Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2007-06-13, Aktenzeichen 12 LC 36/07

Tenor:

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt (nur noch) die Erteilung eines auf die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit bezogenen immissionsschutzrechtlichen Vorbescheides für die Errichtung von zwei Windkraftanlagen.
Am 5. Mai 2000 beantragte die Windpark F. - die Rechtsvorgängerin der Klägerin - beim Beklagten die Erteilung einer Baugenehmigung für die Errichtung von zwei Windkraftanlagen des Typs G. mit jeweils einer Nennleistung von 1500 KW, einer Nabenhöhe von 64,80 m und einer Gesamthöhe von 99,80 m. Die Windkraftanlagen sollen im Außenbereich der beigeladenen Gemeinde auf den Flurstücken 51 und 86 der Flur 4, Gemarkung Jade, errichtet werden. Die Rechtsvorgängerin der Klägerin hatte zuvor einen Bauantrag für fünf Windkraftanlagen (Windpark H.) gestellt und, nachdem der Beklagte einen positiven Bauvorbescheid für die Windkraftanlagen 3 bis 5 angekündigt hatte, für die beiden anderen Windkraftanlagen den Antrag vom 5. Mai 2000 eigenständig gestellt unter Hinweis darauf, dass die Standorte umplatziert worden seien.
Unter dem 8. Juni 2000 versagte die Beigeladene ihr Einvernehmen zu der Baumaßnahme und führte aus, dass der Bau von Windkraftanlagen in ihrem gesamten Gemeindegebiet nicht vertretbar sei. Im Übrigen sei die erforderliche Umweltverträglichkeitsprüfung noch nicht durchgeführt worden. Die für den Bereich H. geplanten Anlagen vermittelten räumlich und optisch den Eindruck eines Windparks.
Mit Bescheid vom 13. Dezember 2000 lehnte der Beklagte die beantragte Baugenehmigung ab und führte zur Begründung aus, dass dem Vorhaben Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege entgegenstünden. Im Zusammenhang mit insgesamt vier weiteren Windkraftanlagen an den Standorten I. und H., für die bereits positive Bauvorbescheide erteilt worden seien, führe es zu einer nicht hinnehmbaren Belastung des Landschaftsbildes. Ob die Beigeladene ihr Einvernehmen zu dem Vorhaben zu Recht versagt habe, sei danach nicht mehr zu prüfen.
Die Rechtsvorgängerin der Klägerin legte gegen den Bescheid Widerspruch ein und machte geltend, der Beklagte verkenne, dass ihr Bauvorhaben im Außenbereich privilegiert zulässig sei. Die Beigeladene habe in ihrem Flächennutzungsplan Flächen zur Windenergienutzung nicht ausgewiesen. Öffentliche Belange, insbesondere die vom Beklagten angeführten Gesichtspunkte des Landschaftsbildes und der Erholungsfunktion der Landschaft stünden dem Vorhaben nicht entgegen. Die geplanten Windkraftanlagen führten auch nicht zu einer Verunstaltung des Landschaftsbildes. Das Vorhaben liege im Nordteil der Einheit J.“. Aufgrund der Kammerung des Gebiets durch Wald, Wegebepflanzung und Einzelbäume komme es in einer Entfernung von wenigen hundert Metern bereits weitgehend zu Sichtverschattungen, so dass die Windkraftanlagen in größerer Entfernung nicht oder nur sehr eingeschränkt sichtbar sein würden. Schließlich sei auch die Vorbelastung des Landschaftsbildes zu berücksichtigen. In einer Entfernung von rund 1300 m und 2000 m zum Vorhaben verliefen zwei Strom-Überlandleitungen. Im Übrigen seien bereits drei Windkraftanlagen im südlichen Bereich in einer Entfernung von rund 400 m genehmigt worden, mit deren Errichtung in Kürze zu rechnen sei. Die Landschaft sei danach keinesfalls besonders schützenswert.
Während des Widerspruchsverfahrens beschloss der Rat der Beigeladenen in seiner Sitzung am 15. Mai 2001 die 25. Änderung des Flächennutzungsplanes über die Ausweisung von zwei Sonderbauflächen für Windkraftanlagen. Die Änderung wurde am 16. Juli 2001 von der Bezirksregierung Weser-Ems genehmigt, die Genehmigung wurde im Amtsblatt für den Regierungsbezirk Weser-Ems (vom 27.7.2001, S. 686) öffentlich bekannt gemacht. Die Flächennutzungsplanänderung erfasst eine ca. 7,5 ha große Fläche im Bereich I. nordöstlich der K.) und westlich der L. sowie eine ca. 5,7 ha große Fläche im Bereich H. östlich des M. und nördlich der N.. Die genannten Bereiche werden darin als Sonderbauflächen für Windenergieanlagen (WEA-Park) und als Flächen für die Landwirtschaft dargestellt. Zugleich wird die Errichtung von Windkraftanlagen außerhalb der Sonderbauflächen mit Ausnahme bestehender Anlagen ausgeschlossen. Die Standorte der hier streitigen Windkraftanlagen liegen im Bereich H. ca. 350 m bis 450 m außerhalb der dargestellten Sonderbaufläche.
Die Bezirksregierung O. wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 6. August 2001 zurück. Das Vorhaben widerspreche den Darstellungen des Flächennutzungsplanes, weil es außerhalb der Konzentrationszonen für Windkraftanlagen verwirklicht werden solle. Außerdem verunstalte es das Landschaftsbild. Bereits durch die dargestellten Windparkstandorte entstünden in einer sensiblen Landschaft Beeinträchtigungen des Landschaftsbildes und damit eine Vorbelastung der Landschaft. Optisch würde sich durch die Errichtung weiterer Windkraftanlagen um die Sondergebiete herum das Zusammenwachsen zu einem großen Windpark ergeben und damit eine großräumige Überprägung der Landschaft mit technischen Einrichtungen.
Mit ihrer am 10. September 2001 erhobenen Klage hat die Rechtsvorgängerin der Klägerin ihr Begehren weiter verfolgt. Das Bauvorhaben verunstalte nicht das Landschaftsbild. Windkraftanlagen könnten durch ihr markantes Erscheinungsbild zwar das Landschaftsbild nachteilig verändern oder beeinträchtigen. Aufgrund ihrer Privilegierung im Außenbereich sei dies aber hinzunehmen. Im Übrigen sei zu berücksichtigen, dass in der Nähe der Aufstellorte der geplanten Windkraftanlagen bereits drei Anlagen genehmigt und deren Standorte im Rahmen der 25. Änderung des Flächennutzungsplanes der Beigeladenen positiv überplant worden seien. Die streitigen Standorte seien damit vorbelastet und nur noch weniger schützenswert als eine von Windkraftanlagen freigebliebene Landschaft. Die 25. Änderung des Flächennutzungsplanes der Beigeladenen stehe ihrem Vorhaben ebenfalls nicht entgegen. Denn sie sei abwägungsfehlerhaft. Die Beigeladene habe ihrer Planung zugrunde gelegt, dass die Windkraftanlagen einen Abstand von 500 m zu jeglicher Wohnbebauung einzuhalten hätten. Dies entspreche nicht den Vorgaben des Windenergie-Erlasses des Nds. Innenministeriums vom 11. Juli 1996, in dem ein Mindestabstand zu Wohnhäusern von lediglich 300 m vorgesehen sei. Die Beigeladene habe in den Teilbereichen I. und H. zu kleine Flächen für die Windkraftnutzung dargestellt. Auf den Flächen seien jeweils nur zwei bis drei Anlagen realisierbar. Eine Konzentration von Windkraftanlagen auf geeignete Standorte, wie sie gesetzlich vorgesehen sei, werde dadurch nicht erreicht. Die Ausweisung des Standortes Achtermeer beruhe auch nicht auf städtebaulichen Erwägungen, sondern darauf, die dort bereits genehmigte Windkraftanlage bauplanerisch zu erfassen.
Am 17. Juni 2002 beschloss der Kreistag des Beklagten das Regionale Raumordnungsprogramm 2003 (im Folgenden: RROP), das, nachdem es von der Bezirksregierung O. mit Maßgaben genehmigt worden und der Beklagte gemäß entsprechendem Kreistagsbeschluss den Maßgaben beigetreten war, am 19. Dezember 2003 im Amtsblatt für den Regierungsbezirk O. (S. 1093) ortsüblich bekannt gemacht wurde. Das RROP legt für das Gemeindegebiet der Beigeladenen die im Flächennutzungsplan dargestellten Sonderbauflächen als Vorrangstandorte für Windenergiegewinnung mit einer Kapazität von insgesamt 6 MW fest.
Am 18. Juni 2002 hat der Rat der Beigeladenen den Flächennutzungsplan unter Übernahme seiner 25. Änderung neu beschlossen. Der Flächennutzungsplan wurde mit Verfügung der Bezirksregierung O. vom 17. März 2003 - mit Ausnahme hier nicht relevanter Teilbereiche - genehmigt; die Genehmigung wurde im Amtsblatt für den Regierungsbezirk O. (vom 18.7.2003, S. 616) öffentlich bekannt gemacht.
Während des Klageverfahrens hat ein Betreiber- und Bauherrenwechsel zunächst auf die Windpark JP. GmbH und anschließend auf die Klägerin stattgefunden.
Die Klägerin hat beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 13. Dezember 2000 und den Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung O. vom 6. August 2001 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, ihr eine Baugenehmigung zur Errichtung von 2 Windenergieanlagen auf den Flurstücken 51 und 86 der Flur 4 Gemarkung Q. - wie beantragt - zu erteilen,
hilfsweise, ihr einen bauplanungsrechtlichen Vorbescheid für die Anlagen gemäß dem Hauptantrag zu erteilen,
weiter hilfsweise, ihr einen immissionsschutzbehördlichen Vorbescheid gemäß § 9 BImSchG bezogen auf die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit der aus den drei genehmigten Windenergieanlagen der Firma R. und den beiden Windenergieanlagen gemäß dem Antrag der Klägerin vom 5. Mai 2000 bestehenden Anlage unter Aufhebung der angegriffenen Bescheide zu erteilen.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er ist dem Begehren der Klägerin entgegengetreten.
Die Beigeladene hat keinen Antrag gestellt. Sie ist dem Vorbringen der Klägerin ebenfalls entgegengetreten.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch Urteil vom 11. September 2003 abgewiesen. Soweit die Klägerin die Erteilung einer Baugenehmigung bzw. hilfsweise eines Bauvorbescheides begehre, habe die Klage keinen Erfolg, weil das Vorhaben nunmehr nach Inkrafttreten des Gesetzes zur Umsetzung der UVP-Änderungsrichtlinie, der IVU-Richtlinie und weiterer EG-Richtlinien zum Umweltschutz vom 27. Juli 2001 (BGBl I S. 1950) ausschließlich nach Immissionsschutzrecht zu beurteilen sei. Die hier zur Genehmigung gestellten Anlagen seien als Erweiterung der südlich in einem Abstand von nur etwa 420 m (zur Anlage Nr. 2) genehmigten, aus drei Windkraftanlagen bestehenden Windfarm anzusehen. Die Erweiterung der Windfarm bedürfe der Genehmigung nach § 16 BImSchG, wobei es unerheblich sei, dass die Betreiber der Anlagen nicht identisch seien. Der Hilfsantrag auf Erteilung eines immissionsschutzrechtlichen Vorbescheides bezogen auf die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens sei unzulässig. Insoweit liege eine Klageänderung gemäß § 91 VwGO vor, der der Beklagte in der mündlichen Verhandlung widersprochen habe und die vom Gericht auch nicht als sachdienlich zuzulassen sei. Es bestehe keine Identität zwischen den Prüfprogrammen gemäß §§ 74, 75 NBauO einerseits und § 9 BImSchG andererseits, die eine vorherige Befassung der Immissionsschutzbehörde mit dem Antrag der Klägerin entbehrlich mache. Bei UVP-pflichtigen Vorhaben sei der Vorbescheid außerdem mit einer Umweltverträglichkeitsprüfung zu verbinden. Gerade die Frage der UVP-Pflicht sei jedoch zunächst von der zuständigen Immissionsschutzbehörde in einem Vorprüfungsverfahren zu ermitteln.
Gegen das erstinstanzliche Urteil wendet sich die Klägerin mit ihrer vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung in Bezug auf die Frage der Anwendung des immissionsschutzrechtlichen Anlagenbegriffs im Zusammenhang mit der Erweiterung einer Windfarm zugelassenen Berufung. Zur Begründung des Rechtsmittels hat die Klägerin sich zunächst gegen die Einschätzung des Verwaltungsgerichts gewandt, die streitigen Windkraftanlagen bildeten mit den drei genehmigten Windkraftanlagen ihrer Rechtsvorgängerin einen Windpark bzw. erweiterten diesen. Sie beabsichtige, das streitige Vorhaben unabhängig von den bereits genehmigten Anlagen zu realisieren. Es bestehe auch keine rechtliche Identität oder ein gegenseitiges Abhängigkeitsverhältnis zwischen den Betreibern. Die Klage sei jedenfalls zulässig, soweit hilfsweise die Erteilung eines immissionsschutzrechtlichen Vorbescheides begehrt werde. Insoweit liege eine Klageänderung vor, die als sachdienlich anzusehen sei. Unter Hinweis auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. Juni 2004 (- 4 C 9.03 -, NVwZ 2004, 1235) hat die Klägerin sodann ausgeführt, nach den Maßstäben dieser Entscheidung sei vorliegend zwar von einer Windfarm im Sinne der Nr. 1.6 des Anhangs zur 4. BImSchV (a.F.) auszugehen, jedoch sei ihr auf die Erteilung eines immissionsschutzrechtlichen Vorbescheides gerichtetes Hilfsbegehren zulässig. Im Hinblick auf die durch Verordnung zur Änderung der Anlage 1 des UVPG und zur Änderung der 4. BImSchV vom 20. Juni 2005 (BGBl I S. 1687) sowie durch die Neuregelung in § 67 Abs. 9 BImSchG geänderte Rechtslage trägt die Klägerin nunmehr vor, auf die Fragen, die für das Verwaltungsgericht entscheidungserheblich gewesen seien, komme es nicht mehr an. Die beiden streitgegenständlichen Windkraftanlagen seien jetzt nach dem BImSchG genehmigungspflichtig, wobei die Übergangsbestimmungen in § 67 Abs. 9 Satz 3 und 4 BImSchG zu beachten seien.
In der Sache macht die Klägerin geltend, öffentliche Belange stünden ihrem Vorhaben (weiterhin) nicht entgegen. Dies gelte zunächst für das RROP des Beklagten. Die streitigen, lediglich 99,80 m hohen Windkraftanlagen seien schon nicht raumbedeutsam, jedenfalls aber sei das RROP im Hinblick auf seine Regelungen zur Windenergie unwirksam. Der Beklagte habe die Mindestzielvorgabe für den Ausbau von Energieerzeugungskapazitäten gemäß dem Landes-Raumordnungsprogramm 1994 nicht erreicht, geschweige denn, wie es in vielen anderen Kreisen und kreisfreien Städten der Fall sei, übertroffen. Nach dem Landes-Raumordnungsprogramm seien im Regionalen Raumordnungsprogramm des Beklagten Vorrangstandorte für Windenergienutzung in einem Umfang festzulegen, der Anlagen mit einer Gesamtleistung von mindestens 150 MW ermögliche. Tatsächlich festgelegt habe der Beklagte aber nur Vorrangstandorte mit einer Kapazität von 105 MW. Darin liege ein Verstoß gegen das Entwicklungsgebot gemäß § 9 Abs. 2 ROG. Die Regionalplanung beruhe auch nicht auf einem schlüssigen gesamträumlichen Planungskonzept. Eine hinreichende Potentialflächenanalyse sei nicht durchgeführt worden. Die Regionalplanung erschöpfe sich darin, die vorhandenen Windparks in den Gemeinden darzustellen. Dies sei unzureichend. Die gemeindlichen Planungen seien darüber hinaus ihrerseits zum Teil grob abwägungsfehlerhaft. So fehle es der 25. Änderung des Flächennutzungsplanes der Beigeladenen ebenfalls an einem gesamträumlichen Plankonzept. Eine Potentialflächenanalyse sei zur Aufstellung der Änderungsplanung nicht erstellt worden, stattdessen greife die Flächennutzungsplanung auf eine unzureichende, im Auftrag der S. erstellte Potentialflächenanalyse der Planungsgruppe Grün von April 1997 zurück. Die dargestellten Konzentrationsflächen seien im Übrigen, wie bereits erstinstanzlich vorgetragen, zu kleinräumig, so dass die Planung der Privilegierung von Windkraftanlagen nicht hinreichend Rechnung trage. Die Beigeladene habe insbesondere zu große Abstände zu jeglicher Wohnbebauung vorgesehen. Der 25. Änderung des Flächennutzungsplanes der Beigeladenen komme deshalb ebenfalls die gewünschte Konzentrationswirkung nicht zu. Die Grenzen der dargestellten Sonderbauflächen seien planungsrechtlich nicht zu rechtfertigen und zum Teil willkürlich gezogen. Dem Konzentrationsziel des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB entspreche es in keiner Weise, in geringen Abständen von weniger als 5 km extrem kleine Sonderbauflächen darzustellen. Dabei sei zu berücksichtigen, dass die nördliche Sonderbaufläche in die Nähe eines Vogelschutzgebietes gerate, das zur Umsetzung der Vogelschutz-Richtlinie der EG nachzumelden sei.
Die Klägerin beantragt,
unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts vom 11. September 2003 und unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides des Beklagten vom 13. Dezember 2000 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Weser-Ems vom 6. August 2001 den Beklagten zu verpflichten, ihr einen immissionsschutzrechtlichen Vorbescheid gemäß § 9 BImSchG bezogen auf die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit der Errichtung und des Betriebs der beiden Windkraftanlagen gemäß Antrag vom 5. Mai 2000 zu erteilen.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er verteidigt das erstinstanzliche Urteil und trägt vor, der Klägerin stehe ein Anspruch auf den begehrten immissionsschutzrechtlichen Vorbescheid nicht zu. Die streitigen Windkraftanlagen seien an den für sie vorgesehenen Außenbereichsstandorten in bauplanungsrechtlicher Hinsicht nicht zulassungsfähig. Dem Vorhaben stünden sowohl die 25. Änderung des Flächennutzungsplans der Beigeladenen als auch das RROP 2003 entgegen. Die gemeindlichen Sonderbauflächen für die Windenergienutzung seien flächenkongruent mit der räumlich-konkreten Darstellung und textlichen Festlegung der Windkraftanlagen im RROP. Soweit das RROP im Zeitpunkt der planungsrechtlichen Prüfung des Vorhabens noch nicht rechtskräftig gewesen sei, seien jedenfalls die in Aufstellung befindlichen Ziele der Raumordnung berücksichtigungsfähig gewesen. Bei der Aufstellung des kreiseigenen Regionalprogramms habe er, der Beklagte, eine Projektierung von Flächen für Windkraftnutzung erarbeitet und bereits 1993 eine kreiseigene Planstudie über die Standortplanung für Windkraftanlagen vorgelegt. Die Planungsgrundlage habe Eingang in die weitere Raumordnungsplanung gefunden und gleichzeitig als Abwägungsmaterial für die Bauleitplanung in den Gemeinden gedient. Mit Vorlage des verbindlichen Landes-Raumordnungsprogramms Niedersachsen 1994 und der verbindlichen Vorgabe von 150 MW für den Landkreis sei die kreiseigene Projektierung von Windkraftpotentialflächen erneut aufgegriffen und es seien die bekannten Suchräume ergänzt worden. Die vorgegebenen Belange der Raumordnung seien in vollem Umfang gemäß § 3 Nr. 4 ROG in die jeweiligen Flächennutzungsplanverfahren der Städte und Gemeinden eingegangen. Umgekehrt seien die Flächennutzungspläne und Ergebnisse der von den Gemeinden beschlossenen sonstigen städtebaulichen Planungen im Aufstellungsverfahren des Raumordnungsprogramms berücksichtigt worden. Im Hinblick auf die das Kreisgebiet umfassende Sicherung von Konzentrationsflächen für die Windenergienutzung und das Fehlen weiterer geeigneter Standorte sei die Abweichung von der landesplanerisch vorgegebenen Zielfestlegung von 150 MW gerechtfertigt. Der Vorwurf einer mangelnden Potentialflächenanalyse auf Kreisebene und in den Bauleitplanverfahren der Gemeinden sei unbegründet. Auf der Grundlage der kreiseigenen Raumordnungsplanung hätten die kreisangehörigen Städte und Gemeinden selbst eigenständige Potentialstudien erarbeitet und dabei auch die Abstandsvorgaben des Windenergie-Erlasses vom 11. Juli 1996 berücksichtigt. Ein Abwägungsmangel im Rahmen der 25. Änderung des Flächennutzungsplans der Beigeladenen sei nicht zu erkennen. Grundlage der Abwägung sei die im Auftrag der T. erstellte Potentialstudie der Planungsgruppe Grün zur Untersuchung des Gemeindegebiets der Beigeladenen auf mögliche Standorte für Windenergieparks. Diese sei nicht zu beanstanden. Eine größere Gebietsausweisung für Windkraftanlagen habe sich weder in der Regionalen Raumordnungsplanung noch in der Bauleitplanung der Beigeladenen durchgesetzt.
Die Beigeladene stellt keinen Antrag und hat sich im Berufungsverfahren nicht durch einen gemäß § 67 Abs. 1 VwGO postulationsfähigen Bevollmächtigten geäußert.
Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte, die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten und der Bezirksregierung Weser-Ems sowie die beigezogenen Unterlagen zum RROP des Beklagten, zur 25. Änderung des Flächennutzungsplans und zu dem am 18. Juni 2002 beschlossenen Flächennutzungsplan der Beigeladenen Bezug genommen. Die Vorgänge und Unterlagen sind in ihren wesentlichen Teilen Gegenstand der Entscheidungsfindung gewesen.

Entscheidungsgründe:
Das Verfahren ist in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen, soweit die Klägerin das im Berufungsverfahren im Anschluss an das erstinstanzliche Verfahren zunächst noch aufrechterhaltene Verpflichtungsbegehren, den Beklagten wegen der Erteilung einer Baugenehmigung und hilfsweise der Erteilung eines Bauvorbescheids in Anspruch zu nehmen, in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat nicht weiter verfolgt hat. In diesem Umfang liegt eine zwar nicht ausdrücklich erklärte, aber (konkludente) teilweise Berufungsrücknahme vor, die insoweit gemäß § 126 Abs. 3 Satz 1 VwGO den Verlust des eingelegten Rechtsmittels zur Folge hat. Von einer teilweisen Rücknahme des Rechtsmittels und nicht nur einer Klarstellung des Berufungsbegehrens ist deshalb auszugehen, weil die Baugenehmigung ein Bauvorhaben zur Ausführung (vollständig) freigibt, während der Bauvorbescheid in dem auf seinen Regelungsgehalt beschränkten Umfang die Baugenehmigung lediglich teilweise vorwegnimmt („abgesplitterter Teil der Baugenehmigung“, vgl. dazu Schmaltz, in: Große-Suchsdorf/Lindorf/Schmaltz/Wiechert, NBauO, 8. Aufl., § 74 RdNr. 9 f., 15). In ähnlicher Weise wie der Bauvorbescheid enthält der immissionsschutzrechtliche Vorbescheid gemäß § 9 Abs. 1 BImSchG keinen gestattenden Teil, sondern die verbindliche Feststellung zu einer für die Anlagengenehmigung relevanten Teilfrage (Jarass, BImSchG, 6. Aufl., § 9 RdNr. 2; Kloepfer, Umweltrecht, 3. Aufl., § 14 RdNr. 169).
In Bezug auf den noch aufrechterhaltenen Antrag, den Beklagten zur Erteilung eines immissionsschutzrechtlichen Vorbescheides bezogen auf die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit der geplanten beiden Windkraftanlagen zu verpflichten, ist die Berufung zulässig. Sie ist gemäß § 124 Abs. 1 VwGO statthaft, nachdem das Verwaltungsgericht sie in seinem Urteil zugelassen hat.
Der Zulässigkeit des Rechtsmittels steht nicht entgegen, dass die Klägerin die Berufung innerhalb der zweimonatigen Begründungsfrist des § 124 a Abs. 3 Satz 1 VwGO mit Schriftsatz vom 24. November 2003 nicht umfassend, sondern im Wesentlichen nur in Bezug auf die Zulässigkeit der von ihr verfolgten Klageanträge begründet und hinsichtlich der Begründetheit der Rechtsverfolgung zunächst pauschal auf ihren erstinstanzlichen Vortrag verwiesen hat. Gemäß § 124 a Abs. 3 Satz 4 VwGO muss die Begründung der Berufung einen bestimmten Antrag enthalten sowie die im Einzelnen anzuführenden Gründe der Anfechtung (Berufungsgründe). Mangelt es an einem dieser Erfordernisse, so ist die Berufung unzulässig (§ 124 a Abs. 3 Satz 5 VwGO). Welche Mindestanforderungen an die Berufungsbegründung zu stellen sind, hängt dabei von den Umständen des Einzelfalles ab (BVerwG, Beschl. v. 15.10.1999 - 9 B 499/99 -; NVwZ 2000, 315; Kopp/Schenke, VwGO, 14. Aufl., § 124 a Rdnr. 34). Hier ist zu berücksichtigen, dass das Verwaltungsgericht den (noch streitigen) Antrag auf Erteilung eines immissionsschutzrechtlichen Vorbescheids ausschließlich aus verfahrensrechtlichen Gründen abgewiesen und sich - insoweit folgerichtig - weiterer Ausführungen zur bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit des streitigen Vorhabens enthalten hat. Die innerhalb der Frist des § 124 a Abs. 3 Satz 1 VwGO beizubringende Berufungsbegründung durfte sich an der verfahrensrechtlichen Argumentation des erstinstanzlichen Urteils ausrichten und sich zunächst darauf beschränken, den diesbezüglichen Ausführungen im Einzelnen entgegenzutreten. Dass die Klägerin wegen der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit des Vorhabens in ihrem Schriftsatz vom 24. November 2003 nur pauschal auf ihren erstinstanzlichen Vortrag Bezug genommen und erst mit Schriftsatz vom 8. November 2006 begründet hat, weshalb ihr Verpflichtungsbegehren in der Sache Erfolg haben müsse, ist deshalb unschädlich.
Der zur Entscheidung gestellte Verpflichtungsantrag auf Erteilung eines immissionsschutzrechtlichen Vorbescheides stellt im Verhältnis zur zunächst erhobenen Klage auf Erteilung einer Baugenehmigung (und hilfsweise eines Bauvorbescheides) eine Klageänderung dar, die gemäß § 67 Abs. 9 Satz 4 BImSchG (eingeführt - wie Abs. 9 insgesamt - durch das Artikelgesetz v. 25.6.2005, BGBl. I S. 1865) als sachdienlich anzusehen ist. Im Hinblick auf diese klarstellende Übergangsregelung ist der vom Verwaltungsgericht vertretenen Auffassung, der vormals zweite Hilfsantrag sei im Hinblick auf die unterschiedlichen Prüfprogramme des Baurechts einerseits und des Immissionsschutzrechts andererseits nicht sachdienlich, die Grundlage entzogen. Die Ergänzung des § 67 Abs. 9 BImSchG ist als Reaktion des Gesetzgebers auf die Unsicherheiten anzusehen, die beim Vollzug aufgrund des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. Juni 2004 (a.a.O.) hinsichtlich der Genehmigungsbedürftigkeit von Windkraftanlagen entstanden sind. Durch Satz 3 und 4 sollen Rechtsunsicherheiten im laufenden verwaltungsgerichtlichen Verfahren beseitigt werden. Der neue Satz 4 soll es den Klägern erleichtern, ihre Klage in eine Klage auf Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung oder - wie hier - eines Vorbescheids gemäß § 9 Abs. 1 BImSchG umzustellen. Nach der Klageänderung ist das Verfahren nach Immissionsschutzrecht zu Ende zu führen (BT-Drucks. 15/5443 S. 4; vgl. auch Kunert, NordÖR 2005, 354, 356; Wustlich, NVwZ 2005, 996, 999). Soweit in Satz 3 - dementsprechend auch in Satz 4 - Verfahren angesprochen werden, die vor dem 1. Juli 2005 rechtshängig geworden sind, sind damit alle vor diesem Stichtag rechtshängig gewordenen Verfahren gemeint, d. h. auch solche, deren Rechtshängigkeit - wie hier - vor Inkrafttreten des Gesetzes zur Umsetzung der UVP-Änderungsrichtlinie, der IVU-Richtlinie und weiterer EG-Richtlinien zum Umweltschutz vom 27. Juli 2001 eingetreten ist. Den Regelungen in §§ 67 Abs. 9 Satz 3 und 4 BImSchG kommt eine auch insoweit in die Vergangenheit zurückgreifende Bedeutung zu, denn anderenfalls, wollte man zwischen den vor dem 1. Juli 2005 rechtshängig gewordenen Verfahren weiter differenzieren, würden erneut verfahrensrechtliche Unsicherheiten aufgeworfen und das Ziel der Regelungen, Rechtsklarheit zu schaffen, verfehlt (vgl. zu § 67 Abs. 9 Satz 1 BImSchG insoweit noch offen lassend Urteil des Senats vom 26.4.2007 - 12 LB 8/07 -, juris).
Der Antrag der Klägerin hat in der Sache keinen Erfolg. Der Beklagte ist nicht verpflichtet, der Klägerin den begehrten immissionsschutzrechtlichen Vorbescheid zu erteilen.
Gemäß § 9 Abs. 1 BImSchG kann auf Antrag durch Vorbescheid über einzelne Genehmigungsvoraussetzungen sowie über den Standort der Anlage entschieden werden, sofern die Auswirkungen der geplanten Anlage ausreichend beurteilt werden können und ein berechtigtes Interesse an der Erteilung eines Vorbescheides besteht. Zu den Genehmigungsvoraussetzungen gehört auch die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens (§ 9 Abs. 3, § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG), so dass diese zum (alleinigen) Gegenstand des Verfahrens auf Erteilung eines Vorbescheides gemacht werden kann.
Die Klägerin hat zwar ein berechtigtes Interesse an der Erteilung des Vorbescheides, denn die zur Überprüfung gestellte bauplanungsrechtliche Zulässigkeit der geplanten Windkraftanlagen ist für ihr Vorhaben von zentraler Bedeutung. Die Genehmigungsvoraussetzungen liegen jedoch nicht vor.
Das Vorhaben der Klägerin soll im Außenbereich der Beigeladenen realisiert werden, so dass sich die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 (bis zum EAG Bau 2004: Nr. 6) BauGB richtet. Danach darf ein Vorhaben, das wie hier der Nutzung der Windenergie dient und deshalb im Außenbereich privilegiert zulässig ist, u. a. dann nicht zugelassen werden, wenn öffentliche Belange entgegenstehen. Gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB stehen einem Vorhaben nach Abs. 1 Nr. 2 bis 6 öffentliche Belange in der Regel auch dann entgegen, soweit hierfür durch Darstellungen im Flächennutzungsplan oder als Ziele der Raumordnung eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist. Die Ausschlusswirkung nach dieser Vorschrift greift hier aufgrund der Ausweisung von Vorrangflächen für die Windenergienutzung im Flächennutzungsplan der Beigeladenen durch, so dass dahinstehen kann, ob auch das RROP des Beklagten eine entsprechende Rechtswirkung entfaltet oder weitere öffentliche Belange dem Vorhaben entgegenstehen.
In Bezug auf die 25. Änderung des Flächennutzungsplans - und auch den am 18. Juni 2002 (neu) beschlossenen Flächennutzungsplan - der Beigeladenen sind formelle Fehler nicht ersichtlich und werden von der Klägerin nicht geltend gemacht. Die durch die Darstellung der Sonderbauflächen für Windkraftanlagen I. und H. bewirkte Konzentrationsplanung im Flächennutzungsplan der Beigeladenen hält auch einer inhaltlichen Überprüfung Stand.
Unschädlich ist, dass durch die 25. Änderung des Flächennutzungsplans Windkraftanlagen außerhalb der dargestellten Vorrangflächen ausgeschlossen werden. In der textlichen Darstellung des Änderungsplans heißt es wie folgt:
„Im Geltungsbereich des Flächennutzungsplans der Gemeinde Q. sind außerhalb der dargestellten Sonderbauflächen für Windenergieanlagen-Parks keine weiteren Windenergieanlagen zulässig. Dies betrifft sowohl Windenergieanlagen-Parks als auch Einzelanlagen. Bestehende Anlagen sind von dieser Bestimmung nicht betroffen.“
Soweit die Darstellung die Errichtung von Windkraftanlagen außerhalb der beiden dargestellten Sonderbauflächen - mit Ausnahme bestehender Anlagen - ohne erkennbare Ausnahme ausschließt, geht sie über die Grenzen des Planvorbehaltes gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB nicht hinaus. Diese liegen darin, dass die Konzentrationswirkung (nur) in der Regel Geltung beanspruchen kann und es nicht ausschließt, dass im Rahmen einer „nachvollziehenden Abwägung“ (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 27.1.2005 - 4 C 5.04 -, BVerwGE 122, 364; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 15.3.2006 - 8 A 2672/03 -, BauR 2006, 1715 und Urteil vom 4.12.2006 - 7 A 568/06 -, ZNER 2007, 81; Löhr, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 9. Aufl., § 6 Rdnr. 47) eine vom Regelfall abweichende Beurteilung in Betracht kommen kann, das Vorhaben beeinträchtige Gesichtspunkte nicht, um deren Wahrung willen die Konzentrationszonen geschaffen worden sind (Nds. OVG, Urteil vom 8.11.2005 - 1 LB 133/04 -, BRS 69 Nr. 109). Die 25. Änderung des Flächennutzungsplanes der Beigeladenen weist auf die Möglichkeit einer nachvollziehenden Abwägung zwar nicht ausdrücklich hin. Doch liegt diesem Unterlassen kein planerischer Wille zugrunde, über den Planvorbehalt in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB hinausgehend Windkraftanlagen auszuschließen. Im Erläuterungsbericht zur 25. Änderung des Flächennutzungsplanes (im Folgenden: Erläuterungsbericht; vgl. dort S. 4) wird vielmehr deutlich gemacht, dass die Flächennutzungsplanänderung der durch § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB geschaffenen Möglichkeit einer Konzentrationsplanung Rechnung tragen soll. Die Prüfung einer Abweichung vom Regelfall ist demgegenüber im Genehmigungsverfahren zu vollziehen; sie wird durch die Darstellung der Vorrangflächen für die Windenergienutzung nicht in Frage gestellt. Davon abgesehen weist der am 18. Juni 2002 (neu) beschlossene Flächennutzungsplan, auf den im Falle der Unwirksamkeit der 25. Änderung dann (allein) abzustellen wäre, eine entsprechende Darstellung nicht mehr auf. Die Beigeladene hat die 25. Änderung zwar in den neu beschlossenen Flächennutzungsplan eingearbeitet und an ihrem Ziel festgehalten, durch die Darstellung von zwei Sonderbauflächen für Windkraftanlagen einem unkoordinierten Aufstellen von Windkraftanlagen an Standorten außerhalb dieser Flächen entgegenzuwirken (vgl. Erläuterungsbericht S. 115 f). Sie hat die textliche Darstellung der 25. Änderung aber nicht übernommen. Die (ausschließlich) zeichnerische Darstellung der Sonderbaufläche für Windkraftanlagen lässt keinen Zweifel daran, dass die Ausschlusswirkung gemäß der Regelung in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB nur „in der Regel“ Geltung beansprucht und einer abweichenden Beurteilung im Einzelfall nicht entgegensteht.
Die Darstellung der Sonderbauflächen für die Windkraftnutzung im Flächennutzungsplan der Beigeladenen genügt auch dem Gebot der gerechten Abwägung öffentlicher und privater Belange gemäß § 1 Abs. 7 (vormals Abs. 6) BauGB. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Urteil v. 17.12.2002 - 4 C 15.01 -, BVerwGE 117, 287 = NVwZ 2003, 733; Urteil v. 13.3.2003 - 4 C 4.02 -, BVerwGE 118, 33 = BauR 2003, 1165; Urt. v. 21.10.2004 - 4 C 2.04 -, BVerwGE 122, 109 = NVwZ 2005, 211) hat der Gesetzgeber durch das Gesetz zur Änderung des Baugesetzbuchs vom 30. Juli 1996 (BGBl. I S. 1189) Windenergieanlagen nur um den Preis privilegiert, unter Planungsvorbehalt gestellt zu sein. Die Aufstellung der Windenergieanlagen soll durch Darstellungen in den gemeindlichen Flächennutzungsplänen in geordnete Bahnen gelenkt werden können. Die Gemeinden dürfen durch ihre Planung ihr Gebiet zwar nicht zu einem Gebiet machen, in dem Windenergieanlagen überhaupt nicht aufgestellt werden dürfen. Sie dürfen durch eine solche Planung deren Aufstellung aber gleichsam kontingentieren. Dazu müssen sie für ihr Gebiet ein schlüssiges und ausgewogenes gesamträumliches Konzept erarbeiten und zugrunde legen. Bei dessen Entwicklung dürfen sie aus städtebaulichen Gründen bestimmte Gemeindeteile - sogenannte Tabuzonen - von vornherein außer Betracht lassen. Das kommt insbesondere infrage für geschlossene Wald- und Siedlungs-, aber auch für andere Bereiche, sofern - etwa naturschutzrechtliche oder verkehrliche (Flugplatz-Einflugschneise), in jedem Fall - städtebauliche Gründe dies rechtfertigen. Siedlungsbereiche darf die Gemeinde mit Korridoren umgeben. Diese dürfen nicht nur so groß bemessen werden, dass sie die Lärm- und sonstigen Belästigungen der vorhandenen Ortslage verhindern, die mit einer Nutzung der Windenergie typischerweise verbunden sind und die Schwelle zur Unzumutbarkeit überschreiten können. Die Gemeinde darf diese „Schutzbereiche“ vielmehr unter dem Gesichtspunkt der Vorsorge maßvoll über das hinaus vergrößern, was zur Abwehr schädlicher Umwelteinwirkungen erforderlich ist. Die Gemeinde darf sogar einen noch weiteren Schutzkreis um vorhandene Bebauung ziehen, wenn sie städtebaulich tragfähige Gründe für die Annahme anführen kann, sie trage sich zumindest mittelfristig mit Erweiterungsabsichten und wolle sich durch die Aufstellung von Windenergieanlagen nicht konkrete Entwicklungsmöglichkeiten abschneiden oder erschweren lassen. Bei der Ermittlung des Sicherheitsabstandes darf die Gemeinde den für den Lärm maßgeblichen Parametern wie namentlich Windrichtung und -geschwindigkeit, Leistungsfähigkeit der Anlagen und ihre voraussichtliche Höhe, Tonhaltigkeit der Rotoren in mehr oder minder pauschalierender Weise Rechnung tragen. Dasselbe gilt für die Schützwürdigkeit, die sie Einzelgebäuden und geschlossener Bebauung je nach Windrichtung zumisst (vgl. BVerwG, Urteil v. 17.12.2002, a. a. O.). Bleiben nach dieser flächendeckend vorzunehmenden Untersuchung geeignete Bereiche für die Nutzung der Windenergie übrig, ist sie nicht gehalten, sämtliche Gebiete auch als Vorrang-/Konzentrationsgebiete auszuweisen. Es reicht aus, wenn sie eine angemessene, substantielle Nutzung des Windes zur Erzeugung von Energie zulässt. In einem solchen Fall darf sie die Ausweisung von Konzentrationszonen mit der Anordnung verbinden, dass die Nutzung der Windenergie in anderen Gemeindebereichen ausgeschlossen sein soll. Dazu muss sie allerdings eine Abwägungsentscheidung für den gesamten ihrer Planung unterliegenden Raum treffen. Lässt sie „weiße Flecken“, d. h. Bereiche, für die sie noch keine abschließende Entscheidung über die (Nicht-)Zulassung der Windenergienutzung treffen will, fehlt es an dem abschließenden gesamträumlichen Konzept, welches erst die Rechtfertigung für diese Ausschlusswirkung abgibt. Der Gemeinde ist es auch verwehrt, den Flächennutzungsplan als Mittel zu benutzen, das ihr dazu dient, unter dem Deckmantel der Steuerung Windkraftanlagen in Wahrheit zu verhindern. Mit einer bloßen „Feigenblatt“-Planung, die auf eine verkappte Verhinderungsplanung hinausläuft, darf sie es nicht bewenden lassen (BVerwG, Urteil v. 21.10.2004, a.a.O.; vgl. zu Vorstehendem auch Urteil des 1. Senats des Nds. OVG v. 8.11.2005, a.a.O.).
Gemessen an diesen Grundsätzen hält die Darstellung im Flächennutzungsplan der Beigeladenen über die Sonderbauflächen für Windkraftanlagen einer rechtlichen Überprüfung Stand. Der Klägerin ist nicht in ihrer Beanstandung zu folgen, die Beigeladene habe eine eigenständige Potentialflächenanalyse nicht erstellt und ein gesamträumliches Konzept für das Gemeindegebiet nicht entwickelt, sie habe ihre Planung vielmehr in unzureichender Weise auf die Potentialstudie der Planungsgruppe Grün von April 1997 gestützt, die ihrerseits unzureichend sei. Richtig ist, dass die Beigeladene bei der Ermittlung der in Betracht kommenden Suchräume auf die Potentialstudie zurückgegriffen hat, die nicht sie, sondern die U. in Auftrag gegeben hat. Das ist aber nicht zu beanstanden. Denn die Studie ist erstellt worden, um die für die Windenergienutzung geeigneten Räume im Gebiet der Beigeladenen zur Vorbereitung der Bauleitplanung zu suchen und zu prüfen. Dabei ist entgegen dem Vortrag der Klägerin nicht nur ein Teilbereich, sondern das gesamte Gemeindegebiet in die Untersuchung aufgenommen worden (vgl. S. 4 der Potentialstudie). Unter Berücksichtigung der - seinerzeit erst als Entwurf vorgelegenen - Vorgaben der Regionalen Raumordnungsplanung des Beklagten, Windkraftanlagen mit einer Gesamtleistung von 6,34 MW (später reduziert auf 6,0 MW) im Gemeindegebiet der Beigeladenen zu ermöglichen, werden in der Potentialstudie zunächst anhand einer Flächenvorauswahl Ausschlussflächen beschrieben, die sich aufgrund von Einschränkungen im Zusammenhang mit baulichen Anlagen und Nutzungen, durch Gebiete mit besonderer Bedeutung für den Naturschutz und durch bedeutsame Gebiete für die Erholung/den Fremdenverkehr (Feriensiedlung V. und W.) ergeben haben. In einem weiteren Schritt werden insgesamt sechs Flächen mit potentiell für die Windenergienutzung geeigneten Standorten als Abwägungsmaterial dargestellt. Nach Sichtung und Bewertung des Abwägungsmaterials wird in der Studie schließlich ausgeführt, dass lediglich die Suchräume 1 X. und 2 Y. als mit hoher Eignung und geringem Konfliktpotenzial zu bewerten seien. Die Suchräume lägen in unmittelbarer Nähe zueinander und eigneten sich für die Bildung nur eines Windparks, in dem - in Reihe aufgestellt - vier Windkraftanlagen mit Leistungen von je 1,5 MW errichtet werden könnten. Auf die tatsächlichen Erkenntnisse und die Standortempfehlung der Potentialstudie aufbauend hat die Flächennutzungsplanung der Beigeladenen im Rahmen einer eigenen Standortfindung geeignete Suchräume für die Windenergienutzung als gesamträumliches Konzept herausgearbeitet. Sie hat die Vorschläge der Potentialstudie nicht ungeprüft übernommen, sondern eine eigenständige Standortwahl unter Abwägung vorhandener und erkannter Nutzungskonflikte getroffen. Abweichend von der Standortempfehlung der Potentialstudie hat die Beigeladene den Suchraum X. nur in verkleinertem Umfang Z. und den Suchraum 2 Y. nicht weiter berücksichtigt mit der Erwägung, dass die Abstände der Windkraftanlagen zu Einzelhäusern und Gehöften auf 500 m vergrößert werden sollten, während in der Potentialstudie insoweit noch ein Abstand von 300 m zugrunde gelegt worden war. Unter Berücksichtigung der erweiterten Abstandsanforderungen haben sich letztlich nur die beiden Teilbereiche I. und H. als Vorrangflächen für die Windenergienutzung durchgesetzt.
Die durch entsprechende Schutzradien dargestellten Abstände der Vorrangflächen von 500 m zu den genannten baulichen Anlagen begegnen in der Sache keinen durchgreifenden Bedenken. Soweit im Windenergie-Erlass des Niedersächsischen Innenministeriums vom 11. Juli 1996 (39.1-32346/8.4) in Bezug auf Einzelhäuser eine Abstandsempfehlung (für die Regionalplanung zur Windenergienutzung) von lediglich 300 m ausgesprochen worden ist, folgt der erkennende Senat der bereits vom 1. Senat des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vertretenen Auffassung, wonach der Erlass lediglich Empfehlungen ausspricht, nicht aber verbindliche Vorgaben für die Bauleitplanung enthält (vgl. Urt. des 1. Senats vom 14.9.2000 - 1 K 5414/98 -, NVwZ 2001, 452; Beschl. vom 2.10.2003 - 1 LA 28/03 -, BauR 2004, 458; Urt. vom 8.11.2005, a.a.O.). Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 17.12.2002, a.a.O.) darf die Potentialflächensuche sich, was den Abstand zu Wohnbauflächen anbelangt, auf eine Betrachtungs- und Arbeitsweise beschränken, bei der die Schutzgesichtspunkte, welche zugunsten der Wohnbevölkerung namentlich hinsichtlich Lärm und Schattenwurf zu beachten sind, aufgrund einer mehr oder weniger pauschalen Weise berücksichtigt werden. Dabei hat das Bundesverwaltungsgericht Abstände von 300 m und 750 m nicht beanstandet. Die Ausweisung eines Abstands von 500 m zu Wohnhäusern in Einzellagen ist hier erfolgt unter städtebaulich vertretbaren Vorsorgegesichtspunkten und der planungsrechtlich ebenfalls vertretbaren Überlegung der Beigeladenen, der Wohnnutzung in Einzelhäusern und Gehöften im Außenbereich den gleichen Schutz vor Beeinträchtigungen durch Windkraftanlagen zukommen zu lassen wie der Wohnnutzung in Siedlungsgebieten. Dagegen ist gerichtlich nichts zu erinnern.
Die Beigeladene war gleichermaßen nicht gehalten, den im Windenergie-Erlass vom 11. Juli 1996 vorgeschlagenen Mindestabstand von 5 km zwischen den dargestellten Sonderbauflächen auszuweisen. Auch insoweit kann der Erlass nur als unverbindliche Orientierungshilfe für die Flächennutzungsplanung angesehen werden. Die Beigeladene hat sich für eine Unterschreitung des Mindestabstands um etwa 2 km entschieden, um dadurch eine weitere Konzentration der Sonderbauflächen im Sinne eines Flächenverbunds zu bewirken. Dies erscheint städtebaulich vertretbar, weil die dargestellten Teilbereiche I. und H. ohnehin nur relativ kleine Flächen von 7,5 ha bzw. 5,7 ha umfassen und die Errichtung von nur etwa vier bis sechs Windkraftanlagen ermöglichen (vgl. dazu unten). Die Gefahr einer städtebaulich unerwünschten Anlagenhäufung und einer damit einhergehenden Überformung der Landschaft (vgl. dazu Urteil d. 1. Senats v. 21.7.1999 - 1 L 5203/96 -, NVwZ 1999, 1358) besteht hier deshalb nicht.
Entgegen dem Vortrag der Klägerin hat die Beigeladene bei der Darstellung des Teilgebietes I. Belange des Vogelschutzes nicht verkannt. Die Beigeladene hat die Nähe des Teilgebietes zu avifaunistisch wertvollen Bereichen von lokaler und höherer Bedeutung gesehen und das vorhandene Karten- und Datenmaterial um eigene Untersuchungen ergänzt (vgl. Erläuterungsbericht S. 62 ff). Nach der für die Beigeladene erstellten Ausarbeitung von Schreiber „Rastvögel im Bereich der Gemeinde Q. (Landkreis AA.)“ vom 16. Februar 1998, die dem Erläuterungsbericht als Anlage beigefügt ist, hat das Teilgebiet AB. für Rastvögel nationale Bedeutung und das Teilgebiet AC. internationale Bedeutung. Die dargestellte Sonderbaufläche im Teilbereich I. liegt außerhalb dieser Gebiete und hält zu dem am nächsten gelegenen Teilgebiet AB. einen ausreichenden Abstand von über 500 m sowie zu den innerhalb des Teilgebietes dargestellten Beständen mit lokaler und höherer Bedeutung einen zusätzlichen Abstand von etwa 500 m ein. Für den Bereich I. selbst ließen sich nur kleine Bestände an Rastvögeln nachweisen. An Brutbeständen wurden innerhalb eines 1000 m-Untersuchungsraumes bezogen auf den Teilbereich I. drei Brutpaare Kiebitze, ein Brutpaar Rotschenkel, zwei Brutpaare Austernfischer und drei Brutpaare Brandgänse festgestellt. Die Beigeladene hat diese Erkenntnisse in die Abwägung eingestellt und berücksichtigt, dass sich die Errichtung von Windkraftanlagen auf den Potentialflächen negativ auf die Avifauna auswirken kann. Sie hat den Eingriff in die Natur fachlich bewertet und für den Standort I. (lediglich) einen Kompensationsflächenbedarf von ca. 5 - 10 ha (für Kiebitze und Rotschenkel) festgestellt. Durchgreifende Bedenken gegen diese Bewertung bestehen nicht. Der Verweis der Klägerin auf die Vorschlagsliste des Nds. Umweltministeriums zur Nachmeldung von EU-Vogelschutzgebieten mit dem Vorschlag V 64-Marschen am JAD. (Stand: Oktober 2006) überzeugt in diesem Zusammenhang nicht. Der Vorschlag erfasst ein binnendeichs an den AE. und damit an den Nationalpark AF. grenzendes Gebiet in einer Größe von 7954 ha. Die dargestellte Sonderbaufläche I. liegt jedoch deutlich außerhalb dieses Vorschlagsgebietes. Davon abgesehen hat der Nachmeldevorschlag im maßgeblichen Zeitpunkt der Beschlussfassung über die Flächennutzungsplanänderung noch nicht vorgelegen und konnte deshalb von der Beigeladenen nicht berücksichtigt werden.
Der Zuschnitt der Sonderbauflächen I. und H. ist nicht zu beanstanden. Wie sich aus der zeichnerischen Darstellung in der 25. Änderung des Flächennutzungsplanes ergibt, ist der Grenzverlauf der Flächen bedingt durch einzuhaltende Abstände zu schutzwürdigen Anlagen und Bereichen. Um die in der näheren Umgebung der Sonderbauflächen vorhandenen Einzelhäuser und Gehöfte sind entsprechend der planerischen Vorgabe, ihnen den gleichen Schutz vor Beeinträchtigungen durch die Windenergienutzung zukommen zu lassen wie der Wohnnutzung in Siedlungsbereichen, Schutzradien von 500 m gezogen worden, die den Zuschnitt der Sonderbauflächen im Wesentlichen bestimmen. Im Teilbereich H. kommen Schutzradien von 100 m und 200 m um Biotope hinzu, die den Grenzverlauf der Sonderbaufläche in nördlicher/nordöstlicher Richtung erklären.
Die Klägerin ist demgegenüber der Auffassung, die Sonderbaufläche H. hätte einen größeren Teil der Potentialflächen dieses Bereiches erfassen können und müssen, insbesondere seien die von ihr geplanten Anlagenstandorte zur Darstellung als Sonderbaufläche geeignet (gewesen). Mit diesem Einwand dringt die Klägerin nicht durch. Soweit in der Abbildung 5 des Erläuterungsberichts (Seite 20) der Standort H. schraffiert dargestellt ist und - so der Vortrag der Klägerin in der Berufungsverhandlung - die Fläche nach Norden hin bis zu den in der Abbildung dargestellten Schutzradien hätte erweitert werden können, ist zu berücksichtigen, dass die Abbildung lediglich die Veränderungen der Potentialsuchräume 67 und 68 (der Potentialstudie) skizziert, die sich aus der Erweiterung der Abstände zur Wohnbebauung auf 500 m ergeben. Weitere Restriktionen sind in der Abbildung nicht berücksichtigt, so dass ihr zwangsläufig nur eine begrenzte Aussagekraft zukommt. Maßgeblich ist demgegenüber, dass die Erwägungen, die zur Begrenzung der Sonderbaufläche in nordöstlicher Richtung geführt haben, an anderer Stelle des Erläuterungsberichts (vgl. S. 42 f., 62) hinreichend dargetan sind. Die nordöstlich gelegenen Bereiche werden danach durch wertvolle Biotopstrukturen wie z.B. Moor-/Birkenwald, Moordegenerationsstadien, Feuchtwiesenbereiche und zum Teil Biotope gemäß § 28 a NNatSchG charakterisiert und mit einem Pufferstreifen von 100 m bis 200 m zu naturnahen Waldgebieten im AG. Moorland bedacht. Den Empfehlungen des Windenergie-Erlasses vom 11. Juli 1996 entsprechend wird bei den Biotopen gemäß § 28 a NNatSchG ein Mindestabstand von 200 m berücksichtigt. Weiterhin wird im Erläuterungsbericht ausgeführt, dass sich im Norden eine Moorbirkenwaldparzelle befinde. Im Windenergie-Erlass werde zu Waldgebieten in der Regel ein Abstand von 200 m empfohlen; gemäß einer Auskunft des Nds. Innenministeriums vom 19. Februar 1998 spielten jedoch Größe und Funktion der jeweiligen Waldgebiete eine Rolle. Nach Aussage der Potentialstudie sei zu Waldgebieten ab 1 ha Mindestgröße eine Pufferzone von mindestens 100 m für die Entwicklung/Freihaltung der Waldrandzone für sinnvoll zu erachten. Die Flächennutzungsplanung der Beigeladenen hat diese Empfehlungen aufgegriffen und frei von Abwägungsfehlern um das in nordöstlicher Richtung gelegene Biotop gemäß § 28 a NNatSchG einen Schutzradius von 200 m und um den nördlich/nordöstlich der Sonderbaufläche gelegenen Waldstreifen einen entsprechenden Schutzradius von 100 m gelegt. Die Klägerin bestreitet die Schutzwürdigkeit dieser Bereiche demgegenüber zu Unrecht. Der Landschaftsrahmenplan des Beklagten (von Mai 1992), der der Flächennutzungsplanung ebenso wie der Landschaftsplan der Beigeladenen (Stand: Oktober 2000) als Abwägungsmaterial zugrunde gelegen hat, weist zwei Biotope gemäß § 28 a NNatSchG nordöstlich und östlich der hier zu betrachtenden Sonderbaufläche aus. In der Karte 5 (Entwicklungsziele und Maßnahmen) sind sie als GB 4 dargestellt, wobei unter diese Kennzeichnung seggen-, binsen- und hochstaudenreiche Nasswiesen fallen (vgl. LRP S. 190). Beide Biotope sind auch im Landschaftsplan der Beigeladenen im Kartenteil (Ziel- und Maßnahmenkonzept, Südlicher Abschnitt) verzeichnet. Die in nordöstlicher Richtung der Sonderbaufläche dargestellten beiden Schutzradien von 200 m lassen sich auf den einzuhaltenden Abstand zu einem - dem nördlicher gelegenen - dieser Biotope zurückführen. Einer Darstellung eines weiteren Abstands zu dem östlich der Sonderbaufläche gelegenen Biotop hat es nicht bedurft, weil der Verlauf der Sonderbaufläche hier bereits durch einen Abstand (von 500 m) zu einem östlich der Fläche vorhandenen Einzelhaus/Gehöft vorgegeben ist. Die nördlich/nordöstlich der Sonderbaufläche gelegene Waldfläche mit einem Schutzradius von 100 m zur Sonderbaufläche ist, was ihren Bestand anbelangt, ebenfalls in dem genannten Abwägungsmaterial nachgewiesen. Sie ist im Landschaftsrahmenplan des Beklagten (Karte 5) verzeichnet, ebenso im Landschaftsplan der Beigeladenen (Kartenteile Ziel- und Maßnahmenkonzept, Südlicher Abschnitt sowie Biotoptypen/Nutzungen, Teil Süd; in letzterem mit der Kennzeichnung als Moorbirkenwald). Darüber hinaus ist sie auch im Kartenmaterial der Potentialstudie nachgewiesen (Karte 2.2: Bereiche mit besonderer Bedeutung für Natur und Landschaft; darin Kennzeichnung als naturnahes Waldgebiet in offener Landschaft einschließlich 100 m Pufferzone). Die Grenzziehung im nord-/nordöstlichen Bereich der Sonderbaufläche lässt sich danach hinreichend nachvollziehen, sie stellt sich entgegen dem Vortrag der Klägerin nicht als willkürlich dar.
Die Darstellung von Vorrangflächen für Windkraftanlagen im Flächennutzungsplan der Beigeladenen begegnet auch im Ergebnis keinen Bedenken, denn sie ermöglicht eine noch substanzielle Windenergienutzung und stellt sich nicht als eine städtebaulich unzulässige „Feigenblattplanung“ dar. Die dargestellten Sonderbauflächen weisen im Verhältnis zur Gesamtgröße des Gemeindegebiets der Beigeladenen von ca. 93,55 km² zwar nur eine geringe Größe von etwa 7,5 ha (Standort I.) und 5,7 ha (Standort H.) auf (= 0,14 %). Das Verhältnis der Größen zueinander ist für sich gesehen aber nur wenig aufschlussreich und rechtfertigt den Schluss auf eine Verhinderungsplanung nicht (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.12.2002, a.a.O.; Rieger, in: Schrödter, BauGB, 7. Aufl., § 35 Rdnr. 119). Die Sonderbauflächen sind - absolut gesehen - so bemessen, dass nach den im Erläuterungsbericht zum Ausdruck gekommenen Vorstellungen der Beigeladenen an dem Standort I. zwei bis drei Anlagen und an dem Standort H. etwa zwei Anlagen (vgl. Erläuterungsbericht S. 36) errichtet werden können. Die Flächenausweisung trägt den Vorgaben der im Zeitpunkt des Beschlusses über die Flächennutzungsplanänderung als Entwurf vorgelegten Regionalen Raumordnungsplanung des Beklagten Rechnung, der zufolge die Beigeladene Flächen zur Aufstellung von Windkraftanlagen mit einer Gesamtleistung von 6,34 MW (6,0 MW) darstellen soll. Nach dem Vortrag des Beklagten sollen im Teilgebiet I. inzwischen eine Windkraftanlage mit einer (Nenn-) Leistung von 1,65 MW und zwei Anlagen mit einer Leistung von je 2,0 MW errichtet worden sein. Im Bereich H. sei in Kürze mit der Errichtung von drei Anlagen mit einer Gesamtleistung von 5,4 MW (1,8 MW je Anlage) zu rechnen, so dass ein Gesamtumfang von sechs Windkraftanlagen mit einer Gesamtleistung von 11,05 MW auf beiden Sonderbauflächen zugrunde zu legen sei. Damit seien die Erfordernisse des RROP für den Bereich der Beigeladenen deutlich übertroffen worden. Soweit die Klägerin dem in der mündlichen Verhandlung entgegengehalten hat, eine der genehmigten/errichteten Anlagen rage mit den Rotorblättern über die Sonderbaufläche hinaus und eine weitere Anlage stehe bereits mit ihrem Mast (knapp) außerhalb der dargestellten Vorrangflächen, kann die Richtigkeit dieses auf eine zum Teil planwidrige Errichtung von Einzelanlagen hindeutenden Einwands dahinstehen. Selbst wenn die vom Beklagten in Bezug genommenen sechs Anlagen (drei je Teilgebiet) nicht sämtlich innerhalb der Teilgebiete errichtet werden (können), bieten die Teilgebiete bei vorsichtiger Betrachtungsweise doch die Möglichkeit, entsprechend den Vorstellungen der Beigeladenen zumindest zwei Anlagen in jedem Teilgebiet zu errichten. Davon geht auch die Klägerin aus. Bei einer Nennleistung von 1,5 bis 1,8 MW je Anlage, d. h. einer Leistung, die im Zeitpunkt der Beschlussfassung über die Flächennutzungsplanänderung dem Leistungsvolumen gängiger Anlagen einschließlich der von der Klägerin beantragten entsprochen hat, kann zugrunde gelegt werden, dass die dargestellten Sonderbauflächen Windenergienutzung in einem Umfang von zumindest 6,0 bis 7,2 MW ermöglichen. Damit hat die Beigeladene der Nutzung der Windenergie in ihrem Gemeindegebiet in noch substanzieller Weise Raum verschafft. Das Gemeindegebiet weist auch Besonderheiten auf, die gegen eine (weitaus) umfänglichere Darstellung von Vorrangflächen für die Windenergienutzung sprechen und die den Vorwurf einer unzulässigen Negativplanung als nicht haltbar erscheinen lassen. Der Blick auf das Kartenmaterial (u. a. Karte 2.1 zur Potentialstudie) verdeutlicht, dass große Teile des Gemeindegebiets u. a. wegen ihrer Nähe zum Nationalpark „Nds. AH.“ besondere Bedeutung für Natur und Landschaft haben und sich für die Errichtung von Windkraftanlagen nicht eignen. Zu den nach der Potentialstudie ohnehin nur in Betracht gekommenen sechs Potentialsuchräumen legt der Erläuterungsbericht im einzelnen die Gründe dar (vgl. S. 15 ff), weshalb sie - abgesehen von den Standorten I. und H. - letztlich nicht herangezogen worden sind. Neben den gegenüber der Potentialstudie vergrößerten Abständen zu Einzelhäusern und Gehöften auf 500 m und der damit verbundenen Verkleinerung sämtlicher Potentialsuchräume sind dies in Bezug auf den Potentialsuchraum Nr. 68 Teilflächen B und C die zum Teil sehr große Bedeutung der Flächen für das Landschaftsbild und Gründe des Naturschutzes (Schutz des AI. und des AG. Moors mit naturnahen Waldflächen vor einer Verfremdung), in Bezug auf den Potentialsuchraum Nr. 70 Teilflächen D und E ebenfalls Gründe des Naturschutzes, d. h. hier eine hohe avifaunistische Bedeutung der Flächen. Eine weiträumigere Darstellung von Flächen für die Windenergienutzung hätte eine Zurückstellung dieser Belange und/oder die Verringerung der Mindestabstände der Windkraftanlagen zu Einzelhäusern und Gehöften erfordert, wozu die Beigeladene aber nicht verpflichtet gewesen ist. Aufgrund der tatsächlichen Verhältnisse in ihrem Planungsraum stellt sich die Darstellung der beiden Standorte I. und H. deshalb als eine (noch) angemessene Ausweisung von Sonderbauflächen für die Windenergie dar.
Als abwägungsfehlerhaft kann es weiterhin nicht angesehen werden, dass die Beigeladene sich bei der 25. Änderung ihres Flächennutzungsplanes an den Entwurf des RROP des Beklagten orientiert hat. Zwar spricht einiges dafür, dass das RROP fehlerhaft sein könnte, weil es die Vorgaben des Landes-Raumordnungsprogramms Niedersachsen 1994 (Teil II vom 18.7.1994, Nds. GVBl. S. 317 mit nachträglichen Änderungen) über die Festlegung von Vorrangstandorten für die Windenergienutzung nicht vollständig umgesetzt und dadurch dem Entwicklungsgebot gemäß § 9 Abs. 2 Satz 1 ROG, § 7 Abs. 2 NROG nicht hinreichend Rechnung getragen hat. Das Landes-Raumordnungsprogramm legt in Teil 2 C 3.05 als Ziel der Raumordnung fest, dass in den für die Nutzung von Windenergie besonders geeigneten Landesteilen in den Regionalen Raumordnungsprogrammen Vorrangstandorte für die Windenergienutzung in dem Umfang festzulegen sind, der näher bestimmte Leistungen ermöglicht. Für den Beklagten ist ein Leistungspotential von 150 MW vorgesehen. Das RROP des Beklagten legt in seiner textlichen Darstellung der Grundzüge und Ziele der Raumordnung demgegenüber unter C/D 3.5 05 für das Kreisgebiet Vorrangstandorte für Windenergienutzung in einem Umfang von lediglich 105 MW fest, ohne das Zurückbleiben hinter den durch das Landes-Raumordnungsprogramm verbindlich festgesetzten Leistungsumfang auf der Grundlage eigenständiger Erwägungen überzeugend zu begründen. Ein darin liegender - hier nicht zu vertiefender - Mangel wirkt sich aber auf die Wirksamkeit des Flächennutzungsplanes nicht aus. Zum einen war das RROP im Zeitpunkt des Beschlusses über die 25. Flächennutzungsplanänderung noch nicht rechtsverbindlich und konnte dementsprechend auch die Anpassungspflicht gemäß § 1 Abs. 4 BauGB für die Bauleitplanung noch nicht auslösen. Zum anderen war das Zurückbleiben der Regionalen Raumordnungsplanung hinter der Zielvorgabe aus dem Landes-Raumordnungsprogramm im Wesentlichen darauf zurückzuführen, dass die Festlegung von Windenergieleistung im Gesamtumfang von 150 MW zur Einstellung in die kommunale Bauleitplanung sich in anderen Gemeinden (insbesondere AJ.) nicht durchsetzen ließ, während sich für das Gemeindegebiet der Beigeladenen diesbezüglich keine wesentlichen Änderungen ergeben haben (vgl. RROP Teil 2, Begründung und Raumordnungsbericht, S. 128 ff). Die Regionalplanung hatte für die Beigeladene auch unter Zugrundelegung eines Verteilungsschlüssels von 150 MW zunächst nur einen Anteil von 6,34 MW vorgesehen, d. h. das Unterschreiten der Zielvorgabe des Landes-Raumordnungsprogramms hat hier nur zu einer geringfügigen Abrundung auf 6,0 MW geführt. Die Vorgabe im Entwurf der Regionalen Raumordnungsplanung, diesen Leistungsumfang von 6,0 MW bei der Darstellung von Vorrangflächen für die Windenergienutzung zu gewährleisten, hat die Beigeladene aber frei von Abwägungsfehlern berücksichtigt, ohne darin zudem eine Obergrenze zu erblicken.
Dem Vorhaben der Klägerin steht nach alledem die Darstellung von Sonderbauflächen für die Windenergienutzung im Flächennutzungsplan der Beigeladenen entgegen. Die Ausschlusswirkung gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB tritt zwar nur in der Regel ein, so dass in Ausnahmefällen eine Zulassung auch im sonstigen Außenbereich in Betracht kommt. Die danach ermöglichte Feindifferenzierung, die in ähnlicher Weise wie bei § 35 Abs. 1 BauGB auf eine „nachvollziehende Abwägung“ hinausläuft, verlangt aber, dass unter Berücksichtigung der konkreten Gegebenheiten das private Interesse an der Errichtung einer Windkraftanlage den öffentlichen Belangen der Nutzungskonzentration an anderer Stelle gegenübergestellt wird. Dabei ist zu beachten, dass der zur Genehmigung gestellte Standort das gesamträumliche Planungskonzept der Gemeinde nicht in Frage stellen darf; es muss sich um eine vom Plangeber so nicht vorgesehene (atypische) Fallkonstellation handeln (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.12.2002, a.a.O.; Urt. v. 26.4.2007 - 4 C N 3 06 -, juris; vgl. auch Rieger, a.a.O., § 35 Rdnr. 121; Dürr, in: Brügelmann, BauGB, Stand: Februar 2007, § 35 Rdnr. 107 a). Eine vom planerischen Regelfall abweichende Sonderkonstellation, die aus dem planerischen Konzept der Beigeladenen herausfiele, ist hier nicht gegeben. Die von der Klägerin zur Überprüfung gestellten Anlagenstandorte liegen nördlich der Sonderbaufläche H. in einem Abstand von ca. 350 - 400 m. Sie liegen in einem Teilbereich des Potentialsuchraums Nr. 67 der Potentialstudie, der nach dem Planungskonzept der Beigeladenen frei von Windkraftanlagen bleiben soll. Die Verwirklichung des Vorhabens würde dieses Konzept in unzulässiger Weise unterlaufen.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 74, 75 NBauO einerseits und § 9 BImSchG
§§ 67 Abs. 9 Satz 3 und 4 BImSchG
§ 9 BImSchG
§ 16 BImSchG
§ 91 VwGO
§ 28 a NNatSchG
§ 67 Abs. 9 BImSchG
§ 67 Abs. 9 Satz 3 und 4 BImSchG
§ 9 Abs. 2 ROG
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 3 Nr. 4 ROG
§ 67 Abs. 1 VwGO
§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 126 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 9 Abs. 1 BImSchG
§ 124 Abs. 1 VwGO
§ 124 a Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 124 a Abs. 3 Satz 4 VwGO
§ 124 a Abs. 3 Satz 5 VwGO
§ 67 Abs. 9 Satz 4 BImSchG
§ 67 Abs. 9 Satz 1 BImSchG
§ 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG
§ 9 Abs. 2 Satz 1 ROG
§ 7 Abs. 2 NROG
§ 1 Abs. 4 BauGB
§ 35 Abs. 1 BauGB

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2004, 1235
NVwZ 2000, 315
NordÖR 2005, 354, 356
NVwZ 2005, 996, 999
BVerwGE 122, 364
BVerwGE 117, 287
NVwZ 2003, 733
BVerwGE 118, 33
BVerwGE 122, 109
NVwZ 2005, 211
NVwZ 2001, 452
NVwZ 1999, 1358
4 C 9.03
9 B 499/99
12 LB 8/07
4 C 5.04
8 A 2672/03
7 A 568/06
1 LB 133/04
4 C 15.01
4 C 4.02
4 C 2.04
1 K 5414/98
1 LA 28/03
1 L 5203/96
2 C 3.05