Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-12-18, Aktenzeichen 2 K 1878/18
ECLI: ECLI:DE:VGD:2018:1218.2K1878.18.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Gerichtkosten und die außergerichtlichen Kosten des beklagten Landes trägt der Kläger. Im Übrigen trägt jeder Beteiligte seine außergerichtlichen Kosten selbst.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110% der aufgrund des Urteils vollstreckbaren Kosten abwenden, wenn nicht das beklagte Land vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% der jeweils vollstreckbaren Kosten leistet.

Tatbestand:
Der am 00.0.1967 geborene Kläger steht seit September 1994 im Polizeivollzugsdienst des beklagten Landes Nordrhein-Westfalen. Er hält ein Amt der Besoldungsgruppe A 11 inne und führt die Amtsbezeichnung Kriminalhauptkommissar. Bereits seit 1999 wird er im Landeskriminalamt des Landes Nordrhein-Westfalen (im Folgenden LKA) eingesetzt, wo er auch Schichtdienst leistet. Er wohnt mit seiner Frau und seinen beiden in den Jahren 2004 und 2006 geborenen Söhnen in S. . Die Mutter des Klägers ist bereits verstorben. Seine Schwiegereltern wohnen in K. H. in Polen. Die Ehefrau des Klägers ist ein Einzelkind.
Unter dem 29. Februar 2016 beantragte der Kläger erstmals seine Versetzung in den Polizeivollzugsdienst des beigeladenen Landes Sachsen mit Verwendungswunsch im Raum E , insbesondere beim Landeskriminalamt Sachsen, beim Sächsischen Staatsministerium des Innern oder bei den Polizeidirektionen E respektive Görlitz. Zur Begründung dieses Antrags berief er sich auf einen „zunehmenden Härtefall“. Er gab an, seine Schwiegereltern seien zunehmend pflegebedürftig und auf Unterstützung angewiesen, welche auf die Distanz kaum mehr zu leisten sei. Eine Veränderung des Lebensumfeldes der Schwiegereltern des Klägers werde wegen ihrer ortsbezogenen Bedürfnisse nicht in Betracht gezogen. Weiterhin leide der jüngere der beiden klägerischen Söhne seit dem Säuglingsalter an Asthma bronchiale. Seine Atemwege seien in der Folge oftmals entzündet. Im Fall akuter Anfälle sei er auf einen Salbutamol-Inhalator angewiesen. Unter Vorlage einer kinderfachärztlichen Stellungnahme vom 3. Februar 2016 führte der Kläger ferner aus, eine Übersiedlung der Familie in die T bedeute für seinen jüngeren Sohn eine erhebliche Erhöhung der Lebensqualität und bringe eine dauerhafte Verbesserung seines Gesundheitszustands mit sich, weil die Belastung mit Feinstaub- und Stickoxyden für die Prognose eines juvenilen Asthmas bronchiale von wesentlicher Bedeutung sei. Ein Umzug in die T sei daher aus kinder- und jugendärztlicher Sicht sehr zu empfehlen. Außerdem weise der ältere Sohn des Klägers eine mathematische Hochbegabung auf, die erhöhten Betreuungsbedarf nach sich ziehe.
Diesen Antrag beschied das beklagte Land Nordrhein-Westfalen durch ein vom LKA unter dem 2. Juni 2016 verfasstes Schreiben abschlägig. Die Entscheidung stützte sich auf einen Erlass des Innenministeriums des Landes Nordrhein-Westfalen (im Folgenden IM NRW) beziehungsweise die diesem entsprechende ständige Verwaltungspraxis, nach der länderübergreifende Versetzungen von Polizeivollzugsbeamten aus persönlichen Gründen von und zu anderen Dienstherrn grundsätzlich im Rahmen von Austausch-Versetzungen durchgeführt werden und Versetzungen ohne Tauschpartner nur aus dienstlichen Gründen oder im Einzelfall aufgrund besonderer persönlicher Härten mit vorheriger Zustimmung des IM NRW möglich sind. Zugleich werden danach Beamte, die eine Versetzung aus persönlichen Gründen anstreben, jedoch keinen Tauschpartner benennen können, auf einer Warteliste geführt. Entsprechend des Erlasses und der ständigen Verwaltungspraxis begründete das LKA NRW die Antragsablehnung damit, dass kein atypischer Fall und mithin kein Härtefall vorliege, der eine Abweichung vom grundsätzlich geltenden Prinzip der Austauschversetzung rechtfertige. Die vom Kläger geschilderte Situation sei unter Beachtung der gesellschaftlichen Unterstützungsmöglichkeiten für die Schwiegereltern und Angehörigen kein besonders begründeter Ausnahmefall. Der Kläger lege keine Bescheinigungen über die Pflegeeinstufung der Schwiegereltern oder die tatsächliche Pflege vor. Eine Ausschöpfung jeder alternativen Pflegemöglichkeit sei nicht erkennbar. Ein Umzug zur Heilung des jüngeren Sohnes werde ärztlicherseits nicht für zwingend erforderlich gehalten, sodass sich auch aus dessen Erkrankung kein besonders begründeter Ausnahmefall ergebe. Die Abwägung der klägerischen Belange gegen die Aufrechterhaltung der Gleichbehandlung der übrigen Antragsteller führe zum Überwiegen des letzteren Umstands.
Unter dem 25. November 2016 stellte der Kläger sodann erneut einen gleichgerichteten Antrag. Gegenüber dem ersten Antrag ergänzte er, dass sein Schwiegervater herz- und zuckerkrank sei. Er leide nach einem überstandenen Herzinfarkt an Arteriosklerose in den Herzkranzgefäßen, schwerer Hypertonie sowie Diabetes Typ 2 und sei folglich stark in seiner Selbständigkeit eingeschränkt. Er könne keiner körperlichen Belastung ausgesetzt werden. Er sei in immer häufiger auftretenden und länger andauernden Zeitintervallen vollständig auf Pflege angewiesen. Die klägerische Schwiegermutter leide selbst an fortschreitender rheumatoider Arthritis, die sich in schubförmig auftretenden entzündlichen und schmerzhaften Zuständen ihres gesamten Bewegungsapparats äußere. Während dieser Schübe könne sie ihren Ehemann, den Schwiegervater des Klägers, nicht pflegen. Ein mit dem deutschen vergleichbares Pflegesystem existiere in Polen nicht. Mit Ausnahme der Palliativversorgung und der Versorgung Schwerstbehinderter sehe das polnische System keine Pflege älterer Menschen vor. Private Pflegeeinrichtungen stünden aufgrund der hohen Kosten lediglich Senioren aus der gesellschaftlichen Oberschicht zur Verfügung. Somit sei die Pflege älterer Menschen in Polen Angelegenheit der Familie. Die Ehefrau des Klägers sei die einzige zur Unterstützung der klägerischen Schwiegereltern in Betracht kommende Person. Sie müsse bei Bedarf kurzfristig ihre selbständige Arbeit aussetzen und zu ihren Eltern fahren. Während der entsprechenden Abwesenheit seiner Ehefrau müsse der Kläger die Versorgung und Aufsicht seiner Söhne allein übernehmen, was mit Blick auf seinen Schichtdienst nicht angemessen leistbar sei. Die geschilderte Situation stelle eine außerordentliche Belastung dar. Wenn eine Umplanung des klägerischen Dienstes nicht möglich sei, müsse auf eine Tagesmutter zurückgegriffen werden, wobei dies angesichts der Kurzfristigkeit nicht immer möglich sei und eine zusätzliche finanzielle Belastung bedeute. Hilfe von Seiten der Familie des Klägers sei nicht möglich. Der Vater des Klägers sei schwer herzkrank und behindert. Der geplante Umzug sei zur Heilung seines asthmakranken Sohnes zwingend erforderlich. Der derzeitige Wohnort der klägerischen Familie liege in Sichtweite und Hauptemissionsrichtung von vier Braunkohlekraftwerken sowie dem Braunkohletagebau. In der damit einhergehenden Schadstoff- und Feinstaubbelastung werde die Hauptursache für den Krankheitsausbruch gesehen. Die hohe Luftqualität im Raum E beziehungsweise in der T biete die besten Voraussetzungen für die Gesundung. Bereiche mit vergleichbar hoher Luftqualität seien in Nordrhein-Westfalen nicht vorhanden. Der Kläger und seine Ehefrau seien sehr bemüht, dem mathematisch hochbegabten Sohn die bestmögliche Förderung zukommen zu lassen. Die gymnasiale Förderung genüge nicht, weshalb sie als Eltern die Rolle der „Förderer“ übernehmen müssten. Dies werde in absehbarer Zeit qualitativ nicht mehr möglich sein. Sie würden bereits externe Fördermöglichkeiten suchen. Bereits gegenwärtig seien angesichts der geschilderten Umstände große Entbehrungen notwendig. Komplexität und Intensität der Grundbedürfnisse der Familienmitglieder würden zukünftig aber noch steigen. Der Kläger und seine Ehefrau befänden sich an der Belastbarkeitsgrenze. Sie würden deshalb schon seit über zwei Jahren Unterstützung bei der Familienberatungsstelle der Caritas beim Kreis O. in Form einer Paartherapie suchen. Ein Erholungsurlaub sei seit mehreren Jahren nicht möglich. Urlaubszeiten verbrächten sie bei den Schwiegereltern. Der Kläger brachte ärztliche Bescheinigung vom 23. Februar 2017 und vom 27. Februar 2017 bei. In diesen wird bezüglich der klägerischen Schwiegereltern bescheinigt, dass eine Dauertherapie zu empfehlen sei und eine Betreuungsnotwendigkeit bestehe.
Auch diesen zweiten Antrag lehnte das beklagte Land Nordrhein-Westfalen durch Bescheid des LKA vom 29. Dezember 2017 ab. Zugleich wurde angeregt, dass der Kläger am jährlichen Polizeinachersatz- und Versetzungsverfahren teilnimmt und einen Umzug innerhalb von Nordrhein-Westfalen in Betracht zieht. Im Bescheid heißt es: „mit Schreiben vom 25.11.2016 und Ergänzung vom 28.02.2017 haben Sie erneut einen Antrag auf Versetzung zum Land Sachsen gestellt und begehren mit Ihrem Antrag die Anerkennung eines Härtefalls. Ihrem Antrag kann ich leider nicht entsprechen.“ Unter dem 23. Januar 2018 erließ das LKA einen mit Rechtsbehelfsbelehrung versehenen Bescheid, der folgende Passage enthält: „mit Schreiben vom 25.11.2016 und Ergänzung vom 28.02.2017 haben Sie erneut einen Antrag auf Anerkennung eines Härtefalls gestellt. Ihrem Antrag kann ich leider nicht entsprechen.“ Ferner enthält der Bescheid vom 23. Januar 2018 die Aufhebung des Bescheids vom 29. Dezember 2017. Im Übrigen sind die beiden Bescheide, insbesondere auch in der Begründung der ablehnenden Entscheidung, identisch. Zur Begründung beider Bescheide führte das LKA aus, auch der neuerliche klägerische Vortrag rechtfertige nicht die Anerkennung eines Härtefalls. Für die Bejahung einer entsprechenden Atypik sei es erforderlich, dass sich die Gründe für die Antragstellung von denen anderer vergleichbarer Antragstellerinnen und Antragsteller wesentlich unterscheiden würden. Dies sei aber beim Kläger nicht der Fall. Die Versorgung alternder Eltern beziehungsweise Schwiegereltern sei in einer alternden Gesellschaft nicht atypisch. Die Tatsache, dass die Schwiegereltern des Klägers in Polen leben würden, wo eventuell nicht der gleiche gesundheitliche Versorgungsstandard wie in Deutschland gegeben sei, lege zwar zunächst den Schluss nahe, dass eine Ausnahme im Vergleich zu anderen Antragstellern gegeben sein könnte. Allerdings habe der Kläger in seinem Antrag drei Dienststellen in E benannt und angegeben dort seinen Lebensmittelpunkt wählen zu wollen. Dies bedeute, dass der gewünschte Dienstort beziehungsweise Wohnort weit über 100 km vom Wohnort der Schwiegereltern entfernt liege und dass deshalb eine Betreuung durch die Ehefrau des Klägers auch dort nur schwer realisierbar sei und eine erhebliche Belastung für die gesamte Familie darstelle. Die Erkrankung des Sohnes ergäbe keine ergänzenden Faktoren, die bei der Entscheidung über einen Härtefall relevant seien. Es könne im Ergebnis nicht gerechtfertigt werden, dem Wunsch des Klägers zum Nachteil aller anderen Beamtinnen und Beamten, die ebenfalls nach Sachsen versetzt werden möchten, zu entsprechen. Die Abwägung gebiete die Aufrechterhaltung der Gleichbehandlung.
Der Kläger hat am 23. Februar 2018 Klage erhoben. In tatsächlicher Hinsicht ergänzt er, eine Unterstützung durch seinen Vater sei nicht nur aus bei diesem entgegenstehenden gesundheitlichen Gründen, sondern auch deshalb nicht möglich, weil aus persönlichen Gründen seit rund 15 Jahren keine engere soziale Beziehung mehr zu ihm bestehe. Ein Umzug der Schwiegereltern in die Nähe des Wohnorts der klägerischen Familie werde deshalb nicht in Erwägung gezogen, weil die Schwiegereltern kein Deutsch könnten und ihnen deshalb weitgehende soziale Isolation drohen würde. Ferner sei ein solcher Umzug wirtschaftlich nicht darstellbar. Die klägerischen Schwiegereltern bezögen eine für polnische Lebenshaltungskosten gerade ausreichende Rente, die bezogen auf Nordrhein-Westfalen nicht annähernd ausreichen würde, um einen bereits derzeit bescheidenen Lebensstandard aufrechtzuerhalten. Unter Vorlage eines ärztlichen Attests vom 19. November 2018 führt der Kläger ferner aus, bei seinem Schwiegervater bestehe eine massive gesundheitliche Einschränkung im Zusammenhang mit Herzerkrankungen, einer fortschreitenden Parkinsonerkrankung, degenerativen Wirbelsäulenveränderungen, einer Diabetes Typ 2-Erkrankung, sowie einer Taubheit und weiteren Erkrankungen. Diese Umstände würden eine engmaschige Betreuung durch die Ehefrau des Klägers erforderlich machen. Weiterhin macht der Kläger unter Beibringung eines Untersuchungsberichts aus dem Jahr 2011 geltend, sein älterer Sohn habe in Folge seiner Hochbegabung im Bereich des wahrnehmungsgebundenen logischen Denkens eine tendenziell introvertierte Persönlichkeit. Rechtlich ist der Kläger der Ansicht, der Ablehnungsbescheid verletze ihn in subjektiven Rechten, da er einen Anspruch auf Anerkennung eines Härtefalls und somit auf antragsgemäße Versetzung, jedenfalls aber auf neue Verbescheidung habe. Das ihm entgegengehaltene „Tauschpartnerverfahren“ beziehungsweise die vom beklagten Land Nordrhein-Westfalen aus den Erlassen des IM NRW gefolgerte Ermessensreduktion basiere nicht auf einer hinreichenden Rechtsgrundlage. Bei Anerkennung eines Härtefalls mache die derzeit geübte Praxis aber ohnehin eine Ausnahme von diesem Verfahren. Die Verneinung eines Härtefalls sei ermessensfehlerhaft. Ein persönlicher familiärer Härtefall folge schon aus dem Erfordernis der Betreuung der Schwiegereltern durch die klägerische Ehefrau. Eine Entfernung von 100 km zwischen dem eigenem Wohnort und dem Wohnort der Schwiegereltern stelle im Vergleich zu den jetzigen 800 km jedenfalls eine erhebliche Erleichterung für die Ehefrau des Klägers dar und wirke sich gravierend positiv auf die Möglichkeit der Eheleute zur Betreuung der Söhne aus. Die gegenteilige Einschätzung überzeuge nicht und blende die ganz erheblich geringere Anfahrtstrecke zum Wohnort der Schwiegereltern aus.
Der Kläger beantragt,
das beklagte Land unter Aufhebung des Bescheids des Landeskriminalamtes Nordrhein-Westfalen vom 23. Januar 2018 zu verpflichten, dem Antrag des Klägers auf Versetzung in den Polizeivollzugsdienst des Landes Sachsen zu entsprechen,
hilfsweise, über diesen Antrag erneut unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu entscheiden.
Das beklagte Land Nordrhein-Westfalen beantragt,
die Klage abzuweisen.
Ergänzend zum Inhalt der Verwaltungsentscheidung trägt das LKA vor, das Ermessen sei ordnungsgemäß ausgeübt worden. Alle vom Kläger vorgebrachten Umstände seien einbezogen und unter Berücksichtigung der Fürsorgepflicht des Dienstherrn gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung aller Versetzungswilligen gründlich abgewogen worden. Bei der Härtefallentscheidung handele es sich um eine Ausnahme, bei deren Prüfung ein strenger Maßstab anzulegen sei. Die Erkrankung des jüngeren Sohnes, die mathematische Hochbegabung des älteren Sohnes und die zunehmende Pflegebedürftigkeit der Schwiegereltern seien allesamt nicht plötzlich und unerwartet eingetreten. Der Vortrag des Klägers lasse nicht erkennen, dass für die einzelnen belastenden Umstände bereits anderweitige Lösungen in Betracht gezogen oder ausprobiert worden seien. Aus der kinderfachärztlichen Stellungnahme vom 3. Februar 2016 gehe nicht hervor, dass ein Umzug zur Heilung der Erkrankung des jüngeren Sohnes zwingend erforderlich ist. Ein solcher werde nur als „sehr zu empfehlen“ bezeichnet. Es würden Nachweise zu der mathematischen Hochbegabung des älteren Sohns fehlen. Der Vortrag des Klägers lasse nicht erkennen, inwieweit eine etwaige Hochbegabung einen erhöhten Pflegeaufwand erfordere. Für den Eintritt der Pflegebedürftigkeit der Schwiegereltern hätte der Kläger frühzeitige Vorkehrungen treffen können. Er gehe nicht auf andere Pflegemöglichkeiten, etwa auf eine ambulante Pflege, auf eine solche durch Dritte wie Nachbarn, Freunde oder weitere Verwandte ein und schließe ohne nähere Begründung einen Ortswechsel der Schwiegereltern aus. Es handele sich im Ergebnis um gewöhnliche persönliche Lebensumstände, die eine Vielzahl von Menschen träfen. Schließlich würden die Regelungen zur Austauschversetzung nicht gegen geltendes Recht verstoßen. Es handele sich um eine interne Regelung für ein generelles Verfahren zur Wahrung der Gleichbehandlung aller Versetzungswilligen und zur besseren Planung und Bewirtschaftung von Stellen im jeweiligen Bundesland. Die Regelung sei nicht starr, sondern enthalte ausdrückliche Ausnahmen für atypische Sachverhalte respektive Härtefälle. So vermeide die Regelung unbillige Härten. Die Austauschregelung bedeute ein „formales Entgegenkommen“ des beklagten Landes Nordrhein-Westfalen und räume dem Kläger keinen subjektiven Anspruch auf Versetzung ein. Hinzu komme die Einrichtung einer sog. Warteliste, auf die der Versetzungswillige aufgenommen werden könne, bis ein entsprechender Tauschpartner gefunden ist, sodass ein unzumutbares Festhalten am Dienstverhältnis auf unbestimmte Zeit nicht zu beklagen sei. Einen Vortrag zu anderen bereits angestrebten Maßnahmen und/oder praktizierten Veränderungen, etwa zu einer Pflegezeit, einer Aufgabe des Schichtdienstes durch Umsetzung oder einer Versetzung in ein Bundesland, für das es einfacher ist einen Tauschpartner zu finden, bleibe der Kläger schuldig.
Das beigeladene Land Sachsen stellt keinen Antrag. Das Präsidium der Bereitschaftspolizei des Landes Sachsen trägt aber vor, es sei die Sächsische Haushaltsordnung zu beachten, nach der die Einstellung beziehungsweise die Aufnahme eines Versetzungswilligen aus einem anderen Bundesland der Einwilligung des Sächsischen Staatsministeriums der Finanzen bedürfe. Voraussetzung für eine solche Einwilligung sei aber, dass kein jüngerer Bewerber zur Verfügung stehe. Derzeit gebe es jedoch genügend jüngere Bewerber aus dem Land Nordrhein-Westfalen, die eine Versetzung in den Dienst des Landes Sachsen anstreben würden. Dementsprechend werde das beigeladene Land Sachsen sein Einverständnis zur Aufnahme des Klägers unabhängig vom Vorliegen eines Härtefalls verweigern.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie den des beigezogenen Verwaltungsvorgangs Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.
A. Der Hauptantrag ist zulässig, aber unbegründet.
I. Der Hauptantrag ist zulässig.
Es handelt sich um eine auf Vornahme gerichtete Versagungsgegenklage nach § 42 Abs. 1 Var. 2, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO. Der Kläger begehrt eine positive Versetzungsentscheidung und damit den Erlass eines Verwaltungsakts im Sinne von § 35 Satz 1 VwVfG NRW, der ihm durch die abschlägige behördliche Entscheidung verweigert worden ist.
Zur Verwaltungsaktsqualität der Versetzungsentscheidung beziehungsweise zur Statthaftigkeit der Versagungsgegenklage nur Bodanowitz, in: Schnellenbach/ders., Beamtenrecht, 9. Aufl. 2017, § 4 Rn. 39 m.w.N.
Eine Untätigkeitsklage kommt demgegenüber nicht in Betracht. Dies gilt unbeschadet der Formulierung der dem Tenor vorausgehenden Passage im Bescheid vom 23. Januar 2018, die sich ausdrücklich nur auf die Anerkennung eines Härtefalls, in Abkehr vom Inhalt des Bescheids vom 29. Dezember 2017 nicht mehr auf die Versetzung als solche bezieht. Auch der Bescheid vom 23. Januar 2018 kann bei Zugrundelegung des objektiven Empfängerhorizonts (§ 133, § 157 BGB) nur dahingehend ausgelegt werden, dass sein Regelungsgehalt die vollständig abschlägige Bescheidung des auf Versetzung gerichteten Antrags des Klägers vom 25. November 2016 ist. Denn eine der eigentlichen Versetzungsentscheidung vorgeschaltete Härtefallprüfung existiert nicht. Den Begriff des Antrags auf Anerkennung eines Härtefalls hat das LKA lediglich an den Inhalt des Erlasses „Versetzungen von Beamtinnen/Beamten gemäß § 123 Beamtenrechtsrahmengesetz (BRRG) aus dem/in das Kapitel 03110“ (im Folgenden Erlass IM NRW) angelehnt, dessen letzter Absatz lautet: „Versetzungen gemäß § 123 BRRG von und zu anderen Dienstherren ohne Tauschpartner(in) sind nur aus dienstlichen Gründen oder im Einzelfall aufgrund von besonderen persönlichen Härten möglich und bedürfen meiner vorherigen Zustimmung.“ Mit Blick auf den Charakter des Erlasses IM NRW als ermessenslenkende Verwaltungsvorschrift handelt es sich indessen um eine rein verwaltungsinterne Verfahrensvorschrift. Dem Bürger beziehungsweise Beamten gegenüber ist über dessen Versetzungsantrag in seiner Gesamtheit zu entscheiden. Nichts anderes hat das LKA trotz des formulierungsmäßigen Missgeschicks getan, indem es als Tenor in allgemeiner Weise formuliert hat: „Ihrem Antrag kann ich leider nicht entsprechen.“
Die einmonatige Klagefrist von § 74 Abs. 2 und 1 Satz 2, § 68 Abs. 1 Satz 2 Hs. 1 VwGO i.V.m. § 103 Abs. 1 Satz 1 LBG NRW ist gewahrt. Die Klagefrist begann frühestens am 23. Januar 2018, dem Datum unter dem der Bescheid ergangen ist, zu laufen. Berechnet man die einmonatige Klagefrist von diesem Zeitpunkt an, ist die Klage am 23. Februar 2018 fristgerecht erhoben worden. Die Frist hat dann nach § 57 Abs. 1 und 2 VwGO i.V.m. § 222 Abs. 1 ZPO und § 187 Abs. 1 BGB am 24. Januar 2018 zu laufen begonnen und hat gemäß § 57 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 222 Abs. 1 ZPO und § 188 Abs. 2 BGB am 23. Februar 2018 geendet. Ein früherer Fristbeginn kommt nicht in Betracht, insbesondere nicht unter Anknüpfung an die Bekanntgabe des in der Begründung identischen Bescheids vom 29. Dezember 2017. Beim streitgegenständlichen Bescheid vom 23. Januar 2018 handelt es sich nicht lediglich um eine wiederholende Verfügung, dessen Bekanntgabe keine neue Klagefrist in Gang setzen würde. Das folgt bereits daraus, dass das LKA den Bescheid vom 29. Dezember 2017 mit seinem Bescheid vom 23. Januar 2018 ausdrücklich aufgehoben und letzterem Bescheid überdies eine Rechtsbehelfsbelehrung beigefügt hat. Damit gibt es eindeutig zu erkennen, dass nur noch der Bescheid vom 23. Januar 2018 gelten soll und führt die entsprechende Rechtslage auch herbei.
Der eine länderübergreifende Versetzung begehrende Kläger verfolgt sein Rechtsschutzziel auch unter Beachtung des im Streitfall fehlenden Einverständnisses des beigeladenen Landes Sachsen richtigerweise gegenüber seinem Dienstherrn. Denn die Versetzung wird gemäß § 15 Abs. 3 Satz 1 BeamtStG von dem abgebenden Dienstherrn (im Einverständnis mit dem aufnehmenden Dienstherrn) verfügt. Das im Streitfall fehlende Einverständnis des aufnehmenden Dienstherrn ändert hieran nichts. Hierbei handelt es sich lediglich um eine behördliche Verfahrenshandlung, die nach § 44a VwGO nicht selbstständig angegriffen werden kann. Die Verweigerung des Einverständnisses durch den Antragsgegner stellt eine bloße Mitwirkungshandlung gegenüber dem abgebenden Dienstherrn im Versetzungsverfahren dar. Die dieses Verfahren abschließende behördliche Entscheidung trifft der abgebende Dienstherr. Nur diese Entscheidung besitzt Regelungswirkung und ist ein Verwaltungsakt im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 5. Juni 2014 – 6 A 914/14 –, juris; Kammerbeschluss vom 3. Februar 2016 – 2 L 3593/15 –, juris, Rn. 4 sowie VG Kassel, Beschluss vom 15. Dezember 2016 – 1 L 1166/16.KS –, juris, Rnrn. 7 ff.
II. Der Hauptantrag ist unbegründet.
Der Kläger hat bereits keinen Anspruch gegen das beklagte Land Nordrhein-Westfalen auf die Freigabe im Rahmen der begehrten Wegversetzung nach § 15 Abs. 1 BeamtStG. Es kann dahinstehen, ob er darüber hinaus auch keinen – im hiesigen Verfahren ansonsten inzident zu prüfenden – Anspruch gegen das beigeladene Land Sachsen auf Zustimmung im Sinne von § 15 Abs. 3 Satz 1 BeamtStG hat.
Nach § 15 Abs. 1 Var. 1 BeamtStG können Beamtinnen und Beamte auf Antrag oder aus dienstlichen Gründen in den Bereich eines Dienstherrn eines anderen Landes in ein Amt einer Laufbahn versetzt werden, für die sie die Befähigung besitzen.
Zur Rechts- beziehungsweise Anspruchsgrundlage bei länderübergreifenden Versetzungen von Landesbeamten nur Bodanowitz, in: Schnellenbach/ders., Beamtenrecht, 9. Aufl. 2017, § 4 Rn. 6.
Für ein dienstliches Bedürfnis ist nach dem vorliegenden Aktenmaterial nichts ersichtlich. Die hier einschlägige Versetzung auf Antrag steht im pflichtgemäßen Ermessen des Dienstherrn. In die Entscheidung sind sowohl die dienstlichen als auch die persönlichen Belange des Beamten einzustellen, um im Rahmen der Fürsorgepflicht gemäß § 45 BeamtStG Härten für den Beamten oder seine Familie möglichst zu vermeiden, wobei dienstliche Belange grundsätzlich Vorrang haben. Ein Anspruch auf die begehrte Versetzung besteht nur dann, wenn dem Dienstherrn bei Abwägung aller Umstände allein die Möglichkeit verbleibt, die beantragte Versetzung vorzunehmen (sog. Ermessensreduktion auf Null). Dabei können nur ganz schwerwiegende persönliche Gründe oder außergewöhnliche Härten im Einzelfall die Ablehnung einer begehrten Versetzung aus Gründen der Fürsorgepflicht rechtswidrig machen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16. November 2016 – 6 B 891/16 –, juris, Rn. 9; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 15. April 1994 – 2 A 12350/93 –, juris, Rn. 22; VG Augsburg, Beschluss vom 16. September 2016 – Au 2 E 16.1235 –, juris, Rn. 24 m.w.N.; VG Frankfurt a.M., Urteil vom 19. April 2006 – 9 E 223/06 –, juris, Rn. 19; Baßlsperger, PersV 2016, 455 (460) sowie Bodanowitz, in: Schnellenbach/ders., Beamtenrecht, 9. Aufl. 2017, § 4 Rn. 12.
Vorliegend kommt eine Ermessensreduktion auf Null nicht in Betracht, weil mit Blick auf den Bescheid vom 23. Januar 2018 schon keine Ermessensfehler im Sinne des § 114 Satz 1 VwGO ersichtlich sind.
1. Ein Ermessensausfall liegt nicht deshalb vor, weil das LKA seine Ermessensausübung abseits des Nichtvorliegens eines Tauschpartners lediglich auf die Prüfung und Verneinung eines Härtefalls beschränkt hat. Der Ermessensspielraum des LKA ist im vorliegenden Fall in unbedenklicher Weise durch den Inhalt des Erlasses IM NRW eingeschränkt.
Bei dem Erlass IM NRW handelt es sich um eine ermessenslenkende Verwaltungsvorschrift. Die dieser entsprechende Verwaltungspraxis bewirkt vor dem Hintergrund des allgemeinen Gleichheitssatzes aus Art. 3 Abs. 1 GG eine Selbstbindung bei der Ausübung des behördlichen Versetzungsermessens, da sie nicht gegen höherrangiges Recht verstößt.
Zur Begrenzung des Versetzungsermessensspielraums durch Verwaltungsvorschriften vgl. auch Kammerbeschluss vom 31. August 2011 – 2 L 1266/11 –, Rn. 10; VG Freiburg, Urteil vom 16. Oktober 2018 – 3 K 8556/17 –, juris, Rnrn. 22 und 25; VG Köln, Beschluss vom 23. September 2002 – 19 L 1915/02 –, juris, Rnrn. 6 und 10 sowie Bodanowitz, in: Schnellenbach/ders., Beamtenrecht, 9. Aufl. 2017, § 4 Rn. 12.
Dem Dienstherrn steht bei Versetzungsentscheidungen und deren Ausgestaltung ein weites personelles Organisationsrecht und -ermessen zu. Es obliegt ihm, eine funktionsfähige Verwaltung und ordnungsgemäße Erledigung der gesetzlichen Aufgaben zu gewährleisten. Das gilt besonders für den im Zusammenhang mit dem Polizeivollzugsdienst stehenden Bereich des Gefahrenabwehrrechts.
Vgl. speziell zum Polizeivollzugsdienst BayVGH, Urteil vom 26. Januar 2015 – 3 B 12.943 –, juris, Rn. 19 sowie allgemein zum weiten Organisationsermessen auch OVG NRW, Beschluss vom 16. November 2016 – 6 B 891/16 –, juris, Rn. 9 und Kammerbeschluss vom 25. Juli 2016 – 2 L 2235/16 –, juris, Rn. 12.
In diesem großzügigen Rahmen hält sich der Erlass IM NRW. Das von ihm als Grundsatz für Polizeivollzugsbeamten eingeführte Austauschpartnerprinzip dient mehreren legitimen Zwecken. Zunächst beugt es Unterbesetzung vor und erleichtert insgesamt die Stellenplanung, indem es einen im Wesentlichen gleichwertigen Nachersatz für den versetzungswilligen Beamten gewährleistet. Ferner dient es mit Blick auf länderübergreifende Versetzungen auch fiskalischen Interessen, weil durch den Austausch gleich oder ähnlich qualifizierter und besoldeter Beamten sichergestellt wird, dass das Land Nordrhein-Westfalen nicht die mit der Ausbildung und Versorgung einhergehenden Lasten trägt, ohne eine Gegenleistung in Form einer entsprechend qualifizierten Diensttätigkeit zu erhalten. Die mit Blick auf die persönlichen Interessen einzelner Beamten zu wahrende Verhältnismäßigkeit ist schon deshalb zu bejahen, weil der Erlass IM NRW den Individualinteressen der Versetzungswilligen gleich in zweifacher Hinsicht Rechnung trägt. Zum einen regelt er die Führung einer Warteliste, um den Beamten die Auffindung eines geeigneten Tauschpartners organisatorisch zu erleichtern. Zum anderen normiert er bei Vorliegen von besonderen persönlichen Härten im Einzelfall eine Ausnahme vom Austauschpartnerprinzip, womit er letztlich nur den bereits oben beschriebenen für die Ausübung des Versetzungsermessens allgemein geltenden Maßstab anlegt. Insofern stellt sich das vom Erlass IM NRW eingeführte Austauschpartnerprinzip im Ergebnis nur als Entgegenkommen für den Fall der Benennung eines geeigneten Austauschpartners dar. Dass Ausnahmen von diesem Prinzip nur bei Vorliegen besonderer persönlicher Härten zugelassen werden, stellt die grundsätzliche Gleichbehandlung aller Versetzungswilligen sicher und wird Art. 3 Abs. 1 GG gerecht.
2. Die den Bescheid vom 23. Januar 2018 tragenden Erwägungen lassen auch keinen Ermessensfehlgebrauch erkennen, weil das Vorliegen eines Härtefalls im Sinne des Erlasses IM NRW zu Unrecht verneint worden wäre. Zwar beinhaltet die pflichtgemäße Ermessensausübung auch die korrekte Anwendung von versetzungsermessenslenkenden Verwaltungsvorschriften.
Vgl. VG Frankfurt a.M., Urteil vom 12. Januar 2009 – 9 K 3660/08.F –, juris, Rn. 19.
Das LKA hat das Vorliegen eines Härtefalls aber rechtsfehlerfrei verneint. Die erst im Klageverfahren vorgenommenen Ergänzungen des Klägers rechtfertigen ebenfalls kein anderes Ergebnis.
Ein im Bereich des Beamten liegender besonderer Härtefall ist – wie bereits dargelegt – regelmäßig nur bei schwerwiegenden persönlichen Gründen oder außergewöhnlichen Härten anzunehmen. Für das Vorliegen solcher persönlicher Gründe trägt der versetzungswillige Beamte die materielle Beweislast.
Vgl. Kathke, in: Schütz/Maiwald, Beamtenrecht – Kommentar, Stand 10/2018, Rn. 291 sowie Bodanowitz, in: Schnellenbach/ders., Beamtenrecht, 9. Aufl. 2017, § 4 Rn. 45.
Ferner ist der versetzungswillige Beamte verpflichtet belastende Umstände, die nicht aus dem Bereich des Dienstherrn herrühren, sondern seiner persönliche Sphäre zuzuordnen sind, nach Kräften zu ändern. Insoweit hat er gangbare Lösungen abseits einer (länderübergreifenden) Versetzung zu erwägen.
Vgl. BayVGH, Beschluss vom 29. Januar 2010 – 3 CE 09/2758 –, juris, Rn. 20 sowie allerdings für den Fall einer entsprechenden Normierung durch Verwaltungsvorschrift VG Frankfurt a.M., Urteil vom 26. August 2003 – 9 E 5251/02 –, juris, Rn. 20.
a) Eigene gesundheitliche Probleme oder solche seiner Ehefrau trägt der Kläger nicht ausreichend substantiiert vor. Insoweit gibt er lediglich an, man befinde sich an der Belastbarkeitsgrenze und die Situation wecke Sorgen um die Gesundheit. Auf solche subjektiven Empfindungen kommt es allerdings ebenso wenig an, wie auf die Teilnahme an einer Paartherapie.
b) Der Asthmaerkrankung des jüngeren Sohns des Klägers kann für die Bewertung als Härtefall im Rahmen einer länderübergreifenden Versetzung keine Relevanz beigemessen werden. Die kinderfachärztliche Stellungnahme vom 3. Februar 2016 trägt eine entsprechende Würdigung schon vom Ergebnis her nicht.
Einen Umzug in die T erachtet der ausstellende Arzt lediglich als „sehr empfehlenswert“, nicht aber als medizinisch notwendig. Bereits dieser Umstand spricht entscheidend dagegen, der Erkrankung eine derartige Bedeutung beizumessen, dass die dienstlichen Belange im Sinne eines Ermessensfehlers zurückstehen müssten.
Vgl. VG München, Urteil vom 13. Februar 2007 – M 5 K 05.2598 –, juris, Rn. 17.
Weiter ist zu beachten, dass ein Härtefall nicht bereits dann vorliegt, wenn die gegebene Lebenssituation hinter der idealtypisch wünschenswerten zurückbleibt. Selbst wenn man mit dem Kläger davon ausginge, dass in Nordrhein-Westfalen kein Ort mit vergleichbar guter Luftqualität wie in der T existiert, könnte dem keine maßgebliche Bedeutung zukommen. Soweit ein Umzug innerhalb von Nordrhein-Westfalen ausreichen würde, die Krankheitserscheinungen auf ein erträgliches Maß zu reduzieren, wäre die Annahme eines Härtefalls mit Blick auf eine länderübergreifende Versetzung bereits ausgeschlossen.
Zu dieser Frage verhält sich das vom Kläger vorgelegte Attest jedoch nicht. Seine Umzugsempfehlung stützt der ausstellende Arzt lediglich darauf, dass in der T eine bessere Luftqualität herrsche als in Nordrhein-Westfalen und dass insbesondere in den Ballungsgebieten „O. /Düsseldorf“ sowie „Ruhrgebiet“ eine höhere Feinstaub- und Stickoxydbelastung zu beklagen sei. Damit erschöpft sich das Attest letztlich in der relativen Aussage, dass ein Wohnort mit besserer Luftqualität bei Vorliegen einer Asthmaerkrankung leidensgünstiger ist als ein Wohnort mit schlechterer Luftqualität. Eine absolute Aussage über die Leidensgerechtigkeit des jetzigen Wohnorts der Familie und anderer möglicher Wohnorte, auch jenseits der explizit genannten Ballungsgebiete (aber innerhalb von Nordrhein-Westfalen) bleibt es schuldig. Außerdem liegt es mit Blick auf die heterogene Struktur des Landes Nordrhein-Westfalen, das durchaus auch über ländliche Gegenden verfügt, ohnehin sehr fern, dass dort kein einziger leidensgerechter Wohnort existiert. Eine solche Annahme widerlegt der Kläger letztlich schon selbst durch sein eigenes Verhalten. Der Kläger steht bereits das gesamte Leben seines jüngeren Sohns lang im Dienst des Landes Nordrhein-Westfalen und hat den Versetzungsantrag erstmals etwa neun Jahre nach Ausbruch der Erkrankung gestellt. Sogar den vom Kläger mit Blick auf die Braunkohlekraftwerke und den Braunkohletagebau als besonders ungünstig erachteten Wohnsitz in S. hat die klägerische Familie bislang nicht aufgegeben, obwohl dies ohne jede Versetzung beziehungsweise Umsetzung möglich gewesen wäre. Insofern ist dem Kläger auch im Sinne einer Obliegenheitsverletzung vorzuwerfen, dem nun von ihm zwecks Versetzungsantrags herangezogenen Umstand nicht zu geboten früher Zeit entgegengetreten zu sein.
c) Weiterhin folgt aus der Hochbegabung des älteren Sohns des Klägers im Bereich „Wahrnehmungsgebundenes Logisches Denken“ beziehungsweise aus seiner überdurchschnittlichen Intelligenz kein für die Annahme eines Härtefalls relevanter Aspekt. Die Betreuung eigener Kinder kann zwar im Rahmen von Härtefallerwägungen eine Rolle spielen.
Baßlsperger, PersV 2016, 455 (458 f.)
Vorliegend leidet der klägerische Vortrag aber an erheblichen Defiziten, die dazu führen, dass dem geltend gemachten Umstand für die Härtefallprüfung keine Bedeutung beigemessen werden kann.
Zuvorderst ist der klägerische Vortrag nicht substantiiert genug. Die Bewertung, der ältere Sohn des Klägers verfüge über eine „tendenziell eher introvertierte Persönlichkeit“, ist eine rein subjektive Einschätzung des Klägers und stellt wegen ihrer Unbestimmtheit einen kaum justitiablen Umstand dar. Der beigebrachte ärztliche Bericht vom 17. Juni 2011 postuliert: „Im Kontakt verhält K1. sich gut kontaktfähig, wenn auch in der Tendenz zurückhaltend.“ Auch dies führt nicht zu einer hinreichenden Substantiierung. Davon abgesehen, dass der dem Bericht zugrundeliegende Test vor über sieben Jahren durchgeführt worden ist und die Aussagekraft für das jetzige Kontaktverhalten sehr gering sein dürfte, ergibt sich aus dem festgestellten Ergebnis keine Verknüpfung zu einem erhöhten Erziehungs- oder Betreuungsbedarf. Ein solcher folgt nicht automatisch aus einer tendenziell zurückhaltenden Art. Dies gilt umso mehr, als der ärztliche Bericht im gleichen Atemzug bescheinigt, dass sich der ältere Sohn des Klägers „gut kontaktfähig“ verhält. Einen Zusammenhang zwischen den Charaktereigenschaften seines älteren Sohnes und einem erhöhten Erziehungs- oder Betreuungsbedarf hat auch der Kläger selber nicht nachvollziehbar geschildert. Darüber hinaus liegt es fern, dass der etwaige Mehraufwand in Folge der Hochbegabung beziehungsweise der Charaktereigenschaften des älteren Sohns des Klägers die Relevanzgrenze erreicht. Weiterhin hat der Kläger keine alternativen Lösungen, in diesem Zusammenhang insbesondere die Aufgabe des Schichtdienstes, erwogen.
Sofern sich der Kläger ganz allgemein jenseits eines durch Eigenschaften seines älteren Sohns ausgelösten besonderen Betreuungsbedarfs auf die Betreuung seiner Kinder beruft, fehlt es an einer härtefallspezifischen Atypik. Das Problem der Kinderbetreuung stellt ein sehr verbreitetes Problem berufstätiger oder anderweitig verhinderter Eltern dar.
VG Freiburg, Urteil vom 16. Oktober 2018 – 3 K 8556/17 –, juris, Rn. 26 sowie VG Bayreuth, Urteil vom 22. November 2016 – B 5 K 15.872 –, juris, Rn. 23.
Soweit der Kläger weniger auf die Erziehung und Betreuung als vielmehr auf die Förderung seines ältesten Sohns hinaus möchte, wäre auch eine etwaige suboptimale Förderung kein hinreichend gewichtiger Aspekt, um im Rahmen einer Härtefallentscheidung berücksichtigt werden zu können. Dass besondere Veranlagungen einer Person nicht stets eine entsprechende Förderung erfahren, liegt als weitverbreitetes Problem auf der Hand und stellt ein allgemeines Lebensrisiko dar, zu dessen Abmilderung der Staat und die Gesellschaft zudem vielfältige Stipendien und Förderprogramme errichtet haben, auf deren Inanspruchnahme der Kläger zu verweisen wäre, sofern er sich selbst und gegen oder ohne Entgelt tätige Dritte aus dem privaten Sektor überhaupt als zumutbare Alternativen ausschließen dürfte.
d) Schließlich stellt die Pflegebedürftigkeit der klägerischen Schwiegereltern keinen ausreichenden persönlichen Grund für die Annahme eines Härtefalls dar.
aa) Zunächst hat der Kläger auch die Pflegebedürftigkeit der Schwiegereltern nicht hinreichend substantiiert. Der für Versetzungsbegehren maßgebliche Begriff der Pflegebedürftigkeit ist an § 14 SGB XI anzulehnen. Dabei kann es im hiesigen Verfahren nicht auf den Erhalt eines konkreten Pflegegrades im Sinne von § 14 Abs. 1 Satz 3, § 15 SGB XI ankommen, da es sich dabei um eine genuin deutsche Prozedur handelt, deren Durchführung mit Blick auf den Wohnsitz der Schwiegereltern in Polen nicht verlangt werden kann. Pflegebedürftig sind demnach für die hiesigen Belange Personen, die wegen einer körperlichen, geistigen oder seelischen Krankheit oder Behinderung für die gewöhnlichen und regelmäßig wiederkehrenden Verrichtungen im Ablauf des täglichen Lebens auf Dauer, voraussichtlich für mindestens sechs Monate, in erheblichem oder höherem Maße der Hilfe bedürfen.
Vgl. Baßlsperger, PersV 2016, 455 (459).
Zu einer so gekennzeichneten Pflegebedürftigkeit verhalten sich die vom Kläger im Verwaltungsverfahren beigebrachten ärztlichen Atteste allerdings nicht. Sie erschöpfen sich in der Aufzählung verschiedener Diagnosen und der Empfehlung einer Dauertherapie sowie der Feststellung einer Betreuungsnotwendigkeit. Zur Verknüpfung zwischen den diagnostizierten Krankheiten und der Betreuungsnotwendigkeit sowie zum Umfang letzterer in qualitativer und zeitlicher Sicht verhalten sie sich nicht. Der definitionsgemäße Bedarf nach Hilfe bei den gewöhnlichen und regelmäßig wiederkehrenden Verrichtungen im Ablauf des täglichen Lebens für mindestens sechs Monate in erheblichem oder höherem Maße lässt sich ihnen nicht entnehmen und erscheint sogar bezüglich des klägerischen Schwiegervaters als zweifelhaft. Denn bei seinem zweiten Antrag hat der Kläger selber noch ausgeführt, sein Schwiegervater sei in immer häufiger auftretenden und länger andauernden Zeitintervallen, mithin nicht dauerhaft und ununterbrochen, vollständig auf Pflege angewiesen. Selbst wollte man aber einen solchen Bedarf mit Blick auf die zahlreichen beim klägerischen Schwiegervater diagnostizierten Krankheiten für diesen unterstellen, ist dies jedenfalls hinsichtlich der klägerischen Schwiegermutter, die laut Attest lediglich an chronischer Polyarthritis leidet, nicht geboten. Das gilt umso mehr, weil die Schwiegermutter bereits nach dem klägerischen Vortrag nur während ihrer Krankheitsschübe außer Stande ist, ihren Ehemann selbst zu pflegen. Hiermit suggeriert der Kläger gleichsam, dass seine Schwiegermutter allenfalls während der zeitlich nicht näher konkretisierten Schübe auf entsprechende Hilfe bei den gewöhnlichen und regelmäßig wiederkehrenden Verrichtungen im Ablauf des täglichen Lebens angewiesen ist. Ob diese Schübe eine entsprechende Dauer aufweisen bleibt unklar. Wenn aber die Pflegebedürftigkeit der zur Pflege ihres Ehemanns auch nach dem Vorbringen des Klägers bereiten klägerischen Schwiegermutter nicht feststeht, kann im Ergebnis nicht davon ausgegangen werden, dass die klägerischen Schwiegereltern insgesamt im relevanten Ausmaß der Pflege durch die Ehefrau des Klägers bedürfen.
Darüber hinaus genügen die Atteste auch in anderer Hinsicht nicht den im Rahmen eines auf Pflegebedürftigkeit gestützten Versetzungsbegehrens zu stellenden Anforderungen. Dies auch dann nicht, wenn man davon absieht, die ansonsten im Beamtenrecht, etwa bei Einstellung oder Zurruhesetzung geltenden Maßstäbe zu übertragen. Es ist für die Zwecke einer gerichtlichen Überprüfbarkeit auf Schlüssigkeit und Plausibilität wenigstens zu verlangen, dass die gestellten Diagnosen auf einer entsprechenden Schilderung der erhobenen Befunde basieren, um ein Mindestmaß an Nachvollziehbarkeit zu gewährleisten. Die vom Kläger vorgelegten Atteste listen demgegenüber lediglich einzelne Diagnosen auf, ohne erkennen zu lassen, worauf sich diese stützen.
Zu einem ähnlichen Fall vgl. VG Frankfurt a.M., Urteil vom 26. Juni 2006 – 9 E 3404/05 –, juris, Rn. 29.
bb) Selbst eine ausreichende Substantiierung der Pflegebedürftigkeit der klägerischen Schwiegereltern unterstellt, ist diese gleichwohl nicht geeignet, einen Härtefall zu begründen.
(1) Der Kläger hat alternative Möglichkeiten für die Pflege seiner Schwiegereltern nicht hinreichend in Betracht gezogen. Das gilt selbst dann, wenn man der Ansicht ist, ihn beziehungsweise seine Ehefrau nicht auf die Pflege durch andere Personen verweisen zu können.
So Baßlsperger, PersV 2016, 455 (459).
Jedenfalls hat der Kläger einen Umzug der Schwiegereltern in die Nähe seiner Familie nicht ernsthaft erwogen. Soweit er sich darauf stützt, seine Schwiegereltern könnten kein Deutsch, weshalb ihnen bei einem Umzug nach Deutschland die weitgehende soziale Isolation drohe, ist dieser Grund weder hinreichend substantiiert noch überhaupt geeignet, einen solchen Umzug als denkbare Alternative zur länderübergreifenden Versetzung auszuschließen. Zum einen führt die Unkenntnis der Landessprache nicht automatisch zur sozialen Isolation, zumal es in Deutschland viele polnischsprachige Menschen gibt. Zum anderen könnten der Kläger und seine Familie einer sozialen Isolation gerade vorbeugen, wenn die Schwiegereltern in ihrer Nähe wohnen würden. Angesichts der behaupteten Pflegebedürftigkeit und der damit üblicherweise einhergehenden Notwendigkeit, sich überwiegend zu Hause aufzuhalten, ist zudem nicht ersichtlich, inwiefern eine deutlich bessere soziale Integration am jetzigen Wohnort in Polen gegeben sein kann. Selbst wenn diese jedoch in Polen gewährleistet sein sollte, ist demgegenüber erneut darauf hinzuweisen, dass ein Zurückbleiben hinter dem Wünschenswerten noch keinen Härtefall begründet. Auch die klägerische Berufung auf die für nordrhein-westfälische Verhältnisse der Lebenshaltungskosten unzureichende Rente seiner Schwiegereltern geht fehl. Zum einen sind die diesbezüglichen Angaben wiederum nicht substantiiert genug, weil konkrete Beträge nicht genannt und zu vorhandenem Vermögen oder verwertbarem Eigentum nichts vorgetragen worden ist. Zum anderen hätte der Kläger die finanzielle Unterstützung seiner Schwiegereltern in Betracht ziehen müssen. Demgegenüber kann er nicht einwenden, eine finanzielle Unterstützung seiner Schwiegereltern nicht leisten zu können oder aus sonstigen Gründen abzulehnen. Zum einen wäre jedenfalls seine Ehefrau nach den Wertungen des deutschen Verwandtenunterhaltsrechts ohnehin im Bedarfsfall gegenüber ihren eigenen Eltern unterhaltsverpflichtet (§ 1601 BGB). Zum anderen würden sowohl sein eigener Umzug mit der gesamten Familie als auch die zwecks Pflege geplanten Fahrten seiner Ehefrau jedenfalls dann erhebliche finanzielle Mittel beanspruchen, wenn eine für den Versetzungsantrag relevante Pflegebedürftigkeit der klägerischen Schwiegereltern mit entsprechend häufig anfallenden Besuchen vorläge. Den mit Blick auf die Entfernung günstigsten Fall eines Umzugs nach H1. unterstellt, wäre von der klägerischen Ehefrau pro Strecke eine Distanz von über 70 Kilometern zu überwinden. Jede Wegstrecke für sich würde deutlich mehr als eine Stunde Fahrtzeit bedeuten. Diese Umstände lassen zudem die tatsächliche Bereitschaft und Möglichkeit der klägerischen Ehefrau, die klägerischen Schwiegereltern nach einem Umzug in relevantem Umfang zu pflegen, als zweifelhaft erscheinen.
(2) Hinzu kommt, dass – wie das beklagte Land richtig einwendet – die Pflegebedürftigkeit der Elterngeneration bei Personen im Alter des Klägers gerade keine atypische, plötzlich auftretende und unvorhersehbare Konstellation ist.
Vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 15. April 1994 – 2 A 12350/93 –, juris, Rn. 26.
Nichts anderes ergibt sich aus dem Wohnsitz der klägerischen Schwiegereltern in Polen, einem Land dessen Pflegesystem mit dem deutschen nicht vergleichbar sein mag. Von einer Besonderheit der dadurch gekennzeichneten Konstellation kann schon angesichts der nicht ausgeschöpften Möglichkeit eines möglichen Umzugs der klägerischen Schwiegereltern nach Deutschland nicht ausgegangen werden.
cc) Selbst wollte man das Fehlen gangbarer anderer Wege zur Pflege der klägerischen Schwiegereltern sowie eine Atypik der Situation unterstellen, so wäre die durch die Ehefrau des Klägers durchgeführte beziehungsweise avisierte Pflege immer noch kein Umstand, der für sich allein die Ablehnung eines Härtefalls als rechtsfehlerhaft erscheinen ließe. Eine solche Bewertung wäre allenfalls dann gerechtfertigt, wenn der versetzungswillige Beamte die Pflege naher Verwandter selbst durchführen oder übernehmen wollen würde. Im Ausgangspunkt genügt nicht die Pflege jedes beliebigen Angehörigen im Sinne von § 20 VwVfG, sondern mit Blick auf den grundsätzlichen Vorrang der dienstlichen Belange nur die Pflege Verwandter des ersten oder zweiten Grades. Die Berücksichtigung der Pflege entfernterer Verwandter ist zwar nicht generell ausgeschlossen. Sie stellt aber nur bei Vorliegen besonderer Gründe einen gewichtigen Umstand dar.
Vgl. Baßlsperger, PersV 2016, 455 (459) und noch strenger allerdings für den Fall der Versetzung aus dienstlichen Gründen Kathke, in: Schütz/Maiwald, Beamtenrecht – Kommentar, Stand 10/2018, Rn. 158.
Der Kläger ist mit seinen Schwiegereltern aber gar nicht verwandt, sondern lediglich verschwägert (§ 1590 Abs. 1 Satz 1 BGB). Besondere Gesichtspunkte, die der Pflege der klägerischen Schwiegereltern ausnahmsweise besonderes Gewicht verleihen könnten, sind nicht erkennbar. Vor allen Dingen aber will der Kläger die Pflege seiner Schwiegereltern nicht selbst durchführen. Es steht ausschließlich die Pflege durch seine Ehefrau in Rede. Weil aber im Rahmen der Härtefallprüfung auf den Kläger selber abzustellen ist, ist der persönliche Grund, welcher gegen die dienstlichen Belange abzuwägen ist, gar nicht die Angehörigenpflege. Bedeutung erlangen vielmehr nur diejenigen Umstände der von der klägerischen Ehefrau durchgeführten beziehungsweise geplanten Pflege, die sich auf den Kläger auswirken. Keine Rolle spielt es jedoch, dass die klägerische Ehefrau in Folge der Pflege zeitweise nicht zur Betreuung der gemeinsamen Kinder zur Verfügung steht (siehe schon Gliederungspunkt b). Der Umstand, dass die klägerische Ehefrau während ihrer Besuche in Polen zeitweise nicht im Familienheim übernachten kann, ließe sich wie gesehen (Gliederungspunkt (1)) eventuell vermeiden, erreicht aber ohnehin nicht die Relevanzgrenze. Der Staat ist auch aufgrund von Art. 6 Abs. 1 GG nicht gehalten, jegliche die Familie betreffende Belastung auszugleichen und dabei die Förderung sonstiger öffentlicher Interessen zurückzustellen.
Vgl. Kammerbeschluss vom 7. September 2011 – 2 L 1333/11 –, juris, Rn. 18.
e) Schließlich ergibt auch eine Kumulierung der einzelnen persönlichen Umstände keinen Härtefall. Dem Kläger ist es jedenfalls bezüglich keinem der von ihm vorgetragenen Gründe gelungen, ausreichend zu substantiieren, dass es sich um einen atypischen und nicht auch durch andere Maßnahmen als durch eine länderübergreifende Versetzung ausreichend abzumildernden Umstand handelt. Da die einzelnen Aspekte in Ermangelung einer solchen Substantiierung für sich nicht relevant sind, kann eine Gesamtschau nicht zu einem anderen Ergebnis führen. Zwar ist ein Umzug in die T – wie der Kläger in seinem Schriftsatz vom 19. Oktober 2018 selbst ausführt – „ein geeigneter Weg“, der vom Kläger nachfühlbarer Weise als hart empfundenen Situation zu begegnen. Der einzige Weg ist er aber bei der dem Rechtsstreit zugrunde zu legenden Sachlage nicht.
B. Der als Versagungsgegenklage in Form der Bescheidungsklage (§ 42 I 2. Var, § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO) zulässige Hilfsantrag ist mit Blick auf die Ermessensfehlerlosigkeit des angegriffenen Bescheids ebenfalls unbegründet.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und 3 Hs. 1, § 162 Abs. 3 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit findet ihre Rechtsgrundlage in § 167 Abs. 2 und 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 Var. 2, § 711 Sätze 1 und 2, § 709 Satz 2 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen dieses Urteil kann innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) schriftlich die Zulassung der Berufung beantragt werden. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
Der Antrag kann auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) eingereicht werden.
Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist.
Die Berufung ist nur zuzulassen,
1. wenn ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
2. wenn die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
3. wenn die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
4. wenn das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der Obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
5. wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster) schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV einzureichen.
Über den Antrag entscheidet das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen.
Im Berufungs- und Berufungszulassungsverfahren müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Die Beteiligten können sich durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, als Bevollmächtigten vertreten lassen. Auf die zusätzlichen Vertretungsmöglichkeiten für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse wird hingewiesen (vgl. § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes zum Rechtsdienstleistungsgesetz – RDGEG –).
Die Antragsschrift und die Zulassungsbegründungsschrift sollen möglichst zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.
Beschluss:
Der Streitwert wird auf 5.000 Euro festgesetzt.
Gründe:
Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 2 GKG erfolgt. Dem Hilfsantrag hat die Kammer im Hinblick auf den Streitwert keine Relevanz beigemessen.
Gegen den Streitwertbeschluss kann schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls ihr nicht abgeholfen wird.
Die Beschwerde kann auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) oder zu Protokoll der Geschäftsstelle eingelegt werden; § 129a der Zivilprozessordnung gilt entsprechend.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn sie innerhalb von sechs Monaten eingelegt wird, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat; ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist nicht gegeben, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,-- Euro nicht übersteigt.
Die Beschwerdeschrift soll möglichst zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.
War der Beschwerdeführer ohne sein Verschulden verhindert, die Frist einzuhalten, ist ihm auf Antrag von dem Gericht, das über die Beschwerde zu entscheiden hat, Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren, wenn er die Beschwerde binnen zwei Wochen nach der Beseitigung des Hindernisses einlegt und die Tatsachen, welche die Wiedereinsetzung begründen, glaubhaft macht. Nach Ablauf eines Jahres, von dem Ende der versäumten Frist angerechnet, kann die Wiedereinsetzung nicht mehr beantragt werden.

Zitierte Normen: § 157 BGB
§ 123 Beamtenrechtsrahmengesetz
§ 123 BRRG
§ 44a VwGO
§ 45 BeamtStG
§ 14 SGB XI
§ 15 SGB XI
§ 1601 BGB
§ 20 VwVfG
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 35 Satz 1 VwVfG NRW
§ 103 Abs. 1 Satz 1 LBG NRW
§ 57 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 222 Abs. 1 ZPO
§ 187 Abs. 1 BGB
§ 57 Abs. 2 VwGO
§ 188 Abs. 2 BGB
§ 15 Abs. 3 Satz 1 BeamtStG
§ 35 Satz 1 VwVfG
§ 15 Abs. 1 BeamtStG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 1590 Abs. 1 Satz 1 BGB
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 167 Abs. 2 und 1 Satz 1 VwGO
§ 709 Satz 2 ZPO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 55a VwGO und der Verordnung
§ 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes
§ 129a der Zivilprozessordnung
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 6 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 6 A 914/14
2 L 3593/15
1 L 1166/16
6 B 891/16
2 A 12350/93
2 E 16.12
9 E 223/06
2 L 1266/11
3 K 8556/17
19 L 1915/02
3 B 12.94
2 L 2235/16
9 K 3660/08
3 CE 09/27
9 E 5251/02
5 K 05.25
B 5 K 15.87
9 E 3404/05
2 L 1333/11