Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-10-28, Aktenzeichen OVG 11 B 29.08
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2010:1028.OVG11B29.08.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Die Frage der Rechtsnachfolgefähigkeit in einem öffentlich-rechtlichen Rechtsverhältnis beantwortet sich nach dem Maß der Ablösbarkeit von der Person, das heißt danach, inwieweit die Pflichtigkeit sachlich oder persönlich bestimmt ist. Je stärker die sachbestimmten Bezüge sind, desto eher ist die Ablösbarkeit zu bejahen. Abzustellen ist deshalb auf das Maß der sach- und personenbestimmten Bezüge.(Rn.40)
2. Die Altlastenfreistellung knüpft maßgeblich und prägend an die Realisierung eines vorgelegten individuellen Investitionskonzepts an, die durch zeitlich begrenzte Entlastung von den Sanierungskosten letztlich subventioniert werden soll, was entscheidend gegen ihre Rechtsnachfolgefähigkeit spricht.(Rn.42)
Verfahrensgang
Die Berufung der Kläger gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 28. September 2005 wird zurückgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des zweitinstanzlichen Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Kläger dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Kläger begehren die Feststellung, dass die der früheren Treuhandanstalt durch Bescheid der Beklagten vom 9. Dezember 1994 gewährte teilweise Freistellung von der Kostenlast für Gefahrenabwehrmaßnahmen bezüglich vor dem 1. Juli 1990 auf dem Grundstück S. in Berlin-Treptow entstandener Schäden gemäß Art. 1 § 4 Abs. 3 Umweltrahmengesetz der DDR vom 29. Juni 1990 (UmwRG) in der Fassung von Art. 12 des Gesetzes zur Beseitigung von Hemmnissen bei der Privatisierung von Unternehmen und zur Förderung von Investitionen vom 22. März 1991 (Hemmnisbeseitigungsgesetz), sogen. Altlastenfreistellung, bei der an sie erfolgten Rückübertragung des Grundstücks nach dem VermG durch Bescheid des Landesamtes zur Regelung offener Vermögensfragen Berlin (LAROV) vom 11. April 2000 auf sie übergegangen ist.
Das genannte Grundstück mit der F. und einer Fläche von 1... wurde zu Teilen seit 1912 zunächst für die Rüstungs- und Maschinenbauproduktion und nach 1945 für die Herstellung von Kälteanlagen, Dieselmotoren und Schraubverdichtern genutzt. Zu DDR-Zeiten befand sich das volkseigene Grundstück als Stammgelände (Stammwerk) in der Rechtsträgerschaft des V., der Anfang Juni 1990 in die K. (nachfolgend: ...) umgewandelt wurde. Deren Geschäftsanteile standen zu 100 % der Treuhandanstalt (THA) zu.
Mit Schreiben vom 24. März 1992 beantragte die K. unter Hinweis auf ihr Eigentum am genannten Grundstück, den Privatisierungsauftrag der T. und deren Einstufung des Unternehmens als sanierungsfähig die Altlastenfreistellung des Grundstücks für sich und vorsorglich auch für künftige Erwerber. Als gewerblicher Zweck des Grundstücks wurde dabei die Herstellung von Großkälteanlagen und Dieselmotoren für Rangierlokomotiven benannt. Mit Schreiben vom 14. Mai 1993 reichte die K. u.a. Angaben zum Investitionsvorhaben bzw. Investitionsbedarf für die Jahre 1991 bis 1995 mit einem Kapitalvolumen von ca. 46 Mill. DM und zur Zahl der bei Antragstellung bestehenden und zum Schluss der Jahre 1992 bis 1995 existierenden bzw. erwarteten Arbeitsplätze nach. Ziel der Investitionen sei die Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit und der Erhalt der Arbeitsplätze. Die Sanierungskosten für den z.T. hochgradig mit diversen Kohlenwasserstoffen und Schwermetallen verseuchten Boden bzw. das Grundwasser des Grundstücks und eines anschließenden, ebenfalls von der K. genutzten, ca. 38.000 m² großen Erweiterungsgeländes (Teilfläche des Grundstücks G.) wurde in Prüfberichten und Gutachten von Mai 1992 und Mai 1993 mit 59,3 Mill. DM für den Boden und 50 Mill. DM für das Grundwasser geschätzt.
Die Senatsverwaltung für Wirtschaft und Technologie befürwortete im Rahmen einer Stellungnahme vom 17. August 1993 den Freistellungsantrag, bezeichnete das Unternehmen, das zum industriellen Kern gehöre und derzeit über 700 Arbeitnehmer beschäftige, „als besonders förderungswürdig“ und wies darauf hin, dass ohne die Altlastenfreistellung die vorhandenen Arbeitsplätze und die erfolgreiche Privatisierung, die zur Zeit betrieben werde - die Verkaufsverhandlungen seien allerdings noch nicht abgeschlossen -, gefährdet seien. Nachdem die T. durch Kaufvertrag vom 15. April 1994 u.a. das genannte Grundstück der K. erworben hatte, trat diese dem Altlastenfreistellungsantrag im November 1994 bei.
Durch Bescheid des Beklagten vom 9. Dezember 1994 wurde die T. für das G. und die genannte Teilfläche des Grundstücks G. von der Kostenlast für Gefahrenabwehrmaßnahmen bezüglich der Altlasten freigestellt, „soweit die Kosten für Gefahrenabwehrmaßnahmen nicht in dem mit einem Erwerber/Investor zu schließenden Kaufvertrag von diesem selbst übernommen werden“. In den Nebenbestimmungen des Bescheids wird u.a.
- die Freistellung bis zum 31. Dezember 2004 befristet (Ziffer 1),
- erklärt, dass der Bescheid „auch für einen Erwerber/Investor“ gelten solle, wobei allerdings „der Verkauf“ unverzüglich anzuzeigen sei und eine Modifizierung der Freistellungsregelung vorbehalten bleibe (Ziffer 12),
- auf die Verpflichtung hingewiesen, dafür Sorge zu tragen, dass das Grundstück dauerhaft gewerblich oder sonst im Rahmen wirtschaftlicher Unternehmungen im Sinne der Freistellungsklausel betrieben oder genutzt werde (Ziffer 13),
- der jederzeitige Widerruf u.a. bei wesentlich anderer Nutzung des Grundstücks bzw. endgültiger Betriebs- oder Nutzungseinstellung vor Ablauf von zehn Jahren vorbehalten (Ziffer 15) und
- der Nachweis jeweils bis zum Ende eines Kalenderjahres gefordert über die Zahl erhaltener und neugeschaffener Arbeitsplätze, Art, Zweck und Höhe getätigter Investitionen und weiterer, dem Freistellungszweck entsprechender Grundstücksnutzung (Ziffer 18).
In der Begründung des Bescheids wird u.a. ausgeführt, die Privatisierung des Unternehmens KAB sei noch nicht erfolgt und Investitionen von ca. 46 Mill. DM zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit und Erhaltung von Arbeitsplätzen seien nach der Aufstellung vom 14. Mai 1993 nachgewiesen. Da die Grundstücke das Stammbetriebsgelände der K. seien und das Unternehmen als besonders förderungswürdig angesehen werde, sei das Freistellungsinteresse grundsätzlich anzuerkennen. Die Nebenbestimmungen 12, 13 und 15 sollten die Erfüllung der mit der Freistellung verfolgten wirtschaftspolitischen Ziele sichern.
Mit Schreiben vom 30. Dezember 1994 teilte die K. der Beklagten nachträglich mit, dass per 16. August 1994 ein Vertrag zwischen der T. und der G.A. über die Privatisierung der KAB wirksam geworden sei. Danach sei die G.A. Pächterin des Grundstücks und führe dort die Herstellung von Kälteanlagen und Komponenten sowie Dieselmotoren und Ersatzteilen fort. Nach Angaben des Beklagten in der mündlichen Verhandlung ist das Pachtverhältnis bereits 1996 beendet worden.
Nachdem das LAROV durch den - seit dem 16. Mai 2000 bestandskräftigen - Bescheid vom 11. April 2000 die Rückübertragung des Grundstücks an die Kläger verfügt hatte, hob der Beklagte den Freistellungsbescheid vom 9. Dezember 1994 durch an die Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben (BvS), die Rechtsnachfolgerin der T., gerichteten Bescheid vom 11. Oktober 2000 mit der Begründung auf, infolge der Restitution/Eigentumsänderung sei ihre Verfahrensberechtigung für das Freistellungsverfahren erloschen, der Freistellungsbescheid könne deshalb keinen weiteren Bestand haben.
Mit Schreiben vom 22. März 2001 zeigten die Kläger dem Beklagten die Restitution des Grundstücks S. an sie an und vertraten die Auffassung, gemäß § 16 VermG seien auch die Rechte aus dem Freistellungsbescheid auf sie übergegangen. Dem trat der Beklagte mit der Begründung entgegen, die Freistellung sei eine im Ermessen stehende Maßnahme der Wirtschaftsförderung mit dem Ziel des Erhalts der K. gewesen. Maßgeblich seien die in der Person liegenden Umstände wie die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit und das Investitionskonzept, so dass es sich um persönliche und deshalb nicht übergangsfähige Rechte handele. Auch sei der Freistellungsbescheid zwischenzeitlich aufgehoben worden. Daraufhin erhoben die Kläger mit einem am 2. Oktober 2001 eingegangenen Schriftsatz - im Rahmen der Klageerweiterung in einem Klageverfahren gegen eine Sanierungsanordnung zum Geschäftszeichen VG 1 A 199.01 - Feststellungsklage. Nach Abtrennung aus dem dortigen Verfahren und Abgabe an die 13. Kammer des VG Berlin zum Geschäftszeichen VG 13 A 489.01 wurde dieses Verfahren zu einem dort bereits anhängigen Anfechtungs-Klageverfahren VG 13 A 334.02 verbunden, das gegen den vorsorglichen nochmaligen Widerruf des Freistellungsbescheids auch gegenüber den Klägern (Bescheid des Beklagten vom 18. April 2002) gerichtet war. Zur Begründung dieses Widerrufs führte der Beklagte u.a. aus, die Kläger hätten erklärt, sie beabsichtigten nicht, das Grundstück selbst zu nutzen und dafür Investitionen zu tätigen sowie Arbeitsplätze zu schaffen, sondern betrieben lediglich dessen Verkauf. Dadurch werde der Zweck der erfolgten Altlastenfreistellung, nämlich die Investitionsförderung, verfehlt.
Zur Klagebegründung machten die Kläger bezüglich des - vorliegend allein den Gegenstand des Berufungsverfahrens bildenden - Feststellungsbegehrens im Wesentlichen geltend, das durch den Altlastenfreistellungsbescheid begründete Rechtsverhältnis sei objekt-/grundstücksbezogen und deshalb mit der Grundstücksrestitution gemäß § 16 Abs. 2 Satz 1 VermG, d.h. unmittelbar kraft Gesetzes und ohne dass es einer behördlichen Zustimmung bedürfe, auf sie übergegangen. Im Übrigen enthalte der Bescheid auch keinerlei Beschränkung auf bestimmte Erwerbstatbestände, gelte nach seiner Ziffer 12 vielmehr auch für künftige Erwerber des Grundstücks. Das vom Beklagten bestrittene Feststellungsinteresse ergebe sich auch daraus, dass der Verkauf des Grundstücks beabsichtigt sei und intensiv betrieben werde.
Das Verwaltungsgericht hat durch Urteil vom 28. September 2005 den Widerrufsbescheid des Beklagten vom 18. April 2002 aufgehoben, die Klage im Übrigen, d.h. hinsichtlich des Feststellungsbegehrens, jedoch als unbegründet abgewiesen. Zur Begründung insoweit hat es im Wesentlichen ausgeführt, ein Rechtsübergang unmittelbar aufgrund der Regelungen des Freistellungsbescheides komme nicht in Betracht. Zwar beschränke der Wortlaut der Ziffer 12 Satz 1 der Nebenbestimmungen den Erwerb nicht auf bestimmte Erwerbsvorgänge, jedoch könne die dortige Regelung nicht isoliert von den übrigen Bestimmungen des Bescheids - insbesondere des Satzes 2 der Ziffer 12, der von Verkauf spreche, und seines Tenors - sowie vom Sinn und Zweck der Freistellung betrachtet werden. Dieser bestehe allein darin, ehemals volkseigene Betriebe durch Veräußerung an einen Investor zu privatisieren und damit die dortige Wirtschaft zu fördern. Demnach sei Erwerber nur derjenige, der das Grundstück im Rahmen eines Veräußerungsgeschäftes erwerbe.
Ein Übergang des Freistellungsverhältnisses auf die Kläger sei auch nicht nach § 16 Abs. 2 Satz 1 VermG erfolgt, da Freistellungen nach dem UmwRG nicht rechtsnachfolgefähig seien. Zwar beziehe sich eine solche Freistellung immer auf ein bestimmtes Grundstück, werde jedoch in erster Linie für eine bestimmte Person und deren Investitionsvorhaben erteilt. Zweck der Freistellung sei nämlich die Beseitigung von Investitionshemmnissen auf Grund von Altlasten und damit die Förderung potentieller Investoren. Deshalb sei die Freistellung auch stets nur eine auf ein konkretes Investitionsvorhaben und einen Investor ausgerichtete subventionsähnliche Maßnahme, die im Wesentlichen von personenbezogenen Merkmalen abhänge. Die Nachfolgefähigkeit der Freistellung lasse sich aber auch nicht mit der Notwendigkeit begründen, einem anderen Investor auch nach Ablauf der Antragsfrist des Art. 1 § 4 Abs. 3 Satz 4 UmwRG - 29. März 1992 - den Grundstückserwerb und damit Investitionen zu ermöglichen, da das gesetzgeberische Anliegen der Schaffung eines dauerhaften Investitionsanreizes in der Praxis durch die Zulassung einer Zustimmung zum Übergang erreicht werde.
Zur Begründung ihrer durch den Senat mit Beschluss vom 16. Oktober 2008 wegen besonderer rechtlicher Schwierigkeiten der Frage, ob die Altlastenfreistellung gemäß § 16 Abs. 2 Satz 1 VermG übergegangen sei, zugelassenen Berufung machen die Kläger im Wesentlichen Folgendes geltend:
Der Rechtsübergang des Freistellungsverhältnisses auf sie ergebe sich bereits aus der Nebenbestimmung Ziffer 12 des Freistellungsbescheides vom 9. Dezember 1994. Der Wortlaut des Satzes 1, wonach der Bescheid „auch für den Erwerber/Investor“ gelte, spreche dafür, dass jeder Erwerber des Grundstücks gemeint sei. Auch die Kombination mit dem Begriff „Investor“ stehe dem nicht entgegen. Die Annahme des Verwaltungsgerichts, Satz 2 der Ziffer 12 beschränke die Erstreckung des Bescheids auf Erwerber/Investoren in Satz 1 lediglich auf Verkäufe, treffe nicht zu, da beide Regelungen nicht zwingend miteinander verknüpft seien, Satz 2 also auch eine Sonderregelung für Verkäufe sein könne. Auch der Tenor des Bescheids rechtfertige nicht die verwaltungsgerichtliche Auslegung, wenn er von „mit einem Erwerber/Investor zu schließenden Kaufvertrag“ spreche. Denn auch diese Bestimmung gelte entsprechend nur für den Sonderfall, dass es zu einem Verkauf komme. Auch Sinn und Zweck der Freistellungsvorschrift spreche entgegen der verwaltungsgerichtlichen Annahme nicht für eine enge Auslegung der Ziffer 12 der Nebenbestimmungen des Bescheids vom 9. Dezember 1994. Nach der Klageerwiderung des Beklagten vom 11. April 2003 habe sich die K. bereits bei Bescheiderlass in Gesamtvollstreckung befunden; auch die T. habe damals nicht selbst investieren wollen und es sei klar gewesen, dass diese nicht auf Dauer verfügungsberechtigt bleiben würde. Schließlich müsse der Hintergrund der Restitutionsregelungen des VermG berücksichtigt werden, der in der Wiedergutmachung des Unrechts durch den langen Entzug von Grundeigentum und dem fehlenden Einfluss in der Zwischenzeit liege.
Unabhängig davon bzw. darüber hinaus sei die Rechtsposition aus dem Freistellungsbescheid aber auch unmittelbar durch § 16 Abs. 2 Satz 1 VermG, d.h. kraft Gesetzes und ohne dass es einer Zustimmung des Beklagten bedurft hätte, mit der Restitution des Grundstücks auf sie übergegangen. Denn hierbei handele es sich um ein grundstücksbezogenes Rechtsverhältnis. Anerkannt sei dies - für Miet- und Nutzungsverträge gelte die Sonderregelung des § 17 VermG - etwa für Versicherungsverträge, ungesicherte Kreditverträge mit Grundstücksbezug, Beraterverträge sowie Arbeits- und freie Dienstverträge. Ausdruck der grundsätzlichen Nachfolgefähigkeit von Altlastenfreistellungen sei im Übrigen auch der Umstand, dass ein Übergang unstreitig anerkannt werde, wenn die Freistellungsbehörde dem bei einer Veräußerung zustimme. Das Verwaltungsgericht komme zu einer anderen Einschätzung der Grundstücksbezogenheit vorliegend deshalb, weil es auf die für die Begründung des Rechts maßgeblichen Umstände, d.h. die in Art. 1 § 4 Abs. 3 Satz 2 UmwRG genannten, in die Ermessensabwägung einzustellenden individuellen Belange, abstelle. Maßgeblich sei jedoch, ob diese Eigenschaften oder Fähigkeiten auch für den (Fort)Bestand des Rechts wesentlich seien. Das sei zu verneinen. Im Übrigen sei auch hierbei Anknüpfungspunkt zwingend immer das Grundstück, denn hieraus folge die Altlastenverantwortlichkeit. Allgemein sei eine Rechtsnachfolge auch nur bei ihrer Natur nach höchstpersönlichen Rechtsverhältnissen ausgeschlossen. Schließlich sei auch noch darauf hinzuweisen, dass durch die Änderung der Norm in Art. 12 des Hemmnisbeseitigungsgesetzes vom 22. März 1991 dahingehend, dass es statt „Erwerber von Anlagen“ heiße „Eigentümer, Besitzer oder Erwerber von Anlagen“, habe gerade erreicht werden sollen, dass die Fälle der Rückübertragung rechtswidrig entzogenen Eigentums unter die Freistellungsklausel fielen. Auch die grundrechtlichen Positionen der Kläger, der Zweck des VermG und des Einigungsvertrages sprächen eher für als gegen den Übergang des Freistellungsrechtsverhältnisses.
In der mündlichen Verhandlung haben die Kläger ergänzend ausgeführt, das Grundstück werde derzeit nur teilweise und von unterschiedlichen Gewerbetreibenden genutzt. Die Sanierungsaufwendungen seit Grundstücksübernahme lägen insgesamt im siebenstelligen Euro-Bereich, hinzu kämen Kosten für investitionsvorbereitende Abrissarbeiten in Höhe eines ebenfalls siebenstelligen Euro-Betrages.
Die Kläger beantragen,
unter teilweiser Änderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Berlin vom 28. September 2005 festzustellen, dass ihnen nach Maßgabe des Bescheides des Beklagten vom 9. Dezember 1994 ein Anspruch auf Altlastenfreistellung nach dem UmwRG für ihr Grundstück S. in B. zusteht.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung der Kläger zurückzuweisen.
Der Beklagte verteidigt das angegriffene verwaltungsgerichtliche Urteil und macht ergänzend im Wesentlichen geltend, § 16 Abs. 2 Satz 1 VermG betreffe lediglich den Fall einer gesetzlich angeordneten Vertragsübernahme. Die Altlastenfreistellung sei jedoch einseitig durch Verwaltungsakt erfolgt. Im Übrigen stelle sie eine subventionsähnliche Maßnahme dar und sei nicht grundstücks-, sondern personenbezogen. Daran ändere sich auch nichts durch die im Freistellungsbescheid vorgesehene Geltung auch für den Verkauf an einen Erwerber/Investor. Denn auch dieser werde nur bei Durchführung des bezeichneten Investitionsvorhabens von den Altlasten freigestellt.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Streitakte, die Beiakten VG 10 A 443.03 (früher: VG 1 A 199.01) und VG 13 A 128.95 sowie den vorgelegten Verwaltungsvorgang des Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung der Kläger ist zulässig, aber unbegründet. Die Kläger haben keinen Anspruch auf Feststellung, dass ihnen nach Maßgabe des Bescheides des Beklagten vom 9. Dezember 1994 ein Anspruch auf Altlastenfreistellung nach dem UmwRG für ihr Grundstück S. in B. zusteht. Das Verwaltungsgericht hat die diesbezügliche Klage zu Recht abgewiesen.
1. Die Annahme der Kläger, ein Rechtsübergang der gegenüber der T. verfügten Altlastenfreistellung im Bescheid vom 9. Dezember 1994 ergebe sich bereits unmittelbar aus dem Bescheid selbst, nämlich aus Satz 1 der Ziffer 12 der Nebenbestimmungen, da der dort verwendete Begriff „Erwerber“ weit auszulegen sei und daher auch den Alteigentümer erfasse, dem das Grundstück nach dem VermG (unentgeltlich) zurückübertragen wurde, ist verfehlt. Bei der gebotenen Auslegung aus dem verobjektivierten Empfängerhorizont (vgl. nur Kopp, VwVfG, Kommentar, 10. Auflage, § 35 Rz. 188 ff.) kann dem Bescheid jedenfalls im Rahmen der gebotenen Gesamtbetrachtung seines Inhalts, seines Adressaten und seines ersichtlichen Zwecks keine derartige Regelung entnommen werden.
Schon der weitere Wortlaut der Ziffer 12 der Nebenbestimmungen, d.h. die anschließenden Sätze 2 und 3, sprechen gegen diese Auffassung. Diese lauten: „Der Verkauf ist uns unverzüglich anzuzeigen. Eine Modifizierung der Freistellungsregelung bleibt vorbehalten“. Der Annahme der Kläger, hierbei könne es sich möglicherweise um eine Sonderregelung nur für den Fall des Verkaufs handeln, der die generelle Regelung in Satz 1 unberührt lasse, ist nicht zu folgen. Dem ist schon entgegenzuhalten, dass es eingangs des Satzes 2 nicht heißt „Im Fall des Verkaufs …“ und auch nicht „Ein Verkauf …“. Stattdessen wird die Formulierung verwendet „Der Verkauf …“. Die Benutzung des bestimmten statt des unbestimmten Artikels legt zumindest nahe, dass ein unmittelbarer Bezug zum Begriff „Erwerber“ in Satz 1 hergestellt werden soll.
Für dieses Verständnis spricht darüber hinaus aber auch der „Tenor“ des Bescheids. Dort werden in Ziffer I.1. die Begriffe „Erwerber/Investor“ ausdrücklich mit einem Verkauf verknüpft. Denn dort heißt es: „Gemäß Art. 1 § 4 Abs. 3 des Umweltrahmengesetzes werden Sie … teilweise freigestellt, soweit die Kosten für Gefahrenabwehrmaßnahmen nicht in dem mit einem Erwerber/Investor zu schließenden Kaufvertrag von diesem selbst übernommen werden“. Wenn die Kläger insoweit ebenfalls den Einwand erheben, denkbar sei, dass auch dies nur eine Sonderregelung für den Verkauf darstelle, steht dem schon der Wortlaut der Regelung entgegen. Denn auch dort wird von „dem“ mit einem Erwerber/Investor „zu schließenden“ Kaufvertrag gesprochen.
Maßgebend zu berücksichtigen ist bei der Auslegung des Inhalts des Bescheids vom 9. Dezember 1994 bzw. des Begriffspaares „Erwerber/Investor“ ferner, dass die Freistellung sich nach dem gerade zitierten Tenor durch die Verwendung des Zuordnungssubjektes „Sie“ in Verbindung mit der Adressierung des Bescheids ausdrücklich auf die Treuhandanstalt bezieht. Deren Aufgabe war es jedoch, die Strukturanpassung der Wirtschaft in den neuen Bundesländern an die Erfordernisse des Marktes zu fördern, indem sie insbesondere auf die Entwicklung sanierungsfähiger Betriebe zu wettbewerbsfähigen Unternehmen und deren Privatisierung Einfluss nehmen und darauf hinwirken sollte, durch zweckmäßige Entflechtung von Unternehmensstrukturen marktfähige Unternehmen herauszubilden und eine effiziente Wirtschaftsstruktur entstehen zu lassen (§ 2 Abs. 6 TreuhG). Demzufolge hatte die Treuhandanstalt gerade auch die Privatisierung der ihr gehörigen, ehemals volkseigenen Unternehmen in den neuen Bundesländern durch die Suche nach Erwerbern, d.h. Käufern, zu fördern, die zu entsprechenden Investitionen bereit waren. Um ein derart durch Verkauf an einen Investor zu privatisierendes Treuhandunternehmen handelte es sich auch bei der K.. Das erweist auch der Inhalt des Freistellungsbescheides vom 9. Dezember 1994, wie sein soeben zitierter Tenor mit der Festsetzung eines „Eigenanteils des Investors“ in Ziffer 2 und auch seine Begründung belegen, wo ausgeführt ist, dass das durch Umwandlung aus dem V., zu 100 % der T. gehörige Unternehmen „noch nicht privatisiert“ sei.
Dem steht auch nicht entgegen, dass der Beklagte in seiner Klageerwiderung vom 11. April 2003 erklärt hat, bei Bescheiderlass habe sich die K. bereits in der Gesamtvollstreckung befunden. Zwar dürfte die Schlussfolgerung der Kläger, deshalb sei damals wohl - auch von der Treuhandanstalt - nicht mehr investiert worden und klar gewesen, dass Letztere nicht dauerhaft verfügungsberechtigt bleiben sollte, zutreffend sein. Jedoch wird hierdurch schon nicht dargelegt oder erkennbar, inwiefern diese Argumentation für das Verständnis der Begriffe „Erwerber/Investor“ bedeutsam sein soll. Jedenfalls schließt das die - gerade auch in dieser Klageerwiderung vom Beklagten hervorgehobene - weiterhin beabsichtigte Veräußerung an einen Investor nicht aus.
Nicht zu folgen ist auch der klägerischen Annahme, bei der Auslegung der Begrifflichkeit „Erwerber/Investor“ müsse der Wiedergutmachungsgedanke bzw. der Hintergrund der vermögensrechtlichen Restitutionsregelung berücksichtigt werden. Zweck der Freistellung durch Art 1 § 4 Abs. 3 UmwRG war nämlich allein, im Anlaufzeitraum nach der Wende in den neuen Bundesländern aufgrund von Altlasten auf Grundstücken bestehende Investitionshindernisse zu beseitigen und damit Anreize für Investoren zu schaffen, dort Kapital einzubringen und Arbeitsplätze zu schaffen oder wenigstens zu erhalten (vgl. nur Urteil des Senats vom 28. Januar 2006 - 11 B 3.05 -, juris Rz. 21 m.w.N. und den bestätigenden Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 20. Dezember 2006 - 7 B 42.06 -, juris Rz. 8). Das spricht im Gegenteil eher dafür, die im Freistellungsbescheid genannten Begriffe „Erwerber/Investor“ auch nur in diesem Investitionssinne zu verstehen.
2. Die der Treuhandanstalt durch Bescheid vom 9. Dezember 1994 zuerkannte Altlastenfreistellung ist auch nicht nach § 16 Abs. 2 Satz 1 VermG unmittelbar mit der vermögensrechtlichen Rückübertragung des Eigentums am Grundstück S. in B. auf die Kläger übergegangen. Hiernach tritt der Berechtigte mit der Rückübertragung von Eigentumsrechten „in alle in bezug auf den jeweiligen Vermögenswert bestehenden Rechtsverhältnisse ein“.
Diese Norm steht im Kontext der Regelung des § 16 Abs. 1 VermG, wonach bei der Rückübertragung die Rechte und Pflichten übergehen, die sich aus dem Eigentum am Vermögenswert ergeben, was Ausdruck des Sukzessionsprinzips in § 34 Abs. 1, 4 VermG ist und das vollständige Einrücken in die dingliche Rechtsstellung meint, die mit dem Eigentum am Vermögenswert verbunden ist (sachenrechtliche Beziehungen). Zu den dort genannten Rechten gehören insbesondere die zivilrechtlichen Herausgabe-, Beseitigungs- und Unterlassungsansprüche, zu den dort genannten Pflichten insbesondere die mit dem Eigentum verbundenen öffentlichen Abgaben und Gebühren sowie die Verkehrssicherungspflicht (vgl. nur Plesse in: Fieberg u.a., VermG, Kommentar, § 16 Rz. 2 bis 6; Kiethe, RVI, § 16 VermG Rz. 9 und 14 bis 16).
Während § 16 Abs. 1 VermG somit die sachenrechtlichen Beziehungen zum Vermögenswert betrifft, erfasst Abs. 2 alle „Rechtsverhältnisse“, d.h. auch die schuldrechtlichen Beziehungen, die Rechte und Pflichten hinsichtlich des Vermögenswertes begründen (vgl. Plesse, a.a.O., § 16 VermG Rz. 7b). Rechtsverhältnisse hiernach sind die durch Rechtsnormen geregelten Beziehungen zwischen Personen oder zwischen Personen und Sachen. Sie können schuld- oder sachenrechtlicher (dinglicher) Natur sein, privat- oder öffentlich-rechtlichen Charakter haben; der Eintritt erfolgt unmittelbar kraft Gesetzes (Begründung des Gesetzentwurfs zu § 16 Verm, BT-Drs. 11/7831, S. 11; Plesse, a.a.O., § 16 Rz. 7b und 8; Kiethe, a.a.O., § 16 VermG Rz. 18 bis 20). Erfasst werden als dingliche Rechtsverhältnisse die dinglichen Nutzungsrechte sowie die Grundpfandrechte, als schuldrechtliche Rechtsverhältnisse die schuldrechtlichen Nutzungsrechte und sonstige Rechtsverhältnisse, etwa noch nicht erfüllte Veräußerungsgeschäfte, sowie vom staatlichen Verwalter geschlossene Kreditverträge (Plesse, a.a.O., § 16 Rz. 12 bis 32, Kiethe, a.a.O., § 16 VermG Rz. 41 bis 56; Busche in: Säcker, a.a.O., § 16 VermG Rz. 18 bis 31; Kinne in: Rädler u.a., a.a.O., § 16 VermG Rz. 7 bis 11)).
Nach allgemeiner Auffassung beinhaltet § 16 Abs. 2 Satz 1 VermG eine gesetzliche Vertragsübernahme (BGH in ständiger Rechtsprechung: vgl. nur Beschluss vom 30. November 1995 - II ZB 34.95 -, VIZ 1996, 143; Urteil vom 14. September 2000 - III ZR 211.99 -, VIZ 2000, 734, 735 und Urteil vom 14. Mai 2004 - V ZR 304.03 -, VIZ 2004, 496, 498; so auch die vermögensrechtlichen Kommentare: Plesse in: Fieberg u.a., a.a.O., § 16 VermG Rz. 25; Kiethe in : RVI, § 16 VermG, Rz. 21; Kinne in: Rädler u.a., VermG, Kommentar, § 16 VermG Rz. 7 und Busche in: Säcker, Vermögensrecht, Kommentar, § 16 VermG Rz. 10).
Vorliegend erfolgte die Freistellung allerdings nicht aufgrund eines Vertrages, sondern durch Bescheid des Beklagten vom 9. Dezember 1994, d.h. einen Verwaltungsakt, und somit aufgrund einer einseitig getroffenen hoheitlichen Entscheidung. Ob bereits dieser Umstand den Übergang des hierdurch begründeten Rechtsverhältnisses zwischen der Treuhandanstalt und dem Beklagten ausschließt, mithin nach § 16 Abs. 2 Satz 1 VermG nur vertragliche Rechtsverhältnisse übergehen, was sich zumindest dem Wortlaut der Norm jedoch nicht entnehmen lässt, kann hier letztlich dahinstehen. Ferner erscheint durchaus zweifelhaft, ob die Altlastenfreistellung allein deshalb schon „in bezug auf den jeweiligen Vermögenswert“ - vorliegend also das zurückübertragene Grundstück Segelfliegerdamm 1 bis 45 in Berlin-Treptow - besteht, weil die Freistellung sich naturgemäß auf ein konkretes schadstoffbelastetes Grundstück bezieht. Denn jedenfalls ist die Altlastenfreistellung kein nach § 16 Abs. 2 Satz 1 VermG rechtsnachfolgefähiges Rechtsverhältnis.
Zu Recht greift das Verwaltungsgericht für die Beantwortung der Frage, ob eine Rechtsnachfolge hier in Betracht kommt, auf die Grundsätze zurück, die im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. September 1981 - 8 C 72.80 - (BVerwGE 64, 105, 108 ff.) zur Frage der erbrechtlichen Gesamtrechtsnachfolge aufgezeigt werden. Danach beantwortet sich die Frage der Rechtsnachfolgefähigkeit in einem öffentlich-rechtlichen Rechtsverhältnis nach dem Maß der Ablösbarkeit von der Person, d.h. danach, inwieweit die Pflichtigkeit sachlich oder persönlich bestimmt ist. Je stärker die sachbestimmten Bezüge seien, desto eher sei die Ablösbarkeit zu bejahen. Abzustellen sei deshalb auf das Maß der sach- und personenbestimmten Bezüge (S. 110).
Soweit die Kläger demgegenüber darauf verweisen, dass das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 11. Juli 1968 (BVerwGE 30, 123, 125) die Auffassung vertreten habe, ein Übergang öffentlich-rechtlicher Ansprüche sei nur dann zu verneinen, wenn es sich um ihrer Natur nach „höchstpersönliche“ Ansprüche handele, trifft das so nicht zu. Denn in dieser ebenfalls mit Blick auf die erbrechtliche Gesamtrechtsnachfolge getroffenen Entscheidung hat das Bundesverwaltungsgericht zwar angenommen, dass nur solche Ansprüche vererblich sein könnten, die nicht in dem Sinne „höchstpersönlich“ seien, dass sie im Falle des Todes des Berechtigten untergingen. Ob eine Erbfolge in öffentlich-rechtliche Ansprüche in Betracht kommt, ist indes auch nach dieser Entscheidung anhand des Sinnes der gesetzlichen Regelung und des für die Gewährung des Anspruchs bestimmenden Zwecks zu beurteilen.
Übertragen auf den vorliegenden - keine erbrechtliche Gesamtrechtsnachfolge, sondern die Sonderregelung des § 16 Abs. 2 VermG betreffenden - Fall kommt es deshalb darauf an, ob das Freistellungsverhältnis durch grundstücksbestimmte Bezüge beherrscht oder ob es entscheidend durch individuell unternehmensbestimmte Bezüge, vorliegend das konkrete Investitionsvorhaben der K., geprägt wird. Letzteres ist hier der Fall. Die Altlastenfreistellung knüpft maßgeblich und prägend an die Realisierung eines vorgelegten individuellen Investitionskonzepts an, die durch zeitlich begrenzte Entlastung von den Sanierungskosten letztlich subventioniert werden soll.
Das ergibt sich bereits aus dem Zweck der gesetzlichen Regelung in Art 1 § 4 Abs. 3 UmwRG. Dort wird in Satz 1 geregelt, „Eigentümer, Besitzer oder Erwerber von Anlagen und Grundstücken … sind für … Schäden nicht verantwortlich, soweit die zuständige Behörde im Einvernehmen mit der obersten Landesbehörde sie von der Verantwortung freistellt“. Schon dieser Wortlaut legt die Annahme eines Individualbezuges nahe, da Eigentümer von Grundstücken nur dann nicht für Altlasten verantwortlich sein sollten, wenn „sie“ behördlicherseits freigestellt wurden. Hinreichend deutlich macht das jedenfalls dessen Satz 2. Danach setzte die Altlastenfreistellung eine umfassende Interessenabwägung voraus. Insbesondere bedurfte es dabei der Prüfung des vorgelegten Investitionskonzepts des Antragstellers, der Berücksichtigung der Bedeutung der Freistellung für den Umfang seiner geplanten Investitionen und auch der Feststellung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit des Investors (vgl. auch dazu das genannte Urteil des Senats vom 26. Januar 2006 - 11 B 3.05 -, juris Rz. 25). Es war abzuwägen, ob sich die Sanierungskosten wirklich als Investitionshemmnis darstellten. Dafür war neben der Höhe der Sanierungskosten, dem Wert des Altlastengrundstücks und der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit des potentiellen Investors vor allem maßgebend, welche wirtschaftlichen Erfolge dieser sich von dem Investitionsvorhaben versprechen durfte. Ferner war bei der Freistellungsentscheidung maßgebend zu berücksichtigen, welchen wirtschafts- und arbeitsmarktpolitischen Wert das Investitionsvorhaben für die Allgemeinheit haben würde. Diese einzelfallbezogenen Umstände hafteten in erster Linie der Person des Investors und dessen Investitionskonzept an, nicht aber dem Grundstück als Vermögensgegenstand. In dem - das zitierte Senatsurteil bestätigenden - o.g. Beschluss vom 20. Dezember 2006 führt das Bundesverwaltungsgericht ferner aus, es liege angesichts des o.g. investitionsfördernden Zweckes auf der Hand, dass „nur auf der Grundlage des in der Frist bezeichneten Investitionsvorhabens entschieden werden könne, ob es … eine Freistellung von der Sanierungsverantwortlichkeit rechtfertigt“. Damit stellt es klar, dass die Freistellung zwingend ein bestimmtes (individuelles) Investitionskonzept voraussetzte und davon abhängen sollte. Auch das belegt, dass die Freistellung nicht maßgeblich vom Grundstücksbezug, sondern vielmehr von den einzelfallbezogenen individuellen Umständen des Investitionsvorhabens und seines Trägers geprägt war.
All dies macht auch die Begründung des Freistellungsbescheids vom 9. Dezember 1994 deutlich. Dort wird auf die Aufstellung der K. vom 14. Mai 1993 mit den für die Jahre 1991 bis 1995 geplanten bzw. durchgeführten Investitionen von insgesamt 46,3 Mill. DM zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit und Erhaltung von Arbeitsplätzen Bezug genommen und darüber hinaus ausgeführt, die Grundstücke (S. nebst Erweiterungsgelände) bildeten das Stammgrundstück des Unternehmens und dieses (Unternehmen) sei besonders förderungswürdig, weshalb das Freistellungsinteresse grundsätzlich anerkannt werde (vgl. dazu auch die zum gleichen Ergebnis kommende Stellungnahme der Senatsverwaltung für Wirtschaft und Technologie vom 17. August 1993). Diesem unternehmensbezogenen Förderungszweck dienen im Übrigen auch die Nebenbestimmungen des Bescheids. So wird beispielweise in Ziffer 18 aufgegeben, auf behördliches Verlangen jederzeit, spätestens jedoch zum jeweiligen Kalenderjahresende, den Nachweis zu erbringen über die Zahl der erhaltenen sowie neugeschaffenen Arbeitsplätze, über Art, Zweck und Höhe der getätigten Investitionen und über die zweckentsprechende weitere Grundstücksnutzung.
Dem steht auch nicht entgegen, dass Ziffer 12 der Nebenbestimmungen ausführt, der Bescheid gelte auch für einen Erwerber/Investor, insofern bleibe eine Modifizierung der Freistellungsregelung jedoch vorbehalten. Diese Regelung sollte der Treuhandanstalt, wie oben festgestellt, entsprechend ihrem grundsätzlichen Privatisierungsauftrag die Veräußerung der ihr noch zu 100% zustehenden Geschäftsanteile der K. ermöglichen. Die Privatisierung eines Treuhandunternehmens, d.h. die Übertragung der Unternehmensanteile an einen „Erwerber/Investor“, als solches ändert jedoch nichts an der Anbindung der Freistellung an das konkrete Investitionsvorhaben der anschließend lediglich einem anderen Eigentümer gehörenden KAB und den sich aus dem Bescheid insoweit dann auch für ihn - als lediglich neuem Unternehmensträger - ergebenden Verpflichtungen.
Unerheblich ist auch in diesem Zusammenhang der Hinweis der Kläger auf das - nach Angaben des Beklagten in der Klageerwiderung vom 11. April 2003 - schon bei Bescheiderlass bestehende Gesamtvollstreckungsverfahren der K.. Denn das könnte allenfalls die Rechtmäßigkeit des Bescheids, nicht aber seine individuelle Investitionskonzeptbezogenheit in Frage stellen. Auch berücksichtigt der Freistellungsbescheid vom 9. Dezember 1994, wie oben ausgeführt, gerade den Fall der beabsichtigten Privatisierung der K., die durch ein Insolvenzverfahren keineswegs ausgeschlossen wird, nach Angaben des Beklagten vielmehr auch weiterhin erfolgen sollte.
Die Annahme der Kläger, die nach den obigen Ausführungen in die Ermessensabwägung nach Art. 1 § 4 Abs. 3 Satz 2 UmwRG einzustellenden unternehmensbezogenen Belange seien nur für die Begründung des Rechtsverhältnisses relevant, maßgeblich sei aber der (Fort)Bestand des Rechts, hinsichtlich dessen dies nicht Tatbestandsvoraussetzung sei, ist verfehlt. Denn die Rechtsnachfolgefähigkeit bestimmt sich, wie dargelegt, nach dem überwiegenden Charakter des Rechtsverhältnisses, d.h. seinem Schwerpunkt. Eine Unterscheidung nach Begründungs- und Fortbestandsvoraussetzungen ist dafür ohne Belang.
Auch das Argument der Kläger, die Änderung der Regelung in Art 1 § 4 Absatz 3 Satz 1 UmwRG dahingehend, dass es dort statt „Erwerber von Anlagen“ heiße „Eigentümer, Besitzer oder Erwerber von Anlagen“, habe bezweckt, die Fälle der Rückübertragung rechtswidrig entzogenen Eigentums nach dem VermG unter die Freistellungsklausel fallen zu lassen, gebietet keine andere Beurteilung. Die Rechtsauffassung der Kläger lässt sich damit nämlich nicht begründen. Denn aus dieser Änderung folgt nicht, dass ein Alteigentümer oder sein Rechtsnachfolger unmittelbar mit der Grundstücksrückübertragung kraft Gesetzes in das Freistellungsverhältnis eintritt, sondern nur, dass es der im letzten Halbsatz der Regelung des § 4 Abs. 3 Satz 1 UmwRG geforderten Freistellungsentscheidung - auch für sie - bedarf.
Soweit die Kläger auch hinsichtlich der Regelung in § 16 Abs. 2 Satz 1 VermG geltend machen, der Zweck des VermG und des Einigungsvertrages sowie ihre grundrechtlichen Positionen sprächen eher für als gegen den Übergang des Freistellungsrechtsverhältnisses, wird das nicht weiter begründet. Diese Annahme überzeugt aber auch nicht. Denn es ist nicht ersichtlich, warum eine die Investitionsförderung in den neuen Bundesländern für einen Anlaufzeitraum bezweckende Subventionsmaßnahme wie die Freistellung von der Altlastenverantwortlichkeit auf diesem Wege völlig von jenem Gesetzeszweck gelöst werden und nunmehr der Wiedergutmachung dienen soll. Im Falle eines unmittelbaren gesetzlichen Übergangs, wie ihn die Kläger geltend machen, entfiele die behördliche Entscheidung, ob weiterhin ein subventionswürdiges Investitionsvorhaben vorliegt, jedoch gänzlich. Vorliegend kommt noch hinzu, dass die Kläger nach ihren eigenen Angaben von Anfang an nicht nur das der Freistellung zugrunde liegende Investitionsvorhaben nicht durchzuführen beabsichtigten, sondern nach den Darlegungen in ihrer ursprünglichen Klagebegründung das Grundstück lediglich verkaufen wollten. Soweit nunmehr in der mündlichen Verhandlung geltend gemacht wird, man habe einen siebenstelligen Euro-Betrag für „investitionsvorbereitende Abrissarbeiten“ aufgewendet, rechtfertigt das keine andere Beurteilung.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Satz 1 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 10 und 711 der ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 16 VermG
§ 17 VermG
§ 16 Abs. 2 Satz 1 VermG
§ 4 Abs. 3 Satz 4 UmwRG
§ 4 Abs. 3 Satz 2 UmwRG
§ 2 Abs. 6 TreuhG
§ 4 Abs. 3 UmwRG
§ 16 Abs. 1 VermG
§ 34 Abs. 1, 4 VermG
§ 16 Abs. 2 VermG
§ 4 Absatz 3 Satz 1 UmwRG
§ 4 Abs. 3 Satz 1 UmwRG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 167 Satz 1 VwGO
§ 708 Nr. 10 und 711 der ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 4 Abs. 3 des Umweltrahmengesetzes

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 64, 105, 108
BVerwGE 30, 123, 125
13 A 334.02
1 A 199.01
13 A 489.01
10 A 443.03
13 A 128.95
11 B 3.05
7 B 42.06
II ZB 34.95
III ZR 211.99
V ZR 304.03
8 C 72.80