Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2016-06-22, Aktenzeichen 24 L 140.16
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2016:0622.24L140.16.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Ein Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung eines Widerspruchs gegen ein saisonales Mitnahmeverbot von Hunden an ein Badegewässer ist grundsätzlich statthaft, da es sich bei dem saisonalen Verbot um eine Allgemeinverfügung handelt.(Rn.18)
2. Grundsätzlich kann die Behörde aufgrund der Regelungen des GrünanlG BE für Anlagen oder Anlagenteile Beschränkungen auf bestimmte Benutzungsarten oder Öffnungszeiten festlegen und die Benutzung durch Gebote und Verbote regeln.(Rn.22) Es kommt insoweit darauf an, ob es sich bei den Bereichen, für die das Verbot gelten soll, um entsprechend gewidmete öffentliche Grün- und Erholungsanlagen handelt.(Rn.23) Die Regelungen des HundeG, insbesondere die Regelung, nach der Hunde in solchen Anlagen an der Leine geführt werden müssen, stehen der Erteilung eines entsprechenden Verbots grundsätzlich nicht entgegen, obwohl es sich um das speziellere Gesetz handelt.(Rn.24)
3. Für den Erlass bestimmter Ge- und Verbote hinsichtlich der Nutzung öffentlicher Grünanlagen bedarf es grundsätzlich keiner besonderen tatbestandlichen Voraussetzung. Aus dem Sinn und Zweck der Regelung und der Systematik des Gesetzes folgt jedoch, dass der Erlass von Ge- und Verboten der Benutzung einem grünanlagenbezogenen Zweck dienen muss. Dafür bedarf es eines konkreten, orts- oder anlassbezogenen Grundes.(Rn.26)
4. Aufgrund der Widmung einer Fläche als öffentliche Grünfläche ist grundsätzlich auch die Benutzung der Fläche mit einem angeleinten Hund zulässig.(Rn.27) Jedoch ist ein Freilaufenlassen des Hundes, eine Mitnahme auf Liegewiesen und ein Badenlassen in Gewässern grundsätzlich verboten. Jedoch bezieht sich das Badeverbot nur auf Gewässer, die Teil einer öffentlichen Grün- und Erholungsanlage sind.(Rn.29) Diese gesetzlichen Regelungen werden durch die Regelungen des HundeG BE ergänzt.(Rn.30) Ein grundsätzliches saisonales Mitnahmeverbot an ein Badegewässer, dass nicht zu einer öffentlichen Grünanlage gehört, ist demnach regelmäßig rechtswidrig, da hierfür zumeist ein orts- oder anlassbezogener Grund fehlt.(Rn.34)
Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers vom 20. April 2016 gegen die Allgemeinverfügung des Bezirksamtes Steglitz-Zehlendorf vom 29. März 2016 wird wiederhergestellt.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Wert des Verfahrensgegenstands wird auf 2.500 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Vollziehbarkeit eines grünanlagenrechtlichen Verbots, Hunde auf den südöstlich gelegenen Ufern von Schlachtensee und Krumme Lanke mitzunehmen.
Die im Südwesten von Berlin gelegenen Seen, die als Badegewässer gelten, sind überwiegend von Grünflächen umgeben. An den nördlichen Ufern trifft der Grunewald auf sie. Die Ufer sind hier streckenweise dicht bewachsen und eingezäunt. Außerhalb der Einzäunungen bestand bis zum 15. Mai 2015 ein Hundeauslaufgebiet. Die an die südöstlichen Ufer der Seen angrenzenden Grünflächen sind größtenteils als öffentliche Grün- und Erholungsanlagen gewidmet. Rund um die Seen führen Uferwege. Der Antragsteller geht auf diesen Wegen regelmäßig mit seinem angeleinten Hund spazieren.
Das Bezirksamt Steglitz-Zehlendorf von Berlin hatte bereits am 15. Mai 2015 die Uferwege als Badestellen kennzeichnen lassen. Die 23. Kammer des erkennenden Gerichts hat die Kennzeichnungen der Uferwege durch ein Urteil vom 15. Dezember 2015 aufgehoben und den Antragsgegner zugleich verurteilt, die zu der Umsetzung der Anordnung getroffenen Maßnahmen rückgängig zu machen (VG 23 K 359.15).
Der Antragsgegner erließ am 29. März 2016 durch das Bezirksamt Steglitz-Zehlen-dorf eine „Allgemeinverfügung für öffentliche Grün- und Erholungsanlagen im Bezirk Steglitz-Zehlendorf im Bereich der südöstlichen Ufer von Schlachtensee und Krumme Lanke“, die im Amtsblatt vom 8. April 2016 veröffentlicht wurde. Er ordnete in der Allgemeinverfügung an, dass Hunde entlang der südöstlich gelegenen Ufer von Schlachtensee (Paul-Ernst Park) und Krumme Lanke (Grünanlage entlang der Krummen Lanke von Wolfsschluchtgraben bis Onkel-Tom- Straße) - Uferwege und Uferbereiche - im Zeitraum vom 15. April bis zum 15. Oktober eines jeden Jahres nicht mitgenommen werden dürfen und erklärte seine Anordnung für sofort vollziehbar.
Der Antragsgegner stützt seine Allgemeinverfügung auf § 6 Abs. 4 des Grünanlagengesetzes und führt zur Begründung des saisonalen Mitnahmeverbots für Hunde im Wesentlichen aus, dass sich in den letzten Jahren durch eine Erhöhung der Besucherzahl zunehmend Nutzungskonflikte zwischen Besuchern mit und ohne Hund auf den Uferwegen und Uferbereichen ergeben hätten. Ziel der Regelung sei es, den Besuchern ohne Hund in den Sommermonaten Vorrang gegenüber den Besuchern mit Hund einzuräumen und die Uferbereiche sowie die dort wild lebenden Tiere zu schützen sowie die Seen als Badegewässer zu erhalten. Viele Besucher fühlten sich durch die steigende Anzahl von Hunden zunehmend in ihrer Erholung beeinträchtigt; sie empfänden es als belästigend, von Hunden angebellt, beschnüffelt oder angesprungen zu werden. Betroffen seien auch kleinere Kinder sowie in ihrer Mobilität eingeschränkte und ältere Menschen, die den Hunden nicht ausweichen könnten. Der Erholungswert der genannten Grünanlagen sei dadurch erheblich geschmälert. Die Störungen, Belästigungen und Bedrohungen hätten ein Ausmaß angenommen, das nicht mehr hinnehmbar sei. Die bestehende Anleinpflicht sei nicht ausreichend, die Konflikte wirksam zu vermeiden. Diese Konflikte gingen auch von angeleinten Hunden aus. Die Uferbereiche würden durch das Hinein- und Herauslaufen der Hunde und durch das Abgraben der Uferbereiche geschädigt, ebenso würden die im Uferbereich brütenden und laichenden Wildtiere auch durch angeleinte Hunde gestört. Das Verbot schütze schließlich auch die Seen als Badegewässer vor Verunreinigungen insbesondere durch Hundekot. Es sei zu berücksichtigen, dass der im angrenzenden Hundeauslaufgebiet befindliche Grunewaldsee bereits im Jahr 2004 wegen der Belastungen mit Fäkalien aus der Liste der Badegewässer gestrichen werden musste.
Der saisonale Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit der Hundehalter sei verhältnismäßig. Er sei zur Verwirklichung der mit dem Verbot verbundenen Ziele geeignet und erforderlich, da die gesetzlichen Regelungen nicht ausreichten, die genannten Ziele zu erreichen. Das Verbot sei auch angemessen und zumutbar, da es zeitlich begrenzt sei und die Besucher mit Hund auf die oberen Wege und auf das in der Nähe befindliche große Hundeauslaufgebiet im Grunewald ausweichen könnten.
Der Antragsteller erhob mit einem Schreiben vom 20. April 2016 Widerspruch gegen die Allgemeinverfügung des Bezirksamtes Steglitz-Zehlendorf vom 29. März 2016 und beantragt im vorliegenden Verfahren, die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs wiederherzustellen.
Er vertritt die Ansicht, dass das Bezirksamt nicht zuständig sei, weil es sich bei dem Verbot um ein ortgebundenes Rechtsverhältnis handele und daher nach § 3 Abs. 2 VwVfG diejenige Behörde zuständig sei, die zuerst mit der Sache betraut gewesen sei. Dies seien vorliegend die Berliner Forsten, die bereits mit der Allgemeinverfügung vom 24. März 2016 ein Verbot für die nordwestlichen Uferwege und Uferbereiche ausgesprochen haben. Der Anwendungsvorrang des spezielleren Hundegesetzes stehe dem grünanlagenrechtlichen Verbot entgegen. Danach könnten in öffentlichen Grün- und Erholungsanlagen Hunde an einer höchstens zwei Meter langen Leine geführt werden. Die für die Allgemeinverfügung angeführten Gründe seien auch nicht tragfähig, da tatsächlich keine Nutzungskonflikte zwischen Besuchern mit und ohne Hund bestünden. Der angestrebte Schutz der Uferbereiche der Seen und der dort brütenden und laichenden wild lebenden Tiere sei nicht plausibel, da die Uferbereiche auch von den Besuchern ohne Hund betreten werden dürften. Zudem seien die Schilfgürtel bereits durch bestehende Zäune unzugänglich.
Der Antragsteller beantragt,
die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs vom 20. April 2016 gegen die Allgemeinverfügung des Bezirksamtes Steglitz-Zehlendorf vom 29. März 2016 wiederherzustellen.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag zurückzuweisen.
Er ist der Auffassung, dass der bestehende Leinenzwang unzureichend sei, um die öffentlichen Grün- und Erholungsanlagen ausreichend zu schützen. Die Anlagen würden in den Sommermonaten stark frequentiert. Die Enge der Uferwege führe dazu, dass Besucher nur sehr beschränkte Möglichkeiten hätten, Hunden auszuweichen. Insbesondere fühlten sich Kinder von mehreren Hunden bedroht, die ihnen auf Augenhöhe begegneten. Die Hunde würden aufgrund ihres Jagdinstinktes die im Uferbereich lebenden Tiere beeinträchtigen. Eine erhebliche Anzahl von Besuchern mit Hund respektiere die Anleinpflicht nicht. Dies werde durch die Beschwerden von Bürgern und durch das im Auftrag des Bezirksamtes Steglitz Zehlendorf erstellte Gutachten des Planungsbüros Förster „Maßnahmen zur ökologischen Aufwertung an Schlachtensee und Krumme Lanke“ vom April 2014 sowie durch die „Erholungskonzeption LSG Grunewald“ im Auftrag der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Umwelt vom Mai 2014 belegt. Danach seien im Jahr 2009 an drei bzw. sechs Tagen an der Krummen Lanke und am Schlachtensee die Besucher gezählt worden. An der Krummen Lanke seien an drei Werktagen jeweils zwischen 50 Minuten und 1,5 Stunden insgesamt 47 Hunde gezählt worden, von denen nur 10 angeleint gewesen seien. Am Schlachtensee seien an sechs Werktagen innerhalb von 1 bis 1,5 Stunden 321 Hunde gezählt worden, von denen nur 92 angeleint gewesen seien. Im Bereich der gesamten öffentlichen Grün- und Erholungsanlage seien ebenso mehr als die Hälfte der Hunde nicht angeleint gewesen. Eine wirksame Überwachung der Anleinpflicht sei wegen der schlecht einsehbaren Umgebung und aufgrund der eingeschränkten Personalausstattung kaum möglich. Hundebesitzer würden sich gegenseitig warnen, wenn uniformierte Ordnungskräfte vor Ort seien und in diesen Fällen nur vorübergehend ihren Hund anleinen. Die Situation habe sich auch durch eine Zunahme von Hundeausführdiensten verschärft.
Das Verbot sei auch verhältnismäßig, da es zeitlich begrenzt sei und der Antragsteller auf andere Wege ausweichen könne. Die Evaluation des im Jahr 2015 ausgesprochenen Verbots habe ergeben, dass das Verbot gut angenommen worden sei.
Die Berliner Forsten haben durch eine Allgemeinverfügung vom 23. März 2016 ein Mitnahmeverbot für Hunde für die nordwestlichen Uferbereiche von Schlachtensee und Krumme Lanke für die Zeit vom 15. April bis 15. Oktober eines jeden Jahres angeordnet und für sofort vollziehbar erklärt. Gegen diese Anordnung hat der Antragsteller mit Schreiben vom 19. April 2016 Widerspruch erhoben und bei Gericht die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs beantragt. Mit Beschluss vom 22. Juni 2016 hat die Kammer die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs wieder hergestellt (VG 24 L 139.16).

Entscheidungsgründe:
Der gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO auf die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs vom 20. April 2016 gestellte Antrag hat Erfolg.
Der Antrag ist statthaft, da er sich gegen einen vom Antragsgegner nach § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO für sofort vollziehbar erklärten Verwaltungsakt richtet. Ein Verwaltungsakt ist nach § 35 Satz 1 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 VwVfG Bln. jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Eine Allgemeinverfügung ist nach § 35 S. 2 VwVfG ein Verwaltungsakt, der sich an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis richtet oder die öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sache oder ihre Benutzung durch die Allgemeinheit betrifft.
Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Das Verbot der Mitnahme von Hunden entlang der südöstlich gelegenen Ufer von Schlachtensee und Krumme Lanke - Uferwege und Uferbereiche - im Zeitraum vom 15. April bis zum 15. Oktober eines jeden Jahres ist eine Allgemeinverfügung in diesem Sinne. Es richtet sich an alle Personen, welche die Wege um Schlachtensee und Krumme Lanke an den südöstlich gelegenen Ufern mit einem Hund begehen wollen und betrifft damit einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmbaren Personenkreis sowie gleichermaßen die Nutzung einer öffentlich-rechtlichen Zwecken dienenden Sache durch die Allgemeinheit. Der Antragsgegner hat die sofortige Vollziehung der Allgemeinverfügung nach § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO angeordnet.
Der Antragsteller ist auch nach § 42 Abs. 2 VwGO antragsbefugt, da er geltend machen kann, durch das Verbot in seinem Recht auf Benutzung einer öffentlich Grün- und Erholungsanlage nach § 6 Grünanlagengesetz, und in seiner allgemeinen Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG verletzt zu sein, die Uferwege mit seinem Hund für Spaziergänge nutzen zu können.
Der Antrag ist begründet.
Das Interesse des Antragstellers, vorerst bis zu der Entscheidung über seinen Widerspruch vom 20. April 2016 seinen Hund auf den Wegen entlang der südöstlich gelegenen Ufer von Schlachtensee und Krumme Lanke mitzuführen, überwiegt das mit der Allgemeinverfügung vom 29. März 2016 angegebene öffentliche Interesse, das Mitnahmeverbot sofort zu vollziehen. Bei der in dem vorliegenden Eilrechtsschutzverfahren allein gebotenen und möglichen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage bestehen Zweifel an der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Allgemeinverfügung, die es bei der offenen Erfolgsaussicht in der Hauptsache rechtfertigen, die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs als gesetzlichen Regelfall des § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO wiederherzustellen.
Rechtsgrundlage für die angefochtene Allgemeinverfügung ist § 6 Abs. 4 des Grünanlagengesetzes (GrünanlG). Danach kann die Bezirksverwaltung für Anlagen oder Anlagenteile Beschränkungen auf bestimmte Benutzungsarten oder Öffnungszeiten festlegen und die Benutzung durch Gebote und Verbote regeln.
Das Grünanlagengesetz ist anwendbar, da es sich bei den streitgegenständlichen südöstlichen Ufern von Schlachtensee und Krumme Lanke - Uferwege und Uferbereiche - um öffentliche Grün- und Erholungsanlagen handelt. Nach der Übergangsvorschrift des § 9 Grünanlagengesetz gelten bestehende öffentliche Grün- und Erholungsanlagen als gewidmet, wenn sie zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Grünanlagengesetzes in den beiden Bezirken vorhandenen Bestandsunterlagen als öffentliche Grün- und Erholungsanlagen geführt sind. Diese Voraussetzungen liegen bei dem Paul-Ernst-Park und der Grünanlage entlang der Krummen Lanke von Wolfsschluchtgraben bis Onkel-Tom-Straße vor.
Der Anwendbarkeit des Grünanlagengesetzes steht das Hundegesetz nicht als spezielleres Gesetz entgegen. Die Vorschrift des § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 HundeG sieht zwar vor, dass Hunde in öffentlichen Grün- und Erholungsanlagen an einer höchstens zwei Meter langen Leine mitgeführt werden dürfen. Dies bedeutet indessen nicht, dass darüber hinausgehende Verbote nach § 6 Abs. 4 Grünanlagengesetz unzulässig wären. Nach § 3 Satz 2 Hundegesetz bleiben nämlich darüber hinausgehende Vorschriften unberührt. § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 HundeG modifiziert lediglich die grünanlagenrechtliche Regelung des § 6 Grünanlagengesetz, schließt aber ein weitergehendes Verbot nicht aus.
Die Bezirksverwaltung ist für den südwestlichen Teil des Schlachtensees und der Krummen Lanke auch nach § 2 Abs. 4 ASOG und Nr. 18 Ziffer 12 ZustKat Ord sowie nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 VwVfGBln sachlich und örtlich zuständig, da die Grünanlage im Bezirk Steglitz-Zehlendorf liegt. Die Regelung des § 3 Abs. 2 VwVfG ist nicht einschlägig.
Für den Erlass bestimmter Ge- oder Verbote der Benutzung bedarf es nach § 6 Abs. 4 GrünanlageG keiner besonderen tatbestandlichen Voraussetzung. Aus dem Sinn und Zweck der Regelung und der Systematik des Gesetzes folgt jedoch, dass der Erlass von Ge- und Verboten der Benutzung einem grünanlagenbezogenen Zweck dienen muss. Zweck der Ermächtigung ist es nämlich, die Benutzung einer öffentlichen Grünanlage über die nach der Widmung und den gesetzlichen Regelungen hinaus geltenden Bestimmungen im konkreten Einzelfall durch Ge- oder Verbote zu regeln. Dafür bedarf es eines konkreten, orts- oder anlassbezogenen Grundes.
Mit der Widmung einer Fläche als öffentliche Grün- und Erholungsanlage nach § 2 Abs. 1 S. 3 Grünanlagengesetz eröffnet der Antragsgegner einen grünanlagenrechtlichen Gemeingebrauch, die Anlage im Rahmen der gesetzlichen Regelungen benutzen zu können. Dazu gehört grundsätzlich auch die Benutzung der Grünanlage mit angeleintem Hund.
Nach § 6 Abs. 1 Grünanlagengesetz darf eine Grünanlage nur so benutzt werden, wie es sich aus der Natur der einzelnen Anlage und ihrer Zweckbestimmung ergibt. Die Benutzung muss nach § 6 Abs. 1 Satz 2 Grünanlagengesetz schonend erfolgen, so dass Anpflanzungen und Ausstattungen nicht beschädigt, verschmutzt oder anderweitig beeinträchtigt werden und andere Anlagenbesucher nicht gefährdet oder unzumutbar gestört werden.
Ein Freilaufenlassen des Hundes, eine Mitnahme auf Liegewiesen und ein Badenlassen in Gewässern sind bereits nach § 6 Abs. 1 Nr. 3 Grünanlagengesetz verboten. Das Badeverbot bezieht sich allerdings nur auf Gewässer, die auch Teil einer öffentlichen Grün- und Erholungsanlage sind. Beim Schlachtensee und der Krummen Lanke handelt es sich hingegen jeweils um Badegewässer nach der Badegewässerverordnung, die außerhalb der geschützten Flächen einer öffentlichen Grün- und Erholungsanlage liegen.
Diese Regelungen des Grünanlagengesetzes werden durch das Hundegesetz ergänzt. Nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 Hundegesetz sind Hunde in öffentlichen Grün- und Erholungsanlagen an einer höchstens zwei Meter langen Leine zu führen. Zudem gilt für Kinderspielplätze, Liegewiesen, die als solche gekennzeichnet sind und in Badeanstalten und als solche gekennzeichneten Badestellen ein besonderes Mitnahmeverbot von Hunden (§ 2 Hundegesetz).
Zwar bezieht sich § 2 Hundegesetz nur auf Liegewiesen, die als solche gekennzeichnet sind. Dies gilt aber nicht für Liegewiesen innerhalb einer Grün- und Erholungsanlage, da eine Mitnahme dort generell verboten ist. Verunreinigungen sind nach § 6 Abs. 3 Grünanlagengesetz unverzüglich zu beseitigen. Hundehalter und -führer haben den Kot ihrer Hunde unverzüglich zu beseitigen. Das gilt nur nicht für blinde Hundeführer.
Ein weitergehendes Verbot nach § 6 Abs. 4 Grünanlagengesetz steht im Ermessen der zuständigen Behörde. Das Ermessen ist nach § 40 VwVfG entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben und muss die gesetzlichen Grenzen des Ermessens, insbesondere den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit einhalten.
Das Verbot muss zunächst einem bestimmten grünanlagenbezogenen Schutzzweck dienen. Zu den Schutzzwecken des Grünanlagengesetzes gehören der Erhalt der Grün- und Erholungsanlage und der dort bestehenden Pflanzen und Tiere sowie die Erholungsfunktion für die Besucher derselben.
Danach ist schon zweifelhaft, ob das angefochtene Verbot einem grünanlagenbezogenen Zweck dient, weil hierfür ein orts- oder anlassbezogener Grund fehlt.
Der Schutz der angrenzenden Seen als Badegewässer und das Interesse, diese vor Verunreinigungen zu schützen, gehört schon nicht zu den Schutzzwecken des Grünanlagengesetzes. Das Grünanlagengesetz schützt nur Gewässer, die innerhalb einer gewidmeten Grünanlagen liegen. Soweit durch das saisonale Verbot von Besuchern mit Hund ein Badeverbot für Hunde und ein Schutz vor einer Verunreinigung durch Hunde bezweckt werden soll, bedarf es hierfür vielmehr einer wasserrechtlichen Grundlage.
Der Schutz der Ufer und der dort wild lebenden Tiere wird zwar vom Grünanlagengesetz erfasst, eine erhebliche und nachhaltige Störung durch angeleinte Hunde ist indessen nicht substantiiert dargelegt. Die besonders geschützten Schilf- und Uferbereiche sind bereits mit Zäunen abgesperrt, so dass diese von Hunden nicht betreten werden können. Angesichts der Badegäste ist eine schwerwiegendere Beeinträchtigung der Uferbereiche und der wild lebenden Tiere durch Hunde in den Sommermonaten nicht nachvollziehbar belegt. Auch das Abgraben der Uferbereiche durch Hunde stellt erst dann einen orts- oder anlassbezogenen Grund für das Verbot dar, wenn trotz einer behördlichen Aufklärung und Überwachung Schäden in einem erheblichen Umfang und über einen längeren Zeitraum festgestellt und dokumentiert werden, die eine nachhaltigen Beeinträchtigung der Substanz der Grünanlage beinhalten. Hieran fehlt es bereits, da der allgemeine und pauschale Hinweis auf einzelne Schäden der Uferbereiche das angefochtene Verbot nicht rechtfertigt. In der Erholungskonzeption LSG „Grunewald“ vom Mai 2014 werden zwar einzelne Schäden aufgrund von Erosionen und Wühltätigkeiten pauschal beschrieben, eine quantitative und qualitative Erfassung der geltend gemachten Schäden ist jedoch nicht erfolgt.
Schließlich stellt auch das Erholungsinteresse der Besucher ohne Hund bei summarischer Prüfung und unter Berücksichtigung des Vorbringens der Beteiligten noch keinen orts- oder anlassbezogenen Grund dar, Besucher mit angeleintem Hund pauschal für mehrere Monate auszuschließen. Das Grünanlagengesetz differenziert nicht zwischen Besuchern mit und ohne Hund, sondern gewährt beiden Gruppen einen gleichberechtigten Zugang zur öffentlichen Grün- und Erholungsanlage im Rahmen des Gemeingebrauchs. Die Mitnahme eines angeleinten Hundes ist auch keine besondere Benutzungsart im Sinne von § 6 Abs. 4 Grünanlagengesetz. Vielmehr handelt es sich in beiden Fällen um eine Erholungstätigkeit, die nach § 6 Abs. 2 Grünanlagengesetz keiner besonderen Gestattung bedarf.
Der Antragsgegner hat nicht hinreichend belegt, dass von Besuchern mit angeleintem Hund erhebliche Störungen oder Belästigungen für andere Besucher ausgehen, die ein mehrmonatiges Verbot rechtfertigen könnten. Die streitgegenständlichen Uferwege sind nicht so eng, dass Besucher mit angeleintem Hund nicht anderen Besuchern ausweichen könnten. Selbst wenn im Einzelfall Besucher mit mehreren Hunden die Uferwege benutzen oder auf andere Besucher mit Hund treffen, ist nicht ersichtlich, dass derartige Situationen dazu führten, das Nutzungsrecht für Besucher ohne Hund gleichsam zu entwerten. Ein Zusammentreffen mehrerer Hunde kann sich auch auf jedem anderen Fußweg der Stadt ereignen, ohne dass dies eine Sperrung für Besucher mit Hund rechtfertigen könnte. Selbst unter Berücksichtigung der nicht näher belegten Behauptung, dass es aufgrund einer zunehmenden Nutzung der Uferwege durch Hundeausführdienste zu eine Ballung von Besuchern mit Hund gekommen sei, ist nicht ersichtlich, dass ein solches Zusammentreffen über bestimmte Einzelfälle hinaus ginge.
Das rechts- und ordnungswidrige Verhalten bestimmter Besucher mit Hund, etwa das Nichtanleinen des Hundes, kann zwar häufiger zu Konflikten mit anderen Besuchern, insbesondere mit älteren Spaziergängern, Kindern, Joggern oder Radfahrern führen. Die rechts- und ordnungswidrige Benutzung der öffentlichen Grün- und Erholungsanlage rechtfertigt aber nur und erst dann ein generelles Mitnahmeverbot für Hunde, wenn trotz entsprechender Aufklärungs-, Kontroll- und Überwachungsmaßnahmen der zuständigen Ordnungsbehörden von Besuchern mit Hund eine nachhaltige Störung anderer Besucher oder geschützter Interessen nach dem Grünanlagengesetz eintritt. Denn ein Verbot für alle Besucher mit Hund schränkt das allgemein bestehende Betretungsrecht auch für die rechtstreuen Besucher ein, die den Hund an einer zwei Meter langen Leine führen und die gebotene Rücksicht auf andere Besucher nehmen. Als nichtstörende Dritte können sie aber nach allgemein anerkannten polizeirechtlichen Grundsätzen erst dann ausgeschlossen werden, wenn die Ordnungsbehörden oder die Polizei die durch störende Hundebesitzer verursachten Gefahren und Belästigungen nicht durch eine Inanspruchnahme der Verantwortlichen oder selbst abwenden können. Allein das rechts- und ordnungswidrige Verhalten bestimmter Hundebesitzer lässt ein saisonales Verbot nicht zu.
Der Antragsgegner hat im vorliegenden Fall schon keine gerichtlich nachprüfbaren Feststellungen vor Erlass des Verbots getroffen, wann, wo und welche tatsächlichen Konflikte zwischen Besuchern mit und ohne Hund aufgetreten sind. Die letzte Zählung der Besucher erfolgte im Jahr 2009 und lag damit fast sechs Jahre zurück. Zudem hat der Antragsgegner die Einhaltung der bereits bestehenden gesetzlichen Regelungen, insbesondere den Leinenzwang, nur unzureichend überwacht, obwohl die von ihm vorgelegten Beschwerden der Bürger und die o.g. Gutachten belegen, dass die Konflikte und Schäden in erster Linie durch frei laufende Hunde verursacht werden. Dass die Hunde von der Leine gelassen werden, an einer bis zu 10 m langen Leine geführt werden oder Hundekot nicht von den Hundebesitzern beseitigt wird, stellen jeweils Ordnungwidrigkeiten dar, die mit empfindlichen Bußgeldern geahndet werden können.
Der Einwand des Antragsgegners, dass eine stärkere Überwachung und Ahndung mit Bußgeldern wegen der räumlichen Gegebenheiten und der personellen Ausstattungen nicht möglich sei, kann das angefochtene Verbot ebenso nicht rechtfertigen. Nach den Feststellungen der Kammer besteht eine offenkundige Diskrepanz zwischen den vom Antragsgegner behaupteten Verstößen der Besucher mit Hund gegen die gesetzlichen Vorschriften und den ordnungsbehördlichen Überwachungsmaßnahmen. Nach den Angaben des Leiters des zuständigen Ordnungsamtes des Bezirks Steglitz-Zehlendorf in der mündlichen Verhandlung am 22. Juni 2016 wurden in den Jahren 2014 und 2015 lediglich fünf Bußgelder wegen eines Verstoßes gegen den Leinenzwang und eines wegen des Verstoßes gegen das Mitführgebot auf Liegewiesen verhängt. Für den gleichen Zeitraum sind lediglich 31 Verwarnungsgeldbescheide dokumentiert. Nach den Angaben des Leiters des Ordnungsamtes wurden die Uferwege in mehr als zwei Jahren nur an 52 Tagen von Ordnungskräften überwacht, also durchschnittlich etwa 1 bis 2 Mal im Monat, obwohl es seit Jahren zahlreiche Beschwerden über Verstöße durch Besucher mit Hund an den Seen gibt. Angesichts der zahlreichen Beschwerden über eine Zunahme von Ordnungswidrigkeiten hätten die zuständigen Ordnungsbehörden zunächst ihre Aufklärungs- und Überwachungsaufgaben, ggf. unter Hinzuziehung der Polizei, verstärken müssen, bevor der Antragsgegner ein saisonales Verbot von Besuchern mit Hund anordnet. Eine Zunahme von Ordnungswidrigkeiten könnte das Verbot nur dann rechtfertigen, wenn trotz entsprechender Aufklärungs- und Überwachungsmaßnahmen der Ordnungsbehörden eine nachhaltige Störung der öffentlichen Grün- und Erholungsanlage und ihrer Schutzzwecke durch Besucher mit Hund besteht. Hierzu hat der Antragsgegner aber keine nachprüfbaren Feststellungen getroffen. Auf den bloß persönlichen „Eindruck“ von Konflikten durch eine verstärkte Nutzung durch Ausführdienste kann das saisonale Verbot nicht gestützt werden.
Eine wertende und politische Entscheidung, Besucher ohne Hund generell wegen einer abstrakten Gefährdung von Uferwegen und Uferbereichen auszuschließen, kann allenfalls der Gesetzgeber treffen, dem im Rahmen der Verhältnismäßigkeit ein größerer Gestaltungsspielraum zusteht.
Die angefochtene Allgemeinverfügung ist schließlich auch unverhältnismäßig, weil sie in dieser Form offenbar nicht erforderlich ist, um die Besucher ohne Hund und die Uferbereiche sowie die dort wildlebenden Tiere zu schützen.
Der Antragsgegner beruft sich nur pauschal darauf, dass der Erholungswert für die Besucher ohne Hund in der Sommerzeit stark beeinträchtigt sei, da sie auf den engen Wegen zunehmend der Belästigung durch Hunde ausgesetzt seien. Die Besucher mit Hund sind jedoch auch berechtigt, die öffentliche Grün- und Erholungsanlage zu benutzen. Es spricht nach vorläufiger Prüfung der Kammer vieles dafür, dass ein sechsmonatiges Mitnahmeverbot „rund um die Uhr“ nicht als mildeste Maßnahme erforderlich ist, um die angenommenen Konflikte zu lösen. Vielmehr liegt es auf der Hand, dass etwaige Konflikte zwischen Besuchern mit und ohne Hund in der Regel nur temporär an bestimmten Tagen und zu bestimmten Zeiten auftreten. Insbesondere in den frühen Morgenstunden oder späteren Abendstunden dürften sich etwaige Konflikte auf wenige Ausnahmefälle beschränken. Da die öffentliche Grün- und Erholungsanlage aber für Besucher mit und ohne Hund gleichermaßen eine Erholungsfunktion hat, müssen etwaige Nutzungskonflikte durch wechselseitige Rücksichtnahme im Wege einer praktischen Konkordanz zum Ausgleich gebracht werden. Daher muss im Rahmen des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit eine differenziertere Regelung getroffen werden, etwa eine zeitliche Beschränkung auf bestimmte Wochen, Tage oder Tageszeiten, die beide Interessen berücksichtigt. Die Verwaltungspraktikabilität, die Einhaltung der Regelung zu überwachen, kann dabei berücksichtigt werden, ist aber nicht allein maßgebend. Es erscheint jedenfalls weder erforderlich, noch angemessen und zumutbar, Besucher mit Hund für mehrere Sommermonate durchgängig vom Uferweg auszuschließen und auf andere Wege und das angrenzende Hundeauslaufgebiet zu verweisen, obwohl von ihnen nicht über den gesamten Zeitraum Konflikte ausgehen. Das Erholungsinteresse der Besucher mit Hund ist nach den bestehenden gesetzlichen Regelungen nicht weniger schützenswert als das Erholungsinteresse der Besucher ohne Hund. Wer eine öffentliche Grün- und Erholungsanlage auch zum Baden nutzt, muss grundsätzlich damit rechnen, dort auch auf angeleinte Hunde zu treffen, solange der Gesetzgeber keine andere Regelung getroffen hat.
Auf diesem Hintergrund ist auch die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Allgemeinverfügung nicht gerechtfertigt. Eine besonderes öffentliches Interesse im Sinne des § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO, die angefochtenen Allgemeinverfügung vor einer rechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache anzuwenden, ist nicht ersichtlich. Die Diskussion über ein etwaiges Hundeverbot wird bereits seit mehreren Jahren geführt. Der Umstand, dass nach Auffassung des Antragsgegners das Verbot im Jahr 2015 gut angenommen worden sei und daher seine Fortsetzung geboten gewesen sei, um eine Kontinuität zu gewährleisten, kann nicht überzeugen. Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 5. Dezember 2015 bereits rechtskräftig festgestellt, dass das Verbot im Jahr 2015 rechtswidrig gewesen ist, so dass die Anordnung der sofortigen Vollziehung des erneuten Verbots allein dem Ziel diente, ein rechtwidriges Verbot auf anderer Grundlage teilweise aufrecht zu erhalten.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO und die Entscheidung über die Festsetzung des Wertes des Verfahrensgegenstandes auf §§ 52,53 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 52,53 GKG
§ 40 VwVfG
§ 3 Abs. 2 VwVfG
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO
§ 35 Satz 1 VwVfG
§ 1 Abs. 1 VwVfG
§ 35 S. 2 VwVfG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 HundeG
§ 2 Abs. 4 ASOG
§ 3 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG
§ 6 Abs. 4 GrünanlageG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 6 Abs. 4 des Grünanlagengesetzes
Art. 2 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 23 K 359.15
24 L 139.16