Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2002-03-22, Aktenzeichen 10 L 3058/01
ECLI: ECLI:DE:VGD:2002:0322.10L3058.01.00

Tenor:
Der Antrag auf Bewilligung von Prozeßkostenhilfe wird abgelehnt.
Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 5.521,95 Euro (entspricht 10.800,- DM) festgesetzt.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten in dem vorliegenden Antragsverfahren und den bereits anhängigen Klageverfahren 10 K 6640/01, 10 K 7390/01, 10 K 915/02 und 10 K 1557/02 darüber, ob die Zuschüsse des Antragsgegners an die Antragstellerin zu den Aufwendungen bei dauernder Pflegebedürftigkeit auch über den 1. Juli 2001 hinaus nach der Übergangsregelung in Nr. 6.10 der bisherigen Richtlinien "Dauernde Pflegebedürftigkeit" zu gewähren sind.
Die 1908 geborene Antragstellerin ist die Witwe des 1988 verstorbenen Hauptlokomotivführers a.D. xxxxxxxxxxxxx. Sie bezieht Witwengeld und Witwenrente. Sie ist seit dem Tode ihres Ehemannes selbständiges Mitglied der Krankenversorgung der Bundesbahnbeamten (KVB) und seit dem 1. Januar 1995 in der privaten Pflegepflichtversicherung versichert.
Die Antragstellerin lebt seit Oktober 1995 in dem Altenheim xxxxxxxxxxx in xxxxxxx. Sie ist nach amtsärztlicher Feststellung auf Dauer pflegebedürftig, wobei die Pflegebedürftigkeit überwiegend auf körperlicher Krankheit beruht. Sie war zunächst in Pflegestufe I und ist seit 1998 in Pflegestufe II (Schwerpflegebedürftige) eingestuft.
Die Antragstellerin stellte unter dem 8. Oktober 1995 einen vordruckmäßigen "Antrag auf Gewährung eines Zuschusses zu den Aufwendungen bei dauernder oder vorübergehender Heimunterbringung pflegebedürftig körperlich oder geistig Kranker entsprechend §§ 9 und 6 Abs. 1 Nr. 7 Beihilfevorschriften (BhV)".
Mit Bescheid vom 31. Januar 1996 teilte der Antragsgegner der Antragstellerin, die seit 1988 aufgrund erteilter Vollmacht in allen Angelegenheiten durch ihren Sohn vertreten wird, mit, daß der beantragte Zuschuß zu den Heimunterbringungskosten entsprechend den Richtlinien Heimunterbringung / §§ 9 und 6 Abs. 1 Nr. 7 der Beihilfevorschriften des Bundes (BhV) vom 4. Oktober 1995 an gewährt werde. Der Bescheid habe nur solange Gültigkeit, wie die Anspruchsvoraussetzungen für die Gewährung der Zuschüsse gegeben seien.
Die Antragstellerin erhielt in der Folgezeit jeweils auf Antrag die entsprechenden Zuschüsse einschließlich der Erhöhungsbeträge nach Maßgabe der Richtlinien "Heimunterbringung" (Stand: 1. April 1995, veröffentlicht in den "Bekanntgaben Deutsche Bahn" Nr. 5 vom 8. Juni 1995). Nach Inkrafttreten der zweiten Stufe der Pflegeversicherung am 1. Juli 1996 fanden diese Richtlinien keine Anwendung mehr. An ihre Stelle traten die Richtlinien für die Gewährung von Zuschüssen zu den Aufwendungen bei dauernder Pflegebedürftigkeit (Richtlinien "Dauernde Pflegebedürftigkeit", Stand: 1. Juli 1996, veröffentlicht in "Deutsche Bahn- Geschäftliche Mitteilung Sonderausgabe Nr. 9" vom 15. November 1996), die unter Nr. 6.10 (vollstationäre Pflege) u.a. folgende Regelung enthalten:
"Bei stationärer Pflege in einer zugelassenen Pflegeeinrichtung (§ 72 Abs. 1 Satz 1 Elftes Buch Sozialgesetzbuch - SGB XI -) sind die nach dem Grad der Pflegebedürftigkeit entstehenden pflegebedingten Aufwendungen (§ 84 Abs. 2 Satz 2 SGB XI) zuschußfähig.
Zu den Aufwendungen für Unterkunft und Verpflegung einschließlich der Investitionskosten wird kein Zuschuß gewährt, es sei denn, daß sie einen Eigenanteil des Einkommens übersteigen. Einkommen sind die Dienst- und Versorgungsbezüge (ohne den kinderbezogenen Anteil im Ortszuschlag) sowie die Renten aus der gesetzlichen Rentenversicherung und aus einer zusätzlichen Alters- und Hinterbliebenenversorgung des Anspruchsberechtigten und des Ehegatten einschließlich dessen laufenden Erwerbseinkommens. Der Eigenanteil beträgt ......
3. bei alleinstehenden Anspruchsberechtigten und bei gleichzeitiger stationärer Pflege des Anspruchsberechtigten und aller berücksichtigungsfähigen Angehörigen 70 % des Einkommens.
Die den Eigenanteil übersteigenden Aufwendungen für Unterkunft und Verpflegung einschließlich der Investionskosten werden als Zuschuß gezahlt.
Übergangsregelung
Für Anspruchsberechtigte oder berücksichtigungsfähige Angehörige, die in einer Pflegeeinrichtung wegen dauernder Pflegebedürftigkeit untergebracht sind und für die bereits vor dem 1. Juli 1996 Zuschüsse nach den "Richtlinien Heimunterbringung" zustehen, bleiben Aufwendungen nach diesen bis zum 30. Juni 1996 geltenden Richtlinien zuschußfähig mit der Maßgabe, daß die ab 1. Juli 1996 von der Pflegeversicherung erbrachten Leistungen von dem so festgesetzten Zuschuß abzuziehen sind. Nr. 7.3 der bis zum 30. Juni 1996 geltenden Fassung ist nur in den Fällen anzuwenden, in denen ein entsprechender Antrag erstmalig vor dem 1. September 1996 gestellt worden ist.
Auf Antrag des Anspruchsberechtigten findet Nr. 6.10 der Richtlinien "Dauernde Pflegebedürftigkeit" Anwendung. Der Antrag auf Umstellung ist bis zum 31. März 1997 zu stellen und ist unwiderruflich.
Diese Regelung gilt bis zum 30. Juni 2001."
Die Geschäftsführung hinsichtlich der Richtlinien "Dauernde Pflegebedürftigkeit" wird seit 1996 im Einvernehmen mit dem Antragsgegner durch die Hauptverwaltung der KVB wahrgenommen. Die Bearbeitung und Bescheidung von Anträgen auf Gewährung von Zuschüssen nach diesen Richtlinien ist den KVB-Bezirksleitungen übertragen, die auch die Aufgaben der privaten Pflegeversicherung wahrnehmen. Die Zuschüsse werden im Auftrag des Antragsgegners geleistet. Die Richtlinien wurden in der Folgezeit durch die Hauptverwaltung der KVB wiederholt überarbeitet und neu aufgelegt und zwar zum 1. Oktober 1997, 1. März 1999, 1. März 2000 und zuletzt zum 1. Januar 2002. Die Neufassung und Veröffentlichung der Richtlinien erfolgte im Einvernehmen mit dem Antragsgegner und unter dessen Namen.
Die Antragstellerin erhielt bis zum 30. Juni 2001 jeweils auf Antrag Zuschüsse gemäß der vorgenannten Übergangsregelung. Ab dem 1. Juli 2001 wurden die Zuschüsse nach Maßgabe der Regelung in Nr. 6.10 (ohne Übergangsregelung) festgesetzt und gezahlt. Dies führte zu einer Verminderung der monatlichen Zuschüsse, die sich auf der Grundlage einer Vergleichsberechnung z.B. für den Monat Juli 2001 auf 556,45 DM belief. Während aufgrund der Regelung in Nr. 6.10 der Richtlinien für Juli 2001 ein Gesamtbetrag von 3.195,19 DM (bestehend aus dem Zuschuß zu den Pflegekosten von 2.500 DM und dem Zuschuß zu Unterkunfts-, Verpflegungs- und Investitionskosten von 695,19 DM) gezahlt wurde, hätte sich nach Maßgabe der Übergangsregelung ein Zuschuß von insgesamt 3.751,64 DM ergeben. Nach Angaben der Antragstellerin beträgt die Differenz seit Juli 2001 monatlich bis zu 600 DM und mehr.
Die Antragstellerin legte mit Schreiben vom 17. und 21. August 2001 Widerspruch gegen die Erstattungsmitteilung der KVB-Bezirksleitung xxxxxx vom 15. August 2001 zu Pflegeleistungen für die Zeit vom 1. bis 31. Juli 2001 ein und führte aus: Der Widerspruch richte sich dagegen, daß die Bezirksleitung bei der Festsetzung des Erstattungsbetrages von der Übergangsregelung, für die sog. Altfälle abgewichen sei und den Erstattungsbetrag durch die Festsetzung nach sog. neuem Recht erheblich vermindert habe. Sie, die Antragstellerin, habe schon vor dem 1. Juli 1996 Zuschüsse nach den damaligen Richtlinien "Heimunterbringung" erhalten. Sie mache einen Rechtsanspruch dahingehend geltend, daß die Zuschüsse auch nach dem 30. Juni 2001 weiterhin, ohne zeitliche Begrenzung, nach Maßgabe der Übergangsregelung in Nr. 6.10 der Richtlinien "Dauernde Pflegebedürftigkeit" für die sog. Altfälle festgesetzt würden. Sie berufe sich auch auf den bestandskräftigen Bewilligungsbescheid des Bundeseisenbahnvermögens vom 31. Januar 1996.
Der von ihr eingelegte Widerspruch habe aufschiebende Wirkung. Sie fordere die Bezirksleitung daher auf, unverzüglich eine Neuberechnung des Zuschusses für Juli 2001 vorzunehmen und den hierbei ermittelten Betrag nachzuzahlen.
Die KVB-Bezirksleitung xxxxxx teilte der Antragstellerin mit Bescheid vom 24. August 2001 mit, daß die Gewährung von Zuschüssen nach den Bestimmungen der Übergangsregelung bis zum 30. Juli 2001 befristet worden sei. Eine Verlängerung dieser Übergangsregelung sei nicht vorgesehen. Aus diesem Grunde werde der Bewilligungsbescheid vom 31. Januar 1996 gemäß § 49 VwVfG hiermit widerrufen.
Mit weiterem Schreiben vom 24. August 2001 erläuterte die KVB-Bezirksleitung xxxxxx die rechnerische Ermittlung des Gesamtbetrages von 3.195,19 DM für Juli 2001 nach Maßgabe der Richtlinien "Dauernde Pflegebedürftigkeit".
Die Klägerin legte mit Schreiben vom 28. und 29. August 2001 Widerspruch gegen den Bescheid der KVB-Bezirksleitung vom 24. August 2001 und deren Schreiben vom selben Tage ein und machte geltend, daß auch dieser Widerspruch aufschiebende Wirkung habe.
Der Antragsgegner wies den Widerspruch der Antragstellerin gegen die Erstattungsmitteilung der KVB-Bezirksleitung vom 15. August 2001 durch Widerspruchsbescheid vom 8. Oktober 2001 und den Widerspruch gegen den Bescheid der KVB-Bezirksleitung vom 24. August 2001 durch Widerspruchsbescheid vom 9. Oktober 2001 unter gleichzeitiger Anordnung der sofortigen Vollziehung gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO jeweils als unbegründet zurück. Wegen der Einzelheiten wird auf die Begründung der Widerspruchsbescheide Bezug genommen.
Die Antragstellerin hat am 29. Oktober 2001 Klage gegen die Erstattungsmitteilung vom 15. August 2001, den Bescheid vom 24. August 2001 und die Widerspruchsbescheide vom 8. Oktober und 9. Oktober 2001 erhoben mit dem Begehren, den Antragsgegner unter Aufhebung der vorgenannten Bescheide zu verpflichten, die an die Antragstellerin zu leistenden Zuschüsse über den 1. Juli 2001 hinaus weiterhin nach Maßgabe der Übergangsregelung in Nr. 6.10 der Richtlinien "Dauernde Pflegebedürftigkeit" festzusetzen. Gleichzeitig mit der Klage hat sie die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes beantragt. Bereits zuvor hat sie am 19. Oktober 2001 einen Antrag auf Gewährung von Prozeßkostenhilfe gestellt.
Die Antragstellerin hat unter den Aktenzeichen 10 K 7390/01 (16.11.2001), 10 K 915/02 (13.02.2002) und 10 K 1557/02 (12.03.2002) weitere Klagen gegen die Erstattungsmitteilungen der KVB-Bezirksleitung für die Monate August 2001 bis Januar 2002 und die hierzu ergangenen Widerspruchsbescheide des Antragsgegners erhoben und entsprechende Anträge auf Bewilligung von Prozeßkostenhilfe gestellt. Hinsichtlich des Klagebegehrens und der Begründung hat sie sich auf die Klage im Verfahren 10 K 6640/01 bezogen und die Verbindung der Klagen gemäß § 93 VwGO beantragt.
Darüber hinaus begehrt die Antragstellerin im vorliegenden Antragsverfahren die Feststellung der aufschiebenden Wirkung von Widerspruch und Klage im Verfahren 10 K 6640/01, die Rückgängigmachung der faktischen Vollziehung und die Untersagung der weiteren Vollziehung. Wegen der Begründung wird auf die Schriftsätze der Antragstellerin im Antrags- und Klageverfahren nebst Anlagen Bezug genommen.
Die Antragstellerin beantragt im vorliegenden Verfahren 10 L 3058/01,
die aufschiebende Wirkung der Widersprüche vom 17./21. August 2001 sowie vom 28. August 2001 und der Klage 10 K 6640/01 festzustellen.
die Rückgängigmachung der faktischen Vollziehung der Reduzierung der Erstattungsleistungen ab 1. Juli 2001 anzuordnen und dem Antragsgegner die weitere Vollziehung zu untersagen
und ihr Prozeßkostenhilfe zu bewilligen.
Der Antragsgegner beantragt,
den Prozeßkostenhilfeantrag und die Anträge auf vorläufigen Rechtsschutz abzulehnen.
Er tritt dem Vorbringen der Antragstellerin entgegen. Wegen der Einzelheiten wird auf die im Antrags- und Klageverfahren eingereichten Schriftsätze nebst Anlagen Bezug genommen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten 10 L 3058/01, 10 K 6640/01, 10 K 7390/01, 10 K 915/02 sowie 10 K 1557/02 und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Bewilligung von Prozeßkostenhilfe ist mangels Erfolgsaussicht des Antragsbegehrens abzulehnen (§ 166 Abs. 1 VwGO iVm §§ 114 Satz 1 ZPO).
Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes hat keinen Erfolg.
Er ist - ausgehend von seinem Wortlaut - unzulässig. Eine aufschiebende Wirkung der im Vorverfahren erhobenen Widersprüche ist bereits mit deren Zurückweisung durch die Widerspruchsbescheide entfallen. Soweit die Klage sich gegen die Erstattungsmitteilung vom 15. August 2001 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 8. Oktober 2001 richtet, handelt es sich um eine Verpflichtungsklage, die auf eine weitergehende Leistung von Zuschüssen des Antragsgegners gerichtet ist. Für eine Feststellung oder Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung nach § 80 Abs. 5 VwGO oder eine Aufhebung der Vollziehung ist verfahrensrechtlich daher kein Raum. Die aufschiebende Wirkung der Klage beschränkt sich hier darauf, daß keine Bestandskraft der Bescheide eintritt. Dies wird von dem Antragsgegner nicht in Zweifel gezogen.
Soweit die Klage auf die Aufhebung des (Widerrufs-) Bescheides vom 24. August 2001 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 9. Oktober 2001 gerichtet ist, kommt eine Feststellung oder Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ebenfalls nicht in Betracht. Der Bescheid des Antragsgegners vom 31. Januar 1996 begründet keinen eigenständigen Anspruch auf die Gewährung von Zuschüssen zu den Aufwendungen bei dauernder Heimunterbringung. Wie sich aus dem Wortlaut und Regelungsgehalt ergibt, stand der Bescheid unter dem Vorbehalt des Gleichbleibens der Sach- und Rechtslage, die ihm seinerzeit zugrundelag. Der Vorbehalt betraf sowohl die persönlichen und sachlichen Voraussetzungen für die Gewährung von Zuschüssen als auch die Fortgeltung der damaligen Richtlinien "Heimunterbringung" und entsprechenden Beihilfevorschriften des Bundes. Nur solange diese Anspruchsvoraussetzungen gegeben waren, hatte der Bescheid Gültigkeit. Dementsprechend wurde er infolge Änderung der Richtlinien und der Beihilfevorschriften des Bundes ab dem 1. Juli 1996 gegenstandslos. Der "Widerruf" durch den Bescheid vom 24. August 2001 hatte lediglich klarstellenden Charakter, zumal die Antragstellerin wiederholt geltend gemacht hatte, aus dem Bescheid noch Ansprüche herleiten zu können. Die im Widerspruchsbescheid vom 9. Oktober 2001 zusätzlich angeordnete sofortige Vollziehung des "Widerrufs" ging rechtlich ins Leere.
Der seinem Wortlaut nach unzulässige Antrag ist bei sachgerechter Würdigung des Antragsbegehrens daher als Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 VwGO zu behandeln. Das Antragsbegehren ist sinngemäß darauf gerichtet, dem Antragsgegner vorläufig bis zur rechtskräftigen Entscheidung im Hauptsacheverfahren aufzugeben, die an die Antragstellerin zu leistenden Zuschüsse über den 1. Juli 2001 hinaus weiterhin nach Maßgabe der Übergangsregelung in Nr. 6.10 der bisherigen Richtlinien "Dauernde Pflegebedürftigkeit" festzusetzen.
Gemäß § 123 Abs. 1 VwGO kann das Gericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, daß durch eine Veränderung des bestehenden Zustandes die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Der geltend gemachte materielle Anspruch (Anordnungsanspruch) und die Notwendigkeit der einstweiligen Sicherung (Anordnungsgrund) sind vom Antragsteller glaubhaft zu machen (vgl. §§ 123 Abs. 3, 173 VwGO iVm §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO). Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor.
Ausgehend von dem Klageantrag im Verfahren 10 K 6640/01 ist das vorläufige Rechtsschutzbegehren der Antragstellerin auf eine - jedenfalls zeitlich begrenzte - Vorwegnahme der Hauptsache gerichtet. Ein solcher Antrag ist nur ausnahmsweise statthaft und begründet, wenn das Abwarten in der Hauptsache für die Antragstellerin schlechthin unzumutbar wäre und wenn das Begehren in der Hauptsache schon aufgrund der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren nur summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage erkennbar Erfolg haben wird, wobei an die Erfolgsaussichten des Hauptsacheverfahrens ein strenger Maßstab anzulegen ist. Daß diese besonderen Voraussetzungen für eine einstweilige Anordnung hier vorliegen, läßt sich jedoch nach dem bisherigen Sach- und Streitstand nicht feststellen.
Unabhängig hiervon kommt die beantragte einstweilige Anordnung auch deshalb nicht in Betracht, weil kein Anordnungsgrund gegeben ist. Sie ist insbesondere nicht erforderlich, um die Realisierung der im Hauptsacheverfahren geltend gemachten Ansprüche zu sichern oder wesentliche Nachteile für die Antragstellerin abzuwenden. Für eine gegenteilige Annahme sind auch nach dem Akteninhalt sowie dem Antrags- und Klagevorbringen keine hinreichenden Anhaltspunkte gegeben.
Darüber hinaus fehlt es an einem Anordnungsanspruch. Die Antragstellerin hat unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt einen Anspruch darauf, daß die ihr zu gewährenden Zuschüsse über den 30. Juni 2001 hinaus weiterhin nach Maßgabe der bisherigen Übergangsregelung in Nr. 6.10 der Richtlinien "Dauernde Pflegebedürftigkeit" festgesetzt werden. Dies gilt schon bei der hier gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage. Ein solcher Anspruch läßt sich weder aus der in § 79 BBG begründeten allgemeinen Fürsorgepflicht des Dienstherrn noch aus den Richtlinien des Antragsgegners oder sonstigen Verwaltungsvorschriften herleiten.
Die im Gesetz nur allgemein festgelegte Fürsorgepflicht bietet keine Grundlage für eine Gewährung bestimmter Leistungen des Dienstherrn. Dies gilt insbesondere für Bereiche wie die Besoldung, Versorgung, Beihilfe und vergleichbare Leistungen, deren Gewährung nach Grund und Höhe durch einheitlich geltende Vorschriften abschließend geregelt ist. so konkretisieren z.B. die als allgemeine Verwaltungsvorschriften erlassenen Beihilfevorschriften des Bundes die im Gesetz nur allgemein festgelegte Fürsorgepflicht des Dienstherrn im Interesse einer gleichmäßigen Behandlung aller Beamten und Versorgungsempfänger in Krankheits- , Geburts- und Todesfällen, indem sie die Ausübung des Ermessens der insoweit zur Erfüllung der Fürsorgepflicht berufenen Stellen zentral binden. Die in den Beihilfevorschriften vorgenommene Konkretisierung der Fürsorgepflicht ist daher grundsätzlich abschließend. Mit Rücksicht auf ihre besondere rechtliche Form und Funktion werden die Beihilfevorschriften des Bundes nicht wie sonstige Verwaltungsvorschriften entsprechend der vom Urheber der Vorschriften gebilligten oder geduldeten tatsächlichen Verwaltungspraxis, sondern in gleicher Weise ausgelegt wie Rechtsvorschriften. Diese Grundsätze entsprechen ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der die Kammer folgt (vgl. BVerwGE 60,212 (214); 64, 333 (343); 72, 119 (121) und 79, 249 (252)).
Die Beihilfevorschriften des Bundes gelten allerdings nicht für den Bereich der Deutschen Bundesbahn und diejenigen Beamten des Bundeseisenbahnvermögens, die im Zeitpunkt der Zusammenführung der Bundeseisenbahnen Beamte der Deutschen Bundesbahn waren (§ 18 Abs. 7 BhV (1985) und § 18 Abs. 6 BhV). Die Deutsche Bundesbahn und - seit der Neugliederung der Bundeseisenbahnen - die Bundesrepublik Deutschland (vgl. § 7 Abs. 1 ENeuOG, § 12 Abs. 2 und 3 DBGrG) haben ihre Fürsorgepflicht gegenüber diesen Beamten in Krankheitsfällen im wesentlichen dadurch erfüllt, daß sie ihnen die Möglichkeit eröffneten, Mitglied der - zur privaten Krankenversicherung offenstehenden und seit 1994 bei geschlossenem Bestand weitergeführten - Krankenversorgung der Bundesbahnbeamten (KVB) zu werden und dort aufgrund der zur globalen Abgeltung von Beilhilfeleistungen gezahlten Zuschüsse Versicherungsleistungen zu erhalten, die erheblich höher sind als nach der Höhe der Mitgliedsbeiträge zu erwarten wäre. Insoweit besteht die bisherige Rechtslage fort (vgl. BVerwG, Buchholz, 442.08 § 27 BBahnG Nr. 1 = ZBR 1991, 89; Buchholz, 310 § 132 Abs. 2 Ziff. 1 VwGO Nr. 11 und ZBR 1997, 359, jeweils mit weiteren Nachweisen).
Lediglich für einzelne Leistungen bestanden bzw. bestehen ergänzende Richtlinien wie etwa die Richtlinien "Nicht-KVB-Mitglieder", "Gesundheitshilfe der Deutschen Bundesbahn", "Stationäre/teilstationäre Heilbehandlungen", "Heimunterbringung" und "Dauernde Pflegebedürftigkeit". Diese Richtlinien weisen nicht den besonderen Rechtscharakter der als allgemeine Verwaltungsvorschriften nach § 200 BBG erlassenen Beihilfevorschriften auf. Sie sind daher unter Heranziehung der vom Richtliniengeber gebilligten oder geduldeten tatsächlichen Verwaltungspraxis auszulegen und als Verwaltungsvorschriften nicht revisibel, auch wenn sie in Bezug auf das von ihnen Gewollte "entsprechend" auf revisible Beihilfevorschriften des Bundes verweisen (vgl. BVerwG, Buchholz, 442.08 § 27 BBahnG Nr. 1 = ZBR 1991, 89; Buchholz, 270 § 18 BhV Nr. 1 = RiA 1994, 147; Buchholz 270 § 9 BhV Nr. 3 und 270 § 18 BhV Nr. 3 = ZBR 1997, 359).
Hiernach kann die Antragstellerin ihr Begehren nicht auf die Richtlinien des Antragsgegners stützen. Dieser leistet in Erfüllung der Fürsorgepflicht des Dienstherrn aus § 79 BBG Zuschüsse zu den Aufwendungen bei dauernder Pflegebedürftigkeit. Um eine einheitliche Handhabung des vom Gesetz eingeräumten Ermessens in einer Vielzahl von Fällen zur Wahrung des Gleichbehandlungsgebots zu gewährleisten, hat er sich in der Ermessensausübung selbst gebunden mit der Folge, daß nur bei Vorliegen der in den Richtlinien bestimmten Voraussetzungen in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG Rechtsansprüche auf Gewährung von Zuschüssen begründet werden. Die Antragstellerin kann daher auch nur beanspruchen, daß ihr die Zuschüsse nach Maßgabe der Richtlinien des Antragsgegners gewährt werden. Dem trägt der Antragsgegner durch sein Verwaltungspraxis Rechnung. Die Zuschüsse werden seit dem 1. Juli 2001 im Falle der Anspruchsberechtigung einheitlich nach der Regelung in Nr. 6.10 der Richtlinien "Dauernde Pflegebedürftigkeit", d.h. ohne Anwendung der bisherigen Übergangsregelung, festgesetzt.
Soweit die Antragstellerin sich auf die bisherige Übergangsregelung in Verbindung mit den früheren Richtlinien "Heimunterbringung" beruft, vermag sie daraus keinen Anspruch auf eine anderweitige Festsetzung der Zuschüsse herzuleiten. Die Übergangsregelung nach Nr. 6.10 der Richtlinien "Dauernde Pflegebedürftigkeit" war von Anfang an - ebenso wie die in den Beihilfevorschriften des Bundes - bis zum 30. Juni 2001 befristet und findet seit dem 1. Juli 2001 keine Anwendung mehr. Die früheren Richtlinien "Heimunterbrin-gung" galten lediglich bis zum 30. Juni 1996. An ihre Stelle traten die Richtlinien "Dauernde Pflegebedürftigkeit" vom 1. Juli 1996, veröffentlicht in den Geschäftlichen Mitteilungen der Deutschen Bahn, Sonderausgabe Nr. 9, vom 15. November 1996. Dies folgt schon aus dem Wortlaut der Übergangsregelung und der seitdem bestehenden Verwaltungspraxis des Antragsgegners.
Darüber hinaus ergibt sich dies auch aus der Veröffentlichung der früheren Richtlinien des Antragsgegners "Dauernde Pflegebedürftigkeit" und "Heimunterbringung", jeweils vom 1. April 1995, veröffentlicht in den Bekanntgaben Deutsche Bahn Sonderausgabe Nr. 5 vom 8. Juni 1995. In den ebenfalls veröffentlichten Einführungsverfügungen hierzu vom 20. April und 4. Mai 1995 hat der Antragsgegner u.a. auf den Anlaß für die Einführung der Richtlinien "Dauernde Pflegebedürfigkeit" und die Änderung der Richtlinien "Heimunterbringung" verwiesen, nämlich das zum 1. Januar 1995 in Kraft getretene Pflege-Versicherungsgesetz und die dadurch veranlaßte Änderung der Beihilfevorschriften des Bundes. Ebenso hat er darauf hingewiesen, daß die Richtlinien "Heimunterbringung" an die geänderten Bestimmungen des Beihilferechts angepaßt worden und bis zum 30. Juni 1996 weiterhin anzuwenden seien. Dementsprechend wurde auch in der Verwaltungspraxis des Antragsgegners verfahren. Die Zuschüsse zu den bis einschließlich 30. Juni 1996 entstandenen Aufwendungen für vollstationäre Pflege (Heimunterbringung) wurden nach den bis dahin geltenden Richtlinien "Heimunterbringung" festgesetzt. Ab dem 1. Juli 1996 hat der Antragsgegner seine Verwaltungspraxis geändert. Er leistet seitdem Zuschüsse zu den Aufwendungen bei dauernder Pflegebedürftigkeit nach Maßgabe der jeweiligen Richtlinien "Dauernde Pflegebedürftigkeit". Die Geschäftsführung für die Richtlinien nimmt die Hauptverwaltung der KVB wahr. Die Bearbeitung und Bescheidung der Zuschußanträge obliegt den KVB-Bezirksleitungen, die Zuschüsse werden im Auftrag des Antragsgegners geleistet.
Die Antragstellerin hat - soweit ersichtlich - erstmals im August 2001, d.h. mehr als fünf Jahre nach Änderung der Verwaltungspraxis, Einwendungen hiergegen erhoben, und zwar nach Auslaufen der von vornherein bis zum 30. Juni 2001 befristeten Übergangsregelung. Sie beruft sich insbesondere auf den sog. Funktionsvorbehalt in Art. 33 Abs. 4 GG, wonach die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen ist, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen. Sie macht geltend, aufgrund des Funktionsvorbehalts sei es Aufgabe des Antragsgegners, die Richtlinien "Dauernde Pflegebedürftigkeit" selbst zu erlassen und anzuwenden. Es sei daher unzulässig, daß die Geschäftsführung für die Richtlinien durch die Hauptverwaltung der KVB wahrgenommen werde und die Bescheidung der Zuschußanträge den KVB-Bezirksleitungen übertragen sei. Der Antragsgegner habe kein Recht, die Ausübung solchermaßen hoheitsrechtlicher Befugnisse der Hauptverwaltung oder den Bezirksleitungen der KVB zu übertragen. Dies habe zur Folge, daß die von der KVB herausgegebenen Richtlinien "Dauernde Pflegebedürftigkeit", insbesondere die Befristung der Übergangsregelung, unwirksam und die darauf beruhende Reduzierung der Zuschüsse unzulässig sei. Sie habe daher einen Anspruch darauf, daß die Zuschüsse weiterhin in bisheriger Höhe nach den Richtlinien "Heimunterbringung" festgesetzt würden.
Die Einwendungen der Antragstellerin greifen nicht durch. Selbst wenn der Funktionsvorbehalt des Art. 33 Abs. 4 GG einer Wahrnehmung der vorgenannten Aufgaben durch die Krankenversorgung der Bundesbahnbeamten (KVB) - einer betrieblichen Sozialeinrichtung und Körperschaft des öffentlichen Rechts - entgegenstünde, könnte die Antragstellerin daraus keinen Anspruch im Sinne ihres Antrags- und Klagebegehrens herleiten. Art. 33 Abs. 4 GG begründet kein Recht des Einzelnen, sondern enthält eine objektiv-rechtliche Verfassungsregelung. Der Funktionsvorbehalt des Art. 33 Abs. 4 GG dient nicht dem Schutz oder den Interessen des Einzelnen, sondern stellt lediglich als Strukturprinzip sicher, daß hoheitsrechtliche Befugnisse in der Regel durch Beamte wahrgenommen werden (vgl.: BVerfGE 6, 376 (385) und BVerfG in NVwZ 1988, S. 523). Zudem bliebe auch die seit dem 1. Juli 1996 geübte Verwaltungspraxis des Antragsgegners hiervon unberührt. Die damals erfolgte Änderung der Verwaltungspraxis ist mit Willen und Billigung des Antragsgegners erfolgt. Eine gleichmäßige Handhabung der Zuschußgewährung im Fall der Anspruchsberechtigung war und ist durch die Verwaltungspraxis gegeben. Ein Anspruch auf Gewährung von Zuschüssen besteht daher - unabhängig von etwaigen Richtlinien - allein nach Maßgabe der Verwaltungspraxis in Verbindung mit dem Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG.
Abgesehen hiervon bestehen auch keine begründeten Zweifel an der Zulässigkeit der Aufgabenwahrnehmung durch die KVB in diesem Bereich. Dabei kann es dahinstehen, ob die Gewährung von Zuschüssen solcher Art überhaupt eine Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse darstellt. Denn der Dienstherr bzw. der für ihn handelnde Antragsgegner ist rechtlich nicht gehindert, im Rahmen seiner Organisationsbefugnis Maßnahmen zur sachgerechten Wahrnehmung solcher Aufgaben zu treffen. Anlaß für die in Rede stehende Organisationsmaßnahme des Antragsgegners war das Inkrafttreten der zweiten Stufe der Pflegeversicherung zum 1. Juli 1996. Es war erkennbar sachgerecht, die KVB mit der Wahrnehmung dieser Aufgaben zu beauftragen, die seit langem für die Leistungen im Rahmen der Krankenversorgung zuständig ist und seit dem 1. Juli 1996 auch die Aufgaben der privaten Pflegeversicherung wahrnimmt. Die Konzentration solcher Aufgabenbereiche bei der KVB ist sachbezogen, dient einer zweckmäßigen Aufgabenerledigung und hält sich im Rahmen der Organisationsbefugnis des Antragsgegners. Dies gilt umsomehr, als die KVB lediglich die Geschäftsführung für die Richtlinien wahrnimmt, die nur mit Genehmigung und unter dem Namen des Antragsgegners herausgegeben werden. Leistungserbringer ist der Antragsgegner in Erfüllung seiner Fürsorgepflicht aus § 79 BBG. Dementsprechend werden die Zuschüsse in seinem Auftrag geleistet.
Der Antragstellerin steht auch kein Anspruch auf Gewährung weitergehender Zuschüsse zu, die über die in den Richtlinien vorgegebene Verwaltungspraxis hinausgehen. Wie bereits dargelegt, kann ein solcher Anspruch grundsätzlich nicht aus der im Gesetz nur allgemein bestimmten Fürsorgepflicht des Dienstherrn hergeleitet werden, soweit die Richtlinien die Gewährung von Zuschüssen dem Grunde und der Höhe nach abschließend regeln. Auf die allgemeine Fürsorgepflicht kann allenfalls dann zurückgegriffen werden, wenn sonst die Fürsorgepflicht in ihrem Wesenskern verletzt wäre (vgl. BVerwGE 60, 212, 220 und 64, 333 (343)). Für einen solchen Ausnahmefall sind hier keine Anhaltspunkte gegeben. Der Dienstherr ist weder verfassungsrechtlich noch nach geltendem Bundesrecht verpflichtet, den Beamten und Versorgungsempfängern zu den Aufwendungen im Krankheitsfall Beihilfen bzw. Zuschüsse in bestimmter Höhe zu gewähren. Diese treten, wie schon der Name sagt, nur zusätzlich hinzu, um die Belastung durch Krankheitskosten zu mindern. Die vom Antragsgegner praktizierte Regelung der Zuschüsse zu den Aufwendungen bei dauernder Pflegebedürftigkeit entspricht dem einheitlichen Beihilfestandard, wie er seit dem 1. Juli 2001 aufgrund der Beihilfevorschriften des Bundes in Konkretisierung der Fürsorgepflicht aus § 79 BBG besteht (vgl. § 9 Abs. 7 BhV).
Im übrigen gebietet es die allgemeine Fürsorgepflicht des Dienstherrn nicht, über die in den Beihilfevorschriften bzw. entsprechenden Richtlinien festgelegten Ansprüche hinaus eine Untergrenze für die Beihilfe bzw. den Zuschuß so festzulegen, daß der Anspruchsberechtigte im Falle einer notwendigen dauernden Unterbringung wegen Pflegebedürftigkeit nicht auch auf Leistungen nach dem Bundessozialhilfegesetz angewiesen ist. Insoweit handelt es sich nicht um mindere Ansprüche, sondern lediglich um andere, die deshalb bestehen, weil beamtenrechtliche Ansprüche nicht gegeben sind (vgl. BVerwGE 64, 333 (343); 80, 328 (333) und BVerwG, Buchholz, 270 § 9 BhV Nr. 3 = ZBR 1996, S. 46). Die Antragstellerin hat zudem bereits unter dem 17. August 2001 vorsorglich einen Antrag auf Gewährung von Sozialhilfe gestellt und dabei mitgeteilt, daß sie im Hinblick auf die eingelegten Rechtsbehelfe gegen die Reduzierung der Zuschüsse zunächst noch keine Sozialhilfe in Anspruch nehmen wolle.
Schließlich kann die Antragstellerin einen Anspruch im Sinne ihres Antrags- und Klagebegehrens auch nicht aus dem Bescheid des Antragsgegners vom 31. Januar 1996 herleiten. Dieser Bescheid stand, wie bereits dargelegt, unter dem Vorbehalt des Gleichbleibens der Sach- und Rechtslage, die ihm seinerzeit zugrundelag. Der Vorbehalt betraf sowohl die persönlichen und sachlichen Voraussetzungen für die Gewährung von Zuschüssen als auch die Fortgeltung der damaligen Richtlinien "Heimunterbringung" und der entsprechenden Beihilfevorschriften des Bundes. Nur solange diese Anspruchsvoraussetzungen gegeben waren, hatte der Bescheid Gültigkeit. Mit Änderung der Richtlinien und der Beihilfevorschriften des Bundes ab dem 1. Juli 1996 ist er gegenstandslos geworden.
Die Anträge auf Bewilligung von Prozeßkostenhilfe und auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes sind nach allem abzulehnen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf §§ 13 Abs. 1 Satz 1, 17 Abs. 3, 20 Abs. 3 GKG in der bis zum 31. Dezember 2001 geltenden Fassung (vgl. § 73 Abs. 1 GKG). Der Streitwert bemiß sich in Klageverfahren der vorliegenden Art nach dem dreifachen Jahresbetrag der Differenz zwischen den gezahlten Zuschüssen und den mit der Klage im Ergebnis begehrten Zuschüssen. Dabei legt die Kammer als monatliche Differenz einen Betrag von 600 DM zugrunde, wie er zuletzt im Schriftsatz der Antragstellerin vom 4. März 2002 überschlägig beziffert worden ist. Danach ergibt sich für das Hauptsacheverfahren ein Streitwert von 21.600 DM. Der Streitwert für das vorläufige Rechtsschutzverfahren bemißt sich nach der Hälfte des Streitwertes im Hauptsacheverfahren und beträgt somit 10.800 DM. Dies ergibt als Streitwert einen Betrag von 5.521,95 Euro.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 114 Satz 1
ZPO
§§ 123 Abs. 3, 173 VwGO iVm §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO
§ 49 VwVfG
§ 93 VwGO
§ 79 BBG
§ 27 BBahnG
§ 200 BBG
§ 18 BhV
§ 9 BhV
§ 84 Abs. 2
Satz 2 SGB XI
§ 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO
§ 166 Abs. 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 123 Abs. 1 VwGO
§ 18 Abs. 7 BhV
§ 18 Abs. 6 BhV
§ 7 Abs. 1 ENeuOG
§ 12 Abs. 2 und 3 DBGrG
§ 9 Abs. 7
BhV
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 13 Abs. 1 Satz 1, 17 Abs. 3, 20
Abs. 3 GKG
§ 73 Abs. 1
GKG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 33 Abs. 4 GG
Art. 3 Abs. 1
GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 60,212
RiA 1994, 147
BVerfGE 6, 376
BVerwGE 60, 212, 220
BVerwGE 64, 333
10 K 6640/01
10 K 7390/01
10 K 915/02
10 K
1557/02
10 K 1557/02
10 L 3058/01