Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2008-03-11, Aktenzeichen 8 A 4244/06
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2008:0311.8A4244.06.00

Tenor:
Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 7. September 2006 wird abgelehnt.
Die Klägerin trägt die Kosten des Antragsverfahrens.
Der Streitwert wird unter Änderung der Streitwertfestsetzung des Verwaltungsgerichts für beide Instanzen auf 52.500,- EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.
1. Die Berufung ist nicht wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen.
Die Antragsbegründung der Klägerin, auf deren Prüfung der Senat im Zulassungsverfahren beschränkt ist, stellt die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass die Ordnungsverfügung des Staatlichen Umweltamts L. vom 21. Mai 2003 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids der Beklagten vom 26. August 2004 rechtmäßig ist, nicht durchgreifend in Frage. Gegenstand der Ordnungsverfügung ist die Aufforderung an die Klägerin, die Anlage zum Wiederaufbereiten von Bauschutt auf dem Gelände Gemarkung Q. , Flur 1, Flurstücke 90 und 118, (P. -M. - Straße, Q. ) stillzulegen. Ermächtigungsgrundlage für eine solche Stilllegungsverfügung ist § 20 Abs. 2 Satz 1 BImSchG. Nach dieser Vorschrift soll die zuständige Behörde anordnen, dass eine Anlage, die ohne die erforderliche Genehmigung errichtet, betrieben oder wesentlich geändert wird, stillzulegen oder zu beseitigen ist.
a) Die Antragsbegründung stellt nicht in Frage, dass die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 20 Abs. 2 Satz 1 BImSchG erfüllt sind, weil die seit dem Jahr 1982 betriebene Anlage genehmigungsbedürftig, eine Genehmigung aber nicht erteilt worden ist.
Der Annahme des Verwaltungsgerichts, dass die Anlage nach der derzeitigen ebenso wie nach der seit dem Jahr 1985 geltenden Rechtslage einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung bedarf, ist die Klägerin nicht entgegengetreten.
Ihr Vorbringen begründet auch keine Zweifel daran, dass die nach Inkrafttreten der Rechtsänderung am 11. Dezember 1986 erfolgte Anzeige nach § 67 Abs. 2 BImSchG nicht die Legalisierung des Betriebs zur Folge hatte. Die Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts, dass die in der Überleitungsvorschrift des § 67 Abs. 2 BImSchG geregelte Freistellung von dem Erfordernis einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung nur solche bei Inkrafttreten oder Änderung der 4. BImSchV bereits errichteten Anlagen erfasst, deren Betreiber sich gesetzestreu verhalten, also eine für die Errichtung und den Betrieb der Anlage bisher erforderliche bauaufsichtliche Genehmigung eingeholt hat, steht im Einklang mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts
- vgl. Urteil vom 29. September 1993 - 7 C 13.93 -, NVwZ-RR 1994, 199; ebenso Bay.VGH, Beschluss vom 13. Februar 1997 - 22 CS 96.919 -, juris Rn. 12; Jarass, BImSchG, 7. Aufl., 2007, § 67 Rn. 14, m.w.N. -
und wird von der Klägerin auch nicht mit beachtlichen Argumenten in Frage gestellt. Vielmehr entspricht diese Auslegung ersichtlich dem Gesetzeszweck.
Dies zugrunde gelegt kann die Klägerin aus der Durchführung des Anzeigeverfahrens keine Rechte herleiten, weil die Anlage ohne die nach damaliger Rechtslage erforderliche Baugenehmigung errichtet worden ist.
Der Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass die Anlage zur Zeit ihrer Errichtung einer Baugenehmigung bedurfte, ist die Klägerin nicht substantiiert entgegengetreten. Der Vortrag, die Klägerin sei in Ansehung des Schreibens des Regierungspräsidenten L. vom 29. September 1981 davon ausgegangen, dass das Vorhaben "genehmigungsfrei" sei, ist in Bezug auf die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 20 Abs. 2 BImSchG unerheblich. Denn für die Beurteilung der Frage, ob die Anlage ohne die erforderliche Genehmigung errichtet wurde, kommt es allein auf die objektive Rechtslage, nicht auf die subjektive Einschätzung der Klägerin an.
Eine Baugenehmigung hat die Klägerin vor der Errichtung der Anlage nicht beantragt; ihr nach deren Errichtung am 9. September 1982 gestellter Bauantrag zur Errichtung einer Bauschuttaufbereitungsanlage mit Garagenhalle für Radlader und Sozialräumen wurde - nach den von der Klägerin im Zulassungsverfahren nicht angegriffenen Feststellungen des Verwaltungsgerichts - aus bauplanungsrechtlichen Gründen abgelehnt. Auf die von der Klägerin angesprochene Frage, welche rechtliche Bedeutung einer Negativbescheinigung zukommen würde, kommt es hier nicht an. Denn das Schreiben des Regierungspräsidenten vom 29. September 1981 bescheinigt bei verständiger Auslegung nicht, dass das Vorhaben keiner öffentlich- rechtlichen Genehmigung bedurfte. Dabei kann dahinstehen, ob das an den damaligen Rechtsanwalt der Klägerin gerichtete Auskunftsschreiben des Regierungspräsidenten L. vom 29. September 1981 schon deshalb keine rechtlich erhebliche Regelung eines Einzelfalls i.S.d. § 35 Satz 1 VwVfG NRW darstellt, weil darin weder der Name der Betreiberin noch der Standort der Anlage genannt sind. Unabhängig davon trifft jedenfalls die dem angefochtenen Urteil zugrunde liegende Auslegung, dass sich die Stellungnahme des Regierungspräsidenten ausschließlich auf die abfallrechtliche Genehmigungsbedürftigkeit der Bauschuttaufbereitungsanlage bezog, offenkundig zu. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend darauf abgestellt, dass nur die Frage der abfallrechtlichen Genehmigungsbedürftigkeit in dem Anschreiben vom 8. Juli 1981 gestellt und in der darauf bezogenen Stellungnahme des Regierungspräsidenten vom 29. September 1981 beantwortet worden ist; die Frage einer baurechtlichen Genehmigung war weder Thema der Anfrage noch des Antwortschreibens. Lediglich ergänzend ist hierzu anzumerken, dass Adressat dieses Schreibens ein Rechtsanwalt war, dem - ausweislich seiner Anfrage - die abfallrechtliche Zuständigkeit des Regierungspräsidenten bekannt war. Auch deshalb liegen die Erwägungen der Klägerin, mit dem Schreiben des Regierungspräsidenten als höherer Behörde sei die Auffassung der Baubehörde, dass eine Baugenehmigung erforderlich sei, gegenstandslos geworden, neben der Sache.
b) Ohne Erfolg rügt die Klägerin, die Stilllegungsverfügung sei ermessensfehlerhaft.
Ausgehend von dem Wortlaut des § 20 Abs. 2 BImSchG ("soll") hat das Verwaltungsgericht zu Recht zugrunde gelegt, dass im Regelfall bereits die formelle Illegalität die Stilllegung der Anlage rechtfertigt und nur in atypischen Fällen - ausnahmsweise - nach Ermessen zu entscheiden ist, ob etwa aus Gründen der Verhältnismäßigkeit von einer Stilllegung abzusehen oder ein milderes Mittel anzuwenden ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 1989 - 7 C 35.87 -, BVerwGE 84, 220.
Anhaltspunkte für das Vorliegen eines derartigen atypischen Falls sind nicht ersichtlich. Die Klägerin beruft sich zu Unrecht darauf, dass sie auf die Stellungnahme des Regierungspräsidenten vom 29. September 1981 vertraut habe. Wie bereits dargelegt hatte dieses Schreiben bei verständiger Würdigung ersichtlich nicht den Inhalt, den die Klägerin ihm beimessen möchte. Eine objektiv fehlerhafte Auslegung des Schreibens konnte kein schutzwürdiges Vertrauen der Klägerin auf die Genehmigungsfreiheit der Anlage begründen. Die zuständigen Behörden haben den angeblichen Rechtsirrtum der Klägerin, auch eine Baugenehmigung sei nicht erforderlich, weder verursacht noch haben sie dazu beigetragen, die Klägerin in ihrem Irrtum zu bestärken. In diesem Zusammenhang verweist das Verwaltungsgericht zu Recht auf die Behandlung des Falls durch die Baubehörde und die mehrfach ausgesprochenen Duldungen.
Nichts Gegenteiliges folgt aus den im Antragsverfahren angeführten Entscheidungen der Unteren Wasserbehörde vom 23. bzw. 30. Dezember 1981. Es ist schon nicht ersichtlich, weshalb diese wasserrechtlichen Bescheide im vorliegenden Zusammenhang, d.h. in Bezug auf die öffentlich-rechtliche Zulässigkeit einer Bauschuttaufbereitungsanlage überhaupt von Bedeutung sein sollen. Von Bauschuttaufbereitung oder gar einer Bauschuttaufbereitungsanlage ist in den Bescheiden, soweit sie hier vorgelegt wurden, nicht die Rede. Die Untere Wasserbehörde konnte über die baurechtliche Legalität der Bauschuttaufbereitungsanlage nicht befinden und hat dies mit den von der Klägerin angeführten Bescheiden auch nicht getan. Die baurechtliche Legalität war zudem nicht Voraussetzung für den Erlass des Erlaubnis- bzw. Befreiungsbescheides.
Ebenso wenig kann aus der Bestätigung der Anzeige nach § 67 Abs. 2 BImSchG geschlossen werden, dass die Anlage legal errichtet worden wäre. Die Klägerin hat in ihrer Anzeige vom 10. Dezember 1986 selbst ausgeführt, dass die Aufbauten und Anlagen von der Stadt Q. geduldet würden und der Regierungspräsident eine Genehmigung nach dem Abfallbeseitigungsgesetz nicht für erforderlich gehalten habe.
Ist das angebliche Vertrauen der Klägerin auf die Genehmigungsfreiheit der Anlage danach nicht schutzwürdig, kommt es auf die weiteren Ausführungen des Verwaltungsgerichts dazu, dass der Klägerin die Notwendigkeit der Erteilung einer Baugenehmigung tatsächlich bekannt war, im Ergebnis nicht an. Unabhängig davon begründet das Zulassungsvorbringen auch insoweit keine durchgreifenden Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung. Das Verwaltungsgericht verweist in diesem Zusammenhang auf den im September 1982 gestellten Bauantrag. Gegenstand dieses Antrags war nach der Sachverhaltsdarstellung des Verwaltungsgerichts und den Begründungen der angefochtene Bescheide die "Errichtung einer Bauschuttaufbereitungsanlage mit Garagenhalle für Radlader und Sozialräumen". Diesen konkreten Feststellungen ist die Klägerin mit ihrem vagen Hinweis, in dem Baugenehmigungsverfahren sei es ihr um die Garagenhalle und die Sozialräume gegangen, nicht substantiiert entgegengetreten. Im Übrigen spricht auch die Beantragung einer wasserrechtlichen Erlaubnis - wenn diese überhaupt auf die Bauschuttaufbereitungsanlage bezogen sein sollte - dafür, dass die Klägerin nicht davon ausging, das Vorhaben sei in jeder Hinsicht genehmigungsfrei.
Eine Ermessensreduzierung folgt entgegen der Annahme der Klägerin auch nicht daraus, dass die Stilllegungsverfügung nicht bereits zu einem früheren Zeitpunkt erlassen wurde. Von einer Verwirkung des Rechts zum Einschreiten kann keine Rede sein, weil die zuständige Baubehörde bereits im Jahr 1982 eine Beseitigungsanordnung verfügt und seither - entsprechend den wechselnden Zuständigkeiten - von allen beteiligten Behörden unter ständigem Hinweis auf die fehlende Genehmigung der Anlage lediglich Duldungen erteilt wurden, um der Klägerin Gelegenheit zu geben, den Betrieb an einen anderen Standort zu verlagern.
2. Die Berufung ist nicht wegen besonderer tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten nach § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zuzulassen.
Der umfangreiche Sachverhalt ist vom Verwaltungsgericht erschöpfend aufgearbeitet worden; Anhaltspunkte für einen weiteren Klärungsbedarf, dem im Rahmen eines Berufungsverfahrens Rechnung zu tragen wäre, legt die Antragsbegründung nicht dar.
Die für die Entscheidung maßgeblichen Sach- und Rechtsfragen - insbesondere die Anwendung des § 67 Abs. 2 BImSchG auf illegal errichtete Anlagen und die Auslegung des Schreibens vom 29. September 1981 - lassen sich, wie vorstehend dargelegt, ohne weiteres im Zulassungsverfahren beantworten.
3. Die Berufung ist nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen.
Grundsätzliche Bedeutung hat eine Rechtssache, wenn sie eine für die Entscheidung des Streitfalls im Rechtsmittelverfahren erhebliche klärungsbedürftige Rechts- oder Tatsachenfrage von allgemeiner Bedeutung aufwirft. Daran fehlt es hier. Die Frage, "ob § 67 Abs. 2 BImSchG Anwendung findet, wenn zwar eine Genehmigung für den Betrieb der Anlage vor Einführung deren Genehmigungsbedürftigkeit nach BImSchG nicht vorliegt, aber die Genehmigungsfreiheit dem Betreiber von der zuständigen Behörde bescheinigt wurde", stellt sich hier nicht. Das Schreiben des Regierungspräsidenten L. vom 29. September 1981 verhält sich - wie ausgeführt - nicht zu der baurechtlichen, sondern ausschließlich zu der abfallrechtlichen Genehmigungsfreiheit. Im Übrigen stammt das Schriftstück nicht von der für die Baugenehmigungserteilung zuständigen Bauaufsichtsbehörde.
4. Die Verfahrensrügen bleiben ohne Erfolg. Nach § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO ist die Berufung zuzulassen, wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann. Das ist hier nicht der Fall.
Die gegen die Auslegung des Schreibens vom 29. September 1981 erhobenen Verfahrensrügen - Verstoß gegen den Überzeugungs- und den Untersuchungsgrundsatz sowie Versagung rechtlichen Gehörs - sind nicht nachvollziehbar. Die vom Verwaltungsgericht zugrunde gelegte Auslegung ist die allein vertretbare, weil das Schreiben bei verständiger Würdigung unter Berücksichtigung seines Wortlauts ("Frage der abfallrechtlichen Genehmigung", seines Zustandekommens (Anfrage betreffend die "abfallrechtliche Genehmigung") und des Empfängerhorizonts unter Einbeziehung der Rechtskundigkeit des Adressaten (Rechtsanwalt) objektiv nicht in dem nunmehr von der Klägerin geltend gemachten Sinne verstanden werden konnte.
Davon ausgehend kommt es auf die ebenfalls mit den genannten Verfahrensrügen angegriffenen Ausführungen des Verwaltungsgerichts dazu, dass die Klägerin selbst von dem Erfordernis einer Baugenehmigung ausging, aus den bereits dargelegten Gründen nicht an, so dass die Verfahrensrügen schon deshalb ohne Erfolg bleiben.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47 Abs. 1 und 3 sowie 52 Abs. 1 und 2 GKG. Dabei bemisst der Senat das Interesse der Klägerin an dem vorliegenden Verfahren in Anlehnung an Ziffer 19.1.5. des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung von Juli 2004 (DVBl. 2004, 1525 = NVwZ 2004, 1327) nach dem Gewinn, den sie durch den weiteren Betrieb der Anlage erzielen wollte. Diesen Gewinn schätzt der Senat in Ermangelung konkreter Erkenntnisse auf 50.000 EUR . Zusätzlich ist die mit der Ordnungsverfügung verbundene Androhung eines Zwangsgeldes in Höhe von 5.000,- EUR, die die Klägerin wirtschaftlich über die Stilllegungsverfügung hinaus belastet und wegen Fehlens einer diesbezüglichen Einschränkung des Rechtsschutzgesuches ebenfalls Gegenstand des Verfahrens ist, nach der Rechtsprechung des Senats mit der Hälfte des angedrohten Zwangsgeldes streitwerterhöhend zu berücksichtigen.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO sowie §§ 66 Abs. 3 Satz 1 und 68 Abs. 1 Satz 5 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 20 Abs. 2 Satz 1 BImSchG
§ 67 Abs. 2
BImSchG
§ 20 Abs. 2 BImSchG
§ 35 Satz 1 VwVfG NRW
§ 67 Abs. 2 BImSchG
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2
Nr. 3 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 1 und 3 sowie 52 Abs. 1 und
2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3
Satz 1 und 68 Abs. 1 Satz 5 GKG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1994, 199
BVerwGE 84,
220
NVwZ
2004, 1327
7 C 13.93
22 CS 96.91
7 C 35.87