Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2026-02-25, Aktenzeichen 14 S 329/25
ECLI: ECLI:DE:VGHBW:2026:0225.14S329.25.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen, die dieser selbst trägt.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Erteilung eines immissionsschutzrechtlichen Vorbescheids betreffend die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit von zwei Windenergieanlagen (WEA).
Die Klägerin plant die Errichtung und den Betrieb zweier WEA (Vestas V 172, Gesamthöhe 261 m, Nennleistung 7,2 MW) auf dem Grundstück Flst. Nr. xxx der Gemarkung Laufen der Gemeinde Sulzbach-Laufen im Landkreis Schwäbisch Hall (sog. Windpark Weiler).
Die Vorhabenstandorte befinden sich im Geltungsbereich des vom Regionalverband Heilbronn-Franken am 24.03.2006 beschlossenen Regionalplans Heilbronn-Franken 2020 und dessen am 14.06.2024 beschlossener Teilfortschreibung Windenergie. Diese weisen für den betroffenen Bereich als Ziel der Raumordnung ein Vorranggebiet für Forstwirtschaft (Plansatz 3.2.4) und als Grundsatz der Raumordnung ein Vorbehaltsgebiet für Erholung (Plansatz 3.2.6.1) aus. Vorranggebiete für regionalbedeutsame Windkraftanlagen sind für die geplanten Standorte nicht ausgewiesen. Ein vom Regionalverband am 21.10.2022 beschlossenes Verfahren zur „Teilfortschreibung Windenergie II“ ist noch nicht abgeschlossen. Nach dem derzeitigen Planungsstand befände sich der südliche Standort (WEA 2) weiterhin außerhalb von Vorranggebieten für regionalbedeutsame Windkraftanlagen, der nördliche (WEA 1) läge nach der letzten Einschätzung des Regionalverbands innerhalb eines solches Gebiets (VRG „SHA_33_II ‚Südwestlich Sulzbach-Laufen (Kernort)‘“; vgl. Stellungnahme des Regionalverbands vom 07.08.2025, Bl. 135 d. Verw.-Akte d. Bekl. „Verfahrensakte Behördenbeteiligung“).
Beide Vorhabenstandorte liegen im Geltungsbereich des vom Beigeladenen, einem Gemeindeverwaltungsverband, am 01.12.2014 beschlossenen und am 16.11.2015 vom Landratsamt Schwäbisch Hall (im Folgenden: Landratsamt) genehmigten sachlichen Teilflächennutzungsplans „Windenergie Limpurger Land“ (im Folgenden: Teilflächennutzungsplan), aber außerhalb der darin dargestellten Konzentrationszonen für WEA.
Unter dem 16.09.2024 beantragte die Klägerin am 18.09.2024 bei dem Landratsamt die Erteilung eines immissionsschutzrechtlichen Vorbescheids gemäß, wie mit Schreiben vom 20.01.2025 und nochmals am 05.02.2025 klargestellt, § 9 Abs. 1a BImSchG zur Beantwortung der Frage: „Ist das Vorhaben nach § 35 Abs. 1 i. V. m Abs. 3 S. 2 und 3 BauGB zulässig, namentlich: Stehen dem Vorhaben Festsetzungen des Flächennutzungsplanes oder höherrangiger Planungen (Regionalplanung, Landesplanung) entgegen?“
Mit Bescheid vom 06.02.2025 stellte das Landratsamt fest, dass das Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 i. V. m. Abs. 3 Satz 2 und 3 BauGB im Außenbereich nicht privilegiert zulässig sei, da ihm öffentliche Belange nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB entgegenstünden, weil die Standorte der geplanten WEA außerhalb der Konzentrationszonen des Teilflächennutzungsplans lägen und dieser „rechtswirksam durch Bekanntmachung am 17.12.2015“ sei.
Am 24.02.2025 hat die Klägerin Klage erhoben, zunächst beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 06.02.2025 zu verpflichten, ihr den begehrten immissionsschutzrechtlichen Vorbescheid für zwei Windenergieanlagen vom Typ Vestas V 171 auf dem Gebiet des Beigeladenen (…) zu erteilen,
und zur Begründung ausgeführt, der im Bescheid vom 06.02.2025 genannte Teilflächennutzungsplan sei schon deshalb unwirksam, weil er nie ordnungsgemäß bekanntgemacht worden sei.
Am Tag der Klageerhebung, dem 24.02.2025, hat der Deutsche Bundestag das am 28.02.2025 in Kraft getretene Gesetz für mehr Steuerung und Akzeptanz beim Windenergieausbau (BGBl. I Nr. 58) beschlossen, mit dem nach § 9 Abs. 1a Satz 1 BImSchG folgender Satz eingefügt wurde: „Das berechtigte Interesse für einen Antrag auf Vorbescheid über die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit nach § 35 [BauGB] besteht nicht, wenn der Vorhabenstandort außerhalb von ausgewiesenen Windenergiegebieten oder in Aufstellung befindlichen Windenergiegebieten im Sinne des § 2 Nummer 1 des Windenergieflächenbedarfsgesetzes vom 20. Juli 2022 […] liegt, es sei denn, es handelt sich um ein Vorhaben im Sinne des § 16b Absatz 1 und 2 dieses Gesetzes.“
Mit Schreiben vom 16.04.2025 hat die Klägerin außerhalb des Gerichtsverfahrens bei dem Landratsamt beantragt, das „laufende §9 Abs. 1a BImSchG Verfahren“ (sic) auf § 9 Abs. 1 BImSchG „umzustellen“. Mit einem zweiten Schreiben vom selben Tag hat sie „unseren Antrag auf einen immissionsschutzrechtlichen Vorbescheid nach §9 BlmSchG Abs. 1 für unser geplantes Vorhaben in Weiler Gemeinde Sulzbach-Laufen“ (sic) übersandt, mit dem sie erneut die Frage betreffend die Zulässigkeit des Vorhabens „nach § 35 Abs. 1 i.V.m Abs. 3 S. 2 und 3 BauGB“ zur Entscheidung gestellt hat. Beigefügt hat sie dem eine jeweils von ihr erstellte „Lärmabschätzung des geplanten Windkraftprojekt[s] ‚WP Weiler‘“ vom 16.04.2025 und eine „Schattenwurfabschätzung“ vom 15.04.2025 sowie eine von der S. GmbH erstellte dreiseitige „Zusammenfassende Darstellung zum Untersuchungsumfang und den Ergebnissen der 2023 durchgeführten Bestandserfassungen“ zum Artenschutz vom 28.03.2025.
Mit Schriftsatz vom 13.05.2025 hat die Klägerin im gerichtlichen Verfahren „unter Abänderung des in der Klageschrift vom 24.02.2025 enthaltenen Klageantrages nunmehr“ beantragt,
den Beklagten zu verpflichten, ihr auf ihren Antrag vom 16.04.2025 den begehrten immissionsschutzrechtlichen Vorbescheid für zwei Windenergieanlagen vom Typ Vestas V 171 auf dem Gebiet des Beigeladenen (…) zu erteilen,
und zur Begründung ausgeführt, sie habe als Folge der o. g. Gesetzesänderung mit Schreiben vom 16.04.2025 ihren Antrag zur bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit des Vorhabens auf einen Antrag nach § 9 Abs. 1 BImSchG umgestellt. Die Einbeziehung dieses Antrags unter Abänderung des bisherigen Klageantrags in das Klageverfahren sei sachdienlich. Es sei davon auszugehen, dass der Beklagte auch den Antrag vom 16.04.2025 ablehnen und dies ausschließlich damit begründen werde, dass ihr Vorhaben außerhalb der im Teilflächennutzungsplan dargestellten Konzentrationszonen verwirklicht werden solle.
Mit Schreiben vom 03.06.2025 hat das Landratsamt die Klägerin außergerichtlich zu deren Antrag vom 16.04.2025 angehört und mitgeteilt, dass es nach erster Prüfung zu dem Ergebnis gekommen sei, dass es den Antrag auf Erlass eines Vorbescheids nach § 9 Abs. 1 BImSchG ablehnen müsse. Auf die Bitte des Landratsamts um Mitteilung, ob der Antrag aufrechterhalten werde, hat die Klägerin am 06.06.2025 erklärt, sie werde diesen „nicht zurückstellen und weiterhin im Verfahren behalten.“
Mit Schriftsatz vom 30.06.2025 hat der Beklagte im gerichtlichen Verfahren erklärt, das Vorbescheidsverfahren (zum Antrag vom 16.04.2025) sei noch nicht abgeschlossen. Der Vorbescheid (vom 06.02.2025) sei rechtmäßig ergangen und habe sich auf die Ausschlusswirkung des Teilflächennutzungsplans, der wirksam und rechtmäßig sei, stützen können.
Außergerichtlich hat das Landratsamt ab dem 11.07.2025 auf den Antrag der Klägerin vom 16.04.2025 betroffene Behörden zunächst mit Fristsetzungen zur Vorlage der Vollständigkeitsmitteilungen bis zum 01.08.2025 und ggf. zur Abgabe der fachlichen Stellungnahme bis zum 08.08.2025 beteiligt, und auf Unvollständigkeitshinweise mehrerer Behörden hin weitere Unterlagen bei der Klägerin angefordert. Diese hat darauf u. a. am 30.07.2025 eine von der S. GmbH neu erstellte, undatierte „Artenschutzrechtliche Bewertung des geplanten Vorhabens“, am 01.09.2025 eine von der S. GmbH unter demselben Datum verfasste Ausarbeitungen zur „Prüfung und Darlegung der Ausnahmevoraussetzungen hinsichtlich der Lage in einem Gebiet für Forstwirtschaft“ sowie jeweils am 19.09.2025 von der p. GmbH erstellte Schallimmissions- und Schattenwurfprognosen nachgereicht. Den Eingang dieser Unterlagen, die u. a. auf Immissionsorte im benachbarten Ostalbkreis abstellen, hat das Landratsamt zum Anlass genommen, am 14.10.2025 ergänzend den Ostalbkreis unter Fristsetzung bis 04./25.11.2025 am Verfahren zu beteiligen. Am 06.11.2025 hat es zusätzlich die höhere Forstbehörde beim Regierungspräsidium Freiburg unter Fristsetzung bis zum 27.11./28.12.2025 beteiligt.
Im gerichtlichen Verfahren macht die Klägerin zur Begründung ihrer Klage zuletzt geltend, die Klage sei auch mit dem geänderten Klageantrag zulässig und begründet. Die Einbeziehung des Vorbescheidsantrags vom 16.04.2025 unter Abänderung des ursprünglichen Klageantrags in das Klageverfahren sei sachdienlich im Sinne des § 91 VwGO. Nach wie vor sei Gegenstand des Vorbescheidsbegehrens die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens nach § 35 Abs. 1 i. V. m. Abs. 3 Satz 2 und 3 BauGB. Die Umstellung des Vorbescheidsantrages auf einen solchen nach § 9 Abs. 1 BImSchG führe zwar dazu, dass nun anders als im Anwendungsbereich des § 9 Abs. 1a BImSchG eine sog. vorläufige positive Gesamtbeurteilung hinsichtlich derjenigen Genehmigungsfragen erforderlich sei, die nicht Gegenstand des Vorbescheids sein sollten. Das habe aber nicht zur Folge, dass der Prozessstoff in einer Weise um weitere Fragen angereichert werde, die eine Verzögerung des Verfahrensabschlusses befürchten ließen. Selbst wenn man eine Sachdienlichkeit der Klageänderung verneinen würde, läge jedenfalls eine stillschweigend erfolgte Einwilligung des Beklagten in die Klageänderung vor, weil er sich in seiner Klageerwiderung vom 30.06.2025 rügelos auf die Klageänderung eingelassen habe. Die Zulässigkeit der Klageänderung ergebe sich außerdem auch aus prozessökonomischen Gesichtspunkten, weil sie, die Klägerin, im Fall einer als unzulässig angesehenen Klageänderung umgehend eine neue Verpflichtungsklage als Untätigkeitsklage erheben könnte, die sogleich zulässig wäre, da über den Antrag vom 16.04.2025 ohne sachlichen Grund immer noch nicht entschieden worden sei. Die Klage sei mit dem geänderten Verpflichtungsantrag auch (bereits jetzt) als Untätigkeitsklage im Sinne des § 75 VwGO zulässig und begründet. Der bisher vom Beklagten allein ins Feld geführte Ablehnungsgrund für den Vorbescheidsantrag – die Ausschlusswirkung des Flächennutzungsplans gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB – sei nicht tragfähig, weil dieser Plan nicht ordnungsgemäß bekannt gemacht worden sei und zugleich unter zahlreichen beachtlichen Abwägungsfehlern leide. Sie habe auch einen Anspruch darauf, dass der Beklagte zur Erteilung eines Vorbescheids entsprechend dem Antrag vom 16.04.2025 verpflichtet werde, weil die Sache spruchreif sei.
Die Klägerin beantragt zuletzt,
den Beklagten zu verpflichten, ihr auf ihren Antrag vom 16.04.2025 einen Vorbescheid auf der Grundlage des § 9 Abs. 1 BImSchG zu erteilen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er führt zuletzt aus, er willige in die Klageänderung nicht ein. Die Anträge nach § 9 Abs. 1 BImSchG und § 9 Abs. 1a BImSchG beträfen zwei verschiedene Anspruchsgrundlagen. Der Prüfungsumfang der sich aus den beiden Normen ergebe, weise beachtliche Unterschiede auf. Insbesondere sei bei der Prüfung des Antrags nach § 9 Abs. 1 BImSchG im Vergleich zu § 9 Abs. 1a BImSchG mit einem erheblich größeren Prüfungsumfang zu rechnen, was der Sachdienlichkeit der Klageänderung entgegenstehe. Im Hinblick auf § 75 VwGO sei anzumerken, dass keine Untätigkeit vorgelegen habe und der Klägerin zureichende Gründe für die Dauer der Vorgänge bekannt gewesen seien. Der Teilflächennutzungsplan des Beigeladenen sei wirksam.
Der Beigeladene stellt keinen Antrag. Er macht geltend, die Klage sei unbegründet. Dem Vorhaben stünden öffentliche Belange nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB entgegen. Es liege außerhalb der Flächen, die in seinem Teilflächennutzungsplan als Konzentrationsfläche für Windenergie dargestellt seien. Dieser Plan gelte nach § 245e Abs. 1 Satz 1 BauGB fort und sei wirksam. Das Vorhaben sei unabhängig davon auch deshalb unzulässig, weil ihm die zukünftige Planung des Regionalverbands entgegenstehe.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Schriftsätze der Beteiligten nebst Anlagen sowie die jeweils digital vom Beklagten mit Schriftsätzen vom 06.03.2025 (1 PDF-Datei, 124 Seiten), 30.06.2025 (1 PDF-Datei, 74 Seiten) und vom 16.01.2025 (3 PDF-Dateien, 895 Seiten) sowie vom Beigeladenen mit Schriftsatz vom 14.04.2025 übermittelten Verwaltungsakten (Akten betreffend die Aufstellung des Teilflächennutzungsplans, 260 PDF- und JPEG-Dateien) verwiesen.

Entscheidungsgründe:
A. Die von der Klägerin erklärte Klageänderung ist unzulässig (I.). Aus diesem Grund ist die Klage als unzulässig abzuweisen (II.). Über die ursprünglich erhobene Klage ist nicht mehr zu entscheiden (III.).
I. Die Klageänderung (1.) ist unzulässig (2.).
1. Die Klägerin hat ihre am 24.02.2025 erhobene Klage mit ihrer Prozesserklärung im Schriftsatz vom 13.05.2025 im Sinne von § 91 VwGO geändert.
Eine Klageänderung im Sinne dieser Vorschrift liegt vor, wenn der Streitgegenstand eines anhängigen Verfahrens nach der Erhebung der Klage durch Disposition des Klägers geändert wird. Der Streitgegenstand wird bestimmt durch Klageanspruch und Klagegrund, also durch den geltend gemachten materiell-rechtlichen Anspruch und durch den ihm zugrunde liegenden, d. h. zu seiner Begründung vorgetragenen Sachverhalt. Eine Klageänderung erfolgt demzufolge grundsätzlich dann, wenn der Klageanspruch, der Klagegrund oder beides verändert wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 24.10.2013 - 7 C 13.12 - juris Rn. 28; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 03.06.2025 - 1 S 3527/21 - juris Rn. 56 m. w. N.).
An diesen Maßstäben gemessen hat die Klägerin ihre am 24.02.2025 erhobene Klage – wovon sie und der Beklagte auch übereinstimmend ausgehen – geändert. Sie hat mit der Klage ursprünglich das Begehren verfolgt, den Beklagten unter Aufhebung des Bescheids des Landratsamts vom 06.02.2025 zu verpflichten, ihr den am 18.09.2024 gemäß § 9 Abs. 1a BImSchG beantragten immissionsschutzrechtlichen Vorbescheid zu erteilen. Mit Schriftsatz vom 13.05.2025 hat sie, wie mit Schriftsatz vom 13.11.2025 nochmals sinngemäß bestätigt, erklärt, unter Abänderung des in der Klageschrift vom 24.02.2025 enthaltenen dementsprechenden Klageantrags nunmehr zu beantragen, den Beklagten zu verpflichten, ihr den am 16.04.2025 gemäß § 9 Abs. 1 BImSchG beantragten Vorbescheid zu erteilen. Dieses neue (Untätigkeits-)Verpflichtungsbegehren unterscheidet sich sowohl in dem Anspruchsinhalt als auch in seinem Klagegrund von der ursprünglich anhängig gemachten Verpflichtungsklage.
Nach § 9 Abs. 1 BImSchG soll auf Antrag – wie hier vom 16.04.2025 – durch Vorbescheid über einzelne Genehmigungsvoraussetzungen sowie über den Standort der Anlage entschieden werden, sofern die Auswirkungen der geplanten Anlage ausreichend beurteilt werden können und ein berechtigtes Interesse an der Erteilung eines Vorbescheides besteht. Gemäß § 9 Abs. 1a Satz 1 BImSchG soll, wenn das Vorhaben eine WEA betrifft und ein Antrag auf Genehmigung noch nicht gestellt ist, auf Antrag – wie hier vom 18.09.2024 – nach näheren Maßgaben der Sätze 2 und 3 durch Vorbescheid über einzelne Genehmigungsvoraussetzungen entschieden werden, sofern ein berechtigtes Interesse an der Erteilung eines Vorbescheids besteht. Gegenüber dem in Abs. 1 des § 9 BImSchG geregelten sog. herkömmlichen Vorbescheid hat der sog. vereinfachte Vorbescheid im Sinne von Abs. 1a, der als Mittel zur Verfahrenserleichterung eingeführt wurde (vgl. BT-Drs. 20/7502, S. 28; OVG B.-Bbg., Urteil vom 19.09.2025 - 7 A 13/25 - juris Rn. 27; Jarass, BImSchG, 15. Aufl., § 9 Rn. 18a), einen anderen Prüfungsrahmen. § 9 Abs. 1 BImSchG regelt neben einem sog. Voraussetzungsvorbescheid (auch) einen sog. Standortvorbescheid und verlangt mit dem für beide Vorbescheidsvarianten aufgestellten Erfordernis, dass die Auswirkungen der geplanten Anlage „ausreichend beurteilt werden können“, eine sog. vorläufige positive Gesamtbeurteilung der Genehmigungsfähigkeit des Vorhabens (vgl. Urteil vom 25.06.2020 - 4 C 3.19 - BVerwGE 169, 39, juris Rn. 26). In § 9 Abs. 1a BImSchG finden sich keine dementsprechenden Regelungen. Mit dieser Vorschrift soll Vorhabenträgern gerade ermöglicht werden, abweichend von § 9 Abs. 1 BImSchG einen Vorbescheid für Genehmigungsvoraussetzungen von WEA zu erhalten, ohne zugleich alle für eine vorläufige positive Gesamtbeurteilung erforderlichen Genehmigungsunterlagen einzureichen (vgl. OVG B.-Bbg., Urteil vom 22.07.2025 - 7 A 8.25 - juris Rn. 34 m. w. N.). Auf ein vorläufiges positives Gesamturteil wird im Anwendungsbereich des § 9 Abs. 1a BImSchG also verzichtet (vgl. BVerwG, Beschluss vom 19.03.2025 - 7 B 24.24 - juris Rn. 5).
Vor dem Hintergrund dieser Unterschiede im Prüfprogramm der Behörde haben Vorbescheide nach Abs. 1a des § 9 BImSchG nach der Vorstellung des Gesetzgebers auch andere – weniger umfangreiche – Rechtsfolgen als solche nach Abs. 1. Ein Vorbescheid nach § 9 Abs. 1 BImSchG nimmt mit verbindlicher Wirkung einen Ausschnitt aus dem feststellenden Teil einer etwaigen späteren Anlagengenehmigung vorweg. Soweit der Vorbescheid über eine Genehmigungsvoraussetzung oder über den Standort der Anlage endgültig entscheidet, kommt ihm neben der Feststellungswirkung (vgl. Dietlein in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 108. EL, § 9 BImSchG Rn. 67 m. w. N.) vor allem die gleiche uneingeschränkte Bindungswirkung zu wie einer (Voll-)Genehmigung (vgl. BVerwG, Urteil vom 25.06.2020 - 4 C 3.19 - BVerwGE 169, 39, juris Rn. 23 m. w. N.). Die Frage, ob diese Bindungswirkung sich nur auf die jeweils festgestellten Genehmigungsvoraussetzungen erstreckt oder auch das Ergebnis der von § 9 Abs. 1 BImSchG geforderten positiven vorläufigen Gesamtbeurteilung, soweit diese Prüfung im jeweiligen Einzelfall reicht, umfasst, ist höchstrichterlich zwar noch nicht geklärt (vgl. zum Meinungsstand und für Letzteres plädierend Jarass, BImSchG, 15. Aufl., § 9 Rn. 21 m. w. N.). Der Gesetzgeber ging aber jedenfalls ersichtlich davon aus, dass im Vergleich zu einem Vorbescheid nach § 9 Abs. 1 BImSchG einem solchen nach § 9 Abs. 1a BImSchG eine eingeschränktere Rechtswirkung zukommt. So wurde in den Gesetzesmaterialien hervorgehoben: „Der Vorbescheid nach dem neuen Absatz 1a (…) trifft keine Aussagen zu den allgemeinen Auswirkungen der Anlage, sondern er trifft nur eine Feststellung in Bezug auf einzelne Genehmigungsvoraussetzungen. Nur in dieser Hinsicht tritt auch eine Bindungswirkung im späteren Genehmigungsverfahren ein. Da somit keine für die spätere Genehmigung bindende Vorabentscheidung zu den allgemeinen Auswirkungen der Windenergieanlage ergeht, ist auch eine Umweltverträglichkeitsprüfung oder Vorprüfung für die Erteilung des Vorbescheides nach dem neuen § 9 Absatz 1a BImSchG nicht erforderlich. Diese Prüfungen bleiben dem eigentlichen Genehmigungsverfahren oder dem Vorbescheid nach § 9 Absatz 1 BImSchG hinsichtlich der vorläufigen positiven Gesamtprognose vorbehalten“ (BT-Drs. 20/7502, S. 28). Da für einen Vorbescheid nach § 9 Abs. 1a BImSchG anders als für einen solchen nach § 9 Abs. 1 BImSchG keine prüffähigen Unterlagen zu sämtlichen Genehmigungsvoraussetzungen vorgelegt werden müssen, kommt dem Vorbescheid nach § 9 Abs. 1a BImSchG unabhängig von dem Umfang der Bindungswirkung nach den im Gesetzgebungsverfahren zum Ausdruck gebrachten Vorstellungen des Bundesrats jedenfalls keine rangsichernde Wirkung, wie sie das Bundesverwaltungsgericht Vorbescheiden nach § 9 Abs. 1 BImSchG zugeschrieben hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 25.06.2020 - 4 C 3/19 - juris), zu (vgl. BT-Drs. 20/7502, S. 29; näher zum diesbezüglichen Meinungsstand OVG B.-Bbg., Urteil vom 22.07.2025 - 7 A 8.25 - juris Rn. 34 m. w. N.).
Angesichts der genannten Unterschiede hat ein Antragsteller in verwaltungsverfahrensrechtlicher Hinsicht ein Wahlrecht zwischen der Beantragung eines herkömmlichen Vorbescheids nach § 9 Abs. 1 BImSchG mit dem dortigen Prüfungsprogramm und den damit erreichbaren Rechtswirkungen und der Beantragung eines Vorbescheids nach § 9 Abs. 1a BImSchG mit seinem reduzierten Prüfungsprogramm (vgl. OVG B.-Bbg., Urteil vom 19.09.2025 - 7 A 13/25 - juris Rn. 27; Urteil vom 22.07.2025 - 7 A 8.25 - juris Rn. 28 ff.; Enders in Giesberts/Reinhardt, BeckOK Umweltrecht, 77. Ed., § 9 BImSchG Rn. 18b).
Vor diesem Hintergrund ändert in verwaltungsprozessualer Hinsicht ein Kläger, der zunächst einen sog. vereinfachten Vorbescheid nach § 9 Abs. 1a BImSchG beantragt hat und nach einer behördlichen Ablehnung sein auf eine Vorbescheidserteilung gerichtetes Begehren im Wege einer Verpflichtungsklage gerichtlich weiterverfolgt, diese Klage, wenn er erstmals während des gerichtlichen Verfahrens bei der Behörde einen neuen Antrag auf Erteilung eines sog. herkömmlichen Vorbescheids nach § 9 Abs. 1 BImSchG stellt und nun anstelle jenes ursprünglichen Begehrens durch eine Änderung des Klageantrags dieses neue Begehren gerichtlich im Wege einer (Untätigkeits-)Verpflichtungsklage verfolgt. Mit einer dahingehenden Änderung seines Klageantrags verändert der Kläger den Streitgegenstand. Er ändert zum einen den Anspruchsinhalt des geltend gemachten Anspruchs, weil der Vorbescheid nach § 9 Abs. 1 BImSchG, wie gezeigt, andere – weitergehende – Voraussetzungen und Rechtsfolgen als einer nach § 9 Abs. 1a BImSchG hat. Zum anderen verändert der Kläger auch den Anspruchsgrund, weil der zur Begründung des behaupteten Anspruchs vorzutragende Sachverhalt angesichts des deutlich weitergehenden Prüfprogramms des § 9 Abs. 1a BImSchG ein erheblich umfangreicherer ist. Der Kläger tauscht in einem solchen Fall der Sache nach den Inhalt seines Verpflichtungsbegehrens aus (vgl. zur Einordnung eines solchen Austauschs als Änderung des Streitgegenstands und damit der Klage Riese in Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht - VwGO, 48. EL, § 91 Rn. 23d; W.-R. Schenke in Kopp/Schenke, VwGO, 31. Aufl., § 91 Rn. 5; Peters/Kujath in Sodan/Ziekow, VwGO, 6. Aufl., § 91 Rn. 14; jeweils m. w. N.).
Der Einordnung einer solchen Änderung des Klageantrags als Klageänderung im Sinne von § 91 Abs. 1 VwGO steht auch § 173 Satz 1 VwGO i. V. m. § 264 Nr. 2 Alt. 1 ZPO nicht entgegen. Nach diesen Vorschriften ist es nicht als eine Änderung der Klage anzusehen, wenn ohne Änderung des Klagegrundes der Klageantrag in der Hauptsache oder in Bezug auf Nebenforderungen erweitert oder beschränkt wird. Diese Voraussetzungen liegen bei einer Änderung des Klageantrags wie der hier fraglichen schon deshalb nicht vor, weil der Klagegrund dabei, wie gezeigt, nicht unverändert bleibt (vgl. zu dieser zwingenden, dem von § 264 Nr. 2 ZPO bezweckten Ausgleich der Kläger- und der Beklagteninteressen dienenden Voraussetzung des § 264 Nr. 2 ZPO BVerwG, Urteil vom 28.09.2016 - 7 C 1.15 - NVwZ-RR 2017, 229, juris Rn. 33; Riese in Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht - VwGO, 48. EL, § 91 Rn. 27 m. w. N.; zum Zweck des § 264 Nr. 2 ZPO BGH, Urteil vom 11.07.1996 - IX ZR 80/95 - NJW 1996, 2869 f.), sondern erheblich ausgeweitet wird. Das zeigt anschaulich auch der vorliegende Fall. Die Klägerin hat den zur Begründung ihres zuletzt geltend gemachten Anspruchs auf Erteilung eines Vorbescheids nach § 9 Abs. 1a BImSchG vorgetragenen Sachverhalt im Vergleich zu ihrer ursprünglichen Klage betreffend einen Vorbescheid nach § 9 Abs. 1 BImSchG geändert. Sie hat sich nicht mehr, wie ursprünglich zu § 9 Abs. 1a BImSchG geschehen, auf Vorbringen zur Frage der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit ihres Vorhabens und insbesondere zur Wirksamkeit des Teilflächennutzungsplans beschränkt. Sie hat sich vielmehr nach der Änderung des Klageantrags umfangreich zu sich erst auf ihren neuen Vorbescheidsantrag vom 16.04.2025 im Verfahren nach § 9 Abs. 1 BImSchG stellenden verfahrensrechtlichen Fragen betreffend § 10 BImSchG sowie zu materiell-rechtlichen Fragen insbesondere betreffend raumordnungs-, luftverkehrs- und artenschutzrechtliche Zulässigkeitsvoraussetzungen geäußert.
Keiner Entscheidung bedarf es im vorliegenden Verfahren, ob auch in der im Vergleich zum vorliegenden Fall umgekehrten Konstellation – in der ein Kläger ein ursprüngliches Begehren auf Erteilung eines sog. herkömmlichen Vorbescheids nach § 9 Abs. 1 BImSchG später auf ein solches auf Erteilung eines sog. vereinfachten Vorbescheids nach § 9 Abs. 1a BImSchG umstellt, sodass nun weniger Zulässigkeitsvoraussetzungen als zuvor zu prüfen sind – eine Klageänderung vorliegt, insbesondere, ob in dieser Konstellation stets oder unter Einzelfallumständen ein Fall des § 173 Satz 1 VwGO i. V. m. § 264 Nr. 2 Alt. 2 ZPO vorliegt (vgl. zur Auffassung, ein Antrag nach § 9 Abs. 1 BImSchG könne im Verwaltungsverfahren auf einen solchen nach § 9 Abs. 1a BImSchG umgestellt werden, ohne dass dies neue Beteiligungspflichten – dort zum gemeindlichen Einvernehmen nach § 36 BauGB – auslöse, weil sich das geänderte Verwaltungsverfahren in dieser Konstellation „lediglich als ein Minus und nicht als ein Aliud“ darstelle, OVG NRW, Urteil vom 29.09.2025 - 22 D 268/24.AK - ZNER 2025, 559, juris Rn. 48 ff. und Enders in Giesberts/Reinhardt, BeckOK Umweltrecht, 77. Ed., § 9 BImSchG Rn. 18b; zur Anwendbarkeit des Abs. 1a des § 9 BImSchG in einem Klageverfahren betreffend einen vor dessen Inkrafttreten noch nach Abs. 1 gestellten Vorbescheidsantrag BVerwG, Beschluss vom 19.03.2025 - 7 B 24.24 - juris Rn. 5 f.; SächsOVG, Urteil vom 20.03.2025 - 1 C 35/21 - SächsVBl 2025, 295, juris Rn. 62; s. auch zum Übergang von einer Verpflichtungsklage auf Erteilung einer Baugenehmigung zu einer solchen auf Erteilung eines Bauvorbescheids VGH Bad.-Württ., Urteil vom 02.10.1989 - 8 S 2419/88 - ZfBR 1990, 106, juris [Ls.] einerseits, BayVGH, Beschluss vom 07.10.2010 - 2 ZB 10.1466 - juris Rn. 3 ff. andererseits).
2. Die Klageänderung ist unzulässig.
Nach § 91 Abs. 1 VwGO ist eine Änderung der Klage zulässig, wenn die übrigen Beteiligten einwilligen (a)) oder das Gericht die Änderung für sachdienlich hält (b)). Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor.
a) Die übrigen Beteiligten des vorliegenden Verfahrens haben in die Klageänderung nicht eingewilligt.
aa) Der Beklagte hat der im Schriftsatz der Klägerin vom 13.05.2025 erklärten Klageänderung in seinem Schriftsatz vom 16.01.2026 ausdrücklich widersprochen. Dieser Widerspruch ist auch nicht etwa deshalb unbeachtlich, weil sich der Beklagte bereits zuvor rügelos auf die Klageänderung eingelassen hätte.
Gemäß § 91 Abs. 2 VwGO ist die Einwilligung des Beklagten in die Änderung der Klage anzunehmen, wenn er sich, ohne ihr zu widersprechen, in einem Schriftsatz oder in einer mündlichen Verhandlung auf die geänderte Klage eingelassen hat. Der Begriff der Einlassung in § 91 Abs. 2 VwGO setzt voraus, dass sich der Beklagte mit Sachvortrag inhaltlich zur geänderten Klage äußert. Deshalb kann insbesondere in der bloßen Stellung eines Klageabweisungsantrags allein keine schlüssige Einwilligung gesehen werden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25.06.2009 - 9 B 20.09 - Buchholz 310 § 88 VwGO Nr. 37, juris Rn. 5 m. w. N.). § 91 VwGO fordert vielmehr äußere Indizien dafür, dass ein Beklagter mit einer Änderung des Streitgegenstands einverstanden ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 18.01.2011 - 7 B 19.10 - NVwZ 2011, 812, juris Rn. 73 m. w. N.). Dafür ist grundsätzliche eine direkte Bezugnahme auf und inhaltliche Auseinandersetzung mit dem geänderten Gegenstand erforderlich (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 03.06.2025 - 1 S 2537/21 - juris Rn. 60 m. w. N.).
An diesen Maßstäben gemessen hat der Beklagte sich vor dem im Schriftsatz vom 16.01.2026 erfolgten ausdrücklichen Widerspruch gegen die Klageänderung nicht bereits im Sinne des § 91 Abs. 2 VwGO auf die geänderte Klage eingelassen. Insbesondere ist das nicht in seinem Schriftsatz vom 30.06.2025 geschehen. Dass er darin beantragt hat, „die Klage auf Erteilung eines immissionsschutzrechtlichen Vorbescheids abzuweisen“, bot nach dem zuvor Gesagten allein keinen Beleg dafür, dass er damals mit einer Änderung des Streitgegenstands einverstanden war. Auch der übrige Inhalt des Schriftsatzes enthielt keine dahingehenden äußeren Indizien. Der Beklagte hat in dem Schriftsatz im Gegenteil ausgeführt, dass „[d]er Vorbescheid (…) rechtmäßig ergangen (ist) und (…) sich auf die Ausschlusswirkung des Teilflächennutzungsplans stützen (konnte)“ (S. 3). Er hat damit der Sache nach gerade nach wie vor den mit der ursprünglichen Klage beanstandeten Bescheid vom 16.04.2025 verteidigt, der auf § 9 Abs. 1a BImSchG gestützt war, aber sich nicht mit der auf einen Vorbescheid nach § 9 Abs. 1 BImSchG zielenden Klage und den im Vergleich zu § 9 Abs. 1a BImSchG weitergehenden Voraussetzungen befasst.
bb) Eine Einwilligung des Beigeladenen, der zu den „übrigen Beteiligten“ im Sinne des § 91 Abs. 1 VwGO zählt (vgl. § 63 Nr. 3 VwGO; BayVGH, Urteil vom 14.08.2008 - 14 B 06.1181 - juris Rn. 27; Riese in Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht - VwGO, 48. EL, § 91 Rn. 58 m. w. N.), liegt unabhängig von dem zum Beklagten Gesagten ebenfalls nicht vor. Eine ausdrückliche dahingehende Prozesserklärung hat der Beigeladene nicht abgegeben; vielmehr hat er in der mündlichen Verhandlung erklärt, nicht in die Klageänderung einzuwilligen. Ob die vom Wortlaut des § 91 Abs. 2 VwGO nicht erfassten Beigeladenen in eine Klageänderung stillschweigend durch eine rügelose Einlassung einwilligen können, bedarf im vorliegenden Verfahren keiner Entscheidung (vgl. zum Meinungsstand Riese a. a. O. Rn. 58 f. m. w. N.). Der Beigeladene hat sich nicht (vor der mündlichen Verhandlung) in diesem Sinne stillschweigend auf die geänderte Klage eingelassen. Insbesondere hat er in seinem Schriftsatz vom 30.07.2025 allein zu der bereits mit der ursprünglichen Klage aufgeworfenen Frage vorgetragen, ob dem Vorhaben öffentliche Belange nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB entgegenstehen.
b) Der erkennende Gerichtshof hält die Klageänderung auch nicht für im Sinne des § 91 Abs. 1 VwGO sachdienlich.
Die Entscheidung über die Sachdienlichkeit liegt im Ermessen des jeweiligen Gerichts (vgl. BVerwG, Urteil vom 08.12.2016 - 4 CN 4.16 - BauR 2017, 830, juris Rn. 10). Eine Klageänderung ist in der Regel als sachdienlich anzusehen, wenn sie der endgültigen Beilegung des sachlichen Streits zwischen den Beteiligten im laufenden Verfahren dient und der Streitstoff im Wesentlichen derselbe bleibt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 10.06.2025 - 3 BN 6.24 - juris Rn. 16; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 27.11.2023 - 10 S 15484/22 - NuR 2024, 483, juris Rn. 25; jeweils m. w. N.). An Letzterem fehlt es regelmäßig dann, wenn ein völlig neuer Streitstoff zur Entscheidung gestellt wird, ohne dass das Ergebnis der bisherigen Prozessführung verwertet werden könnte (vgl. BVerwG, Urteil vom 25.09.2025 - 10 A 3.24 - juris Rn. 23; Urteil vom 23.02.2017 - 7 C 31.15 - NVwZ 22017, 1775, juris Rn. 29 m. w. N.). Nicht sachdienlich ist eine Klageänderung zudem dann, wenn die ursprüngliche Klage entscheidungsreif wäre, eine Entscheidung über die geänderte Klage hingegen weitere Ermittlungen erforderte oder aus anderen Gründen nicht entscheidungsreif wäre (vgl. BVerwG, Beschluss vom 06.01.1988 - 8 C 7.87 - NVwZ-RR 1988, 35, juris Rn. 4; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 28.11.2019 - 5 S 1790/17 - VBlBW 2020, 287, juris Rn. 30 m. w. N.). An der Sachdienlichkeit fehlt es außerdem, wenn die geänderte Klage als unzulässig abgewiesen werden müsste (vgl. BVerwG, Beschluss vom 19.06.2010 - 6 B 12.10 - juris Rn. 22; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 22.11.2022 - 10 S 3607/21 - juris Rn. 26; jeweils m. w. N.).
An den vorstehenden Maßstäben gemessen hält der erkennende Gerichtshof die Klageänderung nicht für sachdienlich. Es bedarf keiner Entscheidung, ob die Umstellung eines Verpflichtungsbegehrens, das auf einen sog. vereinfachten Vorbescheid nach § 9 Abs. 1a BImSchG gerichtet ist, hin zu einem auf einen sog. herkömmlichen Vorbescheid nach § 9 Abs. 1 BImSchG gerichteten Begehren stets dazu führt, dass ein im zuvor genannten Sinne völlig neuer Prozessstoff eingeführt wird, weil diese Norm, wie gezeigt (vgl. oben unter 1.), anders als jene eine umfangreiche sog. vorläufige Gesamtbeurteilung der Genehmigungsfähigkeit des Vorhabens erfordert. Jedenfalls im vorliegenden Einzelfall würde die Klageänderung ungeachtet des Umstands, dass der Vortrag der Beteiligten zur Wirksamkeit des Teilflächennutzungsplans womöglich auch im Rahmen der geänderten Klage verwertet werden könnte, zu einer Ausweitung des Streitstoffs führen, der der Sachdienlichkeit der Klageänderung entgegensteht. Es kann dahinstehen, ob die geänderte Klage – was ihrer Sachdienlichkeit nach dem oben Gesagten bereits allein entgegenstünde – als Untätigkeits-Verpflichtungsklage gemessen an § 75 VwGO derzeit (weiterhin) unzulässig wäre oder die Voraussetzungen dieser Vorschrift (inzwischen) erfüllt sind. Denn auch, wenn die Untätigkeits-Verpflichtungsklage sich als zuletzt zulässig darstellen würde, wiese der Fall im Rahmen der Begründetheitsprüfung Besonderheiten auf, die der Sachdienlichkeit der Klageänderung entgegenstehen.
Mit dem geänderten Klageantrag der Klägerin, den Beklagten zu verpflichten, ihr auf ihren Antrag vom 16.04.2025 einen Vorbescheid auf der Grundlage des § 9 Abs. 1 BImSchG zu erteilen, würde die Klägerin auf der Ebene der Begründetheit die Frage zur Prüfung stellen, ob ihr der behauptete Anspruch auf Erteilung eines solchen Vorbescheids zusteht. Die damit erforderliche Prüfung der in der ursprünglichen, auf § 9 Abs. 1a BImSchG bezogenen Klage nicht entscheidungserheblichen Voraussetzungen des § 9 Abs. 1 BImSchG zur sog. vorläufigen Gesamtbeurteilung der Genehmigungsfähigkeit des Vorhabens geht jedenfalls im vorliegenden Einzelfall weit über den Streitstoff der ursprünglichen Klage hinaus. Der auf § 9 Abs. 1a BImSchG bezogene Vorbescheidsantrag der Klägerin vom 18.09.2024 war auf die Frage nach der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit des Vorhabens beschränkt. Demgegenüber hat das Landratsamt auf den neuen, allein nach § 9 Abs. 1 BImSchG gestellten Antrag der Klägerin vom 16.04.2025 hin wegen der von dieser Vorschrift geforderten sog. vorläufigen Gesamtbeurteilung umfangreiche Sachverhaltsermittlungen im Wege der Behördenbeteiligung u. a. zu Genehmigungsvoraussetzungen aus dem Wasser-, Naturschutz-, zivilen und militärischen Luftverkehrs-, lärm- und schattenbezogenen Immissions-, Straßen-, Denkmalschutz-, Wald-, Bodenschutz- sowie brandschutzbezogenen Bauordnungsrecht angestellt (vgl. dazu und zum Folgenden aus der Verwaltungsakte des Beklagten die knapp 900 Aktenseiten umfassenden Vorgänge „Verfahrensakte_Behördenbeteiligung“, „Verfahrensakte_Beteiligung_UNB“ und „Verfahrensakte_Schriftverkehr“). Diese Ermittlungen haben teilweise zu Nachforderungen von Unterlagen bei der Klägerin, teils zu divergierenden Einschätzungen von Fachbehörden sowie, neben positiven Stellungnahmen mehrerer Behörden, auch zu ablehnenden Äußerungen geführt. So hat zuletzt das Regierungspräsidium Freiburg - höhere Forstbehörde - in seinem Schreiben vom 17.11.2025 Einwände zur Vollständigkeit der Antragsunterlagen der Klägerin und Bedenken betreffend Bodenschutzwald und Wildkorridore erhoben (vgl. Bl. 284 d. Verw.-Akte - „Verfahrensakte_Behördenbeteiligung“ - zum Fehlen forstfachlicher Unterlagen). Jedenfalls in dieser Hinsicht wäre die geänderte Klage nicht entscheidungsreif und wären weitere Ermittlungen erforderlich. Allein dies steht an den oben dargestellten Maßstäben gemessen der Sachdienlichkeit der Klageänderung entgegen.
Unabhängig davon nimmt die Klägerin bei ihrem Einwand, der Streitstoff bleibe auch nach der Klageänderung im Wesentlichen gleich, die Besonderheiten nicht ausreichend in den Blick, die sich aus dem Recht des Artenschutzes im Sinne der §§ 44 ff. BNatSchG für die behördliche Prüfung der Genehmigungsvoraussetzungen und deren im Sinne von § 9 Abs. 1 BImSchG vorläufige Beurteilung ergeben. Für die Erfassung und Bewertung vorhabenbedingter – insbesondere durch WEA verursachter – artenschutzrechtlicher Auswirkungen mangelt es bisher weitgehend an weiterführenden gesetzlichen Vorgaben oder einer untergesetzlichen Maßstabsbildung durch verbindliche Festlegungen etwa mittels Durchführungsverordnungen oder Verwaltungsvorschriften. Die gerichtliche Kontrolle ist deshalb grundsätzlich darauf beschränkt, ob die Einschätzungen der Behörde im konkreten Einzelfall naturschutzfachlich vertretbar sind, weil das Gericht mangels normativer Vorgaben nicht objektiv feststellen kann, ob die behördlichen Antworten auf die sich naturschutzfachlich jeweils stellenden Fachfragen „richtig“ oder „falsch“ sind (stRspr, vgl. Senat, Urteil vom 19.11.2025 - 14 S 103/25 - juris Rn. 187; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 30.06.2022 - 10 S 848/21 - VBlBW 2022, 500, juris Rn. 111; jeweils m. w. N.). Die den Gerichten in diesen Fällen folglich nur mögliche und daher auch lediglich obliegende Kontrolle der „Plausibilität“ einer behördlichen Entscheidung (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23.10.2018 - 1 BvR 2523/13 - BVerfGE 149, 407, juris Rn. 20 ff.) setzt notwendig eine behördliche Entscheidung voraus. Unterlässt die zuständige Behörde diese Entscheidung, haben die Gerichte nur die Möglichkeit, die Behörde dazu zu verpflichten, ihrer Pflicht zur Entscheidung nachzukommen, und ist insbesondere kein Raum dafür, die Sache durch eigene gerichtliche Ermittlungen und naturschutzfachliche Bewertungen „spruchreif“ zu machen und im Sinne von § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO „durchzuentscheiden“ (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 30.06.2022 - 10 S 848/21 - VBlBW 2022, 500, juris Rn. 107 ff., 111 m. w. N.). Davon ausgehend könnte der erkennende Gerichtshof den Beklagten aus artenschutzrechtlichen Gründen nicht, wie die Klägerin meint, auf die geänderte Klage – ihre Zulässigkeit unterstellt – hin dazu verpflichten, den begehrten Vorbescheid nach § 9 Abs. 1 BImSchG zu erteilen. Die geänderte Klage wäre (auch) in dieser Hinsicht nicht spruchreif. Der Beklagte – konkret die ihn vertretende, für die Erteilung des begehrten Vorbescheids zuständige untere Immissionsschutzbehörde – hat sich im bisherigen außergerichtlichen Verwaltungsverfahren zu dem neuen, auf § 9 Abs. 1 BImSchG bezogenen Verwaltungsverfahren bislang keine abschließende Auffassung zu der Frage gebildet, ob das Vorhaben der Klägerin in artenschutzrechtlicher Hinsicht (§§ 44 ff. BNatSchG) eine im Sinne dieser Norm positive vorläufige Beurteilung attestiert werden kann. Die von der unteren Immissionsschutzbehörde im Landratsamt beteiligte untere Naturschutzbehörde hält die dazu von der Klägerin vorgelegten Unterlagen sinngemäß wohl für noch nicht ausreichend. Die untere Naturschutzbehörde ist zuletzt zur Auffassung gelangt, dass auch unter Berücksichtigung der von der Klägerin nachgereichten Unterlagen (vgl. das am 30.07.2025 eingereichte, undatierte Gutachten „Artenschutzrechtliche Bewertung des geplanten Vorhabens“) eine abschließende Prüfung auf Grundlage einer speziellen artenschutzrechtlichen Prüfung (saP) nach wie vor nicht möglich sei und insbesondere das Brutvorkommen des gemäß der Anlage 1 zu § 45b BNatSchG als kollisionsgefährdet eingestuften Wespenbussards einer umfassenden artenschutzfachlichen Darlegung und Bewertung bedürfe (vgl. Stellungnahme vom 10.12.2025, Bl. 889 d. Verw.-Akte, Teil „Verfahrensakte_Schriftverkehr“). Unabhängig von der Frage, ob die untere Naturschutzbehörde bei dieser Stellungnahme den Prüfungsmaßstab des § 9 Abs. 1 BNatSchG vollständig erfasst hat, fehlt es zum Artenschutz derzeit an einer eigenen und abschließenden behördlichen Entscheidung zu diesem Rechtsgebiet. Bei diesem Sachstand könnte der Senat den Beklagten auf die geänderte Klage hin unabhängig davon, ob auch in dieser Hinsicht noch weitere Ermittlungen zum Sachverhalt erforderlich sind, aktuell auch aus artenschutzrechtlichen Gründen entgegen der Auffassung der Klägerin nicht zum Erlass des begehrten Vorbescheids verpflichten und erweist sich die Änderung der ursprünglichen Verpflichtungsklage hin zu einer Untätigkeits-Verpflichtungsklage – also das Begehren nach einer gerichtlichen Entscheidung gerade ohne vorangehende behördliche Entscheidung – als nicht sachdienlich.
Aus denselben Gründen führt auch der Einwand der Klägerin nicht weiter, es widerspräche dem § 91 VwGO zugrunde liegenden Gebot der Prozessökonomie, die Klageänderung als unzulässig einzuordnen, weil sie, die Klägerin, im Fall einer als unzulässig angesehenen Klageänderung umgehend eine neue Verpflichtungsklage als Untätigkeitsklage erheben könnte mit der Folge – so ist zu ergänzen –, dass der Senat dann doch sogleich wieder die im Rahmen des § 9 Abs. 1 BImSchG ausstehenden Prüfungen durchführen und den Beklagten ohne weiteres zur Erteilung des am 16.04.2025 beantragten Vorbescheids nach § 9 Abs. 1 BImSchG verpflichten müsste, weil die Sache schon jetzt spruchreif sei. Die Klägerin übersieht auch hierbei, dass der erkennende Gerichtshof auch bei einer unmittelbar neuen Untätigkeitsklage, solange der Beklagte über den Antrag der Klägerin nach § 9 Abs. 1 BImSchG nicht entschieden und sich zur artenschutzrechtlichen Beurteilung des Vorhabens nicht geäußert hat, den Beklagten schon wegen der o. g. Besonderheiten der gerichtlichen Prüfung von artenschutzrechtlich relevanten Entscheidungen nicht dazu verpflichten könnte, der Klägerin einen positiven Vorbescheidsantrag nach § 9 Abs. 1 BImSchG zu erteilen (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 30.06.2022 - 10 S 848/21 - VBlBW 2022, 500, juris Rn. 107 ff., 111 m. w. N.). Die Prozessökonomie spricht deshalb nicht dagegen, die Klägerin darauf zu verweisen, den Abschluss des Verwaltungsverfahrens zu ihrem auf § 9 Abs. 1 BImSchG gestützten Antrag vom 16.04.2025 und damit den Erlass des – vom Beklagten bereits angekündigten – Bescheids abzuwarten und dann, wenn sie diesen Bescheid geprüft hat und für rechtsfehlerhaft hält, ggf. eine neue Klage zu erheben.
Die Klägerin berücksichtigt bei ihrem pauschal auf den Grundsatz der Prozessökonomie abstellenden Vortrag zudem nicht ausreichend, dass § 91 VwGO nicht allein die Interessen eines Klägers an einer Änderung der Klage, sondern auch diejenigen des jeweiligen Beklagten daran, sich nicht in einem bereits anhängig gemachten Verfahren auf eine neue Prozesslage (auch mit u. U. anderen Kostenrisiken) einstellen und gegen einen geänderten Angriff verteidigen zu müssen, in den Blick nimmt und beides zum Ausgleich bringt (vgl. dazu Riese in Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht - VwGO, 48. EL., § 91 Rn. 2 m. w. N.; zu § 173 Satz 1 1 VwGO i. V. m. § 264 ZPO auch BGH, Urteil vom 11.07.1996 - IX ZR 80/95 - NJW 1996, 2869 f.). Bei der Prüfung der Sachdienlichkeit der Klageänderung kann deshalb nicht außer Betracht bleiben, dass (auch) der Beklagte ein grundsätzlich schutzwürdiges Interesse daran hat, sich in einem auf § 9 Abs. 1a BImSchG bezogenen Klageverfahren nicht ohne weiteres und vor einer eigenen abschließenden behördlichen Entscheidung zu einem auf § 9 Abs. 1 BImSchG bezogenen Verpflichtungsbegehren verteidigen zu müssen.
Zur Sachdienlichkeit der Klageänderung führt auch nicht der sinngemäße Einwand der Klägerin, der Beklagte habe gegen Fristen aus § 10 Abs. 5, Abs. 6a BImSchG und § 8 9. BImSchV verstoßen. Falls sie damit geltend machen will, es bedürfe für die sog. vorläufige Gesamtbeurteilung nach § 9 Abs. 1 BImSchG keiner Ermittlungen zu einzelnen Genehmigungsvoraussetzungen, wenn die Fachbehörden dazu nicht fristgerecht angehört worden seien oder sich nicht fristgerecht geäußert hätten, oder falls sie meint, es bedürfe in solchen Fällen sogar keiner behördlichen Entscheidung mehr, trifft das nicht zu. Wird die Entscheidungsfrist des § 10 Abs. 6a BImSchG in einem Einzelfall nicht eingehalten, handelt die Behörde zwar rechtswidrig (vgl. Senat, Beschluss vom 13.09.2022 - 14 S 3566/21 - ZNER 2022, 505, juris Rn. 56 m. w. N.) und kann dies, wie gezeigt, auf der Ebene der Zulässigkeit der Verpflichtungsklage im Rahmen des § 75 VwGO zugunsten des Antragstellers (Klägers) von Relevanz sein (vgl. erneut OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 07.02.2023 - 5 K 171/22 OVG - juris Rn. 62 ff. m. w. N.). Verstöße gegen die genannte Entscheidungsfrist führen aber nicht zu einer Genehmigungsfiktion (vgl. Schack, in Giesberts/Reinhardt, BeckOK Umweltrecht, 77. Ed., § 10 BImSchG Rn. 80; Jarass, BImSchG, 15. Aufl., § 10 Rn. 125 m. w. N.) und in Vorbescheidsverfahren (vgl. § 10 Abs. 9 BImSchG) auch nicht zu einer Fiktion der Erfüllung von Genehmigungsvoraussetzungen im Rahmen der auf der Ebene der Begründetheitsprüfung relevanten vorläufigen Gesamtbeurteilung. Nichts anderes gilt, wenn sich von der Genehmigungsbehörde (unteren Immissionsschutzbehörde) beteiligte Behörden im Verwaltungsverfahren nicht im Sinne von § 10 Abs. 5 BImSchG fristgerecht äußern. Äußert sich eine beteiligte Behörde nicht, muss die Genehmigungsbehörde in Ausübung ihrer Pflicht zur Amtsermittlung das betroffene Fachrecht eigenverantwortlich prüfen und entscheiden, ob dieses Fachrecht der Genehmigungsfähigkeit der Anlage entgegensteht oder ob der Genehmigungsbescheid mit Nebenbestimmungen versehen werden muss (vgl. Dietlein in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 108. EL, § 10 BImSchG, Rn. 108; Schack, in Giesberts/Reinhardt, BeckOK Umweltrecht, 77. Ed., § 10 BImSchG Rn. 36 b). Eine rechtliche Grundlage dafür, verspätet eingegangene, aber tatsächlich vorliegende fachbehördliche Stellungnahmen zu ignorieren oder wegen der Fristversäumung gar in einem gerichtlichen Verfahren ohne weiteres auf die Erfüllung von Genehmigungsvoraussetzungen zu schließen, besteht dagegen nicht. Es bedarf daher im vorliegenden Klageverfahren für die Prüfung der Voraussetzung des § 91 Abs. 1 VwGO auch keiner Entscheidung, ob die von der Klägerin geltend gemachten Verstöße gegen die genannten Fristbestimmungen überhaupt vorliegen.
Auf eine zumindest teilweise Sachdienlichkeit und damit teilweise Zulässigkeit der Klageänderung führt auch nicht der von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat erörterte Umstand, dass ein auf die Verpflichtung des jeweiligen Beklagten zum Erlass des begehrten Verwaltungsantrags gerichteter Verpflichtungsantrag als „Minus“ auch einen Bescheidungsantrag auf Verpflichtung des Beklagten, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts (ggf. neu) zu bescheiden, enthält (vgl. zu Letzterem § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO; BVerwG, Beschluss vom 06.11.2020 - 6 B 31.20 - juris Rn. 12; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 03.08.2023 - 1 S 1718/22 - VBlBW 2024, 17, juris Rn. 65 m. w. N.). Soweit die Klägerin meint, zumindest ihr Bescheidungsbegehren sei entscheidungsreif und eine wenigstens darauf bezogene Klageänderung deshalb sachdienlich, übersieht sie, dass sich der Senat auch in der Prüfung der Begründetheit eines solchen Bescheidungsantrags und der Beklagte in seiner Verteidigung nicht darauf beschränken könnten, die mit der ursprünglichen Klage zur Prüfung gestellten Voraussetzungen des § 9 Abs. 1a BImSchG und bauplanungsrechtlichen Fragen aus dem Vorbescheidsantrag vom 18.09.2024 zu untersuchen, sondern die Voraussetzungen des § 9 Abs. 1 BImSchG vollständig in den Blick zu nehmen hätten. So könnte die Prüfung beispielsweise auch dann, wenn der Senat zur Auffassung käme, der Teilflächennutzungsplan stünde dem Vorhaben der Klägerin nicht entgegen (wofür gemessen an den Anforderungen an eine wirksame Bekanntmachung der Genehmigung eines solchen Plans im vorliegenden Fall viel spricht, vgl. zu diesen Anforderungen Senat, Urteil vom 10.05.2023 - 14 S 396/22 - juris Rn. 61 m. w. N.), auch bei einem reinen Bescheidungsantrag nicht dabei stehen bleiben. Vielmehr wären alle anderen im Rahmen der von § 9 Abs. 1 BImSchG geforderten vorläufigen Gesamtbeurteilung zu prüfenden Genehmigungsvoraussetzungen daraufhin zu untersuchen, ob in dieser Hinsicht unüberwindliche Hindernisse bestehen. Ebenso würde beispielsweise die – unterstellte – Erkenntnis, dass das Verwaltungsverfahren in Bezug auf den Artenschutz für die Behörde gemessen an den Voraussetzungen des § 9 Abs. 1 BImSchG inzwischen entscheidungsreif ist, nichts daran ändern, dass eine Entscheidung über den Bescheidungsantrag im Gerichtsverfahren eine volle Prüfung der genannten Genehmigungsvoraussetzungen nach Maßgabe dieser Vorschrift erfordert. Auch eine „bloße“ Bescheidungsklage würde den Streitstoff deshalb im Vergleich zur ursprünglichen Klage in erheblichem Umfang ändern. Die Prüfung würde im vorliegenden Einzelfall zudem aktuell zu dem o. g. Befund führen, dass teils noch weitere Ermittlungen erforderlich sind. Selbst ein stattgebendes Bescheidungsurteil würde den Rechtsstreit zwischen den Beteiligten außerdem nicht abschließend befrieden können. Sachdienlich ist die Klageänderung vor diesen Hintergründen auch bei einer isolierten Betrachtung des als „Minus“ in dem geänderten Klageantrag enthaltenen Begehrens nicht.
Zur Sachdienlichkeit der Klageänderung – sei es bezogen auf das geänderte Verpflichtungsbegehren nach § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO, sei es bezogen nur auf das darin enthaltene Bescheidungsbegehren im Sinne von § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO – führt auch nicht der sinngemäße Einwand der Klägerin, bei der Entscheidung des Gerichts nach § 91 Abs. 1 Alt. 1 VwGO handele es sich um eine Ermessensentscheidung und bei einer solchen seien die Wertungen des Gesetzgebers aus § 2 Satz 1 und 2 EEG und § 87c VwGO zu berücksichtigen und sei namentlich dem öffentlichen Interesse an der beschleunigten Behandlung von Verfahren betreffend den nach jener Norm im überragenden öffentlichen Interesse liegenden Ausbau von WEA Rechnung zu tragen. Es trifft zu, dass § 2 Satz 1 und 2 EEG nicht nur dort, wo materielles Bundesrecht auslegungsbedürftige Rechtsbegriffe verwendet oder Planungs-, Beurteilungs- oder Ermessensspielräume konstituiert, anwendbar ist (vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 30.10.2024 - 7 B 9.24 - juris Rn. 8 m. w. N.), sondern auch für Abwägungen im Verwaltungsprozessrecht von Bedeutung sein kann (vgl. dazu etwa VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 10.11.2022 - 10 S 1312/22 - juris Rn. 19 zu §§ 80 f. VwGO). Bei § 91 Abs. 1 VwGO ist dies aber nicht der Fall. Diese Vorschrift dient ausschließlich dem Ausgleich der Interessen der Beteiligten des jeweils konkreten verwaltungsgerichtlichen Verfahrens und auf Seiten des Beklagten konkret dessen Interesse, sich nicht gegen geänderte Klagen mit anderem Prozessstoff verteidigen zu müssen, nimmt aber nicht andere (gegenläufige) öffentliche Interessen in den Blick. Unabhängig davon bieten weder § 2 Satz 1 und 2 EEG noch § 87c VwGO einen inhaltlichen Ansatz dafür, gerade eine Klageänderung wie die hier von der Klägerin erklärte als sachdienlich einzuordnen. Es ist bereits nicht ersichtlich, weshalb die Einordnung der Klageänderung als unzulässig zu – wie die Klägerin wohl geltend machen möchte – wesentlichen Verfahrensverzögerungen führen soll. Unabhängig davon, dass sie andere prozessuale Möglichkeiten wie etwa die Umstellung ihrer ursprünglichen Klage auf eine Fortsetzungsfeststellungsklage nicht in den Blick genommen hat, übersieht sie auch in diesem Zusammenhang, dass eine abschließende Entscheidung über ihr neues Vorbescheidsbegehren, wie gezeigt, vollständige Sachverhaltsermittlungen und jedenfalls im Bereich des Artenschutzes eine behördliche Entscheidung erfordert. Wenn sie meint, dazu sei eine Verpflichtungsklage in der Gestalt einer Untätigkeitsklage erforderlich, stand und steht es ihr nach wie vor frei, eine solche zu erheben. Eine an deren Stelle erklärte Klageänderung führt in diesem Zusammenhang zu keinen wesentlich beschleunigenden Auswirkungen. Etwaige andere Vorteile, die sich die Klägerin von einer Klageänderung etwa in kostenrechtlicher Hinsicht versprechen mag, rechtfertigen es nicht, das Interesse des Beklagten, sich nicht in einem bereits anhängig gemachten Verfahren auf eine neue Prozesslage einstellen und gegen einen geänderten Angriff verteidigen zu müssen, hintanzustellen.
II. Sind die Voraussetzungen des § 91 Abs. 1 VwGO nach den zuvor Gesagten im vorliegenden Fall nicht erfüllt, ist die Klageänderung unzulässig und die Klage durch Prozessurteil abzuweisen. Denn die Zulässigkeit der Klageänderung ist eine von Amts wegen zu prüfende besondere Sachurteilsvoraussetzung der geänderten Klage (vgl. BVerwG, Urteil vom 31.08.2022 - 6 A 9.20 - BVerwGE 176, 224, juris Rn. 30; Riese in Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht - VwGO, 48. EL., § 91 Rn. 89; W.-R. Schenke in Kopp/Schenke, VwGO, 31. Aufl., § 91 Rn. 24, 29; jeweils m. w. N.).
III. Über die ursprüngliche Klage ist nicht mehr zu entscheiden. Deren Rechtshängigkeit hat mit der Erklärung der Klageänderung ex nunc – d. h. hier am 13.05.2025 – geendet (vgl. Riese in Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht - VwGO, 48. EL., § 91 Rn. 89 i. V. m. Rn. 85 f. m. w. N.).
Etwas anderes würde nur dann gelten, wenn die Klägerin den ursprünglichen Klageantrag – was grundsätzlich möglich gewesen wäre – hilfsweise aufrechterhalten hätte; dann wäre über diesen zu entscheiden (vgl. Wöckel in Eyermann, VwGO, 16. Aufl., § 91 Rn. 39; Decker in Posser/Wolff/Decker, BeckOK VwGO, 76. Ed., § 91 Rn. 39 f.; Riese in Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht - VwGO, 48. EL., § 91 Rn. 89 i. V. m. Rn. 85 f.; W.-R. Schenke in Kopp/Schenke, VwGO, 31. Aufl., § 91 Rn. 24; jeweils m. w. N.). Ein solcher Fall liegt hier aber nicht vor, wie die am Maßstab des § 88 VwGO orientierte Auslegung der Prozesserklärung der Klägerin im Schriftsatz vom 13.05.2025 ergibt (und wovon die Klägerin in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat auch selbst nicht ausgegangen ist).
Die Klägerin hat in ihrem Schriftsatz vom 13.05.2025 erklärt, sie beantrage „unter Abänderung des in der Klageschrift vom 24.02.2025 enthaltenen Klageantrages nunmehr“, den Beklagten zu verpflichten, auf ihren Antrag vom 16.04.2025 den begehrten immissionsschutzrechtlichen Vorbescheid (nach § 9 Abs. 1 BImSchG) zu erteilen, und zur Begründung ausgeführt, dass sie selbst davon ausgehe, dass die Voraussetzungen für die mit dem ursprünglichen Klageantrag begehrte Erteilung eines Vorbescheids nach § 9 Abs. 1a BImSchG nach dessen zum 28.20.2025 erfolgter Änderung in ihrem Fall nicht mehr vorlägen (vgl. Schriftsatz vom 13.05.2025, S. 2 f.). Bei diesem Sachstand ist kein Raum dafür, die Prozesserklärung der anwaltlich vertretenen Klägerin vom 13.05.2025 dahin auszulegen, dass sie sinngemäß hilfsweise für den Fall der Unzulässigkeit ihrer Klageänderung auch die Klage mit dem ursprünglichen Klageantrag weiterverfolgen wollte. Unerheblich ist für diese Auslegung, ob die damalige Annahme der Klägerin, die Voraussetzungen des § 9 Abs. 1a BImSchG seien nach der Einfügung des neuen Satzes 2 in dieser Vorschrift nicht mehr erfüllt, weil die Vorhabenstandorte außerhalb eines im Sinne dieser Vorschrift „ausgewiesenen oder in Aufstellung befindlichen Windenergiegebiets“ im Sinne des § 2 Nr. 1 WindBG lägen, in jeder Hinsicht zutraf oder in Bezug auf den Standort der geplanten WEA 1 rechtsirrig war (vgl. zum Meinungsstand betreffend die Frage, ob unter „in Aufstellung befindlichen Windenergiegebieten“ ausschließlich geplante Flächen mit bereits weit fortgeschrittener Planungsreife zu verstehen sind, OVG B.-Bbg., Urteil vom 19.09.2025 - 7 A 13/25 - ZUR 2025, 667, juris Rn. 35 f.; Enders in Giesberts/Reinhardt, BeckOK Umweltrecht, 77. Ed., § 9 BImSchG Rn. 18c m. w. N.).
B. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und § 162 Abs. 3 VwGO. Da der Beigeladene keinen Antrag gestellt und damit kein Kostenrisiko übernommen hat (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO), entspricht es nicht der Billigkeit, seine außergerichtlichen Kosten für erstattungsfähig zu erklären und der Klägerin aufzuerlegen.
Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.
Beschluss
vom 25. Februar 2026
Der Streitwert des Verfahrens wird auf 600.000 Euro festgesetzt.
Die Festsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 GKG unter Berücksichtigung der Empfehlung in Nr. 19.1.2, 19.1.4 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung vom 21.02.2025 (5 % der geschätzten Herstellungskosten) und der von der Klägerin dargelegten Herstellungskosten für die zwei geplanten WEA in Höhe von insgesamt 12 Mio. Euro.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 44 ff. BNatSchG
§§ 80 f. VwGO
§ 91 VwGO
§ 75 VwGO
§ 9 BImSchG
§ 10 BImSchG
§ 36 BauGB
§ 88 VwGO
§ 45b BNatSchG
§ 264 ZPO
§ 87c VwGO
§ 9 Abs. 1a BImSchG
§ 35 Abs. 1 i. V. m Abs. 3 S. 2 und 3 BauGB
§ 35 Abs. 1 Nr. 5 i. V. m. Abs. 3 Satz 2 und 3 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 9 Abs. 1a Satz 1 BImSchG
§ 9 Abs. 1 BImSchG
§ 35 Abs. 1 i. V. m. Abs. 3 Satz 2 und 3 BauGB
§ 245e Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 9 Absatz 1a BImSchG
§ 9 Absatz 1 BImSchG
§ 91 Abs. 1 VwGO
§ 173 Satz 1 VwGO
§ 264 Nr. 2 Alt. 1 ZPO
§ 264 Nr. 2 ZPO
§ 264 Nr. 2 Alt. 2 ZPO
§ 91 Abs. 2 VwGO
§ 63 Nr. 3 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 9 Abs. 1 BNatSchG
§ 173 Satz 1 1 VwGO
§ 10 Abs. 5, Abs. 6a BImSchG
§ 8 9. BImSchV
§ 10 Abs. 6a BImSchG
§ 10 Abs. 9 BImSchG
§ 10 Abs. 5 BImSchG
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 91 Abs. 1 Alt. 1 VwGO
§ 2 Satz 1 und 2 EEG
§ 2 Nr. 1 WindBG
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 2 Nummer 1 des Windenergieflächenbedarfsgesetzes

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 169, 39
NVwZ-RR 2017, 229
NJW 1996, 2869
NVwZ 2011, 812
NVwZ-RR 1988, 35
BVerfGE 149, 407
BVerwGE 176, 224
7 C 13.12
1 S 3527/21
7 A 13/25
4 C 3.19
7 A 8.25
7 B 24.24
4 C 3/19
7 C 1.15
IX ZR 80/95
22 D 268/24
1 C 35/21
8 S 2419/88
2 ZB 10.14
9 B 20.09
7 B 19.10
1 S 2537/21
14 B 06.11
4 CN 4.16
3 BN 6.24
10 S 15484/22
10 A 3.24
7 C 31.15
8 C 7.87
5 S 1790/17
6 B 12.10
10 S 3607/21
14 S 103/25
10 S 848/21
1 BvR 2523/13
14 S 3566/21
5 K 171/22
6 B 31.20
1 S 1718/22
14 S 396/22
7 B 9.24
10 S 1312/22
6 A 9.20