Europäischer Gerichtshof (Europäische Union, )
Urteil vom 2018-03-20, Aktenzeichen C-187/16
ECLI: ECLI:EU:C:2018:194

Tenor:
URTEIL DES GERICHTSHOFS (Große Kammer)
20. März 2018 ( *1 )
„Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats – Richtlinien 92/50/EWG und 2004/18/EG – Öffentliche Dienstleistungsaufträge – Staatsdruckerei – Herstellung von Ausweispapieren und sonstigen amtlichen Dokumenten – Auftragsvergabe an ein privatrechtliches Unternehmen ohne vorherige Durchführung eines Vergabeverfahrens – Besondere Sicherheitsmaßnahmen – Schutz der wesentlichen Interessen der Mitgliedstaaten“
In der Rechtssache C‑187/16
betreffend eine Vertragsverletzungsklage nach Art. 258 AEUV, eingereicht am 4. April 2016,
Europäische Kommission, vertreten durch A. Tokár und B.‑R. Killmann als Bevollmächtigte,
Klägerin,
gegen
Republik Österreich, vertreten durch M. Fruhmann als Bevollmächtigten,
Beklagte,
erlässt
DER GERICHTSHOF (Große Kammer)
unter Mitwirkung des Präsidenten K. Lenaerts, des Vizepräsidenten A. Tizzano, der Kammerpräsidenten L. Bay Larsen (Berichterstatter), T. von Danwitz, J. L. da Cruz Vilaça, A. Rosas und J. Malenovský, der Richter E. Juhász, A. Borg Barthet und D. Šváby, der Richterinnen M. Berger und A. Prechal sowie der Richter C. Lycourgos, M. Vilaras und E. Regan,
Generalanwältin: J. Kokott,
Kanzler: I. Illéssy, Verwaltungsrat,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 7. Juni 2017,
nach Anhörung der Schlussanträge der Generalanwältin in der Sitzung vom 20. Juli 2017
folgendes
Urteil
1
Mit ihrer Klage beantragt die Europäische Kommission die Feststellung, dass die Republik Österreich gegen ihre Verpflichtungen aus den Art. 49 und 56 AEUV, aus den Art. 4 und 8 in Verbindung mit den Art. 11 bis 37 der Richtlinie 92/50/EWG des Rates vom 18. Juni 1992 über die Koordinierung der Verfahren zur Vergabe öffentlicher Dienstleistungsaufträge (ABl. 1992, L 209, S. 1) und aus den Art. 14 und 20 in Verbindung mit den Art. 23 bis 55 der Richtlinie 2004/18/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 31. März 2004 über die Koordinierung der Verfahren zur Vergabe öffentlicher Bauaufträge, Lieferaufträge und Dienstleistungsaufträge (ABl. 2004, L 134, S. 114) verstoßen hat, indem sie zum einen Dienstleistungsaufträge über die Herstellung von Dokumenten wie Reisepässen mit Chip, Notpässen, Aufenthaltstiteln, Personalausweisen, Pyrotechnik-Ausweisen, Führerscheinen im Scheckkartenformat und Zulassungsbescheinigungen im Chipkartenformat unmittelbar an die Österreichische Staatsdruckerei GmbH (im Folgenden: ÖS) vergeben hat und zum anderen nationale Vorschriften beibehalten hat, nach denen die öffentlichen Auftraggeber diese Dienstleistungsaufträge unmittelbar an diese Gesellschaft vergeben müssen.
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
2
Für die Vergabe öffentlicher Aufträge, die das „Verlegen und Drucken gegen Vergütung oder auf vertraglicher Grundlage“ zum Gegenstand haben, schreiben die Richtlinien 92/50 und 2004/18 die Durchführung von Verfahren nach unionsrechtlichen Vorgaben vor.
Richtlinie 92/50
3
Im 14. Erwägungsgrund der Richtlinie 92/50 heißt es: „Im Dienstleistungsbereich sind dieselben Ausnahmen wie in den Richtlinien 71/305/EWG [des Rates vom 26. Juli 1971 über die Koordinierung der Verfahren zur Vergabe öffentlicher Bauaufträge (ABl. 1971, L 185, S. 5)] und 77/62/EWG [des Rates vom 21. Dezember 1976 über die Koordinierung der Verfahren zur Vergabe öffentlicher Lieferaufträge (ABl. 1977, L 13, S. 1)] vorzusehen betreffend die Sicherheit des Staates, staatliche Geheimhaltung und den Vorrang für besondere Vergabeverfahren etwa aufgrund von internationalen Abkommen, der Stationierung von Truppen oder der Vorschriften von internationalen Organisationen.“
Im 14. Erwägungsgrund der Richtlinie 92/50 heißt es:
„Im Dienstleistungsbereich sind dieselben Ausnahmen wie in den Richtlinien 71/305/EWG [des Rates vom 26. Juli 1971 über die Koordinierung der Verfahren zur Vergabe öffentlicher Bauaufträge (ABl. 1971, L 185, S. 5)] und 77/62/EWG [des Rates vom 21. Dezember 1976 über die Koordinierung der Verfahren zur Vergabe öffentlicher Lieferaufträge (ABl. 1977, L 13, S. 1)] vorzusehen betreffend die Sicherheit des Staates, staatliche Geheimhaltung und den Vorrang für besondere Vergabeverfahren etwa aufgrund von internationalen Abkommen, der Stationierung von Truppen oder der Vorschriften von internationalen Organisationen.“
4
Nach Art. 1 Buchst. a dieser Richtlinie „gelten als ‚öffentliche Dienstleistungsaufträge‘ die zwischen einem Dienstleistungserbringer und einem öffentlichen Auftraggeber geschlossenen schriftlichen entgeltlichen Verträge“.
5
Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie sieht vor: „Die Auftraggeber wenden bei der Vergabe ihrer öffentlichen Dienstleistungsaufträge … Verfahren an, die den Bestimmungen dieser Richtlinie angepasst sind.“
Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie sieht vor:
„Die Auftraggeber wenden bei der Vergabe ihrer öffentlichen Dienstleistungsaufträge … Verfahren an, die den Bestimmungen dieser Richtlinie angepasst sind.“
6
Art. 4 Abs. 2 der Richtlinie 92/50 lautet: „Diese Richtlinie findet keine Anwendung auf öffentliche Dienstleistungsaufträge, die gemäß den Rechts- und Verwaltungsvorschriften des betreffenden Mitgliedstaats für geheim erklärt werden oder deren Ausführung nach diesen Vorschriften besondere Sicherheitsmaßnahmen erfordert, oder wenn der Schutz wesentlicher Interessen der Sicherheit dieses Staates es gebietet.“
Art. 4 Abs. 2 der Richtlinie 92/50 lautet:
„Diese Richtlinie findet keine Anwendung auf öffentliche Dienstleistungsaufträge, die gemäß den Rechts- und Verwaltungsvorschriften des betreffenden Mitgliedstaats für geheim erklärt werden oder deren Ausführung nach diesen Vorschriften besondere Sicherheitsmaßnahmen erfordert, oder wenn der Schutz wesentlicher Interessen der Sicherheit dieses Staates es gebietet.“
7
Art. 8 der Richtlinie 92/50 bestimmt: „Aufträge, deren Gegenstand Dienstleistungen des Anhangs IA sind, werden nach den Vorschriften der Abschnitte III bis VI vergeben.“
Art. 8 der Richtlinie 92/50 bestimmt:
„Aufträge, deren Gegenstand Dienstleistungen des Anhangs IA sind, werden nach den Vorschriften der Abschnitte III bis VI vergeben.“
8
Die besagten Abschnitte III bis VI enthalten die Art. 11 bis 37 der Richtlinie 92/50.
9
In Anhang IA der Richtlinie wird u. a. das „Verlegen und Drucken gegen Vergütung oder auf vertraglicher Grundlage“ (Kategorie 15) aufgeführt.
Richtlinie 2004/18
10
Art. 14 („Aufträge, die der Geheimhaltung unterliegen oder bestimmte Sicherheitsmaßnahmen erfordern“) der Richtlinie 2004/18 lautet: „Diese Richtlinie gilt nicht für öffentliche Aufträge, die für geheim erklärt werden oder deren Ausführung nach den in dem betreffenden Mitgliedstaat geltenden Rechts- und Verwaltungsvorschriften besondere Sicherheitsmaßnahmen erfordert, oder wenn der Schutz wesentlicher Sicherheitsinteressen dieses Mitgliedstaats es gebietet.“
Art. 14 („Aufträge, die der Geheimhaltung unterliegen oder bestimmte Sicherheitsmaßnahmen erfordern“) der Richtlinie 2004/18 lautet:
„Diese Richtlinie gilt nicht für öffentliche Aufträge, die für geheim erklärt werden oder deren Ausführung nach den in dem betreffenden Mitgliedstaat geltenden Rechts- und Verwaltungsvorschriften besondere Sicherheitsmaßnahmen erfordert, oder wenn der Schutz wesentlicher Sicherheitsinteressen dieses Mitgliedstaats es gebietet.“
11
Art. 20 („Aufträge über Dienstleistungen gemäß Anhang II Teil A“) dieser Richtlinie bestimmt: „Aufträge über Dienstleistungen gemäß Anhang II Teil A werden nach den Artikeln 23 bis 55 vergeben.“
Art. 20 („Aufträge über Dienstleistungen gemäß Anhang II Teil A“) dieser Richtlinie bestimmt:
„Aufträge über Dienstleistungen gemäß Anhang II Teil A werden nach den Artikeln 23 bis 55 vergeben.“
12
In diesem Anhang wird u. a. das „Verlegen und Drucken gegen Vergütung oder auf vertraglicher Grundlage“ (Kategorie 15) aufgeführt.
Verordnung (EG) Nr. 2252/2004
13
Art. 3 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 2252/2004 des Rates vom 13. Dezember 2004 über Normen für Sicherheitsmerkmale und biometrische Daten in von den Mitgliedstaaten ausgestellten Pässen und Reisedokumenten (ABl. 2004, L 385, S. 1) lautet: „Jeder Mitgliedstaat benennt eine für den Druck der Pässe und Reisedokumente zuständige Stelle. Er teilt der Kommission und den anderen Mitgliedstaaten den Namen dieser Stelle mit. Eine Stelle kann von zwei oder mehr Mitgliedstaaten gleichzeitig benannt werden. Jeder Mitgliedstaat hat die Möglichkeit, die benannte Stelle zu wechseln. Er setzt die Kommission und die anderen Mitgliedstaaten davon in Kenntnis.“
Art. 3 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 2252/2004 des Rates vom 13. Dezember 2004 über Normen für Sicherheitsmerkmale und biometrische Daten in von den Mitgliedstaaten ausgestellten Pässen und Reisedokumenten (ABl. 2004, L 385, S. 1) lautet:
„Jeder Mitgliedstaat benennt eine für den Druck der Pässe und Reisedokumente zuständige Stelle. Er teilt der Kommission und den anderen Mitgliedstaaten den Namen dieser Stelle mit. Eine Stelle kann von zwei oder mehr Mitgliedstaaten gleichzeitig benannt werden. Jeder Mitgliedstaat hat die Möglichkeit, die benannte Stelle zu wechseln. Er setzt die Kommission und die anderen Mitgliedstaaten davon in Kenntnis.“
Österreichisches Recht
Staatsdruckereigesetz
14
In § 1a des Bundesgesetzes zur Neuordnung der Rechtsverhältnisse der Österreichischen Staatsdruckerei (Staatsdruckereigesetz) (BGBl. I Nr. 1/1997, im Folgenden: StDrG) heißt es: „… Die … Gesellschaft führt die Firma ‚Österreichische Staatsdruckerei GmbH‘; sie hat die Herstellung von Druckprodukten für die Bundesdienststellen, bei deren Herstellungsprozess Geheimhaltung beziehungsweise die Einhaltung von Sicherheitsvorschriften (Sicherheitsdruck) geboten ist, wahrzunehmen. …“
In § 1a des Bundesgesetzes zur Neuordnung der Rechtsverhältnisse der Österreichischen Staatsdruckerei (Staatsdruckereigesetz) (BGBl. I Nr. 1/1997, im Folgenden: StDrG) heißt es:
„… Die … Gesellschaft führt die Firma ‚Österreichische Staatsdruckerei GmbH‘; sie hat die Herstellung von Druckprodukten für die Bundesdienststellen, bei deren Herstellungsprozess Geheimhaltung beziehungsweise die Einhaltung von Sicherheitsvorschriften (Sicherheitsdruck) geboten ist, wahrzunehmen. …“
15
§ 2 Abs. 2 StDrG bestimmt: „Die Gesellschaft hat jedenfalls folgende Aufgaben wahrzunehmen: 1. die Herstellung von Druckprodukten für die Bundesdienststellen, bei deren Herstellungsprozess Geheimhaltung beziehungsweise die Einhaltung von Sicherheitsvorschriften (Sicherheitsdruck) geboten ist, …“
§ 2 Abs. 2 StDrG bestimmt:
„Die Gesellschaft hat jedenfalls folgende Aufgaben wahrzunehmen:
1. die Herstellung von Druckprodukten für die Bundesdienststellen, bei deren Herstellungsprozess Geheimhaltung beziehungsweise die Einhaltung von Sicherheitsvorschriften (Sicherheitsdruck) geboten ist,
…“
16
§ 2 Abs. 3 StDrG sieht vor: „Die Bundesorgane haben mit der Herstellung der im Abs. 2 Z 1 angeführten Produkte ausschließlich die [ÖS] … zu betrauen, es sei denn, dass [diese] Gesellschaft aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen nicht in der Lage ist, diese Aufgaben auftragsgemäß zu angemessenen Preisen durchzuführen[,] oder das betreffende Produkt dem Bundesorgan bei gleichem Leistungsinhalt und gleichen vertraglichen Konditionen von einem Dritten preislich günstiger angeboten wird. …“
§ 2 Abs. 3 StDrG sieht vor:
„Die Bundesorgane haben mit der Herstellung der im Abs. 2 Z 1 angeführten Produkte ausschließlich die [ÖS] … zu betrauen, es sei denn, dass [diese] Gesellschaft aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen nicht in der Lage ist, diese Aufgaben auftragsgemäß zu angemessenen Preisen durchzuführen[,] oder das betreffende Produkt dem Bundesorgan bei gleichem Leistungsinhalt und gleichen vertraglichen Konditionen von einem Dritten preislich günstiger angeboten wird. …“
17
Nach § 6 („Überwachung des Sicherheitsdruckes“) Abs. 1 StDrG unterliegen die die Herstellung, Bearbeitung und Lagerung von Sicherheitsdrucken betreffenden Geschäfts- und Arbeitsvorgänge der Überwachung durch den für den jeweiligen Sicherheitsdruck zuständigen Bundesminister.
18
Gemäß § 6 Abs. 2 StDrG hat die ÖS alle zur Vermeidung von Missbrauch erforderlichen Sicherheitsmaßnahmen für die Herstellung, Bearbeitung und Lagerung von Sicherheitsdrucken zu treffen.
19
§ 6 Abs. 3 StDrG bestimmt, dass die ÖS dem für den jeweiligen Sicherheitsdruck zuständigen Bundesminister in dem für die Überwachung erforderlichen Umfang Zutritt zu den Geschäftsräumlichkeiten und Einsicht in die betreffenden Geschäftsunterlagen zu gewähren hat.
Passverordnung
20
Die Herstellung von Reisepässen mit Chip, darunter Dienstpässen und Diplomatenpässen, sowie Personalausweisen und Notpässen ist in der Verordnung der Bundesministerin für Inneres über die Gestaltung der Reisepässe und Passersätze (Passverordnung – PassV) (BGBl. Nr. 861/1995) geregelt.
21
Die Anlagen A, D und E der Passverordnung enthalten Muster der herzustellenden Reisepässe, Dienstpässe und Diplomatenpässe, die auf ihrer letzten Seite den Vermerk „PRINT by ÖSD“ tragen.
22
Konkret für Personalausweise sieht § 5 PassV eine fälschungssichere Gestaltung vor.
23
Somit ergibt sich aus § 2 Abs. 3 StDrG in Verbindung mit der Passverordnung, dass vorbehaltlich der in dieser Bestimmung vorgesehenen Ausnahmen Reisepässe mit Chip, Personalausweise und Notpässe von der ÖS herzustellen sind.
Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetz-Durchführungsverordnung
24
Nach § 3 Abs. 3, § 10a Abs. 2 und § 10c Abs. 2 der Verordnung der Bundesministerin für Inneres zur Durchführung des Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetzes (Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetz‑Durchführungsverordnung – NAG DV) (BGBl. II Nr. 451/2005) sind Anmeldebescheinigungen, Bescheinigungen des Daueraufenthalts, Bestätigungen über die Antragstellung und Bestätigungen über den rechtmäßigen Aufenthalt ausschließlich von der ÖS herzustellen.
Führerscheingesetz-Durchführungsverordnung
25
Die Gestaltung von Führerscheinen im Scheckkartenformat richtet sich nach der Verordnung des Bundesministers für Wissenschaft und Verkehr über die Durchführung des Führerscheingesetzes (Führerscheingesetz‑Durchführungsverordnung – FSG-DV) (BGBl. II Nr. 320/1997).
26
Gemäß § 1 Abs. 2 FSG-DV müssen die Führerscheine Fälschungssicherheitsmerkmale aufweisen.
27
An selber Stelle ist auch vorgesehen, dass die Führerscheine im Scheckkartenformat nur von einem von der zuständigen Bundesministerin bestimmten Dienstleister hergestellt werden dürfen.
28
Dieser Dienstleister kann in Anbetracht des § 2 Abs. 3 StDrG vorbehaltlich der in dieser Bestimmung vorgesehenen Ausnahmen nur die ÖS sein.
Zulassungsstellenverordnung
29
Die Gestaltung von Zulassungsbescheinigungen für Kraftfahrzeuge im Chipkartenformat ist in der Verordnung des Bundesministers für Wissenschaft und Verkehr, mit der Bestimmungen über die Einrichtung von Zulassungsstellen festgelegt werden (Zulassungsstellenverordnung – ZustV) (BGBl. II Nr. 464/1998), geregelt.
30
§ 13 Abs. 1a ZustV sieht für diese Zulassungsbescheinigungen Fälschungssicherheitsmerkmale vor.
31
Nach § 13 Abs. 3 ZustV dürfen die Zulassungsbescheinigungen nur von einem von der zuständigen Bundesministerin bestimmten Dienstleister hergestellt werden.
32
Dieser Dienstleister kann in Anbetracht des § 2 Abs. 3 StDrG vorbehaltlich der dort vorgesehenen Ausnahmen nur die ÖS sein.
Pyrotechnikgesetz-Durchführungsverordnung
33
Gemäß § 8 der Verordnung der Bundesministerin für Inneres über die Durchführung des Pyrotechnikgesetzes 2010 (Pyrotechnikgesetz‑Durchführungsverordnung – PyroTG-DV) (BGBl. II Nr. 499/2009) muss das Formular, mit dem die Ausstellung eines Pyrotechnik‑Ausweises beantragt wird, dem Muster der Anlage II dieser Verordnung entsprechen. Nach diesem Muster muss der Antrag an die ÖS weitergeleitet werden.
34
§9 PyroTG-DV sieht die fälschungssichere Gestaltung von Pyrotechnik‑Ausweisen vor.
Vorverfahren
35
Mit Aufforderungsschreiben vom 6. April 2011 teilte die Kommission der Republik Österreich ihre Bedenken hinsichtlich der Vereinbarkeit der Direktvergabe bestimmter öffentlicher Dienstleistungsaufträge betreffend den Druck amtlicher Dokumente an die ÖS mit den Bestimmungen des AEU-Vertrags sowie den Richtlinien 92/50 und 2004/18 mit. Bei den in Rede stehenden Dokumenten handelte es sich um Reisepässe mit Chip, Notpässe, Aufenthaltstitel, Personalausweise, Führerscheine im Scheckkartenformat, Zulassungsbescheinigungen im Papier- und Chipkartenformat, Pyrotechnik‑Ausweise, Schiffsführerpatente, Sicherheitsdokumentvordrucke, Suchtgiftvignetten und Mopedausweise.
36
Die Kommission führte dazu näher aus, dass die ÖS, eine privatrechtliche Gesellschaft, durch den Druck dieser Dokumente eine Dienstleistung erbringe, deren Vergabe gemäß der Richtlinie 92/50 oder der Richtlinie 2004/18, soweit anwendbar, oder, soweit die Richtlinien nicht anwendbar seien, unter Beachtung der Niederlassungs- und der Dienstleistungsfreiheit nach den Art. 49 und 56 AEUV hätte erfolgen müssen.
37
In ihrer Antwort vom 7. Juni 2011 machte die Republik Österreich geltend, die fraglichen Dienstleistungsaufträge dienten dem Schutz ihrer wesentlichen Sicherheitsinteressen und unterfielen deshalb weder dem AEU-Vertrag noch den Richtlinien 92/50 und 2004/18. Die Direktvergabe der Druckaufträge über die in Rede stehenden Dokumente allein an die ÖS sei durch die Notwendigkeit gerechtfertigt, geheime Informationen zu bewahren, die Echtheit und Richtigkeit dieser Dokumente zu sichern, die Versorgung mit ihnen sicherzustellen und den Schutz sensibler Daten zu gewährleisten.
38
Mit Schreiben vom 17. Juli 2012 und 28. März 2013 ergänzte die Republik Österreich ihre Antwort auf das Aufforderungsschreiben.
39
Da die Antworten der Republik Österreich die Kommission nicht zufriedenstellten, richtete sie mit Schreiben vom 11. Juli 2014 eine mit Gründen versehene Stellungnahme an diesen Mitgliedstaat. Darin betonte sie, dass die Republik Österreich nicht den Nachweis erbracht habe, dass die Direktvergabe der Druckaufträge über Reisepässe mit Chip, Notpässe, Aufenthaltstitel, Personalausweise, Führerscheine im Scheckkartenformat, Zulassungsbescheinigungen im Chipkartenformat und Pyrotechnik-Ausweise an die ÖS durch den Schutz der österreichischen Sicherheitsinteressen gerechtfertigt sei, und dass es möglich sei, eine öffentliche Ausschreibung so zu gestalten, dass allein Unternehmen in Frage kommen könnten, die auf den Druck von besonderen Sicherheitsanforderungen genügenden Dokumenten spezialisiert seien und entsprechender Überwachung unterlägen.
40
Ihre Beanstandungen betreffend Mopedausweise, Zulassungsbescheinigungen im Papierformat, Schiffsführerpatente, Sicherheitsdokumentvordrucke und Suchtgiftvignetten ließ die Kommission dagegen fallen, da diese Dokumente entweder abgeschafft worden waren oder ihre Herstellung ausgeschrieben worden war.
41
Die Republik Österreich beantwortete die mit Gründen versehene Stellungnahme mit Schreiben vom 10. September 2014. Sie berief sich im Wesentlichen erneut auf ihre nationalen Sicherheitsinteressen und betonte, die Ausführung der in Rede stehenden Druckaufträge sei eng mit der öffentlichen Ordnung und dem institutionellen Funktionieren des Staates verknüpft. Insbesondere machte sie geltend, die Einhaltung der Sicherheitsanforderungen könne gegenüber anderen Unternehmen als der ÖS nur mit Mitteln des Zivilrechts durchgesetzt werden, wogegen den österreichischen Behörden gegenüber der ÖS kraft Gesetzes besondere Kontrollbefugnisse zustünden.
42
Zu den Druckaufträgen über Pyrotechnik-Ausweise führte sie aus, deren Auftragswert sei so gering, dass die Auftragsausführung für andere Unternehmen uninteressant sei, so dass die Vergabe dieser Aufträge nicht in den Anwendungsbereich der im AEU-Vertrag festgeschriebenen Freiheiten falle.
43
Da die Antworten der Republik Österreich die Kommission nicht zufriedenstellten, hat sie die vorliegende Klage erhoben.
Zur Klage
44
Die Klage der Kommission betrifft zum einen Dienstleistungsaufträge über den Druck von Reisepässen mit Chip, Notpässen, Aufenthaltstiteln, Personalausweisen, Führerscheinen im Scheckkartenformat und Zulassungsbescheinigungen im Chipkartenformat sowie zum anderen einen Dienstleistungsauftrag über den Druck von Pyrotechnik‑Ausweisen.
Die Dienstleistungsaufträge über den Druck von Reisepässen mit Chip, Notpässen, Aufenthaltstiteln, Personalausweisen, Führerscheinen im Scheckkartenformat und Zulassungsbescheinigungen im Chipkartenformat
Vorbringen der Parteien
45
Die Kommission führt aus, dass die in Rede stehenden Aufträge, da ihre Schätzwerte die Schwellenwerte der Richtlinien 92/50 und 2004/18 überschritten, in den sachlichen Anwendungsbereich dieser Richtlinien fielen. Demzufolge hätte die Republik Österreich hinsichtlich dieser Aufträge die Auftragsvergabeverfahren anwenden müssen, die in Art. 8 in Verbindung mit den Art. 11 bis 37 der Richtlinie 92/50 und in Art. 20 in Verbindung mit den Art. 23 bis 55 der Richtlinie 2004/18 vorgesehen seien.
46
Die Kommission bringt im Wesentlichen vor, die von der Republik Österreich geltend gemachten Ausnahmen des Art. 4 Abs. 2 der Richtlinie 92/50 und des Art. 14 der Richtlinie 2004/18 seien eng auszulegen.
47
Außerdem eigneten sich diese Artikel nicht als Ermächtigung für die Mitgliedstaaten, durch bloße Berufung auf ihre wesentlichen Sicherheitsinteressen von den Bestimmungen des AEU-Vertrags oder der Richtlinien 92/50 und 2004/18 abzuweichen.
48
Unter diesen Umständen genüge die bloße Behauptung der Republik Österreich, dass die fraglichen Dienstleistungsaufträge besondere Sicherheitsmaßnahmen erforderlich machten oder dass eine Ausnahme von den Unionsvorschriften notwendig sei, um die wesentlichen Sicherheitsinteressen dieses Mitgliedstaats zu schützen, nicht für den Nachweis des Bestehens von Umständen, die eine Anwendung von Art. 4 Abs. 2 der Richtlinie 92/50 oder Art. 14 der Richtlinie 2004/18 rechtfertigten.
49
Im Übrigen sei die ÖS eine privatrechtliche Gesellschaft mit beschränkter Haftung mit der Österreichischen Staatsdruckerei Holding AG als einziger Gesellschafterin, deren Aktien börsennotiert seien und von Privatpersonen gehalten würden. Im Unterschied zu der früheren Rechtslage sehe das Staatsdruckereigesetz auch keinen besonderen staatlichen Kontrollmechanismus mehr vor. In der mündlichen Verhandlung hat die Kommission dazu weiter vorgetragen, dass den österreichischen Behörden Kontrollbefugnisse zukämen, die in einem Vertrag mit der ÖS geregelt seien.
50
Die Republik Österreich habe nicht dargetan, dass eine Ausschreibung gänzlich unmöglich sei, weil sie die Einhaltung der Geheimhaltungspflicht und die Sicherheits- und Kontrollmaßnahmen ernsthaft gefährden würde. Zwar lägen die Sicherung der Echtheit und Richtigkeit von Dokumenten, die dem Nachweis der Identität von Personen dienten, der Schutz personenbezogener Daten und die Versorgungssicherheit im Hinblick auf den Druck der betroffenen Dokumente im Allgemeininteresse, doch entspreche ein solches Interesse noch nicht einem wesentlichen Sicherheitsinteresse.
51
Die von der Republik Österreich als notwendig angeführte Sicherstellung der Versorgung mit amtlichen Dokumenten stelle kein Sicherheitsinteresse dar und könne gegebenenfalls durch den Abschluss mehrerer Rahmenverträge erreicht werden.
52
Die Kommission gesteht zu, dass ein Mitgliedstaat Maßnahmen ergreifen könne, um die Fälschung amtlicher Dokumente zu verhindern. Es gebe jedoch keinen Anhaltspunkt dafür, dass die in Rede stehenden Ziele gefährdet wären, wenn der Druck der Dokumente anderen Druckunternehmen, sogar solchen aus anderen Mitgliedstaaten, anvertraut würde, da die Vertraulichkeit der verarbeiteten Daten, die zum Druck der Dokumente benötigt würden, durch eine Geheimhaltungspflicht für die an einem Vergabeverfahren teilnehmenden Unternehmen abgesichert werden könnte.
53
Die Zentralisierung der Ausführung der in Rede stehenden Aufträge könne durch eine Ausschreibung des Drucks aller Sicherheitsdokumente erreicht werden, wobei die Kontrollmöglichkeiten für die österreichischen Behörden in dem Vertrag mit dem Unternehmen geregelt werden könnten, das den Zuschlag erhalte.
54
Auf das von der Republik Österreich vorgebrachte Argument bezüglich des Vertrauens in das Unternehmen, das die Dienstleistung des Drucks von Aufenthaltstiteln erbringe, erwidert die Kommission, dass es nicht haltbar sei, da die österreichischen Behörden Druckaufträge über Sicherheitsdokumente auch anderen Unternehmen als der ÖS erteilen könnten, insbesondere dann, wenn diese zur Ausführung dieser Aufträge nicht in der Lage sei.
55
Die Republik Österreich hält die behauptete Vertragsverletzung für nicht gegeben. Sie macht geltend, nach Art. 4 Abs. 2 der Richtlinie 92/50 und Art. 14 der Richtlinie 2004/18 fielen die in Rede stehenden Aufträge nicht in den Anwendungsbereich dieser Richtlinien. Sie sei berechtigt, ihre wesentlichen Sicherheitsinteressen zu schützen und für die Ausführung der fraglichen Aufträge gemäß den in Österreich geltenden Rechts- und Verwaltungsvorschriften besondere Sicherheitsmaßnahmen vorzusehen.
56
In der mündlichen Verhandlung hat die Republik Österreich näher ausgeführt, dass die in Art. 4 Abs. 2 der Richtlinie 92/50 und Art. 14 der Richtlinie 2004/18 vorgesehenen Ausnahmen unabhängig von der des Art. 346 Abs. 1 Buchst. a AEUV gälten.
57
Sie weist im Kern darauf hin, dass die Sicherheitspolitik ein wesentliches Element staatlicher Souveränität sei und es Sache der Mitgliedstaaten sei, ihre wesentlichen Sicherheitsinteressen zu definieren und festzulegen, ob Sicherheitsmaßnahmen erforderlich seien, wobei ihnen ein weites Ermessen zukomme.
58
Dabei verweist sie auf verschiedene im Zusammenhang mit dem Druck von Sicherheitsdokumenten wichtige Aspekte ihrer wesentlichen Interessen auf dem Gebiet der öffentlichen Sicherheit. Zunächst seien die Echtheit und die Richtigkeit von Dokumenten, die dem Nachweis der Identität einer Person dienten, sicherzustellen, da Identitätsnachweise Dokumente seien, die eng mit der öffentlichen Ordnung und dem institutionellen Funktionieren des Staates verknüpft seien. Sodann müsse der Schutz sensibler personenbezogener Daten gewährleistet werden. Schließlich gehe es auch darum, die Versorgungssicherheit zu garantieren.
59
Was erstens die Notwendigkeit betreffe, die Echtheit und Richtigkeit von Identitätsnachweisen sicherzustellen, so impliziere dieses Bedürfnis die Festlegung eines hohen technischen Sicherheitsniveaus, um jeder Fälschungsgefahr zuvorzukommen, und zwar insbesondere im Rahmen der Terrorismus- und Kriminalitätsbekämpfung.
60
Zweitens setze hinsichtlich des Schutzes sensibler personenbezogener Daten der Schutz von Identitätsnachweisen hohe Sicherheitsanforderungen voraus, da sie solche Daten, insbesondere biometrische Daten, enthielten. Die Kommission irre mit ihrer Auffassung, dass es sich hier lediglich um individuelle Interessen handle. Im Missbrauch solcher Daten sei vielmehr insbesondere im Kontext der Terrorismusbekämpfung eine Bedrohung für die öffentliche innere Sicherheit zu sehen, und er sei daher mit allen Mitteln zu verhindern.
61
Drittens setze der rasche Erhalt der in Rede stehenden amtlichen Dokumente voraus, dass die staatliche Versorgung garantiert sei. Bei einer Betrauung anderer Unternehmen als der ÖS mit dem Druck von Identitätsnachweisen würde die Sicherheitsstrategie der Republik Österreich nachhaltig beeinträchtigt, da in dem Fall, dass nicht ausreichend Pässe geliefert werden könnten, zwar Notpässe gedruckt würden, dies aber unter minderen Sicherheitsbedingungen.
62
Vor dem Hintergrund terroristischer Bedrohungen und Aktivitäten dürfe nur eine Druckerei, die unter dem effektiven Einfluss des Staates stehe, zur Herstellung von Identitätsnachweisen ermächtigt werden.
63
Die Zentralisierung aller sicherheitsrelevanten Leistungen bei nur einem Dienstleister sei auch ein wesentliches Element der Sicherheitsstrategie der Republik Österreich. Insoweit ergebe sich aus Art. 3 Abs. 2 der Verordnung Nr. 2252/2004, genauer aus dem Erfordernis der Benennung „eine[r] für den Druck der Pässe und Reisedokumente zuständige[n] Stelle“, dass nicht mehrere Stellen diese Dokumente herstellen sollten. Im Übrigen stelle eine Zentralisierung des Drucks der in Rede stehenden Dokumente eine geeignete Maßnahme zur Verhinderung der Streuung sicherheitskritischer Informationen dar.
64
Die von der Republik Österreich verfolgte Strategie, die fraglichen Aufträge an einen einzigen Auftragnehmer zu vergeben, der seine Produktionsstätte(n) im Inland habe, bezwecke erstens, zu verhindern, dass die Kenntnis der Sicherheitsmaßnahmen auch unter anderen Auftragnehmern verbreitet werde, ob sie nun in Österreich oder in einem anderen Mitgliedstaat tätig seien.
65
Zweitens habe eine solche Vergabe eine wirksamere Kontrolle der betreffenden Druckerei durch die nationalen Behörden im Rahmen ihrer hoheitlichen Kontrollbefugnisse zum Ziel. Eine Kontrolle im Zivilrechtsweg, die nach einem unter Umständen langwierigen Verfahren zu Sanktionen für die Nichteinhaltung der Sicherheitsbedingungen aufgrund vertraglicher Klauseln führe, sei nicht so effektiv wie eine staatliche Kontrolle.
66
Was die Rüge der Kommission betreffe, dass es der Republik Österreich obliege, darzutun, dass eine Ausschreibung gänzlich unmöglich wäre, so enthalte weder Art. 4 Abs. 2 der Richtlinie 92/50 noch Art. 14 der Richtlinie 2004/18 eine solche Voraussetzung.
67
Außerdem habe sich die Republik Österreich auf ihre Sicherheitsinteressen nicht bloß berufen, sondern sie habe die zu schützenden Interessen und die zu deren Schutz getroffenen Maßnahmen auch benannt.
68
Schließlich hat die Republik Österreich in der mündlichen Verhandlung geltend gemacht, dass die in Rede stehenden Aufträge nicht im Rahmen einer Ausschreibung ausgeführt werden könnten, da sich die in anderen Mitgliedstaaten niedergelassenen Unternehmen nicht völlig dem Zugriff der Behörden des jeweiligen Staates entziehen könnten und bisweilen mit ihnen oder den Geheimdiensten dieses Staates zusammenarbeiten müssten, und zwar auch dann, wenn sie die Aufträge von einer Niederlassung in Österreich aus ausführten. Damit bestehe die Gefahr eines Bekanntwerdens sensibler Informationen.
Würdigung durch den Gerichtshof
69
Eingangs ist festzustellen, dass, wie sich aus der dem Gerichtshof unterbreiteten Akte ergibt, die ersten der ÖS erteilten Aufträge, die von der vorliegenden Klage betroffen sind, aus dem Jahr 2004 datieren und somit unter die Richtlinie 92/50 fallen können, während die Aufträge, die der ÖS zwischen dem 31. Januar 2006 und dem 12. September 2014, dem Tag des Ablaufs der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist, erteilt wurden, von der Richtlinie 2004/18 erfasst werden können, die die einschlägigen Bestimmungen der Richtlinie 92/50 ab dem 31. Januar 2006 aufgehoben und ersetzt hat.
70
Im Übrigen stellen zum einen die in Rede stehenden Aufträge solche dar, deren Gegenstand Dienstleistungen im Sinne des Anhangs IA der Richtlinie 92/50 und des Anhangs II Teil A der Richtlinie 2004/18 – genauer Dienstleistungen des Verlegens und Druckens gegen Vergütung oder auf vertraglicher Grundlage – sind. Zum anderen ist zwischen den Parteien unstreitig, dass der Schätzwert dieser Aufträge die Schwellenwerte beider Richtlinien übersteigt.
71
Nach Art. 8 in Verbindung mit den Art. 11 bis 37 der Richtlinie 92/50 und Art. 20 in Verbindung mit den Art. 23 bis 55 der Richtlinie 2004/18 besteht hinsichtlich des Drucks der in Rede stehenden Dokumente, da er eine Dienstleistung des Verlegens und Druckens gegen Vergütung oder auf vertraglicher Grundlage ist, grundsätzlich die Verpflichtung zur Durchführung eines Vergabeverfahrens gemäß den genannten Artikeln.
72
Zum einen ist jedoch nach Art. 346 Abs. 1 Buchst. a AEUV ein Mitgliedstaat nicht verpflichtet, Auskünfte zu erteilen, deren Preisgabe seines Erachtens seinen wesentlichen Sicherheitsinteressen widerspricht. Wie die Generalanwältin in Nr. 42 ihrer Schlussanträge festgestellt hat, soll diese Bestimmung ihrem allgemein gehaltenen Wortlaut nach u. a. bei nicht militärischen öffentlichen Aufträgen wie den vorliegend in Rede stehenden Druckaufträgen zur Anwendung gelangen.
73
Zum anderen ergibt sich aus den nahezu gleichlautenden Art. 4 Abs. 2 der Richtlinie 92/50 und Art. 14 der Richtlinie 2004/18, dass diese Richtlinien für Dienstleistungsaufträge u. a. nicht gelten, wenn deren Ausführung nach den in dem betreffenden Mitgliedstaat geltenden Rechts- und Verwaltungsvorschriften besondere Sicherheitsmaßnahmen erfordert oder wenn der Schutz wesentlicher Sicherheitsinteressen dieses Staates es gebietet.
74
Auf diese Ausnahmen beruft sich die Republik Österreich im vorliegenden Verfahren, um die Direktvergabe der fraglichen Druckdienstleistungsaufträge an die ÖS zu rechtfertigen.
75
Dazu ist festzustellen, dass es, wie von der Republik Österreich geltend gemacht, Sache der Mitgliedstaaten ist, ihre wesentlichen Sicherheitsinteressen festzulegen, und im vorliegenden Fall Sache der österreichischen Behörden, die Sicherheitsmaßnahmen zu bestimmen, die zum Schutz der öffentlichen Sicherheit der Republik Österreich im Rahmen des Drucks von Ausweispapieren und sonstigen amtlichen Dokumenten wie den hier in Rede stehenden erforderlich sind (vgl. entsprechend Urteil vom 16. Oktober 2003, Kommission/Belgien, C‑252/01, EU:C:2003:547, Rn. 30).
76
Es ist jedoch auch daran zu erinnern, dass, wie vom Gerichtshof bereits entschieden, die Maßnahmen, die von den Mitgliedstaaten im Rahmen der berechtigten Belange von nationalem Interesse getroffen werden, nicht schon deshalb in ihrer Gesamtheit der Anwendung des Unionsrechts entzogen sind, weil sie namentlich im Interesse der öffentlichen Sicherheit ergehen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 8. April 2008, Kommission/Italien, C‑337/05, EU:C:2008:203, Rn. 42 und die dort angeführte Rechtsprechung).
77
Im Übrigen sind die Ausnahmen, um die es vorliegend geht, wie es für die Ausnahmen von den Grundfreiheiten ständige Rechtsprechung ist, eng auszulegen (vgl. entsprechend zu Art. 346 Abs. 1 Buchst. b AEUV Urteil vom 7. Juni 2012, Insinööritoimisto InsTiimi, C‑615/10, EU:C:2012:324, Rn. 35 und die dort angeführte Rechtsprechung).
78
Außerdem lassen die von der Republik Österreich in erster Linie geltend gemachten Art. 4 Abs. 2 der Richtlinie 92/50 und Art. 14 der Richtlinie 2004/18 den Mitgliedstaaten bei der Entscheidung über die Maßnahmen, die sie als für den Schutz ihrer wesentlichen Sicherheitsinteressen erforderlich erachten, zwar einen Ermessensspielraum. Sie können jedoch nicht als Ermächtigung der Mitgliedstaaten ausgelegt werden, durch bloße Berufung auf diese Interessen von den Bestimmungen des AEU-Vertrags abzuweichen. Ein Mitgliedstaat, der sich auf diese Ausnahmen beruft, muss nämlich nachweisen, dass ihre Inanspruchnahme zur Wahrung seiner wesentlichen Sicherheitsinteressen erforderlich ist. Dies muss auch gelten, soweit er sich darüber hinaus auf Art. 346 Abs. 1 Buchst. a AEUV beruft (vgl. entsprechend Urteil vom 4. September 2014, Schiebel Aircraft, C‑474/12, EU:C:2014:2139, Rn. 34).
79
Ein Mitgliedstaat, der die besagten Ausnahmen geltend macht, muss daher nachweisen, dass eine Ausschreibung, wie sie nach den Richtlinien 92/50 und 2004/18 vorgesehen ist, dem Erfordernis des Schutzes solcher Interessen nicht hätte gerecht werden können (vgl. entsprechend Urteil vom 8. April 2008, Kommission/Italien, C‑337/05, EU:C:2008:203, Rn. 53).
80
Im vorliegenden Fall hat die Republik Österreich zwar ihre wesentlichen Sicherheitsinteressen, deren Schutz sie für notwendig hält, und die mit dem Schutz dieser Interessen einhergehenden Garantien benannt. Dennoch ist in Anbetracht der obigen Ausführungen (Rn. 75 und 76) zu prüfen, ob sie nachgewiesen hat, dass die von ihr verfolgten Ziele nicht im Rahmen einer Ausschreibung gemäß den beiden Richtlinien hätten erreicht werden können.
81
Sie macht insoweit erstens geltend, um die wesentlichen nationalen Sicherheitsinteressen zu schützen, müssten die Aufträge über den Druck der amtlichen Dokumente zentralisiert ausgeführt werden, was durch ihre Vergabe an ein einziges Unternehmen erreicht werde.
82
Auch wenn die Zentralisierung der Ausführung der fraglichen Aufträge aus den von der Republik Österreich vorgebrachten Gründen als ein Mittel zum Schutz ihrer wesentlichen nationalen Sicherheitsinteressen angesehen werden können mag, ist aber festzustellen, dass die Einhaltung der in Art. 8 in Verbindung mit den Art. 11 bis 37 der Richtlinie 92/50 und in Art. 20 in Verbindung mit den Art. 23 bis 55 der Richtlinie 2004/18 vorgesehenen Auftragsvergabeverfahren nicht daran hindert, dass ein einziger Wirtschaftsteilnehmer mit der Ausführung dieser Aufträge betraut wird.
83
Die Mitgliedstaaten müssen zwar, wie von der Republik Österreich herausgestellt, die Vorgaben des Art. 3 Abs. 2 der Verordnung Nr. 2252/2004 beachten, der ihnen die Benennung einer einzigen für den Druck der Pässe und Reisedokumente zuständigen Stelle vorschreibt, doch damit wird nur die Verpflichtung zur Benennung einer solchen einzigen Stelle vorgesehen, ohne dass in irgendeiner Weise die vorherige Durchführung eines Auftragsvergabeverfahrens für die Zwecke dieser Benennung ausgeschlossen würde.
84
Was zweitens das Vorbringen der Republik Österreich anbelangt, dass es erforderlich sei, dass die österreichischen Behörden im Rahmen ihrer Befugnisse nach § 6 Abs. 3 StDrG wirksame Verwaltungskontrollen gegenüber einem einzigen Auftragnehmer mit Produktions- und Lagerstätten im Inland, hier gegenüber der ÖS, sicherstellen könnten, ist festzustellen, dass zwar der mit der Ausführung des in Rede stehenden Druckauftrags betraute Wirtschaftsteilnehmer den Sicherheitsanforderungen genügen muss, damit die Vertraulichkeit der zu schützenden Informationen sichergestellt ist, die Republik Österreich aber nicht nachweist, dass allein die Verwaltungskontrollen, die die österreichischen Behörden aufgrund der genannten Bestimmung bei der ÖS durchführen können, geeignet wären, die Vertraulichkeit zu gewährleisten, und insoweit die Anwendung der Auftragsvergabebestimmungen der Richtlinien 92/50 und 2004/18 auszuschließen wäre.
85
Was dies betrifft, ist nicht ersichtlich, dass solche Verwaltungskontrollen nicht auch bei anderen in Österreich niedergelassenen Unternehmen als der ÖS durchgeführt werden könnten. Außerdem weist die Republik Österreich nicht nach, dass die Kontrolle der Wahrung der Vertraulichkeit der im Hinblick auf den Druck der fraglichen amtlichen Dokumente mitgeteilten Informationen weniger gut gewährleistet wäre, wenn der Druck im Rahmen eines Ausschreibungsverfahrens an andere – ob in Österreich oder in anderen Mitgliedstaaten niedergelassene – Unternehmen vergeben würde, denen mit den Mitteln des Zivilvertragsrechts Vertraulichkeits- und Sicherheitsmaßnahmen vorgeschrieben würden.
86
Insbesondere wäre es vorstellbar, im Rahmen eines Auftragsvergabeverfahrens für den ausgewählten Vertragspartner die Verpflichtung vorzusehen, Sicherheitskontrollen, Besuche oder Prüfungen in den Räumlichkeiten seines Unternehmens, ob dieses nun in Österreich oder in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassen ist, zuzulassen oder auch im Rahmen der Ausführung der fraglichen Aufträge technische Vertraulichkeitsanforderungen zu beachten, auch wenn sie besonders hoch sind.
87
Was drittens das von der Republik Österreich vorgetragene Erfordernis der Versorgungssicherheit angeht, sind zwar die in Rede stehenden amtlichen Dokumente eng mit der öffentlichen Ordnung und dem institutionellen Funktionieren eines Staates verknüpft, die voraussetzen, dass eine Versorgungssicherheit gewährleistet ist, doch hat die Republik Österreich nicht nachgewiesen, dass das angeführte Ziel nicht im Rahmen einer Ausschreibung sichergestellt werden könnte und dass die Versorgungssicherheit gefährdet wäre, wenn andere Unternehmen, gegebenenfalls auch in anderen Mitgliedstaaten niedergelassene Unternehmen, mit dem Druck der betreffenden Dokumente beauftragt würden.
88
Was viertens die Notwendigkeit betrifft, die Vertrauenswürdigkeit des Auftragnehmers sicherzustellen, müssen sich die Mitgliedstaaten zwar vergewissern können, dass bei der Vergabe öffentlicher Aufträge wie der vorliegend in Rede stehenden nur vertrauenswürdige Unternehmen den Zuschlag im Rahmen eines Systems erhalten, das in Bezug auf den Druck der betreffenden Dokumente die Einhaltung der besonderen Vertraulichkeits- und Sicherheitsvorschriften sicherstellt, doch hat die Republik Österreich nicht nachgewiesen, dass die Vertraulichkeit der übermittelten Daten nicht ausreichend gewährleistet werden könnte, wenn ein anderes Unternehmen als die ÖS im Anschluss an ein Ausschreibungsverfahren mit dem Druck dieser Dokumente betraut würde.
89
Insoweit ist daran zu erinnern, dass nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs die Notwendigkeit, eine Vertraulichkeitsverpflichtung vorzusehen, an sich nicht an einer Auftragsvergabe im Ausschreibungsverfahren hindert (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 8. April 2008, Kommission/Italien, C‑337/05, EU:C:2008:203, Rn. 52).
90
Außerdem hat der Gerichtshof auch entschieden, dass die Vertraulichkeit von Daten durch eine Geheimhaltungspflicht sichergestellt werden kann, ohne dass es notwendig wäre, gegen die Verfahren zur Vergabe öffentlicher Aufträge zu verstoßen (vgl. entsprechend Urteil vom 5. Dezember 1989, Kommission/Italien, C‑3/88, EU:C:1989:606, Rn. 15).
91
Wie die Generalanwältin in Nr. 68 ihrer Schlussanträge ausgeführt hat, hindert nichts den öffentlichen Auftraggeber daran, besonders hohe Anforderungen an die Eignung und Vertrauenswürdigkeit der Auftragnehmer festzuschreiben, die Ausschreibungsbedingungen und Dienstleistungsverträge entsprechend zu gestalten sowie von den potenziellen Bewerbern die nötigen Nachweise zu verlangen.
92
Die Republik Österreich hat insoweit in der mündlichen Verhandlung vorgetragen, dass die Gefahr eines Bekanntwerdens sensibler Informationen bestehe, weil sich die im Ausland niedergelassenen Unternehmen dem Zugriff der Behörden des Mitgliedstaats ihrer Niederlassung nicht völlig entziehen könnten, da sie in manchen Fällen aufgrund des dort geltenden Rechts ihrerseits mit den genannten Behörden oder den Geheimdiensten dieses Staates zusammenarbeiten müssten, und zwar auch dann, wenn sie öffentliche Aufträge von einer Niederlassung in Österreich aus ausführten.
93
Den österreichischen Behörden steht es jedoch frei, in die Ausschreibungsbedingungen für die Vergabe der in Rede stehenden Aufträge Klauseln aufzunehmen, die den Auftragnehmer zur allgemeinen Geheimhaltung verpflichten, und vorzusehen, dass Bewerber, die, u. a. aufgrund der Gesetzeslage in ihrem Mitgliedstaat, keine ausreichenden Garantien für die Beachtung dieser Pflicht gegenüber den Behörden dieses Staates bieten können, vom Vergabeverfahren ausgeschlossen werden. Ferner steht es den österreichischen Behörden frei, im Fall der Verletzung einer solchen Pflicht bei Ausführung der betreffenden Aufträge die Anwendung von Sanktionen, insbesondere vertraglicher Art, gegenüber dem Auftragnehmer vorzusehen.
94
Die Republik Österreich hat insoweit nicht nachgewiesen, dass das Ziel, das Bekanntwerden sensibler Informationen über die Herstellung der fraglichen amtlichen Dokumente zu verhindern, nicht im Rahmen einer Ausschreibung hätte erreicht werden können, wie sie in Art. 8 in Verbindung mit den Art. 11 bis 37 der Richtlinie 92/50 und in Art. 20 in Verbindung mit den Art. 23 bis 55 der Richtlinie 2004/18 vorgesehen ist.
95
Gemessen an diesem Ziel erweist sich deshalb die Nichteinhaltung der in diesen Richtlinien vorgesehenen Auftragsvergabeverfahren als unverhältnismäßig.
96
Nach alledem kann sich die Republik Österreich nicht mit Erfolg auf Art. 346 Abs. 1 Buchst. a AEUV, Art. 4 Abs. 2 der Richtlinie 92/50 und Art. 14 der Richtlinie 2004/18 berufen, um die Nichteinhaltung der in diesen beiden Richtlinien vorgesehenen Auftragsvergabeverfahren zu rechtfertigen.
Der Dienstleistungsauftrag über den Druck von Pyrotechnik‑Ausweisen
97
Die Kommission bringt vor, der Auftrag über die Herstellung von Pyrotechnik‑Ausweisen sei, soweit sein Wert die Schwellenwerte der Richtlinien 92/50 und 2004/18 nicht überschreite, gleichwohl unter Einhaltung der Grundsätze des AEU‑Vertrags, insbesondere derjenigen der Niederlassungsfreiheit und der Dienstleistungsfreiheit, zu vergeben.
98
Die allgemeinen Grundsätze der Gleichbehandlung und des Verbots der Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit, aus denen sich die Verpflichtung zur Transparenz ergebe, verlangten, dass der Auftrag mit einem hinreichenden Grad an Öffentlichkeit ausgeschrieben werde.
99
Auch wenn der Wert des Auftrags über die Herstellung von Pyrotechnik‑Ausweisen vergleichsweise gering erscheine, könnten dessen technische Merkmale ihn auch für Unternehmen anderer Mitgliedstaaten interessant machen. So liege ein eindeutiges grenzüberschreitendes Interesse vor, weil der Markt für Unternehmen, die fälschungssichere Ausweispapiere herstellten, spezialisiert, klein und international verflochten sei und weil geografische Nähe kein Erfordernis für die Ausführung von Aufträgen über die Herstellung von fälschungssicheren Dokumenten sei.
100
Außerdem sei die ÖS selbst von mehreren Mitgliedstaaten mit dem Druck von Visa und Reisepässen beauftragt worden, was insoweit einen sehr wichtigen Hinweis auf das Bestehen eines eindeutigen grenzüberschreitenden Interesses darstelle.
101
Die Republik Österreich erwidert, dass die von der Kommission angeführten Grundprinzipien bei einem Auftrag, der wertmäßig unterhalb des unionsrechtlichen Schwellenwerts liege, nicht zur Anwendung kämen. Unter Berücksichtigung des geringen Wertes des fraglichen Auftrags habe die Kommission das eindeutige grenzüberschreitende Interesse nicht nachgewiesen.
102
Außerdem belege der Umstand, dass die ÖS Sicherheitsdokumente für andere Mitgliedstaaten herstelle, nicht, dass es für den Dienstleistungsauftrag über den Druck der Pyrotechnik-Ausweise ein eindeutiges grenzüberschreitendes Interesse gebe.
103
Zwischen den Parteien ist unstreitig, dass der Schätzwert des Auftrags über die Herstellung von Pyrotechnik-Ausweisen bei 56000 Euro liegt. Dabei handelt es sich um einen Betrag, der deutlich unterhalb der Schwellenwerte der Richtlinien 92/50 und 2004/18 für öffentliche Dienstleistungsaufträge liegt. Somit bestand nach diesen Richtlinien keine Verpflichtung zur Ausschreibung.
104
Allerdings unterliegt die Vergabe von Aufträgen, die in Anbetracht ihres Wertes nicht in den Anwendungsbereich der Richtlinien über die Vergabe öffentlicher Aufträge fallen, nach ständiger Rechtsprechung den Grundregeln und den allgemeinen Grundsätzen des AEU-Vertrags, insbesondere den Grundsätzen der Gleichbehandlung und der Nichtdiskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit sowie dem daraus folgenden Transparenzgebot, sofern an diesen Aufträgen ein eindeutiges grenzüberschreitendes Interesse besteht (Urteil vom 6. Oktober 2016, Tecnoedi Costruzioni, C‑318/15, EU:C:2016:747, Rn. 19 und die dort angeführte Rechtsprechung).
105
Es obliegt insoweit der Kommission, nachzuweisen, dass der fragliche Auftrag für ein Unternehmen in einem anderen Mitgliedstaat als demjenigen, dem der betreffende öffentliche Auftraggeber angehört, von eindeutigem Interesse ist, wobei sie sich nicht auf entsprechend geartete Vermutungen stützen darf (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 13. November 2007, Kommission/Irland, C‑507/03, EU:C:2007:676, Rn. 32 und 33 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
106
Hinsichtlich der objektiven Kriterien, die auf ein eindeutiges grenzüberschreitendes Interesse hindeuten können, hat der Gerichtshof bereits entschieden, dass es sich dabei u. a. um ein gewisses Volumen des fraglichen Auftrags in Verbindung mit dem Leistungsort, technischen Merkmalen des Auftrags oder Besonderheiten der betreffenden Waren handeln kann (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 6. Oktober 2016, Tecnoedi Costruzioni, C‑318/15, EU:C:2016:747, Rn. 20 und die dort angeführte Rechtsprechung).
107
Auch wenn aber, wie von der Kommission vorgebracht, nicht allein ausgehend vom Auftragswert ermittelt werden kann, ob ein solches grenzüberschreitendes Interesse besteht, da weitere Kriterien und alle maßgeblichen Umstände des Einzelfalls in einer Gesamtschau zu beurteilen sind, ist festzustellen, dass sich der Auftrag über die Herstellung der Pyrotechnik-Ausweise nicht nur durch seinen vergleichsweise geringen Wert, sondern auch durch seinen sehr technischen Charakter auszeichnet und außerdem die Einhaltung besonderer Sicherheitsmaßnahmen mit den damit einhergehenden Kosten voraussetzt.
108
Der von der Kommission geltend gemachte Umstand, dass in der Beauftragung der ÖS mit dem Druck von Visa und Reisepässen durch mehrere ausländische Staaten ein gewichtiger Hinweis auf das Bestehen eines eindeutigen grenzüberschreitenden Interesses liege, ist in Bezug auf den Druck der Pyrotechnik-Ausweise ohne Belang.
109
Unter diesen Umständen können die von der Kommission angeführten Hinweise nicht für den Nachweis ausreichen, dass der fragliche Auftrag von eindeutigem grenzüberschreitenden Interesse war.
110
Da die Kommission ihre Behauptungen nicht bewiesen hat, ist ihre Klage, soweit sie sich auf den in Rede stehenden Dienstleistungsauftrag über den Druck der Pyrotechnik-Ausweise bezieht, abzuweisen.
111
Nach alledem ist festzustellen, dass die Republik Österreich gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 4 Abs. 2 und Art. 8 in Verbindung mit den Art. 11 bis 37 der Richtlinie 92/50 und aus den Art. 14 und 20 in Verbindung mit den Art. 23 bis 55 der Richtlinie 2004/18 verstoßen hat, indem sie zum einen Dienstleistungsaufträge über die Herstellung von Reisepässen mit Chip, Notpässen, Aufenthaltstiteln, Personalausweisen, Führerscheinen im Scheckkartenformat und Zulassungsbescheinigungen im Chipkartenformat ohne vorherige Ausschreibung auf Ebene der Europäischen Union unmittelbar an die ÖS vergeben hat und indem sie zum anderen nationale Vorschriften beibehalten hat, nach denen die öffentlichen Auftraggeber diese Dienstleistungsaufträge unmittelbar an diese Gesellschaft vergeben müssen.
112
Im Übrigen ist die Klage abzuweisen.
Kosten
113
Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen.
114
Im vorliegenden Fall haben die Kommission und die Republik Österreich die gegenseitige Verurteilung zur Tragung der Kosten beantragt.
115
Nach Art. 138 Abs. 3 der Verfahrensordnung kann der Gerichtshof entscheiden, dass eine Partei außer ihren eigenen Kosten auch einen Teil der Kosten der Gegenpartei trägt, wenn dies in Anbetracht der Umstände des Einzelfalls gerechtfertigt erscheint. Da vorliegend der Klage der Kommission außer in Bezug auf den Dienstleistungsauftrag über den Druck der Pyrotechnik-Ausweise stattgegeben wird, ist in Anwendung dieser Bestimmung zu entscheiden, dass die Republik Österreich außer ihren eigenen Kosten vier Fünftel der Kosten der Kommission trägt.
116
Die Kommission wird verurteilt, ein Fünftel ihrer eigenen Kosten zu tragen.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Große Kammer) für Recht erkannt und entschieden:
1. Die Republik Österreich hat gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 4 Abs. 2 und Art. 8 in Verbindung mit den Art. 11 bis 37 der Richtlinie 92/50/EWG des Rates vom 18. Juni 1992 über die Koordinierung der Verfahren zur Vergabe öffentlicher Dienstleistungsaufträge und aus den Art. 14 und 20 in Verbindung mit den Art. 23 bis 55 der Richtlinie 2004/18/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 31. März 2004 über die Koordinierung der Verfahren zur Vergabe öffentlicher Bauaufträge, Lieferaufträge und Dienstleistungsaufträge verstoßen, indem sie Dienstleistungsaufträge über die Herstellung von Reisepässen mit Chip, Notpässen, Aufenthaltstiteln, Personalausweisen, Führerscheinen im Scheckkartenformat und Zulassungsbescheinigungen im Chipkartenformat ohne vorherige Ausschreibung auf Ebene der Europäischen Union unmittelbar an die Österreichische Staatsdruckerei GmbH vergeben hat und indem sie nationale Vorschriften beibehalten hat, nach denen die öffentlichen Auftraggeber diese Dienstleistungsaufträge ohne vorherige Ausschreibung auf Unionsebene unmittelbar an diese Gesellschaft vergeben müssen.
1.
Die Republik Österreich hat gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 4 Abs. 2 und Art. 8 in Verbindung mit den Art. 11 bis 37 der Richtlinie 92/50/EWG des Rates vom 18. Juni 1992 über die Koordinierung der Verfahren zur Vergabe öffentlicher Dienstleistungsaufträge und aus den Art. 14 und 20 in Verbindung mit den Art. 23 bis 55 der Richtlinie 2004/18/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 31. März 2004 über die Koordinierung der Verfahren zur Vergabe öffentlicher Bauaufträge, Lieferaufträge und Dienstleistungsaufträge verstoßen, indem sie Dienstleistungsaufträge über die Herstellung von Reisepässen mit Chip, Notpässen, Aufenthaltstiteln, Personalausweisen, Führerscheinen im Scheckkartenformat und Zulassungsbescheinigungen im Chipkartenformat ohne vorherige Ausschreibung auf Ebene der Europäischen Union unmittelbar an die Österreichische Staatsdruckerei GmbH vergeben hat und indem sie nationale Vorschriften beibehalten hat, nach denen die öffentlichen Auftraggeber diese Dienstleistungsaufträge ohne vorherige Ausschreibung auf Unionsebene unmittelbar an diese Gesellschaft vergeben müssen.
2. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
2.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
3. Die Republik Österreich trägt ihre eigenen Kosten sowie vier Fünftel der Kosten der Europäischen Kommission. Die Kommission trägt ein Fünftel ihrer eigenen Kosten.
3.
Die Republik Österreich trägt ihre eigenen Kosten sowie vier Fünftel der Kosten der Europäischen Kommission. Die Kommission trägt ein Fünftel ihrer eigenen Kosten.
Lenaerts Tizzano Bay Larsen von Danwitz Da Cruz Vilaça Rosas Malenovský Juhász Borg Barthet Šváby Berger Prechal Lycourgos Vilaras Regan Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 20. März 2018. Der Kanzler A. Calot Escobar Der Präsident K. Lenaerts
Lenaerts
Tizzano
Bay Larsen
von Danwitz
Da Cruz Vilaça
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Malenovský
Juhász
Borg Barthet
Šváby
Berger
Prechal
Lycourgos
Vilaras
Regan
Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 20. März 2018.
Der Kanzler
A. Calot Escobar
Der Präsident
K. Lenaerts
( *1 ) Verfahrenssprache: Deutsch.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 5 PassV
§ 2 Abs. 2 StDrG
§ 2 Abs. 3 StDrG
§ 6 Abs. 2 StDrG
§ 6 Abs. 3 StDrG
§ 1 Abs. 2 FSG-DV
§ 13 Abs. 1a ZustV
§ 13 Abs. 3 ZustV
§ 1a des Bundesgesetzes
§ 3 Abs. 3, § 10a Abs. 2 und § 10c Abs. 2 der Verordnung
§ 8 der Verordnung der Bundesministerin für Inneres über die Durchführung des Pyrotechnikgesetzes
Art. 49 und 56 AEUV
Art. 258 AEUV