Verwaltungsgericht des Saarlandes Saarlouis (Saarland, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-03-11, Aktenzeichen 5 K 910/07

Tenor:
Der Bescheid der Beklagten vom 13.03.2007 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 03.07.2008 wird hinsichtlich eines Betrages von 2.074.192,-- Euro aufgehoben.
Der Beklagte wird verurteilt, an die Klägerin einen Betrag in Höhe von 2.074.192,-- Euro zuzüglich Prozesszinsen in Höhe von fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit dem 20.07.2007 zu zahlen.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Klägerin zu 43 % und die Beklagte zu 57 %.
Die Klägerin darf das Urteil gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages vollstrecken.
Der Streitwert wird auf 3.629.614,40 Euro festgesetzt.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen den Gebührenbescheid der Beklagten vom 13.03.2007.
Mit Antrag vom 24.05.2006 beantragte die Klägerin beim Beklagten die Erteilung einer Baugenehmigung für den Umbau und Erweiterung der S. unter Einbeziehung der ehemaligen Bergwerksdirektion. Außerdem beantragte sie für ihr Bauvorhaben u. A. die Erteilung von Befreiungen von den Festsetzungen des Bebauungsplanes Nr. 1310701 vom 18.05.1989 wegen Überschreitung der Baulinien und der Baugrenzen. Nach den Berechnungen der Klägerin betragen die Gesamtherstellungskosten für das Bauvorhaben ca. 40 Millionen Euro.
Die Beklagte erteilte mit Bescheiden vom 08.09.2006 die beantragte Baugenehmigung und gewährte u.a. folgende Befreiungen:
a) Vortreten von Gebäudeteilen vor die Baugrenze/Baulinie wegen der Überbauung des Innenhofes der ehemaligen Bergwerksdirektion (dreigeschossig);
b) Überbauung der öffentlichen Verkehrsfläche „Feuerwehrzufahrt“ zum Innenhof der Bergwerksdirektion wegen des Entfallens der Erforderlichkeit;
c) Vortreten von Gebäudeteilen vor die Baugrenze/Baulinie wegen der Verlagerung des Eingangsbereichs hin zur Ecke R. Straße.
Der Befreiungsbescheid enthielt außerdem den Zusatz „Die Gebühr für diesen Bescheid ist in der Bauscheingebühr enthalten“. Mit Bescheid vom 18.09.2006 wurde für die Erteilung der Baugenehmigung eine Gebühr in Höhe von 347.881,60 Euro festgesetzt. Mit dem streitgegenständlichen Gebührenbescheid vom 13.03.2007 setzte die Beklagte einschließlich der Zustellungskosten in Höhe von 3,45 Euro eine Befreiungsgebühr von 3.629.614,40 Euro fest. Die Berechnung der Gebühr erfolgte dabei auf der Grundlage eines Bodenrichtwertes von 1.600,-- Euro für den Bereich der ehemaligen Bergwerksdirektion und 1.790,-- Euro für den Bereich der Saargalerie. Den Flächenvorteil für die durch die Bebauung auf der nach dem Bebauungsplan nicht überbaubaren Grundstücksfläche neu entstehenden Geschossflächen berechnete die Beklagte mit 4.276,11 qm, die sich wie folgt zusammensetzte: ehemalige Bergwerksdirektion: 3 Geschossebenen mit je 1.683,37 qm, abzüglich Luftraum von 774 qm und S.: 233,21 qm (164,92 qm + 68,29 qm).
Gegen den am 15.03.2007 zugestellten Gebührenbescheid legte die Klägerin am 13.04.2007 Widerspruch ein.
Durch am 10.07.2007 ergangenen Widerspruchsbescheid wurde der Widerspruch zurückgewiesen. In den Gründen heißt es, als "Flächenvorteil" sei der Gebührenberechnung für den Bereich der ehemaligen Bergwerksdirektion die gesamte hinzugewonnene Geschossfläche von 4.276,11 qm (3 Geschossebenen mit je 1.683,37 qm abzüglich Luftraum von 774 qm) zugrunde zu legen und nicht lediglich die zusätzlich bebaubare Grundstücksfläche von 1.683,37 qm. Grundlage der Gebühr sei nicht der (tatsächliche oder durchschnittliche) Aufwand der Behörde für die Bearbeitung des Befreiungsantrages, sondern der Nutzen, den die Befreiung für den Antragsteller habe. Hier bestehe der Nutzen der Befreiung darin, dass eine nach den Festsetzungen des Bebauungsplans nicht überbaubare Grundstücksfläche bebaut werden dürfe und insoweit decke sich der Flächenvorteil mit der zusätzlich bebaubaren Grundfläche. Die Befreiung und damit auch deren Nutzen erschöpften sich aber nicht in dieser Erweiterung der bebaubaren Fläche. Denn um die so hinzugewonnene Fläche überhaupt baulich ausnutzen zu können, müsse die Klägerin zugleich auch von der Einhaltung der zulässigen Geschossflächenzahl befreit werden. Im Bebauungsplan sei nämlich nicht nur die überbaubare Grundstücksfläche mittels Baulinien festgesetzt, sondern zusätzlich auch die Anzahl der Vollgeschosse. Damit sei im Ergebnis auch das zulässige Maß der baulichen Nutzung verbindlich festgesetzt, denn aus der Multiplikation der überbaubaren Grundfläche mit der Anzahl der Vollgeschosse ergebe sich gemäß § 20 Abs. 3 BauNVO die zulässige Geschossfläche und aus dem Verhältnis dieses Wertes zur gesamten Grundstücksfläche ergebe sich nach § 20 Abs. 2 BauNVO die Geschossflächenzahl. Da die Festsetzungen im Bebauungsplan exakt der vorhandenen Bebauung entsprächen, sei mit jeder Erweiterung des Bestandes zwangsläufig auch eine Überschreitung der zulässigen Geschossfläche verbunden. Dementsprechend müsse neben der Befreiung von der Einhaltung der Baulinien auch die Überschreitung der zulässigen Geschossflächenzahl im Wege der Befreiung gestattet werden, was im Befreiungsbescheid durch den Klammerzusatz "dreigeschossig" bei der Überbauung des Innenhofes der ehemaligen Bergwerksdirektion zum Ausdruck komme. Damit beschränke sich aber der durch die Befreiung erlangte Vorteil nicht mehr auf die Grundstücksfläche, die zusätzlich bebaut werden dürfe, sondern er bestehe in der erweiterten baulichen Nutzbarkeit des Grundstücks durch die insgesamt hinzugewonnene Geschossfläche.
Etwas anderes ergebe sich auch nicht aus dem Begriff "Grundstücksflächenbezogen", mit dem die einschlägige Gebührennummer bezeichnet sei, da sich diese Bezeichnung als Untergliederungspunkt augenscheinlich auf die Überschrift „Ausnahmen/Befreiungen von den Vorschriften des Baugesetzbuchs ... " beziehe und nicht auf den durch die Befreiung erlangten und zur Berechnung der Gebühr heranzuziehenden Flächenvorteil. Dass der Faktor "Flächenvorteil" auch die zusätzliche Geschossfläche umfassen müsse und nicht nur auf die Grundstücksfläche abgestellt werden könne, ergebe sich schon daraus, dass bei einem Überschreiten der zulässigen Anzahl der Vollgeschosse - wofür die Gebührennummer ebenfalls anzuwenden ist - gar keine zusätzliche Grundstücksfläche in Anspruch genommen werde. In Bezug auf die Befreiung von der Einhaltung der zulässigen Geschossflächenzahl könne der Flächenvorteil nur in der dadurch zusätzlich geschaffenen Geschossfläche gesehen werden. Hinsichtlich der Frage, ob es gerechtfertigt sei, auch bei der Überschreitung der Geschossflächenzahl den (vollen) Bodenrichtwert als Wertfaktor zur Berechnung der Gebühr heranzuziehen, sehe die Gebührenvorschrift als Bezugsgröße ausschließlich und unabhängig von der Art der Befreiung nur den Bodenrichtwert vor.
Hinzuzurechnen seien die im Bereich der S. aufgrund der Befreiung ("Vortreten von Gebäudeteilen vor die Baugrenze/Baulinie wegen der Verlagerung des Eingangsbereiches hin zur Ecke R. Straße") zusätzlich überbaubaren Flächen von 164,92 qm und 68,29 qm. Da dabei jeweils nur ein Geschoss betroffen sei, ergebe sich der Flächenvorteil aus der zusätzlich bebaubaren Fläche, ohne dass sich die Frage nach der Berücksichtigung mehrerer Geschossebenen stelle.
Bedenken gegen die Wirksamkeit der einschlägigen Tarifstelle bestünden nicht, da die Verfolgung des Gebührenzwecks der Vorteilsabschöpfung durch eine Baugebührenordnung grundsätzlich zulässig sei. Das Saarländische Gebührengesetz (SaarlGebG) biete in § 6 Abs. 3 Satz 3 eine rechtliche Grundlage für den Zweck der Vorteilsabschöpfung in einem - als Rechtsverordnung zu erlassenden - Gebührenverzeichnis. Die Befreiungsgebühr entspreche zwar etwa 9 % der Gesamtherstellungskosten, jedoch komme der Beklagten bei der Festsetzung der Gebühr kein Ermessen zu. Das Problem solch hoher Befreiungsgebühren sei der Vorschrift immanent und nicht nur ein Problem dieses Einzelfalls, so dass von einer sachlichen Unbilligkeit wohl nicht gesprochen werden könne. Denn obwohl dem Verordnungsgeber die Konsequenz dieser Form der Gebührenberechnung bekannt gewesen sei, habe er es nicht für erforderlich gehalten, außergewöhnlich hohe Gebührenbeträge etwa durch eine Gebührenobergrenze auszuschließen. Dies spreche gegen die Annahme einer sachlichen Unbilligkeit. Zudem sei zu berücksichtigen, dass die Befreiung tatsächlich auch mit einem erheblichen wirtschaftlichen Vorteil verbunden sei, weil die erweiterte Nutzbarkeit des Grundstücks nahezu zu einer Verdoppelung der Verkaufsfläche führe, für deren Herstellung die Klägerin anderenfalls weiteren Grund und Boden hätte hinzukaufen müssen. Dabei gehe der tatsächliche Nutzen letztlich wohl noch über die (rein theoretische) Einsparung der Kosten für einen Zukauf weiterer Grundstücke hinaus, weil entsprechende Grundstücke in diesem Bereich nicht verfügbar seien, so dass das Vorhaben ohne die Befreiungen gar nicht bzw. nicht in dieser Form oder diesem Umfang realisierbar gewesen wäre.
Der Bescheid wurde 07.08.2007 an die Prozessbevollmächtigten der Klägerin abgesandt.
Am 20.07.2007 hatte die Klägerin bereits Untätigkeitsklage erhoben. Mit Schriftsatz vom 10.08.2007 – bei Gericht eingegangen am 13.08.2007 – hat sie den Widerspruchsbescheid in ihre Klage bezogen.
Zur Begründung ihrer Klage führt die Klägerin aus, die fragliche Tarifstelle 27.1.1 des Gebührenverzeichnisses sei unwirksam, da sie ausschließlich vorteilsbezogen sei. Es müsse aber der in § 6 Abs. 3 Satz 2 SaarlGebG enthaltene Gesichtspunkt der Kostendeckung im Vordergrund stehen. Ein Vorrang der Vorteilsabschöpfung, der zu einer völligen Vernachlässigung der Kostendeckung führe, könne durch das Merkmal der Berücksichtigung nicht mehr als hinreichend gesetzlich bestimmt angesehen werden. Der Bestimmtheitsgrundsatz verlange, dass der Gebührenschuldner nicht nur erkennen müsse, für welche Leistung die Gebühr erhoben werde, sondern auch welchen Zweck der Gesetzgeber mit der Gebührenerhebung und -bemessung verfolge. Tendenz und Programm der Verordnung müssten gesetzlich so weit umrissen sein, dass schon aus der Ermächtigung erkennbar und vorhersehbar werde, was dem Bürger gegenüber zulässig sein solle. Damit sei eine ausschließlich vorteilsbezogene Gestaltung einer Tarifstelle unzulässig, da sich dies aus § 6 SaarlGebG nicht eindeutig so ergebe. Der Gesichtspunkt der Kostendeckung müsse auch von dem Gesichtspunkt der Vorteilsabschöpfung hinreichend genau abgrenzt werden.
Die Regelung des Gebührenverzeichnisses sei auch mit Art. 14 GG nicht vereinbar. Die Befreiungsgebühr knüpfe an die Eröffnung weitergehender Nutzungsmöglichkeiten an einem Privatgrundstück an, die keine staatliche Eigentumsgewährung darstelle, weil mit einer Befreiungserteilung lediglich dem verfassungsrechtlichen Schutz des durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG gewährleisteten Privateigentums durch eine größtmögliche Aktualisierung der Baufreiheit Rechnung getragen werden solle. Zwar sei eine Anknüpfung der Gebührenerhebung an den durch die Befreiungserteilung entstandenen Wertzuwachs des Grundstückes deshalb nicht grundsätzlich ausgeschlossen, der verfassungsrechtliche Kontext der Befreiungserteilung müsse diese aber hinsichtlich des Umfangs der staatlichen Partizipation beschränken. Andernfalls stelle die Gebührenerhebung einen unmittelbaren Zugriff auf das private Eigentum dar, der den formalen und inhaltlichen verfassungsrechtlichen Anforderungen genügen müsse. Dies verlange, dass eine hinreichend bestimmte gesetzliche Grundlage den Gebührenzweck der Vorteilsabschöpfung beschränke, was durch eine Degression oder eine Kappungsgrenze geschehen könne. An beidem fehle es hier, so dass ein gesetzlich nicht legitimierter Eingriff in das Privateigentum vorliege.
Außerdem verletze die erhobene Gebühr das bundesverfassungsrechtliche Äquivalenzprinzip, weil sie sich hinsichtlich ihrer Höhe völlig von den Kosten der gebührenpflichtigen Leistung entferne. Der Verwaltungsaufwand für die Erteilung der Befreiung könne nur wenige 100,-- Euro verursacht haben. Dem stehe eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 3,6 Millionen Euro gegenüber. Eine Gebühr, die den Verwaltungsaufwand um mehr als Tausendfache übersteige, verstoße gegen das Äquivalenzprinzip. Auf der Basis der für die Gebührenfestsetzung heran gezogenen Tarifstelle ergebe sich hieraus also eine gröbliche Störung des Äquivalenzverhältnisses. Ein gröbliches Missverhältnis zwischen Gebühr und Leistung bzw. Aufwand der Behörde und damit eine prohibitive, die Baufreiheit erdrückende Wirkung der Gebühr entstehe auch, wenn diese eine Grenze von 5 % der Herstellungskosten einer Anlage überschreite. Wie im Widerspruchsbescheid insoweit zutreffend ausgeführt werde, betrage die Gebühr im vorliegenden Falle rund 9 % der Gesamtherstellungskosten. Eine Störung des Verhältnisses von Leistung und Gegenleistung ergebe sich schließlich auch daraus, dass die Höhe der Befreiungsgebühr mehr als das 10-fache der Baugenehmigungsgebühr betrage.
Schließlich resultiere aus dem Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 GG, dass der Gesichtspunkt der Vorteilsabschöpfung bei der Bemessung der Gebühr nicht in unterschiedlicher Weise mehrfach berücksichtigt werden dürfe. Dies sei aber hier der Fall, da sowohl bei der Ermittlung des Bodenrichtwertes als auch bei der Festlegung des nutzungsabhängigen Prozentsatzes der Gesichtspunkt der Art der baulichen Nutzung als wertbildend herangezogen werde. Zudem fehle es für die unterschiedliche Höhe des Prozentsatzes an einem sachlichen Anknüpfungsgrund. Die Auswirkungen der Befreiung seien in Bezug auf den Flächenvorteil für alle drei Gruppen gleich. Der "Wert" der Erweiterung werde allerdings durch die verschiedenen Prozentsätze unterschiedlich abgeschöpft.
Im bestandskräftigen Befreiungsbescheid vom 08.09.2006 sei geregelt, dass die Gebühr hierfür in der Bauscheinsgebühr enthalten sei. Also erfasse der Gebührenbescheid vom 18.09.2006 auch die ausgesprochene Befreiung. Der Bescheid sei bestandskräftig geworden, was der im vorliegenden Verfahren angefochtenen Gebührenfestsetzung entgegen stehe. Die Tarifstelle führe in Ziffer 27.1.1 drei Befreiungstatbestände auf, wobei nicht ohne weiteres ersichtlich sei, ob dies kumulativ oder alternativ sei. Es könne im Ergebnis offen bleiben, ob der Begriff "grundstücksflächenbezogen" die Bestimmung des Flächenvorteils in qm rechtfertige. In jedem Falle müsse die Gebühr an die konkrete Verwaltungsleistung anknüpfen. Es sei unzutreffend, dass von der Einhaltung der zulässigen Geschossflächenzahl befreit worden sei. Denn der Bebauungsplan setze eine Geschossflächenzahl nicht fest. Ob die im Widerspruchsbescheid angestellten Berechnungen nach Maßgabe des § 20 BauNVO eine bestimmte Geschossflächenzahl ergebe, sei unerheblich, da nicht von einer Berechnungsweise, sondern von einer Festsetzung des Bebauungsplanes befreit werde. Enthalte der Bebauungsplan eine solche Festsetzung nicht, gehe auch die dahingehende Befreiung ins Leere. Ziffer 27.1 des Gebührentarifes betreffe nur Befreiungen von den Vorschriften des Baugesetzbuches, wozu die BauNVO nicht gehöre, sowie von Vorschriften aufgrund des Baugesetzbuches, dazu gehöre zwar der Bebauungsplan, der aber eine entsprechende Festsetzung nicht enthalte. Ob die BauNVO auf die Festsetzungen im Bebauungsplan Einfluss gehabt habe, sei in diesem Zusammenhang unerheblich.
Die Klägerin beantragt
den Bescheid der Beklagten vom 13.03.2007 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 03.07.2008 aufzuheben und die Beklagte zu verurteilen an die Klägerin 3.629.614,40 Euro nebst Zinsen in Höhe von 8 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit dem 20.07.2007 zu zahlen.
Die Beklagte beantragt unter Bezugnahme auf die Gründe des angefochtenen Widerspruchsbescheides,
die Klage abzuweisen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird Bezug genommen auf die Gerichtsakten und die beigezogenen Verwaltungsunterlagen der Beklagten sowie die Akte des Widerspruchsverfahrens, deren Inhalt Gegenstand der mündlichen Verhandlung war.
Den Beteiligten wurde im Anschluss an die mündlichen Verhandlung vom 28. Januar 2009 Schriftsatznachlass gewährt, der von der Beklagten mit Schriftsatz vom 20.02.2009 und von der Klägerin mit Schriftsatz vom 09.03.2009 genutzt worden ist.

Entscheidungsgründe:
Zu einer Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung von Amts wegen besteht im Hinblick auf den Inhalt der Schriftsätze, die von der Klägerin und der Beklagten im Rahmen des gewährten Schriftsatznachlasses bei Gericht eingereicht wurden, keine Veranlassung. Denn aus diesen Schriftsätzen ergeben sich gegenüber dem Ergebnis der mündlichen Verhandlung vom 28. Januar 2009 keine Änderungen der Sach- oder Rechtslage. Es ist auch von keinem der Beteiligten eine Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung beantragt worden. Das Urteil konnte daher auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 28. Januar 2009 ergehen.
Der Bescheid der Beklagten vom 13.03.2007 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 03.07.2008 ist hinsichtlich eines Betrages von 2.074.192,-- Euro rechtswidrig und verletzt die Klägerin insoweit in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Rechtmäßig ist der angefochtene Bescheid dagegen hinsichtlich eines Betrages in Höhe von 1.555.422,40 Euro.
Der Erhebung einer Befreiungsgebühr durch die Beklagte steht zunächst nicht die Bestandskraft des Gebührenbescheides vom 18.09.2006 entgegen. Denn mit diesem Bescheid wurde nicht auch zugleich eine Gebühr für die Befreiungen festgesetzt, so dass die Beklagte nicht gehindert war, mit einem weiteren Bescheid eine Befreiungsgebühr anzufordern.
Der im Befreiungsbescheid vom 08.09.2006 enthaltene Zusatz „Die Gebühr für diesen Bescheid ist in der Bauscheingebühr enthalten“ bedeutet trotz ihrer vielleicht missverständlichen Formulierung nicht, dass damit die Beklagte der Klägerin zugesagt hätte, dass außer der Baugenehmigungsgebühr keine weitere Gebühr erhoben würde. Nur in diesem Fall wäre die Klägerin aber trotz des Umstandes, dass im Gebührenbescheid vom 18.09.2006 nur für die Erteilung der Baugenehmigung eine Gebühr in Höhe von 347.881,60 Euro festgesetzt worden ist, nicht jedoch eine Gebühr für die zusätzlich mit dem Bescheid vom 08.09.2006 erteilte Befreiung, nicht verpflichtet eine eigene Gebühr für die Befreiungen zu zahlen. So finden sich bereits im Bescheid vom 08.09.2006 keine Ausführungen, dass nur für die Baugenehmigung eine Gebühr erhoben werden sollte, nicht jedoch auch zusätzlich für die erteilten Befreiungen. Daher muss der genannte Satz als bloße Ankündigung dahingehend verstanden werden, dass die für die Befreiungen zu zahlende Gebühr in einem weiteren Bescheid gemeinsam mit der Gebühr für die Baugenehmigung angefordert werden würde und nicht bereits mit den Befreiungen selbst. Dass die Befreiungsgebühr dann doch nicht zusammen mit der Gebühr für die Baugenehmigung erhoben worden ist, ist darauf zurückzuführen, dass innerhalb der Verwaltung der Beklagten unterschiedliche Rechtsansichten über den Modus für die Berechnung des „Flächenvorteils“ bestanden und erst eine Abklärung durch die Oberste Baubehörde stattfinden sollte (vgl. Schreiben der Beklagten vom 05.01.2007 an das Ministerium für Umwelt sowie das Antwortschreiben vom 26.01.2007). Außerdem fanden auch Gespräche mit der Klägerin über die Höhe der Befreiungsgebühr statt (vgl. Schreiben der Klägerin vom 13.04.2007). Erst nachdem die Klärung der Rechtsfrage in Abstimmung mit der Obersten Baubehörde stattgefunden hatte und die mit der Klägerin geführten Gespräche offensichtlich zu keiner Einigung geführt hatten, wurde mit dem streitgegenständlichen Bescheid die Befreiungsgebühr festgesetzt. Insoweit war aber allen Beteiligten klar, dass trotz der missverständlichen Formulierung im Bescheid vom 08.09.2006 zu keiner Zeit seitens der Beklagten beabsichtigt war, lediglich eine Gebühr für die Baugenehmigung zu erheben und nicht auch für die erteilten Befreiungen.
Auch der Gebührenbescheid vom 18.09.2006 enthält keine Ausführungen dahingehend, dass die Beklagte beabsichtigt hätte, auf die weitere Erhebung einer gesonderten Gebühr für die Befreiungen zu verzichten. Dies wurde von der Klägerin auch offensichtlich nicht erwartet, wie sich z. B. aus ihrem o.a. Schreiben vom 13.04.2007 ergibt. Hinsichtlich der Frage eines Verzichts der Beklagten auf eine Erhebung der Befreiungsgebühr ist zudem zu berücksichtigen, dass die Erhebung dieser Gebühr, wie sich aus dem SaarlGebG sowie dem Besonderen Gebührenverzeichnis für die Bauaufsichtsbehörden des Saarlandes (GebVerzBauaufsicht) vom 10.04.2003 (ABl. S. 1194) ergibt, nicht im Ermessen der Behörde steht, sondern von ihr zwingend durchzuführen ist. Insofern durfte die Beklagte auch nicht auf die Erhebung einer gesonderten Gebühr für die der Klägerin erteilten Befreiungen verzichten, wobei noch einmal darauf hinzuweisen ist, dass weder im Befreiungsbescheid vom 08.09.2006 noch im Gebührenbescheid vom 18.09. 2006 ein ausdrücklicher Verzicht auf die Erhebung einer Befreiungsgebühr enthalten ist. Zudem ist zu berücksichtigen, dass seitens der Klägerin insoweit kein schutzwürdiges Vertrauen entstanden sein konnte. Denn auch nach Erlass des Bescheides vom 18.09.2006 ging sie davon aus, dass sie noch eine weitere Gebühr für die erteilten Befreiungen zu zahlen hätte (vgl. ihr Schreiben vom 13.04.2007).
Daher war die Beklagte grundsätzlich berechtigt auch nach Erlass des Bescheides vom 18.09.2006, mit dem die Bauscheinsgebühr angefordert worden ist, noch eine Gebühr für die erteilten Befreiungen festzusetzen. Allerdings ist die angeforderte Gebühr in Höhe von 3.629.614,40 Euro nur teilweise rechtmäßig.
Rechtsgrundlage für die in dem angegriffenen Bescheid erhobene Gebühr ist § 1 Abs. 1 a und Abs. 2 und § 7 Abs. 1 SaarlGebG in Verbindung mit Ziffer 27.1.1. GebVerzBauaufsicht vom 10.04.2003.
Nach § 1 Abs. 1 Nr. 1 a SaarlGebG sind für Amtshandlungen der Verwaltungsbehörden des Landes Gebühren zu erheben, soweit die Amtshandlungen in dem Allgemeinen oder einem Besonderen Gebührenverzeichnis aufgeführt sind. Das Allgemeine und die Besonderen Gebührenverzeichnisse werden nach § 1 Abs. 2 SaarlGebG durch Rechtsverordnung gemäß den §§ 5 und 6 erlassen. § 5 Abs. 2 SaarlGebG ermächtigt das zuständige Ministerium durch Rechtsverordnung im Einvernehmen mit dem Ministerium der Finanzen die Besonderen Gebührenverzeichnisse sowie ihre Durchführungsbestimmungen, Änderungen und Ergänzungen zu erlassen. In das Allgemeine und die Besonderen Gebührenverzeichnisse dürfen nach § 6 Abs. 1 Satz 1 SaarlGebG nur Amtshandlungen und Inanspruchnahmen staatlicher Einrichtungen aufgenommen werden, die individuell zurechenbar sind. Die Gebührenverzeichnisse enthalten feste Gebühren, Wert- und Rahmengebühren (§ 6 Abs. 2 SGebG). Nach § 6 Abs. 3 Sätze 1 und 3 SaarlGebG richten sich die Gebühren bei den festen und den Rahmengebühren nach dem auf die Amtshandlung entfallenden durchschnittlichen Aufwand des Verwaltungszweiges, bei der Bemessung der Höhe der Verwaltungsgebühren ist der Nutzen der staatlichen Leistung für den Gebührenschuldner zu berücksichtigen.
Auf dieser Grundlage hat das Ministerium für Umwelt im Einvernehmen mit dem Ministerium für Finanzen und Bundesangelegenheiten mit Verordnung vom 10.04.2003 ein Besonderes Gebührenverzeichnis für die Bauaufsichtsbehörden des Saarlandes (GebVerzBauaufsicht) erlassen.
Dem hier im Streit stehenden Gebührenbescheid liegt Ziffer 27.1.1. i.V.m. Ziffer 27.1.6. zugrunde, der zur Ziffer 27.1 gehört, die lautet: "Ausnahmen/Befreiungen von den Vorschriften des Baugesetzbuches sowie von Vorschriften auf Grund des Baugesetzbuches". Diese Text-Nummer ist einschlägig. Mit dem Bescheid vom 08.09.2006 wurden u.a. Befreiungen wegen des Vortretens von Gebäudeteilen vor die im Bebauungsplan Nr. 1310701 vom 18.05.1989 festgesetzten Baugrenzen/Baulinien wegen der Überbauung des Innenhofes der ehemaligen Bergwerksdirektion (dreigeschossig) und der Verlagerung des Eingangsbereichs hin zur Ecke R. Straße erteilt. Damit ist die im Bescheid vom 13.03.2007 angeforderte Gebühr unter Anwendung von Ziffer 27.1.1. GebVerzBauaufsicht im Grundsatz entstanden.
Grundsätzliche Bedenken gegen Ziffer 27.1.1. GebVerzBauaufsicht bestehen nicht. Dies betrifft zunächst die Frage nach der Rechtsgrundlage für diese Vorschrift. Es ergibt sich aus dem Inhalt der Ziffer 27.1.1. GebVerzBauaufsicht, dass bei der Berechnung der zu entrichtenden Gebühren nicht auf den durch die beantragte Verwaltungshandlung verursachten Verwaltungskostenaufwand abgestellt wird, sondern es soll damit eine Vorteilsabschöpfung erreicht werden. Denn die Höhe der Gebühr bestimmt sich maßgeblich nach dem durch die gewährte Befreiung erlangten Flächenvorteil. Dies ergibt sich aus der in Ziffer 27.1.1. GebVerzBauaufsicht enthaltenen Berechnungsformel. Diese lautet: Flächenvorteil (qm) x Bodenrichtwert (Euro/qm) x nutzungsabhängiger Prozentsatz. Eine solche Vorteilsabschöpfung lässt § 6 Abs. 3 Satz 3 SaarlGebG ausdrücklich zu, wonach bei der Bemessung der Höhe der Verwaltungsgebühren der Nutzen der staatlichen Leistung für den Gebührenschuldner zu berücksichtigen ist. Insofern unterscheidet sich die Rechtslage im Saarland von der, die dem Urteil des OVG Berlin vom 22.06.2005 - 2 B 6.05 – (BauR 2005, 1677 (Ls.), zit. nach juris) zugrunde lag. Denn das Gebühren-Beitragsgesetz Berlin sah in der bis zum 14.07.2006 geltenden Fassung in § 8 Abs. 2 vor, dass die Verwaltungsgebühren unter Berücksichtigung der Kosten des Verwaltungszweiges festzusetzen waren. Dies ließ aber eine Erhebung von Gebühren nur unter Beachtung des Kostendeckungsprinzips nicht jedoch den Gebührenzweck der Vorteilsabschöpfung zu (so OVG Berlin im Urteil vom 22.06.2005 unter Aufgabe seiner Rechtsprechung aus dem Beschluss vom 03.06.2004 – 2 S 18.04 – NVwZ-RR 2005, 304). Diese Rechtslage hat sich im Übrigen seit dem 15.07.2006 in Berlin geändert, da nach der Neufassung des § 8 Abs. 2 des Gebühren-Beitragsgesetzes die Verwaltungsgebühren auch nach dem Nutzen oder der Bedeutung der Amtshandlung für den Gebührenschuldner zu bemessen sind.
Gegen die Verfolgung des Gebührenzwecks der Vorteilsabschöpfung durch das GebVerzBauaufsicht bestehen grundsätzlich keine rechtlichen Bedenken, denn in der Rechtsprechung ist anerkannt, dass sowohl die Kostendeckung als auch die Vorteilsabschöpfung verfassungsrechtlich legitime Gebührenzwecke sein können. Eine Grenze findet sich nur dort, wo die Gebührenregelung gegen das zu wahrende Äquivalenzprinzip verstößt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 30.04.2003 – 6 C 4.02 – BVerwGE 118, 123 = DVBl 2004, 194 = Buchholz 442.066 § 43 TKG Nr. 1, m.w.N..
Das Äquivalenzprinzip als Ausprägung des (bundes-)verfassungsrechtlichen Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit verlangt, dass die Gebühr in keinem groben Missverhältnis zu dem Wert der mit ihr abgegoltenen Leistung der öffentlichen Hand steht. Insbesondere verbietet das Äquivalenzprinzip die Festsetzung der Gebühr völlig unabhängig von den Kosten der gebührenpflichtigen Leistung.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 06.02.1979 - 2 BvL 5/76 -, BVerfGE 50, 217 = NJW 1979, 1345 = DVBl 1979, 774, vom 07.02.1991 - 2 BvL 24/84 - BVerfGE 83, 363 = BGBl I 1991, 1215 = DVBl 1991, 691 = NVwZ 1992, 365, vom 12.02.1992 - 1 BvL 1/89 - BVerfGE 85, 337 = NJW 1992, 1673 und vom 10.03.1998 - 1 BvR 178/97 - BVerfGE 97, 332 = DVBl 1998, 699 = NJW 1998, 2128 = DÖV 1998, 729 sowie Urteil vom 19.03.2003 - 2 BvL 9/98 u.a. - BVerfGE 108, 1 = BGBl I 2003, 530 = NVwZ 2003, 715 = DÖV 2003, 549 = DVBl 2003, 993.
Dieses Prinzip hat im Saarland, ebenso wie in § 3 Abs. 1 des Verwaltungskostengesetzes des Bundes, in § 6 Abs. 3 Satz 1 SaarlGebG seine einfachrechtliche Ausprägung gefunden, wonach sich die Gebühren bei den festen und den Rahmengebühren nach dem auf die Amtshandlung entfallenden durchschnittlichen Aufwand des Verwaltungszweiges richten. Bei Anwendbarkeit des Äquivalenzprinzips verfügt der Gesetz- und Verordnungsgeber aber über einen weiten Entscheidungs- und Gestaltungsraum hinsichtlich der Bemessung der Gebühr. Diese muss sich nicht auf die Kosten des Verwaltungsaufwandes beschränken, sondern kann auch andere Gesichtspunkte einfließen lassen, wie etwa den wirtschaftlichen Wert der gebührenpflichtigen Leistung. Gleichwohl sind die für diese Leistung entstandenen Kosten nicht gänzlich ohne Bedeutung. Das folgt aus dem Zweck der Gebühr, die dem Gebührenschuldner vom Staat anlässlich einer individuell zurechenbaren öffentlichen Leistung in der Absicht auferlegt wird, die Kosten dieser Leistung ganz oder teilweise zu decken. § 6 Abs. 3 SaarlGebG berücksichtigt dies in seinem Satz 1 ausdrücklich, auch wenn nach Satz 3 dem Nutzen für den Gebührenschuldner ebenfalls Rechnung zu tragen ist. Daher verbietet sich eine Gebühr, die sich hinsichtlich ihrer Höhe völlig von den Kosten der gebührenpflichtigen Leistung - hier der erteilten Befreiungen - entfernt.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 19.09.2001 - 6 C 13.00 - BVerwGE 115, 125 = DVBl 2002, 479 = Buchholz 442.066 § 16 TKG Nr. 1 = DÖV 2002, 477 = NVwZ 2002, 858 und vom 30.04.2003, a.a.O..
Vorliegend ist die von der Beklagten erhobene Befreiungsgebühr insoweit zu beanstanden ist, als sie einen Betrag von 1.555.418,95 Euro überschreitet.
Nicht zu beanstanden ist die erhobene Befreiungsgebühr, soweit sie die Flächen zur R. Straße und zur … Straße betrifft. Die Anwendung der durch Ziffer 27.1.1. GebVerzBauaufsicht geregelten Formel zur Berechnung der Befreiungsgebühr durch die Beklagte weist keine Fehler auf. So kann weder festgestellt werden, dass die für den Flächenvorteil zugrunde gelegte Grundstücksfläche noch der Bodenrichtwert noch der nutzungsabhängige Prozentsatz fehlerhaft wären.
Rechtswidrig ist dagegen die berechnete Befreiungsgebühr, soweit sie die Grundstücksfläche im Bereich der ehemaligen Bergwerksdirektion betrifft. In diesem Punkt ist der Flächenvorteil fehlerhaft berechnet worden, weil die auf Grund der Befreiung zusätzlich überbaubare Grundstücksfläche nicht nur ein Mal, sondern drei Mal – abzüglich des Luftraumes – bei der Berechnung zugrunde gelegt worden ist, was jedoch unzulässig ist. Dem steht bereits entgegen, dass eine Befreiung nur bezüglich der überbaubaren Grundstücksfläche erteilt worden ist und nicht auch – wie von der Beklagten angenommen – bezüglich der Geschoßflächenzahl.
Wie sich aus den o.a. Vorschriften ergibt, darf eine Gebühr für eine Befreiung nur insoweit festgesetzt werden, als auch tatsächlich eine Befreiung nach dem Inhalt des Bebauungsplanes für das Bauvorhaben erforderlich war. Vorliegend ist entgegen der Ansicht der Beklagten keine Befreiung von einer festgesetzten Geschossflächenzahl erteilt worden, so dass hierfür auch keine Gebühr erhoben werden durfte. Der Bebauungsplan Nr. 1310701 vom 18.05.1989 setzt für den Bereich der ehemaligen Bergwerksdirektion durch Baulinien bzw. Baugrenzen ein Baufenster fest, das genau durch das Gebäude der ehemaligen Bergwerksdirektion überbaut war. Außerdem setzte der Bebauungsplan eine zulässige Geschosszahl von 4 fest, was der Anzahl der Geschosse der ehemaligen Bergwerksdirektion entsprach. Aus diesen Festsetzungen kann jedoch nicht geschlossen werden, dass der Bebauungsplan auch indirekt eine Geschossflächenzahl festgesetzt hätte. Vielmehr muss auf Grund der mit einem Bebauungsplan verbundenen Publikationswirkung, was sich insbesondere darin manifestiert, dass er zu seiner Inkraftsetzung der Veröffentlichung bedarf (vgl. § 10 Abs. 3 Satz 4 BauGB), davon ausgegangen werden, dass er nur solche Festsetzungen regelt, die sich aus ihm ausdrücklich ergeben. Die Kammer folgt insoweit nicht der Rechtsauffassung, die in der von der Beklagten zitierten Kommentierung anklingt, dass durch die bloße Festsetzung der Anzahl der zulässigen Geschosse und der überbaubaren Grundstücksfläche bereits automatisch auch eine Geschossflächenzahl festgesetzt worden ist. Ein solches Verständnis würde der Vorschrift des § 16 BauNVO 1977, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des streitgegenständlichen Bebauungsplanes galt, widersprechen. Denn nach § 16 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 BauNVO 1977 wird das Maß der baulichen Nutzung bestimmt durch Festsetzung 1. der Geschossflächenzahl oder der Größe der Geschossfläche, der Baumassenzahl oder der Baumasse, 2. der Grundflächenzahl oder der Größe der Grundflächen der baulichen Anlagen und 3. der Zahl der Vollgeschosse. Diese Unterscheidung zwischen den einzelnen Festsetzungen hinsichtlich des Maßes der baulichen Nutzung würde jedoch weitgehend ihren Sinn verlieren, wenn bereits durch die Festsetzung der Größe der Grundflächen der baulichen Anlagen und der Zahl der Vollgeschosse automatisch auch eine Geschossflächenzahl festgesetzt worden wäre. Auch entstünde ein Widerspruch zu § 16 Abs. 4 Satz 1 BauNVO 1977, wonach von einzelnen der in Absatz 2 Satz 2 genannten Festsetzungen abgesehen werden kann, wenn die getroffenen Festsetzungen zur Bestimmung des Maßes der baulichen Nutzung im Rahmen des § 17 ausreichen. Diese Regelung spricht offensichtlich gegen einen generell möglichen Verzicht auf die Festsetzung einer Geschossflächenzahl, wenn überbaubare Grundstücksfläche und Anzahl der zulässigen Vollgeschosse im Bebauungsplan festgesetzt worden sind.
Da der Bebauungsplan Nr. 1310701 keine ausdrückliche Festsetzung hinsichtlich der Geschossflächenzahl enthält, kann eine solche folglich nicht daraus hergeleitet werden, dass das im Bereich der ehemaligen Bergwerksdirektion festgesetzte Baufenster bereits vollständig mit der maximal zulässigen Anzahl von Geschossen überbaut war. Vielmehr hätte es insoweit einer ausdrücklichen Festsetzung einer Geschoßflächenzahl nach § 20 Abs. 1 BauNVO 1977 bedurft.
Im Übrigen wurde auch nach dem Wortlaut des Befreiungsbescheides vom 08.09.2006 keine ausdrückliche Befreiung von einer von der Beklagten angenommenen Geschossflächenzahl erteilt. Aus dem bloßen Klammerzusatz „dreigeschossig“ den Schluss zu ziehen, es sei damit zumindest inzidenter auch eine Befreiung von einer aus den Festsetzungen des Bebauungsplanes errechneten, also noch nicht einmal ausdrücklich festgesetzten Geschossflächenzahl erteilt worden, ist unter Gesichtspunkt der erforderlichen Rechtssicherheit hinsichtlich des Regelungsinhaltes eines Verwaltungsaktes nicht zulässig.
Insofern muss schon davon ausgegangen werden, dass überhaupt keine gebührenpflichtige Befreiung von einer Geschossflächenzahl erteilt worden ist. Bereits aus diesem Grund ist es rechtswidrig, dass die Beklagte die vom Vorhaben der Klägerin außerhalb des festgesetzten Baufensters überbaute Grundstücksfläche gleich dreifach (unter Abzug des Luftraumes der Geschäftsfläche) bei der Berechnung des Flächenvorteils zugrunde legte
Auch aus einem weiteren Grund ist die von der Beklagten vorgenommene Berechnung des Flächenvorteils zu beanstanden: Sie steht nicht im Einklang mit dem bereits dargelegten Äquivalenzprinzip. An diesem Grundsatz muss sich auch der Begriff Flächenvorteils, der der Formel für die Berechnung der Befreiungsgebühr immer zugrunde liegt, messen lassen. Die Formel zur Berechnung der Befreiungsgebühr dient dem Gebührenzweck der Vorteilsabschöpfung, wie sie in § 6 Abs. 3 Satz 3 SaarlGebG ausdrücklich zugelassen worden ist. Diese Vorteilsabschöpfung darf jedoch, wie sich unter Beachtung der oben dargelegten Rechtsprechung ergibt, nicht völlig losgelöst vom Wert der mit ihr abgegoltenen Leistung der öffentlichen Hand stehen und sie muss auch den tatsächlich dem Bauherrn auf Grund der Befreiung zufließenden Vorteil berücksichtigen. Damit steht jedoch die von der Beklagten vorgenommene Berechnung des Flächenvorteils nicht in Einklang. Gemäß Ziffer 27.1.1. GebVerzBauaufsicht wird der Flächenvorteil mit dem Wert der durch die Befreiung zusätzlich für eine Bebauung gewonnenen Grundstücksfläche multipliziert. Dies bedeutet, dass maßgeblich für die Höhe der zu entrichtenden Befreiungsgebühr der Wert des Grundstücks bzw. Grundstücksteils ist, das auf Grund der Befreiung zusätzlich überbaut werden darf. Der dahinter stehende Gedanke ist, dass ein Bauherr auf Grund der Befreiung eine ihm bereits gehörende Grundstücksfläche mit seinem Vorhaben überbauen darf und nicht gezwungen ist, zusätzliche Flächen zu dem in diesem Gebiet üblichen Grundstückspreis zu erwerben. Der dadurch entstehende finanzielle Vorteil soll dann durch die Befreiungsgebühr zumindest teilweise abgeschöpft werden. Dabei ist es aus Sicht des Gerichts nicht zu beanstanden, dass unterschiedliche Nutzungsarten auch zu unterschiedlichen Gebührenhöhen führen. Denn die gewerbliche Nutzung einer Grundstücksfläche hat für den Bauherrn einen offensichtlich größeren finanziellen Nutzen als die Errichtung einer Nebenanlage, wie z.B. eine Garage. Es kann auch entgegen der Ansicht der Klägerin nicht davon ausgegangen werden, dass durch die unterschiedlichen Prozentsätze in der Berechnungsformel nach Ziffer 27.1.1. GebVerzBauaufsicht eine doppelte Berücksichtigung der Nutzungsart stattfinden würde. Denn auch in Bereichen, in denen der Grundstückswert auf Grund einer zugelassenen gewerblichen Nutzung sehr hoch ist, kann der Bauherr durchaus eine Nebenanlage errichten, die für ihn offensichtlich einen geringeren finanziellen Vorteil bietet, als eine Nutzung zu Wohnzwecken oder eine gewerbliche Nutzung
Im Übrigen hängt der Wert eines Grundstücks auch weniger davon ab, welche Nutzungsart auf diesem Grundstück zugelassen wird, als vielmehr von seiner Lage. So ist ein Innenstadtgrundstück, auch wenn darauf „nur“ eine Wohnbebauung zugelassen ist, offensichtlich mehr wert als ein Grundstück in einer ländlichen Gegend, auf dem eine gewerbliche Nutzung erlaubt ist. Insofern ist die Nutzungsart des Grundstücks für dessen Werthaltigkeit allenfalls sekundär. Hingegen ist die Nutzungsart für den durch die Befreiung entstehenden finanziellen Nutzen für den Bauherrn durchaus erheblich und kann daher auch zum Maßstab für die Höhe der Befreiungsgebühr gemacht werden.
Der Grundgedanke der Vorteilsabschöpfung, der der Berechnungsformel in Ziffer 27.1.1. GebVerzBauaufsicht zugrunde liegt, ist aber immer im Zusammenspiel mit dem Äquivalenzprinzip zu sehen, wie es in § 6 Abs. 3 Satz 1 SaarlGebG geregelt ist. Damit ist die von der Beklagten vorgenommene Berechnung des Flächenvorteils nicht vereinbar.
Der Begriff des Flächenvorteils, der u.a. in Ziff. 27.1.1. GebVerzBauaufsicht verwendet wird, ist weder in der Vorschrift selbst noch im SaarlGebG definiert. Bei der Auslegung des Begriffes kann jedoch entgegen der Ansicht der Beklagten nicht allein auf den Grundsatz der Vorteilsabschöpfung abgestellt werden, sondern es muss auch das Äquivalenzprinzip berücksichtigt werden. Dies hat die Beklagte durch die von ihr vorgenommene Berechnungsmethode nicht ausreichend getan, wobei sie allerdings insoweit auch den Vorgaben der Oberen Bauaufsichtsbehörde gefolgt ist. Der Flächenvorteil wird nach der in Ziff. 27.1.1. GebVerzBauaufsicht verwendeten Formel mit dem als variabler wertbildender Faktor vorgesehenen Bodenrichtwert multipliziert, so dass entscheidend für die Vorteilsabschöpfung auf den Grundstückswert abgestellt wird. Daraus folgt, dass für die Vorteilsabschöpfung der Wert der auf Grund der Befreiung zusätzlich überbaubaren Grundstücksfläche maßgeblich ist. Damit ist jedoch eine Berechnung des Flächenvorteils durch Addition aller Geschossflächen, die ggf. auf Grund der Befreiung errichtet werden können, nicht vereinbar. Daher ist die Berechnung der Beklagten fehlerhaft, denn sie hat die durch die erteilte Befreiung für eine Bebauung hinzugewonnene Grundstücksfläche nicht nur ein Mal sondern drei Mal, nämlich für jede über dieser Grundstücksfläche befindliche Geschossfläche, bei der Berechnung des Flächenvorteils berücksichtigt. Der Bauherr erwirbt bei einer mehrgeschossigen Bauweise ein Grundstück nicht mehrmals, sondern nur einmal, um darüber ein mehrgeschossiges Gebäude zu errichten. Es erfolgt dagegen nicht für jedes Geschoss ein erneuter Erwerb des Grundstücks.
Im Übrigen hat die Möglichkeit einer mehrgeschossigen Bebauung auch bereits Niederschlag im Bodenrichtwert gefunden. Dies wird im vorliegenden Fall insbesondere darin deutlich, dass der Bodenrichtwert für die Fläche der ehemaligen Bergwerksdirektion, für die eine viergeschossige Bebauung zugelassen ist, niedriger ist als für das angrenzende Gelände der S., für das eine sechsgeschossige Bebauung zugelassen ist, obwohl die Nutzungsart, nämlich Kerngebiet, bei beiden Flächen identisch ist. Insofern führt die von der Beklagten angewandte Methode für die Berechnung des Flächenvorteils zu einer unzulässigen, weil über eine Vorteilsabschöpfung hinausschießenden doppelten Berücksichtigung der mehrgeschossigen Bebauung. Außerdem führt die Vervielfachung der Grundstücksfläche bei der Berechnung des Flächenvorteils dazu, dass die Gebühr in aller Regel mit dem Äquivalenzprinzip nicht mehr in Einklang steht.
Auch dies wird im vorliegenden Fall sehr deutlich. So beträgt die erhobene Befreiungsgebühr für den Bereich der ehemaligen Bergwerksdirektion 3.420.888,-- Euro. Dieser Betrag liegt aber über dem sich unter Zugrundelegung des Bodenrichtwertes ergebenden Grundstückswert von 2.693.392,-- Euro. Damit wird aber ersichtlich, dass die Befreiungsgebühr nicht nur den sich für die Klägerin ergebenden Vermögensvorteil in Form einer zusätzlich nutzbaren Grundstücksfläche abschöpft, sondern darüber hinausgeht. Wenn die Befreiungsgebühr aber über dem liegt, was für den Erwerb eines entsprechenden Grundstücks zu bezahlen wäre, so ist sie nicht mehr von dem zulässigen Gebührenzweck der Vorteilsabschöpfung gedeckt. Es kann daher vorliegend offen bleiben, ob die Befreiungsgebühr in ihrer von der Beklagten verlangten Höhe auch gegen das Äquivalenzprinzip verstößt, weil sie sich hinsichtlich ihrer Höhe völlig von den Kosten der gebührenpflichtigen Leistung entfernt hat.
Nicht zu beanstanden ist die Befreiungsgebühr in Höhe eines Betrages von 1.555.422,40 Euro; sie verstößt insbesondere nicht gegen das Äquivalenzprinzip.
In der Rechtsprechung wurde ein Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip, z.B. in zwei Urteilen des Bundesverwaltungsgerichts vom 30.04.2003 (6 C 4.02, a.a.O. und 6 C 5.02, NVwZ 2003, 1385) bejaht, weil die Höhe der Verwaltungsgebühren die Kosten des Verwaltungsaufwandes um etwa das 4.444fache überstiegen. Auch eine Verwaltungsgebühr, deren Höhe die Kosten des Verwaltungsaufwands um das Tausendfache überstieg, wurde wegen Verstoßes gegen das Äquivalenzprinzip in der Rechtsprechung bereits beanstandet (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 28.01.2008 – 9 A 2206/07 – DVBl 2008, 470 (Ls.), zit. nach juris).
Ob im vorliegenden Fall der tatsächliche Verwaltungsaufwand unter einem Tausendstel der hier streitgegenständlichen Befreiungsgebühr liegt, kann letztlich dahin gestellt bleiben. Denn unter Berücksichtigung des Umstandes, dass der für die Berechnung der Gebühr zugrunde zulegende Flächenvorteil von der Beklagten zu hoch angesetzt worden ist und deshalb die auf Grund der Befreiung zusätzlich nutzbare Grundstücksfläche nur einfach in die Berechnung einbezogen werden darf, ergibt sich vorliegend eine zulässige Gebühr von 1.555.418,95 Euro ([1683,37 qm x 1.600,-- Euro + 233,21 qm x 1790,-- Euro] x 50 %). Bei einer solchen Höhe der Befreiungsgebühr ist jedoch ein Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip nicht ersichtlich. Im Hinblick auf die Komplexität des Bauvorhabens der Klägerin erscheint dem Gericht nämlich ein Verwaltungsaufwand in Höhe von ca. 1.500,-- Euro durchaus angemessen. Damit kann aber ein unzulässiges Missverhältnis zwischen der erhobenen Gebühr und den tatsächlichen Kosten für die Verwaltungshandlung nicht festgestellt werden. Dies gilt erst recht, wenn man die in den zitierten Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts genannte Grenze vom 4.444fachen der Kosten hier zugrunde legt. In diesem Fall wäre ein Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip erst zu bejahen, wenn die Kosten der Verwaltung bei weniger als 350,-- Euro lägen. Dies wird jedoch nicht einmal von der Klägerin behauptet, da sie selbst in ihrer Klagebegründung ausführt, der Verwaltungsaufwand für die Erteilung der Befreiung könne nur wenige Hundert Euro betragen.
Die sich damit ergebende Befreiungsgebühr in Höhe von 1.555.418,90 Euro liegt auch unter 5 % der Herstellungskosten des Gebäudes von ca. 40 Millionen Euro, wobei darauf hinzuweisen ist, dass in der von der Klägerin zitierten Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen (Beschluss vom 03.11.2004 - 9 A 1698/02 - zit. nach juris) keine Aussage dahin getroffen worden ist, dass eine Befreiungsgebühr allein deshalb zu beanstanden sei, weil sie 5 % der Herstellungskosten einer baulichen Anlage übersteigt. Vielmehr heißt es in der Entscheidung lediglich, es sei nicht zu beanstanden, dass in dem betroffenen Bauvorhaben die Baugenehmigungs- und Kontrollgebühren einen Anteil von etwa 4,9 % an den tatsächlichen Rohbaukosten ausmachten. Weiter heißt es in der Entscheidung, dass das Äquivalenzprinzip verletzt sei, wenn zwischen Gebühr und Leistung bzw. Aufwand der Behörde ein gröbliches Missverhältnis bestehe. Folglich könne die Prüfung der Wahrung dieses Prinzips immer nur differenziert für die jeweilige einzelne Leistung der Behörde, mithin für die einzelne Amtshandlung durchgeführt werden. Eine Aussage, dass eine Verletzung des Äquivalenzprinzips immer dann vorliege, wenn die Gebühr einen Prozentsatz von 5 % der Rohbaukosten überschreite, enthält die Entscheidung dagegen nicht.
Im Hinblick darauf, dass das Äquivalenzprinzip nur dann verletzt ist, wenn zwischen Gebühr und Leistung bzw. Aufwand der Behörde ein gröbliches Missverhältnis besteht, ist es vorliegend auch unerheblich, dass die Befreiungsgebühr ein Mehrfaches der Baugenehmigungsgebühr beträgt. Insoweit ist zu berücksichtigen, dass bei der Baugenehmigungsgebühr im Gegensatz zur Befreiungsgebühr im GebVerzBauaufsicht, wie sich aus den unterschiedlichen Berechnungsformeln ergibt, keine Vorteilsabschöpfung vorgesehen ist. Insofern ist es zwangsläufig, dass in Fällen, in denen wie im vorliegenden Fall der Bodenrichtwert sehr hoch ist und zudem für eine große Grundstücksfläche Befreiungen erteilt wurden, auch die Befreiungsgebühr hoch ist und die Gebühr für die Baugenehmigung übersteigt. Ein Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip kann daraus jedoch nicht hergeleitet werden.
Geht man von der genannten Berechnung des Flächenvorteils aus, so bestehen auch keine rechtlichen Bedenken dagegen, dass in Ziffer 27.1.1. GebVerzBauaufsicht keine Degression oder Kappungsgrenze für die Befreiungsgebühr vorgesehen ist. Denn wenn man den Flächenvorteil auf die Fläche der durch die Befreiung für eine Bebauung hinzugewonnenen Grundstücksfläche beschränkt, ergibt sich automatisch eine Deckelung auf 50 % des Grundstückswertes. Ein solcher Wert hält sich jedoch im Rahmen der durch § 6 Abs. 3 Satz 3 SaarlGebG zugelassenen Vorteilsabschöpfung. Hingegen würde die von der Beklagten vorgenommene Berechnungsmethode für den Flächenvorteil eine Kappungsgrenze unabdingbar machen, da es ansonsten bei mehrgeschossigen Gebäuden dazu käme, dass die Befreiungsgebühr ein Mehrfaches des Grundstückswertes betrüge und damit über eine zulässige Vorteilsabschöpfung hinausginge.
Zu Recht ist die Klägerin neben der angefochtenen Befreiungsgebühr auch zur Zahlung einer Zustellungsgebühr in Höhe von 3,45 Euro herangezogen worden. Hierbei handelt es sich um besondere Auslagen im Sinne von § 2 Abs. 2 lit.a SaarlGebG, die neben der eigentlichen Gebühr zu entrichten sind.
Daher ist der beanstandete Bescheid aufzuheben, soweit er eine Gebühr festsetzt, die den Betrag von 1.555.422,40 (1.555.418,95 + 3,45) Euro übersteigt. Die Beklagte ist daher verpflichtet an die Klägerin einen Betrag in Höhe von 2.074.192,-- Euro zurückzuzahlen.
Der von der Klägerin geltend gemachte Zinsanspruch ist ebenfalls nur teilweise begründet. Ihr steht ein Anspruch auf Zinsen ab Rechtshängigkeit in entsprechender Anwendung der §§ 291, 288 BGB grundsätzlich zu. § 14 Abs. 4 SaarlGebG ist nicht einschlägig, da im vorliegenden Fall keine Festsetzung des zu erstattenden Betrages durch eine zuständige Behörde oder ein zuständiges Organ erfolgt, sondern das Gericht verurteilt die Beklagte zur Rückzahlung der bereits von der Klägerin geleisteten Gebührenzahlung. Die Höhe des Zinssatzes beträgt jedoch nur 5 Prozentpunkte und nicht 8 Prozentpunkte, wie von der Klägerin geltend gemacht. Gemäß § 288 Abs. 1 Satz 2 BGB beträgt der Zinssatz für das Jahr 5 Prozentpunkte über dem Basiszinssatz. § 288 Abs. 2 BGB, wonach bei Rechtsgeschäften, an denen Verbraucher nicht beteiligt sind, der Zinssatz für Entgeltforderungen 8 Prozentpunkte über dem Basiszinssatz beträgt, findet entgegen der Auffassung der Klägerin keine Anwendung. Bei dem hier geltend gemachten öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch handelt es sich nicht um eine Entgeltforderung i.S. des § 288 Abs. 2 BGB. Hierfür wäre nämlich Voraussetzung, dass die Parteien in einem vertraglichen Austauschverhältnis stehen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 18.03.2004 – 3 C 23.03 – NVwZ 2004, 991 = UPR 2004, 352.
Dies jedoch vorliegend nicht der Fall, da die Anforderung der Befreiungsgebühr durch die Beklagte durch hoheitlichen Akt erfolgte und nicht im Rahmen eines irgendwie gearteten Vertragsverhältnisses. Ein Solches wird durch das einseitige Begehren der Klägerin auf Rückzahlung der Gebühr offensichtlich nicht begründet. Für einen über fünf Prozentpunkte über den Basiszinssatz hinausgehenden Zinsanspruch der Klägerin besteht damit keine Rechtsgrundlage, so dass die Klage insoweit unbegründet ist.
Die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.
Die Berufung ist zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO vorliegen.
Die Streitwertfestsetzung folgt aus den §§ 63 Abs. 2 Satz 1, 52 Abs. 3 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 5 und 6 erlassen. § 5 Abs. 2 SaarlGebG
§§ 291, 288 BGB grundsätzlich zu. § 14 Abs. 4 SaarlGebG
§§ 63 Abs. 2 Satz 1, 52 Abs. 3 GKG
§ 6 SaarlGebG
§ 20 BauNVO
§ 43 TKG
§ 16 TKG
§ 16 BauNVO
§ 709 ZPO
§ 20 Abs. 3 BauNVO
§ 20 Abs. 2 BauNVO
§ 6 Abs. 3 Satz 2 SaarlGebG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 7 Abs. 1 SaarlGebG
§ 1 Abs. 1 Nr. 1 a SaarlGebG
§ 1 Abs. 2 SaarlGebG
§ 6 Abs. 1 Satz 1 SaarlGebG
§ 6 Abs. 2 SGebG
§ 6 Abs. 3 Satz 3 SaarlGebG
§ 3 Abs. 1 des Verwaltungskostengesetzes
§ 6 Abs. 3 Satz 1 SaarlGebG
§ 6 Abs. 3 SaarlGebG
§ 10 Abs. 3 Satz 4 BauGB
§ 16 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 BauNVO
§ 16 Abs. 4 Satz 1 BauNVO
§ 20 Abs. 1 BauNVO
§ 2 Abs. 2 lit.a SaarlGebG
§ 288 Abs. 1 Satz 2 BGB
§ 288 Abs. 2 BGB
§ 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
Art. 14 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2005, 304
BVerwGE 118, 123
DVBl 2004, 194
BVerfGE 50, 217
NJW 1979, 1345
DVBl 1979, 774
BVerfGE 83, 363
DVBl 1991, 691
NVwZ 1992, 365
BVerfGE 85, 337
NJW 1992, 1673
BVerfGE 97, 332
DVBl 1998, 699
NJW 1998, 2128
DÖV 1998, 729
BVerfGE 108, 1
NVwZ 2003, 715
DÖV 2003, 549
DVBl 2003, 993
BVerwGE 115, 125
DVBl 2002, 479
DÖV 2002, 477
NVwZ 2002, 858
NVwZ 2003, 1385
DVBl 2008, 470
NVwZ 2004, 991
2 B 6.05
2 S 18.04
6 C 4.02
2 BvL 5/76
2 BvL 24/84
1 BvL 1/89
1 BvR 178/97
2 BvL 9/98
6 C 13.00
6 C 5.02
9 A 2206/07
9 A 1698/02
3 C 23.03