Verwaltungsgericht Stuttgart (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2012-12-05, Aktenzeichen 7 K 3985/12

Tenor:
Die Anträge werden abgelehnt.
Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 5.000,-- EUR festgesetzt.

Tatbestand:
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Die Antragsteller gehören dem Gemeinderat der Antragsgegnerin an. Der Gemeinderat der Antragsgegnerin beschloss in seiner Sitzung am 22.11.2012 die von der Antragsgegnerin der Landesbank Baden-Württemberg (LBBW) gewährten stillen Einlagen im Gesamtbetrag von bis zu 422.288.929,85 EUR bzw. weitere 189.320.000,-- EUR (unter bestimmten Voraussetzungen) in „hartes Kernkapital“ umzuwandeln und beauftragte die Verwaltung, die erforderlichen vertraglichen Regelungen abzuschließen. Nachdem die Antragsteller in der Gemeinderatssitzung am 22.11.2012 erfolglos gegen den Beschlussantrag gestimmt und ebenso erfolglos einen Antrag auf Durchführung eines Bürgerentscheids gestellt haben, kündigen Sie im vorliegenden Eilantrag an, als Bürger ein Bürgerbegehren gemäß § 21 Abs. 3 GemO zu beantragen, darauf hinzuwirken, dass die erforderlichen 20.000 Unterschriften gesammelt werden und innerhalb der Sechs-Wochen-Frist gem. § 21 Abs. 3 Satz 3 GemO einen entsprechenden schriftlichen Antrag einzureichen. Die Antragsteller haben den Text des Bürgerbegehrens („LBBW Bürgerbegehren - kein Millionengeschenk an die LBBW!“), der den Beschluss des Gemeinderats bezeichnet und eine Fragestellung sowie eine Begründung enthält, vorgelegt.
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Die Antragsteller beantragen,
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1. vorläufig festzustellen, dass das von den Antragstellern einzureichende Bürgerbegehren zulässig ist;
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2. der Antragsgegnerin im Wege einer einstweiligen Anordnung gemäß § 123 VwGO aufzugeben, es bei Vermeidung eines Ordnungsgeldes bis zu 250.000 EUR bis zur rechtskräftigen Feststellung der Zulässigkeit des von den Antragstellern einzureichende Bürgerbegehrens zu unterlassen, den Beschluss des Gemeinderats der Landeshauptstadt Stuttgart vom 22.11.2012 - GRDrs 525/2012 - betreffend die Umwandlung der stillen Einlagen der Landeshauptstadt Stuttgart an der LBBW in Kernkapital zu vollziehen.
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Die Antragsgegnerin beantragt,
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den Antrag abzulehnen.
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Wegen der Einzelheiten des Sachverhalts und des Beteiligtenvorbringens wird auf den Inhalt der Gerichtsakten verwiesen. II.
Wegen der Einzelheiten des Sachverhalts und des Beteiligtenvorbringens wird auf den Inhalt der Gerichtsakten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
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1. Der Antrag Ziff. 1, vorläufig festzustellen, dass das von den Antragstellern einzureichende Bürgerbegehren zulässig ist, hat keinen Erfolg.
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Nach der neueren Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts Baden-Württemberg (vgl. Beschluss vom 27.4.2010 - 1 S 2810/09 -, VBlBW 2010, 311), der die Kammer folgt, schließt der Umstand, dass ein Bürgerbegehren nach dem baden-württembergischen Landesrecht keine aufschiebende Wirkung hat (anders die Rechtslage in Bayern, vgl. Art. 18 a Abs. 9 Bayerische GemO), die Stellung eines Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung mit dem Ziel, die Durchführung eines Bürgerbegehrens zu sichern, nicht aus. Zulässig ist eine vorläufige gerichtliche Feststellung, dass das Bürgerbegehren zulässig ist. Die begehrte vorläufige Feststellung der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens kommt jedoch nur dann in Betracht, wenn die Zulässigkeit bereits im einstweiligen Rechtsschutzverfahren mit solcher Wahrscheinlichkeit bejaht werden kann, dass eine gegenteilige Entscheidung im Hauptsacheverfahren praktisch ausgeschlossen werden kann und der mit dem Hauptsacheverfahren verbundene Zeitablauf voraussichtlich eine Erledigung des Bürgerbegehrens zur Folge hätte. Anordnungsgrund und Anordnungsanspruch müssen in einem das übliche Maß der Glaubhaftmachung übersteigenden deutlichen Grad von Offenkundigkeit auf der Hand liegen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 8.4.2011 - 1 S 303/11 -, VBlBW 2011, 388).
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Nach diesen Maßstäben dürfte zwar ein Anordnungsgrund zu bejahen sein, weil die Antragsgegnerin beabsichtigt, den Beschluss ihres Gemeinderats durch Vertragsunterzeichnung am 7.12.2012 zu vollziehen, was Konsequenzen für die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens haben könnte (zur Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens nach Vollzug des angegriffenen Gemeinderatsbeschlusses vgl. Kammerurteil vom 17.7.2009 - 7 K 3229/08 -, Juris).
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Die Antragsteller haben jedoch einen den oben genannten Anforderungen gerecht werdenden Anordnungsanspruch nicht glaubhaft gemacht. Die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens kann nach derzeitigem Sachstand nicht beurteilt werden. Denn es ist aktuell nicht absehbar, ob das von den Antragstellern betriebene Bürgerbegehren die nach § 21 Abs. 3 Satz 5 GemO erforderliche Anzahl von 20.000 Unterstützungsunterschriften erreicht.
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2. Auch der Antrag Ziff. 2 hat keinen Erfolg.
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Mit dem Antrag, der Antragsgegnerin aufzugeben, den Beschluss des Gemeinderats bis zur rechtskräftigen Feststellung der Zulässigkeit des von den Antragstellern einzureichende Bürgerbegehrens nicht zu vollziehen, begehren die Antragsteller vorbeugenden Rechtsschutz. Vorläufiger vorbeugender Rechtsschutz kommt nur ausnahmsweise in Betracht. Eine derartige Ausnahme liegt vor, wenn es dem Rechtsschutzsuchenden nicht zumutbar ist, den Erlass des Verwaltungsaktes bzw. die Rechtsverletzung abzuwarten und sodann Rechtsbehelfe und Rechtsmittel der VwGO (Widerspruch, Anfechtungsklage und Anträge nach §§ 80, 80a) auszuschöpfen. Die Rechtsprechung nimmt dies an, wenn es darum geht, der Schaffung vollendeter, später nicht mehr rückgängig zu machender Tatsachen zuvorzukommen und wenn anders dem Antragsteller eine erhebliche, über Randbereiche hinausgehende Verletzung in seinen Grundrechten droht, die durch eine Entscheidung in der Hauptsache nicht mehr beseitigt werden kann (vgl. Finkelnburg/Dombert/Külpmann, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 6. Auflage, Rnr. 104). Eine einstweilige Anordnung, die auf vorbeugenden Rechtsschutz gerichtet ist, verlangt daher ein qualifiziertes Rechtsschutzinteresse (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 25.11.2003 - 9 S 2526/03 -, VBlBW 2004, 111).
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Für den Antrag Ziff. 2 besteht kein qualifiziertes Rechtsschutzinteresse in diesem Sinne. Die Kammer verkennt nicht, dass der Vollzug des Gemeinderatsbeschlusses vom 22.11.2012 als Schaffung vollendeter, später nicht mehr oder kaum mehr rückgängig zu machender Tatsachen gesehen werden kann. Es ist aber nicht erkennbar, dass damit in Grundrechte der Antragsteller eingegriffen wird. Kommunale Mitwirkungsrechte in Gestalt des Bürgerbegehrens und Bürgerentscheids stehen dem Bürger nach Maßgabe des Landesrechts zu. D. h. der Landesgesetzgeber bestimmt Art, Umfang und Reichweite dieser Mitwirkungsrechte, das zugehörige Verfahren und das Verhältnis der bürgerschaftlichen Mitwirkung zur sonstigen Willensbildung innerhalb der Gemeindeorgane. Der Bürgermeister hat nach § 43 Abs. 1 GemO den mit dem beabsichtigten Bürgerbegehren bekämpften Beschluss des Gemeinderats zu vollziehen. Hieran wird er selbst durch ein zulässiges Bürgerbegehren nicht gehindert (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 6.9.1993 - 1 S 1749/93 -, VBlBW 1994, 100 und vom 27.4.2010 - 1 S 2819/09 -, VBlBW 2010, 311). Dies gilt erst recht, wenn - wie hier - ein Bürgerbegehren lediglich beabsichtigt ist. Die Gemeindeordnung sieht eine aufschiebende Wirkung nicht vor. Bestrebungen, in der Gemeindeordnung Baden-Württemberg eine entsprechende Schutz- bzw. Sperrwirkung wie in anderen Bundesländern vorzusehen (vgl. LT-Drs 13/4263), haben auch in der geänderten Fassung des Gesetzes vom 28.7.2005 (GBl. S. 578 ff.) keinen Niederschlag gefunden.
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Allerdings unterliegen die Gemeindeorgane den Handlungsschranken, die sich aus dem im Staatsrecht entwickelten und auf das Verhältnis der Gemeindeorgane zur Bürgerschaft im Rahmen eines Bürgerbegehrens übertragbaren Grundsatz der Organtreue ergeben. Dieser verpflichtet hier die Gemeindeorgane, sich so gegenüber dem Bürgerbegehren zu verhalten, dass dieses seine gesetzlich eröffnete Entscheidungskompetenz ordnungsgemäß wahrnehmen kann, mit anderen Worten, dass bei der Ausübung der gemeindlichen Kompetenzen von Rechts wegen auf die Willensbildung der Bürgerschaft im Rahmen eines Bürgerbegehrens Rücksicht zu nehmen ist. Ein in diesem Sinne treuwidriges Verhalten eines Gemeindeorgane setzt jedoch voraus, dass dessen Handeln - sei es in der Sache selbst oder hinsichtlich des dafür gewählten Zeitpunkts - bei objektiver Betrachtung nicht durch einen sachlichen Grund gerechtfertigt ist, sondern allein dem Zweck dient, dem Bürgerbegehren die Grundlage zu entziehen und damit eine Willensbildung auf direkt-demokratischem Weg zu verhindern (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschlüsse vom 19.3.2004 - 15 B 522/04 -, NVwZ-RR 2004, 519 und vom 6.12.2007 - 15 B 1744/07 -, DVBl. 2008, 120; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 27.6.2011 - 1 S 1509/11 -, VBlBW 2011, 1035).
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Die zitierten verwaltungsgerichtlichen Entscheidungen zum Grundsatz der Organtreue beziehen sich auf Fallgestaltungen, in denen ein zulässiges Bürgerbegehren bereits vorlag. Ob diese Rechtsprechung auf die hier zu beurteilende Konstellation eines im Entstehen begriffenen Bürgerbegehrens übertragen werden kann, kann offen bleiben. Selbst wenn auch insoweit eine Organtreue der Gemeindeorgane gefordert wird, kann hier schwerlich davon ausgegangen werden, der beabsichtigte Vollzug des Beschlusses des Gemeinderats vom 22.11.2012 diene allein dem Zweck, dem Bürgerbegehren die Grundlage zu entziehen und eine Willensbildung auf direkt-demokratischem Weg zu verhindern. Die Antragsgegnerin hat eine objektive Eilbedürftigkeit der geplanten Erhöhung des Kernkapitals der LBBW und eine sachliche Begründung ihrer Entscheidung nachvollziehbar dargelegt. Danach teilte die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) in einem Schreiben vom 8.6.2012 an die Träger der LBBW mit, die Wandlung stiller Einlagen in Kernkapital müsse bis zum 1.1.2013 vollzogen werden, um die von der europäischen Bankenaufsicht geforderte Kernkapitalquote von 9 % fristgerecht zu erreichen. Zwar hätten die Träger der LBBW rechtliche Möglichkeiten geprüft, stille Einlagen als Kernkapital anzuerkennen. Die BaFin sei diesen Bestrebungen allerdings entgegengetreten und habe darauf hingewiesen, dass bei Fragen der europarechtlich zu beurteilenden Anerkennung von Kernkapital und die zu erwartende Überprüfung durch die europäische Bankenaufsicht keinerlei Zugeständnisse gemacht werden könnten. Unter diesen Umständen dürften objektive Hindernisse bestehen, die Wandlung stiller Einlagen in Kernkapital und damit den Vollzug des Gemeinderatsbeschlusses vom 22.11.2012 bis zur Einreichung eines Bürgerbegehrens und einer Entscheidung über die Zulässigkeit offen zu halten. In Anbetracht der von der BaFin gesetzten Frist und der auf den 7.12.2012 terminierten Hauptversammlung der LBBW, die der geplanten Kapitalerhöhung zustimmen und die damit verbundene Satzungsänderung beschließen soll, erscheint eine Aussetzung des Vollzugs des von den Antragstellers bekämpften Gemeinderatsbeschlusses vom 22.11.2012 bis zur möglichen Einreichung eines Bürgerbegehrens nicht zumutbar. Zwar ist die beabsichtigte Wandlung stiller Einlagen in Kernkapital nicht das einzige Mittel, um die Kernkapitalquote der LBBW auf das geforderte Niveau heraufzusetzen. Der Prozessbevollmächtigte der Antragsteller weist in seinem Schriftsatz vom 4.12.2012 zu Recht darauf hin, dass dieses Ziel auch durch Abbau des Risikokapitals oder durch eine Erhöhung des Kernkapitals der anderen Anteilseigner erreicht werden kann. Dies ändert aber nichts daran, dass eine nach außen verbindliche Entscheidung über die Art und Weise der Kapitalerhöhung der LBBW zwingend vor dem 1.1.2013 zu treffen ist. Diese terminliche Vorgabe kann die Antragsgegnerin nicht beeinflussen. Im Übrigen erfordert die Entwicklung einer Alternative zur beschlossenen Wandlung Absprachen zwischen den Anteilseignern, die in der Kürze der zur Verfügung Zeit wohl nicht mehr zum Abschluss gebracht werden können.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung des Streitwerts aus §§ 63 Abs. 2 Satz 1, 52 Abs. 2 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 63 Abs. 2 Satz 1, 52 Abs. 2 GKG
§ 123 VwGO
§ 21 Abs. 3 GemO
§ 21 Abs. 3 Satz 3 GemO
§ 21 Abs. 3 Satz 5 GemO
§ 43 Abs. 1 GemO
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2004, 519
1 S 2810/09
1 S 303/11
7 K 3229/08
9 S 2526/03
1 S 1749/93
1 S 2819/09
15 B 522/04
15 B 1744/07
1 S 1509/11