Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-07-15, Aktenzeichen 8 C 10121/19
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2019:0715.8C10121.19.00

Tenor:
Der Normenkontrollantrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich gegen den am 11. Dezember 2017 als Satzung beschlossenen Bebauungsplan „D., F., W.“ der Antragsgegnerin.
Sie ist Eigentümerin des südöstlich gelegenen Grundstücks mit der ehemaligen, zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses geltenden Flurstück-Nr. 233/4 und wendet sich dagegen, dass hierfür keine weitergehenden Festsetzungen zur baulichen Nutzung erfolgt sind, das Grundstück vielmehr als „private Grünfläche“ überplant wurde.
Die Antragstellerin ist die Familienstiftung der Familie Z., die früher Mitinhaberin der Guß- und Armaturenwerke K. war. Dipl.-Ing. H. Z. wurde am 7. Dezember 1955 die Baugenehmigung für die Errichtung eines großzügigen Wohn- und Gästehauses mit Stallungen und Garagen auf dem Grundstück mit der damaligen Flurstück Nr. 233 erteilt.
Das Flurstück Nr. 233/4 grenzt im Westen an Hausgrundstücke an, die in erster bis dritter Reihe von der Straße „F.“ erschlossen werden (Nrn. 39, 37 und 35). Nach Osten weist es eine Breite von ca. 120m auf, nach Süden, zum Privatweg „H.“ hin eine Tiefe von ca. 100m bis 70m. Nordwestlich des Flurstücks befindet sich im Anschluss an freies Gelände ein kleines Waldstück. Südlich und östlich des Flurstücks beginnt der P. Die Villa befindet sich inmitten des Flurstücks Nr. 233/4, etwa 70 - 80m östlich der Häuser F. 35, 37 und 39.
Im Jahr 2006 stellte S. Z. eine Bauvoranfrage zur Errichtung von 18 Einfamilienhäusern auf dem Flurstück-Nr. 233/4 nach vorherigem Abriss des Villengebäudes aus den 1950er Jahren. Hierzu erließ die Antragsgegnerin am 15. November 2006 einen positiven Bauvorbescheid, allerdings mit der Maßgabe, dass die Bebauung von dem Erlass eines entsprechenden Bebauungsplans abhängig sei.
Am 20. Juni 2011 erließ die Antragsgegnerin zum Zwecke der Ordnung des Baugeschehens in diesem Teil der Ortslage eine Klarstellungssatzung „D., W. F., H.“, in der das Flurstück-Nr. 233/4 sowie die nördlich angrenzenden Flurstücke als Außenbereich dargestellt waren. Der Senat hat die Klarstellungssatzung mit Urteil vom 7. November 2012 – 8 C 10647/12.OVG – für unwirksam erklärt, weil die Grenze des Bebauungszusammenhangs im Nordosten des Satzungsgebiets fehlerhaft bestimmt worden sei. Entweder hätte der Bebauungszusammenhang mit dem letzten an der D. errichteten Gebäude enden müssen oder aber der Bebauungszusammenhang hätte noch das zurückgesetzte Gebäude im Nordosten des Satzungsgebietes (Nr. 106) mit einschließen müssen. Für das Grundstück der Antragstellerin hat der Senat bemerkt, dass dessen Zuordnung zum Außenbereich wohl zutreffend sei.
Daraufhin fasste der Rat der Antragsgegnerin am 29. September 2014 den Beschluss zur Aufstellung des Bebauungsplans „D., F. W.“. In der Sitzungsvorlage hierzu heißt es, dass es notwendig sei, für alle Beteiligten eindeutige Rechtsverhältnisse herbeizuführen, nachdem die Klarstellungssatzung beanstandet worden sei. Dabei sah der ursprüngliche Entwurf vor, auch Baufenster in 2. Reihe zur D. auszuweisen und diese von der südlich gelegenen Straße „F.“ aus zu erschließen. Diesen Entwurf änderte die Antragsgegnerin im Anschluss an die Einwendungen der betroffenen Grundstückseigentümer dahingehend ab, dass auch die rückwärtigen Teile der Hausgrundstücke entlang der D. als private Grünfläche ausgewiesen wurden, ebenso wie das Flurstück Nr. 233/4. Dieser Stand der Bauleitplanung war Gegenstand der Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung im August/September 2016. Die Antragstellerin führte zur Begründung ihrer gegen die beabsichtigte Planung erhobenen Einwendungen im Wesentlichen aus: Die Festsetzung der „privaten Grünfläche“ auf ihrem Grundstück sei eine reine Verhinderungsplanung. Hierfür bestünden keinerlei städtebaulichen Gründe. Jedenfalls seien die hierdurch bewirkten Einschränkungen in der Grundstücksnutzung unverhältnismäßig. Dies gelte insbesondere deshalb, weil mit dieser Festsetzung vorher bestehende Bebauungsansprüche aufgehoben würden. Die Bebauungsansprüche stützen sich auf § 34 BauGB. Denn die Parzelle Nr. 233/4 befinde sich innerhalb des Bebauungszusammenhangs und das Grundstück sei auch über die „F.“ erschlossen. Für die Baulandqualität spreche ferner, dass die Fläche im geltenden Flächennutzungsplan als Wohnbaufläche dargestellt sei.
Nachdem der Entwurf des Bebauungsplans durch Festsetzung zusätzlicher Baufenster entlang der „F.“ nochmals geändert worden war, wurde im Juli/August 2017 erneut eine Öffentlichkeitsbeteiligung durchgeführt, in der die Antragstellerin ihre bisherige Kritik an der Planung aufrechterhielt.
In der Sitzung vom 11. Dezember 2017 setzte sich der Rat der Antragsgegnerin auf der Grundlage einer Sitzungsvorlage der Verwaltung mit den gegen die Planung erhobenen Einwendungen abschließend auseinander. Darin wurde eingeräumt, dass die Parzelle Nr. 233/4 über eine an die Straße „F.“ angrenzende Baulast baurechtlich erschlossen sei. Allerdings lasse die nur einspurig befahrbare „F.“ keine wesentlich erhöhte Verkehrsbelastung zu. An der Festsetzung einer privaten Grünfläche werde festgehalten, weil die Bewahrung der jetzigen Situation als Übergangsbereich zur freien Landschaft sinnvoll sei. Hierdurch würden auch keine bestehenden Bebauungsrechte genommen. Denn das auf der Parzelle Nr. 233/4 vorhandene Gebäude stehe in keinem Zusammenhang mit der entlang der „F.“ vorhandenen Bebauung. Auch der Bauvorbescheid aus dem Jahr 2006 sei nur unter der Bedingung eines Bebauungsplans erteilt worden. Der frühere Flächennutzungsplan verschaffe kein Baurecht; im Übrigen sei der Bereich im neuen Flächennutzungsplan 2025 ebenfalls als Grünfläche dargestellt. Der Bebauungszusammenhang entlang der „F.“ ende bei Hausnummer 39. Das Gebäude H. 1 befinde sich ca. 80 m davon abgesetzt und vermittle auch aufgrund seiner Kubatur nicht den Eindruck der Geschlossenheit und Zusammengehörigkeit. Es handele sich nicht um eine Verhinderungsplanung, vielmehr werde berücksichtigt, dass die „F.“ nur gering dimensioniert und nicht erweiterbar sei und ein Interesse an der Bewahrung des Übergangsbereichs zur freien Landschaft bestehe. Den Eigentümerbelangen werde durch die Zulassung der beantragten Nutzungsänderung Rechnung getragen; die eingereichte Bauvoranfrage ermögliche eine Nutzungsintensivierung im Rahmen des erweiterten Bestandsschutzes.
In derselben Sitzung am 11. Dezember 2017 beschloss der Rat der Antragsgegnerin den Bebauungsplan als Satzung. Er wurde am 8. Januar 2018 ausgefertigt und am 18. Januar 2018 öffentlich bekanntgemacht.
Der Bebauungsplan setzt entlang der D. und deren Verlängerung im Nordosten des Plangebiets ebenso ein allgemeines Wohngebiet fest wie entlang der Straße „W.“ und der Straße „F.“, an der zusätzlich Baufenster in 2. Bebauungstiefe ausgewiesen werden. Der rückwärtige Bereich der Hausgrundstücke entlang der D. wird als private Grünfläche festgesetzt, ebenso wie die sich südöstlich anschließende Fläche einschließlich der Parzelle Nr. 233/4. Dort wird lediglich noch eine Baugrenze entlang des vorhandenen Baubestands festgesetzt.
In der Begründung des Bebauungsplans heißt es, dass hiermit das Ziel verfolgt werde, planungsrechtliche Grundlagen zur Befriedigung der Bauplatznachfrage im Stadtteil E. zu schaffen und dabei die bestehenden orts- und landschaftsbildprägenden Grünbereiche und Strukturen am östlichen Rand der Ortslage zu bewahren (Ziffer 1). Durch den Bebauungsplan sollten weitere Bebauungsmöglichkeiten geschaffen werden. Hierfür solle im südwestlichen Teil des Plangebiets die Lücke zwischen der Bebauung an der Straße „W.“ bis zu den Häusern „F.“ Nrn. 31, 35, 37 und 39 geschlossen werden. Wegen der geringen Ausbaubreite der „F.“ von teilweise unter 5 m sei nur eine begrenzte Anzahl neuer Gebäude möglich. Die Ausbaubreite könne aufgrund der örtlichen Situation nicht erhöht werden. Für die Parzelle Nr. 233/4 sei eine zusätzliche Bebauung nicht vorgesehen, weil es insofern an einer ausreichenden funktionsfähigen Erschließung fehle; das Grundstück sei lediglich über eine Baulast mit geringem Flächenanteil an die „F.“ angebunden. Ferner solle die Übergangszone zum Wald erhalten bleiben. Das private Interesse an einer intensiveren baulichen Entwicklung müsse demgegenüber zurückstehen. Diesen Interessen werde durch den beabsichtigten Umbau des Bestandsgebäudes Rechnung getragen (Ziffer 6.1). Durch die getroffenen grünordnerischen Festsetzungen könne der teilweise parkähnliche Charakter des östlichen Planbereichs als Übergangszone zum angrenzenden Wald und zur freien Natur hin erhalten bleiben. Die Festsetzung der privaten Grünfläche diene der Bewahrung des Orts- und Landschaftsbildes in diesem Bereich (Ziffer 6.4.3).
Zuvor war eine Bauvoranfrage der Antragstellerin vom Juli 2016 für die Errichtung von 16 Einzelhäusern auf dem Flurstück-Nr. 233/4 durch Bescheid vom 19. Dezember 2016 mit der Begründung negativ beschieden worden, dass das Vorhaben im Außenbereich liege. Eine weitere Bauvoranfrage der Antragstellerin vom August 2017 zum Umbau des Bestandsgebäudes zu insgesamt 8 Appartements wurde mit Bescheid vom 19. Dezember 2017 positiv beschieden. Im Anschluss daran stellte die Antragstellerin am 29. Januar 2018 den Bauantrag für Umbau, Sanierung und Teilung des bestehenden Wohnhauses zu 7 Appartements sowie des benachbarten Stall- und Wohngebäudes zu 2 Appartements, dem die Antragstellerin mit Baugenehmigung vom 5. Juli 2018 stattgab.
Zur Begründung der gegen den Bebauungsplan erhobenen Normenkontrolle trägt die Antragstellerin im Wesentlichen vor: Dem Bebauungsplan fehle bereits das Planerfordernis (§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB). Es handele sich um eine reine Verhinderungsplanung, deren Zweck allein darin bestehe, eine Bebauung der Parzelle Nr. 233/4 zu verhindern. Für die städtebauliche Entwicklung sei § 34 BauGB ausreichend. Die Planung sei vom Ortsbeirat initiiert und beruhe auf Vorbehalten gegenüber der Familie Z. Ferner lägen die Voraussetzungen für die Festsetzung einer privaten Grünfläche gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 15 BauGB nicht vor. Die hierfür erforderlichen städtebaulichen Gründe seien nicht ersichtlich. Bei den geltend gemachten Gründen handele es sich um leere Worthülsen. Ein städtebauliches Konzept sei nicht erkennbar. Die Bewahrung eines Übergangsbereichs zu dem 158.940 ha großen Pfälzer Wald sei nicht nötig. Eine „wald- und parkähnliche Situation“ habe es nie gegeben und gebe es seit Umsetzung der Erschließungsmaßnahmen für den genehmigten Umbau des Altbestandes nicht mehr. Im Übrigen sei es nach der Rechtsprechung des Senats gemäß § 34 Abs. 4 BauGB unzulässig, Außenbereichsflächen in eine Planung einzubeziehen, allein um dort eine private Grünfläche auszuweisen. Jedenfalls sei die Abwägung fehlerhaft. Ihre Eigentümerbelange seien fehlerhaft abgewogen worden. Das besondere Gewicht dieser Belange sei deshalb verkannt worden, weil die Antragsgegnerin zu Unrecht die Bebaubarkeit des Flurstücks Nr. 233/4 verneint habe. Dieses Grundstück sei jedoch Teil des im Zusammenhang bebauten Ortsteils. Hierfür spräche neben dem früheren Flächennutzungsplan auch der positive Bauvorbescheid der Antragsgegnerin aus dem Jahr 2006. Auch unbebaute Grundstücke könnten Teil eines Bebauungszusammenhangs sein, jedenfalls dann, wenn sich ein großes Waldgebiet als natürliche Grenze anschließe. Insofern belege die Erteilung der Baugenehmigung vom 5. Juli 2018, dass auch die Antragsgegnerin keine Bedenken wegen einer intensiveren Nutzung dieses „Übergangsbereichs“ habe. Spätestens mit dieser Baugenehmigung und den daraufhin durchgeführten Erschließungsmaßnahmen einschließlich der Rodungen sei die Geschlossenheit zu der entlang der F. vorhandenen Bebauung hergestellt worden. Überwiegende Gründe für den Ausschluss einer Bebauung auf der Parzelle Nr. 233/4 seien nicht erkennbar. Den Grünbereichen käme keine ortsbildprägende Wirkung zu. Die weitere Bebauung des Flurstücks Nr. 233/4 stelle vielmehr eine sinnvolle Nachverdichtung einer bereits vorhandenen Bebauung dar. Mit der Überplanung als private Grünfläche werde keine gerechte Lastenverteilung erreicht.
Die Antragstellerin beantragt,
den Bebauungsplan „D., F., W.“ der Antragsgegnerin vom 11. Dezember 2017 für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Normenkontrollantrag abzulehnen.
Zur Begründung führt sie im Wesentlichen aus: Die städtebauliche Erforderlichkeit für die Planung liege vor. Es handele sich nicht um eine Verhinderungsplanung. Vielmehr verfolge sie das legitime Ziel, die vorhandene Situation zu bewahren. Mit der Planung solle eine Ausuferung der Bebauung und deren negativer Einfluss auf Flora und Fauna vermieden werden. Beides werde politisch wie fachlich gewünscht. Die Voraussetzung für die Festsetzung einer privaten Grünfläche läge vor. Mit ihr werde das Ziel verfolgt, den prägenden Grünbereich und den städtebaulichen Charakter einer Waldrandsiedlung zu bewahren. Die Abwägung sei fehlerfrei. Sie beinhalte die zulässige Bevorzugung eines gegen die dadurch bedingte Zurückstellung eines anderen Belangs. Die Eigentümerinteressen seien fehlerfrei berücksichtigt worden. Bei der Parzelle Nr. 233/4 werde die Grundstückssituation nicht verschlechtert. Denn dieses Grundstück sei nicht bebaubar gewesen. Insofern könne auf die Rechtsprechung des Senats verwiesen werden. Den Interessen der Eigentümerin werde im Rahmen des Bestandsschutzes Rechnung getragen. Die hierzu im Jahr 2018 erteilte Baugenehmigung bedeute keine Erweiterung der Bebauung, sondern lediglich eine Umnutzung im Rahmen des Bestandes.
Der Senat hat die Örtlichkeit in Augenschein genommen. Wegen des Ergebnisses der Ortsbesichtigung wird auf das Protokoll zur Sitzung vom 15. Juli 2019 verwiesen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die gegenseitigen Schriftsätze sowie auf die vorgelegten Behördenakten, die sämtlich Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind, verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Der zulässige Normenkontrollantrag ist nicht begründet.
Der angegriffene Bebauungsplan verstößt nicht gegen höherrangiges Recht.
Bedenken in formell-rechtlicher Hinsicht sind weder geltend gemacht noch ersichtlich.
Der Bebauungsplan genügt darüber hinaus auch den Anforderungen des materiellen Rechts.
1. Zunächst ist das Planerfordernis für den Bebauungsplan zu bejahen.
Nach § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB dürfen Bebauungspläne nur aufgestellt werden, soweit dies für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Das ist dann der Fall, wenn die Pläne nach der planerischen Konzeption der Gemeinde als erforderlich angesehen werden können, weil sie „objektiv vernünftigerweise geboten sind“. Ein Bebauungsplan bedarf somit einer Rechtfertigung durch städtebauliche Gründe. Welche städtebaulichen Ziele die Gemeinde sich setzt, liegt in ihrem planerischen Ermessen. Nicht erforderlich im Sinne von § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB sind Pläne, die einer positiven Planungskonzeption entbehren und ersichtlich der Förderung von Zielen dienen, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuchs nicht bestimmt sind (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. Februar 2015 – 4 VR 5.14 –, BauR 2015, 268 und juris, Rn. 16; Beschluss vom 11. Mai 1999 – 4 BN 15/99 –, NVwZ 1999, 1338).
Nach diesen Maßstäben kann dem Bebauungsplan „D., F., W.“ die städtebauliche Rechtfertigung nicht abgesprochen werden.
Die Antragsgegnerin verfolgt hiermit das legitime Ziel, die bauliche Entwicklung im Plangebiet zu steuern und dazu insbesondere auch die vorhandenen Grünbereiche zu bewahren (vgl. die Begründung zum Bebauungsplan, Ziffer 1 und Ziffer 6.4.3). Hierin liegt eine positive planerische Konzeption. Denn die Bauleitplanung hat nicht bloß zum Ziel, die bauliche Nutzung zu steuern, sie soll darüber hinaus auch die „sonstige Nutzung“ der Grundstücke leiten (vgl. § 1 Abs. 1 BauGB). Sofern bestimmte positive Festsetzungen (wie z. B. eine Grünzone) zur Konsequenz haben, dass damit bauliche Nutzungen ausgeschlossen sind, macht sie dies noch nicht zu einer unzulässigen Negativ- oder Verhinderungsplanung (so: BVerwG, Beschluss vom 27. Januar 1999 – 4 B 129/98 –, BauR 1999, 611, Leitsatz 2). Auch einer Bauleitplanung, die mehr auf Bewahrung als auf Veränderung der vorhandenen Situation abzielt, ist nicht notwendig die städtebauliche Erforderlichkeit abzusprechen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. März 2012 – 4 BN 9/12 –, BauR 2012, 1067 und juris, Rn. 3).
2. Die Antragsgegnerin kann sich für die im Bebauungsplan getroffenen Festsetzungen auch auf hinreichende Festsetzungsermächtigungen berufen. Dies gilt insbesondere für die Festsetzung einer „privaten Grünfläche“.
Gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 15 BauGB können private Grünflächen festgesetzt werden, sofern hierfür städtebauliche Gründe vorliegen. Dabei kann ein legitimes städtebauliches Ziel auch darin bestehen, die vorhandene Nutzungsstruktur in einem bebauten Gebiet um ihrer städtebaulichen Qualität Willen für die Zukunft festzuschreiben und die überkommene Qualität des Ortsteils zu bewahren (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Mai 2001, a.a.O., juris, Rn. 14 und 16). Denn das städtebauliche Erscheinungsbild eines Ortsteils kann auch durch unbebaute Grundstücke geprägt werden (vgl. BVerwG, ebenda, juris, Rn. 17; OVG RP, Urteil vom 12. Juli 2012 – 1 C 11236/11.OVG –, DVBl. 2012, 1304 [rückwärtige Hausgärten als private Grünfläche]; OVG Nds, Urteil vom 24. November 2010 – 1 KN 266/07 –, DVBl. 2011, 292 und juris, Rn. 57 [privates Parkgelände als Grünfläche]; hierzu: BVerwG, Beschluss vom 21. Juli 2011 – 4 BN 10/11 –, ZfBR 2011, 776 und juris, Rn. 5).
Die Antragsgegnerin hat in der Begründung zum Bebauungsplan sowie in den Abwägungsgründen zur Sitzung vom 11. Dezember 2017 dargelegt, dass sie mit der Festsetzung der „privaten Grünfläche“ im Bebauungsplan „D., F. W.“ das Ziel verfolgt, die vorhandene Struktur am östlichen Rand der Ortslage aus Gründen der Ortsbildpflege zu bewahren und durch die Einschränkung von Bebauungsmöglichkeiten auch die als Erschließungsstraße in Betracht kommende „F.“ nicht zu überlasten. Damit hat die Antragsgegnerin hinreichende städtebauliche Gründe für ihre Planung benannt.
Soweit die Antragstellerin unter Hinweis auf das Urteil des Senats vom 17. Januar 2018 – 8 C 11083/17.OVG – (ESOVGRP) die Festsetzungsermächtigung für private Grünflächen bei Einbeziehung von Außenbereichsflächen in Zweifel zieht, liegt diese Rüge deshalb neben der Sache, weil dieses Urteil die Voraussetzungen für eine Einbeziehungssatzung im Sinne von § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB betrifft. Der Senat hat in dem Urteil festgestellt, dass die Festsetzung privater Grünflächen in einer solchen Einbeziehungssatzung lediglich als Ergänzung zur Ausweisung von Bauland in Betracht kommt, nicht aber – wie in der zu beurteilenden Satzung geschehen – als alleiniger Zweck der Einbeziehung von Außenbereichsflächen. Der Inhalt dieses Urteils hat keinerlei Bezug zu der hier allein maßgeblichen Frage, ob eine „private Grünfläche“ durch Bebauungsplan festgesetzt werden darf.
3. Schließlich genügt der angegriffene Bebauungsplan auch dem Abwägungsgebot.
a) Die Anforderungen an den Abwägungsvorgang ergeben sich aus den verfahrensrechtlichen Vorgaben des § 2 Abs. 3 BauGB sowie – materiell-rechtlich – aus § 1 Abs. 7 BauGB. Das Abwägungsgebot ist verletzt, wenn eine Abwägung überhaupt nicht stattfindet oder in die Abwägung an Belangen nicht eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss, oder wenn die Bedeutung der betroffenen öffentlichen und privaten Belange verkannt wird oder wenn der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten Belangen in einer Weise vorgenommen wird, der zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. November 2016 – 4 CN 2.16 –, BVerwGE 156, 336, Rn. 12 m.w.N.). Innerhalb des so gezogenen Rahmens wird das Abwägungsgebot jedoch nicht verletzt, wenn sich die zur Planung berufene Gemeinde in der Kollision zwischen verschiedenen Belangen für die Bevorzugung des Einen und damit notwendig für die Zurückstellung eines Anderen entscheidet (vgl. BVerwG, Urteile vom 12. Dezember 1969 – 4 C 105.66 –, BVerwGE 34, 301 [308 f.] und vom 5. Juli 1974 – IV C 50.72 –, BVerwGE 45, 309 [315]).
Die für eine Bauleitplanung angeführten allgemeinen Belange müssen umso gewichtiger sein, je stärker die Festsetzungen eines Bebauungsplans die Befugnisse des Eigentümers einschränken oder Grundstücke von einer Bebauung ganz ausschließen. Denn das durch Art. 14 GG gewährleistete Eigentum gehört in hervorgehobener Weise zu den von der Bauleitplanung zu berücksichtigenden Belangen (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. November 2016, a.a.O., juris, Rn. 12). Dies gilt im besonderen Maße für die Festsetzung privater Grünflächen. Insbesondere dann, wenn durch diese Festsetzung eine bestehende Bebauungsmöglichkeit genommen wird, bedarf es besonders gewichtiger Gründe, die diese Einschränkung rechtfertigen (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 19. Dezember 2002 – 1 BvR 1402/01 –, NVwZ 2003, 727 und juris, Rn. 18; VGH BW, Urteil vom 8. September 2010 – 3 S 1381/09 –, juris, Rn. 23; OVG Nds., Urteil vom 24. November 2010 – 1 KN 266/07 –, DVBl. 2011, 292 und juris, Rn. 31). Denn mit der Festsetzung einer „privaten Grünfläche“ ist eine Bebauung der betroffenen Fläche nahezu vollständig untersagt. Die Festsetzung hat nämlich zum Inhalt, dass dort nur die Anlage und Unterhaltung einer begrünten Fläche gestattet ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. Juli 2011 – 4 BN 10/11 –, ZfBR 2011, 776 und juris, Rn. 5). Bauliche Anlagen sind nur zulässig, soweit sie sich im Rahmen der Zweckbestimmung halten, d. h. untergeordnet und für die Grünfläche nicht prägend sind (vgl. Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, 132. Erg.-Lfg. 2019, § 9 Rn. 124 m.w.N.).
Gemäß § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB ist für die Abwägung die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Bebauungsplan maßgebend, hier also der 11. Dezember 2017.
b) Der Bebauungsplan „D., F., W.“ unterliegt nicht deshalb einem nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Absatz 3 Satz 2 BauGB beachtlichen Fehler, weil die Antragsgegnerin bei ihrer Planung davon ausgegangen ist, der Antragstellerin werde durch die Festsetzung einer „privaten Grünfläche“ keine vorher bestehende Bebauungsbefugnis entzogen.
Auch der Senat ist der Auffassung, dass der als „private Grünfläche“ überplante Bereich im Südosten des Plangebiets zum maßgebenden Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses am 11. Dezember 2017 (§ 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB) dem Außenbereich zuzuordnen war, die Antragstellerin sich also nicht auf ein Baurecht gemäß § 34 BauGB berufen konnte. Der Senat sieht sich insofern auch aufgrund des Ergebnisses der Ortsbesichtigung in seiner bisherigen Auffassung bestätigt, dass der Bereich im Südosten des Plangebiets nicht mehr Teil eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils ist (vgl. OVG RP, Urteil vom 7. November 2012 – 8 C 10647/12.OVG –, S. 8 d.U.; Beschluss vom 1. September 2016 – 8 A 10427/16.OVG –, S. 4 f. d.U.).
(1) Für das Vorliegen eines Bebauungszusammenhangs im Sinne von § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB ist ausschlaggebend, ob und inwieweit eine tatsächlich aufeinander folgende Bebauung trotz etwa vorhandener Baulücken nach der Verkehrsauffassung den Eindruck der Geschlossenheit und Zusammengehörigkeit vermittelt.
Zu einer solchen Bebauung gehören in der Regel nur bauliche Anlagen, die geeignet sind, dem Gebiet ein bestimmtes städtebauliches Gepräge zu verleihen. Hierzu zählen grundsätzlich nur Bauwerke, die dem ständigen Aufenthalt von Menschen dienen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 2. April 2007 – 4 B 7.07 –, ZfBR 2007, 480 und juris; Urteil vom 30. Juni 2015 – 4C 5.14 –, BVerwGE 152, 275, Rn. 13 - 15). Wie weit der Zusammenhang im Einzelfall reicht, kann nicht exakt nach geografisch-mathematischen Maßstäben, sondern nur aufgrund einer umfassenden Würdigung der tatsächlichen örtlichen Gegebenheiten im Einzelfall entschieden werden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. Oktober 2015 – 4 B 28/15 –, ZfBR 2016, 67 und juris, Rn. 5 und 6). Selbst unbebaute Flächen können einem Bebauungszusammenhang zuzurechnen sein. Maßgeblich ist, wie weit eine aufeinanderfolgende Bebauung trotz etwa vorhandener Baulücken nach der Verkehrsauffassung den Eindruck der Geschlossenheit und Zusammengehörigkeit vermittelt und die zur Bebauung vorgesehene Fläche selbst diesem Zusammenhang angehört.
Ein Bebauungszusammenhang scheidet auch bei einer Grundstückslage am Ortsrand nicht von vornherein aus. Zwar endet er in aller Regel am letzten Baukörper, örtliche Besonderheiten können es aber rechtfertigen, ihm noch bis zu einer natürlichen Grenze (z. B. Fluss, Waldrand o. ä.) ein oder mehrere Grundstücke zuzuordnen, die unbebaut sind oder trotz des Vorhandenseins von Baulichkeiten sonst nicht zur Prägung der Siedlungsstruktur beitragen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 2. März 2000 – 4 B 15/00 –, BauR 2000, 1310 und juris, Rn. 4). Die zur Bebauung vorgesehene Fläche muss allerdings selbst einen Bestandteil des Bebauungszusammenhangs bilden, selbst also an dem Eindruck der Geschlossenheit und Zusammengehörigkeit teilnehmen. Fehlt es hieran, so liegt das Grundstück zwar geografisch, nicht jedoch auch im Sinne von § 34 Abs. 1 BauGB „innerhalb“ des Bebauungszusammenhangs (vgl. BVerwG, Beschluss vom 2. April 2007 – 4 B 7.07 –, ZfBR 2007, 480 und juris, Rn. 4; Urteil vom 30. Juni 2015 – 4 C 5.14 –, BVerwGE 152, 275, Rn. 13). Als Faustformel wird eine für einen Bebauungszusammenhang noch verträgliche „Baulücke“ bei etwa zwei bis drei Bauplätzen angenommen (vgl. VGH BW, Urteil vom 14. November 2006 – 5 S 330/06 –, BauR 2007, 1378 [1380]). Jenseits dieser Grenze des Bebauungszusammenhangs beginnt der Außenbereich. Selbst eine ringsum von Bebauung umgebene Freifläche ist bebauungsrechtlich als Außenbereich zu bewerten, wenn sie so groß ist, dass sich ihre Bebauung nicht mehr als zwanglose Fortsetzung der vorhandenen Bebauung aufdrängt (sog. „Außenbereich im Innenbereich“, vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. September 2005 – 4 BN 37.05 –, BauR 2006, 348 und juris, Rn. 3). So liegt der Fall hier.
(2) Die Fläche im Südosten des Plangebiets, bestehend aus dem Grundstück der Antragstellerin mit der ehemaligen Flurstück-Nr. 233/4 weist mit einer Breite von ca. 120 m und einer – unter Einrechnung der nordwestlichen Fläche auf dem Flurstück Nr. 231/8 - Tiefe von ca. 120 m eine solche Größe auf, dass sie sich nicht mehr als Teil des Bebauungszusammenhangs im Norden entlang der D. oder des Bebauungszusammenhangs entlang der Straße „F.“ darstellt. Eine Bebauung dieser großen Fläche würde sich nicht mehr als zwanglose Folge der im Norden und Westen vorhandenen Bebauung aufdrängen, vielmehr bedarf es hier der bauleitplanerischen Steuerung durch einen Bebauungsplan. Für diese Beurteilung ist unerheblich, dass das Flurstück-Nr. 233/4 mittels öffentlich-rechtlicher Baulasten über die Straße „F.“ erschlossen ist, wovon im Übrigen auch die Antragsgegnerin bei ihrer Abwägungsentscheidung ausgegangen ist. Denn für die Reichweite des Bebauungszusammenhangs kommt es auf die äußerlich wahrnehmbaren Verhältnisse an (vgl. BVerwG, Beschluss vom 1. Oktober 2008 – 4 B 53.08 –, juris, Rn. 4).
Auch die auf dem Flurstück-Nr. 233/4 vorhandene Villa nebst dem benachbarten Stall- und Wohngebäude verschafft nicht den erforderlichen Eindruck der Geschlossenheit und Zusammengehörigkeit der Bebauung. Diese Villa ist in den 1950er Jahren weit abgesetzt von der damals vorhandenen Bebauung entstanden (vgl. die Flurkarte aus dem Jahr 1955 in der Baugenehmigungsakte). Dass die Bebauung in der Folgezeit an dieses Gebäude herangerückt ist, lässt sie und die umgebende Grundstücksfläche noch nicht als Teil des Bebauungszusammenhangs erscheinen. Auch nach ihrem Charakter als mit alten Bäumen bestandener Grünfläche und einem deutlich abgesetzt von der übrigen Bebauung vorhandenen Villengebäude erweckt diese Fläche nicht den Eindruck der Zusammengehörigkeit zu der im Norden bzw. Westen vorhandenen kleinteiligen Bebauung (vgl. zur Beurteilung eines dreieckigen Parkgeländes mit einer Seitenlänge von ca. 120 m als sog. Außenbereichsinsel: OVG RP, Urteil vom 13. Februar 2019 – 8 C 11387/18.OVG –, BauR 2019, 922 und juris, Rn. 30; das von der Antragstellerin zitierte Urteil des OVG RP vom 7. Juli 2004 -1 A 12039/03-, BauR 2004, 1577, betraf ein lediglich 9m abgesetzt stehendes Nebengebäude). Der parkähnliche Charakter des Flurstücks Nr. 23/4 lässt sich aufgrund der zu den Akten gereichten Luftbildaufnahmen gut nachvollziehen. Der Senat sieht ihn aber auch aufgrund seines Eindrucks bei der Ortsbesichtigung bestätigt, wobei die seit dem Satzungsbeschluss am 11. Dezember 2017 vorgenommenen Veränderungen, also insbesondere die Rodungsmaßnahmen im Februar/März 2019 gemäß § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB für die Abwägungskontrolle unberücksichtigt bleiben müssen.
Kommt es für die Abgrenzung von Innen- und Außenbereich nur auf die äußerlich wahrnehmbaren Verhältnisse an, ist es unerheblich, dass die Fläche im Südosten des Plangebiets im Flächennutzungsplan der Antragsgegnerin 2010 als Wohnbaufläche dargestellt worden ist. Ebenso ist es unerheblich, dass die Antragsgegnerin im Jahr 2006 einen positiven Bauvorbescheid für die Bebauung dieser Fläche mit 18 Einzelhäusern erteilt hat. Abgesehen davon, dass dieser Bauvorbescheid inzwischen erloschen ist (§ 72 Satz 2 LBauO), war dieser Bescheid ohnehin in sich widersprüchlich, denn er hat die zunächst positiv beschiedene Bauvoranfrage durch die Auflage Nr. 5 wieder entkräftet. Darin wurde nämlich das Baurecht für das Grundstück von der Erstellung eines Bebauungsplans abhängig gemacht (vgl. hierzu bereits den Beschluss des Senats vom 1. September 2016 – 8 A 10427/16.OVG –, S. 5 f. d.U.). Letztlich hat die Antragsgegnerin damals bereits die vom Senat auch hier vertretene Auffassung zum Ausdruck gebracht, dass das parkähnliche Gelände im Südosten des Plangebiets bereits von seiner Größe her nicht geeignet ist, um Teil eines Bebauungszusammenhangs zu sein, eine Bebauungsbefugnis in diesem Bereich sich also nur aufgrund einer städtebaulichen Planung ergeben kann.
c) Erweist sich die Planung der Antragsgegnerin somit nicht deshalb als fehlerhaft, weil sie von der Außenbereichslage der im Südosten des Plangebiets als „private Grünfläche“ überplanten Fläche ausgegangen ist, stellt sich die Abwägung auch im Übrigen nicht als fehlerhaft dar.
(1) Die planerischen Freiheiten der Gemeinde bei der Festsetzung einer privaten Grünfläche sind dann größer, wenn den Eigentümern für den überplanten Bereich kein Baurecht zusteht (vgl. OVG Nds., Urteil vom 24. November 2010 – 1 KN 266/07 –, DVBl. 2011, 292 und juris, Rn. 31). Entscheidet sich der Ortsgesetzgeber, bei einer bislang nicht bebaubaren Fläche auch für die Zukunft kein Baurecht zu schaffen, liegt darin grundsätzlich keine unverhältnismäßige Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums (vgl. OVG RP, Beschluss vom 7. Februar 2018 – 8 A 11710/17.OVG –, juris, Rn. 15 ff. – Festsetzung von Baufenstern –).
Die Antragsgegnerin verfolgt ein städtebaulich legitimes Ziel, wenn sie die überkommene Nutzungsstruktur bewahren will; denn das städtebauliche Erscheinungsbild eines Ortsteils kann gerade auch durch unbebaute Grundstücke geprägt werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Mai 2001, a.a.O., juris, Rn. 17). Die Gemeinde ist befugt, mit der Festsetzung einer „Grünfläche“ dasjenige nachzuzeichnen, was die Örtlichkeit „hergibt“ (vgl. OVG Nds., Urteil vom 24. November 2010, a.a.O., juris, Rn. 31). Dies gilt selbst dann, wenn die ortsbildprägende Funktion einer begrünten Freifläche auf Anstrengungen der Grundstückseigentümer beruht (vgl. OVG Nds., ebenda, juris, Rn. 57 [„privates Parkgelände“]).
(2) Überplant die Gemeinde eine bislang nicht bebaubare Fläche zwecks Bewahrung der vorhandenen Bebauungsstruktur als „private Grünfläche“, so stellt das Vorenthalten einer Bebaubarkeit auch keine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung dar.
In der Rechtsprechung ist anerkannt, dass das verfassungsrechtliche Gebot der Gleichbehandlung (Art. 3 Abs. 1 GG) auch bei der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums (Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG) zur Geltung kommt und in der gemeindlichen Bauleitplanung zu beachten ist. Die Eigentumsgarantie gebietet, dass die privaten Belange der betroffenen Grundstückseigentümer nicht ohne sachliche Rechtfertigung ungleich behandelt werden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 4. Januar 2007 – 4 B 74/06 –, BauR 2007, 667 und juris, Rn. 6). Dabei erübrigt sich allerdings eine eingehende Auseinandersetzung mit dem allgemeinen Gleichheitssatz in aller Regel dadurch, dass die unterschiedlichen Wirkungen von Festsetzungen durch die dafür streitenden städtebaulichen Gründe gerechtfertigt sind (vgl. OVG RP, Urteil vom 4. Juli 2006 – 8 C 10156/06.OVG –, BauR 2006, 1853 und juris, Rn. 20; Beschluss vom 7. Februar 2018, a.a.O., juris, Rn. 18).
Im vorliegenden Fall ergibt sich die Rechtfertigung aus dem städtebaulichen Ziel, die aufgelockerte Bebauung mit größeren Grünflächen zu bewahren. Dass eine intensivere Bebauung des Grundstücks der Antragstellerin zulässiger Inhalt eines Bebauungsplans hätte sein können, macht die gegenteilige Entscheidung des demokratisch legitimierten Rats der Antragsgegnerin noch nicht abwägungsfehlerhaft.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollsteckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 30.000,00 € festgesetzt (§ 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 9.8.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 ff. ZPO
§ 34 BauGB
§ 167 VwGO
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 9 Abs. 1 Nr. 15 BauGB
§ 34 Abs. 4 BauGB
§ 1 Abs. 1 BauGB
§ 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB
§ 2 Abs. 3 BauGB
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Absatz 3 Satz 2 BauGB
§ 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 34 Abs. 1 BauGB
§ 72 Satz 2 LBauO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
Art. 14 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1999, 1338
BVerwGE 156, 336
BVerwGE 34, 301
BVerwGE 45, 309
NVwZ 2003, 727
BVerwGE 152, 275
8 C 10647/12
4 VR 5.14
4 BN 15/99
4 B 129/98
4 BN 9/12
1 C 11236/11
1 KN 266/07
4 BN 10/11
8 C 11083/17
4 CN 2.16
4 C 105.66
IV C 50.72
1 BvR 1402/01
3 S 1381/09
8 A 10427/16
4 B 7.07
4 B 28/15
4 B 15/00
4 C 5.14
5 S 330/06
4 BN 37.05
4 B 53.08
8 C 11387/18
1 A 12039/03
8 A 11710/17
4 B 74/06
8 C 10156/06