Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-06-17, Aktenzeichen 4 K 362/22
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2024:0617.4K362.22.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst trägt.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die in Malta ansässige Klägerin begehrt die Erteilung einer Erlaubnis zum Betrieb einer Wettvermittlungsstelle.
Die Beigeladene hat in der P...inn...Berlin eine Wettvermittlungsstelle betrieben und Sportwetten für die Klägerin als Veranstalterin vermittelt. Die von dieser zugleich begehrte Genehmigung für die Buchmacherörtlichkeit an diesem Standort ist Gegenstand des Verfahren Q....
Die Klägerin beantragte – nachdem das Regierungspräsidium Darmstadt ihr im Oktober 2020 eine bundesweite Erlaubnis für die Veranstaltung von Sportwetten im Internet und über terrestrische Wettvermittlungsstellen erteilt hatte – am 20. Februar 2020 beim Landesamt für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten (im Folgenden: LABO) eine Erlaubnis zum Betrieb einer Wettvermittlungsstelle am o.g. Standort. Am 15. Dezember 2020 hat die Senatsverwaltung für Inneres und Sport der X... für ihren Betrieb am Standort F... eine bis zum 31. Dezember 2032 befristete Erlaubnis nach § 2 des Spielbankengesetz Berlin (SpBG) erteilt. Mit Bescheid vom 26. Januar 2022 lehnte das LABO den Antrag der Klägerin ab und setzte eine Gebühr von 500,- Euro fest. Zur Begründung führte die Behörde aus, die Erlaubnis sei zu versagen, da der gesetzlich erforderliche Mindestabstand zu einer erlaubten öffentlichen Spielbank der X... im F... unterschritten sei. Der Abstand betrage laut Messung mittels Messrad etwa 485 m.
Am 24. Februar 2022 erhob die Klägerin hiergegen Widerspruch, ohne diesen weiter zu begründen. Mit Bescheid vom 30. Juni 2022 wies das LABO diesen unter Verweis auf die Begründung des Ausgangsbescheids zurück und setzte eine Widerspruchsgebühr i.H.v. 500,- Euro fest.
Mit Bescheid vom 1. Juli 2022 untersagte das LABO der Klägerin daraufhin die Vermittlung von Sportwetten am Standort und gab ihr auf, die Wettvermittlungsstelle zu schließen. Mit Beschluss vom 12. Januar 2023 wies die Kammer den hiergegen gerichteten Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz zurück (Q...). Das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg bestätigte diese Entscheidung mit Beschluss vom 26. April 2023 (T...).
Mit der am 1. August 2022 erhobene Klage verfolgt die Klägerin ihr Begehren weiter. Zur Begründung führt sie im Wesentlichen aus: Schon das Erlaubnisverfahren für die Veranstaltung von Sportwetten sei verfassungs- und unionsrechtswidrig, weshalb die Erlaubnisverfahren zur Vermittlung von Sportwetten ebenfalls rechtswidrig seien und nicht angewandt werden dürften. Das Erlaubnisverfahren für eine Wettvermittlungsstelle verstoße gegen das Transparenzgebot, da die Betreiberin an diesem nicht beteiligt werde. Die im Berliner Landesrecht vorgesehenen Abstandsregelungen seien verfassungs- und unionsrechtswidrig. Sie bevorzugten Anbieter mit bestehenden Erlaubnissen gegenüber neu auf den Markt eintretenden Anbietern. Den Regelungen fehle es an einem Auswahlverfahren zwischen konkurrierenden Anbietern sowie an Übergangs- und Ausnahmemöglichkeiten unter Beachtung örtlicher Besonderheiten. Den Abstandsregelungen mangele es zudem an einer wissenschaftlichen Grundlage. Sie verstießen gegen das unionsrechtliche Kohärenzgebot mit Blick auf die Regulierung von Online-Sportwetten. Entgegen der Ziele des Glücksspielstaatsvertrags führten sie zu einer erheblichen Reduktion der Anzahl stationärer Wettvermittlungsstellen. Ihr Vertrauen in die Zulässigkeit des Betriebs der Wettvermittlungsstelle sei nicht hinreichend berücksichtigt worden. Es bestehe eine verfassungs- und unionsrechtswidrige Ungleichbehandlung von Wettvermittlungsstellen privatrechtlicher Wettveranstalter und den Annahmestellen des staatlichen Anbieters, da Lottoannahmestellen keine Mindestabstände einhalten müssten. Zudem seien die Feststellungen der Beklagten über den Abstand zwischen der Wettvermittlungsstelle und der Spielbank unzutreffend. Jedenfalls läge ein atypischer Fall vor, sodass ihr im vorliegenden Einzelfall die Abstandsregelung nicht entgegengehalten werden könne.
Die Klägerin beantragt schriftsätzlich sinngemäß,
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides des Landesamts für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten vom 26. Januar 2022 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. Juni 2022 zu verpflichten, ihr die beantragte Erlaubnis für den Betrieb einer Wettvermittlungsstelle am Standort P... in 6... Berlin zu erteilen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er trägt in Ergänzung der Ausführungen aus dem Verwaltungsverfahren im Wesentlichen vor, eine etwaige Verfassungs- und Unionsrechtswidrigkeit des Erlaubnisverfahrens für die Veranstaltung von Sportwetten sei vorliegend ohne Bedeutung, da die Klägerin nunmehr über eine solche verfüge. Im Verfahren für die Erlaubniserteilung von Wettvermittlungsstellen bestehe kein Transparenzdefizit, da der Veranstalter nach der gesetzlichen Konzeption zur Verfahrensvereinfachung alleiniger Ansprechpartner sei. Die Abstandsvorschriften seien verfassungs- und unionsrechtskonform. Er habe die ohne Erlaubnis tätigen Wettvermittlungsstellen nicht geduldet. Die Klägerin könne sich auch nicht auf Bestandsschutz berufen, da zu keinem Zeitpunkt ein Vertrauenstatbestand dahin gesetzt worden sei, dass ein Erlaubnisverfahren nicht erforderlich sei. Im Übrigen stehe dem Antrag nunmehr auch eine erlaubte Wettvermittlungsstelle in der X...entgegen, die sich im Abstand von 476 m befinde. Zunächst sei der Y...dort ... mit Bescheid vom 11. Januar 2023 der Betrieb einer Wettvermittlungsstelle erlaubt worden. Nachdem diese Erlaubnis zurückgegeben worden sei, habe die Behörde mit Bescheid vom 30. Oktober 2023 der Y... die Erlaubnis für den Betrieb einer Wettvermittlungsstelle an diesem Standort erteilt.
Wegen der sonstigen Einzelheiten des Sach- und Streitstands nimmt das Gericht Bezug auf den Inhalt des Verwaltungsvorgangs des Beklagten und den Inhalt der Streitakte, sowie der Streitakten und Verwaltungsvorgänge in den Verfahren Q..., Q... und Q....

Entscheidungsgründe:
Die als Verpflichtungsklage gem. § 42 Abs. 1 Alt. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) zulässige Klage ist unbegründet. Der Bescheid des Landesamtes für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten vom 26. Januar 2022 in Gestalt des Widerspruchsbescheides dieser Behörde vom 30. Juni 2022 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten; sie hat keinen Anspruch auf die begehrte Erlaubnis (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
Anspruchsgrundlage für die Erlaubnis ist § 9 Abs. 1 Satz 3 i.V.m. § 7 des Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag in der Fassung vom 20. Juli 2012 (GVBl. S. 238), zuletzt geändert durch Gesetz vom 14. September 2021 (GVBl. S. 1035) – AGGlüStV 2021 –. Danach bedarf einer Erlaubnis, wer eine Wettvermittlungsstelle betreibt oder wer als Inhaber einer Erlaubnis zur Veranstaltung von Sportwetten nach § 4b Abs. 1 Satz 1 GlüStV eine Wettvermittlungsstelle durch einen Dritten betreiben lässt. Grundsätzlich besteht danach ein Anspruch auf die begehrte Erlaubnis, es sei denn, es liegen Versagungsgründe vor; dies ist hier der Fall.
I. Der Erlaubniserteilung steht § 9 Abs. 3 Satz 3 AGGlüStV 2021 entgegen. Danach ist die Erlaubnis für den Betrieb einer Wettvermittlungsstelle nach § 7 AGGlüStV 2021 unter anderem im Hinblick auf die Belange des Spielerschutzes zu versagen, wenn zu erlaubten Spielbanken ein Mindestabstand von 500 m unterschritten wird. Maßgeblich für die Ermittlung der Abstände ist nach § 9 Abs. 3 Satz 4 AGGlüStV 2021 der jeweils kürzeste Fußweg zwischen den Eingängen der betreffenden Betriebe oder Örtlichkeiten. So liegt es hier.
Die Wettvermittlungsstelle in der P...inn...Berlin unterschreitet den Mindestabstand von 500 m zu einer erlaubten Spielbank. Nach den Feststellungen des LABO, denen die Klägerin nicht substantiiert entgegengetreten ist, beträgt der Abstand zu der am F...inn...BerlinG...gelegenen Spielbank lediglich ca. 485 m. Das pauschale Bestreiten des Abstands bietet keinen Anlass, an der Richtigkeit der Messung des Beklagten zu zweifeln (vgl. dazu auch die Feststellungen des OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 26. April 2024 – OVG 1 S 6/23 –, S. 3 des amtlichen Entscheidungsabdrucks). Die Spielbank ist auch erlaubt i.S.v. § 9 Abs. 3 Satz 3 AGGlüStV 2021. Die zuständige Senatsverwaltung für Inneres und Sport hat ihr am 15. Dezember 2020 eine Erlaubnis nach § 2 Abs. 1 SpBG erteilt.
II. Es besteht kein Anlass, der Klägerin hier den Versagungsgrund des § 9 Abs. 3 Satz 3 AGGlüStV 2021 nicht entgegenzuhalten. So sind das für die Erteilung der Erlaubnis vorgesehene Verfahren und die hier der Erteilung einer solchen Erlaubnis entgegenstehende Mindestabstandsregelung zu erlaubten Spielbanken in § 9 Abs. 3 Satz 3 AGGlüStV 2021 verfassungs- und unionsrechtlich nicht zu beanstanden.
1. Das Erlaubnisverfahren verstößt nicht gegen das unionsrechtliche Transparenzgebot, weil die Beigeladene als Betreiberin nach § 9 Abs. 1 AGGlüStV 2021 i.V.m. § 7 AGGlüStV 2021 an diesem nicht beteiligt wurde. Vielmehr folgt diese Ausgestaltung der Konzeption in § 21a Abs. 1 Satz 2 Hs. 2 des Staatsvertrag zur Neuregulierung des Glücksspielwesens in Deutschland vom 29. Oktober 2020 (GlüStV) i.V.m. § 29 Abs. 2 Satz 2 GlüStV, wonach der Veranstalter von Sportwetten für den in seine Vertriebsorganisation eingegliederten Vermittler (vgl. § 3 Abs. 6 GlüStV) den Erlaubnisantrag für den Betrieb einer bestimmten Wettvermittlungsstelle stellt. Sie ist auch sachlich gerechtfertigt. Die Verfahrensgestaltung dient der besseren Ausübung der Aufsicht über die Vermittler (Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag 2021, S. 101 und 129; Abgeordnetenhaus Berlin, Drs. 18/2472, S. 12). Angesichts der (notwendigen) vertraglichen Beziehung zwischen Veranstalter und Wettvermittlungsstelle obliegt es diesen, ein Informationsdefizit zu verhindern. Dabei ist es auch unerheblich, dass andere Bundesländer sich entschieden haben, das Erlaubnisverfahren anders auszugestalten (vgl. § 13 Abs. 2 AGGlüStV NRW). Denn es steht jeweils den Ländern zu, das Nähere zu Wettvermittlungsstellen zu regeln, also die Ausgestaltung im Einzelnen eigenständig festzulegen, vgl. § 21a Abs. 5 GlüStV.
2. Anders als die Klägerin meint, kann sie auch aus einer möglichen Unionsrechtswidrigkeit des Erlaubnisverfahrens für die Veranstaltung von Sportwetten nichts für sich ableiten. Dies begründet jedenfalls keinen Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis zum Betrieb der Wettvermittlungsstelle. Darüber hinaus kommt es hier schon deshalb nicht darauf an, da die Klägerin eine solche Erlaubnis erhalten hat (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 26. April 2024 – OVG 1 S 6/23 –, S. 5 des amtlichen Entscheidungsabdrucks; vgl. VG Köln, Urteil vom 5. Oktober 2022 – 24 K 1472/21 – juris, Rn. 95 ff.).
3. Der Eingriff in das Grundrecht der Klägerin auf Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) i.V.m. Art. 19 Abs. 3 GG durch den in § 9 Abs. 3 Satz 3 AGGlüStV 2021 normierten Mindestabstand einer Wettvermittlungsstelle zu einer Spielbank ist als Berufsausübungsregelung gerechtfertigt. Berufsausübungsregelungen sind zulässig, wenn sie durch hinreichende Gründe des Allgemeinwohls gerechtfertigt sind, das gewählte Mittel zur Erreichung des verfolgten Zwecks geeignet und auch erforderlich ist und wenn bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt ist (vgl. BVerfG, Urteil vom 13. Dezember 2000 – 1 BvR 335/97 – juris, Rn. 26; BVerfG, Urteil vom 10. Juni 2009 – 1 BvR 706/08 – juris, Rn. 165). So liegt es hier.
a) Die Regelung eines Mindestabstands zwischen einer Wettvermittlungsstelle und einer Spielbank verfolgt das legitime Ziel der Spielsuchtprävention. Sie dient damit einem besonders wichtigen Gemeinwohlziel, da Spielsucht zu schwerwiegenden Folgen für die Betroffenen, ihre Familien und die Gemeinschaft führen kann (vgl. zu Spielhallen: BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 – juris, Rn. 133 ff.).
b) Die Regelung ist zur Erreichung dieses Ziels auch geeignet. Geeignet ist eine gesetzliche Regelung nicht erst dann, wenn das Regelungsziel mit ihrer Hilfe unter allen Umständen auch tatsächlich erreicht wird. Ausreichend ist vielmehr, dass die Regelung die Zweckerreichung fördert (vgl. BVerfG, Urteil vom 2. März 2010 – 1 BvR 256/08, 1 BvR 263/08, 1 BvR 586/08 – juris, Rn. 207; BVerfG, Beschluss vom 24. Januar 2012 – 1 BvR 1299/05 – juris, Rn. 134). Entgegen der Ansicht der Klägerin ist dabei nicht zwingend erforderlich, dass mithilfe einer wissenschaftlichen Untersuchung der Nachweis erbracht wird, welcher genaue Mindestabstand zu Spielbanken einzuhalten sein sollte. Dies ist jedenfalls nicht notwendige Bedingung für die Rechtfertigung von Mindestabstandsgeboten. Auch aus der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes folgt eine solche Voraussetzung nicht (vgl. VGH München, Beschluss vom 12. März 2010 – 10 CS 09.1734 – juris, Rn. 46 mit Verweis auf EuGH, Urteil vom 13. November 2003, Lindman – C-42/02 – und Urteil vom 6. März 2007, Placanica, Palazzese und Sorricchio – C-338/04, C-359/04 und C-360/04 –, beide juris). Es gibt eine Vielzahl an Faktoren, die in die Frage des erforderlichen Abstands einfließen können. Dem Gesetzgeber ist zuzugestehen, im Wege einer Pauschalierung einen bestimmten Mindestabstand festzulegen, soweit dieser nicht willkürlich gewählt ist. Davon ist bei dem in § 9 Abs. 3 Satz 3 AGGlüStV 2021 festgelegten Abstand von 500 m einer Wettvermittlungsstelle zu einer Spielbank und anderen Glücksspielangeboten auszugehen. Ein Abstand von 500 m trägt ohne durchgreifende Zweifel die Erwägung des Gesetzgebers, eine echte Spielpause zwischen der Nutzung mehrerer Glücksspielangebote zu gewährleisten und Spielanreize zu unterbrechen, damit die Spieler „auf andere Gedanken kommen“ können (Abgeordnetenhaus Berlin, Drs. 18/2472, S. 14). Gleich wirksame gesetzgeberische Mittel, die genannten Ziele zu erreichen, sind nicht erkennbar. Der Erforderlichkeit der in § 9 Abs. 3 Satz 3 AGGlüStV 2021 getroffenen Abstandsregelung steht nicht entgegen, dass – soweit ersichtlich – allein Mecklenburg-Vorpommern (§ 11 Abs. 3 GlüStVAG M-V; 200 m Luftlinie) und Sachsen-Anhalt (§ 18 Nr. 6 b) GlüG LSA i.V.m. GlüVO LSA; 200 m Luftlinie) überhaupt einen Mindestabstand zwischen Wettvermittlungsstellen und Spielhallen (nicht aber zu Spielbanken) geregelt haben. Denn die Bundesländer als Vertragsparteien des GlüStV haben in § 21a Abs. 1 und § 21a Abs. 5 GlüStV vorgesehen, dass die Begrenzung der Zahl der Wettvermittlungsstellen zur Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV in den Ausführungsbestimmungen der Länder zu regeln ist. Es liegt in der Einschätzungsprärogative der jeweiligen Landesgesetzgeber die Spielsuchtprävention als besonders wichtiges Gemeinwohlziels zu gewichten und unter Berücksichtigung des vorhandenen Spielangebots und der sozialen Bevölkerungsstruktur Mindestabstände festzulegen und zu bemessen sowie Zulassungen zu begrenzen (vgl. zu Spielhallen: BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 – BVerwG 8 C 6.15 – juris, Rn. 49 f.).
c) Das Mindestabstandsgebot ist auch angemessen. Die Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht und der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe ergibt, dass der Mindestabstand – auch unter Berücksichtigung der weiteren einschränkenden Regelungen in § 9 AGGlüStV 2021 – die Grenze der Zumutbarkeit nicht überschreitet und die Betroffenen nicht übermäßig belastet (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 – juris, Rn. 155). Hierbei ist zu berücksichtigen, dass die Einhaltung eines Mindestabstands zu einer erlaubten Spielbank nicht dazu führt, dass es Vermittlern von Sportwetten unmöglich wäre, eine Wettvermittlungsstelle in Berlin zu betreiben. Es hat zunächst lediglich den Ausschluss bestimmter Standorte sowie eine absolute Begrenzung des Sportwettenangebots im Stadtgebiet zur Folge und entspricht damit dem ausdrücklichen, legitimen gesetzlichen Ziel, vgl. § 21a Abs. 1 GlüStV. Die von der Klägerin angeführte Behauptung, durch das Mindestabstandsgebot seien in Berlin erlaubnisfähige Standorte überhaupt nicht verfügbar, ist durch nichts belegt. Vielmehr gibt es zahlreiche erlaubte Wettvermittlungsstellen in Berlin. Im Übrigen führt die Regulierung der Glücksspielangeboten durch die Einhaltung von Mindestabständen nicht zu einem statischen Bild erlaubnisfähiger Standorte. Vielmehr ist die „Karte“ erlaubnisfähiger Standorte nur eine Momentaufnahme, die einem ständigen Wandel unterworfen ist. Es ist etwa davon auszugehen, dass derzeit örtlich mit dem gewünschten Betrieb einer Wettvermittlungsstelle kollidierende Glücksspielangebote, beispielsweise Spielhallen, ihren Betrieb aufgeben (müssen). Insbesondere ist neben der Kündigung/Nichtverlängerung von Gewerberaummietverträgen mit dem Widerruf von Erlaubnissen, z.B. wegen Unzuverlässigkeit, zu rechnen. Dass letzteres tatsächlich zu erwarten ist, entspricht auch der konkreten Erfahrung der Kammer aus den zahlreichen ähnlich gelagerten derzeit anhängigen Klageverfahren von Wettveranstaltern, deren Ziel es ist, Erlaubnisse für Wettvermittlungsstellen zu erhalten.
Die Kammer verkennt bei der Bewertung nicht, dass die Einhaltung von Mindestabständen für Betreiber von Wettvermittlungsstellen in einigen Fällen einen intensiven Eingriff in die Berufsfreiheit darstellen kann. Dies gilt insbesondere für Vermittler, die seit längerem ohne Erlaubnis einen Standort betreiben und denen längere Zeit mangels eines abgeschlossenen Konzessionsverfahrens nicht die Möglichkeit offenstand, eine Erlaubnis zu erlangen. Angesichts der überragenden Bedeutung, die der Gesetzgeber der Bekämpfung und Prävention der Glücksspielsucht beimessen darf, stellt dies die Zumutbarkeit der Mindestabstandsregelungen jedoch nicht in Frage. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass die aus den Mindestabstandsvorschriften resultierende Reduzierung des Sportwettenangebots nach Einschätzung der Suchtwissenschaft und -beratungspraxis eine besonders wirksame Maßnahme zur Verhinderung und Bekämpfung von Glücksspielsucht ist (BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 – juris, Rn. 158). Die zuvor genannten Allgemeinwohlbelange können wegen ihrer überragenden Bedeutung sogar eine objektive Berufswahlbeschränkung rechtfertigen (BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 – BVerwG 8 C 6.15 – juris, Rn. 50 mit Verweis auf BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 – 1 BvR 1054/01).
Die Grenze der Zumutbarkeit ist auch gewahrt, obgleich der Gesetzgeber für die Einhaltung der Abstandsvorschriften weder eine Ausnahmeregelung vorgesehen hat noch ein Ermessen eröffnet hat. Denn in Umsetzung des besonders wichtigen Gemeinwohlziels der Verhinderung und Bekämpfung der Glücksspielsucht hat sich der Gesetzgeber zur Begrenzung des Glücksspielangebots insgesamt bewusst dafür entschieden, in Abkehr von der Regulierung durch unbestimmte Rechtsbegriffe selbst räumliche Anforderungen durch Mindestabstände und Unverträglichkeiten verbindlich gesetzlich festzulegen. Die Aufnahme von Ausnahmeregelungen oder Ermessensspielräume für die Verwaltung würde diese Entscheidung des Gesetzgebers konterkarieren. Die damit angestrebte Rechtssicherheit und erleichterte Vollziehbarkeit der gesetzlichen Regelungen wären in ihr Gegenteil verkehrt. Das hohe Gewicht der Spielsuchtprävention und des Spielerschutzes überwiegt das wirtschaftliche Interesse der Wettvermittlungsstellenbetreiber, ohne Bestehen der Mindestabstände mehr Standorte betreiben zu können.
Die Angemessenheit wird auch nicht durch die Behauptung der Klägerin in Frage gestellt, der Gesetzgeber habe es versäumt, eine Übergangsregelung für faktisch geduldete Wettvermittlungsstellen zu schaffen. Es kann dahinstehen, ob die in § 9 Abs. 9 Satz 1 AGGlüStV (in der vom 29. März 2020 bis 24. September 2021 gültigen Fassung; im Folgenden AGGlüStV 2020) getroffene Regelung, wonach am 1. Januar 2020 bestehende unerlaubte Wettvermittlungsstellen, für die bis zum 30. Juni 2020 kein inhaltlich im Sinne des Absatzes 2 zu bescheidender Antrag gestellt worden war, ihren Betrieb bis spätestens zum 30. September 2020 einstellen müssen, faktisch leer lief, da ein solcher Antrag das Vorliegen einer bundesweiten Erlaubnis zur Veranstaltung von Sportwetten voraussetzte, die erst im Oktober/November 2020 erteilt wurden. Denn eine Übergangsregelung war nicht erforderlich. Dies wäre nur der Fall, wenn ein schutzwürdiges Vertrauen der von einer Rechtsänderung Betroffenen – hier der Betreiber von Wettvermittlungsstellen – im Hinblick auf die bisherige Rechtslage bestehen würde. Das ist vorliegend nicht der Fall.
Eine Vertrauensschutz vermittelnde bestandskräftige Erlaubnis für den Betrieb der Wettvermittlungsstelle lag nicht vor. Bis Oktober 2020 konnte die antragsberechtigte Klägerin eine solche für die Beigeladene auch nicht erhalten, da es an der hierfür erforderlichen Erlaubnis zur Veranstaltung von Sportwetten fehlte. Dies führt allerdings nicht dazu, dass die Klägerin oder die Beigeladene sich auf eine der Erlaubniserteilung gleichstehende schutzwürdige Rechtsposition berufen können. Hieran ändert auch nichts, dass der Betrieb der Wettvermittlungsstelle wegen der nicht zu erlangenden Erlaubnis nicht untersagt werden durfte und diese faktisch über einen längeren Zeitraum betrieben werden konnte. Denn das bloße Absehen von einem repressiven Einschreiten gegen ein – möglicherweise – rechtswidriges Verhalten lässt sich mit einer behördlichen Genehmigung, die eine Legalisierungswirkung für die von ihr erlaubte Tätigkeit entfaltet, nicht gleichsetzen (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 26. April 2024 – OVG 1 S 6/23 –, S. 6 des amtlichen Entscheidungsabdrucks; vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. November 2018 – BVerwG 8 B 29.18 – juris, Rn. 14). Es liegt auch keine ggf. besonderen Vertrauensschutz vermittelnde aktive Duldung vor. Diese erfordert eine – regelmäßig schriftliche – Äußerung einer Behörde, der eindeutig und widerspruchsfrei zu entnehmen sein muss, ob, in welchem Umfang und ggf. über welchen Zeitraum der Weiterbetrieb von ihr geduldet wird, sie also nicht gegen den Betrieb – etwa einer Wettvermittlungsstelle – einschreiten wird. Dies ist vorliegend weder dargelegt noch ersichtlich, wobei der Betroffene insoweit darlegungs- und beweispflichtig ist (vgl. VGH Mannheim, Beschluss vom 10. Februar 2022 – 6 S 3680/21 – juris, Rn. 13). Der Betrieb war daher nicht legal, denn er bedurfte mindestens seit den Regelungen im Glücksspielstaatsvertrag 2012 einer Erlaubnis. Der Umstand, dass diese Erlaubnis wegen eines fehlenden unionsrechtskonformen Konzessionsverfahrens zur Veranstaltung von Sportwetten von der Veranstalterin zunächst nicht erlangt werden konnte führte nicht zur Legalität, sondern nur dazu, dass den Betreibern von Wettvermittlungsstellen das Fehlen der Erlaubnis (formelle Illegalität) nicht entgegengengehalten werden konnte (vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Juni 2016 – BVerwG 8 C 5.15 – juris, Rn. 27f.; EuGH, Urteil vom 4. Februar 2016 – C-336/14, Ince – juris, Rn. 63). Dass das bloße Absehen von einem repressiven Einschreiten gegen ein – möglicherweise – rechtswidriges Verhalten sich nicht mit einer behördlichen Genehmigung, die eine Legalisierungswirkung für die von ihr erlaubte Tätigkeit entfaltet, gleichsetzen lässt, ist in der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union und des Bundesverwaltungsgerichts geklärt (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 26. April 2024 – OVG 1 S 6/23 –, S. 6 des amtlichen Entscheidungsabdrucks, vgl. auch EuGH, Urteil vom 24. Januar 2013 – C-186/11 und C-209/11, C-186/11, C-209/11, Stanleybet International – juris, Rn. 39ff., und BVerwG, Beschluss vom 7. November 2018 – BVerwG 8 B 29.18 – juris, Rn. 14).
Der Beklagte hat auch zu keinem Zeitpunkt einen Vertrauenstatbestand dahingehend gesetzt, zukünftig kein gesetzliches Erlaubnisverfahren durchzuführen. Im Gegenteil belegen die Entwicklung der Regulierung sowie die zahlreichen Rechtsstreitigkeiten, dass alle Bundesländer die Wettvermittlung im Interesse des Jugend- und Spielerschutzes sowie der Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht in jedem Fall und dauerhaft einem Erlaubnisverfahren unterziehen wollten (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 1. Juli 2022 – OVG 1 S 42/22 –, S. 5 des amtlichen Entscheidungsabdrucks). Mit dem Ersten Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 15. Dezember 2011 wurde der bis dahin unregulierte Bestand der privaten Wettvermittlungsstellen erstmals einem Erlaubnisverfahren unterstellt. Angesichts dessen musste den Betreibern von Wettvermittlungsstellen seit langem bewusst sein, dass das von ihnen betriebene Gewerbe mittelfristig einem gesetzlichen Regelungsregime unterworfen werden sollte, von dem der Fortbestand ihres Gewerbes abhängen würde. Die restriktive Zulassungsabsicht war von Anfang an im GlüStV erkennbar und hat sodann in § 10a Abs. 5 Satz 1 GlüStV 2012 (siehe nunmehr § 21a Abs. 1 GlüStV 2021), wonach die Zahl der Wettvermittlungsstellen zur Erreichung der Ziele des Glücksspielstaatsvertrags (vgl. § 1 GlüStV) zu begrenzen sind, auch normativ Ausdruck gefunden (vgl. OVG Münster, Beschluss vom 30. Juni 2022 – 4 B 1864/21 – juris, Rn. 98 ff.). Der Berliner Gesetzgeber hat bereits in § 9 Abs. 4 AGGlüStV der Fassung vom 1. Juli 2012 verschiedene Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis für Wettvermittlungsstellen vorgesehen. So war zur Lage der Wettvermittlungsstellen geregelt, dass eine flächendeckende Verteilung anzustreben und eine räumliche Nähe zu Spielhallen oder Spielbanken zu vermeiden sei. Auch dies verdeutlichte Veranstaltern und Vermittlern von Sportwetten, dass eine Wettvermittlungsstelle für eine Erlaubnis gewisse standortbezogene Voraussetzungen zu erfüllen hat. Mit Inkrafttreten des § 9 Abs. 9 AGGlüStV 2020 am 29. März 2020 brachte der Landesgesetzgeber dann seinen Willen zum Ausdruck, dass nicht formell erlaubte und nicht erlaubnisfähige Wettvermittlungsstellen, die bisher betrieben worden waren, keinen Bestandsschutz genießen und nicht mit einem Weiterbetrieb rechnen dürfen sollten (vgl. Abgeordnetenhaus Berlin, Drs. 18/2472, S. 17). Ein schutzwürdiges Vertrauen auf den Weiterbetrieb einer ohne Erlaubnis nur faktisch geduldeten Wettvermittlungsstelle konnte sich bei Veranstaltern und Vermittlern auch deshalb nicht bilden, weil der Beklagte schon im Zeitraum der fehlenden Erlaubnismöglichkeit mit Untersagungs- und Beseitigungsverfügungen gegen Standorte vorgegangen ist, die wegen Nichteinhaltung von Mindestabständen, insbesondere zu Schulen und Jugend- und Kindereinrichtungen, materiell-rechtlich nicht erlaubnisfähig waren, und dieses Vorgehen gerichtlich nicht beanstandet wurde (vgl. nur VG Berlin, Beschluss vom 12. Juni 2020 – 4 L 290.19 – juris; Beschluss vom 29. April 2020 – 4 L 228.19 – juris). Dies kommt auch in § 9 Abs. 9 Satz 4 AGGlüStV 2020 zum Ausdruck, wonach die Möglichkeit der Betriebsuntersagung aufgrund fehlender materieller Erlaubnisfähigkeit nicht beschränkt sein sollte.
Auch durch die bis Oktober 2020 unterbliebene Erteilung bundesweiter Erlaubnisse für Sportwettenveranstaltung wurde kein besonderes Vertrauen geschaffen. Vielmehr wurde hierdurch letztlich lediglich die absehbare Regulierung des Wettvermittlungsmarktes zu Gunsten der Wettvermittlungsbetreiber verzögert (vgl. OVG Münster, Beschluss vom 30. Juni 2022 – 4 B 1864/21 – juris, Rn. 105). Dass Wettvermittler Dispositionen oder Investitionen im Hinblick auf einen für sie günstigen, aber unsicheren und absehbar auslaufenden Zustand getätigt haben, ist ihr eigenes unternehmerisches Risiko. Sie mussten mit der Änderung dieser Lage sowie dem tatsächlichen Vollzug der bestehenden Gesetzeslage rechnen. Die bis zu diesem Zeitpunkt mögliche wirtschaftliche Betätigung stand erkennbar unter der auflösenden Bedingung der Erteilung der bundesweiten Veranstaltungserlaubnisse sowie eines nachfolgenden Erlaubnisverfahrens.
Die Klägerin musste daher nach Abschluss des bundesweiten Erlaubnisverfahrens und des standortbezogenen Erlaubnisverfahrens mit einer Versagung rechnen. Soweit die Betreiber bei dieser Sachlage längerfristige Verbindlichkeiten eingegangen oder größere Investitionen getätigt haben sollten, geschah dies bewusst unter Inkaufnahme des erkennbaren und absehbaren Risikos kurzfristiger Rechtsänderungen (vgl. VG Leipzig, Beschluss vom 31. Januar 2022 – 5 L 23/22 – juris, Rn. 77). Es gibt kein uneingeschränktes Recht auf Amortisierung getätigter Investitionen, wobei sogar ein in umfangreichen Dispositionen betätigtes besonderes Vertrauen in den Bestand des geltenden Rechts grundsätzlich keinen abwägungsresistenten Vertrauensschutz begründet (vgl. zu Spielhallenerlaubnissen gem. § 33i GewO: BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 – juris, 189).
4. Die Mindestabstandsvorschrift in § 9 Abs. 3 Satz 3 AGGlüstV 2020 verstößt auch nicht gegen das unionsrechtliche Kohärenzgebot mit Blick auf die Regulierung von Online-Sportwetten. Dieses fordert, dass der Mitgliedstaat mit Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs im Glücksspielbereich – auch soweit sie nicht in einem staatlichen Monopol bestehen – zum einen die damit bezweckten Gemeinwohlziele auch tatsächlich verfolgen muss und nicht in Wahrheit andere Ziele – namentlich solche finanzieller Art – anstreben darf sowie zum anderen, dass er sie nicht durch eine gegenläufige mitgliedstaatliche Politik in anderen Glücksspielbereichen mit gleich hohem oder höherem Suchtpotenzial in einer Weise konterkarieren darf, die ihre Eignung zur Zielerreichung aufhebt. Es verlangt, zumal in bundesstaatlich gegliederten Mitgliedstaaten wie Deutschland, jedoch weder eine Uniformität der Regelungen noch eine Optimierung der Zielverwirklichung (vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-46/08 (D. N3.), juris, Rn. 55, 64 ff., 6 und vom 6. November 2003 - C-243/01 (H2 u. a.), juris, Rn. 66 f.; BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 – BVerwG 8 C 10.12 –juris, Rn. 31 ff. m.w.N.; OVG Münster, Beschluss vom 16. August 2019 – 4 B 659/18 – juris, Rn. 17 f.). Aus der Öffnung des Online-Glückspielmarkts mit Inkrafttreten des GlüStV 2021 folgt keine Inkohärenz der Abstandsvorschriften für stationäre Wettvermittlung (vgl. zu Geldspielgeräten in Wettvermittlungsstellen: OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 22. Juni 2022 – OVG 1 B 21.17 – juris, Rn. 68). Denn das gesamte Online-Spiel ist eine gänzlich andere, mit dem stationären Glücksspiel generell nicht vergleichbare Glücksspielkategorie, die im Glücksspielstaatsvertrag eigenen Regulierungen und Schutzmechanismen unterliegt, welche kohärent die Zwecke der Suchtprävention und des Spielerschutzes verfolgen. Davon ausgehend kann der Gesetzgeber eine differenzierte Gefahreneinschätzung treffen und abweichende gesetzliche Rahmenbedingungen für andere Glücksspielbereiche schaffen, solange die in Rede stehende Regelung noch wirksam zur Verwirklichung des Schutzes vor den Gefahren des Glücksspiels beitragen können. Das ist hier aus den bisher getroffenen Erwägungen zur Verfassungsmäßigkeit der Abstandsregelung der Fall.
Anders als in dem der Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs München zugrunde liegenden Sachverhalt (vgl. VGH München, Beschluss vom 21. März 2023 – 23 CS 22.2677 – juris, Rn. 26ff.) wird der Zweck des Abstandsgebots durch die Regelungen im Land Berlin nicht durch eine gegenläufige Glücksspielpolitik in einem anderen Bereich mit gleich hohem oder höherem Suchtpotenzial unterlaufen. Das Gegenteil ist der Fall. Wettvermittlungsstellen müssen ebenso wie Spielhallen und ähnliche Unternehmen im Sinne des § 1 Abs. 1 des Spielhallengesetzes Berlin (SpielhG Bln) vom 20. Mai 2011 (GVBl. S. 223) in der Fassung vom 27. September 2021 (GVBl. S. 1117) – anders als in Bayern – nach § 5 Abs. 3 Satz 4 MindAbstUmsG auch einen Mindestabstand von 200 Metern zu Schulen in öffentlicher und freier Trägerschaft der Schularten des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 bis 4 und § 17a des Schulgesetzes (SchulG Bln) vom 26. Januar 2004 (GVBl. S. 26), zuletzt geändert durch Gesetz vom 10. Februar 2023 (GVBl. S. 66), einhalten.
Dass sich auch mit Blick auf – in Berlin ohnehin keine ODDSET-Sportwetten anbietende – Lotterieannahmestellen (insbes. sog. „Rubbellose“) und das Onlineglücksspiel keine Kohärenzbedenken ergeben, ist in der Rechtsprechung des OVG Berlin-Brandenburg geklärt (vgl. Beschlüsse jeweils vom 8. Dezember 2020 – OVG 1 S 82/20 –, S. 11ff. des amtlichen Entscheidungsabdrucks und – OVG 1 S 87/20 –, S. 4f. des amtlichen Entscheidungsabdrucks bzgl. Lotterien und in seinem Urteil vom 22. Juni 2022 – OVG 1 B 21/17 – juris, Rn. 70f. bzgl. Onlineglücksspiel). Insbesondere die Zulassung des Onlineglückspiels stellt sich nicht als inkohärente gegenläufige Glücksspielpolitik in einem anderen Bereich mit gleich hohem oder höherem Suchtpotenzial dar. Zwar sehen die Bestimmungen zum Onlineglücksspiel naturgemäß kein vergleichbares Abstandsgebot vor. Der Glücksspielstaatsvertrag 2021 etabliert jedoch für die Kategorie des nicht stationären Spiels ein vollkommen eigenständiges bereichsspezifisches Regulierungssystem, das die Zwecke der Suchtprävention und des Spielerschutzes gleichermaßen verfolgt (im Einzelnen vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 22. Juni 2022 – OVG 1 B 21/17 – juris, Rn. 68ff.). Dies ist ausreichend, denn das Kohärenzgebot verlangt weder eine Uniformität der Regelungen noch eine Optimierung der Zielverwirklichung oder eine föderale Zuständigkeiten übergehende Gesamtkohärenz glücksspielrechtlicher Maßnahmen (BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 17.12 - juris Rn. 42 m.w.N.; VGH München, Beschluss vom 21. März 2023 - 23 CS 22.2677 -, BA S. 24 m.w.N.). Das gilt mit Blick auf die Besonderheiten der Spielbanken und deren Zulassung nach dem Spielbankengesetz Berlin gleichermaßen (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 26. April 2024 – OVG 1 S 6/23 –, S. 10 des amtlichen Entscheidungsabdrucks).
5. Die Regelung ist auch in Hinblick auf das Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG unbedenklich.
a) Der Umstand, dass Lotto-Annahmestellen keinem Mindestabstandsgebot zu anderen Glückspielangeboten unterliegen, begründet keinen Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz. Es fehlt insoweit schon an einer Vergleichbarkeit. In Lotto-Annahmestellen werden neben dem staatlichen Glücksspielangebot Artikel des täglichen Lebens, wie Zeitungen, Tabakwaren, Schreibwaren, Getränke und Snacks verkauft, so dass auch Kunden, die nicht am Glücksspiel teilnehmen wollen, den Eindruck der Annahmestelle prägen. Schon deshalb haben sie eine völlig andere Gestaltung und Atmosphäre. Die Tatsache, dass dort auch Kunden ein- und ausgehen, die mit gewöhnlichen, ihren Alltagsbedarf deckenden Bedürfnissen befasst sind, gibt ihnen ein anderes, alltäglicheres und weniger auf die Befriedigung des Spieltriebs ausgerichtetes Gepräge. Wettvermittlungsstellen sind demgegenüber reine Sportwetteinrichtungen, in denen sich naturgemäß ausschließlich Kunden befinden, die Sportwetten abschließen möchten und sich hierfür gegebenenfalls auch über Stunden in den typischerweise bestuhlten – und damit zum längeren Verweilen einladenden – Örtlichkeiten aufhalten. Die hiermit einhergehende erhöhte Suchtgefahr rechtfertigt eine unterschiedliche Behandlung (vgl. VG Berlin, Beschluss vom 12. Juni 2020 – 4 L 290.19 – juris, Rn. 40). Etwas anderes folgt auch nicht aus dem Angebot von TOTO-Wetten in Lotto-Annahmestellen, die die einzigen Lotterieangebote darstellen, die Bezug zum Bereich Sport haben. Es werden lediglich die Auswahlwette TOTO 6aus45, die 45 Fußballspiele betrifft, sowie die TOTO 13er Ergebniswette angeboten, bei der 13 Fußballspiele Gegenstand der Wette sind. Im Vergleich zum umfangreichen Wettprogramm der Veranstalterin, die die Beigeladene vermittelt, ist das staatliche TOTO-Angebot demnach verschwindend gering (VG Berlin, Beschluss vom 12. Juni 2020 – 4 L 290.19 – juris, Rn. 33).
b) Es liegt ferner keine Art. 3 Abs. 1 GG widersprechende Ungleichbehandlung darin, dass der Gesetzgeber für Wettvermittlungsstellen keine mit der für Spielhallen geschaffenen Übergangsregelung (vgl. zu dieser, BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 – juris, Rn. 180 ff.) vergleichbare Regelung vorgesehen hat. Es fehlt diesbezüglich bereits an einer Vergleichbarkeit, da die Bestandsspielhallen über bestandskräftige und in der Regel unanfechtbare Erlaubnisse nach § 33i GewO verfügten, als sie einem zusätzlichen Erlaubnisvorbehalt nach dem GlüStV unterworfen wurden. Der Gesetzgeber schuf mit § 10a Abs. 5 i.V.m. § 4 Abs. 1 GlüStV 2012 erstmalig eine Erlaubnispflicht. Darüber hinaus führt auch die Verzögerung des Gesetzesvollzugs wegen des sich hinziehenden Erlaubnisverfahren für Sportwettenveranstalter nicht dazu, dass die Wettvermittlungsstellen eine vergleichbar schutzwürdige Rechtsposition erlangt haben wie Spielhallen. Im Übrigen erloschen die Erlaubnisse für Spielhallen nach § 33i GewO gemäß § 8 Abs. 1 SpielhG Bln a.F. bereits mit Ablauf des 31. Juli 2016, das heißt vor über sechs Jahren. Eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung liegt auch nicht darin, dass die Spielhallen vor den Wettvermittlern Erlaubnisse beantragen konnten und deshalb – wie die Klägerin ausführt – die Möglichkeit hatten, sich Standorte „zu sichern“. Es ist nicht sachwidrig, für die Frage des Vorrangs eines Gewerbebetriebes im Falle von einzuhaltenden Abstandsvorschriften darauf abzustellen, welcher Betrieb bereits über eine Erlaubnis verfügt. Bei dem hier gegebenen Fall des präventiven Verbots mit Erlaubnisvorbehalt vermittelt erst die Erlaubnis eine schutzfähige Rechtsposition, die in Konkurrenzsituationen zu beachten ist (vgl. VG Berlin, Beschluss vom 29. April 2020 – VG 4 L 228.19 – juris, Rn. 33 ff.). Die Position der Klägerin ist demgegenüber weniger schützenswert, ohne dass dies der Beklagte zu verantworten hätte. Diese Lage erfordert nicht, dass der Beklagte die Verzögerung der Erlaubniserteilung gesetzgeberisch derart aufgreift, dass er bei Erlaubnisbeantragung der Wettvermittlungsstelle eine Auswahlentscheidung zwischen dieser und den Glückspielangeboten vornimmt, die – wie Spielbanken – derzeit über Erlaubnisse verfügen.
Auch der Umstand, dass ein Mindestabstand zu anderen Glückspielangeboten nicht ausdrücklich Voraussetzung der Erlaubniserteilung nach § 2 Abs. 1 SpBG ist, begründet keinen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Das unterschiedliche Gefährdungspotential (Verankerung im Alltag bei Spielhallen und Wettvermittlungsstellen gegenüber Abstand vom Alltag bei Spielbanken) und die sehr unterschiedliche Verfügbarkeit der Spielmöglichkeiten begründen einen hinreichenden Sachgrund für eine unterschiedliche Behandlung (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 – juris, Rn. 174; BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 – BVerwG 8 C 6.15 – juris, Rn. 77 f.; OVG, Urteil vom 11. Juni 2015 – OVG 1 B 5.13 – juris, Rn. 176; derzeit laut https://www.spielbank-berlin.de/standorte/ vier Spielbankstandorte in Berlin). § 20 Abs. 1 GlüStV sieht insoweit zur Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV eine Begrenzung der Anzahl der Spielbanken in den Ländern vor. Damit sind auch auf Landesebene sowohl der Zulassung öffentlicher Spielbanken (ausdrückliche § 1 SpBG) als auch der Zulassung von Zweigniederlassungen beziehungsweise Dependancen Grenzen gesetzt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 – juris, Rn. 144). Ferner haben auch Untersuchungen ergeben, dass die vom kleinen Spiel an Spielautomaten in Spielbanken ausgehende Suchtproblematik sehr viel geringer ausfällt als beim Spiel an Geldspielgeräten in Spielhallen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 – juris, Rn. 144 m.w.N.). Die damit einhergehende mittelbare Schlechterstellung der Klägerin gegenüber Spielbankbetreiberinnen hat sie folglich hinzunehmen. Sie ist Ausdruck einer gesetzlichen Wertungsentscheidung, die verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist. Darüber hinaus erfolgt die Standortauswahl für Spielbanken anhand eines komplexen Verfahrens, welches auch die Verfügbarkeit von Glücksspielangeboten in der näheren Umgebung berücksichtigt. Zwar hat der Gesetzgeber auf eine explizite Regelung von Mindestabständen verzichtet, gleichwohl spielen die Verhinderung einer Häufung von Glücksspielangeboten auch in diesem Genehmigungsverfahren eine erhebliche Rolle. Aufgrund der besonderen Struktur der Spielbank bedurfte es einer solchen expliziten Regelung auch nicht.
c) Aus den vorstehenden Erwägungen verstößt die Mindestabstandsregelung in § 9 Abs. 3 Satz 3 AGGlüStV 2021 auch nicht gegen die unionsrechtliche Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit (Art. 56 und 49 AEUV). Der Gewährleistungsgehalt dieser Grundfreiheiten wäre zwar eröffnet, wenn ein grenzüberschreitender Sachverhalt vorläge. Die Kammer hält die Eingriffe in die Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit durch die Spielsuchtprävention für gerechtfertigt. Zunächst ist eine Diskriminierung ausländischer Anbieter durch die Regelungen zum Mindestabstand nicht ersichtlich. Vielmehr gelten die Vorschriften gleichermaßen für private Anbieter aus dem Inland und dem EU-Ausland. Die Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs und der Niederlassungsfreiheit der Unionsrechtsordnung ist dann gerechtfertigt, wenn die restriktive Maßnahme einem zwingenden Grund des Allgemeininteresses wie dem Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung (einschließlich der Bekämpfung der Spielsucht), der Betrugsvorbeugung oder der Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen entspricht und geeignet ist, die Verwirklichung dieses Ziels dadurch zu gewährleisten, dass sie dazu beiträgt, die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern und die Tätigkeiten im Glücksspiel in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 – juris, Rn. 124 m.w.N.).
d) Es bestehen auch keine verfassungs- oder europarechtlichen Bedenken hinsichtlich des Fehlens einer von der Klägerin geforderten Ausnahmeregelung zur Unterschreitung des Mindestabstandes. Insoweit übersieht die Klägerin mit ihrem Hinweis auf die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs die unterschiedlichen Schutzzwecke der jeweiligen Mindestabstandsregelungen. In den Referenzfällen des Europäischen Gerichtshofs ging es um Mindestabstandsregelungen zwischen Apotheken (Urteil vom 1. Juni 2010 – Rs. C-570/07 u.a., Pérez und Gómez – juris) und zwischen Optikern (Urteil vom 26. September 2013 – Rs. C-539/11, Ottica New Line – juris). Beide Abstandsvorschriften zielten auf eine gleichmäßige landesweite Verteilung der Betriebe, um eine ausreichende Versorgungsdichte mit medizinischen Hilfsmitteln zu gewährleisten (vgl. Urteil vom 26. September 2013 – Rs. C-539/11, Ottica New Line – juris, Rn. 35, 44f.). Angesichts dieser Zielrichtung ist es evident, dass Ausnahmevorschriften für Sonderfälle unerlässlich sind, wenn der Schutzzweck des Gesetzes anders nicht erreicht werden kann. Umgekehrt liegt es jedoch bei den hiesigen Mindestabständen, die weder eine gleichmäßige Versorgung mit Glücksspielgelegenheiten noch die Erhaltung eines zahlenmäßigen Mindestkontingents an Wettvermittlungsstellen bezwecken, sondern im Gegenteil auf die Reduzierung der Glücksspielmöglichkeiten zum Spieler- und Jugendschutz gerichtet sind. Ausnahmevorschriften zur Unterschreitung des Mindestabstands liefen diesem Gesetzeszweck zuwider und dienten allenfalls dem Schutz der unternehmerischen Berufsfreiheit. In der bundesverfassungsgerichtlichen Rechtsprechung ist jedoch geklärt, dass das Mindestabstandsgebot eine mit Art. 12 GG vereinbare und verhältnismäßige Berufsausübungsregel darstellt (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 26. April 2024 – OVG 1 S 6/23 –, S. 8f. des amtlichen Entscheidungsabdrucks; vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 u.a. – juris, Rn. 119).
III. In Anbetracht des Vorstehenden bedarf es keiner weiteren Prüfung, ob der Versagungsgrund des § 9 Abs. 3 Satz 3 AGGlüStV 2021 auch erfüllt ist, weil sich ein erlaubte Wettvermittlungsstelle in einem Abstand von weniger als 500 m zum begehrten Standort befindet.
IV. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Die Regelung der vorläufigen Vollstreckbarkeit entspricht § 167 VwGO und den §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 der Zivilprozessordnung. Die Berufung war nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, weil die aufgeworfenen Rechtsfragen soweit ersichtlich nicht abschließend obergerichtlich geklärt und für eine Vielzahl von Fällen relevant sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 7 AGGlüStV
§ 1 GlüStV
§ 9 AGGlüStV
§ 33i GewO
§ 1 SpBG
§ 167 VwGO
§ 42 Abs. 1 Alt. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 4b Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 9 Abs. 3 Satz 3 AGGlüStV
§ 9 Abs. 3 Satz 4 AGGlüStV
§ 2 Abs. 1 SpBG
§ 9 Abs. 1 AGGlüStV
§ 29 Abs. 2 Satz 2 GlüStV
§ 3 Abs. 6 GlüStV
§ 13 Abs. 2 AGGlüStV
§ 21a Abs. 5 GlüStV
§ 11 Abs. 3 GlüStVAG
§ 21a Abs. 1 GlüStV
§ 9 Abs. 9 Satz 1 AGGlüStV
§ 10a Abs. 5 Satz 1 GlüStV
§ 9 Abs. 4 AGGlüStV
§ 9 Abs. 9 AGGlüStV
§ 9 Abs. 9 Satz 4 AGGlüStV
§ 9 Abs. 3 Satz 3 AGGlüstV
§ 5 Abs. 3 Satz 4 MindAbstUmsG
§ 17a des Schulgesetzes
§ 4 Abs. 1 GlüStV
§ 8 Abs. 1 SpielhG
§ 20 Abs. 1 GlüStV
§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 der Zivilprozessordnung
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 2 des Spielbankengesetz
§ 9 Abs. 1 Satz 3 i.V.m. § 7 des Ausführungsgesetzes
§ 1 Abs. 1 des Spielhallengesetzes
Art. 56 und 49 AEUV
Art. 19 Abs. 3 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 12 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 S 6/23
24 K 1472/21
1 BvR 335/97
1 BvR 706/08
1 BvR 1314/12
1 BvR 256/08
1 BvR 263/08
1 BvR 586/08
1 BvR 1299/05
10 CS 09.17
8 C 6.15
1 BvR 1054/01
8 B 29.18
6 S 3680/21
8 C 5.15
1 S 42/22
4 B 1864/21
4 L 290.19
4 L 228.19
5 L 23/22
8 C 10.12
4 B 659/18
1 B 21.17
23 CS 22.26
1 S 82/20
1 S 87/20
1 B 21/17
8 C 17.12
1 B 5.13