Verwaltungsgericht Braunschweig (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-05-28, Aktenzeichen 1 A 265/21
ECLI: ECLI:DE:VGBRAUN:2025:0528.1A265.21.00

Tenor:
In der VerwaltungsrechtssacheA.,A-Straße, A-Stadt- Klägerin -Prozessbevollmächtigte:Rechtsanwälte Dr. B.,B-Straße, B-Stadt - -gegenBundesrepublik Deutschland, vertreten durch das Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit,Bundesallee 51, 38116 Braunschweig - -- Beklagte -wegen Zulassung eines Pflanzenschutzmittels (E.)hat das Verwaltungsgericht Braunschweig - 1. Kammer - auf die mündliche Verhandlung vom 28. Mai 2025 durch die Vorsitzende Richterin am Verwaltungsgericht Karger, die Richterin am Verwaltungsgericht Münch, die Richterin Grösche sowie die ehrenamtliche Richterin F. und den ehrenamtlichen Richter G. für Recht erkannt:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des festzusetzenden Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 100.000,00 € festgesetzt.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Zulassung ihres Pflanzenschutzmittels "E." im Wege der gegenseitigen Anerkennung der von Frankreich erteilten Zulassung für dieses Pflanzenschutzmittel.
Bei dem streitgegenständlichen Pflanzenschutzmittel handelt es sich um ein Herbizid, welches den Wirkstoff "H." enthält. Gemäß dem Anhang der Durchführungsverordnung (EU) 2015/1397 ist der Wirkstoff "H." aktuell bis zum 31. Dezember 2030 genehmigt. Das Pflanzenschutzmittel "E." wurde erstmals mit Bescheid vom 23. Juni 2015 in Frankreich unter Verweis auf den Code Rural und die Stellungnahme der ANSES (Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail) vom 25. April 2015 zugelassen. Mit Bescheid vom 13. Dezember 2022 hat Frankreich die Zulassung für das Pflanzenschutzmittel "E." bis zum 31. Dezember 2031 verlängert.
Mit Antrag vom 12. Juni 2018 beantragte die Klägerin bei der Beklagten die Zulassung ihres Pflanzenschutzmittels "E." im Wege der gegenseitigen Anerkennung der am 23. Juni 2015 in Frankreich erteilten Zulassung für das Pflanzenschutzmittel "E.". Dieser Antrag wurde von der Beklagten mit Bescheid vom 26. November 2018 unter Hinweis auf die Ausübung des ihr eingeräumten Ermessens abgelehnt. Zur Begründung führt sie im Wesentlich aus, dass das Pflanzenschutzmittel "E." in Frankreich und damit in einer anderen Zone zugelassen worden sei. Die Entscheidung über den Antrag stehe damit gemäß Art. 41 Abs. 2 Buchstabe a) i. V. m. Art. 40 Abs. 1 Buchstabe b) Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 in ihrem Ermessen, welches dahingehend ausgeübt werde, den Antrag abzulehnen. Zulassungen aus den Mitgliedstaaten anderer Zonen erkenne sie nur ausnahmsweise an. Für die Annahme eines solchen Ausnahmefalls müsse das Pflanzenschutzmittel für die deutsche Landwirtschaft unentbehrlich sein. Es sei jedenfalls dann unentbehrlich, wenn für dieses Mittel bereits Notfallgenehmigungen erteilt wurden. Zudem prüfe sie, ob das Pflanzenschutzmittel für Deutschland zulassungsfähig sei. Die Zulassung sei in einer anderen Zone erfolgt, so dass die per Gesetz vorgegebene Vergleichbarkeit der Verhältnisse in derselben Zone nicht per se vorliege. Aus diesem Grund müssten für eine Übertragbarkeit der Zulassung beispielsweise Studien in mit Deutschland vergleichbaren Gebieten der maritimen EPPO-Zone erfolgt sein. Für das streitgegenständliche Pflanzenschutzmittel bestehe kein Bedarf in Deutschland. Es lägen auch keine Notfallgenehmigungen dafür vor. Vorliegend käme erschwerend hinzu, dass es an einer nachvollziehbaren Dokumentation fehle. Das streitgegenständliche Pflanzenschutzmittel weise eine Zulassung nach altem Recht ohne Bewertungsbericht auf. Damit könne keine inhaltliche Aussage zu dem Mittel getroffen werden.
Mit Schreiben vom 12. Oktober 2018 hat das Umweltbundesamt (UBA) sein Einvernehmen erteilt, das Bundesinstitut für Risikobewertung (BfR) sowie das Julius Kühn-Institut (JKI) haben mit Schreiben vom 23. Oktober 2018 bzw. 16. Oktober 2018 die ablehnende Entscheidung der Beklagten unterstützt.
Gegen den Ablehnungsbescheid der Beklagten vom 26. November 2018 legte die Klägerin am 5. Dezember 2018 Widerspruch ein und begründete diesen mit Schreiben vom 14. Februar 2019 insbesondere damit, dass die Ablehnung rechtswidrig sei und sie in ihren Rechten verletze. Die Ablehnung sei ermessensfehlerhaft, weil der Sachverhalt nicht ausreichend ermittelt worden sei. Die Entscheidung sei formelhaft und nicht einzelfallbezogen. Die Beklagte verkenne das Grundprinzip des zonalen Zulassungsverfahrens, wonach Pflanzenschutzmittel, die eine EU-Zulassung erhalten haben, grundsätzlich zulassungsfähig seien. Das streitgegenständliche Pflanzenschutzmittel verfüge über eine solche EU-Zulassung. Zudem seien in Deutschland bereits 22 andere Pflanzenschutzmittel mit dem Wirkstoff "H." als Solo- oder Kombinationspräparate zugelassen. Daraus lasse sich entgegen der Ansicht der Beklagten der hohe Bedarf für Pflanzenschutzmittel mit dem Wirkstoff "H." ableiten. Im Rahmen der Ermessensentscheidung sei lediglich zu prüfen, ob das Pflanzenschutzmittel für einen Einsatz in Deutschland unbedenklich sei. Diese Voraussetzung liege vor, denn die Anwendungsgebiete seien vergleichbar. Damit bestehe eine unwiderlegbare Vermutung dahingehend, dass vergleichbare klimatische und landwirtschaftliche Bedingungen vorliegen. Es sei entgegen des Vorgehens der Beklagten nicht gestattet, neue Kriterien für die Anerkennung zonenfremder Zulassungen zu entwickeln. Es lasse sich weder mit dem Wortlaut noch mit dem Sinn und Zweck der Verordnung in Einklang bringen, wenn ein Mitgliedstaat die Anerkennung einer Zulassung aus einer anderen Zone nur "ausnahmsweise" gestatte. Die Beklagte lege sachfremde Kriterien zu Grunde. Das strikte System der Bindung an die Entscheidung des prüfenden Mitgliedstaates sei auch bei der Anerkennung einer zonenfremden Zulassung zu berücksichtigen. Bei Ländern mit gemeinsamen Grenzen - wie im vorliegenden Fall Deutschland und Frankreich - müsse die gegenseitige Anerkennung der Regelfall und nicht die Ausnahme sein. Der Ermessensspielraum sei daher eingeschränkt.
Den Widerspruch wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 6. November 2020 zurück und führte zur Begründung im Wesentlichen aus, dass der Gesetzgeber im Rahmen der gegenseitigen Anerkennung einer sogenannten zonenfremden Zulassung den innerhalb einer Zone geltenden Grundsatz der Verpflichtung zur Übernahme offensichtlich nicht gelten lassen wolle. Hiermit trage der Gesetzgeber dem Umstand Rechnung, dass die Gemeinschaft in drei Zonen mit jeweils - d.h. innerhalb der Zone - vergleichbaren landwirtschaftlichen und ökologischen (einschließlich klimatischer) Bedingungen unterteilt worden sei. Da diese Bedingungen einer Zone nicht mit den Bedingungen der anderen Zonen vergleichbar seien, habe der Gesetzgeber die Entscheidung über die Anerkennung der Zulassung in das Ermessen des anerkennenden Mitgliedstaates gestellt. Diese Ermessensentscheidung betreffe sowohl das Ob als auch das Wie der Anerkennung einer zonenfremden Zulassung. In einem ersten Schritt der Ermessensausübung prüfe sie die Erforderlichkeit der Zulassung. Diese sei nur zu bejahen, wenn das Pflanzenschutzmittel für die deutsche Landwirtschaft unentbehrlich sei. Erst wenn sie die Erforderlichkeit annehme, prüfe sie im zweiten Schritt, ob das Mittel überhaupt zulassungsfähig sei. In den hier beantragten Anwendungen bestünden in Deutschland bereits allein 30 Zulassungen von Pflanzenschutzmitteln mit demselben Wirkstoff als Solo- oder Kombinationspräparat. Zudem bestünden für diese Anwendungen noch zahlreiche weitere Zulassungen mit anderen Wirkstoffen. Der große Bedarf der deutschen Landwirtschaft sei dadurch bereits breit gefächert abgedeckt. Es sei die Wertung des Gesetzgebers, verschiedene Zonen einzurichten und die verpflichtende Anerkennung nur zonenintern zu bestimmen. Der Gesetzgeber sei daher von der zu prüfenden Möglichkeit, nicht aber der Pflicht einer Anerkennung von zonenfremden Zulassungen ausgegangen.
Die Klägerin hat am 10. Dezember 2020 Klage erhoben und begründet diese unter Bezugnahme auf die Widerspruchsbegründung vom 14. Februar 2019 ergänzend insbesondere wie folgt: Die Anerkennungsfähigkeit scheitere nicht daran, dass die Referenzzulassung von Frankreich und damit einem Mitgliedstaat aus einer anderen Zone erteilt worden sei. Die Beklagte habe falsche Ermessensmaßstäbe zugrunde gelegt, weil es sich vorliegend um aneinander angrenzende Nachbarstaaten handele, in denen im Wesentlichen die gleichen klimatischen und landwirtschaftlichen Bedingungen herrschten. Der Unionsgesetzgeber habe mit der Differenzierung zwischen den unterschiedlichen Zulassungszonen gerade den voneinander abweichenden landwirtschaftlichen Bedingungen innerhalb der Europäischen Union Rechnung tragen wollen. Innerhalb einer Zone sei die Anerkennung mit Ausnahme von Art. 36 Abs. 3 Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 zwingend. Das Ermessen der Beklagten sei durch Art. 41 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 eingeschränkt ("auf die Bedingungen in seinem Hoheitsgebiet"). Im systematischen Kontext mit den maßgeblichen Regelungen des Unionsgesetzgebers in Art. 36 Abs. 2 und 3 Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 führe dies dazu, dass es für eine sachgerechte Ermessensausübung auch bei der gegenseitigen Anerkennung zonenübergreifender Zulassungen gemäß Art. 41 Abs. 2 Buchstabe a) der Verordnung auf die "spezifischen ökologischen oder landwirtschaftlichen Bedingungen" im Hoheitsgebiet der Beklagten bei der rechtmäßigen Ausübung ihres Ermessens entscheidend ankomme. Mit den "ökologischen oder landwirtschaftlichen Bedingungen" in Deutschland im Unterschied zu den Bedingungen in Frankreich oder anderen "unannehmbaren Risiken" setze sich die Beklagte im Rahmen ihrer Ermessensentscheidung jedoch nicht auseinander. Die Zulassung sei demnach gemäß § 44 Abs. 1 VwVfG nichtig, weil sie an einem besonders schwerwiegenden Fehler leide. Die Beklagte verwende für alle interzonalen Zulassungen dieselben Ermessenskriterien. Es stelle jedoch einen Unterschied dar, ob es sich um eine Zulassung handele, die in einem Mitgliedstaat mit vollständig anderem klimatischen und landwirtschaftlichen Umfeld erteilt wurde oder in einem benachbarten Mitgliedstaat mit einer gemeinsamen Grenze. Dies habe die Beklagte nicht beachtet, denn sie habe dieselben Ermessenskriterien angewendet, wie in dem Fall, dass die Referenzzulassung in Großbritannien erteilt wurde. Außerdem verkenne die Beklagte, dass das Pflanzenschutzmittel "E." insbesondere in Weizen und Hafer eingesetzt werde, welche in Frankreich im Wesentlichen in der Mitte und im Norden des Landes angebaut würden, wo mit Deutschland klimatisch vergleichbare Bedingungen herrschten. Zudem verwende sie die Ermessenskriterien auch, wenn sie über die Anerkennung eines Pflanzenschutzmittels, welches einen Substitutionskandidaten enthält, zu entscheiden habe. Die Ermessenskriterien seien undifferenziert und nicht einzelfallbezogen. Es sei nicht nachvollziehbar, warum ein Pflanzenschutzmittel für die Anerkennung "unentbehrlich" sein müsse. Wenn der EU-Verordnungsgeber die Erteilung zonenübergreifender Zulassungen nur im Ausnahmefall für anerkennungsfähig gehalten hätte, so hätte er dies in Art. 41 Abs. 2 Buchstabe a) Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 mit den Worten "soll" bzw. "soll nicht" zum Ausdruck gebracht. Der Stellungnahme des Europäischen Parlaments vom 5. Oktober 2007 (A6-0359/2007) sei in der Begründung zu dem Änderungsantrag zu entnehmen, dass die gegenseitige Anerkennung nur aus Umweltschutzgründen verweigert werden dürfe. Im Rahmen der Ermessensentscheidung habe die Beklagte bereits den Sachverhalt nicht richtig ermittelt. Denn sie habe sich nicht mit den Einsatzgebieten auseinandergesetzt. Überdies verletze die Ablehnung die Klägerin in ihren Rechten als Generika-Herstellerin. Es bestehe ein erhebliches Interesse der Marktteilnehmer, insbesondere der Landwirte, an der Verfügbarkeit von deutlich preiswerteren generischen Pflanzenschutzmitteln. Die Beklagte könne sich auch nicht darauf berufen, dass kein individueller Bewertungsbericht vorgelegt worden sei. Denn dann würde sie alle Generika-Hersteller unzulässig benachteiligen und ihnen den Marktzutritt verwehren. Da es sich bei dem streitgegenständlichen Pflanzenschutzmittel um ein generisches Produkt eines bereits in Deutschland zugelassenen Pflanzenschutzmittels (I.) handele, verfüge die Beklagte bereits über alle notwendigen Erkenntnisse. Nach dem Erwägungsgrund Nr. 9 der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 sei ein maßgebliches Ziel der Verordnung, den freien Verkehr der entsprechenden Produkte und die Verfügbarkeit dieser Produkte in den Mitgliedstaaten zu verbessern. An diesen Grundsatz sei die Beklagte bei der Ausübung des ihr zustehenden Ermessens gebunden. Die Anerkennung von Produkten, die ersichtlich keine oder jedenfalls akzeptable Risiken für das eigene Hoheitsgebiet hätten, könne nicht allein deshalb abgelehnt werden, weil es sich dabei um eine zonenübergreifende Zulassung handele. Dies widerspreche den Intentionen, die der Verordnungsgeber mit der Einführung des zonalen Zulassungssystems in der Europäischen Union ausweislich der Erwägungsgründe Nr. 9 und Nr. 29 beabsichtigt habe. Die Einrichtung der Zulassungszonen sei nur erfolgt, um dadurch den unterschiedlichen klimatischen und landwirtschaftlichen Bedingungen innerhalb der Europäischen Union gerecht zu werden. Wo derartige Differenzierungen aber - wie hier - von vorneherein ausscheiden würden, sei die Beklagte zur Gewährung der gegenseitigen Anerkennung auch bei zonenübergreifenden Verfahren verpflichtet, weil es sich letztlich auch in diesen Verfahren um einheitliche EU-Zulassungen handele. Bei der Erteilung von Zulassungen im Verfahren der gegenseitigen Anerkennung sollten nach dem Willen des EU-Verordnungsgebers von den nationalen Behörden jedenfalls flexible Kriterien angewendet werden. Indem sie zonenfremde Zulassungen nur ausnahmsweise anerkenne, habe die Beklagte diesem Willen nicht entsprochen. Zudem verstoße die Beklagte gegen ihr eigenes Vorverhalten in einem Parallelverfahren (venire contra factum proprium), weil sie für das Parallelprodukt "I." eine Zulassung für weitere zehn Jahre erteilt habe. Die Beklagte weise zudem ein fehlerhaftes Verständnis von Art. 34 Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 auf, wenn sie annähme, dass dieser nur bei einem Antrag nach Art. 29 Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 zu berücksichtigen sei. Die Entscheidung der Beklagten verletze sie in ihren Grundrechen aus Art. 3 Abs. 1, Art. 12 und Art. 14 Grundgesetz (GG) sowie ihren Rechten aus Art. 16 und 17 Grundrechte-Charta. Es handele sich bei der streitgegenständlichen Zulassung um eine Zulassung nach Art. 29 Verordnung (EG) Nr. 1107/2009. Dies ergebe sich insbesondere aus der Stellungnahme der ANSES vom 23. April 2015. Aus der Entstehungsgeschichte des Art. 40 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 ergebe sich nicht, dass auf Grundlage der Richtlinie 91/414/EWG ergangene Zulassungen von dem Verfahren der gegenseitigen Anerkennung vollständig ausgeschlossen seien. Bei der nachträglich eingefügten Formulierung "einer nach Art. 29 gewährten Zulassung" handele es sich lediglich um eine redaktionelle Ergänzung. Jedenfalls wäre im Rahmen einer teleologischen Auslegung des Art. 40 Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 zu dem Ergebnis zu gelangen, dass Altzulassungen anerkennungsfähig seien. Diese Auffassung werde von dem Guidance document on zonal evaluation and mutual recognition, withdrawal and amendment of authorisations under Regulation (EC) No 1107/2009 (SANCO 13169/2010 Rev. 11) gestützt und entspreche auch dem Schutzzweck der Norm. Wenn die Beklagte von einer Altzulassung ausgehe, was bestritten werde, verkenne sie die in Art. 80 Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 getroffenen Übergangsregelungen. Aus Art. 80 Abs. 5 Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 ergebe sich, dass für Zulassungsanträge, die nach dem 14. Juni 2011 gestellt wurden, die Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 gelte. Materiell-rechtlich sei die Zulassung möglicherweise an der Richtlinie 91/414/EWG orientiert gewesen, formal habe es sich jedoch bereits um eine Zulassung nach der Verordnung gehandelt. Im Übrigen sei jede europäische Zulassung in den anderen Mitgliedstaaten anerkennungsfähig. Die Stellungnahme der ANSES vom 23. April 2015 enthalte keinen Hinweis auf die Übergangsvorschriften des Art. 80 Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 und sei damit nicht mit der Stellungnahme zu dem Pflanzenschutzmittel "J." vergleichbar, bei welchem die Kammer aufgrund des Verweises auf Art. 80 Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 von einer nach der Richtlinie 91/414/EWG erteilten Zulassung ausgegangen sei. Die Stellungnahme der ANSES sei vielmehr mit der Stellungnahme zu der Zulassung des Pflanzenschutzmittels "K." vergleichbar, welche nach der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 erteilt worden sei.
Die Klägerin beantragt,
die Beklagte zu verpflichten, ihr die am 12. Juni 2018 beantragte Zulassung der im Referenzmitgliedstaat Frankreich am 23. Juni 2015 erteilten und am 12. Dezember 2022 erneuerten Zulassung für das Pflanzenschutzmittel E. im Verfahren der gegenseitigen Anerkennung zu erteilen,
hilfsweise, die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 26. November 2018 und des Widerspruchsbescheides vom 6. November 2020 zu verpflichten, den Zulassungsantrag vom 12. Juni 2018 unter Beachtung der Rechtsauffassung des erkennenden Gerichts neu zu bescheiden.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen
und führt zur Begründung insbesondere aus, dass die Klägerin keinen Anspruch auf Erteilung der begehrten Zulassung habe, weil die französische Referenzzulassung vom 23. Juni 2015 nicht nach Art. 29 der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 erteilt worden sei und somit nicht Gegenstand einer gegenseitigen Anerkennung nach Art. 40 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 sein könne. Sowohl die Referenzzulassung für das Pflanzenschutzmittel "E." als auch die Referenzzulassung des Pflanzenschutzmittels "I." des Unternehmens Dow AgroSciences SAS habe Frankreich auf nationaler Ebene unter Maßgabe der Richtlinie 91/414/EWG beurteilt. Neben der Auskunft der französischen Zulassungsbehörde vom 14. November 2018, dass sie das Pflanzenschutzmittel "E." auf nationaler Ebene beurteilt habe, ergebe sich dies zudem aus den in dem Zulassungsbescheid vom 23. Juni 2015 niedergelegten Entscheidungsgründen ("Conformément aux dispositions du chapitre III du titre V du livre II de la partie législative du Code Rural et des textes pris pour son application, les décisions suivantes ant été arrêtées dans les conditions ci-dessous:" - In Übersetzung: "Gemäß den Bestimmungen des Kapitels III des Titels V des Buches II des Legislativen Teils des Code Rural und der Texte, die zu seiner Anwendung erlassen wurden, wurden die folgenden Entscheidungen unter den unten aufgeführten Bedingungen getroffen:"). Die Aussage in der E-Mail der ANSES vom 31. August 2018, dass die Zulassung nach der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 erteilt worden sei, sei als Versehen der zuständigen Sachbearbeiterin zu werten. Soweit die Klägerin Vergleiche mit den Zulassungen der Pflanzenschutzmittel "K." (L.) und "LS J." (M.) vornehme, sei anzumerken, dass das Format der streitgegenständlichen Referenzzulassung identisch mit dem Format der Referenzzulassung für "LS J." sei und der Zulassungsbescheid zu "K." deutlich von diesem Format abweiche. Es sei erforderlich, dass alle Bewertungsteile (Registration Report: Part A, Part B und Part C) eingereicht würden. Der EuGH gewichte nach seiner aktuellen, speziell auf das Pflanzenschutzrecht bezogenen Rechtsprechung (Urt. v. 25.04.2024 - C-308/22 -), die Einhaltung des Schutzniveaus höher als den Harmonisierungsgedanken und das Vertrauen in die Bewertung anderer Mitgliedstaaten. Das hohe Schutzniveau werde im konkreten Kontext auch durch die Verfahrensvorschriften, nämlich das Erfordernis der Einreichung spezifischer Unterlagen und der damit verbundenen Möglichkeit zur Prüfung etwaiger unannehmbarer Risiken, gewährleistet. Zur Gewährleistung des hohen Schutzniveaus sei daher die Einreichung eines vollständigen, den Verfahrensvorgaben der Verordnung entsprechenden Bewertungsberichts zwingend erforderlich. Die Formulierung "einer nach Art. 29 gewährten Zulassung" sei bewusst in Art. 40 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 eingefügt worden und entspreche dem Willen des Verordnungsgebers. Zudem spreche auch die Systematik dafür, dass ausschließlich Zulassungen nach Art. 29 der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 erfasst sein sollten. Denn an anderen Stellen der Verordnung sei lediglich von "der" bzw. "einer" Zulassung die Rede. Auch das Ziel der weiteren Vereinheitlichung, welches mit der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 erreicht werden sollte, spreche für diese Ansicht. Es sei weder eine Ungleichbehandlung noch ein Wettbewerbsnachteil anzunehmen, denn alle Anträge auf Anerkennung einer Zulassung, die nach früher geltendem nationalen Recht erteilt wurden, würden abgelehnt werden. Die Referenzzulassung des Pflanzenschutzmittels "I." könne nicht Gegenstand einer gegenseitigen Anerkennung sein. Denn das Tatbestandsmerkmal "Inhaber" sei nicht erfüllt. Ein gesondertes Verfahren nach Art. 34 der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 im Sinne eines Me-Too-Verfahrens sei in der Verordnung nicht vorgesehen. Überdies handele es sich um eine Ermessensentscheidung, denn der Antrag betreffe die Zulassung eines Mitgliedstaates, der zu einer anderen Zone gehöre. Es läge keine Ermessensreduktion auf Null vor. Sie habe sich bei der Ausübung des ihr zustehenden Ermessens davon leiten lassen, dass der Verordnungsgeber die Einteilung in drei Zonen vorgenommen habe. Zudem müssten die Verfahrensunterschiede berücksichtigt werden. Innerhalb einer Zone würden alle Mitgliedstaaten Gelegenheit zur Stellungnahme erhalten. Dem Mitgliedstaat, in dem ein Antrag auf gegenseitige Anerkennung gestellt wird, sei die Zulassung daher bereits vorher bekannt. Dies ermögliche eine Entscheidung innerhalb der kurzen Frist von 120 Tagen im Gegensatz zu der Entscheidungsfrist von einem Jahr bei regulären Zulassungsverfahren. Die unterschiedliche Länge der Fristen lege nahe, dass die gegenseitige Anerkennung nur für Zulassungen möglich sein solle, bei denen der Mitgliedstaat bereits Gelegenheit hatte, sich an der Bewertung zu beteiligen. Sie habe eine verwaltungsinterne Richtlinie entwickelt, wonach sie zonenfremde Zulassungen nur ausnahmsweise anerkenne. Diese Kriterien, welche einen verbindlichen Maßstab darstellten, stellten ein einheitliches und nachprüfbares Verwaltungshandeln hinsichtlich der Ermessensentscheidung bei der Anerkennung zonenfremder Zulassungen sicher. Es existierten bereits diverse Zulassungen mit demselben Wirkstoff, z. B. für die Pflanzenschutzmittel Turbine 50G, Upton, Saracen, Sumir und I., so dass kein Bedarf für das streitgegenständliche Pflanzenschutzmittel bestehe. Es fehle der Referenzzulassung zudem an einer nachvollziehbaren Dokumentation. Ein Bewertungsbericht liege nicht vor, so dass eine angemessene Prüfung nicht möglich sei. Der Verweis der Klägerin auf das Pflanzenschutzmittel "I." führe zu keiner anderen Einschätzung, weil es ebenfalls über eine Zulassung nach altem Recht ohne Bewertungsbericht verfüge. Ein besonderer Schutz für Generika-Hersteller lasse sich aus Art. 34 der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 nicht ableiten. Ob die Zulassung mehr Wettbewerb und sinkende Preise bewirken würde, bleibe im Rahmen der Ermessensentscheidung unberücksichtigt, weil dies ein Argument für jede neue Zulassung wäre und zudem nicht nachprüfbar wäre, ob das Produkt tatsächlich zu niedrigeren Preisen verkauft würde. Wäre dieser Umstand abwägungsrelevant, würde er praktisch jederzeit zur Anerkennung führen und ihr Ermessen damit ins Leere laufen. Es sei der Klägerin unbenommen, einen Zulassungsantrag nach Art. 29 der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 zu stellen. Sie habe bei ihrer Ermessensausübung alle relevanten Umstände berücksichtigt und diese lediglich rechtlich anders bewertet als die Klägerin. Die Ablehnung des Zulassungsantrags stelle entgegen der Ansicht der Klägerin keinen Verstoß gegen ihr eigenes Vorverhalten in einem Parallelverfahren dar. Ein etwaiges Vertrauen der Klägerin, eine Zulassung für ihr Produkt "E." zu erhalten, weil ein wirkstoffgleiches Mittel in Deutschland bereits zugelassen sei, sei nicht schutzwürdig. Die Zulassungsentscheidung beruhe auf der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 und damit auf Vorschriften, welche wiederum dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz genügen würden, weil sie dem legitimen Zweck des Schutzes der Gesundheit von Mensch und Tier und der Umwelt dienten, ein geeignetes Mittel zur Zweckerreichung darstellten und auch erforderlich und angemessen seien. Die Auslegung des Wortlauts des Art. 40 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 stehe auch nicht im Widerspruch zum Guidance document on zonal evaluation and mutual recognition, withdrawal and amendment of authorisations under Regulation (EC) No 1107/2009 (SANCO 13169/2010 Rev. 11), denn der Leitfaden entfalte keine rechtsverbindliche Wirkung. Wenn die Klägerin Erwägungen aus der Verordnungshistorie heranziehe, sei darauf hinzuweisen, dass diese durch die finale Fassung überholt worden seien. Der Verordnungsgeber gewähre dem anerkennenden Mitgliedstaat einer anderen Zone einen zusätzlichen Prüfungsspielraum, der von ihr durch das Anlegen eines bestimmten Kriteriums ausgefüllt werde, wonach das anzuerkennende Mittel für die landwirtschaftliche Praxis dringend benötigt werden und ein gesteigerter Bedarf an der Zulassung bestehen müsse, der die Bedenken hinsichtlich der zonenfremden Bewertung eines Pflanzenschutzmittels für eine Anwendung in der mittleren Zone aufwiege.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakte und den beigezogenen Verwaltungsvorgang der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist als Verpflichtungsklage in Form der Versagungsgegenklage gemäß § 42 Abs. 1 Var. 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) statthaft und auch im Übrigen zulässig. In der Sache hat die Klage jedoch sowohl mit ihrem Haupt- als auch mit ihrem Hilfsantrag keinen Erfolg.
Der Ablehnungsbescheid der Beklagten vom 26. November 2018 und der Widerspruchbescheid vom 6. November 2020 sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten, soweit darin für sie die Erteilung der beantragten Zulassung abgelehnt worden ist (§ 113 Abs. 5 VwGO). Denn die Klägerin hat weder einen Anspruch auf Erteilung der begehrten Zulassung für ihr Pflanzenschutzmittel "E." im Verfahren der gegenseitigen Anerkennung noch einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Neubescheidung ihres Zulassungsantrags, da die Beklagte das ihr eingeräumte Ermessen fehlerfrei ausgeübt hat.
Es handelt sich vorliegend um ein Verfahren der gegenseitigen Anerkennung nach Art. 40 ff. Verordnung (EG) Nr. 1107/2009, wobei sich die Anspruchsgrundlage für die Erteilung der pflanzenschutzrechtlichen Zulassung im Wege der gegenseitigen Anerkennung einer zonenfremden Zulassung in Art. 40 Abs. 1 Buchstabe b) i. V. m. Art. 41 Abs. 1 und Abs. 2 Buchstabe a) der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 findet. Art. 40 Abs. 1 Buchstabe b) Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 sieht vor, dass der Inhaber einer nach Art. 29 der Verordnung gewährten Zulassung eine Zulassung für dasselbe Pflanzenschutzmittel, für dieselben Verwendungen und unter vergleichbaren landwirtschaftlichen Bedingungen in einem anderen Mitgliedstaat im Verfahren der gegenseitigen Anerkennung u. a. dann beantragen kann, wenn die Zulassung von einem Mitgliedstaat (Referenzmitgliedstaat) erteilt wurde, der zu einer anderen Zone gehört, sofern die Zulassung, für die der Antrag gestellt wurde, nicht zum Zwecke der gegenseitigen Anerkennung in einem anderen Mitgliedstaat innerhalb der gleichen Zone verwendet wird. Gemäß Art. 41 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 erteilt der Mitgliedstaat, dem ein Antrag nach Art. 40 der Verordnung vorgelegt wird, nach Prüfung des Antrags und gegebenenfalls der in Art. 42 Abs. 1 der Verordnung genannten Begleitdokumente im Hinblick auf die Bedingungen in seinem Hoheitsgebiet für das betreffende Pflanzenschutzmittel eine Zulassung unter den gleichen Bedingungen wie der den Antrag prüfende Mitgliedstaat; hiervon ausgenommen sind die Fälle, in denen Art. 36 Abs. 3 Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 Anwendung findet. Der Mitgliedstaat kann das Pflanzenschutzmittel gemäß Art. 41 Abs. 2 Buchstabe a) Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 abweichend von Absatz 1 zulassen, wenn eine Zulassung nach Art. 40 Abs. 1 Buchstabe b) Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 beantragt worden ist.
Dabei kann es dahinstehen, ob die Klägerin Inhaberin einer nach Art. 29 der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 gewährten Zulassung ist oder ob es sich bei der französischen Zulassung um eine nach alter Rechtslage in Anwendung nationalen Rechts erteilte Zulassung handelt bzw. ob ein Anspruch daran scheitern könnte, dass es sich, wie von der Beklagten vorgetragen, um eine sog. Me-Too-Zulassung handelt. Auch der Umstand der von Frankreich mit Bescheid vom 13. Dezember 2022 vorgenommenen Erneuerung der Zulassung bedarf hier keiner eingehenderen Betrachtung, denn die Beklagte hat jedenfalls das ihr gemäß Art. 41 Abs. 2 Buchstabe a) Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 eingeräumte Ermessen fehlerfrei ausgeübt, soweit sie den Antrag der Klägerin auf Zulassung des Pflanzenschutzmittels "E." im Wege der gegenseitigen Anerkennung der in Frankreich erteilten Zulassung abgelehnt hat.
Die Entscheidung der Beklagten, ob sie eine zonenfremde Zulassung anerkennt, steht gemäß Art. 41 Abs. 2 Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 in ihrem Ermessen.
Wie die Kammer bereits in den Entscheidungen vom 6. Juni 2024 (1 A 150/21 -, juris Rn. 43 und Parallelentscheidung 1 A 151/21 -, juris) ausgeführt hat, spricht für dieses Auslegungsergebnis zunächst der ausdrückliche Gesetzeswortlaut des Art. 41 Abs. 2 Buchstabe a) Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 ("abweichend von Absatz 1" und "kann") sowie der Wille des europäischen Verordnungsgebers, der sich in der Entstehungsgeschichte der Norm widerspiegelt. Nach dem geänderten Vorschlag der Kommission der Europäischen Gemeinschaft über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln vom 11. März 2008 (2006/0136 [COD]) war ein wesentliches Element die obligatorische gegenseitige Anerkennung von Zulassungen in den Mitgliedstaaten derselben Zone (S. 3 und 7). Gemäß Art. 39 Nr. 1 Buchstabe a) des Entwurfs sollte die gegenseitige Anerkennung gelten, wenn die Zulassung von einem Mitgliedstaat (Referenzmitgliedstaat) erteilt wurde, der zur selben Zone gehört (S. 46). Eine zonenfremde Zulassung sollte nach Art. 39 Nr. 1 Buchstabe b) nur anerkannt werden, wenn die Zulassung für die Verwendung in Gewächshäusern oder die Behandlung nach der Ernte gewährt wurde (S. 46). Im Übrigen war die gegenseitige Anerkennung einer zonenfremden Zulassung in dem Entwurf nicht vorgesehen. In dem vom Rat der Europäischen Union am 15. September 2008 festgelegten gemeinsamen Standpunkt (EG) Nr. 25/2008 (2008/C 266 E/01) wurde die Regelung dahingehend ergänzt, dass eine zonenfremde Zulassung im Wege der gegenseitigen Anerkennung zugelassen werden kann (Art. 40 Abs. 1 Buchstabe b) i. V. m. 41 Abs. 2 Buchstabe a)). Die gegenseitige Anerkennung für Pflanzenschutzmittel, die in einer anderen Zone zugelassen sind, gehörte damit zu den zusätzlich vom Rat eingefügten Bestimmungen (vgl. Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament zum gemeinsamen Standpunkt des Rates im Hinblick auf die Annahme einer Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln vom 22. September 2008 [2006/0136 (COD]), welchen die Kommission damit zugestimmt hat (vgl. S. 8 und 11). Aus der Gesetzgebungshistorie ist somit erkennbar, dass der Verordnungsgeber keine weitreichenden Zulassungsmöglichkeiten für zonenfremde Pflanzenschutzmittel schaffen wollte. Vielmehr spricht die ursprüngliche vollständige Ablehnung der gegenseitigen Anerkennung von zonenfremden Zulassungen dagegen, dass die Wertungen zum begrenzten Prüfungsspielraum bei gegenseitigen Anerkennung nach Art. 41 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 auf Art. 41 Abs. 2 Verordnung (EG) Nr. 110772009 übertragbar sind. Daran vermag auch der Verweis der Klägerin auf die Stellungnahme des Europäischen Parlaments vom 5. Oktober 2007 (A6-0359/2007), wonach als Begründung zu dem Änderungsantrag angegeben wird, dass die gegenseitige Anerkennung nur aus Umweltschutzgründen verweigert werden darf, nichts zu ändern. Denn diese bezieht sich nicht auf die Anerkennung einer zonenfremden Zulassung. Auch der Gerichtshof der Europäischen Union und das Gericht der Europäischen Union gehen in ihren Entscheidungen hinsichtlich der gegenseitigen Anerkennung von Pflanzenschutzmitteln, welche einen Substitutionskandidaten enthalten, davon aus, dass dem anerkennenden Mitgliedstaat in den Fällen des Art. 41 Abs. 2 Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 Ermessen zukommt (vgl. EuGH, Urt. v. 13.08.2018 - C-384/16 P -, juris Rn. 60 und C-244/16 -, juris Rn. 67; EuG, Urt. v. 19.12.2019 -, juris Rn. 58).
Soweit die Klägerin von einer Einschränkung des Ermessensspielraums der Beklagten ausgeht, lässt sich dies weder dem Gesetzeswortlaut des Art. 41 Abs. 2 Buchstabe a) Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 noch dem Sinn und Zweck der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 entnehmen. Die Kammer hält daran fest (vgl. Urt. v. 06.06.2024 - 1 A 150/21 und 1 A 151/21 -, juris), dass der Ermessenausübung insbesondere nicht das Prinzip des gegenseitigen Vertrauens als einer der Grundgedanken der Verordnung entgegensteht. Danach vertraut ein Mitgliedstaat darauf, dass andere Mitgliedstaaten bei der Zulassung die Vorgaben der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 beachten und ein hohes Schutzniveau gewährleisten. Diese Wertungen lassen sich jedoch nicht vollständig auf die Anerkennung zonenfremder Zulassungen übertragen. Die obligatorische gegenseitige Anerkennung von Zulassungen in den Mitgliedstaaten derselben Zone stellt ein wesentliches Element der Verordnung dar. Gemäß Erwägungsgrund Nr. 29 stellt der Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung eines der Mittel dar, mit denen der freie Warenverkehr innerhalb der Gemeinschaft gewährleistet werden soll. Zur Vermeidung von Doppelarbeit, Verringerung des Verwaltungsaufwands für Industrie und Mitgliedstaaten und Sicherstellung einer einheitlicheren Verfügbarkeit von Pflanzenschutzmitteln sollte die von einem Mitgliedstaat erteilte Zulassung von anderen Mitgliedstaaten akzeptiert werden, sofern die landwirtschaftlichen, pflanzengesundheitlichen und ökologischen Bedingungen (einschließlich der klimatischen Bedingungen) vergleichbar sind. Daher sollte die Gemeinschaft in Zonen mit diesbezüglich jeweils vergleichbaren Bedingungen unterteilt werden, um diese gegenseitige Anerkennung zu erleichtern. Der Verordnungsgeber geht demnach im Grundsatz davon aus, dass innerhalb einer Zone vergleichbare Bedingungen herrschen.
Solche Länder, bei denen angenommen wird, dass die landwirtschaftlichen und klimatischen Bedingungen "relativ ähnlich" (vgl. geänderter Vorschlag der Kommission der Europäischen Gemeinschaft über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln vom 11. März 2008 (2006/0136 [COD], S. 23) sind, wurden vom Verordnungsgeber gemäß Art. 3 Abs. 17 i. V. m. Anhang I Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 zu einer Zone zusammengefasst (Zone A - Norden: Dänemark, Estland, Finnland, Lettland, Litauen und Schweden; Zone B - Mitte: Belgien, Deutschland, Irland, Luxemburg, Niederlande, Österreich, Polen, Rumänien, Slowakei, Slowenien, Tschechische Republik, Ungarn, Vereinigtes Königreich; Zone C - Süden: Bulgarien, Frankreich, Griechenland, Italien, Malta, Portugal, Spanien, Zypern). Bei der Zoneneinteilung wird dabei aus Gründen der Praktikabilität hingenommen, dass zonenübergreifend vergleichbare Bedingungen insbesondere in unmittelbarer Grenznähe gegeben sein können. Da bei einer Einteilung in drei Zonen zwingend Grenzen zu ziehen sind, kann die von der Klägerin vorgetragene Vergleichbarkeit der Bedingungen zwischen Deutschland und Nord- bzw. Nord-West-Frankreich nicht zu einer Ermessensreduktion auf Null führen. Die Referenzzulassung ist für Frankreich insgesamt, und damit auch beispielsweise für Südfrankreich, erteilt worden. Die klimatischen Bedingungen in Südfrankreich dürften jedoch mit denen in Spanien vergleichbar sein. Die Grenze zwischen den Zonen wurden vom Verordnungsgeber bewusst gezogen und er hat sich mit den unterschiedlichen Regelungen in Art. 41 Abs. 1 und 2 Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 für eine unterschiedliche Behandlung von Zulassungen derselben Zone und zonenfremden Zulassungen entschieden. Die von der Klägerin vertretene Auffassung, dass der Beklagten nur ein eingeschränkter Ermessensspielraum zukomme und sie auch in den Fällen von Art. 41 Abs. 2 Buchstabe a) Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 zur gegenseitigen Anerkennung der Zulassung verpflichtet sei, liefe diesen Erwägungen des Verordnungsgebers zuwider.
Hätte der Verordnungsgeber eine grundsätzliche Verpflichtung zur Übernahme einer bestehenden Zulassung auch bei zonenfremden Zulassungen gewollt, hätte er mit Art. 41 Abs. 2 Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 keinen Ermessenstatbestand geschaffen.
Die Beklagte hat das ihr zustehende Ermessen fehlerfrei ausgeübt. Insbesondere liegt weder ein Ermessensdefizit noch ein Ermessensfehlgebrauch oder eine Ermessensüberschreitung vor.
Ein Ermessensdefizit ist anzunehmen, wenn die Behörde nicht alle Belange in ihre Ermessensentscheidung einstellt. Dies ist der Fall, wenn die Behörde den Sachverhalt nicht vollständig ermittelt hat oder wenn die Behörde zwar alle wesentlichen Gesichtspunkte ermittelt hat, diese aber falsch gewichtet bzw. den Ausgleich der unterschiedlichen betroffenen Belange in einer Weise vorgenommen hat, die zu ihrer jeweiligen objektiven Gewichtigkeit erkennbar außer Verhältnis stehen (vgl. Decker, in: Posser/Wolff/Decker, BeckOK, Stand: Januar 2024, § 114 VwGO Rn. 21 ff.; Bamberger in: Wysk, VwGO, 3. Aufl., § 114 Rn. 20). Entgegen der Auffassung der Klägerin ist kein Ermessensdefizit erkennbar. Insbesondere kann sich die Klägerin nicht mit Erfolg darauf berufen, dass die Beklagte die ihr vorliegenden Erkenntnisse zu dem Pflanzenschutzmittel "I." der Dow AgroScience SAS hätte berücksichtigen müssen. Eine dahingehende Verpflichtung lässt sich weder dem Wortlaut der Art. 40 und 41 Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 noch dem Sinn und Zweck der gegenseitigen Anerkennung entnehmen. Art. 41 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 verweist auf die Prüfung des Antrags und ggf. auf die in Art. 42 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 aufgeführten Begleitdokumente. In Art. 42 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 sind die Referenzzulassung, ein vollständiges Dossier oder eine Kurzfassung gemäß Art. 33 Abs. 3 Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 und ein Bewertungsbericht des Referenzmitgliedstaates mit Informationen über die Bewertung des Pflanzenschutzmittels und die diesbezügliche Entscheidung aufgeführt. Die gegenseitige Anerkennung bezieht sich auf ein Pflanzenschutzmittel und eine Referenzzulassung, deren Anerkennungsfähigkeit es zu prüfen gilt, so dass ein Rückgriff auf bei der Beklagten ggf. vorliegende Erkenntnisse zu einem anderen Pflanzenschutzmittel einer anderen Zulassungsinhaberin nicht vorgesehen ist.
Ebenso liegt weder ein Ermessensfehlgebrauch noch eine Ermessensüberschreitung vor. Von einem Ermessensfehlgebrauch ist auszugehen, wenn sich die Behörde von sachfremden Erwägungen hat leiten lassen oder wenn Belange willkürlich falsch gewichtet werden (vgl. BVerwG, Urt. v. 14.10.1965 - II C 3.63 -, juris; Decker, in: Posser/Wolff/Decker, BeckOK, Stand: Januar 2024, § 114 VwGO Rn. 24; Bamberger in: Wysk, VwGO, 3. Aufl., § 114 Rn. 15). Als rechtliche Grenze ihrer Ermessensausübung muss die Behörde höherrangiges Recht, vor allem Grundrechte des Adressaten sowie den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz berücksichtigen (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.12.2011 - 3 C 40/10 -, NJW 2012, 1608; Riese, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Stand: März 2023, § 114 VwGO Rn. 68 f.).
Die Beklagte hat in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise von dem ihr gemäß Art. 41 Abs. 2 Buchstabe a) Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 zustehenden Ermessen Gebrauch gemacht. Sie hat ihre Entscheidung insbesondere an der grundsätzlichen Entscheidung des Verordnungsgebers, die Mitgliedstaaten in Zonen einzuteilen, orientiert. Die unterschiedliche Behandlung von Zulassungen derselben Zone und solchen aus einer anderen Zone im Rahmen des Verfahrens der gegenseitigen Anerkennung stellt keine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung dar. Denn ihr liegen die vom Verordnungsgeber in der Verordnung vorgesehenen unterschiedlichen Regelungen zugrunde. Mitgliedstaaten derselben Zone ist die Bewertung bereits vor der Antragstellung bekannt, denn der prüfende Mitgliedstaat gibt allen Mitgliedstaaten in der gleichen Zone die Gelegenheit zu einer Stellungnahme, die in der Bewertung berücksichtigt wird (vgl. Art. 36 Abs. 1 Satz 2 Verordnung (EG) Nr. 1107/2009) und stellt seine Bewertung den anderen Mitgliedstaaten derselben Zone zur Verfügung (vgl. Art. 36 Abs. 1 Unterabsatz 3 Satz 1 Verordnung (EG) Nr. 1107/2009). Im Falle einer zonenfremden Zulassung hat der anerkennende Mitgliedstaat vor dem Antrag auf gegenseitige Anerkennung keine Kenntnis von der Bewertung. Dadurch, dass die Beklagte die Tatsache, dass es sich bei der Referenzzulassung um eine zonenfremde Zulassung handelt, in ihre Ermessenserwägungen miteinbezogen hat, hat sie keine sachfremden Erwägungen angestellt. Denn ihr steht gerade wegen des Vorliegens einer zonenfremden Zulassung gemäß Art. 41 Abs. 2 Buchstabe a) Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 Ermessen zu.
Entgegen der Ansicht der Klägerin ist kein Ermessensfehler darin zu erkennen, dass die Beklagte für die unterschiedlichen Fälle des Art. 41 Abs. 2 Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 dieselben Ermessenskriterien anwendet. Obwohl es sich bei zonenfremden Zulassungen und Zulassungen für Pflanzenschutzmittel, die einen Substitutionskandidaten enthalten, um unterschiedliche Konstellationen handelt, hat der Verordnungsgeber jedoch für genau diese Konstellationen der Behörde Ermessen eingeräumt und ist im Grundsatz nicht von einer obligatorischen gegenseitigen Anerkennung ausgegangen. Vor diesem Hintergrund erscheint es ermessensgerecht, wenn die Beklagte die Erforderlichkeit für die deutsche Landwirtschaft als einheitliches Kriterium für diese Fälle heranzieht.
Die Beklagte hat die in die Ermessenserwägungen einzustellenden Belange auch nicht dadurch willkürlich falsch gewichtet, dass sie nur dann von der gegenseitigen Anerkennung einer zonenfremden Zulassung ausgeht, wenn diese für die deutsche Landwirtschaft unentbehrlich ist, und dabei die möglicherweise bestehende Vergleichbarkeit der klimatischen Bedingungen zwischen Deutschland und Nord-Frankreich außer Acht gelassen hat. Denn die Referenzzulassung wurde - wie dargelegt - für Frankreich insgesamt erteilt. Eine Verpflichtung der Beklagten, in einem solchen Fall die zonenübergreifende Vergleichbarkeit der klimatischen Bedingungen zu prüfen, ist für das Gericht nicht ersichtlich. Sie würde der aus Gründen der Praktikabilität vorgenommenen Einteilung in unterschiedliche Zonen zuwiderlaufen.
Die Beklagte hat die Belange der landwirtschaftlichen Erzeugung und des freien Warenverkehrs gegen das Interesse an der Gewährleistung eines hohen Schutzniveaus für die Gesundheit von Mensch und Tier und für die Umwelt abgewogen. Um festzustellen, ob ein gesteigerter Nutzen eine Zulassung rechtfertigt, unter anderem die Entbehrlichkeit einer Notfallzulassung als Kriterium heranzuziehen, stellt keine sachfremde Erwägung dar. Insbesondere hat die Beklagte dadurch nicht die gesetzlichen Grenzen ihres Ermessens überschritten, denn bei einer erteilten Notfallzulassung fehlt es unter Berücksichtigung von Art. 53 Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 an einem regulär zugelassenen Pflanzenschutzmittel, so dass es weniger risikobehaftet erscheinen kann, statt des Einsatzes eines Pflanzenschutzmittels mit bloßer Notfallzulassung den Einsatz eines Pflanzenschutzmittels, welches über eine zonenfremde Zulassung verfügt, zu ermöglichen. Zudem hat die Beklagte in ihre Ermessensentscheidung eingestellt, dass in Deutschland bereits 30 Herbizide mit demselben Wirkstoff "H." oder mit einer Kombination des Wirkstoffes "H." mit anderen Wirkstoffen zugelassen sind. Auch diese Erwägungen sind nicht als sachfremd zu qualifizieren.
Eine Ermessensüberschreitung liegt ebenfalls nicht vor. Eine Verletzung von Art. 12 Abs. 1 GG vermag das Gericht durch die Ablehnung der Zulassung nicht zu erkennen. Die Klägerin ist durch die Ablehnung ihres Antrags auf gegenseitige Anerkennung nicht in ihrem Grundrecht auf Berufsfreiheit verletzt. Ihr steht es offen, für das streitgegenständliche Pflanzenschutzmittel einen Antrag auf Erteilung einer pflanzenschutzrechtlichen Zulassung im zonalen Zulassungsverfahren in Deutschland zu stellen. Dass die Klägerin das kostenintensivere und aufwendigere Verfahren nach Art. 29 Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 zu durchlaufen hätte, verletzt die Rechte der Klägerin nicht. Entgegen des Vorbringens der Klägerin besteht auch bei zonenfremden Zulassungen kein Vertrauensschutz dahingehend, dass sie davon ausgehen durfte, die in einer anderen Zone gewährte Zulassung sei anerkennungsfähig. Dem steht - wie ausgeführt - die ausdrückliche Regelung des Art. 41 Abs. 2 Buchstabe a) Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 entgegen, wonach die Entscheidung im Ermessen des jeweiligen Mitgliedstaates steht. Die Beklagte hat mit dem Verweis auf ausreichend andere Mittel, mit denen ein ausreichender Pflanzenschutz gewährleistet ist, sowie mit dem Gesichtspunkt der Entbehrlichkeit einer Notfallzulassung sachgerechte Ermessenserwägungen angestellt.
Folglich hat die Klage sowohl mit ihrem Hauptantrag als auch mit ihrem Hilfsantrag keinen Erfolg.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung (ZPO). Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 GKG und orientiert sich an dem vom beschließenden Gericht für Zulassungsverfahren von Pflanzenschutzmitteln regelmäßig angenommenen Streitwert in Höhe von 100.000,00 €.
Hinweis:
Hinweis: Das Dokument wurde redaktionell aufgearbeitet und unterliegt in dieser Form einem besonderen urheberrechtlichen Schutz. Eine Nutzung über die Vertragsbedingungen der Nutzungsvereinbarung hinaus - insbesondere eine gewerbliche Weiterverarbeitung außerhalb der Grenzen der Vertragsbedingungen - ist nicht gestattet.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 114 VwGO
§ 167 VwGO
§ 44 Abs. 1 VwVfG
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung
§ 52 Abs. 1 GKG
Art. 14 Grundgesetz
Art. 12 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 2012, 1608
1 A 150/21
1 A 151/21
II C 3.63
3 C 40/10