Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-11-13, Aktenzeichen 9 K 1378/18
ECLI: ECLI:DE:VGK:2020:1113.9K1378.18.00

Tenor:
Nr. 1, Nr. 2 Abs. 4 und 5, Nr. 3 Abs. 5 und 6 und Nr. 4 Abs. 4 und 6 der Verfügung Nr. 61/2016 vom 21. Dezember 2016 in Gestalt der Verfügungen 67/2017 und 126/2017 und in Gestalt des Widerspruchbescheides vom 16. Januar 2018 werden aufgehoben. Nr. 2 Abs. 1 Satz 1, Nr. 3 Abs. 1 Satz 1, Nr. 4 Abs. 1 Satz 1 werden insoweit aufgehoben als diese sich auch auf die Fertigung von Kopien und deren Übermittlung beziehen („(hinsichtlich) der Fertigung der Kopien u. ä. sowie deren Übermittlung an ihn“). Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens zu ¾ und die Klägerin zu ¼.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrags vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Klägerin ist ein Telekommunikationsunternehmen und bietet u. a. mobilfunkbasierte Telekommunikationsdienste an. Zu dem mobilfunkbasierten Produktportfolio der Klägerin zählen auch im Voraus bezahlte Mobilfunkdienste im Sinne des § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG („Prepaid-Produkte“), wobei sie unterschiedliche Vertriebswege – auch unter Einbeziehung konzerninterner und konzernexterner Dritter – nutzt.
Mit Inkrafttreten des Gesetzes zum besseren Informationsaustausch bei der Bekämpfung des internationalen Terrorismus am 30. Juni 2016 wurde auch die Regelung des § 111 TKG geändert. Die nunmehr geltende Fassung verpflichtet die Diensteanbieter, bei im Voraus bezahlten Mobilfunkdiensten eine Überprüfung der erhobenen Anschlussinhaberdaten anhand der Vorlage bestimmter, in § 111 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 bis 7 TKG enumerativ aufgeführter Identitätsnachweise vorzunehmen. Die Überprüfung kann grundsätzlich auch durch andere geeignete Verfahren erfolgen, die von der Bundesnetzagentur nach § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG durch Verfügung im Amtsblatt festzulegen sind. Geeignete Verfahren müssen zum Zweck der Identifikation vor Freischaltung der vertraglich vereinbarten Mobilfunkdienstleistungen einen der aufgeführten Identitätsnachweise nutzen.
Nach Anhörung der betroffenen Kreise durch Veröffentlichung der beabsichtigten Verfügung im Amtsblatt der Bundesnetzagentur erließ die Beklagte die Verfügung 61/2016 vom 21. Dezember 2016 (veröffentlicht im Amtsblatt Nr. 24/2016, Seite 4407). Mit der Verfügung Nr. 67/2017 vom 26. Juli 2017 (Amtsblatt Nr. 14/2017, Seite 2805 ff.) ergänzte die Beklagte die Verfügung im Hinblick auf die Vorgaben für das Video-Identifikationsverfahren. Ein gegen die mit dieser Verfügung eingefügten Änderungen geführtes Widerspruchsverfahren der Klägerin (Az.: Z21f 6313-1 Gr. Änd 003) wurde bis zur Entscheidung im vorliegenden Klageverfahren ausgesetzt. Mit der Änderungsverfügung Nr. 126/2017 vom 22. November 2017 (abgedruckt im Amtsblatt Nr. 22/2017, S. 3414) änderte die Beklagte die Verfügung Nr. 61/2016 und hob u.a. einzelne Vorgaben zu den Verfahren Nr. 1, Nr. 2 und Verfahren Nr. 3 auf.
Die konsolidierte Fassung der Verfügung 61/2016,
abrufbar im Internet über die Homepage der Bundesnetzagentur: https://www.bundesnetzagentur.de/DE/Sachgebiete/Telekommunikation/Unternehmen_Institutionen/Anbieterpflichten/OeffentlicheSicherheit/Verfuegung111/Verfuegunggemaess111-node.html
lautet auszugsweise:
„In § 111 Absatz 1 Satz 4 TKG wird der Bundesnetzagentur die Aufgabe zugewiesen, eine Festlegung zu treffen, welche anderen Verfahren als die im Gesetz vorgesehene unmittelbare Vorlage der Identifikationsdokumente bei dem Diensteanbieter zur Überprüfung der Daten des Anschlussinhabers gleichermaßen geeignet sind. Hiermit werden folgende weitere Verfahren zur Überprüfung der Anschlussinhaberdaten im Sinne des § 111 Absatz 1 Satz 4 TKG als geeignet festgelegt:
1. Erhebung der Anschlussinhaberdaten durch einen von dem Diensteanbieter in seinen Vertrieb eingebundenen und unmittelbar anwesenden Dritten mit Prüfung der Echtheit des Identitätsdokuments sowie der Übereinstimmung des künftigen Anschlussinhabers mit der im Identitätsdokument ausgewiesenen Person
Für Verfahren dieser Art gelten folgende Vorgaben:
(1) Der Diensteanbieter hat den Dritten hinsichtlich der Prüfung der Echtheit der Identitätsdokumente sowie des Ablaufs der Datenerhebung in geeigneter Weise, zum Beispiel durch eine Schulung der prüfenden Personen oder schriftliche Instruktion, zu unterweisen.
(2) Der Diensteanbieter hat sich vor der Beauftragung zu vergewissern, dass der ausgewählte Dritte die Gewähr dafür bietet, dass die Anweisungen hinsichtlich der Datenerhebung, Identitätsprüfung, Prüfung der Echtheit des Identitätsdokuments, der Fertigung der Kopien u.ä. sowie deren Übermittlung an ihn eingehalten werden. Dies hat er zu dokumentieren.
(3) Die erhebende Person hat das vorgelegte Identitätsdokument anhand der wesentlichen Merkmale durch Inaugenscheinnahme und haptische Wahrnehmung zum Ausschluss offensichtlicher Fälschungen zu prüfen.
(4) Der Dritte hat die Daten des Anschlussinhabers zu erheben. Zudem hat er sich zu vergewissern, dass die Person des künftigen Anschlussinhabers mit der im Identitätsdokument ausgewiesenen Person übereinstimmt.
(5) Der Diensteanbieter hat dafür zu sorgen, dass der Dritte in jedem Einzelfall eine opto-elektronische Kopie, Scan oder entsprechende Abbildung anfertigt und zum Zwecke der Prüfung unter Beachtung datenschutzrechtlicher und personalausweisrechtlicher Vorgaben an ihn übermittelt. Opto-elektronische Kopien, Scans oder entsprechende Abbildungen sind als solche zu kennzeichnen und dürfen nicht beim Dritten verbleiben. Für die beim Diensteanbieter vorgelegten Kopien gilt § 95 Absatz 4 TKG.
(6) Bei der Erhebung und Übermittlung der Daten an den Diensteanbieter zur Prüfung und Speicherung in der Kundendatei sind die datenschutzrechtlichen Vorgaben und Beschränkungen nach dem PAuswG zu beachten. Geeignete Maßnahmen zur Sicherstellung der Vertraulichkeit und Integrität der Daten sind hierbei einzusetzen.
(7) Der Diensteanbieter hat dafür zu sorgen, dass die Person, die die Erhebung der Daten, die Echtheitsprüfung des Ausweises und den Identitätsabgleich durchführt, in geeigneter Weise dokumentiert wird. Dem Diensteanbieter ist eine eindeutige Kennung dieser Person mit zu übermitteln.
2. Erhebung der Daten durch einen vom Diensteanbieter mit Teilen der Identitätsprüfung beauftragten Dritten anhand eines der aufgeführten Identitätsdokumente mittels persönlicher und räumlich unmittelbarer Anwesenheit des künftigen Anschlussinhabers (z.B. Post-Ident- Verfahren, IdentService von Hermes).
(1) Der Diensteanbieter hat sich vor der Beauftragung zu vergewissern, dass der ausgewählte Dritte die Gewähr dafür bietet, dass die Anweisungen hinsichtlich der Datenerhebung, Identitätsprüfung, Prüfung der Echtheit des Identitätsdokuments, der Fertigung der Kopien u.ä. sowie deren Übermittlung an ihn eingehalten werden. Dies hat er zu dokumentieren.
(2) Die erhebende Person hat das vorgelegte Identitätsdokument anhand der wesentlichen Merkmale durch Inaugenscheinnahme und haptische Wahrnehmung zum Ausschluss offensichtlicher Fälschungen zu prüfen.
(3) Der Dritte hat die Daten des Anschlussinhabers zu erheben. Zudem hat er sich zu vergewissern, dass die Person des künftigen Anschlussinhabers mit der im Identitätsdokument ausgewiesenen Person übereinstimmt.
(4) Der Diensteanbieter hat dafür zu sorgen, dass der Dritte in jedem Einzelfall eine opto-elektronische Kopie, Scan oder entsprechende Abbildung anfertigt und zum Zwecke der Prüfung unter Beachtung datenschutzrechtlicher und personalausweisrechtlicher Vorgaben an ihn übermittelt. Opto-elektronische Kopien, Scans oder entsprechende Abbildungen sind als solche zu kennzeichnen und dürfen nicht beim Dritten verbleiben. Für die beim Diensteanbieter vorgelegten Kopien gilt § 95 Absatz 4 TKG.
(5) Bei der Erhebung und Übermittlung der Daten an den Diensteanbieter zur Prüfung und Speicherung in der Kundendatei sind die datenschutzrechtlichen Vorgaben und Beschränkungen nach dem PAuswG zu beachten. Geeignete Maßnahmen zur Sicherstellung der Vertraulichkeit und Integrität der Daten sind hierbei einzusetzen.
(6) Der Diensteanbieter hat dafür zu sorgen, dass die Person, die die Erhebung der Daten, die Echtheitsprüfung des Ausweises und den Identitätsabgleich durchführt, in geeigneter Weise dokumentiert wird.
3. Überprüfung der Daten im Rahmen einer Videoübertragung mit sprachlicher oder unmittelbarer textlicher Kontaktaufnahme (z.B. Chat) durch Sichtung und Prüfung eines der aufgeführten Identitätsdokumente und gleichzeitigen Abgleich mit der vorzeigenden Person durch den Diensteanbieter oder einen von diesem beauftragten Dritten
(1) Der Diensteanbieter hat sich vor der Beauftragung zu vergewissern, dass ausgewählte Dritte die Gewähr dafür bieten, dass die Anforderungen hinsichtlich der Datenerhebung, Identitätsprüfung, Prüfung der Echtheit des Identitätsdokuments, der Fertigung der Kopien u.ä. sowie deren Übermittlung an ihn eingehalten werden. Dies hat er zu dokumentieren. Die Beauftragung darf nur erfolgen, wenn der Dritte verpflichtend eine jährliche Schulung auf Grundlage neuester Erkenntnisse einer mit Identitätsprüfungen oder der Prüfung von Ausweisdokumenten vertrauten öffentlichen oder allgemein anerkannten Stelle für seine Mitarbeiter durchführt oder durchführen lässt (z.B. durch das Bundeskriminalamt). Dies hat der Dritte zu dokumentieren. Erfolgt die Erhebung und Prüfung durch den Diensteanbieter selbst, gelten das Schulungserfordernis sowie die Dokumentationspflicht für ihn entsprechend.
(2) Es ist eine regelmäßig aktualisierte Ausweisdatenbank zu nutzen, die Prüfmerkmale für ausländische Identitätsdokumente enthält und vom Dritten bei Vorlage eines ausländischen Identitätsdokuments für den Abgleich heranzuziehen ist.
(3) Die erhebende Person hat das vorgelegte Identitätsdokument anhand der wesentlichen Merkmale durch Inaugenscheinnahme zum Ausschluss offensichtlicher Fälschungen auf äußerlich erkennbare Manipulationen zu überprüfen. Die Person des zukünftigen Anschlussinhabers ist zu diesem Zweck aufzufordern, das Identitätsdokument vor der Kamera entsprechend zu bewegen und zu positionieren (Kippen, Drehen etc.).
(7) Der Diensteanbieter hat dafür zu sorgen, dass die Person, die die Erhebung der Daten, die Echtheitsprüfung des Ausweises und den Identitätsabgleich durchführt, in geeigneter Weise dokumentiert wird.
(8) Die für die Erhebung und Übermittlung der Daten erforderliche Telekommunikation kann auch mit der erworbenen Mobilfunkleistung selbst aufgebaut werden, wobei die erworbene Mobilfunkleistung vor Freischaltung ausschließlich für diesen Kommunikationsvorgang möglich sein darf. Der Diensteanbieter darf dabei nicht ausschließlich außereuropäische Anbieter für die Videoübertragung zur Verfügung stellen.
(9) Bei Verwendung einer Anwendungssoftware für mobile Betriebssysteme für den Aufbau der Telekommunikationsverbindung zum Zwecke der Datenerhebung sind Jailbreak bzw. Rooting Detection Programme einzusetzen, die dem aktuellen Stand der Technik entsprechen.
(…)
4. Prüfung der erhobenen Anschlussinhaberdaten durch den Diensteanbieter mittels Abgleichs mit Daten, die bei einem eigens mit einer Identitätsprüfung beauftragten Dritten zum Zwecke des Abrufes vorgehalten werden und die ihrerseits anhand der Vorlage eines Identitätsdokuments im Sinne des § 111 Absatz 1 Satz 3 TKG oder eines gleich geeigneten Prüfverfahrens geprüft wurden (Vorabverifikation).
(1) Der Diensteanbieter hat sich vor der Beauftragung zu vergewissern, dass der ausgewählte Dritte die Gewähr dafür bietet, dass die Anforderungen aus dem jeweils angewandten Verfahren aus dieser Verfügung, insbesondere hinsichtlich der Datenerhebung, Identitätsprüfung, Prüfung der Echtheit des Identitätsdokuments, hinsichtlich der Fertigung der Kopien u.ä. sowie deren Übermittlung an ihn eingehalten werden. Dies hat er zu dokumentieren.
(2) Der Diensteanbieter hat sich zu vergewissern, dass der Abruf der vorgehaltenen Daten bei dem Dritten nur in dem Umfang erfolgt, wie er sich in Ansehung der zu erhebenden Anschlussinhaberdaten nach § 111 Absatz 1 TKG aus dem ursprünglich vorgelegten Identitätsdokument ergibt.
(3) Der Diensteanbieter hat sich zu vergewissern, dass die Übermittlung der vorgehaltenen Daten durch den Dritten an ihn nur erfolgt, soweit der Inhaber der Daten nach einem vorgesehenen Verfahren verbunden mit einer Authentifizierung der Person des Dateninhabers (etwa durch Eingabe einer PIN) zugestimmt hat. Eine Initiierung der Übermittlung zwischen dem Dritten und dem Diensteanbieter durch den Inhaber der Daten unmittelbar kann ebenso möglich sein.
(4) Der Diensteanbieter hat dafür zu sorgen, dass der Dritte jeweils eine optoelektronische Kopie, Scan oder entsprechende Abbildung zum Zwecke der Prüfung unter Beachtung datenschutzrechtlicher und personalausweisrechtlicher Vorgaben an ihn übermittelt. Für den Diensteanbieter angefertigte opto-elektronische Kopien, Scans oder entsprechende Abbildungen sind als solche zu kennzeichnen und dürfen nicht beim Dritten verbleiben. Für die beim Diensteanbieter vorgelegten Kopien gilt § 95 Absatz 4 TKG.
(5) Im Falle der Übermittlung einer opto-elektronischen Kopie, Scan oder entsprechenden Abbildung durch den zukünftigen Anschlussinhaber selbst hat der Diensteanbieter diesen auf die datenschutzrechtlichen und personalausweisrechtlichen Beschränkungen für Kopien, Scans oder entsprechende Abbildungen hinzuweisen. Für die beim Diensteanbieter vorgelegten Kopien gilt § 95 Absatz 4 TKG.
5. Die Erhebung und Prüfung der Anschlussinhaberdaten kann auch im Wege des elektronischen Identitätsnachweises nach § 8 PAuswG und nach § 78 Aufenthaltsgesetz erfolgen. Auf § 111 Absatz 6 TKG wird hingewiesen.“
Hinsichtlich des Verfahrens Nr. 3 (Video-Identifikationsverfahrens) ist derzeit und zeitlich begrenzt die Vorgabe in Absatz 11 (Identifizierungsverfahren in abgetrennten und mit einer Zugangskontrolle ausgestatteten Räumen) ausgesetzt, um ein Arbeiten im Home-Office während der aktuellen Pandemielage zu ermöglichen.
Im Rahmen des Vertriebs ihrer Prepaid-Produkte setzt die Klägerin konzernintern und -extern nach ihren eigenen Angaben die Verfahren Nr. 1 bis 4 ein.
Die Klägerin legte bereits unter dem 19. Januar 2017 Widerspruch gegen die Verfügung Nr. 61/2016 ein. Sie habe zunächst Zweifel hinsichtlich der Gesetzesinterpretation der Bundesnetzagentur, nach der bei der Einbindung eines Dritten in den Vertrieb stets eine Überprüfung der Richtigkeit der erhobenen Daten auch durch den Diensteanbieter selbst bzw. dessen Personal zu erfolgen habe. Der Begriff des Dritten sei insoweit nicht eindeutig. Bei den Datenerhebungen bei Verkauf der Prepaid-Karten agiere der Vertriebspartner als Auftrags(daten)verarbeiter. Nach den datenschutzrechtlichen Bestimmungen sei der Auftrags(daten)verarbeiter aber gerade nicht Dritter. Der Auftrags(daten)verarbeiter sei nicht verantwortliche Stelle im Sinne des Datenschutzrechts, dies bleibe der Auftraggeber. Der Diensteanbieter bleibe nach den datenschutzrechtlichen Bestimmungen daher für die Datenüberprüfung zuständig, wenn man diese als Annex zur Datenerhebung sehe. Die Beklagte überkonturiere insoweit die Trennung zwischen Datenerhebung und Identitätsprüfungspflicht. Nichts anderes folge aus der Systematik von § 111 Abs. 1 Satz 3 und Abs. 4 Satz 1 TKG. Mit der nach dem Gesetz bei dem Diensteanbieter verbleibenden Prüfpflicht bei Einschaltung eines Dritten bleibe dieser in der Verantwortung und könne sich seiner Rechtspflicht als Diensteanbieter auch nicht entziehen. Ihn träfen dann auch etwaige behördliche Anordnungen und die Festsetzung von Bußgeldern. Es solle daher für das Verfahren Nr. 1 klargestellt werden, dass es keiner Doppelprüfung bedürfe, wenn der Dritte Vertriebspartner des Diensteanbieters sei und für diesen die Daten erhebe und diese Erhebung mit der Identitätsprüfung verbinde.
Im Hinblick auf das Video-Ident-Verfahren seien die Prüfpflichten des Diensteanbieters noch weniger nachvollziehbar, weil für die videobasierten Überprüfungen auf bewährte und zertifizierte Anbieter zurückgegriffen werde, die geschult seien und bei denen ein erhebliches Know-How vorliege. Es sei realistischerweise daher davon auszugehen, dass diese die Daten exakt erheben und an die Datenbank der Klägerin übertragen würden. Fehleranfällig sei hingegen die nachfolgende Kontrolle durch den Diensteanbieter selbst, weil bei der Übertragung von opto-elektronischen Kopien, Scans und entsprechender Abbildungen erfahrungsgemäß Fehler auftreten könnten.
Ferner stehe die Regelung, wonach der Diensteanbieter dafür zu sorgen habe, „dass die Person, die die Erhebung der Daten, die Echtheitsprüfung des Ausweises und den Identitätsabgleich durchführt, in geeigneter Weise dokumentiert wird“, nicht im Einklang mit den im Bundesdatenschutzgesetz verankerten Arbeitnehmerdatenschutzrechten.
Mit Widerspruchsbescheid vom 16. Januar 2018 stellte die Beklagte den Widerspruch teilweise – hinsichtlich mit der Verfügung Nr. 126/2017 aufgehobenen Vorgaben – ein und wies ihn im Übrigen zurück.
Der Widerspruch sei zulässig, in der Sache aber teilweise erledigt und im Übrigen unbegründet. Die Einbindung Dritter stelle ein selbstständiges Verfahren zur Prüfung der Richtigkeit der erhobenen Anschlussinhaberdaten dar, was sich aus dem Wortlaut des § 111 TKG und der Gesetzesbegründung ergebe. Daher sei die Beklagte berechtigt, die Datenprüfung durch einen erhebenden Dritten als ein anderes geeignetes Verfahren festzulegen. Insbesondere könne nach der Gesetzesbegründung die Richtigkeit des Datenbestandes effektiv und nachhaltig nur mittels eines zentralen Systems zur Verifikation durch den Diensteanbieter sichergestellt werden. Daraus folge, dass die Einbindung eines Dritten bei der Datenprüfung nicht vom gesetzlichen Grundfall des § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG gedeckt sei, sondern ein anderes Verfahren im Sinne des § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG darstelle. Damit die Einbindung eines die Daten auch erhebenden Dritten mit diesem Verständnis vereinbar sei, bedürfe es stets und unabhängig von der Art der Prüfung durch den Erhebenden einer Prüfung auf Seiten des Diensteanbieters, was zur Überprüfung auch die Übersendung einer Kopie zwingend erfordere.
Um das mit der Gesetzesänderung verfolgte Ziel zu erreichen, eine zuverlässige Prüfung der erhobenen Anschlussinhaberdaten zu gewährleisten, sei es auch nicht unverhältnismäßig, dass die Prüfung entweder durch den Diensteanbieter selbst oder einen von diesem beauftragten Dritten erfolge. Die Formulierung des § 111 TKG in Zusammenschau mit der amtlichen Begründung lege nahe, dass bei der Prüfung der erhobenen Daten ein Vier-Augen-Prinzip angewendet werden solle, bei dem die Daten, die der Dritte erhoben habe, durch ein zentralisiertes System auf Seiten des Diensteanbieters geprüft werden sollten. Ausgehend von der Amtlichen Begründung komme es darauf an, die Datenprüfung im Rahmen eines zentralisierten Systems an einer Stelle zusammenzuführen. Für die Einbindung eines Dritten in die Datenerhebung, wie sie bei Vertriebspartnern mit lokalen Verkaufsstellen der Fall sei, habe die Beklagte berücksichtigt, dass beim Erwerb der Prepaid-SIM-Karte in einer lokalen Verkaufsstelle tatsächlich nur der Dritte die Person des Anschlussinhabers und dessen Identitätsdokument vor Auge habe. Diese unmittelbare Prüfmöglichkeit sei sinnvoll nutzbar, sofern damit nicht die gesamte Prüfleistung durch den Dritten erbracht werde. Es erscheine daher angemessen, die notwendigen Schritte einer Identitätsprüfung, d. h. Prüfung der Echtheit und Unversehrtheit eines Dokuments und den Personenabgleich, durch den erhebenden Dritten durchführen zu lassen. Die Prüfung durch den Diensteanbieter bzw. eines von diesem eigens zu diesem Zweck beauftragten Dritten sei in diesem Fall auf den finalen Schritt beschränkt, in welchem die erhobenen Daten mit dem ihm vorgelegten Dokument (Kopie, Scan, Screenshot oder Ähnliches) abgeglichen würden. Diese Prüfung durch den Diensteanbieter werde nur möglich durch Zusendung einer Kopie, eines Scans oder einer sonstigen Abbildung. Eine Potenzierung der Fehlerraten sei durch eine entsprechende Arbeitsorganisation und den Einsatz hinreichender Technik zur opto-elektronischen Übertragung zu vermeiden. Die getroffene Regelung sei auch nicht unverhältnismäßig. Insbesondere sei sie nicht ungeeignet, den Zweck zu fördern, valide Kundendaten für die Abfragen der Strafverfolgungs- und Sicherheitsbehörden bereit zu halten, und auch erforderlich, weil kein milderes Mittel ersichtlich sei.
Auch die Pflicht zur Dokumentation der konkret die Daten erhebenden Person sei nicht rechtswidrig. Sie sei erforderlich, weil externe Dritte in den Prozess der Datenerhebung und -überprüfung eingebunden werden könnten. Insofern müsse sichergestellt werden, dass die Vorgaben für das jeweilige Datenerhebungs- und -überprüfungsverfahren eingehalten würden. Eine Flucht in die Anonymität solle ausgeschlossen werden. Sie sei verhältnismäßig und verstoße auch nicht gegen Datenschutzrecht. Im Hinblick auf die verschärfte Pflicht im Verfahren Nr. 1 sei nur die Kennung des Mitarbeiters zu übermitteln, bei der es sich nicht um ein personenbezogenes Datum handele.
Die Klägerin hat am 19. Februar 2018 Klage erhoben. Die Klage sei zulässig. Sie sei als Anbieterin von Prepaid-Mobilfunkdiensten i. S. d. § 111 Abs. 1 Sätze 3 und 4 TKG Adressatin der angegriffenen Verfügung und sehe sich durch die Regelungen der Verfügung – insbesondere von Datenerhebungs- und Prüfpflichten beim Verkauf von Prepaid-Mobilfunkdiensten – in ihren Rechten aus Art. 12 Abs. 1 i. V. m. Art. 19 Abs. 3 GG verletzt. Es lasse sich aufgrund der verfassungsrechtlichen Rechtfertigungsbedürftigkeit des Eingriffs eine Verletzung in eigenen Rechten der Klägerin nicht offensichtlich und eindeutig verneinen. Aufgrund der in der angegriffenen Verfügung auferlegten Pflichten liege auch eine belastende Anordnung vor. Ausgangspunkt einer Beeinträchtigung sei insoweit ihr vom Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG umfasstes, uneingeschränktes wirtschaftliches Tätigkeitsspektrum. Schließlich sei sie auch in ihren subjektiven Rechten aus § 111 Abs. 1 Satz 4 verletzt, weil hierdurch die Möglichkeit der Überprüfung durch „andere geeignete Verfahren“ eröffnet werde. Es stehe nicht im Entschließungsermessen der Beklagten, „andere geeignete Verfahren“ durch Verfügung im Amtsblatt zu regeln. Sie sei vielmehr in Ermangelung eines Entschließungsermessens verpflichtet, die Ausgestaltung anderer geeigneter Verfahren rechtskonform und ermessensfehlerfrei vorzunehmen. Eine Klagebefugnis sei zudem unter Rechtsschutzgesichtspunkten herzuleiten, weil ansonsten durch die einfachgesetzliche Delegation der Rechtsschutz der Betroffenen eingeschränkt werde.
Die Klage sei auch begründet. Insoweit wiederholt und vertieft sie ihren Vortrag aus dem Widerspruchsverfahren. Die angegriffenen Regelungen seien rechtswidrig und teilweise nichtig. Die Einbindung unmittelbar anwesender Dritter sei kein „anderes Verfahren“ i. S. d. § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG, so dass die Regelungen des Verfahrens Nr. 1 nicht von der Ermächtigungsgrundlage des § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG gedeckt und in der Folge rechtswidrig seien. Die Überprüfung durch einen anwesenden Dritten sei bereits nach dem gesetzlich in § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG geregelten Verfahren zulässig und könne demnach kein „anderes Verfahren“ i.S.d. § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG darstellen. Dem Erhebungsbegriff in § 111 Abs. 1 Satz 1 und § 111 Abs. 4 Satz 1 TKG sei ein weites Begriffsverständnis zugrunde zu legen, von dem nicht nur die Verpflichtung zur Erhebung umfasst werde, sondern auch die korrekte, vollständige und rechtzeitige Erhebung der aufgeführten Daten. Dementsprechend stelle sich die im Prepaid-Bereich vorgesehene Überprüfung nach § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG als zusätzlicher, innerhalb der Erhebung nach § 111 Abs. 1 Satz 1 TKG klar abgegrenzter Teilschritt der korrekten Erhebung dar. Hierfür streite der Wortlaut des § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG. Dieser regele das Verfahren der Überprüfung durch „Vorlage“ eines Identitätsdokuments (unter Anwesenden). Einschränkende Vorgaben dahingehend, dass die prüfende Person ein Mitarbeiter oder Arbeitnehmer des Diensteanbieters sein müsse, enthalte die Regelung hingegen nicht. Angesichts dessen sei davon auszugehen, dass der Gesetzgeber die Wahl der zu prüfenden Entität in die unternehmerische Eigenverantwortung des Diensteanbieters habe stellen wollen.
Dieses Ergebnis werde dadurch gestützt, dass § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG als gesetzliche Schranke der durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützten unternehmerischen Berufsausübungsfreiheit zu qualifizieren sei und eine Beschränkung des Kreises der einsetzbaren Personen auf interne Mitarbeiter zu einer weitergehenden Einschränkung der Berufsausübungsfreiheit führe. Die gesetzliche Nicht-Regelung spreche im Lichte der daraus folgenden verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsanforderungen dafür, dass die Auswahl der einzusetzenden Personen (intern oder extern) der unternehmerischen Freiheit des Dienstanbieters unterliege. Diese Auslegung werde durch einen Vergleich der Regelungen des § 111 Abs. 1 Satz 1 TKG zur Datenerhebung mit der Regelung des § 111 Abs. 1 Satz 3 zur Datenprüfung bestätigt. Während Satz 1 ausdrücklich die geschäftsmäßigen Diensteanbieter in die Pflicht nehme, löse sich der Gesetzgeber in Satz 3 von dieser Formulierung und lasse eine rein erfolgsorientierte Aufgabenerfüllung ausreichen. Selbst wenn man von einem Gleichlauf der Normadressaten in § 111 Abs. 1 Satz 1 und Satz 3 TKG ausginge, seien externe Subunternehmer auch von dem Begriff des „Mitwirkenden“ im Sinne von § 111 Abs. 1 Satz 1 TKG erfasst. Im Übrigen gehe die Beklagte selbst in ihren FAQ’s davon aus, dass die Überprüfung auch durch einen externen Dritten durchgeführt werden könne.
Schließlich sprächen auch allgemeine verwaltungsrechtliche Grundsätze für die Zulässigkeit der Einbeziehung Dritter in das gesetzlich in § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG vorgesehene Verfahren. Die Übertragbarkeit öffentlich-rechtlicher Pflichten sei am Maßstab des materiellen Rechts zu bestimmen, und zwar danach, ob dieses sachlich oder personell bestimmt werde. Vorliegend sei von einer überwiegenden Sachbezogenheit und mithin von einer „Delegationsfähigkeit“ im Rahmen des § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG auszugehen. Dies zeige sich – neben der fehlenden Normierung eines Adressaten – auch an der sachbezogenen Zielsetzung der Vorgaben zur Überprüfung der zu erhebenden Daten, nämlich der Sicherstellung einer für Auskunftsersuchen von Ermittlungsbehörden verlässlichen und korrekten Datengrundlage. Es sei nicht ersichtlich, warum dieses ausschließlich sachbezogene Ziel in qualitativer Hinsicht besser von Diensteanbietern sichergestellt werden könne, als von hierauf spezialisierten externen Dienstleistern. Es handele sich bei der Überprüfung von Identifikationsdokumenten gerade um keine telekommunikationsspezifische Leistung, für die auf Seiten eines Dienstanbieters weder eine besondere Sachkunde, noch eine besondere persönliche Eignung vorhanden sei.
Auf § 115 Abs. 1 Satz 1 TKG könne die Allgemeinverfügung auch nicht hilfsweise gestützt werden, weil dieser nur als Eingriffsnorm bei Verstößen gegen Vorschriften des 7. Teils des Telekommunikationsgesetzes diene. Im Übrigen werde dieser auch durch § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG verdrängt, der insoweit „lex specialis“ sei.
Ferner seien die Regelungen zur Datenerhebung nicht von § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG gedeckt. Sie enthielten auch spezifische Regelungen, die auf die Datenerhebung im engeren Sinne abzielten, wie z.B. Schulungserfordernisse und die Pflicht zur Vergewisserung, dass der Dritte hinreichend Gewähr dafür biete, dass die Anweisungen und Anforderungen hinsichtlich der Datenerhebung eingehalten würden. Die Ermächtigung in § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG beschränke sich jedoch explizit auf den Vorgang und die Organisation der Überprüfung der gemäß § 111 Abs. 1 Satz 1 TKG zu erhebenden und zu speichernden Bestandsdaten. Davon nicht erfasst sei dagegen die Erhebung selbst. Der Gesetzgeber ziehe in § 111 Abs. 1 TKG insoweit eine eindeutige Trennlinie zwischen der Verpflichtung zur Erhebung und Speicherung von Bestandsdaten einerseits und der Verpflichtung zur Überprüfung der Bestandsdaten andererseits. Die Verpflichtung zur Erhebung und Speicherung sei in § 111 Abs. 1 Satz 1 TKG geregelt und treffe alle geschäftsmäßigen Erbringer von Telekommunikationsdiensten. Die Verpflichtung zur Überprüfung der zu erhebenden und zu speichernden Bestandsdaten finde ausschließlich auf im Voraus bezahlte Mobilfunkdienste Anwendung und sei in den Sätzen 3 bis 7 des § 111 Abs. 1 TKG normiert. Die Ermächtigung zur Festlegung „gleich geeigneter“ Verfahren sei Bestandteil dieses zweiten, ausschließlich auf die Überprüfung bezogenen Regelungsblockes. Diese Trennung spiegele den gesetzgeberischen Willen wider, wonach die Organisation der Erhebung von Bestandsdaten weitgehend der unternehmerischen Eigenverantwortung der Diensteanbieter unterliege und nur die Überprüfung einem engeren Regelungskonstrukt folgen solle. Dies entspreche auch dem Telos der Gesetzesnovellierung, eine verlässliche Datengrundlage für Auskunftsersuchen nach §§ 112, 113 TKG zu schaffen. Um dieses Ziel zu erreichen, müssten die erhobenen Daten zusätzlich verifiziert werden. Ausschließlich bezogen auf diese Verifizierung nehme der Gesetzgeber die Anbieter von im Voraus bezahlten Mobilfunkdiensten nunmehr verstärkt in die Pflicht. Die Erhebung solle dagegen weiterhin der organisatorischen und verfahrenstechnischen Eigenverantwortung der Diensteanbieter vorbehalten sein.
Ferner sei die in den einzelnen Verfahren vorgesehene Pflicht zur Übermittlung opto-elektronischer Kopien nichtig, weil sie gegen bußgeldbewehrte Bestimmungen des Personalausweisgesetzes bzw. Passgesetzes verstieße und zur Begehung einer rechtswidrigen Tat verpflichte. Die entsprechenden Teilregelungen seien daher gem. § 44 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG nichtig. Auch § 95 Abs. 4 TKG könne als spezialgesetzliche Ermächtigungsgrundlage die Übermittlung der opto-elektronischen Kopie von dem beauftragten Dritten an den Diensteanbieter nicht legitimieren, weil dieser lediglich die zeitlich befristete Erstellung einer Kopie durch einen Diensteanbieter erlaube. Schließlich sei die Verpflichtung zur Erstellung und Übermittlung einer opto-elektronischen Kopie und der Durchführung eines nochmaligen Abgleichs der erhobenen und bereits verifizierten Daten mit den Daten in der übermittelten Kopie des Identifikationsdokumentes durch den Diensteanbieter auch unverhältnismäßig. Das gesetzlich vorgesehene Verfahren sehe in § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG nur eine einfache Überprüfung durch Vorlage eines Identitätsdokuments vor. Eine Doppelprüfung sei vom Gesetzgeber nicht gewollt. Eine solche vermöge zudem höchstens einen marginalen Effekt auf das vom Gesetzgeber verfolgte Ziel der Generierung eines möglichst fehlerfreien Bestands an Anschlussinhaberdaten zu bewirken, der in deutlichem Missverhältnis zu dem Aufwand und den Nachteilen stehe, die mit der Implementierung und laufenden Durchführung dieses Verfahrens verbunden seien. Die mit der Identifikationsprüfung befassten Dienstleister verfügten aufgrund ihrer Spezialisierung über ein erhebliches Know-How im Bereich der Überprüfung von Identitätsdokumenten und könnten eine weit niedrigere Fehlerquote garantieren, als dies im Rahmen des nachfolgenden Daten-Abgleichs auf Seiten der Diensteanbieter gewährleistet werden könne. Die Überprüfung durch den externen Dienstleister sei daher hinreichend, um das gesetzgeberische Ziel der Gewährleistung einer zutreffenden Datengrundlage zu verwirklichen. Es sei zudem davon auszugehen, dass die nochmalige Überprüfung durch den Diensteanbieter zu einer Erhöhung der Fehlerquote führe und damit das hochwertige Ergebnis der externen Dienstleister zu konterkarieren drohe. Darüber hinaus sei der nachlaufende Datenabgleich durch den Diensteanbieter nicht geeignet, Identitätstäuschungen aufzudecken, weil diese Täuschung nicht durch einen Abgleich von Daten auf einem gescannten Identitätsdokument mit Daten in einer Eingabemaske aufgedeckt werden könne. Hierdurch könnten lediglich Flüchtigkeitsfehler bei der Eingabe der Daten durch den eingeschalteten Dienstleister beseitigt werden. Zudem könne selbst im Falle von einzelnen Tippfehlern aufgrund der umfangreichen zu erhebenden Daten üblicherweise die jeweilige Person ermittelt werden. Aufwand und Nutzen, den dieser Verfahrensschritt mit sich bringe, stünden außer Verhältnis.
Des Weiteren berge das Verfahren der Doppelprüfung substantielle Risiken für das gesamte Geschäftsmodell mit Prepaid-SIM-Karten, weil danach eine Aktivierung einer SIM-Karte nunmehr erst nach Abschluss des Datenabgleichs durch den Diensteanbieter erfolgen könne. Die sofortige Nutzbarkeit der SIM-Karte stelle jedoch ein wesentliches Kaufargument für Prepaid-SIM-Karten dar.
Schließlich verstoße das von der Beklagten vorgesehene Verfahren der Erstellung opto-elektronischer Kopien von Identitätsdokumenten und deren Übermittlung an den Diensteanbieter auch gegen den datenschutzrechtlichen Grundsatz der Datenminimierung. Danach sei die Menge der erhobenen und verarbeiteten Daten in einer Weise zu begrenzen, dass zusätzliche Daten nicht verarbeitet werden dürften, wenn der Verarbeitungszweck auch ohne sie erreicht werden könne. Dies sei vorliegend der Fall, weil der Zweck der Gewährleistung einer zutreffenden Datengrundlage in der Kundendatei bereits ohne die Zweitprüfung durch den Diensteanbieter bzw. ohne eine derartige Zweitprüfung sogar noch besser erreicht werden könne.
Soweit die Regelungen der Verfahren Nr. 1 bis 4 der angegriffenen Verfügung rechtswidrig seien, verletzten diese sie in ihren Rechten aus Art. 12 Abs. 1 i. V. m. Art. 19 Abs. 3 GG. Sie werde durch die Regelungen der Verfahren Nr. 1 bis 4 eingeschränkt, ihre gewerbliche Tätigkeit in der gewünschten Weise auszuüben.
Es sei eine Teilbarkeit hinsichtlich der einzelnen Verfahren gegeben, weil diese – als alternativ anwendbare, voneinander unabhängige Verfahren – nicht in einem inneren Zusammenhang zueinander stünden und in der Folge auch selbständig bestehen könnten. Auch seien die Regelungen zur Datenerhebung, die Regelungen zur Übermittlung opto-elektronischer Kopien und zur Zweitprüfung und die Regelungen zur Übermittlung der Kennung der prüfenden Person abgrenzbare Schritte innerhalb der einzelnen Verfahren, die von den übrigen Regelungen der angegriffenen Verfügung abtrennbar seien und isoliert angefochten werden könnten.
Die Klägerin hat zunächst schriftsätzlich beantragt,
die Verfügung Nr. 61/2016 der Beklagten in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 16. Januar 2018 hinsichtlich der Verfahren Nr. 1 bis 4 aufzuheben;
hilfsweise die Verfügung Nr. 61/2016 der Beklagten in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 16. Januar 2018 (Az. Z21f6313-1 Gr. 007 Fie) aufzuheben.
Nach gerichtlichem Hinweis auf ein möglicherweise fehlendes Rechtsschutzbedürfnis hinsichtlich des isolierten Aufhebungsantrags bezüglich der Verfahren Nr. 2 bis 4 beantragt die Klägerin nunmehr,
1. die Regelungen des Verfahrens Nr. 1 der Verfügung Nr. 61/2016 der Beklagten aufzuheben;
hilfsweise für den Fall der Abweisung nur des Klageantrags zu 1.: die Absätze 1, 2, 4, 6 und 7 des Verfahrens Nr. 1 der Verfügung Nr. 61/2016 der Beklagten aufzuheben, soweit diese Regelungen zur Erhebung von Daten enthalten;
die Absätze 2, 5 und 6 des Verfahrens Nr. 1 der Verfügung Nr. 61/2016 der Beklagten aufzuheben, soweit diese Regelungen zur Übermittlung von Identitätsdokumenten und Prüfung erhobener Daten durch den Diensteanbieter enthalten;
Absatz 7 Satz 2 des Verfahrens Nr. 1 der Verfügung 61/2016 der Beklagten aufzuheben;
2. die Absätze 1, 3, 5 und 6 des Verfahrens Nr. 2, die Absätze 1, 4, 6, 7, 8 und 9 des Verfahrens Nr. 3 und die Absätze 1 und 6 des Verfahrens Nr. 4 der Verfügung Nr. 61/2016 der Beklagten aufzuheben, soweit diese Regelungen zur Erhebung von Daten enthalten;
3. die Absätze 1, 4 und 5 des Verfahrens Nr. 2, die Absätze 1, 5 und 6 des Verfahrens Nr. 3 und die Absätze 1, 4 und 6 des Verfahrens Nr. 4 der Verfügung Nr. 61/2016 der Beklagten aufzuheben, soweit diese Regelungen zur Übermittlung von Identitätsdokumenten und Prüfung erhobener Daten durch den Diensteanbieter enthalten;
hilfsweise für den Fall der Abweisung der Klageanträge zu 1. bis 3. die Beklagte unter Aufhebung der Verfügung Nr. 61/2016 zu verpflichten, eine neue Allgemeinverfügung auf der Grundlage von § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts zu erlassen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Beklagte ist der Ansicht, die Klage sei bereits wegen fehlender Klagebefugnis gemäß § 42 Abs. 2 VwGO unzulässig. Zwar sei die Klägerin Adressatin der Verfügung. Die Verfügung belaste diese jedoch nicht, weil der Rechtsbestand der Klägerin durch diese nicht gemindert, sondern erweitert werde. Der Rechtsbestand der Klägerin werde hinsichtlich der Erhebung, Speicherung und Überprüfung der Daten zukünftiger Prepaid-Kunden durch § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG festgelegt. Dieser verpflichte die Erbringer von Telekommunikationsdienstleistungen im Prepaid-Kundengeschäft, bestimmte Verfahren einzuhalten. Durch die angegriffene Verfügung werde dieser gesetzlich definierte Rechtsbestand der Klägerin dadurch erweitert, dass ihr die Option eröffnet werde, andere Verfahren zusätzlich zu dem Verfahren nach § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG zu nutzen. Eine Verpflichtung zur Nutzung dieser Alternativverfahren bestehe jedoch nicht. Es stehe der Klägerin insoweit frei, sich dieser nicht zu bedienen und ihr Prepaid-Kundengeschäft nach Maßgabe der unmittelbaren gesetzlichen Regelungen des § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG abzuwickeln.
Die Überprüfung der Daten durch Dritte sei nicht bereits gemäß § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG zulässig. Normadressat des § 111 TKG sei, wer „geschäftsmäßig Telekommunikationsdienste erbringt oder daran mitwirkt". Dies seien in erster Linie die Diensteanbieter, wohingegen dem Begriff der „Mitwirkenden" im Rahmen des § 111 TKG keine eigenständige Bedeutung zukomme, weil es diesen typischerweise tatsächlich und rechtlich im Verhältnis zum Diensteanbieter unmöglich sei, diese Pflicht eigenständig zu erfüllen. Der Wortlaut des § 111 Abs. 1 Satz 1 TKG und des § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG, der auf § 111 Abs. 1 Satz 1 TKG Bezug nehme, stritten dafür, dass die Diensteanbieter ihre Prüfpflichten höchstpersönlich erfüllen müssten. Auch handele es sich bei den getroffenen Regelungen zur Einbindung Dritter um Regelungen zum Verfahren i. S. d. § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG. Im juristischen Sprachgebrauch würden Regelungen dazu, welche Personen bestimmte Handlungen vornehmen dürften bzw. vornehmen müssten, häufig als Verfahrensregelungen bezeichnet. Auch die Normsystematik spreche für diese Auslegung. Dass § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG im Prepaid-Kundengeschäft keine Einbindung Dritter hinsichtlich der Überprüfung von Daten erlaube, ergebe sich zudem aus der Regelung des § 111 Abs. 4 TKG. Dort werde die Einbindung Dritter hinsichtlich der Datenerhebung gemäß § 111 Abs. 1 Satz 1 (Festnetzanschlüsse und Mobilanschlüsse mit Laufzeitverträgen) und Abs. 2 TKG (elektronische Post) geregelt, nicht jedoch hinsichtlich der Überprüfung von Daten gemäß § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG. § 111 Abs. 4 TKG setze voraus, dass sich die Diensteanbieter zur Erfüllung ihrer Pflichten zur Datenerhebung gemäß § 111 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 TKG eines Dritten bedienen dürften, und stelle klar, dass sie auch dann hierfür selbst verantwortlich blieben. Dies lege nahe, dass der Gesetzgeber bewusst nur die Übertragung des Erhebungsvorgangs auf Dritte habe ermöglichen wollen. Zudem lege er den Dritten die eigenständige Pflicht auf, ihnen bekannt gewordene Änderungen der Daten unverzüglich den Diensteanbietern zu übermitteln.
Auch Normzweck und Entstehungsgeschichte sprächen für diese Auslegung. Bei den Diensteanbietern habe eine verlässliche Datenlage hinsichtlich der Prepaid-Kunden geschaffen werden sollen, damit auf diese von den Sicherheitsbehörden bei Bedarf zur Terrorismus- und Kriminalitätsbekämpfung zurückgegriffen werden könne. Die nach der bisherigen Gesetzeslage zulässige Einbindung Dritter bei der Datenerhebung habe sich in dieser Hinsicht nach der Erkenntnis des Gesetzgebers als unzweckmäßig erwiesen. Um Abhilfe zu schaffen, sei es der gesetzgeberische Wille gewesen, durch § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG eine Überprüfungspflicht hinsichtlich der Daten zukünftiger Prepaid-Kunden zu etablieren und zugleich diese Überprüfungspflicht ausschließlich in die Hand der Dienstanbieter selbst zu legen und diese Pflicht als höchstpersönliche Pflicht auszugestalten. Demgemäß habe der Gesetzgeber auch den bisherigen § 111 Abs. 2 TKG gestrichen, der eine Einbindung Dritter bei der Datenerhebung als zulässig vorausgesetzt, deren Pflichten näher geregelt und eine Verletzung dieser Pflichten als Ordnungswidrigkeit unter Strafe gestellt habe.
Die Klage sei auch unbegründet. § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG ermächtige sie zusätzlich zu den in § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG genannten Verfahren zur Überprüfung der nach § 111 Abs. 1 Satz 1 TKG erhobenen Daten weitere zur Überprüfung geeignete Verfahren durch Verfügung im Amtsblatt festzulegen. Ob und welche anderen Verfahren sie festlege, stehe gemäß § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG i. V. m. § 40 VwVfG in ihrem Ermessen. Ihr Ermessen habe sie ordnungsgemäß ausgeübt. Sie sei sich bewusst gewesen, dass ihr hinsichtlich der in der Verfügung getroffenen Regelungen Ermessen zustehe, was nicht zuletzt der Widerspruchsbescheid belege, in dem sie sich mit dem Vorbringen der Klägerin im Widerspruchsverfahren auseinandersetze. Bereits im Vorfeld des Erlasses der Verfügung habe sie Ermessenerwägungen angestellt. In der Auswertung der Stellungnahmen zur Verfügung gehe sie im Detail auf die Stellungnahmen der betroffenen Kreise ein. Auch habe sie die sich gegenüberstehenden Interessen im Einzelnen zutreffend erkannt und gewertet, wie sich aus ihren internen Entscheidungsvorlagen bzw. Vermerken und Schreiben an beteiligte Kreise ergebe. Es liege auch kein Ermessensfehlgebrauch vor, denn sie habe sich bei Erlass der Verfügung ausschließlich vom Zweck des § 111 TKG, die Voraussetzungen für eine erfolgreiche Ermittlungstätigkeit bei der Bekämpfung von Terrorismus und Kriminalität zu schaffen, leiten lassen, wie insbesondere der Widerspruchsbescheid und der Inhalt des Verwaltungsvorgangs belegten. Schließlich liege auch keine Ermessensüberschreitung vor. Sofern die Klägerin rüge, dass § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG nicht dazu berechtige, die Überprüfung der erhobenen Anschlussinhaberdaten unter Anwesenden zu regeln, weil dies bereits in § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG geregelt sei, sei dies zunächst aus den dargelegten Gründen unzutreffend.
§ 111 Abs. 1 Satz 4 TKG ermächtige auch dazu, nicht nur Regelungen zur Datenüberprüfung im engeren Sinne zu treffen, sondern auch Regelungen zur Erhebung der Daten i. S. d. § 111 Abs. 1 Satz 1 TKG. Es sei insoweit von einem erweiterten Erhebungsbegriff auszugehen, zudem könnten Datenerhebung und -überprüfung nicht sinnvoll voneinander getrennt werden. Datenerhebung und Datenüberprüfung fielen in den typischen Situationen des Prepaid-Kundengeschäfts notwendigerweise zusammen, eine strikte Trennung sei nicht möglich. Der Mitarbeiter erhebe und prüfe zeitgleich, so dass beide Vorgänge im Regelfall einen Arbeitsschritt bildeten. Die Klägerin träfen daher keine Regelungen, die auf die Datenerhebung im engeren Sinne zielten. Sie sei lediglich von Regelungen betroffen, die auf die Datenüberprüfung zielen, die jedoch aufgrund des untrennbaren Zusammenhangs zwischen Erhebung und Überprüfung an die Erhebung anknüpfen und diese daher nicht unerwähnt lassen können.
Auch die Regelungen zur Übermittlung opto-elektronischer Kopien seien verhältnismäßig. Die Erstellung und Übermittlung der Fotokopien sei im Verwaltungsverfahren insbesondere auch vom Bundesinnenministerium aus Sicherheitsgründen gefordert worden, um eine Kontrolle der erfolgten Überprüfung zu ermöglichen. Zwar werde die Berufsausübungsfreiheit der Diensteanbieter beeinträchtigt, diese werde jedoch nur geringfügig betroffen. Mit den Regelungen zu den Prepaid-Karten werde auch nur ein Teilbereich des Geschäfts der Klägerin betroffen. Die Gesetzesänderung habe auch nicht dazu geführt, dass ein Marktteilnehmer die Geschäftstätigkeiten im Prepaid-Bereich eingestellt habe. Diensteanbieter könnten durch Organisation ihrer Geschäftsprozesse eine Doppelprüfung vermeiden. Sofern diese unvermeidlich sei, sei sie erforderlich, um sicherzustellen, dass bestmögliche Daten bei den Diensteanbietern vorlägen und die Letztverantwortlichkeit für die Richtigkeit der Daten in einer Hand bleibe. Die Beklagte überschreite insoweit auch nicht die ihrem Ermessen durch § 20 Abs. 2 PAuswG gesetzten Grenzen. Abweichend von § 20 Abs. 2 PAuswG sei es dem Diensteanbieter aufgrund der insofern spezielleren Vorschrift des § 95 Abs. 4 Satz 3 TKG gestattet, eine Kopie des amtlichen Ausweises zu fertigen. Nach Sinn und Zweck der Vorschrift sei ihr Anwendungsbereich auch nicht auf die Erstellung von Fotokopien in Papierform beschränkt. Ferner handele es sich bei dem Einsatz eines Dienstleisters um Auftragsverarbeitung im Sinne des Datenschutzrechts. Dieser sei im datenschutzrechtlichen Sinne auch nicht als Dritter zu werten. Die Regelungen des Personalausweisgesetzes und des Passgesetzes seien auch keine im Verhältnis zum Datenschutzrecht spezifischeren und abschließenden Regelungen. Vielmehr gelte das Datenschutzrecht fort und werde durch diese gerade nicht verdrängt. Im Übrigen könne ansonsten vom Diensteanbieter die Zustimmung des Kunden zur Weitergabe der Kopie eingeholt werden. Auch hinsichtlich der Regelungen zur Übermittlung der Kennungen der prüfenden Person liege keine Ermessensüberschreitung vor. Diese sei erforderlich und angemessen, um sicherzustellen, dass die Vorgaben für das jeweilige Erhebungs- und Prüfungsverfahren auf Seiten des Dritten auch tatsächlich beachtet und umgesetzt werden.
Hilfsweise werde die Verfügung zudem auf § 115 Abs. 1 Satz 1 TKG als Ermächtigungsgrundlage gestützt. § 115 Abs. 1 Satz 1 TKG ermächtige die Bundesnetzagentur allgemein Maßnahmen zu treffen, um die Einhaltung der Vorschriften des Teils 7 des Telekommunikationsgesetzes sicherzustellen. Dass die Beklagte die Verfügung nicht (auch) auf § 115 Abs. 1 Satz 1 TKG gestützt habe, stehe einer hilfsweisen Heranziehung auf diesen nicht entgegen. Das Austauschen von Ermächtigungsgrundlagen und somit auch das hilfsweise Stützen auf eine andere Ermächtigungsgrundlage sei grundsätzlich zulässig, wenn die anderweitige rechtliche Begründung nicht zu einer Wesensveränderung des angefochtenen Bescheids führe. Dies sei jedoch hier nicht der Fall. Beide Ermächtigungsgrundlagen dienten demselben Zweck, nämlich die Einhaltung der Vorschriften des Teils 7 des Telekommunikationsgesetzes sicherzustellen bzw. umzusetzen. Auch die anzustellenden Ermessenserwägungen seien, jedenfalls in Bezug auf den in Rede stehenden Fall, gleich. Es gehe, gleichgültig ob § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG oder § 115 Abs. 1 Satz 1 TKG als Ermächtigungsgrundlage herangezogen werde, darum, geeignete Maßnahmen zu treffen, um zu gewährleisten, dass es bei der Einbindung Dritter nicht mehr, wie in der Vergangenheit, zur Generierung eines mangelhaften Datenbestands hinsichtlich von Prepaid-Kunden komme. Auch die Verhältnismäßigkeitsprüfung im engeren Sinne sei gleich, weil es um die Abwägung zwischen den Grundrechten der Klägerin, insbesondere deren Berufsfreiheit, und dem Allgemeininteresse an einer effektiven Bekämpfung von Terrorismus und schwerer Kriminalität gehe. Die angegriffene Verfügung sei auch von der Ermächtigungsgrundlage § 115 TKG gedeckt, weil sie die Einhaltung der Vorschrift zur Überprüfungspflicht im Sinne von § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG sicherstelle, indem sie spezielle Anforderungen für die unterschiedlichen Prüfungsverfahren formuliere. Dies sei von der Generalklausel des § 115 TKG umfasst, der Gesetzgeber habe bewusst auf einen abschließenden Katalog von Aufsichtsmaßnahmen verzichtet. Sie sei insoweit nur gebunden, ihre Wahl im Rahmen ihres pflichtgemäßen Ermessens zu treffen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte des vorliegenden Verfahrens sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
I. Die Klage ist zulässig.
1. Auf das Vorliegen der Voraussetzungen des § 91 VwGO kommt es für die Zulässigkeit des nunmehr gestellten Antrags nicht an. Denn die Umstellung des Klageantrags ist keine Klageänderung in diesem Sinne, sondern eine Beschränkung des Klageantrags gemäß § 173 Abs. 1 VwGO, § 264 Nr. 2 ZPO.
2. Die Klägerin ist insbesondere gemäß § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt. Nach dieser Vorschrift ist die Klage nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt oder seine Ablehnung oder Unterlassung in seinen Rechten verletzt zu sein. Das ist dann der Fall, wenn nach dem tatsächlichen Klagevorbringen eine Verletzung eigener subjektiver Rechte des Klägers möglich erscheint. Dies ist bereits dann anzunehmen, wenn eine Verletzung eigener subjektiver Rechte des Klägers nicht offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Juli 2001 – 1 C 35.00 –, BVerwGE 114, 356 = juris Rn. 15; OVG NRW, Urteil vom 19. März 2019 – 4 A 1361/15 –, ZLW 2019, 309 = juris Rn. 91 f., m. w. N.
Subjektive Rechte vermitteln solche Normen, die nicht ausschließlich der Durchsetzung von Interessen der Allgemeinheit dienen, sondern zumindest auch dem Schutz individueller Rechte. In diesem Sinn drittschützend ist eine Norm, die das geschützte Recht sowie einen bestimmten und abgrenzbaren Kreis der hierdurch Berechtigten erkennen lässt.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 11.10.2016 – 2 C 11.15 –, juris Rn. 27, und vom 10.4.2008 – 7 C 39.07 –, BVerwGE 131, 129 = juris Rn. 19.
a) Eine mögliche Verletzung in subjektiven Rechten der Klägerin ist zunächst hinsichtlich Nr. 1 der angefochtenen Verfügung nach dem Klagevorbringen möglich. Die Klägerin ist als Anbieterin von Telekommunikationsdiensten Adressatin der Verfügung. Sie beruft sich darauf, dass die Überprüfung Vor-Ort durch Dritte mittels der in § 111 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 bis 7 TKG aufgeführten Dokumente bereits von Gesetzes wegen erlaubt sei. Soweit Nr. 1 der angegriffenen Verfügung Nr. 61/2016 vom 21. Dezember 2016 in der Fassung der Verfügungen Nr. 67/2017 und Nr. 126/2017 und in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 20. Dezember 2017 – nach dem Gesetzesverständnis der Klägerin – über die gesetzlichen Verpflichtungen hinausgehende Verpflichtungen enthält, ist eine mögliche Verletzung in eigenen Rechten daher jedenfalls nicht offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen.
b) Im Hinblick auf den von der Klägerin weiter geltend gemachten Anspruch auf Aufhebung einzelner Regelungen in den Verfahren Nr. 2 bis 4 der Verfügung Nr. 61/2016 in Gestalt der Verfügungen Nr. 67/2017 und Nr. 126/2017 und in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 20. Dezember 2017, soweit diese Regelungen zur Übermittlung von Identitätsdokumenten und Prüfung erhobener Daten und zur Datenerhebung enthalten, ist eine Verletzung in eigenen Rechten nach den oben genannten Maßgaben ebenfalls möglich. Zwar handelt es sich bei der hier angegriffenen Allgemeinverfügung nicht um einen die Klägerin (nur) belastenden Verwaltungsakt. Denn die Klägerin ist nicht verpflichtet, neben der in § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG eröffneten Möglichkeit durch Vorlage eines Identitätsdokuments die bei Verkauf einer Prepaid-Karte vorgesehene Überprüfung der Identität vorzunehmen, auch die in der angegriffenen Verfügung geregelten weiteren Verfahren zu nutzen. Vielmehr wird ihr dies erst durch die angegriffene Verfügung ermöglicht. Ob dies zur Folge hat, dass die Klägerin sich nur gegen einzelne anfechtbare Nebenbestimmungen der Allgemeinverfügung wenden kann, wenn ihr ein subjektives Recht auf Erlass einer ermessensfehlerfreien Allgemeinverfügung zusteht oder ob eine Verletzung bereits deshalb möglich erscheint, weil diese für sich genommen für die Klägerin auch belastend sind, kann im Ergebnis offen bleiben.
Es erscheint jedenfalls nicht offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen, dass der Klägerin über § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG ein geschütztes (subjektives) Recht auf den ermessensfehlerfreien Erlass einer Festlegung der anderen geeigneten Verfahren im Sinne von § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG zusteht.
Vgl. grundsätzlich zur Möglichkeit und zu den Voraussetzungen einen Anspruch auf Erlass einer Allgemeinverfügung geltend machen zu können: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 16. Mai 1997 – 5 S 1842/95 –, juris Rn. 26; Stelkens in: Stelkens/Bonk/Sachs (Hrsg.), VwVfG, 9. Aufl. (2018), § 35 Rn. 274.
Es erscheint ebenfalls nicht ausgeschlossen, dass dieser Anspruch durch die von der Klägerin mit ihrer Klage in Frage gestellten Regelungen verletzt worden sein könnte und sie einen Anspruch auf den Erlass einer Allgemeinverfügung ohne die angegriffenen Regelungen hat.
Denn nach dem oben dargestellten Maßstab vermittelt die Regelung in § 111 Abs. 1 Satz 4, 2. Halbsatz TKG für den insoweit bestimmbaren und abgrenzbaren Kreis der Diensteanbieter subjektive Rechte, weil hierdurch auch Interessen der Diensteanbieter, nämlich ihre in den Schutzbereich von Art. 12 GG fallende Tätigkeit als Anbieter von Prepaid-Produkten, geschützt werden soll.
Der Gesetzesentwurf der Regierungsfraktionen, der u. a. die Neufassung des § 111 TKG in seinem Artikel 9 vorsieht und auf dem die hier in Rede stehende Fassung maßgeblich beruht, hat den Erfüllungsaufwand für die Wirtschaft in den Blick genommen und festgestellt, dass durch die in Artikel 9 vorgenommene Änderung des Telekommunikationsgesetzes, eine dauerhafte, zusätzliche Belastung der Telekommunikationsdiensteanbieter zu erwarten sei. Die im Gesetzesentwurf vorgesehene Nacherfassung des Erfüllungsaufwandes für die Wirtschaft durch die Angaben des Bundeswirtschaftsministeriums (BMWi) vom 20. Juni 2016 berücksichtigt dabei gerade auch, dass der bisherige Vertrieb der Prepaid-Produkte auf verschiedenen Vertriebswegen erfolgte, die von den Anbietern nach der Neuregelung überprüft werden müssen und dass für die Erfüllung der Überprüfungspflicht je nach Vertriebsweg unterschiedliche Kosten zu erwarten seien, während der Gesetzesentwurf selbst insoweit nur den Vertriebsweg des Erwerbs von Prepaid-Produkten unter Anwesenden regele.
Vgl. Gesetzesentwurf der Fraktionen CDU/CSU und SPD, Entwurf eines Gesetzes zum besseren Informationsaustausch bei der Bekämpfung des internationalen Terrorismus, BT-Drs. 18/8702, Seite 2; Nacherfassung des Erfüllungsaufwands für die Wirtschaft, Angaben des BMWi vom 20. Juni 2016, Anhang zum Protokoll-Nr. 18/84 des Deutschen Bundestages – Innenausschuss -, Seite 107.
Der Gesetzgeber hatte daher bei der vorgesehenen Festlegung der „anderen Verfahren“ die Interessen der Diensteanbieter im Blick, durch die Schaffung technikoffener Verfahren ein für Diensteanbieter und die Kunden praktikables Verfahren für diese Identitätsfeststellung zu entwickeln und damit das Interesse der Kunden und Unternehmen an einer einfachen Anschaffung eines Mobiltelefons zu wahren.
Vgl. die Ausführungen des damaligen Bundesinnenministers Dr. de Maizière bei der Beratung des Gesetzes im Deutschen Bundestag, Plenarprotokoll 18/176, Seite 17303.
Dementsprechend ist auch hinsichtlich der Festlegung der „anderen Verfahren“ im Sinne von § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG ein Anhörungsrecht für „die betroffenen Kreise“, zu denen insbesondere auch die Anbieter von Telekommunikationsdiensten zählen,
vgl. BT-Drs. 18/8702, Seite 23,
vorgesehen worden.
3. Der Klägerin mangelt es auch nicht an dem allgemeinen Rechtschutzbedürfnis für die Aufhebung der angefochtenen Bestimmungen.
Der Zulässigkeit des Antrags steht unter diesem Gesichtspunkt nicht entgegen, dass die angegriffenen Teile der Verfügung möglicherweise untrennbar mit den übrigen Bestandteilen der Verfügung verknüpft sind. Ob ein Verwaltungsakt oder eine Nebenbestimmung isoliert aufgehoben werden kann, ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts eine Frage der Begründetheit und nicht der Zulässigkeit eines Aufhebungsbegehrens, sofern nicht eine isolierte Aufhebbarkeit offenkundig von vornherein ausscheidet.
Vgl. BVerwG, vom 17. Oktober 2012 – 4 C 5.11 –, juris Rn. 5 und vom 21. Juni 2007 – 3 C 39.06 –, juris Rn. 20; ausdrücklich zur streitgegenständlichen Verfügung: VG Köln, Beschluss vom 23. Mai 2018 – 21 L 4882/17 –, juris Rn. 16 f., m. w. N.
Letzteres ist hier – bezogen auf den Aufhebungsantrag hinsichtlich Nr. 1 der Verfügung und die Aufhebungsanträge hinsichtlich der angegriffenen Regelungen zur Übermittlung von Identitätsdokumenten und Prüfung erhobener Daten – nicht der Fall. Auch im Hinblick auf die von der Klägerin angegriffenen Regelungen über die Datenerhebung scheidet eine isolierte Aufhebbarkeit nicht offenkundig aus, weil das Verhältnis der Verpflichtung zur Datenerhebung und der Verpflichtung zur Datenüberprüfung und in der Folge der Zusammenhang bzw. die Trennbarkeit dieser beiden Verpflichtungen erst im Rahmen der Begründetheit zu klären sein wird.
II. Die Klage ist im tenorierten Umfang begründet. Die angegriffene Allgemeinverfügung der Beklagten Nr. 61/2016 vom 21. Dezember 2016 in der Fassung der Verfügungen Nr. 67/2017 und Nr. 126/2017 und in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 20. Dezember 2017 ist rechtswidrig, soweit sich die Klägerin gegen die Regelungen in Nr. 1 der angegriffenen Verfügung insgesamt (dazu unter 1.) und gegen die Regelungen in Nr. 2 Abs. 1, 4 und 5, Nr. 3 Abs. 1, 5 und 6 und Nr. 4 Abs. 1, 4 und 6 der angegriffenen Verfügung insofern wendet, als diese Regelungen zur Übermittlung von Identitätsdokumenten und Prüfung erhobener Daten enthalten (dazu unter 2.), und verletzt die Klägerin insoweit in ihren Rechten (siehe unter 3.). Die rechtswidrigen Regelungen sind insoweit auch materiell teilbar (dazu unter 4.), so dass die angegriffene Verfügung in diesem Umfang aufzuheben war (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Soweit die Klägerin sich hingegen ebenfalls gegen die Bestimmungen in Nr. 2 Abs. 1, 3, 5 und 6, Nr. 3 Abs. 1, 4, 6, 7, 8 und 9, Nr. 4 Abs. 1 und 6 wendet, insofern diese einzelne Regelungen betreffend die Datenerhebung enthalten, ist die Klage unbegründet, weil diese sich als rechtmäßig erweisen (unter 5.)
1. Nr. 1 der Verfügung der Beklagten Nr. 61/2016 vom 21. Dezember 2016 in der Fassung der Verfügungen Nr. 67/2017 und Nr. 126/2017 und in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 20. Dezember 2017 (nachfolgend auch nur Verfügung Nr. 61/2016) erweist sich als rechtswidrig, weil es an einer Ermächtigungsgrundlage für den Erlass der streitgegenständlichen Regelung fehlt. Nr. 1 der Verfügung 61/2016 regelt Verfahrensanforderungen für die Erhebung der Anschlussinhaberdaten durch einen von dem Diensteanbieter in seinen Vertrieb eingebundenen und unmittelbar anwesenden Dritten mit der Prüfung der Echtheit des Identitätsdokuments sowie der Übereinstimmung des künftigen Anschlussinhabers mit der in dem Identitätsdokument ausgewiesenen Person. Zur Festlegung dieser Verfahrensbestimmungen ist die Beklagte jedoch weder über § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG, vgl. dazu unter a), noch über § 115 TKG, vgl. dazu unter b), ermächtigt.
a) Die Festlegung in Nr. 1 der angegriffenen Verfügung ist zunächst nicht von der Ermächtigungsgrundlage des § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG gedeckt.
Nach § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG legt die Bundesnetzagentur nach Anhörung der betroffenen Kreise durch Verfügung im Amtsblatt fest, welche anderen Verfahren zur Überprüfung geeignet sind, wobei jeweils zum Zwecke der Identifikation vor Freischaltung der vertraglich vereinbarten Mobilfunkdienstleistung ein Dokument im Sinne des Satzes 3 genutzt werden muss. Die Andersartigkeit der Verfahren bestimmt sich dabei in Bezug auf den vorhergehenden Satz 3, der als gesetzlich vorgesehenes Verfahren der Überprüfung vorsieht, dass bei im Voraus bezahlten Mobilfunkdiensten die Richtigkeit der nach Satz 1 erhobenen Daten vor der Freischaltung durch Vorlage eines der in § 111 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 bis 7 TKG vorgesehenen Dokumente zu überprüfen ist. Es sollte nämlich gesetzlich nur der Vertriebsweg des Erwerbs von Prepaid-Karten unter Anwesenden gesetzlich erfasst sein, für den die Vorlage bestimmter zugelassener Identitätsnachweise vorgesehen wurde.
Vgl. Gesetzesentwurf zum besseren Informationsaustausch bei der Bekämpfung des internationalen Terrorismus, Nacherfassung des Erfüllungsaufwands für die Wirtschaft, Angaben des BMWi vom 20. Juni 2016, Anhang zum Protokoll-Nr. 18/84 des Deutschen Bundestages – Innenausschuss –, Seite 107.
Die Ermächtigung der Bundesnetzagentur in § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG, weitere, zur Erreichung des Zieles einer Identifikation des Anschlussinhabers gleichermaßen geeignete Verfahren zur Überprüfung der Angaben nach § 111 Absatz 1 Satz 1 zuzulassen, sollte hingegen für die Fälle Lösungen schaffen, in denen bei Erwerb des im Voraus bezahlten Mobilfunkdienstes aufgrund des gewählten Vertriebsweges eine Überprüfung anhand eines vorgelegten gültigen amtlichen Ausweises ausscheidet, beispielsweise durch die Möglichkeit der Überprüfung des Identitätsnachweises durch Web-Ident- oder Post-Ident-Verfahren.
Vgl. BT Drs. 18/8702, Seite 23.
Die Andersartigkeit der Verfahren nach § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG in Bezug auf § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG folgt nach dem Verständnis des Gesetzgebers daraus, dass in diesen Fällen nicht die (physische) „Vorlage“ des Dokuments zur Feststellung der Richtigkeit der erhobenen Daten beim Erwerb der Prepaid-Karte erfolgt, sondern die Identifikation mittels des genutzten Dokuments auf anderem Wege als durch Vorlage des Identitätsdokuments erfolgen soll. Bei diesen anderen geeigneten Verfahren im Sinne von § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG muss nach dem Gesetzeswortlaut ebenfalls ein Dokument im Sinne des Satzes 3 zur Identifikation genutzt werden, im Unterschied zum gesetzlich geregelten Fall kann dieses jedoch nicht beim Erwerb und der Erhebung der Daten beim Erwerbsvorgang – aufgrund des gewählten Vertriebsweges – vorgelegt werden.
Dieses Verständnis zugrunde gelegt steht der Bundesnetzagentur eine Ermächtigung zur Festlegung von Verfahren zur Überprüfung der Angaben nach § 111 Abs. 1 Satz 1 TKG nur zu, soweit diese nicht bereits von der gesetzlichen Regelung des § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG erfasst werden. Denn hierdurch sollten nur zusätzliche Möglichkeiten zur Durchführung der neu eingeführten Überprüfungspflicht aus § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG geschaffen werden. Die mit dem Verfahren Nr. 1 geregelte Überprüfung der Identität „Vor-Ort durch Dritte“ ist jedoch bereits von § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG umfasst, weil hierbei eine Überprüfung der Identität durch Vorlage des Dokuments erfolgt. Aus Wortlaut (dazu unter aa), Sinn und Zweck (bb) und Systematik der Vorschrift des § 111 (dazu unter cc) unter Berücksichtigung der Gesetzgebungsgeschichte lässt sich nicht herleiten, dass von der gesetzlichen Regelung nur die Überprüfung durch Vorlage bei dem Diensteanbieter erfasst sein sollte. Die Auslegung auch unter Berücksichtigung der Gesetzesbegründung (dd) ergibt vielmehr, dass auch die Überprüfung durch Dritte von der gesetzlichen Regelung des § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG erfasst werden sollte.
aa) § 111 Absatz 1 Satz 3 TKG verpflichtet die geschäftsmäßigen Erbringer von Telekommunikationsdiensten sowie daran Mitwirkende bei im Voraus bezahlten Mobilfunkdiensten dazu, die nach § 111 Absatz 1 Satz 1 erhobenen Bestandsdaten der Anschlussinhaber vor der Freischaltung auf ihre Richtigkeit hin zu überprüfen. Dem Wortlaut der Neuregelung lässt sich kein Hinweis entnehmen, dass diese Verpflichtung durch den Diensteanbieter höchstpersönlich wahrgenommen werden muss. Bei der in § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG geregelten Überprüfungspflicht handelt es sich um eine Verpflichtung, die in engem Zusammenhang zu dem in § 111 Abs. 1 Satz 1 TKG geregelten Erhebungsvorgang steht. Auch aus der Tatsache, dass § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG davon spricht, dass die (bereits) „erhobenen“ Daten vor der Freischaltung zu überprüfen seien, was für eine Differenzierung und gesetzlich vorgesehene zeitliche Reihenfolge zwischen der Verpflichtung zur vorhergehenden (reinen) Erhebung der Daten und der nachfolgenden Verpflichtung zur Überprüfung der Daten spricht, lässt sich nach dem Wortlaut keine höchstpersönliche Verpflichtung der Diensteanbieter zur Überprüfung begründen. Denn allein die Erhebungspflicht wird in § 111 Abs. 1 Satz 1 TKG dem Diensteanbieter bzw. an der Erbringung Mitwirkenden ausdrücklich zugewiesen. Die Überprüfungspflicht ist hingegen gerade passivisch ausgestaltet („ist die Richtigkeit zu überprüfen“) und nennt keine Verpflichteten. Auch aus dem Begriff „Verfahren“ in § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG kann – wie auch die diesbezüglichen gegenläufigen Argumentationen der Beteiligten zeigen – in dieser Hinsicht nichts hergeleitet werden.
bb) Aus der Gesetzgebungsgeschichte lässt sich herleiten, dass mit der Einführung der Überprüfungspflicht in § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG eine Erweiterung der nach § 111 Absatz 1 Satz 1 TKG bereits bestehenden Pflicht zur Erhebung und Speicherung der Daten gewollt war.
Vgl. BT Drs. 18/8702, Seite 22.
Die im Gesetz vorgesehene ausdrückliche Differenzierung zwischen Erhebung und Überprüfung erklärt sich aus der Gesetzeshistorie. Die Neuregelung beruht darauf, dass die in § 111 Absatz 1 Satz 1 TKG a. F. geregelte (reine) Datenerhebungspflicht dazu führte, dass Daten von den Anbietern zwar gespeichert, aber häufig nicht verifiziert wurden.
Vgl. BT Drs. 18/8702, Seite 22; dazu auch Ufer, Die Verifikation von Kundendaten über den neuen § 111 TKG, MMR 2017, 83 (84 ff.)
Umstritten war insoweit, ob nach der damals geltenden Rechtslage eine gesetzliche Verpflichtung des jeweiligen Diensteanbieters zur Verifikation der erhobenen Bestandsdaten bestehe.
Vgl. BT Drs. 18/8702, Seite 22; Löwenau/Ipsen, in: Scheurle/Mayen (Hrsg.), TKG, 3. Aufl. (2018), § 111, Rn. 15; die Sachverständigen in der Anhörung des Innenausschusses gingen davon aus, dass nach der damals geltenden Rechtslage keine solche Verpflichtung bestehe: Mündliche Stellungnahme des Präsidenten des Bundeskriminalamtes Münch, Wortprotokoll der Anhörung am 20. Juni 2016, Protokoll-Nr. 18/84 des Deutschen Bundestages – Innenausschuss -, Seite 21; schriftliche Stellungnahme des damaligen Präsidenten des Bundesamts für Verfassungsschutz Dr. Maaßen, Protokoll-Nr. 18/84 des Deutschen Bundestages – Innenausschuss –, Seite 79.
Dies führte dazu, dass Prepaid-Karten für Anschlussinhaber mit nicht-existenten Personalien oder aber für Personen, die es tatsächlich gibt, aber die nicht tatsächlicher Vertragspartner sind, registriert wurden und diese u.a. durch Terroristen oder im Bereich der organisierten Kriminalität genutzt wurden, ohne dass den Sicherheits- und Verfolgungsbehörden wegen der falschen Angaben eine Nachverfolgbarkeit über die erworbenen Prepaid-Karten möglich war.
Vgl. dazu Mündliche Stellungnahme des Präsidenten des Bundeskriminalamtes Münch, Wortprotokoll der Anhörung am 20. Juni 2016, Protokoll-Nr. 18/84 des Deutschen Bundestages – Innenausschuss -, Seite 21, 29.
Gefordert wurde daher von Seiten der Sicherheitsbehörden, dass Anbieter verpflichtet werden sollten, die Daten zu überprüfen. Neu an der Regelung sollte sein, dass die Anbieter verpflichtet werden, ein gültiges Identitätsdokument vor Freischaltung der Prepaid-Karte zur Verifikation zu verlangen. Durch die neue Identifikationspflicht von Prepaid-Kunden sollten die Angaben in geeigneter Weise verifiziert und die Datenqualität verbessert werden.
Vgl. Stellungnahme im Innenausschuss des Bundestages: Mündliche Stellungnahme des Präsidenten des Bundeskriminalamtes Münch, Wortprotokoll der Anhörung am 20. Juni 2016, Protokoll-Nr. 18/84 des Deutschen Bundestages – Innenausschuss -, Seite 21; schriftliche Stellungnahme des damaligen Präsidenten des Bundesamts für Verfassungsschutz Dr. Maaßen, Protokoll-Nr. 18/84 des Deutschen Bundestages – Innenausschuss -, Seite 79
Dass die Verpflichtung zur Verifikation der Daten bei den Diensteanbietern höchstpersönlich verankert werden sollte, wurde ausweislich der Gesetzgebungsgeschichte hingegen nicht erörtert.
cc) Eine höchstpersönliche Verpflichtung lässt sich auch nicht unter Heranziehung von § 111 Abs. 4 TKG, der die Verantwortlichkeit des Diensteanbieters bei Einschaltung von Dritten regelt, entnehmen. Hiernach bleibt der Diensteanbieter für die Erfüllung der Pflichten nach Absatz 1 Satz 1 und Absatz 2 verantwortlich, wenn er sich zur Erhebung der Daten nach Absatz 1 Satz 1 und Absatz 2 eines Dritten bedient. Nach ihrem Wortlaut weist die Vorschrift daher die Verantwortung ausdrücklich den Diensteanbietern zu, um insoweit von der Vorgängervorschrift des § 111 Abs. 2 TKG a. F. abzuweichen, die ermöglichte, die Datenerhebungspflicht eigenverantwortlich von Dritten wahrnehmen zu lassen. Eine Ermächtigung, die Erhebung auf Dritte zu übertragen, ist dem Wortlaut von § 111 Abs. 4 TKG nicht zu entnehmen. Vielmehr setzt dieser voraus, dass der Diensteanbieter sich für die Erhebung der Daten nach § 111 Abs. 1 TKG eines Dritten bedienen darf und stellt für diesen Fall klar, dass der Diensteanbieter für die Erfüllung der Erhebungspflicht verantwortlich bleibt. Aus § 111 Abs. 4 TKG kann daher auch nicht geschlossen werden, dass die Überprüfungspflicht nach § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG nicht auf Dritte übertragen werden könne, weil sie nicht ausdrücklich in § 111 Abs. 4 TKG erwähnt werde. Vielmehr stellt sich insoweit die Frage, ob der Diensteanbieter für die Erfüllung dieser Pflicht ebenfalls verantwortlich bleibt, wenn er sich hierfür eines Dritten bedient. Unter Berücksichtigung des oben dargelegten Verständnisses der Überprüfungspflicht als Teil der Erhebungspflicht nach § 111 Abs. 1 Satz 1 TKG regelt dieser aber auch die Letztverantwortlichkeit des Diensteanbieters für die Erfüllung der Überprüfungspflicht bei Erhebung der Daten im Prepaid-Bereich nach § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG. Denn mit der Regelung soll klargestellt werden, dass es dem Diensteanbieter weiterhin frei steht, seine Pflicht zur Datenerhebung im Rahmen der Vorgaben für die Auftragsverarbeitung auf vertraglichem Wege insgesamt oder in Teilen auf Dritte zu delegieren. Er soll als Auftraggeber aber Hauptverantwortlicher mit allen Kontroll- und Überwachungspflichten bleiben.
Vgl. BT Drs. 18/8702, S 23.
Dieses Verständnis des § 111 Abs. 4 TKG zugrunde gelegt lässt sich auch nicht aus der Regelung des § 112 Abs. 1 Satz 2 TKG herleiten, dass es für eine Durchführung der Überprüfungspflicht nach § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG durch Dritte einer ausdrücklichen Ermächtigung bedürfte. Zum einen betrifft die ausdrückliche Ermächtigung in § 112 TKG nur die nach der Gesetzessystematik eigene, von der Erhebungs- und Überprüfungspflicht unabhängige Frage der Speicherung der Daten in einer Kundendatei, die keinen Rückschluss auf die Auslegung der Vorschrift des § 111 Abs. 1 TKG erlaubt. Denn insoweit ist § 111 Abs. 4 die speziellere Vorschrift für die Frage der Einbindung von Dritten bei der Erfüllung der Pflichten nach § 111 Abs. 1 TKG. Zum anderen lässt sich aus dieser Vorschrift auch nicht herleiten, dass es in diesem Bereich einer ausdrücklichen Ermächtigung bedürfe, um Dritte zu beauftragen. Mit der Einführung der ausdrücklichen Ermächtigung in § 112 Abs. 1 Satz 2 TKG, dass der Verpflichtung zur Führung einer Kundendatei auch dadurch nachgekommen werden kann, dass das Telekommunikationsunternehmen einen Dritten beauftragt, diese Kundendatei zu führen, sollte nach der Gesetzesbegründung nämlich nur die zuvor bereits geübte Praxis rechtlich verankert und den betroffenen Unternehmen die gebotene Rechtssicherheit gegeben werden.
Vgl. die Gesetzesbegründung des Gesetzes zur Neuregelung des Post- und Telekommunikationssicherstellungsrechts und zur Änderung telekommunikationsrechtlicher Vorschriften, mit dem § 112 Abs. 1 Satz 2 TKG zum 1. April 2011 eingeführt wurde: BR-Drs. 490/19, Seite 26; BT-Drs. 17/3306, Seite 20.
dd) Eine höchstpersönliche Verpflichtung des Diensteanbieters kann auch nicht unter Hinweis auf die Gesetzesbegründung hergeleitet werden, die darauf verweist, dass die bisherigen vertraglichen Verpflichtungen der Vertriebspartner gegenüber den Diensteanbietern nicht ausreichten, um die Erhebung korrekter Kundendaten zu gewährleisten und der weit überwiegende Anteil an Falschangaben auf dem Vertriebsweg des stationären Fachhandels durch Vertriebspartner zu verzeichnen sei. Die Richtigkeit des Datenbestands könne daher effektiv und nachhaltig nur mittels eines zentralen Systems zur Verifikation durch den Diensteanbieter sichergestellt werden.
Zum einen kann eine höchstpersönliche Verpflichtung von Diensteanbietern nicht allein aus der Gesetzesbegründung entnommen werden, wenn sich dem Gesetz selbst – wie oben dargelegt – eine solche nach Auslegung nicht entnehmen lässt. Zum anderen steht die Gesetzesbegründung nicht im Widerspruch zu der aufgezeigten Auslegung des § 111 TKG. Durch die Regelung in § 111 Abs. 4 TKG, die die Verantwortung auch für die Überprüfung der Daten im Prepaid-Bereich – als Teil der Erhebungspflicht nach § 111 Abs. 1 Satz 1 TKG – beim Diensteanbieter verankert, hat dieser die Richtigkeit seines Datenbestandes durch die Verantwortung für die Einhaltung der Überprüfungspflicht sicherzustellen. Dies wird der Diensteanbieter üblicherweise mittels eines zentralen Systems zur Verifikation, das er seinen Vertriebspartnern durch vertragliche Verpflichtungen auferlegen wird, erreichen.
b) Nr. 1 der angegriffenen Verfügung lässt sich auch nicht auf die Ermächtigungsgrundlage des § 115 TKG stützen. Nach § 115 Abs. 1 Satz 1 TKG kann die Bundesnetzagentur Anordnungen und andere Maßnahmen treffen, um die Einhaltung der Vorschriften des Teils 7 und der auf Grund dieses Teils ergangenen Rechtsverordnungen sowie der jeweils anzuwendenden Technischen Richtlinien sicherzustellen. Die Befugnis zum „Sicherstellen“ setzt voraus, dass ein Verstoß gegen Vorschriften des Teils 7 und der auf Grund dieses Teils ergangenen Rechtsvorschriften sowie der jeweils anzuwendenden Technischen Richtlinien vorliegt.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10. November 2014 – 13 A 1973/13 –, juris Rn. 31; Graulich, in: Arndt/Fetzer/Scherer/Graulich (Hrsg.), TKG, 2. Aufl. (2015), § 115 Rn. 4; Büttgen, in: Scheurle/Mayen (Hrsg.), TKG, 3. Aufl. (2018), § 115 Rn. 6.
Die Vorschrift soll nämlich nach der Gesetzesbegründung zur Vorgängervorschrift des § 91 TKG, der die Vorschrift des aktuellen § 115 TKG im Grundsatz entspricht,
vgl. BT-Drs. 15/2316, Seite 97 f.,
der Regulierungsbehörde die Möglichkeit geben, auf rechtswidriges Verhalten Beteiligter zu (...) reagieren.
Vgl. BR-Drs. 80/96, Seite 56.
Für einen Rückgriff auf die Regelung des § 115 TKG bedarf es daher zunächst eines rechtswidrigen Verhaltens eines Beteiligten. Die Bestimmung kann jedoch nicht für den Erlass präventiver Allgemeinverfügungen herangezogen werden.
Letztlich ist auch zweifelhaft, ob – außerhalb der Ermächtigung von § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG – die hier streitgegenständlichen Regelungen in der Handlungsform der Allgemeinverfügung erlassen werden könnte. Anders als § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG, der für die Festlegung der „anderen Verfahren“ die Rechtsform der Allgemeinverfügung ausdrücklich vorsieht,
vgl. zur Möglichkeit, normkonkretisierende Allgemeinverfügungen „sui generis“ in Fachgesetzen festzulegen: Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs (Hrsg.), VwVfG, 9. Aufl. (2018), VwVfG § 35 Rn. 306,
kann eine Allgemeinverfügung auf der Grundlage von § 115 TKG nur bei Vorliegen der Voraussetzungen für den Erlass eines Verwaltungsaktes nach § 35 VwVfG erlassen werden. Insoweit erscheint zweifelhaft, ob angesichts der Tatsache, dass die Regelung in Nr. 1 der angegriffenen Allgemeinverfügung weder an ein konkretes Ereignis anknüpft, noch zeitlich befristet ist, ein hinreichend konkreter Sachverhalt vorliegt, der den Erlass einer solchen Verfügung in der Form der Allgemeinverfügung – ohne ausdrückliche Ermächtigung – rechtfertigen kann.
2. Die in Nr. 2 Abs. 1, 4 und 5, Nr. 3 Abs. 1, 5 und 6 und Nr. 4 Abs. 1, 4 und 6 der angegriffenen Verfügung geregelten Verpflichtungen für Diensteanbieter erweisen sich ebenfalls als rechtswidrig, soweit diese Regelungen zur Übermittlung von Identitätsdokumenten und Prüfung erhobener Daten enthalten. Zwar konnte die Beklagte die Regelungen unter Nr. 2 bis 4 der Verfügung auf die Ermächtigungsgrundlage des § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG stützen, weil es sich bei dem Post-Ident-Verfahren (Nr. 2 der Verfügung), dem Video-Ident-Verfahren (Nr. 3 der Verfügung) und dem Verfahren der Vorabverifikation (Nr. 4 der Verfügung) nach den oben dargelegten Maßgaben um „andere Verfahren“ im Sinne von § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG handelt. Nach § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG steht der Beklagten bei der Festlegung der anderen geeigneten Verfahren ausweislich des Wortlauts der Vorschrift („kann“) Ermessen zu. Nach § 40 VwVfG muss die Behörde, wenn sie ermächtigt ist, nach ihrem Ermessen zu handeln, zunächst erkennen, dass sie Ermessen hat. Weiter hat sie dem Zweck der Ermächtigung entsprechend zu handeln und alle für die Ermessensausübung maßgeblichen Gesichtspunkte zu berücksichtigen. Schließlich hat sie die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten.
Vgl. ausdrücklich zur Ermächtigung des § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG: VG Köln, Beschluss vom 23. Mai 2018 – 21 L 4882/17 –, juris Rn. 36 f.
Dieses Ermessen hat die Beklagte bezogen auf die angegriffenen Regelungen fehlerhaft ausgeübt.
a) Sie hat zunächst die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten, indem sie dem Diensteanbieter in Nr. 2 Abs. 4, Nr. 3 Abs. 5 und Nr. 4 Abs. 4 der angegriffenen Verfügung aufgegeben hat, dafür zu sorgen, dass der Dritte in jedem Einzelfall eine opto-elektronische Kopie, Scan oder entsprechende Abbildung des Identitätsdokuments anfertigt und zum Zwecke der Prüfung unter Beachtung datenschutzrechtlicher und personalausweisrechtlicher Vorgaben an ihn übermittelt. Eine solche Verpflichtung durfte die Beklagte nicht vorsehen, weil sie gegen die gesetzliche Bestimmung des § 20 Abs. 2 PAuswG bzw. des § 18 Abs. 3 PassG verstößt.
Nach dem zum 15. Juli 2017 in Kraft getretenen § 20 Abs. 2 Satz 1 PAuswG bzw. § 18 Abs. 3 Satz 1 PassG ist das Anfertigen einer Kopie des Personalausweises bzw. des Passes auch im privaten Rechtsverkehr nunmehr zulässig. Nach § 20 Abs. 2 Satz 2 PAuswG dürfen andere Personen als der Ausweisinhaber die Kopie jedoch nicht an Dritte weitergeben, sofern dies nicht spezialgesetzlich zugelassen ist. Nach § 18 Abs. 3 Satz 2 PassG dürfen andere Personen als der Passinhaber die Kopie nicht an Dritte weitergeben, es sei denn, die Weitergabe erfolgt zur Beantragung eines Visums für den Passinhaber und der Passinhaber hat der Weitergabe zugestimmt.
aa) Zunächst fehlt es an einer spezialgesetzlichen Ermächtigung – wie sie zum Beispiel § 8 Abs. 2 Geldwäschegesetz enthält –, die in Bezug auf die in § 111 Abs. 1 TKG festgelegten Pflichten die Ablichtung des Personalausweises oder Passes und die Übersendung dieser Ablichtung spezialgesetzlich zulassen würde. Die Anfertigung und Übersendung der opto-elektronischen Kopie, des Scans oder der entsprechenden Abbildung des Identitätsdokuments ist insoweit auch nicht auf der Rechtsgrundlage des § 95 Abs. 4 TKG erlaubt. Nach dieser Vorschrift kann der Diensteanbieter im Zusammenhang mit dem Begründen und dem Ändern des Vertragsverhältnisses sowie dem Erbringen von Telekommunikationsdiensten die Vorlage eines amtlichen Ausweises verlangen, wenn dies zur Überprüfung der Angaben des Teilnehmers erforderlich ist (§ 95 Abs. 4 Satz 1 TKG), und von dem Ausweis eine Kopie erstellen (§ 95 Abs. 4 Satz 3 TKG).
Das Recht zur Vorlage des amtlichen Ausweises und zur Fertigung einer Kopie bezieht sich nach dem klaren Wortlaut allein auf die nach § 95 TKG zu betrieblichen Zwecken zu erhebenden und zu speichernden Daten. Hierbei handelt es sich um solche Bestandsdaten, die die Diensteanbieter zur Begründung, inhaltlichen Ausgestaltung, Änderung oder Beendigung ihrer Vertragsverhältnisse erheben und verwenden. Diese sind von den gemäß § 111 TKG verpflichtend zu speichernden Bestandsdaten zu unterscheiden.
Vgl. BT Drs. 18/8702, S 22; BVerfG, Beschluss vom 27. Mai 2020 – 1 BvR 1873/13, 1 BvR 2618/13 –, juris Rn. 8a, 10b.
Die Unterscheidung zwischen den nach § 95 TKG und den nach § 111 TKG zu erhebenden Daten und deren Überprüfung folgt ebenfalls aus der Klarstellung des Verhältnisses zu § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG in § 95 Abs. 4 Satz 2 TKG, wonach die Pflicht nach § 111 Absatz 1 Satz 3 unberührt bleibt.
Vgl. in diesem Sinne Kannenberg/Müller, in: Scheurle/Mayen (Hrsg.), TKG, 3. Aufl. (2018), § 95 Rn. 67, 69.
Im Übrigen ließe sich aus der Vorschrift des § 95 TKG nicht die Zulässigkeit des Übersendens einer Fotokopie zur Verifikation der nach § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG erhobenen Daten ableiten, weil die nach § 95 Abs. 4 TKG gefertigte Kopie allein zur Feststellung der für den Vertragsabschluss erforderlichen Angaben des Teilnehmers genutzt werden darf. Dies folgt aus den in § 95 Abs. 4 Sätze 2 und 3 TKG getroffenen Regelungen, wonach der Diensteanbieter von dem Ausweis zwar eine Kopie erstellen kann, diese jedoch unverzüglich nach Feststellung der für den Vertragsabschluss erforderlichen Angaben des Teilnehmers zu vernichten hat.
bb) Der Diensteanbieter ist auch Dritter im Sinne von § 20 Abs. 2 Satz 2 PAuswG bzw. von § 18 Abs. 3 Satz 2 PassG. Nach der Gesetzesbegründung zur Einführung von § 20 PAuswG (bzw. § 18 Abs. 3 PassG) sind Dritte im Sinne dieser Vorschrift nur nicht die Personen, die derselben Organisation (z. B. juristischen Person) angehören wie diejenige, gegenüber der der Ausweisinhaber seine Zustimmung erklärt hat. Innerhalb ein- und derselben Organisation darf die Ausweiskopie also mit Zustimmung des Ausweisinhabers weitergegeben werden, darüber hinaus aber nicht.
Vgl. BT-Drs. 18/11729, Seite 28, 33; Beimowski/Gawron, PassG/PersonalausweisG, 2018, § 18 PassG Rn. 10.
Ein solches Verhältnis liegt bezogen auf den erhebenden „Dritten“ nicht vor, weil „Dritter“ im Sinne der Verfügung Nr. 61/2016 nur derjenige ist, der gerade nicht der Organisation des Diensteanbieters angehört.
Für die Frage, wer „Dritter“ im Sinne des Personalausweis- bzw. Passgesetzes ist, kommt es hingegen nicht darauf an, ob nach den Definitionen der Datenschutzgrundverordnung (DSGVO) die erhebende Person als Dritter anzusehen ist. Nach der Begriffsbestimmung des Art. 4 Nr. 10 DSGVO ist „Dritter“ eine natürliche oder juristische Person, Behörde, Einrichtung oder andere Stelle, außer der betroffenen Person, dem Verantwortlichen, dem Auftragsverarbeiter und den Personen, die unter der unmittelbaren Verantwortung des Verantwortlichen oder des Auftragsverarbeiters befugt sind, die personenbezogenen Daten zu verarbeiten. Die Begriffsbestimmungen der Datenschutzgrundverordnung beziehen sich – wie sich aus Art. 4 DSGVO ausdrücklich entnehmen lässt („Im Sinne dieser Verordnung bezeichnet...“ ) – nur auf diese und den von ihr umfassten sachlichen Anwendungsbereich (Art. 2 DSGVO). Dass die Begriffsbestimmungen der DSGVO nach dem Willen des deutschen Gesetzgebers auf die Auslegung des Personalausweis- bzw. Passgesetzes zu übertragen wären, ist hingegen nicht erkennbar. Wie sich der Gesetzesbegründung zur Einführung der Vorschrift des § 20 Abs. 2 PAuswG (bzw. § 18 Abs. 3 PassG) entnehmen lässt, war sich der Gesetzgeber dessen bewusst, dass die Ablichtung des Personalausweises oder Passes häufig mit der Erhebung personenbezogener Daten einhergeht,
vgl. BT-Drs. 18/11729, Seite 28, 33,
er hat im Hinblick auf die Frage, wer als Dritter zu werten ist, jedoch keinen Bezug zu den Begriffsbestimmungen des Datenschutzrechts hergestellt. Nichts anderes lässt sich aus § 20 Abs. 2 Satz 4 PAuswG bzw. § 18 Abs. 3 Satz 4 PassG entnehmen, wonach die Vorschriften des allgemeinen Datenschutzrechts über die Erhebung und Verwendung personenbezogener Daten unberührt bleiben. Hiermit sind weitere Vorgaben des allgemeinen Datenschutzrechts gemeint, wie beispielsweise datenschutzrechtliche Löschungspflichten, die dementsprechend ebenfalls einzuhalten sind,
Vgl. BT-Drs. 18/11279, Seite 28, 33; Beimowski/Gawron, PassG/PersonalausweisG, 2018, § 18 PassG Rn. 12,
soweit keine speziellere Datenschutzvorschrift vorgeht (vgl. auch die Regelung des § 1 Abs. 2 Satz 1 BDSG).
Lediglich ergänzend wird angemerkt, dass die Weitergabe der Kopie nach den Regelungen der angegriffenen Verfügung unabhängig davon zu erfolgen hat, ob zwischen Diensteanbieter und Drittem insoweit ein Auftragsverarbeitungsverhältnis im Sinne von Art. 4 Nr. 8 DSGVO vorliegt. Die Übersendung der Kopie soll vielmehr der eigenständigen Kontrolle der erhobenen Daten durch den Diensteanbieter und nicht der Erfüllung des Auftragsverarbeitungsverhältnisses zwischen dem Dritten und dem Diensteanbieter dienen.
Nach alledem erweist sich die Verpflichtung zur Übersendung einer opto-elektronischen Kopie in den angegriffenen Regelungen daher als rechtswidrig, weil sie gegen die Vorschrift des § 20 Abs. 2 PAuswG bzw. des § 18 PassG verstößt. Diese ist jedoch nicht nach § 44 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG (teil-)nichtig, auch wenn ein Verstoß gegen § 20 Abs. 2 PAuswG bzw. § 18 Abs. 3 PassG bußgeldbewehrt ist, vgl. § 32 Abs. 1 Nr. 6 PAuswG bzw. § 25 Abs. 2 Nr. 5 PassG. Denn die Verfügung Nr. 61/2016 „verlangt“ nicht die Begehung einer rechtswidrigen Tat, die einen Straf- oder Bußgeldtatbestand verwirklicht, indem sie wirksam ein solches Tun gebietet.
Vgl. zum Begriff des Verlangens im Sinne eines „Gebots“: OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 20. Januar 2016 – OVG 10 S 29.15 –, juris Rn. 10; Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs (Hrsg.), VwVfG, 9. Aufl. (2018), § 44 Rn. 150, jeweils m. w. N.
Denn die Klägerin ist nicht verpflichtet, neben der in § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG eröffneten Möglichkeit durch Vorlage eines Identitätsdokuments, die bei Verkauf einer Prepaid-Karte vorgesehene Überprüfung der Identität vorzunehmen, auch die in der angegriffenen Verfügung geregelten weiteren Verfahren zu nutzen, bei deren Nutzung ihr die Übersendung einer Kopie des Identitätsdokuments aufgegeben werden.
b) Zudem erweist sich die Verpflichtung zur Übersendung einer opto-elektronischen Kopie, eines Scans, o. Ä. auch deshalb als ermessensfehlerhaft, weil sie von sachfremden Erwägungen getragen worden ist. Die Beklagte hat ein falsches Gesetzesverständnis des § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG zugrunde gelegt, weil sie davon ausging, dass bei einer Überprüfung der erhobenen Daten durch einen Dritten anhand eines Identitätsdokuments, eine erneute Verifikation der Daten durch den Diensteanbieter selbst zu erfolgen hat und auf der Grundlage dieses Verständnisses die Pflicht zur Übersendung einer opto-elektronischen Kopie, eines Scans, o. Ä. in die streitgegenständliche Verfügung aufgenommen.
Vgl. BNetzA, Verfügung gemäß § 111 Abs. 1 Satz 4 Telekommunikationsgesetz – Auswertung der Stellungnahmen –, Seite 2, 7, 11, 28, 38 („Prüfpflicht“), abrufbar im Internet über die Homepage der Bundesnetzagentur:
https://www.bundesnetzagentur.de/DE/Sachgebiete/Telekommunikation/Unternehmen_Institutionen/Anbieterpflichten/OeffentlicheSicherheit/Verfuegung111/Verfuegunggemaess111-node.html
Dieses Verständnis ist jedoch aus den unter 1. dargelegten Gründen fehlerhaft, so dass die hiervon geleiteten Ermessenserwägungen, die Einführung der Übermittlung einer opto-elektronischen Kopie, eines Scans, o. Ä., nicht tragen können.
c) Da sich Nr. 2 Abs. 4, Nr. 3 Abs. 5 und Nr. 4 Abs. 4 der angefochtenen Verfügung aus den dargelegten Gründen als rechtswidrig erweisen, waren auch Nr. 2 Abs. 5, Nr. 3 Abs. 6 und Nr. 4 Abs. 6 der Verfügung aufzuheben. Danach sind bei der Erhebung und Übermittlung der Daten an den Diensteanbieter zur Prüfung und Speicherung in der Kundendatei die datenschutzrechtlichen Vorgaben und Beschränkungen nach dem PAuswG zu beachten. Geeignete Maßnahmen zur Sicherstellung der Vertraulichkeit und Integrität der Daten sind hierbei einzusetzen. Durch diese (entsprechend geänderte) Vorgaben sollte den geäußerten Bedenken hinsichtlich der sich aus dem Personalausweisgesetz ergebenden Beschränkungen der zu erhebenden und damit der zulässigerweise zu kopierenden Angaben im deutschen Personalausweis Rechnung getragen werden.
Vgl. BNetzA, Verfügung gemäß § 111 Abs. 1 Satz 4 Telekommunikationsgesetz – Auswertung der Stellungnahmen –, Seite 14, a. a. O.
Nach Aufhebung von Nr. 2 Abs. 4, Nr. 3 Abs. 5 und Nr. 4 Abs. 4 der Verfügung werden diese Vorgaben daher auch hinfällig. Gleiches gilt für Nr. 2 Abs. 1 Satz 1, Nr. 3 Abs. 1 Satz 1, Nr. 4 Abs. 1 Satz 1, soweit sich diese auch auf die Fertigung von Kopien und deren Übermittlung beziehen („(hinsichtlich) der Fertigung der Kopien u. ä. sowie deren Übermittlung an ihn“), die daher ebenfalls insoweit aufzuheben waren.
3. Eine Rechtsverletzung der Klägerin im Sinne von § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO liegt vor, soweit die angegriffenen Regelungen im tenorierten und oben dargestellten Umfang rechtswidrig sind. § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG begründet – wie bereits in der Zulässigkeitsprüfung festgestellt – ein subjektives Recht der Diensteanbieter auf Erlass einer ermessensfehlerfreien Verfügung anderer zur Überprüfung gleich geeigneter Verfahren. Dieses Recht wird durch die angefochtenen Regelungen der angegriffenen Verfügung, soweit sie nach Vorstehendem rechtswidrig sind, verletzt.
4. Die rechtswidrigen Bestimmungen der angegriffenen Verfügung sind in Bezug auf die verbleibende Regelung der angegriffenen Verfügung auch materiell teilbar.
Eine materielle Teilbarkeit ist gegeben, wenn die rechtlich unbedenklichen Teile nicht in einem untrennbaren inneren Zusammenhang mit dem rechtswidrigen Teil stehen, sondern als selbständige Regelung weiter existieren können, ohne ihren Bedeutungsinhalt zu verändern. Daraus folgt unmittelbar, dass allein der Umstand, dass eine selbständig wirkende Anordnung bestehen bleiben würde, noch nicht die Annahme der Teilbarkeit eines Verwaltungsaktes rechtfertigt. In den Blick zu nehmen ist darüber hinaus der Bedeutungsinhalt, der der Gesamtregelung zukommen soll. Steht – wie hier – der Erlass des Verwaltungsaktes im Ermessen der Behörde, ist auch von Bedeutung, ob die Behörde den Verwaltungsakt auch ohne die angegriffene Teilregelung erlassen hätte; durch eine bloße Teilaufhebung darf ihr nicht eine Restregelung aufgezwungen werden, die sie so nicht erlassen hätte.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 1. Juli 2020 – 3 B 1.20 –, juris Rn. 14, m. w. N.
Die angegriffene Verfügung kann auch ohne die rechtswidrigen Regelungen in Nr. 1 und Nr. 2 Abs. 4, Nr. 3 Abs. 5 und Nr. 4 Abs. 4, Nr. 2 Abs. 5, Nr. 3 Abs. 6, Nr. 4 Abs. 6 sowie Nr. 2 Abs. 1 Satz 1, Nr. 3 Abs. 1 Satz 1, Nr. 4 Abs. 1 Satz 1, soweit sich letztere auch auf die Fertigung von Kopien und deren Übermittlung beziehen, bestehen. Nach Aufhebung von Nr. 1 der Verfügung Nr. 61/2016 bleiben die in den weiteren Nummern der Verfügung geregelten Verfahren zur Überprüfung selbständig bestehen. Auch mit Aufhebung der Regelungen die Fertigung von Kopien und deren Übermittlung in Nr. 2 bis 4 der angegriffenen Verfügung bleiben selbstständige Regelungen zum Video-Ident-Verfahren übrig. Lediglich die – vom Gesetzgeber nicht vorgesehene – „Doppelverifikation“ der erhobenen Daten (nicht der Identität) anhand der übersandten Kopie fällt weg.
Das Gericht geht auch davon aus, dass die Bundesnetzagentur die Verfügung Nr. 61/2016 bei zutreffendem Gesetzesverständnis auch ohne die gerichtlich aufgehobenen Regelungen erlassen hätte. Denn ihr Ermessen zum Erlass der Verfügung war nach § 150 Abs. 15 Satz 1 TKG dahingehend eingeschränkt, dass sie zur Festlegung der „anderen geeigneten Verfahren“ spätestens am 1. Januar 2017 verpflichtet war.
Vgl. auch VG Köln, Beschluss vom 23. Mai 2018 – 21 L 4882/17 –, juris Rn. 36.
Dabei waren das Post-Ident- und Video-Identifikationsverfahren ausdrücklich als „andere Verfahren“ im Sinne von § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG vom Gesetzgeber in seiner Gesetzesbegründung erwähnt worden.
Vgl. BT Drs. 18/8702, Seite 23, dort „web-ident“.
Des gesetzlichen Auftrags zur Festlegung gleich geeigneter Verfahren sowie der gesetzlichen Wertung, dass Post-Ident- und Web-Ident-Verfahren gleichermaßen geeignete Verfahren wie die Vorlage von Dokumenten unter Anwesenden sind, war sich die Bundesnetzagentur auch bei der Festlegung in der Verfügung Nr. 61/2016 erkennbar bewusst.
Vgl. BNetzA, Verfügung gemäß § 111 Abs. 1 Satz 4 Telekommunikationsgesetz – Auswertung der Stellungnahmen –, Seite 1 f., a. a. O.
Zwar hat sie in der mündlichen Verhandlung vorgetragen, sie hätte die Verfügung nur in dieser Form und nicht anders erlassen. Dieser – wohl verfahrensgeleitete – Vortrag steht jedoch den oben dargelegten, im Verwaltungsverfahren zum Ausdruck gekommenen und für einen objektiven Betrachter deutlich gewordenen Absichten der Behörde, auf die es insoweit maßgeblich ankommt, entgegen.
5. Die von der Klägerin weiter beanstandeten, die reine Datenerhebung betreffenden Regelungen in den Verfahren Nr. 2 bis 4 erweisen sich als rechtmäßig.
Diese fallen zunächst in den Anwendungsbereich der Ermächtigungsgrundlage des § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG, weil es sich unstreitig um „andere Verfahren“ im Sinne von § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG handelt. Hierbei werden Verfahren erfasst, bei denen die Datenverifikation nicht durch die Vorlage der in § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG genannten Identitätsdokumente erfolgen kann.
Die Beklagte hat das ihr im oben dargelegten Sinne zustehende Ermessen nicht deshalb fehlerhaft ausgeübt, weil sie in den angegriffenen Regelungen in Nr. 2 Abs. 1, 3, 5 und 6, Nr. 3 Abs. 1, 4, 6, 7, 8 und 9, Nr. 4 Abs. 1 und 6 ebenfalls Bestimmungen hinsichtlich der Datenerhebung getroffenen hat. Bei den angegriffenen Regelungen handelt es sich im Einzelnen um:
- Die Pflicht zur Vergewisserung (Nr. 2 Abs. 1, Nr. 3 Abs. 1 Satz 1, Nr. 4 Abs. 1) dass der ausgewählte Dritte die Gewähr dafür bietet, dass die Anweisungen hinsichtlich der Datenerhebung, Identitätsprüfung, Prüfung der Echtheit des Identitätsdokuments, der Fertigung der Kopien u.ä. sowie deren Übermittlung an ihn eingehalten werden und die Pflicht zur Dokumentation;
- Schulungserfordernis bezogen auf Identitätsprüfung (Nr. 3 Abs. 1 Sätze 3 ff.)
- Konkretisierung der Anforderungen bei der Überprüfung des Identitätsdokuments (Nr. 2 Abs. 2 und 3, Nr. 3 Abs. 2, 3 und 4) und ausdrückliches Einräumen der Möglichkeit, im Rahmen des Video-Ident-Verfahrens hierfür die erworbene Mobilfunkleistung zu nutzen (Nr. 3 Abs. 8);
- Sicherstellung der Anforderungen der gesetzlichen Vorschriften, Schutz der Daten (Nr. 2 Abs. 5 und Nr. 4 Abs. 2, 3, 6);
- Nutzung sicherer Datenerhebungsprogramme (Nr. 3 Abs. 9)
- Dokumentation der erhebenden Person (Nr. 2 Abs. 6, Nr. 3 Abs. 7 ).
Die Beklagte hat mit der Festlegung dieser Verfahrensbestimmungen entsprechend den Zwecken der Ermächtigung in § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG gehandelt. Die Ermächtigung der Bundesnetzagentur in § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG soll zum einen dazu dienen, weitere zur Erreichung des Zieles einer Identifikation des Anschlussinhabers gleichermaßen geeignete Verfahren zur Überprüfung der Angaben nach § 111 Absatz 1 Satz 1 TKG zuzulassen.
Zum anderen soll das übergeordnete, sich aus § 111 Abs. 1 Satz 1 TKG ergebende Ziel, für die Zwecke nach §§ 112 und 113 TKG zutreffende Daten zu erheben und zu speichern,
vgl. VG Köln, Beschluss vom 23. Mai 2018 – 21 L 4882/17 –, juris Rn. 40,
auch im Prepaid-Bereich sichergestellt werden.
Diesen Zwecken entspricht es zunächst, wenn die Beklagte in ihrer Verfügung den Erhebungs- und Überprüfungsvorgang als einen im Sinne der Lebenswirklichkeit einheitlichen Vorgang versteht und die Festlegung der Verfahren hieran ausrichtet, auch wenn die (reine) Erhebung und Überprüfung nach dem Gesetzeswortlaut zwei gesonderte Verpflichtungen des Diensteanbieters darstellen und § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG nur zur Festlegung gleich geeigneter Verfahren zur Überprüfung ermächtigt. Wie bereits dargelegt handelt es sich bei der in § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG geregelten Überprüfungspflicht um eine Verpflichtung, die in engem Zusammenhang zu dem in § 111 Abs. 1 Satz 1 TKG geregelten Erhebungsvorgang steht und eine Erweiterung der nach § 111 Absatz 1 Satz 1 TKG bereits bestehenden Pflicht zur Erhebung und Speicherung der Daten darstellt. Dementsprechend ist es nicht zu beanstanden, dass die Beklagte die Begriffe der „Datenerhebung“ und der „erhebenden Person“ verwendet und die Tätigkeit der Datenerhebung als den der Datenüberprüfung vorausgehenden Teil mitregelt. Denn der Überprüfung von Daten geht immer denknotwendig eine Erhebung derjenigen Daten voraus, die zu überprüfen sind. Spezifische Verpflichtungen, die den reinen Erhebungsvorgang betreffen, sind nicht vorgesehen worden. Die vorgesehenen Schulungserfordernisse für die erhebenden Mitarbeiter betreffen Kenntnisse hinsichtlich der Vornahme von Identitätsprüfungen und damit gerade den Überprüfungs- und nicht den Erhebungsvorgang.
Die Verfügung der Antragsgegnerin hält auch die gesetzlichen Grenzen des Ermessens insofern ein, als der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gewahrt wird. Zwar greift die Regelung des § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG in die Freiheit wirtschaftlicher Betätigung gemäß Art. 2 Abs. 1 und Art. 12 Abs. 1 GG, die auch die unternehmerische Freiheit schützt,
vgl. BVerwG, Urteil vom 13. April 2016 – 8 C 2/15 –, juris Rn. 26,
ein, was die Beklagte auch bei der Ausgestaltung der nach § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG festzulegenden „anderen“ Verfahren im Rahmen der Ausübung ihres Ermessens zu berücksichtigen hat. Eine weniger einschneidende Maßnahme, die die Erreichung des Gesetzeszwecks gleichermaßen sichergestellt hätte, ist jedoch nicht ersichtlich. Insoweit kommt es nicht darauf an, dass die Klägerin meint, durch ihr Vertriebssystem hinreichend sicherstellen zu können, dass keine fehlerhaften Daten erhoben werden. Denn es oblag der Beklagten nach § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG, eine für sämtliche Diensteanbieter gleichermaßen geeignete und ein hohes Sicherheitsniveau sicherstellende Allgemeinverfügung zu treffen. Mit den getroffenen – und nach Aufhebung im tenorierten Umfang weiterhin verbliebenen – Festlegungen geht die Beklagte nicht über das hinaus, was zur Erhebung zutreffender Daten für das dargestellte Ziel, ein hohes Niveau der Überprüfung der erhobenen Daten zu erreichen, erforderlich ist. Die (verbliebenen) Regelungen stellen sicher, dass ein hohes Niveau der Verifikation der Daten auch bei den in der angegriffenen Verfügung festgelegten Verfahren erreicht wird und der Diensteanbieter seinen Pflichten als nach § 111 Abs. 4 TKG Verantwortlicher nachkommt. Dies betrifft insbesondere die Pflicht zur Vergewisserung, das Schulungserfordernis und die Konkretisierung der Anforderungen bei der Überprüfung. Soweit durch die Festlegungen klargestellt wird, dass die gesetzlichen Bestimmungen einzuhalten sind, haben diese Absätze keinen regelnden Charakter, weil diese von Gesetzes wegen einzuhalten sind. Die getroffenen Regelungen beim Verfahren der Vorabverifikation stellen die gesetzlichen Vorschriften zum Datenschutz sicher. Letztlich bestehen auch keine Bedenken gegen die Verhältnismäßigkeit der in Nr. 2 Abs. 6, Nr. 3 Abs. 7 der Verfügung vorgesehenen Verpflichtung der Klägerin dafür zu sorgen, dass die Person, die die Erhebung der Daten, die Echtheitsprüfung des Ausweises und den Identitätsabgleich durchführt, in geeigneter Weise dokumentiert wird. Diese Verpflichtung verstößt auch nicht gegen die Regelung des § 26 BDSG. Danach dürfen personenbezogene Daten von Beschäftigten für Zwecke des Beschäftigungsverhältnisses verarbeitet werden, wenn dies für die Entscheidung über die Begründung eines Beschäftigungsverhältnisses oder nach Begründung des Beschäftigungsverhältnisses für dessen Durchführung oder Beendigung oder zur Ausübung oder Erfüllung der sich aus einem Gesetz oder einem Tarifvertrag, einer Betriebs- oder Dienstvereinbarung (Kollektivvereinbarung) ergebenden Rechte und Pflichten der Interessenvertretung der Beschäftigten erforderlich ist. Die Verpflichtung, zu dokumentieren, wer die Überprüfung wahrgenommen hat, dient der Durchführung des Beschäftigungsverhältnisses. Die Dokumentation von Arbeitsprozessen und der ausführenden Person ist ein im Rahmen eines Arbeitsverhältnisses allgemein üblicher Vorgang. Außerdem ist diese Regelung auch aus sachgerechten Erwägungen eingeführt worden. Denn sie dient der Sicherstellung und Nachvollziehbarkeit auch zugunsten der Diensteanbieter, dass die Überprüfungspflicht aus § 111 Abs. 1 Satz 3 eingehalten wird. Die aufgeworfene Frage, ob die Übermittlung der Kennung der Person an den Diensteanbieter einen Verstoß gegen § 26 BDSG darstellt, stellt sich nicht, weil bei den Verfahren Nr. 2 bis 4 eine Übermittlung der Kennung an den Diensteanbieter nicht vorgesehen ist und das Verfahren nach Nr. 1 der Verfügung Nr. 61/2016 aus den oben dargelegten Gründen aufzuheben ist.
Über die gestellten Hilfsanträge war nicht mehr zu entscheiden. Den Hilfsantrag unter Nr. 1 ihres Antrags hat die Klägerin ausdrücklich nur für den Fall der Abweisung des Hauptantrags unter Nr. 1 gestellt. Auch dem unter Nr. 3 gestellten Hilfsantrag, die angegriffene Verfügung insgesamt aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, die angegriffene Verfügung neu zu erlassen, war ebenfalls nicht nachzugehen, obwohl die Klage teilweise abzuweisen war. Ob das Gericht sich mit dem Hilfsantrag erst bei (vollständiger) Abweisung des Hauptantrags zu befassen hat oder die Rechtshängigkeit des Hilfsantrags nur bei (vollständiger) Zuerkennung des Hauptanspruchs rückwirkend entfällt, obliegt der Bestimmung des Klägers im Rahmen der Dispositionsmaxime.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Oktober 2007 – 1 C 10.07 –, juris Rn. 38; Sodan, in Sodan/Ziekow (Hrsg.), VwGO, 5. Aufl. (2018), § 44, Rn. 5.
Die Klägerin hat deutlich zum Ausdruck gebracht, dass es für sie nach ihrem Rechtsschutzbegehren wesentlich darauf ankommt, dass die für sie belastenden Regelungen (teilweise) aufgehoben werden. Eine vollständige Aufhebung (und Neubescheidung) will sie hingegen nur für den Fall erreichen, wenn es wegen der fehlenden Teilbarkeit der Regelung nicht zu einer teilweisen Aufhebung der Regelungen kommen kann und nicht für den Fall, dass sie aus anderen Gründen teilweise unterliegt.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i. V. m. § 709 Satz 2 ZPO.
Die Berufung war nicht zulassen, weil die Voraussetzungen für eine Zulassung der Berufung durch das Verwaltungsgericht gemäß § 124a Abs. 1 in Verbindung mit § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO nicht vorlagen. Die Sache hat insbesondere keine grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO, weil es an einer in ihrer Bedeutung über den zugrundeliegenden Einzelfall hinausgehenden klärungsbedürftigen und entscheidungserheblichen Rechtsfrage bzw. einer allgemeinen, über den Einzelfall hinausgehenden Bedeutung fehlt.
Vgl. BVerfG, Stattgebender Kammerbeschluss vom 7. Oktober 2020 – 2 BvR 2426/17 –, juris Rn. 37; BVerwG, Beschluss vom 9. Oktober 2020 – 7 B 5.20 –, Rn. 4 - 5, OVG NRW, Beschluss vom 2. März 2017 – 4 A 1808/16 –, juris Rn. 20
Denn die in diesem Verfahren aufgeworfenen Rechtsfragen stellen sich allein im Zusammenhang mit dem Erlass einer Allgemeinverfügung auf der Grundlage von § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu, wenn sie von diesem zugelassen wird. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn
1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
4. das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
5. ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des Urteils bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, schriftlich zu beantragen. Der Antrag auf Zulassung der Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
Statt in Schriftform kann die Einlegung des Antrags auf Zulassung der Berufung auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) erfolgen.
Die Gründe, aus denen die Berufung zugelassen werden soll, sind innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils darzulegen. Die Begründung ist schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, einzureichen, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist.
Vor dem Oberverwaltungsgericht und bei Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird, muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.
Die Antragsschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.
Ferner ergeht – ohne Mitwirkung der ehrenamtlichen Richter – der folgende
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf
500.000,00 €
festgesetzt.
Gründe
Mit Rücksicht auf die Bedeutung der Sache für die Klägerin ist es angemessen, den Streitwert auf den festgesetzten Betrag zu bestimmen (§ 52 Abs. 1 GKG).
Gegen diesen Beschluss kann schriftlich oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle, Beschwerde bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln eingelegt werden.
Statt in Schriftform kann die Einlegung der Beschwerde auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) erfolgen.
Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, einzulegen. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.
Die Beschwerdeschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.

Zitierte Normen: §§ 112, 113 TKG
§§ 112 und 113 TKG
§ 111 TKG
§ 8 PAuswG
§ 78 Aufenthaltsgesetz
§ 111 TKG
§ 40 VwVfG
§ 115 TKG
§ 91 VwGO
§ 112 TKG
§ 91 TKG
§ 35 VwVfG
§ 40 VwVfG
§ 95 TKG
§ 20 PAuswG
§ 18 PassG
§ 26 BDSG
§ 55a VwGO
§ 111 Abs. 1 Satz 3 TKG
§ 111 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 bis 7 TKG
§ 111 Abs. 1 Satz 4 TKG
§ 111 Absatz 1 Satz 4 TKG
§ 95 Absatz 4 TKG
§ 111 Absatz 1 Satz 3 TKG
§ 111 Absatz 1 TKG
§ 111 Absatz 6 TKG
§ 111 Abs. 1 Satz 3 und Abs. 4 Satz 1 TKG
§ 111 Abs. 1 Satz 3 TKG
§ 111 Abs. 1 Satz 4 TKG
§ 111 Abs. 1 Satz 4 TKG
§ 111 Abs. 1 Satz 3 TKG
§ 111 Abs. 4 Satz 1 TKG
§ 111 Abs. 1 Satz 1 TKG
§ 111 Abs. 1 Satz 1 TKG
§ 111 Abs. 1 Satz 1 und Satz 3 TKG
§ 115 Abs. 1 Satz 1 TKG
§ 111 Abs. 1 TKG
§ 111 Abs. 1 TKG
§ 44 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG
§ 95 Abs. 4 TKG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 111 Abs. 1 Satz 1 TKG
§ 111 Abs. 4 TKG
§ 111 Abs. 1 Satz 3 TKG
§ 111 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 TKG
§ 111 Abs. 2 TKG
§ 111 Abs. 1 Satz 4 TKG
§ 20 Abs. 2 PAuswG
§ 95 Abs. 4 Satz 3 TKG
§ 115 Abs. 1 Satz 1 TKG
§ 173 Abs. 1 VwGO
§ 264 Nr. 2 ZPO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 111 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 bis 7 TKG
§ 111 Abs. 1 Satz 3 TKG
§ 111 Abs. 1 Satz 4 TKG
§ 111 Abs. 1 Satz 4, 2. Halbsatz TKG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 111 Abs. 1 Satz 1 TKG
§ 111 Absatz 1 Satz 3 TKG
§ 111 Absatz 1 Satz 1 TKG
§ 111 Abs. 4 TKG
§ 111 Abs. 2 TKG
§ 111 Abs. 1 TKG
§ 112 Abs. 1 Satz 2 TKG
§ 115 Abs. 1 Satz 1 TKG
§ 18 Abs. 3 PassG
§ 20 Abs. 2 Satz 1 PAuswG
§ 18 Abs. 3 Satz 1 PassG
§ 20 Abs. 2 Satz 2 PAuswG
§ 18 Abs. 3 Satz 2 PassG
§ 95 Abs. 4 TKG
§ 95 Abs. 4 Satz 1 TKG
§ 95 Abs. 4 Satz 3 TKG
§ 95 Abs. 4 Satz 2 TKG
§ 20 Abs. 2 Satz 4 PAuswG
§ 18 Abs. 3 Satz 4 PassG
§ 1 Abs. 2 Satz 1 BDSG
§ 20 Abs. 2 PAuswG
§ 44 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG
§ 32 Abs. 1 Nr. 6 PAuswG
§ 25 Abs. 2 Nr. 5 PassG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 150 Abs. 15 Satz 1 TKG
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 709 Satz 2 ZPO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 55a der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 52 Abs. 1 GKG
Art. 19 Abs. 3 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 3 GG
Art. 12 GG
Art. 4 Nr. 10 DSGVO
Art. 4 DSGVO
Art. 2 DSGVO
Art. 4 Nr. 8 DSGVO
Art. 12 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 114, 356
BVerwGE 131, 129
1 C 35.00
4 A 1361/15
2 C 11.15
7 C 39.07
5 S 1842/95
4 C 5.11
3 C 39.06
21 L 4882/17
13 A 1973/13
1 BvR 1873/13
1 BvR 2618/13
10 S 29.15
3 B 1.20
8 C 2/15
1 C 10.07
2 BvR 2426/17
7 B 5.20
4 A 1808/16