Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 1999-08-05, Aktenzeichen 20 B 2007/98
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:1999:0805.20B2007.98.00

Tenor:
Die Beschwerde wird mit der Maßgabe zurückgewiesen, daß der angefochtene Beschluß wie folgt gefaßt wird:
Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen die Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 4. April 1998 in der Fassung der Änderungsverfügung vom 31. August 1998 wird wiederhergestellt, soweit der Antragstellerin darin für den Fall, daß sie in der Verfügung näher bezeichnete Abfälle mit anderen Abfällen vermischt sammelt, aufgegeben worden ist, das gesamte Abfallgemisch der Stadt G. zur Entsorgung zu überlassen, und angeordnet, soweit ihr darin für jeden Fall der Zuwiderhandlung ein Zwangsgeld angedroht worden ist.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens einschließlich des Beschwerdezulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren einschließlich des Beschwerdezulassungsverfahrens auf 600,-- DM festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde hat keinen Erfolg.
Der Antrag der Antragstellerin auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes ist zulässig. Er bezieht sich auf die Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 4. April 1998 in der durch Ordnungsverfügung vom 31. August 1998 geänderten Fassung. Darin ist der Antragstellerin unter Zwangsgeldandrohung aufgegeben worden, im einzelnen aufgeführte Abfälle oder, sofern diese Abfälle mit anderen Abfällen vermischt gesammelt werden, das gesamte Abfallgemisch der Stadt G. zu überlassen. Für die Antragstellerin greift die zweite Alternative der getroffenen Anordnung, da die in ihrem Betrieb entstehenden Abfälle in einem Sammelbehälter als Gemisch erfaßt werden. Diese Handhabung will sie ersichtlich beibehalten. Die erste Alternative der Anordnung bezieht sich demgegenüber allein auf den Fall, daß die einzeln benannten Abfälle getrennt gesammelt werden. Angesichts dessen hat die Antragstellerin - zumindest für das Verfahren vorläufigen Rechtsschutzes - ein Rechtsschutzinteresse nur insoweit, als es um die Überlassung des Abfallgemisches geht. Demgemäß versteht der Senat ihr Begehren dahin, daß sie vorläufigen Rechtsschutz lediglich in entsprechend eingeschränktem Umfang in Anspruch nehmen will.
Mit diesem Inhalt ist der Antrag begründet. Die nach § 80 Abs. 5 VwGO gebotene Interessensabwägung fällt zum Nachteil des Antragsgegners aus. Das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der in Rede stehenden Anordnung und der darauf bezogenen Zwangsgeldandrohung überwiegt nicht gegenüber dem Interesse der Antragstellerin, vorläufig von der Vollziehung verschont zu bleiben.
Dem öffentlichen Interesse kommt bei der Interessensabwägung im allgemeinen dann der Vorrang zu, wenn der Rechtsbehelf, um dessen aufschiebende Wirkung es geht, aller Voraussicht nach erfolglos bleiben wird. Umgekehrt fehlt es an einem überwiegenden Vollzugsinteresse, wenn der angegriffene Verwaltungsakt offensichtlich rechtswidrig ist. Trifft beides nicht zu, so ist in den Fällen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO die gesetzliche Entscheidung für die aufschiebende Wirkung als regelmäßige Rechtsfolge des Rechtsbehelfs in der Hauptsache (§ 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO) zu beachten. Die sofortige Vollziehbarkeit kann dann nur Bestand haben, wenn öffentliche Interessen von besonderem Gewicht für die sofortige Vollziehung sprechen, denen keine zumindest gleichgewichtigen Interessen des Antragstellers an der aufschiebenden Wirkung seines Rechtsbehelfs gegenüber stehen.
Aufgrund der im vorliegenden Verfahren nur möglichen summarischen Prüfung läßt sich die Erfolgsaussicht des Widerspruchs der Antragstellerin gegen die Anordnung zur Überlassung des Abfallgemischs nicht verläßlich beurteilen; zum einen bedarf die Sachlage weiterer Aufklärung, die den Rahmen eines Eilverfahrens sprengen würde, zum anderen stellen sich in der Rechtsprechung noch nicht hinreichend geklärte Rechtsfragen, denen genauer nachzugehen dem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben muß.
Als Rechtsgrundlage für die Überlassungspflicht, die der Antragsgegner mit seiner auf § 21 KrW-/AbfG gestützten Ordnungsverfügung geltend macht, kommt allein § 13 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG in Betracht. Nach dieser Vorschrift sind auch Erzeuger und Besitzer von Abfällen zur Beseitigung aus anderen Herkunftsbereichen als aus privaten Haushaltungen verpflichtet, diese den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern zu überlassen, soweit sie diese Abfälle nicht in eigenen Anlagen beseitigen oder überwiegende öffentliche Interessen eine Überlassung erfordern. Die Überlassungspflicht nach dieser Vorschrift kann also nur für Abfälle zur Beseitigung, nicht auch für Abfälle zur Verwertung greifen.
Ob es sich bei dem in der Ordnungsverfügung angesprochenen Abfallgemisch um Abfall zur Verwertung oder zur Beseitigung handelt, läßt sich im vorliegenden Verfahren nicht abschließend klären; Überwiegendes spricht jedoch für die Einstufung als Abfall zur Verwertung:
§ 3 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG bezeichnet als Abfälle zur Verwertung solche Abfälle, die verwertet werden; Abfälle, die nicht verwertet werden, sind danach Abfälle zur Beseitigung. Diese Begriffsbestimmung stellt nach ihrem Wortlaut - anders als der sprachliche Gehalt des Begriffs selbst - nicht auf die Verwertungsabsicht, sondern auf die Tatsache der Verwertung ab. Das schließt es aus, für die Abgrenzung auf die bloße Möglichkeit späterer Verwertung abzustellen. Da das Gesetz mehrfach an den Begriff des Abfalls zur Verwertung Pflichten knüpft, die dem Verwertungsvorgang vorausgehen, muß es andererseits aber für die Einordnung als Abfall zur Verwertung ausreichen, wenn der Abfallbesitzer konkrete Verwertungsmaßnahmen benannt oder zumindest die Möglichkeit einer zeitnahen Verwertung substantiiert aufgezeigt hat.
Vgl. OVG NRW, Beschluß vom 25. Juni 1998 - 20 B 1424/97 -, NVwZ 1998, 1207 (1208); Beschluß vom 18. September 1998 - 22 B 1856/98 -, NVwZ 1999, 674 (675); Nds. OVG, Beschluß vom 6. Mai 1998 - 7 M 3055/97 -, NVwZ 1998, 1202 (1203).
Die Antragstellerin hat eine konkrete Maßnahme zur Behandlung des Abfallgemischs benannt. Aufgrund eines mit einer Entsorgungsfirma geschlossenen Vertrages überläßt sie dieser das Gemisch, die es ihrerseits sortiert und die entstehenden Fraktionen an Dritte zur stofflichen Nutzung bzw. zur Verbrennung in einem Heizkraftwerk weitergibt.
Der Einordnung des fraglichen Abfalls als Abfall zur Verwertung steht nach summarischer Prüfung nicht entgegen, daß es sich dabei um ein Abfallgemisch handelt. Ob Abfall ein solcher zur Verwertung oder ein solcher zur Beseitigung ist, bestimmt sich nach dem Hauptzweck der ins Auge gefaßten Entsorgungsmaßnahme (§ 4 Abs. 3 Satz 2, Abs. 4 Satz 3 KrW- /AbfG). Die Abgrenzung ist nach objektiven Kriterien für den "einzelnen Abfall" durchzuführen (§ 4 Abs. 3 Satz 2, Abs. 4 Satz 3 KrW-/AbfG). Gemeint ist damit der Abfall im Zeitpunkt seines Anfalls, d.h. in dem Zeitpunkt, in dem die Begriffsmerkmale des § 3 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG erstmals erfüllt sind.
Vgl. Nds. OVG, a.a.O., S. 1204; OVG Rheinl.-Pfalz, Beschluß vom 13. Januar 1999 - 8 B 12627/98 -, DÖV 1999, 432 (433); Dolde/Vetter, NVwZ 1997, 937 (942).
Abfallgemische können nicht nur durch nachträgliche Vermischung zunächst sortenrein angefallener Abfälle entstehen, sondern ebenso schon von vornherein als solche anfallen. Jedenfalls dann sind sie als "einzelner Abfall" im Sinne des § 4 Abs. 3 Satz 2, Abs. 4 Satz 3 KrW-/AbfG anzusehen und damit Bezugspunkt für die Qualifizierung als Abfall zur Verwertung oder zur Beseitigung.
Vgl. OVG NRW, Beschluß vom 25. Juni 1998, a.a.O., S. 1209; Beschluß vom 18. September 1998, a.a.O., S. 675; Nds. OVG, a.a.O., S. 1204; OVG Rheinl.- Pfalz, a.a.O., S. 433 f.
Die Annahme eines (generellen) Verwertungsverbots für gemischt anfallenden Abfall mit einer daraus resultierenden Überlassungspflicht an die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger ließe sich demgegenüber mit dem Ziel des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes, eine umweltverträgliche Kreislaufwirtschaft zu fördern, nicht in Einklang bringen.
Vgl. dazu ausführlich OVG NRW, Beschluß vom 18. September 1998, a.a.O., S. 675.
Im Betrieb der Antragstellerin dürften die Abfälle, deren Überlassung der Antragsgegner fordert, von vornherein als Gemisch anfallen. Die Bestandteile eines Gemischs der in Rede stehenden Art erlangen ihre Abfalleigenschaft typischerweise durch die jeweilige Entledigungshandlung, die hier mit dem Einfüllen in den zur Erfassung dienenden Behälter zusammenfällt, in dem das Gemisch der Entsorgung zugeführt wird (vgl. § 3 Abs. 2, 1. Alternative KrW-/AbfG). Die abweichende Vorstellung des Antragsgegners, die in der Ordnungsverfügung aufgezählten einzelnen Abfallfraktionen fielen sortenrein an, wird der Lebenswirklichkeit schwerlich gerecht und ist von ihm durch tatsächliche Feststellungen nicht untermauert worden.
Fällt mithin nach vorläufiger Prüfung das bei der Antragstellerin entstehende Abfallgemisch von vornherein als solches an, so können die Getrennthaltungsgebote der §§ 5 Abs. 2 Satz 4, 11 Abs. 2 KrW-/AbfG die Beurteilung nicht beeinflussen. Sie setzen an beim bereits angefallenen Abfall. Ungeachtet der Frage, ob sie einer Vermischung von Abfällen zur Verwertung und Abfällen zur Beseitigung stets entgegenstehen, spielen sie deshalb für die Zuordnung eines nicht durch nachträgliche Vermischung, sondern bereits ursprünglich als solchen angefallenen Abfallgemischs zu einer dieser beiden Kategorien keine Rolle. Gleiches dürfte auch für die Regelung in § 4 a Abs. 1 LAbfG gelten, der im Verlauf des Widerspruchsverfahrens am 1. Januar 1999 in Kraft getreten ist (Art. 5 des Gesetzes zur Änderung des Landesabfallgesetzes und damit in Zusammenhang stehender Vorschriften vom 24. November 1998, GV NW S. 666). Insoweit kann offenbleiben, ob und in welchem Umfang dem Landesgesetzgeber mit Rücksicht auf die im Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz enthaltenen Bestimmungen über die Getrennthaltung von Abfällen überhaupt Raum für eigene Regelungen verbleibt.
Vgl. dazu Schink, Eildienst LKT-NW 1999, 89 (97).
Nach § 4 a Abs. 1 LAbfG sind zur Erfüllung der Anforderungen des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes und des Landesabfallgesetzes Abfälle zur Verwertung bereits an der Anfallstelle vom Abfallbesitzer oder -erzeuger von Abfällen zur Beseitigung getrennt zu halten. Den Abfallbesitzer bzw. -erzeuger trifft also wiederum nur die Pflicht zur Getrennthaltung, nicht hingegen zur (nachträglichen) Trennung und wohl auch nicht zur Gewährleistung eines getrennten Anfalls beider Kategorien von Abfall.
So offenbar auch Schink, a.a.O., S. 98 f.
Diese Auslegung findet nicht nur im Normtext, sondern auch in der Gesetzesbegründung eine Stütze; danach dient die Regelung dem Zweck, die Geltung der in den §§ 5 Abs. 4 Satz 2 und 11 Abs. 2 KrW-/AbfG normierten Getrennthaltungspflichten für das Verhältnis von Abfällen zur Verwertung und Abfällen zur Beseitigung klarzustellen, während eine Ergänzung der Getrennthaltungspflichten um Pflichten anderen Inhalts nicht beabsichtigt war.
Vgl. LT-Drucksache 12/3143 vom 10. Juni 1998 S. 64; in diesem Sinne auch Schink, a.a.O., S. 98 f.
Nach alledem dürfte Bezugspunkt für die Qualifizierung als Abfall zur Verwertung oder Abfall zur Beseitigung das im Betrieb der Antragstellerin entstehende Abfallgemisch sein. Für die Rechtmäßigkeit der Überlassungsanordnung kommt es dann entscheidend darauf an, ob bei konkreter Betrachtung der Hauptzweck der mit dem Gemisch beabsichtigten Maßnahmen in der Beseitigung des Schadstoffpotentials dieses Abfalls (§ 10 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG) oder in dessen stofflicher bzw. energetischer Nutzung (§ 4 Abs. 3 Satz 2, Abs. 4 Sätze 2 und 3 KrW-/AbfG) liegt. Maßgebliche Beurteilungsfaktoren sind dabei der Anteil an verwertbarem Abfall, der wirtschaftliche Wert der letztlich verwertbaren Stoffe und das Maß der Verunreinigungen des Abfalls (§ 4 Abs. 3 Satz 2 KrW-/AbfG) bzw. die Eignung des Abfalls als Ersatzbrennstoff nach Maßgabe des § 6 Abs. 2 KrW-/AbfG, Art und Ausmaß seiner Verunreinigungen sowie die durch die Behandlung anfallenden weiteren Abfälle und entstehenden Immissionen (§ 4 Abs. 4 Satz 1, 1. Halbsatz und Satz 3 KrW-/AbfG).
Vgl. OVG NRW, Beschluß vom 25. Juni 1998, a.a.O., S. 1208 f.; Beschluß vom 18. September 1998, a.a.O., S. 675 f.; Nds. OVG, a.a.O., S. 1203 f.; VGH B.-W., Urteil vom 20. Oktober 1998 - 14 S 1037/98 -, NuR 1999, 336 (337); OVG Rheinl.-Pfalz, a.a.O., S. 433.
Hiervon ausgehend spricht Überwiegendes dafür, daß es sich bei dem in Rede stehenden Abfall um Abfall zur Verwertung handelt. Die Antragstellerin hat die Dokumentation eines Sortierversuchs vorgelegt, bei dem eine Stichprobe des in ihrem Betrieb entstehenden Abfallgemischs von einem Sachverständigenbüro einem Sortierversuch in der Sortieranlage ihrer Entsorgungsfirma unterzogen worden ist. Dieser Versuch hat ergeben, daß der Gewichtsanteil der stofflich nutzbaren Fraktionen des Gemischs 57 % und ihr Volumenanteil sogar 75 % der Gesamtmenge ausmachen. Hinweise darauf, daß die einzelnen Fraktionen Schadstoffe oder Verunreinigungen in einem Maße aufweisen, das ihre wirtschaftliche Nutzung ernsthaft in Frage stellen würde, ergeben sich aus der Dokumentation nicht; nach einer ergänzenden Erklärung des Sachverständigen vom 24. August 1998 können die einzelnen Fraktionen problemlos verwertet werden. Soweit der Antragsgegner auf Verunreinigungen von Kartonagen verweist, die auf zwei zur Dokumentation gehörenden Fotos sichtbar sind, liegt ein Verwertungshindernis nach heutigem Stand der Verwertungstechnik jedenfalls nicht nahe; der Sachverständige hat in einer weiteren Stellungnahme vom 29. März 1999 nachvollziehbar ausgeführt, derartige Verunreinigungen würden im Zuge üblicher Verwertungsverfahren beseitigt. Selbst für die Fraktion der Sortierreste deutet einiges auf ihre Verwertbarkeit hin. Eine im Auftrag der Antragstellerin im Zusammenhang mit dem Sortierversuch durchgeführte Heizwertanalyse hat einen Heizwert ergeben, der weit über dem in § 6 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 KrW-/AbfG als Mindestvoraussetzung für eine energetische Verwertung angegebenen Wert liegt. Die übrigen Voraussetzungen des § 6 Abs. 2 Satz 1 KrW- /AbfG liegen nach einer Erklärung vom 20. August 1998 der Abfallentsorgungs- Gesellschaft Ruhrgebiet, in deren Anlage die Sortierreste verbrannt werden, ebenfalls vor. Ob der Sortierversuch in jeder Hinsicht geeignet war, repräsentative Ergebnisse zu zeitigen, läßt sich im summarischen Verfahren nicht verläßlich klären. Andererseits fehlt es an aussagekräftigen eigenen Feststellungen des Antragsgegners. Die insoweit notwendige Sachverhaltsaufklärung wäre seine Sache gewesen, da es ihm obliegt, seine Verfügung auch in tatsächlicher Hinsicht hinreichend abzusichern.
Vgl. OVG NRW, Beschluß vom 25. Juni 1998, a.a.O., S. 1209; Beschluß vom 18. September 1998, a.a.O., S. 676; Nds. OVG, a.a.O., S. 1203 f.
Verbleiben somit trotz gewichtiger Gesichtspunkte, die gegen die Rechtmäßigkeit der angegriffenen Ordnungsverfügung sprechen, Ungewißheiten über den Ausgang des Hauptsacheverfahrens, so hängt die Entscheidung von einer ergänzenden allgemeinen Interessenabwägung ab. Sie führt zu dem Ergebnis, daß das öffentliche Vollzugsinteresse nicht überwiegt. Nach derzeitigem Stand bestehen keine greifbaren Zweifel, daß das von der Antragstellerin beauftragte Entsorgungsunternehmen den ihm überlassenen Abfall schadlos einer stofflichen Nutzung bzw. Verbrennung zuführen wird. Insbesondere fehlen Anhaltspunkte dafür, daß der gesetzliche Vorrang der Verwertung nicht tatsächlich erfüllt, sondern durch ein "Scheinverwertungsverfahren", das in Wirklichkeit eine Abfallbeseitigung darstellt, unterlaufen werden soll. Das Vollzugsinteresse reduziert sich damit auf den finanziellen Aspekt eines Gebührenausfalls. Der Antragsgegner behauptet in diesem Zusammenhang eine Vorbildwirkung für andere Abfallerzeuger und -besitzer, ohne indes substantiiert darzulegen, daß seine Gebührenkalkulation nachhaltig erschüttert würde. Angesichts dessen kommt diesem Gesichtspunkt kein solches Gewicht zu, daß eine Ausnahme von der gesetzlichen Regelung, wonach der Widerspruch aufschiebende Wirkung entfaltet, trotz Erfolgsaussicht des Rechtsbehelfs in der Hauptsache angebracht wäre.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 Satz 1 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 5 Abs. 4 Satz 2 und 11 Abs. 2 KrW-/AbfG
§§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 Satz 1 GKG
§ 21 KrW-/AbfG
§ 80 Abs. 2
Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 13 Abs. 1
Satz 2 KrW-/AbfG
§ 3 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG
§ 4 Abs. 3 Satz 2, Abs. 4
Satz 3 KrW-/AbfG
§ 3 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG
§ 4 Abs. 3 Satz 2, Abs. 4 Satz 3 KrW-/AbfG
§ 3 Abs. 2, 1. Alternative KrW-/AbfG
§ 4 a Abs. 1 LAbfG
§ 10 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG
§ 4 Abs. 3 Satz 2 KrW-/AbfG
§ 6 Abs. 2 KrW-/AbfG
§ 4 Abs. 4 Satz 1, 1.
Halbsatz und Satz 3 KrW-/AbfG
§ 6 Abs. 2 Satz 1
Nr. 1 KrW-/AbfG
§ 154 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1998, 1207
NVwZ 1999, 674
NVwZ 1998, 1202
DÖV 1999, 432
NVwZ 1997, 937
20 B 1424/97
22 B 1856/98
7 M 3055/97
8 B 12627/98
14
S 1037/98