Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-08-24, Aktenzeichen 18 K 4820/16
ECLI: ECLI:DE:VGK:2018:0824.18K4820.16.00

Tenor:
Der Widerspruchsbescheid vom 22.04.2016 wird aufgehoben, soweit dieser den Widerspruch der Klägerin in Bezug auf Ziffer 1 des Bescheids vom 20.11.2015 in die Klägerin nicht begünstigender Weise zurückweist.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
Die Klägerin ist ein Eisenbahnverkehrsunternehmen (EVU) und befördert unter anderem befüllte bzw. leere ungereinigte Gefahrgutcontainer des kombinierten Verkehrs zwischen Deutschland und Italien.
Vom 00. – 00.00.2015 führte das Eisenbahnbundesamt (EBA) Schwerpunktkontrollen von sog. Vertrauenszügen durch. Diese Züge fahren vom italienischen Versandbahnhof unmittelbar ohne Halt und Kontrolle an der Grenze zu den Zielbahnhöfen in der Bundesrepublik Deutschland. Bei den Kontrollen wurden bundesweit 111 Gefahrgutsendungen in von der Klägerin beförderten Zügen kontrolliert, davon waren 63 gefahrgutrechtlich zu beanstanden, 41 davon mit schweren Mängeln.
Mit Schreiben vom 26.08.2015 hörte die Beklagte die Klägerin zu den beanstandeten Mängeln an. Sie gab Gelegenheit zur Stellungnahme zu ihrer Absicht, die Klägerin zu verpflichten, durch geeignete Maßnahmen sicherzustellen, dass die relevanten Vorschriften eingehalten würden und zu der geplanten Sofortmaßnahme, anzuordnen, dass für die Dauer von 6 Monaten jeder aus Italien ins Bundesgebiet einfahrende Zug der Klägerin seine Fahrt nur fortsetzen dürfe, nachdem er am Grenzeingangsbahnhof einer Sichtkontrolle durch im Gefahrgutrecht nachweislich ausgebildete Wagenmeister unterzogen worden sei. Mit E-Mail vom 15.09.2015 teilte die Klägerin der Beklagten die vorläufigen Ergebnisse der von ihr durchgeführten Auswertungen und die von ihr bis dahin eingeleiteten Maßnahmen mit. Sie führte aus, dass sich die Fehler in der Masse auf die Züge U. – N. -S. und T. – N. -S. einschränken ließen. Diese Züge würden seit dem 11.09. bzw. 14.09.2015 durch Wagenmeister der ÖBB kontrolliert. Weitere Maßnahmen seien gegenüber ihren Partnern eingeleitet worden und für den Zug U. – N. -S. würden die internen Prozesse, die die seit 2006 veränderte Ladegutstruktur noch nicht ausreichend berücksichtigten, angepasst. Auch wenn die Erstellung der Begleitpapiere und deren inhaltliche Richtigkeit, auf die ein großer Teil der festgestellten Mängel entfielen, in die Verantwortungssphäre des Absenders fielen, habe sie als Beförderer die festgestellten Mängel aufgegriffen, um im Rahmen der bestehenden frachtvertraglichen Beziehungen auf eine einwandfreie Erstellung der Begleitpapiere hinzuwirken.
Auf Antrag der Klägerin verlängerte die Beklagte am 16.09.2015 die Anhörungsfrist bis Mitte Oktober und bat um Zusendung der Dokumentation aller erfolgten Kontrollen eines jeden geprüften Zuges mit Gefahrgut der vorgenannten Relationen. Die Klägerin übermittelte der Beklagten daraufhin am 13.10.2015 eine Auflistung der eingeführten Maßnahmen.
Mit Bescheid vom 20.11.2015 ordnete die Beklagte an, dass ab dem 01.12.2015 zunächst bis zum 31.03.2016 jeder aus Italien ins Bundesgebiet einfahrende Zug der Klägerin mit gefahrguttragenden Einheiten seine Fahrt nur fortsetzen dürfe, nachdem am Grenzeingangsbahnhof alle gefahrguttragenden Einheiten erfolgreich auf die Dichtheit und den sicheren Verschluss der Füll- und Entleerungseinrichtungen (Bodenventil, Zapfventil und Gewindeschutzkappe wie auch Domverschlüsse) geprüft worden seien. Grenzeingangsbahnhof in diesem Sinne sei der nächste geeignete Bahnhof auf dem Gebiet der Bundesrepublik Deutschland in Laufrichtung des Zuges. Keinesfalls dürfe der Laufweg im Bundesgebiet ohne eine solche Prüfung 100 km überschreiten. Eine Prüfung dürfe ersatzweise bereits in einem Bahnhof auf dem Hoheitsgebiet der Schweiz oder Österreichs stattfinden, wenn sie dokumentiert werde und dem EBA entsprechende Nachweise vorgelegt würden (Ziffer 1 des Bescheides). Mit Ziffer 2 des Bescheides verpflichtete die Beklagte die Klägerin zur Erstellung eines Aktionsplanes gemäß Art. 3 Abs. 2 Buchstabe c) der VO 1078/2012/EU der Kommission vom 16.11.2012 und zu dessen Umsetzung gemäß dem Buchstaben d) und dessen Bewertung gemäß dem Buchstaben e) der vorgenannten Verordnung unter Beachtung der Kriterien des Anhangs „Das Kontrollverfahren“ dieser Verordnung. Zur Begründung gab die Beklagte an, dass die festgestellten Mängel zu einer Beanstandungsquote von annährend 60 % – also weit über einer Quote von 4 % im innerstaatlichen Verkehr – führten. Diese Ergebnisse entsprächen dem Bild, das das EBA im vorangehenden Jahr bei seiner regelmäßigen Kontrolltätigkeit gewonnen habe. Im Bundesgebiet seien in erheblichem Umfang nicht nur Rechtsverstöße, sondern auch sicherheitsgefährdende Mängel festzustellen, die ihre eigentliche Ursache nicht auf deutschem Staatsgebiet hätten. Die eigentlichen Verursacher, die nach dem Gefahrgutrecht die Hauptverantwortung trügen (Absender und Befüller) seien für das EBA nicht greifbar. Es sei mehrfach ohne durchschlagenden Erfolg versucht worden, eine Änderung der Situation über die italienischen Behörden zu erzielen. Zwar sei in den Herbstmonaten bei Kontrollen intensiver Kooperationswille seitens der Klägerin und eine leichte Tendenz zum Besseren festzustellen gewesen, aber nicht von wirklich durchschlagendem Erfolg geprägt gewesen zu sein. So hätten beispielsweise bei einer Kontrolle am 20.10.2015 fünf von neun Tankcontainern bemängelt werden müssen, die sämtlich nicht ordnungsgemäß verschlossen gewesen seien. Die Entscheidung zu Ziffer 1 beruhe auf § 8 Abs. 1 GGBefG. Aus §§ 3, 4 Abs. 1 und 3 GGVSEB ergebe sich, dass objektiv ein guter Teil der geprüften Gefahrguttransporte von der Klägerin als Beförderer nicht hätte transportiert werden dürfen. Zur Durchsetzung einer effektiven Gefahrenabwehr bleibe angesichts der fehlenden Greifbarkeit der Hauptverantwortlichen nur der Weg, die Klägerin als im Bundesgebiet verantwortliches EVU als Zustandsstörerin in die Pflicht zu nehmen. Dies sei auch nicht unbillig, da den EVU aus dem Eisenbahnrecht die Verpflichtung zukomme, für einen sicheren Transport zu sorgen. Mildere Mittel wie die nur teilweise Kontrolle hätten sich als weniger geeignet erwiesen, da nach wie vor in erheblichem Umfang schwere Mängel festgestellt würden. Die unter Ziffer 2 getroffene Anordnung beruhe auf § 5a Abs. 2 AEG i.V.m. § 5 Abs. 1 und § 4 Abs. 4 AEG und Art. 3 VO 1078/2012/EU und sei ebenfalls erforderlich. Angesichts der Anzahl, Intensität und Dauer der Mängelfeststellung stehe fest, dass die Klägerin ihren Pflichten zum Sicherheitsmanagement bezogen auf die aus Italien einfahrenden Gefahrgutsendungen nicht in ausreichendem Maße nachgekommen sei. Entweder prüfe sie selbst die übernommenen Fahrzeuge nicht ausreichend auf Mängelfreiheit oder sie verlasse sich im Rahmen von sog. „Vertrauensabkommen“ auf Dritte, die augenscheinlich nicht ausreichend fachkundig oder zuverlässig seien und nicht ausreichend kontrolliert würden. In dem Aktionsplan sollten insbesondere auch die Prozesse benannt, umgesetzt und einer Bewertung zugeführt werden, die die Klägerin von ihren Kooperationspartnern vor der Übergabe der Sendung an die Klägerin verantwortlich durchführen lasse, um bei der Einfuhr nach Deutschland die Beförderungen mängelfrei durchführen zu können. Die Auswahl und Beschreibung der zu ergreifenden Maßnahmen wolle das EBA jedoch in der Hand der Klägerin belassen, auch wenn die Anordnung so nicht den Grad an Bestimmtheit erreiche, der eine eventuelle Vollstreckung im Wege des Verwaltungszwanges zulassen würde.
Die Klägerin legte am 27.11.2015 Widerspruch ein und begründete diesen am 14.12.2015 im Wesentlichen damit, dass ihr dadurch Pflichten aufgebürdet würden, die sie gesetzlich gar nicht erfüllen müsse. Nach 1.4.2.2.1 c) der Ordnung für die internationale Eisenbahnbeförderung gefährlicher Güter (RID) habe der Beförderer nur eine Sichtprüfung vorzunehmen, die nach vorherrschender Meinung nur vom Boden aus erfolgen müsse. Die gesetzliche Verantwortung für ordnungsgemäß geschlossene Verschlusseinrichtungen liege bei dem Befüller (1.4.3.3. f) RID), dem Entlader (1.4.3.7.1 d) Abs. 2 RID) und beim Absender (1.4.2.1.2 RID) der Tanks. Die Beklagte trage nicht vor, ob und welche Versuche das EBA gegen Absender und Befüller eingeleitet habe. Es könne nicht ausgeschlossen werden, dass die Verhängung von Bußgeldern gegen diese durchaus eine bestimmte Wirkung hätte hervorrufen können, auch wenn Italien den EU-Rahmenbeschluss „RBGeld“ noch nicht umgesetzt habe. Die angeordneten Maßnahmen seien jedenfalls unverhältnismäßig. Die Klägerin werde dazu verpflichtet, eine physische Verschlussprüfung sicherzustellen und die Pflichten des Befüllers bzw. Absenders zu erfüllen. Diese Änderung der gesetzlich vorgesehenen Pflichtenverteilung habe erhebliche Auswirkungen auf den eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb der Klägerin. Aus arbeitsschutzrechtlichen Gründen sei es für die Mitarbeiter der Klägerin zudem unmöglich, auf einen Tank zu steigen, um die Domdeckel zu überprüfen. Auch die physische Überprüfung der am Kopf befindlichen Verschlusseinrichtungen sei nicht möglich, wenn zwei Container auf dem Waggon zueinander verladen seien. Die Klägerin dürfe zudem keine verplombten Verschlusskappen oder Verschlüsse öffnen. Beladene Ladeeinheiten könnten auch nur auf Gleisen überprüft werden, die nicht unter einem Fahrdraht lägen, was auf den betreffenden Strecken so gut wie nicht möglich sei. Jedenfalls wäre die Prüfung wegen eines damit verbundenen Teilumschlags der beladenen Ladeeinheiten eine solche betriebliche Beeinträchtigung, dass die Klägerin die Zugverkehre nicht mehr wirtschaftlich betreiben könne. Die gesetzlich vorgesehene Sichtprüfung gehe zudem ins Leere, weil Domdeckel vom Boden aus nicht zu sehen seien und anderen Verschlusseinrichtungen nicht anzusehen sei, ob sie auch vollständig zugedreht seien. Der Klägerin müsse mehr Zeit gegeben werden, die gewünschte Wirkung mit milderen Mitteln, wie die bereits eingeleiteten Gespräche mit den betreffen Kunden, herbeizuführen. Mit Wirkung zum 01.01.2016 seien zudem Strafzahlungen festgelegt worden, die letztlich die gleichen Wirkungen wie Bußgelder hätten. Außerdem sei beabsichtigt, in den Umschlagbahnhöfen regelmäßig Stichprobenkontrollen in der vom EBA angeordneten Weise durchzuführen und zu dokumentieren. Ein entsprechender Aktionsplan werde zur Verfügung gestellt.
Mit Widerspruchsbescheid vom 22.04.2016 wies die Beklagte den Widerspruch der Klägerin mit der Maßgabe zurück, dass die in Ziffer 1 des Ausgangsbescheides angewiesenen Kontrollen ersatzweise auch in Italien ausgeführt werden könnten. Die Klägerin sei Adressatin des § 4 Abs. 1 GGVSEB und damit neben den anderen an der Beförderung Beteiligten dafür verantwortlich, dass die erforderlichen Vorkehrungen zur Verhinderung von Schäden getroffen werden. Sie sei zudem nach § 4 Abs. 3 S. 1 Nr. 2 GGVSEB und § 4 Abs. 3 AEG verantwortlich. Die Inanspruchnahme der Klägerin stelle das wirkungsvollste Mittel zu einer schnellen Sicherstellung eines ordnungsgemäßen Transportes der gefährlichen Güter dar. Die anderen nach dem Gefahrgutrecht Verantwortlichen seien weder über Maßnahmen der Gefahrenabwehr noch repressiv greifbar. Nur eine vollständige Überprüfung der Transporte sei zudem geeignet, die Sicherheit der aus Italien kommenden Gefahrguttransporte zu gewährleisten.
Die Klägerin verkenne mit dem Verweis auf die Sichtkontrolle nach 1.4.2.2.1 c) RID die Verantwortungsverteilung der nationalen und internationalen rechtlichen Bestimmungen. Im Vordergrund stehe das Ziel, eine sichere Beförderung zu gewährleisten. Hierfür trügen alle an der Beförderung Beteiligten gleichermaßen die Verantwortung. Auch wenn die konkreten Pflichten der Hauptbeteiligten und anderer Beteiligter in der RID näher bestimmt seien, ergebe sich aus 1.4.1.1 RID eine vor die Klammer gezogene Sicherheitsverantwortung, die durch die nachfolgenden Regelungen nicht verdrängt werde. Aus 1.4.1.3 RID folge, dass die RID-Vertragsstaaten auch grundsätzlich die Möglichkeit hätten, die einem Beteiligten obliegende Pflichten auf andere Beteiligte zu übertragen, wenn dies keine Verringerung der Sicherheit zur Folge habe. Daraus folge, dass die Übertragung der Pflichten und damit auch die Erweiterung des Pflichtenkataloges möglich seien, wenn hiermit eine Erhöhung der Sicherheit einhergehe. Nach 1.8.1.4 RID sei die Sendung und Beförderung bei festgestellten Mängeln verboten bzw. zu unterbrechen. Die mit Ziffer 1 des Bescheides angeordneten Maßnahmen stellten demgegenüber ein milderes Mittel dar. Es finde auch keine Veränderung der vorgesehenen Pflichtenverteilung statt, sondern es werde eine ureigene Pflicht der Klägerin konkretisiert. Das Gesetz gehe eindeutig davon aus, dass die Pflichten und Verantwortlichkeiten der Beteiligten einzig und allein von der Sicherheit des Transportes der gefährlichen Güter bestimmt seien. Aus der Formulierung „insbesondere“ und „im Rahmen des Abschnitts 1.4.1“ in 1.4.2.2.1 RID ergebe sich, dass die aufgelisteten Pflichten nicht als ausschließlich anzusehen seien.
Die vorgebrachten arbeitsschutzrechtlichen Gründe habe die Klägerin nicht konkret dargelegt. Dagegen spreche zudem, dass sie solche Prüfungen nunmehr in Italien durch Fremdpersonal durchführen lasse. Die mit der Beschaffung von Gleisen ohne Fahrdraht verbundenen und organisatorischen Schwierigkeiten seien lösbar. Der Prüfumfang beschränke sich bei am Kopf befindlichen Verschlusseinrichtungen und verplombten Verschlusskappen und Verschlüssen nur auf das mögliche Maß, was in der Natur der Sache liege. Der Einwand, dass die auferlegten Maßnahmen den Zugverkehr unwirtschaftlich machten, sei kein Gesichtspunkt, der für die Gefahrenabwehr relevant sein könne. Die von der Klägerin ergriffenen Maßnahmen könnten nicht als mildere Mittel angesehen werden, denn die Einwirkung auf die Absender habe nicht zum selben Erfolg geführt. Die Anordnung trage zudem den Charakter einer einstweiligen Sicherungsmaßnahme bis zum Wirksamwerden der unter Ziffer 2 geforderten Maßnahmen.
Die Klägerin hat am 25.05.2016 Klage erhoben.
Zur Begründung verweist sie auf ihr Vorbringen im Vorverfahren und führt im Wesentlichen weiter aus: Sie habe ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit des Bescheides der Beklagten. Dieser habe sich durch Zeitablauf erledigt. Da die Beklagte aber bereits weitere Gefahrgutprüfungen angekündigt habe und auch in Zukunft mit ähnlichen Bescheiden zu rechnen sei, bestehe eine konkrete Wiederholungsgefahr, auch für eine Anordnung eines Aktionsplans. Die Mängel seien seit Klageerhebung nur deshalb drastisch zurückgegangen, weil die Klägerin die physischen Kontrollen durch Dienstleister vor Ort überobligationsmäßig vornehmen lasse. Würden sie wegfallen, würde es wieder zu entsprechenden Mängelfeststellungen durch die Beklagte kommen. Die Klägerin benötige Rechtssicherheit für die Zukunft.
Die Beklagte dehne den Anwendungsbereich des § 4 Abs. 1 GGVSEB unzulässig aus, da nur solche Gefahren vorhersehbar seien, die der jeweilige Beteiligte auch erkennen könne. Im Rahmen der ihr obliegenden Sichtprüfung nach 1.4.2.2.1 c) RID sei es der Klägerin vielfach aber gar nicht möglich, eine nicht ordnungsgemäß verschlossene Ladeeinheit zu erkennen. Die Klägerin könne sich nach dem arbeitsteilig ausgestalteten Pflichtensystem des RID grundsätzlich darauf verlassen, dass die übrigen Beteiligten ihren Pflichten nachkämen. Nur dort, wo die Mängel äußerlich erkennbar seien, müsse sie im Rahmen ihrer allgemeinen Sicherheitspflicht tätig werden. Es sei nicht klar, warum es nicht möglich sei, die Beteiligten zur Verantwortung zu ziehen, die die festgestellten Mängel tatsächlich verursacht hätten. Die Beklagte wäre in erster Linie dazu gehalten gewesen, die eigentlichen Störer im Wege der Amtshilfe heranzuziehen. Außerdem wäre es möglich gewesen, die Verfolgung dieser Störer über die Referentenebene hinaus an höherer Stelle in Italien anzutragen. Die Beklagte hätte die konkreten Absender, Befüller und Verlader auf italienischem Boden namentlich benennen müssen, um den dortigen Behörden eine gezielte Vorgehensweise zu ermöglichen. Es müsse überprüft werden, welche der Amtshilfeverfahren die Pflichtverletzung der Absender, Befüller und Verlader betroffen hätten und ob man sich mit oberflächlichen Antworten aus Italien hätte zufrieden geben müssen. Die bemängelten Sendungen seien zudem aus U1. , Q. und D. in der Türkei gestartet und ein Vorgehen gegen die dort sitzenden Entlader im Wege der Amtshilfe denkbar und geboten gewesen. Ohne die Vorlage entsprechenden Schriftverkehrs werde bestritten, dass die Beklagte insoweit ausreichende und zumutbare Schritte eingeleitet habe. Die Durchführung hundertprozentiger Vollkontrollen führe zu erheblichen Auswirkungen auf den eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb der Klägerin, die angesichts der Gefährdungslage unverhältnismäßig gewesen seien. Die Anordnung von Stichprobenkontrollen mit einem privatrechtlichen Sanktionssystem würde genügen. Im Rahmen der Verhältnismäßigkeit sei auch die seinerzeit bestehende konkrete Gefährdungslage zu berücksichtigen, wonach nicht einmal im Ansatz ein größerer Gefahrgutunfall gedroht habe. Von den 64 festgestellten Mängeln seien 32 Verstöße wegen fehlender Eintragungen in den Beförderungspapieren gewesen, die von keiner besonderen Sicherheitsrelevanz gewesen seien. 8x habe ein Label gefehlt oder sei beschädigt gewesen, wobei das Abfallen keinesfalls selten sei. Je 4x habe ein Rangierzettel gefehlt oder sei die Tankprüfung abgelaufen oder nicht korrekt ausgefüllt gewesen. Auf nicht richtig verschlossene Verschlusseinrichtungen seien 16 Mängel entfallen. Diese seien äußerlich nicht konkret zu erkennen gewesen und es sei auch kein Gefahrgut ausgetreten.
Die Klägerin beantragt,
1. festzustellen, dass Ziffer 1 des Bescheides vom 20.11.2015 rechtswidrig gewesen ist,
2. den Widerspruchsbescheid vom 22.04.2016 aufzuheben, soweit dieser den Widerspruch in Bezug auf Ziffer 1 des Bescheides vom 20.11.2015 in die Klägerin nicht begünstigender Weise zurückweist,
3. Ziffer 2 des Bescheides vom 20.11.2015 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 22.04.2016 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung wiederholt und vertieft sie ihr Vorbringen aus dem Vorverfahren und ergänzt dieses im Wesentlichen wie folgt: Eine Wiederholungsgefahr sei nicht hinreichend dargelegt. Es erscheine zweifelhaft, dass ein Einstellen der Kontrolltätigkeit zum heutigen Zeitpunkt tatsächlich zu einem erneuten erheblichen Anstieg von undichten, nicht ausreichend verschlossenen Gefahrgutladungen führen würde. Der Rückgang der mängelbehafteten Gefahrgutsendungen könne ebenso darauf zurückzuführen sein, dass die übrigen am Transport Beteiligten ihren Pflichten nunmehr vermehrt nachkämen.
Die Ermächtigungsgrundlage für die getroffenen Anordnungen ergebe sich aus 1.8.1.4 RID und § 5a Abs. 2 AEG. Das Ziel des Gefahrgutbeförderungsrechts liege in der Minimierung des Risikos, das durch den Transport von Gefahrgut entstehe, u.a. durch Risikovorsorge. Dies ergebe sich auch aus der Richtlinie 2008/68/EG. Für die Verhinderung von Gefahren seien alle am Transport Beteiligten gleichermaßen verantwortlich. § 4 GGVSEB gehöre erkennbar zu den allgemeinen, vor die Klammer gezogenen Bestimmungen und gelte über die speziellen, für die einzelnen an einem Gefahrguttransport beteiligten Akteure aufgestellten Vorschriften der §§ 17 ff. GGVSEB hinaus. Sie seien nicht so zu verstehen, dass sich der einzelne Beteiligte nur an die jeweils für ihn speziell geregelten Pflichten halten müsse. Dies ergebe sich auch aus der Begründung des Verordnungsgebers und aus 1.4.1.1 RID. Eine Verantwortlichkeit der Klägerin folge auch aus § 26 Abs. 1 Nr. 2 GGVSEB. Etwas Gegenteiliges ergebe sich auch nicht aus dessen Absatz 2, da die Klägerin sich auf dessen Vermutungswirkung nicht berufen könne. Die Vermutung sei widerlegt. Im Jahre 2015 habe die Klägerin eine weit überdurchschnittlich hohe Zahl mängelbehafteter, nicht ordnungsgemäß verschlossener Tanks aus Italien in die Bundesrepublik Deutschland befördert. Da die Klägerin darüber Kenntnis hatte, konnte eine bloße Sichtprüfung keine ausreichende Gewähr für die Ordnungsgemäßheit der beförderten Tanks liefern.
Die zuständigen Behörden hätten im Rahmen des Ermessens auch eine Störerauswahl treffen können. Das EBA dürfe in Italien selbst nicht tätig werden, sodass als einzige ordnungspflichtige Adressatin die Klägerin verbleibe. Zwar seien die zuständigen italienischen Behörden um Amtshilfe gebeten worden. Dies habe aber nicht zu einer Verbesserung bei der Einhaltung gefahrgutrechtlicher Vorgaben geführt. Mittels der nach 1.8.2 RID möglichen Amtshilfe sei es deutschen Behörden weder möglich, konkrete Ermittlungsmaßnahmen einzuleiten, noch etwaige Pflichten gegenüber primär Verantwortlichen im Wege des Verwaltungszwangs durchzusetzen. Auf die einzelnen von der Beklagten beschriebenen Amtshilfeersuchen wird Bezug genommen (Bl. 79 ff; 112 f. der Gerichtsakte). Ein milderes Mittel sei zudem nicht ersichtlich. Allenfalls eine vollständige Untersagung wäre im Vergleich zu den angeordneten Maßnahmen ein gleich wirksamer, aber gravierenderer Eingriff gewesen. Eine lediglich stichprobenhafte Kontrolle wäre weniger wirksam gewesen. Die Klägerin verkenne zudem, dass ihr gemäß § 7a Abs. 8 AEG die Pflicht obliege, dass die Voraussetzungen, die für die Erteilung der Sicherheitsbescheinigung gegolten hätten, auch danach erfüllt blieben und dass in diesem Zusammenhang auch solche Verfahren wesentlicher Bestandteil des Sicherheitsmanagements seien, die die Einhaltung bestehender, neuer und geänderter Normen in nationalen Sicherheitsvorschriften nach Art. 8 und Anhang II der Richtlinie 2004/49/EG oder sonstigen einschlägigen Vorschriften gewährleisteten. Die Anordnung der Kontrollen sei gegenüber der Entziehung der Genehmigung das mildere Mittel.
Selbst wenn die Klägerin aber allein zu einer Sichtprüfung verpflichtet gewesen sein sollte, hätte die Anordnung zu Ziffer 1 auch gestützt auf § 5a Abs. 2 i.V.m. §§ 5 Abs. 1 Nr. 1, 4 Abs. 3 Nr. 1 AEG im Wege der allgemeinen Eisenbahnaufsicht erlassen werden können. Durch die wiederholte Beförderung nicht ordnungsgemäß verschlossener Tank-Container habe die Klägerin nämlich wiederholt gegen ihre Pflicht zum sicheren Betrieb gemäß § 4 Abs. 3 Nr. 1 AEG verstoßen.
Ziffer 2 des Ausgangsbescheides verpflichte die Klägerin nur zur Einhaltung einer sie ohnehin treffenden Verpflichtung. Ein Sicherheitsmanagementsystem (SMS) habe die Klägerin nach § 4 Abs. 4 AEG i.V.m. Art. 9 Abs. 2 der Richtlinie 2004/49/EG einzurichten. Auch aus Art. 1 VO 1158/2010 und deren Anhang II, A.4 i.V.m. Art. 4 Abs. 3 der Richtlinie 2004/49/EG folge, dass die Klägerin im Rahmen ihres SMS Verfahren zur Risikobegrenzung zu etablieren habe. Sofern dies Fragen betreffe, bei denen es Überschneidungen mit anderen Beteiligten gebe, hätten diese Verfahren gegebenenfalls eine Zusammenarbeit mit den Beteiligten vorzusehen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsakten der Beklagten (Beiakten 1 und 2) ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat teilweise Erfolg. Sie ist zulässig und hinsichtlich des Antrages zu 2. auch begründet. Im Übrigen ist sie unbegründet.
I. Der Antrag zu 1. ist als Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO zulässig. Die mit Ziffer 1. des Bescheides vom 20.11.2015 getroffene Anordnung hat sich durch Zeitablauf erledigt. Zu ihrem wesentlichen Inhalt gehörte, dass die Kontrollmaßnahmen nur für den Zeitraum vom 01.12.2015 bis zum 31.03.2016 durchzuführen waren.
Vgl. dazu Schoch/Schneider/Bier, VwGO, § 113 Rn. 85.
Die Klägerin verfügt auch über das erforderliche Fortsetzungsfeststellungsinteresse. Dabei ist nicht der Nachweis erforderlich, dass einem zukünftigen behördlichen Vorgehen in allen Einzelheiten die gleichen Umstände zugrunde liegen wie vor Erledigung des Verwaltungsakts. Denn entscheidend ist die Klärung der rechtlichen und tatsächlichen Voraussetzungen zukünftigen Verwaltungshandelns unter Anwendung der dafür maßgeblichen Rechtsvorschriften,
BVerwG, Beschluss vom 21.10.1999 – 1 B 37/99 –, juris Rn. 5.
Die Klägerin hat ein berechtigtes Interesse an der Pflichtenabgrenzung zwischen den an der Beförderung gefährlicher Güter Beteiligten nach dem RID 2015 und der GGVSEB in der bis zum 03.06.2016 gültigen Fassung (GGVSEB a.F.), da diese dem Grunde nach auch für das zukünftige Handeln der Beklagten der Klägerin gegenüber voraussichtlich maßgeblich sein wird.
Die Klage ist jedoch unbegründet. Ziffer 1 des Ausgangsbescheides vom 20.11.2015 war rechtmäßig. Die Beklagte konnte die damit ausgesprochene Anordnung auf § 8 Abs. 1 S. 1 GGBefG in der bis zum 29.07.2016 gültigen Fassung (GGBefG a.F.) stützen. Danach kann die jeweils für die Überwachung zuständige Behörde im Einzelfall die Anordnungen treffen, die zur Beseitigung festgestellter oder zur Verhütung künftiger Verstöße gegen das GGBefG oder gegen die nach diesem Gesetz erlassenen Rechtsverordnungen erforderlich sind.
Die Anordnung zielte auf die Verhütung künftiger Verstöße gegen die GGVSEB a.F und der Ordnung für die internationale Eisenbahnbeförderung gefährlicher Güter 2015 (RID 2015). Nach § 4 Abs. 1 GGVSEB a.F. haben die an der Beförderung gefährlicher Güter Beteiligten die nach Art und Ausmaß der vorhersehbaren Gefahren erforderlichen Vorkehrungen zu treffen, um Schadensfälle zu verhindern und bei Eintritt eines Schadens dessen Umfang so gering wie möglich zu halten. § 4 Abs. 1 GGVSEB enthält eine 1.4.1.1 S. 1 RID 2015 vergleichbare Regelung und orientiert sich an dieser,
vgl. BR-Drs. 274/09, S. 105.
Die Klägerin ist als Beförderer von Gefahrguttransporten aus Italien an der Beförderung Beteiligte im Sinne von § 4 Abs. 1 GGVSEB a.F., 1.4.1.1 RID 2015. Sie hat danach nach Art und Ausmaß der vorhersehbaren Gefahren die erforderlichen Vorkehrungen zu treffen. In diesem Rahmen trifft auch sie die grundsätzliche Pflicht, für die Beförderung ausschließlich dichter und sicher verschlossener Einheiten zu sorgen. Zwar werden für andere an der Beförderung gefährlicher Güter Beteiligte Pflichten hinsichtlich der Dichtheit und des sicheren Verschlusses der Einheiten ausdrücklich formuliert (vgl. für den Absender 1.4.2.1.1 RID 2015, für den Befüller 1.4.3.3 RID 2015, für den Entlader 1.4.3.7.1 RID oder für den Verlader 1.4.3.1.1 RID). Daraus ergibt sich im Wege eines Umkehrschlusses jedoch nicht, dass für den Beförderer solche Pflichten nicht bestehen. Die konkrete Formulierung dieser Pflichten bei den anderen an der Beförderung Beteiligten ergibt sich, im Sinne eines ausdrücklichen, verstärkenden Normappells, vielmehr aus der Nähe ihrer Tätigkeit zu den durch unsichere Verschlüsse entstehenden Gefahren. § 4 GGVSEB a.F. ist eine allgemeine Pflicht aller an der Beförderung Beteiligter, die vor die Klammer gezogen ist. Er begründet ebenso wie 1.4.1.1 RID 2015 eine allgemeine Sicherheitspflicht und bezieht sich nicht nur auf die bereits durch andere Vorschriften definierten Pflichten. Diese Auslegung folgt insbesondere aus der Regelungssystematik der GGVSEB a.F. und des RID 2015. Aus der Formulierung in 1.4.2.2.1 RID 2015, dass der Beförderer, der die gefährlichen Güter übernimmt, „im Rahmen des Abschnitts 1.4.1 insbesondere“ die anschließend genauer formulierten Pflichten erfüllen muss, ergibt sich, dass die Pflichten des Beförderers mit den ihn konkret betreffenden Abschnitten der GGVSEB a.F. und des RID 2015 dort nicht abschließend formuliert sind. Auch aus 1.4.1.1 S. 2 RID 2015, der zusätzlich zu der auch in § 4 Abs. 1 GGVSEB gewählten Formulierung vorsieht, dass die an der Beförderung gefährlicher Güter Beteiligten jedenfalls die für sie jeweils geltenden Bestimmungen des RID einzuhalten haben, ergibt sich keine andere Wertung. Es folgt daraus keine Beschränkung auf die in 1.4.2 ff. RID 2015 bestimmten Pflichten. „Jedenfalls“ hat in diesem Fall nach dem Gesetzeskontext nämlich die Bedeutung von „zumindest, wenigstens“,
vgl. Duden, Bedeutung Nr. 2., https://www.duden.de/rechtschreibung/jedenfalls (abgerufen am 30.08.2018).
Die Regelungsgestaltung der Formulierung „von der allgemeinen zur spezielleren Pflicht“ findet sich auch an weiteren Stellen der GGVSEB a.F. So formuliert § 19 Abs. 1 GGVSEB Pflichten, die für Beförderer im Straßen- und Eisenbahnverkehr sowie in der Binnenschifffahrt gelten. In den folgenden Absätzen werden dann in den folgenden Absätzen weitere Pflichten je für den Straßenverkehr (Abs. 2), den Eisenbahnverkehr (Abs. 3) und die Binnenschifffahrt (Abs. 4) formuliert. Die Verordnungsbegründung zu § 4 GGVSEB führt aus:
„Die an der Beförderung gefährlicher Güter Beteiligten haben Schadensfälle zu verhindern. Nach Absatz 2 sind bei Unfällen oder Unregelmäßigkeiten die zuständigen Behörden durch den Fahrzeugführer, den Eisenbahninfrastrukturunternehmer oder den Schiffsführer zu benachrichtigen. Die Nichtbenachrichtigung ist mit einer Ordnungswidrigkeit belegt. Damit kann bei den einzelnen Betroffenen die Benennung dieser Pflicht entfallen (keine Doppelregelung).“, vgl. BR-Drs. 274/09, S. 105.
Dies zeigt, dass der Verordnungsgeber bei der Formulierung der speziellen Pflichten der an der Beförderung Beteiligten diese nicht abschließend regeln wollte, sondern vielmehr, wie auch aus § 37 GGVSEB ersichtlich, bereits die Regelungsgestaltung im Hinblick auf die Pflichtverstöße, die Ordnungswidrigkeiten darstellen sollten, im Blick hatte.
Die Klägerin ist hinsichtlich der Verschlusseinrichtungen damit nicht nur auf eine bloße Sichtprüfung beschränkt. Der Verweis des § 4 Abs. 1 GGVSEB auf „vorhersehbare“ Gefahren ist nicht in dem Sinne zu verstehen, dass er nur die bei der Umsetzung der in den Vorschriften der §§ 17 ff. GGVSEB und 1.4.2 ff. RID 2015 vorgesehenen Pflichten erkennbaren Gefahren meint. Er meint vielmehr alle erkennbaren Gefahren, auch wenn sie sich den an der Beförderung Beteiligten auf anderem Wege zeigen.
Auch § 26 GGVSEB bestätigt diese Auslegung. Nach dessen Absatz 1 Nr. 2 wird die Pflicht dafür zu sorgen, dass nach 4.3.2.4.2 und 4.2.1.5 RID ungereinigte leere und nicht entgaste Tanks ebenso verschlossen und dicht sind wie im gefüllten Zustand, all jenen auferlegt, die ungereinigte leere Tanks zur Beförderung übergeben, versenden und selbst befördern. Aus Letzterem ergibt sich, dass die Pflicht für den sicheren Verschluss auch ausdrücklich dem Beförderer obliegt und er nicht etwa nachrangig zum Absender dazu verpflichtet ist. Die Vorschrift des § 26 Abs. 2 GGVSEB, wonach, wenn eine Sichtprüfung bei Tanks nach Abs. 1 Nr. 2 ergibt, dass keine offensichtlichen Undichtigkeiten vorliegen, davon ausgegangen werden kann, dass beim vorherigen Entleerungsvorgang nicht betätigte Füll- und Entleerungseinrichtungen unverändert dicht sind, führt für den vorliegenden Fall ebenfalls nicht zu einer Einschränkung der Pflichten des Beförderers. Zunächst ist die Vorschrift nur anwendbar, wenn es um Füll- und Entleerungseinrichtungen geht, die beim vorherigen Entleerungsvorgang nicht betätigt wurden. Dass es sich vorliegend ausschließlich um solche Einrichtungen gehandelt hat, ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich. Im Umkehrschluss folgt aus § 26 Abs. 2 GGVSEB zugleich, dass eine Sichtprüfung in allen anderen Fällen nicht ausreichend sein kann. Zum anderen differenziert auch dieser Absatz nicht zwischen den an der Beförderung Beteiligten und stellt diese damit allesamt gleich.
Nicht zuletzt handelt es sich bei den Vorschriften des GGBefG, GGVSEB und RID um Gefahrenabwehrrecht. Es liegt im Sinne einer möglichst effektiven Gefahrenabwehr, die Pflichten der an der Beförderung der gefährlichen Güter Beteiligten weit zu fassen, um ein maximales Sicherheitsniveau zu gewährleisten.
Durch die im Zeitraum vom 22.-26.06.2015 durchgeführten Schwerpunktkontrollen war erkennbar, dass die Dichtheit und den sicheren Verschluss betreffende Mängel (nämlich insgesamt 16 der 64 festgestellten Mängel) bei den aus Italien kommenden Vertrauenszügen vorhanden waren und die anderen an der Beförderung Beteiligten ihren Pflichten nicht ausreichend nachkamen. Damit waren die Gefahren, die damit von diesen Zügen durch undichte Verschlüsse etc. ausgingen, auch für die Klägerin vorhersehbar und sie hatte die nach Art und Ausmaß erforderlichen Vorkehrungen zu treffen. Eine Sichtprüfung war insoweit nicht mehr ausreichend. Die Klägerin musste damit die Maßnahmen ergreifen, die jedenfalls nötig sind, um die Gefahr zu vermeiden. Hinsichtlich der Verschlusseinrichtungen führten die von der Klägerin getroffenen Maßnahmen jedoch nicht zu dem gewünschten Erfolg, wie sich aus den bei der Kontrolle vom 20.10.2015 erneut festgestellten Mängeln ergab. Dort waren fünf von neun Tankcontainern mangelhaft.
Die von der Beklagten mit Ziffer 1 des streitgegenständlichen Bescheides angeordneten Kontrollen von aus Italien kommenden Zügen dienten der Verhütung künftiger Verstöße gegen § 4 Abs. 1 GGVSEB a.F., 1.4.1.1 RID 2015 durch die Klägerin, da diese nach dem soeben Ausgeführten gerade nicht die erforderlichen Vorkehrungen zur Schadensvermeidung getroffen hatte. Damit dienten sie zugleich auch der Verhinderung von Verstößen gegen § 3 GGVSEB a.F. i.V.m. 1.4.1.1 RID 2015. Die Beförderung unter der Einhaltung der anwendbaren Vorschriften des RID erfasst auch die mit § 4 Abs. 1 GGVSEB a.F. deckungsgleiche, vorgenannte Vorschrift des RID 2015.
Auf die Verhütung eines Verstoßes gegen § 4 Abs. 3 S. 1 Nr. 2 GGVSEB a.F. durch die Klägerin konnte die Beklagte sich entgegen ihren Ausführungen allerdings nicht berufen. Danach hat der Beförderer im Eisenbahnverkehr beim Feststellen eines Verstoßes, der die Sicherheit der Beförderung beeinträchtigen könnte, die Sendung möglichst rasch anzuhalten. Er darf die Beförderung erst fortsetzen, wenn die anzuwendenden Vorschriften erfüllt oder die Anweisungen oder Genehmigungen der zuständigen Behörden erteilt sind. Von einem derartigen künftigen Verstoß durch die Klägerin konnte die Beklagte nach ihren damaligen Erkenntnissen jedoch nicht ausgehen. Die Feststellung eines solchen Verstoßes im Sinne des § 4 Abs. 3 GGVSEB a. F. setzt die Kenntnis dieses Verstoßes voraus,
vgl. OLG Karlsruhe, Beschluss vom 06. Mai 2015 – 2 (6) SsBs 157/15 –, juris Rn. 11.
Es lagen jedoch keine ausreichenden Anhaltspunkte dafür vor, dass die Klägerin konkret Kenntnis von undichten und unsicheren Verschlusseinrichtungen hatte und trotz dieser Kenntnis der Pflicht nach § 4 Abs. 3 S. 1 Nr. 2 GGVSEB a.F. nicht nachgekommen ist.
Die Klägerin war nach dem Vorstehenden als Handlungs- und Zustandsstörerin Pflichtige. Die Beklagte hat im Rahmen ihres Auswahlermessens und unter Berufung auf eine wirksame Gefahrenabwehr auch die Klägerin rechtmäßigerweise herangezogen. Andere Pflichtige, wie beispielsweise Absender und Befüller, die in Italien oder der Türkei saßen, waren nicht bzw. nicht gleich effektiv für die Beklagte erreichbar. Sie musste sich in Anbetracht der hohen Rechtsgüter, die mit Gefahrgutvorschriften geschützt werden sollen (z.B. Leben und Gesundheit von Menschen, vgl. § 2 Abs. 1 GGBefG a.F.) nicht auf langwierigere und weniger erfolgversprechendere Maßnahmen einlassen, im Rahmen derer sie auf die Mitwirkung der ausländischen Behörden angewiesen gewesen wäre. Insbesondere musste sie vor einer Inanspruchnahme der Klägerin nicht den Weg über die italienischen Behörden suchen. Vorherige Amtshilfeersuchen im Zusammenhang mit Zugverkehren aus Italien waren schon mehr oder weniger erfolglos angestrengt worden. Das pauschale Bestreiten der Klägerin, dass diese überhaupt erfolgt seien, ist im Hinblick auf den konkreten Vortrag der Beklagten zu den einzelnen Amtshilfeersuchen nicht hinreichend substantiiert. Dass die Verfolgung der Störer in Italien über die Referenten-Ebene hinaus an höherer Stelle in Italien effektiver gewesen wäre, wurde in keiner Weise dargelegt.
Die Ermessensausübung der Beklagte ist in dem nach § 114 S. 1 VwGO gerichtlich überprüfbaren Umfang auch im Übrigen nicht zu beanstanden. Die Anordnung war insbesondere verhältnismäßig. Sie war geeignet, denn sie förderte das Ziel, Züge der Klägerin, die mit undichten oder nicht sicher verschlossenen Einheiten fuhren, vor der wesentlichen Fahrt auf dem Bundesgebiet aus dem Verkehr zu ziehen. Die Anordnung war auch erforderlich. Das von der Klägerin vorgeschlagene Mittel der Durchführung von Stichproben in Verbindung mit einem privatrechtlichen Sanktionssystem wäre für sie zwar weniger einschneidend – da weniger aufwendig und kostenintensiv – gewesen. Es wäre jedoch nicht gleich geeignet gewesen, da so potentiell weniger Verstöße hätten aufgedeckt werden können. Die Klägerin führt selbst aus, dass die Mängel nur wegen der physischen Kontrollen zurückgegangen seien. Die Anordnung war auch angemessen. Die Maßnahme war zeitlich auf einen überschaubaren Zeitraum von vier Monaten begrenzt und sollte zudem den Charakter einer einstweiligen Sicherungsmaßnahme bis zum Wirksamwerden der unter Ziffer 2 des Bescheides angeordneten Maßnahme haben. Auch im Hinblick auf Art. 12 und Art. 14 GG stellte sie keine unverhältnismäßige Beeinträchtigung dar. Die Klägerin hat nicht dargelegt, wieso durch eine Kontrolle im Zeitraum von nur vier Monaten ihr Unternehmen insgesamt nicht mehr wirtschaftlich hätte betrieben werden können. Die Beklagte hatte zudem in dem angegriffenen Widerspruchsbescheid klargestellt, dass kein Teilumschlag erfolgen müsse und die Prüfung bei verplombten Kappen und zueinander verladenen Containern auf das Maß des Möglichen beschränkt sei. Der Vortrag der Klägerin, dass von den leeren Tanks keine große Gefahr ausgegangen sei, überzeugt ferner nicht. Das RID 2015 sieht gerade auch für diese Einheiten Sicherheitsmaßnahmen vor. 16 von 111 Gefahrguttransporten, die hinsichtlich der Verschlusseinrichtungen mangelhaft waren, stellten auch einen nicht unbeachtlichen Anteil dar. Gleiches gilt für die am 20.10.2015 weiter festgestellten Mängel. Der Klägerin musste auch nicht mehr Zeit zum Abstellen der Mängel eingeräumt werden. Ihr war bereits Zeit zur Verbesserung mit der bis Mitte Oktober erfolgten Fristverlängerung gegeben worden. Hinsichtlich der Verschlusseinrichtungen hatten ihre Maßnahmen aber nicht zu beachtlichen Verbesserungen geführt. In Anbetracht der Rechtsgüter, deren Schutz die Kontrollen dienten, musste die Beklagte sich nicht auf eine weitere Verzögerung einlassen, sondern durfte die Klägerin im Sinne einer effektiven Gefahrenabwehr zu den angeordneten Prüfungen verpflichten.
Es kann dahinstehen, ob die Anordnung zu Ziffer 1 des Bescheides vom 20.11.2015 auch auf § 5a Abs. 2 AEG in der bis zum 01.09.2016 gültigen Fassung (AEG a.F.) i.V.m. §§ 5 Abs. 1 Nr. 1, 4 Abs. 3 Nr. 1 AEG a. F. im Wege der allgemeinen Eisenbahnaufsicht gestützt werden konnte, da sie jedenfalls nach § 8 Abs. 1 GGBefG a.F. i.V.m. § 4 Abs. 1 GGVSEB a.F. rechtmäßig gewesen ist.
Die Klage zu 2. ist zulässig und begründet. Der Widerspruchsbescheid vom 22.04.2016 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, soweit er den Widerspruch der Klägerin vom 27.11.2015 in Bezug auf Ziffer 1. des Bescheides vom 20.11.2015 in die Klägerin nicht begünstigender Weise in der Sache zurückweist, § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO. Der Ausgangsbescheid war durch Zeitablauf mit Ablauf des 31.03.2015 erledigt. Nach Erledigung eines Verwaltungsakts ist ein gegen den Verwaltungsakt eingeleitetes Widerspruchsverfahren einzustellen; eine Widerspruchsentscheidung in der Sache ist unzulässig. Die Klägerin ist durch den dennoch ergangenen Widerspruchsbescheid beschwert, denn durch die Zurückweisung ihres Widerspruchs wird der Eindruck erweckt, der Ausgangsbescheid sei bestandskräftig geworden.
BVerwG, Urteil vom 20.01.1989 – 8 C 30/87–; juris Rn. 10; Dolde/Porsch, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO Kommentar, § 68 Rn. 22, m.w.N. auch zur Gegenauffassung.
Der Antrag zu 3. ist als Anfechtungsklage zulässig, § 42 Abs. 1, 1. Alt. VwGO. Insbesondere war die mit Ziffer 2 des Bescheides vom 20.11.2015 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 22.04.2016 ausgesprochene Verpflichtung zur Erstellung, Umsetzung und Bewertung eines Aktionsplanes noch nicht erledigt. Allein der Vollzug eines Handlungspflichten auferlegenden Verwaltungsaktes muss nicht bereits zu dessen Erledigung führen. Die Erledigung eines Verwaltungsaktes tritt vielmehr erst ein, wenn dieser nicht mehr geeignet ist, rechtliche Wirkungen zu erzeugen oder wenn die Steuerungsfunktion, die ihm ursprünglich innewohnte, nachträglich entfallen ist,
vgl. BVerwG, Urteil v. 25.09.2008 - 7 C 5/08 -, juris Rn. 13 m.w.N.
Der Verfügung kommt jedoch weiterhin eine Steuerungsfunktion zu. Die Klägerin sollte die mit dem Aktionsplan beabsichtigten Verbesserungen nämlich weiterhin implementieren und demgemäß „leben“.
Der Antrag ist allerdings unbegründet. Die Verfügung war rechtmäßig und verletzte die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO. Die nach § 5a Abs. 1 AEG a.F. i.V.m. § 3 Abs. 1 Nr. 2 BEVVG zuständige Beklagte konnte diese auf § 5a Abs. 2 AEG a.F. iVm § 5 Abs. 1 und § 4 Abs. 4 AEG a.F. und Art. 3 VO 1078/2012/EU stützen. Nach § 5a Abs. 2 AEG a.F. können die Eisenbahnaufsichtsbehörden in Wahrnehmung ihrer Aufgaben gegenüber denjenigen, die durch die in § 5 Abs. 1 AEG a.F. genannten Vorschriften verpflichtet werden, die Maßnahmen treffen, die zur Beseitigung festgestellter Verstöße und zur Verhütung künftiger Verstöße gegen die in § 5 Abs. 1 AEG a.F. genannten Vorschriften erforderlich sind. Diese Voraussetzungen waren erfüllt. Gemäß § 5 Abs. 1 Nr. 2 AEG a.F. wird durch die Eisenbahnaufsicht auch die Beachtung des Rechts der Europäischen Gemeinschaften und der Europäischen Union, soweit es Gegenstände des AEG a.F. oder die Verordnung (EG) Nr. 1371/2007 betrifft, überwacht. Ein entsprechender Bezug zum AEG a.F. ergibt sich aus § 4 Abs. 4 AEG a.F., wonach Eisenbahnen (§ 2 Abs. 1 AEG a.F.), die eine Sicherheitsbescheinigung oder eine Sicherheitsgenehmigung benötigen, ein SMS nach Art. 9 Abs. 2 und 3 der Richtlinie 2004/49/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29.08.2004 über Eisenbahnsicherheit in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 95/18/EG des Rates über die Erteilung von Genehmigungen an Eisenbahnunternehmen und der Richtlinie 2001/14/EG über die Zuweisung von Fahrwegkapazität der Eisenbahn, die Erhebung von Entgelten für die Nutzung von Eisenbahninfrastruktur und die Sicherheitsbescheinigung(„Richtlinie über die Eisenbahnaufsicht“) (ABl. L 164 vom 30.04.3004, S. 44, L 220 vom 21.06.2004, S. 16), die zuletzt durch die Richtlinie 2009/149/EG (Abl. L 313 vom 28.11.2009, S: 65) geändert worden ist, einzurichten und über dessen Inhalt in nicht personenbezogener Form Aufzeichnungen zu führen haben. Teil des SMS sind auch Prozesse, die sich aus der Tätigkeit der anderen an der Beförderung Beteiligten ergeben. Nach Art. 9 Abs. 2 Richtlinie 2004/49/EG gewährleistet das SMS die Kontrolle aller Risiken, die mit der Tätigkeit des Eisenbahnunternehmens verbunden sind. Unbeschadet geltender nationaler und internationaler Haftungsregeln berücksichtigt das SMS, soweit angezeigt und angemessen, auch die sich aus der Tätigkeit anderer Beteiligter ergebenden Risiken. Es erfüllt die Anforderungen und enthält die Elemente, die in Anhang III der Richtlinie 2004/49/EG festgelegt sind, wobei der Art, dem Umfang und anderen Merkmalen der ausgeübten Tätigkeit Rechnung getragen wird. Hier sind insbesondere die in Anhang III Nr. 2 c), d) und h) der Richtlinie 2004/49/EG genannten Verfahren und Methoden relevant. Wegen der festgestellten Mängel und der hinsichtlich der Verschlusseinrichtungen durch die Klägerin getroffenen, nicht erfolgreichen Maßnahmen durfte die Beklagte davon ausgehen, dass das SMS der Klägerin nicht ausreichend umgesetzt wurde. Zur Verhütung künftiger, damit verbundener Verstöße gegen § 5 Abs. 1 Nr. 2 AEG a.F. i.V.m. § 4 Abs. 4 AEG a.F., Art. 9 der Richtlinie 2004/49/EG durfte die Beklagte daher die Erstellung, Umsetzung und Bewertung eines Aktionsplans anordnen. Dies war auch eine erforderliche Maßnahme gegenüber der nach § 5 Abs. 1 AEG a.F. i.V.m. Art. 9 der Richtlinie 2004/49/EG verpflichteten Klägerin. Letztlich wurde damit nur eine gesetzlich ohnehin bestehende Verpflichtung der Klägerin konkretisiert, denn nach Art. 3 Abs. 2 c) der Verordnung 1078/12/EU umfasst das Kontrollverfahren, für dessen Durchführung jedes Eisenbahnunternehmen verantwortlich ist, die Erstellung eines Aktionsplanes für Fälle inakzeptabler Nichteinhaltung der im Managementsystem (vgl. Art. 2 S. 2 a) Verordnung 1078/12/EU) festgelegten Anforderungen, dessen Umsetzung nach Buchstabe d) und Bewertung der Effektivität seiner Maßnahmen nach Buchstabe e) der Vorschrift.Ermessensfehler der Beklagten sind weder konkret vorgetragen noch ersichtlich. Da die Beklagte der Klägerin die genauere Umsetzung des Aktionsplanes überlassen hat, war die Anordnung insbesondere verhältnismäßig.
Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 S. 3 VwGO. Der Klägerin werden die Kosten ganz auferlegt, da die Beklagte nur zu einem geringen Teil unterlegen ist.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu, wenn sie von diesem zugelassen wird. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn
1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
4. das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
5. ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des Urteils bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, schriftlich zu beantragen. Der Antrag auf Zulassung der Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
Statt in Schriftform kann die Einlegung des Antrags auf Zulassung der Berufung auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) erfolgen.
Die Gründe, aus denen die Berufung zugelassen werden soll, sind innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils darzulegen. Die Begründung ist schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, einzureichen, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist.
Vor dem Oberverwaltungsgericht und bei Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird, muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.
Die Antragsschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf
50.000 €
festgesetzt.
Gründe
Mit Rücksicht auf die Bedeutung der Sache für die Klägerin ist es angemessen, den Streitwert auf den festgesetzten Betrag zu bestimmen (§ 52 Abs. 1 GKG).
Gegen diesen Beschluss kann schriftlich oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle, Beschwerde bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln eingelegt werden.
Statt in Schriftform kann die Einlegung der Beschwerde auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) erfolgen.
Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, einzulegen. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.
Die Beschwerdeschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.

Zitierte Normen: §§ 3, 4 Abs. 1 und 3 GGVSEB
§§ 17 ff. GGVSEB
§§ 5 Abs. 1 Nr. 1, 4 Abs. 3 Nr. 1 AEG
§§ 5 Abs. 1 Nr. 1, 4 Abs. 3 Nr. 1 AEG a. F. im Wege der allgemeinen Eisenbahnaufsicht gestützt werden konnte, da sie jedenfalls nach § 8 Abs. 1 GGBefG
§§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 S. 3 VwGO
§ 4 GGVSEB
§ 4 GGVSEB
§ 37 GGVSEB
§ 26 GGVSEB
§ 3 GGVSEB
§ 55a VwGO
§ 8 Abs. 1 GGBefG
§ 5a Abs. 2 AEG
§ 4 Abs. 4 AEG
§ 4 Abs. 1 GGVSEB
§ 4 Abs. 3 S. 1 Nr. 2 GGVSEB
§ 4 Abs. 3 AEG
§ 26 Abs. 1 Nr. 2 GGVSEB
§ 7a Abs. 8 AEG
§ 4 Abs. 3 Nr. 1 AEG
§ 113 Abs. 1 S. 4 VwGO
§ 8 Abs. 1 S. 1 GGBefG
§ 4 Abs. 1 GGVSEB
§ 19 Abs. 1 GGVSEB
§ 26 Abs. 2 GGVSEB
§ 4 Abs. 3 GGVSEB
§ 2 Abs. 1 GGBefG
§ 114 S. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 42 Abs. 1, 1. Alt. VwGO
§ 5a Abs. 1 AEG
§ 3 Abs. 1 Nr. 2 BEVVG
§ 5 Abs. 1 AEG
§ 5 Abs. 1 Nr. 2 AEG
§ 2 Abs. 1 AEG
§ 55a der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 52 Abs. 1 GKG
Art. 3 VO
Art. 1 VO
Art. 14 GG
Art. 3 VO

Zitierte Entscheidungen: 3 VO 1078/20
1 VO 1158/20
1 B 37/99
8 C 30/87
7 C 5/08