Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-11-21, Aktenzeichen 11 A 3457/20
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2022:1121.11A3457.20.00

Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert.
Es wird festgestellt, dass der Planfeststellungsbeschluss der Bezirksregierung Köln vom 16. November 2004 für den Neubau der Landesstraße 000 (L 000n) - Ortsumgehung I. - außer Kraft getreten ist.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt die Feststellung des Außerkrafttretens des Planfeststellungsbeschlusses des Beklagten vom 16. November 2004, mit dem dieser den Neubau der Landesstraße 000 (L 000n) - Ortsumgehung I1. - beschloss. Die Ortsumgehung soll von der Anschlussstelle I1. -Ost der A 00 auf einer Strecke von ca. 3,2 km östlich von I1. über die S.----straße auf die L 000 (alt) führen. Zur Verwirklichung des Vorhabens werden ausweislich des Grunderwerbsverzeichnisses Flächen im Umfang von ca. 20,9 ha benötigt und zwar etwa 9,9 ha für die Trasse und etwa 8,8 ha als Flächen für Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen zum Schutz von Natur und Landschaft. Daneben ist der Erwerb von Flächen im Umfang von ca. 2,2 ha zugunsten der Stadt I1. vorgesehen. Vier im Grunderwerbsverzeichnis enthaltene Grundstücke mit einer Gesamtfläche von ca. 3,2 ha standen im Eigentum des Landschaftsverbands Rheinland (im Folgenden: LVR) - Straßenbauverwaltung. Hierbei handelt es sich um Teile der L 000 (alt) und der L 001. Daneben war die Straßenbauverwaltung Eigentümerin von vier weiteren Grundstücken in I1. (Gemarkung I1. -S1. ) mit einer Fläche von insgesamt ca. 2,9 ha, hiervon werden 2.840 m2 für den Straßenbau benötigt.
Der Kläger ist Vollerwerbslandwirt. Er ist Eigentümer und Pächter von Grundstücken in I1. , welche zum Teil im Bereich der festgestellten Trasse und festgestellter Ausgleichs- und Ersatzflächen liegen und zum Teil für die Stadt I1. erworben werden sollen.
Das Planfeststellungsverfahren für den Neubau der L 000n wurde im Jahr 2000 auf Antrag des damals noch zuständigen LVR eingeleitet. Mit Schreiben vom 5. November 2003 beantragte die Bezirksregierung L. auf Bitten des Landesbetriebs Straßenbau NRW (im Folgenden: Straßen.NRW) bei der Bezirksregierung N. als Oberer Flurbereinigungsbehörde die Durchführung eines Bodenordnungsverfahrens nach den §§ 87 ff. FlurbG.
Straßen.NRW erwarb im Rahmen des Flurbereinigungsverfahrens O. II, welches für den Neubau der A 52 angeordnet worden war, Flächen im Umfang von 5,02 ha, welche im Trassenbereich der L 364n liegen bzw. von Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen betroffen sind. Hierzu wurden zunächst im Jahr 2003 Landverzichte in Bezug auf vier Grundstücke eingeholt. Hiervon lagen Flächen von insgesamt 6.307 m2 im Trassenbereich und 18.108 m2 im Bereich der Flächen für Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen. Im Jahr 2005 wurden Landverzichte bezüglich weiterer 27 Grundstücke eingeholt. Diese umfassten u. a. Flächen im Bereich der Trasse im Umfang von 5.495 m2 und im Bereich der Flächen für Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen im Umfang von 20.307 m2, daneben weitere Flächen in I1. und F. . Die Grundstücke wurden Straßen.NRW im Nachtrag 11 zum Flurbereinigungsplan O1. II vom 13. Juli 2006 zugeteilt. Die Eintragung von Straßen.NRW als Eigentümer im Grundbuch erfolgte im Jahr 2007. Im Jahr 2007 wurden zudem im Flurbereinigungsverfahren B. II (angeordnet für den Neubau der B 000n) Landverzichte in Bezug auf vier Grundstücke in I1. (insgesamt 19.742 m2) eingeholt, davon lagen 329 m2 im Bereich der Trasse.
Mit Urteil vom 13. Dezember 2006 - 6 K 20/05 - wies das Verwaltungsgericht Aachen die Klage des Klägers gegen den Planfeststellungsbeschluss ab. Der Senat lehnte den Antrag auf Zulassung der Berufung mit Beschluss vom 25. November 2009 - 11 A 474/07 - ab.
Mit Beschluss vom 8. Januar 2010 ordnete die Bezirksregierung E. aus Anlass der Inanspruchnahme ländlicher Grundstücke in großem Umfang für den Neubau der Landesstraße 000 (L 000n) - Ortsumgehung I1. - und die damit im Zusammenhang stehenden weiteren Maßnahmen die Flurbereinigung I1. II an. Das Flurbereinigungsgebiet, welches neben Grundstücken in I1. auch solche in F. erfasst, ist 329 ha groß. In den Gründen des Beschlusses heißt es u. a., der Flächenbedarf für die Trasse und die Kompensationsflächen betrage ca. 30 ha. Zur Deckung dieses Flächenbedarfs seien bisher 20 ha Vorratsland erworben worden. Unter Berücksichtigung der bisherigen Eigentumsflächen der Straßenbauverwaltung von ca. 3 ha verbleibe zurzeit ein rechnerischer Landabzug nach § 88 Nr. 4 FlurbG von ca. 2,5 %.
Für den Bau eines Kreisverkehrs an der Anschlussstelle I1. -Ost, welcher Bestandteil des festgestellten Straßenbauvorhabens ist, wurden im März 2010 zwei Bauerlaubnisse erteilt. Im Mai und Dezember 2010 verzichteten im Rahmen des Flurbereinigungsverfahrens I1. II drei Grundstückseigentümer gegenüber der Flurbereinigungsbehörde auf Landabfindungen. Von den insgesamt betroffenen 4.668 m2 liegen 351 m2 im Trassenbereich und 1.597 m2 im Bereich der Ausgleichs- und Ersatzflächen. Die Grundstücke wurden Straßen.NRW im Flurbereinigungsverfahren X. , ebenfalls angeordnet für den Neubau der B 221n, mit Nachtrag 2 zum Flurbereinigungsplan vom 15. April 2014 zugeteilt. Auch die Grundstücke, bezüglich derer im Verfahren B. II Landverzichte eingeholt worden waren, wurden der Straßenbauverwaltung im Verfahren X. mit dem Nachtrag 2 zum Flurbereinigungsplan zugeteilt.
Im Oktober 2010 wurden an der L 364 (alt) zur Vorbereitung der Baufläche zwei Bäume gefällt. Hierzu hatte Straßen.NRW im Januar 2010 ausgeführt, dass wenn Bäume gefällt werden müssten, zwei als Ersatz gepflanzt würden. Das Amt für Umwelt und Verkehrsplanung des Kreises Heinsberg führte aus, dass diese Arbeiten als kleinere Maßnahme definiert würden, bei der eine Abstimmung zwischen Straßen.NRW und der Unteren Landschaftsbehörde ausreiche. Eine Ausschreibung für den Bau des Kreisverkehrs wurde vor Ablauf der Frist für die Einreichung von Angeboten unter dem 31. Oktober 2012 wieder aufgehoben.
Am 24. November 2014 erfolgte im Flurbereinigungsverfahren I1. II die Offenlage der Wertermittlung und am 5. März 2015 deren Feststellung. Sie wurde im Jahr 2017 bestandskräftig.
Mit dem Bau des Kreisverkehrs wurde im Jahr 2018 begonnen.
Der Kläger hat am 9. Februar 2018 Klage erhoben. Zur Begründung hat er vorgetragen: Mit der Durchführung des Plans sei nicht begonnen worden. Die Einleitung des Flurbereinigungsverfahrens I1. II stelle nicht den Beginn mit der Durchführung des Plans dar. Sie habe keine rechtsverbindliche Wirkung hinsichtlich des Erwerbs von Flächen, die für die Durchführung des Plans benötigt würden. Die verbindliche Neuordnung trete erst mit der Anordnung der Ausführung des Flurbereinigungsplans ein. Somit zeitigten die Einleitung des Verfahrens und die Wertermittlung noch keine Auswirkungen, die nicht mehr rückgängig gemacht werden könnten. Durch die im Jahr 2010 getroffenen Vereinbarungen sei es nicht zur Unterbrechung der Fünfjahresfrist gekommen. Diese stellten keinen verbindlichen Erwerb dar. Zudem seien nur 1,43 % des Flächenbedarfs betroffen. Auch der vorherige Erwerb von Flächen stehe dem Außerkrafttreten des Plans nicht entgegen. Es seien nur 75 % des Flächenbedarfs und nicht der zur Verwirklichung des Vorhabens benötigten Grundstücke erworben worden. Der Erwerb von Flächen außerhalb des Bereichs der Trasse und der Ausgleichsflächen könne keine Berücksichtigung finden. Bei Ersatzgrundstücken für die Entschädigung der Grundstückseigentümer handle es sich nicht um Grundstücke, die zur Verwirklichung des Vorhabens benötigt würden. Der Zweck des Grundstückserwerbs im Flurbereinigungsverfahren O1. II sei klar definiert gewesen. Maßnahmen zur Umsetzung anderer Vorhaben seien in Flurbereinigungsverfahren ausgeschlossen, da eine Flurbereinigung zweckgebunden sei. Ansonsten würde auch § 88 Nr. 1 FlurbG unterlaufen. Wenn eine Tätigkeit, z. B. ein Flächenerwerb zu anderen Zwecken, rein zufällig nachträglich der Planverwirklichung zugutekomme, fehle es an dem gesetzlich geforderten Konnex zwischen der Tätigkeit und dem Plan. Es bestünden Zweifel, ob die L 000n heute in dieser Form planfestgestellt werden dürfte. So seien die Verkehrszahlen rückläufig.
Der Kläger hat beantragt,
festzustellen, dass der Planfeststellungsbeschluss der Bezirksregierung L. vom 16. November 2004 für den Neubau der Landesstraße 000 (L 000n - Ortsumgehung I. ) außer Kraft getreten ist.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat ausgeführt, in dem Erwerb von 75 % des Flächenbedarfs für das Vorhaben - 23,9 ha von 32 ha (damals angenommene 27,1 ha benötigte Fläche laut Planfeststellungsbeschluss zuzüglich 4,9 ha für den Wege- und Gewässerplan der Flurbereinigung) - liege eine nach außen erkennbare Tätigkeit von mehr als geringfügiger Bedeutung. Die finanziellen Aufwendungen von 700.000 Euro ließen den Schluss zu, dass das Vorhaben ernsthaft in Angriff genommen worden sei. Alle erworbenen Flurstücke im Verfahrensgebiet des Flurbereinigungsverfahrens I1. II würden zur Umsetzung des Baus der L 000n benötigt, unabhängig davon, ob es sich um planfestgestellte Grundstücke handle. Der vor der Einleitung des Unternehmensflurbereinigungsverfahrens I. II erfolgte Grunderwerb im Zuge des Flurbereinigungsverfahrens O1. II habe eindeutig zum Erwerb von Vorratsland für das nachfolgende Verfahren I1. II gedient. Dies werde schon durch die Lage der Grundstücke innerhalb des Flurbereinigungsgebietes I1. II deutlich. Zum Zeitpunkt des Erwerbs habe sich die Maßnahme Neubau der Landesstraße L 000n bereits im Planfeststellungsverfahren befunden. Nur für die Umsetzung dieser Maßnahme hätten die entsprechenden Haushaltsmittel zur Verfügung gestanden. Die rechtliche Bewertung der durch die Flurbereinigungsbehörde durchgeführten Unternehmensflurbereinigungen sei nicht ausschlaggebend. Die Vorbereitung der Baufläche durch Fällen einzelner Bäume im Oktober 2010 sei ebenfalls als nach außen erkennbarer Baubeginn zu werten.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 9. November 2020 abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Innerhalb der Frist des § 75 Abs. 4 Satz 1 VwVfG NRW sei mit der Durchführung des Plans begonnen worden. Die Einleitung des Unternehmensflurbereinigungsverfahrens I. II sei eine nach außen erkennbare Tätigkeit von mehr als nur geringfügiger Bedeutung zur planmäßigen Verwirklichung des Vorhabens. Straßen.NRW habe während des Flurbereinigungsverfahrens die entsprechenden Geldabfindungen an diejenigen Eigentümer gezahlt, die zuvor gegenüber der Flurbereinigungsbehörde auf Landabfindungen verzichtet hätten. Zusätzlich habe Straßen.NRW durch die Einbringung einer beträchtlichen Anzahl von Grundstücken in das Flurbereinigungsverfahren die Voraussetzung für einen erfolgreichen und zügigen Verlauf geschaffen. Diese Einbringung umfasse auch 125.847 m2 der 271.000 m2 großen Fläche, die unmittelbar im Trassenbereich lägen bzw. in Bereichen, die für Ausgleichsflächen vorgesehen seien. Der Erwerb der Grundstücke in den Jahren 2003 bis 2007 stelle zwar keine die Frist des § 75 Abs. 4 Satz 1 VwVfG NRW unterbrechenden Maßnahme dar, weil dieser - unabhängig vom Erwerbszeitpunkt - nicht nach außen erkennbar zur Verwirklichung der L 000n erfolgt sei. Mit Einbringung in das Flurbereinigungsverfahren I1. II seien die Grundstücke jedoch im Januar 2010 dem Zweck des Neubaus der L 000n zugeführt worden. Von der Einleitung und der Durchführung des Unternehmensflurbereinigungsverfahrens gehe eine hinreichende Publizitätswirkung aus. Es handle sich um eine Maßnahme, die nicht ohne weiteres rückgängig gemacht werden könne. Es träten unmittelbare Rechtswirkungen ein. So entstehe kraft Gesetzes die Teilnehmergemeinschaft als Körperschaft des öffentlichen Rechts. Auch lasteten auf den Grundstücksflächen Einschränkungen des Eigentums. Zwar bleibe der Enteignungsbehörde die theoretische Möglichkeit, ihren Antrag auf Durchführung der Flurbereinigung zurückzuziehen. Auf diese Weise würde sie jedoch der Verwirklichung des Bauvorhabens die Grundlage entziehen. Denn der mit dem Flurbereinigungsverfahren beabsichtigte Grundstückserwerb sei zwingende Voraussetzung für alle nachfolgenden Maßnahmen des Straßenbauvorhabens. Die Rücknahme des Antrags käme der Aufgabe des Vorhabens gleich.
Zur Begründung seiner vom Senat mit Beschluss vom 13. April 2021 zugelassenen Berufung führt der Kläger aus, die Einleitung eines Flurbereinigungsverfahrens könne nicht wie der verbindliche Erwerb umfangreicher Flächen den Beginn mit der Durchführung des Planfeststellungsbeschlusses darstellen. Nach der Rechtsprechung sei entscheidend, dass die Maßnahmen nicht mehr ohne weiteres rückgängig gemacht werden können und die finanziellen Aufwendungen umfangreichen Grunderwerbs den Schluss zuließen, dass das Vorhaben ernsthaft in Angriff genommen werde. Im Flurbereinigungsverfahren trete eine verbindliche Neuordnung erst mit der Anordnung der Ausführung des Flurbereinigungsplans ein. Bei der Einleitung des Verfahrens handle es sich um einen rein förmlichen Akt, der weder Kosten noch Mühen mit sich bringe. Würde dieser Akt bereits als Beginn mit der Durchführung des Plans zählen, könnte die Ausschlussfrist des § 75 Abs. 4 Satz 1 VwVfG NRW ausgehebelt werden. Der Beklagte habe keinen Flächenerwerb von nicht nur geringfügigem Umfang vorgenommen, der nach außen erkennbar der Umsetzung des Vorhabens dienen sollte.
Der Kläger beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und festzustellen, dass der Planfeststellungsbeschluss der Bezirksregierung L. vom 16. November 2004 für den Neubau der Landesstraße 000 (L 000n) - Ortsumgehung I1. - außer Kraft getreten ist.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er führt aus, die Verzichtserklärungen in den Jahren 2003 und 2005 seien im Verfahren O1. II eingeholt worden, weil das zur Umsetzung der Ortsumgehung I1. vorgesehene Flurbereinigungsverfahren zu diesem Zeitpunkt zwar vorbereitet, aber noch nicht förmlich eingeleitet gewesen sei und Verzichtsvereinbarungen daher noch nicht möglich gewesen seien. Das Verfahren O1. II mit dem gleichen Träger und der grundsätzlich gleichen Zielrichtung (Straßenbau) habe kurz vor dem Abschluss gestanden. Im Flurbereinigungsgebiet I1. II seien 139 % der benötigten Flächen erworben worden. Für die Flurbereinigung spiele die relative Lage der Flächen zu den Maßnahmenflächen nur eine geringe Rolle. Es seien 26 % der benötigten Flächen für Trasse und Ausgleichsflächen erworben worden. Dies entspreche einer nach außen hin erkennbaren Tätigkeit von mehr als nur geringfügiger Bedeutung zur planmäßigen Verwirklichung des Vorhabens.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist begründet.
A. Die Klage ist zulässig.
Sie ist als Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO statthaft. An der Feststellung, dass der Plan unwirksam ist, hat der Kläger mit Blick auf die aus dem Fortbestand des Planfeststellungsbeschlusses folgenden Beschränkungen seines Eigentums ein berechtigtes Interesse i. S. von § 43 Abs. 1 VwGO.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 27. Juni 2014 - 16 D 31/13.AK -, juris, Rn. 41; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 26. September 2003 - 5 S 1599/02 -, juris, Rn. 15.
Abgesehen von der enteignungsrechtlichen Vorwirkung, die vom Planfeststellungsbeschluss nach § 42 Abs. 1 Sätze 2 und 3 StrWG NRW ausgeht,
vgl. dazu OVG NRW, Urteil vom 13. Mai 2015 ‑ 11 D 7/12.AK - juris, Rn. 94,
schränkt allein die Planbetroffenheit des Grundstücks den Eigentümer nach den §§ 25 Abs. 3, 40 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4 StrWG NRW in seiner Verfügungsgewalt ein.
Als Eigentümer und Pächter,
vgl. zur Klagebefugnis des Pächters allgemein BVerwG, Urteil vom 1. September 1997 - 4 A 36.96 -, BVerwGE 105, 178 (179 ff.) = juris, Rn. 25 ff.,
von unmittelbar planbetroffenen Grundstücken ist der Kläger hinsichtlich der begehrten Feststellung auch klagebefugt i. S. des analog anzuwendenden § 42 Abs. 2 VwGO.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 27. Juni 2014 - 16 D 31/13.AK -, juris, Rn. 46; vgl. auch den Entwurf eines Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 18. Juli 1973, BT-Drucks. 7/910 S. 90, nach dem die Regelung des § 75 Abs. 4 (§ 71 Abs. 4 des Entwurfs) VwVfG des Bundes die Nachteile des Eigentümers berücksichtigt, die sich ergeben, wenn ein Plan festgestellt worden ist, ohne dass sich die Ausführung alsbald anschließt, sowie die wortgleiche Begründung des Regierungsentwurfs zum Verwaltungsverfahrensgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen vom 13. Oktober 1976, LT-Drucks. 8/1396, S. 155.
Der Kläger ist zur Klärung der zwischen den Beteiligten im Streit stehenden Frage der weiteren Wirksamkeit des Planfeststellungsbeschlusses nicht nach § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO wegen der Subsidiarität der Feststellungsklage darauf zu verweisen, seine Rechte durch Gestaltungsklage oder Leistungsklage - etwa gerichtet auf Aufhebung enteignungsrechtlicher Maßnahmen oder im Rahmen eines Streits über die Ausübung eines Vorkaufsrechts - zu verfolgen. Die zwischen den Beteiligten streitige Frage würde sich in einem solchen Verfahren nur als Vorfrage stellen. Der Kläger wäre zudem gegebenenfalls gezwungen, seine Rechte in mehreren Verfahren zu verfolgen. Die Feststellungsklage stellt insofern den effektiveren Rechtsschutz dar.
Vgl. allgemein zur Subsidiarität BVerwG, Urteil vom 29. April 1997 - 1 C 2.95 -, Buchholz 310 § 43 VwGO Nr. 127 = juris, Rn. 25; OVG NRW, Urteil vom 26. November 2003 - 11 A 251/01 -, juris, Rn. 53; vgl. zur hiesigen Konstellation VGH Bad.-Württ., Urteil vom 26. September 2003 - 5 S 1599/02 -, NuR 2004, 810 = juris, Rn. 15 f.; i. E. auch BVerwG, Urteil vom 21. Oktober 2009 - 9 C 9.08 -, BVerwGE 135, 110 (114) = juris, Rn. 13.
B. Die Klage ist auch begründet.
Der Planfeststellungsbeschluss vom 16. November 2004 ist mit Ablauf des 25. November 2014 gemäß § 75 Abs. 4 Satz 1 VwVfG NRW i. V. mit § 38 Abs. 1 Satz 4 StrWG NRW in der Fassung des Gesetzes zur Modernisierung des Verwaltungsverfahrensgesetzes und zur Anpassung weiterer Rechtsvorschriften vom 20. Mai 2014 (GV NRW, S. 294), nunmehr § 38 Abs. 1 Satz 6 StrWG NRW, außer Kraft getreten. Nach dieser Vorschrift tritt ein Plan außer Kraft, wenn mit seiner Durchführung nicht innerhalb von fünf Jahren nach Eintritt der Unanfechtbarkeit begonnen wird.
I. Eine von § 75 Abs. 4 Satz 1 VwVfG NRW abweichende Frist ergibt sich nicht aus § 38 Abs. 11 Satz 1 StrWG NRW in der seit dem 29. Dezember 2021 geltenden Fassung des Gesetzes zur Änderung des Straßen- und Wegegesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen und anderer Gesetze vom 17. Dezember 2021 (GV NRW, S. 1470) (n. F.). Mit dieser Norm wird für Planfeststellungsbeschlüsse nach dem StrWG NRW abweichend von § 75 Abs. 4 VwVfG NRW eine zehnjährige Frist bestimmt. § 38 Abs. 11 Satz 1 StrWwG NRW n. F. findet jedoch in Fällen, in denen die bisher geltende Fünfjahresfrist zum Zeitpunkt seines Inkrafttretens bereits abgelaufen ist, keine Anwendung. Ist ein Plan bei Inkrafttreten des Gesetzes bereits außer Kraft getreten, so kann er durch die Neuregelung nicht erneut Wirksamkeit erlangen.
Vgl. hierzu die ausdrückliche Regelung in § 24 Abs. 2 FStrG.
Eine Verlängerung des Plans nach § 39 Abs. 7 Satz 1 StrWG NRW in der bis zum 27. Mai 2014 geltenden Fassung vom 23. September 1995 bzw. § 38 Abs. 8 Satz 1 StrWG NRW in der ab dem 28. Mai 2014 geltenden Fassung des Gesetzes zur Modernisierung des Verwaltungsverfahrensgesetzes und zur Anpassung weiterer Rechtsvorschriften vom 20. Mai 2014 (GV NRW, S. ) hat die Planfeststellungsbehörde nicht vorgenommen.
Die Fünfjahresfrist lief am 25. November 2014 ab. Die Unanfechtbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses trat mit der Ablehnung des Antrags auf Zulassung der Berufung gegen das die Klage gegen den Planfeststellungsbeschluss abweisende Urteil am 25. November 2009 ein.
II. Innerhalb dieser Frist wurde nicht mit der Durchführung des Plans begonnen.
1. Nach dem mit dem Gesetz zur Modernisierung des Verwaltungsverfahrensgesetzes und zur Anpassung weiterer Rechtsvorschriften vom 20. Mai 2014 (GV NRW, S. 294) eingefügten Satz 2 des § 75 Abs. 4 VwVfG NRW gilt als Beginn der Durchführung des Plans jede erstmals nach außen erkennbare Tätigkeit von mehr als nur geringfügiger Bedeutung zur plangemäßen Verwirklichung des Vorhabens. Ob diese Norm in Fällen der bereits laufenden Frist nach § 75 Abs. 4 Satz 1 VwVfG NRW Anwendung findet und dabei auch zur Beurteilung von vor ihrem Inkrafttreten stattgefundener Maßnahmen heranzuziehen ist, kann offen bleiben. Durch § 75 Abs. 4 Satz 2 VwVfG NRW werden die zuvor von der Rechtsprechung aufgestellten Anforderungen an den Durchführungsbeginn nicht geändert. Hierbei handelt es sich um eine der Beseitigung von Zweifeln dienende Klarstellung.
Vgl. Entwurf eines Gesetzes zur Verbesserung der Öffentlichkeitsbeteiligung und Vereinheitlichung von Planfeststellungsverfahren (PlVereinhG) vom 30. März 2012, BR-Drucks. 171/12, S. 36 zum VwVfG des Bundes; ferner BVerwG, Urteil vom 21. Oktober 2009 - 9 C 9.08 -, BVerwGE 135, 110 (114) = juris, Rn. 12, in Bezug auf die entsprechende Änderung des Bundesfernstraßengesetzes; BVerwG, Beschluss vom 26. November 2020 - 7 B 9.20 -, juris, Rn. 6; Wysk, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 23. Aufl. 2022, § 75 Rn. 63a („keine substantielle Neuregelung“).
Der Begriff des Beginns mit der Durchführung des Plans ist in Einklang mit dem Zweck der gesetzlichen Befristung von Planfeststellungsbeschlüssen auszulegen, Vorratsplanungen ohne erkennbaren Realisierungsgrad zu unterbinden. § 75 Abs. 4 VwVfG NRW dient zudem der Rechtsklarheit für die von der Planfeststellung betroffenen Personen und Behörden. Sie sollen nicht auf unbegrenzte Zeit im Unklaren darüber gelassen werden, ob der Plan tatsächlich ausgeführt wird, zumal der Planfeststellungsbeschluss sich schon mit seinem Erlass mittelbar auf die Nutzung und Verwertung betroffener Grundstücke auswirken kann. Als Maßnahmen, die ein Außerkrafttreten von Planfeststellungsbeschlüssen verhindern können, kommen nur solche in Betracht, bei denen nach Art, Umfang und Zielrichtung deutlich erkennbar zum Ausdruck kommt, dass das Vorhaben in überschaubarem Zeitraum verwirklicht werden soll. Das schließt rein verwaltungsinterne Vorbereitungsmaßnahmen ebenso aus wie symbolische Akte, die nur dem Zweck dienen, den Ablauf der Frist zu hindern. Auch lassen nur Maßnahmen, die nicht mehr ohne weiteres rückgängig gemacht werden können und für die Verwirklichung des Plans von relevanter Bedeutung sind, den Schluss zu, dass das Vorhaben nunmehr ernsthaft ins Werk gesetzt werden soll.
BVerwG, Urteil vom 21. Oktober 2009 - 9 C 9.08 -, BVerwGE 135, 110 (113 f.) = juris Rn. 11 f., zu § 17 Abs. 7 FStrG a. F.; BVerwG, Beschluss vom 26. November 2020 - 7 B 9.20 -, juris, Rn. 6 zur Übertragbarkeit dieser Grundsätze auf andere als fernstraßenrechtliche Planfeststellungsbeschlüsse; OVG NRW, Urteil vom 27. Juni 2014 - 16 D 31/13.AK -, juris, Rn. 55, zu § 75 Abs. 4 VwVfG.
Dabei setzt die erforderliche Erkennbarkeit nicht voraus, dass die Maßnahmen ‑ wie etwa Bauarbeiten - in der Öffentlichkeit stattfinden oder den betroffenen Eigentümern von der zuständigen Behörde als solche zur Kenntnis gebracht werden. Ausreichend ist, dass den Planbetroffenen ein Anspruch auf Auskunft bzw. Akteneinsicht bezüglich der Durchführungsmaßnahmen zusteht.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Oktober 2009 - 9 C 9/08 -, BVerwGE 135, 110 (113 f.) = juris Rn. 13.
Deshalb kann auch der verbindliche Erwerb eines mehr als nur geringfügigen Teils der zur Verwirklichung des Straßenbauvorhabens benötigten Grundstücke eine Maßnahme zur Durchführung des Plans darstellen, die die Frist zum Außerkrafttreten des Planfeststellungsbeschlusses unterbricht. Die finanziellen Aufwendungen des umfangreichen Grunderwerbs lassen regelmäßig den Schluss zu, dass das Vorhaben ernsthaft in Angriff genommen werden soll.
BVerwG, Urteil vom 21. Oktober 2009 - 9 C 9.08 -, BVerwGE 135, 110 (114) = juris Rn. 14; OVG NRW, Urteil vom 27. Juni 2014 - 16 D 31/13.AK -, juris, Rn. 57.
2. Nach diesen Maßstäben wurde nicht innerhalb der Frist mit der Durchführung des Plans begonnen.
a. Soweit zur Durchführung des Plans erforderliche Grundstücke bereits vor dessen Aufstellung und Feststellung im Eigentum der Straßenbauverwaltung (damals des Landschaftsverbandes) standen, kann darin ein Beginn mit der Durchführung des Plans nicht gesehen werden. Das bloße Halten von Eigentum ist keine Tätigkeit, durch die mit der Plandurchführung begonnen werden könnte.
b. Der Erwerb von für das Vorhaben benötigter Flächen (ca. 5 ha) im Rahmen des Flurbereinigungsverfahrens O1. II stellt keinen im nach § 75 Abs. 4 Satz 1 VwVfG NRW maßgeblichen Zeitraum liegenden Durchführungsbeginn dar.
aa. Zwar dürfte es sich hierbei um den verbindlichen Erwerb eines mehr als geringfügigen Teils der zur Verwirklichung des Vorhabens benötigten Grundstücke handeln und damit um eine Maßnahme, die grundsätzlich einen Beginn mit der Durchführung des Plans darstellen kann.
(1) Dabei lag ein verbindlicher Erwerb dieser Grundstücke nicht bereits in der Einholung von Landverzichtserklärungen nach § 52 FlurbG in den Jahren 2003 und 2005. Im Flurbereinigungsverfahren erfolgt eine verbindliche Änderung des Rechtszustands erst mit der Anordnung der Ausführung des Flurbereinigungsplans (§ 61 FlurbG). Selbst wenn die Grundstückseigentümer zugunsten von Straßen.NRW auf Landabfindungen verzichtet haben,
nach Ziffer 2.1.1 des vom Beklagten vorgelegten Leitfadens zur Zusammenarbeit zwischen dem Landesbetrieb Straßenbau NRW und den Flurbereinigungsbehörden des Landes NRW ist von der Aufnahme gezielter Verzichtserklärungen nach § 52 FlurbG zugunsten des Straßenbaulastträgers bis auf begründete Ausnahmen abzusehen,
konnte dieser lediglich den Abfindungsanspruch der jeweils verzichtenden Alteigentümer erwerben.
Vgl. hierzu Wingerter/Mayr, Flurbereinigungsgesetz, Standardkommentar, 10. Aufl. 2018, § 52 Rn. 3b.
Dieser Abfindungsanspruch ist nach § 44 Abs. 1 Satz 1 FlurbG auf Land im gleichen Wert (im Unternehmensflurbereinigungsverfahren gemindert nach § 88 Nr. 4 FlurbG), nicht auf die Zuteilung bestimmter Grundstücke, gerichtet. Da es sich nicht um Grundstücke handelte, die für das Unternehmen des Verfahrens O1. II (dortiges Straßenbauvorhaben) benötigt wurden, hatte Straßen.NRW auch keinen Anspruch auf Zuteilung dieser Grundstücke nach § 88 Nr. 4 Satz 3 FlurbG.
Es war auch nicht erkennbar, dass die Einholung von Landverzichtserklärungen in den Jahren 2003 bis 2005 der Durchführung des Straßenbauvorhabens L000n - Ortsumgehung I1. - diente. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht darauf hingewiesen, dass das Verfahren O1. II offiziell und nach außen erkennbar allein zum Zweck eines anderen Straßenbauvorhabens durchgeführt wurde. Maßnahmen im Rahmen eines enteignungsrechtlichen Verfahrens, welche auf einem straßenbaurechtlichen Planfeststellungsbeschluss beruhen, dienen (allein) dem festgestellten Bauvorhaben (vgl. § 42 Abs. 1 Satz 1 StrWG NRW). Die dem Vorhaben zugrundeliegende Planfeststellung stellt zugleich die von den Enteignungsbehörden nicht weiter zu prüfende Rechtfertigung von Enteignungsmaßnahmen dar (vgl. etwa § 42 Abs. 1 Sätze 2 und 3 StrWG NRW) und damit auch die Voraussetzung für die Durchführung des Unternehmensflurbereinigungsverfahrens (§ 87 Abs. 1 Satz 1 FlurbG). Das planfestgestellte Vorhaben stellt den besonderen Zweck des Flurbereinigungsverfahrens dar (§ 88 Nr. 1 FlurbG). Werden in einem solchen Verfahren entgegen dieser Zweckbindung Maßnahmen zugunsten eines anderen Vorhabens ergriffen, so ist dies für einen Außenstehenden zunächst nicht erkennbar im Sinne von § 75 Abs. 4 Satz 2 VwVfG.
(2) Ein verbindlicher Grundstückserwerb ist jedoch darin zu sehen sein, dass Straßen.NRW durch die Ausführungsanordnung des Flurbereinigungsplans O1. II (Nachtrag 11) vom 13. Juli 2006 die Flächen gemäß § 61 Satz 2 FlurbG zu Eigentum erworben hat.
Zum Zeitpunkt der Aufstellung des Flurbereinigungsplans und der Ausführungsanordnung war anders als zuvor auch nach außen erkennbar, dass der Grunderwerb der Durchführung des Vorhabens L 364n - Ortsumgehung I1. - diente. Denn zu diesem Zeitpunkt war offensichtlich, dass dieser Erwerb nicht (mehr) dem Unternehmenszweck der Flurbereinigung O1. II dienen konnte. Es handelte sich bei den nunmehr konkret zugeteilten Grundstücken nicht um Grundstücke, die für das dortige Vorhaben als Trasse oder Ausgleichsfläche benötigt wurden. Dem Zweck des Verfahrens O1. II hätten diese Grundstücke daher nur zur Abfindung der Eigentümer der dort unmittelbar benötigten Grundstücke dienen können, was den Eigentumserwerb durch Straßen.NRW aber gerade ausgeschlossen hätte. Soweit es sich um laut Grunderwerbsplan des streitgegenständlichen Planfeststellungsbeschlusses im Bereich der Trasse und den Ausgleichsflächen liegende Flächen handelte, war ‑ mangels anderweitiger Zweckbindung - auch hinreichend erkennbar, dass der Eigentumserwerb durch den Vorhabenträger für die Zwecke der Umsetzung des Plans erfolgte.
Ob der Erwerb der Grundstücke im Flurbereinigungsverfahren O1. II nur möglich war, weil dieses Verfahren von der Flurbereinigungsbehörde über den besonderen Zweck i. S. von § 88 Nr. 1 FlurbG hinaus genutzt wurde, dürfte für die Frage, ob mit der Durchführung des Plans begonnen wurde, nicht von Bedeutung sein. Darauf dass diese Maßnahme, die einen Durchführungsbeginn darstellen könnte, rechtlich nicht zu beanstanden ist, dürfte es nach Wortlaut und Zweck von § 75 Abs. 4 Satz 1 VwVfG NRW nicht ankommen.
Bei den erworbenen Grundstücken handelt es sich um einen mehr als nur geringfügigen Teil der zur Verwirklichung des Vorhabens benötigten Grundstücke. Zwar können insofern Flächen, die nicht im Bereich der Trasse oder der Flächen für Ausgleichs- und Ersatzmaßnahen liegen und im Rahmen des Flurbereinigungsverfahrens I1. II als Tauschflächen dienen sollten, keine Berücksichtigung finden. Hierbei handelt es sich nicht um zur Verwirklichung des Straßenbauvorhabens benötigte Grundstücke. Jedoch handelt es sich bei den im Bereich der festgestellten Trasse und der Flächen für Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen erworbenen Flächen um rund ein Viertel (5,02 ha von 20,9 ha) und damit um einen mehr als nur geringfügigen Teil der für die Verwirklichung des Straßenbauvorhabens notwendigen Flächen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 27. Juni 2014 ‑ 16 D 31/13.AK -, juris, Rn. 61, in dem dieser Entscheidung zugrunde liegenden Fall waren 22,8 % der notwendigen Flächen erworben worden.
bb. Die Flächen wurden jedoch bereits vor dem 25. November 2009 und damit nicht innerhalb des nach § 75 Abs. 4 Satz 1 VwVfG NRW maßgeblichen Zeitraums („innerhalb von fünf Jahren nach Unanfechtbarkeit“) erworben. Vor Eintritt der Unanfechtbarkeit liegende Maßnahmen können das Außerkrafttreten nach § 75 Abs. 4 Satz 1 VwVfG NRW nicht verhindern. Die Norm regelt ausdrücklich einen (erst) „nach Eintritt der Unanfechtbarkeit“ beginnenden fünfjährigen Zeitraum, in den der Durchführungsbeginn fallen muss und nicht lediglich einen fünf Jahre nach Unanfechtbarkeit liegenden Zeitpunkt, bis zu dem mit der Durchführung begonnen werden muss.
Vgl. Deutsch, In: Mann/Sennekamp/Uechtritz, Verwaltungsverfahrensgesetz, Großkommentar, 2. Aufl. 2019, § 75 Rn. 196: „Die Frist beginnt erst dann zu laufen, wenn der Planfeststellungsbeschluss … unanfechtbar geworden ist.“ Ferner Wysk, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 23. Aufl. 2022, § 75 Rn. 61, der von einer mit Eintritt der Unanfechtbarkeit beginnenden Geltungsdauer spricht; a. A. OVG NRW, Urteil vom 27. Juni 2014 - 16 D 31/13.AK -, juris, Rn. 62, in dem es auf die Frage wegen der Unzulässigkeit der Klage sowie weiterer nach Eintritt der Unanfechtbarkeit vorgenommener ausreichender Maßnahmen, nicht entscheidungstragend ankam.
Dies folgt aus dem eindeutigen Wortlaut der Vorschrift, insbesondere der Verwendung der Präposition „innerhalb“, die etwa das Stattfinden eines Vorgangs „in einem bestimmten Zeitraum, im Verlauf von, während, binnen“ beschreibt.
Vgl. Duden, Das große Wörterbuch der deutschen Sprache, 1977, Band 3, S. 1343.
Den Beginn dieses Zeitraums legt das Gesetz ausdrücklich auf den Zeitpunkt „nach Eintritt der Unanfechtbarkeit“ (Hervorhebung durch den Senat) fest.
§ 75 Abs. 4 Satz 1 VwVfG NRW ist nicht im Wege einer teleologischen Reduktion so anzuwenden, dass der Planfeststellungsbeschluss nicht außer Kraft tritt, wenn zwar bereits vor seiner Unanfechtbarkeit mit der Durchführung begonnen wird, jedoch innerhalb der fünf Jahre nach Eintritt seiner Unanfechtbarkeit keine Durchführungsmaßnahmen von mehr als nur geringfügiger Bedeutung stattfinden. Die Voraussetzungen für eine derartige teleologische Reduktion der Norm,
vgl. hierzu etwa BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2010 ‑ 6 C 12.09 -, Buchholz 422.2 Rundfunkrecht Nr. 58 = juris, Rn. 32; BFH, Urteil vom 17. Oktober 2001 - III R 3/01 -, juris, Rn. 38,
liegen nicht vor. Denn der Wortlaut der Vorschrift erweist sich gemessen am Zweck der Norm nicht als planwidrig zu weitgehend. Eine derartige Planwidrigkeit ist dann gegeben, wenn festzustellen ist, dass eine gesetzliche Vorschrift nach ihrem Wortlaut Sachverhalte erfasst, die sie nach dem erkennbaren Willen des Gesetzgebers nicht erfassen soll.
BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2013 - 5 C 28.12-, Buchholz 436.45 § 1 UVG Nr. 5 = juris, Rn. 9, m. w. N.
Es ist kein Wille des (historischen) Gesetzgebers festzustellen, dass ein Außerkrafttreten des Plans allein durch Maßnahmen vor Eintritt seiner Unanfechtbarkeit verhindert werden kann. Den Gesetzgebungsmaterialien lässt sich hierzu nichts entnehmen. Soweit ersichtlich hat der Gesetzgeber erstmals in § 17 Abs. 7 Satz 1 FStrG vom 6. August 1953 (BGBl. I, S. 903) eine § 75 Abs. 4 Satz 1 VwVfG (NRW) vergleichbare Regelung erlassen. Sie lautete: Wird der Plan nicht innerhalb von fünf Jahren nach Rechtskraft durchgeführt, so tritt er außer Kraft, wenn er nicht von der Planfeststellungsbehörde im Benehmen mit der höheren Verwaltungsbehörde auf weitere fünf Jahre verlängert wird. In der Begründung hierzu,
Entwurf eines Bundesfernstraßengesetzes vom 10. April 1953, BT-Ducks I/4248, S. 25,
hat sich der (Bundes-)Gesetzgeber ebenso wenig wie in der Begründung zu § 75 Abs. 4 VwVfG (NRW),
BT-Drucks. 7/910, S. 90 (zu § 71 des Entwurfs), wortgleich LT-Drucks. 8/1396 zu § 75 Abs. 4 VwVfG NRW,
zu der sich hier stellenden Frage geäußert. Dies mag darauf beruhen, dass der historische Gesetzgeber die Möglichkeit eines Beginns mit der Durchführung vor Unanfechtbarkeit des Plans nicht vor Augen hatte, etwa durch Maßnahmen, für deren Rechtmäßigkeit es auf die Vollziehbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses nicht ankommt, wie den Erwerb von Grundstücken.
Auch existierten die heutigen Regelungen zum Wegfall der aufschiebenden Wirkung von Klagen gegen bestimmte Planfeststellungsbeschlüsse (etwa § 17e Abs. 2 Satz 1 FStrG, § 18 Abs. 2 Satz 1 AEG, § 38a StrWG NRW) bei Erlass der Verwaltungsverfahrensgesetze noch nicht. So wurde der Wegfall der aufschiebenden Wirkung für bestimmte Straßenbauvorhaben im FStrG im Jahr 1993 eingeführt (§ 17 Abs. 6a FStrG i. d. F. des Planvereinfachungsgesetzes vom 17. Dezember 1993 (BGBl. I 2123), im StrWG NRW erst im Jahr 2019 (§ 38a StrWG NRW i. d. F. des Gesetzes zur Änderung des Straßen- und Wegegesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen vom 26. Februar 2019 (GV NRW, S. 165).
Dies lässt nicht den Schluss zu, dass § 75 Abs. 4 Satz 1 VwVfG seit Einführung des Wegfalls der aufschiebenden Wirkung der Anfechtungsklage gegen bestimmte Planfeststellungsbeschlüsse das Außerkrafttreten des Plans in Konstellationen wie der hiesigen in planwidriger Weise anordnen würde. Der Gesetzgeber hat die Einführung der Regelungen zum Wegfall der aufschiebenden Wirkung nicht zum Anlass einer Anpassung von § 75 Abs. 4 Satz 1 VwVfG (NRW) genommen. Dabei kann nicht davon ausgegangen werden, dass es sich hierbei um ein im Wege der teleologischen Reduktion zu behebendes gesetzgeberisches Versehen handelt. So hatte der (Bundes-) Gesetzgeber in § 20 Abs. 4 AEG i. d. F. des Eisenbahnneuordnungsgesetzes vom 27. Dezember 1993 (AEG a. F., BGBl. I, S. 2378) das Außerkrafttreten eines eisenbahnrechtlichen Planfeststellungsbeschlusses geregelt, wenn nicht innerhalb von fünf Jahren nach Unanfechtbarkeit mit der Durchführung des Plans begonnen wird und zugleich in § 20 Abs. 5 AEG a. F. den Wegfall der aufschiebenden Wirkung in bestimmten Fällen. Dass Maßnahmen, die einen Durchführungsbeginn darstellen, vor dem nach § 20 Abs. 4 AEG a. F. relevanten Zeitraum vorgenommen werden können, ist bei dieser damaligen Neuregelung offen zu Tage getreten. Eine Anpassung von § 75 Abs. 4 VwVfG hat der Gesetzgeber auch nicht durch das Gesetz zur Beschleunigung von Planungsverfahren für Infrastrukturvorhaben vom 9. Dezember 2006 (BGBl. I, S. 2833) vorgenommen. Mit diesem Gesetz wurde zum einen der Wegfall der aufschiebenden Wirkung in bestimmten Fällen u. a. im AEG und im FStrG neu geregelt (§ 17e Abs. 2 AEG, § 18e Abs. 2 FStrG). Zum anderen verweist der Gesetzgeber wegen der Rechtswirkungen der Planfeststellung in § 18c AEG und 17c FStrG nunmehr auf § 75 VwVfG und bestimmt dazu, dass der Plan außer Kraft tritt, wenn mit seiner Durchführung nicht innerhalb von zehn Jahren nach Eintritt der Unanfechtbarkeit begonnen wird (§ 18c Nr. 1 AEG, § 17c Nr. 1 FStrG). Dem Gesetzgeber war dabei ausweislich der Gesetzesbegründung,
BR-Drucks. 363/05, S. 62,
auch bewusst, dass die Durchführung des Plans nicht nur die Baudurchführung, sondern auch vorausgehende Aktivitäten wie Grunderwerbshandlungen erfasst.
Aus der Einführung der Regelungen zum Wegfall der aufschiebenden Wirkung eine teleologische Reduktion von § 75 Abs. 4 Satz 1 VwVfG (NRW) herzuleiten, würde jedenfalls nicht dem gesetzgeberischen Willen Geltung verschaffen, sondern lediglich auf die Korrektur einer für verfehlt gehaltenen Regelung hinauslaufen.
Auch Sinn und Zweck von § 75 Abs. 4 VwVfG (NRW) verlangen keine vom Wortlaut abweichende Anwendung der Norm. Zwar wird auch (bzw. erst recht) wenn schon vor Eintritt der Unanfechtbarkeit mit der Durchführung des Plans begonnen wird, deutlich, dass das Vorhaben in überschaubarem Zeitraum verwirklicht werden soll.
So - nicht entscheidungstragend - OVG NRW, Urteil vom 27. Juni 2014 - 16 D 31/13.AK -, juris, Rn. 62.
Auch durch den Durchführungsbeginn schon vor Unanfechtbarkeit dokumentiert der Vorhabenträger, dass es sich nicht um eine Vorratsplanung handelt. Der Zweck von § 75 Abs. 4 VwVfG (NRW), Rechtsklarheit für die von der Planfeststellung betroffenen Personen und Behörden herbeizuführen,
OVG NRW, Urteil vom 27. Juni 2014 - 16 D 31/13.AK -, juris, Rn. 55.
spricht jedoch seinerseits gegen eine vom klaren Wortlaut abweichende Anwendung der Norm.
c. In der Einleitung des Flurbereinigungsverfahrens I1. II durch die Flurbereinigungsbehörde im Jahr 2010 liegt kein Beginn mit der Durchführung des Plans. Hierbei handelt es sich nicht um eine Maßnahme, bei der nach ihrer Art deutlich erkennbar zum Ausdruck kommt, dass das Vorhaben in überschaubarem Zeitraum verwirklicht werden soll. Die Einleitung des Flurbereinigungsverfahrens ist zwar auf einen verbindlichen Erwerb aller für das Vorhaben benötigter Flächen gerichtet. Endgültige Rechtswirkungen und auch ein verbindlicher Grundstückserwerb treten im Flurbereinigungsverfahren - worauf auch das Verwaltungsgericht hingewiesen hat - erst mit der Ausführungsanordnung nach § 61 FlurbG ein, zu der es im Laufe der Fünfjahresfrist und soweit ersichtlich bis heute noch nicht gekommen ist.
Die Einleitung des Flurbereinigungsverfahrens konnte zudem ohne weiteres rückgängig gemacht werden. So kann ein Flurbereinigungsverfahren nach § 9 FlurbG eingestellt werden, wenn z. B. das Straßenbauvorhaben aufgegeben wird (vgl. auch § 87 Abs. 3 Satz 1 FlurbG). Zwar mag eine solche Einstellung des Flurbereinigungsverfahrens - worauf das Verwaltungsgericht abgestellt hat - faktisch einer Aufgabe des Vorhabens gleichkommen. Nicht ohne weiteres rückgängig zu machen sind jedoch nur solche Maßnahmen, die gerade im Fall der Aufgabe des Vorhabens weiter Wirkungen entfalten. Nur dann lassen die mit diesen Maßnahmen verbundenen Aufwendungen den Schluss zu, dass das Vorhaben ernsthaft ins Werk gesetzt werden soll.
Die bereits mit der Einleitung des Flurbereinigungsverfahrens einhergehenden Einschränkungen der Nutzung durch die Grundstückseigentümer nach den §§ 34 ff. FlurbG führen zu keiner anderen Bewertung. Derartige Einschränkungen zulasten der Grundstückseigentümer bringen nicht hinreichend deutlich zum Ausdruck, dass der Vorhabenträger das Vorhaben in überschaubarem Zeitraum verwirklichen wird. Hinzu kommt, dass die durch den Planfeststellungsbeschluss betroffenen Grundstücke schon aufgrund dieses Plans bzw. im Stadium der Vorbereitung des Plans vergleichbaren Einschränkungen unterliegen. So gilt nach § 40 Abs. 1 StrWG NRW eine Veränderungssperre, nach § 37a StrWG NRW eine Duldungspflicht für Vermessungsarbeiten und nach § 41 Abs. 1 StrWG NRW die Möglichkeit der vorzeitigen Besitzeinweisung.
Die Einleitung des Flurbereinigungsverfahrens ist auch nicht deshalb als Beginn mit der Durchführung des Plans anzusehen, weil Straßen.NRW als Vorhabenträger in dieses Verfahren eine beträchtliche Anzahl von Grundstücken „eingebracht“ hat. Hierbei handelt es sich um die Tatsache, dass ein beträchtlicher Teil der Grundstücke des Flurbereinigungsgebietes zum Zeitpunkt der Anordnung des Flurbereinigungsverfahrens bereits im Eigentum des Vorhabenträgers stand und - soweit er nicht für das Vorhabens selbst benötigt wird - als Landabfindung zur Verfügung steht. Das Halten von Eigentum stellt jedoch keine Tätigkeit im Sinne von § 75 Abs. 4 Satz 2 VwVfG NRW dar. Eine Vermögensdisposition, die auch im Falle der Einstellung des Flurbereinigungsverfahrens fortwirken würde, ist hiermit ebenfalls nicht verbunden.
d. Die Einholung von Landverzichtserklärungen nach § 52 Abs. 1 FlurbG durch die Flurbereinigungsbehörde im Rahmen des Flurbereinigungsverfahrens I1. II im Jahr 2010 stellt ebenfalls keinen Durchführungsbeginn dar. Ein verbindlicher Erwerb von Grundstücken ist hierin nicht zu sehen [vgl. oben unter b. aa. (1)].
Im Übrigen war hiervon nur ein geringfügiger Teil der benötigten Grundstücksflächen (1.948 m2, also weniger als 1 %) betroffen.
e. Der (verbindliche) Erwerb von Grundstücken durch den Nachtrag 2 zum Flurbereinigungsplan X. im Jahr 2014 stellt keinen Durchführungsbeginn dar. Hierdurch wurde ebenfalls lediglich ein geringfügiger Teil der zur Umsetzung des Vorhabens benötigten Flächen erworben (2.277 m2, entspricht ca. 1,1 %) erworben.
f. Auch das Fällen von zwei Bäumen im Jahr 2010 im Bereich des Kreisverkehrs an der Anschlussstelle zur A 00 stellt keinen Beginn mit der Durchführung dar. Die Baumfällungen können zwar nicht mehr rückgängig gemacht werden. Sie sind jedoch bezogen auf die Verwirklichung des Plans von geringfügiger Bedeutung i. S. von § 75 Abs. 4 Satz 2 VwVfG NRW. Es handelt sich um Maßnahmen, die von ihrem Umfang und ihrer Bedeutung für die Verwirklichung des Plans nicht ausreichend sind, dass sie den Schluss zuließen, dass das Vorhaben nunmehr ernsthaft ins Werk gesetzt werden soll. Sie beziehen sich auf einen kleinen, begrenzten Bereich und wurden auch aus Sicht des Naturschutzes als kleinere Maßnahme angesehen. Sie standen weder zeitlich noch von ihrem Wesen nach in einem engen Zusammenhang mit der Bauausführung. Auch die erforderlichen Ersatzmaßnahmen (Pflanzung von vier Bäumen) und die damit verbundenen Aufwendungen stellen sich als verhältnismäßig geringfügig dar.
C. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10, 709 Satz 2, 711 ZPO.
Die Revision wird zugelassen, weil die Frage, ob auch vor Eintritt der Unanfechtbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses getätigte Maßnahmen die Frist des § 75 Abs. 4 Satz 1 VwVfG (NRW) unterbrechen können, grundsätzliche Bedeutung hat (§§ 132 Abs. 2 Nr. 1, 137 Abs. 1 Nr. 2 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 87 ff. FlurbG
§ 43 VwGO
§ 52 FlurbG
§ 61 FlurbG
§ 1 UVG
§ 38a StrWG NRW
§ 18c AEG
§ 75 VwVfG
§ 9 FlurbG
§ 37a StrWG NRW
§ 167 VwGO
§ 88 Nr. 4 FlurbG
§ 88 Nr. 1 FlurbG
§ 75 Abs. 4 Satz 1 VwVfG NRW
§ 75 Abs. 4 Satz 1 VwVfG NRW
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 25 Abs. 3, 40 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4 StrWG NRW
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 75 Abs. 4 Satz 1 VwVfG NRW
§ 38 Abs. 1 Satz 4 StrWG NRW
§ 38 Abs. 1 Satz 6 StrWG NRW
§ 38 Abs. 11 Satz 1 StrWG NRW
§ 75 Abs. 4 VwVfG NRW
§ 38 Abs. 11 Satz 1 StrWwG
§ 24 Abs. 2 FStrG
§ 39 Abs. 7 Satz 1 StrWG NRW
§ 38 Abs. 8 Satz 1 StrWG NRW
§ 75 Abs. 4 Satz 2 VwVfG NRW
§ 75 Abs. 4 VwVfG NRW
§ 17 Abs. 7 FStrG
§ 75 Abs. 4 VwVfG
§ 44 Abs. 1 Satz 1 FlurbG
§ 88 Nr. 4 FlurbG
§ 88 Nr. 4 Satz 3 FlurbG
§ 42 Abs. 1 Satz 1 StrWG NRW
§ 87 Abs. 1 Satz 1 FlurbG
§ 88 Nr. 1 FlurbG
§ 75 Abs. 4 Satz 2 VwVfG
§ 61 Satz 2 FlurbG
§ 75 Abs. 4 Satz 1 VwVfG NRW
§ 17 Abs. 7 Satz 1 FStrG
§ 75 Abs. 4 Satz 1 VwVfG
§ 17e Abs. 2 Satz 1 FStrG
§ 18 Abs. 2 Satz 1 AEG
§ 17 Abs. 6a FStrG
§ 20 Abs. 4 AEG
§ 20 Abs. 5 AEG
§ 17e Abs. 2 AEG
§ 18e Abs. 2 FStrG
§ 18c Nr. 1 AEG
§ 17c Nr. 1 FStrG
§ 75 Abs. 4 Satz 1 VwVfG
§ 87 Abs. 3 Satz 1 FlurbG
§ 40 Abs. 1 StrWG NRW
§ 41 Abs. 1 StrWG NRW
§ 52 Abs. 1 FlurbG
§ 75 Abs. 4 Satz 2 VwVfG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1, 137 Abs. 1 Nr. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 105, 178
BVerwGE 135, 110
6 K 20/05
11 A 474/07
16 D 31/13
5 S 1599/02
11 D 7/12
4 A 36.96
1 C 2.95
11 A 251/01
9 C 9.08
7 B 9.20
9 C 9/08
6 C 12.09
III R 3/01
5 C 28.12