Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-03-03, Aktenzeichen 8 A 2467/17
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2023:0303.8A2467.17.00

Tenor:
Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 25. August 2017 teilweise geändert.
Die verkehrsrechtliche Anordnung der Beklagten vom 22. Juni 2015 betreffend die Sperrung der Fernbushaltestelle am C. Platz in L. ab dem 28. Oktober 2015 wird aufgehoben.
Im Übrigen, d. h. in Bezug auf den geltend gemachten Folgenbeseitigungsanspruch, wird die Berufung zurückgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Beteiligten je zur Hälfte.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin, ein privates Verkehrsunternehmen, das bis zum Jahr 2016 unter der Bezeichnung „N. G. GmbH“ firmierte, erbringt Verkehrsleistungen auf der Basis von Liniengenehmigungen gemäß § 42a PBefG. Sie wendet sich gegen die straßenverkehrsrechtliche Sperrung der Fernbushaltestelle auf dem C. Platz in L. .
Die Haltestelle C. Platz liegt in unmittelbarer Nachbarschaft des Hauptbahnhofs der Stadt L. Das Grundstück steht im Eigentum der Beklagten, ist öffentlich gewidmet und im derzeit geltenden Bebauungsplan als Öffentliche Verkehrsfläche (Omnibusbahnhof) festgesetzt. Es wird insbesondere von Buslinien des öffentlichen Personennahverkehrs (ÖPNV) und Taxen genutzt. Bis zum 27. Oktober 2015 befand sich auf dem C. Platz zusätzlich eine Haltestelle des Fernbuslinienverkehrs. Von insgesamt sieben Fahrgassen waren für den Fernbuslinienverkehr eine Fahrgasse mit zwei Haltepositionen ausschließlich für den Ausstieg von Fahrgästen und mit den Bahnsteigen 3 und 4 zwei Fahrgassen zur Aufnahme von Fahrgästen vorgesehen.
Der Rat der Beklagten sprach sich in der Sitzung am 27. März 2012 für eine Verlagerung des Fernlinienbusbahnhofs vom C. Platz an den Flughafen L. aus und beauftragte die Verwaltung, gemeinsam mit der Flughafen L. GmbH ein Umsetzungsszenario zu entwerfen.
Mit Schreiben vom 16. März 2015 bat die Beklagte die Bezirksregierung Köln, die Liniengenehmigungen der Buslinienbetreiber auf die Nutzung der Haltestelle Flughafen L. abzuändern; es sei beabsichtigt, den C. Platz als zentralen Raum der Stadt L. städtebaulich aufzuwerten.
Mit Schreiben vom 24. März 2015 an den Bundesverband Deutscher Omnibusunternehmer kündigte die Bezirksregierung Köln unter Bezugnahme auf den Beschluss des Rates der Beklagten die Sperrung der Haltestelle C. Platz an.
Auf Nachfrage der für einige Liniengenehmigungen zuständigen Bezirksregierung Köln vom 27. April 2015 („Ich erwarte einen konkreten Hinweis auf die Haltestellensituation in L. am 28.10.2015!“) erwiderte die Beklagte, die Verlegung des Bushaltepunkts für den Fernverkehr sei aus Kapazitäts- und Verkehrsgründen zwingend erforderlich. Die vorhandenen Kapazitäten des bisherigen Fernbushaltepunkts C. Platz reichten bei weitem nicht mehr aus, um dem aktuellen Bedarf gerecht zu werden; die Problematik werde sich mit weiteren Fernverkehrslinien noch verschärfen, deren Einrichtung bereits jetzt absehbar sei. Das gelte auch für den zur Entzerrung der Situation eingerichteten zweiten ergänzenden Haltepunkt in der H. Straße in L. -E. ; aufgrund der bestehenden verkehrlichen Situation und insbesondere der am Flughafen L. bereits vorhandenen Infrastruktur habe der Rat der Stadt L. beschlossen, die Haltestelle für den Fernbusverkehr dorthin zu verlegen. Es sei beabsichtigt, den C. Platz künftig zu bebauen; der Bebauungsplan Nr. 67458/06, Bebauung am C. Platz, befinde sich in Aufstellung.
Mit Ratsbeschluss vom 10. September 2015 beauftragte der Rat der Beklagten die Verwaltung mit dem Abschluss eines Vertrags mit der Flughafen L. GmbH betreffend die Errichtung und den Betrieb eines Fernbus-Bahnhofs am L. . Airport. In dem der Beschlussvorlage 1671/2015 beigefügten Vertragsentwurf, der hinsichtlich einzelner Passagen geändert wurde (vgl. Bl. 192 ff. der Gerichtsakte 18 L 2421/15 VG Köln und Anlage K 7 = Bl. 143 der Gerichtsakte des vorliegenden Verfahrens), hieß es u.a.:
§ 5 Unterstützungspflicht der Stadt L.
(1) Die Stadt L. verpflichtet sich, die Flughafen L. GmbH in dem für einen ordnungsgemäßen Betrieb des Fernbusbahnhofes erforderlichen Maße zu unterstützen. Dazu gehört insbesondere die Errichtung eines zentralen Fernbus-Konzepts, wonach neben dem Fernbusbahnhof am Airport L. kein weiterer städtischer Fernbus-Bahnhof errichtet wird.
(2) Die Stadt L. verpflichtet sich darüber hinaus, darauf hinzuwirken, dass Fernbusbetreiber den Fernbus-Bahnhof am L. Airport ansteuern. Sie wirkt darauf insbesondere im Rahmen des § 14 Abs. 1 Nr. 2 PBefG hin, wonach sie im Anhörungsverfahren zur Erteilung einer Genehmigung für eine Fernbus-Linie eine Stellungnahme abzugeben hat. In der Stellungnahme weist sie auf das Fernbus-Konzept hin.
§ 6 Nutzungsentgelte von Fernbus-Betreibern
Zur Abdeckung der Kosten für Investitionen und Betrieb des Fernbus-Bahnhofes kann die Flughafen L. GmbH von Nutzern ein privates Nutzungsentgelt erheben. Das Nutzungsentgelt soll rechtlichen Anforderungen entsprechen, das heißt u.a., diskriminierungsfrei sein.
§ 10 Einrichtung eines weiteren Fernbus-Bahnhofs in der Stadt L.
(1) Die Stadt L. verpflichtet sich, während der Vertragslaufzeit keinen weiteren Fernbus-Bahnhof im öffentlichen Straßenland oder einer städtischen Liegenschaft zu errichten oder errichten zu lassen, wenn und soweit der Betrieb des Fernbus-Bahnhofs nachweislich nicht mehr kostendeckend betrieben werden kann.
Durch auf den 22. Juni 2015 datierte verkehrsrechtliche Anordnung ordnete die Beklagte die komplette Sperrung der Bahnsteige 3 und 4 des Zentralen Omnibusbahnhofs (ZOB) C. Platz für den Verkehr ab dem 28. Oktober 2015 an. Zur Begründung führte sie aus: Der Verkehr habe im Bereich des Busbahnhofs in Zusammenhang mit der gestiegenen Anzahl der Fernbuslinien erheblich zugenommen; aufgrund der vielfältigen Verkehre (Busse, Taxen, Fußgänger, Radfahrer, Lieferverkehr, Hol- und Bringverkehr) komme es dort immer häufiger zu verkehrsgefährdenden Situationen. Insbesondere die Fußgänger, die häufig erhebliches Reisegepäck mitführten, seien den Gefährdungen schutzlos ausgesetzt. Da keine zusätzlichen Flächen zur Entzerrung vorhanden seien und eine sonstige Entflechtung in der Örtlichkeit nicht möglich sei, werde der gesamte Fernbuslinienverkehr vom Flughafen L. abgewickelt, wo die zwingend notwendigen Sicherheitsvorgaben für alle Verkehre gewährleistet würden. In der Zeit zwischen dem 1. September 2014 und dem 31. August 2015 hätten sich am ZOB C. Platz 97 Unfälle unterschiedlicher Schweregrade ereignet. Außerdem sei zu berücksichtigen, dass der Rat der Stadt L. am 27. März 2012 die Schließung bereits beschlossen habe.
Die Klägerin ist bzw. war Inhaberin von zeitlich befristeten personenbeförderungsrechtlichen Genehmigungen, nach denen sie befugt ist, Fernbuslinien ab/an bzw. über L. zu betreiben. Soweit in den jeweiligen Genehmigungen sowie den beigefügten Haltestellenverzeichnissen die Haltestelle C. Platz, ZOB am Hbf, bezeichnet war, sind diese nach eigenen Angaben der Klägerin zwischenzeitlich entweder ausgelaufen, die Klägerin von der Betriebspflicht entbunden worden oder die Angabe der Haltestelle ist dahin geändert worden, dass die Fernbushaltestelle am Flughafen L. anzufahren ist.
Die Haltestelle am C. Platz ist derzeit lediglich noch in der von der Regierung von Oberbayern vom 11. August 2014 für die Strecke N. - F. erteilten personenbeförderungsrechtlichen Genehmigung enthalten. In einem Zusatz zur Genehmigungsurkunde, der wohl vom 12. November 2015 stammt und sich zwar wörtlich auf eine Genehmigung vom 18. Mai 2015, aber auf das Aktenzeichen der Genehmigung vom 11. August 2014 bezieht, heißt es: „Hinweis: Die Haltestelle L. , C. Platz kann nicht angefahren werden. Ersatzweise kann die Haltestelle am Flughafen L. bedient werden.“ Von der Betriebspflicht bezüglich dieser Fernbuslinie wurde die Klägerin auf ihren Antrag durch Bescheid vom 30. August 2017 nach § 21 PBefG bis zum 25. April 2018 und seither konstant „vorübergehend entbunden“.
Den nach Bekanntwerden der straßenverkehrsrechtlichen Anordnung vom 22. Juni 2015 und vor Entfernung der Verkehrszeichen am C. Platz gestellten Antrag der Klägerin auf Erlass einer einstweiligen Anordnung lehnte das Verwaltungsgericht durch Beschluss vom 22. Oktober 2015 (18 L 2421/15, juris) ab. Beschwerde erhob die Klägerin nicht. Auch andere Fernbusunternehmen, deren Eilanträge gegen die beabsichtigte Sperrung der Fernbushaltestelle am C. Platz sowie an der ebenfalls in Bahnhofsnähe gelegenen H. Straße (vgl. dazu etwa VG Köln, Beschluss vom 22. Oktober 2015 - 18 L 2466/15 -, juris) abgelehnt wurden, erhoben keine Beschwerde.
Sodann entfernte die Beklagte die bisherigen Verkehrszeichen und sperrte damit die bisherige Fernbushaltestelle am Bahnhof.
Am 30. November 2015 hat die Klägerin Klage erhoben, zu deren Begründung sie vorgetragen hat: Die angefochtene verkehrsrechtliche Anordnung leide an verschiedenen Ermessensfehlern. Die laut Begründung der Anordnung erfolgte Berücksichtigung des Beschlusses des Rates vom 27. März 2012 liege außerhalb des Ermächtigungszwecks des § 45 Abs. 1 StVO. Ermessensfehlerhaft habe die Beklagte § 32 Abs. 1 der Verordnung über den Betrieb von Kraftfahrunternehmen im Personenverkehr - BOKraft - missachtet. Auf den Umfang der Nutzung der Haltestelle durch Fernbusse hätte die Beklagte im Rahmen ihrer Anhörung im personenbeförderungsrechtlichen Genehmigungsverfahren Einfluss nehmen können. Die Ermittlung der Unfallzahlen und Unfallursachen sei zudem unzureichend. Insbesondere fehle eine eindeutige Erfassung der Unfälle mit Fernbusbeteiligung. Ferner sei die Sperrung der Haltestelle für Fernbusse nicht verhältnismäßig. Nach einer von der Klägerin in Auftrag gegebenen gutachterlichen Stellungnahme (vorgelegt als Anlage K 20 = Beiakte Heft 2) seien die Defizite der Haltestellenanlage am ZOB die primäre Ursache für die hohe Anzahl der Unfälle in diesem Bereich. Es hätten weniger beeinträchtigende Mittel, wie etwa eine verstärkte Überwachung des Durchfahrtsverbots, die Umgestaltung der sog. Kiss & Ride-Vorfahrt und andere verkehrstechnische oder bauliche Maßnahmen in Betracht gezogen werden müssen. Der Fernbusbahnhof am Flughafen L. sei nicht ausreichend dimensioniert, berge ebenfalls Verkehrsgefahren und liege zu weit von der Innenstadt entfernt. Die zusätzlichen Transferzeiten vom Flughafen zur Innenstadt lägen im Mittel bei ca. 30 bis 45 min. Insgesamt sei die straßenverkehrsrechtliche Maßnahme lediglich das Vehikel zur Umsetzung vertraglicher Vereinbarungen zwischen der Beklagten und der Flughafen L. GmbH bezüglich der dortigen Einrichtung eines Fernbusbahnhofs, zu dessen Unterstützung sich die Beklagte vertraglich verpflichtet habe.
Die Klägerin hat beantragt,
1. die am 28. Oktober 2015 bekannt gemachte straßenverkehrsrechtliche Anordnung der Beklagten vom 22. Juni 2015 zur Sperrung der Fernbushaltestelle C. Platz aufzuheben und
2. die Beklagte zu verurteilen, die Verkehrszeichen 123, 250 und 600 sowie etwaig noch vorhandene Hinweistafeln auf die Schließung der Fernbushaltestelle C. Platz zum 28. Oktober 2015 zu entfernen und
die Fernbushaltestelle C. Platz in der vor dem 28. Oktober 2015 vorhandenen Form und Ausgestaltung wiederherzustellen, insbesondere die ursprünglich vorhandenen und zwischenzeitlich entfernten Verkehrszeichen Nr. 224 StVO sowie die gleichermaßen entfernten Fahrplantafeln für die Fahrpläne der Klägerin wieder anzubringen sowie sämtliche weiteren Maßnahmen zu treffen, die für die Nutzung der Fernbushaltestelle C. Platz durch die Fernbusse der Klägerin erforderlich sind.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat sie im Wesentlichen vorgetragen: Aufgrund der massiven Erhöhung des durch die Liberalisierung des Fernbusverkehrs verursachten Verkehrsaufkommens und der gestiegenen Anzahl der Konflikte im betreffenden Bereich bestehe bereits vor der endgültigen Fertigstellung der Planung zur Umgestaltung des C. Platzes ein Bedürfnis für eine kurzfristige Verlagerung jedenfalls eines Teils der Verkehre vom C. Platz weg zum Flughafen L.. Der Rat habe die Verwaltung beauftragt, mit dem Flughafen einen Vertrag betreffend die Errichtung und den Betrieb eines Fernbusbahnhofs abzuschließen. Auf der Grundlage dieses Vertrags habe sich der Flughafen verpflichtet, den Fernbusbahnhof bis zum 28. Oktober 2015 fertigzustellen.
Die personenbeförderungsrechtliche Genehmigung stehe straßenverkehrsrechtlichen Verfügungen nicht entgegen, weil der konkrete Rahmen der Straßennutzung durch eine auf der Grundlage des Straßenrechts erlassene Widmungsverfügung bestimmt werde, wohingegen die Linienverkehrsgenehmigung sich ausschließlich auf die Einrichtung, die Linienführung und den Betrieb beziehe.
Auf dem C. Platz habe sich seit dem Jahr 2012 die Anzahl an Fernbussen stark erhöht. Allein im Zeitraum vom 1. September 2014 bis zum 31. August 2015 hätten sich im Bereich des Busbahnhofs C. Platz insgesamt 97 registrierte Verkehrsunfälle ereignet. Insbesondere reiche die Anzahl der Kiss & Ride-Plätze nicht aus. Die Beklagte habe sich daher gezwungen gesehen, gegen diese Gefahren einzuschreiten und unter Berücksichtigung aller Gesichtspunkte eine Entscheidung zu treffen, die die Gefahrensituation auf Dauer beseitigen könne. Die Sperrung für den Fernbusverkehr sei unter allen möglichen Maßnahmen die einzige nachhaltige.
Bevor das Gelände am C. Platz mittelfristig städtebaulich insgesamt neu gestaltet werde, solle es für die verbleibenden Nutzungen zeitweise anders aufgeteilt werden. Zu diesem Zweck würden die Kiss & Ride-Plätze neu angeordnet und für diese eine zusätzliche Anfahrt auf einer der zwei freiwerdenden Haltestellenplattformen zur Verfügung gestellt. Darüber hinaus sei beabsichtigt, die Anzahl der Taxenplätze zu erhöhen. Diese Maßnahmen zielten insgesamt darauf ab, die Verkehrsflüsse neu zu strukturieren, Kollisionen zwischen den Verkehren zu vermeiden und eine Überlastung des Platzes zukünftig auszuschließen. Am Flughafen L. stehe eine Fernbushaltestelle nördlich des Terminals 2 mit vorläufig elf Stellplätzen und geplanten vier weiteren Stellplätzen bereit. Dadurch könnten die Reisenden dort sicher und ungestört von anderen Verkehren ein- und aussteigen und die Busse be- und entladen werden, weil die gesamte Verkehrsfläche lediglich von Fernbussen und einigen wenigen Kurzparkern befahren werde, was durch eine Schranke gesichert sei.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch Urteil vom 25. August 2017 (juris) abgewiesen. Zur Begründung hat es u.a. ausgeführt: Die Anwendung des § 45 StVO sei durch die Linienverkehrsgenehmigung nicht ausgeschlossen; dies ergebe sich aus § 64 Abs. 1 Nr. 1 PBefG, wonach durch das Personenbeförderungsgesetz die Vorschriften des Straßenverkehrsgesetzes sowie der aufgrund dieses Gesetzes erlassenen Vorschriften, also auch der Straßenverkehrs-Ordnung, nicht berührt würden. Diese gesetzliche Regelung könne durch die Verordnung über den Betrieb von Kraftfahrunternehmen im Personenverkehr als nachrangige Rechtsverordnung nicht ausgehöhlt werden. Die Ermessensentscheidung der Beklagten sei nicht zu beanstanden; insbesondere stelle sich die Sperrung der Fernbus-Haltestelle als geeignete Maßnahme dar, um die Verkehrssicherheit nachhaltig zu verbessern.
Zur Begründung ihres Antrags auf Zulassung der Berufung hat die Klägerin unter Wiederholung und Vertiefung ihres erstinstanzlichen Vorbringens ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der Ausführungen des Verwaltungsgerichts betreffend die Annahme einer Gefahrenlage i. S. v. 45 StVO und die Ermessenserwägungen der Beklagten geltend gemacht; auf § 32 BOKraft ist sie dabei nicht eingegangen.
Mit Verfügung vom 1. Februar 2022 hat der Senat darauf hingewiesen, dass es voraussichtlich keiner Entscheidung bedürfe, ob die nach der Einschätzung des Verwaltungsgerichts an der Fernbus-Haltestelle C. Platz bestehende Gefahrenlage die verkehrsrechtliche Anordnung gemessen an den Maßstäben des § 45 StVO habe rechtfertige können. Da die Klägerin einen Personenfernverkehr betreibe, habe die Beklagte entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts außer den Vorgaben des § 45 StVO auch die gesetzlichen Vorgaben des Personenbeförderungsrechts und des § 32 BOKraft beachten müssen. Nur innerhalb des Rahmens, der sich aus der Zustimmung der Genehmigungsbehörde zu dem Fahrplan ergebe, hätte die Beklagte als Straßenverkehrsbehörde den konkreten Standort der Haltestelle festlegen können. Allerdings bestünden Bedenken, ob die Fortführung des Verfahrens mit Blick darauf, dass die bisherigen Genehmigungen jeweils um einen zustimmenden Zusatz ergänzt und nach Auskunft der Bezirksregierung Köln vom 13. April 2021 keine neuen Linienverkehrsgenehmigungen für die Haltestelle C. Platz mehr erteilt worden seien, noch sinnvoll sei.
Nachdem die Klägerin deutlich gemacht hatte, dass sie an der Fortführung des Verfahrens interessiert sei, hat der Senat die Berufung der Klägerin mit Beschluss vom 22. Juni 2022 zugelassen. Zur Begründung ihrer Berufung trägt die Klägerin ergänzend vor: Auch wenn keine neuen Genehmigungen mit der Haltestelle C. Platz erteilt worden seien, bestehe ein Interesse an der Fortführung des Verfahrens. Die Linienverkehrsgenehmigungen seien nicht geändert worden, sondern ihr sei durch den jeweiligen Zusatz nur erlaubt worden, die Haltestelle am Flughafen anzufahren. Von der Betriebspflicht hinsichtlich der von der Regierung von Oberbayern am 11. August 2014 genehmigten Strecke N. - F. , für die die Haltestelle in der L. Innenstadt von zentraler Bedeutung sei, habe sie sich bewusst im Hinblick auf das vorliegende Klageverfahren nur vorübergehend entbinden lassen, damit keine - genehmigungsbedürftige - Fahrplanänderung erforderlich werde und sie im Falle eines Erfolgs der Klage schnellstmöglich den Betrieb der Strecke wieder aufnehmen könne. Das Bedürfnis nach einer Haltestelle am Bahnhof, wie es in anderen Städten üblich sei, bestehe weiterhin. Die Sperrung der Fernbushaltestelle sei - entsprechend dem rechtlichen Hinweis des Senats - rechtswidrig. Zudem lägen die Voraussetzungen des § 45 StVO nicht vor. Es fehle an einer gerade durch die Nutzung des C. Platzes durch Fernbusse verursachten qualifizierten Gefahrenlage. Auf städtebauliche Erwägungen komme es in diesem Zusammenhang nicht an. Die Probleme bei der Nutzung der Kiss & Ride-Vorfahrt seien durch die zwischenzeitlich erfolgte Neugestaltung dieses Bereichs, nämlich durch eine andere Anordnung der Halteplätze für Pkw, bereits behoben. Die Ermessenserwägungen der Beklagten seien fehlerhaft; mildere Mittel seien nicht berücksichtigt worden. Ihre Möglichkeiten, auf das Maß der Inanspruchnahme des Platzes durch Fernbusse Einfluss zu nehmen, habe die Beklagte im personenbeförderungsrechtlichen Genehmigungsverfahren nicht genutzt. Da die Klägerin inzwischen von allen Genehmigungen außer der „streitgegenständlichen“ - gemeint ist die Genehmigung der Regierung von Oberbayern vom 11. August 2014 für die Strecke N. - F. - entbunden worden sei oder diese ausgelaufen seien, sei auch nicht mehr mit einer Gefahrenlage durch die Anzahl der Fernbuslinien zu rechnen. Die Interessen der Klägerin seien nicht angemessen berücksichtigt worden. Die Transferzeiten vom Flughafen zur Innenstadt seien zu lang und für die Fahrgäste unattraktiv. Die Züge der G. GmbH, einer Tochtergesellschaft der G. SE, führen inzwischen den Hauptbahnhof in L. an, dürften aber nicht zum Flughafen fahren. Intermodale Reisemöglichkeiten seien so nicht eröffnet. Die früher von ihr, der Klägerin, genutzten Bussteige 3 und 4 bzw. D und E seien bislang baulich nicht verändert worden. Die zwischenzeitlich am Bussteig F (früher Bussteig 5) errichtete Corona-Teststation sei nach kurzer Zeit wieder entfernt worden. Bei dem danach errichteten „Containerdorf“ (Ankunftseinrichtung für Flüchtlinge) habe es sich von vornherein nur um eine temporäre Nutzung gehandelt. Das Containerdorf sei zwischenzeitlich - was die Beklagte bestätigt hat - abgebaut worden. Ersatzweise sei die Beklagte gehalten, eine innenstadtnahe Alternative anzubieten.
Die Klägerin beantragt sinngemäß,
das Urteil des Verwaltungsgerichts zu ändern und
1. die am 28. Oktober 2015 bekannt gemachte straßenverkehrsrechtliche Anordnung der Beklagten vom 22. Juni 2015 zur Sperrung der Fernbushaltestelle „C. Platz“ aufzuheben und
die Fernbushaltestelle „C. Platz“ in der vor dem 28. Oktober 2015 vorhandenen Form und Ausgestaltung wiederherzustellen, insbesondere die ursprünglich vorhandenen und zwischenzeitlich entfernten Verkehrszeichen Nr. 224 StVO sowie die gleichermaßen entfernten Fahrplantafeln für ihre Fahrpläne wieder anzubringen sowie sämtliche weiteren Maßnahmen zu treffen, die für die Nutzung der Fernbushaltestelle C. Platz durch die Fernbusse der Klägerin erforderlich sind.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie verteidigt das angefochtene Urteil und trägt ergänzend vor: Eine Standortgrundentscheidung mit „Konzentrationswirkung“ oder - anders ausgedrückt - mit „Sperrwirkung“ zulasten des § 45 StVO ergebe sich aus § 32 BOKraft, wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt habe, nicht. Die Straßenverkehrsbehörde sei deshalb nicht an diese gebunden. Es entspreche dem Prinzip der Effektivität der Gefahrenabwehr, dass die im Wortsinne sachnähere Straßenverkehrsbehörde für die verkehrliche Gefahrenbeurteilung und -abwehr zuständig sei. Geeignete Alternativstandorte für eine Fernbushaltestelle in der Innenstadt von L. gebe es aus ihrer Sicht nicht. Langfristig stehe der Bereich wegen des geplanten S-Bahn-Baus für den Fernbusverkehr nicht zur Verfügung.
Die Beteiligten haben ihr Einverständnis mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung durch die Berichterstatterin erklärt.
Hinsichtlich des weiteren Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakten dieses und des vorangegangenen Verfahrens des vorläufigen Rechtsschutzes (18 L 2421/15 VG Köln) sowie des die Fernbushaltestelle an der H. Straße betreffenden Parallelverfahrens (8 A 2466/17) und ferner die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung der Klägerin, über die die Berichterstatterin mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheiden kann (§§ 87a Abs. 2 und 3, 101 Abs. 2 VwGO), hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang teilweise Erfolg.
I.
Die Anfechtungsklage gegen die verkehrsrechtliche Anordnung vom 22. Juni 2015, durch die die Beklagte mit Wirkung ab dem 28. Oktober 2015 die Fernbushaltestelle am C. Platz gesperrt hat, hat Erfolg.
1. Die Anfechtungsklage ist zulässig.
a) Als Inhaberin einer Genehmigung, in der die betreffende Haltestelle am C. Platz als eine der Haltestellen bestimmt ist, an denen ihre Busse halten dürfen, um Fahrgäste ein- und aussteigen zu lassen, kann die Klägerin geltend machen, durch deren Verlegung in eigenen Rechten verletzt zu sein. Da sich die Klage gegen die Verlegung der Haltestelle durch Aufstellung bzw. Entfernung von Verkehrszeichen und damit gegen eine nicht mit einer Rechtsmittelbelehrung versehene verkehrsbehördliche Allgemeinverfügung, richtet, gilt gemäß § 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO die Jahresfrist, die hier mit der am 30. November 2015 erhobenen Klage gewahrt wurde.
b) Das Rechtsschutzinteresse ist nicht nachträglich entfallen.
Der Vollzug der straßenverkehrsrechtlichen Anordnung vom 22. Juni 2015 durch Entfernung der Haltestellenschilder und Fahrplantafeln hat nicht zur Erledigung des angefochtenen Verwaltungsakts geführt. Die Regelungswirkung der Anordnung ist dadurch nicht entfallen. Zudem ließe sich der Vollzug auch rückgängig machen.
Vgl. zu diesen Voraussetzungen Sodan, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 42 Rn. 24, sowie Wolff, , in: Sodan/Ziekow, VwGO, § 113 Rn. 247 und 250.
Das Rechtsschutzinteresse fehlt nur, wenn die Klage für den Kläger offensichtlich keinerlei rechtliche oder tatsächliche Vorteile bringen kann. Die Nutzlosigkeit muss also eindeutig sein. Im Zweifel ist das Rechtsschutzinteresse zu bejahen.
Vgl. BVerwG. Urteil vom 29. April 2004 - 3 C 25.03 -, juris Rn. 19.
Jedenfalls hinsichtlich der Liniengenehmigung vom 11. August 2014 der Regierung von Oberbayern vom 11. August 2014 für die Strecke N. - F. ist die personenbeförderungsrechtlich geregelte Haltestelle am C. Platz nicht förmlich geändert worden, sondern lediglich die Möglichkeit eingeräumt worden, ersatzweise die Haltestelle am Flughafen anzufahren. Stünde die Haltestelle am C. Platz wieder zur Verfügung, könnte die Klägerin diese ohne Änderung der personenbeförderungsrechtlichen Genehmigung anfahren. Nichts anderes folgt daraus, dass die Klägerin von der Betriebspflicht auf dieser Strecke (N. - F. ) in Anwendung von § 21 Abs. 4 PBefG entbunden worden ist; denn es handelt sich ausdrücklich um eine - wenn auch mehrfach verlängerte - vorübergehende Entbindung. Die Klägerin wäre dadurch - bis zum Ablauf der Geltungsdauer der Genehmigung am 24. April 2023 - rechtlich nicht gehindert, den Betrieb auf dieser Linie wieder aufzunehmen, und beabsichtigt dies - wie sie im Erörterungstermin vor der Berichterstatterin am 23. Februar 2023 bekräftigt und die Beklagte nicht bezweifelt hat - auch.
Für den Fortbestand des Rechtsschutzinteresses spricht ferner, dass sich die Bezirksregierung Köln ausweislich des von der Klägerin vorgelegten Schreibens vom 8. Dezember 2020 betreffend die Genehmigung für die Linie L. - E. (Bl. 635 der Gerichtsakte) bereits mit Blick auf die im Eilverfahren ergangene Entscheidung des Verwaltungsgerichts Köln gehindert sieht, die Sperrung der Haltestelle durch die Beklagte rechtlich zu hinterfragen und gegen die im Anhörungsverfahren nach § 14 PBefG abgegebene ablehnende Stellungnahme der Beklagten zu entscheiden.
Bei dieser Sachlage kann hier dahinstehen, ob der Zusatz in anderen Genehmigungen, dass ersatzweise statt des C. Platzes der Flughafen L. angefahren werden könne, als Änderung der personenbeförderungsrechtlichen Liniengenehmigung (so der Vertreter der Bezirksregierung Köln im Erörterungstermin vor dem Verwaltungsgericht Köln am 20. Oktober 2015 im Verfahren 18 L 2421/15, dort Seite 311 der Gerichtsakte) oder - nur - als Zustimmung zur Fahrplanänderung zu werten ist.
2. Die Anfechtungsklage ist auch begründet.
Als Rechtsgrundlage für den Erlass einer solchen straßenverkehrsrechtlichen Anordnung kommt nur § 45 StVO in Betracht. Nach dessen Absatz 1 Satz 1 können die Straßenverkehrsbehörden die Benutzung bestimmter Straßen oder Straßenstrecken aus Gründen der Sicherheit oder Ordnung des Verkehrs beschränken oder verbieten und den Verkehr umleiten. Die Straßenverkehrsbehörden bestimmen, wo und welche Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen anzubringen und zu entfernen sind (§ 45 Abs. 3 Satz 1 StVO).
a) Ob die Verkehrsverhältnisse wegen einer Gefahrenlage an der Fernbus-Haltestelle C. Platz in tatsächlicher Hinsicht zum Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Anordnung Anlass zu einer straßenverkehrsrechtlichen Anordnung gaben und eine solche auch zum gegenwärtigen Zeitpunkt weiter besteht,
zum maßgeblichen Zeitpunkt für die Beurteilung der verkehrsrechtlichen Anordnung als Dauerverwaltungsakt vgl. BVerwG, Urteil vom 23. September 2010 - 3 C 37.09 -, juris Rn. 21, m. w .N.,
was allerdings im Hinblick auf die zwischenzeitliche Umgestaltung der Kurzzeitparkplätze (Kiss & Ride) zu einer bloßen Vorfahrtzone und die jedenfalls von der Mehrheit der Fernbusunternehmen akzeptierte Verlegung der Haltestelle an den neuen Fernbusbahnhof am Flughafen L. fraglich erscheint, kann hier dahin stehen. Insbesondere bedarf keiner Prüfung, ob die von der Beklagten zur Begründung der Anordnung angeführten Unfälle maßgeblich auf die Nutzung des C. Platzes als Fernbushaltestelle oder eher auf die missbräuchliche und verkehrsordnungswidrige Nutzung durch andere Verkehrsteilnehmer zurückzuführen sind und ob nicht etwa städtebauliche Erwägungen in Bezug auf eine nach wie vor nicht konkret anstehende Bebauung des C. Platzes, geschweige denn einen planfeststellungsbedürftigen Ausbau der S-Bahn-Linie oder gar die vertragliche Verpflichtung der Beklagten, den wirtschaftlichen Erfolg des Flughafen L. zu unterstützen, Anlass für die Verlegung der Fernbushaltestelle waren.
b) Denn ungeachtet dessen ist die auf § 45 StVO gestützte verkehrsrechtliche Anordnung jedenfalls ermessensfehlerhaft. Das Gericht kann die behördliche Ermessensentscheidung gemäß § 114 Satz 1 VwGO nur eingeschränkt darauf überprüfen, ob die Beklagte das ihr eingeräumte Ermessen erkannt, von ihrem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht und ob sie die gesetzlichen Grenzen des Ermessens eingehalten hat. Dabei sind Ermessenserwägungen, die im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzt wurden, zu berücksichtigen (§ 114 Satz 2 VwGO).
aa) Dies zugrunde gelegt hält die Ermessensentscheidung einer Überprüfung schon deshalb nicht Stand, weil die Beklagte die für die Entscheidung über die Positionierung von Haltestellen des Linienverkehrs maßgeblichen gesetzlichen Vorgaben nicht berücksichtigt hat. Die verkehrsrechtliche Anordnung, durch die die zuvor am C. Platz eingerichtete Fernbushaltestelle an den etwa 15 km entfernten Flughafen L. verlegt worden ist, trägt dem Umstand nicht Rechnung, dass mit den seinerzeit noch zahlreichen nach Anhörung der Beklagten erteilten beförderungsrechtlichen Liniengenehmigungen - und derzeit jedenfalls noch mit der der Klägerin erteilten personenbeförderungsrechtlichen Genehmigung der Regierung von Oberbayern vom 11. August 2014 für die Strecke N. - F. - eine von der Beklagten als Straßenverkehrsbehörde zu berücksichtigende Standortgrundentscheidung in Bezug auf die Haltestelle am C. Platz getroffen worden ist.
In seiner Hinweisverfügung vom 1. Februar 2022 hat der Senat hierzu Folgendes ausgeführt:
„…im vorliegenden Fall ist zu berücksichtigen, dass die Klägerin einen Personenfernverkehr (zum Begriff vgl. § 42a PBefG) betreibt, weshalb die Beklagte außer den Vorgaben des § 45 StVO auch die gesetzlichen Vorgaben des Personenbeförderungsrechts und des § 32 BOKraft zu beachten hatte.
Die für die Durchführung eines solchen Linienverkehrs nach dem Personenbeförderungsgesetz erforderlichen Genehmigungen werden nach § 11 Abs. 1, Abs. 3 Satz 1 und Abs. 4 PBefG jeweils von der nach Landesrecht zuständigen Behörde erteilt, in deren Bezirk die Linie ihren Ausgangspunkt hat. Diese Behörde prüft den Antrag, zu dem nach § 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 Buchstabe a), Satz 2 PBefG auch eine Übersichtskarte gehört, in der die beantragte Strecke mit Haltestellen eingezeichnet ist, u.a. auch mit Blick darauf, ob der Verkehr auf Straßen durchgeführt werden soll, die sich aus Gründen der Verkehrssicherheit oder wegen ihres Bauzustandes hierfür nicht eignen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 PBefG). Um die nötigen tatsächlichen Erkenntnisse über die zu prüfenden Voraussetzungen zu erlangen, hat die Genehmigungsbehörde vor der Entscheidung über den Antrag auf Erteilung einer Linienverkehrsgenehmigung u.a. die im Einzugsbereich des beantragten Verkehrs liegenden Gemeinden anzuhören (§ 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PBefG). Die Genehmigungsurkunde umfasst nach § 17 Abs. 1 Nr. 7 PBefG auch die Linienführung. Diese Regelung wird ergänzt durch § 40 PBefG, wonach die Fahrpläne, die den Ausgangs- und Endpunkt sowie die Haltestellen umfassen, der Zustimmung der Genehmigungsbehörde bedürfen.
Gemäß § 32 BOKraft ist bei der Bestimmung über die Anbringung der Haltestellenzeichen nach § 45 Abs. 3 StVO dem genehmigten Fahrplan entsprechend den Erfordernissen des Betriebs und des Verkehrs Rechnung zu tragen. Das bedeutet, dass die Beklagte als zuständige Straßenverkehrsbehörde ausgehend von der durch die zuständige Genehmigungsbehörde bestimmten Straßenbezeichnung lediglich bestimmen konnte, an welcher konkreten Stelle das Haltestellenzeichen anzubringen war.
Vgl. schon OVG NRW, Urteil vom 6. Februar 1979 - XII A 276/76 -, VRS 57, 396, 397.
Die in eigener Verantwortung von der Genehmigungsbehörde getroffene Entscheidung, wo eine Haltestelle einzurichten ist, stellt für die nachfolgende Entscheidung der Straßenverkehrsbehörde gleichsam eine Standortgrundentscheidung dar.
Vgl. VG München, Urteil vom 21. Oktober 2014- M 23 K 14.602 -, juris Rn. 27 f.; VG Neustadt (Weinstraße), Urteil vom 1. August 2016 - 3 K 74/16.NW -, juris Rn. 54; siehe auch Hess. VGH, Beschluss vom 26. Februar 2021 - 2 B 2698/20 -, juris Rn. 10, 21.
Nur innerhalb des Rahmens, der sich aus der Zustimmung der Genehmigungsbehörde zu dem Fahrplan ergibt, kann die Straßenverkehrsbehörde den konkreten Standort der Haltestelle festlegen.
Vgl. unter Hinweis auf die amtliche Begründung: Bindinger, Personenbeförderungsrecht, Stand Dez. 2021, § 32 BOKraft Rn. 15, 40 ff., m. w. N.
Die gegenteilige Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass § 32 BOKraft keine solche Bindungswirkung habe, weil nach § 64 PBefG die Vorschriften des Straßenverkehrsgesetzes sowie die aufgrund dieses Gesetzes erlassenen Vorschriften, also auch der StVO, nicht berührt werden, trägt dem gesetzgeberischen Regelungskonzept ersichtlich nicht Rechnung. Es geht nicht darum, dass das Personenbeförderungsrecht die Hinnahme von verkehrsrechtlich relevanten Gefahren verlangen würde; die Prüfung, ob einer vom Linienbetreiber beantragten Linienführung und Haltestellenplanung Sicherheitsaspekte entgegenstehen, fällt vielmehr in den Zuständigkeitsbereich der für die Liniengenehmigung zuständigen Behörde, und diesbezügliche Bedenken muss die Straßenverkehrsbehörde im Rahmen des Liniengenehmigungsverfahrens vorbringen.“
Davon ausgehend durfte die Aufhebung einer Haltestelle und deren Verlegung in einen anderen Stadtteil in rechtmäßiger Weise erst angeordnet werden, nachdem zuvor oder zumindest gleichzeitig alle personenbeförderungsrechtlichen Liniengenehmigungen bzw. Fahrplangenehmigungen geändert worden waren, was aber nicht hinsichtlich sämtlicher Genehmigungen der Fall war.
Diesem rechtlichen Hinweis hat die Beklagte, die das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts verteidigt, nichts Durchgreifendes entgegengesetzt.
Zunächst ist nochmals hervorzuheben, dass das Argument des Verwaltungsgerichts, dass § 32 BOKraft in der Normenhierarchie unter § 64 PBefG stehe, wonach die Vorschriften des Straßenverkehrsrechts unberührt bleiben, nicht trägt. Hier geht es um ein Nebeneinander von zwei in der Normenhierarchie gleichrangigen Verordnungsregelungen, nämlich § 32 BOKraft und § 45 Abs. 3 StVO, wobei das Personenbeförderungsgesetz als dem § 45 StVO übergeordnete gesetzliche Vorschrift das Zusammenwirken der verschiedenen Behörden und der von diesen anzuwendenden Vorschriften - wie vorstehend aufgezeigt - regelt.
Die Auslegung der hier maßgeblichen Vorschriften ist unter Berücksichtigung des Wortlauts, des gesetzlichen Regelungszusammenhangs und des Regelungszwecks nicht zweifelhaft und zudem in der obergerichtlichen Rechtsprechung geklärt.
Die Auffassung des VG Köln wird, allerdings in einem anderen rechtlichen Zusammenhang (Taxistand), soweit ersichtlich lediglich vom VG Leipzig, Urteil vom 13. Oktober 2021 - 1 K 1720/20 -, juris Rn. 44, geteilt.
Danach ergibt sich der normativ vorgegebene Rahmen für die hier streitbefangene verkehrsrechtliche Anordnung daraus, dass die Anbringung der Haltestellenzeichen nach § 45 Abs. 3 StVO gemäß § 32 Abs. 1 BOKraft auf dem genehmigten Fahrplan basiert. Erst auf dieser Grundlage entscheiden die Straßenverkehrsbehörden in ausschließlicher Zuständigkeit unter den Gesichtspunkten der Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs sowie der Interessen potenziell betroffener Anlieger nach § 45 Abs. 3 StVO, an welcher konkreten Stelle das Haltestellenzeichen anzubringen ist.
Zum Verhältnis von § 45 Abs. 3 StVO und § 32 BOKraft vgl. aus jüngerer Zeit auch Sächs. OVG, Beschluss vom 21. November 2022 - 6 A 73/21 -, juris Rn. 6 und 8, m. w. N.
Da die Straßenverkehrsbehörden dem genehmigten Fahrplan Rechnung tragen müssen, scheiden solche Standorte aus, die sich räumlich nicht mehr der in dem genehmigten Fahrplan enthaltenen Standortgrundentscheidung für die jeweilige Haltestelle zuordnen lassen.
Vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 20. Oktober 1994 - 5 S 474/94 -, juris Rn. 22; Bay. VGH, Beschluss vom 15. Januar 2008 - 11 CE 08.3030 -, juris Rn. 13.
So liegt der Fall hier. Die Verlagerung der Fernbushaltestelle aus der Innenstadt von L. an den ca. 15 km entfernten Flughafen überschreitet den durch die Standortgrundentscheidung vorgegebenen Rahmen bei weitem.
Der Hinweis der Beklagten auf den Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 20. Dezember 1989 - 7 B 188.89 - stützt ihre Rechtsauffassung nicht. In dieser Entscheidung ist lediglich ausgeführt, dass die Anlieger einer öffentlichen (Wohn-)Straße, durch die ein Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen geführt werden soll, im Hinblick auf verkehrsbedingte Immissionen nicht durch Erteilung der (verkehrswirtschaftlichen) Genehmigung des Linienverkehrs in ihren Rechten verletzt und deshalb nicht zur Anfechtung der Genehmigung klagebefugt seien.
So im Ergebnis auch der von der Beklagten angeführte Beschluss des Hess. VGH vom 29. August 1986 - 2 TH 1569/86 -, juris Rn. 6.
In diesem Zusammenhang hat das Bundesverwaltungsgericht darauf hingewiesen, dass die Genehmigungsbehörde etwaige Beschränkungen der straßenverkehrsrechtlichen Widmung sowie auf § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 StVO gestützte straßenverkehrsrechtliche Beschränkungen zum Schutz der Wohnbevölkerung vor Lärm und Abgasen zu berücksichtigen hat. Anhaltspunkte für die Auffassung, dass die Straßenverkehrsbehörde von einer wirksamen, unter ihrer Beteiligung erteilten Linienverkehrsverkehrsgenehmigung trotz der Vorgabe in § 32 BOKraft ohne Weiteres, d. h. ohne sich insoweit zunächst mit der für die personenbeförderungsrechtliche Genehmigung zuständigen Behörde abzustimmen, abweichen dürfte, ergeben sich daraus nicht ansatzweise.
Auch der Hinweis der Beklagten auf den Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 21. Juli 2017 ist unbehelflich. Darin ist ebenfalls ausgeführt, dass die Vorschriften über die Genehmigung für den Linienverkehr nach den §§ 9 ff. PBefG, insbesondere § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 PBefG, jedenfalls bezogen auf die Anwohner keine drittschützende Wirkung entfalten, ein Anwohner mithin nicht i. S. v. § 42 Abs. 2 VwGO geltend machen kann, durch die Erteilung der Liniengenehmigung in seinen Rechten verletzt zu sein. Das schließt aber weder aus, dass die Frage der Verkehrssicherheit nach Anhörung der ortskundigen Straßenverkehrsbehörde, ggf. unter Berücksichtigung von bereits geltenden Verkehrsbeschränkungen, von der Genehmigungsbehörde zu prüfen ist, noch folgt daraus, dass Fragen der Verkehrssicherheit allein von der Straßenverkehrsbehörde zu beantworten sei.
Vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 21. Juli 2017 - 9 S 1452/16 -, juris Rn. 18.
Würde bereits im Anhörungsverfahren erkennbar, dass an der in dem Antrag auf Erteilung der Liniengenehmigung bezeichneten Straße keine Möglichkeit besteht, eine Haltestelle verkehrssicher einzurichten, wäre dies bereits im personenbeförderungsrechtlichen Verfahren zu berücksichtigen.
Wie sich aus den vorstehenden Ausführungen ergibt, misst die vorstehend dargelegte Auslegung der maßgeblichen Vorschriften der personenbeförderungsrechtlichen Genehmigung entgegen den Bedenken der Beklagten keine „Konzentrationswirkung“ bei. Die Beklagte missversteht die in dem rechtlichen Hinweis angeführte Rechtsprechung und Literatur. Die eingeschränkte und die Berücksichtigung straßenverkehrsrechtlicher Erwägungen ohne weiteres zulassende Bedeutung der bloßen Standortgrundentscheidung erschließt sich auch am Beispiel des Parallelverfahrens betreffend die ehemalige Haltestelle an der H. Straße, in dem die Klägerin nach Ablauf der maßgeblichen personenbeförderungsrechtlichen Genehmigungen von der Fortführung der Klage abgesehen hat. Die H. Straße ist ca. 770 m lang; jeder Haltestellenstandort in ihrem gesamten Verlauf hätte mit § 32 BOKraft in Einklang gestanden. Letztlich nichts anderes gilt für den hier in Rede stehenden C. Platz. Die Beklagte konnte nach Ermessen über den genauen Haltepunkt innerhalb des zahlreiche Busspuren umfassenden Areals entscheiden. Wie weit der durch eine solche Standortgrundentscheidung gezogene Rahmen darüber hinaus in räumlicher Hinsicht reicht, ob also beispielsweise eine Verlegung der personenbeförderungsrechtlich genehmigten Haltestelle in eine unmittelbar an den C. Platz angrenzende Straße - wie etwa die derzeit für den Linienverkehr genutzte H. -Gasse oder die O. -Straße oder eine davon abzweigende Straße - den Anforderungen des § 32 BOKraft noch genügt,
in Bezug auf Entfernungen von 150 m bis 200 m von dem durch die in dem Linienführungsplan angegebene Haltestelle bezeichneten Bereich - vorbehaltlich von Gesundheitsgefährdungen oder sonst schlechterdings unzumutbaren Beeinträchtigungen von Anwohnern - zurückhaltend VGH Bad.-Württ., Urteil vom 20. Oktober 1994 - 5 S 474/94 -, juris Rn. 22; diesem Maßstab zustimmend Sächs. OVG, Beschluss vom 21. November 2022 - 6 A 73/21 -, juris Rn. 11, beide Entscheidungen allerdings zu einer innerörtlichen Buslinie, nicht zu einer Fernbuslinie,
bedarf hier ebenfalls keiner Prüfung.
Eine Verlegung an einen ca. 15 km entfernten Ort in einem anderen Stadtteil liegt jedenfalls offensichtlich weit außerhalb des durch die Standortgrundentscheidung vorgegebenen Entscheidungsrahmens. Der von der Beklagten gewählte Standort lässt sich der Haltestelle am C. Platz nicht mehr zuordnen; es handelt sich schlicht um eine andere, nicht ohne Änderung der Linienbestimmung und der dieser zugrunde liegenden verkehrsplanerischen Erwägungen anzuordnende Haltestelle.
Entgegen den Bedenken des Verwaltungsgerichts ist durch das im Personenbeförderungsgesetz geregelte Beteiligungsverfahren auch hinreichend sichergestellt, dass Gefahrenlagen, die in den örtlichen Verhältnissen begründet sind, der Genehmigungsbehörde zur Kenntnis gelangen und von dieser bei ihrer Entscheidung berücksichtigt werden. Die regelmäßig - so auch hier - mehrere Jahre umfassende Geltungsdauer derartiger Genehmigungen steht dem nicht entgegen. Wie die Klägerin selbst vorgetragen hat, kommt durchaus bei nachträglich zu Tage tretenden Konfliktlagen eine Änderung der Genehmigung in Betracht.
Im Übrigen ist auch die Beklagte ausweislich des Texts der Vereinbarung, durch die sie sich zur Unterstützung des Fernbusbahnhofs am Flughafen verpflichtet hat, davon ausgegangen, dass sie im Rahmen der Beteiligung nach § 14 PBefG auf eine Änderung der Linienführung hätte hinwirken können. Das hat sie aber nicht getan, sondern die Genehmigungsbehörden, die der im Eilverfahren geäußerten Auffassung des Verwaltungsgerichts Köln ersichtlich nicht entgegen getreten sind, gewissermaßen vor vollendete Tatsachen gestellt.
bb) Ungeachtet dessen spricht alles dafür, dass die verkehrsrechtliche Anordnung auch deshalb i. S. v. § 114 Satz 1 VwGO ermessensfehlerhaft ist, weil die Beklagte den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz als gesetzliche Grenze des Ermessens nicht gewahrt und dem Zweck des Ermessens nicht hinreichend Rechnung getragen hat.
Ausgehend von den vorstehenden Erwägungen hätte die Beklagte - eine Gefahrenlage im Sinne von § 45 StVO unterstellt - bei ihrer Ermessensentscheidung über die konkrete Positionierung der Haltestelle zunächst prüfen müssen, ob es unter grundsätzlicher Beibehaltung der bisherigen Haltestelle am C. Platz verhältnismäßige Maßnahmen zur Gefahrenvermeidung gab, sei es durch Unterbindung verkehrsordnungswidriger oder missbräuchlicher Nutzung durch unberechtigte Fahrzeugführer, sei es durch gestalterische Maßnahmen, was in Bezug auf die Kiss & Ride-Zone ersichtlich geschehen ist, und ob möglicherweise seinerzeit bestehende, auf einer unzureichenden Kapazität auf dem C. Platz beruhende Gefahren durch Verlegung eines Teils des Busverkehrs im Nahbereich hätten vermieden werden können. Dass dies ernsthaft in Betracht zu ziehen gewesen wäre, ergibt sich daraus, dass die unmittelbar an den C. Platz angrenzende H. -Gasse seit der vorübergehenden Nutzung des C. Platzes für ein Containerdorf als Ankunftseinrichtung für ukrainische Flüchtlinge als Haltestelle für den örtlichen Linienbusverkehr genutzt wird, was auf dem Busbahnhof ersichtlich Platzkapazitäten freigesetzt hat. Verkehrssicherheitsaspekte, die grundsätzlich gegen dessen Nutzung als Fernbusbahnhof sprechen, sind nicht erkennbar und von der Beklagten auch im Erörterungstermin am 23. Februar 2023 nicht nachvollziehbar vorgetragen worden.
In dem vom Personenbeförderungsgesetz vorgesehenen Verfahren hätte die Beklagte jedenfalls - wiederum eine den tatbestandlichen Voraussetzungen des § 45 StVO entsprechende Gefahrenlage am C. Platz zu ihren Gunsten unterstellt - auch darlegen müssen, ob es einen alternativen Haltepunkt in Innenstadtnähe gibt, der aufgrund seiner räumlichen Nähe noch dem Bahnhof zuzuordnen ist. Dies hat die Beklagte aber ersichtlich nicht ernsthaft geprüft, weil sie mit der Verlagerung der Fernbushaltestellen an den Flughafen jedenfalls auch städtebauliche Ziele verfolgt hat. Derartige Erwägungen liegen indessen außerhalb des Zwecks des Ermessens nach § 45 StVO. Ob und inwieweit darüber hinaus auch eine wirtschaftliche Förderung des Flughafens bezweckt war, was erst recht nicht vom Zweck des § 45 StVO umfasst wäre, kann angesichts dessen dahinstehen.
II. Der ergänzend geltend gemachte Folgenbeseitigungsanspruch hat hingegen im vorliegenden Verfahren keinen Erfolg.
1. Die auf Wiederherstellung des früheren Zustands gerichtete Klage - eine auf erneute Einrichtung einer Bushaltestelle durch Aufstellung des Verkehrszeichens 224 gerichtete Verpflichtungsklage - kann in Anwendung der speziellen Regelung in § 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO in zulässiger Weise bereits vor Rechtskraft der Anfechtungsklage erhoben werden. Nach dieser Vorschrift kann das Gericht - wenn der Verwaltungsakt wie hier schon vollzogen ist - auf Antrag auch aussprechen, dass und wie die Verwaltungsbehörde die Vollziehung rückgängig zu machen hat. Dieser Ausspruch ist nach § 113 Abs. 1 Satz 3 VwGO aber nur zulässig, wenn die Behörde dazu in der Lage und diese Frage spruchreif ist. Liegen diese Voraussetzungen vor, steht die Entscheidung über die Verurteilung des Beklagten zur Folgenbeseitigung - sofern vom Kläger beantragt - nicht im Ermessen des Gerichts.
Offen gelassen für einen Vollzugsfolgenbeseitigungsanspruch im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes (§ 80 Abs. 5 Satz 3 VwGO): OVG NRW, Beschluss vom 29. September 2021 - 8 B 188/21 -, juris Rn. 44 ff.
Der Antrag auf Beseitigung der Folgen der Vollziehung eines vom Gericht aufgehobenen Verwaltungsakts nach § 113 Abs. 1 Satz 2 und 3 VwGO stellt ein prozessuales Mittel dar, um einen Anspruch auf Folgenbeseitigung geltend zu machen. Ein solcher Anspruch entsteht, wenn durch öffentlich-rechtliches Verwaltungshandeln eine subjektive Rechtsposition verletzt und dadurch ein andauernder rechtswidriger Zustand geschaffen worden ist. Der Anspruch ist auf die Wiederherstellung des beseitigten rechtmäßigen Zustands gerichtet; zu beseitigen sind alle der handelnden Behörde zuzurechnenden, noch andauernden unmittelbaren Folgen ihres rechtswidrigen Vorgehens. Die Beseitigung kann nicht verlangt werden, wenn der rechtswidrig herbeigeführte Zustand nachträglich legalisiert worden ist oder die rechtlich mögliche Legalisierung sicher zu erwarten ist. Hier steht dem Anspruch auf Folgenbeseitigung der Einwand der unzulässigen Rechtsausübung entgegen. Gleiches gilt, wenn der mit der Folgenbeseitigung angestrebte Zustand seinerseits der Rechtsordnung widerspräche.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 2. Dezember 2015 - 6 B 33.15 -, juris Rn. 14, m. w. N.
Darüber hinaus entfällt ein Anspruch auf Folgenbeseitigung, wenn die Wiederherstellung des ursprünglichen Zustandes für den verpflichteten Rechtsträger unzumutbar ist. Dies ist dann der Fall, wenn damit ein unverhältnismäßig hoher Aufwand verbunden ist, der zu dem erreichbaren Erfolg bei allem Respekt für das Verlangen nach rechtmäßigen Zuständen in keinem vernünftigen Verhältnis mehr steht.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 12. Juli 2004 - 7 B 86.04 -, juris Rn. 7; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 26. August 1993 - 4 C 24.91 -, juris Rn. 52 f.
Bei der Annahme einer solchen Ausnahme ist allerdings Zurückhaltung geboten.
Vgl. Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 113 Rn. 208 ff.
§ 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO begründet keine materiell-rechtliche Grundlage des (Vollzugs-)Folgenbeseitigungsanspruchs, der aber trotz unterschiedlicher Begründungsansätze in Rechtsprechung und Literatur jedenfalls gewohnheitsrechtlich anerkannt ist. Die Vorschrift regelt vielmehr die prozessuale Zulässigkeit einer Entscheidung über die Folgenbeseitigung eines vollzogenen Verwaltungsakts vor Rechtskraft der gerichtlichen Entscheidung über die Anfechtungsklage. Diese ausnahmsweise unter erleichterten Bedingungen zugelassene Klagehäufung (§ 44 VwGO) in Form einer Stufenklage trägt dem Bedürfnis nach Effektivität und Beschleunigung des Rechtsschutzes dar, soll aber ihrerseits nicht zu einer Verzögerung des Rechtsstreits führen und setzt deshalb außer dem Bestehen eines materiellen Anspruchs auf Folgenbeseitigung - der wie erwähnt bereits die tatsächliche und rechtliche Möglichkeit einer Folgenbeseitigung voraussetzt - auch die Spruchreife des geltend gemachten Anspruchs voraus.
Zum Ganzen vgl. Emmenegger, in: Fehling/ Kastner/ Störmer, Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 2021, § 113 VwGO Rn. 72 ff.; Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018 § 113 Rn. 187 ff.
2. Ausgehend von diesen Grundsätzen kann dem Folgenbeseitigungsverlangen hier nicht entsprochen werden.
a) Die Wiedereinrichtung der Bushaltestelle an der bis zum 28. Oktober 2015 bestehenden Stelle wäre allerdings nach gegenwärtigem Kenntnisstand rechtlich und tatsächlich möglich. Die Fläche ist weiterhin für den bisherigen Zweck öffentlich-rechtlich gewidmet. Die Überlegungen der Beklagten, mit Blick auf eine angestrebte Verkehrswende und den geplanten Bau einer S-Bahn perspektivisch den motorisierten Verkehr in der Innenstadt zu reduzieren, haben, soweit sie überhaupt schon konkret sein sollten, jedenfalls noch nicht zu einer Änderung der straßenrechtlichen und bauplanungsrechtlichen Ausgangssituation geführt. Die von der Beklagten als Hinderungsgründe angeführten Nutzungen eines Teils des C. Platzes für ein Corona-Test-Zelt und eine Ankunftseinrichtung für ukrainische Flüchtlinge sind zwischenzeitlich - wie sich aus den von der Klägerin im Erörterungstermin am 23. Februar 2023 vorgelegten Fotos ergibt und der Vertreter der Beklagten bestätigt hat - beendet. Die vertragliche Vereinbarung mit der Flughafen L. GmbH aus dem Jahr 2015 begründet bereits nach ihrem Wortlaut keine von den rechtlichen Vorgaben des Personenbeförderungsrechts unabhängige Verpflichtung zur Sperrung der Fernbushaltestellen in der Innenstadt und wäre - sofern sie die Beklagte zu einem mit der Rechtslage nicht zu vereinbarenden Verhalten verpflichten würde - auch unwirksam.
b) Die Sache ist aber nicht im Sinne des § 113 Abs. 1 Satz 3 VwGO spruchreif.
Folgt man der in der Kommentarliteratur verbreiteten Auffassung, dass Spruchreife bereits dann nicht vorliegt, wenn der beklagten Behörde hinsichtlich der konkreten Form, wie sie die Folgen ihres rechtswidrigen Handelns beseitigt, Ermessen eingeräumt ist und keine Ermessensreduzierung vorliegt,
vgl. etwa Stuhlfauth, in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/von Albedyll, VwGO, 8. Aufl. 2021, § 113 Rn. 47; Riese, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, 43. EL, August 2022, § 113 VwGO Rn. 89; W.-R. Schenke/R. P. Schenke, in: W.-R. Schenke, VwGO, 28. Aufl. 2022, § 113 Rn. 87,
mangelt es an der erforderlichen Spruchreife hier bereits deshalb, weil der Beklagten auch nach dem oben ausgeführten rechtlichen Verhältnis von personenbeförderungsrechtlicher Standortgrundentscheidung und straßenverkehrsbehördlicher Ermessensentscheidung nach § 45 Abs. 3 StVO immer noch die Auswahlentscheidung obliegt, an welcher konkreten Stelle bzw. an welchen konkreten Stellen - bis zum 28. Oktober 2015 gab es eine Ausstiegs- und zwei Einstiegshaltestellen - auf dem sieben Fahrgassen umfassenden C. Platz sie das oder die Haltestellenzeichen (VZ 224) aufstellt.
Ob diese recht enge, ersichtlich an dem Begriffsverständnis der Spruchreife in § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO orientierte Auslegung des § 113 Abs. 1 Satz 3 VwGO dessen Sinn und Zweck entspricht, erscheint allerdings zweifelhaft. Das in dieser Vorschrift geregelte Erfordernis der Spruchreife dient der Beschleunigung des Verfahrens. Die Entscheidung über eine für sich genommen entscheidungsreife Anfechtungsklage soll nicht durch den ausnahmsweise damit zu verbindenden Folgenbeseitigungsanspruch verzögert werden, wenn die Entscheidung über das ergänzende Folgenbeseitigungsbegehren weitere Sachaufklärung erfordern würde. Diesem Zweck steht nicht in jedem Fall entgegen, der Behörde eine ohne weitere Sachverhaltsermittlung von ihr geschuldete Folgenbeseitigung auch dann aufzugeben, wenn deren konkreter Inhalt in ihr Ermessen gestellt ist. Es spricht viel dafür, dass der Bescheidungsausspruch als solcher spruchreif sein kann, wenn das Bestehen eines Folgenbeseitigungsanspruchs feststeht und nur das „Wie“ der Beseitigung des rechtswidrigen Eingriffs in die subjektive Rechtsstellung im Ermessen der beklagten Behörde steht.
Vgl. Emmenegger, in: Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 2021, § 113 VwGO Rn. 88 f., unter Hinweis auf BVerwG, Urteil vom 26. August 1993 - 4 C 24.91 -, juris Rn. 68 ff.
So liegt der Fall hier aber nicht.
Unklar und selbst unter Berücksichtigung der grundsätzlichen Verpflichtung des Gerichts zur Sachverhaltsaufklärung derzeit nicht im Sinne einer Spruchreife aufklärbar ist, ob einer Verurteilung der Beklagten, am C. Platz wieder eine Fernbushaltestelle einzurichten, entgegen steht, dass dies gemessen an den oben genannten Maßstäben unzumutbar wäre.
Die Rückverlegung einer Bushaltestelle, zu der es lediglich der Aufstellung eines Verkehrszeichens und ergänzend eines Fahrplans bedarf, ist zwar grundsätzlich weder in technischer noch in finanzieller Hinsicht mit unverhältnismäßig hohem Aufwand verbunden. Die Annahme eines unzumutbaren Aufwands kommt hier wegen der besonderen Umstände des Einzelfalls ausnahmsweise doch in Betracht, weil derzeit nicht auszuschließen ist, dass die Wiederherstellung des früheren Zustands nur für einen kurzen Zeitraum erfolgen müsste, sowie dass die Klägerin die Haltestelle ohnehin nicht anfahren könnte, also von der erneuten Einrichtung der Haltestelle gar keinen unmittelbaren Vorteil hätte. Diese Einschätzung beruht auf folgenden Erwägungen:
Die nach eigenen Angaben der Klägerin letzte noch auf die Haltestelle C. Platz lautende personenbeförderungsrechtliche Genehmigung gilt nur noch bis zum 24. April 2023. Die Klägerin hat sich aber hinsichtlich der betreffenden Linie seit Jahren von der Betriebspflicht gemäß § 21 PBefG vorübergehend entbinden lassen. Selbst dann, wenn die Klägerin schnellstmöglich auf die vorübergehende Entbindung von der Betriebspflicht verzichtet und wenn die Genehmigungsbehörde dies nicht zum Anlass nehmen sollte, die Bestimmung der Haltestelle zu überprüfen, ist in Bezug auf die dann demnächst im April 2023 anstehende Verlängerung der Genehmigung jedenfalls nicht sicher, dass die Genehmigungsbehörde dem zu erwartenden Vorschlag der Beklagten zur Verlegung der Haltestelle nicht entsprechen wird.
Ob der C. Platz (auch) zukünftig noch als Haltestelle in der personenbeförderungsrechtlichen Genehmigung ausgewiesen werden wird, ist mithin ungewiss. Denn die erneute Entscheidung über die Positionierung der Haltestelle hängt nach Lage der hier vorliegenden Einzelfallumstände nicht allein von der Beklagten ab. Vielmehr bedarf es, wenn die Rechtswidrigkeit der streitbefangenen verkehrsrechtlichen Anordnung geklärt ist, einer erneuten Einbeziehung der Genehmigungsbehörden.
Bei einer auf der jetzigen Tatsachengrundlage zu treffenden Entscheidung wäre für die Genehmigungsbehörde nicht nur zu berücksichtigen, ob und wie stark der Fernbusbahnhof am Flughafen zwischenzeitlich frequentiert wird. Die bei - auch nach Einschätzung der Klägerin - begrenzten Kapazitäten am C. Platz ggf. zu treffende Entscheidung, einem einzelnen, aber nicht allen Fernbusbetreibern die attraktivere Haltestelle im Stadtzentrum zu eröffnen, ist jedenfalls nicht so einfach gelagert, dass ihr Ergebnis ohne weiteres feststünde.
Es wäre weder im Interesse der Klägerin noch im öffentlichen Interesse, die Haltestelle für den selbst bei zeitnahem Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils kurzen Zeitraum zu verlegen.
Bei dieser Sachlage, insbesondere wegen der erforderlichen Beteiligung zumindest einer anderen Behörde, erscheint es - ungeachtet der Frage, ob dies mit Blick auf § 113 Abs. 1 Satz 3 VwGO hier überhaupt prozessual in Betracht kommt - unter dem Aspekt der Prozessökonomie jedenfalls im vorliegenden Fall auch nicht zielführend, den derzeit und auch absehbar nicht spruchreifen Annexantrag zurückzustellen und in Anwendung von § 110 VwGO vorab durch Teilurteil über den Anfechtungsantrag zu entscheiden.
Die Möglichkeit eines Teilurteils bejahend: Riese, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, 43. EL, August 2022, § 113 VwGO Rn. 89.
III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 9 ff. PBefG, insbesondere § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 PBefG, jedenfalls bezogen auf die Anwohner keine drittschützende Wirkung entfalten, ein Anwohner mithin nicht i. S. v. § 42 Abs. 2 VwGO
§ 42a PBefG
§ 21 PBefG
§ 45 StVO
§ 32 BOKraft
§ 45 StVO
§ 32 BOKraft
§ 14 PBefG
§ 42a PBefG
§ 40 PBefG
§ 64 PBefG
§ 64 PBefG
§ 44 VwGO
§ 113 VwGO
§ 110 VwGO
§ 167 VwGO
§ 14 Abs. 1 Nr. 2 PBefG
§ 45 Abs. 1 StVO
§ 64 Abs. 1 Nr. 1 PBefG
§ 87a Abs. 2 und 3, 101 Abs. 2 VwGO
§ 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 21 Abs. 4 PBefG
§ 45 Abs. 3 Satz 1 StVO
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 11 Abs. 1, Abs. 3 Satz 1 und Abs. 4 PBefG
§ 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 PBefG
§ 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PBefG
§ 17 Abs. 1 Nr. 7 PBefG
§ 45 Abs. 3 StVO
§ 45 Abs. 3 StVO
§ 32 Abs. 1  BOKraft
§ 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 StVO
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 3 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 3 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 2 und 3 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 32 Abs. 1 der Verordnung

Zitierte Entscheidungen: VRS 57, 396, 397
18 L 2421/15
18 L 2466/15
8 A 2466/17
3 C 25.03
3 C 37.09
XII A 276/76
23 K 14.60
3 K 74/16
2 B 2698/20
1 K 1720/20
6 A 73/21
5 S 474/94
11 CE 08.30
7 B 188.89
2 TH 1569/86
9 S 1452/16
8 B 188/21
6 B 33.15
7 B 86.04
4 C 24.91