Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-06-26, Aktenzeichen 7 K 109/16
ECLI: ECLI:DE:VGK:2017:0626.7K109.16.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens, für das Gerichtskosten nicht erhoben werden.

Tatbestand:
Der Kläger macht mit der Klage einen Anspruch auf Erstattung der Kosten eines Widerspruchsverfahrens geltend.
Er ist seit dem 27.04.1999 bei der Deutschen Post als Paketzusteller beschäftigt und einem Schwerbehinderten gleichgestellt. Auf einen Antrag der Arbeitgeberin erteilte der Beklagte mit Bescheid vom 04.08.2014 wegen krankheitsbedingter Fehlzeiten die Zustimmung zur außerordentlichen Kündigung mit sozialer Auslauffrist gemäß § 91 SGB IX. In der Begründung vom 06.08.2014 wurde ausgeführt, es sei von einer negativen Gesundheitsprognose auszugehen, sodass der Kläger seine bisherige Tätigkeit als Paketzusteller nicht mehr ausüben könne und damit dauerhaft die geschuldete Arbeitsleistung nicht erbringen könne. Eine andere Einsatzmöglichkeit stehe bei der Arbeitgeberin nicht zur Verfügung, sodass nach Abwägung aller Umstände eine Weiterbeschäftigung des Klägers nicht zumutbar sei.
Hiergegen legte der Kläger mit Schreiben seines Prozessbevollmächtigten vom 08.08.2014 Widerspruch ein, der am 13.08.2014 bei dem Beklagten einging. Der Widerspruch wurde nach Akteneinsicht mit Schreiben vom 03.12.2014 ergänzend begründet.
Die Arbeitgeberin kündigte das Arbeitsverhältnis mit Schreiben vom 13.08.2014 zum 31.03.2015. Hiergegen erhob der Kläger Kündigungsschutzklage vor dem Arbeitsgericht Essen. Mit Urteil vom 14.01.2015 stellte das Arbeitsgericht Essen fest, dass die Kündigung unwirksam und das Arbeitsverhältnis zwischen den Parteien nicht aufgelöst worden sei. Das Urteil wurde mit Berufungsurteil des Landesarbeitsgerichts Düsseldorf vom 02.09.2015 bestätigt. In der Begründung des Berufungsurteils wurde ausgeführt, ein wichtiger Grund für die außerordentliche Kündigung sei nicht erkennbar. Insbesondere habe die Arbeitgeberin nicht hinreichend dargelegt, dass es keine alternativen krankheitsgerechten Beschäftigungsmöglichkeiten für den Kläger gebe. Auch das Integrationsamt habe nicht geprüft, ob der Kläger in Teilzeit hätte weiterbeschäftigt werden können.
Mit Schreiben vom 14.10.2015 fragte der Beklagte beim Kläger unter Hinweis auf das Urteil des Landesarbeitsgerichts an, ob der Widerspruch zurückgenommen werde. Der Prozessbevollmächtigte des Klägers teilte mit Schreiben vom 19.10.2015 mit, dass der Widerspruch berechtigt gewesen sei, wie sich aus dem Urteil des Landesarbeitsgerichts ergebe. Es bestehe sicherlich auch ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse für absehbare Wiederholungsfälle. Deshalb sei jedenfalls die sofortige Rücknahme nicht geboten. Allenfalls könne das zweitinstanzliche Urteil als erledigendes Ereignis betrachtet werden. Es werde vorab höflichst um Mitteilung gebeten, ob der Beklagte die Anwaltskosten für das Widerspruchsverfahren zu tragen bereit wäre.
Daraufhin erließ der Beklagte unter dem 09.12.2015 einen Widerspruchsbescheid, mit dem der Widerspruch als unzulässig zurückgewiesen wurde. Ferner wurde eine Kostenerstattung abgelehnt. Der Widerspruch sei unzulässig, weil der Kläger durch die Kündigung mit Zustimmung des Integrationsamts nicht mehr beschwert sei. Das Arbeitsverhältnis bestehe nach den Urteilen der Arbeitsgerichte fort. Der Widerspruchsführer könne seine Rechtsstellung daher mit der Durchführung des Widerspruchsverfahrens nicht weiter verbessern, so dass ihm das Rechtsschutzbedürfnis fehle. Da der Widerspruchsführer keine das Verfahren beendende Erklärung abgegeben habe, sei der Widerspruch mit der entsprechenden Kostenfolge als unzulässig zurückzuweisen.
Die Kostenentscheidung beruhe auf § 63 SGB X. Danach sei eine Kostenerstattung nur möglich, wenn der Widerspruch erfolgreich gewesen sei, d.h. dem Widerspruch abgeholfen oder stattgegeben worden sei. Da der Widerspruch aber als unzulässig zurückgewiesen worden sei, sei eine Kostenerstattung nicht möglich.
Am 08.01.2016 hat der Kläger gegen den Widerspruchsbescheid Klage erhoben. Er ist der Auffassung, dass der Widerspruch von Anfang an begründet gewesen sei. Der Zustimmungsbescheid vom 04.08.2014 hätte daher aufgehoben werden müssen. Ein zulässiger und begründeter Widerspruch könne nicht zu einem unzulässigen Widerspruch werden. Daher hätte auch eine Kostenentscheidung im Sinne des § 83 SGB X bezüglich der Kostentragungspflicht durch die Beklagte erfolgen müssen. Diese grundsätzliche Folge könne nicht durch die Abweisung des Widerspruchs als unzulässig ausgehebelt werden.
Der Kläger beantragt,
den Beklagten zu verpflichten, den Bescheid vom 04.08.2014 in der Fassung des Widerspruchsbescheides aufzuheben und festzustellen, dass die Kosten des Widerspruchsverfahrens zu erstatten sind.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie verweist auf die Begründung des angefochtenen Bescheides.
Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und auf den vom Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgang Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Das Gericht konnte ohne mündliche Verhandlung über den Rechtsstreit entscheiden, da die Beteiligten auf die Durchführung der mündlichen Verhandlung verzichtet haben, § 101 Abs. 2 VwGO.
Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist teilweise unzulässig, teilweise unbegründet.
1. Soweit der Kläger beantragt hat, den Zustimmungsbescheid des Beklagten vom 04.08.2014 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 09.12.2015 aufzuheben, ist die Klage unzulässig. Für die Klage besteht kein Rechtsschutzbedürfnis, weil sich der Zustimmungsbescheid des Beklagten durch das Urteil des Landesarbeitsgerichts vom 02.09.2015, mit dem die Unwirksamkeit der Kündigung rechtskräftig festgestellt wurde, schon vor Klageerhebung erledigt hat,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19.04.2010 – 12 A 2711/09 – und Urteil vom 23.09.1996 – 24 A 4887/94 – juris, Rn. 6; VG Aachen, Urteil vom 23.12.2008 – 2 K 1665/08 – juris, Rn. 15: für den Fall einer einvernehmlichen Beendigung des Arbeitsverhältnisses vor dem Arbeitsgericht; VG Köln, Urteile vom 23.09.2010 – 26 K 3733/09 – und vom 20.01.2016 – 7 K 285/15 – , VG Düsseldorf. Urteil vom 21.03.2014 – 13 K 3877/13 – juris Rn. 30: für den Fall einer erfolgreichen Kündigungsschutzklage.
Die Zustimmung zur Kündigung eines Schwerbehinderten nach § 85 SGB IX, die vom Arbeitgeber vor der Kündigung beantragt und durch das Integrationsamt erteilt werden muss, ist eine Wirksamkeitsvoraussetzung für die Kündigung. Ohne die Zustimmung ist die Kündigung gemäß § 134 BGB von Anfang an unwirksam,
vgl. Cramer/Fuchs/Hirsch/Ritz, SGB IX – Kommentar zum Recht schwerbehinderter Menschen, 6. Aufl. 2011, § 85 Rn. 23.
Da die beabsichtigte Kündigung somit schon vor ihrem Ausspruch von dem Integrationsamt geprüft werden muss, dient die Zustimmung dem besonderen Schutz eines schwerbehinderten Arbeitnehmers. Die Erteilung der Zustimmung kann durch Widerspruch und Anfechtungsklage vor den Verwaltungsgerichten angegriffen werden. Dieser Schutz tritt neben den Schutz des Arbeitnehmers, der nach Ausspruch der Kündigung durch die Kündigungsschutzklage vor den Arbeitsgerichten gewährt wird,
vgl. Cramer/Fuchs/Hirsch/Ritz, SGB IX, a.a.O., § 85 Rn. 3, 26.
Im vorliegenden Verfahren hat das Arbeitsgericht Essen durch Urteil vom 14.01.2015 festgestellt, dass die Kündigung unwirksam war und das Arbeitsverhältnis zwischen den Parteien nicht aufgelöst worden sei. Die Entscheidung wurde durch das Berufungsurteil des Landesarbeitsgerichts Düsseldorf vom 02.09.2015 bestätigt. Da somit rechtskräftig feststeht, dass die Kündigung des Klägers unwirksam war, geht die Zustimmung zu dieser Kündigung nunmehr ins Leere. Sie ist gegenstandslos. Eine Aufhebung der Zustimmung durch das Verwaltungsgericht würde dem Kläger keine rechtlichen Vorteile mehr bringen, da er sein eigentliches Rechtsschutzziel, nämlich die Beseitigung der Kündigung und die Fortsetzung seines Arbeitsverhältnisses bereits auf anderem Wege erreicht hat, nämlich durch die erfolgreiche Kündigungsschutzklage.
Da das erledigende Ereignis während des anhängigen Widerspruchsverfahrens gegen den Zustimmungsbescheid eingetreten ist, bestand auch kein Rechtsschutzbedürfnis mehr für eine sachliche Entscheidung über den Widerspruch. Der Beklagte hat daher zu Recht den Widerspruch als unzulässig zurückgewiesen, nachdem der Kläger den Widerspruch nicht zurückgenommen oder für erledigt erklärt hat,
vgl. VG Düsseldorf, Gerichtsbescheid vom 25.07.2003 – 17 K 113/01 – juris, Rn. 23 und Urteil vom 21.03.2014 – 13 K 3877/13 – juris, Rn. 30; VG Aachen, Urteil vom 23.12.2008 – 2 K 1665/08 – juris, Rn. 22; VG Hannover, Urteil vom 23.09.2008 – 3 A 4599/06 – juris, Rn. 16.
Zwar hat der Prozessbevollmächtigte des Klägers im Schreiben vom 19.10.2015 noch offen gelassen, ob er eventuell eine verfahrensbeendende Erklärung abgibt, hat diese aber in einen Zusammenhang mit einer Kostenerstattung durch die Widerspruchsbehörde gebracht. Da der Beklagte eine Kostenerstattung nicht gewähren wollte, konnte er daher davon ausgehen, dass der Kläger den Widerspruch weiterhin aufrechterhalten würde. Diese Annahme hat sich letztlich durch die Klageerhebung bestätigt, in der der Kläger nach wie vor an einer Aufhebung der erledigten Zustimmungsentscheidung festhält.
2. Soweit der Kläger beantragt hat festzustellen, dass die Kosten des Widerspruchsverfahrens zu erstatten sind, ist der Klageantrag nach dem wohlverstandenen Interesse des Klägers dahingehend auszulegen, dass die Verpflichtung des Beklagten begehrt wird, unter Aufhebung bzw. Abänderung der Kostenentscheidung im Widerspruchsbescheid vom 09.12.2015 eine Erstattung der Kosten der Rechtsverfolgung für das Widerspruchsverfahren zu gewähren. Denn die Behörde hat im Widerspruchsbescheid auch über die Kosten zu entscheiden, § 73 Abs. 3 Satz 2 VwGO. Die Kostenentscheidung im Widerspruchsbescheid ist also ein abtrennbarer Teil eines Verwaltungsakts, der Gegenstand einer Verpflichtungsklage sein kann. Als Verpflichtungsklage ist dieser Antrag somit nach § 42 Abs. 1, 2. Alt. VwGO statthaft.
Die Klage auf Erlass einer Kostenentscheidung zugunsten des Klägers ist jedoch unbegründet. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Erstattung der ihm durch die Erhebung des Widerspruchs entstandenen Kosten, insbesondere der Kosten der Einschaltung eines Rechtsanwalts. Der Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 09.12.2015 ist auch insoweit rechtmäßig, als der Beklagte die Erstattung der Kosten des Vorverfahrens abgelehnt hat, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.
Für einen derartigen Kostenerstattungsanspruch gibt es keine Anspruchsgrundlage, also keine gesetzliche Regelung, die dem Kläger ein Recht auf Erstattung der Kosten gegen die Widerspruchsbehörde nach einer Erledigung des Widerspruchs zuweist. Insbesondere kann ein derartiger Anspruch nicht aus § 63 SGB X hergeleitet werden. Das Verwaltungsverfahren bei der Erteilung der Zustimmung nach § 85 ff. SGB IX richtet sich nach den Spezialvorschriften des SGB X, und nicht den allgemeinen Vorschriften für das Verwaltungsverfahren nach dem VwVfG,
vgl. Cramer/Fuchs/Hirsch/Ritz, SGB IX, a.a.O., § 85, Rn. 23.
Nach § 63 Abs. 1 Satz 1 SGB X hat der Rechtsträger, dessen Behörde den angefochtenen VA erlassen hat, demjenigen, der den Widerspruch erhoben hat, die zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung oder Rechtsverteidigung notwendigen Auslagen zu erstatten, soweit der Widerspruch erfolgreich war. Nach § 63 Abs. 2 SGB X sind die Gebühren und Auslagen eines Rechtsanwalts im Vorverfahren erstattungsfähig, wenn die Zuziehung eines Bevollmächtigten notwendig war. Diese Voraussetzungen liegen nicht vor.
Die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung zur insoweit gleichlautenden Vorschrift zu § 80 VwVfG geht einhellig davon aus, dass ein Widerspruch nur dann erfolgreich war und damit eine Kostenerstattung eröffnet, wenn dem Widerspruch abgeholfen oder stattgegeben wird, wenn also im Abhilfe- oder Widerspruchsbescheid eine Entscheidung zugunsten des Widerspruchsführers ergeht. Auch die §§ 72 und 73 Abs. 3 Satz 3 VwGO sehen eine Entscheidung über die Kosten des Widerspruchsverfahrens nur für die Fälle vor, in denen die Behörde den Widerspruch für begründet hält und ihm abhilft oder die Widerspruchsbehörde durch Widerspruchsbescheid entscheidet. Eine Kostenentscheidung nach anderweitiger Erledigung des Verfahrens ist nicht vorgesehen. Im vorliegenden Verfahren war der Widerspruch nicht erfolgreich. Er wurde vielmehr als unzulässig zurückgewiesen.
Ein Teil der sozialgerichtlichen Rechtsprechung zu § 63 SGB X befürwortet dagegen eine etwas weitergehende Auslegung des Begriffs des erfolgreichen Widerspruchs. Danach ist ein Widerspruch auch dann „erfolgreich“, wenn der Widerspruchsführer sein Rechtsbegehren im Widerspruchsverfahren in irgendeiner Form durchsetzt und hierfür der Widerspruch ursächlich war,
vgl. die Übersicht bei Loytved, juris PR-SozR 4/2017 Anm. 5 C; zuletzt BSG, Urteil vom 13.10.2010 – B 6 KA 29/09 R für den Fall einer günstigen Rechtsänderung während des Widerspruchsverfahrens; Schleswig-Holsteinisches LSG, Urteil vom 27.10.2004 – L 4 KA 20/03 – juris; HessLSG, Urteil vom 26.09.2007 – L 4 KA 15/07 – juris, Rn. 14: für den Fall der Rücknahme eines Antrags des Begünstigten auf einen Drittwiderspruch; a.A. BVerwG, Urteil vom 23.02.1982 – 7 C 72/79 – juris, Rn. 14.
Es kann dahinstehen, ob dieser erweiternden Auslegung des § 63 SGB X zu folgen ist, denn auch nach dieser Ansicht war der Widerspruch des Klägers im vorliegenden Verfahren nicht erfolgreich. Zwar hat der Kläger sein Anliegen, die Kündigung seines Arbeitsverhältnisses zu beseitigen, letztlich erreicht. Hierfür war aber nicht der Widerspruch ursächlich, sondern die hiervon unabhängige Kündigungsschutzklage.
Das Bundesverwaltungsgericht hält einen Kostenerstattungsanspruch nach dem auch im Verwaltungsverfahrensrecht anwendbaren Grundsatz von Treu und Glauben – über den Wortlaut des § 80 VwVfG hinaus - auch dann für gegeben, wenn die Behörde sach- und treuwidrig anstelle eines erkennbar gebotenen Abhilfe- oder Widerspruchsbescheides einen Rücknahmebescheid nach § 48 VwVfG erlässt, um der Kostenlast zu entgehen. In diesem Fall müsse die Behörde dann so gestellt werden, wie sie stünde, wenn sie sich nicht sach- und treuwidrig verhalten hätte, also als ob sie einen Abhilfe- oder Widerspruchsbescheid erlassen hätte,
vgl. BVerwG, Urteil vom 18.04.1996 – 4 C 6/95 – juris, Rn. 22; BVerwG, Urteil vom 26.03.2003 – 6 C 24/02 – juris, Rn. 14 und 20.
Diese Fallgestaltung liegt hier nicht vor, weil der Beklagte keinen Rücknahmebescheid nach § 48 VwVfG erlassen hat, sondern der ursprüngliche Verwaltungsakt sich durch die erfolgreiche Kündigungsschutzklage erledigt hat. Jedoch könnte man wegen der besonderen Konstellation in Verfahren des Kündigungsschutzes von Schwerbehinderten, die zu einer Parallelität von Widerspruchsverfahren beim Integrationsamt einerseits und Kündigungsschutzklage andererseits führen kann, ebenfalls die Anwendung des Grundsatzes von Treu und Glauben erwägen. Dies käme in Betracht, wenn die Widerspruchsbehörde das Widerspruchsverfahren nicht bearbeitet oder bewusst verzögert, um das Ergebnis des arbeitsgerichtlichen Verfahrens abzuwarten und hierdurch eine absehbare Erledigung geschehen lässt, um eine Widerspruchsentscheidung zugunsten des Widerspruchsführers sowie einen entsprechenden Kostenanspruch zu umgehen,
offen gelassen in SG Gießen, Urteil vom 09.11.2016 – S 25 AS 7810/13 – juris; vgl. auch VG München, Urteil vom 04.09.2008 – M 15 K 06.2544 – juris, Rn. 38.
Eine derartige treuwidrige Bearbeitung bzw. Nichtbearbeitung des Widerspruchs lässt sich aber im vorliegenden Verfahren nicht feststellen. Der Beklagte hat zwar teilweise lange Zeiträume während des Widerspruchsverfahrens ungenutzt verstreichen lassen, beispielsweise nach Eingang der Schweigepflichtentbindungserklärung des Klägers Ende März 2015 mehr als 2 Monate gewartet, bevor er Anfang Juni Befundberichte der behandelnden Ärzte eingeholt und ein Gutachten beauftragt hat. Darin liegt jedoch noch kein treuwidriges Verhalten. Der Beklagte hat erst im Juni 2015 das erstinstanzliche Urteil des Arbeitsgerichts Essen vom 14.01.2015 erhalten, dem Hinweise auf eine eventuelle Rechtswidrigkeit der Zustimmungsentscheidung hätten entnommen werden können. Er war allerdings in diesem Stadium noch nicht von der Rechtswidrigkeit überzeugt, sondern wollte zunächst noch ein arbeitsmedizinisches Gutachten einholen und hat dieses auch in Auftrag gegeben. Aus der Sicht des Beklagten wurde also nicht untätig die Hauptsachenerledigung durch eine erfolgreiche Beendigung des Berufungsverfahrens vor dem Landesarbeitsgericht abgewartet, vielmehr wurden weitere Schritte zur Aufklärung des Sachverhalts unternommen.
Eine treuwidrige Herbeiführung einer Erledigung durch die Behörde lässt sich hier auch deshalb nicht begründen, weil die Klägerseite durch zeitweilige Untätigkeit ebenfalls zur Verzögerung des Widerspruchsverfahrens beigetragen hat. Der Prozessbevollmächtigte des Klägers hätte das Widerspruchsverfahren durch eine zeitnahe Vorlage des im Januar ergangenen Urteils des Arbeitsgerichts Essen und durch eine selbständige Übersendung einer Schweigepflichterklärung des Klägers sowie durch engmaschige Sachstandsanfragen fördern können. Notfalls hätte auch eine Untätigkeitsklage beim Verwaltungsgericht erhoben werden können. Schließlich hat auch der Kläger selbst den Untersuchungstermin beim Gutachter abgesagt, um zunächst das Urteil des Landesarbeitsgerichts abzuwarten. Demnach scheidet eine treuwidrige Herbeiführung einer Erledigung des Widerspruchs durch die Widerspruchsbehörde hier aus.
Ein Kostenerstattungsanspruch kann auch nicht auf eine analoge Anwendung von § 161 Abs. 2 i.V.m. § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO gestützt werden. Nach § 161 Abs. 2 VwGO entscheidet das Gericht nach billigem Ermessen über die Kosten des Verfahrens durch Beschluss, wenn sich der Rechtsstreit in der Hauptsache erledigt hat. Nach § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO sind Gebühren und Auslagen eines Rechtsanwalts im Vorverfahren erstattungsfähig, wenn das Gericht die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig erklärt.
Eine analoge Anwendung dieser Vorschriften scheidet im vorliegenden Fall einer Erledigung des sogenannten isolieren Widerspruchsverfahrens aus, mit der Folge, dass ein Kostenerstattungsanspruch zugunsten eines Widerspruchsführers auch dann nicht besteht, wenn der Widerspruch ohne das erledigende Ereignis erfolgreich gewesen wäre. Denn die hier anwendbare Vorschrift des § 63 SGB X weist keine planwidrige Regelungslücke auf, die im Wege der Analogie zu schließen wäre.
Für die mit § 63 SGB X insoweit vergleichbare Regelung des § 80 VwVfG vertritt das Bundesverwaltungsgericht sowie die ganz überwiegende Meinung in der Rechtsprechung und Kommentarliteratur die Auffassung, dass diese Vorschrift die Kostenerstattung im isolierten Widerspruchsverfahren abschließend regelt und für eine entsprechende Anwendung dieser Vorschrift oder der Kostenregelungen der §§ 154 ff VwGO, insbesondere des § 161 Abs. 2 VwGO, keinen Raum lässt. ,
vgl. BVerwG, Urteile vom 11.05.1981 – 6 C 121/80 – juris, Rn. 12 und vom 23.02.1982 – 7 C 72/79 – juris, Rn. 14; OVG Münster, Urteil vom 07.08.1990 – 8 A 603/88 – NVwZ-RR 1991, 223, 224; Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht, Urteil vom 03.03.2005 – 15 A 61/04 – juris, Rn. 30; VG Düsseldorf, Gerichtsbescheid vom 25.07.2003 – 17 K 113/01 – juris, Rn. 26-28; VG Aachen, Urteil vom 23.12.2008 – 2 K 1665/08 – juris, Rn. 19; Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl. 2016, § 73 Rn. 17 (a.A. in § 73 Rn. 2); Geis, in: Sodan/Ziekow, 3. Aufl. 2010, Rn. 42; Kallerhoff in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 80 Rn. 8; Schübel/Pfister in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 1. Aufl. 2014, § 80 Rn. 9, 10 und 24; Pietzner/Ronnellenfitsch, Das Assessorexamen im öffentlichen Recht, 12. Aufl. 2010, § 46 Rn. 10 ff..
Dieser Auffassung ist zu folgen. Aus der Entstehungsgeschichte des Gesetzes ergibt sich, dass der Gesetzgeber mit der Regelung des § 80 VwVfG in Kenntnis der vorangegangenen Diskussion über die entsprechende Anwendung der Kostenvorschriften der VwGO auf das isolierte Widerspruchsverfahren eine Erstattung der Kosten nur bei einem erfolgreichen Widerspruch, also bei Erlass eines Abhilfebescheides oder eines stattgebenden Widerspruchsbescheides, vorgesehen und gerade keine Regelung für den Fall der sonstigen Erledigung des Widerspruchsverfahrens getroffen hat,
vgl. BT-Drs. 7/910, S. 91 f.; BVerwG, Urteil vom 23.02.1982 – 7 C 71/79 – juris Rn. 14 f.
Diese Rechtsprechung ist auch auf die in § 63 SGB X enthaltene Regelung übertragbar, da diese Vorschrift kurze Zeit nach dem VwVfG unter bewusster Übernahme der dortigen Regelung erlassen wurde,
vgl. BT-Drs. 8/2034, S. 36; OVG Münster, Urteil vom 07.08.1990 – 8 A 603/88 – NVwZ-RR 1991, 223, 224; Schleswig-Holsteinisches LSG, Urteil vom 27.10.2004 – L 4 KA 20/03 – juris Rn. 29; VG München, Urteil vom 04.09.2008 – M 15 K 06.2544 – juris, Rn. 33; VG Düsseldorf, Urteil vom 21.03.2014 – 13 K 3877/13 – juris, Rn. 39-41.
Zwar erscheint es unter Billigkeitsgesichtspunkten unbefriedigend, einem Widerspruchsführer einen Kostenerstattungsanspruch zu verwehren, der gegen einen rechtswidrigen Verwaltungsakt einen zulässigen Rechtsbehelf eingelegt hat, der ohne das erledigende Ereignis erfolgreich gewesen wäre. Daher wird vereinzelt in der Rechtsprechung und der Kommentarliteratur auch eine analoge Anwendung des § 161 Abs. 2 VwGO oder eine erweiternde Auslegung des § 80 VwVfG bzw. des § 63 SGB X im Falle einer Erledigung eines begründeten Widerspruchs befürwortet,
vgl. VGH Mannheim, Beschluss vom 06.10.1980 – 3 S 1510/80 – NJW 1981, 1524; HessLSG, Urteil vom 26.09.2007 – L 4 KA 15/07 – juris, Rn. 15; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 16. Aufl. 2015, § 80 Rn. 19; Übersicht über die Kommentarliteratur zu § 63 SGB X bei Loytved, Anmerkung zu SG Gießen, Urteil vom 09.11.2016 , jurisPR-SozR 4/2017 Anm. 5.
Jedoch hat sich der Gesetzgeber bewusst gegen einen solchen Anspruch entschieden. § 63 SGB X räumt der Einfachheit der Kostenentscheidung im Widerspruchsverfahren, die allein an eine stattgebende Entscheidung geknüpft ist, den Vorrang vor Billigkeitsaspekten ein,
vgl. BSG, Urteil vom 19.06.2012 – b $ AS 142/11 R – juris, Rn. 16; SG Gießen, Urteil vom 09.11.2016 – S 25 AS 810/13 – juris, Rn. 21.
Auch bei der Einführung der Kostenerstattungsregelung des § 80 VwVfG war es Anliegen des Gesetzgebers, die Kostenentscheidung der Widerspruchsbehörde von schwierigen rechtlichen Auseinandersetzungen - im Fall einer Stattgabe wegen Unzweckmäßigkeit oder unklarer Rechtslage – zu entlasten,
vgl. BT-Drs. 7/910, S. 92.
Dies spricht dagegen, der Behörde nach Erledigung des Widerspruchs noch eine Billigkeitsentscheidung über die Kosten und eine Prüfung der voraussichtlichen Erfolgsaussichten aufzuerlegen.
Eine Kostenerstattung zugunsten des hypothetisch erfolgreichen Widerspruchsführers mag aus rechtspolitischen Erwägungen wünschenswert sein. Jedoch ist sie nicht aus verfassungsrechtlichen Gründen geboten. Es gibt – trotz Art. 19 Abs. 4 GG – keine verfassungsrechtliche Pflicht, in jeder Hinsicht eine Kostenerstattung vorzusehen. So hat das Bundesverfassungsgericht die frühere Rechtslage vor Einführung des § 80 VwVfG und des § 63 SGB X, die sogar bei einem erfolgreichen Widerspruch keine Kostenerstattung vorsah, wegen der Unterschiede zwischen dem Widerspruchsverfahren und dem gerichtlichen Verfahren auch unter dem Gesichtspunkt des Gleichheitsgrundsatzes des Art. 3 GG für verfassungsgemäß gehalten. Auch der Ausschluss der Kostenerstattung im arbeitsgerichtlichen Verfahren (§ 61 ArbGG a.F., § 12 a ArbGG) wurde nicht beanstandet,
BVerfG, Urteil vom 29.10.1969 – 1 BvR 65/68 – BVerfGE 27, 175 ff., juris, Rn. 9 ff.; BVerfG, Beschluss vom 20.07.1991 – 1 BvR 231/69 , BVerfGE 31, 306, juris; BVerfG, Beschluss vom 03.12.1986 – 1 BvR 872/82 – BVerfGE 74, 78, juris, Rn. 36; BVerwG, Urteil vom 18.04.1996 – 4 C 6/95 – juris, Rn. 16; SG Gießen, Urteil vom 09.11.2016 – S 25 AS 810/13 – juris, Rn. 21, mit zustimmender Anmerkung Loytved, Vors.RiBSG a.D., juris PR-SozR 4/2017 Anm. 5; a.A.: HessLSG, Urteil vom 26.09.2007 – L 4 KA 15/07 – juris, Rn. 15.
Letztlich führt der Ausschluss der Kostenerstattung bei erledigtem Widerspruchsverfahren nicht zu einer unzumutbaren Erschwerung des Rechtsschutzes. Der Widerspruchsführer kann zunächst auch ohne Beteiligung eines Rechtsanwalts fristwahrend Widerspruch einlegen, da kein Anwaltszwang besteht, und hierdurch Kosten einsparen. § 63 SGB X enthält - im Gegensatz zu § 80 VwVfG – auch keine Kostenerstattungspflicht bei erfolglosem Widerspruchsverfahren. Schließlich kann der Wegfall des Kostenerstattungsanspruchs durch eine Erledigung des Widerspruchs im Fall eines Erfolgs der Kündigungsschutzklage durch eine vorherige Erhebung einer Untätigkeitsklage entgegengewirkt werden. Für diese Klage fallen keine Gerichtskosten an. In den Fällen einer Verschleppung des Widerspruchsverfahrens wäre gegebenenfalls aus Treu und Glauben ein Kostenerstattungsanspruch, wie oben ausgeführt, zu begründen.
Der Umstand, dass mittlerweile einige Verwaltungsverfahrensgesetze der Bundesländer eine mit § 161 Abs. 2 VwGO vergleichbare Billigkeitsentscheidung der Widerspruchsbehörde auch im isolierten Widerspruchsverfahren vorsehen, gebietet keine andere Entscheidung,
vgl. § 80 Abs. 1 Satz 5 LVwVfG BaWü; § 80 Abs. 1 Satz 5 BayVwVfG; § 19 Abs. 1 Satz 5 AG VwGO Rhl-Pfz., § 80 Abs. 1 Satz 6 ThürVwVfG, § 80 Abs. 1 Satz 5 SaarlVwVfG.
Der Bundesgesetzgeber hat auch diese Gesetzesänderungen bisher nicht zum Anlass genommen, auch in § 80 VwVfG oder in § 63 VwVfG eine vergleichbare Regelung einzuführen. Dies liegt in seinem gesetzgeberischen Ermessen. Das Bundesverfassungsgericht hat in ständiger Rechtsprechung anerkannt, dass die Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes grundsätzlich nicht deshalb in Zweifel gezogen werden kann, weil es von verwandten Regelungen anderer Länder oder des Bundes abweicht,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 29.10.1969 – 1 BvR 65/68 – BVerfGE 27, 175, juris Rn. 16.
Die Klage war daher abzuweisen.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 188 Satz 2 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 72 und 73 Abs. 3 Satz 3 VwGO
§§ 154 ff VwGO, insbesondere des § 161 Abs. 2 VwGO
§§ 154 Abs. 1, 188 Satz 2 VwGO
§ 91 SGB IX
§ 63 SGB X
§ 83 SGB X
§ 85 SGB IX
§ 134 BGB
§ 80 VwVfG
§ 48 VwVfG
§ 61 ArbGG
§ 12 a ArbGG
§ 63 VwVfG
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 73 Abs. 3 Satz 2 VwGO
§ 42 Abs. 1, 2. Alt. VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 85 ff. SGB IX
§ 63 Abs. 1 Satz 1 SGB X
§ 63 Abs. 2 SGB X
§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 161 Abs. 2 VwGO
§ 80 Abs. 1 Satz 5 LVwVfG
§ 80 Abs. 1 Satz 5 BayVwVfG
§ 19 Abs. 1 Satz 5 AG VwGO
§ 80 Abs. 1 Satz 6 ThürVwVfG
§ 80 Abs. 1 Satz 5 SaarlVwVfG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1991, 223, 224
NJW 1981, 1524
BVerfGE 27, 175
BVerfGE 31, 306
BVerfGE 74, 78
12 A 2711/09
24 A 4887/94
2 K 1665/08
26 K 3733/09
7 K 285/15
13 K 3877/13
17 K 113/01
3 A 4599/06
B 6 KA 29/09 R
L 4 KA 20/03
L 4 KA 15/07
7 C 72/79
4 C 6/95
6 C 24/02
S 25 AS 7810/13
15 K 06.25
6 C 121/80
8 A 603/88
15 A 61/04
7 C 71/79
3 S 1510/80
S 25 AS 810/13
1 BvR 65/68
1 BvR 231/69
1 BvR 872/82