Verwaltungsgericht Minden (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2018-10-02, Aktenzeichen 3 L 1180/18
ECLI: ECLI:DE:VGMI:2018:1002.3L1180.18.00

Tenor:
1. Durch einstweilige Anordnung wird vorläufig bis zu einer Entscheidung über den Feststellungsantrag der Antragstellerin im Hauptsacheverfahren – – festgestellt, dass auf der Grundlage der Ordnungsbehördlichen Verordnung der Antragsgegnerin über das Offenhalten von Verkaufsstellen im Stadtgebiet I1. im Jahre vom 00.00.0000 am 00.00.0000 Verkaufsstellen in I1. nicht geöffnet sein dürfen.
2. Der Antragsgegnerin wird aufgegeben, diese Entscheidung bekanntzumachen.
3. Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
4. Der Streitwert wird auf 5.000 € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der dem Tenor entsprechende zulässige Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist begründet.
Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann das Gericht eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis erlassen, wenn diese Regelung zur Abwendung wesentlicher Nachteile, Verhinderung drohender Gewalt oder aus anderen Gründen nötig erscheint.
Geht es - wie hier - darum, die Gültigkeit einer Rechtsnorm vorübergehend zu suspendieren, erfordert der Erlass einer Regelungsanordnung nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO die Beachtung der sich aus § 47 Abs. 6 VwGO ergebenden Maßstäbe. Für diese Norm ist allgemein anerkannt, dass eine Interessenabwägung unter Anlegung eines besonders strengen Maßstabs vorzunehmen ist. Die für die einstweilige Anordnung sprechenden Gründe müssen danach grundsätzlich so schwer wiegen, dass deren Erlass unabweisbar erscheint. Es muss bereits im Verfahren auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes sicher beurteilt werden können, ob die umstrittene Rechtsverordnung offensichtlich rechtswidrig und nichtig ist.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 10.06.2016 - 4 B 504/16 -, juris, Rn. 24 ff., und vom 15.08.2016 - 4 B 887/16 -, juris, Rn. 24 ff., jeweils m.w.N.
Diese Voraussetzungen liegen hier vor. Bei summarischer Prüfung erweist sich die hier maßgebliche „Ordnungsbehördliche Verordnung der Antragsgegnerin über das Offenhalten von Verkaufsstellen im Stadtgebiet I1. im Jahre 2018 vom 00.00.0000“ als offensichtlich rechtswidrig und damit nichtig, weil sie von den in der Ermächtigungsgrundlage des § 6 Abs. 4 i.V.m. Abs. 1 LÖG NRW in der bis zum 00.00.0000 gültigen und hier maßgeblichen (vgl. § 13 Abs. 3 LÖG NRW) Fassung enthaltenen materiell-rechtlichen Vorgaben ersichtlich nicht gedeckt ist.
Bei der Freigabe eines verkaufsoffenen Sonn- oder Feiertags im Zusammenhang mit einer Veranstaltung (örtliche Feste, Märkte, Messen oder ähnliche Veranstaltungen) - wie hier, Anlass: D. L. am 00.00.0000 - muss die öffentliche Wirkung der Veranstaltung gegenüber der typisch werktäglichen Geschäftigkeit der Ladenöffnung im Vordergrund stehen. Die Ladenöffnung entfaltet dann eine geringe prägende Wirkung, wenn sie nach den gesamten Umständen als bloßer Annex zur Veranstaltung erscheint. Das kann in der Regel nur dann angenommen werden, wenn die Ladenöffnung auf das Umfeld der Veranstaltung begrenzt wird, weil nur insoweit ihr Bezug zum Veranstaltungsgeschehen erkennbar bleibt. Der räumliche Bereich, in dem die Verkaufsstellenöffnung noch in Verbindung zum Veranstaltungsgeschehen gebracht wird, wird allerdings umso weiter reichen, je größer die Ausstrahlungswirkung der Veranstaltung wegen ihres Umfangs oder ihrer besonderen Attraktivität ist.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 07.12.2017 - 4 B 1538/17 -, juris, Rn. 8, mit Verweis auf BVerwG, Urteil vom 11.11.2015 - 8 CN 2.14 -, juris, Rn. 24 f., 36.
Hier ist nicht erkennbar, dass die typisch werktägliche Geschäftigkeit der Ladenöffnung hinter die öffentliche Wirkung der Veranstaltung zurücktritt. Die von der Ordnungsbehördlichen Verordnung vom 00.00.0000 zugelassene Sonntagsladenöffnung im gesamten Gebiet der I2. I1. steht nicht im geforderten räumlichen Zusammenhang mit der Veranstaltung „D. L. “. Die in der Ordnungsbehördlichen Verordnung vom 00.00.0000 zugelassene Sonntagsladenöffnung reicht von dem Umfang der betroffenen Verkaufsstellen so weit, dass kein Zusammenhang mehr zwischen der Veranstaltung „D. L. “ und der Ladenöffnung besteht.
Nach den Angaben der Antragsgegnerin ist die I3. D. L. die älteste Stadtveranstaltung und wird 2018 zum . Mal in der gesamten Innenstadt durchgeführt. Insgesamt über 60 Fahrgeschäfte, Buden und Stände begeisterten von Donnerstag bis Montag tausende Besucher. Ergänzend finde der S1. Herbstmarkt statt mit 87 Ausstellern und ein Flohmarkt an der C. Straße mit etwa 50 Ständen. Die Größe der Veranstaltungen und ihre Attraktivität durch u.a. außergewöhnliche Fahrgeschäfte sowie hohen Bewerbungsaufwand führen nach den Angaben der Antragsgegnerin zu einer deutlichen Steigerung der Kundenfrequenz, die auch ohne Öffnung der Geschäfte sehr hoch sei und deutlich über der Besucheranzahl an einem üblichen Verkaufstag in der Innenstadt liege. Aufgrund der langjährig bekannten Attraktivität der Veranstaltung sowie der hohen Reichweite der Bewerbung und der damit verbundenen Besuchergewinnung weit über das Stadtgebiet hinaus profitiere das gesamte I3. Stadtgebiet von der D. L. .
Allein aus der dem Rat der Antragsgegnerin zur Beschlussfassung vorgelegten Beschreibung der Q. I1. GmbH T1. blieb der räumliche Veranstaltungsbereich noch völlig unklar. Auf entsprechende gerichtliche Aufforderung hat die Antragsgegnerin mit Schriftsatz vom 00.00.0000 ihre Angaben zu den geplanten Veranstaltungen ergänzt und einen Übersichtsplan mit eingezeichneten Standorten der Aktivitäten eingereicht. Auf die entsprechende Anlage wird bezüglich der dort genannten Einzelheiten verwiesen. Ergänzend hat sie ausgeführt, dass sich neben den Verkaufsstellen im Bereich der Innenstadt auch die am Rande gelegenen Einzelhandelsgeschäfte mit Aktionen an der Veranstaltung beteiligen würden. Die „sehr hohe Strahlkraft“ der D. L. beziehe sich demnach neben den - außerhalb der Innenstadt von I1. liegenden - Geschäfte „C1. G. P. “, „ P. “, „B. G. P. “ und „U. “-Baumarkt auch auf die ländlich geprägten I3. Stadtteile E1. , F. , G1. , M. , T2. und T3. . Die letztgenannten Gebiete verfügten weder über eigene Ortszentren noch über eine Einzelhandels-Infrastruktur, sondern seien Stadtteile mit Wohngebieten und Landwirtschaft, E1. besitze zudem ein Gewerbegebiet ohne Handelsflächen.
In räumlicher Nähe zur Veranstaltung dürften sich nach Würdigung dieser Unterlagen im Wesentlichen die im Bereich der zentralen Innenstadt von I1. liegenden Verkaufsstellen befinden, die - ohne dass es im Detail darauf ankäme - ausweislich des eingereichten Plans „Übersichtsplan I1. Detail 00.00.0000“ grob von den Innenstadtwällen (V. M1. , E2. -, T4. -, T5. -, M2. -, C2. - und Q1.---------wall ) eingerahmt sind. Eine diesem Bereich entsprechende, hinreichend genaue Eingrenzung des räumlichen Geltungsbereichs hat die Antragsgegnerin hier mit der Ordnungsbehördlichen Verordnung vom 00.00.0000 aber in keiner Weise vorgenommen, nicht einmal in Bezug auf den von ihr selbst nach dem Konzept des T6. in erster Linie genannten Innenstadtbereich. Die außerhalb der Innenstadt liegenden Verkaufsstellen, insbesondere die in der Peripherie befindlichen Geschäfte, befinden sich dagegen nicht in einem Bereich, der als räumliche Nähe zu bezeichnen ist. Die geringste anzunehmende Wegstrecke für Fußgänger zu den konkret benannten weiteren Verkaufsstellen außerhalb dieses Bereichs beträgt nach den Angaben von google-maps vom H.----markt zum „C1. G2. P. “ 850 m, während das „P. “ mindestens 1 km, der „U. “-Baumarkt mindestens 2,4 km und das „B. G. P. “ sogar mindestens 4 km von den Veranstaltungsflächen in der Innenstadt von I1. entfernt liegen. Es ist insgesamt offensichtlich, dass die erwartete Besucherzahl nicht in einer solchen Größenordnung liegt, dass über den schon nicht näher eingegrenzten Bereich der Innenstadt hinaus sämtliche - auch ländlich geprägte - Ortsteile der I2. I1. in räumlichem Zusammenhang mit der geplanten Innenstadtveranstaltung stünden.
Fehlt es damit ersichtlich an den gesetzlichen Voraussetzungen für die beschlossene sonntägliche Ladenöffnung in den von der Ordnungsbehördlichen Verordnung ge-statteten Bereichen, ist diese in vollem Umfang unwirksam.
Die Feststellung einer Teilnichtigkeit mit dem Inhalt, dass die Sonntagsöffnung im näheren Umfeld der Veranstaltung „D. L. “ zulässig ist, ist - auch wenn die Voraussetzungen einer Sonntagsladenöffnung insoweit vorliegen könnten - nicht möglich.
Voraussetzung für die Teilbarkeit einer Satzung oder - wie hier - ordnungsbehördlichen Verordnung ist in analoger Anwendung des § 139 BGB, dass die ohne den nichtigen Teil bestehende Restregelung sinnvoll bleibt (Grundsatz der Teilbarkeit) und darüber hinaus mit Sicherheit anzunehmen ist, dass sie auch ohne den zur Unwirksamkeit führenden Teil erlassen worden wäre (Grundsatz des mutmaßlichen Willens des Normgebers).
Vgl. zu Bebauungsplänen BVerwG, Urteil vom 07.07.1994 - 4 C 21.93 -, juris, Rn. 26, und Beschluss vom 01.08.2001 - 4 B 23.01 -, juris, Rn. 4, jeweils m.w.N.; s.a. zur Verordnung zur Ladenöffnung SächsOVG, Urteil vom 31.08.2017 - 3 C 9.17 -, juris, Rn. 63.
Diese Voraussetzungen sind hier nicht gegeben.
Es ist schon aufgrund der nicht erfolgten konkreten Beschreibung der von der Ladenöffnung umfassten Gebiete in der Ordnungsbehördlichen Verordnung vom 00.00.0000 („Verkaufsstellen im Stadtgebiet I1. “) nicht möglich, die Verordnung in einen wirksamen und einen unwirksamen Teil zu teilen. Vielmehr wäre eine gänzlich neue Beschreibung des räumlichen Geltungsbereichs erforderlich, die zwar geographisch, aber nicht sprachlich als „minus“ in der derzeitigen Beschreibung enthalten ist.
So i.E. auch OVG NRW, Beschluss vom 01.12.2017 - 4 B 1506/17 -, juris, Rn. 26 („Gesamtrechtswidrigkeit“). A.A. SächsOVG, Urteil vom 31.08.2017 - 3 C 9.17 -, juris, Rn. 64 f.
Darüber hinaus ist nicht ersichtlich, dass der Verordnungsgeber die Verordnung auch ohne den zur Unwirksamkeit führenden Teil erlassen hätte. Denn der Veranstaltungsbeschreibung der Q. I1. GmbH T1. , die dem Rat bei Beschlussfassung vorlag, lässt sich entnehmen, dass die Ladenöffnung „im gesamten I3. Stadtgebiet“ ausdrücklich gewollt war (vgl. Bl. 22 d. Beiakte). Dafür spricht auch die Antragserwiderung vom 00.00.0000, die ersichtlich aufgrund der angenommenen „sehr hohen Strahlkraft“ der D. L. die drei oben genannten - außerhalb der Innenstadt von I1. liegenden - Outlets und den „U. “-Baumarkt sowie die ländlich geprägten I3. Stadtteile E1. , F. , G1. , M. , T2. und T3. in räumlichem Zusammenhang mit dieser Veranstaltung sehen will.
Liegt demnach eine Gesamtnichtigkeit der Ordnungsbehördlichen Verordnung vor und beeinträchtigt auch ihre Umsetzung die Antragstellerin so konkret in ihrem verfassungsrechtlich durch die Vereinigungsfreiheit geschützten Recht auf Wahrung des Sonn- und Feiertagsschutzes, ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung unerlässlich. Denn eine rechtskräftige Entscheidung im Hauptsacheverfahren wäre für die Antragstellerin nicht rechtzeitig zu erlangen.
Zudem war vorliegend im Rahmen einer allgemeinen Folgenabwägung trotz offensichtlicher Gesamtrechtswidrigkeit der Verordnung nicht davon abzusehen, die einstweilige Anordnung auch auf den Bereich der Veranstaltung „D. L. “ zu erstrecken, obwohl einiges dafür spricht, dass eine auf diesen Bereich beschränkte Freigabe der sonntäglichen Ladenöffnung am 00.00.0000 rechtmäßig hätte erlassen werden können, weil die Ladenöffnung im Zusammenhang mit einem Fest oder Markt i.S.d. § 6 Abs. 1 LÖG NRW erfolgt. Der Antragsgegnerin bleibt im Zeitpunkt der Entscheidung der Kammer und bei einer geplanten Ladenöffnung am 00.00.0000 noch ein Zeitraum von über einer Woche. Daher ist es ihr - ggf. unter Absehung von der Ladungsfrist (vgl. § 2 Abs. 1 S. 3 der Geschäftsordnung des Rates der I2. I1. vom 08.07.2011 i.d.F. vom 00.00.0000) - möglich,
vgl. VG Münster, Beschluss vom 05.04.2018 - 9 L 365/18 -, juris, Rn. 19 ff.,
und zumutbar, einen neuen Beschluss über eine Ordnungsbehördliche Verordnung zu fassen, die sich auf den zulässigen räumlichen Umfang beschränkt.
Die Anordnung unter Ziffer 2. dieses Beschlusses sichert die effektive Umsetzung der gerichtlichen Entscheidung.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 2 GKG. Die Kammer hat insoweit den Streitwert in der für das Hauptsacheverfahren anzunehmenden Höhe angesetzt, da die Hauptsache mit dieser Entscheidung wohl vorweggenommen wird.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 2 GKG
§ 139 BGB
§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 6 Abs. 4 i.V.m. Abs. 1 LÖG NRW
§ 13 Abs. 3 LÖG NRW
§ 6 Abs. 1 LÖG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 2 Abs. 1 S. 3 der Geschäftsordnung

Zitierte Entscheidungen: 4 B 504/16
4 B 887/16
4 B 1538/17
8 CN 2.14
4 C 21.93
4 B 23.01
3 C 9.17
4 B 1506/17
9 L 365/18