Verwaltungsgericht Braunschweig (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2001-11-27, Aktenzeichen 6 B 242/01

Tenor:
Die Antragsgegnerin wird durch einstweilige Anordnung verpflichtet, der Antragstellerin die mit Antrag vom 05.04.2001 begehrte Sondernutzungserlaubnis für die Zeit vom 27.11.2001 bis zum 23.12.2001 in der Neue Straße und Sack zur Aufstellung von zwei Verkaufsständen zu erteilen.
Der Antragsgegnerin bleibt nachgelassen, der Sondernutzungserlaubnis im Umfang des bisher Üblichen Nebenbestimmungen beizufügen und darüber hinaus erforderlichenfalls auch eine gestalterische Anpassung an das Straßenbild zu verlangen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragsgegnerin.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 24.000 DM festgesetzt.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für zwei Imbissstände in Form eines in Braunschweig sog. "Weihnachtsbasars" im Bereich der innerstädtischen Fußgängerzone.
Nach einer in den letzten 20 Jahren geübten Praxis erteilte die Antragsgegnerin in der Vorweihnachtszeit Sondernutzungserlaubnisse für sog. Weihnachtsbasare, womit Imbissstände insbesondere für Bratwürste und warme Getränke gemeint sind, die mit dem Einverständnis der Straßenanlieger an bestimmten Stellen aufgestellt wurden. Daneben fand an anderer Stelle der innerstädtischen Fußgängerzone der sog. Weihnachtsmarkt statt.
Mit Schreiben vom 04.04.2001 beantragte die Antragstellerin bei der Antragsgegnerin, ihr für die Durchführung des einundzwanzigsten Weihnachtsbasars eine Sondernutzungserlaubnis für zwei Verkaufsstände zu erteilen. Wegen der Einzelheiten wird auf das Antragsschreiben samt Lageplan und Einverständniserklärung von betroffenen Unternehmen Bezug genommen.
Mit Bescheid vom 19.06.2001 lehnte die Antragsgegnerin diesen Antrag ab, wobei sie zur Begründung ausführte:
Es habe "Kritik an der Ausgestaltung" der Weihnachtsbasare gegeben. Da zur gleichen Zeit auch ein Weihnachtsmarkt im Bereich des Burgplatzes durchgeführt werde, sei wiederholt die Frage diskutiert worden, ob "Weihnachtsbasare noch zeitgemäß" seien und "in das heutige Stadtbild der Fußgängerzone" passen würden. Die Stadt saniere seit einigen Jahren mit großem finanziellen Aufwand die Fußgängerstraßen in der Innenstadt. Unter Berücksichtigung dieser Umgestaltung sprächen stadtplanerische Gesichtspunkte dagegen, neben dem Weihnachtsmarkt weitere Weihnachtsbasare zu gestatten.
Den dagegen von der Antragstellerin mit Schreiben vom 09.07.2001 eingelegten Widerspruch, auf den Bezug genommen wird, wies die Antragsgegnerin nach einer entsprechenden Beschlussfassung des Verwaltungsausschusses am 23.10.2001 mit Widerspruchsbescheid vom 06.11.2001, der Antragstellerin zugestellt am 16.11.2001, zurück. Zur Begründung führt sie aus: "Die Ablehnung ist geeignet, den erstrebten Zweck, Nichtstattfinden des Weihnachtsbasars, zu erreichen".
Mit dem bereits am 12.11.2001 eingereichten Antrag auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes verfolgt die Antragstellerin ihr Ziel weiter. Sie macht insbesondere geltend:
Die Ablehnung der beantragten Sondernutzungserlaubnis sei ermessensfehlerhaft. Die Antragsgegnerin habe ihr bzw. ihrem Geschäftsführer und seinen vormaligen Partnern seit mehr als 20 Jahren die entsprechende Sondernutzungserlaubnis zur Durchführung eines "Weihnachtsbasars" erteilt und sich dadurch auch rechtlich gebunden. Tragfähige Ermessenserwägungen dazu, dass nunmehr etwas anderes gelten solle, seien nicht erkennbar. Ein Schutz des benachbarten Weihnachtsmarktes vor Konkurrenz stelle einen sachlichen Grund nicht dar.
Die Antragstellerin beantragt,
die Antragsgegnerin zu verpflichten, ihr die mit Antrag vom 05.04.2001 begehrte Sondernutzungserlaubnis zur Aufstellung von zwei Verkaufsständen mit den Maßen 2 mal 3 Meter für die Zeit vom 27.11.2001 bis zum 23.12.2001 in der Neue Straße und Sack entsprechend dem Lageplan zum Antrag auf Erteilung der Sondernutzungserlaubnis vom 05.04.2001 zu erteilen.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Sie macht im Wesentlichen geltend:
Die Ablehnung der beantragten Sondernutzungserlaubnis sei auf zulässige stadtgestalterische Erwägungen gestützt. Die geplanten Verkaufsstände würden das Erscheinungsbild der Fußgängerstraße erheblich negativ beeinflussen; sie wirkten, wie die vorgelegten Fotografien vom letzten Jahr zeigten, aufdringlich und marktschreierisch und würden sich nicht in die durch eine besondere Beleuchtung unterstrichene festliche Atmosphäre der Braunschweiger Innenstadt sowie die nähere Umgebung einpassen. Im Bereich der innerstädtischen Fußgängerzone würden in der Zeit von Ende November bis Ende Dezember (die Antragsgegnerin hat einen offenkundigen Fehler ihres Schreibens vom 26.11.2001 in diesem Sinne gegenüber dem Gericht umgehend mündlich berichtigt) in Abkehr von Nr. 4 ihrer verwaltungsinternen Richtlinien Sondernutzungserlaubnisse für sog. Weihnachtsbasare nicht mehr erteilt. Deswegen sei neben dem Antrag der Antragstellerin auch der einzige sonstige Antrag auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für einen "Weihnachtsbasar", der sich auf den Bereich Hutfiltern/Damm bezogen habe, abgelehnt worden. Ambulante Verkaufsstände würden nunmehr lediglich für kurzfristige (ein bis zwei Tage dauernde) Einzelaktionen genehmigt, sofern sie sich gestalterisch in das Straßenbild einfügen würden.
Wegen der weiteren Einzelheiten zum Sach- und Streitstand wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie des von der Antragsgegnerin vorgelegten Verwaltungsvorgangs Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der zulässige Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist begründet. Die Antragstellerin hat einen auf Erteilung der beantragten Sondernutzungserlaubnis verdichteten Anspruch glaubhaft gemacht, der nur zeitgebunden realisiert werden kann und nicht durch Zeitablauf vereitelt werden darf.
Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO ist eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung nötig erscheint, um von dem Rechtssuchenden wesentliche Nachteile abzuwenden. Ihrer Natur nach darf eine solche Anordnung grundsätzlich nur eine einstweilige Regelung treffen oder einen vorläufigen Zustand schaffen. Dieser Sicherungszweck der einstweiligen Anordnung verbietet es im Allgemeinen, einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren vorzugreifen. Von diesem Grundsatz hat die Rechtsprechung Ausnahmen zugelassen, wenn wirksamer Rechtsschutz im Klageverfahren nicht oder nicht rechtzeitig erreichbar ist und dies für den Antragsteller zu unzumutbaren Nachteilen führen würde (vgl. BVerfG, Beschl. vom 25.10.1988 - 2 BvR 745/88 -, BVerfGE 79, 69; Finkelnburg/ Jank, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 4. Aufl., Rn 217 f. m.w.N.). Dies ist hier der Fall.
Dabei verkennt die Kammer nicht, dass die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis, die die Antragstellerin unstreitig für den Betreib der beabsichtigten ambulanten Imbissstände ("Weihnachtsbasar") benötigt, nach § 18 NStrG i.V.m. § 3 der Satzung über die Sondernutzung an Ortsstraßen und Ortsdurchfahrten in der Stadt Braunschweig (Sondernutzungssatzung) vom 14.11.1984 (Amtsblatt für die Stadt Braunschweig vom 04.12.1984, S. 27) im pflichtgemäßen Ermessen der Antragsgegnerin liegt (vgl. Wendrich, NStrG, 3. Aufl., § 18 Rn 3; Kodal/ Krämer, Straßenrecht, 5. Aufl., Seite 660 f.). § 3 Abs. 2 der Sondernutzungssatzung der Antragsgegnerin hebt ausdrücklich hervor, dass eine Sondernutzungserlaubnis aus Gründen der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs, des Straßenbaus oder aus städtebaulichen Gründen versagt werden kann. Es ist anerkannt, dass insoweit alle Gründe von Bedeutung sind und einer Sondernutzungserlaubnis entgegenstehen können, die einen sachlichen Bezug zur Straße, ihrem Umfeld, ihrer Funktion oder ihrem Widmungszweck haben. Schutzzweck der Erlaubnis für die Sondernutzung ist auch das öffentlich-rechtliche Bedürfnis, zeitlich und örtlich gegenläufige Interessen verschiedener Straßenbenutzer auszugleichen (vgl. etwa OVG Lüneburg Urt. vom 14.03.1994 - 12 L 2354/92 -, NST-N 1994, 273 m.w.Nw.; VG Braunschweig, Urt. vom 17.06.1997 - 6 A 61003/97 -; VGH Mannheim, Urt. vom 09.12.1999, NVwZ-RR 2000, 837).
Eine ordnungsgemäße Ermessensausübung erfordert eine Abwägung aller einschlägigen, für und gegen den Antrag auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis sprechenden Belange. Hat sich in der einschlägigen Verwaltungspraxis der Vergangenheit eine bestimmte Vergabepraxis eingestellt, ergibt sich dadurch aufgrund des Gleichbehandlungsgebots aus Art. 3 Abs. 1 GG (bzw. entsprechenden Landesrechts, hier Art. 3 Abs. 2 Nds. Verf.) ein Anspruch auf Erteilung der Sondernutzungserlaubnis, sofern die Umstände gleich geblieben sind. Dies hindert die Behörde nicht, von ihrer in der Vergangenheit geübten Verwaltungspraxis abzurücken. Aber auch die diesbezügliche Entscheidung muss sich im Rahmen ihres pflichtgemäßen Ermessens halten und an ihre Begründung sind erhöhte Anforderungen jedenfalls dann zu stellen, wenn damit - wie hier - von einer zur Ermessenssteuerung geschaffenen verwaltungsinternen Richtlinie abgewichen werden soll.
Zwischen den Beteiligten ist zu Recht unstreitig, dass die Antragstellerin mit ihrem Begehren durchdringen würde, hätte die Antragsgegnerin bei ihrer Entscheidung ihre "Richtlinien für die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen für Warenauslagen, Freisitzflächen, Stellschilder, Verkaufsstände, ambulante Verkaufsstände aller Art und Informationsstände auf öffentlichen Fußgängerstraßen" vom 03.03.1997 zugrunde gelegt, die vom damaligen Oberbürgermeister unterzeichnet worden sind.
Dies hat sie indessen nicht getan. Im Rahmen dieses Verfahrens kann dahin gestellt bleiben, in welcher Form und insbesondere durch welches ihrer Willensbildungsorgane die Antragsgegnerin von ihrer schließlich durch Nr. 4 ihrer Richtlinien getroffenen Regelung abweichen und für die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen eine neue Genehmigungspolitik praktizieren kann. Ob sie dazu mit Blick auf die von ihr geltend gemachten planerischen Gesichtspunkte ein ausformuliertes Gestaltungskonzept benötigt, das von dem Organ beschlossen worden sein muss, das solchen Planungen nach den kommunalrechtlichen Vorschriften verbindlichen Charakter verleihen kann, wie in der Rechtsprechung zum Teil gefordert wird (vgl. dazu insbes. VGH Mannheim, Urt. vom 09.12.1999, NVwZ-RR 2000, 837; Urt. vom 01.08.1996, NVwZ-RR 1997, 677), braucht in diesem Verfahren nicht entschieden zu werden.
Der Antragsgegnerin ist es bereits nicht gelungen - und nach der Einschätzung der Kammer wird es ihr auch nicht mehr rechtzeitig gelingen - ihre ablehnende Entscheidung mit nachvollziehbaren Erwägungen tragfähig zu begründen.
Die ablehnenden Bescheide der Antragsgegnerin enthalten eine auch nur annähernd zureichende Begründung dafür, warum die Antragsgegnerin die begehrte Sondernutzungserlaubnis versagt hat, nicht. Die im Ausgangsbescheid nicht näher präzisierte Kritik am "Weihnachtsbasar" und die aufgeworfene Frage, ob solche Imbissstände noch "zeitgemäß" seien, erklärt nicht, warum sie den im Widerspruchsbescheid offen gelegten Zweck verfolgt, "Weihnachtsbasare" nicht mehr zu gestatten.
Auch die von der Antragsgegnerin im gerichtlichen Verfahren nachgeschobenen Gründe können nicht überzeugen. Insofern versteht sich von selbst, dass die Antragsgegnerin zu Lasten der Antragstellerin nichts aus der Tatsache herleiten kann, dass ein weiterer Interessent für einen ähnlichen Imbissstand in einem anderen Teil der Fußgängerzone Rechtsbehelfe gegen die ihn betreffende Versagung nicht erhoben hat. Soweit die Antragsgegnerin nunmehr darauf abhebt, ausweislich der beiden vorgelegten Fotos der von ihr im letzten Jahr (wahrscheinlich nicht ohne ihre gestalterischen Einwirkungsmöglichkeiten) zugelassenen Imbissstände würden sich die Stände nicht in das Straßenbild einfügen, braucht die Kammer nicht näher darauf einzugehen, ob dies in tatsächlicher Hinsicht zutrifft. Insoweit belässt die Entscheidung der Antragsgegnerin bewusst Raum, im Rahmen vernünftiger Nebenbestimmungen auf Einzelheiten der Ausgestaltung der Imbissstände einzuwirken, um schwerwiegende negative Einwirkungen auf das Straßenbild zu verhindern. Gegen etwaige Auflagen dieser Art hat auch die Antragstellerin ausdrücklich keine Einwände, solange sie sich im Rahmen zulässiger Erwägungen halten.
Der weitergehenden Argumentation der Antragsgegnerin, bereits die Imbissstände als solche passten angesichts ihrer Größe nicht in das Straßenbild und auch sonst gäbe es dagegen planerische Einwände, vermag die Kammer nicht zu folgen. Gegenüber der Situation im letzten Jahr ist der hier in Rede stehende Straßenabschnitt weder wesentlich neu gestaltet worden, noch liegen entscheidende normative Änderungen vor, die eine Änderung der bisherigen Politik zur Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen im innerstädtischen Fußgängerbereich der Antragsgegnerin erforderlich machen, zumindest aber erklären könnten. Die von der Antragsgegnerin vorgelegten Planungsstudien ("Innenstadtkonzept" und "Zentrenkonzept Einzelhandel") enthalten keine hinreichend konkreten Vorgaben bezüglich der beabsichtigten (und bislang wohl auch noch nicht in anderer Form konkret entwickelten) Vergabepraxis. Insoweit ist bezeichnend, dass sich die Antragsgegnerin im Allgemeinen - soweit ersichtlich - weiterhin an ihre bisherigen "Richtlinien für die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen für Warenauslagen, Freisitzflächen, Stellschilder, Verkaufsstände, ambulante Verkaufsstände aller Art und Informationsstände auf öffentlichen Fußgängerstraßen" vom 03.03.1997 hält. Nach der für "Sonderaktionen", zu denen ausdrücklich auch "Weihnachtsbasare" zählen, in Nr. 4 der Richtlinien getroffenen Regelung hat sie auch die jährlich in der Zeit von Oktober bis Dezember durchgeführte "Tombola" genehmigt, deren Ausgestaltung (in teilweise auffälligen Farben lackierte PKW werden exponiert als Hauptpreise ausgestellt) - vorsichtig formuliert - erhebliche Bedenken daran aufkommen lässt, dass stadtplanerische Erwägungen - sollte es sie tatsächlich gegeben - gleichmäßig umgesetzt werden.
Da die Antragsgegnerin ferner einräumt, dass auch sonstige ambulante Verkaufs- und Informationsstände - wenngleich jeweils nur für ein bis zwei Tage - genehmigt werden, kann erst recht nicht nachvollzogen werden, welche stadtgestalterischen Überlegungen gegen die von der Antragstellerin beantragten Imbissstände sprechen, die auch in der Vergangenheit rein verkehrlichen Interessen nicht entgegengestanden haben.
Solange die Antragsgegnerin - wie gegenwärtig - indessen nachvollziehbare und hinreichend tragfähige Gründe nicht nennen kann, derentwegen die in Rede stehenden Imbissstände nicht mehr ins Stadtbild passen sollen, wird sie sich an der von ihr bislang praktizierten Verwaltungspraxis festhalten lassen müssen.
Lediglich zur Klarstellung hebt die Kammer hervor, dass die Antragsgegnerin damit auch nicht gehindert ist (und die Antragstellerin solches nicht ausgeschlossen wissen wollte), die in der Vergangenheit praktizierten Nebenbestimmungen zu erlassen, um einen ordnungsgemäßen Ablauf zu sichern.
Dem Rechtsschutzantrag ist deshalb mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO stattzugeben, um eine der Antragstellerin nicht zumutbare Vereitelung ihres glaubhaft gemachten Anspruchs zu verhindern.
Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus §§ 20 Abs. 1, 13 Abs. 1 GKG und orientiert sich an dem voraussichtlichen Gewinn der Antragstellerin, den die Kammer anhand der von der Antragstellerin angegebenen Umsatzerwartung mit etwa 30 v.H. geschätzt hat.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 20 Abs. 1, 13 Abs. 1 GKG
§ 18 NStrG
§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 79, 69
NVwZ-RR 2000, 837
NVwZ-RR 1997, 677
2 BvR 745/88
12 L 2354/92
6 A 61003/97