Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2012-03-15, Aktenzeichen 1 KN 152/10

Tenor:

Tatbestand:
Die Antragstellerinnen wenden sich gegen den Bebauungsplan 1/30 G „Sondergebiet Garbsen-Mitte“, weil dieser Plan durch die Ausweisung überdimensionierter Einzelhandelsverkaufsflächen das interkommunale Abstimmungsgebot sowie Raumordnungsrecht verletze und im Ergebnis zentrale Versorgungsbereiche der Antragstellerinnen unzumutbar beeinträchtige.
Die Antragsgegnerin ist eine im Nordwesten Hannovers (Oberzentrum) gelegene Stadt mit 63.000 Einwohnern, der das Landes-Raumordnungsprogramm Niedersachsen 2008 (vom 8.5.2008, GVBl. S. 132 - LROP 2008 -) die Funktion eines Mittelzentrums zuweist. Im Süden Garbsens liegt das Gebiet der Gemeinde Seelze (ca. 33.000 Einw.), die Grundzentrum ist; diese Gemeinde ist Antragstellerin zu 2). Südwestlich Seelze liegt das Mittelzentrum Barsinghausen, nördlich davon das Mittelzentrum Wunstorf. Im Nordwesten grenzt das Gemeindegebiet der Antragsgegnerin an das Territorium des Mittelzentrums Neustadt (ca. 45.000 Einw.), der Antragstellerin zu 1). Im Nordosten gibt es eine kurze Grenze zum Grundzentrum Wedemark sowie eine längere Grenze zum Mittelzentrum Langenhagen (51.000 Einw.), der Antragstellerin zu 3).
Da die Antragsgegnerin erst im Jahr 1974 im Zuge der Gebietsreform aus 11 Gemeinden entstand, fehlt ihr ein historisch gewachsener Ortskern. Sie beabsichtigt, diesen nunmehr zu schaffen. Das Gemeindegebiet wird durch die hier westöstlich verlaufende BAB 2 geteilt. Außerdem wird es durch die B 6 geprägt, welche aus dem Bereich der Landeshauptstadt Hannover nach Nordwesten herausführt. An seiner Nordostseite liegt das Gewerbegebiet Garbsen Ost unweit einer Autobahnauffahrt. Nach dem Regionalen Raumordnungsplan der Region Hannover aus dem Jahr 2005 (RROP 2005) ist der Standort Garbsen/B6 herausgehobener Fachmarktstandort. Der Einzelhandel wurde in der Vergangenheit stark durch das in zwei Bauabschnitten, beginnend in den frühen 1970er Jahren errichtete sog. Planetencenter geprägt. Dieses liegt südlich der BAB 2 etwa auf der Höhe der nördlich der Autobahn betriebenen Shopping-Plaza Garbsen. An seiner Südseite endet die Stadtbahnlinie 4. Die Frage, mit welchem Gewicht dieses mittlerweile in Schwierigkeiten geratene Einkaufszentrum bei der raumordnungsrechtlichen Würdigung anzusetzen ist, bestimmte auf weite Strecken die Auseinandersetzungen um den hier angegriffenen Bebauungsplan. Mit diesem schloss die Antragsgegnerin ihre länger andauernden Bemühungen ab, ihre mittelzentrale Stellung in der Region auch hinsichtlich des Einzelhandels insbesondere im Bereich der aperiodischen Sortimente zu stärken und sich eine Stadtmitte zu geben. Der Planbereich liegt südlich der Meyenfelder Straße und wird im Westen und Süden von der Europaallee umschlossen, welche die Antragsgegnerin zu diesem Zwecke hatte anlegen lassen. Drei Fünftel des Karrees, welches im Osten von der Berenbosteler Straße begrenzt wird, sind schon bebaut. Dort stehen das neue Rathaus der Antragsgegnerin, ein Kinozentrum sowie ein Komplex mit Arbeitsagentur/Jobcenter, Polizei und Bibliothek. Dieser Neue Mitte genannte Bereich soll nun durch gute Einkaufsmöglichkeiten aufgewertet werden. Für diese soll der angegriffene Plan die Voraussetzungen schaffen.
Unmittelbar östlich dieser Straße schließt sich gegenüber dem Vorhaben das Einkaufszentrum Shopping Plaza und das Nord-West-Zentrum an. Ca. 0,5 km südlich liegt an der Berenbosteler Straße (Nr. 80c) das Kohake Einkaufszentrum. Wiederum 500 m weiter Auf der Horst liegt das sogenannte Planetencenter, diesem nördlich benachbart ein Discounter im Geltungsbereich des Planes Nr. 31 (Gewerbegebiet). Nordöstlich des Vorhabens liegt die Wohnbebauung Garbsen-Mitte. Daran schließt unmittelbar nordöstlich wiederum der Einzelhandelsstandort „Rote Reihe“ an. Ursprünglich beabsichtigte die Antragsgegnerin, die Standorte beiderseits der Autobahn zu einem fußläufigen Stadtzentrum zu verbinden. Dies erwies sich als unrealistisch. Daraufhin soll nunmehr lediglich der Bereich nördlich der Autobahn zur neuen Stadtmitte werden.
Zunächst plante die Antragsgegnerin für eine Einzelhandelsverkaufsfläche von insgesamt ca. 24.000 m2. Diese Größenordnung stieß bei der Region Hannover als Raumordnungsbehörde sowie bei Nachbargemeinden auf Widerstand. Die Region Hannover führte gemäß ihrem Einzelhandelskonzept ein Moderationsverfahren mit den Beteiligten durch. Es konnte zunächst ein Konsens erreicht werden. Dieser basierte auf drei Punkten: Begrenzung der Verkaufsfläche in der Neuen Mitte auf 19.600 m2; Beschränkung des Planetencenters auf ein Stadtteilversorgungszentrum; dafür wurde eine Fläche von ca. 12.000 m2 für angemessen gehalten; schließlich sollten sortimentsbezogene Festsetzungen über maximale Verkaufsflächen im Plan für die Neue Mitte die überörtlichen Auswirkungen begrenzen.
Die Antragsgegnerin folgte diesen Vorgaben. Sie reduzierte die Verkaufsfläche der Neuen Mitte im Planentwurf auf 19.600 m2, führte sortimentsbezogene Verkaufsflächenfestsetzungen in den Planentwurf ein und beschloss ein neues gemeindliches Zentrenkonzept, in dem die anderen gemeindlichen Einzelhandelsstandorte im Wesentlichen auf eine Nahversorgungsfunktion reduziert wurden. Dieses Konzept sollte bei Bedarf durch geänderte Bebauungspläne umgesetzt werden. Im Bereich des Plans 1/5 A (Planetencenter) wurde die Einzelhandelsverkaufsfläche durch den Beschluss der 2. Änderung vom 21. Juni 2010 im ausgewiesenen Sondergebiet auf 12.000 m2 beschränkt; dazu kommen ca. 300 m2 im ausgewiesenen Mischgebiet, die derzeit nicht als Einzelhandelsfläche genutzt werden. Dieser Plan wurde nicht mit der Normenkontrolle angegriffen. Bei der Beurteilung der Auswirkungen des vorliegend geplanten Vorhabens wurde die kaufkrafterhebliche Fläche des Planetencenters dagegen mit 6.000 m2 angesetzt, weil das Zentrum unter erheblichen Leerständen leidet und eine Vollvermietung in absehbarer Zeit nicht erwartet wird.
Es entstanden in der Folge jedoch Differenzen über die Frage, ob es mit Hilfe des neuen Bebauungsplanes für das Planetencenter gelingen könne, diesen Einzelhandelsstandort auf 12.000 m2 Verkaufsfläche zu begrenzen. Maßgeblich für diese Unklarheiten waren Fragen danach, wie weit bestehende Baurechte flächenmäßig und zeitlich reichen. Die Antragstellerinnen gingen davon aus, dass bestehende Baurechte eine Nutzung weit über 12.000 m2 Verkaufsfläche hinaus rechtfertigten.
Da über die Zurückführung der Verkaufsfläche des Standortes Planetencenter keine Einigung erzielt werden konnte, untersagte die Region Hannover der Antragsgegnerin mit Bescheid vom 15. Januar 2010 aus raumordnungsrechtlichen Gründen, den Satzungsbeschluss für den hier angegriffenen Bebauungsplan zu fassen. Diese wandte sich mit einer Klage (VG Hannover - 4 A 840/10 -) gegen diese Untersagungsverfügung. Gleichzeitig trieb sie ihre Bauleitplanung für das Vorhaben voran. Ihrem Eilantrag gab das Verwaltungsgericht Hannover durch Beschluss vom 23. Juni 2010 - 4 B 961/10 - mit der Begründung statt, die Region habe ihr im Moderationsverfahren gebundenes Ermessen fehlerhaft ausgeübt. Die Antragsgegnerin beschloss am gleichen Tage den hier angegriffenen Bebauungsplan, was die Klage gegen die Untersagungsverfügung erledigte. Am 24. Juni 2010 wurde dem Investor ein positiver Bauvorbescheid erteilt, gegen den von einigen Nachbargemeinden, darunter den Antragstellerinnen Widerspruch erhoben wurde. Die Region Hannover hatte zuvor noch vergeblich versucht, den Beschluss des Verwaltungsgerichts außer Vollzug setzen zu lassen, um das Inkrafttreten des Bebauungsplanes zu verhindern. Diesen Antrag lehnte der Senat mit Beschluss vom 7. Juli 2010 (- 1 ME 128/10 -, NVwZ-RR 2010, 790) ab. Die Region Hannover setzte die Entscheidung über die Widersprüche gegen den Vorbescheid bis zur Entscheidung über dieses sowie das zum Aktenzeichen 1 KN 251/10 betriebene Normenkontrollverfahren aus. Die Antragsgegnerin erhob hiergegen beim Ministerium erfolglos Fachaufsichtsbeschwerde.
Der vom Rat der Antragsgegnerin beschlossene Bebauungsplan 1/30 G für die neue Mitte setzt ein Sondergebiet mit der Zweckbestimmung „Das Sondergebiet dient der Unterbringung eines Einkaufs- und Freizeitzentrums sowie weiterer zentraler Einrichtungen der Wirtschaft, der Verwaltung und der Kultur“ fest. Nach § 1 Absatz 2 der textlichen Festsetzungen sollen folgende Arten der baulichen Nutzungen allgemein zulässig sein:
„1. Ein Einkaufszentrum mit Einzelhandelsbetrieben bis zu einer Gesamtverkaufsfläche von maximal 19.600 Quadratmetern.
Im Rahmen der vorstehenden Gesamtverkaufsfläche werden für das Einkaufszentrum folgende zusätzliche Verkaufsflächenobergrenzen für nachstehende Sortimente festgesetzt:
a) Periodischer Bedarf (umfassend Lebensmittel, Reformwaren, Parfümerieartikel, Gesundheit, Drogerieartikel, Schnittblumen, Zeitschriften sowie im Rahmen der Vertriebsformen Lebensmitteldiscount- oder Lebensmittelverbrauchermarkt deren Ergänzungssortiment) auf maximal 4350 m².
b) Bekleidung, Wäsche und Modeartikel, Schuhe und Lederwaren auf maximal 7370 m².
c) Technik (Unterhaltungselektronik, Computer, Telekommunikation, Foto, Film und Optik) auf maximal 3400 m²
d) Haushalt und persönlicher Bedarf (Sport- und Spielwaren, Fahrräder, Musikinstrumente, Hobby, Uhren, Schmuck, Bücher und Schreibwaren, Hausrat, Porzellan, Glas, Keramik, Geschenkartikel, Sanitätswaren, Kurzwaren, Kunstgegenstände und Antiquitäten, sonstige Haushaltswaren) auf maximal 4575 m²
e) Heimwerkerbedarf auf maximal 300 m²
f) Möbel und Heimtextilien, Teppiche auf maximal 600 m²
Innerhalb des Einkaufszentrums sind maximal zwei Einzelhandelsbetriebe mit einer Verkaufsfläche zwischen 500 m² und 2000 m² mit dem Hauptsortiment Lebensmittel mit einer Gesamtverkaufsfläche von maximal 2000 m² zulässig. Weitere kleinflächige Einzelhandelsbetriebe mit dem Hauptsortiment Lebensmittel dürfen eine maximale Verkaufsfläche von jeweils 500 m² nicht überschreiten.“
Es folgen Festsetzungen über die Definition der Verkaufsfläche sowie über sonstige zulässige Nutzungsarten.
Der angegriffene Bebauungsplan stützt sich hinsichtlich seiner raumordnerischen Verträglichkeit auf eine Studie der GfK GeoMarketing vom Mai/Dezember 2009. Dieses Gutachten kommt zu dem Ergebnis, dass die jeweilige Versorgungsfunktion der Antragstellerinnen nicht nachhaltig beeinträchtigt werde. Lediglich bei der Antragstellerin zu 1) werden nennenswerte Kaufkraftumverteilungen im Bekleidungsbereich erwartet, die jedoch das Zentrum nicht schädigen würden. Das raumordnungsrechtliche Kongruenzgebot sei nicht verletzt (S. 64), ebenso das Beeinträchtigungsverbot (S. 78 ff). Die festgestellte Vereinbarkeit mit dem Kongruenzgebot stehe mit der - auf S. 59 ff. im Gutachten vorgenommenen - Festlegung des einschlägigen Verflechtungsbereichs der Antragsgegnerin in Zusammenhang. Das Gutachten weist zunächst auf die Festlegung Ziff. 2.3 03 Satz 5 LROP 2008 und die Erläuterung dazu hin. Weiter wird Ziff. 1.6.1 03 RROP 2005 in Bezug genommen, der einen Verflechtungsraum um Garbsen schildere. Das Gutachten folgert aus den genannten Textstellen, dass der Verflechtungsraum auch im Verhältnis zu benachbarten Mittelzentren nicht an der Grenze des Gemeindegebiets der Antragsgegnerin enden müsse. Das Gemeindegebiet Seelze wird zu großen Teilen dem Verflechtungsbereich der Antragsgegnerin zugeordnet. Aus Neustadt/Rbg. werden die Stadtteile Bordenau und (teilweise) Otternhagen dem Garbsener Verflechtungsbereich zugeordnet, ebenso der Wedemarker Ortsteil Reese sowie aus Hannover die Stadtteile Marienwerder und Stöcken. Für die Auswahl dieser Gebiete werden als Kriterien insbesondere die verkehrliche Erreichbarkeit und die bestehenden, durch Befragungen bekannten Einkaufsbeziehungen verwendet. Aus dem so bestimmten Bereich werden nach dem Gutachten 70,03 % der Kaufkraft für das Vorhaben generiert.
Das Gegengutachten der Antragsteller von der Firma GMA kommt zu dem Ergebnis, dass über 30 % Kaufkraft für das Vorhaben außerhalb des Verflechtungsbereichs der Antragsgegnerin gewonnen werden und dass erhebliche Beeinträchtigungen der zentralen Versorgungsbereiche der Antragsteller drohten. Die Differenzen zwischen den Gutachten beruhen auf der angewandten Methodik, hinsichtlich der unterschiedlichen Beurteilung des Kongruenzgebots auf der abweichenden Festlegung des Umfangs des Verflechtungsbereichs und hinsichtlich des Beeinträchtigungsverbots auf dem streitigen Ausmaß der erforderlichen Sortimentsspezifizierung. Beide Gutachten stimmen darin überein, dass bei bestimmten Sortimenten Kaufkraftabzüge zwischen 10 und 20 % als möglich erscheinen. Dabei bleibt aber methodisch u. a. umstritten, ob diese Ergebnisse aufgrund der geringen absoluten Umsatzzahlen tragen. Die GMA leitet aus diesen Kaufkraftabzügen eine Gefährdung besonders der Zentren der Antragsteller zu 1) und 2) ab, die GfK zieht in einem Ergänzungsgutachten diese Folgerung nicht und erkennt nur die Gefahr einzelner Geschäftsschließungen.
Zur Begründung ihres Normenkontrollantrages machen die Antragstellerinnen im Wesentlichen geltend:
Das geplante Vorhaben ziehe über 30 % Kaufkraft aus Gebieten jenseits des Verflechtungsbereiches der Antragsgegnerin. Das Vorhaben führe zu schweren Beeinträchtigungen ihrer zentralen Versorgungsbereiche. Daher sei der angegriffene Plan nicht den Zielen der Raumordnung angepasst. Das raumordnungsrechtliche Kongruenzgebot und das Beeinträchtigungsgebot des LROP 2008 und des RROP 2005 seien trotz der verwendeten unbestimmten Rechtsbegriffe wirksame Ziele der Raumordnung. Die Antragsgegnerin habe den Verflechtungsbereich falsch bestimmt und Sortimente zu pauschal berücksichtigt. Der Plan sei abwägungsfehlerhaft, weil er nicht im Sinne des interkommunalen Abstimmungsgebots auf ihre Bauleitplanungen abgestimmt sei. Schließlich führe der angegriffene Plan zu unzumutbaren Auswirkungen auf ihre zentralen Versorgungsbereiche. Das Kongruenzgebot sei so auszulegen, dass daraus eine Funktionszuweisung für die Antragstellerinnen folge; die Verletzung des Gebots führe daher auch zu einem Verstoß gegen § 2 Abs. 2 Satz 2, 1. Alt. BauGB.
Die Antragstellerinnen beantragen,
den am 23. Juni 2010 vom Rat der Antragsgegnerin als Satzung beschlossenen Bebauungsplan Nr. 1/30 G „Sondergebiet Garbsen-Mitte“ für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin und die Beigeladene beantragen,
den Normenkontrollantrag zurückzuweisen.
Sie bestreiten den Umfang des Kaufkraftabzuges und der Zentrenbeeinträchtigung.
Der Plan verstoße schon deswegen nicht gegen die genannten Ziele der Raumordnung, weil Kongruenzgebot und Beeinträchtigungsverbot keinen Zielcharakter hätten; denn die Festlegungen seien zu unbestimmt, auch nicht bestimmbar, darüber hinaus auch unzumutbar strikt. Die fehlende Bestimmbarkeit resultiere insbesondere aus der Unmöglichkeit, klare Verflechtungsbereiche zu identifizieren. Es fehle dafür an einer zeichnerischen Festlegung der Verflechtungsbereiche in den Raumordnungsplänen sowie an der Möglichkeit, die einschlägigen Kriterien für die Abgrenzung des Verflechtungsbereiches, außerdem zu klären, was „gehobener Bedarf“ sei. Dies gelte erst recht bei Berücksichtigung der Überlagerungen der raumordnungsrechtlichen Zentralitätsebenen. Die Festlegung eines Kongruenzgebotes als raumordnungsrechtliches striktes Ziel sei von der Landeskompetenz nicht gedeckt und verstoße gegen Europarecht. Selbst wenn das Kongruenzgebot Zielcharakter hätte, sei es nicht verletzt. Die anzuwendenden Prozentsätze zulässigen Kaufkraftabzugs seien nicht überschritten. Die einschlägigen Festlegungen des Raumordnungsrechts enthielten keine Funktionszuweisungen für die Antragstellerinnen, so dass § 2 Abs. 2 Satz 2, 1. Alt. hier nicht verletzt sein könne. Schließlich sei kein Abwägungsmangel des Planes anzunehmen. Kongruenzgebot und Beeinträchtigungsverbot seien auch für eine Qualifizierung als abwägungsrelevante raumordnungsrechtliche Grundsätze zu unbestimmt. Darüber hinaus seien sie ohnehin rechtsfehlerfrei in der Abwägung berücksichtigt worden. Fehlerfrei sei die Abwägung auch bezüglich des interkommunalen Abstimmungsgebots sowie der zentralen Versorgungsbereiche der Antragstellerinnen.
Wegen der näheren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vortrages der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze und die Verwaltungsvorgänge der Antragsgegnerin samt den eingereichten Gutachten sowie auf die Akten des Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht mit dem Aktenzeichen 4 A 840/10 Bezug genommen, die in ihren wesentlichen Teilen Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die fristgerecht gestellten Normenkontrollanträge sind zulässig. Nach § 47 Abs. 2 VwGO ist antragsbefugt, wer geltend macht, durch die angegriffene Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in seinen Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Die Antragstellerinnen zu 1. und 2. können sich nach dem Ergebnis der vorliegenden Gutachten darauf berufen, dass der Plan möglicherweise unzumutbare Auswirkungen auf ihre zentralen Versorgungsbereiche habe. Die Antragstellerin zu 3. kann sich darauf berufen, dass eine Verletzung des § 2 Abs. 2 Satz 2, 1. Alt. BauGB durch Missachtung des Kongruenzgebotes als möglich erscheint. Denn wenn der maßgebliche Verflechtungsbereich zu ihren Lasten zu groß bestimmt wurde, kann darin eine Minderung ihres raumordnungsrechtlichen Versorgungsauftrages liegen.
Die Untersagungsverfügung der Region Hannover vom 15. Januar 2010 lässt das Rechtsschutzbedürfnis nicht entfallen. Diese entfaltet keine Tatbestandswirkung dergestalt, dass die Unvereinbarkeit des Planes mit Raumordnungszielen darin für ein Normenkontrollverfahren bindend festgestellt wäre (vgl. offen lassend für Feststellungsbescheid: BVerwG, Urt. v. 5.11.2009 - 4 C 3.09 -, BVerwGE 135, 209 = DVBl. 2010, 180 = ZfBR 2010, 135 = BRS 74 Nr. 3, juris Rn. 28). Das ergibt sich schon daraus, dass diese Unvereinbarkeit nicht Tenor des Bescheides ist und dass die Beteiligten zudem übereinstimmend von der Erledigung des Bescheides ausgehen. Entsprechend hat das Verwaltungsgericht das Klageverfahren wegen Erledigung des Verwaltungsaktes eingestellt.
Das Rechtsschutzbedürfnis entfällt auch nicht deswegen, weil zunächst ein Raumordnungsverfahren durchzuführen gewesen wäre. Zwar enthält das RROP 2005 in Plansatz D 1.6.1 Ziffer 08 in Verbindung mit der Erläuterung S. 66 („Moderationsverfahren in Konfliktfällen“) einen Grundsatz, dass bei streitigen Einzelhandelsansiedlungen der hier erheblichen Art zunächst ein Moderationsprozess bzw. ein Raumordnungsverfahren nach §§ 12 ff NROG durchgeführt werden soll. Entsprechendes ergibt sich aus dem Regionalen Einzelhandelskonzept (S. 36), das in Abstimmung u. a. zwischen den Antragstellern und der Antragsgegnerin entstanden ist. Die Moderation wurde ohne Einigung im Ergebnis durchgeführt, allerdings kein Raumordnungsverfahren. Das Ergebnis eines Raumordnungsverfahrens würde aber lediglich als Abwägungsbelang in die Planung der Antragsgegnerin eingehen müssen (§ 16 Abs. 5 Satz 1 NROG). Damit bietet die Durchführung dieses Verfahrens keine leichtere Möglichkeit für die Antragsteller, ihre rechtlichen Belange effektiv zu schützen. Es liegt insbesondere (mangels „Schiedsgericht“) keine Schiedsvereinbarung entsprechend § 1029 ZPO vor, so dass der Normenkontrollantrag nicht entsprechend § 1032 ZPO unzulässig wäre. Daher kann offen bleiben, ob der raumordnungsrechtliche Plangeber überhaupt die Kompetenz besitzt, prozessrechtserhebliche Verfahrensfestlegungen zu treffen.
Es lag vorliegend ohnehin ein sachlicher Grund im Einzelfall vor, von der Durchführung eines Raumordnungsverfahrens abzusehen. Denn die untere Landesplanungsbehörde hatte die Planung bereits untersagt. In Bezug darauf hatte das Verwaltungsgericht Hannover entschieden, dass die Behörde ihr Ermessen während der Moderation gebunden habe. Daher lag es nicht nahe, eine landesplanerische Feststellung dieser Behörde anzustreben, weil ihr in einem solchen Verfahren möglicherweise der gleiche Vorwurf hätte gemacht werden können.
Der Normenkontrollantrag ist jedoch unbegründet.
Der Bebauungsplan ist aus dem Flächennutzungsplan entwickelt. Der Flächennutzungsplan setzt ein Kerngebiet fest (vgl. Planbegründung S. 9), der Bebauungsplan ein Sondergebiet mit der Zwecksetzung: „Einkaufs- und Freizeitzentrum, weitere zentrale Einrichtungen der Wirtschaft, der Verwaltung und der Kultur“. Diese Zielbestimmung entspricht im Wesentlichen der Zweckbestimmung eines Kerngebietes nach § 7 BauNVO. Lediglich ersetzt die Wendung „Einkaufs- und Freizeitzentrum“ den Begriff der „Handelsbetriebe“ in § 7 Abs. 1 BauNVO. Selbst wenn man daran zweifeln würde, dass § 8 Abs. 2 BauGB beachtet ist, wäre dieser Fehler unbeachtlich. Denn nach § 214 Abs. 2 Nr. 2 BauGB ist ein Verstoß gegen das Entwicklungsgebot nur beachtlich, wenn dadurch die geordnete städtebauliche Entwicklung beeinträchtigt wird. Das ist nicht ersichtlich, da der Ausschluss mancher im Kerngebiet zulässiger Nutzungen im Sondergebiet keine städtebaulichen Konflikte aufwirft. Die Zulässigkeit von Kinos und sonstigen Freizeitnutzungen im Kerngebiet wirft ebenfalls keine Bedenken auf. Der Begriff sonstiger Freizeitnutzungen kann jedenfalls aus dem Zusammenhang des Planes so konkretisiert werden, dass nur Nutzungen gemeint sind, die z. B. außenlärmunempfindlich sind wie Kinos. In dieser Auslegung werden durch die Festsetzung keine städtebaulichen Konflikte ermöglicht. Ein vorsätzliches Missverstehen des Entwicklungsgebotes ist nicht ersichtlich.
Die Festsetzung eines Sondergebietes durch den Bebauungsplan war zulässig. Was in einem Bebauungsplan festgesetzt werden darf, richtet sich nach § 9 BauGB iVm der BauNVO. Die Festsetzung eines Sondergebietes ist in § 11 der BauNVO ausdrücklich vorgesehen. Eine SO-Festsetzung setzt voraus, dass sich der Zweck des festgesetzten Gebietes von den Baugebieten nach den §§ 2-10 BauNVO wesentlich unterscheidet. Es ist aber nicht notwendig, dass das Planziel mit der Ausweisung eines nach § 1 BauNVO differenzierten Kerngebietes (§ 7 BauNVO) nicht erreichbar war. § 11 ist nicht vollständig subsidiär zu anderen Festsetzungsmöglichkeiten nach der BauNVO. Vielmehr reicht es aus, wenn die plangebietstypische Nutzung wesentlich von den typischen Nutzungen der in §§ 2-10 BauNVO genannten Gebietstypen abweicht (vgl. Fickert/Fieseler, BauNVO, 11. Aufl. 2008, § 11 Ziff. 5.3; Senatsurteil v. 9.5.1990 - 1 C 31/87 -, BRS 50 Nr. 26; Senatsurteil v. 12.1.2011 - 1 KN 28/10 -, DVBl 2011, 900). Insofern sind keine allzu strengen Anforderungen zu stellen (vgl. BVerwG, Urt. v. 28.5.2009 - 4 CN 2.08 -, BVerwGE 134, 117 = DVBl. 2009, 1176 = ZfBR 2009, 682 = BRS 74 Nr. 75). Die Antragsgegnerin führt in der Planbegründung S. 21 in nicht zu beanstandender Weise aus, die erforderliche Steuerung des Einzelhandelsumfangs sei mit einer Sondergebietsfestsetzung deutlich besser zu erreichen als mit einer Kerngebietsfestsetzung. Wenn das Raumordnungsrecht eine Gemeinde dazu zwingt, bestimmte Steuerungsmaßnahmen vorzusehen, kann es nicht Sinn von § 9 BauGB und der Baunutzungsverordnung sein, durch ihre Systematik zu verhindern, dass solche Maßnahmen getroffen werden. Auch diese bessere Eignung der Festsetzung für die Nutzungssteuerung rechtfertigt daher die Wahl des Sondergebietestyps, solange nicht entsprechende Möglichkeiten für Kerngebiete eröffnet sind.
Die Planerforderlichkeit im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB ist gegeben. Die Antragsgegnerin verweist darauf, dass ihre Planung das städtebauliche Konzept der neuen Mitte verwirklichen soll. Sie ist der Auffassung, nur ein Center der geplanten Größe könne diese Mitte erfolgreich herstellen. Darin liegt kein offensichtlicher planungsrechtlicher Missgriff. Die Vereinbarkeit mit Raumordnungsrecht ist keine Frage der Planerforderlichkeit, sondern nach § 1 Abs. 4 BauGB zu beurteilen.
Der Bebauungsplan Nr. 1-30 G verstößt nicht gegen § 1 Abs. 4 BauGB.
Raumordnungsrechtliches Verfahrensrecht wurde eingehalten. Die Durchführung einer Einzelfallprüfung bei zweifelhaften Ansiedlungsprojekten ist in Festlegung 1.6.1 05 Abs. 2 RROP nur als Grundsatz festgelegt; überdies ist eine solche Prüfung durchgeführt worden.
Der Plan ist raumordnungsrechtskonform. Soweit Ziele des Raumordnungsrechts wirksam sind, werden sie vom angegriffenen Plan eingehalten. Am Kongruenzgebot des LROP 2008 muss er sich nach § 1 Abs. 4 BauGB nicht messen lassen, weil dieses nicht den Anforderungen genügt, welche an die Bestimmtheit eines Ziels zu stellen sind.
Ein Verstoß gegen Ziele der Raumordnung kommt nur in Betracht, wenn die betreffende Festlegung des Raumordnungsrechts formell und materiell Zielcharakter hat und einer Wirksamkeitskontrolle standhält.
Der formelle Zielcharakter von Konzentrations-, Integrations- und Kongruenzgebot sowie des Beeinträchtigungsverbots ist eindeutig, da die einschlägigen Festlegungen im LROP und im RROP durch Fettdruck als Ziele gekennzeichnet sind.
Der Bebauungsplan verstößt nicht gegen das raumordnungsrechtliche Konzentrationsgebot, das sich aus Ziffer 2.3 03 Satz 5 LROP ergibt.
Danach sind „neue Einzelhandelsgroßprojekte nur innerhalb des zentralen Siedlungsgebietes des jeweiligen Zentralen Ortes zulässig“. Die Antragsgegnerin ist als Mittelzentrum Zentraler Ort. Allerdings liegt der geplante Standort am Rande des Siedlungsgebietes und greift teilweise in den Außenbereich über. Das ist unschädlich, weil nach der Begründung des LROP S. 90 zum Konzentrationsgebot nicht nur auf den baulichen Bestand abzustellen ist, sondern auch auf planerisch verfestigte Zielvorstellungen der Gemeinde. Diese bestehen hier seit langer Zeit im Sinne der Schaffung eines neuen Zentrums. Die Antragsgegnerin verweist zutreffend darauf, dass die Europaallee eigens für das neue Zentrum gebaut worden sei. Nach den im Flächennutzungsplan der Antragsgegnerin dokumentierten langfristigen Planungsabsichten wird die Neue Mitte später innerhalb des Siedlungszusammenhanges liegen und nicht mehr in einer Randlage. Die Tatsache, dass die Autobahn eine Wohnbebauung um Umfeld des neuen Zentrums teilweise verhindert, ist der besonderen örtlichen Situation geschuldet und führt nicht zur Unvereinbarkeit mit dem Konzentrationsgebot. Auf regionalplanerischer Ebene ist das Konzentrationsgebot durch die Ausweisung zentralörtlicher Standortbereiche umgesetzt. Der Standort befindet sich in einem solchen ausgewiesenen Bereich. Die Festlegung dieses Bereiches durch das RROP ist aufgrund der Berücksichtigungsfähigkeit gemeindlicher Zielsetzungen und der besonderen Siedlungsstruktur der Antragsgegnerin mit dem LROP vereinbar.
Die Planung genügt dem Ziel der Raumordnung, großflächigen Einzelhandel nur in integrierten Lagen zu planen. Die Festlegung des LROP in Ziffer 2.3 03 lautet:
„6Neue Einzelhandelsgroßprojekte, deren Kernsortimente innenstadtrelevant sind, sind nur innerhalb der städtebaulich integrierten Lagen zulässig (Integrationsgebot).
7Diese Flächen müssen in das Netz des öffentlichen Personennahverkehrs eingebunden sein.“
Ob dieser Plansatz Zielcharakter hat (dafür die überwiegende Ansicht, z. B. Schmitz/Federwisch, Einzelhandel und Planungsrecht, 2005, S. 86; BVerwG, Urt. v. 17.9.2003 - 4 C 14.01 -, NVwZ 2004, 220 [juris Rn. 39, 41]), kann offen bleiben, weil ein Widerspruch des Bebauungsplans zu diesem Gebot nicht vorliegt. Der Vorhabenstandort ist mit mehreren Buslinien an den ÖPNV angeschlossen. Die nächste Haltestelle der Stadtbahn Hannover liegt zwar in einiger Entfernung, eine grundsätzlich rentable Verlängerung ist allerdings geplant, wenn auch noch nicht haushaltlich unterlegt.
Der Plangeber des RROP hat die Einzelhandelsstandorte im RROP zeichnerisch in einer verbindlichen Karte 1a festgelegt. Die Erläuterung zu Plansatz 1.61 Ziff. 05 Abs. 1-3 des RROP betreffend die zentralörtlichen Versorgungskerne erklärt auf S. 62, dass alle Standorte innerhalb der auf der Beikarte zeichnerisch festgelegten zentralörtlichen Versorgungsbereiche grundsätzlich integriert sind. Das Vorhaben der Beigeladenen soll unstrittig an einem derart festgelegten Standort (Versorgungskern Garbsen) verwirklicht werden. Es entspricht vom Typ her einem mittelzentralen Standortbereich (vgl. zu diesen Typen: Begründung RROP Tabelle S. 64, mittlere Spalte). Ein Widerspruch der zeichnerischen Festlegung zum landesrechtlichen Integrationsgebot liegt nicht vor. Der regionale Plangeber hatte jedenfalls im vorliegenden Fall insoweit eine Konkretisierungsbefugnis. Denn es geht um die Herstellung einer historisch nicht gewachsenen zentralen Versorgungslage.
Der Bebauungsplan verletzt das raumordnungsrechtliche Kongruenzgebot nicht. Dieses Gebot weist nicht die für ein raumordnungsrechtliches Ziel erforderliche Bestimmtheit auf.
Das mit dem LROP 2008 des Landes Niedersachsen (Ziffer 2.3 03 Satz 1 und 2) inhaltlich übereinstimmende Kongruenzgebot des RROP 2005 der Region Hannover (Ziffer 04 Abs. 3 Satz 1) lautet:
„Verkaufsflächen und Warensortiment von Einzelhandelsgroßprojekten im Sinne des § 11 Abs. 3 der Baunutzungsverordnung (BauNVO) müssen der zentralörtlichen Versorgungsfunktion und dem Verflechtungsbereich des jeweiligen Zentralen Ortes entsprechen.“
Der Materialband zum LROP enthält auf S. 40 f Allgemeines zu den einzelhandelsbezogenen Zielfestlegungen und auf S. 41 ff spezielle Aussagen zum Kongruenzgebot.
LROP Mat.-Band S. 40 ff
Für eine gute räumliche Steuerung der Daseinsvorsorge gelten folgende fünf Grundprinzipien:
- das Kongruenzgebot gem. Satz 1. Hiernach ist im Rahmen des zentralörtlichen Gliederungssystems der Grundbedarf in den Grundzentren, der mittel- und langfristige Bedarf in den Mittel- und Oberzentren sicherzustellen. Sowohl Warensortiment als auch Verkaufsfläche haben dem Versorgungsauftrag und dem Verflechtungsbereich des Zentralen Ortes zu entsprechen.
- das Konzentrationsgebot gem. Satz 5. Dieses Gebot bezweckt eine angemessene und nachhaltige Bündelung der Angebote für Daseinsvorsorge an Zentralen Orten zur Erzielung vielfältiger positiver Synergieeffekte.
- das Integrationsgebot gem. Satz 6. Es ist das raumordnerische Instrument, das am kleinteiligsten wirkt und Sicherung und Entwicklung der Handelsfunktionen vor allem von Innenstädten und Ortsmitten zum Ziel hat. Es verknüpft die raumordnerischen und städtebaulichen Gestaltungsmittel zur zentralörtlichen Standortentwicklung.
- das Abstimmungsgebot gem. Satz 17. Die raumordnerische Bewertung von Einzelhandelsgroßprojekten muss im Sinne einer umfassenden Betrachtung in den Kontext der regionalen Einzelhandelsentwicklung gestellt werden. Diesem Erfordernis wird mit dem Abstimmungsgebot Rechnung getragen.
- Das Beeinträchtigungsverbot gem. Satz 19 hat im Unterschied zu den oben genannten Geboten keine aktive räumliche Steuerungswirkung. Es wirkt mit seinen Tatbestandsmerkmalen als Maßstab und Regulativ bei der Beurteilung der Auswirkungen von Warensortiment und Verkaufsfläche der Einzelhandelsgroßprojekte auf die einzelnen Komponenten ausgeglichener Versorgungsstrukturen und deren Verwirklichung. Somit verhindert dieses Verbot eine Verletzung der drei zuerst aufgeführten Gebote zur räumlichen Steuerung von Einzelhandelsgroßprojekten. Zudem ermöglicht erst das Beeinträchtigungsverbot als Prüfnorm Ausnahmen vom Landes-Raumordnungsprogramm.
Zum Kongruenzgebot:
Einzelhandelsgroßprojekte müssen hinsichtlich des Umfangs ihrer Verkaufsfläche und in ihrem Warensortiment so konzipiert sein, dass sie der zentralörtlichen Versorgungsfunktion und dem Verflechtungsbereich entsprechen (Kongruenzgebot). Nach dem Kongruenzgebot ist zu prüfen, ob ein geplantes Einzelhandelsgroßprojekt dem zentralörtlichen Auftrag der planenden Gemeinde entspricht. Verkaufsflächengröße, die Differenzierung des Sortiments u.a. nach periodischem und aperiodischem Bedarf sowie zu vermutende vorhabenbedingte Veränderungen der Einzelhandelszentralitäten im Einzugsbereich bzw. des regionalen Verkaufsflächenbesatzes können wesentliche Kenngrößen für die Analyse und Bewertung der Auswirkungen eines geplanten Einzelhandelsgroßprojekts hinsichtlich des Kongruenzgebotes
sein.
Ein Verstoß gegen das Kongruenzgebot besteht, wenn der Einzugsbereich eines Einzelhandelsgroßprojektes den zentralörtlichen Verflechtungsbereich der Ansiedlungsgemeinde wesentlich überschreitet. Von einer wesentlichen Überschreitung ist in jedem Fall auszugehen, wenn zu erwarten ist, dass mehr als 30 % des Umsatzes aus Räumen außerhalb des jeweiligen zentralörtlichen Verflechtungsbereichs erzielt wird.
In die Prüfung, ob ein Vorhaben dem Kongruenzgebot entspricht, ist nach Satz 2 auch einzustellen, in welchem Ausmaß und welcher Qualität der zentralörtliche Versorgungsauftrag bereits durch vorhandene Einrichtungen erfüllt werden kann, und inwiefern sich durch die innergemeindliche Zentrenstruktur, d.h. die Verteilung zentraler Versorgungsbereiche im Gemeindegebiet, besondere Beurteilungsmaßstäbe ergeben.
Das RROP enthält in der Erläuterung Hinweise zum Ziel des Kongruenzgebots und zur Funktion des Regionalen Einzelhandelskonzepts.
RROP Begr. S. 59 Gesetzliche Rahmenbedingungen
Mit dem Regionalen Einzelhandelskonzept wird die Grundlage für die gesamträumliche und regional ausgewogene Steuerung des großflächigen Einzelhandels in der Region Hannover geschaffen. Die vor dem Inkrafttreten des Regionalen Einzelhandelskonzeptes im Oktober 2001 immer einzelfallbezogene raumordnerische Beurteilung und städtebauliche Abstimmung auf der Ebene der Bauleitplanung hat vor dem Hintergrund eines verstärkten Ansiedlungs- und Erweiterungsdrucks großflächiger Einzelhandelsbetriebe der letzten Jahre gesamträumlich betrachtet nicht immer zu befriedigenden Ergebnissen geführt. Insgesamt wird durch das Einzelhandelskonzept mehr Rechtsklarheit und Verbindlichkeit geschaffen, um somit für Kommunen, Investoren und ansässige Betriebe mehr Planungssicherheit, aber auch für öffentliche Stellen eine Vereinfachung der Beurteilung von Einzelhandelsgroßprojekten zu erreichen. Die regionale Einzelhandelskonzeption trägt zur Transparenz und einer verbesserten regionalen Abstimmung durch eine gemeinsame Bewertungsgrundlage für großflächige Einzelhandelsvorhaben bei.
Das Regionale Einzelhandelskonzept bewegt sich an der Nahtstelle zwischen Regionalplanung und kommunaler Entwicklungs- und Bauleitplanung. Daher war es eine Grundvoraussetzung, dass bei der Erarbeitung der Einzelhandelskonzeption in den Jahren 1998 bis 2000 alle relevanten Beteiligten (Regionalplanung, Städte und Gemeinden in der Region Hannover, Industrie- und Handelskammer, Einzelhandelsverband, Bezirksregierung Hannover) in regelmäßig stattgefundenen Arbeitsgruppen und Workshops sowohl in der Vorbereitungs- als auch in der Bearbeitungsphase sehr eng zusammenwirkten.
RROP Begr. S. 60 Entsprechend dem Zentrale-Orte-System ist sowohl die Siedlungs- und Bevölkerungsentwicklung als auch die Entwicklung der Versorgungseinrichtungen auf die Zentralen Orte in der Region Hannover (Oberzentrum, Mittelzentren und Grundzentren) zu konzentrieren. Einzelhandelsgroßprojekte müssen hinsichtlich ihrer Verkaufsflächen und ihrer Sortimente der Versorgungsfunktion der Zentralen Orte entsprechen. Sie dürfen ausgeglichene Versorgungsstrukturen nicht wesentlich beeinträchtigen. Ziel der Raumordnung ist es, auf die Funktionsfähigkeit der Innenstädte, Stadtteil- und Ortszentren hinzuwirken. Aus raumordnerischer Sicht geht es um die räumliche und funktionale Zuordnung von Einzelhandelsvorhaben zum zentralörtlichen Versorgungsbereich. Die städtebaulich integrierte Versorgungsfunktion der Zentralen Orte mit ihrem vielfältigen Angebot an Waren und Dienstleistungen ist zu sichern. Die Entstehung neuer Fachmärkte und Einkaufszentren mit innenstadtrelevanten Sortimenten außerhalb der zentralörtlichen Versorgungsbereiche ist daher zu verhindern.
Weitere Festlegungen betreffen das Verfahren bei der Einzelhandelsansiedlung:
RROP Region Hannover 2005 D 1.6.1 05 Abs. 2:
Für die Mittelzentren und für die oberzentralen Ergänzungsbereiche in der Landeshauptstadt Hannover gilt folgende Regelung:
- Im Versorgungskern, der in der zeichnerischen Darstellung festgelegt ist, sind Neuansiedlungen und Erweiterungen, die der mittelzentralen Stufe entsprechen, ohne weitere raumordnerische Prüfung zulässig. In Zweifelsfragen, ob ein Vorhaben der mittelzentralen Stufe entspricht, ist eine Einzelfallprüfung der unteren Landesplanungsbehörde erforderlich.
- Im mittelzentralen Standortbereich und im oberzentralen Ergänzungsbereich der Landeshauptstadt Hannover außerhalb eines Versorgungskerns sind Neuansiedlungen und Erweiterungen von Einzelhandelsbetrieben sowie von Fachmarktstandorten zulässig, die überwiegend den Bedarf der Standortgemeinde decken, keine Gefährdung des Versorgungskerns darstellen sowie die Funktion benachbarter zentraler Orte nicht wesentlich beeinträchtigen. Bei Vorhaben mit wesentlicher Ausstrahlung über die Standortgemeinde hinaus ist eine Einzelfallprüfung der unteren Landesplanungsbehörde erforderlich.
Die vorstehenden fettgedruckten Zielfestlegungen des RROP beschreiben die Kehrseite des Kongruenzgebotes. Ist dies erfüllt, dann ist eine Neuansiedlung insoweit zulässig. Dabei wird man unterstellen müssen, dass auch das Beeinträchtigungsverbot eingehalten wird. Das ergibt sich auch aus S. 64 der Erläuterungen, wo dargestellt wird, dass insbesondere die Regelung für Zweifelsfälle auch die Fragen des Beeinträchtigungsverbotes ergreift.
Der folgende Grundsatz betrifft strittige Fälle: „In Zweifelsfragen, ob ein Vorhaben der mittelzentralen Stufe entspricht, ist eine Einzelfallprüfung der unteren Landesplanungsbehörde erforderlich.“
Das Verfahren in diesen Fällen regelt der Grundsatz 1.6.1 08 RROP:
Plansatz 08
„Bei strittigen Ansiedlungs- und Erweiterungsprojekten soll vor der Abgabe der landesplanerischen Stellungnahme stets ein gemeinsames Moderationsverfahren der Region Hannover und der betroffenen Städte und Gemeinden, ggf. unter Einbeziehung benachbarter Träger der Regionalplanung und von Städten und Gemeinden außerhalb der Region Hannover, durchgeführt werden. Auf Wunsch von Städten und Gemeinden kann die Region Hannover auch für weitere Fälle Moderationsverfahren zur Klärung örtlicher Problemlagen durchführen. Die Industrie- und Handelskammer sowie der Einzelhandelsverband sind in der Regel einzubeziehen. Im Moderationsverfahren sollen die gutachterlichen Ergebnisse des Regionalen Einzelhandelskonzepts 2000 und die regelmäßigen Fortschreibungen des Einzelhandelskonzepts für die Region Hannover herangezogen werden.
Bei regional bedeutsamen Einzelhandelsvorhaben soll eine intensive Abstimmung mit den benachbarten Trägern der Regionalplanung und den Partnern des „Städtenetzes Expo-Region“ erfolgen, die Ergebnisse des „Konsensprojektes großflächiger Einzelhandel im erweiterten Wirtschaftsraum Hannover“ sollen herangezogen werden.“
Die Erläuterung zum RROP formuliert dagegen auf S. 66:
„Kann im Moderationsprozess keine Einigung erzielt werden, wird die raumordnerische Verträglichkeit des Einzelhandelsprojekts im Rahmen einer sogenannten „raumordnerischen Beurteilung“ bzw. eines Raumordnungsverfahrens gem. §§ 12 ff NROG geprüft. Sofern erforderlich, sind hierzu unterstützende Gutachten sowie bestehende kommunale Einzelhandelskonzepte heranzuziehen."
Das Land Niedersachsen besitzt die Kompetenz zur Regelung des Kongruenzgebotes als Gegenstand der Raumordnung (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = juris Rn. 16). Es kann offen bleiben, ob anderes gilt, wenn ein Kongruenzgebot sich direkt an die Genehmigungsbehörden statt an die Planungsbehörden wendet (vgl. dazu Kuschnerus, ZfBR 2010, 324). Es handelt sich bei den auf den Einzelhandel bezogenen Ge- und Verboten nicht um eine Fachplanung, die der jeweiligen Fachkompetenz - hier also Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG - folgt, sondern um raumordnungsrechtliche Planung. Das ergibt sich schon aus der engen Verbindung dieser Regelungen zum System der Zentralen Orte, das zweifellos raumordnungsrechtlichen Charakter aufweist.
In der Sache hält das Kongruenzgebot des LROP 2008 jedoch einer Prüfung auf seinen Zielcharakter nicht stand.
Ziele der Raumordnung werden in § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG definiert als verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Raumordnung auf der jeweiligen Ebene abschließend abgewogenen (§ 7 Abs. 2 ROG) textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums. Sie müssen mithin vom Adressaten aus betrachtet hinreichend konkretisierte Handlungsanweisungen mit verbindlichen Festlegungen als Mindestanforderungen von überörtlicher Bedeutung an die Bauleitplanung enthalten. Dabei ist der Raumordnungsgesetzgeber nicht verpflichtet, die planende Gemeinde in einem bestimmten Punkt vollständig "an die Kandare zu nehmen". Den Zielcharakter büßt eine Festlegung daher nicht notwendig ein, wenn dieser der Gemeinde einen gewissen "Entscheidungskorridor" lässt, innerhalb dessen sie Festsetzungen treffen darf. Der Zielcharakter leidet auch nicht (zwingend), wenn er sich dazu entschließt, mit einer "Soll-Anweisung" zu bekunden, im Ausnahmefall brauche die Anweisung nicht (vollständig/uneingeschränkt) befolgt zu werden. Stets aber muss es möglich sein zu ergründen, welche Anweisungen der planenden Gemeinde im überörtlichen, d. h. Raumordnungsinteresse gegeben werden. Nicht umsetzungsfähig sind daher nicht nur auf rechtlich Unmögliches gerichtete Handlungsanweisungen, sondern auch solche, deren Inhalt die planende Gemeinde selbst bei Aufbietung aller anerkannten Auslegungsmethoden jedenfalls in der Sachlage, auf die sich das notwendigerweise generalisierende Ge-/Verbot bezieht, nicht zureichend ermitteln kann.
Danach ist das Kongruenzgebot des LROP 2008 nicht als wirksames Ziel anzusehen. Sein Inhalt ist nicht hinreichend zu bestimmen. Anzuerkennen ist zwar, dass raumordnerische Festlegungen häufig nur einen Rahmen für niederstufige Planungen setzen und in diesem Sinne auf Konkretisierung angelegt sind. Jedenfalls dieser Rahmen muss so bestimmbar sein, dass sich die Vereinbarkeit einer Konkretisierung mit diesem Rahmen gerichtlich beurteilen lässt. Aufgrund der häufig abstrakten Eigenart raumordnungsrechtlicher Festlegungen sind die Anforderungen an die Bestimmtheit vielfach geringer als bei Bebauungsplänen anzusetzen. Unter Anwendung aller Auslegungsmethoden bei raumordnungsrechtlichen Regeln mit Zielcharakter kann insoweit ein subsumtionsfähiger Inhalt nicht ermittelt werden.
In der Literatur und Rechtsprechung ist noch nicht abschließend geklärt, ob vergleichbare Festlegungen der Raumordnung hinreichend bestimmbar sind (allgemein: Schmitz/Federwisch, Einzelhandel und Planungsrecht, 2005, S. 75 ff; Uechtritz, NVwZ 2007, 1337 (1341): Grundsätzliche Bestimmbarkeit von Verflechtungsbereich und Versorgungsaufgabe; Entscheidung über Bestimmbarkeit nach konkreter Ausgestaltung. Pro Bestimmbarkeit: Spannowsky NdsVBl. 2001, 32 ohne Auseinandersetzung mit Einzelbegriffen; für NRW: OVG Münster, Urt. v. 7.12.2000 - 7a D 60/99.NE -, BauR 2001, 1054; Zielcharakter des Kongruenzgebots wegen des Begriffs „Verflechtungsbereich“ bewusst offengelassen in BVerwG, Urt. v. 17.9.2003 - 4 C 14.01 -, NVwZ 2004, 220; gegen Zielcharakter: Hoppe, DVBl 2000, 293; 2001, 81; NVwZ 2004, 282). In der Literatur wird darauf hingewiesen, falls ein Kongruenzgebot nicht bestimmbar sei, könne ein Beeinträchtigungsverbot eine Auffangfunktion übernehmen (Michallik, Instrumentarien zur Steuerung von Einzelhandel in Deutschland und Spanien, 2010, S. 60). Das VG Karlsruhe (Urt. v. 26.6.2008 - 6 K 2099/07 -, VBlBW 2008, 392) hat als Ausgangsinstanz zu der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 16.12.2010 den Zielcharakter eines Kongruenzgebots - unabhängig von dem Charakter als Soll-Vorschrift - angenommen. Das Landesentwicklungsprogramm Baden-Württemberg 2002 hatte dazu folgenden Wortlaut (Z steht für Ziel, G für Grundsatz):
3.3.7 Z
Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe für Endverbraucher (Einzelhandelsgroßprojekte) sollen sich in das zentralörtliche Versorgungssystem einfügen; sie dürfen in der Regel nur in Ober-, Mittel- und Unterzentren ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden. Hiervon abweichend kommen auch Standorte in Kleinzentren und Gemeinden ohne zentralörtliche Funktion in Betracht, wenn - dies nach den raumstrukturellen Gegebenheiten zur Sicherung der Grundversorgung geboten ist oder - diese in Verdichtungsräumen liegen und mit Siedlungsbereichen benachbarter Ober-, Mittel- oder Unterzentren zusammengewachsen sind.
Siedlungsentwicklung und Flächenvorsorge LEP 2002
Z Hersteller-Direktverkaufszentren als besondere Form des großflächigen Einzelhandels sind grundsätzlich nur in Oberzentren zulässig.
3.3.7.1 Z
Die Verkaufsfläche der Einzelhandelsgroßprojekte soll so bemessen sein, dass deren Einzugsbereich den zentralörtlichen Verflechtungsbereich nicht wesentlich überschreitet. Die verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung im Einzugsbereich und die Funktionsfähigkeit anderer Zentraler Orte dürfen nicht wesentlich beeinträchtigt werden.
Der baden-württembergische Gesetzgeber hatte dabei die Verflechtungsbereiche zeichnerisch festgelegt. Das Verwaltungsgericht Karlsruhe führte (aaO) aus, der Umstand, dass einzelne Begriffe des Plansatzes der Auslegung bzw. Konkretisierung bedürften, stehe ihrer Bestimmtheit nicht entgegen. Die Rechtsprechung des erkennenden Senats hat das VG Hannover (VG Hannover, B. v. 23.06.2010 - 4 B 961/10 -, juris) wie folgt zutreffend resümiert:
„Denn für das Kongruenzgebot des LROP 1998 (C 1.6 Ziff. 04: Umfang und Zweckbestimmung von Einzelhandelsgroßprojekten haben der jeweiligen Stufe der Zentralen Orte zu entsprechen. Durch solche Projekte dürfen ausgeglichene Versorgungsstrukturen nicht beeinträchtigt werden.) hat das Gericht mit Urteilen v. 30.03.00 (- 1 K 2491/98 -, BRS 63 Nr. 63), v. 31.10.00 (1 M 3407/00 -, NdsRpfl. 2001, 277) und v. 21.02.02 (- 1 MN 4128/01 -, Juris) die Zielqualität wegen mangelnder Bestimmtheit noch strikt verneint und festgestellt, dass mit diesem Plansatz lediglich ein der Abwägung zugänglicher Programmsatz bzw. ein Grundsatz der Raumordnung vorliege. Für die Nachfolgevorschrift des LROP 2002 (C 1. 6. Ziff. 03 Satz 6), die mit der aktuellen Vorschrift nahezu identisch ist, hat der Senat die Zielqualität in der Soltau-Entscheidung vom 01.09.05 (- 1 LC 107/05 -, BRS 69 Nr. 6) ausdrücklich offen gelassen. In einem Normenkontrollurteil vom 27.08.08 (- 1 KN 138/06 -, Juris) hat der Senat den Plansatz 6 - seine hinreichende Bestimmbarkeit unterstellt - als raumordnerische Festsetzung angesehen, die insoweit Zurückhaltung übt, als der planerische Spielraum der nachfolgenden Planungsebene geschont wird. Da der Senat keine "handgreifliche" Verletzung des Gebotes feststellen konnte, hat er sich mit den rechtlichen Details des Kongruenzgebotes nicht auseinander gesetzt.“
Die Bestimmbarkeit des Kongruenzgebotes und innerhalb dessen die der Begriffe „Verflechtungsbereich“, „entsprechen“ und „Warensortiment“ sind vorliegend entscheidungserheblich. Die vorgelegten Gutachten zeigen, dass das Kongruenzgebot verletzt wäre, wenn die Antragsteller mit ihrer Art der Bestimmung des Verflechtungsbereiches im Recht wären. Ebenso wäre das Gebot verletzt, wenn der Begriff des „Entsprechens“ im Sinne einer Deckungsgleichheit zu verstehen wäre und nicht durch eine 30%-Toleranzmarge gemildert würde. Schließlich ist das Kongruenzgebot nicht anwendbar, wenn nicht bestimmt werden kann, welche Warengruppen den unterschiedlichen Versorgungsaufträgen von Gemeinden unterschiedlicher Zentralitätsstufe zuzuordnen sind.
Die Frage nach der hinreichenden Bestimmbarkeit des Kongruenzgebots kann nur für die jeweilige konkrete Ausgestaltung dieses Gebotes in einem Raumordnungsplan oder im Zusammenwirken mehrerer konkreter Pläne entschieden werden. Die Antragsgegnerin hält mehrere im Kongruenzgebot des LROP verwendete Rechtsbegriffe für nicht bestimmbar. Dem ist nur teilweise zuzustimmen.
Der Begriff des Einzelhandelsgroßprojekts wird im zitierten Kongruenzgebot durch den Hinweis auf § 11 Abs. 3 BauNVO hinreichend bestimmt (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.6.2011 - 4 CN 4.10 -, BVerwGE 140, 54 = DVBl. 2011, 1221 = UPR 2011, 396 = ZfBR 2011, 674 = BauR 2011, 1771, juris, Rn. 28). Nach den Materialien zum LROP (S. 40 Ziffer 03) umfasst der Begriff der „Einzelhandelsgroßprojekte“ nun zwar außer Einkaufszentren und großflächige Einzelhandelsbetriebe gemäß § 11 Abs. 3 Nrn. 1- 3 BauNVO zugleich Agglomerationen verschiedener Einzelhandelsbetriebe auch unterhalb der Schwelle der Großflächigkeit, die vergleichbare Auswirkungen hervorrufen. Das Kongruenzgebot des LROP bezieht diese Agglomerationen aber seinem klaren Wortlaut nach nicht ein.
Dies führt nicht zur Unverhältnismäßigkeit des Ziels. Allerdings meint Kuschnerus (ZfBR 2010, S. 329), ein solches Kongruenzgebot sei ungeeignet und damit unverhältnismäßig, wenn es nicht auch vergleichbare Standorte außerhalb von Sondergebieten erfasse, weil es dann an der hinreichenden Steuerungswirkung fehle. Diese Frage unterliegt allerdings dem Prognosespielraum des Plangebers. Es ist nicht zu beanstanden, wenn er davon ausgeht, dass (zunächst) nur die Kongruenz besonders wichtiger Standorte gesichert werden soll. Deswegen kommt es auch nicht darauf an, ob die Antragsteller die Bestimmbarkeit dieser „Agglomerationen“ zu Recht in Zweifel ziehen. Ob insoweit Bestimmbarkeit vorliegt, kann hier offenbleiben. Vorliegend geht es um großflächigen Einzelhandel im Sinne des § 11 Abs. 3 BauNVO. Jedenfalls insoweit ist das Kongruenzgebot mit seinem Bezug auf Einzelhandelsgroßprojekte hinreichend bestimmt (im Ergebnis ebenso BW-VGH, Urt. v. 21.9.2010 - 3 S 324/08 -, NuR 2011, 149 zu einem leicht abweichenden Begriff).
Der Begriff des Verflechtungsbereichs ist dagegen nicht bestimmbar (ohne ausdrücklichen Bezug auf niedersächsisches Landesrecht: ebenso Kuschnerus, ZfBR 2010, S. 330; a. A. El Bureiasi, Landesplanerische Beurteilung des großflächigen Einzelhandels, 2005, S. 178 ff).
Der Begriff des Verflechtungsbereichs wird in § 8 NROG, in § 136 BauGB, im Recht des Finanzausgleichs und im untergesetzlichen Raumordnungsrecht verwendet. Letztlich gehen alle Verwendungen auf den raumordnungsrechtlichen Begriffsgebrauch zurück.
Im Finanzausgleichsrecht finden sich eigenständige Definitionen des Begriffs, die vorliegend nicht hilfreich sind. Gerichtsentscheidungen zu § 8 NROG sind nicht ersichtlich. Soweit die Gerichte Entscheidungen zu § 136 BauGB getroffen haben und dabei die Verflechtungsbereiche mit erfassende Zielbestimmung des Gesetzes rechtserheblich war, ist die Bestimmtheit der Norm zwar nicht in Zweifel gezogen worden (Senatsurteil v. 29.1.2003 - 1 KN 2933/01 -, BRS 66 Nr. 227; VG Berlin, Urt. v. 3.5.2011 - 13 A 128.08 -, juris; OVG Münster, Urt. v. 24.7.2009 - 7 D 130/08.NE -, BRS 74 Nr. 231), der Begriff des Verflechtungsbereichs war nicht direkt entscheidungserheblich.
In einigen anderen Bundesländern hat der Raumordnungsplangeber die Verflechtungsbereiche definiert und abschließend festgelegt. Dies geschieht kartographisch (wie z. B. in Baden-Württemberg) oder durch Aufzählung von Gemeindegebieten (so in Brandenburg).
Eine zeichnerische Festsetzung des jeweiligen Verflechtungsbereichs macht diesen bestimmt (vgl. zu dieser Konstellation BVerwG, Urt. v. 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, aaO, juris Rdnr. 14), ist aber nicht zwingend erforderlich. Wie im Planungsrecht üblich, darf der Plangeber zwischen zeichnerischen und textlichen Äußerungen wählen.
Auch eine direkte textliche Nennung der jeweiligen Verflechtungsbereiche ist nicht erforderlich, wenn der Begriff selbst hinreichend bestimmbar ist. Gesetzgeber (vgl. § 8 NROG; § 136 Abs. 3 Nr. 2 b) und c) BauGB) und Raumordnungsplangeber verwenden in den vorliegend erheblichen Plänen mit dem Wort „Verflechtungsbereich“ einen unbestimmten Rechtsbegriff.
Die Kriterien für die Abgrenzung des Verflechtungsbereichs müssen nicht ausdrücklich benannt werden, sondern dürfen durch Interpretation aus dem Begriff entnommen werden.
Ist wie vorliegend eine abschließende Klärung - insbesondere durch zeichnerische Darstellung oder textliche Aufführung der Verflechtungsbereiche - nicht erfolgt, so muss der Begriff ausgelegt werden. Für eine solche Auslegung ist es unschädlich, wenn sie nur unter Verwendung fachwissenschaftlicher Methoden erfolgen kann. Für die Bestimmbarkeit ist es weiterhin unschädlich, wenn nicht eine einzige fachwissenschaftliche Methode durch den Normgeber als maßgeblich ausgezeichnet worden ist. So verhält es sich etwa bei den Geruchseinwirkungen im Bereich der Tierhaltungsanlagen, wo Begehungen zulässig sind, aber auch Berechnungen nach DIN oder GIRL. Dass die Anwendung unterschiedlicher Methoden nicht stets zu vollständig identischen Ergebnissen führt, ist für die Bestimmbarkeit des Normbegriffes unschädlich. Das OVG Brandenburg (Urt. v. 5.11.2003 - 3 D 23/00 -, DVBl. 2004, 259, juris Rdnr. 117) hat dazu ausgeführt, dass
„eine Festlegung auch dann bestimmbar ist, wenn sie im Zusammenhang mit anerkannten Standards so konkretisiert werden kann, dass sie einen bestimmten räumlichen und tatsächlichen Inhalt hat, den der Zieladressat beachten soll, wobei unschädlich ist, wenn zur Bestimmung, d.h. Subsumtion, weitere Erhebungen oder Untersuchungen tatsächlicher Art erforderlich sind (vgl. Runkel, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, a.a.O., § 3 Rn. 28).“
Das LROP 2008 des Landes Niedersachsen verzichtet auf eine ausdrückliche und flächendeckende Abgrenzung der für die Einhaltung des Kongruenzgebotes maßgeblichen individuellen Verflechtungsbereiche wie z. B. in Karte 2 zum LEP 2002 des Landes Baden-Württemberg.
Der Senat versteht das LROP und das RROP so, dass diese grundsätzlich die eigenständige Auslegbarkeit des Begriffs aus der textlichen Festlegung des Kongruenzgebots voraussetzen. Bei einer Auslegung sind die Ziele des Zentrale-Orte-Systems zu beachten. Diese bestehen vor allem in der Schaffung und Sicherung leistungsfähiger Zentren mit differenziert zugewiesenen Funktionen und dadurch bewirkter Sicherung einer ortsnahen Versorgung auf den unterschiedlichen Zentralitätsstufen, in Verkehrsvermeidung sowie Schutz der Umwelt unter anderem durch Vermeidung weiterer Zersiedlung. Der Begriff des Verflechtungsbereichs ist auf der Ebene des LROP nicht hinreichend bestimmt. In der Region Hannover wird die Bestimmtheit auch nicht auf der Ebene des RROP hergestellt. Auch das Einzelhandelskonzept der Region Hannover enthält keine Inhalte, die eine Bestimmbarkeit des Begriffs herstellen.
Das Kongruenzgebot verlangt u. a., dass der Einzugsbereich eines großflächigen Einzelhandelsvorhabens den Verflechtungsbereich des Ansiedlungsstandortes nicht übersteigt. Um diese Norm anzuwenden, muss der Begriff des Verflechtungsbereichs bestimmbar sein.
Für eine Bestimmbarkeit des Begriffs ist es erforderlich, dass das Raumordnungsrecht klarstellt, ob es sich um einen normativ oder empirisch geprägten Begriff handelt.
In diesem Zusammenhang muss geklärt werden, ob die Kriterien für die Abgrenzung des Verflechtungsbereichs selbst rein normativ sind oder von welchen empirischen Tatsachen sie ggf. abhängen.
LROP und RROP klären auch nicht hinreichend, ob der Verflechtungsbereich für die Grundversorgung, die mittel- und oberzentrale Versorgung (oder sogar für einzelne Sortimente; vgl. VG Hannover, 4 A 840/10 Bl. 512) getrennt oder gemeinsam zu bestimmen ist.
Das Kongruenzgebot klärt weiterhin nicht, ob die Abgrenzung des Verflechtungsbereichs eines Mittelzentrums gegenüber benachbarten Grundzentren und Mittel-/Oberzentren einheitlich erfolgen soll.
Ebenso fehlt es an der Klärung, ob grundsätzlich die Verflechtungsbereiche überlappend zu verstehen sind oder im Sinne scharfer Abgrenzungen.
Im Einzelnen: Da der Verflechtungsbereich nach dem Kongruenzgebot Maßstab für den Einzugsbereich eines Vorhabens sein soll, sind diese beiden Begriffe zu trennen (vgl. aus der Begründung aaO: „Ein Verstoß gegen das Kongruenzgebot besteht, wenn der Einzugsbereich eines Einzelhandelsgroßprojektes den zentralörtlichen Verflechtungsbereich der Ansiedlungsgemeinde wesentlich überschreitet.“).
Mit dem Einzugsbereich ist der Bereich gemeint, aus dem das planerisch ermöglichte Vorhaben mit seiner Verkaufsfläche voraussichtlich Kaufkraft abziehen wird.
Demgegenüber soll jeder Gemeinde in Abhängigkeit von ihrem Zentralitätsstatus ein Verflechtungsbereich zugewiesen sein. Wie dieser abzugrenzen ist, ist in Text und Begründung des Kongruenzgebots nicht bestimmt.
Die Bestimmung von Einzugs-/Verflechtungsbereichen von Mittelzentren ist schon in der klassischen Ausgangsschrift von Christaller zur zentralörtlichen Gliederung angesprochen. Der Begriff des Verflechtungsbereichs wird dort wie in Teilen der raumplanerischen Literatur nicht klar von dem Begriff des Einzugsbereichs geschieden. Daher ist nicht stets völlig klar, ob der empirische Einzugsbereich (so wohl bei Christaller, der tatsächliche Beziehungen beschreiben wollte) oder ein zentralörtlicher normativer Verflechtungsbereich gemeint ist. Christaller verwendete ein hexagonales Gitter zur Abgrenzung der Bereiche. Dieses Modell beruhte auf zu homogenen Grundannahmen und gilt heute als unbrauchbar.
An seine Stelle sind im Wesentlichen zwei Methoden (vgl. El Bureiasi, aaO S. 180) getreten, die in der Literatur nicht jeweils klar einem der beiden Begriffe zugeordnet sind.
Jedenfalls für die Bestimmung des Einzugsbereichs geeignet ist die empirische Methode der Befragung auf Einkaufsgewohnheiten hin. Diese Methode (landesweite Fragebogenaktion) hat aber z. B. in Baden-Württemberg auch dazu gedient, den Umfang der Verflechtungsbereiche zu bestimmen. Auch die vorliegenden Gutachten wollen den Verflechtungsbereich der Antragsgegnerin vorwiegend auf diese Weise bestimmen.
Daneben wird die rechnerische Potentialmethode (Gravitationsmodell von Reilly u. a., weiterentwickelt z. B. für oberzentrale Nachbarschaft von Johannes C. Franz, Potentielle zentralörtliche Bereiche, 1976 S. 18 ff) vertreten. Diese errechnet aus einer Formel, die auf der Entfernung der Mittelzentren untereinander und ihrem Gewicht basiert, die Isographen für die Abgrenzung der Bereiche. Die Methode wird gerade für Zwecke der Einzelhandelssteuerung propagiert (vgl. dazu insgesamt Ritter, Allgemeine Wirtschaftsgeographie, 3. Aufl. 1998, S. 211 ff). Das vorliegende Gutachten GfK 2009 hat die Kaufkraftumlenkung durch das Vorhaben nach dem Gravitationsmodell berechnet (aaO S. 66); für diese Zwecke wird das Gewicht des Standortes nach Indikatoren für die Einzelhandelspotenz bestimmt. Das OVG Schleswig hat in seiner Entscheidung vom 22. April 2010 (Urt. v. 22.4.2010 - 1 KN 19/09 -, NordÖR 2011, 229, juris-Rdnrn. 159 f.) das Gravitationsmodell als Prognosemethode für die Ermittlung des Einzugsbereichs als sachgerecht anerkannt. Das Gravitationsmodell kommt aber nicht nur für die Ermittlung des Einzugsbereichs in Betracht, sondern auch für die Bestimmung des Verflechtungsbereichs, wenn als Indikator nicht ein Parameter für die Einzelhandelspotenz gewählt wird, sondern ein solcher, der den Versorgungsauftrag (z. B. Bevölkerungszahl) des jeweiligen Zentrums spiegelt. Eine Anwendung des Gravitationsmodells für die Bestimmung des Verflechtungsbereichs setzt voraus, dass die Zentren einer Zentralitätsstufe untereinander nicht strikt gleichbehandelt werden sollen, sondern dass Differenzierungen etwa nach der Bevölkerungszahl vorgenommen werden sollen. Wäre strikte Gleichbehandlung gewollt, so wäre das Territorium eines Grundzentrums bei zwei angrenzenden Mittelzentren diesen für den mittelzentralen Bedarf stets hälftig zuzuschlagen.
Das Raumordnungsrecht darf, muss aber nicht die genaue Methode für die Ermittlung des Einzugsbereiches von geplanten Vorhaben angeben. Es hat sich in der Praxis der Gutachtenerstellung ergeben, dass hinreichend genaue Ergebnisse erzielt werden, ohne dass die Methode rechtlich festgelegt ist.
Anderes gilt für die Bestimmung des Verflechtungsbereichs. Liegt z. B. die Fläche eines Grundzentrums (hier wäre das etwa das Territorium der Antragstellerin zu 2) zwischen zwei Mittelzentren, so muss die Fläche dieses Grundzentrums jedenfalls hinsichtlich der Deckung des mittelzentralen Bedarfs den Verflechtungsbereichen der Mittelzentren zugewiesen werden (entsprechendes gilt für Grund-/Mittelzentren, die zwischen Oberzentren gelegen sind). Ebenso muss das Territorium von nicht zentralen Orten (die nur die Versorgungsaufgabe der wohnortbezogenen Nahversorgung haben; LROP Plansatz 2.2. 03 Satz 3, 4. Spiegelstrich) dem Verflechtungsbereich der Zentralen Orte zugewiesen werden. Der Plangeber muss bestimmen, wie dies geschehen soll. Soll die Zuweisung sich nach tatsächlichen Einkaufsgewohnheiten, nach Fahrstrecken oder nach dem Gravitationsmodell richten? Der Nachteil des Abstellens auf Einkaufsgewohnheiten liegt darin, dass dann ggf. vorhandene funktionswidrige Strukturen (vgl. dazu El Bureiasi, aaO S. 182) verfestigt werden. Beim Abstellen auf die Erreichbarkeit können Konflikte mit dem Ziel der Verkehrsvermeidung entstehen. Die Gravitationsmethode schließlich nimmt auf die tatsächliche Erreichbarkeit (z. B. bei naturräumlichen Hindernissen) keine Rücksicht.
Angesichts der erheblichen Abweichungen zwischen den denkbaren Abgrenzungsmethoden und fehlender Festlegungen der Plangeber sieht sich der erkennende Senat nicht in der Lage, eine dieser Methoden für maßgeblich zu halten.
Im Verhältnis zwischen einem Mittelzentrum zu benachbarten Mittelzentren stellen LROP und RROP ebenfalls keine Klarheit her. Da das Kongruenzgebot weder im Text noch in den Erläuterungen Kriterien für die Abgrenzung des Verflechtungsbereichs angibt, kommt als hinreichend bestimmter maßgeblicher Verflechtungsbereich nur das jeweilige Gemeindegebiet als solches in Betracht. Auch dies ist allerdings im Text und in den Begründungen nicht klar als maßgeblich angesprochen. Der erkennende Senat hat sich auch nicht überzeugen können, dass das Gemeindegebiet eines Mittelzentrums der im Verhältnis zu anderen Mittelzentren maßgebliche Verflechtungsbereich sein soll. Ein solcher Verflechtungsbereich würde keine Überlappungen ermöglichen und er würde dazu führen, dass grundsätzlich Kaufkraft für den mittelzentralen Bedarf nur aus dem Gebiet des eigenen Mittelzentrums - und nicht etwa auch aus umliegenden Grundzentren bzw. nicht als Zentraler Ort bestimmter Gemeinden - eingeworben werden darf. Besonders bei solchen Mittelzentren, deren besiedelter Bereich dezentral im Gemeindegebiet liegt, ggf. sogar nahe der Grenze zum anderen Mittelzentrum, wäre das Vorhaben gleichwohl von Rechts wegen gehindert, Kaufkraft aus dem Bereich naher, mit vorhandenen Verkehrseinrichtungen ohne weiteres und gut erreichbarer Nachbargemeinde abzuziehen. Wenn der Plangeber dies gewollt hätte, hätte er es deutlich sagen müssen. Das ist nicht geschehen. Die Tatsache, dass auch der Gutachter der Antragsteller selbst nicht das Gemeindegebiet der Antragsgegnerin für den maßgeblichen Verflechtungsbereich gehalten hat, zeigt, dass die Gesetzesanwender eine solche Auslegung, die für die Antragsteller günstig gewesen wäre, nicht für möglich hielten. Statt dessen versuchten beide vorliegenden Gutachten, den Verflechtungsbereich auch im Verhältnis der Mittelzentren zueinander nach den Maßstäben von Erreichbarkeit und tatsächlichen Einkaufsbeziehungen abzugrenzen. Da auch für diese Maßstäbe die vorliegend maßgeblichen Pläne keine Hilfe (etwa Bestimmung der Fahrzeiten; Kilometer; Verkehrsmittel) leisten, war es naheliegend, dass die Beteiligten zu unterschiedlichen Umgrenzungen des Verflechtungsbereichs der Antragsgegnerin gelangten. Der Maßstab der Erreichbarkeit selbst kann unter besonderen Umständen (s. o.: namentlich bei dezentral gelegenen Innenstädten) dazu führen, dass ein Mittelzentrum einen Verflechtungsbereich hat, der deutlich hinter dem eigenen Gemeindegebiet zurückbleibt. Auch insoweit gilt, dass der Plangeber hätte deutlich regeln müssen, wenn er dies gewollt hätte.
Entsprechendes gilt für die Bestimmung der Verflechtungsbereiche von Grundzentren untereinander oder von Oberzentren untereinander.
Die Antragsgegnerin hat für die Bestimmung ihres Verflechtungsbereichs die Grenzgürtelmethode angewandt, die in der älteren Naturgeographie verwendet wurde. Diese Methode geht davon aus, dass es für Naturphänomene in der Regel keine linienhaften Grenzen, sondern Übergangsbereiche gibt. Auch insoweit geben LROP und RROP keine Auskunft darüber, ob bei der Bestimmung von Verflechtungsbereichen trennscharf abgegrenzt werden soll oder ob es Überlappungen geben soll, aus denen von unterschiedlichen Zentren her Kaufkraft abgezogen werden darf. Sollten solche Überlappungen zulässig sein, so müsste geklärt werden, ob und wie die Kaufkraft in der Überlappungszone aufgeteilt werden muss. Ein allerdings nicht zwingendes Indiz gegen eine Überlappung ist derzeit die Festlegung, die den Zentralen Orten die Versorgungsaufgabe nur für die „dortige“ Bevölkerung zuspricht (LROP 2.2 03 Satz 4).
Die Unklarheit des Begriffs des „Verflechtungsbereichs“ wird vorliegend noch dadurch gesteigert, dass die Antragsgegnerin im Bereich eines „Verflechtungsraumes“ liegt, dessen Bedeutung der Plangeber ebenfalls nicht hinreichend geklärt hat. Der Plansatz 1.6.1 03 Abs. 5 RROP 2005 legt als Ziel fest:
„Die Städte und Gemeinden (mit den Stadt-/Ortsteilen) Garbsen (Garbsen- Mitte, Altgarbsen, Havelse, Auf der Horst, Berenbostel), Langenhagen (Langenhagen-Mitte, Godshorn, Flughafen), Laatzen (Laatzen-Mitte, Alt-Laatzen, Rethen), Isernhagen (Altwarmbüchen), Sehnde (Höver), Hemmingen (Hemmingen-Westerfeld, Arnum), Ronnenberg (Empelde), Seelze (Seelze, Letter) bilden mit dem Oberzentrum Hannover einen funktionalen Verflechtungsraum mit Ergänzungsfunktionen im Bereich Wohnen, Gewerbe und Infrastruktur / Versorgungsstruktur mit besonderem Abstimmungsbedarf.“
LROP 2008 Ziff. 2.2 03
„5 Zwischen räumlich und funktional verflochtenen Zentralen Orten ist eine Aufgabenteilung und gegenseitige Ergänzung im Verbund möglich. 6 Der Verbund soll der Stärkung des jeweiligen Teilraumes und der Sicherung und Entwicklung einer tragfähigen Versorgungsstruktur bei angemessener Erreichbarkeit dienen. 7 Die regionalen Ziele für den Zentrenverbund sowie Prüf- und Abstimmungserfordernisse sollen im Rahmen der Regionalplanung konkretisiert werden.“ (kein Fettdruck)
Dazu die Erläuterung aus dem Materialienband:
Zu Ziffer 03, Sätze 5 bis 7:
„In den stark verdichteten sowie siedlungsstrukturell und verkehrlich eng verflochtenen Räumen um und zwischen benachbarten Ober- und Mittelzentren lassen sich überörtliche zentrenbezogene Versorgungsbereiche häufig räumlich nicht mehr eindeutig abgrenzen bzw. Gemeindegebieten oder Einzugsbereichen zuordnen, sondern nur noch funktional (zweck- und projektgebunden) ermitteln und bewerten. Die vielfältigen innerregionalen Verflechtungen stabilisieren dort zwar die überörtlichen Versorgungsstrukturen, erzeugen aber gleichzeitig eine hohe Veränderungsdynamik im Standortnetz, in den Angebotsformen und im Verbraucherverhalten mit deutlichen Ansätzen zur Dekonzentration und Ausbildung von Standortsubsystemen neben den bisherigen Zentren. Diese Entwicklungen führen tendenziell zu stärkerer Zersiedlung, höherer Verkehrsbelastung und zu Qualitätsverlusten für die Innenstädte. Dem soll durch entsprechende räumliche Planung entgegengewirkt werden.
Zentrenverbünde sind geeignet, Tragfähigkeitsproblemen sowohl der Zentralen Orte selbst als auch aller im Verflechtungsbereich liegenden Kommunen zu begegnen und durch geeignete Kooperation die Wirtschaftlichkeit von zentralen Einrichtungen zu erhöhen. Hierbei gilt es, die jeweiligen Stärken der im Verbund agierenden Zentren im regionalen Interesse auszubauen. Das heißt aber auch, dass spezifische Stärken und Spezialisierung nicht einseitig zu Lasten der übrigen Zentren im Verbund gehen dürfen. Im regionalen Gesamtinteresse sollen in diesen Fällen in den Regionalen Raumordnungsprogrammen Festlegungen zur räumlichen und funktionalen Tragfähigkeit sowie Ziele zur weiteren Entwicklung dieser Strukturen enthalten sein. Zu deren Umsetzung sollen interkommunale Standort- und Entwicklungskonzepte sowie Vorteils- und Lastenausgleichsregelungen erarbeitet werden. Die Festlegungen im Regionalen Raumordnungsprogramm sollen Planungs- und Investitionssicherheit geben sowie einen hinreichenden Rahmen setzen für die Prüfung, ob Vorhaben und künftige Planungen sowie deren Auswirkungen mit dem regionalen Zentrenkonzept und den festgelegten Kooperationszielen im Einklang stehen.
Regionale Formen der interkommunalen Kooperation und des Verbundes sind aus Landessicht zur Sicherung und Entwicklung tragfähiger mittelzentraler Versorgungsstrukturen zu begrüßen, so z.B. die Entwicklung eines möglichen Verbunds des Mittelzentrums mit oberzentralen Teilfunktionen in Emden und der Mittelzentren in Aurich (Ostfriesland) und Leer (Ostfriesland). Sollte sich aus der Weiterentwicklung solcher regionaler Lösungen ein landesweiter Regelungsbedarf abzeichnen, bliebe dieser einer weiteren Ausarbeitung und einer konsequenten Fortschreibung des Landes-Raumordnungsprogramms vorbehalten. Voraussetzungen sind entsprechende Entwicklungsziele in den Regionalen Raumordnungsprogrammen.“
Es ist nicht eindeutig, ob, wie die Antragsgegnerin meint, diese Festlegung direkt auf die Abgrenzung der Verflechtungsbereiche einwirken soll oder ob sie lediglich eine Ermächtigung sein soll, durch Abstimmung Ergänzungsfunktionen festzulegen. Das ist jedenfalls vorliegend auch im Regionalen Einzelhandelskonzept nicht geschehen. Ausgeschlossen erscheint allerdings die Auslegung, dass die Verflechtungsbereiche der genannten Gemeinden sich vollständig überlappen. Bei einer klareren Formulierung wird der Plangeber zu erwägen haben, ob eine Abstimmungsermächtigung für die Festlegung von Verflechtungsbereichen mit dem letztabgewogenen Charakter von Zielen der Raumordnung vereinbar ist.
In jedem Fall aber zeigen die beiden vorstehend zitierten Bestimmungen des Landes- und des Regionalen Raumordnungsprogramms Hannover, dass der Raumordnungsgesetzgeber im Bereich um Hannover die Verflechtungsbereiche der Mittelzentren selbst hätte bestimmen müssen. Denn diese treffen hier nicht nur, wie im Tatbestand geschildert, dicht gedrängt aufeinander. Sie müssen sich auch noch gegen das mächtige, mit verschiedenen schon vorhandenen Verkehrsarten ausgesprochen gut zu erreichende Oberzentrum Hannover verteidigen und behaupten. Zudem sind die dicht aneinander stoßenden Mittelzentren hier nicht oder jedenfalls nicht eindeutig von einem Kranz von Grundzentren umgeben, für die sie den mittelzentralen, d. h. gehobenen Bedarf (Nr. 2.2 03 Satz 3 tiré 2 LROP 2008) bereitzuhalten haben. Schon nach der 2005 und damit drei Jahre vor dem Landes-Raumordnungsprogramm 2008 getroffenen Festlegung im RROP 2005 lag damit gerade im hier interessierenden Bereich eine besonderen Umfangs regelungsbedürftige Sachlage vor. Dem niedersächsischen Raumordnungsgesetzgeber ist es zwar nicht verwehrt, für das gesamte Land geltende Regelungen zu erlassen. Er muss dann aber bedacht sein, dies angesichts sich aufdrängender Konfliktbereiche so abzufassen, dass dort mit zumutbaren Auslegungs- und Anwendungsmethoden ein Ergebnis abgeleitet werden kann. Das gilt namentlich dann, wenn, wie hier, langjährig gewachsene Kaufbeziehungen bestehen, welche in die Bereiche benachbarter Mittelzentren herüberreichen. Soll dies normativ geregelt, d. h. im Ergebnis aber nichts anderes als auf lange Sicht geändert werden, müssen die Verflechtungsbereiche (bereits) von ihm definiert und angegeben werden, ob diese sich nicht bzw. welchen Umfangs, ggf. auch hinsichtlich welcher Sortimente sich diese sollten überlappen dürfen, ohne dass dadurch das Kongruenzgebot verletzt wird. Diesen Aufgaben hat sich der Landesraumordnungsgesetzgeber im Jahre 2008 nicht gestellt.
Satz 2 dieser Bestimmung
2 Der Umfang neuer Flächen bestimmt sich auch aus den vorhandenen Versorgungseinrichtungen und der innergemeindlichen Zentrenstruktur.
ist ebenfalls nicht geeignet, den Inhalt des Satzes 1 so ausreichend zu erhellen, dass dies seine rechtssichere, am Bestimmtheitserfordernis orientierte Handhabung ermöglicht.
Der Begriff des „Entsprechens“ als letztes Wort des Kongruenzgebotes wirft ebenfalls durchgreifende und nicht zu lösende Auslegungszweifel auf. Vom Wortlaut her gesehen liegt es nahe, dass der Einzugsbereich des planerisch ermöglichten Vorhabens den räumlich bestimmten Verflechtungsbereich an keiner Stelle überschreiten darf. Dabei ist unklar, ob eine Gesamtentsprechung im Sinne einer Fläche gemeint ist oder ob der Einzugsbereich an keiner Stelle über die Grenze des Verflechtungsbereichs hinausreichen darf, auch wenn er an anderer Stelle dahinter zurück bleibt. Eine weitere Unklarheit ergibt sich aus der vorstehend schon angezogenen Begründung zum Kongruenzgebot im LROP. Dort (S. 40 f) heißt es:
„Ein Verstoß gegen das Kongruenzgebot besteht, wenn der Einzugsbereich eines Einzelhandelsgroßprojektes den zentralörtlichen Verflechtungsbereich der Ansiedlungsgemeinde wesentlich überschreitet. Von einer wesentlichen Überschreitung ist in jedem Fall auszugehen, wenn zu erwarten ist, dass mehr als 30 % des Umsatzes aus Räumen außerhalb des jeweiligen zentralörtlichen Verflechtungsbereichs erzielt wird.“
Der Text des Kongruenzgebotes im festsetzenden Teil des LROP gibt - abweichend von anderen Bundesländern - für die Beschränkung der Fälle eines Verstoßes auf „wesentliche“ Überschreitungen nichts her. Darüber hinaus ist auch die 30 %-Grenze nicht im Text der Festlegung angelegt. Anders als die Antragsteller meinen, ist eine 30 %-Grenze nicht stets eine Art ungeschriebener Bagatellvorbehalt des Raumordnungsrechts. Es handelt sich angesichts der hohen Prozentzahl auch nicht um eine unwesentliche Detailfrage des Planes, die ausschließlich aus der Begründung geklärt werden könnte. Angesichts des möglichen Widerspruches zwischen textlicher Festlegung und Begründung dieser Festlegung ist das Kongruenzgebot auch insoweit unbestimmt. Das wird bestätigt durch einen Blick auf das im LROP 2008 geregelte Beeinträchtigungsverbot, in dem anders als beim Kongruenzgebot ausdrücklich nur „wesentliche“ Beeinträchtigungen untersagt werden. Warum der Festlegungstext der beiden Regeln unterschiedlich formuliert ist, wenn beide Regeln dem Wesentlichkeitsvorbehalt unterliegen sollen, ist nicht ersichtlich. Eine solche Abmilderung durch ein Wesentlichkeitserfordernis muss nicht zwingend dazu führen, dass eine raumordnerische Festlegung ihren Zielcharakter einbüßt. Denn wie oben ausgeführt liegt es in der Hand des Raumordnungsgesetzgebers, die Stringenz seiner Zielbindung zu bestimmen. Er ist namentlich nicht verpflichtet, der planenden Gemeinde jedwede Gestaltungsfreiheit zu nehmen; er kann ihr vielmehr einen "Entscheidungshof" überlassen, ohne damit den Zielcharakter seiner Festlegungen preiszugeben. Auch zu einer solchen Regelung hat sich der niedersächsische Gesetzgeber aber nicht verstanden. In den oben zitierten Erläuterungen zum Landes-Raumordnungsprogramm (S. 40) hatte er zwar ausgeführt:
Diese Ausführungen "hängen" aber gleichsam "in der Luft", weil sie - anders als dies beim Bad.-Württ. LEP 2002 (Nr. 3.3.7.1 Z - nur wesentliche Überschreitungen sind danach maßgeblich) der Fall ist - im insoweit maßgeblichen Gesetzestext keine Entsprechung finden. Es dürfte zwar zutreffen, dass Erläuterungen geeignet sein können, den Inhalt einer Norm in einer Weise zu ergründen, welche das Ergebnis ihrer ausreichenden Bestimmtheit hat/hätte. "Im Lichte" der Erläuterungen lässt sich aber - bildlich gesprochen - nur die Norm auslegen, die in ihrem Text dafür auch die erforderlichen "Rückstrahler" hat. Daran fehlt es. Ein Wesentlichkeitserfordernis wird in Nr. 2.3 03 Satz 1 LROP 2008 nicht festgelegt.
Offen bleiben kann wegen der bereits festgestellten fehlenden Bestimmbarkeit des Begriffs des Verflechtungsbereichs, ob der Begriff des Warensortiments im Kongruenzgebot bestimmbar ist. Das ist im Allgemeinen zwar der Fall. Besteht allerdings ein Konflikt zwischen Gemeinden unterschiedlichen Zentralitätsgrades und ist die niederrangige Gemeinde Ansiedlungsstandort, dann entstehen Auslegungsschwierigkeiten. Nach Plansatz 2.2. 03 sind in Oberzentren Angebote für den spezialisierten höheren Bedarf, in Mittelzentren für den gehobenen Bedarf und in Grundzentren für den allgemeinen täglichen Grundbedarf zu sichern und zu entwickeln. Gemäß Satz 4 erfüllen die höheren Zentralitätsstufen für ihre Bevölkerung die niederrangigen Versorgungsaufgaben mit. Das gilt nach der Konzeption des Zentrale-Orte-Prinzips nicht umgekehrt. Soll daher großflächiger Einzelhandel in einem Grundzentrum angesiedelt werden, muss bestimmt werden können, was zum Warensortiment des allgemeinen täglichen, des gehobenen und des spezialisierten höheren Bedarfs gehört (gegen Bestimmbarkeit Kuschnerus, ZfBR 2010, 328).
In der Rechtsprechung wird der Begriff der Grundversorgung als bestimmbar angesehen. Zu den Güter des täglichen Bedarfs zählen danach insbesondere Lebensmittel, Drogerieartikel und Haushaltswaren (vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 15.4.2010 - 8 A 11322/09 - LKRZ 2010, 298; juris Rn. 37, 41). Gelegentlich sehen Plangeber Anlass, das jeweils einschlägige Warensortiment zu konkretisieren; vgl. aus dem Regionalplan Südhessen v. 15.12.2010:
Begründung zu 3.4.3
zu G3.4.3-1
Unter einer verbrauchernahen örtlichen Grundversorgung ist die regelmäßige Nahversorgung mit Grund- und Nahversorgungsgütern für den täglichen Bedarf (siehe Sortimentsliste) in unmittelbarer Wohnortnähe zu verstehen. Dazu zählt in erster Linie die Versorgung mit Lebensmitteln. Darüber hinaus werden zur Grundversorgung in der Regel auch Getränke, Zeitungen und Zeitschriften, Tabakwaren, Drogeriewaren etc. gerechnet. Zur erweiterten Grundversorgung zählen außerdem konsumnahe Dienstleistungen wie Post und Bank, Arzt und Apotheke, Gastronomie und Friseur. Von besonderer Bedeutung ist dabei die fußläufige Erreichbarkeit in zumutbarer Entfernung von maximal 700 m.
Dazu Sortimentsliste S. 51 aaO:
• Lebensmittel, Getränke
• Drogerie, Pharmazeutika
• Haushaltswaren, Wasch- und Putzmittel
• Zeitungen, Zeitschriften, Schreibwaren, Schulbedarf
• Schnittblumen
Das Nds. LROP 2008 und das RROP Hannover enthalten über die genannten Merkmale hinaus keine näheren Definitionen und keine Auflistung von spezifischen Gütern der unterschiedlichen Versorgungsstufen. Sie klären nicht, ob die notwendige Differenzierung nach Sortimenten, nach Häufigkeit der Nachfrage, nach Preis oder auf welche Art sonst geschehen soll. Die Antragsgegnerin hat darauf hingewiesen, dass etwa in der Bekleidungsbranche erhebliche Schwierigkeiten bei der Zuordnung zu mittel- bzw. oberzentraler Versorgung bestehen. Da üblicherweise das Sortiment eines Anbieters einzelne Waren aus jedem dieser Bereiche enthält, wäre es für die Anwendung eines Kongruenzgebotes hilfreich, wenn geklärt wird, ob es auf den Schwerpunkt des Angebots ankommt oder tatsächlich auch auf Waren, die sich nur vereinzelt und nicht großer Zahl im Angebot finden.
Insgesamt ist damit festzustellen: Das Kongruenzgebot der Nr. 2.3 03 Sätze 1 und 2 LROP 2008 ist damit nicht eindeutig zu handhaben und verbleibt auf der "abstrakten" Ebene der "Idee", d. h. eines der maßgeblichen Prinzipien, welche das System der Zentralen Orte mitbestimmen. In dieser Weise festgesetzt kann es jedoch nicht gehandhabt werden.
Der angegriffene Bebauungsplan verstößt nicht gegen das Beeinträchtigungsverbot aus LROP und RROP. Das als Ziel gekennzeichnete Beeinträchtigungsgebot des RROP (Ziffer 04 Abs. 3 Satz 2) hat folgenden Wortlaut:
Ausgeglichene Versorgungsstrukturen und deren Verwirklichung, die Funktionsfähigkeit der Zentralen Orte und integrierter Versorgungsstandorte sowie die verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung dürfen nicht wesentlich beeinträchtigt werden.
Zu dem entsprechenden Verbot auf Landesebene sagt der Materialband zum LROP auf S. 47:
Zu Ziffer 03, Satz 19 (Beeinträchtigungsverbot):
„Hinsichtlich des Beeinträchtigungsverbotes sind ebenso wie beim Kongruenzgebot die Verkaufsflächengröße und die Differenzierung des Warensortiments, u.a. nach periodischem und aperiodischem Bedarf, wesentliche Kenngrößen für die Analyse und Bewertung der Auswirkungen eines geplanten Einzelhandelsgroßprojektes.
Danach ist zu prüfen, ob von dem geplanten Einzelhandelsgroßprojekt wesentliche Beeinträchtigungen auf die einzelnen Komponenten ausgeglichener Versorgungsstrukturen und deren Verwirklichung ausgehen. Hierbei steht aus raumordnerischer Sicht nicht allein die durch das Einzelvorhaben bzw. durch Einzelhandelsagglomerationen bewirkte Umsatzumverteilung im Vordergrund, sondern auch Kennziffern zur Zentralitätsentwicklung und zur Nachfrageentwicklung im Einzugsbereich des Vorhabens.“
1. Die Festlegung eines Beeinträchtigungsverbotes ist von der Gesetzgebungskompetenz des Landes für das Recht der Raumordnung getragen. Das OVG Schleswig hat die Gesetzgebungskompetenz des Landes für eine raumordnerische Regelung des Beeinträchtigungsverbotes implizit in Zweifel gezogen, als es ausgeführt hat, dieses Verbot betreffe keine raumordnerische, sondern eine örtliche, städtebauliche Frage, wie sie in § 2 Abs. 2 Satz 1 BauGB geregelt sei (OVG Schleswig, Urt. v. 22.4.2010 - 1 KN 19/09 -, NordÖR 2011, 229, juris Rn. 129 f).
Der Senat teilt diese Ansicht nicht. Raumbedeutsam ist eine Materie, wenn sie überörtliche Wirkungen entfaltet. Daher muss jedes Raumordnungsziel überörtliche Belange fördern. Bindende rechtliche Vorgaben, die allein die Ausübung des städtebaulichen Planungsermessens steuern, ohne gleichzeitig ein überörtliches Interesse zu verfolgen, wären kompetenzwidrig. Dass das Beeinträchtigungsverbot auch städtebauliche Bedeutsamkeit für die jeweilige örtliche kommunale Planung hat, zeigen die Regelungen in § 2 Abs. 2 und § 34 Abs. 3 BauGB. Das schließt allerdings eine Raumbedeutsamkeit für die Fälle interkommunaler Beeinträchtigungen nicht aus. Das Beeinträchtigungsverbot steht im Zusammenhang mit dem Konzept der Zentralen Orte. Dieses soll eine ausreichende Versorgung auch wenig mobiler Bevölkerungsgruppen sichern. Die "Ausblutung" von Versorgungszentren hätte möglicherweise eine Schwächung des territorialen Zusammenhangs („gleichwertige Lebensverhältnisse“; vgl. Materialienband LROP S. 40) und langfristig eine Verödung weiterer Landstriche zur Folge. Das Beeinträchtigungsverbot wirkt darüber hinaus nach S. 41 der Materialien (5. Spiegelstrich) zum LROP im Sinne einer Hinderung der Verletzung von Kongruenzgebot, Konzentrationsgebot und Integrationsgebot. Es soll als „Prüfnorm“ die Beurteilung von Ausnahmen erlauben.
Das Beeinträchtigungsgebot hat formellen und entgegen dem Vorbringen der Antragsgegnerin auch materiellen Zielcharakter. Dieser wird in Literatur und Rechtsprechung nicht ernstlich in Zweifel gezogen. Das OVG Koblenz (OVG Koblenz, Urt. v. 15.10.2008 -1 A 10388/08 - DVBl 2009, 386; vgl. aus der Lit. z. B. Schmitz/Federwisch, Einzelhandel und Planungsrecht, 2005 S. 82-86) z. B. hat ohne einen Bedarf nach ausführlicher Begründung zu sehen einem Beeinträchtigungsverbot Zielcharakter zuerkannt.
Der Begriff der ausgeglichenen Versorgungsstrukturen ist entgegen dem Vorbringen der Antragsgegnerin hinreichend bestimmt, wie der erkennende Senat bereits beiläufig angenommen hat (vgl. Urt. v. 1.9.2005 - 1 LC 107/05 -, ZfBR 2005, 809 = BRS 69 Nr. 6 = NdsVBl 2006, 71 = NordÖR 2006, 70, JURIS-Rdnrn. 165 ff. mwN); die Forderung nach „ausgeglichenen Versorgungsstrukturen“ könnte z.B. an der Verkaufsfläche pro Einwohner oder ähnlichen Indikatoren festgemacht werden: vgl. OVG Lüneburg, Urt. v. 31.05.2007 - 1 KN 265/05 -, BauR 2007, 1840 = BRS 71 Nr. 40, JURIS-Rdnrn. 41 ff.).
Die Zweifel des OVG Schleswig (- 1 KN 19/09 -, aaO, JURIS-Rdnr. 133) an der Bestimmbarkeit des Begriffes der „integrierten Versorgungsstandorte“ teilt der Senat nicht. Integrierte Versorgungsstandorte sind diejenigen Versorgungsbereiche (vgl. § 34 Abs. 3 BauGB) von Gemeinden, die dem Integrationsgebot des LROP 2008 genügen.
Die Antragsgegnerin greift zu Unrecht die raumordnerische Festlegung an, weil sie die „Verwirklichung“ ausgeglichener Versorgungsstrukturen fordert. Sie selbst führt die Erläuterungen (S. 96) an, nach der auf Kennziffern zur Zentralitätsentwicklung abzustellen ist. Sie meint aber, diese Kennziffern seien nicht bestimmbar. Das Gegenteil ist der Fall. Es ist üblich, den faktischen Zentralitätsgrad von Gemeinden in verschiedenen Kennziffern auszudrücken. Die Antragstellerin beruft sich selbst zugunsten ihrer Planung auf ein Gutachten, das mit diesen Zentralitätskennziffern arbeitet. Solche Kennziffern werden etwa über Kaufkraftflüsse berechnet; das Bundesverwaltungsgericht (Urt. v. 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, JURIS-Rdnr. 15: "Sowohl der voraussichtliche Umsatz eines geplanten Vorhabens je qm Verkaufsfläche als auch die nach Sortimenten bestimmbare branchenbezogene Kaufkraft der Einwohner eines räumlich bestimmten Einzugsbereichs - hier: eines Mittelzentrums - lassen sich prognostisch berechnen. Solche Marktgutachten stellen eine zulässige Methode dar, um die ökonomischen Zusammenhänge der Kaufkraftbindung im Einzugsbereich eines Vorhabens abzubilden und damit Anhaltspunkte für die raumordnerischen Auswirkungen des Vorhabens mit Blick auf die raumordnungsrechtlich gewichtigen Belange der effektiven Nutzung und Bündelung der Infrastruktur und des Verkehrs zu bieten"; B. v. 22.12.2009 - 4 B 25.09 -, ZfBR 2010, 269 = BauR 2010, 740 = BRS 74 Nr. 9) hat dieser Methode eine ausreichende Bestimmungsleistung attestiert.
Zur Beurteilung der Funktionsfähigkeit eines Zentralen Ortes kann (entgegen Kuschnerus, ZfBR 2010, S. 330) auf die Rechtsprechung zur Funktionsfähigkeit zentraler Versorgungsbereiche (§ 34 Abs. 3 BauGB) zurückgegriffen werden.
Die Antragsgegnerin geht fehl in der Annahme, das Beeinträchtigungsverbot kläre nicht, welche Standorte bzw. Einzelhändler im beeinträchtigten Ort rechtserheblich sind. Der Wortlaut des Verbotes gibt insoweit klare Auskunft: Es kommt zunächst auf die Funktionsfähigkeit der Zentralität an und damit auf die Versorgungsangebote, die den Bedarf im Verflechtungsraum befriedigen. Darüber hinaus sind integrierte Versorgungsstandorte genannt. Schließlich schützt das Beeinträchtigungsverbot auch die verbrauchernahe Versorgung. Es ist nichts dafür ersichtlich, dass dieser Schutz der Nahversorgung nur in der Standortgemeinde gelten soll, nicht aber in anderen Mittelzentren. Entgegen der Ansicht der Antragsgegnerin ist der Begriff der Nahversorgung nicht zu unbestimmt.
Unerheblich ist, ob ein oder mehrere Versorgungsbetriebe beeinträchtigt werden. Das Verbot stellt auf Funktionen ab und nicht auf die Träger dieser Funktionen. Andernfalls bestünde auch die Gefahr, dass das Beeinträchtigungsverbot zur Konkurrenzschutzinstrument mutiert.
Dass der Begriff der „wesentlichen Beeinträchtigung“ eines Versorgungsbereichs justitiabel ist, hat grundlegend die Rechtsprechung (BVerwG, Urt. v. 11.10.2007 - 4 C 7.07 - BVerwGE 129, 307 = ZfBR 2008, 49 = DVBl. 2008, 255 = BauR 2008, 315 = NVwZ 2008, 308 = BRS 71 Nr. 89 und vom 17.12.2009 - 4 C 2.08 -, BVerwGE 136, 10 = ZfBR 2010, 267 = DVBl. 2010, 513 = NVwZ 2010, 590 = BauR 2010, 736 = BRS 74 Nr. 97) zu § 34 Abs. 3 BauGB gezeigt (ebenso Kuschnerus, ZfBR 2010, S. 328; vgl. zum Begriff des zentralen Versorgungsbereichs Dürr, in: Brügelmann, BauGB, § 34 Rn. 106d). Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Urteil vom 17. Dezember 2009 (- 4 C 2.08 -, aaO, JURIS-Rdnr. 7) dazu ausgeführt:
„Zentrale Versorgungsbereiche i.S.d. § 34 Abs. 3 BauGB sind nach der Rechtsprechung des Senats räumlich abgrenzbare Bereiche einer Gemeinde, denen auf Grund vorhandener Einzelhandelsnutzungen - häufig ergänzt durch diverse Dienstleistungen und gastronomische Angebote - eine Versorgungsfunktion über den unmittelbaren Nahbereich hinaus zukommt (Urteil vom 11. Oktober 2007 - BVerwG 4 C 7.07 - BVerwGE 129, 307 Rn. 11). Bei der Beurteilung, ob ein Versorgungsbereich einen zentralen Versorgungsbereich i.S.d. 34 Abs. 3 BauGB bildet, bedarf es einer wertenden Gesamtbetrachtung der städtebaulich relevanten Gegebenheiten. Auch eine räumlich konzentrierte Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben, die darauf angelegt ist, einen fußläufigen Einzugsbereich zu versorgen, kann einen zentralen Versorgungsbereich i.S.d. 34 Abs. 3 BauGB bilden. Entscheidend ist, dass der Versorgungsbereich nach Lage, Art und Zweckbestimmung eine für die Versorgung der Bevölkerung in einem bestimmten Einzugsbereich zentrale Funktion hat. Der Begriff ist nicht geografisch im Sinne einer Innenstadtlage oder Ortsmitte, sondern funktional zu verstehen (vgl. auch Beschluss vom 20. November 2006 - BVerwG 4 B 50.06 - juris Rn. 9). Zentralität kann durchaus kleinteilig sein.“
Dass vorliegend die Antragstellerinnen über zentrale Versorgungsbereiche in diesem Sinne verfügen, ist nicht zweifelhaft.
Der Begriff der Beeinträchtigung ist auch außerhalb des § 34 Abs. 3 BauGB dem Baurecht nicht fremd; er findet u. a. Verwendung in § 1a Abs. 3 und § 35 Abs. 2 BauGB. § 2 Abs. 2 BauGB verwendet sogar den noch unbestimmteren Begriff der Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche.
Die Erläuterung S. 64 zum RROP 2005 führt aus:
„Ein Einzelhandelsvorhaben gefährdet dann die Versorgungsfunktion benachbarter Zentraler Orte bzw. den Versorgungskern, wenn es ausgeglichene Versorgungsstrukturen wesentlich beeinträchtigt. Eine ausgeglichene Versorgungsstruktur ist gegeben, wenn einer der zentralörtlichen Stufe entsprechende Vertriebstyp vorhanden oder geplant ist und es nicht zu wesentlichen Kaufkraftabflüssen, einer Schwächung des Zentrums sowie negativer Effekte auf andere Zentren kommt. Zur Beurteilung der strittigen Ansiedlungs-/Erweiterungsprojekte sollen die gutachterlichen Ergebnisse des Regionalen Einzelhandelskonzeptes 2000 und deren regelmäßige Aktualisierungen für die Region Hannover herangezogen werden und können ggf. ergänzende Einzelhandelsgutachten erforderlich sein.“
Für die Frage, wann eine wesentliche Beeinträchtigung anzunehmen ist, kann die Rechtsprechung zu § 34 Abs. 3 BauGB herangezogen werden. Darüber hinaus können beim raumordnungsrechtlichen Beeinträchtigungsverbot raumordnungsrechtliche Besonderheiten berücksichtigt werden. Das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG, Urt. v. 17.12.2009, 4 C 2.08 -, aaO) stellt für das Vorliegen einer Beeinträchtigung auf eine Gesamtbetrachtung ab:
„In Übereinstimmung mit Bundesrecht ist das Oberverwaltungsgericht davon ausgegangen, dass schädliche Auswirkungen i.S.d. 34 Abs. 3 BauGB zu erwarten sind, wenn die Funktionsfähigkeit des betroffenen zentralen Versorgungsbereichs in beachtlichem Ausmaß beeinträchtigt und damit gestört wird. Eine solche Funktionsstörung liegt vor, wenn der Versorgungsbereich seinen Versorgungsauftrag generell oder hinsichtlich einzelner Branchen nicht mehr in substantieller Weise wahrnehmen kann. Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche sind nicht erst dann schädlich, wenn sie die Schwelle zur Unzumutbarkeit überschreiten. Schutzzweck des 34 Abs. 3 BauGB ist die Vermeidung städtebaulich "nachhaltiger" Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche (Urteil vom 11. Oktober 2007 - 4 C 7.07 - BVerwGE 129, 307).“
Ergänzend kann die Rechtsprechung zu § 2 Abs. 2 BauGB berücksichtigt werden, die allerdings primär die Abwägungsrelevanz von Kaufkraftabflüssen betrifft und nicht direkt die Grenze der wesentlichen Schädigung. Diese Abwägungsbedeutsamkeit beginnt - das ist allerdings stets vorbehaltlich der Besonderheiten des Einzelfalles zu betrachten und gilt dementsprechend nur als "Faustformel" - sortimentsspezifisch bei 10% Kaufkraftabzug (Senatsbeschluss vom 30.11.2005 - 1 ME 172/05 -, ZfBR 2006, 168 = NVwZ-RR 2007, 7; vgl. zur Schädigungsmöglichkeit bei 10%: BVerwG, B. v. 22.12.2009 - 4 B 25.09 -, BRS 74 Nr. 9; BVerwG, B. v. 3.8.2011 - 4 BN 15.11 -, ZfBR 2011, 777 = BauR 2012, 204, juris-Rn. 8 f) oder Überschreitung der Flächengrenzen des § 11 BauNVO durch das Vorhaben: vgl. Dürr, in: Brügelmann, aaO § 34 Rn. 106a) und reicht bis 30 % (zur Zulässigkeit des Kaufkraftabzugs als Kriterium der Beeinträchtigung: Ernst, Standortsteuerung durch Landesplanung und kommunale Bauleitplanung: hoheitliche Einflussnahme auf die Standortwahl Privater, dargestellt am Beispiel der FOC, S. 123 f; BVerwG, B. v. 3.8.2011 - 4 BN 15.11 -, ZfBR 2011, 777 = BauR 2012, 204, juris-Rn. 7). Bei Abflüssen von über 30 % wird in der Regel angenommen, dass ein Wegwägen des Belanges nicht mehr möglich ist (Gierke, in Brügelmann, aaO § 2, Rn. 82; mind. 10 % und höhere Werte bis zu 30 %; Beschädigungsschwelle: 30 %; ebenso Schrödter, BauGB, 7. Aufl. 2006, § 2 Rn. 45 mwN; kritisch zur 10 %-Grenze bei innerkommunalen Auswirkungen: OVG Koblenz, Urt. v. 20.01.2011 - 1 C 11082/09 -, BauR 2011, 970). Das OVG Münster (Urt. v. 1.2.2010 - 7 A 1635/07 -, BauR 2010, 1188) hat schädliche Auswirkungen schon bei einer Umverteilung von knapp 9 % im gesamten periodischen Bedarfsbereich im Falle einer deutlichen Vorschädigung des zentralen Versorgungsbereichs angenommen.
Kaufkraftabflüsse sind nach Sortimenten getrennt zu betrachten (Schmitz, BauR 1999, 1107; ders.: ZfBR 2001, 85; Schmitz/Federwisch, Einzelhandel und Planungsrecht, 2005, S. 36; vgl. OVG Bautzen, Urt. v. 8.12.1993 - 1 S 81/93 -, LKV 1995, 84). Es ist anerkannt, dass bodenrechtlich Festsetzungen zum Schutz zentraler Versorgungsbereiche getroffen werden dürfen, die die Nutzung zentrenferner Gewerbegebiete für Einzelhandel beschränken. Ebenso anerkannt ist, dass dies durch den Ausschluss von zentrenrelevanten Sortimenten gemäß § 1 Abs. 5 BauNVO geschehen darf (BVerwG, B. v. 27.7.1998 - 4 BN 31.98 -, BRS 60 Nr. 29; Fickert/Fieseler, 11. Aufl. 2008, § 1 Rn. 128.3). Dafür dürfen Listen zentrenrelevanter Sortimente gebildet werden. Diese Listen setzen gedanklich voraus, dass einzelne Sortimente für ein funktionierendes Zentrum erheblich sein können.
Die Kaufkraftabzugswerte fallen häufig je danach unterschiedlich aus, wie eng die Sortimentsgruppen gefasst werden. Namentlich ist die Unterscheidung von nicht/zentrenrelevanten Sortimenten von Bedeutung (eine Liste zu „besonders innenstadtrelevante(n) Sortimentsbereiche(n)“ findet sich in den Erläuterungen zum RROP S. 61, eine weitere im Regionalen Einzelhandelskonzept S. 23; zur Sortimentsspezifik vgl. Tabelle 1 (S. 8) im Zentrenkonzept Garbsen, Garbsener Sortimentsliste: Zentrenkonzept S. 61). Diese Listen können als Anhaltspunkt dafür aufgenommen werden, welcher Detaillierungsgrad der Sortimentsbereiche der raumordnerischen Beurteilung von Vorhaben in der Region Hannover zu Grunde zu legen ist. Denn wenn diese Sortimentsbereiche ein Zentrum mitkonstituieren, dann kann auch eine wesentliche Beeinträchtigung eines Zentrums vorliegen, wenn hinsichtlich eines dieser Sortimentsbereiche ein wesentlicher Kaufkraftabfluss eintritt. Das erscheint auch deswegen plausibel, weil ein Einwohner, der um dieser Warengruppe willen ein anderes Zentrum aufsucht, bei dieser Gelegenheit auch seinen übrigen Bedarf dort decken wird (One-stop-shopping). Dagegen ist für eine wesentliche Beeinträchtigung unerheblich, wenn nur Untergruppen der in diesen Listen genannten Sortimentsbereiche von dem wesentlichen Kaufkraftabfluss betroffen sind. Fickert/Fieseler warnt (aaO, § 11 Tz. 33.7 und 11.2) im Zusammenhang mit Sondergebietsfestsetzungen vor einer zu feinen Aufgliederung der Sortimente, wenn sich keine plausiblen städtebaulichen Gründe mehr finden ließen. Solange also solche Argumente ersichtlich sind, steht nichts entgegen, den üblichen Detaillierungsgrad von Sortimentslisten auch der Beurteilung der Schädlichkeit von neuen großflächigen Einzelhandelsprojekten zu Grunde zu legen. Auch der Ausfall eines einzelnen Sortiments kann ein Zentrum beschädigen, wenn es sich um ein besonders zentrenrelevantes Leitsortiment handelt (Schmitz, BauR 1999, 1100, mit Verweis auf OVG Münster Urt. v. 5.9.1997 - 7 A 2902/93 -, BauR 1998, 309; es handelte sich um Schuhe im Niedrigpreissektor, die für die die ansässigen Schuhgeschäfte als existenzwichtig eingeschätzt wurden; OVG Koblenz, B. v. 8.1.99 - 8 B 12650/98 -, BauR 1999, 367: Auf Einzelsortimente kommt es nur an, wenn sie „Leitsortimente“ sind).
Die Antragsgegnerin hält eine Sortimentsaufschlüsselung wie von der GMA vorgenommen auch deswegen für nicht erforderlich, weil es sich sachlich um ein Kerngebiet handele (Abwägungsentscheidung Beiakte N Bl. 2741). Darüber hinaus sei die Differenzierung städtebaulich nicht erforderlich, weil sich aus einer solchen Ausdifferenzierung ergeben könne, dass nur einzelne Branchen betroffen seien. Diese Betrachtung entspricht nicht der Rechtslage. Die Antragsgegnerin hat gerade ein Sondergebiet festgesetzt, um Sortimentsbeschränkungen festsetzen zu können. Die städtebauliche Erforderlichkeit einer Betrachtung nach betroffenen Sortimenten wird allgemein angenommen. Besonders kommt es dabei allerdings auf zentrenrelevante Leitsortimente (vgl. Anlage zu § 24a LEPro NW):
Zentrenrelevante Leitsortimente
Zentrenrelevante Leitsortimente sind die im Folgenden aufgeführten Sortimente:
1. Bücher/Zeitschriften/Papier/Schreibwaren
2. Bekleidung/Lederwaren/Schuhe
3. Unterhaltungs- und Kommunikationselektronik/Computer, Elektrohaushaltswaren (Kleingeräte)
4. Foto/Optik
5. Haus- und Heimtextilien, Haushaltswaren, Einrichtungszubehör (ohne Möbel)
6. Uhren/Schmuck
7. Spielwaren, Sportartikel
und solche der Grundversorgung an. Da aber auch der Komplettausfall weniger Sortimente die Funktionsfähigkeit schädigen kann, kommt es auch auf sonstige Sortimente an. Darüber hinaus berücksichtigt die Antragsgegnerin selbst bei Betrachtung ihrer eigenen Leistungsfähigkeit die volle Sortimentsliste (Beiakte N Bl. 2743). Die Leistungsfähigkeit von Nachbarzentren hält die Antragsgegnerin für unerheblich (aaO, Bl. 2744).
Das Beeinträchtigungsverbot ist nicht verletzt. Auf der Grundlage der vorliegenden Gutachten sind keine wesentlichen Beeinträchtigungen zentraler Versorgungsbereiche der Antragstellerinnen zu erkennen. Der Senat geht dabei zugunsten der Antragstellerinnen von den für diese günstigeren Gutachten der GMA aus.
Vorauszuschicken ist: Es bedeutet keinen Fehler, dass bei der Begutachtung das Planetencenter unberücksichtigt geblieben ist. Dieses hat eine Entwicklung genommen, welche es ausschließt, schlicht darauf abzustellen, für diesen Gebäudekomplex seien nun einmal 15.631 m² Verkaufsfläche genehmigt worden; solange diese Genehmigungen entweder den zulässigen Sortimenten oder ihrem Umfang nach nicht bestandskräftig zurückgenommen worden seien, müsse diese Verkaufsfläche und das überörtliche Sortiment vollen Umfangs einbezogen werden/sein. Bei der Betrachtung von Auswirkungen sind zwar auch solche Einflüsse für das Einzelhandelsgeschehen in Blick zu nehmen, welche von anderen Vorhaben innerhalb dieses Gemeindegebietes ausgehen. Dabei ist jedoch ein realistischer Maßstab anzulegen. Maßgeblich hat mithin zu sein, welche Wirkungen von einem Vorhaben tatsächlich noch ausgehen können. Das gilt jedenfalls dann, wenn dessen Entwicklung eine Richtung genommen hat, welche dauerhaft keine Wiederbelebung früherer Leistungskraft erwarten lässt. Eine solche Entwicklung ist hinsichtlich des Planetencenters eingetreten. Dieses in zwei Baustufen, beginnend mit den frühen 1970er Jahren errichtete und 1973 in Betrieb genommene Einkaufszentrum hat einen unaufhaltsamen Niedergang genommen. Der Nordtrakt ist, wie die Bilder Bl. 426 ff. BA A belegen, in einen baulichen Zustand geraten, der eine Revitalisierung ohne durchgreifende bauliche Maßnahmen nicht erwarten lässt. Diese muss sich aber an den Maßstäben messen lassen, welche der Bebauungsplan 1/5 in der Fassung seiner 2. Änderung gesetzt hat. Dieser war bei Fassung des hier interessierenden Satzungsbeschlusses zwar noch nicht als Satzung beschlossen worden. Die Antragsgegnerin hatte sich aber im Zuge des Mediationsverfahrens dazu verpflichtet (und dies mit der 2. Änderung des Planes 1/5, welche von den Eigentümern des Gebäudes nicht mit der Normenkontrolle angegriffen worden ist, auch eingehalten), die bauliche Ausnutzbarkeit nach Fläche und Sortiment zu beschränken.
Ohne solche Baumaßnahmen ist das Planetencenter in ganz wesentlichen Teilen nicht mehr zu nutzen; es ist ohne solche namentlich nicht geeignet, als attraktives Einkaufszentrum Ausstrahlungen zu erzeugen, welche über die einer Einrichtung für die Nahversorgung hinausgeht. Insoweit ist auf zwei rechtskräftige, nicht einmal mit Zulassungsanträgen attackierte Entscheidungen des VG Hannover vom 23. Februar 2010 - 4 A 4032/08 und 4 A 4031/08 - zu verweisen. In dem einen Verfahren verfolgte die Eigentümerin des Komplexes das Begehren, diesen durch Umbau so zu ertüchtigen, dass Waren zeitgemäß präsentiert würden können. Dazu sollte der vorhandene Bau dergestalt verklart werden, dass statt mehrerer teilweise unübersichtlicher Gänge im Gebäudeinneren eine klare Mittelachse gebildet wird. Außerdem sollten unzeitgemäße Betonarkaden und -vordächer abgebrochen sowie eine Fassade mit modernen Glaselementen nebst repräsentativem Eingangsbereich installiert werden. Im anderen Verfahren war vorgesehen, den südlichen, baulich nicht ganz so heruntergekommenen und teilweise schon durch Vandalismus beschädigten Südkomplex zu einer zweigeschossigen, neuen Nutzungsansprüchen genügenden Shoppingmall mit einer Verkaufsfläche von 10.536,40 m² umzubauen. Beide Begehren blieben ohne Erfolg. Das Verwaltungsgericht sah die flankierend zur 2. Änderung des Bebauungsplanes Nr. 1/5 erlassene Veränderungssperre Nr. 32 als wirksam an. Die Planabsichten seien hinreichend konkretisiert, eine Genehmigung unter Auflagen komme nicht in Betracht, weil das Vorhaben den Planungsabsichten, welche das 2008 beschlossene Zentrenkonzept der Antragsgegnerin verwirklichen sollte, evident widersprach. Außerdem berücksichtige das zur Genehmigung gestellte Konzept nicht ausreichenden Umfangs das Lärmschutzbedürfnis benachbarter Wohnbebauung. Das Problem einer kommerziell auskömmlichen Nutzung des Planetencenters besteht diesen beiden rechtskräftigen Entscheidungen zufolge nicht zuletzt in statischer Hinsicht. Bei Errichtung des Planetencenters in den 1970-er Jahren seien (aus anders nicht zu bewältigenden statischen oder aus sonstigen Gründen) nur Säulenspannweiten von 7,50 x 10 m gebaut worden. Heutiger, standardisierter Ladenbau benötige hingegen Stützenraster von 10 x 15 m.
Dass auch tatsächlich keine zureichenden Anhaltspunkte mehr für die Annahme bestehen, dem Planetencenter stünden auf halbwegs verlässlich abzusehende Frist noch kommerzielle Möglichkeiten offen, findet zudem seine Entsprechung in dem Gutachten, das die GMA im Jahre 2008 im Zusammenhang mit dem hier interessierenden Planungsvorhaben erstellt hatte. Darin (S. 17) war die GMA zum Ergebnis gekommen, das Planetencenter weise eine verwertbare Verkaufsfläche von nur noch 6.360 m² mit 22 Betrieben auf und könne damit allenfalls eine statteilbezogene Versorgungsfunktion erfüllen. Ankermieter seien ein Hit SB-Kaufhaus sowie ABC Schuhmarkt, mithin keine Anbieter von überregionaler Anziehungskraft. Der einstige Magnetbetrieb Hertie habe am 12.4.2008 aufgegeben. Daher: "Eine dauerhafte betriebswirtschaftliche Wettbewerbsfähigkeit ist mit der gegenwärtigen Angebotsstruktur nicht gewährleistet. … Das Planetencenter übernimmt aufgrund seiner strukturellen Defizite nur mehr stadtteilbezogene Versorgungsfunktionen." Wenn das aber so ist und zur Herstellung der Wettbewerbsfähigkeit genehmigungsbedürftige Umbaumaßnahmen erforderlich sind, diese aber sich an dem neuen Bebauungsplan 1/5 - 2. Änderung - messen lassen müssen, bestehen keine ausreichenden Anhaltspunkte für die Annahme, das Mediationsverfahren habe zu Recht gefordert, die Verkaufsflächen im Planetencenter müssten verbindlich auf ein bestimmtes Maß reduziert werden. Das ist mittlerweile zudem zwischenzeitlich geschehen.
Entscheidend ist mithin allein der Einfluss, den das streitige Planvorhaben auf umliegende Gemeinden ausüben kann. Das insofern von den Antragstellerinnen vorgelegte Gutachten der GMA vom September 2009 verwendet eine stärker spezifizierte Sortimentsliste als die Gutachten der GfK und gelangt damit zu nach Sortimenten sehr verschiedenen Umverteilungsquoten, die teils deutlich über 10% liegen, aber auf der Basis relativ niedriger absoluter Zahlen berechnet sind. Das GMA-Gutachten kritisiert bei dem GfK-Gutachten vor allem die Zusammenfassung von Sport-, Spielwaren, Büchern, Uhren, Hausrat, Sanitätswaren, Antiquitäten und Geschenkartikeln zu einer Sortimentsgruppe. Ebenso sind bei GfK Bekleidung und Schuhe zusammengefasst. Die GfK lehnt eine hohe Sortimentsspezifität wegen der Ungenauigkeitsrisiken bei geringen absoluten Zahlen ab ohne aber (aus dem gleichen Grund) die Zahlen zu bestreiten; es wird lediglich zur Vorsicht gemahnt. Darüber hinaus weist die GfK darauf hin, dass eine genaue Sortimentsspezifik hinderlich für den künftigen Betreiber des Vorhabens sei, weil es nahe liege, dass dann auch sehr spezifische bauplanerische Festsetzungen getroffen werden. Schließlich behauptet die GfK, das Rechenverfahren der GMA führe zur Unterzeichnung der Kaufkraftabflüsse ins Oberzentrum und damit verbunden zur Überzeichnung der Abflüsse in den Mittel- und Grundzentren.
Die GfK nimmt in ihrem Gutachten weiterhin zu den von der GMA sortimentsspezifisch errechneten Kaufkraftumverteilungen Stellung; in diesem Schritt werden die Zahlen der GMA seitens der GfK nicht in weiteren methodischen Zweifel gezogen, sondern im Einzelnen bewertet:
Bei der Antragstellerin zu 1) (Neustadt/Rbg.) nimmt die GMA für einzelne Sortimente erhebliche Umverteilungen an: Bücher/Zeitschriften, Spielwaren 14 %; Bekleidung 13 %; Sport 10 %; Uhren/Schmuck 20 %; Optik 16 %. Die GfK bewertet diese Feststellungen: Dieser Kaufkraftabzug könne einzelne Betriebe durchaus in Bedrängnis bringen. Es komme aber in den meisten Sortimenten nicht zu einem kompletten Angebotsausfall, auch würden die vorhandenen Betriebe in guter zentraler Lage als alteingeführte Anbieter den Umsatzrückgang „verkraften“ können.
Für die Antragstellerin zu 2) (Seelze) geht die Antragsgegnerin davon aus (GfK 2009 S. 82 ff), dass keine rechtserhebliche Beeinträchtigung des zentralen Versorgungsstandortes eintreten werde. Zwar komme es nach GMA zu erheblichen Kaufkraftumverteilungen in manchen zentrenrelevanten Sortimenten (ca. 10 % Drogeriewaren; ca. 15 % Bekleidung; ca. 13 % Elektro; ca. 20 % Optik, Uhren/Schmuck). Dies könne auch einzelne Geschäftsschließungen zur Folge haben. Es gebe aber jeweils mehrere, wenn auch sehr wenige Anbieter, so dass kein Versorgungskomplettausfall eintrete. Außerdem sei die zentrale Lage von der Antragstellerin selbst vorgeschädigt.
Die Kaufkraftabflüsse im Bereich der Antragstellerin zu 3) liegen im Schnitt deutlich unter 10 % und sind eindeutig nicht wesentlich im Sinne des Beeinträchtigungsverbotes. Eine Verletzung kommt nicht Betracht. Die Antragstellerin verfügt über ein lebenskräftiges eigenes Zentrum und hat ihre Verkaufsflächen kürzlich erheblich (um 17.000 m2) ausgeweitet.
Bei den Antragstellerinnen zu 1) und 2) zu befürchtende Kaufkraftabflüsse möchten mithin zwar zur Schließung einzelner Geschäfte führen können. Eine Schädigung der Zentrumsfunktion ist indes ebenso wenig zu erwarten ist wie eine Gefährdung des raumordnungsrechtlichen Versorgungsauftrages. Gegen eine Schädigung spricht, dass der gesamte Kaufkraftabzug im periodischen Bereich unter 10 %, also im unerheblichen Bereich liegen wird. Des Weiteren sind von den hohen Kaufkraftabflüssen ersichtlich nicht Leitsortimente betroffen. Das Gutachten der GMA lässt eine Schädigung zwar als möglich erscheinen, beweist sie angesichts der Kritik der GfK an den Ergebnissen aber nicht. Die bloße Schädigungsmöglichkeit reicht für einen Verstoß gegen das Raumordnungsziel nicht aus (BVerwG, Urt. v. 17.12.2009 - 4 C 1.08 - BVerwGE 136, 18).
Für die Antragstellerin zu 1) ist ergänzend auszuführen: Sie verfügt in ihrer Innenstadt über insgesamt sieben sog. Magnetbetriebe, darunter das dreigeschossiges Warenhaus Hibbe, ein Bettenhaus sowie ein Textilkaufhaus (Modehaus Ohle und Hemme; vgl. die gutachterliche Detailbetrachtung der GMA vom Juli 2010, Anlage zum Schriftsatz vom 29.11.2010). Die höchste Innenstadt-Ladendichte ist dabei im Bereich der Marktstraße zu verzeichnen (vgl. S. 9 des von der GMA erstatteten Gutachtens (Kurzfassung = S. 75 der Langfassung) zum kommunalen Einzelhandelskonzept für die Stadt Neustadt/Rbg. vom März 2009). Richtig ist zwar, dass diese Magnetbetriebe nach der gutachterlichen Detailbetrachtung gerade in dem für die Innenstadt besonders relevante Bekleidungsbereich 75-80 % projektbezogenen Umsatzanteil ausmachen. Gerade wegen dieser starken Stellung, in der sich diese Branchen trotz der nahen Konkurrenz namentlich von Garbsen und Hannover ge-/erhalten haben, wäre die Annahme besonders erläuterungsbedürftig gewesen, bei Verwirklichung des hier angegriffenen Planvorhabens wäre eine so deutliche Einbuße dieser Magnetbetriebe zu erwarten, dass das raumordnungsrechtliche Beeinträchtigungsverbot verletzt ist. Dieses greift nach
LROP II 2008, Nr. 2.3 03 19 Ausgeglichene Versorgungsstrukturen und deren Verwirklichung, die Funktionsfähigkeit der Zentralen Orte und integrierter Versorgungsstandorte sowie die verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung dürfen durch neue Einzelhandelsgroßprojekte nicht wesentlich beeinträchtigt werden (Beeinträchtigungsverbot).
ja nur dann ein, wenn die Funktionsfähigkeit des Zentralen Orts Neustadt/Rbg. bzw. (zumindest) seines integrierten Versorgungsstandorts Innenstadt "wesentlich beeinträchtigt" wäre. Das wird pauschal in der Stellungnahme der GMA vom Juli 2010 nicht belegt. Dort ist lediglich von städtebaulichen Abwertungstendenzen die Rede, welche dann aber nicht mit der gebotenen Substanz abgeleitet werden.
Es kommt selbständig tragend folgendes hinzu:
Bei der Beurteilung/Würdigung, ob das raumordnungsrechtliche Beeinträchtigungsverbot verletzt ist, kann - ebenso wie im Übrigen bei § 2 Abs. 2 BauGB - nicht unberücksichtigt bleiben, wie die betreffende Gemeinde im Rahmen ihrer eigenen Planung die Innenstadt als zentralen Versorgungsbereich behandelt hat. Das Beeinträchtigungsverbot soll - als Ausprägung, Facette und Ergänzung des hier unzureichend bestimmt und daher nur als "Idee" formulierten Kongruenzgebotes - sicherstellen, dass die Zentralen Orte die ihnen durch Raumordnungsrecht zugewiesenen Versorgungs-Funktionen erfüllen können. Hat daher die Gemeinde durch eigene Planung der Schaffung dezentraler Versorgungseinrichtungen Vorschub geleistet, ist dies als triftiges Indiz für die Annahme zu werten, die Gemeinde selbst stufe ihre Innenstadt (als dem maßgeblichen zentralen Versorgungsbereich) als sehr/besonders leistungstüchtig ein. Diesem Gesichtspunkt kommt hier beträchtliche Bedeutung zu. Denn Neustadt/Rbg. hat nicht sehr weit von ihrer Innenstadt entfernt, jenseits der B 6 (vgl. Bild Seite 23 des GMA-Gutachtens zum kommunalen Einzelhandelskonzept; Langtext) das Gewerbegebiet Ost entstehen lassen. Dort finden sich unter anderem (vgl. zum Folgenden Bild S. 84 dieses GMA-Gutachtens zum kommunalen Einzelhandelskonzept) neben Lebensmittelgeschäften (ALDI, LIDL, Netto) und Tiernahrung (Fressnapf) mehrere Bekleidungsgeschäfte (kik, Takko) nebst K+K Schuhe und Drogeriemarkt (dm). Es trifft zwar zu, dass die GMA in ihrem Gutachten zum kommunalen Einzelhandelskonzept der Antragstellerin zu 1 (s. dort insbesondere Übersicht 5, Seite 87) davor gewarnt hat, weitere Geschäfte (gleich ob großflächig oder nicht) mit nahversorgungs- und zentrenrelevantem Sortiment zuzulassen. Die Antragstellerin zu 1 ist offenbar auch schon daran gegangen, hier steuernd/korrigierend einzugreifen (vgl. das Normenkontrollverfahren 1 KN 35/11). Wenn aber trotz dieser massiv auftretenden Geschäftslage noch immer die in der GMA-Detailuntersuchung vom Juli 2010 aufgelistete Leistungskraft in der kompakten Innenstadt von Neustadt/Rbg. zu verzeichnen ist, dann ist dies triftiges Indiz für die Annahme, diese sei noch nicht so angegriffen, dass die oben genannte Faustformel, zwischen 10 und 20 % Umsatzeinbuße sei noch nicht als wesentliche Beeinträchtigung des zentralen Versorgungsbereiches anzusehen, hier nicht wegen erheblicher Vorschädigung dieses Versorgungsbereichs zu modifizieren wäre. Zudem wird das Beeinträchtigungsverbot einer im Zentrale-Orte-System mit speziellen Aufgaben betrauten Kommune nur sehr eingeschränkt zu Hilfe kommen können, wenn diese es selbst in der Hand hat, ihren zentralen Versorgungsbereich durch Reduzierung der Schlagkraft von Nebenzentren zu stärken. Ohne Erfolg macht die Antragstellerin zu 1 in diesem Zusammenhang in der mündlichen Verhandlung geltend, das hierzu erforderliche Instrumentarium habe sich erst so spät herausgebildet, dass ihr diese (frühere) Unterlassung nicht vorgehalten werden könne. Dazu ist auf den Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 4. Oktober 2001 (- 4 BN 45.01 -, BRS 64 Nr. 28 mit weiteren Nachweisen aus der älteren Rechtsprechung des BVerwG in JURIS-Rdnr. 16) zu verweisen. Schon früh bestand die Möglichkeit, planerische Maßnahmen zum Schutz des innerstädtischen Handels zu ergreifen.
Die Antragstellerin zu 2) (Stadt Seelze) verfügt über eine ausreichende Anzahl von Magnetbetrieben (Penny, Plus, Rossmann), um ihr Zentrum lebensfähig zu halten. Leerstände sind nur vereinzelt anzutreffen. Es dürfte zwar zutreffen, dass Seelze, wie in der gutachterlichen Detailbetrachtung der GMA vom August 2010 (Anlage zum Schriftsatz vom 29.11.2010) geltend gemacht wird, eine Innenstadt mit sehr kleinteiliger Struktur aufweist, in der für jedes Sortiment eigentlich nur ein, zwei Läden existierten. Gleichwohl ist die von der GMA daraus gezogene Folgerung, die mit dem angegriffenen Vorhaben verbundene Konkurrenz werde mit der Folge eines Dominoeffekts erhebliche Lücken reißen, nicht ausreichend belegt. Es kommt hinzu: Wenn schon in der Vergangenheit mit den vorhandenen Einkaufseinrichtungen in Hannover nebst Satelliten-Mittelzentren erhebliche "Abzugskräfte" auf die Innenstadt von Seelze einwirkten, sich diese kleinen Läden aber gleichwohl gehalten haben, wäre es die besonders zu begründende Annahme gewesen, weshalb diese aufgrund des angegriffenen Vorhabens nunmehr ernstlich so in Schwierigkeiten geraten sollten, dass von einer Verletzung des Beeinträchtigungsverbotes die Rede soll sein können.
Der GMA-Studie Oktober 2010 ist zudem zu entnehmen, dass die insgesamt 2.600 m² Verkaufsfläche in der Innenstadt von Seelze als Magnetbetriebe/Frequenzbringer hat: Penny, Plus, Rossmann. Das sind erfolgreiche Geschäfte für den täglichen Bedarf. Es spricht mehr für die Annahme, in deren Windschatten würden sich die übrigen Betriebe jedenfalls mehrheitlich halten können.
Mit Rücksicht auf die Sortimente, deren Respektierung die Antragstellerin zu 2 in diesem Verfahren einfordert, ist außerdem anzuführen: Seelze erfüllt im System der Zentralen Orte lediglich die Funktion eines Grundzentrums. Im Rahmen des raumordnungsrechtlichen Beeinträchtigungsverbotes kann sich Seelze daher nur auf Sicherung dieser grundzentralen Versorgungsposition berufen. Dasselbe gilt im Rahmen des § 2 Abs. 2 BauGB. Denn der neu eingefügte Satz 2 stellt die Beziehung zum Raumordnungsrecht her. Daraus ergeben sich zwei Folgerungen: Einerseits Schutzfunktion zugunsten Seelzes, andererseits aber Begrenzung der reklamationsfähigen Auswirkungen. Wenn die Antragstellerin daher unter anderem den Schutz von Geschäften für Optik/Uhren/Schmuck sowie von Elektrowaren und Buchgeschäften einfordert, dann wird das im Schriftsatz vom 29.11.2010 (S. 26) rhetorisch zwar eindrucksvoll mit dem Satz "Bücher sind Lebensmittel" zusammengefasst. Das ändert aber nichts daran, dass die raumordnungsrechtliche Funktion der Antragstellerin zu 2 nicht darauf ausgerichtet ist, auch diese Sortimente auf Dauer zu halten. Zudem ist, wie vorstehend dargetan, nicht damit zu rechnen, dass die oben genannten Magnetunternehmen ihren Betrieb einstellen und damit Nachteile für diesen Kranz von Geschäften der Innenstadt Seelzes hervorrufen werden, deren Gegenstand über das hinausgeht, was einem Grundzentrum raumordnungsrechtlich zugewiesen ist.
Hier wie schon bei Neustadt/Rbg. kommt der Aspekt hinzu, dass Seelze (auch hier) in einem Gewerbegebiet Ost zentrenschädlich genutzte Flächen zugelassen hat, welche der Leistungskraft der Innenstadt Seelzes zusetzen. Zu verweisen ist hier namentlich auf die Fachmarkt-Agglomeration Hannoversche Straße, trotz deren Anziehungskraft die Innenstadt Seelzes im periodischen Bereich noch immer eine Zentralitätsziffer von 74,4 % erreicht (vgl. S. 17 des von der CIMA am 6. September 2010 entwickelten Einzelhandelskonzepts).
Dort ist im Umfeld des Marktkauf-SB-Warenhauses mit umstehenden ALDI, LIDL und Netto ein neuer Fachmarktstandort geschaffen worden mit folgendem Anbietern: Hol-ab Getränkemarkt, dm-Drogeriemarkt, Kik (Textilien), Takko (Textilien), K+K Schuhfachmarkt und T€DI Haushaltswaren-Fachmarkt (vgl. Seite 36 der zitierten CIMA-Untersuchung vom 6.9.2010). Das heißt: Auch die Antragstellerin hat zugelassen, dass ihrer Innenstadt beträchtliche Konkurrenz durch Zulassung einer Marktagglomeration erwuchs.
Hinsichtlich der Antragstellerin zu 3) (Stadt Langenhagen) ist ergänzend allenfalls noch auf die zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses bereits verlässlich abzusehende Erweiterung des City Centers Langenhagen (CCL) zu verweisen. Im Februar diesen Jahres wurde das CCL um 17.000 m² erweitert. Die Besonderheit besteht unter anderem darin, dass das bisherige CCL und der Neubau zwar durch eine Glaspassage miteinander verbunden sind, aber von beschiedenen Betreibern unterhalten wird. Beide CCLs stehen mithin in Konkurrenz zueinander. Außerdem ist noch die Walsroder Straße als Einkaufsbereich (mit den sog. Elisabeth-Arkaden: dm-Drogeriemarkt, REWE und Netto Lebensmittelmärkten sowie Ernstling's Family) zu nennen. Betrachtet man sich allein das Sortiment des CCL-Neubaus (unter http://www.city-center-langenhagen.de/index.php?m4 zu finden), dann wird deutlich, dass die Antragstellerin zu 3) in einem Maße ihre Funktionen als Mittelzentrum wahrnimmt, dass von ihrer wesentlichen Beeinträchtigung ernstlich keine Rede sein kann. Sie hat mit der Erweiterung des CCL vielmehr das getan, was ihr auch § 2 Abs. 2 BauGB abverlangt, nämlich sich in der durch Raumordnungsrecht und § 2 Abs. 2 BauGB nicht vollständig unterbundenen Konkurrenz dicht benachbarter Mittelzentren durch Attraktivitätssteigerungen zu versuchen, sich zu behaupten.
An dem Ergebnis ändert sich nichts dadurch, dass den Erläuterungen zum LROP S. 96 zufolge für die Beurteilung des Beeinträchtigungsverbots auch auf Zentralitätskennziffern abgestellt werden kann. Im Ergebnis führt das aber nicht zu einem den Antragstellern günstigeren Ergebnis. Den Erläuterungen zum Landes-Raumordnungsprogramm (S. 96 unten zu Ziffer 03, Satz 19 [Beeinträchtigungsverbot]) lässt sich die folgende Passage entnehmen:
„Hinsichtlich des Beeinträchtigungsverbotes sind ebenso wie beim Kongruenzgebot die Verkaufsflächengröße und die Differenzierung des Warensortiments, u.a. nach periodischem und aperiodischen Bedarf, wesentliche Kenngrößen der Analyse und Bewertung der Auswirkungen einer geplanten Einzelhandelsgroßprojektes.
Das zeigt, dass schon der Raumordnungsgesetzgeber den Zentralitätsziffern keine ausschließliche Rolle bei der Beurteilung beigemessen, sondern nur als eine der Methoden Arten bezeichnet hat, mit deren Hilfe das (Nicht-)Vorliegen wesentlicher Beeinträchtigungen belegt werden kann. Das hat seine Entsprechung in der oben schon als maßgeblich bezeichneten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 34 Abs. 3 BauGB. In seiner grundlegenden Entscheidung vom 11. Oktober 2007 (- 4 C 7.07 -, BVerwGE 129, 307 = DVBl 2008, 255 = NVwZ 2008, 308 = BRS 71 Nr. 89, JURIS-Rdnr. 16 ff.) hatte das BVerwG ausgeführt, die Pflicht, die Schädlichkeitsschwelle des § 34 Abs. 3 BauGB zu ergründen zwinge den Rechtsanwender zu, ökonomische Zusammenhänge zu ermitteln. Dabei gebe es aber keinen eindeutigen Vorrang bestimmter Methoden. Jede derjenigen sei anwendbar, von denen man sich im zu entscheidenden Fall sachgerechte Ergebnisse erhoffen könne. Namentlich Kaufkraftabflüsse und - damit eng verwandt, wenn nicht sogar identisch - Umsatzverteilungen und Verlagerungen von Kaufströmen seien geeignet, hier sachgerechte Auskunft zu erteilen. Gleiches gelte aber auch für die Betrachtung von Verkaufsflächen, die als mit maßgebliches Kriterium auch dem inhaltlich verwandten § 11 Abs. 3 und 4 BauNVO zugrunde liege. In die Betrachtung einzustellen könne auch sein, ob das in Rede stehende Vorhaben geeignet sei, einen (anderen) zentralen Versorgungsbereich dadurch zu schädigen, dass sein Magnetbetrieb ernstlich gefährdet wird.
All das sind die Gesichtspunkte, welche schon vorstehend betrachtet worden sind.
Selbst wenn man sich aber des Gesichtspunkts der Zentralitätsziffern bediente, folgte daraus kein den Antragstellerinnen - namentlich den Antragstellerinnen zu 1 und 2 - günstigeres Ergebnis.
Das Einzelhandelskonzept der Region Hannover bietet insbesondere Kennziffern zum Anteil der zentrenrelevanten Sortimente im Versorgungskern an. Ist dieser Anteil bereits unterdurchschnittlich, so soll im Allgemeinen keine weitere Verschlechterung erfolgen (Einzelhandelskonzept S. 22). Der Durchschnitt liegt für Mittelzentren bei 43,4 %, der Orientierungswert für die Bewertung der Ansiedlung von Neuvorhaben bei 43 % (S. 24). Die Antragsgegnerin liegt bei 43,8 %, die Antragstellerin zu 1. bei 31,0 %. Die Antragstellerin zu 2. als Grundzentrum liegt bei 30 % bei einem grundzentralen Durchschnitt von 33,5 %; der Orientierungswert für Grundzentren beträgt 34 %. Die Antragstellerin zu 3. liegt über dem Orientierungswert (aaO S. 24, 26).
Das Einzelhandelskonzept der Region Hannover gibt in Kapitel 4.3 Orientierungswerte für einen „Expansionsrahmen“ (S. 19, 29 ff) der Zentren vor. Dieser Rahmen wird anhand der Kriterien Verkaufsflächenausstattung, Handelszentralität und Kaufkraftsaldo bestimmt. Für Mittelzentren empfiehlt das Konzept eine Einzelhandelszentralität von zwischen 80 und 100 %. Eine ausreichende grundzentrale Versorgungsfunktion wird bei einer Zentralität von 90 % im periodischen Bereich angenommen. Die Aussagekraft der allgemeinen Zentralitätskennziffer ist für die vorliegende Beurteilungsnotwendigkeit dadurch verzerrt, dass der Fachmarktstandort der Antragsgegnerin ihren Wert nach oben treibt. Die Antragsgegnerin hat schon derzeit eine befriedigende Zentralitätskennziffer. Demgegenüber sind die Kennziffern der Mittelzentren, auf deren Territorium der Verflechtungsbereich nach dem Willen der Antragsgegnerin erstreckt werden soll, deutlich ungünstiger und unterdurchschnittlich. Die Antragsgegnerin hat über alle Sortimente eine Zentralität von 127 % (Durchschnitt Region: 102 %), im periodischen Bereich allerdings nur von 90,7 % (Durchschnitt: 96 % aaO S. 12) (aperiodisch: 170,7 %; Bekleidung: 125,6 %; Unterhaltungselektronik: 67,7 %; Möbel etc.: 267,8 %; Baumarkt: 270,1 %). Die Antragstellerin zu 1. verfügt über eine Gesamtzentralität von 74,4 % (periodischer Bedarf: 83,5 %) (aaO S. 14 Abb. 4). Für die Antragstellerin zu 2. betragen die Werte 55,3 % gesamt und 75,5 % periodisch (EH-K. S. 17, 81). Die Gesamtzentralitätskennziffer der Antragstellerin zu 3. liegt bei 88,4 %, im periodischen Bereich bei 101,3 %. Das bedeutet, dass die konkurrierenden Mittelzentren bei Verwirklichung des Vorhabens auf dem Gebiet der Antragsgegnerin ihren mittelzentralen Versorgungsauftrag insgesamt eventuell noch schlechter würden erfüllen können als bisher schon. Lediglich die Antragstellerin zu 3. steht im periodischen Bereich günstiger dar als die Antragsgegnerin, kommt aber nicht wesentlich über die volle Abschöpfung der eigenen Kaufkraft hinaus.
Für die Verkaufsflächendichte empfiehlt das Einzelhandelskonzept 0,5 m2/Ew im periodischen Bereich als Mindestgrenze ausreichender Grundversorgung. Die Antragstellerinnen zu 1. und 2. erreichen dieses Kriterium nicht. Die Antragsgegnerin selbst liegt ganz knapp darunter. Die Antragstellerin zu 3. liegt genau in der Mitte des für Mittelzentren empfohlenen Korridors von 0,5 - 0,6 und weist insofern eine angemessene Grundversorgung auf.
Diese Kennziffern sind ein Element der Beurteilung im Rahmen der Feststellung einer Beeinträchtigung. Ihrer Tendenz nach deuten sie auf eine Schutzwürdigkeit der Antragstellerinnen zu 1) und 2) hin.
Zu deren Lasten muss aber auch in diesem Zusammenhang berücksichtigt werden, dass sie jeweils ihr Zentrum - und dadurch auch die Kennziffer über zentrenrelevante Sortimente im zentralen Versorgungsbereich - durch die eigene Ansiedlungspolitik vorgeschädigt haben. Insoweit wird auf die vorstehenden Ausführungen verwiesen.
Zudem ist neuerlich hervorzuheben, dass diese Methode selbst nach den Erläuterungen zum Landes-Raumordnungsprogramm keinen solchen Vorzug verlangen kann, dass dahinter die zuvor angestellten Betrachtungen zur Struktur der Innenstädte und dort anzutreffender Magnetbetriebe als ungeeignet(er) zurücktreten müssten.
Das Beeinträchtigungsverbot ist mithin nicht verletzt.
Auch die einzelnen Stadtteilzentren im Siedlungsbereich der Antragsgegnerin sind raumordnungsrechtlich geschützt: Ziffer D 1.6.1 03 Abs. 4 Satz 1 RROP 2005 legt als formelles Ziel fest:
„Die Funktionsfähigkeit der Innenstädte, Stadt-/Ortszentren und Stadtteil-/Ortsteilzentren ist zu erhalten und zu stärken.“
Satz 2 fährt ohne Zielcharakter fort: „In diesem Sinne werden im Folgenden differenzierte Grundsätze und Ziele für die raumordnerische Verträglichkeit von Ansiedlungs- und Erweiterungsvorhaben des Einzelhandels festgelegt.“ Allerdings erfolgt diese Präzisierung nur für andere Fallgestaltungen als die Beeinträchtigung von Stadtzeitzentren durch den zentralen Versorgungsbereich. Die Funktionsfähigkeit eines Stadtteilzentrums innerhalb desselben Siedlungsbereiches setzt weniger voraus als die des hauptzentralen Versorgungsbereichs, weil die Einwohner diesen aufsuchen können. Sortimente wie Uhren/Schmuck, Sportwaren etc. müssen nicht in jedem Stadtteilzentrum angeboten werden. Das gilt hier in besonderem Maße für das Planetencenter und das Kohake-Zentrum, weil diese Standorte relativ nahe an der neuen Mitte gelegen sind. Wichtig sind vor allem die Sortimente der Grundversorgung (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.12.2009, - 4 C 2.08 -, aaO: „Zentralität kann durchaus kleinteilig sein. Auch ein Bereich, der auf die Grund- und Nahversorgung eines bestimmten örtlich begrenzten Einzugsbereichs zugeschnitten ist, kann eine zentrale Versorgungsfunktion über den unmittelbaren Nahbereich hinaus wahrnehmen. Der Zweck des Versorgungsbereichs besteht in diesem Fall in der Sicherstellung einer wohnortnahen Grundversorgung der im Einzugsbereich lebenden Bevölkerung.“). Die Standortgemeinde hat ein weites Ermessen hinsichtlich der Frage, wie stark sie den Einzelhandel im zentralen Versorgungsbereich konzentrieren will.
Das Gutachten der GfK (S. 72 ff) geht von einer Einzelhandelskaufkraftumverteilung von 5,5 % für das Gebiet der Antragstellerin aus. Das Gutachten differenziert weder genau nach den Projektsortimenten noch den Sortimentslisten, sondern fasst auch hier Sortimente zu Gruppen zusammen. Es hat also nicht durchgängig die Auswirkungen in „derselben Branche“ zugrunde gelegt, wie das BVerwG (B. v. 17.2.2009, aaO) dies fordert: „Zu berücksichtigen sind bei großflächigen Einzelhandelsbetrieben insbesondere die Verkaufsfläche des Vorhabens im Vergleich zu den im Versorgungsbereich vorhandenen Verkaufsflächen derselben Branche.“ Bei dieser Zusammenfassung kommt es nur in wenigen Fällen zu Umverteilungen oberhalb von 10 %. Dies betreffe vor allem die Sortimente Bekleidung/Schuhe und Technik. Eine relevante Beeinträchtigung von Nahrungsmittelhändlern in den Stadtteilzentren und in der Nahversorgung könne aufgrund der im Bebauungsplan angeordneten Flächenbegrenzung nicht angenommen werden. Insgesamt könne es zu vermehrtem Leerstand in den Stadtteilzentren kommen, der aber nicht zu deren Funktionsunfähigkeit führe. Eine detaillierte Betrachtung wird vor allem für das Planetencenter vorgelegt, wo es aufgrund der ohnehin reduzierten Tätigkeit zu messbaren Umverteilungen nur im Sortiment Bekleidung komme.
Ein Gutachten der GMA im Auftrag der innerstädtischen Konkurrenten (kurz: ITG) des Vorhabens gelangt zu folgenden Ergebnissen:
Im Stadtteilzentrum Berenbostel (Rote Reihe) gibt es hohe Kaufkraftabzüge bei Drogeriewaren, Bekleidung, Elektrowaren, Optik und Schmuck (S. 40). Nicht gravierend betroffen sind insbesondere Nahrungsmittel, Apothekenwaren und Haushaltswaren. Die hohen Umverteilungswerte treffen auf die Situation, dass zum Bestand in Berenbostel folgende Angaben (S. 32) vorliegen: Drogeriewaren, Optik und Schmuck: je 2 Betriebe ohne Umsatzangaben; Bekleidung: 270 m2 Verkaufsfläche; Elektrowaren: 220 m2 Verkaufsfläche. Damit sind grundversorgungsrelevante Sortimente deutlich weniger betroffen. Soweit hohe Umverteilungsquoten erzielt werden, liegt dies auch am geringen Bestand. Die Funktionsfähigkeit des Stadtteilzentrums als Nahversorger beruht überwiegend auf der Lebensmittelbranche. Eine Störung der Funktionsfähigkeit ergibt sich daraus aus Sicht des Senats nicht. Dass vereinzelt vorübergehende Leerstände eintreten werden, ist bei der von der Antragsgegnerin gewählten städtebaulichen Konzeption der neuen Mitte unvermeidbar und rechtlich unschädlich.
Auch im Kohake-Zentrum betreffen die Umverteilungen vorrangig Drogeriewaren, Bücher, Bekleidung, Elektrowaren und Optik (S. 42). Das trifft auf einen Bestand je eines Betriebes in der Branche Bücher, Optik und Drogeriewaren und von 2 Betrieben mit Elektrowaren. Auch hier ist also die Umverteilungsquote auf der Basis eines sehr geringen Angebots hoch. Darüber hinaus sind vorrangig nicht Sortimente der Nahversorgung betroffen. Die Funktionsfähigkeit des Zentrums wird vom Baumarkt und der Nahrungsmittelbranche getragen. Auch das ITG-Gutachten der GMA erkennt keine bedenklichen Entwicklungen.
Beim Planetencenter stellt das Gutachten Umverteilungsquoten über 10 % bei Drogeriewaren, Spielwaren, Bekleidung, Sportwaren, Elektrowaren, Optik und Schmuck fest. Diese Angaben sind dadurch veraltet, dass der Ankermieter Karstadt inzwischen nicht mehr dort tätig ist. Auch hier sind Nahrungsmittel, Apothekenwaren und Haushaltswaren nicht erheblich betroffen. Damit ist auch hier die Grundversorgung nur im Bereich Drogeriewaren berührt. Die übrigen Umverteilungen betreffen überwiegend Sortimente, die angesichts der Abstufung des Standortes zum Stadtteilzentrum mit Grundversorgungsaufgaben ohnehin zukünftig eher in der neuen Mitte aufgesucht werden würden. Das Gutachten spricht davon, dass der Standort auf das Niveau der Nahversorgung schrumpfen wird. Das ist mit dem aktuellen Zentrenkonzept der Antragsgegnerin vereinbar.
Die das Nord-West-Zentrum betreffenden Umverteilungsquoten betreffen nicht die Funktionsfähigkeit eines zentralen Bereichs und sind daher nur in der Abwägung von Bedeutung.
Die vorliegenden Tatsachen rechtfertigen es nicht, eine durch den Kaufkraftabzug entfallende Funktionsfähigkeit der Standorte Planetencenter, Kohake-Zentrum und Rote Reihe anzunehmen.
Die weiteren zu beachtenden Abstimmungsgebote sind nicht verletzt. Der Plan muss sich an mehreren Abstimmungsgeboten messen lassen.
- § 21 Abs. 1 NROG verlangt, dass öffentliche Stellen ihre raumbedeutsamen Planungen aufeinander und untereinander abzustimmen haben.
- Ziffer 2.3. 03 Satz 17 LROP enthält das Ziel: „Neue Einzelhandelsgroßprojekte sind interkommunal abzustimmen (Abstimmungsgebot).“
- Ziffer 1.6.1 04 Abs. II Satz 3 RROP legt als Ziel fest: „Die Ausweisung neuer Flächen für den Einzelhandel ist interkommunal abzustimmen.“
- § 2 Abs. 2 Satz 1 BauGB fordert: Die Bauleitpläne benachbarter Gemeinden sind aufeinander abzustimmen.
- Die formelle Beteiligung betroffener Nachbargemeinden fordert § 4 BauGB.
Das formelle bauplanungsrechtliche Abstimmungsgebot des § 4 BauGB wurde durch Beteiligung der Antragstellerinnen im Planaufstellungsverfahren beachtet.
Das Abstimmungsgebot des § 2 Abs. 2 Satz 1 BauGB hat zumindest Bedeutung für das innere Verfahren der Planaufstellung. Insoweit handelt es sich um eine Spezialregelung zu § 2 Abs. 3 BauGB (Gierke, in: Brügelmann, aaO § 2 Rn. 57 f). Darüber hinaus hat die Norm materiell für das Ergebnis der Abwägung Bedeutung (Senatsurteil v. 27.8.2008 - 1 KN 138/06 -, juris Rn. 203 = BRS 73 Nr. 34; Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 2 Rn. 97 ff; vgl. BVerwG, Urt. v. 1.8.2002 - 4 C 5.01 -, BVerwGE 117, 25; a. A. Gierke, aaO und Rn. 50). § 2 Abs. 2 Satz 2, 2. Alt. BauGB betrifft den Schutz zentraler Versorgungsbereiche und ist seinerseits eine Spezialregelung zu § 2 Abs. 2 Satz 1 BauGB.
Ob vorliegend ein Abstimmungsbedarf aufgrund nicht nur geringfügiger Auswirkungen ausgelöst wurde, kann offen bleiben, da eine Abstimmung erfolgt ist. Unstrittig ist, dass die Antragsgegnerin die Belange der zentralen Versorgungsbereiche der Antragstellerinnen in die Abwägung eingestellt hat. Die Antragsgegnerin hat ihre eigenen Entwicklungsbelange und die der Nachbarorte auch gewichtet.
Dabei ist sie im Ergebnis dazu gekommen, die Belange der Nachbarorte zurückzustellen, weil anderenfalls ihre eigene neue Mitte nicht gebildet werden könne. Das ist grundsätzlich zulässig. Auch im Rahmen des interkommunalen Abstimmungsgebotes kann ein besonders gewichtiger Belang geringerwertige Belange überwiegen (OVG Münster, B. v. 28.10.2011 - 2 B 1037/11 -, juris-Rdnrn. 35 f.). Das Interesse der Antragsgegnerin, ein städtisches Zentrum zu formen, ist zu Recht als hochwertig eingestuft worden. Die Antragsgegnerin bemüht sich damit, die nach der Gemeindegebietsreform noch nicht auf das neue Gemeindegebiet abgestimmte Situation zu verbessern. Dass ein städtisches Zentrum für die dauerhafte Lebensfähigkeit und -würdigkeit von Gemeinden von hoher Bedeutung ist, ist offensichtlich.
Das vergleichsweise geringe Gewicht der Beeinträchtigungen der Antragstellerinnen ergab sich für die Antragsgegnerin daraus, dass die Funktionsfähigkeit von Nachbarorten nicht wesentlich gefährdet ist. Die Antragsgegnerin hat nicht unzulässig allein aufgrund einer Unterschreitung der Grenze von 10 % pauschalen Kaufkraftabzuges die geringere Wertigkeit der konkurrierenden Interessen angenommen, sondern in einer Gesamtbetrachtung die städtebaulichen Auswirkungen ihrer Planung auf die Versorgungsstandorte der Nachbargemeinden im Detail und für jede Nachbargemeinde gesondert betrachtet. Dabei kam sie nachvollziehbar zu dem Ergebnis, städtebauliche Defizite in Gestalt von Leerständen, trading-down-Effekten oder Funktionsbeeinträchtigungen der Standorte würden nicht eintreten. Kaufkraftabzüge von mehr als 10 % bei nur einzelnen Sortimenten, die nicht klare Leitsortimente sind und keine städtebaulichen Auswirkungen haben, sondern lediglich zu einzelnen Geschäftsschließungen führen, bewirken nicht die Unabgestimmtheit eines Plans im Sinne des § 2 Abs. 2 Satz 1 BauGB (vgl. Senatsurteil v. 27.8.2008, juris-Rn. 206).
Der Plan verstößt nicht gegen § 2 Abs. 2 Satz 2, 1. Alt. BauGB. Danach können sich Gemeinden gegenüber benachbarter gemeindlicher Planung auf die ihnen raumordnungsrechtlich zugewiesene Funktion berufen. Dies Gebot hat Wirkung auch bei der Interpretation des Begriffes des Verflechtungsbereichs. Da der Begriff des Verflechtungsbereichs zu unbestimmt ist, resultiert aus einer eventuellen Verkennung des Begriffsinhaltes durch die Antragsgegnerin keine Funktionsverletzung bei den Antragstellerinnen.
Für die Beachtung der raumordnungsrechtlichen Abstimmungsgebote aus § 21 Abs. 1 NROG, aus LROP und RROP wird auf die Ausführungen zu § 2 Abs. 2 Satz 1 BauGB verwiesen.
Der Rechtsstatus der Abstimmungsgebote aus LROP und RROP kann offen bleiben, da sich die Rechtsfolge schon aus § 21 Abs. 1 NROG ergibt.
Es bleibt offen, ob diese raumordnungsrechtlichen Vorschriften auch eine formelle Bedeutung für das äußere Planaufstellungsverfahren haben, da insoweit mit Sicherheit kein Rechtsfehler vorliegt.
Es liegt ein raumbedeutsames Einzelhandelsgroßprojekt vor, an das die Abstimmungspflicht nach § 21 Abs. 1 NROG anknüpft. Diese bleibt hinter § 2 Abs. 2 Satz 1 BauGB zurück, insoweit nur raumbedeutsame Belange einer Planung abstimmungspflichtig sind. Sie geht jedenfalls theoretisch über § 2 Abs. 2 Satz 1 BauGB hinaus, insoweit das untergesetzliche Raumordnungsrecht besondere zusätzliche raumbezogene Belange einführen darf, die abstimmungsrelevant sein können. Vorliegend hat die Antragsgegnerin die nach dem RROP iVm dem Regionalen Einzelhandelskonzept relevanten Zentralitätsziffern jedenfalls teilweise in ihrer Abstimmung berücksichtigt. Dass sie nicht (allein) ausschlaggebend sind, wurde oben dargelegt.
Der Plan leidet nicht unter Abwägungsfehlern, § 1 Abs. 7 BauGB. Ein Satzungsbeschluss über einen Bebauungsplan ist rechtswidrig, wenn eine Abwägung überhaupt nicht stattgefunden hat. Das Abwägungsgebot ist ferner verletzt, wenn in die Abwägung an Belangen nicht eingestellt wird, was nach Lage der Dinge einzustellen war. Schließlich liegt eine Verletzung auch vor, wenn die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt oder wenn der Ausgleich zwischen diesen in einer Weise vorgenommen wurde, die zur objektiven Gewichtigkeit der Belange außer Verhältnis steht (BVerwG, Urt. v. 12.12.1969 - IV C 105.66 -, BVerwGE 34, 301).
Ein Verstoß gegen die Pflicht, die betroffenen Belange mit dem ihnen zukommenden Gewicht in die Abwägung einzustellen, liegt namentlich nicht darin, dass die Antragsgegnerin nicht alle im Regionalen Einzelhandelskonzept verfügbaren Kennziffern in die Abwägung eingestellt hat. Da die Aussagekraft dieser Ziffern teils wegen der Verzerrung durch Fachmärkte, teils wegen Eigenschädigung abgeschwächt ist, mussten nicht alle Ziffern zwingend berücksichtigt werden. Selbst wenn in der Nicht-Einstellung der Ziffern zu zentrenrelevanten Sortimenten ein Einstellungsfehler gelegen haben sollte, ist dieser gemäß § 214 Abs. 1 Nr. 1 BauGB unbeachtlich, weil er sich im Ergebnis nicht ausgewirkt hat. Der Senat kommt bei dem Beeinträchtigungsverbot auch bei Berücksichtigung dieser Kennziffern zu dem Ergebnis einer fehlenden wesentlichen Beeinträchtigung. Soweit die Versorgungsbereiche der Antragstellerinnen unwesentlich beeinträchtigt werden, durfte die Antragsgegnerin in der Abwägung dazu gelangen, ihrem Interesse an der Schaffung einer neuen Mitte den Vorzug zu geben.
Die Antragsgegnerin musste das Kongruenzgebot nicht wegen seiner Unbestimmtheit dann zumindest in einer bestimmten Auslegung als Grundsatz in ihre Abwägung einstellen. Das Ziel des Kongruenzgebots, eine verbrauchernahe Versorgung zu ermöglichen, war dagegen einstellungsfähig und ist von der Antragsgegnerin auch eingestellt und ausführlich gewürdigt worden.
Die Antragsgegnerin hat die Belange gemeindeinterner anderer Einzelhandelsstandorte in die Abwägung eingestellt und fehlerfrei abgewogen. Da das geplante Projekt selbst im neuen zentralen Vorsorgungsbereich liegen soll, ist eine Gefährdung dieses Versorgungsbereiches durch die Planung nicht naheliegend. Das geplante Vorhaben wird nicht zu einer wesentlichen Schwächung der neuen Mitte der Antragsgegnerin führen, weil die Kaufkraft im zentralen Versorgungsbereich verbleibt.
Allerdings wird in erheblichem Maße Kaufkraft von den Einkaufszentrum Shopping Plaza und vom Nord-West-Zentrum abgezogen. Nach den Ergebnissen der GMA-Studie für die ITG ergeben sich für 6 Sortimente Umverteilungsquoten um die 20 %, für eine weitere bis 14 %. Wie das OVG Koblenz (Urt. v. 20.01.2011 - 1 C 11082/09 -, BauR 2011, 970) zu Recht ausgeführt hat, ist bei innerkommunalen Auswirkungen eine fremde Planungshoheit nicht zu berücksichtigen. Daher ist ein großzügigerer Maßstab anzulegen. Unterstellt man, dass die Werte zutreffen, dann kann es durchaus zur einer Gefährdung der existierenden Standorte kommen. Dabei wird im Zweifel Shopping Plaza aufgrund der jüngsten Renovierung besser abschneiden als der zweite Standort. Das Interesse beider Standorte am Freibleiben von zusätzlicher, ggf. auch existenzvernichtender Konkurrenz ist verständlich, aber rechtlich nicht geschützt.
Es kommt hinzu, dass sich die Eigentümer/Betreiber dieser Einkaufsstätten gegen diesen Bebauungsplan nicht zur Wehr gesetzt haben, obwohl dieses möglich gewesen wäre. Zum Problem, welchen Umfangs die Belange Dritter im "objektiven" Verfahren der Normenkontrolle zu berücksichtigen sind, hatte der Senat in seinem Urteil vom 13.9.2011 (- 1 KN 56/08 -, ZfBR 2011, 780 = RdL 2011, 337, JURIS-Rdnr. 110; diese Entscheidung ist seit dem Nichtzulassungsbeschluss des BVerwG vom 20.3.2012 - 4 BN 39.11 - rechtskräftig) ausgeführt:
Der Frage, ob die Belange der Inhaber der fraglichen Betriebe angemessen berücksichtigt worden sind, hat der Senat nicht näher nachzugehen. Zwar findet im Normenkontrollverfahren eine objektive, nicht auf die Rechtsstellung des Antragstellers beschränkte Plankontrolle statt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 18.7.1989 - 4 N 3.87 -, BVerwGE 82, 225 = DVBl. 1989, 1100; Beschl. v. 4.6.1991 - 4 NB 35.89 -, BVerwGE 88, 268 = DVBl. 1991, 1153; Beschl. v. 20.8.1991 - 4 NB 3.91 -, DVBl. 1992, 37; Urt. v. 17.2.2005 - 7 CN 6.04 -, NVwZ 2005, 695). Gleichwohl ist das Gericht nicht gehalten, die Abwägung in Bezug auf Drittbelange im gleichem Maße zu überprüfen wie in Bezug auf die eigenen Belange des Antragstellers. Soweit sich "dritte" Planbetroffene nicht selbst gegen die Planung gewandt haben, kann eine fehlerhafte Abwägung ihrer Belange von anderen als ihnen selbst nicht allein mit dem Umstand dargetan werden, dass diese "Dritten" unter einem bestimmten Einzelaspekt besondere Nachteile hinnehmen müssen. Dies kann auch durch besondere Vorteile ausgeglichen sein, auch solchen, die im Planungsverfahren selbst nicht ausdrücklich hervorgetreten sind. Die gerichtliche Normenkontrolle darf "dritten" Planbetroffenen keine "aufgedrängte Bereicherung" angedeihen lassen, die ihren wahren Interessen möglicherweise zuwiderläuft.
Soweit sich insbesondere Eigentümer des Planetencenters (denen der Weg zum Normenkontrollgericht ebenfalls offengestanden haben dürfte und welche im Planaufstellungsverfahren umfangreiche Einwendungen geltend gemacht hatten) auf Vertrauensschutz beruft, hat die Antragsgegnerin diesen Aspekt vertretbar gering gewichtet. Denn wie oben schon dargetan, ist dieses Zentrum durch jahrelangen Leerstand sowie Veraltung der Bausubstanz in seiner Bedeutung ganz erheblich gesunken. Ohnehin ist das Konzept der Antragsgegnerin, das den Bereich Planetencenter und Kohake-Zentrum in den zentralen Versorgungsbereich einschloss, schon seit längerer Zeit aufgegeben worden. Insofern besteht insoweit kein berechtigtes Vertrauen mehr.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 12 ff NROG
§§ 2-10 BauNVO wesentlich unterscheidet. Es ist aber nicht notwendig, dass das Planziel mit der Ausweisung eines nach § 1 BauNVO
§§ 2-10 BauNVO
§ 1029 ZPO
§ 1032 ZPO
§ 7 BauNVO
§ 9 BauGB
§ 8 NROG
§ 136 BauGB
§ 11 BauNVO
§ 4 BauGB
§ 2 Abs. 2 Satz 2, 1. Alt. BauGB
§ 47 Abs. 2 VwGO
§ 16 Abs. 5 Satz 1 NROG
§ 7 Abs. 1 BauNVO
§ 8 Abs. 2 BauGB
§ 214 Abs. 2 Nr. 2 BauGB
§ 11 der BauNVO
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 1 Abs. 4 BauGB
§ 11 Abs. 3 der Baunutzungsverordnung
§ 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG
§ 7 Abs. 2 ROG
§ 11 Abs. 3 BauNVO
§ 2 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 34 Abs. 3 BauGB
§ 35 Abs. 2 BauGB
§ 2 Abs. 2 BauGB
§ 1 Abs. 5 BauNVO
§ 11 Abs. 3 und 4 BauNVO
§ 21 Abs. 1 NROG
§ 2 Abs. 3 BauGB
§ 2 Abs. 2 Satz 2, 2. Alt. BauGB
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 214 Abs. 1 Nr. 1 BauGB
Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2010, 790
BVerwGE 135, 209
DVBl 2011, 900
BVerwGE 134, 117
NVwZ 2004, 220
BVerwGE 138, 301
NVwZ 2007, 1337
DVBl 2000, 293
NVwZ 2004, 282
BVerwGE 140, 54
NordÖR 2011, 229
LKRZ 2010, 298
DVBl 2009, 386
NordÖR 2006, 70
BVerwGE 129, 307
NVwZ 2008, 308
BVerwGE 136, 10
NVwZ 2010, 590
NVwZ-RR 2007, 7
BVerwGE 136, 18
DVBl 2008, 255
BVerwGE 117, 25
BVerwGE 34, 301
BVerwGE 82, 225
BVerwGE 88, 268
NVwZ 2005, 695
4 A 840/10
4 B 961/10
1 ME 128/10
1 KN 251/10
4 A 840/10 B
4 C 3.09
1 C 31/87
1 KN 28/10
4 CN 2.08
4 C 14.01
4 C 8.10
7a D 60/99
6 K 2099/07
1 K 2491/98
1 M 3407/00
1 MN 4128/01
1 LC 107/05
1 KN 138/06
4 CN 4.10
3 S 324/08
1 KN 2933/01
13 A 128.08
7 D 130/08
3 D 23/00
1 KN 19/09
8 A 11322/09
1 A 10388/08
1 KN 265/05
4 B 25.09
4 C 7.07
4 C 2.08
4 B 50.06
1 ME 172/05
4 BN 15.11
1 C 11082/09
7 A 1635/07
1 S 81/93
4 BN 31.98
7 A 2902/93
8 B 12650/98
4 A 4032/08
4 A 4031/08
4 C 1.08
1 KN 35/11
4 BN 45.01
4 C 5.01
2 B 1037/11
IV C 105.66
1 KN 56/08
4 BN 39.11
4 N 3.87
4 NB 35.89
4 NB 3.91
7 CN 6.04