Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-01-13, Aktenzeichen 9 A 780/17
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2020:0113.9A780.17.00

Tenor:
Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.
Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird für das Zulassungsverfahren auf 69.153,50 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der auf die Zulassungsgründe nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 und Nr. 3 VwGO gestützte Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.
Die Berufung ist gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4 und Absatz 5 Satz 2 VwGO nur zuzulassen, wenn einer der Gründe des § 124 Abs. 2 VwGO innerhalb der Begründungsfrist dargelegt ist und vorliegt. Diesen Anforderungen genügt die Antragsbegründung, auf deren Prüfung der Senat im Zulassungsverfahren beschränkt ist, nicht.
1. Die Berufung ist nicht wegen der geltend gemachten ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung (Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) zuzulassen. Ernstliche Zweifel in diesem Sinne sind begründet, wenn zumindest ein einzelner tragender Rechtssatz der angefochtenen Entscheidung oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird.
Vgl. zu diesem Prüfungsmaßstab BVerfG, Kammerbeschluss vom 26. März 2007 - 1 BvR 2228/02 -, NVwZ-RR 2008, 1, juris Rn. 25.
Diese Voraussetzungen sind nicht gegeben.
Das Verwaltungsgericht hat ausgeführt, dass die Gebührenfestsetzung im Genehmigungsbescheid vom 4. August 2015 für die „Errichtung eines Bau- und Gartenmarktes mit Café, Werkzeugverleih, eines überdachten Freilagers, einer Stellplatzanlage mit 200 Stellplätzen, eines offenen Freilagers, einer Ausstellungsfläche, einer Feuerwehrumfahrt und eines Sprinklertanks“ - soweit sie im Klageverfahren angefochten worden sei - rechtmäßig sei und die Klägerin nicht in ihren Rechten verletze (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Rechtsgrundlage für die Gebühr seien die §§ 1 Abs. 1, 2 GebG NRW i. V. m. § 1 Abs. 1 der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung - AVwGebO NRW - sowie die Tarifstelle 2.4.1.3 des Allgemeinen Gebührentarifs - AGT - zur AVwGebO NRW in der maßgeblichen Fassung der 27. Änderungsverordnung vom 10. Februar 2015. Danach werde für die Entscheidung über die Erteilung der Baugenehmigung für die Errichtung und Erweiterung von Gebäuden i. S. v. § 68 Abs. 1 Satz 3 BauO NRW (a. F.), unter dessen Nr. 3 („bauliche Anlagen und Räume mit mehr als 1.600 m² Grundfläche“) das Bauvorhaben der Klägerin falle, eine Gebühr in Höhe von 13 v. T. der Rohbausumme erhoben. Die Rohbausumme ergebe sich gemäß Tarifstelle 2.1.2 Abs. 1 AGT für die in der Anlage 1 (Rohbauwertetabelle) genannten Gebäudearten aus einer Multiplikation des Brutto-Rauminhaltes mit dem Rohbauwert der jeweiligen Gebäudeart. Bei dem Hauptgebäude der Klägerin handele es sich um eine Verkaufsstätte nach Ziffer 16 der Rohbauwertetabelle. Diese umfasse alle eingeschossigen Verkaufsstätten mit über 2.000 m² Verkaufsfläche sowie Einkaufszentren. Ausgehend von dem dort veranschlagten Wert von 105 Euro je m3 umbauten Raumes und einer Gebäudegröße von 79.030,05 m3 habe die Beklagte zutreffend fiktive Rohbaukosten in Höhe von 8.298.500 Euro ermittelt und hiervon ausgehend eine Gebühr von 107.880,50 Euro festgesetzt. Dem stehe nicht entgegen, dass die auf der vorstehenden Grundlage errechneten fiktiven Rohbaukosten die von der Klägerin angegebenen tatsächlichen Rohbaukosten in Höhe von 2.979.000 Euro deutlich überschritten. Da das Bauwerk einem Gebäudetyp der Rohbauwertetabelle zuzuordnen sei, sei für eine Berechnung auf der Grundlage der tatsächlichen Rohbaukosten nach der Tarifstelle 2.1.2 Abs. 5 AGT kein Raum. Entgegen der Auffassung der Klägerin stelle die Wertberechnung auf der Grundlage der Ziffer 16 der Rohbauwertetabelle weder einen Verstoß gegen den Grundsatz der Typengerechtigkeit dar noch erweise sich die Höhe der Baugenehmigungsgebühr im Einzelfall als unangemessen.
Die hiergegen im Zulassungsverfahren erhobenen Rügen vermögen die Richtigkeit des angefochtenen Urteils nicht in Frage zu stellen.
Die Klägerin macht geltend, dass die Höhe der für das Hauptgebäude festgesetzten Gebühr das Äquivalenzprinzip verletze. Die maßgeblichen Regelungen des AGT orientierten sich am Gebäudewert. Dem liege der Gedanke zu Grunde, dass der Gebäudewert in Relation stehe zu dem erforderlichen Verwaltungsaufwand für das Genehmigungsverfahren. Im vorliegenden Einzelfall sei die Gebühr nicht mehr angemessen, weil der nach der Rohbauwertetabelle ermittelte (fiktive) Rohbauwert den tatsächlichen Rohbauwert um nahezu das Dreifache übersteige. Der Verwaltungsaufwand der Beklagten sei damit deutlich geringer und werde mit der festgesetzten Gebühr nicht mehr zutreffend abgebildet.
Aus diesem Vorbringen ergeben sich weder ernstliche Zweifel an der - insbesondere an § 3 Abs. 1 und § 4 GebG NRW zu messenden - Wirksamkeit der maßgeblichen Tarifstelle noch an der Rechtmäßigkeit der Anwendung dieser Tarifstelle im konkreten Einzelfall.
Ohne Erfolg bleibt die Rüge, dass für den Fall einer erheblichen Differenz zwischen dem fiktiven und dem tatsächlichen Rohbauwert die maßgeblichen Regelungen des AGT wegen einer zu hohen und damit unzureichenden Berücksichtigung des Verwaltungsaufwands gegen § 3 GebG NRW und damit gegen höherrangiges Recht verstoßen. Nach § 3 Abs. 1 GebG NRW hat zwischen der den Verwaltungsaufwand berücksichtigenden Höhe der Gebühr einerseits und der Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert oder dem sonstigen Nutzen der Amtshandlung für den Kostenschuldner andererseits ein angemessenes Verhältnis zu bestehen. Die Bemessung einer Verwaltungsgebühr nach dem Wert des Gegenstands ist in § 4 GebG NRW ausdrücklich vorgesehen. Die Kritik der Klägerin übersieht, dass die Gebührenfestsetzung nach der (fiktiven) Rohbausumme nach dem AGT i. V. m. der Rohbauwertetabelle einen Ersatzmaßstab zur Bemessung des Wertes des von der Amtshandlung betroffenen Gegenstandes i. S. d. § 4 2. Fall GebG NRW darstellt.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 19. Dezember 1997 - 9 A 5943/96 -, ZKF 1998, 229 ff., juris Rn. 30 ff.
Der Senat hat in dem vorgenannten Urteil hierzu ausgeführt:
„Der danach an sich maßgebende tatsächliche Wert des Gegenstandes, hier eines (gewerblich genutzten) Bürogebäudes, bestimmt sich regelmäßig nach den marktabhängigen Nutzungs- und Ertragsmöglichkeiten, die nach dem jeweiligen - genehmigten - Nutzungszweck über die Lebensdauer des Wirtschaftsobjektes unter besonderer Berücksichtigung der ertragsteuernden gesellschafts- und steuerrechtlichen Rahmenbedingungen bestehen. Die Bestimmung dieses Wertes erfordert danach neben der Feststellung der tatsächlichen Herstellungskosten (Rohbaukosten, Ausbaukosten und sonstige Nebenkosten) zum einen eine die gesamte Lebensdauer des Objektes erfassende Prognose über sämtliche in dieser Zeit noch anfallenden Kosten (Unterhaltungskosten, Instandhaltungskosten etc.) und zum anderen die mit dem Objekt bei wechselnden Marktlagen zu erwartenden Erträge, wobei die Höhe der zu erwirtschaftenden Erträge nicht unwesentlich durch die jeweils geltenden, sich fortlaufend ändernden rechtlichen Rahmenbedingungen beeinflusst wird. Es liegt auf der Hand, dass die Bestimmung des tatsächlichen Wertes des genehmigten Objektes in jedem Einzelfall kaum oder aber nur unter unverhältnismäßigen Schwierigkeiten von der unteren Bauaufsichtsbehörde im Zeitpunkt der Genehmigungserteilung zu leisten ist.“
Die pauschalierte Bestimmung des Rohbauwertes tritt an die Stelle des tatsächlichen Gebäudewertes i. S. d. § 4 2. Fall GebG NRW. Es handelt sich hierbei um ermittelte tatsächliche und sodann fortgeschriebene Durchschnittsrohbaukosten für die aufgezählten Gebäudearten, die wegen ihrer korrespondierenden Beziehung zu den den Wert eines Bauobjekts wesentlich mitprägenden Gesamtherstellungskosten zur Bestimmung des Gegenstandswertes und mithin des Vorteils der Baugenehmigung herangezogen werden dürfen.
Vgl. zu dieser Funktion der pauschalierten Rohbauwerte: OVG NRW, Urteil vom 19. Dezember 1997 - 9 A 5943/96 -, a. a. O., und Beschluss vom 20. Juli 2004 - 9 A 201/02 -, Gemeindehaushalt 2005, 285 ff., juris Rn. 16.
Der so bestimmte pauschale Rohbauwert bildet aber nicht - wie die Klägerin meint - den Verwaltungsaufwand bei der Bearbeitung der jeweiligen Bauanträge ab. Die nach § 3 GebG NRW vorgesehene (bloße) Berücksichtigung des Verwaltungsaufwandes erfolgt vielmehr auf der zweiten Stufe der Gebührenberechnung bei der Vervielfältigung der nach der Rohbauwertetabelle bestimmten Rohbaukosten mit unterschiedlichen Gebührensätzen für - bei typisierender Betrachtung - unterschiedlichen Verwaltungsaufwand für die Bearbeitung von Bauanträgen einfacherer oder anspruchsvollerer Art.
Vgl. Ziffer 2.4.1.1 AGT - in der hier maßgeblichen Fassung -: 6 v. T. der Rohbausumme für vereinfachte Genehmigungsverfahren nach § 68 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW a.F.; Ziffer 2.4.1.2 AGT: 10 v. T. der Rohbausumme für „kleine“ Sonderbauten nach § 68 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW a.F.; Ziffer 2.4.1.3: 13 v. T. der Rohbausumme für große Sonderbauten i. S. v. § 68 Abs. 1 Satz 3 BauO NRW a. F.
Der Bemessung der Gebühr nach einem Promillewert der Rohbaukosten liegt die Erwägung zu Grunde, dass der Verwaltungsaufwand - ebenfalls bei typisierender Betrachtung - proportional zur Höhe der Rohbaukosten steigt.
Vgl. dazu auch OVG NRW, Urteil vom 19. Dezember 1997 - 9 A 5943/96 -, a. a. O., juris Rn. 105 ff. und Beschluss vom 20. Juli 2004 - 9 A 201/02 -, a. a. O., juris Rn. 18 ff.
Dass die so ausgestaltete Berücksichtigung des Verwaltungsaufwandes unzureichend sein könnte und insbesondere im Hinblick auf Vorhaben der hier betroffenen Art eine weitergehende Differenzierung zwingend erforderlich wäre, lässt sich der Zulassungsbegründung mangels darauf bezogener Erwägungen nicht entnehmen. Entsprechender substantiierter Darlegungen hätte es umso mehr bedurft, als die in § 3 GebG NRW als Ausfluss des Äquivalenzprinzips vorgeschriebene Kostenbezogenheit bei der Gebührenerhebung für Vorteile vermittelnde Amtshandlungen ohnehin lediglich dahin begrenzend wirkt, dass sich die Gebührenhöhe nicht vollständig von den Verwaltungskosten lösen darf.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. Juli 2004 - 9 A 201/02 -, a. a. O., juris Rn. 20, und Urteil vom 23. Juni 2009 - 9 A 3541/06 -, juris Rn. 22 f. m. w. N.
Dass dies in Bezug auf die von der maßgeblichen Tarifstelle erfassten Bauwerkstypen regelmäßig oder mit einer gemessen an den Grundsätzen der Typengerechtigkeit erheblichen Häufigkeit,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 19. Dezember 1997 - 9 A 5943/96 -, a. a. O., juris Rn. 73 ff.,
der Fall sein könnte, macht die Klägerin nicht geltend.
Ausgehend davon kommt es bei der Anwendung der Tarifstelle auf die konkret entstandenen Bau- und Verwaltungskosten nicht an. Mit Blick darauf, dass es sich hier um einen pauschalierenden und typisierenden Ersatzmaßstab für die Bemessung des wirtschaftlichen Werts der Amtshandlung handelt und die Tarifstelle der Behörde auf der Rechtsfolgenseite keinen Spielraum eröffnet, bedarf es hier auch keiner einzelfallbezogenen Erwägungen zur Einhaltung des Äquivalenzprinzips. § 3 GebG NRW richtet sich an den Verordnungsgeber. Da es sich hier um eine vom Verordnungsgeber in Abhängigkeit von den (pauschalierten) Rohbaukosten vorgegebene Wertgebühr handelt, bedurfte es - anders als etwa bei Rahmengebühren - keiner weiteren Begründung der Gebührenhöhe etwa nach Maßgabe des § 9 GebG NRW.
Zum unterschiedlichen Regelungsinhalt der §§ 3 und 9 GebG NRW vgl. OVG NRW, Beschluss vom 8. März 2017 - 9 A 232/15 -, NWVBl. 2017, 428, juris Rn. 11.
Einzelfallbezogenen Einwendungen gegen die Gebührenhöhe kann daher allenfalls nach §§ 6 Satz 1 GebG NRW, 3 AVwGebO NRW nachzugehen sein, wobei im vorliegenden Fall allenfalls sachliche Unbilligkeit in Betracht kommen könnte. Eine derartige Ermäßigung wäre aber wohl antragsabhängig.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. Juli 2004 - 9 A 201/02 -, juris Rn. 30.
Unerheblich ist daher der weitere Einwand der Klägerin, das Verwaltungsgericht habe die Angemessenheit der Gebührenhöhe unzutreffend auch auf Erwägungen zum erwarteten Umsatz in dem geplanten Bau- und Gartenmarkt gestützt; dem Gebührengesetz sei eine Gewinnabschöpfung fremd.
Unabhängig davon ist gegen die Einbeziehung der wirtschaftlichen Vorteile in die Äquivalenzbetrachtung auch nichts einzuwenden. Das Verwaltungsgericht hat ausgeführt, dass das Äquivalenzprinzip erst dann verletzt sei, wenn die Gebühr in einem groben Missverhältnis zu der gebotenen Leistung stehe. Insoweit hat es unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des beschließenden Senats nicht auf die Differenz der Rohbausummen, sondern auf das Verhältnis zwischen der festgesetzten Gebühr und dem Wert der Verwaltungsleistung für die Klägerin abgestellt (Urteilsabdruck Blatt 10 f.). Hiervon ausgehend hat es weiter ausgeführt, dass der Wert der Baugenehmigung erheblich über der von der Klägerin angegebenen Rohbausumme liege. Sie vermittele ihr sowohl Planungssicherheit als auch die Möglichkeit, an dem Standort künftig erhebliche Umsätze zu erzielen. Die von der Antragsbegründung in Bezug genommenen Erwägungen des Verwaltungsgerichts beziehen danachden Wert der Verwaltungsleistung ein, der bei gewerblichen Objekten auch die wirtschaftliche Bedeutung der Baugenehmigung für den Bauherrn berücksichtigen darf.
Vgl. dazu auch OVG, Urteil vom 22. September 1992 - 9 A 785/91 -, juris Rn. 36 m. w. N.
Soweit die Klägerin lediglich pauschal geltend macht, andere Gemeinden würden Baumärkte als Hallenbauten bewerten und auf dieser Grundlage Baugenehmigungsgebühren in angemessener(er) Höhe festsetzen, genügen diese Ausführungen schon nicht dem Darlegungserfordernis. Der Antragsbegründung sind weder Ausführungen zur Vergleichbarkeit der Bauvorhaben zu entnehmen noch zu der Frage, wie sich die abweichende Einzelfallbewertung eines anderen Rechtsträgers auf das vorliegende Verfahren entscheidungserheblich auswirken sollte.
2. Die Berufung ist nicht wegen der weiter geltend gemachten grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) zuzulassen.
Die von der Antragsbegründung für grundsätzlich klärungsbedürftig gehaltene Frage,
ob bei einer Gebührenberechnung auf der Grundlage der fiktiven Rohbaukosten das Äquivalenzprinzip verletzt wird, wenn die tatsächlichen und die fiktiven Baukosten um nahezu das Dreifache auseinanderfallen,
die inhaltlich nach den Grenzen der Zulässigkeit einer pauschalierten Berechnung der Baugenehmigungsgebühr fragt, rechtfertigt nicht die Zulassung der Berufung. Es ist in der Rechtsprechung geklärt, dass Bauvorhaben, die einem in der Rohbauwertetabelle aufgeführten Bauwerkstyp entsprechen, hierunter wegen des gewählten Ersatzmaßstabs unabhängig von den konkreten Baukosten fallen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. April 2000 - 11 B 20.00 -, ZKF 2000, 185 f., juris Rn. 7; OVG NRW, Beschlüsse vom 21. Oktober 2003 - 9 A 2003/01 -, juris Rn. 28, und vom 18. März 2005 - 9 A 5205/04 -, juris Rn. 10.
Wie vorstehend ausgeführt, stellt die Anknüpfung der Baugenehmigungsgebühr an einen pauschalierten Rohbauwert lediglich einen Ersatzmaßstab an Stelle des gem. § 4 2. Fall GebG NRW maßgeblichen Wertes dar. Die Verknüpfung zwischen dem Wert der staatlichen Leistung und der Gebührenhöhe ist damit von vornherein gelockert. Dementsprechend sagt die Unterschreitung der pauschalierten Werte durch die tatsächlichen Rohbaukosten, etwa aufgrund einer besonders kostengünstigen Bauart oder - wie auch hier - durch die Einsparung der Umsatzsteuer (vgl. Anlage 1 zur Klagebegründung vom 23. Februar 2016), die grundsätzlich zu den den Rohbauwert bestimmenden Faktoren gehört (vgl. Ziffer 2.1.2 Abs. 5 AGT), nichts unmittelbar darüber aus, dass die erteilte Baugenehmigung für den Träger des Vorhabens einen entsprechend geringeren Wert hat.
Darüber hinaus ist auch geklärt, dass ein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz in dem durch Art. 3 Abs. 1 GG allein geschützten Binnenverhältnis zwischen den einzelnen Bauwerkstypen nur dann gegeben sein kann, wenn die landesweit vorgegebene pauschalierte Ermittlung der Rohbaukosten ebenfalls landesweit zu Werten führt, die die dem jeweiligen Bauwerkstyp immanente Bandbreite des Anteils der Rohbausumme an den gesamten Herstellungskosten signifikant überschreiten.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 19. Dezember 1997 - 9 A 5943/96 -, a. a. O., juris Rn. 89 f.
Einen darüber hinausweisenden grundsätzlichen Klärungsbedarf zeigt die Zulassungsbegründung nicht auf.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 47 Abs.1 Satz 1 und Abs. 3 sowie § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1 Abs. 1, 2 GebG NRW
§§ 3 und 9 GebG NRW vgl. OVG
§§ 6 Satz 1 GebG NRW, 3 AVwGebO
§§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 4 GebG NRW
§ 3 GebG NRW
§ 9 GebG NRW
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 und Nr. 3 VwGO
§ 124a Abs. 4 Satz 4 und Absatz 5 Satz 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 68 Abs.  1 Satz 3 BauO NRW
§ 3 Abs. 1 GebG NRW
§ 68 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW
§ 68 Abs. 1 Satz 3 BauO NRW
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 3 Satz 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2008, 1
1 BvR 2228/02
9 A 5943/96
9 A 201/02
9 A 3541/06
9 A 232/15
9 A 785/91
11 B 20.00
9 A 2003/01
9 A 5205/04