Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-04-23, Aktenzeichen 11 K 3766/24.F
ECLI: ECLI:DE:VGFFM:2025:0423.11K3766.24.F.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens hat die Klägerin zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Am 14.12.2021 beantragte die Klägerin über den Energieberater Prof. X. die Förderung einer Maßnahme zur energiebezogenen Optimierung von Anlagen und Prozessen nach Nr. 5.4 der Richtlinie für die Bundesförderung für Energieeffizienz in der Wirtschaft – Zuschuss und Kredit vom 12.10.2021, nämlich den Austausch eines mechanischen Zuschneidesystems von Kunststoffgeweben gegen ein Laserzuschneidesystem. Ebenfalls beantragte sie die Genehmigung des vorzeitigen Maßnahmebeginns. Den Vertrag mit dem ausführenden Unternehmen schloss sie entsprechend der Zusatzvereinbarung vom 13.10.2021 zur Auftragsbestätigung vom 13.10.2021 unter der aufschiebenden bzw. auflösenden Bedingung der Antragsbewilligung bzw. Antragsversagung. Das Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (BAFA) bewilligte ihr mit Bescheid vom 18.08.2022 einen Zuschuss in Höhe von bis zu 58.230,- Euro und legte den Bewilligungszeitraum auf den 18.08.2022 bis 21.08.2024 fest. Nachdem sich im Rahmen des Verwendungsnachweisverfahrens herausgestellt hatte, dass die Klägerin die Maßnahme tatsächlich bereits vor dem 18.08.2022 durch-geführt und die eingereichten Rechnungen mit Ausnahme der Rechnung Prof. X. vom 22.08.2022 für seine Tätigkeit der Beantragung von Investitionszuschüssen beglichen hatte, hob das BAFA nach vorheriger Anhörung der Klägerin mit Bescheid vom 06.12.2023 den Zuwendungsbescheid mit Ausnahme eines Betrages von 2.240,- Euro, der auf die Rechnung Prof. X. entfiel, auf. Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus, die eingereichten Rechnungen seien mit Ausnahme der Rechnung Prof. X. vom 22.08.2022 nicht zuwendungsfähig, da sie bereits vor dem Beginn des Bewilligungs-zeitraums am 18.08.2022 bezahlt worden seien.
Zur Begründung des hiergegen erhobenen Widerspruchs führte die Klägerin aus, dass auch ein Antrag auf vorzeitigen Maßnahmebeginn gestellt worden sei. Nachdem die Bedenken gegen die Förderfähigkeit der Maßnahme ausgeräumt worden seien, seien auch die Gründe entfallen, die einer Bewilligung des vorzeitigen Maßnahmebeginns entgegengestanden hätten. Sie habe deshalb davon ausgehen dürfen, dass dem Antrag auf vorzeitigen Maßnahmebeginn stattgegeben und der Bewilligungszeitraum entsprechend verschoben worden sei.
Mit Bescheid vom 07.10.2024 wies die Beklagte den Widerspruch zurück und führte hierzu im Wesentlichen aus, dass nach nochmaliger Prüfung der Sach- und Rechtslage der Zuwendungsbescheid vom 18.08.2022 vollständig nach § 48 Abs. 1 und 2 VwVfG zurückgenommen werde. Nach Ziff. 9.3 der Richtlinie seien nur solche Maßnahmen förderfähig, mit denen zum Zeitpunkt der Bewilligung nicht begonnen worden sei. Als Vorhabensbeginn gelte der Abschluss eines der Ausführung zuzu-rechnenden Lieferungs- oder Leistungsvertrags. Hiervon ausgenommen werde nach ihrer ständigen Verwaltungspraxis nur ein Vertrag in dem für den Fall der Versagung der beantragten Zuwendung ein eindeutiges Rücktrittsrecht vereinbart worden sei. Dem stehe gleich, wenn der Vertrag unter auflösender oder aufschiebender Bedingung der Versagung bzw. Bewilligung der Fördermittel abgeschlossen sei. Vorliegend sei zwar ein eindeutiges Rücktrittsrecht für den Fall der Versagung der Förderung vereinbart worden. Dies ändere aber nichts daran, dass nur solche Zahlungen berücksichtigt werden könnten, die innerhalb des Bewilligungszeitraumes geleistet worden seien. In diesem Fall lägen die Zahlungsdaten aller Ausgaben für die zu fördernde Technologie vor dem Beginn des Bewilligungszeitraums am 18.08.2022. Deshalb sei-en diese Ausgaben nicht förderfähig. Bei der innerhalb des Bewilligungszeitraums liegenden Zahlung auf die Rechnung des Energieberaters Prof. X. vom 02.08.2022 handele es sich um nicht förderfähige Kosten für die Dienstleistung der Beantragung von Investitionszuschüssen. Eine vorzeitiger Maßnahmebeginn sei nicht bewilligt worden. Der festgesetzte Bewilligungszeitraum beginne erst mit der Erteilung des Zuwendungsbescheids.
Zur Begründung ihrer am 24.10.2024 erhobenen Klage trägt die Klägerin Folgendes vor:
Die Ausgaben seien nicht außerhalb des Bewilligungszeitraums geleistet worden. Dem Begriff der Leistung müsse die Wertung des § 241 BGB zugrundgelegt werden, nämlich, dass die Leistung ein bestehendes Schuldverhältnis voraussetze, so dass erst mit Zugang des Bewilligungsbescheides, der den mit dem Unternehmer geschlossenen Vertrag habe wirksam werden lassen, die Leistung erbracht worden sei. Der vorzeitige Maßnahmebeginn sei konkludent mit Erlass des Zuwendungsbeschei-des rückwirkend bewilligt worden. Wenn nicht müsse über ihren Antrag auf Genehmigung des vorzeitigen Maßnahmebeginns noch entschieden werden. Schließlich genieße sie Vertrauensschutz, weil die bewilligten Mittel zweckentsprechend verbraucht worden seien.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid des Bundesamtes für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle vom 06.12.2023 sowie den Widerspruchsbescheid vom 07.10.2024 aufzuheben und die Hinzuziehung ihrer Prozessbevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Beklagte trägt Folgendes vor: Es handele sich um einen vorzeitigen Maßnahmebeginn. Ob ein förderfähiger vorzeitiger Maßnahmebeginn vorliege, hänge nach der Verwaltungspraxis des BAFA alleine davon ab, ob vor Erlass des Zuwendungsbescheides ein unbedingter Vertragsabschluss erfolgt sei. Liege dagegen ein auflösend oder aufschiebend bedingter Vertragsabschluss vor, liege auch in dem späteren Eintritt in die Umsetzung der vertraglich vereinbarten Leistung kein vorzeitiger Maßnahmebeginn. Die Zusatzvereinbarung vom 13.10.2021 zur Auftragsbestätigung vom 13.10.2021 sei jedoch nur zum Schein abgeschlossen worden und deshalb un-wirksam. Jedenfalls seien vor dem festgesetzten Bewilligungszeitraum getätigte Aus-gaben, wenn nicht zuvor ein vorzeitiger Maßnahmebeginn genehmigt worden sei, nicht zuwendungsfähig. Ausgaben seien nach der ständigen Verwaltungspraxis des BAFA alle Zahlungen, die zum Zeitpunkt der Leistung zur Minderung der Geldbestände führten. Zuwendungsfähige Zahlungen müssten deshalb innerhalb des Bewilligungszeitraums erfolgt sein. Ein vorzeitiger Maßnahmebeginn sei nicht bewilligt worden. Auch ein Vertrauensschutz der Klägerin scheide aus. Der Zuwendungsbescheid sei deshalb zu Recht zurückgenommen worden. Hilfsweise sei in dem angefochtenen Verwaltungsakt ein Widerruf des Zuwendungsbescheides nach § 49 Abs. 3 Nr. 2 VwVfG zu sehen, da die Ausgaben der Klägerin vor Beginn des Bewilligungszeitraumes lägen und deshalb nicht förderfähig seien.
Zur Ergänzung des Sach- und Streitstandes wird auf die gewechselten Schriftsätze und auf die beigezogene Akte des BAFA Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Entscheidung erfolgt gemäß § 87a Abs. 2 VwGO durch den berichterstattenden Vorsitzenden, weil die Beteiligten sich damit einverstanden erklärt haben.
Die zulässige Klage ist unbegründet. Es ist von Rechts wegen nicht zu beanstanden, dass das BAFA nach Durchführung des Verwendungsnachweisverfahrens mit Bescheid vom 06.12.2023 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 07.10.2024 der Klägerin keine Förderung gewährt.
Die mit Bescheid vom 18.08.2022 bewilligte Zuwendung stand unter dem Vorbehalt einer späteren endgültigen Entscheidung über die Förderhöhe. Das BAFA hatte in diesem Bescheid darauf hingewiesen, dass die Klägerin ein Verwendungs-nachweis führen muss, so dass sich daraus ergibt, dass das BAFA den Zuwendungs-bescheid hinsichtlich der zuwendungsfähigen Kosten und infolge dessen hinsichtlich des genauen Förderbetrages unter den Vorbehalt der späteren Festsetzung gestellt hat. Der Zuwendungsbescheid war damit auf eine Ergänzung durch einen weiteren Verwaltungsakt, durch den die Zuwendung in den offengehaltenen Punkten ab-schließend geregelt werden sollte, angelegt. Die Befugnis solche lediglich vorläufige Regelung zu treffen, ist für den Sachbereich des Subventionsrechts höchstrichterlich anerkannt (BVerwG, Urt. v. 15.04.1983 – 3 C 8/82 – NJW 1983 2043 -; Urt. v. 19.11.2009 – 3 C 7/09 – NVWZ 2010, 643). Für die Vorläufigkeit der Regelung im Zuwendungsbescheid bestand auch ein sachlicher Grund, nämlich die Ungewissheit über die genaue Höhe der förderfähigen Kosten. Das BAFA hat deshalb durch die Forderung, ein Ver-wendungsnachweis einzureichen, die genaue Bestimmung der Förderhöhe dem Ver-wendungsnachweisverfahren überlassen, woraus sich ergibt, dass die Förderhöhe zunächst nur vorläufig festgesetzt worden ist und die Klägerin mit einer Neufestsetzung gegebenenfalls auch auf null Euro rechnen musste.
Die in dem Ausgangsbescheid und dem Widerspruchsbescheid als Rücknahme bezeichnete Regelung stellt angesichts des Umstandes, dass zuvor noch keine abschließende Entscheidung über die förderfähigen Kosten getroffen worden war, die endgültige Bescheidung des Förderantrags der Klägerin dar. Aus den Grün-den des angefochtenen Bescheids und Widerspruchbescheids ist erkennbar, dass das BAFA die endgültige Höhe des förderfähigen Zuwendungsbetrages festlegt. Sie beruft sich nämlich in den Beschieden nicht auf einen vorzeitigen Maßnahmebeginn, der die Rechtswidrigkeit des Zuwendungsbescheids begründen würde, sondern darauf, dass die von der Klägerin im Verwendungsnachweisverfahren geltend gemachten Ausgaben nicht förderfähig seien, da sie außerhalb des Bewilligungszeitraumes erfolgt sei-en. Wenn man angesichts der Berufung auf § 48 VwVfG in der angefochtenen Entscheidung trotzdem eine Rücknahme sähe, wäre diese, da die Rücknahme fehlerhaft wäre, in die Festsetzung der förderfähigen Kosten auf null € gem. § 47 VwVfG umzudeuten. Die Voraussetzungen für eine Rücknahme liegen mangels vorzeitigem Maßnahmebeginn nicht vor. Die im Klageverfahren erstmals erfolgte Berufung auf eine angebliche Nichtigkeit der Zusatzvereinbarung vom 13.10.2021, was einen vorzeitigen Maßnahmebeginn und damit die Rechtswidrigkeit des Zuwendungsbescheids begründete, ist ersichtlich bemüht und nicht überzeugend. Die Voraussetzungen für ei-ne endgültige Festsetzung der förderfähigen Kosten auf null € liegen dagegen vor und sonstige Gründe, die einer Umdeutung entgegenstünden, bestehen nicht.
Zu Recht hat das BAFA sinngemäß den endgültigen Förderbetrag auf null Euro festgesetzt. Die Klägerin hat keine förderfähigen Kosten nachgewiesen. Nach der ständigen Verwaltungspraxis des BAFA sind nur solche Ausgaben förderfähig, die innerhalb des Bewilligungszeitraumes geleistet worden sind. Dies ergibt sich aus dem Merkblatt Bundesförderung für Energie- und Ressourceneffizienz des BAFA vom 01.11.2021. Dort heißt es auf S. 16 in einem besonders hervorgehobenen Text-feld: „Zu beachten ist, dass die aufgeführten Kosten nur dann zuwendungsfähig sind, wenn die entsprechenden Auszahlungen im Bewilligungszeitraum geleistet werden.“ Die Begriffshoheit und Definitionsmacht liegt insoweit ausschließlich bei der Beklag-ten. Das Gericht kann nicht selbst den Begriff der Ausgaben oder der Leistung bestimmen, sondern nur darüber entscheiden, ob die gesetzlichen Grenzen durch die ständige Verwaltungspraxis des BAFA gewahrt wurden. Die Beklagte hat für ihre ständige Verwaltungspraxis bestimmt, dass es auf die Auszahlung im Bewilligungszeitraum an-kommt. Sinn und Zweck dieser Begriffsbestimmung ist, dass das BAFA nach Ablauf des Bewilligungszeitraums und vor Auszahlung der Zuwendung im Rahmen des Ver-wendungsnachweisverfahrens zu prüfen hat, ob und inwieweit die geförderten Investitionen tatsächlich im Bewilligungszeitraum getätigt worden sind. Wann das mit der Zahlung im Zusammenhang stehende Schuldverhältnis erlischt, ist hierfür ohne Be-deutung. Die Begriffsbestimmung des BAFA ist damit sachlich begründet und deshalb von Rechts wegen nicht zu beanstanden. Mit der Bestimmung des Bewilligungszeit-raums im Zuwendungsbescheid hat das BAFA deshalb auch verbindlich eine Regelung darüber getroffen, in welchem Zeitraum die zuwendungsfähigen Ausgaben getätigt werden müssen. Das BAFA hat im Zuwendungsbescheid gegenüber der Klägerin bestandskräftig festgelegt, dass der Bewilligungszeitraum erst mit dem Zuwendungsbescheid am 18.08.2022 beginnt. Diese eindeutige und von der Klägerin nicht angefochtene Regelung steht einem Verständnis des Zuwendungsbescheides, dass mit diesem der Antrag auf einen vorzeitigen Maßnahmebeginn bewilligt worden ist, entgegen. Mit Erlass des Zuwendungsbescheides hat sich stattdessen der Antrag auf Genehmigung des vorzeitigen Maßnahmenbeginns erledigt. Er musste nicht mehr entschieden werden, da die Zuwendung bewilligt worden ist und mit der Maßnahme damit begonnen werden konnte. Der Antrag auf vorzeitigen Maßnahmebeginn kann auch nicht dahingehend verstanden werden, dass ein in der Vergangenheit liegender Maß-nahmebeginn rückwirkend genehmigt werden soll. Im Antrag auf vorzeitigen Maßnahmebeginn heißt es nämlich: „Die Genehmigung des vorzeitigen Maßnahmenbeginns ist abzuwarten.“ Dies schließt die rückwirkende Bewilligung aus.
Die von der Klägerin eingereichten Zahlungsnachweise belegen, dass die Ausgaben bis auf die Zahlung auf die Rechnung an Prof. X. vor Beginn des Bewilligungszeitraums erfolgten und deshalb nach der ständigen Verwaltungspraxis des BAFA nicht zuwendungsfähig sind. Die Zahlung auf die Rechnung Prof. X. ist nicht zuwendungsfähig, da nach der nicht zu beanstandenden ständigen Verwaltungspraxis des BAFA Kosten für Dienstleistungen der Beantragung von Investitionszuschüssen nicht berücksichtigungsfähig sind.
Auf Vertrauensschutz kann die Klägerin sich nicht berufen, da die Höhe der förderfähigen Gesamtkosten unter dem Vorbehalt des Verwendungsnachweises und damit unter den Vorbehalt einer endgültigen Regelung stand. An die Einschränkungen des § 48 VwVfG war die Beklagte insoweit nicht gebunden.
Die Kosten des Verfahrens hat die Klägerin gemäß § 154 Abs. 1 VwGO zu tragen, da sie unterliegt.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils ergibt sich auf § 167

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 241 BGB
§ 48 VwVfG
§ 47 VwVfG
§ 48 Abs. 1 und 2 VwVfG
§ 49 Abs. 3 Nr. 2 VwVfG
§ 87a Abs. 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 3 C 8/82
3 C 7/09