Verwaltungsgericht Hamburg (Hamburg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2018-08-07, Aktenzeichen 7 K 3876/18

Tenor:
Das Verwaltungsgericht Hamburg ist sachlich unzuständig.
Der Rechtsstreit wird an das Hamburgische Oberverwaltungsgericht verwiesen.

Tatbestand:
Der Rechtsstreit ist gemäß § 83 VwGO i.V.m. § 17a Abs. 2 Satz 1 GVG an das Hamburgische Oberverwaltungsgericht als sachlich (erstinstanzlich) zuständiges Gericht zu verweisen, da das Verwaltungsgericht sachlich zur Entscheidung des Rechtsstreits unzuständig ist.
Ist gemäß § 83 VwGO i.V.m. § 17a Abs. 2 Satz 1 GVG der beschrittene Rechtsweg unzulässig, worunter auch eine instanzliche Unzuständigkeit des angerufenen Gerichts fällt (vgl. Bier/Panzer, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 33. EL., Stand: 6/2017, § 48, Rn. 39), spricht das angerufene Gericht dies nach Anhörung der Beteiligten von Amts wegen aus und verweist den Rechtsstreit mit für das sachlich zuständige Gericht bindender Wirkung (§ 83 VwGO i.V.m. § 17a Abs. 2 Satz 3 GVG; Bier/Panzer, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 33. EL., Stand: 6/2017, § 48, Rn. 39) an das zuständige Gericht.
Vorliegend ergibt sich die von der grundsätzlichen Eingangszuständigkeit nach § 45 VwGO abweichende sachliche Unzuständigkeit des Verwaltungsgerichts aus § 7 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 Buchst. a des Gesetzes über ergänzende Vorschriften zu Rechtsbehelfen in Umweltangelegenheiten nach der EG-Richtlinie 2003/35/EG (Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz; UmwRG) i.V.m. § 2 Abs. 7 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG) i.V.m. Nr. 2.2 der Anlage 5 zum UVPG.
1. Gemäß § 7 Abs. 2 Satz 1 UmwRG entscheidet das Oberverwaltungsgericht im ersten Rechtszug über Rechtsbehelfe gegen eine Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG oder deren Unterlassen, auch wenn kein Fall des § 47 Abs. 1 Nr. 1 oder 2 VwGO vorliegt. Eine Entscheidung in diesem Sinne bzw. deren Unterlassung ist auch Gegenstand der vom Kläger vorliegend anhängig gemachten Klage (vgl. näher noch unter 2.). Gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 Buchst. a UmwRG fallen in den Anwendungsbereich des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes – und sind damit Entscheidungen i.S.v. § 7 Abs. 2 Satz 1 UmwRG – Entscheidungen über die Annahme von Plänen und Programmen i.S.v. § 2 Abs. 7 UVPG, für die nach der Anlage 5 zum UVPG eine Pflicht zur Durchführung einer Strategischen Umweltprüfung (SUP) bestehen kann (ausgenommen Pläne und Programme, über deren Annahme durch formelles Gesetz entschieden wird). Hierunter fallen gemäß Nr. 2.2 der die Liste „SUP-pflichtiger Pläne und Programme“ definierenden Anlage 5 zum UVPG auch Luftreinhaltepläne. Diese sind i.S.v. § 2 Abs. 7 Satz 1 UVPG bundesrechtlich nach § 47 Abs. 1 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (BImSchG) vorgesehen und werden i.S.v. § 2 Abs. 7 Satz 1 Nr. 2 UVPG von einer Behörde zur Annahme durch eine Regierung ausgearbeitet. Im Bereich der Beklagten wirkt insoweit die Behörde für Umwelt und Energie mit dem Senat, der Regierung der Freien und Hansestadt Hamburg i.S.v. Art. 33 Abs. 2 Satz 1 der Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg, zusammen (vgl. insbesondere Bekanntmachung der 2. Fortschreibung des Luftreinhalteplans für die Stadt Hamburg; abrufbar unter https://www.hamburg.de/luftreinhaltung/9017668/luftreinhalteplan/, zuletzt abgerufen am 7.8.18, vgl. auch Amtl. Anz. 2017, S. 1050; Senatsbeschluss im Verfügungswege basierend auf der im Rahmen der Senatssitzung am 27.6.2017 dem für die Behörde für Umwelt und Energie zuständigen Staatsrat erteilten Ermächtigung, abrufbar unter http://daten.transparenz.hamburg.de/Dataport.HmbTG.ZS.Webservice.GetRessource100/GetRessource100.svc/db226e5a-f9f5-4ebd-a352-cb55f7e9b2b2/Akte_720.00-05.pdf, zuletzt abgerufen am 7.8.18).
2. Die Klage bezieht sich entgegen den Zweifeln des Klägers – die Beklagte hat von einer Stellungnahme zu der Frage der sachlichen Zuständigkeit abgesehen – auch i.S.v. § 7 Abs. 2 Satz 1 UmwRG auf eine Entscheidung i.S.v. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 Buchst. a UmwRG bzw. deren Unterlassung. Der Klage liegt zwar weder der Vorwurf zugrunde, die Beklagte sei vollständig untätig geblieben, noch, ihr Luftreinhalteplan gehe zu weit (a), das Klagebegehren einer wesentlichen Änderung des Luftreinhalteplans in Form einer Ausweitung der Maßnahmen unterfällt jedoch ebenfalls dem Anwendungsbereich der Vorschrift (b).
a) Die Klage ist sowohl nach der gewählten Formulierung des förmlichen Klageantrags wie auch nach dem weiteren Vortrag zu Sache auf die Verpflichtung der Beklagten zu einer Änderung des derzeit in der Fassung der 2. Fortschreibung bestehenden Luftreinhalteplans für die Freie und Hansestadt Hamburg gerichtet. Damit will der Kläger einem nach seiner Ansicht rechtswidrigen Unterlassen der Beklagten durch eine gerichtliche Verpflichtung zu einer weitergehenden Leistung entgegenwirken und eine weitere Fortschreibung des Luftreinhalteplans mit den von ihm angestrebten Inhalten erreichen. So umfasst die Klageschrift (auf S. 11) auch die Klarstellung:
„Denn angegriffen wird mit der Klage nicht der aktuell geltende Luftreinhalteplan, sondern der Kläger begehrt die Neuaufstellung eines nunmehr geeigneten Plans“
b) Ein gegen das Unterlassen einer Fortschreibung, d.h. ein auf eine erweiternde Änderung eines Luftreinhalteplans gerichtetes Klagebegehren ist von dem Begriff „Unterlassen“ für einen Klagegegenstand im Sinne von § 7 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 Buchst. a UmwRG umfasst.
Der Wortlaut der Vorschrift ist insoweit zwar nicht eindeutig, da damit weder eine Einengung auf ein „vollständiges“ Unterlassen vorgegeben ist noch eine Klärung, dass auch „teilweises“ Unterlassen erfasst sein soll. Die gebotene Auslegung der Vorschrift ergibt jedoch mit hinreichender Deutlichkeit, dass sie auf einen weiten Begriff des Unterlassens im letztgenannten Sinne zielt. Dies entspricht sowohl der den Gesetzgebungsmaterialien zur Entstehung des § 7 Abs. 2 Satz 1 UmwRG zu entnehmenden gesetzgeberischen Intention bei Schaffung der Norm, als auch ihrem Sinn und Zweck.
Die maßgebliche Begründung in der Bundestagsdrucksache, mit welcher der Regierungsentwurf vorgestellt worden war (Drucksache 18/9526 vom 5.9.2016), ist eindeutig unter anderem darauf gerichtet, Rechtsschutzverfahren betreffend u.a. Luftreinhaltepläne umfassend den Oberverwaltungsgerichten zuzuordnen. So heißt es zu den Zielen des Gesetzentwurfs nicht nur allgemein, es gelte die Konformität der deutschen Regelungen zum Gerichtszugang in Umweltangelegenheiten mit den Anforderungen des Artikels 9 Absatz 2 und 3 der Aarhus-Konvention herzustellen, sondern auch, spezieller, damit sei dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes vom 5.9.2013 (7 C 21.12) zur umweltrechtlichen Verbandsklage bei Luftreinhalteplänen Rechnung zu tragen (a.a.O., S. 23, 24). Notwendig sei eine Änderung des Anwendungsbereiches des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes; damit würden anerkannten Umweltvereinigungen besondere Rechtspositionen eingeräumt. Durch die Ergänzungen in § 1 Absatz 1 Satz 1 Nummer 4 bis 6 werde der bisherige Anwendungsbereich für Rechtsbehelfe von anerkannten Umweltvereinigungen wie folgt erweitert: Die neue Nummer 4 erfasse Pläne und Programme, bei denen eine Pflicht zur Durchführung einer Strategischen Umweltprüfung bestehen könne (a.a.O., S. 33). Weiter heißt es dort (a.a.O., S. 33 – unter Verweisung auf seinerzeitige Normfassungen, die in der Sache nunmehr der Anlage 5 zum UVGP bzw. § 2 Abs. 7 UVPG entsprechen), speziell zur Frage einer etwaigen Differenzierung zwischen einer erstmaligen Aufstellung solcher prüfpflichtiger Pläne und ihrer Änderung:
„Nummer 4 gilt im Bundesrecht ausschließlich für Pläne und Programme, die in Anlage 3 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG) aufgeführt sind. Dies schließt nach § 2 Absatz 5 UVPG Änderungen dieser Pläne und Programme ein.“
Nummer 4 dient dabei insbesondere auch dazu, Luftreinhaltepläne zu erfassen (a.a.O., S. 35):
„Zugleich trägt die neue Nummer 4 dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes (BVerwG) vom 5. September 2013 (7 C 21.12) zur umweltrechtlichen Verbandsklage bei Luftreinhalteplänen Rechnung.“
Die Frage der Ausgestaltung des gerichtlichen Rechtsschutzes ist danach bei den Erwägungen zu der neuen Nummer 4 berücksichtigt worden (a.a.O., S. 36):
„Zur Frage, welcher gerichtliche Rechtsbehelf nach der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) für die Überprüfung von Plänen und Programmen nach § 1 Absatz 1 Satz 1 Nummer 4 UmwRG einschlägig ist, wird auf die Darlegungen zu § 7 Absatz 2 UmwRG verwiesen.“
Hier wiederum ist die für die Beschreibung der Verfahrensgegenstände in § 7 Abs. 2 Satz 1 UmwRG gewählte Formulierung „in Bezug auf Pläne und Programme“ denkbar weit und lässt keine Einschränkungen erkennen (a.a.O., S. 42):
„Ähnlich wie in den Fällen des § 47 VwGO soll nach Absatz 2 Satz 1 die erstinstanzliche Zuständigkeit für Rechtsbehelfe von anerkannten Umweltvereinigungen nach dem Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz in Bezug auf Pläne und Programme auf Grund der grundsätzlichen Vergleichbarkeit der Planungsentscheidungen erstinstanzlich den Oberverwaltungsgerichten zugewiesen werden.“
Die anschließende Befassung des Deutschen Bundestages mit dem Gesetzentwurf hat an den benannten Erwägungen und Darlegungen nichts geändert; sie hat sich durchgängig auf andere Fragen bezogen (vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit, Bundestags-Drucksache 18/12146; vgl. i.Ü. auch Plenarprotokoll der 231. Sitzung).
Dem Gesetzeszweck, in diesem Sinne u.a. Rechtsbehelfe anerkannter Umweltvereinigungen gegen bzw. in Bezug auf Luftreinhaltepläne der erstinstanzlichen Zuständigkeit des Oberverwaltungsgerichts zu unterstellen, entspricht es, wenn dies nicht nur für Fälle gegen bestehende Luftreinhaltepläne gerichteter Klagen sowie von Klagen gegen das Unterlassen der Aufstellung eines Luftreinhalteplans überhaupt gilt, sondern auch für Fälle wie den vorliegenden, in welchem eine anerkannte Umweltvereinigung das Unterlassen der Fortschreibung, d.h. Ausweitung und Anpassung eines bestehenden Luftreinhalteplans rügt und eine entsprechende gerichtliche Verpflichtung der zuständigen Behörde bzw. der Beklagten hierzu begehrt. Die Unterlassung der Fortschreibung eines Luftreinhalteplans stellt gegenüber dem Unterlassen der Aufstellung eines Luftreinhalteplans lediglich ein – je nach Reichweite des bereits bestehenden Luftreinhalteplans gegebenenfalls geringfügiges, u.U. sogar lediglich formales – Minus dar. In beiden Konstellationen begehrt die anerkannte Umweltvereinigung in der Sache Gleiches, nämlich die erstmalig vollständige Festlegung der (nunmehr) geeigneten und erforderlichen Maßnahmen zur dauerhaften Verminderung von Luftverunreinigungen (vgl. § 47 Abs. 1 BImSchG).
Ebenfalls nicht zu folgen ist den Bedenken des Klägers gegen die Anwendbarkeit von § 7 Abs. 2 Satz 1 UmwRG auf die vorliegende Klage, die er – wohl im Sinne einer systematischen Auslegung – aus der Regelung in § 7 Abs. 2 Satz 2 UmwRG ableitet. Nach dieser Vorschrift ist in dem Fall, dass eine Gestaltungs- oder Leistungsklage oder ein Antrag nach § 47 Abs. 1 VwGO nicht statthaft sind, § 47 VwGO entsprechend anzuwenden. Diese Bestimmung mag zwar, insoweit ist dem Kläger zuzustimmen, im Hinblick darauf schwer nachvollziehbar sein, dass die Anwendung von Satz 1 der Vorschrift auf Luftreinhaltepläne in aller Regel – auch nach der Vorstellung des Gesetzgebers, der sich in der Gesetzesbegründung ausdrücklich auf die entsprechende Leitentscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 5.9.2013, 7 C 21.12) bezieht (vgl. Bundestags-Drucksache 18/9526, S. 42) – regelmäßig ohnehin nur in der bekannten Form der Leistungsklage in Betracht kommt. Daraus ist indes nicht der Schluss zu ziehen, dass Satz 2 ergänzend dahin auszulegen sei, dass die grundsätzlich durch Satz 1 begründete sachliche Zuständigkeit des Oberverwaltungsgerichts wiederum auf die Fälle einzuschränken sein sollte, in denen eine Leistungsklage (oder eine Gestaltungsklage) nicht statthaft wäre. Für eine derartige, systematisch enge Verbindung der Sätze 1 und 2 in § 7 Abs. 2 UmwRG, welche erst eine einschränkende Auslegung von Satz 1 rechtfertigen könnte, fehlt es an jedem Anhaltspunkt. Bei der sachlichen Zuständigkeit einerseits und dem Katalog der statthaften Klagen andererseits handelt es sich schon in der Sache um unterschiedliche Gegenstände. Die von dem Kläger für möglich gehaltene Lesart von Satz 2, nach der alle Fälle einer auf Pläne und Programme, d.h. insbesondere auch Luftreinhaltepläne bezogenen Leistungsklage erfasst und von der sachlichen Zuständigkeit des Oberverwaltungsgerichts ausgenommen wären, stünde in direktem Gegensatz zu der zitierten Gesetzesbegründung zu Satz 1. An der vermuteten Verknüpfung der Erwägungen fehlt es in der Entwurfsbegründung vielmehr; die die jeweiligen Ausführungen stehen hier beziehungslos nebeneinander. Satz 2 dient nach seinem Sinn und Zweck – insbesondere im Sinne einer Privilegierung von Umweltvereinigungen – als Auffangregelung. § 7 Abs. 2 Satz 2 UmwRG soll vielmehr sicherstellen, dass die Verbandsklagebefugnis im Hinblick auf SUP-pflichtige Pläne – auch Luftreinhaltepläne – umfassend besteht. Die Vorschrift berücksichtigt einerseits die vor Schaffung des § 7 Abs. 2 UmwRG in seiner derzeitigen Fassung ergangene Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, Urt. v. 5.9.2013, 7 C 21.12, NVwZ 2014, 64), wonach in Fällen des rechtswidrigen Unterlassens eines Plans die auf den Erlass eines solchen gerichtete allgemeine Leistungsklage zulässig ist, und ergänzt dies für solche Fälle, in denen u.a. die allgemeine Leistungsklage nicht statthaft ist, durch die Anordnung einer entsprechenden Anwendbarkeit von § 47 VwGO. Hieraus lässt sich die gesetzgeberische Intention ableiten, für jeden auf einen SUP-pflichtigen Plan bezogenen Rechtsbehelf einer anerkannten Umweltvereinigung (vgl. S. 46 der Bundestags-Drucksache 18/9526) einen prozessualen Weg hinsichtlich der statthaften Klageart zu eröffnen, was dem unionsrechtlichen Effektivitätsgebot geschuldet ist (Schlacke, in: Gärditz, Verwaltungsgerichtsordnung mit Nebengesetzen, 2. Aufl. 2018, § 7 UmwRG, Rn. 14; vgl. auch Sauer, ZUR 2014, S. 195, 197). Eine gesetzgeberisch gewollte Aufteilung der instanzlichen Zuständigkeiten abhängig von den jeweiligen Verfahrensarten ist demgegenüber nicht erkennbar. Dies würde auch der inneren Systematik der Norm zuwiderlaufen. Denn durch die Formulierung
„auch wenn kein Fall des § 47 Abs. 1 Nr. 1 oder 2 VwGO vorliegt“
in § 7 Abs. 2 Satz 1 UmwRG bringt der Gesetzgeber gerade zum Ausdruck, dass die durch Satz 1 geregelte Frage der sachlichen bzw. instanzlichen Zuständigkeit des Oberverwaltungsgerichts gerade unabhängig von der Frage der statthaften Klageart bzw. Verfahrensart geregelt werden soll.
Der von dem Kläger angeführte Umstand schließlich, dass in der Vergangenheit in Rechtsstreitigkeiten, die Fragen der Luftreinhaltung thematisierten, Verwaltungsgerichte (und nicht nur Oberverwaltungsgerichte) Sachentscheidungen getroffen haben, lässt hier ebenfalls nicht auf eine für die Normauslegung zu berücksichtigende ständige Rechtsprechung zu § 7 Abs. 2 Satz 1 UmwRG schließen. Dies dürfte entsprechend § 8 Abs. 2 UmwRG n.F. – so in dem von dem Kläger als Beispiel angeführten Verfahren des Verwaltungsgerichts Aachen (Urt. v. 8.6.2018 in der Sache 6 K 2211/15), das ausweislich des Aktenzeichens im Jahr 2015 anhängig gemacht worden war – dem Umstand geschuldet sein, dass diese Verfahren, anders als das vorliegende, noch vor Inkrafttreten des § 7 Abs. 2 Satz 1 UmwRG in seiner derzeitigen Fassung anhängig gemacht worden sind.

Entscheidungsgründe:
Die Kostenentscheidung bleibt der durch das Hamburgische Oberverwaltungsgericht zu treffenden Schlussentscheidung vorbehalten.
Die Unanfechtbarkeit dieses Beschlusses folgt aus § 83 Satz 2 VwGO i.V.m. § 17a Abs. 2 GVG (vgl. Bier/Panzer, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 33. EL., Stand: 6/2017, § 48, Rn. 39).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 83 VwGO
§ 45 VwGO
§ 47 VwGO
§ 7 UmwRG
§ 17a Abs. 2 Satz 1 GVG
§ 17a Abs. 2 Satz 3 GVG
§ 7 Abs. 2 Satz 1 UmwRG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG
§ 47 Abs. 1 Nr. 1 oder 2 VwGO
§ 2 Abs. 7 UVPG
§ 2 Abs. 7 Satz 1 UVPG
§ 2 Abs. 7 Satz 1 Nr. 2 UVPG
§ 2 Absatz 5 UVPG
§ 7 Absatz 2 UmwRG
§ 47 Abs. 1 BImSchG
§ 7 Abs. 2 Satz 2 UmwRG
§ 47 Abs. 1 VwGO
§ 7 Abs. 2 UmwRG
§ 8 Abs. 2 UmwRG
§ 83 Satz 2 VwGO
§ 17a Abs. 2 GVG
Art. 33 Abs. 2 Satz 1 der Verfassung

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2014, 64
7 C 21.12
6 K 2211/15