Verwaltungsgericht Stade (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-11-12, Aktenzeichen 6 A 1828/20
ECLI: ECLI:DE:VGSTADE:2024:1112.6A1828.20.00

Tenor:
Der Bescheid vom 22. Juli 2019 und der Kostenfestsetzungsbescheid der Beklagten vom 22. Juli 2019 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 12. November 2019 werden aufgehoben.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens. Insoweit ist das Urteil vorläufig vollstreckbar.
Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der zu vollstreckenden Kosten abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Rücknahme der Bewilligung einer EFRE-Zuwendung für die Sanierung der Belüftungseinrichtung im Klärwerk K. und die Kosten des entsprechenden Verwaltungsverfahrens.
Dieser Bewilligung lag ein Förderantrag der Klägerin zugrunde, der vom 29. November 2016 ist und am 30. November 2016 bei der Beklagten einging. Der Antrag enthielt als Projektbezeichnung die Angabe: "Sanierung der Belüftungseinrichtung im Klärwerk K." und als Kurzbeschreibung des Projekts die Angabe: "Installation von 3 Drucklufterzeugern, Installation der Luftleitungen, Installation des Lufteintragssystems". Als Kosten der Planungsleistungen waren 26 775 Euro und als Kosten der Bauausgaben 199 801 Euro angegeben (insgesamt 226 576 Euro). Als Eigenanteil der Klägerin waren 113 288 Euro angesetzt, die Zuwendung ist mit 113 288 Euro beantragt.
Am 15. August 2017 bewilligte die Beklagte der Klägerin eine Zuwendung als nicht rückzahlbaren Zuschuss bis zur Höhe von 113 288 Euro für das Vorhaben "Sanierung der Belüftungseinrichtung im Klärwerk K.", und zwar nach der Richtlinie über die Gewährung von Zuwendungen zur Förderung von Maßnahmen der Energieeinsparung und Energieeffizienz bei öffentlichen Trägern sowie Kultureinrichtungen. Als Bewilligungszeitraum bestimmte die Beklagte die Zeit vom 18. August 2017 bis zum 31. Juli 2018. Die Zuwendung erfolgt in voller Höhe aus EFRE-Mitteln. Mittelanforderungen sind halbjährlich für Ausgabenerstattungen zu stellen. Der Zuwendungsbescheid vom 15. August 2017 enthält Allgemeine Nebenbestimmungen. Danach gelten die ANBest-EFRE/ESF mit vier besonders geregelten Abweichungen, die hier nicht einschlägig sind. Der Zuwendungsbescheid enthält außerdem "Hinweise und rechtliche Grundlagen". Dort wird ("Hinweise") auf die Internetseite der Beklagten hingewiesen. Außerdem ("Rechtliche Grundlagen") werden als "Grundlagen dieses Zuwendungsbescheids" bezeichnet:
Ohne Fundstelle: der Antrag, die dort benannten Unterlagen, die Richtlinie über die Gewährung von Zuwendungen zur Förderung von Maßnahmen der Energieeinsparung und Energieeffizienz bei öffentlichen Trägern sowie Kultureinrichtungen, die Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 und die Verordnung (EU) Nr. 1301/2013, insbesondere § 264 StGB, die §§ 3 bis 5 SubVG, die §§ 23 und 44 LHO und die dazu ergangenen Verwaltungsvorschriften und die Verordnung (EU) Nr. 651/2914 in der Fassung vom 14. Juni 2017 - diese Vorschriften "gelten alle in ihrer jeweils aktuellen Fassung als verbindliche Grundlage für die Durchführung Ihres Projekts",
mit Fundstelle: die ANBest-EFRE/ESF vom 5. Mai 2015 in der Fassung vom 25. Mai 2016, Nds.MBl. vom 6. Juli 2016.
Im Rahmen der Prüfung der Unterlagen zur Mittelanforderung vom Oktober 2018 erörterte die Beklagte, nach ihrem Prüfvermerk vom 28. Mai 2019, jedenfalls bei einer Besprechung mit der Klägerin am 14. Mai 2019, dass die Beklagte der Auffassung sei, dass mit einem Ingenieurvertrag aus dem April 2016 gegen das Verbot des vorzeitigen Maßnahmebeginns verstoßen worden sei.
Am 22. Juli 2019 nahm die Beklagte den Bewilligungsbescheid für die Zuwendung mit Wirkung für die Vergangenheit, "15.08.2017", zurück und gab der Klägerin die Kosten des Verfahrens auf. Diese Kosten setzte die Beklagte in einem gesonderten Kostenfestsetzungsbescheid auf 207,90 Euro fest. Als Begründung für die Rücknahme ist ausgeführt, dass der Bewilligungsbescheid rechtswidrig sei, weil die Klägerin vorzeitig mit dem Vorhaben begonnen habe. Damit habe sie gegen Nummer 1.3 VV-zu § 44 der Landeshaushaltsordnung (LHO) verstoßen. Sie habe nämlich den Auftrag über die notwendigen Planungen bereits am 24. April 2016 beziehungsweise am 20. April 2016 erteilt. Auf Vertrauensschutz könne die Klägerin sich nicht berufen, weil sie die Bewilligung durch Angaben herbeigeführt habe, die in wesentlicher Beziehung unrichtig oder unvollständig gewesen seien. Dass die Klägerin durch die Rücknahme die Fördermittel verliere, sei bei der Ermessensausübung nicht als überwiegendes Interesse der Klägerin zu berücksichtigen. Denn es sei Voraussetzung für die Bewilligung von Fördermitteln, dass die förderrechtlichen Bestimmungen eingehalten würden. Der Grundsatz der sparsamen und wirtschaftlichen Verwendung von Haushaltsmitteln verbiete es, auf die Rücknahme zu verzichten, wenn eine Bewilligung aufhebbar sei. Außerdem sei das Interesse der EU an der ordnungsgemäßen Verwendung der EFRE-Mittel zu berücksichtigen. Der Erstattungsanspruch ergebe sich aus § 49a Absatz 1 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG). Die Kostenentscheidung beruhe auf den §§ 1, 5 und 9 des Niedersächsischen Verwaltungskostengesetzes (NVwKostG) in Verbindung mit Nummer 1.8 des Kostentarifs. Entsprechend ist der Kostenfestsetzungsbescheid begründet, den die Beklagte ebenfalls am 22. Juli 2019 erließ. In der Rechtsmittelbelehrung wies die Beklagte jeweils auf die Möglichkeit des Widerspruchs hin.
Die Klägerin legte gegen den Rücknahmebescheid vom 22. Juli 2019 am 31. Juli 2019 Widerspruch ein. Am 9. August 2019 legte die Klägerin außerdem gegen den Kostenfestsetzungsbescheid Widerspruch ein.
Diese Widersprüche begründete sie am 9. September 2019 wie folgt: Mit dem Ingenieurvertrag vom 20. April/29. April 2016 sei die planerische Abwicklung der Reparaturmaßnahme einzelner Anlagenteile festgelegt worden. Diese Maßnahme habe nach § 7 des Vertrags das Nachklärbecken, die Rechenanlage, das Rücklaufschlammpumpwerk, den Sandfang und die Gebläsestation betroffen. Mit dem Abschluss dieses Vertrags sei der Auftrag für eine Reparatur der vorhandenen Belebungsanlage (Gebläsestation mit Schlauchbelüftern) erteilt worden. Die anrechenbaren Kosten für die Honorarermittlungen hätten 100 000 Euro betragen.
Das seien Grundleistungen für die Reparatur. Bei der Grundlagenermittlung für die Reparatur der Altanlage habe sich dann herausgestellt, dass es wesentlich wirtschaftlicher wäre, die Belüftung zu erneuern. Das führe auch zu einer günstigeren CO2-Bilanz. Erst daraufhin sei gutachterlich geprüft worden, wie hoch die Energieeinsparung bei einer Erneuerung der Belebung wäre. Als das Gutachten vom November 2016 vorgelegen habe, habe die Klägerin sich mit dem Ingenieurbüro L. abgestimmt und die erforderlichen Ingenieurleistungen für die Antragstellung für die Erneuerung der Belebungsanlage seien erbracht worden. Ab diesem Zeitpunkt seien die anrechenbaren Kosten für die Honorarermittlung auf etwa 230 000 Euro angesetzt worden. Das Konzept zur Reparatur sei verworfen worden. Das Ingenieurbüro L. sei erst nach Erhalt des Zuwendungsbescheids mit einem Schreiben vom 25. August 2017 beauftragt worden, die weiteren Leistungen zur Umsetzung der Erneuerungsmaßnahme zu erbringen. Dazu hätten die Grundleistungen der Leistungsphasen 3 bis 9 gehört. Bis November 2017 seien die Vergabeunterlagen erarbeitet worden. Dann seien Ausschreibung und Teilnahmewettbewerb erfolgt und im Februar 2018 sei der Auftrag erteilt worden. Der Ingenieurvertrag vom April 2016 sei kein vorzeitiger Maßnahmebeginn, weil er für die Reparatur der Belebungsanlage geschlossen worden sei. Die Beklagte habe diesen Vertrag und das Auftragsschreiben vom 25. August 2018 nicht gegeneinander abgegrenzt.
Am 12. November 2019 wies die Beklagte die Widersprüche der Klägerin mit einem einheitlichen Widerspruchsbescheid zurück: Der Widerspruch sei zulässig und unbegründet. Der Rücknahmebescheid und der Kostenfestsetzungsbescheid seien daher recht- und zweckmäßig. Der Ingenieurvertrag vom 24. April 2016 habe zum Zeitpunkt der Bewilligung weiter bestanden. Mit diesem Vertrag seien alle Leistungsphasen in Auftrag gegeben worden. Auch aus der Auftragsbestätigung vom 25. August 2017 lasse sich nicht entnehmen, dass der ursprüngliche Ingenieurvertrag aufgehoben worden sei. Der Vertrag sei geändert worden, aber nicht zugunsten eines neuen Vertragsschlusses aufgehoben worden.
In der Rechtsmittelbelehrung wies die Beklagte auf die Möglichkeit einer Klage vor dem Verwaltungsgericht M. hin.
Die Klägerin hat am 6. Dezember 2019 vor dem Verwaltungsgericht M. Klage erhoben. Das Verwaltungsgericht M. hat das Verfahren mit Beschluss vom 4. Dezember 2020 an das Verwaltungsgericht Stade verwiesen.
Die Klägerin macht geltend:
Sie habe 2013 ein Sanierungskonzept in Auftrag gegeben. Die dafür erforderlichen Planungsleistungen habe sie 2014 ausgeschrieben. Den Auftrag habe das Büro N. erhalten.
Das Sanierungskonzept habe keine Aussage zu dem Anlagenteil "Belüftung" enthalten, der hier streitig sei. Im Sanierungskonzept 2013 seien die Sanierung des Sandfangs und die Reparatur der Belebungsanlage vorgesehen gewesen. 2016 sei eine weitere Ausschreibung für Ingenieurleistungen erfolgt. Das Büro L. habe ein Angebot abgegeben, das sich aber nur auf den Sandfang bezogen habe. Auf der Grundlage dieses Angebots habe die Klägerin mit dem Büro L. den hier streitigen Ingenieurvertrag vom 29. April 2016 abgeschlossen.
Im Jahr 2015 und Anfang 2016 habe die Klägerin erwogen, auch die Belüftung zu reparieren. Dazu sei bekannt gewesen, dass die Motoren, der Verdichter und die Stützrohre im Becken hätten ausgetauscht werden müssen. Die Klägerin habe sich entschlossen, diese Reparaturmaßnahme in den Ingenieurvertrag vom 29. April 2016 einzubeziehen, um durch die "degressive Staffelung" der Honorarordnung für Architekten und Ingenieure die Kosten nur wenig zu steigern. Bei Vertragsschluss am 29. April 2016 sei nur eine Reparatur geplant gewesen. Dass am 29. April 2016 nur eine Reparatur gewollt gewesen sei, ergebe sich aus dem Ingenieurvertrag. Im Lauf des Jahres 2016 habe die Klägerin erfahren, dass sie Fördermittel für Maßnahmen erhalten könne, die zur Einsparung von 30 t CO2 führen. Das sei mit der geplanten Reparatur nicht zu erreichen gewesen. Da unklar gewesen sei, ob das mit der kompletten Erneuerung der Belüftung zu erreichen gewesen sei, habe die Klägerin im November 2016 ein Gutachten des O. eingeholt. Daraufhin sei geplant worden, die Gebläsestation vollständig zu erneuern, das heißt, nicht nur die Motoren, Verdichter und einzelne Rohre auszutauschen, sondern auch die drei Drehkolbenverdichter und die dazu gehörenden Rohrdurchführungen. Außerdem sei sowohl eine feinblasige Belüftung durch den Einbau von TPU Streifenbelüftern neu geplant worden als auch die vollständige Erneuerung der Schaltanlage der Gebläsestation. Das habe nichts mehr mit der ursprünglich geplanten Reparatur zu tun gehabt und auch nichts mit der 2016 in den Blick genommenen. Das werde auch daraus erkennbar, dass die Anlage nun nicht mehr nur das Abwasser der P. Einwohner der Samtgemeinde zu behandeln geeignet sei, sondern eine höhere Leistung aufweise. Bei der ursprünglich geplanten Reparatur wäre es bei der bisherigen Leistung der Anlage geblieben.
Ende 2016 habe die Klägerin die Fördermittel für die Alternative der Erneuerung der Anlage beantragt und bewilligt erhalten. Da aus Sicht der Klägerin der ursprüngliche Ingenieurvertrag diese Alternative nicht eingeschlossen habe, habe sie am 25. August 2017 einen Anschlussauftrag mit dem Ingenieurbüro L. vereinbart. Nur für die Alternative der Erneuerung seien Planungsleistungen des Ingenieurbüros erforderlich gewesen. Bei der Reparatur hätten nur die gleichen Anlagenteile wiederbeschafft und ausgetauscht werden müssen.
Die Klägerin bezieht sich auf ein Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 13. September 2012 (8 LB 58/12). In diesem Urteil habe das Oberverwaltungsgericht die Auffassung vertreten, dass es nicht Sinn der Zuwendung sei, Vorhaben zu fördern, die der Zuwendungsbewerber ohnehin ausführen wolle und auch ohne staatliche Hilfe durchführen könne. Sei ein Vertrag bereits geschlossen worden, der dem Vorhaben zuzurechnen sei, dann sei ein vorzeitiger Maßnahmebeginn nicht anzunehmen, wenn der Zuwendungsbewerber sich für den Fall der Versagung der beantragten Zuwendung rechtlich und tatsächlich ungebunden vorbehalten habe, das Vorhaben nicht durchzuführen. Dafür sei erforderlich, dass der Zuwendungsbewerber für den Fall der Versagung ein eindeutiges und ohne Folgen bleibendes Recht zum Rücktritt habe.
Kern des Streits sei: Aus dem Ingenieurvertrag vom 29. April 2016 hätte das Ingenieurbüro keinen durchsetzbaren Anspruch gegen die Klägerin gehabt, das später realisierte Vorhaben zur Erneuerung und Belebung weiter zu planen und umzusetzen. Die Klägerin hätte genausogut bei ihrer ursprünglichen Planung bleiben können und lediglich die verschlissenen Anlagenteile austauschen können. Nach dem angeführten Urteil des Oberverwaltungsgerichts wäre aber erforderlich, dass dem Ingenieurbüro ein solche Anspruch zustehe, dass nur das eine Bauvorhaben realisiert werde, und zwar das, das durch die Beklagte gefördert werden solle.
Für diese Bewertung spreche auch, dass die Klägerin den Ingenieurvertrag erst ausdrücklich erweitert habe, nachdem der Förderbescheid bekanntgegeben gewesen sei. Eine ausdrückliche schriftliche Erweiterung des bestehenden Auftrags wäre nicht erforderlich gewesen, wenn die geförderte Maßnahme bereits Gegenstand des Ingenieurvertrags vom 29. April 2016 gewesen wäre. Selbst wenn mit der Beklagten angenommen würde, dass mit dem Vertrag vom 29. April 2016 gegen das Verbot des vorzeitigen Maßnahmebeginns verstoßen worden sei, würde sich die Frage stellen, ob die Klägerin einen Anspruch auf Anpassung oder Aufhebung des Vertrags wegen einer Störung der Geschäftsgrundlage gehabt hätte, nämlich wenn sich die wesentliche Vorstellung der Vertragsparteien als falsch herausstelle, dass die Kläranlage repariert werden solle, indem einzelne Komponenten ausgetauscht würden.
Das Oberverwaltungsgericht habe auch vertreten, dass aus den Förderrichtlinien eine Verwaltungspraxis abgeleitet werden könne, die sich nach dem Gleichheitsgrundsatz zu Lasten des Beihilfeempfängers auswirke. Es genüge daher nicht, dass die Beklagte sich nur auf ihre Verwaltungspraxis beziehe, aber kein Verbot durch die Förderrichtlinie darlege. EU-Recht erfordere die Rücknahme nicht. Nach Artikel 2 Nummer 36 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 "des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 mit gemeinsamen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds, den Kohäsionsfonds, den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds sowie mit allgemeinen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds, den Kohäsionsfonds und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 des Rates" lägen Unregelmäßigkeiten nur bei einem Verstoß gegen Rechtsvorschriften vor.
Die Klägerin hält Ausführungen der Beklagten dazu für spekulativ, dass für einen Vertrag über eine andere Leistung als die ursprünglich vereinbarte ein neues Vergabeverfahren erforderlich gewesen wäre.
Die Klägerin beantragt,
den Rücknahmebescheid der Beklagten vom 22. Juli 2019 und den Kostenfestsetzungsbescheid der Beklagten vom 22. Juli 2019 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 12. November 2019 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Beklagte bezieht sich auf den Widerspruchsbescheid und führt aus:
Der Förderbescheid sei rechtswidrig gewesen, weil die Voraussetzungen der Nummer 1.3 der VV zu § 44 LHO zum vorzeitigen Maßnahmebeginn nicht vorgelegen hätten. Zuwendungen zur Projektförderung dürften danach nur bewilligt werden, wenn ein Vorhaben noch nicht begonnen worden sei. Vorhabenbeginn sei der Abschluss eines der Ausführung zuzurechnenden Lieferungs- oder Leistungsvertrags. Bei Baumaßnahmen gälten Planung, Bodenuntersuchung und Grunderwerb nicht als Beginn des Vorhabens. Die Klägerin gebe den 21. August 2017 als Tag an, an dem ihr der Bewilligungsbescheid zugegangen sei. Lieferungs- und Leistungsaufträge, die der Ausführung zuzurechnen seien, hätte sie daher frühestens am 21. August 2017 schließen dürfen. Der Ingenieurvertrag sei vorher geschlossen worden, er datiere vom 20. bzw. 29. April 2016. Mit ihm seien die Ingenieure mit den Leistungsphasen 1 bis 9 beauftragt worden. Spätestens der Auftrag für die Leistungsphase 7 begründe den vorzeitigen Maßnahmebeginn.
Die Klägerin habe im Vergabevermerk vom 6. März 2018 (Punkt III) selbst formuliert, dass "der Auftrag als Anschlussauftrag zu den oben beschriebenen Planungsleistungen aus 2015 vergeben werden". Mit den "oben beschriebenen Planungsleistungen" sei die Bestellung des Planungsbüros für die Sanierung des Sandfangs und der Belebung im Rahmen des Honorarvertrags vom 20./29. April 2016 gemeint gewesen. In einem Vermerk vom 1. Oktober 2018 führe die Klägerin aus, dass das Ingenieurbüro "mit Schreiben vom 25.08.2017 einen Anschlussauftrag" erhalten habe, die erforderlichen Grundleistungen bei der Sanierung der Belebung zu erbringen. Das beziehe sich wieder auf den Vertrag vom 20./29. April 2016. Am 11. Dezember 2018 habe die Beklagte bei der Klägerin den Vertrag vom 20./29. April 2016 angefordert; vorher habe der Vertrag der Beklagten nicht vorgelegen. Der Vertrag sei über alle neun Leistungsphasen ohne Bedingungen und ohne ein Rücktritts- oder Kündigungsrecht geschlossen worden. Am 19. Februar 2019 habe die Klägerin mitgeteilt, dass das Ingenieurbüro bereits die "Sanierung/Erneuerung" der anderen Anlagenteile im Klärwerk "planerisch umgesetzt" habe (Nachklärbecken, Rechenanlage, Rücklaufschlammpumpwerk) und dass die Arbeiten abgeschlossen seien. Die Betreuung für die Belebung und die Betreuung für den Sandfang seien im Februar 2016 ausgeschrieben worden. Das Ingenieurbüro habe die Möglichkeiten zur "Sanierung/Reparatur" der Belebung im Rahmen des Honorarvertrags vom April 2016 ermittelt. Im Rahmen der Abstimmungsgespräche seien die Klägerin und das Büro dann auf das Förderprogramm aufmerksam geworden. Auf die Frage, ob der Honorarvertrag von 2016 nach der Antragstellung entsprechend aufgelöst oder abgeändert worden sei, habe die Klägerin am 14. März 2019 mitgeteilt, dass eine Anpassung des Vertrags nicht erforderlich sei: das Honorar sei auf der Grundlage der anrechenbaren Kosten ermittelt worden. Die Erhöhung des Honorars habe ihren Grund daher allein in den anrechenbaren Kosten nach § 7 des Vertrags. Das verdeutliche, dass die Leistungen aus dem Honorarvertrag vom April 2016 bezogen worden seien, selbst wenn sie umfassender gewesen seien als geplant. Lediglich die anrechenbaren Kosten nach 7.2.1 hätten sich erhöht. Im Förderverfahren seien daher Ausgaben abgerechnet worden, denen ein Vertrag zugrunde liege, der vorzeitig geschlossen worden sei.
Die Beklagte teilt nicht die Auffassung der Klägerin, dass im April 2016 nur der Auftrag für die Leistungsphasen 1 und 2 erteilt worden sei. Nach dem Vertrag beziehe sich der Auftrag auf die Leistungsphasen 1 bis 9. Wenn ein neuer Auftrag erteilt worden wäre, hätte dieser zudem zuvor ausgeschrieben werden müssen. Unterlagen zu einem entsprechenden Vergabeverfahren seien nicht vorgelegt worden. Wenn ein vollständig neuer Vertrag mit wesentlichen Änderungen vorgelegen hätte, wäre vergaberechtlich auch eine Direktvergabe nicht zulässig gewesen.
Die Beklagte stellt darauf ab, dass die Klägerin aus dem Bewilligungsbescheid zu einer ordnungsgemäßen Dokumentation verpflichtet sei, und zwar einerseits dazu, dass sie vor Beginn der Maßnahme einen Vertrag abgeschlossen habe, der mit der Förderung nichts zu tun habe, und andererseits dazu, dass sie nach Maßnahmebeginn einen Vertrag geschlossen habe, der gefördert worden sei. Die Beklagte ist insbesondere der Auffassung, dass die Klägerin dafür darlegungsbelastet sei, dass sie sich ein Rücktritts- oder Kündigungsrecht für den Fall vorbehalten habe, dass die Förderung versagt werde. Unabhängig von der Frage nach dem Vergütungsanspruch hätte das Ingenieurbüro einen Zahlungsanspruch aus dem Vertrag vom April 2016. Die Klägerin habe es nicht für erforderlich angesehen, diesen anzupassen oder zu ändern.
Auf gerichtliche Nachfrage hat die Beklagte ausgeführt, dass sie in ständiger Verwaltungspraxis bei Verstößen gegen das Verbot des vorzeitigen Maßnahmebeginns die Bewilligungsbescheide zurücknehme. Die Beklagten hätte den Bewilligungsbescheid nicht erlassen, wenn sie bei der Bewilligung gewusst hätte, dass die Klägerin vorzeitig mit der Maßnahme begonnen gehabt habe. Die Beklagte weist darauf hin, dass die Klägerin in ihrem Antrag vom 29. November 2016 unter Nummer 3.1 die Vorgabe unterzeichnet habe, dass nicht vorzeitig mit der Maßnahme begonnen werden dürfe.
Schließlich weist die Beklagte darauf hin, dass es sich bei den Fördermitteln um EFRE-Mittel handele. Im EU-Beihilfenrecht gelte nach der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung (Verordnung [EU] Nr. 651/2014) der Grundsatz des Anreizeffekts. Beihilfen gälten dann als nicht notifizierungsbedürftige Beihilfen mit Anreizeffekt, wenn der Beihilfeempfänger vor Beginn der Arbeiten für das Vorhaben oder für die Tätigkeit einen schriftlichen Beihilfeantrag gestellt habe. Unabhängig von der Bewertung nach deutschem Recht müsse der Bewilligungsbescheid jedenfalls nach Artikel 143 Absatz 1 und 2 sowie Artikel 122 Absatz 2 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 zurückgenommen werden, weil sonst der nach dem EU-Recht erforderliche Anreizeffekt unterlaufen würde.
Hilfsweise sei der Bewilligungsbescheid in einen vorläufigen Verwaltungsakt umzudeuten, für den die Aufhebungsvorschriften nicht gälten.
Auf Nachfrage des Gerichts zur Vorbereitung des Termins im Januar 2024 teilte die Beklagte mit: Die in Nummer 8.2 des Zuwendungsbescheids aufgeführten Texte seien dem Bescheid nicht im Volltext beigefügt worden, weil sie zu umfangreich seien. Nummer 8.1 des Zuwendungsbescheids sehe vor, dass alle im Zuwendungsbescheid genannten Formulare, rechtlichen Grundlagen und weiterführenden Informationen auf der Webseite der Beklagten www.nbank.de zu finden seien. Dort seien insbesondere die Verwaltungsvorschriften zu § 23 und § 44 LHO stets zur Verfügung gestellt, die das Verbot des vorzeitigen Maßnahmebeginns festlegten. Die Klägerin sei überdies eine Gebietskörperschaft des öffentlichen Rechts und sei der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und den öffentlich-rechtlichen Vorschriften unterworfen. Die Landeshaushaltsordnung sei im Niedersächsischen Vorschrifteninformationssystem öffentlich zugänglich. In Nummer 9 des Antrags der Klägerin sei auch eine Erklärung der Klägerin zum Verbot des vorzeitigen Maßnahmebeginns enthalten. Dieses sei ihr also bekannt gewesen. Im Übrigen habe die Beklagte auf bestimmt benannte rechtliche Grundlagen Bezug genommen oder auf diese verwiesen. Diese seien für die Klägerin öffentlich zugänglich. Es könne von der Beklagten unter den Aspekten der Verfahrensbeschleunigung, Entbürokratisierung und Digitalisierung nicht verlangt werden, dass sie sämtliche rechtlichen Grundlagen und sogar Gesetze kopiere und dem Zuwendungsbescheid beifüge. Zudem habe die Klägerin in der Vergangenheit schon in mehreren unterschiedlichen Förderprogrammen Förderanträge gestellt, so dass ihr die Vorgehensweise und Zugänglichmachung bekannt sei.
In dem Verfahren war ein Termin zur mündlichen Verhandlung für den 31. Januar 2024 anberaumt worden. Dieser wurde auf Antrag der Klägerseite verschoben.
In der mündlichen Verhandlung am 12. November 2024 sind die Zeugen Q. und R. vernommen worden. Wegen der Einzelheiten wird auf das Protokoll vom 12. November 2024 Bezug genommen. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte und auf die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen, die Beiakten BA001 bis BA004.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig und begründet.
Der Bescheid vom 22. Juli 2019 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 12. November 2019 ist rechtwidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten. Die Voraussetzungen für eine Rücknahme des Bewilligungsbescheids lagen nicht vor. Maßgeblich ist dafür die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung, dem 12. November 2019.
Rechtsgrundlage für die Rücknahme ist § 48 Absatz 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG), der hier nach § 1 Absatz 1 des Niedersächsischen Verwaltungsverfahrensgesetzes (NVwVfG) anzuwenden ist. Nach dieser Vorschrift darf ein rechtswidriger Verwaltungsakt, der eine einmalige oder laufende Geldleistung oder teilweise Sachleistung gewährt oder hierfür Voraussetzung ist, nicht zurückgenommen werden, wenn der Begünstigte auf den Bestand des Verwaltungsakts vertraut hat und sein Vertrauen unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an einer Rücknahme schutzwürdig ist. § 48 VwVfG ist anwendbar. Die Überlegung der Beklagten, dass es sich bei der Bewilligung um einen vorläufigen Verwaltungsakt handele, auf den § 48 VwVfG nicht anwendbar sei, geht hier ins Leere. Denn die Beklagte hat den Zuwendungsbescheid durch einen Verwaltungsakt zurückgenommen. Da die Beklagte bei der Rücknahme durch Verwaltungsakt gehandelt hat, hat auch eine Prüfung der Rücknahme anhand des Verwaltungsverfahrensgesetzes zu erfolgen, schon um effektiven Rechtsschutz zu gewährleisten, weil sonst der Rücknahmebescheid bestandskräftig würde.
Die Beklagte hat für die Rechtswidrigkeit des Zuwendungsbescheids im Verwaltungsverfahren auf ein Verbot des vorzeitigen Maßnahmebeginns in Nummer 1.3 VV zu § 43 LHO abgestellt. Vorrangig ist allerdings zu berücksichtigen, dass die Beklagte für die Prüfung der Fördervoraussetzungen festgestellt hat, dass eine Beihilfe vorliege, die die Fördervoraussetzungen des Artikels 56 Verordnung (EU) Nr. 651/2014 "der Kommission vom 17. Juni 2014 zur Feststellung der Vereinbarkeit bestimmter Gruppen von Beihilfen mit dem Binnenmarkt in Anwendung der Artikel 107 und 108 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union" erfülle (Blatt 57 ff. BA 003). Diese Verordnung ist vorrangig zu prüfen, weil sie unmittelbar gilt und dem Rang nach den Regelungen vorgeht, die von der Beklagten selbst gesetzt worden sind.
Die Verordnung (EU) Nr. 651/2014 ist hier anzuwenden. Zwar hat das Nordrhein-Westfälische Oberverwaltungsgericht die Auffassung vertreten, dass diese Verordnung nicht für die Unterstützung einer kommunalen Körperschaft bei der Finanzierung ihrer Aufgabe der Unterhaltung und Instandhaltung kommunaler Abwasseranlagen im staatlichen Gemeininteresse anzuwenden sei, und zwar wegen Artikel 1 Nummer 1 in Verbindung mit Artikel 2 Nummer 1 dieser Verordnung (Urteil vom 8. September 2023 - 4 A 3042/19, zitiert nach Juris, Rdnr.131). Aus der Förderung einer kommunalen Körperschaft bei der Wahrnehmung einer öffentlichen Aufgabe ergäben sich keine Gefahren für den Wettbewerb. Diese Überlegung des Nordrhein-Westfälischen Oberverwaltungsgerichts ist aber nicht im Sinn eines Rechtssatzes anzuwenden, es handelt sich um ein obiter dictum. Die Ausführungen beschränken sich auf einen einzigen letzten Absatz vor der Kostenentscheidung, in dem das Nordrhein-Westfälische Oberverwaltungsgericht salvatorisch darauf verweist, dass sich auch nach der Verordnung (EU) Nr. 651/2014, dort vergleichbar als "Beginn der Arbeiten für ein Vorhaben" geregelt, kein "vorzeitiger Maßnahmebeginn" ergeben würde. Den Überlegungen des Nordrhein-Westfälischen Oberverwaltungsgerichts ist hier nicht zu folgen. Denn sie sind nicht überzeugend. Zum einen ist nicht erläutert, warum Abwasserbehandlung nicht als eine im Wettbewerb betriebene Wirtschaftstätigkeit anzusehen sein sollte, aus deren Förderung Gefahren für den Wettbewerb folgen können. Zum anderen wird nicht darauf eingegangen, warum eine Beihilfe für regionale Infrastrukturen von der Verordnung nur in den Fällen nicht erfasst sein soll, in denen die Infrastruktur von einer Kommune betrieben wird.
Die Bewilligung der Zuwendung war nicht im Sinn des § 48 Absatz 2 VwVfG rechtswidrig, sondern sie war rechtmäßig; die Beklagte hat mit der Bewilligung der Zuwendung nicht gegen Artikel 6 Nummer 1 und 2 VO (EU) Nr. 651/2014 verstoßen.
Nach Artikel 6 Nummer 1 und 2 VO (EU) Nr. 651/2014 sollen Beihilfen einen Anreizeffekt haben (so auch OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 4. September 1981 - 8 A 31/80, DVBl. 1982, 219, 220, für die VV zu § 44 LHO, das vom Nds. OVG im Urteil vom 13. September 2012 - 8 LB 58/12 - zitiert wird). Diesen Effekt haben sie nach Artikel 6 Nummer 2 VO (EU) Nr. 651/2014 nur, wenn der Beihilfeempfänger vor Beginn der Arbeiten für das Vorhaben oder die Tätigkeit einen schriftlichen Beihilfeantrag in dem betreffenden Mitgliedstaat gestellt hat. "Beginn der Arbeiten" definiert Artikel 2 Nummer 23 VO (EU) Nr. 651/2014 wie folgt: entweder der Beginn der Bauarbeiten für die Investition oder die erste rechtsverbindliche Verpflichtung zur Bestellung von Ausrüstung oder eine andere Verpflichtung, die die Investition unumkehrbar macht, wobei der früheste dieser Zeitpunkte maßgebend ist; der Kauf von Grundstücken und Vorarbeiten wie die Einholung von Genehmigungen und die Erstellung vorläufiger Durchführbarkeitsstudien gelten nicht als Beginn der Arbeiten. Bei einer Übernahme ist der "Beginn der Arbeiten" der Zeitpunkt des Erwerbs der unmittelbar mit der erworbenen Betriebsstätte verbundenen Vermögenswerte.
Bei den Arbeiten, auf deren Beginn Artikel 2 Nummer 23 VO (EU) Nr. 651/2014 abstellt, muss es sich nach Erwägungsgrund 18 um Arbeiten an dem zu fördernden Vorhaben handeln. Erwägungsgrund 18 lautet: "Um sicherzustellen, dass die Beihilfe erforderlich ist und als Anreiz zur Weiterentwicklung von Tätigkeiten oder Vorhaben wirkt, sollte diese Verordnung nicht für Beihilfen für Tätigkeiten gelten, die der Beihilfeempfänger in jedem Fall, also auch ohne die Beihilfe, aufgenommen hätte. Beihilfen sollten nur dann nach dieser Verordnung von der Anmeldepflicht freigestellt werden, wenn mit den Arbeiten für das geförderte Vorhaben oder die geförderte Tätigkeit erst begonnen wird, nachdem der Beihilfeempfänger einen schriftlichen Beihilfeantrag gestellt hat."
Wann die Investition nach Artikel 2 Nummer 23 VO (EU) Nr. 651/2014 unumkehrbar ist oder was überhaupt die "Investition" ist, ist nicht definiert. Artikel 2 Nummer 49 definiert lediglich die "Erstinvestition" als (a) Investition in materielle und immaterielle Vermögenswerte zur Errichtung einer neuen Betriebsstätte, zum Ausbau der Kapazitäten einer bestehenden Betriebsstätte, zur Diversifizierung der Produktion einer Betriebsstätte durch vorher dort nicht hergestellte Produkte oder zu einer grundlegenden Änderung des gesamten Produktionsprozesses einer bestehenden Betriebsstätte oder (b) Erwerb der Vermögenswerte einer Betriebsstätte, sofern die Betriebsstätte geschlossen wurde oder ohne diesen Erwerb geschlossen worden wäre und sofern die Vermögenswerte von einem Investor erworben werden, der in keiner Beziehung zum Verkäufer steht; der alleinige Erwerb von Unternehmensanteilen gilt nicht als Erstinvestition. Sowohl nach dem Wortsinn als auch nach dieser Umschreibung ist "Investition" als Aufwendung von Geld zu verstehen.
Die maßgebliche Investition ergibt sich hier daraus, dass die Klägerin die Kosten für die Bauausgabe mit 199 801 Euro und für die Planungsleistungen mit 26 775 Euro angegeben hat, als sie im Sinn des Artikels 6 Nummer 1 und 2 VO (EU) Nr. 651/2014 am 30. November 2016 mit dem Antrag vom 29. November 2016 Förderung für die Investition in das Vorhaben "Installation von 3 Drucklufterzeugern, Installation der Luftleitungen, Installation des Lufteintragssystems" beantragt hat.
Ein Beginn von Baumaßnahmen oder eine Bestellung für Ausrüstungen für dieses Vorhaben "Installation von 3 Drucklufterzeugern, Installation der Luftleitungen, Installation des Lufteintragssystems" vor der Antragstellung ist nicht erkennbar. Nach dem Vermerk über die Vorlage eines Vergabeverfahrens für eine Bauleistung ist der Teilnahmewettbewerb für die Maßnahme "Sanierung von Anlagenteilen auf dem Gelände der Kläranlage", Gewerk "Erneuerung des Belüftungssystems des Belebungsbeckens II" am 24. November 2017 veröffentlicht worden (Bl. 86 BA001). Der Vergabevorschlag ist dann vom 30. Januar 2018, die Auftragserteilung erfolgte später. Wann weitere Ausschreibungen, insbesondere für den Sandfang, begonnen haben, ergibt sich aus den Verwaltungsvorgängen nicht.
Es ist auch nicht erkennbar, dass die Klägerin vor der Antragstellung am 30. November 2016 eine erste rechtsverbindliche Verpflichtung eingegangen ist, die die Investition unumkehrbar machte. Eine solche Verpflichtung liegt nicht in dem Vertrag vom April 2016 mit dem Ingenieurbüro L.. Denn dieser Vertrag bezog sich nicht auf die Investition, für die die Klägerin am 30. November 2016 die Förderung beantragte.
Der Auffassung der Beklagten ist nicht zu folgen, dass mit dem Vertragsschluss im April 2016 die Investition in das Vorhaben "Installation von 3 Drucklufterzeugern, Installation der Luftleitungen, Installation des Lufteintragssystems" unumkehrbar gemacht wurde, beziehungsweise dass vorzeitig mit dieser Maßnahme begonnen wurde. Das ergibt sich daraus, dass es dieses Vorhaben und diese Maßnahme 2016 noch nicht gab. Die Klägerin hat dargelegt, dass bis zu dem Vertragsschluss im April 2016 für die Belebung nur eine Reparatur geplant war. Das hat sie durch die veranschlagten Kosten plausibel gemacht, die für die bei Vertragsschluss 2016 geplante Reparatur 100 000 Euro, für das beantragte Vorhaben aber 230 000 Euro betragen. Die Beklagte hat das auch nicht bestritten und die Zeugen haben das mit ihren Angaben bestätigt. Dem Ansatz der Beklagten ist nicht zu folgen, dass es darauf ankomme, dass der Vertrag vom April 2016 bereits für alle neun Leistungsphasen nach HOAI geschlossen worden sei und dass für die beantragte Erneuerung der Belüftung und Belebung, statt der Reparatur, nur eine Vertragsänderung erfolgt sei, nicht aber ein neuer Vertrag geschlossen worden sei. Die Beklagte folgt damit zwar dem Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 13. September 2012 (8 LB 58/12, zitiert nach Juris, Rdnr. 38). Dort hat das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht die Auffassung vertreten, dass ein HOAI-Vertrag, der über sämtliche Leistungsphasen des § 3 HOAI (n.F.) geschlossen werde, bereits auf die Ausführung des Bauvorhabens, nicht nur auf Planungsleistungen, gerichtet sei, wenn eine folgenlose Lösung von dem Vertrag für den Fall der Versagung der beantragten Zuwendung nicht mehr möglich sei. Das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen hat ausführliche grundsätzliche Zweifel an dieser Auffassung zur Grundlage des Urteils vom 8. September 2023 (4 A 3042/19, zitiert nach Juris, Rdnr. 100 ff.) gemacht, die plausibel erscheinen. Ob diesen Zweifeln zu folgen ist, muss aber nicht entschieden werden. Maßgeblich ist hier nämlich die Besonderheit, dass der Vertrag vom April 2016 nicht vollständig vollzogen wurde. Vielmehr wurde er vor seinem vollständigen Vollzug gerade im Hinblick auf das Vorhaben geändert, für das die Förderung beantragt wurde, und zwar nach Aktenlage erst nach dem Förderantrag vom November 2017 am 25. August 2018. Zu diesem Zeitpunkt waren nach dem Schreiben des Ingenieurbüros vom 13. Mai 2020 (GA Bl 41 ff.) die Maßnahmen "Rechenanlage, Neuanlage im Jahr 2015", "Rücklaufschlammförderung, Neuanlage im Jahr 2015", "Nachklärung, Umrüstung im Jahr 2015" bereits durchgeführt und die Maßnahme "Sandfang, Neubau 2016/2017" bereits begonnen worden. Dieser Ablauf ist durch die Aussage des Zeugen S. bestätigt worden. Das sind Maßnahmen, für die keine Förderung beantragt wurde. Der angeführten Entscheidung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts von 2012 lag keine vergleichbare Fallgestaltung zugrunde: Dort ging es um einen HOAI-Vertrag, der so vollzogen wurde, wie vor Antragstellung vereinbart. Streitig war dabei, ob der vorzeitige Maßnahmebeginn schon deshalb ausgeschlossen werden kann, weil der Auftrag für die, von Anfang an geplanten, Baumaßnahmen erst nach der Antragstellung gestellt worden war, wenn der Ingenieurvertrag bereits vor der Antragstellung geschlossen worden war.
Dass die Maßnahme "Installation von 3 Drucklufterzeugern, Installation der Luftleitungen, Installation des Lufteintragssystems" nicht Gegenstand des Vertrags vom April 2016 war, wird dadurch bestätigt, dass die Klägerin erst nach dem Vertragsschluss vom April 2016 von der Möglichkeit von Zuwendungen für Maßnahmen der Energieeinsparung und Energieeffizienz bei öffentlichen Trägern sowie Kultureinrichtungen erfahren hat und dass sie an solchen Zuwendungen beteiligt werden wollte. Das ist durch die Aussagen der beiden Zeugen bestätigt worden. Die Klägerin hat das Gutachten des T. nach der glaubhaften Aussage des Zeugen Q. eingeholt, um zu ermitteln, ob die Voraussetzungen für eine solche Zuwendung belegt werden können. Das Gutachten bezieht sich auf eine "Beantragte Maßnahme: Kläranlage A-Stadt - Erneuerung des Belüftungssystems von Belebungsbecken II". Es ist nach dem Vermerk auf dem Ausdruck (Blatt 26 ff. BA 001) am 28. November 2016 erstellt worden. Das Gutachten lag dem Zuwendungsantrag bei, um zu belegen, dass hinreichend CO2 eingespart werde, um die Fördervoraussetzungen zu erfüllen. Dass das Gutachten zu einer "Beantragten Maßnahme" erstellt wurde, bezeichnet lediglich die Maßnahme, für die der Förderantrag gestellt werden sollte und weist nicht darauf hin, dass die geförderte Maßnahme "Sanierung der Belüftungseinrichtung im Klärwerk K." bereits Gegenstand des Vertrags vom April 2016 war.
Der Beklagten ist auch nicht darin zu folgen, dass es ein vorzeitiger Beginn mit einem gesamten Vorhaben einschließlich der "Installation von 3 Drucklufterzeugern, Installation der Luftleitungen, Installation des Lufteintragssystems" vorliege, weil das zu fördernde Vorhaben zum Gegenstand des Vertrags vom April 2016 gemacht worden sei. Dafür stellt die Beklagte darauf ab, dass im April 2016 kein gesonderter neuer Vertrag geschlossen worden sei, sondern dass der bestehende Vertrag geändert worden sei, und dass dieser bestehende Vertrag bereits alle Leistungsphasen umfasst habe. Diese Bewertung der Vertragsgestaltung beachtet die Systematik des Förderrechts nicht hinreichend. Für die Frage, ob die Antragstellung vor "Beginn der Arbeiten" erfolgte, ist maßgeblich, ob vor Antragstellung eine Verpflichtung eingegangen wurde, mit der die Investition für dasjenige Vorhaben unumkehrbar wurde, das gefördert werden soll. Dafür ist auf den Zeitpunkt des Förderantrags abzustellen. Das ergibt sich nach Erwägungsgrund 18 VO (EU) Nr. 651/2014, denn danach sollten Beihilfen nur dann von der Anmeldepflicht freigestellt werden, wenn mit den Arbeiten für das geförderte Vorhaben oder die geförderte Tätigkeit erst begonnen wird, nachdem der Beihilfeempfänger einen schriftlichen Beihilfeantrag gestellt hat. Dass das zu fördernde Vorhaben "Installation von 3 Drucklufterzeugern, Installation der Luftleitungen, Installation des Lufteintragssystems" im Zeitpunkt des Förderantrags unumkehrbar wurde, ist ausgeschlossen, weil dieses zu fördernde Vorhaben am 29. November 2016 mit dem Förderantrag erst in die Welt gesetzt wurde. Es sind keine Gründe ersichtlich, der nachträglichen Änderung vom 25. August 2017 des Ingenieurvertrags vom April 2016 gleichsam eine Rückwirkung oder dem Vertrag vom April 2016 eine Vorwirkung auf die spätere Änderung beizumessen. Dafür kommt es nicht auf die Planungsleistungen der Phasen 1 bis 5 bzw. 6 an, denn diese sind unstreitig grundsätzlich nicht als Beginn der Arbeiten oder als vorgezogener Maßnahmebeginn anzusehen. Es wäre daher nicht gerechtfertigt, die Planungsleistungen zu den anderen Maßnahmen als der "Installation von 3 Drucklufterzeugern, Installation der Luftleitungen, Installation des Lufteintragssystems", die fraglos vor der Antragstellung erfolgt sein müssen, als vorgezogenen Teil der Arbeiten an dem Vorhaben "Installation von 3 Drucklufterzeugern, Installation der Luftleitungen, Installation des Lufteintragssystems" zu bewerten. Insbesondere sind Planungsleistungen für die "Installation von 3 Drucklufterzeugern, Installation der Luftleitungen, Installation des Lufteintragssystems" nicht schon in dem Vertrag vom April 2016 angelegt gewesen. Dafür ist nichts ersichtlich. Denn auf den Gedanken, nicht nur die Belebung zu reparieren, sondern das Vorhaben "Installation von 3 Drucklufterzeugern, Installation der Luftleitungen, Installation des Lufteintragssystems" anzugehen, war die Klägerin nach den glaubhaften Angaben beider Zeugen in der Beweisaufnahme erst in der zweiten Jahreshälfte, im Sommer 2016 gekommen, als sie den Hinweis auf eine Fördermöglichkeit erhielt. Dabei hatte die Klägerin nach dem Ergebnis der Beweisaufnahme die "Installation von 3 Drucklufterzeugern, Installation der Luftleitungen, Installation des Lufteintragssystems" zum einen unter die Bedingung gestellt, dass die Voraussetzungen für die Förderung belegt werden konnten. Diese Bedingung war erst durch das Gutachten des U. vom November 2016 erfüllt. Zum anderen sollte es zu dem Vorhaben nur kommen, wenn die Förderung bewilligt wurde. Das ist erst mit dem Zuwendungsbescheid vom 15. August 2017 geschehen.
Der Vertragsschluss im April 2016 ist auch nicht im Hinblick auf das bereits zitierte Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 13. September 2012 (8 LB 58/12, zitiert nach Juris, Rdnr. 38 und 52) als "Beginn der Arbeiten" zu bewerten. Das gilt mit der Maßgabe, dass die Überlegungen des Urteils zum "vorzeitigen Maßnahmebeginn" für den "Beginn der Arbeiten" übertragen werden. In dem Urteil ist in Bezug auf den HOAI-Vertrag über alle neun Leistungsphasen auch ausgeführt:
"Mit dem Abschluss eines solch umfassenden Vertrages wurde entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts die Entschlussfreiheit der Klägerin bereits in einem so erheblichen Maße eingeschränkt, dass das Planungsstadium, welches ausschließlich der Meinungsbildung und der Feststellung des Kostenrahmens dient (vgl. Nr. 5 des RdErl. des MF vom 22.06.1978 - 12 2 - 1004 (3) - 2 -, Nds. MBl. Seite 932), überschritten worden ist. Wird ein HOAI-Vertrag - wie hier - über sämtliche Leistungsphasen entsprechend § 15 HOAI (a.F.) bzw. § 3 Abs. 4 HOAI (n.F.) geschlossen, dann ist er bereits auf die Ausführung des Bauvorhabens gerichtet, wenn eine folgenlose Lösung vom Vertrag für den Fall der Versagung der beantragten Zuwendung nicht mehr möglich ist."
"Abgesehen davon wäre die Klägerin aber auch unter Berücksichtigung eines auf den Honorarvertrag anzuwendenden werkvertraglichen Kündigungsrechts zu einer kostenfreien Lösung vom Vertrag nicht berechtigt gewesen. Nach § 649 Satz 1 bis 3 BGB kann der Besteller bis zur Vollendung des Werks jederzeit den Vertrag kündigen. Kündigt er, so ist der Unternehmer berechtigt, die vereinbarte Vergütung zu verlangen."
Die Ingenieursleistungen nach dem HOAI-Vertrag werden danach in dem Urteil als Teil der Kosten bewertet, für die die Zuwendung beantragt wurde.
Auch das führt aber hier nicht dazu, dass ein "Beginn der Arbeiten" für die "Installation von 3 Drucklufterzeugern, Installation der Luftleitungen, Installation des Lufteintragssystems" in dem Vertrag vom April 2016 lag. Die Ingenieursleistungen, die für den Antragsgegenstand, das Vorhaben "Sanierung der Belüftungseinrichtung im Klärwerk K.", abgerechnet werden könnten, sind, wie ausgeführt, erst mit der Vertragsänderung vom 25. August 2017 Gegenstand des Vertrags geworden. Ein früherer Vertrag ist diesbezüglich aus den Unterlagen und dem Vorbringen der Beteiligten nicht ersichtlich. Der ursprüngliche Vertrag von 2016 beschreibt ein anderes Vorhaben. Gegenstand des Vertrags von 2016 ist zwar nach § 1 Nummer 1.1: "Planung, Ausschreibung und Bauoberleitung der Ingenieurbauwerke zur Erneuerung des Sandfangs und der Belüftungsanlage des Belebungsbeckens II der Kläranlage A-Stadt". Das wird in § 7 aber dahin konkretisiert, dass die Kosten für die Gebläsestation mit 100 000 Euro veranschlagt werden. Die Zeugen haben dazu überzeugend dargelegt, dass ursprünglich Reparaturen der vorhandenen Anlagenteile der Belebung geplant gewesen seien. Es ist schon wegen der Höhe der Kosten auszuschließen, dass es sich bei dem Vorhaben, das Gegenstand des Vertrags von 2016 war, um das Vorhaben handelt, für das die Förderung beantragt wurde. Denn für das Vorhaben nach dem Förderantrag werden die Kosten für die Bauausgaben mit 199 801 Euro (zuzüglich 26 775 Euro für Planungsleistungen) angegeben. Dass es sich bei dem Vorhaben nach dem Förderantrag um ein neues, anderes Vorhaben handelt, wird dadurch bestätigt, dass am Anfang der Untersuchungen zu Maßnahmen am Klärwerk 2013 die Belüftungsanlage noch gar nicht Gegenstand war (GA Bl. 28 ff) und dass im Februar 2016, nachdem ein Teil der Sanierungsabreiten bereits ausgeführt war, das Angebot des Ingenieurbüros vom 8. Februar 2016, das zu dem Vertragsschluss vom April 2016 führte, die Belüftungsanlage auch noch nicht erwähnt. Dort stand der Sandfang im Mittelpunkt. Dazu war in einer Email vom 10. Februar 2016 von der Klägerin beschrieben worden: "Im Rahmen der Arbeiten sind die Erneuerung des Sandfangs sowie der Kompressoren und Belüfter des Belebungsbeckens II vorgesehen. Der alte Sandfang soll abgerissen werden und ein neuer Belüfter mit Fettentnahme hergestellt." (sic).
Eine restriktivere Bewertung ist nicht geboten. Es ist vor allem nicht ersichtlich, dass Missbrauch betrieben worden wäre, dass vorgespiegelt worden wäre, dass ein bereits 2016 geplantes Vorhaben erst nach Antragstellung begonnen worden wäre, ein Vorhaben künstlich in Teile aufgespalten worden wäre oder dass die Klägerin auf andere Weise künstlich Umstände geschaffen hätte, um eine Bewilligungsvoraussetzung zu umgehen. Dass kein neuer Vertrag geschlossen wurde, sondern der Vertrag vom April 2016 geändert wurde, geschah im Gegenteil, um das Ingenieurhonorar zu mindern. Das war möglich, weil das Honorar nach der HOAI degressiv berechnet wird. Das Honorar steigt wie bei Gerichts- oder Anwaltsgebühren nicht linear mit dem Vorhabenwert, sondern die Steigerungsrate des Honorars wird mit einem zunehmendem Vorhabenwert immer geringer. Diesen Effekt auszunutzen liegt sowohl im Interesse der sparsamen Haushaltsführung der Klägerin als auch im Interesse der Beklagten, die Fördermittel sparsam einzusetzen. Es ist auch plausibel, dass das Ingenieurbüro auf diese Abrechnungsgestaltung einging, obwohl sie ihm wirtschaftlich ungünstig war. Denn so war bereits vorher einmal verfahren worden. Aus dem Vergabevermerk vom 22. Februar 2016 ist zu ersehen, dass das Ingenieurbüro bereits für die 2015 ausgeführten Sanierungsmaßnahmen beauftragt worden war und dass bereits für die Sanierung des Sandfangs und des Belebungsbeckens, die in dem Vertrag vom April 2016 geregelt wurden, die Ingenieurskosten zu den Kosten von 2015 aufaddiert werden sollten, damit diese Ingenieurskosten nur degressiv anstiegen. Dass gerade dieses Verfahren bereits beim Vertragsschluss 2016 gewollt war, haben die Zeugenaussagen bestätigt.
Eine andere Bewertung ergibt sich auch nicht, wenn aus dem Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 13. September 2012 (8 LB 58/12, zitiert nach Juris) die Überlegung zugrunde gelegt wird, dass der HOAI-Vertrag dann förderschädlich sei, wenn der Subventionsnehmer sich von der vertraglichen Bindung nicht mehr folgenlos lösen kann, falls die Subvention nicht bewilligt wird. Diese Überlegung ist aus dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen vom 7. Februar 1977 (IV A 1351/75, OVGE 32, 231, 233) übernommen worden. Diese Voraussetzung liegt hier nicht vor: Dass die Klägerin sich von der vertraglichen Bindung für das ursprüngliche Vorhaben "Belebung" folgenlos, das heißt ohne Nachteile, lösen konnte, wird dadurch deutlich, dass der Klägerin aus dem Ingenieurvertrag vom April 2016 durch die Änderung dieses Vertrags mit dem Auftrag im Schreiben vom 25. August 2017 keine Nachteile entstanden sind und auch nicht entstehen konnten. Wenn die Zuwendung nicht bewilligt worden wäre, wäre das neue Vorhaben "Installation von 3 Drucklufterzeugern, Installation der Luftleitungen, Installation des Lufteintragssystems" nicht zustande gekommen. Denn dann wäre die Änderung zum neuen Vorhaben "Installation von 3 Drucklufterzeugern, Installation der Luftleitungen, Installation des Lufteintragssystems" gar nicht erst vorgenommen worden. Die Klägerin wäre nicht in einen Zugzwang geraten. Es wäre bei der Reparatur geblieben, die zunächst geplant war und deren Finanzierung ohnehin gesichert war. Eine solche alternative Verfahrensweise des Zuwendungsempfängers zu berücksichtigten entspricht der Ausgangsentscheidung des Nordrhein-Westfälischen Oberverwaltungsgerichts (Urteil vom 7. Februar 1977 - IV A 1351/75, OVGE 32, 231, 234). So zu verfahren, war auch keine Kulanz des Ingenieurbüros, sondern es war vor dem Förderantrag vom November 2016 zwischen dem Ingenieurbüro und der Klägerin abgesprochen. Auch das haben die Zeugenaussagen zur Überzeugung des Gerichts bestätigt.
Zu einem entsprechenden Ergebnis führt es, wenn auf die Argumentation zum "vorzeitigen Maßnahmebeginn" abgestellt wird, die in den Begründungen der Verwaltungsentscheidungen tragend ist. Der Zuwendungsbescheid ist auch unter diesem Gesichtspunkt rechtmäßig. Nummer 1.3 VV zu § 43 LHO formuliert dem Wortlaut nach kein Verbot eines vorzeitigen Maßnahmebeginns, sondern erlaubt eine Förderung von Maßnahmen nur, wenn mit diesen noch nicht - das ist: "vorzeitig" - begonnen worden ist. Diese Voraussetzung für die Förderung wendet die Beklagte nach ihrem unwidersprochenen Vorbringen in ständiger Praxis an. Diese Voraussetzung hatte die Beklagte für den Zuwendungsbescheid beachtet. Die angeführte Verwaltungsvorschrift bestimmt, dass Zuwendungen zur Projektförderung nur für solche Vorhaben bewilligt werden dürfen, die noch nicht begonnen worden sind. Die Bewilligungsbehörde kann im Einzelfall Ausnahmen zulassen. Als Vorhabenbeginn ist grundsätzlich der Abschluss eines der Ausführung zuzurechnenden Lieferungs- oder Leistungsvertrages zu werten. Bei Baumaßnahmen gelten Planung, Bodenuntersuchung und Grunderwerb nicht als Beginn des Vorhabens.
Eine Rechtswidrigkeit des Zuwendungsbescheids wegen eines vorzeitigen Maßnahmebeginns ergibt sich nicht unmittelbar aus Nummer 1.3 VV zu § 43 LHO. Die Verwaltungsvorschrift hat keine Außenwirkung, sie ist auch nicht zum Gegenstand des Zuwendungsbescheids gemacht worden. Das ist insbesondere nicht dadurch geschehen, dass am Ende des Bescheids zu Nummer 8 (Hinweise und rechtliche Grundlagen) in Nummer 8.2. ausgeführt ist, dass neben dem Antrag und den dort benannten Unterlagen unter anderem die §§ 23, 44 LHO und die dazu ergangenen Verwaltungsvorschriften Grundlage des Zuwendungsbescheids sind. Mit "Grundlage" ist ersichtlich nicht gemeint, dass sie zum Inhalt des Zuwendungsbescheids gemacht werden sollen. Das ergibt sich daraus, dass "Grundlage" in diesem Sinn unter anderem auch die Verordnungen (EU) Nr. 1303/2013, Nr. 1301/2013 und Nr. 651/2014 sein sollen. Es besteht weder ein Anhaltspunkt dafür, dass diese formellen Gesetze in den Bescheid inkorporiert werden sollen, noch ein Anhaltspunkt dafür, dass die in dem Katalog der "Grundlagen" bezeichneten Unterlagen teils Inhalt des Bescheids werden sollen und teils nicht.
Die Verwaltungsvorschrift ist über Artikel 3 Absatz 1 GG oder über das Rechtsstaatsprinzip hier in die Prüfung einzubeziehen, weil es der ständigen Übung der Beklagten entspricht, sich an ihr zu orientieren, insbesondere keine Zuwendungen zu bewilligen, wenn mit dem Vorhaben bereits begonnen wurde (dazu z.B. Nds. OVG; Urteil vom 13. September 2012 - 8 LB 58/12, zitiert nach Juris, Rdnr. 33 m.w.N.). Dass eine solche ständige Übung besteht, hat die Beklagte, wie ausgeführt, unwidersprochen geltend gemacht.
Als Vorhabenbeginn käme nur der Abschluss eines der Ausführung zuzurechnenden Leistungsvertrages in Betracht. Anders als in der Verordnung (EU) Nr. 651/2014 (s.o. zu "Beginn der Arbeiten") ist in Nr. 1.3 VV zu § 44 LHO nicht angesprochen, was als Maßnahmebeginn zu verstehen ist.
Das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht hat zu dieser Frage in dem Urteil vom 13. September 2012 (8 LB 58/12, zitiert nach Juris, Rdnr. 35) im wesentlichen Ausführungen der Oberverwaltungsgerichte Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz und Thüringen zusammengestellt:
"Das Verbot des vorzeitigen Beginns der Maßnahme soll den die staatliche Förderung Begehrenden vor finanziellen Nachteilen bewahren, wie sie etwa durch vertragliche oder finanzielle Bindungen im Hinblick auf die zu fördernde Maßnahme vor Stellung des Förderantrages entstehen können. Es soll aber auch die Entscheidungsfreiheit und die haushaltsrechtliche Verantwortlichkeit der Bewilligungsbehörde schützen, deren Einwirkungsmöglichkeiten auf die Maßnahme sichern und unnötige Bewilligungen vermeiden. Die Zuwendung soll nur für den Fall gewährt werden, dass ihr Empfänger die geplante Maßnahme ohne die beantragte Zuwendung mangels finanzieller Mittel gar nicht durchgeführt hätte, die Maßnahme aber als förderwürdig eingestuft wird. Die Zuwendung soll also im Allgemeininteresse einen Anreiz zur Durchführung einer Maßnahme und zu privaten Investitionen schaffen. Demgegenüber ist es nicht Sinn und Zweck der Zuwendung, solche Maßnahmen zu fördern, zu deren Ausführung und Finanzierung sich der Antragsteller ohnehin entschlossen hat oder auch ohne staatliche Hilfe in der Lage ist. Letzteres zeigt sich gerade darin, dass schon vor der Zusage der Zuwendung in Kenntnis der Bewilligungsbedingungen mit der Maßnahme begonnen wird (vgl. ergänzend zu den o.g. Beschlüssen des Senats: OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 07.02.1977 - IV A 1351/75 -, OVGE 32, 231, 233; OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 04.09.1981 - 8 A 31/80 -, DVBl. 1982, 219; Thüringer OVG, Urt. v. 27.04.2004 - 2 KO 433/03 -, ThürVBl. 2004, 241; VG Oldenburg, Urt. v. 18.02.2003 - 12 A 1781/01 -, juris; VG Berlin, Urt. v. 08.02.2005 - 20 A 324.01 -, juris; VG D-Stadt, Urt. v. 26.05.2010 - 11 A 4263/08 -, V. n. b.). Daher ist mit der Ausführung des Vorhabens noch nicht begonnen, solange sich der Subventionsbewerber - unabhängig von der zivilrechtlichen Gestaltungsform - rechtlich ungebunden die Entscheidung vorbehalten hat, bei der Versagung der Zuwendung das Vorhaben nicht auszuführen (OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 04.09.1981, a.a.O.). Ist bereits vor Erteilung der Förderbescheinigung eine die Planungsphase überschreitende, auf Ausführung des Vorhabens gerichtete vertragliche Bindung eingegangen worden, von der sich der Subventionsnehmer im Fall der Versagung der Subvention nicht mehr lösen kann, liegt ein förderschädlicher vorzeitiger Maßnahmebeginn vor."
Das ist eine funktionale Betrachtungsweise. Bei dieser wird nicht auf den Maßnahmebeginn selbst abgestellt, sondern auf die möglichen Folgen der fraglichen Handlung. Maßgebliche Überlegung ist dabei, dass die Zuwendung nur für den Fall gewährt werden soll, dass ihr Empfänger die geplante Maßnahme ohne die beantragte Zuwendung mangels finanzieller Mittel gar nicht durchgeführt hätte, die Zuwendung also im Allgemeininteresse einen Anreiz zur Durchführung einer Maßnahme und zu privaten Investitionen schaffen solle. Diesen Zweck erfüllt die Zuwendung für das Vorhaben, für das die Förderung beantragt wurde. Denn die Klägerin hatte dieses Vorhaben ursprünglich nicht geplant. Sie hat, wie bereits ausgeführt, Überlegungen zu diesem Vorhaben erst begonnen, als sie davon erfahren hatte, dass es für eine andere Belüftungsanlage als die vorhandene eine Förderung gegeben könnte. Und die Entscheidung für das neue Vorhaben stand außerdem unter der Bedingung, dass Fördermittel bewilligt würden. Anderenfalls wäre nur eine Reparatur der alten vorhandenen Teile durchgeführt worden.
Der in dem angeführten Urteilszitat angenommene weitere Regelungszweck, dass das "Verbot des vorzeitigen Maßnahmebeginns" den Zuwendungsempfänger vor finanziellen Schäden schützen solle, ist aus dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen vom 7. Februar 1977 (IV A 1351/75, OVGE 32, 231, 233) übernommen. Dieser Regelungszweck führt hier nicht zu einer anderen Bewertung. Denn das Verwaltungsgericht Stade hält ihn nicht für gegeben: Es ist zumindest nicht folgerichtig, einen solchen Schutzzweck zugrunde zu legen, wenn es Voraussetzung eines vorzeitigen Beginns sein soll, dass der Zuwendungsempfänger sich nicht folgenlos vom Vertrag lösen kann. Denn wenn der Zuwendungsempfänger wegen des vorzeitigen Beginns keine Subvention erhält und auf dem Vertrag sitzen bleibt, dann entsteht ihm erst recht ein finanzieller Schaden - ein Schutz vor finanziellen Nachteilen durch das Verbot des vorzeitigen Maßnahmebeginns ist da nicht zu sehen. Diese Unstimmigkeit lässt sich nur abmildern, wenn außerdem, wie zuerst beim Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Urteil vom 4. September 1981 - 8 A 31/80, DVBl. 1982, 219, 220) geschehen, als zusätzliche weitere Voraussetzung des vorzeitigen Maßnahmebeginns gefordert wird, dass er in Kenntnis der Bewilligungsbedingungen erfolgte. Dann könnte angenommen werden, dass ein gewisser "Schutz" des Zuwendungsaspiranten dadurch gegeben sei, dass dem Verbot des vorzeitigen Maßnahmebeginns abschreckende Wirkung zukommt. Das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht hatte diese weitere Voraussetzung in den Urteilen vom 22. Juni 2011 (8 LA 23/11, zitiert nach Juris, Rdnr.15) und vom 13. September 2012 (8 LB 58/12, zitiert nach Juris, Rdnr. 35) zunächst übernommen, hat sie dann aber im Urteil vom 26. September 2013 (8 LB 205/12, zitiert nach Juris, Rdnr. 38) nicht mehr verlangt. Wird die Voraussetzung berücksichtigt, dass in Kenntnis des Verbots vorzeitig mit der Maßnahme begonnen wurde, stellt der Ingenieurvertrag vom April 2016 keinen unzulässigen vorzeitigen Maßnahmebeginn dar. Denn dann ist wegen des geforderten Schutzzwecks notwendig, dass neben der Kenntnis des Verbots auch eine Kenntnis der Maßnahme vorgelegen hat. Jedenfalls daran fehlte es im April 2016. "Die Maßnahme" ist dabei diejenige, für die die Zuwendung beantragt worden ist. Denn nur über diese ist bei der Entscheidung über die Bewilligung der Zuwendung zu befinden, wenn zu prüfen ist, ob vorzeitig mit der Maßnahme begonnen wurde. Diese Maßnahme ist hier das "neue" Vorhaben "Sanierung der Belüftungseinrichtung im Klärwerk K.", für das die Förderung beantragt wurde. Diese Maßnahme war den Beteiligten des Ingenieurvertrags vom April 2016 bei Vertragsschluss nicht bekannt. Im April 2016 war vielmehr noch nicht bekannt, dass überhaupt Förderung beantragt würde. Die Maßnahme ist frühestens ins Auge gefasst worden, als in der zweiten Jahreshälfte 2016 während der Bauarbeiten im Sommer bekannt wurde, dass CO2-mindernde Maßnahmen förderfähig sein könnten. Bis dahin bestand kein Anlass, Prüfungen zu einem Verbot des vorzeitigen Maßnahmebeginns durchzuführen, weil der Ingenieurvertrag vom April 2016 noch keine förderfähige Maßnahme zum Gegenstand hatte.
Das Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 13. September 2012, auf das die Beteiligten sich bezogen haben, führt auch bei der weiteren Betrachtung des Aspekts des vorzeitigen Maßnahmebeginns nicht dazu, dass in dem Vertrag vom April 2016 ein vorzeitiger Maßnahmebeginn lag. Dafür gelten die gleichen Überlegungen wie oben. Die Einbeziehung des neuen Vorhabens bezüglich der Belüftung und Belebung durch die Vertragsänderung vom August 2017 führt auch nicht rückwirkend zu einem vorzeitigen Maßnahmebeginn. Insoweit gilt hier nichts anderes als bei der Beurteilung nach der Verordnung (EU) Nr. 651/2014. Das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht hat sich zu dem Verbot des vorzeitigen Maßnahmebeginns geäußert. Bei der Prüfung nach der Verordnung (EU) Nr. 651/2014 ist bereits zugrunde gelegt worden, dass die Ausführungen zum vorzeitigen Maßnahmebeginn auch für die Prüfung des Beginns der Arbeiten einschlägig sind.
Die Argumentation der Klägerin, dass die Beklagte darzulegen habe, dass das Ingenieurbüro aus dem Vertrag vom April 2016 einen Anspruch gehabt habe, seine Leistungen zu erbringen, ist nicht verständlich. Für den vorzeitigen Beginn wäre nach dem Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 13. September 2012 (8 LB 58/12), auf das die Beteiligten sich beziehen, ausreichend, dass das Ingenieurbüro einen Zahlungsanspruch hatte. Das steht außer Frage, ist hier aber nicht erheblich.
Die Voraussetzungen anderer gesetzliche Grundlagen, die eine Aufhebung der Bewilligung zwingend geboten hätten, liegen nicht vor. Die Beklagte bezieht sich auf Artikel 143 Absatz 1 und 2 in Verbindung mit Artikel 122 Absatz 2 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013. Diese Regelungen schreiben hier eine Aufhebung und Rückforderung nicht vor: Nach Artikel 122 Absatz 2 Satz 1 VO (EU) Nr. 1303/2013 treffen die Mitgliedstaaten vorbeugende Maßnahmen gegen Unregelmäßigkeiten, decken sie auf und korrigieren sie und ziehen rechtsgrundlos gezahlte Beträge zusammen mit für verspätete Zahlungen fälligen Verzugszinsen wieder ein. Eine Unregelmäßigkeit in diesem Sinn liegt nicht vor. Eine "Unregelmäßigkeit" ist nach Artikel 2 Nummer 36 jeder Verstoß gegen Unionsrecht oder gegen nationale Vorschriften zu dessen Anwendung als Folge einer Handlung oder Unterlassung eines an der Inanspruchnahme von Mitteln aus den ESI-Fonds beteiligten Wirtschaftsteilnehmers, die einen Schaden für den Haushalt der Union in Form einer ungerechtfertigten Ausgabe bewirkt oder bewirken würde. Ein Verstoß gegen Unionsrecht liegt, wie oben ausgeführt, nicht vor. Ebenso liegt nach dem oben Ausgeführten ein Verstoß gegen deutsche Vorschriften nicht vor; dabei bleibt dahingestellt, ob Artikel 122 Absatz 2 Satz 1 VO (EU) Nr. 1303/2013 sich nur auf förmliches Recht bezieht oder ob auch eine interne Verwaltungsvorschrift oder eine bindende ständige Praxis der Verwaltung als Vorschrift in diesem Sinn anzusehen ist.
Da die Bewertung nach der Verordnung (EU) Nr. 651/2014 und nach dem Maßstab der Nummer 1.3 VV zu § 44 LHO zum gleichen Ergebnis führt, kann dahinstehen, wie sich die beiden Prüfungsergebnisse im Hinblick auf den Vorrang des EU-Rechts zueinander verhalten.
Die Rückforderung ist rechtswidrig. Nach § 49a Absatz 1 Satz 1 VwVfG, der hier nach § 1 Absatz 1 NVwVfG gilt, sind bereits erbrachte Leistungen zu erstatten, wenn ein Verwaltungsakt mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen oder widerrufen worden ist. Die zu erstattende Leistung ist nach § 49a Absatz 1 Satz 2 VwVfG durch schriftlichen Verwaltungsakt festzusetzen. Da die Rücknahme der Bewilligung aufgehoben wird, fehlt es an der Voraussetzung, dass ein Verwaltungsakt zurückgenommen worden sein muss. Entsprechendes gilt nach dem oben Ausgeführten im Hinblick auf Artikel 122 Absatz 2S Satz 1 VO (EU) Nr. 1303/2013.
Die Kostenentscheidungen des Ausgangsbescheids und des Widerspruchsbescheids sind rechtswidrig, weil die Hauptentscheidung jeweils rechtswidrig ist.
Die Kostenfestsetzung in dem gesonderten Kostenfestsetzungsbescheid vom 22. Juli 2019 und der dazu ergangene Widerspruchsbescheid vom 12. November 2019 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten, weil der Rücknahmebescheid und der Widerspruchsbescheid rechtswidrig sind.
Die Kosten des Verfahrens sind nach § 154 Absatz 1 Satz 1 VwGO der Beklagten als der Unterliegenden aufzugeben.
Eine Zulassung der Berufung ist nicht geboten, denn es wird nicht von einem Rechtssatz des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts abgewichen, weil eine erhebliche Abweichung in dem zu entscheidenden Sachverhalt vorliegt. Es ist nicht ersichtlich, dass sich die Auffassung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts in dem Urteil vom 13. September 2012 (8 LB 58/12) pauschal auf alle Fälle mit HOAI-Verträgen erstrecken soll, unabhängig davon, wie sich der Vertragsinhalt während der Laufzeit entwickelt.
Hinweis:
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 3 bis 5 SubVG
§ 264 StGB
§ 44 LHO
§ 48 VwVfG
§ 43 LHO
§ 3 HOAI
§ 15 HOAI
§ 48 Absatz 2 VwVfG
§ 3 Abs. 4 HOAI
§ 649 Satz 1 bis 3 BGB
§ 49a Absatz 1 Satz 1 VwVfG
§ 1 Absatz 1 NVwVfG
§ 49a Absatz 1 Satz 2 VwVfG
§ 154 Absatz 1 Satz 1 VwGO
§ 44 der Landeshaushaltsordnung
§ 49a Absatz 1 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 48 Absatz 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
Artikel 3 Absatz 1 GG
Artikel 122 Absatz 2 Satz 1 VO

Zitierte Entscheidungen: 8 LB 58/12
4 A 3042/19
8 A 31/80
IV A 1351/75
2 KO 433/03
12 A 1781/01
20 A 324.01
11 A 4263/08
8 LA 23/11
8 LB 205/12