Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-05-23, Aktenzeichen 1 K 1911/10.F
ECLI: ECLI:DE:VGFFM:2012:0523.1K1911.10.F.0A

Tenor:
1. Der Bescheid der Beklagten vom 09.06.2010 und der Widerspruchsbescheid vom 07.07.2010 werden aufgehoben.
2. Die Kosten des Verfahrens hat die Beklagte zu tragen.
3. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe der festgesetzten Kosten abwenden, wenn der Kläger nicht zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Der Kläger stellte unter dem 05.06.2006 bei der Beklagten einen Antrag auf Gewährung von Anpassungsgeld und Übernahme der Krankenversicherungsbeiträge. In dem Antrag erklärte der Kläger u.a. Folgendes:
„Soweit Leistungen nach den Richtlinien widerrufen werden, da ich unrichtige Angaben gemacht habe oder einer mir nach diesen Richtlinien obliegenden Verpflichtung nicht nachgekommen bin, werde ich die zurückgeforderten Beträge zuzüglich der gemäß § 49a Abs. 3 des Verwaltungsverfahrensgesetzes - VwVfG – zu erhebenden Zinsen zurückzahlen.“
Außerdem erklärte er:
„Ich werde dem Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle unaufgefordert und unverzüglich mitteilen:
a) – Aufnahme einer Beschäftigung (auch einer geringfügigen) […]
b) Alle sonstigen Umstände, die den Anspruch auf die Leistungen nach den Richtlinien mindern können, wie zum Beispiel: [ Es folgt eine Aufzählung, in der die Erhöhung des Arbeitsentgeltes über die Grenze der Geringfügigkeit hinaus nicht erwähnt ist ]
Die Beklagte gewährte dem Kläger zunächst mit vorläufigem Bescheid vom 28.11.2006 Anpassungsgeld und die Übernahme der Krankenversicherungsbeiträge nach den Richtlinien des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie zur Gewährung von Anpassungsgeld an Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen des Steinkohlenbergbaus vom 25.10.2005 (BAnz Nr. 218 v. 18.11.2005). Der Bescheid enthält u.a. folgende Klauseln:
„Die Entscheidung über die Gewährung von APG und die 50% Beitragsübernahme wird widerrufen, wenn und soweit die Leistungen aufgrund unrichtiger Angaben gewährt worden sind. Die Entscheidung kann außerdem widerrufen werden, wenn und soweit Sie den Ihnen nach den Richtlinien obliegenden Verpflichtungen nicht nachkommen.“
Mit Bescheid vom 26.02.2007 bewilligte die Beklagte dem Kläger das Anpassungsgeld in endgültiger Höhe, nämlich abzüglich anzurechnender Beiträge monatlich in Höhe von 1.055,70 EUR ab dem 01.11.2006. Dieser Bescheid enthält die Regelung, dass der vorläufige Bescheid weiter gelten soll, sofern sich aus dem endgültigen keine abweichenden Regelungen ergeben. Außerdem enthält er u.a. folgende Regelung:
„Falls Sie eine mehr als geringfügige Beschäftigung oder eine mehr als geringfügige selbständige Tätigkeit im Sinne des § 8 des IV. Buches Sozialgesetzbuch ausüben, entfällt die 50% Beitragsübernahme der Zahlungen für die freiwillige Versicherung in der gesetzlichen Krankenversicherung […].“
Das ausgezahlte Anpassungsgeld wurde ab 01.07.2007 auf 1.061,36 EUR, ab 01.07.2008 auf 1.073,07 EUR und ab 01.07.2009 auf 1.098,93 EUR erhöht.
Am 12.02.2008 teilte der Kläger der Beklagten mit, dass er ab dem 13.02.2008 bei der Firma C. GmbH in A-Stadt eine geringfügige Beschäftigung aufgenommen habe, was dieser Arbeitgeber auf Nachfrage auch bestätigte. Am 29.03.2010 erfuhr die Beklagte durch eine Mitteilung der Knappschaft Bahn See und Übermittlung entsprechender Bescheinigungen des Arbeitgebers davon, dass das Bruttoeinkommen des Klägers im Februar 2008 (401,15 EUR), November 2008 (401,20 EUR) und Dezember 2008 (557,44 EUR) sowie im April 2009 (519,64 EUR), Mai 2009 (791,28 EUR) und Juni 2009 (407,45 EUR) die Grenze der geringfügigen Beschäftigung (400 EUR) überschritten hatte, in den übrigen Monaten der Jahre 2008 und 2009 allerdings teilweise deutlich unter 400 EUR lag, so dass sich im Jahresdurchschnitt jeweils keine Überschreitung der 400 EUR-Grenze ergab.
Unter dem 09.06.2010 erließ die Beklagte darauf nach vorher erfolgter Anhörung des Klägers einen Teilwiderrufs- und Rückzahlungsbescheid, mit dem sie das für die Monate Februar, November und Dezember 2008 sowie April bis Juni 2009 ausgezahlte Anpassungsgeld in Höhe von 6.426,71 EUR zurückforderte und einen Zinsbescheid in Aussicht stellte. In der Begründung berief sie sich auf die Ermächtigungsgrundlage des § 49 Abs. 3 Nr. 2 VwVfG, der den Widerruf eines rechtmäßigen begünstigenden Verwaltungsaktes betrifft. Den hiergegen erhobenen Widerspruch wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 07.07.2010 zurück. Darin beruft sie sich abweichend von dem Ausgangsbescheid nunmehr auf die Ermächtigungsgrundlage des § 48 VwVfG, der die Rücknahme rechtswidriger Verwaltungsakte betrifft.
Am 04.08.2010 hat der Kläger Klage erhoben.
Er trägt vor, er habe im Jahresdurchschnitt monatlich im Jahre 2008 369,75 EUR und im Jahre 2009 396,89 EUR verdient. Die Geringfügigkeitsbestimmung des § 8 SGB IV stelle darauf ab, dass das Arbeitsentgelt regelmäßig den Betrag von 400 EUR nicht übersteigen dürfe. Dies verlange eine auf das Kalenderjahr bezogene Betrachtungsweise. Der Kläger verweist auf ein Merkblatt, wonach die Knappschaft Bahn-See für Auskünfte bezüglich des Anpassungsgeldes, insbesondere auch im Hinblick auf die geringfügige Beschäftigung zuständig sei. Er verweist ferner auf eine Auskunft der Minijobzentrale der Deutschen Rentenversicherung Knappschaft Bahn-See vom 20.04.2010, aus der basierend auf den Einkünften der Jahre 2008 und 2009 und bezogen auf die Jahreseinkünfte bescheinigt werde, dass der Kläger geringfügig entlohnt werde (BA 82).
Der Kläger beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 09.06.2010 und den Widerspruchsbescheid vom 07.07.2010 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Beklagte beruft sich auf die Gründe der angefochtenen Bescheide. Sie trägt vor, dadurch, dass der Kläger in den streitgegenständlichen Monaten ein Arbeitsentgelt von mehr als 400 EUR erzielt habe, sei der Bewilligungsbescheid insoweit nachträglich rechtswidrig geworden und könne daher zurückgenommen werden. Auf die Auskunft des Minijobzentrums der Deutschen Rentenversicherung Knappschaft Bahn See könne sich der Kläger nicht stützen, weil diese für die Verwaltungspraxis der Beklagten nicht maßgeblich sei. Die Beklagte setzt sich im Übrigen mit früheren Urteilen der Kammer auseinander, in denen für Fälle wie diesen das Vorliegen einer Ermächtigungsgrundlage für die Aufhebung des Bewilligungsbescheides verneint worden ist. Sie weist insoweit darauf hin, dass diese Urteile vor dem Hessischen Verwaltungsgerichtshof keinen Bestand gehabt hätten. Sie hält die in den entsprechenden Entscheidungen des HessVGH vertretene Rechtsauffassung für zutreffend.
Die Beteiligten haben einer Entscheidung durch den Berichterstatter zugestimmt. Das Gericht hat einen Hefter Behördenakten beigezogen und zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig und begründet. Die angefochtenen Bescheide sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten. Es gibt keine Rechtsgrundlage, auf deren Basis die Beklagte ermächtigt wäre, den Bescheid über die Gewährung von Anpassungsgeld (teilweise) rückwirkend aufzuheben. Die Voraussetzungen der insoweit einzig denkbaren Ermächtigungsgrundlagen (§§ 48, 49 VwVfG) sind nicht erfüllt.
Die Beklagte ist nicht ermächtigt, den Bewilligungsbescheid für die hier streitgegenständlichen Zeiträume zu widerrufen. Insbesondere bietet der in dem Bescheid in Anspruch genommene § 49 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG keine ausreichende Ermächtigungsgrundlage, wie die Beklagte im Vorverfahren selbst erkannt hat. Denn § 49 Abs. 2 VwVfG gestattet den Widerruf eines rechtmäßigen begünstigenden Verwaltungsaktes nur mit Wirkung für die Zukunft, nicht mit Wirkung für die Vergangenheit. Es kann dahingestellt bleiben, ob die Beklagte den Bescheid für einen entsprechenden zukünftigen Zeitraum widerrufen kann, so dass per Saldo das Ziel erreicht wird, welches die Beklagte mit dem angefochtenen Bescheid verfolgt. Dafür könnte die Klausel sprechen, wonach die Aufnahme einer Beschäftigung unverzüglich mitzuteilen und in diesem Zusammenhang darauf hingewiesen wird, dass eine Beschäftigung den Anspruch auf Anpassungsgeld mindern kann. Rückwirkend und mit der Folge des Erstattungsanspruchs nach § 49a VwVfG ist dies jedenfalls nicht möglich.
Der Widerruf kann auch nicht auf § 49 Abs. 3 VwVfG gestützt werden. Diese Norm erlaubt zwar auch den rückwirkenden Widerruf, aber nur für den Fall, dass eine Geldleistung zur Erfüllung eines bestimmten Zweckes gewährt wird oder hierfür Voraussetzung ist und das Geld nicht zweckentsprechend verwendet oder eine Auflage nicht erfüllt wird, an die die zweckgerichtete Zuwendung gekoppelt ist. Diese Ermächtigungsgrundlage kann auf das Anpassungsgeld keine Anwendung finden, weil diese Subvention allein der Unterhaltssicherung ehemaliger Arbeitnehmer des Steinkohlenbergbaus dient. Die Begünstigten sind nicht verpflichtet, das Geld für einen bestimmten Zweck einzusetzen.
Die Beklagte ist auch nicht ermächtigt, den Bewilligungsbescheid für die hier streitgegenständlichen Monate zurückzunehmen. Die Rücknahme setzt nämlich nach § 48 Abs. 1 VwVfG voraus, dass der Bewilligungsbescheid, soweit er aufgehoben wird, rechtswidrig ist. Das ist hier jedoch selbst dann nicht der Fall, wenn sich herausstellen sollte, dass der Kläger in den streitgegenständlichen Monaten tatsächlich ein Arbeitsentgelt erzielt hat, das über der Geringfügigkeitsgrenze des § 8 SGB IV liegt. Es ist insbesondere auch dann nicht der Fall, wenn man mit der Beklagten und der von dieser in Anspruch genommenen Rechtsprechung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs davon ausgehen will, dass ein ursprünglich rechtmäßig erlassener Dauerverwaltungsakt nachträglich rechtswidrig werden kann.
Rechtswidrig ist ein Verwaltungsakt nämlich nur dann, wenn er Regelungen enthält, die im Widerspruch zum geltenden Recht stehen, wie es sich aus Rechtsnormen ergibt (so schon BVerwG, Urt. v. 30.08.1961 – 4 C 86.58 –, BVerwGE 13, 28). Im vorliegenden Fall käme ein Widerspruch zwischen dem Regelungsgehalt des Bewilligungsbescheides und dem geltenden Recht insbesondere dann in Betracht, wenn es eine Rechtsnorm gäbe, die regelt, dass einem früheren Arbeitnehmer des Steinkohlenbergbaus kein Anpassungsgeld gewährt werden darf für Monate, in denen er ein Arbeitsentgelt von mehr als 400 EUR erzielt. Eine solche in einer Rechtsnorm enthaltene Regelung gibt es jedoch nicht. Die Inkompatibilität von Anpassungsgeld und mehr als geringfügigem Arbeitsentgelt lässt sich vielmehr ausschließlich aus den Richtlinien des Bundesministeriums für Wirtschaft und Arbeit über die Gewährung von Anpassungsgeld entnehmen, die zum Zeitpunkt des Erlasses des Bewilligungsbescheides in der Fassung von 1999/2004 gegolten haben und zum Zeitpunkt der von der Beklagten behaupteten mehr als geringfügigen Beschäftigung in der Fassung vom 25.10.2005 (BAnz Nr. 218 v. 18.11.2005). Beide Versionen enthalten jeweils in Nr. 5.7 die Regelung, dass die Zahlung des Anpassungsgeldes für die Dauer einer mehr als geringfügigen Beschäftigung zu 100% entfällt.
Die Anpassungsgeldrichtlinien sind jedoch keine Rechtsnormen. Es handelt sich um ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften. Derartige Verwaltungsvorschriften haben keine rechtliche Außenwirkung. Sie binden nur die das Anpassungsgeld bewilligende Behörde an die Vorgaben der die Verwaltungsvorschrift erlassenden Behörde. Die rechtlichen Verhältnisse des Bürgers werden dadurch in keiner Weise gestaltet. Deshalb ist es aus der Sicht des Bürgers auch unerheblich, ob sich die das Anpassungsgeld bewilligende Behörde an die Vorgaben der Richtlinien hält oder nicht, ob und wie sie den Inhalt der Richtlinien auslegt oder ob sie gar ihre Bewilligungspraxis an Kriterien orientiert, die in den Richtlinien gar nicht genannt sind. Zwar sollen die Richtlinien das Ermessen der Beklagten binden. Ein Abweichen von den Richtlinien führt aber nicht dazu, dass die gesetzlichen Grenzen des Ermessens (§ 40 VwVfG) überschritten wären, so dass allein aus der Nichtbeachtung der Richtlinien nicht die Rechtswidrigkeit der Entscheidung folgt.
Die rein behördeninterne Verbindlichkeit von Verwaltungsvorschriften ändert sich auch nicht dadurch, dass diese Vorschriften öffentlich bekannt gemacht werden. Die öffentliche Bekanntmachung dient allein dem Zweck, dass potentielle Antragsteller mehr oder weniger voraussehen können, welche Voraussetzungen erfüllt sein müssen, um die gewünschte Zuwendung zu erhalten, und mit welchen Pflichten und Obliegenheiten zu rechnen ist, die im Zuge der Bewilligung auferlegt werden können. Dies vermittelt ihnen ein Wissen, das sie in die Lage versetzt, möglichst schon vor Antragstellung zu entscheiden, ob sie sich auf diese Pflichten und Obliegenheiten einlassen wollen oder nicht. In diesem Sinne sind veröffentlichte Verwaltungsvorschriften im Verhältnis zum Bürger nichts weiter als unverbindliche Absichtserklärungen der Behörde. Ob und inwieweit die Behörde die Vorgaben der Richtlinie tatsächlich realisiert und in den Richtlinien vorgesehenen Pflichten und Obliegenheiten, Bedingungen und Befristungen, Auflagen und Nachweisanforderungen dann auch tatsächlich umsetzt, entscheidet sich erst durch den Erlass eines das Verwaltungsverfahren abschließenden Verwaltungsaktes. Erst der Bewilligungsbescheid begründet aufgrund der ihm zukommenden rechtlichen Außenwirkung Rechte und Pflichten des Adressaten. Erst dieser Bescheid gestaltet die rechtlichen Verhältnisse des Adressaten und der Bewilligungsbehörde zueinander. Inhalt dieses Rechtsverhältnisses kann nur sein, was in dem Bescheid selbst als Inhalt festgelegt wird. Das gilt für das Ob der Bewilligung, die Höhe der Zuwendung, die Modalitäten der Auszahlung ebenso wie für Auflagen und andere Nebenbestimmungen.
Der Inhalt des Verwaltungsaktes kann auch durch eine Bezugnahme auf die veröffentlichten oder dem Adressaten bekanntgemachten Richtlinien erfolgen (HessVGH; Urt. v. 29.03.2006 – 6 UE 2874/04 –). So könnte beispielsweise durch die Formulierung „Hiermit wird Ihnen nach Maßgabe der Richtlinien folgende Zuwendung gewährt: …“ die oben erwähnte Regelung der Nr. 5.7 als auflösende Bedingung in den Regelungsgehalt des Bewilligungsbescheides implementiert werden.
Vorgaben der Richtlinien, die in dem und durch den Bewilligungsbescheid nicht mit rechtlicher Verbindlichkeit für den Adressaten versehen werden, bleiben diesem gegenüber unwirksam. Wenn sich somit weder aus den ausdrücklichen Formulierungen des Bewilligungsbescheides noch aus einer Bezugnahme auf die Richtlinien ergibt, dass der Anpassungsgeldanspruch entfallen soll, wenn der Adressat ein mehr als geringfügiges Einkommen erzielt, so bleibt der Anpassungsgeldanspruch durch die Erzielung eines entsprechenden Einkommens unberührt. Der Bewilligungsbescheid ist in diesem Fall auch nicht etwa allein deshalb rechtswidrig, weil er die Vorgabe der Nr. 5.7 der Richtlinien nicht umsetzt. Denn dieses Abweichen von den Richtlinien ist kein Rechtsverstoß, weil es sich bei den Richtlinien nicht um Rechtsnormen handelt, sondern nur um intern wirkende Verwaltungsvorschriften.
Das gilt auch dann, wenn die Behörde auf die Umsetzung der Vorgaben der Richtlinie nicht bewusst und absichtsvoll verzichtet, sondern die Umsetzung aufgrund unzureichender verwaltungstechnischer Sorgfalt unterbleibt. Behördliche Fehler können nicht durch die Fiktion gerade jener rechtlich verbindlichen Regeln kompensiert werden, die wegen dieser Fehler nicht geschaffen worden sind. Das gilt auch dann, wenn der Fehler über einen sehr langen Zeitraum begangen worden ist und deshalb in einer großen Vielzahl von Fällen Anpassungsgeld unter Bedingungen gewährt worden ist, unter denen es nach Maßgabe der Richtlinien nicht gewährt werden sollte. Im Ergebnis mag das möglicherweise zu einer tiefgreifenden Fehlallokation öffentlicher Mittel führen. An der Rechtslage ändert das aber nichts.
Ein Rechtsverstoß käme nur dann in Betracht, wenn die Behörde in einigen Fällen die Vorgaben der Richtlinie beachtet und in anderen nicht. Denn in dieser Ungleichbehandlung der Adressaten wird in der Regel ein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz liegen, bei dem es sich um eine Rechtsnorm handelt (Art. 3 Abs. 1 GG). Verzichtet die Behörde jedoch in allen Fällen gleichermaßen auf die (vollständige) Umsetzung der Richtlinie in den Bewilligungsbescheiden, dann ist gegen diese Verwaltungspraxis rechtlich nichts zu erinnern. Im vorliegenden Fall lässt sich feststellen, dass der Inhalt des Bewilligungsbescheides bis auf die Höhe des Anpassungsgeldes und den Zeitraum seiner Bewilligung durch einen Standardtext fixiert ist, den die Beklagte in allen Anpassungsgeldbescheiden gleichermaßen verwendet hat. Wie dem Gericht aus einem anderen Verfahren bekannt ist, hat die Beklagte erst zu einem späteren Zeitpunkt ihre Verwaltungspraxis geändert und den Standardtext abgeändert. Eine Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes kommt also nicht in Betracht.
Die vorstehenden Überlegungen entsprechen der ständigen Rechtsprechung sowohl des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, Urt. v. 23.04.2003 – 3 C 25/02–, NVwZ 2002, 1384; Urt. v. 08.04.1997 – 3 C 6.95–, BVerwGE 104, 220 [222]; Urt. v. 17.01.1996 – 11 C 5.95– NJW 1996, 1766 [1767]; Urt. v. 10.12.1969 – VIII C 104.69–, BVerwGE 34, 278 [280]) als auch des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs (Beschluss v. 15.09.2010 – 11 A 968/10.Z–; Urt. v. 21.05.1993 – 8 UE 1662/88–; Urt. v. 15.12.1995 – 8 UE 1773/94 –) und der weit überwiegenden Literatur (Kopp/Schenke, VwGO, 15. Aufl. § 114 Rn 42; Bader/Ronellenfitsch, VwVfG, 1. Aufl. § 40 Rn 70; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 8. Aufl. § 40 Rn 27; Dickersbach GewArch 39 (1993), 177 [179]; Ehlers GewArch 45 (1999), 305 [312]). Insbesondere hat auch der HessVGH in einer unübersehbaren Vielzahl von unveröffentlichten Entscheidungen immer wieder darauf hingewiesen, dass es sich bei den diversen Richtlinien, nach denen die Beklagte in einer Vielzahl von Programmen Zuwendungen gewährt, um allgemeine Verwaltungsvorschriften handelt, die von ihrer Rechtsnatur her keine Rechtsnormen sind und daher im Außenverhältnis des Staates zum Bürger als solche weder Rechte noch Pflichten vermitteln. In den allermeisten dieser Entscheidungen hat sich die Rechtsnatur der Richtlinien als Verwaltungsvorschriften zu Ungunsten des Bürgers ausgewirkt, der sich nicht darauf berufen konnte, ihm stünden aufgrund der Richtlinien bestimmte Leistungen zu. Im vorliegenden Fall wirkt sich die Rechtsnatur der Richtlinien zugunsten des Bürgers und zu Ungunsten der Behörde aus. Allein dieser Umstand rechtfertigt es aber in keiner Weise, die althergebrachte Dogmatik von Rechtsnorm und Verwaltungsvorschrift außer Kraft zu setzen, woran der HessVGH auch in der Vergangenheit schon durch das BVerwG erinnert werden musste (BVerwG, Urt. v. 23.04.2003 – 3 25/02 –, TZ 14).
Vor diesem Hintergrund sind die zur Rücknahme des Anpassungsgeldbescheides im Falle mehr als geringfügiger Beschäftigung ergangenen Entscheidungen des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs, auf die sich die Beklagte beruft, nicht nachvollziehbar. Das gilt insbesondere auch für die jüngste Entscheidung vom 20.12.2011 (10 A 201/11). Diese beruht auf folgender Argumentation:
1. Auf die Gewährung von Anpassungsgeld besteht kein Anspruch.
2. Daher besteht nur Anspruch auf ermessensfehlerfreier Entscheidung, insbesondere Gleichbehandlung.
3. Nach „der die Nummer 5.7 der Richtlinien umsetzenden ständigen Verwaltungspraxis der Beklagten entfällt die Zahlung des Anpassungsgeldes zu 100%, wenn der Anpassungsgeldempfänger eine mehr als geringfügige Beschäftigung […] aufnimmt.“ (S. 10 Umdruck)
4. Dies war hier der Fall.
5. Dadurch ist der Bewilligungsbescheid nachträglich rechtswidrig geworden.
Der entscheidende Fehler liegt im dritten Argumentationsschritt. Darin wird davon ausgegangen, dass es eine Verwaltungspraxis der Beklagten gibt, mit der Nr. 5.7 der Richtlinien umgesetzt wird. Gerade dies ist, bzw. war nach der zum maßgeblichen Zeitpunkt geübten Verwaltungspraxis nicht der Fall. Eine Umsetzung dieser Vorgabe der Richtlinien könnte man allenfalls in der Klausel des vorläufigen Bescheides sehen, wonach die Entscheidung widerrufen werden kann, wenn und soweit der Adressat den nach den Richtlinien obliegenden Verpflichtungen nicht nachkommt. Eine Pflicht, umgehend mitzuteilen, wenn monatlich ein mehr als geringfügiges Einkommen erzielt wird, ist dem Bescheid jedoch nicht zu entnehmen, sondern allenfalls der im Rahmen der Antragstellung vom Kläger abgegebenen Erklärung. Eine Pflicht, keine mehr als geringfügige Beschäftigung aufzunehmen, enthält der Bescheid ebenfalls nicht. Insofern gibt es auch keine Verpflichtungserklärung des Klägers. Selbst wenn der Bescheid aber eine solche Verpflichtung vorsähe oder wenn man auf die im Antrag abgegebene Verpflichtungserklärung abstellen will, könnte deren Nichterfüllung nach § 49 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG nur zum Widerruf mit Wirkung für die Zukunft und nicht zum Widerruf mit Wirkung für die Vergangenheit ermächtigen.
Im endgültigen Bescheid hat eine Umsetzung der Vorgaben der Richtlinien nur insoweit stattgefunden als darin geregelt ist, dass die Übernahme der Krankenversicherungsbeiträge durch die Beklagte entfällt, wenn eine mehr als geringfügige Beschäftigung ausgeübt wird. Dabei handelt es sich zwar um eine auflösende Bedingung, die den Rechtsgrund für die Zuwendung entfallen lässt, wenn der Tatbestand der Bedingung eintritt. Sie bezieht sich aber nicht auf das Anpassungsgeld, sondern eben nur auf die Übernahme der Versicherungsbeiträge.
Der Gedankengang des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs ist im Übrigen auch hinsichtlich des fünften Argumentationsschritts fehlerhaft. Die unterstellte Umsetzung der Vorgaben der Richtlinie in dem Bewilligungsbescheid hätte keineswegs zu dessen Rechtswidrigkeit geführt, sondern nur zu dem, wozu die Beklagte im Innenverhältnis zum Richtliniengeber verpflichtet war. Im Außenverhältnis zum Bürger hängt die Rechtmäßigkeit des Bescheides jedenfalls nicht davon ab, ob die Vorgaben der Richtlinie umgesetzt werden oder nicht. Die Argumentation des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs wäre nur dann schlüssig, wenn es sich bei den Richtlinien um ein materielles Gesetz handeln würde, also um Rechtsnormen mit Außenwirkung. Das ist aber auch nach der Einschätzung des HessVGH gerade nicht der Fall. Würde es sich bei Nr. 5.7 RL um eine Rechtsnorm handeln, wäre durch die Aufnahme einer mehr als geringfügigen Beschäftigung der Rechtsgrund für die Zahlung des Anpassungsgeldes schon von Gesetzes wegen entfallen, so dass es einer Rücknahme des Bewilligungsbescheides dann auch gar nicht bedurft hätte.
Eine nach außen real in Erscheinung getretene Verwaltungspraxis, mit der Nr. 5.7 der Richtlinie umgesetzt worden ist, könnte allenfalls darin liegen, dass die Beklagte regelmäßig Anträge auf Gewährung von Anpassungsgeld ablehnt, wenn der Antragsteller schon im Zeitpunkt der Antragstellung und in dem Zeitraum bis zur Entscheidung über seinen Antrag mehr als geringfügige Einkünfte erzielt. In diesem Fall läge eine Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes vor, wenn früheren Beschäftigten des Steinkohlebergbaus, die in dem genannten Zeitraum mehr als geringfügige Einkünfte erzielen, das Anpassungsgeld verweigert wird, während es ihren Kollegen, die erst nach Erlass des Bewilligungsbescheides eine mehr als geringfügige Tätigkeit aufnehmen, gewährt wird. Denn für eine Differenzierung danach, ob die mehr als geringfügige Beschäftigung vor oder nach Erlass des Bewilligungsbescheides aufgenommen wird, gibt es offensichtlich keinen sachlichen Grund, so dass diese Differenzierung als willkürlich anzusehen wäre. Daraus könnte man folgern, dass Bewilligungsbescheide, die keine Nebenbestimmungen enthalten, welche für den Fall nachträglich aufgenommener mehr als geringfügiger Beschäftigung Vorsorge treffen, (von Anfang an) rechtswidrig sind, weil sie den Anpassungsgeldempfängern grundlos eine bessere Rechtsposition verschaffen als jenen, über deren Antrag auf Anpassungsgeld noch nicht entschieden worden ist. Indessen lässt sich von einer solchen Ungleichbehandlung nur dann sprechen, wenn die Verwaltungspraxis, wonach Antragstellern das Anpassungsgeld verweigert wird, wenn sie bereits im Zeitpunkt der Antragstellung oder bis zur Entscheidung über den Antrag eine mehr als geringfügige Beschäftigung aufnehmen, real existiert. Eine derartige real existierende Verwaltungspraxis kann nur angenommen werden, wenn sie nach außen erkennbar in Erscheinung getreten ist. Dafür gibt es keine Anhaltspunkte. Insbesondere wird von dem Antragsteller nicht verlangt, dass er im Rahmen des Antragsverfahrens erklärt, ob er einer Beschäftigung nachgeht und ob diese geringfügig oder nicht geringfügig ist. Der Antragsteller verpflichtet sich im Antrag nur, zukünftig die Aufnahme einer Beschäftigung mitzuteilen. Das lässt darauf schließen, dass die Beklagte im Rahmen des Bewilligungsverfahrens diesem Gesichtspunkt keinerlei Bedeutung beigemessen hat. Etwas anderes hat die Beklagte auch in der mündlichen Verhandlung nicht behauptet. Eine Verwaltungspraxis manifestiert sich in dem, wie Bürger tatsächlich behandelt werden, nicht wie sie eventuell behandelt werden sollten oder wie es wünschenswert erschien.
Sollte sich indessen eine entsprechende, nach außen hin real in Erscheinung getretene Verwaltungspraxis nachweisen lassen, dann wäre der dem Kläger erteilte Bewilligungsbescheid zwar rechtswidrig, weil er den Kläger gleichheitswidrig privilegiert. Eine Rücknahme käme aber gleichwohl nicht in Betracht, denn der Kläger genösse Vertrauensschutz (§ 48 Abs. 2 Satz 1 VwVfG). Der Vertrauensschutz ist auch nicht etwa deshalb entfallen, weil der Kläger der Beklagten am 17.03.2006 mitgeteilt hat, eine geringfügige Tätigkeit aufzunehmen und diese Erklärung nicht für die Monate korrigiert oder ergänzt hat, in denen er ein mehr als geringfügiges Einkommen erzielt hat. Selbst wenn man davon ausgehen will, dass der Kläger insoweit hinsichtlich seiner Nebeneinkünfte unvollständige Angaben gemacht hat, fällt deshalb der Vertrauensschutz nicht weg, denn er hat durch diese unvollständigen Angaben den Verwaltungsakt nicht erwirkt. Dieser war vielmehr zu einem Zeitpunkt ergangen, in dem er noch keine mehr als geringfügige Erwerbstätigkeit aufgenommen hatte und folglich auch keine unvollständigen Angaben gemacht haben konnte.
Der Vertrauensschutz ist auch nicht etwa deshalb entfallen, weil der Kläger wusste oder nur in Folge grober Fahrlässigkeit nicht wusste, dass der Bewilligungsbescheid rechtswidrig war (§ 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 VwVfG). Denn um wissen zu können, ob der Bewilligungsbescheid wegen des Fehlens entsprechender Nebenbestimmungen für den Fall der Aufnahme einer mehr als geringfügigen Beschäftigung rechtswidrig war, hätte der Kläger Kenntnis von der – hier unterstellten – Verwaltungspraxis der Beklagten im Rahmen des Bewilligungsverfahrens haben müssen, was zweifellos nicht der Fall war. Der Kläger konnte nur wissen, was in den Richtlinien steht. Da diese aber keine rechtliche Außenwirkung haben, konnte er daraus nicht ableiten, dass er durch den Bewilligungsbescheid gleichheitswidrig privilegiert worden ist.
Kommt somit also weder der (teilweise) Widerruf noch die (teilweise) Rücknahme des Bewilligungsbescheides ist Betracht und ist dieser auch nicht durch Eintritt einer auflösenden Bedingung unwirksam geworden, so ist auch kein Erstattungsanspruch nach § 49a Abs. 1 VwVfG entstanden. Ein Erstattungs- oder Rückzahlungsanspruch besteht auch nicht unabhängig von § 49a VwVfG aufgrund einer vom Kläger eingegangenen selbstständigen Verpflichtung. Insbesondere kann eine solche Verpflichtung nicht in der im Anpassungsgeldantrag abgegebenen Erklärung gesehen werden, wonach der Kläger im Falle eines Widerrufs die zurückgeforderten Beträge zuzüglich Zinsen zurückzahlen werde. Zum einen setzt die Rückzahlung, von der hier die Rede ist, den vorgängigen Widerruf voraus, der hier rechtlich gerade nicht in Betracht kommt, zum anderen folgt die Rückzahlungspflicht im Falle des Widerrufs bereits aus § 49a VwVfG. Es handelt sich bei der Erklärung also nicht um eine rechtsgeschäftliche Verpflichtungserklärung, sondern nur um den Ausdruck der Kenntnisnahme der rechtlichen Folgen des Widerrufs.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, 711 ZPO. Die Berufung ist zuzulassen, weil die Entscheidung von einer Entscheidung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs (Urt. v. 20.12.2011 – 10 A 201/11 –) abweicht und auf dieser Abweichung beruht (§ 124a Abs. 1 S. 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO). Die Sprungrevision ist zuzulassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat (§ 134 i.V.m. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Die hier maßgeblichen Fragen sind zwar höchstrichterlich längst geklärt. Indessen wird diese Rechtsprechung vom Hessischen Verwaltungsgerichtshof in einer Weise fehlgedeutet, die eine höchstrichterliche Klarstellung im Interesse einer einheitlichen Rechtsanwendung dringend erforderlich erscheinen lässt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 48, 49 VwVfG
§ 48 VwVfG
§ 8 SGB IV
§ 49a VwVfG
§ 40 VwVfG
§ 167 VwGO
§ 49 Abs. 3 Nr. 2 VwVfG
§ 49 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG
§ 49 Abs. 2 VwVfG
§ 49 Abs. 3 VwVfG
§ 48 Abs. 1 VwVfG
§ 49 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG
§ 48 Abs. 2 Satz 1 VwVfG
§ 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 VwVfG
§ 49a Abs. 1 VwVfG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 49a Abs. 3 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 13, 28
NVwZ 2002, 1384
BVerwGE 104, 220
NJW 1996, 1766
BVerwGE 34, 278
4 C 86.58
6 UE 2874/04
3 C 25/02
3 C 6.95
11 C 5.95
VIII C 104.69
11 A 968/10
8 UE 1662/88
8 UE 1773/94
10 A 201/11