Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-02-02, Aktenzeichen 17 K 868/15
ECLI: ECLI:DE:VGK:2016:0202.17K868.15.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
Die Kläger sind Eigentümer des in P. gelegenen Grundstücks „F. 00“.
Der Rat der Beklagten beschloss am 10. Dezember 2014, den Hebesatz für die Grundsteuer B für das Haushaltsjahr 2015 als Beitrag zur Haushaltskonsolidierung von bisher 493% auf 850% heraufzusetzen. Der Rat blieb insoweit hinter der Beschlussvorlage der Verwaltung zurück, die eine Anhebung auf 1029% vorgeschlagen hatte.
Mit Bescheid vom 12. Januar 2015 zog die Beklagte die Kläger zur Grundsteuer B für das Jahr 2015 heran. Ausgehend von einem Grundsteuermessbetrag in Höhe von 72,18 Euro und dem (erhöhten) Hebesatz von 850% setzte sie die Grundsteuer auf 613,53 Euro fest.
Am 12. Februar 2015 haben die Kläger Klage erhoben, zu deren Begründung sie im Wesentlichen vortragen: Die Erhöhung des Hebesatzes auf 850% sei unverhältnismäßig und stelle eine unzumutbare Belastung dar. Auch angesichts des Umstands, dass die Grundsteuer über die Betriebskosten in der Regel auf die Mieter abgewälzt werde, sei die Erhöhung unsozial. Die Beklagte sei verpflichtet, vorrangig Einsparmöglichkeiten auf der Ausgabenseite zu realisieren. Die Kläger machen sich die öffentliche Kritik der Industrie- und Handelskammer zu Köln am Haushaltsplanentwurf der Beklagten für das Jahr 2015 vom 27. November 2014 zu eigen, in der politische Einwände gegen die Erhöhung der Gewerbesteuer vorgebracht werden, und tragen unter Verweis auf die Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht 1 BvL 11/14 und 2 BvR 287/11 allgemeine (verfassungs-)rechtliche Bedenken gegenüber den Vorschriften über die Einheitsbewertung vor.
Die Kläger beantragen,
den Bescheid der Beklagten vom 12. Januar 2015 insoweit aufzuheben, als darin Grundsteuer B für das Jahr 2015 in Höhe von 613,53 Euro festgesetzt worden ist.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie tritt dem Vorbringen der Kläger im Einzelnen entgegen.
Wegen weiterer Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Anfechtungsklage ist unbegründet. Der angefochtene Bescheid der Beklagten vom 12. Januar 2015 ist, soweit er die im vorliegenden Verfahren allein angegriffene Heranziehung zur Grundsteuer B betrifft, rechtmäßig und verletzt die Kläger nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Die Grundsteuerfestsetzung beruht auf einer wirksamen Rechtsgrundlage. Insbesondere leidet die Satzung der Beklagten vom 10. Dezember 2014, mit der der Hebesatz für die Grundsteuer B für das Jahr 2015 auf 850% festgesetzt worden ist, nicht an Rechtsfehlern.
Formell-rechtliche Bedenken gegen die Wirksamkeit der Satzung sind weder vorgetragen noch erkennbar. Der Beklagten steht es insbesondere offen, den Hebesatz für die Grundsteuer B in einer isolierten Hebesatzsatzung festzusetzen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 06.08.1990 – 22 A 57/89 –, NVwZ 1991, 1208 f.; OVG Lüneburg, Urteil vom 19.09.1990 – 13 C 4/87 –, NVwZ 1991, 907 (908); VG Arnsberg, Urteil vom 17.02.2014 – 5 K 1087/13 –, juris, Rn. 29 f. m.w.N.
Materiell-rechtlich hält sich die Erhöhung des Hebesatzes für die Grundsteuer B von 493% auf 850% im Rahmen des gerichtlich ohnehin nur sehr eingeschränkt überprüfbaren Entscheidungsspielraums der Beklagten.
Nach Art. 106 Abs. 6 Satz 1 GG steht den Gemeinden u.a. das Aufkommen der Grundsteuer zu. Nach Satz 2 dieser Vorschrift i.V.m. § 25 Abs. 1 Grundsteuergesetz (GrStG) haben sie das Recht, die Hebesätze der Grundsteuer festzusetzen. Das Hebesatzrecht dient der Sicherung einer angemessenen Finanzausstattung der Gemeinden. Es ermöglicht ihnen, ihre Einnahmen durch Anhebung der Grundsteuer (und/oder der ebenfalls ihrem Hebesatzrecht unterliegenden Gewerbesteuer) an den Finanzbedarf anzupassen und damit angesichts wachsender Haushaltslasten handlungsfähig zu bleiben.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27.10.2010 – 8 C 43.09 –, juris, Rn. 16.
Aufgrund dieser verfassungsrechtlich garantierten Steuerhoheit als Bestandteil ihrer Finanzhoheit, die eine eigenverantwortliche Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft gewährleistet, haben die Gemeinden bei der Festsetzung der Hebesätze einen weiten Entschließungsspielraum. Die gerichtliche Kontrolle des vom Rat zu beschließenden Hebesatzes beschränkt sich auf die Überprüfung seiner Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht. Sie umfasst demgegenüber keine Überprüfung des Hebesatzbeschlusses nach Art ermessensgeleiteter Verwaltungsakte.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 16.07.2013 – 14 A 464/13 und 14 A 2761/12 –, juris, jeweils Rn. 4 ff., VG Düsseldorf, Urteil vom 03.06.2015 – 5 K 784/15 –, juris, Rn. 22 ff.; VG Münster, Urteil vom 01.12.2010 – 9 K 1493/10 –, juris, Rn. 33 ff.
Daraus folgt, dass die Wirksamkeit gemeindlicher satzungsrechtlicher Abgabenregelungen, soweit es – wie hier – an entsprechenden gesetzlichen Anordnungen fehlt, weder von einer im Rahmen des Satzungserlasses vorgenommenen Zusammenstellung von Abwägungsmaterial noch von der Fehlerfreiheit des Abwägungsvorganges abhängt. Steuersätze müssen sich hinsichtlich ihrer Höhe nicht daran messen lassen, wie die kommunale Willensbildung abgelaufen ist. Auf die Erwägungen und Beweggründe, also die Motivation des Satzungsgebers, kommt es bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit nicht an.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 16.07.2013 – 14 A 464/13 und 14 A 2761/12 –, juris, jeweils Rn. 6.
Weder das Gericht noch der jeweilige Steuerpflichtige sind befugt, ihre eigenen für richtig oder sachgerecht gehaltenen Bewertungen an die Stelle des hierzu nach der Rechtsordnung berufenen – und entsprechend legitimierten – Satzungsgebers zu setzen.
Vgl. VG Münster, Urteil vom 01.12.2010 – 9 K 1493/10 –, juris, Rn. 35.
Dies zugrundegelegt, ist der vom Rat der Beklagten für das Haushaltsjahr 2015 beschlossene Hebesatz für die Grundsteuer B von 850% nicht zu beanstanden. Die Hebesatzregelung verstößt weder gegen Vorschriften des (Grund-)Steuerrechts (1.) noch gegen Vorschriften des Gemeindehaushaltsrechts (2.). Sie genügt auch den verfassungsrechtlichen Anforderungen (3.).
1. Das Grundsteuergesetz selbst gibt den Gemeinden keine Höchstgrenze bei der Festsetzung von Hebesätzen im Sinne einer zahlenmäßigen Begrenzung vor. § 26 GrStG ermächtigt lediglich die Länder zu einer entsprechenden landesrechtlichen Regelung. Von dieser Ermächtigung hat Nordrhein-Westfalen – ebenso wie (soweit ersichtlich) die übrigen Bundesländer – jedoch keinen Gebrauch gemacht.
Vgl. näher Rauber, Gibt es rechtliche Grenzen für die Hebesätze der Grundsteuer B?, in: KStZ 2015, S. 121 (123).
2. Die gemeindehaushaltsrechtlichen Vorschriften der Gemeindeordnung (GO) NRW können schon aus kompetenziellen Gründen das in § 25 Abs. 1 GrStG bundesgesetzlich verankerte Hebesatzrecht der Gemeinden nicht einschränken.
Vgl. (zur Gewerbesteuer) näher BVerwG, Urteil vom 11.06.1993 – 8 C 32.90 –, juris, Rn. 6 ff.; zur Übertragbarkeit auf die Grundsteuer vgl. OVG NRW, Beschluss vom 26.11.2009 – 14 A 131/08 –, juris, Rn. 12 ff.
a) Dies gilt für § 77 Abs. 2 GO NRW, wonach die Gemeinde die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Finanzmittel soweit vertretbar und geboten aus speziellen Entgelten für die von ihr erbrachten Leistungen und (nur) im Übrigen aus Steuern zu beschaffen hat, soweit die sonstigen Finanzmittel nicht ausreichen. Eine „Koppelung“ des Hebesatzrechtes an die vorrangige Ausschöpfung von Leistungsentgelten lässt sich dieser Vorschrift bei verfassungs- und bundesrechtskonformer Auslegung nicht entnehmen. Ob und in welchem Umfang die Gemeinden zur Deckung ihres Finanzbedarfs von der ihnen kraft Bundesrechts zugewiesenen Befugnis zur Erhebung der Grundsteuer B (vgl. § 1 Abs. 1 GrStG) und ihrer Befugnis zur Bestimmung des Hebesatzes (vgl. § 25 Abs. 1 GrStG) Gebrauch machen, bleibt vielmehr ihrem Ermessen überlassen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 11.06.1993 – 8 C 32.90 –, juris, Rn. 11 (zur Gewerbesteuer); OVG NRW, Beschluss vom 26.11.2009 – 14 A 131/08 –, juris, Rn. 12 ff.; ausführlich VG Düsseldorf, Urteil vom 03.06.2015 – 5 K 784/15 –, juris, Rn. 45 ff.; Articus/Schneider, GO NRW, Kommentar, 3. Auflage, § 77, Erl. 3. a.E.
b) Entsprechendes gilt hinsichtlich des Gebots des § 75 Abs. 1 Satz 2 GO NRW zur wirtschaftlichen, effizienten und sparsamen Haushaltsführung. Selbst wenn danach einzelne Ausgabenposten der Gemeinde als willkürlich und außerhalb jedes vernünftigen und sachlich vertretbaren Maßes haushaltsrechtlich zu beanstanden sein sollten, hätte dies nicht die Unzulässigkeit der Steuererhebung bzw. der Erhöhung des Hebesatzes zur Folge.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16.07.2013 – 14 A 2761/12 –, juris, Rn. 17; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 05.09.2013 – 5 K 930/13 –, juris, Rn. 50 ff., und vom 25.10.2012 – 5 K 1137/12 –, juris, Rn. 69 ff.
3. Der vom Rat der Beklagten beschlossene Hebesatz von 850% hält schließlich auch die verfassungsrechtlichen Grenzen ein.
a) Mit Blick auf die durch Art. 14 Abs. 1 GG verfassungsrechtlich gewährleistete Privatnützigkeit des Eigentums darf die Grundsteuer keine „erdrosselnde“ Wirkung haben. Diese ist jedoch erst dann gegeben, wenn nicht nur ein einzelner Grundsteuerpflichtiger, sondern die Gesamtheit der Grundsteuerpflichtigen die sie jeweils treffende Grundsteuer unter normalen Umständen nicht mehr aufbringen kann.
Vgl. FG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 16.02.2011 – 3 K 3096/07 –, juris, Rn. 21 m.w.N.; FG Berlin, Urteil vom 06.10.2004 – 2 K 2386/02 –, juris, Rn. 25 ff.
Dies ist in der Rechtsprechung auch bei Hebesätzen von 800% und mehr bislang nicht angenommen worden,
vgl. etwa VG Arnsberg, Urteile vom 17.02.2014 – 5 K 1205/13 und 5 K 1083/13 –, beide juris (800%); OVG NRW, Beschluss vom 16.07.2013 – 14 A 2761/12 –, juris (825%); FG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 16.02.2011 – 3 K 3096/07 –, juris, Rn. 23 (810%),
und ist auch im vorliegenden Fall schon wegen der nach wie vor überschaubaren Höhe der festgesetzten Grundsteuer B nicht ersichtlich. Nach dem von der Beklagten aufbereiteten Zahlenmaterial sind 68% der veranlagten Grundstücke mit einem Einheitswert von bis zu 100 Euro bewertet. Es ist in diesen Fällen von einem Anstieg des Grundsteuerbetrags von maximal 493 Euro auf maximal 850 Euro jährlich auszugehen. Dies entspricht einer monatlichen Gesamtbelastung von bis zu rund 71 Euro und einer monatlichen Mehrbelastung aufgrund der für das Haushaltsjahr 2015 beschlossenen Erhöhung von bis zu rund 30 Euro.
Ein Verstoß gegen das allgemeine Übermaßverbot ist vor diesem Hintergrund ebenfalls nicht erkennbar.
Vgl. dazu näher OVG NRW, Beschlüsse vom 16.07.2013 – 14 A 464/13 –, juris, Rn. 24 ff., und vom 04.07.2014 – 15 B 571/14 –, juris, Rn. 34 (910%).
b) Der Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG ist nicht verletzt.
Insoweit ist es rechtlich unerheblich, wie hoch der Hebesatz für die Grundsteuer B in anderen Kommunen ist. Jede Gemeinde hat das Recht, in Ausübung ihres Hebesatzrechts als Teil ihrer verfassungsrechtlich garantierten Steuerhoheit den Hebesatz nach ihren finanziellen Bedürfnissen festzulegen. Eine Verpflichtung, sich an den Hebesätzen anderer Kommunen zu orientieren, wäre hiermit unvereinbar.
Vgl. VG Gelsenkirchen, Urteil vom 25.10.2012 – 5 K 1137/12 –, juris, Rn. 75 ff.; VG Arnsberg, Urteil vom 17.02.2014 – 5 K 1087/13 –, juris, Rn. 56 ff.; VG Düsseldorf, Urteil vom 03.06.2015 – 5 K 784/15 –, juris, Rn. 55 ff.; VG Münster, Urteil vom 01.12.2010 – 9 K 1493/10 –, juris, Rn. 38.
Aus diesem Grunde steht es den Kommunen auch frei, die Hebesätze für die Grundsteuer A und B und die Gewerbesteuer in unterschiedlicher Höhe zu beschließen oder hieran im Vergleich zu vorausgegangenen Steuerjahren unterschiedliche Veränderungen vorzunehmen.
Vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 03.06.2015 – 5 K 784/15 –, juris, Rn. 59 ff.; FG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 16.02.2011 – 3 K 3096/07 –, juris, Rn. 21; VG Münster, Urteil vom 01.12.2010 – 9 K 1493/10 –, juris, Rn. 38.
Begrenzt wird ihr Entschließungsspielraum bei der Festsetzung des Hebesatzes allein durch das Willkürverbot. Die Gemeinde darf bei der eigenverantwortlichen Abschätzung ihres Finanzbedarfs keine grob unsachlichen, also evident willkürlichen Entschließungskriterien maßgeblich werden lassen. Ob dies – wie in der Rechtsprechung teilweise angenommen wird – etwa der Fall sein könnte, wenn die durch die Erhöhung des Hebesatzes erzielten Mehreinnahmen nicht zur Erfüllung gemeindlicher Aufgaben erforderlich wären, sondern der Kapitalbildung der Gemeinde dienten,
vgl. VGH München, Beschluss vom 23.04.2013 – 4 ZB 12.2144 –, juris, Rn. 14; Hess. VGH, Beschluss vom 05.08.2014 – 5 B 1100/14 –, juris, Rn. 10,
kann dahinstehen. Denn hierfür bestehen im vorliegenden Fall keine Anhaltspunkte.
c) Eine Verletzung des Sozialstaatsprinzips aus Art. 20 Abs. 1 GG kommt nicht in Betracht. Dem steht entgegen, dass es sich um einen Gestaltungsauftrag mit einem weiten Spielraum für den kommunalen Satzungsgeber handelt.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 08.10.1985 – 1 BvL 17/83, 1 BvL 19/83 –, juris, Rn. 32; Beschluss vom 19.12.1978 – 1 BvR 335/76, 1 BvR 427/76, 1 BvR 811/76 –, juris, Rn. 118.
Ein inhaltlich konkretisierter Prüfungsmaßstab für die maximale Höhe der Steuerbelastung lässt sich ihm nicht entnehmen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16.07.2013 – 14 A 2761/12 –, juris, Rn. 16; Leibholz/Rinck/Hesselberger, in: Leibholz/Rinck, Grundgesetz, Loseblattsammlung, 69. Ergänzungslieferung 2015, Art. 14 Rn. 493, Art. 20 Rn. 321-324.
d) Verfassungsrechtliche Bedenken hinsichtlich der Höhe des Hebesatzes für die Grundsteuer B ergeben sich auch nicht aus den in Bezug genommenen Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht. Die Verfassungsbeschwerde in dem Verfahren 2 BvR 287/11 wurde mit Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 24. April 2015 bereits nicht zur Entscheidung angenommen. In beiden Verfahren steht bzw. stand die Verfassungsmäßigkeit der Vorschriften über die Einheitsbewertung, die der Grundsteuerfestsetzung vorangeht, in Streit. Die Kläger können die Einheitsbewertung nur in einem Rechtsbehelfsverfahren gegen den separat ergehenden Einheitswertbescheid angreifen (vgl. § 351 Abs. 2 AO). Im verwaltungsgerichtlichen Verfahren gegen die Festsetzung der Grundsteuer ist eine mögliche Fehlerhaftigkeit des Einheitswertbescheids demgegenüber von vornherein unbeachtlich.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 25 Abs. 1 Grundsteuergesetz
§ 25 Abs. 1 GrStG
§ 77 Abs. 2 GO NRW
§ 1 Abs. 1 GrStG
§ 75 Abs. 1 Satz 2 GO NRW
§ 351 Abs. 2 AO
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 106 Abs. 6 Satz 1 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 20 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1991, 1208
NVwZ 1991, 907
1 BvL 11/14
2 BvR 287/11
22 A 57/89
13 C 4/87
5 K 1087/13
8 C 43.09
14 A 464/13
14 A 2761/12
5 K 784/15
9 K 1493/10
8 C 32.90
14 A 131/08
5 K 930/13
5 K 1137/12
3 K 3096/07
2 K 2386/02
5 K 1205/13
5 K 1083/13
15 B 571/14
4 ZB 12.21
5 B 1100/14
1 BvL 17/83
1 BvL 19/83
1 BvR 335/76
1 BvR 427/76
1 BvR 811/76