Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-08-29, Aktenzeichen 9 K 6336/03
ECLI: ECLI:DE:VGK:2005:0829.9K6336.03.00

Tenor:
Soweit die Klägerin die Klage zurückgenommen hat, wird das Verfahren eingestellt.
Im Übrigen werden der Bescheid des Beklagten vom 1. Oktober 2001 und der Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung Köln vom 28. August 2003 aufgeho- ben.
Soweit die Klägerin die Klage zurückgenommen hat, trägt sie die Kosten des Verfahrens. Die übrigen Kosten des Verfahrens trägt der Beklagte.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die am 22. Oktober 1961 geborene Klägerin stellte am 19. September 1998 bei dem Beklagten den Antrag auf Erteilung der Erlaubnis zur berufsmäßigen Ausübung der Heilkunde ohne Bestallung. Am 3. Juli 2000 absolvierte die Klägerin den schriftli- chen Teil der Überprüfung, in dem 33 der gestellten 58 Fragen als richtig bewertet wurden. Der Beklagte lehnte daraufhin mit Bescheid vom 6. Juli 2000 den Antrag ab, wogegen die Klägerin zahlreiche Einwendungen vortrug. Nach Prüfung der vorge- brachten Einwendungen ließ der Beklagte die Klägerin zur mündlichen Überprüfung zu. In dieser Überprüfung vom 5. September 2001 kamen die Prüfer zu dem Ergeb- nis, dass die Klägerin bei Ausübung der Heilkunde ohne Bestallung eine Gefahr für die Volksgesundheit bedeuten würde.
In einer Stellungnahme des Prüfungsvorsitzenden vom 27. September 2001 ist zum Inhalt und Verlauf der mündlichen Überprüfung Folgendes ausgeführt: Es seien gravierende Mängel festgestellt worden. Im Verlauf der Überprüfung habe die Kläge- rin mangelhafte Kenntnisse in der topographischen und pathologischen Anatomie gezeigt. Es seien mangelhafte Kenntnisse bei den großen Armnerven festgestellt worden. Trotz Angabe eines Leitsymptoms habe die Klägerin in der Notfallsituation nicht direkt das Vorliegen eines hypoglykämischen Schocks erkennen können. Erst nach Vorgabe des Blutzuckerwertes sei die Klägerin in der Lage gewesen, die Situa- tion letztlich richtig einzuschätzen. Bei der Handhabung eines Infusionssystems habe sie wiederholt unsteril gearbeitet mit erheblicher Infektionsgefahr für den Patienten. Sie habe zwar mündlich auf die Notwendigkeit sterilen Handelns hingewiesen, dies jedoch nicht praktisch ausführen können. Im Einverständnis mit den Beisitzern sei die Überprüfung daraufhin vorzeitig beendet worden.
Mit Bescheid vom 1. Oktober 2001 lehnte der Beklagte aufgrund des negativen Ergebnisses der mündlichen Überprüfung den Erlaubnisantrag ab.
Mit Schreiben vom 12. Oktober 2001 erhob die Klägerin Widerspruch. Nachdem ihr von dem Beklagten eine Kopie der Aufzeichnung der mündlichen Überprüfung übersandt worden war, begründete sie - unter Beifügung einer von ihr gefertigten Abschrift der Tonbandaufzeichnung - den Widerspruch wie folgt:
Zu Beginn der mündlichen Überprüfung sei durch den Prüfungsvorsitzenden ein Tonband eingeschaltet worden, ohne dass sie über diese Maßnahme in Kenntnis gesetzt noch insbesondere ihre Einwilligung eingeholt worden sei. Derartige Ton- bandaufzeichnungen erhöhten den Prüfungsdruck auf den Prüfling und stellten einen unzulässigen Einfluss auf das Prüfungsgeschehen dar. Inhaltlich reiche die Vermu- tung, ein Gefährdung im Sinne des Heilpraktikergesetzes könne nicht ausgeschlos- sen werden, zur Versagung der Erlaubnis nicht aus. Durch den vorzeitigen Abbruch der Überprüfung habe man ihr keine Gelegenheit gegeben, ihren Kenntnisstand ins- gesamt im Hinblick auf die Anforderungen an eine Heilpraktiker-Kenntnisüberprüfung ausreichend darzustellen. Aus dem Fragenkomplex zu den Nerven des Armgeflech- tes könne keine Gefahr für die Volksgesundheit abgeleitet werden. Die Verwechs- lung zwischen Krallhand und Schwurhand sei durch eine vom Prüfer verursachte Ir- reführung herbeigeführt worden. Zum Fallbeispiel einer Hypoglykämie stelle es eine unzumutbare Fragebelastung dar, wenn der Prüfling aus dem Leitsymptom heraus das Vorliegen eines hypoglykämischen Schocks erkennen solle. Es wäre völlig risi- koreich, wenn sie allein aus einem solchen Symptom schon die sichere Diagnose eines hypoglykämischen Schocks stellen würde. Zu ihren Gunsten sei auch positiv zu bewerten, dass sie erst nach Vorgabe des Blutzuckerwertes zu einer eindeutigen Aussage der Situation gekommen sei. Im weiteren Verlauf habe sie zum Ausdruck gebracht, dass sie keinesfalls Insulin verabreichen würde. Mehrfach sei sie vom Prü- fer unterbrochen worden. Die Gabe von Glucose als erste Notfallmaßnahme sei in einem solchen Fall richtig. Insgsamt könne diese Fragestellung und deren Beantwor- tung nicht zur Ablehnung der Erlaubniserteilung führen. Wenn zum Themenkomplex „Anlegen einer Infusion" kritisch angemerkt werde, dass sie für diesen Vorgang 10 Minuten benötigt habe, könne ihr das nicht zum Vorwurf gemacht werden. Schließ- lich sei genügend vorausgegangen, um sie zu verunsichern und zu verwirren. Dass sie gleichwohl den Vorgang des Anlegens einer Infusion beherrsche, werde durch die beigefügte Stellungnahme des Herrn Prof. Dr. med. Prof. h.c. S. vom 05. Ok- tober 2001 deutlich.
Im Rahmen des Prüfungsverlaufs habe sie auf das sterile Handeln ausdrücklich hingewiesen. Dass sie im Rahmen einer Kenntnisüberprüfung an einem fremden Ort, in einer unstatthaften Prüfungssituation unter dem Druck eines laufenden Tonbandes und nach zuvor verwirrend gestellten Prüfungfragen unter Umständen einige Griffe nicht richtig gemacht habe, könne ihr im Sinne einer Gefahrenabwehr keinesfalls an- gelastet werden.
Der Beklagte legte den Widerspruch dem zuständigen Amtsarzt vor, der seine Bewertung aufrecht erhielt.
Die Bezirksregierung Köln legte den Vorgang dem Gutachterausschuss für Heilpraktiker des Landes Nordrhein-Westfalen zur Stellungnahme vor. Der Gutachterausschuss kam in seiner Sitzung vom 16. Januar 2003 einvernehmlich zu dem Ergebnis, dass die Ausübung der Heilkunde durch die Klägerin eine Gefahr für die Volksgesundheit darstellen könnte. Der Einwand, dass die Tonbandaufzeichnung der mündlichen Überprüfung unzulässig sei, trage mit Blick auf Ziffer 4.4.3 der Richtlinie zur Durchführung des Heilpraktikergesetzes nicht. Dort sei die Tonbandaufzeichnung ausdrücklich vorgesehen und damit rechtlich zulässig. Wie sich aus der von der Klägerin vorgelegten Abschrift der Tonbandaufzeichnung ergebe, habe sich bei der Beantwortung der Fragen, die den Anforderungen der Rechtsprechung genügten, gezeigt, dass die Klägerin nur über unzureichende allgemeinmedizinische Grundkenntnisse verfüge. Die Klägerin sei trotz Benennung der Leitsymptomatik nicht in der Lage, eine Hypoglykämie und damit eine akute Notfallsituation zu erkennen. Die Antworten der Klägerin in diesem Überprüfungsteil zeigten, dass ihre Kenntnisse schon in Bezug auf die Diagnosestellung einer Diabeteserkrankung, die inzwischen zu den Volkskrankheiten gehöre, mangelhaft seien. Darüber hinaus fehlten der Klägerin Grundkenntnisse in der Injektionstechnik. Bereits im Rahmen der Vorbereitung der Injektion habe die Klägerin unsteril gearbeitet. Der verbale Hinweis der Klägerin auf die Notwendigkeit sterilen Arbeitens genüge insoweit nicht. Insbesondere müsse die Infusionstechnik auch in Notfallsituationen und damit in einer - im Vergleich zur Überprüfungssituation erhöhten - Stressituation beherrscht werden. Für die Beurteilung der insgesamt mangelhaften Überprüfungsleistung sei es nicht auf die Demonstration der Punktion selbst angekommen, so dass es unerheblich sei, dass zu diesem Zeitpunkt als „Punktionsvene" lediglich ein Mullkompressionspäckchen zur Verfügung gestanden habe, das grundsätzlich zu Demonstrationszwecken einer Punktion ungeeignet sei. Der Vorsitzende der Überprüfungskommission habe in seiner Stellungnahme darauf hingewiesen, dass im Falle einer Wertung der Punktion ein Kunstarm zum Einsatz gekommen wäre. Mit Schreiben vom 19. Mai 2003 legte die Klägerin eine ergänzende Begründung ihres Widerspruchs unter Beifügung einer gutachterlichen Stellungnahme von Herrn Prof. Dr. med. Prof. h.c. S. zum Themenkomplex „Infusionstechnik" vor, deren Inhalt sich die Klägerin zu eigen macht.
Die Bezirksregierung Köln wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 28. August 2003 zurück. Zur Begründung führte sie aus: Der Einwand der Klägerin, durch das Ablaufen des Tonbandes sei der Prüfungsdruck unzulässig erhöht worden, werde als absurd zurückgewiesen. Üblicherweise würden die Heilpraktikeranwärter in der mündlichen Überprüfung auf das Mitlaufen eines Tonbandgerätes hingewiesen. Sollte dies hier nicht geschehen sein, führe dies zu keinem anderen Ergebnis. Bei dem Thema der großen peripheren Nerven des Armes handele es sich um für eine heilpraktische Tätigkeit unverzichtbare grundlegende Kenntnis. Die Nachfrage des überprüfenden Arztes habe allein dazu gedient, der Klägerin die Möglichkeit einer Korrektur der falschen Aussage zu ermöglichen. Im Hinblick auf das Fallbeispiel der Hypoglykämie sei es im Sinne einer Gefahrenabwehr unabdingbar, dass die Klägerin über die notwendigen allgemeinmedizinischen Grundkenntnisse zur Erkennung lebensbedrohlicher Zustände verfüge. Der Hinweis der Klägerin auf ihr vorsichtiges Vorgehen sei eine Schutzbehauptung. Zum Thema „Anlegen einer Infusion" seien die Ausführungen von Herrn Prof. Dr. med. Prof. h.c. S. unerheblich. Im Übrigen sei eine venöse Punktionstechnik in der mündlichen Überprüfung nicht verlangt worden. Entscheidend sei vielmehr gewesen, dass die Klägerin zweimal unsteril gearbeitet habe. Auch in Bezug auf die Diagnosestellung einer Diabeteserkrankung habe die Klägerin nur mangelhafte Kenntnisse gezeigt.
Am 30. September 2003 hat die Klägerin Klage erhoben.
Zur Begründung wiederholt und vertieft sie ihr bisheriges Vorbringen.
Die Klägerin hat zunächst beantragt, den Beklagte unter Aufhebung seines Bescheides vom 1. Oktober 2001 und des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Köln vom 28. August 2003 zu verpflichten, ihr die Erlaubnis zur berufsmäßigen Ausübung der Heilkunde ohne Bestallung zu erteilen.
Nach Erörterung der Sach- und Rechtslage in der mündlichen Verhandlung beantragt sie nunmehr,
den Bescheid des Beklagten vom 1. Oktober 2001 und den Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung Köln vom 28. August 2003 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
In der mündlichen Verhandlung hat der Beklagte zur Abfassung der Stellungnahme des Vorsitzenden des Überprüfungsausschusses vom 27. September 2001 Folgendes ausgeführt: Aus seiner Sicht stelle dies eine ausreichende Protokollierung im Sinne der Ziff. 4.4.3 der Richtlinien zur Durchführung des Heilpraktikergesetzes dar. Auf der Grundlage der handschriftlichen Notizen der Beisitzer und des Vorsitzenden, gegebenenfalls unter Heranziehung der Tonbandaufzeichnung, erstelle der Vorsitzende der Überprüfungskommission üblicherweise ein entsprechendes Protokoll der mündlichen Überprüfung.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Soweit die Klägerin in der mündlichen Verhandlung ihr ursprüngliches Verpflichtungbegehren auf ein Anfechtungsbegehren beschränkt und damit die Klage teilweise zurückgenommen hat, ist das Verfahren nach § 92 Abs. 3 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - einzustellen.
Im übrigen ist die Klage begründet.
Der Ablehnungsbescheid des Beklagten vom 1. Oktober 2001 und der Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung Köln vom 28. August 2003 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 Ver- waltungsgerichtsordnung - VwGO -).
Die Ablehnung des Antrags der Klägerin auf Erteilung der Erlaubnis zur berufsmäßigen Ausübung der Heilkunde ohne Bestallung ist nach Auffassung der Kammer rechtswidrig, weil aufgrund der vorliegenden Feststellungen über Inhalt und Verlauf der mündlichen Überprüfung der Klägerin vom 5. September 2001 nicht entschieden werden kann, ob die Klägerin bei der Ausübung der Heilkunde ohne Bestallung eine Gefahr für die Volksgesundheit darstellt.
Die mündliche Überprüfung vom 5. September 2001 wurde nicht ausreichend protokolliert.
Maßgeblich für diese Überprüfung sind die Richtlinien zur Durchführung des Heilpraktikergesetzes - Richtlinien - in der Fassung des Runderlasses des Ministeriums für Frauen, Jugend, Familie und Gesundheit vom 18. Mai 1999, III B 2 - 0401.2 -, MinBl. NW 1999, 812f., an die der Beklagte als zuständige Behörde (Ziff. 4.1 der Richtlinien) gebunden ist.
Gemäß Ziff. 4.4.3 dieser Richtlinien ist über die mündliche Überprüfung eine Niederschrift (z.B. Wortprotokoll, Tonbandprotokoll) zu fertigen, aus der Gegenstand (Inhalt), wesentlicher Ablauf und Ergebnis der Überprüfung sowie die Stellungnahme der gutachterlich mitwirkenden Beisitzer hervorgehen. Dies ist vorliegend nicht ge- schehen.
Die „Protokollierung" der mündlichen Überprüfung gestaltete sich ausweislich des Verwaltungsvorgangs - wie auch in dem heute entschiedenen vergleichbaren Verfahren 9 K 2808/04 - wie folgt: Jeder der Überprüfenden (Vorsitzender und 2 Beisitzer) fertigte jeweils eine stichpunktartige Mitschrift der mündlichen Überprüfung an und füllte nach der Überprüfung ein Formular aus, in dem festgestellt wurde, dass sich aus den gezeigten Kenntnissen und Fähigkeiten ergebe, dass die Ausübung der Heilkunde durch die Klägerin eine Gefahr für die Volksgesundheit bedeute. Anschließend wurde in einem weiteren Formular - unter Benennung des Vorsitzenden und der Beisitzer sowie der überprüften Fachgebiete - die Entschei- dung des Vorsitzenden (im Benehmen mit den Beisitzern) über das negative Ergebnis der Überprüfung festgestellt. Zur Begründung wird auf das Protokoll der mündlichen Überprüfung verwiesen. Das ausgefüllte Formular ist sowohl von den Beisitzern als auch dem Vorsitzenden unterschrieben. Ungefähr drei Wochen nach der mündlichen Überprüfung hat der Prüfungsvorsitzende seine Stellungnahme vom 27. September 2001 gefertigt.
Dieser Ablauf entspricht nicht dem in den Richtlinien vorgesehenen Verfahren.
Zunächst stellt die Stellungnahme des Prüfungsvorsitzenden vom 27. September 2001 keine Niederschrift im Sinne der Ziff. 4.4.3 der Richtlinien dar. Zwar ist die Aufzählung der in Ziff. 4.4.3 bezeichneten Formen einer Niederschrift (z.B. Wortprotokoll, Tonbandprotokoll) - wie die Formulierung „z.B." zeigt - nicht abschließend. Jedoch wird deutlich, dass die Niederschrift eine möglichst detailgetreue, objektive Beschreibung des Verlaufs der mündlichen Überprüfung beinhalten soll. Nachvollziehbarkeit und objektive Bewertbarkeit der mündlichen Überprüfung sollen gewährleistet sein. Diesen Anforderungen wird die Stellungnahme des Prüfungsvorsitzenden vom 27. September 2001 nicht gerecht. Sie enthält vielmehr eine gutachterliche Zusammenfassung der mündlichen Überprüfung mit vielfach bewertenden Elementen. Inhaltlich entspricht die vorlie- gende Stellungnahme des Prüfungsvorsitzenden eher einer gutachterlichen Stellung- nahme im Sinne von Ziff. 4.4.4 der Richtlinien. Zudem geht aus ihr nicht die nach Ziff. 4.4.3 der Richtlinien erforderliche Stellungnahme der Beisitzer hervor. Diese kann auch mit Blick auf den Zeitablauf nicht nachgeholt werden. Es können auch nicht ergänzend die von den Beisitzern nach der mündlichen Überprüfung ausgefüllten Formulare herangezogen werden, in denen diese angekreuzt haben, dass sich aus den gezeigten Kenntnissen und Fähigkeiten ergebe, dass die Ausübung der Heilkunde durch die Klägerin eine Gefahr für die Volksgesundheit bedeute und in denen auf die (stichpunktartige) Mitschrift der mündlichen Überprüfung verwiesen wird. Eine Stellungnahme im Sinne der Richtlinie kann hierin nicht gesehen werden. Auch das weiter ausgefüllte Formular, in dem - unter Benennung des Vorsitzenden und der Beisitzer sowie der überprüften Fachgebiete - die Entscheidung des Vorsitzenden (im Benehmen mit den Beisitzern) über das negative Ergebnis der Überprüfung festgestellt wird und in dem zur Begründung auf das Protokoll der mündlichen Überprüfung verwiesen wird, kann nicht ergänzend herangezogen werden. Denn insoweit wird auf ein Protokoll Bezug genommen, das nicht existent ist.
Der Gutachterausschuss für Heilpraktiker hat dies in einem anderen - vergleichbar gelagerten - gerichtlichen Verfahren (9 K 2808/04), das mit Urteil vom heutigen Tag entschieden worden ist, ähnlich gesehen. Dort war eine entsprechende Stellungnahme des Prüfungsvorsitzenden über den Ablauf und den Inhalt einer mündlichen Überprüfung ca. 5 Wochen nach dem Überprüfungstermin gefertigt worden. Der Gutachterausschuss für Heilpraktiker rügte in diesem Verfahren, dass die durchgeführte mündliche Verhandlung nicht ausreichend protokolliert sei. Es läge keine Niederschrift im Sinne von Ziff. 4.4.3 vor, aus der Gegenstand, Ablauf und Ergebnis der Überprüfung nachvollziehbar hervorgingen. Kritisch wurde zudem angemerkt, dass die erforderliche Stellungnahme der gutachterlich mitwirkenden Beisitzer nicht vorliege.
Die Tatsache, dass eine Tonbandaufnahme über die mündliche Überprüfung angefertigt worden ist, vermag den aufgezeigten Mangel nicht zu heilen. Die Tonbandaufnahme - die nach dem Inhalt des Verwaltungsvorgangs nicht Bestandteil der Akten ist - stellt selbst keine Niederschrift im Sinne der Durchführungsrichtlinien dar. Die Niederschrift könnte aber auch nicht durch ein Abschreiben des Tonbandes nachgeholt werden. Denn auch insoweit mangelt es an der erforderlichen (und nicht nachholbaren) Stellungnahme der gutachterlich mitwirkenden Beisitzer.
Das von der Klägerin gefertigte Tonbandprotokoll ist ebenfalls nicht geeignet, die erforderliche Niederschrift zu ersetzen, auch wenn der Gutachterausschuss das vorliegend als ausreichende Entscheidungsgrundlage angesehen hat
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung über die Zulassung der Berufung beruht auf § 124 a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Der Rechtssache kommt grundsätzliche Bedeutung zu.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 2 VwGO
§ 92 Abs. 3 Satz 1
Verwaltungsgerichtsordnung
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 9 K 2808/04