Verwaltungsgericht Sigmaringen (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2018-08-21, Aktenzeichen 1 K 1825/18

Tenor:
Das Verwaltungsgericht Sigmaringen ist sachlich unzuständig.
Der Rechtsstreit wird an den Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg verwiesen.
Die Kostenentscheidung bleibt der Endentscheidung vorbehalten.

Tatbestand:
3
Vorliegend ergibt sich die von der grundsätzlichen Eingangszuständigkeit nach § 45 VwGO abweichende sachliche Unzuständigkeit des Verwaltungsgerichts aus § 7 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 Buchst. a des Gesetzes über ergänzende Vorschriften zu Rechtsbehelfen in Umweltangelegenheiten nach der EG-Richtlinie 2003/35/EG (Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz; UmwRG) i.V.m. § 2 Abs. 7 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG) i.V.m. Nr. 2.2 der Anlage 5 zum UVPG.
4
Nach § 7 Abs. 2 Satz 1 UmwRG entscheidet über Rechtsbehelfe gegen eine Entscheidung nach § 1 Absatz 1 Satz 1 Nummer 4 UmwRG oder deren Unterlassen im ersten Rechtszug das Oberverwaltungsgericht, auch wenn kein Fall des § 47 Absatz 1 Nummer 1 oder 2 VwGO vorliegt. Diese Voraussetzung ist erfüllt. Vorliegend begehrt die Klägerin die Fortschreibung eines Luftreinhalteplans, der als Entscheidung nach § 1 Absatz 1 Satz 1 Nummer 4 UmwRG anzusehen ist.
5
1. § 1 Absatz 1 Satz 1 Nummer 4 UmwRG bestimmt, dass das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz auf Rechtsbehelfe gegen bestimmte Entscheidungen über die Annahme von Plänen und Programmen im Sinne von § 2 Absatz 7 UVPG und im Sinne der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften anzuwenden ist. Dies gilt für solche Pläne und Programme, für die entweder nach Anlage 5 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung oder nach landesrechtlichen Vorschriften eine Pflicht zur Durchführung einer Strategischen Umweltprüfung (SUP) bestehen kann. Durch eine Rückausnahme werden allerdings Pläne und Programme, über deren Annahme durch formelles Gesetz entschieden wird, dem Anwendungsbereich entzogen. Ein Luftreinhalteplan, der nach § 47 Abs. 1 BImSchG durch die zuständige Behörde aufgestellt wird und der damit dem Anwendungsbereich des § 2 Abs. 7 (Satz1 Nr. 1) UVPG unterfällt, ist in der Anlage 5 zum UVPG, in der die SUP-pflichtigen Pläne und Programme aufgeführt sind, in Nr. 2.2 genannt. Liegen die in § 35 Abs. 1 Nr. 2 UVPG geregelten Voraussetzung (Rahmensetzung für Entscheidungen über die Zulässigkeit von in der Anlage 1 aufgeführten Vorhaben oder von Vorhaben, die nach Landesrecht einer Umweltverträglichkeitsprüfung oder Vorprüfung des Einzelfalls bedürfen, siehe hierzu § 35 Abs. 3 UVPG) vor, ist eine Strategische Umweltprüfung durchzuführen. Die Rückausnahme greift hier aufgrund der Aufstellung durch die Behörde nicht.
6
Dem steht auch nicht – wie von den Prozessbevollmächtigten des Beklagten und der Beigeladenen vorgetragen – die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Klagebefugnis bei einer Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 2 UmwRG entgegen. Danach ist die Formulierung „bestehen kann“ eng auszulegen und die Klagebefugnis nur dann gegeben, wenn im konkreten Einzelfall tatsächlich eine UVP-Pflicht besteht (Urteil vom 12.11.2014 – 4 C 34.13 –, juris Rn. 10 ff.; Urteil vom 02.11.2017 – 7 C 25/15 –, juris Rn. 18 f.).
7
a. Dafür, dass es nicht auf die konkrete SUP-Pflicht ankommt (im Folgenden „enge Auslegung“), sondern auf die generelle Möglichkeit, dass bei Luftreinhalteplänen eine solche Strategische Umweltprüfung durchzuführen sein kann, sofern weitere Voraussetzungen erfüllt sind – was nicht zu prüfen ist – (im Folgenden „weite Auslegung“), spricht zunächst der Wortlaut der Norm. Dieser stellt nicht auf eine konkrete Pflicht im Einzelfall ab, da er nicht formuliert, dass eine Pflicht „besteht“, sondern im Gegenteil gerade die Möglichkeit einer solchen Pflicht betont, indem die Wörter „bestehen kann“ verwendet werden.
8
b. Für eine weite Auslegung spricht auch die Gesetzesbegründung. So heißt es zur Begründung von § 7 Abs. 2 Satz 1 UmwRG, dass die erstinstanzliche Zuständigkeit, ähnlich wie in den Fällen des § 47 VwGO, für Rechtsbehelfe von anerkannten Umweltvereinigungen nach dem Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz in Bezug auf Pläne und Programme auf Grund der grundsätzlichen Vergleichbarkeit der Planungsentscheidungen erstinstanzlich den Oberverwaltungsgerichten zugewiesen wird (BT-Drs. 18/9526, S. 42). Diese Begründung allein lässt bereits den Schluss zu, dass alle Pläne und Programme unabhängig von einer konkreten SUP-Pflicht den Oberverwaltungsgerichten zugewiesen werden sollen.
9
Dass die Frage, ob eine konkrete SUP-Pflicht nicht bereits in den Sachurteilsvoraussetzungen, sondern erst im Rahmen der Begründetheit zu prüfen ist – und damit eine weite Auslegung geboten ist –, lässt sich auch der Gesetzesbegründung zu § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG entnehmen. Dort heißt es zwar, dass die Formulierung redaktionell der Nummer 1 des Satzes 1 nachgebildet worden sei, was aufgrund der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Klagebefugnis und der dort vorgenommenen Auslegung zu § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG (Urteil vom 12.11.2014 – 4 C 34.13 –, juris Rn. 10 ff.; Urteil vom 02.11.2017 – 7 C 25/15 –, juris Rn. 18 f. – siehe bereits oben) für eine enge Auslegung sprechen würde. Allerdings wird weiter ausgeführt, dass bei „Vorprüfungen des Einzelfalls [...] im Rahmen der Begründetheit [Hervorhebung nicht im Original] des Rechtsbehelfs also primär zu prüfen [ist], ob eine SUP durchgeführt wurde bzw. hätte durchgeführt werden müssen“ (BT-Drs. 18/9526, S. 33). Dies lässt auf eine vom Gesetzgeber gewollte weite Auslegung schließen. Denn ginge die Gesetzesbegründung von einer engen Auslegung aus, führte dies in Fällen, in denen eine solche Prüfung im Einzelfall nicht erforderlich wäre, dazu, dass es zu keiner Begründetheitsprüfung käme, in der diese Frage geklärt werden könnte. Ausweislich des obigen Zitats sieht das der Gesetzgeber jedoch nicht so.
10
c. Zudem ist die Norm des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG europa- (und völker-) rechtskonform auszulegen, so dass auch dies für eine weite Auslegung streitet. In seinem Urteil vom 08.03.2011 zur (verneinten) Frage der unmittelbaren Anwendbarkeit des Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens von Aarhus (Aarhus-Konvention (AK)) hat der EuGH für Umweltverbände einen weiten Zugang zu gerichtlichem Rechtsschutz gefordert (C-240/09 – juris, insb. Rn. 44 ff.; vgl. dazu auch BVerwG, Urteil vom 05.09.2013 – 7 C 21.12 –, juris Rn. 48). Das nationale Gericht ist demnach verpflichtet, das nationale Verfahrensrecht so auszulegen, dass es der Sicherung eines effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes dient und so weit wie möglich im Einklang mit den in Art. 9 Abs. 3 AK festgelegten Zielen steht (EuGH, Urteil vom 08.03.2011 – C-240/09 –, juris Rn 50 f.). Nur wenn man die Formulierung „bestehen kann“ weit auslegt, kann ein solch weiter Zugang den Umweltvereinigungen ermöglicht und den genannten Anforderungen entsprochen werden. Lehnte man dies ab, dann stünde den Umweltvereinigungen auch keine Klagebefugnis zu, wenn das Vorhaben im Einzelfall nicht SUP-pflichtig wäre, und ein Zugang wäre insoweit verwehrt und somit nicht mehr „so weit wie möglich“ gewährleistet.
11
Dass dies der Gesetzgeber erkannt hat und umsetzten wollte, ergibt sich ebenfalls aus der Gesetzesbegründung. Unter „A. Problem und Ziel“ wird ausgeführt, dass sich ein „Bedarf zur Änderung des deutschen Rechts [...] mit Blick auf Artikel 9 Absatz 3 der UN ECE Aarhus-Konvention auch aus dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG) vom 5. September 2013 (7 C 21.12) zur umweltrechtlichen Verbandsklage bei Luftreinhalteplänen sowie aus dem Urteil des Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) vom 8. März 2011 im Fall Slowakischer Braunbär (Rechtssache C- 240/09)“ ergibt. Damit brachte der Gesetzgeber zum Ausdruck, dass er den dort aufgestellten Erfordernissen Rechnung tragen wollte und damit den Umweltvereinigungen einen weiten Zugang zu den Gerichten eröffnen wollte. Diesem Willen wird somit nur dann Ausdruck verliehen, wenn eine weite Auslegung der Formulierung „bestehen kann“ vorgenommen wird.
12
Der Einheitlichkeit wegen ist sodann auch bei der Bestimmung der sachlichen Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts die weite Auslegung vorzunehmen.
13
d. Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 12.11.2014 – 4 C 34.13 –, juris Rn. 10 ff.; Urteil vom 02.11.2017 – 7 C 25/15 –, juris Rn. 18 f.) ist hingegen auf den vorliegenden Fall nicht zu übertragen, auch wenn die Formulierung in § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG an die des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG angelehnt wurde. Denn diese ist einerseits zu einer anderen Vorschrift (§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 2 UmwRG und der Frage der UVP-Pflicht) ergangen. Andererseits wurden die wesentlichen, diese Rechtsprechung tragenden Argumente (aus dem Urteil vom 12.11.2014 – 4 C 34.13 –, juris Rn. 10 ff.) zu einer Zeit formuliert, bevor die Gesetzesänderung und deren Begründung umgesetzt wurden. Im Urteil vom 02.11.2017 (– 7 C 25/15 –, juris) wird ohne nähere Auseinandersetzung mit der geänderten Rechtslage pauschal auf die bisherige Rechtsprechung im Urteil vom 12.11.2014 verwiesen (Rn. 18). Zum anderen wird – hier in Auseinandersetzung mit der geänderten Rechtslage – festgehalten, dass der Kläger nunmehr nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG klagebefugt sei. Die Nummern 4 bis 6 des § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG seien in das Gesetz in Umsetzung von Art. 9 Abs. 3 AK eingefügt worden (Rn. 19). Damit hat auch das Bundesverwaltungsgericht klargestellt, dass seiner Ansicht nach eine europarechtskonforme Umsetzung mit der Einfügung dieser Vorschriften verfolgt wurde. Die Einfügung der Nummer 5 hat für den dort entschiedenen Fall zur Folge, dass eine Europarechtskonformität besteht, da in diesem Fall eine wasserrechtliche Erlaubnis nach § 8 WHG streitgegenständlich war, mithin zwar kein öffentlich-rechtlicher Vertrag, aber ein ebenfalls von dieser Nummer erfasster Verwaltungsakt (siehe Wortlaut der Nummer 5). Für den hier in Rede stehenden Luftreinhalteplan kann diese Europarechtskonformität allerdings nicht über § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG hergestellt werden, da es sich hierbei weder um einen Verwaltungsakt noch einen öffentlich-rechtlichen Vertrag, sondern um einen verwaltungsinternen Plan (mit Ähnlichkeiten zu einer Verwaltungsvorschrift) oder allenfalls einen Akt sui generis (siehe hierzu Jarass, BImSchG, 9. Aufl. 2012, § 47 Rn. 47) handelt.
14
e. Hilfsweise ist auszuführen, dass, wenn die Vorschrift nicht der Auslegung zugänglich sein sollte und/oder von einer engen Auslegung auszugehen wäre, die Regelung europarechtlich aus den oben genannten Gründen überlagert würde und zur Klagebefugnis im vorliegenden Fall (jedenfalls dann aus § 42 Abs. 2 Halbs. 2 VwGO, s. dazu BVerwG, Urteil vom 05.09.2013 – 7 C 21/12 – juris Rn. 38 ff.) sowie – aus Gründen der Einheitlichkeit und Rechtssicherheit – auch zur sachlichen Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtshofs führte.
15
2. Ein gegen das Unterlassen einer Fortschreibung, d.h. ein auf eine erweiternde Änderung eines Luftreinhalteplans gerichtetes Klagebegehren ist von dem Begriff „Unterlassen“ für einen Klagegegenstand im Sinne von § 7 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 Buchst. a UmwRG umfasst. Nach Auslegung der Vorschrift ergibt sich dies eindeutig, was auch ihrem Sinn und Zweck dient. Dem Gesetzeszweck, in diesem Sinne u.a. Rechtsbehelfe anerkannter Umweltvereinigungen gegen bzw. in Bezug auf Luftreinhaltepläne der erstinstanzlichen Zuständigkeit des Oberverwaltungsgerichts zu unterstellen, entspricht es, wenn dies nicht nur für Fälle gegen bestehende Luftreinhaltepläne gerichteter Klagen sowie von Klagen gegen das Unterlassen der Aufstellung eines Luftreinhalteplans überhaupt gilt, sondern auch für Fälle wie den vorliegenden, in welchem eine anerkannte Umweltvereinigung das Unterlassen der Fortschreibung, d.h. Ausweitung und Anpassung eines bestehenden Luftreinhalteplans rügt und eine entsprechende gerichtliche Verpflichtung der zuständigen Behörde bzw. der Beklagten hierzu begehrt. Die Unterlassung der Fortschreibung eines Luftreinhalteplans stellt gegenüber dem Unterlassen der Aufstellung eines Luftreinhalteplans lediglich ein – je nach Reichweite des bereits bestehenden Luftreinhalteplans gegebenenfalls geringfügiges, u.U. sogar lediglich formales – Minus dar. In beiden Konstellationen begehrt die anerkannte Umweltvereinigung in der Sache Gleiches, nämlich die erstmalig vollständige Festlegung der (nunmehr) geeigneten und erforderlichen Maßnahmen zur dauerhaften Verminderung von Luftverunreinigungen, vgl. § 47 Abs. 1 BImSchG (zum Ganzen VG Hamburg, Beschluss vom 07.08.2018 – 7 K 3876/18 –, juris).
16
Insoweit ist es für die Zuständigkeit auch nicht relevant, ob es um eine Klage „gegen“ einen SUP-pflichtigen Plan oder um dessen (unterlassene) Fortschreibung geht – so die Bedenken des Prozessbevollmächtigten der Klägerin –, da beide Fälle von § 7 Abs. 2 Satz 1 UmwRG umfasst werden.II.
Insoweit ist es für die Zuständigkeit auch nicht relevant, ob es um eine Klage „gegen“ einen SUP-pflichtigen Plan oder um dessen (unterlassene) Fortschreibung geht – so die Bedenken des Prozessbevollmächtigten der Klägerin –, da beide Fälle von § 7 Abs. 2 Satz 1 UmwRG umfasst werden.

Entscheidungsgründe:
17
Die Kostenentscheidung bleibt der Schlussentscheidung vorbehalten.
18
Die Unanfechtbarkeit dieses Beschlusses folgt aus § 83 Satz 2 VwGO i.V.m. § 17a Abs. 2 GVG (vgl. Bier/Panzer, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 33. EL., Stand: 6/2017, § 48 Rn. 39).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 83 VwGO
§ 45 VwGO
§ 47 VwGO
§ 8 WHG
§ 17a Abs. 2 Satz 1 GVG
§ 7 Abs. 2 Satz 1 UmwRG
§ 2 Absatz 7 UVPG
§ 47 Abs. 1 BImSchG
§ 35 Abs. 1 Nr. 2 UVPG
§ 35 Abs. 3 UVPG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 2 UmwRG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG
§ 83 Satz 2 VwGO
§ 17a Abs. 2 GVG

Zitierte Entscheidungen: 4 C 34.13
7 C 25/15
7 C 21.12
7 C 21/12
7 K 3876/18