Verwaltungsgericht Oldenburg (Oldenburg) (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-11-12, Aktenzeichen 5 A 916/09

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Rechtsstreits; insoweit ist das Urteil vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Klägerin betreibt eine sogenannte Gülle- bzw. Wirtschaftsdüngerbörse und begehrt, dass der Beklagte in Genehmigungsverfahren von Tierhaltungsanlagen die von ihr mit den Tierhaltern geschlossenen Abnahmeverträge gleichermaßen als Nachweis ordnungsgemäßer Abfallentsorgung anerkennt, auch wenn sie nicht den Anforderungen entsprechen, die in einer einschlägigen Rahmenvereinbarung der Landwirtschaftskammer mit verschiedenen Verbänden vorgesehen sind.
Der Inhaber der Klägerin ist Landwirt und Gülle- bzw. Wirtschaftsdüngermakler. Er befördert und vermittelt u. a. Gülle auf der Grundlage einer ihm von der Bezirksregierung Weser-Ems mit Bescheid vom 24. März 1998 erteilten Genehmigung nach § 50 Abs. 1 des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes - KrkW-/AbfG -. Zu diesem Zweck schließt er Verträge mit Tierhaltern. Diese Verträge dienen der Vorlage in bau- oder immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren durch den Bauherrn bzw. Vorhabenträger zum Nachweis der ordnungsgemäßen Abfallentsorgung. Der Beklagte akzeptierte ursprünglich derartige Verträge als Entsorgungsnachweis. Mit Bescheid vom 6. April 1999 erkannte er die Klägerin befristet für den Zeitraum von drei Jahren als Wirtschaftsdüngervermittlungsbörse an.
Unter Federführung der Landwirtschaftskammern und der damaligen Bezirksregierung Weser-Ems schlossen sich mehrere solcher Vermittler im Juli 2001 mittels einer "Rahmenvereinbarung über die überbetriebliche Verwertung organischer Nährstoffträger" zusammen. Zweck dieser Vereinbarung war die Erleichterung des Führens qualifizierter Flächennachweise als Nachweis ordnungsgemäßer Abfallentsorgung und die erleichterte Nachvollziehbarkeit der Transporte von Wirtschaftsdünger sowie dessen ordnungsgemäße Aufbringung auf landwirtschaftliche Flächen. Mit Erlass vom 30. November 2001 wies die Bezirksregierung Weser-Ems die zuständigen Landkreise an, diese Rahmenvereinbarung bei Genehmigungsverfahren von Tierhaltungsanlagen zu beachten und anzuwenden. Im Falle der Nichtbeachtung der Rahmenvereinbarung sollte es bei der bisherigen Praxis mit der obligatorischen Vorlage des qualifizierten Flächennachweises für den abgebenden und den aufnehmenden Betrieb bleiben. Eine gezielte Kontrolle der Antragsteller, die die Rahmenvereinbarung nicht beachteten, sei besonders geboten. Die den Genehmigungsbehörden bekannten Vermittler sollten zum Beitritt zur Rahmenvereinbarung aufgefordert werden. Der Inhaber der Klägerin lehnte einen Beitritt unter Hinweis auf seine abfallrechtliche Genehmigung und die ihm danach bereits obliegenden Nachweispflichten ab. Ab Januar 2002 erkennt der Beklagte die Abnahmeverträge der Klägerin nicht mehr als Entsorgungsnachweis an.
Nachdem das erkennende Gericht den Beklagten durch einstweilige Anordnung vom 1. Oktober 2002 (5 B 2677/02) zunächst zur vorläufigen Anerkennung der Abnahmeverträge als Nachweis ordnungsgemäßer Abfallentsorgung verpflichtet hatte, entschied das Nds. Oberverwaltungsgericht mit Beschluss vom 23. Januar 2003 (7 ME 203/02), dass der Inhaber der Klägerin weder einen entsprechenden Anordnungsanspruch noch einen Anordnungsgrund habe. Seitdem verweigert der Beklagte die Anerkennung der Abnahmeverträge der Klägerin (vgl. Schreiben vom 10. August 2007 und 19. März 2009), während etwa der Landkreis O. die Abnahmeverträge als Nachweis akzeptiert.
Mit ihrer am 12. März 2009 erhobenen Klage verfolgt die Klägerin in der Hauptsache ihr Begehren auf Anerkennung ihrer Abnahmeverträge weiter. Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor: Es handele sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit, da die Beteiligten über die Genehmigung vom 24. März 1998 nach § 50 Abs. 1 KrW-/AbfG sowie mittelbar über Genehmigungsvoraussetzungen nach § 42 Abs. 2 NBauO und § 5 Abs. 1 Nr. 3 BImSchG stritten. Der Beklagte sei richtiger Klagegegner, weil er in seinem Zuständigkeitsbereich die gewünschte Anerkennung versage. In dessen Bereich habe sie viele gegenwärtige und potenzielle Vertragsbeziehungen zu Tierhaltern, so dass sie die Nichtanerkennungspraxis des Beklagten in ihrer wirtschaftlichen Existenz gefährde. Sie könne ihr Begehren im Wege der Leistungsklage durchsetzen. Auch ohne Anpassung ihrer Abnahmeverträge an die Rahmenvereinbarung in der nunmehr geltenden Fassung vom 6. September 2003 habe sie einen Anspruch auf Anerkennung ihrer Abnahmeverträge als Nachweis ordnungsgemäßer Abfallentsorgung. Die Landwirtschaftskammer Niedersachsen lehne ohne tragfähigen Grund den Beitritt zur Rahmenvereinbarung ab. Ohne Erfolg habe die Klägerin bzw. ihr Inhaber auf dem Rechtsweg versucht, dort als Vermittler und Verteiler von Wirtschaftsdünger registriert zu werden (LG Hannover: Urteil vom 27. November 2007 - 18 O 200/07 -). Auf ihre jüngste Anfrage vom 25. Februar 2009 und ihren Antrag vom 7. August 2009 habe es keine Reaktion gegeben. Der Anspruch auf Anerkennung ihrer Abnahmeverträge ergebe sich aus der abfallrechtlichen Genehmigung der Bezirksregierung Weser-Ems vom 24. März 1998 i. V. m. Art. 14, 12 Abs. 1 und 3 Abs. 1 GG. Diese Genehmigung betreffe auch ihre Abnahmeverträge, da Gülle als eine Form von Wirtschaftsdünger und mithin als Abfall anzusehen sei (vgl. OLG Oldenburg, NUR 2000, 409, Nds. OVG, Beschluss vom 22. Juni 2004 - 7 ME 104/04 - ). Die Genehmigung sei nicht von dem Rechtsnachfolger der Bezirksregierung zurückgenommen oder widerrufen worden. Die Genehmigung des Beklagten vom 6. April 1999 stehe dem nicht entgegen. Die Nichtanerkennung des Beklagten gefährde ihren eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb in der wirtschaftlichen Existenz. Ebenso würden ihre nach Art. 12 GG geschützte Berufsfreiheit sowie ihre Erwerbschancen und Gewinnmöglichkeiten erheblich beeinträchtigt. Der Beklagte verletze auch die Chancengleichheit auf dem Markt der Wirtschaftsdüngevermittler. Die ihr angesonnene Änderung der Betriebsstruktur und der Abnahmeverträge sei fachlich nicht geboten. Die Forderung nach zusätzlichen Daten verletze den gebotenen Schutz des Betriebs- und Geschäftsgeheimnisses. Die im Rahmen der Verwaltungspraxis des Beklagten der Sache nach bevorzugte Rahmenvereinbarung genüge nicht dem Gesetzesvorbehalt. Auch liege eine willkürliche Benachteiligung wegen des Interessenkonflikts des Beklagten infolge zu vermutender Beteiligung an der NDV GmbH aus V. vor, welche verschiedene Tierhalter in Schreiben vor Nachteilen der Abnahmeverträge der Klägerin warne. Die Nichtanerkennung des Beklagten verletze auch Europarecht, nämlich das Recht auf freie Dienstleistung (Art. 49 EGV) im Sinne einer mittelbaren Diskriminierung sowie die Warenverkehrsfreiheit (Art. 28 EGV). Wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht rege sie die Vorlage der Streitigkeit an das Bundesverfassungsgericht bzw. ein Vorabentscheidungsverfahren beim Europäischen Gerichtshof - EuGH - an. Schließlich verstoße die Nichtanerkennung gegen EG-Kartellrecht. Gleichwohl verweigere die Kartellbehörde ein Einschreiten zu ihren Gunsten (Schreiben vom 22. Juli 2009). Das bei ihren Abnahmeverträgen fehlende Lieferscheinverfahren im Sinne von Nr. 3.4 der Rahmenvereinbarung sei kein sachlicher Grund zur Benachteiligung nach § 20 Abs. 6 GWB. Für den geforderten qualifizierten Flächennachweis der aufnehmenden Betriebe gebe es keine Rechtsgrundlage. Die Aussagen des beim Landkreis O. für bau- und immissionsschutzrechtliche Genehmigungen zuständigen Sachbearbeiters E. vor dem Landgericht O. im Verfahren ……. (nachfolgend OLG O. - …. -) sowie dessen Bestätigungen vom 19. März 2007 und 31. März 2008 belegten hinreichend, dass sie ihren Nachweispflichten im Rahmen der Düngemittelvermittlung genüge. Dort unterliege sie einer umfänglichen behördlichen Kontrolle, während die Landwirtschaftskammer bei Betrieben, die der Rahmenvereinbarung beigetreten seien, nur in sehr geringem Umfang Stichproben durchführe. Der von der Landwirtschaftskammer Niedersachsen erhobene Unzuverlässigkeitsvorwurf genüge nicht den Anforderungen von § 35 GewO für eine (faktische) Gewerbeuntersagung. Der Landkreis O. erachte sie als zuverlässig i.S.d. Gewerberechts (vgl. dessen Schreiben vom 23. Juli 2009). Die Prüfung eines Mitarbeiters der Landwirtschaftskammer auf ihrem Betriebsgrundstück in V. habe den umfassenden und lückenlosen Verbleib gemeldeter Güllemengen aus den Jahren 2006 und 2007 anhand von Lieferscheinen ergeben (Bescheinigung D. vom Fachinspektionsdienst der Landwirtschaftskammer Niedersachsen vom 25. September 2009). Mit den von ihr seit 1998 verwendeten Abholscheinen (Muster Bl. 196 GA) und Lieferscheinen (Muster Bl. 197 GA) erreiche sie die gleiche Transparenz wie bei den von der Rahmenvereinbarung vorgeschriebenen Lieferscheinen (Muster Bl. 195 GA). Die bei letzteren vorgezeichneten 4 Verfahrensschritte reduzierten sich bei ihrer Praxis auf drei Verfahrensschritte, weil sie selbst Vermittler und Verteiler sei; sämtliche geforderten Verfahrensschritte würden in den beiden von ihr verwendeten Scheinen abgebildet. Die Transparenz könne auch der häufig beteiligte Fahrer bestätigen.
Die Klägerin beantragt,
den Beklagten zu verurteilen, ihre Abnahmeverträge in bau- und immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren als Nachweis ordnungsgemäßer Abfallentsorgung gem. § 42 Abs. 2 NBauO oder § 5 Abs. 1 Nr. 3 BImSchG anzuerkennen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er bezieht sich auf die Beschwerdeentscheidung des Nds. Oberverwaltungsgerichts vom 23. Januar 2003 und erwidert ergänzend: Die Klage sei schon unzulässig, aber jedenfalls unbegründet. Die Genehmigung vom 24. März 1998 betreffe nicht die Abnahmeverträge, da die Güllevermittlung nicht dem dort verwandten Abfallbegriff unterfalle. Dies belege § 2 Nr. 2 i.V.m. Nr. 1 des Düngegesetzes, wonach tierische Ausscheidungen aus Tierhaltungen Wirtschaftsdünger seien. Auch im Lichte der befristeten Genehmigung vom 6. April 1999 komme der Altgenehmigung nicht die von der Klägerin gewünschte Wirkung zu. Sie sei eine personenbezogene gewerbliche Erlaubnis, die nicht geeignet sei, im Einzelfall einen ordnungsgemäßen Entsorgungsnachweis zu erbringen. Ohnehin biete sie keine Grundlage für die privilegierte Verfahrensweise bei Abnahmeverträgen, die der Rahmenvereinbarung nicht genügten. Die Klägerin werde nicht aus dem Markt gedrängt, sondern angehalten, aus Gründen des Bodenschutzes bestimmte Mindestanforderungen zu erfüllen. Sie habe die Möglichkeit, - ggf. nach Anpassung ihrer Vertragspraxis - der Rahmenvereinbarung beizutreten oder den ordnungsgemäßen Verbleib der Gülle über Flächennachweise der aufnehmenden Betriebe nachzuweisen (vgl. Merkblatt vom Oktober 2008 zur Genehmigungspraxis beim Beklagten). Die Verträge der Klägerin garantierten weder das in der Rahmenvereinbarung vorgesehene Lieferscheinverfahren noch eine vergleichbare Transparenz über Gülleanlieferung und -verbleib. Das mehrstufige Verfahren löse einen nicht vertretbaren Verwaltungsmehraufwand bei der Kontrolle des ordnungsgemäßen Verbleibs der Gülle aus. Mehrere gerichtliche Entscheidungen deuteten darauf hin, dass die Klägerin nicht stets ordnungsgemäß dokumentiere. Die von der Klägerin verwandten Lieferscheine gäben keine Auskunft über den sachgemäßen Verbleib der Gülle, die Dokumentation der Kette der Übertragungsvorgänge ende vorzeitig. Denn die Klägerin verweigere bei ihrer Verfahrensweise qualifizierte Flächennachweise der aufnehmenden Betriebe. Ohne solche Nachweise sei nicht nachvollziehbar, ob die zulässigen Nährstoffmengen zur Wahrung eines ausgeglichenen Bodenhaushalts eingehalten würden. Diese Nachweise konkretisierten in ständiger Verwaltungspraxis die Nachweispflicht aus § 42 Abs. 2 BauGB. Der von der Klägerin zitierte Beschluss des VG Osnabrück vom 14. Februar 2002 (2 B 57, 64 und 65/01) betreffe nicht ein bau- oder immissionsschutzrechtliches Genehmigungsverfahren, sondern die anders gelagerte Situation bei einer abfallrechtlichen Untersagungsverfügung. Die zusätzlichen Kosten für solche qualifizierte Flächennachweise seien kein Wettbewerbsnachteil, weil auch nach der Rahmenvereinbarung nur Wirtschaftsdünger an Betreibe mit einem solchen Flächennachweis geliefert werden dürfen. Die anders geartete Verwaltungspraxis eines anderen Landkreises binde ihn nicht. Die Landwirtschaftskammer sei die zuständige Behörde für die Durchführung und Überwachung des Düngegesetzes und werde von ihm bei der Prüfung qualifizierter Flächennachweise eingeschaltet. Sie habe in einem gesonderten Verfahren über den Beitritt der Klägerin zur Rahmenvereinbarung zu entscheiden. Sollte die Klägerin die Standards der Rahmenvereinbarung erfüllen, würde er sie auch ohne formellen Beitritt in die privilegierte Anerkennungspraxis einbeziehen.
Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der Gerichtsakte 5 B 2677/02 und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten, die Gegenstand der Entscheidungsfindung gewesen sind, Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg.
Die Klägerin kann nicht verlangen, dass der Beklagte in Genehmigungsverfahren von Tierhaltungsanlagen die von ihr mit den Tierhaltern geschlossenen Verträge über die Abnahme von Gülle/Wirtschaftsdünger ohne weiteres als Nachweis ordnungsgemäßer Abfallentsorgung gemäß § 42 Abs. 2 NBauO oder § 5 Abs. 1 Nr. 3 BImSchG anerkennt.
Der Beklagte lehnt die begehrte Anerkennung (nach wie vor) mit der Begründung ab, die Abnahmeverträge der Klägerin entsprächen nicht den Voraussetzungen der "Rahmenvereinbarung über die überbetriebliche Verwertung organischer Nährstoffträger" mehrerer Güllevermittler, niedersächsischer Landwirtschaftskammern, Verbände und der Bezirksregierung Weser-Ems vom Juli 2001, nunmehr geltend in der Fassung vom 6. September 2003, und würden unvertretbaren höheren Verwaltungsaufwand verursachen (vgl. Schreiben vom 10. August 2007 und 19. März 2009). In seinem Merkblatt für Bauherrn/Vorhabenträger von Tierhaltungsanlagen vom Oktober 2008 (Blatt 209 ff GA) weist er u.a. darauf hin, dass er zur Gewährleistung eines hohen Schutzniveaus für die Umwelt als Nachweis ordnungsgemäßer Abfallentsorgung entweder einen in der niedersächsischen Verwaltungspraxis generell verlangten qualifizierten Flächennachweis des jeweiligen Antragstellers oder Verträge über die Abgabe von Gülle/Wirtschaftsdünger fordert. Während er Abnahmeverträge, die der oben genannten Rahmenvereinbarung entsprechen, ohne weiteres als Nachweis anerkennt, fordert er bei Verträgen mit anderen landwirtschaftlichen Betrieben und nicht anerkannten Vermittlern zusätzlich qualifizierte Flächennachweise von allen Gülle/Wirtschaftsdünger aufnehmenden Betrieben sowie den Nachweis der tatsächlichen Abgabe von Gülle/Wirtschaftsdünger durch Lieferscheine. Folglich kommen die Abnahmeverträge der Klägerin nicht in den Genuss der Erleichterung beim Nachweis ordnungsgemäßer Abfallentsorgung, die Verträge genießen, die der Rahmenvereinbarung entsprechen. Somit begehrt die Klägerin in diesem Verfahren die Teilhabe an einer verfahrensmäßigen Privilegierung, nämlich gleichermaßen einer pauschalen Anerkennung ihrer Abnahmeverträge als Nachweis im Sinne von § 42 Abs. 2 NBauO und § 5 Abs. 1 Nr. 3 BImSchG anstelle eines sogenannten qualifizierten Flächennachweises oder eines der Rahmenvereinbarung entsprechenden Vertrages. Einen derartigen Anspruch hat die Klägerin nicht zur Überzeugung der Kammer dargetan.
Unmittelbar aus den Grundrechten auf Eigentum (Art. 14 GG) und Berufsfreiheit (Art. 12 GG) lässt sich ein derartiges Teilhaberecht nicht ableiten.
Ein möglicherweise aus Art. 14 GG abzuleitender Schutz des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs der Klägerin würde nur ein Abwehrrecht gegenüber belastenden hoheitlichen Handeln, nicht aber ein Teilhaberecht gewähren. Außerdem greift ein solcher Schutz nur im Fall einer drohenden wirtschaftlichen Existenzgefährdung, den die Klägerin nicht zur Überzeugung des Gerichts nachgewiesen hat. Nachvollziehbar ist zwar, dass sie auch im Zuständigkeitsbereich des Beklagten gegenwärtige und künftige Vertragsbeziehungen unterhält bzw. unterhalten könnte, die ihr bedeutsame Umsatz- und Gewinnmöglichkeiten eröffnen. Gleichwohl erscheint eine wirtschaftliche Existenzgefährdung durch die Nichtanerkennungspraxis des Beklagten zweifelhaft. Denn jedenfalls im Zuständigkeitsbereich des benachbarten Landkreises O. werden ihre Abnahmeverträge ohne weiteres als Nachweis anerkannt. Außerdem ist es ihr möglich, durch eigenes zumutbares Verhalten wirtschaftliche Nachteile zu vermeiden oder zu vermindern. So könnte sie ihre Abnahmeverträge mit den Tierhaltern derart umgestalten, dass sie der Anerkennungspraxis des Beklagten (vgl. Merkblatt vom Oktober 2008, Seite 4) oder der Rahmenvereinbarung genügen. Bedeutsame Nachteile im Vergleich zu Konkurrenten dürften sich nicht ergeben, weil diese den gleichen wirtschaftlichen Auswirkungen bei der Ausgestaltung derartiger Abnahmeverträge unterliegen. In diesem Zusammenhang kann sich die Klägerin auch nicht mit Erfolg darauf berufen, die Landwirtschaftskammer Niedersachsen verweigere ihr einen Beitritt zur Rahmenvereinbarung. Abgesehen davon, dass der Beklagte unter bestimmten Voraussetzungen auch Verträge mit nicht derart anerkannten Vermittlern akzeptiert, scheitert ein Beitritt der Klägerin zu Rahmenvereinbarung offenbar an ihrer beharrlichen Verweigerung, ihre Abnahmeverträge den Qualitätsanforderungen der Rahmenvereinbarung im Hinblick auf das Lieferscheinverfahren und die qualifizierte Flächennachweise der aufnehmenden Betriebe anzupassen bzw. an mehrfach - auch gerichtlich - festgestellten Mängeln bei der Transparenz der Güllemaklertätigkeit.
Ebenso wenig ergibt sich das begehrte Teilhaberecht aus der von Art. 12 Abs. 1 GG geschützten Berufsfreiheit. Denn auch dieses Grundrecht gewährt unmittelbar weder Leistungen noch Teilhabe. Außerdem fehlt es hinsichtlich der mittelbaren Auswirkungen auf die Tätigkeit der Klägerin an einer objektiv berufsregelenden Tendenz. Denn die Anerkennungspraxis des Beklagten dient dem Umweltschutz, nicht aber der Regelung beruflicher Tätigkeiten von Landwirten oder Güllevermittlern.
Entsprechende Erwägungen gelten auch, soweit sich die Klägerin auf die Verletzung europäischer Grundfreiheiten, nämlich das Recht auf freie Dienstleistung (Art. 49 EGV) und die Warenverkehrsfreiheit (Art. 28 EGV) beruft. Insoweit ist bedeutsam, dass die Klägerin schon einen grenzüberschreitenden Bezug ihrer Maklertätigkeit nicht substantiiert dargelegt hat.
Ein Anspruch auf Teilhabe an der privilegierten Anerkennungspraxis ergibt sich auch nicht aus der Genehmigung der Bezirksregierung Weser-Ems vom 24. März 1998 nach § 50 Abs. 1 KrW-/AbfG. Diese Genehmigung gilt zwar bis heute fort, da sie nicht von dem Rechtsnachfolger der Bezirksregierung Weser-Ems zurückgenommen oder widerrufen wurde (Bestätigung des Staatlichen Gewerbeaufsichtsamtes Hildesheim vom 4. August 2009). Gleichwohl bietet sie aus mehreren Gründen keine Grundlage für eine privilegierte Anerkennung der Abnahmeverträge der Klägerin. Die Genehmigung vom 24. März 1998 betrifft schon nicht die streitigen Abnahmeverträge der Klägerin, weil deren Güllevermittlung nicht dem dort verwandten Abfallbegriff unterfällt. Ob Gülle bzw. Wirtschaftsdünger Abfall zur Verwertung im Sinne des KrW-/AbfG ist, lässt sich nicht allgemein, sondern nur einzelfallbezogen klären, zumal die Frage in Literatur und Rechtsprechung streitig ist (vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 23. Januar 2003 - 7 ME 203/02 - juris m.w.N.). Unter Berücksichtigung sämtlicher Umstände ist die Genehmigung vom 24. März 1998 aus Adressatensicht so zu verstehen, dass der dort verwandte Abfallbegriff Gülle bzw. Wirtschaftsdünger nicht umfasste, sondern Gülle/Wirtschaftsdünger als wirtschaftliches Produkt anzusehen war. Maßgeblich ist insoweit die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Genehmigungserteilung im März 1998. Seinerzeit stand die Bezirksregierung Weser-Ems auf dem Standpunkt, dass es sich bei der überbetrieblichen Verwertung von Gülle/Wirtschaftsdünger nicht um einen abfallrechtlich relevanten Vorgang handelt. Dem Inhaber der Klägerin ist auch deren Auffassung bekannt gewesen, dass die Genehmigung gerade nicht Verbringung von Wirtschaftsdünger umfasst (so auch das Nds. OVG, a.a.O.). Demgemäß hat dieser 1998 beim Beklagten eine gesonderte Genehmigung für seine Wirtschaftsdüngerbörse beantragt und unter dem 6. April 1999 befristet für drei Jahre auch erhalten.
Selbst wenn der Abfallbegriff in der Genehmigung vom 24. März 1998 anders und zugunsten der Klägerin auszulegen wäre, ergäbe sich kein anderes Ergebnis (so auch das Nds. OVG, a.a.O.). Denn die Genehmigung gewährt lediglich eine personenbezogene gewerbliche Erlaubnis, die jedoch keineswegs künftig für jeden Einzelfall einen ordnungsgemäßen Entsorgungsnachweis von in Tierhaltungsanlagen anfallenden Abfällen ohne Weiteres ersetzt. Die nach Bau- oder Immissionsschutzrecht vorgeschriebene Prüfung des ordnungsgemäßen Entsorgungsnachweises durch den Beklagten entfällt keineswegs. Mit anderen Worten könnte die Genehmigung vom 24. März 1998 der Klägerin bestenfalls die Berechtigung zum Makeln von Gülle/Wirtschaftsdünger verschaffen, nicht aber automatisch auch eine verfahrensmäßige Privilegierung von Tierhaltern in Genehmigungsverfahren, wie sie ab Anfang 2002 Verträge genießen, die der Rahmenvereinbarung (in der Ursprungsfassung vom Juli 2001) genügen.
In diesem Zusammenhang übersieht die Klägerin, dass die Anforderungen an eine ordnungsgemäße Abfallentsorgung durch den Gesetzgeber in § 42 Abs. 2 NBauO und § 5 Abs. 1 Nr. 3 BImSchG vorgezeichnet sind. Diese Vorschriften dienen dem Schutz des Rechtsguts Umwelt. Das Aufbringen von Gülle/Wirtschaftsdünger auf landwirtschaftlich genutzte Böden ist nur begrenzt möglich, weil sonst schädliche Beeinträchtigungen der Umwelt, insbesondere der Böden und der Gewässer (einschließlich Grundwasser) zu besorgen sind (vgl. Große-Suchsdorf/Lindorf/Schmaltz/Wiechert, NBauO, 8. Auflage 2007, § 42 Rdnr. 65). Demgemäß dient der Entsorgungsnachweis hier konkret der Vermeidung einer Überdüngung bzw. Zerstörung des Bodens und der Verhinderung einer Gewässerverschmutzung, also dem Schutz hochrangiger Rechtsgüter im Interesse der Allgemeinheit.
In Ausfüllung der unbestimmten Rechtsbegriffe der genannten gesetzlichen Vorschriften hat sich in Niedersachsen seit längerem die Praxis herausgebildet, vom Bauherrn/Vorhabenträger einer Tierhaltungsanlage einen qualifizierten Flächennachweis zu fordern (vgl. Verfügung der Bezirksregierung Weser-Ems vom 22. Oktober 1999 - 204.15 - 42503 - 1a/QFN mit Vermerk vom 24. Juni 1999; Merkblatt des Beklagten vom Oktober 2008, Seite 1-3). Diese Verwaltungspraxis geht auf eine Abstimmung der Fachbehörden mit u.a. den niedersächsischen Landwirtschaftskammern zurück und wird den Genehmigungsbehörden durch ministeriellen Erlass zur Beachtung in Genehmigungsverfahren vorgegeben. Die Kammer hat keinen Zweifel daran, dass der geforderte qualifizierte Flächennachweis fachlich geeignet ist, den gesetzlich geforderten Entsorgungsnachweis sicherzustellen. Die Behauptung der Klägerin, mit dem qualifizierten Flächennachweis würden überhöhte Anforderungen an den Entsorgungsnachweis gestellt, ist unsubstantiiert und nicht geeignet, die langjährig bewährte und - soweit ersichtlich - fast einhellig von der Landwirtschaft akzeptierte fachliche Praxis in Frage zu stellen.
Ausgehend von dem Normalfall des qualifizierten Flächennachweises hat sich die weitere Verwaltungspraxis herausgebildet, ausnahmsweise den erforderlichen Entsorgungsnachweis über Abnahmeverträge mit Dritten anzuerkennen (vgl. Merkblatt des Beklagten vom Oktober 2008, Seite 3 - 5). Zur Vermeidung von Missbräuchen mit ggf. gravierenden Umweltschäden werden auch hier Mindestanforderungen aufgestellt, um den Verbleib von Gülle/Wirtschaftsdünger transparent und nachvollziehbar zu machen. Deswegen fordert der Beklagte u.a. die Ausstellung und Aufbewahrung von Lieferscheinen zum Nachweis der tatsächlichen Abgabe von Gülle/Wirtschaftsdünger, aber auch qualifizierte Flächennachweise von allen aufnehmenden landwirtschaftlichen Betrieben. Abnahmeverträge, die der oben genannten Rahmenvereinbarung entsprechen, genießen hier eine verfahrensmäßige Privilegierung, weil sie die zwischen Fachbehörden, Fachkreisen und Landwirtschaftskammer abgestimmten Qualitätsanforderungen (etwa zur Transparenz der Maklertätigkeit) einhalten. Die Kammer hegt keine Zweifel an der Eignung dieser durch die Rahmenvereinbarung flankierten vereinfachten Verwaltungspraxis zur Sicherstellung eines ordnungsgemäßen Entsorgungsnachweises. Auch wenn die eingebundene Landwirtschaftskammer Niedersachsen derzeit nur etwa 1 % der Betriebe stichprobenartig kontrolliert, ist doch das Verfahren, dem sich die Betriebe durch den Beitritt zur Rahmenvereinbarung unterwerfen, auf Transparenz und Nachvollziehbarkeit angelegt, was allein wegen des möglichen Beanstandungsrisiko positive Effekte entfaltet. Entgegen der Auffassung der Klägerin erfordert die Festlegung von Qualitätsstandards für die vertragliche Vermittlung von Gülle/Wirtschaftsdünger zwischen Fachbehörden, Landwirtschaft und Landwirtschaftskammern zur Sicherung einer vereinfachten Verwaltungspraxis in Genehmigungsverfahren keine hoheitlichen Rechtsgrundlage.
Die Klägerin hat auch unter Berücksichtigung des Gleichbehandlungsgrundsatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) keinen Anspruch auf Teilhabe an der privilegierten Verwaltungspraxis des Beklagten mit den von ihr gebräuchlichen Abnahmeverträgen.
Aus der Anerkennung ihrer Abnahmeverträge durch den Beklagten in ständiger Verwaltungspraxis zu früherer Zeit, etwa von 1998 bis Ende 2001, ergibt sich in diesem Zusammenhang kein anerkennenswerter Vertrauensschutz dahingehend, dass der Beklagte auch künftig so verfahren müsste. Grundlage für die seinerzeitige Anerkennung war der auf drei Jahre befristete Bescheid des Beklagten vom 6. April 1999, in dem die Klägerin als Wirtschaftsdüngervermittlungsbörse anerkannt wurde. Ein über das Jahresende 2001 hinaus in die Zukunft reichender Investitionsschutz ist aber schon wegen der im Bescheid genannten Befristung nicht anzuerkennen. Außerdem musste die Klägerin bei ihrer wirtschaftlichen Betätigung im Bereich der hier maßgeblichen Rechtsgebiete (Bau-, Immissionsschutz- und Abfallrecht) stets mit künftigen Einschränkungen der Genehmigungspraxis aus Gründen des Schutzes höherwertiger Güter (Boden und Gewässer) rechnen.
Im Übrigen versagt der Beklagte der Klägerin die Teilhabe an der privilegierten Verwaltungspraxis aus einem sachlich hinreichend tragfähigem Grund.
Ihre Abnahmeverträge werden zum einen nicht ohne weiteres im vereinfachten Verfahren von ihm anerkannt, weil diese keine vergleichbare Transparenz über Gülleanlieferung und -verbleib gewährleisten und ihr mehrstufiges Verfahren überdies einen nicht vertretbaren Verwaltungsmehraufwand bei der Kontrolle auslöst. Beide Gründe sind tragfähig. Auch die Kammer ist der Überzeugung, dass die von der Klägerin verwendeten separaten Abhol- und Lieferscheine (Muster Blatt 196 und 197 GA) nicht die gleiche Transparenz bieten, wie das von der Rahmenvereinbarung vorgeschriebene Lieferscheinverfahren mit nur einer Urkunde (Muster Blatt 195 GA). In diesem Zusammenhang ist auch der in der Praxis vom Beklagten (oder seinem Beauftragten) aufzuwendende Kontrollaufwand von hoher Bedeutung. Insofern hat das von der Klägerin praktizierte Verfahren die Nachteile, dass nicht alle die Vermittlungskette betreffenden Daten in einer einzigen Urkunde zusammengefasst werden und sich ferner wegen der Verschlüsselung ein Abnehmer von Gülle/Wirtschaftsdünger nicht ohne weitere Unterlagen ermitteln lässt. Außerdem bricht die Dokumentationskette ab, weil über den ordnungsgemäßen Verbleib der Gülle/des Wirtschaftsdüngers keine Informationen gegeben werden (vgl. auch unten). In diesem Zusammenhang kann sich die Klägerin auch nicht mit Erfolg auf den Schutz von Daten und Betriebsgeheimnissen berufen. Denn es geht im Zusammenhang mit der Güllevermittlertätigkeit gerade darum, den gesetzlich in § 42 Abs. 2 BauGB und § 5 Abs. 1 Nr. 3 BImSchG geforderten Entsorgungsnachweis ordnungsgemäß zu erbringen, was zwingend eine Offenlegung erfordert. Die vom Beklagten geforderte Transparenz bei der Vermittlertätigkeit der Klägerin ist um so mehr berechtigt, als der Klägerin (bzw. ihrem Inhaber) in anderen gerichtlichen Verfahren (vgl. Urteil des Landgerichts O. vom 17. Dezember 2008 - 5 O 1219/08 -) angelastet wird, dass es Ungewissheit über den weiteren Verbleib angekaufter Gülle gibt, und mehrfach Bußgelder gegen den Inhaber der Klägerin verhängt wurden, weil er der Landwirtschaftskammer nicht hinreichend Auskunft über den Verbleib von Gülle erteilt hat (vgl. Beschluss des OLG Oldenburg vom 3. Juni 2009 - 2 SsBs 47/09 -). Entsprechende Zweifel werden auch nicht dadurch ausgeräumt, dass ihm der Mitarbeiter D. vom Fachinspektionsdienst der Landwirtschaftskammer Niedersachsen unter dem 25. September 2009 (Bl. 235 GA) bescheinigt, seine Überprüfung auf dem Betriebsgrundstück in V. habe den Verbleib gemeldeter Güllemengen aus den Jahren 2006 und 2007 anhand von Lieferscheinen ergeben. Diesbezüglich fällt ins Gewicht, dass die Vertragsgestaltung der Klägerin zusätzlichen Verwaltungskontrollaufwand des Beklagten und seiner fachkundigen Helfer verursacht, weil sich bedeutsame Zusammenhänge nicht aus einer einheitlichen Urkunde, sondern erst durch Zusammenschau mehrerer Unterlagen, die auch räumlich getrennt vorgehalten werden, erschließen. Außerdem schränkte der Mitarbeiter der Landwirtschaftskammer seine Bestätigung dahingehend ein, dass der Inhaber der Klägerin sich weigerte, vorab schriftlich Auskunft zu erteilen, Kopien der Lieferscheine an aufnehmende Landwirte auszuhändigen und die weitere Kontrolle, ob die bezeichneten Empfänger tatsächlich über entsprechende Flächen verfügen und die Gülle ordnungsgemäß verwertet haben, noch aussteht.
Die Zweifel an der hinreichenden Transparenz lösen sich auch nicht in anderer Weise auf. Auf die Einschätzung eines häufig beteiligten Fahrers kommt es in diesem Zusammenhang nicht an, weil objektive Maßstäbe entscheidend sind. Die Bestätigungen des beim benachbarten Landkreis O. für bau- und immissionsschutzrechtliche Genehmigungen zuständigen Sachbearbeiters E. vom 19. März 2007 und 31. März 2008 sowie dessen Aussagen in einem zivilrechtlichen Verfahren vor dem Landgericht O. (Urteil vom 9. Mai 2008 - ….- und Urteil des OLG O. vom 28. Januar 2009 - …-) mögen durchaus positiven Erfahrungen in anderen Bereichen belegen. Sie entkräften aber nicht vollständig die vorstehend aufgezeigten grundsätzlichen Transparenzmängel und relativieren nicht den mit dem Geschäftsgebaren verbundenen Mehraufwand der behördlichen Kontrolle.
Vor allem kommt hinzu, dass die Klägerin bei ihrer Vermittlungstätigkeit qualifizierte Flächennachweise der aufnehmenden Betriebe verweigert. Ohne solche Nachweise ist nicht nachvollziehbar, ob in allen Fällen die zulässigen Nährstoffmengen zur Wahrung eines ausgeglichenen Bodenhaushalts und zur Vermeidung von Gewässerverschmutzungen eingehalten werden. Die ggf. höheren Kosten für solche qualifizierten Flächennachweise der aufnehmenden Betriebe sind auch kein Wettbewerbsnachteil für die Klägerin, weil regelmäßig vom Beklagten derartige Flächennachweise gefordert werden und dies auch ein Qualitätsmerkmal im Rahmen der Rahmenvereinbarung (vgl. dort S. 10) ist, die der privilegierten Verwaltungspraxis unterliegt. Im Übrigen ist der Beklagte für seinen Zuständigkeitsbereich auch nicht an die abweichende Verwaltungspraxis eines anderen Landkreises gebunden.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergeht nach § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Berufung gemäß § 124 a Abs. 1 iVm § 124 Abs. 2 Nr. 3 und/oder 4 VwGO liegen nicht vor.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergeht nach § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 ZPO
§ 35 GewO
§ 50 Abs. 1 KrW-/AbfG
§ 42 Abs. 2 NBauO
§ 5 Abs. 1 Nr. 3 BImSchG
§ 20 Abs. 6 GWB
§ 42 Abs. 2 BauGB
§ 2 Nr. 2 i.V.m. Nr. 1 des Düngegesetzes
Art. 12 GG
Art. 49 EGV
Art. 28 EGV
Art. 14 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 5 B 2677/02
7 ME 203/02
18 O 200/07
7 ME 104/04
5 O 1219/08
2 SsBs 47/09