Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2017-02-07, Aktenzeichen 2 B 994/16.NE
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2017:0207.2B994.16NE.00

Tenor:
Die Satzung über die Anordnung einer Veränderungssperre für den nordwestlichen Teilbereich des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans Nr. 401 „I2.-----straße - Fläche X3. “ der Stadt S1. -X4. vom 6. Juni 2016 wird bis zur rechtskräftigen Entscheidung über den Normenkontrollantrag im Verfahren 2 D 72/16.NE außer Vollzug gesetzt.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 5.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag des Antragstellers,
die Satzung der Antragsgegnerin über die Anordnung einer Veränderungssperre in der Stadt S2. -X5. für den nord-westlichen Teilbereich des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans Nr. 401 „I3.-----straße - Fläche X6. “ vom 6. Juni 2016 außer Vollzug zu setzen,
hat Erfolg.
Er ist zulässig. Der Antragsteller ist als Eigentümer eines in dem in der Satzung ausgewiesenen Gebiet der Veränderungssperre gelegenen Grundstücks, der die Erteilung von Bauvoranfragen zur planungsrechtlichen Zulässigkeit verschiedener Einzelhandelsvorhaben verfolgt, antragsbefugt. Zugleich besteht ein hinreichendes Rechtsschutzinteresse. Die Zulässigkeit des Normenkontrolleilantrages wird nicht dadurch ernsthaft in Frage gestellt, dass die Antragsgegnerin die Erteilung der beantragten Bauvorbescheide mit Verweis auf die vorliegende Veränderungssperre inzwischen abgelehnt hat. Zum einen hat der Antragsteller hiergegen Klage beim Verwaltungsgericht Minden erhoben, zum anderen wirft ihm die Antragsgegnerin gerade vor, er habe noch weitere Pläne in der Hinterhand.
Der Antrag ist auch begründet.
Das Normenkontrollgericht kann gemäß § 47 Abs. 6 VwGO eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen geboten ist.
Der Begriff „schwerer Nachteil“ knüpft an die Aussetzung des Vollzugs einer (untergesetzlichen) Norm erheblich strengere Anforderungen als § 123 VwGO sie sonst an den Erlass einstweiliger Anordnungen stellt. Eine Außervollzugsetzung ist nur in besonders gelagerten Ausnahmefällen gerechtfertigt, die durch Umstände gekennzeichnet sind, die den Erlass einer einstweiligen Anordnung unabweisbar erscheinen lassen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. Mai 1998 - 4 VR 2.98 -, NVwZ 1998, S. 1065 = juris Rn. 3; OVG NRW, Beschlüsse vom 14. Juni 2012 - 2 B 379/12.NE -, juris Rn. 8, und vom 10. April 2015- 2 B 177/15.NE -, beide m. w. N.
Der bloße Vollzug eines Bebauungsplans stellt noch keinen schweren Nachteil in diesem Sinne dar. Ein schwerer Nachteil, der die Außervollzugsetzung eines Bebauungsplans nach § 47 Abs. 6 VwGO rechtfertigt, ist - regelmäßig und so auch hier - nur dann zu bejahen, wenn die Verwirklichung des angegriffenen Bebauungsplans in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht eine schwerwiegende Beeinträchtigung rechtlich geschützter Positionen des jeweiligen Antragstellers konkret erwarten lässt.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 14. Juni 2012
- 2 B 379/12.NE -, juris Rn. 10 m. w. N. zur Rechtsprechung der weiteren Bausenate des OVG NRW.
Für die Außervollzugsetzung einer Veränderungssperre gilt dieser strenge Maßstab gleichermaßen. Dass die Veränderungssperre die Baugenehmigungsbehörde daran hindert, eine beantragte Baugenehmigung bzw. einen Bauvorbescheid zu erteilen, ist die regelmäßige gesetzliche Folge dieses Instruments der Planungssicherung.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 23. Juni 2014 - 2 B 418/14.NE -, juris; OVG Saarl., Beschluss vom 25. Oktober 2012 - 2 B 217/12 -, juris Rn. 22.
„Aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten“ sein kann die Außervollzugsetzung einer Veränderungssperre, wenn diese sich bei der im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes nur möglichen und gebotenen summarischen Prüfung als bereits im jetzigen Verfahrensstadium offensichtlich rechtsfehlerhaft erweist und demgemäß von einem Erfolg des Antragstellers im Hauptsacheverfahren auszugehen ist. Da § 47 Abs. 6 VwGO einstweiligen Rechtsschutz jedoch grundsätzlich nur im individuellen Interesse des jeweiligen Antragstellers gewährt, setzt die Außervollzugsetzung eines offensichtlich unwirksamen Bebauungsplans bzw. einer offensichtlich rechtswidrigen Veränderungssperre weiter voraus, dass die Umsetzung den jeweiligen Antragsteller - unterhalb der Schwelle des schweren Nachteils - konkret so beeinträchtigt, dass die einstweilige Anordnung jedenfalls dringend geboten ist.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 2. Juli 2015
‑ 10 B 530/15.NE -, vom 10. Februar 2015 - 2 B 1323/14.NE -, juris Rn. 42, und vom 1. Juli 2013
- 2 B 599/13.NE -, juris Rn. 39, alle m. w. N.
Gemessen an diesen Maßstäben liegen die Voraussetzungen für eine Außervollzugsetzung der angegriffenen Veränderungssperre vor; sie ist jedenfalls „aus anderen Gründen dringend geboten“.
Die Veränderungssperre zum Bebauungsplan Nr. 401 der Antragsgegnerin erweist sich bereits bei der hier nur möglichen summarischen Prüfung als offensichtlich rechtswidrig.
Es kann dahinstehen, ob die Veränderungssperre in der vom Rat der Antragsgegnerin am 19. Mai 2016 beschlossenen und aufgrund einer Bekanntmachungsanordnung des Bürgermeisters der Antragsgegnerin vom 6. Juni 2016 am 10. Juni 2016 bekannt gemachten Fassung an durchgreifenden formellen Fehlern leidet, wie der Antragsteller im Einzelnen geltend macht. Insofern neigt der Senat allerdings zu der Auffassung, dass die vom Antragsteller aufgezeigten und objektiv bestehenden handwerklichen Mängel die ordnungsgemäße Bekanntgabe und inhaltliche Bestimmtheit der Satzung voraussichtlich nicht entscheidend in Frage stellen.
Die angegriffene Veränderungssperre erweist sich jedoch als materiell rechtswidrig, weil es sich um eine nach § 17 Abs. 3 BauGB zu beurteilende und danach rechtswidrige erneute Veränderungssperre handelt und nicht – wie die Antragsgegnerin annimmt - um eine neue Veränderungssperre, für die §§ 16, 17 Abs. 1 BauGB gälten. Jedenfalls im Hinblick auf das von der Veränderungssperre erfasste Teilgebiet des Bebauungsplanes Nr. 401 stellt sich der Bebauungsplan nicht als die für eine eigenständige neue Veränderungssperre erforderliche „neue“ Planung im Vergleich zu dem ursprünglich für dieses Gebiet aufgestellten Bebauungsplan Nr. 349 dar, sondern lediglich als eine Konkretisierung der (bereits) dort verfolgten Planungsabsichten.
Eine selbstständige andere Veränderungssperre setzt jedenfalls voraus, dass die Sperranordnung auf verschiedenen, inhaltlich in keinem Zusammenhang stehenden Planaufstellungsbeschlüssen beruht, sich also auf formell und materiell unterschiedliche Planungen bezieht. Demnach ist zunächst verfahrensmäßig zu fordern, dass ein neuer Aufstellungsbeschluss gefasst und damit ein neues Bebauungsplanverfahren eingeleitet wurde. In materiell-rechtlicher Hinsicht muss die Gemeinde mit der neuen Bauleitplanung eine völlig neue Planungskonzeption verfolgen.
So BVerwG, Beschluss vom 20. November 2006 – 4 B 50.06 -, BRS 70 Nr. 114 = juris Rn. 14; OVG Saarl., Urteil vom 11. Januar 1980 - II N 2/79 -, BRS 36 Nr. 109; Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/ Krautzberger, BauGB - Kommentar, Stand August 2016, § 17 Rn. 58; Runkel, ebd., § 18 Rn. 13; Lemmel, in: Berliner Kommentar zum BauGB, 3. Aufl., Stand Januar 2017, § 17 Rn. 13; wohl auch OVG NRW, Urteil vom 5. Juni 2000 - 10 A 696/96 -, juris Rn. 85.
Sie muss demnach zumindest entweder ein völlig neues städtebauliches Ziel verfolgen oder unter Berücksichtigung desselben städtebaulichen Ziels jedenfalls andere und ihrerseits hinreichend gewichtige Festsetzungen in den Blick nehmen.
Vgl. Sennekamp, in: Brügelmann, BauGB - Kommentar, Stand November 2016, § 17 Rn. 61; ähnlich Schäling, NVwZ 2003, 149, 150 f.
Dies ist auch dann der Fall, wenn der von einer früheren Veränderungssperre gesicherte Bebauungsplan in einem Normenkontrollurteil für insgesamt unwirksam erklärt wird und die Gemeinde einen neuen Aufstellungsbeschluss für den Bebauungsplan fasst, mit dem (nur) die im Normenkontrollurteil beanstandeten Festsetzungen geändert werden sollen. Denn wenn der Bebauungsplan wegen der Unwirksamkeit einzelner Festsetzungen für insgesamt unwirksam erklärt wird, sind diese Festsetzungen regelmäßig derart gewichtig, dass die Änderung der beanstandeten Festsetzungen als eine insgesamt neue Planung anzusehen ist.
BVerwG, Beschluss vom 29. März 2007 – 4 BN 11.07 -, BauR 2007, 1383 = juris Rn. 5; Bay. VGH, Urteil vom 24. November 2008 – 1 N 08.140 -, BRS 73 Nr. 114 = juris Rn. 21; OVG Berlin-Bbg., Beschluss vom 14. April 2011 - 2 A 16.09 -, juris Rn. 10; Sennekamp, in: Brügelmann, BauGB - Kommentar, Stand November 2016, § 17 Rn. 61; Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB - Kommentar, Stand August 2016, § 17 Rn. 58; Lemmel, in: Berliner Kommentar zum BauGB, 3. Aufl., Stand Januar 2017, § 17 Rn. 13.
In diesem Fall ist anzunehmen, dass die Gemeinde mit dem Bebauungsplan, dessen Aufstellung durch die neuerliche Veränderungssperre gesichert wird, diese Mängel ausräumen möchte. Dadurch wird die neue Planung zwangsläufig zu einer inhaltlich anderen Planung, weil die Gemeinde, um ihre möglicherweise in der Sache kaum veränderten Planungsziele zu verwirklichen, eine maßgebliche inhaltliche Korrektur vornehmen und verfahrensmäßig wieder „von vorne“ beginnen muss.
Bay. VGH, Urteil vom 24. November 2008 – 1 N 08.140 -, BRS 73 Nr. 114 = juris Rn. 24.
Einen sinnfälligen Anwendungsfall dieser Fallgruppe stellt es dar, wenn die Gemeinde im Anschluss an eine erfolgreiche Normenkontrollklage zur Gewährleistung einer rechtmäßigen Bauleitplanung eine Aufteilung des Plangebietes vornimmt, um etwa für eine Teilfläche die – insoweit unbeanstandeten – Festsetzungen hier lediglich zu bestätigen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 29. März 2007 – 4 BN 11.07 -, BauR 2007, 1383 = juris Rn. 5; Sennekamp, in: Brügelmann, BauGB - Kommentar, Stand November 2016, § 17 Rn. 61; Stock, in: Ernst/ Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB - Kommentar, Stand August 2016, § 17 Rn. 58.
Diese Annahme beruht zugleich auf der teleologischen Überlegung, dass in diesen Fällen auch ohne zeitliche Zäsur erst gar nicht die Gefahr besteht, die Gemeinde könne zum Mittel einer neuen Veränderungssperre greifen, um die Voraussetzungen des § 17 Abs. 2 und 3 BauGB zu umgehen. Den Bebauungsplan kann nur das zuständige Oberverwaltungsgericht aufheben, ohne dass die Gemeinde dies antizipieren oder daraus einen Vorteil ableiten könnte. Das wirksamste Mittel zur Steuerung der Bebauung bleibt ein wirksamer Bebauungsplan.
Vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 29. März 2007 – 4 BN 11.07 -, BauR 2007, 954 = juris Rn. 5; Bay. VGH, Urteil vom 24. November 2008 – 1 N 08.140 -, BRS 73 Nr. 114 = juris Rn. 23 ff.; OVG Berlin-Bbg., Beschluss vom 14. April 2011 - 2 A 16.09 -, juris Rn. 10.
Auf den – hier vorliegenden – Fall, dass die Planung noch nicht formell abgeschlossen wurde, sind diese Erwägungsgründe damit von vornherein so nicht übertragbar.
Vgl. auch Bay. VGH, Urteil vom 24. November 2008 – 1 N 08.140 -, BRS 73 Nr. 114 = juris Rn. 25.
Hier liegt der „Verdacht“ einer Umgehung abstrakt nahe, so dass die inhaltlichen Anforderungen an eine neue Planung regelmäßig höher sind. Dabei ist im Grundsatz davon auszugehen, dass bei einer bloßen Konkretisierung der ursprünglichen Planungsabsichten keine im vorgenannten Sinne „neue“ Planung vorliegt, die durch eine selbstständige neue Veränderungssperre gesichert werden könnte. Um keine neue Planungskonzeption handelt es sich, wenn sich die neue Planung lediglich als ein Vorgang der Konkretisierung, Fortschreibung oder auch Weiterentwicklung der ursprünglichen, nicht durch einen Satzungsbeschluss abgeschlossenen Gestaltungsabsichten darstellt, wie er im Grunde genommen für jedes Verfahren der Bauleitplanung als einer dynamischen, nicht von vornherein auf bestimmte Inhalte festgelegten Tätigkeit mehr oder minder kennzeichnend ist.
OVG Saarl., Urteil vom 11. Januar 1980 - II N 2/79 -, BRS 36 Nr. 109.
Insofern stellen sich diese Kriterien gewissermaßen als Spiegelbild der grundsätzlich geringen inhaltlichen Anforderungen an die Konkretisierung der Planungsabsichten als Voraussetzung für eine rechtmäßige Veränderungssperre dar.
Dazu OVG NRW, Urteile vom 11. April 2016 - 2 D 30/15.NE -, juris, und vom 13. Dezember 2016 - 2 D 23/16.NE -.
Gerade deshalb sind weitreichendere Modifikationen der Planung in diesem weiten Rahmen der durch eine Veränderungssperre gesicherten Planung immanent. In diesen Fällen stets eine neue Planung anzunehmen, überdehnte die Verpflichtung des Eigentümers, planbedingte Nutzungsbeschränkungen seines Grundstücks vorübergehend hinnehmen zu müssen.
Deshalb ändert es grundsätzlich nichts an der weiterverfolgten Planungskonzeption, wenn der ursprüngliche Planentwurf für den von der Veränderungssperre erfassten Teilbereich zwischenzeitlich durch räumliche Veränderungen, insbesondere Verkleinerungen des Gebietszuschnittes, und Änderung einzelner Festsetzungen über das bauliche Nutzungsmaß, die Stellung der Baukörper, die überbaubaren Grundstücksflächen, die Verkehrsflächen usw. nicht unerheblich modifiziert wird.
OVG Saarl., Urteil vom 11. Januar 1980 - II N 2/79 -, BRS 36 Nr. 109; OVG Lüneburg, Beschluss vom 4. März 2003 - 1 KN 104/02 -, juris Rn. 5; Sennekamp, in: Brügelmann, BauGB - Kommentar, Stand November 2016, § 17 Rn. 60.
Wann dabei die Modifikationen qualitativ und/oder quantitativ so gewichtig sind, dass sie bei verständiger Würdigung in eine faktische Neuplanung umschlagen, ist einer abstrakten Betrachtung allerdings entzogen und stets nur nach Maßgabe der je besonderen Umstände des Einzelfalles zu entscheiden.
vgl. auch OVG NRW, Urteil vom 5. Juni 2000 - 10 A 696/96 -, juris Rn. 81 ff.; Runkel, in: Ernst/Zinkahn/ Bielenberg/Krautzberger, BauGB - Kommentar, Stand August 2016, § 18 Rn. 13.
Ob bei der Beantwortung der Frage, ob eine neue Veränderungssperre oder eine erneuerte Veränderungssperre anzunehmen ist, hierneben dem Zeitmoment ausschlaggebende Bedeutung in dem Sinne zukommt, dass zwischen den Veränderungssperren ein hinreichender zeitlicher Abstand bestehen muss,
so OVG NRW, Urteile vom 5. Juni 2000 - 10 A 696/96 -, juris Rn. 85, und vom 22. März 2006 - 21 A 1849/04 -; Lemmel, in: Berliner Kommentar zum BauGB, 3. Aufl., Stand Januar 2017, § 17 Rn. 13; Rieger, in: Schrödter, BauGB - Kommentar, 7. Aufl. 2006, § 17 Rn. 12; dagegen (mit umfangreichen Nachweisen auch zur Gegenauffassung) Sennekamp, in: Brügelmann, BauGB - Kommentar, Stand November 2016, § 17 Rn. 61; Schäling, NVwZ 2003, 149, 150 f.; ähnlich Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB - Kommentar, Stand August 2016, § 17 Rn. 58 („allenfalls Anhaltspunkt“).
mag hier dahinstehen. Allerdings wird es regelmäßig so sein, dass je enger der zeitliche Zusammenhang zwischen den in Rede stehenden Veränderungssperren ist, desto eher eine Kontinuität der Planungsabsichten angenommen werden kann und sich deshalb die „neue“ Planung von der alten inhaltlich umso klarer absetzen muss, damit eine tatsächlich vollständig neue Planungskonzeption konstatiert werden kann. Denn insbesondere bei sich zeitlich unmittelbar anschließenden oder sich sogar überlappenden Veränderungssperren liegt die Annahme einer Umgehung der Anforderungen des § 17 Abs. 2 und 3 BauGB nicht fern; zugleich stellt sich die Problematik des Art. 14 GG als besonders akut dar. Dies wird insoweit auch nicht durch eine mögliche Entschädigungspflicht nach § 18 BauGB kompensiert, da Art. 14 GG das Eigentum in seinem Bestand und seiner Privatnützigkeit garantiert und nicht auf den durch Entschädigungen allein erreichbaren Werterhalt zu reduzieren ist.
Vgl. OVG Saarl., Urteil vom 11. Januar 1980 - II N 2/79 -, BRS 36 Nr. 109; Schäling, NVwZ 2003, 151 ff.; siehe auch Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/ Krautzberger, BauGB - Kommentar, Stand August 2016, § 17 Rn. 53; Runkel, ebd., § 18 Rn. 13.
Umgekehrt gilt, dass je länger der veränderungssperrenlose Zeitraum angedauert hat, desto eher eine Eigenständigkeit einer am Ende dieses Zeitraums beschlossenen Veränderungssperre anzunehmen sein wird.
Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB - Kommentar, Stand August 2016, § 17 Rn. 58.
Dies gilt insbesondere dann, wenn es dieser Zeitraum realistischerweise erlaubt hätte, eine Genehmigung für Bauvorhaben auf den Grundstücken zu erhalten.
Vgl. Runkel, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB - Kommentar, Stand August 2016, § 18 Rn. 13; Rieger, in: Schrödter, BauGB - Kommentar, 7. Aufl. 2006, § 17 Rn. 12, - siehe aber auch OVG Saarl., Urteil vom 11. Januar 1980 - II N 2/79 -, BRS 36 Nr. 109 (4 Jahre im Einzelfall nicht ausreichend).
Nach diesen Grundsätzen ist hier bereits nach summarischer Prüfung aufgrund der konkreten Sachverhaltsumstände nicht von einer eigenständigen neuen Veränderungssperre auszugehen, vielmehr liegt in der Sache eine erneute Veränderungssperre vor. Zwar sind die formalen Anforderungen für eine neue Veränderungssperre erfüllt, da die hier angegriffene Veränderungssperre der Sicherung eines anderen Bebauungsplans dient als die vorangegangene, nämlich dem am 6. März 2016 neu aufgestellten Bebauungsplan Nr. 401.
Dazu OVG NRW, Beschluss vom 18. Mai 2016 – 2 B 282/16.NE -, juris (Verfahren gleichen Rubrums).
Dieser verfolgt im Vergleich zum Bebauungsplan Nr. 349 jedoch ersichtlich keine vollständig neue Plankonzeption, so dass die materiell-rechtlichen Voraussetzungen einer im Rechtssinne neuen Veränderungssperre nicht gegeben sind.
Dies gilt – bezogen auf das Grundstück des Antragstellers (I4.----straße 49-61) –
schon deshalb, weil der Rat der Antragsgegnerin zeitgleich mit dem Aufstellungsbeschluss für den Bebauungsplan Nr. 401 die Veränderungssperre für den Bebauungsplan Nr. 349 auch für das Grundstück des Antragstellers erneuert hat. Damit hat die Antragsgegnerin klargestellt, dass aus ihrer Sicht die Weiterverfolgung der „alten Planidee“ durch den neuen Aufstellungsbeschluss in keiner Weise beeinträchtigt wird. Da zu unterstellen ist, dass sich die Antragsgegnerin rechtmäßig verhalten wollte, lässt dies nur den Schluss zu, dass keine neue, die alte ersetzende Konzeption in Rede steht, es sich mit anderen Worten tatsächlich nur unter formalen Gesichtspunkten um eine „neue“ Planung handelt, nicht aber in der hier entscheidenden materiellen Dimension. Sonst hätte sie die am 4. März 2016 beschlossene erneute Veränderungssperre zum Bebauungsplan Nr. 349 nicht auch auf das Plangebiet des Bebauungsplanes Nr. 401 erstrecken dürfen. Zugleich spricht damit nach oben angeführten Grundsätzen auch der – wie ausgeführt zwar nicht entscheidende, aber indizielle – zeitliche Aspekt sehr klar für eine lediglich erneuerte Veränderungssperre. Tatsächlich überlappten sich diese Sperren nach dem Willen der Antragsgegnerin um mehr als einen Monat.
Diese zunächst wiederum formalen Anhaltspunkte finden ihre inhaltliche Bestätigung in dem Umstand, dass auch der neue Bebauungsplan Nr. 401 die tragende Planungsleitlinie weiterverfolgt, in dem hier in Rede stehenden Gebiet (nahversorgungs- und zentrenrelevanten) Einzelhandel zu verhindern, wie insbesondere in den Ratsdokumenten zum Beschluss über die Veränderungssperre vom 19. Mai 2016 klar zum Ausdruck gebracht wird.
zur Bedeutung durchgehender Verhinderungsabsichten allgemein auch OVG Lüneburg, Beschluss vom 4. März 2003 - 1 KN 104/02 -, juris Rn. 5.
Nicht nur die zu diesem Zweck erstellte Powerpoint-Präsentation nennt als Ziel des Bebauungsplans Nr. 401 im Bereich der Veränderungssperre an erster Stelle die Sicherung des Gewerbegebietes durch Ausschlussfestsetzungen nach § 1 Abs. 5 und 9 BauNVO. Andere Ziele sind „dabei“ ausdrücklich nur „zu berücksichtigen“, haben also nur ergänzende Funktion im Plankonzept und sind damit zugleich als von untergeordneter Bedeutung markiert. Handschriftlich ist zudem die Auffassung „mehrerer Ratsmitglieder“ festgehalten, man „sehe keine Einzelhandelsentwicklung“ auf den X7. -Flächen.
Die Annahme einer vollständig neuen Planungskonzeption ist mit dieser von der Antragstellerin selbst herausgestellten Kontinuität des Hauptplanungsanliegens und –ziels von vornherein nicht zu vereinbaren. Dies ändert sich in der gegebenen Planungssituation auch nicht dadurch, dass die Antragsgegnerin dieses Ziel nunmehr mit dem Bebauungsplan Nr. 401 im Wege einer qualifizierten Bebauungsplanung verfolgt und sich nicht mehr ausschließlich auf die Aspekte der Einzelhandelssteuerung durch Ausschlussfestsetzungen beschränkt, wie es im Rahmen des auf § 9 Abs. 2a BauGB basierenden Bebauungsplans Nr. 349 der Fall gewesen wäre. In der konkreten baulichen Ausgangskonstellation stellt sich dies vielmehr als organische Weiterentwicklung der ursprünglichen Planungsabsichten dar, zumal die „qualifizierenden“ Elemente weitgehend den bisherigen baulichen Bestand aufgreifen und damit in der Sache nicht über das hinausgehen, was auch bei einem auf § 9 Abs. 2a BauGB gründenden Bebauungsplan planungsrechtlich Bestand gehabt hätte. Hinzu kommt, dass bereits der Bebauungsplan Nr. 349 der Umsetzung des „Masterplans 2020“ und des Einzelhandelskonzeptes (mit damaligem Stand) 2007/2008 diente. Ausweislich der Verwaltungsvorlage zum Aufstellungsbeschluss verfolgt auch der Bebauungsplan Nr. 401 die Umsetzung des „Masterplans 2020“ und behält das Ziel einer aus dem Einzelhandelskonzept abgeleiteten Feingliederung des Gewerbe- bzw. Mischgebietes bei. Soweit durch die „Betonung von Raumkanten“ oder die „Steuerung der Verkehrssituation“ neue Aspekte hinzugetreten sein mögen, geht dies nicht über eher randbedeutsame Modifikationen hinaus, die zudem angesichts der zeitlichen Zusammenhänge zumindest bei abstrakter Betrachtung den Verdacht nicht zerstreuen können, dass sie dazu dienen sollen, die Planung als neu erscheinen zu lassen.
Dagegen, dass es sich bei der Planung für den Bebauungsplan Nr. 401 der Sache nach um eine - modifizierte - Fortsetzung der (bereits) mit dem Bebauungsplan Nr. 349 verfolgten Planung handelt, spricht auch nicht, dass es sich nunmehr ausweislich einer handschriftlichen Notiz seitens der Antragsgegnerin (Bl. 42 der Aufstellunsvorgänge) um eine tatsächliche städtebauliche Neuordnung handeln soll, die durch die Betriebsaufgabe X8. erforderlich geworden sei. Dies unterstreicht vielmehr die hier vorliegende Planungskontinuität. Denn bereits der (erneute) Ratsbeschluss zur Aufstellung des Bebauungsplans Nr. 349 aus dem Jahr 2008 verweist ausdrücklich darauf, dass es sich bei dem Plangebiet um einen „in Umstrukturierung befindlichen Gewerbebereich“ handelt. Auf diesen Prozess sollte damit bereits der Bebauungsplan Nr. 349 die für erforderlich gehaltene planerische Antwort geben. Nichts anderes gilt nach den Vorstellungen der Antragsgegnerin für den Bebauungsplan Nr. 401.
In diesem Kontext ist zudem zu beachten, dass die ursprüngliche Planungsgrundlage des § 9 Abs. 2a BauGB selbst im Rahmen des § 16 BauGB wesensnotwendig nur einen geringen planerischen Konkretisierungsgrad aufweist und damit auch weitreichendere Modifikationen durchaus angelegt waren.
Vgl. in diesem Zusammenhang allgemein OVG NRW, Beschluss vom 16. März 2012 - 2 B 202/12 -, BRS 79 Nr. 119 = juris.
Dies gilt hier um so mehr, als das ursprünglich von der Veränderungssperre erfasste Plangebiet für einen Bebauungsplan nach § 9 Abs. 2a BauGB großzügig bemessen war und insbesondere bereits mehrere nahversorgungs- und zentrenrelevante Einzelhandelsstandorte einschloss. Dementsprechend musste von vornherein fraglich sein, ob allein Festsetzungen nach § 9 Abs. 2a BauGB zielführend sein konnten.
Angesichts dessen führt schließlich auch die Tatsache, dass das Plangebiet des Bebauungsplans Nr. 401 nicht lediglich einen Teilbereich des Bebauungsplans Nr. 349 umfasst, sondern in Teilen auch Erweiterungen, nicht ausschlaggebend auf eine neue Plankonzeption für das von der hier in Rede stehenden Veränderungssperre allein umfasste Gebiet, für das seit mehr als 15 Jahren der Bebauungsplan Nr. 349 vorgesehen war. Dieses Plangebiet tritt auch nach den Vorstellungen der Antragsgegnerin eigenständig den übrigen Baugebieten des Bebauungsplans Nr. 401 als Gewerbegebiet im Verhältnis zu Misch- und Wohngebieten gegenüber. Deren planerische Zusammenfassung erscheint auch objektiv nicht als zwingend. Signifikante Änderungen an der Plankonzeption für das von der Veränderungssperre weiterhin und allein erfasste Gebiet sind damit ebenfalls nicht verbunden und rechtfertigen insbesondere nicht, diesen Bereich einer weiteren Veränderungssperre allein deswegen zu unterwerfen, weil in anderen Plangebieten möglicherweise neue Planungsabsichten greifen.
Lediglich ergänzend sei schließlich angemerkt, dass der inhaltliche Zusammenhang der Bebauungspläne Nr. 349 und 401 - aus der Perspektive der Antragsgegnerin - auch daran deutlich wird, dass in den Anhörungen zur Ablehnung der Bauvoranfragen des Antragstellers vom 17. Mai 2016 sowohl auf den Bebauungsplan Nr. 349 als auch auf den Bebauungsplan Nr. 401 abgestellt wird.
Angesichts dessen erweist sich die erneute Veränderungssperre deshalb als rechtswidrig mit der Folge ihrer Unwirksamkeit, weil die Voraussetzungen des § 17 Abs. 3 BauGB nicht vorlagen. Denn die Veränderungssperre genügt nicht den Anforderungen aus § 17 Abs. 2 BauGB. Diese sind auf den vorliegenden Fall einer erneuten Veränderungssperre anwendbar, wie der Senat bereits im Beschluss vom 18. Mai 2016 - 2 B 282/16.NE - ausgeführt hat.
Vgl. auch BVerwG, Urteil vom 10. September 1976 - IV C 39.74 -, BVerwGE 51, 121 = juris Rn. 41.
Besondere Umstände im Sinne von § 17 Abs. 2 BauGB, die eine Fortdauer der Veränderungssperre zur Sicherung der Planungsabsichten - nunmehr für den Bebauungsplan Nr. 401 - über vier Jahre hinaus rechtfertigen könnten,
zur grundsätzlichen Zulässigkeit einer Überschreitung dieser Frist bei einer erneuten Veränderungssperre vgl. Sennekamp, in: Brügelmann, BauGB - Kommentar, Stand November 2016, § 17 Rn. 56; Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB - Kommentar, Stand August 2016, § 17 Rn. 47, 48a; Lemmel, in: Berliner Kommentar zum BauGB, 3. Aufl., Stand Januar 2017, § 17 Rn. 12,
sind nicht zu erkennen.
Besondere Umstände i. S. v. § 17 Abs. 2 BauGB liegen nur vor, wenn ein Planverfahren durch eine Ungewöhnlichkeit gekennzeichnet ist, die sich von dem allgemeinen Rahmen der üblichen städtebaulichen Planungstätigkeit wesentlich abhebt, mag es sich bei dieser Ungewöhnlichkeit um Besonderheiten des Umfanges, des Schwierigkeitsgrades oder des Verfahrensablaufs handeln. Weiter muss gerade die Ungewöhnlichkeit des Falles ursächlich dafür sein, dass die Aufstellung des Planes mehr als die übliche Zeit erfordert. Hinzukommen muss außerdem, dass die jeweilige Gemeinde die verzögerungsverursachende Ungewöhnlichkeit nicht zu vertreten hat. Vertreten muss eine Gemeinde insoweit jedes ihr vorwerfbare Fehlverhalten, wobei im allgemeinen davon ausgegangen werden kann, dass Mängel, die in der Sphäre der Gemeinde auftreten, z. B. eine zu Verzögerungen führende Überforderung der mit der Planung beschäftigten Dienstkräfte oder ein sich als zu umfangreich erweisender Zuschnitt des Plangebietes, auf ein Fehlverhalten der Gemeinde zurückzuführen sind.
BVerwG, Urteil vom 10. September 1976 - IV C 39.74 -, BVerwGE 51, 121 = juris Rn. 42; Stock: in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB - Kommentar, Stand August 2016, § 17 Rn. 36.
Daran fehlt es hier, wie sich bereits daraus ergibt, dass schon die Erneuerung der auf der Grundlage des Bebauungsplans Nr. 349 beschlossenen Veränderungssperre unwirksam war, weil die besonderen Umstände für eine Verlängerung über drei Jahre hinaus nicht vorlagen.
Vgl. Senatsbeschluss vom 18. Mai 2016 - 2 B 282/16.NE -, juris (Verfahren gleichen Rubrums).
Dies gilt dann erst recht für die hier in Rede stehende weitere Verlängerung über vier Jahre hinaus, deren Zulässigkeit noch einmal gesteigerten Anforderungen unterliegt.
Vgl. OVG Saarl., Urteil vom 11. Januar 1980 - II N 2/79 -, BRS 36 Nr. 109 (S. 244 f.); Stock: in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB - Kommentar, Stand August 2016, § 17 Rn. 47, 48a;
Außergewöhnliche, für die Antragsgegnerin nicht vorhersehbare Umstände, die nunmehr mit Blick auf den neuen Aufstellungsbeschluss eine andere Beurteilung erlaubten, liegen ebenfalls nicht vor. Namentlich der von der Antragsgegnerin betonte Umstand, dass durch die Aufgabe der gewerblichen Nutzung der Firma X8. überraschend eine neue planungsrechtliche Situation eingetreten sei, gibt hierfür in der konkreten Planungssituation nichts her. Denn schon der erneute Ratsbeschluss zur Aufstellung des Bebauungsplans Nr. 349 aus dem Jahr 2008 verweist - wie oben bereits ausgeführt ausdrücklich darauf, dass es sich bei dem Plangebiet um einen „in Umstrukturierung befindlichen Gewerbebereich“ handelt. In einem solchen Gebiet kann die Aufgabe eines einzelnen Gewerbebetriebs nicht als außergewöhnlicher und nicht zu erwartender Umstand gewertet werden, der eine Erneuerung einer Veränderungssperre auf mehr als vier Jahre trüge.
Unbeschadet dessen hat die Antragsgegnerin auch mehr als ein Jahr nach Bekanntwerden der Betriebsaufgabe mit einem neuen Aufstellungsbeschluss zugewartet und allein damit gegen das jedenfalls ab dem vierten Geltungsjahr einer Veränderungssperre besonderes zu beachtende Gebot verstoßen, die Bauleitplanung unverzüglich und mit allen zur Gebote stehenden Mitteln abzuschließen. Die erste Ratsbefassung mit der Problematik „X9. “ fand bereits am 25. März 2015 statt. In der Ratsvorlage zum Aufstellungsbeschluss des Bebauungsplans Nr. 401 (V-70/2016) wird zudem ausdrücklich festgehalten, dass „nach Auffassung von Politik, Verwaltung und Gestaltungsbeirat schon nach Aufgabe der bestehenden Nutzung klar (war), dass für die Gesamtfläche langfristig ein Bebauungsplan notwendig ist, um die städtebauliche Entwicklung des Gebietes sinnvoll steuern zu können.“
Angesichts dessen kann dahinstehen, ob die Umdeutung der vom Rat der Antragsgegnerin ausdrücklich beschlossenen neuen Veränderungssperre in eine erneute Veränderungssperre überhaupt in Betracht kommt.
Zum Problem vgl. OVG Saarl., Urteil vom 11. Januar 1980 - II N 2/79 -, BRS 36 Nr. 109 (S. 245 f.); Stock: in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB - Kommentar, Stand August 2016, § 17 Rn. 51, 54, 60.
In Anbetracht der offensichtlichen Rechtswidrigkeit der erneuten Veränderungssperre ist die begehrte Aussetzung zur Vermeidung von Beeinträchtigungen des Antragstellers unterhalb der Schwelle des schweren Nachteils dringend geboten. Der Antragsteller hat unter dem 16. Februar 2016 bei der Antragsgegnerin insgesamt vier Bauvoranfragen eingereicht, die bei Vollziehbarkeit der Veränderungssperre voraussichtlich zu Recht abgelehnt worden sein dürften. Ohne die begehrte Außervollzugsetzung der bis Juni 2018 geltenden Veränderungssperre verlöre er so die nach Lage der Dinge ohne die Veränderungssperre ersichtlich bestehende Möglichkeit, eine positive Entscheidung zu erwirken, mithin insgesamt über einen Zeitraum, der fast das Zehnfache desjenigen beträgt, der nach § 42a VwVfG grundsätzlich als ausreichend für eine ordnungsgemäße Sachbearbeitung durch eine Verwaltungsbehörde angesehen wird bzw. nach deren Ablauf eine Untätigkeitsklage nach § 75 VwGO zulässig ist. Diese im konkreten Fall auch eigentumsrechtlich verfestigte (Verfahrens-)Position würde der Antragsteller ohne den Erlass der begehrten Anordnung unwiderruflich verlieren.
Vgl. dazu auch OVG NRW, Beschluss vom 18. Mai 2016 - 2 B 282/16.NE -, juris (Verfahren gleichen Rubrums).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2, 52 Abs. 1 GKG i. V. m. mit Nr. 8 a des Streitwertkatalogs der Bausenate des Oberverwaltungsgerichts für das Land NRW vom 17. September 2003 (BauR 2003, 1883).
Der Beschluss ist unanfechtbar, § 152 Abs. 1 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 16, 17 Abs. 1 BauGB
§§ 53 Abs. 2, 52 Abs. 1 GKG
§ 123 VwGO
§ 18 BauGB
§ 16 BauGB
§ 42a VwVfG
§ 75 VwGO
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 17 Abs. 3 BauGB
§ 17 Abs. 2 und 3 BauGB
§ 1 Abs. 5 und 9 BauNVO
§ 9 Abs. 2a BauGB
§ 17 Abs. 2 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
Art. 14 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2003, 149, 150
NVwZ 2003, 151
BVerwGE 51, 121
2 D 72/16
4 VR 2.98
2 B 379/12
2 B 177/15
2 B 418/14
2 B 217/12
10 B 530/15
2 B 1323/14
2 B 599/13
4 B 50.06
II N 2/79
10 A 696/96
4 BN 11.07
1 N 08.14
2 A 16.09
2 D 30/15
2 D 23/16
1 KN 104/02
21 A 1849/04
2 B 282/16
2 B 202/12
IV C 39.74