Verwaltungsgericht Freiburg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-03-27, Aktenzeichen 6 K 18/17

Tenor:
Die Nebenbestimmung in Ziffer II. 7. Satz 1 des Bescheids des Landratsamts Konstanz vom 11.02.2015 in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Freiburg vom 29.11.2016 wird aufgehoben.
Das beklagte Land trägt die Kostendes Verfahrens.

Tatbestand:
1
Die Klägerin wendet sich gegen eine Nebenbestimmung zu einer tierschutzrechtlichen Entscheidung.
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Die Klägerin ist Halterin von ganzjährig im Freien (auf den eingezäunten Grundstücken Flst.Nrn. 2836, 2839, 2845 und 2847 der Gemarkung H.) gehaltenen Rindern der Rasse „Hinterwälder“. Mit Bescheid vom 21.05.2004 erhielt sie die tierschutzrechtliche Einwilligung zur Betäubung von einzelnen zur Schlachtung vorgesehenen Rindern durch Kugelschuss und die fleischhygienerechtliche Genehmigung zur Schlachtung der Rinder außerhalb von Schlachträumen zugelassener Betriebe.
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Mit Bescheid vom 11.02.2015 nahm das Landratsamt Konstanz eine Neuerteilung vor. Zur Begründung wurde angegeben, seit der Entscheidung vom 21.05.2004 hätten sich zahlreiche gesetzliche Änderungen im Bereich des Tierschutzes und der Fleischhygiene ergeben. Aus diesem Grund werde die frühere Entscheidung durch eine neue Einwilligung und Genehmigung ersetzt. Der Entscheidung sind unter Abschnitt II. zahlreiche Nebenbestimmungen beigefügt, u.a. diejenige mit der Ziff. 7:
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7. Die Entblutung hat spätestens 60 Sekunden nach dem Kugelschuss zu erfolgen. Das Blut ist aufzufangen und anschließend ordnungsgemäß zu entsorgen.
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Betreffend diese Nebenbestimmung ist in der Begründung des Bescheids ausgeführt, das Entbluten des Tierkörpers müsse gemäß § 12 Abs. 6 i.V.m. Anhang 2 der Tierschutz-Schlachtverordnung (TierSchlV) analog den Bestimmungen zum Betäuben mit dem Bolzenschussgerät umgehend nach dem Kugelschluss erfolgen, da ansonsten die Gefahr bestehe, dass aufgrund mangelnder Ausblutung die Genusstauglichkeit eingeschränkt sei. Gemäß § 12 der Tierischen Lebensmittel-Hygieneverordnung (Tier-LMHV) i.V.m. der Verordnung (EG) Nr. 853/2004 sei der Behörde ein Ermessen eingeräumt, ob sie die Genehmigung zur Betäubung von einzelnen Rindern auf der Weide mittels Kugelschusses erteile. Das von der Klägerin geplante Vorgehen stelle ein hohes Risiko für das betroffene Tier und die Umgebung durch mögliche Fehlschüsse oder abgelenkte Geschosse bzw. Geschossteile dar, das nie vollständig auszuschließen sei. Ein Fehlschuss würde beim getroffenen Tier erhebliche Schmerzen und Leiden verursachen. Die Verhinderung bzw. Reduzierung dieser Schmerzen und Leiden auf ein Mindestmaß stehe in hohem öffentlichen Interesse, was nicht zuletzt durch die tierschutzrechtlichen Bestimmungen zum Ausdruck komme. Die Aufnahme der Nebenbestimmungen in diese Einwilligung sei deshalb erforderlich und verhältnismäßig zur Reduzierung des Risikos für die Umwelt und zum Schutz der Rinder vor Schmerzen, Leiden oder Schäden.
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Mit Datum 16.02.2015 erteilte die Stadt S. als untere Waffenbehörde drei namentlich benannten Jagdscheininhabern, darunter dem Ehemann der Klägerin, die bis zum 15.02.2020 befristete Erlaubnis, auf den eingezäunten Weideflächen mit einer Schusswaffe zur Betäubung oder Tötung auf Rinder zu schießen, die zur Schlachtung vorgesehen sind.
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Gegen die Ziff. 7 der Nebenbestimmungen zur Entscheidung vom 11.02.2015 erhob die Klägerin am 11.03.2015 Widerspruch. Zur Begründung führte sie zunächst aus, Ziel sei natürlich eine möglichst schnelle Entblutung nach dem Kugelschuss. Da das Entbluten außerhalb des Geheges und außer Sicht der anderen Tiere stattfinden müsse, um einerseits das Blut ordnungsgemäß auffangen zu können und andererseits die Herde nicht durch Anblick und Geruch des Blutes zu beunruhigen, seien 60 Sekunden unzumutbar. Bei zügiger Ausführung dauere der Vorgang 2 Minuten, bei unvorhergesehenen Situationen könnten auch einmal 3 Minuten benötigt werden. Die Vorschrift über den Bolzenschuss sei auf den Kugelschuss auch nicht zwingend anzuwenden. Der Sinn der 60 Sekunden bestehe nämlich darin, ein Erwachen des Tieres aus der Betäubung vor oder während des Entblutens zu verhindern. Eine solche Ausnahme sei in § 13 Abs. 2 und 12 Abs. 1 TierSchlV vorgesehen. Nachdem die Betäubung durch Kugelschuss derjenigen durch Bolzenschuss überlegen sei, würden die dortigen Anforderungen mit Sicherheit erfüllt. Deshalb werde um die Streichung dieses Satzes aus den Nebenbestimmungen, zumindest aber darum gebeten, ihn durch „Die Entblutung hat zügig zu erfolgen.“ zu ersetzen.
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Mit Widerspruchsbescheid vom 29.11.2016, zugestellt am 05.12.2016, wies das Regierungspräsidium Freiburg den Widerspruch als unbegründet zurück. Zur Begründung wurde ausgeführt, die Nebenbestimmung diene dazu, § 12 Abs. 6 Satz 1 TierSchlV zu erfüllen, wonach der, welcher ein Tier schlachte oder anderweitig mit Blutentzug töte, sofort nach dem Betäuben mit dem Entbluten beginnen müsse. Damit solle sichergestellt werden, dass der Entblutungsschnitt noch innerhalb des Zeitraums erfolge, währenddessen das Tier totalbetäubt und damit vollständig wahrnehmungs- und empfindungslos sei. Zum anderen solle das Tier so schnell wie möglich ausbluten, um zu verhindern, dass es vor dem Eintritt des Todes sein Wahrnehmungs- und Empfindungsvermögen ganz oder zum Teil wiedererlange. Anders als beim Bolzenschuss habe der Verordnungsgeber für das Kugelschussverfahren keine Höchstdauer bis zum Beginn des Blutentzugs festgelegt. Jedoch sei aus dem Wortlaut des § 12 Abs. 6 TierSchlV erkennbar, dass auch beim Kugelschuss eine rasche Entblutung stattzufinden habe. Zudem lägen nur wenige Informationen darüber vor, ob bei dieser Methode eine Betäubung mit gleichzeitiger Tötung eintrete. Eine Festlegung auf 60 Sekunden analog der Regelung zum Bolzenschussverfahren sei daher sachgerecht und nachvollziehbar und diene der Sicherstellung der Vorgaben. Eine solche Orientierung werde auch von der Tierärztlichen Vereinigung für Tierschutz e.V. (TVT) in ihrem Merkblatt Nr. 136 explizit empfohlen. Es handele sich hierbei um ein antizipiertes Sachverständigengutachten. Zwar habe sich das Landratsamt bei seiner Ermessensentscheidung am Gesichtspunkt der Genusstauglichkeit orientiert. Die Widerspruchsbehörde halte allerdings mit der Maßgabe tierschutzrechtlicher Belange daran fest. Eine Abweichung von der Höchstzeit gemäß § 13 Abs. 2 TierSchlV komme nicht in Betracht, da die Klägerin nicht nachgewiesen habe, dass die Anforderungen des § 12 Abs. 1 TierSchlV erfüllt seien, d.h. die durchgeführte Totalbetäubung bis zum Tode anhalte und zwar mit gleicher Sicherheit wie bei Einhaltung der jeweiligen Höchstfrist.
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Die Klägerin hat am 02.01.2017 Klage erhoben. Sie trägt vor: Für die Anordnung der Nebenbestimmung fehle eine Rechtsgrundlage. § 12 Abs. 6 TierSchlV gelte ausdrücklich nur für das Bolzenschussverfahren und sei aufgrund des Verbots einer Analogie zulasten des Bürgers auch nicht entsprechend auf den Kugelschuss anwendbar. Überdies fehle es an der Vergleichbarkeit der Verfahren, da in einem Sachverständigengutachten vom 19.05.2000 im Verfahren vor dem VGH Baden-Württemberg (1 S 1161/98) nachgewiesen worden sei, dass die Betäubungswirkung eines Kugelschusses aufgrund der kinetischen Geschossenergie höher als diejenige eines Bolzenschusses sei. Deshalb trete durch den Kugelschuss nicht nur eine zeitweilige, oberflächliche und wieder zurückgehende Betäubung des Rindes ein, sondern eine tiefe, effektive und nicht wieder zurückgehende Betäubung, teilweise auch der Tod des Tieres. Der Ehegatte der Klägerin verwende ein Gewehr des Kalibers Magnum 357/Vollmantelgeschoss mit einer kinetischen Geschossenergie von rund 700 Joule, mithin der 2,5 bis 3,5-fachen kinetischen Energie eines Bolzenschusses, welche bei 200-300 Joule liege. Dass nach Sinn und Zweck der tierschutzrechtlichen Vorschriften eine rasche Entblutung stattzufinden habe, sei unstreitig. Rechtswidrig sei indessen, dass diese bereits innerhalb von 60 Sekunden nach dem Eintritt der Betäubung erfolgen müsse. Die Empfehlung im Merkblatt Nr. 136 der TVT, sich beim Kugelschuss am Höchstintervall von 60 Sekunden zu orientieren, sei ohne Auseinandersetzung mit Vergleichbarkeit bzw. Unterschiedlichkeit der beiden Verfahren und mithin ins Blaue hinein erfolgt. Ohnehin bleibe hierbei der konkrete Einzelfall im Betrieb der Klägerin unberücksichtigt. In personeller und technischer Hinsicht würden hier höchste Sicherheitsstandards eingehalten. So sei es in den bisherigen Jahren noch nie zu einem Fehl- bzw. Nachschuss gekommen und folglich auch nicht zu unnötigen erheblichen Leiden. Die Gefahr eines Fehlschusses sei aufgrund der geringen Entfernung von max. 5 m nicht gegeben. Bei ihren Rindern bestehe kein Fluchtinstinkt bzw. keine Scheu vor der Kugelschussbetäubung, da durchschnittlich nur 3 bis 4 Rinder im Betrieb im Jahr, folglich je Quartal ein Tier, betäubt würden. Angesichts der Entfernung von max. 5 m und der Geschwindigkeit eines Projektils von bis zu 500 m/Sekunde könne weder eine minimale Bewegung des Tieres noch die fehlende Kopffixierung zu Fehl- zw. Nachschüssen führen. All diese Umstände des Einzelfalles seien von den Behörden außer acht gelassen worden.
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Die Klägerin beantragt,
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die Nebenbestimmung in Ziffer II. 7. Satz 1 des Bescheids des Landratsamts Konstanz vom 11.02.2015 in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Freiburg vom 29.11.2016 aufzuheben.
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Das beklagte Land beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Es entgegnet: Sowohl Bolzenschuss als auch Kugelschuss führten zu einer schwerwiegenden und irreversiblen Schädigung des Gehirns. Bei beiden Verfahren sei entscheidender Schlüsselparameter die Ansatz- bzw. Einschussstelle. Beim Kugelschuss handele sich um eine Ausnahme, die nur unter Genehmigungsvorbehalt durchgeführt werden dürfe. Denn er sei nur in bestimmten Einzelfällen die richtige Wahl, da der Aufwand, der betrieben werden müsse, um eine mit dem Bolzenschuss vergleichbare Sicherheit zu erreichen, sehr hoch sei. Es komme hier häufig zu Fehl- und Nachschüssen, welche für das Tier erhebliche Leiden bedeuteten. Aufgrund der fehlenden Kopffixierung beim Kugelschuss könne es zu Fehlschlüssen kommen, wenn sich das Tier im Moment der Schussabgabe minimal bewege. Selbst wenn das Rind nach dem Schuss erwartungsgemäß zusammenbreche, könne nicht automatisch davon ausgegangen werden, dass eine sichere und effektive Betäubung erfolgt sei. Andere Rinderhalter im Landkreis Konstanz hätten keine Probleme mit der Einhaltung der Nebenbestimmung. Ein Abschuss erfolge im Beisein eines Amtstierarztes, der unter anderem die Einhaltung der erforderlichen Nebenbestimmungen überprüfe. Das aufwändige Procedere der Klägerin sei offenbar dem Umstand geschuldet, dass die gesamte Schlachtung nur durch eine Person (Ehemann der Klägerin) vorgenommen werde. Es sei indessen zumutbar, mindestens eine weitere Person einzusetzen. Maßnahmen zur Minimierung der Zeit zwischen Betäubung und Entblutung seien bislang von der Klägerin nicht dargelegt worden. Die angefochtene Nebenbestimmung werde bundesweit in tierschutz- und fleischhygienerechtliche Genehmigungen zur Betäubung von Rindern, die ganzjährig im Freien gehalten werden, durch Kugelschuss, aufgenommen.
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Wegen weiterer Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Schriftsätze der Beteiligten und den Inhalt der Akten (jeweils ein Heft des Landratsamts und des Regierungspräsidiums) verwiesen.

Entscheidungsgründe:
I.
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Die Anfechtungsklage ist zulässig.
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Gegen belastende Nebenbestimmungen eines – wie hier - begünstigenden (gestattenden) - Verwaltungsakts ist, sofern nicht eine isolierte Aufhebbarkeit ausnahmsweise offenkundig von vornherein ausscheidet, die Anfechtungsklage gegeben (BVerwG, Urt. v. 22.11.2000 – 11 C 2/00 –, juris; Kopp/Schenke, VwGO, 23. Aufl. 2017, § 42 Rn. 92; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 18. Aufl. 2017, § 36 Rn. 88). Ob diese Klage zur isolierten Aufhebung führt, ist hingegen eine Frage erst der Begründetheit und hängt davon ab, ob der begünstigende Verwaltungsakt ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann (vgl. auch Wysk, VwGO, 2. Aufl. 2016, § 42 Rn. 32 m.w.N.).
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Die angefochtene Nebenbestimmung enthält nach dem objektivierten Empfängerhorizont ein individuell-konkretes Verhaltensgebot, wobei die Vorgabe, dass die Entblutung spätestens 60 Sekunden nach dem Kugelschuss zu erfolgen habe, unstreitig dahin zu verstehen ist, dass damit der Beginn der Entblutung gemeint ist. Es handelt sich um eine Regelung im Sinne von § 35 Satz 1 LVwVfG, mithin um eine Auflage gemäß § 36 Abs. 2 Nr. 4 LVwVfG und nicht (nur) um einen schlichten Hinweis auf die Gesetzeslage. Maßgeblich ist insoweit der gestaltgebende (§ 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg, der diese Nebenbestimmung im Sinne einer regelnden Auflage beifügt. Die Widerspruchsbehörde hat erkannt (siehe Widerspruchsbescheid-Seite 4/5), dass beim Kugelschussverfahren eine Verordnungs-Regelung zur Höchstdauer zwischen Kugelschuss und Beginn des Blutentzugs fehlt. Durch die Auflage soll sichergestellt werden, so die Begründung auf Seite 4 in Bezugnahme auf § 36 Abs. 1 Alt. 2 LVwVfG, dass die tierschutzrechtlichen Voraussetzungen für die Einwilligung erfüllt werden.
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Die übrigen Zulässigkeitsvoraussetzungen (Klagebefugnis und erfolglos durchgeführtes Vorverfahren) sind gegeben. II.
Die übrigen Zulässigkeitsvoraussetzungen (Klagebefugnis und erfolglos durchgeführtes Vorverfahren) sind gegeben.
II.
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Die Klage ist auch begründet. Die Beifügung der Ziffer II. 7. Satz 1 zur tierschutzrechtlichen Einwilligung im Bescheid vom 11.02.2015 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Für die Beifügung der streitgegenständlichen Auflage fehlt es an einer Rechtsgrundlage; eine solche ist weder (unmittelbar oder analog) im Fachrecht (dazu unter 1.) noch im allgemeinen Verwaltungsrecht (dazu unter 2.) vorhanden. Die Rechtswidrigkeit der Nebenbestimmung führt auch zu ihrer isolierten Aufhebung, da die tierschutzrechtliche Einwilligung ohne diese Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann (dazu unter 3.).
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1.) Das einschlägige Fachrecht - Unions-Tierschutzrecht (dazu unter a.) und nationales Tierschutzrecht (dazu unter b.) - unterscheidet ausdrücklich zwischen den verschiedenen Betäubungsverfahren und sieht nur beim Bolzenschuss eine konkrete Höchstdauer in Sekunden vor, nicht hingegen beim Kugelschuss. Eine analoge Anwendung bzw. Übertragung der Höchstdauer-Regelung auf den Kugelschuss ist nicht möglich (dazu unter c.).
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a.) Unionsrechtlich bestimmt Art. 4 Abs. 1 Unterabs. 1 und 2 der Verordnung (EG) Nr. 1099/2009, dass Tiere nur nach einer Betäubung im Einklang mit den Verfahren und den speziellen Anforderungen in Bezug auf die Anwendung dieser Verfahren gemäß Anhang I getötet werden. Die Wahrnehmungs- und Empfindungslosigkeit muss bis zum Tod des Tieres anhalten. Im Anschluss an die in Anhang I genannten Verfahren, die nicht zum sofortigen Tod führen („einfache Betäubung“), wird so rasch wie möglich ein den Tod herbeiführendes Verfahren, wie z.B. Entblutung, angewandt. Anhang I Tabelle 1 der Verordnung (EG) Nr. 1099/2009 sieht in Nr. 1 und 2 als Verfahren der einfachen Betäubung den penetrierenden und den nicht penetrierenden Bolzenschuss vor. Als Schlüsselparameter wird nur für diese beiden (nicht zum sofortigen Tod führenden) Verfahren u.a. die Höchstdauer zwischen Betäubung und Entblutungsschnitt/Tötung (in Sekunden) vorgegeben. Gemäß Nr. 3 der Tabelle ist ebenfalls der Schuss mit einer Feuerwaffe ein zulässiges Verfahren, ohne dass dort allerdings als Schlüsselparameter eine Höchstdauer zwischen Betäubung und Entblutungsschnitt angegeben ist. Anders als beim Bolzenschuss ist damit den EU-Regelungen über den Kugelschuss zu entnehmen, dass bei Anwendung dieses Verfahrens zugleich auch der Tod des Tieres eintreten kann. Dann aber ist die Empfindungs- und Wahrnehmungsfähigkeit ohnehin dauerhaft ausgeschlossen, so dass eine Höchstdauer bis zum Beginn der Entblutung keinen Sinn macht bzw. nicht erforderlich ist. Allerdings ergibt sich aus den weiteren Unterlagen, so etwa dem Merkblatt Nr. 136 der Tierärztlichen Vereinigung für Tierschutz e.V. (TVT), dass trotz der vom EU-Verordnungsgeber als Schlüsselparameter zwingend geforderten schwerwiegenden und irreversiblen Schädigung des Gehirns des Tieres nicht (stets) sicher davon ausgegangen werden kann, dass durch den Schuss sofort auch der Tod eintritt. Für solche Fälle bleibt es bei der Regelung des Art. 4 Abs. 1 Unterabs. 2 Verordnung (EG) Nr. 1099/2009, wonach so rasch wie möglich die Entblutung als ein den Tod herbeiführendes Verfahren anzuwenden ist.
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b.) Auch nationale Vorschriften bestimmen für den Kugelschuss keine konkrete Höchstdauer. Zwar ist Deutschland gemäß Art. 26 Abs. 1 und Abs. 2 Buchst. a) der Verordnung (EG) Nr. 1099/2009 nicht daran gehindert, Vorschriften beizubehalten bzw. vorzusehen, mit denen ein umfassenderer Schutz von Tieren zum Zeitpunkt der Tötung sichergestellt werden soll. Die auf die Ermächtigung in §§ 4e, 21a TierSchG zurückgehende Tierschutz-Schlachtverordnung (TierSchlV) hat hiervon im Zusammenhang mit dem Zeitraum zwischen Betäubung und Entblutung indessen keinen Gebrauch im Sinn einer konkreten Zeitbestimmung gemacht:
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Gemäß § 12 Abs. 1 TierSchlV sind zusätzlich zu den Anforderungen an die Betäubung nach Art. 4 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1099/2009 Tiere so zu betäuben, dass sie schnell und unter Vermeidung von Schmerzen oder Leiden in einen bis zum Tod anhaltenden Zustand der Wahrnehmungs- und Empfindungslosigkeit versetzt werden (sog. Totalbetäubung - vgl. auch § 4 Abs. 1 Satz 1 TierSchG). Gemäß § 12 Abs. 3 Satz 1 TierSchlV hat, wer ein Wirbeltier tötet, es zuvor nach Maßgabe des Art. 4 Abs. 1 i.V.m. Anhang I der Verordnung (EG) Nr. 1099/2009 zu betäuben, soweit nicht in Anlage 1 etwas anderes bestimmt ist. Gemäß § 12 Abs. 6 Satz 1 TierSchlV muss, wer ein Tier schlachtet oder anderweitig mit Blutentzug tötet, sofort nach dem Betäuben, und zwar für die in Anlage 2 Spalte 1 (sc. der TierSchlV) genannten Betäubungsverfahren innerhalb des jeweils in Spalte 2 festgelegten Zeitraumes, mit dem Entbluten beginnen. Satz 2 bestimmt ferner für den weiteren Entblutungsvorgang, dass das Tier entblutet werden muss, solange es empfindungs- und wahrnehmungsunfähig ist.
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Die damit maßgeblichen Anlagen 1 und 2 der TierSchlV treffen im streitgegenständlichen Zusammenhang unterschiedliche Regelungen für Bolzen- und Kugelschuss. Vom Unionsrecht auf der Grundlage des Art. 26 Abs. 1 und 2 der Verordnung (EG) Nr. 1099/2009 zulässigerweise zwecks umfassenderen Schutzes abweichend, darf gemäß Anlage 1 der TierSchlV der Kugelschuss zur Betäubung oder Tötung von Rindern, die ganzjährig im Freien gehalten werden, nur mit Einwilligung der zuständigen Behörde angewendet werden (Ziff. 2.1.2). Darüber hinaus ist der Kugelschuss so auf den Kopf des Tieres abzugeben und das Projektil muss über ein solches Kaliber und eine solche Auftreffenergie verfügen, dass das Tier sofort betäubt und getötet wird (Ziff. 2.2). Anlage 2 der TierSchlV trifft ferner eine Regelung zu dem Betäubungsverfahren u.a. bei Rindern, regelt dort allerdings nur den Bolzenschuss und nur für diesen 60 Sekunden als maßgebliche Höchstdauer zwischen Betäubung und Beginn der Entblutung. Eine 60-Sekunden-Vorgabe enthält die TierSchlV für den Kugelschuss gerade nicht. Es bleibt insoweit vielmehr gemäß § 12 Abs. 6 Satz 1 TierSchlV bzw. Art. 4 Abs. 1 Unterabs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1099/2009 beim Gebot, die Entblutung „sofort“ bzw. „so rasch wie möglich“ zu beginnen, ohne dass trotz dieser verschiedenen Wortwahl inhaltliche Unterschiede bestehen. Eine zeitliche Abweichung von den 60 Sekunden ist deshalb im jeweiligen Einzelfall möglich und zulässig, solange gewährleistet ist, dass das Tier bis zum Entblutungsschnitt empfindungs- und wahrnehmungsunfähig (totalbetäubt) ist.
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c.) Eine analoge Anwendung der für den Bolzenschuss bestimmten Höchstdauer auf den Fall des Kugelschusses scheidet aus. Es fehlt bereits an einer unbeabsichtigten Regelungslücke, da § 12 Abs. 6 Satz 1 TierSchlV mit dem eingeschobenen Satzteil „und zwar für die in Anlage 2 Spalte 1 genannten Betäubungsverfahren innerhalb des jeweils in Spalte 2 festgelegten Zeitraumes“ ausdrücklich eine bestimmte Höchstdauer nur für das dort geregelte Bolzenschussverfahren bestimmt. Diese Regelung befand sich bereits in der TierSchlV 1997 (Geltung 01.01.2000-31.12.2012) und wurde unverändert in die TierSchlV 2013 (Geltung seit 01.01.2013) übernommen, obwohl beide Fassungen seit jeher den Kugelschuss als zulässiges Betäubungs-/Tötungsverfahren geregelt haben. Es spricht nichts dafür, der Verordnungsgeber habe unbewusst eine Regelung unterlassen. Wie sich vielmehr aus den Motiven (BR-Drs. 672/12 vom 01.11.2012) ergibt, wollte der nationale Verordnungsgeber die bislang geltenden Anforderungen an das Entbluten fortschreiben (a.a.O., Seite 39) und hierbei u.a. die Regelung zur Höchstdauer zwischen Betäubung und Entblutungsschnitt beibehalten, ohne diese indessen als Schlüsselparameter für den Kugelschuss vorzusehen. Vielmehr wurde davon ausgegangen, dass die Höchstdauer zwischen Betäubung und Entblutungsschnitt „ein wesentlicher Schlüsselparameter insbesondere bei der Verwendung von sog. „einfachen“ Betäubungsverfahren, die nicht zum sofortigen Tod führen“, ist (Seite 49). Mit dem Zweck der Beibehaltung strengerer nationaler Vorschriften wurden die Detailregelungen zum Kugelschuss im Sinne der Ziffer 2 der Anlage 1 hingegen mit Maßgaben (nur) bei den Anwendungsbedingungen (bestimmte Tierarten und Haltungsformen sowie Nottötung, vgl. Ziff. 2.1) und bezogen auf die Schlüsselparameter (Einschussstelle, Ladung und Kaliber sowie Typ des Projektils, vgl. Ziff. 2.2) fortgeführt (a.a.O., Seite 45).
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2.) Die Auflage kann schließlich auch nicht auf § 36 LVwVfG gestützt werden. Zwar ist die Beifügung von Nebenbestimmungen zu tierschutzrechtlichen Entscheidungen mangels entgegenstehender fachrechtlicher Regelungen grundsätzlich weder durch das Unionsrecht (vgl. für den hier einschlägigen Fall des indirekten Vollzugs: Kopp/Ramsauer, a.a.O., Rn. 6; Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 36 Rn. 153) noch durch nationales Tierschutzrecht ausgeschlossen. Die Voraussetzungen des § 36 LVwVfG liegen indessen nicht vor.
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Maßgeblich ist hier § 36 Abs. 1 LVwVfG. Danach darf ein Verwaltungsakt, auf den ein Anspruch besteht, mit einer Nebenbestimmung nur versehen werden, wenn sie – was hier verneinen ist - durch Rechtsvorschrift zugelassen ist, oder wenn sie – worauf es hier folglich noch ankommt – gemäß Alternative 2 der Vorschrift sicherstellen soll, dass die gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsakts erfüllt werden. Die Vorschrift regelt abschließend, unter welchen Voraussetzungen ein gebundener begünstigender Verwaltungsakt mit einer Nebenbestimmung versehen werden darf. Bei der tierschutzrechtlichen Einwilligung für die Klägerin handelt es sich um einen gebundenen Verwaltungsakt. Die für die Einwilligung zur Anwendung des Kugelschusses zuständige Behörde muss regelmäßig die Entscheidung des Verordnungsgebers beachten, im Freiland gehaltenen Rindern die besonderen Belastungen des Einfangens und Transportierens sowie des „normalen“ Schlachtverfahrens zu ersparen. Eine Ablehnung der Einwilligung kommt deshalb nur ganz ausnahmsweise und nur bei eindeutig überwiegenden entgegenstehenden öffentlichen Interessen in Betracht (Hirt/Maisack/Moritz, Tierschutzgesetz, 2. Aufl., Anl. 3 TierSchlV, Rn. 3). Solche Interessen sind hier nicht erkennbar, da die Klägerin die maßgebliche Freilandhaltung betreibt und, vermittelt über ihren Ehemann, die Voraussetzungen des § 4 TierSchlV (Sachkunde) sowie waffenrechtlicher Art (Erlaubnis zum Schießen von Schlachttieren) erfüllt sind. Selbst wenn es sich bei der tierschutzrechtlichen Einwilligung um einen Ermessensverwaltungsakt handeln sollte, ist somit zugunsten der Klägerin jedenfalls eine Ermessensreduktion auf Null eingetreten. Auch in diesem Fall aber ist § 36 Abs. 1 LVwVfG als alleinige Rechtsgrundlage für die Beifügung einer Nebenbestimmung einschlägig (Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., Rn. 136; Kopp/Ramsauer, a.a.O., Rn. 23).
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Eine Nebenbestimmung ist nach der zweiten Alternative des § 36 Abs. 1 LVwVfG nur zulässig, wenn sie sicherstellen soll, dass die Voraussetzungen für den Erlass des Verwaltungsakts erfüllt werden, nicht hingegen dann, wenn sie nur sicherstellen soll, dass die Voraussetzungen erfüllt bleiben. Die Behörde soll gemäß § 36 Abs. 1 Alt. 2 LVwVfG eine Nebenbestimmung beifügen dürfen, die es ihr ermöglicht, einen begünstigenden Verwaltungsakt zu erlassen, obwohl noch nicht sämtliche vom Fachrecht hierfür aufgestellten Voraussetzungen erfüllt oder nachgewiesen sind. Die Nebenbestimmung ist ein Mittel, das Fehlen von Voraussetzungen für den Erlass des Verwaltungsakts zu überbrücken (vgl. zu § 36 bad.-württ. LVwVfG: BVerwG, Urt. v. 09.12.2015 – 6 C 37/14 –, Rn. 17-20, juris). Hier ist die Verhaltenspflicht aus § 12 Abs. 6 TierSchlV indessen keine Voraussetzung für eine Einwilligung zur Anwendung des Kugelschusses im Sinne von Ziff. 2.1 und 2.2 der Anl. 1 zur TierSchlV. Maßgeblich sind allein die Sachkunde bzw. deren Nachweis und die ganzjährige Freilandhaltung von Rindern sowie eine waffenrechtliche Schießerlaubnis (s.o.). Soweit sich die Vorgabe in Ziff. II. 7. Satz 1 auf ein Verhalten nach Erteilung der Einwilligung bezieht, kann sie schließlich aber auch deshalb nicht von § 36 Abs. 1 Alt. 2 LVwVfG gedeckt sein, weil sie sich auf ein künftiges Verhalten und nicht dasjenige im Zeitpunkt der Einwilligungserteilung bezieht (Kopp/Ramsauer, a.a.O., Rn. 42; Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., Rn. 122).
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Eine Aufrechterhaltung mit anderer Begründung oder gar eine Umdeutung kommen ebenfalls nicht in Betracht. Der Regelungszweck einer Höchstdauer zwischen Betäubung und Entblutung ist tierschutzrechtlicher Art und kann folglich mit Vorschriften des Tierhygienerechts (geregelt in der Tierischen Lebensmittel-Hygieneverordnung – TierLMHV – i.V.m. EGV Nr. 853/2004) nicht ausgetauscht werden. Für eine Umdeutung fehlt es an den Voraussetzungen des § 47 LVwVfG.
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3.) Die Anfechtungsklage ist schließlich auch begründet. Bei Wegfall der rechtswidrigen Auflage verbleibt eine sinnvolle bzw. rechtmäßige Einwilligungsentscheidung. Insoweit gilt nämlich unmittelbar kraft Gesetzes - § 12 Abs. 6 Satz 1 TierSchlV bzw. Art. 4 Abs. 1 Unterabs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1099/2009 - für die Klägerin die Pflicht, sofort bzw. so rasch wie möglich nach dem Betäuben mit dem Entbluten zu beginnen. Abgesichert wird diese Verpflichtung darüber hinaus durch die – nicht angefochtene und folglich bestandskräftige - Nebenbestimmung in Ziff. 6a der Entscheidung vom 11.02.2015, wonach Schlachtung und Entblutung des jeweiligen Rindes in Anwesenheit eines Amtstierarztes zu erfolgen haben. III.
3.) Die Anfechtungsklage ist schließlich auch begründet. Bei Wegfall der rechtswidrigen Auflage verbleibt eine sinnvolle bzw. rechtmäßige Einwilligungsentscheidung. Insoweit gilt nämlich unmittelbar kraft Gesetzes - § 12 Abs. 6 Satz 1 TierSchlV bzw. Art. 4 Abs. 1 Unterabs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1099/2009 - für die Klägerin die Pflicht, sofort bzw. so rasch wie möglich nach dem Betäuben mit dem Entbluten zu beginnen. Abgesichert wird diese Verpflichtung darüber hinaus durch die – nicht angefochtene und folglich bestandskräftige - Nebenbestimmung in Ziff. 6a der Entscheidung vom 11.02.2015, wonach Schlachtung und Entblutung des jeweiligen Rindes in Anwesenheit eines Amtstierarztes zu erfolgen haben.
III.
32
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO; die Kammer hat keinen Anlass, sie für vorläufig vollstreckbar zu erklären, § 167 Abs. 2 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 4e, 21a TierSchG
§ 36 LVwVfG
§ 4 TierSchlV
§ 47 LVwVfG
§ 36 Abs. 1 Alt. 2 LVwVfG
§ 13 Abs. 2 und 12 Abs. 1 TierSchlV
§ 12 Abs. 6 Satz 1 TierSchlV
§ 12 Abs. 6 TierSchlV
§ 13 Abs. 2 TierSchlV
§ 12 Abs. 1 TierSchlV
§ 35 Satz 1 LVwVfG
§ 36 Abs. 2 Nr. 4 LVwVfG
§ 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 4 Abs. 1 Satz 1 TierSchG
§ 12 Abs. 3 Satz 1 TierSchlV
§ 36 Abs. 1 LVwVfG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 12 der Tierischen Lebensmittel-Hygieneverordnung (Tier-LMHV) i.V.m. der Verordnung

Zitierte Entscheidungen: 1 S 1161/98
11 C 2/00
6 C 37/14