Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2026-04-15, Aktenzeichen 5 A 1027/25
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2026:0415.5A1027.25.00

Tenor:
Auf die Berufung des Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Wiesbaden vom 8. April 2025 - 7 K 941/24.WI - aufgehoben.
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent der vollstreckbaren Kosten abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor in entsprechender Höhe Sicherheit leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit einer aufsichtsrechtlichen Beanstandung des Beklagten hinsichtlich einer von der Klägerin verabschiedeten Wasserverbrauchsteuersatzung.
Die Stadtverordnetenversammlung der Klägerin beschloss am 20. Dezember 2023 eine (neue) „Satzung über die Erhebung einer Steuer auf den Trinkwasserverbrauch im Gebiet der Landeshauptstadt Wiesbaden (Wasserverbrauchsteuersatzung)“ (Wasserverbrauchsteuersatzung/WVStS). Die Satzung wurde am 20. Dezember 2023 durch den Oberbürgermeister der Klägerin ausgefertigt und am 27. Dezember 2023 veröffentlicht. Sie trat am 1. Januar 2024 in Kraft.
Nach der Satzung erhebt die Klägerin in ihrem Stadtgebiet auf den Verbrauch von Trinkwasser, welches auf Leitungswegen im Rahmen der öffentlichen Wasserversorgung der Bevölkerung und den gewerblichen und sonstigen Einrichtungen bereitgestellt wird, eine Wasserverbrauchsteuer (§ 1 Abs. 1 und 2 WVStS). Die Steuer bemisst sich nach der abgegebenen Menge (Verbrauch) von Trinkwasser aus den der öffentlichen Versorgung dienenden Versorgungsleitungen und beträgt 0,90 Euro pro abgegebenem Kubikmeter Trinkwasser (§ 1 Abs. 3, § 4 WVStS).
Steuerschuldner sind der Grundstückseigentümer sowie die auf dem Grundstück zur Entnahme von Trinkwasser Berechtigten und Verpflichteten (insbesondere Pächter, Mieter, Untermieter) und sonstige Wasserabnehmer. Erbbauberechtigte treten als Steuerschuldner an die Stelle des Eigentümers (§ 2 Abs. 1 WVStS). Die Einziehungsverpflichtung liegt bei dem gegenüber dem Steuerschuldner zur Lieferung von Trinkwasser Verpflichteten (§ 2 Abs. 2 WVStS). Dieser Einziehungspflichtige hat bis zum 31. Mai des Folgejahres dem Kassen- und Steueramt der Klägerin eine Steueranmeldung vorzulegen, wobei er die Höhe der Wasserverbrauchsteuer selbst zu berechnen hat.
Der Einziehungspflichtige hat die Wasserverbrauchsteuer von den Steuerschuldnern einzuziehen.
Die Trinkwasserwasserversorgung wird bei der Klägerin durch zwei Versorger sichergestellt. Mit Ausnahme der Stadtteile Mainz-Amöneburg, Mainz-Kastel und Mainz-Kostheim wird die Wasserversorgung im Stadtgebiet der Klägerin durch die Wasserversorgungsbetriebe der Klägerin (WLW), die in Form eines Eigenbetriebs organisiert sind, übernommen. Die Stadtteile Mainz-Amöneburg, Mainz-Kastel und Mainz-Kostheim werden durch die Mainzer Netze GmbH, einem privatrechtlich verfassten Unternehmen, mit Wasser versorgt. Es handelt sich bei der Mainzer Netze GmbH um eine 100 Prozent-Tochtergesellschaft der Mainzer Stadtwerke AG, deren alleinige Gesellschafterin die Stadt Mainz ist.
Die WLW erhebt auf der Grundlage der Wasserversorgungssatzung der Klägerin (WVS) in ihrem Belieferungsgebiet neben einer Grundgebühr eine mengenmäßige Wassergebühr in Höhe von derzeit 3,42 Euro brutto (3,20 Euro netto) pro Kubikmeter Trinkwasser (vgl. §§ 1 Abs. 2, 15 WVS). Gebührenpflichtig sind gemäß § 18 Abs. 1, 2 in Verbindung mit § 2 lit. e) WVS der Grundstückseigentümer beziehungsweise vorrangig der Erbbauberechtigte oder sonstige zur Entnahme von Trinkwasser auf dem Grundstück Berechtigte und Verpflichtete (Pächter, Mieter, usw.).
Die Mainzer Netze GmbH berechnet neben einem Grundpreis ebenfalls einen mengenmäßigen Trinkwasserpreis, der seit dem 1. Januar 2026 2,38 Euro brutto (2,22 Euro netto) pro Kubikmeter Trinkwasser beträgt.
In der Beschlussvorlage zur Wasserbrauchsteuersatzung (Bl. 8 ff. der elektronischen Akte im erstinstanzlichen Verfahren - eA 1. Inst. -) beschreibt die Klägerin ihr Vorhaben, eine Wasserverbrauchsteuer einzuführen, als einen Nachhaltigkeitsbeitrag zum Wassersparen und für den Klimaschutz. Die erhoffte Lenkungswirkung sei ein sparsamer Umgang mit Trinkwasser (vgl. Teil B. der Vorlage). Neben der zuvor beschriebenen Lenkungswirkung begründet die Klägerin die Einführung einer Wasserverbrauchsteuer mit einer Einnahmeerzielung und mit einem aktiven Klimaschutz durch die Klägerin sowie der Bewältigung der Folgen des Klimawandels. Durch Trockenperioden sei ein Absinken der Grundwasserspiegel feststellbar, was bereits zur Schädigung der ökologischen Systeme im und in der Umgebung des Stadtgebiets der Klägerin geführt habe (vgl. Teil D. der Vorlage).
Aus der Steuer werde etwa mit einem Aufkommen von 16 Mio. Euro jährlich gerechnet. Dieser Prognose liege die Erwartung einer geschätzten Wasserabsatzmenge von etwa 17,8 Mio. Kubikmeter jährlich im Stadtgebiet der Klägerin zugrunde. Der Klägerin als Wasserverbraucherin entstünden demgegenüber Mehraufwendungen in Höhe von 810.000 Euro (vgl. Teil D. der Vorlage).
Mit Schreiben vom 21. Dezember 2023 teilte der Beklagte mit, gegen die Einführung einer Wasserverbrauchsteuer rechtliche Bedenken zu haben. Gleichzeitig gab er der Klägerin Gelegenheit zur Stellungnahme, die sie mit Schreiben vom 29. Januar 2024 wahrnahm. Mit weiterem Schreiben vom 21. Februar 2024 informierte der Beklagte die Klägerin darüber, dass er beabsichtige, den Beschluss zur Verabschiedung der Wasserverbrauchsteuersatzung vom 20. Dezember 2023 aufsichtsrechtlich im Sinne des § 138 HGO zu beanstanden und hörte die Klägerin dazu an. Die Klägerin nahm am 30. April 2024 erneut Stellung.
Der Beklagte beanstandete sodann mit an den Magistrat der Klägerin adressiertem Bescheid vom 21. Mai 2024 den Beschluss der Stadtverordnetenversammlung der Klägerin vom 20. Dezember 2023 zur Einführung und Umsetzung der Wasserverbrauchsteuer und hob ihn auf, soweit die Stadtverordnetenversammlung der Klägerin unter den Punkten 4., 5. und 6. beschlossen hatte (vgl. Bl. 36 f. eA 1. Inst.):
„4. Der als Anlage 1 zur Sitzungsvorlage beigefügte Entwurf der Satzung über die Erhebung einer Steuer auf den Trinkwasserverbrauch im Gebiet der Landeshauptstadt Wiesbaden (Wasserverbrauchsteuer) wird als Satzung beschlossen.
5. Dezernat I / WLW wird mit der Umsetzung beauftragt.
6. Es wird beschlossen, die unter Kenntnisnahmepunkt 1.2 genannten Mehr-Aufwendungen von bis zu 810 T€ unterjährig aus den Mehr-Erträgen in der Allgemeinen Finanzwirtschaft zu decken. Dezernat 111/20 wird mit der Umsetzung beauftragt“.
Der Beklagte begründete die Beanstandung im Wesentlichen damit, dass er Trinkwasser für ein existenzielles Gut halte, das nicht der Besteuerung zugänglich sei. Im Übrigen werde mit einer Wasserverbrauchsteuer das im Gebührenrecht verankerte Kostendeckungsprinzip umgangen.
Gegen die Beanstandung hat die Klägerin am 20. Juni 2024 Klage vor dem Verwaltungsgericht Wiesbaden erhoben. Im Wesentlichen hat sie geltend gemacht, bei der Wasserverbrauchsteuer handele es sich um eine rechtlich zulässige örtliche Verbrauchsteuer. Trinkwasser sei im steuerlichen Sinne ein verbrauchbares Gut, an das die örtliche Wasserverbrauchsteuer anknüpfen könne. Eine Gleichartigkeit mit einer Bundessteuer, die der Erhebung einer Wasserverbrauchsteuer entgegenstehen könne, existiere schon deshalb nicht, da die Steuer eine umweltschützende Lenkungswirkung verfolge. Die Wasserverbrauchsteuer verstoße auch nicht gegen das gebührenrechtliche Kostendeckungsprinzip, da sie selbst kein Gebührenbestandteil sei.
Dem ist der Beklagte unter Hinweis auf die Eigenschaft von Trinkwasser als existentiellem Gut entgegen getreten. Eine Besteuerung dürfe nur insoweit vorgenommen werden, als der Gebrauch von Trinkwasser über die allgemeine Lebensführung hinausgehe und somit privater Konsum belastet werde. Die Wasserverbrauchsteuer verstoße zudem gegen das Gebührenrecht. Mit der Steuer werde gegen das zu beachtende gebührenrechtliche Kostendeckungsprinzip und entsprechende kartellrechtliche Vorgaben zur Preisgestaltung verstoßen. Eine Lenkungswirkung könne auch innerhalb des gebührenrechtlichen Rahmens bewirkt werden. Zu beachten sei auch, dass die Wasserverbrauchsteuer die mengenmäßige Wassergebühr nach der Wasserversorgungssatzung der Klägerin um 28 Prozent verteuere. Damit würden gerade Familien mit niedrigem Einkommen unverhältnismäßig belastet.
Mit Urteil vom 8. April 2025 hat das Verwaltungsgericht Wiesbaden der Klage stattgegeben, indem es die angefochtene aufsichtsrechtliche Beanstandung der Beklagten vom 21. Mai 2024 aufgehoben hat.
Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, die aufsichtsrechtliche Beanstandung des Beklagten sei nicht gerechtfertigt. Denn der Erlass der Wasserbrauchsteuersatzung erweise sich als rechtmäßig. Bei der Wasserverbrauchsteuer handele es sich um eine örtliche Verbrauchsteuer im Sinne der Art. 105 Abs. 2a GG, § 7 Abs. 2 Hess. KAG. Wasser sei insoweit ein verbrauchbares Gut. Der Klägerin stehe somit grundsätzlich ein entsprechendes Steuererfindungsrecht zur Seite. Eine Einschränkung erfahre dieses Recht auch deshalb nicht, weil keine gleichartige Bundessteuer existiere. Insbesondere seien die Wasserverbrauchsteuer und die bundesgesetzliche Umsatzsteuer nicht als gleichartig im Sinne des Art. 105 Abs. 2a GG anzusehen.
Die Einführung einer Wasserverbrauchsteuer stelle auch keinen Verstoß gegen das Gebot der Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung dar. Mit einer Steuer dürfe grundsätzlich ein Lenkungs- und Steuerungskonzept verbunden werden, das über die öffentliche Mittelbeschaffung hinausgehe. Die mit der Steuer beabsichtigte Lenkungswirkung für den Klimaschutz und damit verbunden mit einem sparsamen Umgang mit der Ressource Trinkwasser widerspreche der Rechtsordnung nicht. Dem stehe auch § 36 Abs. 1 des Hessischen Wassergesetzes (HWG) nicht entgegen. Die Vorschrift wirke auf einen sparsamen Umgang mit (Trink-) Wasser hin. Insofern ergebe sich aus der Vorschrift auch kein Vorrang der verhaltenslenkenden Gebühr vor einer verhaltenslenkenden Steuer. Ebenso wenig könne ein Verstoß gegen kartellrechtliche Vorgaben festgestellt werden. Denn die im Stadtgebiet der Klägerin tätigen Wasserversorger hätten keinen Einfluss auf die Preisgestaltung, soweit es um die Steuerbestandteile des Wasserpreises gehe. Auf die Gestaltung der Wasserverbrauchsteuer könnten die Wasserversorger keinen Einfluss nehmen. Soweit die Klägerin Steuern durch eine Satzung erhebe, sei sie nicht Adressatin des Kartellrechts.
Mit Erhebung der Wasserverbrauchsteuer sei zwar zunächst ein Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) und - für gewerbliche Wasserabnehmer - in die Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) verbunden. Dieser sei jedoch nicht unverhältnismäßig. Der Verhältnismäßigkeit stehe nicht entgegen, dass die beabsichtigte Lenkungswirkung nicht bei allen Wasserabnehmern gleichermaßen erreicht werde; dies gelte unter anderem im Hinblick auf Transferleistungsempfänger. Die Steuer sei angemessen, weil sie keine erdrosselnde Wirkung entfalte. Die Wassersteuer sei zwar beim Verbraucher spürbar, führe aber nicht dazu, dass die Belastung außer Verhältnis stehe.
Schließlich liege auch kein Verstoß gegen den Grundsatz der Belastungsgleichheit nach Art. 3 Abs. 1 GG vor. Steuertatbestände dürften Typisierungen aufweisen, soweit die dadurch eintretenden Nachteile nicht außer Verhältnis zu den Vorteilen stünden. Dass durch die Wasserverbrauchsteuer mit ihrem pauschalen Steuertarif Familien mit nur niedrigem verfügbaren Haushaltseinkommen überproportional belastet würden, stelle keine unverhältnismäßige Typisierung dar. Es liege insoweit keine Willkür der Klägerin vor. Im Falle indirekter Steuern ergäben sich bereits aus der Gesetzessystematik unvermeidbare Härten für Familien.
Das Verwaltungsgericht hat in seinem Urteil die Berufung zugelassen.
Das Urteil des Verwaltungsgerichts ist dem Beklagten am 7. Mai 2025 zugestellt worden. Am 15. Mai 2025 hat er beim Verwaltungsgericht Berufung gegen das erstinstanzliche Urteil eingelegt und diese mit beim Hessischen Verwaltungsgerichtshof am 4. Juli 2025 eingegangenem Schriftsatz begründet.
Er ist der Ansicht, Trinkwasser sei ein unzulässiger Steuergegenstand für eine Verbrauchsteuer. Erforderlich sei für die örtliche Verbrauchsbesteuerung ein über die allgemeine Lebensführung hinausgehender privater Konsum, der bei der Nutzung von Trinkwasser nicht vorliege. Auch unionsrechtlich werde Trinkwasser nicht als Handelsware eingestuft, wie die EU-Trinkwasserrichtlinie zeige. Zudem sei in der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung anerkannt, dass Verbrauchsteuern die (steuerliche) Leistungsfähigkeit des Endverbrauchers abschöpfen sollen. Dabei sei auch zu beachten, dass die Wasserabnehmer dem örtlichen Anschluss- und Benutzungszwang unterlägen. Für andere (zusätzlich) einzeln besteuerte Güter wie Tabak, Schaumwein, Kaffee, Strom und Salz gelte kein Anschluss- und Benutzungszwang. Trinkwasser sei mit diesen Gütern schon deshalb nicht vergleichbar.
Die Wasserverbrauchsteuer verstoße zudem gegen das Gebot der Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung. Sie unterlaufe das Gebührenrecht mit seinem Kostenüberschreitungsverbot. Zudem verstoße die Steuer gegen die Wertungen des § 36 Abs. 1 HWG. Im Übrigen könne eine Lenkungswirkung mit dem Ziel des sparsamen Umgangs mit Wasser auch durch eine progressive Gebührengestaltung erreicht werden. Die Wasserverbrauchsteuer verstoße zudem gegen die Grundkonzeption des Wasserentgeltrechts. Denn Kartellaufsichtsbehörden dürften gegen überhöhte Wasserpreise privatrechtlich organisierter Wasserversorger vorgehen. Das sei auch bei der Klägerin geschehen. Im Wege eines Vergleichs habe man sich - was zutrifft - geeinigt, den Gebührenzahlern wegen überhöhter Wassergebühren in den Jahren 2007 bis 2011 17,5 Mio. Euro zurückzuerstatten. Das Geld dürfe nun aus Vertrauensschutzaspekten nicht im Wege einer Steuer auf den Wasserverbrauch wieder „zurückgeholt“ werden.
Die Erhebung einer Wasserverbrauchsteuer erweise sich in mehrerer Hinsicht als unverhältnismäßiger Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit. Soweit es um die Deckung des Grundbedürfnisses mit Trinkwasser gehe, hätte die Steuersatzung zumindest einen Freibetrag vorsehen müssen. Ein milderes Mittel für die Erreichung des Ziels eines sparsamen Wasserverbrauchs wäre eine progressive Gebührengestaltung gewesen. Im Übrigen sei eine erdrosselnde Wirkung der Steuer nicht auszuschließen. Bei der Beurteilung der erdrosselnden Wirkung müssten auch die ohnehin hohen Wassergebühren, die stark gestiegenen Lebensmittelpreise aufgrund der Inflation und auch der Umstand der sehr hohen Energiepreise in Deutschland mitberücksichtigt werden. Die Lenkungswirkung der Steuer werde dadurch auf die Einkommensgruppe der gering Verdienenden reduziert. Rentner und Familien würden überproportional belastet. Insoweit liege auch ein Verstoß gegen das steuerliche Prinzip der gerechten Lastenverteilung vor.
Der Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Wiesbaden vom 8. April 2025 - 7 K 941/24.WI - aufzuheben und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung des Beklagten zurückzuweisen.
Sie verteidigt die Entscheidung des Verwaltungsgerichts und vertieft dessen Erwägungen. Die Annahme des Beklagten, es gäbe Güter, die nicht Gegenstand einer Verbrauchsteuer sein könnten, treffe nicht zu. Das gelte auch für Trinkwasser. Dies zeige sich bereits daran, dass auch Lebensmittel, die notwendigen fossilen Brennstoffe für die Heizung von Gebäuden und auch das notwendige Mindestmaß an Bekleidung einer Verbrauchsteuer unterworfen seien.
Mit der Erhebung der Wasserverbrauchsteuer sei keine Umgehung kartellrechtlicher Vorgaben verbunden, denn die Wasserverbrauchsteuer werde durch die Klägerin erhoben und fließe dem kommunalen Haushalt und nicht den Wasserversorgern zu. Das Kartellrecht wende sich lediglich gegen überhöhte Preise durch die Wasserversorger.
Im Übrigen gebe es keine Konkurrenz zwischen Wassergebühren und Wasserverbrauchsteuer. Allein die (theoretisch) bestehende Möglichkeit, eine Lenkungswirkung mithilfe eines anderen Mittels zu erreichen als mit einer Steuer, führe nicht dazu, dass die Steuer anderen Regeln widerspreche.
Die Wasserverbrauchsteuer sei auch nicht unverhältnismäßig. Bei der Beurteilung der Verhältnismäßigkeit komme es schließlich nicht darauf an, ob der Lenkungszweck einer Steuer auch mit anderen Mitteln erreicht werden könne.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten wird Bezug genommen auf die elektronisch geführten Gerichtsakten des erstinstanzlichen Verfahrens und des Berufungsverfahrens, die sämtlich zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung und der Entscheidungsfindung gemacht worden sind.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Wiesbaden vom 8. April 2025 ist begründet. Das erstinstanzliche Urteil ist aufzuheben und die Anfechtungsklage abzuweisen. Das Verwaltungsgericht hat der Anfechtungsklage zu Unrecht stattgegeben. Sie war zwar zulässig. Insbesondere bedurfte es gemäß § 142 HGO in Verbindung mit § 68 Abs. 1 Nr. 1 VwGO nicht der Durchführung eines Vorverfahrens. Sie ist indessen nicht begründet.
Die streitgegenständliche Beanstandung des Beklagten vom 21. Mai 2024 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Die aufsichtsrechtliche Beanstandung findet ihre Rechtsgrundlage in § 138 HGO. Nach dieser Vorschrift kann die Aufsichtsbehörde Beschlüsse und Anordnungen der Gemeindevertretung, ihrer Ausschüsse, des Gemeindevorstands und des Ortsbeirats, die das Recht verletzen, innerhalb von sechs Monaten nach der Beschlussfassung aufheben und verlangen, dass Maßnahmen, die aufgrund dieser Beschlüsse getroffen worden sind, rückgängig gemacht werden. Damit sind sowohl Maßnahmen des Innen- als auch des Außenrechts beanstandungsfähig (zum Ganzen Hess. VGH, Beschluss vom 17. Juni 2015 - 8 B 759/15 -, juris Rdnr. 12). Bei der aufsichtsrechtlichen Beanstandung handelt es sich um einen anfechtbaren Verwaltungsakt (vgl. § 142 HGO).
Hieran gemessen erweist sich die Beanstandung vom 21. Mai 2024 als rechtmäßig. In formeller Hinsicht hat mit dem Hessischen Ministerium des Innern, für Sicherheit und Heimatschutz die gemäß § 136 Abs. 1 HGO zuständige Aufsichtsbehörde gehandelt. Die Klägerin ist vor Erlass der Beanstandung auch mit Schreiben des Beklagten vom 21. Dezember 2023 und 21. Februar 2024 angehört worden. Die Klägerin, vertreten durch ihren Magistrat (§§ 66 Abs. 1 Satz 3 Nr. 7, 71 Abs. 1 Satz 1, 9 Abs. 2 Satz 2 HGO), ist richtige Adressatin der Beanstandung. Zudem ist die Beanstandung innerhalb der vorgesehenen Frist von sechs Monaten erfolgt, denn der beanstandete Beschluss erfolgte am 20. Dezember 2023, womit die am 21. Mai 2024 bekannt gegebene Beanstandung fristgerecht erlassen wurde.
In materieller Hinsicht ist die Beanstandung ebenfalls rechtmäßig.
Der Beschluss der Stadtverordnetenversammlung der Klägerin zum Erlass der Wasserverbrauchsteuersatzung und die Beschlüsse zur Umsetzung (Punkt 4, 5 und 6 des Beschlusses vom 20. Dezember 2023) sind beanstandungsfähig gemäß § 138 HGO. Es handelt sich insoweit um Maßnahmen des Innenrechts im Sinne der Vorschrift, namentlich um Beschlüsse der Gemeindevertretung - die in den Städten als Stadtverordnetenversammlung bezeichnet wird (§ 9 Abs. 1 Satz 2 HGO) - zur Verabschiedung und zum Vollzug von Satzungsrecht.
Der Beschluss zur Einführung der Wasserverbrauchsteuersatzung ist rechtswidrig, denn die beschlossene Satzung erweist sich ihrerseits als rechtswidrig und verstößt damit gegen das Recht im Sinne des § 138 HGO.
Grundsätzlich steht den Städten und Gemeinden gemäß Art. 105 Abs. 2a GG in Verbindung mit § 7 Abs. 2 Hess. KAG das Recht zu, örtliche Verbrauch- und Aufwandsteuern zu erheben, soweit diese nicht mit Bundessteuern gleichartig sind oder das Land eine entsprechende Steuer erhebt.
Mit der Vorinstanz ist davon auszugehen, dass es sich bei der durch die streitgegenständliche Satzung eingeführte Wasserverbrauchsteuer um eine Verbrauchsteuer im Sinne der Art. 105 Abs. 2a GG in Verbindung mit § 7 Abs. 2 Hess. KAG handelt. Verbrauchsteuern im Sinne der Vorschriften sind Warensteuern, die den Verbrauch vertretbarer, regelmäßig zum baldigen Verzehr oder kurzfristigen Verbrauch bestimmter Güter des ständigen Bedarfs belasten (BVerfG, Beschluss vom 27. November 2024 - 1 BvR 1726/23 -, juris Rdnr. 39; BVerfG, Urteil vom 7. Mai 1998 - 2 BvR 1991/95, 2004/95 -, juris Rdnr. 72 jeweils m.w.N.). Als indirekte Steuern werden sie zwar auf der Ebene des Verteilers oder Herstellers des verbrauchsteuerbaren Gutes erhoben. Sie sind aber auf eine Überwälzung auf den privaten Endverbraucher angelegt, dessen - in der Einkommensverwendung zu Tage tretende - wirtschaftliche Leistungsfähigkeit sie abschöpfen sollen (BVerfG, Beschluss vom 13. April 2017 - 2 BvL 6/13 -, juris Rdnr. 119 m.w.N.). Ein Verbrauch ist jedenfalls dann anzunehmen, wenn der Besteuerungsgegenstand nach Abschluss des konkreten Verwendungsvorgangs gemäß dem Sinn und Zweck des Gesetzes verbrauchsteuerrechtlich als nicht mehr existent angesehen oder funktions- und wertlos werden soll (BVerfG, Beschluss vom 13. April 2017 - 2 BvL 6/13 -, juris Rdnr. 129).
Die Verbrauchsteuer grenzt sich von der Aufwandsteuer dadurch ab, dass Gegenstand einer Aufwandsteuer im Sinne des Art. 105 Abs. 2a Satz 1 GG die Verwendung von Einkommen für den persönlichen Lebensbedarf ist, in der die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit zum Ausdruck kommt (BVerwG, Urteil vom 11. Juli 2012 - 9 CN 1/11 -, juris Rdnr. 13; BFH, Urteil vom 17. Februar 2010 - II R 5/08 -, juris Rdnr. 14; Senatsbeschluss vom 12. November 2025 - 5 B 1939/25 -, juris Rdnr. 6). Das Merkmal der Einkommensverwendung umfasst die Verwendung jeglicher finanzieller Mittel. Verbrauchsteuern knüpfen demgegenüber an die Entstehung von Einkommen an (BVerfG, Beschluss vom 13. April 2017 - 2 BvL 6/13 -, juris Rdnrn. 116, 118), ohne die besondere wirtschaftliche Leistungsfähigkeit in den Blick zu nehmen (zum Ganzen auch BVerfG, Beschluss vom 22. Februar 2022 - 1 BvR 2868/15 u.a. -, juris Rdnr. 81 m.w.N.).
In Anwendung dieser Grundsätze ist die Wasserverbrauchsteuer als Verbrauchsteuer zu qualifizieren. Denn Steuergegenstand ist der Verbrauch von Trinkwasser, das aus den Leitungswegen im Rahmen der öffentlichen Wasserversorgung im Sinne des § 30 HWG der Bevölkerung und den gewerblichen und sonstigen Einrichtungen bereitgestellt wird (vgl. § 1 Abs. 1, 2 WVStS). Dabei wird die Menge des abgegebenen Wassers zugrunde gelegt. Dieses abgegebene Wasser wird durch den Gebrauch des Abnehmers etwa als Lebensmittel, Hygienemittel, Waschmittel, zur Gartenpflege oder ähnlicher Verwendung im Sinne des Verbrauchsteuerrechts „verbraucht“; hierin liegt der maßgebliche Verwendungs- bzw. Verbrauchsvorgang. Denn nachdem das Wasser vom Abnehmer konsumiert wurde oder selbst wenn es bei schlichtem Abzapfen wieder der Abwasserleitung zugeführt wird, kann es durch den Wasserversorger nicht mehr ohne Aufbereitung als Trinkwasser zur Verfügung gestellt werden. An diesen mengenmäßigen Verbrauch knüpft die Steuer an. Auf die für die Erwägung zur Aufwandsteuer notwendige Voraussetzung, dass diese nur an einen über die Befriedigung des allgemeinen Lebensbedarfs hinausgehenden Aufwand anknüpfen kann, kommt es - anders als der Beklagte vorträgt - nicht an.
Der Einordnung als Verbrauchsteuer steht auch nicht der Vortrag des Beklagten entgegen, Trinkwasser könne als existenzielles Gut nicht einer Verbrauchsteuer unterworfen werden, soweit es als Trinkwasser im Sinne des § 2 Nr. 1 der Trinkwasserverordnung (TrinkwasserV) genutzt wird (nicht steuerbares Gut). Dieser Teil der Wassernutzung stellt steuerlich ebenfalls einen Verbrauch dar. Anders als der Beklagte nahelegt, wird mit der Wasserverbrauchsteuer auch kein besonderer Aufwand einer Besteuerung unterworfen. Die Steuer knüpft insoweit unmittelbar an das bestehende Einkommen im Sinne der oben angeführten Grundsätze an, ohne „Luxusaufwand“ bei der Einkommensverwendung wie etwa das Innehaben einer Zweitwohnung, das Halten eines Tieres oder ein Vergnügen zu identifizieren.
Der grundsätzlichen Einordnung der Wasserverbrauchsteuer als Verbrauchsteuer steht auch nicht der Anschluss- und Benutzungszwang gemäß § 19 HGO in Verbindung mit §§ 3 f. WVS für die (notwendige existenzielle) Wasserversorgung entgegen. Zwar ist damit verbunden - was einer Verbrauchsteuer grundsätzlich wesensfremd ist -, dass die Wasserabnehmer durch ihr Verhalten die Steuer für den notwendigen Trinkwasserverbrauch nicht reduzieren oder gar vermeiden können (zur Beeinflussung der Verbrauchsteuer durch das Konsumverhalten: BVerwG, Urteil vom 19. August 1994 - 8 N 1/93 -, juris Rdnr. 22; Jachmann-Michel/Vogel in: Huber/Voßkuhle, Grundgesetz, 8. Aufl. 2024, Art. 105 Rdnr. 55). Gleichwohl kann Wasser im vorstehenden steuerlichen Sinne auch verbraucht werden.
Wenngleich der Beklagte richtigerweise darauf hinweist, dass Art. 16 Abs. 2 lit. d) der Richtlinie über die Qualität von Wasser für den menschlichen Gebrauch (RL (EU) 2020/2184 in ABl. EU vom 23. Dezember 2020 Nr. L 435, S. 1 ff.) die kostenlose Abgabe von Trinkwasser anregt, lässt sich steuerlich hieraus nicht ableiten, das Unionsrecht schließe aus, dass Wasser nicht einer Verbrauchsteuer unterliegen kann. Denn das Unionsrecht selbst sieht eine derartige Möglichkeit grundsätzlich vor. Gemäß Art. 98 in Verbindung mit Kategorie 2 des Anhangs der Richtlinie über das gemeinsame Mehrwertsteuersystem (RL 2006/112/EG - Mehrwertsteuersystemrichtlinie/MWStSystRL -) können die Mitgliedstaaten Wasser einem ermäßigten Mehrwertsteuersatz unterwerfen. Gemäß Art. 1 Abs. 2 MWStSystRL wird die Mehrwertsteuer als „Verbrauchsteuer“ bezeichnet. Aus diesen unionsrechtlichen Vorgaben lässt sich für das deutsche Recht deshalb nicht die allgemeine Unzulässigkeit einer Wasserverbrauchsteuer ableiten.
Auch im nationalen Recht gibt es keine Rechtsregel, die Trinkwasser als (verbrauch-) steuerbares Gut grundsätzlich ausschließt. Der Gesetzgeber hat die Vorgaben aus der Mehrwertsteuersystem-Richtlinie in § 12 Abs. 2 Nr. 1 UStG in Verbindung mit Nr. 34 der Anlage 2 zum UStG umgesetzt und unterwirft Wasser grundsätzlich dem ermäßigten Umsatzsteuersatz von (derzeit) 7 Prozent. Auch wenn das Umsatzsteuergesetz die Umsatzsteuer rechtstechnisch als Verkehrsteuer ausgestaltet hat, entspricht sie materiell eher einer Verbrauchsteuer (Robisch in: Bunje, UStG, 24. Aufl. 2025, Vor § 1 Rdnr. 25). Verfassungsrechtlich wird die Umsatzsteuer in Art. 106 GG sowohl als Verkehrsteuer als auch als Verbrauchsteuer bezeichnet (dazu Seiler in: Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz, Stand 108. EL August 2025, Art. 106 Rdnr. 143).
Die Wasserverbrauchsteuer ist auch keiner Bundessteuer gleichartig. Vorliegend ist einzig eine Gleichartigkeit mit der Umsatzsteuer in Betracht zu ziehen. Eine solche liegt jedoch nicht vor.
Nach dem Gleichartigkeitsverbot des Art. 105 Abs. 2a GG ist eine Doppelbelastung derselben Steuerquelle unzulässig. Art. 105 Abs. 2a GG lässt die zur Zeit des 21. Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 12. Mai 1969 (BGBl. I S. 359 - Finanzreformgesetz -) üblichen örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern unberührt und verlangt für die nicht herkömmlichen örtlichen Steuern, dass der steuerbegründende Tatbestand nicht denselben Belastungsgrund erfasst wie eine Bundessteuer, sich also in Gegenstand, Bemessungsgrundlage, Erhebungstechnik und wirtschaftlicher Auswirkung von der Bundessteuer unterscheidet (BVerfG, Beschluss vom 27. November 2024 - 1 BvR 1726/23 -, juris Rdnr. 43; BVerfG, Urteil vom 7. Mai 1998 - 2 BvR 1991/95, 2 BvR 2004/95 -, juris Rdnr. 76).
Nach ihrer jeweiligen Konzeption schöpfen die Wasserverbrauchsteuer und die Umsatzsteuer verschiedene Quellen steuerlicher Belastbarkeit aus: Mit der Wasserverbrauchsteuer wird jeweils der einzelne Kubikmeter Trinkwasser belastet (vgl. § 4 WVStS). Belastungsgrund für die Wasserverbrauchsteuer ist der Verbrauch von Wasser in der jeweiligen Menge. Die Steuer zielt - so die von der Stadtverordnetenversammlung formulierte Lenkungswirkung - auf einen ressourcenschonen Umgang mit Trinkwasser, den Klimaschutz und den Umgang mit den Folgen des Klimawandels. Bei der Umsatzsteuer wird hingegen die unternehmerische Leistung im Entgelt besteuert (vgl. zur steuerlichen Bemessungsgrundlage § 10 UStG). Anknüpfungspunkt ist hierbei ein Leistungsaustausch (vgl. § 1 Abs. 1 UStG). Belastungsgrund für die Umsatzsteuer ist dementsprechend die Nachfrage in einer bestimmten - im Preis ausgedrückten - Werthöhe. Die Umsatzsteuer zielt auf die Kaufkraft des Verbrauchers. Insgesamt erfasst die Umsatzsteuer die beim Konsumenten vermutete Belastbarkeit, während die Wasserverbrauchsteuer den vermeidbaren, nicht ressourcenschonenden (Wasser-) Verbrauch zum Gegenstand haben soll. Wasserverbrauchsteuer und Umsatzsteuer haben deshalb einen jeweils verschiedenen Belastungsgrund.
Bei der Wasserverbrauchsteuer handelt es sich auch um eine „örtliche“ Verbrauchssteuer. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist der örtliche Charakter einer Steuer anzunehmen, wenn sie an örtliche Gegebenheiten, zum Beispiel die Belegenheit einer Sache oder einen Vorgang im Gemeindegebiet, anknüpft und es wegen der Begrenztheit der unmittelbaren Wirkungen der Steuer auf das Gemeindegebiet nicht zu einem die Wirtschaftseinheit berührenden Steuergefälle kommen kann. Danach muss sich die örtliche Radizierung (auch) aus der normativen Gestaltung des Steuertatbestands selbst ergeben; sie kann nicht (allein) aus der natürlichen Beschaffenheit des Gegenstands abgeleitet werden. Der Steuertatbestand muss also typisierend darauf abstellen, dass das Wasser im Gemeindegebiet verbraucht wird. Besonderheiten einzelner Verbrauchsformen stellen danach die Örtlichkeit der Steuer in ihrem auf das Gemeindegebiet bezogenen Typus nicht in Frage (BVerfG, Beschluss vom 27. November 2024 - 1 BvR 1726/23 -, juris Rdnrn. 49 ff.; BVerfG, Urteil vom 7. Mai 1998 - 2 BvR 1991/95, 2004/95 -, juris Rdnr. 74; BVerwG, Urteil vom 24. Mai 2023 - 9 CN 1/22 -, juris Rdnr. 19).
In Anwendung dieser Grundsätze ist für die Wasserverbrauchsteuer festzustellen, dass sie die notwendige örtliche Radizierung aufweist. Der Steuertatbestand ist derart formuliert, dass er die verfassungsrechtlich und durch § 7 Abs. 2 Hess. KAG gebotene örtliche Begrenzung aufweist. Nach § 1 Abs. 1 WVStS erhebt die Klägerin auf den Trinkwasserverbrauch im Stadtgebiet der Klägerin eine örtliche Verbrauchsteuer (Wasserverbrauchsteuer). Steuergegenstand ist dabei - wie zuvor ausgeführt - der Verbrauch von Trinkwasser, das aus den Leitungswegen im Rahmen der öffentlichen Wasserversorgung im Stadtgebiet der Klägerin bereitgestellt wird (vgl. § 1 Abs. 2 WVStS). Der örtliche Bezug ist damit hinreichend hergestellt, zumal Steuerschuldner grundsätzlich die Grundstückseigentümer sind, deren Grundstücke im Stadtgebiet der Klägerin belegen sind. Dass das aus der Trinkwasserleitung gezapfte Wasser gelegentlich auch aus dem Stadtgebiet verbracht und an anderen Orten konsumiert wird, ändert den Charakter der Örtlichkeit der Steuer nicht. Denn bei dieser Verbrauchsform handelt es sich nicht um die typische Verbrauchsform von Wasser, welches aus der Leitung entnommen wird. Üblicherweise wird dies im „häuslichen Gebrauch“ und damit im Stadtgebiet konsumiert.
Die Ausübung der sonach grundsätzlich der Klägerin zustehenden Steuergesetzgebungskompetenz nach Art. 105. Abs. 2a GG in Verbindung mit § 7 Abs. 2 Hess. KAG durch den Erlass der Wasserverbrauchsteuersatzung verletzt auch - anders als der Beklagte meint - keine sich aus dem Grundsatz der Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung abzuleitenden Schranken.
Nach dem durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entwickelten rechtsstaatlichen Grundsatz der Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung werden im Rahmen der bundesstaatlichen Ordnung der Gesetzgebungskompetenzen zugleich Schranken der Kompetenzausübung abgeleitet, nach denen die Ausübung der Steuergesetzgebungskompetenz zur Lenkung in einem sachgesetzlich geregelten Bereich nur zulässig ist, wenn dadurch die Rechtsordnung nicht widersprüchlich wird. Greift die steuerliche Lenkung auf eine Sachmaterie über, darf der Steuergesetzgeber nicht Regelungen schaffen, die den vom zuständigen Sachgesetzgeber getroffenen Regelungen widersprechen. Der Gesetzgeber darf deshalb aufgrund einer Steuergesetzgebungskompetenz nur insoweit lenkend und damit mittelbar gestaltend in den Kompetenzbereich eines Sachgesetzgebers übergreifen, als die Lenkung weder der Gesamtkonzeption der sachlichen Regelung noch konkreten Einzelregelungen zuwiderläuft (BVerfG, Beschluss vom 27. November 2024 - 1 BvR 1726/23 -, juris Rdnr. 62; BVerfG, Urteil vom 7. Mai 1998 - 2 BvR 1991/95, 2004/95 -, juris Rdnrn. 57 f.; BVerwG, Urteil vom 24. Mai 2023 - 9 CN 1/22 -, juris Rdnr. 25).
Mit der Wasserverbrauchssteuer bezweckt die Klägerin - wie sich aus der Sitzungsvorlage der Stadtverordnetenversammlung ergibt (vgl. Bl. 7 f. eA 1. Inst.) - aus Gründen des Klimaschutzes und des Umgangs mit den Folgen des Klimawandels einen sparsamen Umgang mit der Ressource Trinkwasser zu erreichen. Sie verfolgt damit auf lokaler Ebene kein widersprüchliches, sondern mit Blick auf den ressourcenschonenden Umgang mit (Trink-) Wasser dasselbe Ziel wie der Bundes- und der Landesgesetzgeber. Dieses Ziel kommt auf bundesgesetzlicher Ebene unter anderem durch § 50 Abs. 3 WHG zum Ausdruck, der die Träger der öffentlichen Wasserversorgung verpflichtet, auf einen sparsamen Umgang mit Wasser hinzuwirken. Gleiches gilt auf landesrechtlicher Ebene für § 36 Abs. 1 HWG, der die Träger der öffentlichen Wasserversorgung und von ihnen beauftragter Dritter ebenfalls verpflichtet, im Rahmen bestehender technischer und wirtschaftlicher Möglichkeiten auf eine rationelle Verwendung des Wassers hinzuwirken. Die in § 36 Abs. 1 Satz 2 Nrn. 1 bis 5 HWG aufgezählten Maßnahmen („insbesondere durch […]“) sind dabei nicht abschließend zu verstehen und schließen andere zur Zielerreichung geeignete Maßnahmen grundsätzlich nicht aus. Flankiert wird der umweltrechtliche Wasserschutz durch die Staatszielbestimmung nach Art. 20a GG, die als Querschnittsaufgabe alle staatlichen Stellen zu beachten haben (Jarass/Pieroth, GG, 18. Aufl. 2024, Art. 20a Rdnr. 3 m.w.N. aus der höchstrichterl. Rspr.). Eine entsprechende Verhaltenslenkung fügt sich in die gesetzlichen Bestimmungen ein und widerspricht diesen nicht.
Auch die von der Klägerin in den Blick genommenen Zwecke des Klimaschutzes und die Bewältigung der Folgen des Klimawandels (um die natürlichen Grundlagen menschlicher Existenz zu sichern) stehen - isoliert betrachtet - in Einklang mit den grundsätzlichen Zielen des Bundes-Klimaschutzgesetzes, des Hessischen Klimagesetzes (vgl. u.a. § 1 Abs. 2 HKlimaG) und Art. 20a GG. Ob die Steuer als örtlich begrenzte Steuer allerdings überhaupt einen generellen Beitrag zum Klimaschutz und zur Bewältigung der Folgen des Klimawandels leisten kann, vermag der Senat nicht abschließend zu beurteilen. Diesbezüglich mangelt es bereits an einer entsprechenden substantiellen Darlegung der Klägerin. Diese trägt dazu lediglich vor, nach ihrer Auffassung leiste ein ressourcenschonender Umgang mit Wasser als Nachhaltigkeitsbeitrag einen (mittelbaren) Beitrag zum Klimaschutz und der Bewältigung der Folgen des Klimawandels. Dieser von der Klägerin vorgetragene Ansatz ist allenfalls geeignet, einen Teilaspekt der Lenkungswirkung des ressourcenschonenden Umgangs mit Trinkwasser darzustellen.
Indessen verstößt die Wasserverbrauchsteuer gegen höherrangiges Recht, denn die Erhebung einer solchen Steuer stellt einen Verstoß gegen das gebührenrechtliche Kostenüberschreitungsverbot nach § 10 Abs. 1 Satz 3 Hess. KAG dar.
Gebühren sind öffentlich-rechtliche Geldleistungen, die aus Anlass individuell zurechenbarer Leistungen dem Gebührenschuldner durch eine öffentlich-rechtliche Norm oder sonstige hoheitliche Maßnahme auferlegt werden (BVerfG, Urteil vom 18. Juli 2018 - 1 BvR 1675/16 u.a. -, juris Rdnr. 55). Gemäß § 10 Abs. 1 Satz 1 Hess KAG können die Gemeinden und Landkreise als Gegenleistung für die Inanspruchnahme ihrer öffentlichen Einrichtungen Benutzungsgebühren erheben. Das ist notwendige Kehrseite zur Pflicht der kommunalen Daseinsvorsorge im Sinne des Art. 28 Abs. 2 GG, zu der die Trinkwasserversorgung gehört (Mehde in: Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz, 108. EL August 2025, Art. 28 Rdnr. 238 m.w.N. aus der höchstrichterl. Rspr.). Diesem Zusammenhang wird auch durch den Anschluss- und Benutzungszwang nach § 19 HGO Ausdruck verliehen.
Von dieser Möglichkeit zur Gebührenerhebung hat die Klägerin hinsichtlich der Wasserverbrauchsgebühren im Bereich des Versorgungsgebiets der WLW Gebrauch gemacht. Denn die Klägerin hat eine Wasserversorgungssatzung erlassen, die in § 13 WVS vorsieht, dass die Klägerin zur Deckung der Kosten, die durch die öffentliche Wasserversorgungseinrichtung entstehen, Gebühren für die Inanspruchnahme erhebt. Es werden hinsichtlich der Wassernutzungsgebühren Grundgebühren und mengenbezogene Gebühren erhoben. § 15 Abs. 2 WVS normiert dabei eine mengenbezogene Gebühr für die Wassernutzung in Höhe von 3,42 Euro brutto pro Kubikmeter Wasser. Gebührenpflichtig ist der Grundstückseigentümer, beziehungsweise der Erbbauberechtigte oder sonstige zur Entnahme von Trinkwasser auf dem Grundstück Berechtigte und Verpflichtete wie etwa Pächter oder Mieter (§ 18 Abs. 1, 2 in Verbindung mit § 2 lit. e) WVS).
Soweit die Klägerin auf der Grundlage von § 10 Hess. KAG in Verbindung mit ihrer Wasserversorgungssatzung Gebühren erhebt, ist sie auch an die gesetzlichen Vorgaben zur Ausgestaltung der Gebühren gebunden. Zu diesen gesetzlichen Vorgaben gehört das gebührenrechtliche Kostendeckungsprinzip mit den hieraus abzuleitenden Grundsätzen des Kostendeckungsgebots und des Kostenüberschreitungsverbots (zum Kostendeckungsprinzip: Schönenbroicher/Pommer in Christ/Oebbecke, Handbuch Kommunalabgabenrecht, 2. Aufl. 2022, Rdnr. D 605 ff.). Der hessische Gesetzgeber hat dies im Kommunalabgabenrecht umgesetzt. Dementsprechend bestimmt § 10 Abs. 1 Satz 2 Hess. KAG, dass die Gebühren in der Regel so zu bemessen sind, dass die Kosten der Einrichtung gedeckt werden. § 10 Abs. 1 Satz 3 Hess. KAG bestimmt zudem, dass das Gebührenaufkommen die Kosten der Einrichtung nicht übersteigen soll.
Durch die Festlegung der Wassergebühr und der notwendigen vorausgegangenen Kalkulation ist den vorgenannten Prinzipien Rechnung zu tragen. Dafür, dass die Klägerin dies bei der Gebührenberechnung zuletzt nicht beachtet hätte, ist nichts ersichtlich. Dass in früherer Zeit für die Jahre 2007 bis 2011 ein kartellrechtliches Verfahren anhängig war, welches im März 2025 mit einer vergleichsweisen Einigung beendet werden konnte, stellt die aktuelle Gebührenkalkulation und satzungsmäßige Gebührenfestsetzung ohne weitere - hier nicht vorgetragene Anhaltspunkte - nicht in Frage.
Die Einführung der Wasserverbrauchsteuer, wie sie die Klägerin vorgenommen hat, bedeutet im Ergebnis aber eine Umgehung des in § 10 Abs. 1 S. 3 Hess. KAG verankerten Kostenüberschreitungsverbots und stellt damit einen Rechtsverstoß gegen die Vorschrift dar. Denn die Wasserverbrauchsteuer wirkt wirtschaftlich wie eine zusätzliche mengenmäßige „Gebühr“ auf den Wasserverbrauch. Dies zeigt sich an ihrer Konzeption. Die Steuer wird auf den einzelnen Kubikmeter Trinkwasser bemessen. Der Adressatenkreis, der nach der Wasserversorgungssatzung wassergebührenpflichtig ist und der Wassersteuer unterworfen wird, entspricht sich. In beiden Fällen werden die Grundstückseigentümer beziehungsweise die Erbbauberechtigten und die sonstigen Personen, die auf dem Grundstück zur Wasserentnahme berechtigt und verpflichtet sind, zur Abgabenpflicht herangezogen (vgl. § 18 Abs. 1, 2 in Verbindung mit § 2 lit. e) WVS; § 2 Abs. 1 WVStS). Die Klägerin beansprucht folglich für eine Leistung der Daseinsvorsorge, für die Wassergebühren gemäß der von ihr erlassenen Wasserversorgungssatzung zu entrichten sind, eine weitere Abgabe, die im Übrigen ähnlich konzipiert ist wie eine mengenmäßige Gebühr. Mit dem Anfall der Wasserverbrauchsteuer kann die Klägerin auch wegen des gemäß § 19 HGO, §§ 3 f. WVS geltenden Anschluss- und Benutzungszwangs sicher rechnen, weil die Wasserverbraucher Trinkwasser aus dem öffentlichen Leistungsnetz entnehmen müssen. Zumindest den Konsum des notwendigen (Trink-) Wassers können die Verbraucher nicht vermeiden. Da aber bereits die Gebühren unter Beachtung des Kostendeckungsprinzips grundsätzlich nicht zu mehr Einnahmen führen dürfen als für den Betrieb der Wasserversorgung notwendig sind, ist eine weitere ausschließlich auf das nämliche Gut Wasser und denselben Kreis der Gebührenpflichtigen bezogene Abgabe außerhalb des Gebührensystems als eine (unzulässige) Umgehung des Gebührenrechts zu werten (im Ergebnis ebenfalls Reinhardt, KStZ 2024, S. 167 (168 f.) unter Hinweis auf die Formenklarheit von Abgaben; a.A. Ronnecker, KStZ 2024, S. 121, (127)). Davon unberührt bleibt freilich das Recht der Kommune im Falle der Kostenunterdeckung Gebühren unter Beachtung des § 10 Abs. 2 Hess. KAG anzupassen.
Für den Befund eines Verstoßes gegen das gebührenrechtliche Kostenüberschreitungsverbot durch die Einführung einer Wasserverbrauchsteuer spricht auch der Rechtsgedanke aus § 93 Abs. 2 HGO. Hiernach hat die Gemeinde die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Erträge und Einzahlungen soweit vertretbar und geboten aus Entgelten für ihre Leistungen und (erst) im Übrigen aus Steuern zu beschaffen. Eine Steuer für einen Tatbestand, der bereits im Wege der Gebühr abgedeckt wird, sieht die Gemeindeordnung grundsätzlich nicht vor (Bennemann in: Bennemann u.a., Kommunalverfassungsrecht Hessen, Stand April 2025, § 93 HGO Rdnrn. 116 f., 119).
Eine andere Beurteilung rechtfertigt auch nicht die von der Klägerin mit Einführung der Wasserverbrauchsteuer beabsichtigte Lenkungswirkung. Denn die mit einer Abgabe verbundene oder beabsichtigte Lenkungswirkung ist nicht exklusiv einer Steuer vorbehalten. Lenkungszwecke können auch unter Beachtung der im Übrigen geltenden Gebührengrundsätze mit einer Gebühr verbunden werden (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 24. Oktober 1995 - 2 S 3284/95 -, juris Rdnrn. 19 f.; zum Ganzen Vetter in Christ/Oebbecke, Handbuch Kommunalabgabenrecht, 2. Aufl. 2022, Rdnr. D 32 ff. m.w.N.). Das betrifft auch eine Verhaltenslenkung etwa bei dem Verbrauch von Wasser (vgl. auch § 36 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 HWG), gegebenenfalls durch eine progressive Gebührengestaltung.
Eine Umgehung des gebührenrechtlichen Kostenüberschreitungsverbots gemäß § 10 Abs. 1 Satz 3 Hess. KAG ist auch nicht deshalb ausgeschlossen, weil etwa die Wassergebühren dem Eigenbetrieb WLW zufließen, während die Wasserbrauchsteuer dem allgemeinen Kommunalhaushalt zu Gute kommt. Richtig ist insoweit, dass ein Eigenbetrieb, der nach dem Hessischen Eigenbetriebsgesetz (Hess. EigBetrG) verfasst ist, als kommunales Sondervermögen gilt (§ 10 Hess. EigBetrG). Gleichwohl hat die kommunale Trägerin im Bedarfsfall für die wirtschaftlichen Verluste grundsätzlich einzustehen und diese aus ihrem Haushalt im Zweifel auszugleichen (vgl. § 11 Abs. 6 Hess. EigBetrG). Zudem beschließt die Gemeinde im Zuge der Feststellung des Jahresabschlusses gemäß § 26 Abs. 3 Satz 4 EigBetrG über das Jahresergebnis (Gewinnverwendung). Damit wird die wirtschaftliche Einflussnahmemöglichkeit der kommunalen Trägerin im Gesetz deutlich. Zudem hat die kommunale Trägerin auch im Übrigen maßgeblichen Einfluss auf ihren Eigenbetrieb (vgl. u.a. § 5 EigBetrG), was auch folgerichtig ist. Schließlich handelt es sich bei einem Eigenbetrieb um „den Betrieb der Gemeinde“.
Zudem würde hier eine rein formale Betrachtung nach dem originären Zufluss der liquiden Mittel dazu führen, dass die Gemeinde allein aufgrund einer Gestaltung ihres verfassungsrechtlichen Auftrags der Daseinsvorsorge grundlegende gesetzliche Vorgaben zum Entgelt aushebeln könnte und diese somit leerliefen. Dass aber diese Möglichkeit den Städten und Gemeinden als Teil des Staates gerade nicht gegeben werden soll, folgt neben dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) auch aus dem Sinn und Zweck des Hessischen Kommunalabgabengesetzes. Dieses richtet sich in § 10 Hess. KAG gerade an die Gemeinden und setzt einen verbindlichen Rahmen bei der Gebührenkalkulation, soweit sie die Wasserversorgung selbst (oder durch Eigenbetriebe) vornehmen und - wie hier - Gebühren aufgrund einer Satzung erheben.
Nichts anderes ergibt sich aus der Überlegung, dass der Eigenbetrieb auf die „Wasserpreisgestaltung“ grundsätzlich keinen Einfluss hat. Entscheidend ist die Perspektive der Gemeinde, die sowohl auf die Wasserversorgungssatzung beziehungsweise die Wasserverbrauchsteuersatzung (vgl. § 51 Nr. 6 HGO) als auch über die wirtschaftliche Gestaltung und Führung des Eigenbetriebs entscheidet (§ 5 EigBetrG). Auch dieser Zusammenhang zeigt, dass der kommunalen Trägerin schließlich Letztverantwortung zuwächst und deshalb eine gemeinsame Betrachtung der Entitäten der Gemeinde und der Gemeinde selbst vorzunehmen ist.
Soweit der Beklagte auf die kartellrechtliche Missbrauchskontrolle hinweist, ist - ungeachtet der Frage, ob der Beklagte mangels Erwähnung in seiner Beanstandung vom 21. Mai 2024 kartellrechtliche Bedenken noch im Gerichtsverfahren im Hinblick auf § 114 Satz 2 VwGO (bei der Beanstandung handelt es sich um einen Ermessensverwaltungsakt, vgl. dazu im Einzelnen Schmidt in: Bennemann u.a., Kommunalverfassungsrecht Hessen, Stand April 2025, § 138 HGO Rdnrn. 43 ff.) geltend machen konnte - anzumerken, dass gemäß § 185 Abs. 1 Satz 2 GWB die §§ 19, 19a, 31b Abs. 5 GWB keine Anwendung auf öffentliche Gebühren und Beiträge finden. Die Wasserverbrauchsteuer, die - wie zuvor dargelegt - wirtschaftlich wie eine Gebühr wirkt, ist deshalb hinsichtlich der „Preiskontrolle“ nicht am Maßstab des Kartellrechts zu messen. Öffentlich-rechtliche Wassergebühren, die wie hier im Bereich des Wasserversorgungsgebiets der WLW erhoben werden, unterliegen nach der Konzeption des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (lediglich) den besonderen Anforderungen, die sich aus dem öffentlichen Kommunalabgabenrecht ergeben und der hieraus folgenden Gebührenaufsicht. Gemeinden beziehungsweise Kommunale Unternehmen können durch die Ausgestaltung des Entgelts - privatrechtlich als „Preis“, öffentlich-rechtlich als „Gebühr“ - bestimmen, dass eine kartellrechtliche Prüfung des vom Endabnehmer der Leistung zu entrichtenden Entgelts nicht stattfindet (zum Ganzen: Bechthold/Bosch, GWB, 11. Aufl. 2025, § 185 Rdnr. 11; Bericht der Monopolkommission „Eine Wettbewerbsordnung für die Finanzmärkte“ vom 14. Juli 2014, Bundestagsdrs. 18/2150, S. 476 (Rdnr. 1216)).
Mit Blick auf die Situation in den Stadtteilen der Klägerin Mainz-Amöneburg, Mainz-Kastel und Mainz-Kostheim ergibt sich ebenfalls keine abweichende Beurteilung. In diesen Stadtteilen wird die Wasserversorgung zwar durch die Mainzer Netze GmbH vorgenommen, die privatrechtlich organisiert ist. Die „Gebühr“ für die Lieferung von Wasser ist entsprechend als privatrechtliches Entgelt ausgestaltet.
Für dieses privatrechtlich ausgestaltete Wasserversorgungsverhältnis gilt das Hessische Kommunalabgabengesetz zwar weder unmittelbar noch in entsprechender Anwendung. Gleichwohl sind nach der einhelligen ständigen zivilrechtlichen Rechtsprechung, der sich der Senat anschließt, die für die Gebührenkalkulation geltenden Prinzipien des öffentlichen Finanzgebarens, namentlich das Äquivalenzprinzip, der Gleichbehandlungsgrundsatz und das Kostendeckungsprinzip bei der Kalkulation von Wasserpreisen zu berücksichtigen (BGH, Urteil vom 5. April 1984 - III ZR 12/83 -, juris Rdnr. 49; BGH, Urteil vom 21. September 2005 - VIII ZR 7/05, juris Rdnrn. 25, 32; BGH, Urteil vom 13. März 2003 - X ZR 106/00 -, juris Rdnr. 20; BGH, Urteil vom 10. Oktober 1991 - III ZR 100/90, juris Rdnrn. 26 f., 30; BGH, Urteil vom 26. November 1975 - VIII ZR 164/74 -, juris Rdnr. 8; Brandenburgisches OLG, Urteil vom 17. November 2015 - 2 U 36/14 -, juris Rdnr. 44 f.; OLG Celle, Urteil vom 2. Juni 2015 - 13 U 66/14 -, juris Rdnr. 27). Das ist auch folgerichtig, da eine Aufgabe der kommunalen Daseinsvorsorge organisiert wird. Um den Kommunen Handlungsfreiheit im Rahmen ihres Selbstverwaltungsrechts (Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 137 Abs. 3 der Hessischen Verfassung) zu gewähren, dürfen sie die Form der Mittel wählen. Dabei kann aber die Wahl der Mittel vor dem Hintergrund des Art. 20 Abs. 3 GG nicht dazu führen, dass der Kerngehalt staatlicher Garantie beziehungsweise von elementaren abgabenrechtlichen Vorgaben nicht mehr eingehalten werden müsste.
In Anwendung dieser Grundsätze gilt, dass die in der öffentlich-rechtlichen Wasserversorgung geltenden Entgeltstrukturen entsprechend für das privatrechtliche Wasserversorgungsverhältnis gelten. Insoweit dürfen im privatrechtlichen Wasserversorgungsverhältnis nur Entgelte erhoben werden, die auch bei einer öffentlich-rechtlichen Ausgestaltung zulässig sind. Das Kostendeckungsprinzip ist mithin zu beachten (BGH, Urteil vom 5. April 1984 - III ZR 12/83 -, juris Rdnr. 50; BGH, Urteil vom 21. September 2005 - VIII ZR 7/05, juris Rdnrn. 32; BGH, Urteil vom 13. März 2003 - X ZR 106/00 -, juris Rdnr. 20; BGH, Urteil vom 10. Oktober 1991 - III ZR 100/90, juris Rdnr. 30; Brandenburgisches OLG, Urteil vom 17. November 2015 - 2 U 36/14 -, juris Rdnr. 44 f.; OLG Celle, Urteil vom 2. Juni 2015 - 13 U 66/14 -, juris Rdnr. 27). Denn die typischen öffentlich-rechtlichen Bindungen sind auch dann anwendbar, wenn die Verwaltung nicht selbst oder durch einen Eigenbetrieb in privatrechtlicher Form handelt, sondern in Gestalt eines privatrechtlich verfassten Rechtssubjekts - etwa einer Gesellschaft des Handels- oder Gesellschaftsrechts - dem Bürger gegenübertritt beziehungsweise diesen mit Aufgaben der öffentlichen Daseinsvorsorge beauftragt. Der Staat darf sich insoweit nicht durch eine „Flucht ins Privatrecht“ - unabhängig von der Art der privaten Gestaltung - seinen Verpflichtungen entziehen.
Dementsprechend gilt mit Blick auf das Kostenüberschreitungsverbot im Gebiet der Wasserversorgung in den Stadtteilen Mainz-Amöneburg, Mainz-Kastel und Mainz-Kostheim nichts anderes als im Wasserversorgungsgebiet der WLW. Da die durch die Mainzer Netze GmbH beschriebenen Wasserentgelte dem Kostendeckungsprinzip genügen müssen, kann daneben keine weitere öffentliche Abgabe erhoben werden, die sich - weil sie ausschließlich auf das nämliche Gut abzielt und denselben Wirkmechanismus wie eine Gebühr aufweist (mengenmäßige Erfassung und Bepreisung) - zumindest wirtschaftlich als zweite Gebühr darstellt. Diesbezüglich kann (und muss) die Klägerin ihre Handlungen auch - unabhängig von möglichen privatrechtlichen Verpflichtungen - unproblematisch kontrollieren. Für eine weitere öffentlich-rechtliche Ausgestaltung des privatrechtlich geregelten Benutzungsverhältnisses - so wie hier die Bepreisung des Wassers - verbleibt kein Raum. Denn die privatrechtliche Gestaltung des Verhältnisses darf nicht als Mittel genutzt werden, um sich auf diese Weise (illegale) Finanzquellen zu erschließen, die mit dem Kostendeckungsprinzip nicht in Einklang zu bringen sind. Im Übrigen gelten die obigen Ausführungen entsprechend und es kann auf sie verwiesen werden.
Ob die Wasserverbrauchsteuer - wie der Beklagte meint - mit Blick auf die privatrechtlich organisierte Wasserversorgung auch einen Verstoß gegen das Kartellrecht nach §§ 19, 19a, 31b GWB bedeutet, bedarf vor dem Hintergrund des Verstoßes gegen das öffentliche Finanzgebaren vorliegend keiner Entscheidung. Ungeachtet der Frage, ob kartellrechtliche Bedenken des Beklagten im gerichtlichen Verfahren wegen § 114 Satz 2 VwGO überhaupt noch berücksichtigt werden können, dürften sich gewisse Zweifel an einer Kartellrechtswidrigkeit aus dem Umstand ergeben, dass die kartellrechtliche Missbrauchsaufsicht nach §§ 19, 19a GWB und damit die Aufsicht über die Wasserpreise grundsätzlich Unternehmen adressiert und an deren Verhalten anknüpft (Bechthold/Bosch, GWB, 11. Aufl. 2025, § 19 Rdnr. 5; ders., a.a.O., Einleitung Rdnr. 91). Auf der unternehmerischen Leistung liegende (indirekte) Steuern sind von der Missbrauchsaufsicht grundsätzlich nicht erfasst. Selbst wenn man davon ausginge, dass die Wasserverbrauchsteuer einer unzulässigen Umgehung des Kartellrechts dienen sollte und als Preisbestandteil zu werten wäre, wäre zudem zu beurteilen, ob der Wasserpreis unter Berücksichtigung der Steuer missbräuchlich wäre. Das wäre u.a. am Maßstab des hypothetischen Wettbewerbs (sog. „Als-Ob-Wettbewerbs“) zu bemessen (dazu Bechthold/Bosch, GWB, 11. Aufl. 2025, § 19 Rdnr. 55). Hierzu ist im Verfahren insbesondere vom Beklagten nicht substantiiert vorgetragen worden.
Die Erhebung einer Wasserverbrauchssteuer erweist sich zudem als Verstoß gegen den aus Art. 20 Abs. 3 GG abgeleiteten Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, soweit die Steuer auch den Verbrauch von Trinkwasser erfasst, der dem existentiell notwendigen Grundbedürfnis des menschlichen Lebens dient. Erfasst sind die Zwecke, wie sie § 2 Nr. 1 TrinkwasserV beschreibt. Diesbezüglich ist die Wasserverbrauchsteuer schon von vornherein nicht geeignet, eine entsprechende Lenkungswirkung im Verhalten des notwendigen Wasserverbrauchs zu erreichen.
Nicht ausreichend ist insoweit, dass die Wasserverbrauchsteuer insgesamt eine Lenkungswirkung mit Blick auf die Ressourcenschonung erreichen kann. Die durch den Abnehmer aus der öffentlichen Wasserversorgung entnommene (Wasser-) Menge, die notwendig als Trinkwasser im Sinne des § 2 Nr. 1 TrinkwasserV genutzt wird, ist gesondert zu betrachten. Diesbezüglich ist den Abnehmern eine (weitere) Reduktion des Verbrauchs grundsätzlich nicht möglich, denn die menschlichen Grundbedürfnisse (Trinken und notwendige körperliche und sonstige Hygiene) kann der Abnehmer schon aus gesundheitlichen Gründen nicht über ein bestimmtes Maß hinaus disponieren.
Wie oben bereits ausgeführt ist die Steuer auch nicht erforderlich, denn die beabsichtigte Lenkungswirkung eines ressourcenschonenden Umgangs mit Trinkwasser kann auch durch eine entsprechende Gebührengestaltung erreicht werden. Diese Möglichkeit wird durch § 36 Abs. 1 Nr. 4 HWG ausdrücklich zugelassen. Für eine fehlende Erforderlichkeit spricht auch die Regelung des § 93 Abs. 2 HGO, der vorsieht, dass sich die Städte und Gemeinde zunächst aus Entgelten finanzieren und sich erst im Übrigen aus Steuern finanzieren sollen.
Da sich die Wasserverbrauchsteuersatzung als rechtswidrig und mithin ihr Beschluss als rechtswidrig erweist (Ziffer 4 des Beschlusses vom 20. Dezember 2023), sind auch die entsprechend gefassten Beschlüsse der Stadtverordnetenversammlung, die den Vollzug der Wasserverbrauchsteuer zum Gegenstand haben (Ziffer 5 und 6 des Beschlusses vom 20. Dezember 2023), von dem Beklagten zu Recht beanstandet worden. Ein Bedürfnis, eine rechtswidrige Satzung zu vollziehen, ist nicht anzuerkennen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Klägerin hat als unterliegender Teil die Kosten des erstinstanzlichen Verfahrens und des Berufungsverfahrens zu tragen.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10 und § 711 ZPO in entsprechender Anwendung.
Gründe für eine Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO sind nicht gegeben. Insbesondere handelt es sich bei dem für die Entscheidungsfindung maßgeblichen Kostendeckungsprinzip, hier in seiner Ausprägung des Kostenüberschreitungsverbots nach § 10 Abs. 1 Satz 3 Hess. KAG, um Landesrecht. Insoweit gibt es keine bundesrechtliche Regelung oder ein entsprechendes bundesrechtliches Prinzip (BVerwG, Urteil vom 27. November 2019 - 9 CN 1/18 -, juris Rdnr. 12 m.w.N.; Vetter in: Christ/Oebbecke, Handbuch Kommunalabgabenrecht, 2. Aufl. 2022, Rdnrn. D 20, D 42), und ist deshalb nicht revisibel (vgl. § 137 Abs. 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 19, 19a, 31b GWB
§§ 19, 19a GWB
§ 138 HGO
§ 142 HGO
§ 30 HWG
§ 19 HGO
§ 10 UStG
§ 93 HGO
§ 5 EigBetrG
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 36 Abs. 1 HWG
§ 68 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 136 Abs. 1 HGO
§ 66 Abs. 1 Satz 3 Nr. 7, 71 Abs. 1 Satz 1, 9 Abs. 2 Satz 2 HGO
§ 9 Abs. 1 Satz 2 HGO
§ 12 Abs. 2 Nr. 1 UStG
§ 1 Abs. 1 UStG
§ 50 Abs. 3 WHG
§ 36 Abs. 1 Satz 2 Nrn. 1 bis 5 HWG
§ 1 Abs. 2 HKlimaG
§ 93 Abs. 2 HGO
§ 36 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 HWG
§ 26 Abs. 3 Satz 4 EigBetrG
§ 51 Nr. 6 HGO
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 185 Abs. 1 Satz 2 GWB
§ 2 Nr. 1 TrinkwasserV
§ 36 Abs. 1 Nr. 4 HWG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 137 Abs. 1 VwGO
§ 2 Nr. 1 der Trinkwasserverordnung
Art. 105 Abs. 2a GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 105 Abs. 2a Satz 1 GG
Art. 106 GG
Art. 20a GG
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: 7 K 941/24
8 B 759/15
1 BvR 1726/23
2 BvR 1991/95
2 BvL 6/13
9 CN 1/11
II R 5/08
5 B 1939/25
1 BvR 2868/15
8 N 1/93
2 BvR 2004/95
9 CN 1/22
1 BvR 1675/16
2 S 3284/95
III ZR 12/83
VIII ZR 7/05
X ZR 106/00
III ZR 100/90
VIII ZR 164/74
2 U 36/14
13 U 66/14
9 CN 1/18