Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2025-02-11, Aktenzeichen 4 ME 162/24
ECLI: ECLI:DE:OVGNI:2025:0211.4ME162.24.00

Tenor:
Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Hannover - 9. Kammer - vom 10. Dezember 2024 wird verworfen.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 2.500 EUR festgesetzt.

Tatbestand:
Der Antragsteller wendet sich im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes gegen einen Vollstreckungsbescheid der Antragsgegnerin vom 5. November 2024.
Mit Grundverfügung vom 21. Februar 2024 untersagte die Antragsgegnerin dem Antragsteller unter Anordnung der sofortigen Vollziehung, im Landschaftsschutzgebiet "Seefläche Steinhuder Meer", im Naturschutzgebiet "Totes Moor" sowie im Naturschutzgebiet "Westufer Steinhuder Meer" Modellflugzeuge zu betreiben. Hiermit verbunden drohte die Antragsgegnerin für den Fall der Zuwiderhandlung die Festsetzung eines Zwangsgelds in Höhe 5.000 Euro an. Den gegen diesen Bescheid gerichteten Eilantrag des Antragstellers hat das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 25. April 2024 (erstinstanzl. Az. 9 B 982/24) abgelehnt; die dagegen eingelegte Beschwerde hat der Senat mit Beschluss vom 28. Juni 2024 (4 ME 84/24) verworfen. Über die gegen den Bescheid vom 21. Februar 2024 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 4. Juli 2024 erhobene Klage des Antragstellers (erstinstanzl. Az. 9 A 2958/24) hat das Verwaltungsgericht noch nicht entschieden.
Nachdem Mitarbeiter der Antragsgegnerin am 29. September 2024 feststellten, dass der Antragssteller ein Modellflugzeug auf der Seefläche des Steinhuder Meeres betrieb, setzte die Antragsgegnerin mit Vollstreckungsbescheid vom 5. November 2024 gegen den Antragsteller ein Zwangsgeld in Höhe von 5.000 Euro fest und drohte für den Fall der erneuten Zuwiderhandlung gegen die Untersagungsverfügung vom 21. Februar 2024 die Festsetzung eines Zwangsgelds in Höhe von nunmehr 10.000 Euro an. Den hiergegen eingelegten Widerspruch des Antragstellers wies die Antragsgegnerin mit Widerspruchsbescheid vom 20. November 2024 zurück.
Den gegen den Vollstreckungsbescheid vom 5. November 2024 gerichteten Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage (erstinstanzl. Az. im Hauptsacheverfahrens: 9 A 5357/24) hat das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 10. Dezember 2024 abgelehnt. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, dass für eine rechtmäßige Verwaltungsvollstreckung allein die Wirksamkeit, nicht aber die Rechtmäßigkeit der Grundverfügung erforderlich sei. Die Untersagungsverfügung vom 21. Februar 2024 sei wirksam; ein Nichtigkeitsgrund i.S.d. § 44 Abs. 1 VwVfG liege nicht vor. Weder leide der Verwaltungsakt an einem besonders schwerwiegenden Fehler, wie dies etwa bei krasser absoluter sachlicher Unzuständigkeit der Behörde angenommen werden könne, noch sei ein solcher Fehler für einen unvoreingenommenen Beobachter offenkundig. Wie die Kammer bereits in ihrem Beschluss vom 25. April 2024 ausgeführt habe, könne die Naturschutzbehörde für unbemannte Luftfahrzeuge wirksam Einschränkungen des Luftverkehrs treffen. Auch die Androhung eines weiteren, gesteigerten Zwangsgelds sei voraussichtlich rechtmäßig. Der Antragsteller habe ausdrücklich bekundet, weiterhin gegen die vollziehbare Untersagungsverfügung verstoßen zu wollen.
Gegen diesen Beschluss richtet sich die Beschwerde des Antragstellers.

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde des Antragstellers hat keinen Erfolg. Sie ist gemäß § 146 Abs. 4 Satz 4 VwGO zu verwerfen, da die fristgemäß vorgetragene Beschwerdebegründung bereits nicht dem gesetzlichen Darlegungserfordernis genügt. Im Übrigen ist sie aber auch unbegründet.
Nach § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO ist die Beschwerde gegen Beschlüsse des Verwaltungsgerichts in Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes (§§ 80, 80a und 123 VwGO) innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung zu begründen. Die Begründung muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinandersetzen (§ 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO). Hierauf ist der Antragsteller in der dem angefochtenen Beschluss des Verwaltungsgerichts angefügten Rechtsmittelbelehrung auch hingewiesen worden. Der erstinstanzliche Beschluss ist dem Prozessbevollmächtigten des Antragstellers am 10. Dezember 2024 gegen Empfangsbekenntnis zugestellt worden. Die Beschwerdebegründungsfrist des § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO lief daher gemäß §§ 57 Abs. 2 VwGO, 222 Abs. 1 ZPO und 188 Abs. 2 BGB mit dem 10. Januar 2025 ab. Die innerhalb dieser Frist eingereichte Begründung der Beschwerde durch Schriftsätze vom 10., 13. und 20. Dezember 2024 wird den oben genannten Anforderungen nicht gerecht, weil es insofern an einer substantiierten Auseinandersetzung mit den Gründen der erstinstanzlichen Entscheidung fehlt.
Dass innerhalb der Beschwerdebegründungsfrist eingereichte Vorbringen des Antragstellers im Beschwerdeverfahren hat die Rechtmäßigkeit der Grundverfügung vom 21. Februar 2024 und die darin gegenüber dem Antragsteller ausgesprochene Untersagung, Modellflugzeuge im Landschaftsschutzgebiet "Seefläche Steinhuder Meer", im Naturschutzgebiet "Totes Moor" sowie im Naturschutzgebiet "Westufer Steinhuder Meer" zu betreiben, zum Gegenstand. Hierzu trägt der Antragsteller im Wesentlichen vor, dass die der Untersagungsverfügung zugrunde liegenden naturschutzrechtlichen Verbote des Betriebs von unbemannten Luftfahrzeugen in den entsprechenden Schutzgebietsverordnungen gegen die eine ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes über den Luftverkehr begründende Kompetenznorm des Art. 73 Abs. 1 Nr. 6 GG verstoßen und dem diesbezüglichen Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. Januar 2023 (- 7 CN 1.22 -, juris) widersprechen würden. Dieses gelte entgegen der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts in seinem Beschluss vom 25. April 2024 auch für den Betrieb von unbemannten Fluggeräten. Das Bundesverfassungsgericht habe in seinem Beschluss vom 7. Dezember 2021 (- 2 BvL 2/15 -, juris) ausdrücklich ausgeführt, dass die verfassungsrechtliche Kompetenzordnung unverfügbar sei und Kompetenzen nicht zur Disposition ihrer Träger stünden. Da der Bescheid vom 21. Februar 2024 mangels wirksamer Rechtsgrundlage nichtig sei, seien auch alle auf diese Grundverfügung hin erlassenen Bescheide ebenfalls nichtig.
Den vorgenannten Ausführungen des Antragstellers fehlt es an einer hinreichenden Auseinandersetzung mit den Gründen des hier mit der Beschwerde angefochtenen Beschlusses des Verwaltungsgerichts vom 10. Dezember 2024. Denn nach der hierin zum Ausdruck kommenden Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts kommt es für die Rechtmäßigkeit des im Streit stehenden Vollstreckungsbescheids vom 5. November 2024 nur auf die Wirksamkeit der Grundverfügung, nicht aber auf deren Rechtmäßigkeit an. Einwendungen, die sich der Sache nach auf die Grundverfügung beziehen, seien im Vollstreckungsverfahren unbeachtlich (Beschlussabdruck, S. 7). Dementsprechend hat das Verwaltungsgericht allein die Wirksamkeit des Bescheids vom 21. Februar 2024 überprüft und das Entgegenstehen eines Nichtigkeitsgrundes nach § 44 Abs. 1 VwVfG verneint, da weder ein besonders schwerer Fehler vorliege noch ein solcher offensichtlich sei (Beschlussabdruck, S. 7 f). Dass entgegen den Ausführungen des Verwaltungsgerichts die Rechtmäßigkeit der Grundverfügung gleichwohl im Vollstreckungsverfahren zu prüfen sei, legt der Antragsteller nicht dar. Auch sein Einwand, die Grundverfügung vom 21. Februar 2024 sei mangels wirksamer Rechtsgrundlage nichtig, lässt keine hinreichende Auseinandersetzung mit den Ausführungen des Verwaltungsgerichts zum Nichtvorliegen eines Nichtigkeitsgrundes und den Voraussetzungen des § 44 Abs. 1 VwVfG erkennen.
Soweit der Antragsteller in seinen Schriftsätzen vom 21. und 22. Januar 2025 erstmalig Ausführungen zum Vorliegen eines Nichtigkeitsgrundes i.S.d. § 44 VwVfG macht und sich insoweit nunmehr mit den diesbezüglichen Ausführungen in der erstinstanzlichen Entscheidung auseinandersetzt, wahrt dieser Vortrag nicht mehr die Beschwerdebegründungsfrist und ist daher unberücksichtigt zu lassen (vgl. Rudisile, in: Schoch/Schneider, VwGO, Werkstand August 2024, § 146 Rn. 13a). Zwar kann nach Fristablauf die Beschwerdebegründung noch ergänzt werden, soweit der konkret zu ergänzende Grund innerhalb der Frist bereits ausreichend unter Auseinandersetzung mit dem angefochtenen Beschluss ausgeführt worden ist. Der Vortrag neuer oder bisher nicht ausreichend dargelegter Gründe ist nach Ablauf der Frist dagegen nicht mehr möglich (Happ, in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 146 Rn. 19). So verhält es sich hier aber, da der Antragsteller - wie ausgeführt - das Vorliegen eines im Vollstreckungsverfahren beachtlichen, der Wirksamkeit der Grundverfügung entgegenstehenden Nichtigkeitsgrundes innerhalb der Beschwerdebegründungsfrist nicht hinreichend in Auseinandersetzung mit der erstinstanzlichen Entscheidung dargelegt hat. Nichts Anderes folgt daraus, dass der Antragsteller mit Schriftsatz vom 22. Januar 2025 anführt, die Antragsgegnerin habe erst in ihrer Beschwerdeerwiderung vom 10. Januar 2025 auf § 44 VwVfG Bezug genommen und es handele sich lediglich um den Vortrag einer Rechtsansicht und nicht um Sachverhaltsvorbringen. Denn das Darlegungserfordernis des § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO verlangt eine hinreichende Auseinandersetzung mit der angefochtenen erstinstanzlichen Entscheidung, woran es hier - wie bereits ausgeführt - fehlt. Dass der Antragsgegner in seiner Beschwerdeerwiderung vom 10. Januar 2024 hierauf unter Bezugnahme auf die Ausführungen des Veraltungsgerichts zu § 44 VwVfG hinweist, ändert an diesem gesetzlichen Begründungserfordernis innerhalb der Frist des § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO nichts. Zudem bezieht sich die Darlegungspflicht nach § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO nicht nur auf die für das Begehren maßgeblichen Tatsachen, sondern auch ihre rechtliche Bewertung (Happ, in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 146 Rn. 22).
Unabhängig von den vorstehenden Ausführungen wäre die Beschwerde des Antragstellers aber auch unter Zugrundelegung seines verspäteten Vorbringens nicht begründet. Denn auch mit den Ausführungen in seinen Schriftsätzen vom 21. und 22. Januar 2025 legt der Antragsteller nicht mit Erfolg dar, dass entgegen den Ausführungen des Verwaltungsgerichts die Grundverfügung vom 21. Februar 2024 wegen Vorliegens eines Nichtigkeitsgrundes nicht wirksam wäre und somit nicht als Grundlage des im Streit stehenden Vollstreckungsbescheids dienen könnte. Die Überprüfung des Senats im Beschwerdeverfahren beschränkt sich gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO auf die vom Antragsteller dargelegten Gründe.
Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, ist Bedingung für die Rechtmäßigkeit von Vollstreckungsmaßnahmen allein die Wirksamkeit und nicht die Rechtmäßigkeit einer vorangegangenen Grundverfügung. Einwendungen gegen die Rechtmäßigkeit einer Grundverfügung sind daher im Vollstreckungsverfahren grundsätzlich nicht (erneut) zu prüfen, sondern müssen vielmehr im Verfahren gegen die Grundverfügung selbst geltend gemacht werden (std. Rspr. BVerwG, Beschl. v. 25.11.2021 - 6 B 7.21 -, juris Rn. 12; Urt. v. 25.9.2008 - 7 C 5.08 -, juris Rn. 12 ff.; BVerfG, Beschl. v. 7.12.1998 - 1 BvR 831/89 -, juris Rn. 30 ff., vgl. auch Nds. OVG, Urt. v. 31.1.2024 - 11 LC 294/20 -, juris Rn. 46; Urt. v. 28.10.2015 - 7 LB 80/14 -, juris Rn. 23).
Der Antragsteller kann nicht mit Erfolg geltend machen, dass sich ein der Wirksamkeit der Grundverfügung vom 21. Februar 2024 entgegenstehender Nichtigkeitsgrund aus § 1 Abs. 1 NVwVfG i.V.m. § 44 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG ergibt. Nach letztgenannter Vorschrift ist ein Verwaltungsakt stets nichtig, den eine Behörde außerhalb ihrer durch § 3 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG begründeten Zuständigkeit erlassen hat, ohne dazu ermächtigt zu sein. In § 3 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG ist geregelt, dass in Angelegenheiten, die sich auf das unbewegliche Vermögen oder ein ortsgebundenes Recht oder Rechtsverhältnis beziehen, die Behörde örtlich zuständig ist, in deren Bezirk das Vermögen oder der Ort liegt. Der absolute Nichtigkeitsgrund nach § 44 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG bezieht sich daher allein auf das Fehlen der örtlichen Zuständigkeit der handelnden Behörde, und dies auch nur, soweit es um einen Verwaltungsakt geht, der sich auf das unbewegliche Vermögen oder ortsgebundenes Recht bezieht. In anderen Fällen der örtlichen Unzuständigkeit ist dagegen nicht allein aus diesem Grund eine Nichtigkeit anzunehmen, vgl. § 44 Abs. 3 Nr. 1 VwVfG. Der Antragsteller rügt vorliegend nicht die örtliche Zuständigkeit des Antragsgegners, sondern vielmehr die sachliche Zuständigkeit des Antragsgegners als Naturschutzbehörde bei einer Regelung, die sich (auch) auf den Luftverkehr bezieht. Das Fehlen einer sachlichen Zuständigkeit führt aber nicht zu einem absoluten Nichtigkeitsgrund gemäß § 1 Abs. 1 NVwVfG i.V.m. § 44 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG (vgl. Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 44 Rn. 136, 169).
Aus dem Vorbringen des Antragstellers folgt auch nicht, dass die Grundverfügung vom 21. Februar 2024 nach § 1 Abs. 1 NVwVfG i.V.m. der Generalklausel des § 44 Abs. 1 VwVfG nichtig ist. Hiernach ist ein Verwaltungsakt nichtig, soweit er an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet und dies bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offensichtlich ist. Die Folgen einer sachlichen Unzuständigkeit, wie sie der Antragsteller rügt, sind in § 44 VwVfG nicht ausdrücklich geregelt. Die Voraussetzungen des § 44 Abs. 1 VwVfG sind insofern aber dann gegeben, wenn ein Fall absoluter sachlicher Unzuständigkeit vorliegt, d.h. wenn eine Behörde tätig wird, die unter keinem, wie auch immer gearteten Umstand mit der Sache befasst sein kann. Dies kann dann angenommen werden, wenn die mit dem Verwaltungsakt geregelte Angelegenheit unter keinem sachlichen Gesichtspunkt einen Bezug zum Aufgabenbereich der handelnden Behörde hat und dies auch offenkundig ist. Ist die Zuständigkeitsabgrenzung dagegen nicht so offensichtlich verfehlt, etwa wenn die unzuständige Stelle bei anderer Sach- und Verfahrenslage zuständig wäre oder bei Angelegenheiten, die mehrere Materien betreffen, liegen die Voraussetzungen des § 44 Abs. 1 VwVfG nicht vor (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.3.1974 - IV C 42.73 -, juris Rn. 24; VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 25.4.2006 - 3 S 547/06 -, juris Rn. 4; Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 44 Rn. 111, 169 ff. m.w.N.). Ein Fall einer absoluten sachlichen Unzuständigkeit im vorgenannten Sinne liegt hier unter Berücksichtigung des Vorbringens des Antragstellers nicht vor. Zwar macht er geltend, dass die Antragsgegnerin aus Gründen der grundgesetzlichen Kompetenzzuordnung nicht berechtigt gewesen sei, in § 4 Abs. 4 Nr. 7 NSG-VO "Totes Moor", in § 4 Satz 2 Nr. 18 LSG-VO "Seefläche Steinhuder Meer" und in § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 11 NSG-VO "Westufer Steinhuder Meer" Verbote des Betriebs von unbemannten Luftfahrzeugen zu regeln und auf dieser Grundlage die Untersagungsverfügung vom 21. Februar 2024 zu erlassen, da derartige Regelungen des Luftverkehrs wegen Art. 73 Abs. 1 Nr. 6 GG allein von der Luftverkehrsbehörde getroffen werden könnten. Ein Fall einer derart offensichtlichen Verfehlung der Zuständigkeitsabgrenzung zwischen Naturschutzbehörde und Luftverkehrsbehörde, dass der Antragsgegner unter keinem wie auch immer gearteten Umstand mit der Sache befasst sein könnte, folgt hieraus jedoch nicht. Denn die fraglichen naturschutzrechtlichen Verbote des Betriebs von unbemannten Luftfahrzeugen entfalten allein über den genannten Schutzgebieten Geltung und sollen der Verwirklichung der in den Schutzgebietsverordnungen genannten Schutzzwecke dienen. Ein sachlicher Zusammenhang mit dem Schutz der genannten Naturschutz- und Landschaftsschutzgebiete besteht somit ohne weiteres. Ob den getroffenen Regelungen die Sperrwirkung des Luftverkehrsrechts entgegensteht oder ob gemäß § 21i Abs. 3 i.V.m. § 21h Abs. 3 Nr. 6 LuftVO das Luftverkehrsrecht selbst eine Regelung des unbemannten Luftverkehrs durch die Naturschutzbehörde über einem Naturschutz- bzw. Natura-2000-Gebiet zulässt, ist auch unter Berücksichtigung des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. Januar 2023 (- 7 CN 1.22 -, juris) nicht offensichtlich und eindeutig zu beantworten, so dass hier eine absolute sachliche Unzuständigkeit der Antragsgegnerin nicht angenommen werden kann. Eine Vergleichbarkeit mit anderen Fällen, in denen in der Rechtsprechung eine zu einer Nichtigkeit gemäß § 44 Abs. 1 VwVfG führende absolute sachliche Unzuständigkeit angenommen wurde, etwa in Bezug auf die Anordnung von Straßensperrungen durch die Flurbereinigungsbehörde oder die Forstbehörde (vgl. BayObLG, Beschl. v. 23.11.1983 - 2 Ob OWi 283/83 -, NJW 1984, 399 [BVerfG 15.12.1983 - 1 BvR 209/83]; BayObLG, Urt. v. 30.3.1965 - RReg. 2 B St 224/64 a-c -, NJW 1965, 1973 [BGH 24.06.1965 - 3 StR 7/61]; Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 44 Rn. 170), besteht insofern nicht. Ein Fall, in dem unter keinem wie auch immer gearteten Umstand die Antragsgegnerin als Naturschutzbehörde mit der Regelung des Betriebs von unbemannten Luftfahrzeugen befasst sein könnte, liegt aufgrund des Zusammenhangs mit dem naturschutzrechtlich gebotenen Schutz der fraglichen Gebiete nicht vor.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 Satz 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 3 GKG i.V.m. Nr. 1.5 Satz 1 und Nr. 1.7.1 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit - Fassung 2013 - (NordÖR 2014,11).
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
Hinweis:
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 80, 80a und 123 VwGO
§ 44 VwVfG
§ 44 Abs. 1 VwVfG
§ 146 Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO
§ 57 Abs. 2 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 1 Abs. 1 NVwVfG
§ 44 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG
§ 3 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG
§ 44 Abs. 3 Nr. 1 VwVfG
§ 4 Abs. 4 Nr. 7 NSG-VO
§ 4 Satz 2 Nr. 18 LSG-VO
§ 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 11 NSG-VO
§ 21h Abs. 3 Nr. 6 LuftVO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 1 Satz 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 3 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
Art. 73 Abs. 1 Nr. 6 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 1984, 399
NJW 1965, 1973
NordÖR 2014,11
9 B 982/24
4 ME 84/24
9 A 2958/24
9 A 5357/24
7 CN 1.22
2 BvL 2/15
6 B 7.21
7 C 5.08
1 BvR 831/89
11 LC 294/20
7 LB 80/14
IV C 42.73
3 S 547/06
2 Ob OWi 283/83
1 BvR 209/83
2 B St 224/64
3 StR 7/61