Verwaltungsgericht Karlsruhe (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2012-10-19, Aktenzeichen 5 K 1969/12

Tenor:
1. Im Wege der einstweiligen Anordnung wird vorläufig festgestellt, dass das am 09. Januar 2012 eingereichte Bürgerbegehren zu der Frage „Sind Sie dafür, dass das Gelände des Alten Sportplatzes in ... im Eigentum der Stadt verbleibt und die dort befindlichen Bäume erhalten werden ?“ zulässig ist.
2. Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
3. Der Streitwert wird auf 5.000,00 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
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Der Antragsteller begehrt die gerichtliche Feststellung im Eilverfahren, dass das Bürgerbegehren zu der Frage „Sind Sie dafür, dass das Gelände des Alten Sportplatzes in ... im Eigentum der Stadt verbleibt und die dort befindlichen Bäume erhalten werden?“ zulässig ist.
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Der Antragsteller ist Mitunterzeichner des eingereichten Bürgerbegehrens. Bei dem Gelände des „Alten Sportplatzes“ in ... handelt es sich um eine Sportanlage, die als Hartplatz ausgeführt ist. Ein Rand des Platzes wird von einer Baumreihe (Platanen, Rosskastanien und Linden) gesäumt. Die Sportanlage wird unter anderem für den Trainingsbetrieb der Fußballmannschaften des VfB ... 1914 e.V. sowie für den Schulsport genutzt. Eigentümerin des Grundstücks (Flst.Nr. 6030, Gemarkung ...) ist die Stadt ... Der VfB ... ist Pächter des Geländes. Die Sportanlage ist sanierungsbedürftig und nicht mehr zeitgemäß.
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Der Technische Ausschuss des Gemeinderats der Antragsgegnerin beriet am 11.12.2008 über die Frage des Verkaufs des alten Sportgeländes sowie die Planung einer Wohnbebauung an dieser Stelle (AS 287). Am 19.05.2010 beriet der Technische Ausschuss erneut über die Bebauung des Alten Sportplatzes (AS 279). Ihm lag das Bodengutachten der Gesellschaft für Umwelt und Flächenrecycling vom 10.04.2010 (GfU) vor. Die Verwaltung wurde beauftragt, die Bebauungsvarianten weiter auszuarbeiten, um genauere Aussagen über bebaute Fläche und mögliche Verkaufserlöse zu bekommen. Die Gremienvorlage vom 23.11.2010 für die nichtöffentliche Sitzung des Gemeinderats am 16.12.2010 enthielt den Beschlussvorschlag, dem Verkauf und der Bebauung des Geländes zuzustimmen (AS 275).
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Der Beschlussauszug der Antragsgegnerin über die nichtöffentliche Gemeinderatssitzung vom 16.12.2010 mit dem Thema „Grundstücksangelegenheiten“ (AS 273) hat unter
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c) unter anderem folgenden Inhalt:
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Einstimmig ergeht folgender Beschluss (Kennwort Grundstücksangelegenheiten)
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„1. Dem Verkauf und der Bebauung des Geländes wird zugestimmt. 2. Die Verwaltung wird beauftragt, das Grundstück auf Verhandlungsbasis von 250,00 EUR pro Quadratmeter anzubieten. 3. Vergabe durch einen Anbieterwettbewerb (wie ...-Straße). 4. Der Investor hat die Kosten des Bebauungsplanverfahrens zu übernehmen. 5. Dem Umbau eines der heutigen Rasenplätze in einen Kunstrasenplatz wird zugestimmt….“
„1. Dem Verkauf und der Bebauung des Geländes wird zugestimmt.
2. Die Verwaltung wird beauftragt, das Grundstück auf Verhandlungsbasis von 250,00 EUR pro Quadratmeter anzubieten.
3. Vergabe durch einen Anbieterwettbewerb (wie ...-Straße).
4. Der Investor hat die Kosten des Bebauungsplanverfahrens zu übernehmen.
5. Dem Umbau eines der heutigen Rasenplätze in einen Kunstrasenplatz wird zugestimmt….“
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Das Protokoll zur Gemeinderatssitzung vom 27.01.2011 enthält unter 1.: „Herr ... möchte wissen, ob die Bäume am Hartplatz in der Liste Naturdenkmäler aufgenommen werden würden, da sie sehr alt seien.“ Unter 3. heißt es: „Gemeinderat Bekanntgabe von Entscheidungen aus nichtöffentlicher Sitzung, Oberbürgermeister ... gibt die Entscheidungen bekannt. Es ergeht folgender Beschluss (Kennwort: Gemeinderat) Die bekannt gegebenen Beschlüsse der 10. nichtöffentlichen Sitzung vom 16.12.2010 werden zur Kenntnis genommen.“
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Am 29.01.2011 berichtete die ...-Zeitung wie folgt: Überschrift „... will nun endlich seinen alten Hartplatz versilbern. Untertitel: Auch bei Verkauf: Baumbestand soll möglichst erhalten bleiben.“ Artikel: (auszugsweise Wiedergabe) „... In den alten Hartplatz vis a vis vom ...-Stadion am Südrand des Ortsetters von ...-Mitte scheint Bewegung zu kommen und dies nicht allein in Form eines teilweise rigiden Rückschnitts, der dem alten Baumbestand zu Teil wurde. Das Areal, das zum stadteigenen Tafelsilber zählt, soll nun möglichst flott verkauft und einer Bebauung zugeführt werden. Das hatte der einstimmige Gemeinderat noch vor Weihnachten hinter verschlossenen Türen beschlossen, dass gab Oberbürgermeister ... jetzt bei der ersten öffentlichen Rathaussitzung im neuen Jahr bekannt. Dass entlang des Platzes nicht Platanen gefällt, sondern im Zuge des Pflegeschnitts eine Platane gehörig zusammengestutzt wurde, hatte der OB eingangs der Sitzung betont. Die dazugehörige Vorlage lieferte bei der Fragezeit der langjährige Platzanwohner ..., der anregte, die wohl über 100jährigen Platanen und auch die über 50 Jahre alten Kastanien in die Liste der städtischen Naturdenkmale aufzunehmen. ...: „Die Bäume hätten es verdient, dass sie geschützt werden.“ Dem mochte der OB nicht widersprechen. Der Vorschlag werde verwaltungsintern bearbeitet, das Ergebnis dieser Prüfung den entscheidenden Gremien vorgelegt. ... widersprach in diesem Kontext auch einem kursierenden Gerücht, wonach der alte Baumbestand einer künftigen Bebauung zu weichen habe. Es sei gemeinderätlicher Konsens, dass die alten Bäume weitestgehend erhalten bleiben sollen. Nur: Bei einer der platzsäumenden Platanen sei Gefahr in Verzug gewesen. … Doch zurück zum geplanten Platzverkauf, der schon bei den Haushaltsberatungen für das Jahr 2007 so manchen Stadtrat von erhofften Grundstückserlösen von „mindestens 3,5 Millionen EUR“ träumen ließ: Die Stadt soll das Gelände per Anbieterwettbewerb an den meistbietenden Investor veräußern, wobei diesem auch die Kosten für das entsprechende Bebauungsplanverfahren obliegen. Leer ausgehen soll bei diesem Geschäft auch der im ...-Stadium beheimatete VfB nicht, der den Hartplatz nach wie vor für sein Fußballtraining nutzt: Einer der heutigen Rasenplätze, zitierte der OB den nicht öffentlich gefassten Ratsbeschluss, soll in einen Kunstrasenplatz umgebaut und ein weiterer Platz im Freibadgelände angelegt werden. Die Herstellung der dazugehörigen Infrastruktur - Umkleide-, Sanitär-, Container, Wege, Flutlicht - wird die Stadt in die mittelfristige Finanzplanung aufnehmen.“
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In der Rathaus-Rundschau der Antragsgegnerin Nr. 5 vom 04.02.2011 wurde zur Sitzung des Gemeinderats am 27.01.2011 unter anderem wiedergegeben: 3. Die Bekanntgabe von Entscheidungen aus nicht öffentlicher Sitzung. Es ergeht folgender Beschluss (Kennwort: Gemeinderat) Die bekanntgegebenen Beschlüsse der 10. nichtöffentlichen Sitzung vom 16.12.2010 werden zur Kenntnis genommen.“
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In der nichtöffentlichen Sitzung des Verwaltungsausschusses vom 12.05.2011 (AS 265) erging der Beschluss: Es ergeht folgende Empfehlung (Kennwort: Liegenschaften) Das modifizierte Exposé “Alter Sportplatz“ wird zur Kenntnis genommen.
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Am 09.01.2012 überreichte der Antragsteller der Antragsgegnerin 3.139 Unterschriften auf 326 Blättern. Das Vorblatt der Unterschriftenliste (AS 291) hatte die Überschrift: „Der alte Sportplatz soll ein Park werden“. Weiter heißt es: „Wir - die ... Baumschützer - fordern, dass die Stadt ... den Alten Sportplatz NICHT zubaut. Wir möchten, dass daraus ein Park für jung und alt wird. Wir wissen, dass dann die alten Bäume erhalten bleiben. Dafür bitten wir um Ihre Unterschrift.“ Das Unterschriftenblatt (AS 292) hatte folgende Überschrift: „Für den Erhalt des Alten Sportplatzes in ... - Wir wollen eine Parkanlage!“ Darunter befand sich folgender Text „Mit unserer nachfolgenden Unterschrift richten wir an die Stadt ...
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a) einen Bürgerantrag nach § 20 b GemO, in öffentlicher Gemeinderatssitzung über die Planungen der Stadt ... zur weiteren Verwendung des Geländes „Alter Sportplatz in ...“ zu beraten, sowie
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b) einen Antrag auf Durchführung einer Bürgerversammlung nach § 20 a Abs. 2 GemO, bei der die Möglichkeiten der Stadt ... erörtert werden sollen, den „Alten Sportplatz“ in ... in eine Parkanlage umzuwandeln und eine Bebauung zu verhindern, sowie
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c) ein Bürgerbegehren nach § 21 Abs. 3 GemO, einen Bürgerentscheid zu folgender Frage durchzuführen. „Sind Sie dafür, dass das Gelände des Alten Sportplatzes in ... im Eigentum der Stadt ... verbleibt und die dort befindlichen Bäume erhalten werden?“.
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Darunter befand sich folgender Text: „Begründung nach § 20 b) Abs. 2 Satz 3 und § 21 Abs. 3 Satz 4: Die etwa 90 Jahre alten Bäume auf dem Gelände des „Alten Sportplatzes“ sind erhaltenswert und sollen keiner Bebauung zum Opfer fallen. Damit es die Bürger weiterhin zur Naherholung nutzen können, soll das Gelände im Eigentum der Stadt ... bleiben. Angaben zur Kostendeckung nach § 21 Abs. 3 Satz 4 GemO: Der Stadt entstehen keine unmittelbaren Kosten, wenn das Grundstück wie bisher im Eigentum der Stadt verbleibt. Der Erhalt der Bäume erfordert nach gegenwärtigem Kenntnisstand keine über das bisherige übliche Maß hinausgehenden Kosten. Durch einen Verkauf des Grundstücks würde die Stadt zwar eine Einnahme erzielen, sie würde aber gleichzeitig ein Grundstück gleichen Wertes verlieren, so dass es sich auf das Gesamtvermögen der Stadt neutral auswirkt. Ein „Kostendeckungsvorschlag“ ist deshalb nach unserer Auffassung nicht notwendig. Die Stadt ... hat bislang noch keine öffentlichen Angaben zu einem möglichen Verkaufspreis des Grundstücks gemacht. Nach unseren Informationen soll der erzielbare Verkaufspreis bei 2,4 Millionen EUR liegen. Sollte die Stadt ... zu diesem Betrag einen „Kostendeckungsvorschlag“ wünschen (obwohl es sich um gar keine „Kosten“ handelt), so schlagen wir vor, die Überschüsse des Gewerbegebiets Süd, die 3,0 Millionen EUR betragen sollen, zur Gegenfinanzierung einzuplanen bzw. bis zum Anfall dieser Überschüsse einen Überbrückungskredit aufzunehmen, sofern eine vorübergehende Liquiditätsanspannung auftritt.
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Von den eingereichten 3.139 Unterschriften wurden 2.884 Unterschriften von der Antragsgegnerin als gültig gewertet. Am 13.02.2012 fand eine Bürgerversammlung zum Thema Alter Sportplatz statt, die von etwa 400 interessierten Bürgern besucht wurde.
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Am 01.03.2012 beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin: „Der von der Bürgerinitiative gestellte Bürgerantrag nach § 20 b Abs. 1 GemO und das Bürgerbegehren nach § 21 Abs. 3 GemO werden für unzulässig erklärt. Mit Bescheid vom 13.03.2012 traf die Antragsgegnerin folgende Entscheidung: „Das Bürgerbegehren und der Bürgerantrag werden für unzulässig erklärt. Zur Begründung wurde ausgeführt: Dem Antrag auf Durchführung einer Bürgerversammlung nach § 20 a Abs. 2 GemO sei durch die am 13.02.2012 durchgeführte Bürgerversammlung Rechnung getragen worden. Es sei zweifelhaft, ob die beiden Fragen (Verkauf des Geländes und Erhalt der dort befindlichen Bäume) in zulässiger Weise miteinander verbunden werden könnten. Die Klärung dieser Frage könne jedoch dahinstehen, denn die Entscheidung über den Erhalt der Bäume sei als solche nicht bürgerbegehrensfähig, weil es sich um ein Geschäft der laufenden Verwaltung handele, § 44 Abs. 2 Satz 1 GemO. Das Bürgerbegehren und der Bürgerantrag richteten sich gegen den in nicht öffentlicher Sitzung des Gemeinderates vom 16.12.2010 einstimmig gefassten Beschluss. Die nach § 21 Abs. 3 Satz 3 GemO einzuhaltende Sechswochenfrist bei einem Bürgerbegehren und die nach § 20 b Abs. 2 Satz 1 GemO einzuhaltende Frist von zwei Wochen bei einem Bürgerantrag auf Durchführung einer Gemeinderatssitzung seien deshalb am 09.12.2012 längst überschritten gewesen. Der Bescheid wurde dem Antragsteller am 14.03.2012 zugestellt.
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Das Regierungspräsidium ... teilte dem Antragsteller auf dessen Anfrage mit Schreiben vom 10.04.2012 mit, das der Grundsatz der Öffentlichkeit in der Sache Bebauung des „Alten Sportplatzes“ gewahrt worden sei. Der Verkauf eines Grundstücks zu individuellen Bedingungen durch eine Gemeinde mache eine nichtöffentliche Beratung der Sache erforderlich.
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Der Antragsteller legte am 10.04.2012 Widerspruch ein und führte aus: Der Gemeinderat sei nicht wirksam gewählt worden. Der Beschluss des Gemeinderates zur Abschaffung der unechten Teilortswahl vom 27.09.2007 sei unwirksam gewesen, da es an einem Satzungsbeschluss des Gemeinderates zur Änderung der Hauptsatzung gefehlt habe. In der Folge sei die Wahl des Gemeinderats der Antragsgegnerin vom 07.06.2009, die nicht mehr als unechte Teilortswahl stattgefunden habe, rechtsungültig. Die Entscheidung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens durch den Gemeinderat am 01.03.2012 sei wegen der ungenauen Bezeichnung auf der Tagesordnung zur Sitzung „Entscheid über Bürgerbegehren“ und damit wegen Verstoßes gegen das Bestimmtheitsgebot rechtswidrig. Es sei auch gegen die Vorschriften über die Befangenheit verstoßen worden, da der Stadtrat K. Zweiter Vorsitzender und Schatzmeister des VfB ... sowie vertretungsberechtigtes Vorstandsmitglied sei. Das Bürgerbegehren richte sich nicht gegen einen Beschluss des Gemeinderats und sei daher nicht verfristet. Es handele sich um ein initiierendes Bürgerbegehren, weshalb die Sechswochenfrist nicht anwendbar und das Begehren auch nicht verfristet sei.
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Am 26.04.2012 fasste der Gemeinderat der Antragsgegnerin in öffentlicher Sitzung den Beschluss „Dem Verkauf des Grundstücks (Alter Sportplatz) an die Fa. ... wird zugestimmt.“ sowie den Beschluss „Dem Verkauf des Grundstücks (Alter Sportplatz) gemäß vorliegendem Angebot von 2.307.200,- EUR ohne Erhalt der Bäume wird zugestimmt.“ und den Beschluss „Die Verwaltung wird beauftragt:
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1. mit dem ausgewählten Käufer einen Kaufvertrag gemäß dem vorgelegten Angebot über das zum Verkauf ausgeschriebene Grundstück Alter Sportplatz, Teilfläche des Flst. ..., zu schließen. 2. einen vorhabenbezogenen Bebauungsplan über das Gelände zu erarbeiten.“
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Der Gemeinderat beschloss am 28.06.2012 die Aufstellung des Bebauungsplans „...“. In der Rathausrundschau der Stadt ... Nr. 28 vom 13.07.2011 wurde amtlich bekannt gemacht, dass der Bebauungsplan „...“ zur Einsichtnahme ausliege.
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Das Regierungspräsidium Karlsruhe wies mit Widerspruchsbescheid vom 27.07.2012 den Widerspruch des Antragstellers zurück. Zur Begründung wurde ausgeführt: Für den Bürgerantrag nach § 20 b GemO sei die Frist von zwei Wochen nach Bekanntgabe gemäß § 20 b Abs. 1 Satz 1 GemO nicht eingehalten worden. Da sich das Bürgerbegehren gegen den Beschluss des Gemeinderats vom 16.12.2010 richte, handele es sich um ein kassatorisches Bürgerbegehren, so dass nach § 21 Abs. 3 Satz 3 HS. 2 GemO das Bürgerbegehren spätestens sechs Wochen nach dessen Bekanntgabe hätte eingereicht werden müssen. Das erforderliche Quorum von 2.500 Unterschriften sei mit 2.884 gültigen Unterschriften deutlich erreicht worden. Fraglich sei, ob die Frist nach § 21 Abs. 2 Satz 3 GemO eingehalten worden sei. Hierfür komme es darauf an, was das Bürgerbegehren mit seiner zur Entscheidung gestellten Frage anstrebe, bzw. wie diese Frage im Ergebnis zu verstehen sei. Gehe es im Bürgerbegehren um die Errichtung einer Parkanlage, wofür unter anderem das Vorblatt zur Unterschriftenliste spreche, müsse ein Kostendeckungsvorschlag auch deren voraussichtliche Kosten umfassen. Sei dagegen das Ziel in erster Linie, dass das Gelände im Eigentum der Stadt verbleiben soll, müsste dazu der Verkauf des Geländes verhindert werden. Ein Kostendeckungsvorschlag wäre dann eventuell entbehrlich, da mit dem Bürgerbegehren letztlich der Verzicht auf eine Maßnahme bzw. die Aufhebung eines Beschlusses begehrt werde. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg würden auch bei einem Bürgerbegehren die allgemeinen Auslegungsregeln gelten. Danach sei nicht zwingend am buchstäblichen Ausdruck der zur Entscheidung gestellten Frage festzuhalten, sondern der wirkliche Wille der Bürger zu ermitteln. Dem Wortsinn nach gehe es dem Bürgerbegehren zunächst darum, dass das Gelände „Alter Sportplatz“ im Eigentum der Stadt verbleibe und zusätzlich darum, dass die dort befindlichen Bäume erhalten blieben. Die Einrichtung eines Parks ergebe sich nur mittelbar aus dem Vorblatt zur Unterschriftenliste als mögliches weiteres Ziel. Da der Gemeinderat der Antragsgegnerin mit Beschluss vom 16.12.2010 beschlossen habe, das Grundstück Alter Sportplatz zu verkaufen und zu bebauen, liege es auf der Hand, dass sich das Ziel des Bürgerbegehrens nur (noch) dann erreichen lasse, wenn der dazu gefasste Beschluss des Gemeinderats zum Verkauf des Grundstücks keine Gültigkeit behalte. Auch ausweislich des Textes zur Begründung des Bürgerbegehrens und im Gesamtzusammenhang gehe es in erster Linie darum, das Grundstück im Eigentum der Stadt zu belassen und damit die seitens der Gemeinde bestehenden Planungen für eine Wohnbebauung bzw. Folgenutzung zu verhindern. Der Erhalt der Bäume sei dabei als Teilaspekt mit einer Verhinderung des Verkaufs ebenfalls erreicht und darin enthalten. Die Errichtung eines Parks als weiter in die Zukunft gerichtetes Ziel einer anderen Nutzung stehe dabei nach den eingereichten Unterlagen nicht im Vordergrund.
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Gegen einen Gemeinderatsbeschluss gerichtet sei ein Bürgerbegehren nicht nur, wenn dieser Beschluss in der Fragestellung oder in der Begründung des Begehrens ausdrücklich genannt sei, sondern auch dann, wenn es sich inhaltlich auf einen Beschluss des Gemeinderats beziehe und dabei seiner Zielsetzung nach auf eine Korrektur des Beschlusses gerichtet sei. Der Beschluss müsse, um die Ausschlussfrist auszulösen, seinerseits eine bürgerentscheidsfähige Angelegenheit zum Gegenstand haben. Der Gemeinderatsbeschluss vom 16.12.2010 sei ein solcher Beschluss grundsätzlich Art. Es sei verbindlich der Verkauf des Geländes „Alter Sportplatz“ in ... beschlossen worden (vgl. die Ziffern 1 bis 4 des Beschlusses). Der Rahmen für eine Folgenutzung und die geplante bauliche Nutzung seien ebenfalls bereits in den wesentlichen Grundzügen beschlossen worden (Ziffer 1 sowie Begründung der Vorlage Nr. 17/2010, dort unter Kriterien für die Bebauung). Bei einem Beschluss über den Verkauf eines Grundstücks sei bereits eindeutig klar und auch für den Bürger sofort erkennbar, was die Folge des Beschlusses sei. Auch die Art der Folgenutzung habe bereits festgestanden. Der Verkauf soll in erster Linie der Finanzierung kommunaler Aufgaben dienen, so dass das Für und Wider in Bezug auf das Eigentum der Antragsgegnerin an dem Grundstück zum Zeitpunkt des Ratsbeschlusses für die Bürger ohne Weiteres einzuschätzen gewesen sei. Die Entscheidung über den Verkauf und die Folgenutzung des Geländes falle auch in die Zuständigkeit des Gemeinderats. Das Bürgerbegehren scheitere an der Ausschlussfrist nach § 21 Abs. 3 Satz 3 HS.2 GemO. Nach Ablauf der Frist von sechs Wochen, innerhalb der kein gegen den Beschluss gerichtetes Bürgerbegehren eingereicht worden sei, könne kein neues Bürgerbegehren eingereicht werden, dass sich inhaltlich gegen diesen Beschluss richte. Nur durch den Eintritt einer wesentlich veränderten neuen Sachlage oder durch eine erneute Beschlussfassung des Gemeinderats, welche die Frist nach § 21 Abs. 3 Satz 3 HS. 2 GemO wieder in Gang setze, könne diese Sperrwirkung durchbrochen werden. Der nichtöffentliche Beschluss vom 16.12.2010 sei ordnungsgemäß im Sinne von § 21 Abs. 3 Satz 3 HS.2 GemO bekannt gegeben worden. Eine förmliche Bekanntmachung sei nicht erforderlich. Es reiche aus, wenn ohne formelle Bekanntmachung gewährleistet sei, dass der Bürger von der Beschlussfassung Kenntnis habe erlangen können. Dem werde z. B. auch eine Veröffentlichung ihres wesentlichen Inhalts in der örtlichen Presse oder im redaktionellen Teil des Amtsblatts gerecht, die den Bürger hinreichend unterrichte und ihm eine Entscheidung im Hinblick auf ein Bürgerbegehren ermögliche. Die Bekanntgabe in der öffentlichen Gemeinderatssitzung vom 27.01.2011, dort unter dem Tagesordnungspunkt 3, Bekanntgabe der Beschlüsse vom 16.12.2010, genüge den Erfordernissen an eine Bekanntgabe. Der Beschluss sei nach § 35 Abs. 1 Satz 4 GemO dort im Wortlaut bekannt gegeben worden. Hinzu komme, dass sich die ...-Zeitung in der Ausgabe vom 29./30.01.2011 ausführlich mit dem Beschluss beschäftigt habe. Unter der Überschrift „... will nun endlich seinen alten Hartplatz versilbern“ sei der Beschluss des Gemeinderats vom 16.12.2010 mit seinen wesentlichen Inhalten wiedergegeben worden. Damit habe die Frist zur Einreichung des Bürgerbegehrens am 27.01.2011 bzw. spätestens am 31.01.2011 zu laufen begonnen. Zum Zeitpunkt der Einreichung des Begehrens des Antragstellers vom 09.01.2012, fast ein Jahr später, sei diese Frist bereits abgelaufen gewesen. Es komme auch nicht darauf an, dass der eventuell betroffene Bürger tatsächlich von dem Inhalt des Beschlusses Kenntnis erlangt habe. Mit der Ausschlussfrist in § 21 Abs. 3 Satz 3 HS. 2 GemO solle vermieden werden, dass die Ausführung von Gemeinderatsbeschlüssen in wichtigen Angelegenheiten für längere Zeit nicht in Angriff genommen werden könnten oder rückgängig gemacht werden müssten. Vorliegend habe der Gemeinderatsbeschluss über den Verkauf des Alten Sportplatzes verschiedenen Zwecken gedient. Der Verkauf soll neben einer anderweitigen, der Umgebung besser angepassten Folgenutzung eine Neukonzipierung der Sportstätten ermöglichen und zugleich über den Verkaufserlös der (Teil-) Finanzierung weiterer gemeindlicher Aufgaben, hier der Schaffung von Plätzen für die Kinderbetreuung dienen. Die Frist für den Bürgerantrag sei ebenfalls abgelaufen. Der Beschluss über die Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens sei auch rechtmäßig. Das verfristete Bürgerbegehren könnte nicht dadurch zulässig werden, dass eventuell der Beschluss des Gemeinderats vom 01.03.2012 unwirksam wäre. Denn auch bei einer erneuten Entscheidung müsste der Gemeinderat die Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens beschließen.
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Die Stadt ... habe abgesehen davon die Abschaffung der unechten Teilortswahl wirksam beschlossen. Ausweislich des Sitzungsprotokolls in den Unterlagen zur Sitzung habe der Gemeinderat insoweit den Beschluss zur Abschaffung der unechten Teilortswahl getroffen (Vorlage 79/2007, dort TOP 14). Der Gemeinderat habe selbst die Satzungsänderung beschlossen. Die Verwaltung sei lediglich damit beauftragt worden, die beschlossene Änderung vorzunehmen. Mangels einer Wahlanfechtung wegen Ablaufs der maßgeblichen Fristen nach § 4 Abs. 4 GemO wären im Übrigen eventuelle Fehler ohnehin geheilt bzw. nicht mehr rechtsmittelfähig. Die Bekanntmachung des Tagesordnungspunkts Nr. 7 „Gemeinderat: Entscheid über Bürgerbegehren“, der öffentlichen Sitzung des Gemeinderats der Stadt ... vom 01.03.2012 genüge den formalen Anforderungen von § 34 GemO. Seit dem Beschluss vom 16.12.2010 und den darauffolgenden zahlreichen Presseberichterstattungen sowie erst recht seit der schriftlichen Einreichung des Bürgerbegehrens sei der Gegenstand des vorliegenden Antrags allgemein bekannt gewesen und jedem interessierten Bürger sei klar gewesen, dass es dabei nur um den Verkauf des Alten Sportplatzes habe gehen können. Der Stadtrat K. sei bei der Beschlussfassung am 01.03.2012 auch nicht befangen gewesen. Der Verein VfB ... sei zwar Pächter des Geländes Alter Sportplatz. Es fehle jedoch am Tatbestandsmerkmal der Unmittelbarkeit eines möglichen Vor- oder Nachteils. Bei der genannten Abstimmung sei es nur darum gegangen, ob das Bürgerbegehren zulässig sei. Im Falle einer Bejahung dieser Frage wäre die Konsequenz die Durchführung eines Bürgerentscheids gewesen. Die Entscheidung über die Zulässigkeit habe daher offensichtlich nicht unmittelbar zu einem Vor- oder Nachteil in Bezug auf den Verein geführt. Der Widerspruchsbescheid wurde dem Antragsteller am 01.08.2012 zugestellt.
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Der Antragsteller hat am 24.08.2012 Klage erhoben (5 K 1970/12) und am 24.08.2012 um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht. Am 30.08.2012 schloss die Antragsgegnerin mit der ... den Kaufvertrag über den Verkauf des Grundstücks Alter Sportplatz ...
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Der Antragsteller beantragt,
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vorläufig gerichtlich festzustellen, dass das am 09.01.2012 bei der Stadt ... eingereichte Bürgerbegehren zu der Frage „Sind Sie dafür, dass das Gelände des Alten Sportplatzes in ... im Eigentum der Stadt verbleibt und die dort befindlichen Bäume erhalten werden ?“ zulässig ist.
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Zur Begründung wird ausgeführt: In der öffentlichen Gemeinderatssitzung vom 27.01.2011 habe er keine Bekanntgabe des Beschlusses vom 16.12.2010 vernommen. Es sei nur Folgendes verlesen worden: „Die bekannt gegebenen Beschlüsse der zehnten nicht öffentlichen Sitzung vom 16.12.2010 werden zur Kenntnis genommen“. In dem Artikel der ...-Zeitung vom 29./30.01.2011 werde erst im letzten Absatz der nicht öffentlich gefasste Ratsbeschluss zitiert. Es fehle an einer förmlichen Bekanntgabe des Beschlusses ihm gegenüber, so dass die Frist nicht in Lauf gesetzt worden sei. Der vollständige Inhalt des Beschlusses vom 16.12.2010 mit seinen acht Teilaspekten sei zweifelsfrei in der ...-Zeitung vom 29./30.01.2011 nicht wieder gegeben worden. Die Bekanntgabe zu Ziffer 2 (Verhandlungsbasis von 250 EUR/m²) fehle völlig. Ziffer 3 und 4 würden zwar thematisch nach Erörterung vieler anderer Fragen benannt, jedoch ohne Bezug auf Gemeinderatsbeschlüsse. Erst im letzten Absatz des Zeitungsartikels würden nicht alleine die Inhalte der Ziffern 5 bis 7 im Wesentlichen wiedergegeben, sondern auch erklärt, dass es um Gemeinderatsbeschlüsse aus nichtöffentlicher Sitzung gehe. Die Ziffern 2, 3 und 4 des Gemeinderatsbeschlusses seien deshalb nicht hinreichend öffentlich bekannt gemacht worden. Anlass zu Zweifeln an der Bekanntgabe gebe es auch, weil der Artikel zu Beginn ausführe, dass etwas in Bewegung zu kommen scheine. Die bekannt gegebenen Inhalte nach Ziffern 5 bis 8 könnten dem jedoch entgegen stehen. Wenn aber viele Fragen der möglichen Umsetzung einer Absicht im Unklaren blieben, könne sich der Bürger kein klares Bild im Hinblick auf ein Bürgerbegehren machen. Die zentralen Bedingungen, an wen und zu welchem Kaufpreis sowie unter welchen sonstigen Bedingungen das Sportplatzgelände verkauft werden sollte und damit die Essentialia eines Kaufvertrags seien öffentlich unbekannt geblieben. Sie seien erst in der öffentlichen Gemeinderatssitzung vom 26.04.2012 ans Tageslicht gekommen. Selbst wenn man die Auffassung vertrete, dass der Gemeinderatsbeschluss vom 16.12.2010 in seinem wesentlichen Inhalt durch die Wiedergabe von Ziffer 1 des Beschlusses erfolgt sei, sei das Bürgerbegehren nicht verfristet gewesen. Wenn ein erster, die eigentliche Planung einleitender Grundsatzbeschluss bereits bürgerentscheidsfähig gewesen sei, sei ein Bürger nicht gehalten, bereits in einem Stadium gegen ein Vorhaben vorzugehen, in dem sich das Für und Wider noch nicht einigermaßen verlässlich beurteilen lasse. Der in der Öffentlichkeit nur teilweise bekannt gewordene Beschluss des Gemeinderats vom 16.12.2010 sei als die Planung einleitender Grundsatzbeschluss zu verstehen, zumal der „endgültige“ Beschluss erst einige Monate nach Einreichung des Bürgerbegehrens gefasst worden sei. Für die Gesamtbeurteilung des Für und Wider zum Verkauf des Geländes Alter Sportplatz habe auch zwingend das Gutachten zur Frage der Entsorgung von Altlasten vom April 2010 einbezogen werden müssen. Im Herbst 2011 habe sich die Initiative für das Bürgerbegehren gebildet. In der Endphase der Unterschriftensammlung sei am 04.01.2012 ein Zeitungsbericht mit dem Titel „Gutachten über Altlasten lag nicht vor“ gekommen. Im Untertitel habe es geheißen „Entscheidung über Verkauf des Alten Sportplatzes“ fiel vor einem Jahr - erst nach RNZ-Bericht bekamen die Stadträte das Gutachten.“ Der Oberbürgermeister habe sich gegen diesen Bericht zur Wehr gesetzt und mitgeteilt, das Gutachten sei bereits im Mai 2010 allen Stadträten anlässlich der Sitzung des Technischen Ausschusses vom 19.05. übermittelt worden. Die Gremienvorlage an den Technischen Ausschuss habe tatsächlich den Hinweis auf ein „zur Kenntnis genommenes Bodengutachten“ enthalten. Dem Technischen Ausschuss hätten aber nicht alle 32 Ratsmitglieder, sondern nur 15 stimmberechtigte Stadträte angehört. Deshalb hätte weniger als etwa die Hälfte des Gemeinderats bei der Beschlussfassung vom 16.12.2010 das erwähnte Gutachten gekannt. Hätten alle Gemeinderatsmitglieder das Gutachten schon gekannt, hätte es nicht im Dezember 2011 im Gemeinderat verteilt werden müssen. Das Gutachten sei für die zentrale Frage der weiteren Verwendung des Geländes, so auch zur vorbeugenden Gefahrenabwehr bedeutsam. Der Bericht in der ...-Zeitung vom 04.01.2012 könne als Bekanntgabe wesentlicher neuer Umstände gelten, mit dem die Bürgerschaft in die Lage versetzt worden sei, das Für und Wider der Entscheidung einigermaßen verlässlich abzuwägen. Es liege die Situation der gestuften Planungsentscheidungen vor, beginnend mit einem „weichenstellenden Grundsatzbeschluss“ abschließend im „grünen Licht“ der Entscheidung, die alles Wesentliche umfasse. Es werde übersehen, dass die grundlegende Absichtserklärung des Gemeinderats gar nicht „kassiert“ habe werden sollen, sondern nur der künftige, erst mit dem Rathausbeschluss eingeleitete Grundstücksverkauf habe verhindert werden sollen. Man habe nicht den rudimentären Ausgangsbeschluss, sondern den damals noch fehlenden endgültigen Beschluss des Gemeinderats zum Streitfall verhindern wollen. Für die Bürgerschaft sei noch nicht erkennbar gewesen, dass der Gemeinderat bereits beabsichtigt haben könnte, abschließend zu entscheiden, dass eine weitere Befassung des Gemeinderats, die (erneut) die Möglichkeit eines Bürgerbegehrens eröffnen würde, nicht zu erwarten sei. Was für den Gemeinderat und für Kaufinteressenten unverzichtbar aufklärungsbedürftig gewesen sei, um sich für oder gegen den Verkauf des Alten Sportplatzes entscheiden zu können, habe auch der Bürgerschaft nicht vorenthalten werden dürfen. Erst mit der Bekanntgabe der Fakten des Gutachtens habe sie das Für und Wider einer Verkaufsentscheidung abschätzen können. Das der Öffentlichkeit nur bekannt gegebene Teilstück des Ratsbeschlusses von Ende Januar 2012 sei mit dem, was dem Gemeinderat damals und erst recht bei seinem „endgültigen“ Beschluss bekannt gewesen sei, nicht identisch. Nur bei einem identischen Streitgegenstand könne jedoch die Ausschlussfrist des § 21 Abs. 3 Satz 3 HS. 2 GemO zum Zuge kommen. Der Gemeinderat habe erst in der öffentlichen Sitzung vom 26.04.2012 den „endgültigen“ Beschluss gefasst, das Gelände „Alter Sportplatz“ zu verkaufen. Ein Anordnungsgrund sei zu bejahen, weil die Realisierung des strittigen Verkaufs des Sportplatzgeländes durch die bereits erfolgte Auswahl des Investors ... und durch den endgültigen Gemeinderatsbeschluss vom 26.04.2012 vorangeschritten sei und der Eigentumswechsel auch durch die in Gang gesetzte Aufstellung der Bebauungsplanung intensiv vorbereitet werde. Würde er auf die Durchführung des Hauptverfahrens verwiesen, würde sich mit Sicherheit der Rechtsstreit in der Hauptsache erledigen und das Recht auf Durchführung des Bürgerentscheids illusorisch. Bei dem Bürgerbegehren gehe es um die grundlegende Frage, ob vitale 90jährige Bäume (10 Platanen, 7 Rosskastanien, 2 Linden) für die Naherholung der Bürger erhalten würden oder generell der Bebauung weichen müssten. Da der Geländeverkauf am 26.04.2010 ausdrücklich „ohne Erhalt des Baumbestands“ beschlossen worden sei, bestätige, dass die Frage des Baumerhalts zur Zuständigkeit des Gemeinderats zähle.
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Die Antragsgegnerin beantragt,
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den Antrag abzulehnen.
33
Zur Begründung führt sie ergänzend und vertiefend aus: Der in nichtöffentlicher Sitzung des Gemeinderats vom 16.12.2010 einstimmig gefasste Beschluss (Vorlage Nr. 17/2010 - TOP 4 c) mit dem der Verkauf und die Bebauung des Geländes des „Alten Sportplatzes“ beschlossen worden sei, sei in der öffentlichen Gemeinderatssitzung am 27.01.2011 wortwörtlich bekannt gegeben; dies sei auch in der Niederschrift der öffentlichen Sitzung vom 27.01.2011 schriftlich festgehalten worden. An der Gemeinderatssitzung sei auch der Antragsteller anwesend gewesen und habe im Rahmen der Fragezeit der Bürger auch das Wort ergriffen. Den Inhalt des in der Sitzung vom 27.11.2011 inhaltlich bekannten Beschlusses habe der ebenfalls in der Sitzung anwesende Verfasser des Artikels in der ...-Zeitung vom 29./30.01.2011 aufgegriffen. Auch dies sei ein Beleg dafür, dass der nichtöffentlich gefasste Beschluss vom 16.12.2010 in der öffentlichen Sitzung des Gemeinderats vom 27.01.2011 wörtlich bekannt gegeben worden sei. Das streitgegenständliche Bürgerbegehren ein sog. „kassatorisches“, weil es sich gegen den Gemeinderatsbeschluss vom 16.12.2010 richte. Im Zeitpunkt des Beschlusses vom 16.12.2010 sei nicht nur umrissen, sondern eindeutig klar gewesen, was die Folge des Beschlusses sein sollte. Auch die Art der Folgenutzung (Wohnbebauung) habe festgestanden. Die Bürger hätten im Zeitpunkt „der Bekanntgabe“ des Gemeinderatsbeschlusses ohne Weiteres abschätzen können, wie die Antragsgegnerin mit dem Eigentum am Alten Sportplatz-Grundstück umzugehen beabsichtige. Der maßgebliche Beschluss des Gemeinderats vom 16.12.2010 sei wie ein Grundsatzbeschluss, mit dem der Gemeinderat definitiv beschlossen habe, das Gelände des alten Sportplatzes zu verkaufen. Der klare Wortlaut und Inhalt dieses Grundsatzbeschlusses und der ergänzenden Zusatzbeschlüsse sei so eindeutig gewesen, dass an der Tatsache der Grundstücksveräußerung und Bebauung des alten Sportplatzes keinerlei Zweifel mehr geblieben sei. Die „Würfel“ für die Veräußerung des Geländes seien damit gefallen. Der Beschluss habe nicht lediglich die Absicht von Verkaufsbemühungen enthalten. Der vorliegende Fall unterscheide sich erkennbar von dem vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg am 30.09.2010 entschiedenen Fall, in dem noch keine eindeutige Klarheit über die künftige Nutzung, insbesondere die Art und den Ort des geplanten Treppenaufgangs auf dem städtischen Grundstück bestanden habe. Das Altlastengutachten vom 21.04.2010 sei den Mitgliedern des Technischen Ausschusses im Mai 2010 vorgelegt worden, daneben auch allen Gemeinderäten, also auch denjenigen, die nicht Mitglieder des Technischen Ausschusses des Gemeinderates seien. Dies entspreche der üblichen Verfahrensweise der Verwaltung der Antragsgegnerin. Regelmäßig bekämen alle Mitglieder des Gemeinderats jeweils alle Gremienunterlagen, auch die der Ausschüsse, zur Verfügung gestellt. Alle Gemeinderatsmitglieder hätten das Gutachten dann im Dezember 2011 vor der Sitzung am 16.12.2010 nochmals erhalten, um sicherzustellen, dass auch alle Gemeinderatsmitglieder im Besitz des Gutachtens seien. Damit sei allen Gemeinderatsmitgliedern das Gutachten bekannt gewesen und habe als Grundlage ihrer Meinungs- und Entscheidungsbildung für den Beschluss vom 16.12.2010 über den Verkauf und die Bebauung des „Alten Sportplatzes“ gedient. Eine anderslautende Berichterstattung der ...-Zeitung vom 04.01.2012 sei falsch.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze, im Übrigen auf die vorgelegten Behördenakten und auf die Akte zum Gerichtsverfahren 5 K 1970/12 verwiesen. II.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze, im Übrigen auf die vorgelegten Behördenakten und auf die Akte zum Gerichtsverfahren 5 K 1970/12 verwiesen.
II.
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Der statthafte und auch im Übrigen zulässige Antrag des Antragstellers ist begründet.
36
Der Umstand, dass ein Bürgerbegehren keine aufschiebende Wirkung hat, schließt die Stellung eines Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung mit dem Ziel, die Durchführung eines Bürgerbegehrens bzw. Bürgerentscheids zu sichern, nicht aus. Zulässig ist eine vorläufige gerichtliche Feststellung, dass das Bürgerbegehren zulässig ist. Eine solche gerichtliche Entscheidung ist geeignet, die Position des Antragstellers zu verbessern. Mit der vorläufigen gerichtlichen Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens lässt sich zum einen ein Warneffekt für die Antragsgegnerin dahingehend erzielen, sich während der Dauer eines etwaigen Hauptsacheverfahrens der Risiken bewusst zu sein, die mit weiteren Vollzugsmaßnahmen einhergehen, wenn ihren Maßnahmen gegebenenfalls nachträglich die Grundlage entzogen wird und ihr hierdurch finanzielle Nachteile entstehen können. Zum anderen ist damit ein Appell für die Antragsgegnerin verbunden, auf die der Bürgerschaft nach § 21 Abs. 3 GemO zustehenden Kompetenzen bei ihrem weiteren Vorgehen Rücksicht zu nehmen.
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Die begehrte vorläufige Feststellung der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens kommt jedoch nur dann in Betracht, wenn die Zulässigkeit bereits im einstweiligen Rechtsschutzverfahren mit solcher Wahrscheinlichkeit bejaht werden kann, dass eine gegenteilige Entscheidung im Hauptsacheverfahren praktisch ausgeschlossen werden kann und der mit dem Hauptsacheverfahren verbundene Zeitablauf voraussichtlich eine Erledigung des Bürgerbegehrens zur Folge hätte. Anordnungsgrund und Anordnungsanspruch müssen in einem das übliche Maß der Glaubhaftmachung übersteigenden deutlichen Grad von Offenkundigkeit auf der Hand liegen (VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 27.04.2010 - 1 S 2818/09 -, juris).
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Daran gemessen ist ein Anordnungsgrund zu bejahen, weil die Antragsgegnerin bereits mit einem Investor einen Kaufvertrag abgeschlossen, die Aufstellung eines Bebauungsplans im beschleunigten Verfahren nach § 13a BauGB beschlossen und eine Baugenehmigung nach § 33 BauGB erteilt hat.
39
Der Antragsteller hat des Weiteren einen den oben genannten Anforderungen gerecht werdenden Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht (vgl. § 123 Abs. 1 Satz 2 u. Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO).
40
Nach § 21 Abs. 3 GemO kann die Bürgerschaft über eine Angelegenheit des Wirkungskreises der Gemeinde, für die der Gemeinderat zuständig ist, einen Bürgerentscheid beantragen (Bürgerbegehren). Ein Bürgerbegehren darf nur Angelegenheiten zum Gegenstand haben, über die innerhalb der letzten drei Jahre nicht bereits ein Bürgerentscheid aufgrund eines Bürgerbegehrens durchgeführt worden ist. Das Bürgerbegehren muss schriftlich eingereicht werden; richtet es sich gegen einen Beschluss des Gemeinderats, muss es innerhalb von sechs Wochen nach der Bekanntgabe des Beschlusses eingereicht sein. Das Bürgerbegehren muss die zur Entscheidung zu bringende Frage, eine Begründung und einen nach den gesetzlichen Bestimmungen durchführbaren Vorschlag zur Deckung der Kosten der verlangten Maßnahme enthalten. Es muss von mindestens 10 v.H. der Bürger unterzeichnet sein, höchstens jedoch in Gemeinden mit nicht mehr als 50.000 Einwohnern von 2.500 Bürgern.
41
Das Bürgerbegehren richtet sich wohl gegen den nichtöffentlich gefassten Beschluss des Gemeinderats vom 16.12.2010. Bei einem Bürgerbegehren handelt es sich um ein die Frist nach § 21 Abs. 3 Satz 3 GemO auslösendes kassatorisches Bürgerbegehren, wenn es nach seiner Zielsetzung inhaltlich auf die Korrektur eines Gemeinderatsbeschlusses gerichtet ist.
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Das streitgegenständliche Bürgerbegehren dürfte auf die Verhinderung des Verkaufs und der Bebauung des Grundstücks „Alter Sportplatz“ und nicht etwa auf die Gestaltung des Geländes als Parkanlage gerichtet sein. Dies ergibt sich aus dem Wortlaut der Fragestellung und aus der Begründung des Bürgerbegehrens. Bei der Auslegung eines Bürgerbegehrens ist nicht zwingend am buchstäblichen Ausdruck der zur Entscheidung gestellten Frage festzuhalten, sondern der wirkliche Wille der Bürger zu ermitteln. An die sprachliche Abfassung der Fragestellung dürfen keine zu hohen Anforderungen gestellt werden. Das Rechtsinstitut Bürgerbegehren/Bürgerentscheid ist so angelegt, dass die Fragestellung von Gemeindebürgern ohne besondere verwaltungsrechtliche Kenntnisse formuliert werden können soll. Es kann deshalb notwendig sein und ist zulässig – wie bei Willenserklärungen und Gesetzen auch –, den Inhalt einer Frage durch Auslegung zu ermitteln. Bei der Auslegung hält die Rechtsprechung eine "wohlwollende Tendenz" für gerechtfertigt, weil das Rechtsinstitut für die Bürger handhabbar sein soll, solange nur das sachliche Ziel des Begehrens klar erkennbar ist. Für die Auslegung ist nicht die subjektive, im Lauf des Verfahrens erläuterte Vorstellung der Initiatoren vom Sinn und Zweck und Inhalt des Bürgerbegehrens, sondern nur der objektive Erklärungsinhalt, wie er in der Formulierung und Begründung der Frage zum Ausdruck gebracht und von den Unterzeichnern verstanden werden konnte und musste, maßgeblich (vgl. Bay. VGH, Beschl. v. 25.06.2012 - 4 CE 12.1224 -, juris).
43
Für den angesprochenen Bürger dürfte nach diesen Maßstäben hinreichend deutlich geworden sein, dass er sich mit seiner Unterschrift gegen den Verkauf des Grundstücks und eine den Bestand der Bäume gefährdende Bebauung wendet. Die Fragestellung „Sind Sie dafür, dass das Gelände des Alten Sportplatzes in ... im Eigentum der Stadt ... verbleibt und die dort befindlichen Bäume erhalten werden?“ muss wohl unter Heranziehung der Begründung des Bürgerbegehrens so verstanden werden, dass die Frage zur Entscheidung gestellt werden soll: „Sind Sie gegen den Verkauf des im Eigentum der Stadt ... stehenden Grundstücks und gegen die Zulassung der Beseitigung der Bäume?“ Dies folgt auch aus der Begründung des Bürgerbegehrens: „Die etwa 90 Jahre alten Bäume auf dem Gelände des „Alten Sportplatzes“ sind erhaltenswert und sollen keiner Bebauung zum Opfer fallen. Damit es die Bürger weiterhin zur Naherholung nutzen können, soll das Gelände im Eigentum der Stadt ... bleiben.“ Denn aus dieser wird deutlich, dass der Verkauf des Grundstücks verhindert werden soll, damit es unbebaut als Naherholungsfläche erhalten bleibt. Die Überschrift der Unterschriftenliste „Für den Erhalt des Alten Sportplatzes in ... - Wir wollen eine Parkanlage!“ stellt ebenfalls den Erhalt des Sportplatzes in den Vordergrund und wendet sich damit gegen den Verkauf an einen Investor. Erst in zweiter Linie wird eine gewünschte zukünftige Gestaltung des Sportplatzes angeführt. Das Vorblatt der Unterschriftenliste spricht dagegen überwiegend eine zukünftige Gestaltung des Grundstücks und den Erhalt der Bäume an, indem gefordert wird „Der alte Sportplatz soll ein Park werden. Wir möchten, dass daraus ein Park für jung und alt wird. Wir wissen, dass dann die alten Bäume erhalten bleiben.“ Allerdings heißt es dort auch deutlich „Wir - die ... Baumschützer - fordern, dass die Stadt ... den Alten Sportplatz NICHT zubaut.“
44
Damit ist Zielsetzung des Bürgerbegehrens wohl die Korrektur des nichtöffentlich gefassten Gemeinderatsbeschlusses vom 16.12.2010, mit dem dem Verkauf und der Bebauung des Geländes zugestimmt wurde. Bei dem Gemeinderatsbeschluss dürfte es sich sich um einen weichenstellenden Grundsatzbeschluss über den Verkauf eines gemeindeeigenen Grundstücks und Sportgeländes an einen Investor zum Zwecke der Bebauung durch diesen handeln. Er hat somit wohl eine wichtige Angelegenheit der Gemeinde zum Gegenstand. Unerheblich ist, dass dieser Beschluss nicht ausdrücklich in der Fragestellung oder in der Begründung des Begehrens genannt ist (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 14.11.1983 - 1 S 1204/83 -). Der Verkauf eines Grundstücks und die Entscheidung, es als Wohngebiet auszuweisen und durch einen Investor bebauen zu lassen, ist eine Angelegenheit des Wirkungskreises der Gemeinde, für die der Gemeinderat zuständig ist (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 27.06.2011 - 1 S 111509/11 -, juris). Die Unterzeichner des Bürgerbegehrens dürften ausreichend in Erfahrung gebracht haben, wofür sie sich mit ihrer Unterschrift einsetzen.
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Auch die weiteren Voraussetzungen für ein zulässiges Bürgerbegehren liegen wohl vor.
46
Das schriftlich eingereichte Bürgerbegehren enthält eine ausreichende Begründung. Zweck des Begründungserfordernisses ist es, mit der Begründung dem Bürger zu ermöglichen, sich mit den Zielen des Bürgerbegehrens und den dort angesprochenen Problemen auseinander zu setzen. Die Unterzeichner müssen zumindest in den Grundzügen wissen, warum eine bestimmte Frage den Bürgern zur Abstimmung vorgelegt werden soll und durch eine zumindest knappe Begründung erfahren, wofür sie sich einsetzen. Dabei stellt das Gesetz an Inhalt und Form der Begründung keine besonderen Anforderungen. Sie kann sich auf schlagwortartige Aussagen beschränken (vgl. (Bay. VGH, Beschl. v. 25.06.2012 - 4 CE 12.1224 -, juris; VGH Bad.Württ., Beschl. v. 08.04.2011 - 1 S 303/11 -, juris).
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Ein Vorschlag für die Deckung der Kosten der verlangten Maßnahme war hier entbehrlich, da mit dem Bürgerbegehren der Verzicht auf einen Verkauf und die Zulassung einer Bebauung begehrt wird und, wie bereits ausgeführt wurde, nicht die Schaffung einer Parkanlage. Mit 2.884 gültigen Unterschriften ist die erforderliche Anzahl von Unterzeichnern erreicht. Innerhalb der letzten drei Jahre ist ein Bürgerentscheid aufgrund eines Bürgerbegehrens zu der gleichen Frage nicht durchgeführt worden. Ausschlussgründe nach § 21 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor. Ein Aufstellungsbeschluss nach § 2 Abs. 1 BauGB lag im Zeitpunkt der Einreichung des Bürgerbegehrens am 09.01.2012 nicht vor (§ 21 Abs. 2 Nr. 6 VwGO).
48
Schließlich steht die Ausschlussfrist des § 21 Abs. 3 Satz 3 GemO der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens nicht entgegen. Dahingestellt bleiben kann in diesem Zusammenhang, ob und wann der Gemeinderatsbeschluss bekannt wurde. Selbst wenn man zu dem Ergebnis käme, dass er bereits in der Gemeinderatssitzung am 27.01.2011 oder aufgrund des Presseberichts in der ...-Zeitung vom 29./30.01.2011 bekannt geworden wäre, wäre die Einhaltung der Frist des § 21 Abs. 3 Satz 3 GemO nicht versäumt worden. Denn der Gemeinderatsbeschluss vom 16.12.2010 dürfte die Frist des § 21 Abs. 3 Satz 3 GemO nicht in Lauf gesetzt haben, weil durch die Beratung in nichtöffentlicher Sitzung gegen § 35 Abs. 1 GemO verstoßen worden sein dürfte und § 21 Abs. 3 Satz 3 GemO wohl nicht zum Ziel hat, den Fortbestand eines gesetzwidrigen Beschlusses zu gewährleisten.
49
Nach § 35 Abs. 1 GemO sind Sitzungen des Gemeinderats öffentlich. Nichtöffentlich darf nur verhandelt werden, wenn es das öffentliche Wohl oder berechtigte Interessen Einzelner erfordern. Das Öffentlichkeitsprinzip ist tragender Verfahrensgrundsatz des kommunalen Verfassungsrechts, dessen Sinn und Zweck dahin geht, in Bezug auf die Arbeit des kommunalen Vertretungsorgans gegenüber der Allgemeinheit Publizität, Information, Kontrolle und Integration zu vermitteln bzw. zu ermöglichen. Der Grundsatz unterwirft die Vertretungskörperschaft der allgemeinen Kontrolle der Öffentlichkeit und trägt daher dazu bei, der unzulässigen Einwirkung persönlicher Beziehungen, Einflüsse und Interessen auf die Beschlussfassung vorzubeugen und den Anschein zu vermeiden, dass "hinter verschlossenen Türen" etwa unsachliche Motive für die getroffenen Entscheidungen maßgebend gewesen sein können (vgl. OVG Schleswig, Beschl. v. 23.5.2003, NVwZ-RR 2003, 774; VGH Bad.Württ., Urt. v. 20.07.2000, NVwZ-RR 2001, 462/463). Das Öffentlichkeitsprinzip ist außerdem ein Mittel, das Interesse der Bürgerschaft an der Selbstverwaltung zu wecken und zu erhalten. Es hat die Funktion, dem Gemeindebürger den Einblick in die Tätigkeit der Vertretungskörperschaft und ihrer einzelnen Mitglieder zu ermöglichen und dadurch eine auf eigener Kenntnis und Beurteilung beruhende Grundlage für eine sachgerechte Kritik sowie für die Willensbildung bei künftigen Wahlen zu schaffen. Der Zweck des § 35 Abs. 1 Satz 1 GemO geht daher über eine bloße Unterrichtung des Bürgers hinaus. Er dient dem Ziel einer gesetzmäßigen und sachlichen Arbeit des Gemeinderats sowie der Verhinderung vermeidbarer Missdeutungen seiner Willensbildung und Beschlussfassung (vgl. VGH Bad.Württ., Beschl. v. 09.11.1966, ESVGH, Bd 17, S. 118). Der Bürger soll aufgrund der öffentlichen Beratung wichtiger Gemeindeangelegenheiten auch einschätzen können, ob die unmittelbare Beteiligung der Bürgerschaft an der Entscheidungsfindung erforderlich ist und Anlass für ein Bürgerbegehren bestehen könnte. Gerade die Anforderungen an Bürgerbegehren wie das zu erreichende Quorum, die exakte Formulierung der Fragestellung, die Anforderungen an eine Begründung und der eventuell erforderliche Vorschlag für die Kostendeckung machen es erforderlich, dass der Bürger die Beratung des Gemeinderats mit verfolgen kann, um beurteilen zu können, ob ein Bürgerbegehren notwendig, aussichtsreich und der für ein Bürgerbegehren erforderliche zeitliche und finanzielle Aufwand gerechtfertigt ist.
50
Ein Verstoß gegen § 35 Abs. 1 GemO liegt hier wohl vor, weil die Voraussetzungen, unter denen nichtöffentlich verhandelt werden darf, nicht erfüllt gewesen sein dürften. Berechtigte Interessen Einzelner im Sinne des § 35 Abs. 1 Satz 2 GemO an einer nichtöffentlichen Verhandlung können rechtlich geschützte oder sonstige schutzwürdige Interessen sein. Sie erfordern den Ausschluss der Öffentlichkeit in der Gemeinderatssitzung, wenn im Verlauf der Sitzung persönliche oder wirtschaftliche Verhältnisse zur Sprache kommen können, an deren Kenntnisnahme kein berechtigtes Interesse der Allgemeinheit bestehen kann und deren Bekanntgabe dem Einzelnen nachteilig sein könnte (VGH Bad.-Württ., Urt, v. 18.06.1980 - III 503/79 -, juris). Für das Vorliegen dieser Voraussetzungen bestehen jedoch keine Anhaltspunkte. Das öffentliche Wohl erfordert den Ausschluss der Öffentlichkeit, wenn Interessen des Bundes, des Landes, der Gemeinde, anderer öffentlich-rechtlicher Körperschaften oder der örtlichen Gemeinschaft durch eine öffentliche Sitzung mit Wahrscheinlichkeit wesentlich und nachteilig verletzt werden könnten (VGH Bad.-Württ., Urt, v. 18.06.1980 - III 503/79 -, juris). Diese Voraussetzungen liegen wohl ebenfalls nicht vor.
51
Gegenstand der nichtöffentlichen Beschlussfassung des Gemeinderats der Antragsgegnerin am 16.12.2010 war ausweislich der Gremienvorlage und des Protokolls zur nichtöffentlichen Sitzung des Gemeinderats der Antragsgegnerin zu Tagesordnungspunkt 4c am 16.12.2010 das Ob des Verkaufs und der Bebauung des Geländes „Alter Sportplatz ...“. Die Verwaltung wird in Ziffer 2 des Beschlusses weiter beauftragt, das Grundstück „auf einer Verhandlungsbasis von 250,- EUR /qm anzubieten. Über beide Fragen hätte aber wohl öffentlich beraten und beschlossen werden müssen. Der Verkauf oder Kauf eines Grundstücks ist grundsätzlich öffentlich zu verhandeln. Denn auch bei Liegenschaftsangelegenheiten muss die Vertretungskörperschaft der allgemeinen Kontrolle der Öffentlichkeit unterliegen. Die öffentliche Beratung trägt gerade hier dazu bei, der unzulässigen Einwirkung persönlicher Beziehungen, Einflüsse und Interessen auf die Beschlussfassung vorzubeugen und den Anschein zu vermeiden, dass "hinter verschlossenen Türen" etwa unsachliche Motive für die getroffenen Entscheidungen maßgebend gewesen sein können. Zur Beratung über den Verkauf eines gemeindeeigenen Grundstücks gehört im vorliegenden Fall wohl nicht nur die Frage, ob und warum und zu welchen Zwecken ein bisher als Sportplatz genutztes Grundstück mit altem Baumbestand verkauft wird, sondern auch, welches Kaufpreisangebot den Verkauf des Grundstücks unter Berücksichtigung des aktuellen Grundstücksmarktes und der finanziellen Situation der Gemeinde als sinnvoll erscheinen lässt und zu einem Verkauf des Grundstücks führen könnte.
52
Eine nichtöffentliche Beratung bei Liegenschaftsangelegenheiten kann allenfalls erforderlich sein, wenn Gegenstand der Beratung der Verkauf eines Grundstücks zu individuellen Bedingungen ist, d.h. wenn bei Liegenschaftssachen konkrete Verträge über Grundstücke Gegenstand der Beratung sind. Es kann zum Beispiel nicht dem Gemeinwohlinteresse entsprechen, wenn die Vertragskonditionen, die die Gemeinde im Einzelfall zu gewähren bereit ist, öffentlich beraten würden, da dies die Verhandlungsposition der Gemeinde in etwaigen weiteren Vertragsverhandlungen schwächen könnte. Die Offenbarung der Beratung darf bei der Beratung über Grundstücksverträge nicht die Verhandlungslage der Gemeinde dadurch entscheidend schwächen können, dass der Vertragspartner über die gemeindlichen Erwägungen informiert wäre und seine Verhandlungsposition darauf zu Lasten der Gemeinde einstellen könnte (vgl. Kunze/Bronner/Katz, Gemeindeordnung für Baden-Württemberg, § 35 RN 6; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 12.09.2008 - 15 A 2129/08 -, juris).
53
Der Verkauf eines Grundstücks zu individuellen Bedingungen wurde am 16.12.2010 jedoch nicht beraten und beschlossen. Wesentlicher Gegenstand der Beratung war die Frage, ob das Grundstück überhaupt verkauft werden soll und, nachdem dies bejaht wurde, welcher Verkaufspreis beim Angebot des Grundstücks ins Auge gefasst wurde, nicht jedoch die Einzelheiten eines konkreten Vertragsabschlusses. Soweit Gegenstand der Beratung auch der zu erzielende Verkaufspreis war, unterlag die Beratung wohl ebenfalls nicht der Geheimhaltungspflicht. Denn Gegenstand der Beratung war insoweit nur die allgemeine Situation auf dem Grundstücksmarkt und die danach für das Grundstück erzielbaren Grundstückspreise, nicht aber schon bestimmte Vertragskonditionen mit konkreten Interessenten im Einzelnen. Dass der erwünschte Verkaufspreis beraten wurde, erforderte auch wohl deshalb keine Geheimhaltung, weil, wie sich aus der Gremienvorlage ergibt, die Beschlussfassung hierüber vorgesehen war und deshalb geplant war, die Allgemeinheit durch die Bekanntgabe des Beschlusses vom 16.12.2010 in der Gemeinderatssitzung am 27.01.2011 darüber zu informieren, zu welchem Preis das Grundstück angeboten werden soll.
54
Sonstige Gründe, die unter Beachtung der dargestellten Bedeutung des Öffentlichkeitsgrundsatzes ausnahmsweise eine nichtöffentliche Sitzung aus Gründen des Wohls der Allgemeinheit erfordert hätten, lassen sich im vorliegenden Fall weder dem Vortrag der Verfahrensbeteiligten oder den Verfahrensakten entnehmen noch sind solche Gründe sonst ersichtlich.
55
Im Übrigen spricht auch die weitere Verfahrensweise des Gemeinderats für die Auffassung der Kammer. Der Gemeinderat der Antragsgegnerin fasste am 26.04.2012 in öffentlicher Sitzung den Beschluss „Dem Verkauf des Grundstücks (Alter Sportplatz) an die Fa. ... wird zugestimmt.“ sowie den Beschluss „Dem Verkauf des Grundstücks (Alter Sportplatz) gemäß vorliegendem Angebot von 2.307.200,- EUR ohne Erhalt der Bäume wird zugestimmt.“ und den Beschluss „Die Verwaltung wird beauftragt: 1. mit dem ausgewählten Käufer einen Kaufvertrag gemäß dem vorgelegten Angebot über das zum Verkauf ausgeschriebene Grundstück Alter Sportplatz, Teilfläche des Flst. ..., zu schließen. 2. einen vorhabenbezogenen Bebauungsplan über das Gelände zu erarbeiten.“ Der Gemeinderat der Antragsgegnerin hat damit in der Gemeinderatsitzung am 26.04.2012 über Einzelheiten wie Käufer, Kaufpreis und die Kaufpreiskondition bezüglich des Erhalts der Bäume in öffentlicher Sitzung beraten und beschlossen. Warum der Gemeinderat aber am 16.12.2010 über die allgemeine und grundsätzliche Frage, ob das Grundstück verkauft wird und welcher Kaufpreis in Frage kommt, nichtöffentlich verhandelt hat, ist deshalb nicht nachvollziehbar.
56
Dahingestellt bleiben kann, ob der Verstoß gegen § 35 Abs. 1 GemO zur Ungültigkeit des Gemeinderatsbeschlusses vom 16.12.2010 führt (so Bay. VGH, Urt. v. 26.01.2009 - 2 N 08.124 -, juris) oder lediglich zur Gesetzwidrigkeit (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt, v. 18.06.1980 - III 503/79 -, juris; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 08.08.1990 - 3 S 132/90 -, juris) bzw. zur Rechtswidrigkeit (VGH Bad.Württ., Beschl. v. 09.11.1966, ESVGH, Bd 17, S. 118). Jedenfalls dürfte ein unter Verstoß gegen den Öffentlichkeitsgrundsatz ergangener Gemeinderatsbeschluss nicht die Frist des § 21 Abs. 3 Satz 3 GemO in Gang setzen. Die gesetzliche Ausschlussfrist ist der Rechtssicherheit und dem Grundsatz der Effizienz und Sparsamkeit der gemeindlichen Aufgabenwahrnehmung geschuldet (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 08.04.2011 - 1 S 303/11 -, juris). Der Gesetzgeber wollte mit der Fristgebundenheit im Interesse der Stabilität und Verlässlichkeit gemeindlicher Willensbildung verhindern, dass ein sachliches Regelungsprogramm des Gemeinderates beliebig lange durch ein Bürgerbegehren in Frage gestellt werden kann, und damit bewirken, dass es nach den im Gesetz genannten Fristen als sichere Planungsgrundlage dienen kann (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 24.02.2010 - 15 B 1680/09 -, juris). Diese Schutzwirkung setzt aber einen gesetzmäßigen, nicht unter Verstoß gegen § 35 Abs.1 GemO ergangenen Gemeinderatsbeschluss voraus. Denn nur ein das Öffentlichkeitsprinzip nach Maßgabe des § 35 Abs. 1 GemO wahrender Gemeinderatsbeschluss kann beanspruchen, nicht beliebig lange durch ein Bürgerbegehren in Frage gestellt zu werden. Ein Gemeinderatsbeschluss, der gesetzeswidrig aufgrund einer nichtöffentlichen Sitzung erging und damit die Entscheidungsfindung des Bürgers darüber, ob ein Bürgerbegehren durchgeführt werden soll, erschwert oder unmöglich gemacht hat, kann nicht zur Folge haben, dass der Zulässigkeit eines gegen diesen Gemeinderatsbeschluss gerichteten kassatorischen Bürgerbegehrens der Ablauf der Frist für die Einreichung eines Bürgerbegehrens nach § 21 Abs. 3 Satz 3 GemO entgegengehalten werden kann.
57
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
58
Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 52 Abs. 2, 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG. Eine Reduzierung des Auffangstreitwerts im vorliegenden Eilverfahren kommt nicht in Betracht, weil mit Blick auf den strengen materiellen Prüfungsmaßstab die Entscheidung faktisch einer Vorwegnahme der Hauptsache nahe kommt (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 27.06.2011 - 1 S 111509/11 -, juris).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 52 Abs. 2, 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG
§ 20 b GemO
§ 34 GemO
§ 13a BauGB
§ 33 BauGB
§ 20 a Abs. 2 GemO
§ 21 Abs. 3 GemO
§ 21 Abs. 3 Satz 4 GemO
§ 20 b Abs. 1 GemO
§ 44 Abs. 2 Satz 1 GemO
§ 21 Abs. 3 Satz 3 GemO
§ 20 b Abs. 2 Satz 1 GemO
§ 20 b Abs. 1 Satz 1 GemO
§ 21 Abs. 2 Satz 3 GemO
§ 35 Abs. 1 Satz 4 GemO
§ 4 Abs. 4 GemO
§ 123 Abs. 1 Satz 2 u. Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2 ZPO
§ 21 Abs. 2 VwGO
§ 2 Abs. 1 BauGB
§ 21 Abs. 2 Nr. 6 VwGO
§ 35 Abs. 1 GemO
§ 35 Abs. 1 Satz 1 GemO
§ 35 Abs. 1 Satz 2 GemO
§ 35 Abs.1 GemO
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2003, 774
NVwZ-RR 2001, 462
5 K 1970/12
1 S 2818/09
4 CE 12.12
1 S 1204/83
1 S 111509/11
1 S 303/11
15 A 2129/08
2 N 08.12
3 S 132/90
15 B 1680/09