Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-01-18, Aktenzeichen 21 K 380.09
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2012:0118.21K380.09.0A

Tenor:
Es wird festgestellt, dass das Verfahren hinsichtlich des Auskunftsbegehrens erledigt ist.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen, die dieser selbst trägt.
Das Urteil ist gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages vollstreckbar.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Rückzahlung von Rettungsdienstgebühren.
Die Kläger sind öffentlich-rechtliche Krankenkassen und zahlen der Berliner Feuerwehr seit Jahrzehnten Rettungsdienstgebühren, die die Feuerwehr für den Einsatz von Rettungswagen zur Versorgung und/oder zum Transport von bei den Klägern versicherten Personen mit Sammelrechnungen geltend macht. Grundlage der Abrechnung ist eine Verwaltungsvereinbarung aus dem Jahr 1982, die im Jahr 1992 erneuert wurde. Dabei verlangt die Feuerwehr pro Abrechnungsfall die sich aus der Berliner Feuerwehrbenutzungsordnung ergebende Gebühr, die seit 1998 (umgerechnet) 212,19 € betrug und 2003 auf 281,43 € festgesetzt wurde, was zu andauernden Streitigkeiten zwischen den Beteiligten geführt hat.
Die Berliner Feuerwehr betreibt eine Leitstelle, die bei der Notrufannahme von dem Feuerwehrinformationssystem IGNIS unterstützt wird. Dabei gibt der Leitstellendisponent beim Eingang eines Notrufes das so genannte Alarmstichwort ein. Bis 2011 gab es als Hauptstichwörter für eine Notfallrettung nur „Person in Notlage (PIN)“ und „medizinischer Notfall (MED)“. Diese Hauptstichwörter unterscheiden sich dadurch, dass bei „PIN“ eine Notfallrettung ohne Notarzt und bei „MED“ eine Notfallrettung mit Notarzt durchgeführt wird. Darüber hinaus gibt es weitere Subkategorien/Präzisierungen wie z.B. „PIN VP (Person in Notlage - verletzte Person)“, „PIN HP (Person in Notlage – hilflose Person)“, „PIN Krankentransport akut (Person in Notlage – Krankentransport akut)“ oder „MED HB (medizinischer Notfall - heftige Brustschmerzen)“. Der Leitstellendisponent kann auch selbst Stichwörter generieren. Die Leitstelle der Berliner Feuerwehr verwendet die Subkategorie „PIN Krankentransport akut“ für Einsätze, bei denen schon die Leitstelle aufgrund des Notrufgesprächs davon ausgeht, dass die Benutzung von Sonderrechten nicht angemessen ist, aber dennoch eine Behandlungs- und Untersuchungsdringlichkeit besteht, weil eine Untersuchung durch einen Arzt in 30 Minuten erforderlich ist, und bei denen keine ärztliche Verordnung vorliegt. Zum anderen verwendet die Leitstelle diese Subkategorie auch für so genannte Zeitnotfälle, das sind Fälle, in denen aus ihrer Sicht die Gesundheit des Patienten potenziell gefährdet würde, wenn länger als eine Stunde bis zum Eintreffen eines privaten Krankentransportunternehmens abzuwarten wäre. Schließlich wird diese Subkategorie verwendet für die (seltenen) Einsätze, in denen die Berliner Feuerwehr für private Krankentransportunternehmen tätig wird, weil ein spezielles Fahrzeug, wie z.B. ein Bettentransportwagen, benötigt wird. Nach Eingabe des entsprechenden Stichwortes sucht das Feuerwehrinformationssystem IGNIS nach den passenden Einsatzmitteln (verfügbare Fahrzeuge mit entsprechender Besetzung). Nach diesen Vorschlägen erfolgt die Alarmierung entweder automatisch oder über Funk. Es kam bei der Berliner Feuerwehr z.T. zu Überschickungen, aber auch zu Unterschickungen, die eine Nachalarmierung auslösten. Zur genaueren Abstimmung der Einsätze bzw. um die Notrufbearbeitung zu verbessern ist in Berlin im April 2005 ein standardisiertes/strukturiertes Notrufabfrageprotokoll (SNAP) entwickelt worden. Dieses System führt durch einen Katalog logistischer und medizinischer Fragen und wird heute von mehr als 60 % der Leitstellendisponenten genutzt.
Die Senatsverwaltung für Inneres und Sport teilte der Arbeitsgemeinschaft der Krankenkassen und Krankenkassenverbände in Berlin, der Kassenärztliche Vereinigung und der Berliner Feuerwehr mit Schreiben vom 23. Juni 2008 mit, im Jahr 2006 seien über 1.000.000 Notrufe bei der Leitstelle der Berliner Feuerwehr eingegangen und aufgrund dessen ca. 236.000 Notfallrettungseinsätze erfolgt. Ein gewisser Teil der in der Feuerwehrleitstelle eingehenden Notrufe betreffe der Sache nach nicht die Notfallrettung, sondern den Krankentransport und die Versorgung durch den ärztlichen Bereitschaftsdienst. Die weitere Bearbeitung solcher Fälle gehöre nicht zu den gesetzlichen Aufgaben der Berliner Feuerwehr. Mit dem Einsatz eines strukturierten Abfrageverfahrens in der Leitstelle der Berliner Feuerwehr solle die Qualität der Notrufbearbeitung mit dem Ziel verbessert werden, Rettungsmittel treffsicherer zu disponieren. Dazu gehöre auch, besser als bisher aus dem Notrufaufkommen die Sachverhalte herauszufiltern, deren weitere Bearbeitung nicht Aufgabe der Feuerwehr sei. Fälle, die sich nicht als Notfälle im Sinne des Rettungsdienstgesetzes erwiesen, aber doch ein Arztbesuch notwendig erscheinen ließen, würden bereits jetzt von der Leitstelle der Berliner Feuerwehr an den Bereitschaftsdienst der kassenärztlichen Vereinigung abgegeben. Auch soweit dem Notruf der Sache nach einer Anforderung von Krankentransport zugrundeliege, wäre es wünschenswert, den Anrufer nicht nur auf die Unzuständigkeit der Berliner Feuerwehr hinzuweisen, sondern ihm die Weitervermittlung an geeignete Unternehmen anzubieten. Dabei könne es sich um 10.000 bis 15.000 Fälle pro Jahr handeln, wie eine Kurzauswertung der Berliner Feuerwehr zu den „abgebbaren“ Fällen aus dem Jahr 2006 zeige.
Daraufhin forderten die Kläger die Senatsverwaltung für Inneres mit Schreiben vom August 2009 auf, Auskunft über alle Abrechnungsvorgänge für Einsätze seit Januar 2006 zu erteilen, welche mit einer gesetzlichen Krankenkasse abgerechnet worden seien und in SNAP (softwareunterstütztes strukturiertes Notrufabfrageprotokoll) einen der im Schreiben der Senatsverwaltung für Inneres vom 23. Juni 2008 genannten Einsatzgründe enthielten oder das Alarmierungsstichwort „PIN Krankentransport akut“ hätten.
Am 22. Dezember 2009 haben die Kläger Klage auf entsprechende Auskunft zu Abrechnungsfällen seit Januar 2006 und auf Rückzahlung geleisteter Gebühren erhoben. Im Laufe des Verfahrens haben die Kläger nach vom Beklagten erteilter Auskunft zu rund 27.700 Abrechnungsfällen rund 19.100 Fälle als Rückforderungsfälle benannt (6.859 Fälle „PIN Krankentransport akut“ ohne SNAP-Code, 4.331 Fälle „PIN Krankentransport akut“ und SNAP-Code für ärztlichen Bereitschaftsdienst sowie 7.893 Fälle „PIN“ und SNAP-Code für ärztlichen Bereitschaftsdienst). Hierzu tragen die Kläger im Wesentlichen vor, diese Fälle beträfen bereits für die Leitstelle der Feuerwehr erkennbar keine Notfallrettung und dürften nicht abgerechnet werden. Grundsätzlich sei davon auszugehen, dass Patienten, die nach Einschätzung der Feuerwehrleitstelle durch den örtlichen Bereitschaftsdienst der kassenärztlichen Vereinigung versorgt werden könnten, keinen Notfall darstellten. Gleiches gelte auch für Fahrten, bei denen Sonderrechte im Straßenverkehr nicht in Anspruch genommen würden. Soweit die Feuerwehr von einem sogenannten Zeitnotfall ausgehe, könne dem nicht gefolgt werde. Notfallpatienten seien medizinisch definiert und nicht organisatorisch; im Übrigen bestehe kein Mangel an Versorgungsangeboten in Berlin. Zum einen gebe es ca. 600 Krankentransportwagen in Berlin (im Jahr 2009), zum andern stünde der ärztliche Bereitschaftsdienst zur Verfügung. Die Abrechnungsvereinbarung zwischen den gesetzlichen Krankenkassen und dem Land Berlin verwehre es den Klägern weder geltend zu machen, dass die Erhebung der Gebührenforderung unzulässig sei, weil der Beklagte außerhalb seiner rechtlichen Zuständigkeit tätig gewesen sei, noch dass ein Gebührenfall, der den Anwendungsbereich der Feuerwehrbenutzungsgebührenordnung eröffne, nicht gegeben sei, weil der Gebührentatbestand nicht erfüllt sei, noch dass die von der Berliner Feuerwehr in Rechnung gestellten Gebühren überhöht seien, weil sie auf einer unzutreffenden Kalkulation beruhen würden.
Nachdem die Beteiligten das Verfahren in der Hauptsache hinsichtlich des Auskunftsbegehrens für erledigt erklärt haben, beantragen die Kläger – die den im Termin vom 22. November 2011 unter Widerrufsvorbehalt geschlossenen Vergleich rechtzeitig widerrufen haben –,
den Beklagten zu verurteilen, an die Kläger jeweils die sich aus Anlage 17 neu (Stand: 16.11.2011, Anlage zum Schriftsatz vom 18.11.2011) ergebenden Beträge nebst Zinsen in Höhe von fünf Prozentpunkten über den jeweiligen Basiszinssatz ab Rechtshängigkeit zu zahlen,
hilfsweise,
die in den Sammelabrechnungen des Beklagten liegenden Bescheide, soweit sie die sich aus Anlage K 16 zum Schriftsatz vom 21.4.2011 ergebenden Fälle betreffen, aufzuheben und den Beklagten zu verurteilen, an die Kläger jeweils die sich aus Anlage K 17 neu (Stand: 16.11.2011, Anlage zum Schriftsatz vom 23.4.2011) ergebenden Beträge nebst Zinsen in Höhe von fünf Prozentpunkten über den jeweiligen Basiszinssatz ab Rechtshängigkeit zu zahlen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Der Beklagte trägt hierzu im Wesentlichen vor, er führe ausschließlich Einsätze und Transporte der Notfallrettung durch. Eine Weitergabe von Notrufen an den ärztlichen Bereitschaftsdienst sei erst ab Sommer 2010 möglich, da erst ab diesem Zeitpunkt eine konkrete technische Schnittstelle der Leitstelle mit der Berliner Feuerwehr bestehe. Derzeit würden 20 bis 30 Fälle am Tag an den ärztlichen Bereitschaftsdienst abgegeben. Eine Weitergabe von Notrufen an ein Krankenversicherungsunternehmen sei dagegen schon aus Rechtsgründen nicht vorgesehen. Der Leitstellendisponent müsste andernfalls zwischen den ca. 70 bis 80 konzessionierten Unternehmen, die Krankentransporte durchführen dürften, eine Auswahl treffen, was ihm dienstrechtlich untersagt sei. Die Leitstelle der Berliner Feuerwehr erhalte täglich 3.000 bis 4.000 Notrufe. Sie sei mit geschulten Mitarbeitern besetzt, die über umfangreiche Erfahrungen im Rettungsdienst verfügten, eine Ausbildung zum Rettungssanitäter sowie Brandmeister hätten, aber keine Ärzte seien. Auch wenn nur jeder dritte Anruf tatsächlich zur Alarmierung der Notfallrettung führe, gelte der Grundsatz, immer den sichersten Weg zu gehen. Das Wohlergehen des Patienten stehe im Mittelpunkt des Einsatzes. Sei der Fall nicht eindeutig wegen Geringfügigkeit an den ärztlichen Bereitschaftsdienst abzugeben, weil entweder ein lebensbedrohlicher Zustand oder auch schwere gesundheitliche Schäden nahezu ausgeschlossen werden könnten, werde daher mindestens ein Rettungswagen zum Einsatzort geschickt. Dabei stelle der SNAP-Code keine Diagnose, sondern nur eine betriebsinterne Einschätzung der Lage aufgrund der Notrufinformationen aus Sicht des Leitstellendisponenten dar. Vor Ort entschieden dann die Einsatzkräfte, welche Maßnahmen zu ergreifen seien. Ein Transport vom Einsatzort in das Krankenhaus scheide nur aus, wenn ein Patient, der zu klarer Willensäußerung in der Lage sei, dies ablehne, oder eine derart geringfügige Verletzung vorliege, die eine Versorgung vor Ort rechtfertige. Gebühren würden nur geltend gemacht, wenn auch rettungsdienstliche Leistungen (Versorgung des Patienten und/oder Transport) erbracht worden sein. Seien diese nicht erforderlich gewesen, werde trotz Ausrücken des Rettungswagens keine Gebühr erhoben. Dieses Verfahren zeige, dass nicht die Entscheidung des Leitstellendisponenten oder die Eingabe der Alarmierungsstichworte, sondern ausschließlich die situationsabhängige Einschätzung der Einsatzkräfte vor Ort festlege, ob ein Notfall im Sinne des Rettungsdienstgesetzes vorliege.
Der Beigeladene hat keinen Antrag gestellt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Streitakte des Gerichts Bezug genommen, die vorgelegen hat und Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen ist.

Entscheidungsgründe:
I. Soweit die Beteiligten hinsichtlich des Auskunftsbegehrens übereinstimmend den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, war aus Gründen der Klarstellung eine entsprechende (Teil-) Erledigung des Verfahrens zu tenorieren.
II. Im Übrigen ist die Klage erfolglos.
1. Die Klage ist mit dem Hauptantrag zwar zulässig, insbesondere ist sie als allgemeine Leistungsklage statthaft, weil die Kläger eine Verurteilung des Beklagten zu einem schlichten Verwaltungshandeln – der Rückzahlung von geleisteten Rettungsdienstgebühren – begehren. Das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis ist ebenfalls gegeben, weil den von den Klägern gezahlten Rettungsdienstgebühren keine Gebührenbescheide zu Grunde lagen, deren vorherige Aufhebung (im Wege der Anfechtungsklage) erforderlich gewesen wäre. Die Kläger haben die streitigen Rettungsdienstgebühren auf die von dem Beklagten erstellten Sammelrechnungen hin geleistet, die keine verbindlichen Regelungen und damit Verwaltungsakte im Sinne von § 35 Satz 1 VwVfG darstellen, sondern nur tatsächliches Verwaltungshandeln in Form einer schlichten Abrechnung (vgl. ebenso zur Gebührenrechnung einer Stadtwerke GmbH VGH Mannheim, Urteil vom 15. Oktober 2009 - 2 S 1457/09 - Juris).
Nach der gesetzlichen Definition in § 35 Satz 1 VwVfG ist Verwaltungsakt jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Eine behördliche Maßnahme stellt nur dann eine Regelung mit unmittelbarer Rechtswirkung nach außen dar, wenn sie darauf gerichtet ist, eine verbindliche Rechtsfolge zu setzen, d.h. wenn Rechte des Betroffenen unmittelbar begründet, geändert, aufgehoben, mit bindender Wirkung festgestellt oder verneint werden. Daran fehlt es hier. Die Sammelabrechnungen haben keinen Regelungscharakter, sondern erkennbar nur die Funktion, erbrachte Feuerwehrleistungen abzurechnen. Hierfür sprechen bereits der Wortlaut als auch die äußere Form der Sammelrechnungen. Diese bestehen aus einer reinen Datenansammlung, ohne dass etwa Begriffe wie „Verwaltungsakt“, „Verfügung“, „Bescheid“ o.ä. verwendet werden. Darüber hinaus enthalten die Sammelabrechnungen weder eine Rechtsmittelbelehrung noch auch nur andeutungsweise einen öffentlich-rechtlichen („hoheitlichen“) Leistungsgrund (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1987 - 8 C 21.86 - Juris Rdnr. 8). Schließlich spricht auch der objektive Erklärungswert gegen die Eigenschaft der Sammelrechnungen als Verwaltungsakte. Nach dem insoweit maßgeblichen objektiven Empfängerhorizont (§§ 133, 157 BGB analog) hat der Beklagte nach den Gesamtumständen mit den Sammelrechnungen nur schlichte Abrechnungen vorgenommen und keine verbindliche Regelung getroffen. Denn Grundlage der Sammelrechnungen und deren Bezahlung ist die zwischen den Beteiligten geschlossene (Verwaltungs-) Vereinbarung zwischen der AOK Berlin sowie den Krankenkassenverbänden und dem Land Berlin vom 7. Juli 1992, die die entsprechende (im Wesentlichen gleichlautende) erste Verwaltungsvereinbarung vom 20. Dezember 1982 abgelöst hat. §§ 3 und 4 dieser Verwaltungsvereinbarung verwenden eindeutig auf eine bloße Abrechnung hinweisende Begriffe bzw. Formulierungen wie „Abrechnung“, „Abrechnungsvordruck“, „Abrechnungsverfahren“, „Verwendungszweck beschränkt sich ausschließlich auf Abrechnungsverfahren“ und „Forderung“. Weitere Vorschriften der Verwaltungsvereinbarung weichen ebenfalls eindeutig von dem Verfahren bei Verwaltungsakten ab. So weicht die Regelung in § 5 der Verwaltungsvereinbarung, wonach die „Forderungen zurückgewiesen werden können“ und „bei Zurückweisung eine Bearbeitungsfrist von maximal acht Wochen“ gilt, von der Monatsfrist bei Widersprüchen gegen Verwaltungsakte ab. Ebenso weicht § 4 Abs. 2 der Verwaltungsvereinbarung, wonach die „Forderung innerhalb von drei Monaten nach Eingang des Abrechnungsvordruckes von der Krankenkasse beglichen wird“, von der Verfahrensweise bei Gebührenbescheiden ab. Die Beteiligten dürften dies selbst jahrzehntelang so gesehen, weil nicht ersichtlich ist, dass jedenfalls bis zur 25. Verordnung zur Änderung der Feuerwehrbenutzungsgebührenordnung vom 30. Juni 2003 je „förmliche“ Verfahren (Bescheid, Widerspruch, Widerspruchsbescheid) durchgeführt worden sind. Auch wenn die Kläger in der Folge dieser Änderung stets Widerspruch gegen die Sammelrechnungen erhoben haben, haben sie dies nur hilfsweise getan und sind weiter davon ausgegangen, dass die Sammelrechnungen keine Verwaltungsakte sind (vgl. etwa das Schreiben der Arbeitsgemeinschaft der Krankenkassenverbände vom 12. November 2003 an den Innensenator, Anlage 5 der Klagebegründung zu VG 21 K 1.09). Zwar ist der Beklagte dem entgegengetreten, jedoch überzeugt sein Vorbringen aus den oben genannten Gründen nicht. Auch die vom Beklagten in Bezug genommene Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 24. Januar 1992 - 3 C 33.86 - (Juris Rdnr. 131) rechtfertigt keine andere Beurteilung. Danach dürfen durch Vertrag begründete Pflichten grundsätzlich nicht durch den Erlass von Verwaltungsakten durchgesetzt werden, sofern nicht eine besondere gesetzliche Grundlage gegeben ist. § 3 GebBG – den der Beklagte als eine solche gesetzliche Grundlage ansieht – regelt aber nur, dass Benutzungsgebühren „erhoben“ werden, nicht aber ob im Wege eines Verwaltungsaktes oder im Wege einer formlosen Abrechnung. § 12 Abs. 1 GebBG, wonach Gebühren „formlos angefordert werden können“, lässt eine solche formlose Anforderung ausdrücklich zu. Mit der Verwendung des Begriffs der „formlosen Anforderung“ in § 12 Abs. 1 GebBG ist auch kein formloser „Bescheid“ im Sinne eines Verwaltungsaktes gemeint, wie schon eine systematische Auslegung der Vorschrift ergibt. Aus diesem Grund überzeugt auch nicht die Auffassung der 38. Kammer des Verwaltungsgerichts mit Urteilen vom 10. Dezember 2008 - VG 38 A 36.08 und 39.08 - (UA S. 6), die sich für die Annahme, die Sammelabrechnungen seien Verwaltungsakte, auf § 12 Abs. 1 GebBG stützt.
Ohne dass es darauf noch ankommt, besteht schließlich auch keine Notwendigkeit für eine Bescheiderteilung, wenn ohnehin ein unmittelbarer Zahlungsanspruch des Leistungserbringers, hier der Berliner Feuerwehr, gegen die Krankenkassen besteht, wie es die (ständige) Rechtsprechung des Bundessozialgerichts zu Zahlungsklagen von Leistungserbringern (Krankenhaus) gegen die Krankenkassen ist (vgl. BSG, Urteile vom 20. November 2008 – B 3 KN 4/08 KR R - und vom 17. Mai 2000 - B 3 KR 33/99 R - jeweils Juris).
2. Die Klage ist mit dem Hauptantrag jedoch unbegründet. Die Kläger haben keinen Anspruch auf die begehrte Rückzahlung der streitigen Rettungsdienstgebühren. Als Anspruchsgrundlage hierfür kommt nur der öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch in Betracht. Dieser setzt voraus, dass zu Lasten des Anspruchsberechtigten eine Vermögensverschiebung eingetreten ist, für die ein Rechtsgrund fehlt oder später weggefallen ist. Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor.
Die Kläger haben dem Beklagten zwar (u.a.) Rettungsdienstgebühren für rund streitige 19.100 Abrechnungsfälle aus der Zeit von Januar 2006 bis April 2010 gezahlt, hierfür besteht jedoch ein Rechtsgrund, nämlich § 1 Satz 1 der Verwaltungsvereinbarung zwischen der AOK Berlin sowie den Krankenkassenverbänden und dem Land Berlin vom 7. Juli 1992.
Die Vereinbarung ist weiterhin gültig, da sie von keinem der Vertragspartner gekündigt worden ist, und die Voraussetzungen der genannten Vorschrift liegen für die streitigen Abrechnungsfälle vor. Nach § 1 Satz 1 der Vereinbarung „übernehmen die Krankenkassen die von der Berliner Feuerwehr für den Notfallrettungsdienst nach Maßgabe der Feuerwehrbenutzungsgebührenordnung zu erhebenden Feuerwehrgebühren in voller Höhe für die Anspruchsberechtigten“.
a. Die Verweisung auf die Feuerwehrbenutzungsgebührenordnung ist dynamisch, bezieht sich also auf die im jeweiligen Abrechnungsfall geltende Fassung der Feuerwehrbenutzungsgebührenordnung. Dies ergibt sich schon eindeutig aus dem nicht auf eine bestimmte Fassung bezogenen Wortlaut. Dies folgt aber auch aus der Entstehungsgeschichte, weil die Beteiligten von Anfang an die jeweils aktuelle Fassung der Feuerwehrbenutzungsgebührenordnung zur Grundlage der Abrechnung genommen haben. Dass die Beteiligten seit dem Inkrafttreten der 24. Verordnung zur Änderung der Feuerwehrbenutzungsgebührenordnung vom 19. November 1997 und der 25. Verordnung zur Änderung der Feuerwehrbenutzungsgebührenordnung vom 30. Juni 2003 über die Gebührenhöhe streiten und die Kläger diese Gebühren nur „unter Vorbehalt“ zahlen, vermag die in der Verwaltungsvereinbarung vereinbarte dynamische Verweisung nicht zu ändern. Dafür dass die Beteiligten eine dynamische Verweisung vereinbart haben, spricht auch, dass die Vereinbarung mit einer Frist von drei Monaten kündbar ist, die Kläger also stets die Möglichkeit hatten und haben, die Vereinbarung zu kündigen oder auf eine Änderung hinzuwirken, falls sie mit der sich aus der Feuerwehrbenutzungsgebührenordnung ergebenden Gebührenhöhe nicht einverstanden sind.
b. Nach § 2 Nr. 1 der Feuerwehrbenutzungsgebührenordnung – FwBenGebO – sind gebührenpflichtig Tätigkeiten im Rettungsdienst (§ 2 des Rettungsdienstgesetzes). Nach dem Gebührenverzeichnis B 1.1 in der seit dem 3. Juli 2003 geltenden Fassung (GVBl. 2003, S. 242) wird für „Tätigkeiten im Rettungsdienst (§ 2 des Rettungsdienstgesetzes) innerhalb Berlins (auch bei ungerechtfertigten Alarmierungen) durch Einsatz eines Rettungswagens zur Versorgung und/oder zum Transport von Notfallpatienten“ eine Gebühr in Höhe von 281,43 € je Person erhoben.
Voraussetzungen für eine „nach Maßgabe der Feuerwehrbenutzungsgebührenordnung zu erhebende Feuerwehrgebühr“ sind also 1. eine Notfallrettung bzw. die Rettung eines Notfallpatienten, 2. der Einsatz eines Rettungstransportwagens zur Versorgung und/oder zum Transport und 3. die Heranziehung zu der vorgesehenen Gebührenhöhe. Diese Voraussetzungen waren für die hier streitigen Abrechnungsfälle erfüllt.
(1) Die streitigen Abrechnungsfälle betrafen die Notfallrettung bzw. die Rettung von Notfallpatienten. Nach der in der Feuerwehrbenutzungsgebührenordnung in Bezug genommenen Legaldefinition des § 2 Abs. 2 Satz 2 des Gesetzes über den Rettungsdienst für das Land Berlin (Rettungsdienstgesetz – RDG) vom 8. Juli 1993 (GVBl. S. 313), zuletzt geändert mit Gesetz vom 24. Juni 2004 (GVBl. S. 257), sind Notfallpatienten solche Personen, die sich in einem lebensbedrohlichem Zustand befinden oder als Notfallpatienten verlegt werden müssen – was bei den streitigen Abrechnungsfällen nicht der Fall war – sowie Personen, „bei denen schwere gesundheitliche Schäden zu befürchten sind, wenn sie nicht umgehend geeignete medizinische Hilfe erhalten“ – nur dies steht hier im Hinblick auf sogenannte Zeitnotfälle im Streit.
(a) Maßgeblicher Zeitpunkt für diese Beurteilung ist nicht der Zeitpunkt der Entscheidung der Leitstelle der Feuerwehr, sondern der Zeitpunkt der Entscheidung der Feuerwehreinsatzkräfte vor Ort. Denn die Gebührenpflicht knüpft an eine tatsächliche erfolgte Versorgung und/oder Transport an, was eine entsprechende Entscheidung vor Ort voraussetzt.
Dies belegt schon die Tarifstelle B 1.2, die ausdrücklich unterschiedliche Gebühren bestimmt, je nachdem ob nur ein bloßer Transport oder auch eine (Mit-) Behandlung erfolgt. Mit der Tarifstelle B 1.1 ebenso wie auch bei den Tarifstellen B 1.3 ff. werden beide Tatbestände (Versorgung und/oder Transport) lediglich pauschalisierend zusammengefasst.
Dies bestätigt ferner die gebührenrechtliche Einordnung von Fehleinsätzen, die grundsätzlich nicht gebührenpflichtig sind. Ob es sich um einen Fehleinsatz bzw. Fehlalarmierung handelt, setzt naturgemäß eine entsprechende Entscheidung vor Ort voraus, dass Notfallrettungsmaßnahmen nicht erforderlich sind. Dass Fehleinsätze entgegen der Ansicht der Kläger und der 38. Kammer mit den genannten Entscheidungen vom 10. Dezember 2008 (UA S. 9) grundsätzlich nicht gebührenpflichtig (und vom Beklagten unstreitig auch noch nie in Rechnung gestellt worden) sind, ergibt sich aus Wortlaut, Entstehungsgeschichte, systematischem Zusammenhang sowie Sinn und Zweck der relevanten Vorschriften der Feuerwehrbenutzungsgebührenordnung. Bereits der Begriff „ungerechtfertigte Alarmierungen“ – der derzeit noch als Gebührentatbestand in § 2 Nr. 5 FwBenGebO aufgeführt und in der Gegenstandsbeschreibung der Tarifstelle B.1 des Gebührenverzeichnisses „B“ verwendet wird – deutet darauf hin, dass Fehleinsätze nur dann gebührenpflichtig sind, wenn die Alarmierung schon aus der Sicht des „Alarmierers“, also des Anrufers nicht gerechtfertigt ist und damit eine vorsätzlich grundlose (missbräuchliche) Alarmierung vorliegt. Dies bestätigt auch die Entstehungsgeschichte. Bereits die allererste Fassung der Feuerwehrbenutzungsgebührenordnung vom 7. Januar 1970 (GVBl. S. 2086) bestimmte das „ungerechtfertigte Alarmieren“ der Feuerwehr als gebührenpflichtig und sah hierfür eine eigene, vom tatsächlich erfolgten Rettungstransport gesonderte Gebühr vor. Denn (nur) für den tatsächlich erfolgten Rettungstransport wurde eine Festgebühr erhoben, während für sonstige Einsätze, wie etwa das ungerechtfertigte Alarmieren, die Gebühr nach dem jeweiligen Einsatz von Personal und Fahrzeug sowie der aufgewendeten Zeit zu berechnen war. In der Verordnungsbegründung hieß es ausdrücklich, dass die im Jahresdurchschnitt (seinerzeit) über 1.500 Mal - in etwa die Zahl der auch heute missbräuchlichen Alarmierungen - ausgelösten unberechtigten Alarmierungen eine Benutzung von Feuerwehreinrichtungen darstellten und gegenüber den berechtigten Alarmierungen auch eine besondere Inanspruchnahme der aus § 1 des Feuerwehrgesetzes folgenden Verpflichtung der Feuerwehr begründeten, wobei die der Gebührenpflicht unterliegenden Täter allerdings nur etwa in ca. 200 Fällen im Jahr ermittelt werden könnten (vgl. Senatsvorlage Nr. 3014/70 vom 2. Juli 1970, S. 4 der Begründung). Mit der 14. Verordnung zur Änderung der Feuerwehrbenutzungsgebührenordnung vom 18. Mai 1988 (GVBl. S. 835) wurde im Gebührenverzeichnis erstmals eine eigene Tarifstelle und damit erneut eine vom tatsächlich erfolgten Rettungstransport gesonderte Gebühr für das ungerechtfertigte Alarmieren der Feuerwehr als Festgebühr (Tarifstelle 5) eingeführt. Nach der Verordnungsbegründung war die Einführung der eigenen Tarifstelle bedingt durch den zugleich erfolgten Wegfall der Tarifstellen für den Einsatz von Fahrzeugen und sollte zudem eine bessere Übersicht geben als die bisherige Berechnung der Gebühren nach dem jeweiligen Einsatz von Personal und Fahrzeug sowie der aufgewendeten Zeit (vgl. S. 10 der Begründung). Mit der 16. Verordnung zur Änderung der Feuerwehrbenutzungsgebührenordnung vom 18. Juli 1989 (GVBl. S. 1467) wurde die eigene Tarifstelle für ungerechtfertigtes Alarmieren der Feuerwehr in die bereits bestehende Tarifstelle für Rettungsdiensteinsätze „integriert“, indem der Gegenstand der Tarifstelle 1 des Gebührenverzeichnisses um den Klammerzusatz „(auch bei ungerechtfertigter Alarmierung)“ erweitert wurde. Mit der 25. Verordnung zur Änderung der Feuerwehrbenutzungsgebührenordnung vom 30. Juni 2003 (GVBl. S. 242) wurde die Überschrift des Gebührenverzeichnisses in „Gebührenverzeichnis ‚B‘ – Besondere Benutzungen“ geändert und entsprechend (u.a.) die Tarifstelle 1 in B.1 umbenannt. Mit der 26. Verordnung zur Änderung der Feuerwehrbenutzungsgebührenordnung vom 12. Juli 2004 (GVBl. S. 286) wurde die Gebührenerhebung in eine solche für die „besondere Benutzung“ von Feuerwehreinrichtungen und -leistungen nach dem Gebührenverzeichnis „B“ (§ 1 Abs. 1 und § 2) sowie in eine solche für „kostenersatzpflichtige Alarmierung und kostenersatzpflichtige Inanspruchnahme“ von Feuerwehrleistungen nach dem neu eingeführten Gebührenverzeichnis „K“ (§ 1 Abs. 2 und § 3) aufgeteilt. Ferner wurde als Gebührentatbestand unter anderem (als § 3 Nr. 1) eingefügt „vorsätzlich grundlose Alarmierungen (§ 17 Abs. 1 Nr. 1 Buchstabe a des Feuerwehrgesetzes)“, die nach dem Gebührenverzeichnis „K“ zu berechnen waren und zwar mangels Sonderregelung nach den „Tarifsätzen Einzelabrechnungen“ nach dem jeweiligen Einsatz von Personal und Fahrzeug sowie der aufgewendeten Zeit (Tarifstellen K 9 bis K 11). Die nunmehr in einem gesonderten Gebührentatbestand (§ 1 Abs. 2 und § 3) und in einem gesonderten Gebührenverzeichnis („K“) getroffene Regelung für vorsätzlich grundlose Alarmierungen wäre aber überflüssig gewesen, wenn bereits jede Fehlalarmierung bzw. jeder Fehleinsatz von dem bislang in § 1 Abs. 1 und § 2 Nr. 1 sowie im Gebührenverzeichnis „B“ geregelte Gebührentatbestand „ungerechtfertigte Alarmierungen“ erfasst worden wäre. Es kann auch nicht die Absicht des Verordnungsgebers gewesen sein, nur vorsätzlich grundlose (missbräuchliche) Alarmierungen neu bzw. gesondert zu regeln und sonstige, also „fahrlässige“ oder gar „schuldlose“ ungerechtfertigte Alarmierungen weiter gebührenpflichtig zu lassen. Denn dann würden diese Alarmierungen höhere Gebühren (dieselbe Pauschalgebühr wie für einen tatsächlichen erfolgten Einsatz) nach sich ziehen als vorsätzlich grundlose (missbräuchliche) Fehlalarmierungen, die nur nach Sach- und Personalaufwand berechnet werden. Dies wäre ein eindeutiger Verstoß gegen Art. 3 GG. Schließlich spricht auch die mit der 26. Änderungsverordnung neu eingefügte Regelung in § 1 Abs. 2 – „Für die kostenersatzpflichtige Alarmierung und … werden Benutzungsgebühren nach … Gebührenverzeichnis K erhoben“ (Unterstreichung durch das Gericht) – dafür, dass andere als in § 3 bzw. dem Gebührenverzeichnis „K“ geregelte Alarmierungen eben nicht kostenersatzpflichtig sind. Eine vorsätzlich grundlose (missbräuchliche) Alarmierung ist bei dieser Sachlage nichts anderes als eine ungerechtfertigte Alarmierung im bisherigen Sinne und umgekehrt. Der Verordnungsgeber hat offensichtlich versäumt, die Gebührenordnung im Hinblick auf den nunmehr gesondert geregelten Gebührentatbestand für kostenersatzpflichtige Alarmierungen zu „bereinigen“ und den überflüssig gewordenen Klammer-Zusatz in der Tarifstelle B.1 „(auch bei ungerechtfertigten Alarmierungen)“ sowie § 2 Nr. 5 FwBenGebO zu streichen. Für die zuvor dargelegte Auslegung spricht letztlich auch die ansonsten bestehende Gefahr, dass eine „gutgläubige“ Alarmierung der Feuerwehr aus Furcht vor eventuellen Kosten unterbleibt (so auch schon die Dienstanweisung der Feuerwehr vom 27. Juli 1998, Anlage 1, S. 2 zum Begriff der „ungerechtfertigten Alarmierung“ mit dem Fazit, dass Alarmierungen, die in gutem Glauben geschehen, grundsätzlich gebührenfrei sind).
Die Auslegung der Feuerwehrbenutzungsgebührenordnung dahingehend, dass Fehleinsätze (mit Ausnahme von vorsätzlich grundlosen Alarmierungen bzw. gleichbedeutend ungerechtfertigten Alarmierungen) nicht gebührenpflichtig sind, verstößt auch nicht – wie die Kläger in anderen Verfahren geltend gemacht haben – gegen höherrangiges Recht, insbesondere das Gesetz über Gebühren und Beiträge oder gegen das Rettungsdienstgesetz. Eine zwingende Gebührenpflichtigkeit von Fehleinsätzen ist diesen Gesetzen nicht zu entnehmen. Vielmehr bestätigt § 20 RDG die von der Kammer vertretene Auslegung. Danach werden für „Einsätze und ungerechtfertigte Alarmierungen der Berliner Feuerwehr … Gebühren … erhoben“. Dies zeigt zum einen, dass der Begriff „Einsätze“ nicht, wie die Kläger meinen, unabhängig davon gebührenpflichtig sind, ob es zu Versorgung und/oder Transport gekommen ist. Zum anderen ergibt sich aus der Gesetzesbegründung zur Neufassung dieser Vorschrift mit dem Ersten Gesetz zur Änderung des Rettungsdienstgesetzes vom 24. Juni 2004 (GVBl. S. 257), dass der Begriff „ungerechtfertigte Alarmierungen“ so zu verstehen ist, wie er schon bislang nach der Feuerwehrbenutzungsgebührenordnung zu verstehen war, also nur die missbräuchlichen Alarmierungen erfasst. Denn danach sollte in § 20 RDG allein zur Klarstellung die in § 2 Nr. 5 der Feuerwehrbenutzungsgebührenordnung enthaltene Regelung über die Gebührenpflichtigkeit von ungerechtfertigten Alarmierungen zu Rettungsdiensteinsätzen übernommen werden (Abg.-Drs. 15/2074, S. 12). Das Gesetz über Gebühren und Beiträge regelt zwar in § 9 Abs. 2, dass die Pflicht zur Zahlung von Benutzungsgebühren mit dem Beginn der Benutzung oder Leistung entsteht, die Kläger verkennen dabei aber, dass mit Leistung nur die Leistung gemeint ist, die nach § 8 Abs. 1 in der Gebührenordnung als gebührenpflichtige Leistung bzw. Amtshandlung bestimmt ist. Die Feuerwehrbenutzungsgebührenordnung bestimmt aber als gebührenpflichtige Handlung bzw. Leistung nur tatsächlich erfolgte Behandlung und/oder Transport oder eine missbräuchliche Alarmierung. Im Übrigen weisen die Kläger selbst darauf hin, dass nach dem Gesetz über Gebühren und Beiträge ein Gebührenverzicht für besondere Fälle zulässig ist (§ 8 Abs. 1 und 4), was im Hinblick auf die oben bereits erwähnte bestehende Gefahr, dass eine „gutgläubige“ Alarmierung der Feuerwehr aus Furcht vor eventuellen Kosten unterbleibt, angenommen werden kann.
Dass es auf den Zeitpunkt der Entscheidung der Einsatzkräfte vor Ort ankommt, ergibt sich auch aus Sinn und Zweck des § 2 Abs. 2 RDG. Denn der nach dieser Legaldefinition relevante konkrete – lebensbedrohlich oder zu schweren gesundheitlichen Schäden führende – Zustand, in dem sich der Patient befindet, kann letztlich nur vor Ort festgestellt werden. Hiermit korrespondiert die Regelung in § 5 Abs. 2 Satz 2 RDG, mit der der Gesetzgeber nach der Gesetzesbegründung ausdrücklich Krankentransporte durch die Berliner Feuerwehr ermöglichen wollte, bei denen die Berliner Feuerwehr vor Ort feststellt, dass es sich entgegen der ursprünglichen Disponierung der Leitstelle nicht um einen Notfallrettungseinsatz handelt, sondern lediglich ein Krankentransport notwendig ist (vgl. Abg.-Drs. 15/2074 S. 10 zu § 5).
(b) Im maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung der Einsatzkräfte vor Ort lagen in den streitigen Abrechnungsfällen Notfälle vor, handelte es sich also um zu transportierende bzw. zu versorgende Notfallpatienten. Dies folgt aus den jeweils (vor Ort) getroffenen und mit den Rettungsdiensteinsatzbögen protokollierten Entscheidungen bzw. Maßnahmen der Feuerwehrbediensteten zur Notfallrettung. § 5 Abs. 1 Satz 2 der Verwaltungsvereinbarung bestimmt insoweit ausdrücklich, „die situationsbedingte Entscheidung des Feuerwehrbediensteten ist nicht in Zweifel zu ziehen.“ Dies haben die Kläger mit Schriftsatz vom 21. April 2011 (S. 4 oben) nochmals bekräftigt, weil sie danach die situationsbedingten Entscheidungen der Feuerwehrbeamten, d.h. auch die Festlegung von Einsatzgründen, in keiner Weise in Frage stellen. § 5 Abs. 1 Satz 2 der Verwaltungsvereinbarung kann nach der systematischen Stellung – insbesondere zu Satz 1, wonach die Krankenkasse die Forderung der Feuerwehr zurückweisen kann, wenn nach ihrer Meinung bei einzelnen Einsätzen der Notfallrettung ein krankheits- oder unfallbedingter Notfall nicht vorgelegen hat – sowie nach Sinn und Zweck nur dahingehend verstanden werden, dass die Entscheidung der Feuerwehrbeamten vor Ort, Maßnahmen zur Notfallrettung zu ergreifen, das Vorliegen eines gebührenrelevanten Notfalls beweist. Denn die Frage, ob ein Notfall vorliegt und deswegen eine Behandlung und/oder ein Transport erforderlich ist, hängt von einer medizinischen ad-hoc-Beurteilung (mit einer prognostischen Einschätzung des weiteren Gesundheitsverlaufs) ab, die naturgemäß später schwer bzw. nur aufwändig zu überprüfen ist. Eine solche (Über-) Prüfung in jedem Einzelfall – pro Jahr gehen die Abrechnungsfälle in die Hunderttausend – wollten die Beteiligten der Verwaltungsvereinbarung offensichtlich vermeiden und die „sachnäheren“ Feuerwehrbediensteten als „Beweismittel“ akzeptieren. Vor diesem Hintergrund verkennen die Kläger, dass mit der Verwaltungsvereinbarung nicht ein Gebührentatbestand außerhalb des Rettungsdienstgesetzes bzw. der Feuerwehrbenutzungsgebührenordnung geschaffen, sondern allein die Subsumtion des gesetzlich bzw. im Wege der Verordnung bestimmten Gebührentatbestandes erleichtert wurde. Nach § 2 Abs. 3 der Verwaltungsvereinbarung hatten sich die Krankenkassen allein vorbehalten, ärztliche Notwendigkeitsbescheinigungen einzuholen, was für den hier streitigen Zeitraum aber unstreitig nicht erfolgt ist. Die Kläger haben auch nicht etwa einen Gegenbeweis erbracht, weil ihre Einwände gegen die Praxis der Leitstelle der Feuerwehr, insbesondere die von den Klägern kritisierten Leitstellenstichwörter unerheblich sind, denn es kommt, wie oben ausgeführt, auf die Entscheidung der Einsatzkräfte vor Ort an.
(2) Den streitigen Abrechnungen lag unstreitig der Einsatz von Rettungstransportwagen zur Versorgung und/oder zum Transport eines bei den Kläger Versicherten zu Grunde.
(3) Den Sammelabrechnungen beruhten schließlich auch auf der sich aus der Feuerwehrbenutzungsgebührenordnung ergebenden Gebühr bzw. Gebührenhöhe - 281,43 € je Abrechnungsfall -. Entgegen der Ansicht der Kläger und der 38. Kammer mit den genannten Entscheidungen vom 10. Dezember 2008 (UA S. 8) ist es den Klägern verwehrt, sich auf eine fehlerhafte Gebührenhöhe zu berufen. Mit § 1 Satz 1 der Verwaltungsvereinbarung haben sich die Kläger verpflichtet, die nach Maßgabe der Feuerwehrbenutzungsgebührenordnung zu erhebenden Feuerwehrgebühren in voller Höhe zu übernehmen. Bereits der Wortlaut lässt nur die Auslegung zu, dass diejenigen Gebühren zu zahlen sind, die nach der Feuerwehrbenutzungsgebührenordnung, insbesondere dem Gebührenverzeichnis vorgesehen sind. Auch wenn die Beteiligten der Verwaltungsvereinbarung seinerzeit darüber gestritten haben sollten, wie mit der Eigenbeteiligung der Versicherten von (seinerzeit) 5 DM umzugehen ist, hat dies keinen - allein auf diesen Punkt beschränkenden - Eingang in die Vereinbarung gefunden. Zudem haben die Beteiligten dies selbst so gehandhabt, weil Grundlage der Abrechnungen stets die jeweils aktuelle sich aus der Feuerwehrbenutzungsgebührenordnung bzw. dem Gebührenverzeichnis ergebende Gebühr(enhöhe) war, die seit 1970 mehrfach geändert worden ist, ohne dass jeweils eine Anpassung der Verwaltungsvereinbarung erfolgt ist oder für nötig befunden worden wäre. Erst mit der Neufestsetzung der Gebühr für den Einsatz eines Notfallrettungswagens im Jahr 2003 begann ein Streit über die Höhe der Gebühr, der aber nicht zu einer Kündigung der Verwaltungsvereinbarung geführt hat.
2. Über den Hilfsantrag brauchte nicht entschieden zu werden, da dieser nur für den Fall gestellt worden ist, dass die Kammer die Sammelrechnungen als Verwaltungsakte qualifiziert hätte.
Die Berufung war wegen grundsätzlicher Bedeutung zuzulassen.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO und hinsichtlich des übereinstimmend für erledigten Teils jedenfalls aus § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO, weil die Kosten des Verfahrens insoweit, selbst wenn sie der Beklagte zu tragen hätte, nicht ins Gewicht fallen. Die Entscheidung über die Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 VwGO, § 709 ZPO.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird gemäß §§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes für das Verfahren bis zur übereinstimmenden teilweisen Erledigungserklärung auf 5.378.343 € und für das Verfahren danach auf 5.373.343 € festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 133, 157 BGB
§ 3 GebBG
§ 20 RDG
§ 709 ZPO
§ 35 Satz 1 VwVfG
§ 12 Abs. 1 GebBG
§ 2 Nr. 5 FwBenGebO
§ 1 des Feuerwehrgesetzes
§ 2 Abs. 2 RDG
§ 5 Abs. 2 Satz 2 RDG
§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO
§ 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 2 Nr. 1 der Feuerwehrbenutzungsgebührenordnung
§ 2 des Rettungsdienstgesetzes
§ 17 Abs. 1 Nr. 1 Buchstabe a des Feuerwehrgesetzes
§ 2 Nr. 5 der Feuerwehrbenutzungsgebührenordnung
§ 8 Abs. 1 in der Gebührenordnung
§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes
Art. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: 2 S 1457/09
8 C 21.86
21 K 1.09
3 C 33.86
38 A 36.08
B 3 KN 4/08 K
B 3 KR 33/99 R