Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2013-06-13, Aktenzeichen 20 A 2467/12.PVB
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2013:0613.20A2467.12PVB.00

Tenor:
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Unter dem 1. März 2012 erließ der Wahlvorstand das Wahlausschreiben für die Wahl des Beteiligten. Dabei ging er davon aus, es sei ein aus 13 Mitgliedern bestehender Personalrat zu wählen, weil neben den zu diesem Zeitpunkt in der Dienststelle selbst tätigen 683 Beschäftigten auch die 597 Beschäftigten zu berücksichtigen seien, denen durch die gesetzliche Regelung in § 44 g Abs. 1 SGB II mit Wirkung zum 1. Januar 2011 für die Dauer von fünf Jahren Tätigkeiten bei einer gemeinsamen Einrichtung zugewiesen wurden. In das Wählerverzeichnis hatte der Wahlvorstand die letztgenannte Gruppe aber nicht aufgenommen.
Am 25. April 2012 fand die Wahl des Beteiligten ohne Beteiligung derjenigen Beschäftigten statt, denen Tätigkeiten bei einer gemeinsamen Einrichtung zugewiesen waren.
Am 11. Mai 2012 hat der Antragsteller das vorliegende personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren eingeleitet. Die Antragsschrift ist mit "Antrag nach § 25 BPersVG" überschrieben und enthält als Betreff die Angabe "Wahlanfechtung". Zur Begründung hat der Antragsteller im Wesentlichen angeführt: Die Zahl der regelmäßig in der Dienststelle Beschäftigten sei vom Wahlvorstand fehlerhaft festgestellt worden, weil diejenigen Beschäftigten, denen Tätigkeiten in der gemeinsamen Einrichtung zugewiesen worden seien, nicht hätten berücksichtigt werden dürfen. Angesichts dessen hätte nur ein aus 11 Mitgliedern bestehender Personalrat gewählt werden dürfen.
Der Antragsteller hat beantragt,
festzustellen, dass die Zahl der zu wählenden Mitglieder des Personalrats der Dienststelle nicht 13, sondern 11 beträgt,
hilfsweise,
die am 25. April 2012 durchgeführte Wahl zum Personalrat der Dienststelle für ungültig zu erklären.
Der Beteiligte hat beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Zur Begründung hat er im Wesentlichen angeführt: Die Anträge seien unzulässig. Das vorrangige Rechtsschutzziel des Antragstellers sei außerhalb der Wahlanfechtung nicht zu erreichen, weil die Korrektur der zu wählenden Personalratsmitglieder nur durch eine Wahlanfechtung möglich sei. Die lediglich hilfsweise beantragte Wahlanfechtung könne nicht unter einer Bedingung gestellt werden. Zudem gehe der Wahlanfechtungsantrag über das Begehren des Hauptantrages hinaus. Im Übrigen seien die Anträge auch unbegründet. Der Wahlvorstand habe diejenigen Beschäftigten, denen Tätigkeiten bei einer gemeinsamen Einrichtung zugewiesen worden seien, zu Recht als Beschäftigte der Dienststelle angesehen. Dies folge daraus, dass in Bezug auf diese Beschäftigten Personalkompetenzen bei dem Leiter der Dienststelle verblieben seien, die auf entsprechende Mitbestimmungsrechte durchschlügen.
Mit Beschluss vom 24. September 2012 hat die Fachkammer für Bundespersonalvertretungssachen des Verwaltungsgerichts die am 25. April 2012 erfolgte Wahl des Beteiligten für ungültig erklärt und im Übrigen den Antrag abgelehnt. Zur Begründung hat die Fachkammer für Bundespersonalvertretungssachen im Wesentlichen angeführt: Im Einzelfall könne ein Anfechtungsberechtigter die Wahl allein mit der Begründung anfechten, das Wahlergebnis sei vom Wahlvorstand falsch ermittelt worden. Er habe im Grundsatz die Möglichkeit über den Verfahrensgegenstand zu disponieren und könne durch eine Stufung der Anträge in Haupt- und Hilfsantrag die Reihenfolge bestimmen, in der das Gericht aufgrund der geltend gemachten Unrichtigkeit der Feststellung des Wahlergebnisses über die Folgen entscheiden solle. Vorliegend werde aber die in erster Linie begehrte Korrektur des Wahlergebnisses hinsichtlich der festzustellenden Zahl der zu wählenden Mitglieder des Beteiligten der dem gerügten Verstoß zugrunde liegenden Interessenlage nicht gerecht. Der geltend gemachte wesentliche Mangel wirke sich als Wahlrechtsverstoß auf die Wahl insgesamt aus. Angesichts dessen komme die mit dem Hauptantrag begehrte Korrektur des Wahlergebnisses hinsichtlich der Zahl der zu wählenden Personalratsmitglieder nicht in Betracht. Hingegen habe der Antrag mit der hilfsweise geltend gemachten Ungültigkeitserklärung der Personalratswahl Erfolg. Der Wahlvorstand habe gegen wesentliche Vorschriften des Wahlverfahrens verstoßen, indem er in seinem Wahlausschreiben die Zahl der Mitglieder des Personalrats auf 13 festgelegt habe. Es habe lediglich ein aus 11 Mitgliedern bestehender Personalrat gewählt werden dürfen, da bei der Zahl der in der Regel Beschäftigten lediglich die 683 in der Dienststelle selbst tätigen Beschäftigten hätten Berücksichtigung finden dürfen. Diejenigen Beschäftigten, denen mit Wirkung vom 1. Januar 2011 Tätigkeiten bei einer gemeinsamen Einrichtung zugewiesen worden seien, hätten bereits mit Wirkung vom 1. Januar 2011 ihr aktives und passives Wahlrecht bei der Dienststelle verloren. Trotz der bei diesen Beschäftigten verbliebenen rechtlichen Bindung an die Dienststelle fehle es an der tatsächlichen Einbeziehung in diese.
Gegen diesen Beschluss hat der Beteiligte Beschwerde eingelegt. Zur Begründung führt er im Wesentlichen an: Die Anträge des Antragstellers seien bereits unzulässig. Der Antragsteller sei nicht zum Kreis derjenigen zu rechnen, die nach § 25 BPersVG befugt seien, eine Wahl anzufechten. Für die Agenturen für Arbeit handele nach § 88 Nr. 2 BPersVG abweichend von der allgemeinen Regelung des § 7 Satz 1 BPersVG "die Geschäftsführung". Nach § 383 Abs. 1 SGB III bestehe die Geschäftsführung aus einem Vorsitzenden und bis zu zwei weiteren Mitgliedern, so dass eine Kollektivleitung vorliege. Leiter der Dienststelle im Sinne des § 25 BPersVG sei deshalb allein das Kollektivorgan "Geschäftsführung". Vorliegend sei der Antrag aber nicht von der Geschäftsführung, sondern von dem vorsitzenden Mitglied der Geschäftsführung gestellt worden. Auch von einer Vertretung der Geschäftsführung könne nicht ausgegangen werden, da ein Vertretungsverhältnis nicht zum Ausdruck gebracht worden sei und das vorsitzende Mitglied der Geschäftsführung nicht als allgemeiner Vertreter der Geschäftsführung angesehen werden könne. Im Weiteren sei in Zweifel zu ziehen, ob dem Antragsteller für die Stellung des Hauptantrags ein Rechtsschutzbedürfnis zur Seite stehe, weil es mit der Wahlanfechtung einen spezielleren Rechtsbehelf gebe. Der Hilfsantrag sei schon deshalb unzulässig, weil er weiter gehe als der Hauptantrag. Im Weiteren sei der Hilfsantrag auch deshalb unzulässig, weil er rechtlich erst im Zeitpunkt der Entscheidung über den Hauptantrag zur Existenz gelangt und damit gemessen an der Frist des § 25 BPersVG als verspätet anzusehen sei. Von einem einheitlichen Begehren, mit dem Haupt- und dem Hilfsantrag zum Ausdruck gebracht worden sei, könne nicht ausgegangen werden. Auch in der Sache sei der Antrag nicht begründet. Der Wahlvorstand habe zu Recht diejenigen Beschäftigten, denen Tätigkeiten bei einer gemeinsamen Einrichtung zugewiesen worden seien, bei der für die Personalgröße maßgeblichen Beschäftigtenzahl berücksichtigt. Trotz der Tätigkeitszuweisung blieben die Statusrechtsbeziehungen zur Dienststelle unverändert, da die Dienststelle weiterhin für Entscheidungen über die Begründung und Beendigung der Beschäftigungsverhältnisse zuständig sei. Dass auch personalvertretungsrechtlich relevante Entscheidungsbefugnisse auf die Geschäftsführer der gemeinsamen Einrichtung übergegangen seien, sei unerheblich. Die Beschäftigteneigenschaft könne auch nicht unter Hinweis darauf in Abrede gestellt werden, dass das Kriterium der Eingliederung in die Dienststelle nicht (mehr) gegeben sei. Darüber, inwieweit dieses Kriterium unverändert entscheidender Anknüpfungspunkt für das Verständnis des Beschäftigtenbegriffs sein solle, habe das Bundesverwaltungsgericht noch nicht abschließend entschieden. Es habe vielmehr ausdrücklich offen gelassen, ob mit der Feststellung der Ausgliederung aus der Arbeitsagentur unter Eingliederung in die gemeinsame Einrichtung auch die Beschäftigteneigenschaft bei der Arbeitsagentur entfalle. Im Übrigen sei auch fraglich, ob es überhaupt sachgerecht sei, das Eingliederungskriterium auf Zuweisungsfälle anzuwenden. Jedenfalls würde das Eingliederungskriterium seine ureigene Intention konterkarieren, wenn allein auf den Bereich abgestellt würde, in dem ‑ wie hier in der gemeinsamen Einrichtung ‑ die "alltäglichen" Entscheidungen des Betriebsverhältnisses getroffen würden, und der Bereich vernachlässigt werde, in dem ‑ wie hier in der Arbeitsagentur ‑ die viel wichtigeren und relevanteren Statusentscheidungen getroffen würden. Deshalb sei insbesondere in den Zuweisungsfällen die allein rechtliche Zugehörigkeit zu einer Dienststelle als ausreichend anzusehen. Zudem sei zu berücksichtigen, dass durch die Größe des zu wählenden Personalrats dessen Funktions- und Handlungsfähigkeit gewährleistet werden solle. Deshalb hänge die Personalratsgröße ebenso wie die Zahl der zu gewährenden Freistellungen davon ab, wie viele Beschäftigte von dem Personalrat repräsentiert würden und wie viele Aufgaben der Personalrat in Ansehung dieser Beschäftigten zu versehen habe. Mit Blick darauf sei vorliegend zu berücksichtigen, dass die Personalräte bei den Arbeitsagenturen in einem erheblichen Umfang mit beteiligungspflichtigen Maßnahmen befasst seien, die den Kreis derjenigen Beschäftigten beträfen, denen Tätigkeiten bei den gemeinsamen Einrichtungen zugewiesen seien. Auch nach der neueren Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts sei aufgaben- und zuständigkeitsorientiert in den Blick zu nehmen, ob der Betriebsrat mit einer entsprechenden Größe und Kopfzahl hinreichend bestückt sei, um die ihm zukommenden Aufgaben ordnungsgemäß zu erledigen. Dieser Gesichtspunkt sei auf die hier in Rede stehende Fragestellung zu übertragen.
Der Beteiligte beantragt,
den angegriffenen Beschluss aufzuheben und die Anträge insgesamt abzulehnen.
Der Antragsteller beantragt,
die Beschwerde zurückzuweisen.
Zur Begründung führt er im Wesentlichen an: Die Anträge seien zulässig. Als vorsitzendes Mitglied der Geschäftsführung sei er befugt, die Wahl anzufechten. Durch die in § 88 Nr. 2 BPersVG enthaltene Regelung und dem damit verbundenen Einfügen der Geschäftsführung auf der Ebene der Arbeitsagenturen habe nach den Gesetzesmaterialien lediglich klargestellt werden sollen, dass auf der Ebene der unteren Dienstbehörde auch deren Leitung ‑ und nicht der Vorstand ‑ entscheide. Eine Verpflichtung, wonach die Geschäftsführung nur als Gremium handeln könne, habe nicht begründet werden sollen. Dies zeige sich auch in Satz 2 des § 88 Nr. 2 BPersVG, wonach sich die Geschäftsführung durch ein Mitglied vertreten lassen könne. Das vorsitzende Mitglied der Geschäftsführung sei gegenüber den anderen beiden Geschäftsführern weisungsbefugt und habe damit allein die Kompetenz einer abschließenden Entscheidung. Unabhängig davon sei die Frage, ob das vorsitzende Mitglied der Geschäftsführung stellvertretend für die Geschäftsführung die Wahl angefochten habe, nach dem Vertretungsrecht zu beurteilen. Die Bevollmächtigung könne durch Beschluss der Geschäftsführung oder auch stillschweigend erfolgen. Im Bereich der Arbeitsagenturen werde die Geschäftsführung regelmäßig durch das vorsitzende Mitglied der Geschäftsführung vertreten. Dieses sei auch stets Ansprechpartner der Personalvertretung und unterzeichne die Vorlagen. Dementsprechend sei es auch ständige Praxis, in personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren das vorsitzende Mitglied der Geschäftsführung als Beteiligten anzugeben. Das vorsitzende Mitglied der Geschäftsführung sei auch mit Einverständnis der beiden anderen Geschäftsführer erklärungsbefugt gewesen. Im Übrigen habe der Beteiligte einen möglichen Mangel der Vollmacht nicht unverzüglich im Sinne von § 174 BGB und damit verspätet geltend gemacht. Für den erstinstanzlich gestellten Hauptantrag habe ein Rechtsschutzbedürfnis bestanden, da es im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren keinen Vorrang für Gestaltungs- oder Leistungsklagen gebe. Entgegen der Auffassung des Beteiligten könne auch nicht davon ausgegangen werden, dass der Hilfsantrag verspätet sei. Der Umstand, dass die Antragsschrift mit "Antrag nach § 25 BPersVG" überschrieben sei, mache deutlich, dass nur ein einheitlicher Wahlanfechtungsantrag habe gestellt werden sollen. Mit der Antragstellung habe lediglich eine Differenzierung bei den Rechtsfolgen angeregt werden sollen. Damit sei der Antrag als einheitlicher Wahlanfechtungsantrag zulässig. Der Antrag sei auch begründet, weil diejenigen Beschäftigten, denen Tätigkeiten bei einer gemeinsamen Einrichtung zugewiesen worden seien, nicht zu den in der Regel Beschäftigten der Dienststelle gehörten. Die Feststellung, dass die Zahl der zu wählenden Mitglieder des Personalrats nicht 13, sondern lediglich 11 betrage, sei die angemessene Rechtsfolge der Wahlanfechtung. Es könne nicht davon ausgegangen werden, dass es zu einem anderen Wahlverhalten gekommen wäre, wenn den Wählern von vornherein bekannt gewesen wäre, dass ein Personalrat mit einer anderen Zahl von Mitgliedern als im Wahlausschreiben angegeben zu wählen sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde hat keinen Erfolg.
Der Antrag, die Wahl des Beteiligten vom 25. April 2012 für ungültig zu erklären, ist zulässig.
Der Antrag ist von einem Anfechtungsberechtigten gestellt worden.
Nach § 25 BPersVG kann unter anderem der Leiter der Dienststelle die Wahl des Personalrats beim Verwaltungsgericht anfechten. Wer Leiter der Dienststelle ist, bestimmt sich im Allgemeinen nach § 7 Satz 1 BPersVG. Für den Bereich der Bundesagentur für Arbeit enthält das Bundespersonalvertretungsgesetz aber in § 88 Nr. 2 Satz 1 Halbsatz 2 eine Sonderregelung. Danach handelt abweichend von § 7 Satz 1 BPersVG für die Agenturen für Arbeit die Geschäftsführung. Das Bundespersonalvertretungsgesetz knüpft damit an die organisationsrechtliche Bestimmung des § 383 Abs. 1 SGB III an, wonach die Agenturen für Arbeit von einem Geschäftsführer oder einer Geschäftsführung geleitet werden (Satz 1) und eine Geschäftsführung aus einem Vorsitzenden und zwei weiteren Mitgliedern besteht (Satz 2). Mit Blick auf diese Regelungen ist für die vorliegend in Rede stehende Dienststelle davon auszugehen, dass im Ausgangspunkt die Geschäftsführung als "Leiter der Dienststelle" anzusehen ist.
Die Bundesagentur für Arbeit ist nicht berechtigt, eine von dieser gesetzlichen Regelung abweichende Bestimmung zu treffen. Insbesondere ist sie nicht befugt, ‑ wie vom Prozessvertreter des Antragstellers im Anhörungstermin vorgetragen ‑ durch den Erlass einer Verwaltungsvorschrift das jeweilige vorsitzende Mitglied der Geschäftsführung zum Leiter der Dienststelle zu bestimmen. Einer solchen Regelung steht bereits das sich aus dem Grundgesetz ergebende rechtsstaatliche Prinzip des Vorrangs des Gesetzes sowie auch der ‑ in § 3, § 73 Abs. 1 Satz 1 und § 97 BPersVG zum Ausdruck kommende ‑ allgemeine personalvertretungsrechtliche Grundsatz entgegen, dass die Partner der Dienststellenverfassung das für sie geltende Personalvertretungsrecht nicht abweichend vom Gesetz regeln können.
Die Geschäftsführung einer Agentur für Arbeit muss allerdings nicht stets als Gremium selbst handeln. Vielmehr besteht auch die Möglichkeit einer Vertretung. Insbesondere kann sich die Geschäftsführung ‑ neben der nach § 88 Nr. 2 Satz 3 BPersVG möglichen Vertretung auf der Grundlage der Regelungen in § 7 Satz 3 oder 4 BPersVG ‑ gemäß § 88 Nr. 2 Satz 2 BPersVG durch eines oder mehrere seiner Mitglieder vertreten lassen.
Vorliegend hat der Antragsteller als Stellvertreter der Geschäftsführung und damit für diese das Beschlussverfahren eingeleitet.
Als vorsitzendes Mitglied der Geschäftsführung zählt er zu dem in § 88 Nr. 2 Satz 2 BPersVG benannten Kreis der für eine Vertretung in Betracht kommenden Personen.
Der Antragsteller verfügte auch über eine hinreichende Vertretungsmacht zur Einleitung des Beschlussverfahrens. Zwar hat die Geschäftsführung ‑ was der Prozessvertreter des Antragstellers im Anhörungstermin ausdrücklich bestätigt hat ‑ weder eine schriftliche Vollmacht für den Antragsteller erteilt noch einen Beschluss über eine Vertretung durch den Antragsteller gefasst. In Würdigung der gesamten Umstände des Einzelfalls ist aber davon auszugehen, dass die Geschäftsführung den Antragsteller konkludent bevollmächtigt hat.
Es entspricht der ständigen Praxis in den Agenturen für Arbeit, dass regelmäßig ‑ allenfalls von wenigen, durch Besonderheiten in der jeweiligen Dienststelle geprägten Ausnahmen abgesehen ‑ das jeweilige vorsitzende Mitglied der Geschäftsführung Ansprechpartner für den Personalrat ist und auch die Beteiligungsverfahren einleitet. Dies steht im Einklang mit der allgemeinen Aufgabenverteilung zwischen den einzelnen Mitglieder der Geschäftsführung, der regelmäßig neben dem vorsitzenden Mitglied (VG) ein Geschäftsführer "Operativ" (GO) und ein Geschäftsführer "Interner Service" (GIS) angehören. Jedes dieser Mitglieder der Geschäftsführung nimmt für seinen Zuständigkeitsbereich die ihm obliegenden Aufgaben selbständig wahr. Angesichts dessen kann angenommen werden, dass jedes Mitglied der Geschäftsführung für seinen Aufgabenbereich im Einverständnis mit den übrigen Mitgliedern und damit mit einer Vertretungsberechtigung für das Gremium "Geschäftsführung" handelt. Anhaltspunkte dafür, dass dies in der hier in Rede stehenden Dienststelle anders gewesen sein könnte, sind nicht ersichtlich. Angesichts dessen ist für das vorliegende Beschlussverfahren festzustellen, dass dessen Einleitung zum Aufgabenbereich des Antragstellers zählte und er deshalb bei seinem Handeln über eine ausreichende Vertretungsberechtigung für die Geschäftsführung verfügte.
Es kann auch nicht angenommen werden, der Antragsteller habe das Beschlussverfahren nicht in Stellvertretung für die Geschäftsführung, sondern allein für sich und im eigenen Namen eingeleitet. Zwar muss das Vertretungsverhältnis auch nach außen in Erscheinung treten, was hier zweifelhaft sein könnte, weil in der Antragsschrift der Antragsteller als der das Verfahren Einleitende bezeichnet ist und es im ersten Teil der Begründung gleich zu Beginn heißt, der Antragsteller sei vorsitzendes Mitglied der Geschäftsführung und deshalb Dienststellenleiter der Arbeitsagentur. Für ein sachgerechtes Verständnis der Antragsschrift darf aber nicht allein auf deren Wortlaut abgestellt werden.
Auch für Prozesshandlungen vor dem Verwaltungsgericht gilt die Regelung des § 133 BGB, wonach bei der Auslegung einer Willenserklärung der wirkliche Wille zu erforschen und nicht am buchstäblichen Sinn des Ausdrucks zu haften ist. Demgemäß hat sich die Auslegung von Antragsschriften im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren, von deren Wortlaut ausgehend, am Anlass des Streits der Beteiligten und an dem zur Begründung Vorgetragenen auszurichten.
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 28. Juli 2006 ‑ 6 PB 9.06 ‑, Buchholz 250 § 9 BPersVG Nr. 27 = DVBl. 2006, 1385 = PersR 2006, 429 = PersV 2007, 37 = ZTR 2007, 52, und vom 23. Juli 2008 ‑ 6 PB 13.08 ‑, Buchholz 250 § 9 BPersVG Nr. 32 = PersR 2008, 423 = PersV 2009, 110.
Bei Anwendung dieser Maßstäbe auf Fälle der hier vorliegenden Art können keine ernsthaften Zweifel daran bestehen, dass das Begehren des Antragstellers von Anfang an als eine in Vertretung für die Geschäftsführung erfolgende Antragstellung zu werten ist. Ausgehend davon, dass das Wahlanfechtungsrecht im Ausgangspunkt bei der Geschäftsführung der Agentur für Arbeit liegt, kann es nicht zweifelhaft sein, dass der Antragsteller keine ihm selbst zustehende personalvertretungsrechtliche Funktion wahrnehmen, sondern allein für die nach dem Gesetz anfechtungsberechtigte Geschäftsführung handeln wollte. Dies hat offensichtlich auch der Beteiligte zunächst so verstanden, was durch den Umstand nachdrücklich belegt wird, dass er die Frage der Antragsberechtigung mit seinem Vorbringen im erstinstanzlichen Verfahren an keiner Stelle angesprochen und erstmals im Beschwerdeverfahren ‑ unter Berufung auf inzwischen ergangene erstinstanzliche Entscheidungen aus anderen Bundesländern ‑ problematisiert hat.
Im Weiteren ist die Frist für die Einleitung eines Wahlanfechtungsverfahrens eingehalten.
Nach § 25 BPersVG ist die Wahl binnen einer Frist von zwölf Arbeitstagen, vom Tage der Bekanntgabe des Wahlergebnisses an gerechnet, anzufechten. Diese Frist hat die Antragsschrift gewahrt.
Der Einhaltung der Anfechtungsfrist kann nicht mit Erfolg entgegengehalten werden, die Ungültigkeitserklärung der Wahl sei lediglich hilfsweise beantragt worden und deshalb erst mit der negativen Entscheidung über den Hauptantrag ‑ und damit nach Ablauf der Anfechtungsfrist ‑ rechtlich existent geworden. Dieser Einwand trägt dem mit den gestellten Anträgen zum Ausdruck gebrachten Begehren des Antragstellers nicht hinreichend Rechnung.
Durch den innerhalb der Anfechtungsfrist gestellten Antrag begrenzt und bestimmt der jeweilige Antragsteller den Wahlprüfungsauftrag des Gerichts. Der Anfechtungsberechtigte hat damit die Möglichkeit, über den Verfahrensgegenstand zu disponieren. Er kann deshalb dadurch, dass er lediglich die Berichtigung des Wahlergebnisses beantragt, eine weitergehende gerichtliche Entscheidung vermeiden, mit der die Ungültigkeit der gesamten Wahl festgestellt wird. Andererseits kann er mit dem Antrag auf Feststellung der Ungültigkeit der Wahl neben dem Berichtigungsantrag auch dem Gericht die Entscheidung darüber überlassen, ob der von ihm erkannte Fehler zur Berichtigung des Wahlergebnisses oder zur Erklärung der Wahl als ungültig führt. Deshalb handelt es sich, wenn der Anfechtungsberechtigte neben der Berichtigung des Wahlergebnisses "hilfsweise" die Erklärung der Ungültigkeit der Wahl beantragt, nicht in dem Sinne um einen Hilfsantrag, dass er nur Beachtung finden soll, wenn sich der Berichtigungsantrag als unbegründet herausstellen sollte. Vielmehr wird auf diese Weise allein die Reihenfolge bestimmt, in der das Gericht aufgrund des geltend gemachten Wahlfehlers über die Berichtigung oder die auf den gleichen Sachverhalt gestützte Ungültigkeit der Wahl entscheiden soll.
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 6. Juni 1991 ‑ 6 P 8.89 ‑, Buchholz 251.2 § 12 BlnPersVG Nr. 1 = DVBl. 1991, 1204 = PersR 1991, 337 = PersV 1992, 76 = RiA 1992, 204 = ZfPR 1991, 169, und vom 8. Mai 1992 ‑ 6 P 9.91 ‑, Buchholz 251.5 § 22 HePersVG Nr. 1 = PersR 1992, 311 = PersV 1992, 439 = ZfPR 1993, 155.
Ausgehend von diesen Grundsätzen stehen die gestellten Anträge nicht in einem echten Verhältnis von Haupt- und Hilfsantrag zueinander. Sie bringen vielmehr ‑ trotz der expliziten Bezeichnung als Haupt- und Hilfsantrag ‑ ein einheitliches Wahlanfechtungsbegehren zum Ausdruck und sollen lediglich die Reihenfolge bestimmen, in der das Gericht über den geltend gemachten Fehler einer unzutreffenden Festlegung der Anzahl der zu wählenden Personalratsmitglieder befinden soll. Angesichts dessen verbietet es sich, für die Frage der Wahrung der Antragsfrist zwischen dem auf eine Berichtigung der Personalratsgröße gerichteten "Haupt"-Antrag und dem "hilfsweise" geltend gemachten Antrag auf Feststellung der Ungültigkeit der Wahl zu differenzieren. Vielmehr ist einheitlich auf den Zeitpunkt abzustellen, zu dem die Antragsschrift bei Gericht eingegangen ist. Schon zu diesem Zeitpunkt ist das Wahlanfechtungsverfahren in vollem Umfang anhängig gemacht worden.
Aus den vorstehenden Erwägungen folgt zugleich, dass der Beteiligte die Zulässigkeit des Antrags auf Feststellung der Ungültigkeit der Wahl auch nicht mit dem Vorbringen durchgreifend in Frage stellen kann, der "Hilfsantrag" gehe weiter als der "Hauptantrag" und die hilfsweise Beantragung einer Wahlanfechtung sei nicht möglich. Beide Einwände tragen dem Umstand nicht hinreichend Rechnung, dass die gestellten Anträge als ein einheitliches Wahlanfechtungsbegehren zu verstehen sind.
Der Wahlanfechtungsantrag ist auch begründet.
Nach § 25 BPersVG ist eine Wahlanfechtung begründet ‑ und damit eine durchgeführte Wahl für ungültig zu erklären ‑, wenn gegen wesentliche Vorschriften über das Wahlrecht, die Wählbarkeit oder das Wahlverfahren verstoßen worden und eine Berichtigung nicht erfolgt ist, es sei denn, dass durch den Verstoß das Wahlergebnis nicht geändert oder beeinflusst werden konnte.
Diese Voraussetzungen liegen für die Wahl des Beteiligten vom 25. April 2012 vor. Es liegt ein Verstoß gegen wesentliche Vorschriften über das Wahlverfahren vor.
Dieser ist darin zu sehen, dass der Wahlvorstand die Größe des zu wählenden Personalrats unter Berücksichtigung derjenigen Beschäftigten festgelegt hat, denen Tätigkeiten bei einer gemeinsamen Einrichtung zugewiesen sind. Damit ist die Anzahl der zu wählenden Personalratsmitglieder zu hoch festgesetzt worden, hat das Wahlausschreiben eine unzutreffende Anzahl der zu wählenden Personalratsmitglieder enthalten und ist eine unzutreffende Anzahl an Personalratsmitgliedern gewählt worden.
Nach § 16 Abs. 1 BPersVG richtet sich die Anzahl der Mitglieder des Personalrats in Dienststellen mit einer Größe wie die vorliegend in Rede stehende Arbeitsagentur nach der Anzahl der in der Regel Beschäftigten. Unter den Begriff des Beschäftigten im Sinne dieser Bestimmung fällt nur, wer über die Beschäftigteneigenschaft und die Dienststellenzugehörigkeit verfügt. Die Beschäftigteneigenschaft bestimmt sich nach § 4 BPersVG. Dienststellenzugehörig ist der Beschäftigte, der in die Dienststelle eingegliedert ist. Dies ist der Fall, wenn er dort nach Weisungen des Dienststellenleiters an der Erfüllung öffentlicher Aufgaben mitwirkt.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27. September 2012 ‑ 20 A 510/12.PVB ‑, NWVBl. 2013, 108; zu der mit § 16 Abs. 1 BPersVG vergleichbaren Vorschrift des § 9 BetrVG die ständige Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts seit BAG, Beschluss vom 18. Januar 1989 ‑ 7 ABR 21/88 ‑, BAGE 61, 7 = BB 1989, 1406 = DB 1989, 1420 = NZA 1989, 724, siehe insbesondere BAG, Beschluss vom 12. November 2008 ‑ 7 ABR 73/07 ‑, juris, Beschluss vom 7. Mai 2008 ‑ 7 ABR 17/07 ‑, AP Nr. 12 zu § 9 BetrVG = NZA 2008, 1142, Beschluss vom 29. Mai 1991 ‑ 7 ABR 67/90 ‑, BAGE 68, 74 = BB 1992, 136 = DB 1992, 46 = NZA 1992, 36.
Der Inhalt des Begriffs des Beschäftigten nach § 16 Abs. 1 BPersVG stimmt überein mit demjenigen aus § 13 BPersVG,
vgl. dazu BVerwG, Beschlüsse vom 26. November 2008 ‑ 6 P 7.08 ‑, BVerwGE 132, 276 = Buchholz 250 § 86 BPersVG Nr. 6 = PersR 2009, 267 = PersV 2009, 138 = ZfPR 2009, 38, vom 14. Dezember 2009 ‑ 6 P 16.08 ‑, BVerwGE 135, 384 = Buchholz 250 § 13 BPersVG Nr. 4 = PersR 2010, 249 = PersV 2010, 220, vom 3. November 2011 ‑ 6 P 14.10 ‑, Buchholz 251.91 § 68 SächsPersVG Nr. 1 = PersR 2012, 74 = PersV 2012, 176 = ZfPR 2012, 2 = ZTR 2012, 247, und vom 18. Januar 2013 ‑ 6 PB 17.12 ‑, PersR 2013, 174 = PersR 2013, 213; OVG NRW, Beschluss vom 11. April 2013 ‑ 20 A 2092/12.PVL ‑, juris,
aus § 46 Abs. 4 Satz 1 BPersVG
‑ vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 25. Oktober 2012 ‑ 20 B 1079/12.PVB ‑, PersR 2013, 137 = ZTR 2013, 50 ‑
und aus § 48 Satz 1 BPersVG.
Vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 20. November 2012 ‑ 6 PB 14.12 ‑, PersR 2013, 88 = ZTR 2013, 108.
Ein derartiges Verständnis des Begriffs des Beschäftigten im Sinne von § 16 Abs. 1 BPersVG folgt aus dem Sinn und Zweck der Bestimmung. Dieser besteht darin, durch eine an die Beschäftigtenstärke einer Dienststelle anknüpfende Staffelung sicherzustellen, dass die Zahl der Personalratsmitglieder in einem angemessenen Verhältnis zur Zahl der dienststellenzugehörigen Beschäftigten steht. Um die Funktionsfähigkeit eines Personalrats zu gewährleisten, ist es erforderlich, seine Größe dem maßgeblich durch die Anzahl der repräsentierten Beschäftigten bedingten Arbeitsaufwand anzupassen. Nicht der Dienststelle zugehörige Beschäftigte werden allenfalls partiell oder überhaupt nicht vom Personalrat repräsentiert. Der gesamten Regelung des § 16 Abs. 1 BPersVG liegt als unverzichtbare Voraussetzung für die Bemessung der Personalratsgröße die Entscheidung des Gesetzgebers zugrunde, nach der nur die dienststellenzugehörigen Beschäftigten zu berücksichtigen sind. Nur dienststellenzugehörige Beschäftigte verursachen jeweils einen bei der Bemessung der Personalratsgröße zu beachtenden etwa gleichen Arbeitsaufwand. Mitzuzählen sind deshalb nur die dienststellenzugehörigen Beschäftigten.
Vgl. zur vergleichbaren Fragestellung im Betriebsverfassungsrecht: BAG, Beschluss vom 18. Januar 1989 ‑ 7 ABR 21/88 ‑, a. a. O.
Ausgehend von diesem Verständnis des Begriffs des Beschäftigten im Sinne von § 16 Abs. 1 BPersVG hat der Wahlvorstand bei der Bestimmung der Anzahl der zu wählenden Personalratsmitglieder zu Unrecht diejenigen Beschäftigten berücksichtigt, denen Tätigkeiten bei einer gemeinsamen Einrichtung zugewiesen sind. Denn bei diesen Beschäftigten fehlt es an der Dienststellenzugehörigkeit.
Die Beschäftigten, denen Tätigkeiten bei einer gemeinsamen Einrichtung zugewiesen sind, stehen zwar weiterhin in einem Dienst- oder Arbeitsverhältnis zu ihrer bisherigen Dienststelle, da die Zuweisung nach § 44 g Abs. 3 SGB II die Rechtsstellung der Beamten und nach § 44 g Abs. 4 SGB II unter anderem die mit der Bundesagentur für Arbeit bestehenden Arbeitsverhältnisse unberührt lässt. Ihnen fehlt es aber an der für die Annahme einer Dienststellenzugehörigkeit im Weiteren erforderlichen Eingliederung in die Organisation der Dienststelle "Arbeitsagentur". Mit der Zuweisung der Tätigkeiten bei einer gemeinsamen Einrichtung ist die Eingliederung in diese Dienststelle verloren gegangen. Die Beschäftigten, denen Tätigkeiten bei einer gemeinsamen Einrichtung zugewiesen sind, erbringen aufgrund der Zuweisung vielmehr allein in der jeweiligen gemeinsamen Einrichtung abhängige Dienst- oder Arbeitsleistungen innerhalb der dortigen Dienststellenorganisation. Allein der Geschäftsführer der gemeinsamen Einrichtung übt nach § 44 d Abs. 4 SGB II ihnen gegenüber ‑ soweit es nicht um der Befugnisse zur Begründung und Beendigung der bestehenden Rechtsverhältnisse geht ‑ die dienst-, personal- und arbeitsrechtlichen Befugnisse der Bundesagentur sowie die Dienstvorgesetzten- und Vorgesetztenfunktion aus. Sie unterliegen bei ihrer eigentlichen Aufgabenerfüllung ausschließlich dem Weisungsrecht des Geschäftsführers der gemeinsamen Einrichtung.
Die Besonderheiten, die mit der Bildung der gemeinsamen Einrichtungen im Sinne von § 44 b SGB II und der gesetzlichen Ausgestaltung der Dienst- und Arbeitsverhältnisse der dort tätigen Beschäftigten verbunden sind, und die sich daraus ergebenden personalvertretungsrechtlichen Konsequenzen erfordern keine andere Entscheidung. Insbesondere rechtfertigt sich eine Berücksichtigung derjenigen Beschäftigten, denen Tätigkeiten bei einer gemeinsamen Einrichtung zugewiesen sind, bei der Festlegung der Größe des zu wählenden Personalrats auch nicht daraus, dass der Personalrat der Arbeitsagentur ‑ wie hier der Beteiligte ‑ weiterhin mit Fragestellungen befasst ist, die diese Beschäftigten betreffen. Zwar sieht § 44 h Abs. 5 SGB II vor, dass die Rechte der Personalvertretungen der abgebenden Dienstherren und Arbeitgeber unberührt bleiben, soweit die Entscheidungsbefugnisse bei den Trägern verbleiben. Nach § 44 d Abs. 4 SGB II handelt es sich dabei aber allein um die Befugnisse zur Begründung und Beendigung der mit den Beamten und Arbeitnehmern bestehenden Rechtsverhältnisse. Der Mehraufwand in der Arbeitsbelastung, der für den Personalrat bei der Arbeitsagentur mit der Befassung mit diesen allein das Grundverhältnis der Beschäftigten betreffenden Fragen verbunden ist, ist prozentual nicht eindeutig zu fixieren. Er erreicht aber schon mit Blick auf die in Betracht kommenden begrenzten Fragestellungen ‑ auch unter Berücksichtigung des Vorbringens des Beteiligten in der mündlichen Anhörung ‑ jedenfalls nicht ein solches Ausmaß, dass die ordnungsgemäße Aufgabenwahrnehmung von einem Personalrat, dessen Größe sich allein an den in der Arbeitsagentur eingesetzten Beschäftigten orientiert, von vornherein als nicht möglich erscheinen könnte. Dabei ist nicht in Abrede zu stellen, dass es sich bei den Beschäftigten, denen Tätigkeiten bei einer gemeinsamen Einrichtung zugewiesen sind, um eine Personengruppe von einer nicht unerheblichen Größe handelt. Andererseits ist aber auch in den Blick zu nehmen, dass der Kreis der diese Personengruppe betreffenden und in den Zuständigkeitsbereich des Beteiligten als den bei der Arbeitsagentur gebildeten Personalrat fallenden beteiligungspflichtigen Angelegenheiten im Verhältnis zu dem Gesamtkatalog der nach Bundespersonalvertretungsgesetz beteiligungspflichtigen Angelegenheiten doch sehr begrenzt ist. Angesichts dessen reichen die Möglichkeiten, die das Bundespersonalvertretungsgesetz den einzelnen Personalratsmitgliedern zur sachgerechten Durchführung ihrer Aufgaben insbesondere mit den Instrumenten der Dienstbefreiung und der Freistellung bietet, aus, um auf einen etwaigen relevanten Mehraufwand in der Arbeitsbelastung angemessen reagieren zu können.
Die Nichtberücksichtigung derjenigen Beschäftigten, denen Tätigkeiten bei einer gemeinsamen Einrichtung zugewiesen sind, bei der Festlegung der Größe des zu wählenden Personalrats steht im Übrigen im Einklang mit den für andere, im gewissen Rahmen vergleichbare Beschäftigtengruppen getroffenen Wertungen. So wird davon ausgegangen, dass auch Beschäftigte, die nicht nur vorübergehend zu einer anderen Dienststelle abgeordnet sind, unberücksichtigt bleiben.
So etwa Altvater u. a., BPersVG, 7. Aufl. 2011, § 12 Rn. 5; Fischer/Goeres/Gronimus, GKÖD Bd. V, K § 12 Rn. 10 c; Lorenzen u. a., BPersVG, § 12 Rn. 9.
Gleiches wurde für die Zeit bis zum 31. Dezember 2010 für diejenigen Beschäftigten der Bundesagentur für Arbeit angenommen, die einer Arbeitsgemeinschaft nach § 44 b SGB II a. F. zugewiesen waren.
So etwa Lorenzen u. a., BPersVG, § 12 Rn. 9.
Eine Kostenentscheidung entfällt im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren.
Die Rechtsbeschwerde ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen hierfür nicht gegeben sind. Insbesondere fehlt es an einer grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache, weil die streitentscheidenden Fragen in der Rechtsprechung des Fachsenats, die mit den vorliegenden Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts zum Beschäftigtenbegriff in Einklang steht, geklärt sind und abweichende Entscheidungen anderer Obergerichte nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 25 BPersVG
§ 174 BGB
§ 25 BPersVG
§ 97 BPersVG
§ 133 BGB
§ 9 BPersVG
§ 9 BPersVG
§ 12 BlnPersVG
§ 22 HePersVG
§ 4 BPersVG
§ 9 BetrVG
§ 9 BetrVG
§ 13 BPersVG
§ 86 BPersVG
§ 13 BPersVG
§ 68 SächsPersVG
§ 44 b SGB II
§ 44 g Abs. 1 SGB II
§ 88 Nr. 2 BPersVG
§ 7 Satz 1 BPersVG
§ 383 Abs. 1 SGB III
§ 88 Nr. 2 Satz 3 BPersVG
§ 7 Satz 3 oder 4 BPersVG
§ 88 Nr. 2 Satz 2 BPersVG
§ 16 Abs. 1 BPersVG
§ 46 Abs. 4 Satz 1 BPersVG
§ 48 Satz 1 BPersVG
§ 44 g Abs. 3 SGB II
§ 44 g Abs. 4 SGB II
§ 44 d Abs. 4 SGB II
§ 44 h Abs. 5 SGB II

Zitierte Entscheidungen: RiA 1992, 204
BAGE 61, 7
BB 1989, 1406
DB 1989, 1420
NZA 1989, 724
NZA 2008, 1142
BAGE 68, 74
BB 1992, 136
DB 1992, 46
NZA 1992, 36
BVerwGE 132, 276
BVerwGE 135, 384
6 PB 9.06
6 PB 13.08
6 P 8.89
6 P 9.91
20 A 510/12
7 ABR 21/88
7 ABR 73/07
7 ABR 17/07
7 ABR 67/90
6 P 7.08
6 P 16.08
6 P 14.10
6 PB 17.12
20 A 2092/12
20 B 1079/12
6 PB 14.12