Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2014-10-29, Aktenzeichen 14 A 1470/14
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2014:1029.14A1470.14.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Klägerin trägt die Kosten des Antragsverfahrens.
Der Streitwert für das Antragsverfahren wird auf 165.592,72 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg, weil die geltend gemachten Zulassungsgründe nach § 124 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) nicht vorliegen oder bereits nicht hinreichend dargelegt im Sinne des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO sind.
Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) bestehen aus den in der Antragsbegründung aufgeführten Gründen nicht. Kein tragender Rechtssatz und keine erhebliche Tatsachenfeststellung des angegriffenen Urteils ist mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt worden.
Solche Zweifel bestehen nicht deshalb, weil, wie die Klägerin meint, Steuererhebungen in der vorliegenden Höhe und Abfolge der Erhöhungen nur durch Gesetz, nicht durch Satzung erlaubt wären. Soweit es um den allgemeinen rechtsstaatlichen Vorbehalt des Gesetzes geht, der für Eingriffe "in Freiheit und Eigentum" eine formell-gesetzliche Grundlage ‑ also nicht nur eine satzungsrechtliche ‑ erfordert,
vgl. dazu Sommermann in: v. Mangoldt/Klein, GG, 2. Bd., 6. Aufl., Art. 20 Abs. 3 Rn. 276,
ist dem ‑ wie die Klägerin zutreffend erkannt hat ‑ mit der Ermächtigung zur Steuererhebung durch die Gemeinden in § 3 des Kommunalabgabengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (KAG) Genüge getan. Sollte die Klägerin darüber hinaus den Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes im Sinne eines Parlamentsvorbehalts nach der Wesentlichkeitstheorie ansprechen wollen, wonach der Gesetzgeber verpflichtet ist, die für die Grundrechtsverwirklichung maßgeblichen Regelungen selbst zu treffen,
vgl. BVerfG, Urteil vom 24.9.2003 ‑ 2 BvR 1436/02 ‑, BVerfGE 108, 282 (311); BVerwG, Urteil vom 24.11.2010 ‑ 8 C 14.09 ‑, BVerwGE 138, 201 Rn. 26,
so ist auch dem Genüge getan. Der Gesetzgeber hat sich nicht darauf beschränkt, die Gemeinden zur Steuererhebung zu ermächtigen und alles andere ihrer Regelungsbefugnis unterworfen. Vielmehr hat er durch die weiteren Regelungen des Kommunalabgabengesetzes, insbesondere durch die Anordnung weitgehender entsprechender Anwendung der Abgabenordnung (§ 12 Abs. 1 KAG) alle grundrechtsrelevanten Umstände der Steuererhebung selbst geregelt. Der Steuersatz selbst und dessen Erhöhungen unterfallen jedoch ‑ anders als die Klägerin wohl glaubt ‑ nicht dem Parlamentsvorbehalt, sondern dürfen Gegenstand des der Gemeinde verbliebenen Regelungsbereichs sein. Dass auch bei dieser Regelung die Grundrechtsschranken zu beachten sind, macht jene noch nicht zu einer für die Grundrechtsverwirklichung maßgeblichen Regelung. Vielmehr soll gerade in diesem Punkt ein Spielraum gemeindlicher Entscheidung eingeräumt werden.
Soweit die Klägerin geltend macht, nicht die Erdrosselung sei hier die relevante Grundrechtsschranke, da sie auch andere Abgaben sowie einen angemessenen Unternehmerlohn und eine angemessene Kapitalverzinsung erwirtschaften müsse, steht dies nicht im Widerspruch zum angegriffenen Urteil. Wer aus seiner Berufstätigkeit die Beträge der notwendig mit ihr verbundenen übrigen Abgaben sowie einen angemessenen Unternehmerlohn und eine angemessene Kapitalverzinsung wegen der Steuer nicht erwirtschaften kann, kann diesen Beruf nicht zur Grundlage seiner Lebensführung machen. Wenn dies in aller Regel und nicht nur in Ausnahmefällen die Wirkung der Steuer ist, erdrosselt sie.
Die fehlende Erdrosselungswirkung ergibt sich aus den überzeugenden und durch das Antragsvorbringen nicht erschütterten Ausführungen des Verwaltungsgerichts, namentlich zur Entwicklung des Bestands von Spielgeräten und Spielhallen. Entgegen dem Antragsvorbringen stellt diese Entwicklung ein schlüssiges Indiz für die fehlende Erdrosselungswirkung der Steuer dar. Wäre diese Wirkung vorhanden, müssten wirtschaftliche Auswirkungen dadurch feststellbar sein, dass die schwächsten Anbieter aus dem Markt scheiden, ohne dass neue ihren Platz einnehmen. Es müsste eine Tendenz zum Absterben der Spielgeräteaufstellerbranche erkennbar werden. Bezüglich der Spielhallen und der dort aufgestellten Geldspielgeräte ist dies nicht der Fall.
Vgl. im Einzelnen zur Bedeutung der Bestandsentwicklung für eine behauptete Erdrosselungswirkung OVG NRW, Urteil vom 23. Juni 2010 - 14 A 597/09 -, NRWE Rn. 97 ff.
Dem steht nicht entgegen, dass über Gewerbeimmobilien wie Spielhallen regelmäßig längerfristige Mietverträge geschlossen würden, wie die Klägerin behauptet. Auch dann wären bei einer erdrosselnden Steuer schnell Wirkungen feststellbar, weil bei vielen Spielhallen einzelne Mietverträge auch kurz nach einer Steuererhöhung auslaufen und im Übrigen auch laufende Mietverträge bei einer Insolvenz die Betriebseinstellung nicht hindern.
Die Vergnügungssteuersatzung mit ihrer letzten Steuererhöhung ist nicht wegen eines Verstoßes gegen den Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) nichtig, weil die Hunde- und die Gewerbesteuer nicht in ähnlichem Umfang erhöht worden sein sollen. Der Steuergesetzgeber hat bei der Auswahl des Steuergegenstandes und bei der Bestimmung des Steuersatzes einen weitreichenden Spielraum und ist in der Gestaltung hinsichtlich der Erschließung von Steuerquellen weitgehend frei. Will er eine bestimmte Steuerquelle erschließen, andere hingegen nicht, dann ist der allgemeine Gleichheitssatz solange nicht verletzt, wie die Differenzierung auf sachgerechten Erwägungen, insbesondere finanzpolitischer, volkswirtschaftlicher, sozialpolitischer oder steuertechnischer Natur, beruht.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 15.1.2008 ‑ 1 BvL 2/04 ‑, BVerfGE 120, 1 (29); Beschluss vom 5.2.2002 ‑ 2 BvR 305, 348/93 ‑, BVerfGE 105, 17 (46); OVG NRW, Beschluss vom 22.8.2012 ‑ 14 A 2132/10 ‑, NRWE Rn. 17 ff.; FG Bremen, Urteil vom 20.2.2014 ‑ 2 K 84/13 (1) ‑, juris Rn. 85 ff.
Angesichts des grundlegenden Unterschieds zwischen den Steuergegenständen des Aufwands für Vergnügungen mit dem Glücksspiel an Geldspielgeräten einerseits und des Aufwands für die Hundehaltung und des Gewerbeertrags von Gewerbebetrieben andererseits gibt es unter Gleichheitsgesichtspunkten keinerlei Verpflichtung der Gemeinde, die genannten Steuern nur in Abhängigkeit voneinander zu erhöhen.
Schließlich ist es auch unter Berücksichtigung des neuen Glücksspielrechts unbedenklich, wenn das Verwaltungsgericht den Steuernormgeber für befugt hält, die Vergnügungssteuer auch zu Lenkungszwecken wie die Bekämpfung der Spielsucht einzusetzen. Dass mit der Steuer Lenkungszwecke verfolgt werden dürfen, ist gesicherte Rechtsauffassung. Steuerrechtliche Vorschriften müssen nicht allein der Erzielung von Einnahmen für den Staatshaushalt dienen, sondern dürfen auch bestimmte sozial- und wirtschaftspolitische Ziele verfolgen. Zu solchen "Lenkungssteuern" ist der Gesetzgeber auch im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG berechtigt.
BVerfG, Beschluss vom 11.2.1992 ‑ 1 BvL 29/87 ‑, BVerfGE 85, 238 (244).
Eine steuerrechtliche Regelung, die Lenkungswirkungen in einem nicht steuerlichen Kompetenzbereich entfaltet, setzt keine zur Steuergesetzgebungskompetenz hinzutretende Sachkompetenz voraus. Das Grundgesetz trennt die Steuer- und die Sachgesetzgebungskompetenz als jeweils eigenständige Regelungsbereiche und verweist auch die Lenkungssteuer wegen ihres verbleibenden Finanzierungszwecks und der ausschließlichen Verbindlichkeit ihrer Steuerrechtsfolgen in die Zuständigkeit des Steuergesetzgebers. Der Steuergesetzgeber ist deshalb zur Regelung von Lenkungssteuern zuständig, mag die Lenkung Haupt- oder Nebenzweck sein.
BVerfG, Urteil vom 7.5.1998 ‑ 2 BvR 1991, 2004/95 ‑, BVerfGE 98, 106 (118).
Ob auch in Ansehung des neuen, den Spielhallenbetrieb einschränkenden Glücksspielrechts ein Bedarf für eine Lenkung in Richtung der Senkung des Bestands an Geldspielgeräten besteht, obliegt der politischen Einschätzung der Gemeinde, nicht der Entscheidung des Gerichts. Ein etwaig mit der Steuer verfolgter Lenkungszweck zur Eindämmung des Bestands an Geldspielgeräten stünde hier gerade im Einklang mit der Zielrichtung des Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag. Auch kann dem Gesetz nicht entnommen werden, dass eine Unterstützung der Ziele des Gesetzes durch die - im Zeitpunkt des Erlasses des Gesetzes bereits existierende ‑ Steuer ausgeschlossen sein sollte.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19.5.2014 ‑ 14 A 528/14 ‑, NRWE Rn. 21.
Im Übrigen hat hier nach Darstellung der Klägerin in der Antragsschrift die Beklagte die Steuer gar nicht auf den Lenkungsgesichtspunkt gestützt, so dass sie sich ohnehin allein aus dem Einnahmeerzielungszweck rechtfertigt.
Keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils werden schließlich wegen der Annahme des Verwaltungsgerichts begründet, das Schreiben der CDU-Ratsfraktion vom 30.8.2011 sei ‑ unbeschadet dessen, ob überhaupt eine Zusage vorliegt, in den nächsten fünf Jahren die Vergnügungssteuer nicht zu erhöhen ‑ für die Wirksamkeit der Satzung ohne Belang. Das trifft zu. Ob eine Normerlasszusage bzw. hier eine Zusage, eine Norm nicht zu erlassen, nach allgemeinem ungeschriebenem Verwaltungsrecht überhaupt verbindlich ist,
vgl. zur Normerlasszusage Kopp/Ramsauer, VwVfG, 15. Aufl., § 38 Rn. 6b; allgemein zu Zusagen Stober/Kluth/Müller/Peilert, Verwaltungsrecht I, 12. Aufl., § 53 Rn. 8 ff.,
kann dahinstehen. Jedenfalls könnte sie nur verbindlich sein, wenn sie von der für das zugesagte Verwaltungshandeln zuständigen Behörde ausgesprochen worden wäre.
Stober/Kluth/Müller/Peilert, Verwaltungsrecht I, 12. Aufl., § 53 Rn. 15
Das ist für den Satzungserlass ‑ unübertragbar ‑ der Rat (§ 41 Abs. 1 Buchst. f der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen), nicht eine Ratsfraktion. Deshalb ist es auch unerheblich, ob jedenfalls die Ratsfraktion sich durch eine Zusage binden konnte, eine Vergnügungssteuererhöhung in bestimmter Zeit nicht zu unterstützen. Selbst wenn dem nämlich so wäre, würde dies die Wirksamkeit der vom Rat beschlossenen Satzung nicht berühren, da jene allein von den kommunalverfassungsrechtlichen Voraussetzungen für einen Satzungserlass abhängt, zu denen das Fehlen entgegenstehende Bindungen einer Ratsfraktion nicht zählt.
Der Rechtssache kommt die geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) nicht zu. Die insoweit aufgeworfene Frage,
ob erhebliche Steuererhöhungen innerhalb kürzester Zeit ein parlamentarisches Gesetz erfordern oder ob solche Steuererhöhungen durch gemeindliche Satzungen festgelegt werden können,
ist nicht klärungsbedürftig, da sie ‑ wie sich aus den Ausführungen zum Zulassungsgrund ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des Urteils ergibt ‑ auch ohne Durchführung eines Berufungsverfahrens ohne Weiteres im für den Zulassungsantrag negativen Sinne beantwortet werden kann.
Die weitere Frage,
ob die Zusicherung der CDU-Ratsfraktion (Mehrheitsfraktion im Rat der Beklagten) insoweit bindend ist, dass vor Ablauf des zugesicherten Zeitfensters keine weitere Vergnügungssteuererhöhung erfolgen darf,
ist nicht klärungsbedürftig, da sie keine über den Einzelfall hinausgehende Frage von allgemeiner Bedeutung darstellt. Das Verwaltungsgericht hat nämlich bereits verneint, dass das Schreiben überhaupt eine Zusage des genannten Inhalts hat. Insoweit vertritt die Klägerin zwar eine gegenteilige Ansicht, die Auslegung des konkreten Schreibens weist jedoch keine über den Einzelfall hinausgehenden Fragen auf; solche werden auch nicht geltend gemacht. Im Übrigen wäre die Frage aber auch nicht klärungsbedürftig, da sie ‑ wie sich aus den Ausführungen zum Zulassungsgrund ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des Urteils ergibt ‑ auch ohne Durchführung eines Berufungsverfahrens ohne Weiteres im für den Zulassungsantrag negativen Sinne beantwortet werden kann.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 3 des Gerichtskostengesetzes.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 124 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 12 Abs. 1 KAG
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 3 des Kommunalabgabengesetzes
§ 41 Abs. 1 Buchst. f der Gemeindeordnung
§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 3 des Gerichtskostengesetzes
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 108, 282
BVerwGE 138, 201
BVerfGE 120, 1
BVerfGE 105, 17
BVerfGE 85, 238
BVerfGE 98, 106
2 BvR 1436/02
8 C 14.09
14 A 597/09
1 BvL 2/04
14 A 2132/10
2 K 84/13
1 BvL 29/87
14 A 528/14