Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2012-02-24, Aktenzeichen 6 B 11492/11
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2012:0224.6B11492.11.0A

Tenor:
Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Trier vom 6. Dezember 2011 wird zurückgewiesen.
Der Antragsteller hat die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu tragen.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 989,21 € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde des Antragstellers hat keinen Erfolg. Die von ihm dargelegten Gründe, die gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO allein Gegenstand der Überprüfung durch den Senat sind, führen nicht zu einer von dem angefochtenen Beschluss abweichenden Interessenabwägung. Dem Verwaltungsgericht ist vielmehr darin zuzustimmen, dass an der Rechtmäßigkeit der Heranziehung des Antragstellers zu einem wiederkehrenden Beitrag durch Bescheid vom 6. Juni 2011 keine ernstlichen Zweifel im Sinne des § 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO bestehen.
Insbesondere hält der Senat an seiner bereits in den Urteilen vom 20. November 2007 (6 C 10601/07.OVG, AS 35, 209, DVBl 2008, 135, ESOVGRP, juris) und vom 10. Juni 2008 (6 C 10255/08, AS 36, 195, KStZ 2009, 37, ESOVGRP, juris) ausführlich begründeten Auffassung fest, dass die in § 10a KAG getroffene Neuregelung zur Erhebung wiederkehrender Beiträge für den Ausbau von Verkehrsanlagen verfassungsgemäß ist. Dies gilt auch unter Berücksichtigung des Vorlagebeschlusses des Verwaltungsgerichts Koblenz an das Bundeverfassungsgericht vom 1. August 2011 - 4 K 1392/10.KO -, soweit dessen Begründung vom Antragsteller im Rahmen des Beschwerdeverfahrens in Bezug genommen worden ist.
So bleibt trotz der in § 10a KAG zur Erhebung wiederkehrender Beiträge eingeräumte Möglichkeit, eine aus allen Anbaustraßen in der Gemeinde oder einzelnen, voneinander abgrenzbarer Gebietsteilen bestehende einheitliche öffentliche Einrichtung zu bilden, die für die Beitragserhebung unerlässliche Verknüpfung zwischen Abgabenlast und Sondervorteil erhalten (vgl. hierzu BVerfG, 1 BvL 1/58, BVerfGE 9, 291 [297]; BVerfG, 2 BvR 591/95, NVwZ 2003, 467).
Soweit mit der Beschwerde geltend gemacht wird, die einheitliche öffentliche Einrichtung aller Anbaustraßen ermögliche keine Abgrenzung zwischen Sondervorteil und beitragsfreiem Allgemeingebrauch, verkennt sie, dass der mit einem Straßenausbau verbundene Sondervorteil, der die Beitragserhebung rechtfertigt, keineswegs in einem über den Gemeingebrauch an Straßen hinausgehenden Sondernutzungsrecht besteht. Sowohl bei der Erhebung von Einmalbeiträgen als auch bei der Erhebung wiederkehrender Straßenausbaubeiträge geht es nicht um den Vorteil der Straßenbenutzung. Denn diese Möglichkeit steht auch Ortsfremden sowie nicht beitragspflichtigen Einwohnern offen. Der die Beitragserhebung rechtfertigende Sondervorteil liegt für den Eigentümer eines qualifiziert nutzbaren Grundstücks beim einmaligen Beitrag in der unmittelbaren Zugangs- bzw. Zufahrtsmöglichkeit zu der ausgebauten Verkehrsanlage (§ 10 Abs. 5 KAG) und beim wiederkehrenden Beitrags nach § 10a Abs. 1 Satz 2 KAG in der rechtlichen und tatsächlichen Möglichkeit einer Zufahrt oder eines Zugangs zu einer der Verkehrsanlagen der einheitlichen öffentlichen Einrichtung, die von allen zum Anbau bestimmten Verkehrsanlagen gebildet wird. Diese Zugangs- bzw. Zufahrtsmöglichkeit stellt für ein Grundstück einen Sondervorteil dar, wenn es gerade wegen dieser wegemäßigen Erschließung qualifiziert (baulich und/oder gewerblich) nutzbar ist bzw. bleibt (vgl. OVG RP, 6 A 10158/06, AS 33, 260, KStZ 2006, 171, ESOVGRP, juris). Dass diese Zugänglichkeit und damit die qualifizierte Nutzbarkeit eines Grundstücks gesichert wird, rechtfertigt die Erhebung von Beiträgen für den Straßenausbau.
Dabei darf – worauf der Senat (6 C 10601/07.OVG, AS 35, 209, DVBl 2008, 135, ESOVGRP, juris) bereits hingewiesen hat – nicht übersehen werden, dass die Zugänglichkeit zu einem Grundstück keineswegs allein durch die Straße, an der es gelegen ist, vermittelt wird, sondern zusätzlich durch andere Verkehrsanlagen, die den Anschluss ans übrige Straßennetz herstellen. Diese Abhängigkeit von weiteren Verkehrsanlagen wird von dem Sondervorteil, der durch den Ausbau einer Anbaustraße innerhalb der einheitlichen öffentlichen Einrichtung entsteht, erfasst. Das vom Senat (6 C 10601/07.OVG, AS 35, 209, DVBl 2008, 135, ESOVGRP, juris) in diesem Zusammenhang erwähnte Beispiel einer mehr als 100 m langen, selbständigen Sackgasse belegt diese Abhängigkeit ungeachtet der Frage, unter welchen Umständen eine Erschließungseinheit aus einer solchen Sackgasse und der Hauptstraße, auf die sie angewiesen ist, gebildet werden kann.
Der Sondervorteil eines qualifiziert nutzbaren Grundstücks in einer von allen zum Anbau bestimmten Verkehrsanlagen gebildeten einheitlichen öffentlichen Einrichtung durch den Ausbau einer entfernt liegenden Anbaustraße setzt keinen räumlichen und funktionalen Zusammenhang der Verkehrsanlagen in der Einrichtung voraus. Denn der Gesetzgeber hat dem § 10a KAG einen neuen Anlagen- und Vorteilsbegriff zugrunde gelegt, der vom bisherigen in wesentlicher Hinsicht abweicht und nicht mehr vom Vorliegen eines räumlichen und funktionalen Zusammenhangs der Verkehrsanlagen in der Abrechnungseinheit abhängt. Abgesehen davon war der durch die räumlich und funktional zusammenhängende Abrechnungseinheit nach bisherigem Beitragsrecht vermittelte Vorteil nicht „konkreter“ als der Sondervorteil, den die einheitliche öffentliche Einrichtung gemäß § 10a KAG in ihrer Gesamtheit als einheitliches Straßensystem bietet (OVG RP, 6 C 10601/07.OVG, AS 35, 209, DVBl 2008, 135, ESOVGRP, juris). Denn auch der Umstand, dass die Bildung einer einzigen Abrechnungseinheit nach bisherigem Recht grundsätzlich nur in kleineren Gemeinden oder in Ortsteilen vergleichbarer Größe möglich war (OVG RP, 6 C 10580/02.OVG, AS 30, 291, ESOVGRP; 6 A 10631/03.OVG, ESOVGRP, juris), lässt nicht den Schluss zu, der wiederkehrende Beitrag habe nach dem bisherigen Recht eine größere „Nähe zum Aufwand“ gehabt (vgl. Kube, LKRZ 2007, 93 f.; von Mutius, Verfassungsrechtliche Anforderungen an eine Novellierung des kommunalen Beitragsrechts, 1985, S. 46; Schoch, Verfassungsrechtliche Anforderungen an die Erhebung „wiederkehrender Beiträge“ für Verkehrsanlagen, 2005, S. 59, 65).
So sieht § 10a Abs. 1 Satz 2 KAG die Möglichkeit vor, in einzelnen, voneinander abgrenzbaren Gebietsteilen einer Gemeinde eigenständige öffentliche Einrichtungen von Anbaustraßen zu schaffen und damit dem Gesichtspunkt der Nähe zum Aufwand in besonderer Weise Rechnung zu tragen. Der Gesetzgeber wollte mit dieser "Auftrennung" (Landtags-Drucks. 15/318, S. 7) des Gemeindegebiets ermöglichen, dass besonderen örtlichen Gegebenheiten Rechnung getragen wird (vgl. OVG RP, 6 C 10255/08.OVG, AS 36, 195, KStZ 2009, 37, ESOVGRP). Dementsprechend bestimmt § 10a Abs. 1 Satz 3 KAG, dass die Gemeinde die Entscheidung über die eine Einheit bildenden Verkehrsanlagen "in Wahrnehmung ihres Selbstverwaltungsrechts unter Beachtung der örtlichen Gegebenheiten" trifft. Solche örtliche Gegebenheiten, die die Bildung einer einzigen öffentlichen Einrichtung von Anbaustraßen im gesamten Gemeindegebiet rechtfertigen, werden regelmäßig in kleineren oder mittelgroßen Gemeinden vorliegen. Hingegen wird in größeren Gemeinden und insbesondere in Großstädten die Bildung mehrerer Einrichtungen naheliegen, um eine Nähe des Beitragspflichtigen zum Aufwand zu gewährleisten (so schon OVG RP, 6 A 10505/10.OVG, ESOVGRP, juris). Der so durch § 10a KAG den Gemeinden eingeräumte Entscheidungsspielraum gestattet es daher, im Einzelfall Einheiten von Verkehrsanlagen zu bilden, die den Beitragspflichtigen einen hinreichenden Sondervorteil vermitteln.
Der Systemwechsel vom bisherigen wiederkehrenden Beitrag in einer räumlich und funktional zusammenhängenden Abrechnungseinheit zum wiederkehrenden Beitrag in grundsätzlich einer einheitlichen öffentlichen Einrichtung der Anbaustraßen, also zu dem neuen Anlagen- und Vorteilsbegriff des § 10a KAG, ist im Gesetzgebungsverfahren auch zu Recht mit dem Feld-, Weinbergs- und Waldwegenetz einer Gemeinde verglichen worden. Dass dieses meist weitmaschiger ist als das Anbaustraßennetz in einer Gemeinde, bedeutet nicht, dass einem qualifiziert nutzbaren Grundstück in einer von allen zum Anbau bestimmten Verkehrsanlagen gebildeten einheitlichen öffentlichen Einrichtung durch den Ausbau einer von diesem Grundstück entfernt liegenden Anbaustraße kein Sondervorteil zuteil wird. Der beitragsrechtlich relevante Vorteil, den die Beitragspflichtigen sowohl in der Gemeindeeinrichtung „Feld-, Weinbergs- und Waldwegenetz“ (vgl. OVG RP, 6 A 11246/03, ESOVGRP) als auch in einheitlichen öffentlichen Einrichtung der Anbaustraßen haben, besteht in der Erhaltung, Verbesserung oder Erweiterung des Wege- bzw. Straßensystems durch entsprechende Ausbaumaßnahmen der Gemeinde (Gesetzesbegründung zu § 10a KAG, LT-Drucks. 15/318 S. 7). Der Senat (6 C 10601/07.OVG, AS 35, 209, DVBl 2008, 135, ESOVGRP, juris) hat bereits entschieden und hält daran fest, dass der mit der Bildung einer einheitlichen öffentlichen Einrichtung verbundene Sondervorteil auch in der grundsätzlichen Verpflichtung der Gemeinde zum Ausdruck kommt, diese Einrichtung funktionsfähig zu halten.
Dieser Systemwechsel ist auch nicht wegen der Wahlmöglichkeit der Gemeinden zwischen einmaligen und wiederkehrenden Beiträgen im Straßenausbaubeitragsrecht verfassungsrechtlich zu beanstanden. Denn auch der mit dem einmaligen Beitrag korrespondierende Vorteilsbegriff bleibt unvollkommen; auch er vermag den Vorzug, den der beitragspflichtige Grundstückseigentümer durch den Straßenausbau erfährt, nicht präzise abzubilden. So lässt die bloße Anknüpfung an die Zugänglichkeit zu der ausgebauten Verkehrsanlage beim einmaligen Beitrag unberücksichtigt, dass zur wegemäßigen Erschließung eines bestimmten Grundstücks allein die Straße, an der es gelegen ist, keineswegs ausreicht, sondern erst über andere Verkehrsanlagen der Anschluss an das übrige Straßennetz vermittelt wird (OVG RP, 6 C 10601/07.OVG, AS 35, 209, DVBl 2008, 135, ESOVGRP, juris). Diesem Aspekt wird der oben dargelegte Vorteilsbegriff, der den wiederkehrenden Beitrag im Sinne des § 10a KAG kennzeichnet, eher gerecht.
Der Beschluss des VG Koblenz vom 1. August 2011(4 K 1392/10.KO, juris) gibt auch aus anderen Gründen keine Veranlassung, an der Verfassungsmäßigkeit der Neuregelung des § 10a KAG zu zweifeln. Insbesondere hat die satzungsrechtliche Konstituierung einer einheitlichen öffentlichen Einrichtung der Anbaustraßen in der Gemeinde nicht zur Folge, dass sämtliche einbezogenen Straßen ihre aufgrund anderer Normen bestehende rechtliche Klassifizierung und Eigenständigkeit verlieren. Dennoch wird dadurch eine neue einheitliche öffentliche Gemeindeeinrichtung geschaffen.
Dabei unterliegt eine öffentliche Straße, die zum Anbau bestimmt ist, vielfältigen Regelungen unterschiedlicher Rechtsgebiete: Das Grundstück (Wegeparzelle), auf dem die Straße verläuft, steht im Eigentum einer oder mehrerer natürlicher oder juristischer Personen und kann zugunsten eines anderen Rechtssubjekts auf bürgerlich-rechtlicher Grundlage belastet sein. Nach dem öffentlichen Sachenrecht, nämlich dem Straßenrecht, bestimmt sich die Widmung der Straße und die Trägerschaft der Baulast. Aufgrund des (Bundes-)Straßenverkehrsrechts kann die Straßenverkehrsbehörde Regelungen des Verkehrs auf der Straße treffen. Das Erschließungsbeitragsrecht ermöglicht die Erhebung von Erschließungsbeiträgen für die erstmalige endgültige Herstellung der Straße, während nach dem Kommunalabgabenrecht Ausbaubeiträge für die Erneuerung, die Erweiterung, die Verbesserung oder den Umbau der Straße erhoben werden können. Mit der satzungsrechtlichen Konstituierung einer einheitlichen öffentlichen Einrichtung der Anbaustraßen in der Gemeinde zum Zwecke der Erhebung wiederkehrender Ausbaubeiträge wird weder der bundesrechtliche Vorrang der Erhebung von Erschließungsbeiträgen für die erstmalige endgültige Herstellung einer Straße berührt noch straßenverkehrsrechtliche Anordnungen und auch nicht die straßenrechtliche Widmung oder Straßenbaulast. Die Schaffung einer Einrichtung nach § 10a KAG hat auch nicht zur Folge, dass die einbezogenen Ortsdurchfahrten ihre straßenrechtliche Klassifizierung als Bundes-, Landes- oder Kreisstraßen oder ihre Eigenständigkeit als Grundstück im bürgerlich-rechtlichen Sinn verlieren. Die Frage, ob der Landesgesetzgeber die Ortsdurchfahrt einer Bundesstraße zu einem (unselbständigen) Bestandteil einer kommunalen Einrichtung machen darf, stellt sich deshalb nicht. Ebenso wenig führt das Fortbestehen der Selbständigkeit der Straßen in der einheitlichen öffentlichen Einrichtung der Anbaustraßen zu einem Widerspruch in der Rechtsprechung des Senats. Die vom Verwaltungsgericht Koblenz insoweit angeführten Entscheidungen im Verfahren 6 C 10580/02.OVG (NVwZ-RR 2003, 591, ESOVGRP, juris) und im Verfahren 6 A 33/75 (AS 14, 364) ergingen zur früheren, nicht mehr geltenden beitragsrechtlichen Rechtslage.
Obwohl sämtliche einbezogenen Straßen ihre aufgrund anderer Normen bestehende rechtliche Klassifizierung und Eigenständigkeit behalten, wird mit der satzungsrechtlichen Konstituierung einer öffentlichen Einrichtung der Anbaustraßen in der Gemeinde eine neue einheitliche öffentliche Gemeindeeinrichtung zur Erhaltung, Verbesserung oder Erweiterung des Anbaustraßensystems durch entsprechende Ausbaumaßnahmen der in der Baulast der Gemeinde stehenden Straßen bzw. Teileinrichtungen geschaffen (vgl. Gesetzesbegründung zu § 10a KAG, LT-Drucks. 15/318 S. 7). Denn eine Anbaustraße in einer Gemeinde kann gleichzeitig mehreren Zwecken dienen und dementsprechend jeweils unterschiedlichen rechtlichen Regelungen unterliegen. Beispielsweise kann die Ortsdurchfahrt einer Bundesstraße sowohl dem überörtlichen als auch dem innerörtlichen Verkehr dienen. Sie kann, was die einzelnen Teileinrichtungen angeht, in der Baulast unterschiedlicher Träger stehen. Dass Ortsdurchfahrten von Bundesstraßen deshalb mehr Aufgaben als Gemeindestraßen haben, ist unerheblich. Denn einerseits ist die Zweckbestimmung von Gemeindestraßen ebenfalls unterschiedlich, je nach dem, ob sie – wie Sackgassen – nur dem Anliegerverkehr oder ob sie – wie Durchgangsstraßen – auch der Verbindung zu anderen Straßen dienen. Hinzu kommen Unterschiede straßenverkehrsrechtlicher Art: Auch Gemeindestraßen, die als verkehrsberuhigte Zonen festgesetzt sind, gehören zur einheitlichen öffentlichen Einrichtung, sofern sie zum Anbau bestimmt sind.
Die Einheitlichkeit der öffentlichen Einrichtung der Anbaustraßen wird zudem bei der satzungsrechtlichen Festlegung des Gemeindeanteils gemäß § 10a Abs. 3 KAG deutlich. Denn dabei muss der Satzungsgeber sämtliche in der Baulast der Gemeinde stehenden Verkehrsanlagen und -teile innerhalb der öffentlichen Einrichtung von Anbaustraßen in den Blick nehmen und insgesamt das Verhältnis von Anlieger- und Durchgangsverkehr gewichten, wobei der gesamte von Anliegergrundstücken innerhalb der öffentlichen Einrichtung ausgehende bzw. dorthin führende Verkehr als Anliegerverkehr zu bewerten ist (OVG RP, 6 A 11146/09.OVG, ESOVGRP, juris; 6 C 11187/10.OVG, ESOVGRP, juris).
Vor dem Hintergrund der grundsätzlichen Verpflichtung der Gemeinde, diese Einrichtung insgesamt funktionsfähig zu halten, besteht ihr Zweck ferner in der Refinanzierung der Ausbaumaßnahmen durch die Erhebung wiederkehrender Beiträge.
Angesichts dessen muss nicht erörtert werden, ob das Erschließungsbeitragsrecht auf die Kosten zur Baureifmachung eines Grundstücks oder Baugebiets beschränkt ist und ob das Wegenetz einer Stadt eine Erschließungseinheit darstellen kann.Auch aus dem Umstand, dass straßenrechtlich zwar die allgemeine Straßenbaulast der Gemeinden geregelt, aber keine Kostenabwälzung auf die Anlieger vorgesehen ist, lässt sich nicht schließen, die kommunalabgabenrechtliche Erhebung von Straßenausbaubeiträgen für Ausbaumaßnahmen in einer einheitlichen öffentlichen Einrichtung der Anbaustraßen sei auch bei Vorliegen eines Sondervorteils ausgeschlossen.
Soweit in dem Beschluss des VG Koblenz vom 1. August 2011(4 K 1392/10.KO, juris) Schwierigkeiten im Zusammenhang mit dem Sanierungsbetragsrecht und mit der Festlegung der Verkehrsanlagen, die zur einheitlichen öffentlichen Einrichtung gehören, angesprochen werden, sind sie durch Auslegung lösbar und führen nicht zu durchgreifenden Zweifeln an der Verfassungsmäßigkeit der Neuregelung des § 10a KAG.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Wertfestsetzung beruht auf §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 3 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 3 GKG
§ 10a KAG
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO
§ 10 Abs. 5 KAG
§ 10a Abs. 1 Satz 2 KAG
§ 10a Abs. 1 Satz 3 KAG
§ 10a Abs. 3 KAG
§ 154 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: DVBl 2008, 135
BVerfGE 9, 291
NVwZ 2003, 467
LKRZ 2007, 93
NVwZ-RR 2003, 591
6 C 10601/07
6 C 10255/08
4 K 1392/10
1 BvL 1/58
2 BvR 591/95
6 A 10158/06
6 C 10580/02
6 A 10631/03
6 A 10505/10
6 A 11246/03
6 A 33/75
6 A 11146/09
6 C 11187/10