Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-01-29, Aktenzeichen 6 B 1/21
ECLI: ECLI:DE:VGSH:2021:0129.6B1.21.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens als Gesamtschuldner.
Der Streitwert beträgt 7.500,- €.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Antragsteller begehren mit ihrem Antrag zu 1. im Wege einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO, dem Antragsgegner aufzuerlegen, die Bürgerentscheide 2 und 4 vom 27.9.2020 nicht zu vollziehen und den beiden Begehren der Bürgerentscheide 1 und 3 entgegenstehende Entscheidungen bis zu einer rechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache (6 A 358/20) nicht zu vollziehen, da es im Vorfeld der Abstimmung über die Bürgerentscheide zu vier Rechtsverstößen gekommen sei, die zur Ungültigkeit der Bürgerentscheide führen würden. Hilfsweise verfolgen Sie Ihr begehren mit Hilfe eines Abänderungsantrags entsprechend § 80 Abs. 7 Satz 2 VwGO analog.
Diese Anträge der Antragsteller sind insgesamt ohne Erfolg.
Der Antrag nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO ist unzulässig.
Nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann das Gericht eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis treffen, wenn diese Regelung nötig erscheint, um wesentliche Nachteile abzuwenden. Erforderlich ist danach zum einen das Vorliegen eines Anordnungsgrundes, d. h. die Notwendigkeit einer Eilentscheidung, und zum anderen ein Anordnungsanspruch, d. h. ein materiell rechtlicher Anspruch auf die begehrte Maßnahme. Sowohl Anordnungsgrund als auch Anordnungsanspruch sind glaubhaft zu machen (vgl. § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO).
Maßgeblich ist insofern zunächst, dass die Grundsätze des Wahlprüfungsrechts im vorliegenden Verfahren grundsätzlich zu berücksichtigen sind, da hier nach § 10 Abs. 3 GKAVO die Vorschriften des GKWG sowie der GKWO entsprechend anzuwenden sind. Dem steht auch nicht entgegen, dass nach dem Wortlaut des § 10 Abs. 3 GKAVO sich an sich nur die „Durchführung“ nach den Bestimmungen des GKWG und der GKWO über die Gemeindewahl bestimmt und die hier fraglichen Bürgerentscheide bereits durchgeführt worden sind. Anhand der uneingeschränkten Verweisung lässt sich erkennen, dass sich auch der Rechtschutz in Bezug auf die Durchführung der Abstimmung nach den Bestimmungen des GKWG und der GKWO richten soll; dies macht aber insofern einer Anwendung der entsprechenden Regelungen insoweit nach „Durchführung“ der Abstimmung unabdingbar.
Sind bezüglich eines Bürgerbescheides die Vorschriften des Wahlrechts anwendbar, dann findet Rechtsschutz grundsätzlich im Einspruchs- bzw. Wahlprüfungs- bzw. Abstimmungsprüfungsverfahren statt (in diese Richtung auch: VGH Mannheim, Beschluss vom 6.3.2000 - 1S 2776/99 -, Juris Rn. 4, der die Möglichkeit von Rechtsschutz durch eine Feststellungsklage diskutiert, weil in jenem Fall zu beurteilenden Landesrecht bei Bürgerbegehren eine Wahlprüfung nicht zur Anwendung kam; für die ausnahmsweise Möglichkeit von nachträglichen Rechtsschutz, wenn eine Rechtschutzmöglichkeit – anders als hier – nicht besteht: VG Augsburg, Beschluss vom 20.3.2012 - Au 7 E 12.392 -, Juris Rn. 37 m.w.N.).
Hinsichtlich der Möglichkeit von Eilrechtsschutz in Bezug auf eine Wahlprüfung gilt das Folgende: Das Verfahren der Wahlprüfung stellt ein objektives Verfahren dar, das besonderen Regeln unterliegt. Insoweit bestehen Gemeinsamkeiten mit der Prüfung von Parlamentswahlen. Während sonst im gerichtlichen Verfahren um die Geltendmachung subjektiver Rechte gestritten wird, die ihrerseits durch die Gewährleistung gerichtlichen Rechtsschutzes in Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG geschützt sind, dient die staatliche Aufsicht über die Durchführung der Wahl nicht dem Schutz subjektiver Rechte einzelner Bürger, sondern dem allgemeinen öffentlichen Interesse an dem ordnungsgemäßen Vollzug des Wahlvorgangs. Lediglich Sondervorschriften des Gemeinde- und Kreiswahlgesetzes ermöglichen es gleichwohl jedem Wahlberechtigten, eine Entscheidung des Wahlprüfungsausschusses herbeizuführen und dagegen ggf. den Weg zu den Verwaltungsgerichten zu beschreiten. Damit ist die Zuständigkeit der Gerichte im Wahlprüfungsverfahren abschließend geregelt. Gemäß § 40 Abs. 1 GKWG steht der Person, die Einspruch gegen die Gültigkeit der Wahl erhoben hat sowie der Person, deren Wahl für ungültig erklärt wurde, sowie der Kommunalaufsichtsbehörde gegen die Entscheidung der zuständigen Stelle binnen zwei Wochen die Klage beim Verwaltungsgericht zu. Diese Bestimmungen lassen den verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz zur Sicherung und ggf. Durchsetzung des aktiven und passiven Wahlrechts unberührt und eröffnen darüber hinaus die Möglichkeit, eine Wahlprüfung herbeizuführen. Dass die Feststellung der Ungültigkeit einer Wahl durch das Verwaltungsgericht nur in einem durch Klage eingeleiteten Hauptsacheverfahren getroffen werden kann, legt schon der Wortlaut des § 40 Abs. 1 GKWG nahe. Der Hinweis in § 40 Abs. 2 GKWG auf die Geltung der allgemeinen Grundsätze über das verwaltungsgerichtliche Verfahren ändert daran nichts. Eine erweiternde Auslegung des § 40 Abs. 1 GKWG, nach der eine Wahlprüfung auch im einstweiligen Rechtsschutzverfahren vorgenommen werden könnte, würde den Besonderheiten der allein dem öffentlichen Interesse dienenden Wahlprüfung einerseits und den mit der Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes verfolgbaren Zwecken andererseits nicht gerecht. Die Feststellung der Ungültigkeit der Wahl durch eine einstweilige Anordnung würde die Hauptsache im Rechtssinne endgültig vorwegnehmen, denn Anordnungs- und Klageantrag stimmten überein und die erlassene Regelung stünde nicht unter dem Vorbehalt des Ausgangs des Klageverfahrens. Diese Vorwegnahme der Hauptsache ist nicht von vornherein ausgeschlossen, sondern zulässig, wenn der Hauptsacherechtsschutz zu spät käme und dies für die Antragsteller zu schlechthin unzumutbaren Nachteilen führen würde. Derartige Nachteile sind im Wahlprüfungsverfahren i.S. von § 40 GKWG jedoch schon deswegen auszuschließen, weil es nicht um den Schutz subjektiver Rechte geht. Aus dem Grunde scheidet ohnehin der Erlass einer „Feststellungsanordnung” aus, denn ihre – ausnahmsweise – Zulässigkeit wird mit dem aus Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG herzuleitenden Gebot effektiven Rechtsschutzes begründet. Auf diese Argumentation kann im – objektiven – Wahlprüfungsverfahren nicht zurückgegriffen werden (OVG Schleswig, Beschluss vom 7.4.2000 - 2 M 4/00 -, NVwZ-RR 2000, 616 f. m.w.N.; vgl. auch: Asmussen/Thiel, GKWG, Stand: Mai 2020, § 38 Ziff. 1; Kuhla, in: Posser/Wolff, BeckOK VwGO, Stand: 1.7.2020, § 123 Rn. 20 m.w.N.; OVG Münster, Beschluss vom 23.11.2011 - 15 B 1427/11 -, BeckRS 2011, 56122).
Eine Möglichkeit im Wege des Eilrechtsschutz objektive Wahlfehler, also Fehler, die sich nicht unmittelbar auf das eigne aktive bzw. passive Wahlrecht ausgewirkt haben, geltend zu machen, besteht nach dem Vorstehenden nicht, da ein entsprechender Rechtsweg nur demjenigen eröffnet ist, der durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt ist. Art. 19 Abs. 4 GG, setzt ebenso wie § 123 Abs. 1 VwGO dementsprechend das Bestehen eines subjektiven Rechts voraus, welches verletzt sein könnte. Das Wahlprüfungsverfahren ist aber, wie sich auch aus den vorstehenden Ausführungen ergibt, dazu bestimmt, im öffentlichen Interesse die gesetzmäßige Zusammensetzung der Volksvertretung zu gewährleisten (Kuhla, in: Posser/Wolff, BeckOK VwGO, Stand: 1.7.2020, § 123 Rn. 20).
Diese Grundsätze finden auch im vorliegenden Verfahren, in dem es der Sache nach um die (wahl- bzw. abstimmungs-)fehlerfreie Durchführung des Bürgerentscheides geht, Anwendung. Dies folgt zum einem daraus, dass – wie gesagt – im diesem Verfahren nach § 10 Abs. 3 GKAVO die Vorschriften des GKWG sowie der GKWO entsprechend anzuwenden sind. Zum anderen rechtfertigen der Umstand, dass es um die Durchführung eines Bürgerbegehrens und nicht einer Wahl zur Vergabe von Mandaten in Gemeindeversammlungen bzw. Kreistagen geht, keine unterschiedliche Behandlung.
Auch die Frage der (wahl- bzw. abstimmungs-)fehlerfreien Durchführung bzw. Feststellung des Ergebnisses eines Bürgerentscheides ist vorliegend durch den Verweis des § 10 Abs. 3 GKAVO allein im Rahmen eines Wahlprüfungsverfahrens zu klären. Subjektiv öffentliche Rechte der Personen, die insofern Einspruch in Bezug auf den Bürgerentscheid eingelegt haben, sind insofern nicht Gegenstand der Prüfung. Dies gilt jedenfalls dann, wenn – wofür es vorliegend keine Anhaltspunkte gibt – nicht im Raum steht, dass diese Personen konkret in ihrem aktiven bzw. passiven Wahlrecht verletzt wurden. Da § 10 Abs. 3 GKAVO das Wahlprüfungsverfahren insgesamt in Bezug nimmt, ist nicht erkennbar, warum bei Bürgerentscheiden insofern, anders als beim eigentlichen Wahlprüfungsverfahren, die durchzuführende Prüfung nicht allein dem öffentlichen Interesse dient; von seiner Zielrichtung her also – wie die Antragsgegnerin zu Recht ausführt – primär und unmittelbar dem Schutz des objektiven Wahl- bzw. Abstimmungsrechts dient. Das dies auch im vorliegenden Fall so ist, zeigt sich nicht zuletzt daran, dass die Antragsteller gerade solche objektiven Fehler in Rahmen der Vorbereitung der Abstimmung rügen. Dies tun sie letztlich nicht aus eigenen Rechten, sondern als abstimmungsberechtigte Bürger des Antragsgegners in Bezug auf die in dessen Gemeindegebiet durchgeführte Abstimmung; unerheblich ist insofern, ob sie die Vertretungsberechtigten des mittlerweile durchgeführten Bürgerbegehrens waren.
Soweit das OVG Münster in seiner Entscheidung vom 27.6.2019 (15 A 2503/18) ausführt, dass die Vertretungsberechtigten „ein subjektives Recht auf die gesetzliche Durchführung des Bürgerentscheids“ (OVG Münster, Beschluss vom 27.6.2019 - 15 A 2503/18 -, BeckRS 2019, 16447 Rn. 60) haben, ist dieser Rechtssatz in vorliegenden Verfahren bereits deshalb nicht anzuwenden, da nach dem dieser Entscheidung zugrundeliegenden Landesrecht eine nachträgliche gerichtliche Kontrolle der Abstimmung gerade nicht vorgesehen war und das OVG Münster in Folge argumentierte, dass der Anspruch auf Durchführung eines Bürgerentscheids entwertet würde, wenn die Durchführung der Abstimmung jeder nachträglichen gerichtlichen Kontrolle entzogen wäre (OVG Münster, Beschluss vom 27.6.2019 - 15 A 2503/18 -, BeckRS 2019, 16447 Rn. 70). Eine vergleichbare Situation ist hier aber, wie gesagt, gerade nicht gegeben.
Auch der Umstand, dass bei Bürgerentscheiden – anders als bei Wahlen – keine Repräsentantinnen bzw. Repräsentanten gewählt werden, sondern eine Entscheidung über eine Einzelfrage herbeigeführt wird, rechtfertigt auch keine Abweichung von den dargestellten Grundsätzen. Dieser unstreitige Unterschied ändert nämlich nicht daran, dass jedenfalls in dem hier durchzuführenden (gerichtlichen) Prüfungsverfahren gleichwohl allein objektive Verstöße, nicht aber subjektive Rechtsverletzungen Prüfungsgegenstand sind, so dass auch aus Art. 19 Abs. 4 GG kein Bedürfnis für ein Eilrechtsschutzverfahren abzuleiten ist. Tatsächlich könnte sogar darüber nachgedacht werden, dass in Fällen, in denen eine Überprüfung eines Bürgerentscheides auf Abstimmungsfehler nicht vorgesehen ist, ein Rechtsschutz – mit Ausnahme in Bezug auf eine etwaige Verletzung des aktiven oder passiven Abstimmungsrechts – u.U. insgesamt ausgeschlossen wäre (in diese Richtung wohl: VGH Mannheim, Beschluss vom 6.3.2000 - 1S 2776/99 -, Juris Rn. 4, der in einem solchen Falle eine Feststellungsklage nur in Bezug auf eine Verletzung subjektiver Rechte für möglich hält; ähnlich auch: VG Augsburg, Beschluss vom 20.3.2012 - Au 7 E 12.392 -, Juris Rn. 37 m.w.N., welches eine gerichtliche Kontrolle eines durchgeführten Bürgerbegehrens nur in Ausnahmefällen – etwa – wegen einer fehlenden Rechtsschutzmöglichkeit – für denkbar hält). Durch den Verweis auf die Regelung der Wahlprüfung, kommt es auf diese Frage hier aber nicht an. In Folge der unbeschränkten Bezugnahme des § 10 Abs. 3 GKAVO macht es hier keinen Unterschied, ob ein Einspruchsführer eine objektive Überprüfung einer Wahl oder eines Bürgerentscheids begehrt; es geht gerade nicht um eine private Rechtsdurchsetzung in Folge einer subjektiven Rechtsverletzung. Auf die jeweils subjektiven Erwägungen bzw. Motivationen des Einspruchsführers kommt es in diesem Zusammenhang nicht an. Insoweit hilft auch der Hinweis der Antragsteller darauf, dass durch den begehrten einstweiligen Rechtsschutz nicht die Handlungsfähigkeit des Antragsgegners als Gebietskörperschaft beeinträchtigt sei, nicht. Zum einen greift dieser Verweis bereits zu kurz, da Verfahrensgegenstand gerade nicht die Wahl, sondern tatsächlich die Abstimmung über eine Einzelfrage ist. Zumal die Umsetzung der Entscheidung über diese Einzelfrage durch das begehrte Eilrechtsschutzverfahren tatsächlich effektiv verhindert werden würde. Vor allem ändert dieser Hinweis aber nichts daran, dass sofern – wie hier – nur eine Überprüfung anhand der Wahlprüfungsregelungen in objektiver Hinsicht im Raum steht, die Einspruchsführer gerade kein subjektives Recht geltend machen, welches aber – wie gesagt – Voraussetzung für ein Eilrechtschutzverfahren wäre.
Auch aus der Regelung des § 16g Abs. 5 Satz 2 GO ergibt sich hier nichts Anderes. Diese Norm ist bereits vom Wortlaut her nicht mehr anwendbar, da der Bürgerentscheid durchgeführt wurde. Ein „Wiederaufleben“ der Sperrwirkung in Folge eines Einspruches gegen die Durchführung der Abstimmung und der daraus folgenden Abstimmungsprüfung nach den Bestimmungen der Wahlprüfung, ist der Regelung nicht zu entnehmen. Sie ergibt sich auch nicht aus § 10 GKAVO. Etwas Anderes lässt sich im Übrigen, wie sich aus den erfolgten Bezugnahmen auf diese Entscheidungen im vorliegenden Beschluss ergibt, auch nicht den zu jeweils abweichendem Landesrecht ergangenen und von den Antragstellern zitierten Entscheidungen des VGH Mannheims bzw. des VG Augsburgs entnehmen.
Des Weiteren ist der hilfsweise gestellte Antrag zu 3. unzulässig. Er ist im vorliegenden Verfahren bereits unstatthaft. Für eine analoge Anwendung des § 80 Abs. 7 Satz 2 VwGO besteht bereits kein Bedürfnis, da – wie auch die Antragsteller ausführen – vorliegend im Grundsatz ein neuer Antrag nach § 123 Abs. 1 VwGO gestellt werden konnte und insofern eine Abänderung des Beschlusses des erkennenden Gerichts vom 23.11.2020 sowie des Beschlusses des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts vom 9.12.2020 nicht erforderlich wäre. Letztlich kommt es darauf aber auch nicht an, da der Antrag nach § 80 Abs. 7 Satz 2 VwGO analog auch deshalb erfolglos wäre, weil das letztlich auch damit verfolgte Eilrechtsschutzbegehren aus den oben dargelegten Gründen (immer noch) unzulässig wäre.
Letztlich war auch der mit dem Antrag zu 2. begehrte „Hängebeschluss“ nicht zu erlassen, da schon die Anträge in der Hauptsache aus den vorstehende dargelegten Gründen nicht erfolgreich waren.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 63 Abs. 2 GKG i.V.m. Ziffer 22.6 sowie 1.5 des Streitwertkatalogs 2013 des Bundesverwaltungsgerichts. Dabei hat die Kammer den für ein Hauptsacheverfahren betreffend ein Bürgerbegehren anzusetzenden Wert im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes halbiert, so dass sich hier der mit 7.500,- € festgesetzte Streitwert errechnet.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 123 VwGO
§ 40 GKWG
§ 10 GKAVO
§ 80 Abs. 7 Satz 2 VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2 ZPO
§ 10 Abs. 3 GKAVO
§ 40 Abs. 1 GKWG
§ 40 Abs. 2 GKWG
§ 123 Abs. 1 VwGO
§ 16g Abs. 5 Satz 2 GO
§ 63 Abs. 2 GKG
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2000, 616
6 A 358/20
7 E 12.39
2 M 4/00
15 B 1427/11
15 A 2503/18