Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-06-19, Aktenzeichen 27 A 70.08
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2012:0619.27A70.08.0A

Tenor:
Orientierungssatz
Die KJM hat nach § 17 Abs. 1 Sätze 3 und 4 JMStV ihre Beschlüsse zu begründen, wobei in der Begründung die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen sind. Diese Begründungspflicht trifft auch die durch Prüfausschüsse getroffenen Beschlüsse. Maßgeblich für das Vorliegen eines hinsichtlich der Begründung der Entscheidung verfahrensfehlerfreien Verfahrens nach dem JMStV ist nicht, ob der gegenüber dem Rundfunkveranstalter ergangene Verwaltungsakt der Beklagten begründet worden ist, sondern ob das im Einzelfall nach der Geschäftsordnung entscheidungsbefugte Gremium der KJM – hier der Prüfausschuss – seiner Begründungspflicht nachgekommen ist.(Rn.19)
Der Bescheid der Beklagten vom 30. Januar 2008 in der Gestalt des Ergänzungsbescheides vom 24. November 2009 wird aufgehoben.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Mit der am 5. März 2008 eingegangenen Klage wendet sich die Klägerin gegen den Bescheid der Beklagten vom 30. Januar 2008 und den Ergänzungsbescheid vom 24. November 2009, mit dem die Ausstrahlung der Folge „Vor laufender Kamera" aus der Serie „Cold Case“ am 4. April 2007 um 20:15 Uhr beanstandet und für die Ausstrahlung der Folge eine Sendezeit zwischen 22 - 6:00 Uhr festgesetzt wurde; zudem wurde eine Bearbeitungsgebühr i.H.v.700 € festgesetzt.
Aufgrund einer Zuschauerbeschwerde wurde der Film am 25. Juli 2007 durch die Prüfgruppe der Kommission für Jugendmedienschutz – KJM – geprüft, die in der Ausstrahlung dieser Folge um 20:15 Uhr einen Verstoß gegen § 5 Abs. 1 Jugendmedienschutzstaatsvertrag – JMStV – sah und deshalb eine Beanstandung nebst Sendezeitbeschränkung ab 22:00 Uhr sowie die Einleitung eines Ordnungs-widrigkeitenverfahrens empfahl und diese Empfehlung auch begründete. Auf der Grundlage der Empfehlung der Prüfgruppe hörte die KJM die Klägerin mit Schreiben vom 13. August 2007, in dem die Begründung der Prüfgruppe wiedergegeben wurde, an. Die Klägerin bat daraufhin mit Schriftsatz vom 9. Oktober 2007 um Einstellung des Verfahrens und begründete dies damit, dass in der Ausstrahlung der Folge um 20:15 Uhr kein Verstoß gegen § 5 Abs. 1 JMStV vorläge.
Daraufhin fertigte die Beklagte am 31. Oktober 2007 eine Vorlage für die KJM, in der sie zur gleichen Beschlussempfehlung wie die Prüfgruppe kam und dies in der Bewertung damit begründete, dass der Bewertung der Klägerin nicht gefolgt werden könne, da auch darauf zu achten sei, ob besonders auffällige ("gefährdungsgeneigte") Minderjährige durch die Sendung beeinträchtigt werden könnten, was hier – unter Zitierung bestimmter Textstellen des Filmes – anzunehmen sei. Der Direktor der KJM wies die Sache dem 45. Prüfausschuss Rundfunk – Besetzung: Frau M…, Herr H… und Herr P… – zur Entscheidung im Umlaufverfahren unter Fristsetzung bis zum 19. Dezember 2007 zu. Während die ersten beiden genannten Ausschussmitglieder in ihrer Faxantwort das vorgedruckte Kästchen „Ich stimme der Beschlussvorlage für den Prüfausschuss der zuständigen LMA unter Beachtung der Prüfempfehlung der Prüfgruppe zu“ ohne weitere Ergänzung ankreuzten, notierte Herr P… zusätzlich im auf der Rückseite der Faxantwort enthaltenen Feld "Unabhängig von obiger Entscheidung rege ich an (allgemeine Anmerkung): Cold Case“ Folgendes: „Ich stimme zwar dem Ergebnis der Prüfgruppe zu jedoch nicht deren vorrangiger Begründung. Ich gehe davon aus, dass Episoden wie die versuchte Vergewaltigung für jüngere der Altersgruppe der 12 bis 16-Jährigen ängstigend und emotional überfordernd sein können. Der Film ist jedoch so deutlich auf Ausdeuten der Motive der Beteiligten am Massaker und auf die Empathie für die Grenzgänger zwischen Opfern und Tätern ausgerichtet, dass eine Desensibilisierung für Gewalthandlungen oder eine Stärkung von Ansichten, Gewaltanwendung sein ein erfolgreiches Mittel zur Lösung von Konflikten und eigenen Problemen, auszuschließen ist".
Daraufhin erließ der Beklagte auf Aufforderung der KJM den angefochtenen Bescheid vom 30. Januar 2008, in dem zur Begründung der Entscheidung im Wesentlichen die Begründung der „Vorlage für KJM“ vom 31. Oktober 2007 wiederholt wird und auf dessen Inhalt im Einzelnen Bezug genommen wurde. Mit gleichem Datum erließ der Beklagte gegen die Klägerin einem Bußgeldbescheid; nach Einspruch der Klägerin wurde sie vom Amtsgericht Tiergarten (333 OWi – 195/08) mit Urteil vom 24. März 2009 freigesprochen. Im Bußgeldverfahren hatte das Amtsgericht ein Gutachten des Sachverständigen Prof. D… eingeholt, der hinsichtlich der Sendung zu dem Ergebnis kam, dass „zwar … ein ‚Zurechtrücken‘ der motivationalen Hintergründe der Handlung im Laufe der Sendung [erfolgt]. Aufgrund der hohen Anforderungen an die Medienkompetenz, die zum Verständnis der Ermittlungsergebnisse und der Aufklärung des Falles notwendig sind, wird auch älteren Kindern (über 12 Jahre) dies jedoch erwartbar noch nicht gelingen. Damit droht eine negative Beeinflussung der Einstellungen und Werthaltungen jüngerer Zuschauer in der Weise, dass selbst massive Gewalthandlungen bagatellisiert und ‚zum Spiel‘ erklärt werden". Die Klägerin hatte ihrerseits im Bußgeldverfahren ein Gutachten des Prof. D… für die Sendung eingereicht, dieser kam zu dem Ergebnis, „da die Episode … weder die jugendlichen Gewalttäter als Identifikationsangebote für Kinder und Jugendliche inszeniert, noch ihre Taten legitimiert, ist von einer nachhaltigen Ängstigung von Kindern und Jugendlichen durch diese Serienfolge nicht auszugehen. In den Erläuterungen zu den Prüfgrundsätzen der FSF wird in Bezug auf den Umgang mit Filmen, die Ängste auslösen können … davon ausgegangen, dass 12-Jährige bereits in der Lage sind, ‚Filmkontexte zu verstehen und durch die z.B. im Happy End gegebene Überwindung der Gefahr zum Ende des Films ihre Ängste aufzulösen‘. Im Fall der Folge ‚Vor laufender Kamera‘ von Cold Case ist daher davon auszugehen, dass Kinder ab 12 Jahren den Kontext der Krimiserie verstehen und durch die Verhaftung von Tina und das Schließen der Akte mögliche Ängste auflösen. Eine Desensibilisierung gegenüber Gewalt ist nicht zu vermuten, da die Gewaltdarstellungen in den Kontext der Ermittlungsarbeit des Teams um Lilly Rush eingebunden sind“.
Nach Erhebung der Klage im vorliegenden Verfahren bat die Beklagte mit Schreiben vom 14. Juli 2009 im Hinblick auf – angeblich – vom Gericht gegebene telefonische Hinweise auf mögliche Verfahrensfehler und auf das von der Klägerin beigebrachte Gutachten von Professor D… um eine Prüfung, ob eine Heilung des Fehlers durch Nachholung der Entscheidung der KJM im laufenden Gerichtsverfahren möglich sei. Der Vorsitzende der KJM erklärte seine Bereitschaft, die KJM in ihrer nächsten Sitzung vorsorglich nochmals mit dem Fall zu befassen und bat die Beklagte um Erstellung der Vorlagen für die KJM-Sitzung; dabei sollte seiner Auffassung nach an der ursprünglichen Rechtsauffassung festgehalten und der KJM Beschluss nur vorsorglich gefasst werden sollte, wobei „natürlich" die Einwände im Gutachten von Prof. … entsprechend gewürdigt werden sollten. Daraufhin fertigte der Beklagte am 12. Oktober 2009 eine Entscheidungsempfehlung für die KJM mit der Beschlussempfehlung, dass die Ausstrahlung der Folge am 4. April 2007 um 20:15 Uhr keinen Verstoß gegen § 5 Abs. 1 JMStV darstelle, das Verfahren einzustellen und der Beanstandungsbescheid aufzuheben sei.
Hierüber wurde als TOP 6 in der 17. Sitzung der KJM am 27. Oktober 2009 von den anwesenden 12 Mitgliedern beraten und abgestimmt. Im Protokoll der 17. Sitzung der KJM heißt es dazu (Seite 9/10): „Die KJM-Mitglieder sehen die Argumente im Gutachten von Herrn Prof. … kritisch. Hier ist insbesondere die Argumentation von … zu nennen, dass für die Bewertung der vorliegenden einen Folge von ‚Lost Case‘ der Kontext der gesamten Serie hätte berücksichtigt werden müssen. Vielmehr bekräftigt die KJM ihre Auffassung, dass die relevante Bewertungseinheit immer das einzelne Angebot oder die einzelne Sendung sein müsse. Dies sei sowohl im JMStV als auch in den ‚Kriterien für die Aufsicht im Rundfunk und in den Telemedien‘ so definiert. Der Argumentation von M…, dass aufgrund des Serien-Charakters von ’Lost Case‘ das Identifikationspotenzial der jugendlichen Amokläufer in der vorliegenden Folge niedrig sei, da sie keine wiederkehrenden Hauptfiguren der Serie darstellten, kann nach Auffassung der KJM nicht gefolgt werden. Vor dem Hintergrund, dass lediglich die vorliegende Folge ‚Vor laufender Kamera‘ der Serie beurteilt werden müsse, müsse die Rolle der Figuren in dieser Folge bewertet werden. Zudem bewerte das Gutachten von … die Frage nach dem Identifikationspotenzial der Figuren aus einer Erwachsenenperspektive. Der Jugendmedienschutz müsse aber Jugendliche, insbesondere gefährdungsgeneigte, vorliegend also ausgegrenzte, unzufriedene oder depressive Jugendliche, die sich in einer ähnlichen Situation wie die beiden Amokläufer befänden, berücksichtigen. Dabei könne durchaus eine Identifikation von Zuschauern unter 16 Jahren mit den Jugendlichen Amokläufern, die zudem jugendaffin und cool inszeniert würden, entstehen. Was das psychologische Gutachten von Herrn Prof. B… betrifft, das zu einem anderen Ergebnis kommt als das Gutachten von …, hält die KJM fest, dass dieses in weiten Teilen die Einschätzung der KJM zur vorliegenden Sendung bestätigt, insbesondere bezüglich der ängstigenden Wirkung durch die gezeigten Gewaltszenen und der Inszenierung des Massakers. Die KJM-Mitglieder berücksichtigen bei ihrer Diskussion auch explizit die ergänzende Begründung von Herrn P… im Prüfausschuss-Umlaufverfahren, der eine Desensibilisierung für Gewalthandlungen oder eine Bestärkung der Befürwortung von Gewalt als Konfliktlösungsmittel in der Sendung nicht gegeben sieht, aber die versuchte Vergewaltigung der Figur Tina für ängstigend und emotional überfordernd für Jüngere der Altersgruppe der 12-16-Jährigen hält. Hier vertreten die KJM-Mitglieder die Auffassung, dass letztgenannter Aspekt zu den oben genannten verstärkend hinzutritt. Die KJM-Mitglieder fassen nach intensiver Diskussion folgenden Beschluss: 1. Die KJM geht davon aus, dass der im Prüfausschuss der KJM im Umlaufverfahren gefasste Beschluss zu der Sendung ‚Cold Case - Kein Opfer ist je vergessen: Vor laufender Kamera‘ ordnungsgemäß zustande gekommen ist. 2. Rein vorsorglich beschließt die KJM aufgrund erneuter Sachbefassung unter Einbeziehung des medienwissenschaftlichen Gutachtens von Prof. …und des psychologischen Gutachtens von Prof. D…: Die KJM stellt fest, dass im Programm auf ProSieben am 04.04.2007 die Folge ‚Vor laufender Kamera‘ der Serie ‚Cold Case - Kein Opfer ist je vergessen‘ ausgestrahlt wurde, die geeignet ist, die Entwicklung von Kindern und Jugendlichen zu einer eigenverantwortlichen und gemeinschaftsfähigen Persönlichkeit zu beeinträchtigen. Dies stellt einen Verstoß gegen § 5 Abs. 1 i.V.m. Abs. 4 S. 2 JMStV dar. Es ist eine Beanstandung gegenüber dem Anbieter auszusprechen. Für künftige Ausstrahlungen wird eine Sendezeitbeschränkung auf den Zeitraum von 22:00 Uhr bis 6:00 Uhr ausgesprochen. Abstimmungsergebnis: 12:0:0“.
Auf Aufforderung der KJM, ein rechtsaufsichtliches Verfahren einzuleiten, fertigte die Beklagte am 24. November 2009 ein mit Rechtsmittelbelehrung versehenes Schreiben an die Klägerin, in dem es u.a. heißt:„…Beanstandungsbescheid vom 30. Januar 2008, hier: Ergänzung. … die KJM hat am 27. Oktober 2009 in Ergänzung ihres Beschlusses vom 19. Dezember 2007 beschlossen: … [es folgt der Text des oben zitierten Beschlusses vom 27. Oktober 2009]. Begründung: Auf die Begründung des Beanstandungsbescheides vom 30. Januar 2008 nehme ich Bezug. Der vorliegende Bescheid ergänzt diesen Beanstandungsbescheid wie folgt: Auf die gegen das Umlaufverfahren vorgebrachten Einwände im Verwaltungsstreitverfahren VG 27 A 70.08 hat sich das Plenum der KJM in seiner Sitzung am 27. Oktober 2009 befasst. Dabei wurden in die Beratung auch die Gutachten von Prof. B… … und Prof. M… einbezogen. [Nachfolgend wird die zuvor zitierte Passage aus dem Protokoll der KJM-Sitzung vom 27. Oktober 2009 vor der Beschlussfassung wörtlich wiedergegeben].“
Die Klägerin begründet ihre Klage im Wesentlichen damit, dass der Beanstandungsbescheid verfahrensfehlerhaft zustande gekommen sei. Schon die ursprüngliche Entscheidung des Prüfausschusses sei verfahrensfehlerhaft erfolgt, denn das vorgenommene Umlaufverfahren erfülle nicht die Anforderungen an eine Gremienentscheidung. Die beiden anderen Mitglieder des Prüfausschusses hätten noch nicht einmal Kenntnis von den inhaltlichen Einwendungen des Ausschussmitglieds P…; diese Einwendungen stünden jedenfalls der erforderlichen Einstimmigkeit der Ausschlussentscheidung auch hinsichtlich ihrer Begründung entgegen. Auch der Ergänzungsbescheid vom 24. November 2009 sei bereits formell rechtswidrig. Die KJM sei gehindert, den ursprünglichen Verfahrensfehler bei der Entscheidung durch den Prüfausschuss durch erneute Beratung im Plenum der KJM zu heilen. Unabhängig davon sei der dem Ergänzungsbescheid vom 24. November 2009 zugrundeliegende Plenarbeschluss der KJM ebenfalls verfahrensfehlerhaft zustande gekommen, da gegen die Begründungspflicht in § 17 Abs. 1 S. 3 und 4 JMStV verstoßen worden sei. Die in den angefochtenen Bescheiden getroffene Entscheidung sei auch materiell fehlerhaft. Dies ergebe sich neben vorhandenen Abwägungsdefiziten insbesondere mit dem Grundrecht der Kunstfreiheit nunmehr schon daraus, dass der Schwestersender „Kabel eins“ für die von ihm geplante Ausstrahlung der 24 Episoden der 4. Staffel der Serie im Tagesprogramm auch die hier streitgegenständliche Folge der gleichen Schnittfassung der FSF vorgelegt habe, die mit Prüfentscheidung vom 28. Februar 2012 mit 3 zu 2 Stimmen einer Ausstrahlung dieser Folge im Hauptabendprogramm ab 20:00 Uhr zugelassen habe.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 30. Januar 2008 in Gestalt des Ergänzungsbescheides vom 24. November 2009 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie trägt vor: Schon der ursprüngliche Bescheid vom 30. Januar 2008 leide nicht an Verfahrensfehlern. Bei der Beschlussfassung durch den Prüfausschuss im Umlaufverfahren sei ein Verständnis im Hinblick auf das Ergebnis auch bezüglich der dieses Ergebnis tragenden Begründung erzielt worden; auch die ergänzende Begründung von Prof. B… sei durch die schriftliche Mitteilung auf dem Abstimmungsbogen bei Abfassung des Bescheides zu berücksichtigen gewesen. Sollte dennoch in der konkreten Beschlussfassung im Umlaufverfahren ein Verfahrensfehler zu sehen sein, sei dieser durch Wiederholung des Verfahrensabschnittes durch die Plenarentscheidung vom 27. Oktober 2009 und den Ergänzungsbescheid vom 24. November 2009 geheilt. Insbesondere liege kein Begründungsfehler vor. Nur der Beschluss der KJM selber müsse auf Basis vernünftiger Erwägungen getroffen worden sein, die Begründung des Beschlusses erfolge zumeist erst im Anschluss. Der Beschluss der KJM sei ein Behördeninternum ohne Außenwirkung; solange die interne Vorbereitung einer Sitzung und Zusammenstellung der Informationen für die Entscheidung ohne Verzerrung des Sachverhaltes erfolge, sei das Verfahren vor der Beschlussfassung für die rechtliche Beurteilung nicht maßgeblich. Maßgeblich sei allein, wie das Ergebnis der KJM-Entscheidung durch die zuständige Landesmedienanstalt in einem Verwaltungsakt mit Außenwirkung umgesetzt werde. Der Beschluss der KJM vom 27. Oktober 2009 sei im Lauf des Gerichtsverfahrens gefasst worden und habe daher nicht die Umsetzung mittels eines Verwaltungsakts zur Folge gehabt. Es sei bei der Beschlussfassung primär darum gegangen, den im Prüfausschuss-Umlaufverfahren gefassten Beschluss im Dezember 2007 auch unter Einbeziehung eines neuen Sachverhalts zu bestätigen bzw. gegebenenfalls zu heilen und diese Auffassung der KJM auch in das Gerichtsverfahren einzubringen. Das Verfahren der Befassung des KJM-Plenums sei gewählt worden, um einer Zeitverzögerung im Interesse eines effizienten und ökonomischen Verfahrens entgegenzuwirken, die daraus entstehen könnte, dass das Gericht den Beschluss des Prüfausschusses für verfahrensfehlerhaft halte. Da dem KJM-Plenum alle entscheidungserheblichen Unterlagen, insbesondere die beiden vorliegenden Gutachten sowie die Anmerkung mit ergänzender Begründung des jeweiligen KJM-Mitglieds im Umlaufverfahren des Prüfausschusses vorgelegen hätten, hierüber diskutiert und eine Bewertung gefällt worden sei, sei den in der Rechtsprechung gemachten Anforderungen an eine kollegiale Gremienentscheidung nachgekommen worden. Das hier vorliegende Verfahren sei in § 45 Abs. 1 Nr. 4 VwVfG ausdrücklich vorgesehen. Auch ihrer Begründungspflicht sei die KJM bezüglich ihres Beschlusses vom 27. Oktober 2009 in ausreichender Weise nachgekommen, wie sich aus den Ausführungen in dem Protokoll der Sitzung ergebe. Zudem könne sich die Klägerin nicht auf eine mangelnde Begründung des KJM-Beschlusses als solchem berufen, da dieser ein Behördeninternum sei. Es komme allein auf die Begründung an, die der vertretungsberechtigte Direktor der Beklagten in Umsetzung des Beschlusses der KJM dem Ergänzungsbescheid beigefügt habe. Dabei sei es gleichgültig, ob der Direktor der Beklagten die Entscheidungsgründe der KJM per Kopierfunktion in den Bescheid übernehme oder ob er die Kerngedanken aus dem Protokoll entnehme und daraus die endgültige Begründung des Bescheides formuliere.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der Verwaltungsvorgänge (2 Hefter) sowie der das Bußgeldverfahren betreffenden Verfahrensakten des Amtsgerichts Tiergarten (501 QS 143/09) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Anfechtungsklage ist begründet. Der Bescheid der Beklagten vom 30. Januar 2008 in Gestalt des „Ergänzungsbescheides“ vom 24. November 2009 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO).
Der Bescheid der Beklagten vom 30. Januar 2008 ist wegen eines absoluten Verfahrensfehlers rechtswidrig (dazu nachfolgend 1.); dieser Verfahrensfehler ist auch durch die Ergänzung vom 24. November 2009 nicht geheilt worden (nachfolgend 2.).
1. Obwohl der der Klägerin zugestellte Beanstandungsbescheid vom 30. Januar 2008 eine Begründung enthält, unterliegt er einem absoluten Verfahrensmangel in Form eines Begründungsdefizits, weil der 45. Prüfausschuss der KJM für die Entscheidung keine Begründung abgegeben hat:
a) Nach § 14 Abs. 1 und 2 JMStV erfolgt die Überprüfung der Einhaltung der für Rundfunkveranstalter geltenden jugendschutzrechtlichen Bestimmungen des JMStV durch die KJM als Organ der Beklagten als zuständiger Landesmedienanstalt; die im Einzelfall getroffenen Beschlüsse der KJM sind nach § 17 Abs. 1 Sätze 4 und 5 JMStV gegenüber den anderen Organen der Beklagten bindend und deren Entscheidungen zugrundezulegen. Die KJM wiederum kann ihre Beschlüsse als Plenum von 12 Sachverständigen (§ 14 Abs. 3 S. 1 JMStV) oder auch durch einen aus drei Mitgliedern der KJM gebildeten Prüfausschuss fassen; im letzteren Fall entscheidet der Prüfausschuss bei Einstimmigkeit anstelle der KJM (§ 14 Abs. 5 S. 3 JMStV).
Die KJM hat nach § 17 Abs. 1 Sätze 3 und 4 JMStV ihre Beschlüsse zu begründen, wobei in der Begründung die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen sind. Diese Begründungspflicht trifft auch die durch Prüfausschüsse getroffenen Beschlüsse. Die Kammer hat hierzu schon im Urteil vom 3. Mai 2012 – VG 27 A 341.06 (S.13/14) – u.a. ausgeführt: „Zwar regelt der JMStV nur in dem für das (Plenar-) Verfahren der KJM geltenden § 17 Abs. 1 JMStV ausdrücklich eine Begründungspflicht. … Dass eine entsprechende Regelung für die Entscheidung durch den Prüfausschuss in § 14 Abs. 5 JMStV vom Gesetzgeber nicht ausdrücklich getroffen wurde, begründet jedoch keine Ausnahme von der Begründungspflicht. Bereits in der amtlichen Begründung zu § 14 Abs. 5 JMStV (abgedruckt bei Hartstein/Ring u.a., JMStV) wird die Begründungspflicht auch für die einstimmige Entscheidung des Prüfausschusses mit den gleichen Worten wie bei § 17 Abs. 1 S. 3-4 JMStV ausgedrückt (amtliche Begründung zu § 14 Abs. 5 Sätze 4 und 5); die Regelung des § 17 Abs. 1 S. 3 und 4 JMStV soll also angewendet werden, weil der Prüfausschuss bei Einstimmigkeit ‚anstelle der KJM‘ entscheidet, dementsprechend auch bei einstimmiger Entscheidung des Prüfausschusses der in § 17 Abs. 1 JMStV behandelte Fall der ,Entscheidung der KJM‘ vorliegt. Zudem ergibt sich eine Begründungspflicht des Prüfausschusses auch für seine Entscheidungen bereits daraus, dass nach § 20 Abs. 2 JMStV die zuständige Landesmedienanstalt durch die KJM entsprechend den landesrechtlichen Regelungen die jeweilige Entscheidung trifft. Demzufolge handelt die KJM in dem von § 16 JMStV umschriebenen Bereich als funktionell zuständiges Organ der für die Aufsicht im privaten Rundfunk zuständigen Landesmedienanstalt. … Dementsprechend obliegt allein der KJM nicht nur das Treffen der Entscheidung, sondern auch die Abgabe der Begründung für die getroffene Entscheidung. Der Direktor der Beklagten hat als zuständiges Vertretungsorgan der Beklagten … im Rahmen des § 20 Abs. 1 JMStV dann nur noch die Aufgabe, die von der KJM getroffene begründete Entscheidung dem betroffenen Rundfunkveranstalter zu übermitteln, damit diese als Verwaltungsakt gegenüber dem betroffenen Rundfunkveranstalter vollziehbar und bindend werden kann. Ihm steht – wie aus der Bindungswirkung der nach dem Gesetz zwingend zu begründenden Beschlüsse der KJM (§ 17 Abs. 1 S. 3 und 4 JMStV) deutlich wird – jedoch nicht die Befugnis zu, die von der KJM getroffene Entscheidung inhaltlich zu verändern oder gar die erforderliche Begründung selbst abzugeben.“ Maßgeblich für das Vorliegen eines hinsichtlich der Begründung der Entscheidung verfahrensfehlerfreien Verfahrens nach dem JMStV ist demzufolge nicht, ob der gegenüber dem Rundfunkveranstalter ergangene Verwaltungsakt der Beklagten begründet worden ist, sondern ob das im Einzelfall nach der Geschäftsordnung entscheidungsbefugte Gremium der KJM – hier also der Prüfausschuss – seiner Begründungspflicht nachgekommen ist.
b) Vorliegend hat der 45. Prüfausschuss keine Begründung für seine „im Umlaufverfahren“ getroffene Entscheidung abgegeben.
aa) Das Umlaufverfahren im Prüfausschuss der KJM ist – nach den bisherigen Erfahrungen der Kammer in ständiger Praxis – dadurch gekennzeichnet, dass den Mitgliedern des Prüfausschusses jeweils an ihren Dienstsitz im Hauptamt ein Sendemitschnitt sowie die bisherigen Unterlagen zum Prüffall – nämlich die vorbereitende Empfehlung der nach § 9 der Geschäftsordnung der KJM (GO-KJM) eingerichteten Prüfgruppe, die Stellungnahme der Klägerin im Rahmen ihrer Anhörung sowie die von der Beklagten mit Begründung und Entscheidungsvorschlag gefertigte „Stellungnahme für KJM“ (hier vom 31. Oktober 2007) übersandt wurden. Vorliegend ist allerdings dem Anschreiben der KJM-Stabsstelle vom 3. Dezember 2007 an die Mitglieder des Prüfausschusses nicht zu entnehmen, welche Materialien den Mitgliedern des Prüfausschusses als Anlage zugesandt wurden; auch ein sonstiger Versendungsvermerk befindet sich nicht im Verwaltungsvorgang. Die Mitglieder des Prüfausschusses senden sodann innerhalb der ihnen gesetzten Frist an die KJM-Stabsstelle eine auf ihren Namen lautende, vorgedruckte Faxantwort zurück, die im vorliegenden Fall unter der Überschrift „Ich stimme der Beschlussvorlage für den Prüfausschuss der zuständigen LMA unter Beachtung der Prüfempfehlung der Prüfgruppe“ die drei Kästchen „zu / nicht zu. Begründung bei Nichtzustimmung / Antrag auf Entscheidung in einer Sitzung der KJM, weil“ enthält und auf der Rückseite ein weiteres Kästchen „unabhängig von obiger Entscheidung rege ich an (Allgemeine Anmerkung):“ enthielt; jedes Mitglied des Prüfausschusses kreuzt dabei – mindestens – das nach seiner Wertung passende Kästchen an und leistet seine Unterschrift. Eine Kommunikation der Mitglieder des Prüfausschusses untereinander ist bei dieser Verfahrensweise offensichtlich nicht vorgesehen. Die Kammer hat bereits in vorangegangenen Entscheidungen dieses Verfahren als nicht den rechtlichen Anforderungen an eine Gremienentscheidung entsprechend angesehen, weil die Ausschussmitglieder untereinander keine Kenntnis von den jeweils getroffenen Wertungen erhalten und somit ein Austausch von Argumenten unter den Mitgliedern des Ausschusses nicht stattfinden kann; vielmehr stellt das Verfahren sich als „Summe von parallelisierten Einzelentscheidungen“ dar (vgl. grundlegend Urteil vom 28. Januar 2009 – VG 27 A 61.07 – 3 c (1) der Entscheidungsgründe [S. 21 des amtlichen Umdrucks, juris RdNr. 56]). Dabei verkennt die Kammer nicht, dass die vom Gesetz (§ 14 Abs. 3 i.V.m Abs. 5 S. 2 JMStV) vorgegebene Besetzung der Prüfausschüsse mit hauptamtlich an anderen Stellen beschäftigten Personen in der Praxis das Idealbild einer Gremienentscheidung – gemeinsame Beratung und Abstimmung, gemeinsam erstellte Entscheidungsbegründung – schon aus terminlichen Gründen kaum zulassen dürfte. Deshalb ist nach der Rechtsprechung der Kammer die Bezugnahme auf die dem Prüfausschuss vorgelegten Vorlagen (vorbereitende Empfehlung der Prüfgruppe, Stellungnahme der zuständigen Landesmedienanstalt) auch hinsichtlich der Entscheidungsbegründung – allerdings unter der Voraussetzung, dass die Bezugnahme so genau ist, dass sich hieraus eindeutig der Inhalt der Begründung ergibt – zulässig (vgl. Urteil vom 3. Mai 2012 – VG 27 A 341.06 – S. 12 des amtlichen Umdrucks).
bb) Vorliegend kann dahinstehen, ob die Mitglieder des Prüfausschusses durch Ankreuzen des Kästchens „Ich stimme der Beschlussvorlage für den Prüfausschuss der zuständigen LMA unter Beachtung der Prüfempfehlung der Prüfgruppe zu“ angesichts des Umstandes, dass jede der beiden genannten Vorlagen eine Begründung enthält, eine für die Eindeutigkeit des Inhalts der von ihnen zu treffenden Entscheidungsbegründung genügende Bezugnahme vorgenommen haben. Denn die erforderliche Gremienentscheidung des Prüfausschusses über die Begründung der (einstimmigen) Entscheidung liegt nicht vor:
Aus dem Zusatz, den Prof. B… auf der Rückseite des Faxvordrucks vorgenommen hat, wird deutlich, dass jedenfalls er die Begründung der Prüfempfehlung der Prüfgruppe nicht in vollem Umfang teilt. Dabei ist es unerheblich, dass dieser Zusatz unter der Rubrik „allgemeine Anmerkung“ erfolgt ist, denn tatsächlich enthält er eine eigenständige, gerade nicht die Begründungen der Vorlagen in vollem Umfang bestätigende Begründung für die Zustimmung zur Beschlussempfehlung der Beklagten und damit nicht nur eine „allgemeine Anmerkung“. Hinzu kommt, dass die vorgedruckte Faxantwort für das bei Zustimmung anzukreuzende Kästchen in Verkennung der gesetzlichen Begründungspflicht keine weitere Erklärung vorsieht, so dass das jeweilige Mitglied des Prüfausschusses bei Zustimmung zum Entscheidungsvorschlag Raum für eigene Modifikationen bei der Begründung seiner Entscheidung dort nicht findet. Da somit eine einstimmige Begründung der Mitglieder des Prüfausschusses für ihre Entscheidung durch bloße Bezugnahme auf die Vorlagen nicht vorliegt, hätte der Prüfausschuss über die – gesetzlich notwendige, § 17 Abs. 1 Sätze 3 und 4 JMStV – Begründung der Gremienentscheidung beraten müssen. Dies ist jedoch nicht geschehen. Soweit die Beklagte in diesem Zusammenhang vorträgt, dass nach § 14 Abs. 5 S. 2 JMStV für die Bindungswirkung des Beschlusses des Prüfausschusses nur Einstimmigkeit bei der Entscheidung, nicht aber Einstimmigkeit bei der Begründung der Entscheidung vorgesehen sei, verkennt sie, dass es vorliegend bereits an der erforderlichen Gremienentscheidung über die Begründung der Entscheidung fehlt. Denn die beiden anderen Mitglieder des Prüfausschusses sind über die Bemerkung von Prof. B… in seiner Faxantwort … nicht informiert worden und konnten deshalb nicht darüber entscheiden, ob auch sie die in ihren Antworten enthaltene Bezugnahme auch auf die Begründung beider Vorlagen revidieren sollen. Es kann daher offen bleiben, ob das Einstimmigkeitserfordernis für eine an die Stelle der KJM-Plenarentscheidung tretende Entscheidung des Prüfausschusses nach § 14 Abs. 5 S. 2 JMStV nur die Entscheidung selbst und nicht auch die nach § 17 Abs. 1 Sätze 3 und 4 JMStV erforderliche Begründung der Entscheidung betrifft.
c) Der Begründungsmangel ist auch nicht entsprechend § 46 VwVfG unbeachtlich.
Denn § 46 VwVfG findet keine Anwendung auf absolute Verfahrensfehler (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 10. Aufl., RdNr. 18 zu § 46). Um einen solchen absoluten Verfahrensfehler handelt es sich vorliegend, weil der Gesetzgeber einerseits die Entscheidungskompetenz für die abschließende Beurteilung von Angeboten nach dem JMStV (§ 16 S. 1 JMStV) der KJM als schon nach ihrer gesetzlichen Besetzung mit besonderem Sachverstand ausgestattetem Gremium übertragen hat, so dass nicht nur die von diesem Gremium getroffene Entscheidung, sondern auch die vom Gesetz verlangte Begründung dieser Entscheidung unvertretbar ist und andererseits nach der Konzeption des JMStV die KJM nur verwaltungsintern als Organ der jeweils zuständigen Landesmedienanstalt, jedoch nicht als Verfahrensbeteiligter im Sinne des § 13 VwVfG tätig wird. Damit ist das Vorliegen einer vom Entscheidungsgremium – also der KJM oder des an ihrer Stelle entscheidenden Prüfausschusses – stammenden Begründung essentiell für die Rechtmäßigkeit einer von der jeweiligen Landesmedienanstalt erlassenen Aufsichtsmaßnahme nach dem JMStV, ohne dass letztere auf das Verfahren der KJM Einfluss nehmen kann (so schon Urteil vom 3. Mai 2012 – VG 27 A 341.06 – S. 15 des amtlichen Umdrucks, vgl. auch Urteil vom 22. Mai 2012 – VG 27 K 339.10 – S. 10/11 zu den Folgen des Fehlens einer Begründung der ZAK).
2. Der Verfahrensfehler bei Erlass des Beanstandungsbescheides vom 30. Januar 2008 ist auch nicht durch den „Ergänzungsbescheid“ vom 24. November 2009 entsprechend § 45 VwVfG geheilt worden.
a) Der „Ergänzungsbescheid“ vom 24. November 2009 stellt trotz der ihm angehängten Rechtsmittelbelehrung keinen Verwaltungsakt dar, denn eine eigenständige Regelung sollte mit ihm nicht getroffen werden. Dies ergibt sich bereits aus der eingangs verwendeten Formulierung „die KJM hat am 27. Oktober 2009 in Ergänzung ihres Beschlusses vom 19. Dezember 2007 beschlossen …“ und den anfangs der Begründung enthaltenen Sätzen „Auf die Begründung des Beanstandungsbescheides vom 30. Januar 2008 nehme ich Bezug. Der vorliegende Bescheid ergänzt diesen Beanstandungsbescheid wie folgt: …“. Ziel des „Ergänzungsbescheides“ ist es bei der gebotenen objektiven Auslegung vom Empfängerhorizont her (§§ 157, 133 BGB) lediglich, den Beanstandungsbescheid vom 30. Januar 2008 „rein vorsorglich“ durch Einbeziehung des Beschlusses des KJM-Plenums vom 27. Oktober 2009 in seiner Begründung zu ergänzen. Als nachträgliche Änderung, nämlich Ergänzung, allein der Begründung des Beanstandungsbescheides vom 30. Januar 2008 ist der „Ergänzungsbescheid“ Gegenstand der gegen den ersteren Bescheid gerichteten Anfechtungsklage; einer weiteren Anfechtungsklage hinsichtlich des „Ergänzungsbescheides“ bedarf es daher nicht und eine solche liegt auch nicht vor.
b) Eine Heilung des Begründungsmangels im Beanstandungsbescheid vom 30. Januar 2008 ist durch die vorsorgliche Ergänzung mit dem Beschluss des KJM-Plenums vom 27. Oktober 2009 jedoch nicht erfolgt:
aa) Nach § 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwVfG kann das Fehlen einer Begründung in einem Verwaltungsakt dadurch geheilt werden, dass die erforderliche Begründung nachträglich – bis zum Abschluss der letzten gerichtlichen Tatsachenentscheidung – gegeben wird. Dabei erfasst die Heilungsregelung nur das Fehlen (bzw. die unvollständige Wiedergabe) einer gesetzlich vorgeschriebenen Begründung, die Heilung erfolgt durch nachträgliche Bekanntgabe der (vollständigen) Gründe, die für den Erlass des Verwaltungsaktes tatsächlich maßgebend waren (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 10. Aufl. 2008, RdNr. 18 zu § 45; Schemmer in Bader/Ronellenfitsch, VwVfG, 2010, RdNr.28/29 zu § 45).
§ 45 VwVfG ist vorliegend allerdings nur entsprechend anwendbar, weil die Begründung der Entscheidung – wie zuvor ausgeführt – nicht der im Verwaltungsprozess auftretenden Beklagten, sondern der KJM obliegt, deren Entscheidungen und Entscheidungsbegründungen erst danach durch die zwingende Umsetzung durch die Beklagte im Außenverhältnis zum Rundfunkveranstalter Bedeutung erlangen. Dementsprechend kann nur das entscheidungsbefugte und damit (§ 17 Abs. 1 S. 3, 4 JMStV) auch für die Begründung seiner Entscheidung zuständige Organ der Beklagten den im Fehlen der Begründung liegenden Verfahrensfehler durch nachträgliche Abgabe der für die Entscheidung tatsächlich maßgeblichen Begründung heilen. Jedoch lag vorliegend der Verfahrensfehler nicht darin, dass der Prüfausschuss die (vorhandene) Begründung seiner Entscheidung nicht abgegeben hat, sondern – dem vorgelagert – darin, dass es bereits an der erforderlichen Gremienentscheidung über die Begründung fehlt (vgl. oben 1 b) bb)), so dass für die getroffene Entscheidung von vornherein keine Gründe vorhanden waren, demzufolge bisher keine Begründungssubstanz besteht, deren nachträgliche Bekanntgabe entsprechend § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG zu einer Heilung des Begründungsmangels führen könnte. Aus diesem Grunde hat die Kammer bisher das Fehlen einer Gremienentscheidung über die Begründung als unheilbaren absoluten Verfahrensfehler bezeichnet (vgl. Urteil vom 3. Mai 2012 – VG 27 A 341.06 – S. 15 des amtlichen Umdrucks, Urteil vom 22. Mai 2012 – VG 27 K 339.10 – S. 10/11 des amtlichen Umdrucks).
bb) Auch der Beschluss des KJM-Plenums vom 27. Oktober 2009 ist aus mehreren Gründen nicht geeignet, den absoluten Verfahrensfehler des Begründungsmangels bei Erlass des Beanstandungsbescheides zu heilen.
Bereits vor dem Hintergrund, dass die Heilung nach § 45 Abs. 1 Satz 2 VwVfG an die fehlende Bekanntgabe der bei Erlass des Verwaltungsaktes tatsächlich schon vorhandenen Gründe anknüpft, erscheint es höchst fragwürdig, ob eine nachträgliche Gremienentscheidung überhaupt eine Heilung des Begründungsmangels bewirken kann. Selbst wenn von Letzterem ausgegangen würde, läge es nahe, dass nur das Gremium, das für die Entscheidung selbst zuständig war – hier also der Prüfausschuss in derselben Besetzung – und damit der gesetzlichen Begründungspflicht unterliegt, die erforderliche Begründung nachträglich abgeben kann. Dass das KJM-Plenum die Entscheidung des Prüfausschusses – auch hinsichtlich der Begründung – nicht ersetzen kann, folgt bereits aus der Befugnis, bei Einstimmigkeit anstelle der KJM zu entscheiden (§ 14 Abs. 5 S. 3 JMStV).
Zudem hat das KJM-Plenum seinen Beschluss vom 27. Oktober 2009 selbst nicht in der nach § 17 Abs. 1 S. 3, 4 JMStV erforderlichen Weise begründet: Dem Protokoll der KJM-Sitzung ist zwar eine Diskussion und Abstimmung zu entnehmen, jedoch keine Einigung des Gremiums auf eine Begründung für seine Entscheidung. Eine im Gremium abgestimmte Begründung für die Entscheidung des KJM-Plenums war insbesondere schon deshalb erforderlich, weil es hier keine Vorlage gab, auf deren Inhalt eine Verweisung zur Begründung der Entscheidung möglich gewesen wäre: Die Vorlage der Beklagten vom 12. Oktober 2009 empfahl und begründete eine Einstellung des Verfahrens gegenüber der Klägerin und war deshalb von vornherein nicht geeignet, die Begründung für den gegenteiligen Beschluss des KJM-Plenums zu liefern. Die – vor der Beschlussfassung – erfolgte Diskussion im Gremium stellt jedoch noch keine Begründung für den nachfolgenden Beschluss dar (vgl. dazu auch Urteil vom 22. Mai 2012 – VG 27 K 339.10 – S. 9/10 des amtlichen Umdrucks).
Letztlich steht einer Heilung des Begründungsmangels des Beanstandungs-bescheides vom 30. Januar 2008 auch noch entgegen, dass die im „Ergänzungsbescheid“ vom 24. November 2009 vorhandene Begründung von vornherein nicht geeignet ist, eine Heilung entsprechend § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG zu bewirken. Indem sich diese Begründung u.a. mit dem erst nach Erlass des Beanstandungsbescheides eingeholten Gutachten von Prof. M… und Prof. B… befasst, stellt sie auf nachträglich eingetretene Sachaspekte ab; es handelt sich deshalb nicht um die zur Heilung erforderliche Nachholung einer bereits bei Erlass des Verwaltungsaktes vorhandenen Begründung, sondern um das Nachschieben neuer Gründe, die die getroffene Entscheidung rechtfertigen sollen. Ein solches Nachschieben von neuen Gründen ist – ungeachtet seiner prozessualen Zulässigkeit – nicht zur Heilung von Begründungsmängeln im angefochtenen Bescheid geeignet; vielmehr steht es einer Behörde frei, den angefochtenen Bescheid aufzuheben und einen auf die nachgeschobenen Gründe gestützten Verwaltungsakt zu erlassen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Vollstreckbarkeits-entscheidung aus § 167 Abs. 2 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 157, 133 BGB
§ 16 JMStV
§ 46 VwVfG
§ 13 VwVfG
§ 45 VwVfG
§ 5 Abs. 1 JMStV
§ 5 Abs. 1 i.V.m. Abs. 4 S. 2 JMStV
§ 17 Abs. 1 S. 3 und 4 JMStV
§ 45 Abs. 1 Nr. 4 VwVfG
§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 14 Abs. 1 und 2 JMStV
§ 14 Abs. 3 S. 1 JMStV
§ 14 Abs. 5 S. 3 JMStV
§ 17 Abs. 1 JMStV
§ 14 Abs. 5 JMStV
§ 20 Abs. 2 JMStV
§ 20 Abs. 1 JMStV
§ 14 Abs. 3 i.V.m Abs. 5 S. 2 JMStV
§ 14 Abs. 5 S. 2 JMStV
§ 16 S. 1 JMStV
§ 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwVfG
§ 17 Abs. 1 S. 3, 4 JMStV
§ 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG
§ 45 Abs. 1 Satz 2 VwVfG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 9 der Geschäftsordnung

Zitierte Entscheidungen: 27 A 70.08
01 QS 143/09
27 A 341.06
27 A 61.07
27 K 339.10