Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-08-30, Aktenzeichen 3 S 274/06

Tenor:
Der Antrag wird abgewiesen.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
1
Der Antragsteller wendet sich gegen die Änderung der Regelungen über das Tauchverbot in der Bodensee-Schifffahrts-Ordnung.
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Die Schifffahrt auf dem Bodensee ist geregelt durch das „Übereinkommen über die Schifffahrt auf dem Bodensee“, das die Bundesrepublik Deutschland, die Republik Österreich und die Schweizerische Eidgenossenschaft am 01.06.1973 abgeschlossen haben, und den ebenfalls am 01.06.1973 abgeschlossen Vertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Schweizerischen Eidgenossenschaft über die Schifffahrt auf dem Untersee und dem Rhein zwischen Konstanz und Schaffhausen. Beide völkerrechtlichen Vereinbarungen wurden durch das Gesetz zu dem Übereinkommen vom 01.06.1973 über die Schifffahrt auf dem Bodensee und zu dem Vertrag vom 01.06.1973 über die Schifffahrt auf dem Untersee und dem Rhein zwischen Konstanz und Schaffhausen vom 01.10.1975 (BGBl. II S. 1405) in deutsches Recht transformiert.
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In Art. 19 Abs. 1 des Übereinkommens über die Schifffahrt auf dem Bodensee wird bestimmt, dass eine internationale Schifffahrts-Kommission für den Bodensee gebildet wird (ISKB). Der ISKB obliegt es nach Art. 19 Abs. 2 des Übereinkommens, auf einheitliche Schifffahrtsvorschriften auf dem Bodensee hinzuwirken. Nach Art. 19 Abs. 4 des Übereinkommens entsendet jeder Vertragsstaat drei Mitglieder in die Kommission und bestimmt ein Mitglied zum Vorsitzenden seiner Delegation. Bei den in der Regel zweimal jährlich stattfindenden Sitzungen der ISKB werden Probleme der Schifffahrt auf dem Bodensee erörtert. Auch eine ggf. erforderlich werdende Überarbeitung der Bodensee-Schifffahrts-Ordnung (BSO) erfolgt durch dieses Gremium. Die ISKB ist befugt, für alle drei Staaten verbindliche Beschlüsse zur Schifffahrt zu fassen. Nach Art. 19 Abs. 5 des Übereinkommens müssen die Beschlüsse einstimmig gefasst werden, wobei jeder Delegation eine Stimme zukommt. Nach Art. 5 Abs. 1 des Übereinkommens erlassen die Vertragstaaten für die Schifffahrt einheitliche Schifffahrtsvorschriften über die Sicherheit und die Leichtigkeit des Verkehrs sowie über die Abwendung von Gefahren und Nachteilen, die durch die Schifffahrt verursacht werden können. Auf dieser Grundlage wurden in allen Bodensee-Anrainerstaaten jeweils gleichlautende Bodensee-Schifffahrts-Ordnungen erlassen.
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In seiner bis zum 31.12.2005 geltenden Fassung lautete die im Abschnitt XI („Verschiedenes“) enthaltene Vorschrift des Art. 11.04 BSO über das Tauchverbot wie folgt:
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„Bade- und Tauchverbot (1) Das Baden und Tauchen ist im Umkreis von 100 m um Hafeneinfahrten und Landestellen der Fahrgastschifffahrt außerhalb öffentlicher Badeplätze verboten, wenn dadurch die Schifffahrt behindert wird. (2) Es ist verboten, unbefugt an Fahrzeuge heranzuschwimmen oder sich daran zu hängen.“
„Bade- und Tauchverbot
(1) Das Baden und Tauchen ist im Umkreis von 100 m um Hafeneinfahrten und Landestellen der Fahrgastschifffahrt außerhalb öffentlicher Badeplätze verboten, wenn dadurch die Schifffahrt behindert wird.
(2) Es ist verboten, unbefugt an Fahrzeuge heranzuschwimmen oder sich daran zu hängen.“
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In ihrer 58. Sitzung am 06./07.05.2003 fasste die ISKB den Beschluss, zur Ausarbeitung von Vorschlägen für eine Revision der BSO eine legistische Arbeitsgruppe „Revision der BSO“ einzurichten. Die Arbeitsgruppe setzte sich aus Mitgliedern der drei Anrainerstaaten zusammen. In der 60. Sitzung der ISKB vom 12./13.05.2004 stellte die legistische Arbeitsgruppe u.a. einen Vorschlag zur Änderung des Art. 11.04 BSO vor. Die ISKB fasste daraufhin den Beschluss, die von der legistischen Arbeitsgruppe vorgeschlagene Regelung des Bade- und Tauchverbots zu übernehmen.
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Mit Schreiben vom 27.01.2005 leitete der Antragsgegner das Anhörungsverfahren zu der geplanten Änderung der BSO ein. Neben den betroffenen Gemeinden und Landkreisen wurden auch Verbände und Interessensvertretungen, unter ihnen der Dachverband der Internationalen Wassersportgemeinschaft Bodensee e.V. (IWGB), zu dessen Trägern u.a. der Badische Tauchsportverband e.V. (BTSV) und der Württembergische Landesverband für Tauchsport e.V. (WLT) gehören, beteiligt. Die Internationale Wassersportgemeinschaft Bodensee e.V. erhob in ihrer Stellungnahme vom 08.03.2005 gegen die geplante Regelung zum Bade- und Tauchverbot keine Einwände. Dem BTSV und dem WLT übersandte das Ministerium für Umwelt und Verkehr Baden-Württemberg den Entwurf der Änderung der BSO auf deren Bitte per E-Mail am 29.03.2005 und gab beiden Verbänden Gelegenheit zur Stellungnahme. Die Tauchsportverbände nahmen zu der Änderung mit Schreiben vom 03.04.2005 Stellung. Sie machten geltend, die geplante Neufassung des Art. 11.04 BSO habe faktisch zur Konsequenz, dass die für den Tauchsport überhaupt nur interessanten Tauchplätze vollständig verschlossen würden. Zu beachten sei insoweit vor allem, dass gerade im Bereich von Häfen und Landestellen befestigte und zugewiesene Taucheinstiege und -ausstiege vorhanden seien. Der Zugang zum Tauchgewässer sei aus topografischen Gründen überwiegend nur dort möglich. Die im Ergebnis vollständige Verschließung des Bodensees für den Tauchsport könne kaum kontrollierbare Ausweichbewegungen auf die restlichen Seen zur Folge haben, mit der fatalen Konsequenz entsprechender Überlastung jener gegenüber dem Bodensee kleineren Gewässer. Gegenüber der in Anbetracht der bisherigen Nutzung des Bodensees als Tauchgewässer allenfalls geringen Anzahl von Vorfällen zum Nachteil der Schifffahrt ergebe sich durch die geplante Änderung des Art. 11.04 BSO ein Missverhältnis, welches zur Unverhältnismäßigkeit führe. Der Gemeingebrauch nach §§ 26, 28 Abs. 2 WG würde so in unangemessener Weise eingeschränkt.
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Auf ihrer 62. Sitzung am 15./16.06.2005 in St. Gallen beschloss die ISKB, den Vorschlägen der legistischen Arbeitsgruppe mit der Maßgabe zu folgen, dass auf Grundlage des Art. 16.02 BSO grundsätzlich generalisierende Ausnahmen vom Tauchverbot bewilligt werden sollen, wie z.B. für einzelne Häfen oder bestimmte Zeiten, nicht jedoch für Einzelpersonen oder einzelne Tauchgänge. In Umsetzung dieses Beschlusses erließ das Innenministerium Baden-Württemberg im Einvernehmen mit dem Umweltministerium am 6. Oktober 2005 die Verordnung zur Änderung der Verordnung zur Einführung der Bodensee-Schifffahrts-Ordnung und zur Aufhebung von Verordnungen für Häfen und Landestellen und verkündete diese - am 01.01.2006 in Kraft getretene - Verordnung am 08.12.2005 im Gesetzblatt (GBl. S. 730).
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Die in Art. 1 Nr. 5 Buchstabe k) der Verordnung enthaltene Regelung über das Tauchverbot hat folgenden Wortlaut:
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„Art. 11.04 Bade- und Tauchverbot 1. Das Baden und Tauchen ist im Umkreis von 100 m um die Einfahrten von Häfen, die von Fahrgastschiffen benutzt werden, und Landestellen der Fahrgastschifffahrt außerhalb öffentlicher Badeplätze verboten. Dies gilt auch für sonstige Hafeneinfahrten, wenn dadurch die Schifffahrt behindert wird. 2. Das Tauchen in markierten Fahrwassern ist verboten. 3. Es ist verboten, unbefugt an Fahrzeuge heranzuschwimmen oder sich daran zu hängen.“
„Art. 11.04
Bade- und Tauchverbot
1. Das Baden und Tauchen ist im Umkreis von 100 m um die Einfahrten von Häfen, die von Fahrgastschiffen benutzt werden, und Landestellen der Fahrgastschifffahrt außerhalb öffentlicher Badeplätze verboten. Dies gilt auch für sonstige Hafeneinfahrten, wenn dadurch die Schifffahrt behindert wird.
2. Das Tauchen in markierten Fahrwassern ist verboten.
3. Es ist verboten, unbefugt an Fahrzeuge heranzuschwimmen oder sich daran zu hängen.“
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Bereits mit Schreiben des Innenministeriums vom 30.06.2005 waren die Tauchsportverbände über die Ausnahmemöglichkeiten nach Art. 16.02 BSO informiert worden; mit Schreiben vom 04.11.2005 stellten sie in Bezug auf verschiedene Tauchplätze in den Landkreisen Konstanz und Bodenseekreis Ausnahmeanträge. Auf der Grundlage von Art. 16.02 BSO erteilten die genannten Landratsämter Ausnahmegenehmigungen in der Form einer Allgemeinverfügung und machten diese am 22.04.2006 öffentlich bekannt.
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Der am Bodensee wohnhafte Antragsteller ist seit 1992 Hobbytaucher und Inhaber des Deutschen Tauchsportabzeichens „Gold“ des Verbandes Deutscher Sporttaucher. Er trägt vor, mindestens 1-3 Mal monatlich während des ganzen Jahres im Bodensee zu tauchen. Von seinen bisher ca. 550 Tauchgängen habe er ca. 95 % allein im Bodensee absolviert.
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Am 31.01.2006 hat der Antragsteller das Normenkontrollverfahren eingeleitet. Er macht geltend, die Fachsportverbände seien im Anhörungsverfahren übergangen worden. Weder BTSV noch WLT seien gehört worden. Die Verbände hätten erst nach Ablauf der Anhörungsfrist rein zufällig von der geplanten Änderung der BSO erfahren und hätten ihre profunden Einwände angesichts des bereits weit fortgeschrittenen Stadiums des Normsetzungsverfahrens nicht mehr mit Erfolg vorbringen können. Die ISKB sei entgegen der Auffassung des Antragsgegners nicht befugt, für alle drei Anrainerstaaten verbindliche Beschlüsse zur Schifffahrt zu fassen. Die ISKB habe insbesondere keine Rechtssetzungsbefugnis, die über das baden-württembergische Wasserrecht dominieren könne. Zu den Behauptungen, die Zahl der Taucherinnen und Taucher habe an verschiedenen Orten, angeblich insbesondere auf der Rheinstrecke, zu erheblichen Beeinträchtigungen und gefährlichen Zwischenfällen geführt, fehlten nachprüfbare und substantiierte Darstellungen. Eine Änderung der bisherigen Regelung erscheine nur dann geboten, wenn die Regelung erhebliche Beeinträchtigungen und gefährliche Zwischenfälle nicht habe ausreichend verlässlich vermeiden können. Hierzu fehlten jegliche Darlegungen. Selbst die Wasserschutzpolizei habe von besorgniserregenden Zwischenfällen nichts berichten können. Selbst wenn es vereinzelt zu Vorfällen gekommen sein sollte, stünde deren Anzahl zu den jährlich ca. 100.000 Tauchgängen im Bodensee in keinem Verhältnis. Im Übrigen vollziehe sich der Tauchsport in Tiefen bis zu 40 Metern; dort finde Schiffsbegegnungsverkehr nicht statt; insofern hätte es einer differenzierenden Regelung für Schwimmer einerseits und Taucher andererseits bedurft. Der Gemeingebrauch werde durch die neue Regelung in unangemessener Weise eingeschränkt. Die berechtigten Belange des Tauchsports seien nicht angemessen berücksichtigt worden. Von dem geplanten Verbot um Hafeneinfahrten und Landestellen seien nahezu alle Tauchgründe im Überlinger See betroffen. Gerade im Bereich von Häfen und Landestellen befänden sich die offiziell ausgewiesenen Taucheinstiege und -ausstiege. Der Zugang zu den Tauchgewässern sei aus topografischen Gründen überwiegend nur dort möglich. Mit der Novellierung des Art. 11.04 BSO würden zudem die im Wassersportplan Bodensee vorgegebenen Ziele ad absurdum geführt. Ferner sei zu befürchten, dass die massiven Einschränkungen der Tauchmöglichkeiten im Überlinger See einer Abwanderung der Taucherinnen und Taucher zu anderen heimischen Gewässern zur Folge haben werde. Hierdurch entstünde an den sensiblen Binnenseen eine erhöhte Umweltbelastung. Die Novellierung der BSO diene allein der Gewinnmaximierung der Bodenseeschifffahrtsbetriebsgesellschaften. Die stets widerruflichen Allgemeinverfügungen entschärften die Verbotsnormen ebenfalls nicht, zumal die Mehrheit der Tauchplätze hierdurch nicht legalisiert werde.
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Der Antragsteller beantragt,
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Art. 1 Nr. 5 Buchstabe k) Absatz 1 der Verordnung des Innenministeriums Baden-Württemberg zur Änderung der Verordnung zur Einführung der Bodensee-Schifffahrts-Ordnung und zur Aufhebung von Verordnungen für Häfen und Landestellen vom 6. Oktober 2005 (GBl. S. 730) für unwirksam zu erklären.
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Der Antragsgegner beantragt,
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den Antrag abzuweisen.
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Er macht geltend, den Tauchsportverbänden stehe kein subjektiv-öffentliches Recht auf Beteiligung im Verfahren bei Erlass einer Verordnung zu. Weder die Landesverfassung noch die Verfahrensgesetze des Landes enthielten Regelungen darüber, wie die Verbandsanhörung im Normgebungsverfahren zu erfolgen habe. Im Übrigen sei die Anhörung der Tauchsportverbände ordnungsgemäß erfolgt. Selbst wenn man die Ansicht vertreten wolle, die Tauchsportverbände hätten unmittelbar angehört werden müssen, so sei dies in der Folgezeit nachgeholt worden, ohne dass die Einwendungen der Verbände wegen Zeitablaufs zurückgewiesen worden wären. Unter anderem wegen der Einwände der Tauchsportverbände habe am 04.05.2005 ein Gespräch im Ministerium für Umwelt und Verkehr stattgefunden. In der nahezu zwei Stunden dauernden Besprechung seien die Argumente beider Seiten ausführlich erörtert worden. Im Übrigen könne der Antragsteller eine mögliche Rechtsverletzung der Verbände wegen angeblich unterlassener Anhörung nicht geltend machen. Die Neuregelung des Bade- und Tauchverbots in der BSO verstoße auch nicht gegen das Übermaßverbot. Das generelle Tauchverbot in den Hafeneinfahrten der Fahrtgastschifffahrt sowie in markierten Fahrwässern sei erforderlich, um künftig gefährliche Begegnungen zwischen Fahrgastschiffen und Tauchern zu verhindern. Die gefährlichen Begegnungen zwischen Tauchern und Fahrgastschiffen seien hinreichend belegt durch die Ermittlungen der ISKB-Mitgliedstaaten und die Rückmeldungen auf die Abfrage des Landratsamts Konstanz. Die Sichtweise in allen drei Anrainerstatten habe zu übereinstimmenden Bewertungen geführt. Dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit werde dadurch Rechnung getragen, dass die Behörden des Landes von der Ermächtigung des Art. 16.02 BSO Gebrauch gemacht und Ausnahmeregelungen für einzelne Tauchplätze erteilt hätten.
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Dem Senat liegen neben den Gerichtsakten die Akten des Antragsgegners (1 Band) vor. Auf sie sowie auf die von den Beteiligten vorgelegten Schriftsätze und Urkunden wird ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
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Der gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO in Verbindung mit § 4 AGVwGO statthafte Antrag ist zulässig, insbesondere ist der Antragsteller antragsbefugt und wird sein fristgerechter Antrag von einem entsprechenden Rechtsschutzinteresse getragen.
21
Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist antragsbefugt, wer geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder ihre Anwendung in seinen Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Diese Voraussetzungen liegen hier vor. Nach § 26 Abs. 1 Satz 1 WG ist der Gebrauch der oberirdischen Gewässer zum Baden, Waschen, Schöpfen mit Handgefäßen, Tränken, Schwemmen und zu ähnlichen unschädlichen Verrichtungen, zum Fahren mit kleinen Fahrzeugen ohne eigene Triebkraft und als Eisbahn vorbehaltlich der §§ 28 Abs. 2, 30 Abs. 2 WG als Gemeingebrauch jedermann gestattet. In der Rechtsprechung des erkennenden Gerichtshofs ist geklärt, dass das Sporttauchen mit Atemgerät als „ähnliche unschädliche Verrichtung“ dem wasserrechtlichen Gemeingebrauch unterfällt (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 22.06.1987 - 1 S 1699/86 -, VBlBW 1988, 255 <256>; s. aber auch OVG Niedersachsen, Beschluss vom 15.12.1983 - 3 A 139/81 -, NuR 1984, 154; VG München, Urteil vom 15.09.1995 - M 2 K 95.623 -, SpuRt 1997, 140; Kloepfer//Brandner, NVwZ 1988, 115 <117>). Soweit und solange der wasserrechtliche Gemeingebrauch reicht, gewährt § 26 Abs. 1 WG denjenigen, die von ihm Gebrauch machen wollen, ein Teilhaberecht und damit einen Anspruch auf Duldung der Ausübung des Gemeingebrauchs im eingeräumten Umfang sowie einen Anspruch auf Unterlassung von rechtswidrigen Beschränkungen und Behinderungen des individuellen Gemeingebrauchs (vgl. Papier, Recht der öffentlichen Sachen, 2. Aufl. [1984], S. 97). Soweit es indes - wie hier - nicht um den individuellen Gemeingebrauch geht, ergibt sich aus dem Wasserrecht kein Anspruch des einzelnen Staatsbürgers auf Begründung oder Aufrechterhaltung des Gemeingebrauchs an einem bestimmten Gewässer oder in einem bestimmten Umfang (vgl. OVG Niedersachsen, Urteil vom 14.12.2000 - 3 K 5625/98 -, NVwZ-RR 2001, 510; Knopp, in: Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, Wasserhaushaltsgesetz, § 23 WHG, RdNr. 4; Czychowski/Reinhardt, WHG, § 23 RdNr. 11 m.w.N.; Fehling/Kastner/Wahrendorf, Hk-Verwaltungsrecht, § 42 VwGO RdNr. 179; vgl. auch zur entsprechenden Problematik beim straßenrechtlichen Gemeingebrauch: VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 01.08.2003 - 5 S 1004/03 -, NVwZ-RR 2004, 384; Schnebelt/Sigel, Straßenrecht, RdNr. 220 ff.; Papier, a.a.O.). Gleichwohl steht dem Antragsteller im Blick auf die grundrechtlich geschützte allgemeine Handlungsfreiheit und deren einfachrechtliche Ausgestaltung durch den Gesetzgeber ein subjektives Recht darauf zu, dass bei hoheitlichen Eingriffen und Beschränkungen des wasserrechtlichen Gemeingebrauchs die einschlägigen Vorschriften des formellen und materiellen Rechts beachtet werden (vgl. Urteil des Senats vom 16.03.2005 - 3 S 474/04 -; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 22.06.1987 - 1 S 1699/86 -, VBlBW 1988, 255 <256>; Urteil vom 13.03.1987 - 5 S 279/86 -, VBlBW 1987, 377; Urteil vom 11.07.1997 - 8 S 2683/96 -; zustimmend: Breuer, Öffentliches und privates Wasserrecht, 3. Aufl. 2004, RdNr. 265). Denn nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gewährleistet Art. 2 Abs. 1 GG die allgemeine Handlungsfreiheit in einem umfassenden Sinne (st. Rspr. seit BVerfG, Urteil vom 16.01.1957 - 1 BvR 253/56 -, BVerfGE 6, 32 <36> - Elfes; vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 14.01.1987 - 1 BvR 1052/79 -, BVerfGE 74, 129 <151>; Beschluss vom 08.04.1987 - 2 BvR 909/82 -, BVerfGE 75, 108 <154 f.>). Geschützt ist durch die allgemeine Handlungsfreiheit damit nicht nur ein begrenzter Bereich der Persönlichkeitsentfaltung, sondern jede Form menschlichen Handelns ohne Rücksicht darauf, welches Gewicht der Betätigung für die Persönlichkeitsentfaltung zukommt (vgl. etwa zum Taubenfüttern: BVerfG, Beschluss vom 23.05.1980 - 2 BvR 854/79 -, BVerfGE 54, 143 <146>; zum Reiten im Walde: Beschluss vom 06.06.1989 - 1 BvR 921/85 -, BVerfGE 80, 137; vgl. zum Reiten im Landschaftsschutzgebiet auch BVerwG, Urteil vom 17.05.2000 - 6 GN 3.99 -, NVwZ 2000, 1296). Stützt sich ein die allgemeine Handlungsfreiheit berührender Akt der öffentlichen Gewalt auf eine Rechtsnorm, wie es hier bei der normativen Beschränkung des Tauchens im Bodensee durch Art. 11.04 Abs. 1 BSO der Fall ist, so kann der Einzelne die Nachprüfung durch die Verwaltungsgerichte verlangen, ob diese Norm zur verfassungsmäßigen Ordnung gehört, ob sie also formell und materiell mit höherrangigem Recht im Einklang steht (st. Rspr. seit BVerfG, Urteil vom 16.01.1957 - 1 BvR 253/56 -, BVerfGE 6, 32). Da der Antragsteller am Bodensee wohnt und dem Tauchsport bereits seit vielen Jahren nachgeht, handelt es sich bei ihm nicht um eine beliebige Person, die durch das in § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO enthaltene Verbot der Popularklage ausgeschlossen sein soll.
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Der Antrag ist auch im Übrigen zulässig, namentlich fehlt es nicht an dem erforderlichen Rechtsschutzbedürfnis. Dies wäre nur dann der Fall, wenn der Antragsteller seine Rechtsstellung mit der begehrten gerichtlichen Entscheidung nicht verbessern könnte und die Inanspruchnahme des Gerichts deshalb für ihn nutzlos erschiene (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 09.02.1989 - 4 BN 1.89 -, Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 3, und vom 23.01.1992 - 4 BN 2.90 -, NVwZ 1992, 974). Davon kann hier nicht ausgegangen werden. Bei Erfolg des Normenkontrollantrags würde die angegriffene Fassung der Vorschrift des Art. 11.04 Abs. 1 BSO für unwirksam erklärt und in ihrer früheren, dem Antragsteller günstigeren Fassung wieder aufleben. Dieser Vorteil rechtfertigt die Annahme eines Rechtsschutzinteresses. Das Rechtsschutzinteresse lässt sich auch nicht mit der Begründung verneinen, dass der Text der Neufassung des Art. 11.04 Abs. 1 BSO nochmals in die vom Antragsteller nicht angefochtenen und deshalb ihm gegenüber bestandskräftig gewordenen Allgemeinverfügungen der Landratsämter Konstanz und Bodenseekreis aufgenommen wurde, denn hierbei handelt es sich ersichtlich nur um einen Hinweis auf die Rechtslage nach der BSO und nicht um eine dem gegenüber eigenständige, konstitutive Regelung des umstrittenen Tauchverbots.
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Der somit zulässige Antrag ist aber nicht begründet, denn Art. 11.04 Abs. 1 BSO steht auch in der Fassung, die die Vorschrift durch die angegriffene Rechtsverordnung erhalten hat, mit höherrangigem Recht im Einklang.
24
Zunächst führt die - (nur) anfangs unterbliebene - Anhörung des badischen und des württembergischen Tauchverbandes nicht zur Verfahrensfehlerhaftigkeit der angegriffenen Regelung. Eine Rechtspflicht, die Tauchverbände an dem Normsetzungsprozess der Novelle der Bodensee-Schifffahrts-Ordnung zu beteiligen, besteht nicht. Die Anhörung und Beteiligung von Verbänden im Gesetzgebungsverfahren dient vielmehr in der Regel - so auch hier - (nur) der möglichst umfassenden Aufbereitung des zu normierenden Sachverhalts sowie anderen, eher „außerrechtlichen“ Zielen, etwa der höheren Akzeptanz und Legitimation der Norm durch die künftig Normunterworfenen. Dort wo die Verbandsbeteiligung nicht - wie etwa im Naturschutzrecht (§ 58 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG) - normativ angeordnet ist, ist in ihr (nur) ein gesetzgebungsfachlicher Standard der „Guten Gesetzgebung“ zu sehen, der keine entsprechende Rechtspflicht begründet. Auch die Anordnung der Landesregierung und der Ministerien zum Erlass von Vorschriften (Vorschriftenanordnung - VAO) vom 23.11.2004 (GABl. 2005 S. 194) verfolgt ersichtlich das Ziel, durch „Gute Gesetzgebung“ Vorschriften zu vereinfachen und Überreglementierungen zu vermeiden. Zu diesem Zweck kann auch die Anhörung sonstiger Behörden, Verbände und Körperschaften sinnvoll sein (vgl. Ziff. 7.3.2 der VAO); sie ist aber aus Rechtsgründen nicht geboten, sondern steht im freien Ermessen der federführenden Ministerien (vgl. auch BVerfG, Urteil vom 05.03.1974 - 1 BvR 712/68 -, BVerfGE 36, 321 <330>). Schon aus diesem Grunde geht der Einwand des Antragstellers fehl. Im Übrigen hat der Antragsgegner im Rahmen der am 27.01.2005 eingeleiteten Anhörung den Dachverband der Internationalen Wassersportgemeinschaft Bodensee e.V. (IWGB) beteiligt, dessen Mitglieder u.a. der Badische Tauchsportverband e.V. (BTSV) und der Württembergische Landesverband für Tauchsport e.V. (WLT) sind. Der IWGB hat in seiner Stellungnahme vom 08.03.2005 ausdrücklich keine Einwände gegen die Neuregelung des Art. 11.04 BSO erhoben. Dass BTSV und WLT im Rahmen der internen Abstimmungsprozesse innerhalb des Dachverbandes IWGB nicht eingeschaltet wurden, kann dem Antragsgegner nicht angelastet werden. Abgesehen davon - auch hierauf hat der Antragsgegner zu Recht hingewiesen - sind aber auch die Tauchsportverbände des Landes Ende März 2005 noch an dem Rechtssetzungsprozess beteiligt worden, haben am 03.04.2005 eine gemeinsame Stellungnahme abgegeben und am 04.05.2005 an einem Gespräch im Ministerium für Umwelt und Verkehr über die beabsichtigte Regelung teilgenommen. Ihre Einwände gegen Art. 11.04 BSO hatten sogar zur Folge, dass sich der Antragsgegner bei der 62. Sitzung der ISKB im Juni 2005 ausdrücklich das Recht vorbehalten hat, generalisierende Ausnahmen von dem Tauchverbot zu bewilligen. Ungeachtet des Umstandes, dass eine rechtliche Verpflichtung zur Verbandsbeteiligung im vorliegenden Fall nicht bestanden hat, wäre eine solche Verpflichtung - gäbe es sie - vom Antragsgegner somit auch nicht verletzt worden.
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Die Neufassung des Tauchverbots verstößt auch nicht gegen höherrangiges materielles Recht, insbesondere die Grundrechte und das in ihnen enthaltene Verhältnismäßigkeitsprinzip. Der Regelungsgehalt des Art. 11.04 Abs. 1 BSO hält sich in den Grenzen der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage. Nach § 30 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 WG kann das Ministerium für Umwelt und Verkehr - seit April 2005 das Innenministerium (vgl. § 5a LVG in Verbindung mit Art. 1 Ziff. III der Bekanntmachung der Landesregierung über die Abgrenzung der Geschäftsbereiche der Ministerien) - als oberste Schifffahrtsbehörde im Einvernehmen mit der obersten Wasserbehörde die Ausübung der Schifffahrt durch Rechtsverordnung regeln oder beschränken, soweit das Wohl der Allgemeinheit, insbesondere die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs und des Umschlags, die Unterhaltung und Reinhaltung der Häfen und Umschlagplätze, die Befriedigung der öffentlichen Verkehrsbedürfnisse, die Ordnung des Wasserhaushalts, der Schutz der Natur, der Schutz der Fischerei und die Sicherstellung der Erholung es erfordern. Das in Art. 11.04 Abs. 1 BSO enthaltene Tauchverbot ist im Sinne der Befugnisnorm des § 30 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 WG eine der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs dienende Regelung zur Ausübung der Schifffahrt. Die Vorschrift regelt das Tauchen (nur) im Zusammenhang mit Anlagen der Schifffahrt (Hafeneinfahrten und Landestellen) und in deren Interesse. Damit hält sich der Verordnungsgeber in den Grenzen der gesetzlichen Ermächtigung zur Normsetzung. Auf die Frage, ob eine Regelung dieses Inhalts auch auf der Grundlage des § 28 Abs. 2 WG durch die danach zuständigen Behörden hätte ergehen dürfen, wofür einiges spricht, kommt es somit nicht an.
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Die angegriffene Vorschrift steht auch im Übrigen mit höherrangigem Recht im Einklang. Im Blick auf die - im Rahmen der Ermächtigung - regelmäßig weite Einschätzungsprärogative des Verordnungsgebers (Beschluss vom 16.01.1980 - 1 BvR 249/79 -, BVerfGE 53, 135 <145>) prüfen die Verwaltungsgerichte nicht, ob dieser jeweils die zweckmäßigste, vernünftigste und gerechteste Lösung gefunden hat. Vielmehr endet der Gestaltungsspielraum des Gesetz- und Verordnungsgebers erst dort, wo die angegriffene Rechtsnorm höherrangiges Recht verletzt, insbesondere den Freiheitsrechten des Einzelnen oder dem Gleichheitssatz nicht mehr genügt. Dies ist hier nicht der Fall, denn Art. 11.04 Abs. 1 BSO verletzt die allgemeine Handlungsfreiheit der Sporttaucher nicht und trägt dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit hinreichend Rechnung (vgl. zum Prüfungsmaßstab: BVerfG, Beschluss vom 06.06.1989 - 1 BvR 921/85 -, BVerfGE 80, 137 m.w.N.).
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Mit der Neuregelung des Tauchverbots hat der Antragsgegner einen Zweck verfolgt, der nicht nur als Gemeinwohlbelang verfassungsrechtlich legitim ist, sondern dessen Rechtfertigung sich auch unmittelbar aus Art. 2 Abs. 1 GG ableiten lässt. Indem er versucht hat, verschiedene Betätigungsformen der allgemeinen Handlungsfreiheit bzw. speziellerer grundrechtrechtlicher Freiheiten auf dem Bodensee in ein geordnetes Neben- und Miteinander zu bringen, hat sich der Verordnungsgeber einer Aufgabe unterzogen, die in der Grundrechtsnorm des Art. 2 Abs. 1 GG selbst angelegt und mit dem Hinweis auf die Rechte anderer vorgezeichnet ist. Dass der Antragsgegner bei dieser Zielsetzung offensichtlichen Fehleinschätzungen erlegen ist, ist nicht feststellbar. Er hat eine von ihm erkannte abstrakte Gefahrenlage für die Sicherheit und Leichtigkeit des Schifffahrtsverkehrs auf dem Bodensee zum Anlass für die Neuregelung genommen. Er konnte sich hierbei auf hinreichend belegte Erfahrungen mit Tauchern in unmittelbarer Nähe zu Hafeneinfahrten stützen, die in der Vergangenheit immer wieder festzustellen waren und nicht nur Leib und Leben der Taucher gefährdeten, sondern daneben auch erhebliche Auswirkungen auf den Schifffahrtsverkehr hatten. Zu den vom Antragsgegner nachvollziehbar dargelegten und vom Antragsteller nicht substantiiert bestrittenen Vorkommnissen rechnet beispielsweise ein Vorfall im Jahr 2003 im Bereich der Landestelle Sipplingen, infolge dessen ein Fahrgastschiff an den Dalben trieb, was Beschädigungen an der Reling und Verzögerungen im Betriebsablauf zur Folge hatte. Auch die Stadtwerke Konstanz haben nachvollziehbar von mehreren Besorgnis erregenden Vorkommnissen pro Jahr im Einfahrtsbereich des Meersburger Hafens berichtet und im Einzelnen dargelegt, dass und warum derartige Vorfälle erhebliche Beeinträchtigungen der Betriebsabläufe im Fährverkehr zwischen Konstanz und Meersburg mit sich bringen. Entsprechend verhält es sich mit den ebenfalls hinreichend plausiblen Erkenntnissen der Kantonspolizei Thurgau. Auch in verschiedenen Internetforen von Sporttauchern ist - worauf die Beteiligten in der mündlichen Verhandlung hingewiesen wurden - von entsprechenden Vorfällen mit „Guerillatauchern“ die Rede; selbst der Antragsteller hat in der mündlichen Verhandlung eingeräumt, dass insbesondere die nicht organisierten Taucher die Vorgaben der früheren Fassung des Art. 11.04 Abs. 1 BSO gelegentlich nicht beachtet haben.
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Die Neuregelung des Tauchverbots ist auch offensichtlich geeignet, den verfolgten Schutzzweck zu erreichen. Dadurch, dass das Sporttauchen nunmehr im Umkreis von 100 m um Hafeneinfahrten, die von Fahrgastschiffen benutzt werden, und Landestellen der Fahrgastschifffahrt außerhalb öffentlicher Badeplätze strikt verboten ist, ist hinreichend gesichert, dass Begegnungen von Sporttauchern mit Fahrgastschiffen in diesem für die Manövrierbarkeit der Schiffe besonders sensiblen Bereich künftig vermieden werden, jedenfalls aber die Sicherheit und Leichtigkeit der Schifffahrtverkehrs in deutlich höherem Maße gewährleistet ist. Soweit der Antragsteller geltend macht, Sporttauchen werde in der Regel in einer Wassertiefe von bis zu 40 m betrieben und dort seien Begegnungen mit Schiffen nicht zu fürchten, schließt dies die Eignung der Regelung nicht aus. Denn offensichtlich gibt es - was auch der Antragsteller nicht in Abrede stellt - mehr oder weniger geübte Sporttaucher zu geben, die sich zwischen einzelnen Tauchgängen nahe oder an der Wasseroberfläche befinden und dort die Sicherheit und Leichtigkeit des Schifffahrtverkehrs behindern. Hinzu kommen die Tauchgänge, die - etwa wegen Sauerstoffmangels oder gesundheitlicher Beeinträchtigung - plötzlich abgebrochen werden müssen und ein schnelles Auftauchen erforderlich machen. In Fällen dieser Art vermochte Art. 11.04 Abs. 1 BSO in seiner bisherigen Fassung Gefährdungen des Schifffahrtsverkehrs nicht hinreichend verlässlich auszuschließen.
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Art. 11.04 Abs. 1 BSO in seiner im Streit stehenden Fassung genügt auch dem Gebot der Erforderlichkeit. Es ist nicht ersichtlich und wird vom Antragsteller auch nicht nachvollziehbar dargetan, dass weniger einschneidende, zugleich aber ebenso geeignete Mittel zur Zweckerreichung zur Verfügung gestanden hätten, nachdem die bisherige Fassung des Tauchverbots offenbar nicht ausgereicht hat, Vorfälle der beschriebenen Art auszuschließen. Namentlich erscheint dem Senat die vom Antragsteller aufgezeigte Möglichkeit des Mitführens einer Aufstiegsboje nicht als gleich geeignete Alternative. Zwar wird durch die bei einem Notfall unter Wasser mit Luft befüllbare, schnell an die Wasseroberfläche steigende und dort offenbar bis zu zwei Metern aus dem Wasser ragende Aufstiegsboje ein sichtbares Signal für die Schifffahrt gegeben. Jedoch hätte dieses Signal für die Schifffahrt denselben Effekt wie das plötzliche Auftauchen des Sporttauchers an der Wasseroberfläche. Da jeder Schiffsführer umgehend versuchen wird, Leib und Leben des Tauchers zu schonen, wird im einen wie im anderen Fall ein sofortiges Beidrehen des Schiffes sowie ggf. die Beendigung des Maschinenantriebs die Folge sein. Beides stellt neben denkbaren Fahrplanbeeinträchtigungen durch die erforderlich werdenden Ausweichmanöver eine Gefährdung für die Sicherheit und Leichtigkeit des Schiffsverkehrs dar, die durch ein generelles Tauchverbot im Hafen- und Landestellenbereich vermieden wird. Soweit der Antragsteller im Blick auf die Relation der Anzahl der Tauchgänge pro Jahr, die er in der mündlichen Verhandlung mit 130.000 angegeben hat, zur Anzahl der Zwischenfälle mit dem Schiffsverkehrs geltend macht, mit der gleichen Begründung müssten Autobahnen für den Motorradverkehr gesperrt werden, übersieht er, dass die hier in Rede stehende Regelung dem Ausgleich widerstreitender Interessen an der Nutzung des Bodensees dient, während die Verkehrsteilnehmer auf den Autobahnen regelmäßig ein einheitliches Ziel - möglichst schnelle Fortbewegung in gleicher Richtung - verfolgen.
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Schließlich ist die Regelung auch verhältnismäßig im engeren Sinne. Dem - erheblichen - Gemeinwohlinteresse an der Sicherheit und Leichtigkeit der Schifffahrt auf dem Bodensee wird durch die Verschärfung des Tauchverbots Rechnung getragen. Der Antragsgegner hat die mit diesem Interesse konkurrierenden Nutzungsansprüche privater Dritter bezüglich des Bodensees in einer den Interessen aller Beteiligten gerecht werdenden Weise geordnet. Namentlich erstreckt sich die Einschränkung des Sporttauchens nur auf Häfen und Landestellen der Fahrgastschifffahrt. Für sonstige Hafeneinfahrten hat sich durch die Neuregelung nichts geändert. Das Sporttauchen am Bodensee ist zwar insgesamt hinsichtlich der zur Verfügung stehenden Tauchplätze eingeschränkt, es bleibt aber weiterhin in beträchtlichem Umfang möglich. Dem Übermaßverbot ist dadurch Rechnung zu tragen, dass nach Maßgabe des Art. 16.02 Abs. 1 BSO Ausnahmen von dem Tauchverbot zugelassen werden können, wenn hierdurch die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs nicht beeinträchtigt werden sowie Gefahren und Nachteile, die durch die Schifffahrt verursacht werden können, nicht zu erwarten sind. Diese, dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und dem Gewaltenteilungsgrundsatz entsprechende, normativ hinreichend vorgeprägte Ausnahmeregelung (vgl. zu den verfassungsrechtlichen Anforderungen an solche Regelungen: BVerfG, Beschluss vom 05.08.1966 - 1 BvR 1/61 -, BVerfGE 20, 150) trägt dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz in besonderem Maße Rechnung. Soweit die Einschränkungen des Sporttauchens im Bodensee aufgrund der normativen Regelung des Art. 11.04 Abs. 1 BSO ein Gewicht erreichen sollten, das die allgemeine Handlungsfreiheit der Sporttaucher zu verletzen geeignet ist, kann (und muss) einem Verstoß gegen dieses Grundrecht durch Ausnahmeregelungen nach Maßgabe des Art. 16.02 Abs. 1 BSO Rechnung getragen werden. Der Umstand, dass die Landratsämter Bodenseekreis und Konstanz am 22.04.2006 entsprechende Allgemeinverfügungen erlassen haben, verdeutlicht, dass dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz auf der Vollzugsebene auch tatsächlich Rechnung getragen wird. Auf Befragen des Senats hat der Antragsteller in der mündlichen Verhandlung ausgeführt, dass unter Berücksichtigung der Allgemeinverfügungen gegenüber der bis zum 31.12.2005 geltenden Rechtslage im Bodenseekreis von den interessanten Tauchplätzen nur die Tauchplätze „Sipplingen Landestelle“ und der bislang als Wintertauchplatz ausgewiesene Tauchplatz „Meersburg Promenade“ weggefallen seien. Für beide Tauchplätze scheint es indes - die Schreiben der Präsidenten der Tauchverbände BTSV und WLT zur Erläuterung des Inhalts der Allgemeinverfügungen zugrunde gelegt - Alternativtauchplätze zu geben (Sipplingen, Bahnhofsparkplatz, und Meersburg, Promenade gegenüber „Zur Münz“). Im Bereich des Landratsamts Konstanz sind nach Einschätzung des Antragstellers - was der Senat mit Blick auf die Allgemeinverfügung des Landratsamts Konstanz vom 22.04.2006 bezweifelt - der Tauchplatz Seerhein im Bereich der Wasserschutzpolizei weggefallen; ferner sei die Auflage, im Seerhein ein Beiboot mitzuführen, für die Taucher sehr aufwändig. Der Senat vermag aufgrund dieser Einschätzung und unter Berücksichtigung des Umstands, dass nahezu alle von den Tauchsportverbänden beantragten Ausnahmen - sei es auch teilweise mit Auflagen - erteilt wurden, nicht zu erkennen, dass die Anwendung der Art. 11.04 Abs. 1, 16.02 Abs. 1 BSO derzeit eine unangemessene Beschränkung des Tauchsports im Bodensee zur Folge hat. Auch der Antragsteller hat auf Befragen des Senats in der mündlichen Verhandlung eingeräumt, dass dem Tauchsport noch ein hoher Prozentsatz an interessanten Tauchplätzen im Bodensee zur Verfügung steht. Dass die Ausnahmen mit einem Widerrufsvorbehalt versehen wurden, ändert an dieser Einschätzung nichts, denn auch ein Widerruf müsste seinerseits mit den Grundrechten der Sporttaucher vereinbar sein und wäre entsprechend justiziabel.
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Weitergehende Verstöße gegen höherrangiges Recht macht der Antragsteller nicht geltend; hierfür ist auch nichts ersichtlich. Auch das Vorbringen des Antragstellers, die ISKB sei nicht dazu befugt, verbindliche Beschlüsse über Schifffahrtsvorschriften auf dem Bodensee zu fassen, verhilft dem Antrag nicht zum Erfolg. Gegenstand der Normenkontrollantrags ist ausschließlich die Rechtsverordnung des Antragsgegners und die in ihr enthaltene Neufassung des Art. 11.04 Abs. 1 BSO. Diese Norm allein unterliegt der Kontrolle durch den erkennenden Senat. Die Vorschrift mag zwar auf die Beschlüsse der ISKB zurück zu führen sein. Entsprechende Bindungen der Vertragsstaaten im Außenverhältnis unter- und zueinander haben aber keinen Einfluss auf die formelle oder materielle Wirksamkeit von innerstaatlichen Rechtsakten, solange diese - wie dargelegt - ihrerseits mit höherrangigem Recht im Einklang stehen.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
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Die Revision ist nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.
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Beschluss vom 29. August 2007 Der Streitwert für das Verfahren wird gemäß § 52 Abs. 1 GKG endgültig auf 5.000,-- EUR festgesetzt (vgl. Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, Fassung 2004, Ziff. 51.2.2). Dieser Beschluss ist unanfechtbar.
Beschluss
vom 29. August 2007
Der Streitwert für das Verfahren wird gemäß § 52 Abs. 1 GKG endgültig auf 5.000,-- EUR festgesetzt (vgl. Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, Fassung 2004, Ziff. 51.2.2).
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 26, 28 Abs. 2 WG
§§ 28 Abs. 2, 30 Abs. 2 WG
§ 4 AGVwGO
§ 23 WHG
§ 42 VwGO
§ 47 VwGO
§ 5a LVG
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 26 Abs. 1 Satz 1 WG
§ 26 Abs. 1 WG
§ 58 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG
§ 30 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 WG
§ 28 Abs. 2 WG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
Art. 2 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1988, 115
NVwZ-RR 2001, 510
NVwZ-RR 2004, 384
BVerfGE 6, 32
BVerfGE 74, 129
BVerfGE 75, 108
BVerfGE 54, 143
BVerfGE 80, 137
NVwZ 2000, 1296
NVwZ 1992, 974
BVerfGE 36, 321
BVerfGE 53, 135
BVerfGE 20, 150
1 S 1699/86
3 A 139/81
2 K 95.62
3 K 5625/98
5 S 1004/03
3 S 474/04
5 S 279/86
8 S 2683/96
1 BvR 253/56
1 BvR 1052/79
2 BvR 909/82
2 BvR 854/79
1 BvR 921/85
6 GN 3.99
4 BN 1.89
4 BN 2.90
1 BvR 712/68
1 BvR 249/79
1 BvR 1/61