Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2018-08-30, Aktenzeichen 1 B 1046/18
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2018:0830.1B1046.18.00

Tenor:
Der angefochtene Beschluss wird teilweise geändert.
Der Antragsgegnerin wird im Wege der einstweiligen Anordnung untersagt, auf der Grundlage der aktuellen Beförderungsrangliste, Stichtag 1. November 2017, die Beigeladenen zu 2. bis 6. in ein Amt der Besoldungsgruppe A 12 BBesO einzuweisen, solange nicht über die Berücksichtigung des Antragstellers unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut entschieden worden ist.
Im Übrigen wird die Beschwerde zurückgewiesen.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst tragen.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 14.444,43 Euro festgesetzt.
Die zulässige Beschwerde hat in der Sache ganz überwiegend Erfolg.
Das fristgerecht vorgelegte Beschwerdevorbringen rechtfertigt es nach Maßgabe des § 146 Abs. 4 Satz 3 und 6 VwGO, die angefochtene Entscheidung wie aus dem Tenor ersichtlich zu ändern. Der Antragsteller hat, was die Konkurrenz zu den Beigeladenen zu 2. bis 6. betrifft, sowohl einen Anordnungsanspruch (dazu I.) als auch einen Anordnungsgrund (dazu II.) glaubhaft gemacht (vgl. § 123 Abs. 1 und 3 VwGO i. V. m. §§ 920 Abs. 2, 294 Abs. 1 ZPO).
I. Dem Antragsteller steht im vorgenannten Umfang ein Anordnungsanspruch zu, weil die zu seinen Lasten getroffene Auswahlentscheidung der Antragsgegnerin seinen aus Art. 33 Abs. 2 GG folgenden Anspruch auf ermessens- und beurteilungsfehlerfreie Entscheidung über seine Bewerbung (Bewerbungsverfahrensanspruch) verletzt (dazu 1.) und seine Auswahl in einem erneuten Auswahlverfahren in Bezug auf die Beigeladenen zu 2. bis 6. zumindest möglich erscheint (dazu 2.).
1. Die Auswahlentscheidung, nach der die in Rede stehenden sechs Beförderungsstellen mit den Beigeladenen besetzt werden sollen, verletzt den Bewerbungsverfahrensanspruch des Antragstellers. Die dieser Entscheidung zugrunde gelegte Anlassbeurteilung des Antragstellers vom 13. März 2017, die nach den einschlägigen Regelungen der zum 1. September 2016 in Kraft getretenen „Richtlinien für die Beurteilung der Beamtinnen und Beamten der Bundespolizei vom 10. Dezember 2015 (BeurtRL BPOL)“ erstellt worden ist, erweist sich gemessen an den Anforderungen, die an eine hinreichende Begründung solcher dienstlicher Beurteilungen zu stellen sind (dazu a)), als fehlerhaft. Die vergebenen Einzelnoten sind, wie der Antragsteller zutreffend rügt, bislang nicht plausibel gemacht (dazu b)), und die erteilte Gesamtnote ist hinsichtlich ihrer Herleitung aus diesen Einzelnoten unzureichend begründet (dazu c)). Außerdem hat der Zweitbeurteiler bei der Bildung des Gesamturteils – allerdings richtlinienkonform – unter Verstoß gegen Art. 33 Abs. 2 GG einen auch von den Anforderungen des Dienstpostens abhängigen Gewichtungsmaßstab zugrunde gelegt (dazu d)). Ob schließlich die Rügen des Antragstellers, die sich auf die dienstlichen Beurteilungen der Beigeladenen beziehen, durchgreifen, kann bei der Prüfung, ob der Bewerbungsverfahrensanspruch des Antragstellers verletzt ist, offen bleiben (dazu e)).
a) Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der der Senat folgt, sind dienstliche Beurteilungen zu begründen. Das ergibt sich aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG), aus dem Gebot der Gewährung effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG) und aus der Funktion der dienstlichen Beurteilung, eine tragfähige Grundlage für eine an den Kriterien des Art. 33 Abs. 2 GG orientierte Auswahlentscheidung zu vermitteln. Im Einzelnen gilt insoweit Folgendes: Da der Dienstherr das Beurteilungssystem grundsätzlich nach seinen Vorstellungen und den Erfordernissen seines Geschäftsbereichs gestalten kann, ist er u. a. auch befugt, eine Notenskala aufzustellen und festzulegen, welcher Begriffsinhalt den einzelnen Notenbezeichnungen zukommen soll. Das Gesamturteil, mit dem die dienstliche Beurteilung gemäß § 49 Abs. 3 Satz 1 BLV schließt, ist nach einem einheitlichen Beurteilungsmaßstab unter Berücksichtigung der Anforderungen des Amtes zu bilden und muss sich nachvollziehbar und plausibel aus den einzelnen Gesichtspunkten der Bestenauswahl herleiten lassen. Der Dienstherr ist grundsätzlich frei in seiner Entscheidung, ob er solche dienstlichen Beurteilungen vorsieht, die sich in einem individuell erstellten Text (Fließtext) zu Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung des zu Beurteilenden verhalten, oder ob er mit seinen Beurteilungsrichtlinien für die Einzelbewertungen ein Ankreuzverfahren ohne zusätzliche textliche Begründungen etabliert. Im zuerst genannten Fall muss sich schon aus dem Fließtext ergeben, welches Gewicht den jeweiligen Einzelaussagen beigemessen wird und wie das Gesamturteil aus ihnen hergeleitet wurde. Entscheidet sich der Dienstherr hingegen für ein Ankreuzverfahren, so müssen die Bewertungsmerkmale hinreichend differenziert und die Notenstufen textlich (durch bestimmte „Ankertexte“) definiert sein, wobei die insoweit getroffenen allgemeinen und pauschalen Werturteile auf entsprechende Nachfrage hin zu erläutern, zu konkretisieren und dadurch plausibel zu machen sind. Dies kann der Dienstherr durch Anführung von tatsächlichen Vorgängen, aber auch von weiteren konkretisierenden (Teil-)Werturteilen tun. Entscheidend ist, dass das Werturteil keine formelhafte Behauptung bleibt, sondern dass es für den Beamten einsichtig und für außenstehende Dritte nachvollziehbar wird, dass der Beamte die tragenden Gründe und Argumente des Dienstherrn erfährt und für ihn der Weg, der zu dem Werturteil geführt hat, in einer Weise sichtbar wird, die ihm die Prüfung der Erfolgsaussichten eines gerichtlichen Verfahrens und dem Gericht eine entsprechende Überprüfung nach den insoweit geltenden Maßstäben ermöglicht. Das Gesamturteil ist als die erforderliche zusammenfassende Bewertung durch eine Würdigung, Gewichtung und Abwägung der (ggf.) unterschiedlich bedeutsamen Einzelbewertungen zu bilden, wobei es im Rahmen des dem Dienstherrn zustehenden Ermessens dessen Sache ist, festzulegen, welches Gewicht er dem jeweiligen einzelnen Merkmal im Verhältnis zu anderen Einzelmerkmalen einheitlich zumessen will. Mit dem Begriff „einheitlich“ ist ausgesprochen, dass die erforderliche Gewichtung der Einzelmerkmale weder mit Bezug auf den konkret durch den Beamten innegehabten Dienstposten noch durch verschiedene Beurteiler unterschiedlich erfolgen darf. Das Gesamturteil darf sich als zusammenfassende Bewertung im vorgenannten Sinne nicht auf die Bildung des arithmetischen Mittels aus den Einzelbewertungen beschränken. Die angesprochene Gewichtung bedarf schon deshalb einer Begründung, weil nur so die Einhaltung gleicher Maßstäbe gewährleistet, das Gesamturteil nachvollzogen und einer gerichtlichen Überprüfung zugeführt werden kann. Erst durch die Ausführungen einer textlichen Begründung des Gesamturteils wird erkennbar, wie dieses aus den Einzelbewertungen hergeleitet und welches Gewicht den einzelnen Gesichtspunkten der Bestenauswahl gegeben worden ist. Die Anforderungen an die Begründung des Gesamturteils sind dabei (ohne Hinzutreten sonstiger, Abweichendes gebietender Umstände) umso geringer, je einheitlicher das Leistungsbild bei den Einzelbewertungen ist. Gänzlich entbehrlich ist eine Begründung des Gesamturteils jedoch nur dann, wenn im konkreten Fall eine andere als die vergebene Note nicht in Betracht kommt, weil sie sich – vergleichbar einer Ermessensreduzierung auf Null – geradezu aufdrängt.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 17. September 2015– 2 C 27.14 –, juris, Rn. 12 bis 25, vom 28. Januar 2016 – 2 A 1.14 –, juris, Rn. 30 bis 39, m. w. N., vom 2. März 2017 – 2 C 21.16 –, juris, Rn. 59 bis 65, und vom 1. März 2018 – 2 A 10.17 –, juris, Rn. 32 und 44 ff.; aus der Senatsrechtsprechung vgl. nur den Beschluss vom 28. August 2017 – 1 B 261/17 –, juris, Rn. 6 bis 8, und das Urteil vom 17. August 2018 – 1 A 379/17 –, UA S. 31 f. und 37 f., demnächst in juris.
Die – richtige – Begründung des Gesamturteils hat in der dienstlichen Beurteilung selbst zu erfolgen. Anders als etwa bei nachträglich erhobenen Einwänden gegen Einzelbewertungen in der dienstlichen Beurteilung genügt es nicht, das Gesamturteil nachträglich zu plausibilisieren. Zulässig ist allenfalls eine Intensivierung (im Sinne einer ergänzenden Anreicherung) einer schon in der dienstlichen Beurteilung enthaltenen Begründung. Ausgeschlossen ist deshalb die Möglichkeit, die Begründung auszutauschen oder ihr einen weiteren, eigenständigen Argumentationsstrang hinzuzufügen. Die Pflicht, das Gesamturteil der dienstlichen Beurteilung bei uneinheitlichem Leistungsbild zu begründen, zielt auf die Herstellung einer materiell richtigen Entscheidung und nicht auf ihre Darstellung; Ersteres kann durch eine nachträgliche, nicht nur anreichernde Begründung nicht erreicht werden. Auch die erforderliche Einheitlichkeit und gleiche Anwendung der den dienstlichen Beurteilungen zugrunde liegenden Maßstäbe kann nur dann hinreichend gewährleistet und ggf. gerichtlich überprüft werden, wenn diese in der dienstlichen Beurteilung offen- und niedergelegt sind. Andernfalls besteht das naheliegende Risiko, dass jeweils nachträglich ein „passendes“ Kriterium für denjenigen Beamten nachgeschoben wird, der ein Rechtsmittel eingelegt hat.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. März 2018– 2 A 10.17 –, juris, Rn. 48, m. w. N.
b) Die der in Rede stehenden Anlassbeurteilung zugrunde gelegten Einzelnoten sind bislang nicht plausibel gemacht. Eine entsprechende substantiierte Rüge hat der Antragsteller entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts (BA, S. 8, Mitte des zweiten Absatzes) erhoben, und zwar erstmals schon mit seinem Vortrag, dass und aus welchen Gründen die Bewertungen der Einzelmerkmale in der Anlassbeurteilung den entsprechenden Bewertungen im Beurteilungsbeitrag widersprächen (Begründung des die Anlassbeurteilung betreffenden Widerspruchs mit Schreiben vom 23. November 2017, S. 5).
Beruht eine dienstliche Beurteilung vollständig oder – wie hier – teilweise auf Beurteilungsbeiträgen Dritter, umfasst die Pflicht zur Plausibilisierung der Beurteilung auch eine Erläuterung, wie aus diesen Beiträgen die in der dienstlichen Beurteilung enthaltenen Werturteile entwickelt wurden. Abweichungen von den in den Beurteilungsbeiträgen enthaltenen Tatsachen oder Wertungen sind zu erläutern. Übernimmt der Beurteiler schlicht einen solchen Beitrag, bedarf es hierfür keiner Begründung. Im Beanstandungsfall muss ein schriftlicher Beurteilungsbeitrag zur Verfügung gestellt werden, weil seine Kenntnis zur effektiven Rechtsverfolgung unabdingbar ist. Für den Fall, dass der Beurteiler die dienstliche Tätigkeit des zu beurteilenden Beamten gar nicht oder nicht hinreichend aus eigener Anschauung kennt, müssen die Beurteilungsbeiträge entweder hinreichende textliche Ausführungen für die Vergabe der Einzelbewertungen enthalten oder die Einzelbewertungen selbst vornehmen. Im ersteren Fall sind die Anforderungen an Umfang und Tiefe in Beurteilungsbeiträgen höher als in der dienstlichen Beurteilung selbst. Andernfalls ist insbesondere bei positiven Ausführungen in den Beurteilungsbeiträgen eine Zuordnung zu den einzelnen Stufen (Noten) der Leistungs- und Befähigungsbewertung nicht möglich.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. März 2018– 2 A 10.17 –, juris, Rn. 32 bis 34, m. w. N.
Nach Maßgabe dieser Grundsätze bedarf es hier einer Begründung, weshalb die in dem Beurteilungsbeitrag des Einheitsführers T. ausgeworfenen Einzelbewertungen gerade in die Einzelbewertungen der Anlassbeurteilung „übersetzt“ worden sind. Ausgangspunkt der Betrachtung ist hier das Folgende: Die während des Beurteilungszeitraums (1. Oktober 2012 bis 15. Dezember 2016) nach dem – wohl nicht zu beanstandenden – Ansatz der Antragsgegnerin nur beurteilten Zeiträume dienstlicher Tätigkeit außerhalb der (auch von Krankheitszeiten durchbrochenen) Aufstiegsausbildung belaufen sich in der Summe auf gut 13 Monate (1. Oktober 2012 bis 8. September 2013 und 9. September 2016 bis 15. Dezember 2016). Da der Beurteilungsbeitrag des Einheitsführers T. , der wegen des Wechsels des Erstbeurteilers erstellt worden ist und den Zweck verfolgt, Beurteilungen auf einer vollständigen Erkenntnisgrundlage zu ermöglichen (Ziffer 2.3 und 2.3.1 BeurtRL BPOL), rund 77 % dieses Zeitraums (1. Oktober 2012 bis 8. September 2013) abdeckt, muss ihm für die Beurteilung der dienstlichen Leistungen des Antragstellers auch in Ansehung der aktuelleren, aber nur drei Monate umfassenden Beobachtungen des Erstbeurteilers (und wohl auch des Zweitbeurteilers, vgl. dessen Stellungnahme vom 8. Dezember 2017, S. 3 oben und S. 6, Punkt 2.) eine herausgehobene Bedeutung zugemessen werden. Eine grundsätzlich zulässige schlichte Übernahme der Einzelbewertungen aus dem Beurteilungsbeitrag kann hier nicht erfolgen und ist nicht erfolgt, weil das Notensystem zwischenzeitlich geändert worden ist: Während die einzelnen Leistungsmerkmale früher aufsteigend mit ein bis neun Punkten zu bewerten waren, umfasst die neue Notenskala nur noch sechs Notenstufen (aufsteigend: „C“, „B3“, „B2“, „B1“. „A2“, „A1“). Vor diesem Hintergrund bedarf es nachvollziehbarer Erläuterungen dazu, aus welchen Gründen der Zweitbeurteiler bei der gebotenen maßgeblichen Berücksichtigung des Beurteilungsbeitrags die darin vergebenen Einzelnoten (5 x die Spitzennote „9“, 15 x die zweitbeste Note „8“) unter (zurückhaltender) Mitberücksichtigung des ansonsten noch beurteilten Zeitraums zu den in der Anlassbeurteilung vergebenen, die einzelnen (gleichgebliebenen, nur um das Merkmal „Geschlechtergerechtigkeit/Genderkompetenz“ ergänzten) Leistungsmerkmale betreffenden Einzelnoten (7 x „A2“, 14 x „B1“) gelangt ist. Daran fehlt es.
aa) Eine solche Erläuterung ist zunächst nicht deshalb entbehrlich, weil sich durch den Austausch der Notenskalen Verschiebungen in Bezug auf die einzelnen Bewertungsstufen ergeben (können) und eine unbesehene „Eins zu Eins-Gegenüberstellung“ einzelner Stufen im Sinne einer Gleichwertigkeit nicht mehr möglich ist (Schriftsatz der Antragsgegnerin vom 12. Februar 2018). Namentlich kann insoweit nicht der Erwägung des Verwaltungsgerichts gefolgt werden, eine weitere Begründung in der Beurteilung selbst sei nicht erforderlich, weil „in der vom Beurteilungsbeitrag scheinbar abweichenden Bewertung (…) keine – ggf. ein Begründungserfordernis auslösende – Verschlechterung in Form eines Notenrückgangs“ liege (BA, S. 6 oben). Denn der Annahme, die in der Anlassbeurteilung gefundenen Einzelbewertungen entsprächen ohne weiteres den Einzelnoten aus dem Beurteilungsbeitrag, kann bei einem Vergleich der beiden Notensysteme nicht gefolgt werden.
Eine Betrachtung der alten Notenstufen „9“, „8“ und „7“ zeigt zunächst, dass diese vergeben wurden, wenn die Anforderungen übertroffen wurden, und zwar durch „stets besonders herausragende Leistungen“, „überwiegend herausragende Leistungen“ bzw. „häufig herausragende Leistungen“. Hatten die Leistungen des Beamten den Anforderungen (in Abstufungen) lediglich entsprochen, so kamen die übrigen Noten zum Einsatz, wobei allerdings für die Zuerkennung der Notenstufe „6“ gelegentlich herausragende Leistungen zu erbringen waren. Eine insbesondere in zeitlicher Hinsicht entsprechende Formulierung findet sich bei der Notenstufe „B2“, indem das gelegentliche Übertreffen der Anforderungen verlangt wird. Das rechtfertigt die Annahme, dass diese Notenstufen „6“ und „B2“ sich in etwa entsprechen. Diese Annahme wird durch den Blick auf die jeweils höheren Notenstufen bekräftigt. Notenstufe „7“ verlangte ein Übertreffen der Anforderungen durch „häufig herausragende Leistungen“. Die Vergabe der Notenstufe „B1“ ist in ähnlicher Weise daran geknüpft, dass der Beamte die Anforderungen „häufig“ übertrifft. Für die Notenstufe „8“ waren die Anforderungen durch „überwiegend herausragende Leistungen“ zu übertreffen, und in zeitlich ganz ähnlicher Weise müssen „besondere Leistungen und Fähigkeiten während des überwiegenden Beurteilungszeitraumes deutlich herausragen“, um die Note „A2“ zu erreichen. Nach der alten Spitzennote schließlich mussten die Anforderungen „durch stets besonders herausragende Leistungen“ übertroffen werden. Auch hier fällt gerade in zeitlicher Hinsicht eine Parallelität der aktuellen Spitzennote auf. Denn danach müssen „besondere Leistungen und Fähigkeiten während des gesamten Beurteilungszeitraumes“ – also stets – deutlich herausragen. Bei diesem Befund ist nicht ohne weitere Erklärung nachvollziehbar, weshalb die im Beurteilungsbeitrag für den Antragsteller ausgeworfenen Einzelnoten „9“ bzw. „8“ in der Anlassbeurteilung fast schematisch zu „A2“ bzw „B1“ und nicht etwa – wie zu erwarten gewesen wäre – zu „A1“ und/oder „A2“ geworden sind. Die fünfmal vergebene Note „9“ hat sich viermal in „A2“ und einmal in „B1“ verwandelt, und aus den 15 zuerkannten Noten „8“ ist zwölfmal eine „B1“ und dreimal eine „A2“ geworden.
Verstärkt wird das Erfordernis einer Plausibilisierung durch einen Blick auf die Ergebnisse der Vorbeurteilungen der Beigeladenen aus dem Jahr 2014, die sich der mit Schriftsatz vom 30. November 2017 vorgelegten Liste entnehmen lassen: Alle Beigeladenen hatten insoweit (nur) die Gesamtnote „8“ erzielt. Sie waren also insoweit nicht besser beurteilt als der Antragsteller, dem bei einer zusammenfassenden Gewichtung der sich aus dem Beurteilungsbeitrag ergebenden Einzelnoten für seine Leistungen in den in Rede stehenden gut 10 Monaten die Gesamtnote „8“ zu erteilen gewesen wäre.
Eine abweichende Bewertung ergibt sich insoweit jedenfalls hier auch nicht aus der (allgemeinen) Erwägung der Antragsgegnerin, Beurteilungsbeiträge fielen, da ohne Quervergleich erstellt, oft günstiger aus als nachfolgende Beurteilungen, in die sie einflössen. Denn die dem Antragsteller im selben Statusamt zuvor erteilte Regelbeurteilung zum Stichtag 1. Oktober 2012 zeigte ein dem Beurteilungsbeitrag weitestgehend entsprechendes Leistungsbild (Regelbeurteilung: 3 x Note „9“ und 17 x Note „8“; Beitrag: 5 x Note „9“ und 15 x Note „8“) und wies die Gesamtnote „8“ auf. Darüber hinaus hat der Antragsteller in der angesprochenen Regelbeurteilung in Bezug auf die bundespolizeiweit besonders wichtigen Leistungsmerkmale (1.1, 2, 4.2 und 4.3), die bei der Bildung des Gesamturteils nach den Beurteilungsrichtlinien (Ziffer 4.1.3 Abs. 3 BeurtRL BPOL und Erlass des Bundesministerium des Innern vom 31. März 2017, Az.: B1 – 30102/5#1, zur Modifikation der Ziffer 4 der Richtlinien) besonders zu gewichten sind
– zur Zulässigkeit der besonderen Gewichtung der genannten vier Leistungsmerkmale vgl. den Senatsbeschluss vom 20. Juni 2017 – 1 B 587/17 –, juris, Rn. 13 ff. (15) –
und bei der Ausschärfung im Gesamturteil gleichlautender dienstlicher Beurteilungen herangezogen werden (vgl. dazu das Umrechnungsschema im Informationsschreiben der Direktion Bundesbereitschaftspolizei vom 13. November 2017, Az.: SB 34.4 – 16 02 01, zu Beförderungen/Einweisungen im November 2017: „A1“ = 6 Punkte, „A2“ = 5 Punkte, usf.), mit 33 Punkten exakt die gleiche Gesamtpunktzahl erzielt wie die Beigeladenen zu 2. bis 5. in ihren Vorbeurteilungen 2014 und sogar einen Punkt mehr als der Beigeladene zu 1.; legt man insoweit den aktuelleren Beurteilungsbeitrag zugrunde, so hat der Antragsteller sogar 34 Punkte erreicht.
bb) Die nach alledem erforderliche Plausibilisierung ergibt sich nicht aus der insoweit allein vorliegenden Stellungnahme des Zweitbeurteilers vom 8. Dezember 2017. Der Zweitbeurteiler hat die Notengebung im Kern mit einem bis in die Einzelnoten hinein gehenden Quervergleich begründet, der wegen der enormen Leistungsdichte in der Vergleichsgruppe und wegen der nun strengeren Quotierung besonders hart habe ausfallen müssen. Diese allgemeinen Erwägungen sind schon vom Ansatz her nicht geeignet, plausibel zu machen, warum der Zweitbeurteiler speziell bei dem Antragsteller hinsichtlich der Einzelleistungen gerade einen „Transfer der Note 8 in das neue Beurteilungssystem mit Note B 1, zumal angereichert mit einigen A-Noten“ (Stellungnahme, S. 8) für zutreffend gehalten hat. Eine abweichende Bewertung ergibt sich auch nicht aus der ergänzenden Erläuterung, der Antragsteller habe im Vergleich zu anderen Beamten keine besonderen Qualifikationen erworben und als Führer einer kleinen Teileinheit weniger anspruchsvolle Führungsaufgaben (insbesondere: keine Aufgaben als Beurteiler oder als Bearbeiter herausgehobener Sachen) wahrgenommen und auch nicht mehrfache oder über längere Zeiträume über das Hauptamt hinausgehende Leistungen erbracht. Solche Erwägungen sind zwar grundsätzlich geeignet, Bewertungsunterschiede nachvollziehbar zu machen. Sie dürfen sich, wollen sie diesem Zweck genügen, aber nicht in allgemeinen Behauptungen erschöpfen, sondern müssen konkrete Darlegungen enthalten, weshalb sich die Tätigkeiten des erfolglosen Bewerbers von den Tätigkeiten der (nun) besser beurteilten, ausgewählten Beamten bei der gebotenen wertenden Betrachtung in der behaupteten Weise unterschieden haben. Hieran fehlt es hier indes bislang. Zum Beispiel ist nicht schon aus sich heraus nachvollziehbar, dass die Führung einer (personell weniger starken) Aufklärungseinheit per se weniger anspruchsvoll ist als die Führung eines (mehr Beamte umfassenden) Einsatzzuges, da sich die Aufgabenbilder dieser Teileinheiten deutlich unterscheiden werden.
c) Die erteilte Gesamtnote ist, wie wohl auch das Verwaltungsgericht angenommen hat (BA S. 7), hinsichtlich ihrer Herleitung aus den vergebenen Einzelnoten unzureichend begründet. Die Anlassbeurteilung enthält, wie vom Beurteilungsformular (nur) vorgesehen, allein eine textliche Begründung der Gesamtnote. Danach ergibt sich die Gesamtnote B1 nach „eingehender Würdigung der unter II. und III. erfolgten Einzelbewertungen bei Berücksichtigung bzw. Gewichtung deren Bedeutung für die prägenden Tätigkeiten“. Hierbei handelt es sich um eine Leerformel, die eine Gewichtung nicht vornimmt, sondern nur behauptet. Das genügt nicht den oben aufgezeigten Anforderungen an eine hinreichende Begründung des Gesamturteils.
Eine Begründung des Gesamturteils war auch nicht entbehrlich. Denn das Leistungsbild war auch schon bei Zugrundelegung der bisher nicht hinreichend plausibilisierten Einzelbewertungen (s. o.) durchaus uneinheitlich: Dem Antragsteller ist hinsichtlich der einzelnen Leistungsmerkmale siebenmal die Note „A2“ und 14mal die Note „B1“ zuerkannt worden.
Dieser der Anlassbeurteilung anhaftende Mangel kann auch nicht mehr geheilt werden. Der Text zu dem Gliederungspunkt „Begründung der Gesamtnote“ enthält überhaupt keine einer ergänzenden Anreicherung zugängliche Begründung, die die Würdigung, Gewichtung und Abwägung der Einzelbewertungen von Leistung und Befähigung und ihre Zusammenführung in dem Gesamturteil nachvollziehbar macht.
d) Die in Rede stehende Anlassbeurteilung ist ferner fehlerhaft, weil der Bildung des Gesamturteils ein auch von den Anforderungen des Dienstpostens abhängiger Gewichtungsmaßstab zugrunde gelegt worden ist. Der Zweitbeurteiler hat ausweislich des Beurteilungstextes neben den bundespolizeiweit besonders wichtigen vier Leistungsmerkmalen vier weitere, seiner Einschätzung nach für den Arbeitsplatz wichtige Einzelmerkmale („Eigenständigkeit“; „Initiative“; „Anleitung und Aufsicht“; „Motivierung) benannt und diese – ohne nähere Erläuterung in der Beurteilung (s. o.) – bei der Bildung der Gesamtbewertung der Leistungsbeurteilung besonders berücksichtigt. Das verstößt zwar nicht gegen die Beurteilungsbestimmungen (dazu aa)), wohl aber gegen die aus Art. 33 Abs. 2 GG abzuleitende Verpflichtung des Dienstherrn, bei der dienstlichen Beurteilung die gezeigten Leistungen einheitlich allein am Maßstab des jeweiligen Statusamtes des zu beurteilenden Beamten zu messen (dazu bb)).
aa) Die geschilderte Vorgehensweise verstößt nicht schon gegen die einschlägigen Beurteilungsbestimmungen. Diese legen in dem Abschnitt „Vorbemerkungen und Grundsätze“ unter dem Punkt IV. zwar dar, dass die dienstlichen Beurteilungen nach einem einheitlichen Beurteilungsmaßstab unter Berücksichtigung der Anforderungen des Statusamtes erfolgen, verlassen diesen allein am Statusamt anknüpfenden Ansatz aber spätestens durch die Regelung in Ziffer 4.1.3 Abs. 4 BeurtRL BPOL. Diese eröffnet, „soweit für den Arbeitsplatz weitere wichtige Merkmale nicht vorgegeben sind“, den Beurteilern die Möglichkeit, diese zu ergänzen, zu gewichten und zu bewerten. Damit ist dem Beurteiler jedenfalls bei ergänzender Kennzeichnung weiterer Einzelmerkmale als wichtig verbindlich vorgegeben, einen von den Anforderungen des jeweiligen Dienstpostens abhängigen Gewichtungsmaßstab anzuwenden.
Vgl. schon OVG NRW, Beschluss vom 21. Juni 2016 – 1 B 201/16 –, juris, Rn. 21, und Urteil vom 17. August 2018 – 1 A 379/17 –, UA S. 36 f., demnächst in juris (jeweils zu entsprechenden Regelungen in Beurteilungsrichtlinien aus dem BMVg).
bb) Die bei der Anlassbeurteilung erfolgte besondere Berücksichtigung der vier benannten Einzelmerkmale bei der Bildung des Gesamturteils und auch die aufgezeigte Regelung der Beurteilungsrichtlinien, die dies wenn nicht gefordert, so doch zumindest ermöglicht hat, verstoßen gegen Art. 33 Abs. 2 GG.
Maßgeblicher Zweck der dienstlichen Beurteilung und insbesondere des Gesamt-urteils ist es, Grundlage für einen späteren Leistungsvergleich in einem an Art. 33 Abs. 2 GG zu messenden Auswahlverfahren zu sein. Daraus folgt die Notwendigkeit, schon bei der dienstlichen Beurteilung einheitliche Maßstäbe einzuhalten. Diese müssen auf das jeweilige Statusamt des zu beurteilenden Beamten bezogen sein. Beurteilungen treffen eine Aussage, ob und in welchem Maße der Beamte den Anforderungen gewachsen ist, die mit den Aufgaben seines Amts und dessen Laufbahn verbunden sind. Sie tragen dem Umstand Rechnung, dass die Vergabe eines Statusamts nicht aufgrund der Anforderungen des Dienstpostens erfolgen soll, den der ausgewählte Bewerber nach der Vergabe des Statusamts oder vorher in einer Bewährungszeit wahrnehmen soll. Denn der ausgewählte Bewerber soll der am besten geeignete für jeden Dienstposten sein, der für einen Inhaber des höheren Statusamts amtsangemessen ist. Hieraus folgt zwingend, dass sich auch die Gewichtung der Einzelmerkmale bei der Ermittlung und folglich Begründung des Gesamturteils auf die Anforderungen des Statusamts beziehen muss. Ansonsten könnte das Gesamturteil seine zentrale Funktion, maßgebliches Kriterium im Rahmen eines Auswahlverfahrens zur Vergabe eines Beförderungsamtes zu sein, nicht erfüllen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. März 2018– 2 A 10.17 –, juris, Rn. 44, m. w. N., sowie OVG NRW, Beschluss vom 21. Juni 2016 – 1 B 201/16 –, juris, Rn. 13 ff., und Urteil vom 17. August 2018– 1 A 379/17 –, UA S. 35 f. und 37 ff., demnächst in juris.
Die erforderliche Gewichtung der Einzelmerkmale darf weder mit Bezug auf den konkret durch den Beamten innegehabten Dienstposten noch durch verschiedene Beurteiler unterschiedlich erfolgen. Vielmehr muss der Dienstherr dafür Sorge tragen, dass innerhalb des Geltungsbereichs einer Beurteilungsrichtlinie oder innerhalb einer Gruppe von Beamten, die im Geltungsbereich derselben Beurteilungsrichtlinie einer bestimmten Laufbahngruppe angehören, diese Gewichtung einheitlich vorgenommen wird. Welche Methode er zur Erreichung dieses Ziels verwendet, unterliegt seinem Organisationsermessen. Geeignet erscheint jedenfalls eine abstrakte Vorgabe des Dienstherrn, die erläutert, welchen Einzelmerkmalen einer sog. Ankreuzbeurteilung er im Verhältnis zu den anderen Einzelmerkmalen welches Gewicht zumisst. Ob diese Vorgabe allein sprachliche Mittel verwendet oder – auch das ist denkbar – mathematisch exakt Faktoren für die Einzelmerkmale festlegt, die ihr unterschiedliches Gewicht zum Ausdruck bringen, unterliegt wiederum dem Organisationsermessen des Dienstherrn.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. März 2018– 2 A 10.17 –, juris, Rn. 45.
Nach Maßgabe dieser Grundsätze unterliegt es keinen Zweifeln, dass die Antragsgegnerin mit der in Rede stehenden Regelung sowie dem dieser Regelung entsprechenden Verhalten der Beurteiler bei der angefochtenen dienstlichen Beurteilung den ihr von Art. 33 Abs. 2 GG gezogenen Rahmen verkannt hat, weil sie die Gewichtung der Einzelmerkmale bei der Ermittlung und folglich Begründung des Gesamturteils nicht nur auf die Anforderungen des Statusamts, sondern auch auf die Anforderungen des konkret innegehabten Dienstpostens bezogen hat.
e) Mit Blick darauf, dass die Auswahlentscheidung bereits aufgrund der Rechtswidrigkeit der dem Antragsteller erteilten Anlassbeurteilung fehlerhaft ist, muss der Senat nicht mehr der Frage nachgehen, ob auch die Rügen des Antragstellers durchgreifen, die sich auf die der Auswahlentscheidung außerdem zugrunde gelegten dienstlichen Beurteilungen der Beigeladenen beziehen.
2. Der Antragsteller ist bei einer erneuten, die aufgezeigten Rechtsfehler meidenden Auswahlentscheidung in Bezug auf die Beigeladenen zu 2. bis 6. auch nicht chancenlos; anders verhält es sich nur hinsichtlich des Beigeladenen zu 1.
Die Beurteilung, ob die Auswahl eines erfolglosen Bewerbers bei erneuter, rechtsrichtiger Auswahlentscheidung möglich erscheint oder aber vollkommen ausgeschlossen ist, setzt eine wertende Betrachtung der Umstände des Einzelfalls voraus. Sie kann einerseits nicht schon im Falle einer – grundsätzlich immer gegebenen – „theoretischen Chance“ des erfolglosen Bewerbers, ausgewählt zu werden, in dessen Sinne ausfallen. Andererseits haben die Gerichte bei dieser Beurteilung zu beachten, dass es im Hinblick auf den dem Dienstherrn bei der Auswahlentscheidung zustehenden Beurteilungs- und Ermessensspielraum grundsätzlich nicht ihre Aufgabe ist, den besser geeigneten Bewerber zu bestimmen und eine eigene Prognose der Erfolgsaussichten der Bewerbung vorzunehmen.
Vgl. nur den Senatsbeschluss vom 17. April 2018– 1 B 189/18 –, juris, Rn. 15 bis 22, m. w. N.
Nach Maßgabe dieser Grundsätze kann in Bezug auf die Beigeladenen zu 2. bis 6. nicht der Einschätzung des Verwaltungsgerichts gefolgt werden, es sei „nach menschlichem Ermessen ausgeschlossen“, dass sich der Antragsteller im Falle der Neubeurteilung, die den im angefochtenen Beschluss aufgezeigten rechtlichen Bedenken Rechnung trage, gegen die Beigeladenen (zu 1. bis 6.) durchsetzen könnte. Das Verwaltungsgericht hat insoweit im Einzelnen ausgeführt: Es sei „in höchstem Maße unwahrscheinlich“, dass der Antragsteller bei einer Neubeurteilung die allen Beigeladenen (richtig: den Beigeladenen zu 2. bis 6.; der Beigeladene zu 1. hat die Gesamtnote „A1“ erhalten) erteilte Gesamtnote „A2“ erreichen könnte. Es spreche– erstens – alles dafür, dass der Beurteiler im Falle des Antragstellers erneut zu der Gesamtnote „B1“ gelangen würde, da weder vorgetragen noch sonst ersichtlich sei, dass sich die Antragsgegnerin bei der Vergabe der vorliegenden Einzelnoten (14 x „B1“, nur 7 x „A2“) außerhalb des Beurteilungsspielraums bewegt hätte. Zweitens sei zu berücksichtigen, dass die Noten „A1“ und „A2“ als quotierte Notenstufen nur für 15 % der insgesamt 34 (oder 35, vgl. die zu summierenden Zahlen der auf die Notenstufen entfallenden Beamten in der Stellungnahme des Zweitbeurteilers vom 8. Dezember 2017, S. 4, dritter Absatz, und die entsprechenden Angaben im Widerspruchsbescheid vom 31. Januar 2018, S. 6, dritter Absatz) Personen umfassenden Vergleichsgruppe vergeben werden könnten, der Antragsteller nach den nachvollziehbaren Erläuterungen des Beurteilers vom 8. Dezember 2017 dieser Spitzengruppe aber nicht zuzuordnen sei. Selbst wenn auch der Antragsteller die Gesamtnote „A2“ erhalten würde, bliebe er chancenlos. Denn bei der zulässigen Ausschärfung der Beurteilungen durch Ermittlung des bezogen auf die vier für die Bundespolizei besonders wichtigen Leistungsmerkmale erreichten Gesamtpunktwerts müsste er sich bei allen vier Leistungsmerkmalen um jeweils eine Notenstufe verbessern, um nach Leistungspunkten mit den Beigeladenen (richtig: zu 2. bis 6.) gleichzuziehen, die insoweit alle je zweimal die Note „A1“ und die Note „A2“ erhalten hätten (22 Punkte).
Diese Argumentation überzeugt in Bezug auf die Beigeladenen zu 2. bis 6. nicht. Sie ist, wie sich aus den Ausführungen zu I. 1. b) ergibt, bereits in ihrem Ausgangspunkt unzutreffend, die dem Antragsteller zuerkannten Einzelnoten seien hinreichend plausibel und nachvollziehbar. Da dies nicht der Fall ist und insoweit auch bessere Einzelbewertungen als die bislang zuerkannten in Betracht kommen, kann derzeit nicht ausgeschlossen werden, dass der Antragsteller im Falle seiner Neubeurteilung die Gesamtnote „A2“ erlangt und dass ihm dabei auch bei den der Ausschärfung dienenden vier Leistungsmerkmalen zumindest zweimal die Note „A1“ und zweimal die Note „A2“ zuerkannt wird, zumal die entsprechenden Noten im Beurteilungsbeitrag sehr gut ausgefallen waren („Qualität und Verwertbarkeit“ sowie „Zusammenarbeit und teamorientiertes Handeln“: 9 Punkte; „Fachkenntnisse“ und „Zuverlässigkeit“: 8 Punkte).
In Bezug auf den Beigeladenen zu 1. ist die Einschätzung des Verwaltungsgerichts, der Antragsteller bleibe auch im Falle einer erneuten, beanstandungsfreien Auswahlentscheidung chancenlos, hingegen frei von Rechtsfehlern. Diesem ist in der aktuellen Regelbeurteilung vom 29. Juni 2017 auf der Grundlage in der Summe exzellenter Einzelbewertungen (16 x „A1“, 4 x „A2“ und 2 x „B1“) mehr als nur naheliegend die Gesamtnote „A1“ erteilt worden. Zwar weist diese Beurteilung – wie auch alle übrigen hier behandelten Beurteilungen – den rechtlichen Mangel (s. o.) auf, dass für die Gewichtung als besonders wichtig neben den bundespolizeiweit besonders wichtigen vier Leistungsmerkmalen unter Rückgriff auf die Regelung der Ziffer 4.1.3 Abs. 4 BeurtRL BPOL zusätzlich auch dienstpostenbezogene Einzelmerkmale („Initiative“, „Organisation“ und „Rollenverständnis/Loyalität“) als besonders wichtig gekennzeichnet und solchermaßen in die Gewichtung eingestellt worden sind.
Angesichts des weitgehend einheitlichen Gesamtbildes exzellenter Einzelbewertungen, der dazu gegebenen ausführlichen „Begründung der herausragenden Noten (Notenstufe A 1) im Bereich der Leistungsbewertung“ (vgl. Ziffer 4.3 a. E. BeurtRL BPOL) und der noch hinreichenden „Begründung der Gesamtnote“ spricht aber nichts dafür, dass die Gesamtnote ohne die besondere Gewichtung der drei (jeweils mit „A1“ bewerteten) Einzelmerkmale anders als zuerkannt ausfallen könnte. Eine abweichende Bewertung ergibt sich nicht durch das (erst durch Beiziehung der dienstlichen Beurteilungen der Beigeladenen im Beschwerdeverfahren und Gewährung von Akteneinsicht ermöglichte und damit trotz Vorlage nach Ablauf der Begründungsfrist zu beachtende) Beschwerdevorbringen mit Schriftsatz vom 20. August 2018, in der Beurteilung des als Sachbearbeiter eingesetzten Beigeladenen zu 1. fehle es an einer Auseinandersetzung mit der konkreten Wertigkeit der wahrgenommenen Aufgaben, die der Beurteiler natürlich kennen müsse. Denn die Wertigkeit der übertragenen Funktion ist in der in Rede stehenden Regelbeurteilung auf deren Seite 2 oben ausdrücklich mit „A 11 – 13g“ festgehalten.
II. Der erforderliche Anordnungsgrund ist gegeben, da die Antragsgegnerin beabsichtigt, die Beigeladenen zu 2. bis 6. unmittelbar und zeitnah zu befördern.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1 und 3, 155 Abs. 1 Satz 1, 162 Abs. 3 VwGO. Eine Kostenteilung war trotz des teilweisen Unterliegens des Antragstellers nicht vorzunehmen, da die Zahl der Beigeladenen keine Auswirkungen auf den Streitwert hat, weil die Stellen auf der Grundlage einer einheitlichen Auswahlentscheidung vergeben werden. Es entspricht nicht der Billigkeit, die etwaigen außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen für erstattungsfähig zu erklären. Hinsichtlich der Beigeladenen zu 2. bis 5. gilt dies schon deshalb, weil diese Beigeladenen materiell im Lager der unterliegenden Antragsgegnerin stehen. In Bezug auf den Beigeladenen zu 1. ist dieser Ausspruch gerechtfertigt, weil der Beigeladene zu 1. im Beschwerdeverfahren keinen (förmlichen) Antrag gestellt hat und damit selbst kein Kostenrisiko eingegangen ist (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO). Entsprechendes gilt im Übrigen auch für die Beigeladenen zu 2. bis 5.
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf den §§ 40, 47 Abs. 1 Satz 1, 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG sowie § 52 Abs. 1 i. V. m. Abs. 6 Satz 1 Nr. 1, Satz 2 bis 4 GKG. Anzusetzen ist demnach im Ergebnis ein Viertel (Reduzierung des Jahresbetrages i. S. v. § 52 Abs. 6 Satz 1 Nr. 1 GKG wegen § 52 Abs. 6 Satz 4 GKG und wegen der im Eilverfahren nur begehrten vorläufigen Sicherung) derjenigen Bezüge (ohne die von § 52 Abs. 6 Satz 1 Nr. 1 und Satz 3 GKG ausgenommenen Besoldungsbestandteile), welche der Antragsteller nach Maßgabe des bei Beschwerdeerhebung (17. Juli 2018) fiktiv für das angestrebte Amt der Besoldungsgruppe A 12 BBesO bei Zugrundelegung der Erfahrungsstufe 8 im Kalenderjahr 2018 zu zahlen sind. Daraus ergibt sich der im Tenor festgesetzte Streitwert (4.814,81 Euro x 3 = 14.444,43 Euro).
Dieser Beschluss ist hinsichtlich der Streitwertfestsetzung nach den §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG und im Übrigen gemäß § 152 Abs. 1 VwGO unanfechtbar.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 146 Abs. 4 Satz 3 und 6 VwGO
§ 123 Abs. 1 und 3 VwGO
§ 920 Abs. 2, 294 Abs. 1 ZPO
§ 49 Abs. 3 Satz 1 BLV
§ 154 Abs. 1 und 3, 155 Abs. 1 Satz 1, 162 Abs. 3 VwGO
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 52 Abs. 1 i. V. m. Abs. 6 Satz 1 Nr. 1, Satz 2 bis 4 GKG
§ 52 Abs. 6 Satz 1 Nr. 1 GKG
§ 52 Abs. 6 Satz 4 GKG
§ 52 Abs. 6 Satz 1 Nr. 1 und Satz 3 GKG
§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
Art. 33 Abs. 2 GG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 2 C 27.14
2 A 1.14
2 C 21.16
2 A 10.17
1 B 261/17
1 A 379/17
1 B 587/17
1 B 201/16
1 A 379/17
1 B 189/18