Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-02-11, Aktenzeichen 1 K 2319/09.F
ECLI: ECLI:DE:VGFFM:2010:0211.1K2319.09.F.0A

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens hat die Klägerin zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin stellte unter dem 06.10.2008 bei der Beklagten einen Antrag auf Eröffnung eines Girokontos. Zur Begründung trug die Klägerin vor, dass es geboten sei, für sie als (…) deutschen Versicherungskonzern eine von den systemischen Risiken des Geschäftsbankensystems unabhängige Zahlungsverkehrsplattform einzurichten.
Mit Schreiben vom 08.10.2008 teilte die Beklagte der Klägerin mit, dass ihre allgemeinen Geschäftsbedingungen lediglich für Kreditinstitute und öffentliche Verwaltungen Girokonten vorsehen.
Mit Schreiben vom 13.10.2008 legte die Klägerin Widerspruch gegen das Schreiben vom 08.10.2008 ein. Es sei ihr sehr daran gelegen, für bestimmte Zahlungsvorgänge (z.B. Kaufpreiszahlungen bei größeren Akquisitionen) eine Zahlungsplattform nutzen zu können, für die kein Insolvenzrisiko bestehe.
Mit Schreiben vom 19.11.2008 teilte die Beklagte der Klägerin mit, dass sie eine Kontoeröffnung weiterhin ablehne. Es bestehe kein Kontrahierungszwang. Seit je her habe die Beklagte hinsichtlich der Führung von Girokonten für Wirtschaftunternehmen eine restriktive Linie verfolgt. Zum 31. Dezember 2003 habe sie die Kontenführung für Wirtschaftsunternehmen grundsätzlich eingestellt, da es sich hierbei nicht um ein Kerngeschäft einer Notenbank handele.
Mit Schreiben vom 02.12.2008 bat die Klägerin um eine förmliche Bescheidung ihres Widerspruchs.
Mit Schreiben vom 22.12.2008 teilte die Beklagte mit, dass der in den allgemeinen Geschäftsbedingungen geregelte Abschnitt Giroverkehr den Regelungen des Privatrechts unterliege.
Mit Schreiben vom 21.01.2009 teilte die Klägerin der Beklagten mit, dass gemäß § 22 i.V.m. § 19 Nr. 2 Bundesbankgesetz die Beklagte von juristischen Personen Giroeinlagen annehmen dürfe. Von dem ihr dort eingeräumten Ermessen habe die Beklagte bislang nicht nur fehlerhaft, sondern offenbar überhaupt nicht Gebrauch gemacht. Die Besonderheit eines Girokontos bei der Beklagten gegenüber anderen Banken – nämlich das fehlende Insolvenzrisiko – ziehe einen Kontrahierungszwang nach sich.
Mit Schreiben vom 24. Februar 2009 teilte die Beklagte der Klägerin mit, dass auch vor dem Hintergrund der genannten Normen ein Kontrahierungszwang nicht bestehe.
Mit Schriftsatz vom 26.08.2009, dem Verwaltungsgericht Frankfurt am Main zugegangen am 27.08.2009, hat die Klägerin Klage erhoben, mit der sie begehrt, unter Aufhebung der Ablehnungsschreiben die Beklagte zu verpflichten, den Antrag der Klägerin auf Eröffnung eines Girokontos bei der Beklagten unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
Die Klage sei zulässig. Der Verwaltungsrechtsweg sei eröffnet, da die wahre Natur des vorliegenden Rechtsstreits öffentlich rechtlich geprägt sei. Zu den Aufgaben in § 3 Bundesbankgesetz gehöre gemäß § 19 Nr. 2 Bundesbankgesetz insbesondere auch das Annehmen von Giroeinlagen und anderen Einlagen. Gemäß § 22 Bundesbankgesetz dürfe die Beklagte diese Geschäfte mit jedermann betreiben. Die §§ 19 Nr. 2, 22 Bundesbankgesetz konkretisierten die Aufgabennorm des § 3 S. 3 Bundesbankgesetz. Die Wahrnehmung dieser Aufgaben stelle die Wahrnehmung öffentlich rechtlicher Befugnisse der Beklagten dar. Über die Frage des Ob der Eröffnung eines Girokontos entscheide die Beklagte auf einer ersten Stufe öffentlich rechtlich. Dem stehe nicht entgegen, dass die eigentliche Führung des Girokontos auf einer zweiten Stufe durch privatrechtliche Verträge abgewickelt werde.
Statthafte Klageart sei die Verpflichtungsklage. Das Schreiben der Beklagten vom 08.10.2008 stelle einen ablehnenden Verwaltungsakt dar. Gegen diesen ablehnenden Bescheid gehe die Klägerin im Wege der Verpflichtungsklage in Form der Bescheidungsklage vor.
Die Klägerin sei klagebefugt, da sie einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über ihren Antrag auf Annahme einer Giroeinlage nach § 22 i.V.m. § 19 Nr. 2 Bundesbankgesetz habe.
Die Klage sei ohne Durchführung eines Widerspruchsverfahrens nach § 75 S. 1 und 2 VwGO zulässig.
Die Klagefrist des § 74 Abs. 2 VwGO sei gewahrt. Alle Ablehnungsbescheide seien ohne Rechtsmittelbelehrung ergangen. Es gelte deshalb die einjährige Klagefrist des § 58 Abs. 2 S. 1 VwGO.
Die Klage sei auch begründet. Die Beklagte habe das ihr zustehende Ermessen bei der Entscheidung über die Annahme einer Giroeinlage nicht erkannt, so dass ihre Entscheidung an einem Ermessensausfall leide. Hierdurch werde die Klägerin in ihrem Anspruch auf fehlerfreie Ausübung des Ermessens verletzt.
Es sei der Beklagten rechtlich nicht verwehrt, Giroeinlagen der Klägerin entgegenzunehmen. § 19 Bundesbankgesetz eröffne die Befugnis zur Annahme von Giroeinlagen durch andere Markteilnehmer als Kreditinstitute. Somit sei es der Beklagten auch rechtlich nicht verwehrt, Giroeinlagen von Versicherungsunternehmen wie der Klägerin anzunehmen. Diese Befugnis sei nicht gleichzusetzen mit einer Verpflichtung der Beklagten zur Annahme solcher Giroeinlagen. Die Beklagte verkenne aber, dass ihr ein Ermessen eingeräumt sei, das sie ausüben müsse. Ihren Anspruch auf fehlerfreie Ermessensausübung mache die Klägerin jedenfalls als juristische Person i.S.v. § 22 Bundesbankgesetz geltend.
Im Rahmen der Ermessensentscheidung sei zu berücksichtigen, dass eine Pflicht des Staates zur Gewährleistung einer Grundversorgung auch im Bereich der Bankdienstleistungen als für die Funktionsfähigkeit des Gemeinwohls unerlässliche Infrastrukturdienstleistung bestehe. Dieser Grundversorgungsauftrag des Staates, der in der Pflicht der Beklagten nach § 3 S. 2 Bundesbankgesetz seine einfach gesetzliche Konkretisierung und Anerkennung erfahre, diene nicht nur der Aufrechterhaltung des Zahlungssystems im Interesse der Volkswirtschaft, sondern auch dem Interesse der Wirtschaftsteilnehmer, die auf ein funktionierendes Zahlungssystem angewiesen seien. Jedenfalls vor dem Hintergrund der noch fortdauernden Finanzmarktkrise seien die Voraussetzungen für das Einsetzen dieser (subsidiären) Grundversorgungspflicht des Staates gegeben. Dieses Einsetzen der staatlichen Gewährleistungsverantwortung für einen hinreichend sicheren Giroverkehr bestehe im Falle der Klägerin im Besonderen. Die Klägerin nehme am Zahlungsverkehr mit Einzelbeträgen in Millionenhöhe teil. Sie sei in besonders hohem Umfang auf eine stabile Abwicklung des Zahlungsverkehrs angewiesen. Vor der Finanzkrise habe die Klägerin ihre Zahlungsströme über private Kreditinstitute ohne Gefahren von Zahlungsausfällen oder Zahlungsverzögerungen abwickeln können. Vor dem Hintergrund der Finanzkrise sei das Insolvenzrisiko der privaten Banken drastisch gestiegen. Stünden der Klägerin für Zahlungen benötigte Bankguthaben aufgrund von fehlender Zahlungsfähigkeit der hiermit befassten Kreditinstitute nicht oder nur verzögert zur Verfügung, könne sie ihrerseits eigene Verpflichtungen nicht bzw. nicht rechtzeitig bedienen. Angesichts des Gesamtvolumens der Zahlungen der Klägerin habe dies eine immense Hebelwirkung für die Gesamtwirtschaft zur Folge. Die Insolvenzrisiken der mit der Abwicklung des Zahlungsverkehrs betrauten Hausbanken werden so schnell zum Insolvenzrisiko für nicht unbeträchtliche Teile der deutschen Volkswirtschaft. Der Konzern der Klägerin sei systemrelevant.
Bei der gebotenen Neubescheidung habe die Beklagte also die ihr zugewiesene staatliche Verantwortung für die Stabilität der Zahlungssysteme und damit für die Funktionsfähigkeit der Girozahlungssysteme im Allgemeinen und die Systemrelevanz der Klägerin im Besonderen zu beachten.
Das Ermessen der Beklagten sei auch nicht etwa zu Lasten der Klägerin auf Null reduziert. Eine solche Ermessensreduzierung auf Null setze voraus, dass die Eröffnung eines Girokontos für die Klägerin unter keinem denkbaren Gesichtspunkt das Ergebnis ordnungsgemäßer Ermessensausübung sein könne. Dies sei nicht der Fall. Vor dem Jahr 2003 seien jedem Unternehmen Bundesbankkonten gewährt worden. Auch damals hätten die von der Bundesbank betriebenen Zahlungssysteme funktioniert. Im Übrigen seien auch die von der Bundesbank derzeit betriebenen Zahlungssysteme kein unerlässliches Element der Geldmarktpolitik. Auch der Einwand, bei Annahme von Giroeinlagen von Versicherungsunternehmen werde der Kreditwirtschaft die dringend benötigte Liquidität in Form von Einlagen entzogen, führe nicht zu einer Ermessensreduzierung auf Null. Die Beklagte verfolge nicht die Annahme von Giroeinlagen für den Massenverkehr. Sie fordere allein den Zugang für Finanzdienstleistungsunternehmen, die systemrelevant seien. Im Übrigen verändere selbst eine Verlagerung von Sichteinlagen der systemrelevanten deutschen Versicherungsunternehmen auf die Bundesbank die Refinanzierung der Geschäftsbanken nur unwesentlich.
Selbst wenn man keinen Ermessensausfall annehme, sei die Entscheidung der Beklagten nicht sachgerecht. Ihr liege kein schlüssiges widerspruchsfreies Konzept zugrunde, so dass die Entscheidung mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar sei. Die Annahme von Giroeinlagen im Umfang von 646 Millionen Euro lasse sich nicht mit den Erwägungen vereinbaren, welche die Beklagte gegen die Annahme der Giroeinlage der Klägerin anführe. Im Hinblick auf die Einlage des Postrentendienstes bestehe kein rechtlich relevanter Unterschied zwischen diesem und Versicherungsunternehmen. Auch die Lebensversicherer des Konzerns der Klägerin zahle monatliche Rentenzahlungen aus Rentenversicherungen an Versicherungsnehmer. Für die Einlagen von Geldtransportunternehmen, Bargelddienstleister oder Clearingstellen sowie der Kommunen, von kommunalen und caritativen Einrichtungen sei kein sachlicher Grund erkennbar. Auch insoweit werde der privaten Kreditwirtschaft Liquidität in Form von Giroeinlagen der Kunden entzogen. Ferner sei die Entscheidung ermessensfehlerhaft, da sie sich nicht mit den nachteiligen Folgen auseinandersetze, die mit der Beschränkung der Annahme von Giroeinlagen auf Kreditinstitute verbunden sei. Es stelle sich die Frage, weshalb nur Banken in den Genuss eines nicht Insolvenz gefährdeten Kontos kommen sollten. Dieser Vorteil impliziere zugleich den Nachteil, der mit einer Verweigerung einer solchen Giroeinlage verbunden sei. Gerade bei systemrelevanten Unternehmen wie der Klägerin, die nicht Kreditinstitute seien, hätte sich daher für die Beklagte die Notwendigkeit aufdrängen müssen, die mit diesem Insolvenzrisiko verbundenen Folgen für die Gesamtwirtschaft in die Betrachtung einzubeziehen. Es sei nicht sachgerecht, wenn nur ein Teil der Finanzmarktakteure in den Genuss eines bevorzugten Zugangs zu staatlichen Monopolangeboten kämen.
Ferner sei bei der Ermessensentscheidung zu beachten, dass die Beklagte ausweislich ihres Geschäftsberichts 2008 Einlagen von Unternehmen und Privatpersonen im Wert von ca. 446 Millionen verwalte. Unter Geltung des Art. 3 Abs. 1 GG habe die Beklagte daher Angaben zu den Differenzierungskriterien zu machen, die sie bei ihrer Entscheidung über die Einrichtung eines Kontos zugrunde lege.
Die Klägerin beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides vom 08.10.2008 in der Fassung der folgenden Ablehnungen vom 19.11.2008, 22.12.2008 und 24.02.2009 zu verpflichten, den Antrag der Klägerin vom 06.10.2008 auf Eröffnung eines Girokontos bei der Deutschen Bundesbank unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden, hilfsweise die Beklagte im Wege der allgemeinen Leistungsklage zu verpflichten, den Antrag der Klägerin vom 6.10.2008 auf Eröffnung eines Girokontos bei der Deutschen Bundesbank unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Es könne offen bleiben, ob die Ausgestaltung der Vertragsverhältnisse über ein Girokonto dem Zivilrecht zuzuordnen seien oder ob, wie von der Klägerin angenommen, in einer ersten Stufe eine verwaltungsrechtliche Vorentscheidung über die Aufnahme einer Geschäftsbeziehung getroffen werde. Eine Verpflichtung der Beklagten zum Führen eines Girokontos für die Klägerin stehe jedenfalls die Aufgabe und Stellung der Beklagten entgegen. Ein Anspruch ergebe sich auch nicht etwa aus der Sondersituation an den Finanzmärkten noch aus Art. 3 Abs. 1 GG. Die Beklagte sei gemäß § 3 Bundesbankgesetz als Zentralbank der Bundesrepublik Deutschland integraler Bestandteil des Eurosystems. Sie wirke an den Aufgaben des Eurosystems mit dem vorrangigen Ziel der Preisstabilität mit. Im Rahmen dieses Systems komme zwar den Kreditinstituten, nicht aber den Versicherungsunternehmen eine besondere Bedeutung zu. Kreditinstitute seien die geldpolitischen Geschäftspartner des Eurosystems. Nur sie hätten Zugang zu den Offenmarktgeschäften und den ständigen Fazilitäten des Eurosystems. Eine Verpflichtung zur Annahme von Giroeinlagen der Klägerin und anderer Wirtschaftsunternehmen widerspreche einer wirksamen Geldpolitik mit dem Ziel der Preisstabilität. Eine entsprechende Verpflichtung führe in Krisensituationen insbesondere dazu, dass Gelder bei den Kreditinstituten abgezogen werden und bei der Beklagten eingelegt werden. Dies führe zu einem zusätzlichen Liquiditätsentzug bei den Kreditinstituten und verschärfe damit eine Liquiditätskrise. Die aufgrund der „Krise“ getroffenen geldpolitischen Maßnahmen des Eurosystems zur Sicherung der Liquiditätssituation bei den Kreditinstituten werde unterlaufen.
Ein Anspruch resultiere auch nicht etwa aus § 3 S. 2 Bundesbankgesetz, wonach die Beklagte u. a. für die bankmäßige Abwicklung des Zahlungsverkehrs im Inland und mit dem Ausland sorge und zur Stabilität der Zahlungs- und Verrechnungssysteme beitrage. Dieser Sorgeauftrag für die bankmäßige Abwicklung des Zahlungsverkehrs dürfe nicht dahingehend missverstanden werden, dass die Beklagte gehalten sei, sämtliche Zahlungsverkehrsdienstleistungen für jedermann selbst zu erbringen. Der Jedermanzahlungsverkehr werde vielmehr grundsätzlich über Kreditinstitute abgewickelt. Lediglich der Interbankenverkehr erfolge entweder unmittelbar durch zwischen den Kreditinstituten geschaffenen Strukturen oder über die von der Beklagten betriebenen Zahlungssysteme. Zur Stabilität der Zahlungs- und Verrechnungssysteme trage die Beklagte bei, indem sie zum einen solche Systeme selbst betreibe und zum anderen im Rahmen des europäischen Systems der Zentralbanken an der Überwachung derartiger Systeme mitwirke. Mögliche Teilnehmer an solchen Systemen seien neben zentralen Vertragsparteien, Verrechnungsstellen und Clearingstellen ausschließlich Kreditinstitute.
Auch aus Art. 3 Abs. 1 GG ergebe sich kein Anspruch. Zwar sei die Beklagte wie jede staatliche Stelle unabhängig von ihrer Handlungsform an Art. 3 Abs. 1 GG gebunden, durch ihre Entscheidung habe sie aber nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen. Die Beklagte führe keine Konten für Wirtschaftsunternehmen. Eine Ausnahme bestehe nur für Wertdienstleister, also für Unternehmen, die in die Bargeldver- und entsorgung von Wirtschaftsunternehmen und Kreditinstituten eingeschaltet seien. Die im Geschäftsbericht ausgewiesenen sonstigen Verbindlichkeiten in Höhe von 646 Mio. € enthielten im wesentlichen Einlagen von Unternehmen und Privatpersonen, im wesentlichen handele es sich um Einlagen zweier großer Clearingstellen, von Bankbediensteten, für die die Beklagte ein Personalkonto führe (§ 25 Bundesbankgesetz), so wie um Einlagen des Postrentendienstes. Andere Einlagen betrügen in der Regel nicht mehr als 1 Mio. € pro Einleger und stammten von Betrieben der öffentlichen Hand, karikativen Einrichtungen im weiteren Sinne sowie Unternehmen, die zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben beitrügen. Für diese wickele die Beklagte bestimmte Geschäfte ab (§ 20 Bundesbankgesetz).

Entscheidungsgründe:
Für die vorliegende Streitigkeit ist der Verwaltungsrechtsweg gegeben. Gemäß § 40 Abs. 1 S. 1 VwGO ist der Verwaltungsrechtsweg in allen öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art gegeben, soweit die Streitigkeiten nicht durch Bundesgesetz einem anderen Gericht ausdrücklich zugewiesen sind. Ob eine Streitigkeit öffentlich rechtlich oder privatrechtlich ist, richtet sich, wenn wie hier, eine ausdrückliche gesetzliche Rechtswegzuweisung fehlt, nach der Natur des Rechtsverhältnisses, aus dem der Klageanspruch hergeleitet wird. Öffentlich rechtlich sind Streitigkeiten, wenn sie sich als Folge eines Sachverhaltes darstellen, der nach öffentlichem Recht zu beurteilen ist. Für die Zulässigkeit des Verwaltungsrechtswegs genügt es, dass für das Klagebegehren eine Anspruchsgrundlage in Betracht kommt, die in dem beschrittenen Rechtsweg zu verfolgen ist. Die Klägerin begehrt eine ermessensfehlerfreie Entscheidung über die Eröffnung eines Girokontos bei der Beklagten auf Basis der §§ 22, 19 Nr. 2 Bundesbankgesetz i.V.m. Art. 3 GG. Die genannten Bestimmungen begründen eine einseitige Verpflichtung von Trägern staatlicher Gewalt und sind dem öffentlichen Recht zuzuordnen. Jedenfalls über die Frage des Ob der Einrichtung eines Girokontos ist dem öffentlichen Recht zuzurechnen. Die Bundesbank gewährt hierdurch Leistungen, die in Zusammenhang mit der öffentlich rechtlichen (Kern-)Tätigkeit der Beklagten stehen. Keine Rolle spielt hingegen, dass sowohl der der Kontoeinrichtung zu Grunde liegende Vertrag (Geschäftsbesorgungsvertrag in Form eines Girovertrages gem. § 676 f BGB) als auch die Führung des Kontos privatrechtlicher Natur sind und sich nach den allgemeinen Geschäftsbedingungen der Beklagten richten.
Die mit Hauptantrag erhobene Verpflichtungsklage ist unstatthaft. Das Begehren ist auf ein öffentlich-rechtliches Handeln gerichtet, das nicht Verwaltungsakt, sondern Realakt ist. Die Klägerin begehrt keine verbindliche Festlegung von Rechten und Pflichten oder eines Rechtsstatus sondern eine öffentlichrechtliche Willenserklärung (Annahme eines Angebots auf Abschluss eines Girovertrages) als Basis für eine ihren Rechtskreis erweiternde Rechtsposition. Eine solche Rechtskreiserweiterung liegt bei der Einrichtung eines Kontos vor. Dies gilt nicht nur im Bereich des Antrags einer Partei auf Kontoeröffnung (vergleiche die Rechtsprechung zu § 5 Parteiengesetz, exemplarisch: VG München, Urteil vom 15.7.2009, Aktenzeichen 7 K. 08.4308, Juris), sondern auch vorliegend. Nach § 22 Bundesbank Gesetz darf die Beklagte mit jedermann „die in § 19 Nr. 2 bis 7 bezeichneten Geschäfte betreiben“. Die Beklagte darf nach § 19 Nr. 2 Bundesbankgesetz„Giroeinlagen ….annehmen“. „Betreiben“ und „annehmen“ ist Realhandeln. Diesem Realhandeln ist der Realakt Einrichtung eines Kontos auf der Basis eines geschlossenen Girovertrages vorgelagert. Nicht vorgelagert ist hingegen der Erlass eines Verwaltungsaktes. Eine solche Entscheidungsform ist im Gesetz nicht angelegt. Entscheidend ist deshalb insoweit, ob die handelnde Behörde ihrer Entscheidung eine für Verwaltungsakte typische Verbindlichkeit beilegen will. Dies ist vorliegend gerade nicht der Fall. Die Beklagte hat vielmehr von Anfang an deutlich zu erkennen gegeben, dass sie keinen Verwaltungsakt erlassen will. Keines ihrer Schreiben weist die Form eines solchen auf.
Aus dem Gesagten ergibt sich zugleich die Statthaftigkeit der hilfsweise erhobenen Leistungsklage, mit der öffentlich-rechtliches Tun, Dulden oder Unterlassen begehrt werden kann, das nicht in der Form eines Verwaltungsaktes erfolgt. Statthafter Weise kann sich die Klägerin auch insoweit auf die reine „Bescheidung“ reduzieren. Für den Fall der von der Klägerin vorgetragenen Ermessensfehlerhaftigkeit müsste bei mangelnder Spruchreife der Sache die für eine Verpflichtungsklage geltende Vorschrift des § 113 Abs. 5 S. 2 VwGO entsprechend angewandt werden. Ohne die Möglichkeit eines derartigen Bescheidungsurteils wäre der Rechtschutz bei der allgemeinen Leistungsklage ansonsten lückenhaft (vergleiche VGH Mannheim, Urteil vom 8.2.1977 Aktenzeichen IX 638/76, Jus 1977, Seite 771; Kopp/Schenke, VwGO, 15. Auflage, § 113 Randnummer 2; Eyermann, Verwaltungsgerichtsordnung, 12. Auflage, § 40 Randnummer 62).
Zur Erhebung Leistungsklage ist die Klägerin im Sinne des § 42 Abs 2 VwGO auch klagebefugt. Die Verletzung von Rechten der Klägerin durch die Ablehnung der begehrten Leistung erscheint nicht offensichtlich und eindeutig nach jeder denkbaren Betrachtungsweise unmöglich. Vielmehr erscheint die Anwendung von Rechtssätzen möglich, die auch dem Schutz der Interessen der Klägerin dienen. Für die Bundesbank und deren Betreiben von Geschäften gilt jedenfalls nach Art. 3 Abs. 1 GG, dass eine Gruppe von Normadressaten im Vergleich zu anderen nicht anders behandelt werden darf, wenn nicht zwischen beiden Gruppen Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die ungleiche Behandlung rechtfertigen könnten, insbesondere wenn durch die begehrte Maßnahme bzw. deren Ablehnung zugleich andere grundrechtlich verbürgte Positionen (insbesondere Art. 12 Abs. 1 GG) vor dem Hintergrund von Konkurrentensituationen berührt sein könnten. Die Frage, ob den einfach gesetzlichen Normen der §§ 22, 19 Nr. 2 Bundesbankgesetz gleichfalls subjektiv rechtlicher Gehalt zukommt, kann an dieser Stelle offen bleiben.
Die zulässige Leistungsklage in Form der Bescheidungsklage ist unbegründet. Es besteht kein Anspruch auf Neubescheidung gemäß § 113 Abs. 5 S. 2 VwGO analog. Die Ablehnung der begehrten Willenserklärung verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten bzw. ist nicht rechtswidrig.
Ein Anspruch resultiert zunächst nicht aus § 19 Nr. 2 Bundesbankgesetz, wonach die Deutsche Bundesbank mit Kreditinstituten und anderen Marktteilnehmern folgende Geschäfte betreiben darf: „Giroeinlagen und andere Einlagen annehmen“. Die Klägerin ist weder Kreditinstitut (unstreitig) noch anderer Marktteilnehmer im Sinne dieser Norm. Bei den in § 19 erwähnten anderen Marktteilnehmern handelt es sich nur um zugelassene Marktteilnehmer bzw. zugelassene Geschäftspartner.Dies ergibt sich bereits aus der Gesetzesbegründung und entspricht im Übrigen der Rolle der Bundesbank im Gefüge des Europäischen Systems der Zentralbanken (ESZB) im Sinne des Art. 127 AEUV (ex 105 EGV), der ESZB Satzung sowie der Leitlinie der Europäischen Zentralbank. In der Gesetzesbegründung zu § 19 Bundesbankgesetz (Bundestagsdrucksache 14/6879 vom 07.09.2001, S.12) ist folgendes ausgeführt: „ Die bisherige Beschränkung der Geschäftstätigkeit der Deutschen Bundesbank auf Kreditinstitute im Geltungsbereich des Gesetzes über die Deutsche Bundesbank wird wegen der Einbindung der Deutschen Bundesbank in das ESZB aufgehoben……. Die Ausweitung des Kreises der Geschäftspartner über Kreditinstitute hinaus auch auf „andere Marktteilnehmer“ folgt der Regelung in Art. 18.1, 2. Gedankenstrich ESZB Statut.… Entsprechend den Vorgaben des ESZB in Kapitel III der Allgemeinen Regelungen werden die Geschäfte, die die Deutsche Bundesbank mit ihren Geschäftspartnern betreiben kann, neu gefasst“. Aus der Leitlinie der Europäischen Zentralbank vom 31. August 2000 über geldpolitische Instrumente und Verfahren des Euro-Systems (Amtsblatt der EG vom 11.12.2000, L 310/1) ergibt sich, dass grundsätzlich nur Institute, die in das Mindestreservesystem des Euro-Systems gem. Art. 19.1 der ESZB Satzung einbezogen sind, als Geschäftspartner zugelassen werden (Kapitel II, 2.1) und darüber hinaus jede nationale Zentralbank eine bestimmte Anzahl von Geschäftspartnern aus dem Kreis der in ihrem Mitgliedsstaat niedergelassenen Institute auswählt, die die allgemeinen Zulassungskriterien für Geschäftspartner erfüllen. Eine derartige Zulassung der Klägerin ist nicht erfolgt.
Ein Anspruch resultiert aber auch nicht etwa aus § 22 Bundesbankgesetz, wonach die Bundesbank mit natürlichen und juristischen Personen die unter anderem in § 19 Nr. 2 bezeichneten Geschäfte betreiben darf, also von diesen Giroeinlagen annehmen darf . Im Anwendungsbereich des § 22 ist die Deutsche Bundesbank lediglich berechtigt, nicht aber verpflichtet, Giroeinlagen anzunehmen (so auch Gramlich, Bundesbankgesetz, § 22 Rdnr. 5). § 22 Bundesbankgesetz eröffnet für die Beklagte lediglich die Möglichkeit unter Beachtung ihrer Aufgaben aus § 3 S. 2 Bundesbankgesetz, aber ohne Berücksichtigung subjektivrechtlicher Interessen, Giroeinlagen anzunehmen. § 22 Bundesbankgesetz eröffnet deshalb keine Ermessensentscheidung, bei deren Ausübung ein subjektiv rechtlicher Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung beansprucht werden könnte.
Dies ergibt sich aus folgendem:
Zunächst einmal ist § 22 Bundesbankgesetz von § 3 Bundesbankgesetz und § 19 Bundesbankgesetz abzugrenzen:
§ 3 Bundesbankgesetz sowie § 19 Bundesbankgesetz basieren auf den 6. und 7. Gesetz zur Änderung des Gesetzes über die Deutsche Bundesbank. Mit diesen Gesetzen kam es zur Umsetzung der Verpflichtung nach ex-Art. 108 und ex-Art. 121 EGV, die die Mitgliedstaaten verpflichteten, sicher zu stellen, dass spätestens zum Zeitpunkt der Errichtung des Europäischen Systems der Zentralbanken (ESZB) die innerstaatlichen Rechtsvorschriften mit dem EG-Vertrag und der Satzung des ESZB in Einklang stehen. Die heutige Fassung des § 3 Satz 1 und 2 Bundesbankgesetz stellt die kraft Europarechts unmittelbar geltende Regelung von Art. 14.3 S. 1 ESZB Satzung dar, wonach die Deutsche Bundesbank nach Eintritt in die dritte Stufe der Währungsunion integraler Bestandteil des ESZB ist und an der Erfüllung seiner Aufgaben mitwirkt. Insoweit übernimmt § 3 Satz 2 Bundesbankgesetz die in Art. 127 Abs 1 AEUV (ex-Art.105 Abs. 1 EGV) und Art. 2 ESZB Satzung bestimmte Zielsetzung, wonach es vorrangige Aufgabe des ESZB und damit auch der Deutschen Bundesbank ist, die Preisstabilität zu gewährleisten. Unter den aufgezählten Aufgaben spielt die in § 3 Satz 2 Bundesbankgesetz an erster Stelle genannte Gewährleistung der Preisstabilität als vorrangiges Ziel die beherrschende Rolle (vgl. Leitlinie der EZB, Kapitel 1 Nr. 1.2). Alle anderen Aufgaben sind in den Dienst dieser Hauptaufgabe gestellt. Das Halten und Verwalten der Währungsreserven resultiert aus der Umsetzung des Art. 127 Abs. 2, dritter Gedankenstrich AEUV (ex-Art 105 Abs. 2, dritter Gedankenstrich EGV) und Art. 3.1, dritter Gedankenstrich ESZB Statut. Ebenfalls zu den grundlegenden Aufgaben des ESZB gehört nach Art. 127 Abs. 2, vierter Gedankenstrich AEUV (ex-Art. 105 Abs. 2, vierter Gedankensstrich EGV) und Art. 3.1, vierter Gedankenstrich, ESZB Statut „das reibungslose Funktionieren der Zahlungssysteme zu fördern“. Dies bedeutet jedoch nicht das Zurverfügungstellen eines Girokontos für Wirtschaftsunternehmen sondern das (Mit-) Zurverfügungstellen von Zahlungssystemen für den Interbankenverkehr und somit für Kreditinstitute. Aus Art. 22 ESZB Statut ergibt sich zudem die Verantwortung für die Gewährleistung effizienter und zuverlässiger Zahlung- und Verrechnungssysteme innerhalb der Gemeinschaft und im Verkehr mit dritten Staaten. Auch insoweit geht es hierbei nicht um ein Girosystem für Jedermann sondern um die deutsche Komponente des Europäischen TARGET2 Zahlungsverkehrssystems sowie um das SFD. Insoweit wird auf die Schriftsätze der Beklagten vom 18. Dezember 2009 sowie vom 4.Februar 2010 Bezug genommen.
Die Fassung des § 19 Bundesbankgesetz berücksichtigt die geldpolitischen Vorgaben aus Kapitel IV des ESZB Statuts und den für die nationalen Zentralbanken verbindlichen allgemeinen Regelungen zur Geldpolitik innerhalb des ESZB, so insbesondere die Leitlinie der Europäischen Zentralbank vom 31. August 2000 über Geldpolitische Instrumente und Verfahren des Eurosystems (EZB/2000/7, Amtsblatt EG L 310 v. 11.12.2000). Mit dem Inkrafttreten des siebten Bundesbankänderungsgesetzes wurde die bis dato grundsätzliche Beschränkung der Geschäftstätigkeit der Deutschen Bundesbank auf Kreditinstitute aufgehoben und den EG rechtlichen Vorgaben durch die Ausweitung des Kreises der Geschäftspartner über diesen Geltungsbereich hinaus Rechnung getragen. Die Ausweitung auf andere, allerdings zugelassene Marktteilnehmer folgt der Regelung in Art. 18.1, zweiter Gedankenstrich ESZB Statut. Mit § 19 Nr. 2 Bundesbankgesetz wurde die Möglichkeit zur Hereinnahme von Einlagen über Giroeinlagen hinaus erweitert (vgl. Bundestagsdrucksache 14/6879, S. 13).
Diese Normen begründen keine subjektiven Rechte auf Einrichtung eines Girokontos für Jedermann. Eine Verletzung von Rechten der Klägerin als Jedermann kommt insoweit nicht in Betracht. Das von diesen Normen nicht erfasste Zurverfügungstellen von Girokonten muss in einer marktwirtschaftlichen Ordnung auch nicht von einem Träger hoheitlicher Gewalt erfolgen. Es besteht insoweit keinen Anspruch auf Grundversorgung beziehungsweise die Grundversorgung wird dadurch erbracht, dass die Bundesbank die Rahmenbedingungen des privaten Kreditgewerbes in der Bundesrepublik Deutschland schafft beziehungsweise umsorgt.
Mit dem Betreiben von Geschäften im Sinne des § 22 Bundesbankgesetz in der Form der Annahme von Giroeinlagen von Jedermann nimmt die Bundesbank – unter Beachtung ihrer Kernaufgaben – lediglich andere Aufgaben nach Art. 14.4 ESZB Satzung i.V.m. § 3 S. 3 Bundesbankgesetz wahr. Diese Befugnis der Beklagten beruht weder auf der Zielsetzung des Art. 2 ESZB Satzung, der Wahrung der Preisstabilität, noch auf der expliziten und abschließenden Aufgabenzuweisungen des Art. 3 ESZB Satzung. Mit den Jedermanngeschäften befindet sich die Bundesbank somit außerhalb ihrer Kernfunktion der Gewährleistung der Preisstabilität und der sonstigen Aufgaben nach § 3 Satz 2 Bundesbankgesetz. Das Girogeschäft mit Jedermann kann sich im Rahmen der Aufgabenzuweisung nach § 3 Satz 2 Bundesbankgesetz überhaupt nur dadurch legitimieren, dass immerhin gewisse, wenn auch nicht sehr erhebliche Mittel „in währungspolitisch erwünschter Weise gebunden werden“ (vgl. Bundestagsdrucksache II/2781, S. 40). Diese anderen Aufgaben liegen vornehmlich auf administrativen, bank- und finanzrechtlichem Gebiet und stehen mit der Tätigkeit der Bundesbank als Teil des ESZB nur insoweit im Zusammenhang, als durch solche akzidentiellen Aufgaben die Funktion der Gewährleistung der Preisstabilität nicht beeinträchtigt werden darf. Es besteht hingegen kein Anspruch wie etwa im Bereich der Daseinsvorsorge seitens der Sparkassen, die in ihrem Geschäftsbereich die Versorgung mit geld- und kreditwirtschaftlichen Leistungen sicherzustellen haben (z.B. § 2 Abs 1 SparkG Hessen), wozu auch die Eröffnung der Teilnahme am bargeldlosen Zahlungsverkehr durch die Führung von Girokonten gehört (vergleiche BGH, Urteil vom 11.3.2003, Az.: XI ZR 403/01).
Auch eine eventuelle Systemrelevanz eines Jedermann würde allenfalls dazu führen, dass die Bundesbank diesem im öffentlichen Interesse ein Girokonto einrichtet, nicht jedoch im Hinblick auf dessen subjektivrechtliches Sicherheits- bzw. Existenzsicherungsbedürfnis. Überdies muss, ohne dass es entscheidungserheblich wäre, daran gezweifelt werden, dass die Klägerin systemrelevant ist. Nach einer Definition des FSB (Financial Stability Board) gelten Institute als systemrelevant, wenn sie ausreichend vernetzt, mit ihren Dienstleistungen nicht ersetzbar und so groß sind, dass ihre Schieflage die Stabilität des gesamten Marktes gefährden würde. Hinzu kommt die Geschwindigkeit, mit der der Ausfall eines Unternehmens sich auf das System auswirken würde. In einem Bericht der „Geneva Association“ wird jedoch festgestellt, dass anders als von Banken von der Assekuranz kein systemisches Risiko ausgeht (FAZ vom 27.2.2010, Seite 21). Dies dürfte umso mehr gelten, als es vorliegend „nur“ um die jeweiligen Giroeinlagen der Klägerin geht und nicht um Anlagevermögen. Das Interesse von großen Wirtschaftsteilnehmern an einem funktionierenden Giroverkehr wird - auf Basis der oben dargestellten Absicherung seitens der Bundesbank sowie der Einlagensicherungssysteme – über die privatwirtschaftliche Kreditwirtschaft geleistet. Insoweit bieten auch die Grundrechte keinen Schutz vor dem verbleibenden Restrisiko der Insolvenz. Dieses Risiko ist vielmehr der Preis der grundrechtlichen Freiheit, sich den Vertragspartner frei aussuchen zu können. Insoweit kommt hinzu, dass es die Klägerin in der Hand hat, Insolvenzrisiken zu vermindern. Auf je mehr Kreditinstitute sie das Girogeschäft verteilt, desto geringer ist der Geschäftsumfang, der im Krisenfall gefährdet ist. Ohne das Gefühl der von der Klägerin begehrten absoluten Sicherheit wird sie auch strenger darauf achten, welche Risiken die Kreditinstitute eingehen, die sie als Vertragspartner wählt, was systemstabilisierend wirkt.
Dieses Ergebnis verstößt auch nicht etwa gegen Artikel 19 Abs. 4 Grundgesetz, da das Grundgesetz umfassenden Rechtsschutz nur zum Zweck der des Schutzes subjektiver Rechte garantiert und daher auch nur unter der Voraussetzung, dass die Verletzung einer Rechtsposition geltend gemacht wird, die die Rechtsordnung im Interesse des einzelnen gewährt. Hingegen genügt weder die Verletzung nur wirtschaftlicher Interessen noch die Verletzung von Rechtssätzen, die lediglich Reflexwirkungen haben, weil in ihnen der einzelne allein aus Gründen des Interesses der Allgemeinheit begünstigt wird (vergleiche BVerfG, Beschluss vom 23.5.2006 Az.: 1 BvR 2530/04, Juris).
Die Möglichkeit, mit Jedermann im sogenannten Geschäftskreis Geschäfte einzugehen, bedeutet allerdings keinen Dispens von Verfassungsrechtsgeboten. Für die Klägerin verbleibt deshalb die subjektiv rechtlich geprägte Möglichkeit, die aus den objektiv rechtlichen Normen des § 22, 19 Nr. 2 Bundesbankgesetzes resultierende Verwaltungspraxis, in bestimmten Fällen Giroeinlagen anzunehmen, am Maßstab des Art. 3 Abs. 1 GG überprüfen zu lassen. Dabei kann aber nicht mit Erfolg angeführt werden, es fehle ein schlüssiges Abwägungskonzept. Der Gleichheitssatz verlangt Gleiches gleich und Verschiedenes nach seiner Eigenart zu behandeln. Insoweit hat die Beklagte jedoch im Einzelnen dargelegt, was der Grund für die Kontenführung für zwei großen Clearingstellen, für die Bankbediensteten, für den Postrentendienst, für die Betriebe der öffentlichen Hand, für karitative Einrichtungen sowie für die Unternehmen, die zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben beitragen, ist. Insoweit wird auf die Ausführungen im Schriftsatz vom 4.2.2010 Bezug genommen. Eine Gleichheit mit der Klägerin besteht nicht. Der Umstand, dass mit dieser Kontoführung - wie es auch bei der Klägerin wäre - die Liquiditätslage der Kreditinstitute verschlechtert werde, ist jedenfalls nicht geeignet, die Klägerin als mit diesen Girokontoinhabern Gleichzustellende zu bewerten. Ganz im Gegenteil handelt es sich – in Abgrenzung zu den genannten Unternehmen, Einrichtungen bzw. Privatpersonen - bei einem großen Versicherungsunternehmen um etwas Ungleiches, insbesondere auch im Hinblick auf die von der Klägerin behauptete Systemrelevanz. Vor dem Hintergrund der offensichtlichen Ungleichheit konnte die Klägerin auch nicht verlangen, dass die Ablehnung ihres Begehrens mit einer ausführlichen Ermessensentscheidung (in Form eines Verwaltungsaktes !) begründet wird. Insoweit reichte es vielmehr aus, dass die Beklagte darauf hingewiesen hat, dass sie hinsichtlich der Führung von Girokonten für Wirtschaftsunternehmen seit jeher eine restriktive Linie verfolgt und zum 31.12.2003 die Kontenführung für Wirtschaftsunternehmen grundsätzlich eingestellt hat, da es sich hierbei nicht um ein Kerngeschäft einer Notenbank handelt und auch in der gegenwärtigen Situation (also in der Krise !) keine Veranlassung besteht, von dieser Handhabung abzuweichen (Schreiben der Beklagten vom 19.11.2008).
Die Kosten des Verfahrens hat die Klägerin zu tragen, § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 676 f BGB
§ 167 VwGO
§ 75 S. 1 und 2 VwGO
§ 74 Abs. 2 VwGO
§ 58 Abs. 2 S. 1 VwGO
§ 40 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 S. 2 VwGO
§ 42 Abs 2 VwGO
§ 2 Abs 1 SparkG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 3 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 127 AEUV
Art. 121 EGV
Art. 127 Abs 1 AEUV
Art. 2 ESZB
Art. 22 ESZB
Art. 3 ESZB
Artikel 19 Abs. 4 Grundgesetz

Zitierte Entscheidungen: XI ZR 403/01
1 BvR 2530/04