Verwaltungsgericht Lüneburg (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-02-25, Aktenzeichen 1 A 326/01

Tenor:

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen seine Umsetzung und begehrt die Übertragung eines nach der Besoldungsgruppe A 14 BBesO bewerteten Dienstpostens.
Der Kläger, der Diplombauingenieur (TU) ist und die große Staatsprüfung für den höheren technischen Verwaltungsdienst, Fachrichtung Bauingenieurwesen, abgelegt hat, ist Verwaltungsbeamter bei dem Beklagten und hat das Amt eines Bauoberrats der Besoldungsgruppe A 14 BBesO inne. Ihm war aufgrund seiner Bewerbung bei dem Beklagten zunächst die im November 1993 ausgeschriebene Stelle des Leiters des Tiefbauamtes übertragen worden. Der Aufgabenbereich des Tiefbauamtes umfasste den Straßenbau und die Unterhaltung der rund 370 km Kreisstraßen sowie den Wasserbau, die Wasserwirtschaft und die Abteilung für Abfallwirtschaft.
Im Rahmen der grundlegenden Umstrukturierung des Verwaltungsaufbaus bei dem Beklagten wurde dem Kläger mit Wirkung vom 1. Juli 2000 die Leitung des neu eingerichteten Umweltamtes übertragen. In diesem Amt waren die Abteilungen Abfallwirtschaft und Bodenschutz, Naturschutz und Landschaftspflege sowie Wasserwirtschaft zusammengefasst.
Mit der angefochtenen Verfügung des Beklagten vom 8. August 2001 wurde der Kläger mit sofortiger Wirkung von der Leitung des Umweltamtes entbunden und ihm wurde ab sofort die Leitung der Abteilung Wasserwirtschaft übertragen. Zur Begründung der Abberufung wurde angeführt, der Kläger habe die ihm zugewiesenen Aufgaben im Umweltamt in völlig unzulänglicher Weise konzipiert oder umgesetzt. Ihm wurde des Weiteren mitgeteilt, dass bereits ein Vorschlag erarbeitet worden sei, die neue Stelle für ihn amtsangemessen zuzuschneiden. Er wurde außerdem aufgefordert, Überlegungen für einen einvernehmlichen Stellenzuschnitt in dem neuen Bereich einzubringen.
Der Kläger legte gegen die Verfügung Widerspruch ein und führte zur Begründung im Wesentlichen an: Die Umsetzung sei aus mehreren Gründen rechtswidrig. Zum einen sei die für die Umsetzung erforderliche Beteiligung des Personalrates nicht erfolgt. Zum anderen stelle die neue Stelle für ihn keinen amtsangemessenen Aufgabenbereich dar. Sie sei nach BAT IV a / BAT III bewertet, was den Besoldungsgruppen A 11 / A 12 entspreche, während er ein Amt der Besoldungsgruppe A 14 inne habe. Schließlich sei die Umsetzung ermessensfehlerhaft. Die gegen ihn erhobenen Vorwürfe hinsichtlich der Leitung des Umweltamtes seien nachweisbar ungerechtfertigt.
Den Widerspruch wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 22. Oktober 2001 zurück. Darin wurde im Wesentlichen dargelegt, dass die Umsetzung eines Amtsleiters keine mitbestimmungspflichtige Maßnahme darstelle. Der Kläger werde auch weiterhin amtsangemessen eingesetzt. Ihm werde ein seiner Ausbildung und den Wert seines Amtes entsprechender Aufgabenbereich im Bereich der Wasserwirtschaft übertragen. Er sei sogar aufgefordert worden, an einem entsprechenden Stellenzuschnitt mitzuwirken, was aber bislang nicht geschehen sei. Einen Anspruch auf Beibehaltung der Leitung des Umweltamtes habe er nicht. Die Abberufung von seinem bisherigen Dienstposten sei schließlich nicht ermessensfehlerhaft, da die Vorwürfe hinsichtlich seiner Amtsführung zu Recht erhoben worden seien.
Am 8. November 2001 hat der Kläger Klage erhoben.
Ein gleichzeitig gestellter Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz hat insoweit Erfolg gehabt, als das Gericht mit Beschluss vom 7. Dezember 2001 (1 B 71/01) festgestellt hat, dass der Beklagte verpflichtet sei, den Kläger vorläufig bis zur Entscheidung der vorliegenden Klage entsprechend seinem statusrechtlichen Amt als Bauoberrat (Besoldungsgruppe A 14 BBesO) zu beschäftigen. Das Gericht ist davon ausgegangen, dass der Kläger auf dem neuen Dienstposten in seinem damaligen Zuschnitt nicht amtsangemessen beschäftigt sei.
Während des Klageverfahrens hat der Beklagte die Geschäftsverteilung in der Abteilung Wasserwirtschaft erstmals im November 2001 neu geregelt. Außerdem hat er die Beamtenstellen im Hinblick auf die Umstrukturierung des Verwaltungsaufbaus durch das private Unternehmen B. neu bewerten lassen.
Nachdem sich im Bewertungsverfahren abgezeichnet hat, dass der bisherige Stellenzuschnitt der Leitung der Abteilung Wasserwirtschaft den Anforderungen an eine Stelle der Besoldungsgruppe A 14 nicht gerecht bzw. nicht ganz gerecht wird, hat der Kläger erneut bei Gericht um vorläufigen Rechtschutz nachgesucht und begehrt, dem Beklagten im Wege der einstweiligen Anordnung aufzugeben, ihm umgehend einen nach Besoldungsgruppe A 14 BBesO bewerteten Dienstposten zu übertragen.
Der Beklagte hat daraufhin den Aufgabenbereich des Klägers nochmals neu definiert und dem Kläger diesen Aufgabenbereich durch Verfügung vom 21. März 2003 mit Wirkung ab 24. März 2001 zugewiesen. Wegen der Aufgabenzuweisung im Einzelnen und der Stellung des Klägers im Verwaltungsaufbau wird auf den geänderten Geschäftsverteilungsplan vom März 2003 (Blatt 53/54 der Gerichtsakte 1 B 13/03) verwiesen.
Das Gericht hat daraufhin mit Beschluss vom 11. Juli 2003 (1 B 13/03) den begehrten Erlass einer einstweiligen Anordnung abgelehnt.
Am 13. Januar 2004 ist der neue Geschäftsverteilungsplan des Beklagten (Beiakte A zu 1 A 326/01) in Kraft getreten, der zum Teil eine sprachlich andere Fassung der Aufgaben des Klägers enthält, inhaltlich aber keine Änderungen aufweist.
Zur Begründung der aufrechterhaltenen Klage legt der Kläger im Wesentlichen dar, dass auch der neue Aufgabenbereich eine amtsangemessene Beschäftigung für ihn nicht darstelle. Bei den Aufgaben handele es sich im Wesentlichen um normale Sachbearbeitertätigkeiten, die in anderen Landkreisen durchweg nur nach A 10 bzw. A 11 BBesO bewertet seien. Der neu hinzugekommene Aufgabenbereich „Einzelprojekte von großer/sehr großer Auswirkung“ sei eine bloße Fiktion, der praktisch jetzt und in Zukunft nicht wirksam werde. Aus dem Niedersächsischen Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz ergäben sich keine derartigen Einzelprojekte. Im Haushalt seien im Übrigen auch keine Mittel für solche Projekte eingestellt.
Der Kläger beantragt,
die Umsetzungsverfügung des Beklagten vom 8. August 2001 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 22. Oktober 2001 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, ihm wieder einen nach Besoldungsgruppe A 14 BBesO bewerteten Dienstposten zu übertragen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung legt er im Wesentlichen dar, dass die nunmehr getroffene Aufgabenzuweisung für den Kläger eine amtsangemessene Beschäftigung sicherstelle.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt dieser Gerichtsakte, den der Gerichtsakten 1 B 71/01 und 1 B 13/03 sowie den Inhalt der hierzu beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig.
Das auf Aufhebung der Organisationsverfügung des Beklagten vom 8. August 2001 und auf Verpflichtung des Beklagten, ihm wieder einen nach Besoldungsgruppe A 14 BBesO bewerteten Dienstposten zu übertragen, gerichtete Begehren des Klägers kann dieser im Wege der allgemeinen Leistungsklage gelten machen. Denn die Umsetzung eines Beamten stellt ebenso wie die Änderung des Aufgabenbereichs eines Beamten durch eine Organisationsverfügung keinen Verwaltungsakt dar (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.11.1991 - 2 C 41.89 -, NVwZ 1992, 572). Der Kläger hat hier auch im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO hinreichend substantiiert die Verletzung eigener Rechte geltend gemacht, indem er zur Begründung vorgetragen hat, dass ihm nach der Umsetzung keine Aufgaben mehr verblieben seien, die seinem statusrechtlichen Amt eines Bauoberrates der Besoldungsgruppe A 14 entsprächen.
Die Klage ist auch unbegründet.
Der Beamte hat allerdings keinen Anspruch auf unveränderte und ungeschmälerte Ausübung des ihm übertragenen konkret - funktionellen Amtes (Dienstpostens). Er muss vielmehr eine Änderung seines dienstlichen Aufgabenbereichs durch Umsetzung oder andere organisatorische Maßnahmen nach Maßgabe seines Amtes im statusrechtlichen Sinne hinnehmen. Danach kann der Dienstherr aus jedem sachlichen Grund den Aufgabenbereich des Beamten verändern, solange diesem ein amtsangemessener Aufgabenbereich verbleibt. Besonderheiten des bisherigen Aufgabenbereichs des dem Beamten übertragenen Amtes, wie z.B. der Vorgesetztenfunktion, Beförderungsmöglichkeiten oder einem etwaigen gesellschaftlichen Ansehen, kommt keine das Ermessen des Dienstherrn bei der Änderung des Aufgabenbereichs einschränkende Wirkung zu. Die Ermessenserwägungen des Dienstherrn, die zur Umsetzung geführt haben, können daher im verwaltungsgerichtlichen Verfahren im Allgemeinen nur daraufhin überprüft werden, ob sie durch Ermessensmissbrauch maßgebend geprägt sind. Sonach bleibt die Prüfung grundsätzlich darauf beschränkt, ob die Gründe des Dienstherrn seiner tatsächlichen Einschätzung entsprachen und nicht nur vorgeschoben sind, um eine in Wahrheit allein oder maßgebend mit auf anderen Beweggründen beruhende Entscheidung zu rechtfertigen oder ob sie aus anderen Gründen willkürlich sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.11.1991 - 2 C 41.89 -, aaO).
Ausgehend von diesen Erwägungen kann die Entscheidung des Beklagten, den Kläger umzusetzen, vom Grunde her zwar nicht beanstandet werden. Denn das Ermessen des Beklagten ist hier nicht durch besonders gelagerte Verhältnisse des Einzelfalls eingeschränkt gewesen. Ermessensfehler im Hinblick auf den Anlass der Umsetzung sind ebenfalls nicht ersichtlich. Zur Begründung nimmt das Gericht insoweit auf die Ausführungen in seinem Beschluss vom 7. Dezember 2001 (1 B 71/01) Bezug.
Die Umsetzung ist in dem hier für die rechtliche Beurteilung der Sach- und Rechtslage maßgebenden Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung aber deshalb rechtswidrig, weil der Kläger tatsächlich nicht amtsangemessen beschäftigt wird.
Auszugehen ist von dem Grundsatz, dass der Beamte einen Anspruch auf Übertragung eines seinem Amt im statusrechtlichen und abstrakt-funktionellen Sinne, d.h. eines tatsächlich amtsgemäßen Aufgabenbereichs hat. Mit dem statusrechtlichen Amt und dessen Zuordnung zu einer bestimmten Besoldungsgruppe in Verbindung mit der Relation zu anderen Ämtern und deren Zuordnung zu den Besoldungsgruppen und der laufbahnrechtlichen Einordnung wird nur abstrakt Inhalt, Bedeutung, Umfang und Verantwortung (die für die Wertigkeit des Amts maßgebenden Faktoren) und damit die Wertigkeit des Amtes zum Ausdruck gebracht. Der Amtsinhalt des dem Beamten durch Ernennung übertragenen statusrechtlichen Amtes ist vom Gesetzgeber bestimmt, teils im Besoldungsrecht und ergänzend im Haushaltsrecht durch die Einrichtung von Planstellen. In dem hierdurch gezogenen Rahmen liegt es in der organisatorischen Gestaltungsfreiheit des Dienstherrn, die einzelnen Dienstposten wertend Ämtern zuzuordnen (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.11.1991 - 2 C 41.89 -, aaO).
Bei Anwendung dieser Grundsätze ist zunächst festzustellen, dass der Beklagte dem Kläger mit Wirkung ab 24. März 2003 einen Dienstposten übertragen hat, der mit der Planstelle der Besoldungsgruppe A 14 ausgebracht wurde. Damit ist der neue Dienstposten formal amtsgerecht bewertet, d.h. dem statusrechtlichen Amt eines Bauoberrats der Besoldungsgruppe A 14 zugeordnet. Auf diese formale Anknüpfung stellt auch der VGH Kassel bei der Antwort auf die Frage, ob eine Tätigkeit dem Amt des umgesetzten Beamten entspricht, also nicht unterwertig ist, zunächst ab. Es kommt insoweit als Grundvoraussetzung darauf an, ob für die neue Tätigkeit des Beamten im Stellenplan eine seinem statusrechtlichen Amt entsprechende Planstelle ausgewiesen ist oder nicht (vgl. VGH Kassel, Beschluss vom 27.5.1988 - 1 TH 684/88 -, NVwZ-RR 1989, 258).
Die Bewertung des neuen Dienstpostens des Klägers durch den Beklagten als dem Amt der Besoldungsgruppe A 14 BBesO zugehörig ist aber von der tatsächlichen Aufgabenzuweisung her gerichtlich zu beanstanden.
Die rechtliche Bewertung von Dienstposten, d.h. ihre Zuordnung zu statusrechtlichen Ämtern einer bestimmten Besoldungsgruppe, erfolgt im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben des Besoldungs- und des Haushaltsrechts durch den Dienstherrn gemäß dessen organisatorischer Gestaltungsfreiheit. Für die im vorliegenden Fall streitige Zuordnung des Dienstpostens der Stellennummer 610300 des Beklagten zur Besoldungsgruppe A 14 enthält das Gesetz, abgesehen von dem allgemeinen Grundsatz der sachgerechten Bewertung gemäß § 18 Satz 1 BBesG (§ 9 Abs. 1 Nds. LBesG), keine konkreten Vorgaben. Der Haushaltssatzungsgeber entscheidet mit der - im Rahmen des Besoldungsrechts vorzunehmenden - Ausbringung von Planstellen über die - insbesondere qualitativen - Anforderungen an die Erfüllung der auf dem betreffenden Dienstposten wahrzunehmenden öffentlichen Aufgaben. Diese Entscheidung, einschließlich einer möglichen Abwägung der Prioritäten im Verhältnis zu anderen Aufgaben, dient dem öffentlichen Interesse und unterliegt der organisatorischen Gestaltungsfreiheit des Haushaltssatzungsgebers. Dessen Erwägungen können daher im Allgemeinen gerichtlich nur daraufhin überprüft werden, ob sie durch Ermessensmissbrauch geprägt sind. Eine Beanstandung kommt unter anderem dann in Betracht, wenn sich der Beklagte bei der Bewertung des Dienstpostens nicht von sachbezogenen Erwägungen hat leiten lassen, sondern solche Erwägungen nur vorgeschoben hat, um den Kläger weiter auf einem Dienstposten zu verwenden, dem er in Wahrheit selbst nicht eine dem statusrechtlichen Amt entsprechende Sachbedeutung beimisst (vgl. zu allem BVerwG, Urteil vom 28.11.1991 - 2 C 7.89 -, NVwZ 1992, 573 m.w.N.).
Der vorliegende Sachverhalt, insbesondere die für die Bewertung der übertragenen Aufgaben gegebenen Begründungen, bieten abweichend von der summarischen Prüfung im Eilverfahren nunmehr konkrete Anhaltspunkte für die Annahme, dass die Zuordnung des Dienstpostens zu einem Amt der Besoldungsgruppe A 14 der Bundesbesoldungsordnung von der tatsächlichen Seite her ermessensmissbräuchlich ist.
Die nach dem Bewertungsmodell der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung Köln für den jetzigen Dienstposten vergebene Wertzahl von 604 Punkten, die gerade noch eine Zuordnung zu einem Amt der Besoldungsgruppe A 14 rechtfertigt, ist zwar für sich genommen schlüssig und nachvollziehbar. Der Kläger weist aber völlig zutreffend darauf hin, dass die Aufgaben des Dienstpostens ohne das Aufgabenfeld „Einzelprojekte von großen/sehr großen Auswirkungen“ allenfalls eine Bewertung nach der Besoldungsgruppe A 11/A12 rechtfertigten. Dies ergibt sich zum einen daraus, dass diese Aufgaben in anderen Landkreisen durchweg nach der Besoldungsgruppe A 10 BBesO, höchstens aber nach den Besoldungsgruppen A11/A12 BBesO bewertet sind. Für die Angemessenheit dieser Bewertung in den anderen Landkreisen spricht zum anderen die vom Kläger vorgelegte Begründung zum Entwurf des Gesetzes zur Änderung des Niedersächsischen Deichgesetzes vom 21. August 2003 (Blatt 127 dieser Gerichtsakte), in dem die erforderlichen Stellen für die Aufgaben, die auf die Landkreise übergehen sollen, mit dem Amt der Besoldungsgruppe A 11 BBesO bewertet werden. Schließlich hat die vom Beklagten selbst in Auftrag gegebene Bewertung eindeutig ergeben, dass der Dienstposten ohne den Aufgabenbereich der Einzelprojekte allenfalls nach der Besoldungsgruppe A 12 BBesO zu bewerten wäre. Dies ergibt auch ein Vergleich der aktuellen Bewertung des Dienstposten des Klägers mit anderen Dienstposten. Ohne Berücksichtigung der Einzelprojekte hätte die Bewertung des Dienstposten des Klägers somit allenfalls eine Punktzahl von 515 ergeben, was nur die Einstufung in eine Planstelle der Besoldungsgruppe A 12 BBesO gerechtfertigt hätte.
Die Einstufung des Dienstposten des Klägers in die Besoldungsgruppe A 14 BBesO wäre daher sachlich nur gerechtfertigt, wenn zu den Aufgaben des Klägers tatsächlich „Einzelprojekte von großen/sehr großen Auswirkungen“ gehörten oder zumindest solche Projekte möglich erschienen. Dies lässt sich hingegen nach dem Ergebnis der mündlichen Verhandlung nicht feststellen. Es muss daher davon ausgegangen werden, dass solche Projekte von dem Beklagten nur formal benannt wurden, um eine Einstufung des Dienstpostens in die Besoldungsgruppe A 14 BBesO rechtfertigen zu können. In der Geschäftsverteilung selbst ist schon nicht gesagt, welche Projekte darunter zu verstehen wären, was aber erforderlich gewesen wäre, um sie bewerten zu können. Solche Projekte erschließen sich ohne Benennung auch nicht aus den sonstigen Aufgaben des Dienstposten des Klägers. Allein in einer vom Beklagten gefertigten Arbeitsplatzbeschreibung des Dienstposten des Klägers vom 21. Februar 2003 (Blatt 172/173 der Gerichtsakte 1 B 13/03) ist ein mögliches Projekt von großen bzw. sehr großen Auswirkungen benannt. Es soll sich hierbei um die Erstellung eines hydrologische Gutachtens für den gesamten Landkreis Lüneburg handeln, das im Hinblick auf die Vorgaben des Niedersächsischen Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung vom 5. September 2002 (Nds. GVBl. S. 378) erforderlich sein soll. Aus dem genannten Gesetz und seinen Anlagen sowie den Erläuterungen des Beklagten ist jedoch gar nicht ersichtlich ist, dass es tatsächlich Vorhaben im Bereich des Beklagten gibt oder künftig geben wird, die zumindest eine allgemeine Vorprüfung der Umweltverträglichkeit im Hinblick auf Wasserentnahmen auslösen könnten und für die der Beklagte überhaupt zuständig wäre und die das als Aufgabe benannte, sehr kostenaufwendige Gutachten tatsächlich erfordern würden. Im Hinblick auf die in der Anlage 1 des Gesetzes genannten Wasserentnahmemengen von jährlich 100.000 m³ bis weniger als 5 Millionen m³, die allenfalls eine allgemeine Vorprüfung auslösen könnten, ist ein solches Vorhaben im Zuständigkeitsbereich des Beklagten auch kaum realistisch. Dass der Beklagte diese Einschätzung letztlich teilt und das dem Kläger als Projekt-Aufgabe zugewiesene Gutachten in Wahrheit selbst nicht für erforderlich hält, lässt sich schließlich daraus entnehmen, dass die für die Erstellung des Gutachtens erforderlichen, nicht unerheblichen Haushaltsmittel auch in dem Haushalt für das Jahr 2004 noch nicht einmal eingestellt wurden.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 ZPO.
Gründe, die Berufung nach § 124 a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO zuzulassen, sind nicht gegeben.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 167 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 18 Satz 1 BBesG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11 ZPO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1992, 572
NVwZ-RR 1989, 258
NVwZ 1992, 573
1 B 71/01
1 B 13/03
1 A 326/01
2 C 41.89
1 TH 684/88
2 C 7.89