Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2015-10-06, Aktenzeichen 2 LB 301/14

Tenor:
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Hannover - 6. Kammer (Einzelrichter) - vom 28. Mai 2014 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig.
Der Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger zuvor Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt als Schulträgerin die Genehmigung einer Ausübung der Tätigkeit der Beigeladenen als Schulleitung für ihre unter dem Namen Schulen D. in E. geführte Berufsfachschule (BFS) Ergotherapie, einer staatlich anerkannten Ersatzschule.
Nach vorangegangener Korrespondenz mit der Beklagten über die Notwendigkeit einer Schulleitung teilte die Klägerin ihr mit Schreiben vom 19. Juli 2013 mit, dass die Funktion der Schulleitung ab 1. August 2013 von der Beigeladenen wahrgenommen werden solle. Diese sei seit dem Jahre 1995 an der in A-Stadt betriebenen Ergotherapieschule der Klägerin tätig. Im Jahr 1997 sei ihr eine Genehmigung für die Tätigkeit als hauptberufliche Lehrkraft erteilt worden. Seit dem Schuljahr 2006/2007 übe sie hauptberuflich die Fachleitung an der Schule in A-Stadt aus. Nachdem vor kurzem eine Ergotherapieschule in dem Bückeburger Einzugsbereich der Klägerin, nämlich F. eröffnet worden sei, hätten sich Schüleranmeldungen stark reduziert, so dass der Arbeitsplatz der Beigeladenen nur durch die Wahrnehmung von Leitungsaufgaben auch an der Schule in E. gesichert werden könne. Den dortigen Schulbetrieb kenne sie bereits, weil sie dort seit dem Schuljahr 2011/2012 einen Kurs als Lehrkraft übernommen habe.
Die administrativen Aufgaben bezüglich der sächlichen und personellen Einrichtungen der BFS Ergotherapie würden im Gegensatz zu den neuen Bestimmungen für das öffentliche Schulleiterpersonal im Wesentlichen von dem Geschäftsführer der Klägerin als Schulträgerin erledigt.
Die Beigeladene habe sich regelmäßig fortgebildet und nehme derzeit an einem Fernstudium im Studiengang Medizinalfachberufe mit dem voraussichtlichen Abschluss des Bachelors im September 2013 teil. Beigefügten Unterlagen war zu entnehmen, dass die Beigeladene unter dem 26. September 1995 die Erlaubnis erhalten hatte, eine Tätigkeit unter der Berufsbezeichnung Beschäftigungs- und Arbeitstherapeutin auszuüben. Die Bezirksregierung Hannover hatte der Klägerin für die Beigeladene unter dem 11. April 1997 eine „Unterrichtsgenehmigung“ erteilt, d.h. gemäß § 167 Abs. 2 in Verbindung mit § 144 Abs. 3 NSchG eine endgültige allgemeine Genehmigung zur hauptberuflichen Lehrtätigkeit an der Schule „BFS-BT/AT“. Bis zu dem 2010 aufgenommenen Studium hatte die Beigeladene neben der Berufspraxis eine Reihe von Fortbildungen absolviert.
Mit dem angegriffenen Bescheid vom 2. August 2013 lehnte die Beklagte eine Genehmigung der Schulleitung durch die Beigeladene ab, weil diese weder über ein abgeschlossenes wissenschaftliches Studium noch über eine pädagogische Ausbildung verfüge. Ihre Tätigkeit als Lehrkraft seit 1995 und als Ausbildungsleiterin seit 2006 könne zusammen mit dem inzwischen aufgenommenen Bachelor-Studiengang im Fach Medizinalfachberufe nicht als andersartige gleichwertige Leistung anerkannt werden. Ein Bachelor-Abschluss entspreche dem Niveau einer Zwischenprüfung und nicht einem Masterabschluss, der Voraussetzung der fachlichen Ausbildung für ein Lehramt an öffentlichen Schulen sei. Gerade an die Qualifikation der Schulleitung seien erhöhte Anforderungen zu stellen. In der Verantwortung der Schulleitung liege unter anderem die Überprüfung neuer Lehrkräfte auf deren pädagogische Eignung. Dies sei nur möglich, wenn sie mindestens über die pädagogischen Kenntnisse verfüge, die der abgeschlossenen Ausbildung für das Lehramt an der Schule entspreche.
Ohne diese Qualifikation könne eine wissenschaftliche und pädagogische Eignung zwar durch andersartige gleichwertige Leistungen nachgewiesen werden. Der schulische Standard der Ersatzschule dürfe dadurch aber nicht gefährdet werden. Freie Leistungen könnten daher dann nicht mehr anerkannt werden, wenn die Lehrkraft mit ihrer Qualifikation - wie hier - eindeutig hinter dem Standard der staatlichen Lehrerausbildung zurückbleibe.
Mit ihrer darauf erhobenen Klage hat die Klägerin zunächst - mit einer später so nicht weiterverfolgten Antragsformulierung - in erster Linie die Aufhebung des Ablehnungsbescheides begehrt, hilfsweise die Verpflichtung zu Erteilung der Genehmigung. Sie hat die Auffassung vertreten, dass ein Wechsel in der Schulleitung einer staatlich anerkannten Ersatzschule nicht der Genehmigung der Schulaufsicht unterliege, sondern nur nach § 146 NSchG anzeigepflichtig sei. Auch komme es nach § 145 Abs. 1 Nr. 2a NSchG nur darauf an, dass entweder der Schulträger oder die Schulleitung der Ersatzschule die für die Verwaltung oder Leitung der Schule erforderliche Eignung besitze. Im Übrigen erfülle die Beigeladene die Anforderungen des § 146 Abs. 3 NSchG. Sie könne durch ihre nunmehr 18 Jahre ununterbrochene Dozentinnentätigkeit, ihr Studium und ihre Fortbildungen den Nachweis ihrer Eignung durch andersartige gleichwertige Leistungen führen. Sie habe neben ihrer Lehrerfahrung im Rahmen ihrer Weiterbildung etwa 500 Fortbildungsstunden in Pädagogik belegt und absolviert. Sie sei von ihrem Vorgänger in die Leitungsaufgaben eingeführt worden. Dieser stehe ihr weiterhin als Mentor zur Seite. Schon die 1997 erteilte Genehmigung zur hauptberuflichen Lehrertätigkeit habe den Nachweis ihrer pädagogischen Eignung zur Voraussetzung gehabt.
Die pädagogische Eignung der Beigeladenen stehe ferner im Hinblick auf die zwischenzeitliche bestandene Bachelorprüfung (B.A.) im Studiengang Medizinalfachberufe - mit der Note „sehr gut“ (1,3) im Wahlpflichtmodul "Lehre" - und auf eine Bescheinigung der Fachhochschule vom 14. Februar 2014 außer Frage, wonach die Beigeladene in ihrer Absolventengruppe die beste Note erzielt habe und aufgrund ihrer guten Leistung mit einem Buchpreis ausgezeichnet worden sei. Hinzugekommen sei die zertifizierte Teilnahme an weiteren Fortbildungen.
Die Qualifikation einer Schulleitung an einer Ersatzschule in freier Trägerschaft sei nicht an den Maßstäben zu messen, die § 43 NSchG für öffentliche Schulen aufstelle. Die Verwaltung der Schule, also die laufenden Verwaltungsgeschäfte im Sinne des § 43 NSchG, werde von der Klägerin selbst geleistet. Sie schließe auch die Ausbildungsverträge mit den Schülern, stelle das notwendige Lehrpersonal ein und ziehe die notwendigen arbeitsrechtlichen Konsequenzen. Die meisten Schüler hätten ohnehin bereits die allgemeine Schulpflicht erfüllt, seien erwachsen und könnten Probleme unmittelbar mit der Klägerin als Schulträgerin klären.
Die Klägerin und die Beigeladene haben beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 2. August 2013 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, die Ausübung der Tätigkeit der Beigeladenen als Schulleitung der unter dem Namen Schulen D. in E. geführten Berufsfachschule Ergotherapie zu genehmigen.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat vorgetragen, die Beigeladene erfülle nicht die an die Ausbildung und Eignung gestellten schulspezifischen Anforderungen an eine Schulleiterin. Für die Schulleitung kämen wie an öffentlichen Schulen nur Lehrkräfte mit wissenschaftlicher Ausbildung in Betracht, wobei nach § 145 Abs. 1 Nr. 2a) NSchG neben der fachlichen Eignung auch die pädagogische Eignung und die Eignung für eine Leitungsstelle überprüft würden.
Die Anforderungen an die wissenschaftliche Ausbildung an Lehrkräfte für den Unterricht an der Berufsfachschule - Ergotherapie - erfüllten Lehrkräfte mit der Fakultas Pflege und Gesundheit, wobei darüber hinaus eine abgeschlossene Ausbildung in der Ergotherapie fachlich erforderlich sei. Daneben werde auch ein Hochschulstudium mit einem Masterabschluss in einem pädagogischen oder ergotherapeutischen Studiengang akzeptiert, wie es z.B. an den Hochschulen in G. (HAWK) und H. angeboten werde.
Die Laufbahn der Lehrkräfte für Fachpraxis sei für den Bereich der Ergotherapie schon vor einigen Jahren geschlossen worden; nur übergangsweise würden Lehrkräfte für Fachpraxis, also mit einer Ausbildung in der Ergotherapie und entsprechender Fachweiterbildung, aber ohne Masterabschluss, noch an Schulen in freier Trägerschaft akzeptiert.
Für die Schulleitung kämen aber wie an öffentlichen berufsbildenden Schulen nur Lehrkräfte mit einer wissenschaftlichen Ausbildung in Frage. Diese werde durch das entsprechende Lehramtsstudium und durch das 1. und 2. Staatsexamen in der Fakultas Pflege und Gesundheit nachgewiesen. Andersartige Leitungen könnten der Abschluss eines Masterstudiums oder ein vergleichbarer Hochschulabschluss im Bereich Ergotherapie oder gegebenenfalls auch im pflegerischen Bereich sein, wenn eine Erstausbildung abgeschlossen worden sei. Auch ein sozialwissenschaftliches Hochschulstudium werde als fachliche Eignung akzeptiert, wenn eine Erstausbildung in der Ergotherapie vorliege. Der Abschluss eines Bachelor-Studienganges reiche aber nicht aus.
Die Tätigkeit der Beigeladenen als Lehrkraft an der BFS Ergotherapie und als Ausbildungsleiterin könnten nicht als andersartige gleichwertige Leistungen anerkannt werden. Im Zeitpunkt der 1997 erteilten Unterrichtsgenehmigung habe es noch die Laufbahn der Lehrkräfte für Fachpraxis im Bereich der Pflege und Therapie gegeben; solche Genehmigungen seien erteilt worden, wenn die Schulleitung einen Bericht vorgelegt habe, dass die entsprechende Lehrkraft pädagogisch geeignet sei. Das sei heute nicht mehr möglich.
Die Tätigkeit als Schulleiterin stelle höhere Anforderungen an die pädagogische Eignung, denn die Schulleiterin müsse die Lehrkräfte im Unterricht besuchen und beraten und sie trage die Gesamtverantwortung für das pädagogische Konzept der Schule.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit dem angefochtenen Urteil abgewiesen, weil die auch bei einem Wechsel der Schulleitung erforderliche Genehmigung nach § 167 Abs. 2 NSchG nicht erteilt werden könne.
Aus dem auf die Person der Schulleiterin oder des Schulleiters bezogenen Inhalt der Verweisungen in § 167 Abs. 2 Satz 2 NSchG folge zweifelsfrei, dass die Schulbehörde im Rahmen ihrer Entscheidung über eine Tätigkeitsgenehmigung nicht die Eignung des Schulträgers in den Blick zu nehmen, sondern die Eignung der benannten Person für die Verwaltung oder Leitung der Schule festzustellen habe.
Der vorliegende Sachverhalt zeige keine Tatsachen auf, aus denen sich ergebe, dass die Beigeladene nicht die für die Verwaltung der Schule der Klägerin erforderliche Eignung besitze. Die nach § 145 Abs. 1 Nr. 2a) 1. Alt. NSchG vorausgesetzte Eignung der Beigeladenen für die Verwaltung der Schule der Klägerin werde von der Beklagten auch ersichtlich nicht in Zweifel gezogen, zumal die Führung der laufenden Verwaltungsgeschäfte nach dem unbestrittenen Vortrag der Klägerin im Wesentlichen deren Geschäftsführer und nicht der Beigeladenen obliegt. Die Trennung der Schulleitungsaufgaben in anerkannten Ersatzschulen in einen verwaltungstechnischen und einen pädagogischen Bereich und die entsprechende Verteilung beider Bereiche auf verschiedene Personen werde von den Regelungen des NSchG nicht ausgeschlossen, sondern sei in die organisatorische Freiheit des privaten Schulträgers gestellt.
Auf die nach § 144 Abs. 3 Satz 1 NSchG zu erbringenden Nachweise hinsichtlich der fachlichen und pädagogischen Ausbildung sowie von Prüfungen könne im Fall der Beigeladenen verzichtet werden, soweit es um ihre (weitere) Unterrichtstätigkeit als Lehrkraft an der Berufsfachschule Ergotherapie gehe. Auch die Beklagte gehe davon aus, dass die Beigeladene ihre wissenschaftliche und pädagogische Eignung als Lehrkraft einer Berufsfachschule für die Ausbildung von Ergotherapeutinnen und Ergotherapeuten aufgrund ihres beruflichen Abschlusses und ihrer tatsächlichen Berufstätigkeit als Lehrkraft als andersartige gleichwertige Leistungen gemäß 144 Abs. 3 Satz 2 und 3 NSchG nachgewiesen habe. Dieser Nachweis werde ergänzt durch die im Klageverfahren vorgetragenen fachlichen und pädagogischen Fortbildungen der Beigeladenen sowie durch den von ihr inzwischen erreichten akademischen Grad eines Bachelor of Arts im Studiengang Medizinalfachberufe.
Die Klägerin könne aber nicht nachweisen, dass die Beigeladene mit ihrer Ausbildung die nach § 145 Abs. 1 Nr. 2a) 2. Alt. NSchG vorgeschriebenen Anforderungen an eine Leitung der Berufsfachschule Ergotherapie erfülle, die über deren bloße Verwaltung hinausgingen und schulspezifischer Natur seien.
Die Beklagte gehe zutreffend davon aus, dass diese Anforderungen über den Nachweis einer fachlichen und pädagogischen Ausbildung sowie von Prüfungen, die der Ausbildung und den Prüfungen der Lehrkräfte in Bezug auf deren Unterrichtstätigkeit an den entsprechenden öffentlichen Schulen gleichwertig seien, hinausgingen. Sie seien durch die im Einzelfall festzustellende Eignung für die pädagogische, dienstliche, fachliche und rechtliche Leitungsverantwortung der Schulleiterin einer berufsbildenden Schule gekennzeichnet, die über die von der Beklagten genannten Gesichtspunkte hinaus ein hohes Maß an Leitungskompetenz auch im Rechtsverhältnis zu den auszubildenden und zu prüfenden Schülerinnen und Schülern bei der Anwendung des Niedersächsischen Schulgesetzes und der Verordnung über berufsbildende Schulen (BbS-VO) voraussetze. Im öffentlichen Schulwesen werde diese spezielle Leitungseignung im dienstrechtlichen Auswahlverfahren auf der Grundlage einer umfassenden dienstlichen Beurteilung der für die jeweilige Leitungsaufgabe bedeutsamen Eigenschaften der Stellenbewerberin bzw. des Stellenbewerbers festgestellt. Da das Niedersächsische Schulgesetz für Ersatzschulen ein entsprechendes Verfahren zur Feststellung, ob ein Versagungsgrund nach § 167 Abs. 2 Satz 2 NSchG i. V. m. § 145 Abs. 1 Nr. 2a) 2. Alt. NSchG vorliege, nicht vorsehe, müsse die Schulleitung einer anerkannten Ersatzschule zumindest die Grundanforderungen an die Übertragung eines Leitungsamtes an öffentlichen Schulen erfüllen. Diese bestünden in den laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für die Einstellung von Lehrkräften in den Landesdienst. Denn nach Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG dürften private Schulen in ihren Lehrzielen und Einrichtungen sowie in der wissenschaftlichen Ausbildung ihrer Lehrkräfte nicht hinter den öffentlichen Schulen zurückstehen. Dieses zum Schutz der Allgemeinheit vor unzureichenden Bildungseinrichtungen normierte Gleichwertigkeitsgebot erstrecke sich auf Grund der herausgehobenen Stellung und des bedeutenden Einflusses einer Schulleiterin oder eines Schulleiters auch auf deren bzw. dessen pädagogische Eignung und fachliche Qualifikation zur Leitung der Schule.
Vor dem Hintergrund der besonderen Verantwortung der Schulleitung einer Ersatzschule, die nur durch die Bindungen ihrer staatlichen Anerkennung (§ 148 Abs. 2 NSchG) staatliche Vorgaben hinsichtlich ihrer pädagogischen Arbeit zu beachten habe und im Übrigen insoweit nicht der Fachaufsicht der staatlichen Schulbehörde unterstehe, sei es mit Blick auf den Schutz der Allgemeinheit vor unzureichenden Bildungseinrichtungen grundsätzlich nicht gerechtfertigt, an Schulleitungen einer Ersatzschule geringere Anforderungen zu stellen als an Schulleitungen einer öffentlichen Schule. In diesem Zusammenhang sei es rechtlich nicht zu beanstanden, dass die Beklagte einen einheitlichen Standard der Leitungsqualifikation bezüglich anerkannter Ersatzschulen aufstelle und insoweit keine Ausnahmen mit Blick auf die Größe oder Fachrichtung der Schule mache. Denn auch anerkannte Ersatzschulen könnten nach Maßgabe der Entscheidungen ihres Schulträgers jederzeit einem Wandel hinsichtlich ihrer Größe und der Erweiterung der erteilten Genehmigung um weitere Fachrichtungen und Bildungsgänge unterliegen.
Für Lehrkräfte, die an einer öffentlichen Schule der entsprechenden Fachrichtung eine Schulleitungsfunktion anstrebten, werde vorausgesetzt, dass sie die durch einen Masterabschluss (Master of Education) in einem lehramtsbezogenen Studiengang erworbene Fakultas in den berufsbildenden Fachrichtungen Gesundheitswissenschaften oder Pflegewissenschaften erworben hätten. Das sei bei der Beigeladenen nicht der Fall. Allerdings sei der Erwerb der Fakultas durch Studium nicht der einzige Weg in pädagogische Leitungsfunktionen an einer öffentlichen Schule. Auch das Land Niedersachsen habe seinen öffentlichen Schuldienst für Quereinsteiger geöffnet. Der - bisher nur im allgemein bildenden Schulwesen durch Vorschriften geregelte - Quereinstieg setze neben einer den Bildungsabschluss ergänzenden pädagogisch didaktischen Qualifizierung voraus, dass die Person einen geeigneten Hochschulabschluss mit einem Mastergrad (M. Sc, M.A. oder Master einer Fachhochschule in einem akkreditierten Studiengang), einen geeigneten Diplomgrad, die 1. Staatsprüfung oder den Master of Education für das entsprechende Lehramt oder einen gleichwertigen Hochschulabschluss nachweisen könne. Gleiches gelte für Bewerberinnen und Bewerbern mit Berufsqualifikationen für einen Lehrerberuf aus einem Mitgliedsstaat der EU, des Europäischen Wirtschaftsraums oder eines nach § 35 Nr. 3 NLVO gleichgestellten Vertragsstaates, wobei hier im Mitgliedsstaat bestehende Ausbildungsdefizite nachträglich ausgeglichen werden könnten.
Diese Mindestvoraussetzungen für die (Quereinsteiger-) Einstellung in den Schuldienst des Landes Niedersachsen erfülle die Beigeladene nicht. Einen entsprechenden Hochschulgrad in einem fachlich einschlägigen Studium habe sie nicht erworben. Dabei sei darauf hinzuweisen, dass nach der Rechtsprechung der Kammer auch mit der Fachrichtung der Schule verwandte Hochschulabschlüsse als Nachweis einer gleichwertigen schulischen Leitungseignung in Betracht kämen, wenn dieser Nachweis mit einer jahrelangen Unterrichtspraxis der Schulleiterin oder des Schulleiters in den schulspezifischen Fächern einhergehe. Unter diesen Voraussetzungen habe es die Kammer für den Nachweis der Leitungseignung einer staatlich anerkannten Fachschule - Sozialpädagogik - und Berufsfachschule - Sozialassistent/-in - als gleichwertig angesehen, dass eine für die Schulleitung vorgesehene Lehrkraft ein sozialwissenschaftliches Diplomstudium erfolgreich abgeschlossen und ein Studium der Wirtschaftspädagogik bis zum Vordiplom betrieben habe (Urteil vom 19.08.2004 - 6 A 4121/01 -, juris). Hierfür reiche aber ein erreichter Bachelorgrad angesichts der Bedeutung des Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG nicht aus.
Die dagegen gerichtete Berufung hat der Senat wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassen.
Die Klägerin trägt vor:
Das Verwaltungsgericht verkenne, dass § 144 Abs. 3 NSchG nur Gleichwertigkeit, nicht Gleichartigkeit in Bezug auf die wissenschaftliche Ausbildung der Lehrkräfte verlange. Daran knüpfe auch die Genehmigung der Schulleitung nach § 167 Abs. 2 NSchG an. Erhöhte Anforderungen an die wissenschaftliche Ausbildung der Schulleitung dürften mithin nicht gestellt werden. Soweit im öffentlichen Schulwesen eine spezielle Leitungseignung festgestellt werden müsse, lasse sich dies auf Schulen in privater Trägerschaft nicht übertragen. Dabei bewerte die Geschäftsleitung der Klägerin die Tätigkeit ihrer Dozentinnen und Dozenten gleichwohl im Hinblick auf deren Leitungseignung. Sie müsse aber wesentlich flexibler in ihrer Personaldisposition sein, als die Beklagte sich das vorstelle. Sie müsse auf schwankende Schülerzahlen reagieren, spezielle Teilbereiche der Lehre mit Honorardozenten abdecken und bei Weggang eines Schulleiters die dadurch entstehende Lücke mit bewährten Kräften schließen können. Halte sie die Leitungskompetenz von Mitarbeitern für gegeben, habe die Beklagte die Übertragung dieser Aufgabe zu genehmigen.
Der Umstand, dass die Beigeladene gegenwärtig nicht über den Abschluss eines Masters of Education in einem lehramtsbezogenen Studiengang verfüge, belege nicht ihre fehlende Eignung für die Leitung der Schule, zumal sie inzwischen - vor etwa einem Jahr - das Masterstudium aufgenommen habe und dies in einem weiteren Jahr abgeschlossen haben werde.
Das Land Niedersachsen habe seinen öffentlichen Schuldienst selbst für Quereinsteiger geöffnet, namentlich im Wege einer pädagogischen Weiterbildung von Lehrkräften, die bis dahin nur im fachpraktischen Unterricht eingesetzt worden seien. Auch die Beigeladene habe sich einer solchen Nachqualifikation unterzogen. In der Ergotherapie-Ausbildung bestehe entgegen der Auffassung der Beklagten mangels einer hinreichenden Zahl von Absolventen mit Mastergrad eine Mangelsituation. Für die Leitungseignung sei in diesem Zusammenhang von Bedeutung, dass der fachpraktische Unterricht 64,28 % und der fachtheoretische Unterricht nur 35,71 % der Ergotherapieausbildung ausmache.
Das Verwaltungsgericht lege den Begriff der Eignung in § 145 Abs. 1 Nr. 2 a NSchG unzutreffend aus. Damit sei nicht eine pädagogische Eignung gemeint, sondern Eignung in Bezug auf besondere Zuverlässigkeit. Die persönliche Zuverlässigkeit der Beigeladenen sei aber zu vermuten, weil die Beklagte Zweifel daran nicht angemeldet habe. Auch aus § 167 Abs. 2 NSchG ergebe sich, dass die Eignung in diesem Sinne nur zu prüfen sei, wenn der Schulbehörde Tatsachen bekannt seien, die Zweifel an der Eignung begründeten. Solche Tatsachen könnten etwa in einer strafgerichtlichen Verurteilung oder einer unehrenhaften Entlassung aus anderen Schulen liegen, worum es hier jedoch nicht gehe.
Dieses einschränkende Verständnis des Eignungsbegriffs ergebe sich auch aus § 146 NSchG, wonach jeder Wechsel in der Schulleitung der Schulbehörde (nur) anzuzeigen sei. In der Zusammenschau mit § 167 Abs. 2 NSchG werde deutlich, dass zwar die Erstbestellung der Schulleitung genehmigungspflichtig sei (wie auch die Gründung der Schule insgesamt, § 144 NSchG), nicht aber auch Folgevorgänge. Denn dem Schulträger, der sich im Sinne des § 148 NSchG bewährt habe, werde unterstellt, dass er nur eine zur Leitung der Schule geeignete Person mit dieser Aufgabe betraue.
Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass die aus § 167 Abs. 2 Satz 2 NSchG hervorgehende Verweisung nur auf die Person der Schulleitung bezogen und die Eignung des Schulträgers nicht in den Blick zu nehmen sei, könne nicht gänzlich gefolgt werden, da § 167 Abs. 2 Satz 2 NSchG ausdrücklich auch auf § 145 Abs. 1 Nr. 2 NSchG verweise. Diese Vorschrift richte sich aber gleichermaßen an den Träger wie den Leiter der Schule. Außerdem müsse sich die geforderte Eignung sowohl auf die Verwaltung als auch auf die Leitung erstrecken. Damit sei die Konstellation vorstellbar, dass der Träger der Schule für die Leitung zuständig sein könne, während sich der Schulleiter in erster Linie um die Verwaltung kümmere. Denkbar sei aber auch ein kollegiales Miteinander sowohl im Verwaltungsbereich als auch im Leitungsbereich.
Die für die Verwaltung der Schule erforderliche Eignung werde der Beigeladenen attestiert. Ihre Leitungseignung könne aber auch nicht ernsthaft in Frage gestellt werden, da der Nachweis der pädagogischen Eignung nicht nur durch einen akademischen Abschluss geführt, sondern nach § 144 Abs. 3 Satz 2 NSchG durch andersartige gleichwertige Leistungen nachgewiesen werden könne.
Entgegen der Auffassung der Beklagten sei es durchaus Sache des Schulträgers selbst, sich an der Verwaltungstätigkeit zu beteiligen. Anders als im öffentlichen Schulwesen weise er den Schulen keine Mittel zur eigenen Bewirtschaftung zu. Die standortbezogene laufende Verwaltung sei deshalb mit derjenigen an öffentlichen Schulen nicht vergleichbar.
Die Klägerin beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 2. August 2013 zu verpflichten, die Ausübung der Tätigkeit der Beigeladenen als Schulleitung der unter dem Namen Schulen D. in E. geführten Berufsfachschule Ergotherapie zu genehmigen.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie trägt vor:
Für die Schulleitungen an öffentlichen Ergotherapieschulen - an denen die Gleichwertigkeit zu messen sei - kämen nur Lehrkräfte mit wissenschaftlicher Ausbildung in Betracht, also Lehrkräfte mit Fakultas Pflege und Gesundheit und abgeschlossener Ausbildung in der Ergotherapie. Akzeptiert werde auch ein Hochschulstudium in einem pädagogischen oder ergotherapeutischen Masterstudiengang mit entsprechendem Abschluss nach erfolgreicher Beendigung einer Ausbildung in der Ergotherapie. Ein Bachelor-Studium reiche für die wissenschaftliche Ausbildung hingegen nicht.
Die Anforderungen an eine Schulleitung gingen über die Anforderungen an eine Lehrkraft hinaus. Sie trage pädagogische Gesamtverantwortung, müsse das pädagogische Konzept umsetzen, die Lehrkraft beraten, ihre pädagogische Eignung feststellen und die Zusammenarbeit mit den Praxiseinrichtungen der Ergotherapie koordinieren. Auch die fachliche Führung der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter und die Rekrutierung von hauptamtlichen Lehrkräften und Honorarkräften werde erwartet. Die Schulleitung trage die Verantwortung für den Personaleinsatz sowie die Personalentwicklung und die notwendige Koordination des Unterrichts.
Der Bachelorabschluss der Beigeladenen sei insoweit jedoch nicht nur nicht gleichartig, sondern auch nicht gleichwertig. Sie könne auch nicht als Quereinsteigerin Schulleiterin werden. Inzwischen gelte für den direkten Quereinstieg in den niedersächsischen Schuldienst das Merkblatt vom 10. Dezember 2014. Dieses sehe im Grundsatz einen Masterabschluss als Zugangsvoraussetzung vor.
Im Übrigen gebe es hinreichend Gelegenheit, Lehrpersonal mit einer einschlägigen wissenschaftlichen Qualifikation zu rekrutieren; es gebe mehrere einschlägige Ausbildungsmöglichkeiten.
Auch die Fachverbände teilten die Auffassung, dass ein Lehramtsstudium auf Masterniveau vorauszusetzen sei.
Daran ändere auch die von der Klägerin angestellte Berechnung des Verhältnisses von fachpraktischer und fachtheoretischer Ausbildung auf der Basis der Finanzhilfeverordnung nichts. Das Faktorenverhältnis sehe zusätzliche Stunden zur Teilung der Klassen für den fachpraktischen Unterricht vor, damit dieser vertieft werden könne. Daraus lasse sich nicht folgern, dass der fachpraktische Anteil der Ausbildung den theoretischen Unterricht um ein Drittel überschreite.
Die Klägerin könne die Eignung für die Schulleitung nicht allein feststellen, weil diese Aufgabe auf die Schulbehörde übertragen sei. Das gelte auch für den Fall der Klägerin, die schon seit längerem entsprechende Schulen betreibe. Es liege auch keine Genehmigung für die Übernahme von Tätigkeiten der Schulleitung durch die Klägerin als Schulträgerin vor. Von ihrem Sitz in A-Stadt aus werde sie angesichts der Vielzahl der von ihr betriebenen Schulen dazu auch kaum ausreichend Zeit haben.
Die Beigeladene stellt keinen Antrag.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung ist zulässig, aber unbegründet. Die Beklagte durfte die beantragte Genehmigung für die Ausübung der Tätigkeit der Beigeladenen als Schulleitung versagen.
Nach § 167 Abs. 2 Satz 1 NSchG bedarf die Schulleitung an Ersatzschulen zur Ausübung der Tätigkeit der Genehmigung der Schulbehörde. Nach Satz 2 darf die Genehmigung nur versagt werden, wenn - soweit hier von Interesse - die Voraussetzungen des § 145 Abs. 2 Nr. 2 NSchG nicht erfüllt werden. Nach Buchstabe a) dieser Vorschrift dürfen keine Tatsachen vorliegen, aus denen sich ergibt, dass der Träger oder die Leiterin oder der Leiter der Schule nicht die für die Verwaltung oder Leitung der Schule erforderliche Eignung besitzt; im Streit ist hier nur, ob die Beigeladene nach ihrer Aus- und Fortbildung die für die Leitung der Schule erforderlichen Eignung besitzt.
Soweit die Klägerin zunächst die Auffassung vertreten hat, es bedürfe einer Genehmigung nicht, weil § 146 NSchG den Wechsel in der Schulleitung nur als anzeigepflichtig behandele, hat sie sich bereits in der mündlichen Verhandlung erster Instanz zu Recht davon überzeugen lassen, dass auch die Übernahme der Schulleitung an einer bereits früher genehmigten Schule der Genehmigung bedarf. Zu unterscheiden ist hier zwischen zwei gesondert zu betrachtenden Regelungszusammenhängen des Schulgesetzes. Die §§ 142 ff. NSchG betreffen die Rechtsverhältnisse der Ersatzschule als solcher, u.a. ihre Genehmigung. § 167 NSchG regelt demgegenüber die Schulaufsicht und stellt in diesem Zusammenhang selbst bestimmte Anforderungen an die Qualität der Lehrkräfte und der Schulleitung. Diese beiden Regelungsbereiche weisen Überschneidungen auf, sind aber in gesetzessystematischer Hinsicht nicht widersprüchlich, sondern kumulativ zu betrachten. So knüpft § 167 Abs. 3 NSchG materiell an die Anforderungen des § 148 Abs. 3 NSchG an, ergänzt diese um Aspekte der Zuverlässigkeit und stellt eine Ermächtigungsgrundlage für Eingriffe bereit. § 167 Abs. 2 NSchG, wonach die Schulleitung der Genehmigung bedarf und worin Versagungs- und Widerrufsgründe genannt werden, wird in seinem Geltungsbereich nicht durch § 146 NSchG auf eine Genehmigung der „Erstschulleitung“ beschränkt. Zwar ist nach dieser Vorschrift jeder Wechsel der Schulleitung und jede wesentliche Änderung u.a. der wirtschaftlichen und rechtlichen Stellung der Lehrkräfte der Schulbehörde anzuzeigen. Damit soll sichergestellt werden, dass der Schulbehörde keine Vorgänge verborgen bleiben, die zu einer Rücknahme der Schulgenehmigung nach § 147 Abs. 1 NSchG führen können. Auf die Genehmigungsbedürftigkeit nach § 167 Abs. 2 NSchG hat dies nach dem Wortlaut der Vorschriften und ihrem jeweiligen systematischen Zusammenhang aber keine Rückwirkungen. Auch aus § 148 NSchG folgt nichts anderes. Die darin geregelte Anerkennung erstreckt sich nach Absatz 1 Satz 3 auf die Schulform und die Fachrichtung, für die sie ausgesprochen ist; eine Delegation der Genehmigung der Schulleitung an den Schulträger ist damit nicht verbunden.
Der Genehmigungsgegenstand der „Schulleitung“ an Ersatzschulen in § 167 Abs. 2 NSchG bedarf (ebenso wie die Wendung „die Leiterin oder der Leiter der Schule“ in § 145 Abs. 1 Nr. 2 NSchG) entgegen einer eingangs des Verfahrens vertretenen Auffassung der Beklagten einer Abgrenzung zur Regelung der Stellung der Schulleiterin und des Schulleiters an öffentlichen Schulen in § 43 NSchG, weil sich der Aufgabenbereich der Schulleitung an Privatschulen in anderer Weise mit dem Aufgabenbereich des Schulträgers überschneiden kann als bei staatlichen Schulen. Es ist nicht ungewöhnlich, dass Schulträgerschaft und Schulleitung bei Privatschulen in einer Person zusammenfallen. Auch die Klägerin misst sich als private Trägerin mehrerer Schulen die Verwaltungskraft und das Know how bei, nicht unerhebliche Anteile der Schulverwaltung und -leitung selbst zu erledigen, zumal die Haushaltsverantwortung anders als bei den öffentlichen Schulen ohnehin bei dem Schulträger verbleibe.
Auch das Verwaltungsgericht hat (unter Hinweis auf VG Augsburg, Urteil vom 08.04. 2008 - Au 3 K 08.84 -, juris) konzediert, dass die Trennung der Schulleitungsaufgaben in anerkannten Ersatzschulen in einen verwaltungstechnischen und einen pädagogischen Bereich und die entsprechende Verteilung beider Bereiche auf verschiedene Personen von den Regelungen des Niedersächsischen Schulgesetzes nicht ausgeschlossen würden, sondern in die organisatorische Freiheit des privaten Schulträgers gestellt seien. Dabei ist die Bemerkung veranlasst, dass die Auslegung der einschlägigen Vorschriften des Niedersächsischen Schulgesetzes nicht von dem individuellen Geschäftsmodell des betreffenden privaten Schulträgers auszugehen hat. Maßgeblich ist vielmehr, von welchen Vorstellungen der Gesetzgeber in Ansehung der gesamten Bandbreite möglicher Privatschulgeschäftsmodelle tatsächlich ausgegangen ist. Soweit er es dabei als angemessen angesehen hat, zur Sicherstellung der ihm obliegenden Schulaufsicht ein bestimmtes Ordnungsmodell vorzusehen, d.h. eine typisierte, den Organisationsformen öffentlicher Schulen im Grundsatz angenäherte Form der Schulleitung und -verwaltung, ist dies nicht zu beanstanden, soweit dadurch die durch Art. 7 Abs. 4 GG gewährleistete Privatschulfreiheit nicht ohne hinreichende Rechtfertigung, d.h. nicht im Übermaß geschmälert wird. Das ist hier nicht der Fall. Die Anforderungen des § 145 Abs. 1 Nr. 2 NSchG richten sich gleichermaßen an den Schulträger und die Schulleitung. Sie setzen mithin voraus, dass die beiden Aufgaben Verwaltung und Leitung von verantwortlichen Personen erfüllt werden, wobei jedenfalls die Verwaltungsaufgabe nicht notwendig allein, überwiegend oder überhaupt durch die „Leiter“-Person (möglicherweise auch durch eine kollegiale Schulleitung i.S.d. § 44 NSchG) zu erfüllen ist, sondern mit dem Schulträger geteilt oder von diesem ganz übernommen werden kann. Andererseits kann hiernach auf eine Schulleitung - anders als möglicherweise nach der Rechtslage in Bayern, welche nach der Auslegung durch das VG Augsburg im oben benannten Urteil für Privatschulen nicht zwingend die Bestellung einer Schulleitung vorgesehen hat - nicht grundsätzlich verzichtet werden. § 167 Abs. 2 NSchG kann nicht dahin verstanden werden, dass die Schulleitung der Genehmigung nur bedarf, wenn sie vom Schulträger überhaupt bestellt wird; eine solche Wahlfreiheit belässt die Vorschrift dem Ersatzschulträger nicht. Eine Ersatzschule hat nach Sinn und Zweck dieser Vorschrift vielmehr immer eine - genehmigungsbedürftige - Schulleitung zu bestellen, was begrifflich ein Mindestmaß an eigenen - wenn auch nur abgeleiteten - Kompetenzen voraussetzt. Nimmt der Schulträger die Position der Leitung teilweise oder ganz selbst ein, entsteht hierdurch kein aufsichtsfreier Raum, sondern die für die Leitung spezifischen Anforderungen der §§ 167 Abs. 2, 145 Abs. 1 NSchG richten sich dann nur unmittelbar an die hierfür beim Schulträger zuständige Person, die in diesem Fall neben ihrer Eigenschaft als Teil des Schulträgers zusätzlich einer Genehmigung für die Erfüllung der Leitungsaufgabe bedarf. Ob einer Genehmigungserteilung für eine verantwortliche Person des Schulträgers - wie die Beklagte meint - schon entgegensteht, dass die Klägerin als Schulträgerin eine Mehrzahl von Schulen an verschiedenen Orten betreibt, ist keine im vorliegenden Verfahren zu entscheidende Frage.
Dass der Landesgesetzgeber auch für private Schulen an der Notwendigkeit einer Schulleitung festhält, lässt sich nicht als eine Aufrechterhaltung herkömmlicher hierarchischer Strukturen um ihrer selbst willen deuten, was vor Art. 7 GG möglicherweise nicht standhielte. Er durfte vielmehr davon ausgehen, dass das Vorhandensein einer Schulleitung, in der besondere Fachkompetenz und Verantwortlichkeit zusammenfallen, ein praxisbewährtes Organisationsmodell darstellt, dem keine überlegenen Alternativen gegenüberstehen. Dies vorausgesetzt, war er auch nicht gehalten, zu unterstellen, dass die Privatschulträger schon in eigenem Interesse nur qualitativ besonders geeignetes Personal für diese Zwecke einsetzen. Unabhängig von den Verhältnissen an den Schulen der Klägerin stehen sowohl staatliche wie auch private Schulen in einem ständigen Konflikt zwischen dem Bestreben einerseits, den Schülerinnen und Schülern die bestmögliche Ausbildung angedeihen zu lassen, und den Restriktionen andererseits, die sich aus der Begrenztheit der hierfür zur Verfügung stehenden finanziellen Mittel ergeben. Es bedarf ständiger Kontrolle - dem staatlichen Schulwesen gegenüber durch politische Gremien und Gerichte, dem Privatschulwesen gegenüber zunächst durch die Schulaufsicht -, um sicherzustellen, dass wirtschaftliche Überlegungen oder Zwänge nicht zu unvertretbaren Qualitätsabsenkungen führen. Auch für den vorliegenden Fall ist dies keine bloß theoretische Fragestellung, denn die Bestellung der Beigeladenen zur Schulleiterin in E. ist seinerzeit gerade damit begründet worden, dass sich die Schüleranmeldungen für die Schule in A-Stadt stark reduziert hätten, so dass der Arbeitsplatz der Beigeladenen nur durch die Wahrnehmung von Leitungsaufgaben auch an der Schule in E. gesichert werden könne. Das ist nach den Auskünften der Klägerin in der mündlichen Verhandlung auch noch der gegenwärtige Sachstand. Es ist mithin unverkennbar - wenn auch für sich genommen nicht zu beanstanden -, dass die Klägerin auch im personellen Bereich möglichst wirtschaftlich arbeiten will. Um so mehr ist andererseits die staatliche Schulverwaltung angehalten, aufsichtlich dafür zu sorgen, dass berechtigte Qualitätsanforderungen nicht aus den Augen verloren werden.
Dies zugrunde gelegt, ist ferner von dem von den Beteiligten akzeptierten Befund auszugehen, dass der niedersächsische Schulgesetzgeber für die Anforderungen an die Schulleitung privater Schulen in § 145 Abs. 1 Nr. 2 a NSchG zwischen der Eignung für die Verwaltung und der Eignung für die Leitung unterscheidet. Die Eignung der Beigeladenen für die Verwaltung steht hier nicht im Streit. Die Eignung für die Leitung besteht entgegen der Auffassung der Klägerin nicht bereits bei - grundsätzlich zu vermutender - hinreichender persönlicher Zuverlässigkeit (so allerdings noch VG Hannover, Urt. v. 19.8.2004 - 6 A 4121/01 -, juris; ferner Brockmann, in Brockmann/Littmann/ Schippmann, NSchG, § 145 Anm. 2), sondern erfordert die Erfüllung weiterer qualitativer Anforderungen. Die Beklagte hat zu Recht herausgestellt, dass die Schulleitung pädagogische Gesamtverantwortung (letzteres ein § 43 Abs. 1 NSchG entlehnter Begriff) trage, und dies in teilweiser Übernahme der Begrifflichkeiten des § 43 Abs. 2 NSchG dahin exemplifiziert, die Schulleitung müsse das pädagogische Konzept umsetzen, die Lehrkräfte beraten, ihre pädagogische Eignung feststellen und die Zusammenarbeit mit den Praxiseinrichtungen der Ergotherapie koordinieren. Auch die fachliche Führung der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter und die Rekrutierung von hauptamtlichen Lehrkräften und Honorarkräften werde erwartet. Die Schulleitung trage die Verantwortung für den Personaleinsatz sowie die Personalentwicklung und die notwendige Koordination des Unterrichts.
Insoweit sind Überschneidungen mit der Tätigkeit des (nicht selbst als Schulleiters auftretenden) Schulträgers vorstellbar, dessen Selbstverständnis in der Regel ein eigenes Engagement gerade in diesen zentralen Bereichen erwarten lassen dürfte. Bestellt er indes nicht sich selbst, sondern einen Dritten zur Schulleitung, rechtfertigt dieses eigene Engagement keine Abstriche an der erforderlichen Qualifikation des förmlich dazu berufenen Schulleiters. Dieser muss fachlich in der Lage sein, die Leitungsfunktionen eigenständig zu erfüllen. Die Genehmigung einer Schulleitung wäre sinnentlehrt, wenn sie auf dem Vertrauen beruhte, das Fehlen eigentlich erforderlicher Qualifikationen werde durch entsprechende Fähigkeiten des nicht selbst als Schulleiter genehmigten Schulträgers ausgeglichen. Dies liegt auf der Hand, wenn bedacht wird, dass auch auf der Seite des Schulträgers Personalwechsel eintreten können und nicht ausgeschlossen ist, dass sein Qualifikationsniveau dabei (bis zur Grenze der §§ 145 Abs. 1 Nr. 2, 147 NSchG) sinkt. Die nochmals in der mündlichen Verhandlung hervorgehobene Auffassung der Klägerin, benötigt werde zur Erfüllung der an der Schule in E. anstehenden Aufgaben an sich nur jemand, der gerade Praxisprobleme gut lösen könne, wird dem nicht gerecht. Der Begriff der Schulleitung definiert sich nicht aus „Restaufgaben“, die der Schulträger dem vorgesehenen Leiter einer konkreten Schule nach den dort gegeben Verhältnissen überlassen möchte, sondern lässt sich nur als allgemeiner, vom Geschick der einzelnen Privatschule unabhängiger Standard begreifen, wobei offenbleiben kann, ob er in Bezug auf Schulgröße und Art der Ausbildung entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts eine gewisse Variationsbreite zulassen mag.
Der Umstand, dass die Klägerin für die Beigeladene - deren bisherige Qualifikation und deren fortdauerndes Engagement für eine berufliche Weiterentwicklung, mit der sie sich auch die Chance für eine spätere Übernahme des Schulleiterpostens offen hält, durch die nachfolgenden Ausführungen nicht entwertet werden soll -, bereits 1997 eine (nicht ausdrücklich auf Fachpraxis beschränkte) Unterrichtserlaubnis nach § 167 Abs. 2 in Verbindung mit § 144 Abs. 3 NSchG erhalten hat, ist für die hier zu entscheidende Frage der Schulleitungseignung ohne unmittelbare Bedeutung; die Beklagte bestreitet nicht die Qualifikation der Beigeladenen als Lehrerin.
Das Verwaltungsgericht hat zutreffend angenommen, dass die Eignung zur Schulleitung in der Regel nur durch eine wissenschaftliche Ausbildung nachgewiesen werden kann, die das in § 144 Abs. 3 Satz 1 NSchG generell für die Lehrkräfte vorausgesetzte Niveau übersteigt (vorbehaltlich der in Satz 2 und 3 angesprochenen Modifikationen). Ein so verstandenes „Abstandsgebot“ stellt sicher, dass die Schulleitung im Verhältnis zum wissenschaftlichen Standard der anderen Lehrkräfte nicht abfällt, sondern den anderen Lehrkräften auf einem ihrer Leitungsaufgabe gerecht werdenden Niveau begegnen kann. Maßstab ist dabei angesichts einer gewissen - im Folgenden nachgezeichneten - „Spreizung“ der wissenschaftlichen Ausbildung der Lehrkräfte nicht der untere Rand oder der Durchschnitt des Ausbildungsniveaus, sondern dasjenige Plateau, das von einem vollausgebildeten Berufsschullehrer für den Theorieunterricht erreicht wird.
Zwar kommt eine zu enge Anlehnung an beamtenrechtliche Einstellungsvoraussetzungen nicht in Betracht, weil nach § 144 Abs. 3 Satz 1 NSchG nur Gleichwertigkeit gefordert ist, die der Sache nach das „Nichtzurückstehen“ nach Art. 7 Abs. 4 GG ausformt (vgl. OVG Lüneburg, Urt. v. 17.8.1994 - 13 L 1378/93 -, NdsVBl. 1995, 279). Gleichwohl ist der Blick auf die beamtenrechtlichen Einstellungsvoraussetzungen geboten, weil sie eine Einschätzung ermöglichen, an welchem faktischen Ausbildungsniveau sich die Gleichwertigkeit im Sinne des § 144 Abs. 3 Satz 1 NSchG zu messen hat. Dabei ist von vornherein unbedenklich, im Hinblick auf die Gleichwertigkeit danach zu differenzieren, ob ein Bachelor- oder ein Masterabschluss erreicht worden ist. Die Unterschiede zwischen diesen Abschlüssen stellen keine beamtenrechtlichen Spezifika dar, sondern sind Ausdruck allgemeiner Prinzipien des Bologna-Systems; sie kennzeichnen jeweils eine bestimmte Stufe der wissenschaftlichen Ausbildung. Nach den Erfahrungen des auch für Hochschulrecht zuständigen Senats kann der Argumentation der Klägerin, bereits der Bachelorabschluss beweise die Wissenschaftlichkeit der genossenen Ausbildung und das Masterstudium trage hierzu nichts Wesentliches zusätzlich bei, nicht gefolgt werden. Gerade im Zusammenhang mit der bisherigen Auseinandersetzung darüber, ob auch für Masterstudiengänge von Lehrern gemäß § 18 Abs. 8 Satz 2 NHG Mindestnoten des Bachelorabschlusses verlangt werden dürfen - was der Gesetzgeber inzwischen offenbar ändern will -, hat der Senat umfassende Anschauung davon gewonnen, wie die verschiedenen Interessengruppen die Masterausbildung im Verhältnis zur Bachelorausbildung einschätzen. Zwar hat der Bachelorabschluss grundsätzlich nicht den Charakter einer „Zwischenprüfung“, wie die Beklagte zunächst im Gegensatz zu allen anderen behördlichen Äußerungen in beim Senat anhängigen bzw. anhängig gewesenen hochschulrechtlichen Verfahren gemeint hat, eine Vernachlässigung der zwischen Bachelor und Master bestehenden Unterschiede ist jedoch nicht gerechtfertigt.
Setzt die Aufnahme des staatlichen Lehrerberufs regelmäßig einen Masterabschluss voraus, hat das jedenfalls die faktische Folge, dass das staatliche Lehramt von einem höheren wissenschaftlichen Ausbildungsniveau geprägt ist als demjenigen, der mit einem Bachelorabschluss typischerweise erreicht wird.
Speziell für den Erwerb der Lehrbefähigung an berufsbildenden Schulen gibt es nach der Niedersächsischen Verordnung über die Laufbahn der Laufbahngruppe 2 der Fachrichtung Bildung (NLVO-Bildung) derzeit drei Möglichkeiten. Der Erwerb der Lehrbefähigung als Lehrerin oder Lehrer für Fachpraxis - nach einem bei den Beiakten befindlichen Vermerk der Beklagten die nachgewiesene ursprüngliche Qualifikation der Beigeladenen - setzt nach § 9 NLVO-Bildung (nur) mindestens einen Realschulabschluss voraus. Er hat in Bezug auf das oben angedeutete „Abstandsgebot“ jedoch keine maßstabsbildende Kraft; im Übrigen ist die Laufbahn der Lehrkräfte für Fachpraxis für den Bereich der Ergotherapie nach dem Vorbringen der Beklagten schon vor einigen Jahren geschlossen worden.
Sowohl nach § 6 NLVO-Bildung (Lehrbefähigung an u.a. berufsbildenden Schule durch Studium und Vorbereitungsdienst) als auch nach § 8 NLVO-Bildung (Erwerb der Lehrbefähigung u.a. an berufsbildenden Schule durch Studium und berufliche Tätigkeit) sind demgegenüber regelmäßig Lehramtsstudien mit Masterabschluss erforderlich. Die Schulleitung muss sich mithin regelmäßig gegenüber einer Kollegenschaft bewähren, die jedenfalls zu einem erheblichen Teil über eine dem Masterabschluss zumindest gleichwertige wissenschaftliche Ausbildung verfügt.
Daran ändert auch nichts, dass es für „Mangelfächer“ die Möglichkeit eines Quereinstiegs gibt (siehe das amtliche „Merkblatt“, gegenwärtig nach dem Stand vom 10. September 2015). Das mag das Durchschnittsniveau der wissenschaftlichen Ausbildung der Lehrkräfte an staatlichen Schulen senken, wirkt sich aber in Bezug auf das angesprochene „Abstandsgebot“ nicht weiter aus. Ein Quereinstieg in die Schulleitung wird nach dem Merkblatt nicht ermöglicht.
Die Beigeladene hat zwar Belege insbesondere der Privaten Fachhochschule I. (Diploma Hochschule) über pädagogische Fortbildungen beigebracht - offenbar rund 500 Fortbildungsstunden -, die nach den Maßstäben des Landes für Anforderungen an den Quereinstieg im Rahmen des § 144 Abs. 3 NSchG zweifellos Beachtung finden könnten. Dass sie dies in einer Art Qualitätssprung auf ein über die Gleichwertigkeit hinausreichendes - und damit für Leitungsfunktionen genügendes - Niveau bringt, ist in diesem Verfahren jedoch nicht hinreichend hervorgetreten. Fortbildungen sind - jedenfalls bei anspruchsvolleren Berufen - zum normalen Bestandteil heutigen Berufslebens geworden und sind häufig schon erforderlich, um überhaupt den Anschluss an die fachliche Entwicklung zu halten. Sollen sie Gleichwertigkeit zu einem Masterabschluss erzielen, bedarf es deshalb nicht nur eines vergleichbaren zeitlichen Aufwandes, sondern sie müssen vor allem in ein Gesamtkonzept gefügt werden, das der Fortbildung Richtung und Struktur gibt. Das Vorliegen eines solches Gesamtkonzepts ist seitens der Klägerin in der mündlichen Verhandlung zwar ausdrücklich geltend gemacht worden, wird aber aus den vorgelegten Fortbildungsbelegen selbst nicht ersichtlich. Klar ist danach nur, dass besonderes Gewicht auf Fragen der Pädagogik gelegt wurde, nicht aber auch, dass diese Fortbildungen in besonderem Maße der Wissenschaftlichkeit der Ausbildung verpflichtet waren. Zu weiterer eigener Aufklärung sieht sich der Senat nicht gehalten. Die Fortbildungen, die die Beigeladene zusätzlich zu ihrem Bachelorabschluss belegt hat, mögen - unbeschadet ihres nunmehr anstehenden Masterabschlusses - ausgereicht haben, um das von der Klägerin selbst für die Schulleitung als ausreichend angesehene Niveau sicherzustellen. Für das vom Verwaltungsgericht bereits im Jahr 2014 und nunmehr auch vom Senat als erforderlich angesehene Niveau reichen die vorgelegten Belege indes nicht aus; es ist nicht Aufgabe des Gerichts, die insoweit festzustellenden Defizite selbst zu beheben.
Soweit für die Klägerin in der mündlichen Verhandlung betont wurde, man habe in der Privaten Fachhochschule I. praktisch ein eigenes Institut der Schulen in privater Trägerschaft, mit welchem geeigneter Nachwuchs für diese Schulen herangebildet werden, weist der Senat im Übrigen für die Zukunft darauf hin, dass danach zwar einiges dafür spricht, dass dort praktischen Bedürfnissen der Schulen in privater Trägerschaft Rechnung getragen wird. Gerade die geltend gemachte Nähe der Privaten Fachhochschule zu diesen Privatschulen legt aber auch nahe, die von dieser Fachhochschule vorgelegten Bescheinigungen - und in Zukunft ggfs. auch von Gesamtkonzepten - kritisch darauf zu überprüfen, ob sie die objektiv gebotene Neutralität und Distanz wahren.
Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 142 ff. NSchG betreffen die Rechtsverhältnisse der Ersatzschule als solcher, u.a. ihre Genehmigung. § 167 NSchG
§§ 167 Abs. 2, 145 Abs. 1 NSchG
§§ 145 Abs. 1 Nr. 2, 147 NSchG
§§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO
§§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 146 NSchG
§ 43 NSchG
§ 43 NSchG
§ 144 NSchG
§ 148 NSchG
§ 146 NSchG
§ 44 NSchG
§ 167 VwGO
§ 144 Abs. 3 NSchG
§ 145 Abs. 1 Nr. 2a NSchG
§ 146 Abs. 3 NSchG
§ 167 Abs. 2 NSchG
§ 167 Abs. 2 Satz 2 NSchG
§ 144 Abs. 3 Satz 1 NSchG
§ 148 Abs. 2 NSchG
§ 35 Nr. 3 NLVO
§ 145 Abs. 1 Nr. 2 a NSchG
§ 145 Abs. 1 Nr. 2 NSchG
§ 144 Abs. 3 Satz 2 NSchG
§ 167 Abs. 2 Satz 1 NSchG
§ 145 Abs. 2 Nr. 2 NSchG
§ 167 Abs. 3 NSchG
§ 148 Abs. 3 NSchG
§ 147 Abs. 1 NSchG
§ 145 Abs. 1 Nr. 2 NSchG
§ 43 Abs. 1 NSchG
§ 43 Abs. 2 NSchG
§ 18 Abs. 8 Satz 2 NHG
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG
Art. 7 Abs. 4 GG
Art. 7 GG

Zitierte Entscheidungen: 6 A 4121/01
3 K 08.84
13 L 1378/93