Bundesverwaltungsgericht (Bundesrepublik Deutschland, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-03-09, Aktenzeichen 3 C 6/22
ECLI: ECLI:DE:BVerwG:2023:090323U3C6.22.0

Tenor:
Die Revision des Beklagten gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 1. Juni 2021 wird zurückgewiesen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt die Zuweisung von Zahlungsansprüchen sowie die Gewährung von Direktzahlungen (Basis- und Greeningprämie) gemäß der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 für Flächen, auf denen ein Solarpark errichtet ist und die er zugleich als Schafweide nutzt.
Der Kläger ist Inhaber eines landwirtschaftlichen Betriebs mit Schafhaltung. Als Weideflächen nutzt er unter anderem die Feldstücke 180 und 181 (Solar M. 1 und Solar M. 2), auf denen Solarmodule zur Stromerzeugung in gereihter, einachsig aufgeständerter Ausführung dauerhaft errichtet sind. Die beweidbare Fläche - d. h. die Gesamtfläche unter Abzug der Fundamente für die Solarmodule - beträgt 14,82 ha. Rechtliche Grundlage für die Nutzung ist ein Beweidungsvertrag mit dem Solaranlagenbetreiber, der den Kläger zur fachgerechten Beweidung unentgeltlich berechtigt und verpflichtet.
Das Amt für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten N. lehnte die Zuweisung von Zahlungsansprüchen und die Gewährung von Direktzahlungen für die vom Kläger im Mehrfachantrag vom 13. April 2015 angemeldeten Solarparkflächen zuletzt mit Bescheiden vom 16. September und 14. November 2016 ab. Den Widerspruch wies die Staatliche Führungsakademie für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten mit Widerspruchsbescheid vom 4. Oktober 2017 zurück und führte zur Begründung aus, die Flächen seien nicht beihilfefähig. Mit § 12 Abs. 3 DirektZahlDurchfV sei von der unionsrechtlich eingeräumten Möglichkeit Gebrauch gemacht worden, ein Verzeichnis von Flächen aufzustellen, die hauptsächlich für eine nichtlandwirtschaftliche Tätigkeit genutzt würden und deshalb nicht beihilfefähig seien. Das gelte nach Nr. 6 der Vorschrift auch für Flächen, auf denen sich Anlagen zur Nutzung von solarer Strahlungsenergie befänden. Um solche handele es sich bei den vom Kläger angemeldeten Flächen.
Das Verwaltungsgericht hat den Beklagten mit Urteil vom 15. November 2018 verpflichtet, dem Kläger für die streitgegenständlichen Feldstücke insgesamt 14,82 Zahlungsansprüche zuzuweisen und Direktzahlungen für das Jahr 2015 zu gewähren.
Der Verwaltungsgerichtshof hat die Berufung des Beklagten mit Urteil vom 1. Juni 2021 zurückgewiesen. Die in Streit stehenden Flächen seien nach Maßgabe des Unionsrechts beihilfefähige Hektarflächen des vom Kläger geführten landwirtschaftlichen Betriebs. Die mit Gras und anderen Grünfutterpflanzen bewachsenen Flächen seien landwirtschaftliche Flächen, denn sie würden als Dauergrünland genutzt. Die Beweidung mit Schafen neben und unter den Solarmodulen stelle die maßgebliche landwirtschaftliche Tätigkeit dar. Die Flächen würden auch hauptsächlich für eine landwirtschaftliche Tätigkeit genutzt. Die gleichzeitige Nutzung zur Gewinnung von Solarenergie mithilfe der aufgeständerten, das Dauergrünland teilweise überdachenden Solarmodule schränke die landwirtschaftliche Tätigkeit weder nach Intensität noch nach Art, Dauer oder Zeitpunkt spürbar ein, schon gar nicht stark. Die Module seien so hoch angebracht, dass sie den Bewuchs nicht beeinträchtigten und Schafe ohne Probleme darunter weiden könnten. Die Beweidung werde seit Jahren durchgeführt, wobei die Flächen von den Schafen sauber abgefressen würden und nur vereinzelt Verbuschungen mit dem Balkenmäher beseitigt werden müssten. Die nur selten vorkommenden Wartungsarbeiten an den Solarmodulen würden durch die Schafe nicht behindert, umgekehrt würden die Tiere durch solche Arbeiten wegen der Ausweichmöglichkeiten auf der Fläche nicht gestört. Dass der Zweck der Energiegewinnung denjenigen der landwirtschaftlichen Tätigkeit überlagere, sei unbeachtlich. Die gleichzeitige Nutzung mit Solaranlagen führe nicht zu einer wesentlichen Ertragsminderung. Die Beihilfefähigkeit werde nicht durch das nationale Verzeichnis der hauptsächlich für eine nichtlandwirtschaftliche Tätigkeit genutzten Flächen in § 12 Abs. 3 DirektZahlDurchfV ausgeschlossen. Dessen Nr. 6 regele, dass Flächen, auf denen sich Anlagen zur Nutzung solarer Strahlungsenergie befänden, hauptsächlich für eine nichtlandwirtschaftliche Tätigkeit genutzt würden. Dazu gehörten die im Streit stehenden Flächen bei unionsrechtskonformer Auslegung jedoch nicht. Aus der Ermächtigung des Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 2 VO (EU) Nr. 1307/2013 folge, dass § 12 Abs. 3 Nr. 6 DirektZahlDurchfV nur dann Anwendung finden dürfe, wenn die Anlagen zur Nutzung solarer Strahlungsenergie die landwirtschaftliche Tätigkeit stark einschränkten oder jedenfalls stark einschränken könnten. Das sei bei der Art von aufgeständerten Solarmodulen und ihrer Betriebsweise auf den in Streit stehenden Flächen nicht der Fall.
Mit der vom Senat durch Beschluss vom 14. Februar 2022 wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassenen Revision verteidigt der Beklagte seine ablehnenden Bescheide und führt zur Begründung aus: Prüfungsmaßstab sei § 12 Abs. 3 Nr. 6 DirektZahlDurchfV. Die Norm führe unmittelbar zum Ausschluss der beantragten Förderung, denn es handele sich unstreitig um Flächen, auf denen sich Anlagen zur Nutzung von solarer Strahlungsenergie befänden. Entgegen der Annahme des Berufungsgerichts sei nicht mehr zu prüfen, ob die konkrete Anlage die konkrete landwirtschaftliche Tätigkeit des Klägers auf den streitigen Feldstücken stark einschränke oder einschränken könne. Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 1 Buchst. b i. V. m. Unterabs. 2 VO (EU) Nr. 1307/2013 ermächtige die Mitgliedstaaten, in dem nach dieser Vorschrift zulässigen Verzeichnis abstrakt Flächen aufzunehmen, die hauptsächlich für eine nichtlandwirtschaftliche Tätigkeit genutzt würden, auf denen also die landwirtschaftliche Tätigkeit typischerweise durch die Intensität, Art, Dauer oder den Zeitpunkt der nichtlandwirtschaftlichen Tätigkeit stark eingeschränkt sei, sodass im Einzelfall das Vorliegen einer starken Einschränkung nicht mehr zu prüfen sei. Die unionsrechtliche Ermächtigung diene der Verwaltungsvereinfachung, die angesichts der Massenverfahren der jährlich gewährten Direktzahlungen von großer Bedeutung sei. Durch ein typisierendes Vorgehen würden - ähnlich wie mit der sog. 100-Bäume-Regelung des Art. 9 VO (EU) Nr. 640/2014 - Klarheit und Rechtssicherheit im Sinne des Erwägungsgrundes 26 der VO (EU) Nr. 1307/2013 erreicht. Dass dieser Erwägungsgrund als Zweck der Option eine gezieltere Vergabe der Direktzahlungen benenne, zeige, dass ein typisierendes Vorgehen zulässig sei. § 12 Abs. 3 Nr. 6 DirektZahlDurchfV sei auch mit Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 1 Buchst. a VO (EU) Nr. 1307/2013 konform, denn es sei der Normalfall, dass auf Solarflächen die landwirtschaftliche Nutzung durch die Intensität, Art, Dauer oder den Zeitpunkt der nichtlandwirtschaftlichen Nutzung stark eingeschränkt sei. Eine andere landwirtschaftliche Nutzung als mit Grasbewuchs komme allein wegen des Vorhandenseins der Solaranlagen auf solchen Flächen normalerweise nicht in Betracht.
Der Kläger verteidigt das angegriffene Urteil.
Die Vertreterin des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht hält die Regelung in § 12 Abs. 3 Nr. 6 DirektZahlDurchfV in Übereinstimmung mit dem Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft für unionsrechtskonform und unterstützt die Argumentation des Beklagten.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Revision des Beklagten ist nicht begründet. Das angefochtene Urteil steht in Einklang mit Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Das Berufungsgericht hat auf der Grundlage seiner für das Revisionsverfahren verbindlichen tatsächlichen Feststellungen (§ 137 Abs. 2 VwGO) zu Recht angenommen, dass dem Kläger Zahlungsansprüche sowie die Basis- und die Greeningprämie für die mit Solaranlagen bestandenen Feldstücke 180 und 181 zustehen.
1. Grundlage des Anspruchs auf Zuweisung der Zahlungsansprüche und auf Gewährung der Direktzahlungen ist die Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 mit Vorschriften über Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe im Rahmen von Stützungsregelungen der Gemeinsamen Agrarpolitik und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 637/2008 des Rates und der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates (ABl. L 347 S. 608) in der für das Antragsjahr 2015 geltenden Fassung. Diese Verordnung bleibt auch nach dem Inkrafttreten der Verordnung (EU) 2021/2115 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 2. Dezember 2021 mit Vorschriften für die Unterstützung der von den Mitgliedstaaten im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik zu erstellenden und durch den Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) und den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) zu finanzierenden Strategiepläne (GAP-Strategiepläne) und zur Aufhebung der Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 sowie der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 (ABl. L 435 S. 1) am 7. Dezember 2021 (s. Art. 160 der VO 2021/2115) anwendbar. Nach Art. 154 Abs. 2 Unterabs. 1 VO (EU) 2021/2115 wird die VO (EU) Nr. 1307/2013 zwar mit Wirkung vom 1. Januar 2023 aufgehoben. Sie gilt jedoch nach Unterabsatz 2 weiterhin für Beihilfeanträge, die sich auf vor dem 1. Januar 2023 beginnende Antragsjahre beziehen. Das ist beim Sammelantrag des Klägers für das Jahr 2015 der Fall.
a) Betriebsinhaber können die Basisprämie und mit ihr verbundene Zahlungen insoweit in Anspruch nehmen, als ihnen Zahlungsansprüche zugewiesen sind. Ihnen sind Zahlungsansprüche entsprechend der Zahl der beihilfefähigen, im Beihilfeantrag für 2015 angemeldeten und ihnen zur Verfügung stehenden Hektarflächen zuzuweisen (Art. 21 Abs. 1 Buchst. a, Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 1 und Abs. 2 VO Nr. 1307/2013). Beihilfefähige Hektarfläche im Sinne der VO (EU) Nr. 1307/2013 ist jede landwirtschaftliche Fläche des Betriebs, die für eine landwirtschaftliche Tätigkeit genutzt wird oder, wenn die Fläche auch für nichtlandwirtschaftliche Tätigkeiten genutzt wird, hauptsächlich für eine landwirtschaftliche Tätigkeit genutzt wird (Art. 32 Abs. 2 Buchst. a VO Nr. 1307/2013). Wird die landwirtschaftliche Fläche eines Betriebs auch für nichtlandwirtschaftliche Tätigkeiten genutzt, so gilt diese Fläche als hauptsächlich für eine landwirtschaftliche Tätigkeit genutzte Fläche, wenn die landwirtschaftliche Tätigkeit ausgeübt werden kann, ohne durch die Intensität, Art, Dauer oder den Zeitpunkt der nichtlandwirtschaftlichen Tätigkeiten stark eingeschränkt zu sein (Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 1 Buchst. a VO Nr. 1307/2013). Die Mitgliedstaaten können ein Verzeichnis der Flächen erstellen, die hauptsächlich für nichtlandwirtschaftliche Tätigkeiten genutzt werden (Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 1 Buchst. b VO Nr. 1307/2013). Die Mitgliedstaaten legen Kriterien für die Umsetzung der Bestimmungen des Abs. 3 auf ihrem Hoheitsgebiet fest (Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 2 VO Nr. 1307/2013).
aa) Dass es sich bei den Flächen im Sinne der genannten unionsrechtlichen Bestimmungen um landwirtschaftliche Flächen des vom Kläger geführten Betriebs handelt, die als mit Schafen beweidetes Dauergrünland für eine landwirtschaftliche Tätigkeit genutzt werden, hat das Berufungsgericht anhand der Begriffsbestimmungen in Art. 4 Abs. 1 VO (EU) Nr. 1307/2013 und unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union (Urteile vom 2. Juli 2015 - C-422/13 [ECLI:EU:C:2015:438], Wree - Rn. 30 ff. und - C-684/13 [ECLI:EU:C:2015:439], Demmer - Rn. 54 ff.) gemäß § 137 Abs. 2 VwGO für das Revisionsverfahren bindend festgestellt (UA Rn. 23 f.).
bb) Das Berufungsgericht hat angenommen, die Beihilfefähigkeit der Flächen werde nicht durch § 12 Abs. 3 Nr. 6 der Verordnung zur Durchführung der Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe im Rahmen von Stützungsregelungen der Gemeinsamen Agrarpolitik (Direktzahlungen-Durchführungsverordnung - DirektZahlDurchfV) vom 3. November 2014 (BGBl. I S. 1690) in der hier maßgeblichen Fassung des Art. 1 der Verordnung vom 8. Mai 2015 (BAnz AT 11. Mai 2015 V1) ausgeschlossen (UA Rn. 29 - 32). Nach dieser Vorschrift werden Flächen, auf denen sich Anlagen zur Nutzung solarer Strahlungsenergie befinden, hauptsächlich für eine nichtlandwirtschaftliche Tätigkeit genutzt. Bei unionsrechtskonformer Auslegung seien Flächen, auf denen sich Anlagen zur Nutzung solarer Strahlungsenergie befinden, nur dann hauptsächlich für eine nichtlandwirtschaftliche Tätigkeit genutzte Flächen im Sinne von § 12 Abs. 3 Nr. 6 DirektZahlDurchfV, wenn die Anlagen nach ihrer Bauart und Betriebsweise die ausgeübte landwirtschaftliche Tätigkeit stark einschränkten oder einschränken könnten. Das sei hier nicht der Fall. Diese Annahme des Berufungsgerichts ist ausgehend von seinen bindenden tatsächlichen Feststellungen mit Bundesrecht vereinbar.
(1) Der Regelungsauftrag des Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 2 VO (EU) Nr. 1307/2013 gibt im Rahmen der für alle Mitgliedstaaten verbindlichen Vorgaben Raum für eine weitere Konkretisierung unter Berücksichtigung nationaler Gegebenheiten, Anbauverhältnisse und traditioneller Praktiken (BVerwG, Urteil vom 4. Juli 2019 - 3 C 11.17 - NVwZ-RR 2020, 107 Rn. 18). Die Ermächtigung bezieht sich auf den gesamten Absatz und schließt damit auch das Verzeichnis im Sinne des Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 1 Buchst. b VO (EU) Nr. 1307/2013 ein. Zulässig ist danach auch ein abstrakt gefasstes Verzeichnis der Flächen, die hauptsächlich für nichtlandwirtschaftliche Tätigkeiten genutzt werden (noch offengelassen in BVerwG, a. a. O. Rn. 20). Die Mitgliedstaaten können also bestimmte Fallgruppen bilden, in denen Flächen typischerweise hauptsächlich für nichtlandwirtschaftliche Tätigkeiten genutzt werden. Die Ermächtigung entbindet jedoch nicht von den unionsrechtlichen Vorgaben, die einen Rahmen zeichnen, der von allen Mitgliedstaaten zu beachten ist (BVerwG, a. a. O. Rn. 20; s. a. EuGH, Urteil vom 21. Dezember 2011 - C-316/10 [ECLI:EU:C:2011:863], Danske Svineproducenter - Rn. 41, 43).
Den Rahmen, den die mitgliedstaatliche Regelung einzuhalten hat, gibt Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 1 Buchst. a VO (EU) Nr. 1307/2013 vor: Wenn "die" - also die konkrete - landwirtschaftliche Tätigkeit ausgeübt werden kann, ohne durch die Intensität, Art, Dauer oder den Zeitpunkt der nichtlandwirtschaftlichen Tätigkeiten eingeschränkt zu sein, gilt die landwirtschaftliche Fläche als hauptsächlich für die landwirtschaftliche Tätigkeit genutzte Fläche. Die Mitgliedstaaten dürfen die abschließend aufgeführten Kriterien konkretisieren, aber nicht durch andere Kriterien ersetzen. Ihre Festlegungen müssen zudem - wie alle Regelungen der Mitgliedstaaten zur Umsetzung von Verordnungsbestimmungen - mit den allgemeinen Grundsätzen der Europäischen Union, insbesondere mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und dem Gleichheitssatz, in Einklang stehen (vgl. EuGH, Urteile vom 21. Dezember 2011 - C-316/10 - Rn. 41, 51 f. und vom 7. Juli 2016 - C-111/15 [ECLI:EU:C:2016:532], Občina Gorje - Rn. 35 f.).
(2) Gemessen hieran bedarf § 12 Abs. 3 Nr. 6 DirektZahlDurchfV einer unionsrechtskonformen Auslegung.
Der deutsche Verordnungsgeber konnte zwar Flächen, auf denen sich Anlagen zur Nutzung solarer Strahlungsenergie befinden, in das Verzeichnis der Flächen aufnehmen, die hauptsächlich für nichtlandwirtschaftliche Tätigkeiten genutzt werden. Er durfte aber nicht solche Anlagen erfassen, bei denen typischerweise nach Bauart und Betriebsweise gleichzeitig eine landwirtschaftliche Tätigkeit ausgeübt werden kann, ohne stark eingeschränkt zu sein. Bei seiner Fallgruppenbildung hat der Verordnungsgeber und ihm folgend der Beklagte und die Vertreterin des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht den Begriff der landwirtschaftlichen Tätigkeit in Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 1 Buchst. a VO (EU) Nr. 1307/2013 zu eng verstanden. Zur Erfüllung dieser Voraussetzung reicht es aus, dass eine landwirtschaftliche Tätigkeit im Sinne von Art. 4 Abs. 1 Buchst. c VO (EU) Nr. 1307/2013 ohne starke Einschränkungen ausgeübt werden kann und ausgeübt wird.
Dass, wie der Beklagte geltend macht, mit Anlagen zur Nutzung solarer Strahlungsenergie bestandene landwirtschaftliche Flächen nur noch als Dauergrünland und Dauerweideland, nicht aber als Ackerland oder für Dauerkulturen genutzt und insbesondere nicht mit großen Landmaschinen bewirtschaftet werden können, rechtfertigt daher nicht, sie generell von der Agrarförderung auszuschließen. Maßgebend ist nach Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 1 Buchst. a VO (EU) Nr. 1307/2013 nicht, ob die Möglichkeiten landwirtschaftlicher Nutzung stark eingeschränkt sind, sondern ob die auf der Fläche konkret ausgeübte landwirtschaftliche Tätigkeit - hier also die Nutzung als Dauerweideland für Schafe - durch die nichtlandwirtschaftliche Tätigkeit stark eingeschränkt wird.
Für den hier in Rede stehenden Typ von Anlagen zur Nutzung solarer Strahlungsenergie hat das Berufungsgericht mit für das Revisionsverfahren bindender Wirkung (§ 137 Abs. 2 VwGO) festgestellt, dass die Anlage nach ihrer Bauart und Betriebsweise die konkrete landwirtschaftliche Tätigkeit der Schafbeweidung nicht spürbar einschränkten, schon gar nicht stark. Die Solarmodule seien so hoch angebracht, dass sie den Bewuchs nicht beeinträchtigten und Schafe ohne Probleme darunter weiden könnten. Die Schafe würden die Flächen sauber abfressen; Verbuschungen müssten nur vereinzelt mit dem Balkenmäher beseitigt werden. Wartungsarbeiten seien selten und würden die Tiere nicht stören (UA Rn. 25 i. V. m. Rn. 32). Wesentliche Ertragsminderungen seien nicht festzustellen (UA Rn. 28). Diese Feststellungen hat der Beklagte nicht mit einer Verfahrensrüge angegriffen. Dass die Anlagen auf den Antragsflächen insoweit untypisch seien und aufgrund einer besonderen Bauart oder Betriebsweise die Schafhaltung weniger beeinträchtigen würden als die meisten anderen Solaranlagen, ist weder festgestellt noch vorgetragen.
(3) Diese Auslegung des § 12 Abs. 3 Nr. 6 DirektZahlDurchfV entspricht Sinn und Zweck der unionsrechtlichen Regelungen. Nach Erwägungsgrund 26 zur VO (EU) Nr. 1307/2013 soll grundsätzlich jede landwirtschaftliche Fläche des Betriebs, die für eine landwirtschaftliche Tätigkeit genutzt wird, für die Inanspruchnahme der Basisprämie in Betracht kommen. Angesichts des Potenzials nichtlandwirtschaftlicher Tätigkeiten, zur Diversifizierung der Einkünfte landwirtschaftlicher Betriebe und zur Vitalität ländlicher Gebiete beizutragen, soll eine landwirtschaftliche Fläche eines Betriebs, die auch für nichtlandwirtschaftliche Tätigkeiten genutzt wird, als beihilfefähig gelten, vorausgesetzt sie wird hauptsächlich für landwirtschaftliche Tätigkeiten genutzt. Zur Bewertung dieser hauptsächlichen Nutzung sollen gemeinsame Kriterien für alle Mitgliedstaaten festgelegt werden. Das Verzeichnis der Flächen, die hauptsächlich für nichtlandwirtschaftliche Tätigkeiten genutzt werden, soll Rechtssicherheit und Klarheit schaffen, aber nicht pauschal bestimmte landwirtschaftliche Flächen von vornherein von der Beihilfefähigkeit ausschließen.
(4) Demgegenüber erweist sich das Argument des Beklagten, Art. 32 Abs. 3 VO (EU) Nr. 1307/2013 umfasse dem Wortlaut nach auch eine abstrakte typisierende Regelung, denn unter der Möglichkeit, Kriterien festzulegen, sei eine regelnde bzw. bestimmende oder bewertende Tätigkeit zu verstehen und das Erstellen eines Verzeichnisses bringe eine zuordnende bzw. subsumierende Tätigkeit zum Ausdruck, als nicht tragfähig. Dass der Wortlaut des Art. 32 Abs. 3 VO (EU) Nr. 1307/2013 die Erstellung eines abstrakten Verzeichnisses nicht ausschließt, hat das Bundesverwaltungsgericht bereits angenommen (BVerwG, Urteil vom 4. Juli 2019 - 3 C 11.17 - NVwZ-RR 2020, 107 Rn. 20). Zu den normativen Grenzen der den Mitgliedstaaten durch das Unionsrecht verliehenen Regelungsbefugnis ist damit aber noch nichts gesagt.
Der Hinweis des Beklagten auf die Regelungen in Art. 9 der Delegierten Verordnung (EU) Nr. 640/2014 der Kommission vom 11. März 2014 zur Ergänzung der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates in Bezug auf das integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem und die Bedingungen für die Ablehnung oder Rücknahme von Zahlungen sowie für Verwaltungssanktionen im Rahmen von Direktzahlungen, Entwicklungsmaßnahmen für den ländlichen Raum und der Cross-Compliance (ABl. L 181 S. 48) in der Fassung der Delegierten Verordnung (EU) 2016/1393 der Kommission vom 4. Mai 2016 (ABl. L 225 S. 41) stellt das Auslegungsergebnis nicht in Frage. Nach Art. 9 Abs. 3 Unterabsatz 1 Buchstabe b dieser Vorschrift gilt eine landwirtschaftliche Parzelle, die mit Bäumen durchsetzt ist, als beihilfefähige Fläche, wenn - zusätzlich zu der von Buchstabe a genannten Bedingung - die Zahl der nicht landwirtschaftlich genutzten Bäume je Hektar beihilfefähige Fläche nicht eine maximale Bestandsdichte überschreitet. Die maximale Bestandsdichte wird nach Unterabsatz 2 von den Mitgliedstaaten auf der Grundlage der traditionellen Anbaupraktiken, der natürlichen Gegebenheiten und nach ökologischen Kriterien festgelegt und darf 100 Bäume pro Hektar nicht überschreiten. Nach Erwägungsgrund 12 zur VO (EU) Nr. 640/2014 ist eine maximale Bestandsdichte an Bäumen aus Gründen der Rechtssicherheit vorgegeben worden. Man mag in dieser Regelung, wie der Beklagte vorträgt, eine typisierende Betrachtung angelegt sehen. Daraus lässt sich aber nichts für die Auslegung von Art. 32 Abs. 3 VO (EU) Nr. 1307/2013 gewinnen. Abgesehen von der fehlenden Vergleichbarkeit der geregelten Sachverhalte gibt die Delegierte Verordnung der Kommission, also eines Unionsorgans, zum einen selbst eine zahlenmäßige Obergrenze vor, bei deren Überschreitung die Fläche nicht mehr als beihilfefähige Fläche gilt. Zum anderen enthält die Vorschrift mit den traditionellen Anbaupraktiken, den natürlichen Gegebenheiten und ökologischen Kriterien Vorgaben, die die Mitgliedstaaten bei der Festlegung der maximalen Bestandsdichte zu berücksichtigen haben. Solche Kriterien benennt Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 1 Buchst. b VO (EU) Nr. 1307/2013 nicht. Daher liegt die Annahme fern, dass sich der nationale Verordnungsgeber beim Erstellen des Verzeichnisses von den Vorgaben des Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 1 Buchst. a VO (EU) Nr. 1307/2013 lösen kann.
(5) Dänemark geht, soweit ersichtlich, im Hinblick auf die Beihilfefähigkeit landwirtschaftlicher Flächen, die mit Anlagen zur Nutzung solarer Strahlungsenergie bestanden sind, von einem entsprechenden Verständnis des Unionsrechts aus. So heißt es in der Broschüre des Dänischen Ministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Fischerei "Vejledning om grundbetaling 2022 og generel vejledning om at søge direkte arealstøtte" (Hinweise zur Basiszahlung 2022 und allgemeine Hinweise zur Beantragung von Direktbeihilfen, S. 66), die Beihilfefähigkeit von Flächen mit Solarzellen hänge davon ab, wie die Solarzellen installiert würden und ob es möglich sei, die landwirtschaftliche Produktion auf den Flächen aufrechtzuerhalten, ohne dass sie durch die konkurrierende nichtlandwirtschaftliche Tätigkeit der Solarzellen wesentlich beeinträchtigt werde. Könne zum Beispiel die Grasproduktion auf der Fläche unter den Solarzellen etabliert werden, die von Schafen beweidet werden könne, könne eine Fläche mit Solarzellen beihilfefähig sein.
b) Weil dem Kläger Zahlungsansprüche in der von ihm beantragten Höhe zuzuweisen sind, hat er auch Anspruch auf die Gewährung von Direktzahlungen (Basis- und Greeningprämie) für die streitigen Flächen für das Jahr 2015 nach Art. 21 Abs. 1 Buchst. a i. V. m. Art. 32 f. sowie Art. 43 Abs. 1 und 9 VO (EU) Nr. 1307/2013.
c) Der Senat merkt zur Klarstellung an: Das Verwaltungsgericht hat im Tenor seiner durch das Berufungsgericht bestätigten Entscheidung den Bescheid vom 14. November 2016 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 4. Oktober 2017 aufgehoben, soweit sie der ausgesprochenen Verpflichtung entgegenstehen. In den Entscheidungsgründen hat es ausgeführt, die angefochtenen Bescheide der Ausgangsbehörde in Gestalt des Widerspruchsbescheids, der auch den Bescheid vom 16. September 2016 über die Zuweisung von Zahlungsansprüchen einschließe, seien rechtswidrig, soweit sie die geltend gemachten Zuweisungs- und Direktzahlungsansprüche verneinten, und deshalb insoweit aufzuheben (vgl. VG Regensburg, Urteil vom 15. November 2018 - RO 5 K 17.1331 - juris Rn. 29). Danach erstreckt sich der Aufhebungsausspruch im Tenor auch auf den Bescheid vom 16. September 2016, soweit er dem Verpflichtungsausspruch entgegensteht.
2. Angesichts des klaren Befundes zur Reichweite der unionsrechtlichen Ermächtigung für die Mitgliedstaaten, ein Verzeichnis der Flächen zu erstellen, die hauptsächlich für nichtlandwirtschaftliche Tätigkeiten genutzt werden, hat der Senat keinen Anlass, Fragen der Auslegung des Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 1 Buchst. b und Unterabs. 2 VO (EU) Nr. 1307/2013 dem Gerichtshof der Europäischen Union zur Vorabentscheidung nach Art. 267 Abs. 3 AEUV vorzulegen. Eine Vorlagepflicht eines letztinstanzlich entscheidenden Gerichts besteht nur, wenn sich in dem Verfahren entscheidungserheblich eine Frage des Unionsrechts stellt, die sich nicht bereits aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs beantwortet oder deren Beantwortung nicht so offenkundig ist, dass für vernünftige Zweifel keinerlei Raum bleibt (EuGH, Urteile vom 6. Oktober 1982 - C-283/81 [ECLI:EU:C:1982:335], C.I.L.F.I.T. u. a. - Rn. 16 und vom 6. Oktober 2021 - C-561/19 [ECLI:EU:C:2021:799], Consorzio Italian Management - Rn. 39 ff., 51). Der Gerichtshof hat sich zwar zur Reichweite der unionsrechtlichen Ermächtigung des Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 1 Buchst. b und Unterabs. 2 VO (EU) Nr. 1307/2013 noch nicht geäußert, so dass es sich nicht um eine Frage handelt, die in seiner Rechtsprechung geklärt ist. Wie die vorstehenden Ausführungen zeigen, bleibt aber für vernünftige Zweifel an den Grenzen dieser Ermächtigung, soweit hier entscheidungserheblich, in dem genannten Sinne keinerlei Raum.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 12 Abs. 3 DirektZahlDurchfV
§ 12 Abs. 3 Nr. 6 DirektZahlDurchfV
§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 137 Abs. 2 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 12 Abs. 3 Nr. 6 der Verordnung
Art. 9 VO
Art. 160 der VO
Art. 4 Abs. 1 VO
Art. 32 Abs. 3 VO
Art. 43 Abs. 1 und 9 VO
Art. 267 Abs. 3 AEUV

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2020, 107
1 VO (EU) 2021/21
3 C 11.17
5 K 17.13