Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2003-06-23, Aktenzeichen 7 ME 13/03

Tenor:

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Antragsteller sind Haupterwerbsfischer und wenden sich gegen den der Beigeladenen gestatteten Sandabbau aus dem nordwestlich von E. gelegenen Bewilligungsfeld "F.". Der Sandabbau dient dazu, einen bebaubaren Zustand der Fläche "G." herzustellen.
Mit Bescheid vom 14. März 2002 gab der Antragsgegner dem Antrag der Beigeladenen, vor Abschluss des anhängigen Planfeststellungsverfahrens "Sandabbau im Feld F." mit der Ausführung des Vorhabens beginnen zu können, gemäß § 57b Abs. 1 BBergG unter Beifügung von Nebenbestimmungen statt und ordnete die sofortige Vollziehung an. Mit weiterem Bescheid vom 14. März 2002 ließ der Antragsgegner den Hauptbetriebsplan unter Widerrufsvorbehalt befristet bis zum 31. Mai 2006 zu und ordnete insoweit mit Bescheid vom 21. Mai 2002 ebenfalls die sofortige Vollziehung an. Die Antragsteller erhoben gegen beide Bescheide Widerspruch und suchten um Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gegen die Zulassung des vorzeitigen Beginns nach. Zur Begründung trugen sie vor, die rechtlichen Voraussetzungen des § 57b Abs. 1 BBergG lägen nicht vor; durch die Zulassung werde ihnen die Betriebsgrundlage auf Jahre hinaus entzogen.
Das Verwaltungsgericht lehnte den Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes mit Beschluss vom 17. Dezember 2002 ab, weil das Interesse der Beigeladenen an der Ausnutzung der Zulassung des vorzeitigen Beginns überwiege, denn der Widerspruch werde offensichtlich keinen Erfolg haben, da die Antragsteller durch die Zulassung nicht in ihren subjektiven Rechten verletzt würden. Die einschlägige Rechtsnorm des § 57b Abs. 1 BBergG entfalte hinsichtlich der unter den Nrn. 1 - 3 vorgesehenen objektiv-rechtlichen Voraussetzungen in Bezug auf die von den Antragstellern geltend gemachten fischereilichen Belange keinen drittschützenden Charakter. Dieser komme allerdings der nach Nr. 4 der Vorschrift vorgesehenen Verpflichtungserklärung des Unternehmers zu; die näheren Voraussetzungen dieser Vorschrift seien indes erfüllt. Die Antragsteller könnten sich auch nicht mit Erfolg auf ein aus Art. 14 GG resultierendes Abwehrrecht berufen, weil eine Existenzgefährdung eines eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs nicht ersichtlich sei.
Mit ihrer Beschwerde machen die Antragsteller geltend: Das Feld "F." stelle für sie eines der Hauptfanggebiete dar, aus dem sie ca. 60 % ihrer Fangerlöse und einen wesentlichen Anteil ihrer Erträge erzielten. Bei Fortführung des Sandabbaus würden die besondere Struktur des Untergrundes zerstört und die Krabbenschwärme vertrieben. Daneben seien weitere Schäden infolge des großflächigen Absaugens des Meeresgrundes durch die dort vorkommenden Wracks und Wrackteile sowie Anker und Munitionsreste zu erwarten. Die Begründung für die Anordnung der sofortigen Vollziehung genüge nicht den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts stünden ihnen - den Antragstellern - subjektive Rechte zu. Diese ergäben sich zum einen aus dem Seefischereirecht und untergesetzlichen Rechtsakten der Fischereiverwaltung. Die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass die Vorschrift des § 57b Abs. 1 BBergG hinsichtlich der unter den Nrn. 1 - 3 enthaltenen Voraussetzungen keinen drittschützenden Charakter entfalte, verkenne zum anderen, dass § 48 Abs. 2 BBergG Drittschutz vermittle. Ferner habe das Verwaltungsgericht nicht die Rechtsprechung zum Rücksichtnahmegebot im Baurecht berücksichtigt, die auf den vorliegenden Fall übertragbar sei. Zudem sei der Schutzbereich des Art. 14 GG berührt. Die angefochtene Genehmigung sei rechtswidrig, weil die Voraussetzungen des § 57b Abs. 1 BBergG nicht vorlägen. Im Übrigen sei der angestrebte Zweck der Sandentnahme inzwischen entfallen, weil das "G." vollständig verfüllt sei und insbesondere die Deichbaumaßnahmen zum Schutz der neugewonnenen Flächen abgeschlossen seien.
Die Antragsteller beantragen,
den Beschluss des Verwaltungsgerichts aufzuheben und die aufschiebende Wirkung nach ihrem Antrag vom 30. Juli 2002 wiederherzustellen.
Der Antragsgegner und die Beigeladene beantragen,
die Beschwerde zurückzuweisen.
Sie treten dem Vorbringen der Antragsteller entgegen und verteidigen den Beschluss des Verwaltungsgerichts.
Wegen des Vorbringens der Beteiligten im Einzelnen wird auf deren Schriftsätze, wegen des Sachverhalts im Übrigen auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Antragsgegners Bezug genommen.
II.
Die Beschwerde ist unbegründet.
Die dargelegten Gründe (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO) geben keinen Anlass, die angefochtene Entscheidung des Verwaltungsgerichts abzuändern.
I. Die Begründung der Sofortvollzugsanordnung in dem Bescheid des Antragsgegners vom 14. März 2002 über den vorzeitigen Beginn des Sandabbaus genügt den formellen Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Das danach geforderte besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung der Zulassungsentscheidung kann unter Berücksichtigung der mit dem Vollzug verbundenen oder diesem entgegenstehenden öffentlichen oder privaten Interessen gerechtfertigt werden. Dies ist hier - wie bereits das Verwaltungsgericht dargelegt hat - geschehen.
II. Auch in der Sache sind durchgreifende Bedenken gegen die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass bei der gebotenen Interessenabwägung das Interesse der Beigeladenen am vorzeitigen Beginn der Maßnahme das gegenläufige Interesse der Antragsteller überwiege, nicht zu erheben, denn der Widerspruch der Antragsteller wird voraussichtlich keinen Erfolg haben. Zutreffend hat das Verwaltungsgericht seine Prüfung in diesem Zusammenhang auf die Frage beschränkt, ob die Antragsteller durch die Zulassung des vorzeitigen Beginns des Sandabbaus in ihren (eigenen) Rechten verletzt werden. Das ist bei der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes angezeigten, aber auch ausreichenden summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage nicht der Fall.
1. Rechtsgrundlage des angegriffenen Bescheids vom 14. März 2002 ist § 57b Abs. 1 BBergG. Danach kann die zuständige Behörde unter dem Vorbehalt des Widerrufs zulassen, dass bereits vor der Planfeststellung mit der Ausführung des Vorhabens begonnen wird, wenn mit einer Entscheidung zugunsten des Unternehmers gerechnet werden kann (Nr. 1), eine nicht wieder gutzumachende Beeinträchtigung von Natur und Landschaft nicht zu besorgen ist (Nr. 2), an dem vorzeitigen Beginn ein öffentliches Interesse und ein berechtigtes Interesse des Unternehmers besteht (Nr. 3) und der Unternehmer sich verpflichtet, alle bis zur Entscheidung durch die Ausführung des Vorhabens verursachten Schäden zu ersetzen und, falls das Vorhaben nicht planfestgestellt wird, den früheren Zustand wiederherzustellen (Nr. 4).
Von diesen tatbestandlichen Voraussetzungen hat das Verwaltungsgericht allein § 57b Abs. 1 Nr. 4 BBergG potentiell drittschützende Wirkung zugemessen und die sachlichen Voraussetzungen dieser Bestimmung angesichts der vorliegenden Verpflichtungserklärung der Beigeladenen vom 8. Februar 2002 zu Recht als erfüllt angesehen. Besondere Anforderungen an diese Verpflichtungserklärung sind nicht zu stellen. Zulässig ist auch eine einseitige öffentlich-rechtliche Verpflichtungserklärung des Vorhabensträgers, die - wie hier - mit dem Antrag vorgelegt und in dem Zulassungsbescheid bestätigt wird (vgl. etwa - zu der Parallelvorschrift des § 33 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG - Paetow in:
Kunig/Paetow/Versteyl, KrW-/AbfG, 2. Auflage Rn. 26 zu § 33 m.w.N.). Auch aus einer solchen Erklärung können unmittelbare Ansprüche Dritter hergeleitet werden.
Was die Voraussetzungen des § 57b Abs. 1 Nr. 1 - 3 BBergG angeht, hat das Verwaltungsgericht dargelegt, dass insoweit die Norm in Bezug auf die von den Antragstellern geltend gemachten fischereilichen Belange keinen drittschützenden Charakter habe. Die dafür im Einzelnen angeführten Gründe sind zumindest gut vertretbar und werden von den Antragstellern nicht fundiert in Zweifel gezogen (vgl. zu den Grenzen des Drittschutzes ferner BVerwG, Beschl. v. 30. 4. 1991 - 7 C 35.90 -, DVBl. 1991, 877; Paetow, a.a.O., Rn. 39, der ohne Bezugnahme auf eine der Zulassungsvoraussetzungen bei einer Beeinträchtigung geschützter Rechtspositionen gerade durch die zugelassene Maßnahmen Drittrechtsschutz zubilligen will). Die Antragsteller meinen jedoch, dass § 48 Abs. 2 BBergG einen ganz allgemeinen Drittschutz vermittle, der auch auf die Genehmigungstatbestände des Bundesberggesetzes ausstrahle; ferner könnten sie sich auf subjektive Abwehrrechte unter dem Gesichtspunkt des Rücksichtnahmegebots und des Art. 14 GG berufen. Dieser Auffassung vermag der Senat nicht zu folgen.
2.a) Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Baurecht gibt es kein umfassendes, die einzelnen gesetzlichen Regelungen gleichsam übergreifendes Rücksichtnahmegebot. Vielmehr lässt sich ein solches Gebot - zumal mit drittschützender Wirkung - nur aus einzelnen gesetzlichen Vorschriften ableiten, sofern es in ihnen seinen Niederschlag gefunden hat (BVerwG, Urt. v. 16.3.1989 - 4 C 36.85 -, BVerwGE 81, 329 m.w.N.). Diese Feststellung hat das Bundesverwaltungsgericht auch in Bezug auf das Bergrecht bestätigt und etwa ein an den Bergbauunternehmer gerichtetes Gebot der Rücksichtnahme auf die Belange des Oberflächeneigentümers nach dem Bundesberggesetz ausdrücklich verneint (BVerwG, aaO). Es hat allerdings in der zitierten Entscheidung ausgeführt, das Bundesberggesetz lasse sich in der Weise verfassungskonform auslegen, dass dem Schutzinteresse des Drittbetroffenen auf Berücksichtigung seines Eigentumsrechts in dem vom Grundgesetz geforderten Maße genügt werden könne, und insoweit auf § 48 Abs. 2 BBergG hingewiesen, der auch für eine vom Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gesteuerte Abwägung der Interessen der betroffenen Oberflächeneigentümer mit den berechtigten Belangen des Bergbaus Raum lasse. Diese Überlegungen müssen im Zusammenhang mit der Feststellung des Bundesverwaltungsgerichts gesehen werden, dass ein Rechtssatz, wonach das Oberflächeneigentum gegenüber bergbaulichen Einwirkungen stets und ohne jede Einschränkung zurückzutreten habe und die Berücksichtigung von Eigentümerbelangen in bergbehördlichen Zulassungs- und Aufsichtsverfahren von vornherein ausgeschlossen sei, jedenfalls unter der Herrschaft des Grundgesetzes keine zulässige Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums wäre und sich die für andere Rechtsgebiete entwickelten Grundsätze des öffentlichen Nachbarschutzes auf das Bergrecht nicht ohne weiteres übertragen ließen (vgl. dazu Boldt/Weller, BBergG, Ergänzungsband, Rn. 9 ff., 13ff.zu § 48). Um eine damit angesprochene, vergleichbare Konfliktsituation geht es hier nicht. Die Antragsteller verfügen nicht über eine dem Oberflächeneigentum gleichartige oder ähnliche Rechtsposition.
Das Fischereirecht vermittelt den Antragstellern eine derartige Position jedenfalls nicht. In den Küstengewässern ist der Fisch- und Krebsfang frei (§ 16 Abs. 1 NdsFischG), unterfällt somit dem Gemeingebrauch, auf dessen Aufrechterhaltung kein Anspruch besteht und mit dem besondere Nutzungsrechte nicht verbunden sind. Nicht anders verhält es sich mit den von den Antragstellern zitierten Vorschriften des Seefischereirechts. Eine gesicherte Rechtsstellung haben die Antragsteller aufgrund der Vorschriften der §§ 2, 3 des Seefischereigesetzes nicht erlangt. Diese Bestimmungen ermöglichen öffentlich-rechtliche Beschränkungen der Seefischerei und dienen dem Interesse der Allgemeinheit an einer Begrenzung des Fischfangs; sie räumen den Antragstellern aber keine privaten Aneignungsrechte ein. Gleiches gilt hinsichtlich der von den Antragstellern erwähnten Allgemeinverfügungen über den Fischfang durch deutsche Fischereibetriebe. Abgesehen davon, dass diese Regelungen nicht den Krabbenfang betreffen, sind die Antragsteller nicht befugt, ein bestimmtes Gebiet zum Zweck des Fischfangs ausschließlich zu nutzen.
b) Eine Beeinträchtigung des Eigentumsgrundrechts haben die Antragsteller im Hinblick auf ihre Gewerbebetriebe nicht glaubhaft gemacht. Zwar gehört zu dem durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützten Eigentumsrecht auch das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb; das Grundrecht schützt aber nur vor Eingriffen in die Substanz der Sach- und Rechtsgesamtheit des Betriebs, also den Betrieb in seinem vorhandenen Bestand, nicht aber künftige Erwerbsmöglichkeiten, Gewinnaussichten und in der Zukunft liegende Chancen (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.4.1994 - 8 C 29.92 -, BVerwG 95, 341, 348 f. m.w.N.). Die Antragsteller haben als Fischer im Meer keinen Anspruch auf Schaffung oder Aufrechterhaltung ihnen günstiger Benutzungsverhältnisse. Vielmehr müssen sie Veränderungen im Meer durch Naturgewalten ebenso hinnehmen wie die erlaubte Benutzung des Meeres durch andere und auch sonst das rechtmäßige Vorgehen Dritter achten (vgl. BGH, Urt. v. 31.1.1966 - III ZR 110/64 -, BGHZ 45, 150). Eine Rechtsbeeinträchtigung der Antragsteller läge allerdings vor, wenn der Bestand ihrer Betriebe durch die zugunsten der Beigeladenen ergangene Zulassungsentscheidung ernsthaft gefährdet, also die vorgegebene Situation nachhaltig verändert und sie dadurch schwer und unerträglich getroffen würden (vgl. BVerwG, Urt. v. 11.11.1970 - 4 C 102.67 -, BVerwGE 36, 248; Urt. v. 22.4.1994, aaO, S. 349). Für einen derartig intensiven Eingriff fehlt es indessen an hinreichenden Anhaltspunkten. Auf die insoweit vorgebrachten Befürchtungen der Antragsteller hat der Antragsgegner unter Auswertung der von ihnen vorgelegten Unterlagen im Einzelnen nachvollziehbar dargelegt, dass ein existenzielles Angewiesensein der Antragsteller auf den Fisch- und Krebsfang im Bereich des Feldes "H. nicht schlüssig dargetan worden ist. Dieser Beurteilung sind die Antragsteller nicht substantiiert entgegengetreten. Nach den gutachtlichen Feststellungen des Sachverständigen Dr. I. werden ca. 10 % der Gesamtfänge der untersuchten Flotte im Feld "F." erzielt. Die Annahme der Antragsteller, ihre Fangverluste überstiegen diesen Anteil voraussichtlich erheblich, beruhen demgegenüber auf ungesicherten Schätzungen, denen eine hinreichende Fundierung fehlt. Der Umstand, dass ca. 10 % der Gesamtfänge im Feld "F." erzielt wurden, erlaubt zumal angesichts der zeitlich und örtlich begrenzten Abbauarbeiten noch nicht einmal den Schluss, dass die Sandentnahme zu Fangeinbußen im gleichen Umfang führen wird. Es spricht zudem Einiges dafür, dass Fangverluste zumindest teilweise an anderer Stelle ausgeglichen werden könnten. Geht man gleichwohl von Fangverlusten in der genannten Höhe aus, so kann daraus eine Existenzgefährdung der betroffenen Betriebe nicht mit hinreichender Wahrscheinlichkeit abgeleitet werden. Es fehlt an überzeugenden Anhaltspunkten dafür, dass Beeinträchtigungen in dieser Größenordnung, die auch auf natürlichen Veränderungen und saisonalen Schwankungen beruhen können, derart erhebliche Auswirkungen auf die betroffenen Betriebe haben werden.
c) Die sonstigen von den Antragstellern befürchteten Schäden durch Munitionsreste und sogenannte Netzhaker mögen zwar nicht völlig ausgeschlossen werden können, sie werden jedoch eine nach den vorstehenden Maßstäben rechtlich erhebliche Intensität nicht erreichen. Nach dem Bescheid des Antragsgegners vom 14. März 2002 ist das Munitionsversenkungsgebiet im östlichen Teil des Teilfeldes V des Bewilligungsfeldes "F." ausdrücklich vom Abbau ausgenommen worden. Durch weitere Nebenbestimmungen wird die Abbaumenge beschränkt, wobei der Sand nur flächig bis zu einer Abbautiefe von maximal 2 m im Bewilligungsfeld entnommen werden darf. Schon aus diesen Gründen werden die genannten Gefahren weitgehend begrenzt und die noch verbleibenden Risiken auf ein jedenfalls nicht die Existenzfähigkeit der Antragsteller berührendes Maß zurückgeführt.
3. Soweit die Antragsteller einen nicht mehr vorhandenen Bedarf am Sandabbau geltend machen, können sie daraus schon deshalb zu ihren Gunsten nichts herleiten, weil sie mit diesem Vorbringen ausgeschlossen sind. Das Oberverwaltungsgericht hat nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO nur diejenigen Beschwerdegründe zu prüfen, die in der Monatsfrist des § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO vorgetragen werden. Nach Ablauf dieser Frist - wie insoweit hier - erstmals vorgetragene neue Beschwerdegründe können bei der Prüfung, ob die erstinstanzliche Entscheidung Bedenken unterliegt, nicht berücksichtigt werden (vgl. OVG Greifswald, Beschl. v. 2.9.2002 - 2 M 39/02 -, NVwZ-RR 2003, 318). Hiervon abgesehen haben der Antragsgegner und die Beigeladene zutreffend darauf hingewiesen, dass diese nach wie vor Inhaberin einer Bewilligung nach § 8 BBergG ist, die ihr das Recht gewährt, in dem Bewilligungsfeld "F." Sand zu gewinnen, und diese Bewilligung - mit Zustimmung des Antragsgegners (§ 22 Abs. 1 BBergG) - auch auf einen Dritten übertragen werden könnte. Sie haben ferner unter tatsächlichen Gesichtspunkten ausgeführt, dass der angestrebte Zweck des Sandabbaus, die Verfüllung des "J., keineswegs als abgeschlossen zu betrachten sei und ein Bedarf auch aufgrund weiterer mit dem Planfeststellungsbeschluss für die DA-Erweiterung vom 8. Mai 2000 zugelassener Maßnahmen bestehe. Keiner näheren Begründung bedarf, dass die aufgrund dieser Zulassung durchgeführten Baumaßnahmen zur Erweiterung des Werksgeländes in Hamburg-Finkenwerder aufgrund der Anordnung der sofortigen Vollziehung des Planfeststellungsbeschlusses, die gerichtlicher Prüfung standgehalten hat, rechtmäßig durchgeführt werden.
III. Nach allem ist der Beurteilung des Verwaltungsgerichts zu folgen, dass die Antragsteller im Hauptsacheverfahren mit überwiegender Wahrscheinlichkeit erfolglos bleiben werden. Selbst wenn die mangelnden Erfolgsaussichten bei der hier gebotenen Interessenabwägung unberücksichtigt blieben, würde diese zu keinem anderen Ergebnis führen. Das Aussetzungsinteresse der Antragsteller muss gegenüber dem öffentlichen Interesse und dem privaten Interesse der Beigeladenen an der sofortigen Vollziehung des angegriffenen Bescheides zurücktreten. Wegen der Gründe im Einzelnen kann auf die Darlegungen des Antragsgegners in seinen Schriftsätzen vom 21. August 2002, S. 13 f., und vom 27. Februar 2003, S. 8 f., Bezug genommen werden, die sich der Senat zu Eigen macht. Dabei ist von besonderem Gewicht, dass die Beigeladene nach § 57b Abs. 1 Nr. 4 BBergG verpflichtet ist, alle durch die vorzeitige Ausführung verursachten Schäden zu ersetzen und gegebenenfalls den früheren Zustand wiederherzustellen.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 8 BBergG
§ 57b Abs. 1 BBergG
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 48 Abs. 2 BBergG
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 57b Abs. 1 Nr. 4 BBergG
§ 33 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG
§ 16 Abs. 1 NdsFischG
§ 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO
§ 22 Abs. 1 BBergG
§ 2, 3 des Seefischereigesetzes
Art. 14 GG
Art. 14 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 81, 329
BGHZ 45, 150
BVerwGE 36, 248
NVwZ-RR 2003, 318
7 C 35.90
4 C 36.85
8 C 29.92
III ZR 110/64
4 C 102.67
2 M 39/02