dass die Leistungen in kognitiven Fächern durch Leistungen in handwerklichen, künstlerischen und insbesondere musischen Fächern gesteigert werden könnten. Bei letzteren handele es sich nicht um ein Zusatzangebot, sondern um das Rückgrat des waldorfspezifischen Gesamtschulkonzepts. Der Aufwand, den der Kläger in seiner Waldorfschule betreibe, liege höher als der Aufwand an einer vergleichbaren öffentlichen Gesamtschule. Zur Umsetzung seines Bildungsprogramms in den Klassen 7 bis 10 benötige der Kläger mehr Lehrerstunden als eine (öffentliche) Gesamtschule mit gleicher Schülerzahl.
Die Personalkosten für die Klassen 11 und 12 der Waldorfschule seien zutreffend nur dadurch zu ermitteln, dass hier dieselbe Schüler-Lehrer-Relation zugrunde gelegt werde wie für die gymnasiale Oberstufe einer Gesamtschule.
In die Klasse 11 der Waldorfschule würden Schüler aufgenommen, die die 10. Klasse bereits hinter sich haben. Zwar finde entsprechend dem Bildungsprogramm der Waldorfschule insoweit keine Zugangsprüfung statt; Voraussetzung sei allerdings die Unterrichtsteilnahme in den vorhergehenden Klassen. Gleiches gelte für die 12. Klasse. Daher seien die Klassen 11 und 12 der Waldorfschule nicht mit den Klassen 7 bis 10 der Gesamtschule zu vergleichen. Pädagogisch hätten die Klassen 11 und 12 der Waldorfschule zwar eine andere Aufgabe als die Klassen 11 und 12 der gymnasialen Oberstufe, sie seien aber von den Klassen 7 bis 10 der Gesamtschule noch weiter entfernt.
Die Bildungsziele der Waldorfschule blieben nicht hinter denen einer öffentlichen Schule zurück; insofern erfülle sie die Voraussetzungen für die Genehmigung als Ersatzschule. Allein wegen der abweichenden Organisationsform werde frühestens nach der 11. Klasse der Abschluss der mittleren Reife bzw. der mittlere Schulabschluss erteilt. Auch hinsichtlich der Klassen 11 und 12 seien Waldorfschulen als weiterführende Schulen anzusehen, da für die nach Abschluss der 10. Jahrgangsstufe berufsschulpflichtig werdenden Schüler die Berufsschulpflicht ruhe, solange sie eine Waldorfschule besuchen.
Es widerspräche Art. 7 Abs. 4 GG, wenn man über den Umweg der Finanzierung eine Gleichartigkeit der Bildungsziele und Bildungsinhalte mit öffentlichen Schulen fordere; es komme allein auf die Gleichwertigkeit an. Auf die Vergleichbarkeit des Lehrplans der Waldorfschule mit dem einer öffentlichen Schule komme es nicht an. Die Privatschulfreiheit erlaube es der Waldorfschule, in ihrer pädagogischen Konzeption, ihrer Schulorganisation und in ihrer praktischen Gestaltung von öffentlichen Schulen abzuweichen. Von daher gebe es an Waldorfschulen keinen Lehrplan mit festgeschriebenen Lernzielen in den einzelnen Unterrichtsfächern. Noch weniger hätten Waldorfschulen einen für die Lehrer verbindlichen Stoffverteilungsplan oder eine verbindliche Lehrmethode. Der Lehrplan der Waldorfschule gebe an, welche Unterrichtsfächer in jedem Schuljahr unterrichtet werden und bezeichne die Unterrichtsinhalte, mit denen sich das angestrebte Niveau erreichen lasse. Dieser Lehrplan dürfe nicht an den staatlichen Curricula gemessen werden, die Lernziele und Lerninhalte verbindlich vorschreiben. Entscheidend sei allein die Vergleichbarkeit des Ausbildungsniveaus insgesamt, also im Durchschnitt der Fächer. Von einer solchen Vergleichbarkeit mit der gymnasialen Oberstufe einer öffentlichen Schule gehe die Waldorfschule aus. Es komme nicht darauf an, ob Form und Inhalt des Unterrichts an einer Waldorfschule dem einer öffentlichen gymnasialen Oberstufe entspreche. Beurteilungsmaßstab sei vielmehr, ob an der Waldorfschule die Inhalte und Ziele, die der Schulgenehmigung zugrunde lägen, auch tatsächlich umgesetzt werden.
Zusätzlich zur Verwirklichung ihres eigenen pädagogischen Konzepts bereite eine Waldorfschule auch auf die Hochschulreife vor. Nach einer von der Landesarbeitsgemeinschaft der Waldorfschulen erstellten Übersicht hätten 70 % der Schüler der 11. Klassen später auch die Hochschulreife erlangt. Im Vergleich dazu hätten 68 % der Elftklässler aus der den Gesamtschulen angegliederten gymnasialen Oberstufe im Jahr 1998 das Abitur bestanden. Daraus folge, dass der prozentuale Anteil der Schüler der Klassen 11, die die allgemeine Hochschulreife erwerben, in etwa gleich hoch sei.
Die Klassen 11 und 12 der Waldorfschule seien in funktioneller Hinsicht ein Ersatz für die entsprechenden Klassen der gymnasialen Oberstufe, da sie die Schüler zwei Jahre weiter an die Hochschulreife heranführten. Dies gelte, obwohl die äußere Organisation des Unterrichts auch in den Jahrgangsstufen 11 und 12 der Waldorfschule sich von der in staatlichen Schulen unterscheide. Insbesondere kenne die Waldorfschule kein Kurssystem. Da aber Waldorfschüler in einem vergleichbaren prozentualen Umfang die allgemeine Hochschulreife erreichten wie Schüler der an eine (öffentliche) Gesamtschule angegliederten gymnasialen Oberstufe, sei es unabdingbar, dass der Waldorfschule in den Klassen 11 und 12 gerade auch in quantitativer Hinsicht eine Lehrerausstattung ermöglicht werde, die einen gleichwertigen Unterricht und gleichwertige Lernerfolge ermögliche.
Bezogen auf die 13. Klasse sei die Zuschussberechnung zutreffend, da der Beklagte hier die Schüler-Lehrer-Relation der gymnasialen Oberstufe einer integrierten Gesamtschule zugrunde gelegt habe. Umso weniger nachvollziehbar sei, dass nicht auch für die Klassen 11 und 12 dieselbe Schüler-Lehrer-Relation angewandt werde. Mangels konkreter Schülerzahlen werde ein Bescheidungsantrag gestellt. Bei Anwendung einer anderen Schüler-Lehrer-Relation dürfte sich der Zuschuss um etwa 60.000,00 € erhöhen.
Der Kläger beantragt,
den Beklagten unter Abänderung des Bescheides der Senatsverwaltung für Bildung, Wissenschaft und Forschung vom 16. Juni 2008 zu verpflichten, über den Antrag des Klägers auf Bewilligung eines Zuschusses für das Haushaltsjahr 2008 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat der Beklagte im Wesentlichen vorgetragen, dem Kläger stehe ein Zuschuss in Höhe von 93 % der vergleichbaren Personalkosten einer entsprechenden öffentlichen Schule zu. Das Schulgesetz regele nicht selbst, wie die „entsprechende öffentliche Schule“ zu bestimmen sei, sondern ermächtige in § 101 Abs. 9 Nr. 3 Satz 1 die zuständige Senatsverwaltung, das Nähere durch Rechtsverordnung zu regeln. Dies sei durch die ESZV geschehen. Die Verordnung regele in § 3 Abs. 3, dass für Schulen, die nach der Pädagogik Rudolf Steiners arbeiten, für die Jahrgangsstufen 7 bis 12 die vergleichbaren Personalkosten der Sekundarstufe I an der Gesamtschule zugrundezulegen seien. Diese Festlegung sei sachlich geboten, da nur insoweit eine zumindest annähernde Vergleichbarkeit festgestellt werden könne.
Bei der Bestimmung der vergleichbaren öffentlichen Schule könne es entgegen der Ansicht des Klägers nicht auf das Alter der Schüler oder die Anzahl der bis zum Eintritt in die 11. und 12. Klasse durchlaufenen Klassenstufen ankommen.
Entscheidend seien vielmehr Zugangsvoraussetzungen, Bildungsziele und Bildungsinhalte, vor allem aber auch Organisationsform und Gestaltung des Unterrichts sowie die sich daraus ergebenden Anforderungen an die Schülerinnen und Schüler.
Waldorfschulen seien nicht in Sekundarstufe I und Sekundarstufe II untergliedert, sondern lediglich in eine Unterstufe, die die Klassen 1 bis 8 und in eine Oberstufe, die die Klassen 9 bis 12 umfasse. Bei Aufnahme in eine höhere Klasse, insbesondere auch bei der Aufnahme in die Klassenstufen 11 und 12, gebe es keine Zugangsvoraussetzungen.
Für die Beurteilung der Vergleichbarkeit der Waldorfschule mit einer öffentlichen Schule komme es hinsichtlich des Bildungsziels entscheidend auf das von der Schule durch die Konzeption ihres Unterrichts und die Gestaltung ihrer Bildungsinhalte tatsächlich verfolgte Ziel, weniger auf das von den Schülern oder deren Eltern angestrebte Bildungsziel an. Unerheblich sei auch, welcher Prozentsatz der Schüler der 11. Klasse einer Waldorfschule später die Hochschulreife erlange.
Einen Lehrplan, der einen Abgleich mit den Vorgaben für den Unterricht der Sekundarstufe II einer öffentlichen Schule ermögliche, habe der Kläger nicht vorgelegt.
Während der Eintritt in die 11. und 12. Klasse einer Waldorfschule lediglich das Durchlaufen der vorhergehenden Klassenstufen voraussetze, müssten Schüler einer öffentlichen Gesamtschule für den Übergang in die gymnasiale Oberstufe bestimmte Anforderungen erfüllen, die in § 57 der Sekundarstufe I-Verordnung in der Fassung vom 28. Juni 2007 sowie in § 4 Abs. 2 Satz 1 der Verordnung über die gymnasiale Oberstufe in der Fassung vom 18. April 2007 geregelt seien. Dazu gehörten nicht nur das Bestehen des mittleren Schulabschlusses, sondern auch die erfolgreiche Teilnahme an mindestens drei Kursen des oberen Anspruchsniveaus, darunter mindestens zwei der drei Fächer Deutsch, Mathematik und 1. Fremdsprache; zusätzlich müssten mit den Jahrgangsnoten am Ende der Jahrgangsstufe 10 bestimmte Leistungsanforderungen erfüllt werden.
Der Kläger hingegen behaupte nur, dass Waldorfschüler ebenfalls nach der 10. Klasse in der Lage seien, den mittleren Schulabschluss abzulegen und die Ausbildung daher gleichwertig sei. Tatsächlich werde an der Waldorfschule der mittlere Schulabschluss erst nach der 11. Klasse absolviert.
Nach dem Schulgesetz (§ 28 Abs. 1 Satz 2) sei das Bildungskonzept der gymnasialen Oberstufe durch die Einheit von allgemeinbildendem, wissenschaftsvorbereitendem und studienbezogenem Lernen gekennzeichnet; dies treffe auf die Waldorfschulen nicht zu.
In der gymnasialen Oberstufe werde der Unterricht in der Qualifikationsphase vollständig in Form von Kursen erteilt, die von den Schülern nach bestimmten Vorgaben selbstständig zu wählen und zusammenzustellen seien. Der Klassenverband sei aufgelöst. In der Einführungsphase gebe es ein Mischsystem; hier werde teilweise im Kurssystem unterrichtet. Die von den Schülern der Qualifikationsphase erbrachten Leistungen gingen nach einem bestimmten Schlüssel in die Abiturnote (Gesamtqualifikation) ein. Bei der Auswahl der Kurse müssten die Schüler bei einer Vielzahl von Wahlmöglichkeiten der Prüfungsfächer bestimmte Aufgabenfelder abdecken, Pflichtkurse berücksichtigen, vorgeschriebene Kursfolgen einhalten sowie eine besondere Lernleistung nach § 24 der Verordnung über die gymnasiale Oberstufe (VO-GO) erbringen (5. Prüfungskomponente). Diese vielfältigen Wahl- und Kombinationsmöglichkeiten erforderten eine höchst komplexe Unterrichtsorganisation. Dies bedinge eine besondere Ausstattung mit Lehrpersonal in der gymnasialen Oberstufe, die sich entscheidend von der Ausstattung der Sekundarstufe I abhebe. Wegen der individuellen Kombinationsmöglichkeiten bei der Wahl der Prüfungsfächer und der sich daraus ergebenden jeweiligen Belegverpflichtungen für weitere Fächer seien keine gleichmäßig großen Lerngruppen mehr bestimmbar; vielmehr müssten nicht selten Kurse mit deutlich weniger Teilnehmern als bei einer normalen Klassenstärke durchgeführt werden, um es den Schülern zu ermöglichen, ihre Belegverpflichtungen abzudecken oder Kurse zu belegen und gegebenenfalls zu wiederholen, die sie in die Gesamtqualifikation einbringen müssen. Auch Leistungskurse hätten insbesondere in den weniger beliebten Fächern oft nur geringere Belegungszahlen. Diese besondere Organisationsform des Unterrichts in der gymnasialen Oberstufe erfordere zwangsläufig eine höhere Zumessung von Lehrpersonal pro Schüler, als dies bei einem Unterricht im Klassenverband, wie er in der Waldorfschule stattfinde, der Fall sei.
Mit Bescheid vom 2. Dezember 2008 hat der Beklagte dem Kläger zur Abgeltung der auf die Unfallversicherung entfallenden Kosten einen weiteren Zuschuss von 16.743,78 € bewilligt. Insoweit haben die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt. Hinsichtlich der sich aus einer Berücksichtigung des VBL-Sanierungsgeldes ergebenden Erhöhung des Zuschusses in Höhe von 285.118,00 € hat der Kläger die Klage zurückgenommen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Streitakte und der Verwaltungsvorgänge des Beklagten, die vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind, Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist als Verpflichtungsklage zulässig. Der Kläger begehrt die Gewährung eines höheren Zuschusses als er ihm durch den angefochtenen Bescheid bewilligt wurde, und zwar nur noch insoweit, als dieser sich bei der Errechnung der vergleichbaren Personalkosten für die Klassen 11 und 12 durch die Zugrundelegung der vom Beklagten für die gymnasiale Oberstufe einer Gesamtschule ermittelten Schüler-Lehrer-Relation und der insoweit zu berücksichtigenden Kosten der Unfallversicherung ergeben würde.
Die Klage ist unbegründet, da der Kläger keinen Anspruch auf einen weiteren Zuschuss hat (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
Auszugehen ist davon, dass der Zuschussanspruch zwar dem Grunde nach aus der in Art. 7 Abs. 4 GG verankerten Privatschulfreiheit herzuleiten ist, dass aber ein Anspruch auf einen bestimmten Umfang der Bezuschussung nur nach Maßgabe des einfachen Rechts besteht. Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem - auch in späteren Entscheidungen in Bezug genommenen - Urteil vom 11. März 1966 ( VII C 194.64, BVerwGE 23, 347) dazu im Wesentlichen ausgeführt:
„Die Entwicklung hat somit dazu geführt, dass nicht nur die Chancen der Privatschulen, Schüler zu erhalten, sich wesentlich verschlechtert haben, sondern der Staat auch, wenn ein Schüler eine gleichwertige Privatschule besucht, entsprechende Zuschüsse, wie sie durch die angeführten Vergünstigungen erforderlich werden, erspart. Diese beiden rechtlichen Gesichtspunkte, die Verletzung des Grundsatzes der Chancengleichheit und die Wahrnehmung öffentlicher Bildungsaufgaben durch eine gleichwertige Privatschule, müssen dazu führen, dass ein Anspruch auf Subventionierung nicht grundsätzlich verneint werden kann. (. . .). Insbesondere wird zu berücksichtigen sein, dass den Ländern ein weiter Spielraum zusteht, in welcher Form eine Subventionierung erfolgen soll, und dass die Subventionierung auch davon abhängig gemacht werden kann, ob die betreffende Privatschule wirklich eine Bildungsaufgabe des Staates erfüllt und ihm insoweit durch die Ausbildung der Schüler, die sie in ihre Schule aufgenommen hat, Kosten erspart.“
Dieser Ausgangspunkt ist nach Auffassung der Kammer auch entscheidend für die Auslegung der einfachgesetzlichen Regelungen, die der Entscheidung über die Zuschussbewilligung zugrunde liegen.
Anspruchsgrundlage ist im vorliegenden Fall § 101 des Schulgesetzes vom 26. Januar 2004 (GVBl. S. 26) in der hier maßgeblichen Fassung vom 23. Juni 2005 (GVBl. S. 322). Gemäß § 101 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 SchulG betragen die Zuschüsse für genehmigte Ersatzschulen 93 % der vergleichbaren Personalkosten. Unter vergleichbaren Personalkosten sind gemäß der Legaldefinition in § 101 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 SchulG die Personalkosten entsprechender öffentlicher Schulen zu verstehen. Den ihm nach den vorgenannten Vorschriften höchstens zustehenden Betrag hat der Kläger bereits erhalten.
Wie die „entsprechenden“ öffentlichen Schulen im Sinne von § 101 Abs. 2 Satz 1 SchulG zu bestimmen sind, lässt das Schulgesetz selbst offen. Es ermächtigt in § 101 Abs. 9 Nr. 3 Satz 1 die für das Schulwesen zuständige Senatsverwaltung, das Nähere über die Bewilligung von Zuschüssen, insbesondere über die Berechnungsgrundlagen für die vergleichbaren Personalkosten, durch Rechtsverordnung zu regeln. Von dieser Ermächtigung hat die Senatsverwaltung für Bildung, Jugend und Sport durch Erlass der Ersatzschulzuschussverordnung (ESZV) vom 29. November 2004 (GVBl. Seite 479), geändert durch die Erste Verordnung zur Änderung der Ersatzschulzuschussverordnung vom 23. Oktober 2007 (GVBl. Seite 600) Gebrauch gemacht.
Nach der allgemeinen Regelung in § 3 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 ESZV ist die „entsprechende öffentliche Schule“ nach den Schularten zu bestimmen, die nach dem Schulgesetz oder aufgrund des Schulgesetzes vorhanden oder grundsätzlich vorgesehen sind. Die Vorschrift über die Ermittlung der Schüler-Lehrer-Relation in § 4 Abs. 1 Nr. 1 ESZV sieht ebenfalls eine Differenzierung nach der Schulart (und Schulstufe) vor. Gleichfalls schreibt § 5 Nr. 1 Satz 1 ESZV vor, dass die Personalkostendurchschnittssätze nach Schularten ermittelt werden. Damit wird erkennbar auf die Regelung der Schularten in § 17 Abs. 3 SchulG Bezug genommen. Die Schularten unterscheiden sich nach dem jeweiligen Bildungsziel.
Waldorfschulen, d. h. Schulen, die nach der Pädagogik Rudolf Steiners arbeiten, entziehen sich einem unmittelbaren Vergleich mit den Schularten, die nach dem Schulgesetz oder aufgrund des Schulgesetzes eingerichtet oder vorgesehen sind. Nichts anderes ergibt sich aus dem Vortrag des Klägers, dass nach dem pädagogischen Konzept der Waldorfschule, das allgemein für alle Waldorfschulen weltweit gelte und in Deutschland an allen Schulen umgesetzt werde, der Besuch der Waldorfschule 12 Jahre dauere, am Ende dieser 12 Jahre abgeschlossen werde und dass die Schule dies mit ihrem Abschlusszeugnis dokumentiere.
Von daher begegnet die Regelung in § 3 Abs. 3 ESZV keinen Bedenken, wonach für die Jahrgangsstufen 1 bis 6 dieser Schulen die vergleichbaren Personalkosten einer Grundschule und für die Jahrgangsstufen 7 bis 12 die vergleichbaren Personalkosten der Sekundarstufe I an der Gesamtschule (nicht etwa die - für den Kläger ungünstigere - der Sekundarstufe I der Realschule oder des Gymnasiums) zugrundezulegen sind. Erst für die Jahrgangsstufe 13, sofern sie an einer Waldorfschule eingerichtet ist, sind die vergleichbaren Personalkosten der gymnasialen Oberstufe an der Gesamtschule zugrundezulegen. Diesen für die Berechnung des dem Kläger zustehenden Privatschulzuschusses festgelegten Maßstab hat der Beklagte zutreffend angewandt.
Dem Kläger kann nicht dahin gefolgt werden, dass der Verordnungsgeber die ihm erteilte Ermächtigung überschritten habe, weil die von ihm getroffene Bestimmung, welches die einer Waldorfschule „entsprechende öffentliche Schule“ sei, nicht zu den „Berechnungsgrundlagen“ gehöre, zu denen er das Nähere regeln dürfe. Schon die Regelung in § 101 Abs. 2 SchulG, dass die Zuschüsse für genehmigte Ersatzschulen 93 % der vergleichbaren Personalkosten zu betragen haben und dass vergleichbare Personalkosten die Personalkosten entsprechender öffentlicher Schulen sind, legt Berechnungsgrundlagen für den in § 101 Abs. 1 SchulG lediglich dem Grundsatz nach geregelten Zuschussanspruch fest. Es ist nicht erkennbar, dass der Gesetzgeber insoweit keinen weiteren Regelungsbedarf (für den Verordnungsgeber) gesehen hat, sondern es ausschließlich der Einzelfallentscheidung des Normanwenders überlassen wollte, welches die - für die Zuschussberechnung heranzuziehende - „entsprechende öffentliche Schule“ sei. Vielmehr liegt es durchaus nahe, dies für einen bestimmten Typ von Ersatzschule, der häufiger als Zuschussempfänger in Erscheinung tritt, generell zu regeln und damit festzulegen, von welcher Grundlage die Berechnung des Zuschusses in diesen Fällen auszugehen hat.
Gegen die Regelung in § 3 Abs. 3 ESZV spricht auch nicht, dass der hier festgelegte Berechnungsmaßstab zu einer Verkürzung des Zuschussanspruchs führte, der sich ergäbe, wenn die „entsprechende öffentliche Schule“ unmittelbar nach § 101 Abs. 2 SchulG bestimmt werden müsste. Vielmehr ergäbe sich auch bei unmittelbarer Anwendung von § 101 Abs. 2 SchulG kein höherer, den vergleichbaren Personalkosten einer gymnasialen Oberstufe entsprechender Zuschuss.
Selbst wenn man die Regelung in § 3 Abs. 3 ESZV als unwirksam ansehen wollte, entfiele nicht nur die Rechtsgrundlage für die Anwendung der vergleichbaren Personalkosten der Sekundarstufe I an der Gesamtschule auf die Klassen 7 bis 10 der Schule des Klägers (was sich ansonsten jedenfalls nicht zweifelsfrei aus § 101 Abs. 2 SchulG herleiten ließe), sondern auch die Rechtsgrundlage dafür, die Klassen 11 und 12 überhaupt in die Zuschussberechnung und -bewilligung einzubeziehen.
Einen Anspruch auf eine von diesen verbindlichen Vorgaben abweichende, günstigere Berechnung hat der Kläger nicht; denn der von ihm mit den Klassen 11 und 12 unterhaltene Schulbetrieb ist weder von der dafür erteilten (Ersatzschul-)Genehmigung her noch ausgehend von Bildungsziel, Curriculum und Organisation bzw. Struktur des Unterrichts mit dem Schulbetrieb der gymnasialen Oberstufe gleichzusetzen.
Misst man die Waldorfschule daran, dass sie nach einer 12-jährigen Schullaufbahn einen „Waldorfabschluss“ vermittelt, ist offenkundig, dass es an einer nach dem Schulgesetz oder aufgrund des Schulgesetzes vorhandenen oder grundsätzlich vorgesehenen Entsprechung fehlt. Misst man die Waldorfschule daran, dass sie (auch) den (nach dem SchulG am Ende der 9. Jahrgangsstufe zu erteilenden) Hauptschulabschluss und den (nach dem SchulG am Ende der 10. Jahrgangsstufe zu erteilenden) mittleren Schulabschluss bietet, würde sich - ausgehend von der oben dargestellten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts - die Frage stellen, woraus ein Anspruch auf Bezuschussung für - die darüber hinausgehenden -. Klassen 11 und 12 überhaupt herzuleiten wäre, hätte der Verordnungsgeber dies nicht in § 3 Abs. 3 ESZV positiv geregelt. Diese Regelung ist daher nicht nur eine nähere Bestimmung über die Berechnungsmodalitäten, sondern sie hat auch konstitutive Bedeutung, indem sie klarstellt, dass den Waldorfschulen für die Klassen 11 und 12 überhaupt ein Zuschuss zustehen soll. Gäbe es allein den Maßstab der Bezuschussung im Umfang der Personalkosten der „entsprechenden öffentliche Schule“, läge es nicht einmal nahe, (auch) insoweit auf eine Gesamtschule abzustellen.
Die (inzwischen durch die integrierte Sekundarschule ersetzte) Gesamtschule war dadurch gekennzeichnet, dass sie (nur) die Jahrgangsstufen 7 bis 10 umfasste und nach der Jahrgangsstufe 9 zum Hauptschulabschluss und nach der Jahrgangsstufe 10 zum erweiterten Hauptschul- oder mittleren Schulabschluss führte (§ 22 Abs. 2 und 3 SchulG a.F.). Nach §§ 26 Abs. 3 und 27 Abs. 1 Sek I-VO a.F. unterschied sich der Unterricht an der Gesamtschule von dem an einer Waldorfschule auch dadurch, dass er nicht im Klassenverband, sondern in Kerngruppen einerseits und leistungsdifferenzierten Fachleistungskursen andererseits durchzuführen war. Die sich von daher möglicherweise aufdrängende Frage, ob die in § 3 Abs. 3 ESZV getroffene Bestimmung zwingend ist, dass insoweit die - durch ein Kurssystem entstehenden, gegenüber einer Unterrichtung im Klassenverband im Zweifel höheren - Personalkosten der Sekundarstufe I an einer öffentlichen Gesamtschule „vergleichbar“ und daher maßgeblicher Berechnungsmaßstab sein sollen, ist nicht entscheidungserheblich. Umso weniger ergibt sich aber eine Rechtfertigung dafür, für diese „waldorf-spezifische“ Schulstufe einen Personalkostenzuschuss nach dem Maßstab einer gymnasialen Oberstufe zu verlangen.
Durch rechtskräftiges Urteil vom 1. Juli 2004 (VG 3 A 12.02) hat die Kammer zu der für die Berechnung des Privatschulzuschusses, der auch nach der seinerzeit geltenden Rechtsgrundlage (§ 8 des Privatschulgesetzes) anhand der Personalkosten der jeweils entsprechenden öffentlichen Schule zu ermitteln war, maßgeblichen Frage, welche Schüler-Lehrer-Relation für die Klassenstufen 11 und 12 einer Waldorfschule zugrundegelegt werden dürfe, entschieden:
„d) Es ist nicht zu beanstanden, dass der Beklagte auch für die Klassenstufen 11 und 12 der Emil Molt Schule die Schüler-Lehrer-Relation angesetzt hat, die er nach dem oben erläuterten Verfahren für die Klassenstufen 7 - 10 der Gesamtschule errechnet hat (12,6). Der Kläger hat keinen Anspruch darauf, dass für die Klassenstufen 11 - 12 die für die Gesamtschule mit integrierter gymnasialer Oberstufe/Sek. II ermittelte Schüler-Lehrer- Relation von 11,4 herangezogen wird.
aa) Der Vergleichsmaßstab zur Berechnung der vergleichbaren Personalkosten ist gemäß § 8 Abs. 2 PrivSchG die der Privatschule „entsprechende öffentliche Schule". Diese Entsprechung ist jedoch nicht erst bei der Zuschussberechnung zu ermitteln. Vielmehr knüpft die Zuschussberechtigung der Privatschulen an die Genehmigung als Ersatzschule an, § 8 Abs. 2 Satz 1 PrivSchG, und setzt diese voraus. Eine Ausnahme existiert insoweit lediglich für die zur Vorbereitung auf den Erwerb der allgemeinen Hochschulreife eingerichtete 13. Jahrgangsstufe an Schulen, die nach der Pädagogik Rudolf Steiners arbeiten, § 8 Abs. 4 PrivSchG.
Entscheidend ist daher, als Ersatz für welche „entsprechende öffentliche Schule" die den Zuschuss begehrende Privatschule genehmigt wurde. Nach § 4 Abs. 1 PrivSchG bedürfen Privatschulen, deren Bildungsziele denen bestehender oder im Schulgesetz für Berlin vorgesehener Arten „entsprechen" (Ersatzschulen), unabhängig vom Lebensalter ihrer Schüler, der Genehmigung durch die Schulaufsichtsbehörde. Diese Genehmigungspflicht ist mit höherrangigem Recht, insbesondere mit Art. 7 Abs. 4 GG vereinbar, der das Recht zur Errichtung von privaten Schulen gewährleistet (vgl. Urteil der Kammer vom 24. März 2000 - VG 3 A 1277.93 -). Unter Ersatzschulen im Sinne von Art. 7 Abs. 4 Satz 2 GG sind diejenigen Schulen in freier Trägerschaft zu verstehen, die nach dem mit ihrer Errichtung verfolgten Gesamtzweck als Ersatz für eine in dem Land vorhandene oder grundsätzlich vorgesehene öffentliche Schule dienen sollen (so das Bundesverfassungsgericht in st. Rspr., etwa BVerfGE 27, 195, 201 f. und 105, 20,24). Im Unterschied zu sog. Ergänzungsschulen, die keiner Genehmigungspflicht unterliegen, kann also von einer Ersatzschule nur gesprochen werden, wenn ihr - wie begrifflich schon vorgegeben - eine „Ersatzfunktion" zukommt.
Dass § 8 PrivSchG die Zuschusshöhe auf diese Weise an der „entsprechenden" öffentlichen Schule orientiert, ist nicht nur mit der sich aus Art. 7 Abs. 4 GG ergebenden Förderpflicht des Staates gegenüber den zu genehmigenden Ersatzschulen vereinbar, sondern stellt auch eine in besonderer Weise sachgerechte Lösung dar, weil an einen adäquaten Vergleichsmaßstab angeknüpft und den Interessen der zuschussberechtigten Privatschulen entsprochen wird. Denn indem diese Vorschrift auf die „entsprechende" öffentliche Schule als Berechnungsansatz verweist und damit genau den Begriff aufnimmt, aus dem die Privatschule ihren Status als „Ersatz"-Einrichtung herleitet, wird in folgender Weise Klarheit geschaffen: Die - im Einzelfall sehr schwierige und mitunter auch streitige - Frage, als Ersatz für welche öffentliche Schule eine bestimmte Privatschule, ausgehend von ihrem Bildungsziel bzw. Gesamtzweck, zu genehmigen (§ 4 PrivSchG, jetzt § 98 SchulG) oder auch anzuerkennen ist (§ 7 PrivSchG, jetzt § 100 SchulG), ist im Zusammenhang mit der von ihr beantragten Genehmigung zu klären und sodann zu entscheiden, ggf. unter Heranziehung fachlicher Stellungnahmen dazu berufener Institutionen. Damit wird der Streit um die Frage des „Entsprechens" nicht nur dort verankert, wo er sinnvollerweise seinen Platz hat, sondern es wird zugleich festgelegt, welches das „Entsprechens-Modell" für die Berechnung der Zuschüsse sein wird. Dies entspricht auch deshalb dem Interesse der Schule, weil auf diese Weise am besten gewährleistet ist, dass sie von ihrer Privatschulfreiheit, soweit sie die Gestaltung von Unterricht. Schulorganisation und Lehrinhalten betrifft, weitgehend ungehindert Gebrauch machen kann: Der Rahmen dafür ist durch die Genehmigung verbindlich abgesteckt und die Frage, ob es, ausgehend von Bildungsziel bzw. Gesamtzweck eine entsprechende öffentliche Schule gibt, wird nicht (immer) wieder aufgeworfen, wenn der jährliche Zuschuss zu berechnen ist.
Für die vom Kläger betriebene Emil Molt Schule fehlt es jedoch an einer Genehmigung, aus der sich ergibt, dass die Schule in den Klassenstufen 11 und 12 der gymnasialen Oberstufe einer öffentlichen Schule entspricht.
(. . .)
bb) Selbst wenn man vom Erfordernis einer dementsprechend ausdrücklichen Genehmigung absieht, stünde dem Kläger der geltend gemachte Anspruch nicht zu, da das Bildungsziel der Emil Molt Schule in den Klassenstufen 11-12 nicht demjenigen der Klassenstufen 11 - 12 einer öffentlichen Schule mit gymnasialer Oberstufe entspricht. Insoweit fehlt es ihr an der - vom Kläger darzulegenden und zu beweisenden - erforderlichen Gleichwertigkeit.
Abzustellen ist auf den Maßstab, der bei der Frage der Genehmigung heranzuziehen wäre. Ausgehend von der Zielsetzung des Genehmigungserfordernisses des § 4 Abs 2 PrivSchG, die Allgemeinheit vor unzureichenden Bildungseinrichtungen zu schützen (so BVerfGE 27, 195, 203 im Hinblick auf Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG). kommt eine Genehmigung nur in Betracht, wenn die Privatschule darauf ausgerichtet ist, Bildung, Erziehung und fachliche Kenntnisse zumindest auf dem Niveau zu vermitteln, das der entsprechenden öffentlichen Schule eigen ist. Maßstab für die Vergleichbarkeit einer Klassenstufe in einer Privatschule mit der einer öffentlichen Schule kann daher nicht allein die Zahl der bis dahin durchlaufenen Schuljahre oder das Alter der Schüler sein, wie dies unter anderem vom Kläger vorgebracht wird. Vielmehr muss entscheidend auch auf Zugangsvoraussetzungen, Bildungsziel, Bildungsinhalte, Unterrichtsgestaltung und Anforderungen an die Schüler abgestellt werden. Diese entsprechen an der Emil Molt Schule in den Klassenstufen 11 und 12 jedoch nicht denen der gymnasialen Oberstufe.
(1) Anders als in öffentlichen Schulen sind die Klassenstufen der - regelmäßig auf 12 Schuljahre ausgelegten - Waldorfschulen - wie bei der Emil Molt Schule auch - nicht in Primarstufe und Sekundarstufen I und II, sondern in die von der 1. bis zur 8. Klasse reichende Unter- und die die 9. — 12. Klasse erfassende Oberstufe eingeteilt (vgl. das vom Kläger eingereichte Buch von Tobias Richter [Hrsg], Pädagogischer Auftrag und Unterrichtsziele einer Freien Waldorfschule, 1995, Inhaltsverzeichnis, S. 25, 47). Ein (Waldorf-) Schulabschluss nach der 9., 10. oder 11. Klasse ist nicht vorgesehen. Als „Schultypspezifischer Abschluss" wird von den Schülern der Emil Molt Schule das Ergebnis der intensiven Bearbeitung eines Theaterstücks vorgestellt. Zusätzlich „kommen die sog. Jahresarbeiten zur Darstellung". Die Jahresarbeiten sind Ausarbeitungen zu einem bestimmten Thema zum Ende der 11. Klasse (vgl. Lehrplan der Emil Molt Schule, Anlage 2 zum Schriftsatz des Klägers vom 22. Juni 2004). Insbesondere kennt das Waldorfkonzept auch keine besondere Trennung zwischen 10. und 11. Klassenstufe, wie sie bei öffentlichen Schulen durch den Übergang zu einem durch allgemeinbildendes, wissenschaftsvorbereitendes und studienbezogenes und auf den Erwerb der allgemeinen Hochschulreife ausgerichtetes Lernen markiert wird, wie dies jetzt § 28 Abs. 1 SchulG n.F. beschreibt. Dementsprechend bestehen für Auswahl und Folge der Kurse Vorgaben und Rahmenpläne, nach denen jeder Schüler eine von der Schule zu genehmigende Schullaufbahn aufstellen muss (§ 13 Abs. 1 VO-GO) und mit der bereits die Prüfungsfächer der Abiturprüfung festgelegt werden (§ 15 Abs. 1 VO-G0). Die Leistungen in der Kursphase fließen in die Gesamtqualifikation zur Erlangung der Hochschulreife ein (1. Block der Abiturprüfung errechnet sich aus den Noten von 22 Grundkursen, 2. Block aus den Noten der 8 Leistungskurse, § 17 VO-GO); in den einzelnen Fächern sind nach bestimmten Vorgaben Klausuren zu schreiben, die zu einem bestimmten prozentualen Anteil in die Endnote des jeweiligen Faches einfließen.
Besondere Zugangsvoraussetzungen bestehen für die 11. und 12. Klasse der Emil Molt Schule nicht. Ebenso wie in den Klassen 1 - 10 steigen alle Schüler allein nach dem Jahrgangsprinzip, d. h. ohne Versetzungsentscheidung, auf. Dies entspricht dem Konzept der Waldorfschule ebenso wie die sich hieraus ergebende heterogene Zusammensetzung der Lerngruppen (- es gilt die dem einzelnen Schüler jeweils mögliche Leistung -) und das Fehlen einer einheitlichen Leistungsnorm oder „anderer außerpädagogischer Direktiven" (Richter, a.a.O., S. 9, 10).
Die Aufnahme in die zweijährige bzw. dreijährige Form der gymnasialen Oberstufe setzt hingegen bestimmte Anforderungen, in der Regel eine - nur mit bestimmten Mindestleistungen erreichbare - Versetzungsentscheidung voraus (vgl. im Einzelnen § 28 Abs. 4 und 5 SchulG und §§ 6, 7 VO-GO).
(2) Auch ein Vergleich der Bildungsinhalte, soweit er nach den vorliegenden Unterlagen überhaupt möglich ist, ergibt keine hinreichende Entsprechung der Bildungsziele.
Der Kläger macht zwar geltend, dass ein erheblicher Teil der Schüler der Emil Molt Schule das Abitur als Bildungsziel anstrebe, und trägt dazu vor, dass 70% der Schüler der 11. Jahrgangsstufe (aller Waldorfschulen in Berlin) die Hochschulreife auch tatsächlich erlangten (im Jahre 1998). Für die Beurteilung der Vergleichbarkeit einer Privatschule mit einer öffentlichen Schule kommt es allerdings weniger auf das von Schülern und/oder Eltern erstrebte Bildungsziel, als vielmehr auf das von der Schule durch die Konzeption ihres Unterrichts und die Gestaltung ihrer Bildungsinhalte tatsächlich verfolgte Ziel an. Im übrigen lässt die vom Kläger vorgelegte Aufstellung schon deshalb keine Rückschlüsse auf den tatsächlichen späteren Bildungserfolg der 11.Klässler zu, weil sie Zu- und Abgänge sowie Prüfungswiederholer nicht erfasst.
Ein Vergleich der Bildungsinhalte (Lehrstoff) zwischen der 11. und 12. Klasse der Emil Molt Schule und den 11. und 12. Jahrgängen der gymnasialen Oberstufe ist praktisch ausgeschlossen. Der Kläger hat zwar einen Lehrplan für die 11. und 12. Klassen eingereicht, der jedoch nur den Hauptunterricht (= Epochenunterricht, vgl. dazu unten) für die Fächer Deutsch, Geschichte/Sozialkunde, Mathematik, Geographie, Biologie, Physik und Chemie umfasst, nicht aber die Inhalte der Fächer Kunstgeschichte und Darstellendes Spiel, die nach dem Stundenplan ebenfalls als Hauptunterricht unterrichtet werden. Der Lehrplan für den sog. Fachunterricht berücksichtigt demgegenüber nur die Fächer Englisch und Französisch sowie den Künstlerisch-praktischen Unterricht (Bildnerisches Gestalten, Werken und Kunst, Musik, Eurythmie, Leibeserziehung, Technologie), nicht jedoch die ebenfalls im Fachunterricht unterrichteten Fächer Deutsch, Sozialkunde, Mathematik, Darstellendes Spiel und Religion.
Dieser vom Kläger eingereichte Lehrplan enthält ebenso wenig wie die Vorgaben, die sich der Darstellung zur Waldorfpädagogik entnehmen lassen, konkrete Lernziele, die der Überprüfung und damit einem Vergleich mit denen der gymnasialen Oberstufe einer öffentlichen Schule zugänglich wären. Dem liegt offenbar zugrunde, dass Lehrpläne, wie sie für öffentliche Schulen unterrichts- und damit bildungszielbestimmend sind, nicht dem pädagogischen Auftrag und den Zielsetzungen einer Freien Waldorfschule entsprechen. Lehrpläne der Waldorfschulen geben nur „Gesichtspunkte und Leitmotive" zu möglichen Unterrichtsinhalten vor und überlassen es dem jeweiligen Lehrer, eine Auswahl zu treffen (Richter, a.a.O., z.B. S. 64, S. 100). Der Lehrplan versteht sich als „Rahmen, der für die individuelle Differenzierung durch den einzelnen Lehrer für die jeweilige Klasse genügend Spielraum gibt" (Lehrplan der Emil Molt Schule, S. 2). Daraus folgt, dass es letztlich allgemein für Schüler einer Waldorfschule verbindliche Unterrichtsinhalte offenbar nicht gibt, so dass der vom Kläger vorgelegte Lehrplan keinen Aufschluss darüber gibt, ob die Unterrichtsinhalte der Klassen 11 und 12 der Emil Molt Schule denen einer gymnasialen Oberstufe entsprechen oder nicht.
Was in den beiden Klassenstufen 11 und 12 der Schule des Klägers konkret Gegenstand des Unterrichts ist, inwieweit verbindliche Unterrichtsinhalte bestehen, in welcher Weise die Vermittlung des Lehrstoffs stattfindet und wie die Lernerfolge abgesichert werden (schriftliche Arbeiten sind offenbar allenfalls von sekundärer Bedeutung), ist den vom Kläger eingereichten Unterlagen nicht zu entnehmen.
(3) Die formale Gestaltung des Unterrichts (Stundenplan) entspricht in den Klassen 11 und 12 der Waldorfschule im Grundsatz der ihrer Klassen 7 - 10. Zu Beginn des Tages findet Epochenunterricht statt, d.h. dass jeweils ein Fach (bzw. ein Thema fächerübergreifend) schwerpunktmäßig 120 Minuten täglich unterrichtet wird (vgl. dazu die vom Kläger eingereichte Aufstellung, Anlage 2 zum Schriftsatz vom 28. Juni 2004). Daran schließt sich der Fachunterricht an. Raum für individuelle Schwerpunktsetzungen (vergleichbar den Profil - bzw. Leistungskursen der gymnasialen Oberstufe) ist nicht ausdrücklich vorgesehen. Lediglich im Fach Mathematik können die Schüler den Angaben des Klägers zufolge nach Begabung und Fähigkeit den weiterführenden Kurs oder aber einen Förderkurs belegen, dessen Inhalt die Vertiefung und Wiederholung der bis zu diesem Zeitpunkt dargestellten Mathematik auf der Stufe von Haupt- bzw. Realschule beinhaltet. In anderen Fächern besteht diese Wahlmöglichkeit nicht.
Dieser besondere Aufbau (Epochenunterricht) spricht nach Ansicht der Kammer weder besonders für noch gegen eine Gleichwertigkeit mit dem Unterricht der gymnasialen Oberstufe. Er entspricht dem besonderen pädagogischen Konzept des Klägers und scheint nicht notwendigerweise bzw. offenkundig schlechtere Ergebnisse in der Wissensvermittlung zu erzielen. Auch die fehlende Möglichkeit der Schwerpunktsetzung bzw. der Einrichtung besonderer Kurse spricht nicht von vorneherein gegen die Vergleichbarkeit; Unterricht im Klassenverband war früher auch in der gymnasialen Oberstufe öffentlicher Schulen üblich und findet heute überwiegend noch im Fundamentalbereich der Einführungsphase (Klasse 11) statt.
(4) Eher gegen als für eine Vergleichbarkeit mit der gymnasialen Oberstufe spricht die Verwaltungspraxis des Beklagten hinsichtlich der Anerkennung von Zeugnissen der nach der Pädagogik Rudolf Steiners arbeitenden Schulen - wie der vom Kläger betriebenen Emil Molt Schule - als Schulabschluss (vgl. dazu BI. 129/Bd. 1 d. A., Rundschreiben SchuL V Nr. 39/1988 vom 21. April 1989). Danach kann die Senatsverwaltung für Bildung, Jugend und Sport Schülern, die die 10. Klasse durchlaufen haben, die Gleichwertigkeit eines Abgangszeugnisses, in dem die Einzelleistungen mit Noten bewertet sind, mit dem Hauptschulabschluss bestätigen. Für Schüler, die die 11. bzw. 12. Klasse durchlaufen haben, kann die Schule der Senatsbildungsverwaltung die Bestätigung des Hauptschulabschlusses, des Erweiterten Hauptschulabschlusses oder des Realschulabschlusses empfehlen. Für die Bestätigung des Realschulabschlusses wird Nr. 34 Abs. 3 der Sek.1-Ordnung berücksichtigt.
Dies entspricht im übrigen -auch dem Bildungsziel bzw. Gesamtzweck, wie es/er vom Kläger beschrieben wurde, als er dem Beklagten die Umstellung seiner Schule in die bis heute beschriebene Form anzeigte. Denn durch seinen damaligen Verfahrensbevollmächtigten ließ er vortragen, dass mit der 12. Klasse der Waldorf-Abschluss „und auf den schulrechtlich möglichen Wegen die Abschlüsse der Hauptschule und Realschule" erreicht werden solle, dass die Emil Molt Schule „den Realschulabschluss erst in der 11. und 12. Klasse" anstrebe bzw. dass „am Ende der 11. und 12. Klasse der Realschulabschluss erreicht werden" soll (Schriftsätze vom 20. September 1982, 13. Juni 1983 und 7. März 1985, Bl. 39, 123, 213 des Verwaltungsvorganges die Umstellung betreffend).
(5) Ohne Erfolg verweist der Kläger zum Beleg der Gleichwertigkeit der Klassenstufen 11 und 12 der Emil Molt Schule mit den entsprechenden Klassenstufen der gymnasialen Oberstufe auf einen Beschluss des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 2. Januar 2003 (NVwZ-RR 2003, 433 ff.); denn die dort getroffene Entscheidung, dass die Mittelstufe der Freien Waldorfschule der Mittelstufe einer öffentlichen integrierten Gesamtschule entspreche, gibt für die hier zu beantwortende Frage nichts her.“
An dieser Rechtsauffassung hält die Kammer ungeachtet der Tatsache fest, dass sich für den vorliegenden Fall der Anspruch auf den Zuschuss mittlerweile aus § 101 SchulG in Verbindung mit der ESZV ergibt. Eine für den Kläger günstigere Regelung ist dadurch nicht eingetreten.
Die heutige Rechtsgrundlage unterscheidet sich von der damaligen lediglich insoweit, als die ESZV nunmehr verbindlich vorgibt, dass für die Klassen 11 und 12 der nach der Pädagogik Rudolf Steiners arbeitenden Schulen die vergleichbaren Personalkosten der Jahrgangsstufen 7 bis 12 der Sekundarstufe I an der Gesamtschule (nach der für den vorliegenden Fall nicht maßgeblichen, ab 31. Dezember 2010 geltenden Fassung der ESZV: Der Sekundarstufe I der Integrierten Sekundarschule) zugrunde zu legen sind. Daraus folgt, dass für die Bemessung des Zuschusses insoweit die gemäß § 4 Abs. 1 Nr. 1 ESZV für diese Schulstufe ermittelte Schüler-Lehrer-Relation anzuwenden ist.
Aus den in § 4 Abs. 2 für die Ermittlung der Schüler-Lehrer-Relation geregelten Vorgaben wird deutlich, dass es dabei maßgeblich um den Lehrkräftebedarf der entsprechenden öffentlichen Schulen geht, der im Rahmen der jährlich durchzuführenden Lehrerbedarfsfeststellung auf der Grundlage der für die Lehrerstundenzumessung und die Organisation der öffentlichen Berliner Schulen geltenden Richtlinien (Organisationsrichtlinien) sowie der für die Arbeitszeit der Lehrkräfte geltenden Bestimmungen besteht.
Von daher ergeben sich aus den Charakteristika der Waldorfschulen, die der Kläger in seiner Klagebegründung herausgestellt hat und die sich von den Verhältnissen nicht wesentlich unterscheiden, von denen die Kammer in ihrem Urteil vom 1. Juli 2004 ausging, keine greifbaren Anhaltspunkte dafür, dass der ihm zustehende Zuschuss, bezogen auf die Klassenstufen 11 und 12, nach einer für ihn günstigeren Schüler-Lehrer-Relation zu berechnen wäre, als dies nach § 3 Abs. 3 ESZV vorgesehen ist.
Vielmehr zeigen die vom Beklagten hervorgehobenen Besonderheiten der - mit der Abiturprüfung abschließenden - gymnasialen Oberstufe öffentlicher Schulen nach wie vor eindrucksvoll auf, dass die von ihm hierfür ermittelte Schüler-Lehrer-Relation entscheidend durch das Kurssystem bedingt ist, das in der 11. Klasse teilweise und in der 12. Klasse vollständig den Unterricht im Klassenverband ablöst. Schon in der Einführungsphase müssen die Schüler die Kurse des Wahlpflichtunterrichts so wählen, dass in der Qualifikationsphase die erforderlichen und gewünschten Fächer fortgesetzt werden können (§ 17 Abs. 2 Satz 2 VO-GO). Die allgemeine Hochschulreife wird durch eine Gesamtqualifikation aus anrechenbaren Kursen und Abiturprüfung erworben (§ 28 Abs. 6 SchulG a.F., § 28 Abs. 4 SchulG n.F., § 26 VO-GO).
Der Beklagte hat nachvollziehbar dargelegt, dass dieses Kurssystem vielfach dazu führt, dass Kurse mit kleineren Lerngruppen als sie einer üblichen Klassengröße entsprechen, durchgeführt werden müssen, um den Schülern die ihnen zustehenden Wahlmöglichkeiten und Fächerkombinationen nicht vorzuenthalten. Dass dies zu einer in dieser Schulstufe insgesamt höheren Betreuungsrelation und damit zu einem erhöhten Lehrkräftebedarf führt als er in den Schulstufen besteht, in denen prinzipiell im Klassenverband unterrichtet wird, ist ohne weiteres nachvollziehbar. Damit stellt der Beklagte zu Recht darauf ab, dass die vorliegenden Regelungen zur Bemessung des den Privatschulen zustehenden Zuschusses ganz entscheidend auf den spezifischen Lehrkräftebedarf abstellen. Diese Regelungen stellen ein differenziertes gesetzgeberisches Konzept dar, das es dem Beklagten ermöglicht, ohne Rücksicht auf die in Ausübung der Privatschulfreiheit jeweils verfolgten weltanschaulichen bzw. pädagogischen Zielvorstellungen bei der Verteilung öffentlicher Mittel nach einem einheitlichen und objektivierbaren Maßstab zu entscheiden. Orientiert sich der Gesetzgeber bei der ihm obliegenden Ausgestaltung des Konzeptes der Bezuschussung von Privatschulen an den Kosten des öffentlichen Schulwesens, so ist das nicht zu beanstanden, da die Ersatzschulen nicht beanspruchen können, eine bessere Ausstattung als vergleichbare öffentliche Schulen zu erhalten (BVerfGE 75, 40 [68], BVerfGE 90, 107). Von daher führt das Argument des Klägers nicht weiter, es widerspräche Art. 7 Abs. 4 GG, wenn man über den Umweg der Finanzierung eine Gleichartigkeit der Bildungsziele und Bildungsinhalte mit öffentlichen Schulen fordere.
Bereits insoweit wird deutlich, dass der Kläger für seine 11. und 12. Klassen nicht die Anwendung eines von anderen tatsächlichen Verhältnissen ausgehenden Berechnungsmaßstabes verlangen kann; denn er räumt ohne weiteres ein, dass die Klassen 11 und 12 einer Waldorfschule eine andere pädagogische Aufgabe verfolgen als die Klassen 11 und 12 der gymnasialen Oberstufe, dass wegen der abweichenden Organisationsform erst nach der 11. Klasse der Abschluss der mittleren Reife bzw. des mittleren Schulabschlusses erteilt werde, dass für den Unterricht an einer Waldorfschule die seit der ersten Klasse bestehende Zusammensetzung beibehalten werde und dass allenfalls für einzelne Unterrichtsfächer (Fremdsprachen und praktische Fächer) Gruppenbildungen vorgenommen würden. Von daher kommt es - wie bereits ausgeführt - nicht entscheidend darauf an, ob durch die Anwendung der für die integrierte Gesamtschule ermittelten Schüler-Lehrer-Relation die Konzeption der Waldorfschule zu Recht oder zu Unrecht mit einer solchen Schule verglichen wird. Entscheidend ist allein, ob sich aus den von der Waldorfschule verfolgten Bildungszielen notwendigerweise eine Unterrichtsstruktur ergibt, die hinsichtlich des Lehrkräftebedarfs mit der einer gymnasialen Oberstufe öffentlicher Schulen vergleichbar ist.
Gerade auch der Umstand, dass die Schüler der Schule des Klägers regelmäßig erst nach der 11. Jahrgangsstufe den mittleren Schulabschluss ablegen, spricht dagegen, dass es sich hierbei schon um eine auf den Erwerb der Hochschulreife vorbereitende Schulstufe handelt, wie dies bei der gymnasialen Oberstufe der Fall ist, die sinnvollerweise voraussetzt, dass der mittlere Schulabschluss bereits vorliegt (§ 57 Abs. 1 Nr. 1 und § 58 Sek I-VO a.F., § 48 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 3 Sek I-VO n.F.). Dass - wie klägerseits behauptet wird - die Schüler auch in der Lage seien, den mittleren Schulabschluss vor Eintritt in die 11. Klasse abzulegen, führt nicht daran vorbei, dass erst die 11. Klasse der Ort ist, an dem dieses Bildungsziel abgeschlossen wird und dass daher nicht davon ausgegangen werden kann, hier werde zugleich schon in derselben Weise und mit demselben Personalaufwand wie in einer gymnasialen Oberstufe auf die Qualifikationsphase und damit auf das Abitur hingearbeitet.
Daher kann - wie bereits in dem Urteil vom 1. Juli 2004 ausgeführt - insbesondere auch dahinstehen, ob der Vortrag des Klägers zutrifft, dass eine ähnlich hohe Quote von Schülern, die eine Waldorfschule besucht hätten wie Schüler, die zuvor eine Gesamtschule besucht hätten, später auch die Hochschulreife erlangen. Derartige, empirisch ermittelte Zahlen lassen nicht den Rückschluss zu, dass die von diesen Schülern zuvor besuchte Schule bzw. Schulstufe konzeptionell und organisatorisch mit einer gymnasialen Oberstufe gleichzusetzen wäre. Vielmehr müssten konkrete Anhaltspunkte bzw. eine durch das Schulkonzept gegebene Rechtfertigung dafür vorliegen, dass der Unterricht in den hier in Rede stehenden Klassen 11 und 12 notwendigerweise mit einer anderen Schüler-Lehrer-Relation durchgeführt werden muss als in der Sekundarstufe I. Daran aber fehlt es. Es reicht nicht aus, dass Waldorfschüler, die letztlich das Abitur erwerben, durch den Besuch der Klassen 11 und 12 einer Waldorfschule weiter an die Hochschulreife herangeführt werden.
Ohne Erfolg verweist der Kläger auch darauf, dass die an Waldorfschulen realisierte Form der Gesamtschule darauf setze, dass die Leistungen in kognitiven Fächern durch Leistungen in handwerklichen, künstlerischen und insbesondere musischen Fächern gesteigert werden könnten, dass es sich hier nicht um ein Zusatzangebot, sondern um das Rückgrat des waldorfspezifischen Gesamtschulkonzepts handele und dass der Aufwand, den der Kläger in seiner Waldorfschule (insoweit) betreibe, höher liege als der Aufwand an einer vergleichbaren öffentlichen Gesamtschule. Dem ist entgegen zu halten, dass der Kläger keinen Anspruch darauf hat, dass er zur Realisierung seiner - auf der Privatschulfreiheit beruhenden - Unterrichtskonzeption (hier: Schwerpunkt auf handwerklichen und musischen Fächern) einen höheren Lehrkräftebedarf habe. Eine Bezuschussung unter Zugrundelegung des Lehrkräftebedarfs der gymnasialen Oberstufe könnte er nur verlangen, wenn seine Schule bzw. einzelne Klassen seiner Schule strukturell mit dieser Schulstufe einer staatlichen Schule vergleichbar wären.
Der Beklagte hat zwar darauf verwiesen, dass der Kläger bislang einen Lehrplan nicht vorgelegt habe, der eine Vergleichbarkeit mit den Bildungsinhalten der gymnasialen Oberstufe ermöglichen könnte. Dazu hat der Kläger ausgeführt, auf die Vergleichbarkeit des Lehrplans einer Waldorfschule mit dem einer öffentlichen Schule komme es nicht an. Die Privatschulfreiheit erlaube es der Waldorfschule, in ihrer pädagogischen Konzeption, ihrer Schulorganisation und in ihrer praktischen Gestaltung von öffentlichen Schulen abzuweichen. Von daher gebe es an Waldorfschulen keinen Lehrplan mit festgeschriebenen Lernzielen in den einzelnen Unterrichtsfächern. Noch weniger hätten Waldorfschulen einen für die Lehrer verbindlichen Stoffverteilungsplan oder eine verbindliche Lehrmethode. Der Lehrplan der Waldorfschule gebe an, welche Unterrichtsfächer in jedem Schuljahr unterrichtet werden und bezeichne die Unterrichtsinhalte, mit denen sich das angestrebte Niveau erreichen lasse. Dieser Lehrplan dürfe nicht an den staatlichen Curricula gemessen werden, die Lernziele und Lerninhalte verbindlich vorschreiben. Entscheidend sei allein die Vergleichbarkeit des Ausbildungsniveaus insgesamt.
Hierauf kommt es jedoch nicht entscheidend an; denn einer Gegenüberstellung der Lehrpläne ließen sich allenfalls mittelbare Anhaltspunkte dafür entnehmen, von welchen strukturellen Vorgaben und von welchem Lehrkräftebedarf jeweils auszugehen ist. Wenn der Kläger für seine Schule auf einem Lehrplan mit festgeschriebenen Lernzielen in den einzelnen Unterrichtsfächern und einen für die Lehrer verbindlichen Stoffverteilungsplan oder eine verbindliche Lehrmethode verzichtet, fehlt es jedenfalls schon von vornherein an einem Beleg für die Behauptung, dass hier in gleicher Weise, insbesondere mit gleichem Lehrkräfteaufwand, wie in der gymnasialen Oberstufe unterrichtet wird.
Schließlich führt auch der Hinweis des Klägers nicht zum Erfolg seiner Klage, Waldorfschulen seien hinsichtlich der Klassen 11 und 12 als weiterführende Schulen anzusehen, da für die nach Abschluss der 10. Jahrgangsstufe berufsschulpflichtig werdenden Schüler die Berufsschulpflicht ruhe, solange sie eine Waldorfschule besuchten. Dem steht bereits entgegen, dass die allgemeine Schulpflicht nur zehn Schulbesuchsjahre dauert (§ 42 Abs. 3 SchulG) und der Beginn der Berufsschulpflicht ein bestehendes Berufsausbildungsverhältnis voraussetzt (§ 43 Abs. 1 SchulG). Auch folgt aus dem Status einer „weiterführenden Schule“ nicht, dass es sich dabei um eine Schule der Sekundarstufe II handelt (vgl. § 17 Abs. 3 Nr 2 SchulG).
Dass dem Kläger eine 13. Klasse genehmigt wurde, die seinem Antrag entsprechend als Vorbereitungsklasse zum Abitur dient, ändert den Befund hinsichtlich der 11. und 12. Klassenstufe nicht. Denn aus dem Vorbringen des Klägers ergibt sich nichts, was den Schluss zuließe, die Angliederung dieser 13. Klasse hätte Inhalt und Struktur der vorhergehenden Klassenstufen derart verändert, dass auch insoweit von einer gymnasialen Oberstufe gesprochen werden könnte, zumal in diese 13. Klasse auch Schüler anderer Waldorfschulen aufgenommen werden, die das Abitur ablegen wollen. Vielmehr spricht alles dafür, dass erst in dieser 13. Klasse maßgeblich auf die Hochschulreife vorbereitet wird, die zudem - mangels entsprechender Anerkennung - nicht von der Schule selbst abgenommen werden darf, sondern von deren Schülern als „Nichtschülerabitur“ abzulegen ist (vgl. heute: Verordnung über die Prüfung zum Erwerb der allgemeinen Hochschulreife von Nichtschülern und Nichtschülerinnen vom 3. November 2009, GVBl. S. 597), wenn auch in einer für Waldorfschüler modifizierten Form (vgl. § 26 dieser Verordnung).
Auch das Verwaltungsgericht Aachen hat mit Urteil vom 13. Februar 2009 ( 9 K 959/08, zitiert nach juris) entschieden, dass ungeachtet der Frage, ob für die an einer Waldorfschule eingerichtete Jahrgangsstufe 13 eine Vergleichbarkeit mit der Jahrgangsstufe 13 an Gymnasien oder Gesamtschulen besteht, jedenfalls eine Gleichstellung des Bildungsganges bis zur Klasse 12 an Waldorfschulen mit dem bis zur Jahrgangsstufe 12 an Gymnasien oder Gesamtschulen ausscheide, weil für Waldorfschulen unterhalb der Jahrgangsstufe 13 den Bestimmungen über den Bildungsgang in der gymnasialen Oberstufe vergleichbare Regelungen fehlen.
Aus dem Urteil des VGH Mannheim vom 14. Juli 2010 (9 S 2207/09, zitiert nach juris) ergibt sich nichts anderes. Dort heißt es zwar, der Besuch der Klassen 5 bis 13 der Freien Waldorfschulen führe bestimmungsgemäß wie der Besuch eines öffentlichen Gymnasiums zur allgemeinen Hochschulreife; sie seien daher als „höhere Schule“ zu bewerten. Denn das Gericht hatte nur darüber zu entscheiden, ob eine „mittlere und höhere Schule“ vorliegt, für die Art. 14 Abs. 2 der Verfassung des Landes Baden-Württemberg einen finanziellen Ausgleich für durch Verzicht auf Schulgelderhebung entstehende Einnahmeausfälle des Privatschulträgers vorsieht. Im vorliegenden Fall hingegen geht es um eine genauere Zuordnung zweier Klassenstufen des Bildungsgangs einer Waldorfschule zu einem auch nach Schulstufen innerhalb der Schulart „höhere Schule“ unterscheidenden gesetzlichen Zuschusskonzept.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 2 und 161 Abs. 2 VwGO. Billigem Ermessen entsprach es, dem Beklagten die Kosten insoweit aufzuerlegen, als er den Kläger hinsichtlich der Kosten der Unfallversicherung klaglos gestellt hat.
Die Kammer hat nach §§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO die Berufung zugelassen, da die Sache grundsätzliche Bedeutung hat.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 6, 7 VO-GO
§ 8 PrivSchG
§ 4 PrivSchG
§ 98 SchulG
§ 7 PrivSchG
§ 100 SchulG
§ 17 VO-GO
§ 101 SchulG
§ 26 VO-GO
§ 101 des Schulgesetzes
§ 3 Abs. 3 ESZV
§ 101 Abs. 9 SchulG
§ 101 Abs. 2 Nr. 2 SchulG
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 101 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 SchulG
§ 101 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 SchulG
§ 101 Abs. 2 Satz 1 SchulG
§ 3 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 ESZV
§ 4 Abs. 1 Nr. 1 ESZV
§ 5 Nr. 1 Satz 1 ESZV
§ 17 Abs. 3 SchulG
§ 101 Abs. 2 SchulG
§ 101 Abs. 1 SchulG
§ 22 Abs. 2 und 3 SchulG
§ 8 Abs. 2 PrivSchG
§ 8 Abs. 2 Satz 1 PrivSchG
§ 8 Abs. 4 PrivSchG
§ 4 Abs. 1 PrivSchG
§ 4 Abs 2 PrivSchG
§ 28 Abs. 1 SchulG
§ 13 Abs. 1 VO-GO
§ 28 Abs. 4 und 5 SchulG
§ 17 Abs. 2 Satz 2 VO-GO
§ 28 Abs. 6 SchulG
§ 28 Abs. 4 SchulG
§ 42 Abs. 3 SchulG
§ 43 Abs. 1 SchulG
§ 17 Abs. 3 Nr 2 SchulG
§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 2 und 161 Abs. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 4 Abs. 2 Satz 1 der Verordnung
§ 24 der Verordnung
§ 8 des Privatschulgesetzes
Art. 7 Abs. 4 GG
Art. 7 Abs. 4 Satz 2 GG
Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG
Art. 14 Abs. 2 der Verfassung

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 23, 347
BVerfGE 27, 195, 201
BVerfGE 27, 195, 203
NVwZ-RR 2003, 433
BVerfGE 75, 40
BVerfGE 90, 107
3 B 42.11
VII C 194.64
3 A 12.02
3 A 1277.93
9 K 959/08
9 S 2207/09