Verwaltungsgericht Schwerin (Mecklenburg-Vorpommern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2023-08-24, Aktenzeichen 3 A 1785/21 SN
ECLI: ECLI:DE:VGSCHWE:2023:0824.3A1785.21SN.00

Tenor:
1. Der Beklagte zu 1. wird unter Aufhebung des Bescheides vom 4. Oktober 2021 verpflichtet, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts über den Antrag der Klägerin neu zu entscheiden.Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
2. Die Kosten werden gegeneinander aufgehoben.
3. Das Urteil ist vorläufig vollstreckbar. Die Beklagten können die Vollstreckung gegen sich durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 Prozent des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Gewährung von Einsicht in die von dem Beklagten zu 1. geführten Akten.
Nach Presseberichten über mutmaßliche Missstände in der Universitätsklinik für Psychiatrie entschied der damalige Oberbürgermeister der Hanse- und Universitätsstadt B-Stadt (im Folgenden: Oberbürgermeister), am 13. November 2020 eine Begehung durchzuführen. Hierzu bat er die Klägerin um Amtshilfe. Im Nachgang dieser Begehung erschienen kritische Presseberichte. Die Kritik bezog sich unter anderem auf die Beteiligung der Klägerin an der Begehung sowie auf mutmaßliche rassistische Äußerungen des damaligen Präsidenten der Klägerin.
Zudem wurde wegen der mutmaßlichen Anfertigung von Tonaufnahmen durch den damaligen Präsidenten der Klägerin vom Landesbeauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit Mecklenburg-Vorpommern (im Folgenden: LfDI) ein aufsichtsrechtliches Verfahren eingeleitet.
Der Beklagte zu 1. forderte die Klägerin mit Schreiben vom 30. November 2020 zum Aktenzeichen 401-00000-2018/052-002 um Stellungnahme zur Beteiligung an der Begehung auf, insbesondere zu dessen Ziel und zu deren rechtlicher Grundlage. Ferner forderte der Beklagte zu 1. mit Schreiben vom 6. April 2021 zu diesem Aktenzeichen die Klägerin zur Gewährung von Akteneinsicht auf nach § 97 Abs. 2 Satz 2 Heilberufsgesetz Mecklenburg-Vorpommern (HeilBerG M-V) i. V. m. § 80 Abs. 1 Satz 2 Kommunalverfassung Mecklenburg-Vorpommern (KV M-V). Mit Schreiben vom 10. Mai 2023 übersandte der Beklagte zu 1. der Klägerin ebenfalls zu diesem Aktenzeichen ein Rechtsgutachten in Bezug auf die Beteiligung der Klägerin an der Begehung mit der Bitte, dieses im Rahmen eines Gespräches gemeinsam auszuwerten.
Mit Schreiben vom 2. März 2021 zum Aktenzeichen 406-00000-2018/005-001 rügte der Beklagte zu 1. (zu diesem Zeitpunkt noch als Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Gesundheit Mecklenburg-Vorpommern) als Fachaufsicht das Handeln des Oberbürgermeisters. Nicht beanstandet wurde dabei die unangemeldete fachaufsichtliche Begehung durch diesen, sondern unter anderem die Entscheidung, die Klägerin im Wege der Amtshilfe hinzuziehen. Die Bitte um Amtshilfe sei rechtlich unzulässig und unzweckmäßig gewesen.
Am 8. März 2021 bat die Klägerin „als mittelbar Beteiligte“ den Beklagten zu 1. um Zusendung des vorgenannten Schreibens. Kurz darauf beantragte die Klägerin vollständige Akteneinsicht als Verfahrensbeteiligte.
Auf den Hinweis des Beklagten zu 1., dass bisher kein schutzwürdiges Interesse der Klägerin an der Akteneinsicht geltend gemacht worden sei, teilte diese mit, in der Presse würde bereits über den Inhalt dieses Schreibens berichtet und auch der LfDI habe um Stellungnahme gebeten. In der Öffentlichkeit sei der Eindruck entstanden, die Klägerin habe rechtswidrig Amtshilfe geleistet und deren Präsident rechtswidrig Tonaufnahmen gefertigt. Es sei der Klägerin ohne Akteneinsicht nicht möglich, hierzu gegenüber Kammermitgliedern und der Öffentlichkeit Stellung zu beziehen. Auch sei die Klägerin in ihrer Fähigkeit zur Aufgabenwahrnehmung eingeschränkt, weil sie nicht prüfen könne, wie in Zukunft auf Amtshilfeersuchen zu reagieren sei.
Mit Schreiben vom 4. Oktober 2021 lehnte der Beklagte zu 1. den Antrag ab. Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus, dass der Klägerin kein Akteneinsichtsrecht nach § 29 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz Mecklenburg-Vorpommern (VwVfG M-V) zustehe, weil sie keine Beteiligte im Sinne von § 13 Abs. 1 VwVfG M-V an dem aufsichtsrechtlichen Verfahren gegen den Oberbürgermeister sei. Sie sei auch nicht nach § 13 Abs. 2 VwVfG M-V hinzugezogen worden. Der Klägerin stehe auch kein Akteneinsichtsrecht aufgrund von Richterrecht zu. Danach stehe die Entscheidung über die Gewährung von Akteneinsicht an einen Nichtbeteiligten im Ermessen der Behörde. Voraussetzung sei, dass der Antragsteller ein berechtigtes Interesse geltend und glaubhaft mache. Jedenfalls liege keine Ermessensreduzierung auf Null vor, weil die Akteneinsicht nicht zwingend erforderlich für eine effektive Grundrechtsausübung oder effektiven Rechtsschutz sei. Im Rahmen der Abwägung zwischen den von der Klägerin geltend gemachten Interessen und den entgegenstehenden Interessen an der Geheimhaltung des Akteninhalts überwägen die letzteren, weil sich das Akteneinsichtsgesuch auf den gesamten Akteninhalt beziehe und nicht auf nicht geheimhaltungsbedürftige Bestandteile beschränke. Soweit die Klägerin sich Vorwürfen des LfDI ausgesetzt sehe, möge sie geltend machen, in welche Aktenbestandteile konkret sie Einsicht begehre. Auch soweit sich die Klägerin gegen Presseberichte wehren wolle, müsse sie zunächst konkrete Aktenbestandteile benennen und zudem ihr Interesse darlegen und glaubhaft machen.
Hiergegen hat die Klägerin am 4. November 2021 die vorliegende Klage erhoben. Ergänzend trägt sie vor, sie habe das Schreiben des Beklagten zu 1. an den Oberbürgermeister vom 2. März 2021 zwar mittlerweile erhalten durch Akteneinsicht beim LfDI im Rahmen des von diesem geführten Verfahrens. Eine fundierte Stellungnahme und Erwiderung auf die in der Presse erhobenen Vorwürfe, insbesondere zu mutmaßlichen rassistischen Äußerungen, sei ihr dennoch weiterhin ohne Akteneinsicht nicht möglich. Es sei ihr nicht möglich, diese Vorwürfe aufzuarbeiten. Zudem führe der Beklagte zu 1. ein die Klägerin betreffendes Verfahren, in dessen Akten ihr Einsicht zu gewähren sei. Dies zeige, dass die Klägerin auch Beteiligte sei. Ein Anspruch auf Gewährung von Akteneinsicht ergebe sich auch aus Art. 35 Grundgesetz (GG) und § 4 VwVfG M-V. Amtshilfe werde begehrt, weil durch die öffentliche Kritik die gesamte Aufgabenwahrnehmung der Klägerin und damit alle Amtshandlungen betroffen seien. Die Ablehnung der Gewährung von Akteneinsicht im Rahmen der Amtshilfe und im Rahmen von § 29 Abs. 1 VwVfG M-V sei ermessensfehlerhaft. Hilfsweise stütze die Klägerin ihr Begehr auf § 97 Abs. 2 Satz 2 und § 4 HeilberG M-V, § 78 Abs. 1 Satz 2 KV M-V.
Mit Schreiben vom 16. Mai 2023 beantragte die Klägerin gegenüber dem Beklagten zu 1. die Hinzuziehung als Beteiligte zu den Verfahren mit den Aktenzeichen 401-00000-2018/052-002 und 406-00000-2018/005-001. Sie ist der Ansicht, dass sie die Hinzuziehung bereits mit ihrem ursprünglichen Akteneinsichtsgesuch konkludent gestellt habe.
Die Klägerin beantragt,
unter Aufhebung des Bescheids des Beklagten zu 1. vom 4. Oktober 2021, Aktenzeichen 406-000000-2018/005-001, den Beklagten aufzugeben, ihr Akteneinsicht zu gewähren in die Akten betreffend den durch den Oberbürgermeister der Hansestadt B-Stadt am 13. November 2020 vorgenommenen Fachaufsichtsbesuch bei der Klinik und Poliklinik für Psychiatrie und Psychotherapie am Zentrum für Nervenheilkunde der Universitätsmedizin B-Stadt, zu welchem die Klägerin im Wege der Amtshilfe hinzugezogen worden ist.
Die Beklagten beantragen,
die Klage abzuweisen.
Sie tragen vor, es gebe noch kein Verwaltungsverfahren, das das aufsichtsrechtliche Einschreiten gegen die Klägerin betreffe. Bei dem Rechtsgutachten handele es sich lediglich um Vorüberlegungen. Das Verfahren gegen den Oberbürgermeister sei am 2. März 2021 abgeschlossen worden. Die Beklagten sind der Ansicht, dass Amtshilfe nur zu einer konkreten Amtshandlung gewährt werden könne, die hier nicht zugrunde liege. Ein berechtigtes Interesse an der Akteneinsicht sei nicht ersichtlich. Dies gelte nun umso mehr wegen des zwischenzeitlichen Zeitablaufes und weil die Klägerin nun auch das Rechtsgutachten über ihre Beteiligung an der Begehung erhalten habe. Insbesondere habe es der Klägerin freigestanden, eine presserechtliche Gegendarstellung abzugeben und so auf die Vorwürfe zu reagieren. Weil sie dies innerhalb der dafür geltenden Fristen versäumt habe, fehle es ihr an dem Rechtschutzbedürfnis für diese Klage. Im Übrigen scheine sich die Klägerin ausschließlich gegen den Vorwurf zur Wehr setzen zu wollen, der damalige Präsident der Klägerin habe sich rassistisch geäußert. Derartige Vorwürfe seien aber nicht Gegenstand des fachaufsichtlichen Verfahrens gegen den Oberbürgermeister, was der Klägerin auch bekannt sei. Zudem handele es sich bei diesen Vorwürfen um eine höchstpersönliche Angelegenheit des damaligen Präsidenten der Klägerin.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig, aber nur teilweise begründet.
I. 1. Die Klage ist als Verpflichtungsklage nach § 42 Abs. 1 Var. 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) statthaft, soweit die Klägerin den geltend gemachten Anspruch auf § 29 Abs. 1 VwVfG M-V bzw. den dahinterstehenden Rechtsgedanken stützt.
2. Soweit sie ihren Anspruch auf § 4 VwVfG M-V stützt, ist eine allgemeine Leistungsklage (vgl. § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO) statthaft, weil Amtshilfe eine Realhandlung ist und keinen Realakt darstellt (Schmitz/Prell, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG-Kommentar, 10. Aufl. 2023, § 5 Rn. 42). Richtiger Beklagter im Sinne von § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO war insoweit aber der Beklagte zu 2. Hier greift § 14 Abs. 2 AGGerStrG M-V, der nur auf Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen abstellt, nicht. Das Rubrum war insoweit im Einverständnis mit den Beteiligten von Amts wegen zu berichtigen.
3. In beiden Fällen ist die Klägerin auch nach § 42 Abs. 2 VwGO (analog) klagebefugt, weil nicht von vornherein nach jeder in Betracht kommenden Sichtweise ausgeschlossen ist, dass der Klägerin ein Anspruch auf Gewährung von Akteneinsicht zusteht.
4. Es fehlt der Klägerin auch nicht an dem erforderlichen Rechtsschutzbedürfnis. An einem solchen fehlt es insbesondere dann, wenn die Klägerin ihr Ziel auf anderem Wege schneller und einfacher erreichen könnte oder es ihr auf die Erreichung ihres Klageziels gar nicht ankommt. Erforderlich ist aber in jedem Fall, dass ein rechtlich anerkennenswertes Interesse der Klägerin ausgeschlossen ist (vgl. hierzu Wöckel, in: Eyermann, VwGO-Kommentar, 16. Aufl. 2022, Vorb. §§ 40-53 Rn. 11). An diesem fehlt es vorliegend nicht – wie die Beklagten meinen –, weil es der Klägerin möglich gewesen wäre, eine presserechtliche Gegendarstellung zu erwirken. Die Klägerin begehrt Akteneinsicht. Eine presserechtliche Gegendarstellung ist hierfür kein Substitut. Dies gilt besonders vor dem Hintergrund, dass der Klägerin nach ihrem Vortrag daran gelegen ist, ihre Beteiligung an der Begehung aufzuarbeiten und Schlüsse für die Zukunft daraus zu ziehen. Dieses der Klage und dem Akteneinsichtsgesuch zugrundeliegende Ziel kann nicht mittels Gegendarstellung erreicht werden.
II. Die Klage ist unbegründet, soweit die Klägerin einen Anspruch auf Gewährung von Akteneinsicht in die Akten zu dem Aktenzeichen 406-000000-2018/005-001 geltend macht. Die Ablehnung der Gewährung von Akteneinsicht ist aber insoweit rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, als der Beklagte zu 1. sein Ermessen rechtsfehlerhaft ausgeübt hat, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.
1. Der Klägerin steht der geltend gemachte Anspruch nicht nach § 29 Abs. 1 VwVfG M-V zu.
Danach hat die Behörde den Beteiligten Einsicht in die das Verfahren betreffenden Akten zu gestatten, soweit deren Kenntnis zur Geltendmachung oder Verteidigung ihrer rechtlichen Interessen erforderlich ist. Beteiligte sind nach § 13 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG M-V in erster Linie Antragsteller und Antragsgegner bzw. nach Nr. 2 diejenigen, an die die Behörde den Verwaltungsakt richten will oder gerichtet hat. Eine Hinzuziehung von Personen, die nicht von Absatz 1 erfasst sind, ist nach § 13 Abs. 2 Satz 1 VwVfG M-V möglich, wenn deren rechtliche Interessen durch den Ausgang des Verfahrens berührt werden können. Nach § 13 Abs. 2 Satz 2 VwVfG M-V ist eine Hinzuziehung vorzunehmen, wenn der Ausgang des Verfahrens rechtsgestaltende Wirkung für einen Dritten hat.
Die Klägerin war nicht Beteiligte im Sinne von § 29 Abs. 1 VwVfG M-V. Beteiligter des Verfahrens unter dem Aktenzeichen 406-000000-2018/005-001 war der Oberbürgermeister, weil sich die aufsichtsrechtliche Rüge gegen diesen richtete, § 29 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG M-V. Dies ergibt sich unzweifelhaft aus dem Schreiben vom 2. März 2021.
Soweit die Klägerin geltend macht, der Beklagte zu 1. führe auch ein aufsichtsrechtliches Verfahren gegen sie, ist dieser Vortrag unerheblich. Insoweit kommt es nicht darauf an, ob ein gesondertes aufsichtsrechtliches Verfahren gegen die Klägerin bereits begonnen wurde im Sinne von §§ 9, 22 Satz 1 VwVfG M-V, was der Beklagte zu 1. bestreitet. Ob dies vor dem Hintergrund der Schreiben des Beklagten zu 1. an die Klägerin, die zum einen den Betreff „Hier: Fragen der Rechtsaufsicht an die Ärztekammer“ enthalten und zum anderen um Übersendung von Unterlagen der Klägerin bitten (Anlagen K 25 und K 26) unter Angabe des Aktenzeichens 401-00000-2018/052/002, überzeugend ist, kann dahinstehen. Denn die Klägerin begehrt mit ihrem Antrag Einsicht in die Akten zum Aktenzeichen 406-000000-2018/005-001, die das aufsichtsrechtliche Verfahren zwischen dem Beklagten zu 1. und Oberbürgermeister betreffen. Die Klägerin begehrt demgegenüber gerade nicht Einsicht in die Akten zum Aktenzeichen 401-00000-2018/052/002, welches in den Schreiben angegeben wird, die sich an die Klägerin richten und unter anderem ein Rechtsgutachten zum Gegenstand haben, das sich mit der Rechtmäßigkeit des Handelns gerade der Klägerin auseinandersetzt. Dies wird aus dem Schreiben der Klägerin vom 8. März 2021 deutlich, in dem sie den Beklagten zu 1. um Übersendung des Schreibens an den Oberbürgermeister bat, das Gegenstand von Presseberichten war. Mit Schreiben vom 10. März 2021 beantragte die Klägerin dann die vollständige Einsicht in die Akten zu diesem Verfahren. Die Klägerin hat auch durch ihr Schreiben vom 16. April 2021 deutlich gemacht, dass sich ihr Akteneinsichtsgesuch auf das aufsichtsrechtliche Verfahren gegen den Oberbürgermeister richtet. Denn in diesem Schreiben beklagt sie, dass keine Hinzuziehung zu dem Verfahren gegen den Oberbürgermeister stattgefunden habe.
Die Klägerin ist auch nicht zu dem Verwaltungsverfahren gegen den Oberbürgermeister nach § 13 Abs. 2 VwVfG M-V hinzugezogen worden. Es fehlt insoweit bereits an einen konstitutiven Hinzuziehungsbescheid des Beklagten (vgl. Gerstner-Heck, in: BeckOK-VwVfG, Stand: April 2023, § 13 Rn. 12). Soweit die Klägerin geltend macht, die als Anlagen K 17-19 bezeichneten Schreiben seien konkludente Anträge auf Hinzuziehung als Beteiligte zu diesem Verfahren, würde hieraus jedenfalls rechtlich nichts folgen. Entscheidend für den Status als Beteiligte ist nicht die Antragstellung, sondern die konstitutive Hinzuziehungsentscheidung des Antragsgegners. Daran fehlt es hier.
Davon unabhängig gilt, dass § 29 Abs. 1 VwVfG M-V keinen Anspruch auf Akteneinsicht in ein beendetes Verfahren gewährt (vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juli 1983 - 2 C 42.82 -, juris Rn. 22). Das aufsichtsrechtliche Verfahren des Beklagten zu 1. gegen den Oberbürgermeister ist mit der Rüge vom 2. März 2021 abgeschlossen. Zwar wird der Oberbürgermeister in diesem Schreiben zur Abgabe von Erklärungen und der Übersendung von Unterlagen aufgefordert. Es ist wegen des Zeitablaufes seitdem allerdings davon auszugehen, dass der Oberbürgermeister dem zwischenzeitlich nachgekommen ist. Entgegenstehende Anhaltspunkte sind weder ersichtlich noch vorgetragen. Dies gilt insbesondere, soweit die Klägerin auf die Anlagen K 26 und K 20 verweist. Das als Anlage K 20 bezeichnete Schreiben zu dem Aktenzeichen 406-00000-2018/005-001 bezieht sich auf das Akteneinsichtsgesuch der Klägerin zum aufsichtsrechtlichen Verfahren gegen den Oberbürgermeister. Wird ein Akteneinsichtsgesuch zu einem beendeten Verfahren begehrt, ist die Nutzung des Aktenzeichens zu diesem Verfahren nicht ungewöhnlich. Entsprechend kann aus der Verwendung des Aktenzeichens über den von dem Beklagten zu 1. genannten Zeitpunkt des behaupteten Verfahrensabschlusses hinaus nicht abgleitet werden, dass das Verfahren fortgeführt oder noch nicht abgeschlossen worden wäre. Soweit die Klägerin sich auf Anlage K 26 bezieht, übersieht sie, dass dieses Schreiben (Aktenzeichen 401-00000-2018/052-002) sich auf das (mögliche) rechtsaufsichtsrechtliche Verfahren gegen die Klägerin bezieht. Dass darin Unterlagen angefordert werden, lässt keinen Schluss auf den Stand des Aufsichtsverfahrens gegen den Oberbürgermeister (Aktenzeichen 406-00000-2018/005-001) zu.
2. Der Klägerin steht der geltend gemachte Anspruch auch nicht in Anwendung des hinter § 29 Abs. 1 VwVfG M-V stehenden und richterrechtlich anerkannten Rechtsgedankens zu. Danach besteht ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über ein Akteneinsichtsgesuch in Fällen, die nicht von § 29 Abs. 1 VwVfG M-V erfasst werden, bspw., weil der Antragsteller nicht Beteiligter im Sinne von § 13 VwVfG M-V oder das Verwaltungsverfahren beendet ist (BVerwG, Urteil vom 16. September 1980 - I C 52.75 -, juris Rn. 26; Schneider, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht-Kommentar, Stand: August 2022, § 29 Rn. 40 ff. m. w. N.). Erforderlich ist auf Tatbestandsseite die Geltendmachung eines berechtigten, nicht notwendig rechtlichen, sondern auch ideellen oder wirtschaftlichen Interesses an der Akteneinsicht (Kallerhoff/Mayen, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG-Kommentar, 10. Aufl. 2023, § 29 Rn. 18a m. w. N.; Schneider, a. a. O., Rn. 41). Liegt ein derartiges Interesse vor, besteht nur ausnahmsweise ein Anspruch auf Gewährung von Akteneinsicht, wenn das Ermessen der Behörde auf Null reduziert ist. Dies setzt voraus, dass zwingende Gründe die Gewährung der Akteneinsicht erfordern. Die ist etwa anzunehmen, wenn die Akteneinsicht zwingend ist für die effektive Grundrechtsausübung oder für die effektive Inanspruchnahme von Rechtsschutz (Schneider, a. a. O., Rn. 41 m. w. N.).
Demgegenüber ist es entgegen der Rechtsansicht der Beklagten nicht erforderlich, dass die Klägerin grundrechtsberechtigt ist oder ähnlich einer natürlichen Person eigene Rechte gelten machen kann. Zu Recht verweisen die Beklagten zwar darauf, dass die Klägerin als Körperschaft des öffentlichen Rechts grundsätzlich nur über Kompetenzen verfügt und nicht über (Grund-)Rechte. Allerdings reicht es nach dem Vorstehenden aus, dass sie Interessen rechtlicher wie auch ideeller Art geltend macht. Die Fähigkeit zur effektiven Aufgabenwahrnehmung ist jedenfalls ein Interesse rechtlicher Art. Ihre fehlende Grundrechtsfähigkeit führt auch nicht dazu, dass eine Ermessensreduktion zu ihren Gunsten unmöglich wäre. Eine solche kommt zwar vor allem in Betracht, wenn die Akteneinsicht zur effektiven Grundrechtsausübung oder zur effektiven Inanspruchnahme von Rechtsschutz zwingend erforderlich ist. Dies schließt es aber nicht grundsätzlich aus, dass auch die von der Klägerin verfolgten Interessen die Akteneinsicht, etwa zur effektiven Wahrnehmung ihrer Aufgaben durch Ausübung ihrer Kompetenzen, zwingend erforderlich macht.
a) Die Klägerin hat ein schutzwürdiges Interesse an der Gewährung der Akteneinsicht im maßgeblichen Zeitpunkt des Schlusses der mündlichen Verhandlung (Decker, in: BeckOK-VwGO, Stand: April 2023, § 113 Rn. 74 m. w. N.) hinreichend darlegen können.
Nach eigenem Vortrag der Klägerin ist ihr Interesse auf drei Ziele gerichtet: Sie möchte ihre eigene Beteiligung an der Begehung aufarbeiten und die Reichweite ihrer Kompetenzen klären; um ihre Fähigkeit zur effektiven Aufgabenwahrnehmung sicherzustellen, möchte sie gegenüber der Öffentlichkeit auf die in der Presse erhobenen Vorwürfe reagieren können; schließlich möchte sie sich in einem datenschutzrechtlichen Verfahren des LfDI effektiv verteidigen können.
Zu berücksichtigen ist zwar, dass der Klägerin im maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt die aufsichtsrechtliche Rüge gegenüber dem Oberbürgermeister und das Gutachten zur Beurteilung ihrer Beteiligung an der Begehung vorlag. Auch war auf Tatsachenebene zu berücksichtigen, dass die Klägerin durch ihren damaligen Präsidenten bei der Begehung vertreten war und damit grundsätzlich Kenntnisse vom maßgeblichen Sachverhalt haben dürfte. Es ist ihr damit zwar möglich, die von ihr gewährte Amtshilfe aufgrund eigener juristischer Beurteilung und aufgrund der ihr bereits vorliegenden Unterlagen rechtlich einzuschätzen. Es ist ihr auch grundsätzlich möglich, unabhängig von einer möglichen presserechtlichen Gegendarstellung, mittels einer Presseerklärung auf tatsächlicher Ebene insbesondere zu dem Vorwurf rassistischen Verhaltens Stellung zu nehmen. Es ist aber nicht ausgeschlossen, dass weitere Personen, die an der Begehung teilgenommen haben, weitergehende Tatsachenfeststellungen getroffen haben, die Aktenbestandteil geworden sein könnten. Hierfür spricht die Erwähnung eines Vermerks der Rechtsabteilung des Oberbürgermeisters in dem Schreiben des Beklagten vom 2. März 2023 auf Seite 5. Auch könnte der Oberbürgermeister auf Aufforderung der Beklagten für die rechtliche Beurteilung maßgebliche weitere Tatsachen vorgetragen oder rechtliche Argumente vorgebracht haben. Die Klägerin hat insoweit zumindest ein ideelles Interesse an den weiteren Aktenbestandteilen, als sie auch Objekt kritischer Presseberichte wegen ihrer Beteiligung an der Begehung war und weitere Tatsachenfeststellungen und rechtliche Argumente für sich womöglich nutzen könnte. Auch wegen des datenschutzrechtlichen Verfahrens hat sie ein rechtliches Interesse an der Akteneinsicht, um Kenntnis von etwaigen weitergehenden Tatsachenfeststellungen und rechtlichen Beurteilungen zu erlangen.
b) Das Ermessen der Beklagten war allerdings nicht auf Null reduziert. Die Gewährung der Akteneinsicht ist nicht für die effektive Inanspruchnahme von Rechtsschutz durch die Klägerin oder aus anderen Gründen zwingend erforderlich.
Für effektiven Rechtsschutz gegen etwaige aufsichtsrechtliche Maßnahmen des LfDI ist die Gewährung von Akteneinsicht schon deshalb nicht zwingend erforderlich, weil der Klägerin gegen diesen ein eigenständiger, unmittelbar aus § 29 Abs. 1, § 13 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG M-V folgender Akteneinsichtsanspruch zusteht.
Es kann dahinstehen, ob das Interesse an der Aufarbeitung der eigenen Gewährung von Amtshilfe oder das Interesse am effektiven Zur Wehr setzen gegen in der Presse erhobene Vorwürfe generell geeignet sein können, einen derart zwingenden Grund darzustellen. Denn im konkreten Fall vermochte die Klägerin bereits weitgehend beide Interessen auch ohne Gewährung von Akteneinsicht zu befriedigen. Gegen die öffentliche Kritik war und ist es der Klägerin möglich, mittels Pressemitteilung oder ähnlicher Instrumente, Stellung hierzu zu nehmen und die eigene Position darzustellen. Die Klägerin hatte durch ihre eigene Teilnahme an der Begehung aufgrund eigener Wahrnehmung von den den Vorwürfen zugrundeliegenden Vorkommnissen Kenntnis. Sie konnte aufgrund dieser auf etwaige Falschdarstellungen hinweisen und diese richtigstellen. Auch war sie nicht an einer eigenständigen rechtlichen Beurteilung der Begehungen oder einzelner in deren Zuge aufgetretener Ereignisse gehindert. Vielmehr ist ihr zwischenzeitlich die Rechtsauffassung des Beklagten zur Begehung und dem Amtshilfeersuchen des Oberbürgermeisters bekannt. Es mag sein, dass der Klägerin aufgrund der Kenntnis des gesamten Akteninhalts die Reaktion auf die Vorwürfe leichter fallen oder diese Reaktion wirkungsvoller ausfallen könnte. Dies genügt für sich aber nicht für die Annahme, die Akteneinsicht sei zwingend erforderlich. Zu berücksichtigen war insoweit auch, dass das öffentliche Interesse an der Begehung und der Beteiligung der Klägerin seit der erstmaligen Berichterstattung im Jahr 2020 gleichzeitig mit der Schutzwürdigkeit des klägerischen Interesses abgenommen hat.
Dasselbe gilt für das klägerische Interesse an der internen Aufarbeitung der Vorkommnisse, auch um die Reichweite ihrer Kompetenzen bestimmen zu können. Auch insoweit war es der Klägerin auf tatsächlicher und rechtlicher Ebene aufgrund ihrer Beteiligung an der Begehung nicht unmöglich, eine interne Aufarbeitung vorzunehmen. Zusätzlich verfügt die Klägerin nunmehr über ein von dem Beklagten zu 1. in Auftrag gegebenes Rechtsgutachten, dass sich mit der Rechtmäßigkeit der Beteiligung der Klägerin an der Begehung befasst.
c) Die Ablehnung der Gewährung von Akteneinsicht war aber rechtswidrig, weil der Beklagte zu 1. sein Ermessen nicht – im Rahmen des nach § 114 Satz 1 VwGO gerichtlich Überprüfbaren – ordnungsgemäß ausgeübt hat. Nach § 114 Satz 1 VwGO prüft das Gericht, ob die Behörde die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht hat. Danach ist eine Entscheidung unter anderem dann ermessensfehlerhaft, wenn die Behörde von falschen rechtlichen oder tatsächlichen Voraussetzungen ausgeht oder wesentliche Gesichtspunkte übersieht (Ruthig, in: Kopp/Ramsauer, 28. Aufl. 2022, § 114 Rn. 12). Soweit die Behörde sich auf den Anspruch ausschließende Ausnahmetatbestände oder sonstige der Gewährung der Akteneinsicht entgegenstehende öffentliche Interessen beruft, muss sie deren Vorliegen konkret darlegen und diese im Rahmen der Würdigung der Umstände des Einzelfalls zum Gegenstand ihrer Abwägung machen (Schneider, a. a. O, Rn. 65 f.).
Vorliegend hat der Beklagte zu 1. sich nicht konkret damit auseinandergesetzt, dass eine teilweise Stattgabe des Akteneinsichtsgesuchs möglich war. Die auch im Rahmen dieses Anspruchs anwendbaren Ausnahmen nach § 29 Abs. 2 VwVfG M-V (vgl. BVerwG, Urteil vom 4. September 2003 - 5 C 48.02-, NJW 2004, 1543) sind eng auszulegen und schließen den Anspruch nur „soweit“ aus, wie sie Geltung beanspruchen können (Kallerhoff/Mayen, a. a. O., Rn. 58). Das bedeutet, dass die Behörde konkret prüfen und in ihrer Entscheidung darlegen muss, inwieweit dem Akteneinsichtsgesuch aufgrund des Vorliegens eines Ausnahmetatbestandes oder sonstiger entgegenstehender öffentlicher Interessen nicht stattgegeben werden soll (vgl. Kallerhoff/Mayen, a. a. O., Rn. 18 b; vgl. auch Herrmann, in: BeckOK-VwVfG, Stand: Juli 2023, § 29 Rn. 7; vgl. Schneider, a. a. O., Rn. 65). Die Behörde hat in ihrer Ablehnungsentscheidung hingegen in fehlerhafter Weise angenommen, das Akteneinsichtsgesuch beziehe sich auf die gesamte Akte und diesem könne wegen teilweiser entgegenstehender Geheimhaltungsinteressen insgesamt nicht stattgegeben werden. Hierdurch hat sie sich zugleich einer Auseinandersetzung mit den betroffenen Interessen anhand der jeweiligen Aktenbestandteile verweigert und erkennbar keine einzelfallbezogene Abwägung vorgenommen.
Die Beklagte hat auch in fehlerhafter Weise angenommen, die Klägerin habe ihr Akteneinsichtsgesuch nicht hinreichend konkretisiert. Spätestens mit Schreiben vom 16. April 2021 hat die Klägerin ihr Interesse an der Akteneinsicht hinreichend substantiiert geltend gemacht. Der Beklagte ging zu Unrecht davon aus, die Klägerin müsse einzelne, ihr erkennbar nicht bekannte, Aktenbestandteile als Gegenstand ihres Gesuchs benennen (vgl. Schneider, a. a. O., Rn. 54). Aus der Einschränkung der Ablehnungsgründe nach § 29 Abs. 2 VwVfG M-V („soweit) ergibt sich, dass das Akteneinsichtsgesuch uneingeschränkt geltend gemacht werden kann (vgl. Schwarz, in: Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 2021, § 29 VwVfG Rn. 20). Der Behörde muss es im Rahmen der hier erforderlichen Abwägung nur möglich sein, die geltend gemachten Interessen der Antragstellerin den von den Ausnahmetatbeständen geschützten Interessen oder sonstigen öffentlichen Interessen gegenüberzustellen. Dies war hier der Fall.
3. Der Klägerin steht ein weitergehender Anspruch auf Akteneinsicht im Wege der Amtshilfe auch nicht nach § 4 VwVfG M-V zu.
Ein solcher Anspruch scheidet bereits nach § 4 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG M-V aus. Danach liegt Amtshilfe nicht vor, wenn Behörden einander innerhalb eines bestehenden Weisungsverhältnisses Hilfe leisten. Dies gilt auch, wenn die weisungsgebundene Behörde Hilfe von einer weisungsberechtigten Behörde fordert (Shirvani, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG-Kommentar, 2. Aufl. 2019, § 4 Rn. 44). Denn Amtshilfe soll gerade zwischen gleich- oder nebengeordneten Behörden möglich sein (BT-Drs. 7/910, S. 38) und nicht zwischen einander über- oder untergeordneten Behörden. Nach § 97 Abs. 1 HeilBerG M-V ist für die Ärztekammer das Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Gesundheit zuständige Aufsichtsbehörde. Bei der Beklagten handelt es sich zwar seit dem Organisationserlass der Ministerpräsidentin vom 21. Dezember 2021 um das Ministerium für Soziales, Gesundheit und Sport. Wie aus der Änderungshistorie des Gesetzes (LT-Drs. 7/1583, S. 21) ersichtlich wird, wollte der Gesetzgeber aber das für Gesundheit zuständige Ministerium (jetzt: Ministerium für Soziales, Gesundheit und Sport) als Aufsichtsbehörde einsetzen. Dass der Wortlaut dieser Vorschrift bisher noch nicht angepasst wurde, schadet vor dem Hintergrund des eindeutigen gesetzgeberischen Willens nicht. Die begehrte Amtshilfe betrifft auch gerade die Wahrnehmung von Aufgaben der Klägerin im Rahmen des Weisungsverhältnisses. Konkret macht sie geltend, Kenntnis vom Akteninhalt zu benötigen, um eine ordnungsgemäße Aufgabenwahrnehmung sicherstellen zu können. Damit ist gegenständlich gerade auch die dem Beklagten zukommende Rechtsaufsicht betroffen.
Davon unabhängig ist auch nicht erkennbar, dass die Klägerin den Beklagten um Amtshilfe ersucht hätte. Amtshilfe wird nicht von Amts wegen gewährt, sondern nur auf das Ersuchen einer anderen Behörde (Schmitz/Prell, a. a. O., § 4 Rn. 31 f.). Die Klägerin hat in der vorgelegten vorgerichtlichen Korrespondenz zwischen den Beteiligten nicht um Amtshilfe ersucht. Sie hat ihren Anspruch auf Akteneinsicht vielmehr auf ihre vermeintliche Stellung als Beteiligte gestützt. Vor diesem Hintergrund kann auch nicht von einem konkludenten Amtshilfeersuchen ausgegangen werden. Dass die Klägerin ihr Begehren im Klageverfahren nunmehr schriftsätzlich auch auf § 4 VwVfG M-V stützt, stellt kein an eine andere Behörde gerichtetes Ersuchen um Amtshilfe dar.
Schließlich wäre der Beklagte zu 2. auch nicht zur Amtshilfe verpflichtet gewesen, wie sich aus § 5 Abs. 1 Nr. 3, 4 VwVfG M-V ergibt. Darin werden zwar nicht abschließend Gründe für Amtshilfeersuchen aufgezählt. Deutlich wird an den aufgelisteten Beispielen aber, dass der um Amtshilfe Ersuchende auf die begehrte Amtshandlung angewiesen sein muss und diese nicht einfacher selbst vornehmen kann. Vorliegend ist die Klägerin – wie bereits vorstehend beschrieben – mit dem Sachverhalt und der rechtlichen Einschätzung der Beklagten im Wesentlichen bereits vertraut. Es ist nicht ersichtlich, inwieweit die Klägerin in dem erforderlichen Maße auf die Kenntnis möglicher zusätzlicher Tatsachen angewiesen sein könnte oder eine weitergehende rechtliche Einschätzung des Beklagten zu 2. benötigt.
4. Schließlich ergibt sich ein Anspruch auf Akteneinsicht auch nicht aus § 78 Abs. 1 Satz 2 KV M-V i. V. m. § 97 Abs. 2 Satz 2 HeilBerG M-V. Nach § 78 Abs. 1 Satz 2 KV M-V soll die Rechtsaufsichtsbehörde die Gemeinden beraten, unterstützen und die Entschlusskraft und Verantwortungsbereitschaft der Gemeindeorgane fördern. § 97 Abs. 2 HeilBerG M-V gibt der Aufsichtsbehörde der Ärztekammer nur auf, über die gesetzmäßige und finanziell verantwortungsvolle Aufgabenwahrnehmung der Kammer zu wachen. Für Maßnahmen der Rechtsaufsicht ordnet Satz 2 die entsprechende Geltung der Regeln der Kommunalverfassung an. Die Maßnahmen der Rechtsaufsicht sind in den §§ 80 ff. KV M-V geregelt und erfassen damit gerade nicht den geltend gemachten § 78 Abs. 1 Satz 2 KV M-V.
Ein Anspruch auf Akteneinsicht ergibt sich auch nicht aus einer analogen Anwendung des § 78 Abs. 1 Satz 2 KV M-V oder aus dem Rechtsverhältnis zwischen der Ärztekammer und der Aufsichtsbehörde. Gegen eine Analogie und die Annahme eines Anspruchs aus dem Rechtsverhältnis spricht bereits, dass der Gesetzgeber in § 97 Abs. 2 HeilBerG M-V davon abgesehen hat, eine Beratungs- und Unterstützungspflicht ähnlich wie in § 78 Abs. 1 KV M-V aufzunehmen. Vielmehr hat er mit § 97 Abs. 2 Satz 2 HeilBerG ausdrücklich eine entsprechende Geltung der Kommunalverfassung allein für Maßnahmen der Rechtsaufsicht angeordnet.
III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1, 2 VwGO. Die Klägerin unterliegt insoweit, als der von ihr begehrte Ausspruch der Verpflichtung zur Gewährung von Akteneinsicht abzulehnen und stattdessen nur die Verpflichtung zur Neubescheidung nach § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO auszuurteilen war.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1, 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11 Var. 2, 711 Satz 1, 2 Zivilprozessordnung.
Beschluss vom 8. September 2023:Der Streitwert wird auf 5.000 Euro festgesetzt.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 2 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 80 ff. KV M-V
§ 4 VwVfG M-V
§ 4 HeilberG
§ 13 VwVfG M-V
§ 29 VwVfG
§ 80 Abs. 1 Satz 2 Kommunalverfassung
§ 29 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 13 Abs. 1 VwVfG M-V
§ 13 Abs. 2 VwVfG M-V
§ 29 Abs. 1 VwVfG M-V
§ 78 Abs. 1 Satz 2 KV
§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 14 Abs. 2 AGGerStrG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 13 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG M-V
§ 13 Abs. 2 Satz 1 VwVfG M-V
§ 13 Abs. 2 Satz 2 VwVfG M-V
§ 29 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG M-V
§ 13 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG M-V
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 29 Abs. 2 VwVfG M-V
§ 4 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG M-V
§ 97 Abs. 1 HeilBerG
§ 5 Abs. 1 Nr. 3, 4 VwVfG M-V
§ 97 Abs. 2 Satz 2 HeilBerG
§ 97 Abs. 2 HeilBerG
§ 78 Abs. 1 KV
§ 155 Abs. 1 Satz 1, 2 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 167 Abs. 1, 2 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
Art. 35 Grundgesetz

Zitierte Entscheidungen: NJW 2004, 1543
2 C 42.82
I C 52.75
5 C 48.02