Verwaltungsgericht Stuttgart (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2009-10-15, Aktenzeichen 6 K 2490/09

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens werden dem Antragsteller auferlegt.
Der Streitwert wird auf 15.000,00 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
1
Der Antragsteller wendet sich gegen einen Bescheid der Antragsgegnerin, mit dem diese - unter Anordnung der sofortigen Vollziehung - die Entscheidung über den Bauantrag des Antragstellers für die Umnutzung einer Schankwirtschaft in eine Spielhalle bis April 2010 ausgesetzt hat.
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Der Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO ist der zulässige Rechtsbehelf zur Erlangung vorläufigen Rechtsschutzes gegen die verfügte Zurückstellung des Bauantrags. Die Aussetzung nach § 15 Abs. 1 S. 1 BauGB gibt der Baugenehmigungsbehörde die Möglichkeit, für einen bestimmten Zeitraum über das Baugesuch nicht zu entscheiden. Dies bedeutet, dass der Regelungsgehalt eines Zurückstellungsbescheids mit demjenigen einer Ablehnung eines Bauantrags nicht identisch ist. Die Vorschrift des § 15 Abs. 1 BauGB enthält eigenständige Tatbestandsvoraussetzungen, ohne dass es auf die materielle Genehmigungsfähigkeit des Vorhabens ankäme. Die Zurückstellung bedeutet für den Bauherrn auch eine eigenständige Beschwer, da sie der planenden Gemeinde bis zu 12 Monate Zeit verschafft, ein eingeleitetes Bebauungsplanverfahren zu Ende zu bringen und dabei die Rechtsgrundlage für die beabsichtigte Ablehnung des Bauantrags zu schaffen. An der Beseitigung dieser belastenden Folge hat der Bauherr ein selbstständiges schutzwürdiges Interesse (vgl. VG Stuttgart, Beschl. v. 12.06.2006 - 16 K 1782/06 -, juris; BayVGH, Beschl. v. 09.11.2004 - 14 CS 04.2835 -, juris; Nieders. OVG, Beschl. v. 28.11.2006 - 1 ME 147/06, juris; Schlesw.-Holst. OVG, Beschl. v. 15.10.2004 - 1 MB 23/04 -, juris; VG Hamburg, Beschl. v. 18.09.2003 - 17 VG 3347/2003 -, juris; VG Göttingen, Beschl. v. 15.02.2008 - 2 B 237/07 -, juris; VG München, Beschl. v. 12.07.2005 - M 11 S 05.1962 -, juris; VG Bayreuth, Urt. v. 20.12.2007 - B 2 K 07.850 -, juris; vgl. auch Rieger, BauR 2003, 1512) . Die Frage, ob für einen isolierten Antrag nach § 80 Abs. 5VwGO gegen einen für sofort vollziehbar erklärten Zurückstellungsbescheid ein Rechtsschutzbedürfnis anzuerkennen ist, ist in der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung zwar umstritten (vgl. zur gegenteiligen Ansicht: VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 09.08.2002 - 3 S 1517/02 -, juris; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 08.09.1998 - 3 S 87/96 -, juris; VG Karlsruhe, Beschl. v. 06.06.2002 - 6 K 677/02 -, juris) . Würde der Bauherr jedoch darauf verwiesen, vorläufigen Rechtsschutz nach § 123 VwGO mit dem Ziel, vorläufig die gewünschte Baugenehmigung zu erhalten, beantragen zu müssen, würde die Frage der Rechtmäßigkeit der Zurückstellung des Baugesuchs erst geklärt, wenn auch rechtskräftig entschieden wäre, ob er einen Anspruch auf die begehrte Baugenehmigung hat, da ein auf Erteilung einer Baugenehmigung gerichteter Antrag nach § 123 VwGO wegen des grundsätzlich geltenden Verbots der Vorwegnahme der Hauptsache i. d. R. keine Erfolgsaussicht hat. Bis zum rechtskräftigen Abschluss des Baugenehmigungsverfahrens aber verbliebe der planenden Gemeinde genügend Zeit, das Bebauungsplanverfahren zu Ende zu führen, und zwar selbst in den Fällen, in denen die Zurückstellung zu Unrecht erfolgt wäre, weil die Voraussetzungen damals nicht vorlagen. Ein solcher Entzug effektiven Rechtsschutzes wäre für den Betroffenen unzumutbar. Die Regelung des § 15 Abs. 1 BauGB sieht ein besonderes Verfahren zu Gunsten der planenden Gemeinde vor. Dann aber muss der Bauherr im Gegenzug die Möglichkeit haben, die Frage, ob von diesem Verfahren zu Recht Gebrauch gemacht wurde, einer schnellen Klärung in einem effektiven Rechtsschutzverfahren zuzuführen. Dieses Ziel aber kann nur über einen Aussetzungsantrag nach § 80 Abs. 5 VwGO erreicht werden.
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Der auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des vom Antragsteller eingelegten Widerspruchs gerichtete Antrag ist jedoch in der Sache unbegründet. Bei summarischer Prüfung, wie im vorliegenden Eilverfahren geboten, wird der Widerspruch des Antragstellers im Hauptsacheverfahren voraussichtlich ohne Erfolg bleiben.
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Die Antragsgegnerin hat die sofortige Vollziehung der Zurückstellung des Bauantrags formell ordnungsgemäß angeordnet und das besondere öffentliche Interesse am sofortigen Wirksamwerden der Zurückstellung ausreichend schriftlich begründet (§ 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4, Abs. 3 S. 1 VwGO). Im Hinblick auf den Zweck dieser auf § 15 Abs. 1 BauGB gestützten Maßnahme, die Bauleitplanung für einen bestimmten Zeitraum zu sichern, sind an die Begründung des besonderen Vollzugsinteresses keine zu hohen Anforderungen zu stellen, denn die Sicherungsfunktion einer Zurückstellung würde ohne Anordnung der sofortigen Vollziehung regelmäßig ins Leere laufen. Dem entsprechend hat die Antragsgegnerin in der angefochtenen Verfügung zu Recht darauf abgestellt, dass die mit dem Planaufstellungsbeschluss eingeleitete Beschränkung von Vergnügungsstätten ohne die sofortige Vollziehbarkeit der Zurückstellung nicht sinnvoll verwirklicht werden könnte. Einer weiteren Begründung bedurfte es nicht.
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Der angefochtene Zurückstellungsbescheid dürfte auch in der Sache zu Recht ergangen sein. § 15 Abs. 1 S. 1 BauGB sieht, wenn eine Veränderungssperre nach § 14 BauGB trotz Vorliegens der Voraussetzungen nicht beschlossen worden oder noch nicht in Kraft getreten ist, vor, dass die Baugenehmigungsbehörde auf Antrag der Gemeinde die Entscheidung über die Zulässigkeit von Vorhaben bis zu 12 Monaten auszusetzen hat, wenn zu befürchten ist, dass die Durchführung der Planung durch das Vorhaben unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert werden würde.
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Die Voraussetzungen des § 14 Abs. 1 BauGB für den Erlass einer Veränderungssperre waren zum Zeitpunkt der Zustellung des Zurückstellungsbescheids vom 17.06.2009 gegeben. Der Gemeinderat der Antragsgegnerin hatte am 01.04.2009 beschlossen, einen Bebauungsplan aufzustellen. Dieser Beschluss war am 08.04.2009 öffentlich bekannt gemacht worden.
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Auch eine Planung, die nach § 14 Abs. 1 BauGB durch eine Veränderungssperre gesichert werden könnte, liegt vor. Für eine sicherungsfähige Planung ist erforderlich, dass diese einen Stand erreicht hat, der ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll (BVerwG, Urt. v. 10.09.1976 - IV C 39.74 -, BVerwGE 51, 121; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 15.07.2002 - 5 S 1601/01 -). In jedem Fall muss die Gemeinde für das betroffene Gebiet schon positive planerische Vorstellungen entwickelt haben. Eine Negativplanung, die sich darin erschöpft, einzelne Vorhaben auszuschließen, reicht nicht aus (BVerwG, Beschl. v. 05.02.1990 - 4 B 191.89 -, Buchholz 406.11 § 15 BBauG/BauGB Nr. 6 = NVwZ 1990, 558). Diesen Mindestanforderungen ist etwa genügt, wenn die Gemeinde im Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre bzw. der Zurückstellung des Baugesuchs bereits einen bestimmten Baugebietstyp ins Auge gefasst hat. Denn die Art der Nutzung gehört zu den für die Bauleitplanung wesentlichen Festsetzungselementen (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 15.07.2002, a. a. O., m. w. N.). Im Übrigen genügt es, dass sich aus dem Planaufstellungsbeschluss oder weiteren Verfahrensschritten wenigstens ansatzweise ersehen lässt, was Inhalt des zukünftigen Bebauungsplans sein soll und dass die beabsichtigte Planung überhaupt auf ein Ziel gerichtet ist, das im konkreten Fall mit den Mitteln der Bauleitplanung zulässigerweise erreicht werden kann (BVerwG, Beschl. v. 27.07.1990 - 4 B 156.89 - Buchholz 406.11 § 17 BauGB Nr. 4). Ein detailliertes und abgewogenes Plankonzept ist nicht erforderlich. Der Sinn der Veränderungssperre ist es gerade, vorhandene planerische Ziele zu sichern und deren weitere Entwicklung zu ermöglichen. Als Sicherungsmittel ungeeignet ist eine Veränderungssperre deshalb nur dann, wenn sich das aus dem Aufstellungsbeschluss ersichtliche, hinreichend konkretisierte Planungsziel im Wege planerischer Festsetzung nicht erreichen lässt, wenn der beabsichtigte Bebauungsplan einer positiven Planungskonzeption entbehrt und der Förderung von Zielen dient, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuchs nicht bestimmt sind, oder wenn rechtliche Mängel schlechterdings nicht behebbar sind (vgl. BVerwG, Beschl. v. 21.12.1993 - 4 NB 40.93 -, Buchholz 406.11 § 14 BauGB Nr. 23 = NVwZ 1994, 685; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 04.02.1999 - 8 S 39/99 -, VBlBW 1999, 266; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 15.07.2002, a. a. O.).
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In Anwendung dieser Grundsätze ist der erforderliche Planungsstand im vorliegenden Fall erreicht. Wie dem Planaufstellungsbeschluss vom 01.04.2009 zu entnehmen ist, ist Ziel und Zweck der Planung, den Standort „Bahnhofstraße“ mit seiner klein strukturierten Einzelhandels-, Dienstleistungs- und Gaststättennutzung zu stärken und einer Niveauabsenkung („Trading-Down-Effekt“) entgegenzuwirken. Die ebenfalls vom Planentwurf erfasste Historische Altstadt soll durch die geplanten Nutzungseinschränkungen als gehobener zentraler Versorgungsbereich ebenfalls erhalten und gestärkt werden. Des Weiteren dienen die geplanten Festsetzungen dazu, das Wohnen in diesen Bereichen zu stärken. Um diese Ziele zu erreichen, wird die Art der baulichen Nutzung in der Weise eingeschränkt, dass die Erweiterung und Errichtung von Spiel- und Automatenhallen, Spielcasinos und Wettbüros ebenso unzulässig sein sollen wie die Errichtung und Ausweitung von Betrieben, die der gewerblichen Unzucht dienen, sowie Betriebe mit Sexdarbietungen, Sexshops und Nachtclubs. Diese planerischen Vorstellungen lassen ausreichend erkennen, was Gegenstand des künftigen Bebauungsplans sein soll.
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Entgegen der Auffassung des Antragstellers fehlt es auch nicht etwa deshalb an der Erforderlichkeit der Planung im Sinne von § 1 Abs. 3 BauGB und damit im Übrigen auch an der Sicherungsfunktion der Veränderungssperre, weil die Beigeladene ausschließlich darauf aus wäre, das Vorhaben des Antragstellers zu verhindern (sog. reine Negativplanung). Ob das der Fall ist, lässt sich gleichfalls nur anhand aller konkreten Umstände des Einzelfalls beantworten (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.1988 - 4 C 48.86 -, BVerwGE 81, 111; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 15.07.2002, a. a. O. ). Dabei lassen sich allein aus dem Umstand, dass ein Bebauungsplan nach seiner Entstehungsgeschichte einen ad-hoc-Bezug auf ein zu verhinderndes Vorhaben aufweist oder räumlich auf den Grundbesitz eines einzelnen begrenzt ist, keinerlei Schlüsse auf die Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit der Planung herleiten (BVerwG, Beschl. v. 18.12.1990 - 4 NB 8.90 -, Buchholz 406.11 § 9 BBauG/BauGB Nr. 47 = NVwZ 1991, 875). Überhaupt sind Festsetzungen in einem Bebauungsplan als "Negativplanung" nicht schon dann wegen Verstoßes gegen § 1 Abs. 3 BauGB nichtig, wenn ihr Hauptzweck in der Verhinderung bestimmter städtebaulich relevanter Nutzungen besteht. Sie sind nur dann unzulässig, wenn sie nicht dem planerischen Willen der Gemeinde entsprechen, sondern nur vorgeschoben sind, um eine andere Nutzung zu verhindern (BVerwG, Beschl. v. 18.12.1990 - 4 NB 8.90, a. a. O.).
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Im vorliegenden Fall kann nicht angenommen werden, dass mit dem Aufstellungsbeschluss vom 01.04.2009 eine reine Negativplanung beabsichtigt wäre, um das Vorhaben des Antragstellers zu verhindern. Angesichts der Tatsache, dass die Antragsgegnerin bereits vor einigen Jahren für den fraglichen Bereich der Historischen Altstadt ein Bebauungsplanverfahren zum Ausschluss bestimmter Vergnügungsbetriebe eingeleitet (15.05.2002) und in den darauf folgenden Jahren mehrfach (29.09.2004 und zuletzt 01.04.2009) die planerischen Vorgaben modifiziert hat, ist nicht zu erkennen, dass es sich nur um vorgeschobene Planungsabsichten handeln würde. Zudem beinhaltet bereits der Aufstellungsbeschluss vom 15.05.2002, ebenso wie derjenige vom 19.06.2002 für das Gebiet westlich der Bahnhofstraße, eine Änderung der seit langem bestehenden Bebauungspläne durch eine Zulässigkeitsbeschränkung bei der Art der baulichen Nutzung, so dass es aus derzeitiger Sicht bei den übrigen Festsetzungen dieser alten Pläne verbleibt. Da sich die künftigen planerischen Festsetzungen somit nicht auf den Ausschluss bestimmter Nutzungen beschränken, liegt auch von daher keine reine Negativplanung vor.
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Die Veränderungssperre ist auch nicht wegen fehlender Erforderlichkeit fehlerhaft. Die Planungsabsicht der Antragsgegnerin, die auf einen Ausschluss bestimmter Arten von Betrieben und Vergnügungsstätten - Spiel- und Automatenhallen, Spielcasinos und Wettbüros, Betriebe, die der gewerblichen Unzucht dienen, sowie Betriebe mit Sexdarbietungen, Sexshops und Nachtclubs - in dem Plangebiet abzielt, ließe sich durch eine Festsetzung nach § 1 Abs. 5 i. V. m. Abs. 9 BauNVO grundsätzlich verwirklichen. Ob die nach dieser Vorschrift für den Ausschluss einzelner Anlagen erforderlichen besonderen städtebaulichen Gründe gegeben sind und ob ein solcher Ausschluss mit dem Abwägungsgebot des § 1 Abs. 6 BauGB in Einklang steht, hat das Gericht ggf. erst nach Inkrafttreten des Bebauungsplans zu prüfen, denn Sinn und Zweck der Veränderungssperre bzw. der Aussetzung nach § 15 Abs. 1 BauGB ist es gerade, der Gemeinde Zeit für die Bearbeitung eines sinnvollen und rechtsfehlerfreien Plans zu verschaffen (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 30.04.1984, VBlBW 1985,140; Urt. v. 26.09.1988 - 5 S 2131/88 -). Im Übrigen ist bereits jetzt zu erkennen, dass ein besonderer städtebaulicher Grund für den geplanten Ausschluss der genannten Anlagen vorliegt, denn die Antragsgegnerin will durch die geplanten Nutzungseinschränkungen verhindern, dass es sowohl im Bereich des Standorts „Bahnhofstraße“ mit seiner klein strukturierten Einzelhandels-, Dienstleistungs- und Gaststättennutzung als auch in der „Historischen Altstadt“ als gehobener zentraler Versorgungsbereich zu einer Niveauabsenkung, d. h. zu einem städtebaulich unerwünschten „Trading-Down-Effekt“ kommt.
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Damit waren und sind die Voraussetzungen des § 14 Abs. 1 BauGB für den Erlass einer Veränderungssperre gegeben.
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Auch die weiteren Voraussetzungen des § 15 Abs. 1 BauGB für eine Zurückstellung des Baugesuchs liegen vor. Bei der beabsichtigten Nutzungsänderung handelt es sich um ein Vorhaben von städtebaulicher Relevanz und damit um ein Vorhaben i. S. v. § 29 Abs. 1 BauGB. Diese Voraussetzung ist erfüllt, wenn die Anlage geeignet ist, ein Bedürfnis nach einer ihre Zulässigkeit regelnden Bauleitplanung hervorzurufen. Dies ist dann der Fall, wenn die Anlage Belange erfasst oder berührt, welche im Hinblick auf das grundsätzliche Gebot des § 1 Abs. 3 BauGB i. V. m. § 1 Abs. 5 BauGB auch städtebauliche Betrachtung und Ordnung verlangen. Vorliegend dürfte die städtebauliche Relevanz der geplanten Nutzungsänderung schon deshalb zu bejahen sein, weil Spielhallen als Vergnügungsstätten einzustufen sind und als solche in den Baugebieten entweder allgemein (vgl. § 7 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO) oder - abhängig von ihrer Größe - in Teilen des Gebiets (vgl. § 6 Abs. 2 Nr. 8 BauNVO) zulässig sind oder ausnahmsweise (vgl. § 5 Abs. 3 und 6 Abs. 3 BauNVO) zugelassen werden können und somit als Gegenstand planerischer Festsetzungen in Betracht kommen.
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Auch das für die Zurückstellung eines Vorhabens erforderliche Sicherungsbedürfnis liegt vor. Hierzu muss nach § 15 Abs. 1 BauGB zu befürchten sein, dass die Durchführung der Planung durch das Vorhaben unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert werden würde. Die vom Antragsteller geplante Nutzungsänderung würde diese Befürchtung begründen, denn die Umnutzung in eine Spielhalle mit Geldspielautomaten würde der geplanten Stärkung der „Historischen Altstadt“ als gehobener zentraler Versorgungsbereich mit Wohnen entgegenwirken und dem unerwünschten „Trading-Down-Effekt“ Vorschub leisten.
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Da im vorliegenden Fall ein Baugenehmigungsverfahren durchgeführt wird, hat die Antragsgegnerin zu Recht in Anwendung des § 15 Abs. 1 BauGB die Entscheidung über den Bauantrag ausgesetzt. Die ihr nach dem Gesetz zur Verfügung stehende zeitliche Höchstgrenze von 12 Monaten hat sie mit ca. 9 ½ Monaten nicht ausgeschöpft, so dass auch insoweit keine rechtlichen Bedenken bestehen. Entgegen der Auffassung des Antragstellers bedarf die Nutzungsänderung auch einer Baugenehmigung, weil für den Betrieb einer Spielhalle bauplanungsrechtlich andere Anforderungen gelten als für Schankwirtschaften (vgl. §§ 49, 50 Abs. 2 Nr. 1 LBO, § 5 Abs. 2 Nr. 5 und Abs. 3 BauNVO, § 6 Abs. 2 Nr. 3 und 8, Abs. 3 BauNVO).
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Wird sich somit die angefochtene Zurückstellungsentscheidung aller Voraussicht nach als rechtmäßig erweisen, so kann dem Antragsteller kein überwiegendes privates Interesse an der Wiederherstellung der aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs zuerkannt werden.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
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Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf den §§ 63 Abs. 2, 53 Abs. 3 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 49, 50 Abs. 2 Nr. 1 LBO, § 5 Abs. 2 Nr. 5 und Abs. 3 BauNVO, § 6 Abs. 2 Nr. 3 und 8, Abs. 3 BauNVO
§§ 63 Abs. 2, 53 Abs. 3 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG
§ 123 VwGO
§ 14 BauGB
§ 17 BauGB
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 15 Abs. 1 S. 1 BauGB
§ 15 Abs. 1 BauGB
§ 80 Abs. 5VwGO
§ 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4, Abs. 3 S. 1 VwGO
§ 14 Abs. 1 BauGB
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 1 Abs. 5 i. V. m. Abs. 9 BauNVO
§ 1 Abs. 6 BauGB
§ 29 Abs. 1 BauGB
§ 1 Abs. 5 BauGB
§ 7 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO
§ 6 Abs. 2 Nr. 8 BauNVO
§ 5 Abs. 3 und 6 Abs. 3 BauNVO
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 51, 121
NVwZ 1990, 558
NVwZ 1994, 685
BVerwGE 81, 111
NVwZ 1991, 875
16 K 1782/06
14 CS 04.28
1 ME 147/06
17 VG 3347/20
2 B 237/07
11 S 05.19
B 2 K 07.85
3 S 1517/02
3 S 87/96
6 K 677/02
IV C 39.74
5 S 1601/01
4 B 191.89
4 B 156.89
4 NB 40.93
8 S 39/99
4 C 48.86
4 NB 8.90
5 S 2131/88