Europäischer Gerichtshof (Europäische Union, )
Schlussantrag des Generalanwalts vom 2025-10-09, Aktenzeichen C-775/25
ECLI: ECLI:EU:C:2025:775

Tenor:
Vorläufige Fassung
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
NICHOLAS EMILIOU
vom 9. Oktober 2025(1)
Rechtssache C‑386/24
Centro Petroli Roma Srl
gegen
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,
Beteiligte:
IP Industrial SpA,
Eni SpA
(Vorabentscheidungsersuchen des Consiglio di Stato [Staatsrat, Italien])
„ Vorlage zur Vorabentscheidung – Art. 267 Abs. 3 AEUV – Vorlagepflicht letztinstanzlicher nationaler Gerichte – Ausnahmen von dieser Pflicht – Haftung der Mitgliedstaaten für Einzelpersonen durch Verstöße gegen das Unionsrecht entstehende Schäden – Einem nationalen Gericht zuzurechnende Verstöße – Disziplinar- und zivilrechtliche Verantwortlichkeit von Richtern – Richterliche Unabhängigkeit – Richtlinie 2006/123/EG – Richtlinie 2008/118/EG – Steuerlager – Verfahren der Steueraussetzung – Voraussetzungen für die Zulassung “
I. Einleitung
1. Das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen des Consiglio di Stato (Staatsrat, Italien) ist tatsächlich das zweite Vorabentscheidungsersuchen, das insoweit in dem bei diesem Gericht anhängigen Verfahren vorgelegt wird(2).
2. Mit seinen in der vorliegenden Rechtssache vorgelegten Fragen ersucht das vorlegende Gericht um Klärung der Vereinbarkeit bestimmter Vorschriften des nationalen Rechts über den Betrieb eines Steuerlagers mit dem Unionsrecht.
3. Allerdings wirft das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen, wenngleich nur inzident, auch eine weitere Frage verfassungsrechtlicher und systemischer Natur auf, nämlich, unter welchen Voraussetzungen eine nationale Regelung, mit der Vorschriften über die zivil- und disziplinarrechtliche Verantwortlichkeit von Richtern für gerichtliche Fehler, u. a. für Verstöße gegen das Unionsrecht, etwa durch Unterlassen der Vorlage eines Vorabentscheidungsersuchens nach Art. 267 Abs. 3 AEUV, festgelegt werden, mit dem sich aus dem Unionsrecht ergebenden Erfordernis der richterlichen Unabhängigkeit vereinbar ist.
4. Beide Fragen werde ich in den vorliegenden Schlussanträgen erörtern.
II. Rechtlicher Rahmen
A. Unionsrecht
5. Der 29. Erwägungsgrund der Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt(3) lautet:
„Angesichts der Tatsache, dass der Vertrag besondere Rechtsgrundlagen im Bereich der Steuern enthält, und angesichts der in diesem Bereich bereits verabschiedeten Gemeinschaftsrechtsakte muss der Bereich der Steuern aus dem Anwendungsbereich dieser Richtlinie ausgenommen sein.“
6. Nach Art. 2 Abs. 3 der Richtlinie 2006/123 zum Anwendungsbereich der Richtlinie „[gilt d]ie Richtlinie … nicht für den Bereich der Steuern“.
7. In den Erwägungsgründen 15 und 16 der Richtlinie 2008/118/EG des Rates vom 16. Dezember 2008 über das allgemeine Verbrauchsteuersystem und zur Aufhebung der Richtlinie 92/12/EWG(4) – die inzwischen aufgehoben wurde(5), aber auf das Ausgangsverfahren in zeitlicher Hinsicht anwendbar ist – heißt es:
„(15) Da in Herstellungs- und Lagerstätten Kontrollen durchgeführt werden müssen, um die Einziehung der Steuern sicherzustellen, sollte zur Erleichterung solcher Kontrollen ein System behördlich zugelassener Lager unterhalten werden.
(16) Es sollten auch die Verpflichtungen festgelegt werden, die zugelassene Lagerinhaber … zu erfüllen haben …“
8. Art. 1 der Richtlinie 2008/118 bestimmte:
„(1) Diese Richtlinie legt ein allgemeines System für die Verbrauchsteuern fest, die mittelbar oder unmittelbar auf den Verbrauch folgender Waren (nachstehend ‚verbrauchsteuerpflichtige Waren‘ genannt) erhoben werden:
a) Energieerzeugnisse und elektrischer Strom gemäß der Richtlinie 2003/96/EG [vom 27. Oktober 2003 zur Restrukturierung der gemeinschaftlichen Rahmenvorschriften zur Besteuerung von Energieerzeugnissen und elektrischem Strom, ABl. 2003, L 283, S. 51];
…“
9. In Art. 4 Nr. 11 der Richtlinie 2008/118 war das „Steuerlager“ definiert als „jeder Ort, an dem unter bestimmten von den zuständigen Behörden des Mitgliedstaats, in dem sich das Steuerlager befindet, festgelegten Voraussetzungen verbrauchsteuerpflichtige Waren im Rahmen eines Verfahrens der Steueraussetzung vom zugelassenen Lagerinhaber in Ausübung seines Berufs hergestellt, verarbeitet, gelagert, empfangen oder versandt werden“.
10. Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2008/118 bestimmte:
„Die Eröffnung und der Betrieb eines Steuerlagers durch einen zugelassenen Lagerinhaber bedürfen der Zulassung durch die zuständigen Behörden des Mitgliedstaates, in dem das Steuerlager belegen ist.
Die Zulassung unterliegt den Bedingungen, die die Behörden zur Vorbeugung von Steuerhinterziehung oder ‑missbrauch festlegen können.“
B. Nationales Recht
11. Das auf den Ausgangsrechtsstreit anwendbare nationale Recht ist das Decreto legislativo 26 ottobre 1995, n. 504 – Testo unico delle disposizioni legislative concernenti le imposte sulla produzione e sui consumi e relative sanzioni penali e amministrative (Gesetzesvertretendes Dekret Nr. 504 vom 26. Oktober 1995 –Konsolidierte Fassung der Rechtsvorschriften über die Produktions- und Verbrauchsteuern und die entsprechenden strafrechtlichen und verwaltungsrechtlichen Sanktionen, im Folgenden: Decreto legislativo) in geänderter Fassung.
12. Art. 23 („Steuerlager für Energieerzeugnisse“) des Decreto legislativo legt u. a. die Voraussetzungen für die Zulässigkeit des Steuerlagerverfahrens fest und schreibt für seine Anwendung vor, dass dem Inhaber eine Zulassung erteilt werden muss. Insbesondere heißt es in den Abs. 3 und 4 dieser Bestimmung:
„(3) Der Betrieb im Steuerlagerverfahren kann für gewerbliche Flüssiggaslager mit einer Kapazität von mindestens 400 m³ und für gewerbliche Lager für sonstige Energieerzeugnisse mit einer Kapazität von mindestens 10 000 m³ zugelassen werden, wenn ein tatsächlicher Betriebs- und Versorgungsbedarf der Anlage besteht.
(4) Der Betrieb im Steuerlagerverfahren kann ferner für gewerbliche Flüssiggaslager mit einer Kapazität von weniger als 400 m³ und für gewerbliche Lager für sonstige Energieerzeugnisse mit einer Kapazität von weniger als 10 000 m³ zugelassen werden, wenn neben den Voraussetzungen nach Abs. 3 mindestens eine der folgenden Bedingungen erfüllt ist:
a) Das Lager erbringt Warenlieferungen unter Befreiung von oder Ermäßigung der Verbrauchsteuer oder Beförderungen von Energieerzeugnissen im Verfahren der Steueraussetzung in Länder innerhalb oder außerhalb der Europäischen Union, die insgesamt mindestens 30 % der Gesamtförderung innerhalb eines Zweijahreszeitraums ausmachen;
b) es handelt sich um ein Nebenlager eines in unmittelbarer Nähe gelegenen Steuerlagers, das demselben Konzern angehört, oder sein Betrieb steht, für den Fall, dass es einen anderen Eigentümer hat, dauerhaft im Dienste des vorgenannten Hauptlagers.“
13. Nach Art. 63 („Zulassung und jährliche Gebühren“) des Decreto legislativo wird die nach Art. 23 des Decreto legislativo erforderliche Zulassung vom Ufficio dell’Agenzia delle dogane (Zollbehörde, Italien, im Folgenden: Zollbehörde) erteilt.
14. Dem vorlegenden Gericht zufolge erließ die Zollbehörde am 4. Dezember 2017 das Circolare amministrativa n. 14/D (Verwaltungsrundschreiben Nr. 14/D), mit dem Hinweise zur Auslegung bestimmter Vorschriften des Decreto legislativo gegeben werden sollten.
15. Schließlich verweist das vorlegende Gericht in seinem Vorabentscheidungsersuchen auch auf die Legge 13 aprile 1988, n. 117 – Risarcimento dei danni cagionati nell’esercizio delle funzioni giudiziarie e responsabilità civile dei magistrati (Gesetz Nr. 117 vom 13. April 1988 – Ersatz in Ausübung richterlicher Funktionen verursachter Schäden und zivilrechtliche Haftung von Richtern) (im Folgenden: Gesetz Nr. 117 von 1988) in geänderter Fassung.
16. Nach Art. 2 Abs. 3-bis dieses Gesetzes „[werden] bei der Feststellung des Vorliegens eines offensichtlichen Verstoßes gegen das [nationale] Recht und das [Unionsrecht] insbesondere das Maß an Klarheit und Genauigkeit der verletzten Vorschriften sowie die Unentschuldbarkeit und Schwere des Verstoßes berücksichtigt. Im Fall eines offensichtlichen Verstoßes gegen das [Unionsrecht] ist auch eine Missachtung der Vorlagepflicht nach Art. 267 Abs. 3 [AEUV] sowie ein Widerspruch zwischen der Handlung oder Maßnahme und der Auslegung durch den Gerichtshof der Europäischen Union zu berücksichtigen.“
III. Sachverhalt, Verfahren und Vorlagefragen
17. Centro Petroli Roma (die Berufungsklägerin des Ausgangsverfahrens, im Folgenden: CPR) ist eine Gesellschaft, die in der Herstellung, Verarbeitung von und dem Handel mit Erdölerzeugnissen im Sektor Energieerzeugnisse tätig ist. Sie ist in ihrem Betrieb seit Februar 2016 nach dem Steuerlagerverfahren gemäß dem Decreto legislativo tätig.
18. Mit Entscheidung Nr. 13042/2020 setzte die Zollbehörde die der CPR erteilte Zulassung aus, weil sie die quantitativen Kriterien nach Art. 23 Abs. 3 des Decreto legislativo nicht erfüllte. Gegen diese Entscheidung erhob CPR Klage beim Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionales Verwaltungsgericht Latium, Italien). Das vorgenannte Gericht wies die Klage ab.
19. Gegen das erstinstanzliche Urteil legte CPR Berufung beim Consiglio di Stato (Staatsrat) ein. Das vorgenannte Gericht setzte das Verfahren aus und legte dem Gerichtshof fünf Fragen zur Vorabentscheidung vor. Die ersten beiden Fragen betrafen die Reichweite der Pflicht letztinstanzlicher einzelstaatlicher Gerichte zur Vorlage eines Vorabentscheidungsersuchens (erste Frage) und die wechselseitigen Wirkungen zwischen dieser Pflicht und nationalen Haftungsregelungen für gerichtliche Fehler (zweite Frage). Die dritte, die vierte und die fünfte Frage betrafen die Auslegung bestimmter Unionsvorschriften, die als auf Steuerlager anwendbar angesehen wurden.
20. Diese Fragen waren Gegenstand der Rechtssache C‑597/21, über die der Gerichtshof mit seinem Beschluss Centro Petroli Roma I entschieden hat. In jenem Beschluss i) nahm der Gerichtshof in Beantwortung der ersten Frage eine Klarstellung zur Reichweite der Vorlagepflicht letztinstanzlicher einzelstaatlicher Gerichte vor, ii) erklärte der Gerichtshof die zweite Frage für offensichtlich unzulässig, da sie in keinem Zusammenhang zum Ausgangsrechtsstreit stand, und iii) stellte der Gerichtshof fest, dass die übrigen drei Fragen keiner Beantwortung bedurften, da sie nur für den Fall gestellt wurden, dass der Gerichtshof die erste Frage bejaht hätte (was nicht der Fall war).
21. Im Rahmen desselben nationalen Verfahrens hat der Consiglio di Stato (Staatsrat) dem Gerichtshof jetzt auf Antrag von CPR ein zweites Vorabentscheidungsersuchen vorgelegt. Die im vorliegenden Verfahren vorgelegten Fragen – die mit der dritten, der vierten und der fünften Frage in der Rechtssache C‑597/21 übereinstimmen – lauten wie folgt:
1. Steht die richtige Auslegung der Art. 101 bis 106 AEUV sowie des von den Richtlinien 2006/123 und 2008/118 gebildeten rechtlichen Rahmens einer nationalen Regelung wie jener in Art. 23 Abs. 3 des Decreto legislativo entgegen, die vorsieht: „Der Betrieb im Steuerlagerverfahren kann für gewerbliche Flüssiggaslager mit einer Kapazität von mindestens 400 m³ und für gewerbliche Lager für sonstige Energieerzeugnisse mit einer Kapazität von mindestens 10 000 m³ zugelassen werden, wenn ein tatsächlicher Betriebs- und Versorgungsbedarf der Anlage besteht“?
2. Steht die richtige Auslegung der Art. 101 bis 106 AEUV sowie des von den Richtlinien 2006/123 und 2008/118 gebildeten rechtlichen Rahmens einer nationalen Regelung wie jener in Art. 23 Abs. 4 Buchst. a und b des Decreto legislativo entgegen, die vorsieht, dass der Betrieb im Steuerlagerverfahren für gewerbliche Flüssiggaslager mit einer Kapazität von weniger als 400 m³ und für gewerbliche Lager für sonstige Energieerzeugnisse mit einer Kapazität von weniger als 10 000 m³ insbesondere zugelassen werden kann, wenn neben den Voraussetzungen nach Abs. 3 mindestens eine der folgenden Bedingungen erfüllt ist:
„a) Das Lager erbringt Warenlieferungen unter Befreiung von oder Ermäßigung der Verbrauchsteuer oder Beförderungen von Energieerzeugnissen im Verfahren der Steueraussetzung in Länder innerhalb oder außerhalb der Europäischen Union, die … insgesamt mindestens 30 % der Gesamtförderung innerhalb eines Zweijahreszeitraums ausmachen;
b) es handelt sich um ein Nebenlager eines in unmittelbarer Nähe gelegenen Steuerlagers, das demselben Konzern angehört, oder sein Betrieb steht, für den Fall, dass es einen anderen Eigentümer hat, dauerhaft im Dienste des vorgenannten Hauptlagers“?
3. Steht die richtige Auslegung und Anwendung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit in Verbindung mit den Art. 101 bis 106 AEUV und dem von den Richtlinien 2006/123 und 2008/118 und insbesondere von Art. 9, Art. 14 Nr. 5 und Art. 15 Abs. 2 der Richtlinie 2006/123 gebildeten rechtlichen Rahmen Regulierungsmaßnahmen (Rundschreiben, Verordnungen u. a.) der nationalen Behörde entgegen, die der Klärung und Ergänzung der vorgenannten Voraussetzungen von Art. 23 Abs. 4 Buchst. a und b des Decreto legislativo dienen?
22. CPR, die italienische Regierung und die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht. Diese Beteiligten haben in der mündlichen Verhandlung vom 10. Juli 2025 auch mündliche Ausführungen gemacht.
IV. Würdigung
23. Mit seinen drei Fragen, die zusammen geprüft werden können, möchte das vorlegende Gericht vom Gerichtshof im Wesentlichen wissen, ob die Art. 101 bis 106 AEUV sowie die Bestimmungen der Richtlinie 2006/123 und der Richtlinie 2008/118 nationalen Maßnahmen entgegenstehen, die für die Zulassung des Betriebs gewerblicher Lager, in denen Energieerzeugnisse nach dem Verfahren der Steueraussetzung behandelt werden, Kriterien auf Basis der Kapazität, des Betriebs- und Versorgungsbedarfs, der Förderungsquoten und/oder des funktionellen Verhältnisses zwischen Lagern vorsehen.
24. Bevor ich die materiell-rechtlichen Fragestellungen erörtere, die sich aus dieser Frage ergeben (C), ist die Zulässigkeit des Vorabentscheidungsersuchens zu prüfen (A) und anschließend eine vom vorlegenden Gericht in seinem Vorabentscheidungsersuchen behandelte Vorfrage anzusprechen (B).
A. Zulässigkeit des Vorabentscheidungsersuchens
25. Meines Erachtens ist das Vorabentscheidungsersuchen in der vorliegenden Rechtssache insgesamt unzweifelhaft zulässig. Allerdings sind die Vorlagefragen meines Erachtens teilweise unzulässig, nämlich soweit sie sich auf die Art. 101 und 106 AEUV beziehen.
26. Insoweit stimme ich mit der Kommission darin überein, dass das vorlegende Gericht in seinem Vorabentscheidungsersuchen nicht, wie nach Art. 94 Buchst. c der Verfahrensordnung des Gerichtshofs erforderlich, erläutert hat, aus welchen Gründen es Zweifel bezüglich der Auslegung der Vertragsbestimmungen über den Wettbewerb zwischen Unternehmen hat und welchen Zusammenhang es zwischen diesen Regelungen und den Vorschriften des Decreto legislativo herstellt. Auch sind den Angaben des vorlegenden Gerichts und/oder der Beteiligten, die im vorliegenden Verfahren Erklärungen eingereicht haben, die für die Prüfung relevanten Gesichtspunkte (z. B. der relevante Produktmarkt und der relevante räumliche Markt, die auf diesem Markt tätigen Hauptakteure, die Auswirkungen der in Rede stehenden Rechtsvorschriften auf diesen Markt usw.) nicht zu entnehmen.
27. Daher erscheint mir eine Prüfung der Vereinbarkeit einer nationalen Regelung der in Rede stehenden Art mit den Art. 101 bis 106 AEUV unmöglich.
28. Außerdem gibt mir die Prüfung der Zulässigkeit des Vorabentscheidungsersuchens Gelegenheit zur Erörterung einer – mit derjenigen der Zulässigkeit in einem gewissen Zusammenhang stehenden – Vorfrage, die das vorlegende Gericht in seinem Vorabentscheidungsersuchen nur inzident aufgeworfen hat, nämlich, ob ein System der zivil- und disziplinarrechtlichen Verantwortlichkeit von Richtern für gerichtliche Fehler, u. a. für eine Missachtung des Unionsrechts, etwa durch Unterlassen einer Vorlage nach Art. 267 Abs. 3 AEUV, mit dem Unionsrecht vereinbar ist.
B. Vorfrage: nationale Systeme einer zivil- oder disziplinarrechtlichen Verantwortlichkeit von Richtern für Verstöße gegen das Unionsrecht
29. Um nachzuvollziehen, warum das vorlegende Gericht diese Frage nur inzident aufgeworfen hat, mag es sinnvoll sein, einen Schritt zurückzutreten und kurz darauf hinzuweisen, was vom Gerichtshof in seinem Beschluss Centro Petroli Roma I behandelt wurde (1) und was nicht behandelt wurde (2). Anschließend werde ich kurz die beiden Rechtsprechungslinien zusammenfassen, die in diesem Zusammenhang von Bedeutung sein dürften (3) und (4). Schließlich werde ich einige eigene Erwägungen hierzu beitragen (5).
1. Die im Beschluss Centro Petroli Roma I behandelte Frage
30. Wie oben in Nr. 20 erläutert, wurde im Beschluss Centro Petroli Roma I nur die erste Vorlagefrage jener Rechtssache, die die Auslegung von Art. 267 Abs. 3 AEUV betraf, in der Sache behandelt.
31. Das vorlegende Gericht hatte um Klarstellung der Rechtsprechung ersucht, wonach ein in letzter Instanz entscheidendes einzelstaatliches Gericht von seiner Pflicht, dem Gerichtshof ein Vorabentscheidungsersuchen vorzulegen, in dem in der Regel als „acte clair“ bezeichneten Fall befreit ist, dass die Auslegung der Vorschrift des Unionsrechts derart offenkundig ist, dass für einen vernünftigen Zweifel keinerlei Raum bleibt(6). Insoweit darf nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs das letztinstanzliche einzelstaatliche Gericht nur dann davon ausgehen, dass tatsächlich der Fall eines „acte clair“ vorliegt, wenn es überzeugt ist, dass „auch für die übrigen letztinstanzlichen Gerichte der Mitgliedstaaten und den Gerichtshof die gleiche Gewissheit“ bestünde(7).
32. Die Zweifel des vorlegenden Gerichts betrafen insbesondere die Frage, wie ein letztinstanzliches einzelstaatliches Gericht zu prüfen hat, ob diese Voraussetzung erfüllt ist. Die Frage war im Kern, ob ein letztinstanzliches einzelstaatliches Gericht substantiiert darlegen muss, dass die letztinstanzlichen Gerichte der übrigen Mitgliedstaaten und der Gerichtshof die gleiche Auslegung vornehmen würden.
33. In Beantwortung dieser Zweifel hat der Gerichtshof entschieden, dass ein letztinstanzliches einzelstaatliches Gericht nicht substantiiert darlegen muss, dass die letztinstanzlichen Gerichte der übrigen Mitgliedstaaten und der Gerichtshof der gleichen Auslegung folgen würden(8). Es ist vielmehr ausreichend, dass das einzelstaatliche Gericht – nach hinreichender Prüfung der Eigenheiten des Unionsrechts, der besonderen Schwierigkeiten, die die Auslegung des Unionsrechts mit sich bringt, und der Gefahr voneinander abweichender Gerichtsentscheidungen innerhalb der Europäischen Union – zu der freien Überzeugung kommt, dass diese anderen Gerichte zum selben Ergebnis gelangen würden(9).
34. Damit hat der Gerichtshof klargestellt, dass der Maßstab, der der Entscheidung der letztinstanzlichen einzelstaatlichen Gerichte zugrunde zu legen ist, ob sie in einem Fall eines möglichen „acte clair“ zur Vorlage eines Vorabentscheidungsersuchens verpflichtet sind, derjenige einer „vernünftigen Überzeugung“ ist. Da es sich bei der Bestimmung der richtigen Auslegung unionsrechtlicher Bestimmungen um eine reine Rechtsfrage handelt, können die üblichen Verfahrensregeln zu Beweisführung und Beweislast insoweit nicht als voll anwendbar angesehen werden. Einfach ausgedrückt, muss das nationale Gericht entscheiden, ob es ihm vorliegende Gesichtspunkte gibt, die für eine alternative Auslegung – d. h. eine von der dem Gericht prima facie als richtig erscheinenden Auslegung abweichende Auslegung – der betreffenden unionsrechtlichen Bestimmung sprechen können, die so hinreichend plausibel ist, dass sie nicht einfach verworfen werden kann(10).
35. In diesem Zusammenhang ist auch darauf hinzuweisen, dass, wie vom Gerichtshof in Rn. 51 des Urteils Consorzio festgestellt, ein letztinstanzliches einzelstaatliches Gericht, wenn es entscheidet, dass es von seiner Vorlagepflicht nach Art. 267 Abs. 3 AEUV befreit ist, seine Entscheidung begründen muss.
36. Wie ich in meinen Schlussanträgen in der Rechtssache KUBERA zu erläutern versucht habe, variiert die Antwort darauf, wie detailliert die Begründung ausfallen muss, zwangsläufig je nach den konkreten Umständen des Einzelfalls. In der Regel sollte meines Erachtens ausreichen, wenn das betreffende einzelstaatliche Gericht i) die Ausnahme, die (unter den in der CILFIT‑Rechtsprechung(11) kodifizierten Ausnahmen) zur Anwendung kommt, ausdrücklich angibt und ii) kurz die Gründe erläutert, aus denen die Anwendbarkeit dieser Ausnahme bejaht wurde. Dies schließt jedoch die Möglichkeit nicht aus, dass in bestimmten besonderen Fällen eine detailliertere Begründung erforderlich sein kann oder dass umgekehrt die Gründe für die Ablehnung einer Vorlage so offensichtlich sind, dass eine ausdrückliche Begründung hierfür möglicherweise nicht erforderlich ist(12).
2. Die im Beschluss Centro Petroli Roma I nicht behandelte Frage
37. Dagegen hat der Gerichtshof in seinem Beschluss Centro Petroli Roma I die zweite Vorlagefrage nicht in der Sache behandelt, da, wie erläutert, festgestellt wurde, dass diese Frage offensichtlich unzulässig war(13). Das vorlegende Gericht legt daher – nach Kenntnisnahme von der diesbezüglichen Beurteilung durch den Gerichtshof – im Rahmen des vorliegenden Vorabentscheidungsersuchens keine Fragen hierzu vor, fügt jedoch hinzu, dass das zugrunde liegende Problem seiner Auffassung nach auch weiterhin von vordringlicher Bedeutung sei.
38. Die Zweifel des vorlegenden Gerichts beziehen sich im Wesentlichen darauf, ob ein nationales Systems der zivil- und disziplinarrechtlichen Verantwortlichkeit von Richtern für gerichtliche Fehler, u. a. bei der Auslegung und Anwendung unionsrechtlicher Bestimmungen, etwa durch Unterlassen einer Vorlage nach Art. 267 Abs. 3 AEUV, mit dem Unionsrecht vereinbar ist. Das vorlegende Gericht erläutert, dass die Unsicherheiten um die wechselseitigen Wirkungen, die richtigerweise zwischen den italienischen Rechtsvorschriften über die Haftung von Richtern und den Unionsvorschriften über die richterliche Unabhängigkeit bestehen, sich darauf auswirken, wie es seine Verpflichtung nach Art. 267 Abs. 3 AEUV bewertet. Es kann meines Erachtens davon ausgegangen werden, dass das Gericht der Auffassung ist, dass eine Regelung der persönlichen Haftung, die zu streng ist, letztinstanzliche Gerichte de facto selbst in vielen Fällen zu einer Vorlage veranlassen würde, in denen sie den Anwendungsbereich und die Bedeutung der anwendbaren Bestimmungen des Unionsrechts für hinreichend klar/klar genug halten.
39. Zu diesen Fällen zählt offenbar auch die vorliegende Rechtssache, da das vorlegende Gericht ein Vorabentscheidungsersuchen hauptsächlich vorgelegt hat, um jegliches Haftungsrisiko zu vermeiden, und es die betreffenden Unionsvorschriften im Rahmen des Rechtsstreits als „actes clairs“ ansah.
40. Da die vom vorlegenden Gericht gestellte Frage verfassungsrechtlicher Natur ist und systemische Auswirkungen hat, sind hierzu meines Erachtens einige Erwägungen angezeigt, die in der Hoffnung vorgetragen werden sollen, das vorlegende Gericht und andere, sich möglicherweise in einer ähnlichen Situation befindende nationale Gerichte zu unterstützen.
41. Gleichwohl ist das laufende Verfahren offensichtlich nicht das geeignete Forum, um zu prüfen, ob ein System der Haftung von Richtern, wie es der italienische Gesetzgeber mit dem Gesetz Nr. 117 von 1988 in geänderter Fassung eingeführt hat, mit dem Unionsrecht vereinbar ist(14).
42. Ich werde die Erörterung somit auf bestimmte Erwägungen allgemeiner Art mit Schwerpunkt insbesondere darauf beschränken, welche Arten von gerichtlichen Fehlern eine (von mir so bezeichnete) „persönliche Haftung“ der Richter begründen könnten, ohne dass die richterliche Unabhängigkeit beeinträchtigt wird. Mit diesem Begriff beziehe ich mich sowohl auf eine zivilrechtliche als auch auf eine disziplinarrechtliche Verantwortlichkeit. Auch wenn die beiden Arten der Haftung sich natürlich in gewissem Maß unterscheiden, lässt sich meines Erachtens aus Sicht des Unionsrechts eine Reihe von Grundsätzen feststellen, die für beide gelten. Dagegen werde ich eine strafrechtliche Verantwortlichkeit hier nicht erörtern, da diese Art der Haftung von den in Rede stehenden nationalen Vorschriften nicht umfasst ist und jedenfalls andere Fragestellungen aufwerfen dürfte.
43. Um eine Einordnung vorzunehmen, werde ich zunächst eine Unterscheidung zwischen zwei Bereichen der Verantwortlichkeit für gerichtliche Fehler vornehmen: der Haftung der Mitgliedstaaten und der persönlichen Haftung von Richtern. Diese waren Gegenstand zweier Rechtsprechungslinien, die naturgemäß eng miteinander verbunden sind.
3. Haftung der Mitgliedstaaten
44. Nach ständiger Rechtsprechung wohnt der Grundsatz der Haftung des Staates für Schäden, die dem Einzelnen durch einen Verstoß gegen das Unionsrecht entstehen, dem System der Unionsverträge inne. Dieser Grundsatz gilt für jeden Fall des Verstoßes eines Mitgliedstaats gegen das Unionsrecht unabhängig davon, welches mitgliedstaatliche Organ durch sein Handeln oder Unterlassen diesen Verstoß begangen hat(15).
45. Es ist ebenfalls ständige Rechtsprechung, dass ein solcher Verstoß dem Einzelnen einen Ersatzanspruch eröffnet, wenn drei Voraussetzungen erfüllt sind: i) Die unionsrechtliche Norm, gegen die verstoßen wurde, soll ihnen Rechte verleihen, ii) der Verstoß gegen diese Norm ist hinreichend qualifiziert, und iii) zwischen ihm und dem den Geschädigten entstandenen Schaden besteht ein unmittelbarer Kausalzusammenhang(16). Diese Voraussetzungen sind durch das Unionsrecht festgelegt, so dass sie einem Eingreifen der Mitgliedstaaten entzogen sind, sofern dieses zu einem Ausschluss der Haftung in Fällen führen könnte, in denen sie andernfalls eintreten würde(17).
46. In einer Reihe von Rechtssachen, die auf den Anfang der 2000er Jahre zurückgehen, hat der Gerichtshof klargestellt, dass diese Grundsätze auch für Verstöße nationaler Gerichte einschließlich solcher gelten, die sich aus Entscheidungen letztinstanzlicher Gerichte ergeben(18).
47. In diesem Zusammenhang hat der Gerichtshof auch zur zweiten, oben genannten Voraussetzung eines hinreichend qualifizierten Verstoßes gegen das Unionsrecht eine Klarstellung vorgenommen, wonach ein Verstoß gegen eine Unionsvorschrift nicht zwangsläufig die Haftung eines Mitgliedstaats auslöst. Insbesondere für Verstöße, die letztinstanzlichen nationalen Gerichten zuzurechnen sind, hat der Gerichtshof festgestellt, dass aus dieser Voraussetzung folgt, dass „[die] Haftung [des Staates] nur in dem Ausnahmefall ein[tritt], dass das letztinstanzliche nationale Gericht offenkundig gegen das geltende Recht verstoßen hat“(19).
48. Der Gerichtshof hat hierzu entschieden, dass für die Feststellung, ob ein „hinreichend qualifizierter“ Verstoß vorliegt, alle Gesichtspunkte zu berücksichtigen sind, die für den dem nationalen Gericht vorgelegten Sachverhalt kennzeichnend sind. Zu diesen Gesichtspunkten gehören nach Auffassung des Gerichtshofs i) das Maß an Klarheit und Genauigkeit der Vorschrift, gegen die verstoßen wurde, ii) der Umfang des Ermessens, das die verletzte Vorschrift den nationalen Behörden belässt, iii) die Frage, ob der Verstoß oder der Schaden vorsätzlich oder unbeabsichtigt begangen bzw. verursacht wurde, iv) die Entschuldbarkeit oder Unentschuldbarkeit eines etwaigen Rechtsirrtums, v) der Umstand, dass die Verhaltensweisen eines Organs der Europäischen Union möglicherweise dazu beigetragen haben, dass unionsrechtswidrige nationale Maßnahmen oder Praktiken eingeführt oder aufrechterhalten wurden, und vi) (gegebenenfalls) die Verletzung der Vorlagepflicht nach Art. 267 Abs. 3 AEUV durch das in Rede stehende Gericht(20).
49. Ich verstehe die Rechtsprechung dahin, dass das bloße Unterlassen einer Vorlage nach Art. 267 Abs. 3 AEUV durch ein letztinstanzliches einzelstaatliches Gericht für sich genommen eine Haftung des Staates nicht begründen kann. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs „[ist] das mit Art. 267 AEUV geschaffene System der unmittelbaren Zusammenarbeit zwischen dem Gerichtshof und den einzelstaatlichen Gerichten der Parteiherrschaft entzogen“. „Die Parteien können [die] einzelstaatlichen Gerichte … nicht … zu einem Vorabentscheidungsersuchen [verpflichten]. Das durch Art. 267 AEUV eingeführte System stellt somit keinen Rechtsbehelf dar, der für die Parteien eines bei einem innerstaatlichen Gericht anhängigen Rechtsstreits eröffnet wäre.“(21)
50. Einfach ausgedrückt ist Art. 267 Abs. 3 AEUV keine Bestimmung, die dem Einzelnen Rechte verleihen soll, so dass ein Verstoß gegen sie die Haftung eines Mitgliedstaats allein nicht auslösen kann. Außerdem ist schwer vorstellbar, wie einer Streitpartei durch die bloße Ablehnung einer Vorlage ein Schaden verursacht werden könnte, sofern die betreffenden Bestimmungen des Unionsrechts richtig ausgelegt werden.
51. Legt ein letztinstanzliches einzelstaatliches Gericht jedoch eine unionsrechtliche Bestimmung falsch aus, ist der Umstand, dass es möglicherweise gegen die Pflicht verstoßen hat, den Gerichtshof in Bezug auf diese Bestimmung um eine Vorabentscheidung zu ersuchen, ein Gesichtspunkt, der bei der Bewertung, ob es sich um einen hinreichend qualifizierten Verstoß handelt, zu berücksichtigen ist.
52. Schließlich mag sinnvoll sein, deutlich darauf hinzuweisen, dass der dem durch die Unionsverträge geschaffenen System von Rechtsbehelfen innewohnende Grundsatz der Staatshaftung nicht eine persönliche Haftung der Richter, sondern eine Haftung der Mitgliedstaaten beinhaltet. Ist es der Staat, den eine Haftung für unionsrechtswidrige Gerichtsentscheidungen treffen kann und wird eine etwaige Entschädigung den betreffenden Einzelnen aus dem Staatshaushalt gezahlt, birgt ein solches Haftungssystem kein besonderes Risiko, dass die Unabhängigkeit der nationalen Gerichte gefährdet werden könnte(22).
4. Persönliche Haftung von Richtern
53. Dagegen fällt die Festlegung von Systemen der persönlichen Haftung von Richtern für gerichtliche Fehler in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten für die Regelung der Organisation der Justiz(23). Die Mitgliedstaaten verfügen bei der Festlegung eines solchen Systems über einen weiten Entscheidungsspielraum(24). Es gibt in der Tat sowohl in der Europäischen Union als auch darüber hinaus verschiedene Systeme dieser Art, die in unterschiedlichem Maß Befreiungen von der zivil- und/oder disziplinarrechtlichen Verantwortlichkeit für Handlungen in Ausübung richterlicher Funktionen vorsehen(25).
54. Der Gerichtshof hatte bereits Gelegenheit, die Vereinbarkeit bestimmter nationaler Systeme der persönlichen Haftung von Richtern mit dem Unionsrecht in einer Reihe von Fällen zu prüfen, mit denen er in den letzten Jahren befasst wurde.
55. Insoweit hat der Gerichtshof anerkannt, dass das Bestehen von Systemen der persönlichen Haftung von Richtern für Justizirrtümer zu einer erhöhten Verantwortlichkeit und Effizienz der Justiz beitragen kann. Der Gerichtshof hat jedoch auch darauf hingewiesen, dass die Mitgliedstaaten bei der Ausübung ihrer Zuständigkeit in diesem Bereich die Beachtung des Unionsrechts gewährleisten müssen. Er hat insbesondere als wesentlich festgestellt, dass ein solches System in der Weise gestaltet sein muss, dass die Unabhängigkeit der Gerichte, die über Fragen der Anwendung oder Auslegung des Unionsrechts zu entscheiden haben, gewahrt bleibt(26).
56. Es braucht an dieser Stelle meines Erachtens kaum betont zu werden, wie wichtig im Rahmen der Unionsrechtsordnung das Erfordernis ist, dass die Gerichte, die das Unionsrecht auslegen und anwenden, unabhängig sind(27). Dieses Erfordernis ergibt sich insbesondere aus Art. 2 EUV, Art. 19 Abs. 1 EUV und Art. 47 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta). Es folgt implizit auch aus Art. 267 AEUV.
57. Es liegt auf der Hand, dass die Anerkennung des Grundsatzes der persönlichen Verantwortlichkeit von Richtern für Justizirrtümer gewisse Gefahren für die Unabhängigkeit und Unparteilichkeit der Richter birgt(28). Schlecht gestaltete Haftungssysteme können die Unbeschwertheit und Integrität des richterlichen Entscheidungsprozesses bedrohen – oder zumindest in den Augen der Öffentlichkeit den Verdacht einer solchen Bedrohung aufkommen lassen. Allein schon die Aussicht darauf, dass auf Betreiben von Mitgliedern der Regierung oder des gerichtlichen Instanzenzugs eine Disziplinaruntersuchung eingeleitet oder von unzufriedenen Prozessparteien mit entsprechenden Mitteln eine Klage erhoben werden könnte, kann in bestimmten Fällen, wenn auch unbewusst, einen gewissen Druck auf diejenigen ausüben, denen die Aufgabe zukommt, in einem Zivil- oder Verwaltungsstreitverfahren oder in einer Strafsache zu entscheiden(29). Solche Verfahren können in der Tat schwerwiegende Folgen für das Leben und die Laufbahn der ihnen unterliegenden Richter nach sich ziehen(30). Schlecht konzipierte Systeme der persönlichen Verantwortlichkeit könnten daher die Gefahr mit sich bringen, dass eine Befangenheit bei der und/oder eine abschreckende Wirkung auf die Ausübung richterlicher Funktionen eintreten könnte(31).
58. Daher hat der Gerichtshof entschieden, dass „die Gewährleistung der Unabhängigkeit zwar nicht [verlangt], dass Richtern eine absolute Immunität bezüglich der in Ausübung ihrer richterlichen Aufgaben vorgenommenen Handlungen gewährt wird, … die persönliche Haftung eines Richters für in Ausübung seiner Amtstätigkeit verursachte Schäden [darf jedoch] nur in Ausnahmefällen eintreten, in denen seine schwere individuelle Schuld festgestellt worden ist“(32). Daraus folgt, dass „eine Entscheidung[, die] einen Justizirrtum enthält, für sich allein … für den Eintritt der persönlichen Haftung des betreffenden Richters [nicht genügt]“(33).
59. Darüber hinaus hat der Gerichtshof für die nationalen Systeme der persönlichen Verantwortlichkeit von Richtern weitere Elemente als erforderlich angesehen, um die Wahrung des Grundsatzes der richterlichen Unabhängigkeit zu gewährleisten. Er hat insbesondere entschieden, dass solche Systeme „Regeln [aufweisen müssen], die insbesondere festlegen, welche Verhaltensweisen Disziplinarvergehen begründen und welche Sanktionen konkret anwendbar sind, die die Einschaltung einer unabhängigen Einrichtung gemäß einem Verfahren vorsehen, das die in den Art. 47 und 48 der Charta niedergelegten Rechte, namentlich die Verteidigungsrechte, in vollem Umfang sicherstellt, und die die Möglichkeit festschreiben, die Entscheidungen der Disziplinarorgane vor Gericht anzufechten“(34).
60. Vor diesem Hintergrund werde ich jetzt einige wenige Anmerkungen machen, die dem vorlegenden Gericht bei der Behandlung der in seinem Vorabentscheidungsersuchen erörterten Kernfrage hoffentlich von Nutzen sein können, nämlich wann ein gerichtlicher Fehler die persönliche Verantwortlichkeit von Richtern für ihre (fehlerhaften) Entscheidungen auslösen kann, ohne dass die richterliche Unabhängigkeit beeinträchtigt wird.
5. Erwägungen zur persönlichen Haftung von Richtern und zur richterlichen Unabhängigkeit
61. Zunächst möchte ich klarstellen, dass meines Erachtens kein Kriterium denkbar ist, mit dem eine klare Trennlinie zwischen gerichtlichen Fehlern, die die persönliche Haftung der Richter auslösen könnten, ohne die richterliche Unabhängigkeit zu bedrohen, und solchen, die im Gegenteil unter diesem Blickwinkel problematisch sein könnten, gezogen werden könnte. Meines Erachtens können nur bestimmte Leitgrundsätze aufgestellt werden, die sowohl für die zivilrechtliche als auch für die disziplinarrechtliche Verantwortlichkeit gelten könnten.
62. Mehrere dieser Grundsätze lassen sich der oben erörterten Rechtsprechung des Gerichtshofs entnehmen. Ich verweise nicht nur auf die Rechtsprechung zur persönlichen Verantwortlichkeit von Richtern, sondern auch auf die Rechtsprechung zur Verantwortlichkeit der Mitgliedstaaten. In Anbetracht ihres ähnlichen Gegenstands können nämlich einige der in den Entscheidungen des Gerichtshofs zur Staatshaftung aufgestellten Grundsätze meines Erachtens auf die persönliche Haftung von Richtern entsprechend angewendet werden.
63. Allerdings sollte meines Erachtens eine persönliche Haftung im Allgemeinen schwerer auszulösen sein als die Haftung der Mitgliedstaaten. Während nämlich nach den Feststellungen des Gerichtshofs Formen der Staatshaftung allgemein keine Probleme in Bezug auf das Erfordernis der richterlichen Unabhängigkeit aufwerfen, kann dies bei Systemen der persönlichen Haftung möglicherweise anders sein. Diese Systeme können, wenn sie schlecht konzipiert sind, potenziell die richterliche Unabhängigkeit beeinträchtigen. Daher hat der Gerichtshof für Systeme der persönlichen Haftung betont, dass eine solche Haftung nur in „ganz“ außergewöhnlichen Fällen entstehen darf(35).
64. Dies gilt natürlich auch für die Vorlagepflicht letztinstanzlicher einzelstaatlicher Gerichte nach Art. 267 Abs. 3 AEUV. Insoweit kann ich mich somit der von Generalanwältin Ćapeta vertretenen Ansicht(36) nur teilweise anschließen, dass das Unterlassen einer Vorlage niemals eine persönliche Haftung von Richtern begründen könne, sofern sie die Gründe, aus denen sie die Vorlage abgelehnt hätten, hinreichend erläutert hätten. Ich werde jetzt erläutern, was ich damit meine.
65. Aus Art. 267 Abs. 3 AEUV ergeben sich zwei Verpflichtungen, nämlich eine eher materiell-rechtliche Verpflichtung (zur Vorlage an den Gerichtshof, wenn sich eine Frage der Auslegung des Unionsrechts stellt und die CILFIT‑Ausnahmen nicht anwendbar sind) und eine eher verfahrensrechtliche Verpflichtung (zur Erläuterung der Gründe für die Ablehnung der Vorlage)(37). Auch wenn sie untrennbar miteinander verbunden sind, bleiben sie gesonderte Verpflichtungen.
66. Ich sehe keinen plausiblen Grund, warum nur im Fall des Verstoßes gegen eine von ihnen eine Haftung begründet werden könnte. Dies gilt erst recht im Hinblick darauf, dass die Vorlagepflicht aufgrund ihrer Auswirkungen sowohl auf den in Rede stehenden Rechtsstreit als auch die Einheit und Kohärenz der Unionsrechtsordnung eindeutig die hauptsächliche und wichtigere Verpflichtung der beiden ist. Die Begründungspflicht ist eine Nebenpflicht zu dieser Hauptverpflichtung, die dazu dient, ihre Einhaltung sicherzustellen.
67. Wie vom Gerichtshof festgestellt, darf die Wahrung der Unabhängigkeit der Gerichte nicht dazu führen, dass „völlig ausgeschlossen ist, dass die disziplinarrechtliche Verantwortlichkeit eines Richters in bestimmten, ganz außergewöhnlichen Fällen durch von ihm erlassene Gerichtsentscheidungen ausgelöst werden kann. Die Anforderung der Unabhängigkeit ist nämlich ganz sicher nicht dazu gedacht, etwaige schwerwiegende und völlig unentschuldbare Verhaltensweisen von Richtern zu billigen wie z. B. die vorsätzliche und böswillige oder besonders grob fahrlässige Missachtung von Vorschriften des nationalen Rechts und des Unionsrechts, deren Einhaltung sie gewährleisten sollen, Willkür oder Rechtsverweigerung, wenn sie … über Streitigkeiten zu entscheiden haben, die ihnen von Rechtsuchenden vorgelegt werden.“(38)
68. Diese Erwägungen dürften grundsätzlich für jede nach Unionsvorschriften bestehende Verpflichtung gelten. Daher kann nicht ausgeschlossen werden, dass das Unterlassen einer Vorlage an den Gerichtshof aufgrund eines gravierenden Fehlers bei der Auslegung und Anwendung von Art. 267 Abs. 3 AEUV(39) berechtigterweise die persönliche Haftung der für einen solchen Verstoß verantwortlichen Richter begründen könnte(40).
69. Allerdings ist meines Erachtens an dieser Stelle zwischen zivilrechtlicher und disziplinarrechtlicher Verantwortlichkeit zu differenzieren. Was die zivilrechtliche Haftung angeht, sollte ein Verstoß gegen die Vorlagepflicht meines Erachtens nur dann zu einer solchen Haftung führen, wenn die Unionsvorschrift, wegen der das nationale Gericht ein Vorabentscheidungsersuchen hätte stellen müssen, falsch ausgelegt worden ist und dem Kläger dadurch ein Schaden entstanden ist. Wie oben in Nr. 50 erläutert, kann es bei richtiger Anwendung der betreffenden Unionsvorschriften keinen Schaden der Streitparteien geben.
70. Dagegen sehe ich, was die disziplinarrechtliche Verantwortlichkeit angeht, keinen Grund, die Möglichkeit auszuschließen, dass ein Verstoß gegen die Vorlagepflicht in einigen außergewöhnlichen Fällen unabhängig von einem den Parteien eines Rechtsstreits entstandenen Schaden Disziplinarmaßnahmen rechtfertigen könnte. Dies kann insbesondere dann der Fall sein, wenn die Ablehnung einer Vorlage kein seltenes oder gar vereinzeltes Vorkommnis, sondern Teil eines Musters von Fehlverhalten ist. In diesem Fall beeinträchtigen die sich aus dem Verstoß ergebenden nachteiligen Folgen die Wirksamkeit des durch Art. 267 AEUV geschaffenen Mechanismus der Zusammenarbeit.
71. Jedenfalls ist noch einmal zu wiederholen, dass beide Formen der Haftung nur in ganz außergewöhnlichen Fällen ausgelöst werden können.
72. Beispielsweise ist der Umstand, dass der Gerichtshof etwa im Rahmen eines Verfahrens nach Art. 258 oder Art. 259 AEUV einen solchen Verstoß festgestellt hat(41), insoweit nicht maßgebend. Es kann nämlich jeder Verstoß gegen das Unionsrecht – unabhängig davon, wie offensichtlich und wie schwerwiegend er ist – Gegenstand eines Vertragsverletzungsverfahrens sein(42).
73. Dies gilt entsprechend für Fälle, in denen der Gerichtshof von einem nationalen Gericht um die Prüfung ersucht wird, ob Art. 267 Abs. 3 AEUV in Bezug auf einen bestimmten Sachverhalt dahin auszulegen ist, dass ein letztinstanzliches einzelstaatliches Gericht verpflichtet ist, den Gerichtshof um eine Vorabentscheidung zu ersuchen(43). Sofern nicht der Gerichtshof konkret um eine Entscheidung über das Vorliegen eines hinreichend qualifizierten Verstoßes im Sinne der Haftung (des Staates oder der persönlichen Haftung der Richter) ersucht wird, würde er mit seiner Antwort lediglich den Umfang der Vorlagepflicht im Licht der ihm vom vorlegenden Gericht zur Kenntnis gebrachten rechtlichen und tatsächlichen Gesichtspunkte klarstellen.
74. Eine solche Haftung kann sich ferner auch nicht allein daraus ergeben, dass der Gerichtshof in seiner späteren Rechtsprechung eine andere Auslegung der betreffenden Unionsvorschrift vorgenommen hat als das nationale Gericht, das diese Vorschrift als „acte clair“ (oder „acte éclairé“) angesehen hatte. Bei der Berücksichtigung von Ex-post-facto-Gesichtspunkten ist in diesem Zusammenhang meines Erachtens große Vorsicht geboten. Wie in jeder anderen Rechtsordnung entwickelt die Unionsrechtsprechung sich ständig fort, da die Gerichte der Europäischen Union (Gerichtshof der Europäischen Union und nationale Gerichte) neue Entscheidungen erlassen, mit denen sie die bestehenden Vorschriften auf neue Sachverhalte anwenden. Dieses Phänomen der Fortentwicklung dürfte in der Europäischen Union, die von Anfang an als dynamisches Gemeinwesen konzipiert worden ist, sogar noch bedeutsamer sein.
75. Für die Feststellung eines gerichtlichen Fehlers, der – aufgrund seines ganz außergewöhnlichen Charakters – potenziell eine persönliche Haftung auslösen könnte, ohne dass hierdurch die richterliche Unabhängigkeit beeinträchtigt wird, können meines Erachtens vier Parameter von entscheidender Bedeutung sein. Aus Sicht eines vernünftigen und umsichtigen Richters muss der gerichtliche Fehler – vorliegend das Unterlassen einer Vorlage – i) offenkundig (eindeutig sowie offensichtlich und unbestreitbar) sein, ii) mit Folgen verbunden sein (erhebliche Auswirkungen entweder auf den Ausgang des Ausgangsverfahrens oder auf die Wirksamkeit des Mechanismus der Zusammenarbeit haben), iii) unentschuldbar sein (keine Faktoren aufweisen, die vernünftigerweise zu einem Fehler hätten führen können) und iv) das Ergebnis einer bewussten Entscheidung der Richter zur Missachtung des Rechts oder grober Fahrlässigkeit ihrerseits sein.
76. Die vorliegenden Schlussanträge dürften meines Erachtens weitgehend sowohl mit internationalen Standards als auch mit der Rechtsprechung der Corte costituzionale (Verfassungsgericht) im Einklang stehen(44).
77. Ein nationales System der persönlichen Haftung von Richtern für Verstöße gegen das Unionsrecht, einschließlich des Unterlassens einer Vorlage nach Art. 267 Abs. 3 AEUV, nach dem diese bei geringeren Verstößen ausgelöst werden könnte, könnte meines Erachtens die Unbeschwertheit und Integrität des gerichtlichen Entscheidungsprozesses in Frage stellen und hierdurch die Unabhängigkeit von Richtern beeinträchtigen.
78. Außerdem könnte ein solches System die Effizienz des durch Art. 267 AEUV geschaffenen Systems der justiziellen Zusammenarbeit und des Dialogs zwischen den nationalen Gerichten und dem Gerichtshof beeinträchtigen(45). Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs dürfen nationale Rechtsvorschriften nicht die Wirkung haben, ein nationales Gericht daran zu hindern, von seiner Vorlagebefugnis Gebrauch zu machen oder dieser Pflicht gegebenenfalls nachzukommen. Die Kombination dieser Elemente (je nach den Umständen Befugnis oder Pflicht) ist, wie der Gerichtshof entschieden hat, diesem System der Zusammenarbeit und des Dialogs „inhärent“(46).
79. Ähnliche Erwägungen gelten meines Erachtens für Vorschriften des nationalen Rechts, die letztinstanzlichen einzelstaatlichen Gerichten de facto den Spielraum nehmen, der ihnen durch Art. 267 AEUV bei der Beurteilung eingeräumt wird, ob ihnen eine Frage der Auslegung des Unionsrechts ordnungsgemäß „gestellt“ wurde. Die Frage, ob eine der CILFIT‑Ausnahmen im konkreten Fall anwendbar ist, erfordert eine differenzierte Beurteilung durch das betreffende Gericht(47). Für die Feststellung, ob die Pflicht nach Art. 267 Abs. 3 AEUV besteht, ist eine Reihe von Gesichtspunkten zu berücksichtigen, und es ist grundsätzlich Sache des nationalen Gerichts, hierüber unabhängig und mit der gebotenen Sorgfalt zu entscheiden(48).
80. Das nationale Recht darf nicht die Wirkung haben, den nach Art. 267 AEUV bestehenden Spielraum des nationalen Gerichts einzuschränken, so dass bestimmte Fälle, in denen keine Vorlagepflicht besteht, in der Praxis wie Fälle behandelt werden, in denen ein Vorabentscheidungsersuchen vorgelegt werden muss(49). In diesem Fall würden zahlreiche Vorabentscheidungsersuchen gestellt, obwohl hierfür kein wirklicher Bedarf bestünde. Dies würde die Entscheidung über die betreffenden Rechtsstreitigkeiten unnötig verzögern und die Arbeitsbelastung des Gerichtshofs erhöhen, was wiederum die effiziente und zeitgerechte Bearbeitung der anderen bei ihm anhängigen Rechtssachen beeinträchtigen könnte. Auch würde einem Verfahrensmissbrauch durch skrupellose Rechtsuchende der Weg geebnet.
81. Aufgrund der vorstehenden Ausführungen sind meines Erachtens nationale Systeme einer zivil- oder disziplinarrechtlichen Verantwortlichkeit von Richtern für gerichtliche Fehler – einschließlich für Verstöße gegen das sich aus dem Unionsrecht ergebende Erfordernis der richterlichen Unabhängigkeit, wie etwa das Unterlassen einer Vorlage nach Art. 267 Abs. 3 AEUV – mit dem Unionsrecht vereinbar, sofern sie sich auf ganz außergewöhnliche Fälle beschränken. Dies sind Fälle, in denen ein gerichtlicher Fehler offenkundig, mit Folgen verbunden und unentschuldbar sowie das Ergebnis einer bewussten Entscheidung eines Richters zur Missachtung des Rechts oder grober Fahrlässigkeit seinerseits ist.
C. Prüfung der Vorlagefragen
82. Mit seinen drei Fragen fragt das vorlegende Gericht nach der richtigen Auslegung von drei Gruppen von Unionsvorschriften und möchte vom Gerichtshof wissen, ob eine nationale Regelung wie das Decreto legislativo mit i) den Art. 101 bis 106 AEUV, ii) den Bestimmungen der Richtlinie 2006/123 und iii) den Bestimmungen der Richtlinie 2008/118 vereinbar ist.
83. Wie oben in den Nrn. 25 bis 27 erläutert, sind die Fragen in Bezug auf die Art. 101 bis 106 AEUV unzulässig. Die Auslegung der anderen beiden Gruppen von Vorschriften erörtere ich im Folgenden.
1. Richtlinie 2006/123
84. Die – häufig als „Dienstleistungsrichtlinie“ bezeichnete –Richtlinie 2006/123 „enthält allgemeine Bestimmungen, die … die Wahrnehmung der Niederlassungsfreiheit durch Dienstleistungserbringer sowie den freien Dienstleistungsverkehr erleichtern sollen“ (Art. 1 Abs. 1 der Richtlinie), indem Beschränkungen beseitigt werden, die die Entwicklung eines Dienstleistungsmarkts in der Europäischen Union behindern, um den Binnenmarkt zu stärken und gleichzeitig einen ausgewogenen und nachhaltigen wirtschaftlichen und sozialen Fortschritt zu fördern (Erwägungsgründe 1 und 5).
85. Nach Art. 2 der Richtlinie 2006/123, der ihren „Anwendungsbereich“ betrifft, „gilt [sie] für Dienstleistungen, die von einem in einem Mitgliedstaat niedergelassenen Dienstleistungserbringer angeboten werden“ (Abs. 1). Sodann sind dort bestimmte Tätigkeiten aufgeführt, auf die die Richtlinie ausnahmsweise keine Anwendung findet (Abs. 2), und schließlich wird dort geregelt, dass die Richtlinie „nicht für den Bereich der Steuern [gilt]“ (Abs. 3)(50).
86. Im 29. Erwägungsgrund der Richtlinie 2006/123 wird der Grund für diesen Ausschluss erläutert: „Angesichts der Tatsache, dass der Vertrag besondere Rechtsgrundlagen im Bereich der Steuern enthält, und angesichts der in diesem Bereich bereits verabschiedeten [Unions]rechtsakte muss der Bereich der Steuern aus dem Anwendungsbereich dieser Richtlinie ausgenommen sein.“
87. Im Urteil Airbnb Ireland und Airbnb Payments UK hat der Gerichtshof im Licht dieser Gesichtspunkte entschieden, dass der Begriff „Bereich der Steuern“ weit auszulegen ist und „nicht nur alle Gebiete des Steuerrechts, sondern auch alle Aspekte dieses Rechtsgebiets“ umfasst(51).
88. Aufgrund der vorstehenden Ausführungen ist davon auszugehen, dass die von CPR angefochtenen nationalen Vorschriften den „Bereich der Steuern“ im Sinne von Art. 2 Abs. 3 der Richtlinie 2006/123 betreffen. Sie legen die Voraussetzungen fest, nach denen bestimmten Wirtschaftsteilnehmern (Lagerinhabern) eine Steuererleichterung gewährt wird. Diese Erleichterung besteht – nach Art. 4 Nr. 1 der Richtlinie 2008/118 – in der Ermächtigung, „im Rahmen eines Verfahrens der Steueraussetzung verbrauchsteuerpflichtige Waren in einem Steuerlager herzustellen, zu verarbeiten, zu lagern, zu empfangen oder zu versenden“(52).
89. Das Decreto legislativo stellt in der Tat eine Maßnahme zur Durchführung der Richtlinie 2008/118 dar, eines aufgrund des damaligen Art. 93 EG (jetzt Art. 113 AEUV) erlassenen Rechtsakts, der den Erlass von „Bestimmungen zur Harmonisierung der Rechtsvorschriften über die Umsatzsteuern, die Verbrauchsabgaben und sonstige indirekte Steuern“ zulässt. Dagegen wurde die Richtlinie 2006/123 auf der Grundlage der damaligen Art. 47 Abs. 2 und Art. 55 EG (jetzt Art. 53 Abs. 2 und Art. 62 AEUV), also Rechtsgrundlagen, die den freien Dienstleistungsverkehr betreffen, erlassen.
90. Da die Richtlinie 2006/123 vorliegend nicht anwendbar ist, kann sie somit nicht dahin ausgelegt werden, dass sie Bestimmungen wie denjenigen des Decreto legislativo entgegensteht.
2. Richtlinie 2008/118
91. Nach Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2008/118 „[bedürfen d]ie Eröffnung und der Betrieb eines Steuerlagers durch einen zugelassenen Lagerinhaber … der Zulassung durch die zuständigen Behörden des Mitgliedstaates, in dem das Steuerlager belegen ist“. Diese Bestimmung regelt weiter, dass „[d]ie Zulassung … den Bedingungen [unterliegt], die die Behörden zur Vorbeugung von Steuerhinterziehung oder ‑missbrauch festlegen können“(53).
92. Im 15. Erwägungsgrund der Richtlinie 2008/118 wird erläutert: „Da in Herstellungs- und Lagerstätten Kontrollen durchgeführt werden müssen, um die Einziehung der Steuern sicherzustellen, sollte zur Erleichterung solcher Kontrollen ein System behördlich zugelassener Lager unterhalten werden.“ Im 16. Erwägungsgrund der Richtlinie heißt es weiter, dass „auch die Verpflichtungen festgelegt werden [sollten], die zugelassene Lagerinhaber … zu erfüllen haben …“(54).
93. Aus diesen Bestimmungen geht somit eindeutig hervor, dass das Zulassungssystem der Vorbeugung von Steuerhinterziehung, ‑missbrauch und ‑betrug dient. Das Ziel dieses Systems besteht nämlich darin, „sicher[zu]stellen, dass der Lagerinhaber den erforderlichen Grad von Zuverlässigkeit für das Verfahren der Steueraussetzung besitzt“(55). Wie vom Gerichtshof vielfach festgestellt, „[ist] im Anwendungsbereich der Richtlinie 2008/118 die Vorbeugung von Steuerhinterziehung und ‑missbrauch generell ein gemeinsames Ziel sowohl des Unionsrechts als auch des Rechts der Mitgliedstaaten…, wie die Erwägungsgründe 15 und 16 sowie Art. 16 dieser Richtlinie bestätigen“(56).
94. Dies ist tatsächlich das einzige Ziel des in Rede stehenden Systems(57). Daher dürfen die Mitgliedstaaten über das Zulassungssystem nach dieser Richtlinie keine anderen, mit der Vorbeugung vor Steuerhinterziehung und ‑missbrauch nicht im Zusammenhang stehenden Ziele verfolgen.
95. Sofern jedoch die im nationalen Recht für die Erteilung der Zulassung vorgesehenen Voraussetzungen dieses Ziel fördern sollen, verfügen die Mitgliedstaaten insoweit über einen weiten Beurteilungsspielraum. Die Richtlinie 2008/118 enthält hierzu nämlich weder eine Regelung noch einen Leitgrundsatz. Wie sich aus der Empfehlung 2000/789/EG der Kommission vom 29. November 2000 über Leitlinien für die Zulassung von Lagerinhabern gemäß Richtlinie 92/12/EWG des Rates in Bezug auf verbrauchsteuerpflichtige Waren(58) ergibt, werden von den Mitgliedstaaten hierfür unterschiedliche Kriterien angewendet.
96. Die italienische Regierung hat in der mündlichen Verhandlung erklärt, dass Betrug ihrer Erfahrung nach häufiger von neu gegründeten kleinen Unternehmen – die oft von „Strohmännern“ gegründet würden – begangen werde, die rasch aufgelöst würden, wenn das rechtswidrige Verhalten von den Behörden aufgedeckt werde. Daher würden in den italienischen Rechtsvorschriften in erster Linie Kriterien angewendet, die für das Lager eine Mindestkapazität oder eine relevante Geschäftstätigkeit oder eine Verbindung zu bestehenden Lagern mit nachgewiesenen tatsächlichen Tätigkeiten gewährleisteten. Diese Regierung hat weiter vorgebracht, dass „wie Pilze aus dem Boden schießende“ kleine Lager die Kontrolle ihrer Tätigkeiten für die Behörden schwieriger und kostenintensiver machen würden.
97. Vor diesem Hintergrund ist der Richtlinie 2008/118 meines Erachtens nichts zu entnehmen, was einer nationalen Regelung grundsätzlich entgegenstehen könnte, die die erforderliche Zulassung von der Erfüllung von Kriterien auf Basis der Kapazität, des Betriebs- und Versorgungsbedarfs, der Förderungsquoten und/oder des funktionellen Verhältnisses zwischen Lagern abhängig macht. Sofern der von der italienischen Regierung vorgetragene Sachverhalt sich bestätigt – dies zu prüfen, ist Sache des vorlegenden Gerichts –, ist den Akten kein Anhaltspunkt dafür zu entnehmen, dass die italienischen Behörden mit der Wahl der vorgenannten Kriterien den ihnen durch Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2008/118 eingeräumten Beurteilungsspielraum überschritten hätten.
98. Wie erläutert, verfügten die Mitgliedstaaten in diesem Zusammenhang über einen weiten Beurteilungsspielraum. Aus dem 15. Erwägungsgrund der Richtlinie 2008/118 ging eindeutig hervor, dass die Erleichterung von Kontrollen zu den mit der Zulassungsregelung verfolgten Zielen gehört. Darüber hinaus sollten die Mitgliedstaaten nach der Empfehlung 2000/789 „bei der Erteilung der Zulassungen … strenge Kriterien anlegen“(59).
99. Gleichwohl darf nicht außer Acht gelassen werden, dass das letztliche Ziel der Richtlinie 2008/118 darin bestand, durch die Harmonisierung der Voraussetzungen für die Erhebung von Verbrauchsteuern auf Waren das reibungslose Funktionieren des Binnenmarkts zu gewährleisten(60). Es kann somit naheliegenderweise davon ausgegangen werden, dass mit den einschlägigen nationalen Maßnahmen – wie in Art. 2 Abs. 1 der Empfehlung 2000/789 zutreffend angeführt – ein Ausgleich zwischen den Erfordernissen der Handelserleichterung und der Ermöglichung einer wirksamen Kontrolle hergestellt werden soll.
100. Die Notwendigkeit, insoweit einen ausgeglichenen Ansatz zu verfolgen, ergibt sich auch aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Nach ständiger Rechtsprechung haben die Mitgliedstaaten nämlich bei der Umsetzung oder Durchführung des Unionsrechts die allgemeinen Grundsätze des Unionsrechts zu beachten, zu denen natürlich die Verhältnismäßigkeit gehört. Demnach sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, sich solcher Mittel zu bedienen, die es zwar erlauben, das vom innerstaatlichen Recht verfolgte Ziel wirksam zu erreichen, die aber nicht über das erforderliche Maß hinausgehen und die Ziele und Grundsätze des einschlägigen Unionsrechts möglichst wenig beeinträchtigen. Wenn somit mehrere geeignete Maßnahmen zur Auswahl stehen, ist die am wenigsten belastende zu wählen und müssen die dadurch bedingten Nachteile in angemessenem Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen(61).
101. Konkret beinhaltet die Prüfung der Verhältnismäßigkeit drei kumulative Kriterien, nämlich ob die ergriffenen Maßnahmen i) „geeignet“, ii) „erforderlich“ und iii) „verhältnismäßig im engeren Sinne“ sind(62).
102. In der vorliegenden Rechtssache ist angesichts des fachtechnischen Charakters der Thematik die Beurteilung der Verhältnismäßigkeit der angefochtenen Vorschriften keineswegs einfach. Demnach ist diese Aufgabe am besten der Beurteilung des vorlegenden Gerichts zu überlassen. Um dem vorlegenden Gericht gleichwohl sachdienliche Hinweise zu geben, werde ich jetzt einige Erwägungen dazu vortragen, wie diese Beurteilung im Licht der Besonderheiten der angefochtenen Vorschriften vorzunehmen ist.
103. Erstens ist vom vorlegenden Gericht die Geeignetheit der Maßnahme zu prüfen, nämlich, ob sie zur Erreichung des verfolgten Ziels beitragen kann und dem tatsächlichen Anliegen entspricht, es in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen.
104. In der vorliegenden Rechtssache ist vom vorlegenden Gericht hierfür möglicherweise erstens zu prüfen, ob die angewendeten Kriterien tatsächlich darauf ausgelegt sind, das Ziel der Bekämpfung von Steuerhinterziehung und ‑missbrauch zu verfolgen (indem Situationen, in denen es typischerweise zu Betrug kommt, vorgebeugt wird und nachträgliche Kontrollen erleichtert werden). In diesem Zusammenhang sollte das vorlegende Gericht meines Erachtens sicherstellen, dass Kriterien, die vage formuliert sind und/oder der Zollbehörde einen weiten Beurteilungsspielraum lassen (wie etwa das Kriterium des „tatsächlichen Betriebs- und Versorgungsbedarfs der Anlage“), richtig ausgelegt und angewendet werden.
105. Dies bedeutet, dass die Gesichtspunkte, die von dieser Behörde bei der Prüfung berücksichtigt werden, ob diese Voraussetzungen erfüllt sind, sich nur auf die Zuverlässigkeit des Lagerinhabers und nicht auf Erwägungen anderer Art, wie etwa geschäftlicher oder wirtschaftlicher Natur, beziehen dürfen. Beispielsweise könnten die Behörden die Erteilung einer Zulassung nicht von ihrer eigenen Bewertung abhängig machen, ob auf dem Markt eine Nachfrage nach zusätzlichen Lagern besteht oder ob das für die Anlage ausgewählte Gebiet durch andere Lager hinreichend „abgedeckt“ ist.
106. Die Geeignetheit der Maßnahme setzt ferner voraus, dass die im Decreto legislativo festgelegten Kriterien (im Hinblick auf die Art der Parameter, die für diese Parameter festgelegten Zahlenwerte usw.) einen sinnvollen Beitrag zu dem verfolgten Ziel, vorliegend der Vorbeugung vor Steuerhinterziehung und ‑missbrauch, leisten können. Das heißt: Sind diese Kriterien unter Berücksichtigung der Mittel, die der Staat vernünftigerweise für vorgelagerte und nachträgliche Kontrollen einsetzen kann, dazu geeignet, die Situationen zu erfassen, in denen es häufiger zu Betrug und Missbrauch kommt?
107. Was zweitens die Voraussetzung der „Erforderlichkeit“ der Maßnahme angeht, ist vom vorlegenden Gericht zu prüfen, i) ob es gleichermaßen wirksame Maßnahmen gab, die weniger restriktiv waren, und ii) ob diese Maßnahme nicht über das hinausgeht, was zur Erreichung des in Rede stehenden Ziels erforderlich ist.
108. Praktisch ist demnach vor allem zu prüfen, ob es für die italienischen Behörden praktikabel war, alternative, weniger strenge Voraussetzungen vorzusehen(63), mit denen das angemessene Niveau des Schutzes vor Steuerhinterziehung und ‑betrug hätte erreicht werden können.
109. Drittens beinhaltet die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne eine Prüfung der durch eine bestimmte Maßnahme verursachten Nachteile und der Frage, ob diese Nachteile im Hinblick auf die verfolgten Ziele verhältnismäßig sind. Dies bedeutet insbesondere eine Konzentration auf die Frage, ob die in Rede stehende Maßnahme einen angemessenen Ausgleich zwischen den betroffenen Interessen herstellt, d. h. dem Interesse, das der Staat mit der in Rede stehenden Maßnahme verfolgt (Vorbeugung vor Steuerhinterziehung und ‑betrug), und dem Interesse der beeinträchtigten Personen (Unternehmen, die ihre Zuverlässigkeit schwer oder gar nicht nachweisen können).
110. Im Licht der von CPR vorgebrachten Argumente dürfte es meines Erachtens in der vorliegenden Rechtssache entscheidend auf die Prüfung ankommen, ob der italienische Gesetzgeber „die Messlatte“ nicht zu hoch angesetzt hat, so dass von der in Rede stehenden Steuererleichterung tatsächlich nur (oder hauptsächlich) große Konzerne profitieren können. Kleinere und unabhängige Wirtschaftsteilnehmer sollten ebenfalls in der Lage sein, ihre Zuverlässigkeit nachzuweisen, ohne übermäßige, unnötige oder unangemessen lange und kostenintensive Verwaltungsverfahren durchlaufen zu müssen.
111. In diesem Zusammenhang ist es natürlich wichtig, nicht nur zu prüfen, ob die im Decreto legislativo festgelegten Kriterien „auf dem Papier“ geeignet sind, sondern auch, ob sie von den Zollbehörden gerecht und diskriminierungsfrei angewendet werden. Jede unterschiedliche Behandlung verschiedener Wirtschaftsteilnehmer – sowohl im Gesetz selbst als auch in seiner täglichen Anwendung – muss angemessen sein und mit einem objektiven Unterschied in Bezug auf das Risikoniveau in Verbindung stehen, das in jeder Fallgestaltung für die wirksame Erhebung der Verbrauchsteuern besteht.
112. In diesem Zusammenhang möchte ich hinzufügen, dass der Umstand, dass die Verwaltungsbehörden (vorliegend die Zollbehörde) nicht verbindliche Rechtsakte (wie etwa ein „Circolare amministrativa“(64)) erlässt, mit dem ihren Mitarbeitern „vor Ort“ Hinweise zur richtigen Auslegung der einschlägigen nationalen Rechtsvorschriften gegeben werden sollen, per se nicht problematisch erscheint. Gleichwohl sind hierzu zwei Anmerkungen zu machen. Erstens ist, auch wenn sie nicht verbindlich sind, von entscheidender Bedeutung, dass sie mit dem Unionsrecht vereinbar sind. Andernfalls könnten sie für die Behörden, die für die Erteilung der Zulassung zuständig sind, irreführend sein, was zu einem möglichen Verstoß gegen die einschlägigen Unionsvorschriften führen könnte. Zweitens kann es, soweit diese Rechtsakte wesentliche Auswirkungen darauf haben, wie die in den nationalen Rechtsvorschriften vorgesehenen Voraussetzungen angewendet werden, aus Gründen der Rechtssicherheit erforderlich sein, den betroffenen Unternehmen diese Rechtsakte zugänglich zu machen.
113. Aufgrund der vorstehenden Ausführungen dürfte Art. 16 der Richtlinie 2008/118 meines Erachtens nationalen Maßnahmen nicht entgegenstehen, die für die Zulassung des Betriebs gewerblicher Lager, in denen Energieerzeugnisse nach dem Verfahren der Steueraussetzung behandelt werden, Kriterien auf Basis der Kapazität, des Betriebs- und Versorgungsbedarfs, der Förderungsquoten und/oder des funktionellen Verhältnisses zwischen Lagern vorsehen; dies gilt vorbehaltlich des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit; seine Einhaltung zu prüfen, ist Sache des vorlegenden Gerichts.
V. Ergebnis
114. Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, die vom Consiglio di Stato (Staatsrat, Italien) zur Vorabentscheidung vorgelegten Fragen wie folgt zu beantworten:
1. Die Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt
steht nationalen Maßnahmen nicht entgegen, die für die Zulassung des Betriebs gewerblicher Lager, in denen Energieerzeugnisse nach dem Verfahren der Steueraussetzung behandelt werden, Kriterien auf Basis der Kapazität, des Betriebs- und Versorgungsbedarfs, der Förderungsquoten und/oder des funktionellen Verhältnisses zwischen Lagern vorsehen.
2. Art. 16 der Richtlinie 2008/118/EG des Rates vom 16. Dezember 2008 über das allgemeine Verbrauchsteuersystem und zur Aufhebung der Richtlinie 92/12/EWG
steht nationalen Maßnahmen nicht entgegen, die für die Zulassung des Betriebs gewerblicher Lager, in denen Energieerzeugnisse nach dem Verfahren der Steueraussetzung behandelt werden, Kriterien auf Basis der Kapazität, des Betriebs- und Versorgungsbedarfs, der Förderungsquoten und/oder des funktionellen Verhältnisses zwischen Lagern vorsehen; dies gilt vorbehaltlich des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit.
1 Originalsprache: Englisch.
2 Vgl. Beschluss vom 15. Dezember 2022, Centro Petroli Roma (C‑597/21, EU:C:2022:1010) (im Folgenden: Beschluss Centro Petroli Roma I).
3 ABl. 2006, L 376, S. 36.
4 ABl. 2009, L 9, S. 12.
5 Aufgehoben durch die Richtlinie (EU) 2020/262 des Rates vom 19. Dezember 2019 zur Festlegung des allgemeinen Verbrauchsteuersystems (ABl. 2020, L 58, S. 4) in geänderter Fassung.
6 Vgl. insbesondere Urteile vom 6. Oktober 1982, Cilfit u. a. (283/81, EU:C:1982:335, Rn. 21) (im Folgenden: Urteil CILFIT), und vom 6. Oktober 2021, Consorzio Italian Management und Catania Multiservizi (C‑561/19, EU:C:2021:799, Rn. 33) (im Folgenden: Urteil Consorzio).
7 Vgl. insbesondere Urteil Consorzio (Rn. 40 und die dort angeführte Rechtsprechung). In diesem Zusammenhang mag der Hinweis angebracht sein, dass dieses Kriterium auch für den Fall eines sogenannten „acte éclairé“ gilt. Ebenso Schlussanträge der Generalanwältin Ćapeta in der Rechtssache Remling (C‑767/23, EU:C:2025:486, Nr. 33).
8 Beschluss Centro Petroli Roma I (Rn. 36 bis 58).
9 Ebenso Schlussanträge des Generalanwalts Wahl in den verbundenen Rechtssachen X und van Dijk (C‑72/14 und C‑197/14, EU:C:2015:319, Nr. 67), wonach „Richter, die eine Sache entscheiden, die nicht mehr mit Rechtsmitteln angefochten werden kann, selbst davon überzeugt sein müssen, dass andere Richter ihrer Auffassung zustimmen würden“. Hervorhebung im Original.
10 Vgl. insbesondere Rn. 47 und 48 des Urteils Consorzio. Vgl. auch Schlussanträge des Generalanwalts Bobek in derselben Rechtssache (EU:C:2021:291, Nrn. 150 bis 157) und meine Schlussanträge in der Rechtssache KUBERA (C‑144/23, EU:C:2024:522, Nr. 106) (im Folgenden: meine Schlussanträge in der Rechtssache KUBERA).
11 Vgl. insbesondere Urteil CILFIT (Rn. 21) (im Folgenden: CILFIT‑Ausnahmen).
12 Vgl. Nrn. 122 bis 133 meiner Schlussanträge in der Rechtssache KUBERA.
13 Die Frage lautete: „Kann Art. 267 AEUV – zur Wahrung der europäischen Verfassungswerte der richterlichen Unabhängigkeit und der angemessenen Verfahrensdauer – dahin ausgelegt werden, dass er ausschließt, dass der nationale Oberste Gerichtshof, wenn er einen Antrag auf Vorlage eines Vorabentscheidungsersuchens zur Auslegung des Unionsrechts geprüft und abgelehnt hat, automatisch oder aufgrund des alleinigen Ermessens der klagenden Partei Gegenstand eines zivil- oder disziplinarrechtlichen Verfahrens ist?“
14 Hingewiesen sei noch einmal darauf, dass der Consiglio di Stato (Staatsrat) hierzu keine Frage vorgelegt hat.
15 Vgl. z. B. Urteil vom 28. Juni 2022, Kommission/Spanien (Verstoß des Gesetzgebers gegen das Unionsrecht) (C‑278/20, EU:C:2022:503, Rn. 29 und 30 und die dort angeführte Rechtsprechung).
16 Vgl. u. a. Urteil vom 29. Juli 2019, Hochtief Solutions Magyarországi Fióktelepe (C‑620/17, EU:C:2019:630, Rn. 35 und die dort angeführte Rechtsprechung).
17 Vgl. z. B. Urteil vom 28. Juni 2022, Kommission/Spanien (Verstoß des Gesetzgebers gegen das Unionsrecht) (C‑278/20, EU:C:2022:503, Rn. 32 und die dort angeführte Rechtsprechung).
18 Vgl. insbesondere Urteile vom 30. September 2003, Köbler (C‑224/01, EU:C:2003:513, Rn. 33 bis 36) (im Folgenden: Urteil Köbler), vom 13. Juni 2006, Traghetti del Mediterraneo (C‑173/03, EU:C:2006:391, Rn. 30 bis 32) (im Folgenden: Urteil Traghetti), und aus jüngerer Zeit vom 28. Juli 2016, Tomášová (C‑168/15, EU:C:2016:602, Rn. 20).
19 Vgl. z. B. Urteil vom 28. Juli 2016, Tomášová (C‑168/15, EU:C:2016:602, Rn. 24 und die dort angeführte Rechtsprechung). Hervorhebung nur hier.
20 Vgl. Urteil vom 29. Juli 2019, Hochtief Solutions Magyarországi Fióktelepe (C‑620/17, EU:C:2019:630, Rn. 42 und die dort angeführte Rechtsprechung).
21 Vgl. Urteil Consorzio (Rn. 53 und 54) (Textstellen ausgelassen).
22 Vgl. u. a. Urteil vom 19. Dezember 2024, Vivacom Bulgaria (C‑369/23, EU:C:2024:1043, Rn. 35 und die dort angeführte Rechtsprechung). Vgl. auch Schlussanträge des Generalanwalts Léger in der Rechtssache Köbler (C‑224/01, EU:C:2003:207, Nr. 46) und Schlussanträge der Generalanwältin Ćapeta in der Rechtssache Vivacom Bulgaria (C‑369/23, EU:C:2024:612, Nr. 75).
23 Vgl. u. a. Urteil vom 18. Mai 2021, Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ u. a. (C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 und C‑397/19, EU:C:2021:393, Rn. 229) (im Folgenden: Urteil AFJR).
24 Vgl. in diesem Zusammenhang auch Schlussanträge des Generalanwalts Bobek in der Rechtssache Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ u. a. (C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19 und C‑355/19, EU:C:2020:746, Nr. 265).
25 Vgl. u. a. Europarat, Venedig-Kommission, Comparative overview of legislation on disciplinary liability of judges and presidents of the constitutional courts in the 46 Council of Europe member States [Vergleich der Rechtsvorschriften über die disziplinarrechtliche Verantwortlichkeit von Richtern und Präsidenten der Verfassungsgerichte in den 46 Mitgliedstaaten des Europarats], 9. Dezember 2024, und Mikuli, P. (Hrsg.), Accountability of Judicial Powe, – Theoretical and Comparative Perspectives, Routledge, 2025, Kapitel 5 und 6.
26 Vgl. u. a. Urteil AFJR (Rn. 229 und 230).
27 Es genügt der Verweis auf die ständige Rechtsprechung, wonach dieses Erfordernis, das dem Auftrag des Richters inhärent ist, zum Wesensgehalt des Rechts auf wirksamen gerichtlichen Rechtsschutz und des Grundrechts auf ein faires Verfahren gehört, dem als Garant für den Schutz sämtlicher dem Einzelnen aus dem Unionsrecht erwachsender Rechte und für die Wahrung der in Art. 2 EUV genannten Werte, die den Mitgliedstaaten gemeinsam sind, u. a. des Wertes der Rechtsstaatlichkeit, grundlegende Bedeutung zukommt. Vgl. u. a. Urteil vom 25. Februar 2025, Sąd Rejonowy w Białymstoku und Adoreikė (C‑146/23 und C‑374/23, EU:C:2025:109, Rn. 48 und die dort angeführte Rechtsprechung).
28 Vgl. Urteil AFJR (Rn. 232). Vgl. ebenso Corte costituzionale (Verfassungsgericht, Italien), Urteil vom 3. Februar 1987, Nr. 26, Rn. 4: „Die Besonderheit der richterlichen Funktionen und die Natur der damit zusammenhängenden Maßnahmen legen nahe, dass die Verantwortlichkeit der Justiz zum Schutz ihrer Unabhängigkeit und funktionellen Autonomie Voraussetzungen und Grenzen unterliegen muss.“
29 Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 22. Februar 2022, RS (Wirkung der Entscheidungen eines Verfassungsgerichts) (C‑430/21, EU:C:2022:99, Rn. 90 und die dort angeführte Rechtsprechung).
30 Vgl. Urteil vom 15. Juli 2021, Kommission/Polen (Disziplinarordnung für Richter) (C‑791/19, EU:C:2021:596, Rn. 83), mit Verweis auf die einschlägige Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte.
31 Vgl. u. a. Urteil AFJR (Rn. 236). Wie der Oberste Gerichtshof der Vereinigten Staaten (Supreme Court oft he Unitde States) in der Rechtssache Pierson/Ray (386 U.S. 547 [1967]) festgestellt hat, „ist es die Pflicht eines Richters, über alle ihm vorgelegten und in seine Zuständigkeit fallenden Rechtssachen zu entscheiden, einschließlich der streitigen Rechtssachen, die bei den Prozessparteien die intensivsten emotionalen Reaktionen hervorrufen. Seine Fehler können in der Rechtsmittelinstanz korrigiert werden, doch sollte er nicht befürchten müssen, dass unzufriedene Prozessparteien ihn mit Prozessen verfolgen könnten … Richtern eine solche Belastung aufzuerlegen, würde nicht zu von Grundsätzen geleiteten und angstfreien [Entscheidungsprozessen], sondern zur Einschüchterung beitragen.“ In den Vereinigten Staaten ist die Immunität, die Richtern bei Handlungen in Ausübung des Richteramts gewährt wird, weitreichend. Vgl. insbesondere Oberster Gerichtshof der Vereinigten Staaten von Amerika (Supreme Court of the United States), Bradley/Fisher (80 U.S. 335 [1871]).
32 Vgl. Urteil AFJR (Rn. 234). Hervorhebung nur hier.
33 Ebd. Vgl. in diesem Sinne auch Urteil vom 21. Dezember 2021, Euro Box Promotion u. a. (C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 und C‑840/19, EU:C:2021:1034, Rn. 239 und die dort angeführte Rechtsprechung).
34 Vgl. z. B. Urteile vom 5. Juni 2023, Kommission/Polen (Unabhängigkeit und Privatleben von Richtern) (C‑204/21, EU:C:2023:442, Rn. 95), und vom 30. April 2025, Inspektorat kam Visshia sadeben savet (C‑313/23, C‑316/23 und C‑332/23, EU:C:2025:303, Rn. 86). Vgl. allgemeiner auch Urteil vom 15. Juli 2021, Kommission/Polen (Disziplinarordnung für Richter) (C‑791/19, EU:C:2021:596, Rn. 45 ff.).
35 Vgl. Urteile vom 15. Juli 2021, Kommission/Polen (Disziplinarordnung für Richter) (C‑791/19, EU:C:2021:596, Rn. 137, 139 und 141), und vom 5. Juni 2023, Kommission/Polen (Unabhängigkeit und Privatleben von Richtern) (C‑204/21, EU:C:2023:442, Rn. 126 und 127).
36 Schlussanträge der Generalanwältin Ćapeta in der Rechtssache Remling (C‑767/23, EU:C:2025:486, Nr. 50).
37 Diese Verpflichtung ergibt sich aus „Art. 267 AEUV … unter Berücksichtigung von Art. 47 Abs. 2 der Charta“, vgl. Urteil Consorzio (Rn. 51) und Urteil vom 15. Oktober 2024, KUBERA (C‑144/23, EU:C:2024:881, Rn. 61 bis 65).
38 Vgl. Urteil vom 21. Dezember 2021, Euro Box Promotion u. a. (C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 und C‑840/19, EU:C:2021:1034, Rn. 238 und die dort angeführte Rechtsprechung). Hervorhebung nur hier.
39 Vgl. entsprechend Urteil Traghetti (Rn. 35).
40 Ähnliches gilt in entsprechender Weise für den Fall, dass ein letztinstanzliches einzelstaatliches Gericht die Ablehnung einer Vorlage nicht begründet, obwohl eine Partei eine Frage des Unionsrechts aufgeworfen und dieses Gericht ausdrücklich zu einer Vorlage aufgefordert hat. Eine fehlende Begründung kann jedoch meines Erachtens nicht als hinreichend offensichtlich oder hinreichend qualifiziert angesehen werden, wenn die Entscheidung des nationalen Gerichts vor Verkündung des Urteils Consorzio ergangen ist. Dort hatte der Gerichtshof nämlich erstmals ausdrücklich zu dieser Nebenpflicht Stellung genommen.
41 Vgl. Urteile vom 4. Oktober 2018, Kommission/Frankreich (Steuervorabzug für ausgeschüttete Dividenden) (C‑416/17, EU:C:2018:811), und vom 14. März 2024, Kommission/Vereinigtes Königreich (Urteil des Obersten Gerichtshofs) (C‑516/22, EU:C:2024:231).
42 Vgl. in diesem Sinne Urteile vom 27. November 1990, Kommission/Italien (C‑209/88, EU:C:1990:423, Rn. 12 bis 14), und vom 30. Januar 2003, Kommission/Dänemark (C‑226/01, EU:C:2003:60, Rn. 32).
43 Vgl. Urteil vom 9. September 2015, Ferreira da Silva e Brito u. a. (C‑160/14, EU:C:2015:565).
44 Zu internationalen Standards vgl. z. B. Vereinte Nationen, Basic Principles on the Independence of the Judiciary [Grundprinzipien der Unabhängigkeit der Justiz], angenommen am 6. September 1985 (Principle 16 [Grundprinzip 16]); Europarat, European Charter on the statute for judges [Europäische Charta über das Richterstatut], angenommen am 8. bis 10. Juli 1998 (Rn. 5.1 bis 5.3), und Europarat, Recommendation of the Committee of Ministers to member states on judges: independence, efficiency and responsibilities [Empfehlung des Ministerkomitees an die Mitgliedstaaten zur Unabhängigkeit, Effektivität und Verantwortung von Richtern], angenommen am 17. November 2010 (Rn. 66 bis 71). Zur Rechtsprechung der Corte costituzionale (Verfassungsgericht) vgl. u. a. Urteile vom 11. Januar 1989, Nr. 18, Rn. 10, und vom 6. Juli 2022, Nr. 205, Rn. 8.
45 Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 15. Juli 2021, Kommission/Polen (Disziplinarordnung für Richter) (C‑791/19, EU:C:2021:596, Rn. 226).
46 Ebd. (Rn. 225).
47 Vgl. meine Schlussanträge in der Rechtssache KUBERA (Nrn. 113 und 114).
48 Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 9. September 2015, X und van Dijk (C‑72/14 und C‑197/14, EU:C:2015:564, Rn. 59), und Urteil Consorzio (Rn. 50).
49 Vgl. entsprechend auch Urteil Consorzio (Rn. 53).
50 Hervorhebung nur hier.
51 Urteil vom 22. Dezember 2022 (C‑83/21, EU:C:2022:1018, Rn. 25 bis 28).
52 Hervorhebung nur hier.
53 Hervorhebung nur hier.
54 Hervorhebung nur hier.
55 Vgl. Urteil vom 18. Dezember 2007, Société Pipeline Méditerranée et Rhône (C‑314/06, EU:C:2007:817, Rn. 38).
56 Vgl. u. a. Urteil vom 14. September 2023, Vinal (C‑820/21, EU:C:2023:667, Rn. 31 und die dort angeführte Rechtsprechung).
57 Vgl. Schlussanträge der Generalanwältin Kokott in der Rechtssache Société Pipeline Méditerranée et Rhône (C‑314/06, EU:C:2007:457, Nr. 46).
58 ABl. 2000, L 314, S. 29. Vgl. fünfter Erwägungsgrund der Empfehlung.
59 Art. 2 Abs. 1 der Empfehlung. Hervorhebung nur hier.
60 Vgl. insbesondere achter Erwägungsgrund und Art. 1 Abs. 1 der Richtlinie 2008/118.
61 Vgl. u. a. Urteil vom 13. Januar 2022, MONO (C‑326/20, EU:C:2022:7, Rn. 34 und 35).
62 Vgl. eingehender und mit Verweisen auf die einschlägige Rechtsprechung meine Schlussanträge in den Rechtssachen Cilevičs u. a. (C‑391/20, EU:C:2022:166, Nr. 77) und Nordic Info (C‑128/22, EU:C:2023:645, Rn. 91 bis 133).
63 Dies ist selbstverständlich ein Gesichtspunkt, den die Unternehmen, die die nationale Maßnahme anfechten, rechtlich hinreichend darzulegen und zu beweisen haben.
64 Siehe oben, Nr. 14.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: Art. 101 bis 106 AEUV
Art. 101 und 106 AEUV
Art. 267 Abs. 3 AEUV
Art. 267 AEUV
Art. 2 EUV
Art. 19 Abs. 1 EUV
Art. 259 AEUV
Art. 93 EG
Art. 113 AEUV
Art. 55 EG
Art. 62 AEUV