Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-09-05, Aktenzeichen 5 A 254/13
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2013:0905.5A254.13.0A

Tenor:
Die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 22. November 2012 - 9 K 2045/11.F - wird zurückgewiesen.
Die Beklagte hat die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der festgesetzten Kosten abwenden, wenn nicht die Klägerin zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten darüber, ob für die Klägerin Amtshandlungen des amtsärztlichen Dienstes der Beklagten kostenfrei sind.
Mit Schreiben des Hauptzollamts Frankfurt am Main-Flughafen vom 22. Juni 2010 an das Amt für Gesundheit der Beklagten beauftragte die Klägerin, die Bundesrepublik Deutschland, das Gesundheitsamt der beklagten Stadt mit der Durchführung einer Amtsärztlichen Untersuchung eines Bundeszollbeamten zur Frage seiner Dienstfähigkeit. Das Schreiben schloss mit dem Satz „Auf die Kostenfreiheit nach § 8 Abs. 1 Nr. 1 des Hessischen Verwaltungskostengesetzes darf ich hinweisen“.
Mit Bescheid vom 16. September 2010 berechnete die Beklagte der Klägerin für die Untersuchung des Beamten Kosten in Höhe von 341,46 €.
Hiergegen legte die Klägerin mit Schreiben vom 27. September 2010 Widerspruch ein und berief sich hierzu auf § 8 Abs. 1 Nr. 2 Hessisches Verwaltungskostengesetz - HVwKostG -, wonach die Klägerin von der Zahlung von Gebühren befreit sei, solange die Summe aller Gebühren und Auslagen für eine Angelegenheit 500 € nicht übersteige. Eine Ausnahmefall nach § 8 Abs. 2 und 3 HVwKostG liege nicht vor. Insbesondere sei Absatz 3 nicht einschlägig, wonach die Gebührenfreiheit des Bundes nicht gelte, wenn die Amtshandlung auch von Personen des Privatrechts (beliehene Unternehmen) erbracht werden könne. Die Untersuchung auf Dienstunfähigkeit gemäß § 44 Bundesbeamtengesetz– BBG – könne nur einer Amtsärztin oder einem Amtsarzt übertragen werden. Mit Schreiben vom 25. Januar 2011 und vom 18. März 2011 ergänzte die Klägerin ihre Begründung: Zwar sehe § 48 Abs. 1 Satz 1 BBG die Möglichkeit vor, dass auch Ärzte, die keine Amtsärzte seien, die Untersuchung auf Dienstunfähigkeit vornehmen könnten, wenn sie hierfür als Gutachter zugelassen seien. Nach § 48 Abs. 1 Satz 2 BBG bestimme aber die oberste Dienstbehörde über diese Zulassung. Das zuständige Bundesministerium des Innern habe eine solche Zulassung nicht vorgenommen. Zudem gelte für die geltend gemachten Kosten auch die sachliche Kostenfreiheit nach § 7 Abs. 1 Nr. 11 HVwKostG, wonach Amtshandlungen im Rahmen eines bestehenden Amtsverhältnisses kostenfrei seien. Zwar stünden die Beamten der Klägerin nicht einem Amtsverhältnis zur Beklagten, die Vorschrift müsse aber analog auf Beamte der Klägerin angewandt werden.
Mit Bescheid vom 05. Juli 2011 wies die Beklagte den Widerspruch der Klägerin zurück. Ermächtigungsgrundlage für den Erlass des Kostenbescheides sei § 19 in Verbindung mit § 14 des Hessischen Gesetzes über den öffentlichen Gesundheitsdienst – HGöGD -, wonach für amtsärztliche Untersuchungen Kosten nach dem Hessischen Verwaltungskostengesetz erhoben würden. Nach § 48 BBG könnten auch Ärzte als Gutachter zugelassen werden, die nicht Amtsärzte seien, also Personen des Privatrechts im Sinne von § 8 Abs. 3 HVwKostG, weshalb für die Klägerin die persönliche Kostenfreiheit des § 8 Abs. 1 HVwKostG nicht gelte. Es handele sich bei der Vorschrift des § 8 Abs. 3 HVwKostG um eine abstrakte "Kann-Regelung“. Ob davon Gebrauch gemacht werde, sei irrelevant. Maßgebend sei allein, dass die oberste Dienstbehörde auch Private zulassen könne. Die landesrechtliche Gebührenerhebung könne nicht von der jeweiligen Zulassungspraxis der obersten Dienstbehörde, die sich jederzeit ändern könne, abhängen. Auch die sachliche Kostenfreiheit gemäß § 7 Abs. 1 Nr. 11 HVwKostG komme nicht in Betracht, da die Tätigkeit des Gesundheitsamtes der Beklagten keine Amtshandlung im Rahmen eines bestehenden Dienst- oder Amtsverhältnisses darstelle, weil der Untersuchte kein Bediensteter der Beklagten sei. Zudem sei gemäß § 1 Abs. 2 Satz 1 HVwKostG die Anwendbarkeit des Hessischen Verwaltungskostengesetzes fraglich, da es sich bei der Gebührenerhebung um eine Selbstverwaltungsangelegenheit der Beklagten handele (Verweis auf Hess. VGH, Urteil vom 15. Dezember 1966 – OS V 28/65 -, juris), die Verwaltungskostensatzung der Beklagten aber keine persönliche Gebührenfreiheit für die Klägerin vorsehe.
Mit Schriftsatz vom 18. Juli 2011 hat die Klägerin am 28. Juli 2011 Klage beim Verwaltungsgericht Frankfurt am Main erhoben, mit der sie ihren Vortrag aus dem Widerspruchsverfahren wiederholt. Das Gesundheitsamt der Beklagten stehe zwar theoretisch, nicht aber tatsächlich in einem Konkurrenzverhältnis zu privaten Dritten.
Die Klägerin hat beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 16. September 2010 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 05. Juli 2011 aufzuheben.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat auf die Begründung des Widerspruchsbescheids verwiesen.
Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 22. November 2012 den angefochtenen Bescheid und den Widerspruchsbescheid aufgehoben und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt, das Hessische Verwaltungskostengesetz sei im Falle von amtsärztlichen Untersuchungen von Zollbeamten der Klägerin anwendbar (Bezugnahme auf Hess. VGH, Urteil vom 13. August 1986 – 5 UE 2510/85 -, HGSZ 1987, 10). Die Voraussetzungen einer Rückausnahme der Gebührenfreiheit für die Klägerin gemäß § 8 Abs. 3 HVwKostG lägen nicht vor. Bei beauftragten Ärzten im Sinne von § 48 Abs. 1 BBG handele es sich nicht um beliehene Unternehmen im Sinne von § 8 Abs. 3 HVwKostG. Eine Privatperson sei nur dann ein beliehener Unternehmer, wenn sie mit der hoheitlichen Wahrnehmung bestimmter Verwaltungsaufgaben im eigenen Namen betraut sei (Verweis auf BVerwG, Urteil vom 14. August 1986 – 3 C 17.86 -, Buchholz 427.6 § 7 BFG Nr. 10 m.w.N.). § 48 Abs. 1 BBG sehe nicht vor, dass mit der Zulassung als Gutachter öffentliche Aufgaben übertragen würden, es handele sich nicht um einen Beleihungsakt, sondern um die Vergabe eines von zuständigen Behörden im Einzelfall zu beachtenden Qualitätssicherungsnachweises, eine Art Zertifizierung. Auch öffentlich bestellte Sachverständige gemäß § 36 Gewerbeordnung - GewO– oder gemäß § 91 Abs. 1 Nr. 8 Handwerksordnung– HandwO – seien keine beliehenen Unternehmer.
Das Urteil wurde den Beteiligten am 22. Dezember 2012 zugestellt.
Mit Schreiben vom 14. Januar 2013 hat die Beklagte die vom Verwaltungsgericht in seinem Urteil zugelassene Berufung eingelegt. Zur Begründung ihrer Berufung trägt die Beklagte zusätzlich zur Begründung ihres Widerspruchsbescheids vor, für eine unterschiedliche Behandlung von beliehenen Unternehmern und sonstigen Privaten, denen sich die Verwaltung anstelle von Amtsärzten bediene, gebe es keinen sachlichen Grund. Die Vorschrift des § 8 Abs. 3 HVwKostG müsse daher in einer den Wortlaut korrigierenden Weise ausgelegt werden.
Die Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 22. November 2012 - 9 K 2045/11.F – abzuändern und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie wiederholt im Wesentlichen ihren Vortrag aus dem Widerspruchsverfahren und beruft sich zudem auf die Begründung des angegriffenen Urteils.
Die Beteiligten haben sich schriftlich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.
Die Gerichtsakten (ein Band), einschließlich der Gerichtsakte VG Frankfurt am Main 9 K 2045/11.F mit den Verwaltungsvorgängen der Beklagten (ein Hefter) sind Gegenstand der Beratung gewesen.

Entscheidungsgründe:
Im Einverständnis mit den Beteiligten ergeht die Entscheidung über die Berufung ohne mündliche Verhandlung (§ 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -).
Die fristgerecht eingelegte und begründete Berufung ist zulässig, aber unbegründet.
Zu Recht hat das Verwaltungsgericht auf die Klage der Klägerin den Bescheid der Beklagten in der Fassung des Widerspruchsbescheids aufgehoben.
Der angegriffene Bescheid ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, weil der Klägerin Kostenfreiheit zusteht.
Rechtsgrundlage für die Kostenforderung der Beklagten ist § 14 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Satz 1 des Hessischen Gesetzes über den öffentlichen Gesundheitsdienst vom 28. September 2007 (GVBl. I S. 659) - HGöGD -, wonach Behörden des öffentlichen Gesundheitsdienstes für die Durchführung von amtsärztlichen Untersuchungen Kosten nach dem Hessischen Verwaltungskostengesetz erheben. Für die Anwendbarkeit des Hessischen Verwaltungskostengesetz kommt es wegen der genannten ausdrücklichen spezialgesetzlichen Anwendungsregelung nicht auf die Unterscheidung zwischen Weisungsaufgaben (vgl. § 1 Abs. 3 Satz 1 Hessisches Verwaltungskostengesetz - HVwKostG -) und Selbstverwaltungsangelegenheiten an.
Der Anforderung von Gebühren steht bereits die zugunsten der klagenden Bundesrepublik Deutschland gesetzlich geregelte Gebührenfreiheit gemäß § 8 Abs. 1 Nr. 2 HVwKostG entgegen. Die Voraussetzungen der Rückausnahme von dieser Befreiung gemäß § 8 Abs. 3 HVwKostG, wonach die Gebührenfreiheit nicht gilt, wenn die Amtshandlung auch von beliehenen Unternehmen erbracht werden kann, liegen nicht vor. Zwar räumt § 48 Abs. 1 Satz 1 und 2 Bundesbeamtengesetz– BBG - der obersten Dienstbehörde die Möglichkeit ein, auch solchen Ärzten die ärztliche Untersuchung zur Feststellung einer Dienstunfähigkeit zu übertragen, die zwar nicht Amtsärzte, aber als Gutachter zugelassen sind. Nichtbeamtete Ärzte nach dieser Vorschrift sind aber jedenfalls keine Beliehene im Sinne von § 8 Abs. 3 HVwKostG, weshalb es nicht darauf ankommt, ob die Klägerin von der Möglichkeit der Gutachterbestimmung gemäß § 48 Abs. 1 Satz 2 BBG Gebrauch macht. Beliehene sind Personen des Privatrechts, denen die Zuständigkeit eingeräumt ist, bestimmte einzelne öffentlich-rechtliche Aufgaben und Befugnisse im eigenen Namen in den Handlungsformen des öffentlichen Rechts wahrzunehmen (Wolff/Bachof/Stober, Allgemeines Verwaltungsrecht Band 3, 5. Aufl. 2004, § 90 I, Rn. 4 m.w.N.). Die Zulassung von nichtbeamteten Ärzten als Gutachter in Verfahren zur Feststellung der Dienstunfähigkeit nach § 48 Abs. 1 Satz 1 und 2 BBG ist nach dieser Definition keine Beleihung, weil die zuständige oberste Dienstbehörde die Feststellung der Dienstunfähigkeit diesen Ärzten nicht etwa zur Erfüllung als eigene Aufgabe und Befugnis überträgt. Vielmehr bedient sie sich dieser Ärzte lediglich als Sachverständige, gibt dabei aber die eigene Befugnis nicht aus der Hand. Die Ärzte wirken in dem Verwaltungsverfahren zur Feststellung der Dienstfähigkeit nur als Sachverständige mit, ohne dem betroffenen Beamten selbst als Behörde entgegen zu treten. Dafür spricht schon die gesetzliche Formulierung in der Vorschrift des § 48 Abs. 1 Satz 2 BBG, wonach ein Arzt, der nicht Amtsarzt ist, “mit der Fertigung von Gutachten beauftragt werden kann“. Das Institut eines beliehenen Arztes ist dem deutschen Recht zwar nicht fremd (vgl. Schliesky in Knack/Henneke, VwVfG, 9. Aufl. 2010, § 1 Rn. 80). Allerdings verwendet der Gesetzgeber für die Regelung einer solchen Beleihung eines Arztes eine vollständig andere Formulierung. So heißt es in § 2 Abs. 2 Satz 2 und 3 Tierseuchengesetz – TierSG -:
"Anstelle der beamteten Tierärzte können im Falle ihrer Behinderung oder aus sonstigen Gründen andere approbierte Tierärzte zugezogen werden. Diese sind innerhalb des ihnen erteilten Auftrags befugt und verpflichtet, alle Amtsverrichtungen wahrzunehmen, die in diesem Gesetz den beamteten Tierärzten übertragen sind.“
Für eine Auslegung der Vorschrift des § 8 Abs. 3 HVwKostG über ihren eindeutigen Inhalt hinaus, sieht der Senat keine Veranlassung, zumal es sich um eine Ausnahmevorschrift zur grundsätzlichen Gebührenfreiheit der Klägerin handelt.
Obwohl § 8 Abs. 3 HVwKostG die Klägerin nur von der Zahlung von Gebühren, gemäß § 9 Abs. 5 Satz 1 HVwKostG nicht aber von der Zahlung der Beklagten entstandener Auslagen befreit, muss der Senat nicht aufklären, inwieweit die Beklagte im angegriffenen Bescheid über ihre Gebührenforderung hinaus Auslagen geltend gemacht hat.
Der Klägerin kommt nämlich für die Untersuchung ihres Beamten auch die sachliche Kostenfreiheit gemäß § 7 Abs. 1 Nr. 11 HVwKostG zugute. Nach dieser Vorschrift sind Amtshandlungen im Rahmen eines bestehenden Amtsverhältnisses kostenfrei. Eine Einschränkung auf Beamte der Beklagten oder auf solche der hessischen Kommunen und des Landes Hessen enthält diese Vorschrift schon in ihrem Wortlaut nicht. Vielmehr gilt diese Kostenfreiheit für alle Amtshandlungen im Rahmen bestehender oder früherer öffentlich-rechtlicher Dienst- oder Amtsverhältnisse, soweit Kosten nach dem Hessischen Verwaltungskostengesetz geltend gemacht werden (entsprechend auch Schlabach, Verwaltungskostenrecht, Stand: April 2011, für die frühere bundesrechtliche Regelung § 7 VwKostG [nunmehr § 7 Bundesgebührengesetz– BGebG -]: § 7 Rn. 7 und für die entsprechende Regelung in Baden-Württemberg (§ 9 LGebG): § 9 Rn. 84). Der Beamte, für dessen Untersuchung Kosten geltend gemacht werden, stand zum Zeitpunkt der Entstehung der Kosten in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis.
Im Übrigen verweist der Senat auf die zutreffende Begründung des verwaltungsgerichtlichen Urteils, der er sich ausdrücklich anschließt (§ 130b Satz 2 VwGO).
Nach allem war die Berufung der Beklagten mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit hinsichtlich der Kosten ergibt sich aus § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 711 Zivilprozessordung - ZPO - in entsprechender Anwendung.
Gründe für die Zulassung der Revision liegen nicht vor (§ 132 Abs. 2 VwGO).
Beschluss
Der Streitwert wird auch für das Berufungsverfahren auf 341,46 Euro festgesetzt (§§ 52 Abs. 1, 47 Abs. 1 GKG).
Dieser Beschluss ist gemäß §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 48 BBG
§ 7 BFG
§ 36 Gewerbeordnung
§ 7 VwKostG
§ 9 LGebG
§ 167 VwGO
§ 8 Abs. 2 und 3 HVwKostG
§ 48 Abs. 1 Satz 1 BBG
§ 48 Abs. 1 Satz 2 BBG
§ 7 Abs. 1 Nr. 11 HVwKostG
§ 8 Abs. 3 HVwKostG
§ 8 Abs. 1 HVwKostG
§ 1 Abs. 2 Satz 1 HVwKostG
§ 48 Abs. 1 BBG
§ 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 8 Abs. 1 Nr. 2 HVwKostG
§ 48 Abs. 1 Satz 1 und 2 BBG
§ 9 Abs. 5 Satz 1 HVwKostG
§ 130b Satz 2 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1, 47 Abs. 1 GKG
§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG

Zitierte Entscheidungen: 9 K 2045/11
5 UE 2510/85
3 C 17.86