Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2023-09-28, Aktenzeichen 4 B 1048/23.NE
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2023:0928.4B1048.23NE.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 5.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag,
§ 1 der Ordnungsbehördlichen Verordnung über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus Anlass der Veranstaltung „J.“ vom 30.8.2023 im Wege der einstweiligen Anordnung außer Vollzug zu setzen,
ist unbegründet.
Die Voraussetzungen für den Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 47 Abs. 6 VwGO liegen nicht vor. Nach dieser Bestimmung kann das Normenkontrollgericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist.
Hieran fehlt es. Die von der Antragstellerin angegriffene Freigabe der Ladenöffnung am 1.10.2023 ist gemessen an dem für eine normspezifische einstweilige Anordnung allgemein anerkannten besonders strengen Maßstab,
vgl. dazu: OVG NRW, Beschluss vom 25.4.2019 – 4 B 517/19.NE –, juris, Rn. 9 ff., m. w. N.,
nicht offensichtlich rechtswidrig.
Vielmehr spricht viel dafür, dass die umstrittene Verordnungsregelung von der Ermächtigungsgrundlage des § 6 Abs. 4 i. V. m. Abs. 1 LÖG NRW gedeckt ist, insbesondere dem in dieser gesetzlichen Regelung konkretisierten verfassungsrechtlichen Schutzauftrag aus Art. 140 GG i. V. m. Art. 139 WRV, der ein Mindestniveau des Sonn- und Feiertagsschutzes gewährleistet und für die Arbeit an Sonn- und Feiertagen ein Regel-Ausnahme-Verhältnis statuiert, gerecht wird.
Die angegriffene Verordnungsbestimmung aus der Ordnungsbehördlichen Verordnung vom 30.8.2023 betreffend die streitgegenständliche Ladenöffnungsfreigabe am 1.10.2023 ist ausweislich der Beschlussvorlage 231024 zur Ratssitzung am 22.8.2023 gestützt auf § 6 Abs. 4 i. V. m. Abs. 1 LÖG NRW. Hiernach ist die zuständige örtliche Ordnungsbehörde ermächtigt, die Tage nach § 6 Abs. 1 LÖG NRW durch Verordnung freizugeben. Nach § 6 Abs. 1 Satz 1 LÖG NRW dürfen Verkaufsstellen an jährlich höchstens acht, nicht unmittelbar aufeinanderfolgenden Sonn- oder Feiertagen im öffentlichen Interesse ab 13 Uhr bis zur Dauer von fünf Stunden geöffnet sein. Gemäß Absatz 1 Satz 2 der Vorschrift liegt ein öffentliches Interesse unter anderem insbesondere vor, wenn die Öffnung im Zusammenhang mit örtlichen Festen, Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen erfolgt (Nr. 1). Nach § 6 Abs. 1 Satz 3 LÖG NRW wird das Vorliegen eines solchen Zusammenhangs vermutet, wenn die Ladenöffnung in räumlicher Nähe zur örtlichen Veranstaltung sowie am selben Tag erfolgt.
Bei Ladenöffnungen im Zusammenhang mit örtlichen Veranstaltungen nach § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LÖG NRW muss nach höchstrichterlicher Rechtsprechung gewährleistet sein, dass die Veranstaltung ‒ und nicht die Ladenöffnung ‒ das öffentliche Bild des betreffenden Sonntags prägt. Um das verfassungsrechtlich geforderte Regel-Ausnahme-Verhältnis zu wahren, muss die im Zusammenhang mit der Ladenöffnung stehende Veranstaltung selbst einen beträchtlichen Besucherstrom auslösen. Ferner müssen Sonntagsöffnungen wegen einer Veranstaltung in der Regel auf deren räumliches Umfeld beschränkt werden, nämlich auf den Bereich, der von der Ausstrahlungswirkung der jeweiligen Veranstaltung erfasst wird und in dem die Veranstaltung das öffentliche Bild des betreffenden Sonntags prägt. Die prägende Wirkung muss dabei von der Veranstaltung selbst ausgehen. Die damit verbundene Ladenöffnung entfaltet nur dann eine lediglich geringe prägende Wirkung, wenn sie nach den gesamten Umständen als bloßer Annex zur anlassgebenden Veranstaltung erscheint. Das kann für den Fall angenommen werden, dass die Ladenöffnung innerhalb der zeitlichen Grenzen der Veranstaltung ‒ also während eines gleichen oder innerhalb dieser Grenzen gelegenen kürzeren Zeitraums ‒ stattfindet und sich räumlich auf das unmittelbare Umfeld der Veranstaltung beschränkt. Von einem Annexcharakter kann nur die Rede sein, wenn die für die Prägekraft entscheidende öffentliche Wirkung der Veranstaltung größer ist als die der Ladenöffnung. Je größer die Ausstrahlungswirkung der Veranstaltung wegen ihres Umfangs oder ihrer besonderen Attraktivität ist, desto weiter reicht der räumliche Bereich, in dem die Verkaufsstellenöffnung noch in Verbindung zum Veranstaltungsgeschehen gebracht wird. Die öffentliche Wirkung hängt wiederum maßgeblich von der jeweiligen Anziehungskraft ab. Die jeweils angezogenen Besucherströme bestimmen den Umfang und die öffentliche Wahrnehmbarkeit der Veranstaltung einerseits und der durch die Ladenöffnung ausgelösten werktäglichen Geschäftigkeit andererseits. Daher lässt sich der Annexcharakter einer Ladenöffnung kaum anders als durch einen prognostischen Besucherzahlenvergleich beurteilen. Erforderlich ist dabei, dass die dem zuständigen Organ bei der Entscheidung über die Sonntagsöffnung vorliegenden Informationen und die ihm sonst bekannten Umstände die schlüssige und nachvollziehbare Prognose erlauben, die Zahl der von der Veranstaltung selbst angezogenen Besucher werde größer sein als die Zahl derjenigen, die allein wegen einer Ladenöffnung am selben Tag ‒ ohne die Veranstaltung ‒ kämen. § 6 Abs. 1 Satz 3 LÖG NRW entbindet von einer auf die jeweiligen Besucherzahlen bezogenen Prognose im Einklang mit Verfassungsrecht aber dann, wenn gewährleistet ist, dass atypische Sachverhaltsgestaltungen nicht in die Nachweiserleichterung einbezogen werden.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 3.9.2021 – 4 B 1427/21.NE –, juris, Rn. 8 f., unter Hinweis auf BVerwG, Urteile vom 11.11.2015 – 8 CN 2.14 –, BVerwGE 153, 183 = juris, Rn. 24 f., und vom 22.6.2020 – 8 CN 3.19 –, BVerwGE 168, 356 = juris, Rn. 15 ff., 17 ff., 21, 23, 25 f.
Diesen Maßstäben wird die angegriffene Freigaberegelung aller Voraussicht nach gerecht. Sie soll ausweislich § 1 der Verordnung sowie der Ratsvorlage aus Anlass des in der C. Innenstadt seit 1997 jährlich veranstalteten F. erfolgen, das in diesem Jahr von Freitag, dem 29.9.2023, bis Sonntag, dem 1.10.2023, stattfindet. In der dem Rat zur Beschlussfassung vorgelegten Beschlussvorlage 231024 wird angenommen, diese beliebte und sehr gut besuchte Veranstaltung mit vielfältigem Programm sei erfahrungsgemäß prägend für den vorgesehenen verkaufsoffenen Sonntag. Durch die Veranstaltung würden zahlreiche Besucher aus T., aus dem U. und aus dem weiteren Umland, beispielsweise aus dem Raum O. und dem Raum K., in die C. Innenstadt gelockt. Das vielfältige Programm sei geeignet, für sich genommen sowohl eine große Zahl heimischer als auch auswärtiger Besucher anzuziehen. Erfahrungsgemäß komme die Mehrheit der Besucher wegen des umfangreichen und äußerst abwechslungsreichen Programms auf den zwei (möglicherweise drei) Bühnen, des Mixes aus Musik, Tanz, Shows, Ausstellungen, Infoständen, Gastronomie sowie der jahrmarktspezifischen Zusatzangebote nach T.. Das J. ziehe jährlich in der Spitze bis zu 350.000 Besucher in die Innenstadt; für die diesjährige Veranstaltung werde – wie im vergangenen Jahr – mit einer Besucherzahl von mindestens 270.000 Personen gerechnet. Für den verkaufsoffenen Sonntag rechneten die Vertreter des örtlichen innerstädtischen Einzelhandels ausweislich ihres Antrags vom 22.2.2023, ausgehend von Frequenzzählungen an den Samstagen zum J. in den Jahren 2018 – 2022, für den Zeitraum von 12:00 bis 20:00 Uhr mit stündlich 9.000 Besuchern. Das J. habe mit Ausnahme der Jahre 2020 und 2021, in denen der Corona-Pandemie geschuldet die H. veranstaltet worden sei, ununterbrochen in Verbindung mit einem verkaufsoffenen Sonntag stattgefunden. Die prägende Wirkung des F. für die Verkaufsöffnung werde u. a. belegt durch die Tatsache, dass das J. seit dem Jahr 1997 veranstaltet werde, erstmalig im Jahr 2004 aber in Verbindung mit einem verkaufsoffenen Sonntag. Es sei somit erwiesen, dass die Attraktivität der mannigfaltigen Programmangebote schon Jahre vor der ersten Sonntagsöffnung die Besucher in die C. Innenstadt gezogen habe. Rund zwei Drittel der Besucher komme wegen des eigentlichen Festgeschehens nach T. und lediglich ein Drittel der Besucher suche auch eines der geöffneten Geschäfte auf, wodurch belegt sei, dass die Mehrzahl der Besucher wegen des eigentlichen Fests und nicht primär wegen der Sonntagsöffnung in die C. Innenstadt komme, die Programmvielfalt und das Festgeschehen selbst für den Sonntag prägend seien und die Ladenöffnung lediglich als Annex zu diesem Fest anzusehen sei. Auch sei die festgesetzte Veranstaltungsfläche, die der festgesetzten Marktfläche entspreche, nahezu deckungsgleich mit dem Bereich, in dem die Verkaufsstellen öffnen dürften. Somit sei der enge räumliche Bezug des zur Ladenöffnung vorgesehenen Bereichs zur Veranstaltungsfläche, also zu dem Festgeschehen, welche nahezu die gesamte C. Innenstadt umfasse, gegeben. Die Vermutungsregel des § 6 Abs. 1 Satz 3 LÖG NRW greife somit ein, sodass davon ausgegangen werden dürfe, dass die sonntägliche Öffnung der Verkaufsstellen im öffentlichen Interesse liege.
Diese Annahmen sind ausweislich der Verwaltungsvorgänge nicht offensichtlich unschlüssig und damit rechtlich voraussichtlich nicht zu beanstanden. Die von der Antragsgegnerin angestellte Besucherprognose lässt vertretbar auf ein deutliches Überwiegen der Anzahl von Veranstaltungsbesuchern gegenüber ausschließlich von einer Ladenöffnung angezogenen Besuchern schließen. Vor diesem Hintergrund spricht zudem Vieles dafür, dass die Ladenöffnung bereits nach der Vermutungsregelung des § 6 Abs. 1 Satz 3 LÖG NRW zulässig ist. Die Sonntagsöffnung findet innerhalb des Zeitraums statt, in dem die Anlassveranstaltung durchgeführt wird. Die Ladenöffnung ist auf Flächen beschränkt, die im Wesentlichen im unmittelbaren Umfeld der einzelnen Veranstaltungsorte liegen und ihnen benachbart sind. Ein atypischer Ausnahmefall, in dem Indizien (etwa das Vorhandensein eines besonders großen Einkaufszentrums mit einer Sogwirkung, die diejenige des F. in der C. Innenstadt übersteigen könnte) auf die überwiegende Anziehungskraft der Ladenöffnung hindeuten könnten, ist nicht ersichtlich und ergibt sich auch nicht aus der von der Antragstellerin angeführten Bedeutung einer einzelnen Verkaufsstätte bzw. von Galeria T.. Ihr Einwand, allein eine Verkaufsstätte habe eine Verkaufsfläche von über 130.000 m², ist angesichts der aus den Verwaltungsvorgängen ersichtlichen Berechnung der Gesamtverkaufsfläche in der C. Innenstadt von ca. 132.000 m² schon nicht nachvollziehbar, zumal die Antragstellerin die Verkaufsstätte noch nicht einmal benennt. Aus den erhobenen Kundenzahlen von Galeria T. leitet die Antragstellerin ab, dass der Besuch der Passanten überwiegend der Ladenöffnung gelte. Jedoch lassen diese Zahlen lediglich eine sehr geringe Zahl tatsächlicher Kunden erkennen, nämlich 2.241 von 11.210 Besuchern des Kaufhauses. Angesichts von insgesamt 90.000 am Sonntag in der Innenstadt nachvollziehbar erwarteten Besuchern erscheint auch unter Berücksichtigung dieser Zahlen sowie der weiteren Verkaufsstellen in der C. Innenstadt die Annahme der Antragsgegnerin schlüssig und vertretbar, dass die Mehrzahl der Besucher wegen des eigentlichen Fests und nicht primär wegen der Sonntagsöffnung in die C. Innenstadt kommt, zumal es sich nach unwidersprochenen Angaben der Antragsgegnerin um das publikumsstärkste Fest in T. überhaupt handelt. Die Rüge, den samstäglichen Passantenzahlen hätten nicht die sonntäglichen Kundenzahlen des Kaufhauses gegenübergestellt werden dürfen, stellt die Schlüssigkeit der Annahmen schon deshalb nicht in Frage, weil die Antragsgegnerin Passantenschätzungen für Sonntag Kundenzahlen aus dem größten Kaufhaus der Innenstadt für Sonntag gegenübergestellt hat. Auch die von dem örtlichen innerstädtischen Einzelhandel im Antrag vom 22.2.2023 herangezogenen Frequenzzahlen der Nutzer öffentlicher Verkehrsmittel, wonach während des F. im Jahr 2022 rund 90 % mehr Ein- und Aussteiger an den Innenstadthaltestellen zu verzeichnen gewesen seien als am Wochenende vor bzw. nach der Veranstaltung, belegen ebenso wie die berichtete Vollauslastung der Parkhäuser in den Jahren 2019 und 2022 sehr anschaulich die ganz außerordentliche Sogwirkung der in Rede stehenden Traditionsveranstaltung mit vielfältigem Programmangebot für die C. Innenstadt auf weitaus mehr Besucher als die Ladenöffnung.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 47 Abs. 6 VwGO
§ 6 Abs. 4 i. V. m. Abs. 1 LÖG NRW
§ 6 Abs. 1 LÖG NRW
§ 6 Abs. 1 Satz 1 LÖG NRW
§ 6 Abs. 1 Satz 3 LÖG NRW
§ 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LÖG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 1 der Verordnung
Art. 140 GG
Art. 139 WRV

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 153, 183
BVerwGE 168, 356
4 B 517/19
4 B 1427/21
8 CN 2.14
8 CN 3.19