Verwaltungsgericht Aachen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2011-07-22, Aktenzeichen 1 L 272/11
ECLI: ECLI:DE:VGAC:2011:0722.1L272.11.00

Tenor:
1. Die aufschiebende Wirkung einer von der Antragstellerin noch zu erhebenden zulässigen Klage wird angeordnet, soweit sie sich gegen den am 12. Juli 2011 verfügten Widerruf der Betriebserlaubnis richtet, und wiederhergestellt, soweit mit ihr die Untersagung des Betriebs der Jugendhilfeeinrichtung der Antragstellerin in I. angegriffen wird.
2. Der Antragsgegner trägt die Kosten des gerichtskostenfreien Verfahrens.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um den Betrieb einer Einrichtung der Antragstellerin in I. -S. , in welcher sie Kinder und Jugendliche ganztägig oder für einen Teil des Tages betreut und ihnen Unterkunft gibt. Die Kinder und Jugendlichen sind zwischen zwölf und fünfzehn Jahre alt; sie gelten zum Teil als schwer erziehbar, leiden zum Teil unter einer ADHS-Störung und haben teilweise schon mehrere Jahre in verschiedenen Betreuungseinrichtungen verbracht.
Der Antragsgegner änderte die erstmals unter dem 7. April 2006 erteilte eigenständige Betriebserlaubnis gemäß § 45 SGB VIII mit Bescheid vom 24. Mai. 2011 dahin gehend, dass nunmehr 37 Kinder und Jugendliche in sechs Wohngruppen und zwei weitere Kinder und Jugendliche in einer sonstigen Wohnform untergebracht werden können. Insgesamt hat die Antragstellerin 26,87 Betreuer vorzuhalten.
Unter dem 16. Juni 2011 fertigte die Fachhochschule Köln ein Schreiben an den Antragsgegner zu Händen dessen Dezernenten für Jugend. Das Praxisreferat der Fakultät für angewandte Sozialwissenschaften (I1. H. , Staatlich anerkannter Diplom-Sozialarbeiter, Diplom-Supervisor) erläutert, dass die Studierenden anlässlich der abzuleistenden Praktika auch Berichte und Erfahrungen hierüber vorlegen müssten. Im Rahmen eines solchen Berichts habe die Studentin S. Q. ihre Erfahrungen betreffend die Einrichtung in I. -S. geschildert und mehrere Vorfälle aufgezeigt, denen der Antragsgegner als Landesjugendamt nachgehen sollte.
Unter dem 4. Juli 2011 erhielt der Antragsgegner eine (nochmalige) zusammenfassende Schilderung der genannten Studentin mit einem Umfang von dreieinhalb Schreibmaschinenseiten, in dem sie insgesamt fünf Vorkommnisse auflistet (Aufnahmegespräch, Junge mit Enkopresis, Vorfall mit der Hose, Analpenetrierung, Strafaufgaben). Auf Nachfrage der zuständigen Sachbearbeiterin schilderte die Studentin unter dem 7. Juli 2011 erneut auf drei Schreibmaschinenseiten ihre Erkenntnisse. Dieser Bericht unterscheidet sich teilweise von den Angaben in dem ersten Schreiben und fügt einen weiteren Vorfall hinzu. Unter dem 11. Juli 2011 nannte die Studentin einen weiteren (siebten) Fall und erläuterte in einem persönlichen Gespräch mit der Sachbearbeiterin ihre zuvor schriftlich niedergelegten Beobachtungen.
Nach Absprache und mit Beteiligung des Kreisjugendamtes F. überprüfte der Antragsgegner am 12. Juli 2011 die Einrichtung vor Ort ohne vorherige Anmeldung. Er setzte dazu drei Teams ein, die mit seinen Mitarbeitern und zwei Mitarbeitern des Kreisjugendamtes F. besetzt waren. Die Teams befragten einen Teil der Kinder und Jugendlichen zu den Vorkommnissen. Ebenso wurde zwei Betreuer, der stellvertretende Leiter der Einrichtung und der Geschäftsführer der Antragstellerin, Herr U. D. befragt. Über die Art der Befragung und ihre Ergebnisse existieren vier eidesstattliche Versicherungen von Mitarbeitern des Landesjugendamtes und zwei von Mitarbeitern des Kreisjugendamtes F. . Drei Mitarbeiter versichern an Eides statt, dass Frau E. (Juristin beim Landesjugendamt) dem Geschäftsführer der Antragstellerin in dem abschließenden "Gespräch" den Widerruf der Betriebserlaubnis mit sofortigem Vollzug mitgeteilt habe; Frau E. selbst formuliert, dass sie Herrn D. "den Widerruf der Betriebserlaubnis mit sofortigem Vollzug sowie die Untersagung des weiteren Betriebs mündlich mitgeteilt habe".
Unter dem 18. Juli 2011 erließ der Antragsgegner einen schriftlichen Bescheid, mit welchem er den am 12. Juli 2011 mündlich erlassenen Verwaltungsakt bestätigte. Danach wird die Betriebserlaubnis mit Wirkung vom 12. Juli 2011 widerrufen sowie nach § 21 Abs. 4 AG KJHG der weitere Betrieb der Einrichtung untersagt und zu dieser Untersagung die sofortige Vollziehung nach § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO angeordnet. Aufgrund der Schilderung der o.g. Studentin habe der Verdacht der dauernden und systematischen Kindeswohlgefährdung bestanden, der durch die Befragung der Kinder und Jugendlichen bestätigt worden sei. Auch habe der Geschäftsführer der Antragstellerin anlässlich seiner Befragung keinen professionellen und adäquaten Umgang mit den Vorwürfen erkennen lassen. Aus diesem Grund sei der Widerruf der Betriebserlaubnis und die Untersagung des Betriebs der Einrichtung notwendig gewesen, um die akute Kindeswohlgefährdung zu unterbinden. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Untersagung sei erfolgt, weil die Kinder und Jugendlichen unverzüglich der von Gewalt und Demütigungen geprägten Erziehung hätten entzogen werden müssen.
Die Antragstellerin hat am 13. Juli 2011 um einstweiligen Rechtsschutz nachgesucht. Sie hält die sofortige Schließung der Einrichtung für unverhältnismäßig, weil das Landesjugendamt die Schließung im Wege der Aufsicht nur als ultima ratio anordnen dürfe. Für ein solches Vorgehen habe kein Anlass bestanden. Die überwiegend pädagogisch geschulten Betreuer hätten bei ihrer Arbeit mit den Kindern und Jugendlichen die Grenzen des Erlaubten nicht überschritten. Es könne ausgeschlossen werden, dass sie von den Betreuern misshandelt worden seien. Die Probleme der einzelnen Kinder und Jugendlichen führten in Konfliktsituationen dazu, dass Aggressionen aufträten, Übergriffe untereinander erfolgten und derartig spannungsgeladene Situationen entstünden, die ein körperliches Einschreiten der Betreuer und Erzieher unverzichtbar machten, um Gefahren für die Kinder selbst oder Dritte abzuwenden. In der Einrichtung seien auch solche Kinder untergebracht, die bislang schon durch körperliche Übergriffe oder andere Arten von Gewalt auffällig geworden seien, sodass in diesen Situationen entsprechend gehandelt werden müsse. Dies sei bei der Eigenart der Einrichtung letztlich unvermeidbar. Allein hierin könne jedoch kein Grund gesehen werden, deren sofortige Schließung anzuordnen und zu vollziehen.
Die Antragstellerin beantragt,
die aufschiebende Wirkung einer noch zu erhebenden Klage gegen den Widerruf der Betriebserlaubnis vom 12. Juli 2011 anzuordnen und gleichzeitig die aufschiebende Wirkung einer noch zu erhebenden Klage gegen die Untersagung des Betriebs der Einrichtung in I. -S. wiederherzustellen.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Er tritt dem Vorbringen unter Wiederholung und Vertiefung der Ausführungen in dem angefochtenen Bescheid entgegen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie des vorgelegten Verwaltungsvorganges verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Beide Anträge sind zulässig. Sie gründen sich auf § 80 Abs. 5 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO), weil mit dem Widerruf der Betriebserlaubnis und der Untersagung des weiteren Betriebs zwei Verwaltungsakte betroffen sind, bei denen eine Klage entweder aufgrund des gesetzliches Ausschlusses keine aufschiebende Wirkung hat (1.) oder eine aufschiebende Wirkung durch die möglicherweise erfolgte Anordnung der sofortigen Vollziehung aufgehoben worden ist (2.).
(1.) Gemäß § 45 Abs. 2 Satz 7 SGB VIII hat die Anfechtungsklage gegen den Widerruf der Betriebserlaubnis keine aufschiebende Wirkung. Dies ist einer der in § 80 Abs. 2 Nr. 3 VwGO genannten Fälle, bei denen das Gericht der Hauptsache gemäß § 80 Abs. 5 VwGO auf Antrag die aufschiebende Wirkung ganz oder teilweise anordnen kann. Der Antrag ist schon vor Erhebung der Anfechtungsklage zulässig, vgl. § 80 Abs. 5 Satz 2 VwGO.
(2.) Ob es einer Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung betreffend die Untersagung des Betriebs bedarf und ob demnach ein solcher Antrag, der ebenfalls schon vor Erhebung der Anfechtungsklage zulässig ist, überhaupt gestellt werden musste, erscheint zwar fraglich. Dies ergibt sich zu Einen daraus, dass nach den oben genannten eidesstattlichen Versicherungen, insbesondere derjenigen der Frau E. am 12. Juli 2011 nicht die sofortige Vollziehung der Schließung angeordnet, sondern überflüssigerweise gegenüber der Antragstellerin erklärt worden ist, dass die Entziehung der Betriebserlaubnis mit der sofortigen Vollziehung versehen worden sei. Sollte dies zutreffen, hätte eine - noch zu erhebende - Klage aufschiebende Wirkung und wäre die Wiederherstellung unnötig. Denn die gegenteilige Formulierung in dem Bescheid vom 18. Juli 2011 ist nicht geeignet, die Wirkung einer Anordnung der sofortigen Vollziehung der Schließung des Betriebs herbeizuführen. Dieser Bescheid ist - so auch sein ausdrücklicher Inhalt - nur die nachträgliche schriftliche Bestätigung des am 12. Juli 2011 mündlich erteilten Bescheides im Sinne des § 37 Abs. 2 Satz 2 VwVfG NRW. Als solche hat er keine eigenständige rechtliche Bedeutung, kann insbesondere nicht den Inhalt des am 12. Juli 2011 mündlich erlassenen Bescheides verändern.
Hiervon unabhängig ist zu beachten, dass in den Fällen des § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung gemäß § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO schriftlich zu begründen ist. Sollte also am 12. Juli 2011 - entgegen den Angaben in den eidesstattlichen Versicherungen - die sofortige Vollziehung der Untersagung des Betriebs angeordnet worden sein, fehlte es an der notwendigen schriftlichen Begründung oder an dem Hinweis, dass die sofortige Vollziehung eine Notstandsmaßnahme im öffentlichen Interesse ist (vgl. § 80 Abs. 3 Satz 2 VwGO). Eine schriftliche Begründung enthält offensichtlich erst der Bescheid vom 18. Juli 2011, der - wie ausgeführt - seinerseits jedoch nicht der maßgebliche Ausgangsbescheid ist.
Die hiermit aufgeworfenen Fragen bedürfen im Eilverfahren indes keiner näheren Aufklärung, weil die aufschiebende Wirkung einer noch zu erhebenden fristgerechten Klage in jedem Fall wiederherzustellen wäre.
Beide Anträge sind nämlich begründet. Materiell stellt sich im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nach § 80 Abs. 5 VwGO vorrangig die Frage nach der Erfolgsaussicht der Klage, deren aufschiebende Wirkung angeordnet oder wiederhergestellt werden soll. Bei dieser Prüfung ist zunächst darauf abzustellen, ob der zu vollziehende Verwaltungsakt offensichtlich rechtmäßig oder offensichtlich rechtswidrig ist. Kann hierauf keine eindeutige Aussage gefunden werden, sind die (tendenziellen) Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs zu berücksichtigen. Gegebenenfalls folgt auf einer dritten Stufe eine reine Interessenabwägung des Gerichts, ob ggfls. das besondere öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungakts das private Interesse der Antragstellerin, vorläufig von der Verfügung verschont zu bleiben, überwiegt.
Es lässt sich nicht feststellen, dass der Widerruf der Betriebserlaubnis und die Untersagung des Betriebs offensichtlich rechtmäßig oder offensichtlich rechtswidrig sind.
Die Erlaubnis zum Betrieb einer (Betreuungs-)Einrichtung ist gemäß § 45 Abs. 2 Satz 5 SGB VIII zu widerrufen, wenn das Wohl der Kinder oder der Jugendlichen in der Einrichtung gefährdet ist. Von einer Gefährdung des Wohls der Kinder oder Jugendlichen ist auszugehen, wenn aufgrund von Tatsachen eine gegenwärtige oder nahe bevorstehende, nicht unerhebliche Gefahr für das körperliche, geistige oder seelische Wohl der Minderjährigen festzustellen ist. Dabei kommt es nicht entscheidend darauf an, ob die Gefährdung durch ein Verschulden des Einrichtungsträgers oder seiner Bediensteten selbst verursacht wird. Als Maßstab für die geforderte Gefährdung kann auf die Vorschrift des § 1666 Bürgerliches Gesetzbuch (BGB) abgestellt werden. Eine Gefährdung kann demzufolge etwa auch dann bejaht werden, wenn die begründete Besorgnis besteht, dass bei Nichteingreifen des Aufsichtspersonals das Wohl der Kinder oder der Jugendlichen beeinträchtigt wird. Eines erfolgten Schadenseintritts bedarf es nicht.
Vgl. Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (BayVGH), Beschluss vom 10. Januar 2008 - 12 CS 07.3433 - .
Eine derartige Gefährdung des Wohles der Kinder oder Jugendlichen lässt sich bei der im Eilverfahren allein möglichen summarischen Prüfung derzeit nicht feststellen. Zwar sind die von der Studentin beschriebenen Vorkommnisse, die sie anlässlich ihres Praktikums vom 1. März bis 30. Juni 2011 erfahren hat, der Art und Intensität nach dazu angetan, den Begriff der Kindeswohlgefährdung zu erfüllen. Ob sich die Vorfälle jedoch tatsächlich und sämtlich so zugetragen haben, wie sie es erläutert, ist zur Zeit nicht geklärt.
Eine kritische Durchsicht ihrer Angaben ergibt, dass sie zunächst mehrere Vorfälle schildert, die sie nicht selbst miterlebt hat, also nur vom Hörensagen kennt. Dies gilt etwa für die Behandlung des S1. V. die sie über eineinhalb Seiten darstellt und dabei insbesondere die (pädagogische) Absicht des "Hochfahrens" in dem Aufnahmegespräch erläutert. In der (zweiten) Schilderung dieses Falles (E-Mail vom 7. Juli 20011) korrigiert sie sich dahingehend, dass das Festbinden des Jungen unter einen Stuhl nicht in I. -S2. , sondern in einer anderen Einrichtung erfolgt sein soll. Von der Analpenetrierung eines Kindes durch andere Kinder hat sie ebenfalls nur nachträglich gehört und schildert im wesentlichen den - aus ihrer Sicht fehlerhaften - Umgang der Betreuer mit diesem Vorfall. Die hierzu erforderlichen Ermittlungen fehlen. Desweiteren bedarf es der Nachfrage, warum sie noch weitere Angaben nicht unwesentlich verändert, wenn sie etwa in der zweiten E-Mail schildert, dass der Jugendliche, der unter einer Störung des Schließmuskels leiden soll, ihr nachträglich erklärt habe, dass er mehrfach bewusst eingekotet habe, um einer anderen Wohngruppe zugeteilt zu werden, wobei er sich seit der Umsetzung völlig unauffällig verhält. Schließlich stellt sich die Frage, warum sie sich nicht früher an ihre Fachhochschule gewandt und die - gravierenden - Vorkommnisse bekannt gemacht hat.
Diesen Fragen - Vorfälle vom Hörensagen und Änderung der Darstellung - ist der Antragsgegner nicht mit der erforderlichen Intensität nachgegangen. Aus den Angaben der Studentin ließ sich zwar ohne Weiteres ein sog. "Gefahrenverdacht" ableiten. Ein solcher Verdacht kann indes nur zu einer konkreten, systematischen Aufklärung, nicht aber zu einer unmittelbaren Beseitigung der behaupteten Gefährdung führen. Der Antragsteller hat zu Recht ausgeführt, dass die sofortige Schließung der Einrichtung nur die ultima ratio der Aufsichtsbefugnisse des Landesjugendamtes ist. Die Aufsicht steht - wie sich aus § 45 Abs. 3 SGB VIII ableiten lässt - unter dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und gebietet deshalb eine abgestufte Vorgehensweise.
Vgl. dazu: Lakies, in: Frankfurter Kommentar, § 45 Rn. 26 ff.
Diese abgestufte Vorgehensweise sieht - im Anschluss an eine konkrete, systematische Überprüfung der Vorfälle und die Erkenntnis, dass sie mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit ereignet haben -, eine Befragung und Beratung des Einrichtungsträgers vor. Nicht anders ist es zu verstehen, wenn § 45 Abs. 3 Satz 1 SGB VIII regelt, dass für den Fall, dass in einer Einrichtung Mängel festgestellt worden sind, die zuständige Behörde zunächst den Träger der Einrichtung über die Möglichkeiten zur Abstellung der Mängel beraten soll. Auch sieht § 45 Abs. 3 Satz 3 SGB VIII vor, dass den Trägern der Einrichtung Auflagen erteilt werden können, die zur Beseitigung einer eingetretenen oder Abwendung einer drohenden Beeinträchtigung oder Gefährdung des Wohls der Kinder oder Jugendlichen erforderlich sind. Erst nach dieser zweiten Stufe ist das Landesjugendamt im Wege der Aufsicht gehalten, bei weiteren Verstößen die Erlaubnis zu widerrufen.
Eine solche - vorrangige - systematische Aufklärung der behaupteten Vorfälle fehlt. Der Antragsgegner hat im Gegenteil den Widerruf und die Schließung der Einrichtung ausschließlich auf die Erklärungen der Studentin und die Befragung der Kinder und Jugendlichen gestützt. Auf welcher Rechtsgrundlage deren Befragung beruht, erläutert der Antragsgegner nicht. Auch ist zweifelhaft, ob die Angaben der Kinder und Jugendlichen, die die Darstellung der Studentin im wesentlichen bestätigt haben, verwertbar sind. Der Antragsgegner hat die Befragung jeweils auf Tonband aufgenommen; die Aufnahme ist nachträglich verschriftet worden. Die zu dem Tonbandmitschnitt eingeholte Einwilligung der Kinder und Jugendlichen dürfte jedoch mangels Geschäftsfähigkeit unwirksam sein, eine Einwilligung der Erziehungsberechtigten fehlt. Schließlich stellt sich die Frage, ob die Situation der Befragung nicht für die Kinder und Jugendlichen derart Furcht einflößend war, dass ihre Antworten kaum belastbare Aussagen enthalten.
Wesentlich ist auch, dass es der Antragsgegner unterlassen hat, die Betreuer zu den Anschuldigungen zu befragen. Die Studentin hat in ihrer zweiten Schilderung insgesamt zwanzig Betreuer und Lehrer, die in die Vorfälle involviert waren, namentlich benannt. Am 12. Juli 2011 hat der Antragsgegner ohne Angabe von Gründen allerdings nur zwei Betreuer befragt, die sich nicht konkret zu allen Vorkommnissen äußern konnten. Es hätte nahegelegen, nicht nur die Kinder und Jugendlichen, sondern auch alle Beschuldigten zu befragen; nur unter Einbeziehung von deren Angaben ist eine sachgerechte und verhältnismäßige Entscheidung über die Schließung der Einrichtung vorstellbar.
Mithin ist die Frage, ob das Wohl der Kinder und Jugendlichen in der Einrichtung der Antragstellerin gefährdet bzw. beeinträchtigt ist, derzeit nicht geklärt. Hieraus folgt, dass weder der Widerruf der Betriebserlaubnis noch die Untersagung des Betriebes als offensichtlich rechtmäßig einzustufen sind. Andererseits lässt sich auch nicht feststellen, dass beide Maßnahmen offensichtlich rechtswidrig wären. Die Entscheidung hängt vielmehr davon ab, was künftige Ermittlungen und Aufklärungen des Sachverhalts ergeben, deren Ergebnisse völlig offen sind.
Die hiernach notwendige Interessenabwägung fällt zulasten des Antragsgegners aus. Dabei ist insbesondere in den Blick zu nehmen, welche Folgen die unmittelbare Schließung der Einrichtung für die betroffenen Kinder und Jugendliche sowie deren Erziehungsberechtigte hat. Die Mehrzahl der Kinder und Jugendlichen ist zu den Erziehungsberechtigten zurückgeschickt worden, also zu den Personen, die in der Vergangenheit gerade nicht in der Lage waren, die Erziehung der untergebrachten und betreuten Kinder und Jugendlichen zu gewährleisten. Aus welchem Grunde es ihnen nunmehr möglich sein sollte, diese Erziehungsleistung ohne die Hilfe einer Einrichtung zu erbringen, ist nicht nachvollziehbar. Andererseits ist zu berücksichtigen, dass es - jedenfalls nach Aktenlage - in den fünf Jahren seit Bestehen der Einrichtung nicht zu derartigen Anschuldigungen über eine Gefährdung des Kindeswohls gekommen ist und die Kinder und Jugendlichen unstreitig der Betreuung bedürfen. Insoweit liegt es in beiderseitigem Interesse, die Kinder und Jugendlichen wieder in die Einrichtung aufzunehmen und gleichzeitig die behaupteten Vorkommnisse lückenlos aufzuklären. Sollten sich die Anschuldigungen als wahr erweisen, dürfte der Widerruf der Betriebserlaubnis und die Untersagung des Betriebs gerechtfertigt sein; erst anschließend wäre - in Abstimmung zwischen dem Landesjugendamt und den für die Kinder und Jugendlichen zuständigen Jugendämtern - über deren anderweitige Unterbringung zu entscheiden.
Vgl. zu Letzterem: BayVGH, Beschluss vom 10. Januar 2008 - 12 CS 07.3433 -.
Mit Blick auf die Notwendigkeit einer systematischen Aufklärung der Vorfälle hat die Kammer davon abgesehen, die vorläufige Regelung zeitlich zu begrenzen.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154, 188 Abs. 1 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154, 188 Abs. 1 VwGO
§ 45 SGB VIII
§ 1666 Bürgerliches Gesetzbuch
§ 21 Abs. 4 AG
§ 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO
§ 80 Abs. 5 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 45 Abs. 2 Satz 7 SGB VIII
§ 80 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 37 Abs. 2 Satz 2 VwVfG NRW
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 2 VwGO
§ 45 Abs. 2 Satz 5 SGB VIII
§ 45 Abs. 3 SGB VIII
§ 45 Abs. 3 Satz 1 SGB VIII
§ 45 Abs. 3 Satz 3 SGB VIII

Zitierte Entscheidungen: 12 CS 07.34