Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-09-30, Aktenzeichen 11 A 27/14
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2015:0930.11A27.14.00

Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert.
Es wird festgestellt, dass der Weihnachtsmarkt, den die Klägerin jährlich auf Schloss M. durchführt, nicht nach § 29 Abs. 2 StVO erlaubnispflichtig ist.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens beider Instanzen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin ist Eigentümerin von „Schloss M. “ in X. . Auf dem Grundstück veranstaltet die Klägerin seit mehreren Jahren an zwei Wochenenden im Dezember den „M1. Weihnachtsmarkt“. Zu der Veranstaltung werden nach einem Bericht des Polizeipräsidiums X. vom 8. November 2013 in der Regel rund 10.000 Besucher erwartet. Um das durch die An- und Abfahrt von Besuchern des Weihnachtsmarkts im Umfeld des Veranstaltungsorts stark ansteigende Verkehrsaufkommen zu bewältigen, verfolgt die Beklagte ein Verkehrskonzept, das seit 1996 an den Tagen des Weihnachtsmarkts u. a. eine Sperrung der Zugangsstraßen zum Stadtteil M. mit Ausnahme für den Anliegerverkehr vorsieht.
Für die Jahre 2010 und 2011 hatte die Beklagte der Klägerin für die Durchführung der Veranstaltung jeweils eine Erlaubnis nach den §§ 29 Abs. 2, 45 Abs. 1 und 5 StVO verbunden mit verschiedenen Nebenbestimmungen erteilt.
Durch Bescheid der Beklagten vom 26. November 2012 erfolgte die Festsetzung des Weihnachtsmarkts als „Spezialmarkt/Weihnachtsmarkt“ nach § 69 Abs. 1 GewO.
Unter dem 28. November 2012 traf die Beklagte eine straßenverkehrsrechtliche Anordnung zur Aufstellung von Verkehrszeichen gemäß § 45 Abs. 1 und 5 StVO. Danach sollten u. a. der I.--weg und der M1. Weg nach der Unterführung der A 535 gesperrt und im M1. Weg sowie auf anderen Straßen Halteverbote mit dem Zusatz der zeitlichen Befristung „8. - 9.12., 10 - 19 h“ und „15. - 16.12., 10 - 19 h“ aufgestellt werden.
Mit Bescheid vom 28. November 2012 erteilte die Beklagte der Klägerin die Erlaubnis für die Durchführung des M1. Weihnachtsmarkts am 8./9. Dezember 2012 und am 15./16. Dezember 2012. Diese wurde ausschließlich auf § 29 StVO gestützt; der Erlaubnis waren zudem insgesamt 20 Nebenbestimmungen beigefügt. Die dritte Nebenbestimmung lautete: „Der Veranstalter hat dem Straßenbaulastträger alle Kosten zu ersetzen, die diesem durch die Sondernutzung zusätzlich entstehen…“. In der vierten Nebenbestimmung hieß es: „Der Veranstalter hat eine Veranstalter-Haftpflichtversicherung nach Ziffer 7 der Verwaltungsvorschrift zu § 29 (2) StVO abzuschließen“.
Am 28. Dezember 2012 hat die Klägerin Klage erhoben. Zur Begründung hat sie ausgeführt: Der Bescheid habe sich durch Zeitablauf erledigt. Sie wolle auch im Jahr 2013 und in der Zukunft wieder einen Weihnachtsmarkt durchführen. Es sei zu erwarten, dass die Beklagte eine Erlaubnis mit den inhaltlich gleichen Auflagen und Bedingungen erteilen werde. Der Weihnachtsmarkt bedürfe aber keiner solchen Erlaubnis. Er finde auf ihrem Privatgelände und nicht auf der öffentlichen Straße statt. Die öffentlichen Straßen würden von den Besuchern nur insoweit benutzt, als sie zum Weihnachtsmarkt hingingen und den Weihnachtsmarkt wieder verließen, wie dies etwa bei Theaterbesuchern der Fall sei. Nach ihrem Verständnis fielen unter § 29 Abs. 2 StVO nur solche Veranstaltungen, die auf der öffentlichen Straße stattfänden, nicht aber Veranstaltungen, die - wie ihre - auf privatem Gelände durchgeführt würden.
Im Anschluss an den Erörterungstermin des Verwaltungsgerichts vom 2. Juli 2013 überreichte die Beklagte ein Muster eines Genehmigungsbescheids, der in Zukunft verwendet werden solle. Einige Nebenbestimmungen sollten danach gestrichen, die vierte unverändert übernommen und die dritte wie folgt umformuliert werden: „Der Veranstalter hat dem Straßenbaulastträger alle Kosten zu ersetzen, die diesem durch die übermäßige Straßenbenutzung zusätzlich entstehen (hier: Kosten für eine Umsetzung der verkehrlichen Maßnahmen gem. straßenverkehrlicher Anordnung)“.
Die Klägerin hat den Rechtsstreit daraufhin nicht für erledigt erklärt, sondern nach wie vor die Auffassung vertreten, für den Weihnachtsmarkt auf Schloss M. sei eine Erlaubnis nach § 29 Abs. 2 StVO nicht erforderlich.
Die Klägerin hat beantragt,
festzustellen, dass der Weihnachtsmarkt, der durch sie jährlich auf Schloss M. durchgeführt wird, keiner Erlaubnispflicht nach § 29 Abs. 2 StVO und den daraus folgenden Auflagen unterworfen werden darf.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat sie ausgeführt: Für Veranstaltungen auf Privatflächen, die sich - wie die der Klägerin - erheblich auf den Straßenverkehr auswirkten, finde § 29 Abs. 2 StVO Anwendung. Der Bereich um das Schloss M. sei geprägt durch eine aufgelockerte Bebauung, in der sich überwiegend Einfamilienhäuser befänden. Die Straßen würden üblicherweise ausschließlich von Anwohnern des Gebiets genutzt. Feierlichkeiten oder kleinere Veranstaltungen im Schloss M. führten nicht zu einem Verkehrsaufkommen, das einer Regelung bedürfe. Der Weihnachtsmarkt ziehe aber jährlich etwa 10.000 Besucher pro Wochenende an. Diese parkten im Bereich des Schlosses auch entgegen den Regeln der Straßenverkehrsordnung. Seit dem Jahr 1996 würden für den Weihnachtsmarkt die Zufahrtstraßen in das Gebiet vom Veranstaltungsbeginn an für Besucher gesperrt. Die umliegenden Straßen würden durch den starken Ziel- und Quellverkehr, bedingt durch das hohe Besucheraufkommen, ebenfalls so stark frequentiert, dass es immer wieder zu Verkehrsbehinderungen komme. Selbst wenn die Nebenbestimmungen nicht auf die StVO gestützt werden könnten, so komme auch § 69a Abs. 2 GewO als Rechtsgrundlage in Betracht, da Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung zu befürchten seien. Wenn die verkehrlichen Maßnahmen nicht mehr durchgeführt würden, sei auch eine gänzliche Ablehnung des Antrags auf Festsetzung nach der Gewerbeordnung möglich.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 12. November 2013 abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Der Weihnachtsmarkt sei in seiner konkreten Ausprägung und der besonderen örtlichen Situation nach § 29 Abs. 2 StVO genehmigungspflichtig. Es handele sich aufgrund seiner Besucherzahl und der Lage des Schlosses in einem reinen Wohngebiet um eine nach dieser Vorschrift erlaubnispflichtige Veranstaltung. Denn hierfür sei es nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts erforderlich, aber auch ausreichend, dass die Inanspruchnahme der Straße mit einem gewissen Umfang und Aufwand verbunden sei. Es sei auch unerheblich, dass der Weihnachtsmarkt keine zum Straßenverkehr im engeren Sinne gehörende Veranstaltung sei und nicht mit der Benutzung der Straße zu Verkehrszwecken zusammenhänge. Der Begriff der Veranstaltung sei weit zu verstehen und erfasse nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts jegliche auch „stationäre“ Vorgänge, durch die Straßen mehr als verkehrsüblich in Anspruch genommen würden, wie etwa bei Jahrmärkten und sonstigen Märkten. Ferner sei auch unerheblich, dass der Weihnachtsmarkt auf dem privaten Gelände der Klägerin stattfinde. Die Ausstrahlungswirkung dieser Veranstaltung auf den umliegenden öffentlichen Verkehrsraum sei aufgrund der Enge der angrenzenden Straßen und des ungewöhnlich hohen Besucherstroms so weitreichend, dass sie einer straßenverkehrlichen Erlaubnis bedürfe. Dies gelte auch mit Blick darauf, dass die Straßen durch die Besucher nicht verkehrsfremd in Anspruch genommen würden und die Straßenbenutzung keine Sondernutzung darstelle. Denn nicht jede übermäßige Straßenbenutzung sei auch zugleich eine straßenrechtliche Sondernutzung. Die Beklagte sei wegen der Erlaubnispflicht des Weihnachtsmarkts auch berechtigt, diese mit Auflagen zu versehen.
Die vom Senat zugelassene Berufung begründet die Klägerin im Wesentlichen wie folgt: Aus der Vorschrift des § 29 Abs. 2 StVO lasse sich entnehmen, dass die Veranstaltung selber auf der Straße stattfinden müsse. Denn dort heiße es nicht, dass Veranstaltungen, in deren Zusammenhang Straßen mehr als verkehrsüblich in Anspruch genommen würden, der Erlaubnispflicht unterlägen. Diese Sicht werde auch durch die Verwaltungsvorschriften zu dieser Vorschrift belegt. Dort seien nur Veranstaltungen genannt, die im öffentlichen Straßenraum stattfänden. Die vom Verwaltungsgericht zitierte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, wonach es für die Erlaubnispflicht nach § 29 Abs. 2 StVO erforderlich, aber auch ausreichend sei, dass die Inanspruchnahme der Straße mit einem gewissen Aufwand und Umfang verbunden sei, zeige, dass auch das Bundesverwaltungsgericht nur solche Veranstaltungen im Blick gehabt habe, die im öffentlichen Straßenraum abgehalten würden. Denn der getätigte und erforderliche Aufwand müsse sich danach auf die Straße beziehen. Eine Veranstaltung, die wie ihre ausschließlich auf einem Privatgrundstück abgehalten werde, erfordere keinen Aufwand in Bezug auf die Inanspruchnahme der Straße. Allein die Ausstrahlungswirkung der Veranstaltung auf die Straße sei nicht ausreichend.
Die Klägerin beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und festzustellen, dass der Weihnachtsmarkt, den sie jährlich auf Schloss M. durchführt, nicht nach § 29 Abs. 2 StVO erlaubnispflichtig ist.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
A. Die zulässige Berufung ist begründet. Die als Feststellungsklage gemäß § 43 VwGO erhobene Klage hat Erfolg.
I. Streitgegenstand ist allein die Frage, ob der von der Klägerin jährlich veranstaltete Weihnachtsmarkt der Erlaubnispflicht nach § 29 Abs. 2 StVO unterliegt. Der Umfang der Rechtshängigkeit wird durch den Streitgegenstand bestimmt, der durch die Klage anhängig gemacht wurde. Streitgegenstand ist der prozessuale Anspruch, d. h. das vom Kläger aufgrund eines bestimmten Sachverhalts an das Gericht gerichtete Begehren um Rechtsschutz durch Erlass eines Urteils mit einem bestimmten Inhalt (sog. zweigliedriger Streitgegenstandsbegriff).
Vgl. Kopp/Schenke, VwGO, Kommentar, 21. Auflage 2015, § 90 Rn. 7, m. w. N.
Die Klägerin hat im Rahmen ihrer Dispositionsbefugnis (nur) einen Anspruch auf Feststellung der fehlenden Erlaubnispflicht ihres jährlich durchgeführten Weihnachtsmarkts nach § 29 Abs. 2 StVO anhängig gemacht. Ihr Begehren ist nicht darauf gerichtet zu klären, ob die mit der von der Beklagten erteilten Erlaubnis verbundenen Nebenstimmungen auch auf gewerberechtliche Vorschriften gestützt werden können. Ergänzend weist der Senat darauf hin, dass die Tatbestandsvoraussetzungen für die Erteilung von Nebenbestimmungen nach § 29 Abs. 2 Satz 3 StVO und § 69a Abs. 2 GewO nicht deckungsgleich sind; daher wären auf der Rechtsfolgenseite auch unterschiedliche Ermessenserwägungen anzustellen.
II. Die Feststellungsklage ist zulässig. Gemäß § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage u. a. die Feststellung des Bestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat (Feststellungsklage). Nach § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann die Feststellung nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Die zwischen der Klägerin und der Beklagten streitige Frage, ob der auf dem Grundstück der Klägerin an zwei Wochenenden im Dezember eines jeden Jahres stattfindende „M1. Weihnachtsmarkt“ der Erlaubnispflicht nach § 29 Abs. 2 StVO unterliegt, betrifft ein konkretes Rechtsverhältnis. Die Klägerin hat ein berechtigtes Interesse an der Klärung dieser Frage. Sie beabsichtigt auch in Zukunft die Durchführung dieses Weihnachtsmarkts. Die von der Klägerin erstrebte Feststellung, sie bedürfe einer solchen Erlaubnis nicht, kann mit einer Gestaltungs- oder Leistungsklage - namentlich einer Fortsetzungsfeststellungsklage gegen den ihr am 28. November 2012 erteilten Bescheid - nicht in gleicher Weise geklärt werden. Durch eine Fortsetzungsfeststellungsklage könnte lediglich festgestellt werden, dass der auf die Durchführung des „M1. Weihnachtsmarkts“ im Dezember 2012 bezogene Bescheid rechtswidrig gewesen ist. Im Rahmen dieser Fortsetzungsfeststellungklage wäre die Erlaubnispflicht des Weihnachtsmarkts nach § 29 Abs. 2 StVO zwar als Vorfrage der Rechtmäßigkeit des durch Zeitablauf erledigten Verwaltungsakts zu prüfen. Die Entscheidung dieser Vorfrage würde jedoch nicht gemäß § 121 VwGO in Rechtskraft erwachsen und die Beteiligten insoweit nicht binden.
III. Die Feststellungsklage ist auch begründet. Der „M1. Weihnachtsmarkt“ ist nicht nach § 29 Abs. 2 Satz 1 StVO erlaubnispflichtig.
Gemäß § 29 Abs. 2 Satz 1 StVO bedürfen solche Veranstaltungen der Erlaubnis, für die Straßen mehr als verkehrsüblich in Anspruch genommen werden. Das ist nach dessen Absatz 2 Satz 2 erster Halbsatz StVO der Fall, wenn die Benutzung der Straße für den Verkehr wegen der Zahl oder des Verhaltens der Teilnehmenden oder der Fahrweise der beteiligten Fahrzeuge eingeschränkt wird. Diese Voraussetzungen sind nicht gegeben.
1. Zunächst ist es unerheblich, dass der von der Klägerin veranstaltete Weihnachtsmarkt eine stationäre und keine zum Straßenverkehr „im engeren Sinne“ gehörende Veranstaltung ist. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist für die Erlaubnispflicht einer Veranstaltung nach § 29 Abs. 2 StVO erforderlich, aber auch ausreichend, dass die Inanspruchnahme der Straße mit einem gewissen Aufwand und Umfang verbunden ist. Die Vorschrift erfasst nicht nur solche Veranstaltungen, die zum Straßenverkehr „im engeren Sinn“ gehören, zu dem die Betätigungen zu rechnen sind, die der Fortbewegung von Personen und Gütern zur Überwindung von Entfernungen dienen, einschließlich des ruhenden Verkehrs. Der Begriff der Veranstaltung ist vielmehr weit zu verstehen und erfasst jegliche, auch „stationäre“ Vorgänge, durch die Straßen mehr als verkehrsüblich in Anspruch genommen werden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. April 1989 - 7 C 50.88 -, BVerwGE 82, 34 (36) = juris, Rn. 8, m. w. N., für den Fall einer Veranstaltung der Fraktion der „Grünen“ auf einem als Fußgängerbereich gewidmeten Platz in Aachen.
Um eine in diesem Sinne erlaubnispflichtige Veranstaltung handelt es sich bei dem auf dem Grundstück der Klägerin stattfindenden Weihnachtsmarkt nicht. Der Weihnachtsmarkt nimmt die Straße nicht im Sinne von § 29 Abs. 2 Satz 1 StVO in Anspruch. Er findet nicht auf der Straße statt. Eine Veranstaltung unterfällt der Erlaubnispflicht dann, wenn für diese die Straße unmittelbar in Anspruch genommen wird und nicht nur mittelbar, d. h. aus Anlass einer Veranstaltung.
Vgl. Möhl, in: Straßenverkehrsrecht, Kommentar, 1980, § 29 StVO, Rn. 5; siehe auch König, in: Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, 43. Auflage 2015, § 29 StVO Rn. 4, der von „Veranstaltungen als Sondernutzung öffentlicher VFlächen“ spricht.
So liegt es hier. Durch den Weihnachtsmarkt wird die Straße nicht unmittelbar in Anspruch genommen. Eine übermäßige Straßenbenutzung geschieht nur aus Anlass des Weihnachtsmarkts, der jährlich rund 10.000 Besucher anzieht. Eine andere Beurteilung ergibt sich auch nicht mit Blick darauf, dass der durch den Besucherstrom verursachte erhebliche Quell- und Zielverkehr Auswirkungen auf die umliegenden öffentlichen Straßen hat. Denn andernfalls unterfiele jede Veranstaltung, die nicht auf der Straße stattfindet, aber regelmäßig größere Besuchermasse anzieht (wie Fußballspiele, sonstige Sportveranstaltungen, Open-Air-Konzerte, sonstige künstlerische Darbietungen, Jahrmärkte, Flohmärkte, Feste etc.), der Erlaubnispflicht nach § 29 Abs. 2 Satz 1 StVO. Ein solch weitreichender Anwendungsbereich kommt der Vorschrift des § 29 Abs. 2 Satz 1 StVO indes nicht zu.
2. Dieses Normverständnis wird durch die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrs-Ordnung vom 22. Oktober 1998 in der Fassung vom 11. November 2014 zu § 29 Abs. 2 StVO (im Folgenden: VwV-StVO zu § 29 Abs. 2) bestätigt. Hieraus lässt sich entnehmen, dass der Verordnungsgeber ‑ das u. a. für straßenverkehrsrechtlichen Regelungen zuständige Bundesministerium - davon ausgeht, dass § 29 Abs. 2 StVO nur Veranstaltungen erfasst, die unmittelbar auf der Straße durchgeführt werden. Denn in der Verwaltungsvorschrift sind zu § 29 Abs. 2 StVO lediglich Maßgaben in Bezug auf solche Veranstaltungen enthalten, die auf der Straße stattfinden. Unter I. der VwV-StVO zu § 29 Abs. 2 werden als erlaubnispflichtige Veranstaltungen motorsportliche und als „Weitere Veranstaltungen“ solche Veranstaltungen aufgezählt, die jeweils mit einer Fortbewegung verbunden sind und unmittelbar auf der Straße durchgeführt werden. Nr. II. 1. der VwV-StVO zu § 29 Abs. 2 sieht vor, dass die Veranstaltung grundsätzlich nur auf abgesperrtem Gelände durchgeführt wird und wenn eine vollständige Sperrung (der Straße) nicht erforderlich ist, nur Straßen benutzt werden, auf denen die Sicherheit oder Ordnung des Verkehrs nicht beeinträchtigt wird.
Auch Nr. II. 5. der VwV-StVO zu § 29 Abs. 2 macht deutlich, dass nach der Verwaltungsvorschrift nur solche Veranstaltungen von § 29 Abs. 2 StVO erfasst werden sollen, die auf der Straße stattfinden. Hiernach hat sich die Erlaubnisbehörde vom Veranstalter schriftlich seine Kenntnis darüber bestätigen zu lassen, dass die Veranstaltung eine Sondernutzung im Sinne des § 8 FStrG bzw. der entsprechenden Bestimmungen in den Straßengesetzen der Länder darstellt. Eine Sondernutzung liegt in der Regel nur dann vor, wenn die Straße selbst für eine Veranstaltung benutzt wird. Denn in den §§ 8 Abs. 1 Satz 1 FStrG, 18 Abs. 1 Satz 1 StrWG NRW ist die Sondernutzung definiert als Benutzung der Straßen (selbst) über den Gemeingebrauch hinaus.
In Nr. II. 2. der VwV-StVO zu § 29 Abs. 2 wird der Anwendungsbereich unter bestimmten Voraussetzungen zwar (über den Sondernutzungstatbestand hinaus) auch auf private bzw. dem öffentlichen Verkehr nicht gewidmete Straßen ausgedehnt, wenn es sich um Straßen mit tatsächlich öffentlichem Verkehr handelt. Aber auch danach sind ausdrücklich nur solche Veranstaltungen erlaubnispflichtig, die auf der privaten bzw. dem öffentlichen Verkehr nicht gewidmeten Straße selbst stattfinden.
3. Die Frage, ob der Wortlaut des § 29 Abs. 2 Satz 1 StVO auch solche Veranstaltungen erfasst, die außerhalb des (öffentlichen oder privaten) Straßenraums stattfinden, bedarf keiner abschließenden Feststellung.
a. Die einleitende Präposition des Relativsatzes in § 29 Abs. 2 StVO „für“ kann jedenfalls auch ein Kausalitätsverhältnis „wegen“ ausdrücken.
Vgl. hierzu Duden, Stichwort „für“, Bedeutungsübersicht Nr. 4, www.duden.de
Veranstaltungen, „wegen“ derer Straßen in Anspruch genommen werden, umfassen entsprechend ihrem Wortsinn grundsätzlich auch Veranstaltungen außerhalb des Straßenraums.
b. Allerdings dürfte die weitere Frage, ob die Benutzung der Straße durch den hohen Besucherzustrom das Tatbestandsmerkmal der mehr als verkehrsüblichen Inanspruchnahme der Straße erfüllt, eher zu verneinen sein. Nicht mehr verkehrsüblich ist ein Verkehrsvorgang, dem der Verkehrsbezug fehlt.
Vgl. hierzu OVG NRW, Urteil vom 23. November 2011 - 11 A 2325/10 -, NWVBl. 2012, 195 (196) = juris, Rn. 28 f., m. w. N.
Soweit die an- und abfahrenden bzw. ankommenden und weggehenden Besucher einer Veranstaltung - wie die eines Weihnachtsmarkts auf einem privaten Gelände - sich auf der Straße fortbewegen oder soweit sie am ruhenden Verkehr teilnehmen, fehlt diesen Verkehrsvorgängen nicht der Verkehrsbezug und damit auch nicht die Verkehrsüblichkeit.
c. Derartige Verkehrsvorgänge dürften auch nicht unter die in § 29 Abs. 2 Satz 2 erster Halbsatz StVO genannten Fallbespiele der mehr als verkehrsüblichen Benutzung der Straßen zu subsumieren sein. Soweit einzelne Besucher wegen ihres „Verhaltens“ oder ihrer „Fahrweise“ Verkehrsüberschreitungen verursachen, tun sie dies nicht, weil die Veranstaltung - wie hier der Weihnachtsmarkt auf einem privaten Gelände - auf dieses Verhalten der Teilnehmenden oder die Fahrweise der beteiligten Fahrzeuge abzielte oder dieses bezweckte, so wie das etwa bei motorsportlichen Veranstaltungen der Fall ist, sondern vielmehr aus anderen Gründen.
Ob durch einen erhöhten Quell- und Zielverkehr, der durch eine auf einem Privatgelände stattfindende Veranstaltung verursacht wird, grundsätzlich schon das außerdem in § 29 Abs. 2 Satz 2 erster Halbsatz StVO genannte Fallbeispiel „wegen der Zahl … der Teilnehmenden“ erfüllt ist, lässt sich ebenfalls nicht eindeutig bejahen. Einige Hinweise in der VwV-StVO beziehen sich auf die „Zahl der Teilnehmenden“. In Nr. I. 1. VwV-StVO zu § 29 Abs. 2 wird die Zahl 30 Kraftfahrzeuge und mehr benannt, die am gleichen Platz starten oder ankommen; unter Nr. I. 2. VwV-StVO ist von mehr als 100 an Radtouren und von mehr als 500 an Volkswanderungen und Volksläufen teilnehmenden Personen die Rede. Trotz durch eine Veranstaltung verursachten erhöhten Verkehrsaufkommens dürften solche Fallgestaltungen (d. h. 30 Kraftfahrzeuge starten am gleichen Platz oder kommen dort an oder 100 Radfahrer oder 500 Fußgänger bewegen sich zur gleichen Zeit in einem bestimmten Straßenraum fort) ausgeschlossen sein. Abgesehen davon beziehen sich die in der VwV-StVO genannten Zahlen von an Veranstaltungen Teilnehmenden auf eine bestimmte Anzahl von an den jeweiligen Veranstaltungen unmittelbar und aktiv Beteiligten, deren Verhalten sich gerade dadurch auszeichnet, dass es jeweils auf die gleiche Aktivität oder das gleiche Verkehrsmittel ausgerichtet ist, und nicht auf eine nur unbestimmbare Anzahl von Teilnehmenden an einem Weihnachtsmarkt, die zu diesem zu unterschiedlichen Zeiten, mit unterschiedlichen Verkehrsmitteln oder ohne ein solches sowie mit unterschiedlichen Zielen hinströmen oder von dort weggehen.
4. Die Entstehungsgeschichte der Straßenverkehrs-Ordnung bestätigt die Auslegung, dass unter § 29 Abs. 2 StVO nur solche Veranstaltungen fallen, die auf der Straße stattfinden, d. h. für die die Straße unmittelbar und nicht nur mittelbar benutzt wird. § 29 Abs. 2 StVO geht auf § 5 StVO vom 13. November 1937 (RGBl. I S. 1179) zurück. Diese Regelung war überschrieben mit „Veranstaltungen auf öffentlichen Straßen“ (Hervorhebung durch den Senat) und sah in ihrem Absatz 1 vor: Veranstaltungen, für die öffentliche Straßen mehr als verkehrsüblich in Anspruch genommen werden, bedürfen polizeilicher Erlaubnis. Der Verordnungsgeber hat diese Regelung in die Straßenverkehrs-Ordnung vom 24. August 1953 (BGBl. I S. 1166) - mit Ausnahme des Worts „polizeilicher“, das er durch „der“ ersetzt hat - mit im Übrigen unverändertem Wortlaut zunächst in § 5 Abs. 1 StVO und sodann mit der Neufassung der Straßenverkehrs-Ordnung vom 16. November 1970 (BGBl. I S. 1565) in § 29 Abs. 2 Satz 1 StVO übernommen und bis heute so belassen. In der Begründung zur Novellierung der Straßenverkehrs-Ordnung 1970 führte der Verordnungsgeber diesbezüglich aus: „Im übrigen bringt der Absatz geltendes Recht“,
vgl. Begründung zur Straßenverkehrs-Ordnung, VkBl 1970, 815,
und zeigte damit, dass er dem bisherigen Regelungsgehalt der Vorschrift unverändert Geltung verschaffen wollte.
5. Die Systematik des § 29 StVO spricht nicht für die Anwendung seines Absatzes 2 auch auf solche Veranstaltungen, die einen großen Besucherzustrom zu verzeichnen haben, aber nicht auf der Straße stattfinden.
a. Der systematische Zusammenhang mit den Absätzen 1 und 3 zeigt, dass die Vorschrift als Regelfall den Verkehr mit Fahrzeugen und demgemäß Veranstaltungen „auf der Straße“ im Auge hat.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. April 1989 - 7 C 50.88 -, BVerwGE 82, 34 (37) = juris, Rn. 9.
b. Auch mit Blick auf die innere Systematik des Absatzes 2 drängt sich nicht die Annahme auf, es sollten auch solche Veranstaltungen erfasst werden, die nicht auf der Straße selbst stattfinden. Wenn Satz 1 von Veranstaltungen spricht, für die Straßen mehr „als verkehrsüblich“ in Anspruch genommen werden, so sollen damit zwar gerade die Aktivitäten erfasst werden, die über den „normalen Verkehr“ hinausgehen, mithin auch solche, die „verkehrsfremd“ sind.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. April 1989 - 7 C 50.88 -, BVerwGE 82, 34 (37 f.) = juris, Rn. 10.
Wie oben bereits dargelegt (s. A. III. 3. b. und c.), fehlt es aber an einer „Verkehrsfremdheit“ der Verkehrsvorgänge, die durch den Besucherzustrom zu der Veranstaltung auf dem Privatgelände verursacht werden.
c. Weiter führt auch nicht der Hinweis des Bundesverwaltungsgerichts, mit der Wendung in Satz 2 „Benutzung für den Verkehr“ sei der gestörte Straßenverkehr gemeint und nicht die störende Veranstaltung; in Bezug auf die Veranstaltung spreche § 29 Abs. 2 Satz 1 StVO nicht von „Verkehr“ oder „Verkehrsteilnahme“, sondern von „Inanspruchnahme der Straße“.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. April 1989 - 7 C 50.88 -, BVerwGE 82, 34 (38) = juris, Rn. 10.
Denn dieser Hinweis bezog sich auf den Fall einer „stationären“ (und damit verkehrsfremden) Veranstaltung, die die öffentliche Verkehrsfläche unmittelbar in Anspruch nahm, weil sie auf dieser stattfand und dadurch schon denknotwendig den Straßenverkehr störte.
d. Im Übrigen mag die Gesetzes- bzw. Verordnungssystematik zwar nahelegen, dass es im Rahmen des § 29 Abs. 2 StVO in erster Linie auf das Ergebnis der Beeinträchtigung des Straßenverkehrs ankommen soll und dessen Ursprung deshalb auch verkehrsextern begründet sein kann.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. April 1989 - 7 C 50.88 -, BVerwGE 82, 34 (37) = juris, Rn. 9, m. w. N.
Diese Annahme dürfte auch durch die Untersuchung des weiteren Regelungszusammenhangs bestätigt werden. In den §§ 32 f. StVO werden speziellen Beeinträchtigungen des Verkehrs behandelt. So richtet sich das Verbot des § 32 Abs. 1 Satz 1 StVO, Gegenstände auf Straßen zu bringen oder dort liegen zu lassen, wenn dadurch der Verkehr gefährdet oder erschwert werden kann, auch an Nichtverkehrsteilnehmer.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Dezember 2014 - 3 C 6.13 -, BVerwGE 151, 129 (135 f.) = juris, Rn. 27, m. w. N.
Der Verbotstatbestand des § 33 Abs. 1 Nr. 2 StVO ist auch dann erfüllt, wenn Waren und Leistungen neben einer Straße angeboten werden, dieses Angebot aber direkt auf die Straße wirkt und bei objektiver Betrachtung geeignet ist, dort zu Verkehrsbeeinträchtigungen zu führen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Oktober 1993 - 11 C 44.92 -, BVerwGE 94, 234 (237 f.) = juris, Rn. 13, m. w. N.
Jedoch setzen beide Verbotstatbestände eine unmittelbare Inanspruchnahme bzw. ein unmittelbares Einwirken auf die Straße voraus. Denn § 32 Abs. 1 Satz 1 StVO ist nur dann erfüllt, wenn sich (verkehrsfremde) Gegenstände unmittelbar auf der Straße befinden. Auch der Verbotstatbestand des § 33 Abs. 1 Nr. 2 StVO ist nur dann verwirklicht, wenn das neben der Straße angebotene Warensortiment „objektiv unmittelbar ‚auf‘ die Straße… wirkt“.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Oktober 1993 - 11 C 44.92 -, BVerwGE 94, 234 (238) = juris, Rn. 13, m. w. N.
Es reicht danach also gerade nicht, wenn das neben der Straße angebotene Warensortiment nur mittelbar auf die Straße wirkt, d. h. es nur anlässlich seines Angebots zu Auswirkungen auf den Straßenverkehr kommt, etwa weil - wie bei jedem Warenangebot - die Käufer an- und abfahren oder anhalten und am ruhenden Verkehr teilnehmen, sondern es muss „direkt auf die Straße“ wirken.
6. Auch Sinn und Zweck des § 29 Abs. 2 StVO sprechen nicht (zwingend) für die vom Verwaltungsgericht und der Beklagten vertretene weite Auslegung dieser Vorschrift. Diese räumt der Straßenverkehrsbehörde die Möglichkeit ein, mit der Erlaubnis und gegebenenfalls mit Anordnungen und Nebenbestimmungen, vor allem Auflagen, eine entsprechende vorbeugende Gefahrenabwehr zu leisten; je nach dem Gefahrenpotenzial, das von der Veranstaltung ausgeht, sind vom Veranstalter Vorkehrungen zum Schutz der Teilnehmer, aber auch der Besucher unter Berücksichtigung auch der Anliegerinteressen zu treffen.
Vgl. Kreusch, in: Haus/Krumm/Quarch, Gesamtes Verkehrsrecht, 2014, § 29 StVO, Rn. 8; vgl. auch Rebler, SVR 2014, 87 (88), m. w. N.
Das auf der Kompetenznorm des Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG beruhende Straßenverkehrsrecht regelt umfassend die Sicherheit und Ordnung des Straßenverkehrs unabhängig davon, durch welche Vorgänge dieser gefährdet wird. Es will also nicht nur Gefahren begegnen, die dem Verkehr und den Verkehrsteilnehmern von anderen Verkehrsteilnehmern drohen, sondern auch Gefahren, die von außerhalb auf den Verkehr einwirken.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. April 1989 - 7 C 50.88 -, BVerwGE 82, 34 (37) = juris Rn. 9.
Daraus lässt sich jedoch nicht die Schlussfolgerung ziehen, dass immer, wenn Gefährdungen des Straßenverkehrs (von außen) drohen, auch die Regelung des § 29 Abs. 2 Satz 1 StVO anwendbar sein muss. Vielmehr besteht insbesondere über § 45 Abs. 1 StVO die Möglichkeit, die Benutzung bestimmter Straßen oder Straßenstrecken aus Gründen der Sicherheit oder Ordnung zu beschränken oder zu verbieten. Dementsprechend wird auch das - unstreitig erforderliche - Verkehrskonzept der Beklagten zur Durchführung des Weihnachtsmarkts durch die auf § 45 Abs. 1 StVO gestützten Anordnungen sichergestellt. Abgesehen davon beziehen sich die von der Beklagten nach § 29 Abs. 2 Satz 1 StVO mit der Erlaubnis erlassenen und auch in Zukunft angedachten Nebenbestimmungen nicht in erster Linie auf Maßnahmen zur Gefahrenabwehr, sondern überwiegend auf Kosten- bzw. Haftungsregelungen - wie etwa die Kostenfreistellung des Straßenbaulastträgers (dritte Nebenbestimmung) und der Abschluss einer Veranstalterhaftpflichtversicherung (vierte Nebenbestimmung).
Zudem wäre für den Fall, dass Maßnahmen nach § 45 Abs. 1 StVO nicht ausreichen, um unverhältnismäßige Störungen des Straßenverkehrs auszuschließen, zu prüfen, wie es die Beklagte im Übrigen selbst ausführt, inwieweit verkehrsrechtliche Erwägungen im Zusammenhang mit der gewerberechtlichen Festsetzung des Weihnachtsmarkts zu berücksichtigen sind und im Rahmen dieses Regelungsregimes Bedingungen oder Auflagen rechtfertigen können.
Vgl. hierzu auch OVG NRW, Urteil vom 12. Januar 1990 - 4 A 412/89 -, NVwZ-RR 1990, 558.
Nach § 69a Abs. 2 GewO hat die Beklagte die Befugnis, die gewerberechtliche Festsetzung im öffentlichen Interesse, insbesondere wenn dies zum Schutz der Veranstaltungsteilnehmer vor Gefahren für Leben oder Gesundheit oder sonst zur Abwehr von erheblichen Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung erforderlich ist, mit Auflagen zu verbinden. Auflagen zur Vermeidung von erheblichen durch die festgesetzte Veranstaltung hervorgerufenen Verkehrsbeeinträchtigungen dürften auch im öffentlichen Interesse liegen.
Vgl. hierzu Schönleiter, in: Landmann/Rohmer, Gewerbeordnung und ergänzende Vorschriften, Band I, Kommentar, Loseblattsammlung, Stand: März 2015, § 69a Rn. 4 und 6 f.
Verkehrsbeeinträchtigungen durch die Veranstaltung der Klägerin kann deshalb auf anderem Weg effektiv begegnet werden, ohne dass der Anwendungsbereich des § 29 Abs. 2 Satz 1 StVO überdehnt werden muss.
B. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10, 711 Satz 1 ZPO.
C. Der Senat lässt die Revision zu, weil die Rechtsfrage, ob § 29 Abs. 2 Satz 1 StVO so auszulegen ist, dass nur Veranstaltungen in seinen Anwendungsbereich fallen, die unmittelbar auf der Straße durchgeführt werden, oder auch solche, die außerhalb des Straßenraums stattfinden, von grundsätzlicher Bedeutung ist.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 29 Abs. 2, 45 Abs. 1 und 5 StVO
§§ 8 Abs. 1 Satz 1 FStrG, 18 Abs. 1 Satz 1 StrWG NRW
§§ 32 f. StVO werden speziellen Beeinträchtigungen des Verkehrs behandelt. So richtet sich das Verbot des § 32 Abs. 1 Satz 1 StVO
§ 29 StVO
§ 43 VwGO
§ 121 VwGO
§ 29 StVO
§ 8 FStrG
§ 5 StVO
§ 167 VwGO
§ 29 Abs. 2 StVO
§ 69 Abs. 1 GewO
§ 45 Abs. 1 und 5 StVO
§ 29 Abs. 2 StVO
§ 69a Abs. 2 GewO
§ 29 Abs. 2 Satz 3 StVO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 29 Abs. 2 Satz 1 StVO
§ 29 Abs. 2 Satz 2 erster Halbsatz StVO
§ 5 Abs. 1 StVO
§ 29 Abs. 2 Satz 1 StVO
§ 33 Abs. 1 Nr. 2 StVO
§ 32 Abs. 1 Satz 1 StVO
§ 45 Abs. 1 StVO
§ 45 Abs. 1 StVO
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 82, 34
BVerwGE 151, 129
BVerwGE 94, 234
NVwZ-RR 1990, 558
7 C 50.88
11 A 2325/10
3 C 6.13
11 C 44.92
4 A 412/89