Verwaltungsgericht Karlsruhe (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-11-21, Aktenzeichen 4 K 1429/07

Tenor:
Der Bescheid der Beklagten vom 04.10.2006 und der Widerspruchsbescheid des Landratsamtes Karlsruhe vom 26.03.2007 werden aufgehoben.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.
Die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren war notwendig.

Tatbestand:
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Der Kläger wendet sich gegen die Ausübung eines Vorkaufsrechts durch die Beklagte.
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Der Kläger ist Eigentümer des Grundstücks Flst.-Nr. ... auf Gemarkung der Beklagten. Im Flächennutzungsplan der Beklagten in der Fassung der 3. Fortschreibung vom 21.06.1999 ist das Grundstück als Wohnbaufläche ausgewiesen. Es liegt außerdem in dem Bereich, für den der Gemeinderat der Beklagten am 21.01.2002 die Aufstellung des Bebauungsplanes „Dinkelberg IV“ beschlossen hat. Mit notariellem Vertrag vom 15.09.2006 - ... - veräußerte der Kläger das Grundstück für 10.000,-- EUR an die Beigeladenen. Am 26.09.2006 beschloss der Bürgermeister der Beklagten, das Vorkaufsrecht der Stadt über das Grundstück auszuüben und in den notariell beurkundeten Grundstückskaufvertrag einzutreten. Mit Schreiben vom 04.10.2006, dem keine Rechtsbehelfsbelehrung beigefügt war, teilte der Bürgermeister der Beklagten dem Kläger mit, dass für das Kaufgrundstück „ein gesetzliches Vorkaufsrecht gem. § 24 Abs. 1 S. 5 besteht. Die Stadt tritt somit, aufgrund dem vorliegenden gesetzlichen Vorkaufsrecht, in den Kaufvertrag ... zwischen ihnen und der Käuferin P.F. als Käufer für das Grundstück Flst.-Nr. ... Unterer Dinkelberg ein“. Zur „Begründung für das gesetzliche Vorkaufsrecht nach § 24 Abs. 1 Nr. 5“ wurde der Gesetzeswortlaut des § 24 Abs. 1 S. 1 Nr. 5 und S. 3 BauGB wiedergegeben.
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Mit Anwaltsschreiben vom 13.10.2006 legte der Kläger Widerspruch gegen die Ausübung des Vorkaufsrechts ein und bemängelte, dass die Beklagte nicht einmal die Rechtsgrundlage des Vorkaufsrechts angeführt habe. Auch eine Rechtsbehelfsbelehrung fehle. Den gesetzlichen Vorgaben des BauGB sei nur sehr unzureichend Rechnung getragen.
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Mit Schreiben vom 01.12.2006 an den Klägervertreter führte die Beklagte aus, dass sie ihr gesetzliches Vorkaufsrecht nach § 24 Abs. 1 S. 5 BauGB ausübe, weil die Fläche zur Aufstockung der gemeindlichen Einwurfsfläche benötigt werde, um Minderzuteilungen zu verhindern. Durch das Fehlen einer Rechtsbehelfsbelehrung werde lediglich die Widerspruchsfrist auf ein Jahr verlängert.
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Nachdem der Kläger an der Verbescheidung seines Widerspruchs festgehalten hatte, wies das Landratsamt Karlsruhe diesen mit Widerspruchsbescheid vom 26.03.2007 zurück und begründete dies damit, dass die Beklagte ihr allgemeines Vorkaufsrecht nach § 24 Abs. 1 Nr. 5 BauGB ordnungsgemäß geltend gemacht habe. Fehler im formellen Verfahrensablauf führten nicht zur Nichtigkeit des Verwaltungsakts. Auch lägen die Voraussetzungen für die Ausübung des Vorkaufsrechts vor, da das streitgegenständliche Grundstück im Flächennutzungsplan als Wohnfläche ausgewiesen sei, sich im Außenbereich befinde und unbebaut sei.
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Der Widerspruchsbescheid wurde am 26.03.2007 als Einschreiben zur Post gegeben.
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Am 23.04.2007 hat der Kläger Klage erhoben.
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Zur Begründung macht er geltend, die Ausübung des Vorkaufsrechts sei nicht durch das zuständige Organ erfolgt. Zuständig sei der Gemeinde-/Stadtrat. Auch lägen die Voraussetzungen für das gemeindliche Vorkaufsrecht nicht vor, da dessen Ausübung durch das Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt sein müsse. Allgemeine bodenpolitische Erwägungen wie im Schreiben vom 04.10.2006 reichten nicht aus. Die nachgeschobene Begründung im Schreiben vom 01.12.2006, dass die Fläche zur Aufstockung der gemeindlichen Einwurfsfläche benötigt werde, stelle eine reine Schutzbehauptung dar. Auch der im Widerspruchsbescheid erwähnte Flächennutzungsplan reiche als Begründung nicht aus. Dieser sei seit der 3. Fortschreibung 1997 nicht weiter umgesetzt worden und zudem wegen mangelnder Aussagekraft unbeachtlich. Folglich fehle es am Allgemeinwohl als Rechtfertigungsgrund für die Ausübung des Vorkaufsrechts. Schließlich verlange das Gesetz bei der Ausübung des Vorkaufsrechts die Angabe des Verwendungszwecks. Hieran fehle es im Bescheid vom 04.10.2006 ebenfalls. Nachgeschobene Gründe seien unbeachtlich. Zudem belege der Umstand, dass die Beklagte im Verwaltungsverfahren angegeben habe, die Ausübung des Vorkaufsrechts sei zur Vermeidung von Minderzuteilungen erforderlich, und nunmehr die Ausübung des Vorkaufsrechts damit begründe, in einem späteren Umlegungsverfahren Tauschgelände zur Verfügung zu haben, um Verzögerungen zu vermeiden, dass sie selbst nicht wisse, aus welchem öffentlichen Interesse sie handle. Die Ausübung des Vorkaufsrechts zur Vermeidung von Minderzuteilungen im Umlegungsverfahren überzeuge nicht und verkenne die Funktion des Umlegungsverfahrens. Die von der Beklagten angeführten Gemeinwohlbelange träfen auch in der Sache nicht zu. Seit dem Aufstellungsbeschluss über den Bebauungsplan „Dinkelberg IV“ sei im Bebauungsplanverfahren nichts weiter geschehen. Eine Umlegung, zu deren Sicherung das Grundstück des Klägers beitragen solle, könne somit in absehbarer Zeit nicht stattfinden. Auch sei nicht zu erwarten, dass das Bebauungsplanverfahren weiterbetrieben werde, nachdem sich die Beklagte in der Gemeinderatssitzung vom 22.10.2007 verpflichtet habe, für die Dauer von fünf Jahren keine neuen Wohnbaugebiete zu erschließen.
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Der Kläger beantragt,
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den Bescheid der Beklagten vom 04.10.2006 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des Landratsamtes Karlsruhe vom 26.03.2007 aufzuheben und die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.
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Die Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Zur Begründung führt sie aus, dass nach der Hauptsatzung für die Ausübung des Vorkaufsrechts der Bürgermeister zuständig sei. Die Voraussetzungen für die Ausübung des gemeindlichen Vorkaufsrechts hätten vorgelegen. Es sei mit dem Allgemeinwohlvorbehalt zu vereinbaren, wenn eine Gemeinde von ihrem Vorkaufsrecht deshalb Gebrauch mache, um in einem späteren Umlegungsverfahren Tauschgelände zur Verfügung zu haben, um so Verzögerungen vermeiden zu können, die einer raschen Realisierung von Wohnbauvorhaben entgegenstehen. Auch müsse der konkrete Verwendungszweck im Verwaltungsakt über die Ausübung des Vorkaufsrechts nicht angegeben sein, solange dieser objektiv vorliege. Insoweit sei ein Nachschieben von Gründen zulässig. Der Flächennutzungsplan sei im Hinblick auf die Ausübung des Vorkaufsrechts auch beachtlich, weil aus ihm zwischenzeitlich der Bebauungsplan „Dinkelberg IV“ insoweit entwickelt worden sei, als unter dem 21.01.2002 die Aufstellung eines Bebauungsplans durch den Gemeinderat der Beklagten beschlossen worden sei. Die konkrete Umsetzung des Flächennutzungsplans erlaube es der Beklagten auch, einen konkreten Verwendungszweck für das vom Vorkaufsrecht betroffene Grundstück des Klägers anzugeben.
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Mit in der mündlichen Verhandlung gefasstem Beschluss vom 21.11.2007 wurden die Käufer des Grundstücks zum Verfahren beigeladen.
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Die Beigeladenen beantragen,
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den Bescheid der Beklagten vom 04.10.2006 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des Landratsamtes Karlsruhe vom 26.03.2007 aufzuheben.
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Dem Gericht liegen ein Heft Widerspruchsakten des Landratsamtes Karlsruhe, ein Band „Verfahrensakte Bebauungsplan Dinkelberg IV“ und ein Band „Flächennutzungsplan Östringen 3. Fortschreibung“ vor. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird hierauf, auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze sowie das Protokoll der mündlichen Verhandlung Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
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Die Klage ist zulässig und begründet.
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Der Bescheid der Beklagten vom 04.10.2006 und der Widerspruchsbescheid des Landratsamtes Karlsruhe vom 26.03.2007 sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO).
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Rechtsgrundlage für die Ausübung des Vorkaufsrechts durch die Beklagte ist § 24 Abs. 1 Nr. 5 BauGB. Danach steht der Gemeinde ein Vorkaufsrecht zu beim Kauf von Grundstücken im Geltungsbereich eines Flächennutzungsplans, soweit es sich um unbebaute Flächen im Außenbereich handelt, für die nach dem Flächennutzungsplan eine Nutzung als Wohnbaufläche oder Wohngebiet dargestellt ist. Diese tatbestandlichen Voraussetzungen liegen in Bezug auf das Grundstück Flst.-Nr. ... unstreitig vor.
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Auch war der Bürgermeister der Beklagten befugt, das Vorkaufsrecht auszuüben. Nach § 9 Buchst. g der Hauptsatzung der Beklagten gehört zu dessen zur dauernden Erledigung übertragenen Aufgaben auch die Ausübung gesetzlicher Verkaufsrechte im Wert bis zu 25.000,-- EUR im Einzelfall. Darunter fällt das vorliegende Grundstücksgeschäft über 10.000,-- EUR.
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Das Vorkaufsrecht darf nur ausgeübt werden, wenn das Wohl der Allgemeinheit dies rechtfertigt (§ 24 Abs. 3 S. 1 BauGB). Außerdem hat nach § 24 Abs. 3 S. 2 BauGB die Gemeinde bei der Ausübung des Vorkaufsrechts den Verwendungszweck des Grundstücks anzugeben. Das Vorkaufsrecht kann nur binnen zwei Monaten nach Mitteilung des Kaufvertrags durch Verwaltungsakt gegenüber dem Verkäufer ausgeübt werden (§ 28 Abs. 2 S. 1 BauGB).
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Es kann dahingestellt bleiben, ob die Voraussetzungen des § 24 Abs. 3 S. 1 BauGB erfüllt sind und die Ausübung des Vorkaufsrechts dem Wohl der Allgemeinheit dient, insbesondere bedarf keiner weiteren Aufklärung, was Inhalt der Gemeinderatssitzung am 22.10.2007 war.
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Denn jedenfalls hat die Beklagte bei der Ausübung des Vorkaufsrechts den Verwendungszweck des von ihr beanspruchten Grundstücks nicht angegeben und damit gegen § 24 Abs. 3 S. 2 BauGB verstoßen, was zur Rechtswidrigkeit der Ausübung des Vorkaufsrechts führt.
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Mit ihrem Schreiben vom 04.10.2006 hat die Beklagte dem Kläger lediglich mitgeteilt, dass sie ihr gesetzliches Vorkaufsrecht ausübe, ohne den Verwendungszweck des betroffenen Grundstücks anzugeben. Bei der in § 24 Abs. 3 S. 2 BauGB normierten besonderen Begründungspflicht handelt es sich um keine reine „Ordnungsvorschrift“, sondern deren Nichtbeachtung, also die unvollständige oder gar völlig fehlende Angabe des Verwendungszwecks, führt zur formellen Rechtswidrigkeit des Ausübungsbescheids. Die gegenteilige Auffassung (vgl. Berliner Kommentar zum BauGB, § 24 RdNr. 15; Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 24 RdNr. 81) und die gleichsam vermittelnde Lösung, wonach die Nichtangabe oder unvollständige Angabe des Verwendungszwecks die Ausübung des Vorkaufsrechts dann nicht rechtswidrig macht, wenn die Ausübungsvoraussetzungen im Sinne des Abs. 3 S. 1 objektiv vorliegen (so Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 24 RdNr. 21), vermögen nicht zu überzeugen.
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Gegen die Auffassung, die fehlende oder unvollständige Angabe des Verwendungszwecks mache die Ausübung des Vorkaufsrechts für sich genommen nicht rechtsfehlerhaft, spricht bereits der Wortlaut der Norm, die eindeutig eine Verpflichtung der Gemeinde festlegt. Auch Sinn und Zweck des § 24 Abs. 3 S. 2 BauGB stehen einer Qualifizierung als reine Ordnungsvorschrift entgegen. Gerade die genaue Kenntnis vom Verwendungszweck hat für Verkäufer und Käufer überragende Bedeutung, da diese nur so überprüfen können, ob die Ausübung des Vorkaufsrechts gem. § 24 Abs. 3 S. 1 BauGB überhaupt durch das Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt ist. Auch aus verfassungsrechtlicher Sicht kann die Norm nicht zu einer bloßen Ordnungsvorschrift herabgestuft werden. Dass die Geltendmachung eines gesetzlichen, zugunsten der öffentlichen Hand bestehenden Vorkaufsrechts den Verkäufer in seinem Grundrecht aus Art. 14 GG verletzen kann, wird zwar überwiegend verneint, jedenfalls liegt aber ein erheblicher, insbesondere den Käufer belastender Eingriff in die ebenfalls verfassungsrechtlich gewährleistete und geschützte Vertragsfreiheit vor (so auch Wolf, BauR 1991, 164). Greift die Verwaltung einseitig hoheitlich in ein verfassungsrechtlich gewährleistetes subjektiv-öffentliches Recht ein, ergibt sich bereits aus rechtsstaatlichen Prinzipien regelmäßig für sie die Pflicht, den entsprechenden Akt zu erläutern (vgl. etwa BVerfGE 6, 32 [44 f.]; 49, 24 [66]). Die Angabe des Verwendungszwecks hat zum einen Bedeutung für den Ausschluss des Vorkaufsrechts (§ 24 Abs. 2 BauGB) bzw. die Möglichkeit seiner Abwendung (§ 27 Abs. 1 BauGB) durch die Bereitschaft des Erwerbers (Käufers), das Grundstück entsprechend den vorhandenen baurechtlichen Festsetzungen bzw. den zukünftigen Festsetzungen - soweit und sobald diese nach dem Stand der Planungsarbeiten ausreichend bestimmbar sind - zu nutzen oder bauliche Missstände oder Mängel zu beseitigen (vgl. § 27 Abs. 1 S. 2 BauGB). Zum anderen ist die Angabe des Verwendungszwecks von Bedeutung für eine Anfechtung des Bescheides über die Ausübung des Vorkaufsrechts durch den Betroffenen, weil die Ausübung nur dann erlaubt ist, wenn sie das Wohl der Allgemeinheit rechtfertigt, wenn also im Einzelfall dem jeweils angegebenen, sich im gesetzlichen Zulässigkeitsrahmen bewegenden Verwendungszweck entsprochen wird, was in vollem Umfang der gerichtlichen Nachprüfung unterliegt (BVerwG, Beschl. v. 15.02.1990 - 4 B 245.89 -, NJW 1990, 2703, wobei das Bundesverwaltungsgericht jedoch offen gelassen hat, ob § 24 Abs. 3 S. 2 BauGB nur die Bedeutung einer Ordnungsvorschrift hat oder die unvollständige oder gar völlig fehlende Angabe des Verwendungszwecks die Ausübung des Vorkaufsrechts bereits für sich genommen rechtsfehlerhaft machen kann).
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Schon aufgrund ihrer ausdrücklichen Normierung geht die Begründungspflicht des § 24 Abs. 3 S. 2 BauGB über das allgemeine Begründungserfordernis nach § 39 LVwVfG hinaus (vgl. Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 28 RdNr. 23). Damit kommt bereits aus diesem Grund die Anwendung der Heilungsvorschrift nach § 45 Abs. 1 Nr. 2 LVwVfG nicht in Betracht, weshalb der im Schreiben der Beklagten vom 01.12.2006 nachgeschobene Verwendungszweck - die Fläche werde zur Aufstockung der gemeindlichen Einwurfsfläche benötigt, um Minderzuteilungen zu verhindern - keine nachträgliche Begründung mit entsprechender Heilungswirkung darstellt. Dass § 45 Abs. 1 Nr. 2 LVwVfG hier nicht anwendbar ist, ergibt sich zudem aus der fristgebundenen Ausübung des Vorkaufsrechts nach § 28 Abs. 2 S. 1 BauGB, wonach das Vorkaufsrecht nur binnen zwei Monaten nach Mitteilung des Kaufvertrags ausgeübt werden kann.
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Ausweislich eines Aktenvermerks vom 26.09.2006 hatte die Beklagte spätestens an diesem Tage Kenntnis vom Kaufvertrag erlangt, so dass die Zweimonatsfrist zu laufen begann und folglich am 01.12.2006 bereits verstrichen war. Eine ordnungsgemäße Ausübung des Vorkaufsrechts mit Angabe des Verwendungszwecks konnte folglich am 01.12.2006 nicht mehr erfolgen. Die Fristbindung führt weiter dazu, dass auch im Widerspruchs- oder im Klageverfahren keine Verwendungszwecke nachgeschoben werden können. So ist in der Rechtsprechung geklärt, dass die Gemeinde an einen einmal angegebenen Verwendungszweck gebunden ist, d.h. sie kann das Vorkaufsrecht nicht später mit einem anderen Verwendungszweck begründen (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 24.10.1986 - 8 S 1881/86 -, BWGZ 1987, 128 m.w.N.). Folglich sind allein die im Bescheid über die Ausübung des Vorkaufsrechts angegebenen Gründe beachtlich (vgl. OVG Rheinland Pfalz, Urt. v. 04.12.1987 - 8 A 43/87 -, NJW 1988, 1342). Können aber die Verwendungszwecke nicht ausgetauscht werden, ist es schon gar nicht möglich, erst nachträglich, insbesondere nach Ablauf der Zweimonatsfrist, erstmals einen Verwendungszweck zu benennen. Das Verwaltungsgericht kann bei der Prüfung der Rechtmäßigkeit der Ermessensausübung bei der Ausübung des Vorkaufsrechts nur die konkreten Erwägungen, die im Zeitpunkt der Ausübung des Vorkaufsrechts angestellt wurden, zugrunde legen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 26.04.1993 - 4 B 31.93 -, NVwZ 1994, 282; s. a. Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 28 RdNr. 23), so dass ein „Nachschieben“ von Verwendungszwecken ausgeschlossen ist.
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Schließlich kann auch aus Gründen der Rechtssicherheit ein Nachschieben von Gründen nach Ablauf der Zweimonatsfrist nicht zugelassen werden. Dies würde im Extremfall nämlich dazu führen, dass der Kläger erst im verwaltungsgerichtlichen Verfahren vom Verwendungszweck erführe, was dessen Rechtsschutzmöglichkeiten und auch die wirtschaftliche Verwertbarkeit des Grundstücks (vgl. § 27 BauGB) in unzumutbarer Weise einschränken würde.
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Die Nichtangabe des Verwendungszwecks führt daher zur Rechtswidrigkeit der Ausübung des Vorkaufsrechts im Schreiben der Beklagten vom 04.10.2006, ohne dass dieser Fehler nachträglich hätte geheilt werden können. Der Kläger wird durch das rechtswidrig ausgeübte Vorkaufsrecht auch in seinen Rechten, nämlich seiner verfassungsrechtlich gewährleisteten und geschützten Vertragsfreiheit (vgl. Art. 2 Abs.1 GG) verletzt.
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Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 3, 162 Abs. 3 VwGO.
32
Gemäß § 162 Abs. 2 S. 2 VwGO war im vorliegenden Fall die Notwendigkeit der Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren und damit die Erstattungsfähigkeit seiner Gebühren und Auslagen zu bejahen. Dem Kläger war es aufgrund seiner persönlichen Kenntnisse und Erfahrungen und im Hinblick auf die rechtlichen und tatsächlichen Probleme des Falls nicht zuzumuten, seine Rechte gegenüber der Verwaltung ohne einen Bevollmächtigten wahrzunehmen (BVerwG, Urt. v. 26.01.1996, Buchholz 316 § 80 VwVfG Nr. 36).
33
Die Berufung ist nicht zuzulassen, weil keine der Voraussetzungen des § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO vorliegt (§ 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO).
34
Beschluss
35
Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 2 GKG, auf EUR 5.000,-- festgesetzt. Eine in Anlehnung an Nr. 9.6.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung vom 07.08. Juli 2004 (VBlBW 2004, 464; DVBl 2004, 1525; NVwZ 2004, 1327) für den Streitwert maßgebliche Preisdifferenz ist nicht ersichtlich.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 1, 3, 162 Abs. 3 VwGO
§ 39 LVwVfG
§ 27 BauGB
§ 80 VwVfG
§ 24 Abs. 1 S. 1 Nr. 5 und S. 3 BauGB
§ 24 Abs. 1 S. 5 BauGB
§ 24 Abs. 1 Nr. 5 BauGB
§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 24 Abs. 3 S. 1 BauGB
§ 24 Abs. 3 S. 2 BauGB
§ 28 Abs. 2 S. 1 BauGB
§ 24 Abs. 2 BauGB
§ 27 Abs. 1 BauGB
§ 27 Abs. 1 S. 2 BauGB
§ 45 Abs. 1 Nr. 2 LVwVfG
§ 162 Abs. 2 S. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO
§ 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
Art. 14 GG
Art. 2 Abs.1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 6, 32
NJW 1990, 2703
NJW 1988, 1342
NVwZ 1994, 282
DVBl 2004, 1525
NVwZ 2004, 1327
4 B 245.89
8 S 1881/86
8 A 43/87
4 B 31.93