Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-03-29, Aktenzeichen 16 A 518/19
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2023:0329.16A518.19.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger war im Jahr 1994 sowie von 2005 bis 2021 Mitglied des Deutschen Bundestags. Mit seinem mit der Berufung weiterverfolgten Klagebegehren sucht er um Auskunft über die beim Bundesamt für Verfassungsschutz (im Folgenden: Bundesamt) zu seiner Person gespeicherten Daten in Sachakten nach.
Mit Antrag vom 12. Februar 2014 begehrte der Kläger Auskunft von dem Bundesamt gemäß § 15 Abs. 1 des Gesetzes über die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder in Angelegenheiten des Verfassungsschutzes und über das Bundesamt für Verfassungsschutz (Bundesverfassungsschutzgesetz – BVerfSchG), wobei sich sein Auskunftsersuchen auf diejenigen Einträge in seine Personenakte, die nach einer vorherigen Auskunft aus dem Jahr 2007 neu in diese aufgenommen worden waren, und auf Einträge in Sachakten erstreckte. Er verwies hierfür auf die weitere Beobachtung von Teilen der Partei M. durch das Bundesamt und seine Eigenschaft als Mitglied der Bundestagsfraktion der Partei.
Das Bundesamt erteilte dem Kläger daraufhin mit Bescheid vom 25. Juni 2014 Auskunft über die in seiner Personenakte zwischenzeitlich gespeicherten weiteren Informationen, verweigerte hinsichtlich einer nicht mit Zielrichtung auf den Kläger erhobenen Information mit Blick auf ihre Geheimhaltungsbedürftigkeit die Auskunft und führte hinsichtlich der Einträge in Sachakten aus, dass ein Auskunftsanspruch nicht bestehe, da insoweit keine Speicherungen im Nachrichtendienstlichen Informationssystem (NADIS) existierten. Im Übrigen komme die beantragte Auskunft aufgrund des für die Bearbeitung des Ersuchens erforderlichen unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwands sowie einer zu begegnenden Ausforschungsgefahr auch nicht im Wege des Ermessens in Betracht.
Den hiergegen erhobenen Widerspruch des Klägers wies das Bundesamt mit Widerspruchsbescheid vom 1. Dezember 2014 zurück.
Der Kläger hat am 18. Dezember 2014 Klage erhoben, zu deren Begründung er im Wesentlichen ausgeführt hat: Soweit die Beklagte versuche, den Umfang des Auskunftsanspruchs nach § 15 Abs. 1 BVerfSchG unter Bezugnahme auf die Datenbank NADIS dahingehend zu beschränken, dass nur dort vorhandene Fundstellen einen Auskunftsanspruch begründeten, sei es damit der organisatorischen Gestaltungsbefugnis des Bundesamts überantwortet, wieweit der materielle Auskunftsanspruch eines betroffenen Bürgers reiche. Das Bundesamt dürfe die Auskunft nur aus den in § 15 Abs. 2 und 3 BVerfSchG aufgeführten Gründen verweigern. Organisationsbefugnisse der Behörde fielen nicht hierunter. Die im November 2015 in Kraft getretene Neuregelung des § 15 Abs. 1 BVerfSchG sei verfassungskonform dahingehend auszulegen, dass einem Antragsteller jedenfalls dann umfassende Auskunft über seine in Sachakten gespeicherten Daten erteilt werden müsse, wenn die Behörde – wie vorliegend – über ihn im NADIS gespeicherte Daten vorhalte und der Antragsteller die Sachakten, auf die sich das Auskunftsbegehren beziehe, genau bezeichne.
Der Kläger hat beantragt,
1. die Beklagte unter teilweiser Aufhebung des Bescheids des Bundesamts für Verfassungsschutz vom 25. Juni 2014 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 1. Dezember 2014 zu verpflichten, ihm Auskunft über die vom Bundesamt für Verfassungsschutz betreffend seine Person in Sachakten zu der Partei M. und ihren Vorgänger- und Unterorganisationen auf Papier oder digital gespeicherten Daten zu erteilen, soweit dies noch nicht geschehen ist, und zwar auch über solche Daten, bezüglich derer das Bundesamt für Verfassungsschutz keine Verknüpfung mit seiner Person mittels NADIS erstellt hat,
2. auszusprechen, dass die Beiziehung eines Rechtsanwalts für das Verwaltungsvorverfahren notwendig war.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Ergänzend zu den Ausführungen des Bundesamts in den angegriffenen Bescheiden hat die Beklagte vornehmlich geltend gemacht: Nach der Neuregelung des § 15 Abs. 1 BVerfSchG erstrecke sich der hierin geregelte Auskunftsanspruch nur auf diejenigen personenbezogenen Daten in Akten (einschließlich Sachakten), die über eine NADIS-Speicherung auffindbar seien. Die Regelung des § 15 Abs. 1 Satz 2 BVerfSchG nehme die Daten aus Sachakten ohne NADIS-Referenz nicht nur vom Anspruch auf Auskunftserteilung nach § 15 Abs. 1 Satz 1 BVerfSchG aus, sondern verbiete auch ihre Beauskunftung im Ermessenswege. Jedenfalls sei der Ermessensanspruch wegen der in § 15 Abs. 1 Satz 2 BVerfSchG enthaltenen Wertung des Gesetzgebers in Bezug auf den zu leistenden Verwaltungsaufwand aber in dem Sinne vorstrukturiert, dass eine Auskunft zu Daten in Sachakten, die nicht im NADIS ausgewiesen seien, nur in atypischen Fällen in Betracht komme. Anhaltspunkte für das Vorliegen eines atypischen Sonderfalls seien nicht ersichtlich.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 20. Dezember 2018 abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Ein Anspruch auf weitere Auskunft über die vom Bundesamt betreffend die Person des Klägers in Sachakten zu der Partei M. und ihren Vorgänger- und Unterorganisationen gespeicherten Daten ergebe sich nicht aus § 15 Abs. 1 BVerfSchG. Die Regelung des § 15 Abs. 1 Satz 2 BVerfSchG betreffe nur Daten, die über eine NADIS-Speicherung auffindbar seien. Die Person des Klägers betreffende Speicherungen, die über eine Verknüpfung im NADIS auffindbar seien, bestünden nicht.
Der Kläger habe auch keinen Anspruch auf Erteilung der begehrten Auskunft im Ermessenswege. Die in § 15 Abs. 1 Satz 2 BVerfSchG enthaltene Wertung des Gesetzgebers strukturiere den Ermessensanspruch in dem Sinne vor, dass– soweit kein Nachweis im NADIS existiere – der Verwaltungspraktikabilität bzw. der Vermeidung von unverhältnismäßigem Verwaltungsaufwand sowie der Begegnung einer Ausforschungsgefahr regelmäßig Vorrang vor dem Auskunftsinteresse des Antragstellers einzuräumen sei. Anhaltspunkte dafür, dass bei dem Kläger ein Ausnahmefall vorliege, seien nicht ersichtlich. Sie ergäben sich auch nicht aus seiner Stellung als Bundestagsabgeordneter.
Der Kläger hat am 1. Februar 2019 die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung gegen das ihm am 3. Januar 2019 zugestellte erstinstanzliche Urteil eingelegt, die er wie folgt begründet: Die angefochtene Versagung des Auskunftsanspruchs verletze sein allgemeines Persönlichkeitsrecht sowie sein Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung. Die Regelung in § 15 Abs. 1 BVerfSchG sei Ausfluss dieses Grundrechts und in seinem Lichte auszulegen. Zwar solle er einerseits als Bundestagsabgeordneter der Fraktion M. nicht mehr vom Verfassungsschutz beobachtet werden; andererseits sei er aber zugleich Gründungsmitglied der innerparteilichen Gruppe „T. M. “, die weiterhin der Beobachtung durch den Verfassungsschutz unterliege. Dies lege es nahe, dass politische Erklärungen oder die Beteiligung an Veranstaltungen, zu denen auch die weiterhin unter Beobachtung stehenden Gruppierungen aufriefen, in den zugehörigen Sachakten gespeichert würden. Eine Verknüpfung dieser Daten zu seiner Person im NADIS möge dabei wegen der Sonderregelung für Abgeordnete unterblieben sein. Er könne sich aber nicht darauf verlassen, dass diese Verwaltungspraxis zukünftig nicht aus Gründen geänderter politischer Opportunität eine Änderung erfahre, insbesondere da er inzwischen aus dem Deutschen Bundestag ausgeschieden sei. Eine Auskunft aus Sachakten habe – bei verfassungskonformer Auslegung des § 15 Abs. 1 Satz 2 BVerfSchG – auch dann zu erfolgen, wenn eine umfangreiche Personenakte bereits bestehe und eine NADIS-Verknüpfung von Daten aus Sachakten mit der Person nur wegen des Sonderstatus als Abgeordneter unterbleibe.
Des Weiteren stehe ihm ein Anspruch auf weitere Auskunftserteilung im Ermessenswege zu. Insoweit seien die bereits in der Vergangenheit vorgenommenen Verknüpfungen von gespeicherten Daten zu seiner Person mittels NADIS und die Tatsache, dass er Mitglied des Deutschen Bundestags gewesen sei, sehr wohl zu berücksichtigen. Ohne Auskunftserteilung könne er schließlich auch von seinen Rechtsschutzmöglichkeiten gegen eine unzulässige Speicherung von Daten zu seiner Person mit dem Ziel der Einstellung ihrer Erhebung und Speicherung sowie ihrer Vernichtung keinen Gebrauch machen.
Eine Suche nach Fundstellen zu seiner Person sei entgegen den Ausführungen des Bundesamts auch ohne unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand möglich. Es liege an diesem, sein Aktensystem entsprechend zu organisieren, etwa indem PDF-Dokumente durch nachträgliches Umwandeln mithilfe einer entsprechenden Software durchsuchbar gemacht würden. Es sei nicht glaubhaft, dass das Bundesamt mit „derart vorsintflutlicher Technik“ wie dargestellt ausgestattet sei. Ferner werde mit Nichtwissen bestritten, dass bei der Suche mit seinem – des Klägers – Namen nicht auch das Dokument angezeigt werde, das den Namen enthalte. Selbst wenn es bei den zu seinem Namen gefundenen Treffern technisch nicht möglich sein solle, dass der Name in dem Dokument farblich markiert werde, um das Auffinden zu erleichtern – was schon nicht glaubhaft sei –, sei auch das Lesen der Dokumente zumutbar, da dieses Voraussetzung für die Erteilung der Auskunft sei. Der vom Bundesamt benannte Zeitaufwand für das Lesen der Dokumente und die Erstellung der Auskunft werde bestritten und sei deutlich überhöht dargestellt. Eine Unmöglichkeit, eine präzise Einschätzung abzugeben, könne nicht zu seinen – des Klägers – Lasten gehen. Selbiges gelte, soweit es das Bundesamt bislang versäumt habe, die Papierakte zu der Partei M. digital zu erfassen.
Der Kläger beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 20. Dezember 2018 zu ändern und die Beklagte unter teilweiser Aufhebung des Bescheids des Bundesamts für Verfassungsschutz vom 25. Juni 2014 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 1. Dezember 2014 zu verpflichten, ihm Auskunft über die vom Bundesamt für Verfassungsschutz betreffend seine Person in Sachakten zu der Partei M. und ihren Vorgänger- und Unterorganisationen auf Papier oder digital gespeicherten Akten zu erteilen, soweit dies noch nicht geschehen ist, und zwar auch über solche Daten, bezüglich derer das Bundesamt für Verfassungsschutz keine Verknüpfung mit seiner Person mittels NADIS erstellt hat,
hilfsweise,
die Beklagte unter teilweiser Aufhebung des Bescheids des Bundesamts für Verfassungsschutz vom 25. Juni 2014 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 1. Dezember 2014 zu verpflichten, den Antrag vom 12. Februar 2014, ihm Auskunft über die über seine Person in der Sachakte M. einschließlich Vorgänger- und Unterorganisationen auf Papier oder digital gespeicherten Akten zu erteilen, soweit es noch nicht geschehen ist, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen,
und führt ergänzend zu ihrem bisherigen Vorbringen im Wesentlichen an: Die These des Klägers, wenn wenigstens ein Datum über eine NADIS-Speicherung auffindbar (gewesen) sei, müsse ihm Auskunft über alle in Sachakten gespeicherten personenbezogenen Daten erteilt werden, sei schon mit dem Wortlaut, der Entstehungsgeschichte sowie mit dem Sinn und Zweck des § 15 Abs. 1 Satz 2 BVerfSchG unvereinbar. Der Kläger könne sich auch nicht auf seinen Status als Bundestagsabgeordneter berufen. Auch für Abgeordnete greife diese Regelung.
Das Verwaltungsgericht habe zu Recht auch das Bestehen eines Anspruchs auf Erteilung der begehrten Auskunft im Ermessenswege verneint. Mit der begehrten umfassenden Auskunftserteilung sei ein unverhältnismäßiger Verwaltungsaufwand verbunden. Die Sachakte zur Partei M. , vormals M1. .XXX bzw. XXX, sei bis zum Jahr 2007 ganz überwiegend in Papierform geführt worden. Das gelte auch für die daraus hervorgegangenen themenbezogenen Unterakten. Von 2007 bis 2012 sei die Sachakte elektronisch weitergeführt worden. Im Jahr 2012 sei die Beobachtung der Partei eingestellt worden. Die Sachakte sei daraufhin im Hinblick auf die laufenden Klageverfahren gemäß § 13 Abs. 3 Satz 1 i. V. m. § 13 Abs. 3 Satz 4 BVerfSchG in ihrer Verarbeitung eingeschränkt worden und stehe seitdem dem betreffenden Fachbereich nicht mehr für die fachliche Auswertung zur Verfügung. Die von 1990 bis zum Jahr 2007 geführte Papierakte weise allein für die Jahre 2005 und 2006 rund 58.200 Blatt Papier auf; die Vorjahre hätten mindestens einen ähnlichen Umfang. Bei einer Recherche in der elektronischen Akte zur Partei und den Untergliederungen mit dem Namen des Klägers im Sinne einer Buchstabenfolge als Suchkriterium seien insgesamt 289 Dokumente angezeigt worden. Neben diesen Treffern könne es aufgrund technisch bedingter eingeschränkter Durchsuchbarkeit von (insbesondere älteren) Dokumenten auch weitere Dokumente geben, in denen der Name des Klägers enthalten sei. Im Einzelfall könnten PDF-Dokumente, die nicht über einen OCR-Layer verfügten, zwar händisch über eine entsprechende Funktion konvertiert werden; eine flächendeckendere Erhöhung der Recherchierbarkeit wäre aber nur durch eine komplexe und aufwendige Datenmigration bzw. Konvertierung in der Datenbank möglich. Der Zeitaufwand zur Durchsicht der 289 potentiellen Treffer werde – anhand von in der Praxis durch Testen gewonnenen Erfahrungswerten – auf über 141 Stunden geschätzt. Die Recherche des gesuchten Begriffs erfordere den Aufruf sämtlicher Dokumente, die zu einem Aktenstück aufgeführt seien, das den Treffer enthalte. Sofern eine dokumenteninterne Suchfunktion vorhanden sei, könne mithilfe dieser der Suchbegriff in dem jeweiligen Dokument angezeigt werden. Ansonsten müsse das Dokument vollständig gesichtet werden. Die anschließende Aufbereitung der Ergebnisse beanspruche weitere 72,25 Stunden. Hinzu käme die sehr zeitaufwendige Durchsicht der technisch nicht oder nur eingeschränkt durchsuchbaren PDF-Dokumente, zu denen die Recherche mit dem Suchwort „E. “ keine Treffer ergeben habe. Daneben falle der Aufwand für die Durchsicht der von 1990 bis zum Jahr 2007 geführten Papierakte an. Hinsichtlich der nicht im NADIS referenzierten Daten bestehe ein deutlich geringeres Interesse des Betroffenen an der Auskunft, weil diese nicht gezielt auffindbar seien und deshalb die typische Gefahrenlage, der das Recht auf informationelle Selbstbestimmung begegne, kaum gegeben sei. Die nicht über das NADIS auffindbaren Daten in Akten beruhten nicht auf einer gezielten, systematischen Sammlung und Auswertung von Informationen zu dem Kläger, weshalb die Datenspeicherung auch nicht geeignet sei, die kommunikativen Beziehungen zwischen ihm und den Wählern aufgrund einer möglichen Stigmatisierung zu beeinträchtigen. In der Gesamtbetrachtung und Abwägung würde der Prozess der Sichtung und Prüfung der Dokumente ohne NADIS-Speicherung – auch unter Berücksichtigung des Auskunftsinteresses des Klägers – einen unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand verursachen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte, des beigezogenen Verwaltungsvorgangs des Bundesamts, der beigezogenen Verfahrensakte VG Köln 20 K 339/08 nebst Beiakten sowie auf die Sitzungsniederschrift Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung des Klägers bleibt ohne Erfolg, da seine Klage unbegründet ist.
Soweit der Kläger über die in dem Bescheid vom 25. Juni 2014 erfolgten Mitteilungen hinaus Auskunft über die zu seiner Person gespeicherten Daten in Sachakten zu der Partei M. und ihren Vorgänger- und Unterorganisationen begehrt, ist die auf eine entsprechende Verpflichtung der Beklagten gerichtete Klage nach § 42 Abs. 1 Alt. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) zulässig, aber unbegründet. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Auskunftserteilung, da die ablehnende Entscheidung des Bundesamts vom 25. Juni 2014 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 1. Dezember 2014 insoweit rechtmäßig ist und den Kläger nicht in seinen Rechten verletzt (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO, s. I.). Er hat auch keinen Anspruch auf die hilfsweise begehrte Verpflichtung der Beklagten auf Neubescheidung seines Auskunftsantrags (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO, s. II.).
I. Dem Kläger steht kein Anspruch aus § 15 Abs. 1 BVerfSchG in der Fassung des Gesetzes vom 17. November 2015 (BGBl. I S. 1938), zuletzt geändert durch die elfte Zuständigkeitsanpassungsverordnung vom 19. Juni 2020 (BGBl. I S. 1328), auf weitere Auskunft über zu seiner Person beim Bundesamt gespeicherte Daten in den Sachakten zu der Partei M. und ihren Vorgänger- und Unterorganisationen zu.
Für das Verpflichtungsbegehren des Klägers ist die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung des erkennenden Gerichts maßgeblich.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 31. Juli 2019 - 16 A 1009/14 -, juris, Rn. 24 ff. m. w. N.
Die Voraussetzungen des § 15 Abs. 1 Satz 2 BVerfSchG für die von dem Kläger begehrte weitergehende Auskunftserteilung liegen nicht vor.
Nach § 15 Abs. 1 Sätze 1 und 2 BVerfSchG erteilt das Bundesamt dem Betroffenen über zu seiner Person gespeicherte Daten auf Antrag unentgeltlich Auskunft, soweit er hierzu auf einen konkreten Sachverhalt hinweist und ein besonderes Interesse an einer Auskunft darlegt. Zu personenbezogenen Daten in (Personen- wie Sach-)Akten erstreckt sich die Auskunft auf alle Daten, die über eine Speicherung gemäß § 10 Abs. 1 BVerfSchG, also im NADIS, auffindbar sind.
Vgl. BT-Drs. 18/4654, S. 31; OVG NRW, Urteil vom 31. Juli 2019 - 16 A 1009/14 -, juris, Rn. 32.
Nach Auskunft des Bundesamts existieren jedoch keine nach dem Vorstehenden allein maßgeblichen Speicherungen im NADIS, die auf Daten des Klägers in Sachakten verweisen.
Soweit der Kläger dagegen einwendet, dass es damit der organisatorischen Gestaltungsbefugnis des Bundesamts überantwortet sei, wieweit der materielle Auskunftsanspruch eines betroffenen Bürgers reiche, er mithin befürchtet, dass das Bundesamt den Auskunftsanspruch mittels des von ihm gewählten Ordnungssystems eigenmächtig einschränken könnte, dringt er hiermit nicht durch. Ein entsprechendes Vorgehen des Bundesamts steht ohne dahingehende, hier indes nicht ersichtliche Anhaltspunkte nicht zu befürchten. Denn soweit es eine Information nicht zu einer Personenakte, sondern ohne Eintrag im NADIS zu einer Sachakte nimmt, schließt es damit nicht nur gemäß § 15 Abs. 1 Satz 2 BVerfSchG den Auskunftsanspruch des Betroffenen aus, sondern erschwert zugleich auch in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht erheblich seine eigene Zugriffsmöglichkeit.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. März 2010 - 6 A 2.09 -, juris, Rn. 33 (zu einem Auskunftsanspruch gegenüber dem Bundesnachrichtendienst); OVG NRW, Urteil vom 31. Juli 2019 - 16 A 1009/14 -, juris, Rn. 50.
Die Annahme des Klägers, eine Verknüpfung von Daten zu seiner Person im NADIS sei mit Blick auf seine Stellung als Abgeordneter der Bundestagsfraktion der Partei M. unterblieben, rechtfertigt – auch bei Wahrunterstellung – keine andere Bewertung seines Auskunftsanspruchs nach § 15 Abs. 1 BVerfSchG. Denn es ist grundsätzlich ohne Bedeutung, aus welchem Grund eine Referenz im NADIS nicht gesetzt wurde. Der Gesetzgeber hat ohne weitere Differenzierung eindeutig zwischen den Daten einer Person mit und solchen ohne Speicherung im NADIS unterschieden und nur an erstere den Auskunftsanspruch des § 15 Abs. 1 BVerfSchG geknüpft, dessen Erfüllung gerade aufgrund der Speicherung keinen unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand erfordert.
Vgl. BT-Drs. 18/4654, S. 31.
Vor diesem Hintergrund geht auch der in diesem Zusammenhang vorgebrachte Einwand des Klägers, die Zusammenstellung von Daten aus Akten zu Personenmehrheiten, die – im Gegensatz zu den Bundestagsabgeordneten der Fraktion M. – unter Beobachtung des Verfassungsschutzes stünden, sei ohne bedeutenden Verwaltungsaufwand möglich, ins Leere, da die Regelung des § 15 Abs. 1 BVerfSchG eine – hier indes fehlende – NADIS-Speicherung als maßgebliche Voraussetzung für die Auskunftserteilung bestimmt.
Im Hinblick auf die Regelung des § 15 Abs. 1 Satz 2 BVerfSchG streiten auch keine verfassungsrechtlichen Gründe für den Kläger. Durchgreifende allgemeine Bedenken gegen die Verfassungsmäßigkeit des § 15 Abs. 1 Satz 2 BVerfSchG bestehen nicht.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 31. Juli 2019 - 16 A 1009/14 -, juris, Rn. 35 ff. m. w. N., und vom 11. November 2021 - 16 A 1676/16 -, juris, Rn. 70 ff.
Die Norm des § 15 Abs. 1 Satz 2 BVerfSchG ist – anders als der Kläger meint – auch nicht verfassungskonform dahingehend auszulegen, dass eine Auskunft aus Sachakten zu erfolgen hat, wenn eine umfangreiche Personenakte bereits besteht und eine NADIS-Verknüpfung von Daten aus Sachakten mit der Person ggf. nur wegen des Sonderstatus als Abgeordneter unterbleibt. Weder sprechen der Gesetzeswortlaut oder Sinn und Zweck des § 15 Abs. 1 Satz 2 BVerfSchG, einen unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand zu vermeiden, für eine solche Auslegung noch finden sich dazu Anhaltspunkte in der Gesetzesbegründung.
Ein Anspruch des Klägers auf weitere Auskunft über zu seiner Person beim Bundesamt gespeicherte Daten in Sachakten folgt auch nicht aus seinem Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über sein Auskunftsbegehren (siehe hierzu sogleich). Es ist nichts dafür ersichtlich, dass das insoweit bestehende Ermessen des Bundesamts dahingehend reduziert wäre, dass die Erteilung der von dem Kläger begehrten Auskunft die einzig rechtmäßige Entscheidung wäre.
II. Der Kläger hat auch keinen Anspruch auf Neubescheidung seines Antrags vom 12. Februar 2014 auf Auskunft über die zu seiner Person gespeicherten Daten in Sachakten zu der Partei M. und ihren Vorgänger- und Unterorganisationen. Die Ablehnung der im Ermessen des Bundesamts stehenden Erteilung der beantragten Auskunft ist im maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung rechtmäßig; das Bundesamt hat sein Ermessen rechtsfehlerfrei ausgeübt (§ 114 Satz 1 VwGO).
Grundlage eines solchen Anspruchs ist der aus Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland (Grundgesetz – GG) hergeleitete und gewohnheitsrechtlich anerkannte Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über ein Auskunftsbegehren. Der Ermessensanspruch besteht unabhängig von den Voraussetzungen des § 15 Abs. 1 BVerfSchG. Er erfasst grundsätzlich alle gespeicherten personenbezogenen Daten, ohne dass es auf die Gründe und die Umstände der Erhebung und den Ort der Speicherung ankommt. Das Bundesamt muss das Ermessen regelmäßig dergestalt ausüben, dass es das Für und Wider einer Auskunftserteilung fallbezogen abwägt. Hierfür muss es die gegen eine Auskunft sprechenden Belange mit dem ihnen zukommenden Gewicht unter Berücksichtigung der gesetzlichen Wertungen dem grundrechtlich geschützten Auskunftsinteresse des Antragstellers gegenüberstellen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. Oktober 2000 ‑ 1 BvR 586/90, 1 BvR 673/90 -, juris, Rn. 6; BVerwG, Urteil vom 24. Januar 2018 - 6 A 8.16 -, juris, Rn. 13, 29, und Beschluss vom 28. Juli 2020 - 6 B 61.19 -, juris, Rn. 9 m. w. N.
Die Ermessensausübung des Bundesamts ist dabei weder durch die Einfügung des § 15 Abs. 1 Satz 2 BVerfSchG generell ausgeschlossen worden noch im Sinne einer Auskunftsverweigerung vorgezeichnet, wenn der gesetzliche Auskunftsanspruch in Bezug auf personenbezogene Daten in Sachakten mangels Fundstelle im NADIS nicht besteht.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 28. Juli 2020 - 6 B 61.19 -, juris, Rn. 14 ff.; OVG NRW, Urteile vom 31. Juli 2019 - 16 A 1009/14 -, juris, Rn. 53, 58 ff., und vom 11. November 2021 - 16 A 1676/16 -, juris, Rn. 151 ff.
Das ihm eingeräumte Ermessen hat das Bundesamt in rechtlich nicht zu beanstandender Weise dahingehend ausgeübt, die von dem Kläger begehrte Auskunft nicht zu erteilen. Das Bundesamt hat die Entscheidung ermessensfehlerfrei selbständig tragend darauf gestützt, dass der mit einer Auskunft verbundene Verwaltungsaufwand im Fall des Klägers unverhältnismäßig ist. Darauf, ob das Bundesamt der Auskunftserteilung auch die Gefahr der Ausforschung entgegenhalten konnte, kommt es demnach nicht an.
Das Bundesamt kann die Auskunft über nicht im NADIS aufgenommene personenbezogene Daten ermessensfehlerfrei ablehnen, wenn es die Notwendigkeit eines aufwändigen, aber wenig erfolgversprechenden Verwaltungsaufwands darlegt. Die Ablehnung setzt allerdings eine fallbezogene Abwägung mit der Bedeutung des Auskunftsinteresses voraus. Insoweit lassen sich keine verallgemeinerungsfähigen Rechtssätze aufstellen. Eine Ablehnung des Auskunftsersuchens wird insbesondere in Betracht kommen, wenn der Betroffene ohne weitere Begründung Auskunft über sämtliche personenbezogene Daten beantragt und keine Personenakte geführt wird. Grenzt er das Auskunftsbegehren ein oder weist er ein besonderes Interesse an der Auskunft im Sinne von § 15 Abs. 1 Satz 1 BVerfSchG nach, können sich die Anforderungen an den zu betreibenden Aufwand erhöhen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 28. Juli 2020 - 6 B 61.19 -, juris, Rn. 18.
Dabei ist nicht davon auszugehen, dass die behördeninterne Suche nach personenbezogenen Daten ohne Fundstelle im NADIS typischerweise mit einem übermäßigen Aufwand verbunden wäre. Vielmehr hängt der Umfang der notwendigen Recherchen entscheidend davon ab, ob die Betroffenen ihr Auskunftsersuchen auf den gesamten Aktenbestand erstrecken oder – wie hier – auf bestimmte Akten begrenzen. Der Suchaufwand kann sich ferner bei elektronisch geführten Akten reduzieren.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 28. Juli 2020 - 6 B 61.19 -, juris, Rn. 17.
Der im konkreten Fall erforderliche Verwaltungsaufwand ist (ggf. im Wege der Abschätzung) zu ermitteln. Bei elektronisch geführten Akten bedarf es zumindest der Ermittlung, wie viele Aktenstücke bei einer Recherche mit dem Namen des Betroffenen in elektronisch gespeicherten Dateien auffindbar sind. Denn aus der Anzahl der Aktenstücke, die für eine Auskunft einzeln gesichtet, geprüft und aufbereitet werden müssten, ergibt sich ein gewichtiger Anhaltspunkt für den vom Bundesamt für eine Auskunftserteilung zu betreibenden Verwaltungsaufwand. Nur aufgrund einer ordnungsgemäßen Abschätzung des zu erwartenden Verwaltungsaufwands im Einzelfall kann die Behörde eine rechtmäßige Ermessensentscheidung darüber treffen, ob dieser Aufwand sich gemessen an dem Informationsinteresse des Auskunftbegehrenden als verhältnismäßig oder unverhältnismäßig darstellt.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 31. Juli 2019 - 16 A 1009/14 -, juris, Rn. 80.
Diesen Anforderungen genügen die Ermessenserwägungen des Bundesamts in seinen Bescheiden vom 25. Juni 2014 und 1. Dezember 2014, die es mit seinen Ausführungen in den Schriftsätzen vom 7. Dezember 2021 und 23. März 2023 sowie mit den Erläuterungen im Termin zur mündlichen Verhandlung vor dem Senat in den Grenzen des § 114 Satz 2 VwGO ordnungsgemäß ergänzt hat. Es hat Angaben dazu gemacht, mit welchem Aufwand bei einer Auskunftserteilung im Hinblick auf die Sachakten zu der Partei M. und ihren Vorgänger- und Unterorganisationen durch eine Suche in den elektronisch sowie den in Papierform geführten Akten ungefähr zu rechnen wäre. Insoweit hat es zur Abschätzung des konkret im Fall des Klägers erforderlichen Verwaltungsaufwands angeführt, dass eine Dokumentensuche mit dem Schlagwort bzw. der Buchstabenabfolge „E. “ in den elektronisch geführten und durchsuchbaren Akten zur Partei und den Untergliederungen ab dem Jahr 2007 vorgenommen worden sei, bei der 289 Aktenstücke angezeigt worden seien. Die Ergebnisliste weise – so die weitere Erläuterung in der mündlichen Verhandlung – nur die einzelnen Aktenstücke aus, ohne dass zugleich erkennbar wäre, in welchem Dokument bzw. welchen Dokumenten des Aktenstücks der potentielle Treffer zu finden sei. Der Zeitaufwand zu ihrer Durchsicht belaufe sich nach Schätzung des Bundesamts auf über 141 Stunden. Hierbei seien Durchschnittswerte zugrunde gelegt worden, die durch das Testen in der Praxis ermittelt worden seien. Der Zeitaufwand resultiere daraus, dass die Überprüfung der angezeigten potentiellen Treffer die weitere Recherche des gesuchten Begriffs erfordere, für die sämtliche Dokumente, die zu dem Aktenstück aufgeführt seien, aufzurufen seien. Sofern eine dokumenteninterne Suchfunktion vorhanden sei, könne mithilfe dieser der Suchbegriff dann in dem jeweiligen Dokument angezeigt werden. Ansonsten müsse das Dokument vollständig gesichtet werden. Die in den jeweiligen Dokumenten gefundenen Treffer hinsichtlich des Suchbegriffs seien sodann mit der Identität des Klägers abzugleichen. Sofern dieser Abgleich zu einem Treffer führe, habe eine Prüfung zu erfolgen, wie oft und in welchen Kontexten der Kläger Erwähnung finde und ob eine Auskunft erteilt werden könne. Für die Aufbereitung der Ergebnisse zwecks Auskunftserteilung seien weitere 72,25 Stunden zu veranschlagen.
Das Bundesamt weist in seinen Ausführungen zudem darauf hin, dass es sich bei den angegebenen 289 potentiellen Treffern in den elektronisch geführten Akten nicht um ein vollständiges Suchergebnis handeln müsse, weil nicht alle elektronisch geführten Akten entsprechend durchsuchbar seien. Dies könne etwa darauf zurückzuführen sein, dass insbesondere ältere Dokumente über keine OCR-Texterkennung verfügten, die Scan-Qualität nicht ausreichend sei oder die Dokumente von Dritten stammten, die keinen OCR-Layer angebracht hätten oder deren OCR-Layer aus Gründen der IT-Sicherheit entfernt worden sei. Wie viele PDF-Dokumente über eine suchfähige OCR-Texterkennung verfügten, könne nur durch eine von Beschäftigten vorzunehmende Sichtung der Dateieigenschaften nach Öffnen der Dokumente beurteilt werden. Alle elektronisch gespeicherten Dokumente, die nicht suchfähig gespeichert worden seien oder in denen die elektronische Suchfähigkeit technisch bedingt eingeschränkt oder unzuverlässig sei, müssten einzeln durchgesehen werden.
Der nicht auf elektronische Dokumente beschränkte Antrag erfordere des Weiteren die Durchsicht der Dokumente in den in Papier geführten Akten. Der Aufwand für die Prüfung der Papierakten, die von 1990 bis zum Jahr 2007 zu der Partei M. bzw. Die Linkspartei.PDS bzw. PDS geführt worden seien, umfasse allein für die Jahre 2005 und 2006 die Durchsicht von rund 58.200 Blatt Papier. Die Vorjahre wiesen mindestens einen ähnlichen Umfang auf.
Es ist nicht zu erkennen, dass das Bundesamt bei seinen Ermessenserwägungen insofern von einem unzutreffenden Sachverhalt ausgegangen ist. Soweit der Kläger die Darlegungen der Beklagten ohne Anhaltspunkte für andere Geschehensabläufe bzw. eine tatsächlich andere Sachverhaltslage bestreitet, vermag dies keine Zweifel an den vorstehenden Ausführungen des Bundesamts zu begründen.
Die Einwände des Klägers, es sei nicht glaubhaft, dass das Bundesamt mit „derart vorsintflutlicher Technik“ wie dargestellt ausgestattet sei, zudem sei es mit nur geringem Aufwand möglich, Dokumente mit einer entsprechenden Software nachträglich einzuscannen, um sie durchsuchbar zu machen, führen zu keinem anderen Ergebnis. Die Darstellung des Bundesamts zu den tatsächlichen Gegebenheiten, insbesondere dazu, dass nicht alle gespeicherten Dokumente elektronisch durchsuchbar sind, das Anbringen eines OCR-Layers zur Erzeugung durchsuchbarer Dokumente zwar im Einzelfall händisch, flächendeckend aber nur durch eine komplexe und aufwendige Datenmigration bzw. Konvertierung in der Datenbank möglich ist, erscheint auch vor dem Hintergrund der von dem Bundesamt dargestellten geringen Bedeutung älterer Dokumente für seine gegenwärtige Aufgabenerfüllung plausibel. Der Kläger kann eine bestimmte Ausgestaltung des Aktensystems des Bundesamts zwecks Auskunftserteilung nicht beanspruchen. Dies folgt insbesondere nicht aus dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG. Auch wenn mit dem daraus abgeleiteten Anspruch auf eine ermessensfehlerfreie Entscheidung einhergehen sollte, dass sich das Bundesamt als auskunftspflichtige Behörde auf die Aufbereitung und Sichtung der Akten einstellen muss, folgt daraus nicht, dass es für einen insbesondere alten Aktenbestand, der jedenfalls in Teilen schon nicht mehr für seine primäre Aufgabenerfüllung (vgl. § 3 BVerfSchG) benötigt wird, ein für die Auskunftserteilung optimiertes Aktensystem vorzuhalten hätte. Es ist insbesondere nicht ersichtlich, dass das Bundesamt durch die Aktengestaltung und -verwaltung sein Organisationsermessen dergestalt überschritten hätte, dass dadurch der Auskunftsanspruch unzulässig eingeschränkt wird.
Es ist des Weiteren nicht zu erkennen, dass der von dem Bundesamt angeführte Verwaltungsaufwand im Hinblick auf den angenommenen Zeitaufwand deutlich zu hoch eingeschätzt wurde, etwa weil mit der Suche nach dem Namen unmittelbar auch das Dokument angezeigt werde, dieser auch farblich hervorgehoben sei oder Dokumente durch die Bediensteten tatsächlich schneller gelesen bzw. gesichtet werden könnten. Insbesondere aufgrund der Erläuterungen des Bundesamts in dem Termin zur mündlichen Verhandlung ist der Senat zu der Überzeugung gelangt, dass die einzelnen Arbeitsschritte und die dafür veranschlagten Zeitangaben plausibel und nachvollziehbar sind. Das Abstellen auf Durchschnittswerte, denen Erfahrungswerte aus der Praxis zugrunde liegen, begegnet im Rahmen der Abschätzung des Aufwands zur Erteilung einer Auskunft keinen Bedenken.
Es ist ferner nicht zu beanstanden, dass das Bundesamt den dargestellten Verwaltungsaufwand als unverhältnismäßig angesehen hat. Im Hinblick auf das Interesse des Klägers an der begehrten Auskunft, das dem vorstehend angeführten Verwaltungsaufwand gegenübersteht, hat es berücksichtigt, dass er Bundestagsabgeordneter ist bzw. war. Das Bundesamt hat aber zugleich auch angenommen, dass die Datenspeicherung nicht geeignet ist, die kommunikativen Beziehungen zwischen dem Kläger und den Wählern aufgrund einer möglichen Stigmatisierung zu beeinträchtigen, da die nicht über NADIS auffindbaren Daten in Akten nicht auf einer gezielten, systematischen Sammlung und Auswertung von Informationen zu dem Kläger beruhten. Zudem hat das Bundesamt in die Abwägung eingestellt, dass es die nicht im NADIS nachgewiesenen personenbezogenen Daten des Klägers als für seine Arbeit in Bezug auf seine Person nicht erheblich erachtet habe, da diese ansonsten auch im NADIS zu speichern gewesen wären, und die Sachakte zu der Partei M. nach Einstellung der Beobachtung der Partei im Hinblick auf die laufenden Klageverfahren gemäß § 13 Abs. 3 Satz 1 i. V. m. § 13 Abs. 3 Satz 4 BVerfSchG in ihrer Verarbeitung eingeschränkt worden sei und seitdem dem betreffenden Fachbereich nicht mehr für die fachliche Auswertung zur Verfügung stehe.
Dass diese Erwägungen ermessensfehlerhaft sind, ist auch unter Berücksichtigung des Vorbringens des Klägers und mit Blick auf die (grundrechtliche) Bedeutung der von ihm geltend gemachten Auskunftsinteressen nicht ersichtlich. Hinsichtlich der von ihm angeführten Stigmatisierung im demokratischen Willensbildungsprozess infolge einer Beobachtung durch den Verfassungsschutz ist zu berücksichtigen, dass der Kläger im maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung des erkennenden Gerichts nicht mehr Mitglied des Deutschen Bundestags ist, mithin ein Eingriff in sein freies Mandat nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG nicht zu befürchten steht. Soweit der Kläger darauf verweist, er könne sich nicht darauf verlassen, dass die Verwaltungspraxis der Einstellung der Beobachtung von Abgeordneten der Partei M. zukünftig nicht aus Gründen geänderter politischer Opportunität eine erneute Änderung erfahre, insbesondere da er inzwischen aus dem Deutschen Bundestag ausgeschieden sei, macht er einen rein spekulativen Umstand geltend, dessen Relevanz für die in Rede stehende Ermessensentscheidung des Bundesamts im für die Entscheidung maßgeblichen Zeitpunkt weder aufgezeigt noch sonst ersichtlich ist.
Das Bundesamt musste sich auch nicht eingehender mit dem von dem Kläger angesprochenen Umstand befassen, dass die Auskunft Voraussetzung dafür ist, dass er etwa die Berichtigung oder Verarbeitungseinschränkung von Daten beantragen kann. Denn dieser Umstand ist dem geltend gemachten Auskunftsanspruch immanent.
Vgl. zu § 15 Abs. 1 BVerfSchG als Voraussetzung zur Geltendmachung weiterer Rechte: OVG NRW, Urteil vom 11. November 2021 - 16 A 1676/16 -, juris, Rn. 128 f. m. w. N.
Dass der Kläger nicht die Kenntnis aller nicht über NADIS auffindbaren Daten in Sachakten benötigt, um sich gegen eine „unzulässige Beobachtung“ zu wenden, hat das Bundesamt zudem berücksichtigt.
Umstände, die den dargestellten Verwaltungsaufwand wegen des Auskunftsinteresses des Klägers als (noch) verhältnismäßig erscheinen ließen, sind auch sonst nicht ersichtlich.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Dem auch im Berufungsverfahren gestellten Antrag des Klägers, die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren nach § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO für notwendig zu erklären, war nicht zu entsprechen. Zum einen ist für eine solche Entscheidung des Kostenfestsetzungsverfahrens ausschließlich das Gericht erster Instanz zuständig. Zum anderen fehlt dem Antrag auch das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis, da der Kläger nach dem Vorstehenden schon keinen Kostenerstattungsanspruch dem Grunde nach hat.
Vgl. Neumann/Schaks, in: Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, 5. Aufl. 2018, § 162 Rn. 115 und 118 unter Verweis auf BVerwG, Urteil vom 15. November 2007 - 2 C 29.06 -, juris.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2 und 1 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 10, § 711 Sätze 1 und 2, § 709 Satz 2 der Zivilprozessordnung (ZPO).
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 3 BVerfSchG
§ 15 Abs. 1 BVerfSchG
§ 15 Abs. 2 und 3 BVerfSchG
§ 15 Abs. 1 BVerfSchG
§ 15 Abs. 1 Satz 2 BVerfSchG
§ 15 Abs. 1 Satz 1 BVerfSchG
§ 15 Abs. 1 Satz 2 BVerfSchG
§ 15 Abs. 1 Satz 2 BVerfSchG
§ 15 Abs. 1 Satz 2 BVerfSchG
§ 13 Abs. 3 Satz 4 BVerfSchG
§ 42 Abs. 1 Alt. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 10 Abs. 1 BVerfSchG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 15 Abs. 1 BVerfSchG
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 167 Abs. 2 und 1 VwGO
§ 709 Satz 2 der Zivilprozessordnung
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 1 Abs. 1 GG
Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: 20 K 339/08
16 A 1009/14
6 A 2.09
16 A 1676/16
1 BvR 586/90
1 BvR 673/90
6 A 8.16
6 B 61.19
2 C 29.06