Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-12-10, Aktenzeichen 3 K 168/23
ECLI: ECLI:DE:VGD:2024:1210.3K168.23.00

Tenor:
Die Festsetzung der Kosten für den Ablehnungsbescheid der Bezirksregierung Düsseldorf vom 8. Dezember 2022 wird aufgehoben. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin, eine in Malta ansässige Limited, die ausweislich der amtlichen Liste gemäß § 9 Abs. 8 des Staatsvertrages zur Neuregulierung des Glücksspielwesens in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag 2021 – GlüStV 2021) vom 29. Oktober 2020, bekannt gemacht am 28. April 2021 (GV. NRW. S. 459), in Kraft getreten am 1. Juli 2021 (im Folgenden: GlüStV 2021), der sog. Whitelist, aktuell über eine bundesweite Erlaubnis für die Veranstaltung von Sportwetten verfügt, ist Veranstalterin von Sportwetten. Sie wendet sich gegen die Versagung einer Erlaubnis zum Betrieb einer Wettvermittlungsstelle für Sportwetten am Standort A.-straße N01 in N02 T. durch die Bezirksregierung Düsseldorf des Beklagten (im Folgenden: Bezirksregierung).
Die nach §§ 4a bis 4e i.V.m § 10a des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag – GlüStV) vom 15. Dezember 2011 in der Fassung des Dritten Staatsvertrages zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (Dritter Glücksspieländerungsstaatsvertrag – 3. GlüÄndStV), bekannt gemacht am 3. Dezember 2019 (GV. NRW. S. 911), gültig bis 30. Juni 2021, (im Folgenden: GlüStV a.F.) erforderliche Konzession für die bundesweite Veranstaltung von Sportwetten wurde der Klägerin nach Inkrafttreten des Dritten Glücksspieländerungsstaatsvertrages mit seinen Änderungen im Sportwettkonzessionsverfahren zum 1. Januar 2020 (Entfallen der Obergrenze von 20 zulassungsfähigen Sportwettveranstaltern) am 9. Oktober 2020 erteilt. Die nunmehr nach §§ 4 bis 4d i.V.m. § 21 Abs. 7 GlüStV 2021 erforderliche Erlaubnis zur Veranstaltung von Sportwetten wurde der Klägerin durch das Regierungspräsidium Darmstadt am 9. Dezember 2022 erteilt.
Der Wettvermittlungsstellenstandort befindet sich auf dem Grundstück mit der postalischen Bezeichnung A.-straße N01 in N02 T. in einem Gebäude, welches in geschlossener Bauweise Bestandteil einer die A.-straße säumenden Häuserreihe ist. Die Gebäude der A.-straße in Höhe der Hausnummer N01 sind nicht durch Baulücken oder entsprechende Durchfahrten oder Durchgänge getrennt. Die Rückseite des Gebäudes A.-straße N01 grenzt unmittelbar an die P.-straße und befindet sich dort zwischen den Häusern mit den Hausnummern P.-straße N03 und N04. Zur P.-straße hin verfügt das Gebäude A.-straße N01 über keinen Zugang, sondern im Erdgeschoss lediglich über drei ausschließlich von der P.-straße zugängliche Garagen sowie im ersten Obergeschoss über eine Fensterfront, die den rückwärtigen Teil der Wettvermittlungsstelle bildet. Der Eingangsbereich der Wettvermittlungsstelle befindet sich im hinteren, zurückgesetzten Teil einer etwa fünf Meter langen Passage im Erdgeschoss des Gebäudes A.-straße N01. Die Eingangstür zur Wettvermittlungsstelle befindet sich am Ende der Passage und ist mit einem etwa einen Quadratmeter großen, teilweise beklebten Fensterglas versehen, über welchem sich oberhalb noch ein Belüftungsfenster befindet. Separate Fenster, die von der A.-straße aus einen Einblick in die Wettvermittlungsstelle ermöglichen könnten, sind im Eingangsbereich zur Passage sowie an der Gebäudefront der A.-straße nicht vorhanden. Im Gebäudeinneren ist die Wettvermittlungsstelle in drei Ebenen bzw. Zwischengeschosse unterteilt. Unmittelbar hinter der Eingangstüre befindet sich im Erdgeschoss ein Eingangsbereich, der nicht zu Spielzwecken genutzt wird. Die Spiel- und Aufenthaltsfläche befindet sich auf der nächsthöher gelegenen, mittleren Ebene in einem Zwischengeschoss und ist mit dem Eingangsbereich über fünf Trittstufen verbunden. Oberhalb der Spiel- und Aufenthaltsfläche auf der mittleren Ebene im Zwischengeschoss befindet sich ein weiterer, nicht zu Spielzwecken genutzter Bereich, der mit der mittleren Ebene wiederum über fünf Trittstufen verbunden ist und der über eine zur P.-straße hin gelegene Fensterfront verfügt. Von der Rückseite des Gebäudes A.-straße N01, d.h. von der P.-straße aus gesehen, befindet sich die oberste Ebene der Wettvermittlungsstelle im ersten Obergeschoss des Gebäudes. Aufgrund der baulichen Gegebenheiten ist weder von der zur A.-straße hin gelegenen Vorderseite des Gebäudes, noch von der zur P.-straße hin gelegenen Rückseite des Gebäudes eine Einsicht auf die im Zwischengeschoss befindliche Spiel- und Aufenthaltsfläche möglich. Aufgrund der Lage der Spiel- und Aufenthaltsfläche im Zwischengeschoss, kann eine Einsehbarkeit von außen auch durch bauliche Veränderungen nicht hergestellt werden. Selbst ein Austausch der Eingangstüre würde angesichts des zurückgesetzt in der Passage befindlichen Eingangsbereiches der Wettvermittlungsstelle sowie der Belegenheit der Spielfläche im Zwischengeschoss eine vollständige Einsehbarkeit nicht gewährleisten können. Da sich die Fensterfront im rückwärtigen Teil des Gebäudes zu P.-straße hin im ersten Obergeschoss befindet, kann die Spiel- und Aufenthaltsfläche auch nicht von der Gebäuderückseite eingesehen werden. Zur näheren Veranschaulichung der objektiven Gegebenheiten wird auf die in den Verwaltungsvorgängen des Beklagten sowie in der Gerichtsakte befindlichen Lichtbilder sowie die Pläne der Betriebsräume Bezug genommen (vgl. Bl. 366 bis 372 der Verwaltungsvorgänge; vgl. Bl. 62 bis 67 der Gerichtsakte).
Die Klägerin beantragte mit Schreiben vom 4. Februar 2020 die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für den Betrieb einer Wettvermittlungsstelle am Standort A.-straße N01 in N02 T. (im Folgenden: Wettvermittlungsstelle) durch die G. GmbH, U.-straße N05, N06 T. als Wettvermittlerin (im Folgenden: Wettvermittlerin). Die Wettvermittlerin ist Klägerin im Parallelverfahren 3 K 8652/22 und wendet sich dort gleichfalls gegen die Versagung der Erlaubnis zum Betrieb der Wettvermittlungsstelle am streitgegenständlichen Standort.
Am 1. Juli 2021 sind der GlüStV 2021 und das zur Umsetzung der Ziele des GlüStV 2021 geänderte Gesetz zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages (Ausführungsgesetz NRW Glücksspielstaatsvertrag – AG GlüStV NRW) vom 13. November 2012 (GV. NRW. S. 524) in der Fassung vom 23. Juni 2021 (GV. NRW. S. 772, ber. S. 1102) (im Folgenden: AG GlüStV NRW) in Kraft getreten.
Mit E-Mail vom 9. September 2022 teilte die Bezirksregierung der Klägerin mit, dass aus den mit den Antragsunterlagen eingereichten Plänen der Betriebsräume nicht ersichtlich sei, in welcher Etage sich die Räumlichkeiten der Wettvermittlungsstelle befänden und ob die Räumlichkeiten gut einsehbar seien. Die Klägerin wurde gebeten, entsprechende Lichtbilder zu übersenden, auf denen die Einsehbarkeit der Wettvermittlungsstelle entsprechend den Anforderungen des § 13a Abs. 1 AG GlüStV NRW ersichtlich sei und zudem Angaben zur genauen Lage (Etage) der Wettvermittlungsstelle innerhalb des Gebäudes zu machen.
Die Klägerin übersandte mit E-Mail vom 17. November 2022 insgesamt fünf Lichtbilder von der Örtlichkeit. Hierzu teilte sie im Wesentlichen mit, die Spielfläche innerhalb der Wettvermittlungsstelle sei in drei Ebenen unterteilt. Der unmittelbar am Haupteingang im Eingangsbereich belegene Teil der Spielfläche werde wegen der geringen Größe und Lage nicht zu Spielzwecken genutzt. Die eigentliche Spiel- und Aufenthaltsfläche befinde sich auf der nächsthöher gelegenen, mittleren Ebene und sei mit dem Eingangsbereich über fünf Trittstufen verbunden. Oberhalb der Spiel- und Aufenthaltsfläche auf der mittleren Ebene befinde sich ein weiterer, nicht zu Spielzwecken genutzter Bereich, der mit der mittleren Ebene wiederum über fünf Trittstufen verbunden sei. Von der Rückseite des Gebäudes aus gesehen befinde sich diese obere Ebene der Wettvermittlungsstelle im ersten Obergeschoss des Gebäudes.
Mit inhaltsgleichen Bescheiden vom 8. Dezember 2022 (aufgegeben zur Post am gleichen Tag) lehnte die Bezirksregierung den von der Klägerin gestellten Antrag auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für den Betrieb einer Wettvermittlungsstelle am Standort A.-straße N01 in N02 T. sowohl gegenüber der Klägerin als Veranstalterin als auch gegenüber der Wettvermittlerin ab und setzte zugleich gegenüber der Klägerin als Veranstalterin eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 375,00 Euro fest. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, im Rahmen der zu treffenden Ermessensentscheidung könne die begehrte Erlaubnis nicht erteilt werden. Zwar verfüge die Klägerin über die nach § 13 Abs. 2 Satz 1 AG GlüStV NRW erforderliche Veranstaltererlaubnis im Sinne des § 4c GlüStV 2021. Der Erlaubniserteilung stehe jedoch entgegen, dass die Geschäftsräume der streitgegenständlichen Wettvermittlungsstelle nicht den Vorgaben des in § 13 Abs. 3 Satz 3 i.V.m. § 13a Abs. 1 Sätze 1 und 2 AG GlüStV NRW normierten Einsehbarkeitsgebotes entsprächen. Nach § 13 Abs. 3 Satz 3 AG GlüStV NRW dürfe die Erlaubnis nur erteilt werden, wenn die Geschäftsräume nach ihrer Lage, Beschaffenheit und Ausstattung den Zielen des § 1 GlüStV 2021 nicht entgegenstehen. Diese Anforderungen an die Räumlichkeiten würden durch § 13a Abs. 1 Sätze 1 und 2 AG GlüStV NRW konkretisiert, wonach die Wettvermittlungsstelle zur Kriminalitäts- und Suchtprävention so zu gestalten sei, dass sie gut einsehbar ist. Das Anbringen oder Aufstellen von Sichtschutz sei verboten; das Verkleben und das Bekleben von Glasscheiben gelte als Sichtschutz soweit dadurch die Einsehbarkeit nicht nur unwesentlich erschwert wird. Diesen Anforderungen würden die Geschäftsräume der Wettvermittlungsstelle nicht gerecht, weil die im Zwischengeschoss der Wettvermittlungsstelle belegene Spielfläche aufgrund der baulichen Gegebenheiten weder von der Vorderseite des Gebäudes auf der A.-straße, noch von der Rückseite des Gebäudes auf der P.-straße aus einsehbar sei. Zur A.-straße hin verfüge die Wettvermittlungsstelle über keine Fenster. Durch die zurückgesetzt in der Passage belegene Eingangstüre könne die Spielfläche ebenfalls nicht vollständig eingesehen werden. Die zur P.-straße belegene Fensterfront gewähre gleichfalls keine Einsehbarkeit von außen, weil diese im ersten Obergeschoss verortet sei, die Spielfläche sich hingegen im Zwischengeschoss befinde. Damit widersprächen die baulichen Gegebenheiten den gesetzlichen Bestimmungen, weil sie mangels Einsehbarkeit eine potentielle Anonymität für die Spieler begründeten und der mit § 13 Abs. 3 Satz 3 i.V.m. § 13a Abs. 1 Sätze 1 und 2 AG GlüStV NRW bezweckten Transparenz des Spielbetriebs zur Kriminalitäts- und Suchtprävention zuwiderliefen. Einen in den Ausführungsgesetzen anderer Bundesländer teilweise normierten Zusatz, wonach die Wettvermittlungsstelle nur einsehbar zu gestalten ist, sofern dies nach den baulichen Gegebenheiten möglich sei, enthalte § 13a Abs. 1 Sätze 1 und 2 AG GlüStV NRW explizit nicht. Ein Ausnahmefall sei nicht erkennbar, so dass die Erlaubnisversagung dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspreche.
Die Klägerin hat am 9. Januar 2023 Klage erhoben.
Zur Begründung führt sie im Wesentlichen aus, der ausschließlich auf die Verletzung des Einsehbarkeitsgebotes gemäß § 13a Abs. 1 Sätze 1 und 2 AG GlüStV NRW gestützte Ablehnungsbescheid des Beklagten sei rechtswidrig. Sie habe einen Anspruch auf Erlaubniserteilung, hilfsweise auf ermessensfehlerfreie Neubescheidung ihres Erlaubnisantrages.
Das Einsehbarkeitsgebot gemäß § 13a Abs. 1 Sätze 1 und 2 AG GlüStV NRW sei nicht mit höherrangigem Recht vereinbar und damit dem Grunde nach unanwendbar. Es sei verfassungs- und unionsrechtswidrig, denn es sei einerseits nicht geeignet, die Ziele der Glücksspielregulierung zu erreichen, und andererseits inkohärent zur Regulierung von Spielhallen, für die ein Einsehbarkeitsgebot nicht gelte, obwohl Spielhallen erwiesenermaßen gefährlicher seien als Wettvermittlungsstellen. Die fehlende Eignung des Einsehbarkeitsgebotes zur Erreichung der Ziele des GlüStV 2021 und des AG GlüStV NRW resultiere daraus, dass es vordergründig der Transparenz des Spielbetriebs diene, dieses Ziel aber nicht fördern könne, weil es im Widerspruch zu anderen gesetzlichen Regelungen stehe. Denn die Rechtmäßigkeit von Mindestabstandsregelungen werde mit der Gefahr eines Gewöhnungseffektes durch die Existenz und Wahrnehmbarkeit von Wettvermittlungsstellen im allgemeinen Straßenbild begründet. Eben diese Gefahr basiere indes maßgeblich auf der Wahrnehmbarkeit von Wettvermittlungsstellen, die insbesondere durch deren Einsehbarkeit erst geschaffen werde. Zudem sei das Gebot der Einsehbarkeit der Räumlichkeiten von Wettvermittlungsstellen von außen nicht in der Lage, die Nachvollziehbarkeit im Sinne einer Verständlichkeit des Wettbetriebs für den Spieler zu verbessern. Die Vorschrift des § 13a Abs. 1 AG GlüStV NRW sei zudem in sich widersprüchlich. Das Einsehbarkeitsgebot gemäß § 13a Abs. 1 Sätze 1 und 2 AG GlüStV NRW verfolge die Gewährleistung der Sicherheit und Transparenz des Spielbetriebs, was indes zu dem in § 13a Abs. 1 Sätze 3 und 4 AG GlüStV NRW geregelten Verbot der Außenwerbung und der besonders auffälligen äußeren Gestaltung im Widerspruch stehe, weil durch die Einsehbarkeit gerade ein Anreiz zum Spielen geschaffen werde. Zudem verstoße das Einsehbarkeitsgebot des § 13a Abs. 1 Sätze 1 und 2 AG GlüStV NRW gegen das unionsrechtliche Kohärenzgebot, weil für die erwiesenermaßen gefährlicheren Spielhallen, denen gegenüber Wettvermittlungsstellen ein erhöhtes Suchtpotential zukomme, kein Einsehbarkeitsgebot normiert werde. In manch anderen Bundesländern bestehe insoweit ein kohärenteres Regulierungskonzept, da dort Einsehbarkeitsgebote sowohl für Wettvermittlungsstellen als auch für Spielhallen Geltung beanspruchten.
Unabhängig davon sei das Einsehbarkeitsgebot des § 13a Abs. 1 Sätze 1 und 2 AG GlüStV NRW auf die streitgegenständliche Wettvermittlungsstelle in der Sache nicht anwendbar, weil es auf solche Standorte keine Anwendung finde, an denen es dem Betreiber – wie hier – aufgrund baulicher Gegebenheiten unmöglich sei, die Räumlichkeiten von außen einsehbar zu gestalten. Dies treffe insbesondere auf solche Wettvermittlungsstellen zu, die im Obergeschoss belegen seien. Das Einsehbarkeitsgebot müsse restriktiv dahingehend ausgelegt werden, dass es nur insoweit gelte, als es dem Betreiber der Wettvermittlungsstelle tatsächlich möglich sei, die Räumlichkeiten gut einsehbar zu gestalten. Denn den Betreiber treffe nur die Pflicht, die Einsehbarkeit von Räumlichkeiten aufrechtzuerhalten, nicht aber die Einsehbarkeit erstmals zu schaffen. Ein pauschales Einsehbarkeitsgebot, welches keinen Möglichkeitsvorbehalt enthalte, verstoße gegen Verfassungs- und Unionsrecht. In einigen anderen Bundesländern seien vergleichbare Einsehbarkeitsgebote für Wettvermittlungsstellen daher mit der Einschränkung versehen, dass eine Einsehbarkeit nur gewährleistet werden müsse, wenn dies nach den baulichen Gegebenheiten bzw. der räumlichen Lage auch tatsächlich möglich sei. So müsse auch die nordrhein-westfälische Regelung in § 13a Abs. 1 Sätze 1 und 2 AG GlüStV NRW verstanden und ausgelegt werden. Andernfalls führe die Regelung bei Standorten, für die eine Einsehbarkeit aufgrund der baulichen Gegebenheiten nicht hergestellt werden könne, zu einem absoluten Betriebsverbot. Es sei davon auszugehen, dass der nordrhein-westfälische Landesgesetzgeber die Einsehbarkeit von Wettvermittlungsstellen nur für solche Fälle einfordere, in denen dies auch tatsächlich möglich sei. Da die streitgegenständliche Wettvermittlungsstelle in einem zurückgesetzten Teil einer Passage im Zwischengeschoss bzw. ersten Obergeschoss betrieben werde, sei es dem Betreiber aufgrund der räumlichen Lage unmöglich, eine Einsehbarkeit der Räumlichkeiten von außen herzustellen. Es bestehe keine Möglichkeit, die Räumlichkeiten, etwa durch den Einbau zusätzlicher Fenster, einsehbar zu machen.
Dessen ungeachtet beanspruche das Einsehbarkeitsgebot des § 13a Abs. 1 Sätze 1 und 2 AG GlüStV NRW selbst bei unterstellter Anwendbarkeit der Vorschrift unabhängig von den tatsächlichen räumlichen Gegebenheiten jedenfalls für solche Wettvermittlungsstellen keine Geltung, die vor dem 14. Dezember 2019 bereits tatsächlich betrieben wurden und eine Erlaubnis zum Betrieb einer Wettvermittlungsstelle hätten erhalten müssen. Derartigen Wettvermittlungsstellen komme mit Blick auf das Einsehbarkeitsgebot materieller Bestandsschutz zu. Dies sei hier der Fall, da die streitgegenständliche Wettvermittlungsstelle durch die Wettvermittlerin bereits seit dem 9. September 2015 und damit mehrere Jahre vor Einführung des Einsehbarkeitsgebotes betrieben werde. Wegen der seinerzeitigen Verfassungs- und Unionsrechtswidrigkeit des Sportwettkonzessionsverfahrens nach dem Glücksspielstaatsvertrag vom 15. Dezember 2011 (im Folgenden: GlüStV 2012) hätte der Wettvermittlerin schon mit der Betriebsaufnahme im Jahr 2015 eine Erlaubnis zum Betrieb der Wettvermittlungsstelle erteilt werden müssen.
Die Klägerin beantragt schriftsätzlich sinngemäß,
1.
den Beklagten unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides der Bezirksregierung Düsseldorf vom 8. Dezember 2022 zu verpflichten, die beantragte Erlaubnis zum Betreiben einer Wettvermittlungsstelle unter der Anschrift A.-straße N01, N02 T. zu erteilen,
hilfsweise,
den Beklagten unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides der Bezirksregierung Düsseldorf vom 8. Dezember 2022 zu verpflichten, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut über den Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis zum Betreiben einer Wettvermittlungsstelle unter der Anschrift A.-straße N01, N02 T. zu entscheiden,
2.
die Festsetzung der Kosten für den Ablehnungsbescheid der Bezirksregierung Düsseldorf vom 8. Dezember 2022 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung seines Klageabweisungsantrages wiederholt und vertieft er sein Vorbringen aus dem Verwaltungsverfahren. Ergänzend führt er aus, der Ablehnungsbescheid sei rechtmäßig, da der Klägerin kein Anspruch auf Erteilung der begehrten Erlaubnis zum Betrieb der Wettvermittlungsstelle zustehe.
Die Geschäftsräume der Wettvermittlungsstelle erfüllten nicht die Anforderungen des in § 13 Abs. 3 Satz 3 i.V.m. § 13a Abs. 1 Sätze 1 und 2 AG GlüStV NRW normierten Einsehbarkeitsgebotes, weil sie von außen nicht einsehbar seien. Die Einsehbarkeit sei nicht nur eine Vorgabe zur Gestaltung der Wettvermittlungsstelle, sondern eine zwingende Voraussetzung für die Erlaubniserteilung. Der in den Ausführungsgesetzen anderer Bundesländer teilweise enthaltene Zusatz, wonach die Wettvermittlungsstelle nur einsehbar zu gestalten sei, sofern dies nach den baulichen bzw. räumlichen Gegebenheiten möglich ist, existiere in § 13a Abs. 1 Sätze 1 und 2 AG GlüStV NRW gerade nicht. Sofern die Gewährleistung einer Einsehbarkeit der Räumlichkeiten hinsichtlich der konkreten Wettvermittlungsstelle nicht möglich sei, so sei der betreffende Standort von vornherein nicht für den Betrieb einer Wettvermittlungsstelle geeignet. Eine nicht vorhandene Einsehbarkeit der Räumlichkeiten einer Wettvermittlungsstelle könne nicht dazu führen, dass in einem solchen Fall trotz eindeutig entgegenstehender gesetzlicher Vorgaben dennoch eine Erlaubniserteilung in Betracht komme.
Die streitgegenständliche Wettvermittlungsstelle genieße keinen Bestandsschutz. Sie sei in der Vergangenheit zu keinem Zeitpunkt formell legal betrieben worden. Da mit dem GlüStV 2012 der bis dahin unregulierte Bestand privater Wettvermittlungsstellen erstmals einem Erlaubnisverfahren unterstellt worden sei und das Sportwettangebot zunächst nur probeweise für private Konzessionsnehmer für einen Zeitraum von sieben Jahren geöffnet werden sollte, habe den Betreibern von Wettbüros sowie den Veranstaltern von Sportwetten von vornherein bewusst sein müssen, dass das von ihnen betriebene Gewerbe mittelfristig einem gesetzlichen Regelungsregime unterworfen werde, von dem der Fortbestand der Wettvermittlungsstelle abhängen würde.
Das Einsehbarkeitsgebot sei mit Verfassungs- und Unionsrecht vereinbar. Die Vorschrift des § 13a Abs. 1 AG GlüStV NRW sei nicht in sich widersprüchlich. Während § 13a Abs. 1 Sätze 1 und 2 AG GlüStV NRW zur Kriminalitäts- und Suchtprävention die Transparenz des Spielbetriebs fördere und damit eine Wirkung auf Spielende entfalte, diene die Regelung in § 13a Abs. 1 Sätze 3 und 4 AG GlüStV NRW der Suchtprävention bei Spielunentschlossenen. Damit verfolge die Vorschrift zwei unterschiedliche Regelungsziele, ohne dass diese einander widersprächen. Ein Verstoß gegen das unionsrechtliche Kohärenzgebot mit Blick auf die Nichtexistenz eines Einsehbarkeitsgebotes für den Bereich der Spielhallen bestehe ebenfalls nicht, weil das Kohärenzgebot weder ein Uniformitätsgebot darstelle, noch eine Optimierung der Zielverwirklichung verlange. Es sei vom Einschätzungs- und Prognosespielraum des Gesetzgebers gedeckt, unterschiedliche Glücksspielbereiche einer differenzierten Regulierung zu unterwerfen. Von Spielhallen und Wettvermittlungsstellen gingen unterschiedliche Anreizwirkungen aus, sodass eine unterschiedliche Regulierung, gerade mit Blick auf die Einsehbarkeit, gerechtfertigt sei. Da von buntleuchtenden Geldspielgeräten in Spielhallen im Vergleich zu Wettterminals in Wettvermittlungsstellen eine höhere Anreizwirkung auf potentielle Spieler ausgehe, sei die fehlende Normierung eines Einsehbarkeitgebotes für Spielhallen sachlich gerechtfertigt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte des hiesigen Verfahrens 3 K 168/23 und des Parallelverfahrens 3 K 8652/22 der Wettvermittlerin sowie auf die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Das Gericht kann trotz Ausbleibens der Klägerin in der mündlichen Verhandlung entscheiden, weil sie mit der Ladung auf diese Rechtsfolge hingewiesen wurde, § 102 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).
Die Klage, über die der Berichterstatter als Einzelrichter entscheiden kann, bleibt weit überwiegend ohne Erfolg.
Die Klage ist insgesamt zulässig, aber ganz überwiegend unbegründet.
A. Die Klage ist zulässig.
Die Klägerin verfügt insbesondere über das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis.
Das Rechtsschutzbedürfnis fehlt, wenn die Klage für die klagende Person offensichtlich keine rechtlichen oder tatsächlichen Vorteile bringen kann,
vgl. OVG Niedersachsen, Beschluss vom 7. März 2023 – 11 LA 380/22 –, juris Rn. 14.
Für den Betrieb einer Wettvermittlungsstelle am jeweils beantragten Standort bedarf es kumulativ einer Erlaubnis des Wettveranstalters und des Wettvermittlers. Dies folgt aus der gesetzlichen Konzeption des § 13 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 AG GlüStV NRW i.V.m. § 5 Abs. 8 der Verordnung über die Annahme- und Wettvermittlungsstellen des Landes Nordrhein-Westfalen (Annahme- und Vermittlungsstellenverordnung Nordrhein-Westfalen – AnVerVO NRW) vom 25. Februar 2020 (GV. NRW. S. 159, ber. S. 183), in der Fassung vom 1. Juli 2021 (GV. NRW. S. 872, ber. S. 927), in Kraft getreten am 13. Juli 2021 (im Folgenden: AnVerVO NRW), wonach die Erlaubnis zum Betreiben einer Wettvermittlungsstelle durch einen Vermittler dem Inhaber der Veranstaltererlaubnis für Sportwetten und dem Vermittler erteilt wird (vgl. § 13 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 AG GlüStV NRW), mithin Adressat der Erlaubnis sowohl der Wettveranstalter als auch der im Antrag bezeichnete Wettvermittler ist (vgl. § 5 Abs. 8 AnVerVO NRW). Dem legalen Betrieb einer Wettvermittlungsstelle steht es mithin entgegen, wenn die vom Wettveranstalter beantragte Erlaubnis gegenüber dem Wettveranstalter und/oder dem Wettvermittler bestandskräftig versagt wird. Erwächst die Versagung der beantragten Erlaubnis gegenüber dem Wettveranstalter oder dem Wettvermittler in Bestandskraft, fehlt einer auf Erlaubniserteilung gerichteten Klage der jeweils anderen Person regelmäßig das Rechtsschutzbedürfnis. Eine solche Klage kann angesichts des kumulativen Erlaubniserfordernisses für die klagende Person dann offensichtlich keine rechtlichen oder tatsächlichen Vorteile mehr bringen, denn selbst wenn der Wettveranstalter oder der Wettvermittler isoliert eine Erlaubnis erhielte, berechtigte diese allein jedenfalls nicht zum Betrieb einer Wettvermittlungsstelle am jeweils beantragten Standort,
vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 13. Juni 2023 – 3 K 3202/21 –, juris Rn. 62; VG Düsseldorf, Urteil vom 13. Juni 2023 – 3 K 3201/21 –, juris Rn. 61; VG Düsseldorf, Urteil vom 4. Oktober 2023 – 3 K 7177/21 –, juris Rn. 36.
So liegt der Fall hier allerdings nicht. Denn neben der Klägerin als Wettveranstalterin hat auch die Wettvermittlerin im Parallelverfahren 3 K 8652/22 fristgemäß Klage gegen den an sie adressierten Erlaubnisversagungsbescheid vom 8. Dezember 2022 erhoben, so dass dieser ihr gegenüber nicht in Bestandskraft erwachsen ist.
B. Die Klage ist jedoch ganz überwiegend unbegründet.
Die Klägerin hat weder einen Anspruch darauf, dass der Beklagte ihr – was mit dem Hauptantrag geltend gemacht wird – die begehrte Erlaubnis für den Betrieb der Wettvermittlungsstelle am Standort A.-straße N01 in N02 T. erteilt (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO) noch darauf, dass – was mit dem Hilfsantrag geltend gemacht wird – der Beklagte über ihren Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis zum Betrieb der Wettvermittlungsstelle am vorgenannten Standort neu entscheidet (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Der Bescheid der Bezirksregierung vom 8. Dezember 2022 ist insoweit rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (vgl. hierzu nachfolgend I. und II.).
Der Bescheid der Bezirksregierung vom 8. Dezember 2022 ist allerdings insoweit rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO), als er zu ihren Lasten Kosten festsetzt (vgl. hierzu nachfolgend III.).
I. Da im Rahmen der hier vorliegenden, auf Erlaubniserteilung bzw. hilfsweise auf Neubescheidung gerichteten Verpflichtungsklage mangels anderer spezialgesetzlicher Regelungen auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung bzw. der mündlichen Verhandlung abzustellen ist, finden die Regelungen des GlüStV 2021 und des AG GlüStV NRW jeweils in der ab dem 1. Juli 2021 geltenden Fassung Anwendung,
vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 13. Juni 2023 – 3 K 3202/21 –, juris Rn. 66; VG Düsseldorf, Urteil vom 13. Juni 2023 – 3 K 3201/21 –, juris Rn. 65; VG Düsseldorf, Urteil vom 4. Oktober 2023 – 3 K 7177/21 –, juris Rn. 41; VG Münster, Urteil vom 7. November 2023 – 9 K 2809/21 –, juris Rn. 63 ff.; VG Köln, Urteil vom 5. Oktober 2022 – 24 K 1472/21 –, juris Rn. 90; VG Minden, Urteil vom 16. Februar 2023 – 3 K 990/22 –, juris Rn. 15.
1. Die begehrte Erteilung einer Erlaubnis zum Betrieb einer Wettvermittlungsstelle findet ihre Rechtsgrundlage in §§ 4 Abs. 1 Satz 1, 21a Abs. 1 Satz 2, Abs. 5 GlüStV 2021 i.V.m. §§ 4 Abs. 1, 13 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Sätze 1 und 2 AG GlüStV NRW. Gemäß § 21a Abs. 1 Satz 2 GlüStV 2021 bedarf die Vermittlung von Sportwetten in Wettvermittlungsstellen im Sinne des § 3 Abs. 6 GlüStV 2021 der Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021. Das Nähere zu Wettvermittlungsstellen regeln gemäß § 21a Abs. 5 GlüStV 2021 die Ausführungsbestimmungen der Länder, namentlich im Land Nordrhein-Westfalen das AG GlüStV NRW. § 13 Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW bestimmt wiederum, dass die Vermittlung von Sportwetten im Sinne von § 3 Abs. 1 Satz 4 GlüStV 2021 in einer stationären Vertriebsstelle im Sinne des § 3 Abs. 6 GlüStV 2021 (Betreiben einer Wettvermittlungsstelle) der Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV 2021 sowie nach § 4 AG GlüStV NRW und der weiteren Vorschriften des AG GlüStV NRW bedarf. Die Erlaubnis zum Betreiben einer Wettvermittlungsstelle durch einen Vermittler wird dem Inhaber der Veranstaltererlaubnis für Sportwetten und dem Vermittler erteilt; den Erlaubnisantrag kann nur der Veranstalter stellen (§ 13 Abs. 2 Sätze 1 und 2 AG GlüStV NRW, § 5 Abs. 8 AnVerVO NRW).
Hinsichtlich der Erteilung einer Erlaubnis zum Betrieb einer Wettvermittlungsstelle ist zudem das in § 13 Abs. 3 Satz 3 i.V.m. § 13a Abs. 1 Sätze 1 und 2 AG GlüStV NRW normierte, sog. Einsehbarkeitsgebot zu beachten.
2. Dies zu Grunde gelegt, hat die gemäß § 19 Abs. 3 Nr. 3 AG GlüStV NRW als Erlaubnisbehörde sachlich und örtlich zuständige Bezirksregierung Düsseldorf die Erteilung einer Erlaubnis zum Betrieb der Wettvermittlungsstelle zu Recht abgelehnt.
a. Der von der Klägerin als Sportwettveranstalterin gemäß § 13 Abs. 2 Satz 2 AG GlüStV NRW zu stellende Erlaubnisantrag wurde mit Schreiben vom 4. Februar 2020 angebracht.
b. Der geplante Betrieb einer Wettvermittlungsstelle am Standort A.-straße N01 in N02 T. verstößt jedoch gegen das Einsehbarkeitsgebot des § 13 Abs. 3 Satz 3 i.V.m. § 13a Abs. 1 Sätze 1 und 2 AG GlüStV NRW.
aa. Nach § 13 Abs. 3 Satz 3 AG GlüStV NRW darf die Erlaubnis nur erteilt werden, wenn die Geschäftsräume nach ihrer Lage, Beschaffenheit und Ausstattung den Zielen des § 1 GlüStV 2021 nicht entgegenstehen. Diese an die Geschäftsräume zu stellenden Anforderungen werden durch § 13a Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW in Bezug auf Lage und Beschaffenheit dahingehend konkretisiert, dass die Wettvermittlungsstelle zur Kriminalitäts- und Suchtprävention so zu gestalten ist, dass sie gut einsehbar ist. Gemäß § 13a Abs. 1 Satz 2 AG GlüStV NRW ist das Anbringen oder Aufstellen von Sichtschutz verboten; das Verkleben und das Bekleben von Glasscheiben gilt als Sichtschutz soweit dadurch die Einsehbarkeit nicht nur unwesentlich erschwert wird. Eine „gute Einsehbarkeit“ der Wettvermittlungsstelle im Sinne des § 13a Abs. 1 Sätze 1 und 2 AG GlüStV NRW ist nur dann gegeben, wenn der gesamte Spiel- und Aufenthaltsbereich der Wettvermittlungsstelle von außen mit „beiläufigem Blick“ und ohne Weiteres „im Vorbeigehen“ wahrgenommen werden kann. Sowohl der mit Wettterminals und ggf. Monitoren ausgestattete Spielbereich im engeren Sinne, als auch Aufenthaltsbereiche und sonstige Räumlichkeiten, die nicht unmittelbar für den Abschluss von Sportwetten genutzt werden, müssen im vorgenannten Sinne einsehbar sein. Denn weder Spielende, noch Personen mit kriminellen Absichten sollen die Möglichkeit haben, sich unbeobachtet in einem Teil der Räumlichkeiten aufzuhalten, der nicht unmittelbar für den Abschluss von Sportwetten genutzt wird. Für ein solches Verständnis spricht bereits der Wortlaut des Gesetzes, dem zufolge „die Wettvermittlungsstelle“ gut einsehbar zu gestalten ist, ohne dass hier zwischen verschiedenen Teilbereichen des Betriebs unterschieden wird,
vgl. so auch: VG Gelsenkirchen, Urteil vom 5. November 2024 – 6 K 4683/22 –, juris Rn. 56 ff.
Damit dient § 13a Abs. 1 Sätze 1 und 2 AG GlüStV NRW der Gewährleistung der in § 13 Abs. 3 Satz 3 AG GlüStV NRW u.a. in Bezug genommenen staatsvertraglichen Ziele der Kriminalitätsprävention (§ 1 Satz 1 Nr. 4 GlüStV 2021) sowie der Suchtprävention (§ 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV 2021). Aus dem Wortlaut des § 13 Abs. 3 Satz 3 AG GlüStV NRW („[…] darf die Erlaubnis nur erteilt werden […]“) folgt in Zusammenschau mit der Konkretisierung durch § 13a Abs. 1 Sätze 1 und 2 AG GlüStV NRW überdies, dass es sich bei dem Einsehbarkeitsgebot nicht nur um eine Gestaltungsvorgabe, sondern um eine echte Erlaubniserteilungsvoraussetzung handelt,
vgl. so im Ergebnis wohl auch: VG Gelsenkirchen, Urteil vom 5. November 2024 – 6 K 4683/22 –, juris Rn. 59.
Dies wird neben dem Wortlaut des § 13 Abs. 3 Satz 3 AG GlüStV NRW flankierend durch die Gesetzesbegründung zu § 13 Abs. 3 AG GlüStV NRW bestätigt. Denn hiernach enthält die Vorschrift des § 13 Abs. 3 AG GlüStV NRW Vorgaben zur Erlaubniserteilung und zum Inhalt der Erlaubnis,
vgl. LT-Drs. NRW 17/12978, S. 83.
Handelt es sich mithin bei dem Einsehbarkeitsgebot des § 13 Abs. 3 Satz 3 i.V.m. § 13a Abs. 1 Sätze 1 und 2 AG GlüStV NRW um eine echte Erlaubniserteilungsvoraussetzung und nicht nur um eine Gestaltungsvorgabe, folgt daraus konsequenterweise, dass die Erlaubnis zum Betrieb einer Wettvermittlungsstelle für solche Standorte nicht erteilt werden kann, bei denen eine gute Einsehbarkeit der Geschäftsräume nicht gegeben ist. Folglich sind insbesondere im Erdgeschoss belegene Geschäftsräume, die von außen (straßenseitig) mangels Ausstattung mit Fensterfronten keinen umfassenden Einblick auf den gesamten Spiel- und Aufenthaltsbereich zulassen, als Standorte für Wettvermittlungsstellen von vornherein ungeeignet. Gleiches gilt regelmäßig für in Keller-, Zwischen- und Obergeschossen belegene Geschäftsräume, weil schon durch den Höhenunterschied zur Straße eine gute Einsehbarkeit der Spielfläche von außen aus tatsächlichen Gründen nicht gewährleistet ist.
Das Einsehbarkeitsgebot des § 13 Abs. 3 Satz 3 i.V.m. § 13a Abs. 1 Sätze 1 und 2 AG GlüStV NRW kann schließlich nicht einschränkend dahingehend ausgelegt werden, dass es für solche Räumlichkeiten bzw. Geschäftsräume keine Anwendung findet, bei denen aufgrund der baulichen Gegebenheiten bzw. der räumlichen Lage die Einsehbarkeit von außen aus tatsächlichen Gründen nicht möglich ist bzw. nicht hergestellt werden kann. Denn eine derartige Einschränkung, die in anderen Bundesländern teilweise Eingang in die entsprechende Ausführungsgesetzgebung zum GlüStV 2021 gefunden hat, hat der nordrhein-westfälische Landesgesetzgeber – in Kenntnis der abweichenden Regulierungsvorgaben anderer Bundesländer – explizit nicht in den Wortlaut des § 13 Abs. 3 Satz 3 i.V.m. § 13a Abs. 1 Sätze 1 und 2 AG GlüStV NRW aufgenommen. Eine einschränkende Auslegung des Einsehbarkeitsgebotes dergestalt, eine Einsehbarkeit der Geschäftsräume nur dann gewährleisten zu müssen, wenn dies nach den baulichen Gegebenheiten bzw. der räumlichen Lage auch tatsächlich möglich ist, würde im Übrigen den mit der Regelung verfolgten Zweck der Kriminalitäts- und Suchtprävention konterkarieren. Denn das Einsehbarkeitsgebot des § 13 Abs. 3 Satz 3 i.V.m. § 13a Abs. 1 Sätze 1 und 2 AG GlüStV NRW ließe sich im Falle einer derart einschränkenden Auslegung systematisch regelmäßig dadurch umgehen, für Wettvermittlungsstellenstandorte gezielt nur solche Geschäftsräume auszuwählen, bei denen die bauliche Gestaltung des Gebäudes oder aber die räumliche Lage im Gebäude (etwa in Keller-, Zwischen- oder Obergeschossen) eine Einsehbarkeit von außen aus tatsächlichen Gründen ausschließt.
bb. Nach Maßgabe dieser Kriterien entspricht die streitgegenständliche Wettvermittlungsstelle nicht den Vorgaben des § 13 Abs. 3 Satz 3 i.V.m. § 13a Abs. 1 Sätze 1 und 2 AG GlüStV NRW, weil die Geschäftsräume, namentlich der Spiel- und Aufenthaltsbereich der Wettvermittlungsstelle, von außen (straßenseitig) nicht mit „beiläufigem Blick“ und ohne Weiteres „im Vorbeigehen“ eingesehen werden können.
Die Spiel- und Aufenthaltsfläche befindet sich in einem Zwischengeschoss des Gebäudes mit der postalischen Bezeichnung A.-straße N01. Die Wettvermittlungsstelle kann ausschließlich über den zur A.-straße hin belegenen Eingang betreten werden. Die lediglich mit einem kleinen Fenster versehene Eingangstüre zu den Geschäftsräumen befindet sich ca. 5 m vom Gehweg entfernt, zurückgesetzt in einer Passage des Gebäudes. Über eine Fensterfront zur A.-straße hin verfügt die Wettvermittlungsstelle nicht. Von der zur A.-straße hin belegenen Vorderseite des Gebäudes kann der im Zwischengeschoss belegene Spiel- und Aufenthaltsbereich der Wettvermittlungsstelle daher nicht eingesehen werden. An der zur P.-straße hin belegenen Rückseite des Gebäudes verfügt die Wettvermittlungsstelle zwar über eine Fensterfront. Auch insoweit ist eine Einsehbarkeit des Spiel- und Aufenthaltsbereiches indes von der P.-straße aus nicht gewährleistet, weil sich die Fensterfront ausschließlich im ersten Obergeschoss befindet, und daher straßenseitig wegen des Höhenunterschiedes zwischen Straße und erstem Obergeschoss nicht vollständig einsehbar ist. Hinzu kommt, dass sich der weit überwiegende Teil der Spiel- und Aufenthaltsfläche im unterhalb des ersten Obergeschosses belegenen Zwischengeschoss befindet und das Zwischengeschoss aus rein tatsächlichen Gründen von der P.-straße aus nicht eingesehen werden kann. Aufgrund der baulichen Gegebenheiten, namentlich der im Zwischengeschoss befindlichen Spiel- und Aufenthaltsfläche, können die Geschäftsräume der Wettvermittlungsstelle aufgrund der baulichen Gegebenheiten und der Lage der Spiel- und Aufenthaltsfläche im Gebäude weder von der Vorderseite des Gebäudes auf der A.-straße, noch von der Rückseite des Gebäudes auf der P.-straße gut eingesehen werden.
Fehlt es damit an der zwingenden Erlaubniserteilungsvoraussetzung der guten Einsehbarkeit im Sinne von § 13 Abs. 3 Satz 3 i.V.m. § 13a Abs. 1 Sätze 1 und 2 AG GlüStV NRW, ist die Erteilung einer Erlaubnis zum Betrieb einer Wettvermittlungsstelle am Standort A.-straße N01 ausgeschlossen.
3. Die Klägerin ist als Sportwettveranstalterin neben der Wettvermittlerin die richtige Adressatin des (Erlaubnis-)Versagungsbescheides.
Die Adressatenstellung der Klägerin folgt zwanglos aus der formell-gesetzlichen Vorschrift des § 13 Abs. 2 Sätze 1 und 2 AG GlüStV NRW, wonach die Erlaubnis zum Betreiben einer Wettvermittlungsstelle durch einen Vermittler dem Inhaber der Veranstaltererlaubnis für Sportwetten und dem Vermittler erteilt wird, wobei den Erlaubnisantrag nur der Veranstalter stellen kann. Die Regelung des § 13 Abs. 2 Sätze 1 und 2 AG GlüStV NRW wird konkretisiert durch die auf Grundlage der Verordnungsermächtigung in § 22 Abs. 1 Nr. 3 und 6 AG GlüStV NRW erlassene Vorschrift des § 5 Abs. 8 AnVerVO NRW. Hiernach ist Adressat der Erlaubnis zum Betrieb einer Wettvermittlungsstelle der Inhaber der Erlaubnis zur Veranstaltung von Sportwetten sowie der in dem Antrag bezeichnete Vermittler. Ist mithin der Sportwettveranstalter neben dem Vermittler nach der vorstehend dargestellten gesetzlichen Konzeption richtiger Adressat des Erlaubnisbescheides, folgt daraus spiegelbildlich, dass auch ein die Erlaubnis versagender Bescheid – wie hier – neben dem Vermittler an den Sportwettveranstalter zu adressieren ist,
vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 13. Juni 2023 – 3 K 3202/21 –, juris Rn. 88 f.; VG Düsseldorf, Urteil vom 13. Juni 2023 – 3 K 3201/21 –, juris Rn. 87 f.; VG Düsseldorf, Urteil vom 4. Oktober 2023 – 3 K 7177/21 –, juris Rn. 128.
4. Die Versagung der Erlaubnis zum Betrieb der streitgegenständlichen Wettvermittlungsstelle ist frei von Ermessensfehlern erfolgt (§ 114 Satz 1 VwGO). Es ist insbesondere nicht im Ansatz erkennbar, dass der Klägerin unter dem Gesichtspunkt einer Ermessensreduzierung auf Null ein Anspruch auf Erlaubniserteilung zustehen könnte.
II. Das Einsehbarkeitsgebot des § 13 Abs. 3 Satz 3 i.V.m. § 13a Abs. 1 Sätze 1 und 2 AG GlüStV NRW ist mit höherrangigem Recht vereinbar und daher uneingeschränkt anzuwenden.
1. Das Einsehbarkeitsgebot des § 13 Abs. 3 Satz 3 i.V.m. § 13a Abs. 1 Sätze 1 und 2 AG GlüStV NRW begegnet keinen durchgreifenden verfassungs- und unionsrechtlichen Bedenken. Es verstößt nicht gegen die unionsrechtliche Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit gemäß Art. 49 und Art. 56 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), stellt in verfassungsrechtlicher Hinsicht einen zulässigen Eingriff in die Berufsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 Grundgesetz (GG) dar und wird dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gerecht,
vgl. im Ergebnis ebenso: VG Gelsenkirchen, Urteil vom 5. November 2024 – 6 K 4683/22 –, juris Rn. 61 ff.
Zwar beschränkt das – aufgrund seiner Adressierung an In- und Ausländer nicht diskriminierende – Einsehbarkeitsgebot als Berufsausübungsregelung grundsätzlich die unionsrechtlichen Grundfreiheiten des Art. 49 und Art. 56 AEUV, stellt einen Eingriff in das Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG dar und ist mit Blick auf eine abweichende Regulierung in Bezug auf andere Glücksspielangebote am allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG zu messen. Die mit dem Einsehbarkeitsgebot einhergehende Einschränkung ist jedoch gerechtfertigt, weil es im Einklang mit dem sowohl im Verfassungsrecht als auch im Unionsrecht verankerten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit steht. Danach ist zu prüfen, ob die Regelung geeignet ist, die Erreichung der mit ihr verfolgten legitimen Ziele zu gewährleisten, nicht über das hierfür Erforderliche hinausgeht, und angemessen ist, d.h. die Grenze der Zumutbarkeit nicht überschreitet, wobei insbesondere sicherzustellen ist, dass sie tatsächlich dem Anliegen gerecht wird, die mit ihr verfolgten Ziele in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen,
vgl. EuGH, Urteil vom 20. Dezember 2017 – C-322/16 – Global Starnet, juris Rn. 51; EuGH, Urteil vom 10. März 2007 – C-169/07 – Hartlauer, juris Rn. 55; BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 u.a. –, juris Rn. 130 ff., 141 ff., 148 ff. m.w.N.
Dabei ist in verfassungsrechtlicher Hinsicht zu beachten, dass das Grundgesetz kein Gebot konsequenter Glücksspielregulierung enthält. Aus ihm lässt sich weder ein Konsistenzgebot jenseits des aus ordnungsrechtlichen Gründen beim Staat monopolisierten Glücksspielangebots noch ein sektorübergreifendes Gebot der Kohärenz glücksspielrechtlicher Regelungen ableiten. Unterschiedliche Regelungen verschiedener Glücksspielformen sind zulässig, sofern der Gesetzgeber eine angemessene Suchtprävention nicht außer Acht lässt,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. Juli 2024 – 8 B 46.23 –, juris Rn. 5 m.w.N.; BVerwG, Beschluss vom 17. November 2023 – 8 B 28.23 –, juris Rn. 4 m.w.N.
In unionsrechtlicher Hinsicht ist in Bezug auf die Glücksspielregulierung zu beachten, dass das unionsrechtliche Kohärenzgebot – ungeachtet der Frage seiner Anwendbarkeit außerhalb des Monopolsektors – es allenfalls verlangt, glücksspielrechtliche Regelungen zur Suchtprävention und zum Spielerschutz nicht durch eine gegenläufige Regulierung anderer Glücksspielbereiche mit gleich hohem oder höherem Suchtpotential in einer Weise zu konterkarieren, die ihre Eignung zur Zielerreichung aufhebt. Dies kann insbesondere der Fall sein, wenn die zuständigen Behörden eine Politik verfolgen, die zur Teilnahme an Glücksspielen, die dem staatlichen Monopol unterliegen, anregt,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. Juli 2024 – 8 B 46.23 –, juris Rn. 6 m.w.N.; BVerwG, Beschluss vom 17. November 2023 – 8 B 28.23 –, juris Rn. 5 m.w.N.
Diesen Anforderungen wird das Einsehbarkeitsgebot gerecht. Es verfolgt verfassungs- und unionsrechtlich legitime Gemeinwohlziele und ist zur Erreichung dieser Ziele geeignet, erforderlich und angemessen.
a. Mit dem Einsehbarkeitsgebot des § 13 Abs. 3 Satz 3 i.V.m. § 13a Abs. 1 Sätze 1 und 2 AG GlüStV NRW verfolgt der Gesetzgeber – wie an der Inbezugnahme der Ziele des § 1 GlüStV 2021 durch § 13 Abs. 3 Satz 3 AG GlüStV NRW deutlich wird – im Allgemeinen insbesondere den Zweck der Suchtprävention sowie des Jugend- und Spielerschutzes sowie – entsprechend des ausdrücklichen Wortlautes des § 13a Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW – im Besonderen die Kriminalitätsprävention,
vgl. LT-Drs. NRW 17/12978, S. 77; LT-Drs. NRW 17/6611, S. N05.
Die Kriminalitäts- und Suchtprävention soll insoweit durch die Herstellung einer Transparenz des Spielbetriebs durch Einsehbarkeit der Wettvermittlungsstelle von außen gefördert werden,
vgl. LT-Drs. NRW 17/6611, S. N05; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 5. November 2024 – 6 K 4683/22 –, juris Rn. 52.
Die Spielenden sollen sich ebenso wie Personen mit kriminellen Absichten des Umstands bewusst sein, dass ihr Tun jederzeit – zufällig oder gezielt – von Dritten wahrgenommen werden kann. So kann ein Wettkunde von zufällig vorbeikommenden Verwandten, Bekannten oder Nachbarn gesehen und erkannt werden. Hält er sich sehr lange oder sehr häufig in dem Betrieb auf, wird man ihn möglicherweise darauf ansprechen oder er wird zum Gegenstand der Gespräche Dritter. Um diesen Effekt der „Sozialkontrolle“ zu erzielen, ist es unerlässlich, dass die Spielenden ohne Weiteres „im Vorbeigehen“ wahrgenommen und erkannt werden können,
vgl. VG Gelsenkirchen, Urteil vom 5. November 2024 – 6 K 4683/22 –, juris Rn. 56 f.
Durch die Gewährleistung der Einsehbarkeit von außen wird einer potentiellen Anonymität des Spielbetriebs für die Spieler vorgebeugt, indem die Vorgänge innerhalb der Wettvermittlungsstelle für Außenstehende sichtbar gemacht werden und hierdurch ein gewisses Maß an sozialer Kontrolle in Bezug auf das Spielgeschehen hergestellt wird. Dies dient erkennbar der Kriminalitätsprävention. Zugleich dient die Einsehbarkeit der Suchtprävention für die Spielenden, weil diese durch die freie Sicht nach draußen und das Geschehen im öffentlichen Straßenraum in wiederkehrenden zeitlichen Abständen von dem Spielgeschehen innerhalb der Wettvermittlungsstelle abgelenkt werden. Durch die Einsehbarkeit von außen wird desgleichen der mit Glücksspielen verbundenen Folge- und Begleitkriminalität vorgebeugt, indem die Spieler durch die Herstellung sozialer Kontrolle durch an der Wettvermittlungsstelle vorbeigehende Passanten potentiell vor betrügerischen Machenschaften geschützt werden.
Bei den mit dem Einsehbarkeitsgebot primär verfolgten Zwecken der Sucht- und Kriminalitätsprävention, handelt es sich um überragend wichtige Gemeinwohlziele, die verfassungsrechtlich selbst objektive Berufswahlbeschränkungen zu rechtfertigen vermögen,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 u.a. –, juris Rn. 132 f.; BVerwG, Urteil vom 5. April 2017 – 8 C 16.16 –, juris Rn. 34; VG Düsseldorf, Urteil vom 4. Oktober 2023 – 3 K 7178/21 –, juris Rn. 140; VG Düsseldorf, Urteil vom 13. Juni 2023 – 3 K 3202/21 –, juris Rn. 132,
und unionsrechtlich in Gestalt zwingender Gründe des Allgemeininteresses ebenfalls als legitime Gemeinwohlziele anerkannt sind,
vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010 – C-46/08 – Carmen Media, juris Rn. 45; BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 – 8 C 14.09 –, juris Rn. 69; VG Düsseldorf, Urteil vom 4. Oktober 2023 – 3 K 7178/21 –, juris Rn. 142.
b. Das Einsehbarkeitsgebot des § 13 Abs. 3 Satz 3 i.V.m. § 13a Abs. 1 Sätze 1 und 2 AG GlüStV NRW ist geeignet, die vorgenannten legitimen Gemeinwohlziele zu erreichen.
Für die Eignung reicht es aus, wenn durch die gesetzliche Regelung der gewünschte Erfolg gefördert werden kann. Dabei genügt bereits die Möglichkeit einer Zweckerreichung,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 30. Juni 2020 – 1 BvR 1679/17 –, juris Rn. 102; VerfGH Baden-Württemberg, Urteil vom 2. August 2023 – 1 VB 88/19, 1 VB 95/19 –, juris Rn. 169; VG Düsseldorf, Urteil vom 4. Oktober 2023 – 3 K 7178/21 –, juris Rn. 145.
Sowohl in verfassungs- als auch in unionsrechtlicher Hinsicht kommt dem Gesetzgeber in Bezug auf die Eignung zur Förderung der mit der betreffenden Regelung verfolgten Gemeinwohlziele bzw. bei der Festlegung des Schutzniveaus ein weiter Einschätzungs- und Prognosespielraum zu, der erst dann überschritten ist, wenn die gesetzgeberischen Erwägungen so fehlsam sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für die vorgenommene Maßnahme abgeben können,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 9. September 2010 – 1 BvR 2005/10 –, juris Rn. 10; BVerwG, Urteil vom 26. Oktober 2017 – 8 C 14.16 –, juris Rn. 32, 36 m.w.N.; VG Düsseldorf, Urteil vom 4. Oktober 2023 – 3 K 7178/21 –, juris Rn. 147 ff. m.w.N.
Dies zu Grunde gelegt, bestehen keine rechtlichen Bedenken hinsichtlich der Eignung des Einsehbarkeitsgebotes zur Förderung der Erreichung der mit diesem verfolgten legitimen Gemeinwohlziele.
Die Gewährleistung einer guten Einsehbarkeit von Wettvermittlungsstellen von außen ist zweifelsohne geeignet, die mit der Regelung verfolgten Gemeinwohlziele der Sucht- und Kriminalitätsprävention zu fördern. Es bestehen keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass sich die Grundannahme des Gesetzgebers, in der fehlenden Einsehbarkeit der Geschäftsräume von Wettvermittlungsstellen lägen mangels sozialer Kontrolle und einer hiermit einhergehenden Anonymität des Spielgeschehens spezifische Suchtgefahren und werde durch eine durchgängige Sicherstellung der Einsehbarkeit und der hiermit verbundenen Herstellung einer Transparenz des Spielgeschehens der mit Glücksspielen verbundenen Folge- und Begleitkriminalität vorgebeugt, sich als nicht tragfähig und offensichtlich fehlsam erweisen könnte.
Anhaltspunkte die eine Fehlsamkeit der gesetzgeberischen Erwägungen begründen könnten werden auch von der Klägerin nicht substantiiert dargelegt. Der Einwand der Klägerin, durch die Wahrnehmbarkeit von Wettvermittlungsstellen im allgemeinen Straßenbild, die insbesondere durch deren Einsehbarkeit erst geschaffen werde, werde die Gefahr eines Gewöhnungseffektes hervorgerufen, vermag die Eignung der gesetzlichen Regelung zur Zielerreichung nicht in Frage zu stellen. Denn selbst wenn die Gefahr eines solchen Gewöhnungseffektes bestünde, ließe diese jedenfalls die grundsätzliche Möglichkeit der Förderung des Einsehbarkeitsgebotes zur Zweckerreichung, namentlich die Förderung der Sucht- und Kriminalitätsprävention, nicht entfallen. Eine fehlende Eignung zur Zweckerreichung lässt sich auch nicht durch eine vermeintliche interne Widersprüchlichkeit der Vorschrift des § 13a Abs. 1 AG GlüStV NRW begründen. Die diesbezügliche Argumentation der Klägerin geht fehl, weil sich die Regelungen in § 13a Abs. 1 Sätze 1 und 2 AG GlüStV NRW einerseits und in § 13a Abs. 1 Sätze 3 und 4 AG GlüStV NRW andererseits nicht widersprechen. Denn die Vorschrift des § 13a Abs. 1 AG GlüStV NRW verfolgt als Gesamtregelung durch unterschiedliche Regelungsansätze in Gänze gleichermaßen die Zwecke der Sucht- und Kriminalitätsprävention. Während das Einsehbarkeitsgebot gemäß § 13a Abs. 1 Sätze 1 und 2 AG GlüStV NRW einerseits durch die Herstellung einer Einsehbarkeit der Geschäftsräume von außen die Gewährleistung der Sicherheit und Transparenz des Spielbetriebs verfolgt und damit sowohl der Suchtprävention als auch der Kriminalitätsprävention dient, wird dieser Regelungsansatz andererseits durch das in § 13a Abs. 1 Sätze 3 und 4 AG GlüStV NRW geregelte Verbot der Außenwerbung und der besonders auffälligen äußeren Gestaltung flankiert, weil dieses Verbot gleichsam der Suchtprävention dient, indem es von der Wettvermittlungsstelle ausgehenden zusätzlichen Anreizen zum Spielen entgegenwirkt. Die differenzierten Regelungen des § 13a Abs. 1 AG GlüStV NRW stehen mithin zueinander nicht in einem Widerspruch, sondern ergänzen einander.
c. Das Einsehbarkeitsgebot des § 13 Abs. 3 Satz 3 i.V.m. § 13a Abs. 1 Sätze 1 und 2 AG GlüStV NRW verstößt nicht gegen das Kohärenzgebot.
aa. In diesem Zusammenhang ist zunächst hervorzuheben, dass das nationale Verfassungsrecht kein Gebot konsequenter Glücksspielregulierung enthält, d.h. auf Verfassungsebene weder ein Konsistenzgebot noch ein sektorübergreifendes Gebot der Kohärenz glücksspielrechtlicher Regelungen existiert, sodass unterschiedliche Regelungen verschiedener Glücksspielformen verfassungsrechtlich zulässig sind, sofern der Gesetzgeber eine angemessene Suchtprävention nicht außer Acht lässt,
Dass der Gesetzgeber mit dem Einsehbarkeitsgebot eine angemessene Suchtprävention verfolgt, steht aus den vorgenannten Gründen außer Frage.
bb. Ein Verstoß gegen das unionsrechtliche Kohärenzgebot ist weder ersichtlich noch von der Klägerin substantiiert dargetan.
Ein Verstoß gegen das unionsrechtliche Kohärenzgebot ist mit Blick auf die Regulierung von Spielhallen nicht feststellbar. Eine vermeintliche Inkohärenz des Einsehbarkeitsgebotes kann nicht mit dem Argument begründet werden, für Spielhallen sei kein vergleichbares Einsehbarkeitsgebot normiert worden, obwohl Spielhallen gegenüber Wettvermittlungsstellen ein erhöhtes Suchtpotential zukomme. In der fehlenden Normierung eines dem § 13 Abs. 3 Satz 3 i.V.m. § 13a Abs. 1 Sätze 1 und 2 AG GlüStV NRW vergleichbaren Einsehbarkeitsgebotes für Spielhallen kann schon keine gegenläufige Regulierung eines anderen Glücksspielbereiches mit gleich hohem oder höherem Suchtpotential gesehen werden, die die Regulierung stationärer Wettvermittlungsstellen in einer Weise konterkariert, die ihre Eignung zur Zielerreichung aufhebt,
vgl. zu diesem Erfordernis: BVerwG, Beschluss vom 17. November 2023 – 8 B 28.23 –, juris Rn. 5.
Zwar handelt es sich bei dem Spielhallensektor im Vergleich zum Sektor der stationären Sportwettvermittlung um einen Glücksspielbereich mit mindestens gleich hohem bzw. höherem Suchtpotential. Allerdings ist eine gegenläufige Regulierung von Spielhallen einerseits und stationären Wettvermittlungsstellen andererseits schon deswegen nicht feststellbar, weil das im GlüStV 2021 sowie im AG GlüStV NRW enthaltene Regulierungsregime für Spielhallen – ebenso wie das Regulierungsregime für Sportwetten – streng an den in § 1 GlüStV 2021 genannten Zielen ausgerichtet ist und damit zuvörderst der Suchtprävention sowie dem Jugend- und Spielerschutz dient. Mit der in Bezug auf Spielhallen unterlassenen Normierung eines Einsehbarkeitsgebotes verfolgt der Gesetzgeber folglich keine gegenläufige Regulierung, sondern trägt bei der Gewichtung der durch § 1 GlüStV 2021 vorgegebenen Regulierungsziele lediglich den Besonderheiten des jeweiligen Spielangebotes sowie den Unterschieden in der Spielform Rechnung. So ist die unterschiedliche Regulierung von Spielhallen und stationären Wettvermittlungsstellen hinsichtlich des Einsehbarkeitsgebotes u.a. durch das Spielangebot bedingt. Denn während etwa in Wettvermittlungsstellen – anders als in Spielhallen – die Nutzung eines spielerbezogenen Kontos (vgl. § 13 Abs. 8 AG GlüStV NRW) vorgesehen ist, die besonders suchtgefährdenden Live-Wetten nur einen Teil des Spielangebots stationärer Wettvermittlungsstellen ausmachen und diese auch nur im Rahmen der engen Grenzen des § 21 Abs. 4 GlüStV 2021 angeboten werden dürfen, wird durch das Spielangebot in Spielhallen, welches im Wesentlichen aus Geldspielgeräten mit Gewinnmöglichkeit besteht, regelmäßig eine durchweg höhere Spielfrequenz erreicht als in Wettvermittlungsstellen,
vgl. zu diesem Aspekt: LT-Drs. NRW 17/12978, S. 77.
Hinzu kommt, dass von Geldspielgeräten in Spielhallen, die zumeist über bunt leuchtende bzw. blinkende Tasten und Monitore sowie eine auffällige Form- und Farbgebung verfügen, eine höhere Anreizwirkung für Außenstehende und zum Spiel unentschlossene Personen ausgeht, als von den in Wettvermittlungsstellen regelmäßig vorhandenen Wettterminals, Monitoren und Fernsehgeräten,
vgl. zu diesem Aspekt: VG Gelsenkirchen, Urteil vom 5. November 2024 – 6 K 4683/22 –, juris Rn. 69.
Unter Berücksichtigung des unterschiedlichen Spielangebotes in stationären Wettvermittlungsstellen und Spielhallen und der von Geldspielgeräten ausgehenden Anreizwirkung sowie der regelmäßig höheren Spielfrequenz in Spielhallen hat sich der Landesgesetzgeber augenscheinlich dazu entschlossen, die Regulierungsziele der Suchtprävention und des Jugend- und Spielerschutzes in Bezug auf Spielhallen höher und das Regulierungsziel der Kriminalitätsprävention geringer zu gewichten, mit der Folge, dass er der erhöhten Anreizwirkung von in Spielhallen angebotenen Geldspielgeräten dadurch Rechnung trägt, keine dauerhafte Einsehbarkeit in die Geschäftsräume von Spielhallen durch die Normierung eines Einsehbarkeitsgebotes vorzuschreiben. Aus suchtpräventiven Gründen setzt der Landesgesetzgeber mithin in Bezug auf Spielhallen primär auf das in § 26 Abs. 1 GlüStV 2021 normierte Verbot der Außenwerbung sowie der besonders auffälligen Gestaltung von Spielhallen, welches im Übrigen – anders als bei Wettvermittlungsstellen – zusätzlich durch das in § 16 Abs. 8 AG GlüStV NRW enthaltene Gebot, Spielhallenbetriebe ausschließlich als „Spielhalle“ zu bezeichnen, flankiert wird.
Damit unterliegt auch der Betrieb von Spielhallen einer restriktiven Regulierung, die in differenzierter Weise Ziele der Sucht- und Kriminalitätsprävention verfolgt (vgl. §§ 24 ff. GlüStV 2021; § 16 AG GlüStV NRW sowie § 21 Abs. 1 Satz 2 AG GlüStV NRW i.V.m. § 33c, § 33e und § 33f Gewerbeordnung (GewO) sowie der Spielverordnung (SpielV) des Bundes). Die Restriktionen für Spielhallen gehen dabei teilweise sogar über diejenigen für stationäre Wettvermittlungsstellen hinaus. So ist etwa in § 21 Abs. 1 Satz 2 AG GlüStV NRW i.V.m. § 3 SpielV die Zahl der Geldspielgeräte je Spielhalle begrenzt, während die Zahl der Terminals einer Wettvermittlungsstelle es (soweit ersichtlich) nicht ist. Insgesamt findet sich daher für beide Glücksspielsektoren ein recht rigides Regelungskorsett, das der Bekämpfung der in Rede stehenden Gefahren dient,
vgl. VG Gelsenkirchen, Urteil vom 5. November 2024 – 6 K 4683/22 –, juris Rn. 68.
Die fehlende Normierung eines Einsehbarkeitsgebotes für Spielhallen begründet mangels gegenläufiger Regulierung in Bezug auf stationäre Wettvermittlungsstellen mithin keine Inkohärenz. Selbst wenn indes – was nicht der Fall ist – eine gegenläufige Regulierung beider Glücksspielsektoren unterstellt würde, führte dies gleichwohl nicht zu einem Verstoß gegen das unionsrechtliche Kohärenzgebot, weil die Klägerin jedenfalls nicht substantiiert dargelegt hat, dass die fehlende Normierung eines Einsehbarkeitsgebotes für Spielhallen die mit dem Einsehbarkeitsgebot für stationäre Wettvermittlungsstellen bezweckte Sucht- und Kriminalitätsprävention in einer Weise konterkariert, die ihre Eignung zur Zielerreichung aufhebt,
vgl. zum Erfordernis der Darlegung eines Verstoßes gegen das Kohärenzgebot: BVerwG, Beschluss vom 23. Oktober 2024 – 8 B 20.24 –, juris Rn. 4; OVG Bremen, Beschluss vom 26. November 2024 – 1 B 176/24 –, juris Rn. 33 ff.
Ein Verstoß gegen das unionsrechtliche Kohärenzgebot wird schließlich nicht dadurch begründet, dass in der Landesausführungsgesetzgebung einiger anderer Bundesländer Einsehbarkeitsgebote sowohl für stationäre Wettvermittlungsstellen als auch für Spielhallen geregelt sind bzw. Einsehbarkeitsgebote für Wettvermittlungsstellen in anderen Bundesländern teilweise tatbestandlich die Einschränkung enthalten, dass eine Einsehbarkeit von außen dann nicht gewährleistet werden muss, wenn dies aufgrund der baulichen Gegebenheiten bzw. der räumlichen Lage der Wettvermittlungsstelle aus tatsächlichen Gründen nicht möglich ist bzw. eine Einsehbarkeit nicht hergestellt werden kann. Denn das unionsrechtliche Kohärenzgebot ist kein Uniformitätsgebot und verlangt daher gerade keine bundesweit uniforme Regelung. Vielmehr genügt es bei verschiedener landesrechtlicher Ausgestaltung, dass diese jeweils den Anforderungen des höherrangigen Rechts entspricht,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 17. November 2023 – 8 B 28.23 –, juris Rn. 6.
Dies ist bei der hier angegriffenen Regelung – wie bereits ausgeführt – der Fall.
d. Das Einsehbarkeitsgebot des § 13 Abs. 3 Satz 3 i.V.m. § 13a Abs. 1 Sätze 1 und 2 AG GlüStV NRW ist erforderlich.
Die Entscheidung für das Einsehbarkeitsgebot ist unter dem Gesichtspunkt der Erforderlichkeit nicht zu beanstanden. Ein milderes, gleich effektives Mittel, welches die Sucht- und Kriminalitätsprävention gleichermaßen verwirklicht, ist weder ersichtlich, noch von der Klägerin substantiiert dargetan, zumal dem Gesetzgeber auch mit Blick auf die Erforderlichkeit ein Beurteilungs- und Prognosespielraum zukommt,
vgl. zu diesem Aspekt: BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 –, juris Rn. 153; OVG Bremen, Beschluss vom 26. November 2024 – 1 B 176/24 –, juris Rn. 19, 30.
e. Das Einsehbarkeitsgebot des § 13 Abs. 3 Satz 3 i.V.m. § 13a Abs. 1 Sätze 1 und 2 AG GlüStV NRW ist in Anbetracht der mit ihm verfolgten überragend wichtigen Gemeinwohlziele auch angemessen. Die mit dem Einsehbarkeitsgebot für die Veranstalter und Vermittler von Sportwetten einhergehenden Einschränkungen stehen nicht außer Verhältnis zu den mit dem Einsehbarkeitsgebot verfolgten Gemeinwohlzielen.
Zwar beschränkt das Einsehbarkeitsgebot grundsätzlich die unionsrechtlichen Grundfreiheiten des Art. 49 und Art. 56 AEUV, stellt einen Eingriff in das Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG dar und ist mit Blick auf eine abweichende Regulierung in Bezug auf andere Glücksspielangebote am allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG zu messen. Die mit dem Einsehbarkeitsgebot einhergehende Einschränkung ist indes nicht als besonders intensiv einzustufen, weil es sich letztlich nur um eine Berufsausübungsregelung handelt, die den Sportwettveranstaltern und -vermittlern nicht ihre unternehmerische Tätigkeit per se untersagt, sondern nur zu örtlichen Einschränkungen hinsichtlich des Betriebs einer Wettvermittlungsstelle führt. Es steht den Betreibern nach wie vor offen, Wettvermittlungsstellen in solchen Gebäuden zu unterhalten, in denen die baulichen Gegebenheiten eine Einsehbarkeit der Geschäftsräume von außen tatsächlich ermöglichen. Anhaltspunkte dafür, dass durch § 13 Abs. 3 Satz 3 i.V.m. § 13a Abs. 1 Sätze 1 und 2 AG GlüStV NRW die Vermittlung von Sportwetten im Ergebnis nahezu ausgeschlossen wird, bestehen nicht. Ebenso wenig ist ersichtlich, dass die Norm im Zusammenspiel mit anderen Einschränkungen die Vermittlung von Sportwetten faktisch unmöglich macht. Dem gegenüber stehen die mit dem Einsehbarkeitsgebot verfolgten Zwecke, nämlich die Spielsuchtprävention, der Jugend- und Spielerschutz sowie die Kriminalitätsprävention, die als Ausprägungen der staatlichen Schutzpflicht für die Gesundheit und damit für die körperliche Unversehrtheit der Bürgerinnen und Bürger (Art. 2 Abs. 1 Satz 2 Alt. 2 GG) von bedeutendem Gewicht sind.
2. Das Einsehbarkeitsgebot gemäß § 13 Abs. 3 Satz 3 i.V.m. § 13a Abs. 1 Sätze 1 und 2 AG GlüStV NRW verstößt schließlich nicht in verfassungs- oder unionsrechtswidriger Weise gegen etwaige Vertrauens- bzw. Bestandsschutzinteressen der Betreiber von Wettvermittlungsstellen.
Betreiber von Wettvermittlungsstellen können insbesondere von vornherein keinen Vertrauens- bzw. Bestandsschutz aus dem Umstand herleiten, dass diese in der Vergangenheit bis zur Erteilung erster Erlaubnisse zur Veranstaltung von Sportwetten im Oktober 2020 wegen der Unionsrechtswidrigkeit des früheren staatlichen Sportwettmonopols und eines bis zu diesem Zeitpunkt nicht existierenden unionsrechtskonformen Erlaubnisverfahrens Wettvermittlungsstellenstandorte – ohne über eine glücksspielrechtliche Erlaubnis zu verfügen – faktisch betrieben haben. Denn der glücksspielrechtliche Erlaubnisvorbehalt für Wettvermittlungsstellen verstieß für sich genommen von Anfang an nicht gegen Unionsrecht, so dass eine glücksspielrechtlich unerlaubte Wettvermittlungsstelle dementsprechend nicht rechtmäßig, sondern nur wegen des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts zu dulden war,
vgl. hierzu im Kontext unterschiedlicher Abstandsregelungen für Bestandsspielhallen und Bestandswettvermittlungsstellen zu Schulen sowie Kinder- und Jugendhilfeeinrichtungen: OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 8. Dezember 2023 – 4 B 511/22 –, juris Rn. 28; OVG Niedersachsen, Urteil vom 5. November 2024 – 10 LC 13/24 –, juris Rn. 76 f. m.w.N.; vgl. im Kontext des Trennungsgebotes des § 21 Abs. 2 GlüStV 2021: VG Düsseldorf, Urteil vom 12. März 2024 – 3 K 4841/22 –, juris Rn. 180; VG Düsseldorf, Urteil vom 27. Februar 2024 – 3 K 8718/22 –, juris Rn. 170.
Aus diesem in der Vergangenheit ohne jegliche glücksspielrechtliche Regulierung entstandenen faktischen Betrieb von Wettvermittlungsstellen lässt sich für die Betreiber von Wettvermittlungsstellen mithin keine, den Betreibern von Bestandsspielhallen vergleichbar schützenswerte Rechtsposition herleiten, solche de facto betriebenen Wettvermittlungsstellenstandorte auch in Zukunft weiter betreiben zu dürfen. Ein Vertrauenstatbestand wurde hierdurch nicht geschaffen. Denn anders als etwa für Bestandsspielhallen, deren Betreiber in der Vergangenheit über eine gewerberechtliche Erlaubnis nach § 33i Gewerbeordnung (GewO) verfügten, deren Erteilung eine Kontrolle in Bezug auf die jeweilige örtliche Lage des Spielhallengewerbes voranging, ist für Wettvermittlungsstellen bislang zu keinem Zeitpunkt eine gewerberechtliche oder glücksspielrechtliche Erlaubnis unter Berücksichtigung und Prüfung der örtlichen Lage erteilt worden,
vgl. zu diesem Aspekt im Kontext unterschiedlicher Abstandsregelungen für Bestandsspielhallen und Bestandswettvermittlungsstellen zu Schulen sowie Kinder- und Jugendhilfeeinrichtungen: OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 8. Dezember 2023 – 4 B 511/22 –, juris Rn. 20 ff., 26 ff.; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 30. Juni 2022 – 4 B 1864/21 –, juris Rn. 88 ff., 104 f.; OVG Niedersachsen, Urteil vom 5. November 2024 – 10 LC 13/24 –, juris Rn. 76 f. m.w.N.; vgl. im Kontext des Trennungsgebotes des § 21 Abs. 2 GlüStV 2021: VG Düsseldorf, Urteil vom 12. März 2024 – 3 K 4841/22 –, juris Rn. 182; VG Düsseldorf, Urteil vom 27. Februar 2024 – 3 K 8718/22 –, juris Rn. 172.
III. Auf die gegen die Kostenfestsetzung gerichtete Anfechtungsklage der Klägerin ist die allein zu deren Lasten erfolgte Kostenfestsetzung für den Ablehnungsbescheid vom 8. Dezember 2022 aufzuheben, weil diese wegen eines vollständigen Ermessensausfalles bei der Kostenschuldnerermittlung rechtswidrig ist.
Zwar ist die Klägerin als Wettveranstalterin sicherlich Kostenschuldnerin gemäß § 13 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 1 des Gebührengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (Gebührengesetz NRW – GebG NRW), weil sie den Antrag auf Erteilung der Erlaubnis zum Betrieb der streitgegenständlichen Wettvermittlungsstelle gestellt hat. Daneben wäre jedoch grundsätzlich auch die Wettvermittlerin als potentielle Kostenschuldnerin gemäß § 13 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 2 GebG NRW in Betracht zu ziehen gewesen, weil die Amtshandlung der Prüfung des Erlaubnisantrages jedenfalls auch zu ihren Gunsten vorgenommen wurde.
Die pflichtgemäße Ausübung des bei mehreren Kostenschuldnern gemäß § 13 Abs. 2 GebG NRW eröffneten Ermessens erfordert grundsätzlich die vollständige und zutreffende Ermittlung der in Betracht kommenden Adressaten. Ansonsten kann der Beklagte nicht in sachgerechter Weise zwischen verschiedenen Möglichkeiten wählen. Insoweit ist die Auswahlentscheidung unter mehreren Schuldnern einer Amtshandlung geprägt durch die in einem ersten Schritt vorzunehmende ordnungsgemäße Schuldnerermittlung, d.h. der zutreffenden Eruierung des entscheidungserheblichen Sachverhaltes, und sodann durch die Auswahlentscheidung im engeren Sinne, d.h. der Reduzierung der Verantwortlichkeit auf denjenigen, der für die Zahlung der Kosten im Sinne des § 13 Abs. 1 und 2 GebG NRW nach allgemeinen Grundsätzen der Auswahlentscheidung letztlich heranzuziehen ist,
vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 12. März 2024 – 3 K 4841/22 –, juris Rn. 186; VG Düsseldorf, Urteil vom 27. Februar 2024 – 3 K 8718/22 –, juris Rn. 176; VG Düsseldorf, Beschluss vom 5. Juli 2023 – 3 L 832/23 –, juris Rn. 40 f. m.w.N.
An einer solchen vollständigen Kostenschuldnerermittlung durch den Beklagten fehlt es vorliegend, denn weder aus dem streitgegenständlichen Ablehnungsbescheid noch aus den beigezogenen Verwaltungsvorgängen ist ersichtlich, dass dieser sich der Mehrheit von Kostenschuldnern bewusst gewesen ist und das ihm gemäß § 13 Abs. 2 GebG NRW eingeräumte Ermessen ausgeübt hat. Die seitens der Bezirksregierung vollständig unterlassene Kostenschuldnerermittlung ist demnach als völliger Ermessensausfall zu qualifizieren, führt zur Rechtswidrigkeit der Kostenschuldnerauswahl und ist auch einer Nachbesserung im gerichtlichen Verfahren gemäß § 114 Satz 2 VwGO nicht zugänglich,
vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 12. März 2024 – 3 K 4841/22 –, juris Rn. 188; VG Düsseldorf, Urteil vom 27. Februar 2024 – 3 K 8718/22 –, juris Rn. 178; VG Düsseldorf, Beschluss vom 5. Juli 2023 – 3 L 832/23 –, juris Rn. 42 f. m.w.N.
C. Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO.
D. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 709 Satz 2, § 711 Zivilprozessordnung (ZPO).
Die Berufung war nicht nach § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen, da keiner der Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:
Innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils kann bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf schriftlich beantragt werden, dass das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster die Berufung zulässt. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster schriftlich einzureichen.
Der Antrag ist zu stellen und zu begründen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtigten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonderen Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf
15.375,00 Euro
festgesetzt.
Gründe
Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 1 und 3 Gerichtskostengesetz (GKG) erfolgt. Das Gericht zieht für die auf den Betrieb einer Wettvermittlungsstelle gerichtete Klage in Orientierung an dem Vorschlag unter Nr. 54.1 des Streitwertkatalogs 2013 für die Verwaltungsgerichtsbarkeit den dort genannten Mindestbetrag für den Jahresgewinn von 15.000,00 Euro als Grundlage der Wertfestsetzung heran,
vgl. zu dieser Streitwertpraxis für den Betrieb einer Spielhalle: OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 10. Oktober 2022 – 4 A 1061/20 –, juris Rn. 50.
Zusätzlich ist bei der Wertfestsetzung gemäß § 52 Abs. 3 GKG die ebenfalls angefochtene Festsetzung der Verwaltungsgebühr in Höhe von 375,00 Euro zu berücksichtigen.
Der Hilfsantrag wirkt sich gemäß § 45 Abs. 1 Satz 3 GKG nicht streitwerterhöhend aus.
Gegen diesen Beschluss kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls das Verwaltungsgericht ihr nicht abhilft. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf der genannten Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes zweihundert Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Gericht, das die Entscheidung erlassen hat, wegen der grundsätzlichen Bedeutung der zur Entscheidung stehenden Frage zulässt.

Zitierte Normen: §§ 24 ff. GlüStV
§ 4c GlüStV
§ 1 GlüStV
§ 4 AG GlüStV NRW
§ 16 AG GlüStV NRW
§ 33f Gewerbeordnung
§ 3 SpielV
§ 33i Gewerbeordnung
§ 167 VwGO
§ 711 Zivilprozessordnung
§ 21 Abs. 7 GlüStV
§ 13a Abs. 1 AG GlüStV NRW
§ 13 Abs. 2 Satz 1 AG GlüStV NRW
§ 13 Abs. 3 Satz 3 AG GlüStV NRW
§ 102 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 13 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 AG GlüStV NRW
§ 5 Abs. 8 AnVerVO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 4 Abs. 1 Satz 1, 21a Abs. 1 Satz 2, Abs. 5 GlüStV
§ 21a Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 3 Abs. 6 GlüStV
§ 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 21a Abs. 5 GlüStV
§ 13 Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW
§ 3 Abs. 1 Satz 4 GlüStV
§ 3 Abs. 6 GlüStV
§ 4 Abs. 1 GlüStV
§ 19 Abs. 3 Nr. 3 AG GlüStV NRW
§ 13 Abs. 2 Satz 2 AG GlüStV NRW
§ 13a Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW
§ 13a Abs. 1 Satz 2 AG GlüStV NRW
§ 1 Satz 1 Nr. 4 GlüStV
§ 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV
§ 13 Abs. 3 AG GlüStV NRW
§ 22 Abs. 1 Nr. 3 und 6 AG GlüStV NRW
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 13 Abs. 8 AG GlüStV NRW
§ 21 Abs. 4 GlüStV
§ 26 Abs. 1 GlüStV
§ 16 Abs. 8 AG GlüStV NRW
§ 21 Abs. 1 Satz 2 AG GlüStV NRW
§ 21 Abs. 2 GlüStV
§ 13 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 2 GebG NRW
§ 13 Abs. 2 GebG NRW
§ 13 Abs. 1 und 2 GebG NRW
§ 13 Abs. 2 GebG NRW
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO
§ 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO
§ 52 Abs. 1 und 3 Gerichtskostengesetz
§ 52 Abs. 3 GKG
§ 45 Abs. 1 Satz 3 GKG
§ 5 Abs. 8 der Verordnung
§ 33c, § 33e und ____________________ (GewO) sowie der Spielverordnung
§ 13 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 1 des Gebührengesetzes
Art. 12 Abs. 1 Grundgesetz
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 56 AEUV
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 1 Satz 2 Alt. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: 3 K 8652/22
3 K 168/23
11 LA 380/22
3 K 3202/21
3 K 3201/21
3 K 7177/21
9 K 2809/21
24 K 1472/21
3 K 990/22
6 K 4683/22
1 BvR 1314/12
8 B 46.23
8 B 28.23
8 C 16.16
3 K 7178/21
8 C 14.09
1 BvR 1679/17
1 VB 88/19
1 VB 95/19
1 BvR 2005/10
8 C 14.16
8 B 20.24
1 B 176/24
4 B 511/22
10 LC 13/24
3 K 4841/22
3 K 8718/22
4 B 1864/21
3 L 832/23
4 A 1061/20