Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-06-20, Aktenzeichen 9 S 2883/11

Tenor:
Die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 8. September 2011 - 4 K 3987/10 - wird zurückgewiesen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
1
Die Klägerin wendet sich gegen den Widerruf der Nutzungsgenehmigung ihrer Quellen „...“ und „......“ und der amtlichen Anerkennung ihres daraus gewonnenen natürlichen Mineralwassers.
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Die Klägerin vertreibt gewerblich Mineralwasser.
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Sie erhielt mit Bescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 12.12.2002 die amtliche Anerkennung und Nutzungsgenehmigung für die Quelle „......“ auf der Gemarkung ... Diese Quelle wurde am 17.03.2003 auf Antrag der Klägerin in „...“ umbenannt. Eine Mineralwasseranalyse dieser Quelle durch das Chemische Untersuchungslabor Dr. L... im Januar 2006 ergab, dass es sich um „Calcium-, Magnesium-, Hydrogencarbonat-, Sulfathaltiges-Mineralwasser“ handelt, in dem anthropogene Stoffe einschließlich Pflanzenschutz- oder Schädlingsbekämpfungsmitteln nicht nachweisbar waren. Eine chemische Untersuchung des Wassers durch das Chemische und Veterinäruntersuchungsamt (CVUA) Stuttgart im Mai und Juni 2007 ergab eine Konzentration von 0,17 µg/l Desphenylchloridazon, einem Abbauprodukt (Metaboliten) des Pflanzenschutzmittels (Herbizids) Chloridazon, bei dessen Abfüllung bzw. von 0,16 µg/l im Brunnenwasser. Dieses Herbizid wird insbesondere beim Zuckerrübenanbau verwendet. Der Befund wurde im Juli/August 2007 durch das Institut Dr. L... bestätigt (0,18 µg/l Desphenylchloridazon).
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Eine weitere Untersuchung dieser Quelle durch das CVUA Stuttgart im Februar und April 2008 ergab eine auf 0,25 µg/l gestiegene Konzentration von Desphenylchloridazon im Brunnenwasser und von 0,24 µg/l Desphenylchloridazon nach dessen Abfüllung. Nochmals wurde die Quelle im September 2009 analysiert. Ergebnis waren Konzentrationen von 0,32 µg/l Chloridazondesphenyl und von 0,017 µg/l Chloridazon-methyl-desphenyl.
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Mit Bescheid vom 31.05.2006, der eine amtliche Anerkennung und Nutzungsgenehmigung vom 13.04.1987 ersetzte, wurde der Klägerin vom Regierungspräsidium Stuttgart auch für die ...-Quelle in ... die amtliche Anerkennung und Nutzungsgenehmigung erteilt. Grund war eine geänderte Nutzung in Form der Erweiterung der Betriebsanlagen der Klägerin um eine 8,8 km lange Mineralwasserleitung zwecks Abfüllung des Mineralwassers aus dieser Quelle im Betrieb ... Eine chemische Untersuchung dieses Wassers durch das CVUA Stuttgart im Juli/August 2007 ergab eine Konzentration von 0,37 µg/l N,N-Dimethylsulfamid, einem Abbauprodukt des Pflanzenschutzmittels (Fungizids) Tolylfluanid, das im Obst- und Beerenanbau eingesetzt wird. Dieser Befund wurde im August und November 2007 durch das Institut Dr. L... bestätigt (0,34 bzw. 0,33 µg/l N,N-Dimethylsulfamid).
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Weitere Untersuchungen der ...-Quelle durch das CVUA Stuttgart im April und das CVUA Sigmaringen im Mai 2008 ergaben im Brunnenwasser einen leichten Anstieg der Konzentration auf 0,40 µg/l N,N-Dimethylsulfamid, nach Abfüllung von noch 0,35 µg/l (April 2008) bzw. 0,32 µg/l (Mai 2008) N,N-Dimethylsulfamid. Nochmals wurde die Quelle im September 2009 analysiert. Ergebnis war eine Konzentration von weiterhin 0,41 µg/l N,N-Dimethylsulfamid.
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Mit Schreiben vom 22.12.2009 und vom 27.05.2010 wurde die Klägerin unter Hinweis auf die genannten Befunde zum beabsichtigten Widerruf der Anerkennungen und Nutzungsgenehmigungen beider Quellen angehört und um Präzisierung der von ihr geltend gemachten unbilligen Härte einer solchen Entscheidung gebeten. Unter dem 15.07.2010 wies die Klägerin darauf hin, dass die beiden genannten Quellen ca. 50% ihrer Gesamtproduktion ausmachten, und legte entsprechende Übersichten vor.
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Mit Bescheid vom 15.09.2010 widerrief das Regierungspräsidium Stuttgart die amtliche Anerkennung und Nutzungsgenehmigung für die Quellnutzung beider genannten Quellen. Da das Vorhandensein der beiden festgestellten Metaboliten in der wässrigen Umwelt erst seit 2006 bekannt sei und ältere Messungen nicht existierten, werde zu Gunsten der Klägerin unterstellt, dass ein entsprechender Stoffeintrag erst nach Anerkennung und Genehmigung der Nutzung der betroffenen Quellen erfolgt sei. Dieser Stoffeintrag berechtige seit seiner Feststellung dazu, die amtliche Anerkennung und Nutzungsgenehmigung zu versagen und damit auch zum Widerruf entsprechender früherer Bescheide. Der festgestellte Gehalt an Metaboliten von Pflanzenschutzmittelwirkstoffen stelle eine Verunreinigung dar und lasse die „ursprüngliche Reinheit“ im Sinne von § 2 Nr. 2 der Verordnung über natürliches Mineralwasser, Quellwasser und Tafelwasser vom 01.08.1984 (BGBl. I, S. 1086 - MTVO -) entfallen. Maßstab sei nicht der nach § 6 Abs. 2 in Verbindung mit Anlage 2 Teil II TrinkwasserVO höchstzulässige Grenzwert von 0,1 µg/l für Pflanzenschutzmittel und ihre relevanten Metaboliten bzw. von 0,5µg/l für deren Summe, denn diese Verordnung sei auf natürliches Mineralwasser nicht anzuwenden. Kriterien für die Feststellung einer Verunreinigung fänden sich vielmehr in der normkonkretisierenden Allgemeinen Verwaltungsvorschrift über die Anerkennung und Nutzungsgenehmigung von natürlichem Mineralwasser vom 09.03.2001 (AVV). Auch wenn deren Anlage 1a keinen eigenen sog. Orientierungswert für Metaboliten einzelner Pflanzenschutzmittel enthalte, seien diese - als Abbauprodukte - eindeutig derselben Herkunft wie die in der Landwirtschaft angewandten Ausgangssubstanzen und daher ebenso ein Anhalt für die Anwesenheit anthropogener Stoffe. Daher könne der Orientierungswert für Pflanzenschutzmittel, der als Höchstkonzentration 0,05 µg/l angebe, entsprechend angewandt werden. Die Höhe der Werte sei im Hinblick auf die analytischen Möglichkeiten im Sinne einer „Nulltoleranz“ zu verstehen. Dieses Vorgehen entspreche einem Beschluss der Fachexperten des Bundes und der Länder, der auf der 94. Sitzung des Arbeitskreises lebensmittelchemischer Sachverständiger der Bundesländer und des Bundesamtes für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit - BVL - (ALS) am 08./09.10.2009 gefasst worden sei. Nach dem Verständnis eines vernünftigen Verbrauchers, den es nach dem Erwägungsgrund Nr. 5 der Richtlinie 2009/54/EG vom 18.06.2009 (ABl. L Nr. 164 vom 26.06.2009 S. 45) vor Irreführung zu schützen gelte, sei das Vorhandensein von Abbauprodukten von Pflanzenschutzmitteln mit der „ursprünglichen Reinheit“ von natürlichem Mineralwasser unvereinbar. Die sich daraus ergebende Forderung nach Freiheit natürlicher Mineralwässer von anthropogenen Stoffen diene auch dem europarechtlichen Ziel des fairen Handels (Erwägungsgrund Nr. 5 und Nr. 7 der Richtlinie 2009/54/EG). Andernfalls werde von anthropogenen Stoffen freien Mineralwässern ein Wettbewerbsvorteil genommen.
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Die „normative Vorgabe“ der ursprünglichen Reinheit sei in dem Sinne zu verstehen, dass das Auffinden von Wirkstoffen einzelner Pflanzenschutzmittel oder deren Abbauprodukten (Metaboliten) und von Arzneimitteln oberhalb der Schwelle von 0,05 µg/l mineralwasserrechtlich relevant bleibe, wobei nicht nach relevanten und nicht relevanten Metaboliten differenziert werde. Ohne den Widerruf der amtlichen Anerkennung und Nutzungsgenehmigung sei das öffentliche Interesse daran, den Verbraucher vor einer Täuschung über die Mineralwasserqualität zu schützen und den fairen Handel zu erhalten, gefährdet.
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Am 13.10.2010 hat die Klägerin Anfechtungsklage erhoben. Es fehle bereits an einem Widerrufsgrund nach § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 LVwVfG. Bei dem festgestellten Gehalt an Metaboliten handele es sich nicht um eine „nachträgliche Tatsache“. Deren Feststellung sei allein auf eine geänderte Verwaltungspraxis zurückzuführen. Auch sei der Zeitpunkt ihres Auftretens nicht mehr feststellbar. Zudem rechtfertigten die geringen festgestellten Mengen nicht den Schluss, dass es sich bei den Quellen nicht - mehr - um abgeschlossene, vor Verunreinigungen geschützte Vorkommen handele. Über eine derartige, quasi absolute, Abgeschlossenheit verfüge wohl kein einziges unterirdisches Wasservorkommen in Europa, zumal Mineralwasser Teil des natürlichen Wasserkreislaufs sei. Aus den verbindlichen Vorgaben der EU-Mineralwasser-Richtlinie 2009/54/EG und deren Anhängen I und II ergebe sich abschließend, welche Wässer als „natürliche Mineralwässer“ einzustufen seien. Entscheidend sei demnach ihre mikrobiologische Einwandfreiheit. Den Schluss auf - chemische - Verunreinigung durch nicht-relevante Metaboliten lasse diese Richtlinie nicht zu. Auch begründe „ursprüngliche Reinheit“ keinen Nullstandard, da auch natürliches Mineralwasser Umwelteinflüssen ausgesetzt sei. Weiter sei ohne den erfolgten Widerruf das öffentliche Interesse nicht gefährdet. Weder bestünde die Gefahr einer Täuschung der Verbraucher, die die normativen Anforderungen an „natürliches Mineralwasser“ nicht kennten und auf deren Kenntnis es im Übrigen auch gar nicht ankomme, noch sei der faire Handel innerhalb der EU gefährdet. Dieser könne nur durch europaweit einheitliche Bedingungen, nicht durch nationales Einschreiten garantiert werden. Die AVV, auf die sich der Beklagte maßgeblich stütze, sei keine gemeinschaftsrechtliche Regelung und wirke gerade nicht einheitlich im europäischen Binnenmarkt. Zudem gehöre die Einhaltung europarechtlicher Wettbewerbsbestimmungen nicht zum Zuständigkeitsbereich des Beklagten. Darüber hinaus sei der Widerruf unverhältnismäßig und ermessensfehlerhaft. Durch den rechtswidrigen Widerruf würden verfassungsrechtlich gesicherte Eigentumspositionen entzogen. Auf den Bestand der ihr günstigen Bescheide habe sie auch vertrauen dürfen. Der Eingriff sei gravierend und existenzgefährdend, denn ein Ausweichen auf Tafelwasser sei auf dem deutschen Markt faktisch nicht möglich. Zumindest hätte eine Übergangsfrist eingeräumt werden müssen, die es ihr erlaube, neue Quellen bei gleichzeitiger Fortführung der bisherigen Mineralwassergewinnung zu erschließen.
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Das Verwaltungsgericht hat der Klage durch Urteil vom 08.09.2011 stattgegeben.
12
Es sei bereits zweifelhaft, ob die festgestellten, unstreitig nicht gesundheitsschädlichen Abbauprodukte die Mineralwassereigenschaft entfallen ließen, so dass eine amtliche Anerkennung und Nutzungsgenehmigung nicht mehr erfolgen könnte. Die Mineralwasserrichtlinie 2009/54/EG des europäischen Parlaments und des Rates vom 18.06.2009 über die Gewinnung von und den Handel mit natürlichen Mineralwässern (ABl. L 164 vom 26.06.2009 S. 45 ff.) definiere „natürliches Mineralwasser“ in ihrem Anhang I unter I.1. als mikrobiologisch einwandfreies Wasser, das seinen Ursprung in einem unterirdischen Quellvorkommen habe und aus einer oder mehreren natürlichen oder künstlich erschlossenen Quellen gewonnen werde. Es spreche viel dafür, dass diese Richtlinie für die Natürlichkeit und Reinheit des Mineralwassers allein auf dessen mikrobiologische Einwandfreiheit abstelle. Darauf, dass gesundheitlich unbedenkliche chemische Bestandteile im Wasser wie die hier fraglichen sogenannten nichtrelevanten Metaboliten eine Verunreinigung darstellen könnten, könne einzig die Vorschrift des Art. 12 e) der Richtlinie 2009/54/EG hinweisen. Diese Vorschrift regele aber lediglich, dass u.a. Maßnahmen hinsichtlich Analysemethoden und Messgrenzen für den Nachweis des Nichtvorhandenseins von Verunreinigungen von der Kommission festgelegt würden. Dies bedeute im Gegenschluss, dass für derartige Analysemethoden und Messgrenzen keine Regelungskompetenz des nationalen Gesetzgebers bestehe. Die Umsetzung durch die MTVO dürfte daher über die unionsrechtliche Regelung hinausgehen, da die dort erfolgte Erfassung auch chemischer Verunreinigungen keine Entsprechung in der Richtlinie finden dürfte.
13
Dies bedürfe jedoch keiner abschließenden Entscheidung, denn der Widerruf sei jedenfalls ermessensfehlerhaft. Das Regierungspräsidium habe fehlerhaft nicht erwogen, den Weg des Art. 11 Abs. 1, 3 und Abs. 4 der Richtlinie 2009/54/EG zu gehen. Danach könne ein Mitgliedstaat, der ausreichende Gründe zu der Annahme habe, dass ein natürliches Mineralwasser nicht mit den Bestimmungen der Richtlinie im Einklang stehe, Handelseinschränkungen oder deren Aussetzung verfügen, wobei er die EU-Kommission zu unterrichten habe. Diese prüfe dann nach Absatz 3 des Artikels 11 die angeführten Gründe, gebe ihre Stellungnahme ab und treffe geeignete Maßnahmen. Dies sei der von der Richtlinie vorgegebene Weg, wenn ein Mitgliedstaat Bedenken am hinreichenden Gesundheitsschutz durch die Richtlinie oder auch anderer Auffassung bezüglich des Begriffs der „ursprünglichen Reinheit“ sei.
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Das beklagte Land hat die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung fristgerecht eingelegt und begründet. Hierzu führt es im Wesentlichen aus:
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Der vom Verwaltungsgericht bezeichnete „Weg des Art. 11“ der Richtlinie 2009/54/EG betreffe ausschließlich einen anderen Fall, nämlich den, dass Zweifel an der Mineralwassereigenschaft eines importierten Mineralwassers bestünden. Art. 11 ermögliche allein eine Einfuhrabwehr, weil nationale Behörden über keine weitergehenden Kompetenzen gegenüber ausländischen Herstellern verfügten. Dieser Weg sei von Rechts wegen für im eigenen Land hergestellte Mineralwässer nicht begehbar. Die Annahme des Verwaltungsgerichts, die Richtlinie 2009/54/EG erfasse chemische Verunreinigungen nicht, sei „absurd“. Der Wortlaut ihres Anhangs I Nr. I 1 lit. b, wo vom Schutz „vor jedem Verunreinigungsrisiko“ die Rede sei, erfasse auch chemische Verunreinigungen. Natürliche Bestandteile des Mineralwassers müssten geogen sein, anthropogener Eintrag von Metaboliten sei ein Fremdstoff und damit eine Verunreinigung. Art. 5 der Richtlinie differenziere zwischen mikrobiologischer Makellosigkeit und sonstigen Verunreinigungen, es müsse also mit beiden Phänomenen gerechnet werden. Da die EG-Trinkwasser-Richtlinie auf Mineralwässer nicht anwendbar sei (Art. 3 Abs. 1 lit. a RL 98/83/EG), müssten zum Schutz der Gesundheit chemische Verunreinigungen unter die Mineralwasser-Richtlinie fallen, sonst entstünde eine Regelungs- und damit Schutzlücke. Auch nicht gesundheitsgefährdende chemische Verunreinigungen wie der Eintrag sogenannter nicht relevanter Metabolite sei erheblich, auch wenn sie in der Trinkwasser-Richtlinie - 98/83/EG, dort Art. 4 Abs. 1 lilt. a - nicht erwähnt würden. Die „ursprüngliche Reinheit“ der Mineralwässer gehe über die nicht gesundheitsgefährdende Reinheit von Trinkwasser hinaus, grenze Mineralwasser gegenüber gewöhnlichem Trinkwasser deutlich ab (vgl. Anhang I Nr. I 1 RL 2009/54/EG). Sie mache die Besonderheit von Mineralwasser aus. Eine Gesundheitsgefahr sei daher kein Abgrenzungskriterium zwischen „rein“ und „verunreinigt“. Die geforderte „ursprüngliche Reinheit“ entfalle bereits bei der Gefahr der Verunreinigung, für die Metaboliten lediglich ein Indiz, freilich ein hinreichendes, seien, so dass es auf deren Eigenwirkung gar nicht ankomme. Art. 12 lit. e der Richtlinie 2009/54/EG entfalte keine Sperrwirkung. Ebenso wie Frankreich und Spanien könne daher auch Deutschland Messverfahren festlegen und regeln, ab welchem Gehalt an Metaboliten eine die Mineralwassereigenschaft zum Wegfall bringende Verunreinigung vorliege. Hierzu sei Deutschland im Vorgriff auf eine noch ausstehende Regelung der EU-Kommission sogar verpflichtet. Der Wert von 0,05 µg/l als Orientierungswert für eine anthropogene Verunreinigung mit Rückständen von Pflanzenschutzmitteln widerspreche nicht Ziel und Zweck der europäischen Mineralwasser-Richtlinie: auch in Spanien und Frankreich führten Werte unterhalb des gesundheitlich Bedenklichen zur Verneinung der erforderlichen Reinheit. Auch dort werde nicht zwischen relevanten und nicht relevanten Metaboliten unterschieden. Bei der allgemeinen Verwaltungsvorschrift (AVV), deren Nr. 3.3. i.V.m. Anl. 1a Nr. 5 das Verhalten der Behörden steuere, handele es sich um eine normkonkretisierende Verwaltungsvorschrift mit Außenwirkung. Sie sei daher als Rechtsnorm aufzufassen, die Gerichte und betroffene Mineralwasserhersteller gleichermaßen rechtlich binde. Im Ergebnis habe die Verwaltung die Wahl, ob sie die Ermächtigung durch eine Rechtsverordnung oder durch eine normkonkretisierende Verwaltungsvorschrift ausfülle.
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Das beklagte Land beantragt,
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das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 8. September 2011 - 4 K 3987/10 - zu ändern und die Klage abzuweisen.
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Die Klägerin beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Chemische Verunreinigungen bezögen sich nach der Mineralwasser-Richtlinie 2009/54/EG allein auf den Vorgang des Abfüllens. „Verunreinigung“ meine eine Veränderung des Wassers, also ein Einwirken auf seine Eigenart und Einwandfreiheit. Dies erfolge durch den Eintrag von Metaboliten nicht. Auch unterirdische Mineralwasservorkommen seien Teil des Wasserkreislaufs. Ziel des Begriffs sei es, Schadstoffe fernzuhalten. Daher und in diesem Sinne seien nur „wesentliche Verunreinigungen“ beachtlich. Ebenso wie für mikrobiologische Belastungen müsse es auch für chemische Belastungen Grenzwerte geben. Da die Materie bereits durch die Richtlinie abschließend geregelt sei, seien weitergehende Regelungen nicht zulässig. Selbst wenn eine solche Sperrwirkung nicht angenommen würde, schlösse Art. 11 der Richtlinie nationale Regelungen aus. Art. 12 der Richtlinie verlagere die Regelungskompetenz allein auf die EU. Daher sei auch Art. 10 Abs. 2 der Vorgänger-Richtlinie 80/777/EWG nicht in die neue Richtlinie 2009/54/EG übernommen, sondern durch Art. 11 ersetzt worden. In jedem Fall sei die Kommission einzuschalten. Die AVV zur Mineral- und Trinkwasserverordnung sei keine geeignete Rechtsgrundlage für ein Tätigwerden der Behörden. Sie enthalte schon gar keinen Orientierungswert für Metaboliten, nur für die Pflanzenschutzmittel selbst. Die Regelung sei daher nicht hinreichend klar und transparent. Mit der Maßnahme seien wegen der damit einhergehenden Existenzgefährdung erhebliche Grundrechtseingriffe (Art. 12, Art. 14 GG) verbunden. Es gelte der Vorbehalt des Gesetzes. Der Wert selbst sei willkürlich festgelegt. Grundlage für die in der AVV enthaltenen Werte sei der Stand der Messtechnik 2001. Außerdem sei es inkonsequent, einen rechtlichen Nullwert mit einem Orientierungswert von 0,05 µg/l zu verbinden. Auch sei es unverhältnismäßig, diesen Wert unabhängig davon für maßgeblich zu erklären, ob der Betroffene die Verantwortung für diesen Eintrag trage.
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Dem Senat lagen die Verwaltungsakte des Regierungspräsidiums Stuttgart (zwei Ordner) sowie die Gerichtsakte des Verwaltungsgerichts Stuttgart - 4 K 3987/10 - vor. Hinsichtlich weiterer Einzelheiten wird hierauf verwiesen und auf die im vorliegenden Berufungsverfahren gewechselten Schriftsätze Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
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Die zulässige, insbesondere fristgerecht eingelegte und begründete Berufung ist nicht begründet. Im Ergebnis zu Recht hat das Verwaltungsgericht Stuttgart den Widerrufsbescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 15.09.2010 auf die Klage der Klägerin aufgehoben. Der Widerruf ist mangels Vorliegens der hierfür erforderlichen tatbestandlichen Voraussetzungen rechtswidrig (s. dazu unter 1.), so dass es auf das Bestehen eines Ermessensfehlers nicht mehr ankommt (s. dazu unter 2.).
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1. Nach § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 und Satz 2 LVwVfG darf ein rechtmäßiger begünstigender Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft widerrufen werden, wenn die Behörde auf Grund nachträglich eingetretener Tatsachen berechtigt wäre, den Verwaltungsakt nicht zu erlassen, wenn ohne den Widerruf das öffentliche Interesse gefährdet würde und wenn der Zeitraum von einem Jahr zwischen Kenntniserlangung von den den Widerruf rechtfertigenden Tatsachen durch die zuständige Behörde und dem Widerruf eingehalten ist.
24
Die Voraussetzungen für einen Widerruf der amtlichen Anerkennung und Nutzungsgenehmigung liegen ungeachtet der seit 2007 nachgewiesenen Metaboliten von Pflanzenschutzmitteln im Wasser der betreffenden Brunnen nicht vor. Zwar handelt es sich bei der seit 2006 möglichen Feststellung von sogenannten nichtrelevanten Metaboliten um eine Tatsache, die bei der Entscheidung über einen möglichen Widerruf der die Klägerin begünstigenden Bescheide vom 12.12.2002 und vom 31.05.2006 auch berücksichtigt werden darf (dazu unter a). Die Ergebnisse dieser Untersuchungen würden jedoch schon aus verfassungsrechtlichen Gründen nicht dazu berechtigen, dem kontrollierten Wasser die Anerkennung als „natürliches Mineralwasser“ zu versagen (s. dazu unter b). Ein Widerruf der genannten Bescheide ist darüber hinaus auch mangels Gefährdung des öffentlichen Interesses nicht zulässig (s. dazu unter c).
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a) Ob die Metaboliten bereits vor Ergehen der begünstigenden Bescheide der amtlichen Anerkennung und Nutzungsgenehmigung in die Quellen der Klägerin gelangten, oder ob dies erst danach geschah, ist ungewiss und kann auch nicht mehr aufgeklärt werden. Auch wenn das bloß nachträgliche Bekanntwerden unverändert gebliebener Umstände einen Widerruf nicht rechtfertigen würde (BVerwG, Urteil vom 11.12.1990 - 6 C 33/88 -, NVwZ 1991, 577, 578; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 24.02.1992 - 1 S 1131/90 -, NVwZ-RR 1992, 602; Stelkens/Sachs, VwVfG, Kommentar, 7. Aufl. 2008, § 49 Rn. 62 m.w.N.), so führt diese Annahme vorliegend doch nicht zu einer Rechtswidrigkeit des Widerrufs. Denn gerade die Ungewissheit über den Zeitpunkt des Metaboliteneintrags verbunden mit der Gewissheit seines Vorhandenseins erlaubt die vom Regierungspräsidium vorgenommene „Wahlfeststellung“ „zugunsten der Klägerin“, wonach ein späterer Eintrag von Metaboliten - und damit eine „nachträglich eingetretene Tatsache“ - deshalb angenommen wird, weil die Voraussetzungen des Widerrufs eines nachträglich rechtswidrig gewordenen begünstigenden Verwaltungsakts nach § 49 Abs. 2 LVwVfG über die einer Rücknahme eines von Anfang an rechtswidrigen begünstigenden Verwaltungsakts nach § 48 Abs. 1 Satz 2 mit Abs. 2 bis 4 LVwVfG hinausgehen und sich der Widerruf deshalb aus der Sicht des Betroffenen als milderer Eingriff darstellt. Ferner ist aber auch in den Blick zu nehmen, dass die Möglichkeit der Feststellung dieser Metaboliten auf einer Messmethode beruht, die erst seit 2006 und damit nach Ergehen der hier in Rede stehenden begünstigenden Verwaltungsakte eingesetzt werden konnte. Auch bei dieser neuen Messmethode dürfte es sich um eine „nachträglich eingetretene Tatsache“ im Sinne des § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 LVwVfG handeln. Hierzu gehören auch neue wissenschaftliche Erkenntnisse (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 12. Aufl. 2011, § 49 Rn. 45; BVerwG, Beschluss vom 16.07.1982 - 7 B 190/81 -, NVwZ 1984, 102, 103) jedenfalls dann, wenn durch sie bisherige Annahmen widerlegt werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.02.1978 - I C 102.76 -, BVerwGE 55, 250, 262; OVG NRW, Urteil vom 09.07.1987 - 21 A 1556/86 -, NVwZ 1988, 173 zu § 21 Abs. 1 Nr. 3 BImSchG). So verhält es sich hier. Vor den seit 2007 erfolgten Messungen nahm das Regierungspräsidium Stuttgart als für die Überwachung von Mineralwässern zuständige Behörde (§ 1 Verordnung des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit, Familie und Sozialordnung über Zuständigkeiten nach der Mineral- und Tafelwasserverordnung vom 12.11.1984, GBl. S. 661) an, diese Mineralwässer seien „ursprünglich rein“, denn Metaboliten der genannten Art waren zuvor nicht feststellbar, z.T. nicht einmal bekannt.
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b) Die Feststellung von nicht relevanten Metaboliten erlaubt es jedoch aus verfassungsrechtlichen Gründen nicht, den betroffenen Wässern die Anerkennung als „natürliche Mineralwässer“ nach § 3 Abs. 1 MTVO i.V.m. § 2 MTVO und eine entsprechende Nutzungsgenehmigung der Quelle nach § 5 Abs. 1 und Abs. 2 MTVO i.V.m. Anlage 1 hierzu zu versagen. Denn eine solche Versagung greift in das durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Recht der Berufsausübung ein (aa). Dieser Eingriff darf nur unter Beachtung des grundrechtlichen Gesetzesvorbehalts in Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG erfolgen. Rechtsvorschriften mit Außenwirkung, die einen solchen Eingriff rechtfertigen könnten, sind indes nicht ersichtlich (bb). Auch die AVV vom 09.03. 2001 reicht hierzu nicht aus (cc). Auf die Regelungen der einschlägigen EU-Richtlinien kann sich der Beklagte zur Begründung seines Widerrufs ebenfalls nicht stützen. Sie stellen keine taugliche Rechtsgrundlage dar (dd).
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aa) Nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG, auf den sich auch die Klägerin als inländische juristische Person des Privatrechts berufen kann (vgl. Art. 19 Abs. 3 GG), kann die Berufsausübung durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes geregelt werden. Dies bedeutet, dass Vorgaben, die auf die Ausübung eines Berufes, also einer auf Erwerb gerichteten, auf Dauer angelegten, der Schaffung und Aufrechterhaltung einer Lebensgrundlage dienenden Tätigkeit (vgl. BVerfG, Beschluss vom 20.04.2004 - 1 BvR 838/01 u.a. -, BVerfGE 110, 304, 321; Kämmer, in: von Münch/Kunig, Grundgesetz, Kommentar, 6. Aufl. 2012, Art. 12 Rn. 15), einschränkend wirken, einer normativen Grundlage in Form eines Gesetzes oder - bei entsprechender, den Erfordernissen des Art. 80 Abs. 1 GG genügender Ermächtigung - einer darauf beruhenden Rechtsverordnung bedürfen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 25.04.1979 - 1 BvR 1012/76 -, BVerfGE 51, 166, 173; auch schon BVerwG, Urteil vom 03.11.1976 - VII C 60.74 -, BVerwGE 51, 235, 239). Zu solchen die Berufsausübung regelnden Vorgaben gehören auch Anforderungen an die Qualität und Kennzeichnung bestimmter Handelswaren, etwa aus Gründen des Gesundheits- oder des Verbraucherschutzes wie auch eines fairen Handels (vgl. BVerfG, Beschluss vom 25.10.1977 - 1 BvR 173/75 -, BVerfGE 46, 246, 257 ff. zu den Eigenschaften und zur Kennzeichnungspflicht von „Halbfettmargarine“ und Beschluss vom 25.04.1979 - 1 BvR 1012/76 -, BVerfGE 51, 166, 173-176 zur Qualität von Ottokraftstoffen). Entsprechendes gilt für die hier gegenständliche Frage, welche Voraussetzungen Wässer erfüllen müssen, um als „natürliches Mineralwasser“ in den Handel gebracht werden zu können. Die Versagung der Anerkennung und Nutzungsgenehmigung greift daher in den Schutzbereich der Berufsausübungsfreiheit ein.
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bb) Dieser Eingriff entbehrt indes einer hinreichenden normativen Grundlage.
29
Gesetzliche Grundlage für die der Klägerin erteilten begünstigenden Verwaltungsakte der amtlichen Anerkennung und Nutzungsgenehmigung ist vor allem das Gesetz über Zulassungsverfahren bei natürlichen Mineralwässern vom 25.07.1984 (BGBl. I S. 1016), das durch Art. 7 Nr. 3 des Gesetzes vom 01.09.2005 (BGBl. I S. 2618) zum 07.09.2005 außer Kraft getreten ist. Dessen § 1 enthält lediglich die Ermächtigung des Bundesministeriums für Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft, durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates das Inverkehrbringen von natürlichen Mineralwässern von einer amtlichen Anerkennung abhängig zu machen und darüber hinaus das Verfahren der Anerkennung zu regeln, soweit dies zur Durchführung der Richtlinie 80/777/EWG des Rates vom 15.07.1980 zur Angleichung der Rechtvorschriften der Mitgliedstaaten über die Gewinnung von und den Handel mit natürlichen Mineralwässern (ABl. EG Nr. L 229 S. 1 vom 30.08.1980) in ihrer jeweils geltenden Fassung erforderlich ist. Materielle Voraussetzungen dieser Anerkennung enthält das Gesetz nicht (vgl. dazu nun auch § 14 Abs. 1 Nr. 2 LFGB, Neufassung vom 03.06.2013, BGBl I S. 1426). Ob damit eine den Erfordernissen des Art. 80 Abs. 1 GG entsprechende formell-gesetzliche Ermächtigung vorliegt, bedarf indes keiner abschließenden Entscheidung. Denn um den Anforderungen des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG zu genügen, muss auch die Einschränkung aufgrund eines Gesetzes durch eine Rechtsnorm erfolgen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.07.1987 - 1 BvR 537/81 u.a. -, BVerfGE 76, 171, 185 ff.; BVerwG, Urteil vom 06.11.1986 - 3 C 72.84 -, BVerwGE 75, 109, 116 f.; Jarass/Pieroth, GG, 11. Aufl. 2011, Art. 12 Rn. 30), also im vorliegenden Zusammenhang durch eine Rechtsverordnung, die ihrerseits Umfang und Grenzen des Eingriffs hinreichend erkennen lassen muss (vgl. Jarass/Pieroth, a.a.O., Rn. 31). Daran fehlt es hier. Die auf der Grundlage der genannten ermächtigenden Norm sowie von § 9 Abs. 1 Nr. 3 und Nr. 4 Buchst. a und b und Nr. 5, von § 10 Abs. 1 Satz 1, von § 12 Abs. 1 Nr. 1 und von § 19 Nr. 1, Nr. 2 Buchst. b und d, Nr. 3 und Nr. 4 Buchst. b und c LMBG (vom 15.08.1974, BGBl. I S. 1945, 1946) ergangene Verordnung über natürliches Mineralwasser, Quellwasser und Tafelwasser vom 01.08.1984 (BGBl. I S. 1036, zuletzt geändert durch Art. 1 der Verordnung vom 01.12.2006, BGBl. I S. 2762 - MTVO -) stellt keine den Eingriff rechtfertigende, den Anforderungen des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG genügende Rechtsgrundlage dar.
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Die Verordnung definiert in ihrem § 2 den Begriff „natürliches Mineralwasser“, stellt in § 4 bestimmte Anforderungen an die mikrobiologische Beschaffenheit, setzt als Voraussetzung für das Inverkehrbringen eine amtliche Anerkennung (§ 3 Abs. 1 Satz 1) wie eine Nutzungsgenehmigung (§ 5 Abs. 1) voraus und enthält zur Frage chemischer Verunreinigungen lediglich in § 5 Abs. 3 und § 6a Abs. 1 Satz 2 kurze Hinweise.
31
Nach § 2 MTVO muss „natürliches Mineralwasser“ folgende Anforderungen erfüllen:
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„1. Es hat seinen Ursprung in unterirdischen, vor Verunreinigungen geschützten Wasservorkommen und wird aus einer oder mehreren natürlichen oder künstlich erschlossenen Quellen gewonnen;
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2. es ist von ursprünglicher Reinheit und gekennzeichnet durch seinen Gehalt an Mineralien, Spurenelementen oder sonstigen Bestandteilen und gegebenenfalls durch bestimmte, insbesondere ernährungsphysiologische Wirkungen;
34
3. seine Zusammensetzung, seine Temperatur und seine übrigen wesentlichen Merkmale bleiben im Rahmen natürlicher Schwankungen konstant; durch Schwankungen in der Schüttung werden sie nicht verändert.“
35
Nach § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 MTVO kann die erforderliche amtliche Anerkennung nur erteilt werden, wenn die in § 2 genannten Anforderungen erfüllt sind und dies u.a. unter chemischen Gesichtspunkten mit wissenschaftlich anerkannten Verfahren überprüft worden ist. Nach § 5 Abs. 2 MTVO wird die Nutzungsgenehmigung nur erteilt, wenn die in Anlage 1 hierzu genannten Voraussetzungen erfüllt sind, wozu u.a. auch gehört, dass die Quelle und der Quellaustritt gegen die Gefahren einer Verunreinigung geschützt sind (Anl. 1 Nr. 1 zu § 5 Abs. 2 MTVO). § 5 Abs. 3 MTVO untersagt jede Gewinnung und Abfüllung natürlichen Mineralwassers zum Zweck des Inverkehrbringens u.a. für den Fall seiner „chemischen Verunreinigung“, und nach § 6a Abs. 1 Satz 2 müssen die in Anlage 4 mit ihren Höchstgehalten aufgeführten Stoffe im Wasser natürlich vorkommen und dürfen nicht aus einer Verunreinigung der Quelle stammen.
36
Ob die Mineral- und Tafelwasserverordnung eine ausreichende Rechtsgrundlage für den mit einer Versagung der amtlichen Anerkennung sowie der Nutzungsgenehmigung verbundenen Grundrechtseingriff darstellen würde, wenn sich aus dem Gegensatz zwischen „natürlichem Vorkommen“ und „Verunreinigung“ der Schluss ableiten ließe, dass jeglicher - auch noch so belanglose - Stoff anthropogenen Ursprungs als Verunreinigung anzusehen wäre und einer amtlichen Anerkennung wie Nutzungsgenehmigung entgegenstünde, kann dahinstehen. Denn eine so verstandene „Null-Toleranz“ lässt sich der Mineral- und TafelwasserVO nicht entnehmen. Sie wird - wie auch die mündliche Verhandlung gezeigt hat - schon vom Beklagten nicht in dieser Absolutheit gefordert. In dessen Berufungsbegründung ist, auch wegen des potentiell ubiquitären Vorkommens anthropogener Verunreinigungen und der fehlenden völligen Abgeschlossenheit unterirdischer Wasservorkommen vom allgemeinen Wasserkreislauf, nicht von einer „technischen Null“ sondern lediglich von einer „rechtlichen Null“ die Rede, wonach das Nichtvorhandensein eines eine Verunreinigung indizierenden anthropogenen Stoffes bei Unterschreiten eines bestimmten Schwellen-, Grenz- oder Orientierungswertes fingiert werde. Hiermit stimmt überein die gleichfalls vom Beklagten zitierte Aussage der auf EU-Ebene tätigen KOM-Arbeitsgruppe „Natürliches Mineralwasser“ vom 27.01.2011, wonach die EU - nicht zuletzt mit Blick auf die immer sensibler werdenden Messmethoden - die Festsetzung entsprechender Höchstwerte unterstützt („although the anthropogenetic contaminants should not be present in NMW [natural mineral water], in reality very low levels of these contaminants can be detected with modern sensitive laboratory methods. Therefore the EU supports setting values for maximum levels for these contaminants“). Nicht zuletzt bestätigen die in Anlage 1a zur AVV genannten Werte, dass, eine völlige Abwesenheit von anthropogenen Stoffen als Voraussetzung „natürlichen Mineralwassers“ nicht zu fordern ist. Da für die Feststellung der in 3.3 AVV genannten Freiheit von anthropogenen Verunreinigungen die in Anlage 1a genannten Werte maßgeblich sind, ist diese normative Reinheit („rechtliche Null“) auch nach dem Verständnis des Beklagten nicht mit einer naturwissenschaftlichen Null identisch (ebenso schon Quentin, Zeitschrift für Wasser- und Abwasser-Forschung 1985, 36, 38 und ders., Kommentar zur Mineral- und Tafelwasser-Verordnung, 1988, § 2 Nr. 3.3.2.2 S. 36 f; vgl. auch Rathke/Stelz, in: Zipfel/Rathke, Lebensmittelrecht, Kommentar, C 435 (MTVO) - Stand März 2009 - § 2 Rn. 9-11, und OVG Berlin-Bbg., Urteil vom 27.05.2008 - 5 B 7.05 -, Juris Rn. 33).
37
Eine solche Differenzierung ist auch aus verfassungsrechtlichen Gründen geboten. Da, wie ausgeführt, die amtliche Anerkennung und Nutzungsgenehmigung für Quellwasser als „natürliches Mineralwasser“ Grundrechtsrelevanz hat, bedarf es für deren Versagung bzw. Entziehung einer Rechtfertigung durch vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls (vgl. nur Jarass/Pierroth, a.a.O., Art. 12 Rn. 45 m.w.N.). Diese könnten sich aus den in der Mineral- und Tafelwasserverordnung bzw. der dieser Verordnung zugrunde liegenden und durch sie umgesetzten Richtlinie genannten Zwecken ergeben. Dies sind nach Erwägungsgrund 5 der Richtlinie 2009/54/EG vom 18.06.2009 der Gesundheitsschutz der Verbraucher, deren Schutz vor Irreführung und die Sicherstellung eines fairen Handels. Diese Zwecke sind, auch in Anbetracht des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit (zu dessen Bedeutung bei Eingriffen in den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG vgl. Kämmerer, a.a.O. Art. 12 Rn. 67: BVerfG seit Beschluss vom 26.02.1997 - 1 BvR 1864/94 und 1102/95 -, BVerfGE 95, 193, 214; ähnlich Scholz, in: Maunz-Dürig, GG, Kommentar, Stand Juni 2006, Art. 12 Rn. 343) indes nicht geeignet, eine völlige Abwesenheit anthropogener Stoffe zu rechtfertigen:
38
Der Schutz der Gesundheit ist nicht unmittelbar betroffen. Denn es ist von einer gesundheitlichen Unbedenklichkeit der hier allein in Rede stehenden „nicht-relevanten“ Metaboliten auszugehen. Nach der Definition in Art. 3 Nr. 32 der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21.10.2009 (ABl. Nr. L 309 vom 24.11.2009 S. 1, 9) wird ein Metabolit als relevant eingestuft, „wenn Grund zu der Annahme besteht, dass er in Bezug auf seine gewünschte biologische Wirksamkeit mit dem Ausgangsstoff vergleichbare inhärente Eigenschaften ausweist oder für Organismen ein höheres oder vergleichbares Risiko wie der Ausgangsstoff darstellt oder über bestimmte toxikologische Eigenschaften verfügt, die als nicht hinnehmbar erachtet werden“. Dies alles trifft für nicht-relevante Metaboliten nicht zu. Insbesondere gelten sie - abgesehen von ihrer Geruchs- und Geschmacksneutralität - als zumindest bis zu einer Konzentration von 1 µg/l gesundheitlich völlig unbedenklich. Diesen Wert hat das Umweltbundesamt im April 2008 im Sinne eines Vorsorge-Konzepts als dauerhaft duldbaren Gesundheitlichen Orientierungswert (GOW) für nicht relevante Metaboliten im Trinkwasser genannt (vgl. die Übersicht nicht relevanter Grundwassermetaboliten von Pflanzenschutzmittel-Wirkstoffen des Bundesamtes für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit vom 25.11.2010, S. 3). Darüber hinaus kennt die Verordnung über die Qualität von Wasser für den menschlichen Gebrauch (vom 28.11.2011, BGBl. I, S. 2370 - TrinkwVO -) in Nr. 10 und Nr. 11 der Anlage 2 zu § 6 Abs. 2 lediglich einen Grenzwert für Pflanzenschutzmittel und deren relevante Metaboliten, nicht jedoch für nicht-relevante Metaboliten. Entsprechendes gilt für die Grundwasser-Richtlinie 2006/118/EG (vom 12.12.2006, ABl. EG Nr. L 372 vom 27.12.2006 S. 19) und deren Anhang I zu Art. 4.
39
Auch eine Irreführung der Verbraucher ist angesichts der Niedrigkeit der Werte und des - mittlerweile festzustellenden - Vorverständnisses des Verbrauchers, wonach auch „natürliches Mineralwasser“ nicht völlig frei von fremden Stoffen ist, nicht zu befürchten. Der Senat schließt sich insoweit den Feststellungen im Urteil des Bundesgerichtshofs vom 13.09.2012 (- I ZR 230/11 -, BGHZ 194, 314, 327, Juris Rn. 34) zur Verwendung der Bezeichnung „BIO-Mineralwasser“ an. Dort heißt es: „Der Verkehr wird bei verständiger Würdigung allerdings annehmen, dass Mineralwasser bereits von Natur aus bestimmte Reinheitserfordernisse erfüllt. Welche Reinheitserfordernisse dies im Einzelnen sind, wird der durchschnittlich informierte Verbraucher, dem die hierzu in der Mineral- und Tafelwasser-Verordnung bestimmten Anforderungen regelmäßig nicht bekannt sind, jedoch nicht wissen. Eine völlige Reinheit wird der Verkehr in diesem Zusammenhang nicht erwarten. Denn er hat Erfahrungswissen dahin gebildet, dass nahezu überall Schadstoffe anzutreffen sind und dies selbst für solche Lebensmittel gilt, die die Reinheitsbezeichnung „natürlich“ oder „Bio“ tragen.“
40
Der - EU-weite - Schutz des fairen Handels schließlich setzt einheitliche Werte voraus. Diese bestehen derzeit nicht. So gelten in Frankreich seit dem 28.12.2010 und in Spanien seit 19.01.2011 Grenzwerte für einzelne Pestizid-Metaboliten - unabhängig davon, ob es sich um relevante oder nicht relevante Metaboliten handelt - von 0,1 µg/l, wobei Spanien noch einen Summenwert von weniger als 0,5 µg/l fordert. Unbeschadet dessen, dass individuelle Werte in den Mitgliedstaaten diesem Zweck der Richtlinie von vornherein nicht zu dienen geeignet sein dürften, stellt die Forderung nach Werten unterhalb von 0,05 µg/l keine Vereinheitlichung und damit keine Stärkung des fairen Handels dar.
41
Verbietet sich danach eine Interpretation der Mineral- und Tafelwasserverordnung dahingehend, dass bereits jeglicher anthropogene Eintrag als „Verunreinigung“ anzusehen wäre und einer amtlichen Anerkennung wie Nutzungsgenehmigung entgegenstünde, bedarf es einer generellen Grenzziehung zwischen anerkennungsfähigem und nicht anerkennungsfähigem Mineralwasser unter dem Gesichtspunkt anthropogener Einflüsse. Diese Grenzziehung hat wegen ihrer grundrechtlichen Relevanz für die Berufsausübungsfreiheit der Mineralwasserunternehmen normativ, d.h. in der Rechtsverordnung selbst zu erfolgen.
42
Hierfür sprechen weitere Gesichtspunkte: Hinsichtlich der mikrobiologischen Anforderungen werden in § 4 MTVO ungeachtet des in dessen Abs. 1 Satz 1 genannten Prinzips der Freiheit von Krankheitserregern in Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 sowie in Abs. 2 Grenzwerte auch für Krankheitserreger genannt, unterhalb denen dieses Erfordernis als erfüllt gilt. Ebenso sind in § 6a MTVO in Verbindung mit Anlage 4 Höchstgehalte für in natürlichem Mineralwasser natürlich vorkommende Stoffe genannt. Ein verfassungsrechtlich tragfähiger Grund dafür, dass zwar Grenzwerte für in Mineralwasser natürlich vorkommende (geogene) Stoffe und deren mikrobiologische Verunreinigung, nicht aber entsprechende Werte für chemische (anthropogene) Verunreinigungen in der Rechtsverordnung selbst genannt werden, ist nicht erkennbar. Denn in allen Fällen geht es um die Bestimmung der Voraussetzungen, unter denen der mit einer Versagung der Anerkennung und Nutzungsgenehmigung verbundene Grundrechtseingriff erfolgen darf oder nicht. Insoweit ist die Gesamtregelung inkonsistent.
43
Schließlich ist die gebotene Konkretisierung des weiten Begriffs der „Verunreinigung“ nicht allein tatsachen-, sondern in erheblichem Umfang wertungsabhängig. Anders als etwa im Bereich des Gesundheitsschutzes, in dem die Konkretisierung ggf. mit Hilfe von Sachverständigen erfolgen kann, verlangt der bei Umsetzung der Mineral- und TafelwasserVO maßgebliche Zweck des Verbraucherschutzes notwendigerweise eine Wertung, die dem Normgeber, hier zumindest also dem Verordnungsgeber, vorbehalten bleiben muss (vgl. in diesem Zusammenhang die „Grundgedanken“ zu einer Auflistung anthropogener Belastungsstoffe mit orientierenden Konzentrationsangaben bei Quentin, Zeitschrift für Wasser- und Abwasser-Forschung 1985, 36, 38).
44
cc) Hiernach reicht entgegen der Ansicht des Beklagten als rechtliche Grundlage die nach Art. 84 Abs. 2 GG erlassene Allgemeinen Verwaltungsvorschrift über die Anerkennung und Nutzungsgenehmigung von natürlichem Mineralwasser vom 09.03.2001 (BAnz 2001 S. 4605 - AVV -) und deren die Anerkennungsvoraussetzungen konkretisierende Nr. 3 nicht aus. Bei ihr handelt es sich formell wie auch materiell rechtlich betrachtet um eine Verwaltungsvorschrift und um keine Rechtsnorm. Sie entfaltet auch nicht als sogenannte normkonkretisierende Verwaltungsvorschrift ausnahmsweise Außenwirkung.
45
Im Rechtssinne normkonkretisierende und damit auch normersetzende Wirkung kann Verwaltungsvorschriften nur unter engen Voraussetzungen zukommen. So muss die Exekutive bei ihrem Erlass höherrangigen Geboten und dem für deren Kenntnisstand wesentlichen Erkenntnis- und Erfahrungsstand Rechnung tragen, solche Verwaltungsvorschriften müssen das Ergebnis eines umfangreichen Beteiligungsverfahrens auch von Sachverständigen sein, dessen Zweck es ist, vorhandene Erfahrungen und den Stand der wissenschaftlichen Erkenntnis auszuschöpfen, und sie dürfen durch Erkenntnisfortschritte in Wissenschaft und Technik nicht überholt sein (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.10.1998 - 8 C 16/96 -, BVerwGE 107, 338, 341 f. m. Nachw.). Keine Verbindlichkeit erlangen technische Regelwerke, wenn sie nicht in den Regelungswillen des Gesetzgebers aufgenommen sind (vgl. BVerwG, Beschluss vom 28.07.2010 - 4 B 29/10 -, Juris Rn. 3) oder die Zusammensetzung der entscheidenden Fachgremien rechtlich nicht determiniert ist (Bay VGH, Urteil vom 06.05.2013 - 22 B 12.1967 -, Juris Rn. 27). Die Bezeichnung von Werten als „Orientierungswert“ kann dabei darauf hindeuten, dass damit keine Verbindlichkeit gewollt sondern lediglich eine Hilfestellung bei der konkreten individuellen Entscheidung beabsichtigt ist (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17.12.2012 - 10 S 1340/12 -, Juris Rn. 40).
46
Gemessen an diesen Voraussetzungen handelt es sich bei der AVV nicht um eine normersetzende Verwaltungsvorschrift. Die nach Art. 84 Abs. 2 GG erlassene Vorschrift dient zwar der - einheitlichen - Durchführung von Bundesvorschriften durch die Länder (vgl. Quentin, Kommentar zur Mineral- und Tafelwasser-Verordnung, 1988, Abschnitt 2 a.E., S. 18), ist aber nicht in den Willen des Bundesgesetz- oder auch nur Verordnungsgebers aufgenommen. Sowohl diese Vorschrift als auch die Vorgängervorschrift vom 26.11.1984 (BAnz. S. 13173) wurden allein vom zuständigen Bundesministerium für Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft mit Zustimmung des Bundesrats erlassen. Das Vorangehen eines rechtlich determinierten, umfangreichen Beteiligungsverfahrens ist nicht ersichtlich. Auch gibt die AVV aus dem Jahr 2001 nicht mehr den Stand der Technik wieder. Sie ist insoweit insbesondere durch die erst seit 2006 mögliche „liquid-chromatography mass-spectrometry“ (LCMS) überholt. Erst durch diese hochempfindliche Analysemethode wurde es möglich, die Stoffe Chloridazon-Desphenyl und N,N-Dimethylsulfamid - dessen Existenz bis dahin noch gar nicht bekannt war - im Wasser nachzuweisen (Winkelmüller, Gutachten: „Ursprüngliche Reinheit“ und Verkehrsfähigkeit natürlicher Mineralwässer mit gesundheitlich nicht relevanten Pflanzenschutzmittel-Metaboliten <N,N-Dimethylsulfamid und Chloridazon-desphenyl> vom 19.10.2010, S. 2). Auch die Messgenauigkeit allgemein hat, wie auch von Beklagtenseite in der mündlichen Verhandlung bestätigt, seit 2001 erheblich zugenommen. Schließlich bestätigt der in der AVV gewählte Begriff „Orientierungswert“, dass ihr keine normersetzende Funktion zukommen soll.
47
Gegen die Maßgeblichkeit der AVV spricht im Übrigen, dass Anlage 1a AVV einen „Orientierungswert“ für nicht-relevante, also gesundheitlich unbedenkliche Metaboliten von Pflanzenschutzmitteln gar nicht kennt. Die lediglich analoge Anwendung des in Anlage 1a AVV für „Pflanzenschutzmittel, Arzneimittel“ selbst genannten Werts von 0,05 µg/l auch auf diese Metaboliten beruht auf einem Beschluss des Arbeitskreises Lebensmittelchemischer Sachverständiger der Länder und des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz aus dem Herbst 2009, dem die LAV-Arbeitsgruppe „Lebensmittel, Bedarfsgegenstände, Wein und Kosmetika“ zugestimmt hat. Eine Rechtssetzungskompetenz dieser Gremien ist nicht erkennbar.
48
dd) Schließlich kann der angefochtene Widerruf entgegen der Ansicht des Beklagten auch nicht unmittelbar auf die die Gewinnung von und den Handel mit natürlichen Mineralwässern betreffenden Richtlinien der Europäischen Union - also insbesondere RL 2009/54/EG, RL 2003/40/EG, RL 96/70/EG und RL 80/777/EWG - gestützt werden. Dies gilt schon deshalb, weil selbst dann, wenn eine unmittelbare Wirkung einschlägiger Richtlinien angenommen werden könnte (s. dazu als Folge fehlerhafter oder unterbliebener Umsetzung durch einen Mitgliedstaat König, in: Schulze/Zuleeg/Kadelbach, Europarecht, 2. Aufl. 2010, § 2 Rn. 56 bis 69), diese nach der ständigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs jedenfalls keine Verpflichtungen (Pflichten oder Belastungen) für Private begründen können (vgl. Ruffert, in: Calies/Ruffert, EUV/AEUV, 4. Aufl., 2011, Art. 288 AEUV Rn. 57 m.w.N.; König a.a.O. Rn. 64).
49
c) Der angefochtene Widerruf ist auch deshalb rechtswidrig, weil eine Gefährdung des öffentlichen Interesses im Sinne des § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 LVwVfG nicht festgestellt werden kann.
50
aa) Das ohne einen Widerruf gefährdete öffentliche Interesse geht über das bloße Interesse an der Wiederherstellung eines rechtmäßigen Zustandes durch Beseitigung eines rechtswidrig gewordenen begünstigenden Verwaltungsakts hinaus (BVerwG, Urteil vom 24.01.1992 - 7 C 38/90 -, NVwZ 1992, 565, Juris Rn. 13 m. Nachw.). Vielmehr bedarf es zur Rechtfertigung eines Widerrufs eines drohenden Schadens für den Staat, die Allgemeinheit oder wichtiger Gemeinschaftsgüter (BVerwG, Urteil vom 24.01.1992, a.a.O.; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 07.03.1989 - 14 S 2830/87 -, VBlBW 1989, 263, Beschluss vom 26.07.1993 - 14 S 1311/93 -, DÖV 1994, 219, Juris Rn. 8, und Urteil vom 12.07.1994 - 14 S 948/94 -, VBlBW 1995, 24; ebenso nds. OVG, Urteil vom 29.09.1981 - 13 A 46/81 -, NJW 1982, 1246, 1248). Diese Gefährdung muss konkret und der Widerruf zu deren Beseitigung geeignet und erforderlich sein (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 17.11.1988 - 14 S 2894/88 -, NVwZ-RR 1989, 540, und Urteil vom 07.03.1989 a.a.O.; ebenso OVG NRW, Urteil vom 02.12.1987 - 11 A 408/86 -, NVwZ 1988, 942, 93; zum Ganzen Kopp/Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 12. Aufl. 2011, § 49 Rn. 48).
51
bb) Gemessen an den mit einer amtlichen Anerkennung und Nutzungsgenehmigung für die Gewinnung von und den Handel mit natürlichen Mineralwässern verfolgten Zwecken, wie sie sich aus Erwägungsgrund Nr. 5 der Richtlinie 2009/54/EG ergeben, erscheint ein wichtiges Gemeinschaftgut durch das Unterlassen eines Widerrufs dieser begünstigenden Verwaltungsakte nicht gefährdet. Zur Begründung wird auf die obigen Ausführungen [s. Abschnitt b) bb) S. 17-19] verwiesen. Auch eine Gefährdung anderer wichtiger Gemeinschaftsgüter ist nicht erkennbar.
52
2. Darauf, ob der Widerruf der amtlichen Anerkennung und Nutzungsgenehmigung auch ermessensfehlerhaft ist, weil der Weg des Art. 11 der Richtlinie 2009/54/EG einschlägig wäre und ein milderes Mittel darstellte, kommt es nicht mehr an. Allerdings spricht nach Auffassung des Senats vieles dafür, dass dieser Weg entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts nur bei übernationalen Sachverhalten eingeschlagen werden kann.
53
Art. 11 der Richtlinie 2009/54/EG geht zurück auf einen Vorschlag der Kommission vom 17.10.1994 (Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinie 80/777/EWG …[94/C 314/04] ABl. C Nr. 314 vom 11.11.1994 S. 4), der dann durch die Richtlinie 96/70/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28.10.1996 (ABl. L Nr. 299 vom 23.11.1996 S. 26) als neuer Art. 10a in die Richtlinie 80/777/EWG eingefügt wurde. Damals sah es die Kommission als ratsam an, „um ein reibungsloses Funktionieren des Binnenmarktes für natürliche Mineralwässer sicherzustellen“ „ein Verfahren einzuführen, das eine koordinierte Aktion zwischen den Mitgliedstaaten in dringenden Situationen ermöglicht, die ein Risiko für die öffentliche Gesundheit darstellen können“ (Erwägungsgrund Nr. 7 des Vorschlags der Kommission, ABl. C Nr. 314 vom 11.11.1994 S. 4). Diese Begründung wurde in den Erwägungsgrund Nr. 8 der Richtlinie 96/70/EG nahezu wortgleich übernommen (ABl. L Nr. 299 vom 23.11.1996 S. 26). Bereits die Hinweise auf das Funktionieren des Binnenmarkts und die öffentliche Gesundheit, die ein „koordiniertes Tätigwerden der Mitgliedstaaten“ (so RL 96/70/EG) möglich machen soll, legen den Schluss auf ein grenzübergreifendes Geschehen nahe. Dieser Eindruck wird durch den Wortlaut des einleitenden Satzes in Art. 10a RL 80/777/EWG in der Fassung der RL 96/70/EG und des wortgleichen Art. 11 Abs. 1 Satz 1 RL 2009/54/EG bestätigt. Er lautet: „Sofern ein Mitgliedstaat ausreichende Gründe zu der Annahme hat, dass ein natürliches Mineralwasser nicht mit den Bestimmungen dieser Richtlinie im Einklang steht oder die öffentliche Gesundheit gefährdet, obwohl es in einem oder mehreren Mitgliedstaaten frei gehandelt wird, kann der betreffende Mitgliedstaat vorübergehend den Handel mit diesem Erzeugnis auf seinem Gebiet einschränken oder die Aussetzung des Handels veranlassen.“ Würde es sich in einem solchen Fall um ein Mineralwasser handeln, dessen Gewinnung und freien Handel der jeweilige Mitgliedstaat durch seine eigenen Behörden genehmigt hätte, so müsste dieser Staat über konkreteres Wissen verfügen, ob dieses Mineralwasser im Einklang mit den Bestimmungen der Richtlinie steht oder gar die Gesundheit gefährdet. „Ausreichende Gründe“ zu einer entsprechenden - bloßen - „Annahme“ könne sich dagegen schon durch Einzelproben ergeben, auch wenn der Mitgliedstaat gerade nicht zugleich auch der Ursprungsstaat des jeweiligen Wassers ist. Nur für einen solchen - und damit grenzüberschreitenden - Sachverhalt ergibt auch der weitere, in Absatz 2 des Art. 11 genannte Ermittlungsschritt einen Sinn, wonach „auf Ersuchen eines Mitgliedsstaates oder der Kommission“ „der Mitgliedstaat, der das Wasser anerkannt hat, alle einschlägigen, die Anerkennung des Wassers betreffenden Auskünfte zusammen mit den Ergebnissen der regelmäßigen Kontrollen“ der Kommission vorzulegen hat. Bei einer Identität von „ersuchendem“ und „vorlagepflichtigem“ Mitgliedstaat ergibt diese Regelung ebenso wenig einen Sinn, wie wenn sich die Sachverhaltsermittlung allein zwischen Kommission und Mitgliedstaat abspielt. Auch dann würde es sich aufdrängen, dass der genehmigende Staat im Falle eines Verdachts nach Absatz 1 sofort und unaufgefordert sämtliche Unterlagen, die zur Klärung des Sachverhalts beitragen können, der Kommission vorlegt. Dass solches in Art. 11 der RL 2009/54/EG nicht gefordert wird, lässt sich zwanglos damit erklären, dass in diesem Fall der Mitgliedstaat selbst alle notwendigen Maßnahmen zum Schutze eines reibungslosen Funktionieren des Binnenmarktes wie auch der öffentlichen Gesundheit aus eigenem Antrieb ergreifen kann. Denn es ist und bleibt auch im Bereich der Gewinnung von und des Handels mit natürlichen Mineralwässern Sache der Mitgliedstaaten, die aus ihren Böden gewonnenen oder aus Drittländern eingeführten Wässer zu beurteilen und ggf. als natürliche Mineralwässer anzuerkennen (vgl. Art. 1 Abs. 1 und Abs. 2 RL 2009/54/EG) sowie die Kommission über die Fälle, in denen Anerkennungen gewährt oder zurückgezogen worden sind, zu unterrichten (Art. 1 Abs. 5 RL 2009/54/EG).
54
Der „Weg des Art. 11 RL 2009/54/EG“ dürfte daher im vorliegenden Fall nicht eröffnet sein.
55
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
56
Beschluss vom 20.06.2013
57
Der Streitwert für den zweiten Rechtszug wird gemäß § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 1 und § 39 GKG auf 50.000 EUR festgesetzt.
58
Der Beschluss ist unanfechtbar (vgl. § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 2 MTVO
§ 4 MTVO
§ 6a MTVO
§ 39 GKG
§ 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 LVwVfG
§ 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 und Satz 2 LVwVfG
§ 49 Abs. 2 LVwVfG
§ 48 Abs. 1 Satz 2 mit Abs. 2 bis 4 LVwVfG
§ 21 Abs. 1 Nr. 3 BImSchG
§ 3 Abs. 1 MTVO
§ 5 Abs. 1 und Abs. 2 MTVO
§ 14 Abs. 1 Nr. 2 LFGB
§ 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 MTVO
§ 5 Abs. 2 MTVO
§ 5 Abs. 3 MTVO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 66 Abs. 3 GKG
§ 2 Nr. 2 der Verordnung
Art. 14 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 19 Abs. 3 GG
Art. 80 Abs. 1 GG
Art. 84 Abs. 2 GG
Art. 288 AEUV

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1991, 577, 578
NVwZ-RR 1992, 602
NVwZ 1984, 102, 103
BVerwGE 55, 250, 262
NVwZ 1988, 173
BVerfGE 110, 304, 321
BVerfGE 51, 166, 173
BVerwGE 51, 235, 239
BVerfGE 46, 246, 257
BVerfGE 76, 171, 185
BVerwGE 75, 109, 116
BVerfGE 95, 193, 214
BGHZ 194, 314, 327
BVerwGE 107, 338, 341
NVwZ 1992, 565
DÖV 1994, 219
NJW 1982, 1246, 1248
NVwZ-RR 1989, 540
NVwZ 1988, 942, 93
4 K 3987/10
1 RL 2009/54
6 C 33/88
1 S 1131/90
7 B 190/81
I C 102.76
21 A 1556/86
1 BvR 838/01
1 BvR 1012/76
VII C 60.74
1 BvR 173/75
1 BvR 537/81
3 C 72.84
5 B 7.05
1 BvR 1864/94
I ZR 230/11
8 C 16/96
4 B 29/10
22 B 12.19
10 S 1340/12
7 C 38/90
14 S 2830/87
14 S 1311/93
14 S 948/94
13 A 46/81
14 S 2894/88
11 A 408/86
10a RL 80/77
2 RL 2009/54
5 RL 2009/54
11 RL 2009/54
39 GKG auf 50.00