Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Zwischenurteil vom 2023-11-14, Aktenzeichen 3 K 2095/21
ECLI: ECLI:DE:VGD:2023:1114.3K2095.21.00

Tenor:
Die Klage ist zulässig.
Die Kostenentscheidung bleibt einer Endentscheidung vorbehalten.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Feststellung, dass es sich bei dem von ihr im Produktionsprozess eingesetzten Stoff Chromtrioxid um ein Zwischenprodukt im Sinne von Art. 3 Nr. 15 der Verordnung (EG) Nr. 1907/2006 (REACH-VO) handelt. Art. 3 Nr. 15 REACH-VO definiert ein Zwischenprodukt als Stoff, der für die chemische Weiterverarbeitung hergestellt und hierbei verbraucht oder verwendet wird, um in einen anderen Stoff umgewandelt zu werden („Synthese“).
Die Klägerin betreibt an ihrem Standort in F. Anlagen zur Oberflächenbehandlung von Metallen im elektrochemischen (galvanischen) Verfahren. Die Galvanotechnik dient der Oberflächenbehandlung und Veredelung durch einen metallischen Überzug mittels Elektrolytlösungen. Bei der Verchromung von Werkstücken werden Chromelektrolyte eingesetzt. Das im Chromelektrolyten eingesetzte Salz wird durch Elektrolyse in seine Einzelteile zerlegt und als Chrom-Metall auf den Werkstücken abgeschieden.
Mit Schreiben vom 29.10.2020 beantragte die Klägerin bei der Bezirksregierung Düsseldorf die Feststellung, dass es sich bei dem im Produktionsprozess ihres Betriebes eingesetzten Stoff Chromtrioxid um ein Zwischenprodukt im Sinne von Art. 3 Nr. 15 REACH-VO handele und dieser Stoff als Zwischenprodukt der Registrierungspflicht gemäß Art. 17 ff. REACH-VO, jedoch nicht der vollen Registrierungspflicht gemäß Art. 6 i.V.m. Art. 10 REACH-VO und nicht der Zulassungspflicht gemäß Art. 55 ff. REACH-VO unterliege. Zur Begründung ihres Antrages führte die Klägerin im Wesentlichen aus, nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs sei ein Zwischenprodukt ein Stoff, der für die chemische Weiterverarbeitung hergestellt und hierbei verbraucht oder verwendet werde, um in einen anderen Stoff umgewandelt zu werden. Im Hinblick hierauf sei der Stoff Chromtrioxid, welcher im klägerischen Betrieb eingesetzt werde, als Zwischenprodukt zu qualifizieren.
Die Bezirksregierung Düsseldorf lehnte den Antrag mit Schreiben vom 21.01.2021 ab und führte aus: Ein Anspruch auf rechtsverbindliche Feststellung bezüglich einzelner Tatbestandsmerkmale der Bestimmungen der REACH-VO und der bei ihrem Vorliegen eingreifenden Rechtsfolgen unabhängig von konkreten Maßnahmen und außerhalb der festgeschriebenen Registrierungs- und Zulassungsverfahren sehe das Chemikaliengesetz i. V. m. der REACH-VO nicht vor. Vor diesem Hintergrund könne die begehrte Feststellung nicht getroffen werden.
Am 30.03.2021 hat die Klägerin die vorliegende Klage erhoben, mit der sie ihr Feststellungsbegehren weiterverfolgt. Zur Zulässigkeit ihrer Klage führt die Klägerin aus: Die Klage sei als Feststellungsklage im Sinne von § 43 Abs. 1 VwGO zulässig. Zwischen den Beteiligten bestehe ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis, an dessen baldiger Klärung die Klägerin ein berechtigtes Interesse habe. Mit der Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO könne die Klägerin das Bestehen oder Nichtbestehen eines Rechtsverhältnisses feststellen lassen. Zwischen den Beteiligten bestehe ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis. Sie stritten um Fragen der Auslegung des Begriffs „Zwischenprodukt“ im Sinne von Art. 3 Nr. 15 REACH-VO und der Zulassungspflicht des Stoffes Chromtrioxid nach Art. 55 ff. REACH-VO und der sich daraus ergebenden Konsequenzen. Dieses Rechtsverhältnis bestehe zwischen der Klägerin und der Bezirksregierung Düsseldorf, weil diese die mit der Überwachung der REACH-VO betraute zuständige Landesbehörde sei. Anknüpfungspunkt des festzustellenden Rechtsverhältnisses sei die Befugnis der Bezirksregierung Düsseldorf als zuständige Landesbehörde nach § 23 Abs. 1 ChemG gegenüber der Klägerin, die in der REACH-VO statuierten Rechte und Pflichten durch behördliche Anordnungen durchzusetzen. Der konkrete Anlass des klägerischen Feststellungsbegehrens bestehe darin, dass die Klägerin beabsichtige, den Stoff Chromtrioxid in spezieller Galvanoqualität in elementares, metallisches Chrom mit einer Ausbeute von 100 % umzuwandeln. An der Feststellung habe die Klägerin ein berechtigtes Interesse, weil sie mit ihrem Feststellungsbegehren Sanktionen und nachteilige Maßnahmen der zuständigen Landesbehörde vermeiden wolle und zudem mit Klärung der streitigen Fragen Rechtssicherheit für ihre künftigen wirtschaftlichen Dispositionen erlangen wolle. Obwohl es sich bei der vorliegenden Klage um eine vorbeugende Feststellungsklage handele, sei ein qualifiziertes Feststellungsinteresse nicht erforderlich. Dies ergebe sich daraus, dass das streitige Rechtsverhältnis auf den Art. 55 ff. bzw. Art. 6 ff. REACH-VO beruhe. Dabei handele es sich um sogenannte self-executing Normen, da sowohl die Zulassungspflicht als auch die Vollregistrierungspflicht sanktions- bzw. strafbewehrt seien. Der Beklagte verweigere auch rechtswidrig eine positive Bescheidung des Feststellungsantrages aus der Überlegung, dass dieser die Kompetenzen bzw. Entscheidungen der europäischen Kommission gemäß Art. 60 REACH-VO infrage stellen würde, was von einer nationalen Behörde nicht erwartet werden könne. Die Klägerin begehre ja gerade nicht eine Klärung der Frage der Zulassungsentscheidung der Europäischen Kommission. Die Klägerin begehre vielmehr Rechtssicherheit dahingehend, dass für die von ihr beabsichtigte Verwendung keine Zulassungspflicht bestehe. Im Hinblick auf die gerichtliche Überprüfung sei nicht der Europäische Gerichtshof, sondern das erkennende Gericht zuständig, welches als nationales Gericht das einschlägige europäische Recht inzident prüfen könne und müsse. Ein Hindernis aus Gründen der praktischen Wirksamkeit des Unionsrechts sei nicht gegeben. Als Unionsgericht im funktionellen Sinn sei jedes mitgliedstaatliche Gericht verpflichtet, in dem bei ihm anhängigen Verfahren die geltenden Rechtssätze des vorrangigen Unionsrechts in eigener Verantwortung auszulegen und anzuwenden. Für eine einheitliche Rechtsanwendung in der Union diene das Vorabentscheidungsverfahren beim Europäischen Gerichtshof. Die erhobene Feststellungsklage sei auch nicht gegenüber einer Nichtigkeits- oder Untätigkeitsklage gegen die Europäische Kommission, als Genehmigungsbehörde nach der REACH-VO, subsidiär, da diese Klagearten zur Erreichung des klägerischen Rechtsschutzziels bereits unstatthaft seien. Die Klägerin begehre ja gerade keine Zulassungserteilung durch die Europäische Kommission. Auch im Übrigen bestehe gegenüber der Möglichkeit einer Gestaltungs- oder Leistungsklage keine Subsidiarität. Dies ergebe sich hier schon aus den drohenden Sanktionen nach §§ 23 Abs. 1 und 26 ff. ChemG. Der Klägerin sei es nicht zumutbar, die Klärung verwaltungsrechtlicher Zweifelsfragen „von der Anklagebank herab“ führen zu müssen. Schließlich könne die Klägerin ihr Rechtsschutzziel auch nicht im Wege einer Verpflichtungsklage erreichen, weil eine gesetzliche Anspruchsgrundlage auf Erlass eines feststellenden Verwaltungsaktes nicht existiere.
Die Klägerin beantragt,
festzustellen, dass es sich bei dem im Produktionsprozess in ihrem Werk in F. eingesetzten Stoff Chromtrioxid um ein Zwischenprodukt i. S. d. Art. 3 Nr. 15 REACH-VO handelt.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er tritt der Klage entgegen und führt aus: Die Klägerin verkenne die Rollenverteilung zwischen der Europäischen Kommission als Genehmigungsbehörde und der Bezirksregierung Düsseldorf als Überwachungsbehörde. Gemäß Art. 60 der REACH-VO seien Entscheidungen über Zulassungsanträge nach dem Titel VII von der Europäischen Kommission zu treffen. Die Bezirksregierung Düsseldorf stelle hingegen die für die Klägerin örtlich zuständige Vollzugsbehörde zur Überwachung der Einhaltung der Bestimmungen der REACH-VO dar. Die Klägerin begehre im Rahmen ihres Antrages vom 29.10.2010 somit von einer Vollzugsbehörde eine Entscheidung, die von der Genehmigungsbehörde, also der Europäischen Kommission, zu treffen wäre. Es bestehe auch aktuell keine unklare Rechtslage. Die Europäische Kommission, als zuständige Stelle, habe in der Vergangenheit bereits diverse Zulassungen zur Verwendung von Chromtrioxid, unter anderem auch für die Verwendung in Galvaniken, erteilt. Seit dem 21.09.2017 sei Chromtrioxid nach der REACH-VO ein zulassungspflichtiger Stoff. Bisher seien insgesamt 47 Zulassungsanträge von 93 Antragstellern für die Verwendung von Chromtrioxid an die europäische Chemikalienagentur gestellt worden. Mit Datum vom 18.12.2020 seien auch die Zulassung verschiedener Chromtrioxid-Verwendungen des sog. CTAC (Chromium Trioxide Authorization Consortiums), ein aus 150 Unternehmen bestehendes Konsortium, erteilt worden. Vor dem Hintergrund der o. g. Entscheidung über die Zulassung der Verwendung von Chromtrioxid bestehe bezüglich der Einstufung des Stoffes als Zwischenprodukt kein unklares Rechtsverhältnis. Die Europäische Kommission sehe die Erforderlichkeit einer Zulassung gemäß Titel Vll der REACH-VO und somit keine Anwendung der Ausnahme für Zwischenprodukte in Bezug auf die Verwendung von Chromtrioxid. Die Klägerin betone mehrfach den administrativen und finanziellen Aufwand eines Zulassungsantrags und stütze die Notwendigkeit der Feststellung auf die Vermeidung dieses Aufwands. Dies könne aber aus Sicht des Beklagten nicht dazu führen, ein Feststellungsinteresse, unabhängig von der Frage der zuständigen Behörde, zu begründen. Bei vorbeugenden Feststellungsklagen – wie der hier vorliegenden – seien strenge Maßstäbe an das Feststellungsinteresse anzulegen. Es fehle der Klägerin an einem qualifizierten Rechtsschutzinteresse, da es ihr zuzumuten sei, die befürchteten Maßnahmen der Verwaltung abzuwarten, insbesondere deshalb, weil der Beklagte weder mit Verwaltungsmaßnahmen noch mit der Einleitung eines Straf- oder Bußgeldverfahrens gedroht habe. Im vorliegenden Fall habe es von Seiten des Beklagten keine entsprechenden Ankündigungen oder Signale habe. Ganz im Gegenteil, die hier zu entscheidende Klage sei eine von mehreren gleichlautenden Klagen, die durch die Klägerin und andere Unternehmen aus der Galvanikbranche bundesweit gegen verschiedene nach Landesrecht zuständige Behörden angestrengt worden seien, ohne dass es in einem dieser Fälle einen durch die jeweiligen Behörden erkennbar gesetzten Anlass gegeben hätte. Offensichtich gehe es der Klägerin einzig darum, sich die zeit- und kostenintensive Ausarbeitung des sogenannten Autorisierungsantrages zu ersparen, was aber ein qualifiziertes Rechtsschutzinteresse nicht begründen könne.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Streitakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Das Gericht entscheidet vorliegend vorab gemäß § 109 VwGO durch Zwischenurteil über die Zulässigkeit der Klage, weil diese Frage nicht nur zwischen den Beteiligten umstritten ist. Vielmehr sind eine Reihe von vergleichbaren Klagen bei verschiedenen Gerichten erhoben worden, deren Ausgang von der Beurteilung der gleichen Zulässigkeitsvoraussetzungen abhängt. Hierzu werden zwischenzeitlich erstinstanzlich unterschiedliche Rechtsauffassungen vertreten. Im Hinblick hierauf erscheint der Kammer eine möglichst zügige obergerichtliche Klärung angezeigt.
Die Zulässigkeitsvoraussetzungen einer Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 Alt. 1 VwGO liegen vor. Zwischen den Beteiligten besteht ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis, an dessen baldiger Klärung die Klägerin ein berechtigtes Interesse hat, ohne dass sie gemäß § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO auf vorrangige Rechtsmittel verwiesen werden könnte.
Als feststellungsfähiges Rechtsverhältnis werden die rechtlichen Beziehungen angesehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer diesen Sachverhalt betreffenden öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis mehrerer Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben. Zwischen den Beteiligten des Rechtsverhältnisses muss zudem ein Meinungsstreit bestehen, aus dem heraus sich eine Seite berühmt, ein bestimmtes Tun oder Unterlassen der anderen Seite verlangen zu können. Es müssen sich also aus dieser Rechtsbeziehung heraus bestimmte Rechtsfolgen ergeben können, was wiederum die Anwendung von bestimmten Normen auf den konkreten Sachverhalt voraussetzt,
vgl. BVerwG, Urteile vom 29.01.2010 – 8 C 19.09 –, BVerwGE 136, 54 sowie vom 23.08.2007 – 7 C 2.07 –, BVerwGE 129, 199; OVG NRW, Urteil vom 17. September 2018 – 13 A 1328/15 –, juris.
Ein solches feststellungsfähiges Rechtsverhältnis liegt hier vor. Die Beteiligten streiten um die Frage, ob es sich bei dem von der Klägerin in ihrem Produktionsprozess gegenwärtig eingesetzten Stoff Chromtrioxid um ein Zwischenprodukt, ein sog. Intermediate, gemäß Art. 3 Nr. 15 der REACH-VO handelt.
Die europäische REACH-VO ist 2007 in Kraft getreten. Sie bestimmt, dass ein chemischer Stoff ohne Registrierung im Gebiet der Europäischen Union weder hergestellt, noch importiert, verwendet oder vermarktet werden darf. Chromtrioxid gehört dabei zu den Stoffen, für die durch Aufnahme in den Anhang XIV der REACH-VO zudem eine Pflicht zur Autorisierung (Zulassung) gemäß den Art. 55 ff. REACH-VO besteht. Für Zwischenprodukte gemäß Art. 3 Nr. 15 REACH-VO bestehen dagegen gemäß Art. 17 ff. REACH-VO erleichterte Anforderungen hinsichtlich der Registrierung. Die Zulassungspflicht gemäß Art. 55 ff. REACH-VO entfällt für isolierte Zwischenprodukte gemäß Art. 2 Nr. 8 b) REACH-VO. Für nicht-isolierte Zwischenprodukte gilt die REACH-VO gemäß ihrem Art. 2 (1) c) nicht. Nach § 27 b Abs. 1 Nr. 4 ChemG wird mit Freiheitsstrafe bis zu zwei Jahren oder mit Geldstrafe bestraft, wer gegen die REACH-VO verstößt, indem er entgegen Art. 56 Abs. 1 REACH-VO einen dort genannten Stoff, wozu auch Chromtrioxid zählt, zur Verwendung in Verkehr bringt oder selbst verwendet. Der Versuch wird ebenso bestraft wie die fahrlässige Tat (§ 27 b Abs. 2 und 4 ChemG). Für die Klägerin ist es also in strafrechtlicher Hinsicht relevant, ob das von ihr in ihrem Werk verwendete Chromtrioxid zulassungspflichtig nach Art. 55 ff. REACH-VO ist oder als Zwischenprodukt einer solchen Genehmigung nicht bedarf.
Die genannten Vorschriften sind allerdings selbstvollziehend, aus ihnen ergeben sich unmittelbar die Rechte und Pflichten der Normadressaten (sog. self-executing Normen). Die Bezirksregierung Düsseldorf ist zwar die gemäß § 21 Abs. 1 und 2 Satz 1 ChemG nach Landesrecht zuständige Vollzugsbehörde des Beklagten für die Überwachung der Durchführung der REACH-VO. Die genannten Rechtsfolgen treten aber ohne ein Zutun der Bezirksregierung ein, sie folgen unmittelbar aus den genannten Vorschriften. Auch in solchen Fällen besteht aber das feststellungsfähige Rechtsverhältnis zwischen dem Normadressaten und dem Rechtsträger der Vollzugsbehörde, die als Normanwender die im Streit stehende Rechtsnorm durchzusetzen oder ihre Befolgung zu überwachen hat,
vgl. BVerwG, Urteil vom 23.08.2007 – 7 C 2.07 –, BVerwGE 129, 199; OVG NRW, Beschluss vom 25.08.2017 – 13 B 762/17 –, juris.
Hierfür ist ungeachtet des Umstandes, dass eine Norm „self-executing“ ist, d.h. dass sich aus ihr unmittelbar Rechte und Pflichten ergeben, hinreichend, dass für eine Vollzugsbehörde die Möglichkeit besteht, die Rechtsnorm gegenüber dem Normadressaten zu konkretisieren oder zu individualisieren und Anordnungen für den Einzelfall aufgrund gesetzlicher Befugnisse zu treffen. Solche Befugnisse stehen der Bezirksregierung Düsseldorf gemäß § 23 Abs. 1, 1a und 2 ChemG zu.
Dass hier ein konkretes Rechtsverhältnis zwischen den Verfahrensbeteiligten streitig ist, folgt schon aus dem Schriftwechsel der Beteiligten. In diesem hat die Bezirksregierung Düsseldorf den Antrag der Klägerin vom 29.10.2020 auf Feststellung der Zwischenprodukteigenschaft des im Produktionsprozess eingesetzten Chromtrioxid mit Schreiben vom 21.01.2021 im Wesentlichen mit der Begründung abgelehnt, dass sie diese Feststellung außerhalb der festgeschriebenen Registrierungs- und Zulassungsverfahren des Chemikaliengesetzes i. V. m. der REACH-VO nicht treffen könne. Da ein streitiges Rechtsverhältnis nicht voraussetzt, dass zwischen Normadressat und normanwendender Behörde etwa schriftlich ausgetauschte Divergenzen offenkundig geworden sein müssen, genügte es hier schon, dass der Beklagte in Kenntnis von der abweichenden Rechtsauffassung der Klägerin es abgelehnt hat, über das Feststellungsbegehren der Klägerin zu entscheiden,
vgl. BVerwG, Urteil vom 23.08.2007 – 7 C 2.07 –, a.a.O.
Der Klägerin steht auch das gemäß § 43 Abs. 1 VwGO erforderliche berechtigte Interesse an der beantragten Feststellung zu, obwohl sie die Gewährung vorbeugenden Rechtsschutzes begehrt. Für die Inanspruchnahme vorbeugenden Rechtsschutzes ist allerdings ein qualifiziertes Rechtsschutzinteresse erforderlich. Verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz ist vor dem Hintergrund des verfassungsrechtlichen Grundsatzes der Gewaltenteilung und des im Ausgangspunkt reaktiv konzipierten Gebots eines effektiven Rechtsschutzes in Art. 19 Abs. 4 GG grundsätzlich nicht vorbeugend ausgestaltet. Ein Abweichen von dieser Grundentscheidung kommt nur ausnahmsweise in Betracht, wenn der nachträgliche Rechtsschutz mit unzumutbaren Nachteilen für den Betroffenen verbunden wäre. Danach ist für eine in der Hauptsache erhobene vorbeugende Feststellungsklage ein qualifiziertes, gerade auf die Inanspruchnahme vorbeugenden Rechtsschutzes gerichtetes Rechtsschutzinteresse notwendig. Dieses ist grundsätzlich zu verneinen, solange der Kläger in zumutbarer Weise auf den von der Verwaltungsgerichtsordnung im Regelfall als angemessen und ausreichend angesehenen nachträglichen Rechtsschutz verwiesen werden kann. Es ist in der Regel zumutbar, die Verwaltungsmaßnahme abzuwarten und anschließend Rechtsmittel gegen die Verwaltungsmaßnahme einzulegen sowie – falls erforderlich – um vorläufigen Rechtsschutz nach §§ 80, 80a VwGO nachzusuchen. Ein qualifiziertes Rechtsschutzbedürfnis ist hingegen zu bejahen, wenn ohne die Inanspruchnahme vorbeugenden Rechtsschutzes die Gefahr bestünde, dass vollendete, nicht mehr rückgängig zu machende Tatsachen geschaffen würden oder wenn ein nicht mehr wiedergutzumachender Schaden entstünde,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 01.08.2013 – 4 B 608/13 –, juris; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 02.12.2009 – 11 S 81.08 –, juris; OVG Rh-Pf., Urteil vom 25.03.2014 – 6 A 10966/13 –, juris.
Letzteres kann insbesondere dann der Fall sein, wenn dem Betroffenen bußgeldrechtliche oder strafrechtliche Sanktionen drohen, die an die streitigen verwaltungsrechtlichen Zweifelsfragen anknüpfen. Dem Betroffenen ist es nämlich auch unter Berücksichtigung der Garantie effektiven Rechtsschutzes aus Art. 19 Abs. 4 GG grundsätzlich nicht zumutbar, das Risiko eines derart sanktionsbewehrten Pflichtenverstoßes einzugehen und den Rechtsstreit über dessen Vorliegen erst im Nachhinein „von der Anklagebank herab“ führen zu müssen. Dabei spielt es im Ausgangspunkt auch keine Rolle, dass die Entscheidung des Verwaltungsgerichts zu Bestand, Inhalt und Umfang der streitigen verwaltungsrechtlichen Pflichten für das Strafgericht nicht bindend ist. Schon der Einfluss, den eine für den Betroffenen günstige Entscheidung auf die Beurteilung der strafrechtlichen Schuldfrage oder ordnungswidrig begangenen Handlung ausüben kann, kann das Feststellungsbegehren des Betroffenen rechtfertigen,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 25.08.2017 – 13 B 762/17 –, a.a.O.
Ausgehend hiervon steht der Klägerin hier ein qualifiziertes Rechtsschutzinteresse im Hinblick auf die oben dargestellte Gefahr einer Bestrafung nach § 27 b ChemG für die Inanspruchnahme vorbeugenden Rechtsschutzes zu.
Die Klägerin kann auch nicht gemäß § 43 Abs. 2 VwGO darauf verwiesen werden, ihre Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage zu verfolgen.
Dies gilt zunächst für eine Klage gegen die Europäische Kommission auf Erteilung einer Zulassung gemäß Art. 55 ff. REACH-VO. Eine solche Klage würde dem Rechtsschutzziel der Klägerin nicht entsprechen, da sie ja gerade den Standpunkt vertritt, dass für ihre Produktion die Verwendung von Chromtrioxid zulassungsfrei ist.
Auch auf eine Leistungsklage gegen die Europäische Kommission (Art. 265 f. AEUV) oder gegen den Beklagten (§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO) auf Erlass eines die Zulassungsfreiheit feststellenden Verwaltungsaktes kann die Klägerin nicht verwiesen werden, weil für eine solche Klage eine Anspruchsgrundlage nicht ersichtlich ist.
Schließlich ist der Klägerin nach dem oben Gesagten auch nicht zuzumuten, zunächst etwaige staatliche Sanktionen abzuwarten, um diese dann mit der Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO) oder anderen Rechtsbehelfen abzuwehren.
Die Vorschrift des Art. 4 Abs. 3 EUV und der Grundsatz der praktischen Wirksamkeit des Unionsrechts stehen der Zulässigkeit der Klage nicht entgegen. Nach der genannten Norm achten und unterstützen sich die Union und die Mitgliedstaaten nach dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit gegenseitig bei der Erfüllung der Aufgaben, die sich aus den Verträgen ergeben. Die Mitgliedstaaten ergreifen alle geeigneten Maßnahmen allgemeiner oder besonderer Art zur Erfüllung der Verpflichtungen, die sich aus den Verträgen oder den Handlungen der Organe der Union ergeben und die Mitgliedstaaten unterstützen die Union bei der Erfüllung ihrer Aufgabe und unterlassen alle Maßnahmen, die die Verwirklichung der Ziele der Union gefährden könnten.
Zur Umsetzung und Konkretisierung dieser Anforderungen bringt der Europäische Gerichtshof eine Reihe von richterrechtlichen Instituten zur Anwendung, welche die praktische Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts zu sichern suchen. Dazu zählt zunächst der „effet utile“ als Auslegungsregel, also die Verpflichtung zu einer Auslegung des Gemeinschaftsrechts, die dessen praktische Wirksamkeit gewährleistet. Auch der Grundsatz der unmittelbaren Anwendbarkeit des Gemeinschaftsrechts lässt sich u.a. durch Verweis auf die Wahrung der Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts begründen. Ebenso lässt sich die Pflicht zur gemeinschaftsrechtskonformen Auslegung des nationalen Rechts zumindest auch mit dem Gebot der praktischen Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts begründen. Aufgrund seines richterrechtlichen Ursprungs ist eine begriffsscharfe Trennung der einzelnen Ausprägungen des Grundsatzes der praktischen Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts nicht möglich. Festgehalten werden kann aber, dass es sich dabei vor allem um ein Strukturprinzip supranationaler Rechtsordnungen handelt, mit dem trotz der Ebenentrennung von Rechtssetzung und Rechtsdurchsetzung eine wirksame Durchsetzung supranationaler Normen durch primär nationalstaatlich geprägte Vollzugsapparate gewährleistet werden soll,
vgl. zum ganzen Absatz: Heinze, in: Handwörterbuch des Europäischen Privatrechts, Effektivitätsgrundsatz, 2009 mit Nachweisen zur Rechtsprechung des EuGH.
Das Gebot der praktischen Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts stellt also vorrangig Anforderungen an die Mitgliedstaaten zur effektiven Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts,
vgl. ebenso für den Effektivitätsgrundsatz: Herdegen, Europarecht, 15. Aufl. 2013, § 10, Rn. 35; Eberhard, in: Lachmayer/Bauer, Praxiswörterbuch Europarecht, 2008, zu „Effektivitätsgrundsatz“ und Bergmann, Handlexikon der Europäischen Union, 6. Aufl. 2022, zu „Effizienzgebot“, sowie für den „effet utile“: Hakenberg, Europarecht, 5. Aufl. 2010, Rn. 184.
Eine ausschließende Befugnis eines Organes der Europäischen Gemeinschaft, hier der Europäischen Kommission, zur Anwendung von Gemeinschaftsrecht zur Wahrung einer einheitlichen Anwendung entspricht dem gerade nicht. Die Verantwortung für die praktische Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts liegt vielmehr ebenso bei den Mitgliedstaaten wie bei der Europäischen Union selbst.
Insoweit ist auch nicht ersichtlich, dass in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs das Gebot der praktischen Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts für die Begründung einer solchen ausschließenden Befugnis herangezogen worden ist. Dies erscheint zur Wahrung einer einheitlichen Anwendung des Gemeinschaftsrechts in den Mitgliedstaaten schon im Hinblick auf das Vorabentscheidungsverfahren gemäß Art. 267 AEUV auch nicht geboten. Dieses ermöglicht es den nationalen Gerichten, dem Europäischen Gerichtshof Fragen bezüglich der Auslegung und Gültigkeit des Unionsrechts vorzulegen, um eine unterschiedliche Auslegung und Anwendung des Unionsrechts in den einzelnen Mitgliedstaaten zu verhindern.
Auch steht der Einwand des Beklagten, die Bezirksregierung sei zu einer rechtsverbindlichen Feststellung der Zwischenprodukteigenschaft eines Stoffes außerhalb des Registrierungs- und Zulassungsverfahrens nach der REACH-VO nicht befugt, der Zulässigkeit der Klage nicht entgegen.
Hierbei ist zunächst zu berücksichtigen, dass Gegenstand einer Feststellungsklage im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO nicht die Überprüfung einer Entscheidung einer Verwaltungsbehörde ist, sondern das Gericht hier eine originäre eigene Entscheidung trifft. Die Aufgabe der Wahrung des Rechts bei der Auslegung und Anwendung der Unions-Verträge kann nicht durch die Gerichte der Europäischen Union allein geleistet werden. Deshalb nimmt Art. 19 Abs. 1 Satz 3 EUV die Mitgliedstaaten und ihre Gerichte in die Pflicht, damit ein wirksamer Rechtsschutz in den vom Unionsrecht erfassten Bereichen gewährleistet ist. Das Unionsrecht besitzt unmittelbare Geltung in jedem Mitgliedstaat und ist deshalb auch Prüfungsmaßstab der nationalen Gerichte. Diese haben es auszulegen, anzuwenden und im Rahmen ihrer Zuständigkeit für seine praktische Wirksamkeit Sorge zu tragen. Insoweit werden sie als funktionale Unionsgerichte tätig,
vgl. Huber, in: Streinz/Michl, EUV/AEUV, 3. Aufl. 2018, Art. 19 EUV, Rn. 49.
Im Hinblick hierauf ist die Kammer vorliegend auch befugt, verbindlich zwischen den Beteiligten über das streitige Rechtsverhältnis und über Anwendungsfragen der REACH-VO zu entscheiden.
Es wäre im Übrigen auch nicht erklärbar, wieso bspw. ein Strafrichter bei der Beurteilung eines Tatvorwurfs nach § 27 b ChemG zu beurteilen hätte, ob wegen der Eigenschaft eines Stoffes als Zwischenprodukt eine Zulassungspflicht nach den Art. 55 ff. REACH-VO nicht bestehe, dem – sachnäheren – Verwaltungsrichter eine solche Feststellung aber im Hinblick auf das Gebot der praktischen Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts verwehrt sei.
Schließlich ist hinsichtlich des Einwandes des Beklagten noch zu bedenken, dass die begehrte verwaltungsgerichtliche Feststellung nur die Verfahrensbeteiligten binden würde. Für die Europäische Union und deren Organe wäre die gerichtliche Feststellung dagegen nicht bindend, da diese am vorliegenden Verfahren nicht beteiligt sind.
Die Kostenentscheidung ergeht erst mit der Endentscheidung.
Die Berufung war nach § 124a Abs. 1, § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung zuzulassen. Insoweit nimmt das Gericht auf seine obige Begründung zur Frage der Entscheidung durch Zwischenurteil Bezug.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen dieses Urteil kann innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) schriftlich Berufung eingelegt werden. Die Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
Auf die seit dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV –) wird hingewiesen.
Die Berufung ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht zugleich mit der Einlegung der Berufung erfolgt, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster) schriftlich einzureichen.
Die Begründungsfrist kann auf einen vor ihrem Ablauf gestellten Antrag von dem Vorsitzenden des Senats verlängert werden. Die Begründung muss einen bestimmten Antrag enthalten sowie die im Einzelnen anzuführenden Gründe der Anfechtung (Berufungsgründe).
Im Berufungsverfahren müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die das Verfahren eingeleitet wird. Die Beteiligten können sich durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, als Bevollmächtigten vertreten lassen. Auf die zusätzlichen Vertretungsmöglichkeiten für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse wird hingewiesen (vgl. § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes zum Rechtsdienstleistungsgesetz – RDGEG –). Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO bezeichneten Personen und Organisationen unter den dort genannten Voraussetzungen als Bevollmächtigte zugelassen.
Die Berufungsschrift und die Berufungsbegründungsschrift sollen möglichst dreifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.
Beschluss:
Der Streitwert wird auf 5.000,-- Euro festgesetzt.
Gründe:
Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 2 GKG erfolgt.
Die Voraussetzungen für die Zulassung der Beschwerde gegen die Festsetzung des Streitwertes (§ 68 Abs. 1 Satz 2 GKG) liegen nicht vor.
Gegen den Streitwertbeschluss kann schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls ihr nicht abgeholfen wird.
Die Beschwerde kann auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) oder zu Protokoll der Geschäftsstelle eingelegt werden; § 129a der Zivilprozessordnung gilt entsprechend.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn sie innerhalb von sechs Monaten eingelegt wird, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat; ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist nicht gegeben, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,00 Euro nicht übersteigt.
Die Beschwerdeschrift soll möglichst dreifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.
War der Beschwerdeführer ohne sein Verschulden verhindert, die Frist einzuhalten, ist ihm auf Antrag von dem Gericht, das über die Beschwerde zu entscheiden hat, Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren, wenn er die Beschwerde binnen zwei Wochen nach der Beseitigung des Hindernisses einlegt und die Tatsachen, welche die Wiedereinsetzung begründen, glaubhaft macht. Nach Ablauf eines Jahres, von dem Ende der versäumten Frist angerechnet, kann die Wiedereinsetzung nicht mehr beantragt werden.

Zitierte Normen: §§ 23 Abs. 1 und 26 ff. ChemG
§§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung
§ 109 VwGO
§ 27 b ChemG
§ 43 Abs. 1 Alt. 1 VwGO
§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO
§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 23 Abs. 1 ChemG
§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 27 b Abs. 1 Nr. 4 ChemG
§ 27 b Abs. 2 und 4 ChemG
§ 21 Abs. 1 und 2 Satz 1 ChemG
§ 23 Abs. 1, 1a und 2 ChemG
§ 43 Abs. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 68 Abs. 1 Satz 2 GKG
§ 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes
§ 55a VwGO und der Verordnung
§ 129a der Zivilprozessordnung
Art. 3 Nr. 15 REACH-VO
Art. 17 ff. REACH-VO
Art. 10 REACH-VO
Art. 55 ff. REACH-VO
Art. 6 ff. REACH-VO
Art. 60 REACH-VO
Art. 60 der REACH-VO
Art. 3 Nr. 15 der REACH-VO
Art. 56 Abs. 1 REACH-VO
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 265 f. AEUV
Art. 4 Abs. 3 EUV
Art. 267 AEUV
Art. 19 Abs. 1 Satz 3 EUV
Art. 19 EUV

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 136, 54
BVerwGE 129, 199
8 C 19.09
7 C 2.07
13 A 1328/15
13 B 762/17
4 B 608/13
11 S 81.08
6 A 10966/13