Verwaltungsgericht Münster (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1989-11-29, Aktenzeichen 6 K 973/88
ECLI: ECLI:DE:VGMS:1989:1129.6K973.88.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen. Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Der Kläger erwarb für die Beisetzung seiner im Januar 1987 verstorbenen Ehefrau das Nutzungsrecht an einer Stelle eines Wahlgrabes auf dem Friedhof B. Mit Heranziehungsbescheid vom 4. Februar 1987 setzte der Beklagte - u.a.- für diese Grabstätte eine Gebühr in Höhe von 2.130,-- DM fest. Für das vom Kläger etwas später erworbene Nutzungsrecht an der zweiten GrabsteIle des Doppelgrabes setzte der Beklagte mit Heranziehungsbescheid vom 24. Februar 1987 wiederum eine Grabnutzungsgebühr in gleicher Höhe fest. Gegen die Festsetzung der Grabnutzungsgebühren in beiden Bescheiden hat der Kläger nach erfolglosem Vorverfahren Klage erhoben. Zur Begründung führt er aus, dass die Gebührenkalkulation nicht ordnungsgemäß erfolgt sei. Unstimmigkeiten bestünden beispielsweise hinsichtlich der eingestellten Personalkosten. Bei der Abschreibung gehe der Beklagte vermutlich vom zeitlichen Wiederbeschaffungswert aus, obgleich die Stadt diese Flächen nicht jeweils erneut erwerben müsse. Zudem sei nicht nachvollziehbar, wie die Nutzungsdauer angenommen worden sei, zumal die Nutzungsrechte auf 30 Jahre reduziert worden seien. Diese Frage habe gleichzeitig Auswirkungen auf die Verzinsungen. Der Zinssatz für Eigenkapital sei vermutlich niedriger als der für Fremdkapital. Weiter sei nicht nachvollziehbar, wie die Aufschläge die auf Personal- und Sachkosten und der Grünflächenanteil ermittelt worden seien. Vor allem aber seien die Kosten für ein Wahlgrab im Verhältnis zu denen für ein Reihengrab zu hoch. Soweit der Beklagte insoweit den größeren Verwaltungsaufwand, den höheren Wasserverbrauch, den erhöhten Flächenbedarf und die - 3 - unterschiedliche Ausstattung - unter anderem - geschätzt habe, habe er die Grenzen zulässiger Schätzung überschritten. Dabei sei zu berücksichtigen, dass es sich bei dem heutigen "Wahlgrab" um nichts anderes handele als um die Halbierung des früheren "Doppelgrabes". Auf dem Friedhof B. würden die Gräber der Reihe nach angelegt. Dabei zeige sich, dass der Unterschied zwischen Wahlgrab und Reihengrab hinsichtlich des Flächen- und sonstigen Bedarfes nicht gravierend sei. Gleichwohl müsse heute für ein Wahlgrab mit zwei Stellen das Doppelte der Gebühr bezahlt werden, die noch im Jahre 1985 für ein Doppelgrab zu entrichten gewesen sei. Die Flächenzuordnung für die einzelnen Grabformen sei willkürlich und diene der Subvention der Reihengräber. Es sei nicht nachweisbar, dass der Flächenbedarf bei einem Wahlgrab, das zudem noch in den häufigsten Fällen gleich als Doppelgrab vergeben werde, mehr als doppelt so groß wie bei einem Reihengrab sei. Schließlich sei die Bewertung der Flächen fragwürdig. Der Kläger beantragt, die Bescheide des Beklagten vom 4. und 24. Februar 1987 sowie den Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 23. Juni 1988 insoweit aufzuheben, als darin Grabnutzungsgebühren in Höhe von jeweils 2.130,-- DM festgesetzt worden sind. Der Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Er hält die Gebührenkalkulation für rechtmäßig und tritt den Ausführungen des Klägers unter Erläuterung der Einnahmen- und Ausgabenpositionen sowie der Berechnungsfaktoren im einzelnen entgegen. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten (Beiakten Hefte 1 und 2) sowie des im Termin zusätzlich vorgelegten Verwaltungsvorganges Bezug genommen. - 4- E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e: Die zulässige Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -) ist unbegründet. Die Heranziehungsbescheide des Beklagten vom 4. und vom 24. Februar 1987 - soweit sie angefochten sind - und der hierauf bezogene Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 23. Juni 1988 sind rechtmäßig und verletzen deshalb den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die Bescheide des Beklagten finden ihre Rechtsgrundlage in den §§ 4 und 6 des Kommunalabgabengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (KAG NW) in Verbindung mit den Bestimmungen der Satzung für die Benutzung der Friedhöfe der Stadt N. (Friedhofssatzung - BFS -) vom 17. Dezember 1986 (Amtsblatt der Stadt N. - ABI. -, S. 214) und der Gebührensatzung für die Friedhofseinrichtungen der Stadt N. (FGS) vom 17. Dezember 1975 (ABI., S. 241) sowie dem zugehörigen Gebührentarif in der Fassung vom 18. Dezember 1986 (ABI., S. 223). Gemäß § 36 der Friedhofssatzung erhebt der Beklagte für die Benutzung der Friedhofseinrichtungen der Stadt N. und für die Inanspruchnahme damit zusammenhängender Leistungen der Friedhofsverwaltung Gebühren nach Maßgabe der jeweils geltenden Gebührensatzung. Dabei werden nach laufender Nummer 2 des Gebührentarifs vom 18. Dezember 1986 für ein Wahlgrab je GrabsteIle 2.130,-- DM an Gebühren erhoben. Anhaltspunkte dafür, die Satzung und insbesondere den Gebührentarif in der in Rede stehenden Fassung hinsichtlich ihres formellen Zustandekommens in Frage zu stellen, bestehen nicht. Dem Rat der Stadt N. hat bei Beschlussfassung über die Satzung und den zugehörigen Gebührentarif eine Gebührenkalkulation ("Gebührenbedarfsberechnung") vorgelegen. Sie ist von ihm - soweit dies überhaupt für erforderlich gehalten wird (vgl. OVG NW, Urteil vom 12. April 1989 - 9 A 254/87 -) - billigend zur Kenntnis genommen worden. - 5 - Auch in materieller Hinsicht ist die Gebührensatzung in der hier maßgeblichen Fassung, soweit der vorliegende Rechtsstreit eine Überprüfung gebietet, beanstandungsfrei. Hinsichtlich des vom Beklagten in die Gebührenbedarfsermittlung eingestellten Kostenvolumens ist nicht ersichtlich, dass Positionen, die aus rechtlichen Gründen nicht hätten eingestellt werden dürfen, eingeflossen sind. Was die vom Kläger angeführten Personalkosten für den Arbeiter G. betrifft, sind die vom Kläger gerügten "Unstimmigkeiten" vom Beklagten nachvollziehbar und glaubhaft geklärt worden. Der Beklagten hat hierzu erläutert, dass die Kostenaufstellung insoweit bereits vor Erlass der Satzungen bereinigt worden sind. Dies wird bestätigt durch ein in den Verwaltungsvorgängen des Beklagten befindliches verwaltungsinternes Schreiben vom 30. Juli 1986, in welchem ausgeführt wird, dass sich die Kostenseite der Gebührenbedarfsberechnung durch die Verlagerung der Personalkosten des Herrn G. zu einem anderen Unterabschnitt entsprechend verringert habe. Hinsichtlich der Berechnung der kalkulatorischen Abschreibungen der Anlagenteile durfte der Beklagte nach inzwischen gefestigter Rechtsprechung vom sogen. Wiederbeschaffungszeitwert ausgehen. Dies ergibt sich aus den in § 6 Abs.2 Sätze 1 und 2 KAG NW getroffenen - an betriebswirtschaftliche Grundsätze der Kostenermittlung anknüpfenden - Regelungen. Vgl. OVG NW, Urteile vom 21. Juni 1979 - 2 A 1628/77 -, vom 26. Februar 1982 - 2 A 1667/79 - und vom 22. Januar 1988 - 15 A 2874/84 -; VG N., Urteil vom 13. September 1989 - 6 K 433/87 -. Diese Rechtsauffassung, die den Gemeinden hinsichtlich der Art der Abschreibung (nach Anschaffungs- und Herstellungswert oder nach Wiederbeschaffung(Zeit-)wert) einen gerichtlich nicht überprüfbaren Entscheidungsspielraum einräumt, entspricht auch der herrschenden, abgabenrechtlichen Literaturmeinung vgl. etwa: Driehaus, Kommentar zum KAG, § 6 Rdnrn. 153 f. (181); Bauernfeind/Zimmermann, KAG NW, 2.Aufl., § 6 Rdnr. 22 - 6 - und ist vom Bundesverwaltungsgericht (vgl. Beschluss vom 25. März 1985 - VIII B 11.54 -, KStZ 1985, s. 129) mit ausführlicher Begründung ebenfalls gebilligt worden. Von der kalkulatorischen Abschreibung ausgenommen sind die Bodenflächen, weil insoweit, was auch der Beklagte berücksichtigt hat, keine Wertminderung durch Alter und Abnutzung eintritt. Die hierauf bezogene Rüge des Klägers greift schon deshalb nicht durch. Soweit in die Gebührenkalkulation die - vom Kläger ebenfalls gerügten - kalkulatorischen Zinsen auf der Grundlage - hier - des Restwertes des betriebsnotwendigen Anlagevermögens eingeflossen sind, entspricht auch dies der gesetzlichen Regelung des § 6 Abs. 2 Satz 2 KAG NW. Gegen den angesetzten Zinssatz von 6 % ist nichts zu erinnern; rechnerische Fehler sind nicht ersichtlich. Soweit der Kläger schließlich einen Ansatz von 413.650,-- DM für die Erstattung von Ausgaben des Verwaltungshaushaltes angegriffen hat, muss dem ein Missverständnis zugrunde gelegen haben. Denn die von ihm genannte Summe findet sich nicht unter den Ausgaben des Betriebsabrechnungsbogens für das Jahr 1985, sondern unter den Einnahmen. Bei der Erstattung von Ausgaben des Verwaltungshaushaltes handelt es sich um eine verwaltungsinterne Verrechnung, bei der jeweils - rechnerisch - berücksichtigt wird, in welchem Umfang andere Ämter für die betreffende Leistung tätig werden. Eine solche Berücksichtigung ist rechtlich nicht zu beanstanden. Vgl. hierzu auch Bauernfeind/Zimmermann, a.a.O., § 6 Rdnr. 21; Dahmen-Driehaus und andere, Kommentar zum KAG NW, § 6 Rdnr. 27. Eine entsprechende Position ist auch auf der Ausgabenseite bei der Berechnung für das Jahr 1985 in Höhe von 66.080,-- DM enthalten. Bei der vom Kläger aufgeführten, als Einnahme eingestellten Summe handelt es sich demgegenüber um eine - rechnerisch ermittelte - Position, die dadurch zu erklären ist, dass das zuständige Amt, nämlich das Gartenbauamt, seinerseits wiederum für andere Verwaltungseinheiten tätig wird und dies rechnerisch ebenfalls berücksichtigt werden muss. Die Höhe der einzelnen eingestellten Positionen ist aus dem Haushaltsplan für die Stadt N. übernommen worden. Dabei sind ausweis- - 7 - lich des im Termin zur mündlichen Verhandlung vorgelegten Haushaltsplanes keine Übertragungsfehler unterlaufen. Auch im Übrigen sind die auf der Ausgabenseite der Gebührenkalkulation angesetzten Berechnungsposten nicht zu beanstanden. Sie lassen eine Einbeziehung von aus Rechtsgründen nicht ansatzfähigen Kosten nicht erkennen. Der Kläger hat auch weiter nichts von Substanz vorgetragen, was die Angemessenheit der einzelnen Berechnungsposten zweifelhaft erscheinen lassen könnte. Gegen die Bewertung der Flächen ist nichts zu erinnern. Land- bzw. forstwirtschaftliche Flächen werden im Wert - neben Heideland - mit am niedrigsten eingestuft; darunter liegt allenfalls noch Brach- oder Ödland. Es ist allerdings kein Grund ersichtlich, warum der Beklagte die Friedhofsgrundflächen als derartig wertlos einstufen sollte. Nicht zu beanstanden ist, dass und in welcher Weise der Beklagte die - voraussichtlich entstehenden - Kosten für das Jahr 1987, die der Gebührenbedarfsermittlung zugrunde liegen, auf der Grundlage der tatsächlich entstandenen Kosten aus dem Jahre 1985 geschätzt (hochgerechnet) hat. Eine solche Schätzung ist grundsätzlich schon deshalb erforderlich, weil die Satzung Geltung für die Zukunft haben soll und die zukünftig entstehenden Kosten vorab nicht genau festgestellt werden können. Vgl. hierzu auch Bauernfeind/Zimmermann, a.a.O., § 6 Rdnr.11. Die Steigerungsrate von etwa - errechnet - 5,6 % pro Jahr ist als Prognoseentscheidung jedenfalls nicht zu hoch. Schließlich ist auch gegen die Höhe des für den sogenannten Grünflächenanteil vorgenommenen Kostenabzuges nichts zu erinnern. Mit dieser kostenmäßigen Berücksichtigung eines Grünflächenanteils trägt der Beklagte dem Umstand Rechnung, dass Friedhöfe generell nicht nur von den Hinterbliebenen als - 8 - den eigentlichen Friedhofsbenutzern aufgesucht werden, sondern auch von anderen Besuchern (Spaziergängern), so dass die Friedhöfe auch wie Grünanlagen genutzt werden und ihnen damit ein Erholungswert für die Allgemeinheit beizumessen ist. Konkrete Anknüpfungspunkte dafür, wie hoch dieser Wert für die Allgemeinheit zu veranschlagen ist, liegen naturgemäß nicht vor, so dass dieser Anteil geschätzt werden muss. Die Kammer geht davon aus, dass dem Erholungswert der Friedhöfe im Gebiet der Stadt N. im Schnitt mit einem Anteil von mindestens 10 % ausreichend Genüge getan ist. Dabei ist insbesondere die Tatsache zu berücksichtigen, dass gerade dem städtischen Hauptfriedhof mit dem größten Einzugsgebiet, nämlich dem Waldfriedhof M., trotz seiner parkähnlichen Gestaltung ein vergleichsweise geringer Erholungswert für die Allgemeinheit zukommt, weil er sich so sehr weit außerhalb des Stadtgebietes befindet, dass er von eventuellen Spaziergängern fußläufig gar nicht und mit öffentlichen Verkehrsmitteln nur mit einer langen Anfahrt zu erreichen ist. Deshalb ist er als Grünanlage für das Stadtgebiet nicht von Bedeutung. Die Berücksichtigung von 19 % der zuvor um die kalkulatorischen Kosten bereinigten Kosten, wie sie der Beklagte eingestellt hat, bedeutet im Ergebnis einen Abzug in Höhe von 12,5 % der Gesamtkosten. Dieser Anteil ist jedenfalls nicht zu niedrig. Weist das zugrunde gelegte Kostenvolumen somit keine Fehler auf, so gibt auch die Zuordnung der Kosten zu den einzelnen Grabarten und damit die Höhe der für diese Grabarten jeweils vorgesehenen Gebühren keinen Anlass zu Beanstandungen. Die Rüge des Klägers, die Kosten für ein Wahlgrab seien im Verhältnis zu denen für ein Reihengrab zu hoch, dringt nicht durch. Die Gebührenverteilung verstößt nicht gegen das Äquivalenzprinzip oder den Gleichheitsgrundsatz. Zwar ist die Gebühr für ein Wahlgrab 2,7 mal so hoch wie die für ein Reihengrab. Dies ist aber nicht rechtswidrig, weil zum einen der für ein Wahlgrab zu leistende Aufwand den für ein Reihengrab ganz erheblich übersteigt und zum anderen auch ein Wahlgrab im Verhältnis zu einem Reihengrab dem Nutzungsberechtigten ganz erhebliche Vorteile bietet. Höherer Aufwand und größerer Nutzen rechtfertigen die Gebührendifferenz. - 9 - Dabei hat der Beklagte in die Gebührenverteilung zunächst zu Recht den größeren Flächenbedarf für Wahlgräber eingestellt. Der unmittelbare Flächenbedarf für ein Reihengrab (eine GrabsteIle) beträgt auf den Friedhöfen der Stadt N. ohne Berücksichtigung der Zwischenabstände (Wegeflächen) gemäß § 14 Abs. 2 Lit. a) FGS (0,90 m x 2,10 m =) 1,89 qm, unter Berücksichtigung der Zwischenabstände von umlaufend 0,25 m je GrabsteIle (1,15 m x 2,35 m =) 2,70 qm. Demgegenüber liegt der unmittelbare Flächenbedarf für ein Wahlgrab ohne Berücksichtigung der zugehörigen Wegeflächen ca. 25 % darüber; er beträgt gemäß § 15 Abs. 4 FGS (1,20 m x 2,00 m =) 2,40 qm; unter Berücksichtigung der zwischenliegenden Wegeflächen ist er sogar fast doppelt so hoch, nämlich (zwischen 3,33 qm und 5,70 qm, also) im Durchschnitt knapp 5 qm. Der höhere Aufwand für die WahlgrabsteIlen erschöpft sich indes nicht in dem höheren Flächenbedarf. Weitere Faktoren, die insoweit ins Gewicht fallen, sind zunächst eine bessere wegemäßige Erschließung der Grabfelder, in welchen sich die Wahlgräber befinden, und ihre bessere Ausstattung mit Abfallbehältern und Wasserzapfstellen, vor allem aber die aufwendigere Begrünung des unmittelbaren Umfeldes dieser Grabfelder. Diese Faktoren führen insgesamt gesehen nicht nur zu einer weiteren Steigerung des (Gesamt-) Flächenbedarfs für die Wahlgräber, sondern bringen darüber hinaus auch, bedingt durch den erforderlichen Arbeitsaufwand, einen höheren Personalbedarf mit sich, weil diese Grünflächen nicht von den Nutzungsberechtigten, sondern von den Friedhofsarbeitern gepflegt werden. Hinzu kommt schließlich ein größerer Aufwand bei der Anlage und Verwaltung der Wahlgräber, der daraus resultiert, dass die Wahlgräber in aller Regel nicht der Reihe nach vergeben werden können. Auf Grund der (nur) bei ihnen bestehenden Möglichkeit zur Verlängerung der Nutzungsrechte sowie zur Einflussnahme auf die Auswahl eines Grabes im Feld werden die einzelnen Wahlgräber zu unterschiedlichen Zeiten eingeebnet und wieder neu vergeben. Das führt dazu, dass keine einheitliche Einebnung und Neubelegung eines Wahlgrabfeldes erfolgen kann. Es liegt auf der Hand, dass dieser Umstand ebenfalls einen größeren Pflege- und Verwaltungsaufwand zur Folge hat als bei den Reihengräbern. Die Berücksichtigung dieser Faktoren bei der Gebührenbemessung ist nicht zu beanstanden. - 10 - Mit diesem erhöhten Aufwand korrespondieren erhebliche Vorteile für die Nutzungsberechtigten der Wahlgräber. Sie finden zunächst ein aufwendiger gestaltetes Umfeld und bequemere Versorgungsmöglichkeiten vor. Hinzu kommen im Unterschied zu den Reihengräbern die Möglichkeit, in gewissem Umfang auf die Lage des Wahlgrabes Einfluss zu nehmen (vgl. § 15 Abs. 1 FGS, während das Reihengrab den Nutzungsberechtigten zugewiesen sind, vgl. § 13 Abs. 5 FGS), die Gräber im Rahmen der Friedhofssatzung frei zu gestalten und insbesondere, die Nutzungsrechte nach Ablauf der ersten Ruhefrist zu verlängern. Diese größeren Vorteile für die Nutzungsberechtigten dürfen ebenfalls bei der Gebührenbemessung berücksichtigt werden. Allerdings lassen sich die aufgeführten Faktoren sowohl hinsichtlich des Aufwandes als auch hinsichtlich der Vorteile nicht ziffernmäßig ermitteln. Bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Gebührensätze kann deshalb nur darauf abgestellt werden, ob die Differenz angesichts der geschilderten Faktoren in einem offensichtlichen Missverhältnis zu der jeweiligen Inanspruchnahme steht und damit rechtswidrig ist (vgl. § 6 Abs. 3 Satz 2 KAG NW). Das ist nach Auffassung der Kammer aus den vorstehenden Gründen zu verneinen. Das gilt insbesondere angesichts des Umstandes, dass es in den letzten Jahren auf den Friedhöfen zu einem erheblichen Platzmangel gekommen ist, so dass vor allem dem flächenmäßigen Aufwand ein ganz erhebliches Gewicht beizumessen ist. Auch die Tatsache, dass die Gebühren für alle Friedhöfe gleich bemessen sind, führt nicht zu ihrer Rechtswidrigkeit, weil die Friedhöfe der Stadt N. insgesamt als eine Anlage anzusehen sind. Die Höhe der Gebühr für eine WahlgrabsteIle ist schließlich - entgegen der Auffassung des Klägers - auch nicht deshalb rechtswidrig, weil damit etwa der flächenmäßige und sonstige Aufwand für die Gemeinschaftsgrabstätten für anonyme Beisetzungen mit abgedeckt würde. Hierzu hat der Beklagte - ohne dass Anlass zu Zweifeln an der Richtigkeit dieser Aussage besteht - erläutert, dass es sich dabei nicht im eigentlichen Sinne um Grabgelder handelt, sondern dass die anonymen Beisetzungen an solchen Stellen erfolgen, die zur Bereitstellung von GrabsteIlen im herkömmlichen Sinne nicht geeignet sind. Auch erfolge keinerlei Kenntlichmachung dieser Stellen, die deshalb als Gräber nicht - 11 - erkennbar seien. Demgemäss gebe es auch keine Nutzung an diesen Gräbern, weil nämlich die Hinterbliebenen die Stätten der Beerdigung gar nicht erkennen könnten. Hinzu kommt, dass im Jahre 1987 nach Angaben des Beklagten keine Beisetzung in einer solchen Gemeinschaftsgrabstätte stattgefunden hat. Von einer Subventionierung der Gemeinschaftsgrabstätten durch die von den Nutzungsberechtigten der WahlgrabsteIlen zu entrichteten Gebühren kann deshalb nicht die Rede sein. Nach alledem ist die vom Beklagten vorgesehene Gebühr für die Wahlgrabsteilen nicht zu beanstanden. Die Klage war deshalb mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 Abs. 2 VwGO.

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 42 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 6 Abs. 2 Satz 2 KAG NW
§ 6 Abs. 3 Satz 2 KAG NW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 4 und 6 des
Kommunalabgabengesetzes

Zitierte Entscheidungen: 9 A 254/87
2 A 1628/77
2 A 1667/79
15 A 2874/84
6 K 433/87
VIII B
11.54