Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-10-30, Aktenzeichen 4 K 3513/07
ECLI: ECLI:DE:VGD:2008:1030.4K3513.07.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar, für den Beigeladenen gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des vollstreckbaren Betrages. Der Kläger darf die Vollstreckung des Beklagten durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Tatbestand:
Der Kläger ist Eigentümer des Grundstücks J Straße 9a in I, G1. Das Grundstück liegt jenseits zusammenhängender Bebauung in einem Bereich, der im Flächennutzungsplan (Beiakte H. 2) als "Sonderbaufläche Hotel/Restaurant" dargestellt ist. Auf dem Grundstück befanden sich bereits vor dem Eigentumserwerb durch den Kläger vier ohne Baugenehmigung errichtete Wochenendhäuser (Holzhütten mit Reeteindeckung), deren Bestand durch den Beklagten geduldet worden war. Im September 2004 teilte der Beklagte dem Kläger auf dessen Nachfrage mit, gegen Instandsetzungsarbeiten an den Wochenendhäusern habe er keine Bedenken; es dürfe aber lediglich eine Bestandssicherung erfolgen. Bei einem Ortstermin am 6. Dezember 2004 stellten Mitarbeiter des Beklagten fest, dass die ursprünglichen Holzhütten vollständig beseitigt worden waren. An deren Stelle waren vier Wochenendhäuser mit Klinkerverblendung neu errichtet worden. Der Beklagte legte mündlich und mit schriftlicher Ordnungsverfügung vom 8. Dezember 2004 die Bauarbeiten still; die Versiegelung der Baustelle wurde angedroht.
In der Folge bat der Beklagte den Kläger mehrfach, die Namen und Anschriften der Mieter mitzuteilen. Dieser Aufforderung kam der Kläger mit Fax vom 31. März 2005 nach. Unter der Überschrift "Namen der Mieter Jstr. 9 A" sind dort ohne weitere Angaben drei Namen jeweils mit zugehöriger Adresse aufgeführt. Diese Mieter sowie der Kläger wurden zum Erlass von Ordnungsverfügungen angehört. Mit Anhörungsschreiben vom 11. Dezember 2006 wurden die Prozessbevollmächtigten des Klägers zudem um Angabe gebeten, welches der Wochenendhäuser welchem der drei genannten Personen zuzuordnen sei und insbesondere wer das östliche Gebäude ("Nr. 4") nutze. Daran wurde der Kläger mit Schreiben vom 11. Januar 2007 erinnert. Ein Erörterungsgespräch zwischen Vertretern von Kläger und Beklagten am 26. Januar 2007 brachte kein Ergebnis. Mit Schreiben vom 9. Mai 2007 nahm der Beklagte auf dieses Erörterungsgespräch Bezug und bat "um Einreichung der erforderlichen Angaben innerhalb der nächsten drei Wochen".
Im Juli 2007 ergingen zwei Ordnungsverfügungen des Beklagten gegen den Kläger. Mit Ordnungsverfügung vom 5. Juli 2007 wurde der Kläger aufgefordert, "innerhalb eines Zeitraumes von drei Wochen nach Zugang dieser Verfügung sämtliche Namen und vollständigen Anschriften der Mieter bzw. Nutzer der ungenehmigten Wochenendhäuser auf dem Grundstück J Straße 9a ... mit genauer Zuordnung zu den einzelnen Gebäuden schriftlich zu benennen". Ein Zwangsgeld in Höhe von 500, Euro wurde angedroht, die sofortige Vollziehung angeordnet. Mit Ordnungsverfügung vom 11. Juli 2007 wurde der Kläger aufgefordert, "bis zum 31. Dezember 2007 die vier ungenehmigten Wochenendhäuser auf dem Grundstück J Straße 9a ... vollständig zu beseitigen". Insoweit wurde ein Zwangsgeld in Höhe von 2.500, Euro angedroht. Zur Begründung führte der Beklagte aus, die Wochenendhäuser seien ohne bauaufsichtliche Genehmigung errichtet worden; eine Baugenehmigung könne auch nicht erteilt werden. Es handele sich um ein sonstiges Vorhaben nach § 35 Abs. 2 BauGB, das schon deshalb öffentliche Belange beeinträchtige, weil es den Darstellungen des Flächennutzungsplanes widerspreche; es lasse zudem die Entstehung einer Splittersiedlung befürchten. Bestandsschutz sei nicht gegeben. Auch bauordnungsrechtlich seien die Gebäude unzulässig. Die Abstandflächen lägen nicht vollständig auf dem Grundstück des Klägers; es fehle auch an der harten Bedachung nach § 35 Abs. 1 BauO NRW.
Der Beigeladene ist Eigentümer des nördlich angrenzenden Grundstücks G2. Die vier Wochenendhäuser stehen zur Grenze mit diesem Grundstück in einem Abstand von etwa 1–5 m. Das Mindestmaß der Abstandflächentiefe von 3 m wird von drei der vier Wochenendhäuser nicht eingehalten. Der Beigeladene hatte beim Beklagten bereits mit Schreiben vom 15. August 2006 bauordnungsbehördliches Einschreiten wegen des Abstandverstoßes beantragt.
Der Kläger erhob am 25. Juli 2007 Klage (4 K 3252/07) gegen die erste Ordnungsverfügung, nahm diese aber nach einem in zwei Instanzen erfolglosen Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes 4 L 1249/07, OVG NRW: 10 B 1597/07 zurück.
Gegen die zweite Ordnungsverfügung hat er am 4. August 2007 Klage erhoben.
Der Kläger macht geltend, die Ordnungsverfügung sei unverhältnismäßig. Der Beklagte habe ihm gegenüber in vorangegangenen Gesprächen und Verhandlungen die Erwartung geweckt, er werde die als Ersatz für ältere Wochenendhäuser errichteten Gebäude dulden, wenn der Kläger andere zum Umbau von Wohnungen geeignete Bausubstanz, nämlich ein ehemaliges Scheunengebäude, von seinem Grundstück beseitige. Vor der Ortsbesichtigung am 6. Dezember 2004 habe der Beklagte über ein Vierteljahr hinweg die Bauarbeiten des Klägers beobachtet und zur Kenntnis genommen, ohne einzuschreiten. Der Amtsleiter des Bauaufsichtsamtes, Herr T, sei in der Nähe des klägerischen Grundstücks aufgewachsen und besuche etwa einmal in der Woche sein Elternhaus, um seine Eltern zu besuchen und von der dort betriebenen landwirtschaftlichen Nebenerwerbsstelle Eier zu holen. Hierbei komme er regelmäßig an dem Grundstück des Klägers vorbei. Er habe sich während der Bauarbeiten sogar mit dem Kläger über die streitgegenständlichen Wochenendhäuser unterhalten. Seine an den Kläger gerichtete Frage, ob dieser wieder solche Bretterbuden bauen wolle, habe dieser dahin beantwortet, er werde dies nicht tun, sondern etwas Vernünftiges, schön Gestaltetes und nach den neuesten Regeln der Technik Erbautes errichten. Das habe Herr T in Ordnung gefunden. In einem nach dem Ortstermin abgehaltenen Erörterungsgespräch zwischen Vertretern des Beklagten und dem Kläger habe Herr T zudem gesagt:
"Wir haben doch gewusst, was dort entsteht. Die Häuser sind ja nicht über Nacht entstanden. Nur wenn ein Dritter sich darüber beschwert, was dort entstanden ist, müssen wir einschreiten."
Ferner habe der Erste Beigeordnete I1 früh im Jahre 2005 dem Kläger gegenüber geäußert, er solle seine alte Scheune abreißen, dann bekomme er die Genehmigung für die vier Hütten. Im Anschluss daran habe der Kläger Rücksprache mit Herrn T gehalten und sich auf dessen Anraten entschieden, in sein ehemaliges Scheunengebäude, anders als vorher geplant, nur eine Wohneinheit einzubauen und das Gebäude im übrigen abzubrechen. Eine entsprechende Nachtragsgenehmigung sei mit Datum vom 27. April 2005 erteilt worden. Der Beklagte sei daraufhin bereit gewesen, die Wochenendhäuser weiter zu dulden; er habe dann auch bis zur Schlussabnahme zum Scheunenumbau am 24. August 2005 und der damals gesetzten Mängelbeseitigungsfrist stillgehalten. Erst nach Aufforderung durch den Kreis X sei er die Wochenendhäuser betreffend wieder eingeschritten.
Der Kläger beantragt,
die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 11. Juli 2007 aufzuheben.
Der Beklagte und der Beigeladene beantragen,
die Klage abzuweisen.
Der Berichterstatter hat durch Ortsbesichtigung Beweis erhoben; für die Einzelheiten wird auf das Protokoll vom 27. August 2008 verwiesen. Wegen des weiteren Sach und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist zulässig, aber nicht begründet. Die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 11. Juli 2007 ist rechtmäßig, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
1. Die Ordnungsverfügung ist auf § 61 Abs. 1 BauO NRW gestützt. Die Voraussetzungen dieser Vorschrift sind erfüllt. Bei der Errichtung der Wochenendhäuser, baulicher Anlagen (§ 2 Abs. 1 BauO NRW), sind öffentlichrechtliche Vorschriften nicht eingehalten worden. Sie war formell und materiell rechtswidrig. Die erforderliche Baugenehmigung (§ 63 Abs. 1 BauO NRW) besteht nicht. Auch gegen materielles Baurecht ist angesichts der entgegenstehenden Darstellung im Flächennutzungsplan ("Sonderbaufläche Hotel/Restaurant") verstoßen, § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB. Hinzu kommt ein Verstoß gegen Bauordnungsrecht: Die Abstandflächen zum Grundstück des Beigeladenen (G2) sind nicht eingehalten (§ 6 Abs. 1 BauO NRW); sie liegen nicht in der erforderlichen Mindesttiefe von 3 m (§ 6 Abs. 5 Satz 5 BauO NRW) auf dem Grundstück des Klägers (§ 6 Abs. 2 Satz 1 BauO NRW). Dieser Befund fand sich beim Ortstermin anhand der von den Beteiligten übereinstimmend angegebenen Grundstücksgrenze bestätigt. Nach der unwidersprochenen Darstellung des Beklagten sind außerdem die Anforderungen an die Bedachung der Wochenendhäuser (§ 35 Abs. 1 BauO NRW) hinsichtlich der Häuser "1 und 2" (Skizze Anlage zum Ortstermin) nicht erfüllt. Auch der Kläger stellt die formelle und materielle Rechtswidrigkeit der Wochenendhäuser nicht in Abrede.
2. Der Beklagte hat sein nach der Ermächtigungsgrundlage bestehendes Ermessen nicht fehlerhaft ausgeübt, indem er die Beseitigung der Wochenendhäuser verlangte. Bei formeller und materieller Rechtswidrigkeit einer baulichen Anlage ist das Beseitigungsverlangen im Grundsatz die gebotene Maßnahme. Es bestehen keine Besonderheiten des Einzelfalles, die eine andere Betrachtungsweise angezeigt sein ließen.
2.1. Aus der aktenkundigen Vorgeschichte ergeben sich keine Beschränkungen des Ermessens. Der Beklagte hat zwar die vormals auf dem Grundstück befindlichen vier Holzhütten über Jahre hinweg geduldet. Diese Holzhütten bestehen aber nicht mehr. Der Kläger hat sie beseitigt und an ihrer Stelle neue Gebäude errichtet. Gegenüber diesen neuen Gebäuden hat sich der Beklagte nicht durch voriges Verwaltungshandeln gebunden. Er hat vielmehr unmittelbar nach dem Ortstermin am 6. Dezember 2004 deutlich gemacht, dass er diese Neubauten nicht dulden werde. Die anschließenden Verhandlungen mit dem Kläger, bei denen zeitweilig auch ein befristetes Nichteinschreiten erwogen wurde (Aktenvermerk vom 13. Januar 2005), stehen dem nicht entgegen. Die Bereitschaft, im Grundsatz auch eine einvernehmliche Lösung der Sache in Betracht zu ziehen, ist einer Zusage des Nichteinschreitens oder Duldens der baurechtswidrigen Zustände nicht gleich zu stellen.
2.2. Nichts anderes gilt nach dem Vortrag des Klägers im Klageverfahren, der als wahr unterstellt werden kann.
Eine Verfügung des Inhalts, dass die Wochenendhäuser auf Dauer geduldet würden, oder eine bindende Zusicherung, eine Abrissverfügung nicht zu erlassen, behauptet auch der Kläger nicht. Für eine Zusicherung mit rechtsverbindlicher Wirkung würde es jedenfalls an der erforderlichen Schriftform fehlen (§ 38 Abs. 1 VwVfG NRW). Dies gilt auch für die von dem Kläger behauptete Zusage des Ersten Beigeordneten I1, bei einer bestimmten Veränderung des Scheunenumbaus werde eine Baugenehmigung für die vier Wochenendhäuser erteilt. Könnten aus einer solchen Äußerung Rechte abgeleitet werden, würde zudem das für Baugenehmigungen geltende Schriftformerfordernis (§ 75 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW) unterlaufen. Bei einem Erörterungsgespräch mit dem Kläger am 24. November 2005 hat Herr I1 überdies klargestellt, dass der Verzicht auf Wohneinheiten in der Scheune nicht als Kompensation ausreiche; schon wegen der weichen Bedachung müsse eingeschritten werden (Verwaltungsvorgänge Bl. 78).
Die vorgetragenen Unterredungen mit dem Bauamtsleiter T führen auch deshalb nicht auf einen Ermessensfehler, weil Herr T bereits nach dem Vorbringen des Klägers ausdrücklich darauf hingewiesen hat, es müsse eingeschritten werden, wenn sich ein Dritter beschwere. Dies war jedenfalls seit dem Schreiben des Beigeladenen vom 15. August 2006 der Fall. Dementsprechend haben sich die Beklagtenvertreter auch bei einem Erörterungstermin mit Vertretern des Kreises X "insbesondere aufgrund des Verstoßes gegen bauordnungsbehördliche Vorschriften, die zudem nachbarschützend sind", zu einer Fortführung des ordnungsbehördlichen Verfahrens entschlossen (Verwaltungsvorgänge Bl. 171).
2.3. Im übrigen läge selbst dann kein Ermessensfehler vor, wenn der Beklagte dem Kläger Hoffnungen auf einen endgültigen Verbleib der Wochenendhäuser gemacht hätte, ohne diese Aussicht an Bedingungen zu knüpfen. Der Beklagte durfte jederzeit zu einem auf Beseitigung der Gebäude abzielenden ordnungsbehördlichen Vorgehen zurückkehren, wenn dafür überwiegende öffentliche Gründe gegeben waren. Solche Gründe lagen hier vor. Zum einen sprachen angesichts der nicht eingehaltenen Abstände nach § 35 BauO NRW Gründe des Brandschutzes durchgreifend dagegen, den von dem Kläger geschaffenen Zustand auf Dauer zu dulden. Zum anderen ist nicht zu verkennen, dass der Fall angesichts seiner weiten Beachtung in der lokalen Öffentlichkeit eine Präzedenzwirkung entfalten konnte, die es dem Beklagten bei vergleichbaren Sachverhalten erheblich erschwert hätte, ein Einschreiten durchzusetzen, hätte er sich in diesem Fall endgültig mit der baurechtswidrigen Sachlage abgefunden. Hierauf hat der Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung nochmals hingewiesen. Die Kammer hält auch diese Erwägung für sachgerecht.
3. Die Androhung des Zwangsgeldes ist ebenfalls rechtmäßig. Sie beruht auf §§ 55, 57 Abs. 1 Nr. 2, 60, 63 VwVG NRW.
3.1. Die Androhung ist hinreichend bestimmt (§ 37 Abs. 1 VwVfG NRW). Eine gesonderte Androhung für jedes einzelne der vier Wochenendhäuser war nicht erforderlich. Dies gilt auch dann, wenn angenommen wird, bei mehreren durch Ordnungsverfügung auferlegten Handlungspflichten müsse für jede dieser Pflichten klargestellt werden, welches Zwangsgeld bei ihrer Nichterfüllung verwirkt wird.
Anders OVG NRW, Beschluss vom 10. September 2003 13 B 1313/03 , NWVBl. 2004, 73.
Diesem Erfordernis ist Genüge getan. Zum einen sind dem Kläger schon nicht mehrere Handlungspflichten auferlegt worden, sondern die vollständige Beseitigung der vier Wochenendhäuser ist als einheitliches Handlungsgebot formuliert. Zum anderen wird das Zwangsgeld angedroht für den Fall, dass der Kläger seiner Beseitigungspflicht "nicht, nicht vollständig oder nicht fristgemäß" nachkomme. Damit ist der Fall einer nur teilweisen Befolgung der Verfügung erfasst. Dem Kläger ist hinreichend deutlich vor Augen geführt, dass er mit der Festsetzung des Zwangsgeldes in der vollen Höhe von 2.500, Euro auch dann rechnen muss, wenn er nur eines bis höchstens drei der vier Wochenendhäuser beseitigt und das oder die anderen bestehen lässt.
3.2. Dem Kläger ist im Einklang mit § 63 Abs. 1 Satz 2 und 3 VwVG NRW in der Androhung eine angemessene Frist zur Erfüllung der Verpflichtung gesetzt worden, die auch die Rechtsbehelfsfrist nicht unterschreitet. Allerdings ist die zum 31. Dezember 2007 gesetzte Frist inzwischen abgelaufen. Die Regelung des § 63 Abs. 1 Satz 4 VwVG NRW mit der Folge einer Verschiebung des Fristendes bei Klageerhebung greift nicht; sie setzt voraus, dass der Bescheid eine Angabe über den Fristbeginn enthält. Dies ist bei einem kalendermäßig bestimmten Fristende wie hier nicht der Fall. Ist damit die bisher gesetzte Frist verbraucht, so wird der Beklagte vor Festsetzung eines Zwangsmittels eine weitere Frist zu setzen haben, um den §§ 55 Abs. 1, 63 und 64 VwVG NRW Genüge zu tun. Dies führt aber nicht auf eine Rechtswidrigkeit der in dem Bescheid enthaltenen Androhung, die ohnehin nicht zwingend war, sondern im Ermessen des Beklagten stand (§ 63 Abs. 2 VwVG NRW).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Es entspricht der Billigkeit (§ 162 Abs. 3 VwGO), die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen für erstattungsfähig zu erklären, da dieser einen Sachantrag gestellt und sich mithin einem Kostenrisiko (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO) ausgesetzt hat. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 709 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 35 BauO NRW
§ 167 VwGO
§ 709 ZPO
§ 35 Abs. 2 BauGB
§ 35 Abs. 1 BauO NRW
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 61 Abs. 1 BauO
§ 2 Abs. 1 BauO
§ 63 Abs. 1 BauO
§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB
§ 6 Abs. 1 BauO NRW
§ 6 Abs. 5 Satz 5 BauO NRW
§ 6 Abs. 2 Satz 1 BauO NRW
§ 35 Abs. 1 BauO
§ 38 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 75 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW
§ 37 Abs. 1 VwVfG
§ 63 Abs. 1 Satz 2 und 3 VwVG NRW
§ 63 Abs. 1 Satz 4 VwVG NRW
§ 55 Abs. 1, 63 und 64 VwVG NRW
§ 63 Abs. 2 VwVG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 154 Abs. 3 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 4 K 3252/07
4 L 1249/07
10 B 1597/07
13 B 1313/03