Verwaltungsgericht Oldenburg (Oldenburg) (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-03-22, Aktenzeichen 3 A 2357/19
ECLI: ECLI:DE:VGOLDBG:2023:0322.3A2357.19.00

Tenor:
Der Bescheid des Beklagten vom 29. Oktober 2018 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 15. Juli 2019 wird aufgehoben, soweit eine den Betrag in Höhe von 13.297.327 EUR übersteigende isumlage festgesetzt wurde.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Hinsichtlich der Kosten ist das Urteil gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v.H. des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die Festsetzung der isumlage für das Haushaltsjahr 2018, soweit ihr gegenüber ein höherer Betrag als 13.297.327 EUR festgesetzt wurde.
In seiner Sitzung am 19. Dezember 2017 beschloss der istag des Beklagten die Haushaltssatzung nebst Haushalts- und Stellenplan für das Haushaltsjahr 2018 und das Investitionsprogramm für die Haushaltsjahre 2018 bis 2021. § 5 der genannten Haushaltssatzung lautet wie folgt:
"Der Umlagesatz für die isumlage wird für das Haushaltsjahr 2018 auf 40 v. H. der Steuerkraftzahlen der Grundsteuer A, der Grundsteuer B, der Gewerbesteuer und des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer und der Umsatzsteuer sowie 90 v.H. von den Schlüsselzuweisungen des Landes an die kreisangehörigen Städte und Gemeinden festgesetzt."
Zuvor hatte der istag die Anträge der SPD-Fraktion und der Gruppe GRÜNE/UWG, die isumlage auf 36 v.H. festzusetzen, abgelehnt und dem Antrag der CDU-Fraktion vom 13. Dezember 2017, die isumlage - wie im Haushaltsentwurf vorgesehen - von 42 auf 40 v.H. zu senken, zugestimmt. Außerdem hatte der istag auf den weiteren Antrag der CDU-Fraktion vom 13. Dezember 2017 beschlossen, den kreisangehörigen Städten und Gemeinden eine Investitionsförderung in Höhe von 4.500.000 EUR für Digitalisierungs- und Infrastrukturmaßnahmen zukommen zu lassen. Im Verwaltungsentwurf des am 19. Dezember 2017 beschlossenen Haushaltsplans für das Jahr 2018 war diese Zuwendung in Form einer Zuweisung (die Beteiligten bezeichnen diese stets als Zuschuss) noch nicht enthalten. Mit Erlass vom 26. Januar 2018 genehmigte das Niedersächsische Ministerium für Inneres und Sport die Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr 2018 hinsichtlich des in § 5 festgesetzten Hebesatzes der isumlage von 40 v.H. Weitere genehmigungspflichtige Bestandteile enthielt die Haushaltssatzung nicht.
Der Beklagte gewährte der Klägerin mit Bescheid vom 20. Februar 2018 entsprechend dem Beschluss des istags vom 19. Dezember 2017 einen "konsumtiven Zuschuss für Digitalisierungs- und Infrastrukturmaßnahmen" in Höhe von 576.004 EUR, der zum 1. März 2018 ausgezahlt wurde. Diese Zuwendung wurde ebenso wie der Klägerin auch den übrigen kreisangehörigen Kommunen anteilmäßig zu je 50 v.H. nach Einwohnerzahl und Flächengröße der jeweiligen Kommune ausgezahlt.
Unter dem 24. Mai 2018 beantragte die SPD-Fraktion im istag des Beklagten, die isumlage rückwirkend um 6 v.H. zu senken, da im vorläufigen Jahresabschluss für 2017 eine Verbesserung des Überschusses von veranschlagten 3.900.000 EUR auf über 22.000.000 EUR - rund 18.000.000 - EUR zu erwarten sei. Der größte Teil des Überschusses müsse bei den Gemeinden verbleiben. Eine Ansammlung von Geldern beim is, um diese dann "nach Gutsherrenart" wieder an die Kommunen zu verteilen, sei der falsche Weg. Diesen Antrag lehnte der istag des Beklagten in seiner Sitzung am 25. September 2018 ab.
Mit Bescheid vom 12. Juni 2018 setzte der Beklagte die isumlage unter Berücksichtigung eines Umlagesatzes in Höhe von 40 v.H. gegenüber der Klägerin auf 14.982.904 EUR fest. Insgesamt betrug die isumlage 71.886.744 EUR. Gegen den Bescheid erhob die Klägerin unter dem 9. Juli 2018 Widerspruch, der allerdings nicht beschieden wurde, weil er sich in der Folgezeit durch den Neufestsetzungsbescheid des Beklagten vom 29. Oktober 2018 erledigte.
Mit Schreiben vom 23. August 2018 beantragte die CDU-Fraktion im istag des Beklagten, auf der nächsten Sitzung des istags eine Nachtragshaushaltssatzung und einen Nachtragshaushaltsplan für das Jahr 2018 zu behandeln und den isumlagesatz wegen Mehreinnahmen des Beklagten auf 38 v.H. festzusetzen. Der Beklagte gab den Kommunen mit Schreiben vom 4. September 2018 Gelegenheit, zum Antrag der CDU-Fraktion bis zum 13. September 2018 Stellung zu nehmen.
Die Klägerin teilte unter dem am 11. September 2018 mit, innerhalb der gesetzten kurzen Frist könne eine Stellungnahme nicht abgegeben werden und übersandte auch in der sodann bis zum 24. September 2018 verlängerten Frist keine Äußerung. Mehrere andere kreisangehörige Städte und Gemeinde teilten in ihren Stellungnahmen mit, sie hielten eine weitere Senkung der isumlage für möglich und angemessen.
Am 25. September 2018 beschloss der istag des Beklagten die Nachtragshaushaltssatzung nebst Nachtragshaushaltsplan für das Haushaltsjahr 2018 und stimmte dem Antrag der CDU-Fraktion vom 23. August 2018 zu, den isumlagesatz rückwirkend für das gesamte Haushaltsjahr 2018 um weitere 2 Punkte zu senken und auf 38 v.H. festzusetzen.
Das Niedersächsische Ministerium für Inneres und Sport genehmigte mit Erlass vom 17. Oktober 2018 die vom istag des Beklagten in seiner Sitzung am 25. September 2018 beschlossene 1. Nachtragshaushaltssatzung für das Jahr 2018 hinsichtlich der in § 5 neu festgesetzten isumlagehebesätze. Das Ministerium verwies in diesem Erlass darauf, dass aufgrund der endgültigen Abrechnung der Finanzausgleichsleistungen 2018 für das Haushaltsjahr 2018 ein wesentlich besseres Ergebnis erzielt werden könne als zunächst geplant. Das geplante ordentliche Ergebnis steige um 1.082.700 EUR auf 2.192.900 EUR an, obwohl nunmehr geringere Erträge aus der isumlage erzielt werden könnten. Rechtsaufsichtliche Bedenken gegen die Absenkung seien nicht erkennbar. Daraufhin wurde die Nachtragshaushaltssatzung ausgefertigt und veröffentlicht.
Mit Bescheid vom 29. Oktober 2018 setzte der Beklagte die isumlage für das Haushaltsjahr 2018 gegenüber der Klägerin auf 14.233.752 EUR fest. Insgesamt betrug die isumlage 68.292.400 EUR.
Gegen diesen Bescheid erhob die Klägerin am 13. November 2018 Widerspruch, den sie unter dem 18. Dezember 2018 damit begründete, dass der Bescheid zur Neufestsetzung der isumlage für das Haushaltsjahr 2018 formell und materiell rechtswidrig sei. Im Neufestsetzungsverfahren sei gegen ihre Anhörungs- und Beteiligungsrechte sowie die Ermittlungspflicht des Beklagten verstoßen worden. Gemäß § 15 Abs. 3 Satz 3 des Niedersächsischen Gesetzes über den Finanzausgleich (NFAG, geändert mit Wirkung vom 1. Januar 2012 durch Gesetz vom 18. Juli 2012 - Nds. GVBl. S. 279 -) seien die kreisangehörigen Gemeinden und Samtgemeinden rechtzeitig vor der Festsetzung der Umlage zu hören. Die Pflicht zur Anhörung und Beteiligung der kreisangehörigen Gemeinden und Städte ergebe sich auch aus dem Grundsatz des finanziellen Gleichrangs zwischen Gemeinden, Städten und Landkreis sowie aus dem Rechtsstaatsprinzip. Verstärkt werde diese Pflicht durch den allgemeinen Grundsatz des gemeindefreundlichen Verhaltens. Diesen Anhörungserfordernissen entspreche das Schreiben des Beklagten vom 4. September 2018 nicht. Des Weiteren sei bei der Festsetzung der isumlage und damit auch bei der Neufestsetzung in die Umlagegrundlagen ein Bedarf für die Erfüllung von Aufgaben einbezogen worden, die der Beklagte nicht habe wahrnehmen dürfen. Bereits im Haushaltsjahr 2017 habe der Beklagte einen "Zuschuss für Wirtschafts- und Sozialförderung" in Höhe von 3.500.000 EUR an die kreisangehörigen Gemeinden und Städte nach der "Steuerkraft 2017" verteilt. Da die Gelder aus der zuvor eingezahlten isumlage gestammt hätten, sei durch die Zuwendung faktisch eine Umverteilung dieser Umlage zu ihren und zu Ungunsten anderer Gemeinden erfolgt, während wieder andere Gemeinden von der Verteilung profitiert hätten. Bereits zu diesem Zeitpunkt habe das Niedersächsische Ministerium für Inneres und Sport darauf hingewiesen, dass eine Umverteilung der isumlage durch Zuwendungen an die kreisangehörigen Gemeinden und Städte unzulässig sei. Dennoch habe der Beklagte auch für das Haushaltsjahr 2018 einen "Zuschuss für Digitalisierung und andere lnfrastrukturmaßnahmen" in Höhe von 4.500.000 EUR beschlossen. Während der Zuschuss im Jahr 2017 nach der Steuerkraft verteilt worden sei, sei für den Zuschuss 2018 ein ganz anderer Verteilungsschlüssel gewählt worden, so dass der Zuschuss anteilmäßig je 50 v.H. nach Einwohnerzahl und Flächengröße der jeweiligen Kommune ausgezahlt worden sei. Auch die Finanzierung dieser Zuwendung sei aus dem Überschuss der isumlage erfolgt. Dass der Überschuss in Form von Zuschüssen zurück an die Gemeinden fließe, zeige, dass der Beklagte eine solch hohe isumlage nicht benötige. Es stehe dem Beklagten zwar grundsätzlich zu, zur Wahrnehmung seiner Ausgleichsaufgaben den kreisangehörigen Städten und Gemeinden Zuschüsse für bestimmte Zwecke zu gewähren und diese über die isumlage zu finanzieren. Der Beklagte dürfe zur Sicherung eines einheitlichen Leistungsniveaus im isgebiet aber nur anstelle der Gemeinde tätig werden, wenn und soweit einzelne oder sämtliche kreisangehörige Gemeinden bestimmte, ihnen obliegende Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft nicht wahrnehmen könnten, weil ihre Verwaltungs- oder Finanzkraft nicht ausreiche. Zu diesem Zweck dürften Landkreise administrative oder finanzielle Hilfen gewähren, um Unterschiede ihrer Verwaltungs- und Finanzkraft auszugleichen. Da der Zuschuss vom Beklagten vorliegend an alle und nicht nur an leistungsschwache Gemeinden erbracht worden sei, lägen die Voraussetzungen für ein ausgleichendes Tätigwerden des Beklagten nicht vor. Die Förderung erfolge aus Gründen eines zu hohen Überschusses des Beklagten und nicht auf der Grundlage einer mangelnden Leistungsfähigkeit einer Gemeinde. Die Zuwendungen seien dabei ohne tatsächlichen Bedarf für willkürlich gewählte Maßnahmen erfolgt und anhand ebenso willkürlich gewählter Verteilungsschlüssel verteilt worden. Der Zuschuss für das Haushaltsjahr 2018 falle nicht in die Aufgabenkompetenz des Beklagten und dürfe nicht zur Bedarfsberechnung herangezogen werden. Darüber hinaus wirke sich die Senkung nur geringfügig auf den tatsächlich zu zahlenden Betrag aus. Schließlich verstoße § 5 der Haushaltssatzung gegen Art. 28 Abs. 2 Grundgesetz (GG, geändert mit Wirkung vom 25. Oktober 1997 durch Gesetz vom 20. Oktober 1997 - BGBl. I S. 2470 - und Art. 57 Abs. 1 Niedersächsische Verfassung (NV vom 19. Mai 1993, Nds. GVBl. S. 107, zuletzt geändert durch Gesetz vom 21. November 1997, Nds. GVBl. S. 480). Diese Regelungen gewährleisteten den Gemeinden das Recht auf eine adäquate Finanzausstattung. Der Beklagte müsse die gleichrangigen Interessen der kreisangehörigen Städte und Gemeinden berücksichtigen und dürfe seine eigenen Aufgaben und Interessen nicht einseitig und rücksichtslos gegenüber den Aufgaben der kreisangehörigen Gemeinden und Städte durchsetzen. Die isumlage solle lediglich dazu dienen, den nicht bereits durch andere Einnahmen finanzierten Bedarf des Beklagten nach § 15 Abs. 1 NFAG zu decken. Bei der Festlegung der Höhe habe der Beklagte sich daher an seinem tatsächlichen Bedarf zu orientieren und die finanzielle Situation der kreisangehörigen Städte und Gemeinden zu berücksichtigen, um diese nicht übermäßig in Anspruch zu nehmen und ihre finanzielle Eigenverantwortung zu wahren. Durch die zu hohe Festsetzung der isumlage sammle sich beim Beklagten ein Überschuss an, der nicht zur Aufgabenerfüllung genutzt werde, sondern um Schulden ab- und Rücklagen auszubauen. Dadurch setze der Beklagte einseitig und rücksichtslos seine eigenen Aufgaben und Interessen gegenüber den kreisangehörigen Gemeinden und Städten durch, da von diesen eine Leistung gefordert werde, die über das nach § 15 Abs. 1 NFAG Zulässige hinausgehe. Dadurch würden die Interessen der Kommunen nicht gleichrangig mit denen des Beklagten behandelt und es komme zu einer ungleichmäßigen Verteilung von Finanzmitteln zwischen dem Beklagten einerseits und den kreisangehörigen Städten und Gemeinden andererseits. Zusätzlich führe die Umverteilung durch o. g. Zuschüsse zu einer sachlich nicht gerechtfertigten Bevorzugung oder Benachteiligung einzelner Städte und Gemeinden. So betrage der aus der isumlage finanzierte Zuschuss des Beklagten an sie, die Klägerin, statt 904.439 EUR nach Verteilerschlüssel der isumlage für das Jahr 2018 mit dem für den Zuschuss gewählten Schlüssel nur 537.663,62 EUR, so dass sie ohne sachlichen Grund auf Grundlage ihrer Steuerstärke stärker beansprucht werde als steuerschwächere Gemeinden. Aufgrund der äußerst guten finanziellen Situation des Beklagten entspreche die neu festgesetzte isumlage in Höhe von 38 v.H. nicht dessen Bedarf. Die Umlage dürfe gerade so hoch festgesetzt werden, dass sie zusammen mit den übrigen Einnahmen des Beklagten dessen Bedarf decke. Es könne nicht Aufgabe der Städte und Gemeinden sein, über eine zu hohe isumlage die Entschuldung des Beklagten zu finanzieren. Vor diesem Hintergrund wäre eine Senkung der isumlage um mindestens weitere 4 v.H. - d. h. insgesamt um mindestens 6 v.H. - angemessen gewesen.
Mit Widerspruchsbescheid vom 15. Juli 2019 wies der Beklagte den Widerspruch mit der Begründung zurück, die Neufestsetzung der isumlage auf 38 v.H. sei nicht zu beanstanden. Zumindest durch die Nachholung der Anhörung im Widerspruchsverfahren sei der Bescheid vom 29. Oktober 2018 formell rechtmäßig. Auch die materielle Rechtmäßigkeit sei gegeben. Hinsichtlich der Höhe der isumlage habe ein Landkreis bei der Haushaltsaufstellung einerseits zu berücksichtigen, dass er seinen nicht gedeckten Finanzbedarf auf die kreisangehörigen Gemeinden umlegen dürfe, er andererseits aber beachten müsse, dass sein eigener Finanzbedarf und derjenige der kreisangehörigen Gemeinden gleichrangig seien. Mit den Entscheidungen über die Ausgestaltungsmöglichkeiten bei der Wahrnehmung von Pflichtaufgaben oder den Umfang freiwilliger Aufgaben bestimme er - der Beklagte - seine Tätigkeit und könne damit auch seinen eigenen Finanzbedarf enger oder weiter stecken und nehme damit Einfluss auf die Höhe des nicht gedeckten und über die isumlage zu finanzierenden Bedarfs. Über die Höhe der isumlage sei im Spannungsfeld zwischen der gesetzlichen Verpflichtung, einen Haushaltsausgleich zu erreichen und die finanzielle Mindestausstattung der kreisangehörigen Gemeinden zu berücksichtigen, eine begründete Entscheidung zu treffen. Die Möglichkeit der Kommunen, freiwillige Selbstverwaltungsangelegenheiten wahrzunehmen, dürfe auch durch die von den Landkreisen erhobene isumlage nicht unterlaufen werden. Hier sei die finanzielle Mindestausstattung der Gemeinden durch die Festsetzung der isumlage auf 38 v.H. nicht gefährdet. Aus den Jahresabschlüssen der vergangenen Jahre ergebe sich für die Klägerin stets ein Überschuss von mehreren Millionen Euro. Auch für das Jahr 2018 habe die Klägerin in der Sitzung des Stadtrates am 11. Dezember 2017 einen ausgeglichenen Ergebnishaushalt und einen Überschuss von 4.800.000 EUR vorgetragen. Ferner sei für die Folgejahre von einem ausgeglichenen Haushalt ausgegangen worden. In der Sitzung des Stadtrates vom 10. Dezember 2018 sei schließlich sogar ein Überschuss von 11.700.000 EUR festgestellt worden. Die Klägerin habe daher in den vergangenen Jahren jeweils positive Ergebnisse erzielt und habe bereits unter Berücksichtigung der ursprünglich festgesetzten isumlage von 40 v.H. für das Jahr 2018 einen ausgeglichenen Haushalt aufgestellt. Dieses müsse erst recht bei einer Senkung der isumlage auf 38 v.H. gelten. Substantiierte Ausführungen zur eigenen finanziellen Lage seien weder im Rahmen der Anhörung vor der Festsetzung der isumlage in der Nachtragshaushaltssatzung noch im Widerspruchsverfahren vorgetragen worden. Zwar könnten Gemeinden isumlagebescheide mit der Begründung angreifen, dass der ishaushalt Aufgaben für landkreisfremde Zwecke vorsehe. Hinsichtlich des o. g. Zuschusses habe die Klägerin in ihrer Widerspruchsbegründung aber bereits selber ausgeführt, dass es ihm - dem Beklagten - grundsätzlich zustehe, in Wahrnehmung seiner Ausgleichsaufgaben den kreisangehörigen Städten und Gemeinden Zuschüsse für bestimmte Zwecke zu gewähren und diese Maßnahmen über die isumlage zu finanzieren. Die Verteilung der Zuschüsse sei nicht nach einem von ihm - dem Beklagten - vorgegebenen, sondern nach einem von den Interessenvertretern der kreisangehörigen Städte und Gemeinden vorgeschlagenen Verteilschlüssel erfolgt. Zudem sei die Rechtmäßigkeit der einzelnen Haushaltsansätze keine Voraussetzung für die Erhebung der isumlage. Die Nachtragshaushaltssatzung sei vom Niedersächsischen Ministerium für Inneres und Sport genehmigt worden, ohne dass von dort Bedenken gegen den bemängelten Zuschuss erhoben worden seien. Soweit geltend gemacht werde, dass seine - des Beklagten - Finanzlage so gut sei, dass eine weitere Reduzierung der isumlage möglich sei, sei auch dieser Einwand zurückzuweisen. Wie bereits ausgeführt, sei die Finanzsituation der Gemeinden und Städte berücksichtigt worden.
Die Klägerin hat am 15. August 2019 Klage erhoben. Sie trägt vor: Der isumlagebescheid vom 29. Oktober 2018 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 15. Juli 2019 sei rechtswidrig und verletze sie in ihren Rechten. Rechtsgrundlage für die Erhebung der isumlage sei § 111 Abs. 2 Nds. Kommunalverfassungsgesetz (NKomVG) i.V.m. § 15 Abs. 1 NFAG i.V.m. § 5 der Haushaltssatzung 2018 des Beklagten. Der Bescheid dürfte zwar formell rechtmäßig sein, da die nach § 28 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) gebotene, aber hier unterlassene Anhörung mit der Durchführung des Widerspruchsverfahrens geheilt sein dürfte. Er sei jedoch materiell rechtswidrig, weil die Festsetzung des Hebesatzes in § 5 der Haushaltssatzung 2018 wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht unwirksam sei und insoweit zur Nichtigkeit der Haushaltssatzung des Beklagten führe, weil der Haushaltssatzung ohne wirksamen isumlagesatz ein wesentlicher, unverzichtbarer Bestandteil fehle. Der angegriffene Bescheid sei damit mangels wirksamer satzungsrechtlicher Grundlage rechtswidrig. Die Festsetzung des Hebesatzes in § 5 der Haushaltssatzung 2018 des Beklagten verstoße gegen § 15 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 3 NFAG sowie Art. 28 Abs. 2 GG. Der Beklagte habe in seinem Haushaltsplan 2018 den Ansatz in Höhe von 4.500.000 EUR als Bedarf für einen Zuschuss an die kreisangehörigen Gemeinden vorgesehen. Es handele sich dabei um einen Zuschuss für laufende Zwecke ohne konkrete Zweckbindung. Dies gehe auch aus dem Schreiben des Beklagten vom 20. Februar 2018 hervor. Einer gesonderten Antragstellung durch die kreisangehörigen Städte und Gemeinden habe es nicht bedurft, ebenso sei auch kein Nachweis über die Verwendung des Zuschussbetrages zu führen gewesen. Insoweit habe der Zuschuss nach eigenen Vorstellungen der kreisangehörigen Städte und Gemeinden verwendet werden können. Die Berücksichtigung dieses Ansatzes bei der Berechnung des Bedarfs, der durch die isumlage habe gedeckt werden sollen, sei nicht gerechtfertigt. Die Höhe der isumlage bestimme sich maßgeblich nach dem Finanzbedarf des Beklagten. Der Bedarf des Beklagten werde von der Erfüllung der ihm obliegenden Aufgaben bestimmt. Die hiernach in Betracht zu ziehenden Aufgaben seien diejenigen, die er in zulässiger Weise wahrnehmen dürfe. Die Rechtmäßigkeit der Aufgabenerfüllung begrenze damit den Bedarf des Beklagten und die zu dessen Deckung zu erhebende isumlage. Zu den zulässigen Aufgaben des Beklagten gehörten sowohl die Aufgaben, die er im eigenen Wirkungskreis erfülle, als auch die Aufgaben im übertragenen Wirkungskreis (§ 4 Satz 1 NKomVG). Zu den Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises gehörten die staatlichen Aufgaben, die ihm aufgrund Rechtsvorschrift im übertragenen Wirkungskreis zugewiesen worden seien (§ 6 Abs. 1 Satz 1 und 2 NKomVG). Zu den Aufgaben im eigenen Wirkungskreis zählten die dem Beklagten durch Rechtsvorschrift als Pflichtaufgaben zur Erfüllung im eigenen Wirkungskreis zugewiesenen Aufgaben (§ 5 Abs. 1 Nr. 4 NKomVG) und die freiwillig von ihm übernommenen Aufgaben (§ 5 Abs. 1 Nr. 3 NKomVG). Nach § 3 Abs. 2 Satz 1 NKomVG sei der Beklagte, soweit Rechtsvorschriften nichts Anderes bestimmten, in seinem Gebiet Träger derjenigen öffentlichen Aufgaben, die von überörtlicher Bedeutung seien oder deren zweckmäßige Erfüllung die Verwaltungs- und Finanzkraft der kreisangehörigen Gemeinden und Samtgemeinden übersteige. Gemäß § 3 Abs. 2 Satz 2 NKomVG unterstützten die Landkreise die ihnen angehörenden Gemeinden und Samtgemeinden bei der Erfüllung ihrer Aufgaben und sorgten für einen angemessenen Ausgleich der Gemeindelasten. Dass es sich bei der Zuschussgewährung an die kreisangehörigen Städte und Gemeinden um eine Aufgabe von überörtlicher Bedeutung handele, sei nicht ersichtlich, so dass es wesentlich darauf ankomme, ob der Beklagte mit der Zuschussgewährung eine Ausgleichs- oder Ergänzungsaufgabe erfülle. Unter den sog. Ergänzungs- und Ausgleichsaufgaben eines Landkreises würden Aufgaben verstanden, die zwar die in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG den Gemeinden zugewiesenen Angelegenheiten beträfen, die aber gleichwohl vom Landkreis zu dem Zweck wahrgenommen würden, die Einwohner im isgebiet gleichmäßig zu betreuen und zu versorgen. Voraussetzung für die Übernahme dieser Aufgaben sei nach der Rechtsprechung des Eufach0000000007s die mangelnde Leistungsfähigkeit der kreisangehörigen Städte und Gemeinden. Ergänzende Funktionen dürfe der Beklagte also nur dann wahrnehmen, wenn und soweit seine kreisangehörigen Städte und Gemeinden allein eine Aufgabe nicht zureichend bewältigen könnten. Seine Ausgleichsfunktion sei allein darauf gerichtet, Unterschiede im örtlichen Leistungsvermögen auszugleichen und die Einwohner im isgebiet gleichmäßig zu betreuen und zu versorgen. Nur wenn und soweit einzelne oder sämtliche kreisangehörige Städte und Gemeinden bestimmte ihnen obliegende Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft deshalb nicht wahrnehmen könnten, weil ihre Verwaltungs- oder Finanzkraft dazu nicht ausreiche, dürfe der Beklagte anstelle der Städte und Gemeinden zur Sicherung eines einheitlichen Leistungsniveaus im isgebiet tätig werden. Zu demselben Zweck dürfe der Beklagte auf landesrechtlicher Grundlage den kreisangehörigen Städten und Gemeinden administrative oder finanzielle Hilfen gewähren, um Unterschiede ihrer Verwaltungs- oder Finanzkraft auszugleichen. Der Beklagte habe aber für das Haushaltsjahr 2018 die mangelnde Leistungsfähigkeit der kreisangehörigen Kommunen oder Unterschiede ihrer Verwaltungs- oder Finanzkraft nicht zur Voraussetzung für den als konsumtiven Zuschuss vorgesehenen Betrag in Höhe von 4.500.000 EUR gemacht. In den Vorbemerkungen zum Haushalt 2018 fänden sich dahingehende Ausführungen nicht, auch enthalte das Protokoll über die istagssitzung vom 19. Dezember 2017 zu der Thematik kaum Hinweise. Dass bestimmte Aufgaben von den kreisangehörigen Kommunen mangels finanzieller Möglichkeiten nicht wahrgenommen werden könnten und sich die Lebensverhältnisse daher derart von den Verhältnissen andernorts im Landkreis unterschieden, so dass ein Eingreifen des Beklagten erforderlich sei, sei nicht Grundlage der Überlegungen des Beklagten zur Ermittlung seines Finanzbedarfs und zur Bildung des Ansatzes in Höhe von 4.500.000 EUR gewesen; entsprechende Anträge auf Förderung seien seitens der Gemeinden nicht gestellt worden. Dem Beklagten sei es ausschließlich darum gegangen, den ihm durch die zu hoch festgesetzte isumlage zufließenden Mehrbetrag von 4.500.000 EUR wieder an die Städte und Gemeinden zurückzuführen. Die isumlage dürfe in jedem Jahr aber gerade nur so hoch festgesetzt werden, dass sie zusammen mit den übrigen Einnahmen des Beklagten dessen Bedarf decke. Prüfungsmaßstab sei also immer, welcher Bedarf für die im Veranlagungsjahr in zulässiger Weise vom Beklagten wahrzunehmenden Aufgaben anfalle und inwiefern er zur Deckung dieses Bedarfs der Umlage bedürfe.
Die Erhebung einer zu Unrecht überhöhten isumlage verletze sie, die Klägerin, in ihren Rechten. Ihr Selbstverwaltungsrecht werde nicht nur verletzt, wenn die Erhebung der isumlage dazu führe, dass ihre finanzielle Mindestausstattung unterschritten werde, sondern auch dann, wenn der Beklagte bei der Erhebung der isumlage seine eigenen finanziellen Belange gegenüber den finanziellen Belangen seiner kreisangehörigen Städte und Gemeinden einseitig und rücksichtslos bevorzuge und damit den Grundsatz des Gleichrangs der finanziellen Interessen der kommunalen Gebietskörperschaften auf eine "aufgabenangemessene" Finanzausstattung verletze. Die Wahrung des Grundsatzes des Gleichrangs der finanziellen Interessen der kommunalen Gebietskörperschaften verpflichte den Beklagten bei der Erhebung der isumlage dazu, nicht nur seinen eigenen Finanzbedarf, sondern auch denjenigen der umlagepflichtigen kreisangehörigen Städte und Gemeinden zu ermitteln und seine Entscheidungen in geeigneter Form - etwa im Wege der Begründung der Ansätze der Haushaltssatzung - offenzulegen, um den kreisangehörigen Städten und Gemeinden und gegebenenfalls den Gerichten eine Überprüfung zu ermöglichen. Dies habe der Beklagte nicht getan, wie sich der Tatsache entnehmen lasse, dass er nach dem Rechnungsergebnis 2018 einen Nettoüberschuss in Höhe von 20.539.225 EUR erzielt habe. Er habe seine eigenen finanziellen Belange wiederholt einseitig bevorzugt. Denn bereits im Jahre 2017 habe der Beklagte einen Nettoüberschuss in Höhe von 31.683.847 EUR erzielt. Der in unzulässiger Weise berücksichtigte Bedarf in Höhe von 4.500.000 EUR sei nicht nur geringfügig und würde für sie - die Klägerin - zu einer finanziell spürbaren Verringerung der isumlage führen. Nach dem isumlagebescheid vom 29. Oktober 2018 habe der Finanzbedarf, der von der isumlage habe abgedeckt werden sollen, 68.292.400 EUR betragen. Hiervon sei der Betrag in Höhe von 4.500.000 EUR abzuziehen, der den Finanzbedarf für die Aufgabe decke, die der Beklagte in unzulässiger Weise durchgeführt habe. Hieraus ergebe sich ein durch die isumlage zu deckender Bedarf in Höhe von 63.792.400 EUR. Dies ergebe für die isumlage einen Hebesatz in Höhe von 35,5 v.H. (63.792.400 EUR./. 179.716.972 EUR x 100). Im Ergebnis würde dies bei ihr, der Klägerin, zu einer isumlage in Höhe von 13.297.327 EUR (37.457.260 x 35,5 v.H.) führen und damit zu einer Überzahlung in Höhe von 936.432 EUR (14.233.759 EUR - 13.297.327 EUR). Die Frage, ob der Beklagte über seinen tatsächlichen Bedarf hinaus Einnahmen über die isumlage generiere, lasse sich nachvollziehbar aus den ihr vorliegenden Unterlagen nicht nachweisen, sei aber aufgrund der Rechnungsergebnisse für die Jahre 2017 und 2018 zu vermuten. Von einer Überfinanzierung des Beklagten könne zudem ausgegangen werden, weil er trotz Senkung des Hebesatzes auf 38 v.H. und der Berücksichtigung des konsumtiven Zuschusses weiterhin einen "Überschuss" im Ergebnishaushalt des 1. Nachtragshaushaltsplans 2018 in Höhe von 2.192.900 EUR ausgewiesen habe. Zudem habe der Beklagte zur Haushaltsplanaufstellung 2018 nach den Zahlen der mittelfristigen Finanzplanung über etwa 55.000.000 € nicht gebundene liquide Mittel frei verfügen können. Entgegen der Auffassung des Beklagten sei die Frage, ob der Beklagte Sonderzuweisungen an die Gemeinden leiste oder stattdessen die isumlage senke, auch vollumfänglich gerichtlich überprüfbar.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 29. Oktober 2018 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 15. Juli 2019 aufzuheben, soweit eine den Betrag in Höhe von 13.297.327 EUR übersteigende isumlage festgesetzt wurde.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er bezieht sich zur Begründung auf den Inhalt des Bescheides vom 29. Oktober 2018 sowie des Widerspruchsbescheides vom 15. Juli 2019 und trägt ergänzend vor: Der angegriffene isumlagebescheid sei rechtmäßig und weder in formeller noch in materieller Hinsicht zu beanstanden. Ein etwaiger Anhörungsmangel sei durch das Widerspruchsverfahren geheilt worden. Die Heranziehung der Klägerin zur isumlage 2018 sei auch materiell rechtmäßig. Aus § 15 Abs. 1 NFAG ergebe sich, dass sich die Höhe der isumlage maßgeblich nach dem Bedarf des jeweiligen Landkreises bestimme, der seinerseits von der Erfüllung der ihm obliegenden Aufgaben bestimmt werde. Soweit mit den Haushaltsansätzen über die Gestaltung oder Intensität der Aufgabenwahrnehmung entschieden werde, stehe den Landkreisen ein Gestaltungsspielraum zu, der maßgeblich von seiner Struktur sowie seinen planerischen und politischen Entscheidungen geprägt werde. Diese selbstverantwortete und von den kreisangehörigen Gemeinden im Rahmen der gesetzlichen Aufgabenverteilung als rechtmäßig hinzunehmende Aufgabenbestimmung bestimme in maßgeblicher Weise die zulässige Höhe der isumlage. Zu den zulässigen Aufgaben gehörten sowohl die Aufgaben, die die Landkreise im eigenen Wirkungskreis erfüllten, als auch die Aufgaben im übertragenen Wirkungskreis (§ 4 Satz 1 NKomVG). Zum eigenen Wirkungskreis gehörten bei den Landkreisen auch die von ihnen freiwillig übernommenen Aufgaben (§ 5 Abs. 1 Nr. 3 NKomVG). Gemäß § 3 Abs. 2 Satz 2 NKomVG unterstützten die Landkreise die ihnen angehörenden Gemeinden und Samtgemeinden bei der Erfüllung ihrer Aufgaben und sorgten für einen angemessenen Ausgleich der Gemeindelasten, so dass ihnen damit die sogenannten Ergänzungs- und Ausgleichsaufgaben zugewiesen seien. Ergänzende Funktionen dürften die Landkreise wahrnehmen, wenn und soweit kreisangehörige Gemeinden allein eine Aufgabe nicht zureichend bewältigen könnten. Zu diesem Zweck dürften Landkreise den kreisangehörigen Gemeinden administrative oder finanzielle Hilfen gewähren, um Unterschiede ihrer Verwaltungs- und Finanzkraft auszugleichen (Ausgleichsaufgaben). Mit der Wahrnehmung von Ausgleichsaufgaben wirke er ausdrücklich und gezielt auf das Herbeiführen eines ausgleichenden, Lasten verteilenden Effekts und die Gewährleistung einer gleichmäßigen Versorgung der Bevölkerung hin. Diesen Vorgaben sei hier in vollem Umfang entsprochen worden, weil in die Umlagegrundlagen kein Bedarf für die Erfüllung von Aufgaben einbezogen worden sei, die er nicht wahrnehmen dürfe. Entgegen der Auffassung der Klägerin habe er mit der den kreisangehörigen Städten und Gemeinden gewährten Finanzhilfe von insgesamt 4.500.000 EUR in rechtmäßiger Weise eine ihm zukommende Ergänzungs- und Ausgleichsfunktion wahrgenommen. Er habe keine dem Zuständigkeitsvorrang der kreisangehörigen Städte und Gemeinden unterliegenden Angelegenheiten an sich gezogen. Seine Entscheidung, Digitalisierungs- und Infrastrukturmaßnahmen der Kommunen finanziell zu unterstützen, habe vielmehr deren verfassungsrechtlich abgesicherte grundsätzliche Befugnis respektiert, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft selbst zu regeln. In welcher Weise die kreisangehörigen Kommunen die ihnen zufließenden Mittel in Digitalisierungs- und Infrastrukturmaßnahmen investiert hätten, sei allein ihre Entscheidung. Entgegen der Auffassung der Klägerin habe es sich nicht um einen "Zuschuss für laufende Zwecke ohne konkrete Zweckbindung" gehandelt. Schon der Antrag der CDU-Fraktion vom 13. Dezember 2017 habe darauf abgezielt, den Städten und Gemeinden eine Investitionsförderung in Höhe von 4.500.000 EUR für Digitalisierungs- und Infrastrukturmaßnahmen zur Verfügung zu stellen; der Verteilungsschlüssel habe 50 v.H. nach Fläche und 50 v.H. nach Einwohnern sein sollen, wobei diese Quote einem mehrheitlichen Votum der kreisangehörigen Kommunen entsprochen habe. Diesem Antrag habe der istag in seiner Sitzung am 19. Dezember 2017 mehrheitlich zugestimmt, so dass sowohl die Zweckbindung als auch der Verteilungsschlüssel übernommen worden seien und seine - des Beklagten - Verwaltung bei der Gewährung der Finanzhilfe an die einzelnen Kommunen gebunden gewesen sei. In der Tat habe es, wie die Klägerin vortrage, keiner Antragstellung bedurft und es sei auch kein Verwendungsnachweis gefordert worden, was aber nicht bedeutet habe, dass die Mittel keinerlei Zweckbindung unterlegen hätten. Er, der Beklagte, habe vielmehr darauf vertraut, dass die begünstigten Kommunen auch ohne Verwendungskontrolle die ihnen zu einem bestimmten Zweck zur Verfügung gestellten Mittel auch zu diesem Zweck verwenden würden. Innerhalb der Zweckbindung hätten sie die Mittel nach ihren eigenen Vorstellungen verwenden können. Dies habe der Intention entsprochen, die Entscheidungshoheit der kreisangehörigen Kommunen unangetastet zu lassen. Es sei offenkundig und dürfte deshalb auch nicht von der Klägerin in Abrede gestellt werden, dass keine der kreisangehörigen Kommunen im Haushaltsjahr 2018 in der Lage gewesen sei, alle anstehenden Digitalisierungs- und Infrastrukturmaßnahmen mit eigenen Mitteln zu bewältigen, so dass die Voraussetzungen für eine ergänzende Hilfestellung durch ihn - den Beklagten - im Rahmen der ihm zukommenden Ergänzungsfunktion gegeben gewesen seien. Auch die Klägerin habe die Zahlung entgegengenommen und offenbar auch verwenden können. Ob er den kreisangehörigen Kommunen durch Zahlung einer Sonderzuwendung zu Hilfe komme oder den Weg über eine noch weiter abgesenkte isumlage wähle, sei eine allein dem istag vorbehaltene politische Entscheidung, die von seiner Verwaltung umzusetzen sei und von der Klägerin nicht mit Erfolg angegriffen werden könne. Es habe gute Gründe gegeben, die isumlage nicht schon für das Haushaltsjahr 2018 um noch mehr als 2 v.H. abzusenken, sondern insofern die weitere Entwicklung abzuwarten. Tatsächlich sei die isumlage für das nachfolgende Haushaltsjahr 2019 auf 36 v.H. der maßgebenden Bezugsgrößen festgesetzt und damit nochmals um 2 Punkte gesenkt worden. Die für das Haushaltsjahr 2018 getroffene Entscheidung des istags erweise sich damit keinesfalls als willkürlich. Sie sei vielmehr - die von den Städten und Gemeinden des Landkreises vorgebrachten Argumente berücksichtigend und das Für und Wider der jeweiligen Lösung sorgfältig abwägend - in Wahrnehmung der den istag treffenden politischen Verantwortung getroffen worden. Durch die Berücksichtigung der für die Sonderzahlung bereitgestellten 4.500.000 EUR bei der Ermittlung seines Finanzbedarfs würden den kreisangehörigen Kommunen keine Finanzmittel entzogen. Diese Summe werde von ihm, dem Beklagten, nicht für eigene Zwecke verwandt, sondern sie komme in vollem Umfang den Kommunen zugute. Auch eine Verlagerung gemeindlicher Aufgabenerfüllung auf ihn finde nicht statt. Die Zahlung des fraglichen Betrages an die Städte und Gemeinden des isgebietes unterstütze diese vielmehr bei der ihnen obliegenden Aufgabenerfüllung auf der Ortsebene. Dabei sei es sachgerecht gewesen, die Höhe des den einzelnen Kommunen zufließenden Betrages zu gleichen Teilen mit der Einwohnerzahl und der Flächengröße zu verknüpfen. Denn diese beiden Parameter bildeten den durch Digitalisierungs- und Infrastrukturmaßnehmen veranlassten Bedarf besonders gut ab. Angesichts dieses Befundes sei der Vorwurf, er, der Beklagte, habe seine eigenen finanziellen Belange gegenüber den finanziellen Belangen seiner kreisangehörigen Städte und Gemeinden einseitig und rücksichtlos bevorzugt und damit den Grundsatz des Gleichrangs der finanziellen Interessen der kommunalen Gebietskörperschaften auf eine aufgabenangemessene Finanzausstattung verletzt, nicht nachzuvollziehen. Die seinen Gesamtbedarf erhöhende, über die isumlage finanzierte Summe von 4.500.000 EUR sei in voller Höhe an die Gesamtheit der Kommunen zurückgeflossen. Dass die Klägerin meine, bei der vom istag gewählten Vorgehensweise ein "schlechtes Geschäft" gemacht zu haben und sich deshalb gerichtlich wehren zu müssen, liege allein an dem in seiner Ausgleichfunktion begründeten Verteilungsschlüssel. Für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Bedarfsermittlung und damit mittelbar des Umlagesatzes sei aber allein die Gesamtheit der kreisangehörigen Kommunen in den Blick zu nehmen, an die der streitige Betrag in voller Höhe (zurück)geflossen sei. Dem istag sei sowohl bei Verabschiedung der Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr 2018 als auch bei der Verabschiedung der Nachtragshaushaltssatzung die finanzielle Situation der kreisangehörigen Kommunen bekannt gewesen. Ihm sei auch bekannt, dass diese teilweise die Forderung erhoben hätten, angesichts der relativ guten finanziellen Lage des Landkreises die isumlage noch mehr abzusenken, als es mit der Reduzierung um 4 Punkte gegenüber dem Umlagesatz für das Haushaltsjahr 2017 tatsächlich geschehen sei. Wenn der istag diesem - durchaus verständlichen - Ansinnen nicht entsprochen habe, habe er eine nur sehr eingeschränkt gerichtlich überprüfbare politische Entscheidung unter Berücksichtigung der ebenfalls günstigen finanziellen Entwicklung in den kreisangehörigen Kommunen getroffen. Es sei der Hauptverwaltungsbeamte der Klägerin gewesen, der in der Sitzung der Arbeitsgruppe Finanzen am 9. November 2017 festgestellt habe, es gehe allen (Städte, Gemeinden und Landkreis) so gut wie nie zuvor. Von einer Unterschreitung der finanziellen Mindestausstattung der kreisangehörige Kommunen könne nicht einmal ansatzweise die Rede sein. Keine Kommune habe dies im Rahmen des Anhörungsverfahrens geltend gemacht. Fehler bei der Anwendung der Umlagesätze auf die Umlagegrundlagen bei Erlass des Heranziehungsbescheides vom 29. Oktober 2018 seien von der Klägerin nicht gerügt worden und seien auch ansonsten nicht ersichtlich. Aus den Ausführungen der Klägerin könne überdies entnommen werden, dass sie sich nicht grundsätzlich gegen die Gewährung eines Investitionszuschusses wende, sondern vielmehr nur den Verteilungsschlüssel beanstande. Mit einem anderen Verteilungsschlüssel, der für sie eine höhere Zuwendung bedeutet hätte, wäre sie einverstanden gewesen. Der von ihm, dem Beklagten, gewählte sachgerechte Maßstab könne aber nicht mit Erfolg angegriffen werden. Der von der Klägerin präferierte, eine Rückerstattung der isumlage zumindest nahekommende Schlüssel wäre unzulässig gewesen. Dass der istag eine vom Verwaltungsentwurf abweichende zusätzliche Zuwendung an die kreisangehörigen Kommunen beschlossen habe, ohne auf der Ertragsseite etwas zu ändern, sei unschädlich.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig und begründet. Der Bescheid des Beklagten vom 29. Oktober 2018 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 15. Juli 2019 ist im tenorierten Umfang rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -).
Die Klägerin ist klagebefugt, weil sie gemäß § 42 Abs. 2 VwGO geltend machen kann, durch den isumlagebescheid in ihren Rechten verletzt zu sein. Es ist nicht von vornherein ausgeschlossen, dass die Erhebung der isumlage in der angefochtenen Höhe unzulässig in die Finanzhoheit der Klägerin eingreift. Gemäß § 1 Abs. 1 NKomVG verwalten die Kommunen ihre Angelegenheiten im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung. Dieses verfassungsrechtlich verbürgte Selbstverwaltungsrecht (Art. 57 Abs. 1 NV sowie Art. 28 Abs. 2 Satz 1, Satz 3 Halbsatz 1 GG) umfasst auch die Finanzhoheit (vgl. Niedersächsischer Staatsgerichtshof, Urteil vom 25. November 1997 - 14/95 u.a.- juris Rn. 87; Nds. OVG, Urteil vom 20. Juni 2017 - 10 LB 83/16 - juris Rn. 37).
Der Klägerin steht auch ein Rechtsschutzbedürfnis für die Anfechtungsklage gegen den isumlagebescheid zu. Zwar wäre auch eine Normenkontrolle gegen die Haushaltssatzung des Beklagten nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 75 des Nds. Justizgesetzes (NJG) in Betracht gekommen, da in diesem Rahmen die Festsetzung der isumlage mit Umlagesoll und Umlagesätzen gerichtlich hätte überprüft werden können und die Klägerin selbst in ihrer Klageschrift darauf verweist, dass die Haushaltssatzung ihrer Auffassung nach nichtig sei. Der gegen die Haushaltssatzung gerichtete Normenkontrollantrag und die Anfechtungsklage gegen den isumlagebescheid stellen für die betroffenen Gemeinden aber gleichrangige Rechtsschutzalternativen dar, so dass das Rechtsschutzinteresse für das eine Verfahren nicht wegen der Möglichkeit des anderen Verfahrens verneint werden kann (vgl. Nds. OVG, Urteil vom 20. Juni 2017 - 10 LB 83/16 - juris Rn. 41 m.w.N.; ebenso OVG des Saarlandes, Urteil vom 12. November 2019 - 2 A 159/18 - juris Rn. 50).
Die Klage ist auch begründet, weil die Beklagte für die Klägerin in dem angefochtenen Bescheid eine zu hohe isumlage festgesetzt hat.
Zwar ist der angefochtene Bescheid in formeller Hinsicht nicht zu beanstanden, da etwaige Anhörungsmängel (vgl. zum Umfang der Anhörungspflicht vor der Festsetzung der isumlage BVerwG, Beschluss vom 16. September 2020 - 8 B 22.20 - juris; siehe auch Albers, Die isumlage: Eingriff in die Finanzautonomie der kreisangehörigen Gemeinden? Zur Stellung der isumlage im kommunalen Finanzgefüge, Nds.VBl. 2020, S. 357 ff.) jedenfalls dadurch geheilt worden sind, dass die Klägerin während des Widerspruchsverfahrens die Möglichkeit hatte, Stellung zu nehmen.
Die Festsetzung der isumlage ist jedoch rechtswidrig, weil die Nachtragshaushaltssatzung unwirksam ist.
Rechtsgrundlage für die Erhebung der isumlage ist § 15 Abs. 1 NFAG in Verbindung mit der Haushaltssatzung in der Fassung der Nachtragshaushaltssatzung des Beklagten für das Haushaltsjahr 2018.
Entgegen der Auffassung des Beklagten besteht hinsichtlich der Rechtmäßigkeit der Höhe der isumlage eine gerichtliche Überprüfungskompetenz, da die Einhaltung der Voraussetzungen des § 15 Abs. 1 NFAG der Prüfung durch das Gericht zugänglich ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Mai 2019 - 10 C 6.18 - juris Rn. 17; eine lediglich begrenzte gerichtliche Kontrolle annehmend hingegen OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 22. November 2022 - 4 L 98/21 - juris - Rn. 60).
Gemäß § 15 Abs. 1 NFAG ist eine Umlage von den kreisangehörigen Gemeinden, Samtgemeinden und gemeindefreien Gebieten zu erheben, soweit die anderen Erträge eines Landkreises seinen Bedarf nicht decken. Umlagegrundlagen sind gemäß § 15 Abs. 2 Nr. 1 NFAG für kreisangehörige Gemeinden die Steuerkraftzahlen nach Maßgabe des § 11 NFAG sowie für kreisangehörige Gemeinden, die - wie hier - nicht Mitgliedsgemeinde einer Samtgemeinde sind, 90 v.H. der auf sie entfallenden Schlüsselzuweisungen. Die Umlage wird gemäß § 15 Abs. 3 Satz 1 NFAG in der Haushaltssatzung des ises in Hundertsätzen der einzelnen Umlagegrundlagen (Umlagesätzen) festgesetzt. Sie wird sodann gemäß § 111 Abs. 2 NKomVG i.V.m. § 20 Abs. 1 Satz 1 NFAG durch den Landkreis gegenüber den kreisangehörigen Gemeinden des Landkreises durch Bescheid festgesetzt.
Gemäß § 5 der vom istag des Beklagten am 19. Dezember 2017 beschlossenen Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr 2018 wurde der Umlagesatz für die isumlage für das Haushaltsjahr 2018 auf 40 v.H. der Steuerkraftzahlen der Grundsteuer A, der Grundsteuer B, der Gewerbesteuer und des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer und der Umsatzsteuer sowie 90 v.H. von den Schlüsselzuweisungen des Landes an die kreisangehörigen Städte und Gemeinden festgesetzt. 2017 betrug der Umlagesatz 42 v.H. Nach § 5 der vom istag des Beklagten in seiner Sitzung am 25. September 2018 beschlossenen Nachtragshaushaltssatzung für das Jahr 2018 betrug die isumlage für das Jahr 2018 nach einer Herabsetzung um 2 Punkte 38 v.H.
Der Beklagte war auch befugt, die am 25. September 2018 beschlossene Nachtragshaushaltssatzung hinsichtlich der neu festgesetzten isumlagehebesätze für das Jahr 2018 zu erlassen. Gemäß § 15 Abs. 3 Satz 4 Halbs. 1 NFAG können die Umlagesätze mit Rückwirkung auf den Beginn des Haushaltsjahres nur einmal geändert werden, wobei die Satzungsänderung bis zum 15. Mai beschlossen werden muss. Nach Satz 5 der Vorschrift kann eine Senkung der Umlagesätze aber auch nach diesem Zeitpunkt beschlossen werden.
Zwar war die hier vorrangig im Streit stehende Zuwendung in Höhe von 4.500.000 EUR an die kreisangehörigen Kommunen - bzw. der auf die Klägerin entfallende Anteil - nicht im Verwaltungsentwurf des Haushalts enthalten und ist auch nicht ausdrücklich in der Haushaltssatzung und auch nicht in der Nachtragshaushaltssatzung für 2018 festgesetzt worden. Nachdem der istag aber auf Antrag der CDU-Fraktion vom 13. Dezember 2017 in der istagssitzung am 19. Dezember 2017 beschlossen hatte, den kreisangehörigen Städten und Gemeinden eine Investitionsförderung in Höhe von 4.500.000 EUR für Digitalisierungs- und Infrastrukturmaßnahmen zukommen zu lassen, gewährte der Beklagte der Klägerin mit Bescheid vom 20. Februar 2018 einen "konsumtiven Zuschuss für die Digitalisierungs- und Infrastrukturmaßnahmen" in Höhe von 576.004 EUR, der zum 1. März 2018 ausgezahlt wurde. Im Haushaltsplan 2018 ist der Betrag in Höhe von 4.500.000 EUR nach Auskunft des Beklagten im Schriftsatz vom 8. März 2023 im Teilhaushalt "Stabsstelle Wirtschaftsförderung" - Ergebnishaushalt Produkt Wirtschaftsförderung (P1.571000; Seite 209 BA 003) unter "Ziffer 18. Transferaufwendungen" (insgesamt ist dort die Summe von 6.167.200 EUR aufgeführt) jedoch enthalten. Daher betrifft diese Zuwendung zumindest mittelbar die Festsetzung der Höhe der isumlage, denn wenn die 4.500.000 EUR bei dem Beklagten als verfügbare Finanzmittel verblieben wären, hätte jedenfalls in dieser Höhe kein auszugleichender Finanzierungsbedarf im Sinne des § 15 Abs. 1 NFAG bestanden, der durch die Kommunen durch die Zahlung der isumlage hätte gedeckt werden müssen.
Die Höhe der isumlage bestimmt sich maßgeblich am Finanzbedarf des Beklagten (s. § 15 Abs. 1 NFAG). Der Bedarf des Beklagten wird von der Erfüllung der ihm obliegenden Aufgaben bestimmt. Die hiernach in Betracht zu ziehenden Aufgaben sind diejenigen, die der Beklagte in zulässiger Weise wahrzunehmen hat. Die Rechtmäßigkeit der Aufgabenerfüllung begrenzt damit den Bedarf des Beklagten und die zu dessen Deckung zu erhebende isumlage (vgl. Nds. OVG, Urteil vom 7. Juli 2004 - 10 LB 4/02 - juris Rn. 39).
Zu den zulässigen Aufgaben gehören sowohl die Aufgaben, die die Landkreise im eigenen Wirkungskreis erfüllen, als auch die Aufgaben im übertragenen Wirkungskreis (§ 4 Satz 1 NKomVG). Zu Letzteren gehören neben den staatlichen Aufgaben, die den Landkreisen aufgrund Rechtsvorschrift im übertragenen Wirkungskreis zugewiesen worden sind (§ 6 Abs. 1 Satz 1 und 2 NKomVG) sowie neben den ihnen durch Rechtsvorschrift als Pflichtaufgaben zur Erfüllung in eigener Verantwortung im eigenen Wirkungskreis zugewiesenen Aufgaben (§ 5 Abs. 1 Nr. 4 NKomVG) auch die freiwillig übernommen Aufgaben (§ 5 Abs. 1 Nr. 3 NKomVG). Nach § 3 Abs. 2 Satz 1 NKomVG sind die Landkreise, soweit in Rechtsvorschriften nichts anderes bestimmt ist, in ihrem Gebiet Träger der öffentlichen Aufgaben, die von überörtlicher Bedeutung sind oder deren zweckmäßige Erfüllung die Verwaltungs- und Finanzkraft der kreisangehörigen Gemeinden und Samtgemeinden übersteigt. Gemäß § 3 Abs. 2 Satz 2 NKomVG unterstützen die Landkreise die ihnen angehörenden Gemeinden und Samtgemeinden bei der Erfüllung ihrer Aufgaben und sorgen für einen angemessenen Ausgleich der Gemeindelasten. Die Landkreise sind außerdem befugt, ergänzend auch solche öffentlichen Aufgaben wahrzunehmen, die die Gemeinden im Rahmen der ihnen obliegenden Selbstverwaltung durchführen können, die aber ihre Leistungsfähigkeit übersteigen (vgl. Nds. OVG, Urteil vom 20. Juni 2017 - 10 LB 83/16 - juris Rn. 47).
Ausgehend von diesen Maßstäben hält die Kammer die gegenüber der Klägerin festgesetzte isumlage für zu hoch, weil sie sich nicht im Rahmen der Voraussetzungen des § 15 Abs. 1 NFAG bewegt (dazu nachstehend unter 1) und darüber hinaus die Höhe des festgesetzten Umlagesatzes gegen das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden aus Art. 57 Abs. 1 NV sowie Art. 28 Abs. 2 Satz 1, Satz 3 Halbsatz 1 GG verstößt (2). Zudem hat der Beklagte bei der Bemessung der Umlagesätze einen Bedarf für Aufgaben außerhalb seiner Kompetenz berücksichtigt (3). Alle diese Fehler führen jeweils für sich zur Rechtswidrigkeit des angefochtenen isumlagebescheides.
1) Der zuletzt beschlossene isumlagesatz von 38 v.H. führte für das Jahr 2018 zu einem nicht erforderlichen Überschuss im Haushalt und verstieß damit sowohl gegen den sich aus Art. 15 Abs. 1 NFAG ergebenden Grundsatz der Nachrangigkeit der isumlage als Finanzierungsinstrument (a) als auch gegen den Grundsatz der Jährlichkeit (b).
(a) Bereits nach dem Wortlaut des § 15 Abs. 1 NFAG ist die Erhebung einer isumlage von den kreisangehörigen Gemeinden nur zulässig, soweit die "anderen Erträge" nicht ausreichen, um einen erforderlichen Bedarf zu decken. Der anderweitig nicht gedeckte Finanzbedarf in diesem Sinne entspricht der im Rahmen einer Prognose ermittelten Differenz zwischen der im jeweiligen Haushaltsjahr nach Maßgabe des Haushaltsplans zu erwartenden Entwicklung der zukünftigen Einnahmen und Ausgaben. Dient die isumlage mithin der Deckung der Lücke zwischen den "anderen Erträgen" und Aufwendungen des ises im jeweils zu planenden Haushaltsjahr, so ist diese Lücke Voraussetzung und höhenmäßige Begrenzung der zu erhebenden Umlage (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 22. November 2022 - 4 L 239/21 - juris Rn. 68). Im Einzelnen ist der is zunächst zwar gehalten, vor der Erhebung der isumlage seine Ausgaben aus seinen sonstigen Einnahmen zu bestreiten. Dennoch folgt aus dem Grundsatz der nachrangigen Finanzierung für ihn keine Verpflichtung, in erster Linie seine eigenen Deckungsmittel bis zur Grenze des Möglichen auszuschöpfen, indem er etwa sämtliche rechtlich erzielbare Einnahmen realisiert oder Gegenstände des isvermögens veräußert. Die Umlage darf aber nicht zu einer haushaltsplanmäßigen Überschussbewirtschaftung führen (vgl. VG Gelsenkirchen, Urteil vom 28. November 2008 - 15 K 2695/06 - juris Rn. 81; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 20. Mai 2010 - 15 A 15/09 - juris Rn. 33); sie darf in jedem Jahr gerade so hoch festgesetzt werden, dass sie zusammen mit den übrigen Einnahmen des Landkreises dessen Bedarf deckt. Prüfungsmaßstab ist also immer, welcher Bedarf für die im Veranlagungsjahr zulässigerweise vom Landkreis wahrzunehmenden Aufgaben anfällt und inwiefern der Landkreis zur Deckung dieses Bedarfs der Umlage bedarf (vgl. Nds. OVG, Urteil vom 20. Juni 2017 - 10 LB 83/16 - juris Rn. 61). Dabei bildet die isumlage als ein wesentliches Instrument zur Erfüllung der gemäß § 110 Abs. 4 NKomVG bestehenden Pflicht des ises zum Haushaltsausgleich ein nachrangiges Deckungsmittel, das erst erhoben werden darf, wenn und soweit die in § 15 NFAG vorrangig genannten "anderen Erträge" zur Deckung der haushaltsmäßig vorgesehenen Ausgaben nicht ausreichen (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 22. November 2022 - 4 L 239/21 - juris Rn. 69).
Zu Beginn des Haushaltsjahres 2018 wies der Beklagte nach dem Schlussbericht des Rechnungsprüfungsamtes über die Prüfung des Jahresabschlusses 2018 des Beklagten Zahlungsmittel in Höhe von 60.482.342,27 EUR in Form von Sichteinlagen bei ditinstituten nach (Seite 7 BA 006). Da der Gesamtbetrag der geplanten Einzahlungen des Finanzhaushaltes 2018 in Höhe von 284.574.100 EUR den Gesamtbetrag der geplanten Auszahlungen in Höhe von 301.751.400 EUR nicht deckte, wurden ausweislich der Ausführungen im Schlussbericht über die Prüfung des Jahresabschlusses 2018 des Rechnungsprüfungsamtes 17.176.700 EUR der verfügbaren Zahlungsmittel herangezogen, um die Deckung der Auszahlungen sicherzustellen, so dass die Liquidität gegeben war (Seite 7 BA 006). Am Ende des Haushaltsjahres ergab sich ein voraussichtlicher Endbestand an Zahlungsmitteln in Höhe von 21.269.391,44 EUR (Seite 8 BA 006).
Diesem ausweislich der vorliegenden Protokolle der im Dezember 2017 durchgeführten Sitzungen des isausschusses und des istags dem Grunde nach bereits vor Beginn des Haushaltsjahres 2018 bei Erlass der Haushaltssatzung erkennbaren deutlichen Überschuss stand im Jahr 2018 zumindest teilweise kein konkreter Bedarf des Beklagten nach Maßgabe des § 15 NFAG in Form einer Haushaltslücke gegenüber. Dies zeigt sich daran, dass erst auf Vorschlag der CDU-Fraktion vom 13. Dezember 2017 ohne entsprechende Anträge der Kommunen die Zuwendung für die kreisangehörigen Gemeinden und Städte in Höhe von 4.500.000 EUR beschlossen wurde, die in vorherigen Haushaltsplanungen und im Haushaltsentwurf der Verwaltung nicht als geplante Investition vorgesehen war. Im Zeitpunkt des Beschlusses der isumlage am 19. Dezember 2017 war also unter Berücksichtigung der oben genannten Zahlungsmittel in Höhe von 60.482.342,27 EUR bereits bekannt, dass ein Überschuss erzielt werden würde und dass jedenfalls der Betrag in Höhe von 4.500.000 EUR nicht anderweitig benötigt werden würde, um die vom Beklagten für das Jahr 2018 vorgesehenen Aufgaben und Investitionen abdecken zu können.
Dass die isumlage daher jedenfalls in Höhe der Zuwendung von 4.500.000 EUR zu hoch festgesetzt wurde, zeigt sich auch daran, dass der Beklagte faktisch zumindest in dieser Höhe eine Rücklage gebildet hatte. Diese Rücklagenbildung war aber - wie ausgeführt - rechtswidrig, weil dem Überschuss kein anderweitig nicht gedeckter Finanzbedarf gegenüberstand und sie damit nicht mit § 15 Abs. 1 NFAG zu vereinbaren war. Die Bildung dieses Überschusses war dem Beklagten auch bewusst, wie sich aus den beigezogenen Verwaltungsvorgängen ergibt (vgl. insbesondere Seite V 8 Absatz 1 des Haushaltsplans 2018, BA 003).
So wies der Vorsitzende der SPD-Fraktion in der Sitzung des istags vom 25. September 2018, in der der Nachtragshaushalt 2018 beraten wurde, unter Bezugnahme auf den Antrag der CDU-Fraktion vom 23. August 2018 darauf hin, dass sich im Haushaltsjahr 2017 ein Überschuss von 22.800.000 EUR ergeben habe, also 18.000.000 EUR mehr als erwartet. Aufgrund dieses Gewinnes sei es fair, die isumlage um 6 Punkte zu senken. Dass stattdessen aber die 22.800.000 EUR komplett in die Überschussrücklage gegeben werden sollten, stehe in keinem Verhältnis zur Bilanzsumme. Der Beklagte habe auch keine hohe Verschuldung. 25.000.000 EUR Schulden stünden 60.000.000 EUR liquider Mittel gegenüber. Der Bedarf des Beklagten gemäß § 15 Abs. 1 NFAG sei mehr als gedeckt. Es werde daher nicht auf die Gemeinden Rücksicht genommen, die das Geld nötiger hätten. Der Vorsitzende der CDU-Fraktion vertrat hingegen die Meinung, die 22.800.000 EUR sollten vollständig der Überschussrücklage zugeführt werden. Der Landkreis habe in den nächsten Jahren dann Geldmittel, um zu investieren. Eine Senkung der isumlage um 6 Punkte sei zu viel. Die FDP beantragte eine Entlastung der Städte und Gemeinden und eine Senkung der isumlage um 6 Punkte und forderte, dass im nächsten Jahr keine isumlage erhoben werden solle.
Bereits in der istagssitzung vom 19. Dezember 2017 - in der die Zuteilung der Zuwendung an die Städte und Gemeinden beschlossen wurde - hatte die SPD-Fraktion darauf hingewiesen, dass es dem Beklagten finanziell hervorragend und so gut wie nie gehe. Auch die außerordentlich gute Entwicklung der Städte und Gemeinden bei den Steuereinnahmen "spüle" über die isumlage erheblich mehr Mittel in die Kasse. Im Ergebnishaushalt würden im Jahr 2018 Überschüsse von 17.900.000 EUR erzielt werden. Derzeit verfüge der Beklagte über 60.000.000 EUR liquider Mittel, davon seien knapp 40.000.000 EUR zweckgebundene Mittel. Alle diese Rücklagekonten seien prall gefüllt. Dazu gebe es über 20.000.000 EUR freie liquide Mittel und zusätzlich etwa 5.000.000 EUR, die voraussichtlich von Land und Bund erstattet würden. Die hervorragende Finanzlage liege aber nicht daran, dass besonders sparsam gewirtschaftet worden sei, sondern daran, dass die Zuwendungen und Umlagen stetig gestiegen seien. Die Gemeinden hätten damit den größten Teil der Entschuldung gestemmt. Seit Jahren zeige sich, dass die Haushaltsergebnisse durchschnittlich um 15.000.000 EUR besser aussähen als in der Prognose. Die isumlage diene dazu, die notwendigen Aufgaben des Landkreises zu finanzieren und nicht dazu, Reichtümer anzuhäufen. Diese sei daher um mindestens 6 Punkte zu senken. Eine zweckgebundene Rückvergütung nach "Gutsherrenart" in Höhe von 4.500.000 EUR habe die CDU-Fraktion beschlossen. Dieser Beschluss entlaste zwar die Kommunen zusätzlich, aber zu wenig. Die Kommunen könnten zudem nicht frei entscheiden, wofür sie das Geld einsetzten und der veränderte Verteilerschlüssel werde zu Ärger bei den Gemeinden führen.
Die FDP-Tabeling-Gruppe verwies in der istagssitzung vom 19. Dezember 2017 darauf, dass der Haushalt für 2018 gute Zahlen und Entwicklungen zeige. Die Ausweisung eines 4.500.000 EUR teuren Investitionsprogramms, angeblich zur Verbesserung der digitalen Infrastruktur, sei ärgerlich, da diese Veranschlagung beweise, dass Spielraum für eine Senkung der isumlage durchaus vorhanden gewesen sei.
Aus alledem ergibt sich, dass der Beklagte jedenfalls den Betrag in Höhe von 4.500.000 EUR als weitere verfügbare Mittel in seiner Haushaltsplanung hätte ansetzen und somit die isumlage entsprechend reduzieren müssen.
(b) Zudem verstieß die Festsetzung der überhöhten isumlage aufgrund der Nichtverwendung der erheblichen vorhandenen Überschüsse gegen den haushaltsrechtlichen Grundsatz der Jährlichkeit (vgl. hierzu OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 22. November 2022 - 4 L 239/21 - juris Rn 73, und Henneke, Die isumlagefestsetzung: Materiell- rechtliche Vorgaben, Verfahren, Höhe, 2020, Seite 245). Der Bedarf im Sinne des § 15 Abs. 1 NFAG meint den Bedarf des Landkreises im jeweiligen Haushaltsjahr, so dass entsprechend die Haushaltssatzung mit Beginn des Haushaltsjahres in Kraft tritt und nur für dieses eine Haushaltsjahr gilt (Henneke, a.a.O. Seite 244). Eben diesen Grundsatz hat der Beklagte aber wissentlich missachtet, da im Haushaltsplan in den Vorbemerkungen herausgestellt worden ist, dass die finanzielle Lage des Beklagten trotz der Senkung der isumlage (in diesem Zeitpunkt sogar erst auf 40 v.H.) so gut sei, dass selbst bis 2020 noch Überschüsse eingeplant werden könnten (Seite V 8 des Haushaltsplans 2018, BA 003). Trotz dieser auch für die beiden Folgejahre bereits zum Zeitpunkt des Erlasses der Haushaltssatzung und der Nachtragshaushaltssatzung für das Jahr 2018 erkennbaren Überschusserzielung und ungeachtet der Einwände der kreisangehörigen Kommunen, die bereits frühzeitig eine weitere Senkung der isumlage gefordert hatten, ist die isumlage nicht weiter abgesenkt worden. Dieses Vorgehen war rechtswidrig, da der Beklagte die nicht für die notwendige Aufgabenerfüllung vorzuhaltenden und damit faktisch überschüssigen Beträge im Haushaltsjahr 2018 als eigene liquide Mittel hätte werten müssen, so dass sich seine Finanzierungsbedarfslücke erheblich - zumindest jedoch um den Betrag von 4.500.000 EUR - verringert hätte.
2) Darüber hinaus und selbständig tragend wurde die Klägerin in ihrem Selbstverwaltungsrecht aus Art. 57 Abs. 1 NV sowie Art. 28 Abs. 2 Satz 1, Satz 3 Halbsatz 1 GG verletzt.
Das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden wird nicht nur verletzt, wenn die Erhebung einer isumlage dazu führt, dass ihre finanzielle Mindestausstattung unterschritten wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2013 - 8 C 1.12 - juris Rn. 18 ff.) - dies hat die Klägerin nicht vorgetragen und dafür gibt es auch anderweitig keine Anhaltspunkte -, sondern auch dann, wenn der Landkreis bei der Erhebung der isumlage seine eigenen finanziellen Belange gegenüber den finanziellen Belangen seiner kreisangehörigen Gemeinden einseitig und rücksichtslos bevorzugt und damit den Grundsatz des Gleichrangs des Finanzbedarfs der kommunalen Gebietskörperschaften verletzt (vgl. BVerwG, Urteile vom 30. Januar 2013 - 8 C 1.12 - juris Rn. 13 ff. und vom 29. Mai 2019 - 10 C 6.18 - juris Rn. 13; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 17. März 2020 - 4 L 184/18 - juris Rn. 48). Die Wahrung dieses Grundsatzes verpflichtet den Landkreis bei der Erhebung einer isumlage, nicht nur seinen eigenen Finanzbedarf, sondern auch denjenigen der umlagepflichtigen Gemeinden zu ermitteln und seine Entscheidungen in geeigneter Form - etwa im Wege einer Begründung der Ansätze seiner Haushaltssatzung - offenzulegen, um den Gemeinden und gegebenenfalls den Gerichten eine Überprüfung zu ermöglichen (vgl. BVerwG, Urteile vom 30. Januar 2013 - 8 C 1.12 - juris Rn. 14, vom 16. Juni 2015 - 10 C 13.14 - juris Rn. 41 und vom 29. Mai 2019 - 10 C 6.18 - juris Rn. 13; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 17. März 2020 - 4 L 184/18 - juris Rn. 49).
Die aus dem Grundsatz des finanziellen Gleichrangs folgenden materiell-rechtlichen Anforderungen an die Festsetzung des Umlagesatzes hat der Beklagte hier nicht erfüllt. Indem er wie unter 1) ausgeführt gegen die Grundsätze der Nachrangigkeit und Jährlichkeit verstoßen hat, erweist sich auch die Festsetzung der isumlage auf 38 v.H. zumindest aufgrund der Nichteinbeziehung des Betrages von 4.500.000 EUR in die eigenen verfügbaren Mittel als einseitig und rücksichtslos und führt zu einer Bevorzugung der eigenen finanziellen Belange des Beklagten gegenüber den kreisangehörigen Städten und Gemeinden und damit auch zu einer Rechtsverletzung der Klägerin. Würde nur der Betrag in Höhe von 4.500.000 EUR als weiteres Guthaben des Beklagten einberechnet, so hätte die isumlage ohne die Auszahlung dieses Betrages als "konsumtiver Zuschuss" aufgrund des in dieser Höhe weiterhin dem Beklagten zur Verfügung stehenden Betrages bereits erheblich abgesenkt werden können. Ein Punkt der isumlage entsprach im Jahr 2018 aufgrund des Nachtragshaushaltsplanes nämlich dem Betrag von 1.797.169,72 EUR (vgl. die Anlage zum Bescheid vom 29. Oktober 2018, wonach die Umlagegrundlagen den Betrag von 179.716.972 EUR ausweisen; 38 v.H. hiervon ergibt die auf die Gemeinden und Städte verteilte Summe von 68.292,449 EUR), so dass bei einer Herausrechnung des hier fehlerhaft als Bedarf berücksichtigten Betrages von 4.500.000 EUR auf dann 63.792.400 EUR eine Absenkung der isumlage - worauf auch die Klägerin verweist - jedenfalls um 2,5 v.H. auf dann 35,5 v.H. möglich gewesen wäre (63.792.400 ./. 179.716.972 x 100).
Auch die übrigen Vertreter der Städte und Gemeinden hatten im Rahmen der Haushaltsberatungen die Auffassung vertreten, dass eine höhere Senkung der isumlage möglich sei. Verschiedene Bürgermeister sprachen sich dafür aus, auf ein Förderprogramm zu verzichten und stattdessen die isumlage um diesen Betrag zu senken (vgl. Niederschrift über die Dienstbesprechung der Hauptverwaltungsbeamten am 14. November 2017 in der Gemeinde Cappeln, Seite 86 BA 001).
Diesem Ansinnen ist der Beklagte jedoch nicht gefolgt. Dabei können die überhöhten Umlagesätze für die isumlage nicht - wie es der Beklagte in der Klageerwiderung vorträgt - unter Verweis darauf erfolgreich verteidigt werden, dass es gute Gründe dafür gegeben habe (welche im Übrigen nicht weiter ausgeführt worden sind), die isumlage nicht schon im Jahr 2018 weiter abzusenken, sondern insofern die weitere Entwicklung abzuwarten. Diese Argumentation verkennt, dass - wie bereits mehrfach hervorgehoben - die Umlage in jedem Jahr gerade so hoch festgesetzt werden darf, dass sie zusammen mit den übrigen Einnahmen des Beklagten dessen Bedarf deckt. Das Argument, es sei eine politische Entscheidung, ob eine Senkung der isumlage gewählt werde oder eine Sonderzahlung an die Kommunen ausgezahlt werde, greift daher ebenfalls nicht. Prüfungsmaßstab ist immer, welcher Bedarf für die im Veranlagungsjahr zulässig vom jeweiligen Landkreis wahrzunehmenden Aufgaben anfällt und inwiefern der Landkreis zur Deckung dieses Bedarfs der Umlage bedarf (vgl. nochmals Nds. OVG, Urteil vom Urteil vom 20. Juni 2017 - 10 LB 83/16 - juris Rn. 61). Eine konkludente Rückerstattung eines Teils der isumlage durch die Gewährung von Sonderzahlungen ist nach den Vorgaben des NFAG nicht möglich.
Damit stellt sich der vom Beklagten gewählte Weg einer konsumtiven Zuweisung an die Kommunen zur Überzeugung der Kammer als verdeckte Teilrückerstattung der isumlage dar, die rechtswidrig war. Für die bewusste Umgehung des Verbots, Teile der isumlage zu erstatten, spricht bereits, dass für die Verteilung der Zuwendung ein vom Modus der Berechnung des isumlageanteils abweichendes Verteilsystem gewählt wurde. Auch in den Verwaltungsvorgängen gibt es eindeutige Anhaltspunkte für ein den Anforderungen des § 15 Abs. 1 NFAG entgegenlaufendes Verhalten des Beklagten.
Dass dem Beklagten bewusst war, dass durch die Zahlung der Zuweisung der Sache nach eine Rückerstattung der isumlage erfolgte, wird zum Beispiel anhand der Niederschrift über die Sitzung der Arbeitsgruppe Finanzen am 23. August 2017 ersichtlich. Auf Nachfrage von Bürgermeister Fischer, ob denn nur über eine Senkung der isumlage gesprochen werde oder ob das Modell der Rückzahlung wieder (Hervorhebung d.d. Gericht) in Betracht käme, antwortete Landrat Wimberg, dass nur über die isumlage gesprochen werde. Andere Optionen/Modelle werde es nicht mehr (Hervorhebung d.d. Gericht) geben. Nach Aussage des Innenministeriums sei die Möglichkeit der isumlagesenkung die einzige Option. Dieses wurde von KVOR'in Honscha auch nochmals bestätigt (Seite 14f. BA 001).
Aus der Niederschrift über die Dienstbesprechung der Hauptverwaltungsbeamten am 14. November 2017 in der Gemeinde Cappeln (Seite 89 BA 001) geht hervor, dass Landrat Wimberg ausführte, dass nach seiner Einschätzung die geforderte isumlagesenkung von 6 Punkten politisch nicht durchsetzbar sei. Viele erfahrene istagsabgeordnete würden sich daran erinnern, wie schwierig es in der Vergangenheit gewesen sei, sich abzeichnende Fehlbeträge wieder durch eine Erhöhung der isumlage zu decken. Dann würden die Städte und Gemeinde erfahrungsgemäß auf die eigene schwierige Haushaltssituation verweisen. Das von der isverwaltung als Kompromiss vorgeschlagene Vorgehen wie im Landkreis Vechta sei leider auf die Kritik des Innenministeriums gestoßen, weil eine Rückzahlung der isumlage rechtlich nicht zulässig sei. Aufgrund der sich auch im kommenden Jahr abzeichnenden positiven Haushaltsentwicklung habe die isverwaltung schon bei Aufstellung des Entwurfs verschiedene Möglichkeiten zur Entlastung der Städte und Gemeinden aufgezeigt. Die Mehrheitsfraktion habe sich für eine Senkung der isumlage um 2 v.H. und die Ausweisung einer Förderung für Digitalisierung und Infrastruktur ausgesprochen. Die Mittel sollten je zur Hälfte nach der Einwohnerzahl und der Fläche der Kommune verteilt werden, damit sich die Verteilung der Fördermittel nicht an der geleisteten isumlage orientiere. Die isverwaltung gehe deshalb davon aus, dass der Landkreis eine zulässige Zuwendung an seine Städte und Gemeinden leiste. Letztlich entscheide aber der istag, ob, in welcher Höhe und in welcher Form die Städte und Gemeinden des Landkreises Cloppenburg entlastet werden könnten und sollten. Erster israt Frische teilte hierzu mit, dass der Jahresabschluss noch nicht vorliege. Die Entwicklung des Zahlungsmittelbestandes lasse jedoch eine günstige Entwicklung erkennen, die der Landkreis auch nicht verberge. Von den Zahlungsmitteln in Höhe von rund 60.000.000 EUR müssten jedoch rund 40.000.000 EUR für sog. zweckgebundene Rücklagen abgezogen werden. Mit dem verbleibenden Bestand von rd. 20.000.000 EUR könnten die vorgesehenen Investitionen im Jahr 2018 ohne die Aufnahme von diten finanziert werden.
Auch das Nds. Ministerium für Inneres und Sport hatte bereits mit Schreiben vom 17. November 2017 klargestellt, dass aufgrund von Presseartikeln bekannt geworden sei, dass möglicherweise eine Rückerstattung von Teilen der isumlage bzw. aus der Vergangenheit resultierender Überschüsse erfolgen solle und darauf hingewiesen werde, dass der isumlagehebesatz gemäß § 15 Abs. 1 NFAG nach Ermittlung des jahresbezogenen Bedarfs und unter Berücksichtigung des Gebots der gegenseitigen Rücksichtnahme festzusetzen sei und bei einer Änderung der maßgeblichen Umstände durch eine Nachtragshaushaltssatzung angepasst werden könne (Seite 114 BA 002). Auch in ihrem Genehmigungsschreiben vom 26. Januar 2018 wies das Ministerium nochmals auf diese Grundsätze hin (Seite 200 BA 002). An das Gebot der gegenseitigen Rücksichtnahme hielt sich der Beklagte aber dennoch nicht.
3) Die einseitige Bevorzugung der Interessen des Beklagten ist darüber hinaus und selbständig tragend auch deshalb ersichtlich, weil der Beklagte mit der Gewährung der Zuwendung in Höhe von 4.500.000 EUR bei der Haushaltsaufstellung einen Bedarf für die Erfüllung von Aufgaben einbezogen hat, die er nicht wahrnehmen durfte.
Der Beklagte kann die Erhebung der überhöhten isumlage nicht mit einem Verweis auf § 3 Abs. 2 NKomVG rechtfertigen.
Durch § 3 Abs. 2 Satz 2 NKomVG sind den Landkreisen die sogenannten Ergänzungs- und Ausgleichsaufgaben zugewiesen. Die Finanzhilfe in Höhe von 4.500.000 EUR - vom Beklagten in dem Schreiben vom 20. Februar 2018 als "konsumtiver Zuschuss für Digitalisierungs- und Infrastrukturmaßnahmen bezeichnet" -, von der ein Anteil in Höhe von 576.004 EUR auf die Klägerin entfiel, ist jedoch weder als Ergänzungs- noch als Ausgleichsaufgabe anzusehen.
Das NFAG schließt weder ausdrücklich noch konkludent finanzielle Ausgleichsaufgaben der Landkreise grundsätzlich aus (vgl. Nds. OVG, Urteile vom 7. Juli 2004 - 10 LB 4/02 - juris Rn. 40 und vom 20. Juni 2017 - 10 LB 83/16 - juris Rn. 52).
Ergänzende Funktionen dürfen die ise nach der Rechtsprechung des Eufach0000000007s von Verfassungs wegen aber lediglich wahrnehmen, wenn und soweit kreisangehörige Gemeinden allein eine Aufgabe nicht zureichend bewältigen können. Ihre Ausgleichsfunktion ist allein darauf gerichtet, Unterschiede im örtlichen Leistungsvermögen auszugleichen und die Einwohner im isgebiet gleichmäßig zu betreuen und zu versorgen. Voraussetzung für die Wahrnehmung der Ausgleichs- und Ergänzungsaufgaben ist stets das Fehlen der Leistungsfähigkeit der Gemeinden. Nur wenn und soweit einzelne oder sämtliche kreisangehörige Gemeinden bestimmte ihnen obliegende Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft deshalb nicht wahrnehmen können, weil ihre Verwaltungs- oder Finanzkraft dazu nicht ausreicht, darf der is anstelle der Gemeinde zur Sicherung eines einheitlichen Leistungsniveaus im isgebiet tätig werden (Ergänzungsaufgaben). Zu demselben Zweck dürfen ise auf landesrechtlicher Grundlage den kreisangehörigen Gemeinden administrative oder finanzielle Hilfen gewähren, um Unterschiede ihrer Verwaltungs- oder Finanzkraft auszugleichen (Ausgleichsaufgaben) (BVerwG, Beschlüsse vom 24. April 1996 - 7 NB 2/95 - juris Rn. 10 und vom 28. Februar 1997 - 8 N 1/96 - juris Rn. 12).
Die Voraussetzungen für ein ausgleichendes Tätigwerden des Beklagten gegenüber der Klägerin lagen im hier relevanten Haushaltsjahr 2018 nicht vor. Weder die mangelnde Leistungsfähigkeit der Klägerin sowie der übrigen kreisangehörigen Kommunen noch Unterschiede ihrer Verwaltungs- oder Finanzkraft wurden vom Beklagten dargetan oder sind anderweitig ersichtlich.
Die Klägerin weist in ihrer Klagebegründung zu Recht darauf hin, dass nicht erkennbar sei, dass die Zuwendung deshalb gewährt worden sei, weil es an der Leistungsfähigkeit der Städte und Gemeinden gemangelt habe. Diese Einschätzung teilt auch die Kammer.
Aus den vorgelegten Unterlagen ergeben sich keine Hinweise, dass die Klägerin oder eine der übrigen Kommunen notleidend in dem Sinne waren, als dass ein Eingreifen des Beklagten zur Sicherung eines einheitlichen Leistungsniveaus im Sinne der Wahrnehmung einer Ergänzungsaufgabe erforderlich gewesen wäre.
Der Beklagte macht zwar geltend, er habe keine dem Zuständigkeitsvorrang der kreisangehörigen Städte und Gemeinden unterliegenden Angelegenheiten an sich gezogen und seine Entscheidung, Digitalisierungs- und Infrastrukturmaßnahmen der Kommunen finanziell zu unterstützen, habe vielmehr deren verfassungsrechtlich abgesicherte grundsätzliche Befugnis, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft selbst zu regeln, respektiert, da die kreisangehörigen Kommunen die ihnen zufließenden Mittel in Digitalisierungs- und Infrastrukturmaßnahmen ohne weitere Vorgaben hätten investieren dürfen. Eines entsprechenden Antrags oder Verwendungsnachweises habe es nicht bedurft. Es habe sich aber nicht um einen "Zuschuss für laufende Zwecke ohne konkrete Zweckbindung" gehandelt. Es sei offenkundig, dass keine der kreisangehörigen Kommunen im Haushaltsjahr 2018 in der Lage gewesen sei, alle anstehenden Digitalisierungs- und Infrastrukturmaßnahmen mit eigenen Mitteln zu bewältigen, so dass die Voraussetzungen für eine ergänzende Hilfestellung durch ihn - den Beklagten - im Rahmen der ihm zukommenden Ergänzungsfunktion gegeben gewesen seien.
Aus diesen Ausführungen ergibt sich keine hinreichende Begründung für die Rechtmäßigkeit der Auszahlung der streitigen Zuwendung. Soweit der Beklagte die Zuweisung damit zu rechtfertigen versucht, dass es eine politische Entscheidung sei, entweder die isumlage zu senken oder den Weg einer Sonderzahlung zu wählen, so kann dem nicht gefolgt werden. Für eine Sonderzahlung ist Voraussetzung, dass der Beklagte eine ihm obliegende Aufgabe im Sinne des NKomVG wahrnimmt (vgl. Nds. OVG, Urteil vom 20. Juni 2017 - 10 LB 83/16 - juris Rn. 50).
Das Vorliegen einer solchen Aufgabe ist hier nicht genügend dargelegt. Sofern der Beklagte sich darauf stützt, dass die Städte und Gemeinden die anstehenden Aufgaben der Digitalisierung nicht allein hätten finanzieren können, fehlt es bereits an einer Erläuterung, welche Aufgaben genau und in welchem Umfang im Haushaltsjahr 2018 zwingend von den Kommunen hätten wahrgenommen werden müssen. Keine der Städte und Gemeinden machte im Rahmen der Beteiligungsverfahren während der Aufstellung des Haushaltes für das Jahr 2018 geltend, dass ein Bedarf an einer Unterstützung für den Bereich Digitalisierung und Infrastruktur bestanden habe. In der mündlichen Verhandlung hat der Vertreter der Klägerin auch betont, dass keiner der Hauptverwaltungsbeamten der kreisangehörigen Kommunen einen Antrag auf Förderung für diesen Bereich gestellt habe; es hätten vielmehr seitens der Klägerin zunächst Überlegungen angestellt werden müssen, wie die zur Verfügung gestellten Mittel in ihrem Stadtgebiet überhaupt sinnvoll eingesetzt werden könnten.
Es ist im Übrigen durch den Beklagten auch nicht ansatzweise differenziert worden, welche Gemeinde in welchem Umfang Unterstützung bedurft hätte, um ein einheitliches Leistungsniveau zu erhalten. Der Vortrag der Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung, freiwillige Zuschüsse an die Gemeinden würden regelmäßig jedes Jahr im Einvernehmen mit den Kommunen beschlossen, aktuell etwa hinsichtlich der Breitbandversorgung oder der Bereitstellung von Kunstrasenplätzen, ohne dass es Einwände durch einzelne Gemeinden gebe, mag zutreffend sein. Allerdings ist in diesen Fällen bei der Durchführung konkreter Projekte offenbar gerade keine umfängliche Leistungsfähigkeit aller Kommunen gegeben, da es sich um sehr kostenintensive und gerade im Falle der Breitbandversorgung aufwendige Vorhaben handelt. Bei der hier in Streit stehenden konsumtiven Zuweisung war hingegen gerade kein spezifischer Zweck benannt, für welchen die Mittel hätten eingesetzt werden sollen, sondern die Städte und Gemeinden konnten über diese im Rahmen der weit gesteckten Zielsetzung "Digitalisierung und Infrastruktur" frei verfügen, wofür aber jedenfalls seitens der Klägerin und ausweislich der Äußerungen der Vertreter der übrigen Kommunen in den Haushaltsberatungen auch in deren Gebieten im Jahr 2018 kein Bedarf bestanden hat. Die Zuwendung wurde den Kommunen daher praktisch "aufgedrängt", ohne dass es aber hierfür eine rechtliche Grundlage gab.
Der Einwand der Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung, wenn "der Zuschuss" nicht bewilligt worden und die Haushaltssatzung wie ursprünglich im Verwaltungsentwurf vorgesehen beschlossen worden wäre, hätte es vermutlich von keiner Seite Einwände gegen die Höhe der isumlage gegeben, so dass nicht nachvollziehbar sei, dass "der Zuschuss" zur Rechtswidrigkeit führen solle, greift ebenfalls nicht durch, da die Zuwendung in Form einer Zuweisung letztlich beschlossen worden ist. Ob die isumlage auch ohne die Zuwendung zu hoch festgesetzt worden wäre, weil es zumindest für die 4.500.000 EUR außer einer möglichen, aber wie durch die spätere Zuweisung ersichtlich nicht zwingend erforderlichen Schuldentilgung offenbar keinen anderen Verwendungszweck und damit keinen zu deckenden Bedarf in dieser Höhe gegeben hat, muss an dieser Stelle keiner abschließenden Klärung zugeführt werden.
Der Beklagte berücksichtigte jedenfalls bei der Ermittlung des in § 5 der Nachtragshaushaltssatzung für das Haushaltsjahr 2018 festgelegten isumlagesatzes einen zu hohen, nicht den Anforderungen des § 15 Abs. 1 NFAG entsprechenden Bedarf, der zu einem rechtswidrig überhöhten Umlagesatz führte.
Eine Bagatellgrenze bzw. Geringfügigkeitsschwelle der spürbaren finanziellen Auswirkungen für die kreisangehörigen Kommunen ist dem niedersächsischen Landesrecht nicht zu entnehmen (vgl. hierzu Nds. OVG, Urteil vom 20. Juni 2017 - 10 LB 83/16 - juris Rn. 63ff.). Deshalb kann offenbleiben, ob der fehlerhaft angesetzte Bedarf so geringfügig wäre, dass er eine entsprechende Schwelle unterschreiten würde. Dagegen spricht allerdings, dass wie bereits ausgeführt eine Absenkung der isumlage jedenfalls um 2,5 v.H. möglich gewesen. Für die Klägerin hätte sich damit die Zahlung der isumlage um 936.432 EUR verringert.
In welcher Höhe der isumlagesatz maximal hätte festgelegt werden dürfen, hat das Gericht letztlich aber nicht zu entscheiden, weil dies bei einer von vielfältigen Bewertungen und Prognosen abhängigen Entscheidung schon nicht möglich ist und überdies in den gesetzlich eingeräumten Gestaltungsspielraum des Beklagten eingreifen würde (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 22. November 2022 - 4 L 98/21 - juris Rn. 60; OVG Thüringen, Urteil vom 7. Oktober 2016 - 3 KO 94/12 - juris Rn. 69).
Der zu hohe Umlagesatz führt zur Nichtigkeit der Haushaltssatzung des Beklagten für das Haushaltsjahr 2018, da der Satzung ohne wirksamen isumlagesatz ein wesentlicher, unverzichtbarer Bestandteil fehlt (vgl. Nds. OVG, Urteil vom 20. Juni 2017 - 10 LB 83/16 - juris Rn. 66 mit Verweis auf BayVGH, Urteil vom 7. Dezember 2005 - 4 BV 03.868 - juris Rn. 41; siehe auch BVerwG, Urteil vom 27. September 2021 - 8 C 30.20 - juris Rn. 22, das ebenfalls von einer Unwirksamkeit der Satzungsnorm ausgeht). Angesichts des eingeschränkten Klageantrags wird der Bescheid des Beklagten vom 29. Oktober 2018 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 15. Juli 2019 aber nur aufgehoben, soweit gegenüber der Klägerin eine den Betrag in Höhe von 13.297.327 EUR übersteigende isumlage festgesetzt wurde.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 VwGO i. V. m. § 709 Sätze 1 und 2 Zivilprozessordnung (ZPO) sowie § 167 Abs. 2 VwGO.
Die Berufung ist gemäß § 124a Abs. 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen. Die Frage, inwieweit ein Landkreis Zuwendungen außerhalb seiner freiwilligen Aufgabenerfüllung an die Kommunen leisten darf, hat grundsätzliche Bedeutung, da sie im Sinne der Rechtseinheit einer Klärung bedarf und eine Entscheidung des Nds. OVG zu dieser Frage bislang nicht ergangen ist.
Hinweis:
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 11 NFAG
§ 15 NFAG
§ 15 Abs. 1 NFAG
§ 28 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 4 Satz 1 NKomVG
§ 6 Abs. 1 Satz 1 und 2 NKomVG
§ 5 Abs. 1 Nr. 4 NKomVG
§ 5 Abs. 1 Nr. 3 NKomVG
§ 3 Abs. 2 Satz 1 NKomVG
§ 3 Abs. 2 Satz 2 NKomVG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 1 Abs. 1 NKomVG
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 15 Abs. 2 Nr. 1 NFAG
§ 15 Abs. 3 Satz 1 NFAG
§ 111 Abs. 2 NKomVG
§ 20 Abs. 1 Satz 1 NFAG
§ 110 Abs. 4 NKomVG
§ 3 Abs. 2 NKomVG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
Art. 28 Abs. 2 Grundgesetz
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 57 Abs. 1 NV
Art. 28 Abs. 2 Satz 1, Satz 3 Halbsatz 1 GG
Art. 15 Abs. 1 NFAG

Zitierte Entscheidungen: 10 LB 83/16
2 A 159/18
8 B 22.20
10 C 6.18
4 L 98/21
10 LB 4/02
4 L 239/21
15 K 2695/06
15 A 15/09
8 C 1.12
4 L 184/18
10 C 13.14
7 NB 2/95
8 N 1/96
3 KO 94/12
4 BV 03.86
8 C 30.20