Verwaltungsgericht Gera (Thüringen, )
Urteil vom 2015-02-11, Aktenzeichen 2 K 570/14 Ge
ECLI: ECLI:DE:VGGERA:2015:0211.2K570.14GE.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Die auf die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses gerichtete Klage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO ist nur zulässig, wenn es um die Verwirklichung der Rechte des Klägers geht. Ein berechtigtes Interesse des Klägers liegt vor, wenn der Kläger betont, dass er mit Rücksicht auf die Verweigerung des Handschlags unsicher sei, ob er ordnungsgemäß als Mitglied des Stadtrats verpflichtet wurde, so dass zumindest eine Verletzung organschaftlicher Rechte des Klägers möglich erscheint.(Rn.13)
2. Dem in § 24 Nr. 2 Satz 1 ThürKO vorgesehene Handschlag kommt lediglich die Funktion zu, in besonderer Form die im Gesetz selbst festgelegten Pflichten der Ratsmitglieder, wie Schweigepflicht und Treuepflicht und die sich aus der Rechtsstellung ergebenden sonstigen allgemeinen Pflichten zu unterstreichen.(Rn.16)
3. Der Kommunalverfassungsstreit ist kein Instrument der allgemeinen Rechtmäßigkeitskontrolle, so dass ein Kläger nur insoweit gehört werden kann, als er die Verletzung subjektiver Rechte geltend macht.(Rn.17)
4. Staatliche Organe sind nicht gehindert, politische Konsequenzen aus der rechtsextremistischen Weltanschauung der NPD und ihrer Repräsentanten zu ziehen, obwohl diese Partei nicht verboten ist.(Rn.18)
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist für den Beklagten gegen Sicherheitsleistung in Höhe der vollstreckbaren Kosten vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten darum, ob die Verweigerung des Handschlags durch den Beklagten bei der Verpflichtung des Klägers als Mitglied des Stadtrats der Stadt G... rechtswidrig war.
Der Beklagte ist Bürgermeister der Stadt G.... Der Kläger wurde als Mitglied der NPD über deren Wahlvorschlag bei der Kommunalwahl 2014 in den Stadtrat gewählt und hat die Wahl angenommen. In der ersten öffentlichen Sitzung des Stadtrates nach der Kommunalwahl 2014 am 17. Juni 2014 verpflichtete der Beklagte, mit Ausnahme des Klägers und eines weiteren Stadtrats, der ebenfalls Mitglied der NPD ist, alle Stadtratsmitglieder per Handschlag zur gewissenhaften Erfüllung ihrer Pflichten. Der Kläger gab ausweislich des Protokolls eine mündliche Erklärung mit folgendem Wortlaut ab: „Ich verspreche, meine Pflichten als Stadtratsmitglied sorgfältig und gewissenhaft zu erfüllen und das Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland, die Verfassung des Freistaats Thüringen sowie die Gesetze zu wahren.“, die er auch unterzeichnete. Im Zusammenhang mit einem redaktionellen Bericht über die Verpflichtung der Stadtratsmitglieder der Stadt G... wurde in der lokalen Presse am 19. Juni 2014 berichtet, dass der Beklagte sich berechtigt sah, dem Kläger den Handschlag zu verweigern. In der Veröffentlichung wurde der Beklagte wörtlich wie folgt zitiert: „Ich muss diesen Leuten nicht die Hand geben“.
Am 3. Juli 2014 hat der Kläger Feststellungsklage erhoben. Er ist der Auffassung, dass aus § 24 Abs. 2 Satz 1 der Thüringer Kommunalordnung - ThürKO - die Verpflichtung des Beklagten folge, dem Kläger den Handschlag zur Verpflichtung als Stadtrat nicht zu verweigern. Er habe die Wahl angenommen, so dass er kraft Gesetzes Mitglied des Stadtrates von G... sei. Da der Beklagte jedoch den zwingend vorgeschriebenen Handschlag als äußeren Akt der Verpflichtung verweigert habe, sei nicht eindeutig, dass der Kläger wirksam als Stadtrat verpflichtet worden sei. Der Beklagte habe im Rahmen der Sitzung auch nicht das Wort an den Kläger gerichtet. Insbesondere habe der Beklagte keine Verpflichtungserklärung verlautbart. Selbst wenn der Kläger ordnungsgemäß als Stadtrat verpflichtet worden sei, stelle die Verweigerung des Handschlags durch den Beklagten eine grundlose Diskriminierung dar, weil dem Kläger dadurch der gesetzlich vorgeschriebene Akt verweigert werde. Aus der Presseveröffentlichung folge, dass die Verweigerung des Handschlags durch den Beklagten aufgrund der politischen Anschauung des Klägers erfolgt sei. Es komme dem Beklagten in seiner Funktion als Bürgermeister aber nicht zu, eine politische Meinung zu verlautbaren, weil er in staatlicher Funktion handele und deshalb seine Neutralität wahren müsse. Es sei seine Pflicht, den Kläger durch Handschlag auf die Pflichten als Mitglied des Stadtrats zu verpflichten, weil dies gesetzlich vorgesehen sei. Die Rechtsverletzung sei wesentlich, weil der vorgeschriebene Handschlag eine Symbolik beinhalte, dass sich die Begrüßenden freundlich und in friedlicher Absicht gegenüber stünden. Nach § 24 Abs. 2 Satz 1 ThürKO sei der Handschlag darüber hinaus eine Geste der beiderseitigen Verpflichtungserklärung. Auch wenn den Beklagten niemand zwingen könne, dem Kläger die Hand zu reichen, sei der Beklagte als Amtsträger nicht Grundrechtsträger, der sich auf die Meinungsfreiheit berufen könne. Er übe Kompetenzen aus und sei verpflichtet, sich an die Regelung in § 24 Abs. 2 Satz 1 ThürKO zu halten. Der Beklagte könne sich nicht darauf zurückziehen, dass diese Regelung eine sanktionslose Ordnungsvorschrift sei, weil er als Repräsentant der Stadt zur vorbildlichen Gesetzestreue verpflichtet sei. Es komme daher nicht darauf an, ob der Kläger einen Anspruch auf den Handschlag habe, weil es im Organstreitverfahren ausschließlich um die Abgrenzung der beiderseitigen Pflichten gehe und nicht um Rechtsansprüche.
Der Kläger beantragt,
es wird festgestellt, dass die Verweigerung des Handschlages durch den Beklagten in der ersten nach der Wahl stattfindenden Stadtratssitzung am 17. Juni 2014 zur Verpflichtung des Klägers als Stadtrat rechtswidrig war.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hält die Klage für unzulässig, weil der Kläger durch die Verweigerung des Handschlags nicht in eigenen Rechten berührt sei. Der Handschlag sei für die Verpflichtung des Klägers als Stadtrat nicht konstitutiv.
Auch trage der Kläger keine Umstände vor, die ein besonderes Feststellungsinteresse begründeten, da die Sache erledigt sei. Es liege ferner keine spezifische Grundrechtsverletzung vor, die für den Kläger eine Klagebefugnis begründen könne, weil in der Verweigerung des Handschlags allenfalls eine Unhöflichkeit des Beklagten liege. Eine Wiederholungsgefahr sei nicht ersichtlich, da nicht sicher sei, dass der Kläger bei der nächsten Kommunalwahl wiedergewählt werde. Die angesprochene Presseveröffentlichung habe der Beklagte nicht veranlasst oder zu verantworten.
Die Klage sei zudem unbegründet, weil § 24 Abs. 2 Satz 1 ThürKO kein zwingendes Recht sei. Eine Rechtspflicht des Bürgermeisters, die Verpflichtung der Stadträte per Handschlag vorzunehmen, bestehe nicht. Ausweislich der Gesetzesbegründung bedeute der Handschlag nach § 24 Abs. 2 Satz 1 ThürKO lediglich eine Unterstreichung der besonderen Rechtsstellung der Gemeinderatsmitglieder. Ferner genieße der Beklagte auch als Bürgermeister Grundrechtsschutz. Es gehöre zwar zu den Dienstpflichten des Bürgermeisters die Stadträte zu verpflichten, dies schließe jedoch nicht die Verpflichtung durch Handschlag ein. Aus dem Protokoll der Stadtratssitzung vom 14. Juni 2014 folge, dass die Verpflichtung des Klägers zum Stadtrat wirksam erfolgt sei, so dass es unerheblich sei, dass der Beklagte den Handschlag verweigert und das Wort nicht an den Kläger gerichtet habe, denn beides sei rechtlich bedeutungslos. Der Beklagte sei als Bürgermeister ferner nicht zu völliger Neutralität verpflichtet. Für den Bundespräsidenten habe das BVerfG anerkannt, dass Werturteile eines Amtsträgers zum Schutz der Demokratie zulässig seien, wenn sie nicht auf sachfremden Erwägungen beruhten (BVerfG, Beschluss vom 10. Juni 2014, 2 BvE 4/13 - zitiert nach Juris). Dies müsse auch für den Beklagten als Repräsentanten der Stadt G... gelten.
Bezüglich der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des Protokolls der mündlichen Verhandlung verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist als Feststellungsklage im Rahmen eines kommunalrechtlichen Organstreitverfahrens (Kommunalverfassungsstreit, s. hierzu Kopp/Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, 20. Auflage 2014, Vorb. § 40, Rdnr. 6, § 43 Rdnr. 10; Thüringer Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 21. November 1995 - 2 KO 175/94 - zitiert nach Juris) zulässig. Gemäß § 43 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - kann die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat. Unter einem solchen Rechtsverhältnis sind die sich aus einer Rechtsnorm ergebenden rechtlichen Beziehungen zwischen natürlichen und juristischen Personen zu verstehen, nach denen die beteiligten Personen sich in bestimmter Weise zu verhalten haben. Die Rechtsbeziehungen müssen entweder durch die Norm selbst oder vermittels eines dem öffentlichen Recht zuzuordnenden Rechtsgeschäfts konkretisiert sein (vgl. BVerwG, Urteil vom 8. Dezember 1995 - 8 C 37.93 -, zitiert nach juris). Ein solches feststellbares Rechtsverhältnis liegt hier vor. Der zwischen den Beteiligten entstandene Streit über die Reichweite der in § 24 Abs. 2 Satz 1 ThürKO verankerten Verpflichtung des Beklagten, Gemeinderatsmitglieder in der ersten nach ihrer Wahl stattfindenden öffentlichen Sitzung des Gemeinderats per Handschlag auf die gewissenhafte Erfüllung ihrer Pflichten zu verpflichten, ist ein konkretes Rechtsverhältnis in diesem Sinne.
Der Kläger kann sich auch auf ein gemäß § 43 VwGO zu forderndes berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung berufen. Ein solches berechtigtes Interesse ist nicht gleichbedeutend mit einem rechtlichen Interesse, sondern schließt über ein solches Interesse hinaus jedes als schutzwürdig anzuerkennendes Interesse auch wirtschaftlicher oder ideeller Art ein. Daraus folgt aber nicht, dass jeder in diesem Sinne Interessierte auch ohne eigene Rechtsbetroffenheit eine Feststellungsklage erheben kann. Vielmehr ist auf die Feststellungsklage nach § 43 VwGO zur Vermeidung der dem Verwaltungsprozess fremden Popularklage die Vorschrift des § 42 Abs. 2 VwGO über die Klagebefugnis entsprechend anzuwenden. Dies bedeutet, dass auch die auf die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses gerichtete Klage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO nur zulässig ist, wenn es dem Kläger dabei um die Verwirklichung seiner Rechte geht (vgl. Thüringer Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 21. November 1995 - 2 KO 175/94 - zitiert nach Juris unter Berufung auf BVerwG, Urteil vom 29. Juni 1995, DVBI. 1995, 1250). Das berechtigte Interesse des Klägers folgt vorliegend daraus, dass er in der mündlichen Verhandlung betont hat, dass mit Rücksicht auf die Verweigerung des Handschlags durch den Beklagten unsicher sei, ob er ordnungsgemäß als Mitglied des Stadtrats verpflichtet wurde, so dass vorliegend zumindest eine Verletzung organschaftlicher Rechte des Klägers möglich erscheint.
Die Feststellungsklage ist jedoch unbegründet. Der Kläger hatte keinen Anspruch darauf, dass der Beklagte ihn in der 1. öffentlichen Sitzung des Stadtrats von G... nach der Kommunalwahl 2014 durch den in § 24 Abs. 2 Satz 1 ThürKO vorgesehenen Handschlag auf die gewissenhafte Erfüllung seiner Pflichten als Stadtrat verpflichtet.
Nach dieser Vorschrift sind die Gemeinderatsmitglieder in der ersten nach ihrer Wahl stattfindenden öffentlichen Sitzung des Gemeinderates vom Bürgermeister auf die gewissenhafte Erfüllung ihrer Pflichten durch Handschlag zu verpflichten. Die danach erforderliche Verpflichtung des Klägers ist in der öffentlichen Sitzung des Stadtrates von G... vom 17. Juni 2014 ist erfolgt. Ausweislich des vorliegenden Protokolls der Stadtratssitzung hat der Kläger eine entsprechende mündliche Erklärung abgegeben und unterzeichnet. Mehr verlangt die Regelung nicht. Entgegen der Auffassung des Klägers folgt aus dem Unterlassen des in § 24 Abs. 2 Satz 1 ThürKO vorgesehenen Handschlags kein Nachteil für den Status des Klägers als Mitglied des Stadtrates von G.... Dies folgt aus der Konzeption des Thüringer Kommunalwahlgesetzes - ThürKWG -, die den Rechtsgehalt des § 24 Abs. 2 Satz 1 ThürKO bestimmt.
Nach § 29 Abs. 1 Satz 1 ThürKWG benachrichtigt der Wahlleiter die Gewählten schriftlich von ihrer Wahl und fordert sie auf, binnen einer Woche nach Zustellung der Benachrichtigung schriftlich zu erklären, ob sie die Wahl annehmen. Nach § 29 Abs. 1 Satz 2 ThürKWG gilt die Wahl als angenommen, wenn nicht innerhalb der in § 29 Abs. 1 Satz 1 ThürKWG genannten Frist die Wahl durch schriftliche Erklärung gegenüber dem Wahlleiter abgelehnt wird. Wird die Wahl durch einen Gewählten ausdrücklich angenommen oder verstreicht die in § 29 Abs. 1 Satz 2 ThürKWG genannte Frist, ist der Gewählte Mitglied des Gemeinderats. Dies folgt aus § 30 Abs. 2 ThürKWG, wonach eine in den Gemeinderat gewählte Person ihr Amt nicht antreten kann, wenn ein Amtsantrittshindernis nach § 30 Abs. 2 Nr. 1 oder 2 ThürKWG vorliegt. Nach der Konzeption des Gesetzes sind allein die Wahl und die Annahme der Wahl bzw. der Fristablauf nach § 29 Abs. 1 Satz 2 ThürKO konstitutiv für die Mitgliedschaft im Gemeinderat. Folglich kommt dem Vorgang der Verpflichtung kein statusbegründender Charakter zu, da die Gewählten bereits Gemeinderatsmitglieder sind. Bestätigt wird dieser Befund durch § 24 Abs. 2 Satz 2 ThürKO. Nach dieser Vorschrift verliert ein Gemeinderatsmitglied sein Amt, wenn es die Verpflichtung nach § 24 Abs. 2 Satz 1 ThürKO verweigert. Diese Vorschrift geht ersichtlich davon aus, dass der Status des Ratsmitgliedes bereits mit Annahme der Wahl bzw. durch den Fristablauf nach § 29 Abs. 1 Satz 2 ThürKWG begründet wird. Entscheidend sind im Rahmen des § 24 Abs. 2 Satz 1 und Satz 2 ThürKO die Verpflichtung, nicht der Handschlag. Nach § 24 Abs. 2 Satz 2 ThürKO führt nicht die Verweigerung des Handschlags zum Verlust des Amtes, die Verweigerung der Verpflichtung nach § 24 Abs. 2 Satz 1 ThürKO führt zum Verlust des Amtes (vgl. Rücker in Rücker/Dieter/ Schmidt, Thüringer Kommunalordnung, Kommentar, Loseblatt, Stand: Mai 2014 § 24 Nr. 5). Bestätigt wird die hier vertretene Ansicht ferner durch die Gesetzesbegründung (Drs. 1/2149, Seite 58), worauf bereits der Beklagte hingewiesen hat. Danach wird durch die förmliche Verpflichtung gemäß § 24 Abs. 2 Satz 1 ThürKO lediglich die „besondere Rechtsstellung der Gemeinderatsmitglieder unterstrichen …“. Es entspricht ferner allgemeiner Ansicht in Rechtsprechung und Schrifttum (z. B. VG Meiningen, Urteil vom 25. November 2014 - 2 K 268/14 Me, zitiert nach Juris unter Berufung auf das Urteil des OVG Rheinland-Pfalz vom 9. Juli 2010 - 2 A 10434/10 - zitiert nach juris zur dortigen Rechtslage; vgl. Rücker in Rücker/Dieter/ Schmidt, Thüringer Kommunalordnung, Kommentar, Loseblatt, Stand: Mai 2014, § 24 Nr. 5; Uckel/Hauth/Hoffmann/Noll: Thüringer Kommunalordnung, Kommentar, Loseblatt, Stand: Oktober 2014, § 24 Rz. 3), dass der in § 24 Nr. 2 Satz 1 ThürKO vorgesehene Handschlag in der ersten öffentlichen Sitzung des Gemeinderates nach der Wahl durch den Bürgermeister lediglich die Funktion zukommt, in besonderer Form die im Gesetz selbst festgelegten Pflichten der Ratsmitglieder, wie Schweigepflicht und Treuepflicht und die sich aus der Rechtsstellung ergebenden sonstigen allgemeinen Pflichten zu unterstreichen.
Soweit der Kläger meint, sein Feststellungsanspruch folge daraus, dass der Beklagte seine Pflicht verletzt habe, als Bürgermeister in Vorbild gebender Weise die Regelungen der ThürKO auch dann einzuhalten, wenn ein Verstoß gegen eine dort vorgesehene Form rechtlich folgenlos bleibt, begründet dies ebenfalls keinen Feststellungsanspruch. Zwar muss die gemeindliche Verwaltungstätigkeit insgesamt, und damit auch die Tätigkeit des Bürgermeisters und des Stadtrates, mit der Verfassung und den Gesetzen im Einklang stehen. Diese Verpflichtung besteht jedoch grundsätzlich allein im öffentlichen Interesse. Die Überwachung der Einhaltung der objektiv-rechtlichen Bestimmungen durch die Organe einer Gemeinde ist Aufgabe der Aufsichtsbehörden, §§ 116 ff. ThürKO. Die vom Kläger angemahnte vorbildliche Pflichterfüllung des Beklagten gehört folglich nicht zu den dem Kläger als Mitglied des Stadtrats spezifisch zugewiesenen Rechten. Es besteht kein subjektives Recht der Kommunalorgane bzw. Teilorgane darauf, dass der Stadtrat nur rechtmäßige Beschlüsse fasst und rechtmäßige Handlungen vornimmt. Es ist allgemein anerkannt, dass Mitgliedern von Organen einer Gemeinde kein einklagbarer Anspruch auf objektiv rechtmäßiges Handeln der Gemeindeorgane zusteht. Der Kommunalverfassungsstreit ist kein Instrument der allgemeinen Rechtmäßigkeitskontrolle (vgl. Wahl/Schütz in Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner: Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, Loseblatt, Stand: 3/2014, § 42 Abs. 2 Rd. 97). Folglich kann der Kläger nur insoweit gehört werden, als er die Verletzung subjektiver Rechte geltend macht (vgl. etwa Eyermann, VwGO, 13. Aufl. 2010, § 42, RdNr. 142, Stichwort Kommunalverfassungsstreit; Kopp/Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, 20. Auflage 2014, Vorb. § 40 Rdnr. 6). Mit seiner Behauptung, die allein auf eine objektiv-rechtliche Überschreitung oder Unterschreitung von Kompetenzen eines Organs gerichtet ist und nicht dem weiteren Erfordernis genügt, dass der Kläger durch rechtswidriges Organhandeln in einer ihm gesetzlich eingeräumten Rechtsposition verletzt sein kann, bleibt dies auch im Gewand des kommunalverfassungsrechtlichen Organstreits eine unzulässige Popularklage (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 25. März 1999 - 1 S 2059 - zitiert nach Juris).
Aus dem gleichen Grund kann der Kläger ferner nicht mit seinem Einwand gehört werden, dass die Verweigerung des Handschlages durch den Beklagten diskriminierenden Charakter habe. Unabhängig davon hat die Kammer bereits früher entschieden, dass staatliche Organe nicht gehindert sind, politische Konsequenzen aus der rechtsextremistischen Weltanschauung der NPD und ihrer Repräsentanten zu ziehen, obwohl diese Partei nicht verboten ist (vgl. VG Gera, Urt v. 12. Juni 2013 - 2 K 725/12 Ge - zitiert nach juris unter Berufung auf BVerwG, Urteil vom 20. Mai 1981 - 2 WB 12/82 - zitiert nach juris). Dies gilt jedenfalls dann, wenn der staatliche Repräsentant keine gesetzliche Vorschrift verletzt, die Rechte der NPD bzw. ihrer Repräsentanten begründet. Dies ist aber vorliegend nicht der Fall, weil der Kläger auch ohne Handschlag des Beklagten gemäß § 24 Abs. 2 Satz 1 ThürKO wirksam als Mitglied des Stadtrats von G... verpflichtet wurde.
Die Kostentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 Satz 1 VwGO, wonach der Kläger als Unterlegener die Kosten des Verfahrens zu tragen hat.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 167 VwGO, 709 ZPO.
Die Berufung ist nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 124 Abs. 2 Nrn. 3 oder 4 VwGO vorliegt (§ 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 10.000,00 € festgesetzt (§ 52 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 43 Abs. 1 VwGO
§ 24 Nr. 2 Satz 1 ThürKO
§ 24 Abs. 2 Satz 1 ThürKO
§ 43 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 29 Abs. 1 Satz 1 ThürKWG
§ 29 Abs. 1 Satz 2 ThürKWG
§ 30 Abs. 2 ThürKWG
§ 30 Abs. 2 Nr. 1 oder 2 ThürKWG
§ 29 Abs. 1 Satz 2 ThürKO
§ 24 Abs. 2 Satz 2 ThürKO
§ 24 Abs. 2 Satz 1 und Satz 2 ThürKO
§ 154 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nrn. 3 oder 4 VwGO
§ 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 2 BvE 4/13
2 KO 175/94
8 C 37.93
2 K 268/14
2 A 10434/10
2 K 725/12
2 WB 12/82