Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-11-07, Aktenzeichen 7 K 3264/07
ECLI: ECLI:DE:VGGE:2008:1107.7K3264.07.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Rechtsstreits.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor in Höhe von 110 % des jeweils beizutreibenden Betrages Sicherheit leistet.

Tatbestand:
Der Kläger teilte im April 2007 dem Beklagten seine Absicht mit, in der Betriebsstätte T. 195 in F. Sportwetten für eine britische Firma zu vermitteln, und meldete diese Tätigkeit zum 18. April 2007 gewerberechtlich an. Mit Ordnungsverfügung vom 24. April 2007 untersagte der Beklagte unter Anordnung der sofortigen Vollziehung die gewerbliche Annahme und Vermittlung von Sportwetten ab dem 3. Kalendertag nach Zustellung und drohte für den Fall der Zuwiderhandlung ein Zwangsgeld in Höhe von 10.000 EUR an. Auch hinsichtlich der Werbung wurden Regelungen getroffen. Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten der Regelungen und der Begründung wird auf die Ordnungsverfügung Bl. 5 ff des Verwaltungsvorgangs Beiakte Heft 2 (BA 2) Bezug genommen.
Gegen diese Ordnungsverfügung legte der Kläger Widerspruch ein und beantragte vorläufigen Rechtsschutz. Diesen lehnte das erkennende Gericht mit Beschluss vom 14. Mai 2007 ab - 7 L 434/07 -. Die hiergegen erhobene Beschwerde wies das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein- Westfalen (OVG NRW) mit Beschluss vom 19. Juni 2007 zurück - 4 B 801/07 -.
Bereits zuvor am 24. Mai 2007 ergaben Ermittlungen des Beklagten, dass der Kläger weiterhin Sportwetten vermittelte. Daraufhin wurde mit Bescheid vom 25. Mai 2007 das angedrohte Zwangsgeld in Höhe von 10.000 EUR festgesetzt und ein weiteres Zwangsgeld angedroht. Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren hat der Kläger Klage erhoben, die mit Urteil vom heutigen Tage ebenfalls abgewiesen worden ist (7 K 3265/07).
Mit Widerspruchsbescheid vom 2. Oktober 2007, zugestellt am 8. Oktober 2007, wies die Bezirksregierung E. den Widerspruch gegen die Ordnungsverfügung vom 24. April 2007 als unbegründet zurück.
Am 8. November 2007 hat der Kläger Klage erhoben.
Zur Begründung trägt er im Wesentlichen vor, die Vermittlung von Sportwetten sei nicht strafbar und auch verfassungsrechtlich sowie nach dem EU - Recht zulässig.
Der Kläger beantragt,
die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 24. April 2007 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E. vom 2. Oktober 2007 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Das Verfahren ist durch Beschluss vom 14. Oktober 2008 auf den Einzelrichter übertragen worden. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakten einschließlich des parallelen Klageverfahrens 7 K 3265/07 sowie des Eilverfahren 7 L 434/07 und der Verwaltungsvorgänge des Beklagten und der Widerspruchsbehörde (BA 1 und 2).

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Anfechtungsklage gemäß § 42 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ist nicht begründet. Die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 24. April 2007 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E. vom 2. Oktober 2007 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger deshalb nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist der Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30. Juli 2008 - 4 B 2056/07 - mit weiteren Nachweisen, juris
Der Beklagte hat die Verfügung auf die bei ihrem Erlass einschlägige Vorschrift des § 14 des Ordnungsbehördengesetzes für das Land Nordrhein- Westfalen (OBG) gestützt. Ermächtigungsgrundlage für die Untersagung der Vermittlung unerlaubter Glücksspiele und der Werbung hierfür ist nunmehr allerdings § 9 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 Nr. 3 des seit dem 1. Januar 2008 geltenden Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag - GlüStV). Des Rückgriffs auf die ordnungsbehördliche Generalklausel bedarf es daher nicht mehr. Allerdings begegnet die Verfügung nicht schon deshalb rechtlichen Bedenken, weil die Ermächtigungsgrundlage nicht berichtigt worden ist; denn der Beklagte hält erkennbar an der getroffenen Regelung fest. Ihrem Wesen und Ziel nach sind die beiden Vorschriften vergleichbar; außerdem ist das durch § 9 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 Nr. 3 GlüStV eingeräumte Ermessen wegen der Strafbarkeit verbotenen Glücksspiels (§ 284 StGB) regelmäßig in derselben Weise zu Lasten des Sportwettenvermittlers auf Null reduziert, wie dies bisher für Verfügungen auf der Grundlage von § 14 Abs. 1 OBG oder § 15 Abs. 2 Satz 1 der Gewerbeordnung (GewO) angenommen worden ist.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 7. März 2008 - 4 B 298/08 -, juris
Gemäß § 9 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 Nr. 3 GlüStV kann der Beklagte die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele und die Werbung hierfür untersagen. Bei den vom Kläger vermittelten Sportwetten handelt es sich um Glücksspiele im Sinne des § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV, § 14 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (GlüStV AG NRW). Nach § 3 Abs. 1 Satz 3 GlüStV sind auch Wetten gegen Entgelt auf den Eintritt oder Ausgang eines zukünftigen Ereignisses Glücksspiele. Die Frage, ob Sportwetten Glückspiele sind, ist daher vom Gesetzgeber nunmehr eindeutig geklärt.
Der britische Sportwettenveranstalter, an den der Kläger Sportwetten vermittelt, veranstaltet seine Sportwetten im Sinne des § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV unerlaubt, da er nicht im Besitz einer in Nordrhein-Westfalen gültigen Erlaubnis ist. Eine in Nordrhein-Westfalen gültige Erlaubnis ist nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV, § 14 Abs. 1 Satz 2 GlüStV AG NRW aber erforderlich, weil das die Sportwetten anbietende Unternehmen (auch) in Nordrhein- Westfalen Glücksspiele veranstaltet und durchführt, indem es Spielern über Betriebe wie den des Klägers hier die Möglichkeit zur Teilnahme im Sinne des § 3 Abs. 4 GlüStV eröffnet. § 3 Abs. 4 GlüStV übernimmt die Grundsätze der bisherigen Rechtsprechung zu § 284 StGB, wonach Veranstaltungsort eines Glücksspiels jeder Ort ist, an dem dem Publikum die Möglichkeit zur Teilnahme verschafft wird.
Die Durchführung von Sportwetten ist dem Unternehmen, für das der Kläger Sportwetten vermittelt, nicht erlaubnisfrei möglich. Dies ist in verfassungsrechtlicher Hinsicht ebenso wenig zu beanstanden wie der Umstand, dass privaten Sportwettenveranstaltern der Erwerb der nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV i.V.m. § 14 Abs. 1 Satz 2 GlüStV AG NRW erforderlichen Erlaubnis auch nach dem Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages wegen des staatlichen Sportwettenmonopols weiterhin nicht möglich ist (§ 10 Abs. 1 und 2 GlüStV, § 2 Abs. 1, § 3 Abs. 1 GlüStV AG NRW).
Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) hat in seiner grundlegenden Entscheidung vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, NJW 2006, 1261 dargelegt, dass und unter welchen Voraussetzungen ein staatliches Monopol für Sportwetten mit Art. 12 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) vereinbar ist. Es hat das damals bestehende Monopol gleichwohl als verfassungswidrig angesehen und dies aus einem im einzelnen beschriebenen Regelungsdefizit der maßgeblichen Rechtsvorschriften geschlossen. Diese gewährleisteten nämlich nicht, dass das im Rahmen des Wettmonopols eröffnete Sportwettenangebot ODDSET konsequent am Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und Bekämpfung der Wettsucht ausgerichtet war. Dieses Regelungsdefizit spiegelte sich auch im Vollzug des einfachen Rechts wieder. Das tatsächliche Erscheinungsbild des Vertriebs von ODDSET entsprach nämlich dem der effektiven Vermarktung einer grundsätzlich unbedenklichen Freizeitbeschäftigung.
Durch den Glücksspielstaatsvertrag und die hierzu ergangenen Ausführungsgesetze der Länder ist das beanstandete Regelungsdefizit behoben worden. Der Glücksspielstaatsvertrag und das zugehörige Ausführungsgesetz verfolgen gemäß § 1 GlüStV, § 1 Abs. 1 Nr. 1 - 4 GlüStV AG NRW das Ziel, das Entstehen von Glücksspielsucht und Wettsucht zu verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung zu schaffen, das Glücksspielangebot zu begrenzen und den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken, insbesondere ein Ausweichen auf nicht erlaubte Glücksspiele zu verhindern, den Jugend- und den Spielerschutz zu gewährleisten sowie sicherzustellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt, die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt und die mit Glücksspielen verbundene Folge- und Begleitkriminalität abgewehrt werden. Gemäß § 1 Abs. 1 Nr. 5 GlüStV AG NRW soll außerdem ein sicherer und transparenter Spielbetrieb gewährleistet werden.
Zu diesem Zweck enthalten der Glücksspielstaatsvertrag und das zugehörige Ausführungsgesetz zahlreiche spezielle Regelungen zur Vermeidung und Bekämpfung der Glücksspielsucht, zur Kanalisierung und Begrenzung des Glücksspielangebots, zum Jugend- und Spielerschutz sowie zur Sicherstellung eines fairen Spiels und zum Schutz vor Kriminalität. Den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts entsprechend enthält der Glücksspielstaatsvertrag inhaltliche Kriterien betreffend Art und Zuschnitt von Glücksspielen, Vorgaben zur Beschränkung der Vermarktung sowie umfassende Regelungen über Werbung und zum Jugend- und Spielerschutz. In Verbindung mit dem nordrhein-westfälischen Ausführungsgesetz wird zugleich - ebenfalls den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts entsprechend - sichergestellt, dass die jeweiligen Kontrollinstanzen eine ausreichende Distanz zu fiskalischen Interessen des Staates aufweisen.
Dies hat das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in seinem Beschluss vom 22. Februar 2008 - 13 B 1215/07 -, juris, im Einzelnen dargelegt. Dem hat sich das Gericht bereits mit Urteil vom 17. September 2008 - 7 K 3335/07 - (NRWE) angeschlossen.
Vgl. auch: OVG NRW, Beschluss vom 30. Juli 2008 - 4 B 2056/07 -, juris; OVG Hamburg, Beschluss vom 25. März 2008 - 4 Bs 5/08 -, juris; Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 13. Oktober 2008 - 10 CS 08.1869 -; OVG Niedersachsen, Beschluss vom 8. Juli 2008 - 11 MC 71/08 -, juris.
Vgl. nun auch zum Verbot der gewerblichen Vermittlung von Lotterien über das Internet durch den Glücksspielstaatsvertrag: BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 -
Soweit im Einzelfall beim Vertrieb oder bei der Werbung gegen die gesetzlichen Anforderungen des Glücksspielstaatsvertrags verstoßen wird, hat die Glücksspielaufsicht dagegen vorzugehen. Allerdings kann aus einzelnen Verstößen gegen den Glücksspielstaatsvertrag nicht auf dessen Verfassungswidrigkeit geschlossen werden. Verfassungswidrig kann eine gesetzliche Regelung durch mangelhaften Vollzug erst werden, wenn dieser auf ein normatives Defizit zurückzuführen ist, das Gesetz also gleichsam auf Ineffektivität angelegt ist.
Vgl. BVerfG, Urteile vom 27. Juni 1991 - 2 BvR 1493/89 -, BVerfGE 84, 239 und 9. März 2004 - 2 BvL 17/02 -, BVerfGE 110, 94.
Für ein derartiges Defizit bei der normativen Gestaltung des Sportwettenmonopols ist derzeit allerdings nichts ersichtlich, zumal noch kein Jahr seit dem Inkrafttreten des neuen Glücksspielstaatsvertrag vergangen ist. Der deutsche Lotto- und Totoblock hat keine neuen Wettspiele auf den Markt gebracht. Er weist in den Annahmestellen und auf den Tippscheinen ebenso wie in der Zeitungswerbung auf die Suchtgefahren hin und benennt Stellen, die insoweit Hilfe bieten. Es wurde eine Kundenkarte eingeführt, die dem Jugendschutz dient und Spielsperren ermöglicht. Die Einhaltung des Jugendschutzes wird kontrolliert und Verstöße werden geahndet. Ob die Zahl der Annahmestellen verringert werden muss und wie sie ggf. betrieben werden sollen, entscheiden die zuständigen Stellen unter Berücksichtigung der Ziele und Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrages und der Ländergesetze. Darüber mag im Einzelfall gestritten werden; für ein strukturelles Defizit bei der Umsetzung der neuen Regeln gibt ein solcher Streit nichts her. Die schon unmittelbar nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts und dann zusätzlich nach dem Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages durchgeführten Maßnahmen haben auch deutlich Wirkung gezeigt. Die bekannt gewordenen Zahlen lassen erkennen, dass die Umsätze rückläufig sind. Davon, dass Sportwetten immer noch als grundsätzlich unbedenkliche Freizeitbeschäftigung erscheinen, kann nach alledem keine Rede mehr sein.
Auch unter europarechtlichen Gesichtspunkten bestehen keine durchgreifenden Bedenken gegen die vorliegend anzuwendenden Rechtsvorschriften. Die Anforderungen des deutschen Verfassungsrechts laufen parallel zu den vom Europäischen Gerichtshof zum Gemeinschaftsrecht formulierten Vorgaben.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006, a.a.O.
Das Gericht schließt sich auch bezüglich der europarechtlichen Betrachtung den Ausführungen des Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in den bereits zitierten Beschlüssen vom 22. Februar 2008 und 30. Juli 2008 an und verweist hierauf.
Dies gilt insbesondere für die Forderung nach einer kohärenten und systematischen Begrenzung der Wetttätigkeit. Der Annahme einer Kohärenz steht nicht entgegen, dass die infolge der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 in Angriff genommenen Maßnahmen das gewerbliche Geldautomatenspiel ebenso wenig einbeziehen wie die Sparten der gewerblich betriebenen Pferdewetten und der Spielbanken. Dabei kann offen bleiben, ob der Europäische Gerichtshof die Forderung nach einer kohärenten und systematischen Begrenzung der Wetttätigkeit auf den gesamten Bereich des Glücksspiels, den monopolisierten Bereich oder nur auf den jeweils betroffenen einzelnen Glücksspielsektor - hier die Sportwetten - bezieht.
Vgl. hierzu: OVG NRW, Beschluss vom 22. Februar 2008, a.a.O. mit zahlreichen Nachweisen zu den unterschiedlichen Auffassungen.
Denn selbst wenn sämtliche Glücksspielsektoren in den Blick zu nehmen sind, ist davon auszugehen, dass die Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrages und des dazu erlassenen nordrhein-westfälischen Ausführungsgesetzes dem Anliegen gerecht werden, das Glücksspiel systematisch und kohärent zu begrenzen. Aus dem Erfordernis einer kohärenten und systematischen Regelung folgt nämlich nicht, dass der Gesetzgeber gehalten ist, für alle Bereiche des Glücksspiels eine einheitliche, im wesentlichen inhaltsgleiche Regelung zu schaffen. Er kann den Glücksspielmarkt vielmehr differenziert ausgestalteten Normen unterwerfen, die den Besonderheiten der verschiedenen Glücksspielarten Rechnung tragen.
Vgl. hierzu im Einzelnen: OVG NRW, a.a.O.
Die Zwangsgeldandrohung entspricht den gesetzlichen Vorschriften und ist auch der Höhe nach mit Rücksicht auf die mit Betrieben dieser Art zu erzielenden Gewinne rechtlich nicht zu beanstanden. Hinsichtlich der übrigen Regelungen sind rechtliche Bedenken weder vorgetragen noch ersichtlich.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 der Zivilprozessordnung.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 284 StGB
§ 1 GlüStV
§ 167 VwGO
§ 42 der
Verwaltungsgerichtsordnung
§ 9 Abs. 1 Satz
2 und Satz 3 Nr. 3 GlüStV
§ 14 Abs. 1 OBG
§ 15 Abs. 2 Satz 1
der Gewerbeordnung
§ 9 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 Nr. 3 GlüStV
§ 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 3 Abs. 1 Satz 3
GlüStV
§ 4 Abs. 1 Satz 2
GlüStV
§ 14 Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 3 Abs. 4 GlüStV
§ 10 Abs. 1 und 2 GlüStV
§ 3 Abs. 1
GlüStV
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 711 der Zivilprozessordnung
§ 14 des Ordnungsbehördengesetzes

Zitierte Entscheidungen: NJW 2006, 1261
BVerfGE 84,
239
BVerfGE 110, 94
7 L 434/07
4 B 801/07
7 K 3265/07
4 B 2056/07
4 B 298/08
1 BvR 1054/01
13 B 1215/07
7 K 3335/07
4 Bs 5/08
10 CS 08.18
11 MC 71/08
1 BvR 928/08
2 BvR 1493/89
2 BvL 17/02