Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2012-05-15, Aktenzeichen 10 LB 188/08

Tenor:

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die Rückforderung von Ausgleichszahlungen für die Herstellung von zur Stärkeherstellung bestimmten Kartoffeln (nachfolgend: Stärkekartoffeln) für die Wirtschaftsjahre 1996/97 und 1997/98 sowie die teilweise Rücknahme der zugrunde liegenden Bewilligungsbescheide.
Sie betreibt eine Güteragentur für landwirtschaftliche Produkte, zu der auch der Handel mit Kartoffeln gehört. Sie firmierte bis 2008 unter „E. GmbH & Co. KG“. Die F. GmbH stellt Kartoffelstärke her. Neben ihrem Hauptwerk in G. im Zuständigkeitsbereich der inzwischen aufgelösten Bezirksregierung Weser-Ems unterhielt sie u.a. ein Zweigwerk in H. (Brandenburg). Die Geschäftsanteile der I. GmbH erwarb die F. GmbH durch notariellen Vertrag vom 3. April 1991 von der Treuhandanstalt (im Einzelnen vgl. Senatsurteil vom 12. Dezember 2002 - 10 LB 167/01 -, n.v.). Mit Verschmelzungsvertrag vom 25. Februar 1997 wurde die I. GmbH von ihrer damaligen Muttergesellschaft, der F. GmbH, übernommen. Am 24. April 1997 erfolgte hinsichtlich der I. GmbH als übertragendem Rechtsträger die Eintragung in das Handelsregister des Amtsgerichts J. (HRB 140), am 22. Mai 1997 hinsichtlich der F. GmbH als übernehmendem Rechtsträger in das Handelsregister des Amtsgerichts K. (HRB 201). Die Löschung der I. GmbH im Handelsregister erfolgte am 5. Juni 1997.
Die Klägerin und die I. GmbH schlossen bereits unter dem 16. Mai / 24. Mai 1995 für das Wirtschaftsjahr 1995/96 einen Vertrag über den Anbau und die Lieferung von 2.950 t Stärkekartoffeln (netto) auf einer Anbaufläche zur Größe von 55 ha mit der Vertragsnummer 924 (Bl. 6 Beiakte D). In diesem Vertrag wird die I. GmbH als „Fabrik“ und die Klägerin als „Erzeuger / Vertragspartner“ bezeichnet. Das Stärkeunternehmen verpflichtete sich zur Abnahme von Kartoffeln mit einem Stärkeäquivalent von 583 t sowie zur Zahlung des festgesetzten Erzeugermindestpreises. Auch für das Wirtschaftsjahr 1996/97 schlossen die Klägerin und die I. GmbH einen Vertrag über den Anbau und die Lieferung von 1.500 t Kartoffeln zum Zwecke der Stärkeherstellung. Ferner schloss die Klägerin mit neun Landwirten Verträge über den Anbau und die Lieferung von 1.470 t Kartoffeln. Diese neun Landwirte lieferten in dem Zeitraum vom 28. August 1996 bis 23. Januar 1997 für die Klägerin an die I. GmbH 1.541,737 t Kartoffeln (netto) mit einem Stärkeäquivalent von 291,048 t (vgl. Aufstellungen Bl. 69 und 79 Beiakte B). Die I. GmbH zahlte darauf der Klägerin den Kaufpreis für die Kartoffeln sowie die Ausgleichszahlung für Kartoffelerzeuger. Der Gesamtbetrag der an die Klägerin weitergeleiteten Ausgleichszahlungen im Wirtschaftsjahr 1996/97 beläuft sich auf 48.864,96 DM (siehe Aufstellung Bl. 79 Beiakte B und Gutschriften der I. GmbH zugunsten der Klägerin Bl. 1 bis 22 Beiakte D).
Die F. GmbH beantragte gesammelt für ihren Konzern bei der Bezirksregierung Weser-Ems die Gewährung einer Prämie für die Herstellung von Kartoffelstärke und als Vertreterin für diejenigen, mit denen sie einen Anbau- und Liefervertrag für das Wirtschaftsjahr 1996/97 geschlossen hatte, die Gewährung von Ausgleichszahlungen für Stärkekartoffelerzeuger für dieses Wirtschaftsjahr. Die Bezirksregierung Weser-Ems gewährte mit Bescheiden vom 18. November 1996, 2. Dezember 1996, 20. Januar 1997, 4. März 1997 und 14. April 1997 u.a. „eine Ausgleichszahlung für Stärkekartoffelerzeuger“ für an das Werk in H. gelieferte Kartoffeln in Höhe von 6.373.001,13 DM. Mit weiterem Bescheid vom 14. April 1997 in der Fassung des Änderungsbescheids vom 23. April 1997 gewährte die Bezirksregierung Weser-Ems auf die Abrechnungsläufe 1 bis 22 des Werkes H. den offenen Restbetrag an Ausgleichszahlungen. Hinsichtlich der Einzelheiten zu den Anträgen und Bewilligungen wird auf Bl. 43 bis 92 Beiakte C zu 10 LB 187/08 verwiesen.
Für das Wirtschaftsjahr 1997/98 schlossen die Klägerin und die F. GmbH unter dem 22. April 1997 / 26. Mai 1997 einen Vertrag über den Anbau und die Lieferung von 1.500 t Kartoffeln (netto) auf einer Anbaufläche zur Größe von 50 ha. In diesem Vertrag wird die I. GmbH als „Fabrik“ und die Klägerin als „Erzeuger/Vertragspartner“ bezeichnet. Unter Ziffer 6 des Vertrages wurde bestimmt: Der Erzeuger bevollmächtigt die I. GmbH sein Unternehmen bei der Antragstellung auf Ausgleichszahlung für zur Stärkeherstellung bestimmten Kartoffellieferungen zu vertreten und entsprechende Zahlungen entgegenzunehmen. Die Klägerin schloss auch in 1997 mit mehreren Landwirten Verträge über den Anbau und die Lieferung von 1.470 t Kartoffeln. Diese Landwirte lieferten in dem Zeitraum vom 22. August 1997 bis 3. Februar 1998 auf den Anbau- und Liefervertrag der Klägerin mit der F. GmbH an die Stärkefabrik in H. insgesamt 1.525,161 t Kartoffeln (netto) mit einem Stärkeäquivalent von 298,125 t (vgl. Aufstellungen Bl. 69 und 79 Beiakte B). Die F. GmbH zahlte darauf der Klägerin den Kaufpreis für die Kartoffeln sowie die Ausgleichszahlung für Kartoffelerzeuger. Der Gesamtbetrag der an die Klägerin weitergeleiteten Ausgleichszahlungen im Wirtschaftsjahr 1997/98 beläuft sich auf 51.382,22 DM (siehe Aufstellungen Bl. 75 und Bl. 103 bis 106 Beiakte B zu 10 LB 187/08 sowie Gutschriften des Stärkeherstellers zugunsten der Klägerin Bl. 1 bis 22 Beiakte C).
Auch im Wirtschaftsjahr 1997/98 beantragte die F. GmbH bei der Bezirksregierung Weser-Ems die Gewährung einer Prämie für die Herstellung von Kartoffelstärke und als Vertreterin für diejenigen, mit denen sie einen Anbau- und Liefervertrag für dieses Wirtschaftsjahr geschlossen hatte, die Gewährung von Ausgleichszahlungen für Stärkekartoffelerzeuger. Die Bezirksregierung Weser-Ems gewährte mit Bescheiden vom 29. September 1997, 20. Oktober 1997, 19. November 1997, 11. Februar 1998, 2. März 1998 und 7. April 1998 u.a. „eine Ausgleichszahlung für Stärkekartoffelerzeuger“ für an das Werk in H. gelieferte Kartoffeln antragsgemäß in Höhe von 9.893.055,48 DM; lediglich für den Erzeuger für Kartoffellieferungen der L. GmbH lehnte die Bezirksregierung mit Bescheiden vom 11. Februar 1998, 2. März 1998 und 7. April 1998 eine solche hinsichtlich eines Betrages in Höhe von 77.781,83 DM ab. Hinsichtlich der Einzelheiten zu den Anträgen und Bewilligungen wird auf Bl. 93 bis 139 Beiakte C zu 10 LB 187/08 sowie auf die Gutschriften der I. GmbH (Bl. 1 bis 22 Beiakte C) verwiesen.
Die Bezirksregierung Weser-Ems führte am 8. Dezember 1997 eine Kontrolle im Betrieb der F. GmbH durch. In dem Prüfungsbericht vom 12. Dezember 1997 (Bl. 1 ff. Beiakte B zu 10 LB 187/08) wird festgehalten: Die Klägerin sei Inhaberin von Lieferrechten für Stärkekartoffeln an die Stärkefabrik in H.. Diese Lieferrechte hätten sich aus Stärkekartoffellieferungen an das Werk vor Einführung einer Kontingentierungsregelung für die Kartoffelstärkeerzeugung ergeben. Für das Wirtschaftsjahr 1996/97 habe die Klägerin eine Vertragsmenge von 1.500 t Kartoffeln (netto) auf der Basis eines durchschnittlichen Stärkegehalts von 16,8 % erhalten. In den Anbauverträgen sei die Klägerin als Erzeugerin bezeichnet worden. Sie habe keine landwirtschaftlichen Flächen und erzeuge deshalb auch keine Kartoffeln. Sie habe lediglich von verschiedenen Landwirten innerhalb der im Anbauvertrag festgesetzten Kontingente Kartoffeln an die Stärkefabrik geliefert. Vollmachten, welche die Klägerin berechtigt hätten, den Mindestpreis und die Ausgleichszahlung für die Erzeuger in Empfang zu nehmen, hätten nicht vorgelegt werden können.
Unter dem 9. November 1998 hörte die Bezirksregierung Weser-Ems die F. GmbH zur beabsichtigten Rückforderung von Beihilfen an. Sie forderte zunächst mit Bescheid vom 4. Dezember 1998 von der F. GmbH u.a. Ausgleichszahlungen für auf den Vertrag der Klägerin in den Wirtschaftsjahren 1996/97 und 1997/98 gelieferte Kartoffeln in Höhe von 100.247,18 DM zurück und verhängte Sanktionen. Die F. GmbH legte hiergegen Widerspruch ein und machte u.a. geltend: Sie habe bei der Antragstellung keine falschen oder unwahren Angaben gemacht. Es hätten für die in Rede stehenden Zeiträume ordnungsgemäße Anbau- und Lieferverträge vorgelegen. Ebenso hätten ihr die Unterverträge vorgelegen. Die Unterlieferanten der Klägerin hätten den Mindestpreis und die Ausgleichszahlungen erhalten. Bei den in Abzug gebrachten Beträgen handele es sich um Entgelte für Leistungen, welche die Klägerin für ihre Unterlieferanten erbracht habe wie Transport der Kartoffeln, Administration, Beratung der Landwirte, Kontrolle der Kartoffelbestände und teilweise Einlagerung der Kartoffeln in den firmeneigenen Lagerhallen. Im Rahmen der Betreuung (der Landwirte) habe es nahe gelegen, dass die Klägerin die Verträge für die Erzeuger mit ihr - der F. GmbH - abgeschlossen habe. Demgemäß gebe es einen Anbau- und Liefervertrag zwischen ihr und der Klägerin und zeitgleich bzw. zeitlich früher liegend habe die Klägerin Verträge mit drei näher bezeichneten Erzeugern abgeschlossen; diese drei Erzeuger seien die „Hauptlieferanten“ in den beiden streitigen Wirtschaftsjahren gewesen. Hilfsweise sei vorzutragen, die Klägerin sei eine Erzeugervereinigung, die für die tatsächlichen Kartoffelerzeuger gehandelt habe. Dass mit der Klägerin auch eine Handelsfirma der Erzeugervereinigung angehört habe, sei nicht schädlich. Sie habe den Mindestpreis für die Kartoffeln an die Klägerin in voller Höhe gezahlt; allein hierauf komme es an. Auch die Klägerin habe den Mindestpreis in voller Höhe an die Erzeuger gezahlt; die berechnete Bearbeitungsgebühr sei von den gewährten Ausgleichszahlungen abgezogen worden. Außerdem sei nicht sie Empfängerin der Ausgleichszahlungen gewesen. Sie habe lediglich die Ausgleichszahlungen durchgeleitet. Der Erzeuger der zur Stärkeherstellung bestimmten Kartoffeln sei Empfänger der Ausgleichszahlung. Dementsprechend habe die Klägerin für die von ihr betreuten Erzeuger die Firma F., H., bevollmächtigt, die Anträge für die Ausgleichszahlung abzugeben und die Verwaltungsakte sowie die Zahlungen entgegenzunehmen. In den genannten Wirtschaftsjahren sei sie für die Behörde erkennbar als von der Klägerin und den von ihr betreuten Erzeugern bevollmächtigt zur Entgegennahme der Ausgleichszahlungen aufgetreten. Sie habe die Ausgleichszahlung als „bevollmächtigter Vertreter des Erzeugers“ entgegengenommen und umgehend über die Klägerin weitergeleitet.
Das Verwaltungsgericht Osnabrück gab der Klage der F. GmbH mit Urteil vom 17. Mai 2000 - 6 A 229/98 - in einem ähnlich gelagerten Verfahren teilweise statt und hob den angefochtenen Rücknahme- und Rückforderungsbescheid insoweit auf, als damit Ausgleichszahlungen zurückgefordert worden waren. Zur Begründung stellte es maßgeblich darauf ab, dass das Stärkeunternehmen nicht der richtige Adressat für die Rücknahme- und Rückforderungsbescheide bezüglich der bewilligten Ausgleichszahlungen für Kartoffelerzeuger sei.
Nach Anhörung der Klägerin nahm die Bezirksregierung Weser-Ems mit dem streitgegenständlichen Bescheid vom 10. Mai 2001 gegenüber der Klägerin zwölf näher bezeichnete Bewilligungsbescheide „insoweit zurück, als es die Zahlung des Ausgleichsbetrages für die auf den Anbauvertrag der Firma E. GmbH und Co. KG an die Stärkefabrik H. gelieferten Stärkekartoffeln in den Kampagnen 1996/97 und 1997/98 betrifft“. Weiter forderte sie die Klägerin zur Rückzahlung der Ausgleichszahlungen in Höhe von insgesamt 100.247,18 DM auf. Außerdem verfügte sie, dass die Klägerin die Kosten des Verfahrens zu tragen habe. Zur Begründung führte sie aus: Ausgleichszahlungen würden nur für die Kartoffelmenge gewährt, die durch einen zwischen einem Kartoffelerzeuger und einer Stärkefabrik geschlossenen Anbauvertrag gebunden sei. Im Rahmen der Kontrolle sei festgestellt worden, dass die Klägerin in den Kampagnen 1996/97 und 1997/98 über keine eigenen Anbauflächen verfügt habe und die Stärkekartoffeln nicht selbst angebaut habe, sondern durch Inhaber sogen. Unterverträge habe erzeugen und liefern lassen. Es handele sich bei diesen Kartoffeln nicht um vertragsgebundene Kartoffeln mit der Folge, dass eine Ausgleichszahlung hierfür nicht gezahlt werden könne bzw. eine bereits bewilligte Ausgleichszahlung zurückzufordern sei. Die Prüfung habe ferner ergeben, dass die Klägerin bei der Weitergabe des Mindestpreises an die Erzeuger Bearbeitungs- und Frachtkosten von der ersten Auszahlungsrate abgezogen habe. Insofern habe der jeweilige Stärkekartoffelerzeuger nicht den Mindestpreis nach der Verordnung (EG) Nr. 97/95 erhalten. Auch aus diesem Grunde sei die Ausgleichszahlung einzubehalten bzw. zurückzufordern. Aufgrund der Entscheidung des Verwaltungsgerichts Osnabrück sei davon auszugehen, dass die Klägerin Antragstellerin und Zuwendungsempfängerin gewesen sei und die F. GmbH lediglich als Vertreterin in deren Namen gehandelt habe. Auf Vertrauensschutz könne sie sich nicht berufen, weil die Bewilligungen der Ausgleichszahlungen durch objektiv falsche Angaben erwirkt worden seien. In diesem Zusammenhang sei der Klägerin das Wissen der F. GmbH zuzurechnen, weil diese als deren Stellvertreterin gehandelt habe. Die F. GmbH sei bereits im Februar 1995 darauf hingewiesen worden, dass nur mit Erzeugern oder Erzeugervereinigungen Anbauverträge geschlossen werden dürften. Hiernach seien Anbauverträge mit Handelspartnern, die selbst keine angebauten Kartoffeln liefern würden, nicht zulässig. Der Klägerin sei daher die Rechtswidrigkeit der Bewilligungsbescheide bekannt gewesen. Zum Ende der Begründung wird ausgeführt: Die Rückzahlungsbeträge seien nach § 14 MOG vom Zeitpunkt des Empfanges an mit 3 % Zinsen über dem jeweiligen Diskontsatz der Deutschen Bundesbank bzw. dem seit dem 1. Januar 1999 gültigen Basiszinssatz der Deutschen Bundesbank zu verzinsen; die Zinsberechnung erfolge, sobald die Beträge eingegangen seien.
Weiter setzte die Bezirksregierung Weser-Ems mit Bescheid vom 10. Mai 2001 gegenüber der Klägerin Kosten in Höhe von 2.500,- DM fest.
Die Klägerin legte gegen beide Bescheide Widerspruch ein und führte zur Begründung aus: Sie sei weder Antragstellerin noch Leistungsempfängerin der Ausgleichszahlung gewesen. Daneben sei von Anfang an bekannt gewesen, dass sie Unterverträge mit Landwirten geschlossen habe. Auf dieser Basis seien letztlich die Lieferungen an die Stärkefabrik erbracht worden. Klar sei gewesen, dass die von der Stärkefabrik zu zahlenden Mindestpreise sowie die Ausgleichszahlungen den einzelnen Landwirten zukommen sollten. So sei es letztlich auch geschehen. Für sie seien diese Beträge lediglich „durchlaufende Posten“ gewesen. Deshalb seien zum Zeitpunkt des Erlasses des Rückforderungsbescheides die Beträge bei ihr nicht mehr vorhanden gewesen. Sie könne sich deshalb auf den Einwand der Entreicherung berufen. Ferner genieße sie Vertrauensschutz. Die beschriebene Praxis sei den Behörden in H. bekannt gewesen und sei von ihnen ausdrücklich als gesetzeskonform angesehen und akzeptiert worden. Dabei sei den Behörden seinerzeit bekannt gewesen, dass Händler - wie sie - Verträge mit einzelnen Landwirten gehabt hätten, die letztlich die Kartoffeln erzeugt und geliefert hätten. Noch in dem an die F. GmbH gerichteten Bescheid der Bezirksregierung Weser-Ems vom 4. Dezember 1998 betreffend die Kampagnen 1996/97 und 1997/98 seien die (auf Unterverträge) gelieferten Kartoffeln als „vertragsgebunden“ angesehen worden. Hinzu komme, dass mehrfach vor Ort Prüfungen durchgeführt worden seien. Die Prüfer hätten diese Vorgehensweise nicht moniert. Schließlich sei die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 VwVfG nicht gewahrt. Anhand des Prüfungsberichts vom Dezember 1997 sowie der folgenden Prüfungen vor Ort sei der Behörde bekannt gewesen, dass sie - die Klägerin - als Händlerin die Kartoffeln von Landwirten bezogen habe. Spätestens im Januar 1998 seien der Behörde sämtliche Informationen bekannt gewesen, die für den Erlass eines etwaigen Rückforderungsbescheides erforderlich gewesen seien, so dass seither die Frist des § 48 Abs. 4 VwVfG zu laufen begonnen habe.
Nachdem das Verfahren über den Widerspruch der Klägerin gegen den Rücknahme- und Rückforderungsbescheid vom 19. Juni 2000 im Hinblick auf die Durchführung eines Musterverfahrens geruht und die Landwirtschaftskammer Hannover dem Widerspruch der F. GmbH gegen den Rückforderungs- und Sanktionsbescheid vom 4. Dezember 1998 hinsichtlich der Rückforderung von Ausgleichszahlungen mit Bescheid vom 17. März 2005 abgeholfen hatte, wies die Beklagte als Funktionsnachfolgerin der Bezirksregierung Weser-Ems den Widerspruch der Klägerin mit Widerspruchsbescheid vom 22. September 2006 zurück. Zur Begründung führte sie aus: Die näher bezeichneten Bewilligungsbescheide seien zurückzunehmen gewesen, weil sie rechtswidrig gewesen seien, soweit sie die von der Klägerin belieferten Unterkontingente der Kampagnen 1996/97 und 1997/98 beträfen. Im Falle der Klägerin seien die in den genannten Kampagnen gelieferten Kartoffeln nicht durch einen Anbauvertrag gedeckt gewesen. Für die über Unterverträge von den Erzeugern gelieferten Kartoffeln habe kein Anbauvertrag vorgelegen. Der für diese Kartoffeln gezahlte Ausgleichsbetrag sei daher zu Unrecht beantragt und entgegengenommen worden. Die Antragsangaben über den Erzeuger der Kartoffeln seien objektiv falsch gewesen. Die Klägerin sei weder Erzeugerin noch Erzeugervereinigung gewesen. Daneben folge die Rechtswidrigkeit der Zuwendung aus dem Umstand, dass der Mindestpreis in den genannten Kampagnen den tatsächlichen Erzeugern nicht korrekt gezahlt worden sei. Es komme nicht lediglich darauf an, dass die F. GmbH die Ausgleichszahlung und den Mindestpreis an die Klägerin weitergegeben habe, sondern darauf, dass der Mindestpreis auch tatsächlich den Erzeuger erreicht habe. Aus den Abrechnungsunterlagen sei ersichtlich, dass die Klägerin Dienstleistungs- und Transportkosten in Höhe von 2 EUR bis 2,50 EUR je 100 kg einbehalten habe. Die Klägerin sei auch richtige Adressatin des Rückforderungsbescheids. Es sei entscheidend, wie der Empfänger den Verwaltungsakt habe verstehen müssen. Die Klägerin habe für die Kampagnen 1996/97 und 1997/98 Anbauverträge mit dem Werk in H. abgeschlossen. Gleichzeitig habe sie der F. GmbH eine Vollmacht erteilt, dass diese befugt sei, für ihr Unternehmen „bei der Antragstellung auf Ausgleichszahlung für zur Stärkeherstellung bestimmter Kartoffellieferungen gemäß Verordnung (EWG) Nr. 1766/92 und Durchführungsbestimmungen zu vertreten und entsprechende Zahlungen entgegenzunehmen“. Die F. GmbH habe die bewilligten Leistungen entgegengenommen und an die Klägerin ungekürzt weitergeleitet. Die Stärkefabrik habe nur als Vertreterin der Klägerin gehandelt. Der Anbauvertrag sei zwischen der F. GmbH und der Klägerin abgeschlossen worden, entsprechende Vollmachten zur Entgegennahme der Ausgleichszahlung seien vorgelegt worden. Somit seien die Bewilligungsbescheide so zu verstehen, dass sie sich u.a. an die Klägerin gerichtet hätten. Eine Behörde könne einen Bescheid nur gegenüber dem jeweiligen Kartoffelerzeuger bzw. demjenigen zurücknehmen, den sie als Kartoffelerzeuger behandelt habe. Da die Ausgleichszahlung im Namen der Klägerin beantragt worden sei, sei sie als Kartoffelerzeugerin behandelt worden. Somit seien die Bewilligungsbescheide gegenüber der Klägerin zurückzunehmen. Eine Rücknahme gegenüber den tatsächlichen Erzeugern sei nicht möglich gewesen, weil diese keine Vollmacht für die Beantragung der Ausgleichszahlung ausgestellt hätten und somit nicht als Empfänger der Bescheide anzusehen seien. Auf Vertrauensschutz könne sich die Klägerin nicht berufen, weil sie den Verwaltungsakt unter Angaben erwirkt habe, die in wesentlicher Beziehung unrichtig oder unvollständig gewesen seien. In dem vorgelegten Anbau- und Liefervertrag sei die Klägerin als Erzeugerin bezeichnet worden. Auch sei die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 VwVfG gewahrt. Die Frist beginne erst zu laufen, wenn die Behörde die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts erkannt habe und ihr die für die Rücknahmeentscheidung außerdem erheblichen Tatsachen vollständig bekannt seien. Zu diesen erheblichen Tatsachen gehöre auch die Kenntnis des korrekten Adressaten des Rückforderungsbescheids. Erst durch das Urteil des Verwaltungsgerichts Osnabrück vom 17. Mai 2000 sei bekannt geworden, dass die Ausgleichszahlung nicht von der Stärkefabrik, sondern von den Stärkekartoffelerzeugern zurückzufordern sei. Die Klägerin könne sich nicht darauf berufen, sie sei entreichert. Denn sie habe Kenntnis von den Umständen gehabt, welche die Rechtswidrigkeit (der Gewährung von Ausgleichszahlung) bewirkt hätten. Ihr sei bekannt gewesen, dass sie selbst keine Kartoffeln erzeugt, sondern Unterverträge mit Erzeugern abgeschlossen habe. Zum Ende der Begründung führte die Beklagte aus: Die Rückzahlungsbeträge seien gemäß § 14 MOG vom Zeitpunkt des Empfanges an mit 3 % über dem jeweiligen Diskontsatz der Deutschen Bundesbank bzw. dem seit dem 1. Januar 1999 gültigen Basiszinssatz der Europäischen Zentralbank zu verzinsen; die Zinsberechnung erfolge, sobald der Rückforderungsbetrag eingegangen sei.
Mit weiterem Bescheid vom 22. September 2006 setzte die Beklagte Kosten für das Widerspruchsverfahren in Höhe von 1.917,35 EUR fest.
Die Klägerin hat am 20. Oktober 2006 Klage erhoben. Sie hat zur Begründung auf ihr bisheriges Vorbringen Bezug genommen und dieses vertieft.
Die Klägerin hat beantragt,
den Bescheid der Bezirksregierung Weser-Ems vom 10. Mai 2001 in Gestalt des Widerspruchsbescheides der Beklagten vom 22. September 2006 und der Ergänzung im Schreiben vom 16. August 2007 sowie die Kostenfestsetzungsbescheide vom 19. Juni 2000 und 22. September 2006 aufzuheben.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat zur Begründung auf die Ausführungen in den angefochtenen Bescheiden verwiesen. Ergänzend hat sie mit Schriftsatz vom 16. August 2007 vorgetragen: Der im Bescheid vom 10. Mai 2001 erwähnte Bewilligungsbescheid vom 13. Januar 1998 betreffe keine Ausgleichszahlungen für Lieferungen der Klägerin und sei deshalb zu Unrecht aufgeführt worden. Der im Widerspruchsbescheid genannte Bewilligungsbescheid vom 30. April 1997 existiere nicht und sei irrtümlich aufgenommen worden.
Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 11. September 2007 die Klage abgewiesen. Der Bescheid der Bezirksregierung Weser-Ems vom 10. Mai 2001 in Gestalt des Widerspruchsbescheids der Beklagten vom 22. September 2006 und der Ergänzung im Schreiben vom 16. August 2007 sowie die angefochtenen Kostenfestsetzungsbescheide seien rechtmäßig. Die Rücknahme der Bewilligungsbescheide beruhe auf § 10 MOG. Die näher bezeichneten Bewilligungsbescheide der Bezirksregierung Weser-Ems seien rechtswidrig, soweit sie die in diesem Verfahren streitigen Ausgleichszahlungen für Kartoffellieferungen der Klägerin beträfen. Die von der Klägerin in den Wirtschaftsjahren 1996/97 und 1997/98 an die Stärkefabrik gelieferten Kartoffeln seien nicht durch einen Anbauvertrag gedeckt. Die Klägerin habe zwar für die Kampagnen 1996/97 und 1997/98 Anbau- und Lieferverträge zwischen der F. GmbH, Betriebsstätte Kyritzer und ihr vorgelegt, in dem sie als Erzeugerin benannt worden sei. Die Klägerin sei jedoch unstreitig weder Erzeugerin noch Erzeugervereinigung, sondern eine Güteragentur, die auch mit Kartoffeln handele. Die Klägerin könne sich nicht mit Erfolg auf Vertrauensschutz berufen. Sie habe den Verwaltungsakt durch Angaben erwirkt, die in wesentlicher Beziehung unrichtig oder unvollständig gewesen seien. Sie habe im Rahmen der Beantragung von Ausgleichszahlungen unrichtige Angaben gemacht. Sie habe über die F. GmbH der Bewilligungsbehörde im Antragsverfahren Anbau- und Lieferverträge vorgelegt, in denen sie fälschlicherweise als Erzeugerin von Stärkekartoffeln bezeichnet worden sei. Das Handeln der GmbH sei der Klägerin zuzurechnen, weil sie diese in den Anbau- und Lieferverträgen bevollmächtigt habe, sie bei den Anträgen auf Ausgleichszahlungen zu vertreten und entsprechende Zahlungen für sie entgegenzunehmen. Maßgebend sei allein die objektive Unrichtigkeit der Angaben, so dass es auf ein mangelndes Verschulden des Begünstigten oder eine mangelnde Sorgfalt der Behörde nicht ankomme. Das Gemeinschaftsrecht setze der Berücksichtigung eines möglichen Mitverschuldens der zuständigen Behörden Grenzen. Denn das gemeinschaftsrechtswidrige Verhalten einer zuständigen nationalen Behörde könne kein berechtigtes Vertrauen eines Wirtschaftsteilnehmers darauf begründen, in den Genuss einer gemeinschaftsrechtswidrigen Behandlung zu kommen. Auch die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG sei eingehalten. Die Frist beginne (erst) zu laufen, wenn die Behörde ohne weitere Sachaufklärung objektiv in der Lage sei, sachgerecht unter Berücksichtigung etwaiger Vertrauensgesichtspunkte über die Rücknahme des Verwaltungsakts zu entscheiden. Dies sei regelmäßig erst nach durchgeführter Anhörung des Betroffenen der Fall. Die Anhörung der Klägerin sei erst mit Ablauf der Stellungnahmefrist am 10. Mai 2001 abgeschlossen gewesen. Der Rücknahme- und Rückforderungsbescheid sei am gleichen Tage ergangen, also mit Beginn der Jahresfrist. Ebenfalls seien die Rückforderung der erbrachten Ausgleichszahlungen und der geltend gemachte Zinsanspruch aus den zutreffenden Ausführungen im angefochtenen Widerspruchsbescheid rechtmäßig. Der Einwand der Entreicherung greife nicht durch. Die Klägerin habe gewusst, dass nicht sie, sondern einzelne Landwirte die in den Anbau- und Lieferverträgen genannten Kartoffelmengen erzeugen sollten und sie selbst lediglich als Vermittlerin bzw. Händlerin fungiert habe. Die Klägerin sei auch richtige Adressatin der angefochtenen Bescheide. Aus dem Gesamtzusammenhang der europarechtlichen und nationalen Regelungen wie auch den im Antrags- und Bewilligungsverfahren vorgelegten Anbauverträgen, den Vollmachten und den Formulierungen in den Bescheiden folge, dass die Ausgleichszahlungen für die Kartoffelerzeuger bewilligt worden seien, so dass die Kartoffelstärkefabrik die Zahlungen an die Erzeuger weiterzuleiten gehabt habe. Der Kartoffelerzeuger sei als Begünstigter anzusehen, weil er einen Anbau- und Liefervertrag abgeschlossen habe, von dem das materielle Recht die Gewährung von Ausgleichszahlungen abhängig mache. Dabei sei unerheblich, ob das Rechtsverhältnis rechtmäßig eingegangen worden sei. Die Kostenfestsetzungsbescheide seien rechtlich nicht zu beanstanden.
Die Klägerin führt die vom Senat mit Beschluss vom 13. Mai 2008 wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) zugelassene Berufung. Zur Begründung vertieft sie ihr bisheriges Vorbringen und ergänzt: Auch wenn man davon ausgehen wolle, dass nicht das Stärkeunternehmen Adressat der Bescheide über die Bewilligung von Ausgleichszahlungen gewesen sei, sei festzustellen, dass weder die Bewilligungsbescheide noch die diesen zugrunde liegenden Antragsunterlagen eine Aufschlüsselung der gewährten Förderung für die einzelnen Kartoffelerzeuger enthalte. Die Bewilligungsbescheide differenzierten hinsichtlich der Ausgleichszahlung allenfalls nach den Betriebsstätten der F. GmbH. Es sei nicht zu erkennen, dass die genannten Bewilligungen von Ausgleichszahlungen an sie als Nichterzeugerin gegangen seien oder ob die Anträge hätten erkennen lassen, dass die Ausgleichszahlungen gegenüber den Erzeugern bewilligt worden seien. Der (jeweilige) Bewilligungsbescheid lasse ferner nicht erkennen, in welcher konkreten Höhe jeder individuelle Adressat Leistungsansprüche herleiten könne. Aus diesem Grunde seien die Voraussetzungen für die Bestimmtheit eines Verwaltungsakts nicht gegeben. Dass die Beklagte Schwierigkeiten bei der Zuordnung der einzelnen Ausgleichszahlungen habe, zeige der Umstand, dass bereits vor Klageerhebung Widersprüche zwischen dem Rückforderungs- und dem Widerspruchsbescheid bei der Bestimmung der aufzuhebenden Bewilligungsbescheide vorgelegen hätten. Die Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsakts sei Gegenakt zu diesem. Hier müsse bereits der Bewilligungsbescheid konturenscharf feststehen. Denn nur wenn der aufzuhebende Bewilligungsbescheid bestimme, wer Regelungsadressat sei und über welchen Adressaten durch den Bescheid Rechte und Pflichten begründet würden und welche Ansprüche sich in welcher Höhe daraus herleiten ließen, könne ein solcher Verwaltungsakt nach den Regelungen des § 48 VwVfG zurückgenommen werden. Diese Voraussetzungen hätten jedoch bei den hier zurückgenommenen Bewilligungsbescheiden nicht vorgelegen. Das Verwaltungsverfahren und das Klageverfahren hätten bestätigt, dass die Rückabwicklung unter den gegebenen Umständen unmöglich sei. Die Bewilligungsbescheide ließen nicht den an sie bewilligten Einzelbetrag erkennen. Das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht das Vorliegen von Vertrauensschutz verneint. Vor Antragstellung seien die hier in Streit stehenden Verträge dem zuständigen Land Brandenburg zur Vorabprüfung überlassen worden. Das Land habe seine Zustimmung erteilt. Es hätten zahlreiche Vor-Ort-Kontrollen stattgefunden, im Laufe derer die Vertragsverhältnisse und die übrigen Umstände gegenüber dem zuständigen Ministerium bzw. der Bezirksregierung offengelegt worden seien. Sie - die Klägerin - habe gegenüber der Bewilligungsbehörde keine falschen Angaben gemacht. Wenn das Verwaltungsgericht den Vertrauensschutz mit der Begründung entfallen lasse, sie - die Klägerin - habe durch die F. GmbH unrichtige bzw. unvollständige Angaben bei der Antragstellung gemacht, so werde nicht berücksichtigt, dass unrichtige und unvollständige Angaben nur dann gemacht werden könnten, wenn die Bewilligungsbehörde hierauf überhaupt Wert lege. Die Bewilligungspraxis der Bezirksregierung Weser-Ems lasse nur den Schluss zu, dass diese unabhängig von der Richtigkeit und Vollständigkeit der Antragsunterlagen die Ausgleichszahlungen an die vermeintlich Berechtigten habe vornehmen wollen. Zudem sei sie entreichert. Sie sei mit diesem Einwand auch nicht ausgeschlossen. Weder habe sie positive Kenntnis noch grob fahrlässige Unkenntnis von der Rechtswidrigkeit der Bewilligungsbescheide gehabt. Die Grundsätze der Stellvertretung seien darüber hinaus nicht anwendbar. Lediglich im Anbau- und Liefervertrag des Wirtschaftsjahres 1997/98 sei die I. GmbH ausdrücklich von ihr beauftragt worden, sie im Antragsverfahren zu vertreten und Zahlungen entgegenzunehmen. Aus den vorangegangenen Anbau- und Lieferverträgen der Jahre 1994 bis 1996 ergebe sich eine solche Stellvertretungsbefugnis gerade nicht. Zahlungen an die Klägerin in Höhe der angeblich bewilligten Beträge seien weder von der Bezirksregierung Weser-Ems noch von der I. GmbH oder der F. GmbH erfolgt. Mit Nichtwissen müsse bestritten werden, dass entsprechende Ausgleichszahlungen an die Stärkeunternehmen erfolgt seien. Bezüglich des Bewilligungsbescheids vom 29. September 1997 fehle es an der nachvollziehbaren Auszahlungsliste der bewilligten Ausgleichszahlungen. Es sei nicht erkennbar, ob sie oder die (Kartoffel-)Erzeuger die Zahlungen von der F. GmbH erhalten habe bzw. hätten. Sowohl der F. GmbH als auch der Bezirksregierung Weser-Ems seien die mit den Kartoffelerzeugern geschlossenen Unterverträge vorgelegt worden. Es könne deshalb nicht ausgeschlossen werden, dass die Zahlungen direkt an die Erzeuger folgt seien und diese damit Regelungsadressaten gewesen seien. Jedenfalls habe sie Ausgleichszahlungen von der F. GmbH nicht erhalten. Dies gelte auch für nachfolgende Bewilligungsbescheide.
Die Klägerin beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem in 1. Instanz gestellten Antrag zu erkennen.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Zur Begründung nimmt sie Bezug auf ihr bisheriges Vorbringen und trägt ergänzend vor: Es sei unschädlich, wenn die begünstigten Kartoffelerzeuger in den (Bewilligungs-) Bescheiden nicht näher identifiziert würden, weil der jeweils Gemeinte aus den in Bezug genommenen Anbauverträgen ohne Weiteres bestimmbar gewesen sei. Grundlage für die Berechnungen und Bewilligungen der Ausgleichszahlungen seien die vom Stärkeunternehmen eingereichten Zahlungsverzeichnisse gewesen, in denen die einzelnen Lieferungen und der jeweilige vertraglich gebundene Kartoffelanbauer genannt seien. Das Stärkeunternehmen habe die im Namen der Kartoffelerzeuger beantragte Summe bewilligt erhalten und diese auf die Kartoffelerzeuger aufgeteilt. Dieses Vorgehen sei stets für alle Beteiligten nachvollziehbar gewesen und von keiner Seite bemängelt worden. Die darauf beruhenden Bewilligungen und die Rückforderung seien durchaus hinreichend konkret und inhaltlich bestimmt, und zwar sowohl bezüglich des endgültigen Zuwendungsempfängers als auch hinsichtlich der Höhe der Ausgleichszahlung. Ferner sei anzumerken, dass Ausgangspunkt des Rückforderungsverfahrens die im Vorgang befindlichen Prüfungsberichte der Bezirksregierung Weser-Ems nebst Anlagen gewesen seien. Die dort getroffenen Feststellungen seien somit belegt. Aus ihrer - der Beklagten - Sicht seien die zugrunde liegenden Fakten, insbesondere auch die durch sie übermittelten Aufstellungen zu den einzelnen Wirtschaftsjahren feststehend. Dies betreffe auch die Zuordnung der Auszahlungen an die Klägerin zu den einzelnen Anträgen im Hinblick auf die Rückforderungsbeträge sowie die aufgehobenen Bescheide.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Verfahren unter den Aktenzeichen 10 LB 187/08 und 10 LB 188/08 verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung der Klägerin ist teilweise begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage gegen die Rückforderung von Ausgleichszahlungen für Erzeuger von Stärkekartoffeln für das Wirtschaftsjahr 1996/97 und die dem zugrunde liegende Rücknahme der Bewilligungsbescheide zu Unrecht abgewiesen; insoweit ist die Klage und die Berufung der Klägerin begründet. Im Übrigen ist die Klage aber unbegründet und die Berufung der Klägerin insoweit zurückzuweisen.
1. Die zulässige Klage gegen die teilweise Rücknahme der Bescheide der Bezirksregierung Weser-Ems, mit denen u.a. Ausgleichszahlungen für Erzeuger von zur Stärkeherstellung bestimmten Kartoffeln gewährt wurden, ist teilweise begründet. Der angefochtene Rücknahmebescheid ist rechtswidrig, soweit dieser Bescheide über die Bewilligung von Ausgleichszahlungen für das Wirtschaftsjahr 1996/97 zurücknimmt (a.). Die Rücknahme der Bescheide über die Bewilligung von Ausgleichszahlungen für Stärkekartoffelerzeuger für das Wirtschaftsjahr 1997/98 erweist sich hingegen als rechtmäßig (b.).
Dabei ist maßgeblich für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Rücknahme die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Abschlusses des Verwaltungsverfahrens, mithin zum Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids der Beklagten vom 22. September 2006.
Die Rechtsgrundlage für die Rücknahme ist § 10 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisationen und der Direktzahlungen in der Bekanntmachung vom 24. Juni 2005 (BGBl. I S. 1847), im Folgenden: MOG. Diese Vorschrift ist hier auch anwendbar, weil die der Entscheidung zugrunde liegenden Bewilligungsbescheide produktbezogene Beihilfen und damit Beihilfen im Sinne von § 6 Abs. 1 Buchst. g MOG betreffen; hierzu zählen u.a. Ausgleichszahlungen für Erzeuger von Stärkekartoffeln nach Art. 8 Abs. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1766/92 des Rates vom 30. Juni 1992 über die gemeinsame Marktorganisation für Getreide (ABl. Nr. L 181 S. 21) in der für die Wirtschaftsjahre 1996/97 und 1997/98 maßgeblichen Fassung der Verordnung (EG) Nr. 923/96 der Kommission vom 23. Mai 1996 (ABl. EG Nr. L 126 S. 37).
Das Gemeinschaftsrecht hindert die Anwendung des § 10 MOG nicht. Denn es weist nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs im gegenwärtigen Stand keine Rechtsvorschriften auf, welche die Befugnis der Behörde dem Beihilfeempfänger gegenüber regeln, in der Durchführung des Gemeinschaftsrechts Verwaltungsakte über gewährte Prämien und Beihilfen zu widerrufen oder zurückzunehmen (EuGH, Urteile vom 13. März 2008 - C-383/06 [Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening] -, Slg. 2008, I-1561 und vom 15. Januar 2009 - C-281/07 [Bayerische Hypotheken- und Vereinsbank] -, Slg. 2009, I-91; Senatsurteile vom 17. Mai 2011 - 10 LC 266/08 -, RdL 2011, 317 = AUR 2011, 404, vom 20. Dezember 2011 - 10 LC 174/09 - juris und vom 17. Januar 2012 - 10 LC 193/07 - juris, vom 21. Februar 2012 - 10 LB 157/08 -, juris).
Insbesondere enthalten die Verordnungen (EWG) Nr. 1766/92, die Verordnung (EG) Nr. 1868/94 des Rates vom 27. Juli 1994 zur Einführung einer Kontingentierungsregelung für die Kartoffelstärkeerzeugung (ABl. Nr. L 197 S. 4) - im Folgenden: Verordnung (EG) Nr. 1868/94 - und die Verordnung (EG) Nr. 97/95 der Kommission vom 17. Januar 1995 mit den Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EWG) Nr. 1766/92 des Rates hinsichtlich des Mindestpreises und des den Kartoffelerzeugern zu zahlenden Ausgleichsbetrags sowie zur Verordnung (EG) Nr. 1868/94 des Rates zur Einführung einer Kontingentierungsregelung für die Kartoffelstärkeerzeugung (ABl. Nr. L 16 S. 3) - im Folgenden: Verordnung (EG) Nr. 97/95 - einschließlich ihrer jeweiligen Änderungsverordnungen keine derartigen Vorschriften.
Eine entsprechende Befugnis der Behörde lässt sich - ungeachtet der Frage der Anwendbarkeit auf den vorliegenden Fall - auch nicht Art. 14 der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 der Kommission vom 23. Dezember 1992 mit Durchführungsbestimmungen zum integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen (ABl. Nr. L 391 S. 36) - im Folgenden: Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 -, Art. 49 der Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 der Kommission vom 11. Dezember 2001 (ABl. Nr. L 327 S. 11) - im Folgenden: Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 - und Art. 73 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 der Kommission vom 21. April 2004 (ABl. Nr. L 141 S. 181) - im Folgenden: Verordnung (EG) Nr. 796/2004 - einschließlich ihrer jeweiligen Änderungsverordnungen entnehmen. Danach ist der Betriebsinhaber bei zu Unrecht gezahlten Beträgen zwar zur Rückzahlung dieser Beträge zuzüglich Zinsen verpflichtet. Diese Normen geben aber nur den äußeren Rahmen vor und überlassen es dem nationalen Gesetzgeber, unter welchen Voraussetzungen ein die Beihilfe gewährender rechtswidriger begünstigender Bescheid bei Nichtvorliegen der Bewilligungsvoraussetzungen zurückgenommen werden kann und wann die Verpflichtung zur Rückzahlung einer zu Unrecht gewährten Beihilfe erfüllt ist und durchgesetzt werden kann. Hiernach kommt das nationale Recht zur Anwendung, jedoch unter Beachtung der durch das Gemeinschaftsrecht gezogenen Grenzen (vgl. Senatsurteil vom 21. Februar 2012, a.a.O.).
a. Der Verwaltungsakt über die teilweise Rücknahme der Bewilligungsbescheide über Ausgleichszahlungen - soweit die Klägerin betroffen ist - erweist sich hinsichtlich des Wirtschaftsjahres 1996/97 als rechtswidrig.
Die Voraussetzungen des § 10 Abs. 1 Satz 1 MOG liegen nicht vor. Nach dieser Vorschrift sind rechtswidrige begünstigende Bescheide in den Fällen der §§ 6 und 8 MOG, auch nachdem sie unanfechtbar geworden sind, zurückzunehmen. Unabhängig von der Frage, ob die betreffenden Bewilligungen von Ausgleichszahlungen im Wirtschaftsjahr 1996/97 rechtswidrig waren, richtet sich die insoweit angefochtene Rücknahme an die unrichtige Adressatin. Die Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsakts ist der Gegenakt zu dem aufzuhebenden Verwaltungsakt. Sie zielt auf die Beseitigung des durch diesen Verwaltungsakt begründeten Rechtsverhältnisses. Um dieses Ziel zu erreichen, muss sie sich an denjenigen richten, dem gegenüber dieses Rechtsverhältnis im Zeitpunkt der Rücknahme besteht. Das ist derjenige, dem gegenüber das Rechtsverhältnis begründet worden ist, sofern nicht zwischenzeitlich eine Rechtsnachfolge stattgefunden hat (BVerwG, Teilurteil vom 9. Dezember 2009 - BVerwG 3 C 37.03 - Buchholz 451.90 Sonstiges Europäisches Recht Nr. 198 mit weiteren Nachweisen). Im Falle eines begünstigenden Verwaltungsakts ist es nach allgemeinen Grundsätzen der (noch) Begünstigte.
Wer in diesem Sinne Regelungsadressat eines Verwaltungsakts ist, ist im Wege der Auslegung zu ermitteln. Hierzu sind in erster Linie die Bestimmungen im Verwaltungsakt selbst heranzuziehen; ergänzend kann auf die Umstände zurückgegriffen werden, unter denen der Verwaltungsakt erlassen wurde. Bei der Auslegung können sämtliche Angaben zur Bezeichnung des Adressaten ebenso wie beigefügte Unterlagen Berücksichtigung finden (BFH, Urteil vom 28. August 1990 - VII R 59/89 -, NVwZ-RR 1991, 660). Auch die den Beteiligten bekannten oder ohne Weiteres erkennbaren Umstände können als Konkretisierungsmittel herangezogen werden (Ziekow, VwVfG, 2. Aufl. 2010, § 37 Rdnr. 3 m.w.N.). Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts (BVerwG, Urteil vom 3. Dezember 2003 - BVerwG 6 C 20.02 -, BVerwGE 119, 282).
Nach Maßgabe dessen ist die Klägerin nicht Regelungsadressatin der Bescheide über die Bewilligung von Ausgleichszahlungen im Wirtschaftsjahr 1996/97. Nach Art. 8 Abs. 2 VO (EWG) Nr. 1766/92 stehen die Ausgleichszahlungen den Erzeugern der Kartoffeln zu, nicht hingegen dem stärkeerzeugenden Unternehmen. Die Erzeuger der Kartoffeln sollen nach der vorgenannten Verordnung die alleinigen materiell Begünstigten sein. Nach § 4a Abs. 1 Satz 1 der Kartoffelstärkeprämienverordnung vom 25. August 1976 (BGBl. I S. 2585) in der Fassung der Dritten Änderungsverordnung vom 23. August 1993 (BGBl. I S. 1512) besteht für die Kartoffelerzeuger die Möglichkeit, sich bei dem Antrag auf Gewährung der Ausgleichszahlung durch den Stärkehersteller, mit dem sie einen Anbau- und Liefervertrag über zur Stärkeherstellung bestimmte Kartoffeln geschlossen haben, vertreten zu lassen. Weiter wird klargestellt, dass in diesem Falle die Vertretungsbefugnis des Stärkeherstellers die Entgegennahme der Ausgleichszahlung umfasst (§ 4a Abs. 1 Satz 2 Kartoffelstärkeprämienverordnung). Allerdings besteht für die Kartoffelerzeuger keine Verpflichtung, sich bei der Beantragung von Ausgleichszahlung durch den Stärkehersteller vertreten zu lassen, wie § 4a Abs. 2 Kartoffelstärkeprämienverordnung zeigt. Im Falle der Vertretung des Erzeugers durch den Stärkehersteller ist dessen Vertretungsbefugnis zwingend durch eine schriftliche Vollmacht nachzuweisen (§ 4a Abs. 1 Satz 5 Kartoffelstärkeprämienverordnung).
Zwar haben die an den zugrunde liegenden Bewilligungsverfahren Beteiligten auf diese Möglichkeit Bezug genommen. Nach dem übereinstimmenden Vorbringen der Beteiligten schlossen die Klägerin und das Stärkeunternehmen für das Werk H. auch im Wirtschaftsjahr 1996/97 einen Vertrag über den Anbau und die Lieferung von 1.500 t zur Stärkeherstellung bestimmten Kartoffeln; zum damaligen Zeitpunkt war noch die I. GmbH dieses Stärkeunternehmen. Die Klägerin hat vorgetragen, dass der Anbau- und Liefervertrag für das Wirtschaftsjahr 1996/97 - im Gegensatz zu dem Anbau- und Liefervertrag für das Wirtschaftsjahr 1997/98 - noch keine Bevollmächtigung des Stärkeunternehmen enthielt, den Kartoffelerzeuger bei der Antragstellung auf Ausgleichszahlungen zu vertreten und entsprechende Zahlungen entgegenzunehmen. Vielmehr wurden Vollmachten bis einschließlich des Wirtschaftsjahres 1996/97 von den Kartoffelerzeugern gesondert erteilt (ebenso im Fall einer anderen Tochtergesellschaft der F. GmbH, der M. Stärkefabrik GmbH siehe Senatsurteil vom 17. Mai 2011 - 10 LB 156/08). Dem ist die Beklagte - auch in der mündlichen Verhandlung - nicht entgegengetreten. Unabhängig davon bedurfte es hier auch deshalb einer gesonderten Bevollmächtigung, weil nicht die I. GmbH, sondern die F. GmbH gegenüber der Bezirksregierung Weser-Ems als Bevollmächtigte der Klägerin aufgetreten ist. Allerdings kann aufgrund der vorliegenden Unterlagen nicht festgestellt werden, dass zum einen die Klägerin der F. GmbH eine schriftliche Vollmacht für die Beantragung der Ausgleichszahlung erteilte und zum anderen eine ggf. erteilte Vollmacht der Bezirksregierung Weser-Ems vorgelegt wurde.
Hier könnten die wesentlichen Voraussetzungen für eine Rechtsscheinvollmacht, hier als Duldungsvollmacht, gegeben sein. Soweit nicht besonders geregelt, gelten die im bürgerlichen Recht entwickelten Grundsätze über die Rechtsscheinvollmachten entsprechend im öffentlichen Recht (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Februar 1994 -, BVerwG 8 C 2.92 -, Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 68; Bonk/Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl., 2008, § 14 Rdnr. 16; Clausen, in: Knack, VwVfG, Kommentar, 8. Aufl. 2004, § 14 Rdnr. 8; Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 11. Aufl. 2011, § 14 Rdnr. 22; Ellenberger, in: Palandt, BGB, Kommentar, 71. Aufl. 2012, § 172 Rdnr. 7). Unter denselben Voraussetzungen sind ferner die bürgerlich-rechtlichen Regelungen über die Vertretung ohne Vertretungsmacht (§§ 177 ff. BGB) entsprechend anzuwenden (Clausen, a.a.O., § 14 Rdnr. 8; Ramsauer, a.a.O., § 14 Rdnr. 20). Eine Duldungsvollmacht liegt vor, wenn der Vertretene es wissentlich geschehen lässt, dass ein anderer für ihn wie ein Vertreter auftritt und der Geschäftsgegner dieses Dulden nach Treu und Glauben dahin versteht und auch verstehen darf, dass der als Vertreter Handelnde bevollmächtigt ist (BGH, Urteil vom 14. Mai 2002 - XI ZR 155/01 -, NJW 2002, 2325 m.w.N.; Ellenberger, a.a.O., § 172 Rdnr. 8). Beginnend mit dem Wirtschaftsjahr 1993/94 haben Erzeuger von zur Stärkeherstellung bestimmten Kartoffeln auf Antrag eine Ausgleichszahlung nach Art. 8 Abs. 2 Verordnung (EWG) Nr. 1766/92 erhalten. Im Regelfall haben die Kartoffelerzeuger - auch aus Gründen der Verfahrensvereinfachung - die bereits zum damaligen Zeitpunkt eröffnete Möglichkeit der Beantragung der Ausgleichszahlung über den Stärkehersteller als ihren Vertreter nach § 4a Kartoffelstärkeprämienverordnung genutzt. Die an den Verfahren auf Gewährung von Ausgleichszahlungen nach der vorgenannten Verordnung Beteiligten haben übereinstimmend vorgetragen, dass die Stärkeunternehmen für diejenigen, mit denen sie Anbau- und Lieferverträge abgeschlossen hatten, stets die Anträge auf Ausgleichszahlungen stellten. Wie in § 4a Abs. 1 Satz 3 Kartoffelstärkeprämienverordnung ausdrücklich vorgesehen, wurden die hiernach bewilligten Ausgleichszahlungen innerhalb einer bestimmten Frist an die Kartoffelerzeuger weitergeleitet. Aufgrund dieser allgemein bekannten Verfahrenspraxis ist in den Fällen, in denen ein Kartoffelerzeuger nicht ausdrücklich das Stärkeunternehmen zur Beantragung von Ausgleichszahlungen bevollmächtigte, im Regelfall davon auszugehen, dass der betreffende Kartoffelerzeuger Kenntnis hatte, dass das Stärkeunternehmens im Antragsverfahren als sein Vertreter auftritt, und er dies geschehen ließ.
Allerdings finden hier die Grundsätze der Rechtsscheinvollmacht keine Anwendung. Denn diese Grundsätze sind im öffentlichen Recht - wie bereits dargelegt - nur anwendbar, wenn sich nicht etwas anderes aus bestimmten Vorschriften des öffentlichen Rechts ergibt. Eine solche, der Anwendung der Grundsätze der Rechtsscheinvollmacht entgegenstehende zwingende Formvorschrift ist in § 4a Abs. 1 Satz 5 Kartoffelstärkeprämienverordnung zu sehen. Diese Vorschrift verlangt ausdrücklich, dass die Vertretungsbefugnis „durch schriftliche Vollmacht nachzuweisen“ ist. Nach dieser Bestimmung bedarf es nicht nur der Erteilung einer Vollmacht in schriftlicher Form, sondern zudem ist deren Erteilung bei Antragstellung der zuständigen Behörde „nachzuweisen“; Letzteres geschieht durch Vorlage der Vollmachtsurkunde. Dass es sich bei § 4a Abs. 1 Satz 5 Kartoffelstärkeprämienverordnung um eine zwingende Formvorschrift und nicht lediglich um eine die Wirksamkeit der Vollmacht nicht berührende Regelung handelt, zeigt auch ein Vergleich mit § 14 Abs. 1 Satz 3 VwVfG. § 4a Kartoffelprämienverordnung geht über die allgemeine Regelung im Verwaltungsverfahren nach § 14 Abs. 1 Satz 3 VwVfG, wonach der schriftliche Nachweis der Vollmacht nur auf Verlangen zu erbringen ist, hinaus und verlangt unmittelbar den Nachweis der schriftlichen Vollmacht bei Antragstellung. Hiernach werden in § 4a Abs. 1 Satz 5 Kartoffelstärkeprämienverordnung im Vergleich zum allgemeinen Verwaltungsverfahrensrecht für die Erteilung einer Vollmacht von weiteren und damit besondere Anforderungen abhängig gemacht. Für dieses Verständnis streitet auch die Erwägung, dass die Grundsätze der Rechtsscheinvollmacht nur durchgreifen, wenn der Erklärungsempfänger schutzwürdig ist, d.h. gutgläubig auf das Vorliegen einer Vollmacht vertrauen durfte. Aber gerade aufgrund der vorgenannten Vorschrift kann die Beklagte sich nicht darauf berufen, eine Bevollmächtigung des Stärkeunternehmens habe vorgelegen. Nach dieser Vorschrift oblag es der Beklagten, das Vorliegen einer schriftlichen Vollmacht positiv festzustellen; kommt sie dieser Verpflichtung nicht nach, ist sie nicht gutgläubig und damit nicht schutzwürdig. Aufgrund der beigebrachten Unterlagen kann weder festgestellt werden, dass die Klägerin der I. GmbH überhaupt eine schriftliche Vollmacht erteilt hat, noch dass eine schriftliche Vollmacht gegenüber der zuständigen Bewilligungsbehörde nachgewiesen worden ist.
Hieraus folgt ferner, dass die Beklagte nicht mit dem Einwand durchdringen kann, die Klägerin habe eine Vollmacht konkludent erteilt. Auch in einem solchen Fall werden die in § 4a Abs. 1 Satz 5 Kartoffelstärkeprämienverordnung bestimmten Voraussetzungen nicht erfüllt.
Dem stehen die Erklärungen der F. GmbH in dem Widerspruchsverfahren gegen den an sie gerichteten Rücknahme- und Rückforderungsbescheid vom 4. Dezember 1998 nicht entgegen. Dort trägt dieses Stärkeunternehmen vor, die Klägerin habe für die ihr betreuten Kartoffelerzeuger die „F., H.“ bevollmächtigt, die Anträge auf Ausgleichszahlung abzugeben und die Verwaltungsakte sowie die Zahlungen entgegenzunehmen. Auch in dem Wirtschaftsjahr 1996/97 sei „die Firma F., H.“ für die Bewilligungsbehörde „erkennbar und eindeutig“ als von der Klägerin „und den von ihr betreuten Erzeugern“ bevollmächtigt aufgetreten. Diese Ausführungen mögen dafür sprechen, dass die F. GmbH zwar von der Klägerin zur Beantragung von Ausgleichszahlungen bevollmächtigt wurde, entweder ausdrücklich oder konkludent. Hingegen ergibt sich hieraus nicht, dass die Klägerin der F. GmbH eine schriftliche Vollmacht tatsächlich erteilt hat und diese Vollmacht gegenüber der Bewilligungsbehörde nachgewiesen wurde. In einem solchen Fall hätte es nicht des Hinweises bedurft, die Bevollmächtigung sei „erkennbar und eindeutig“ gewesen. Auch kann die Beklagte als Funktionsnachfolgerin der Bewilligungsbehörde den Nachweis der Vertretungsbefugnis des Stärkeunternehmens im Wirtschaftsjahr 1996/97 nicht führen; dies geht letztlich zu ihren Lasten.
Hiernach handelte die F. GmbH bei der Beantragung von Ausgleichszahlungen im Wirtschaftsjahr 1996/97 als vollmachtloser Vertreter für die Klägerin. In einem solchen Fall ist der vermeintlich Vertretene nicht materiell-rechtlich Begünstigter des Bewilligungsbescheids. Denn eine gegenüber der Klägerin wirksame verbindliche Regelung über die Bewilligung fehlt. Gemäß § 1 Abs. 1 NVwVfG in Verbindung mit § 43 Abs. 1 Satz 1 VwVfG wird ein Verwaltungsakt gegenüber demjenigen, für den er bestimmt ist, oder der von ihm betroffen wird, in dem Zeitpunkt wirksam, in dem er ihm bekannt gegeben wird. Nach § 41 Abs. 1 Satz 1 VwVfG ist ein Verwaltungsakt demjenigen Beteiligten bekannt zu geben, für den er bestimmt ist oder der von ihm betroffen wird. Bekanntgabe bedeutet, dass der Verwaltungsakt dem Betroffenen durch die erlassende Behörde mit deren Willen bekannt gemacht wird. Unwirksam dem Betroffenen gegenüber ist die Bekanntgabe an Dritte, die weder Vertreter, Bevollmächtigte noch Empfangsbote des Adressaten oder Betroffenen sind (Bay. VGH, Urteil vom 3. Juni 1983 - 23 B 81 A/2063 -, NVwZ 1984, 184; Ramsauer, a.a.O., § 41 Rdnr. 8). Wie bereits dargelegt, war die F. GmbH im Antragsverfahren für das Wirtschaftsjahr 1996/97 nicht wirksam bevollmächtigt. Ebenso wenig ist diese Gesellschaft Empfangsbote der Klägerin gewesen. Empfangsbote ist derjenige, der vom Empfänger zur Entgegennahme von Erklärungen bestellt worden ist oder wer nach der Verkehrsanschauung als bestellt anzusehen ist. Diese Voraussetzungen liegen hier in Bezug auf die F. GmbH für die Klägerin nicht vor. Da nach dem Vorstehenden die Klägerin die F. GmbH nicht (wirksam) bevollmächtigte, bei der zuständigen Behörde die Bewilligung von Ausgleichszahlungen zu beantragen, scheidet auch eine Bestellung des Stärkeunternehmens als Empfangsbote für die Klägerin hinsichtlich der Gewährung von Ausgleichszahlungen aus. Aus den vorstehenden Gründen wurde die Klägerin jedenfalls formell nicht in das Bewilligungsverfahren einbezogen.
Diese Rechtsprechung steht auch im Einklang mit dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. August 1999 - BVerwG 3 C 17.98 - (Buchholz 316 § 48 VwVfG Nr. 95). Hiernach kann die Rücknahme eines begünstigenden Bescheides auch gegenüber dem im Zeitpunkt der Rücknahme Begünstigten ergehen, wenn der Bewilligungsbescheid diesen in das durch ihn begründete Rechtsverhältnis einbezogen und rechtsverbindlich als Empfänger einer „gestreckten“ Zuwendung festgelegt hat. Der auf diese Weise in das Rechtsverhältnis Einbezogene ist damit Begünstigter dieses Bescheides im Sinne des § 48 VwVfG, an den sich eine Rücknahmeentscheidung richten kann. Wer Begünstigter in diesem Sinne ist, muss von der Rechtszuweisung durch den aufzuhebenden Verwaltungsakt ausgehen. Die bloße Weitergabe einer durch Verwaltungsakt gewährten Begünstigung an einen Dritten macht diesen nicht zum Begünstigten des ursprünglichen Bescheides. Ein zivilrechtlicher Akt des Adressaten des Verwaltungsakts kann einen Dritten nicht in ein Verwaltungsrechtsverhältnis einbeziehen. Ein begünstigender Verwaltungsakt kann aber über den eigentlichen Adressaten hinaus einen Dritten in einer Weise einbeziehen, dass (auch) dieser als Begünstigter anzusehen ist. Dies ist nach der vorgenannten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts jedenfalls dann zu bejahen, wenn der unmittelbare Zuwendungsempfänger durch den Bescheid verpflichtet wird, die Zuwendung an einen Dritten weiterzuleiten, und wenn die Gewährung von vornherein davon abhängig gemacht wird, dass der Dritte sich den Bedingungen des Bescheids unterwirft (vgl. auch Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 48 Rdnr. 243); Ramsauer, a.a.O., § 48 Rdnr. 168). Diese Voraussetzungen liegen nicht vor. Zum einen ergab sich die Verpflichtung der F. GmbH zur Weiterleitung der Ausgleichszahlungen an die Kartoffelerzeuger nicht aus einer Zweckbestimmung im Bewilligungsbescheid, sondern aus dem der (vermeintlichen) Stellvertretung zugrunde liegenden Auftragsverhältnis mit den Kartoffelerzeugern (vgl. BVerwG, Teilurteil vom 9. Dezember 2004, a.a.O.) und zudem aus § 5 Abs. 1 Satz 3 Kartoffelstärkeprämienverordnung. Zum anderen hat die Klägerin im Antragsverfahren keine Erklärung dahin abgegeben, sich den Bedingungen des jeweiligen Bewilligungsbescheids zu unterwerfen; aufgrund der fehlenden Bevollmächtigung konnte die F. GmbH eine entsprechende Erklärung für die Klägerin nicht abgeben. Mithin ist die Klägerin nicht in das Bewilligungsverfahren einbezogen worden.
b. Hingegen bleibt die Klage gegen die teilweise Rücknahme der Bewilligungsbescheide, mit denen u.a. Ausgleichszahlungen für das Wirtschaftsjahr 1997/98 gewährt wurden, ohne Erfolg. Die Rücknahme der Bewilligungsbescheide für dieses Wirtschaftsjahr gegenüber der Klägerin, soweit sie diese betreffen, ist rechtmäßig.
Die insoweit angefochtene Rücknahme ist in formeller Hinsicht nicht zu beanstanden. Die Zuständigkeit der Bezirksregierung Weser-Ems für die Rücknahme unterliegt keinen Bedenken. Auch ist die Klägerin vor Erlass des angefochtenen Bescheides angehört worden.
Ebenso ist in materiell-rechtlicher Hinsicht die Rücknahme der Bewilligungen von Ausgleichszahlungen im Wirtschaftsjahr 1997/98 gegenüber der Klägerin nicht zu beanstanden. Die Voraussetzungen des § 10 Abs. 1 Satz 1 MOG liegen vor. Danach sind rechtswidrige begünstigende Bescheide in den Fällen der §§ 6 und 8 MOG, auch nachdem sie unanfechtbar geworden sind, zurückzunehmen; insoweit ist ein Ermessen nicht eröffnet.
aa. Der Rücknahme der Bewilligungsbescheide gegenüber der Klägerin, soweit sie diese betreffen, steht nicht entgegen, dass sie nicht unmittelbar erkennen lassen, mit welchem individuellen Adressaten ein Rechtsverhältnis mit Leistungsansprüchen in welcher konkreten Höhe begründet worden ist.
Hinreichende Bestimmtheit eines Verwaltungsakts im Sinne des § 37 Abs. 1 VwVfG verlangt u.a. Klarheit darüber, wer von der Regelung des Verwaltungsakts materiell betroffen, hieraus also verpflichtet oder berechtigt sein soll (sog. Regelungsadressat). Das Bestimmtheitsgebot wird nicht verletzt, solange sich der Regelungsadressat durch Auslegung bestimmen lässt. Der Regelungsadressat ergibt sich - da er nicht zwingend mit dem Bekanntgabeadressaten übereinstimmen muss - nicht notwendig aus dem Anschriftenfeld des Bescheids. Im Fall der Rücknahme eines Bewilligungsbescheids ist vielmehr entscheidend, mit wem der Bewilligungsbescheid ein Rechtsverhältnis begründet hat (BVerwG, Beschluss vom 16. November 2009 - BVerwG 8 B 64.09 -, juris). Hierzu sind in erster Linie die Bestimmungen im Verwaltungsakt selbst heranzuziehen; ergänzend kann auf die Umstände zurückgegriffen werden, unter denen der Verwaltungsakt erlassen wurde, namentlich auf einen vorangegangenen Antrag oder die zugrunde liegenden Rechtsnormen. Entscheidend ist, wie der Empfänger den Verwaltungsakt verstehen musste (BVerwG, Teilurteil vom 9. Dezember 2004, a.a.O.; Beschluss vom 16. November 2009, a.a.O.). Bei der Auslegung können sämtliche Angaben zur Bezeichnung des Adressaten ebenso wie beigefügte Unterlagen Berücksichtigung finden (BFH, Urteil vom 28. August 1990 - VII R 59/89 -, NVwZ-RR 1991, 660). Auch die den Beteiligten bekannten oder ohne Weiteres erkennbaren Umstände können als Konkretisierungsmittel herangezogen werden (Ziekow, a.a.O., § 37 Rdnr. 3 m.w.N.). Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts (BVerwG, Urteil vom 3. Dezember 2003 - BVerwG 6 C 20.02 -, BVerwGE 119, 282).
Nach Maßgabe dessen sind die betreffenden Bewilligungsbescheide für das Wirtschaftsjahr 1997/98 hinreichend bestimmt. Dies gilt jedenfalls im Hinblick auf die der Klägerin bewilligten Ausgleichszahlungen, deren Rückabwicklung hier allein in Frage steht.
Hiernach handelt es sich bei dem im Anschriftenfeld der Bewilligungsbescheide genannten Stärkeunternehmen - der F. GmbH - lediglich um die Bekanntgabeadressatin, während die Regelungsadressaten bestimmte Erzeuger von Stärkekartoffeln sowie Personen sind, welche die Bewilligungsbehörde als solche angesehen hat. Denn nach Art. 8 Abs. 2 Verordnung (EWG) Nr. 1766/92 stehen die Ausgleichszahlungen den Erzeugern der (verarbeiteten) Kartoffeln zu. Das Gemeinschaftsrecht lässt offen, ob die Ausgleichszahlungen für Kartoffelerzeuger direkt oder unter Vermittlung des Stärkeunternehmens beantragt und bewilligt werden können. Das nationale Recht stellt beide Wege zur Verfügung, bestimmt aber, dass bei Einschaltung des Stärkeunternehmens dieses nur als Stellvertreter des Kartoffelerzeugers auftritt (BVerwG, Teilurteil vom 9. Dezember 2004, a.a.O.). Dementsprechend beantragte das Stärkeunternehmen mit den die Klägerin betreffenden Anträgen für das Wirtschaftsjahr 1997/98 Ausgleichszahlungen für Kartoffelerzeuger. Die zuständige Behörde bewilligte hierauf mit den näher bezeichneten Bewilligungsbescheiden antragsgemäß „Ausgleichszahlungen für Stärkekartoffelerzeuger“. Bereits aus der Bezeichnung „Ausgleichszahlungen für Stärkekartoffelerzeuger“ wird hinreichend deutlich, dass nicht das Stärkeunternehmen, sondern der jeweilige Kartoffelerzeuger Adressat der Begünstigung (der Ausgleichszahlung) war. Ist hiernach das Stärkeunternehmen nur Vertreter des materiell Begünstigten, so ist es selbst zwar Bekanntmachungsadressat, nicht jedoch Regelungsadressat der Bewilligungsbescheide, und zwar auch nicht zugleich und neben dem Kartoffelerzeuger (BVerwG, Teilurteil vom 9. Dezember 2004, a.a.O.). Daran ändert auch nichts, dass die Bezirksregierung Weser-Ems zunächst von der F. GmbH für auf den Anbau- und Liefervertrag der Klägerin gelieferte Kartoffeln gewährte Ausgleichszahlungen zurückforderte.
Die Bescheide über die Bewilligung von Ausgleichszahlungen für Kartoffellieferungen an das Stärkeunternehmen im vorgenannten Wirtschaftsjahr sind auch im Hinblick auf die einzelnen begünstigten Kartoffelerzeuger und Personen, welche die Bewilligungsbehörden als solche behandelt hat, hinreichend bestimmt. Insbesondere lässt sich ihnen in Zusammenschau mit den zugrunde liegenden Antragsunterlagen entnehmen, mit welchen individuellen Adressaten ein Rechtsverhältnis in welcher konkreten Höhe begründet wurde. Dies gilt jedenfalls für die Klägerin.
Zwar werden in den Bewilligungsbescheiden keine Antragsteller und Empfänger von Ausgleichszahlungen namentlich benannt. Gleiches gilt für die Antragsschreiben des Stärkeunternehmens. Die auf die einzelnen Antragsteller entfallenen Teilbeträge sind aber über die in den Bewilligungsbescheiden und Antragsunterlagen genannten Abrechnungsläufe hinreichend bestimmbar.
In den Bewilligungsbescheiden wird aufgeführt, für welche Kartoffellieferungen an welche Betriebsstätte für welche Abrechnungsläufe welcher Gesamtausgleichszahlungsbetrag gewährt wurde. Hinsichtlich der Daten und der Beträge der Bewilligungen von Ausgleichszahlungen für Kartoffellieferungen an das Werk H. der F. GmbH im Wirtschaftsjahr 1997/98 im Einzelnen verweist der Senat auf die in der Gerichtsakte (Bl. 225) befindliche Aufstellung.
Bereits eine Zusammenschau der Bewilligungsbescheide und der mit den betreffenden Anträgen vorgelegten Gutschriften ergibt, welche Ausgleichszahlungsbeträge für welche Kartoffellieferungen an das Werk H. zur Anbauvertrags-/Lieferantennummer 924 bewilligt wurden. Das Stärkeunternehmen erteilte für die einzelnen Abrechnungsläufe gesondert ihren Vertragspartnern, mit denen es Anbau- und Lieferverträge geschlossen hatte, Gutschriften. Darin sind u.a. der jeweilige Abrechnungslauf, die Vertrags-/Lieferanten-Nr. sowie für jede Lieferung gesondert die Abnahmeschein-Nr. und das Abnahmedatum, der jeweils zu zahlende Preis und die Ausgleichszahlung angegeben. Daneben wurden den Anträgen auf Ausgleichszahlungen für Erzeuger von Stärkekartoffeln nach Art. 11 Abs. 1 und 2 Verordnung (EG) Nr. 97/95 die bestätigten Zahlungsverzeichnisse nach Art. 10 der Verordnung vorgelegt, die u.a. den Namen des Erzeugers, die Nummer des Anbauvertrags sowie Datum und Nummer der Abnahmescheine enthalten.
Mit den einzelnen bezeichneten Anträgen, die den im Einzelnen genannten Bewilligungsbescheiden zugrunde liegen, wurden ausweislich der beigegebenen Gutschriften für Kartoffellieferungen an das Werk H. zur Anbauvertrags-/Lieferantennummer 924 im Wirtschaftsjahr 1997/98 Ausgleichszahlungen in Höhe von 51.382,22 DM beantragt. Insgesamt wurden mit den genannten Anträgen für Kartoffellieferungen an das Werk H. im vorgenannten Wirtschaftsjahr Ausgleichszahlungen in Höhe von 9.970.847,31 DM beantragt. Mit den genannten Bewilligungsbescheiden wurden für Kartoffellieferungen an das Werk H. insgesamt Ausgleichszahlungen in Höhe 9.893.065,48 DM gewährt. Da die Anträge auf Ausgleichszahlungen der L. GmbH für die Abrechnungsläufe 9 bis 16 in Höhe von 35.172,85 DM (Bewilligungsbescheid vom 11. Februar 1998), für die Abrechnungsläufe 17 bis 19 in Höhe von 11.131,79 DM (Bewilligungsbescheid vom 2. März 1998) und für die Abrechnungsläufe 20 bis 25 in Höhe von 31.477,19 DM (Bewilligungsbescheid vom 7. April 1998) abgelehnt wurden, bewilligte die Bezirksregierung Weser-Ems im Übrigen die Ausgleichszahlungen antragsgemäß. Hinsichtlich der Daten und Beträge der Anträge und Bewilligungen im Einzelnen verweist der Senat auf die in der Gerichtsakte (Bl. 225) befindliche Aufstellung, wobei die Bewilligung von Ausgleichszahlungen mit Bescheid vom 17. März 1998 in Höhe von 1.853.010,47 DM (1.824.437,22 DM zuzüglich die zuvor einbehaltenen Beträge zugunsten der Klägerin in Höhe von 28.573,25 DM) erfolgte (und nicht wie in der Aufstellung aufgeführt in Höhe von 1.853.000,47 DM). Da zwischen dem beantragten und dem bewilligten Betrag keine Differenz besteht und feststeht, dass für die Kartoffellieferungen auf die Anbauvertrags-/Lieferantennummer 924 Ausgleichszahlungen in Höhe von 51.382,22 DM beantragt wurden, ergibt sich zugleich, dass mit den betreffenden Bewilligungsbescheiden dem in dem jeweiligen Anbauvertrag genannten Erzeuger - hier der Klägerin - Ausgleichszahlungen in entsprechender Höhe bewilligt wurden.
Der Senat ist davon überzeugt, dass die Bezirksregierung Weser-Ems für die genannten Kartoffellieferungen an die F. GmbH zur Anbauvertrags-/Lieferantennummer 924 im Wirtschaftsjahr 1997/98 der Klägerin und nicht den tatsächlichen Erzeugern der Kartoffeln die Ausgleichszahlungen gewährte. Da die Nummern der Anbauverträge zu den betreffenden Kartoffellieferungen an das Stärkeunternehmen in den mit den jeweiligen Anträgen vorgelegten Gutschriften und Zahlungsverzeichnissen stets angegeben wurden, hat sich die u.a. auf diese Unterlagen gestützte Bewilligung von Ausgleichszahlungen nach der Verordnung (EWG) Nr. 1766/92 an die in den Anbauverträgen genannten Erzeuger, mithin im Falle der Anbauvertragsnummer 924 an die Klägerin gerichtet. Es gibt auch keinen Anhalt dafür, dass entgegen der von den Beteiligten beschriebenen Verfahrenspraxis und den maßgeblichen Beihilfebestimmungen die Anbauverträge und die Zahlungsverzeichnisse für das betreffende Wirtschaftsjahr der Bewilligungsbehörde nicht vorgelegt wurden. So finden sich in den beigezogenen Verwaltungsvorgängen die Durchschriften der Gutschriften (Bl. 1 bis 22 Beiakte C). Hiernach ist der von der Bewilligung einer Ausgleichszahlung begünstigte Erzeuger ohne Weiteres anhand der zugrunde liegenden Anbauverträge bestimmbar. Daneben ergibt sich die Bestimmbarkeit des von der Regelung begünstigten Adressaten auch anhand des zusammenfassenden Verzeichnisses der Anbauverträge nach Art. 4 Abs. 2 Verordnung (EG) Nr. 97/95, das von den Stärkeunternehmen der zuständigen Behörde vor Beginn der Kampagnen zu übermitteln war und zu jedem Vertrag Angaben über dessen Identifikationsnummer sowie den Namen des Erzeugers enthielt. Es unterliegt keinen Zweifeln, dass die für die auf den Anbauvertrag Nr. 924 gelieferten Kartoffeln bewilligten Ausgleichszahlungen allein zugunsten der Klägerin in den genannten Bewilligungsbescheiden zuerkannt wurden.
Daneben findet dies seine Bestätigung darin, dass in den Bewilligungsbescheiden vom 11. Februar 1998, vom 2. März 1998 und vom 7. April 1998 als Empfänger von Ausgleichszahlungen ausdrücklich die Klägerin benannt wird. Damit steht zugleich fest, dass Begünstigte der Bewilligungsbescheide nicht die Inhaber der Unterverträge mit der Klägerin sind.
bb. Die Bewilligungsbescheide für das Wirtschaftsjahr 1997/98 sind hinsichtlich der Bewilligung von Ausgleichszahlungen für die beanstandeten Kartoffellieferungen zur Anbauvertrags-/Lieferantennummer 924 an die F. GmbH rechtswidrig.
Nach Art. 8 Abs. 2 Buchst. a Verordnung (EWG) Nr. 1766/92 können Erzeuger von zur Stärkeherstellung bestimmten Kartoffeln Ausgleichszahlungen erhalten. Ein Erzeuger ist nach Art. 1 Buchst. d Verordnung (EG) Nr. 97/95 jede natürliche oder juristische Person oder Vereinigung dieser Personen, die selbst oder von ihren Mitgliedern erzeugte Kartoffeln in ihrem Namen und für ihre Rechnung im Rahmen eines von ihr oder in ihrem Namen geschlossenen Anbauvertrags an ein Stärkeunternehmen liefert. Unter einem Anbauvertrag ist nach Art. 1 Buchst. e der Verordnung jeder zwischen einem Erzeuger oder einer Erzeugervereinigung einerseits und dem Stärkeunternehmen andererseits geschlossene Vertrag zu verstehen. Folglich kann ein Vertrag, der zwischen einem Stärkeunternehmen und einem Unternehmen geschlossen wurde, das die Kartoffeln unmittelbar oder mittelbar von Kartoffelerzeugern bezieht, nicht als Anbauvertrag im Sinne der genannten Vorschrift angesehen werden, auch wenn er als solcher bezeichnet worden ist (vgl. EuGH, Urteil vom 16. März 2006 - C 94/05 [Emsland-Stärke] -, Slg. 2006, I-2619).
Gemäß Art. 8 Abs. 2 Buchst. b Verordnung (EWG) Nr. 1766/92 werden die Ausgleichszahlungen nur für die Kartoffelmenge gewährt, die durch einen Vertrag gebunden waren, welcher zwischen Kartoffelerzeuger und kartoffelstärkeerzeugendem Unternehmen im Rahmen des Letzterem zugeteilten Unterkontingents gemäß Art. 2 Abs. 2 Verordnung (EG) Nr. 1868/94 geschlossen wurde. Die Verordnung (EG) Nr. 1868/94 hat die Kartoffelstärkeerzeugung kontingentiert: Durch Art. 2 Abs. 1 der Verordnung ist jedem Erzeugermitgliedstaat ein Kontingent für die Kartoffelstärkeerzeugung zugeteilt worden, das der Mitgliedstaat nach Art. 2 Abs. 2 der Verordnung in Unterkontingente für die Stärkeunternehmen mit Sitz in seinem Gebiet aufzuteilen hat. Nach Art. 4 Abs. 5 Verordnung (EG) Nr. 97/95 ist es dem Stärkeunternehmen untersagt gewesen, Kartoffellieferungen anzunehmen, die nicht durch einen Anbauvertrag gebunden sind. Dieses Verbot bezweckt zum einen - wie aus der vierten Begründungserwägung dieser Verordnung hervorgeht - das Kontingent zu schützen, indem es die Kontrolle der von den Stärkeunternehmen gekauften Kartoffelmenge durch die zuständigen nationalen Behörden erleichtert (vgl. EuGH, Urteil vom 16. März 2006, a.a.O.). Darüber hinaus soll nach der vierten und neunten Begründungserwägung sichergestellt werden, dass für alle zur Stärkeerzeugung bestimmten Kartoffeln der Mindestpreis gezahlt wird. Nach Art. 11 Abs. 1 Buchst. a der vorgenannten Verordnung muss im Fall der Ausgleichszahlung gemäß Art. 8 Abs. 2 Verordnung (EWG) Nr. 1766/92 nachgewiesen werden, dass für die Menge, für die diese Ausgleichszahlung beantragt wird, ein bestimmter Mindestpreis gezahlt wurde. Bereits die Tatsache, dass ein Stärkeunternehmen Kartoffeln von einem Unternehmen erhält, das diese seinerseits unmittelbar oder mittelbar von den Kartoffelerzeugern bezieht, ist geeignet, diesen Zweck und damit das Ziel zu gefährden, diese Erzeuger zu schützen. Auch wenn das Stärkeunternehmen nachweist, dass es an ein solches Unternehmen den Mindestpreis gezahlt hat, ist durch nichts gewährleistet, dass dieser Betrag vollständig an die (tatsächlichen) Erzeuger weitergeleitet worden ist. Das Erfordernis eines unmittelbar mit den Erzeugern geschlossenen Anbauvertrags ist das einzige Mittel, um zu verhindern, dass ein Teil des Kaufpreises, der von dem Stärkeunternehmen tatsächlich gezahlt worden ist, von Zwischenhändlern vereinnahmt wird (vgl. EuGH, Urteil vom 16. März 2006, a.a.O.).
Danach stand der Klägerin kein Anspruch auf Ausgleichszahlungen für Erzeuger von Stärkekartoffeln zu.
Die Klägerin hat für das Wirtschaftsjahr 1997/98 einen als „Anbauvertrag“ bezeichneten Vertrag mit der F. GmbH geschlossen, in dem sie als „Erzeuger“ bezeichnet wird. Sie war aber im Hinblick auf die beanstandeten Kartoffellieferungen keine Erzeugerin. Denn die Klägerin baute selbst keine Kartoffeln an.
Sie war auch keine Erzeugervereinigung. Art. 1 Buchst. d Verordnung (EG) Nr. 97/95 definiert eine Erzeugervereinigung als Vereinigung natürlicher oder juristischer Personen, die von ihren Mitgliedern erzeugte Kartoffeln in ihrem Namen und für ihre Rechnung im Rahmen eines in ihrem Namen geschlossenen Anbauvertrags an ein Stärkeunternehmen liefert. Für eine Erzeugervereinigung ist kennzeichnend, dass sie Mitglieder hat; nur dann kann auch sinnvoll von einer „Vereinigung“ gesprochen werden. Eine Erzeugervereinigung muss auf eine gewisse Dauer angelegt sein und eine mitgliedschaftliche Organisationsstruktur aufweisen wie dies etwa bei einer Genossenschaft der Fall ist (BVerwG, Teilurteil vom 9. Dezember 2004, a.a.O.). Unter Berücksichtigung von Sinn und Zweck der zugrunde liegenden Verordnung ergeben sich weitere Anforderungen, die an eine Vereinigung im Sinne des Art. 1 Buchst. d Verordnung (EG) Nr. 97/95 zu stellen sind. So ist es Stärkeunternehmen untersagt, Kartoffellieferungen anzunehmen, die nicht durch einen Anbauvertrag gebunden sind, um die Wirksamkeit der Kontingentierungsregelung nicht zu gefährden (Art. 4 Abs. 5 Verordnung (EG) Nr. 97/95 und 4. Erwägungsgrund der Verordnung). Dabei verlangt die Gebundenheit der Kartoffellieferung den Abschluss eines Anbauvertrages im Sinne des Art. 1 Buchst. e der Verordnung, so dass Kartoffellieferungen anderer Erzeuger auf den Anbauvertrag unzulässig sind, sofern der Erzeuger nicht Mitglied der Vereinigung ist, die mit dem Stärkeunternehmen den betreffenden Anbauvertrag abgeschlossen hatte. Dies spricht dafür, dass eine mitgliedschaftliche Vereinigung von Erzeugern im Sinne des Art. 1 Buchst. d der Verordnung nur dann vorliegt, wenn sie allein die Kartoffeln ihrer Mitglieder im Rahmen des mit dem Stärkeunternehmen geschlossen Anbauvertrags liefert, welche die Mitglieder selbst erzeugten. Jedenfalls kann eine Erzeugervereinigung in diesem Sinne dann nicht angenommen werden, wenn die Vereinigung die an das Stärkeunternehmen gelieferten Kartoffeln zu einem nicht unerheblichen Teil unmittelbar oder mittelbar von Nichtmitgliedern der Vereinigung bezieht und damit letztlich als Händlerin auftritt (Senatsurteil vom 17. April 2012 - 10 LB 162/08 -, juris).
Nach Maßgabe dessen ist die Klägerin keine Erzeugervereinigung im Sinne des Art. 1 Buchst. d Verordnung (EG) Nr. 97/95. Die Klägerin ist keine mitgliedschaftlich organisierte Vereinigung von Erzeugern. Sie ist eine Gesellschaft, deren Gesellschafter nicht die Erzeuger der Kartoffeln sind, die auf den o.a. Anbau- und Liefervertrag an das Stärkeunternehmen geliefert wurden. Vielmehr hat die Klägerin auf Grundlage von Unterverträgen und damit als Güteragentur (Händlerin) Kartoffeln von anderen Landwirten bezogen, die gerade nicht ihrer Gesellschaft angehört haben.
cc. Die Klägerin kann sich nicht mit Erfolg auf Vertrauensschutz gemäß § 10 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 MOG in Verbindung mit § 48 Abs. 2 VwVfG berufen.
(1) Nach § 48 Abs. 2 Satz 1 VwVfG darf ein rechtswidriger Verwaltungsakt, der eine einmalige oder laufende Geldleistung gewährt, nicht zurückgenommen werden, soweit der Begünstigte auf den Bestand des Verwaltungsakts vertraut hat und sein Vertrauen unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an einer Rücknahme schutzwürdig ist. Das Vertrauen ist gemäß § 48 Abs. 2 Satz 2 VwVfG in der Regel schutzwürdig, wenn der Begünstigte gewährte Leistungen verbraucht oder eine Vermögensdisposition getroffen hat, die er nicht mehr oder nur unter unzumutbaren Nachteilen rückgängig machen kann. Auf Vertrauen kann sich der Begünstigte gemäß § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG nicht berufen, wenn er den Verwaltungsakt durch Angaben erwirkt hat, die in wesentlicher Beziehung unrichtig oder unvollständig waren.
Die Einschränkung des Vertrauensschutzes nach dieser Vorschrift stellt dabei allein auf die objektive Unrichtigkeit der Angaben ab. Auf ein Verschulden des Begünstigten kommt es nicht an. Erforderlich aber auch ausreichend ist, dass der Begünstigte den Verwaltungsakt durch unrichtige oder unvollständige Antragsangaben erwirkt hat, d.h. durch ein darauf gerichtetes zweck- und zielgerichtetes Handeln erreicht hat und die Angaben in diesem Sinne entscheidungserheblich gewesen sind. Dabei muss sich die Kausalität auf die Fehlerhaftigkeit des Verwaltungsakts beziehen, nicht auf den Erlass als solchen (BVerwG, Urteil vom 14. August 1986 - BVerwG 3 C 9.95 -, BVerwGE 74, 357; Urteil vom 23. Mai 1996 - BVerwG 3 C 13.94 -, Buchholz 451.513 Sonst. Marktordnungsrecht Nr. 1; Urteil vom 13. November 1997 - BVerwG 3 C 33.96 -, BVerwGE 105, 354; OVG Thüringen, Urteil vom 27. April 2004 - 2 KO 433/03 -, ThürVBl. 2005, 21).
Die Klägerin hat die Bewilligungsbescheide für das Wirtschaftsjahr 1997/98, soweit diese sie betreffen, durch Angaben erwirkt, die in wesentlicher Beziehung unrichtig waren.
Mit den zugrunde liegenden Anträgen wurden Ausgleichszahlungen „für die Kartoffelerzeuger“ beantragt. Die Klägerin war jedoch für sämtliche Kartoffellieferungen zur Vertrags-Nummer 924 keine Erzeugerin, auch nicht im Sinne einer Erzeugervereinigung. Durch Nennung der Anbauvertrags-/Lieferanten-Nr. 924 in den beigefügten Gutschriften und Zahlungsverzeichnissen wurde gegenüber der Bewilligungsbehörde der unzutreffende Eindruck erweckt, die betreffenden Kartoffellieferungen seien durch einen Anbauvertrag mit einem Erzeuger im Sinne des Art. 1 Buchst. d Verordnung (EG) Nr. 97/95 gedeckt. Denn ein Anbauvertrag ist nach Art. 1 Buchst. e dieser Verordnung zwingend mit einem Erzeuger oder einer Erzeugervereinigung zu schließen. In dem zugrunde liegenden Anbauvertrag gab die Klägerin weiter vor, dass sie als Erzeuger die für die Erfüllung des Vertrages erforderlichen Kartoffeln auf einer Fläche zur Größe von 50 ha anbaue. Da es sich bei der Erzeugereigenschaft und der Abschluss eines Anbauvertrages im Sinne des Art. 1 Buchst. e der Verordnung um einen zwingende Voraussetzungen für die Bewilligung einer Ausgleichszahlung für Kartoffelerzeuger handelt, sind diese unrichtigen Angaben für die von der Klägerin gewollten, aber rechtswidrigen Bewilligungen von Ausgleichszahlungen ursächlich gewesen.
Zwar wurden die Anträge in dem betreffenden Wirtschaftsjahr nicht von der Klägerin selbst, sondern von der F. GmbH als deren Vertreterin bei der Bewilligungsbehörde eingereicht. Die unrichtigen Antragsangaben sind der Klägerin aber zuzurechnen, weil das Stärkeunternehmen sie bei der Antragstellung wirksam vertrat. Zwar hatte die Klägerin in dem von ihr am 22. April 1997 unterzeichneten Anbau- und Liefervertrag nicht die F. GmbH, sondern die I. GmbH dazu bevollmächtigt, ihr Unternehmen bei der Antragstellung auf Ausgleichszahlungen für zur Stärkeherstellung bestimmter Kartoffellieferungen zu vertreten. Jedoch ist die der I. GmbH erteilte Vollmacht infolge der gemäß §§ 1 Nr. 1, 2 Nr. 1 des Umwandlungsgesetzes vom 28. Oktober 1994 (BGBl. I S. 3210) - im Folgenden: UmwG - vollzogenen Verschmelzung mit der F. GmbH (übernehmender Rechtsträger) auf letztere übergegangen. Die Eintragung der Verschmelzung in das Register des Sitzes des übernehmenden Rechtsträgers, die hier am 22. Mai 1997 erfolgt ist, führt gemäß § 20 Nr. 1 und Nr. 2 UmwG dazu, dass das Vermögen der übertragenden Rechtsträger einschließlich der Verbindlichkeiten auf den übernehmenden Rechtsträger übergeht und der übertragende Rechtsträger erlischt. Mit der Eintragung gehen in der Regel sämtliche Rechte und Pflichten der übertragenden Rechtsträger aus von ihnen geschlossenen Schuldverhältnissen auf den übernehmenden Rechtsträger über (Stratz, in: Schmitt/Hörtnagl/Stratz, Umwandlungsgesetz, Umwandlungssteuergesetz, 3. Aufl. 2011, § 1 UmwG Rdnr. 27). Bei einer Verschmelzung zweier Gesellschaften mit beschränkter Haftung geht daher auch eine der übertragenden Gesellschaft erteilte Vollmacht auf die übernehmende Gesellschaft über, wenn nicht andere Anhaltspunkte aus dem der Bevollmächtigung zugrunde liegenden Rechtsverhältnis entnommen werden können (Senatsurteil vom 17. Mai 2011 - 10 LB 163/08 -, a.a.O. mit weiteren Nachweisen). Da andere Anhaltspunkte hier nicht ersichtlich sind, ging die der I. GmbH von der Klägerin erteilte Vollmacht zur Beantragung von Ausgleichszahlungen und der Entgegennahme der Zahlungen auf die F. GmbH über, die demnach als wirksam Bevollmächtigte der Klägerin im Wirtschaftsjahr 1997/98 die Anträge auf Gewährung von Ausgleichszahlungen gestellt hat.
Bei unrichtigen Angaben des Begünstigten, auf denen - wie hier - die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts beruht, besteht auch dann kein Recht des Begünstigten auf Vertrauensschutz, wenn die Behörde - wie die Klägerin meint - für diese Rechtswidrigkeit wegen mangelnder Sorgfalt eine Mitverantwortung trifft (BVerwG, Urteil vom 14. August 1986 - BVerwG 3 C 9.85 -, BVerwGE 74, 357).
Etwas anderes ergibt sich nicht aus dem europäischen Gemeinschaftsrecht.
Die Verordnung (EG) Nr. 1868/94, die Verordnung (EWG) Nr. 1766/92 und die Verordnung (EG) Nr. 97/95 enthalten keine Regelungen zur Rückforderung zu Unrecht gewährter Ausgleichszahlungen für Erzeuger von Stärkekartoffeln.
Nach Art. 4 Abs. 1 der Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 des Rates vom 18. Dezember 1995 über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften (ABl. Nr. L 312 S. 1) - im Folgenden: Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 - bewirkt jede Unregelmäßigkeit - eine solche liegt hier nach Art. 1 Abs. 2 der Verordnung vor - in der Regel den Entzug des rechtswidrig erlangten Vorteils durch Verpflichtung zur Zahlung des geschuldeten oder Rückerstattung des rechtswidrig erhaltenen Geldbetrags. Die Anwendung dieser Maßnahme beschränkt sich gemäß Art. 4 Abs. 2 der Verordnung auf den Entzug des erlangten Vorteils, zuzüglich - falls dies vorgesehen ist - der Zinsen, die pauschal festgelegt werden können. Eine von § 10 Abs. 1 Satz 1 MOG in Verbindung mit § 48 Abs. 2 - 4 VwVfG abweichende Vertrauensschutzregelung sieht die Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 nicht vor.
Art. 14 der für die Wirtschaftsjahre vor dem 1. Januar 2002 geltenden Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 findet hier keine Anwendung. Er enthält Durchführungsbestimmungen zu dem mit der Verordnung (EWG) Nr. 3508/92 des Rates vom 27. November 1992 (ABl. Nr. L 355 S. 1) eingeführten Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte Beihilferegelungen. Dieses ist für die in Art. 1 Abs. 1 dieser Verordnung bestimmten Beihilferegelungen in den Sektoren der pflanzlichen und tierischen Produktion eingeführt worden. Hiervon nicht umfasst ist die Beihilferegelung zugunsten der Erzeuger von Stärkekartoffeln. Es ist auch nicht ersichtlich, dass die Regelungen über das Integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem auf Grundlage des Art. 1 Abs. 2 der Verordnung für die Beihilferegelung zugunsten der Stärkekartoffelerzeuger zur Anwendung kommen. Entsprechendes gilt für Art. 49 der Verordnung (EG) Nr. 2419/2001, die der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 nachfolgte.
Zwar gilt inzwischen nach Art. 17 UAbs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates vom 29. September 2003 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe (ABl. Nr. L 270 S. 1) das Integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem auch für die nunmehr in Art. 93 und 94 dieser Verordnung geregelte Beihilfe für Betriebsinhaber, die Kartoffeln zur Herstellung von Stärke erzeugen. Art. 73 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 enthält Regelungen über die Rückforderung zu Unrecht gezahlter Leistungen im Rahmen des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems nach Titel II der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003. Jedoch gilt die Verordnung (EG) Nr. 796/2004 nur für Beihilfeanträge, die sich auf ab dem 1. Januar 2005 beginnende Wirtschaftsjahre oder Prämienzeiträume beziehen (Art. 81 Abs. 2 der Verordnung).
Art. 73 Verordnung (EG) Nr. 796/2004 kann auch nicht über Art. 2 Abs. 2 Satz 2 Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 Anwendung finden, wonach bei späterer Änderung der in einer Gemeinschaftsregelung enthaltenen Bestimmungen über verwaltungsrechtliche Sanktionen die weniger strengen Bestimmungen rückwirkend gelten (sog. Günstigkeitsprinzip). Denn der (alleinige) Entzug eines rechtswidrig erlangten Vorteils durch Verpflichtung zur Rückerstattung des rechtswidrig erhaltenen Geldbetrags nebst Zinsen - wie hier - stellt bereits keine Sanktion dar (Art. 4 Abs. 4 Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95).
dd. Die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG wurde eingehalten. Sie beginnt erst dann zu laufen, wenn die Behörde die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts erkannt hat und ihr die für die Rücknahmeentscheidung außerdem erheblichen Tatsachen vollständig bekannt sind. Dies ist erst dann der Fall, wenn sie ohne weitere Sachaufklärung objektiv in der Lage ist, sachgerecht unter Berücksichtigung etwaiger Vertrauensgesichtspunkte des Begünstigten über die Rücknahme des Verwaltungsakts zu entscheiden (BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 1984 - GrSen 1.84, GrSen 2.84 -, BVerwGE 70, 356). Dies setzt regelmäßig eine durchgeführte Anhörung des Betroffenen voraus (BVerwG, Urteile vom 20. September 2001 - BVerwG 7 C 6.01 -, NVwZ 2002, 485 und vom 8. Mai 2003 - BVerwG 1 C 15.02 -, BVerwGE 118, 174). Die Jahresfrist begann demnach jedenfalls nicht vor dem Zugang des Anhörungsschreibens vom 20. April 2001 zu laufen. Der Rücknahme- und Rückforderungsbescheid erging bereits unter dem 10. Mai 2001 und damit erkennbar vor Ablauf der Jahresfrist.
ee. Die Rücknahme der Bewilligungsbescheide, soweit diese die Klägerin betreffen, ist auch nicht wegen Verjährung rechtswidrig.
Die Verfolgung einer Unregelmäßigkeit durch den Entzug des rechtswidrig erlangten Vorteils im Sinne des Art. 3 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 4 Abs. 1 der Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 teilt sich im deutschen Recht, wenn der Vorteil auf der Grundlage eines Bewilligungsbescheides gewährt worden ist, auf in die Rücknahme dieses Bescheides und die Rückforderung der nunmehr rechtsgrundlos gezahlten Beträge. Für den Teilakt der Rücknahme sieht das deutsche Recht eine längere Verjährungsfrist als in Art. 3 Abs. 1 UAbs. 1 Satz 1 der Verordnung vor, so dass nach Art. 3 Abs. 3 der Verordnung nationales Recht zur Anwendung kommt. Die Befugnis der Behörde zur Rücknahme des Bewilligungsbescheids ist nach überwiegender Auffassung unverjährbar (BVerwG, Teilurteil vom 21. Oktober 2010 - BVerwG 3 C 4.10 -, Buchholz 451.511 § 14 MOG Nr. 3; vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 29. März 2000 - 1 S 1245/99 -, NVwZ-RR 2000, 589 und Beschluss vom 4. März 1996 - 10 S 2687/95 -, NVwZ-RR 1996, 214; Hess. VGH, Urteil vom 24. September 1986 - 5 UE 704/85 -, NVwZ 1987, 993; Ramsauer, a.a.O., § 53 Rdnr. 15; Sachs, a.a.O. § 53 Rdnr. 12; Ziekow, a.a.O., § 53 Rdnr. 4; Schäfer, in: Obermayer, VwVfG, 3. Aufl. 1999, § 53 Rdnr. 6; ). Auch wenn das deutsche Recht Unverjährbarkeit der Rücknahmebefugnis annimmt, enthält es eine - verneinende - Verjährungsregelung, deren Frist länger ist als die vierjährige Mindestfrist des Gemeinschaftsrechts nach Art. 3 Abs. 1 UAbs. 1 Satz 1 der Verordnung (vgl. BVerwG, Teilurteil vom 21. Oktober 2010, a.a.O.). Aber selbst wenn man zugunsten der Klägerin von der Anwendbarkeit der in Art. 3 Abs. 1 UAbs. 1 Satz 1 Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 bestimmten Verjährungsfrist ausgehen wollte, wäre die Frist - wie noch aufzuzeigen sein wird - gewahrt.
ff. Da es im Fall der Rücknahme eines Bewilligungsbescheids - wie ausgeführt - maßgebend darauf ankommt, mit wem der Bewilligungsbescheid ein Rechtsverhältnis begründet hat (BVerwG, Beschluss vom 16. November 2009, a.a.O.), ist die Klägerin auch die richtige Adressatin der Rücknahme der Bewilligungsbescheide, soweit diese sie betreffen. Wie aufgezeigt handelte die F. GmbH als wirksam bevollmächtigte Vertreterin der Klägerin.
gg. Eine (teilweise) Rechtswidrigkeit der Rücknahme ergibt sich nicht daraus, dass in dem angefochtenen Bescheid u.a. die Bewilligungsbescheide der Bezirksregierung Weser-Ems vom 11. Februar 1998 und 2. März 1998 als Bescheide genannt werden, die teilweise aufgehoben werden. Mit diesen Bewilligungsbescheiden wurden Ausgleichszahlungen zugunsten der Klägerin für Kartoffellieferungen in den Abrechnungsläufen 9 bis 17 des Werkes H. ausdrücklich nicht gewährt; vielmehr erfolgte die Gewährung von Ausgleichszahlungen für die Klägerin für diese Abrechnungsläufe durch Bewilligungsbescheid vom 7. April 1998. Allerdings wurden sämtliche aufgeführten Bewilligungsbescheide der Bezirksregierung Weser-Ems für das Wirtschaftsjahr 1997/98 nur zurückgenommen, als es die Zahlung von Ausgleichszahlungen für die auf den Anbauvertrag der Klägerin an die Stärkefabrik H. gelieferten Kartoffeln betrifft, so dass die Bewilligungsbescheide vom 11. Februar 1998 und 2. März 1998 von der Rücknahme letztlich nicht berührt werden.
c. Die Klägerin wird, soweit die Rücknahme der Bewilligungsbescheide betreffend das Wirtschaftsjahr 1996/97 rechtswidrig ist, hierdurch in ihren Rechten verletzt. Die Verletzung ihrer Rechte folgt nicht unmittelbar durch die rechtswidrige Aufhebung der Bescheide über die Gewährung von Ausgleichszahlungen; insoweit macht die Klägerin selbst geltend, dass sie nicht Regelungsadressatin und damit Begünstigte der Bewilligungsbescheide sei. Gleichwohl beinhaltet der angefochtene Verwaltungsakt die Klägerin belastende Regelungen. Denn die angefochtene Rücknahmeentscheidung ist zugleich rechtliche Grundlage für die gegenüber der Klägerin ausgesprochene Rückforderung von Ausgleichszahlungen und für die Festsetzung von Kosten für das Verwaltungsverfahren.
2. Die Klage ist auch in Ansehung der Rückforderung der Ausgleichszahlungen teilweise begründet. Dabei ist für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Rückforderung ebenfalls auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Abschlusses des Verwaltungsverfahrens, mithin zum Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids der Beklagten vom 22. September 2006 abzustellen.
a. Die Rückforderung ist hinsichtlich der im Wirtschaftsjahr 1996/97 gewährten Ausgleichszahlungen in Höhe von 48.864,96 DM rechtswidrig und verletzt dadurch die Rechte der Klägerin. (1) Die Rückforderung von Ausgleichszahlungen für 1996/97 kann zunächst nicht auf § 10 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2, Abs. 3 MOG in Verbindung mit § 49a Abs. 1 Satz 1 VwVfG gestützt werden, weil die zugrunde liegenden Bewilligungsbescheide über die Gewährung von Ausgleichszahlungen - gegenüber der Klägerin - nicht wirksam aufgehoben worden sind.
(2) Das Erstattungsverlangen der im Wirtschaftsjahr 1996/97 gezahlten Ausgleichszahlungen für auf den Anbauvertrag der Klägerin gelieferte Kartoffeln kann gegenüber der Klägerin nicht auf § 10 Abs. 1 Satz 2 MOG gestützt werden. Nach dieser Vorschrift können durch Rechtsverordnungen nach den §§ 6 und 8 MOG auch Dritte zur Erstattung von zu Unrecht gewährten Vergünstigungen unter bestimmten Voraussetzungen verpflichtet werden, soweit Regelungen im Sinne des § 1 Abs. 2 MOG dies erfordern. Diese Bestimmung ermächtigt lediglich den Verordnungsgeber dazu, unter näher bestimmten Voraussetzungen eine Ermächtigungsgrundlage für die Verpflichtung Dritter zu schaffen, enthält diese Ermächtigungsgrundlage aber nicht schon selbst (vgl. BVerwG, Teilurteil vom 9. Dezember 2004, a.a.O.; Urteil vom 15. Dezember 2005 - BVerwG 3 C 53.04 -, BVerwGE 125, 34).
(3) Insoweit kann der angefochtene Rückforderungsbescheid auch nicht auf einen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch gestützt werden. Bei dem allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch handelt es sich um ein aus allgemeinen Grundsätzen des Verwaltungsrechts, insbesondere der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, abgeleitetes eigenständiges Rechtsinstitut des öffentlichen Rechts, dessen Anspruchsvoraussetzungen und Rechtsfolgen, soweit sie nicht abweichend geregelt sind, denen des zivilrechtlichen Bereicherungsanspruchs entsprechen (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. August 2011 - BVerwG 6 C 9.10 -, NVwZ 2012, 168; BVerwG, Urteil vom 18. Januar 2001 - BVerwG 3 C 7.00 -, BVerwGE 112, 351; Beschluss vom 16. November 2007 - BVerwG 9 B 36.07 -, Buchholz 316 § 62 VwVfG Nr. 17 m.w.N.). Dieser Anspruch setzt eine Vermögensverschiebung durch Leistung oder in sonstiger Weise im Rahmen eines öffentlich-rechtlichen Rechtsverhältnisses voraus, für die ein Rechtsgrund nicht (mehr) besteht.
Der Senat kann offen lassen, ob diese Voraussetzungen eines Erstattungsanspruchs gegen die Klägerin gegeben sind, denn jedenfalls fehlt der Beklagten die Befugnis, einen etwaigen, hierauf gestützten Erstattungsanspruch gegenüber der Klägerin durch Verwaltungsakt festzusetzen. Eine solche Befugnis ergibt sich hier - wie bereits dargelegt - nicht aus § 49a VwVfG. Eine entsprechende Anwendung dieser Vorschrift scheidet hier aus. Die Befugnis, einen Erstattungsanspruch durch Verwaltungsakt festzusetzen, kann hier nicht mit der Begründung hergeleitet werden, die zurückverlangte Leistung sei zuvor auf Grundlage eines Verwaltungsakts erbracht worden (sog. Kehrseitentheorie). Dies setzte - wie bereits § 49a Abs. 1 VwVfG zeigt - voraus, dass der Verwaltungsakt, auf dessen Grundlage die zurückverlangte Leistung erbracht wurde, mit Wirkung für die Vergangenheit aufgehoben oder aus anderen Gründen unwirksam geworden ist. Ein solcher Fall liegt hier aber in Bezug auf die Klägerin nicht vor.
b. Hingegen ist die Klage gegen die Rückforderung der bewilligten Ausgleichszahlungen für das Wirtschaftsjahr 1997/98 in Höhe von 51.382,22 DM unbegründet; insoweit ist der angefochtene Bescheid rechtmäßig.
(1) Die Rückforderung findet ihre rechtliche Grundlage in § 10 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2, Abs. 3 MOG in Verbindung mit § 49a Abs. 1 Satz 1 VwVfG. Danach sind, soweit ein Verwaltungsakt mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen worden ist, bereits erbrachte Leistungen zu erstatten. Die zu erstattende Leistung ist durch schriftlichen Verwaltungsakt festzusetzen.
Gegen die rechnerische Ermittlung des Rückforderungsbetrags für das Wirtschaftsjahr 1997/98 bestehen keine Bedenken.
(2) Die Klägerin kann sich nicht gemäß § 49a Abs. 2 Satz 1 VwVfG in Verbindung mit § 818 Abs. 3 BGB auf einen Wegfall der Bereicherung wegen Weiterleitung der Ausgleichszahlungen an die tatsächlichen Kartoffelerzeuger berufen. Denn dies ist nach § 49a Abs. 2 Satz 2 VwVfG ausgeschlossen, soweit der Begünstigte die Umstände kannte oder infolge grober Fahrlässigkeit nicht kannte, die zur Rücknahme des Verwaltungsakts geführt haben. Abweichend von den Anforderungen des § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 VwVfG, wo die Kenntnis oder die grob fahrlässige Unkenntnis der Rechtswidrigkeit des aufzuhebenden Verwaltungsakts gefordert wird, genügt nach § 49a Abs. 2 Satz 2 VwVfG allein die Kenntnis der Umstände, welche die Rechtswidrigkeit des aufgehobenen Verwaltungsakts bewirkt haben (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. November 1997 - BVerwG 3 C 33.96 -, BVerwGE 105, 354 und Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 49a Rdnr. 15). Diese Voraussetzungen sind hier gegeben. Die Klägerin hatte Kenntnis von den Umständen, nach denen sie nicht Erzeugerin im Sinne des Art. 1 Buchst. d Verordnung (EG) Nr. 97/95 der an das Stärkeunternehmen gelieferten Kartoffeln war. Sie war lediglich als Güteragentur tätig und bezog die auf ihren Anbau- und Liefervertrag mit der F. GmbH gelieferten Kartoffeln von Kartoffelerzeugern. Hierzu schloss sie bereits vor Abschluss des vorgenannten Anbau- und Liefervertrags ihrerseits Unterverträge über den Anbau und die Lieferung von Kartoffeln mit Kartoffelerzeugern.
(3) Der Rückforderungsanspruch war bei Erlass des angefochtenen Bescheids vom 10. Mai 2001 nicht verjährt. Bei diesem Rückforderungsanspruch handelt es sich um einen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch (vgl. § 49a Abs. 2 VwVfG), welcher der Verjährung unterliegt.
Das Rechtsinstitut der Verjährung findet im öffentlichen Recht jedenfalls auf vermögensrechtliche Ansprüche Anwendung. Die Verjährungsbestimmung in Art. 3 Abs. 1 UAbs. 1 Satz 1 Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 findet mangels abweichender sektoraler Regelungen im Gemeinschaftsrecht Anwendung. Insbesondere ist die in dieser Vorschrift geregelte Verjährungsfrist auf verwaltungsrechtliche Maßnahmen (Art. 4 der Verordnung) wie in Fällen der Rückforderung von Beihilfen anwendbar, die der Antragsteller infolge von Unregelmäßigkeiten (Art. 1 Abs. 2 der Verordnung) zu Unrecht erlangt hat (vgl. EuGH, Urteil vom 5. Mai 2011 - C-201/10 u. a. [Ze Fu Fleischhandel und Vion Trading] -; juris). Der Anwendung dieser Bestimmung steht nationales Recht nicht entgegen. Insoweit eröffnet Art. 3 Abs. 3 der Verordnung den Mitgliedstaaten lediglich die Möglichkeit, längere Fristen als die in Art. 3 Abs. 1 und 2 der Verordnung geregelten vorzusehen. Unabhängig davon, dass auch eine solche längere Verjährungsfrist gewahrt wäre, kommt nach derzeitiger Rechtslage eine längere nationale Verjährungsfrist nicht zur Anwendung (vgl. Senatsurteile vom 21. Februar 2012 und 17. April 2012, a.a.O.).
Nach Art. 3 Abs. 1 UAbs. 2 Satz 1 der Verordnung beginnt die Verjährungsfrist bei andauernden oder wiederholten Unregelmäßigkeiten an dem Tag, an dem die Unregelmäßigkeit beendet wird. Hier hat die Klägerin eine andauernde oder wiederholte Unregelmäßigkeit begangen. Im Sinne dieser Vorschrift ist eine Unregelmäßigkeit andauernd oder wiederholt, wenn sie von einem Wirtschaftsteilnehmer der Gemeinschaft begangen wird, der wirtschaftliche Vorteile aus einer Gesamtheit von ähnlichen Geschäften zieht, die gegen dieselbe Vorschrift des Gemeinschaftsrechts verstoßen. Dabei ist unerheblich, dass die Unregelmäßigkeit sich auf einen verhältnismäßig kleinen Teil aller in einem bestimmten Zeitraum getätigten Geschäfte bezieht und dass die Geschäfte, bei denen die Unregelmäßigkeit festgestellt wird, immer andere Partien betreffen (EuGH, Urteil vom 11. Januar 2007 - C-279/05 [Vonk Dairy Products] -, Slg. 2007, I-239). Die Klägerin hat (durch ihre Vertreterin) in sämtlichen Anträgen auf Gewährung von Ausgleichszahlungen für Stärkekartoffelerzeuger im Wirtschaftsjahr 1997/98 unrichtige Angaben über ihre (vermeintliche) Eigenschaft als Erzeugerin von zur Stärkeherstellung bestimmten Kartoffeln gemacht und dabei gegen dieselbe Vorschrift des Gemeinschaftsrechts, nämlich Art. 8 Abs. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1766/92 verstoßen. Da diese wiederholte Unregelmäßigkeit nicht vor der letzten Antragstellung am 17. März 1998 endete und die in Art. 3 Abs. 1 UAbs. 1 Satz 1 der Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 vorgesehene Verjährungsfrist von vier Jahren nicht zuvor zu laufen begonnen hat, ist diese Frist im Zeitpunkt der Bekanntgabe des angefochtenen Bescheids über die Rückforderung am 14. Mai 2001 gewahrt.
(4) Schließlich greift der Einwand der Klägerin nicht durch, sie habe Ausgleichszahlungen von der F. GmbH nicht erhalten, dies gelte jedenfalls für die Bewilligungsbescheide vom 20. Oktober 1997, 19. November 1997, 22. Dezember 1997, 13. Januar 1998, 11. Februar 1998, 2. März 1998 und 7. April 1998. Wie bereits ausgeführt, sind die für die Klägerin gewährten Ausgleichszahlungen auf den Antrag vom 16. Januar 1998 (Abrechnungsläufe 9 bis 16) und vom 16. Februar 1998 (Abrechnungsläufe 17 bis 19) nicht mit Bescheiden vom 11. Februar 1998 und 2. März 1998, sondern mit Bescheid vom 7. April 1998 bewilligt worden. Außerdem sind die im Wirtschaftsjahr 1997/98 zugunsten der Klägerin bewilligten Ausgleichszahlungen von der Agrarverwaltung tatsächlich an die Klägerin bewirkt worden. Dabei genügte es in Fällen der Bevollmächtigung des Stärkeunternehmens für die Beantragung von Ausgleichszahlungen, wenn die Zahlung der Ausgleichszahlungen von der Agrarverwaltung an das Stärkeunternehmen - wie hier an die F. GmbH - erfolgte. Denn nach § 5 Abs. 1 Satz 2 Kartoffelstärkeprämienverordnung umfasst die Vertretungsbefugnis des Stärkeherstellers für das Antragsverfahren zugleich auch die Entgegennahme der Ausgleichszahlung an den Kartoffelerzeuger. Es unterliegt keinen durchgreifenden Zweifeln, dass die F. GmbH die bewilligten Ausgleichszahlungen tatsächlich erhalten hat. So trug die F. GmbH in deren Widerspruchsverfahren vor, sie habe „als bevollmächtigter Vertreter des Erzeugers“ die Ausgleichszahlungen entgegengenommen und umgehend an diese über die Klägerin weitergeleitet.
Unabhängig davon bestätigte die Klägerin mit Schreiben vom 9. März 1998 gegenüber der F. GmbH (Bl. 139 Beiakte B zu 10 LB 187/08) selbst, dass sie die „Ausgleichszahlung für 97/98“ ordnungsgemäß an die genannten Landwirte weitergeleitet habe. Auch bestätigten die genannten Landwirte im März 1998, dass sie „die Gelder der F. H. ordnungsgemäß von der Fa. E.“ erhalten hätten (Bl. 140 bis 142 Beiakte B zu 10 LB 187/08). Damit steht fest, dass die Klägerin die bewilligten Ausgleichszahlungen tatsächlich erhielt und an die betreffenden Landwirte weiterleitete.
3. Auch soweit mit dem angefochtenen Bescheid in der Gestalt, die er durch den Widerspruchsbescheid der Beklagten gefunden hat, Zinsen auf die Rückforderungsbeträge dem Grunde nach festgesetzt werden, ist die Anfechtungsklage unbegründet.
a. Zunächst hat die Bezirksregierung Weser-Ems eine verbindliche Regelung über die Erhebung von Zinsen dem Grunde nach getroffen. Ob ein Verwaltungsakt vorliegt und welchen Inhalt er hat, richtet sich nicht nach den subjektiven Vorstellungen des Adressaten oder der erlassenden Behörde. Maßgebend ist entsprechend der Auslegungsregel des § 133 BGB der erklärte Wille, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte (sog. objektiver Erklärungswert - vgl. BVerwG, Urteil vom 4. Dezember 2001 - BVerwG 4 C 2.00 -‚ BVerwGE 115, 274). Dabei sind auch die Begleitumstände einzubeziehen (BVerwG, Urteil vom 3. März 2005 - BVerwG 2 C 13.04 -‚ Buchholz 240 § 40 BBesG Nr. 32). Unklarheiten gehen zu Lasten der Verwaltung (BVerwG, Urteil vom 5. November 2009 - BVerwG 4 C 3.09 -‚ BVerwGE 135, 209). Bei belastenden Maßnahmen sind unter dem Gesichtspunkt der Formenklarheit strenge Anforderungen für das Vorliegen eines Verwaltungsakts aufzustellen. Es muss unmissverständlich erkennbar werden, dass eine den Adressaten bindende Regelung getroffen werden soll, die in Bestandskraft erwachsen kann; auch insoweit gehen Unklarheiten zu Lasten der Verwaltung (vgl. U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rdnr. 73).
Gemessen hieran ist durch den angefochtenen Bescheid in der Gestalt, die er durch den Widerspruchsbescheid der Beklagten gefunden hat (§ 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO), verbindlich eine Verzinsungspflicht auf den Rückforderungsbetrag dem Grunde nach durch feststellenden Verwaltungsakt geregelt worden. Ein feststellender Verwaltungsakt liegt vor, wenn die Behörde den Eintritt oder den Nichteintritt normativ geregelter Rechtsfolgen verbindlich festgestellt hat. Dass eine solche verbindliche Feststellung gewollt ist, kann sich unter anderem aus dem Wortlaut der behördlichen Äußerung, ihrem Zusammenhang und daraus ergeben, dass eine derartige Feststellung in einem Gesetz vorgesehen ist (BVerwG, Urteil vom 25. Juni 2003 - BVerwG 6 C 17.02 -‚ BVerwGE 118, 226).
Der Verbindlichkeit der getroffenen Feststellung zur Verzinsungspflicht steht nicht entgegen, dass sie nicht in den Bescheidausspruch, sondern im Anschluss an die Begründung des Bescheides aufgenommen worden ist. Hieraus kann nicht allgemein eine hinreichende Bestimmtheit eines Verwaltungsakts, die §§ 1 Abs. 1 NVwVfG, 37 Abs. 1 VwVfG verlangen, verneint werden. Rechtliche Bedenken aufgrund einer Aufspaltung in einen Zinsgrund- und einen späteren Zinshöhebescheid bestehen nicht (BVerwG, Teilurteil vom 21. Oktober 2010 - BVerwG 3 C 4.10 -‚ Buchholz 451.511 § 14 MOG Nr. 3). In diesem Zusammenhang kann hier nicht davon ausgegangen werden, dass der Ausspruch über die Verzinsungspflicht dem Grunde nach überraschend erfolgt ist oder nur „beiläufig erscheint“. Vielmehr wird in dem Widerspruchsbescheid ebenso wie hinsichtlich der anderen Regelungen die Feststellung zur Verzinsungspflicht durch eine auffällige Überschrift („II. Zahlungsbetrag und Zinsen“) hervorgehoben. Auch der Umstand, dass die Klägerin in diesem Passus nicht ausdrücklich als Verpflichtete genannt wird, rechtfertigt nicht die Annahme, es habe lediglich ein unverbindlicher Hinweis auf die Rechtslage erfolgen sollen. Weiter ist den Beteiligten aufgrund der zwingenden Bestimmung des § 14 Abs. 1 Satz 1 MOG bekannt gewesen, dass die Klägerin dem Grunde nach verpflichtet war, Ansprüche auf Erstattungen besonderer Vergünstigungen zu verzinsen (vgl. auch Senatsurteil vom 18. Januar 2011 - 10 LC 286/08 -, AUR 2011, 151).
b. Die Zinsfestsetzung findet ihre rechtliche Grundlage in § 14 Abs. 1 Satz 1 MOG. Dessen Voraussetzungen liegen hier vor.
Die Festsetzung der Zinsen nur dem Grunde nach ist nicht zu unbestimmt. Die nötige Bestimmtheit ergibt sich hinsichtlich des Zinssatzes und des Zinszeitraums aus der Begründung, hinsichtlich der zu verzinsenden Hauptforderung aus dem verfügenden Teil des Bescheids über den zu erstattenden Betrag. Dass sich die Behörde vorerst mit der verbindlichen Feststellung der Zinspflicht dem Grunde nach begnügte, schadet nicht; es ist nicht ermessensfehlerhaft, die Berechnung des Zinsbetrags erst später vorzunehmen und einem gesonderten Zinsbescheid vorzubehalten. Die Klägerin hatte es in der Hand, durch Befriedigung der Hauptforderung das Auflaufen weiterer Zinsen zu verhindern (BVerwG, Teilurteil vom 21. Oktober 2010 - BVerwG 3 C 4.10 -‚ a.a.O.).
Die Zinsen durften nach § 14 Abs. 1 Satz 1 MOG auch bereits ab Empfang der Leistungen festgesetzt werden. Art. 4 Abs. 2 Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 steht dem nicht entgegen. Danach können im Fall einer - hier gegebenen - Unregelmäßigkeit im Sinne des Art. 4 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 2 der Verordnung neben dem Entzug des erlangten Vorteils, falls dies vorgesehen ist, Zinsen erhoben werden, die pauschal festgelegt werden können. Wie Art. 3 Abs. 1 der Verordnung zeigt, erfasst dies den Zeitraum seit Begehung der Unregelmäßigkeit, also von der Zuwendung an. Das Gemeinschaftsrecht geht demzufolge von einem rückwirkenden Entzug des erlangten Vorteils und - sofern eine solche vorgesehen ist - von einer rückwirkenden Verzinsungspflicht aus (BVerwG, Teilurteil vom 21. Oktober 2010, a.a.O.). Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus Art. 2 Abs. 2 Satz 2 Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 (Günstigkeitsprinzip) in Verbindung mit Art. 49 Abs. 1 und 3 Verordnung (EG) Nr. 2419/2001‚ weil die letztgenannte Verordnung hier nicht anwendbar ist und unabhängig davon der Hauptforderung ein Sanktionscharakter nicht zukommt.
c. Die festgesetzten Zinsen verletzen die Klägerin der Höhe nach (3 % über dem jeweiligen Diskontsatz der Deutschen Bundesbank bzw. dem seit dem 1. Januar 1999 gültigen Basiszinssatz der Europäischen Zentralbank) nicht in ihren Rechten.
d. Der dem Grunde nach festgesetzte Zinsanspruch ist nicht verjährt.
aa. Nach nationalem Recht gilt für die Zinsen für die Jahre 1998 bis einschließlich 2000 eine vierjährige, für diejenigen ab dem Jahr 2001 eine dreijährige Verjährungsfrist. Gemäß §§ 197, 201 BGB in der bis zum 31. Dezember 2001 gültigen Fassung verjähren Ansprüche auf Rückstände von Zinsen in vier Jahren vom Schluss des Jahres an, in welchem der Zinsanspruch entstanden ist. Die genannten Vorschriften finden auf Zinsansprüche aus öffentlichem Recht entsprechende Anwendung. Das Schuldrechts-Modernisierungsgesetz vom 26. November 2001 (BGBI I S. 3138) hat die Verjährungsfrist für Zinsen auf drei Jahre verkürzt (§ 195 BGB in der seit dem 1. Januar 2002 geltenden Fassung). Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Teilurteil vom 21. Oktober 2010, a.a.O.) spricht vieles dafür, Zinsansprüche aus öffentlichem Recht weiterhin der kurzen Verjährung zu unterwerfen und daher auch deren Verkürzung von vier auf drei Jahre im Verwaltungsrecht nachzuvollziehen. Gemäß Art. 229 § 6 Abs. 1 Satz 1 EGBGB finden die Vorschriften über die Verjährung in der neuen Fassung auf die am 1. Januar 2002 bestehenden und noch nicht verjährten Ansprüche Anwendung. Hinsichtlich der Verjährungsfrist bestimmt Art. 229 § 6 Abs. 4 EGBGB, dass, wenn die neue Frist kürzer ist als die bisherige, die kürzere neue Frist ab dem 1. Januar 2002 läuft, die Verjährung jedoch spätestens mit dem Ablauf der bisherigen längeren Frist eintritt. Dies führt dazu, dass es hinsichtlich der Zinsen für Zeiträume bis einschließlich des Jahres 2000 bei der bisherigen vierjährigen Frist bleibt (Senatsurteil vom 18. Januar 2011 - 10 LC 286/08 -, AUR 2011‚ 151). Danach ist der Zinsanspruch für das Jahr 1998 nicht vor Ablauf des Jahres 2002 verjährt. Der angefochtene Bescheid vom 10. Mai 2001 hemmte den Lauf der Verjährungsfrist damit für im Jahr 1998 und später entstandene Zinsansprüche (§ 53 Abs. 1 VwVfG).
bb. Nach Gemeinschaftsrecht beträgt die Verjährungsfrist für die Verfolgung einer Unregelmäßigkeit vier Jahre ab Begehung der Unregelmäßigkeit (Art. 3 Abs. 1 UAbs. 1 Satz 1 Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95). Die Verfolgungsverjährung wird durch jede der betreffenden Person zur Kenntnis gebrachte Ermittlungs- oder Verfolgungshandlung der zuständigen Behörde unterbrochen (Art. 3 Abs. 1 UAbs. 3 Satz 1 der Verordnung).
Wollte man diese Verjährungsvorschrift auf Zinsansprüche überhaupt anwenden und stellte man dabei für den Beginn des Laufs der Verjährungsfrist zugunsten der Klägerin auf den Zeitpunkt der Begehung der Unregelmäßigkeit ab, sind die Zinsansprüche auf zurückgeforderte Beträge aufgrund der hier unberechtigten Antragstellung in 1998 unverjährt. Unter dieser Annahme begänne die Verjährungsfrist frühestmöglich mit der Antragstellung am 22. September 1998 zu laufen und die Verjährung wäre aufgrund des angefochtenen Bescheids der Bezirksregierung Weser-Ems vom 10. Mai 2001 (zugestellt am 14. Mai 2001) erkennbar vor Ablauf von vier Jahren unterbrochen.
4. Die Klage gegen die angefochtenen Kostenfestsetzungsbescheide ist unbegründet.
Die Regelung über die Erhebung von Verwaltungskosten in dem angefochtenen Bescheid beruht auf §§ 1 Abs. 1 Buchst. b, 5, 6 und 13 Nds. Verwaltungskostengesetz vom 7. Mai 1962 (Nds. GVBl. S. 172) in der Fassung des Gesetzes vom 5. November 2004 (Nds. GVBl. S. 394) in Verbindung mit § 3 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4 des Gesetzes und § 1 Abs. 1 und 2, lfd. Nr. 75 der Anlage zu § 1 Abs. 1 Verordnung über die Gebühren und Auslagen für Amtshandlungen und Leistungen vom 5. Juni 1997 (Nds. GVBl. S. 171) in der Fassung der Verordnung vom 26. Juni 2001 (Nds. GVBl. S. 121, ber. S. 274) unterliegt keinen rechtlichen Bedenken. Nach diesen Bestimmungen betrug die Verwaltungsgebühr in Fällen der Rückforderung zu Unrecht gewährter Zuwendungen oder Geldleistungen 10 % der Rückforderungssumme, höchstens jedoch 2.500 DM. Dass die Beklagte von der Klägerin Ausgleichszahlungen nicht in Höhe von 100.247,18 DM, sondern lediglich in Höhe von 51.382,22 DM zurückfordern kann, führt nicht zu einer Verringerung der Höhe der festzusetzenden Verwaltungsgebühr. Auch in diesem Fall ist die Höhe der Gebühr auf 2.500 DM begrenzt. Entsprechendes gilt für den Kostenfestsetzungsbescheid der Beklagten vom 22. September 2006 (§§ 1 Abs. 1 Buchst. b, 5, 6, 12 Abs. Satz 1 Nds. Verwaltungskostengesetz in Verbindung mit § 3 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4 des Gesetzes und § 1 Abs. 1 und 2, lfd. Nr. 110.6.1.1 der Anlage zu § 1 Abs. 1 Verordnung über die Gebühren und Auslagen für Amtshandlungen und Leistungen vom 5. Juni 1997, Nds. GVBl. S. 171, in der Fassung der Verordnung vom 24. November 2004, Nds. GVBl. S. 527).
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 6 und 8 MOG
§§ 177 ff. BGB
§§ 6 und 8 MOG auch Dritte zur Erstattung von zu Unrecht gewährten Vergünstigungen unter bestimmten Voraussetzungen verpflichtet werden, soweit Regelungen im Sinne des § 1 Abs. 2 MOG
§§ 1 Abs. 1 NVwVfG, 37 Abs. 1 VwVfG
§§ 197, 201 BGB
§ 14 MOG
§ 10 MOG
§ 48 VwVfG
§ 1 UmwG
§ 62 VwVfG
§ 49a VwVfG
§ 133 BGB
§ 40 BBesG
§ 195 BGB
§ 48 Abs. 4 VwVfG
§ 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 10 Abs. 1 Satz 1 MOG
§ 14 Abs. 1 Satz 3 VwVfG
§ 1 Abs. 1 NVwVfG
§ 43 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§ 41 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§ 37 Abs. 1 VwVfG
§ 10 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 MOG
§ 48 Abs. 2 VwVfG
§ 48 Abs. 2 Satz 1 VwVfG
§ 48 Abs. 2 Satz 2 VwVfG
§ 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG
§ 20 Nr. 1 und Nr. 2 UmwG
§ 10 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2, Abs. 3 MOG
§ 49a Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§ 10 Abs. 1 Satz 2 MOG
§ 49a Abs. 1 VwVfG
§ 49a Abs. 2 Satz 1 VwVfG
§ 818 Abs. 3 BGB
§ 49a Abs. 2 Satz 2 VwVfG
§ 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 VwVfG
§ 49a Abs. 2 VwVfG
§ 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 14 Abs. 1 Satz 1 MOG
§ 6 Abs. 1 Satz 1 EGBGB
§ 6 Abs. 4 EGBGB
§ 53 Abs. 1 VwVfG
§ 4a Abs. 1 Satz 1 der Kartoffelstärkeprämienverordnung
§ 1 Nr. 1, 2 Nr. 1 des Umwandlungsgesetzes
Art. 8 Abs. 2 VO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1991, 660
BVerwGE 119, 282
NJW 2002, 2325
NVwZ 1984, 184
BVerwGE 74, 357
BVerwGE 105, 354
BVerwGE 70, 356
NVwZ 2002, 485
BVerwGE 118, 174
NVwZ-RR 2000, 589
NVwZ-RR 1996, 214
NVwZ 1987, 993
BVerwGE 125, 34
NVwZ 2012, 168
BVerwGE 112, 351
BVerwGE 115, 274
BVerwGE 135, 209
BVerwGE 118, 226
10 LB 167/01
10 LB 187/08
6 A 229/98
10 LB 188/08
10 LC 266/08
10 LC 174/09
10 LC 193/07
10 LB 157/08
3 C 37.03
VII R 59/89
6 C 20.02
10 LB 156/08
8 C 2.92
XI ZR 155/01
3 C 17.98
8 B 64.09
10 LB 162/08
3 C 9.95
3 C 13.94
3 C 33.96
2 KO 433/03
10 LB 163/08
3 C 9.85
7 C 6.01
1 C 15.02
3 C 4.10
1 S 1245/99
10 S 2687/95
5 UE 704/85
3 C 53.04
6 C 9.10
3 C 7.00
9 B 36.07
4 C 2.00
2 C 13.04
4 C 3.09
6 C 17.02
10 LC 286/08