Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-02-24, Aktenzeichen 23 K 390.14
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2015:0224.23K390.14.0A

Tenor:
Der Beklagte wird unter der Aufhebung der Bescheide des Niedersächsischen Ministeriums für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr vom 3. Juli 2013 und vom 17. Oktober 2013 verpflichtet, über den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Erlaubnis zur Vermittlung von Lotterien vom 24. August 2012 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Rechtsstreits tragen die Klägerin zu 2/3 und der Beklagte zu 1/3.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung vorläufig vollstreckbar.
Die Berufung und die Sprungrevision werden zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt eine unbeschränkte Erlaubnis für die Vermittlung von Lotterien im Internet.
Die Klägerin ist eine GmbH mit tatsächlichem Sitz der Geschäftsführung in Berlin, die gewerblich staatliche Lotterien über die Internetplattform w... vermittelt. Sie beantragte am 24. August 2012 beim Niedersächsischen Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr die Genehmigung als gewerbliche Spielvermittlerin. Hierbei legte sie zahlreiche Unterlagen vor. Die eingereichten Verträge mit den staatlichen Lotterieveranstaltern beschränkten in ihren Teilnahmebedingungen die Spielteilnahme auf Personen, die zum Zeitpunkt der Abgabe der Spielaufträge im jeweiligen Bundesland ihren Wohnsitz haben oder sich dort aufhalten.
Das zunächst im Umlaufverfahren beteiligte Glücksspielkollegium stimmte dem ersten Entwurf für einen Erlaubnisbescheid nicht zu. Eine geänderte Beschlussvorlage des Niedersächsischen Ministeriums für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr vom 12. Juni 2013 sah vor, einzelne Nebenbestimmungen an landesrechtliche Bestimmungen anzupassen. Das Glücksspielkollegium fasste in seiner Sitzung am 20. Juni 2013 ausweislich der Niederschrift zu Tagesordnungspunkt 6.3 „TOP 6.2 Erlaubnisentwurf E...“ folgenden Beschluss:
„Das Glücksspielkollegium beschließt, dass die Erlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung in der Fassung vom 21. Juni 2013 (Anlage zu TOP 6.2) erteilt werden soll“.
Mit Bescheid vom 3. Juli 2013 erteilte das Niedersächsische Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr der Klägerin die Erlaubnis, als gewerbliche Spielvermittlerin über die Vertriebswege Postversand und Internet die staatlichen Lotterieprodukte Lotto 6 aus 49, Super 6, Spiel 77, EuroJackpot und Glücksspirale entsprechend einer Tabelle in den einzelnen Bundesländern die von den genannten Glücksspielveranstaltern veranstalteten Glücksspiele in der beantragten Produktausgestaltung zu vermitteln. Es beschränkte das erhobene zusätzliche Entgelt auf maximal ein Drittel der von den Spielern für die Teilnahme am Spiel vereinnahmten Beträge, machte die Antragsunterlagen, insbesondere die Durchführung der gewerblichen Spielvermittlung betreffend, zum Bestandteil der Erlaubnis und erlaubte für das Land Brandenburg die Kooperation mit der D... als eingeschalteter Dritter zur Wahrnehmung der Aufgaben im Zusammenhang mit der gewerblichen Spielvermittlung. Im Übrigen lehnte die Behörde den Antrag ab. Sie erteilte die Erlaubnis widerruflich, befristete sie bis zum 2. Juli 2018 und erließ unter anderem die folgenden „Nebenbestimmungen“:
„1. Die vorliegenden „Allgemeinen Geschäftsbedingungen“ für die Produktangebote von w... (Internet, Einzelreihen) und für das Angebot „e...“ (Versand per Post/Beilagen, Spielgemeinschaften) (Stand 31.10.2012) sind Bestandteil. […] Änderungen der Geschäftsbedingungen/Teilnahmebedingungen bedürfen der vorherigen Anzeige bei mir. Soweit sich die Erlaubnis auf eines oder mehrere der Länder Berlin, Brandenburg, Hamburg, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Saarland, Sachsen bzw. Thüringen bezieht, bedürfen Änderungen meiner vorherigen Zustimmung.
2. Für die Erlaubnis sind die unter I. in Bezug genommenen Produktausgestaltungen maßgebend. Alle Änderungen der unter I. genannten Produkte sowie neue Produkte sind der Glücksspielaufsichtsbehörde vorab anzuzeigen. Sofern die Erlaubnisinhaberin zukünftig mit der Vermittlung von Spielaufträgen weitere Dienstleistungen oder Produkte zu einem einheitlichen Produkt (sogenanntes Bundling) verbinden will, ist dies der Glücksspielaufsichtsbehörde ebenfalls vorab anzuzeigen. Eine Änderung bleibt in beiden Fällen vorbehalten. Soweit sich die Erlaubnis auf das Land Brandenburg bezieht, bedürfen Änderungen meiner vorherigen Zustimmung.
3. Die Erlaubnis ist nicht übertragbar (auch nicht auf Tochterunternehmen der gewerblichen Spielvermittlerin). Sie darf Anderen nicht zur Ausübung überlassen werden. Die gewerbliche Spielvermittlerin hat bei den zur Durchführung der Vermittlung eingeschalteten Firmen (Dritte) und anderen Hilfspersonen sicherzustellen, dass nur zuverlässige Personen eingesetzt werden und die Transparenz und Kontrollierbarkeit der Vermittlung fortbesteht. […] Sollten sich bei der Zusammenarbeit mit Dritten Änderungen ergeben (z.B. Ausscheiden bzw. Hinzukommen eines Dritten) ist dies unverzüglich mitzuteilen. Sofern das Land Brandenburg betroffen ist, bedarf die Änderung meiner vorherigen Erlaubnis.[…]
5. Änderungen der Rechtsform der gewerblichen Spielvermittlerin sind mindestens einen Monat vor der beabsichtigten Wirksamkeit anzuzeigen. Dies gilt auch für die Änderung der Rechtsform von beauftragten Dritten. Diese bedarf, sofern das Land Brandenburg betroffen ist, der vorherigen Erlaubnis. […]
6. Die in den einzelnen Ländern vereinnahmten Spieleinsätze sind ausschließlich an die in den jeweiligen Ländern erlaubten Veranstalter weiterzuleiten.
7. Die Geschäftsbeziehungen mit den Spielteilnehmern sind so zu gestalten, dass sämtliche angefallenen Gewinne an die Spielteilnehmer ausgekehrt werden.[…]
9. Auf das Verbot der Teilnahme Minderjähriger ist deutlich hinzuweisen. Der Ausschluss minderjähriger Spieler ist durch eine Altersverifikation sicherzustellen. Im Internet ist der Ausschluss minderjähriger oder gesperrter Spieler durch ein Verfahren zur Identifizierung und Authentifizierung zu gewährleisten.
9.1 Den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz der Landesmedienanstalten (im Folgenden: KJM) entsprechend hat die Identifizierung bei persönlicher Anwesenheit der Spieler zu erfolgen. Insoweit kann auf bereits durchgeführte face-to-face-Kontrollen zurückgegriffen werden; in diesem Fall ist allerdings nach den Richtlinien der KJM zusätzlich eine Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person (durch Einschreiben eigenhändig oder ähnlich qualifizierte Alternativen wie DE-Mail oder E-Post-Brief mit m-Tan-Verfahren) erforderlich. Die Voraussetzungen des Geldwäschegesetzes zur Spieleridentifizierung sind ebenfalls einzuhalten.
9.2 Die Authentifizierung muss den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz der Landesmedienanstalten oder einer in der Schutzwirkung gleichwertigen Lösung entsprechen. Sie kann nach den Richtlinien der KJM entweder durch eine Hardwarekomponente (ohne zusätzliches finanzielles Risiko) oder durch eine Benutzername/Passwort-Lösung mit erheblichem v.a. finanziellen Risiko gewährleistet werden.
Die Anforderungen werden daher regelmäßig durch den Richtlinien der KJM entsprechende Verfahren erfüllt. Soweit die gewerbliche Spielvermittlerin Verfahren einsetzen möchte, die nicht von der KJM geprüft sind, trägt sie die Darlegungslast, dass die Lösung in der Schutzwirkung gleichwertig ist; dies ist nur der Fall, soweit das Verfahren in gleicher Weise der Erreichung der Ziele des Jugend- und Spielerschutzes sowie der Prävention illegaler Finanztransaktionen dient.
Ist zur Identifizierung von der Möglichkeit des elektronischen Identitätsnachweises gemäß § 18 Personalausweisgesetz und § 78 Abs. 5 Aufenthaltsgesetz Gebrauch gemacht worden, genügt zur Authentifizierung bei jedem nachfolgenden Nutzungsvorgang, wenn der Inhaber des Personalausweises oder Aufenthaltstitels nach Eingabe der richtigen Geheimnummer (OIN) von den in § 18 Abs. 3 S. 2 Personalausweisgesetz aufgeführten Daten nur das dienste- und kartenspezifische Kennzeichen übermittelt.
9.3 Verfahren, die ein vorläufiges Spiel bis zu einem Limit von max. 150 € zulassen, sind zulässig, wenn Gewinne erst nach vollständigem Abschluss der Identifizierung und Authentifizierung ausgezahlt werden, worauf vor Zulassung zum Spiel hinzuweisen ist. Die IP-Adresse des Spielers ist zu protokollieren. Zusätzlich ist die Angabe und Verifizierung der Mobilfunknummer erforderlich. Die abschließende Freischaltung des Spielerkontos nach Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person muss binnen 14 Tagen erfolgen.
9.4 Bei der Registrierung ist zudem die Bankverbindung des Spielteilnehmers zu erheben und zu speichern. Spielteilnehmer und Inhaber des für Ein- und Auszahlungen verwendeten Kontokorrent-, E-Geld- oder Kreditkartenkontos müssen bei jedem Geschäftsvorfall identisch sein, anderenfalls ist der Geschäftsvorfall von der gewerblichen Spielvermittlerin zu unterbinden. Ein- und Auszahlungen von bzw. auf unterschiedliche Konten derselben Person sind zulässig (z.B. Einzahlung über Kreditkarte und Auszahlung über Kontokorrentkonto derselben Person). Barauszahlungen sind unzulässig.
9.5 Die gewerbliche Spielvermittlerin hat die zur Identifizierung und Authentifizierung verwendeten Verfahren vor Geschäftsaufnahme darzulegen. Ein Wechsel des Verfahrens ist im Voraus anzuzeigen.[…]
11. Die gewerbliche Spielvermittlerin hat die Wirksamkeit des Sozialkonzepts für den Bereich der Vermittlung über das Internet wissenschaftlich evaluieren zu lassen. Ein Bericht über die Evaluierung ist mir mit Ablauf von 24 Monaten nach Erhalt dieses Erlaubnisbescheides vorzulegen und hat die gesamte Dauer der Internetvermittlung auf Grundlage dieses Bescheides zu umfassen. Ein Zwischenbericht ist mir mit Ablauf von 12 Monaten nach Erhalt dieses Erlaubnisbescheides vorzulegen.[…]
15. Die sich aus § 9 Abs. 1 S. 3 Nr. 1 Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag – GlüStV) vom 15. Dezember 2011 (Nds. GVBl. 2011, 190, 196) ergebenden Rechte der Glücksspielaufsichtsbehörde sind gegebenenfalls auch einem von der Glückspielaufsichtsbehörde beauftragten Dritten zu gewähren.
16. Der vollständige oder teilweise Widerruf der Erlaubnis sowie die nachträgliche Aufnahme, Änderung oder Ergänzung von Nebenbestimmungen bleiben insbesondere für den Fall vorbehalten, dass den Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrags und der Glücksspielgesetze der diesen Bescheid umfassenden Länder sowie den diesem Bescheid enthaltenen Nebenbestimmungen nicht genügt wird bzw. dies im Interesse der öffentlichen Sicherheit und Ordnung erforderlich erscheint.
17. Die Erlaubnisnehmerin ist verpflichtet, zum Ausschluss gesperrter Spieler den Abgleich mit der zentralen Sperrdatei nach § 29 Abs. 3 GlüStV durchzuführen, sobald diese errichtet ist oder aber in der Übergangszeit die von den zuständigen Behörden angebotenen Verfahren des Sperrdatenabgleichs anzuwenden.“
Das Ministerium begründete seine Entscheidung wie folgt: Die gebündelte Erteilung der Erlaubnisse für jedes Land habe im Rahmen pflichtgemäßer Ermessensausübung erfolgen können, weil nach den Antragsunterlagen die Erlaubnisvoraussetzungen bei Einhaltung der in dem Bescheid enthaltenen Auflagen erfüllt und keine zwingenden Versagungsgründe ersichtlich seien, ferner die Voraussetzungen der länderspezifischen rechtlichen Regelungen bei Einhaltung der Nebenbestimmungen erfüllt würden und den Zielen des § 1 GlüStV Rechnung getragen werde. Die Erlaubnis umfasse die in den Antragsunterlagen aufgeführten Produkte. Die Nebenbestimmungen konkretisierten die gesetzlichen Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrags und gewährleisteten in verhältnismäßiger Weise die Ziele des § 1 GlüStV.
In der Folge legte die Klägerin einen Vertrag auch mit dem Lotterieveranstalter im Land Baden-Württemberg vor. Das Ministerium leitete den Entwurf eines Änderungsbescheides, der die Erteilung der Vermittlungserlaubnis nunmehr auch für das Land Baden-Württemberg vorsah, dem Glücksspielkollegium zu. Das Glücksspielkollegium fasste ausweislich der Niederschrift im Umlaufverfahren vom 30. September 2013 folgenden Beschluss:
„Das Glücksspielkollegium stimmt dem Erlaubnisbescheid für die E... in der von NI am 27. September 2013 übersandten Form zu“.
Das Ministerium erweiterte daraufhin die Erlaubnis mit weiterem Bescheid vom 17. Oktober 2013 auf das Land Baden-Württemberg. Es ordnete unter Ziffer II. des Bescheides an, dass Änderungen der Geschäftsbedingungen/Teilnahmebedingungen für das Land Baden-Württemberg der vorherigen Zustimmung bedürfen. Weder der Erlaubnis- noch der Ergänzungsbescheid waren mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehen.
Mit der am 30. Juni 2014 gegen den Bescheid vom 3. Juli 2013 und am 16. Oktober 2014 gegen den Bescheid vom 17. Oktober 2013 erhobenen Klage verfolgt die Klägerin ihr Begehren weiter. Sie ist der Ansicht, die Entscheidung der Behörde leide schon deshalb an einem Rechtsmangel, weil es keine Akten zur Entscheidungsbeteiligung des Glücksspielkollegiums gebe. Ein effektiver Rechtsschutz gemäß Art. 19 Abs. 4 GG setze voraus, dass die behördliche Entscheidungsfindung nachvollziehbar dokumentiert sei. Ungeachtet dessen sei die Beteiligung des Glücksspielkollegiums mit bindender Wirkung verfassungswidrig, da die Einrichtung des Glücksspielkollegiums gegen das Demokratieprinzip und die bundesstaatliche Kompetenzordnung verstoße. Die von ihr ausgeübte Vermittlungstätigkeit sei erlaubnisfrei, da die gesetzlichen Erlaubnisvorbehalte gegen Unions- und Verfassungsrecht verstießen. Das repressive Verbot mit Erlaubnisvorbehalt stelle einen unverhältnismäßigen Eingriff in die Berufsausübungs- und Dienstleistungsfreiheit dar, der angesichts der Harmlosigkeit des Lottospiels nicht gerechtfertigt sei. Die Beschränkung der Erlaubnis auf die Vermittlung der genannten Lotterieprodukte ausschließlich im jeweiligen Bundesland sei mangels sachlichen Grundes rechtswidrig. Die weitere Beschränkung der Erlaubnis auf die konkret bezeichneten Produkte sei unverhältnismäßig. Ein erneutes Antragsverfahren für neue, einmalige oder kurzlebige Lotterieprodukte könne ihr nicht zugemutet werden. Die Verpflichtung zur Einhaltung der Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz der Landesmedienanstalten (KJM) beruhe auf den vom Glücksspielkollegium beschlossenen Internet-Eckpunkten, die wegen Verstoßes gegen die unionsrechtliche Notifizierungspflicht nicht anwendbar seien. Der Glücksspielstaatsvertrag verlange lediglich den Ausschluss von Minderjährigen durch Identifizierung und Authentifizierung. Die Anforderungen nach der KJM ließen sich daher auf keine gesetzliche Grundlage stützen. Dem Zustimmungsvorbehalt für Änderungen der Produktausgestaltungen, der Allgemeinen Geschäftsbedingungen und das sogenannte Bundling fehle es an einer landesgesetzlichen Grundlage. Der Erlaubnispflicht für Änderungen der Rechtsform beauftragter Dritter stehe entgegen, dass sie keinen Anspruch auf die Kenntnis von und schon gar keinen Einfluss auf Änderungen der Rechtsverhältnisse Dritter habe. Die Evaluationspflicht sei unbestimmt, da unklar bleibe, welchen konkreten Gegenstand sie habe. Schließlich sei sie als Vermittlerin von Lotterien, die maximal zweimal pro Woche veranstaltet werden, nicht zu einem Sperrdateiabgleich verpflichtet.
Nachdem der Beklagte erklärt hat, dass die Nebenbestimmung Nr. 7 nicht die Einrichtung von Spielerkonten verbiete, die Nebenbestimmung Nr. 15 keine eigenständigen Hoheitsrechte an Dritte einräume, und Nebenbestimmung Nr. 16 den Widerruf allein aus gesetzlichen Gründen vorbehalte, haben die Beteiligten den Rechtsstreit hinsichtlich der Nebenbestimmungen Nummer 7, 15 und 16 übereinstimmend für erledigt erklärt.
Die Klägerin beantragt,
1. die nachfolgenden Regelungen und Nebenbestimmungen der Bescheide des Niedersächsischen Ministeriums für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr vom 3. Juli 2013 und vom 17. Oktober 2013 aufzuheben:
a) die Befristung bis zum 2. Juli 2018 unter Ziffer I. des Bescheides,b) die Beschränkung der Vermittlung auf die jeweiligen Bundesländer und ihre Lotteriegesellschaften und deren konkrete Produktgestaltungen in Ziffer I. des Bescheides,c) Nebenbestimmung Nr. 1, soweit sie einen Zustimmungsvorbehalt für die Länder Baden-Württemberg, Berlin, Brandenburg, Hamburg, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Saarland, Sachsen und Thüringen statuiert,d) Nebenbestimmung Nr. 2, soweit sie die Erlaubnis auf die ausdrücklich bezeichneten Produktausgestaltungen beschränkt und die Verbindung von Dienstleistungen und Produkten (sog. Bundling) unter einen Vorbehalt der vorherigen Zustimmung des Beklagten stellt,e) die Nebenbestimmung Nr. 3 Unterabsatz 3 Satz 2,f) die Nebenbestimmung Nr. 5 Satz 3,g) Nebenbestimmung Nr. 6 des Bescheides,h) Nebenbestimmung Nr. 9 des Bescheides einschließlich der Unterabsätze 9.1 bis 9.5,i) Nebenbestimmung Nr. 11,j) Nebenbestimmung Nr. 17,
2. hilfsweise
den Beklagten unter teilweiser Aufhebung der vorgenannten Bescheide zu verpflichten, die beantragten Erlaubnisse unbeschränkt zu erteilen,
3. hilfsweise,
den Beklagten unter teilweiser Aufhebung der vorgenannten Bescheide zu verpflichten, über ihren Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis zur Vermittlung von Lotterien vom 24. August 2012 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden,
4. hilfsweise,
festzustellen, dass sie in der von ihr beantragten Weise bundesweit als Vermittlerin von in Deutschland behördlich zugelassenen Lotterieprodukten mit nicht mehr als zwei Ziehungen in der Woche (z.B. LOTTO 6 aus 49 mit Zusatzlotterien und Sonderauslosungen EuroJackpot und GlücksSpirale) im Internet und im Wege des Postversands ohne Erlaubnisse des Beklagten gemäß § 4 Abs. 1 und § 4 Abs. 5 des Glücksspielstaatsvertrags tätig sein darf.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie ist der Auffassung, dass das Regionalitätsprinzip bei der Vermittlung von Lotterien vom Bundesverfassungsgericht bereits in der Vergangenheit als verfassungskonform angesehen worden sei. Die Beteiligung des Glücksspielkollegiums habe nicht die Rechtswidrigkeit der einschränkenden Bestimmungen der Erlaubnis zur Folge. Das Handeln des Glücksspielkollegiums sei durch die Zustimmungsgesetze der Landesparlamente zum Glücksspielstaatsvertrag demokratisch legitimiert. Die Deckelung der Bearbeitungsgebühr diene dem Spielerschutz, da sie der finanziellen Belastung für den Spielteilnehmer Grenzen setze. Die Anzeigepflicht für Änderungen der Allgemeinen Geschäftsbedingungen sei die zwingende Konsequenz der Einbeziehung der Geschäfts- und Teilnahmebedingungen in die Erlaubnis. Die verpflichtende Mitteilung von Änderungen bei der Zusammenarbeit mit Dritten stelle die Transparenz und Kontrollierbarkeit der Vermittlung für die Glücksspielaufsichtsbehörde sicher und begegne so Manipulationsgefahren. Die Internet-Eckpunkte des Glücksspielkollegiums unterlägen keiner Notifizierungspflicht. Die Klägerin sei jedenfalls wegen des Vertriebsweges Internet zu einem Abgleich mit der Sperrdatei verpflichtet.
Anlässlich einer Überprüfung hat das inzwischen zuständige Niedersächsische Ministerium für Inneres und Sport am 30. Juli 2014 festgestellt, dass die Klägerin die sich aus dem Erlaubnisbescheid ergebende Authentifizierungspflicht erfüllt.
Der Verwaltungsvorgang des Niedersächsischen Ministeriums für Inneres und Sport (426 Blatt) und die Streitakte zum Verfahren VG 23 K 261.13 beim Verwaltungsgericht Berlin sind beigezogen worden. Auf ein entsprechendes Akteneinsichtsgesuch der Klägerin hat der Beklagte mitgeteilt, dass das Glücksspielkollegium keine eigenen Akten führe.

Entscheidungsgründe:
Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit hinsichtlich der Nebenbestimmungen Nummer 7, 15 und 16 übereinstimmend für erledigt erklärt haben, war der Rechtsstreit einzustellen. Im Übrigen hat die Klage in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg. Für die Anfechtungs- und Verpflichtungsklage ist das Verwaltungsgericht Berlin gemäß § 52 Nr. 3 S. 2 und S. 5 VwGO örtlich zuständig, da die Klägerin ihren Geschäftsführungssitz in Berlin hat. Die von der Klägerin mit Schriftsatz vom 16. Oktober 2014 um den Bescheid vom 17. Oktober 2013 erweiterte Klage ist zulässig, da der Beklagte in die Klageänderung eingewilligt hat, indem er sich, ohne ihr zu widersprechen, auf sie eingelassen hat (§ 91 Abs. 2 VwGO).
I.
Der auf die isolierte Aufhebung der im Einzelnen bezeichneten Bestimmungen der Erlaubnis gerichtete Klageantrag zu 1. ist unzulässig. Die Anfechtungsklage ist die statthafte Klageart, wenn die Aufhebung eines Verwaltungsakts begehrt wird (§ 42 Abs. 1 1. Alt. der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO –). Demgegenüber kann mit der Verpflichtungsklage die Verurteilung zum Erlass eines abgelehnten oder unterlassenen Verwaltungsakts begehrt werden (§ 42 Abs. 1 2. Alt. VwGO).
Hiernach ist der Klageantrag zu 1. b), d) und g) schon deshalb nicht statthaft, weil es sich bei der Beschränkung der Vermittlung auf die jeweiligen Bundesländer und ihre Lotteriegesellschaften und deren konkrete Produktgestaltungen in Ziffer I. der Bescheide vom 3. Juli 2013 und 17. Oktober 2013 und den diese Beschränkung umsetzenden Nebenbestimmungen Nr. 2 und Nr. 6 des Bescheides vom 3. Juli 2013 nicht um eine Neben-, sondern eine mit der Verpflichtungsklage anzugreifende Inhaltsbestimmung handelt. Maßgeblich für die Abgrenzung einer Neben- von einer Inhaltsbestimmung ist nicht die Formulierung der Bestimmung, auch nicht Art und Umfang der Abweichung von dem zur Genehmigung vorgelegten Antrag, sondern die mit der Bestimmung durch die Behörde gesetzte Rechtsfolge (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 15. Auflage 2014, § 36 Rn. 5 f.). Die Auflage muss von der Behörde im Falle der Nichtbefolgung mit den Mitteln des Verwaltungszwangs durchgesetzt werden, die Nichtbefolgung einer Inhaltsbestimmung führt dagegen dazu, dass der Adressat insoweit ohne Genehmigung handelt. Hiernach hat die Behörde in Ziffer I. der angefochtenen Bescheide den Umfang der Erlaubnis unter Bezugnahme auf die Antragsunterlagen beschränkt.
Die Anfechtungsklage ist auch im Übrigen nicht statthaft, soweit sie sich gegen die Nebenbestimmungen der Bescheide richtet. Zwar ist eine Klage, die sich gegen die belastenden Nebenbestimmungen eines begünstigenden Verwaltungsakts richtet, grundsätzlich als Anfechtungsklage statthaft (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2000 – BVerwG 11 C 2.00 –, Rn. 25; s.a. Urteil vom 10. Juli 1980 – BVerwG 3 C 136.79 -; Urteil vom 8. März 1990 – BVerwG 3 C 15.84 -, Rn. 48; juris). Ob diese Klage zur isolierten Aufhebung der Nebenbestimmung führen kann, hängt grundsätzlich davon ab, ob der begünstigende Verwaltungsakt ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann, und ist damit eine Frage der Begründetheit und nicht der Zulässigkeit des Anfechtungsbegehrens (BVerwG, a.a.O.; s.a. Beschluss vom 17. Juli 1995 – BVerwG 1 B 23.95 -, Rn. 10; Urteil vom 17. Februar 1984 – BVerwG 4 C 70.80 -; Rn. 14; juris). Dabei ist es eine Frage des Einzelfalls, ob von der isolierten Anfechtbarkeit einer belastenden Nebenbestimmung auszugehen ist (BVerwG, Beschluss vom 27. Februar 2013 – BVerwG 4 B 14.13 -, Rn. 4, juris). Scheidet eine isolierte Anfechtbarkeit hingegen von vorneherein offenkundig aus, ist auch die Anfechtungsklage unzulässig (BVerwG, Urteil vom 22. November 2000 – BVerwG 11 C 2.00 -, Rn. 25; Beschluss vom 17. Juli 1995 – BVerwG 1 B 23.95 -, Rn. 10; juris). Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn die Aufhebung von Auflagen rückwirkend zu einem Ermessensdefizit und damit zur Rechtswidrigkeit des Hauptverwaltungsakts führt (Sächsisches OVG, Urteil vom 10. Oktober 2012 – 1 A 389/12 -, Rn. 26, juris). So liegt der Fall hier. § 4 Abs. 4 des Ersten Staatsvertrags zur Änderung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland (im Folgenden: GlüStV) verbietet das Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet. Gemäß § 4 Abs. 5 S. 1 GlüStV i.V.m. der jeweiligen landesgesetzlichen Vorschrift können die Länder zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV die Vermittlung von Lotterien im Internet erlauben, wenn keine Versagungsgründe nach § 4 Abs. 2 GlüStV vorliegen und die im Einzelnen bezeichneten Voraussetzungen erfüllt sind. Auf die Erteilung einer Erlaubnis besteht gemäß § 4 Abs. 2 S. 3 GlüStV kein Rechtsanspruch. Die Entscheidung über die Erlaubniserteilung ist somit in das behördliche Ermessen gestellt. Bei dessen Ausübung sind aber nicht nur zwingende gesetzliche Vorgaben wie etwa die Widerruflichkeit und die Befristung gemäß § 9 Abs. 4 S. 2 GlüStV zu beachten, sondern auch die Vorgaben des § 1 GlüStV. Das Ermessen ist dabei nicht im Sinne eines gebundenen Anspruchs auf eine nebenbestimmungsfreie Erlaubniserteilung reduziert. Die isolierte Aufhebung bereits einzelner Nebenbestimmungen ließe daher eine Erlaubnis zurück, die nach der behördlichen Ermessensausübung, die Erlaubnis lediglich im Umfang der Inhalts- und Nebenbestimmungen zu erteilen, ersichtlich nicht gewollt und überdies materiell rechtswidrig wäre.
Zwar soll nach einer in Literatur und Rechtsprechung vertretenen, maßgeblich auf den Wortlaut des § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO gestützten Ansicht die Anfechtungsklage auch bei einem verbleibenden rechtswidrigen Verwaltungsakt zulässig sein; dem durch die isolierte Aufhebung einer Nebenbestimmung bewirkten Eingriff in eine einheitliche Ermessensentscheidung sei danach dadurch zu begegnen, dass der Behörde die Möglichkeit zur Rücknahme oder zum Widerruf des Restverwaltungsakts nach § 48 Abs. 1 VwVfG oder in entsprechender Anwendung des § 49 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG eröffnet werde (BVerwG, Urteil vom 12. März 1982 - BVerwG 8 C 23.80 -, Rn. 14, juris; Pietzcker, in: Schoch/ Schneider/Bier, VwGO, Stand: Oktober 2008, § 42 Abs. 1 Rn. 134). Das vermag jedoch nicht zu überzeugen. Denn das Gericht, welches seinerseits an Recht und Gesetz gebunden ist (Art. 20 Abs. 3 Grundgesetz – GG –), drängte der Verwaltung so einen offensichtlich rechtswidrigen Verwaltungsakt auf und verletzte mit der Missachtung des Ermessensspielraums der Verwaltung zugleich den in Art. 20 Abs. 2 GG verankerten Grundsatz der Gewaltenteilung (Sächsisches OVG, a.a.O.; Kopp/Schenke, VwGO, 20. Auflage 2014, § 42 Rn. 24). Die Bejahung der Zulässigkeit einer Anfechtungsklage begründete überdies den Suspensiveffekt des § 80 Abs. 1 VwGO mit der Folge, dass von einer Begünstigung Gebrauch gemacht werden könnte, die in jedem Fall rechtswidrig ist (kritisch insoweit auch Kopp/Ramsauer, VwVfG, 15. Auflage 2014, § 36 Rn. 62).
II.
Die mit dem Klageantrag zu 2. hilfsweise erhobene Verpflichtungsklage ist teilweise bereits unzulässig (1.), im Übrigen unbegründet (2.).
1. Soweit die Klägerin die Verpflichtung des Beklagten begehrt, ihr unter Aufhebung der Beschränkung auf die Vermittlung der in den Bescheiden genannten Lotterieprodukte der einzelnen Landeslotteriegesellschaft ausschließlich im jeweiligen Bundesland (Ziffer I. der Bescheide und Nebenbestimmungen Nr. 2 und Nr. 6 des Bescheides vom 3. Juli 2013) die Erlaubnis zur bundesweiten Vermittlung jeglicher Lotterieprodukte zu erteilen, ist die Klage unzulässig. Die Zulässigkeit einer Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 2. Alt. VwGO) setzt nämlich stets voraus, dass zuvor im Verwaltungsverfahren ein Antrag auf Vornahme (§§ 68 Abs. 2, 75 S. 1 VwGO) des eingeklagten Verwaltungsaktes gestellt wurde (BVerwG, Urteil vom 28. November 2007 – BVerwG 6 C 42.06 -, Rn. 22, juris; Kopp/Schenke, VwGO, 15. Auflage 2014, § 42 Rn. 6). Hiernach fehlt es vorliegend an einer behördlichen Vorbefassung und einem Rechtsschutzbedürfnis. Denn der Erlaubnisantrag der Klägerin vom 24. August 2012 beschränkte sich auf die Vermittlung der Lotterieprodukte der einzelnen Landeslotteriegesellschaft im jeweiligen Bundesland, für die der Klägerin auch eine Erlaubnis erteilt worden ist. Ein Antrag ist nach den für die Auslegung von empfangsbedürftigen Willenserklärungen des bürgerlichen Rechts geltenden Rechtsgrundsätzen (§§ 133, 157 BGB) auszulegen. Hiernach ist zwar das Anschreiben des Erlaubnisantrags als „Antrag zur Genehmigung als gewerblicher Spielevermittler“ zunächst sprachlich offen gefasst. Der Begründung des Antrags lässt sich allerdings entnehmen, dass konkret die Zusammenarbeit mit mehreren Landeslotteriegesellschaften angestrebt wird. Bei verständiger Würdigung in seiner Gesamtheit hatte der Antrag daher nur die nunmehr erlaubte Vermittlungstätigkeit zum Gegenstand. Denn zu den vorgelegten Antragsunterlagen gehörten maßgeblich auch die Verträge mit den staatlichen Lotteriegesellschaften der einzelnen Bundesländer. Diese regeln in den – als eigene Bestimmung oder Anlage – zum Gegenstand des Vertrags gemachten Teilnahmebedingungen regelmäßig den Wohnsitz oder Aufenthalt im jeweiligen Bundesland als Voraussetzung für eine Spielteilnahme. Sie entsprechen damit teilweise ausdrücklichen landesgesetzlichen Vorgaben (§ 5 Abs. 1 BremGlüG, § 9 Abs. 3 HGlüG). Mangels einer abweichenden Erklärung war bei Antragstellung daher davon auszugehen, dass die Klägerin – in Übereinstimmung mit den rechtlichen Vereinbarungen mit den Veranstaltern, aber auch landesgesetzlichen Anforderungen – auch nur eine solche rechtlich allein zulässige Vermittlertätigkeit tatsächlich beabsichtigte (vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 4. November 2009 – 18 K 551/09 -, Rn. 47 ff.; juris).
2. Soweit die Klägerin mit der Verpflichtungsklage die Erteilung einer inhalts- und nebenbestimmungsfreien unbeschränkten Vermittlungserlaubnis im Umfang ihres Antrags vom 24. August 2012 begehrt, ist die Klage zulässig. Sie ist als Verpflichtungsklage statthaft (§ 42 Abs. 1 2. Alt. VwGO) und die Durchführung eines Vorverfahrens war nach § 68 Abs. 1 S. 2 und Abs. 2 VwGO i.V.m. § 119 Abs. 1 S. 1 des Gesetzes über die Justiz in Nordrhein-Westfalen entbehrlich.
Die Klage ist jedoch unbegründet. Denn die Klägerin hat keinen Anspruch auf die Erteilung einer unbeschränkten Vermittlungserlaubnis. Gemäß § 4 Abs. 4 GlüStV ist das Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet verboten. Davon abweichend können die Länder gemäß § 4 Abs. 5 GlüStV i.V.m. der jeweiligen landesgesetzlichen Vorschrift (§ 2 Abs. 2 LGlüG Baden-Württemberg, Art. 2 Abs. 3 AGGlüStV Bayern, § 7 Abs. 1 S. 3 AGGlüstV Berlin, § 3 Abs. 1 S. 2 und S. 3 BbgGlüAG, § 5 Abs. 3 BremGlüG, § 9 Abs. 1 HmbGlüÄndVAG, § 9 Abs. 1 S. 1 HGlüG, § 5 Abs. 3 GlüStvAG M-V, § 4 Abs. 2 NGlüSpG, § 4 Abs. 2 AGGlüStV NRW, § 5 Abs. 4 LGlüG Rheinland-Pfalz, § 4 Abs. 5 AG GlüStV Saar, § 4 Abs. 1 SächsGlüStVAG, § 13 Abs. 10 GlüG LSA, § 3 Abs. 1 Erster GlüStVÄndStV AG, § 5 Abs. 2 ThürGlüG) zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV die Vermittlung von Lotterien im Internet nur erlauben, wenn keine Versagungsgründe nach § 4 Abs. 2 GlüStV sowie im Einzelnen bezeichnete weitere Voraussetzungen vorliegen. Nach § 9 Abs. 4 GlüStV ist die Erlaubnis nach dem Glücksspielstaatsvertrag widerruflich zu erteilen und zu befristen (Satz 2). Sie kann, auch nachträglich, mit Nebenbestimmungen versehen werden (Satz 3 i.V.m. § 2 Abs. 4 S. 2 LGlüG Baden-Württemberg, § 7 Abs. 3 S. 1 AGGlüstV Berlin, § 9 Abs. 3 HmbGlüÄndVAG, § 5 Abs. 4 S. 3 GlüStvAG M-V, § 4 Abs. 6 S. 1 NGlüSpG, § 4 Abs. 3 S. 1 AGGlüStV NRW). Die Entscheidung über die Erteilung einer Werbeerlaubnis ist damit in das Ermessen der Behörde gestellt. Das Gesetz sieht also keinen gebundenen Anspruch auf die Erteilung einer unbeschränkten Erlaubnis vor. Das behördliche Ermessen ist auch nicht entsprechend verdichtet. Weder das Verfassungs- noch das Unionsrecht gebieten eine Auslegung des § 4 Abs. 5 GlüStV i.V.m. der jeweiligen landesgesetzlichen Vorschrift dahingehend, dass nur die Erteilung einer nebenbestimmungsfreien Vermittlungserlaubnis sich als rechtmäßig darstellt. Das Ermessen ist daher nicht auf Null reduziert.
a) Der in § 4 Abs. 5 GlüStV geregelte Erlaubnisvorbehalt ist – auch in seiner Ausgestaltung als Ermessenstatbestand – verfassungsgemäß. Die Vorschrift verletzt nicht die Berufsausübungsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 S. 2 GG). Der Erlaubnisvorbehalt für die Vermittlung von Lotterien im Internet dient in verhältnismäßiger Weise der Erreichung der in § 1 S. 1 GlüStV geregelten Ziele des Glücksspielstaatsvertrags, das Entstehen von Glücksspielsucht zu verhindern, durch ein begrenztes Glücksspielangebot den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken, den Jugend- und Spielerschutz zu gewährleisten und sicherzustellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt und die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt werden. Das sind legitime Gründe des Gemeinwohls. Mit der Ausgestaltung als Ermessenstatbestand und der Eröffnung der Möglichkeit des Erlasses von Nebenbestimmungen hat der Gesetzgeber die Grenzen seiner Einschätzungsprärogative hinsichtlich der tatsächlichen Voraussetzungen der Eignung und Erforderlichkeit sowie seines Gestaltungsspielraums bei der Wahl des angemessenen Mittels gewahrt, welche erst dann überschritten sind, wenn die Erwägungen des Gesetzgebers so offensichtlich fehlsam sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für die angegriffenen gesetzgeberischen Maßnahmen mehr sein können (BVerfG, Urteil vom 12. Dezember 2006 – 1 BvR 2576/04 -, Rn. 64; Beschluss vom 14. Oktober 2008 – 1 BvR 928/08 -, Rn. 30; juris). Hierbei kann an die Rechtsprechung zur Verfassungsmäßigkeit des generellen Verbots der Vermittlung von öffentlichen Glücksspielen im Internet in § 4 Abs. 4 des bis zum 30. Juni 2012 geltenden Glücksspielstaatsvertrags (a.F.; vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 2008 – 1 BvR 928/08 -, Rn. 27 ff.; BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 – BVerwG 8 C 5.10 -, Rn. 19 ff.; juris) angeknüpft werden (so auch VG Hamburg, Urteil vom 3. Juli 2014 – 4 K 2865/12 -, Rn. 75 ff., juris). Zwar nimmt der geltende Glücksspielstaatsvertrag eine geringfügig andere Akzentuierung seiner Zielsetzung vor und eröffnet abweichend die rechtliche Möglichkeit der privaten Vermittlung von Lotterien über das Internet. Hieraus folgt jedoch – auch im Hinblick auf die spezifische, im Vergleich zu anderen Glücksspielformen geringere Suchtgefahr der staatlichen Lotterieprodukte – nicht, dass diese Vermittlungserlaubnis frei von Nebenbestimmungen zu erteilen wäre. Da die Rechtfertigung des Eingriffs in die Berufsausübungsfreiheit an die spezifische Anreizwirkung des Mediums Internet anknüpft (siehe hierzu auch die Erläuterungen zum GlüStV, Drucksache des Landtags von Baden-Württemberg 15/1570, S. 65), lässt sich vielmehr der bisherige Maßstab der verfassungsrechtlichen Prüfung übertragen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 2008, a.a.O., Rn. 57).
b) Die Regelung des § 4 Abs. 5 GlüStV ist auch mit Art. 56 Abs. 1 AEUV vereinbar (vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 – BVerwG 8 C 5.10 -, Rn. 30 ff, juris). Zwar stellt der Erlaubnisvorbehalt für die Vermittlung von Lotterien im Internet eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs dar. Diese Beschränkung dient mit der Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht und dem Jugend- und Spielerschutz jedoch anerkannten zwingenden Gründen des Allgemeininteresses (EuGH, Urteile vom 8. September 2010 - Rs. C-46/08, Carmen Media -, Rn. 45, und vom 30. Juni 2011 - Rs. C-212/08, Zeturf -, Rn. 38, juris). Die Regelung des § 4 Abs. 5 GlüStV ist auch geeignet, diese Ziele des Glücksspielstaatsvertrages (§ 1 GlüStV) tatsächlich in kohärenter und systematischer Weise zu verwirklichen. Schließlich geht der gesetzliche Erlaubnisvorbehalt nicht über das hinaus, was zur Erreichung dieser Ziele erforderlich ist. Aufgrund der dem Internet eigenen Breitenwirkung ist mit dessen Nutzung als Vermittlungsmedium eine besonders starke Anreizwirkung zur Glücksspielteilnahme verbunden, dessen unbeschränkte Nutzung mit den Zielen der Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht und des Jugend- und Spielerschutzes unvereinbar wäre.
III.
Die mit dem Klageantrag zu 3. hilfsweise geltend gemachte Klage auf Neubescheidung des Erlaubnisantrags ist zulässig (§ 113 Abs. 5 S. 2 VwGO) und begründet. Die Erlaubnisbescheide des Niedersächsischen Ministeriums für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr vom 3. Juli 2013 und vom 17. Oktober 2013 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihrem Recht auf eine ermessensfehlerfreie Entscheidung (1.). Die Klägerin hat daher einen Anspruch auf eine erneute Bescheidung ihres Erlaubnisantrags unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts (2.).
1. Die angefochtenen Bescheide sind ermessensfehlerhaft. § 36 Abs. 2 VwVfG stellt den Erlass einer Nebenbestimmung bei Verwaltungsakten, auf die – wie hier – kein unbedingter Anspruch besteht, in das Ermessen der Behörde. Dies gilt sowohl für die Entscheidung, ob eine Nebenbestimmung erlassen wird als auch welche Nebenbestimmung. Die Nebenbestimmung darf dabei dem Zweck des Verwaltungsakts nicht zuwiderlaufen (§ 36 Abs. 3 VwVfG). Der sich unmittelbar aus dem Gesetz ergebende Zweck der Vermittlungserlaubnis für Lotterien im Internet ist gemäß § 4 Abs. 5 GlüStV die bessere Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV. Die Ziele des Glücksspielstaatsvertrags sind, das Entstehen von Glücksspielsucht zu verhindern, durch ein begrenztes Glücksspielangebot den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken, den Jugend- und Spielerschutz zu gewährleisten und sicherzustellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt und die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt werden. Weitere Voraussetzungen für die Erteilung einer Vermittlungserlaubnis für Lotterien im Internet sind nach § 4 Abs. 5 GlüStV, dass der Ausschluss minderjähriger und gesperrter Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet ist (Nr. 1), der Höchsteinsatz je Spieler pro Monat einen Betrag von 1.000 Euro nicht übersteigt, Gewinne nicht mit Verlusten verrechnet werden, das Kreditverbot beachtet und die Möglichkeit zur Selbstlimitierung eröffnet ist (Nr. 2), besondere Suchtanreize durch schnelle Wiederholung ausgeschlossen sind (Nr. 3), ein Sozialkonzept entwickelt worden ist und wissenschaftlich evaluiert wird (Nr. 4) und Wetten und Lotterien weder auf derselben Internetdomain angeboten werden noch auf andere Glücksspiele verwiesen oder verlinkt wird (Nr. 5).
Das Gericht ist bei der Überprüfung von Ermessensentscheidungen auf eine Prüfung von Ermessensfehlern beschränkt (§ 114 S. 1 VwGO). Es hat festzustellen, ob die Behörde das ihr eingeräumte Ermessen tatsächlich ausgeübt, dessen rechtliche Grenzen nicht überschritten und keine sachwidrigen Erwägungen angestellt hat, die mit den vorgenannten Zielen des Glücksspielstaatsvertrags nicht in Einklang stehen. Äußere rechtliche Grenzen der Ermessensausübung ergeben sich aus den verfassungsrechtlichen Vorgaben der Berufsausübungsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 S. 2 GG und des – in § 1 S. 2 GlüStV gesetzlich konkretisierten – allgemeinen Gleichheitssatzes, welche in verhältnismäßiger Weise zu wahren sind.
Hier liegt ein Ermessensausfall vor. Indiz für einen Ermessensausfall ist die fehlende Begründung einer Entscheidung (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 15. Auflage 2014, § 39 Rn. 56). Dies gilt auch dann, wenn die Entscheidung einer beteiligten Stelle, die interne Bindungswirkung entfaltet, nicht begründet ist. So liegt der Fall hier. Das Land Niedersachsen erteilt gemäß § 19 Abs. 2 S. 1 GlüStV gebündelt die Erlaubnisse für Spielvermittler, die in mehreren Ländern tätig werden. Hierbei beteiligt es nach § 19 Abs. 2 S. 2 i.V.m. § 9a Abs. 5 S. 2 GlüStV das Glücksspielkollegium. An dessen Beschlüsse ist es gebunden (§ 9a Abs. 8 S. 4 GlüStV). Gemäß § 9a Abs. 8 S. 2 und S. 3 GlüStV, den das Glücksspielkollegium wörtlich in § 4 Abs. 4 S. 1 und S. 2 seiner Geschäfts- und Verfahrensordnung übernommen hat, hat das Glücksspielkollegium seine Beschlüsse zu begründen und die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen. Von dieser gesetzlichen Begründungspflicht konnte sich das Glücksspielkollegium auch nicht dadurch befreien, dass es in § 3 Abs. 7 S. 2 2. Hs. seiner Geschäfts- und Verfahrensordnung regelt, dass von einer Aufnahme der Gründe in die Sitzungsniederschrift abgesehen wird, soweit das Glücksspielkollegium einer Beschlussvorlage im Wortlaut und der Begründung folgt. Der Vorschrift des § 9a Abs. 8 S. 2 und S. 3 GlüStV lässt sich dabei nicht entnehmen, dass der Beschluss selbst ausführliche Erwägungen enthalten muss. Für die allgemeine Begründungspflicht in § 39 VwVfG ist anerkannt, dass auch Bezugnahmen auf Unterlagen, auf vorangegangene Verwaltungsakte sowie auf Schreiben der Behörde oder Gutachten, die an den Adressaten ergangen oder diesem zumindest ohne weitere Umstände zugänglich sind, zulässig sind (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. Januar 1987 – BVerwG 1 B 213.86 -, NVwZ 1987, 504; speziell zur Zulässigkeit der Bezugnahme auf Beschlussvorlagen bei Kollegialentscheidungen auch OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 29. September 2011 - 2 B 10902/11.OVG -, Rn. 18, juris). Nach der Rechtsprechung zur Begründungspflicht der Kommission für Zulassung und Aufsicht (ZAK) nach § 35 Abs. 9 S. 3 und S. 4 des Rundfunkstaatsvertrags (RStV) genügt es, wenn sich die Kommissionsmitglieder eine Beschlussvorlage im Wege der Verweisung oder Bezugnahme zu eigen machen, wobei allerdings die Verweisung wie auch der Wille, sich die Begründung zu eigen zu machen, aus der Niederschrift klar und unmissverständlich hervorgehen muss (vgl. etwa OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 29. April 2014 – 2 A 10894/13 -, Rn. 35 ff.; Bayerischer VGH, Urteil vom 19. September 2013 – 7 BV 13.196 -, Rn. 42 ff.; VG Berlin, Urteil vom 22. Mai 2012 – VG 27 K 339.10 -, Rn. 27; juris).
Die Einwände des Beklagten gegen eine Heranziehung der Rechtsprechung zur Begründungspflicht der Gremien der Landesmedienanstalten nach dem Rundfunkstaatsvertrag greifen nicht durch. Zunächst steht ihnen der erklärte Wille des Gesetzgebers entgegen, der die Vorschrift des § 9a Abs. 8 S. 2 und S. 3 GlüStV den entsprechenden Vorschriften des Rundfunkstaatsvertrages bewusst nachempfunden hat (vgl. die Erläuterungen zu § 9a GlüStV, a.a.O., S. 81). Auch hat die rundfunkrechtliche Rechtsprechung, dessen Kenntnis auch dem Gesetzgeber unterstellt werden darf, einen unheilbaren Verfahrensfehler nicht nur bei spezifisch mit Sachverständigen besetzten Gremien wie der Kommission für den Jugendmedienschutz (KJM) angenommen, sondern gerade auch für Kommissionen, die sich aus allgemeinen Vertretern der Landesmedienanstalten zusammensetzen, wie die ZAK. Ungeachtet dessen bringt das einzelne Mitglied des Glücksspielkollegiums jedenfalls bei der gebündelten Erteilung von Erlaubnissen nach § 19 Abs. 2 S. 1 GlüStV einen spezifischen Sachverstand hinsichtlich der im jeweiligen Bundesland zu berücksichtigenden landesgesetzlichen Anforderungen ein. Schließlich und vor allem stützt sich die Rechtsprechung auf das Gebot effektiven Rechtschutzes aus Art. 19 Abs. 4 GG. Hiernach muss dem Adressaten einer behördlichen Entscheidung erkennbar sein, aus welchen Gründen die Entscheidung getroffen worden ist. Nur so wird er in die Lage versetzt, gegen die Entscheidung auch wirksam vorgehen zu können. Bei der Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes handelt es sich jedoch um ein allgemeines Gebot, welches damit auch vorliegend Geltung beansprucht.
Gemessen an diesen Anforderungen sind zwar die Erlaubnisbescheide des Landes Niedersachsen gemäß § 39 Abs. 1 VwVfG begründet. Auch lassen diese hierbei Ermessenserwägungen erkennen. Da das Land Niedersachsen an die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums gebunden war und sich vorliegend auch tatsächlich hieran gebunden fühlte, sind diese jedoch nicht Ausdruck eines selbstständig ausgeübten eigenen Ermessens. Gleiches gilt für den dem Glücksspielkollegium vor dessen Beschlussfassung jeweils zugeleiteten Entwurf einer Erlaubnis. Diesem konnte als bloßem Entscheidungsvorschlag eine verbindliche Ermessensbetätigung nicht vorangehen. Auch das Glücksspielkollegium hat seine Beschlüsse, der Klägerin die streitgegenständliche Vermittlungserlaubnis zu erteilen, nicht begründet. Die Niederschrift der 10. Sitzung des Glücksspielkollegiums vom 20. Juni 2013 und des Umlaufverfahrens vom 30. September 2013 geben die maßgeblichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe der Beschlussfassung nicht wider. Es ist nicht ersichtlich, welchen Verlauf die Diskussion in der Sitzung und im Umlaufverfahren genommen hat und auf welche Begründung sich die Mitglieder des Glücksspielkollegiums geeinigt haben. Die Niederschriften lassen nicht erkennen, dass das Glücksspielkollegium sich des ihm eingeräumten Ermessens bewusst war und sich in Ausübung dessen die konkreten tatsächlichen und rechtlichen Erwägungen des Landes Niedersachsen im Erlaubnisentwurf zu Eigen gemacht hat. Die erforderliche ausdrückliche Bezugnahme auf die Begründung des Bescheidentwurfs, welche größere Bedeutung erlangt, je weiter das eingeräumte Ermessen und komplexer die anzustellenden Ermessenserwägungen sind, fehlt. Sie kann auch nicht in den Zitaten der – im Verwaltungsvorgang schon nicht nachvollziehbar dokumentierten – Erlaubnisentwürfe „in der Fassung vom 21. Juni 2013 (Anlage zu TOP 6.2)“ und „in der von NI am 27. September 2013 übersandten Form“ gesehen werden. Denn die unveränderte Nennung des vorgeschlagenen Erlaubnisentwurfs lässt nicht hinreichend erkennen, ob sich die Mitglieder des Glücksspielkollegiums auch dessen Begründung in vollem Umfang anschließen wollten. Anderes folgt auch nicht aus § 3 Abs. 7 S. 2 2. Hs. der Geschäfts- und Verfahrensordnung des Glücksspielkollegiums. Denn allein die Existenz einer derartigen Geschäftsordnungsregelung ist nicht geeignet, zu belegen, dass sich auch die Praxis des Glücksspielkollegiums im konkreten Einzelfall tatsächlich so dargestellt hat. Die Niederschriften enthalten jedenfalls keinen Hinweis darauf, dass von einer Darstellung der Gründe der Beschlussfassung auf der Grundlage des § 3 Abs. 7 S. 2 2.Hs. der Geschäfts- und Verfahrensordnung abgesehen wurde, weil man der Begründung der Beschlussvorlage folgen wollte.
Ob dieser Begründungsmangel einer Heilung nach § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG zugänglich ist, bedarf hier schon deshalb keiner Entscheidung, da die erforderliche Begründung durch das Glücksspielkollegium jedenfalls auch nicht nachträglich gegeben worden ist. Es erscheint allerdings schon zweifelhaft, ob das Glücksspielkollegium seine Entscheidungen vom 20. Juni 2013 und 30. September 2013 nachträglich ergebnisoffen begründen könnte, nachdem die Erlaubnisbescheide der Klägerin zwischenzeitlich bereits bekanntgegeben worden sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. November 1992 – BVerwG 7 C 21.92 -, Rn. 16, juris). Weiter stellt sich die Frage, ob das Gremium im jetzigen Zeitpunkt überhaupt noch einmal in der damaligen personellen Zusammensetzung zusammenkommen könnte.
Der durch die fehlende Begründung der Beschlussfassung des Glücksspielkollegiums indizierte Ermessensausfall ist nicht widerlegt. Die weitere Unaufklärbarkeit des Sachverhalts, welche maßgeblich darauf beruht, dass das Glücksspielkollegium nach seiner Mitteilung keine eigenen Akten führt, geht zu Lasten der Behörde. Der Ermessensausfall der – lediglich interne Bindungswirkung entfaltenden – Beschlussfassung des Glücksspielkollegiums schlägt auf die Erlaubnisbescheide des Landes Niedersachsen durch (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 21. November 2014 – 6 A 10562/14 -, Rn. 28, juris). Eine Ergänzung der Ermessenserwägungen nach § 114 S. 2 VwGO – durch das im Klageverfahren überdies nicht beteiligte Glücksspielkollegium – scheidet bei einem Ermessensausfall aus.
2. Selbst wenn man nicht schon einen vollständigen Ermessensausfall annimmt, erweisen sich die Erlaubnisbescheide auch deshalb als ermessensfehlerhaft, weil ein Teil der Nebenbestimmungen rechtswidrig ist. Nebenbestimmungen dürfen bei pflichtgemäßer Ermessensausübung nur rechtmäßige Inhalte regeln. Hiernach wird der Beklagte bei seiner erneuten Entscheidung über den Erlaubnisantrag der Klägerin Folgendes zu berücksichtigen haben:
a) Die Auflage, die Wirksamkeit des Sozialkonzepts für den Bereich der Vermittlung über das Internet wissenschaftlich evaluieren zu lassen und nach zwölf Monaten einen Zwischenbericht und nach 24 Monaten einen Bericht über die Evaluierung vorzulegen (Nebenbestimmung Nr. 11 des Bescheides vom 3. Juli 2013), ist rechtswidrig. Zwar sieht § 4 Abs. 5 Nr. 4 2. Hs. GlüStV vor, dass die Wirksamkeit des Sozialkonzepts wissenschaftlich zu evaluieren ist. Da es sich nach der Gesetzesstruktur bei § 4 Abs. 5 Nr. 4 2. Hs. GlüStV um eine ausdrücklich geregelte Tatbestandsvoraussetzung der Erlaubniserteilung handelt, deren Erfüllung sichergestellt werden soll, gewinnt das Bestimmtheitsgebot besonderes Gewicht. Gleichwohl ist die Nebenbestimmung nicht hinreichend bestimmt. Der aus dem Rechtsstaatsprinzip folgende Grundsatz der Bestimmtheit eines Verwaltungsaktes (§ 37 Abs. 1 VwVfG) verlangt zum einen, dass dessen Adressat in der Lage sein muss zu erkennen, was von ihm gefordert wird, und zwar in dem Sinne, dass der behördliche Wille unzweideutig erkennbar und keiner unterschiedlichen subjektiven Bewertung zugänglich ist (BVerwG, Beschluss vom 13. Oktober 2010 – BVerwG 7 B 50.10 -, Rn. 8, juris). Ferner muss der Verwaltungsakt Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung sein können (BVerwG, Urteil vom 2. Juli 2008 – BVerwG 7 C 38.07 -, juris). Welche Anforderungen sich daraus im Einzelfall ergeben, hängt vom jeweiligen Regelungsgehalt des Verwaltungsaktes und von dem mit ihm verfolgten Zweck ab (vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. März 1990 – BVerwG 4 B 45.90 -, juris). Es ist nicht erforderlich, dass sich der Inhalt einer Regelung des Verwaltungsakts allein aus dem Verfügungssatz ergibt. Vielmehr ist auch die Begründung zur Auslegung des Regelungsgehalts heranzuziehen (OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 22. Januar 2004 – 18 B 38/03 -, juris). Unklarheiten und Mehrdeutigkeiten gehen zu Lasten der Behörde. Gemessen an diesem Maßstab genügt die Nebenbestimmung Nr. 11 nicht dem Bestimmtheitsgebot. Weder anhand der Verfügung noch der Begründung lässt sich zweifelsfrei feststellen, welches konkrete Verhalten von der Klägerin verlangt wird. Die Anforderungen an die Evaluation und die Berichte lassen sich dem Erlaubnisbescheid im Einzelnen nicht entnehmen und bleiben damit unklar. Zu Recht hat die Klägerin etwa die Frage aufgeworfen, im Hinblick auf welche wissenschaftliche Fachrichtung die Evaluierung zu erfolgen hat. Der Bescheid gibt auch nicht zu erkennen, dass sich das Ministerium auf eine grundsätzliche Feststellung der Berichtspflicht beschränken und die weitere Konkretisierung der Inhalte einer späteren Entscheidung vorbehalten wollte. Die Nebenbestimmung Nr. 11 hat daher keinen vollstreckbaren Inhalt.
b) Keinen Bedenken begegnen demgegenüber die Befristung in Ziffer I. und die Nebenbestimmungen Nummer 1 (Satz 4), Nr. 2, Nr. 3 (UAbs. 3 Satz 2), Nr. 5, Nr. 9 und Nr. 17 im Bescheid vom 3. Juli 2013 und in Ziffer II. des Bescheides vom 17. Oktober 2013.
aa) Die Befristung der Erlaubnis (Ziffer I. des Bescheides vom 3. Juli 2013) stellt sich als rechtmäßig dar. Die Befristung als solche gibt § 9 Abs. 4 S. 2 GlüStV (und § 4 Abs. 3 AG GlüStV NRW) gesetzlich vor. Die von dem Beklagten konkret bestimmte Fünfjahresfrist, welche er mit dem Erfordernis einer Grundüberprüfung aller erteilten Erlaubnisse – insbesondere hinsichtlich der Zuverlässigkeit und wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der gewerblichen Spielvermittler – zur Erreichung der Ziele des Glücksspielstaatsvertrags begründet, lässt Ermessensfehler nicht erkennen. Es ist nicht ersichtlich, dass die Fünfjahresfrist derart kurz bemessen wäre, dass sie der Klägerin die Ausübung ihrer Vermittlertätigkeit tatsächlich unmöglich machte. Vielmehr hat der Beklagte in nicht zu beanstandender Weise das Interesse der Klägerin an der erforderlichen Planungssicherheit mit dem öffentlichen Interesse an einer Überprüfung erteilter glücksspielrechtlicher Erlaubnis abgewogen und sich hierbei – mit sachlich nachvollziehbarer Begründung – an der gesetzlich geregelten Frist für eine Evaluierung des Glücksspielmarktes in § 32 S. 2 GlüStV orientiert.
bb) Der Zustimmungsvorbehalt für Änderungen der Geschäftsbedingungen/Teilnahmebedingungen für die Länder Baden-Württemberg, Berlin, Brandenburg, Hamburg, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Saarland, Sachsen und Thüringen (Nebenbestimmung Nr. 1, Satz 4 des Bescheides vom 3. Juli 2013 und Ziffer II. des Bescheides vom 17. Oktober 2013) begegnet keinen rechtlichen Bedenken. Er entspricht in den Ländern Baden-Württemberg, Berlin und Niedersachsen einer ausdrücklichen landesgesetzlichen Regelung (§ 18 Abs. 2 LGlüG Baden-Württemberg, § 7 Abs. 4 S. 2 AG GlüStV Berlin, § 4 Abs. 8 S. 2 NGlüSpG). Auch für die übrigen Länder sind die Teilnahmebedingungen, als welche auch die Klägerin selbst ihre Allgemeinen Geschäftsbedingungen im Erlaubnisantrag zutreffend bezeichnet, in dem von dieser nicht angefochtenen Satz 1 der Nebenbestimmung 1 zum Gegenstand der Erlaubnis gemacht worden. Hinsichtlich der Länder Brandenburg, Hamburg und Sachsen wird damit eine landesgesetzliche Vorschrift erfüllt (§ 3 Abs. 4 BbgGlüAG, § 9 Abs. 4 S. 1 HmbGlüÄndStVAG, § 4 Abs. 4 S. 1 SächsGlüStVAG). Eine Änderung der Teilnahmebedingungen hat daher unmittelbare Bedeutung für den Regelungsgehalt der Vermittlungserlaubnis. Denn die geänderten Teilnahmebedingungen sind nur bei behördlicher Genehmigung von der erteilten Erlaubnis gedeckt. Entgegen der Ansicht der Klägerin greift die Regelung dabei nicht gesondert in ihre Vertragsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) ein. Es bleibt ihr unbenommen, mit den Lotterieveranstaltern vertraglich neue Teilnahmebedingungen zu vereinbaren. Die hier angefochtene Auflage regelt allein das öffentlich-rechtliche Erlaubnisverhältnis. Sie soll sicherstellen, dass die Klägerin die vereinbarten geänderten Teilnahmebedingungen auch glücksspielrechtlich zulässig verwenden darf.
cc) Der Anzeigevorbehalt für die Verbindung der Vermittlung von Spielaufträgen mit weiteren Dienstleistungen oder Produkten zu einem einheitlichen Produkt (Nebenbestimmung Nr. 2 des Bescheides vom 3. Juli 2013) ist rechtlich nicht zu beanstanden. Änderungen der in Ziffer I. des Bescheides vom 3. Juli 2013 erlaubten Produkte und Produktausgestaltungen betreffen unmittelbar den Regelungsgehalt der Erlaubnis. Sie machen eine behördliche Prüfung erforderlich, ob die neuen Produkte oder Produktausgestaltungen noch von der Erlaubnis erfasst sind oder es einer Änderung der Erlaubnis bedarf. Dies stellt der Anzeigevorbehalt in verhältnismäßiger Verfolgung der Ziele des § 1 GlüStV sicher, zu denen auch die Bekämpfung der möglichen gesteigerten Sucht- oder erhöhten Manipulationsgefahr kombinierter Glücksspiele gehört. Der besondere Zustimmungsvorbehalt für das Land Brandenburg berücksichtigt § 3 Abs. 3 S. 1 Nr. 7 BbgGlüAG, wonach bei der Vermittlung von Kombinationen gleichartiger oder unterschiedlicher Glücksspiele deren Zusammenstellung unmittelbar in der Erlaubnis festzulegen ist.
dd) Die Regelung, dass Änderungen bei der Zusammenarbeit mit Dritten für das Land Brandenburg der vorherigen Erlaubnis bedürfen (Nebenbestimmung Nr. 3, UAbs. 3, Satz 2 des Bescheides vom 3. Juli 2013), ist rechtmäßig. Sie ist bestimmt, da sich der Begriff des Dritten unter Rückgriff auf den mit ihr verfolgten gesetzlichen Zweck, wonach die Erlaubnis nicht einem Anderen zur Ausübung überlassen werden darf (§ 9 Abs. 4 S. 4 GlüStV), und seiner Definition im Bescheid selbst zweifelsfrei dahingehend ermitteln lässt, dass er nur unmittelbar zur Durchführung der Vermittlung eingeschaltete Firmen erfasst. Landesgesetzliche Grundlage des Erlaubnisvorbehalts ist § 3 Abs. 3 Nr. 1 BbgGlüAG. Hiernach sind in Brandenburg in der Erlaubnis die vom Vermittler eingeschalteten dritten Personen festzulegen. Die Dritten werden damit – wie hier mit der Bezeichnung der B... in Ziffer III. des Bescheides vom 3. Juli 2013 geschehen – zum Regelungsgegenstand der Vermittlungserlaubnis. Das Hinzukommen oder Ausscheiden eines Dritten hat daher unmittelbare Auswirkungen auf den Inhalt der Erlaubnis. Denn diese bedarf damit einer Änderung.
ee) Die Bestimmung, wonach Änderungen der Rechtsform der gewerblichen Spielvermittlerin und beauftragter Dritter im Land Brandenburg der vorherigen Erlaubnis bedürfen (Nebenbestimmung Nr. 5, Satz 3 des Bescheides vom 3. Juli 2013), ist ebenfalls rechtmäßig. Die Regelung, bei der das Ministerium den Begriff der „Erlaubnis“ ersichtlich im Sinne des Bescheides und – entgegen dem Verständnis der Klägerin – nicht dahingehend verwendet, dass die zivilrechtliche Wirksamkeit der Rechtsformänderung von einer vorherigen behördlichen Genehmigung abhängig gemacht werden soll, dient, soweit sie die Inhaberin der Vermittlungserlaubnis betrifft, der unmittelbaren Sicherstellung des § 9 Abs. 4 S. 4 GlüStV, wonach die glücksspielrechtliche Erlaubnis nicht übertragbar ist und Anderen nicht zur Ausübung überlassen werden kann. Im Übrigen flankiert sie die Nebenbestimmung Nr. 3 und stützt sie sich wie diese auf § 3 Abs. 3 Nr. 1 BbgGlüAG, wonach die Erlaubnis in Brandenburg auch die Bezeichnung der vom Vermittler eingeschalteten dritten Personen umfasst. Eine Änderung der Rechtsform hat zur Folge, dass es sich bei dem Dritten im rechtlichen Sinne um einen Anderen handelt, der von der Erlaubnis nicht mehr erfasst wird. Die Regelung stellt sich hierbei auch als verhältnismäßig dar. Denn sie knüpft nicht an die geänderte Rechtsform als Selbstzweck an, sondern trägt dem Umstand Rechnung, dass mit der Rechtsformänderung auch personelle Veränderungen einhergehen können, die eine erneute Überprüfung der Zuverlässigkeit des beauftragten Dritten erforderlich machen.
ff) Die Auflage, den Ausschluss minderjähriger Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung sicherzustellen (Nebenbestimmung Nr. 9 des Bescheides vom 3. Juli 2013), ist nicht zu beanstanden. Sie konkretisiert § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV, wonach die Erlaubniserteilung voraussetzt, dass der Ausschluss minderjähriger Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet ist. Die hierbei in Bezug genommenen Richtlinien der KJM entsprechen der unmittelbaren Vorstellung des Gesetzgebers von der Umsetzung des § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV (vgl. Erläuterungen zum GlüStV, Drucksache des Landtags von Baden-Württemberg 15/1570, S. 65; s.a. § 5 Abs. 2 S. 2 ThürGlüG: „durch geeignete praxistaugliche Verfahren sicherzustellen“). Die sich hieraus ergebenden Anforderungen an das Authentifizierungsverfahren erfüllt die Klägerin nach den Feststellungen des Beklagten. Soweit sich die Klägerin gleichwohl gegen die Einhaltung der KJM-Richtlinien wegen der hiermit verbundenen höheren Kosten insbesondere des Identifizierungsverfahrens wendet, erweist sich die Nebenbestimmung Nr. 9 jedenfalls deshalb als verhältnismäßig, weil sie die Beachtung der KJM-Richtlinien nicht zwingend vorschreibt, sondern dem Spielvermittler die Möglichkeit eröffnet, auch „ähnlich qualifizierte Alternativen“ zur Identifizierung oder „in der Schutzwirkung gleichwertige Verfahren“ zur Authentifizierung zu verwenden (so auch VG Hamburg, Urteil vom 3. Juli 2014 – 4 K 2865/12 -, Rn. 87, juris). Angesichts des unmittelbaren Willens des Gesetzgebers, den Ausschluss Minderjähriger durch die Einhaltung der KJM-Richtlinien zu gewährleisten, und der Öffnung der Auflage für alternative Verfahren, erweist sich die von der Klägerin aufgeworfene Frage nach einer Notifizierungspflicht der – die KJM-Richtlinien gleichsam erwähnenden – sogenannten Internet-Eckpunkte des Glücksspielkollegiums, auf die der angefochtene Bescheid selbst allerdings auch in seiner Begründung nicht Bezug nimmt, nicht als entscheidungserheblich. Ungeachtet dessen wurde die sich aus der Richtlinie 98/34/EG ergebende Pflicht zur Notifizierung jedenfalls dadurch erfüllt, dass der Glücksspielstaatsvertrag selbst, der den Ausschluss minderjähriger Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung in § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV regelt, notifiziert worden ist (vgl. Mitteilung der Europäischen Kommission im Notifizierungsverfahren 2011/0188/D vom 20. März 2012).
gg) Schließlich ist auch die Verpflichtung der Klägerin, zum Ausschluss gesperrter Spieler den Abgleich mit der zentralen Sperrdatei nach § 29 Abs. 3 GlüStV durchzuführen, sobald diese errichtet ist, oder aber in der Übergangszeit die von den zuständigen Behörden angebotenen Verfahren des Sperrdatenabgleichs anzuwenden (Nebenbestimmung Nr. 17 des Bescheides vom 3. Juli 2013), rechtlich einwandfrei. Sie dient in verhältnismäßiger Weise dem gesetzlichen Ziel des Spielerschutzes (§ 1 S. 1 Nr. 3 GlüStV). Gemäß § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV setzt die Erteilung einer Erlaubnis zur Vermittlung von Lotterien im Internet voraus, dass der Ausschluss gesperrter Spieler gewährleistet ist. Nach dem Willen des Gesetzgebers ist hiermit der durchgehende Ausschluss gesperrter Spieler gemeint (vgl. die Erläuterungen zum GlüStV, Drucksache des Landtags von Baden-Württemberg 15/1570, S. 65). Zahlreiche Landesgesetze regeln daher ausdrücklich, dass in den Nebenbestimmungen zu einer Vermittlungserlaubnis „über die in § 22 Abs. 2 S. 1 GlüStV getroffenen Regelungen hinausgehende Vorgaben zum Ausschluss gesperrter Spieler gemacht werden“ können (§ 2 Abs. 5 S. 2 LGlüG Baden-Württemberg, Art. 2 Abs. 4 S. 2 AGGlüStV Bayern, § 7 Abs. 3 S. 2 AG GlüStV Berlin, § 9 Abs. 3 HmbGlüÄndStVAG, § 9 Abs. 2 S. 2 HGlüG, § 4 Abs. 6 S. 1 NGlüSpG, § 4 Abs. 3 S. 1 AG GlüStV NRW, § 5 Abs. 4 S. 2 GlüStVAG M-V). Die Vorschrift des § 22 Abs. 2 S. 1 GlüStV, wonach gesperrte Spieler (nur) von der Teilnahme an Lotterien ausgeschlossen sind, die – anders als die hier vermittelten – häufiger als zweimal pro Woche veranstaltet werden, enthält damit, anders als die Klägerin meint, keine abschließende Regelung des gesetzlichen Teilnahmeverbots, sondern wird für den Fall, dass die Vermittlung der Lotterie über das Internet erfolgt, durch die weitergehende Anforderung des § 4 Abs. 5 Nr. 4 GlüStV überlagert (a.A. VG Hamburg, Urteil vom 3. Juli 2014 – 4 K 2865/12 -, Rn. 80). Dies zugrunde gelegt lassen weder das zum Ausschluss der gesperrten Spieler gewählte Mittel des Sperrdatenabgleichs noch die Entscheidung, die Verpflichtung bereits dem Vermittler und nicht erst dem Veranstalter aufzuerlegen, Ermessensfehler erkennen. Sie erscheinen unter praktischen Gesichtspunkten geradezu zwingend und knüpfen an das gesetzlich geregelte Instrument der zentralen Sperrdatei (§ 23 GlüStV) und die Mitwirkungspflicht der Vermittler beim übergreifenden Sperrsystem (§ 8 Abs. 6 GlüStV) an.
IV.
Über die mit dem Hilfsantrag zu 4 erhobene Feststellungsklage, für die gemäß § 52 Nr. 5 VwGO nicht das Verwaltungsgericht Berlin, sondern das Verwaltungsgericht Hannover zuständig wäre, war damit nicht zu entscheiden.
V.
Die Kostenentscheidung richtet sich nach § 155 Abs. 1 S. 1 und § 161 Abs. 2 S. 1 VwGO und berücksichtigt das Verhältnis des anteiligen Obsiegens und Unterliegens.
VI.
Die Entscheidung über die Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.
VII.
Die Berufung wird nach § 124a Abs. 1 S. 1 i.V.m. § 124 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen, da insbesondere die Rechtsfragen nach der Vereinbarkeit des gesetzlichen Erlaubnisvorbehalts für die Vermittlung von Lotterien im Internet (§ 4 Abs. 1 S. 1 und Abs. 5 S. 1 GlüStV) mit Verfassungs- und Unionsrecht, die Anforderungen der gesetzlichen Begründungspflicht für Beschlüsse des Glücksspielkollegiums (§ 9a Abs. 8 S. 3 GlüStV) und die Folge einer unterbliebenen Begründung für die Rechtmäßigkeit der Ermessensentscheidung der durch den Beschluss gebundenen Behörde grundsätzliche Bedeutung haben. Aus demselben Grund wird auch die Sprungrevision gemäß § 134 Abs. 2 S. 1 i.V.m. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zugelassen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 133, 157 BGB
§ 1 GlüStV
§ 39 VwVfG
§ 9a GlüStV
§ 23 GlüStV
§ 167 VwGO
§ 709 ZPO
§ 78 Abs. 5 Aufenthaltsgesetz
§ 29 Abs. 3 GlüStV
§ 52 Nr. 3 S. 2 und S. 5 VwGO
§ 91 Abs. 2 VwGO
§ 42 Abs. 1 1. Alt. der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 42 Abs. 1 2. Alt. VwGO
§ 4 Abs. 5 S. 1 GlüStV
§ 4 Abs. 2 GlüStV
§ 4 Abs. 2 S. 3 GlüStV
§ 9 Abs. 4 S. 2 GlüStV
§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 48 Abs. 1 VwVfG
§ 49 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG
§ 80 Abs. 1 VwGO
§ 68 Abs. 2, 75 S. 1 VwGO
§ 5 Abs. 1 BremGlüG
§ 9 Abs. 3 HGlüG
§ 68 Abs. 1 S. 2 und Abs. 2 VwGO
§ 4 Abs. 4 GlüStV
§ 4 Abs. 5 GlüStV
§ 2 Abs. 2 LGlüG
§ 7 Abs. 1 S. 3 AGGlüstV
§ 3 Abs. 1 S. 2 und S. 3 BbgGlüAG
§ 5 Abs. 3 BremGlüG
§ 9 Abs. 1 HmbGlüÄndVAG
§ 9 Abs. 1 S. 1 HGlüG
§ 5 Abs. 3 GlüStvAG
§ 4 Abs. 2 NGlüSpG
§ 4 Abs. 2 AGGlüStV
§ 5 Abs. 4 LGlüG
§ 4 Abs. 5 AG
§ 4 Abs. 1 SächsGlüStVAG
§ 13 Abs. 10 GlüG
§ 5 Abs. 2 ThürGlüG
§ 9 Abs. 4 GlüStV
§ 2 Abs. 4 S. 2 LGlüG
§ 7 Abs. 3 S. 1 AGGlüstV
§ 9 Abs. 3 HmbGlüÄndVAG
§ 5 Abs. 4 S. 3 GlüStvAG
§ 4 Abs. 6 S. 1 NGlüSpG
§ 4 Abs. 3 S. 1 AGGlüStV
§ 1 S. 1 GlüStV
§ 113 Abs. 5 S. 2 VwGO
§ 36 Abs. 2 VwVfG
§ 36 Abs. 3 VwVfG
§ 114 S. 1 VwGO
§ 1 S. 2 GlüStV
§ 19 Abs. 2 S. 1 GlüStV
§ 9a Abs. 5 S. 2 GlüStV
§ 9a Abs. 8 S. 4 GlüStV
§ 9a Abs. 8 S. 2 und S. 3 GlüStV
§ 39 Abs. 1 VwVfG
§ 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG
§ 114 S. 2 VwGO
§ 37 Abs. 1 VwVfG
§ 4 Abs. 3 AG GlüStV NRW
§ 32 S. 2 GlüStV
§ 18 Abs. 2 LGlüG
§ 7 Abs. 4 S. 2 AG
§ 4 Abs. 8 S. 2 NGlüSpG
§ 3 Abs. 4 BbgGlüAG
§ 9 Abs. 4 S. 1 HmbGlüÄndStVAG
§ 4 Abs. 4 S. 1 SächsGlüStVAG
§ 3 Abs. 3 S. 1 Nr. 7 BbgGlüAG
§ 9 Abs. 4 S. 4 GlüStV
§ 3 Abs. 3 Nr. 1 BbgGlüAG
§ 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV
§ 5 Abs. 2 S. 2 ThürGlüG
§ 1 S. 1 Nr. 3 GlüStV
§ 22 Abs. 2 S. 1 GlüStV
§ 2 Abs. 5 S. 2 LGlüG
§ 7 Abs. 3 S. 2 AG
§ 9 Abs. 3 HmbGlüÄndStVAG
§ 9 Abs. 2 S. 2 HGlüG
§ 4 Abs. 3 S. 1 AG GlüStV NRW
§ 5 Abs. 4 S. 2 GlüStVAG
§ 4 Abs. 5 Nr. 4 GlüStV
§ 8 Abs. 6 GlüStV
§ 52 Nr. 5 VwGO
§ 161 Abs. 2 S. 1 VwGO
§ 124 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 4 Abs. 1 S. 1 und Abs. 5 S. 1 GlüStV
§ 9a Abs. 8 S. 3 GlüStV
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 20 Abs. 3 Grundgesetz
Art. 20 Abs. 2 GG
Art. 2 Abs. 3 AGGlüStV
Art. 12 Abs. 1 S. 2 GG
Art. 56 Abs. 1 AEUV
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 4 S. 2 AGGlüStV

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1987, 504
23 K 261.13
11 C 2.00
3 C 136.79
3 C 15.84
1 B 23.95
4 C 70.80
4 B 14.13
1 A 389/12
8 C 23.80
6 C 42.06
18 K 551/09
1 BvR 2576/04
1 BvR 928/08
8 C 5.10
4 K 2865/12
1 B 213.86
2 B 10902/11
2 A 10894/13
7 BV 13.19
27 K 339.10
7 C 21.92
6 A 10562/14
7 B 50.10
7 C 38.07
4 B 45.90
18 B 38/03