Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2024-09-26, Aktenzeichen 4 L 244/24
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2024:0926.4L244.24.00

Tenor:
Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes wird zurückgewiesen.
Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens zu je einem Fünftel.
Der Wert des Streitgegenstands wird auf 25.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der wörtliche Antrag der Antragsteller,
die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, die Antragsteller jeweils unverzüglich nach der Erteilung einer Ausfuhrgenehmigung nach dem Kriegswaffenkontrollgesetz für Waffen oder Waffenbestandteile (inklusive Munition oder Geschosse) mit Endverbleib in Israel, wie sie nach ihrer Art in Gaza seit dem 7. Oktober 2023 zum Einsatz gekommen sind, über das Datum der Genehmigung und das genehmigte Rüstungsgut zu informieren, solange die Militäroperation der israelischen Streitkräfte mit dem Namen „Eiserne Schwerter“ andauert,
hat keinen Erfolg, da er unzulässig ist. Den Antragstellern mangelt es an der erforderlichen Antragsbefugnis. Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) kann das Gericht eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis erlassen, wenn die begehrte Regelung zur Abwendung wesentlicher Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Nach § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2, 936, 294 der Zivilprozessordnung (ZPO) setzt ein entsprechender Eilantrag u.a. das Vorliegen des geltend gemachten Anspruchs (Anordnungsanspruch) voraus. Nach § 42 Abs. 2 VwGO, der für das Verfahren nach § 123 VwGO entsprechend gilt (vgl. Schoch, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, 45. Erg.-Lfg. Januar 2024, § 123 VwGO Rn. 107ff.), besteht eine Antragsbefugnis nur, wenn der Antragsteller plausibel und schlüssig darlegt, dass ihm der geltend gemachte Anordnungsanspruch (überhaupt) zustehen kann. Die Antragsbefugnis fehlt insbesondere dann, wenn die geltend gemachte Rechtsposition offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise bestehen oder dem Antragsteller zustehen kann (BVerwG, Urteil vom 19. November 2015 – BVerwG 2 A 6.13 – juris, Rn. 15; explizit auch für § 123 VwGO: VGH Mannheim, Beschluss vom 6. Juni 2017 – 4 S 1055/17 – juris, Rn. 16; VGH München, Beschluss vom 30. Dezember 2020 – 20 CE 20.3002 – juris, Rn. 8; Schoch, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, 45. Erg.-Lfg. Januar 2024, § 123 VwGO Rn. 107). Der maßgebliche Zeitpunkt für das Bestehen des Anordnungsanspruchs bestimmt sich nach den allgemeinen Grundsätzen. Dies ist bei allen mit einem Antrag nach § 123 VwGO korrespondierenden Klagearten grundsätzlich der Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung. Maßgeblich sind also die tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse im Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichts über die einstweilige Anordnung (OVG Münster, Beschluss vom 19. August 2024 – 6 A 2162/21 – juris, Rn. 19; VGH München, Beschluss vom 12. August 2013 – 22 CE 13.970 – juris, Rn. 49; VG Wiesbaden, Urteil vom 22. Dezember 2023 – 7 K 1126/20.WI – juris, Rn. 40; Kuhla, in: Posser/Wolff/Decker, BeckOK VwGO, 70. Edition, Stand: 01. Juli 2024, § 123 Rn. 79a; Puttler, in: Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, 5. Auflage 2018, § 123 Rn. 78). Zum hier maßgeblichen Zeitpunkt steht den Antragstellern ein Anordnungsanspruch offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise zu.
Ein Anordnungsanspruch liegt vor, wenn die Hauptsache begründet wäre, wenn also der geltend gemachte materielle Anspruch besteht (Schoch, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, 45. Erg.-Lfg. Januar 2024, § 123 VwGO Rn. 61). Nur wenn ein solcher (Hauptsache-)Anspruch besteht, kann die einstweilige Anordnung ihrer Funktion gerecht werden, die Effektivität der späteren Hauptsacheentscheidung offenzuhalten (OVG Hamburg, Beschluss vom 5. März 2015 – 2 Bs 20/15 – juris, Rn. 11). Daher kommt es auf eine eventuelle Folgenabwägung und damit auch auf die von den Antragstellern geltend gemachten drohenden Rechtsverletzungen von höchstem Gewicht nicht an (vgl. nur: VGH Mannheim, Beschluss vom 16. August 1999 – NC 9 S 31/99 – juris, Rn. 4; Schoch, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, 45. Erg.-Lfg. Januar 2024, § 123 VwGO Rn. 64a ff.). Daher kann auch bei großer Dringlichkeit der einstweiligen Anordnung grundsätzlich nicht auf einen Anordnungsanspruch verzichtet werden (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 29. Januar 2002 – 8 MA 4171/01 – juris, Rn. 8). Der Erlass der Regelungsanordnung setzt die gerichtliche Erkenntnis voraus, dass dieser Anspruch (wahrscheinlich) besteht (Schoch, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, 45. Erg.-Lfg. Januar 2024, § 123 VwGO Rn. 66). Für die rechtliche Prüfung des Anordnungsanspruchs im Rahmen von § 42 Abs. 2 VwGO gelten daher grundsätzlich dieselben Grundsätze, die für die Prüfung der Zulässigkeit der Klage in der Hauptsache zur Anwendung gelangen (Kuhla, in: Posser/Wolff/Decker, BeckOK VwGO, 70. Edition, Stand: 01. Juli 2024, § 123 Rn. 77). Die im Vergleich zum Hauptsacheverfahren herabgesetzten Anforderungen an die richterliche Überzeugungsbildung beziehen sich ausschließlich auf die Tatsachenermittlung, nicht aber auf deren rechtliche Würdigung, die einer summarischen Prüfung nicht zugänglich ist (OVG Koblenz, Beschluss vom 1. Juli 2015 – 2 B 10498/15 –, juris, Rn. 5). Die Rechtsfragen werden nicht anhand eines Wahrscheinlichkeitsmaßstabs entschieden (Kuhla, in: Posser/Wolff/Decker, BeckOK VwGO, 70. Edition, Stand: 01. Juli 2024, § 123 Rn. 78). Ist effektiver Rechtsschutz letztlich nur im Wege einer einstweiligen Anordnung zu leisten, dürfen die Anforderungen an die Glaubhaftmachung eines Anordnungsanspruchs mit Blick auf Art. 19 Abs. 4 GG nicht über das hinausgehen, was für ein Obsiegen im Hauptsacheverfahren gefordert werden könnte (BVerfG, Beschluss vom 28. September 2009 – 1 BvR 1702/09 – juris, Rn. 22). Gleiches gilt aber auch umgekehrt: Die Anforderungen an die Rechtsprüfung sind nicht niedriger als im Hauptsacheverfahren. Ein Anspruch besteht daher nur dann, wenn die Tatbestandsvoraussetzungen im maßgeblichen Zeitpunkt vorliegen, weil sich die Tatsachengrundlage hinreichend verdichtet hat (vgl. VG Berlin, Beschluss vom 24. September 2014 – 23 L 595.14 – juris, Rn. 9). Dies ist hier nicht der Fall, weil der Antrag vorgreiflich ist.
Zum jetzigen und damit maßgeblichen Zeitpunkt haben die Antragsteller nicht glaubhaft gemacht (§ 123 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2, 936, 294 ZPO), dass ihnen ein Anspruch auf Auskunftserteilung zustehen kann. Es gibt – allgemein und unabhängig vom betroffenen Rechtsbereich – offenkundig keinen Anspruch Dritter auf die Verpflichtung einer Behörde, im Vorhinein Auskunft über etwaige in der Zukunft liegende Genehmigungsvorgänge zu erhalten, deren tatsächliche und rechtliche Umstände noch ungewiss sind. Auch das Begehren der Antragsteller bezieht sich auf künftige Vorgänge, die im gegenwärtigen Zeitpunkt sowohl hinsichtlich der zugrundeliegenden Tatsachen (1.) als auch bezüglich des für die ergehende Entscheidung geltenden rechtlichen Rahmens (2.) höchst ungewiss sind. Der Eilantrag zielt damit auf eine Verpflichtung des Antragsgegners auf Vorrat, der dem geltenden Recht ohnehin schon fremd ist. Die Rechtsprechung ist – auch bei der Gefahr für Leib und Leben – (nur) dazu berufen, das Recht auf einen konkreten Sachverhalt anzuwenden. Eine Entscheidung „ins Blaue hinein“ steht dem Gericht nicht zu. Dies gilt hier umso mehr, als der Antrag auf Vorgänge Bezug nimmt, die zum Kernbereich der exekutiven Eigenverantwortung zählen, bei denen im Vorfeld der Entscheidung die Gefahr eines unzulässigen "Mitregierens Dritter" besteht. Dabei kommt es noch nicht einmal darauf an, ob dieser Kernbereich nach einer getroffenen Entscheidung, bei der die Willensbildung der Regierung selbst abgeschlossen ist, durch die nachgelagerte Information noch berührt sein kann. Denn die Bundesregierung ist auch bei abgeschlossenen Vorgängen nicht unbeschränkt verpflichtet, Tatsachen aus ihrem Kernbereich mitzuteilen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 24. Januar 2024 - 20 F 9.23 – juris, Rn. 15ff. und OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 8. August 2024 – OVG 1 S 46/24 – juris, Rn. 12).
Im Einzelnen:
1. In tatsächlicher Hinsicht steht zum jetzigen Zeitpunkt noch nicht einmal fest, ob die Antragsteller von einer etwaigen künftigen Genehmigung der Lieferung von unter das Kriegswaffenkontrollgesetz fallenden Waffen nach Israel noch persönlich betroffen wären. Bei der gegenwärtigen Lage handelt es sich um eine hochvolatile militärische Situation, die sich jederzeit hinsichtlich einer Vielzahl von Umständen ändern kann. Dies betrifft nicht nur möglich Änderungen der militärischen Strategie Israels, sondern auch den künftigen Wohnsitz der Antragssteller zum sodann maßgebenden Zeitpunkt. Auch sind Waffenlieferungen als solche ebenso ungewiss wie die Frage, ob die Bundesregierung ihre Verwendung ggf. an Bedingungen knüpft (vgl. insoweit bereits VG Berlin, Beschluss vom 10. Juli 2024 – VG 4 L 44.24 – juris, Rn. 6ff.). Eine solche Betroffenheit ist jedoch – da sich die Antragsteller gerade nicht auf den vorbehaltslos gewährten Anspruch auf Akteneinsicht in § 1 Abs. 1 des Informationsfreiheitsgesetzes (IFG) berufen – zwingend erforderlich.
Da die Tatsachen schlicht noch nicht feststehen, kann das Gericht auch keine weitere Tatsachenaufklärung betreiben. Für Tatsachen, die es noch nicht gibt, gilt keine Beweislastregel. Während bei offenen Tatfragen zunächst nach den Grundsätzen der materiellen Beweislast zu entscheiden wäre (Heinemann, NVwZ 2019, 517 <519>), gilt dies in Fällen des vorgreiflichen Rechtsschutzes nicht. In diesen Fällen liegt der geltend gemachte Anspruch schlicht nicht vor, da seine Entstehung noch ungewiss ist. Denn nur bei positiver Bejahung der Tatbestandsvoraussetzungen besteht ein Anspruch. Dies ist hier nicht der Fall. Selbst wenn man annähme, es bestünde grundsätzlich im Rahmen des § 123 VwGO Raum für eine Interessenabwägung, kann dies hier den Antragstellern nicht zum Erfolg verhelfen. Denn wenn das Gericht aufgrund der festgestellten Tatsachen einen Anordnungsanspruch definitiv verneinen kann, ist für eine Interessenabwägung kein Raum (Kuhla, in: Posser/Wolff/Decker, BeckOK VwGO, 70. Edition, Stand: 01. Juli 2024, § 123 Rn. 85).
2. In rechtlicher Hinsicht steht dem Anspruch entgegen, dass die jederzeit änderliche Rechtslage als Maßstab einer künftigen Auskunftsverpflichtung gegenwärtig nicht feststeht. Selbst bei Zugrundelegung der heutigen Rechtslage könnten diesem (künftigen) Auskunftsanspruch – unabhängig auf welche Rechtsgrundlage er gestützt wird – überdies gewichtige öffentliche Belange entgegenstehen. Der von den Antragstellern geltend gemachter Anspruch kann daher auch hinsichtlich dessen offensichtlich und unter keiner Betrachtungsweise bestehen. Auch wenn die Antragsteller bewusst davon Abstand genommen haben, ihren Anspruch auf das IFG zu stützen, könnte insbesondere § 3 Nr. 1 lit. a) IFG, wonach ein Anspruch auf Informationszugang nicht besteht, wenn das Bekanntwerden der Information nachteilige Auswirkungen auf internationale Beziehungen haben kann, dem Rechtsgedanken nach auch im Rahmen eines etwaigen Auskunftsanspruchs als Annexanspruch oder im Rahmen von Art. 19 Abs. 4 des Grundgesetzes Anwendung finden. Der Versagungsgrund (zusammen mit dem weiteren Versagungsgrund in lit. c) der Norm, wonach auch nachteilige Auswirkungen auf Belange der inneren oder äußeren Sicherheit einer Informationsgewährung entgegenstehen) verwirklicht – soweit seine tatbestandlichen Voraussetzungen reichen – einfachgesetzlich den verfassungsrechtlich garantierten Schutz des Kernbereichs exekutiver Eigenverantwortung (vgl. BT-Drs. 15/4493, S. 12). Ergeben sich diesbezüglich Lücken ist auf die verfassungsunmittelbaren Grenzen des Informationsanspruchs zurückzugreifen. Der aus dem Gewaltenteilungsprinzip folgende Schutz eines nicht ausforschbaren exekutiven Initiativ-, Beratungs- und Handlungsbereichs dient dabei der Wahrung der Funktionsfähigkeit und Eigenverantwortung der Regierung. Zu diesem Bereich gehört die Willensbildung der Regierung selbst, sowohl hinsichtlich der Erörterungen im Kabinett als auch bei der Vorbereitung von Kabinetts- und Ressortentscheidungen, die sich vornehmlich in ressortübergreifenden und -internen Abstimmungsprozessen vollzieht. Dieser funktionsbezogene Schutz bezieht sich zwar in erster Linie auf laufende Verfahren, bei denen im Falle der Kenntnisnahme Dritter ein Einfluss auf die anstehende Entscheidung im Sinne eines "Mitregierens Dritter" möglich wäre. Er ist hierauf jedoch nicht beschränkt. Nach Maßgabe der Umstände des Einzelfalles kann es Konstellationen geben, in denen auch der Zugang zu Unterlagen über abgeschlossene Vorgänge zu versagen ist. Bei abgeschlossenen Vorgängen fällt als funktioneller Belang nicht mehr die Entscheidungsautonomie der Regierung ins Gewicht, sondern vor allem die Freiheit und Offenheit der Willensbildung innerhalb der Regierung, die durch "einengende Vorwirkungen" einer nachträglichen Publizität beeinträchtigt werden kann. Unter diesem Aspekt sind Informationen aus dem Bereich der Vorbereitung von Regierungsentscheidungen, die Aufschluss über den Prozess der Willensbildung geben, umso schutzwürdiger, je näher sie der gubernativen Entscheidung stehen (BVerwG, Beschluss vom 24. Januar 2024 – BVerwG 20 F 9.23 – juris, Rn. 15ff., und Urteil vom 30. März 2017 – BVerwG 7 C 19.15 – juris, Rn. 11).
Dabei ist als verfassungsunmittelbare bzw. verfassungsimmanente Begrenzung des Anspruchs auf Informationszugang dem Bürger erst recht zu verwehren, wenn sogar gegenüber einem dem Parlament ein nicht ausforschbarer Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung besteht. Der nach diesen Maßstäben gewährleistete Schutz der Regierungstätigkeit muss sich auch gegenüber einfachgesetzlichen Auskunftsansprüchen Dritter durchsetzen, damit er im Verhältnis der Verfassungsorgane untereinander nicht unterlaufen wird und ins Leere geht (BVerwG, Urteile vom 30. März 2017 – BVerwG 7 C 19.15 – juris, Rn. 11, und vom 3. November 2011 – BVerwG 7 C 3.11 – juris, Rn. 30f.; Schirmer, in: Gersdorf/Paal, Informations- und Medienrecht, 44. Edition, Stand: 1. Mai 2024, § 3 Rn. 22; vgl. auch VG Berlin, Urteil vom 9. Juni 2011 – VG 2 K 46.11 – juris, Rn. 43). So liegt der Fall hier.
Die Beratung und Beschlussfassung im Bundessicherheitsrat unterfallen dem Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung. Zwar ist die Willensbildung der Bundesregierung in Bezug auf einen Kriegswaffenexportantrag mit dem jeweiligen Beschluss des Bundessicherheitsrates abgeschlossen. Die Bundesregierung ist jedoch selbst gegenüber den Abgeordneten des Deutschen Bundestages nicht verpflichtet, über die Mitteilung einer erfolgten Genehmigung hinaus Angaben zu der dieser Entscheidung vorausgegangenen Willensbildung innerhalb des Bundessicherheitsrates zu machen (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Juni 2022 – BVerwG 10 C 3.21 – juris, Rn. 33). Geschützt sind darüber hinaus zum Schutz des Staatswohls und der diplomatischen Beziehungen auch – soweit im Einzelfall gewichtige Gründe dies rechtfertigen – der Bericht über die Genehmigung eines Exports (BVerfG, Urteil vom 21. Oktober 2014 – 2 BvE 5/11 – juris, Rn. 180). Dieser Ausschluss gegenüber der zur Kontrolle der Regierung vornehmlich berufenen Legislative gilt erst recht gegenüber den Antragstellern.
3. Entgegen der Auffassung der Antragsteller führt auch die vorgetragene Schwere der möglichen Rechtsverletzung nicht zu einer Antragsbefugnis. Zwar müssen sich die Gerichte schützend und fördernd vor die Grundrechte des Einzelnen stellen. Dies gilt ganz besonders, wenn es um die Wahrung der Würde des Menschen und dem Schutz des Lebens geht (vgl. BVerfG, Urteil vom 16. Oktober 1977 – 1 BvQ 5/77 – juris, Rn. 13; und Beschluss vom 25. Februar 2009 – 1 BvR 120/09 – juris, Rn. 11). Eine Verletzung dieser grundgesetzlichen Gewährleistung, auch wenn sie nur möglich erscheint oder nur zeitweilig andauert, haben die Gerichte zu verhindern (BVerfG, Beschluss vom 25. Februar 2009 – 1 BvR 120/09 – juris, Rn. 11). Hiervon ausgehend darf sich der Rechtsschutz auch im fachgerichtlichen Eilverfahren nicht in der bloßen Möglichkeit der Anrufung eines Gerichts erschöpfen. Die Rechtsschutzgarantie beinhaltet auch insoweit einen Anspruch auf eine wirksame Kontrolle in tatsächlicher und rechtlicher. Dabei dürfen Entscheidungen zwar grundsätzlich auf eine summarische Prüfung der Erfolgsaussichten in der Hauptsache gestützt werden. Jedoch stellt die Garantie effektiven Rechtsschutzes besondere Anforderungen an die Ausgestaltung des Eilverfahrens, wenn ohne die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes schwere und unzumutbare, anders nicht abwendbare Beeinträchtigungen entstehen können, die durch das Hauptsacheverfahren nicht mehr zu beseitigen wären. Die Gerichte müssen in solchen Fällen, wenn sie sich an den Erfolgsaussichten der Hauptsache orientieren wollen, die Sach- und Rechtslage nicht nur summarisch, sondern abschließend prüfen. Dies gilt insbesondere, wenn das einstweilige Rechtsschutzverfahren vollständig die Bedeutung des Hauptsacheverfahrens übernimmt und eine endgültige Verhinderung der Grundrechtsverwirklichung eines Beteiligten droht (BVerfG, Beschluss vom 23. März 2020 – 2 BvR 2051/19 – juris, Rn. 24f.). Daraus folgt, dass eine einstweilige Anordnung in entsprechenden Konstellationen zu erlassen wäre, wenn sich die Erfolgsaussichten der Hauptsache jedenfalls als offen darstellten (OVG Schleswig, Beschluss vom 19. Mai 2016 – 2 MB 6/16 – juris, Rn. 4). Was hier aber nicht der Fall ist, denn auch eine Verpflichtungsklage gleichen Inhalts wäre zum jetzigen Zeitpunkt unzulässig.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO und § 159 Satz 1 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 1 ZPO. Die Entscheidung über die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG, wobei das Gericht der Streitwertfestsetzung zugrunde gelegt hat, dass das Ziel der jeweiligen Anträge einer Vorwegnahme der Hauptsache gleichkam.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 123 VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 2 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2, 936, 294 der Zivilprozessordnung
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 920 Abs. 2, 936, 294 ZPO
§ 1 Abs. 1 des Informationsfreiheitsgesetzes
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 159 Satz 1 VwGO
§ 100 Abs. 1 ZPO
§ 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2019, 517
2 A 6.13
4 S 1055/17
20 CE 20.30
6 A 2162/21
22 CE 13.97
7 K 1126/20
2 Bs 20/15
9 S 31/99
8 MA 4171/01
2 B 10498/15
1 BvR 1702/09
23 L 595.14
20 F 9.23
1 S 46/24
4 L 44.24
7 C 19.15
7 C 3.11
2 K 46.11
10 C 3.21
2 BvE 5/11
1 BvQ 5/77
1 BvR 120/09
2 BvR 2051/19