Verwaltungsgericht Freiburg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-03-20, Aktenzeichen 4 K 5552/24
ECLI: ECLI:DE:VGFREIB:2025:0320.4K5552.24.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
Die Klägerin, eine Gruppierung im Stadtrat der Stadt Freiburg bestehend aus zwei Stadträten, begehrt mit ihrer gegen den Oberbürgermeister der Stadt Freiburg gerichteten Klage die Feststellung, dass die Zurückweisung ihres Beitrags für das städtische Amtsblatt rechtswidrig gewesen ist.
Die Stadt Freiburg gibt ein Amtsblatt heraus, das nach dem Redaktionsstatut als öffentliches Bekanntmachungsorgan der Veröffentlichung von amtlichen Bekanntmachungen, Bekanntgaben und Mitteilungen sowie der regelmäßigen Unterrichtung der Einwohner über allgemein bedeutsame Angelegenheiten der Gemeinde dienen soll. Fraktionen, Gruppierungen und Einzelstadträten des Stadtrats wird im Amtsblatt unter der Überschrift "Aus dem Gemeinderat" das Recht eingeräumt, in eigenen Beiträgen ihre Auffassungen zu Angelegenheiten der Gemeinde darzustellen (vgl. Ziff. 3 und Ziff. 4 des Redaktionsstatuts vom 23.07.2024; in Kraft seit 01.08.2024).
In Ziff. 6 des Redaktionsstatuts wird der Rahmen der zulässigen Beiträge wie folgt näher beschrieben:
"Zulässig sind Beiträge zu Themen in der Zuständigkeit des Gemeinderats, zu städtischen Vorhaben, Einrichtungen oder Planungen, zu Veranstaltungen mit kommunalpolitischem Bezug oder zu Äußerungen anderer Fraktionen und Gruppierungen oder des Bürgermeisteramts sowie zu sonstigen Themen mit städtischem Bezug.
Nicht zulässig sind Wahlaufrufe und Wahlwerbung, politische Stellungnahmen ohne kommunalen oder kommunalpolitischen Bezug, strafrechtlich relevante Äußerungen gegenüber Dritten wie Beleidigungen, Ehrverletzungen und menschenverachtende Äußerungen, Falschbehauptungen u. ä.
Die allgemeinen presserechtlichen Vorschriften sind einzuhalten. Bei Nichteinhaltung der inhaltlichen und thematischen Grenzen werden entsprechende Beiträge zurückgewiesen. Es wird der betreffenden Fraktion bzw. Gruppierung anheim gestellt, Beiträge zu überarbeiten oder Ersatz zur Verfügung zu stellen."
Maßgeblicher Abgabetermin für die in der Ausgabe des Amtsblatts vom 26.10.2024 erscheinenden Beiträge der Fraktionen, Gruppierungen und Einzelstadträte war der 23.10.2024, 12:00 Uhr. Die Klägerin übersandte der Redaktion des Amtsblatts am 23.10.2024 um 16:31 Uhr, nach entsprechender Nachfrage, einen Beitrag mit folgendem Inhalt:
"Beitrag Amtsblatt Nr. 874 – 26. Oktober 2024
Kulturelle Bereicherung am Stühlinger Kirchplatz
Das Freiburger Wochenblatt berichtete am 25.09 über zwei Raubüberfälle, die sich kurz nacheinander auf dem Stühlinger Kirchplatz ereigneten. Gesucht wird ein ‚Mann‘ mit dunkler Haut und kurzen schwarzen Haaren und eine Gruppe arabisch sprechender Männer.
Wir könnten jetzt daran erinnern, dass wir es ja gesagt haben, aber das wäre weder hilfreich noch zielführend. Solche Vorfälle, die auch denjenigen Migranten schaden, die hier seit Jahren gut integriert sind und einer anständigen Arbeit nachgehen, werden erst aufhören, wenn die Grenzen kontrolliert und kriminelle Ausländer und Menschen ohne Aufenthaltsberechtigung konsequent abgeschoben werden.
Es muss endlich Schluss damit sein, durch die Verteilung von gratis Geld immer mehr ‚Kulturbereicherer‘ anzulocken. Die neueste Kriminalstatistik spricht Bände über das Problem der Ausländerkriminalität, die im vergangenen Jahr um 13,5% angestiegen ist. Bei den deutschen Tatverdächtigen war ein Anstieg von 1% zu verzeichnen. Auf der Seite des BKA kann das problemlos nachgelesen werden, wenn man nur möchte.
Für eine vernünftige Migrationspolitik und Sicherheit in Freiburg und Deutschland steht nur die AfD."
Der für den Beitrag der Klägerin zuständige Redakteur teilte der Klägerin am selben Abend per E-Mail um 20:25 Uhr mit, dass er nicht erkennen könne, dass der übersandte Beitrag durch das Redaktionsstatut gedeckt sei. Der Beitrag der Klägerin behandele ein Thema, das nicht in der Zuständigkeit des Gemeinderats liege, beschäftigte sich nicht mit städtischen Vorhaben, Einrichtungen und Planungen oder Veranstaltungen mit kommunalpolitischem Bezug, beziehe sich nicht auf Äußerungen anderer Fraktionen und Gruppierungen oder des Bürgermeisteramts und habe auch keinen sonstigen städtischen Bezug. Diese Inhalte seien aber nach Ziff. 6 des Redaktionsstatuts erforderlich. Eine Veröffentlichung in dieser Form müsse daher zurückgewiesen werden. Die Klägerin werde gebeten, den Beitrag entweder zu überarbeiten oder einen Ersatzbeitrag zu liefern, der den Anforderungen des Redaktionsstatuts entspreche. Dabei setzte der Redakteur eine Frist bis 24.10.2024, 9:00 Uhr.
Die Klägerin übermittelte bis zum Ablauf der genannten Frist keinen überarbeiteten oder neuen Beitrag an die Redaktion. Mit E-Mail vom 24.10.2024, 11:15 Uhr, teilte die Redaktion der Klägerin mit, dass die kommende Ausgabe des Amtsblatts ohne einen Beitrag der Klägerin erscheinen werde. Stattdessen werde folgender Text abgedruckt:
"Kein Beitrag der AfD
Die AfD-Gruppierung hat bis Redaktionsschluss keinen Beitrag geliefert, der den Anforderungen des vom Gemeinderat beschlossenen Redaktionsstatuts entspricht.
Das Redaktionsstatut ist unter www.freiburg.de/amtsblatt nachzulesen."
In der Ausgabe des Amtsblatts vom 26.10.2024 wurde der Text in dem der Klägerin zustehenden Textfeld veröffentlicht.
Die Klägerin hat mit Schriftsatz vom 14.11.2024 Klage erhoben. Sie meint, die Ablehnung des Abdrucks ihres Beitrags sei rechtswidrig gewesen und verletze die Gruppierung in ihren organschaftlichen Rechten. Der Beitrag nehme deutlichen Bezug auf Straftaten und die Kriminalitätsstatistik im Stadtgebiet. Zwar werde auch auf die bundesweite polizeiliche Kriminalitätsstatistik verwiesen, dies liege aber daran, dass diese die einzige für den Bürger abrufbare Statistik zur Kriminalität sei. Eine lokale Kriminalitätsstatistik existiere nicht. Das Thema der Migration, welches das ganze Bundesgebiet berühre, betreffe durch die Verteilung von Asylbewerbern nach dem Königsteiner Schlüssel auch die Stadt Freiburg. Die Initiative "Seebrücke - sichere Häfen" zeige zudem, dass Migrationspolitik auch ein kommunales Thema sein könne. Es gebe einen deutlichen Bezug zwischen der örtlichen Kriminalität und der Migrationspolitik, was auch immer wieder durch die Klägerin im Stadtrat thematisiert werde. Dies werde auch in dem Beitrag angesprochen ("Wir könnten jetzt daran erinnern, dass wir es ja gesagt haben") und sei den Lesern u. a. durch Presseberichte bekannt. Es bestehe ein direkter Bezug zur kommunalen Ortsarbeit der Gruppe. Im Mehrebenensystem des Öffentlichen Rechts fänden sich vielfach Verweisungszusammenhänge, die von der kommunalpolitischen Ebene bis zum Europarecht reichten. Legte man die Äußerungsbefugnis der Gemeinderäte einschränkend aus, verbleibe kein Anwendungsbereich des Äußerungsrechts im Amtsblatt mehr. Zudem sei das Redaktionsstatut im Lichte der Grundrechte auszulegen und die Meinungs- und Pressefreiheit müsse Berücksichtigung finden. Die staatliche Neutralitätspflicht müsse bei Äußerungen von Gemeinderatsmitgliedern einschränkend ausgelegt werden, sodass auch kontroverse Beiträge veröffentlicht werden können. Die Zurückweisung des Beitrags verstoße gegen das Gleichheitsgebot. Beiträge anderer Fraktionen und Gruppierungen wiesen regelmäßig einen bundespolitischen Bezug auf. Der kommunalpolitische Bezug fehle häufig völlig. Das Erfordernis des kommunalpolitischen Bezugs werde von der Beklagten aus willkürlichen Motiven gefordert. Schließlich sei der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zu beachten. Durch den veröffentlichten Text entstehe zudem der Eindruck, der Beitrag der Klägerin verstoße gegen Ziff. 6 des Redaktionsstatuts. Da der veröffentlichte Text keine nähere Begründung enthalte, sei für den Leser nicht erkennbar, ob ein Text ohne kommunalen Bezug oder ein solcher mit strafrechtlich relevanten Inhalten eingereicht worden sei. Dies sei dazu geeignet, das Ansehen der Klägerin bei der Bevölkerung herabzusenken. Der Leser sei auf Mutmaßungen angewiesen, die zu Lasten der Klägerin ausfallen könnten. Es sei zu befürchten, dass auch in Zukunft entsprechende Beiträge durch den Beklagten abgelehnt würden, da die Klägerin plane, auch künftig solche Artikel zur Kriminalität im städtischen Amtsblatt zu veröffentlichen.
Die Klägerin beantragt,
festzustellen, dass die Zurückweisung der Veröffentlichung des Beitrags der Klägerin "Kulturelle Bereicherung am Stühlinger Kirchplatz" für die Ausgabe des Amtsblatts der Stadt Freiburg vom 26.10.2024 rechtswidrig war.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er ist der Auffassung, die Klägerin habe schon nicht wirksam Klage erhoben. Die Klägerin werde ausweislich der Klageschrift durch den Stadtrat X vertreten, sodass anzunehmen sei, dass dieser allein den Klageauftrag erteilt habe. Eine Gruppierung sei analog § 715 BGB aber nur zur gemeinsamen Geschäftsführung befugt. In der Sache weise der Beitrag der Klägerin keinen hinreichenden Bezug zu Angelegenheiten der Gemeinde auf und entspreche damit nicht dem Redaktionsstatut. Die Themen und Forderungen beträfen nicht die sachliche Zuständigkeit der Stadt Freiburg, sondern die des Bundes oder des Landes. Der Beitrag thematisiere nicht, inwiefern die Stadt Freiburg von diesen Themen betroffen sei, welche Handlungsoptionen sie habe oder welche ortsbezogenen Auswirkungen diese Themen für die Erledigung gemeindlicher Aufgaben haben könne. Die Ausführungen zur bundesweiten Kriminalitätsstatistik wiesen ebenfalls keinen ortsspezifischen Bezug auf; dabei gebe das Polizeipräsidium Freiburg eine eigene polizeiliche Kriminalitätsstatistik, u. a. bezogen auf das Stadtgebiet, heraus. Diese sei als Tagesordnungspunkt im Haupt- und Finanzausschuss in der Sitzung vom 06.05.2024 behandelt worden. Der letzte Satz des Beitrags stelle zudem eine unzulässige Werbeaussage zugunsten der die Klägerin als Gemeinderatsgruppierung tragenden Partei dar, indem der Parteiname ohne entsprechenden Zusatz wie "Gruppierung" oder "im Stadtrat" genutzt und der räumliche Bezug somit auf ganz Deutschland erstreckt werde. Dies verstoße gegen die Neutralitätspflicht der Fraktionen und gegen das Verbot der Parteiarbeit mit gemeindlichen Mitteln. Der Klägerin sei zudem hinreichend Gelegenheit gegeben worden, den Beitrag zu überarbeiten oder einen Ersatzbeitrag einzureichen. Insbesondere die Einräumung einer längeren Frist als bis 9:00 Uhr des 24.10.2024 sei aufgrund der eineinhalb Stunden später erforderlichen Abgabe bei der Druckerei nicht möglich gewesen. Der Vortrag der Klägerin, sie befürchte, ihr Ansehen in der Bevölkerung könne durch den abgedruckten Text abgesenkt werden, sei für den vorliegenden Rechtsstreit unerheblich. Die Klägerin habe lediglich beantragt, festzustellen, dass die Ablehnung der Veröffentlichung rechtswidrig gewesen sei. Zudem gebe der abgedruckte Text sachlich und wahrheitsgemäß zu erkennen, dass kein zulässiger Beitrag eingereicht worden sei. Alternativtexte seien nicht besser geeignet.
Der Prozessbevollmächtigte der Klägerin hat auf gerichtliche Verfügungen vom 18.03.2025 und 19.03.2025 eine Prozessvollmacht vorgelegt, die lediglich von Stadtrat X unterschrieben worden war.
Auf die ausgetauschten Schriftsätze sowie das Protokoll der mündlichen Verhandlung vom 20.03.2025 wird verwiesen.

Entscheidungsgründe:
A. Das Gericht entscheidet in seiner ursprünglichen Besetzung über die Klage. Der vom Prozessbevollmächtigten der Klägerin vormittags im Termin zur mündlichen Verhandlung vom 20.03.2025 gestellte Antrag, den Vorsitzenden Richter sowie die beisitzenden Berufsrichterinnen wegen Besorgnis der Befangenheit abzulehnen, wurde durch Beschluss noch vor der Fortsetzung der mündlichen Verhandlung am Nachmittag abgelehnt. Nach dem in der Akte befindlichen Telefonvermerk eines der nach dem Geschäftsverteilungsplan zuständigen Vertretungsrichters wurde dem Prozessbevollmächtigten der Klägerin Gelegenheit zur Stellungnahme zu den dienstlichen Stellungnahmen des von ihm abgelehnten Vorsitzenden Richters und der beisitzenden Berufsrichterinnen bis 15:00 Uhr am 20.03.2025 eingeräumt. Der den Antrag ablehnende Beschluss wurde sodann noch vor 16:00 Uhr auf die Geschäftsstelle gegeben und von dieser an die Beteiligten per elektronischem Rechtsverkehr bekannt gegeben. Die Behauptung des Prozessbevollmächtigen bei Fortsetzung der mündlichen Verhandlung um 17:50 Uhr, er habe den Befangenheitsantrag bereits zuvor gegenüber den Vertretungsrichtern zurückgenommen, ist nicht nachvollziehbar; ein entsprechender Schriftsatz ist bei Gericht nicht eingegangen.
B. Nach sachdienlicher Auslegung gemäß § 88 VwGO ist die Klage als gegen den Oberbürgermeister der Stadt Freiburg gerichtet anzusehen, obwohl der Prozessbevollmächtigte der Klägerin in seiner Klageschrift vom 14.11.2024 die Stadt Freiburg als Beklagte bezeichnet hatte. Aus dem in der Klageschrift genannten Betreff der Klage "Organstreit" und dem geltend gemachten Organrecht, das nur gegenüber dem Oberbürgermeister besteht (siehe sogleich), ergibt sich, dass die Klage gegen den Oberbürgermeister erhoben werden sollte.
C. Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.
I. Die Klage ist zulässig.
1. Die Klage wurde ordnungsgemäß erhoben. Die Bevollmächtigung des Prozessvertreters der Klägerin und damit die Klageerhebung wurden jedenfalls durch den weiteren Stadtrat der Klägerin in einer Verhandlungspause der mündlichen Verhandlung am 20.03.2025 genehmigt. Maßgeblicher Zeitpunkt ist, wie auch für die weiteren Zulässigkeitsvoraussetzungen, der Schluss der mündlichen Verhandlung (vgl. etwa BVerwG, Urteile vom 14.09.2022 - 9 C 24.21 - BVerwGE 176, 259-272 = juris Rn. 14 und vom 21.01.2004 - 6 A 1.04 - juris Rn. 17).
Die Erteilung der Prozessvollmacht erfolgt durch einseitige Erklärung des Bevollmächtigenden (§ 167 BGB). Besteht der Bevollmächtigende – wie hier die Klägerin als Gruppierung – aus mehreren Mitgliedern, so muss das den Prozessauftrag erteilende Mitglied seinerseits vertretungsberechtigt sein. Im Fall der Klägerin ist grundsätzlich der Vorstand der Gruppierung vertretungsberechtigt (§ 54 Abs. 1 BGB i. V. m. § 26 Abs. 1 Satz 2 BGB). Gruppierungen sind wegen ihrer körperschaftlichen Struktur – wie Fraktionen – als Verein ohne Rechtspersönlichkeit gemäß § 54 Abs. 1 Satz 1 BGB anzusehen (vgl. LAG Hamm, Urteil vom 12.12.2002 - 1 (11) Sa 1813/01 - juris Rn. 37, 38; ArbG Hamm, Urteil vom 12.10.2001 - 1 Ca 1657/01 - juris Rn. 24; Ennuschat/Ibler/Remmert, BWÖffR, 4. Auflage 2022, § 1 Rn. 159; Roth in: Staudinger/​Schwennicke, BGB, Stand: 04.11.2024, § 54 Rn. 35; Bergmann in: Herberger/Martinek/Rüßmann/Weth/Würdinger, jurisPK-BGB, 10. Auflage, Stand: 27.07.2023, § 54 Rn. 29). Um von einer wirksamen Vertretung des Vorstands ausgehen zu können, muss allerdings der vereinsinterne Akt der Übertragung der Vertretungsbefugnis an nach außen leicht erkennbare Umstände anknüpfen, um dem Publizitätserfordernis zu genügen (vgl. BVerwG, Urteil vom 07.01.2016 - 1 A 3.15 - BVerwGE 154, 22-49 = juris Rn. 16; Beschluss vom 07.07.2015 - 1 B 18.15 - juris Rn. 9, jeweils zu § 54 BGB a. F.).
Gemessen daran bestanden zu Beginn der mündlichen Verhandlung erhebliche Zweifel, ob die Klägerin wirksam einen vertretungsberechtigten Vorstand bestellt hat und somit bei Unterzeichnung der Vollmacht des Prozessbevollmächtigten ordnungsgemäß vertreten wurde. Die Bestellung des die Vollmacht unterzeichnenden Stadtrats als vertretungsberechtigter Vorstand der Klägerin war weder durch äußere Umstände – etwa ihren Internetauftritt – erkennbar, noch legte die Klägerin Nachweise hierfür vor. Im Ergebnis kann die alleinige Vertretungsbefugnis des die Vollmacht unterzeichnenden Stadtrats jedoch dahinstehen. Denn die Erteilung des Prozessauftrags wurde durch den weiteren Stadtrat der Klägerin in einer Unterbrechung der mündlichen Verhandlung am 20.03.2025 telefonisch gemäß § 177 Abs. 1, § 182 Abs. 2, § 184 Abs. 1 BGB genehmigt, sodass von einer ordnungsgemäßen Klageerhebung auszugehen ist (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 21.01.2004 - 6 A 1.04 - juris Rn. 17).
2. Es handelt sich um einen kommunalen Organstreit, der als Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO statthaft ist.
Der kommunale Organstreit ist dadurch gekennzeichnet, dass Gemeindeorgane oder Organteile über Bestand und Reichweite zwischen- oder innerorganschaftlicher Rechte streiten (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 09.03.2012 - 1 S 3326/11 - juris Rn. 4). Streiten die genannten Organe oder Organteile aus Anlass eines konkreten Sachverhalts über Bestand und Reichweite genannter Rechte und Pflichten, ist hierin ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis zu sehen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 12.02.1990 - 1 S 588/89 - juris Rn. 16 und vom 14.12.1987 - 1 S 2832/86 - NVwZ-RR 1989, 153 f.). Der Kläger in einem solchen Organstreit muss sich in entsprechender Anwendung von § 42 Abs. 2 VwGO auf eine Rechtsposition berufen können, die ihm das Gesetz in seiner Eigenschaft als Gemeindeorgan in kontradiktorischer Abgrenzung zu den Rechten und Pflichten eines anderen Gemeindeorgans einräumt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 24.02.1992 - 1 S 2242/91 - juris Rn. 13 und vom 12.02.1990 - 1 S 588/89 - juris Rn. 16).
Gemessen hieran liegt ein kommunaler Organstreit vor. Die Klägerin begehrt die Feststellung, dass die Zurückweisung der Veröffentlichung ihres Beitrags durch den Oberbürgermeister – als Vorsitzender des Gemeinderats – sie in ihren organschaftlichen Rechten verletzt. Ziff. 4 des Redaktionsstatuts in der Fassung vom 23.07.2024 vermittelt über den Wortlaut des § 20 Abs. 3 GemO hinaus auch Gruppierungen das organschaftlichen Recht, im städtischen Amtsblatt eigene Beiträge nach Maßgabe des Redaktionsstatuts zu veröffentlichen (vgl. zur Möglichkeit § 20 Abs. 3 GemO auf Gruppierungen durch das Redaktionsstatut zu erweitern: VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 28.04.2017 - 1 S 345/17 - juris Rn. 28, 30; Haug in: BeckOK KommunalR BW, 27. Edition 01.08.2024, GemO § 20 Rn. 21.1, 28; Kunze/Bronner/Katz, Gemeindeordnung für Baden-Württemberg, § 20 Rn. 30; vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 28.04.2017 - 1 S 345/17 - juris Rn. 10). Dieses Recht steht den Gruppierungen – und den weiteren Adressaten der Ziff. 4 des Redaktionsstatuts – als Organteil des Gemeinderats gegenüber dem Bürgermeister als dessen Vorsitzenden zu (§ 25 Abs. 1 Satz 1 GemO), sodass dieser vorliegend richtiger Beklagter ist. Dies folgt aus dem systematischen Zusammenhang des Veröffentlichungsrechts aus § 20 Abs. 3 GemO zu den weiteren organschaftlichen Mitwirkungsrechten der Fraktionen im Gemeinderat, etwa aus § 32a Abs. 2 Satz 2 und 3 GemO (vgl. zu diesen VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 26.03.2020 - 1 S 424/20 - juris Rn. 38; vgl. auch den Titel des Gesetzes "zur Änderung kommunalverfassungsrechtlicher Vorschriften" vom 28.10.2015, GBl. BW 2015, S. 870, 872). Demnach handelte der Bürgermeister durch das Pressereferat nicht in seiner Stellung als Leiter der Verwaltung (§ 44 Abs. 1 Satz 1 VwGO; so aber VG Freiburg, Urteil vom 29.04.2021 - 6 K 3214/19 - juris Rn. 19). Der redaktionelle Teil des Amtsblatts, in welchem die Beiträge der Fraktionen, Gruppierungen und Einzelstadträte erscheinen, wird nicht in amtlicher, verwaltungsrechtlicher Tätigkeit des Bürgermeisters, vertreten durch das Pressereferent, organisiert. Es steht vielmehr in der Verantwortung des Oberbürgermeisters in seiner Funktion als Vorsitzender des Gemeinderats, die Mitwirkungsbefugnisse der Organteile (Fraktionen, Gruppierungen, Einzelstadträte) im Gemeinderat auf ihre Rechtmäßigkeit hinsichtlich der behandelten Themen zu kontrollieren (vgl. im Ergebnis ebenso, einen Kommunalverfassungsstreit annehmend VG Freiburg, Urteil vom 29.04.2021 - 6 K 3214/19 - juris Rn. 19; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 02.04.2008 - 15 B 499/08 - juris Rn. 8; a. A. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17.12.1986 - 10 S 1176/86 - n. v. zur Rechtslage vor der Einführung der §§ 20 Abs. 3, 32a GemO).
3. Die Klägerin ist analog § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt. Eine Verletzung ihres organschaftlichen Rechts aus § 20 Abs. 3 GemO i. V. m. Ziff. 6 des Redaktionsstatuts, ggf. auch i. V. m. dem Gleichbehandlungsgebot, ist durch die Zurückweisung ihres Beitrags nicht von vornherein ausgeschlossen.
4. Es liegt ein Feststellungsinteresse gemäß § 43 Abs. 1 VwGO in Gestalt einer Wiederholungsgefahr vor. Diese ist anzunehmen, wenn die hinreichend bestimmte Gefahr besteht, dass unter im Wesentlichen unveränderten tatsächlichen und rechtlichen Umständen eine gleichartige Maßnahme ergehen wird (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 04.08.1993 - 1 S 1888/92 - juris Rn. 18). Da die Klägerin in der Wahlperiode nach wie vor als Gruppierung im Stadtrat vertreten ist und vorträgt, weiterhin Beiträge mit ausländerrechtlichem Bezug in dem städtischen Amtsblatt veröffentlichen zu wollen, besteht die Gefahr, dass der Beklagte auch in Zukunft Beiträge der Klägerin aus ähnlichen Gründen ablehnen wird.
5. Die Klägerin sowie der Beklagte sind im vorliegenden kommunalen Organstreit beteiligtenfähig. Dabei kann offenbleiben, ob dies aus § 61 Nr. 1 oder Nr. 2 VwGO, ggf. in entsprechender Anwendung, folgt (vgl. zum Streitstand Brüning in: Dt. KommunalR, 5. Auflage 2025, § 11 Rn. 16 m. w. N.). Denn soweit die Klägerin als Organteil des Gemeinderats ein einklagbares Recht, hier das Veröffentlichungsrecht im Amtsblatt, gegenüber einem anderen Organ, hier dem Beklagten, geltend machen kann, sind die Organ(-teil)e als solche im kommunalen Organstreit beteiligtenfähig (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 09.03.2012 - 1 S 3326/11 - juris Rn. 48).
II. Die Klage ist nicht begründet. Die Zurückweisung des Beitrags vom 23.10.2024 durch den Beklagten war rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren organschaftlichen Rechten. Sie hatte keinen Anspruch auf Veröffentlichung des eingereichten Beitrags.
1. Die Anspruchsvoraussetzungen des § 20 Abs. 3 GemO i. V. m. Ziff. 4 Satz 1 des Redaktionsstatus waren nicht erfüllt. Der Beklagte hat den Beitrag wegen unzulässiger Inhalte nach § 20 Abs. 3 GemO i. V. m. Ziff. 6 Satz 2 des Redaktionsstatuts rechtmäßig zurückgewiesen.
Nach § 20 Abs. 3 Satz 1 GemO ist den Fraktionen des Gemeinderats Gelegenheit zu geben, ihre Auffassungen zu Angelegenheiten der Gemeinde im Amtsblatt darzulegen, wenn die Gemeinde – wie hier – ein eigenes Amtsblatt herausgibt, das sie zur regelmäßigen Unterrichtung der Einwohner über die allgemein bedeutsamen Angelegenheiten der Gemeinde nutzt. Der Gemeinderat regelt in einem Redaktionsstatut für das Amtsblatt das Nähere, insbesondere den angemessenen Umfang der Beiträge der Fraktionen (§ 20 Abs. 3 Satz 2 GemO). Nachdem Ziff. 4 des Redaktionsstatuts auch Gruppierungen und Einzelstadträten ein Beitragsrecht über die gesetzliche Mindestanforderung in § 20 Abs. 3 Satz 1 GemO hinaus eröffnet, gilt das in Ziff. 6 Satz 4 und 5 des Redaktionsstatuts beschriebene Zurückweisungsverfahren sowie der Maßstab hinsichtlich zulässiger bzw. unzulässiger Themen in Ziff. 6 Satz 1 und Satz 2 des Redaktionsstatuts auch für das Beitragsrecht von Gruppierungen innerhalb eines Gemeinderats.
2. Die Zurückweisung des Beitrags der Klägerin ist in formeller Hinsicht nicht zu beanstanden. Eine Verletzung von Verfahrensfehlern wurde von der Klägerin auch nicht geltend gemacht. Ziff. 6 Satz 4 und 5 des Redaktionsstatuts ist zu entnehmen, dass den Fraktionen, Gruppierungen und Einzelstadträten nach Zurückweisung ihres Beitrags durch die Redaktion Gelegenheit zur Überarbeitung bzw. zur Einreichung eines neuen Beitrags zu geben ist. Der Beklagte ist dem nachgekommen, indem der Klägerin unter Angabe der Gründe der Zurückweisung ihres Beitrags um 20:25 Uhr am 23.10.2024 Gelegenheit zur Stellungnahme bis 24.10.2024, 9:00 Uhr gegeben wurde. Eine frühere Zurückweisung konnte die Klägerin nicht erwarten, da sie die Abgabefrist für den Beitrag am 23.10.2024, 12:00 Uhr verpasst und den Beitrag erst um 16:31 Uhr, nach Ende der regulären Arbeitszeit des Beklagten, eingesandt hatte. Auch ein längerer Zeitraum zur Einreichung eines Alternativbeitrags war der Klägerin nicht zu gewähren. Denn die Redaktion musste ihrerseits die Abgabefrist bei der Druckerei um 10:30 Uhr einhalten und zuvor einen ggf. eingereichten Ersatzbeitrag auf die Vereinbarkeit mit dem Redaktionsstatut überprüfen.
3. Die Zurückweisung des Beitrags war auch materiell rechtmäßig. Ein Anspruch auf Veröffentlichung des von der Klägerin eingereichten Beitrags bestand nicht, da die Voraussetzungen des § 20 Abs. 3 GemO i. V. m. Ziff. 4 Satz 1 des Redaktionsstatus nicht gegeben waren.
a) Der eingereichte Beitrag der Klägerin stellt in der Gesamtschau eine politische Stellungnahme ohne hinreichenden kommunalen oder kommunalpolitischen Bezug dar. Ein solcher Beitragsinhalt ist gemäß Ziff. 6 Satz 2 des Redaktionsstatuts unzulässig. Der Beitrag beschränkt sich nicht auf zulässige Themen nach Ziff. 6 Satz 1 des Redaktionsstatuts, etwa solche mit städtischem Bezug.
aa) Ziff. 6 Satz 1 des Redaktionsstatuts definiert die Inhalte, die in Beiträgen zulässigerweise behandelt werden dürfen. Diese sind u. a. Themen in der Zuständigkeit des Gemeinderats sowie sonstige Themen mit städtischem Bezug. Ausgeschlossen werden nach Ziff. 6 Satz 2 des Redaktionsstatuts hingegen politische Stellungnahmen ohne kommunalen oder kommunalpolitischen Bezug. Welche Themen unter einem "städtischen" bzw. "kommunalen" Bezug zu fassen sind, ist durch Auslegung zu ermitteln.
Nach dem Wortlaut der Ziff. 6 Satz 1 des Redaktionsstatuts ("Zuständigkeit des Gemeinderats"; "städtischer Bezug") sowie in Bezug auf seine Rechtsgrundlage in § 20 Abs. 3 Satz GemO wird deutlich, dass alle Themen, die in die Verbandszuständigkeit der Gemeinde fallen, zulässiger Inhalt von im Amtsblatt veröffentlichten Beiträgen sein können. Damit sind auch Themen erfasst, die zwar nicht in die Beschlusskompetenz, aber in die Befassungskompetenz des Gemeinderats fallen, weil auch insoweit ein "städtischer Bezug" besteht. Aufgrund seiner Allzuständigkeit in gemeindlichen Angelegenheiten (§ 24 Abs. 1 Satz 2 GemO) deckt sich die Befassungskompetenz des Gemeinderats mit der Befassungskompetenz der Gemeinde selbst und erstreckt sich auf Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Sinne von Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG (vgl. VG Freiburg, Urteil vom 29.04.2021 - 6 K 3214/19 - juris Rn. 25). Hierunter fallen alle Bedürfnisse und Interessen, die den Gemeindeeinwohnern gerade als solchen gemeinsam sind, indem sie das Zusammenleben und -wohnen der Menschen in der Gemeinde betreffen (vgl. etwa BVerfG, Beschluss vom 23.11.1988 - 2 BvR 1619/83 - juris Rn. 59; BVerwG, Urteil vom 14.12.1990 - 7 C 37.89 - BVerwGE 87, 228-236 = juris Rn. 20, 23).
Diese Auslegung entspricht dem Sinn und Zweck des Beitragsrechts nach § 20 Abs. 3 GemO, auf dem das städtische Redaktionsstatut beruht. Dieses gibt den Fraktionen – und vorliegend auch Gruppierungen und Einzelstadträten – die Möglichkeit, sich mit ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt an die Bürger zu wenden, die sich über die Arbeit im Gemeinderat informieren wollen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 08.04.2017 - 1 S 345/17 - juris Rn. 30). Da die Gemeinde allerdings kein allgemeinpolitisches, sondern nur ein durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG beschränktes kommunalpolitisches Mandat hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 14.12.1990 - 7 C 37.89 - BVerwGE 87, 228-236 = juris Rn. 20 m. w. N; vgl. auch Mehde in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, 105. EL August 2024, Art. 28 Rn. 196), können nur solche Themen Gegenstand der Arbeit des Gemeinderats sein, die in ihre Befassungskompetenz fallen. Dementsprechend schließt Ziff. 6 Satz 2 des Redaktionsstatuts u. a. politische Stellungnahmen ohne kommunalen oder kommunalpolitischen Bezug als unzulässigen Inhalt für zu veröffentlichende Beiträge aus.
Dabei ist es der Gemeinde, und auch den nach Ziff. 6 des Redaktionsstatus berechtigten Organteilen, nicht verwehrt, sich aus ortsbezogener Sicht mit Themen zu beschäftigen, die nach der gesetzlichen Kompetenz- und Zuständigkeitsordnung anderen Trägern öffentlicher Gewalt zugewiesen sind; insofern spielen die verfassungsrechtlichen Regelungen zur Zuständigkeit hinsichtlich der Reichweite ihrer Befassungskompetenz keine entscheidende Rolle (vgl. BVerwG, Urteil vom 14.12.1990 - 7 C 37.89 - BVerwGE 87, 228-236 = juris Rn. 19; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 29.05.1984 - 1 S 474/84 - VBlBW 1984, 312). Entscheidend ist vielmehr, ob die Stellungnahmen des Gemeinderats den erforderlichen städtischen Bezug der ggf. auch überörtlich diskutierten Themen aufweisen. Denn nur insoweit kann sich die Gemeinde bzw. können sich die Organteile des Gemeinderats auf eine rechtliche Grundlage für ihr Veröffentlichungsrecht stützen. Die Beiträge müssen mit anderen Worten hinreichend und in spezifischer Weise ortsbezogen sein und dürfen nicht inhaltlich über diesen – durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG begrenzten – kommunalen Bezug hinausgehen (vgl. BVerwG, Urteile vom 14.12.1990 - 7 C 37.89 - BVerwGE 87, 228-236 = juris Rn. 19, 20, 23 und - 7 C 40.89 - juris Rn. 7). Da sich die Einordnung von Stellungnahmen und Beiträgen bei Themen aktueller politischer Debatten, gerade wenn sie auf Bundes-, Landes- und kommunaler Ebene diskutiert werden, schwierig gestalten kann, ist hinsichtlich des Erfordernisses eines konkreten örtlichen Bezugs in solchen Fällen ein strenger Maßstab anzulegen. Unzulässig sind schon Beiträge, die lediglich den Anschein (allgemein-)politischer Stellungnahmen haben, ohne sich auf den konkreten örtlichen Bezug zu beschränken (vgl. BVerwG, Urteile vom 14.12.1990 - 7 C 37.89 - BVerwGE 87, 228-236 = juris Rn. 30 und - 7 C 40.89 - juris Rn. 7).
Diese Auslegung des Beitragsrechts begrenzt auf Themen mit hinreichendem örtlichen Bezug verstößt auch nicht gegen die Pressefreiheit gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG oder das verfassungsrechtliche Zensurverbot gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 3 GG, wie die Klägerin meint. Die Klägerin kann im vorliegenden Kommunalverfassungsstreit lediglich ihre Rechte geltend machen, die ihr in ihrer Stellung als Teil des Gemeinderats zustehen. Auf Grundrechte kann sie sich in dieser Stellung nicht berufen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 12.02.1988 - 7 B 123.87 - juris Rn. 6 m. w. N.; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 03.11.2022 - 1 S 2686/21 - juris Rn. 31). Grund hierfür ist, dass kommunale Organe nicht aufgrund von subjektiven Freiheitsrechten sondern aufgrund von organschaftlichen Kompetenzen handeln, die ihnen zur Ausübung im Interesse der Körperschaft – hier zur Information der Bürgerschaft über die Willensbildung und Entscheidungsfindung des Gemeinderats (§ 32a Abs. 2 Satz 1 GemO) – verliehen wurden. Dementsprechend steht den Teilen des Gemeinderats das durch das Redaktionsstatut verliehene Beitragsrecht auch nur in ihrer organschaftlichen Stellung zu, um bei der Gemeinderatsarbeit öffentlich mitzuwirken. Eine Auslegung des Beitragsrechts "im Lichte der Grundrechte" – wie die Klägerin meint – scheidet deshalb ebenso aus.
bb) Gemessen an diesen Maßstäben handelt es sich bei dem am 23.10.2024 eingereichten Beitrag der Klägerin nach seinem Gesamtgepräge aus der Sicht eines objektiven Empfängers um eine allgemeinpolitische Stellungnahme ohne hinreichenden kommunalen oder kommunalpolitischen Bezug gemäß Ziff. 6 Satz 2 des Redaktionsstatuts.
Zunächst nimmt der Beitrag zwar in seiner Überschrift und seinen beiden einleitenden Sätzen Bezug auf einen Vorfall im Stadtgebiet. Die überwiegenden, den Beitrag insgesamt prägenden Ausführungen zur Migrationspolitik sowie zur Ausländerkriminalität weisen jedoch keinen hinreichenden örtlichen Bezug auf, sondern gehen über diesen hinaus. Es handelt sich um allgemeinpolitischen Aussagen, die sich weder auf die Auswirkungen der diskutierten Themen auf gemeindliche Aufgaben noch auf Handlungsoptionen des Gemeinderats beziehen.
Wie die Klägerin zwar zutreffend ausführt, können grundsätzlich auch Kommunen durch die Zuweisung von Geflüchteten oder den Zuzug ausländischer Personen im kommunalen Selbstbestimmungsrecht betroffen sein. Dies zeigen die vielfältigen Aufgaben, die auf Städte und Gemeinden im Zusammenhang mit der Aufnahme zukommen (etwa die soziale Integration, die Unterbringung im Gemeindegebiet, die medizinische Versorgung und die sprachliche und kulturelle Bildung). Es erscheint zudem nicht von vornherein ausgeschlossen, dass sich – abhängig von den konkreten Umständen – ein vermehrter Zuzug von Personen aus dem Ausland auf die kommunale Sicherheit auswirken kann, was sich an den lokalen Kriminalitätsstatistiken zeigen kann. Diese spezifisch örtlichen Auswirkungen der Aufnahme von Geflüchteten oder etwa die Aufnahmebereitschaft der Stadt Freiburg thematisiert der Beitrag der Klägerin aber nicht. Auch wird nicht etwa diskutiert, welche Einflussmöglichkeiten die Gemeinde bzw. der Gemeinderat bezüglich der Migrationspolitik des Landes oder des Bundes hat. Der Beitrag beschränkt sich – mit Ausnahme der einleitenden Sätze – vielmehr auf allgemeine Aussagen zur Kriminalität von Ausländern sowie auf Handlungsoptionen des Bundes zum Grenzschutz bzw. des Landes hinsichtlich vorzunehmender Abschiebungen. Weiter stellt er in Frage, ob Ausländer überhaupt finanzielle Unterstützung erhalten sollten, ohne auf die konkrete Auszahlung durch die örtlichen Ausländerbehörden Bezug zu nehmen.
Die weiteren Ausführungen zur gestiegenen Kriminalität von Ausländern haben ebenfalls keinen hinreichenden Bezug zu Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft. Der Beitrag nimmt zwar einleitend einen konkreten Vorfall im Gemeindegebiet zum Anlass, Daten zur Ausländerkriminalität zu nennen. Die Klägerin zitiert dann jedoch die Statistik des Bundeskriminalamts zur Kriminalität im Kontext von Zuwanderung – in welchem ausschließlich das "Bundeslagebild" analysiert wird – ohne auf städtische Daten einzugehen und diese zu dem genannten Vorfall in Bezug zu setzen. Dies wäre der Klägerin ohne weiteres möglich gewesen, da für den Stadtkreis eine öffentlich abrufbare polizeiliche Kriminalitätsstatistik aus dem Jahr 2023 vorliegt. Diese wurde zudem als Tagesordnungspunkt im Haupt- und Finanzausschuss des Gemeinderats, dem auch ein Stadtrat der Klägerin angehört, am 06.05.2024 behandelt.
Der örtliche Bezug wird zudem nicht dadurch hergestellt, dass in dem Beitrag auf vergleichbare Aussagen zur Migrationspolitik der Klägerin verwiesen wird ("Wir könnten jetzt daran erinnern, dass wir es ja gesagt haben."). Denn zum einen wird nicht weiter spezifiziert, was genau die Klägerin in der Vergangenheit erläutert haben soll. Zum anderen steht der zitierte Satz im Zusammenhang mit Aussagen zu allgemeinpolitischen Themen. Der Leser erhält damit (nur) den Eindruck, dass sich die Klägerin bereits zu den angesprochenen, allgemeinpolitischen Themen der Migrationspolitik und Ausländerkriminalität in der Vergangenheit positioniert hat. Ob sich die Klägerin zu konkreten örtlichen Auswirkungen oder Handlungsoptionen der Themen in der Vergangenheit verhalten hat, bleibt für den Leser hingegen ungewiss.
Schließlich wird auch durch die Nennung der Stadt Freiburg im letzten Satz des Beitrags kein inhaltlicher Bezug auf die Auswirkungen der gegenwärtigen Migrationspolitik hergestellt, da die Anknüpfung ohne inhaltlichen Bezug auf die Angelegenheiten der Gemeinde erfolgt.
Unabhängig von dem zuvor Ausgeführten vermögen die einleitenden Sätze des Beitrags diesem auch deswegen keinen hinreichenden örtlichen Bezug zu vermitteln, weil Themen der Migrationspolitik sowie der Ausländerkriminalität im Zeitpunkt der gerichtlichen Beurteilung Gegenstand sehr kontrovers geführter (insbesondere) bundespolitischer öffentlicher Debatten gewesen sind. Angesichts dessen ist bei der Prüfung, ob sich der Beitrag auf den konkreten örtlichen Bezug beschränkt, ein besonders strenger Maßstab anzulegen (vgl. BVerwG, Urteile vom 14.12.1990 - 7 C 37.89 - BVerwGE 87, 228-236 = juris Rn. 30 und - 7 C 40.89 - juris Rn. 7).
b) Ein Anspruch auf Veröffentlichung des Beitrags aus § 20 Abs. 3 GemO i. V. m. Ziff. 4 Satz 1 des Redaktionsstatus bestand auch deshalb nicht, weil es sich bei dem letzten Satz des Beitrags um eine gemäß Ziff. 6 Satz 2 des Redaktionsstatuts unzulässige Wahlwerbung handelt.
aa) Ebenfalls nicht von dem Recht erfasst, Auffassungen zu Angelegenheiten der Gemeinde im Amtsblatt darzulegen, sind nach Ziff. 6 Satz 2 des Redaktionsstatuts u. a Wahlaufrufe und Wahlwerbung.
Hintergrund der Unzulässigkeit wahlwerbender Beiträge ist die Neutralitätspflicht der das Amtsblatt herausgebenden Gemeinde, die aus dem Gebot der freien Wahl folgt (Art. 38 Abs. 1 Satz 1, Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG). Danach muss der Wähler in einem freien und offenen Prozess der Meinungsbildung ohne jede unzulässige Beeinflussung von staatlicher oder nichtstaatlicher Seite zu seiner Wahlentscheidung finden. Das Gebot der freien Wahl untersagt es staatlichen und gemeindlichen Organen, sich in amtlicher Funktion vor Wahlen mit politischen Parteien oder Wahlbewerbern zu identifizieren und sie als Amtsträger zu unterstützen oder zu bekämpfen (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.09.2017 - 10 C 6.16 - BVerwGE 159, 327-337 = juris Rn. 24 m. w. N.).
Um der Neutralitätspflicht der Gemeinde Rechnung zu tragen, muss sich die Öffentlichkeitsarbeit der Fraktionen und Gruppierungen auf die Information über die Mitwirkung an der Arbeit des Gemeinderats beschränken. Sie findet dort ihre Grenze, wo offene oder versteckte Wahlwerbung für die sie tragende Partei beginnt (vgl. grundlegend BVerfG, Urteil vom 02.03.1977 - 2 BvE 1/76 - BVerfGE 44, 125-197 = juris Ls. 4 zur Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung). Beiträge von Teilen des Gemeinderats im Amtsblatt der Gemeinde müssen deshalb eindeutig von der Werbung für die hinter ihr stehenden Partei abgrenzbar sein müssen (vgl. Aker/Hafner/Notheis in: Aker/​Hafner/​Notheis, GemO, § 32a Rn. 14). Maßgebliche Kriterien zur Unterscheidung zwischen zulässiger Öffentlichkeitsarbeit und unzulässiger Werbung sind Inhalt, Form und Aufmachung, die zeitliche Nähe zu anstehenden Wahlen sowie die Einhaltung der zugewiesenen Aufgabenbereiche und Zuständigkeiten, die in einer Gesamtbetrachtung zu würdigen sind (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23.02.1983 - 2 BvR 1765/82 - BVerfGE 63, 230-250; BVerfG, Urteil vom 02.03.1977 - 2 BvE 1/76 - juris Rn. 55; vgl. auch VG Magdeburg, Urteil vom 01.09.2017 - 9 A 51/16 - juris Rn. 25).
Die Öffentlichkeitsarbeit von Fraktionen bzw. Gruppierungen im gemeindlichen Amtsblatt ist allerdings, selbst wenn sie Teile staatlicher Organe – hier des Gemeinderats – sind, nicht einem strikten Neutralitätsgebot unterworfen. Dies lässt sich zunächst der Verwendung des Begriffs "Auffassungen" in § 20 Abs. 3 Satz 1 GemO entnehmen, der den dort genannten Fraktionen auch die Veröffentlichung von Meinungsäußerungen gestattet (vgl. auch Kunze/Bronner/Katz, Gemeindeordnung für Baden-Württemberg, § 20 Rn. 35). Es entspricht ferner den Aufgaben der Fraktionen, im Gemeinderat bei der Willensbildung und Entscheidungsfindung mitzuwirken (§ 32a Abs. 2 GemO). Diese erfüllen sie, indem sie ihre eigenen politischen Standpunkte, Zielsetzungen und Lösungsalternativen herausarbeiten und im Rahmen ihrer Mitwirkung im Gemeinderat sowie in ihrer Öffentlichkeitsarbeit präsentieren, um so in der Auseinandersetzung mit den anderen Fraktionen zu gemeinwohldienlichen Entscheidungen beizutragen (vgl. VerfGH Rheinland-Pfalz, Urteil vom 19.08.2002 - VGH O 3/02 - juris Rn. 55; VG Trier, Urteil vom 07.07.2020 - 7 K 4562/19.TR - juris Rn. 70, 77; bestätigt durch OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 09.11.2020 - 10 A 10999/20 - juris Rn. 16). Da politische Standpunkte der Fraktion mit der sie stützenden Partei oftmals übereinstimmen, sind Inhalte zudem nicht schon aufgrund der inhaltlichen Überschneidung von Ansichten als unzulässige Wahlwerbung im Sinne der Ziff. 6 Satz 2 des Redaktionsstatuts anzusehen. Dieser ggf. mittelbar fördernde Effekt durch die Veröffentlichung dieser Standpunkte ist als solcher im Hinblick auf die Bedeutung der Öffentlichkeitsarbeit für die Transparenz der politischen Willensbildung im demokratischen Staat hinzunehmen (vgl. VG Trier, Urteil vom 07.07.2020 - 7 K 4562/19.TR - juris Rn. 70).
bb) Gemessen daran handelt es sich bei dem letzten Satz des Beitrags um unzulässige Wahlwerbung, der der Veröffentlichung des Beitrags insgesamt entgegensteht. Er ist nicht eindeutig von der Werbung für die hinter ihr stehenden Partei abgrenzbar.
Der Beitrag sollte zwar nicht in zeitlicher Nähe zu anstehenden Wahlen veröffentlicht werden. Im Oktober 2024 war die Bundestagswahl am 23.02.2025 noch nicht absehbar. Dennoch ist der den Beitrag abschließende Satz "[f]ür eine vernünftige Migrationspolitik und Sicherheit in Freiburg und Deutschland steht nur die AfD" als unzulässige Wahlwerbung einzustufen. Zum einen enthält die Passage werbende Elemente, da suggeriert wird, "nur die AfD" – in Abgrenzung zu anderen politischen Akteuren – stehe für die angesprochenen Themen. Zum anderen erscheint es für einen objektiven Leser so, als ob lediglich die hinter der Klägerin stehende Partei und nicht die Klägerin selbst für eine "vernünftige Migrationspolitik und Sicherheit in Freiburg und Deutschland" tatsächlich eintritt. Grund hierfür ist, dass in dem Beitrag lediglich Handlungsoptionen oder Problemfelder angesprochen werden, für die sich ggf. die Partei auf Landes- oder Bundesebene einsetzen kann, nicht jedoch die Klägerin im Gemeinderat (vgl. bereits oben). Die Verwendung des Parteinamens ohne klarstellenden Zusatz – etwa "AfD-Gruppierung im Gemeinderat" – sowie des Landes "Deutschland" legt darüber hinaus nahe, dass die Klägerin nicht etwa ihre eigenen politischen Standpunkte, Zielsetzungen und Lösungsalternativen darstellt, sondern es die Partei ist, die für die Inhalte des Beitrags steht.
Ein Veröffentlichungsanspruch bestand auch nicht etwa deshalb, weil es nach Ansicht der Klägerin möglich gewesen wäre, den letzten Satz des streitgegenständlichen Beitrags zu streichen. Denn die inhaltliche Verantwortung der Beiträge liegt bei den jeweiligen Fraktionen und Gruppierungen (vgl. Ziff. 7 des Redaktionsstatuts). Es oblag deshalb nicht dem Beklagten, eingereichte Beiträge durch Streichen bestimmter Sätze "zulässig zu machen".
c) Die Klägerin hatte ferner keinen Anspruch auf Veröffentlichung ihres Beitrags aus § 20 Abs. 3 GemO i. V. m. Art. 3 Abs. 1 GG.
Der Gleichheitssatz gemäß Art. 3 GG begründet lediglich einen Anspruch auf Gleichheit "vor dem Gesetz" und verbietet eine unterschiedliche Behandlung in der Anwendung des Rechts. Einen Anspruch auf Gleichbehandlung kann nur geltend machen, wer nach der für ihn maßgeblichen Rechtslage einen Anspruch auf die begehrte Behandlung hat. Der Gleichheitssatz ist nicht verletzt – und vermittelt keinen Anspruch – wenn die erstrebte Behandlung entgegen der objektiven Rechtslage in anderen, gleichgelagerten Fällen gewährt worden ist. Ein Anspruch auf "Gleichheit im Unrecht" besteht nicht (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.07.2009 - 5 C 25.08 - juris Rn. 24 und bereits BVerwG, Urteile vom 03.06.1977 - IV C 29.75 - juris Rn. 32 und vom 04.05.1956 - II C 71.55 - BVerwGE 5, 1-10 = juris Rn. 51).
Gemessen daran hat die Klägerin keinen Anspruch auf Gleichbehandlung. Selbst wenn der Beklagte, wie von der Klägerin behauptet, in der Vergangenheit einige Beiträge veröffentlicht haben sollte, die nicht mit dem Redaktionsstatut zu vereinbaren waren, so kann die Klägerin daraus keinen Rechtsvorteil ableiten. Aus der ggf. rechtswidrigen Handhabung des Redaktionsstatuts während einer gewissen Zeit oder in einem bestimmten Fall folgt kein Anspruch darauf, in ebenso rechtswidriger Weise Themen im Amtsblatt veröffentlichen zu dürfen.
D. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Gründe im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO, die eine Zulassung der Berufung durch das Verwaltungsgericht gemäß § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO rechtfertigen könnten, liegen nicht vor.
Beschluss
Der Streitwert für das Verfahren wird endgültig gemäß §§ 63 Abs. 2, 52 Abs. 2 GKG auf
5.000,– EUR
festgesetzt.
Der Sach- und Streitstand bietet für die Bestimmung des Streitwerts keine genügenden Anhaltspunkte (§ 52 Abs. 2 GKG). Die Kammer sieht keinen Grund, der Empfehlung von Nr. 22.7 des Streitwertkatalogs 2013 für die Verwaltungsgerichtsbarkeit zu folgen, bei Kommunalverfassungsstreitigkeiten den Streitwert gemäß § 52 Abs. 1 GKG allgemein und ausnahmslos auf 10.000,– EUR festzusetzen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20.09.2021 - 1 S 2700/21 - juris Rn. 3; Kammerbeschluss vom 25.03.2021 - 4 K 3145/20 - juris Rn. 66, jeweils m. w. N.).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 715 BGB
§ 88 VwGO
§ 167 BGB
§ 54 BGB
§ 54 Abs. 1 BGB
§ 26 Abs. 1 Satz 2 BGB
§ 54 Abs. 1 Satz 1 BGB
§ 184 Abs. 1 BGB
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 20 Abs. 3 GemO
§ 25 Abs. 1 Satz 1 GemO
§ 32a Abs. 2 Satz 2 und 3 GemO
§ 44 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 20 Abs. 3, 32a GemO
§ 61 Nr. 1 oder Nr. 2 VwGO
§ 20 Abs. 3 Satz 1 GemO
§ 20 Abs. 3 Satz 2 GemO
§ 20 Abs. 3 Satz GemO
§ 24 Abs. 1 Satz 2 GemO
§ 32a Abs. 2 Satz 1 GemO
§ 32a Abs. 2 GemO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO
§ 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 63 Abs. 2, 52 Abs. 2 GKG
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 52 Abs. 1 GKG
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 5 Abs. 1 Satz 3 GG
Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 176, 259
BVerwGE 154, 22
NVwZ-RR 1989, 153
BVerwGE 87, 228
BVerwGE 159, 327
BVerfGE 44, 125
BVerfGE 63, 230
BVerwGE 5, 1
00 Uhr des 24.10
00 Uhr am 20.03
9 C 24.21
6 A 1.04
1 Ca 1657/01
1 A 3.15
1 B 18.15
1 S 3326/11
1 S 588/89
1 S 2832/86
1 S 2242/91
1 S 345/17
1 S 424/20
6 K 3214/19
15 B 499/08
10 S 1176/86
1 S 1888/92
25 Uhr am 23.10
2 BvR 1619/83
7 C 37.89
1 S 474/84
7 C 40.89
7 B 123.87
1 S 2686/21
10 C 6.16
2 BvE 1/76
2 BvR 1765/82
9 A 51/16
7 K 4562/19
10 A 10999/20
5 C 25.08
IV C 29.75
II C 71.55
1 S 2700/21
4 K 3145/20