Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2003-10-14, Aktenzeichen 19 B 1953/03
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2003:1014.19B1953.03.00

Tenor:
Der Antrag auf Bewilligung von Prozesskostenhilfe wird abgelehnt.
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 2.000 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Bewilligung von Prozesskostenhilfe für das Beschwerdeverfahren ist unbegründet. Die Rechtsverfolgung bietet aus den nachfolgenden Gründen nicht die gemäß § 166 VwGO iVm § 114 ZPO erforderliche hinreichende Aussicht auf Erfolg.
Die zulässige Beschwerde ist unbegründet.
Die Prüfung des Senats ist auf diejenigen Gründe beschränkt, die die Antragstellerin innerhalb der einmonatigen Begründungsfrist nach § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO dargelegt hat (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO). Diese Gründe rechtfertigen es nicht, den angefochtenen Beschluss zu ändern und dem Antrag der Antragstellerin auf Erlass einer einstweiligen Anordnung (§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO) stattzugeben.
Die Antragstellerin macht ohne Erfolg geltend, der "Anwendung" des Runderlasses des (früheren) Kultusministeriums über Ausnahmegenehmigungen zum Besuch ausländischer Schulen vom 29. August 1975, GABl NRW S. 497, zuletzt geändert durch Runderlass vom 18. Februar 1998, GABl NRW I S. 51, (im Folgenden RdErl.) stünde "die Wesentlichkeitstheorie" entgegen.
Klarstellend ist zunächst darauf hinzuweisen, dass der Runderlass als solcher im vorliegenden Verfahren mangels Außenwirkung nicht "anzuwenden" ist. Der Runderlass ist für das Gericht nicht bindend und begründet als solcher keine Rechte der Antragstellerin, weil er sich ausschließlich an die für die Erteilung von Ausnahmegenehmigung gemäß § 1 Abs. 2 Satz 2 SchPflG zuständigen Behörden richtet. Nur sie sind organisationsrechtlich an den Runderlass gebunden.
OVG NRW, Beschluss vom 3. Februar 1999 - 19 B 1774/98 -.
Allerdings ist der Runderlass im vorliegenden Verfahren deshalb bei der Entscheidungsfindung zu berücksichtigen, weil der Antragsgegner das ihm nach § 1 Abs. 2 Satz 2 SchPflG obliegende Ermessen auf der Grundlage des Runderlasses ausübt. Damit liegt eine so genannte Selbstbindung der Verwaltung vor, die Rechte der Antragstellerin begründen kann. Denn nach dem Gleichheitsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) darf der Antragsgegner sein Ermessen bei sachverhaltsbezogener Differenzierung in wesentlich gleich gelagerten Fällen nicht ohne sachlich rechtfertigenden Grund unterschiedlich ausüben.
Vgl. nur OVG NRW, Beschluss vom 3. Februar 1999 - 19 B 1774/98 -.
Im Kern vertritt die Antragstellerin deshalb mit ihrem Vortrag, der Runderlass sei mit Rücksicht auf "die Wesentlichkeitstheorie" nicht "anzuwenden, die Auffassung, dass der Gesetzgeber die Entscheidung darüber zu treffen habe, unter welchen konkreten Voraussetzungen eine Ausnahme zum Besuch einer ausländischen Schule gemäß § 1 Abs. 2 Satz 2 SchPflG zu erteilen sei. Abgesehen davon, dass das Fehlen einer solchen gesetzlichen Regelung für sich allein noch keinen Anspruch der Antragstellerin auf Besuch der von ihr gewünschten ausländischen Schule begründet, trifft die Auffassung der Antragstellerin auch nicht zu.
Das Rechtsstaatsgebot und der darin enthaltene Vorbehalt des Gesetzes (Art. 20 Abs. 3 GG) sowie das Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 2 GG) verpflichten den Gesetzgeber, auch im Schulwesen die wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen und nicht der Schulverwaltung zu überlassen.
Vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 24. September 2003 - 2 BvR 1436/02 -, juris, und Urteil vom 12. Mai 1998 - 1 BvR 1640/97 -, BVerfGE 98, 218 (251), jeweils m. w. N.
Wann es danach einer Regelung durch den parlamentarischen Gesetzgeber bedarf, lässt sich nur im Blick auf den jeweiligen Sachbereich und auf die Eigenart des betroffenen Regelungsgegenstandes beurteilen. Die verfassungsrechtlichen Wertungskriterien sind dabei den tragenden Prinzipien des Grundgesetzes, insbesondere den darin verbürgten Grundrechten, zu entnehmen. Danach bedeutet wesentlich im grundrechtsrelevanten Bereich in der Regel "wesentlich für die Verwirklichung von Grundrechten".
Vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 26. Juni 2002 - 1 BvR 670/91 -, NJW 2002, 2626 (2629), und Urteil vom 12. Mai 1998 - 1 BvR 1640/97 -, a. a. O., jeweils m. w. N.
Der grundrechtsrelevante Bereich ist durch die Regelungen in § 1 Abs. 2 SchPflG und die Anwendung dieser Regelungen im konkreten Einzelfall betroffen. Nach § 1 Abs. 2 Satz 1 SchPflG ist die Schulpflicht (§ 1 Abs. 1 SchPflG) durch den Besuch einer deutschen Schule zu erfüllen. Über Ausnahmen entscheidet nach § 1 Abs. 2 Satz 2 SchPflG der (frühere) Kultusminister oder die von ihm durch Rechtsverordnung zu bestimmende Schulaufsichtsbehörde, hier der Antragsgegner (§ 3 Satz 1 ZustVOSchulR). Mit den Regelungen in § 1 Abs. 2 SchPflG hat der nordrhein-westfälische Gesetzgeber das Recht der schulpflichtigen Antragstellerin auf Erziehung und Bildung (Art. 8 Abs. 1 Satz 1 LV NRW, Art. 2 Abs. 1 GG) und das elterliche Bestimmungsrecht über die Erziehung und Bildung ihres schulpflichtigen Kindes (Art. 8 Abs. 1 Satz 2 LV NRW, Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG) dahin eingeschränkt, dass sie kein Recht auf uneingeschränkte Wahl der Schule haben, sondern die Antragstellerin grundsätzlich ihre Schulpflicht an einer deutschen Schule zu erfüllen hat und der Besuch einer ausländischen Schule nur ausnahmsweise in Betracht kommt.
Das Rechtsstaatsgebot und das Demokratieprinzip des Grundgesetzes erfordern bei derartigen Grundrechtsbeschränkungen jedoch nicht stets eine gesetzliche Regelung, die jede Einzelheit der Grundrechtsbeschränkung regelt. Die in Art. 20 Abs. 2 GG als Grundsatz normierte organisatorische und funktionelle Unterscheidung und Trennung der (Staats-) Gewalten, die auch darauf abzielen, dass staatliche Entscheidungen von den Organen getroffen werden, die dafür nach Organisation, Zusammensetzung, Funktion und Verfahrensweisen über die besten Voraussetzungen verfügen, dürfen nicht durch einen Gewaltmonismus in Form eines umfassenden Parlamentsvorbehalts unterlaufen werden.
BVerfG, Urteile vom 12. Mai 1998 - 1 BvR 1640/97 -, a. O., 252, und vom 18. Dezember 1984 - 2 BvE 13/83 -, BVerfGE 68, 1 (87).
Einer gesetzlichen Regelung der Einzelheiten bedarf es deshalb dann nicht, wenn der parlamentarische Gesetzgeber die Grundzüge festgelegt hat, lediglich die nähere Ausgestaltung dieser grundlegenden Entscheidung in Rede steht und bei der konkreten Ausgestaltung vielgestaltige Lebensverhältnisse in den Blick zu nehmen sind, die der Gesetzgeber nur durch allgemein gehaltene Formulierungen oder Generalklauseln lösen könnte. Mit dahingehenden gesetzlichen Vorgaben wäre eine Entscheidung zur Sache in Wirklichkeit nicht verbunden.
BVerfG, Beschlüsse vom 26. Juni 2002 - 1 BvR 670/91 -, a. a. O., 2630, 6. Juni 1989 - 1 BvR 921/85 -, BVerfGE 80, 137 (162 f.), und 20. Oktober 1981 - 1 BvR 640/80 -, BVerfGE 58, 257 (275 f.).
Nach Maßgabe dieser Grundsätze erfordern das Rechtsstaatsgebot und das Demokratieprinzip keine weiter gehende gesetzliche Regelung über die Voraussetzungen für die Erteilung einer (Ausnahme-) Genehmigung zum Besuch einer ausländischen Schule. Ein sachgerechter Ausgleich der sich aus den konkreten Verhältnissen ergebenden öffentlichen und privaten Interessen entzieht sich einer detaillierten Regelung durch das Gesetz.
Der Vorrang der Erfüllung der Schulpflicht an einer deutschen Schule dient dem öffentlichen Interesse daran, allen Schulpflichtigen ungeachtet ihrer Staatsangehörigkeit, Herkunft und Überzeugungen ein Mindestmaß an Bildung auf der Grundlage des abendländischen Kulturgutes und deutschen Bildungserbes (§ 1 Abs. 3 SchOG NRW) sowie eine Erziehung insbesondere im Geiste der Menschlichkeit, der Demokratie und der Freiheit, der Achtung vor der Überzeugung des anderen und der Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen (§ 1 Abs. 2 SchOG NRW), der Toleranz und Offenheit (§ 1 Abs. 5 SchOG NRW) zu vermitteln. Mit dieser Bildung und Erziehung in deutschen Schulen soll im öffentlichen Interesse sichergestellt werden, dass das für den weiteren Lebensweg erforderliche Wissen und Können vorhanden (§ 1 Abs. 3 SchOG NRW) sowie eine tätige und verständnisvolle Anteilnahme am öffentlichen Leben möglich ist (§ 1 Abs. 4 SchOG NRW). Bildung und Erziehung in deutschen Schulen schaffen damit unter anderem die Voraussetzungen für eine erfolgreiche Integration in die wirtschaftlichen und sozialen Verhältnisse Deutschlands.
Demgegenüber können vielgestaltige Interessen der Schulpflichtigen und ihrer Eltern an einer Bildung und Erziehung in einer ausländischen Schule bestehen. Diese Interessen können kulturell, weltanschaulich oder religiös motiviert, aber auch durch die konkrete Lebenssituation der Schulpflichtigen und ihrer Eltern bedingt sein. So kann im Interesse an der Aufrechterhaltung der Bindungen an die heimatliche Kultur und Sprache bestehen oder die Erfüllung der Schulpflicht an einer ausländischen Schule der Vorbereitung auf einen dauerhaften oder zumindest zeitlich nicht absehbaren Auslandsaufenthalt dienen. Denkbar ist auch die Fortsetzung einer bereits im Ausland begonnenen Schulausbildung an einer ausländischen Schule in Deutschland. Für das Gewicht des öffentlichen Interesse an der Erfüllung der Schulpflicht an einer deutschen Schule kommt es in diesem Zusammenhang unter anderem darauf an, ob das schulpflichtige Kind bereits ein Mindestmaß an deutscher Bildung und Erziehung erfahren hat, weil es bereits eine deutsche Schule im Inland oder im Ausland besucht hat oder aber eine ausländische Schule besucht hat, deren Bildungs- und Erziehungsziele weitgehend oder jedenfalls teilweise mit den Bildungs- und Erziehungszielen deutscher Schulen vergleichbar sind. Das öffentliche Interesse am Besuch einer deutschen Schule hat allerdings auch dann keinen zwingenden Vorrang vor den privaten Interessen am Besuch einer (vergleichbaren) ausländischen Schule, wenn auf Grund des Beginns der Schulpflicht der erstmalige Besuch einer Schule ansteht. Ob Vergleichbarkeit gegeben ist, erfordert im Übrigen eine Prüfung der Bildungs- und Erziehungsziele der konkreten ausländischen Schule, die das schulpflichtige Kind besuchen möchte.
Angesichts der Vielgestaltigkeit der in Betracht kommenden privaten Interessen am Besuch einer ausländischen Schule und der in diesem Zusammenhang in die Abwägung mit dem öffentlichen Interesse am Besuch einer deutschen Schule einzustellenden Gesichtspunkte ist eine jeden Einzelfall typisierend erfassende gesetzliche Regelung nicht möglich. Eine gesetzliche Regelung müsste zwangsläufig, wie zum Beispiel in Nr. 3.12 und 3.13 des Runderlasses, weit gefasst und offen formuliert sein, um einen sachgerechten Ausgleich der gegenläufigen Interessen im Einzelfall herbeiführen zu können. Einer solchen Regelung bedarf es mit Blick auf das Rechtsstaatsgebot und das Demokratieprinzip nicht. Der Gesetzgeber hat der Schulverwaltung einen dem Parlamentsvorbehalt genügenden Abwägungsmaßstab dadurch an die Hand gegeben, dass nach den Regelungen in § 1 Abs. 2 SchPflG die Schulpflicht vorrangig in deutschen Schulen zu erfüllen ist und der Besuch einer ausländischen Schule nur ausnahmsweise in Betracht kommt. Dieses von der Schulverwaltung zu beachtende Regel-/Ausnahmeverhältnis kommt auch in Art. 7 Abs. 5 GG, Art. 10 Abs. 1 Satz 1 LV NRW und § 6 Abs. 4 SchPflG zum Ausdruck. Im Übrigen versteht sich von selbst, dass es für die Entscheidung über eine Ausnahme auf einen im Einzelfall sachgerechten Interessensausgleich ankommt.
Die Antragstellerin macht weiter ohne Erfolg geltend, die "Anwendung" des Runderlasses verstoße gegen europarechtliche Vorschriften. Konkrete europarechtliche Vorschriften, auf die sich die Antragstellerin als ägyptische Staatsangehörige berufen kann, sind nicht genannt worden. Derartige Vorschriften sind auch nicht ersichtlich. Der Senat hat vielmehr in Bezug auf ein schulpflichtiges Kind deutscher Staatsangehörigkeit entschieden, dass europarechtliche Vorschriften der Versagung der Genehmigung zum Besuch einer ausländischen Schule regelmäßig nicht entgegenstehen.
Keiner näheren Prüfung bedarf, ob die Versagung der begehrten Ausnahmegenehmigung, wie die Antragstellerin meint, gegen die Privatschulfreiheit (Art. 7 Abs. 4 GG) verstößt. Sie kann aus Art. 7 Abs. 4 GG keine subjektiven Rechte und damit auch keine Reduzierung des dem Antragsgegner obliegenden Ermessens herleiten.
Unzutreffend ist auch die Auffassung der Antragstellerin, sie und ihre Familie hielten sich im Sinne der Nr. 3.12 RdErl. "nachweislich nur vorübergehend im Bundesgebiet" auf. Der Antragsgegner und das Verwaltungsgericht sind zu Recht davon ausgegangen, dass ein solcher Nachweis nicht geführt sei. Der Vater der Antragstellerin ist als Asylberechtigter anerkannt. Er macht nach seinem Vortrag im Verwaltungsverfahren seine Rückkehr und die Rückkehr seiner Familie nach Ägypten davon abhängig, dass ihm dort keine politische Verfolgung mehr droht. Dafür hat die Antragstellerin jedoch keine hinreichenden Anhaltspunkte vorgetragen. Sie und ihr Vater haben für den angenommenen bevorstehenden Machtwechsel in Ägypten keine aussagekräftigen Belege vorgelegt. Aus dem mit Schriftsatz der Prozessbevollmächtigten der Antragstellerin vom 29. September 2003 vorgelegten, auszugsweise übersetzten Zeitungsbericht geht zwar hervor, dass in Ägypten 1.000 Mitglieder der islamischen Gruppe "Gamaa Islamiya" aus der Haft entlassen worden sind. Der Haftentlassung allein lässt sich aber eine für die Familie der Antragstellerin günstige grundlegende Änderung der Verhältnisse in Ägypten nicht entnehmen. Dagegen spricht vielmehr, dass die ägyptische Regierung seit Mitte der 50er Jahre zwischen "extremer Repression und kontrollierter Toleranz" schwankt.
Auswärtiges Amt, amtliche Auskunft an das Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge vom 6. November 2002.
Vor diesem Hintergrund lässt sich nicht ausschließen, dass die in dem Zeitungsbericht erwähnten Haftentlassungen lediglich Ausdruck einer vorübergehenden "Toleranz" der ägyptischen Regierung sind.
Selbst wenn hinsichtlich der Frage, ob sich die Verhältnisse in Ägypten in absehbarer Zeit ändern, ein, wie die Antragstellerin meint, "non liquet" anzunehmen wäre, ergibt sich daraus der von ihr geltend gemachte Anspruch auf Besuch einer ausländischen Schule nicht. Nach der auf Nr. 3.12 RdErl. gestützten Ermessenspraxis des Antragsgegners kommt es auf den Nachweis eines nur vorübergehenden Aufenthalts im Bundesgebiet an. Dieser Nachweis ist bei einem "non liquet" nicht geführt.
Die Antragstellerin beruft sich schließlich ohne Erfolg darauf, dass bereits drei ihrer Geschwister ausländische Schulen besuchen. Hieraus ergibt sich kein Anspruch auf Gleichbehandlung (Art. 3 Abs. 1 GG). Nach dem unwidersprochen gebliebenen Vortrag des Antragsgegners sind den Geschwistern der Antragstellerin Ausnahmegenehmigungen erteilt worden, weil bei Erteilung - aus welchen Gründen auch immer - von einem nur vorübergehenden Aufenthalt der Familie in Deutschland ausgegangen worden sei. Dieser Ausgangslage bei Erteilung der Ausnahmegenehmigungen an die Geschwister der Antragstellerin ist die Ausgangslage im vorliegenden Fall nicht vergleichbar. Zurzeit kann, wie ausgeführt, nicht davon ausgegangen werden, dass die Antragstellerin und ihre Familie sich lediglich vorübergehend im Bundesgebiet aufhalten.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 13 Abs. 1, 14, 20 Abs. 3 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 25 Abs. 3 Satz 2 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 13 Abs. 1, 14, 20 Abs. 3 GKG
§ 166 VwGO
§ 114 ZPO
§ 146 Abs. 4 Satz
1 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 1 Abs. 2 Satz 2 SchPflG
§ 1 Abs. 2 SchPflG
§ 1 Abs. 1 SchPflG
§ 1 Abs. 2
Satz 2 SchPflG
§ 1 Abs. 2
SchOG
§ 1 Abs. 5 SchOG
§ 1 Abs. 3 SchOG
§ 1 Abs. 4 SchOG
§
1 Abs. 2 SchPflG
§ 6 Abs. 4 SchPflG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 25 Abs. 3 Satz 2
GKG
Art. 3
Abs. 1 GG
Art. 20
Abs. 3 GG
Art. 20 Abs. 2 GG
Art. 8 Abs. 1 Satz 1 LV
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 8 Abs. 1 Satz 2 LV
Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 20
Abs. 2 GG
Art. 7 Abs. 5 GG
Art. 10 Abs. 1 Satz 1 LV
Art. 7 Abs. 4 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 98, 218
NJW 2002, 2626
BVerfGE 68, 1
BVerfGE 80, 137
BVerfGE 58, 257
19
B 1774/98
19 B 1774/98
2 BvR 1436/02
1 BvR 1640/97
1 BvR 670/91
1 BvR
1640/97
2 BvE 13/83
1 BvR
670/91
1 BvR 921/85
1
BvR 640/80