Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-08-01, Aktenzeichen 6 A 1579/02
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2003:0801.6A1579.02.00

Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert.
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht das beklagte Land vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die am 24. Juli 19 geborene Klägerin steht als Polizeiobermeisterin im Dienste des beklagten Landes. Sie versieht ihren Dienst beim Landrat als Kreispolizeibehörde H. bach . Ihre Einstellung erfolgte zum 1. Oktober 19 als Polizeihauptwachtmeister-Anwärterin unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Widerruf. Mit Wirkung vom 1. April 19 wurde sie unter Verleihung der Eigenschaft einer Beamtin auf Lebenszeit zur Polizeimeisterin ernannt. Durch Urkunde vom 22. Januar 19 wurde sie am 27. Januar 19 zur Polizeiobermeisterin befördert.
Im August 19 bewarb sich die Klägerin vergeblich um eine bei ihrer Dienstbehörde ausgeschriebene Stelle beim Verkehrsdienst in der Verkehrssicherheitsberatung (Sachbearbeitung). Erneute Bewerbungen um eine derartige Stelle im Jahr 19 blieben ebenfalls erfolglos.
Ab Oktober 19 war die Klägerin in der Folgezeit bis einschließlich Januar 19 fast durchgehend dienstunfähig erkrankt. Unter dem 19. Januar 19 bescheinigte ihr der polizeiärztliche Dienst, dass eine Tätigkeit in verwaltungsähnlichen Bereichen im Tagesdienst medizinisch dringend notwendig sei. Daraufhin wurde die Klägerin innerhalb ihrer Dienstbehörde im Februar 19 in die Führungsstelle der Zentralen Kriminalitätsbekämpfung umgesetzt. Im Auftrag des Dienstvorgesetzten erstellte der polizeiärztliche Dienst des Landeskriminalamtes Nordrhein-Westfalen unter dem 10. August 19 ein Gutachten zur Polizeidienstfähigkeit der Klägerin. Die begutachtende Polizeiärztin Dr. T. kam zu dem Ergebnis, dass die Klägerin dauerhaft nicht mehr im Wach- und Wechseldienst eingesetzt werden könne und somit den besonderen Anforderungen des Polizeivollzugsdienstes nicht mehr gerecht werde. Die migräneartigen Kopfschmerzattacken und die sonstigen vegetativen Symptome (Gewichtsabnahme, Zyklusstörungen, Schlafstörungen) seien weitgehend abgeklungen, seitdem die Klägerin nur noch Tagdienst verrichte. Es müsse aber damit gerechnet werden, dass das psychosomatische Krankheitsbild wieder auftrete, sobald sie über einen längeren Zeitraum Schichtdienst verrichten müsse. Auch Polizeieinsätze, die mit längeren Zwangshaltungen bzw. Autofahrten verbunden seien, sollten aus medizinischer Sicht unterbleiben. Einschränkungen für eine Tätigkeit im allgemeinen Verwaltungsdienst sah die Polizeiärztin nicht.
Der Oberkreisdirektor (jetzt: Landrat) als Kreispolizeibehörde H. bach teilte der Klägerin daraufhin unter dem 11. September 19 mit, dass er von einer Polizeidienstunfähigkeit der Klägerin ausgehe. Er beabsichtige, sie für einen Laufbahnwechsel in die allgemeine innere Verwaltung vorzuschlagen. Unter dem 16. November 19 wurde die Klägerin sodann dem Ministerium für Inneres und Justiz für einen Laufbahnwechsel vorgeschlagen.
Daraufhin erhob die Klägerin unter dem 19. November 19 Widerspruch "gegen die bisher ergangenen Maßnahmen", insbesondere gegen die in dem Schreiben des Dienstvorgesetzten vom 11. September 19 enthaltene Feststellung der Polizeidienstunfähigkeit.
Durch Widerspruchsbescheid vom 18. Februar 19 wies die Bezirksregierung L. den Widerspruch zurück. Zur Begründung führte sie aus: Der Widerspruch sei unzulässig. Bei der Feststellung der Polizeidienstunfähigkeit handele es sich nicht um einen Verwaltungsakt. Es fehle an einer Maßnahme mit entsprechendem Regelungscharakter, die den Status der Beamtin als Polizeivollzugsbeamtin berühre. Eine Rechtswirkung trete erst ein, wenn die Klägerin zum Laufbahnwechsel zugelassen werde. Bei der Feststellung der Polizeidienstunfähigkeit und dem Vorschlag zum Laufbahnwechsel handele es sich lediglich um eine vorbereitende Maßnahme für eine spätere beamtenrechtliche Entscheidung. Im Übrigen sei der Widerspruch unbegründet. Auch die zum 1. März 19 geänderte Vorschrift über die Polizeidienstunfähigkeit im Landesbeamtengesetz führe zu keiner anderen Bewertung. Nach den Gesetzesmaterialien komme es für die Beurteilung der Polizeidienstfähigkeit darauf an, ob die auszuübende Funktion bei Beamten auf Lebenszeit die besonderen gesundheitlichen Anforderungen, die der Polizeidienst stelle, auf Dauer nicht mehr uneingeschränkt erfordere. Die Änderung beruhe auf einer Änderung der rahmenrechtlichen Vorgaben. Ziel des Gesetzgebers sei es gewesen, die Anzahl der Polizeivollzugsbeamten, die aus gesundheitlichen Gründen vorzeitig in den Ruhestand versetzt würden, zu verringern. Aus dieser Intention des Gesetzgebers folge, dass nur lebensältere Polizeivollzugsbeamte, die ansonsten aus gesundheitlichen Gründen vorzeitig in den Ruhestand versetzt werden müssten, für Funktionen mit "eingeschränkter Dienstfähigkeit" in Betracht kämen. Für die Klägerin sei eine geeignete Funktion im Polizeivollzugsdienst der Kreispolizeibehörde H. bach , die sie trotz bestehender gesundheitlicher Einschränkungen auf Dauer wahrnehmen könne, nicht vorhanden. Unabhängig davon sei es nicht möglich, einer 33-jährige Beamtin eine Funktion zuzuweisen, die sie auf Dauer - d.h. bis zum Ruhestand - übernehme. Die im Gesetz enthaltene Formulierung in § 194 Abs. 1 Halbsatz 2 des Beamtengesetzes für das Land Nordrhein- Westfalen (LBG) erfordere eine Zukunftsprognose, die in inhaltlicher und zeitlicher Hinsicht näher bestimmt werden müsse. Eine Prognose, dass die auszuübende Funktion die besonderen gesundheitlichen Voraussetzungen des Polizeidienstes nicht mehr uneinge-schränkt erfordere, könne nur bei Beamten angestellt werden, die in absehbarer Zeit aufgrund ihrer Zurruhesetzung aus dem Polizeivollzugsdienst ausscheiden würden. Ein anderes Verständnis der Vorschrift würde den Laufbahnwechsel in den allgemeinen Verwaltungsdienst überflüssig machen. Schließlich seien die wenigen Stellen im polizeilichen Innendienst, die das Erfordernis der vollen gesundheitlichen Eignung nicht mehr voraussetzten, Beamten vorbehalten, denen ein Laufbahnwechsel aufgrund ihres Lebensalters nicht mehr zugemutet werden könne.
Die Klägerin hat am 19. März 1999 Klage erhoben. Zur Begründung hat sie vorgetragen: Ihr Widerspruch sei zulässig. Die im Schreiben vom 11. September 19 enthaltene Feststellung der Polizeidienstunfähigkeit besitze ihr gegenüber Regelungscharakter und stelle damit einen Verwaltungsakt dar. Entgegen den angefochtenen Bescheiden sei sie nicht polizeidienstunfähig im Sinne des § 194 Abs 1 LBG. Das polizeiärztliche Gutachten sei bereits nicht geeignet, die Polizeidienstunfähigkeit festzustellen. Die dort enthaltenen Diagnosen und Erkenntnisse seien ausschließlich Vermutungen der Polizeiärztin. Diese führe aus, es müsse damit gerechnet werden, dass das psychosomatische Krankheitsbild auftrete, sobald über einen längeren Zeitraum Schichtdienst verrichtet werden würde. Schließlich ergäbe sich auch unter Anwendung des § 194 Abs. 1 Halbsatz 2 LBG, dass sie polizeidienstfähig sei. Die von ihr auszuübende Funktion erfordere die besonderen gesundheitlichen Anforderungen des Polizeivollzugsdienstes auf Dauer nicht mehr uneingeschränkt. Bei der Kreispolizeibehörde H. bach seien hinreichend viele Dienstposten vorhanden, auf denen sie trotz ihrer Erkrankung uneingeschränkt als Polizeivollzugsbeamtin eingesetzt werden könne. Der Gesetzgeber lege dem jeweiligen Dienstherrn auf, gegebenenfalls eine solche Stelle besetzbar zu machen. Dafür, dass diese Stellen nur für lebensältere Beamte bereitzustellen seien, gebe das Gesetz nichts her.
Die Klägerin hat beantragt,
den Bescheid des Landrats als Kreispolizeibehörde H. bach vom 11. September 19 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung L. vom 18. Februar 19 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat er sich auf den Inhalt der angefochtenen Bescheide berufen und ergänzend ausgeführt: Das Gutachten der Polizeiärztin sei geeignet, die Polizeidienstunfähigkeit der Klägerin festzustellen. Bei der ärztlichen Einschät-zung, wonach das psychosomatische Krankheitsbild der Klägerin wieder auf-treten werde, sobald sie über einen längeren Zeitraum Schichtdienst verrichte, handele es sich um eine Diagnose. Diese sei aufgrund der Fehlzeiten der Klägerin in der Vergangenheit zutreffend und gerechtfertigt. Auch unter Berücksichtigung des erweiterten Begriffs der Polizeidienstunfähigkeit könne die Klage keinen Erfolg haben. Die Klägerin gehöre nicht zum Personenkreis, auf den § 194 Abs. 1 Halbsatz 2 LBG Anwendung finde. Unter Berücksichtigung der bestehenden Altersgrenze müsste sie noch ca. 27 Jahre im Polizeivollzugsdienst eingesetzt werden. Während dieses Zeitraumes müsse sie wie alle anderen Beamtinnen und Beamten noch mehrere Funktionen wahrnehmen. Schon daran werde deutlich, dass Fälle wie der der Klägerin nicht von der Möglichkeit der Feststellung einer "eingeschränkten Polizeidienstfähigkeit" erfasst seien. Der Gesetzgeber habe lediglich ermöglichen wollen, lebensälteren Polizeivollzugs-beamten trotz im Grunde vorliegender Polizeidienstunfähigkeit den Verbleib im Polizeivollzugsdienst bis zum Eintritt in den Ruhestand zu eröffnen. Ziel der gesetzlichen Änderung sei es gewesen, vorzeitige Zurruhesetzungen wegen Polizeidienstunfähigkeit zu vermeiden, nicht aber einen Laufbahnwechsel überflüssig zu machen. Für einen Laufbahnwechsel in die allgemeins innere Verwaltung kämen in der Regel nur solche polizeidienstunfähigen Beamtinnen und Beamte in Frage, die ein bestimmtes Lebensalter nicht überschritten hätten. Dies habe aufgrund der alten Gesetzeslage die nicht zu vermeidende Folge gehabt, dass Anträgen von polizeidienstunfähigen, jedoch allgemein dienstfähigen lebensälteren Beamten auf Versetzung in den Ruhestand habe stattgegeben werden müssen. Derartige Beamte seien aber unter Umständen durchaus noch in der Lage gewesen, einen Dienstposten in der Polizei auszufüllen. Solchen Beamten solle durch die neu geschaffene Vorschrift die Möglichkeit eröffnet werden, einen Dienstposten wahrzunehmen, der auf Dauer die uneingeschränkte Polizeidienstfähigkeit nicht mehr erfordere.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage durch das angefochtene Urteil stattgegeben und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Zutreffend sei der Beklagte davon ausgegangen, dass die Klägerin den besonderen Anforderungen des Polizeivollzugsdienstes nicht mehr voll gerecht würde. Diese Bewertung werde durch das polizeiärztliche Gutachten gestützt. Damit sei die Klägerin allerdings nicht polizeidienstunfähig. Der zum 1. März 1998 eingefügte 2. Halbsatz des § 194 Abs. 1 LBG modifiziere den bis dahin geltenden Begriff der Polizeidienstunfähigkeit und finde in dieser modifizierten Form auch auf die Klägerin Anwendung. Die Vorschrift knüpfe an die Feststellung der Poli-zeidienstunfähigkeit eine weitere Bedingung. Polizeidienstunfähigkeit liege nur vor, wenn die dort umschriebene dauerhafte Verwendung des Beamten im Polizeivollzugsdienst des Dienstherrn nicht mehr in Betracht komme. Wortlaut des Gesetzes und Gesetzesbegründung ließen nicht erkennen, dass der modifizierte Begriff der Polizeidienstunfähigkeit nur für die Gruppe der älteren Lebenszeitbeamten gelten solle. Nicht mehr uneingeschränkt einsetzbare Polizeivollzugsbeamte seien demnach nur dann in ein anderes Amt einer anderen Laufbahn oder in den Ruhestand zu versetzen, wenn sie auch nicht mehr in bestimmten Funktionen des Polizeivollzugsdienstes verwendet werden könnten, die nur geringere gesundheitliche Anforderungen stellten. Ob es derartige Funktionen im Polizeivollzugsdienst gebe, hänge von der Stellensituation im Lande Nordrhein-Westfalen ab. Es komme darauf an, ob die mit dem abstrakt-funktionellen Amt einer Polizeiobermeisterin verbundene Aufgabe trotz der gesundheitlichen Einschränkungen noch wahrgenommen werden könne. Maßstab für die Polizeidienstfähigkeit seien nämlich ebenso wie für die allgemeine Dienstfähigkeit die Erfordernisse des abstrakt-funktionellen Amtes und nicht etwa die des konkret-funktionellen Amtes (Dienstposten). Im Übrigen seien selbst bei der Dienstbehörde der Klägerin nach der Besol-dungsgruppe A 8 bewertete Dienstposten der Laufbahn des mittleren Polizei-dienstes vorhanden, die eine Wechseldiensttauglichkeit nicht erforderten. Im Einzelnen handele es sich um Dienstposten, deren Stelleninhaber sich mit der Auswertung von Verkehrsunfällen, mit Verwaltungsaufgaben im Bereich der Polizeiinspektionen, mit vorbeugender Verbrechensbekämpfung, der Personal-werbung und den Aufgaben der Gleichstellungsbeauftragten befassten.
Der Senat hat auf Antrag des Beklagten durch Beschluss vom 13. Februar 2003 - dem Beklagten zugestellt am 18. Februar 2003 - die Berufung zugelassen.
Mit Schreiben vom 21. Februar 2 hat der Beklagte einen Berufungsantrag angekündigt und zur Begründung der Berufung auf die Begründung seines Zulassungsantrags im Schriftsatz vom 15. April 2 verwiesen. Mit Schriftsatz vom 19. März 2 hat er die Begründung ergänzt. Er führt aus: Bei der Frage der eingeschränkten Polizeidienstfähigkeit im Sinne des § 194 Abs. 1 Halbsatz 2 LBG komme es nicht darauf an, ob es im Polizeivollzugsdienst des Landes Stellen gebe, auf denen der gesundheitlich eingeschränkt Geeignete grundsätzlich eingesetzt werden könne. Es lasse sich nahezu immer ein Dienstposten finden, für dessen Aufgabenerledigung die konkrete Verwendungsbeeinträchtigung des Betroffenen gerade nicht schädlich sei. Könne ein Beamter aber fast immer grundsätzlich eingesetzt werden, so wäre er nach Auffassung des Verwaltungsgerichts beschränkt polizeidienstfähig und Fälle der Polizeidienstunfähigkeit würde es damit in der Praxis so gut wie nicht mehr geben. Zudem sei Folgendes zu berücksichtigen: Oft fehlten den betroffenen Beamten die Fach-, Sozial-, Methoden- oder rethorischen Kompetenzen für die Funktion im Innendienst. Auch notwendige Schlüsselqualifikationen seien dafür oft nicht vorhanden. Zudem handele es sich bei vielen der sogenannten "Innendiensttätigkeiten" um Arbeiten, die ein spezielles Wissen erforderten und daher oder aus sonstigen Gründen aufgrund des Interesses des Dienstherrn an einer kontinuierlichen Aufgabenwahrnehmung keinen Sachbearbeiterwechsel vertrügen. Schließlich sei zu beachten, dass einerseits die Anzahl der Innendienststellen gering sei und andererseits die Zahl derjenigen Beamten, die nicht voll verwendungsfähig seien, stetig steige. Nach der Erlasslage seien die Innendienststellen vorwiegend mit Beamten zu besetzen, die älter als 45 Jahre seien. Schon für diese Gruppe reiche die vorhandene Zahl solcher Stellen kaum aus. Durch Erlass des Innenministeriums vom 16. Oktober 2001 seien die Innendienststellen, auf denen Polizeivollzugsbeamte verwendet werden könnten, verringert worden. Aufgaben, die früher regelmäßig durch Vollzugsbeamte erledigt worden seien, verrichteten jetzt Angestellte. Im Ergebnis führe die Auffassung des Verwaltungsgerichts dazu, dass die Regelung des § 194 Abs. 3 LBG leer laufe.
Der Beklagte beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie führt aus: Die Berufung sei unzulässig. Es fehle an einer ordnungsgemäßen Berufungsbegründung. Die innerhalb der Berufungsbegründungsfrist vorgenommene Bezugnahme auf die Begründung des Zulassungsantrages genüge nicht den Erfordernissen einer ordnungsgmäßen Berufungsbegründung. Abgesehen davon sei die Berufung unbegründet. Ergänzend zu ihrem Vorbringen im erstinstanzlichen Verfahren trägt die Klägerin dazu vor: Die Vorschrift des § 194 Abs. 3 LBG zur Möglichkeit des Laufbahnwechsels in den allgemeinen Verwaltungsdienst laufe nicht leer. Es gebe Fälle, in denen das Beschwerdebild des konkreten Beamten besonders vielschichtig sei, so dass eine Polizei-dienstunfähigkeit zu bejahen sei. Hinzu komme, dass die eingeschränkte Polizeidienstfähigkeit nur für Beamte auf Lebenszeit gelte. Für Beamte auf Probe bleibe es bei den bisherigen Regelungen über die Polizeidienstfähigkeit.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und den Inhalt der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung hat Erfolg.
1. Sie ist zulässig. Die innerhalb der gemäß § 124 a Abs. 6 Satz 1 VwGO geltenden Monatsfrist eingegangene Berufungsbegründung des Beklagten vom 21. Februar 2 genügt den in § 124 a Abs. 6 Satz 3 i.V.m. Abs. 3 Satz 4 VwGO vorgeschriebenen Anforderungen. Danach muss die Berufungsbegründung neben einem bestimmten Antrag die im Einzelnen anzuführenden Gründe der Anfechtung enthalten. Erforderlich ist die Darlegung der rechtlichen oder tatsächlichen Gründe, aus denen der Berufungsführer das angefochtene Urteil für unrichtig und änderungsbedürftig hält. Dies erfordert eine Prüfung, Sichtung und rechtliche Durchdringung des Streitstoffes und damit eine sachliche Auseinandersetzung mit den Gründen des angefochtenen Urteils.
Vgl. Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, Loseblattkommentar Stand Januar 2003, Band III, § 124 a Rdnr. 322 (m.w.N. aus der Rechtsprechung).
Im Einzelfall kann dazu eine Bezugnahme auf den Schriftsatz zur Begründung des Zulassungsantrages ausreichen, wenn dieser den genannten Anforderungen genügt.
Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 7. März 2003 - 2 B 32/02 -; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom 27. Oktober 1998 - 10 A 3602/98 -, NVwZ 1999, 208, 209; Seibert, a.a.O., § 124 a Rdnr. 332 (m.w.N. aus der Rechtsprechung).
Gemessen daran sind die Voraussetzungen einer ordnungsgemäßen Berufungsbegründung erfüllt: Im genannten Schriftsatz vom 21. Februar 2 hat der Beklagte einen Berufungsantrag formuliert und sich zur Berufungsbegründung auf die Begründung seines Zulassungsantrages im Schriftsatz vom 15. April 2 bezogen. Damit kommt hinreichend deutlich zum Ausdruck, dass, in welchem Umfang und weshalb der Beklagte an der Durchführung des zugelassenen Berufungsverfahrens festhalten will. Er begehrt, das erstinstanzliche Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen, weil das Urteil nach seiner Rechtsauffassung auf einer unzutreffenden Auslegung des § 194 Abs. 1 LBG beruht. Der zur Begründung des Zulassungsantrages vorgelegte Schriftsatz vom 15. April 2 setzt sich eingehend mit der vom Verwaltungsgericht entscheidungstragend zu Grunde gelegten Auslegung des § 194 Abs. 1 LBG auseinander. In dem Schriftsatz erläutert und begründet der Beklagte seine hierzu vertretene abweichende Auslegung, nach der er die vom Verwaltungericht aufgehobenen Bescheide für rechtmäßig hält.
2. Die Berufung ist auch begründet. Der Bescheid des Oberkreisdirektors (jetzt: Landrat) als Kreispolizeibehörde H. bach vom 11. September 19 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung L. vom 18. Februar 19 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Der Beklagte hat in den angefochtenen Bescheiden rechtsfehlerfrei festgestellt, dass die Klägerin "polizeidienstunfähig im Sinne des § 194 Abs. 1 LBG" ist; damit zugleich hat er die nicht zu beanstandende Entscheidung getroffen, dass bei der Klägerin die Voraussetzungen des § 194 Abs. 1 Halbsatz 2 LBG nicht erfüllt sind.
a) Die Klägerin ist polizeidienstunfähig im Sinne des § 194 Abs. 1 Halbsatz 1 LBG. Diese Bewertung ist aufgrund des polizeiärztlichen Gutachtens vom 10. August 1998 gerechtfertigt. Die Polizeidienstfähigkeit stellt im Vergleich zur allgemeinen Dienstfähigkeit erhöhte Anforderungen an die körperliche Leistungsfähigkeit. Sie setzt die Verwendbarkeit des Beamten zu jeder Zeit, an jedem Ort und in jeder seiner Amtsbezeichnung entsprechenden Stellung voraus. Das schließt die gesundheitliche Eignung für die Ableistung von Wechselschichtdienst ein. Diese Anforderungen gelten für alle Polizeivollzugs-beamten grundsätzlich gleichmäßig.
Vgl. Brockhaus, in: Schütz/Maiwald, Beamtenrecht des Bundes und der Länder, Loseblattkommentar Stand Juni 2003, Band 2, § 194 Rdnrn. 18, 19 m.w.N. aus der Rechtsprechung.
Die beschriebenen Voraussetzungen liegen bei der Klägerin nicht vor. Im polizeiärztlichen Gutachten vom 10. August 19 werden bezüglich der Klägerin folgende Diagnosen aufgestellt:
" - Ausgeprägte psychovegetative Beschwerdesymptomatik in Zusammenhang mit Wechseldiensttätigkeit (chronischer Migräne-/Spannungs-kopfschmerz, erhebliche Schlafstörungen, Zyk-lusstörungen, Gewichtsabnahme)
- rezidivierendes Lendenwirbelsäulensyndrom bei Wirbelsäulenfehlstatik und Beinverkürzung li."
Die Polizeiärztin kommt insgesamt zu dem Ergebnis, dass die Klägerin dauerhaft nicht mehr im Wach- und Wechseldienst eingesetzt werden könne. Es müsse damit gerechnet werden, dass das psychosomatische Krankheitsbild wieder auftrete, sobald über einen längeren Zeitraum Schichtdienst zu verrichten sei. Auch Polizeieinsätze bzw. Autofahrten, die mit längeren Zwangshaltungen verbunden seien, sollten unterbleiben. Plausibel und nachvollziehbar gelangt das polizeiärztliche Gutachten zu dem Ergebnis, dass die Klägerin wegen der gestellten Diagnosen dauerhaft den besonderen Anforderungen des Polizeivollzugsdienstes nicht mehr gerecht wird. Ihre im erstinstanzlichen Verfahren geäußerte gegenteilige Selbsteinschätzung hat die Klägerin im Berufungsverfahren nicht mehr aufgegriffen.
b) § 194 Abs. 1 Halbsatz 2 LBG stellt die Feststellung der Polizeidienstunfähigkeit durch den Beklagten nicht in Frage. Seine Weigerung, die Vorschrift zu Gunsten der Klägerin anzuwenden, ist nicht zu beanstanden. Die Prüfung, ob bei einem Beamten, der gemäß § 194 Abs. 1 Halbsatz 1 LBG polizeidienstunfähig ist, die Voraussetzungen des § 194 Abs. 1 Halbsatz 2 LBG für eine Weiterverwendung im Polizeidienst vorliegen,
- zu der diesbezüglichen Rechtsfolge vgl. Brockhaus, a.a.O., § 194 Rdnr. 18 -
erfordert eine Prognose über dessen dienstliche Verwendung bis zu seiner Versetzung in den Ruhestand. Entscheidend ist dabei, ob die von dem Beamten auszuübende Funktion dessen Polizeidienstfähigkeit auf Dauer nicht mehr uneingeschränkt erfordert. Der Dienstherr darf in die Prognose weitreichende organisatorische und personalpolitische Erwägungen einstellen. Prüfungsmaßstab für die Fähigkeit eines Polizeibeamten, seine Dienstpflichten zu erfüllen, ist dabei nur im Ausgangspunkt sein abstrakt-funktionelles Amt; ergänzend treten dienstliche Gegebenheiten und Erfordernissen der jeweiligen Dienstbehörde, die einzelfallbezogene Einschätzung der Verwendungsbreite des Beamten im polizeilichen Innendienst, grundsätzliche Erwägungen personalwirtschaftlicher Art für den gesamten Polizeidienst sowie personalpolitische Prioritäten hinzu, die der Dienstherr im Rahmen seines Organisationsermessens setzen kann. Dieses Rechtsverständnis ergibt sich aus Wortlaut (aa) und Entstehungsgeschichte (bb) der Vorschrift und fügt sich rechtssystematisch in die Besonderheiten des Polizeibeamtenrechts nahtlos ein (cc). Im Einzelnen gilt Folgendes:
aa) § 194 Abs. 1 LBG enthält seinem Wortlaut nach eine Legaldefinition der Polizeidienstunfähigkeit: "Der Polizeivollzugsbeamte ist dienstunfähig, wenn er den besonderen gesundheitlichen Anforderungen für den Polizeivollzugsdienst nicht mehr genügt und nicht zu erwarten ist, dass er seine volle Verwendungsfähigkeit innerhalb von zwei Jahren wiedererlangt". Der anschließende Klammerzusatz "(Polizeidienstunfähigkeit)" steht auch nach der 19 erfolgten Ergänzung der Vorschrift am Ende dieser Aussage des unverändert gebliebenen ersten Halbsatzes und nicht am Ende des um den zweiten Halbsatz ergänzten Gesamtsatzes. In diesem zweiten Halbsatz wird darauf abgehoben, ob "die auszuübende Funktion" die im ersten Halbsatz genannten besonderen gesundheitlichen Anforderungen an einen Polizeivollzugsbeamten "auf Dauer nicht mehr uneingeschränkt" erfordert. Der Begriff "auszuübende Funktion" zeigt, dass es auf die künftige, konkrete Verwendung des Beamten ankommen soll, über die allein der Dienstherr befinden kann. Ihm soll also ein Einsatz des Beamten ermöglicht werden, der diesen trotz Polizeidienstunfähigkeit ausnahmsweise im Polizeidienst belässt; in Betracht kommt dafür in aller Regel allein der polizeiliche Innendienst vor allem in der Verwaltung. Damit unvereinbar ist die Annahme, der zweite Halbsatz ziele auf eine Einschränkung der mit dem ersten Halbsatz festgelegten Definition der Polizeidienstunfähigkeit. Die einleitende Wendung "es sei denn" in § 194 Abs. 1 Halbsatz 2 LBG ist insofern allerdings missverständlich. Nichts anderes gilt für die hieran anknüpfende, nicht selten anzutreffende Unterscheidung zwischen uneingeschränkter und eingeschränkter Polizeidienstfähigkeit.
bb) Der durch Gesetz vom 10. Februar 1998 (GV NW 1998, S. 134) dem § 194 Abs. 1 LBG hinzugefügte Halbsatz 2 beruht auf einer zuvor erfolgten wortgleichen Änderung des § 101 Abs. 1 Beamtenrechtsrahmengesetz (BRRG). In der Begründung zur Änderung des § 101 Abs. 1 BRRG heißt es unter anderem (vgl. BT-Drs. 13/5057, S. 64):
"Die vorgesehene Ergänzung belässt den Ländern die Möglichkeit, Einzelheiten entsprechend den besonderen organisatorischen, stellenplanabhängigen und einsatzmäßigen Gegebenheiten der einzelnen Polizeibereiche zu regeln."
Diese Erwägungen des Bundesgesetzgebers zeigen, dass er den Ländern als Dienstherren einen organisatorischen Spielraum bei der Entscheidung im Einzelfall über die Weiterverwendung eines polizeidienstunfähigen Beamten belassen wollte. Der Dienstherr sollte stellenplanmäßige und einsatzmäßige Belange bei der Prognose darüber, wo bzw. in welcher Funktion er einen polizeidienstunfähigen Beamten auf Dauer noch im Polizeivollzugsdienst einsetzen kann, mitberücksichtigen dürfen. Auch der nordrhein- westfälische Gesetzgeber ging von der Einräumung eines derartigen Organisationsermessens aus. In der Begründung des Gesetzentwurfes (Achtes Gesetz zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften) der Landesregierung vom 18. Juni 1997 heißt es (LT-Drs. 12/2124, S. 49):
"Die Änderung berücksichtigt die gewandelten Aufgaben des Polizeidienstes, die nicht mehr jeder Zeit und in allen Bereichen eine besondere Gesundheit verlangen. Sie ermöglicht es, nicht mehr voll polizeidiensttaugliche Beamte mit Funktionen zu betrauen, in denen die allgemeine Dienstfähigkeit ausreicht. Vorzeitige Zurruhesetzungen wegen Polizeidienstunfähigkeit sollen vermindert werden." (Hervorhebungen durch den Senat)
Der Landesgesetzgeber sah den Sinn der Vorschrift in erster Linie also darin, dem Dienstherrn eine zusätzliche Möglichkeit für die weitere Verwendung bzw. den weiteren Einsatz von polizeidienstunfähigen Beamten zu schaffen. Dass dem Dienstherrn bei der Entscheidung über die konkrete Wahrnehmung dieser Möglichkeit im Einzelfall Organisationsermessen eröffnet sein sollte, zeigt sich an der Verwendung des Begriffes "betrauen". Sie verdeutlicht, dass der Dienstherr bei seiner Verwendungsprognose einen dauerhaften Einsatz des (konkreten) Beamten in nur einem kleinen Ausschnitt vollzugspolizeilicher Tätigkeit für gerechtfertigt halten muss. Insgesamt zeigen die Motive des Gesetzgebers, dass mit der Änderung des § 194 Abs. 1 LBG lediglich eine - in das weitgefasste Ermessen des Dienstherrn gestellte - Möglichkeit geschaffen werden sollte, polizeidienstunfähige Beamte auf Lebenszeit in bestimmten Funktionen des Polizeivollzugsdienstes weiter zu beschäftigen.
cc) Das zuvor beschriebene Verständnis des § 194 Abs. 1 LBG fügt sich bei rechtssytematischer Betrachtung in die besondere normative Ausgestaltung des Polizeibeamtenverhältnisses nahtlos ein:
Die Laufbahn der Polizeivollzugsbeamten ist als Einheitslaufbahn konzipiert, die aus drei untereinander offenen Abschnitten besteht (vgl. § 187 Abs. 1 Satz 1 LBG, § 2 Abs. 1 der Verordnung über die Laufbahn der Polizeivollzugsbeamten des Landes Nordrhein-Westfalen - LVOPol -). Darin unterscheidet sie sich von anderen Verwaltungszweigen, in denen eine Vielzahl von Laufbahnen, gegliedert in nur ausnahmsweise offene Laufbahngruppen, vorgesehen sind. Die Laufbahn des Polizeivollzugsdienstes hingegen ist auf einen einheitlichen Werdegang ausgerichtet, in dem die polizeiliche Einsatztätigkeit einen gewichtigen Schwerpunkt bildet. Einsatzlehre und Kriminalistik sind beispielsweise bei der II. Fachprüfung die zuerst genannten Pflichtfächer (vgl. Anlage 5 zu den §§ 14, 23 Abs. 1, 26 Abs. 1 der Verordnung über die Ausbildung und die II. Fachprüfung für den Laufbahnabschnitt II der Polizeivollzugsbeamtinnen und Polizeivollzugsbeamten des Landes Nordrhein-Westfalen). Vor diesem Hintergrund muss der Dienstherr anlässlich der Feststellung der Polizeidienstunfähigkeit bei einer Verwendungsprognose die etwaige weitere laufbahnrechtliche Entwicklung insbesondere eines jüngeren Polizeivollzugs-beamten im I. Laufbahnabschnitt sorgfältig in den Blick nehmen. Denn die Entwicklung eines solchen Beamten würde regelmäßig auf ein "Aufsteigen" in den II. Laufbahnabschnitt ausgerichtet sein.
Vgl. zum fortbestehenden Anspruch eines polizeidienstunfähigen Beamten auf Berücksichtigung bei der Beförderungsauswahl: OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 8. Mai 2002 - 2 A 11657/01 -, NVwZ-RR 2003, 134, 135; zu der anderslautenden Rechtslage nach § 42 Abs. 3 Satz 1 BBG in Bezug auf einen dienstunfähigen Postbeamten vgl. OVG NRW, Beschluss vom 21. Juli 2003 -1 B 413/02 -.
Dem Dienstherrn muss angesichts dessen eine weitgehend freie Entscheidung darüber erlaubt sein, ob er die Ausbildung und Förderung eines jüngeren Beamten in der Einheitslaufbahn mit der Ausrichtung auf vollzugspolizeiliche Zwecke für gerechtfertigt hält, obwohl dieser dauerhaft die damit regelmäßig verbundenen Funktionen nicht wird wahrnehmen können.
Vergleichbare Schlüsse lassen sich in Bezug auf die für den Polizeivollzugsdienst gemäß § 192 Satz 1 LBG geltende besondere Altersgrenze ziehen. Danach treten Polizeivollzugsbeamte mit Ende des Monats, in dem sie das sechzigste Lebensjahr vollenden, in den Ruhestand. Die im Vergleich zu den übrigen Beamten vorgezogene Altersgrenze beruht auf den besonderen Belastungen, die der Polizeivollzugsdienst insbesondere auch durch die Einsatztätigkeit im Schichtdienst mit sich bringt. Mit Blick darauf muss der Dienstherr organisatorische Belange mit berücksichtigen dürfen, wenn es darum geht, einen jüngeren Beamten nach Feststellung der Polizeidienstunfähigkeit dauerhaft im Tagdienst, ohne vollzugspolizeiliche Einsatztätigkeit zu beschäftigen, obwohl dieser mit 60 Jahren in den Ruhestand gehen kann.
Schließlich sprechen für das dargelegte Verständnis des § 194 Abs. 1 Halbsatz 2 LBG fiskalische Gründe. Nach Nr. 9 der Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B (Anlage I zum Bundesbesoldungsgesetz) erhalten Polizeivollzugsbeamte eine Polizeivollzugszulage. Sie beträgt nach zwei Dienstjahren derzeit 127,38 EUR monatlich (vgl. Anlage IX zum Bundes-besoldungsgesetz). Die Zulage rechtfertigt sich aus den besonderen Belastungen, die der Polizeivollzugsdienst - insbesondere der Streifen- und Nachtdienst - mit sich bringt (vgl. Nr. 9 Abs. 3 der Vorbemerkungen). Auch diesen Gesichtspunkt muss der Dienstherr im Rahmen seines Organisationsermessens mit in seine Entscheidung einfließen lassen dürfen. Er muss es im Einzelfall für geboten halten, einen Beamten dauerhaft zulagenberechtigt im Polizeivollzugs-dienst zu beschäftigen, obwohl keine besonderen Belastungen vorliegen, etwa weil der Beamte nur Tag- bzw. Innendienst versehen wird.
Die vorstehenden Erwägungen bedeuten allerdings nicht, dass § 194 Abs. 1 Halbsatz 2 LBG zwingend nur auf Polizeivollzugsbeamte ab einem bestimmten Alter Anwendung findet. Faktisch mag das Organisationsermessen vor dem dargestellten Regelungshintergrund regelmäßig zwar dahin gehen, nur lebens-ältere Beamte dauerhaft für eine Funktion in Sinne der Vorschrift vorzusehen. Im Einzelfall kann es der Dienstherr aber für sachgerecht erachten, auch einen lebensjüngeren Beamten trotz Polizeidienstunfähigkeit dauerhaft in einer ihm zuträglichen Funktion des Polizeidienstes zu verwenden. Dies kann etwa dann der Fall sein, wenn sich der Beamte durch spezielle Kenntnisse, Fähigkeiten oder Erfahrungen für eine bestimmte Stelle besonders qualifiziert.
c) Der Beklagte hat sich unter Ausübung des ihm eingeräumten Organi-sationsermessens rechtsfehlerfrei dagegen entschieden, die Klägerin auf Dauer in einer Funktion zu verwenden, die eine uneingeschränkte gesundheitliche Eignung für den Polizeivollzugsdienst nicht erfordert. Er hat überdies im gerichtlichen Verfahren seine Erwägungen zulässigerweise ergänzt und erläutert (vgl. § 114 Satz 2 VwGO). Dabei hat er - ebenso wie schon im Wider- spruchsbescheid - auch auf den konkreten Einzelfall der Klägerin abgehoben und dargelegt, dass die zum Zeitpunkt der Verwendungsprognose 33 Jahre alte Klägerin noch 27 Jahre im Polizeidienst zu verbringen habe. Angesichts dieses Zeitraumes lasse sich bei ihr nicht die Prognose rechtfertigen, sie werde auf Dauer eine Funktion im Innendienst ausüben können. Vielmehr würde sie wie nahezu alle vergleichbaren Beamten noch mehrere Funktionen wahrzunehmen haben.
Auch sonst lässt die Entscheidung des Beklagten keinen Rechtsfehler erkennen. Insbesondere hat die Klägerin keine besonderen fachlichen Qualifikationen oder persönlichen Belange aufgezeigt, die der Beklagte in seine Überlegungen hätte einstellen müssen. Er konnte deshalb seine Entscheidung vor allem auf generalisierende Erwägungen stützen. So hat er angegeben, bei der Verwendungsprognose habe er den vom Gesetz eröffneten "Spielraum" genutzt und den dienstlichen Interessen ordnungsgemäßer polizeilicher Aufgaben-erfüllung gegenüber dem Individualinteresse der Klägerin den Vorrang einge- räumt. Zudem müsse entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts berück-sichtigt werden, dass die Innendienststellen knapp bemessen seien und regel-mäßig lebensälteren Beamten, die für einen Laufbahnwechsel nicht in Betracht kämen, vorbehalten bleiben müssten. Schließlich sprächen oft auch die Gesichtspunkte der Aufgabenwahrnehmungskontinuität und der Fachkompetenz gegen einen Sachbearbeiterwechsel auf Innendienststellen. All das ist nach dem oben Gesagten rechtlich bedenkenfrei und nicht zu beanstanden.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision wird nicht zugelassen, weil weder die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO noch die des § 127 BRRG gegeben sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 167 VwGO
§ 127 BRRG
§ 194 Abs 1 LBG
§ 194 Abs. 1 Halbsatz 2 LBG
§ 194 Abs.
1 Halbsatz 2 LBG
§ 194 Abs. 1 LBG
§ 194 Abs. 3 LBG
§ 124 a Abs. 6 Satz 1 VwGO
§ 124 a Abs. 6 Satz 3 i.V.m. Abs. 3 Satz 4 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 194 Abs. 1 Halbsatz 1 LBG
§ 194 Abs. 1
Halbsatz 2 LBG
§ 194 Abs. 1 Halbsatz 2
LBG
§ 101 Abs. 1 Beamtenrechtsrahmengesetz
§ 101 Abs. 1 BRRG
§ 187 Abs. 1 Satz 1 LBG
§
42 Abs. 3 Satz 1 BBG
§ 192 Satz 1 LBG
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2
VwGO
§ 194 Abs. 1 Halbsatz 2 des Beamtengesetzes
§ 2 Abs. 1 der
Verordnung

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1999, 208, 209
NVwZ-RR 2003, 134, 135
2 B 32/02
10 A 3602/98
2 A 11657/01
1 B 413/02