Verwaltungsgericht Minden (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-11-13, Aktenzeichen 11 K 2912/12
ECLI: ECLI:DE:VGMI:2013:1113.11K2912.12.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung des Beklagten durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in dieser Höhe leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Der Rechtsvorgängerin der Klägerin, der B. A. AG in F. , wurde unter dem 11.05.1995 gemäß §§ 6 und 15 BImSchG in der damals geltenden Fassung eine Genehmigung zur wesentlichen Änderung der Anlage zur Herstellung von Zementklinkern und Zement in Q. , B2. B1. , erteilt. Die Änderung beinhaltete die Errichtung und Inbetriebnahme eines Zwischenlagers für Reifen und Reifenschnitzel mit einer Lagermenge von maximal 7.000 t im Steinbruch des Zementwerkes. Die gelagerten Reifen und Reifenschnitzel werden stofflich und energetisch ausschließlich für Produktionszwecke im Zementwerk verwertet.
Mit Bescheid vom 01.03.2001 erteilte der Beklagte der Klägerin eine Änderungsgenehmigung für den Einsatz von weiteren Sekundärbrennstoffen und wies in diesem Zusammenhang auf die Regelungen der 17. BImSchV hin (Abschnitt C Nr. 13 des Bescheides, GA Bl. 124).
Mit weiterer Änderungsgenehmigung vom 28.05.2008 passte der Beklagte auf Antrag der Klägerin „die Mitverbrennung von Abfällen an die Regelungen des Leitfadens zu energetischen Verwertung von Abfällen in Zement-, Kalk- und Kraftwerken in NRW“ an und erweiterte die zur energetischen Verwertung zugelassenen Abfallarten gemäß der Positivliste dieses Leitfadens.
Mit Schreiben vom 14.05.2012 hörte die Bezirksregierung E. die Klägerin zu ihrer Absicht an, gemäß § 17 Abs. 4a Satz 1 i.V.m. Abs. 1 BImSchG nachträglich eine Sicherheitsleistung für das Abfallzwischenlager für Reifen und Reifenschnitzel in Höhe von 595.000,00 € anzuordnen. Der berechneten Sicherheitsleistung lagen geschätzte Entsorgungskosten von 75,00 € pro Tonne zugrunde.
Die Klägerin nahm mit Schreiben vom 04.06.2012 und 09.07.2012 Stellung und vertrat im Wesentlichen die Auffassung, die Voraussetzungen für die nachträgliche Anordnung einer Sicherheitsleistung lägen nicht vor, weil sie keine Abfallentsorgungsanlage i.S.d. § 4 Abs. 1 Satz 1 BImSchG betreibe. Im Übrigen sei in Bezug auf die Höhe der Sicherheitsleistung darauf hinzuweisen, dass die Annahmeerlöse im Zementwerk Q. inzwischen gegen 0 €/t tendierten und eine Verwertung der Reifen auch in einem anderen Zementwerk möglich sei, so dass sich die Entsorgungskosten auf Transport und Handling der Reifen beschränkten. Deren Höhe werde auf etwa 10,00 bis 20,00 €, keinesfalls aber höher als 40,00 € pro Tonne geschätzt.
Mit Ordnungsverfügung vom 11.09.2012 ordnete die Bezirksregierung E. eine Sicherheitsleistung in Höhe von 280.000,00 € an, und zwar durch Bestellung einer selbstschuldnerischen Bankbürgschaft. Zur Begründung führte sie aus, die Soll-Vorschrift des § 17 Abs. 4a BImSchG gelte auch für Abfallentsorgungsanlagen, die als Teil oder Nebeneinrichtung einer sonstigen genehmigungsbedürftigen Anlage i.S.d. Nr. 8 des Anhangs der 4. BImSchV unterfallen würden. Dies sei vorliegend der Fall, das Reifenlager der Klägerin stelle eine Anlage nach Nr. 8.12 Spalte 2 b) aa) des Anhangs dar. Da im Falle einer Betriebseinstellung die Erfüllung der Pflichten nach § 5 Abs. 3 BImSchG gewährleistet sein müsse, werde die Sicherheitsleistung angeordnet. Besondere Umstände, die ein Absehen von der Anordnung rechtfertigen könnten, seien nicht ersichtlich. Bei einer zulässigen Lagermenge von 7.000 t ergebe sich auf der Grundlage von Entsorgungskosten von 40,00 €/t eine Sicherheitsleistung von 280.000,00 €.
Die Klägerin hat am 28.09.2012 Klage erhoben. Sie ist weiterhin der Auffassung, das Reifenlager sei keine Abfallentsorgungsanlage. § 4 Abs. 1 Satz 1 BImSchG unterscheide zwischen Anlagen und Abfallentsorgungsanlagen. Die immissionsschutzrechtliche Genehmigung qualifiziere ihren Betrieb als Anlage zur Herstellung von Zementklinker und Zementen und nicht als Abfallentsorgungsanlage. Diese Qualifizierung sei bindend. Dass ungeachtet der Genehmigung eine gesonderte Betrachtung der Nebeneinrichtung von Anlagen statthaft sei, sei weder dem BImSchG noch der 4. BImSchV zu entnehmen. Nebeneinrichtungen seien vielmehr vom rechtlichen Schicksal der jeweiligen Hauptanlage, der sie dienten, abhängig. Daher gehöre das Sekundärbrennstofflager zum Zementwerk in seiner Eigenschaft als (Produktions-) Anlage nach § 4 Abs. 1 Satz 1, Alt. 1 BImSchG. Das Zementwerk sei nach Nr. 2.3 des Anhangs der 4. BImSchV genehmigt worden und würde nicht Nr. 8 des Anhangs unterfallen.
Systematisch enthalte § 17 Abs. 4a BImSchG eine Sonderregel für Abfallentsorgungsanlagen und könne daher nicht auf weitere Anlagetypen bzw. und deren Nebenanlagen ausgedehnt werden; insoweit sei nur § 17 Abs. 1 Satz 1 BImSchG einschlägig.
Der Sinn und Zweck des § 17 Abs. 4a BImSchG spreche ebenfalls gegen die Anordnung einer Sicherheitsleistung für das Sekundärbrennstofflager. Nach der Gesetzesbegründung sei Zweck der Regelung, gegen die Annahme und Anhäufung von Abfällen ohne Verwertungsabsicht vorzugehen, denn dort bestehe im Unterschied zu Produktionsanlagen das wirtschaftliche Interesse allein in der Annahme von Abfall gegen Entgelt, währenddessen dessen Entsorgung mit Kosten verbunden sei. Mit der Vorschrift habe ein Vorgehen der Umweltschutzbehörden gegen die Annahme und Anhäufung von Abfällen ohne Verwertungsabsicht ermöglicht und verhindert werden sollen, dass im Insolvenzfall große Mengen von Abfällen auf Kosten der Allgemeinheit entsorgt werden müssten. Bei Produktionsanlagen sei nicht zu befürchten, dass ohne Verwertungskonzept ungezügelt Abfälle angehäuft würden. Das wirtschaftliche Interesse des Anlagenbetreibers sei nicht die Annahme von Abfall gegen Entgelt, sondern die Herstellung von bestimmten Produkten. Außerdem verursache die Entsorgung der Altreifen keine Kosten, weil sie im Produktionsprozess als hochkalorischer Brennstoff mit hohem biogenen und damit CO2-neutralem Anteil verwertet würden. Ihr komme es damit in keiner Weise darauf an, abseits der Produktion von Zement Abfälle einzusammeln und zu lagern. Der Zweck als Zwischenlager sei auch in der Genehmigung festgeschrieben.
Auch in materieller Hinsicht liege keine Abfallentsorgungsanlage vor. Die herrschende Meinung in der Literatur stelle zur Abgrenzung von „Anlagen“ i.S.d. § 4 Abs. 1 Satz 1, 1. Alt. BImSchG auf der einen und „Abfallentsorgungsanlagen“ i.S.d. § 4 Abs. 1 Satz 1, 2. Alt. BImSchG auf der anderen Seite auf den Hauptzweck ab. Hauptzweck einer Abfallentsorgungsanlage sei die Lagerung oder Behandlung von Abfällen. Anlagen, die vorrangig anderen Zwecken dienen und in denen Abfälle nur mitverbrannt würden, wie etwa Zementfabriken, würden vom Begriff der Abfallentsorgungsanlage nach § 4 Abs. 1 Satz 1, 2. Alt. BImSchG und Nr. 8 des Anhangs zur 4. BImSchV nicht erfasst. Das Altreifenlager ihres Zementwerks sei eine Nebeneinrichtung, auf die sich gemäß § 1 Abs. 2 Nr. 2 der 4. BImSchV das Genehmigungserfordernis erstrecke. Gemäß § 1 Abs. 4 der 4. BImSchV sei eine einheitliche Genehmigung nach Nr. 2.3 des Anhangs zur 4. BImSchV erteilt worden; infolgedessen könne das Altreifenlager als Nebeneinrichtung des Zementwerks keine Abfallentsorgungsanlage i.S.d. § 4 Abs. 1 Satz 1, 2. Alt. BImSchG sein. Darüber hinaus würden die Erlöse aus der Annahme von Altreifen und Reifenschnitzeln im Zementwerk Q. inzwischen gegen Null tendieren; insoweit könne von einer „Annahme von Abfall gegen Entgelt“, wie in der Gesetzesbegründung zu § 17 Abs. 4a BImSchG zugrunde gelegt werde, keine Rede mehr sein. Aufgrund der starken Nachfrage würden Reifen und Reifenschnitzel „kaum noch“ über einen negativen Marktwert verfügen. Es sei zu erwarten, dass Reifenschnitzel demnächst einen positiven Marktwert hätten und käuflich erworben werden müssten. Bereits jetzt wende sie zwischen 0 bis 35,00 €/t auf. Infolgedessen sei die Anordnung der Sicherheitsleistung auch ermessensfehlerhaft erfolgt, weil ein atypischer Fall vorliege.
Die Sicherheitsleistung sei der Höhe nach unverhältnismäßig, weil allenfalls Transport- und Handlingskosten in Höhe von 10,00 bis 20,00 € pro Tonne anfallen würden. Soweit sie im Rahmen der Anhörung Kosten von 40,00 €/t erwähnt habe, könnten diese nur entstehen, wenn sich in Norddeutschland kein Zement- oder Kraftwerk finde, das die Reifen abnehme und infolgedessen ein längerer Transportweg erforderlich sei. Dies sei jedoch sehr unwahrscheinlich. Da sie ausschließlich vorsortierte Altreifenfraktionen verwende, seien die im Insolvenzfall entstehenden Kosten für die Auflösung des Reifenlagers nicht mit denjenigen vergleichbar, die bei normalen Altreifensammlern zu erwarten seien, da deren Bestände unsortiert und verunreinigt seien.
Die Klägerin beantragt,
die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 11.09.2012 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er ist der Ansicht, es sei unerheblich, dass das Altreifenlager in Bezug auf das Zementwerk die Funktion einer Nebeneinrichtung habe. Altreifen und Reifenschnitzel seien als Abfall i.S.d. § 3 Abs. 1 bis 4 KrWG zu qualifizieren (Abfallschlüssel 16 01 03 der Anlage der AVV). Dass das Zementwerk aufgrund des Einsatzes von Abfällen als Sekundärbrennstoff nicht als Abfallentsorgungsanlage nach § 4 Abs. 1 Satz 1, 2. Alt. BImSchG einzustufen sei, hindere die diesbezügliche Qualifikation des Reifenlagers nicht. Dies ergebe sich auch aus dem Erlass „Sicherheitsleistungen bei Abfallentsorgungsanlagen“ des Umweltministeriums vom 05.01.2011.
Für diese Einordnung spreche auch, dass es sich bei dem gesamten Zementwerk um eine Abfallmitverbrennungsanlage i.S.d. § 2 Abs. 3 der 17. BImSchV handele, für die nach §§ 9 Abs. 2 und 28 Abs. 5 sowie der Anlage 3 Nr. 2 der 17. BImSchV besondere Anforderungen gälten. Das Zementwerk der Klägerin verwende darüber hinaus weitere Abfälle sowohl als Brenn- als auch als Einsatzstoffe.
Dass die Reifen und Reifenschnitzel einen positiven Marktwert hätten, werde bestritten. Im März 2013 angestellte Recherchen hätten ergeben, dass A. für Reifenschnitzel – je nach Sortierungsgrad – 10,00 bis 35,00 €/t erhalten oder bis zu 10,00 €/t zahlen und für Vollreifen zwischen 5,00 und 10,00 €/t erlösen würden. Es sei auch zu berücksichtigen, dass der Entsorgungsmarkt Schwankungen unterliege, die nicht uneingeschränkt berücksichtigt werden könnten. Die das Zementwerk der Klägerin beliefernden Entsorgungsunternehmen müssten derzeit sowohl für Altreifen als auch für vorsortierte Reifenschnitzel Geld zahlen. Anfragen beim Betriebsleiter der Klägerin hätten außerdem ergeben, dass seit Mai dieses Jahres nur noch Vollreifen eingesetzt würden. Es sei zulässig, bei der Bemessung der Sicherheitsleistung vom ungünstigsten Fall auszugehen, also davon, dass 7.000 t Altreifen gelagert würden.
Die der Höhe der Sicherheitsleistung zugrunde liegenden Transport- und Handlingskosten von 40,00 €/t seien von der Klägerin im Anhörungsverfahren selbst vorgetragen worden. Eine Abstimmung unter den Umweltschutzbehörden im Dezember 2010 habe Entsorgungs- und Transportkosten in Höhe von 200,00 €/t ergeben; nach Angaben von Entsorgungsunternehmen müssten bei der Entsorgung von Altreifen und Reifenschnitzeln zwischen 100,00 und 140,00 €/t aufgewandt werden; dies gelte auch für aufbereitete Reifenschnitzel, die an A. geliefert würden.

Entscheidungsgründe:
Die zulässigerweise erhobene Anfechtungsklage ist unbegründet.
Der Bescheid vom 11.09.2012 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Anordnung einer Sicherheitsleistung in Höhe von 280.000,00 € findet in § 17 Abs. 4a Satz 1 BImSchG eine tragfähige rechtliche Grundlage.
Nach § 17 Abs. 4a Satz 1 BImSchG in der ab dem 01.03.2010 geltenden Fassung soll zur Erfüllung der Pflichten nach § 5 Abs. 3 bei Abfallentsorgungsanlagen im Sinne des § 4 Abs. 1 Satz 1 BImSchG auch eine Sicherheitsleistung angeordnet werden.
I. Die Voraussetzungen für die Anordnung einer Sicherheitsleistung liegen vor.
Das zum Zementwerk der Klägerin in Q. gehörende Zwischenlager für Reifen und Reifenschnitzel ist eine Abfallentsorgungsanlage im Sinne des § 17 Abs. 4a Satz 1 i.V.m. § 4 Abs. 1 Satz 1 BImSchG.
§ 4 Abs. 1 Satz 1 BImSchG bestimmt, dass die Errichtung und der Betrieb von „Anlagen, die aufgrund ihrer Beschaffenheit oder ihres Betriebs in besonderem Maße geeignet sind, schädliche Umwelteinwirkungen hervorzurufen oder in anderer Weise die Allgemeinheit oder die Nachbarschaft zu gefährden, erheblich zu benachteiligen oder erheblich zu belästigen, sowie von ortsfesten Abfallentsorgungsanlagen zur Lagerung oder Behandlung von Abfällen“ einer Genehmigung bedürfen.
Bezugspunkt für eine nachträgliche Anordnung nach § 17 Abs. 4a Satz 1 BImSchG ist demnach eine nach § 4 Abs. 1 BImSchG i.V.m. der 4. BImSchV genehmigungsbedürftige – nicht: genehmigte – Abfallentsorgungsanlage. Denn der Kreis der genehmigungsbedürftigen Anlagen nach § 4 Abs. 1 Satz 1 BImSchG umfasst auch Anlagen, für die im Einzelfall auf eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung verzichtet wird bzw. wurde, sei es, weil bei Einführung der Genehmigungspflicht mit ihrer Errichtung schon begonnen worden war, sei es, weil die immissionsschutzrechtliche Genehmigung durch eine andere Genehmigung bzw. Planfeststellung ersetzt wird,
vgl. Jarass, BImSchG, 10. Auflage 2013, § 4 Rn. 15.
Infolgedessen kommt es nach Auffassung der Kammer nicht darauf an, als was eine dem BImSchG unterfallende Anlage formal genehmigt worden ist. Dass die Zuordnung einer Anlage zu den Anlagentypen der 4. BImSchV konstitutive Bedeutung für die Genehmigungsbedürftigkeit hat,
vgl. Jarass, a.a.O. § 4 Rn. 4, 17,
führt nicht dazu, dass die Genehmigungsbedürftigkeit ausschließlich aus der Zuordnung zu diesem Anlagetyp folgt. Anders formuliert: Die Zugehörigkeit einer Anlage oder eines Anlageteils zu einem Anlagetyp des Anhangs zur 4. BImSchV schließt eine Zugehörigkeit zu einem weiteren Anlagentyp – und ein auch daraus resultierendes Genehmigungserfordernis – nicht aus.
Der Qualifikation des Reifenlagers als Abfallentsorgungsanlage i.S.d. § 4 Abs. 1 Satz 1, 2. Alt. BImSchG steht damit nicht entgegen, dass die dem Betrieb – u.a. – zugrundeliegenden immissionsschutzrechtlichen Genehmigungen vom 11.05.1995, 01.03.2001 und 28.05.2008 nicht einen von Nr. 8 des Anhangs zur 4. BImSchV („Verwertung und Beseitigung von Abfällen und sonstigen Stoffen“) erfassten Anlagetyp zugrunde legen, sondern das Zementwerk der Klägerin inklusive des Zwischenlagers für Reifen und Reifenschnitzel als Anlage zur Herstellung von Zementklinker und Zementen nach Nr. 2.3 Spalte 1 des Anhangs qualifizieren.
Entgegen der Auffassung der Klägerin ergibt auch die Auslegung von § 17 Abs. 4a Satz 1 BImSchG nicht, dass Gegenstand der Anordnung einer nachträglichen Sicherheitsleistung nur solche Abfallentsorgungsanlagen sein können, die im Rahmen des immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahrens einem der Anlagetypen nach Nr. 8 des Anhangs zur 4. BImSchV zugeordnet und als solche genehmigt worden sind.
Das Gesetz zur Sicherstellung der Nachsorgepflichten bei Abfalllagern vom 13.07.2001 (BGBl. I, 1550), durch dessen Artikel 1 Nr. 2 der jetzige Satz 1 – damals noch als „kann“-Vorschrift – in § 17 Abs. 4a BImSchG eingefügt wurde, verwendet in seiner Überschrift den Begriff des Abfalllagers. Unter „A. Zielsetzung“ heißt es im zugehörigen Gesetzentwurf des Bundesrates, das Gesetz solle der präventiven Durchsetzung der Nachsorgepflichten bei „Anlagen zur Lagerung von Abfall“ dienen.
Vgl. BT-Drs. 14/4926, S. 1
Diese Begrifflichkeiten lassen für sich betrachtet keine Rückschlüsse hinsichtlich der Frage zu, ob die Anlage als Abfallentsorgungsanlage genehmigt worden sein muss oder nicht. Der Gesetzgeber setzt vielmehr lediglich die Existenz einer genehmigungsbedürftigen Abfallentsorgungsanlage voraus, wenn er zur Begründung der gesetzlichen Regelung ausführt, dass bei „der Entscheidung über einen Genehmigungsantrag für Anlagen zur Lagerung und Behandlung von Abfällen häufig nicht vorhersehbar <sei>, ob eine Verwertungsabsicht oder ein hinreichendes Verwertungskonzept für die gelagerten und behandelten Abfälle besteht.“
Vgl. a.a.O. unter „C. Alternativen“, und S. 8.
Woraus sich die Genehmigungsbedürftigkeit der betroffenen Anlagen in materieller Hinsicht, also im Rahmen der Bestimmungen des Anhangs zur 4. BImSchV ergibt, wird in den Gesetzesmaterialien nicht thematisiert. Insbesondere wird weder auf die Überschrift von Nr. 8 des Anhangs zur 4. BImSchV noch sonst auf die dort aufgeführten Anlagetypen Bezug genommen. Dies hätte jedoch durchaus nahe gelegen, wenn der Gesetzgeber lediglich Abfallentsorgungsanlagen i.S.d. Nr. 8 des Anhangs zur 4. BImSchV hätte erfassen wollen, zumal sich der Regelungsbedarf seiner Auffassung nach aus dem allgemeinen Insolvenzrisiko von Betreibern immissionsschutzrechtlich genehmigungspflichtiger Anlagen auf der einen und der Höhe des bei Abfallentsorgungsanlagen aufgrund der Nachsorgepflichten nach § 5 Abs. 3 BImSchG in Rede stehenden Kostenaufwands auf der anderen Seite ergab. „Sinn und Zweck der Vorschrift ist es, sicherzustellen, dass die öffentliche Hand bei Zahlungsunfähigkeit des Betreibers einer Abfallentsorgungsanlage nicht die zum Teil erheblichen Sicherungs-, Sanierungs- und Entsorgungskosten zu tragen hat.“
So BVerwG, Urteil vom 13.03.2008 - 7 C 44.07 -, juris Rn. 31.
Diese Zielsetzung des Gesetzgebers rechtfertigt den Schluss, dass auf der Tatbestandsseite des § 17 Abs. 4a Satz 1 BImSchG eine materielle Genehmigungsbedürftigkeit nach § 4 Abs. 1 Satz 1 BImSchG i.V.m. dem Anhang zur 4. BImSchV ausreichend ist, ohne dass es darauf ankommt, aufgrund welcher Zuordnung zu den Anlagetypen des Anhangs die Anlage konkret genehmigt worden ist.
Das von der Klägerin auf dem Gelände des Zementwerks in Q. betriebene Lager für Reifen und Reifenschnitzel ist in materieller Hinsicht eine Anlage i.S.d. Nr. 8.12 Spalte 2 b) aa) des Anhangs zur 4. BImSchV in der Fassung des Gesetzes zur Neuordnung des Kreislandwirtschafts- und Abfallrechts vom 24.02.2012 (BGBl. I, 212). Es dient – dies ist zwischen den Beteiligten unstreitig – der zeitweiligen Lagerung von nicht gefährlichen Abfällen (Abfallschlüssel 16 01 03 der Anlage der AVV), auf die die Vorschriften des Kreislaufwirtschaftsgesetzes Anwendung finden, und weist eine Gesamtlagerkapazität von 100 Tonnen oder mehr auf.
Ob eine Anlage eine Abfallentsorgungsanlage ist, beurteilt sich nach der wohl herrschenden Meinung in der Literatur danach, welchem Zweck sie primär dient.
Vgl. Jarass, a.a.O. § 4 Rn. 8; Landmann/Rohmer, Umweltrecht Kommentar, § 17 BImSchG Rn. 146b.
Anlagen, in denen Abfälle mitverbrannt werden, die vorrangig aber anderen Zwecken dienen würden, wie etwa Zementfabriken, würden daher von dem Begriff der Abfallentsorgungsanlage nach § 4 Abs. 1 Satz 1 BImSchG nicht erfasst,
so Landmann/Rohmer, a.a.O.
Dieser Auffassung kann nur insoweit gefolgt werden, als der Hauptzweck der Anlage maßgeblich für die Zuordnung zu einem Anlagetyp des Anhangs zur 4. BImSchV ist. Sie kann aber jedenfalls im Ergebnis nicht dazu führen, dass eine Anlage, die nur deshalb keine Abfallentsorgungsanlage darstellt, weil sie Teil oder Nebeneinrichtung eines Produktionsbetriebs ist und daher ihr vorrangiger Zweck nicht der der Abfallentsorgung ist, den an eine Abfallentsorgungsanlage zu stellenden immissionsschutzrechtlichen Anforderungen nicht genügen muss. Eine Differenzierung zwischen „reinen“ Abfallentsorgungsanlagen auf der einen und anderen, von Abfallentsorgungsanlagen verschiedenen Anlagen auf der anderen Seite im Sinne eines „entweder – oder“ lässt sich § 4 Abs. 1 Satz 1 BImSchV ebensowenig wie den Anhang zur 4. BImSchV entnehmen.
Vgl. Hessischer VGH, Beschluss vom 23.09.2009 - 6 A 263/09.Z -, juris Rn. 11.
Im Gegenteil wird in § 1 Abs. 4 der 4. BImSchV gerade der Fall einer (Gesamt-)Anlage, die in materieller Hinsicht aus gesondert genehmigungsbedürftigen Teilen oder Nebeneinrichtungen besteht, geregelt. Nach § 1 Abs. 4 der 4. BImSchV bedarf es nämlich – formal – nur einer Genehmigung, wenn zu einer Anlage Teile oder Nebeneinrichtungen gehören, die je gesondert genehmigungsbedürftig wären. Insoweit mag es zwar gerechtfertigt sein, hinsichtlich der an die Anlagetypen des Anhangs zur 4. BImSchV anknüpfenden Genehmigungspflicht der Gesamtanlage auf deren primären Zweck abzustellen. Bei der Frage, ob ein Anlagenteil oder eine Nebeneinrichtung dann, wenn er nicht Teil einer Gesamtanlage wäre, für sich betrachtet genehmigungsbedürftig nach § 4 Abs. 1 Satz 1 BImSchV wäre, kann es aber auf den Hauptzweck der Gesamtanlage nicht ankommen. Im Rahmen der Prüfung, ob ein genehmigungsbedürftiger Teil oder eine genehmigungsbedürftige Nebeneinrichtung einer Anlage i.S.d. § 1 Abs. 4 der 4. BImSchV vorliegt, muss deren Zweck hypothetisch ermittelt und die Zweckbestimmung der Gesamtanlage hinweggedacht werden. Mit anderen Worten: Bei der Prüfung der Voraussetzungen für die materielle Genehmigungsbedürftigkeit nach dem Anhang zur 4. BImSchV ist es irrelevant, welche Funktion die Anlage im Gefüge einer Gesamtanlage hat.
Vgl. Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht Kommentar, Stand: September 2013, § 4 Rn. 26, und Jarass, a.a.O. § 4 Rn. 20: „Keine Rolle spielt, ob die Anlage ihrer Funktion nach als Haupt-, Neben-, Hilfs- oder Reserveanlage einzustufen ist.“
Dementsprechend können zu einem im Anhang zur 4. BImSchV als genehmigungsbedürftig bezeichneten, umfassenden technischen Komplex Teile oder Nebeneinrichtungen gehören, die an anderer Stelle des Katalogs im Anhang zur 4. BImSchV selbst als genehmigungsbedürftige Anlagen aufgeführt sind, z. B. Feuerungsanlagen innerhalb einer Raffinerie.
Vgl. Landmann/Rohmer, a.a.O. § 1 4. BImSchV Rn. 29.
Dafür, dass das Reifenlager der Klägerin ungeachtet seiner der Zementproduktion untergeordneten Funktion als genehmigungsbedürftige Abfallentsorgungsanlage i.S.d. § 4 Abs. 1 Satz 1 BImSchG zu qualifizieren ist, spricht des Weiteren, dass der Verordnungsgeber im Anhang zur 4. BImSchV keinen einheitlichen Anlagenbegriff verwendet. Der Katalog im Anhang der 4. BImSchV bezeichnet unterschiedliche Sachverhalte als Anlagen, ohne eine einheitliche Systematik zugrunde zu legen. Teilweise handelt es sich um einzelne Aggregate (z. B. Verbrennungsmotoranlagen zum Antrieb von Arbeitsmaschinen, Nr. 1.4, oder Räucheranlagen, Nr. 7.5), teilweise um vollständige Betriebsstätten (z. B. Kraftwerke, Nr. 1.1, Ölraffinerien, Nr. 4.4, oder eben A. , Nr. 2.3). Der Verordnungsgeber bezeichnet einerseits einzelne Aggregate, die stets innerhalb eines größeren Betriebes eingesetzt werden, als genehmigungsbedürftige Anlagen. Andererseits ist es möglich, dass innerhalb eines Anlagenkomplexes, der insgesamt die Merkmale des Anlagenbegriffs nach § 3 Abs. 5 Nr. 1 BImSchG erfüllt, nur einzelne Teile als genehmigungsbedürftig im Sinne der 4. BImSchV anzusehen sind.
Vgl. Landmann/Rohmer, a.a.O. § 1 4. BImSchV Rn. 5.
Vor diesem Hintergrund beruht das Genehmigungserfordernis für Abfallentsorgungsanlagen nach § 4 Abs. 1 Satz 1 BImSchG i.V.m. dem Anhang zur 4. BImSchV zwar häufig, nicht aber zwingend auf einer Zuordnung zu den Anlagetypen unter Nr. 8 des Anhangs.
Vgl. Jarass, a.a.O. § 4 Rn. 23: „Einschlägig sind v.a. die Fälle der Nr. 8 des Anhangs zur 4. BImSchV.“ (Hervorhebung durch die Kammer).
Diese Aussage wird durch die Regelungen zu sog. Mitverbrennungsanlagen bestätigt.
Nach § 2 Nr. 7 der 17. BImSchV sind Mitverbrennungsanlagen Anlagen, deren Hauptzweck in der Energiebereitstellung oder der Produktion stofflicher Erzeugnisse besteht und in denen entweder Abfälle oder Stoffe nach § 1 Abs. 1 als regelmäßiger oder zusätzlicher Brennstoff verwendet werden oder in denen Abfälle oder Stoffe nach § 1 Abs. 1 mit dem Ziel der Beseitigung thermisch behandelt werden. Im Hinblick auf das Abgrenzungskriterium der Zweckbestimmung einer Anlage lässt sich dem entnehmen, dass ein nachrangig verfolgter Zweck – wie eben die (Mit-)Verbrennung von Abfällen – jedenfalls in materieller Hinsicht immissionsschutzrechtlich relevant ist. Genau daran knüpft die 17. BImSchV nämlich die von ihr geregelten besonderen technischen Anforderungen.
Dass nach § 1 Abs. 1 der 17. BImSchV („Diese Verordnung gilt für (...) Verbrennungs- oder Mitverbrennungsanlagen, in denen (...) Abfälle (...) eingesetzt werden, soweit sie nach § 4 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes in Verbindung mit der genannten Verordnung genehmigungsbedürftig sind.“) ungeachtet des Fehlens eines Anlagetyps „Mitverbrennungsanlage“ im Anhang zur 4. BImSchV deren Genehmigungsbedürftigkeit vorausgesetzt wird, belegt ebenfalls, dass der Begriff der genehmigungsbedürftigen Anlage nach § 4 Abs. 1 Satz 1 BImSchG i.V.m. dem Anhang zur 4. BImSchV, an den § 17 Abs. 4a Satz 1 BImSchG anknüpft, auch materiell zu verstehen ist und es daher nicht auf die im Genehmigungsbescheid erfolgte Zuordnung zu einem Anlagetyp ankommt. Infolgedessen ist der Geltungsbereich der 17. BImSchV durch § 1 Abs. 1 nicht auf bestimmte Anlagetypen beschränkt worden. Die noch im Entwurf zur 17. BImSchV 1990 enthaltene Beschränkung des Anwendungsbereichs auf Anlagen nach Nr. 1.1 bis 1.3 und 8.1 des Anhangs zur 4. BImSchV wurde aufgrund des Widerspruchs im Bundesrat aufgegeben.
Vgl. dazu OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 26.01.2011 - OVG 11 A 3.09 -, juris Rn. 49 f.
Es sei klargestellt, dass es in diesem Zusammenhang nicht darauf ankommt, ob das Zementwerk der Klägerin eine Mitverbrennungsanlage im Sinne der 17. BImSchV darstellt – was allerdings mit Blick auf § 5a Abs. 2 der 17. BImSchV und Nr. II.1 des Anhangs II zur 17. BImSchV ohne Weiteres der Fall sein dürfte und offenbar von der Klägerin auch selbst nicht in Abrede gestellt wird, da sie die vom Beklagten diesbezüglich in den Genehmigungsbescheiden vom getroffenen Regelungen nicht angefochten hat. Denn es kommt allein auf die Qualifikation des Altreifenlagers an; dieses ist aufgrund der obigen Erwägungen eine Abfallentsorgungsanlage nach § 17 Abs. 4a Satz 1 i.V.m. § 4 Abs. 1 Satz 1, 2. Alt. BImSchG und Nr. 8.12 Spalte 2 b) aa) des Anhangs zur 4. BImSchV in der bis zum 30.04.2013 geltenden Fassung, so dass die tatbestandlichen Voraussetzungen für die nachträgliche Anordnung einer Sicherheitsleistung vorliegen.
II. Auf der Rechtsfolgenseite steht der Behörde Ermessen zu, das insoweit intendiert ist, als die Sicherheitsleistung angeordnet werden „soll“.
Der Bescheid vom 11.09.2012 enthält ausreichende Ermessenserwägungen. Die Ausgestaltung von § 17 Abs. 4a Satz 1 BImSchG als Sollvorschrift wird dargestellt und ausgeführt, dass besondere Umstände, die ausnahmsweise ein Absehen von der Anordnung einer Sicherheitsleistung rechtfertigen könnten, nicht vorlägen. Die geschätzte Höhe der Entsorgungskosten sei in Anlehnung an die von der Klägerin abgegebenen Stellungnahmen an den derzeitigen Altreifenmarkt angepasst worden.
Die Entscheidung, nachträglich eine Sicherheitsleistung von der Klägerin zu fordern, ist nicht deshalb ermessensfehlerhaft, weil das Altreifenlager Teil eines Produktionsbetriebs, nämlich eines Zementwerks ist. Auch wenn primärer Zweck des Betriebes die Herstellung von Zementen und Zementklinkern ist, lagert und verwertet die Klägerin Abfälle, indem sie Altreifen und Reifenschnitzel als Brennstoff einsetzt und betreibt damit – wie dargelegt – eine Abfallentsorgungsanlage i.S.d. Gesetzes. Dass es sich nicht um eine „reine“ Abfallentsorgungsanlage handelt, verlangt keine Differenzierung bei der Ermessensausübung,
so auch Hessischer VGH, Beschluss vom 23.09.2009 - 6 A 263/09.Z -,
juris Rn. 12.
Dies folgt auch aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, das bei Deponien und Langzeitlagern einerseits und den sonstigen Anlagen zur Lagerung und Behandlung von Abfällen andererseits „grundsätzlich in gleicher Weise“ die die Anordnung einer Sicherheitsleistung rechtfertigende Gefahr sieht, dass die öffentliche Hand bei einer Insolvenz des Betreibers hohe Kosten zu tragen hat. Zwar seien Sicherheitsleistungen für Deponien und Langzeitlager im Gegensatz zu anderen Abfallentsorgungsanlagen von besonderer Bedeutung, aber auch bei anderen Abfallentsorgungsanlagen, namentlich solchen zur Lagerung und Behandlung von Abfällen mit negativem Marktwert wie Bauabfällen, Altholz und Altreifen, könnten nicht unerhebliche Stilllegungs- und Nachsorgerisiken entstehen, die regelmäßig das Verlangen einer Sicherheitsleistung rechtfertigen würden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 13.03.2008 - BVerwG 7 C 44.07 -, juris Rn. 36.
Dass in Produktionsbetrieben wie dem der Klägerin, in denen Abfälle als Brenn- oder Einsatzstoff verwendet werden, keine Entsorgungskosten wie bei einem reinen Abfallentsorgungsunternehmen entstehen, ändert nichts an dem grundsätzlichen Kostenrisiko im Insolvenzfall, das zumindest insoweit besteht, als die gelagerten Abfälle vom Betriebsgelände entfernt und abtransportiert werden müssen. Ein – hier unzweifelhaft gegebenes – ordnungsgemäßes Verwertungskonzept schließt weder die Insolvenz des Anlagenbetreibers aus noch beantwortet es die Frage, ob ein Betreiber nach Jahren noch zur Verwertung bereit und fähig ist.
So BVerwG, Urteil vom 13.03.2008, a.a.O. Rn. 31.
Eine atypische, weitergehende Ermessenserwägungen zum „Ob“ der Sicherheitsleistung erforderlich machende Fallkonstellation ist auch nicht deshalb gegeben, weil die Klägerin Abfälle, die einen sog. positiven Marktwerkt haben, lagert. Diese sind lediglich bei der Bemessung der Sicherheitsleistung nicht zu berücksichtigen, so dass ein – etwaiger – positiver Marktwert der auf dem Betriebsgelände der Klägerin gelagerten Reifen und Reifenschnitzel auch nur insoweit zu berücksichtigen ist.
Da die Sicherheitsleistung der Erfüllung der verschiedenen Nachsorgepflichten nach § 5 Abs. 3 BImSchG dienen soll, ist sie an der voraussichtlichen Höhe der Kosten für die Erfüllung dieser Pflichten zu orientieren. Nach § 5 Abs. 3 BImSchG sind genehmigungsbedürftige Anlagen so zu errichten, zu betreiben und stillzulegen, dass auch nach einer Betriebseinstellung von der Anlage oder dem Anlagengrundstück keine schädlichen Umwelteinwirkungen und sonstige Gefahren, erhebliche Nachteile und erhebliche Belästigungen für die Allgemeinheit und die Nachbarschaft hervorgerufen werden können (Nr. 1), vorhandene Abfälle ordnungsgemäß und schadlos verwertet oder ohne Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit beseitigt werden (Nr. 2) und die Wiederherstellung eines ordnungsgemäßen Zustandes des Betriebsgeländes gewährleistet ist (Nr. 3). Bei Abfallentsorgungsanlagen im Sinne des § 4 Abs. 1 Satz 1 BImSchG geht die Verwaltungspraxis im Regelfall pauschal von den voraussichtlichen Entsorgungskosten der maximal genehmigten Abfallmenge aus. Die Sicherheitsleistung ist das Produkt der maximal genehmigten Gesamtlagermenge und den durchschnittlichen Entsorgungskosten je Tonne des jeweiligen Abfalls. Zu den Entsorgungskosten zählen auch Transportkosten.
Bei der Festsetzung der Höhe der Sicherheitsleistung hat sich der Beklagte daher in nicht zu beanstandender Weise an der Höhe der zu erwartenden Entsorgungskosten orientiert und dem Umstand, dass Altreifen und Reifenschnitzel von Zementwerken als Brennstoff nachgefragt werden, dadurch Rechnung getragen, dass nur die Transport- und Handlingskosten für die maximale Lagermenge von 7.000 t Reifen und Reifenschnitzel zugrunde gelegt worden sind. Damit ist auch ausreichend berücksichtigt worden, dass das aus der Erfüllung der Pflichten aus § 5 Abs. 3 BImSchG resultierende Kostenrisiko für die öffentliche Hand in Bezug auf das von der Klägerin betriebene Reifenlager im Unterschied zu außerhalb einer Produktionsanlage betriebenen „normalen“ Abfalllagern weniger hoch ist.
Der Einwand der Klägerin, es sei zu erwarten, dass die gelagerten Reifen demnächst einen positiven Marktwert aufweisen würden, sie wende bereits jetzt für Reifenschnitzel zwischen 0 und 35,00 € pro Tonne auf, nur für Vollreifen erziele sie noch Erlöse – im Jahre 2012, in dem die streitgegenständliche Sicherheitsleistung angeordnet wurde, durchschnittlich immerhin 17,00 € pro Tonne, derzeit noch 13,30 € pro Tonne –, geht deshalb von vornherein fehl, weil bei der Bestimmung des Marktwertes der Abfall im Augenblick der Anlieferung maßgeblich ist,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 02.02.2011 - 8 B 1675/10 -, juris Rn. 39 m.w.N.,
und bei Erlass des angefochtenen Bescheides jedenfalls noch nicht von einem positiven Marktwert der gelagerten Abfälle auszugehen war. Die Klägerin erwartete lediglich für die Zukunft eine entsprechende Preisentwicklung.
Abgesehen davon kann eine etwaige Abfallbehandlung durch den von der Sicherheitsleistung betroffenen Betreiber (oder einen Dritten) mit der Folge einer Erhöhung des Marktwertes bei der Bemessung der Sicherheitsleistung nicht unterstellt werden,
vgl. erneut OVG NRW, a.a.O.,
so dass der Beklagte berechtigterweise die bei Beauftragung eines Entsorgungsunternehmens zu erwartenden Kosten angesetzt und den Wert des Reifenlagers für andere Zementfabriken außer Betracht gelassen hat.
Hinsichtlich der Höhe der erwarteten Handlings- und Transportkosten ist der Beklagte aufgrund der Angaben der Klägerin im Rahmen der Anhörung von 40,00 €/t ausgegangen. Dass die Kosten bei Abnahme der Reifen durch ein nahe gelegenes Zementwerk geringer ausfallen können, macht diesen Kostenansatz nicht fehlerhaft. Zum einen ist derzeit nicht absehbar, ob sich nach einer Betriebseinstellung der Anlage der Klägerin ein abnahmebereites Zementwerk in näherer Umgebung finden wird. Insoweit hat der Beklagte, wie soeben schon dargelegt, berechtigterweise darauf hingewiesen, dass er mit der Auflösung des Reifenlagers gegebenenfalls einen Entsorgungsbetrieb beauftragen müsse und daher nicht auf die Kosten abgestellt werden könne, die bei einer (unmittelbaren) Verbringung der Reifen und Reifenschnitzel in ein anderes Zementwerk anfallen würden. Angesichts der vom Beklagten bei anderen Behörden und Entsorgungsbetrieben eingeholten Informationen erscheint die der Sicherheitsleistung zugrunde liegende Prognose des Beklagten, die im Übrigen auch einen Sicherheitszuschlag enthalten darf und im Rahmen des gerichtlichen Verfahrens nur eingeschränkt überprüft werden kann, keinesfalls fehlerhaft oder im Ergebnis unangemessen.
Die Berufung war zuzulassen, weil die Sache grundsätzliche Bedeutung hat, § 124a, Abs. 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Die Frage, ob § 17 Abs. 4a Satz 1 BImSchG nur Abfallentsorgungsanlagen i.S.d. Nr. 8 des Anhangs zur 4. BImSchV erfasst oder auch Abfallentsorgungsanlagen, die Teil oder Nebeneinrichtung einer anderen Anlage i.S.d. § 1 Abs. 4 der 4. BImSchV sind, ist, soweit ersichtlich, bislang ober- und höchstgerichtlich nicht geklärt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 6 und 15 BImSchG
§§ 9 Abs. 2 und 28 Abs. 5 sowie der Anlage 3 Nr. 2 der 17. BImSchV
§ 17 BImSchG
§ 17 Abs. 4a Satz 1 i.V.m. Abs. 1 BImSchG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 BImSchG
§ 17 Abs. 4a BImSchG
§ 5 Abs. 3 BImSchG
§ 4 Abs. 1 Satz 1, Alt. 1 BImSchG
§ 17 Abs. 1 Satz 1 BImSchG
§ 4 Abs. 1 Satz 1, 1. Alt. BImSchG
§ 4 Abs. 1 Satz 1, 2. Alt. BImSchG
§ 4 Abs. 1 Satz 1, 2. Alt. BImSchG
§ 1 Abs. 2 Nr. 2 der 4. BImSchV
§ 1 Abs. 4 der 4. BImSchV
§ 3 Abs. 1 bis 4 KrWG
§ 4 Abs. 1 Satz 1, 2. Alt. BImSchG
§ 2 Abs. 3 der 17. BImSchV
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 17 Abs. 4a Satz 1 BImSchG
§ 4 Abs. 1 BImSchG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 BImSchG
§ 4 Abs. 1 Satz 1, 2. Alt. BImSchG
§ 5 Abs. 3 BImSchG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 BImSchV
§ 1 Abs. 4 der 4. BImSchV
§ 1 4. BImSchV
§ 3 Abs. 5 Nr. 1 BImSchG
§ 2 Nr. 7 der 17. BImSchV
§ 1 Abs. 1 der 17. BImSchV
§ 5a Abs. 2 der 17. BImSchV
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 4 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes in Verbindung mit der genannten Verordnung

Zitierte Entscheidungen: 7 C 44.07
6 A 263/09
11 A 3.09
8 B 1675/10