Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-04-06, Aktenzeichen 9 S 15/22
ECLI: ECLI:DE:VGHBW:2023:0406.9S15.22.00

Tenor:
Soweit die Kläger die Klage zurückgenommen haben, wird das Verfahren eingestellt. Insoweit ist das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 13. Juli 2020 - 4 K 5248/19 - unwirksam.
Im Übrigen wird die Berufung der Kläger gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 13. Juli 2020 - 4 K 5248/19 - zurückgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Berufungsverfahrens als Gesamtschuldner.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Kläger zu 1 und 2 sind Eheleute und wenden sich gegen die Aufforderung, drei ihrer Kinder (die Kläger zu 3 bis 5) an einer Schule anzumelden und dafür Sorge zu tragen, dass sie diese regelmäßig besuchen. Gemeinsam mit den Klägern zu 3 bis 5 begehren sie ferner deren Befreiung von der Schulpflicht.
Die Klägerin zu 3 (geb. am 01.11.2006), die Klägerin zu 4 (geb. am 22.09.2008) und der Kläger zu 5 (geb. am 22.09.2008) besuchen gegenwärtig weder eine öffentliche Schule noch eine genehmigte private Ersatzschule. Die Familie lebte bis August 2017 in den Vereinigten Staaten von Amerika (USA), wo die Kläger zu 3 bis 5 eine Montessori-Schule und eine Waldorfschule besuchten. Nach ihrer Rückkehr nach Deutschland besuchten sie zunächst die Freie xx-xxx Waldorfschule. Seit 01.08.2018 werden sie zu Hause durch die Kläger zu 1 und 2 sowie weitere Personen (sog. Outschool-Teacher bzw. private Dritte) nach dem US-amerikanischen Waldorf-Curriculum „Live Education“ unterrichtet und nehmen Kurse an Volkshochschulen, Musikschulen und Onlineangebote in Anspruch.
Das Staatliche Schulamt xxx wies die Kläger zu 1 und 2 mit Schreiben vom 20.12.2018 darauf hin, dass ihre Kinder schulpflichtig seien und sie als Erziehungsberechtigte dafür Sorge zu tragen hätten, dass die Schulpflicht erfüllt werde, und hörte sie zur Einleitung eines Zwangsgeldverfahrens durch das Regierungspräsidium xxx an. In einem Gespräch beim Staatlichen Schulamt xxx wurde die Klägerin zu 1 erneut auf die bestehende Schulpflicht hingewiesen. Mit Schreiben vom 23.01.2019 wurde den Klägern zu 1 und 2 zudem dargelegt, dass die „Deutsche Fernschule e.V.“ (DF) keine genehmigte Ersatzschule sei und dort die Schulpflicht nicht erfüllt werden könne. Die Kläger zu 1 und 2 wurden erneut aufgefordert, ihre Kinder bis zum 31.01.2019 an einer öffentlichen Schule anzumelden, andernfalls würde ein Zwangsgeldverfahren eingeleitet werden.
Gegenüber dem Regierungspräsidium xxx äußerten sich die Kläger zu 1 und 2 mit Schreiben vom 30.01.2019 zu der Schulpflicht ihrer Kinder und unterbreiteten das Angebot, ihre Kinder an der DF für die Fächer Mathematik und Deutsch bzw. am Institut für Lernsysteme (ils) anzumelden. Eine religiös ausgerichtete Schule sowie eine Ganztagsschule kämen für sie nicht in Betracht. Da ihre Kinder an den Schulen in den USA die Erfahrung von individueller Förderung und Forderung gemacht hätten, sei dies für sie selbstverständlich. An der Freien Waldorfschule xxx hätten ihre Kinder die Freude am Lernen verloren und seien unzufrieden geworden. Da die Begeisterung ein wichtiger und zentraler Aspekt sei, hätten sie beschlossen, die Kinder zu Hause zu unterrichten.
Mit E-Mail vom 05.02.2019 teilte das Regierungspräsidium xxx den Klägern zu 1 und 2 mit, dass die Schulpflicht an der DF bzw. am ils nicht erfüllt werden könne und dass nunmehr ein Bußgeldverfahren eingeleitet werde. Die Einleitung eines Zwangsgeldverfahrens behielt es sich vor. Mit Schreiben vom 06.02.2019 wurde die Einleitung eines Ordnungswidrigkeitenverfahrens beantragt.
Mit nicht unterschriebenem Schreiben vom 22.07.2019 erhoben die Kläger zu 1 und 2 Widerspruch wegen der nicht erteilten Befreiung von der Schulpflicht und stellten einen Antrag auf Befreiung nach § 76 Abs. 1 des Schulgesetzes für Baden-Württemberg (SchG) für das Schuljahr 2019/2020. Die Aussage, bei der DF bzw. dem ils handele es sich nicht um eine genehmigte Ersatzschule, sei keine haltbare Begründung, da Befreiungen für den Besuch der „xxx- xxx xxx xx xxx xxx“ (xxx) erteilt würden. Eine Schulpflicht bestehe für ihre Kinder nicht.
Mit Schreiben vom 04.09.2019, zugestellt am 06.09.2019, wurden die Kläger zu 1 und 2 nochmals zur beabsichtigten zwangsweisen Durchsetzung der Schulpflicht angehört. Sie nahmen hierzu mit Schreiben vom 10.10.2019 Stellung. Es bestehe ein Anspruch auf Erteilung einer Befreiung nach § 76 Abs. 1 SchG. Im Hinblick auf Art. 7 Abs. 4, Art. 20 Abs. 1 und Art. 3 GG könne es nicht gerechtfertigt sein, dass ihren Kindern der von ihnen favorisierte Bildungsweg zu den internationalen Schulen allein aus finanziellen Gründen verwehrt bleibe. Die Aufsichtsbehörde müsse dafür Sorge tragen, dass die xxx das „Trennungsgebot“ einhalte. Wären die Einschreibegebühren an der xxx nicht so hoch, hätten sie die Klägerin zu 3 bereits im Frühjahr 2019 dort hospitieren lassen. Im Übrigen sei die Schulpflicht verfassungswidrig. Eine solche ergebe sich nicht aus Art. 7 GG. Die drei Kernargumente für eine Schulpflicht im Sinne einer Anwesenheitspflicht, nämlich der Bildungserwerb, die Sozialisierung und die Vermeidung von Parallelgesellschaften, trügen ausweislich verschiedener wissenschaftlicher Publikationen nicht. In ihrem Fall sei die Bildung einer Parallelgesellschaft zudem bereits deshalb nicht zu befürchten, da sie weder einer religiösen noch weltanschaulichen Gruppierung angehörten.
Mit Bescheid vom 28.10.2019 ordnete das Regierungspräsidium xxx an, dass die Kläger zu 1 und 2 die Kläger zu 3 bis 5 bis zum 15.11.2019 an einer öffentlichen Schule oder in einer genehmigten oder anerkannten Privatschule anzumelden und dafür Sorge zu tragen haben, dass sie ab dem 15.11.2019 am Unterricht und an den übrigen verbindlichen Veranstaltungen der Schule regelmäßig teilnehmen (Ziffer 1). Für den Fall, dass sie der Verpflichtung nicht vollumfänglich nachkommen, wurde ein Zwangsgeld i.H.v. 1.000 EUR pro Kind, insgesamt 3.000 EUR, angedroht (Ziffer 2), und die sofortige Vollziehung der Ziffer 1 angeordnet (Ziffer 3). Zur Begründung führte das Regierungspräsidium xxx im Wesentlichen aus, dass die Kinder die gemäß § 72 Abs. 1 i.V.m. § 76 Abs. 1 SchG bestehende Schulpflicht verletzten und die Kläger zu 1 und 2 gegen die sich aus § 85 Abs. 1 SchG ergebende Pflicht verstießen. Ein Anspruch auf eine Ausnahme oder eine Befreiung nach § 76 Abs. 2 SchG bestehe nicht. Ein dauerhafter Unterricht zu Hause werde durch diese Norm gerade nicht ermöglicht. Eine Befreiung von der Schulpflicht zum Besuch der xxx könne nicht erfolgen, da es sich bei dieser Schule um eine anerkannte Ergänzungsschule handele, an der grundsätzlich die Schulpflicht nicht erfüllt werden könne. Die allgemeine Schulpflicht sei verfassungsgemäß. Ein Zwangsgeld i.H.v. 1.000 EUR je Kind sei im Hinblick auf die Intensität des geleisteten Widerstands erforderlich und in Bezug auf die Bedeutung des verfolgten Zwecks auch angemessen.
Die Kläger haben am 07.11.2019 Klage beim Verwaltungsgericht Sigmaringen erhoben und beantragt, bezüglich der Kläger zu 1 und 2 den Bescheid des Regierungspräsidiums xxx vom 28.10.2019 aufzuheben und den Beklagten zu verurteilen, an die Kläger zu 1 und 2 im Schuljahr 2019/2020 1.400 EUR pro Kind zu bezahlen sowie bezüglich der Kläger zu 1 bis 5 den Beklagten zu verpflichten, die Kläger zu 3 bis 5 von der Schulpflicht aus § 72 Abs. 1, § 76 Abs. 1 und 2 SchG zu befreien.
Mit Urteil vom 13.07.2021 hat das Verwaltungsgericht Sigmaringen die Klage abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Die Anordnung gegenüber den Klägern zu 1 und 2, die Kläger zu 3 bis 5 an einer Schule anzumelden und dafür Sorge zu tragen, dass sie regelmäßig am Unterricht und den sonstigen verbindlichen Veranstaltungen der Schule teilnehmen, sei rechtmäßig. Ermächtigungsgrundlage sei § 85 Abs. 1 Satz 1 SchG, der auch eine Befugnis zur Durchsetzung der dort normierten Pflicht beinhalte und dessen Voraussetzungen erfüllt seien. Die Kläger zu 3 bis 5 seien nach Art. 14 Abs. 1 LV, § 72 Abs. 1 Satz 1 SchG schulpflichtig. Die landes(verfassungs-)rechtliche Schulpflicht gelte ausnahmslos. Sie könne ausschließlich durch den Besuch einer Schule erfüllt werden; Heimunterricht genüge nicht. Die Unterrichtung der eigenen Kinder durch die Eltern im familiären Umkreis könne niemals Schule sein, denn es fehle an der organisatorischen Verselbständigung und Verstetigung und an der gemeinsamen Unterrichtung eines im Laufe der Zeit wechselnden Schülerbestandes. Schule trete schon begrifflich der Familie gegenüber. Dies zeige auch die Geschichte und der Übergang von der reinen Unterrichtspflicht im Kaiserreich hin zur allgemeinen Schulpflicht in der Weimarer Republik, wonach Heimunterricht nur noch in eng begrenzten Ausnahmefällen zugelassen worden sei. Dies habe die Landesverfassung übernommen. Aus § 76 Abs. 1 Satz 1 SchG ergebe sich trotz des missverständlichen Wortlauts des Soweit-Satzes nichts anderes. Dieser enthalte keine gesetzliche Einschränkung der Schulpflicht als solcher. Er lasse die Schulpflicht insbesondere nicht dann zurücktreten, wenn für die Erziehung und Unterrichtung des Kindes durch Heimunterricht gesorgt sei. Anderenfalls wäre die Vorschrift mit der landesverfassungsrechtlich begründeten allgemeinen Schulpflicht unvereinbar. Auch die vorkonstitutionelle Entstehungsgeschichte zeige, dass die Vorschrift keine gesetzliche Einschränkung der Schulpflicht beinhalte. Der Soweit-Satz finde sich bereits in der ursprünglichen Fassung des Gesetzes zur Vereinheitlichung und Ordnung des Schulwesens (SchVOG) vom 05.05.1964 (GBl. S. 235), dort als § 45 Abs. 1 Satz 1. Der Landesgesetzgeber von 1964 habe die Vorschrift seinerseits unverändert aus dem Reichsschulpflichtgesetz (RSchPfIG) vom 06.07.1938 (RGBI. I S. 799) übernehmen wollen. § 5 Abs. 1 RSchPfIG habe jedoch bestimmt, dass zum Besuch der Volksschule alle Kinder verpflichtet seien, soweit nicht für ihre Erziehung und Unterrichtung in anderer Weise ausreichend gesorgt sei. Die Volksschule habe damals acht Jahre umfasst; an ihrer Stelle habe ab der fünften Klasse auch eine mittlere oder höhere Schule - also eine Realschule oder ein Gymnasium - besucht werden dürfen, weil dort für die Erziehung und Unterrichtung des Kindes ausreichend gesorgt gewesen sei. Ebenfalls sei nach Art. 146 Abs. 2 der Weimarer Reichsverfassung (WRV) eine Erfüllung der Schulpflicht durch den Besuch einer öffentlichen Bekenntnisschule an Stelle der Volksschule möglich gewesen. Indem der Landesgesetzgeber von 1964 den Satz, statt auf die Volksschule, auf die in § 72 Abs. 2 Nr. 1 SchG (§ 41 Abs. 2 Buchst. a SchVOG) bezeichneten Schulen bezogen habe, habe er den Soweit-Satz seines ursprünglichen Sinnes entkleidet (Bezugnahme auf das Senatsurteil vom 18.06.2002 - 9 S 2441/01 -, juris Rn. 20). Keinesfalls könne die Vorschrift dahin interpretiert werden, dass die allgemeine Pflicht zum Besuch einer (öffentlichen oder privaten) Schule schon von Gesetzes wegen eingeschränkt sei. Anhaltspunkte für die Verfassungswidrigkeit der Schulpflicht im konkreten Fall lägen nicht vor. Die Kläger zu 1 und 2 hätten ihre schulpflichtigen Kinder weder zur Schule angemeldet noch dafür Sorge getragen, dass diese ihrer Schulpflicht nachkommen. Es sei auch keine Befreiung von der Schulpflicht erteilt worden. Unbeachtlich sei ferner, dass der Schulbetrieb und die Durchführung schulischer Veranstaltungen seit dem 17.03.2020 bis 17.05.2020 untersagt gewesen seien, weil maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage aufgrund der Eigenschaft der Verfügung als Dauerverwaltungsakt der Tag der (letzten) mündlichen Verhandlung sei.
Eine Ausnahme oder Befreiung von der Schulpflicht könnten die Kläger auch nicht in Anspruch nehmen. Die Voraussetzungen des allein einschlägigen § 76 Abs. 1 Satz 1 SchG seien hier nicht gegeben. Auf § 76 Abs. 1 Satz 2 SchG könnten sich die Kläger nicht unmittelbar berufen, weil er sich ausdrücklich nur auf die Pflicht zum Besuch der Grundschule beziehe. Allerdings lasse die Möglichkeit der Befreiung von der vom Gesetzgeber als besonders bedeutsam angesehenen Pflicht zum Besuch einer Grundschule darauf schließen, dass dann erst recht auch die Befreiung von der Pflicht zum Besuch einer weiterführenden Schule möglich sei. Die von den Klägern geltend gemachten Gründe erfüllten die Voraussetzungen einer ausnahmsweisen Befreiung nicht. Objektive Hinderungsgründe in den Personen der Kläger zu 3 bis 5 lägen nicht vor. Der Umstand, dass Lernerfolg und Sozialisierung - wie von den Klägern vorgetragen - durch den Heimunterricht ebenso gut erreicht würden und sie nach ihren Erfahrungen in den USA das selbstbestimmte Lernen bevorzugen, reiche für eine ausnahmsweise Befreiung jedenfalls nicht aus. Auch der Vortrag der Kläger zu 1 und 2, sie könnten die Kläger zu 3 bis 5 mangels finanzieller Mittel nicht an die xxx schicken, greife nicht durch, da es sich bei der xxx nicht um eine genehmigte Ersatzschule, sondern nur um eine Ergänzungsschule handele. Unbeachtlich sei auch eine unter Umständen rechtswidrige Praxis, wonach andere Eltern schulpflichtiger Kinder trotz des Besuchs der xxx nicht zur Erfüllung der Schulpflicht angehalten würden. Ungeachtet dessen, ob es eine solche Praxis gebe - was die Beklagtenvertreterin bestritten habe - bestehe kein Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht.
Zur Begründung eines Befreiungsanspruchs könnten sich die Kläger auch nicht auf das Sonderungsverbot berufen. Dies ergebe sich bereits daraus, dass das sich aus Art. 7 Abs. 4 Satz 3 Hs. 2 GG ergebende Sonderungsverbot nicht auf Ergänzungsschulen, wie es die xxx sei, Anwendung finde.
Die Zwangsgeldandrohung, die ihre Grundlage in § 86 Abs. 1 SchG i. V. m. §§ 18, 19, 20, 23 LVwVG finde, sei ebenfalls rechtmäßig. Insbesondere sei auch die Höhe des angedrohten Zwangsgeldes mit 1.000 EUR pro Kind nicht unverhältnismäßig. Die Höhe des Zwangsgeldes habe sich an der zu vollstreckenden Pflicht zu orientieren und sei hiernach nicht ermessensfehlerhaft, da es zum einen um die effektive Durchsetzung der Pflicht zum Besuch der Schule gehe und sich zum anderen die Kläger bisher nicht zur Erfüllung ihrer Verpflichtungen hätten bewegen lassen. Die von den Klägern zu 1 und 2 angeführten finanziellen Verhältnisse rechtfertigten keine andere Bewertung, da Sinn und Zweck des Zwangsgelds einerseits sei, die Adressaten zu einem geforderten Verhalten anzuhalten, und andererseits die Möglichkeit bestehe, sich der Festsetzung und späteren Beitreibung zu entziehen, indem dem geforderten Verhalten nachgekommen werde.
Ein Anspruch auf Zahlung von 1.400 EUR an die Kläger zu 1 und 2 bestehe nicht, weil weder vorgetragen noch ersichtlich sei, auf welcher Rechtsgrundlage ein entsprechender Leistungsanspruch gestützt werden solle. Allein der Umstand, dass die xxx staatlich unterstützt werde, gebe den Klägern zu 1 und 2 keinen gleichlaufenden Anspruch.
Die Kläger haben am 29.08.2020 beantragt, die Berufung gegen das ihnen am 31.07.2020 zugestellte Urteil zuzulassen, und ihren Antrag rechtzeitig mit Schriftsatz vom 29.09.2020 begründet. Mit Beschluss vom 03.01.2022 hat der Senat die Berufung zugelassen. Der Beschluss ist am 10.01.2023 elektronisch an das besondere elektronische Anwaltspostfach des Klägervertreters und Klägers zu 2 versandt worden. Dieser hat das elektronische Empfangsbekenntnis aber erst am 27.02.2023 mit dem Vermerk zurückgesandt, den Beschluss am 27.02.2022 erhalten zu haben. Mit Schriftsatz vom 27.02.2022 - eingegangen am selben Tag - haben die Kläger die Berufung begründet.
Sie machen unter Einbeziehung ihres Vorbringens aus dem Zulassungsverfahren im Wesentlichen geltend, das Verwaltungsgericht habe § 76 Abs. 1 SchG fehlerhaft angewandt. Die Bestimmung regele, wie die landesverfassungsrechtlich durch Art. 14 Abs. 1 LV vorgegebene allgemeine Schulpflicht erfüllt werden könne. § 76 Abs. 1 Satz 1 2. HS SchG ermögliche private Unterrichtung, wenn die Voraussetzungen des Soweit-Satzes erfüllt seien. Das Regierungspräsidium habe indes rechtsfehlerhaft § 76 Abs. 1 Satz 2 SchG angewandt, weil dieser allein Verschärfungen der Befreiungsanforderungen während der Grundschulzeit beinhalte. Dies ergebe sich auch aus der - vom Verwaltungsgericht verkannten - Historie der Einführung der allgemeinen Schulpflicht in der Weimarer Republik. Die Deutsche Nationalversammlung habe 1919/1920 der sozialen Absonderung materiell besser gestellter Bevölkerungsschichten ausschließlich durch die Einführung einer gemeinsamen Grundschule für alle Bevölkerungsklassen begegnen wollen. Dies ergebe sich schon aus dem Wortlaut des Art. 146 WRV und den Protokollen zur Entstehung des § 4 des Gesetzes betreffend die Grundschulen und Aufhebung der Vorschulen vom 28.04.1920 - Reichsgrundschulgesetz - (RGSchG; RGBl. I, S. 851), wonach Privatunterricht an Stelle des Besuchs der Grundschule nur ausnahmsweise in besonderen Fällen, nach der vierjährigen Grundschulzeit allerdings ohne diese Einschränkungen erlaubt gewesen sei. Diese Zweiteilung der Anforderungen an die Erfüllung der Schulpflicht ziehe sich durch die gesamte Geschichte und sei schließlich auch im Jahr 1964 vom Landesgesetzgeber so uneingeschränkt übernommen worden. Nach Abschluss der Grundschulzeit müsse nach dem Gesetzeswortlaut eine Befreiung allein unter den Voraussetzungen des § 76 Abs. 1 Satz 1 SchG möglich sein. Dies habe das Regierungspräsidium verkannt. Da das Verwaltungsgericht dies für unerheblich gehalten habe, sei die Entscheidung bereits aus diesem Grund fehlerhaft.
Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts sei auch der Wortlaut des § 76 Abs. 1 Satz 1 SchG nicht missverständlich, denn aus ihm ergebe sich nicht, dass der Soweit-Satz keine andere Form von Unterrichtung als die in einer Schule zulasse. Der Beklagte wende die Norm bisweilen auch ihrem Wortlaut gemäß an. Dies erfolge indes nicht durchgängig, sondern willkürlich und zeige sich anhand der bekannten Befreiung der Musikerin Anne-Sophie Mutter, der Befreiung für private Langzeitreisen sowie der im erstinstanzlichen Verfahren vorgelegten Lernvereinbarung und den Befreiungen für den Besuch der Internationalen Schulen in Baden-Württemberg. Dies ergebe sich auch aus den Antworten der Regierungspräsidien xxx und xxx auf Informationsbegehren nach dem Landesinformationsfreiheitsgesetz (vgl. Bl. 93 der Akten im Verfahren 9 S 2788/20). Eine Befreiung von der allgemeinen Schulpflicht sei nach § 76 Abs. 1 Satz 1 SchG demnach möglich und werde auch praktiziert. Der Wortlaut des § 76 Abs. 1 Satz 1 SchG enthalte auch ausdrücklich eine Ausnahmeregelung, wie die Schulpflicht erfüllt werden könne, wenn die Erziehung und Unterrichtung anderweitig gewährleistet werde. Etwas anderes ergebe sich auch nicht aus den Gesetzgebungsquellen.
Verstünde man § 76 Abs. 1 Satz 1 SchG hingegen wie das Verwaltungsgericht, wäre die Bestimmung wegen eines Verstoßes gegen das Zitiergebot nach Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG nichtig. § 117 SchG benenne allein das Grundrecht auf körperliche Unversehrtheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) als eingeschränktes Grundrecht. Stünde § 76 Abs. 1 Satz 1 SchG aber einer Befreiung von der Schulpflicht zugunsten einer international ausgerichteten Bildung und des Erwerbs eines international anerkannten Schulabschlusses („Middle Years Programme“ - MYP; „International Baccalaureate Diploma“ - IB Diploma), gegebenenfalls mangels finanzieller Mittel für den Besuch einer Ergänzungsschule auch auf der Grundlage von Heimunterricht, entgegen, würden hierdurch auch die Freiheit der Person (Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG), das elterliche Erziehungsrecht (Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG), das Sonderungsverbot (Art. 7 Abs. 4 GG i.V.m. Art. 11 LV) und die Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) beeinträchtigt. In den Schulgesetzen Nordrhein-Westfalens und Schleswig-Holsteins würden etwa Art. 2 Abs. 2 Satz 2, Art. 12 Abs. 1 und Art. 6 Abs. 2 GG als durch das jeweilige Schulgesetz eingeschränkte Grundrechte aufgeführt.
Das Verwaltungsgericht habe zudem bei seiner historischen Analyse übersehen, dass es zum Reichsschulpflichtgesetz vom 06.07.1938 auch eine Durchführungsverordnung vom 07.03.1939 gegeben habe. Danach habe die Schulpflicht auch durch besonders genehmigte private Erziehung und Unterweisung erfüllt werden können. Verschärfte Anforderungen hätten auch damals nur für Ausnahmen von der Grundschulpflicht gegolten. Die Feststellung des Verwaltungsgerichts, dass die Vorschrift keinesfalls dahin interpretiert werden könne, dass die allgemeine Pflicht zum Besuch einer (öffentlichen oder privaten) Schule schon von Gesetzes wegen eingeschränkt wäre, sei damit fehlerhaft.
Das Verwaltungsgericht habe auch weitere historische Quellen falsch erfasst. Die Deutsche Nationalversammlung 1919/1920 habe allein eine für alle Bevölkerungsklassen gemeinsame Grundschule angestrebt und allein insoweit die Möglichkeit, Privatunterricht zu gestatten, eingeschränkt. Jenseits der Grundschule habe weiterhin die uneingeschränkte Möglichkeit bestanden, Ausnahmen zugunsten des Privatunterrichts zu gewähren. Dies gelte auch für sie, die Kläger zu 3 bis 5, die der Grundschule bereits entwachsen seien. Auch verkenne das Verwaltungsgericht die Aussagekraft der Gesetzesentwürfe des damaligen Kultusministers Bäuerle, indem es sie als Entwürfe einer Durchführungsverordnung abtue, die über das Entwurfsstadium nicht hinausgekommen sei. In der Begründung zu den Gesetzesentwürfen zur Neuordnung des Schulwesens in Württemberg-Baden werde ausgeführt, dass der größte Teil der Bestimmungen des Reichsschulpflichtgesetzes übernommen werden sollte. Sie lege zudem dar, dass der Unterrichtspflicht auch durch die Unterrichtung durch die Erziehungsberechtigten oder anderweitigen Privatunterricht genügt werden könne, wenn dieser nach dem Urteil der Schulbehörden ausreiche. Der Wortlaut des betreffenden Gesetzentwurfs sei nahezu mit § 76 Abs. 1 SchG identisch. Dies zeige, dass private Unterweisung historisch per se nie durch die allgemeine Schulpflicht ausgeschlossen gewesen sei. Soweit die Rechtsprechung die Auffassung entwickelt habe, der Soweit-Satz des § 76 Abs. 1 Satz 1 SchG lasse auf keinen Fall private Unterrichtung zu, erschließe sich dies jedenfalls nicht aus den historischen Quellen, verstoße gegen die fortgeltende Durchführungsverordnung zum Reichsschulpflichtgesetz und spiegele sich auch nicht in der Verwaltungspraxis wider.
Durch die fehlerhafte Erfassung der historischen Grundlagen habe das Verwaltungsgericht letztlich die Problematik falsch analysiert und sei zum falschen Ergebnis gelangt. Mit seinen Ausführungen zur kategorialen Wesensverschiedenheit von Schule und Heimunterricht habe es verkannt, dass es nicht um die Gleichsetzung von Schule und privater Erziehung und Unterrichtung gehe, sondern um Ausnahmen von der allgemeinen Schulpflicht zugunsten der privaten Erziehung und Unterrichtung. Die Schulbehörden erteilten in der Praxis auch solche Befreiungen. Damit könne die private Erziehung und Unterrichtung durch eine Befreiung neben die allgemeine Schulpflicht und ihre Erfüllung durch den Besuch einer Schule treten. Eine unbedingte Schulpflicht im Sinne einer Präsenzpflicht bezogen auf ein Schulgebäude ergebe sich weder aus den historischen Quellen noch aus dem Wortlaut des § 76 Abs. 1 Satz 1 SchG. Das Verwaltungsgericht interpretiere indes eine solche unbedingte Schul(besuchs)pflicht in § 76 Abs. 1 Satz 1 SchG hinein und verstoße insoweit gegen den Vorbehalt des Gesetzes.
Die Durchführungsverordnung zum Reichsschulpflichtgesetz sei nach wie vor geltendes Recht. Reichsrecht aus der Zeit vor 1945 gelte nach Art. 123 Abs. 1 GG fort, soweit es dem Grundgesetz nicht widerspreche. Da Art. 124 und Art. 125 GG auf das Schulrecht nicht anwendbar seien, gelte es als Landesrecht fort. § 5 RSchPflG und die hierzu ergangene Durchführungsverordnung hätten jedenfalls bis zum Gesetz zur Vereinheitlichung und Ordnung des Schulwesens vom 05.05.1964 in Baden-Württemberg fortgegolten und damit die Möglichkeit der privaten Unterrichtung eröffnet. Das Gesetz zur Vereinheitlichung und Neuordnung des Schulwesens habe allein das Reichsschulpflichtgesetz außer Kraft gesetzt, nicht die Durchführungsverordnung. Mangels Erlass einer neuen Durchführungsverordnung gelte sie daher fort und finde im Prinzip noch Anwendung. Sie ermögliche damit die Erfüllung der Schulpflicht durch besonders genehmigte private Erziehung und Unterrichtung. Dies werde auch durch die zahlreichen Fälle der Gestattung von Privatunterricht aufgrund besonderer Begabungen und Karrieren (Anne-Sophie Mutter, Steffi Graf) oder wegen langer (Welt-)Reisen sowie durch die Befreiungen zugunsten des Besuchs der Internationalen Schulen wie etwa der xxx bestätigt. Das Verwaltungsgericht habe dies vollständig übersehen.
Die verwaltungsgerichtliche Entscheidung verletze sie in ihren Grundrechten aus Art. 6 Abs. 2 Satz 1 i. V. m. Art. 20 Abs. 3 und Art. 19 Abs. 4 GG. Das Verwaltungsgericht habe verkannt, dass der durch den Heimunterricht gewährleistete Lernerfolg und die vom Verwaltungsgericht festgestellte Sozialisierung der Kläger zu 3 bis 5 gegenüber der Einschränkung der Eltern- und Kinderrechte aus Art. 7 Abs. 1 GG das mildere Mittel seien. Das Bundesverfassungsgericht habe klar aufgezeigt, dass bei Vorliegen eines milderen und insoweit gleich geeigneten Mittels eine Ausnahme zur staatlichen Regelbeschulung möglich sei (Beschluss vom 29.04.2003 - 1 BvR 436/03 -) und lediglich angenommen, dass die Sozialisierung allein durch den Schulbesuch erreicht werden könne. Das Verwaltungsgericht habe sich aber in der mündlichen Verhandlung selbst ein Bild von den Klägern zu 3 bis 5 gemacht und der Vorsitzende Richter habe ihnen eine gute Sozialisierung attestiert. Zudem gebe es sowohl zur Sozialisierung im Zusammenhang mit Heimunterricht als auch zur Gefahr der Entstehung von Parallelgesellschaften zahlreiche Untersuchungen. Zusammenfassend gebe es danach keine Anhaltspunkte dafür, dass zu Hause unterrichtete Kinder weniger gut sozialisiert seien als beschulte Kinder. Ferner hätten Untersuchungen in Ländern, in denen Heimunterricht möglich sei, gezeigt, dass hiervon keine Gefahr für die Entstehung von Parallelgesellschaften ausgehe. Die Gruppe der Familien, die sich für Heimunterricht entschieden, sei hierfür zu klein und zu heterogen. Außerdem könne eine solche Gefahr auch von der Beschulung in monoedukativen konfessionellen Schulen ausgehen. Schüler dieser Schulen müssten den Umgang mit Andersdenkenden aufgrund der homogenen Zusammensetzung der Schülerschaft ebenso außerhalb des Schulalltags erlernen. Außerdem gebe es die Möglichkeit für vermögende Eltern, ihre Kinder in Eliteschulen von der Gesellschaft abgesondert unterrichten zu lassen. Damit müsse der Heimunterricht - ggf. unter staatlicher Kontrolle - als milderes Mittel zugelassen werden. Demokratische Bildung und soziale Kompetenz könnten auch ebenso gut durch die Mitgliedschaft in Vereinen erlernt werden. Das Verwaltungsgericht hätte daher auf der Grundlage seiner tatsächlichen Feststellungen zum Lernerfolg und zur sozialen Integration der Kläger zu 3 bis 5 eine Abwägung der betroffenen Grundrechte der Eltern, für die Bildung und Erziehung ihrer Kinder zu sorgen, und das dazu korrespondierende Recht der Kinder einerseits sowie des dem elterlichen Erziehungsrecht gleichgeordneten staatlichen Erziehungsauftrags aus Art. 7 Abs. 1 GG andererseits vornehmen müssen. Insbesondere der Grundsatz der praktischen Konkordanz hätte es geboten, die von den Klägern zu 1 und 2 aufgezeigten Alternativen (Abschluss einer Lernvereinbarung) zu erwägen. Eine solche Abwägung hätte zu einem anderen Ergebnis geführt. Zudem habe das Verwaltungsgericht auch die vorgetragenen besonderen Ausnahmegründe (erhebliches und berechtigtes Interesse an einer internationalen, bilingualen Bildung mit individueller Förderung) nicht berücksichtigt. Diese Bildung werde auf öffentlichen Schulen nicht vermittelt, weshalb sie, die Kläger zu 1 und 2, dies selbst im Wege der Ersatzvornahme täten.
Das Verwaltungsgericht habe auch nicht die Verletzung von Art. 20 Abs. 3, Art. 3 GG geprüft. Sie hätten Fälle dargelegt, in denen Befreiungen von der Schulpflicht erteilt worden seien, die mit ihrer Situation vergleichbar seien. Zur Prüfung, ob ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz vorliege, sei zunächst durch Bildung einer Vergleichsgruppe festzustellen, ob eine Vergleichbarkeit von Personen, Gruppen oder Sachverhalten bestehe. Zur Bildung der Vergleichsgruppe müsse ein bestimmtes gemeinsames Merkmal erfasst werden, das sich unter einen gemeinsamen Oberbegriff subsumieren lasse. Der aus dem Gesetz folgende Oberbegriff sei „alle Kinder und Jugendliche, die der Schulpflicht unterliegen“. Zu vergleichen sei damit die Behandlung der Gruppe der schulpflichtigen Kinder und Jugendlichen. Die Gewährung der Schulpflichtbefreiung nach § 76 Abs. 1 SchG bei Vorliegen der gleichen Voraussetzung (Kriterien des Regierungspräsidiums xxx) nur für den Teil der Vergleichsgruppe, die extrem wohlhabend sei, stelle eine Ungleichbehandlung von wesentlich Gleichem dar. Vom Beklagten seien keinerlei Gründe vorgetragen worden, die diese Ungleichbehandlung rechtfertigten.
Weiter habe das Verwaltungsgericht verkannt, dass sich die Behörden des Beklagten mit ihrer in der Mail vom 28.11.2019 mitgeteilten Befreiungspraxis selbst gebunden hätten. Diese Bindung gelte dann auch gegenüber den Gerichten. Das Verwaltungsgericht habe indes die Behördenpraxis als unbeachtlich abgetan und anstelle der Behörde ein eigenes Ermessen ausgeübt. Dies verstoße gegen § 114 VwGO und Art. 19 Abs. 4, Art. 20 Abs. 3 GG. Die von der Beklagtenvertreterin bestrittene Behördenpraxis lasse sich auch durch namentlich bekannte Fälle und Zeitungsberichte nachweisen, in denen Befreiungen zugunsten des Besuchs einer internationalen Schule oder etwa des xxx xxx xxx erteilt worden seien. Das Verwaltungsgericht habe nicht klar Stellung bezogen, ob diese Praxis rechtswidrig sei, lehne eine Bindung aber nach dem Grundsatz „keine Gleichheit im Unrecht“ ab. Auch habe das Verwaltungsgericht die vorgetragene Praxis der Schulbefreiungen zugunsten der Unterrichtung durch die Erziehungsberechtigten im Falle von Langzeitreisen schlicht ignoriert, die auch der Senat ausweislich seines Beschlusses vom 02.03.2020 (9 S 280/20) billige. Das Entsprechende gelte für die vorgelegte Lernvereinbarung, die der Beklagte zur Ermöglichung von Lernen in eigener Verantwortlichkeit mit den betreffenden Eltern abgeschlossen habe. Der Hintergrund dieser Vereinbarung hätte aufgeklärt und unter dem Gesichtspunkt des allgemeinen Gleichheitssatzes geprüft werden müssen.
Ausweislich des Erlasses des Ministeriums für Kultus, Jugend und Sport vom 05.05.2021 könne für Schülergruppen, die einen internationalen Bezug hätten, eine Befreiung nach § 76 Abs. 1 Satz 1 SchG zugunsten des Besuchs einer Internationalen Schule erteilt werden. Die Kläger zu 3 bis 5 erfüllten die Voraussetzungen des Erlasses für einen internationalen Bezug, weil sie im Ausland den Schulbesuch aufgenommen hätten, nun mit ihren Eltern (vorübergehend) nach Deutschland zurückgekehrt seien und ein weiterer Wechsel ins Ausland während der Schulbesuchszeit der Kinder nach wie vor beabsichtigt sei. Ferner sei bei den Klägern zu 3 bis 5 ein Wechsel ins Ausland wahrscheinlich. Nach dem Erlass werde nicht geprüft, ob auch eine öffentliche Schule oder eine genehmigte Ersatzschule besucht werden könne. Ausreichend sei der subjektive Wunsch, eine Internationale Schule zu besuchen. Ihnen sei der Besuch der Ergänzungsschule xxx mangels der erforderlichen finanziellen Mittel objektiv unmöglich. Ihrem subjektiven Wunsch nach internationaler Bildung müsse dann aber zugunsten einer zu Hause vermittelten internationalen Bildung entsprochen werden.
In der Folge verstoße auch das Vorgehen nach § 85 i.V.m. § 86 SchG gegen den allgemeinen Gleichheitssatz, weil in gleich gelagerten Fällen Befreiungen zur Legalisierung privater Bildung an Ergänzungsschulen oder durch Heimunterricht erteilt worden seien, so dass die Voraussetzungen des § 85 SchG dann nicht vorlägen.
Der Beklagte erkenne ein besonderes Interesse bestimmter Bevölkerungsgruppen an, ihre schulpflichtigen Kinder an Ergänzungsschulen wie der xxx oder dem xxx xxx xxx unterrichten zu lassen (vgl. LT-Drs. 15/5739), damit diese den Mobilitätswünschen der Eltern entsprechend ohne Schwierigkeiten ihre Bildung im Ausland fortsetzen könnten. Hierfür würden Befreiungen erteilt und im Falle der xxx werde jeder Schüler pro Schuljahr mit 1.400 EUR bezuschusst. Es sei aber nicht einzusehen, dass nur eine besonders reiche Bevölkerungsgruppe ihr Ziel erreichen könne, ihre Kinder mit Blick auf die internationalen Anforderungen bestmöglich auszubilden, während weniger wohlhabenden Familien der Weg zu solch einer Bildung (bilingualer Unterricht, international anerkannter Abschluss) durch private Unterrichtung versagt bleibe. Daher sei den Klägern zu 3 bis 5 entweder unter Durchsetzung des Sonderungsverbots der Zugang zur xxx zu ermöglichen oder Heimunterricht nach den Vorstellungen der Kläger zu 1 und 2 zu gestatten.
In der mündlichen Verhandlung vom 29.03.2023 haben die Kläger die Zahlungsklage zurückgenommen. Der Beklagte hat der teilweisen Klagerücknahme mit Schriftsatz vom 05.04.2023 zugestimmt.
Die Kläger beantragen,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 13. Juli 2020 - 4 K 5248/19 - zu ändern und
1. den Bescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom 28.10.2019 aufzuheben,
2. den Beklagten zu verpflichten, die Kläger zu 3 bis 5 von der Schulpflicht aus § 72 Abs. 1, 76 Abs. 1 und 2 SchG zu befreien.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er verteidigt die verwaltungsgerichtliche Entscheidung und führt zur Begründung im Wesentlichen aus: Der Bescheid vom 28.10.2019 sei formell und materiell rechtmäßig. Rechtsgrundlage für die Anordnung, die Kläger zu 3 bis 5 an einer Schule anzumelden und dafür Sorge zu tragen, dass sie regelmäßig am Unterricht teilnähmen, sei § 85 Abs. 1 Satz 1 SchG. Die Kläger zu 3 bis 5 seien nach § 72 Abs. 1 Satz 1 SchG schulpflichtig und erfüllten ihre Schulpflicht derzeit nicht. Die Heimbeschulung stelle keine Erfüllung dar. Ein Ausnahmefall, der es ausnahmsweise zulasse, von der Pflicht zum Schulbesuch zu befreien, liege nicht vor. § 76 Abs. 1 Satz 1 SchG beinhalte schon keine generelle Einschränkung der Schulpflicht zugunsten der Zulässigkeit von Privatunterricht oder Heimbeschulung. Dies werde schon - wie auch das Verwaltungsgericht ausgeführt habe - aus der historischen Entwicklung der Vorschrift deutlich. Die Deutsche Nationalversammlung 1919/1920 habe einer sozialen Absonderung der besser gestellten Bevölkerungsschichten durch die Einführung einer allgemeinen Schulpflicht nicht allein für die Grundschulzeit begegnen wollen. Die Erteilung von Privatunterricht zur Erfüllung der Schulpflicht sei durch die Weimarer Reichsverfassung nicht vorgesehen gewesen. Vielmehr habe die Weimarer Reichsverfassung für mindestens acht Schuljahre und anschließend bis zum vollendeten achtzehnten Lebensjahr eine gemeinsame Beschulung außerhalb des Elternhauses vorgesehen. Die Möglichkeit nach § 4 RGSchG, Privatunterricht nur ausnahmsweise in besonderen Fällen zuzulassen, lasse gerade nicht darauf schließen, dass dies auch für die nachfolgenden Jahrgänge ohne weiteres möglich gewesen sei. Etwas anderes folge auch nicht aus den Regelungen des Reichsschulpflichtgesetzes vom 06.07.1938. Die „Soweit-Regelung“ des § 5 Abs. 1 RSchPflG habe sich allein darauf bezogen, dass an Stelle der Volksschule ab der fünften Klasse auch eine Realschule oder ein Gymnasium besucht werden durfte, weil dort für eine ausreichende Erziehung und Unterrichtung der Kinder gesorgt gewesen sei. Da der baden-württembergische Gesetzgeber von 1964 die Erfüllung der Schulpflicht nicht mehr nur an der Volksschule zugelassen habe, sondern die Schulpflicht an allen in § 72 Abs. 2 Nr. 1 SchG genannten Schulen habe erfüllt werden können, habe er die Regelung sinnentkleidet. Dies könne jedoch nicht zu der Annahme führen, dass die Schulpflicht generell auch durch Privatunterricht erfüllt werden könne.
Die Kläger würden insoweit verkennen, dass auch die reichsrechtlichen Regelungen stets einen Ausnahmefall vorausgesetzt hätten. Dies gelte auch für die von ihnen herangezogene Durchführungsverordnung. So sei die private Unterrichtung nach § 1 Abs. 2 RSchPflG nur nach vorheriger Einzelfallentscheidung der Schulaufsichtsbehörde möglich gewesen. Für die Grundschulzeit seien die Voraussetzungen für eine Ausnahmeerteilung weiter verschärft worden. Dies entspreche auch der historischen gesetzgeberischen Intention, dass häuslicher Privatunterricht neben der Grundschule nicht mehr bestehen und dieser daher nur in besonders dringenden Ausnahmefällen zugelassen werden dürfe. Aus der Historie lasse sich hingegen nicht ersehen, dass eine Ausnahmesituation nach der Grundschulzeit generell nicht mehr vorliegen müsse. Die landesrechtlichen Regelungen hätten § 5 RSchPflG übernommen, so dass auch nunmehr nur im Ausnahmefall eine Ausnahme erteilt werden könne. Ein solcher liege hier nicht vor. Der vorgebrachte Grund, die Kläger zu 3 bis 5 hätten in den USA das freie Lernen vermittelt bekommen und würden in Deutschland den Spaß am Lernen aufgrund des Besuchs einer Schule verlernen, genüge nicht, um eine Ausnahme zu rechtfertigen. Ebenfalls nicht ausreichend sei der Wunsch, dass die Kläger zu 3 bis 5 bilingual und international gebildet würden und international und in Deutschland anerkannte Abschlüsse erzielen wollten. Eine bilinguale Bildung werde auch vielfach von öffentlichen Schulen angeboten und die regulären Schulabschlüsse könnten ebenfalls anerkannt werden. Einen angestrebten international anerkannten Abschluss könnten die Kläger jedenfalls ohnehin nicht durch Heimbeschulung erreichen.
Für die Kläger zu 3 bis 5 könne nicht davon ausgegangen werden, dass durch die Heimbeschulung in anderer Weise ausreichend für die Erziehung und Unterrichtung gesorgt sei. Eine solche Feststellung habe auch das Verwaltungsgericht nicht getroffen. Die Kläger zu 3 bis 5 würden nicht nach den Bildungsplänen des Landes unterrichtet. Die Kläger zu 1 und 2 seien keine ausgebildeten Pädagogen und die Unterrichtszeiten seien nicht festgelegt. Zudem könne die Heimbeschulung auch nicht den Erziehungsauftrag öffentlicher oder anerkannter privater Ersatzschulen erfüllen. Die Integrationsfunktion einer Schule werde durch Heimbeschulung nicht erfüllt. Die Teilnahme am Vereinsleben sei aufgrund der Abhängigkeit vom Willen der Eltern, der Freiwilligkeit und der jederzeit bestehenden Möglichkeit der Beendigung nicht mit der Sozialisation in einer Schule vergleichbar.
Unschädlich sei, dass der Bescheid ursprünglich auf § 76 Abs. 1 Satz 2 SchG gestützt worden sei. Denn der Sache nach habe man auch die Anforderungen des § 76 Abs. 1 Satz 1 SchG geprüft und das Vorliegen eines Ausnahmefalls verneint.
Es sei auch nicht erkennbar, dass der Beklagte außerhalb von Einzelfällen Ausnahmen von der Erfüllung der Schulpflicht durch den Besuch einer öffentlichen Schule oder privaten Ersatzschule zugelassen habe. Eine Willkür sei hierbei ebenso wenig erkennbar wie eine Verletzung des Gleichheitssatzes. Auch den von den Klägern in Bezug genommenen Fällen, in denen eine Genehmigung für den Besuch von Ergänzungsschulen erteilt worden sei, sei gemein, dass es sich jeweils um Einzelfälle handele. Für ausländische Schüler, die sich nur vorübergehend in Baden-Württemberg aufhielten oder deutsche Schüler, die während der Schulbesuchszeit (wahrscheinlich) wieder ins Ausland wechselten, könne sich in Verknüpfung mit dem Umstand, dass diese eine Ergänzungsschule besuchten, eine hinreichende Ausnahmekonstellation ergeben, in der in anderer Weise ausreichend für Erziehung und Unterricht gesorgt sei. Da die Kläger eine Beschulung im Elternhaus beanspruchten, ergebe sich keine Vergleichbarkeit zu diesen Fällen und damit auch kein Anspruch aus dem Gleichheitsgrundsatz.
Auch die Zwangsgeldandrohung sei im Übrigen rechtmäßig.
Den am 07.11.2019 gemeinsam mit der Klage erhobenen Antrag der Kläger, nach § 80 Abs. 5 VwGO die aufschiebende Wirkung ihrer Klage wiederherzustellen bzw. anzuordnen hat das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 19.12.2019 (4 K 5249/19) abgelehnt. Die hiergegen eingelegte Beschwerde hat der Senat mit Beschluss vom 02.03.2020 (9 S 280/20) zurückgewiesen.
Wegen des übrigen Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze, wegen der sonstigen Einzelheiten auf die einschlägigen Akten des Beklagten sowie die Gerichtsakten des Beschwerdeverfahrens (9 S 280/20) und des Verwaltungsgerichts (Klageverfahren 4 K 5248/19, Eilverfahren 4 K 5249/19) verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Das am 23.04.2023 vorgelegte Schreiben der Kläger einschließlich der mitübersandten Anlagen hat dem Senat keine Veranlassung gegeben, die mündliche Verhandlung wiederzueröffnen (§ 104 Abs. 3 Satz 2 VwGO).
A.
Soweit die Kläger die Klage hinsichtlich des Zahlungsantrags mit Zustimmung des Beklagten (§ 125 Abs. 1 Satz 1, § 92 Abs. 1 Satz 2 VwGO) zurückgenommen haben, ist das Verfahren einzustellen und auszusprechen, dass das Urteil des Verwaltungsgerichts unwirksam ist (§ 125 Abs. 1 Satz 1, § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO i.V.m. § 269 Abs. 3 Satz 1 ZPO).
B.
Im Übrigen ist die zulässige (I.) Berufung unbegründet (II.).
I.
Die Berufung der Kläger ist nach Zulassung durch den Senat statthaft und auch sonst zulässig. Sie ist insbesondere fristgerecht begründet worden. Der Senat geht davon aus, dass die Zustellung des Zulassungsbeschlusses vom 03.01.2022 (9 S 2788/20) an den Klägervertreter erst am 27.02.2022 erfolgte und die Monatsfrist für die Begründung der zugelassenen Berufung gemäß § 124a Abs. 6 Satz 1 VwGO durch den am gleichen Tag eingegangenen Schriftsatz gewahrt worden ist.
Aufgrund der richterlichen Verfügung vom 04.01.2022 ist der Zulassungsbeschluss am 10.01.2022 elektronisch an das besondere elektronische Anwaltspostfach des Klägervertreters versandt worden. Mit gerichtlichem Schreiben vom 18.02.2022 ist er um Rücksendung des elektronischen Empfangsbekenntnisses gebeten worden. Der Klägervertreter hat am 27.02.2022 das elektronische Empfangsbekenntnis an das Gericht zurückgesandt und darin vermerkt, den Beschluss am 27.02.2022 erhalten zu haben. Mit Schriftsatz vom selben Tage hat er die Berufung begründet.
Wird eine gerichtliche Entscheidung in Anwendung der § 56 Abs. 2 VwGO, § 173 Abs. 1, 2 Satz 1 Nr. 1, Abs. 3 ZPO gegen elektronisches Empfangsbekenntnis an das besondere elektronische Anwaltspostfach übermittelt, kommt es für den Zeitpunkt der Zustellung - wie für die „papiergebundene“ Zustellung eines Schriftstücks gegen Empfangsbekenntnis nach Maßgabe des § 175 Abs. 1 ZPO - nicht darauf an, wann das zuzustellende Dokument in den Machtbereich des Empfängers gelangt ist, sondern darauf, wann der Rechtsanwalt das Dokument tatsächlich und empfangsbereit entgegengenommen hat. Der Gesetzgeber hat auch für den Fall der elektronischen Übermittlung eines Dokuments an einen Rechtsanwalt daran festgehalten, den Nachweis der Zustellung an ein voluntatives Element zu knüpfen und hierfür nicht allein die automatisierte Eingangsbestätigung (ggf. in Verbindung mit einem bestimmten Zeitablauf) ausreichen zu lassen (BVerwG, Beschluss vom 19.09.2022 - 9 B 2.22 -, juris Rn. 10). Ferner geht die Rechtsprechung davon aus, dass das datierte und unterschriebene papiergebundene Empfangsbekenntnis den (vollen) Beweis erbringt für die Entgegennahme des darin bezeichneten Schriftstücks als zugestellt sowie für den Zeitpunkt der Entgegennahme. Der Gegenbeweis der Unrichtigkeit der im Empfangsbekenntnis enthaltenen Angaben ist zwar zulässig, setzt aber voraus, dass die Beweiswirkung vollständig entkräftet und jede Möglichkeit ausgeschlossen ist, dass die Angaben richtig sein könnten. Nichts anderes gilt für das elektronische Empfangsbekenntnis (BVerwG, Beschluss vom 19.9.2022, a.a.O., Rn. 7-12 m.w.N.).
Danach hat der Senat nicht die Überzeugung von der Unrichtigkeit der im elektronischen Empfangsbekenntnis enthaltenen Angaben gewinnen können. Der Klägervertreter hat im Schriftsatz vom 11.03.2022 angegeben, außer sich selbst - Kläger zu 2 -, seiner Ehefrau - Klägerin zu 1 - und den Klägern zu 3 bis 5 vertrete er gegenwärtig keine weiteren Mandanten. Die dem Zulassungsbeschluss vorausgegangene Korrespondenz im Gerichtsverfahren sei ausschließlich auf dem Postwege erfolgt, weshalb er mit einer Zustellung im besonderen elektronischen Anwaltspostfach nicht gerechnet habe. Im Schriftsatz vom 13.05.2022 hat er weiter ausgeführt, ab dem 14.02.2022 seien drei seiner Kinder und seine Ehefrau an COVID-19 erkrankt, seine Ehefrau habe am 25.02.2022 zudem ins Krankenhaus gemusst. Diese Angaben lassen eine empfangsbereite Kenntnisnahme erst am 27.02.2022 als nicht völlig ausgeschlossen erscheinen. Der Senat kann sich - trotz verbleibender Zweifel - demnach keine dahingehende Überzeugung bilden, dass jede Möglichkeit ausgeschlossen ist, dass diese Angaben richtig sein könnten, und die Beweiswirkung des elektronischen Empfangsbekenntnisses damit vollständig entkräftet wäre.
II.
Die Berufung ist indes unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage, soweit über sie nach der Teilrücknahme noch zu entscheiden ist, im Ergebnis zu Recht abgewiesen.
Die Klage gegen Ziffer 1 und 2 des Bescheides des Regierungspräsidiums Tübingen vom 28.10.2019 ist als Anfechtungsklage statthaft und auch sonst zulässig. Die Anfechtungsklage ist indes nicht begründet. Der Bescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom 28.10.2019 ist sowohl hinsichtlich der Anordnung nach § 85 Abs. 1 Satz 1 SchG (Ziffer 1; im Folgenden unter 1.) als auch hinsichtlich der Androhung eines Zwangsgeldes i. H. v. 1.000 EUR pro Kind (Ziffer 2; im Folgenden unter 2.) rechtmäßig und verletzt die Kläger zu 1 und 2 nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Soweit die Kläger die Befreiung von der Schulpflicht begehren, ist die Klage als Verpflichtungsklage statthaft und auch sonst zulässig. Sowohl die Kinder (Kläger zu 3 bis 5) als auch die Eltern (Kläger zu 1 und 2) sind aus jeweils eigenem Recht klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO); denn die Kinder begehren Befreiung von der Schulpflicht (§ 72 SchG) und die Eltern Befreiung von der sie persönlich treffenden Pflicht, für die Erfüllung der Schulpflicht durch ihre Kinder Sorge zu tragen (§ 85 Abs. 1 SchG; vgl. Senatsurteil vom 18.06.2002 - 9 S 2441/01 -, juris Rn. 16). Die Verpflichtungsklage ist jedoch ebenfalls unbegründet. Die Kläger haben keinen Anspruch auf die Gestattung einer Ausnahme von der Schulbesuchspflicht der Kläger zu 3 bis 5 nach § 76 Abs. 1 Satz 1 SchG. Die der Sache nach im Bescheid vom 28.10.2019 enthaltene Ablehnung des entsprechenden Antrags ist rechtmäßig und verletzt die Kläger nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO; im Folgenden unter 3.).
1. Mit der Ziffer 1 des Bescheides vom 28.10.2019 hat das Regierungspräsidium Tübingen den Klägern zu 1 und 2 aufgegeben, die Kläger zu 3 bis 5 bis zum 15.11.2019 an einer öffentlichen Schule oder in einer genehmigten oder anerkannten Privatschule anzumelden und dafür Sorge zu tragen haben, dass diese ab dem 15.11.2019 am Unterricht und an den übrigen verbindlichen Veranstaltungen der Schule regelmäßig teilnehmen.
a) Die Anordnung findet ihre Rechtsgrundlage in § 85 Abs. 1 Satz 1 SchG. Hiernach haben die Erziehungsberechtigten und diejenigen, denen die Erziehung oder Pflege eines Kindes anvertraut ist, die Anmeldung zur Schule vorzunehmen und dafür Sorge zu tragen, dass der Schüler am Unterricht und an den übrigen verbindlichen Veranstaltungen der Schule regelmäßig teilnimmt und sich der Schulordnung fügt.
§ 85 Abs. 1 Satz 1 SchG enthält nicht allein die abstrakte Rechtspflicht der adressierten Erziehungsberechtigten zur Schulanmeldung und zum regelkonformen Unterrichtsbesuch, sondern ermächtigt zugleich die zuständige Behörde dazu, diese allgemeine Pflicht im Einzelfall durch einen entsprechenden Verwaltungsakt zu konkretisieren. Hiervon ist der Senat in Übereinstimmung mit der Kommentarliteratur (Andrä, in: Ebert u.a. (Hrsg.), Schulrecht Baden-Württemberg, 2. Aufl. 2017, § 86 SchG Rn. 3; Lambert/Müller/Sutor, Schulrecht Baden-Württemberg, Stand: Februar 2017, § 86 SchG Erl. 2; Wörz/von Alberti/Falkenbach, Schulgesetz Baden-Württemberg, Stand: September 2022, § 86 Erl. 1.1.) auch in seiner bisherigen Rechtsprechung ausgegangen (Senatsbeschlüsse vom 10.07.2014 - 9 S 1074/12 -, juris, vom 20.10.2015 - 9 S 1543/15 - und vom 29.11.2017 - 9 S 2191/17 -, jeweils n.v., vgl. ferner VG Sigmaringen, Urteil vom 24.01.2012 - 4 K 3901/10 -, juris Rn. 15; VG Stuttgart, Beschluss vom 17.11.2009 - 12 K 4153/09 -, juris Rn. 12; a.A. VG Karlsruhe, Urteil vom 18.09.2018 - 9 K 4575/17 -, n.v.).
Belastende Anordnungen einer Verwaltungsbehörde bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. Diese muss, um den rechtsstaatlichen Anforderungen an den Gesetzesvorbehalt zu genügen, hinreichend bestimmt sein, damit behördliche Eingriffsmaßnahmen vorhersehbar und berechenbar sind. Insoweit entspricht eine reine Gebots- oder Verbotsnorm den Anforderungen des Gesetzesvorbehalts nicht. Vielmehr bedarf es einer Befugnisnorm, die zu administrativen Einzelfallmaßnahmen ermächtigt (vgl. BVerwG, Urteil vom 11.11.1993 - 3 C 45.91 -, BVerwGE 94, 269; allgemein zur Reichweite des Vorbehalts des Gesetzes: BVerfG, Beschluss vom 28.10.1975 - 2 BvR 883/73 -, BVerfGE 40, 237). Dabei muss die Rechtsgrundlage für den Erlass einer Verfügung, wenn sie nicht unmittelbar in einem Parlamentsgesetz enthalten ist, auf ein Gesetz im förmlichen Sinne zurückgeführt werden können (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 28.08.2006 - 10 S 2731/03 -, juris). Nicht erforderlich ist indes, dass die gesetzliche Formulierung der „üblichen“ Regelungstechnik einer Befugnisnorm entspricht, die - getrennt nach tatbestandlichen Voraussetzungen und Rechtsfolgen - der Behörde den Erlass eines belastenden Verwaltungsakts erlaubt (vgl. BVerwG, Urteile vom 22.04.2015 - 7 C 7.13 und 7 C 8.13 -, und vom 29.04.2020 - 7 C 29.18 -, jeweils juris; Senatsbeschluss vom 20.10.2015, a.a.O.). Der Charakter einer gesetzlichen Regelung als Befugnisnorm kann sich auch ohne ausdrückliche Hervorhebung im Wege der Auslegung ergeben (vgl. BVerwG, Urteile vom 22.04.2015, a.a.O., und vom 29.04.2020, a.a.O.; Senatsbeschlüsse vom 20.10.2015, a.a.O. und vom 29.11.2017, a.a.O.).
§ 85 Abs. 1 Satz 1 SchG kommt demnach der Charakter einer Befugnisnorm zu. Bei der gebotenen Auslegung ist der systematische Zusammenhang mit der durch das Gesetz zur Änderung des Schulgesetzes vom 08.01.2008 (GBl. S.12) eingeführten Bestimmung des § 86 Abs. 1 SchG sowie deren Entstehungsgeschichte in den Blick zu nehmen (hierzu und zum Folgenden Senatsbeschluss vom 29.11.2017, a.a.O.). Die Regelung sieht die Möglichkeit vor, in den Fällen einer Pflichtverletzung nach § 85 Abs. 1 SchG ein Zwangsgeld festzusetzen. Insoweit hat der Gesetzgeber das Erfordernis eines Grundverwaltungsaktes (§ 2 LVwVG) für den Erlass eines Zwangsgeldes gesehen und die Handlungsform eines die gesetzliche Verpflichtung konkretisierenden Verwaltungsakts in § 85 Abs. 1 SchG vorausgesetzt (vgl. hierzu die Begründung des Gesetzentwurfes, LT-Drs. 14/1949, S. 5). Daher ist § 85 Abs. 1 Satz 1 SchG auch hinreichend bestimmt (Senatsbeschlüsse vom 29.11.2017, a.a.O. und vom 14.07.2014 - 9 S 897/14 -, juris Rn. 10).
b) Die Voraussetzungen für den Erlass einer Verfügung zur Konkretisierung der Pflichten der Kläger zu 1 und 2 aus § 85 Abs. 1 Satz 1 SchG liegen vor. Da es sich bei der streitgegenständlichen Anordnung um einen sog. Verwaltungsakt mit Dauerwirkung handelt (zu den diesbezüglichen Kriterien vgl. Senatsurteil vom 06.12.2022 - 9 S 3232/21 -, juris Rn. 64 ff.), ist für die gerichtliche Überprüfung maßgeblich auf die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung abzustellen. Die Kläger zu 3 bis 5 sind schulbesuchspflichtig, weil § 76 Abs. 1 SchG auch für den Besuch einer auf der Grundschule aufbauenden Schule (§ 72 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Var. 2 SchG) keine unmittelbare gesetzliche Beschränkung der Schulbesuchspflicht kennt (aa). Diese Schulbesuchspflicht wird von ihnen nicht erfüllt (bb). Die Konkretisierung der Pflichten aus § 85 Abs. 1 Satz 1 SchG ist nicht zu beanstanden (cc).
aa) Ausgangspunkt ist die in Art. 14 Abs. 1 der Landesverfassung vorgegebene und durch §§ 72 ff. SchG auch einfachgesetzlich normierte allgemeine Schulpflicht. Nach § 72 Abs. 1 Satz 1 SchG besteht Schulpflicht für alle Kinder und Jugendlichen, die im Land Baden-Württemberg ihren Wohnsitz oder gewöhnlichen Aufenthalt oder ihre Ausbildungs- oder Arbeitsstätte haben. Hinsichtlich der Erfüllung der Schulpflicht bestimmt § 76 Abs. 1 Satz 1 SchG, dass alle Kinder und Jugendlichen zum Besuch der in § 72 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 SchG bezeichneten Schulen (Grundschule und einer auf ihr aufbauenden Schule) verpflichtet sind, soweit nicht für ihre Erziehung und Unterrichtung in anderer Weise ausreichend gesorgt ist (Schulbesuchspflicht).
(1) Entgegen der Ansicht der Kläger bestimmt § 76 Abs. 1 Satz 1 2. HS SchG keine unmittelbare gesetzliche Beschränkung der Schulbesuchspflicht unter der Voraussetzung, dass für die Erziehung und Unterrichtung „in anderer Weise ausreichend gesorgt“ ist. Der Wortlaut des § 76 Abs. 1 Satz 1 SchG ist zwar missverständlich formuliert. Seiner Entstehungsgeschichte kann jedoch eindeutig entnommen werden, dass eine unmittelbare gesetzliche Einschränkung der Schulbesuchspflicht vom Gesetzgeber nicht gewollt war, jedoch die Gestattung einer Ausnahme im Wege einer behördlichen Einzelfallentscheidung möglich sein sollte.
(a) Bislang ist der Senat in seiner Rechtsprechung auf der Grundlage seines Urteils vom 18.06.2002 (- 9 S 2441/01 -, juris Rn. 20) zur Entstehungsgeschichte des § 76 Abs. 1 Satz 1 SchG vom Folgenden ausgegangen:
„Die Entstehungsgeschichte der Vorschrift zeigt, dass sie so auch nicht gemeint war. Der Satz findet sich bereits in der ursprünglichen Fassung des Gesetzes zur Vereinheitlichung und Ordnung des Schulwesens - SchVOG - vom 05.05.1964 (GBl. S. 235), dort als § 45 Abs. 1 Satz 1. Der Landesgesetzgeber von 1964 hat die Vorschrift seinerseits unverändert aus dem Reichsschulpflichtgesetz - RSchPflG - vom 06.07.1938 (RGBl. I S. 799) übernehmen wollen. § 5 Abs. 1 RSchPflG bestimmte jedoch, dass zum Besuch der Volksschule alle Kinder verpflichtet seien, soweit nicht für ihre Erziehung und Unterrichtung in anderer Weise ausreichend gesorgt ist. Die Volksschule umfasste damals acht Jahre; an ihrer Stelle durfte ab der fünften Klasse auch eine mittlere oder höhere Schule - also eine Realschule oder ein Gymnasium - besucht werden, weil dort für die Erziehung und Unterrichtung des Kindes ausreichend gesorgt war. Ebenfalls war eine Erfüllung der Schulpflicht durch den Besuch einer öffentlichen Bekenntnisschule an Stelle der Volksschule möglich (vgl. Art. 146 Abs. 2 WRV). Indem der Landesgesetzgeber von 1964 den Satz, statt auf die Volksschule, auf die in § 72 Abs. 2 Nr. 1 SchG (§ 41 Abs. 2 Buchstabe a SchVOG) bezeichneten Schulen bezog, hat er den Soweit-Satz seines ursprünglichen Sinnes entkleidet.“
(b) Hieran hält der Senat nach eingehender Prüfung der Entstehungsgeschichte des § 76 Abs. 1 Satz 1 SchG nicht weiter fest. Der Soweit-Satz hätte seinen Sinn mit der Erstreckung des Satzes 1 in § 45 Abs. 1 SchVOG und § 76 Abs. 1 SchG auf sämtliche weiterführende Schulen nur dann verloren, wenn er sich historisch allein auf die Möglichkeit des Besuchs von Realschulen, Gymnasien und privaten Ersatzschulen bezogen hätte. Dies ist indes nicht der Fall. Allerdings ergibt sich aus der Entstehungsgeschichte auch, dass nach dem Willen der vorkonstitutionellen Gesetzgeber jener Vorschriften, die den vom Landesgesetzgeber in § 45 Abs. 1 Satz 1 SchVOG und anschließend in § 76 Abs. 1 Satz 1 2. HS SchG übernommenen Soweit-Satz enthielten, stets nur die Möglichkeit der Gestattung einer Ausnahme von der Schulbesuchspflicht im Einzelfall aufgrund einer behördlichen Entscheidung bestehen sollte:
Art. 145 Satz 1 WRV bestimmte eine „allgemeine Schulpflicht“. Zu deren Erfüllung diente „grundsätzlich die Volksschule mit mindestens acht Schuljahren und die anschließende Fortbildungsschule bis zum vollendeten achtzehnten Lebensjahr“ (Art. 145 Satz 2 WRV). Art. 146 Abs. 1 Satz 2 WRV sah vor, dass sich „auf einer für alle gemeinsamen Grundschule […] das mittlere und höhere Schulwesen auf[baut]“. Art. 147 WRV regelte das private Ersatzschulwesen. Verfassungsrechtlich diente die Volksschule nur „grundsätzlich“ zur Erfüllung der allgemeinen Schulpflicht (vgl. hierzu auch Reimer, NVwZ 2008, 720, 721). Für alle Schulpflichtigen war nur die Grundschule gemeinsam zu besuchen. In Umsetzung dieser verfassungsrechtlichen Grundlagen regelte § 1 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes betreffend die Grundschulen und Aufhebung der Vorschulen vom 28.04.1920 - Reichsgrundschulgesetz - (RGSchG; RGBl. I, S. 851), dass die Volksschule „in den vier untersten Jahrgängen als die für alle gemeinsame Grundschule, auf der sich auch das mittlere und höhere Schulwesen aufbaut, einzurichten“ sei. § 4 RGSchG bestimmte: „Privatunterricht für einzelne Kinder oder gemeinsamer Privatunterricht für Kinder mehrerer Familien, die sich zu diesem Zwecke zusammenschließen, darf an Stelle des Besuchs der Grundschule nur ausnahmsweise in besonderen Fällen zugelassen werden.“ Das Reichsgrundschulgesetz differenzierte demnach zwischen Besuch der Grundschule einerseits und Privatunterricht andererseits. Vor dem historischen Hintergrund der Schulpflicht und Bildungslandschaft im Kaiserreich (vgl. hierzu Ebert, in: Haug (Hrsg.), Verfassung des Landes Baden-Württemberg, 2018, Art. 14 Rn. 6 unter Verweis auf Anschütz, Die Verfassung des Deutschen Reichs vom 11. August 1919, 14. Auflage 1933, Art. 145 Nr. 1) und der fehlenden Bezugnahme auf Art. 147 WRV spricht daher Einiges dafür, dass mit Privatunterricht tatsächlich der Unterricht durch die Erziehungsberechtigten oder andere Private und nicht der Besuch einer privaten (Ersatz-)Schule gemeint war. Das Reichsgrundschulgesetz sah keine gesetzliche Beschränkung der Pflicht zum Besuch einer Grundschule vor, sondern stellte den Privatunterricht grundschulpflichtiger Kinder unter einen besonderen Zulassungsvorbehalt.
Der unter dem „Abschnitt I. Grundsätzliches“ stehende § 1 Abs. 1 Satz 1 Reichsschulpflichtgesetz (RSchPflG) vom 06.07.1938 (RGBI. I S. 799) regelte das Bestehen der allgemeinen Schulpflicht im Deutschen Reich. § 1 Abs. 2 RSchPflG sah vor, dass die Schulpflicht „durch Besuch einer reichsdeutschen Schule zu erfüllen“ sei (Satz 1) und über Ausnahmen die Schulaufsichtsbehörde entscheide (Satz 2). § 5 Abs. 1 RSchPflG bestimmte die Pflicht aller Kinder zum Besuch der Volksschule, „soweit nicht für ihre Erziehung und Unterweisung in anderer Weise ausreichend gesorgt“ sei. § 5 Abs. 2 RSchPflG regelte, dass „während der vier ersten Jahrgänge der Volksschule […] anderweitiger Unterricht an Stelle des Besuchs der Volksschule nur ausnahmsweise in besonderen Fällen gestattet werden“ dürfe. Der behördliche Entscheidungsvorbehalt über Ausnahmen nach § 1 Abs. 2 Satz 1 RSchPflG bezog sich dabei nicht allein auf den Besuch einer nicht „reichsdeutschen“, also ausländischen Schule, sondern auch auf den Unterricht anstatt des Besuchs einer Schule. Dies ergibt sich aus § 1 Nr. 3 der Durchführungsverordnung vom 07.03.1939 (RGBl. I, 438):
„Als Ausnahme vom dem Grundsatz des § 1 Abs. 2 Satz 1 [RSchPflG] bedürfen der Genehmigung […]
b) anderweitige Erziehung und Unterweisung an Stelle des Besuchs einer reichsdeutschen Schule.
Die Genehmigung erteilt die Schulaufsichtsbehörde der Kreisinstanz. Sie darf […] zu b nur nach Maßgabe der zu § 5 getroffenen Bestimmungen erteilt werden.“
§ 5 Nr. 1 der Durchführungsverordnung regelte im Weiteren die materiellen Voraussetzungen einer Genehmigung nach § 1 Nr. 3 der Durchführungsverordnung:
„Die Schulpflicht ist grundsätzlich durch den Besuch einer öffentlichen Volksschule zu erfüllen. Außer durch den Besuch einer öffentlichen Volksschule kann sie mit der sich aus § 5 Abs. 2 ergebenden Einschränkung durch Besuch einer anderen Schule oder durch besonders genehmigte private Erziehung und Unterweisung gemäß § 1 Abs. 2 erfüllt werden, wenn dabei in jedem Falle mindestens die Erziehungs- und Unterrichtsziele der öffentlichen Volksschule gewährleistet sind.“
Als Einschränkungen für die in § 5 Nr. 1 der Durchführungsverordnung vorgesehenen Alternativen zur Erfüllung der Schulpflicht durch den Besuch einer öffentlichen Volksschule formulierte § 5 Nr. 2 der Durchführungsverordnung:
„Während der ersten vier Jahre nach Beginn der Schulpflicht darf die Genehmigung zu anderweitiger Erziehung und Unterweisung an Stelle des Besuchs der Volksschule nur in seltenen, besonders begründeten Ausnahmefällen erteilt werden. Ein stichhaltiger Grund hierfür wird im allgemeinen nur vorliegen, wenn der Besuch der Volksschule infolge der körperlichen, geistigen oder charakterlichen Beschaffenheit des Schulpflichtigen für seine eigene Entwicklung oder für seine Mitschüler eine Gefahr bedeuten würde oder wenn Verkehrsschwierigkeiten einen geregelten Schulbesuch unmöglich machen. Krankheitsgründe sind durch schul- oder amtsärztliches Zeugnis glaubhaft zu machen. Für die Erteilung der Genehmigung ist die Schulaufsichtsbehörde der Kreisinstanz zuständig.“
§ 5 Nr. 1 der Durchführungsverordnung in der Fassung vom 16.05.1941 (RGBl. I, 283) berücksichtigte für die Erfüllung der Schulpflicht die in den 1940er-Jahren entstandenen Hauptschulen:
„Die Schulpflicht ist grundsätzlich durch den Besuch einer öffentlichen Volksschule zu erfüllen, sofern nicht eine Verpflichtung zum Besuch einer Hauptschule besteht. Außer durch den Besuch einer öffentlichen Volks- oder Hauptschule kann sie mit der sich aus § 5 Abs. 2 ergebenden Einschränkung durch Besuch einer anderen Schule oder durch besonders genehmigte private Erziehung und Unterweisung gemäß § 1 Abs. 2 erfüllt werden, wenn dabei in jedem Falle mindestens die Erziehungs- und Unterrichtsziele der öffentlichen Volksschule, bei hauptschulpflichtigen Kindern der Hauptschule, gewährleistet sind.“
Aus den dargelegten Vorschriften geht damit hervor, dass der vorkonstitutionelle Gesetz- bzw. Verordnungsgeber den Vorbehalt „soweit für ihre Erziehung und Unterrichtung in anderer Weise ausreichend gesorgt ist“ nicht allein auf die Möglichkeit des Besuchs von Realschulen, Gymnasien und privaten Ersatzschulen bezogen hatte. Vielmehr differenzierte er in Bezug auf die Erfüllung der Schulpflicht zwischen Schulbesuchspflicht und privatem Unterricht und stellte die alternative Erfüllung der Schulpflicht durch „private Erziehung und Unterweisung“ auch über die ersten vier Jahrgänge der Volksschule hinaus unter den Vorbehalt einer besonderen Genehmigung durch die Schulaufsicht.
Hieran knüpfte der Landesgesetzgeber mit seinem Entwurf einer Neuordnung des Schulrechts in Baden-Württemberg an.
§ 2 des Entwurfs (Bäuerle, Entwürfe zur Neuordnung des Schulwesens in Württemberg-Baden, 1949, S. 39), der inhaltlich im Wesentlichen dem späteren § 45 Abs. 1 SchVOG bzw. dem § 76 Abs. 1 SchG entspricht, befasste sich mit der Erfüllung der Schulpflicht und lautete:
„(1) Zum Besuch der Schulen (§ 1 Abs. 2) sind alle Kinder und Jugendlichen verpflichtet, soweit nicht für ihre Unterweisung und Erziehung in anderer Weise ausreichend gesorgt ist.
(2) An Stelle des Besuchs der Grundstufe darf anderweitiger Unterricht nur in besonderen Fällen gestattet werden.“
Die Begründung des damaligen Kultusministers des Landes Württemberg-Baden lautete (Bäuerle, a.a.O.):
„Entsprechend der bisherigen Entwicklung in Deutschland entscheidet sich der Entwurf in der Frage der Schulpflicht oder Unterrichtspflicht grundsätzlich für die erstere, ohne aber die Möglichkeit der privaten Unterweisung zu unterbinden. Der allgemeinen Schulpflicht kann auch durch den Besuch einer Privatschule genügt werden, wenn diese nach Art. 38 der Verfassung zugelassen ist. Der Unterrichtspflicht kann nach § 3 durch Unterricht seitens der Erziehungsberechtigten oder sonstiger Privatunterricht genügt werden, wenn dieser nach dem Urteil der Schulbehörden ausreicht. Für die sechsjährige Grundstufe ist eine Verschärfung des Begriffs der Schulpflicht vorgesehen, ebenso wie dies bisher für die vierjährige Grundschule der Fall war.“
Der Entwurf, der jedenfalls inhaltlich Grundlage des § 45 Abs. 1 Satz 1 SchVOG wurde, sah ebenfalls ausschließlich eine alternative Erfüllung der Schulpflicht durch anderweitige private Unterrichtung aufgrund einer behördlichen Entscheidung im Einzelfall vor.
Ausgehend von diesem historischen Befund können zum Inhalt des Soweit-Satzes des § 76 Abs. 1 Satz 1 2. HS SchG folgende Aussagen getroffen werden:
- Der Soweit-Satz des § 76 Abs. 1 Satz 1 2. HS SchG hat auch nach den gesetzgeberischen Änderungen im Zuge des SchVOG einen Anwendungsbereich. Hierfür spricht nicht zuletzt, dass der Gesetzgeber das Schulgesetz seit seinem Inkrafttreten im Jahr 1983 einer Vielzahl von Änderungen unterworfen hat, ohne den „Soweit-Satz“ zu ändern (vgl. Ebert, in: ders. (Hrsg), a.a.O., § 76 Rn. 2). Soweit der Senat in seiner bisherigen Rechtsprechung hierzu eine andere Auffassung vertreten hat, hält er daran nicht mehr fest.
- § 76 Abs. 1 Satz 1 2. HS SchG enthält keine unmittelbare gesetzliche Beschränkung der Schulbesuchspflicht unter den dort formulierten Voraussetzungen, und zwar unabhängig davon, ob sich die Schulpflicht nach § 72 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 SchG auf den Besuch einer Grundschule oder einer auf ihr aufbauenden Schule bezieht. Denn es ist nicht ersichtlich, dass der Landesgesetzgeber mit dem Erlass des § 45 Abs. 1 Satz 1 SchVOG bzw. § 76 Abs. 1 Satz 1 SchG nicht mehr an der bis in die Anfangsjahre der Weimarer Republik zurückreichenden historischen „Tradition“ hätte festhalten wollen, nach der für die gesamte Dauer der Pflicht zum Besuch einer Schule eine Ausnahme nur vorbehaltlich einer behördlichen Einzelfallentscheidung zugelassen werden konnte.
- § 76 Abs. 1 Satz 1 2. HS SchG räumt der Behörde jedenfalls grundsätzlich die Möglichkeit ein, im Einzelfall eine Ausnahme von der Pflicht zum Besuch einer weiterführenden Schule zugunsten des häuslichen Unterrichts (Heimunterrichts) zu gestatten (diesem Gesichtspunkt kommt Erheblichkeit im Kontext des klägerischen Verpflichtungsbegehrens zu, dazu im Einzelnen unten unter 3.). Hierfür spricht zusätzlich, dass der Landesgesetzgeber das Ministerium für Kultus und Sport mit § 87 SchG in der Fassung vom 23.03.1976 (GBl. S. 410) dazu ermächtigt hatte, durch Rechtsverordnung Vorschriften „zur Regelung der Voraussetzungen für einen anderweitigen Unterricht nach § 76 Abs. 1“ zu erlassen. Dass § 87 SchG 1976 mit Gesetz vom 21.07.2015 ersatzlos gestrichen wurde, rechtfertigt keine andere Einschätzung, weil diese Streichung nach dem Willen des Gesetzgebers lediglich dem Zweck diente, den Erlass entsprechender Verwaltungsvorschriften zu ermöglichen (vgl. LT-Drs. 15/6963, S. 42). Angesichts dieses klaren entstehungsgeschichtlichen Befundes misst der Senat der systematischen Unstimmigkeit, die sich daraus ergibt, dass die Befugnis zur Gestattung einer Ausnahme explizit in § 76 Abs. 1 Satz 2 SchG lediglich für den Bereich der Grundschule normiert ist, keine entscheidende Bedeutung zu. Dieses Ergebnis legen schließlich auch verfassungsrechtliche Erwägungen nahe. Denn im Kontext der Schulpflicht auftretende Konflikte zwischen dem Erziehungsrecht der Eltern nach Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG und dem in Art. 7 Abs. 1 GG dem Staat erteilten Erziehungsauftrag müssen ggf. im Einzelfall im Wege einer Abwägung nach den Grundsätzen der praktischen Konkordanz gelöst werden (zu diesem Erfordernis BVerfG, Beschluss vom 21.07.2009, a.a.O., juris Rn. 14; vgl. hierzu auch Ebert, in: Haug (Hrsg.), a.a.O., Art. 14 Rn. 44 ff.). Mit der durch § 76 Abs. 1 Satz 1 2. HS SchG eingeräumten grundsätzlichen Möglichkeit, eine Ausnahme von der Pflicht zum Besuch einer weiterführenden Schule zugunsten des häuslichen Unterrichts zu gestatten, wird der zuständigen Behörde insoweit das geeignete Instrument zur Verfügung gestellt.
(3) Die - die landesverfassungsrechtliche Vorgabe (Art. 14 Abs. 1 LV) ausfüllende - gesetzliche Pflicht zum Besuch einer weiterführenden Schule i.S.d. § 72 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 SchG ist mit höherrangigem Recht vereinbar.
(a) Entgegen der Ansicht der Kläger lässt sich ein Verstoß gegen das Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG nicht feststellen (zu dessen Geltung auch als Bestandteil der Landesverfassung vgl. Art. 2 Abs. 1 LV sowie Strohs, in: Haug (Hrsg.), a.a.O., Art. 2 Rn. 21 ff.; Remmert, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Stand: September 2022, Art. 19 Abs. 1 Rn. 10). Hiernach muss, soweit nach dem Grundgesetz ein Grundrecht durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes eingeschränkt werden kann, das Gesetz das Grundrecht unter Angabe des Artikels nennen.
Zwar benennt § 117 SchG lediglich das Grundrecht der körperlichen Unversehrtheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 des Grundgesetzes) als nach Maßgabe des Gesetzes eingeschränktes Grundrecht. Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG findet indes bereits dem Grunde nach keine Anwendung auf Gesetze, die - wie Art. 14 Abs. 1 LV, § 45 Abs. 1 Satz 1 SchVOG, § 72 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 SchG - zwar nach dem Inkrafttreten des Grundgesetzes erlassen worden sind, indes lediglich bereits geltende Grundrechtsbeschränkungen unverändert oder mit geringen Abweichungen wiederholen (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 25.05.1956 - 1 BvR 190/55 -, BVerfGE 5, 13, 16, vom 19.02.1963 - 1 BvR 610/62 -, BVerfGE 15, 288, 293, vom 10.06.1963 - 1 BvR 790/58 -, BVerfGE 16, 194, 199 f., vom 30.05.1973 - 2 BvL 4/73 -, BVerfGE 35, 185, 189 f., und vom 08.07.1982 - 2 BvR 1187/80 -, BVerfGE 61, 82, 113; Remmert, in: Dürig/Herzog/Scholz, a.a.O., Art. 19 Abs. 1 Rn. 49). Die allgemeine Schulpflicht sowie eine grundsätzliche Schulbesuchspflicht, von der nur unter besonderen Voraussetzungen eine Ausnahme gestattet werden konnte, wurde vom Landesverfassungs- bzw. -gesetzgeber - wie dargelegt - bereits aus der Weimarer Reichsverfassung und dem vorkonstitutionellen Reichsschulpflichtgesetz vom 06.07.1938 nach dem Inkrafttreten des Grundgesetzes übernommen.
Unabhängig davon gilt Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG nur für Gesetze, die darauf abzielen, ein Grundrecht über die in ihm selbst angelegten Grenzen hinaus einzuschränken. Das Zitiergebot gilt mithin nicht für Grundrechte, die nicht unter einem ausdrücklichen Einschränkungsvorbehalt stehen (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 18.02.1970 - 2 BvR 531/68 -, BVerfGE 28, 36, 46 und vom 18.02.1970 - 2 BvR 746/68 -, BVerfGE 28, 55, 62; Remmert, a.a.O., Art. 19 Abs. 1 Rn. 53). Das Zitiergebot ist damit weder auf Art. 12 Abs. 1 GG (BVerfG, Beschluss vom 04.05.1983 - 1 BvL 46/80 -, BVerfGE 64, 72, 79 ff.) noch auf andere Grundrechte, die dem Vorbehalt der gesetzlichen Regelung und inhaltlichen Ausgestaltung unterstehen (BVerfG, Urteil vom 29.07.1959 - 1 BvR 394/58 -, BVerfGE 10, 89, 99 und Beschluss vom 04.05.1983 - 1 BvL 46/80 -, BVerfGE 64, 72, 79 f.), noch auf vorbehaltlos gewährleistete Grundrechte anwendbar (BVerfG, Beschlüsse vom 17.07.1961 - 1 BvL 44/55 -, BVerfGE 13, 97, 122 und vom 18.02.1970 - 2 BvR 531/68 -, BVerfGE 28, 36, 46). Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG gilt daher auch aus diesem Grund nicht für die von den Klägern über Art. 12 Abs. 1 GG hinaus angeführten Grundrechte aus Art. 6 Abs. 2 Satz 1 und Art. 7 Abs. 4 GG.
(b) Auch im Übrigen steht die in § 72 Abs. 1 Satz 1 SchG angeordnete allgemeine Schulpflicht im Einklang mit höherrangigem Recht. Insbesondere ist sie nach einhelliger Rechtsprechung auch in inhaltlicher Hinsicht verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden (BVerfG, Beschlüsse vom 21.04.1989 - 1 BvR 235/89 -, juris, vom 29.04.2003 - 1 BvR 436/03 -, juris Rn. 7, und vom 21.07.2009 - 1 BvR 1358/09 -, juris Rn. 14; BVerwG, Urteile vom 11.09.2013 - 6 C 25.12 -, BVerwGE 147, 362, juris, und - 6 C 12.12 -, juris; Senatsurteil vom 18.06.2002 - 9 S 2441/01 -, juris; Senatsbeschlüsse vom 17.01.2012 - 9 S 2763/11 -, vom 10.07.2014, a.a.O., vom 14.07.2014 - 9 S 897/14 -, juris, vom 20.10.2015, a.a.O., und vom 02.03.2020 - 9 S 280/20 -; Senatsurteil vom 03.08.2021 - 9 S 567/19 -, juris Rn. 29 ff.; vgl. auch Wörz/von Alberti/Falkenbach, a.a.O., § 76 Nr. 1; Ebert, in: Haug (Hrsg.), a.a.O., Art. 14 Rn. 28; Rux, Schulrecht, 6. Aufl. 2018, Rn. 168, 370; zur Vereinbarkeit mit Art. 8 EMRK (Recht auf Privat- und Familienleben) und Art. 2 des Ersten Zusatzprotokolls zur EMRK (recht auf Bildung; Recht auf Achtung der religiösen und weltanschaulichen Überzeugungen der Eltern) vgl. EGMR, Urteil vom 10.01.2019 - 18925/15 [Wunderlich / Deutschland] -, juris Rn. 42; Entscheidung vom 11.09.2006 - 33504/03 [Konrad u.a. / Deutschland]).
Soweit die Kläger darauf verweisen, das Bundesverfassungsgericht habe bereits entschieden, dass kontrollierter häuslicher Unterricht ein milderes Mittel zur Umsetzung des staatlichen Bildungsauftrags und damit verhältnismäßiger sei, geben sie die Ausführungen in dessen Beschluss vom 29.04.2003 - 1 BvR 436/03 - nur unvollständig wieder. Das Bundesverfassungsgericht hat zur Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes durch den Normgeber ausgeführt:
„Es mag zutreffen, dass die Beschränkung des staatlichen Erziehungsauftrags auf die regelmäßige Kontrolle von Durchführung und Erfolg eines Heimunterrichts zur Erreichung des Ziels der Wissensvermittlung ein milderes und insoweit auch gleich geeignetes Mittel darstellen kann. Doch kann es nicht als eine Fehleinschätzung angesehen werden, die bloße staatliche Kontrolle von Heimunterricht im Hinblick auf das Erziehungsziel der Vermittlung sozialer und staatsbürgerlicher Kompetenz nicht als gleich wirksam zu bewerten. Denn soziale Kompetenz im Umgang auch mit Andersdenkenden, gelebte Toleranz, Durchsetzungsvermögen und Selbstbehauptung einer von der Mehrheit abweichenden Überzeugung können effektiver eingeübt werden, wenn Kontakte mit der Gesellschaft und den in ihr vertretenen unterschiedlichsten Auffassungen nicht nur gelegentlich stattfinden, sondern Teil einer mit dem regelmäßigen Schulbesuch verbundenen Alltagserfahrung sind“ (BVerfG, Beschluss vom 29.04.2003 - 1 BvR 436/03 -, juris Rn. 7).
Mit Blick auf die bei der Einführung der allgemeinen Schulpflicht bestehende Einschätzungsprärogative der verfassungsgebenden Versammlung des Landes Baden-Württemberg und des Landesgesetzgebers kommt es damit nicht entscheidend darauf an, ob - was die Kläger behaupten - eine Sozialisation nach neuesten wissenschaftlichen Erkenntnissen auch bei Durchführung von häuslichem Unterricht gewährleistet werden könnte (vgl. auch das Senatsurteil vom 03.08.2021, a.a.O., juris Rn. 33, 44, m.w.N.).
(4) Die Kläger zu 3 bis 5 sind demnach schulbesuchspflichtig, weil § 76 Abs. 1 Satz 1 SchG für die auf der Grundschule aufbauenden Schulen nach § 72 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Var. 2 SchG keine unmittelbare gesetzliche Ausnahme von der Schulbesuchspflicht vorsieht und ihnen eine Ausnahme hiervon nicht gestattet worden ist.
Etwas anderes ergibt sich im für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung für die inzwischen 16-jährige Klägerin zu 3 auch nicht aus § 75 Abs. 2 und 3 SchG. Gemäß § 75 Abs. 2 SchG dauert die Pflicht zum Besuch einer auf der Grundschule aufbauenden Schule (§ 73 Abs. 2 SchG) fünf Jahre (Satz 1); für Kinder, die in dieser Zeit den Hauptschulabschluss nicht erreicht haben, kann die Schule die Schulpflicht um ein Jahr verlängern (Satz 2). Für Schüler, die nach zehnjährigem Schulbesuch die Schulpflicht nach den Absätzen 1 und 2 noch nicht erfüllt haben, kann die Schule die Beendigung der Schulpflicht feststellen (§ 75 Abs. 3 Satz 1 SchG). Diese Voraussetzungen sind für die Klägerin zu 3 nicht erfüllt.
bb) Die Kläger zu 3 bis 5 kommen ihrer Schulpflicht nicht nach.
Nach ständiger Rechtsprechung des Senats muss die Schulpflicht durch den Besuch einer Schule erfüllt werden; häuslicher bzw. Heimunterricht (sog. Homeschooling) genügt nicht. Das ergibt sich schon aus dem Begriff der „Schul“-Pflicht. Schule in diesem Sinne ist eine organisierte, auf Dauer angelegte Einrichtung, in der eine im Laufe der Zeit wechselnde Mehrzahl von Schülern zur Erreichung allgemein festgelegter Erziehungs- und Bildungsziele planmäßig durch hierzu ausgebildete Lehrkräfte gemeinsam unterrichtet wird. Die Unterrichtung der eigenen Kinder durch die Eltern im familiären Umkreis kann daher niemals Schule sein (vgl. Senatsurteile vom 18.06.2002, a.a.O., Rn. 18, und vom 03.08.2021, a.a.o., Rn. 26). Das gilt auch dann, wenn die Unterrichtung durch einen Hauslehrer bzw. online zugeschaltete Lehrpersonen erfolgt. Dies wird auch durch die Bestimmungen der §§ 21, 76 Abs.1 SchG verdeutlicht, die die Unterrichtung durch schulangehörige ausgebildete Lehrer im Wege des Hausunterrichts sowie die „Erziehung und Unterrichtung in anderer Weise“ bzw. „anderweitigen Unterricht“ begrifflich dem Schulbesuch gegenüberstellen und nur unter den dort jeweils genannten Voraussetzungen an die Stelle der Erfüllung der Schulpflicht durch Schulbesuch treten lassen (vgl. Senatsurteil vom 03.08.2021, a.a.O., Rn. 29).
Die Kläger zu 1 und 2 haben die Kläger zu 3 bis 5 unstreitig weder zur Schule angemeldet noch dafür Sorge getragen, dass diese ihrer Schulbesuchspflicht nachkommen. Vielmehr unterrichten sie ihre Kinder zu Hause selbst oder mit Unterstützung durch Dritte.
cc) Verletzen die Kläger zu 1 und 2 danach als Erziehungsberechtigte die ihnen nach § 85 Abs. 1 Satz 1 SchG obliegenden Pflichten, begegnet deren Konkretisierung durch Ziffer 1 des Bescheids vom 28.10.2019 keinen rechtlichen Bedenken.
(1) Dem Wortlaut des § 85 Abs. 1 Satz 1 SchG ist keine ausdrückliche Regelung zu entnehmen, wonach der Verwaltung beim Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen ein Entschließungsermessen eingeräumt ist (vgl. Senatsbeschluss vom 20.10.2015, a.a.O.; VG Karlsruhe, Urteil vom 03.06.2015 - 4 K 628/14 -, n.v.; Lambert/Müller/Sutor, Schulrecht Baden-Württemberg, Stand: Februar 2017, § 86 SchG Erl. 2). Selbst wenn man indes hiervon ausginge, wäre die angegriffene Entscheidung rechtlich nicht zu beanstanden. Denn aufgrund der (verfassungs-) rechtlichen Bedeutung und des Gewichts der Schulpflicht nach Art. 14 LV, § 72 Abs. 1 Satz 1 SchG und ihrer Erfüllung durch den Besuch einer Schule nach § 72 Abs. 2, § 76 Abs. 1 SchG (vgl. hierzu Senatsurteil vom 03.08.2021, a.a.O., Rn. 30 ff.) sowie unter Berücksichtigung des aus Art. 2 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 7 Abs. 1 GG folgenden Rechts der Kinder und Jugendlichen gegenüber dem Staat, ihre Entwicklung zu einer eigenverantwortlichen Persönlichkeit auch in der Gemeinschaft durch schulische Bildung zu unterstützen und zu fördern (Recht auf schulische Bildung, BVerfG, Beschluss vom 19.11.2021 - 1 BvR 971/21 - BVerfGE 159, 355, 1, Leitsatz und Rn. 47), handelte es sich bei einem nach § 85 Abs. 1 Satz 1 SchG eingeräumten Ermessen jedenfalls bei Verstößen gegen die Erfüllung der Schulpflicht um ein sog. intendiertes Ermessen. Danach entspricht es dem klaren Zweck der Vorschrift, dass die Ermessensausübung im Regelfall hin zu einem bestimmten Ergebnis - hier der Konkretisierung der Verantwortlichkeit der Erziehungsberechtigten für die Erfüllung der Schulpflicht durch einen Verwaltungsakt - vorgezeichnet ist, wenn kein atypischer Fall vorliegt (vgl. BVerwG, Urteile vom 05.07.1985 - 8 C 22.83 -, BVerwGE 72, 1, 7, vom 16.06.1997 - 3 C 22.96 -, BVerwGE 105, 55, 57 f. und vom 26.06.2002 - 8 C 30.01 -, NVwZ 2003, 221, 223; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 24.02.2022 - 1 S 2283/20 -, juris; Riese, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Stand: August 2022, § 114 Rn. 27 ff. m.w.N.). Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit steht dem nicht entgegen. Die Konkretisierung der Verantwortlichkeit der Erziehungsberechtigten für die Erfüllung der Schul- und Schulbesuchspflicht hat für sich genommen eine nur geringe Eingriffsintensität. Sie dient neben dem Appell an die Eltern, ihrer Verantwortung im Interesse der Kinder gerecht zu werden, im Wesentlichen dazu, die Vollziehung durch Maßnahmen der Verwaltungsvollstreckung vorzubereiten (zu diesem auch vom Gesetzgeber hergestellten Zusammenhang vgl. die Begründung des Gesetzentwurfes, LT-Drs. 14/1949, S. 5). Ob und gegebenenfalls wann welches der in § 86 SchG aufgeführten Zwangsmittel angewandt wird, steht dann im Ermessen der Behörde (vgl. Wörz/von Alberti/Falkenbach, a.a.O., § 86 Erl. 1.1.).
Daher ist im Regelfall und auch hier davon auszugehen, dass die Behörde im Sinne der gesetzgeberischen Intention handelt, wenn sie bei Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen den die Pflichten aus § 85 Abs. 1 Satz 1 SchG konkretisierenden Verwaltungsakt erlässt. Die Kläger zu 3 bis 5 besuchen gegenwärtig weder eine öffentliche Schule noch eine genehmigte private Ersatzschule. Sie werden seit dem 01.08.2018 im Elternhaus durch die Kläger zu 1 und 2 sowie weitere Personen (sog. Outschool-Teacher bzw. private Dritte) unterrichtet, um, wie die Kläger zu 1 und 2 geltend machen, den Kindern auf diese Weise eine internationale, bilinguale Bildung zu ermöglichen. Vor diesem Hintergrund liegt ein eindeutiger und beharrlicher Verstoß gegen die allgemeine Schulbesuchspflicht vor. Ein vom Regelfall abweichender, atypischer Sachverhalt ist damit nicht dargetan und auch sonst für den Senat nicht ersichtlich.
(2) Der Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet keine andere Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Ziffer 1 des angefochtenen Bescheids.
Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln; der allgemeine Gleichheitssatz gilt für ungleiche Belastungen und ungleiche Begünstigungen. Dabei verwehrt Art. 3 Abs. 1 GG dem Gesetzgeber nicht jede Differenzierung. Differenzierungen bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Ziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Dabei gilt ein stufenloser am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 22.05.2018 - 1 BvR 1728/12 u.a. -, BVerfGE 149, 50; Urteile vom 17.12.2014 - 1 BvL 21/12 -, BVerfGE 138, 136 und vom 16.03.2004 - 1 BvR 1778/01 -, BVerfGE 110, 141 m.w.N., stRspr). Der allgemeine Gleichheitssatz ist auch dann verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten oder Normbetroffenen im Vergleich zu einer anderen Gruppe anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die unterschiedliche Behandlung rechtfertigen können (vgl. BVerfG, Beschluss vom 21.06.2011 - 1 BvR 2035/07 -, BVerfGE 129, 49).
Es ist hinsichtlich der maßgeblichen Vergleichsgruppe der Eltern jener Kinder und Jugendlichen, die nach § 72 Abs. 1 Satz 1 SchG mangels der wirksamen Gestattung einer Ausnahme zum Besuch einer öffentlichen oder genehmigten privaten (Ersatz-)Schule verpflichtet sind, weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, dass der Beklagte im Falle des Verstoßes gegen § 85 Abs. 1 Satz 1 SchG planmäßig nicht einschreitet. Zwar machen die Kläger geltend, es ergingen keine Zwangsmaßnahmen, wenn schulbesuchspflichtige Kinder wohlhabender Eltern an international ausgerichteten Ergänzungsschulen (etwa der xxx) unterrichtet würden, deren Besuch die Schulpflicht indes nicht erfüllen könne. Abgesehen davon, dass diese Schulen - anders als der von den Klägern betriebene häusliche Unterricht - jedenfalls die Voraussetzungen des vom Senat in diesem Kontext zugrunde gelegten institutionellen Schulbegriffs erfüllen, unterscheiden sich diese Sachverhalte in weiteren wesentlichen Punkten von der hier zu beurteilenden Fallgestaltung:
Soweit den Kindern der betreffenden Eltern im Hinblick auf den Besuch einer (weiterführenden) Ergänzungsschule Ausnahmen von der Schulbesuchspflicht nach § 76 Abs. 1 Satz 1 SchG gestattet worden sind, wie dies nach den Angaben der Beklagtenvertreterin in Bezug auf die xxx der Fall sein soll, sind diese jedenfalls wirksam (vgl. § 43 Abs. 1 und 2 LVwVfG). Selbst wenn die hierfür nach § 76 Abs. 1 Satz 1 SchG erforderlichen Voraussetzungen im Einzelfall nicht vorliegen sollten, wären die gleichwohl erteilten Gestattungen jedenfalls nicht nach § 44 Abs. 1 LVwVfG nichtig. Eine wirksame Gestattung einer Ausnahme stünde einem Einschreiten nach § 85 Abs. 1 Satz 1, § 86 Abs. 1 SchG aber entgegen, weil eine Pflichtverletzung der Eltern dann nicht vorliegt.
Folgenlos gebliebene Sachverhalte, in denen die schulbesuchspflichtigen Kinder von Eltern ohne die wirksame Gestattung einer Ausnahme ausschließlich Ergänzungsschulen besuchen, sind für den Senat nicht ersichtlich. Im Falle des von den Klägern benannten xxx xxx xxx hat die Vertreterin des Beklagten in der mündlichen Verhandlung unwidersprochen und nachvollziehbar dargelegt, dass dieses lediglich die Klassenstufen 11 und 12 umfasse und insoweit keine Schulpflicht mehr bestehe (vgl. § 75 Abs. 2 Satz 1, § 73 Abs. 2, § 72 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 SchG; Erlass des Ministeriums für Kultus, Jugend und Sport vom 14.08.2017, gültig ab 02.10.2017, über die Vereinbarung über die Schularten und Bildungsgänge im Sekundarbereich I, Nr. 5.2.7, ABl. Kultus und Unterricht 2017, S. 161; xxx-xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xx xxx) Daher ist es auch ohne weiteres plausibel, dass der Beklagtenvertreterin nach ihren Angaben keine Befreiungen aus ihrem Zuständigkeitsbereich für den Besuch dieser Bildungseinrichtung bekannt sind.
Ungeachtet dessen wäre eine Duldung von Verstößen gegen die Schulbesuchspflicht, für die es indes keinen greifbaren Anhaltspunkt gibt, nicht geeignet, einen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG zu begründen. Denn eine solche Praxis wäre mit Blick auf die Bedeutung und die Tragweite der allgemeinen Schulpflicht grundsätzlich rechtswidrig. Auf eine Gleichbehandlung im Unrecht können sich die Kläger aber nicht berufen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 28.06.1993 - 1 BvR 390/89 -, NVwZ 1994, 475; BVerwG, Urteile vom 13.10.2021 - 2 C 6.20 -, BVerwGE 173, 361, juris Rn. 27, vom 17.07.2009 - 5 C 25.08 -, BVerwGE 134, 206, juris, und vom 13.12.2006 - 6 C 17.06 -, juris; Senatsbeschluss vom 17.04.2023 - 9 S 143/23 - sowie Senatsurteil vom 12.08.2014 - 9 S 1722/13 -, juris; BayVGH, Beschluss vom 17.08.2022 - 8 S 22.1578 -, juris Rn. 30; Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 10. Aufl. 2023, § 40 Rn. 117 ff.; Kischel, in: BeckOK Grundgesetz, Epping/Hillgruber, Stand: Februar 2023, Art. 3 Rn. 115 f.; Wolff, in: Hömig/Wolff, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, 13. Aufl. 2022, Art. 3 Rn. 4).
2. Das in Ziffer 2 des Bescheids vom 28.10.2019 angedrohte Zwangsgeld von 1.000 EUR je Kind ist ebenfalls rechtmäßig und verletzt die Kläger zu 1 und 2 nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Insoweit verweist der Senat nach § 130b Satz 2 VwGO auf die ausführliche und überzeugende Begründung des Verwaltungsgerichts, die mit dem Berufungsvorbringen nicht in Frage gestellt worden ist (UA S. 16 f.).
3. Den Klägern zu 1 bis 5 steht ein Anspruch auf Gestattung einer Ausnahme von der Schulbesuchspflicht nach § 76 Abs. 1 Satz 1 SchG in Bezug auf eine weiterführende Schule nicht zu.
§ 76 Abs. 1 Satz 1 2. HS SchG räumt der Behörde jedenfalls grundsätzlich die Möglichkeit ein, eine Ausnahme von der Pflicht zum Besuch einer weiterführenden Schule zugunsten des häuslichen Unterrichts (Heimunterrichts) zu gestatten. Die Bestimmung ist insbesondere im Lichte der Bedeutung der verfassungsrechtlich vorgegebenen und einfachgesetzlich ausgestalteten allgemeinen Schulpflicht einschränkend auszulegen (a). Danach vermag der Senat das Vorliegen eines Ausnahmefalls nicht festzustellen (b). Unabhängig davon ist durch die von den Klägern zu 1 und 2 veranlasste private Unterrichtung der Kläger zu 3 bis 5 nicht für deren Erziehung und Unterrichtung in anderer Weise ausreichend gesorgt, so dass auch die weitere Voraussetzung nach § 76 Abs. 1 Satz 1 2. HS SchG nicht erfüllt ist (c). Schließlich können die Kläger auch nicht aus dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG in Verbindung mit einer entsprechenden rechtmäßigen Verwaltungspraxis einen Anspruch auf die Gestattung einer Ausnahme nach § 76 Abs. 1 Satz 1 2. HS SchG für sich herleiten (d).
a) Wie oben dargelegt (II.1.b)aa)), geht der Senat im Rahmen seiner historischen Auslegung vor dem Hintergrund des Reichsgrundschulgesetzes, des Reichsschulpflichtgesetzes und der hierzu ergangenen Durchführungsverordnungen davon aus, dass der 2. Halbsatz des § 76 Abs. 1 Satz 1 SchG der zuständigen Behörde die Möglichkeit einräumt, eine Ausnahme von der Pflicht zum Besuch einer weiterführenden Schule zugunsten des häuslichen Unterrichts zu gestatten.
Für die Frage, welche Anforderungen an das Vorliegen eines Ausnahmefalles zu stellen sind, ist in systematischer Hinsicht zunächst die für die Schulpflicht an der Grundschule geltende Regelung des § 76 Abs. 1 Satz 2 SchG in den Blick zu nehmen. Danach darf anstelle des Besuchs der Grundschule anderweitiger Unterricht nur ausnahmsweise in besonderen Fällen von der Schulaufsichtsbehörde gestattet werden. Zu der in § 76 Abs. 1 Satz 2 SchG damit doppelt hervorgehobenen Ausnahmelage („ausnahmsweise“ - „in besonderen Fällen“, vgl. Senatsurteil vom 18.06.2002, a.a.O., Rn. 28) gilt nach der Rechtsprechung des Senats (vgl. den 2. Leitsatz des Urteils vom 18.06.2002, a.a.O.):
„Heimunterricht an Stelle des Besuchs der Grundschule kann nur gestattet werden, wenn der Besuch einer Schule gerade als solcher im konkreten Einzelfall unmöglich oder nur mit unvertretbarem Aufwand möglich ist. Das Schulgesetz erlaubt hingegen keine Ausnahme, wenn die öffentlichen (und die privaten) Schulen, so wie sie ausgestaltet sind und bestehen, lediglich wegen ihrer Unterrichtsinhalte und Erziehungsziele abgelehnt werden oder wenn die Eltern ihr Kind vor den Einflüssen von Mitschülern bewahren wollen, die sie als schädlich erachten. Das gilt auch dann, wenn dies aus religiösen oder weltanschaulichen Gründen geschieht.“
Der Senat hat danach namentlich objektive Hinderungsgründe in der Person des Schülers, wie etwa eine länger dauernde oder eine ansteckende Krankheit, aber auch Fälle des unvertretbaren Aufwands etwa wegen der Entfernung zwischen Wohnort und Schule, als besondere Ausnahmefälle anerkannt. Ob auch subjektive Gründe denkbar sind, hat der Senat offen gelassen; jedenfalls müssen sie ebenfalls dazu führen, dass der Besuch einer Schule überhaupt unmöglich oder nicht mit vertretbarem Aufwand zu ermöglichen ist (a.a.O., juris Rn. 29).
Hiernach kann davon ausgegangen werden, dass die im Rahmen des - tatbestandlich besonders eng gefassten - § 76 Abs. 1 Satz 2 SchG anerkannten Ausnahmefälle auch zur Gestattung einer Ausnahme nach § 76 Abs. 1 2. HS SchG berechtigen. Da sich die vom Gesetzgeber in § 76 Abs. 1 Satz 2 SchG doppelt hervorgehobene Ausnahmelage indes in § 76 Abs. 1 Satz 1 2. HS SchG nicht findet, spricht dies - auch vor dem Hintergrund der oben dargelegten Entstehungsgeschichte des § 76 Abs. 1 SchG (vgl. oben, B.II.1.b)(aa)(2)) - dafür, dass die in der Senatsrechtsprechung vorgenommene besondere Beschränkung der Gründe für die Gestattung einer Ausnahme von der Grundschulbesuchspflicht nicht unmittelbar auf die Gestattung einer Ausnahme von der Pflicht, eine weiterführende Schule zu besuchen, übertragen werden kann. Nach der Auffassung des Senats bestehen allerdings keine Zweifel daran, dass auch in diesem Kontext Ausnahmen von der Schulbesuchspflicht - gerade mit Blick auf die landesverfassungsrechtliche Vorgabe - nur sehr eingeschränkt zulässig sind (vgl. bereits Senatsbeschluss vom 14.07.2014, a.a.O., juris Rn. 23 m.w.N.).
Bereits die Entstehungsgeschichte belegt den Ausnahmecharakter der Regelung. § 5 Nr. 1 der Durchführungsverordnung in der Fassung vom 16.05.1941 (RGBl. I, 283) lautet:
„Die Schulpflicht ist grundsätzlich durch den Besuch einer öffentlichen Volksschule zu erfüllen, sofern nicht eine Verpflichtung zum Besuch einer Hauptschule besteht. Außer durch den Besuch einer öffentlichen Volks- oder Hauptschule kann sie mit der sich aus § 5 Abs. 2 ergebenden Einschränkung durch Besuch einer anderen Schule oder durch besonders genehmigte private Erziehung und Unterweisung gemäß § 1 Abs. 2 erfüllt werden, wenn dabei in jedem Falle mindestens die Erziehungs- und Unterrichtsziele der öffentlichen Volksschule, bei hauptschulpflichtigen Kindern der Hauptschule, gewährleistet sind“ (Hervorhebung nur hier).
Ungeachtet der Frage, ob diese Durchführungsverordnung aufgrund des Art. 123 Abs. 1 GG gegenwärtig noch geltendes (Landes-)Recht ist (vgl. zur Fortgeltung als Landesrecht vor Erlass der Schulgesetze und deren Ausführungsverordnungen durch die Länder BVerwG, Beschluss vom 26.03.1959 - VII B 73.58 -, DVBl. 1959, 439 sowie Urteil vom 02.07.1965 - VII C 47/64 -, VerwRspr 1966, 661, 663; für das Saarland OVG Saarland, Urteil vom 12.11.1959 - I M 34/58 -, VerwRspr 1962, 655, 658; vgl. auch Heckel, in: Peters, Handbuch der Kommunalen Wissenschaft und Praxis, Bd. 2, 1957, S. 127), bringt § 5 Nr. 1 der Durchführungsverordnung mit dem Wort „grundsätzlich“ zum Ausdruck, dass der Besuch einer Schule den Regelfall der Erfüllung der Schulpflicht darstellt, und - ihrem Wortlaut und ihrer Regelungsstruktur nach - die private Erziehung und Unterweisung vom Vorliegen eines Ausnahmefalls abhängig ist.
Entscheidende Bedeutung für die Bestimmung der an das Vorliegen eines Ausnahmefalles zu stellenden Anforderungen kommt jedoch Sinn und Zweck der landesverfassungsrechtlich vorgegebenen allgemeinen Schulpflicht zu. Hierzu hat der Senat in seiner Grundsatzentscheidung vom 03.08.2021, a.a.O., ausgeführt (juris, Rn. 30-34):
„Die Zwecksetzung der durch Art. 14 Abs. 1 LV vorgegebenen allgemeinen Schulpflicht als Konkretisierung des durch Art. 7 GG vorausgesetzten staatlichen Bildungs- und Erziehungsauftrags (vgl. BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 21.04.1989 - 1 BvR 235/89 -, juris Rn. 3) erschöpft sich dabei nicht in der Durchsetzung der Forderung der Einheitsschulbewegung des 19. Jahrhunderts, die verschiedenen sozialen Bevölkerungsgruppen unter eine gemeinsame Bildungsidee zu bringen und gleiche Bildungschancen für alle Kinder herzustellen, die u.a. im Verbot der Sonderung der Schüler nach den Besitzverhältnissen der Eltern (Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG) zum Ausdruck kommt (vgl. zu diesem Anliegen der gemeinsamen Unterrichtung insbesondere von Grundschülern BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 06.12.1972 - 1 BvR 230/70 -, BVerfGE 34, 165, juris Rn. 91; zur Schulpflicht vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 19.11.2014 - 2 BvL 2/13 -, BVerfGE 138, 1, juris Rn. 70; Senatsurteil vom 18.06.2002 - 9 S 2441/01 -, a.a.O. Rn. 19). Vielmehr bezieht die Eigenständigkeit der staatlichen Einwirkungsbefugnisse im Schulbereich gegenüber dem verfassungsrechtlich verbürgten elterlichen Erziehungsrecht ihre innere Legitimation aus der Bedeutung der Schule für die Entfaltung der Lebenschancen der nachwachsenden Generation und für den Zusammenhalt der Gesellschaft. Die Schule soll allen jungen Bürgern ihren Fähigkeiten entsprechende Bildungsmöglichkeiten gewährleisten und einen Grundstein für ihre selbstbestimmte Teilhabe am gesellschaftlichen Leben legen. Zugleich soll sie, unter den von ihr vorgefundenen Bedingungen einer pluralistisch und individualistisch geprägten Gesellschaft, dazu beitragen, die Einzelnen zu dem Ganzen gegenüber verantwortungsbewussten „Bürgern“ heranzubilden und hierüber eine für das Gemeinwesen unerlässliche Integrationsfunktion erfüllen. Diesen weitreichenden Aufgaben könnte der Staat nicht gerecht werden, ohne eine allgemeine Schulpflicht einzuführen, deren verfassungsrechtliche Zulässigkeit daher außer Frage steht. Für die Ausfüllung seiner Rolle ist der Staat darauf angewiesen, das Bildungs- und Erziehungsprogramm für die Schule grundsätzlich unabhängig von den Wünschen der beteiligten Schüler und ihrer Eltern anhand eigener inhaltlicher Vorstellungen bestimmen zu können. Die verfassungsrechtlich anerkannte Bildungs- und Integrationsfunktion der Schule würde nur unvollkommen Wirksamkeit erlangen, müsste der Staat die Schul- und Unterrichtsgestaltung auf den kleinsten gemeinsamen Nenner der Vorstellungen der Beteiligten ausrichten. Die Schule wäre dann durch kollidierende Erziehungsansprüche Einzelner und grundrechtliche Vetopositionen vielfach blockiert (vgl. BVerwG, Urteil vom 11.09.2013 - 6 C 25.12 -, BVerwGE 147, 362, juris Rn. 13 m.w.N.). Vor diesem Hintergrund ist die allgemeine Schulpflicht auch in Ansehung abweichender Bildungs- und Erziehungskonzepte anderer Konventionsstaaten mit Art. 8 EMRK (Recht auf Privat- und Familienleben) und Art. 2 des Ersten Zusatzprotokolls zur EMRK (Recht auf Bildung; Recht auf Achtung der religiösen und weltanschaulichen Überzeugungen der Eltern) vereinbar (vgl. EGMR, Urteil vom 10.01.2019 - 18925/15 [Wunderlich / Deutschland] -, Rn. 42 m.w.N.; Entscheidung vom 11.09.2006 - 35504/03 - [Konrad u.a. / Deutschland]).
Diese Integrationsfunktion folgt auch und gerade im schulischen Wirkungsfeld der Wissens- und Fertigkeitsvermittlung der starren, gleichwohl aber verfassungsrechtlich tragfähigen Modellvorstellung, die den einzelnen Schüler zur Teilnahme an sämtlichen schulischen Veranstaltungen verpflichtet, weil nur die permanente, obligatorische Teilhabe am Schulunterricht unter Hintanstellung aller entgegenstehenden individuellen Präferenzen gleich welcher Art jenen gemeinschaftsstiftenden Effekt zu erzeugen vermag, der mit der Schule bezweckt wird und der die Einführung der staatlichen Schulpflicht zu wesentlichen Anteilen legitimiert; dieser Vorstellung kommt gerade auch dort besonderes Gewicht zu, wo sich der Einzelne durch die Unterrichtsteilnahme in Belangen beeinträchtigt sieht, die ihn in eine Minderheitenposition rücken. In Anbetracht dieser integrativen Funktion der Schule darf der staatliche Bildungs- und Erziehungsauftrag dabei grundsätzlich nicht je nach Umfang oder Inhalt betroffener Unterrichtseinheiten als mehr oder wenig „nachgiebig“ gegenüber anderen Verfassungspositionen eingestuft werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 11.09.2013 - 6 C 25.12 -, BVerwGE 147, 362, juris Rn. 20).
In diesem Sinne dient „Schule“ als Spiegel der Gesellschaft; in ihr begegnen sich alle Teile der Gesellschaft, wie diese eben ist. Es ist gerade die Absicht der allgemeinen Schulpflicht, die Kinder ab einem Alter, in dem es ihnen zuzutrauen ist, in diese Gesellschaft einzufügen, damit sie andere - und andere sie - kennen- und mit ihnen umgehen lernen. Das geschieht gerade auch um des Kindeswohls willen; es liegt im wohlverstandenen Interesse des Kindes selbst, in die Gesellschaft hineinzuwachsen. Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG kann mithin kein Recht der Eltern darauf entnommen werden, ihre Kinder von der Gesellschaft abzusondern und ihnen dieses Hineinwachsen vorzuenthalten (vgl. Senatsurteil vom 18.06.2002 - 9 S 2441/01 -, juris Rn. 38).
Zentrales Element der bundesverfassungsrechtlich vorausgesetzten, aufgrund der Bildungshoheit der Länder aber letztlich landes(verfassungs)rechtlich begründeten Schulpflicht ist dabei neben der planmäßigen Anleitung der Schüler durch hierzu ausgebildete Lehrer, die primär auf die Verwirklichung des staatlichen Bildungsauftrags abzielt, auch deren gemeinsame Unterrichtung und Beschulung (vgl. Senatsurteil vom 18.06.2002 - 9 S 2441/01 -, juris Rn. 37; Senatsbeschluss vom 14.07.2014 - 9 S 897/14 -, juris Rn. 22). Ob bzw. ggf. in welchem Umfang damit auch die Wissensvermittlung im Rahmen des althergebrachten Präsenzunterrichts oder vergleichbarer Unterrichtsformen, die im Kontext des Art. 7 Abs. 4 Satz 1 GG der verfassungsrechtlich geschützten Methodenfreiheit unterfallen kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 30.01.2013 - 6 C 6.12 -, BVerwGE 145, 333, Rn. 27), verbindlich vorgegeben ist, bedarf hier keiner Entscheidung. Denn das Element der gemeinsamen Unterrichtung und Beschulung reicht über die bloße Wissensvermittlung im Rahmen einer sozialen Gemeinschaft hinaus und schafft - während gemeinsamer Schulveranstaltungen ebenso wie z.B. im Rahmen von Pausen, Freistunden oder dem Übergang von einem Unterrichtsraum zum anderen - soziale Begegnungsräume, in denen die Schüler angehalten (und durch die Umstände gezwungen) sind, die von den Eltern und Lehrern vermittelten und vorgelebten sozialen Verhaltensweisen und Interaktionsmuster ohne die unmittelbare Kontrolle der Eltern und unter lediglich begleitender Aufsicht der Lehrer selbstständig und grundsätzlich eigenverantwortlich zu erproben bzw. einzuüben. Dementsprechend beschränkt sich die Integrationsfunktion der Schule auch nicht auf die Teilnahme an einzelnen Unterrichtsveranstaltungen und kann allein durch die gemeinsame körperliche Anwesenheit im Unterricht auch nicht verwirklicht werden. Zwar hat das Bundesverwaltungsgericht im Zusammenhang mit Anträgen auf Befreiung vom koedukativen Schwimmunterricht bzw. von der Teilnahme der Klasse an der Vorführung eines Spielfilms vor allem die Bedeutung der jeweiligen Unterrichtseinheiten für die Integrationsfunktion der Schulpflicht betont; es hat in diesem Zusammenhang jedoch ebenfalls ausgeführt, dass die Integrationsfunktion der Schule „auch“ im schulischen Wirkungsfeld der Wissens- und Fertigkeitsvermittlung zum Tragen komme (vgl. BVerwG, Urteile vom 11.09.2013 - 6 C 25.12 -, BVerwGE 147, 362, juris Rn. 20, und - 6 C 12.12 -, juris Rn. 28). Insoweit steht es außer Frage, dass soziale Kompetenz im Umgang auch mit Andersdenkenden, gelebte Toleranz, Durchsetzungsvermögen und Selbstbehauptung einer von der Mehrheit abweichenden Überzeugung effektiver eingeübt werden können, wenn Kontakte mit der Gesellschaft und den in ihr vertretenen unterschiedlichsten Auffassungen nicht nur gelegentlich stattfinden, sondern Teil einer mit dem regelmäßigen Schulbesuch verbundenen Alltagserfahrung sind (vgl. zu Letzterem BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 29.04.2003 - 1 BvR 436/03 -, juris Rn. 7; OVG Bremen, Urteil vom 03.02.2009 - 1 A 21/07 -, juris Rn. 50). Daher genügt es mit Blick auf die die Schulpflicht rechtfertigenden Gründe nicht, wenn Lernerfolg und Sozialisierung von Schulpflichtigen auch in anderer Form erreichbar sein mögen (vgl. Senatsbeschluss vom 14.07.2014 - 9 S 897/14 -, juris Rn. 25).
Diese gewichtigen die Schulpflicht tragenden Gründe werden zudem ergänzt und verstärkt durch das aus Art. 2 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 7 Abs. 1 GG folgende Recht der Kinder und Jugendlichen gegenüber dem Staat, ihre Entwicklung zu einer eigenverantwortlichen Persönlichkeit auch in der Gemeinschaft durch schulische Bildung zu unterstützen und zu fördern (Recht auf schulische Bildung, BVerfG, Beschluss vom 19.11.2021 - 1 BvR 971/21 - BVerfGE 159, 355, 1. Leitsatz und Rn. 47).
Vor diesem Hintergrund ist § 76 Abs. 1 Satz 1 2. HS SchG mit Blick auf seinen Ausnahmecharakter und im Lichte der Bedeutung und Tragweite der landesverfassungsrechtlich vorgegebenen allgemeinen Schulpflicht, namentlich der mit ihr bezweckten Bildungs- und Integrationsfunktion, restriktiv auszulegen. Gründe, die dem Besuch einer Schule entgegenstehen, müssen, um die Annahme eines Ausnahmefalles zu rechtfertigen, von besonderen Umständen des Einzelfalls geprägt und von solch außerordentlichem Gewicht sein, dass dies ein Zurücktreten der Schulpflicht trotz deren herausragender Bedeutung für den Einzelnen und das Gemeinwesen erlaubt.
Soweit die Kläger auf die Erwägungen der verfassungsgebenden Nationalversammlung 1919/1920 verweisen, wonach eine gemeinsame Unterrichtung der Kinder aus allen sozialen Schichten allein für die Grundschulzeit verpflichtend und im Übrigen unter anderem auch eine private Unterrichtung möglich sein sollte (Abg. Mumm und Zöphel , Deutsche Nationalversammlung, 165. Sitzung, Band 332, S. 5241 ff.), kann dem mit Blick auf Art. 7 Abs. 1 GG und Art. 14 Abs. 1 LV für § 76 Abs. 1 Satz 1 SchG so nicht gefolgt werden. Andernfalls stünde den Eltern nach dem Besuch der Grundschule faktisch ein Wahlrecht zu, ob die schulpflichtigen Kinder und Jugendlichen eine weiterführende Schule besuchen, oder ob sie in anderer Weise, etwa durch häuslichen Unterricht, für deren Erziehung und Unterrichtung ausreichend sorgen. Es liegt auf der Hand, dass eine solche Auslegung der dargelegten Bedeutung der allgemeinen Schulpflicht an weiterführenden Schulen nicht gerecht würde.
Ob und unter welchen Voraussetzungen danach subjektive Motive die Gestattung einer Ausnahme rechtfertigen können, bedarf hier keiner abschließenden Klärung. Nach der für maßgeblich erachteten (landes-)verfassungskonformen Auslegung erlaubt § 76 Abs. 1 Satz 1 2. HS SchG jedenfalls regelmäßig keine Ausnahme, wenn der Besuch der öffentlichen oder privaten (Ersatz-) Schulen lediglich wegen ihrer Unterrichtsinhalte und Erziehungsziele abgelehnt wird (vgl. bereits Senatsbeschluss vom 18.06.2002, a.a.O., juris Rn. 29). Derartigen Gründen fehlt auch im Kontext der weiterführenden Schulen in der Regel sowohl der besondere Ausnahmecharakter als auch das notwendige Gewicht, um eine Ausnahme von der Schulpflicht zu rechtfertigen. Dies gilt auch deshalb, weil die Personensorgeberechtigten andernfalls faktisch ein Wahlrecht erhielten, ob sie ihre schulpflichtigen Kinder eine weiterführende Schule besuchen lassen oder diese zu Hause unterrichtet werden. Damit würde die allgemeine Schulpflicht letztlich in einer - auch verfassungsrechtlich - nicht hinnehmbaren Weise konterkariert.
b) An diesem Maßstab gemessen liegen die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Annahme eines Ausnahmefalles nach § 76 Abs. 1 Satz 1 2. HS SchG nicht vor. Nach den zuletzt im Schriftsatz vom 28.03.2023 sowie in der mündlichen Verhandlung gemachten Angaben verfolgen die Kläger mit der begehrten Gestattung einer Ausnahme explizit das Ziel, ihren Kindern sowohl den Inhalten und den Unterrichtssprachen nach als auch in Bezug auf den angestrebten Abschluss (MYP, IB Diploma) eine internationale Bildung zu ermöglichen. Eine solche sehen sie an den öffentlichen und den genehmigten privaten (Ersatz-) Schulen, namentlich in ihrem räumlichen Einzugsbereich, nicht als gewährleistet an. Zwar würden sie grundsätzlich den Besuch einer privaten Ergänzungsschule mit internationaler Ausrichtung - etwa der xxx - befürworten. Jedoch ist ihnen nach ihren Angaben der Besuch einer privaten Ergänzungsschule aufgrund der damit verbundenen Kosten je Kind und Schuljahr aus finanziellen Gründen unmöglich. Sie seien daher gezwungen, ihren Kindern die angestrebte internationale Bildung „im Wege der Ersatzvornahme“ durch häuslichen Unterricht zu vermitteln.
Der Besuch einer weiterführenden Schule ist den Klägern zu 3 bis 5 danach unstreitig weder unmöglich noch mit unvertretbarem Aufwand verbunden. Unabhängig davon wenden sich die Kläger nicht primär gegen das gemeinschaftliche Lernen außerhalb ihrer Familie als solches. Sie lehnen vielmehr allein den Besuch der in ihrem Einzugsgebiet liegenden öffentlichen und genehmigten privaten (Ersatz-)Schulen ab, weil sie die dort angebotenen Bildungsinhalte für unzureichend erachten und eine Bildung ausschließlich nach internationalen Standards mit internationalen Abschlüssen anstreben. So lehnen sie auch die von der Beklagtenvertreterin in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat aufgezeigte Möglichkeit ab, dass die Kläger zu 3 bis 5 am xxx- xxx xx xxx den bilingualen Zug besuchen und diesen sowohl mit dem Abitur als auch mit dem Internationalen Abitur Baden-Württemberg abschließen könnten (zu dieser Möglichkeit vgl. auch die Internetseite des Kultusministeriums zum „Internationalen Abitur“). Zur Begründung führen sie aus, an privaten Ergänzungsschulen wie der xxx oder dem xxx xxx xxx seien die Schüler nicht verpflichtet, die Oberstufe auch mit dem Abitur abzuschließen, sondern könnten ausschließlich das IB Diploma erwerben. Dies begehrten sie für die Kläger zu 3 bis 5 auch. Damit wenden sie sich aber allein gegen den Besuch bestimmter weiterführender öffentlicher oder genehmigter privater (Ersatz-)Schulen. Hierzu kann (auch) nach § 76 Abs. 1 Satz 1 2. HS SchG keine Ausnahme gestattet werden (vgl. entsprechend zu § 76 Abs. 1 Satz 2 SchG in Bezug auf Grundschulen Senatsurteil vom 18.06.2002, a.a.O., Rn. 32). Besondere Umstände, die im vorliegenden Fall eine andere Beurteilung gebieten könnten, sind für den Senat nicht ersichtlich.
c) Unabhängig davon ist durch die in der Vergangenheit vorgenommene und auch künftig beabsichtigte Unterrichtung der Kläger zu 3 bis 5 im häuslichen Bereich nicht für deren Erziehung und Unterrichtung „in anderer Weise ausreichend gesorgt“.
aa) Bei dieser weiteren Voraussetzung handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff. Seine Auslegung und Anwendung ist gerichtlich umfassend überprüfbar. Gründe für einen ausnahmsweise gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbaren Beurteilungsspielraum der Schulaufsichtsbehörde (vgl. etwa zum Vorliegen eines besonderen pädagogischen Interesses nach Art. 7 Abs. 5 GG BVerfG, Beschluss vom 16.12.1992 - 1 BvR 167/87 -, BVerfGE 88, 40, 60 f.; vgl. ferner zum Vorliegen eines öffentlichen Bedürfnisses an der gemeinsamen Erfüllung von Schulträgeraufgaben nach § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG Senatsurteil vom 06.12.2022 - 9 S 3232/21 -, juris Rn. 122 m.w.N.) sind nicht ersichtlich. Denn ob durch den konkreten zur Entscheidung gestellten Sachverhalt für die Erziehung und Unterrichtung der betroffenen Kinder und Jugendlichen in anderer Weise ausreichend gesorgt ist, bestimmt sich maßgeblich nach den rechtlichen Anforderungen an die Erziehung und Unterrichtung durch den Besuch einer öffentlichen oder genehmigten privaten (Ersatz-)Schule. Hierauf bezogen muss die beabsichtige anderweitige Erziehung und Unterrichtung „ausreichend“ sein. Dies ist maßgeblich an rechtlichen und nicht an pädagogischen Vorgaben zu messen.
Liegen die Voraussetzungen für die Gestattung einer Ausnahme von der Pflicht zum Besuch einer weiterführenden Schule vor, hat die zuständige Schulaufsichtsbehörde sicherzustellen, dass das betreffende Kind jedenfalls eine ausreichende Erziehung und Unterrichtung erfährt (vgl. hierzu und zum Folgenden Senatsurteil vom 18.06.2002, a.a.O., Rn. 30 in Bezug auf die Grundschule). Dies folgt aus dem allgemeinen Grundsatz, dass auch im Ausnahmefall von der Regel nur so weit wie nötig abgewichen werden darf, entspricht den Vorgaben der praktischen Konkordanz und ist zudem in dem Soweit-Satz des § 76 Abs. 1 Satz 1 SchG niedergelegt. Ist Ziel der angestrebten Gestattung einer Ausnahme der häusliche Unterricht, muss dieser in jedem Falle nach den für die betreffende Schule allgemein festgelegten Zielen und Methoden sowie durch hierzu ausgebildete Lehrkräfte erteilt werden. Dies gilt in besonderem Maße für die Gestattung einer Ausnahme von der Pflicht, eine weiterführende Schule zu besuchen. Die Vermittlung der dort unterrichteten Lehrinhalte erfordert aufgrund ihres Umfangs, ihrer Komplexität und Ausdifferenzierung sowie mit Blick auf den Erwerb eines Schulabschlusses in besonderer Weise pädagogischen und fachlichen Sachverstand, über den in der Regel allein Personen verfügen, die für die Unterrichtung an der einschlägigen Schule ausgebildet und examiniert worden sind (die Befähigung für die Laufbahn des gehobenen Schuldienstes für das Lehramt Sekundarstufe I wird grundsätzlich durch einen entsprechenden Studienabschluss [vgl. § 2 Sekundarstufen I - Lehramtsprüfungsordnung - Sek I PO 2014 -, vom 03.11.2014, GBl. 2014, 634] und das erfolgreiche Absolvieren eines Vorbereitungsdienstes (§ 1, §§ 4 ff., §§ 10 ff. Sek I PO 2014) nebst (Zweiter) Staatsprüfung als Abschlussprüfung (vgl. §§ 14 ff., § 28 Abs. 1 Sek I PO 2014) erworben; Entsprechendes gilt für die Befähigung betreffend die Laufbahn des höheren Schuldienstes für das Lehramt Gymnasium (vgl. §§ 1, 2, 4 ff., 10 ff., 14 ff., 28 Abs. 1 Gymnasiallehramtsprüfungsordnung - GymPO - vom 03.11.2015, GBl. 2015, 918; zu den Anforderungen an die Qualifikation der Lehrkräfte an öffentlichen Schulen in anderem Zusammenhang vgl. Senatsurteil vom 26.03.2015 - 9 S 516/14 -, juris Rn. 53 ff.; zum Gesichtspunkt der Sicherstellung eines Ausbildungsniveaus, das dem der öffentlichen Schulen angenähert ist, vgl. VerfGH, Urteil vom 07.05.2018 - 1 VB 15/16 -, juris Rn.13 ff.).
bb) Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt.
Die Kläger haben in dem ihnen nachgelassenen Schriftsatz vom 05.04.2023 ausführlich dargelegt, welche Personen die Kläger zu 3 bis 5 in den vergangenen Jahren in welchen Fächern - in Präsenz oder im Wege des Fernunterrichts - unterrichtet haben und wie diese Personen qualifiziert sind. In Bezug auf die Klägerin zu 1 haben sie im Wesentlichen ausgeführt, diese habe Jura studiert und promoviert, beim Arbeitgeberverband Südwestmetall gearbeitet und im Rahmen dieser Tätigkeit Betriebsräteschulungen abgehalten und Lehraufträge an der Pädagogischen Hochschule Ludwigsburg und der Katholischen Hochschule Freiburg wahrgenommen. Sie habe in ihrer eigenen Schulzeit Nachhilfe in Mathematik, Biologie und Religion sowie während des ersten Studiensemesters auch in Physik gegeben. Sie habe Leistungskurse in Physik und Deutsch belegt. Während des Auslandsaufenthalts habe sie den Klägern zu 3 bis 5 das Lesen in Deutsch beigebracht und sich dabei von einer Grundschullehrerin beraten lassen. Sie habe sich in den verschiedenen Fächern von Personen beraten lassen, die selbst (pensionierte) Lehrkräfte seien. Insbesondere das Fach Deutsch unterrichte sie zwischenzeitlich für die Kläger zu 3 bis 5 vollständig selbst und lasse sich dabei von einer pensionierten Volksschullehrerin (Schwerpunktfächer Deutsch und Englisch) beraten. Im Fach Mathematik würden die Kläger zu 3 und 5 im laufenden Schuljahr durch sie selbst und weitere Personen unterrichtet. Im Übrigen unterrichte sie die Kläger zu 3 bis 5 - mit Unterstützung weiterer Personen (zum Teil sog. outschool teacher) - maßgeblich in den Fächern Ethik, Geographie, Gemeinschaftskunde und Geschichte.
Danach werden die Kläger zu 3 bis 5 unabhängig von der Bewertung der jeweiligen Qualifikation der von den Klägern zu 1 und 2 benannten weiteren Personen in den Fächern Deutsch, Mathematik, Ethik, Geographie, Gemeinschaftskunde und Geschichte maßgeblich (auch) von der Klägerin zu 1 unterrichtet. Bei Deutsch und Mathematik handelt es sich um sog. Kernfächer (vgl. etwa § 2 Abs. 2 Satz 1 Verordnung des Kultusministeriums über die Versetzung an Gymnasien der Normalform und an Gymnasien in Aufbauform mit Internat - Versetzungsordnung Gymnasien - vom 30.01.1984, GBl. S. 149, zuletzt geändert durch Artikel 10 der Verordnung vom 18.06.2020, GBl. S. 577, 584), die für die schulischen Bildungsziele von besonderer Bedeutung sind. Die Klägerin zu 1 ist indes keine mit Blick auf die Unterrichtung schulpflichtiger Kinder in den Sekundarbereichen I und II ausgebildete Lehrkraft (zu den grundsätzlichen Anforderungen s.o.). Der Mangel einer entsprechenden akademischen pädagogischen und fachlichen Ausbildung kann durch die von den Klägern zur Begründung der Qualifikation der Klägerin zu 1 angegebenen Umstände nicht ausgeglichen werden. Insbesondere erscheinen insoweit praktische Erfahrungen, etwa durch eigene Lehrtätigkeit oder Unterrichtserfahrung im Bereich der Erwachsenenbildung, das Geben von Nachhilfe oder die Beratung durch - pensionierte - Lehrkräfte ersichtlich nicht ausreichend. Letzteres bietet im Übrigen keine Gewähr dafür, dass deren Ratschläge und Hinweise tatsächlich auch von der Klägerin zu 1 bei der Unterrichtung der Kläger zu 3 bis 5 befolgt und eingehalten werden. Es ist auch weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, dass sich die Klägerin in für die Unterrichtung der Kläger zu 3 bis 5 wesentlichen Fächern auf die Rolle einer Hilfslehrerin, also auf die Ergänzung des Unterrichts durch ausgebildete Lehrkräfte, beschränkt und sich hierbei deren individueller Anleitung und Beaufsichtigung unterordnet. In der mündlichen Verhandlung erklärte die Klägerin zu 1 auf die Frage, wer die Kläger zu 3 bis 5 in Deutsch und Mathematik unterrichte, dass sie das mache. Auf Nachfrage gab sie an, dass sie dabei von verschiedenen Personen unterstützt worden sei bzw. unterstützt werde. Im Übrigen ist nach den dem Schriftsatz vom 05.04.2023 beigefügten Auflistungen der Lehrkräfte (Anlagen 1, 2 und 3) nicht erkennbar, dass diese in signifikantem Umfang neben der Klägerin zu 1 eingesetzt werden.
Danach scheidet auch aus diesem Grunde eine Gestattung des beabsichtigten häuslichen Unterrichts aus. Insoweit kann es auch offenbleiben, ob bezogen auf die Kläger zu 3 bis 5 ein Lernerfolg vorliegt, der mit dem Besuch einer öffentlichen oder anerkannten privaten (Ersatz-)Schule vergleichbar ist, und ob sie durch ihr soziales Engagement in verschiedenen Vereinen vergleichbar sozialisiert sind. Denn wie bereits dargelegt, genügt es mit Blick auf die die Schulpflicht rechtfertigenden Gründe nicht, wenn Lernerfolg und Sozialisierung von Schulpflichtigen auch in anderer Form erreichbar sein mögen (vgl. Senatsurteil vom 03.08.2021, a.a.O., Senatsbeschluss vom 14.07.2014, a.a.O.).
Auch mit Blick auf die von den Klägern angestrebten Bildungsabschlüsse ist für die Erziehung und Unterrichtung der Kläger zu 3 bis 5 nicht in anderer Weise ausreichend gesorgt. Es ist nicht erkennbar, dass der zum Zwecke der Vermittlung einer internationalen Bildung angestrebte häusliche Unterricht nach den für die betreffende Schule allgemein festgelegten Zielen und Methoden erfolgt. Dies gilt schon deshalb, weil ein nach den Bestimmungen der „International Baccalaureate Organisation (IBO)“ erworbener Abschluss des MYP als dem Mittleren Schulabschluss gleichwertig nur anerkannt wird, wenn er nach einem Besuch von mindestens zehn aufsteigenden Jahrgangsstufen an Schulen mit Vollzeitunterricht (Hervorhebung nur hier) erworben worden ist (Vereinbarung über die Anerkennung des „Middle Years Programme“, Beschluss der Kultusministerkonferenz vom 08.12.2011 i.d.F. vom 24.03.2022). Dem entspricht es, dass ein nach den Bestimmungen der IBO erworbenes IB Diploma als Hochschulzugangsqualifikation grundsätzlich nur anerkannt wird, wenn es nach einem Besuch von mindestens zwölf aufsteigenden Jahrgangsstufen an Schulen mit Vollzeitunterricht (Hervorhebung nur hier) erworben worden ist (Ziffer 1 der Vereinbarung über die Anerkennung des „International Baccalaureate Diploma / Diplôme du Baccalauréat International“, Beschluss der Kultusministerkonferenz vom 10.03.1986 i.d.F. vom 24.03.2022). Bei Nichterfüllung dieser Voraussetzung ist zur Hochschulzugangsqualifikation nach Ziffer 2 das erfolgreiche Ablegen einer zusätzlichen Prüfung gemäß der „Rahmenordnung für den Hochschulzugang mit ausländischen Bildungsnachweisen, für die Ausbildung an den Studienkollegs und für die Feststellungsprüfung“ (Beschluss der Kultusministerkonferenz vom 15.04.1994 in der jeweils geltenden Fassung) erforderlich.
d) Ohne Erfolg berufen sich die Kläger schließlich auf der Grundlage des allgemeinen Gleichheitssatzes des Art. 3 Abs. 1 GG auf einen Anspruch auf Gestattung einer Ausnahme von der Schulbesuchspflicht zugunsten des häuslichen Unterrichts. Zwar kann nach Art. 3 Abs. 1 GG eine ständige Verwaltungspraxis zu einer Selbstbindung der Verwaltung führen und einen entsprechenden Anspruch des Bürgers begründen (vgl. hierzu nur Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., § 40 Rn. 105 ff.). Die diesbezüglichen Voraussetzungen liegen hier indes nicht vor.
aa) Art. 3 Abs. 1 GG gebietet eine gleichmäßige Verwaltungspraxis und verbietet demgemäß bei der Gewährung von Begünstigungen (lediglich) eine nicht durch sachliche Unterschiede gerechtfertigte Differenzierung zwischen verschiedenen Sachverhalten. Ausgehend hiervon ist weder von den Klägern konkret dargelegt worden noch sonst ersichtlich, dass die Behörden des Beklagten in ihrer Praxis anderen Erziehungsberechtigten wegen des Wunsches nach internationaler Bildung ihrer Kinder bzw. wegen der Ablehnung der Lehrinhalte und der Abschlüsse der öffentlichen und der genehmigten privaten (Ersatz-) Schulen als unzureichend gestattet hätten, ihre in Bezug auf den Besuch einer weiterführenden Schule schulpflichtigen Kinder zu Hause zu unterrichten. Eine gleichheitswidrige Benachteiligung der Kläger ist demnach schon im Ansatz nicht erkennbar.
Die von den Klägern für die Gestattung von häuslichem Unterricht angeführten Fälle von Anne-Sophie Mutter und Steffi Graf sind im Übrigen offensichtlich nicht mit dem hiesigen Sachverhalt vergleichbar. Dies gilt auch für den von den Klägern angeführten Fall einer längeren Fernreise mit schulpflichtigen Kindern. Ungeachtet dessen, dass eine Behördenpraxis des Beklagten, für Fernreisen mit schulpflichtigen Kindern Ausnahmen von der Schulbesuchspflicht zugunsten des häuslichen Unterrichts zu gestatten, weder konkret dargelegt noch sonst ersichtlich ist, weisen solche Fälle sachliche Unterschiede gegenüber der Situation der Kläger auf. Durch die Ortsabwesenheit der schulpflichtigen Kinder während der Fernreise ist diesen in einem konkreten und begrenzten Zeitraum der Besuch einer öffentlichen oder anerkannten privaten (Ersatz-)Schule objektiv unmöglich. Demgegenüber halten die Kläger sich gegenwärtig im Inland auf und begehren die Gestattung einer Ausnahme von der Schulbesuchspflicht für die gesamte Dauer der Schulpflicht der Kläger zu 3 bis 5, weil sie die Bildungsinhalte der öffentlichen und genehmigten privaten (Ersatz-)Schulen wegen ihres internationalen Bildungsanspruchs für unzureichend halten.
Auch aus der von den Klägern vorgelegten Lernvereinbarung zwischen dem Oberschulamt xxx und einem schulbesuchspflichtigen Kind vom 17.11.2003 (Verfahrensakte 9 S 2788/20, Bl. 82 f.) lässt sich kein Anspruch auf Gestattung einer Ausnahme von der Schulbesuchspflicht herleiten. Abgesehen davon, dass es sich um einen Einzelfall handelt, der noch keine (ständige) Verwaltungspraxis des Beklagten begründen kann, gehen die Gründe dafür, dass die „grundsätzliche Schulbesuchspflicht nach den §§ 73, 75, 76 Schulgesetz“ unter bestimmten „Voraussetzungen ruht“, aus dieser Lernvereinbarung nicht hervor. Deshalb kann dieser Fall bereits nicht mit dem hier zu beurteilenden Sachverhalt verglichen und die Rechtmäßigkeit der Lernvereinbarung nicht beurteilt werden.
Auch aus den von den Klägern angeführten Gestattungen von Ausnahmen von der Schulbesuchspflicht für den Besuch einer privaten Ergänzungsschule (etwa der xxx xxx xxx; vgl. xxx xxx xxx xxx bereits die Ausführungen unter B.II.1.c)(cc)(2)) können die Kläger nichts für sich herleiten. Ihr Begehren ist bereits in seiner Zielrichtung nicht mit diesen Fällen vergleichbar. Sie fordern eine Ausnahme zugunsten des häuslichen Unterrichts als notwendiges Mittel zu dem von ihnen verfolgten Zweck, den Klägern zu 3 bis 5 eine internationale Bildung zukommen zu lassen, weil sie sich den Besuch einer privaten Ergänzungsschule aus finanziellen Gründen nicht leisten können. Bereits unter diesem Gesichtspunkt sind die Sachverhalte nicht miteinander vergleichbar. Denn die Frage, ob die Gestattung einer Ausnahme nach § 76 Abs. 1 Satz 1 2. HS SchG in Betracht kommt, beurteilt sich beim Besuch einer privaten Ergänzungsschule bereits grundsätzlich anders als beim häuslichen Unterricht. Der Besuch einer Ergänzungsschule kann zwar die Schulbesuchspflicht nach § 72 Abs. 1, § 76 Abs. 1 SchG nicht erfüllen. Gleichwohl handelt es sich dabei um eine Schule im institutionellen Sinne (vgl. bereits oben unter B.II.1.c)(cc)(2)). Auch Ergänzungsschulen sind - ungeachtet etwaiger Einwände wegen eines Verstoß gegen das Sonderungsverbot nach Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG, § 5 Abs. 1 PSchG - Orte gemeinsamen Lernens unter planmäßiger Anleitung durch hierzu ausgebildete Lehrer, an denen die Kinder und Jugendlichen losgelöst von ihren Eltern dem Bildungs- und Erziehungseinfluss der Lehrer unterstehen und Zugang zu sozialen Räumen haben, in denen eine nicht der unmittelbaren elterlichen Einflussnahme und Kontrolle unterworfene, grundsätzlich eigenverantwortliche soziale Bewährung stattfinden kann (vgl. zu diesen Kriterien im Kontext der Schulpflicht das Senatsurteil vom 03.08.2021, a.a.O., Rn. 34, 43).
bb) Auch auf der Grundlage des Erlasses des Kultusministeriums vom 05.05.2021 - Az. 31 - 6419 21/67 - ergibt sich keine Verwaltungspraxis des Beklagten, aus der die Kläger zu ihren Gunsten einen Anspruch auf Gestattung einer Ausnahme herleiten könnten.
Der Erlass findet allein Anwendung auf Schülerinnen und Schüler, die eine Internationale Schule im Status einer Ergänzungsschule besuchen, an der ein IB Diploma erworben werden kann, das der Vereinbarung der Kultusministerkonferenz über die Anerkennung des IB Diploma in der jeweils geltenden Fassung entspricht. Die Kläger zu 3 bis 5 können sich daher von vornherein nicht auf diesen Erlass berufen, weil sie weder eine Internationale Schule im Status einer Ergänzungsschule besuchen noch das im Wege des häuslichen Unterrichts angestrebte IB Diploma der genannten Vereinbarung der Kultusministerkonferenz entspricht (vgl. hierzu oben, B.II.3.c)bb)).
Ungeachtet dessen erfüllen die Kläger zu 3 bis 5 auch nicht die in dem Erlass unter Ziffer 1 genannten Voraussetzungen, unter denen nach § 76 Abs. 1 Satz 1 SchG festgestellt werden kann, dass für die Erziehung und Unterrichtung in anderer Weise ausreichend gesorgt ist. Danach können Ausnahmen von der Schulbesuchspflicht gestattet werden
- für Schülerinnen und Schüler ausländischer Eltern, die sich in der Regel aus beruflichen Gründen nur vorübergehend in Baden-Württemberg aufhalten;
- für deutsche Schülerinnen und Schüler, die im Ausland den Schulbesuch aufgenommen haben, nun mit ihren Eltern (vorübergehend) nach Deutschland zurückkehren und bei denen ein weiterer Wechsel ins Ausland während der Schulbesuchszeit des Kindes beabsichtigt ist;
- für Schülerinnen und Schüler, bei denen während ihrer Schulbesuchszeit ein Wechsel ins Ausland (bzw. ein mehrfacher Wechsel zwischen Inlands- und Auslandsaufenthalten) wahrscheinlich ist.
Diese Voraussetzungen sind glaubhaft zu machen. Die Kläger halten sich seit ihrer Rückkehr aus den USA im Jahr 2017 wieder in Baden-Württemberg auf. Nach den Angaben der Klägerin zu 1 in der mündlichen Verhandlung haben sie in den vergangenen 5 ½ Jahren drei Angebote des Arbeitgebers des Klägers zu 2, erneut ins Ausland zu wechseln, abgelehnt. Sie haben weder substantiiert dargelegt noch glaubhaft gemacht, dass ein weiterer Wechsel ins Ausland während der Schulbesuchszeit der Kläger zu 3 bis 5 beabsichtigt bzw. wahrscheinlich ist. Allein die bloße Möglichkeit eines erneuten Auslandsaufenthalts ist ersichtlich nicht ausreichend.
Unter Ziffer 2 stellt der Erlass allein in Bezug auf die Unterrichtsinhalte und das Niveau der Unterrichtssprache Deutsch Voraussetzungen auf, deren Erfüllung es rechtfertigen soll, Schülerinnen und Schüler ohne internationalen Bezug im Sinne der Ziffer 1 eine Ausnahme von der Schulbesuchspflicht zugunsten des Besuchs einer Internationalen Schule im Status einer Ergänzungsschule zu gestatten. Das wirft die Frage auf, ob bzw. inwieweit eine entsprechende Praxis mit den vom Senat aufgestellten Voraussetzungen für die Gestattung einer Ausnahme von der Schulbesuchspflicht nach § 76 Abs. 1 Satz 1 SchG (vgl. hierzu oben, B.II.3.a)) in Einklang stehen kann. Indes könnten die Kläger selbst im Falle der Rechtswidrigkeit einer derartigen Praxis hieraus nichts für ihr Begehren herleiten. Denn es ist allgemein anerkannt, dass Art. 3 Abs. 1 GG keinen Anspruch auf Anwendung einer rechtswidrigen Verwaltungspraxis vermittelt, insbesondere auch keine Pflicht zur Erweiterung rechtswidriger Begünstigungen begründet. Insoweit gibt es keine „Gleichheit im Unrecht” (vgl. BVerfG, Beschluss vom 28.06.1993 - 1 BvR 390/89 -, NVwZ 1994, 475; Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., § 40 Rn. 117 ff.; vgl. auch bereits oben unter B.II.1.b)cc)(2)).
3. Die Grundrechte der Kläger werden durch die Versagung der Gestattung einer Ausnahme nach § 76 Abs. 1 Satz 1 2. HS SchG nicht verletzt.
Es entspricht einhelliger ständiger Rechtsprechung sowohl des Bundesverfassungsgerichts (vgl. Beschlüsse vom 21.07.2009, a.a.O. und vom 29.04.2003 - 1 BvR 436/03 -, NVwZ 2003, 1113) als auch des Bundesverwaltungsgerichts (Urteile vom 11.09.2013 - 6 C 12.12 - und - 6 C 25.12 -, beide a.a.O., vgl. auch Beschluss vom 15.10.2009 - 6 B 27.09 -, NVwZ 2010, 525 f.) wie auch des Senats (Beschlüsse vom 17.01.2012, a.a.O., vom 14.07.2014, a.a.O., und vom 02.03.2020, a.a.O., sowie Urteil vom 18.06.2002 - 9 S 2441/01 -, a.a.O), dass grundgesetzlich geschützte Eltern- und Familienrechte (Art. 6 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 GG) nicht absolut gelten, sondern dem staatlichen Erziehungsauftrag des Art. 7 Abs. 1 GG - lediglich - gleichgeordnet sind mit der Folge, dass Konflikte zwischen diesen Rechten und der staatlichen Grundentscheidung zur wünschenswerten Erziehung von Kindern und Jugendlichen im Wege des gegenseitigen Ausgleichs - der „praktischen Konkordanz“ - zu lösen sind. Nur in begründeten Ausnahmefällen kann die gebotene Abwägung gegenläufiger Interessen dazu führen, dass die Pflicht zum Besuch einer weiterführenden Schule i.S.d. § 72 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Alt. 2 SchG in anderer Weise als durch den regelmäßigen Besuch einer staatlichen oder staatlich genehmigten privaten weiterführenden Schule erfüllt werden kann. Die hierfür erforderlichen Voraussetzungen liegen - wie ausgeführt - nicht vor.
III.
Soweit die Kläger die Klage zurückgenommen haben, beruht die Kostenentscheidung auf § 155 Abs. 2 VwGO, im Übrigen folgt sie aus § 154 Abs. 2 VwGO, jeweils i. V. m. § 159 Satz 1 VwGO, § 100 Abs. 1 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO sind nicht gegeben.

Rechtsmittelbelehrung:
Die Nichtzulassung der Revision kann durch Beschwerde angefochten werden.
Die Beschwerde ist beim Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Mannheim, innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils einzulegen und innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieses Urteils zu begründen.
Die Beschwerde muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
In der Begründung der Beschwerde muss die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache dargelegt oder die Entscheidung, von der das Urteil abweicht, oder der Verfahrensmangel bezeichnet werden.
Für das Beschwerdeverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht müssen sich die Beteiligten, außer in Prozesskostenhilfeverfahren, durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht eingeleitet wird. Als Bevollmächtigte sind nur Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaats der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, zugelassen. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen.
Vor dem Bundesverwaltungsgericht sind auch die in § 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 5 VwGO bezeichneten Organisationen einschließlich der von ihnen gebildeten juristischen Personen gemäß § 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 7 VwGO als Bevollmächtigte zugelassen, jedoch nur in Angelegenheiten, die Rechtsverhältnisse im Sinne des § 52 Nr. 4 VwGO betreffen, in Personalvertretungsangelegenheiten und in Angelegenheiten, die in einem Zusammenhang mit einem gegenwärtigen oder früheren Arbeitsverhältnis von Arbeitnehmern im Sinne des § 5 des Arbeitsgerichtsgesetzes stehen, einschließlich Prüfungsangelegenheiten. Die in § 67 Abs. 4 Satz 5 VwGO genannten Bevollmächtigten müssen durch Personen mit der Befähigung zum Richteramt handeln. Ein Beteiligter, der nach Maßgabe des § 67 Abs. 4 Satz 3, 5 und 7 VwGO zur Vertretung berechtigt ist, kann sich selbst vertreten.
Beschluss
vom 6. April 2023
Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird auf 19.200,- EUR festgesetzt. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1, § 52 Abs. 2 GKG und berücksichtigt Nr. 38.3 des Streitwertkatalogs 2013 im Hinblick auf die Klagen in Bezug auf die Schulbesuchspflicht (Gestattung einer Ausnahme sowie § 85 SchG), die für jedes Kind (Nr. 1.1.1 des Streitwertkatalogs 2013) die Festsetzung des Auffangwerts i.H.v. 5.000,- EUR vorsieht (= 15.000,- EUR), addiert (Nr. 1.1.1 des Streitwertkatalogs 2013) um die beantragte Förderungssumme pro Kind i.H.v. jeweils 1.400,- EUR (= 4.200,- EUR). Die Zwangsgeldandrohung bleibt nach Nr. 1.7.2 des Streitwertkatalogs 2013 unberücksichtigt.
Der Beschluss ist unanfechtbar (vgl. § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Zitierte Normen: §§ 18, 19, 20, 23 LVwVG
§§ 72 ff. SchG
§§ 21, 76 Abs.1 SchG
§§ 10 ff. Sek I PO
§ 117 SchG
§ 5 RSchPflG
§ 114 VwGO
§ 86 SchG
§ 85 SchG
§ 4 RGSchG
§ 72 SchG
§ 2 LVwVG
§ 87 SchG
§ 76 Abs. 1 des Schulgesetzes
§ 76 Abs. 1 SchG
§ 85 Abs. 1 SchG
§ 76 Abs. 2 SchG
§ 76 Abs. 1 und 2 SchG
§ 85 Abs. 1 Satz 1 SchG
§ 72 Abs. 1 Satz 1 SchG
§ 76 Abs. 1 Satz 1 SchG
§ 5 Abs. 1 RSchPfIG
§ 72 Abs. 2 Nr. 1 SchG
§ 76 Abs. 1 Satz 2 SchG
§ 86 Abs. 1 SchG
§ 72 Abs. 1, 76 Abs. 1 und 2 SchG
§ 5 Abs. 1 RSchPflG
§ 1 Abs. 2 RSchPflG
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 104 Abs. 3 Satz 2 VwGO
§ 92 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 269 Abs. 3 Satz 1 ZPO
§ 124a Abs. 6 Satz 1 VwGO
§ 56 Abs. 2 VwGO
§ 173 Abs. 1, 2 Satz 1 Nr. 1, Abs. 3 ZPO
§ 175 Abs. 1 ZPO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 72 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 SchG
§ 45 Abs. 1 SchVOG
§ 45 Abs. 1 Satz 1 SchVOG
§ 5 Abs. 2 RSchPflG
§ 1 Abs. 2 Satz 1 RSchPflG
§ 75 Abs. 2 und 3 SchG
§ 75 Abs. 2 SchG
§ 73 Abs. 2 SchG
§ 75 Abs. 3 Satz 1 SchG
§ 43 Abs. 1 und 2 LVwVfG
§ 44 Abs. 1 LVwVfG
§ 130b Satz 2 VwGO
§ 31 Abs. 1 Satz 2 SchG
§ 5 Abs. 1 PSchG
§ 72 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Alt. 2 SchG
§ 155 Abs. 2 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 159 Satz 1 VwGO
§ 100 Abs. 1 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 5 VwGO
§ 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 7 VwGO
§ 52 Nr. 4 VwGO
§ 67 Abs. 4 Satz 5 VwGO
§ 67 Abs. 4 Satz 3, 5 und 7 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 1 Nr. 3 der Durchführungsverordnung
§ 5 Nr. 1 der Durchführungsverordnung
§ 5 Nr. 2 der Durchführungsverordnung
§ 5 des Arbeitsgerichtsgesetzes
Art. 3 GG
Art. 7 GG
Art. 14 Abs. 1 LV
Art. 146 WRV
Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG
Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 7 Abs. 4 GG
Art. 11 LV
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 6 Abs. 2 GG
Art. 123 Abs. 1 GG
Art. 125 GG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 7 Abs. 1 GG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 146 Abs. 2 WRV
Art. 145 Satz 1 WRV
Art. 145 Satz 2 WRV
Art. 146 Abs. 1 Satz 2 WRV
Art. 147 WRV
Art. 38 der Verfassung
Art. 2 Abs. 1 LV
Art. 14 LV
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG
Art. 7 Abs. 4 Satz 1 GG
Art. 7 Abs. 5 GG
Art. 6 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 94, 269
BVerfGE 40, 237
NVwZ 2008, 720, 721
BVerfGE 5, 13, 16
BVerfGE 15, 288, 293
BVerfGE 16, 194, 199
BVerfGE 35, 185, 189
BVerfGE 61, 82, 113
BVerfGE 28, 36, 46
BVerfGE 28, 55, 62
BVerfGE 64, 72, 79
BVerfGE 10, 89, 99
BVerfGE 13, 97, 122
BVerwGE 147, 362
BVerfGE 159, 355, 1
BVerwGE 72, 1, 7
BVerwGE 105, 55, 57
NVwZ 2003, 221, 223
BVerfGE 149, 50
BVerfGE 138, 136
BVerfGE 110, 141
BVerfGE 129, 49
NVwZ 1994, 475
BVerwGE 173, 361
BVerwGE 134, 206
BVerfGE 34, 165
BVerfGE 138, 1
BVerwGE 145, 333
BVerfGE 88, 40, 60
NVwZ 2003, 1113
NVwZ 2010, 525
4 K 5248/19
9 S 2441/01
9 S 2788/20
1 BvR 436/03
9 S 280/20
4 K 5249/19
9 B 2.22
9 S 1074/12
9 S 1543/15
9 S 2191/17
4 K 3901/10
12 K 4153/09
9 K 4575/17
3 C 45.91
2 BvR 883/73
10 S 2731/03
7 C 7.13
7 C 8.13
7 C 29.18
9 S 897/14
9 S 3232/21
1 BvR 190/55
1 BvR 610/62
1 BvR 790/58
2 BvL 4/73
2 BvR 1187/80
2 BvR 531/68
2 BvR 746/68
1 BvL 46/80
1 BvR 394/58
1 BvL 44/55
1 BvR 235/89
1 BvR 1358/09
6 C 25.12
6 C 12.12
9 S 2763/11
9 S 567/19
4 K 628/14
1 BvR 971/21
8 C 22.83
3 C 22.96
8 C 30.01
1 S 2283/20
1 BvR 1728/12
1 BvL 21/12
1 BvR 1778/01
1 BvR 2035/07
1 BvR 390/89
2 C 6.20
5 C 25.08
6 C 17.06
9 S 143/23
9 S 1722/13
8 S 22.15
VII B 73.58
VII C 47/64
I M 34/58
1 BvR 230/70
2 BvL 2/13
6 C 6.12
1 A 21/07
1 BvR 167/87
9 S 516/14
1 VB 15/16
6 B 27.09