Verwaltungsgericht Minden (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1997-03-19, Aktenzeichen 10 K 1925/96
ECLI: ECLI:DE:VGMI:1997:0319.10K1925.96.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens als Gesamtschuldner.

Tatbestand:
Der Kläger zu 1. reichte unter dem 30.11.1994 bei der Beklagten Unterschriftenlisten für ein Bürgerbegehren betr. Befahrbarkeit des Innenstadtkerns von C. T. ein. In der beigefügten Aufstellung verschiedener Forderungen zur Schließung und Öffnung verschiedener Straßen und zur Fahrtrichtungsfestlegung bei einzelnen Straßen waren die Kläger zu 1. - 3. als Vertreter des Bürgerbegehrens aufgeführt. Nachdem die Beklagte ein Rechtsgutachten (S. E. . T1. , N. , vom 06.02./01.03.1995) zur Zulässigkeit des Bürgerbegehrens eingeholt hatte, das zu dem Ergebnis kam, daß sowohl die Zulassung als auch die Zurückweisung des Bürgerbegehrens für den Rat rechtlich vertretbar erschienen, teilte der Bürgermeister den Klägern unter dem 02.03.1995 mit, daß der Rat in seiner Sitzung am 01.03.1995 die Zulässigkeit des eingereichten Bürgerbegehrens festgestellt habe. Mit Schreiben vom 20.03.1995 teilten die Kläger den Ratsfraktionen mit, daß sie auf einem Bürgerentscheid nur dann bestünden, wenn der folgende Kompromißkatalog von 12 Punkten keine Mehrheit finde. Nach einer Zusammenkunft der Kläger mit Vertretern der Ratsfraktionen am 24.03.1995 gaben die Kläger unter dem 27.03.1995 einen "ausgehandelten" Kompromiß bekannt. Nr. 11 und 12 dieses mit "Bürgerbegehren § 26 GO NW" überschriebenen Kompromisses lauten:
11. Buslinie 941 nicht mehr durch die Fußgängerzone. Linienführung über T2. ., I1. . bzw. I2. . durch Bus-Schleuse zur I3. - ., Buslinie 943 soll auch diesen gleichen Weg nehmen, sobald der geplante L. - -G. -F. eingerichtet ist. 12. Rendezvous (Standort 5 der Verwaltungsvorschläge) am neuen Brunnen gegenüber historischem Rathaus.
Im Protokoll über die Ratssitzung vom 29.03.1995 heißt es hierzu dann wie folgt:
Herr Bürgermeister R. eröffnet die Sitzung wieder um 18.40 Uhr. Sodann stimmt der Rat einstimmig für die Kompromißpunkte 1 bis 11. Der Rat stimmt mit 25 Stimmen der T. und der H. sowie der D. , gegen 18 Stimmen und 3 Enthaltungen der D. für die Annahme des Kompromißpunktes 12. Abschließend stimmt der Rat einstimmig bei 5 Enthaltungen dem ausgehandelten Kompromiß zu. Damit entspricht der Rat dem modifizierten Bürgerbegehren, so daß der Bürgerentscheid unterbleiben kann. Es besteht Einvernehmen, daß ein weiteres Gespräch um den 1. Okt. 1995 stattfinden soll, bei dem über die Wirksamkeit der getroffenen Maßnahmen beraten wird.
Mit Schreiben vom 30.03.1995 teilten die Kläger sodann dem Bürgermeister mit, daß sie das Bürgerbegehren zurückzögen: Mit dem heutigen Ratsbeschluß über den ausgehandelten Kompromiß sähen sie das Bürgerbegehren als erfolgreich abgeschlossen.
Während in der Folgezeit die zu Nr. 1 bis 10 und Nr. 12 des Kompromisses aufgeführten Maßnahmen durchgeführt wurden, sah die Beklagte von einer Durchführung der zu Nr. 11 vorgesehenen Maßnahmen (u.a. Herausnahme der Buslinie 941 aus der G. ) zunächst ab. Stattdessen verlängerte sie der Busfirma O. die Ausnahmegenehmigung zum Befahren der G. , nahm jedoch unter Ziffer 1 der Ausnahmegenehmigung vom 24.05.1995 u.a. auf:
"Die Ausnahmegenehmigung wird unter dem Vorbehalt jederzeitigen Widerrufs erteilt. Gegen die Sperrung der Innenstadt für den Individualverkehr wandte sich die Bürgerinitiative "Bürger für T. e.V.", die ein Bürgerbegehren gemäß § 26 GO NW initiierte. Zur Abwendung des Bürgerbegehrens beschloß der Rat der Stadt C. T. am 29.03.1995 einen Kompromißvorschlag, dessen Ziffer 11 wie folgt lautet: ..."
Mit Schreiben vom 23.01.1996 teilte der Kläger zu 1. dem Stadtdirektor der Beklagten mit, daß inzwischen erhebliche Zweifel bestünden, ob es mit der Ausführung der noch nicht ausgeführten Maßnahmen aus dem Kompromiß des Bürgerbegehrens, nämlich der Verlegung der noch nicht verlegten Buslinie 941, wirklich zügig vorangehe. Sie ließen sich weitere taktische Spielchen nicht mehr gefallen und erwögen derzeit rechtliche Maßnahmen, mit denen die Verwaltung gezwungen werden könne, den Ratsbeschluß zu vollziehen. Durch den ausgehandelten Kompromiß sei das eigentliche Bürgerbegehren in seiner Rechtmäßigkeit nicht berührt worden. Da ein Bürgerbegehren, einmal durch den Ratsbeschluß inkraft gesetzt, zwei Jahre lang bindend sei und nicht verändert werden könne, dürfe niemand und nichts die Umsetzung verhindern noch behindern.
Die Busfirma hatte inzwischen zur Erledigung des Kompromißpunkts 11 unter dem 10.01.1996 bei der Bezirksregierung die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung beantragt. Zu der im Antragsformular gestellten Frage, welche Verkehrsverbesserungen mit der Änderung verbunden seien, war angeführt:
"Keine bitte Anlage beachten."
sowie zusätzlich handschriftlich
"Entlastung der G. ."
Den gegen die Ablehnung dieses Änderungsantrags gerichteten Widerspruch der Beklagten wies die Bezirksregierung mit Widerspruchsbescheid vom 01.04.1996 u.a. unter Hinweis darauf zurück, daß eine Verbesserung der Verkehrsverhältnisse nicht zu erwarten sei; die Entscheidung beeinträchtige nicht das kommunale Selbsverwaltungsrecht der Stadt C. T. . Der Stadt stehe es frei, die Ausnahmegenehmigung zum Befahren der G. in Bezug auf die Linie 941 gemäß dem in den Nebenbestimmungen zur Ausnahmegenehmigung aufgenommenen Widerrufsvorbehalt zu widerrufen; wenn dies geschehen sei, sei die Bezirksregierung verpflichtet, eine andere Linienführung zu genehmigen.
Mit Schreiben vom 24.04.1996 wiesen die Prozeßbevollmächtigten der Kläger namens des Klägers zu 1. darauf hin, daß bisher trotz Fristsetzung die Konzession nicht entzogen worden sei. Die Beklagte befinde sich somit in Verzug. Falls die Konzession nicht bis zum 25.04.1996 entzogen worden sei, werde Klage beim Verwaltungsgericht erhoben werden.
Mit Schriftsatz vom 29.04.1996 hat der Kläger zu 1. am 03.05.1996 im vorliegenden Verfahren Klage erhoben, der die Kläger zu 2. und 3. mit Schriftsatz vom 06.02.1997 beigetreten sind. Die Kläger tragen u.a. vor: Mit der Klage würden keine Ansprüche aus einem Bürgerentscheid geltend gemacht, da ein Bürgerentscheid hier nicht durchgeführt worden sei. Es gebe lediglich die Unterschriftenliste, die ein Bürgerbegehren zugelassen habe. Zu einem Bürgerentscheid sei es aufgrund einer vertraglichen Einigung zwischen dem Kläger zu 1. und den Klägern zu 2. und 3. nicht gekommen. In der Ratssitzung vom 29.03.1995 sei jedoch ein öffentlich-rechtlicher Vertrag zwischen dem Rat der Stadt und dem Kläger zu 1. als Gesamtgläubiger geschlossen worden. Der Kläger zu 1. sei demgemäß auch berechtigt, die Ansprüche aus diesem Vertrag geltend zu machen. Da die Kläger zu 1. bis 3. als offenkundige Vertreter für alle Bürger, die das Bürgerbegehren unterschrieben hätten, am 29.03.1995 aufgetreten seien, seien sie auch berechtigt gewesen, über den Wortlaut des reinen Bürgerbegehrens hinaus eine anderweitige vertragliche Regelung zur Abwendung eines Bürgerentscheids zu treffen. Die sich hieraus ergebenden Ansprüche stünden daher auch den Klägern persönlich zu. Es sei nicht richtig, daß der Verein "Bürger für T. e.V." als Initiator des Bürgerbegehrens Vertragspartner geworden sei, auch wenn der damalige Vorstand des Vereins die Kläger zu 1. bis 3. gewesen seien. Sie hätten den Kompromiß aber als Bürger der Stadt C. T. unterzeichnet.
Die Kläger beantragen,
die Beklagte zu verpflichten, den von dem Rat der Stadt C. T. auf der öffentlichen Ratssitzung vom 29.03.1995 einstimmig gefaßten Beschluß über den zur Vermeidung eines Bürgerentscheides nach § 26 GO NW ausgehandelten Kompromiß unter Ziffer 11. umzusetzen, indem sie veranlaßt, daß die Linienführung der Buslinie 941 durch die G. der Stadt C. T. eingestellt wird und daß die Beklagte eine neue Linienführung über die T3.---------straße , I4.------ straße bzw. I5.---------straße durch die Bus-Schleuse zur I6. Straße einrichtet. hilfsweise, entsprechend dem Ratsbeschluß vom 29.3.1995 ein weiteres Gespräch über die Durchführung des ausgehandelten Kompromisses unter Ziffer 11 mit den Klägern zu führen. weiter hilfsweise, den Bürgerentscheid gemäß dem unter dem 30.11.1994 eingereichten Bürgerbegehren durchzuführen.
Mit nach der mündlichen Verhandlung eingereichtem Schriftsatz vom 27.03.1997 haben die Kläger
weiter hilfsweise beantragt, gegebenenfalls in eine Beweisaufnahme einzutreten.
Sie haben hierzu vorgetragen: Eine Vernehmung der bei der Ratssitzung vom 29.03.1995 anwesenden, der in die vorvertraglichen Verhandlungen vom 24.03.1995 eingeschalteten sowie der an dem mit Schreiben vom 23.01.1996 bestätigten Gespräch vom 19.09.1995 beteiligten Personen werde ergeben, daß der Zusatz im Protokoll über die Sitzung vom 29.03.1995 zu einem im Oktober 1995 zu führenden Gespräch nicht ein Gespräch zu dem bis dahin erreichten Status quo, sondern ein nach Umsetzung aller Punkte der Vereinbarung vom 29.03.1995 zu führendes Gespräch gemeint habe. So sei auch im N1. in der Presse berichtet worden, daß im Oktober 1995 Bilanz gezogen werden solle. In dem Gespräch am 19.09.1995 hätten überdies der ehemalige Stadtdirektor E. . I7. und der Stadtbaudezernent T4. eine sofort fällige und vollziehbare verbindliche Zusage erteilt, daß unverzüglich Maßnahmen zur Umsetzung des noch strittigen Punkts 11 der Vereinbarung eingeleitet würden.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie trägt u.a. vor: Der Kläger zu 1. habe hier eine Rechtsposition eingeklagt, die sich aus dem Bürgerantrag bzw. seiner Modifizierung durch den Kompromiß ergebe. Streitgegenstand des Prozesses sei nach wie vor die Behauptung des Klägers, die unterbliebene Durchführung des Kompromisses sei rechtswidrig und verletze ihn in seinen Rechten. Die gewillkürte Prozeßstandschaft, auf die sich der Kläger inzwischen berufe, sei wohl unzulässig, da hiermit die Vertretungsregelung des § 26 Abs. 2 S. 2 GO NW umgangen werde. Der Kläger zu 1. könne sich nicht auf diese Art und Weise die ihm fehlende Klagebefugnis verschaffen. Im übrigen habe auch der Kläger zu 3. am 07.02.1996 sowohl sein Vertreteramt als auch sein Amt als Vorstandsmitglied der Bürger für C. T. niedergelegt. Entgegen der Auffassung des Klägers zu 1. lasse sich nicht feststellen, daß der Kompromiß über den Inhalt des Bürgerbegehrens hinausgegangen sei. Es seien von den Vertretern der Bürger lediglich Zugeständnisse bei den Diskussionspunkten "Omnibusverkehr in der Innenstadt" gemacht worden. Demgemäß liege in der Unterzeichnung des Kompromisses eine teilweise Rücknahme des ursprünglichen Bürgerantrags. Die Kläger hätten am 29.03.1995 sowohl als Vertreter des Bürgerbegehrens als auch als Vorstand des Vereins "Bürger für C. T. e.V." gehandelt. Ihre Erklärung, ihre Unterschrift nicht in dieser Eigenschaft geleistet zu haben, sei bedeutungslos, nachdem sie zuvor unter großer Öffentlichkeitsbeteiligung die maßgeblichen Verhandlungen geführt hätten. Damit stehe fest, daß die Kläger auf keinen Fall befugt seien, die Klage allein anhängig zu machen, nachdem für das Bürgerbegehren insgesamt 6.302 Unterschriften gesammelt worden seien. Der Kompromiß habe im übrigen ein Minus gegenüber dem ursprünglichen Bürgerantrag bedeutet, zu der die Kläger damals nicht befugt gewesen seien. Den Klägern habe es insoweit an der erforderlichen Vertretungsmacht gemangelt. Daher habe die Stadt dem geltend gemachten Anspruch auf Umsetzung der Vereinbarung nicht nachkommen können. Inzwischen habe sich eine weitere Bürgerinitiative formiert, die sich gegen eine Änderung der Linienführung der Buslinie 941 ausspreche. Um hier nicht durch Vollzug der Vereinbarung vollendete Tatsachen zu schaffen, sei es bislang unumgänglich gewesen, den Vollzug der Vereinbarung auszusetzen. Es bestünden keine Bedenken dagegen, das im ersten Hilfsantrag der Kläger erwähnte Gespräch zu führen. Der weitere Hilfsantrag auf nunmehrige Durchführung des Bürgerentscheids müsse an dem von den Klägern insoweit am 30.03.1995 erklärten Verzicht scheitern.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten, auf den vorgelegten Verwaltungsvorgang der Beklagten sowie auf die von den Beteiligten sonst noch vorgelegten Unterlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig. Es bestehen keinerlei Bedenken dagegen, daß die Kläger einen nach ihrem Vortrag ihnen persönlich zustehenden, aber in Zusammenhang mit einem Bürgerbegehren stehenden Anspruch im gerichtlichen Verfahren geltend machen. Daß nur der Verwaltungsrechtsweg für den von den Klägern geltend gemachten, aus der Vereinbarung vom 29.03.1995, welche nach den Umständen ihres Zustandekommens und ihrem Inhalt nur öffentlich-rechtlicher Natur sein kann, hergeleiteten Anspruch in Betracht kommt, kann ebenfalls nicht bezweifelt werden.
Die Klage ist jedoch mit sämtlichen Anträgen unbegründet, da den Klägern keine Ansprüche auf die mit ihren Anträgen begehrten Maßnahmen zustehen.
Rechtsgrundlage irgendwelcher Ansprüche können nur ein mit den Klägern nach ihrem Vortrag am 29.03.1995 abgeschlossener öffentlich-rechtlicher Vertrag i.S.v. § 54 VwVfG oder eine den Klägern am 19.09.1995 erteilte Zusage i.S.v. § 38 VwVfG sein. Für beide Arten von durch behördliche Erklärungen eingegangenen rechtlichen Verpflichtungen der Behörde bedarf es der Schriftform (vgl. § 57 und § 38 Abs. 1 S. 1 VwVfG). Mit diesen Vorschriften sollen gerade langwierige Beweisaufnahmen über den Inhalt von Verpflichtungserklärungen der Verwaltung, wie sie von den Klägern mit ihrem mit Schriftsatz vom 27.03.1997 noch eingereichten Hilfsantrag begehrt werden, verhindert werden. Schon deshalb muß dieser Hilfsantrag sowohl hinsichtlich einer Vernehmung der am 29.03.1995 oder bei früheren Verhandlungen anwesenden als auch der bei dem Gespräch am 19.09.1995 beteiligten Personen erfolglos bleiben. Der von den Klägern geltend gemachte Anspruch kann daher allenfalls den für die Beklagte am 29.03.1995 schriftlich fixierten Erklärungen entnommen werden. Maßgeblich für die Auslegung dieser Erklärungen ist allein der Wortlaut des Protokolls vom 29.03.1995. Ist dieser hinsichtlich des Inhalts oder des Zeitpunkts der Erfüllung der hier streitigen Verpflichtung mehrdeutig, dann fehlt es an einer verbindlichen Erklärung der Beklagten und damit auch an einem hieraus abzuleitenden Anspruch der Kläger auf Umsetzung einer evtl. verbindlich abgegebenen Erklärung der Beklagten (§ 154 Abs. 1 BGB analog).
Die Vereinbarung vom 29.03.1995 ist, soweit es ihre vollständige Umsetzung bis zu einem bestimmten Zeitpunkt betrifft, objektiv mehrdeutig. Die streitige Nr. 11 der Vereinbarung enthielt die Verpflichtung zur Verlegung der Buslinien 941 und 943, während die Kläger im vorliegenden Verfahren nur die Verlegung der Buslinie 941 verlangen. Die Erfüllung der Verpflichtung hinsichtlich der Buslinie 943 war von dem Eintritt eines dem Zeitpunkt nach nicht näher bestimmbaren Ereignisses abhängig gemacht worden. Da auch das in die Vereinbarung aufgenommene "Gesamtpaket" von 12 Punkten von den Klägern bereits als "Kompromiß" bezeichnet worden war und damit deshalb gewisse Abstriche von den ursprünglichen Forderungen des Bürgerbegehrens am 29.03.1995 gemacht werden sollten, konnte die in die Vereinbarung vom 29.03.1995 ausdrücklich für Oktober 1995 gemachte Gesprächszusage durchaus bedeuten, daß im Oktober 1995 überprüft werden sollte, inwieweit die bis dahin voraussichtlich noch nicht zu 100 % (z.B. noch nicht hinsichtlich der Buslinie 943) durchgeführten Maßnahmen sich bewährt hätten, und sollte der Weg für ein Gespräch über bisher evtl. noch nicht einmal überlegte Alternativlösungen offengehalten werden. Dem Wortlaut des Protokolls zur Vereinbarung vom 29.03.1995 mag allerdings auch die in der Presse im N1. 1995 wiedergegebene Absicht der Beteiligten dieser Vereinbarung entnommen werden können, nach Durchführung sämtlicher Maßnahmen (einschließlich der Verlegung der Buslinie 943) Bilanz zu ziehen und gemeinsam gegebenenfalls einzelne Maßnahmen - der mit dem Kompromißvorschlag gezeigten Flexibilität der Kläger entsprechend - wieder rückgängig zu machen oder teilweise abzuändern.
Der somit mehrdeutigen Vereinbarung vom 29.03.1995 kann hiernach kein Anspruch der Kläger auf eine umgehende, spätestens aber bis Oktober 1995 zu verwirklichende Umsetzung der Maßnahmen Nr. 1 bis 12 des Kompromisses vom 29.03.1995 entnommen werden. Die Klage war demgemäß mit dem Hauptantrag abzuweisen. Der von den Klägern mit ihrem ersten Hilfsantrag geltend gemachte Anspruch auf ein - fast 1 ½ Jahre nach Oktober 1995 - noch durchzuführende Gespräch findet in der Vereinbarung vom 29.03.1995 ebenfalls keine Grundlage, so daß offenbleiben kann, ob sich dieses Begehren nicht bereits mit der in der mündlichen Verhandlung hierzu abgegebenen Stellungnahme des Prozeßbevollmächtigten der Beklagten erledigt hat. Mit dem weiteren Hilfsantrag auf Durchführung des Bürgerentscheids wird schließlich ein neuer Streitgegenstand in das Verfahren eingeführt, hinsichtlich dessen nach der Klagebegründung der Kläger gerade kein rechtlicher Zusammenhang mit der Vereinbarung vom 29.03.1995 bestehen soll. Für die insoweit vorliegende Erweiterung der Klage und die darin liegende Klageänderung fehlt es an der Einwilligung der Beklagten (§ 91 VwGO); diese Klageänderung ist auch nicht sachdienlich, weil es rechtlich äußerst zweifelhaft ist, ob die Durchführung eines Bürgerentscheids, der - aus welchen Gründen auch immer - nicht innerhalb der 3-Monatsfrist des § 26 Abs. 6 S. 3 GO NW durchgeführt wurde, sogar noch nach Ablauf der 2-Jahresfrist des § 26 Abs. 8 S. 2 GO NW verlangt werden kann.
Die Klage war nach alledem mit der Kostenfolge aus den §§ 154 Abs. 1, 159 S. 2 VwGO abzuweisen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 1, 159 S. 2 VwGO
§ 26 GO
§ 54 VwVfG
§ 38 VwVfG
§ 91 VwGO
§ 26 Abs. 2 S. 2 GO
§ 38 Abs. 1 S. 1 VwVfG
§ 154 Abs. 1 BGB
§ 26 Abs. 6 S. 3 GO
§ 26 Abs. 8 S. 2 GO