Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-10-16, Aktenzeichen OVG 5 B 2.12
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2014:1016.OVG5B2.12.0A

Tenor:
Orientierungssatz
Angesichts des von der Vorschrift des § 4 Abs. 31 AMG in den Blick genommenen Verbraucherkreises ist es nicht vorstellbar, dass die Zubereitung und Abfüllung von sterilen Arzneimitteln, für die mangels Sterilisation im Endbehältnis und Herstellung in einem geschlossenen System bestimmte Reinraumanforderungen gelten, dem Verbraucher ohne Einhaltung dieser Sicherheitsstandards auf der bloßen Grundlage der Packungsbeilage überlassen werden soll.(Rn.37)
Verfahrensgang
Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Potsdam vom 9. August 2012 wird zurückgewiesen.
Der Kläger hat die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger ist Inhaber einer Apotheke und wendet sich gegen eine Ordnungsverfügung des Beklagten, mit der ihm untersagt wird, sterile patientenindividuelle parenterale Arzneimittel in seiner Apotheke herzustellen, soweit diese keinem Sterilisationsverfahren im Endbehältnis unterzogen werden.
Der Beklagte bat den Kläger anlässlich einer Schwerpunktprüfung im Januar 2011, die konkreten Bedingungen der Herstellung von sterilen Arzneimitteln in seiner Apotheke zu belegen, und wies den Kläger zugleich darauf hin, dass die Herstellung derartiger Arzneimittel den besonderen Anforderungen des § 6 Abs. 1 ApBetrO, der Monographie 5.1.1 des EuAB (Europäisches Arzneibuch) sowie des Anhangs 1 zum EG-GMP-Leitfaden (EG-Leitfaden der Guten Herstellungspraxis) unterlägen. Der Kläger teilte dem Beklagten daraufhin unter Vorlage diverser Unterlagen mit, dass das Spektrum der in seiner Apotheke hergestellten sterilen Arzneimittel die Befüllung von Schmerzpumpen sowie die Herstellung von Augenarzneimitteln (Antibiotika), parenteralen Ernährungslösungen, niedermolekularen Heparinen, Opiatlösungen, sonstigen Schmerzlösungen und sonstigen Lösungen zur externen photodynamischen Therapie umfasse.
Durch Ordnungsverfügung vom 4. Oktober 2011 untersagte der Beklagte dem Kläger die Herstellung steriler Arzneimittel in seiner Apotheke, die gemäß arzneimittelrechtlicher Vorschriften in Räumen erfolgen müsse, deren Merkmale in den Regularien des Anhangs 1 zum EG-GMP-Leitfaden festgelegt seien. Zur Begründung führte der Beklagte im Wesentlichen aus, dass die Räumlichkeiten in der Apotheke des Klägers nicht EG-GMP-konform seien. Das gelte insbesondere hinsichtlich der raumlufttechnischen Anlage und der Qualifizierung der Reinräume in der Apotheke des Klägers. Die Untersagung sei verhältnismäßig, da die „Hauptgeschäftsfelder der Apotheke“, nämlich die Herstellung nicht steriler Arzneimittel, die Abgabe von Fertigarzneimitteln sowie der Groß- und Versandhandel mit Arzneimitteln erhalten blieben und im Übrigen nach den eigenen Angaben des Klägers der Betrieb der Reinräume für die Herstellung steriler Arzneimittel kaum kostendeckend sei. Der Widerspruch des Klägers hatte teilweise Erfolg. Der Beklagte änderte die Ordnungsverfügung in dem dem Kläger am 10. Dezember 2011 zugestellten Widerspruchsbescheid vom 8. Dezember 2011 dahingehend ab, dass er diesem untersagte, sterile patientenindividuelle parenterale Arzneimittel in seiner Apotheke herzustellen, soweit die Arzneimittel keinem Sterilisationsverfahren im Endbehältnis unterzogen werden.
Am 9. Januar 2012 hat der Kläger beim Verwaltungsgericht Potsdam Klage erhoben, die darauf gerichtet war, die Ordnungsverfügung in Gestalt des Widerspruchsbescheides insoweit aufzuheben, als ihm darin die Herstellung steriler patientenindividueller parenteraler Arzneimittel in Gestalt des Befüllens von Schmerzpumpen, Augenarzneimitteln (Antibiotika), Heparinen und sonstigen Schmerzlösungen untersagt worden ist. Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 9. August 2012 abgewiesen und zur Begründung ausgeführt: Die Ordnungsverfügung beruhe auf § 69 Abs. 1 Satz 1 AMG, wonach die zuständigen Behörden die zur Beseitigung festgestellter und zur Verhütung künftiger Verstöße notwendigen Anordnungen träfen. Diese Voraussetzungen seien gegeben, da der Kläger bei der Herstellung der in Rede stehenden Arzneimittel in seiner Apotheke nicht die Anforderungen des seit Juni 2012 geltenden § 35 ApBetrO erfülle. Die Vorschrift könne hier herangezogen werden, weil es sich bei der Ordnungsverfügung um einen so genannten Dauerverwaltungsakt handele, für dessen Rechtmäßigkeit auf den Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung vor dem Gericht abzustellen sei. Den Vorgaben des § 35 Abs. 4 Satz 1 ApBetrO für die Herstellung von Arzneimitteln zur parenteralen Anwendung genüge der Kläger unstreitig nicht, weil die räumliche Ausstattung seiner Apotheke ausweislich der von ihm im Verwaltungsverfahren vorgelegten Unterlagen zwar bezüglich der Werkbank die Voraussetzungen der Reinraumklasse A erreiche, sich diese jedoch in einer Umgebung der Reinraumklasse C befinde. Anders als der Kläger meine, stelle die ihm untersagte Tätigkeit keine Rekonstitution im Sinne von § 4 Abs. 31 AMG dar. Der Kläger überführe die betroffenen Arzneimittel nicht in seine anwendungsfähige Form und halte sich auch nicht an die Angaben der Packungsbeilage. Auch handele es sich bei diesen Vorgängen wegen der erforderlichen Genauigkeit und gebotenen Sterilität der Arbeitsbedingungen um keinen einfachen Prozess.
Mit seiner vom Verwaltungsgericht wegen rechtsgrundsätzlicher Bedeutung zugelassenen Berufung verfolgt der Kläger sein Begehren weiter. Er räumt zwar ein, dass seine Apothekenbetriebsräume nicht den Anforderungen in § 35 ApBetrO genügten, ist jedoch der Auffassung, dass die untersagte Tätigkeit eine Rekonstitution von Fertigarzneimitteln nach § 4 Abs. 31 AMG darstelle, die nicht der arzneimittelrechtlichen Überwachung unterliege. Seine Tätigkeit sei darauf gerichtet, das Arzneimittel für den Gebrauch fertig zu machen, und zwar so, wie es der Arzt patientenindividuell verordnet habe. Das vom Arzt dabei bestimmte Verdünnungsverhältnis könne gemäß den Angaben in der Packungsbeilage durch standardisierte Arbeitsschritte erreicht werden. Hierzu fülle er in seiner Apotheke das jeweils zugelassene Fertigarzneimittel auf und anschließend in ein anderes Behältnis um. Das geschehe kurz bevor das rekonstitutierte Arzneimittel vom Arzt persönlich in der Apotheke abgeholt werde. Der Arzt suche sodann direkt nach der Abholung des Arzneimittels seinen Patienten zu Hause auf und verabreiche diesem das individuell für ihn hergestellte Arzneimittel.
An die Rekonstitution knüpften zudem zahlreiche Ausnahmebestimmungen im Arzneimittelgesetz zu Gunsten der Apotheker an. Sie unterliege nicht der Überwachung durch die zuständige Behörde (§ 64 Abs. 1 Satz 5 AMG) und sei auch nicht anzeigepflichtig (§ 67 Abs. 1 Satz 7 AMG). Außerdem sei sie nach § 13 Abs. 2 Satz 1 Ziffer 1 AMG von der Herstellungserlaubnispflicht gemäß § 13 Abs. 1 AMG befreit. Diese gesetzgeberische Privilegierung der Apotheken dürfe durch eine betont restriktive Begriffsauslegung nicht unterlaufen werden.
Die Ansicht des Verwaltungsgerichts, dass es sich bei seiner Tätigkeit um keinen einfachen Prozess handele, verkenne, dass das Verdünnen von Arzneimitteln sogar „freihändig“ ohne jegliches Gerät von Ärzten, Krankenschwestern und sonstigem Pflegepersonal unter weniger sterilen Bedingungen als in seiner Apotheke vorgenommen werde. Sofern präventive Gründe einer Rekonstitution bei sterilen Arzneimitteln entgegenstehen sollten, hätte dies der Gesetzgeber in § 4 Abs. 31 AMG geregelt.
Die Richtigkeit seiner Auffassung werde durch die Entscheidung des Bundesgerichtshofs vom 4. September 2012 - 1 StR 534/11 - bestätigt, bei der die Zubereitung einer Zytostatikalösung (Injektionslösung) auf der Basis eines Fertigarzneimittels durch Hinzugabe einer Kochsalzlösung zu beurteilen gewesen sei. Der Bundesgerichtshof habe festgestellt, dass die Verbringung eines Fertigarzneimittels in seine anwendungsbereite Form nicht dazu führe, dass ein Rezepturarzneimittel hergestellt werde, weil die Herstellungsschritte als einfache und damit als Rekonstitution einzustufende „Streckung“ des verwendeten Ausgangsarzneimittels anzusehen seien.
Anders als das Verwaltungsgericht meine, werde das Arzneimittel durch die streitige Tätigkeit in seine anwendungsfähige Form überführt. Bedeutsam sei insoweit nicht, dass das Fertigarzneimittel vorher nicht anwendungsfähig sein dürfe. Das ergebe sich unzweifelhaft aus der Gesetzesbegründung, wonach gerade das Verdünnen für einen bestimmten Patienten oder das Mischen mit einem Hilfsstoff eine Rekonstitution darstelle.
Der Kläger beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Potsdam vom 9. August 2012 zu ändern und die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 4. Oktober 2011 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 8. Dezember 2011 insoweit aufzuheben, als dem Kläger darin die Herstellung steriler patientenindividueller parenteraler Arzneimittel in Gestalt des Befüllens von Schmerzpumpen, Augenarzneimitteln (Antibiotika), Heparinen und sonstigen Schmerzlösungen untersagt wird.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er verteidigt das angefochtene Urteil und trägt ergänzend vor: Das ursprünglich von der WHO initiierte und von der EU übernommene System zur Herstellung von Arzneimitteln (Gute Herstellungspraxis für Arzneimittel) sehe zur Vermeidung eines Qualitätsmangels bei Arzneimitteln bereits bei deren Herstellung die größtmöglichen Sicherungsmaßnahmen vor, um Patientenschädigungen durch fehlerhafte Arzneimittel weitestgehend auszuschließen. Bei sterilen Arzneimitteln bestehe das besondere Problem, dass die Sterilität des Gefäßes nicht durch eine abschließende Qualitätskontrolle nachgewiesen werden könne, weil diese Qualitätsprüfung zerstörend wirke. Insoweit sei es notwendig, bereits bei der Herstellung besonders strenge Standards einzuhalten, um das Risiko einer mikrobiellen Kontamination möglichst gering zu halten.
Der Vertreter des Beklagten hat in der mündlichen Verhandlung klargestellt, dass von der Ordnungsverfügung auch sterile Augenarzneimittel (Antibiotika) erfasst sein sollen.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Streitakte und den Verwaltungsvorgang Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die von dem Verwaltungsgericht zugelassene Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen.
Die Ordnungsverfügung vom 4. Oktober 2011 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 8. Dezember 2011 ist rechtmäßig. Sie findet eine ausreichende gesetzliche Grundlage in § 69 Abs. 1 Satz 1 AMG. Danach treffen die zuständigen Behörden die zur Beseitigung festgestellter Verstöße und zur Verhütung künftiger Verstöße notwendigen Anordnungen.
Die Anwendbarkeit des § 69 AMG auf den Apothekenbetrieb des Klägers ergibt sich aus § 64 AMG, der den Umfang der den zuständigen Behörden obliegenden Überwachung festlegt und damit auch den in § 69 Abs. 1 Satz 1 AMG vorausgesetzten Überwachungsbereich bestimmt. Nach § 64 Abs. 1 Satz 1 AMG unterliegen Betriebe und Einrichtungen, in denen Arzneimittel hergestellt, geprüft, gelagert, verpackt oder in den Verkehr gebracht werden oder in denen sonst mit ihnen Handel getrieben wird, insoweit der Überwachung durch die zuständige Behörde. Es liegt auf der Hand, dass dies für Apotheken zutrifft. § 64 Abs. 3 AMG bestimmt darüber hinaus, dass die zuständige Behörde sich u.a. davon zu überzeugen habe, dass die Vorschriften über das Apothekenwesen beachtet werden. Damit ist die Einhaltung der apothekenrechtlichen Bestimmungen ausdrücklich zum Gegenstand der Überwachung nach den §§ 64 ff. AMG gemacht worden (vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 22. Januar 1998 - BVerwG 3 C 6.97 -, juris Rn. 15).Bestätigt wird dieses Ergebnis durch die Entstehungsgeschichte der genannten Vorschriften. Das Gesetz über das Apothekenwesen vom 20. August 1960 (BGBl. I S. 697) hatte in § 18 noch eine eigenständige Überwachungsregelung enthalten und in diesem Rahmen den zuständigen Behörden die Möglichkeit von Anordnungen zur Beseitigung von Verstößen eingeräumt. Art. 9 Nr. 6 des Gesetzes zur Neuordnung des Arzneimittelrechts vom 24. August 1976 (BGBl. I S. 2445) hat diese Regelung indes mit der Begründung aufgehoben, die Überwachung der Apotheken richte sich in Zukunft nach den entsprechenden Bestimmungen des Arzneimittelgesetzes (vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 22. Januar 1998, a.a.O., juris Rn. 16).
Die Zuständigkeit des Beklagten zur Überwachung der Apotheke des Klägers sowie zum Erlass der Ordnungsverfügung folgt aus § 1 Abs. 1 Nr. 3 der Verordnung des Landes Brandenburg über die Zuständigkeiten im Arzneimittelwesen vom 27. Oktober 1992 (GVBl. II/92 [Nr. 65], S. 693), zuletzt geändert durch Artikel 2 des Gesetzes vom 15. Juli 2010 (GVBl. I/10 [Nr. 28]).
Das Verwaltungsgericht hat zutreffend erkannt, dass für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Ordnungsverfügung nicht auf den Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung, sondern auf den der mündlichen Verhandlung abzustellen ist. Die Ordnungsverfügung stellt ihrem Inhalt nach einen Dauerverwaltungsakt dar. Sie verbietet dem Kläger generell für die Zukunft die Herstellung steriler patientenindividueller parentaler Arzneimittel in seiner Apotheke, soweit diese keine Sterilisationsverfahren im Endbehältnis unterzogen werden. Es ist anerkannt, dass die Gerichte bei der Beurteilung derartiger Dauerverwaltungsakte die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung jedenfalls dann zu berücksichtigen haben, wenn das materielle Recht nicht die Maßgeblichkeit eines anderen Zeitpunkts bestimmt (vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 22. Januar 1998, a.a.O., juris Rn. 18). Letzteres ist bei dem vorliegenden Regelungskomplex nicht der Fall.
Vor diesem Hintergrund ist es nicht zu beanstanden, dass das Verwaltungsgericht die Voraussetzungen des § 69 Abs. 1 Satz 1 AMG deshalb als erfüllt angesehen hat, weil die von dem Kläger praktizierte Herstellung steriler parenteraler Arzneimittel in seiner Apotheke gegen § 35 Abs. 4 Satz 1 ApBetrO in der Fassung vom 5. Juni 2012 (BGBl. I S. 1254) verstößt.
Nach § 35 Abs. 4 Satz 1 ApBetrO ist bei der Herstellung von Arzneimitteln zur parenteralen Anwendung, die keinem Sterilisationsprozess im Endbehältnis unterzogen und nicht in einem geschlossenen System hergestellt werden, während der Zubereitung und Abfüllung
1. in der lokalen Zone für die Arbeitsgänge ein Luftreinheitsgrad für Keimzahl und Partikelzahl entsprechend Klasse A der Definition des EG-GMP-Leitfadens, Anhang 1, der vom Bundesministerium im Bundesanzeiger in der jeweils aktuellen Fassung bekannt gemacht wird, einzuhalten und
2. eine geeignete Umgebung erforderlich, die in Bezug auf Partikel- und Keimzahl
a) mindestens der Klasse B des Anhangs des Leitfadens entspricht
b) oder abweichend von Klasse B mindestens der Klasse C des Anhangs des Leitfadens entspricht, wenn die Arzneimittelqualität durch das angewendete Verfahren nachweislich gewährleistet wird und durch entsprechende Validierung des Verfahrens belegt ist,
c) oder bei Einsatz eines Isolators der Klasse D des Anhangs des Leitfadens entspricht.
Unter Herstellung ist nach § 4 Abs. 14 AMG das Gewinnen, das Anfertigen, das Zubereiten, das Be- oder Verarbeiten, das Umfüllen einschließlich Abfüllen, das Abpacken, das Kennzeichnen und die Freigabe von Arzneimitteln zu verstehen. Es steht außer Zweifel, dass das von dem Kläger vorgenommene Auffüllen des jeweiligen für die parenteralen Anwendung bestimmten Arzneimittels sowie das anschließende Umfüllen in ein anderes Behältnis unter den weiten Herstellungsbegriff des § 4 Abs. 14 AMG fällt und als Herstellung von Arzneimitteln zu werten ist.
Der Kläger bestreitet nicht, dass die in Rede stehenden Arzneimittel keinem Sterilisationsprozess im Endbehältnis unterzogen und nicht in einem geschlossenen System hergestellt werden. Letzteres ist immer dann gegeben, wenn bei einer aseptischen Herstellung die Behältnisse der zur Verarbeitung vorgesehenen Arzneimittel geöffnet werden, ohne dass dabei mittels eines geschlossenen Transfersystems eine Barriere gegen die das Behältnis unmittelbar umgebende Luft erzeugt wird (vgl. Cyran/Rotta, Apothekenbetriebsordnung, Stand September 2012, § 35 Rn. 73). Der Kläger räumt auch ein, dass seine Apothekenbetriebsräume nicht den Anforderungen des § 35 Abs. 4 Satz 1 ApBetrO genügen. Nach den im Verwaltungsverfahren vorgelegten Unterlagen betrifft dies vor allem die raumlufttechnische Anlage und die erforderliche Qualifizierung der Reinräume anhand des EG-GMP-Leitfadens, Anhang 1. Soweit dem Kläger mit der Ordnungsverfügung auch die Herstellung steriler Augenarzneimittel (Antibiotika) untersagt wird, für die Räumlichkeiten wie im EG-GMP-Leitfaden, Anhang 1, beschrieben (vgl. dort insbesondere die Ziffer 33, wonach die Handhabung und Abfüllung aseptisch zubereiteter Produkte in einem Bereich der Reinheitsklasse A mit einer Umgebung der Reinheitsklage B erfolgen soll) erforderlich sind, kann nichts anderes gelten. Hier ergibt sich die rechtliche Verbindlichkeit zur Einhaltung der Reinrauman-forderungen aus § 6 Abs. 1 ApBetrO, demzufolge Arzneimittel, die in der Apotheke hergestellt werden, die nach der pharmazeutischen Wissenschaft erforderliche Qualität aufweisen müssen und nach den anerkannten pharmazeutischen Regeln herzustellen und zu prüfen sind. Es steht außer Frage, dass zu diesen Regeln die Vorgaben des EG-GMP-Leitfadens gehören.
Dem Kläger kann nicht gefolgt werden, wenn er meint, von den Reinrauman-forderungen befreit zu sein, weil es sich bei der untersagten Tätigkeit um eine Rekonstitution im Sinne des § 4 Abs. 31 AMG handele, die nach § 64 Abs. 1 Satz 5 AMG nicht der arzneimittelrechtlichen Überwachung unterfalle.
Nach der Legaldefinition des § 4 Abs. 31 AMG ist die Rekonstitution eines Fertigarzneimittels zur Anwendung beim Menschen die Überführung in seine anwendungsfähige Form unmittelbar vor seiner Anwendung gemäß den Angaben der Packungsbeilage oder im Rahmen der - hier nicht einschlägigen - klinischen Prüfung nach Maßgabe des Prüfplans.
§ 4 Abs. 31 AMG setzt nach seinem Wortlaut voraus, dass Gegenstand einer Rekonstitution nur ein Fertigarzneimittel sein kann, das bereits vor seiner Rekonstitution physisch existent ist. Fertigarzneimittel im Sinne des § 4 Abs. 1 AMG sind Arzneimittel, die im Voraus hergestellt und in einer zur Abgabe an den Verbraucher bestimmten Packung in den Verkehr gebracht werden oder andere zur Abgabe an Verbraucher bestimmte Arzneimittel, bei deren Zubereitung in sonstiger Weise ein industrielles Verfahren zur Anwendung kommt oder die, ausgenommen in Apotheken, gewerblich hergestellt werden. Der Begriff des Fertigarzneimittels ist im Arzneimittelgesetz von zentraler Bedeutung. Insbesondere ist mit der Einstufung als Fertigarzneimittel die Zulassungspflicht nach §§ 21 ff. AMG verbunden, der ein präventives Zulassungsverfahren zu Grunde liegt, das der Abwehr von Gesundheitsgefährdungen durch unsichere oder wirkungslose Arzneimittel dient.
Es kann dahingestellt bleiben, ob es bei den von dem Kläger hergestellten Arzneimitteln in ihrem Ausgangszustand durchgehend um Fertigarzneimittel handelt (wären sie keine Fertigarzneimittel, wäre die Anwendung der Ausnahmeregelung in § 4 Abs. 31 AMG von vornherein ausgeschlossen). Jedenfalls beschränkt sich die Herstellungstätigkeit des Klägers nicht auf eine Rekonstitution im Sinn des § 4 Abs. 31 AMG, sondern muss sich im Hinblick darauf, dass sie sich auf steril herzustellende Arzneimittel bezieht, die keinem Sterilisationsverfahren im Endbehältnis unterzogen werden und nicht im geschlossenen System hergestellt werden, an den genannten Reinraumanforderungen messen lassen.
Unter dem Begriff der Rekonstitution ist die Wiederherstellung eines ursprünglichen Zustandes zu verstehen (vgl. und „Rekonstitution“). Da Bezugsgegenstand der Rekonstitution in § 4 Abs. 31 AMG ein Fertigarzneimittel ist, folgt daraus zwingend, dass durch diesen Vorgang die Identität und der Charakter eines Fertigarzneimittels nicht verloren gehen dürfen. Zur Erreichung dieses Zwecks enthält § 4 Abs. 31 AMG eine erste Begrenzung insoweit, als die Rekonstitution auf Herstellungsakte beschränkt ist, die dazu dienen, das Fertigarzneimittel in seine anwendungsfähige Form zu überführen. Damit begnügt sich das Gesetz aber nicht. Vielmehr verlangt § 4 Abs. 31 AMG darüber hinaus, dass die Überführung des Fertigarzneimittels in seine anwendungsfähige Form - außerhalb der hier nicht gegebenen klinischen Prüfung - nach den Angaben der Packungsbeilage zu erfolgen hat. Die Packungsbeilage gehört nach § 22 Abs. 7 AMG zu den Zulassungsunterlagen, mit der Folge, dass sich die Zulassung auch auf diese erstreckt (vgl. Winnands, in Kügel/Müller/Hofmann, Arzneimittelgesetz, 2012, § 22 Rn. 100).
Durch die von dem Gesetzgeber in § 4 Abs. 31 AMG vorgenommene Anknüpfung an die Angaben der Packungsbeilage soll zum einen erreicht werden, dass sich die mit der Rekonstitution verbundene Freistellung von der arzneimittelrechtlichen Überwachung nach § 64 Abs. 1 Satz 5 AMG ausschließlich auf solche Herstellungsakte beschränkt, die das Zulassungsverfahren „durchlaufen“ haben und von der Zulassung nach § 25 AMG gedeckt sind. Nur dadurch, dass die Herstellungstätigkeit im Sinne des § 4 Abs. 31 AMG bereits den zulassungsrechtlichen Vorgaben der §§ 21 ff. AMG entspricht, besteht aus ordnungsrechtlicher Sicht keine Notwendigkeit, diese der Überwachung durch die zuständige Behörde nach § 64 Abs. 1 Satz 1 AMG zu unterwerfen.
Zum anderen wird durch die Anknüpfung an die Angaben der Packungsbeilage sichergestellt, dass für eine Rekonstitution nur solche Herstellungstätigkeiten in Betracht kommen, die auch ein Verbraucher gefahrlos zu leisten vermag. Der Zweck der in § 11 AMG beschriebenen Packungsbeilage besteht darin, dem Verbraucher die notwendigen Informationen zu geben, um das Fertigarzneimittel ordnungsgemäß anwenden zu können. Dass sich die Packungsbeilage in erster Linie an den Verbraucher wendet, ergibt sich ohne weiteres daraus, dass die Angaben in der Packungsbeilage nach § 11 Abs. 1 Satz 1 AMG allgemeinverständlich in deutscher Sprache und in gut lesbarer Schrift abzufassen sind. Diesem Gesetzesverständnis entspricht auch Art. 1 Nr. 26 RL 2001/83/EG, wonach unter einer Packungsbeilage der dem Arzneimittel beigefügte Beipackzettel für den Verbraucher zu verstehen ist. Eine allein für Fachkreise bestimmte Gebrauchsinformation enthält dagegen die Fachinformation im Sinne des § 11a AMG, die sich im Gegensatz zur Packungsbeilage an den Bedürfnissen der Ärzte, Zahnärzte, Tierärzte und Apotheker orientiert und dementsprechend nicht allgemeinverständlich formuliert sein muss. Angesichts des von der Vorschrift des § 4 Abs. 31 AMG in den Blick genommenen Verbraucherkreises ist es nicht vorstellbar, dass die Zubereitung und Abfüllung von sterilen Arzneimitteln, für die mangels Sterilisation im Endbehältnis und Herstellung in einem geschlossenen System die genannten Reinraumanforderungen gelten, dem Verbraucher ohne Einhaltung dieser Sicherheitsstandards auf der bloßen Grundlage der Packungsbeilage überlassen werden soll. Das von dem Kläger beschriebene Vorgehen rechtfertigt keine andere Sichtweise. Denn nach dessen eigenem Bekunden richtet sich seine Herstellungstätigkeit nicht allein nach der Packungsbeilage, sondern maßgeblich nach den patientenindividuellen Vorgaben der jeweiligen ärztlichen Verordnung. Ist aber nicht die Packungsbeilage, sondern die ärztliche Verordnung für die Herstellung des Arzneimittels entscheidend, wird auf diesem Wege kein Fertigarzneimittel rekonstituiert, das von den strengen Vorgaben bei der Herstellung steriler Arzneimittel befreit ist. Vor diesem Hintergrund verfängt auch der Vorwurf des Klägers nicht, dass eine betont restriktive Auslegung des Begriffs der Rekonstitution die gesetzgeberische Privilegierung der Apotheken unterlaufen würde.
Dieses gegen die Auffassung des Klägers sprechende Auslegungsergebnis wird von der Entstehungsgeschichte des § 4 Abs. 31 AMG gestützt. Die Gesetzesbegründung geht davon aus, dass die Rekonstitution grundsätzlich unter den Begriff des Herstellens fällt und diese unter Zugrundelegung der für Arzneimittel in der klinischen Prüfung beim Menschen inzwischen auf EU-Ebene gefestigten Auslegung näher bestimmt wird. Unter Rekonstitution ist demnach ein einfacher Prozess zu verstehen, z.B. das Auflösen eines Arzneimittels, das Verdünnen für die bestimmte Patientin/den Patienten oder das Mischen mit einem für die Anwendung erforderlichen Hilfsstoff, der so kurz wie möglich vor der Anwendung zugeführt wird, und in Übereinstimmung mit dem Prüfplan bzw. außerhalb der klinischen Prüfung auf der Packungsbeilage stehen muss (BT-Drucks. 16/12256, S. 42; BR-Drucks. 171/09, S. 67). Damit lässt auch der historische Gesetzgeber keinen Zweifel daran, dass aus dem Umstand, dass § 4 Abs. 31 AMG eine Herstellung anhand der Angaben der Packungsbeilage, d.h. der für den Verbraucher und nicht für die Fachkreise beigefügten Gebrauchsinformation, verlangt, zu schließen ist, dass unter den Begriff der Rekonstitution nur einfache, gegebenenfalls auch vom Verbraucher ausführbare Tätigkeiten fallen können. Letzteres ist bei der dem Kläger untersagten Herstellungstätigkeit offensichtlich nicht der Fall.
Der dagegen gerichtete Einwand des Klägers, „dass das Verdünnen des Arzneimittels sogar ‚freihändig‘ ohne jegliches Gerät von Ärzten oder auch Krankenschwestern oder sonstigem Pflegepersonal vorgenommen“ werde, geht ins Leere. Abgesehen davon, dass sich dieses Vorbringen in einer bloßen Behauptung erschöpft, übersieht der Kläger, dass das Verdünnen von Arzneimitteln dem Herstellungsbegriff des § 4 Abs. 14 AMG unterfällt und grundsätzlich nach § 13 AMG erlaubnispflichtig ist. Von dieser Erlaubnispflicht sind nach § 13 Abs. 2b AMG lediglich Ärzte und Angehörige der Heilberufe unter der Bedingung ausgenommen, dass das Arzneimittel unter ihrer unmittelbaren fachlichen Verantwortung zum Zwecke der persönlichen Anwendung bei einem bestimmten Patienten hergestellt wird.
Auch das von dem Kläger angeführte Urteil des Bundesgerichtshofs vom 4. September 2012 - 1 StR 534/11 -, juris, streitet nicht für die Richtigkeit der von ihm vertretenen Begriffsauslegung. Anders als er meint, hat der Bundesgerichtshof in dem von ihm entschiedenen Fall die Herstellung einer patientenindividuellen Zytostatikalösung zur parenteralen Anwendung nach ärztlicher Verordnung durch Hinzugabe einer Kochsalzlösung zu einem pulverförmig vorliegenden Fertigarzneimittel gerade nicht als Rekonstitution bezeichnet, sondern die Auffassung vertreten, dass eine Zubereitung, die das Arzneimittel nur in seine anwendbare Darreichungsform versetze, sich gegenüber dem vorausgegangenen industriellen Herstellungsvorgang nicht mehr als wesentlich darstelle und nicht dazu führe, dass aus einem Fertigarzneimittel ein zulassungsfreies Rezepturarzneimittel werde; zu der für die Annahme einer Rekonstitution im Sinne des § 4 Abs. 31 AMG bedeutsamen Frage, inwieweit die Überführung des Fertigarzneimittels in seine anwendungsfähige Form gemäß den Angaben der Packungsbeilage zu erfolgen hat, lässt sich der Entscheidung indes nichts entnehmen (vgl. Bundesgerichtshof, Urteil vom 4. September 2012, a.a.O., juris Rn. 37).
Scheidet nach alldem eine Rekonstitution aus, kann dahingestellt bleiben, ob der Beklagte dem Kläger die Herstellung der Arzneimittel auch deshalb zu Recht untersagt hat, weil diese nicht, wie von § 4 Abs. 31 AMG verlangt, der Arzneimittelanwendung unmittelbar vorausgeht.
Der Beklagte hat schließlich das ihm auf der Rechtsfolgenseite der Eingriffsnorm des § 69 Abs. 1 Satz 1 AMG eingeräumte Ermessen erkannt und dessen Grenzen beachtet (§ 114 Satz 1 VwGO).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 711 der Zivilprozessordnung.
Die Revision war nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 64 ff. AMG
§§ 21 ff. AMG
§§ 21 ff. AMG entspricht, besteht aus ordnungsrechtlicher Sicht keine Notwendigkeit, diese der Überwachung
§ 35 ApBetrO
§ 69 AMG
§ 64 AMG
§ 25 AMG
§ 11 AMG
§ 11a AMG
§ 13 AMG
§ 4 Abs. 31 AMG
§ 6 Abs. 1 ApBetrO
§ 69 Abs. 1 Satz 1 AMG
§ 35 Abs. 4 Satz 1 ApBetrO
§ 64 Abs. 1 Satz 5 AMG
§ 67 Abs. 1 Satz 7 AMG
§ 13 Abs. 1 AMG
§ 64 Abs. 1 Satz 1 AMG
§ 64 Abs. 3 AMG
§ 4 Abs. 14 AMG
§ 4 Abs. 1 AMG
§ 22 Abs. 7 AMG
§ 11 Abs. 1 Satz 1 AMG
§ 13 Abs. 2b AMG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Satz 1 VwGO
§ 711 der Zivilprozessordnung
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 1 Abs. 1 Nr. 3 der Verordnung

Zitierte Entscheidungen: 6 K 52/12
3 B 15/15
1 StR 534/11
3 C 6.97
26 RL 2001/83