Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2021-02-09, Aktenzeichen 26 K 533.19
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2021:0209.26K533.19.00

Tenor:
Der Beklagte wird unter Aufhebung der Schreiben des Polizeipräsidenten in Berlin vom 26. Februar 2019 und 5. April 2019 verpflichtet, den Antrag des Klägers auf Leistungen aus dem Ausgleichsfonds Schießanlagen vom 5. März 2018 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens tragen der Kläger und der Beklagte je zur Hälfte.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt eine Neuentscheidung über seinen Antrag auf Ausgleichszahlung aus dem Ausgleichsfonds Schießanlagen.
Das Abgeordnetenhaus entschied in den Haushaltsberatungen 2018/2019, einen Fonds zu finanzieren, aus dem Zahlungen zum Ausgleich der besonderen Belastungen geleistet werden sollen, die mit dem häufigen und regelmäßigen Schießtraining auf veralteten Schießanlagen der Polizei verbunden sind. Daraufhin erarbeitete die Senatsverwaltung für Inneres und Sport im Einvernehmen mit der Senatsverwaltung für Finanzen den zum 1. Februar 2018 in Kraft und am 31. Dezember 2019 außer Kraft getretenen „Erlass zum Ausgleichsfond Schießanlagen“ (Bekanntmachung vom 18. April 2018, ABl. 2018 S. 2086; im Folgenden auch nur: Erlass).
Der Erlass richtete beim Polizeipräsidenten in Berlin einen Ausgleichsfonds zu Gunsten von aktiven und ausgeschiedenen Dienstkräften der Berliner Polizei ein, die regelmäßig und häufig auf Schießanlagen, die nicht dem aktuellen technischen Stand der Zeit entsprachen, ihren Dienst ausgeübt und im Zusammenhang mit dieser Tätigkeit eine Gesundheitsstörung geltend gemacht haben (Ziffer 1.1). Anträge auf Leistungen aus dem Ausgleichsfonds waren bis spätestens zum 30. Juni 2018 auf einem zur Verfügung gestellten Antragsformular beim Polizeipräsidenten in Berlin zu stellen; eine bereits gestellte Dienstunfallanzeige oder die sonstige frühere Geltendmachung einer Erkrankung sollten einen solchen Antrag nicht ersetzen (Ziffer 6.1). Eine vom Senator für Inneres und Sport berufene, aus drei ehrenamtlichen Mitgliedern bestehende Bewertungskommission (Ziffer 4.1) entschied darüber, ob die antragstellende Dienstkraft zum begünstigten Personenkreis gehört und legte ggf. frei und unabhängig die Höhe einer Einmalzahlung zwischen 2.000 und 80.000 Euro fest (Ziffern 6.4 und 7). Diese Entscheidung war sodann Grundlage für das Angebot einer vertraglichen Vereinbarung durch den Beklagten (Ziffer 6.5). Der Rechtsweg gegen die Entscheidungen der Bewertungskommission sollte nicht offen stehen (Ziffer 6.6 Satz 1). Die Bewertungskommission konnte jedoch über fristgerecht gestellte Anträge erneut entscheiden, wenn dies durch eine veränderte Sachlage gerechtfertigt war (Ziffer 6.6 Satz 2).
Der 1966 geborene Kläger stand als Polizeikommissar im Dienst des Beklagten. Er war langjährig als Einsatzbeamter im Spezialeinsatzkommando/Präzisionsschützenkommando beschäftigt und im Zeitraum von 1990 bis 2011 etwa wöchentlich auf Schießanlagen der Polizei tätig, auch als Einsatztrainer. Seit April 2016 war er wegen unterschiedlicher Krankheitsbilder dienstunfähig erkrankt. Der Polizeiärztliche Dienst bescheinigte dem Kläger unter dem 2. März 2017 Polizeidienstunfähigkeit und Dienstunfähigkeit wegen „altersvorauseilende[r] Abnutzungserscheinungen der Lendenwirbelsäule und des rechten Kniegelenks mit schmerzhaft eingeschränkter Belastungsfähigkeit“. Aufgrund der Symptomatik leide der Kläger unter vermehrtem Grübeln, reduziertem Antrieb und einer Schmerzsymptomatik, hinzu kämen Ein- und Durchschlafstörungen mit erhöhter Tagesmüdigkeit und Stimmungsschwankungen mit sozialem Rückzug.
Am 5. März 2018 stellte der Kläger einen Antrag auf Leistungen aus dem Ausgleichsfonds Schießanlagen. Als Gesundheitsstörungen machte er „Kopf- und Gliederschmerzen“ sowie „Antriebslosigkeit und Müdigkeit“ geltend und ergänzte: „Sämtliche Nachweise/Unterlagen liegen dem polizeiärztlichen Dienst vor und sind aktenhaltig gemacht worden.“ Mit Schreiben vom 16. Mai 2018 bat der Beklagte den Kläger, sofern er in seinem Antrag „noch keine Gesundheitsstörung geltend gemacht […] bzw. noch keine medizinischen Unterlagen vorgelegt“ habe, dies bis Ende Juni 2018 nachzuholen. In einer Gesprächsnotiz über einen Anruf des Klägers am 24. Mai 2018 ist festgehalten: „[Der Kläger] teilte mit, dass er keine Unterlagen mehr vorliegen hat, dies[e] jedoch beim Polizeiarzt vorliegen.“ Nach – nicht bestrittener – Angabe des Klägers habe ihm Frau D... , die Sachbearbeiterin in der Geschäftsstelle beim Polizeipräsidenten, mitgeteilt, dass er „dann erstmal keine weiteren medizinischen Unterlagen einreichen brauche“.
Die nach dem Erlass gebildete Bewertungskommission zum Ausgleichsfonds Schießanlagen entschied am 16. November 2018, den Antrag des Klägers auf eine Ausgleichszahlung aus dem Ausgleichsfonds abzulehnen. Zur Begründung führte die Kommission aus, dass die Erkrankung des Klägers zwar möglicherweise allgemein dienstbedingt sei, aber nach ihrer Genese nicht schießstättenbedingt sein könne. Sie verwies auf ihre Kriterien für die Einzelfallbeurteilung. Rechtsbehelfe gegen die Entscheidung seien entsprechend dem Erlass nicht gegeben. Mit Schreiben vom 26. Februar 2019 überreichte der Polizeipräsident in Berlin dem Kläger die Entscheidung der Bewertungskommission.
Unter dem 27. März 2019 beantragte der Kläger eine Neuentscheidung gemäß Ziffer 6.6 des Erlasses zum Ausgleichsfonds Schießanlagen, da eine geänderte Sachlage gegeben sei, und erhob vorsorglich Widerspruch. Er trug vor, dass er aufgrund des Schreibens vom 16. Mai 2018 davon ausgegangen sei, dass all das, was er an Beschwerden habe, jedoch medizinisch nicht dokumentiert sei, auch nicht von der Bewertungskommission berücksichtigt werde. Tatsächlich habe die Bewertungskommission jedoch aufgrund von lediglich verbalen Behauptungen einer Vielzahl von Kollegen Ausgleichszahlungen gewährt. Er habe schießbedingte Symptome „wie z.B. Augenbrennen, Hustenreiz, Schmutz im Taschentuch beim Nasereinigen, Kurzatmigkeit pp.“ nicht angegeben, da er davon ausgegangen sei, dass diese Symptome unstreitig seien, ohne bereits als krankheitswertig zu gelten. Die angegebenen Kopfschmerzen seien entgegen den eigenen Kriterien der Einzelfallbeurteilung der Kommission nicht berücksichtigt worden. Er habe ferner Gesundheitsstörungen der Atemwege und Magen-Darm-Probleme nicht angegeben, weil die Mitarbeiter der Polizeibehörde schwerpunktmäßig auf Rheuma bzw. Gelenkserkrankungen hingewiesen hätten. Er leide aber unter diversen solcher Erkrankungen und legte dafür ärztliche Unterlagen vor. Mit Schreiben vom 5. April 2019 teilte der Polizeipräsident in Berlin dem Kläger mit, dass eine Nachprüfung der Entscheidung durch die Bewertungskommission nicht in Betracht komme, da eine veränderte Sachlage nicht gegeben sei. Der Kläger erwiderte unter Beifügung weiterer ärztlicher Bescheinigungen, dass jedenfalls auch Widerspruch eingelegt worden sei.
Mit der am 18. Oktober 2019 beim Verwaltungsgericht eingegangenen Klage verfolgt der Kläger sein Begehren weiter. Er macht geltend, dass der Beklagte zur erneuten Entscheidung über seinen Antrag bereits nach Ziffer 6.6 des Erlasses verpflichtet sei. Auch wenn diese als Kannvorschrift formuliert sei, müsse zumindest überprüft werden, ob eine veränderte Sachlage vorliege. Der Ausschluss des Rechtswegs im Erlass sowie die Ablehnung einer persönlichen Anhörung durch die Bewertungskommission seien rechtswidrig. Nach den Kriterien der Einzelfallbeurteilung leide er an einer Vielzahl von Erkrankungen, für welche eine Entschädigung vorgesehen sei.
Der Kläger beantragt,
die Schreiben des Polizeipräsidenten in Berlin vom 26. Februar 2019 und 5. April 2019 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, über seinen Antrag auf Leistungen aus dem Ausgleichsfonds Schießanlagen erneut zu entscheiden.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er führt an, dass der Kläger auf eine erneute Entscheidung der Bewertungskommission keinen Anspruch habe. Der Erlass zum Ausgleichsfonds Schießanlagen habe keine subjektiv-öffentlichen Rechte des Klägers begründet, wie Ziffer 1.2 belege. Der Ausgleichsfonds sei ausschließlich im öffentlichen Interesse errichtet worden, um unabhängig von einem Kausalzusammenhang zwischen Schießtraining und Gesundheitsstörung einen Prozess der Befriedung voranzutreiben. Der Erlass und das Entscheidungsverfahren der Bewertungskommission stellten rein verwaltungsinterne Regelungen ohne Außenwirkung dar. Mangels eines subjektiv-öffentlichen Rechts des Klägers werde weder die Rechtsweggarantie noch die Pflicht zur Anhörung verletzt. Kopfschmerzen seien von der Kommission berücksichtigt worden, wenn sie während und unmittelbar nach Trainingsübungen auf den belasteten Schießständen aufgetreten seien; der Kläger habe indes nur allgemein das Auftreten von Kopfschmerzen angegeben, was die Kommission als nicht schießstättenbedingt gewertet habe.Es sei auch keine veränderte Sachlage nach Ziffer 6.6 Satz 2 des Erlasses gegeben, weil die vom Kläger im Widerspruchsverfahren geschilderten Symptome bereits zum Zeitpunkt der Antragstellung vorgelegen hätten und daher bis zum 30. Juni 2018 hätten geltend gemacht werden müssen. Die Erklärung von Frau D... im Telefonat vom 24. Mai 2018 habe sich nur auf die vom Kläger angegebenen Beschwerden bezogen. Eine Einschränkung auf bestimmte Beschwerden sei weder aus dem Antragsformular noch dem Erlass ersichtlich. Die Bewertungskommission sei inzwischen aufgelöst worden.
Im Erörterungstermin haben sich die Beteiligten mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Streitakte sowie den vom Beklagten eingereichten Verwaltungsvorgang, welche vorgelegen haben und Gegenstand der Entscheidungsfindung gewesen sind, Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Über die Klage darf die Kammer gemäß § 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ohne mündliche Verhandlung entscheiden, weil sich die Beteiligten damit einverstanden erklärt haben.
Die Klage hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.
I. Die Klage ist zulässig.
1. Der Verwaltungsrechtsweg ist eröffnet. Für Klagen aus dem Beamtenverhältnis besteht eine Sonderzuweisung an die Verwaltungsgerichte gemäß § 54 Abs. 1 des Beamtenstatusgesetzes bzw. § 126 Abs. 1 des Beamtenrechtsrahmengesetzes (vgl. zum umstrittenen Verhältnis der beiden Normen Ehlers/Schneider, in: Schoch/Schneider, VwGO, 39. EL Juli 2020, § 40 Rn. 39). Der klageweise geltend gemachte Anspruch hat seine Grundlage im Beamtenrecht und steht in einem Bezug zu einem konkreten Beamtenverhältnis, da sich der Kläger auf den Erlass zum Ausgleichsfonds Schießanlagen vom 18. April 2018 beruft, der freiwillige Fürsorgeleistungen an bestimmte aktive und ausgeschiedene Dienstkräfte der Polizei Berlin regelt.
Der Rechtswegeröffnung steht die Regelung in Ziffer 6.6 Satz 1 des Erlasses nicht entgegen. Danach soll der Rechtsweg gegen die Entscheidungen der Bewertungskommission nicht offenstehen. Selbst wenn man die Entscheidung der Bewertungskommission selbst – mit dem Beklagten – als reines Verwaltungsinternum ansieht, das mangels Außenwirkung vom Kläger nicht gerichtlich überprüfbar ist, hindert dies ein Vorgehen gegen das nachfolgende Handeln des Polizeipräsidenten in Berlin – vorliegend in Form der Schreiben vom 26. Februar 2019 und 5. April 2019 – nicht.
Insofern kann sich der Kläger auf die Rechtsschutzgarantie aus Art. 19 Abs. 4 Satz 1 des Grundgesetzes (GG) berufen, die wortgleich auch durch Art. 15 Abs. 4 Satz 1 der Verfassung von Berlin (VvB) gewährleistet wird. Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG bestimmt: Wird jemand durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt, so steht ihm der Rechtsweg offen. Art. 19 Abs. 4 GG stellt damit die rechtsstaatliche Forderung nach möglichst lückenlosem gerichtlichem Rechtsschutz gegen die Verletzung der Rechtssphäre des Einzelnen durch Eingriffe der öffentlichen Gewalt sicher, er dient der effektiven Durchsetzung der in Art. 1 Abs. 3 und Art. 20 Abs. 3 GG verankerten Grundrechts- und Gesetzesbindung der Verwaltung. Kein Akt der Exekutive, der in subjektive Rechte des Einzelnen eingreift, kann der richterlichen Nachprüfung entzogen werden. Ob durch Art. 19 Abs. 4 GG geschützte Rechte bestehen, richtet sich – abgesehen von den Grundrechten – nach der Rechtsordnung im Allgemeinen (vgl. allgemein dazu Schmidt-Aßmann/Schenk, in: Schoch/Schneider, VwGO, Stand: 39. EL Juli 2020, Einleitung Rn. 2 ff.).
Der Anwendungsbereich der Rechtsschutzgarantie ist vorliegend eröffnet:
Der Beklagte richtete beim Polizeipräsidenten in Berlin den Ausgleichsfonds Schießanlagen zugunsten von Polizeibeamten ein. Diese Behörde handelte gegenüber dem Kläger, indem sie ihm bekannt gab, dass sie zum einen ihm nicht den Abschluss einer Vereinbarung nach Ziffer 1.3 des Erlasses anbieten würde, nachdem die Bewertungskommission eine Ausgleichszahlung abgelehnt hatte, und zum anderen die Entscheidung der Bewertungskommission auf seine nachträglichen Einwände hin nicht noch einmal überprüfen würde. Wie der Polizeipräsident die Ablehnungen vorbereitete – hier etwa durch die unabhängige Bewertungskommission –, ist für die Qualifizierung der Maßnahme, insbesondere ihre Zuordnung zur Exekutive, unerheblich. Mit der Bekanntgabe gegenüber dem Kläger hat er sich die Entscheidung der Bewertungskommission zu eigen gemacht.
Entgegen der Auffassung des Beklagten kann der Kläger durch das Handeln des Polizeipräsidenten in Berlin auch in seinen Rechten verletzt sein, sich also auf ein subjektives Recht berufen. Der Kläger hat einen aus der Selbstbindung der Verwaltung folgenden Anspruch auf ermessensfehlerfreie Gleichbehandlung aus Art. 3 Abs. 1 GG bei der Entscheidung über seinen Antrag auf Leistungsgewährung aus dem Ausgleichsfonds Schießanlagen. Mit dem Erlass zum Ausgleichsfonds hat die Senatsverwaltung für Inneres und Sport die Voraussetzungen für die Gewährung von im Haushaltsgesetz vorgesehenen sonstigen Fürsorgeleistungen für Dienstkräfte geschaffen. Die Polizeidienstkräfte sind nach Ziffern 1.1 und 3 des Erlasses direkt als Begünstigte des Erlasses angesprochen. Zwar kommt weder dem Haushaltsgesetz mit seiner primär innenrechtlichen Ermächtigungswirkung (vgl. Art. 85 f. VvB) noch dem Erlass zum Ausgleichsfonds Schießanlagen als interne Anordnung der Senatsverwaltung für Inneres und Sport an den nachgeordneten Polizeipräsidenten in Berlin unmittelbare Außenwirkung im Verhältnis zum Bürger zu. Allerdings entfaltet der Erlass als Verwaltungsvorschrift im Wege einer Selbstbindung der Verwaltung mittelbare Außenwirkung. Er lenkt das Ermessen des Polizeipräsidenten in Berlin bei der Vergabe der zur Verfügung gestellten Mittel. Insbesondere ist der Polizeipräsident an den allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG gebunden. Sofern eine bestimmte Verwaltungspraxis besteht, da die Behörde bestehende Verwaltungsvorschriften bereits entsprechend angewendet hat, hat ein Bürger in nachfolgenden, gleichgelagerten Fällen einen Anspruch auf Gleichbehandlung (so zum vergleichbaren Fall der Vergabe von Subventionen die stRspr des BVerwG, vgl. nur Urteile vom 26. April 1979 – 3 C 111.79 –, juris, Rn. 24 und vom 25. April 2012 – 8 C 18.11 –, juris, Rn. 32). Dass die Leistungen aus dem Fonds auf freiwilliger Basis erfolgen (Ziffer 1.2 des Erlasses), hat nur zur Folge, dass der Kläger keinen direkten Anspruch auf Gewährung einer Ausgleichszahlung geltend machen kann, schließt aber den aus der Selbstbindung der Verwaltung folgenden Anspruch auf Gleichbehandlung nicht aus.
Der Erlass zum Ausgleichsfonds Schießanlagen steht auch nicht ausschließlich im öffentlichen Interesse, was einer Berufung des Klägers auf den Gleichheitssatz entgegenstünde (vgl. dazu schon BVerwG, Urteil vom 7. Januar 1972 – IV C 49.68 –, juris, Rn. 36). Das Gericht nimmt die Angabe des Beklagten zur Kenntnis, dass der Ausgleichsfonds aus dem öffentlichen Interesse heraus errichtet wurde, eine Befriedung innerhalb der Polizei herbeizuführen, nachdem der belastete Zustand einiger Schießanlagen aufgedeckt wurde, sich für die Betroffenen aber die Geltendmachung von Schadensersatz-, Schmerzensgeld- oder Dienstunfallansprüchen insbesondere aufgrund des erforderlichen Kausalitätsnachweises zwischen dem Zustand der Schießstätten und einer Gesundheitsstörung als äußerst schwierig herausstellte. Es ist indes bei objektiver Betrachtung nicht erkennbar, dass dies der einzige Zweck des Erlasses war. Vielmehr dient der Erlass jedenfalls auch, wenn nicht sogar überwiegend, dem individuellen Interesse der besonders betroffenen Polizeidienstkräfte. Der Fonds ist nach dem in Ziffer 1.1 des Erlasses definierten Sinn und Zweck ausdrücklich „zu Gunsten von […] Dienstkräften der Polizei Berlin eingerichtet“ und begünstigt diesen Personenkreis unmittelbar. Die vom Beklagten herausgestellte Befriedung innerhalb der Polizei soll nach dem Erlass dadurch erreicht werden, dass die Polizeidienstkräfte, die regelmäßig und häufig auf den inkriminierten Schießstätten tätig waren, unabhängig von sonstigen bestehenden Anspruchsgrundlagen eine einmalige Ausgleichszahlung erhalten. Dass etwaige Rechtsstreitigkeiten über die gleichmäßige Anwendung des Erlasses aus Sicht des Beklagten dem Befriedungszweck zuwiderlaufen, vermag das Recht auf effektiven Rechtsschutz des Einzelnen aus Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG nicht einzuschränken.
Aus dem vom Beklagten angeführten Beschluss des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts vom 21. Juni 2005 – 2 B 68/05 – folgt nichts anderes. Darin hat das Schleswig-Holsteinische Verwaltungsgericht entschieden, dass das Verfahren zur Aufenthaltsgewährung in Härtefällen gemäß § 23a des Aufenthaltsgesetzes in der Fassung vom 30. Juli 2004 (AufenthG) ein bloßes Verwaltungsinternum ist, dem für den Bürger keine Gleichheitssatzrelevanz zukommt. § 23a Abs. 1 Satz 4 AufenthG trifft indes weder eine Aussage zum Ausgleichsfonds Schießanlagen, noch enthält der Erlass eine § 23a Abs. 1 Satz 4 AufenthG entsprechende Regelung.
2. Statthafte Klageart ist jedenfalls hier die Verpflichtungsklage nach § 42 Abs. 1 Var. 2 VwGO in Form der Bescheidungsklage. Der Kläger begehrt im Wege der Versagungsgegenklage den Erlass eines Verwaltungsakts i.S.d. § 35 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) i.V.m. § 1 Abs. 1 des Gesetzes über das Verfahren der Berliner Verwaltung (VwVfG Bln). Danach ist Verwaltungsakt jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Sämtliche Merkmale liegen hier vor: Der Kläger begehrt eine (erneute) Entscheidung des Polizeipräsidenten in Berlin über seinen Antrag auf Leistungen aus dem öffentlich-rechtlichen Ausgleichsfonds Schießanlagen. Als Behörde handelt der Polizeipräsident in Berlin, bei dem der Ausgleichsfonds Schießanlagen nach Ziffer 1.1 des Erlasses eingerichtet ist und der nach Ziffer 1.3 des Erlasses in Vertretung für das Land Berlin die Zahlungen aus dem Fonds veranlasst. Der Beklagte soll in seinem Einzelfall mit Regelungswirkung entscheiden, ob der Kläger unter Berücksichtigung der vorgebrachten Umstände eine Ausgleichszahlung aus dem Fonds erhält. Diese Entscheidung ist mit nicht nur innerdienstlicher Wirkung ihm gegenüber nach ihrem objektiven Sinngehalt dazu bestimmt, unmittelbare Außenwirkung zu entfalten. Angesichts der Tatsache, dass es hier um die (erneute) Entscheidung über das „Ob“ einer Leistungsgewährung geht, kann dahinstehen, inwiefern angesichts der Verwaltungspraxis des Beklagten in anderen Konstellationen die (Leistungs-)Klage auf Abschluss einer vertraglichen Vereinbarung nach Ziffer 6.5 als statthafte Klageart in Betracht käme.
Der Kläger verfügt auch über die gemäß § 42 Abs. 2 VwGO erforderliche Klagebefugnis. Wie bereits ausgeführt, kann der Kläger geltend machen, in seinem Anspruch auf Gleichbehandlung aus Art. 3 Abs. 1 GG verletzt zu sein. Die Tatsache, dass der Kläger im Gegensatz zu anderen Dienstkräften keine Zahlung aus dem Ausgleichsfonds Schießanlagen angeboten bekommen hat, lässt es möglich erscheinen, dass er dadurch in seinem Recht auf Gleichbehandlung verletzt ist.
3. Die Klage ist ferner als Untätigkeitsklage gemäß § 75 Satz 1 VwGO auch ohne Abschluss eines Vorverfahrens nach § 68 Abs. 1 i.V.m. Abs. 2 VwGO zulässig, weil der Beklagte über den vorsorglich auch erhobenen Widerspruch des Klägers vom 27. März 2019 ohne zureichenden Grund nicht in angemessener Frist sachlich entschieden hat. Die eine Zahlung aus dem Ausgleichsfonds Schießanlagen ablehnende Entscheidung des Beklagten vom 26. Februar 2019 ist zunächst nicht in Bestandskraft erwachsen, denn sie war nicht mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen, so dass nach § 70 Abs. 2 i.V.m. § 58 Abs. 2 VwGO eine einjährige Widerspruchsfrist galt. Der Widerspruch des Klägers, der am 2. April 2019 beim Beklagten eingegangen ist, war deshalb fristgerecht. Über diesen Widerspruch hat der Beklagte bis zur Erhebung der Klage am 18. Oktober 2019 und auch in der Folgezeit nicht entschieden.
II. Die Verpflichtungsklage ist teilweise begründet. Die Ablehnung des klägerischen Antrags auf Leistungen aus dem Ausgleichsfonds in Form der Schreiben des Polizeipräsidenten in Berlin vom 26. Februar 2019 und 5. April 2019 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten, soweit der Beklagte die Ablehnung damit begründete, dass die vom Kläger geltend gemachten Gesundheitsstörungen nicht schießstättenbedingt sein könnten; der Kläger hat daher einen Anspruch auf erneute Bescheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts (vgl. § 113 Abs. 5 VwGO). Nicht zu beanstanden ist indes, dass der Beklagte es ablehnte, die vom Kläger nach dem 30. Juni 2018 geltend gemachten Gesundheitsstörungen zu berücksichtigen.
1. Das Gericht hat zu prüfen, ob der Beklagte ermessensfehlerfrei über den Antrag des Klägers entschied, insbesondere ob der Erlass zum Ausgleichsfonds Schießanlagen vom Beklagten gleichmäßig ohne Verstoß gegen andere Rechtsvorschriften und gemäß dem Förderzweck angewendet wurde, wie er in dem selbst gegebenen Erlass zum Ausdruck kommt. Maßgeblich ist wegen der Ableitung des klägerischen Anspruchs auf Gleichbehandlung aus der Selbstbindung der Verwaltung die tatsächliche Verwaltungspraxis des Beklagten. Da sich der Beklagte die Entscheidung der Bewertungskommission ohne weitere eigene Prüfung zu eigen gemacht hat, steht dabei ein Gleichheitsverstoß durch die Bewertungskommission einem Gleichheitsverstoß des Beklagten gleich. Nach dieser Maßgabe verletzt die Ablehnung des klägerischen Antrags vom 5. März 2018 auf eine Ausgleichszahlung aus dem Ausgleichsfonds Schießanlagen durch den Beklagten in seinem Schreiben vom 26. Februar 2019 und die Ablehnung einer erneuten Entscheidung im Schreiben vom 5. April 2019 den Kläger in seinem Anspruch auf Gleichbehandlung aus Art. 3 Abs. 1 GG.
a) Entgegen der Auffassung des Klägers ist allerdings nicht bereits der generelle Verzicht der Bewertungskommission auf eine persönliche Anhörung gleichheitswidrig. Insofern ist zunächst zu berücksichtigen, dass es hier um die Gewährung einer freiwilligen Leistung und damit einen begünstigenden Verwaltungsakt geht, bei dem etwa die Anhörungspflicht nach § 28 Abs. 1 VwVfG nach der ständigen höchstrichterlichen Rechtsprechung schon dem Grunde nach nicht gilt (vgl. nur BVerwG, Urteil vom 14. Oktober 1982 – 3 C 46.81 –, juris, Rn. 35). Der Erlass stellt es in Ziffer 4.5 (dennoch) ins Ermessen der Bewertungskommission, eine antragstellende Dienstkraft vor der Entscheidung anzuhören. Da die Bewertungskommission angegeben hat, in keinem Fall einen Betroffenen angehört zu haben, wurde der Kläger aber nicht anders als alle anderen behandelt und kann daher in seinem Anspruch auf Gleichbehandlung nicht verletzt sein.
b) Nicht zu beanstanden ist auch der Ausgangspunkt der Bewertung, nur die vom Kläger in seinem Antrag angegebenen Gesundheitsstörungen zu berücksichtigen. Nach den Regelungen des Erlasses waren Gegenstand der Beurteilung durch die Bewertungskommission allein die Gesundheitsstörungen, die von den antragstellenden Dienstkräften im Antragsformular fristgebunden geltend gemacht wurden. Ziffern 3 Satz 2 und 6.1 Satz 1 des Erlasses sahen dafür eine Ausschlussfrist bis zum 30. Juni 2018 vor; die frühere anderweitige Geltendmachung etwa durch eine Dienstunfallanzeige ersetzte den Antrag nach Ziffer 6.1 Satz 2 des Erlasses nicht. Es ist weder erkennbar noch vorgetragen, dass die Bewertungskommission insofern eine andere Praxis geübt hätte.
In seinem Antrag berief sich der Kläger auf „Kopf- und Gliederschmerzen“ sowie „Antriebslosigkeit und Müdigkeit“. Weitere Gesundheitsstörungen hat er erst nach Ablauf der Ausschlussfrist geltend gemacht, so dass diese von der Bewertungskommission nicht berücksichtigt werden mussten. Unerheblich ist damit der Vortrag des Klägers, dass er schießbedingte Symptome „wie z.B. Augenbrennen, Hustenreiz, Schmutz im Taschentuch beim Nasereinigen, Kurzatmigkeit pp.“ nicht angegeben habe, da er davon ausgegangen sei, dass diese Symptome unstreitig seien. Weder im Erlass noch im dazugehörigen Antrag werden „unstreitige Symptome“ festgehalten. Vielmehr ist stets allgemein von „Gesundheitsstörungen“ die Rede, die geltend gemacht werden müssen. Der Umstand, dass die Bewertungskommission für bestimmte Akutsymptome während und unmittelbar nach Trainingsübungen auf den belasteten Schießständen ausweislich ihrer Kriterien der Einzelfallbeurteilung auf eine ärztliche Dokumentation verzichtet hat, etabliert auch keine Praxis dahingehend, dass solche Symptome unabhängig von ihrer Geltendmachung zugrunde gelegt wurden. Vielmehr teilte die Kommission ausdrücklich mit, dass etwa die Hälfte der Antragsteller solche Akutsymptome geschildert habe, was dann – beschränkt auf diese Dienstkräfte – berücksichtigt worden sei.
Angesichts der Notwendigkeit, Gesundheitsstörungen fristgebunden geltend zu machen, ist ferner die Behauptung des Klägers unerheblich, er habe Gesundheitsstörungen der Atemwege und Magen-Darm-Probleme nicht angegeben, weil die Mitarbeiter der Polizeibehörde schwerpunktmäßig auf Rheuma bzw. Gelenkserkrankungen hingewiesen hätten. In der Sache macht er damit ein fehlerhaftes Verhalten des Beklagten, nicht aber – wie es erforderlich wäre – eine gleichheitswidrige Anwendung des Erlasses zum Ausgleichsfonds Schießanlagen geltend. Vergleichbares gilt für den Einwand des Klägers, dass er aufgrund von Mitteilungen des Beklagten im Schreiben vom 16. Mai 2018 bzw. im Telefonat vom 24. Mai 2018 davon ausgegangen sei, dass all das, was er an Beschwerden habe, jedoch medizinisch nicht dokumentiert sei, auch nicht von der Bewertungskommission berücksichtigt werde. Im Übrigen hat der Kläger zu einem Großteil der später vorgebrachten Gesundheitsstörungen auch medizinische Unterlagen vorgelegt, so dass nicht ersichtlich ist, inwieweit sich seine Annahme auf die Geltendmachung von Gesundheitsstörungen ausgewirkt haben könnte. Hinsichtlich der Akutsymptome ist der klägerische Vortrag zudem unstimmig, da er davon ausgegangen sein will, dass diese unstreitig seien.
c) Ermessensfehlerhaft ist jedoch die die Versagung tragende Erwägung, „dass es sich um eine im vorliegenden Zusammenhang nicht relevante Erkrankung handelt, die möglicherweise allgemein dienstbedingt ist, aber nach ihrer Genese nicht schießstättenbedingt sein kann“. Dass die Kopfschmerzen des Klägers auf der Grundlage seiner Angaben eindeutig nicht schießstättenbedingt seien, wie es die Bewertungskommission angenommen hat, lässt sich weder dem Antrag noch dem der Kommission (und dem Gericht) vorliegenden Verwaltungsvorgang entnehmen. Vielmehr stellen Kopfschmerzen eines der Akutsymptome dar, bei denen die Bewertungskommission ausweislich ihrer Kriterien der Einzelfallbeurteilung einen „Zusammenhang mit der arbeitsbedingten Belastung nach Inaugenscheinnahme der Schießstände“ als „völlig plausibel“ ansah.
Im Antrag war in Ziffer 3 Folgendes anzugeben: „Ich habe die folgenden Gesundheitsstörungen geltend gemacht bzw. mache sie hiermit erstmals geltend“. Daraufhin nannte der Kläger allgemein u.a. Kopfschmerzen, ohne diese zeitlich einzuordnen. Diese Angabe lässt es zu, die Kopfschmerzen als akute Störungen bei bzw. nach dem Schießen zu verstehen. Im Erörterungstermin dazu befragt, hat der Kläger auch angegeben, dass er seinen Zustand beschreiben wollte, den er hatte, als er wöchentlich auf den Schießanlagen tätig war.
Aus dem der Bewertungskommission vorliegenden Verwaltungsvorgang ist ebenfalls nicht erkennbar, dass die vom Kläger geltend gemachten Kopfschmerzen ohne Zweifel einer anderen Ursache als dem Zustand der Schießstände geschuldet sind. Im Verwaltungsvorgang befindet sich ein Gutachten des Polizeiärztlichen Dienstes, in dem „altersvorauseilende Abnutzungserscheinungen der Lendenwirbelsäule und des rechten Kniegelenks mit schmerzhaft eingeschränkter Belastungsfähigkeit“ attestiert werden, aufgrund derer der Kläger unter vermehrtem Grübeln, reduziertem Antrieb und einer Schmerzsymptomatik leide, hinzu kämen Ein- und Durchschlafstörungen mit erhöhter Tagesmüdigkeit und Stimmungsschwankungen mit sozialem Rückzug. Die von der Bewertungskommission angegebene Begründung, dass diese Erkrankung zwar möglicherweise allgemein dienstbedingt, aber nicht hinreichend plausibel auf belastete Schießanlagen zurückzuführen sei, ist dabei nachvollziehbar und lässt keinen Gleichheitsverstoß erkennen. So ist etwa im Bericht der Bewertungskommission über ihre Entscheidungspraxis – den „Kriterien der Einzelfallbeurteilung durch die Kommission“ – allgemein festgehalten, dass nicht entschädigungsrelevant Krankheitsbilder waren, die definitiv keinen Zusammenhang mit den technischen Defiziten in den Schießanlagen erkennen lassen. Explizit als Beispiel werden Bandscheibenerkrankungen der Wirbelsäule genannt, die den Abnutzungserscheinungen der Lendenwirbelsäule und des rechten Kniegelenks beim Kläger vergleichbar sind. Die Begründung der Kommission trägt jedoch nicht für die vom Kläger im Antrag zum Ausgleichsfonds Schießanlagen auch geltend gemachten Kopfschmerzen. Dem polizeiärztlichen Gutachten lässt sich nämlich nicht entnehmen, ob von der mitgeteilten „Schmerzsymptomatik“ überhaupt Kopfschmerzen umfasst sind, und falls ja, dass diese ausschließlich ihre Ursache in den Gelenkserkrankungen des Klägers haben.
Dem Bericht der Bewertungskommission über ihre Entscheidungspraxis ist auch nicht zu entnehmen, dass die Kommission (nur) denjenigen Dienstkräften eine Ausgleichszahlung bewilligt hätte, die in ihrem Antrag kumulativ „Augenbrennen, Nasenlaufen, Hustenreiz und Kopfschmerzen“ angaben sowie ferner explizit hinzufügten, dass diese „während und unmittelbar nach Trainingsübungen auf den belasteten Schießplätzen“ auftraten. Die entsprechende Passage im Bericht der Bewertungskommission ist zumindest mehrdeutig. Dort heißt es wörtlich: „Etwa die Hälfte der Antragsteller schilderte akute Symptome wie Augenbrennen, Nasenlaufen, Hustenreiz und Kopfschmerzen während und unmittelbar nach Trainingsübungen auf den belasteten Schießplätzen.“ Möglich, wenn nicht sogar naheliegend, ist die Annahme, dass die von der Kommission ausdrücklich benannten Symptome nur beispielhaft für die Art der möglichen Akutsymptome aufgeführt wurden, ohne dass die Kommission zwingend das Auftreten sämtlicher Symptome verlangt hätte. Zur diesbezüglichen Entscheidungspraxis der Kommission sind dem Beklagtenvertreter im Erörterungstermin auch keine weiteren Angaben möglich gewesen. Er hat zwar vermutet, dass die Bewertungskommission Kopfschmerzen nur berücksichtigt habe, wenn diese im Zusammenhang mit anderen Akutsymptomen, quasi „im Gesamtpaket“, geschildert und darüber hinaus in Bezug zum Schießen gesetzt wurden. Er hat aber bereits nicht hinreichend sicher Anzahl (drei oder vier) und Art der nötigen Symptome (Husten, Sekretausstoß/-auswurf, Kopfschmerzen, ggf. auch gerötete Augen) angeben können. Der Kammer ist zudem aus einem anderen Verfahren (VG 26 K 630.19) bekannt, dass die Kommission bei geltend gemachten „Atemwegreizungen mit Reizhusten, Nasensekret sowie geröteten Augen“ eine Ausgleichszahlung gewährt hat mit der Begründung, der Antragsteller habe „akute Symptome wie Augenbrennen, Nasenlaufen, Hustenreiz, Kopfschmerzen, Auswurf“ beschrieben, obwohl Kopfschmerzen gar nicht geltend gemacht waren.
d) Erweist sich die Annahme der Bewertungskommission, dass der Kläger keine Akutsymptome geltend gemacht habe, die schießstättenbedingt sein können, nach dem Vorstehenden als ermessensfehlerhaft, hätte der Beklagte auch die vom Kläger mit seinem Widerspruch begehrte Neuentscheidung nicht mit der im Schreiben vom 5. April 2019 gegebenen Begründung ablehnen dürfen.
2. Obgleich der Beklagte den vom Kläger geltend gemachten Sachverhalt fehlerhaft würdigte, ist der Beklagte nur zur Neubescheidung nach § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO zu verpflichten. Dem Gericht ist es trotz seiner Aufklärungsbemühungen durch die Beiziehung der Verwaltungsvorgänge und die Befragung des Beklagtenvertreters im Erörterungstermin nicht gelungen festzustellen, ob der Beklagte anderen sog. Vielschießern, die nur Kopfschmerzen ohne weiteren Zusatz als Gesundheitsstörung geltend machten, eine Einmalzahlung anbot.
a) Die Frage, ob der Kläger eine Gesundheitsstörung geltend gemacht hat, für die der Beklagte in anderen Fällen eine Ausgleichszahlung gewährt hat, ist nach dem Sach- und Streitstand im Entscheidungszeitpunkt allein entscheidend dafür, ob auch dem Kläger eine solche anzubieten ist. So gehört der Kläger – dies ist zwischen den Beteiligten unstreitig – als sog. Vielschießer zu dem Personenkreis, der für eine Einmalzahlung nach Ziffern 1.1 und 3 Satz 1 des Erlasses in Betracht kommt. Der Umstand, dass der Erlass mit Ablauf des Jahres 2019 außer Kraft getreten ist, führt nicht zum Erlöschen eines während seiner Gültigkeit entstandenen Anspruchs. Der Beklagte hat auch nicht geltend gemacht, dass die Finanzierung des Ausgleichsfonds beendet wäre, vielmehr sind für Entschädigungszahlungen im Haushaltsjahr 2020 wie auch 2021 Ansätze für Fürsorgeleistungen von jeweils 250.000 Euro vorgesehen (vgl. Antwort auf eine schriftliche Anfrage vom 15. Juni 2020 zum Thema „Zukunft des Ausgleichsfonds Schießanlagen der Polizei Berlin“, Abgh-Drs. 18/23781).
b) Bei der Neuentscheidung hat der Beklagte Folgendes zu berücksichtigen:
Er kann die Ablehnung des klägerischen Antrags auf Gewährung einer Einmalzahlung aus dem Ausgleichsfonds Schießanlagen nicht allein mit dem Argument ablehnen, dass die vom Kläger angegebenen Kopfschmerzen „nach ihrer Genese nicht schießstättenbedingt sein“ könnten. Der Beklagte wird vielmehr zu klären haben, wie die Kommission andere Antragsteller bewertete, die Kopfschmerzen geltend gemacht haben. Hat eine Dienstkraft ohne weitere Zusätze nur Kopfschmerzen angegeben und dafür eine Ausgleichszahlung angeboten bekommen, müsste der Kläger entsprechend behandelt werden. Andererseits stünde ihm keine Einmalzahlung zu, wenn entweder alle erfolgreichen Anträge neben Kopfschmerzen weitere der genannten Akutsymptome (Augenbrennen, Nasenlaufen und/oder Hustenreiz) geltend gemacht haben oder die Kopfschmerzen ausdrücklich in einen Bezug zum Schießen gesetzt haben. Denn eine solche Verwaltungspraxis – so sie denn einheitlich geübt wurde – wäre gerichtlich nicht zu beanstanden.
c) Der Kläger hat indes keinen Anspruch darauf, dass der Beklagte bei der Neuentscheidung auch die von ihm nach Ablauf des 30. Juni 2018 geltend gemachten Gesundheitsstörungen berücksichtigt. Ein solcher Anspruch folgt nicht aus der in Ziffer 6.6 Satz 2 des Erlasses vorgesehenen Möglichkeit einer erneuten Entscheidung bei veränderter Sachlage i.V.m. mit Art. 3 Abs. 1 GG.
Eine veränderte Sachlage liegt nach der Verwaltungspraxis des Beklagten, wie sie in einem vom Senator für Inneres und Sport genehmigten Vermerk vom 27. Februar 2019 niedergelegt ist, nur dann vor, wenn die Bewertungskommission ein fristgerecht eingereichtes Attest bzw. die Angabe von Akutbeschwerden bei ihrer Bewertung nicht berücksichtigte. Keine dieser zwei Fallgruppen ist beim Kläger bezogen auf die erst nach Fristablauf geltend gemachten Akutsymptome und Gesundheitsstörungen einschlägig. Für diesen Fall, dass der Antrag zwar fristgerecht gestellt, aber von der Bewertungskommission mangels Vorliegens einer Gesundheitsstörung negativ beschieden wurde, hat der Beklagte vielmehr festgelegt, dass die Geschäftsstelle Ausgleichsfonds dem Antragsteller mitteilen soll, dass sein Anliegen von der Bewertungskommission nicht mehr geprüft wird. Genauso ist der Beklagte im Fall des Klägers verfahren. Eine Ungleichbehandlung des Klägers ist dabei nicht ersichtlich.
Die umfassende Geltendmachung aller vorhandenen Gesundheitsstörungen bereits mit dem Antrag selbst ist im Übrigen im Erlass angelegt. Danach wird allgemein auf Gesundheitsstörungen Bezug genommen (Ziffern 1.1, 3 Satz 2), die unabhängig von einer früheren Geltendmachung (Ziffer 6.1 Satz 2) auf dem zur Verfügung gestellten Antragsformular (Ziffer 6.1 Satz 1) anzugeben sind, das eine ebenso weite Formulierung enthält (vgl. Ziffer 3: „Ich habe die folgenden Gesundheitsstörungen geltend gemacht bzw. mache sie hiermit erstmals geltend“). Es ist auch nicht erkennbar, dass die Verwaltungspraxis des Beklagten dem mit der Einrichtung des Ausgleichsfonds Schießanlagen beabsichtigten Zweck zuwiderlaufen würde (vgl. § 40 VwVfG). Der Zweck des Fonds – Ausgleich der mit dem häufigen und regelmäßigen Schießtraining auf veralteten Schießanlagen der Polizei verbundenen besonderen Belastungen – wird nicht dadurch konterkariert, dass bei Antragstellung bereits vorhandene, aber nicht erwähnte Gesundheitsstörungen nicht zu einer erneuten Überprüfung führen.
Die vom Kläger gewünschte eigene Auslegung des Begriffs der veränderten Sachlage durch das Gericht kommt nicht in Betracht. Hat die Exekutive durch ein (wenn auch nur Haushalts-)Gesetz die Befugnis erhalten, durch Richtlinien zu bestimmen, unter welchen Voraussetzungen zweckbestimmte Zuwendungen an den Empfängerkreis zu verteilen sind, dann sind diese – für den Bereich der gesetzesfreien Erfüllung öffentlicher Aufgaben erlassenen – Richtlinien grundsätzlich keiner richterlichen Interpretation unterworfen (vgl. insgesamt dazu schon BVerwG, Urteil vom 26. April 1979 – 3 C 111.79 –, juris, Rn. 24 sowie Urteil vom 16. Juni 2015 – 10 C 15.14 –, juris, Rn. 24).
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung.
BeschlussDer Wert des Streitgegenstandes wird gemäß §§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes auf5.000,00 Eurofestgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 40 VwVfG
§ 167 VwGO
§ 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 23a Abs. 1 Satz 4 AufenthG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 75 Satz 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 i.V.m. Abs. 2 VwGO
§ 58 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 28 Abs. 1 VwVfG
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung
§ 54 Abs. 1 des Beamtenstatusgesetzes
§ 126 Abs. 1 des Beamtenrechtsrahmengesetzes
§ 23a des Aufenthaltsgesetzes
§ 35 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes
Art. 15 Abs. 4 Satz 1 der Verfassung
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 85 f. VvB

Zitierte Entscheidungen: 3 C 111.79
8 C 18.11
IV C 49.68
2 B 68/05
3 C 46.81
26 K 630.19
10 C 15.14