Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-09-15, Aktenzeichen 13 A 1628/08
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2011:0915.13A1628.08.00

Tenor:
Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Ver¬waltungsgerichts Köln vom 29. April/13. Mai 2008 geändert.
Die Beklagte wird unter Änderung des Beschlus¬ses der Regulierungsbehörde vom 30. Juni 2004 (BK 5b - 04/056) verpflichtet, der Klägerin die Er¬hebung eines Entgelts i. H. v. 0,23 EUR pro Treffer für den Zugang zu Adress¬änderungs¬informatio¬nen im Rahmen des Blackbox-Verfahrens zuzüg¬lich der gesetzlichen Mehrwertsteuer im Zeitraum vom 1. Juli 2004 bis zum 30. Juni 2006 zu ge¬nehmigen.
Im Übrigen wird die Berufung der Klägerin zurückgewiesen.
Die Berufung der Beklagten wird zurück¬ge¬wie¬sen.
Die Kosten beider Rechtszüge tragen die Kläge¬rin zu 9/10 und die Beklagte zu 1/10.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die jeweilige Vollstreckungsschuldnerin kann die Vollstreckung durch Sicher¬heitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwen¬den, wenn nicht die jeweilige Voll¬streckungs¬¬gläu¬bigerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstrecken¬den Betrages leistet.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin, die bis Ende 2007 Inhaberin einer Exklusivlizenz nach § 51 Abs. 1 Satz 1 PostG für ein ausschließliches Beförderungsrecht von Briefsendungen und adressierten Katalogen innerhalb bestimmter Gewichts- und Preisgrenzen war, verfügt über einen bundesweiten Bestand an Adressänderungsdaten, die sie im Rahmen von bei ihr gestellten Nachsendeaufträgen erhalten hat.
Der Zugang zu Adressänderungsinformationen für Wettbewerber wird von der Deutschen Post Direkt GmbH, einer 100%igen Tochter der Klägerin, über das sog. "Blackbox-Verfahren" betrieben. Dabei handelt es sich um ein Adresszugangsverfahren, mit dem den Wettbewerbern Umzugsdaten in verschlüsselter Form zur Verfügung gestellt werden. Dazu erhält der Wettbewerber im Rahmen des Blackbox-Verfahrens ein netzwerkfähiges Serverprogramm, eine Client-Software für den Einzel- und Batchabgleich sowie ein Kartenlesegerät mit einer individuell programmierten Smartcard.
Informationen über Adressänderungen werden von der Klägerin seit etwa 1999/2000 zur Verfügung gestellt. Mit Beschluss vom 11. April 2002 (BK 5b – 02/007) erteilte die (damalige) Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post - RegTP, (jetzt: Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen BNetzA ; im Folgenden: Regulierungsbehörde) der Klägerin eine von Mai 2002 bis Ende Juni 2004 geltende Entgeltgenehmigung für die Leistung Zugang zu Informationen über Adressänderungen im Wege des Blackbox-Verfahrens. Das einmalige Installationsentgelt wurde mit 59,64 EUR pro Wettbewerber und das Entgelt für einen Treffer bei einer Adressabfrage durch einen Wettbewerber mit 0,16 EUR genehmigt. Der Bescheid ist Gegenstand des Klageverfahrens 22 K 4150/02 beim VG Köln, das - u. a. wegen dieses Verfahrens - ruht.
Mit Schreiben vom 23. April 2004 beantragte die Klägerin für die nach Maßgabe ihrer Allgemeinen Geschäftsbedingungen über den Zugang zu Informationen über Adressänderungen erbrachte Leistung die Genehmigung eines Entgelts i. H. v. von 74,23 EUR für Installationskosten und von 0,31 EUR pro Treffer bei einer Adressabfrage durch einen Wettbewerber, zuzüglich der gesetzlichen Mehrwertsteuer, für den Zeitraum von Juli 2004 bis Ende Dezember 2007. Hierzu legte die Klägerin eine Kostenkalkulation vor, in der bei den (fixen) Installationskosten Kosten für die Smartcard, den Kartenleser und für den Versand (12,93 EUR) i. H. v. insgesamt 54,70 EUR und für Gemeinkosten für Leitung/Service 8,21 EUR und als Gewinnzuschlag 11,32 EUR in Ansatz gebracht wurden. Für den variablen Entgeltanteil ("Kosten pro Treffer") wurden einmalige Vorlaufkosten (Wertschöpfungskosten I – WS I) i. H. v. 49.230,87 EUR p. a. und als Kosten für den laufenden Betrieb (Wertschöpfungskosten II – WS II) Personalkosten, Sachkosten und Kapitalkosten i. H. v. 117.221,92 EUR pro Jahr angesetzt, die bei einer zugrunde zu legenden – zwischen den Beteiligten nicht streitigen – jährlichen Trefferzahl von 726.000 ein Entgelt von 0,31 EUR pro Treffer ergeben würden.
Nach Verlängerung der Entscheidungsfrist um 4 Wochen und dem Verzicht auf eine mündliche Verhandlung genehmigte die Regulierungsbehörde in Abgleichung mit dem vorhergehenden Beschluss vom 11. April 2002 mit Beschluss vom 30. Juni 2004 (BK 5b-04/056), auf den im Einzelnen Bezug genommen wird, für die Lieferung des Lesegeräts und der Smartcard sowie für die Versandkosten ein Installationsentgelt von einmalig 54,70 EUR pro Wettbewerber und ein Entgelt für jeden Treffer bei einer Adressabfrage durch einen Wettbewerber von 0,16 EUR. Im Übrigen lehnte sie den Antrag der Klägerin auf Entgeltgenehmigung ab. Die Genehmigung gelte für den Zeitraum vom 1. Juli 2004 bis 30. Juni 2006. Zur Begründung führte die Regulierungsbehörde im Wesentlichen an, das beantragte Entgelt orientiere sich nicht an den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung. Bei den Installationskosten dürften Zuschläge für Leitung/Service und Gewinn nicht angesetzt werden, weil die Smartcard und das Lesegerät von Drittanbietern bezogen würden, und in den Versandkosten schon Gemeinkosten und Gewinnzuschläge enthalten seien. Die einmaligen Vorlaufkosten für das Blackbox-Verfahren seien in geringerer Höhe als von der Klägerin geltend gemacht anzuerkennen. Für die nicht sicherheitsrelevanten Programmteile des Blackbox-Verfahrens sei eine Nutzungsdauer von zehn Jahren statt der von der Klägerin angegebenen fünf Jahre zugrunde zu legen. Die Entwicklungskosten müssten auf eine größere Nutzergruppe umgelegt werden, weil die Klägerin das Blackbox-System auch in anderen Adressprodukten nutzen könne und deshalb Synergieeffekte zu berücksichtigen seien. Die Personalkosten im Rahmen der Wertschöpfungskosten II seien einschließlich der angesetzten Personalkostensteigerungen überzogen. Dies gelte auch für die geltend gemachten Sach- und Kapitalkosten. Der angesetzte Gemeinkostenzuschlag und der geltend gemachte Gewinnzuschlag, der sich nach dem unternehmerischen Risiko bewerte, sei ebenfalls in der beantragten Höhe nicht anerkennungsfähig.
Die Klägerin hat fristgerecht Klage erhoben und geltend gemacht, die Regulierungsbehörde habe sie weder angehört noch auf etwaige Lücken in den Kostenunterlagen hingewiesen. Die Kürzungen bei den einzelnen Kostenpositionen seien unberechtigt. Die Beklagte verkenne die Bedeutung des Gebots der Orientierung der Entgelte an den Kosten einer effizienten Leistungsbereitstellung (§ 20 Abs. 1 PostG). Das Ende der Laufzeit der Entgeltgenehmigung hätte sich an dem Auslaufen der gesetzlichen Exklusivlizenz für die Klägerin Ende 2007 orientieren müssen.
Wegen des weiteren Sachverhalts nimmt der Senat gem. § 130b Satz 1 VwGO Bezug auf den Tatbestand des angefochtenen Urteils des Verwaltungsgerichts und macht sich dessen Feststellungen in vollem Umfang zu Eigen.
Die Klägerin hat beantragt,
den Beschluss der Beklagten vom 30. Juni 2004 (Bk 5b-04/056) aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, ihr die beantragte Entgeltgenehmigung für den Zugang zu Adressänderungsinformationen im Rahmen des Blackbox-Verfahrens nach Maßgabe ihrer Allgemeinen Geschäftsbedingungen in Höhe von 74,73 EUR für die Installation und 0,31 EUR pro Treffer zuzüglich der gesetzlichen Mehrwertsteuer für den Geltungszeitraum 01. Juli 2004 bis 31. Dezember 2007 zu erteilen,
hilfsweise,
den Beschluss der Beklagten vom 30. Juni 2004 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, sie gemäß ihrem Antrag vom 23. April 2004 unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
Die Beklagte hat unter Verweis auf die Richtigkeit des angefochtenen Beschlusses beantragt,
die Klage abzuweisen.
Durch das angefochtene Urteil, auf dessen Gründe Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht die Beklagte verpflichtet, der Klägerin die Erhebung eines Entgelts i. H. v. 0,22 EUR pro Treffer für den Zugang zu Adressänderungsinformationen im Rahmen des Blackbox-Verfahrens im Zeitraum von Juli 2004 bis Ende Juni 2006 zu genehmigen und im übrigen die Klage abgewiesen. Das Verpflichtungsbegehren der Klägerin habe sich nicht durch den Ablauf der Geltungsdauer des angefochtenen Beschlusses erledigt, weil der Entgeltgenehmigung Rückwirkung auf den Zeitpunkt des Vertragsschlusses zukomme. Entscheidender Maßstab für die Genehmigung eines Entgelts sei, ob sich dieses an den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung orientiere. Für die Frage der gerichtlichen Kontrolle von Entgeltgenehmigungen könne dahinstehen, ob und in welchen Bereichen der Regulierungsbehörde ein gerichtlicher Kontrolle entzogener oder nur eingeschränkt zugänglicher Beurteilungsspielraum zukomme; jedenfalls müssten die bei Beurteilungsspielräumen üblichen Grenzziehungskriterien eingehalten werden. Im Bereich der fixen Installationskosten komme ein Entgelt über die von der Regulierungsbehörde hinaus genehmigten Beträge nicht in Betracht. Insoweit geltend gemachter Personalaufwand für Leitung und Service sowie ein Zuschlag für leistungsmengenneutrale Gemeinkosten könnten nicht anerkannt werden. Dies gelte auch für Zuschläge für Projektleitung sowie Leitung und Service auf die einmaligen Vorlaufkosten für das Blackbox-Verfahren. Im Übrigen habe die Regulierungsbehörde die von der Klägerin geltend gemachten Vorlaufkosten für das Blackbox-Verfahren zu Unrecht nicht zugrunde gelegt. Eine 10-jährige Nutzungsdauer der nicht sicherheitsrelevanten Programmteile des Blackbox-Verfahrens, von der die Regulierungsbehörde ausgegangen sei, sei nicht gerechtfertigt; maßgebend sei für Enterprise Resource Planning (ERP)-Software eine Nutzungsdauer von fünf Jahren. Auch die Effizienzvorgabe der Regulierungsbehörde, die Klägerin könne das Blackbox-Verfahren auch anderen Nutzerkreisen eröffnen, orientiere sich nicht an den Kosten effizienter Leistungsbereitstellung. Insgesamt seien die Vorlaufkosten um ca. 21.632 EUR höher zu veranschlagen als dies in dem Beschluss der Regulierungsbehörde erfolgt sei. Die laufenden Betriebskosten habe die Regulierungsbehörde teilweise zu Unrecht bei der Entgeltfestsetzung nicht beachtet. Auch hier seien die Effizienzvorgaben der Regulierungsbehörde ebenfalls nicht an den Kosten effizienter Leistungsbereitstellung orientiert. Bei den Personalkosten für den laufenden Betrieb ergebe sich gegenüber dem von der Regulierungsbehörde anerkannten Betrag ein um ca. 31.275 EUR höherer Betrag. Die für diesen Bereich geltend gemachten Zuschläge für Leitung und Service, für Gemeinkosten sowie für Personalkostensteigerungen und einen Gewinnzuschlag seien zu Recht nicht anerkannt worden.
Hiergegen richten sich die vom Senat zugelassenen Berufungen der Beteiligten.
Die Klägerin macht mit ihrer Berufung geltend, das Urteil des Verwaltungsgerichts beruhe auf Rechtsfehlern bei der Anwendung der postrechtlichen Entgeltregulierungsvorschriften, insbesondere in Bezug auf die Orientierung der Entgelte an den Kosten einer effizienten Leistungsbereitstellung. Entsprechende telekommunikationsrechtliche Entscheidungen seien auf das Postrecht nicht übertragbar. Die im Bereich der Installationskosten angesetzten Gemeinkosten in Höhe von 15% Aufschlag auf die Einzelkosten und der angesetzte Gewinnzuschlag in Höhe von 18% auf die Gesamtkosten, der dem unternehmerischen Risiko Rechnung tragen solle und nicht an der Eigenkapitalverzinsung orientiert werden könne, seien zu Unrecht von der Beklagten und vom Verwaltungsgericht nicht anerkannt worden. Das Verwaltungsgericht könne bei den Einzelkosten in den beiden Wertschöpfungsebenen (einmalige Vorlaufkosten und Kosten für den laufenden Betrieb) keine Streichungen oder Kürzungen bei Kosten vornehmen, die die Beklagte praktisch schon zugestanden habe. Die Beklagte und das Gericht hätten zwar die gleiche jährliche Trefferzahl wie sie, die Klägerin, angenommen, nämlich 726.000, die Beklagte habe aber nur ca. knapp 50% und das Gericht nur ca. 71% der von ihr geltend gemachten Gesamtkosten inklusive Gewinnzuschlag anerkannt. Die Nutzungsdauer des Blackbox-Verfahrens habe das Verwaltungsgericht, anders als die Beklagte, zu Recht mit fünf Jahren angenommen, so dass die Berufung der Beklagten keinen Erfolg haben könne.
Die Klägerin beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 29. April 2008 zu ändern und nach dem erstinstanzlichen Klageantrag zu erkennen, und die Berufung der Beklagten zurückzuweisen.
Die Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 29. April 2008 zu ändern und die Klage in vollem Umfang abzuweisen, und die Berufung der Klägerin zurückzuweisen.
Sie macht geltend, die Berufung beziehe sich nur auf die vom Verwaltungsgericht auch für die nicht sicherheitsrelevanten Programmteile angenommene 5-jährige Nutzungsdauer für das Blackbox-Verfahren. Externe, bilanzsteuerrechtliche Rechnungswesenvorgaben seien insoweit nicht einschlägig. Die Abschreibungsdauer sei vielmehr unter wirtschaftlich-technologischen Gesichtspunkten zu prüfen. Unter Berücksichtigung der Stabilität der Branche, der Entwicklung der Gesamtnachfrage, der voraussichtlichen Handlungen der Wettbewerber, des Produktlebenszyklusses und des Blackbox-Verfahrens als eigenständiges Wirtschaftsgut sei von einer Nutzungsdauer von zehn Jahren auszugehen.
Wegen der Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten wird Bezug genommen auf den Inhalt ihrer Schriftsätze, wegen des Sachverhalts im Übrigen auf die Gerichtsakte und die Verwaltungsvorgänge der Beklagten.
Die Entgeltgenehmigung für den nachfolgenden Genehmigungszeitraum von Juli 2006 bis Ende Dezember 2008 ist Gegenstand des beim Senat anhängigen Berufungsverfahrens 13 A 1627/08. Auf das Urteil vom selben Tage in jenem Verfahren wird Bezug genommen.
Aktuell (von Anfang 2009 bis Ende 2011) gilt die Entgeltgenehmigung der Beschlusskammer 5 der Bundesnetzagentur - BK 5b-08/068 - vom 2. Dezember 2008.

Entscheidungsgründe:
I. Die Berufung der Klägerin hat nur zum Teil Erfolg und zwar in Bezug auf die im Bereich der laufenden Betriebskosten nicht anerkannten Kosten für einen Programmierer "Blackbox". Da sich dies auch bezüglich des festgesetzten Gesamt-Entgelts zu ihren Gunsten auswirkt, ist die Entscheidung des Verwaltungsgerichts entsprechend zu ändern. Im Übrigen ist die Berufung der Klägerin unbegründet.
Die Berufung der Beklagten ist nicht begründet. Die Beklagte kann mit ihrer Auffassung zum gebotenen Ansatz einer längeren Nutzungsdauer des Blackbox-Verfahrens, auf die allein sich ihre Berufung bezieht, nicht durchdringen
Dem Berufungsgericht kommt – ebenso wie dem erstinstanzlichen Gericht – im Grundsatz eine volle Nachprüfungs- und Ersetzungsbefugnis zu (§ 128 VwGO), weil es als zweite Tatsacheninstanz den Streitfall in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht innerhalb des Berufungsantrags im gleichen Umfang wie das Verwaltungsgericht prüft und durch eine zulässig erhobene Berufung der Streitstoff des ersten Rechtszugs im Berufungsrechtszug fortwirkt.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 21. April 1982 - 2 BvR 810/81-, BVerfGE 60,309; Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/von Albedyll; VwGO, 5. Aufl., § 128 Rdnr. 2; Schoch/Schmidt-Aßmann/-Pietzner, VwGO, Stand: Mai 2010, § 128 Rdnr. 3.
Gegenstand der Überprüfung im Berufungsverfahren ist danach, ausgehend davon, dass die Klägerin in diesem Verfahren ihren ursprünglichen und auch in der ersten Instanz gestellten Antrag auf Genehmigung betragsmäßig konkret angegebener Entgelte für den Zugang zu Adressänderungsinformationen nicht geändert hat, die Frage, ob der Klägerin entsprechend ihren Anträgen höhere Entgelte, als durch die Regulierungsbehörde oder das Verwaltungsgericht genehmigt, zustehen. Ob das Verwaltungsgericht einzelne von der Klägerin geltend gemachte Kostenpositionen anders als die Regulierungsbehörde zu Lasten der Klägerin bewerten durfte, ist dabei nicht von entscheidender Bedeutung, weil die umfassende Prüfungsbefugnis des Berufungsgerichts dadurch nicht tangiert wird. Der im Laufe des gerichtlichen Verfahrens nicht geänderte Antrag der Klägerin auf Genehmigung der Höhe nach konkret bezeichneter Entgelte lässt auch nicht die Annahme zu, der Beschluss der Beklagten vom 30. Juni 2004 sei teilweise, nämlich hinsichtlich einzelner nicht beanstandeter Kostenpositionen, in Bestandskraft erwachsen und habe insoweit durch das Verwaltungsgericht nicht geändert werden dürfen. Das von der Klägerin eingelegte Rechtsmittel der Klage, der aufschiebende Wirkung zukam (§ 80 Abs. 1 VwGO), hat bewirkt, dass der Beschluss der Regulierungsbehörde vom 30. Juni 2004 insgesamt im gerichtlichen Verfahren zur Überprüfung anstand und zwar, weil den einzelnen Kostenpositionen nur mittelbar als Berechnungsposten der Entgelte Bedeutung zukommt, in Bezug auf die jeweils genehmigten Gesamt-Entgelte. Die Berufungen der Beteiligten haben den Eintritt der Rechtskraft des angefochtenen Urteils des Verwaltungsgerichts gehemmt, und zwar nicht nur hinsichtlich der ausdrücklich angegriffenen Teile, sondern umfassend.
Vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 16. Aufl., Vorb. zu § 124 Rdnr. 1.
Dementsprechend kann auch dahinstehen, ob die Verfahrensweise des Verwaltungsgerichts, den Beschluss vom 30. Juni 2004 bezüglich einzelner Kostenpositionen als rechtswidrig anzusehen und insoweit eine Rechtsverletzung der Klägerin anzunehmen, zutreffend ist oder ob sich die Frage der Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit des Beschlusses und der Rechtsverletzung der Klägerin nur an den im Tenor festgesetzten Gesamt-Entgelten ausrichten kann.
Die berufungsgerichtliche Entscheidung orientiert sich allerdings an der Entscheidung des Verwaltungsgerichts in der Weise, dass einzelne Kostenpositionen, deren Berechtigung zwischen den Beteiligten nicht streitig ist, ebenso nicht zum Gegenstand der gerichtlichen Prüfung gemacht werden wie Positionen, die von den Beteiligten im gerichtlichen Verfahren nicht angesprochen wurden. Dies gilt auch angesichts dessen, dass beim Senat zwei zeitlich nacheinander ergangene Entgeltgenehmigungen der Regulierungsbehörde zur Überprüfung anstehen und in beiden Genehmigungen gleiche Komplexe durch die Regulierungsbehörde unterschiedlich beurteilt wurden.
1. Der Senat, der die Entscheidung in diesem Verfahren in grundsätzlicher Anlehnung an das den Beteiligten bekannte Urteil vom 10. März 2011 - 13 A 3211/06 -, N&R 2011, 160, juris - zur Entgeltgenehmigung für den Zugang zu Postfachanlagen trifft, nimmt zwecks Vermeidung entsprechender Wiederholungen Bezug auf die Ausführungen im angefochtenen Urteil des Verwaltungsgerichts, soweit sich diese darauf beziehen, dass sich das Klagebegehren nicht wegen des zwischenzeitlichen Ablaufs des Geltungszeitraums der Entgeltgenehmigung in der Hauptsache erledigt habe, und dass es im Materiellen auf das Ende des Genehmigungsverfahrens als maßgeblichen Zeitpunkt ankomme. Diese Ansätze werden von der Beklagten zu Grunde gelegt und von der Klägerin nicht in Frage gestellt, so dass insoweit keine Notwendigkeit zu weiteren Ausführungen besteht.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10. März 2011 - 13 A 3211/06 -, a. a. O.; zum Fortbestehen des Rechtsschutzbedürfnisses trotz Ablaufs der Entgeltgenehmigung vgl. auch BVerwG, Urteile vom 25. November 2009 - 6 C 34.08 -, N&R 2010, 43, und vom 24. Juni 2009 - 6 C 19.08 -, N&R 2009, 264.
Der mit dem Ende des Genehmigungsverfahrens anzunehmende maßgebende Zeitpunkt führt dazu, dass etwaige zwischenzeitlich veränderte Umstände – beispielsweise in der Verbesserung und Optimierung der Prozessschritte bei der Übermittlung von Adressänderungsinformationen an Wettbewerber der Klägerin – außer Betracht bleiben (müssen). Die Berücksichtigung nachträglicher Rechtserkenntnisse aus einschlägigen gerichtlichen Entscheidungen ist hingegen nicht ausgeschlossen. Zu diesem Bereich gehören auch die Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs und des Bundesverwaltungsgerichts aus jüngerer Zeit zu mit den maßgebenden Regelungen im Postrecht vergleichbaren Bestimmungen im Bereich des Telekommunikationsrechts.
Z. B. EuGH, Urteil vom 14. April 2008 - Rechtssache C 55/06 -, juris; BVerwG, Urteile vom 25. November 2009 - 6 C 34.08 -, a. a. O., und vom 24. Juni 2009 - 6 C 19.08 -, a. a. O., Beschlüsse vom 30. Juni 2010 - 6 B 7.10 -, vom 16. Juni 2010 – 6 B 81.09 u. a. -, und vom 5. Oktober 2009 - 6 B 17.09 -, jeweils juris.
Bedenken grundsätzlicher Art gegen die Verwertung telekommunikationsrechtlicher Entscheidungen auch im Bereich des Postrechts sind nicht erkennbar, zumal die maßgebenden Bestimmungen in beiden Bereichen zum Teil wort- und inhaltsgleich sind und eine vergleichbare Problematik besteht.
2. Wie in dem Beschluss der Regulierungsbehörde vom 30. Juni 2004 und in dem angefochtenen Urteil des Verwaltungsgerichts zutreffend ausgeführt wurde, richtet sich die Genehmigung des Entgelts für den Zugang zu bei einem marktbeherrschenden Lizenznehmer vorhandenen Informationen über Adressänderungen nach den §§ 29 Abs. 2, Abs. 1 Satz 2, 28 Abs. 2 Satz 1, 20, 21 PostG i. V. m. §§ 3, 7 Post-Entgeltregulierungsverordnung - PEntgV -.
a) Das Postgesetz normiert zwar nicht ausdrücklich, unter welchen Voraussetzungen eine Entgeltgenehmigung zu erteilen ist. Es enthält lediglich die Bestimmungen, dass die Regulierungsbehörde Entgelte auf der Grundlage der auf die einzelne Dienstleistung entfallenden Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung genehmigt (§ 21 Abs. 1 Nr. 1 PostG) und dass die Genehmigung der Entgelte zu versagen ist, wenn die Entgelte den Anforderungen des § 20 Abs. 2 Nr. 1 PostG nicht entsprechen oder wenn sie gegen andere Rechtsvorschriften verstoßen (§ 21 Abs. 3 Satz 1 PostG). Nach § 20 Abs. 1 PostG haben sich genehmigungsbedürftige Entgelte an den Kosten einer effizienten Leistungsbereitstellung zu orientieren und dürfen u. a. keine Aufschläge enthalten, die der Anbieter nur auf Grund seiner marktbeherrschenden Stellung durchsetzen kann (§ 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 PostG). Dem § 21 Abs. 3 Satz 1 PostG ist dabei, wie im Beschluss der Regulierungsbehörde zutreffend ausgeführt, nicht zu entnehmen, dass beim Vorliegen der darin bezeichneten Tatbestandsmerkmale eine Versagung der Genehmigung in toto zwingend geboten ist. Nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit behördlicher Maßnahmen kommt als milderes Mittel zu einer totalen Genehmigungsversagung vielmehr auch eine (Teil-)Genehmigung mit in der Höhe und/oder in der Struktur modifizierten Entgelten in Betracht, die auch hier erfolgt ist.
b) Ebenso wie das Verwaltungsgericht, auf dessen diesbezügliche Ausführungen Bezug genommen wird, ist auch der Senat der Ansicht, dass dem in § 20 Abs. 1 PostG enthaltenen Merkmal, dass sich genehmigungsbedürftige Entgelte an den Kosten einer effizienten Leistungsbereitstellung zu orientieren haben, eine eigenständige regulatorische Bedeutung zukommt und das Merkmal nicht, wie die Klägerin meint, nur als Ausgangswert für die in § 20 Abs. 2 PostG normierten Aufschlags- und Abschlagsverbote zu werten ist. Das Verwaltungsgericht hat dies aus dem Wortlaut der Norm und in ergänzender Heranziehung von Bestimmungen der Post-Entgeltregulierungsverordnung sowie unter Auswertung der Gesetzesbegründung überzeugend hergeleitet. Dem schließt sich der Senat, der die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung als selbständigen Regulierungsmaßstab auch für den Bereich telekommunikationsrechtlicher Entgelte,
vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 19. August 2005 - 13 A 1521/03 -, vom 27. Mai 2004 - 13 A 1699/02 -, und vom 15. August 2003 - 13 A 2773/01 -, jeweils juris,
und in dem o. a. Urteil vom 10. März 2011 - 13 A 3211/06 - auch für Entgelte beim Zugang zu Postfachanlagen angenommen hat, an. Die dieser Einschätzung entgegengestellten Erwägungen der Klägerin zwingen nicht zu einer anderen Sicht. Als Maßstabswert für die Prüfung des Aufschlags- und Abschlagsverbots sind die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung angesichts dessen, dass ein unzulässiger Aufschlag (§ 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 PostG) als Konsequenz daraus angenommen werden kann, dass ein Entgelt nicht an den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung nach § 20 Abs. 1 PostG orientiert und das Orientierungs- und Effizienzgebot nicht eingehalten wurde, nicht geboten. In Bezug auf die Gesetzesfassungen des § 21 Abs. 3 Satz 1 PostG einerseits (Versagung der Genehmigung bei Verstoß der Entgelte "gegen andere Rechtsvorschriften") und des § 27 Abs. 3 Telekommunikationsgesetz 1996 - TKG 1996 - andererseits (Versagung der Genehmigung, wenn die Entgelte "mit diesem Gesetz oder anderen Rechtsvorschriften nicht in Einklang stehen"), die ohnehin in ihrem Wortlaut nicht übereinstimmen, ergeben sich - auch aus der Gesetzesbegründung - keine Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber beim Erlass des Postgesetzes im Dezember 1997 bewusst und ausdrücklich von den beim vorhergehenden Erlass des Telekommunikationsgesetzes im Juli 1996 bedeutsamen Intentionen abweichen wollte. Die Fassung des die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung betreffenden jetzigen § 31 Abs. 1 Satz 1 TKG 2004 besagt nur bedingt etwas zur Auslegung des Begriffs in der Ursprungsfassung des Telekommunikationsgesetzes und/oder des Postgesetzes und weist mit der Festlegung der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung praktisch als Obergrenze für die Entgelte vielmehr auf deren größere Bedeutung als bisher hin und unterstreicht damit die Wertung der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung als eigenständige regulatorische Bestimmung in der - hier - maßgebenden Bestimmung des § 20 Abs. 1 PostG. Letztlich folgt ein bedeutendes Indiz für die Einschätzung, dass die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung einen eigenständigen Prüfungsmaßstab begründen, aus den neueren Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts zu telekommunikationsrechtlichen Entgeltgenehmigungen und zu §§ 24, 27 TKG 1996.
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 30. Juni 2010 - 6 B 7.10 -, vom 16. Juni 2010 - 6 B 81.09 u. a. -, und vom 5. Oktober 2009 - 6 B 17.09 -, a. a. O.
In diesen Entscheidungen wird als Kriterium für Entgelte vorrangig auf das Merkmal der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung abgestellt, hingegen nicht - jedenfalls nicht vorrangig - auch auf das Verbot von Aufschlägen und Abschlägen bei den Entgelten. Dieser Ansatz des Bundesverwaltungsgerichts zeigt eindeutig, dass die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung als eigenständiges Prüfungs- und Bewertungskriterium für die zur Genehmigung anstehenden Entgelte anzusehen sind. Diese Einschätzung muss, weil § 24 TKG 1996 nahezu wortgleich mit § 20 PostG ist, zumindest aber eine inhaltliche Vergleichbarkeit zwischen beiden Bestimmungen besteht und für eine unterschiedliche Interpretation der beiden Normen kein Ansatz erkennbar ist, auch im Rahmen des § 20 PostG gelten.
c) In dem Entgelte für den Zugang zu Postfachanlagen betreffenden o. a. Urteil vom 10. März 2011 - 13 A 3211/06 - hat der Senat die Annahme eines Beurteilungsspielraums durch die Regulierungsbehörde für angezeigt gehalten und dazu auf die Entscheidungsprärogative des regulierten Unternehmens und auf Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs und nationaler Gerichte der Verwaltungsgerichtsbarkeit verwiesen. Ob diese Sichtweise angesichts der zwischenzeitlich ergangenen Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts,
Beschluss vom 31. Mai 2011 - 1 BvR 857/07 -, EuGRZ 2011, 394 und juris,
in der im Rahmen des Gebots effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG erneut die grundsätzliche Pflicht der Gerichte und die Notwendigkeit zur vollständigen Nachprüfung angefochtener Verwaltungsakte in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht betont wurde, so aufrechterhalten werden kann, kann bei dieser Entscheidung dahinstehen, weil - mit dem o. g. Vorbehalt der Überprüfung nur der "streitigen" Kostenpositionen - eine vollständige Prüfung erfolgt.
d) Zu den nach § 20 Abs. 1 PostG maßgebenden Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung, an deren Orientierung die Regulierungsbehörde gem. § 3 Abs. 1 PEntgV die vom beantragenden Unternehmen vorgelegten Nachweise zu prüfen hat, führt § 3 Abs. 2 PEntgV aus, dass sich diese aus den langfristigen zusätzlichen Kosten der Leistungsbereitstellung und einem angemessenen Zuschlag für leistungsmengenneutrale Gemeinkosten ergeben, jeweils einschließlich eines dem unternehmerischen Risiko angemessenen Gewinnzuschlags, soweit diese Kosten jeweils für die Leistungsbereitstellung notwendig sind. Nach § 3 Abs. 1 Satz 2 PEntgV werden bei der Prüfung der Effizienz der Leistungsbereitstellung die Entscheidungen des Unternehmens bezüglich seines Dienstleistungsangebots durch die Regulierungsbehörde berücksichtigt. Die Prüfung der zur Genehmigung gestellten Entgelte durch die Regulierungsbehörde beschränkt sich dabei, wie sich aus der Ablehnungsmöglichkeit für einen Entgeltantrag ergibt (§ 2 Abs. 3 PEntgV), nicht nur auf die vorgelegten Unterlagen. Die Regulierungsbehörde kann sich, um bei der Vorlage unvollständiger Kostenunterlagen eine Versagung der Genehmigung zu vermeiden, die erforderlichen Informationen vielmehr auch selbst verschaffen, etwa durch Marktdaten, durch Kostenunterlagen aus anderen Genehmigungsverfahren und durch Kostennachweise von dritter Seite.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. Juni 2010 - 6 B 7.10 -, a. a. O., und vom 16. Juni 2010 - 6 B 81.09 -, juris; Urteil vom 25. November 2009 - 6 C 34.08 -, a. a. O., zur entsprechenden Bestimmung im TKG 1996; BGH, Urteil vom 20. Juli 2010 - EnZR 23/09 -, NJW 2011, 212 zu § 315 Abs. 3 BGB.
Der Vergleich mit Kostenpositionen aus früheren Genehmigungsverfahren und der sich aus jenen Verfahren ergebende Erkenntniswert sind im Rahmen des Prüfungsauftrags grundsätzlich bedeutende und wichtige Parameter für die Beurteilung von Kostenpositionen, weil gerade die Auswertung von Vergleichswerten aussagekräftige Rückschlüsse auf die Kostenentwicklung und damit auch auf die Notwendigkeit und Angemessenheit von Entgelten ermöglicht. Dementsprechend war es der Regulierungsbehörde grundsätzlich nicht verwehrt, (auch) auf die Erkenntnisse aus früheren Entgeltgenehmigungsverfahren für den Zugang zu Adressänderungsinformationen zurückzugreifen und einen Vergleich der geltend gemachten Kostenpositionen anzustellen.
e) Zwar enthält § 20 Abs. 1 PostG keine Definition oder Erläuterung dessen, was unter "Orientierung an den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung" zu verstehen ist. Unter Berücksichtigung der Gesetzesmaterialien (BT-Drucks. 13/7774, S. 24 zu § 19 Abs. 1 des Gesetzentwurfs) soll damit zum Ausdruck gebracht werden, dass als Grundlage für die Preisbildung des regulierten Unternehmens insgesamt nur der bewertete Güterverzehr in Betracht kommen kann, der in engem Zusammenhang mit der Leistungsbereitstellung steht. Dies führt zu der Annahme, dass es sich um solche Kostenpostionen handeln muss, die bei langfristiger Kostenbetrachtung, auch im Hinblick auf die künftige Entwicklung, für die Leistungsbereitstellung notwendig sind.
Vgl. ähnlich BVerwG, Urteil vom 25. November 2009 - 6 C 34.08 -, a. a. O., zur Entgeltgenehmigungspflicht nach TKG.
Der "Effizienz"-Begriff" des § 20 Abs. 1 PostG ist mit einer betriebswirtschaftlichen Sicht verbunden und bewirkt bei der Überprüfung von Kostenpositionen den Maßstab der Richtigkeit und Erforderlichkeit derselben. Er stellt mit dem begrifflichen Gegensatz zu "ineffizienten" Kosten darauf ab, dass (nur) die bei einer effizienten Produktionsstruktur und Betriebsführung anfallenden und die für die Leistungsbereitstellung unverzichtbaren und unvermeidbaren Kosten berücksichtigt werden können.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. Juni 2010 - 6 B 7.10 -, a. a. O., Urteil vom 24. Juni 2009 - 6 C 19.08 -, a. a. O. zu telekommunikationsrechtlichen Entgelten; Sedemund, a. a. O., § 20 Rdnr. 32 f.; vgl. zu Vorstehendem auch OVG NRW, Urteil vom 10. März 2011- 13 A 3211/06 -, a. a. O.
Ineffiziente Arbeitsprozesse und deren Kosten sowie für die Leistungsbereitstellung nicht notwendige Kosten sind hingegen nicht berücksichtigungsfähig. Dies führt zu einer Kostenbetrachtung in Orientierung an objektiven betriebswirtschaftlichen Erwägungen und lässt daher keinen Raum für eine Berücksichtigung von Besonderheiten in der Personal- und Organisationsstruktur eines Unternehmens.
3. Die Berufung der Klägerin ist danach zum Teil begründet und zwar in Bezug auf die vom Verwaltungsgericht nicht anerkannten Kosten für einen Programmierer "Blackbox". Als Folge dessen steht ihr ein Anspruch auf Genehmigung eines höheren Entgelts, als vom Verwaltungsgericht zuerkannt, zu.
a) Bei den geltend gemachten Installationskosten ist der im Beschluss vom 30. Juni 2004 genehmigte Betrag von 54,70 EUR für die Lieferung der Smartcard und des Lesegeräts sowie für Versandkosten zwischen den Beteiligten unstreitig.
Ein darüber hinausgehendes Entgelt unter Einbeziehung eines Gemeinkostenzuschlags und eines Gewinnzuschlags steht der Klägerin - wie noch ausgeführt wird - in diesem Bereich nicht zu und ist sowohl von der Beschlusskammer als auch vom Verwaltungsgericht zu Recht nicht anerkannt worden.
Den bei den Installationskosten für das Blackbox-Verfahren angesetzten Zuschlag für Leitung und Service hat die Klägerin im Genehmigungsantrag mit über die unmittelbare Leistungserstellung hinausgehenden Kosten wie Verwaltungsaufwand für Rechnungswesen, Personalabrechnung, IT-Unterstützung und Geschäftsführung begründet. Der Berücksichtigung der Kosten steht entgegen, dass sie bereits anderweitig unter der Kalkulationsposition "Personalkosten laufender Betrieb" angesetzt worden sind und eine Berücksichtigung (auch) bei den Installationskosten zu einer Doppelabgeltung führen würde. Auch wenn mit dem Verwaltungsgericht davon ausgegangen wird, dass die Smartcards und Lesegeräte nicht ausschließlich als Drittleistung bezogen werden und auch insoweit Leitungs- und Servicetätigkeit der Klägerin bei der Codierung des Magnetstreifens der Smartcard und der Fertigung einer Kopie der Card angenommen werden müsste, kommt eine Berücksichtigung des geltend gemachten Gemeinkostenzuschlags bei den Installationskosten nicht in Betracht. Das Verwaltungsgericht hat insoweit zutreffend ausgeführt, dass aus den Antragsunterlagen und Kostennachweisen der Klägerin der Anteil der Gemeinkosten für diesen Teil der Leistungsbereitstellung (Codieren und Kopieren der Smartcard) nicht konkret erkennbar ist.
b) Im Bereich der Kosten der Leistungserstellung hat die Klägerin im Genehmigungsantrag vom 23. April 2004 die einmaligen Vorlaufkosten (Wertschöpfungskosten I), die nach ihrem Vorbringen alle in Zusammenhang mit dem Blackbox-Verfahren bisher angefallenen Entwicklungskosten umfassen, mit 246.154,35 EUR als Gesamtbetrag angegeben und bei einer zu Grunde gelegten Nutzungsdauer von fünf Jahren für das Blackbox-Verfahren einen jährlichen Betrag von 49.230,87 EUR geltend gemacht. Der Gesamtbetrag ergibt sich offenbar unter Herleitung der in dem früheren Entgeltgenehmigungsantrag von Januar 2002 angesetzten Einmalkosten in Höhe von 255.585,81 EUR (vgl. Beschluss der Regulierungsbehörde vom 30. Juni 2004, Bl. 16) abzüglich eines Guthabens von 9.431,45 EUR bei der Deutsche Post Direkt GmbH. Der Gesamtbetrag und als Folge dessen auch der annuisierte Betrag sind, wie die Regulierungsbehörde und das Verwaltungsgericht ausgeführt haben, mit den geltend gemachten Beträgen nicht genehmigungsfähig.
aa) Bezüglich der in diesem Kostenbereich relevanten Nutzungsdauer des Blackbox-Verfahrens, die in dem angefochtenen Beschluss der Regulierungsbehörde vom 30. Juni 2004 unter Übernahme der Erwägungen aus dem früheren Beschluss vom 11. April 2002 für die nicht sicherheitsrelevanten Programmteile - abweichend vom Antrag der Klägerin - mit zehn Jahren und für die sicherheitsrelevanten Teile mit fünf Jahren angenommen wurde, während das Verwaltungsgericht von einer einheitlichen Nutzungsdauer des in Frage stehenden Produkts von fünf Jahren ausgegangen ist, schließt sich der Senat vom Ergebnis her dem Verwaltungsgericht an und nimmt ebenfalls eine einheitliche fünfjährige Nutzungsdauer an. Über die Begründung des Verwaltungsgerichts hinaus gelten dazu folgende Erwägungen: Grundsätzlich unterliegt es im Rahmen der unternehmerischen Gestaltungsfreiheit und der Freiheit der Kosten- und Entgeltkalkulation der Entscheidung des Produkt/-Leistungsanbieters, welche Nutzungsdauer er einer angebotenen Leistung zuschreibt. Zudem liegen vielfach keine eindeutigen Kriterien für die Herleitung der jeweiligen Kostenwerte unter Berücksichtigung der Nutzungsdauer eines Produkts/einer Leistung vor und ist die Wahl geeigneter Ansätze, die häufig nach entsprechenden Erfahrungswerten erfolgt, oft schwierig. Dies muss konsequenterweise dazu führen, dass dem Nutzungskonzept des Unternehmens für die angebotene Leistung und die daran anknüpfenden Kostenwerte generell ein hoher Stellenwert zukommt und deshalb im Grundsatz auch kein Raum für die Ersetzung der Unternehmens-Entscheidung durch andere Kostenwerte, die ihrerseits denselben Unsicherheitsfaktoren unterliegen, besteht. Dies gilt grundsätzlich auch im Rahmen dessen, ob postrechtliche Entgelte an den Kosten einer effizienten Leistungsbereitstellung orientiert sind.
Der Ansatz des Verwaltungsgerichts, für die mit dem Blackbox-Verfahren eingesetzte Software ohne Differenzierung nach sicherheitsrelevanten und nicht sicherheitsrelevanten Programmteilen einheitlich (nur) eine fünfjährige Nutzungsdauer (und nicht zehn Jahre für die nicht sicherheitsrelevanten Programmteile) anzusetzen, begegnet keinen durchgreifenden Bedenken. Dass der Ansatz des Verwaltungsgerichts, für die bei Softwaresystemen anzusetzende Nutzungsdauer auf die bilanzsteuerrechtliche Beurteilung von Aufwendungen zur Einführung eines betriebswirtschaftlichen Softwaresystems durch das Bundesministerium der Finanzen (Erlass vom 18. November 2005) schlechterdings unzutreffend und ungeeignet ist, ist für den Senat vor dem Hintergrund, dass es offensichtlich die einzig richtige Bewertungsmethode nicht gibt, nicht erkennbar. Bei der anzusetzenden Nutzungsdauer geht es nicht um die Frage der rein technischen Nutzungsdauer. Nach § 3 Abs. 3 Satz 1 PEntgV ist von der Regulierungsbehörde zu prüfen, ob die Kostenermittlung des Unternehmens nach allgemein anerkannten betriebswirtschaftlichen Grundsätzen erfolgt ist. Dieser betriebswirtschaftliche Bereich umfasst auch eine steuerrechtliche Betrachtung. Dem betriebswirtschaftlichen Aufgabengebiet unterfällt auch das Erstellen der unternehmensinternen Kosten-(und Leistungsrechnung), die ihrerseits viele Quelldaten aus sog. Enterprise Resource Planning (ERP)–Systemen bezieht. Dabei handelt es sich um ein aus verschiedenen Modulen bestehendes Softwaresystem, das der Steuerung und Optimierung von Geschäftsprozessen im gesamten Unternehmen dient. Das Blackbox-Verfahren, das sich aus verschiedenen Modulen zusammensetzt und der Optimierung der Leistung "Zugang zu Adressänderungsinformationen" dient, kann mit dem Verwaltungsgericht diesem Bereich zugeordnet werden, auch wenn es eine geringere Komplexität aufweist als das das gesamte Unternehmen betreffende ERP-System selbst. Es handelt sich dabei um ein immaterielles Wirtschaftsgut. Die Beklagte hat in Zusammenhang damit und mit der angenommenen zehnjährigen Nutzungsdauer für den Bereich der nicht sicherheitsrelevanten Programmteile die Verordnung (EG) Nr. 2236/2004 der Kommission vom 29. Dezember 2004 zur Anwendung internationaler Rechnungslegungsstandards, ABl. EG 2004, L 392, genannt. Es ist schon zweifelhaft, ob diese Verordnung überhaupt anwendbar ist, weil diese die Rechnungslegung bei einem Unternehmenszusammenschluss transparenter machen soll. Ein solcher Zusammenschluss steht hier aber nicht in Frage, und die Verordnung ist nach ihrer Nr. 2 vom Anwendungsbereich für die Bilanzierung von Unternehmenszusammenschlüssen gedacht und betrifft damit den Bereich externer Rechnungswesenvorgaben, deren Anwendbarkeit die Beklagte in Bezug auf die Nutzungsdauer von Softwaresystemen gerade in Abrede stellt. Selbst wenn die Verordnung anwendbar sein sollte, wird nach den darin beschriebenen entsprechenden Standards im Europäischen Wirtschaftsraum wegen des realistischer Weise anzunehmenden rasanten Technologiewandels, der eine technologische Veralterung bewirkt, für Computersoftware üblicherweise eine "kurze Nutzungsdauer" angenommen (vgl. Nr. 92 der Verordnung). Einer solchen kurzen Nutzungsdauer entspricht eine auf bestimmte Programmteile von Computersoftware bezogene Nutzungsdauer von zehn Jahren schon im Grundsatz nicht.
Die von der Beklagten für eine teilweise längere Nutzungsdauer angeführten Erwägungen zur Stabilität der Branche, zur Entwicklung der Gesamtnachfrage, zu den voraussichtliche Handlungen der Wettbewerber und zum Produktlebenszyklus zwingen nicht zu einer anderen Sicht. Zwar trifft es zu, dass die Klägerin auf Grund ihrer bundesweiten Tätigkeit derzeit offenbar vorhandene Informationen zu Adressänderungen umfassend zur Verfügung stellen kann, auch wenn ihr bei diesem Produkt möglicherweise nicht mehr einer monopolartige Stellung zukommt. Der Schluss, dass sich insoweit keine bedeutenden Änderungen hinsichtlich der Gesamtnachfrage, des Verhaltens der Wettbewerber und des Produktlebenszyklusses ergeben werden, ist jedoch nicht gerechtfertigt. Schon die von der Klägerin dazu genannten Werte, dass sich die Zahl der Zugangspetenten zu den Adressänderungsinformationen von Ende 2007 bis Ende 2010 um ca. 20 % und die Zahl der aktiven Nutzer der Zugangsmöglichkeiten in diesem Zeitraum um ca. 45 % verringert habe, und die in diesem Verfahren und dem Verfahren 13 A 1627/08 genannten Zahlen der Zugangstreffer lassen erkennen, dass in diesem Marktbereich erhebliche Bewegung vorhanden ist und es sich nicht um einen Bereich mit relativ festgefügten Strukturen handelt. Die darin zum Ausdruck kommende ständige Veränderung der Nachfrage kann, auch wenn mit dem Zeitpunkt des Auslaufens der Exklusivlizenz der Klägerin Ende 2007 eine stärkere Fluktuation bei deren Wettbewerbern und in Bezug auf die in Frage stehende Leistung des Zugangs zu Adressänderungsinformationen verbunden sein sollte, - praktisch bei rückschauender Betrachtung - tendenziell auch angenommen werden bezüglich des hier in Frage stehenden Zeitraums der Entgeltgenehmigung. Der Postmarkt allgemein und der Markt für Adressänderungsinformationen im Speziellen einerseits und der Computer- und Softwaremarkt andererseits unterliegen wegen des Hinzutretens und des Wegfalls weiterer Wettbewerber und der vermehrten Entwicklung von Datenbanken der hier in Frage stehenden Art einem ständigen und rasanten Wandel, insbesondere in Anpassung an die technische Entwicklung. Dies schließt Veränderungen in den entsprechenden Marktbereichen ein. Deshalb ist auch das Vorbringen der Beklagten, es habe ab 2001 erst erkannt werden müssen, inwieweit Wettbewerber der Klägerin für welchen Zeitraum die Adressänderungsinformationen der Klägerin nutzen würden und deshalb habe man eine zehnjährige Nutzungsdauer für nicht sicherheitsrelevante Programmteile angenommen, nicht überzeugend. Gerade wegen der Unsicherheit in Bezug auf die Entwicklung des Programms in den folgenden Jahren hätte seinerzeit die Annahme einer kürzeren Nutzungsdauer nahegelegen, um eine kurzfristige Anpassung an die Gegebenheiten des Marktes und die Entwicklung des fraglichen Bereichs zu erreichen. Die Klägerin unterliegt zudem im Bereich des Zugangs zu Informationen für Adressänderungen vielleicht deshalb nicht einem intensiven Wettbewerb, weil sie derzeit die einzige Anbieterin ist, die die in Frage stehenden Adressänderungsinformationen bundesweit zur Verfügung stellen kann, aber wohl deshalb, weil die Wettbewerber, bei denen zudem eine hohe Fluktuation mit einer damit einhergehenden Änderung der Ansprüche angenommen werden kann, hohe Anforderungen an die Qualität der entsprechenden Software stellen und bei veralteter Technik von dem Informationsangebot der Klägerin keinen Gebrauch (mehr) machen werden. Dies und die sich verändernden technischen Vorgaben Dritter (z. B. bei Software-Updates) erfordern ständige Anpassungen, die die Auffassung der Beklagten, der in Frage stehende Marktbereich sei relativ festgefügt und unterliege keinen gravierenden Veränderungen, nicht tragen, und denen die von der Beklagten angenommene Nutzungsdauer von zehn Jahren für den nicht sicherheitsrelevanten Teil des Blackbox-Verfahrens nicht hinreichend Rechnung trägt. Von dieser "Wettbewerbssituation" kann nach Auffassung des Senats der nicht sicherheitsrelevante Bereich des Blackbox-Verfahrens nicht ausgenommen werden, so dass eine zwischen diesem und dem sicherheitsrelevanten Programmteil differenzierende Betrachtungsweise nicht angezeigt ist.
bb) Die von der Klägerin im Bereich der einmaligen Vorlaufkosten geltend gemachten Projektleitungskosten sind zu Recht nicht anerkannt worden. Die Beklagte hat dies in dem Beschluss vom 30. Juni 2004 mit einer sonst erfolgenden unzulässigen Doppelverrechnung versagt; das Verwaltungsgericht hat in dem angefochtenen Urteil auch darauf abgestellt, dass insoweit wegen fehlender Nachweise durch die Klägerin eine verursachungsgerechte Überprüfung auf Doppelverrechnungen nicht möglich sei. Diese Wertung begegnet keinen Bedenken; das Vorbringen der Klägerin im Berufungsverfahren bedingt keine andere Einschätzung. Dies gilt insbesondere auch deshalb, weil diese geltend gemachte Kostenposition schon im Beschluss der Regulierungsbehörde vom 11. April 2002 wegen fehlender vollständiger Nachweise nicht anerkannt worden ist (vgl. Beschluss vom 30. Juni 2004, Bl. 19 f.) und es deshalb der Klägerin oblag, für den nachfolgenden Entgeltgenehmigungs-Zeitraum entsprechend aussagekräftige Nachweise beizubringen.
c) Bezüglich der Kosten für den laufenden Betrieb (Wertschöpfungskosten II), die die Klägerin in Personalkosten, Sachkosten und Kapitalkosten aufgeteilt hat, hat die Berufung der Klägerin zum Teil Erfolg.
aa) In diesem Bereich hat das Verwaltungsgericht bei den Kosten für Fachkräfte einen höheren Betrag anerkannt, als dies von der Klägerin beantragt worden war, und die im Beschluss der Beklagten vom 30. Juni 2004 erfolgte Kürzung der Personalkosten um 40% als nicht gerechtfertigt angesehen. Wegen dieser für die Klägerin günstigen Bewertung besteht deshalb - auch angesichts dessen, dass die Beklagte ihre Berufung auf die Frage der anzusetzenden Nutzungsdauer bei dem Blackbox-Verfahren beschränkt und zu den für die Klägerin günstigen Punkten ausdrücklich nicht Stellung genommen hat - kein Anlass zu einer Prüfung im Berufungsverfahren.
bb) Soweit das Verwaltungsgericht – anders als die Regulierungsbehörde im Beschluss vom 30. Juni 2004 – im Bereich der laufenden Betriebskosten die von der Klägerin geltend gemachten Kosten für den Programmierer "Blackbox" nicht anerkannt hat, schließt sich der Senat dem nicht an. Die Erwägungen der Regulierungsbehörde in dem Beschluss zu der Notwendigkeit des Einsatzes eines Programmierers im Rahmen des Blackbox-Verfahrens für die Pflege und Anpassung des Programms und zur Höhe der dafür angesetzten Kosten sind nachvollziehbar und überzeugend. Sie begründen, wie im Beschluss folgerichtig ausgeführt, die Annahme, dass die entsprechenden Kosten dem Grunde und, abgestellt auf den Geltungszeitraum der Entgeltgenehmigung, auch der Höhe nach mit 6.304,91 EUR anerkennungsfähig sind. Der von der Klägerin beantragte Betrag (6.557,19 EUR) ist hingegen wegen des anderen, dem Antrag nicht entsprechenden Genehmigungszeitraums nicht relevant. Eine Differenzierung der Kosten für den Programmierer in Update- und Supportkosten erscheint dem Senat nicht als sachgerecht, weil beide Tätigkeitsbereiche den Arbeitsbereich des Programmierers ausmachen und deshalb nicht aufgespalten werden können.
cc) Bezüglich der "Kosten der Qualitätssicherung" stimmt der Senat den Entscheidungen der Beklagten und des Verwaltungsgerichts zu, diese nicht anzuerkennen. Die Klägerin hat in ihrem Genehmigungsantrag vom 23. April 2004 (Anlage 8) durch Sternchen-Kennzeichnung "Fachkraft Qualitätssicherung bis Juni 2004" angegeben, also für eine Zeit vor dem in Frage stehenden Genehmigungszeitraum, und außerdem nicht, was sie später angeführt hat, darauf hingewiesen, dass es sich dabei um Kosten handelt, die ihr erst während des vorhergegangenen Genehmigungszeitraums von Mai 2002 bis Juni 2004 entstanden seien, und dass es zusätzliche Kosten im Verhältnis zu den für den früheren Genehmigungszeitraum für Kosten der Qualitätssicherung angegebenen Betrag i. H. v. 27.105,00 EUR seien. Angesichts dieser Konstellation mit fehlenden konkreten Nachweisen ist die Entscheidung des Verwaltungsgerichts, die Kosten wegen der Gefahr einer möglichen Doppelverrechnung abzulehnen, tragfähig. Die Klägerin hat auch im Berufungsverfahren keine überzeugenden Gründe geltend gemacht und keine weiteren Nachweise für diese Kostenposition beigebracht, die eine Änderung der Entscheidung des Verwaltungsgerichts notwendig machen.
dd) Die in diesem Kostenbereich auch geltend gemachten Personalkosten Operating (Betriebssicherheit) hat die Beklagte in dem angefochtenen Beschluss vom 30. Juni 2004 den Sachkosten zugeordnet und in Orientierung am Geltungszeitraum der Genehmigung mit 9.778,64 EUR anerkannt. Ob diese Einstufung zutreffend ist, kann dahinstehen, weil auch die Klägerin die konkrete Zuordnung dieser Kostenposition zu Personalkosten oder zu Sachkosten nicht für entscheidend hält (vgl. Klagebegründung vom 20. Oktober 2004, S 36) und sich im Hinblick auf das Gesamt-Entgelt keine Auswirkungen ergeben.
ee) Bezüglich der im angefochtenen Beschluss der Beklagten und vom Verwaltungsgericht angenommenen pauschalen Personalkostensteigerungsrate von 1 % p. a. sieht der Senat keine Veranlassung zu einer Beanstandung und zu einer Änderung. Dazu wurde ausgeführt, dass Tariflohnsteigerungen im Laufe der Zeit kompensiert würden durch Flexibilisierungen und durch Rationalisierungen sowie durch Reduzierungen des Personalbestands. Darin liegen sachgerechte und vertretbare Erwägungen. Die Klägerin hat dem in der Klage- und (wiederholend) in der Berufungsbegründung entgegengehalten, die Beklagte habe sich widersprüchlich verhalten, weil sie zwar Tariflohnsteigerungen als realistisch annehme, diese aber nicht berücksichtigen wolle. Dieses Vorbringen zwingt nicht zu einer anderen Bewertung, weil im Rahmen der auf einer Prognose beruhenden Kostenkalkulation gerade Tariflohnsteigerungen in einer konkreten Höhe nicht vorhersehbar sind und deshalb eine Pauschalierung ihre Berechtigung hat. Dass damit das Verwaltungsgericht, wie die Klägerin geltend macht, "nicht sachlich fundierte 'Effizienzabschläge' der Beklagten ohne Hinterfragung "übernommen habe, ist dementsprechend nicht erkennbar. Im Übrigen zeigt ein Vergleich dieser Kostenposition im Entgeltgenehmigungsantrag der Klägerin vom 23. April 2004 mit dem für den nachfolgenden Zeitraum vom 21. April 2006, der für die Jahre 2006 und 2007 deutlich niedrigere Werte benennt, als dies im Antrag vom 23. April 2004 der Fall ist, dass eine Pauschalierung sinnvoll und gerechtfertigt ist. Der Senat hat zudem im Ergebnis eine 1 %ige Steigerungsrate bei den Personalkosten auch bestätigt im o. a., den Zugang zu Postfachanlagen betreffenden Verfahren 13 A 3211/06, auch wenn dort andere Erwägungen von Bedeutung waren.
ff) In Bezug auf die Personalkosten ist ein höherer Ansatz und dementsprechend eine höhere Festsetzung des Gesamt-Entgelts auch nicht im Hinblick auf die sog. "Altlasten" geboten, die die Klägerin in der Nachfolge der Deutschen Bundespost zu tragen hat. Soweit die Klägerin auf die entsprechende Kostenbelastung verweist, geschieht dies pauschal und ohne diesbezügliche Konkretisierung. Dies reicht zur Anerkennung im Rahmen eines Entgelt-Genehmigungsverfahrens nicht aus.
gg) Für den Bereich der Personalkosten bei den Kosten für den laufenden Betrieb ergibt sich somit ein gegenüber der Annahme des Verwaltungsgerichts um 6.304,91 EUR höherer Betrag.
hh) Bei den Sachkosten im Bereich der Kosten für den laufenden Betrieb, die unter Berücksichtigung der Kostenansätze der Klägerin, des Geltungszeitraums der Entgeltgenehmigung und – nach dem Verwaltungsgericht – des erfolgten Nachweises durch die Klägerin anerkannt worden sind, besteht keine Veranlassung zu einer anderen Einschätzung. Die Klägerin hält dem im Wesentlichen entgegen, dass die Genehmigung in unzulässiger Weise nur bis Ende Juni 2006 befristet worden sei und dies auch vom Zeitmoment her die Anerkennungsfähigkeit der Kostenpositionen beeinflusse. Da die Befristung der Genehmigung aber, wie noch dargelegt wird, keinen Bedenken begegnet, kommt der Erwägung der Klägerin keine Bedeutung zu.
ii) Die Kapitalkosten im Bereich der Kosten für den laufenden Betrieb, die von der Klägerin mit 5.942,95 EUR angegeben wurden, haben die Beklagte und, ihr folgend, das Verwaltungsgericht mit 7.850,24 EUR p. a. anerkannt. Wegen dieser der Klägerin günstigen Regelung erübrigt sich eine Auseinandersetzung mit ihrem Vorbringen, es sei von ihren Ansätzen auszugehen.
d) Die Klägerin hat in allen relevanten Kostenbereichen (Installationskosten, einmalige Vorlaufkosten, Kosten für den laufenden Betrieb) einen pauschalen Zuschlag i. H. v. 15 % für Leitung/Service und einen pauschalen Gewinnzuschlag i. H. v. 18 % geltend gemacht. Die angesetzten Kostenbeträge sind nicht entsprechend dem Antrag anerkennungsfähig und zu Recht von der Beklagten und/oder vom Verwaltungsgericht versagt worden.
Nach § 3 Abs. 2 PEntgV zählen zu den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung auch ein angemessener Zuschlag für leistungsmengenneutrale Gemeinkosten und ein dem unternehmerischen Risiko angemessener Gewinnzuschlag, wobei § 3 Abs. 2 letzter Halbsatz PEntgV eine Begrenzung der berücksichtigungsfähigen Zuschläge in der Weise statuiert, dass die Kosten jeweils für die Leistungsbereitstellung notwendig sein müssen.
aa) Dem geltend gemachten Gemeinkostenzuschlag, den die Beklagte in dem Beschluss vom 30. Juni 2004 dem Grunde nach und in Höhe von 10 % anerkannt hatte, hat das Verwaltungsgericht die Anerkennung in Gänze versagt. Vor dem maßgebenden normativen Hintergrund ist diese Entscheidung nicht zu beanstanden. § 2 Abs. 2 Satz 2 PEntgV sieht ausdrücklich vor, dass beim Nachweis der Gemeinkosten anzugeben und zu erläutern ist, wie die Gemeinkosten der jeweiligen Dienstleistung zugeordnet werden. Eine solche Zuordnung der Gemeinkosten ist aber in dem Entgeltgenehmigungsantrag der Klägerin, der pauschal und ohne zuordnende Differenzierung einen 15 %igen Zuschlag für Leitung/Service ansetzt, nicht enthalten. Den Anforderungen des § 2 Abs. 2 Satz 2 PEntgV ist demnach nicht genügt worden.
Vgl. Sedemund a. a. O., § 2 PEntgV Rdnr.23.
Dem kann die Klägerin nicht mit dem Argument begegnen, Gemeinkosten könnten als für das gesamte Unternehmen entstehende Kosten ihrer Natur nach nicht einer einzelnen Leistung zugeordnet werden. Die Verteilung der Gemeinkosten erfolgt üblicherweise nach einem bestimmten Verteilungsschlüssel, der ihre Zuordnung zu bestimmten Kostenstellen ermöglicht. Dass dies bei der Klägerin nicht möglich war, ist nicht erkennbar. Die Entscheidung der Beklagten im angefochtenen Beschluss, die Gemeinkosten i. H. v. 10 % anzuerkennen, kann demnach nicht aufrechterhalten werden. Zwar hat der Europäische Gerichtshof,
Urteil vom 24. April 2008 - C-55/06 -, MMR 2008, 523,
ausgeführt, es stehe im Ermessen der Regulierungsbehörde, die ihr im Einzelfall am besten geeignet erscheinende Kostenrechnungsmethode zu verwenden, falls die vom Antragsteller vorgelegten Unterlagen nicht vollständig und nachvollziehbar seien.
Vgl. auch VG Köln, Urteil vom 27. August 2009 - 1 K 3427/01-, juris.
Daraus kann aber – ungeachtet dessen, dass sich die Entscheidung auf ein telekommunikationsrechtliches Entgelt bezieht und hier ein Entgelt im Postrecht in Frage steht – nicht hergeleitet werden, dass deshalb wenigstens der Ansatz der Regulierungsbehörde bei dieser Kostenposition Bestand hat. Dies gilt auch unter Berücksichtigung der die Ablehnung eines Entgeltantrags bei nicht vollständiger Vorlage der Unterlagen ermöglichenden Ermessensbestimmung des § 2 Abs. 3 PEntgV, wenn diese auch bezüglich einer einzelnen Kostenposition angewendet werden sollte. Für den vergleichbaren Regelungsbereich im Telekommunikationsrecht (§ 2 Abs. 3 TEntgV, § 27 Abs. 4 TKG 1996) ist anerkannt, dass die Bestimmung zwar nicht immer zur Versagung der Genehmigung führen muss, dass sie aber nicht bezweckt, die materiellen Anforderungen an die Genehmigungserteilung herabzusetzen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. November 2009 - 6 C 34.08 -, N&R 2010, 40; Beschluss vom 16. Juni 2010 - 6 B 81.09 -, juris.
Diese Erwägung muss auch für das Postrecht gelten mit der Folge, dass die genannten Anforderungen des § 2 Abs. 2 Satz 2 PEntgV nicht verzichtbar sind.
bb) Bezüglich des von der Klägerin in allen Kostenbereichen geltend gemachten Gewinnzuschlags ist das Urteil des Verwaltungsgerichts (UA S. 42) dahin zu verstehen, dass es den von der Beklagten in dem angefochtenen Beschluss angesetzten Betrag i. H. v. 1.581,00 EUR für Eigenkapitalzinsen bestätigt hat. Einen Gewinnzuschlag in Höhe von pauschal 18 % haben die Regulierungsbehörde, die auch schon in der vorherigen Entgeltgenehmigung vom 11. April 2002 eine entsprechende Anerkennung versagt hatte, und das Verwaltungsgericht hingegen zu Recht nicht anerkannt. Dem folgt der Senat.
Gem. § 3 Abs. 2 PEntgV zählt zu den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung auch ein dem unternehmerischen Risiko angemessener Gewinnzuschlag.
Der Senat hat in der o. a., den Zugang zu Postfachanlagen betreffenden Entscheidung vom 10. März 2011 – 13 A 3211/06 – den von der Klägerin dort ebenfalls mit 18 % geltend gemachten Gewinnzuschlag in Übereinstimmung mit der Beklagten und dem Verwaltungsgericht nicht anerkannt, was dazu geführt hat, dass kein Gewinnzuschlag berücksichtigt wurde. Ob die gänzliche Verneinung eines in der geltend gemachten Höhe nicht anerkennungsfähigen Gewinnzuschlags seinem Sinn und Zweck und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit hinreichend Rechnung trägt, kann offenbleiben.
Die Formulierung in § 3 Abs. 2 PEntgV, dass bei den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung jeweils "ein dem unternehmerischen Risiko angemessener Gewinnzuschlag" zu berücksichtigen ist, weicht von der vergleichbaren Fassung des § 3 Abs. 2 TEntgV, nach dem "eine angemessene Verzinsung des eingesetzten Kapitals" berücksichtigt werden soll, ab. Schon diese unterschiedliche Formulierung spricht für eine andere Einschätzung bei postrechtlichen Entgelten und für eine - vom Senat in der o. a. Entscheidung zu Postfachanlagen bereits angedeutete - Auslegung, dass der "angemessene Gewinnzuschlag" außer einer angemessenen Verzinsung des eingesetzten Kapitals einen zusätzlichen Aufschlag zur Abdeckung der unternehmerischen Risiken und eine angemessene Rendite umfasst.
Vgl. Sedemund, a. a. O., § 3 PEntgV, Rdnr. 19 ff.
Nur dann ist nämlich eine langfristige und nachhaltige Bereitschaft zu unternehmerischer Tätigkeit als Basis für die im Postsektor notwendige flächendeckende Versorgung und für einen funktionsfähigen Wettbewerb in diesem Bereich gewährleistet.
Für die Bewertung der Angemessenheit eines Gewinnzuschlags, d. h. nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen eines prozentualen Zuschlags auf die Selbst- oder Herstellkosten, finden sich in § 3 Abs. 2 PEntgV keine Anhaltspunkte. Insoweit kommt nur eine Orientierung an dem Grad und dem Ausmaß des Unternehmenswagnisses und-risikos in dem betreffenden Bereich in Betracht, die üblicherweise auch bei der Bewertung dieses Merkmals erfolgt. Die Anerkennung eines Gewinnzuschlags i. H. v. 18 %, wie von der Klägerin beantragt, ist danach nicht gerechtfertigt. Der Senat nimmt insoweit zunächst Bezug auf die den Gewinnzuschlag betreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts. Dass in Bezug auf die in Frage stehende Leistung "Zugang zu Informationen für Adressänderungen" ein Wagnis in der geltend gemachten Höhe besteht, hat die Klägerin nicht nachgewiesen. Da der angeführte Prozentwert für den Gewinnzuschlag von der Klägerin auch in anderen Entgeltgenehmigungsverfahren in Ansatz gebracht wurde (vgl. o. a. OVG-Verfahren 13 A 3211/06, Zugang zu Postfachanlagen), handelt es sich offenbar um eine abstrakte und pauschale Standardangabe ohne jeweiligen Bezug zu dem in Frage stehenden Wagnis. In dieser Abstraktheit kann der Wert deshalb ohnehin nicht anerkannt werden.
Im Genehmigungsantrag hat die Klägerin zu diesem Wert unter Berücksichtigung des unternehmerischen Risikos keine substantiierten Ausführungen gemacht und lediglich auf "entsprechende Anforderungen des Kapitalmarktes" verwiesen. Der Hinweis der Klägerin im gerichtlichen Verfahren auf Umsatzrenditen der Wettbewerber in ähnlicher Höhe reicht ebenfalls nicht aus, weil die Unternehmenssituation der Klägerin in dem fraglichen Dienstleistungsbereich des Zugangs zu Adressänderungsinformationen mit denen von Wettbewerbern nicht vergleichbar ist. Die Klägerin ist im Postmarkt nach wie vor der marktbeherrschende Dienstleister und der einzige leistungsfähige Anbieter, der die in Frage stehende Leistung des Zugangs zu Adressänderungsinformationen bundesweit vorhält. Qualitativ und quantitativ vergleichbare Auskunftssysteme anderer Wettbewerber zu Adressänderungsinformationen sind offenbar am Markt nicht vorhanden und deshalb nicht relevant. Die Klägerin unterliegt damit, anders als die Wettbewerber, die bei ihren (Teil-)Dienstleistungen den Marktmechanismen unterworfen sind, in diesem Dienstleistungsbereich keinem unmittelbaren Konkurrenz- und Wettbewerbsdruck. Ihr Unternehmensrisiko in diesem Bereich tendiert somit gegen Null. Ob es angemessen ist, den Gewinnzuschlag in einem solchen Fall beispielsweise mit 1% zu veranschlagen, kann allerdings, weil sich dies rechnerisch bei dem genehmigten Gesamt-Entgelt nicht auswirkt, offenbleiben. Ein kalkulatorischer Gewinnzuschlag in dieser Höhe wird auch in anderen Bereichen, z. B. bei Gebührenkalkulationen, veranschlagt, wenn das wirtschaftliche Risiko, dem das Unternehmen in dem fraglichen Bereich ausgesetzt ist, (sehr) gering ist.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 24. Juni 2008 - 9 A 373/06 -, NWVBl. 2008, 394, und vom 4. Oktober 2001 - 9 A 2737/00 -, NVwZ-RR 2002, 684; VG Greifswald, Urteil vom 27. Januar 2010 - 3 A 126/07 -, juris.
Allerdings ist auch dafür Voraussetzung, dass entsprechende Anhaltspunkte für ein Wagnis, also für einen drohenden Gewinnausfall, dargetan werden. Das ist hier nicht geschehen.
e) Die Befristung der Entgeltgenehmigung auf einen Zeitraum von zwei Jahren unterliegt keinen Bedenken. Rechtsgrundlage dafür ist § 22 Abs. 3 PostG. Der Beginn des Genehmigungszeitraums knüpft sachgerecht an den Ablauf der vorhergehenden Entgeltgenehmigung vom 11. April 2002. Die Erwägung der Regulierungsbehörde für einen zweijährigen Genehmigungszeitraum, bei den ersten Genehmigungen zunächst der Unsicherheit am Markt Rechnung tragen zu wollen, ist sachgerecht. Zwingende Gründe dafür, dass es allein sach- und ermessensgerecht gewesen wäre, das Ende der Genehmigung mit dem Auslaufen der Exklusivlizenz für die Klägerin Ende 2007 zusammenfallen zu lassen, hat die Klägerin nicht dargetan und sind auch nicht ersichtlich. Dass die Regulierungsbehörde die nachfolgende Genehmigung durch Beschluss vom 30. Juni 2006 für einen längeren Zeitraum als zwei Jahre erteilt hat, macht die für den hier in Frage stehenden Beschluss vom 30. Juni 2004 geltende Zwei-Jahres-Frist ebenfalls nicht rechtswidrig, zumal in dem späteren Beschluss besondere Gründe für eine längere Laufzeit der Genehmigung angeführt worden sind.
4) Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass die Berufung der Beklagten nicht begründet ist. Deren Berufung richtet sich gegen die Entscheidung des Verwaltungsgerichts nur insoweit, als darin die Annahme in dem Beschluss der Regulierungsbehörde, für die nicht sicherheitsrelevanten Programmteile des Blackbox-Verfahrens eine Nutzungsdauer von zehn Jahren anzusetzen, nicht bestätigt und die Nutzungsdauer einheitlich auf fünf Jahre festgesetzt wurde. Die vom Verwaltungsgericht angenommene Nutzungsdauer von fünf Jahren unterliegt, wie ausgeführt, keinen Bedenken. Da bezüglich der Nutzungsdauer aus anderen Gründen als wegen der Nutzerzahlen und -kreise des Blackbox-Verfahrens zu Gunsten der Klägerin entschieden wurde, besteht nicht die Notwendigkeit einer eigenständigen Überprüfung dieses Bereichs, auch wenn er in der Berufung der Beklagten erneut angesprochen wurde. Im Übrigen ist die Entscheidung des Verwaltungsgerichts auch insoweit nicht zu beanstanden.
5) Die rechnerische Umsetzung der vorstehenden Feststellungen führt unter Berücksichtigung der Tabellenwerte, die die Klägerin in ihrer Berufungsbegründung vom 26. April 2011 genannt hat, zu folgendem Ergebnis: Den vom Verwaltungsgericht ermittelten Werten ist im Bereich der Kosten für den laufenden Betrieb ein Betrag von 6.304,91 EUR für den Programmierer "Blackbox" hinzuzufügen, so dass sich als Summe bei den Wertschöpfungskosten I und II ein Betrag von (159.132,67 EUR + 1.581,00 EUR + 6.304,91 EUR) = 167.018,58 EUR ergibt. Umgelegt auf die jährliche Trefferzahl für die Abfrage nach Adressänderungsinformationen, die von den Beteiligten übereinstimmend mit 726.000 angenommen wird, ergibt dies einen Wert von 0,2300531EUR und somit nach kaufmännischer Rundung ein Entgelt von 0,23 EUR pro Treffer, das sich auch bei Annahme eines Gewinnzuschlages von 1 % nicht ändern würde. Auf diesen Wert sind das Urteil des Verwaltungsgerichts und der Beschluss der Regulierungsbehörde vom 30. Juni 2004 abzuändern.
II. Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO und orientiert sich am wechselseitigen Obsiegen und Unterliegen der Beteiligten in Relation zu den in Frage stehenden Entgelten.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 709 S. 2, 711 ZPO.
Die Revision ist nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zugelassen worden.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 3, 7 Post-Entgeltregulierungsverordnung - PEntgV
§§ 24, 27 TKG
§ 128 VwGO
§ 24 TKG
§ 20 PostG
§ 2 PEntgV
§ 3 PEntgV
§ 167 VwGO
§ 51 Abs. 1 Satz 1 PostG
§ 20 Abs. 1 PostG
§ 130b Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 1 VwGO
§ 29 Abs. 2, Abs. 1 Satz 2, 28 Abs. 2 Satz 1, 20, 21 PostG
§ 21 Abs. 1 Nr. 1 PostG
§ 20 Abs. 2 Nr. 1 PostG
§ 21 Abs. 3 Satz 1 PostG
§ 20 Abs. 1 PostG
§ 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 PostG
§ 20 Abs. 2 PostG
§ 21 Abs. 3 Satz 1 PostG
§ 31 Abs. 1 Satz 1 TKG 2004
§ 20 Abs. 1 PostG
§ 3 Abs. 1 PEntgV
§ 3 Abs. 2 PEntgV
§ 3 Abs. 1 Satz 2 PEntgV
§ 2 Abs. 3 PEntgV
§ 315 Abs. 3 BGB
§ 3 Abs. 3 Satz 1 PEntgV
§ 3 Abs. 2 letzter Halbsatz PEntgV
§ 2 Abs. 2 Satz 2 PEntgV
§ 2 Abs. 3 PEntgV
§ 2 Abs. 3 TEntgV
§ 27 Abs. 4 TKG
§ 3 Abs. 2 TEntgV
§ 3 Abs. 2 PEntgV
§ 22 Abs. 3 PostG
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 708 Nr. 10, 709 S. 2, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 60,309
NJW 2011, 212
NVwZ-RR 2002, 684
22 K 4150/02
13 A 1627/08
2 BvR 810/81
13 A 3211/06
6 C 34.08
6 C 19.08
6 B 7.10
6 B 81.09
6 B 17.09
13 A 1521/03
13 A 1699/02
13 A 2773/01
6 B 7.10
1 BvR 857/07
1 K 3427/01
9 A 373/06
9 A 2737/00
3 A 126/07