Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2023-06-15, Aktenzeichen 4 L 58/23
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2023:0615.VG4L58.23.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Ein Verwaltungsakt, auf den ein Anspruch besteht, darf mit einer Nebenbestimmung nur versehen werden, wenn sie durch Rechtsvorschrift zugelassen ist oder wenn sie sicherstellen soll, dass die gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsaktes erfüllt werden. (Rn.28)
2. Die Erlaubnis für eine Wettvermittlungsstelle darf gemäß § 36 Abs. 1 Alt. 2 VwVfG nur mit einer Nebenbestimmung versehen werden, wenn diese sicherstellen soll, dass die gesetzlichen Voraussetzungen der Erlaubnis erfüllt werden. (Rn.32)
3. Die Erlaubnis ist zu versagen, wenn nicht sichergestellt ist, dass die Jugendschutzanforderungen des § 4 Abs. 3 GlüStV 2021 erfüllt werden. (Rn.34)
Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin vom 22. August 2022 gegen die Nebenbestimmung II.5.a. in dem Bescheid des Landesamts für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten vom 21. Juli 2022 wird wiederhergestellt.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 2.500,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich gegen eine Nebenbestimmung zu der ihr erteilten Erlaubnis für die Vermittlung von Sportwetten in einer Wettvermittlungsstelle.
Sie ist Veranstalterin von Sportwetten. Auf ihren Antrag hin erteilte das Landesamt für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten ihr am 21. Juli 2022 eine Erlaubnis für den Betrieb einer Wettvermittlungsstelle zur Vermittlung von Sportwetten in der X... durch die U... als Betreiberin.
Der Erlaubnis fügte die Behörde unter „II. Nebenbestimmungen“ unter anderem folgende Regelung bei:
„5. Die Erlaubnis wird unter folgenden Auflagen erteilt:
a. Kommen Sportwettautomaten im Rahmen der Sportwettvermittlung zum Einsatz, dürfen Spieler diese nur als Vorbereitungsautomaten nutzen. Die Wettscheinabgabe, Bezahlung und Gewinnauszahlung erfolgt ausschließlich beim Personal der Wettvermittlungsstelle.
(…)“
Zur Begründung der Nebenbestimmung heißt es in dem Bescheid auszugsweise:
„zu 5.
Der Erlass weiterer Nebenbestimmungen nach § 9 Abs. 4 S. 3 GlüStV 2021 und § 7 Abs. 3 S. 1 AGGlüStV 2021 sowie die Auswahl der Nebenbestimmung in Form von Auflagen i.S.v. § 1 Abs. 1 VwVfG Bln. i.V.m. § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG stehen im pflichtgemäßen Ermessen der Behörde.
zu 5.a., 5.b., 5.c., 5.d.
Nach § 9 Abs. 4 S. 6 AGGlüStV 2021 dürfen im Rahmen der nach § 7 Abs. 3 AGGlüStV 2021 zulässigen Nebenbestimmungen zur Sicherstellung der in § 1 GlüStV 2021 festgelegten Ziele auch Vorgaben zur Ausgestaltung der Wettabgabe gemacht werden. Die Verwendung von Vorbereitungsautomaten, die Zuteilung von persönlichen Kennungen, die Entgegennahme von Sportwetten allein durch autorisierte Bedienkräfte sowie die Sperrung und Neuvergabe des Passwortes der persönlichen Kennung nach der Nutzung durch eine andere als die hierfür berechtigte Person dienen den Zielen des § 1 S. 1 Nr. 1 und 3 GlüStV 2021, d.h. der Glücksspiel- und Wettsuchtbekämpfung sowie dem Jugend- und Spielerschutz. Durch die Vorbereitungsautomaten werden Wettverträge nur unter Einbindung des Personals der Wettvermittlungsstelle abgeschlossen. Der persönliche Kontakt zwischen dem Spieler und den Mitarbeitenden ermöglicht es, noch einmal das Alter zu überprüfen. Auch fällt dadurch problematisches Spielverhalten eher auf. Die Entgegennahme von Wetten allein durch autorisierte Bedienkräfte sowie die Zuteilung und Nutzung persönliche Kennungen sollen sicherstellen, dass allein nach § 9 Abs. 4 S. 3 bis 5 AGGlüStV 2021 im Jugend- und Spielerschutz geschulte Mitarbeitende Wetten annehmen. Die Sperrung des Passwortes einer persönlichen Kennung, die von nicht geschultem Personal genutzt wurde, und die Vergabe einer neuen Kennung ermöglicht dabei die Kontrolle, ob die betroffene Person nach dem festgestellten Regelbruch zukünftig seine Kennung erneut weitergibt bzw. zur Nutzung durch andere zur Verfügung stellt. Ein milderes, gleich geeignete Mittel ist jeweils nicht ersichtlich. Nur mittels persönlicher Kennung kann bei Kontrollen nachvollzogen werden, welcher geschulte Mitarbeiter es zugelassen hat, dass nicht geschultes Personal Sportwetten annimmt. Die Auflagen sind auch unter der Berücksichtigung der möglichen wirtschaftlichen Folgen für die Y...., die ggf. alle Wettautomaten austauschen und/oder erst ein solches Kennungssystem etablieren muss, angemessen. Diese wirtschaftlichen Interessen haben gegenüber den als sehr gewichtig einzustufenden o.g. Schutzgütern zurückzutreten.“
Die Behörde ordnete die sofortige Vollziehung der Nebenbestimmungen an und führte hierzu im Wesentlichen aus, diese dienten der Durchsetzungen der Ziele des § 1 des Glücksspielstaatsvertrags (GlüStV 2021), also der Bekämpfung von Glücksspiel- und Wettsucht, der Begrenzung und Kanalisierung des Glücksspielangebots sowie dem Jugend- und Spielerschutz. Nur durch die sofortige Vollziehung könne gewährleistet werden, dass die Erlaubnisvoraussetzungen fortdauernd erfüllt seien und die gesetzlichen Pflichten eingehalten würden. Die Beachtung der in § 1 GlüStV 2021 genannten Schutzgüter diene dem Allgemeinwohl und müsse lückenlos und dauerhaft gewährleistet sein. Die Einhaltung der mit dem Bescheid erlassenen Nebenbestimmungen bilde gerade die Voraussetzung für die Erteilung einer Erlaubnis zur Veranstaltung von Glücksspielen. Hinter diesen Interessen müssten die wirtschaftlichen Interessen der Antragstellerin zurückstehen.
Die Antragstellerin legte mit Schreiben vom 22. August 2022 Widerspruch u.a. gegen die streitgegenständliche Nebenbestimmung ein. Der Behörde teilte sie im Januar 2023 mit, sie präferiere die Nutzung von Sportwettautomaten in Verbindung mit einer Kundenkarte. Dies sei auch die in zahlreichen anderen Bundesländern praktizierte Nutzung. Das LABO lehnte den Vorschlag kurz darauf in einer E-Mail ab und führte ergänzend aus, der Kontakt mit der Aufsichtsperson sei gewünscht. Ein Wettautomat könne nicht feststellen, ob die spielende Person (übermäßig) alkoholisiert sei oder unter dem Einfluss sonstiger Substanzen stehe und damit nicht spielfähig sei.
Am 22. Februar 2023 hat die Antragstellerin um Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes ersucht. Zur Begründung führt sie aus, die Anordnung der sofortigen Vollziehung sei bereits formell rechtswidrig, da sie nicht hinreichend begründet sei. Die Ausführungen der Behörde seien formelhaft und ohne konkreten Bezug zum Standort der verfahrensgegenständlichen Wettvermittlungsstelle. Zudem verwende sie für alle Erlaubnisse dieselbe Formulierung. Die Behörde gebe nicht zu erkennen, dass sie sich des Ausnahmecharakters der Anordnung der sofortigen Vollziehung bewusst sei. Darüber hinaus sei die Nebenbestimmung auch offensichtlich rechtswidrig. Es fehle an einer gesetzlichen Grundlage für ein allgemeines Verbot von Wettterminals. Die Nebenbestimmung verstoße gegen den Gesetzesvorbehalt. Dies werde dadurch bestätigt, dass andere Bundesländer vergleichbare Verbote in einem Gesetz geregelt hätten. Selbst wenn die Nebenbestimmung auf § 9 Abs. 4 Satz 6 AGGlüStV 2021 gestützt werden könnte, sei sie ermessensfehlerhaft. Sie sei nicht geeignet, da das Verbot von Selbstbedienungsterminals dazu führe, dass ihr Angebot nicht mehr attraktiv und damit auch nicht in der Lage sei, die Bevölkerung von illegalem Glücksspiel wegzulenken. Die Nebenbestimmung sei ferner nicht erforderlich, da eine selbstständige Wettabgabe am Terminal mit einer personalisierten Kundenkarte ein gleich wirksames, milderes Mittel sei. Die Kunden müssten sich zur Registrierung eines Kundenkontos mit einem amtlichen Lichtbildausweis identifizieren. Vor jeder Interaktion mit den Wettterminals werde dann eine Altersfeststellung und eine OASIS-Abfrage durchgeführt. Die Geldwäsche- und Suchtprävention werde ferner durch die selbständige digitale Wettabgabe mit personalisierter Kundenkarte erleichtert, da alle Wettabgaben und Einzahlungsvorgänge automatisiert und detailliert dokumentiert würden. Den gesetzgeberischen Zielen werde durch die Möglichkeit zur Wettabgabe an Terminals unter Nutzung einer personalisierten Kunde demnach sogar erheblich besser Rechnung getragen als durch die verfahrensgegenständliche Nebenbestimmung. Auch eine Auflage, die Vorgaben zum Ort der Aufstellung von Selbstbedienungsterminals in der Wettvermittlungsstelle mache (z.B. nur im Sichtbereich des Kassenbereichs, in dem sich das geschulte Personal dauerhaft aufhalte), könne die Einhaltung des mit der Nebenbestimmung angestrebten Spieler- und Jugendschutzes sicherstellen. Der Antragsgegner habe jedoch pauschal und unabhängig von den konkreten Gegebenheiten vor Ort die Aufstellung von Selbstbedienungsterminals verboten. Selbst wenn man jedoch nicht von einer offensichtlichen Rechtswidrigkeit ausgehe, sei die aufschiebende Wirkung wiederherzustellen, da ihr Interesse das öffentliche Interesse überwiege. Die Nebenbestimmung habe zur Folge, dass sowohl sie als Veranstalterin als auch der Wettvermittler über Gebühr in dem für ihren Kundenstamm attraktiven Grundkonzept eingeschränkt werde, Selbstbedienungsterminals zur Verfügung zu stellen. Die Einstellung dieses Angebotes habe beträchtliche negative Auswirkungen auf ihre durch Art. 12 Abs. 1 des Grundgesetzes geschützte Berufsfreiheit und die Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 AEUV). Wenn die Nutzung von Selbstbedienungsterminals verboten werde, wanderten (weitere) Kunden zu illegalen Anbietern oder gefährlicheren Online-Angeboten ab.
Die Antragstellerin beantragt,
die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs vom 22. August 2022 gegen die Nebenbestimmung unter Ziffer II.5.a. des Bescheides des Antragsgegners vom 21. Juli 2022 (Az. II A 20 – TIP – 086/20) wiederherzustellen,
hilfsweise unter der Bedingung, dass ihr an dem streitgegenständlichen Standort eine Nutzung von Sportwettautomaten nur in Verbindung mit einer personenbezogenen Kundenkarte gestattet ist.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzuweisen.
Zur Begründung verweist er auf den angefochtenen Bescheid. Darüber hinaus führt er im Wesentlichen weiter aus: Die Anordnung der sofortigen Vollziehung sei formell rechtmäßig. Insbesondere sei dem Begründungserfordernis des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO genüge getan, da die Anordnung hinreichend deutlich und einzelfallbezogen zu erkennen gebe, dass er das öffentliche Interesse angesichts der in § 1 GlüStV 2021 genannten Ziele als vorrangig ansehe. Die Nebenbestimmung sei rechtmäßig. Insbesondere sei § 9 Abs. 4 Satz 6 i.V.m. § 7 Abs. 3 Satz 1 des Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag (AGGlüStV 2021) eine taugliche Rechtsgrundlage. Auch sei weder dem Gesetzeswortlaut noch der Gesetzesbegründung zu entnehmen, dass eine Nebenbestimmung zur Ausgestaltung der Wettabgabe nur in Ausnahmefällen möglich sein solle. Vielmehr gebiete es der Gleichheitsgrundsatz, die Nebenbestimmung in sämtliche Erlaubnisse aufzunehmen. Dass andere Landesgesetzgeber die Verpflichtung zur Nutzung von Wettterminals allein als Vorbereitungsautomaten in einem Gesetz geregelt hätten, sei unerheblich. Es stehe dem Berliner Gesetzgeber frei, auf eine solche ausdrückliche gesetzliche Regelung zu verzichten.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie den Verwaltungsvorgang des Antragsgegners verwiesen, die vorgelegen haben und Gegenstand der Entscheidungsfindung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes hat Erfolg.
Der Hauptantrag ist gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 Var. 2, Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO zulässig und begründet.
Soweit die Antragstellerin begehrt, die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs gegen die in der selbständig anfechtbaren Nebenbestimmung unter Ziffer II.5.a. statuierte Pflicht, Sportwettautomaten nur als Vorbereitungsautomaten zu nutzen und die Wettscheinabgabe, Bezahlung und Gewinnauszahlung nur im Kontakt mit einem Beschäftigten der Wettvermittlungsstelle zuzulassen, wiederherzustellen, überwiegt ihr Interesse, vorerst von der Vollziehung des Bescheids verschont zu bleiben, das öffentliche Interesse an deren Vollziehung.
Ob die Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO genügt, wobei hierfür streitet, dass es dem Grundsatz der Gleichbehandlung entspricht, wenn der Antragsgegner sich bei vergleichbaren Sachverhalten in einer Vielzahl von Fällen zu einer jeweils in gleicher Weise begründeten ausnahmsweisen Anordnung des Sofortvollzugs entschließt (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 11. September 2017 – OVG 10 S 47.17 – juris, Rn. 6), kann offenbleiben.
Denn die angegriffene Nebenbestimmung ist bei der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren allein gebotenen summarischen Prüfung rechtswidrig.
1. Es fehlt an einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage, auf die die streitgegenständliche Auflage gestützt werden kann.
Nach § 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes Berlin (VwVfG Bln) i.V.m. § 36 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) darf ein Verwaltungsakt, auf den ein Anspruch besteht, mit einer Nebenbestimmung nur versehen werden, wenn sie durch Rechtsvorschrift zugelassen ist oder wenn sie sicherstellen soll, dass die gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsaktes erfüllt werden. § 36 Abs. 1 VwVfG setzt dabei nicht das Bestehen eines Anspruchs auf einen Verwaltungsakt voraus, sondern dass es sich um gebundene Verwaltung handelt (vgl. Störmer, in Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 2021, § 36 Rn. 69). So liegt es hier. Anspruchsgrundlage für die Erlaubnis ist § 4 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 GlüStV 2021 i.V.m. §§ 7 und 9 AGGlüStV 2021. Nach § 9 Abs. 1 Satz 2 AGGlüStV 2021 bedarf der Betrieb einer Wettvermittlungsstelle der behördlichen Erlaubnis nach § 7 AGGlüStV 2021. Sie darf nach § 7 Abs. 1 Sätze 3 - 4 AGGlüStV 2021 nur erteilt werden, wenn kein Versagungsgrund vorliegt; bei Vorliegen eines Versagungsgrundes ist sie zu versagen. Vergleichbar ist in § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021 geregelt, dass öffentliche Glücksspiele nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde des jeweiligen Landes vermittelt werden dürfen; nach § 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV 2021 ist die Erlaubnis zu versagen, wenn das Vermitteln des Glücksspiels den Zielen des § 1 GlüStV 2021 zuwiderläuft. Dass grundsätzlich ein gebundener Anspruch auf Erteilung einer solchen Erlaubnis besteht, wenn kein Versagungsgrund erfüllt ist, ergibt sich schon im Umkehrschluss aus der Streichung von § 4 Abs. 2 Satz 3 GlüStV a.F., wonach auf die Erteilung der Erlaubnis kein Rechtsanspruch bestand (vgl. so auch VG Bremen, Urteil vom 10. November 2022 – 5 K 388/22 – juris, Rn. 43 unter Verweis auf Helmes/Otto, in: Hamacher/Krings/Otto, Handkommentar Glücksspielrecht, 11. Aufl. 2022, § 4a GlüStV Rn. 4; für einen gebundenen Anspruch bei Spielhallen im Ergebnis auch: VGH Mannheim, Beschluss vom 9. September 2021 – 6 S 2716/21 – juris, Rn. 8 m.w.N.; VG München, Urteil vom 19. Mai 2020 – M 16 K 17.3356 – juris, 32; implizit VG Bayreuth, Urteil vom 17. Mai 2019 – B 7 K 17.529 – juris, Rn. 48; VG Regensburg, Urteil vom 23. Januar 2020 – RN 5 K 19.1163 – juris, Rn. 37; a.A. zu Spielhallen: VG Stuttgart, Urteil vom 27. Juli 2020 – 4 K 11315/18 – juris, Rn. 48).
a) § 36 Abs. 1 Alt. 1 VwVfG („durch Rechtsvorschrift zugelassen“) ist vorliegend nicht einschlägig.
Es mangelt an einer Rechtsvorschrift in diesem Sinne. Weder § 7 Abs. 3 Satz 1 AGGlüStV 2021 noch § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV 2021 sind derartige „Rechtsvorschriften“. Nach § 7 Abs. 3 Satz 1 AGGlüStV 2021 kann die Erlaubnis mit Nebenbestimmungen verbunden werden; nach § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV 2021 kann sie mit Nebenbestimmungen versehen werden. Diese Normen sind von ihrer Normstruktur vergleichbar mit § 145 Abs. 4 Satz 1 BauGB, wonach die (sanierungsrechtliche) Genehmigung unter Auflagen, in den Fällen des § 144 Absatz 1 auch befristet oder bedingt erteilt werden kann. Denn auch § 7 Abs. 3 Satz 1 AGGlüStV 2021 und § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV 2021 enthalten keine Regelung dazu, unter welchen Voraussetzungen die Erlaubnis mit einer Nebenbestimmung versehen werden darf (vgl. zu § 145 Abs. 4 Satz 1 BauGB, BVerwG, Urteil vom 24. Mai 2006 – BVerwG 4 C 9.04 – juris, Rn. 19). Soweit das Verwaltungsgericht München zu der mit § 7 Abs. 3 Satz 1 AGGlüStV 2021 und § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV 2021 vergleichbaren Regelung des § 24 Abs. 2 Satz 3 GlüStV 2021 ausführt, diese sei eine abschließende Regelung, so dass die Erlaubnisbehörde der Erlaubnis nach pflichtgemäßen Ermessen Nebenbestimmungen zufügen könne und die Vorgaben von § 36 VwVfG daneben nicht anwendbar seien, ist nicht ersichtlich, weshalb die Erwägungen des Bundesverwaltungsgerichts zu § 145 Abs. 4 Satz 1 BauGB nicht übertragbar sein sollen (vgl. VG München, Urteil vom 13. Oktober 2020 – M 16 K 18.297 – juris, Rn. 34; Urteil vom 19. Mai 2020 – M 16 K 17.3082 – juris, Rn. 35). Vielmehr erscheint der Verweis in § 7 Abs. 3 Satz 1 AGGlüStV 2021 und § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV 2021 noch pauschaler als der in § 145 Abs. 4 Satz 1 BauGB, da dort „immerhin“ die Entscheidung getroffen wurde, dass nur bestimmte Arten von Nebenbestimmungen zulässig sein sollen. Beide Normen unterscheiden sich deutlich etwa von der Regelung in § 2 Abs. 2 des Spielhallengesetzes Berlin, die Voraussetzungen für Nebenbestimmungen statuiert. Danach kann die Erlaubnis mit einer Befristung erteilt und mit Auflagen verbunden werden, soweit dies zum Schutze der Allgemeinheit, der Gäste oder der Bewohnerinnen und Bewohner des Betriebsgrundstücks oder der Nachbargrundstücke vor Gefahren, erheblichen Nachteilen oder erheblichen Belästigungen erforderlich ist. Ähnlich enthält auch § 7 Abs. 3 Satz 2 AGGlüStV 2021 materielle Anforderungen an die Rechtmäßigkeit von Nebenbestimmungen, da die Norm vorsieht, dass insbesondere Vorgaben zu Einsatzgrenzen und zum Ausschluss gesperrter Spieler bestimmt werden können, die über die Anforderungen der §§ 8 bis 8d GlüStV 2021 hinausgehen. § 7 Abs. 3 Satz 2 AGGlüStV 2021 ist danach zwar eine „Rechtsvorschrift“ im Sinne von § 36 Abs. 1 Alt. 1 VwVfG, kommt jedoch deshalb erkennbar nicht als Ermächtigungsgrundlage in Betracht, da sie mit Vorgaben zu Einsatzgrenzen und zum Ausschluss gesperrter Spieler andere Regelungsgegenstände als die hiesige Auflage betrifft.
Auch der von dem Antragsgegner angeführte § 9 Abs. 4 Satz 6 AGGlüStV 2021 stellt keine Rechtsvorschrift i.S.v. § 36 Abs. 1 Alt. 1 VwVfG dar. Zwar statuiert die Norm materielle Kriterien, da sie darauf verweist, dass „zur Sicherstellung der in § 1 des Glücksspielstaatsvertrags 2021 festgelegten Ziele auch Vorgaben zur Ausgestaltung der Wettabgabe gemacht werden“ dürfen und umfasst sie mit der Wettabgabe – jedenfalls im Kern – auch den hiesigen Regelungsgegenstand. Ihrem eindeutigen Wortlaut nach gilt die Norm jedoch nur für die „im Rahmen der nach § 7 Absatz 3 zulässigen Nebenbestimmungen“. Die Vorschrift stellt demnach von Systematik und Wortlaut her lediglich deklaratorisch beispielhaft klar, welchen Regelungsgehalt Nebenbestimmungen für Wettvermittlungsstellen haben können, die den weiteren Voraussetzungen von § 36 VwVfG genügen. Eine eigenständige Ermächtigungsgrundlage im Sinne einer abschließenden Rechtsvorschrift nach § 36 Abs. 1 Alt. 1 VwVfG stellt sie nicht dar.
b) Demnach darf die Erlaubnis für eine Wettvermittlungsstelle gemäß § 36 Abs. 1 Alt. 2 VwVfG nur mit einer Nebenbestimmung versehen werden, wenn diese sicherstellen soll, dass die gesetzlichen Voraussetzungen der Erlaubnis erfüllt werden. Dies ist dann der Fall, wenn die Regelung dazu dient, bestehende Hindernisse für den Erlass eines begünstigenden Verwaltungsakts, auf den bei Erfüllung der gesetzlichen Voraussetzungen ein Anspruch besteht, zu beseitigen (vgl. Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, 22. Aufl. 2021, § 36 Rn. 42). Welche Voraussetzungen dies sind, folgt ausschließlich aus dem Fachrecht, wobei die Behörde weder zusätzliche Voraussetzungen erfinden noch Nebenbestimmungen hinzufügen darf, die lediglich den späteren Vollzug erleichtern (Schröder, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, 3. EL 2022, § 36 Rn. 22 m.w.N.). Vorliegend fehlt es an einer gesetzlichen Voraussetzung, die durch das Gebot, Sportwettautomaten allein als Vorbereitungsautomaten zu nutzen und Wettscheinabgabe, Bezahlung und Gewinnauszahlung allein beim Personal der Wettvermittlungsstelle zuzulassen, sichergestellt werden kann.
Insbesondere kann nicht festgestellt werden, dass die Wettvermittlung ohne diese Nebenbestimmung nicht der Anforderung des § 7 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 AGGlüStV 2021 genügt. Danach ist die Erlaubnis zu versagen, wenn das Veranstalten und Vermitteln den Zielen des § 1 des Glücksspielstaatsvertrags 2021 zuwiderläuft. Ziele des Staatsvertrages sind danach gleichrangig, das Entstehen von Glücksspielsucht und Wettsucht zu verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung zu schaffen (Nr. 1), durch ein begrenztes, eine geeignete Alternative zum nicht erlaubten Glücksspiel darstellendes Glücksspielangebot den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken sowie der Entwicklung und Ausbreitung von unerlaubten Glücksspielen in Schwarzmärkten entgegenzuwirken (Nr. 2), den Jugend- und den Spielerschutz zu gewährleisten (Nr. 3), sicherzustellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt, die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt, die mit Glücksspielen verbundene Folge- und Begleitkriminalität abgewehrt werden (Nr. 4) und Gefahren für die Integrität des sportlichen Wettbewerbs beim Veranstalten und Vermitteln von Sportwetten vorzubeugen (Nr. 5). Dass dies hier der Fall wäre, hat weder der Antragsgegner konkret dargelegt noch liegt dies in Anbetracht der in zahlreichen anderen Bundesländern zugelassenen Nutzung von Sportwettautomaten auch zur Wettabgabe und Bezahlung nahe. Denn auch diese sind an die Ziele des Glücksspielstaatsvertrags 2021 gebunden. Soweit der Antragsgegner davon ausgeht, dass die verfahrensgegenständliche Nebenbestimmung einen „noch besseren“ Spieler- und Jugendschutz bietet als der Betrieb einer Wettvermittlungsstelle ohne diese Einschränkung, mag dies zutreffen, begründet dies jedoch kein „Zuwiderlaufen“ und stellt § 7 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 AGGlüStV 2021 daher keine taugliche Ermächtigungsgrundlage für die Nebenbestimmung.
Auch der in § 7 Abs. 1 Satz 3 Nr. 2 Alt. 1 AGGlüStV 2021 vorgesehene Versagungsgrund enthält keine gesetzliche Voraussetzung, die durch die Nebenbestimmung sichergestellt werden soll. Danach ist die Erlaubnis zu versagen, wenn nicht sichergestellt ist, dass die Jugendschutzanforderungen des § 4 Abs. 3 GlüStV 2021 erfüllt werden. § 4 Abs. 3 GlüStV 2021 sieht insbesondere vor, dass die Veranstalter und Vermittler sicherzustellen haben, dass Minderjährige von der Teilnahme ausgeschlossen sind. Der Berliner Landesgesetzgeber hat die Vorgabe aus § 4 Abs. 3 GlüStV 2021 aufgegriffen und in § 4 AGGlüStV 2021 abschließend dahingehend geregelt, dass allein durch Einlasskontrollen sicherzustellen ist, dass Minderjährige keinen Zutritt zu Wettvermittlungsstellen erhalten. Dies betrifft demnach einen anderen Regelungsgegenstand („Einlasskontrollen“) als den der Sportwettautomaten. Im Übrigen fehlt es an konkreten Anhaltspunkten dafür, dass die Jugendschutzanforderungen es erfordern würden, über die derzeitige Ausgestaltung der Einlasskontrollen weitere Maßnahmen – wie etwa die verfahrensgegenständliche – zu ergreifen.
c) Selbst wenn dies anders zu sehen sein sollte, wäre der Erlass der in jedem Fall im Ermessen der Beklagten stehenden Nebenbestimmung nicht erforderlich gewesen, da es mildere, zur Erreichung der vom Antragsgegner zur Rechtfertigung der Auflage angegebenen Ziele gleich geeignete Maßnahmen gibt. Denkbar sind insbesondere Vorgaben zur Ausgestaltung der Einlasskontrolle, bei der ggf. eine persönliche Identitätskontrolle durchgeführt und (offensichtlicher) Alkohol- oder Drogeneinfluss erkannt werden kann (vgl. § 8 Abs. 3 Satz 5 GlüStV 2021). Dies zeigt sich in Kombination mit der Nutzung einer personalisierten Kundenkarte pro Wettabgabe als gleichermaßen geeignetes Mittel. Da weder Drogen- noch Alkoholkonsum in einer Wettvermittlungsstelle zulässig sind, liegt es fern, dass die Spieler sich vor Ort – nach dem Einlass – berauschen. Gleiches gilt für den Einwand des Antragsgegners, die Kundenkarte könne missbräuchlich weitergegeben werden, wenn die Mitarbeitenden der Antragstellerin etwa bei Einlass überprüfen, dass jeder Spieler die ihm zugeordnete Kundenkarte mit sich führt. Eine derartige Gestaltung dürfte sich aus Sicht der Antragstellerin schon deshalb als ein milderes Mittel darstellen, weil es weniger in den Spielfluss eingreift oder wie die Antragstellerin anführt, die Attraktivität ihres Angebots in Frage stellt. Darüber hinaus liegt nahe, dass die Antragstellerin anderenfalls mehr Personal bereithalten müsste, um etwa bei Live-Wetten eine Wettabgabe aller interessierten Spieler zu ermöglichen.
2. Auf die materielle Teilbarkeit der Nebenbestimmung vom Rest-Verwaltungsakt, also die Frage, ob der verbleibende Verwaltungsakt nur dann isoliert aufgehoben werden könnte, wenn dieser rechtmäßig ist, kommt es nach der neueren Rechtsprechung nicht (mehr) an. Diese zwischen den Senaten des Bundesverwaltungsgerichts streitige Rechtsfrage ist dahingehend geklärt, dass es nicht Aufgabe des Gerichts ist, über den Streitgegenstand der bei ihm anhängigen Klagen hinaus die Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns zu überprüfen (vgl. Beschluss des 8. Senats vom 12. Oktober 2022 – BVerwG 4 C 4.20 – juris, der auf den Anfragebeschluss des 4. Senats vom 29. März 2022 – BVerwG 4 C 4.20 – juris, ergangen ist). Selbst wenn dies anders wäre, hat der nach Aufhebung der angefochtenen Nebenbestimmung verbleibende Rest-Verwaltungsakt hier Bestand, da eine ohne die Nebenbestimmung erteilte Erlaubnis rechtmäßig wäre.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 Satz 1 VwGO, die Streitwertfestsetzung hat ihre Rechtsgrundlage in §§ 39, 52 f. des Gerichtskostengesetzes, wobei das Gericht für das Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes die Hälfte des Auffangstreitwerts zu Grunde gelegt hat.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 7 und 9 AGGlüStV
§§ 8 bis 8d GlüStV
§ 1 GlüStV
§ 7 AGGlüStV
§ 4a GlüStV
§ 36 VwVfG
§ 4 AGGlüStV
§ 36 Abs. 1 Alt. 2 VwVfG
§ 4 Abs. 3 GlüStV
§ 9 Abs. 4 S. 3 GlüStV
§ 7 Abs. 3 S. 1 AGGlüStV
§ 1 Abs. 1 VwVfG
§ 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG
§ 9 Abs. 4 S. 6 AGGlüStV
§ 7 Abs. 3 AGGlüStV
§ 1 S. 1 Nr. 1 und 3 GlüStV
§ 9 Abs. 4 S. 3 bis 5 AGGlüStV
§ 9 Abs. 4 Satz 6 AGGlüStV
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 36 Abs. 1 VwVfG
§ 4 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 2 AGGlüStV
§ 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 4 Abs. 2 Satz 3 GlüStV
§ 36 Abs. 1 Alt. 1 VwVfG
§ 7 Abs. 3 Satz 1 AGGlüStV
§ 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV
§ 145 Abs. 4 Satz 1 BauGB
§ 24 Abs. 2 Satz 3 GlüStV
§ 7 Abs. 3 Satz 2 AGGlüStV
§ 7 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 AGGlüStV
§ 7 Abs. 1 Satz 3 Nr. 2 Alt. 1 AGGlüStV
§ 8 Abs. 3 Satz 5 GlüStV
§ 154 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 9 Abs. 4 Satz 6 i.V.m. § 7 Abs. 3 Satz 1 des Ausführungsgesetzes
§ 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes Berlin (VwVfG Bln) i.V.m. § 36 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 2 Abs. 2 des Spielhallengesetzes
§ 39, 52 f. des Gerichtskostengesetzes
Art. 56 AEUV

Zitierte Entscheidungen: 10 S 47.17
5 K 388/22
6 S 2716/21
16 K 17.33
B 7 K 17.52
5 K 19.11
4 K 11315/18
4 C 9.04
16 K 18.29
16 K 17.30
4 C 4.20