Verwaltungsgericht Hamburg (Hamburg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-07-03, Aktenzeichen 4 K 2865/12

Tenor:
Die Nebenbestimmung Nr. 17 des Bescheides vom 24. September 2012 wird aufgehoben. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, falls nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin, eine börsennotierte Aktiengesellschaft, ist als Vermittlerin staatlicher Lotterieprodukte tätig. Ihre Tätigkeit besteht nach ihren eigenen Angaben darin, den Abschluss von Spielverträgen zwischen Lotterieveranstaltern und -teilnehmern zu fördern. Sie nimmt Lottospieltipps und Teilnahmeentgelte von Lottospielern entgegen und leitet diese gegen Zahlung einer zuvor vertraglich vereinbarten Provision an die Veranstalter weiter.
Mit Schreiben vom 16. April 2012 wandte sich die Rechtsvorgängerin der Klägerin an den Beklagten und beantragte die Erlaubnis für die Vermittlung staatlicher Lotterien, für die Internetvermittlung sowie TV- und Internetwerbung für die Bundesländer Deutschlands mit Ausnahme Schleswig-Holsteins. Sie wolle ihr Geschäftsmodell der gewerblichen Lotterievermittlung pünktlich zum Inkrafttreten des neuen Glücksspieländerungsstaatsvertrages am 1. Juli 2012 wieder aufnehmen. Sie bat u.a. um Mitteilung, welche Unterlagen und Informationen für die Bearbeitung des Antrages erforderlich seien. Mit Schreiben vom 25. Mai 2012 stellte die Klägerin u.a. klar, dass sie die Erteilung einer Erlaubnis – auch nach dem niedersächsischen sogenannten Vorschaltgesetz – für die Internetvermittlung von Lotterien mit planmäßigem Jackpot, die von Toto-Lotto Niedersachsen GmbH gemeinsam mit anderen Ländern oder mit Lotterieunternehmen anderer Länder oder in Kooperation mit anderen Lotterieveranstaltern grenzüberschreitend veranstaltet werden, insbesondere die Lotterien „Lotto 6 aus 49“ mit Zusatzlotterien, „Spiel 77“, „Super 6“, „Glücksspirale“, „Eurojackpot“ beantrage.
Mit Bescheid vom 29. Juni 2012 erteilte der Beklagte der Klägerin die bis zum 31. Dezember 2012 gültige Erlaubnis, die Glücksspiele „LOTTO 6 aus 49“, „Spiel 77“, „Super 6“ und „Eurojackpot“ im Internet auf dem Gebiet von Niedersachsen zu vermitteln.
Mit Schreiben vom 19. Juli 2012 sandte der Beklagte der Klägerin eine Aufstellung über die für eine bundesweite Vermittlung vorzulegenden Antragsunterlagen zu. Mit Schreiben vom 31. Juli 2012 reichte die Klägerin Informationen und Nachweise nach. Als Anlage fügte sie u.a. ein überarbeitetes Jugendschutzkonzept bei, das ein sogenanntes Zielkonzept sowie ein bis zur Implementierung des Zielkonzepts anzuwendendes Übergangskonzept vorsah (Bl. 135 ff. d. Sachakte, Bd. 1).
Mit Bescheid vom 24. September 2012 erteilte der Beklagte der Klägerin die Erlaubnis, bis einschließlich 23. September 2017 als gewerbliche Spielvermittlerin entsprechend einer nachfolgenden Tabelle in den aufgeführten Bundesländern die von den genannten Glücksspielveranstaltern veranstalteten Glücksspiele in der beantragten Produktausgestaltung unter ihrer Domain zu vermitteln. Der Beklagte erlaubte der Klägerin die Vermittlung der genannten Glücksspiele über den im Antrag dargestellten Vertriebsweg Internet für jedes protokollfähige Endgerät. Weiter sah der Bescheid vor, dass die Durchführung der gewerblichen Spielvermittlung sich nach den Antragsunterlagen richte. Diese sowie insbesondere die im Anlagenverzeichnis aufgeführten Anlagen seien unter den folgenden Nebenbestimmungen und soweit durch die Erlaubnis keine anderweitigen Regelungen getroffen würden, Bestandteil der Erlaubnis.
Im Übrigen wurde der Antrag abgelehnt. Ziffer V. lautet:
„Dieser Bescheid ergeht kostenpflichtig. Etwaige Kosten, die für die Überprüfung der mit dem Antrag vorgelegten Konzepte und sonstiger Unterlagen durch von der zuständigen Behörde beigezogene Sachverständige entstehen, haben Sie ebenfalls zu tragen; sie sind von den Gebühren für diesen Bescheid nicht abgegolten. Über die Höhe der Kosten ergeht ein gesonderter Bescheid.“
Weiter enthielt der Bescheid u.a. folgende Nebenbestimmungen:
„1. Die vorgelegten allgemeinen Geschäftsbedingungen / Teilnahmebedingungen (Stand: 29.07.2012) sind Bestandteil der Erlaubnis. Sie sind unverzüglich anzupassen, soweit sie bei Änderung der Rechtsgrundlagen, insbesondere zum Glücksspielstaatsvertrag, zu den Ausführungsgesetzen sowie weiterer glücksspielrechtlichen Regelungen der diese Erlaubnis umfassenden Länder oder zu dieser Erlaubnis in Widerspruch stehen sollten. Änderungen der Geschäftsbedingungen / Teilnahmebedingungen bedürfen der vorherigen Anzeige bei mir. Soweit sich die Erlaubnis auf eines oder mehrere der Länder Baden-Württemberg, Berlin, Brandenburg, Hamburg, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Saarland, Sachsen bzw. Thüringen bezieht, bedürfen Änderungen meiner vorherigen Zustimmung.
2. Für die Erlaubnis sind die unter I. in Bezug genommenen Produktausgestaltungen maßgebend. Alle Änderungen der unter I. genannten Produkte sowie neue Produkte sind der Glücksspielaufsichtsbehörde vorab anzuzeigen. Sofern die Erlaubnisinhaberin zukünftig mit der Vermittlung von Spielaufträgen weitere Dienstleistungen oder Produkte zu einem einheitlichen Produkt (sogenanntes Bundling) verbinden will, ist dies der Glücksspielaufsichtsbehörde ebenfalls vorab anzuzeigen. Eine Änderung der Erlaubnis bleibt in beiden Fällen vorbehalten. Soweit sich die Erlaubnis auf das Land Brandenburg bezieht, bedürfen Änderungen meiner vorherigen Zustimmung.
3. Die Erlaubnis ist nicht übertragbar (auch nicht auf Tochterunternehmen der gewerblichen Spielvermittlerin). Sie darf einem Anderen nicht zur Ausübung überlassen werden. Die gewerbliche Spielvermittlerin hat bei den zur Durchführung der Vermittlung eingeschalteten Firmen (Dritte) und anderen Hilfspersonen sicherzustellen, dass nur zuverlässige Personen eingesetzt werden und die Transparenz und Kontrollierbarkeit der Vermittlung uneingeschränkt fortbesteht.
Die gewerbliche Spielvermittlerin muss sich eventuelle Verstöße von beauftragten Dritten und Hilfspersonen gegen die Regelungen des Erlaubnisbescheides zurechnen lassen.
Sollten sich bei der Zusammenarbeit mit Dritten Änderungen ergeben (z. B. Ausscheiden bzw. Hinzukommen eines Dritten) ist dies unverzüglich mitzuteilen. Sofern das Land Brandenburg betroffen ist, bedarf die Änderung meiner vorherigen Erlaubnis.
(…)5. Änderungen der Rechtsform der gewerblichen Spielvermittlerin sind mindestens einen Monat vor deren beabsichtigter Wirksamkeit anzuzeigen. Dies gilt auch für die Änderung der Rechtsform von beauftragten Dritten. Diese bedarf, sofern das Land Brandenburg betroffen ist, der vorherigen Erlaubnis. I.Ü. bleibt eine entsprechende Erlaubnisänderung vorbehalten.
6. Die in den einzelnen Ländern vereinnahmten Spieleinsätze sind ausschließlich an die in den jeweiligen Ländern erlaubten Veranstalter weiterzuleiten.
(…)12. Über die gewerbliche Vermittlung von Glücksspielen in den von dieser Erlaubnis umfassten Ländern, insbesondere die ordnungsgemäße Weiterleitung der Spieleinsätze an die Lotteriegesellschaften der jeweiligen Länder und die Verwendung der nicht abgeholten oder nicht zustellbaren Gewinne, ist eine gesonderte und durch einen sachverständigen Dritten (Angehöriger der rechts- oder steuerberatenden Berufe) bestätigte Abrechnung zu erstellen und mir bis zum 30. Juni eines jeden Jahres im Hinblick auf das vorangegangene Jahr vorzulegen. Alternativ kann der festgestellte Jahresabschluss vorgelegt werden, soweit diese inhaltlich den Umfang der Tätigkeit in den jeweiligen Ländern nachvollziehbar darstellen. Aus den vorgelegten Unterlagen muss sich dabei der Nachweis ergeben, dass mindestens zwei Drittel der von den Spielteilnehmern vereinnahmten Beträge für die Teilnahme am Spiel (d. h. Einsätze und sonstige Gebühren, z. B. Bearbeitungsgebühren) an die Lotteriegesellschaften der jeweiligen Länder weitergeleitet wurden. Soweit sich die Erlaubnis auf das Land Sachsen bezieht, hat mir die gewerbliche Spielvermittlerin innerhalb von sechs Monaten nach Ende eines jeden Geschäftsjahres den nach handelsrechtlichen Vorschriften von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss über ihren Geschäftsbetrieb vorzulegen. Soweit sich die Erlaubnis auf das Land Baden-Württemberg bezieht, hat mir die gewerbliche Spielvermittlerin innerhalb von sechs Monaten nach Ende eines jeden Geschäftsjahres den nach handelsrechtlichen Vorschriften von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss nebst Lagebericht und Prüfungsbericht des Wirtschaftsprüfers über ihren Geschäftsbetrieb vorzulegen.
(…)14. Bei der gegebenenfalls für die Vermittlungstätigkeit eingesetzten Hard- und Software hat die Datensicherheit bei der Abwicklung des Glücksspiels dem von Kreditinstituten im elektronischen Zahlungsverkehr eingehaltenen Stand der Technik zu entsprechen. Der Nachweis, dass ein entsprechender Standard eingehalten wird, gilt bei Vorlage eines Zertifikats nach ISO/IEC 27001:2005 als erbracht. Die vorliegende Erlaubnis wird mit der Auflage erteilt, dass unverzüglich ein entsprechendes Zertifikat nachgereicht oder ein gleichwertiger Nachweis erbracht wird.
15. Die sich aus § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag – GlüStV) vom 15. Dezember 2011 (Nds. GVBl. 2011, 190, 196) ergebenden Rechte der Glücksspielaufsichtsbehörde sind gegebenenfalls auch einem von der Glücksspielaufsichtsbehörde beauftragten Dritten zu gewähren.
16. Der vollständige oder teilweise Widerruf der Erlaubnis sowie die nachträgliche Aufnahme, Änderung oder Ergänzung von Nebenbestimmungen bleiben insbesondere für den Fall vorbehalten, dass den Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrages und der Glücksspielgesetze der diesen Bescheid umfassenden Länder sowie den diesem Bescheid enthaltenen Nebenbestimmungen nicht genügt wird bzw. dies im Interesse der öffentlichen Sicherheit und Ordnung erforderlich erscheint.
17. Die Erlaubnisnehmerin ist verpflichtet, zum Ausschluss gesperrter Spieler den Abgleich mit der zentralen Sperrdatei nach § 29 Abs. 3 GlüStV durchzuführen, sobald diese errichtet ist oder aber in der Übergangszeit die von den zuständigen Behörden angebotenen Verfahren des Sperrdatenabgleichs anzuwenden.“
Zur Begründung führte der Beklagte u.a. aus, die Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV habe im Rahmen der pflichtgemäßen Ermessensausübung erteilt werden können, weil nach den Antragsunterlagen die Erlaubnisvoraussetzungen gemäß § 4 Abs. 5 und § 19 GlüStV bei Einhaltung der im Bescheid enthaltenen Auflagen erfüllt seien, keine zwingenden Versagungsgründe nach § 4 Abs. 2 GlüStV ersichtlich seien, die Voraussetzungen der länderspezifischen rechtlichen Regelungen bei Einhaltung der Nebenbestimmungen erfüllt würden und den Zielen des § 1 GlüStV Rechnung getragen werde.
Mit Blick auf die teilweise Ablehnung des Antrages führte er aus, die vorgelegten Konzepte entsprächen nicht in vollem Umfang den Anforderungen des § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV. Soweit der Antrag der Klägerin über die Vermittlung unter der Domain „…“ hinausgehe, seien zunächst noch weitere Unterlagen über die Produktausgestaltung vorzulegen, um die Erlaubnisfähigkeit prüfen zu können.
Die Klägerin stellte am 28. September 2012 einen Ergänzungsantrag hinsichtlich zweier weiterer Domains („www….de“ und „www….net“), unter denen sie kurzfristig das Vertreiben des eigenen Vertriebsangebotes in Kooperation mit der ... GmbH beabsichtigte. Es handele sich um ein inhaltlich und technisch identisches Angebot.
Bereits am 24. Oktober 2012 hat die Klägerin Klage erhoben mit dem Ziel, eine Erlaubnis ohne die beschränkenden Nebenbestimmungen zu erhalten.
Mit Bescheid vom 29. November 2012 hat der Beklagte Ziffer I. der Erlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung vom 24. September 2012 dahingehend ergänzt, dass die Vermittlung auch über andere Domains, insbesondere die Domains „www...de“ sowie „www...net“ für zulässig erklärt wurde. Der Bescheid enthält folgende Nebenbestimmung: „Soweit sich die Vermittlung über die Domains „www...de“ sowie „www...net“ auch auf das Land Baden-Württemberg bezieht, bitte ich um unverzügliche Vorlage eines Bundeszentralregisterauszuges der ... GmbH als eingeschaltete Dritte.“ Zur Begründung hat der Beklagte ausgeführt, da die genannten Domains durch die ... GmbH angeboten würden, handele es sich um die Vermittlung über einen eingeschalteten Dritten. Die Vorlagepflicht ergebe sich aus § 2 Abs. 2 Nr. 3 des baden-württembergischen Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (AGGlüStV).
Nachdem Nordrhein-Westfalen dem Glücksspielstaatsvertrag zum 1. Dezember 2012 beigetreten war, ergänzte der Beklagte mit Bescheid vom 20. Dezember 2012 die der Klägerin erteilte Erlaubnis um die Erlaubnis zur Vermittlung der Produkte „Lotto 6 aus 49“, „Super 6“, „Spiel 77“, „Eurojackpot“ und „Glücksspirale“ in Nordrhein-Westfalen.
Mit Bescheid vom 18. Juni 2013 ergänzte der Beklagte die der Klägerin erteilte Erlaubnis u.a. um die Erlaubnis zur Vermittlung der im Bescheid vom 24. September 2012 genannten Produkte in Schleswig-Holstein. Ziffer 9 der Nebenbestimmungen des Bescheides vom 24. September 2012 wurde durch folgende Bestimmung ersetzt:
„9. Auf das Verbot der Teilnahme Minderjähriger ist deutlich hinzuweisen. Der Ausschluss minderjähriger Spieler ist durch eine Altersverifikation sicherzustellen. Im Internet ist der Ausschluss minderjähriger oder gesperrter Spieler durch ein Verfahren zur Identifizierung und Authentifizierung zu gewährleisten.
9.1 Den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz der Landesmedienanstalten (im Folgenden: KJM) entsprechend hat die Identifizierung bei persönlicher Anwesenheit der Spieler zu erfolgen. Insoweit kann auf bereits durchgeführte face-to-face-Kontrollen zurückgegriffen werden; in diesem Fall ist allerdings nach den Richtlinien der KJM zusätzlich eine Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person (durch Einschreiben eigenhändig oder ähnlich qualifizierte Alternativen wie DE-Mail oder E-Post-Brief mit m-Tan-Verfahren) erforderlich. Die Voraussetzungen des Geldwäschegesetzes zur Spieleridentifizierung sind ebenfalls einzuhalten.
9.2 Die Authentifizierung muss den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz der Landesmedienanstalten oder einer in der Schutzwirkung gleichwertigen Lösung entsprechen. Sie kann nach den Richtlinien der KJM entweder durch eine Hardwarekomponente (ohne zusätzliches finanzielles Risiko) oder durch eine Benutzername/Passwort-Lösung mit erheblichem v.a. finanziellem Risiko gewährleistet werden.
Die Anforderungen werden daher regelmäßig durch den Richtlinien der KJM entsprechende Verfahren erfüllt. Soweit die gewerbliche Spielvermittlerin Verfahren einsetzen möchte, die nicht von der KJM geprüft sind, trägt sie die Darlegungslast, dass die Lösung in der Schutzwirkung gleichwertig ist; dies ist nur der Fall, soweit das Verfahren in gleicher Weise der Erreichung der Ziele des Jugend- und Spielerschutzes sowie der Prävention illegaler Finanztransaktionen dient.
Ist zur Identifizierung von der Möglichkeit des elektronischen Identitätsnachweises gemäß § 18 Personalausweisgesetz und § 78 Abs. 5 Aufenthaltsgesetz Gebrauch gemacht worden, genügt zur Authentifizierung bei jedem nachfolgenden Nutzungsvorgang, wenn der Inhaber des Personalausweises oder Aufenthaltstitels nach Eingabe der richtigen Geheimnummer (PIN) von den in § 18 Abs. 3 Satz 2 Personalausweisgesetz aufgeführten Daten nur das dienste- und kartenspezifische Kennzeichen übermittelt.
9.3 Verfahren, die ein vorläufiges Spiel bis zu einem Limit von max. 150 € zulassen, sind zulässig, wenn Gewinne erst nach vollständigem Abschluss der Identifizierung und Authentifizierung ausgezahlt werden, worauf vor Zulassung zum Spiel hinzuweisen ist. Die IP-Adresse des Spielers ist zu protokollieren. Zusätzlich ist die Angabe und Verifizierung der Mobilfunknummer erforderlich. Die abschließende Freischaltung des Spielerkontos nach Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person muss binnen 14 Tagen erfolgen.
9.4 Bei der Registrierung ist zudem die Bankverbindung des Spielteilnehmers zu erheben und zu speichern. Spielteilnehmer und Inhaber des für Ein- und Auszahlungen verwendeten Kontokorrent-, E-Geld- oder Kreditkartenkontos müssen bei jedem Geschäftsvorfall identisch sein, andernfalls ist der Geschäftsvorfall von der gewerblichen Spielvermittlerin zu unterbinden. Ein- und Auszahlungen von bzw. auf unterschiedliche Konten derselben Person sind zulässig (z. B. Einzahlung über Kreditkarte und Auszahlung über Kontokorrentkonto derselben Person). Barauszahlungen sind unzulässig.
9.5 Die gewerbliche Spielvermittlerin hat die zur Identifizierung und Authentifizierung verwendeten Verfahren vor Geschäftsaufnahme darzulegen. Ein Wechsel des Verfahrens ist im Voraus anzuzeigen.“
Nach Abänderung des ursprünglichen Bescheides vom 24. September 2012 durch die Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012 und den Änderungsbescheid vom 18. Juni 2013 verfolgt die Klägerin ihr Begehren, nunmehr unter Einbeziehung dieser Bescheide, weiter.
Sie vertritt die Auffassung, die von ihr angegriffenen Regelungen der von dem Beklagten erlassenen Bescheide schafften dauerhafte Nachteile für die privaten Lottovermittler und vergrößerten sachwidrig die Vorteile für die staatlichen Anbieter. Insbesondere gelte dies hinsichtlich des Verbots der bundeslandübergreifenden Vermittlung. Dieses führe im Ergebnis dazu, dass die Veranstalter einseitig die Vertragsbedingungen – insbesondere geringere Provisionen – festlegten, als sie bei einem funktionierenden Wettbewerb erzielt würden. Gravierend seien auch die Konsequenzen der Vorgaben zum Ausschluss der Teilnahme von Jugendlichen. Diese aufwändigen Verfahren wirkten auf Lottospieler abschreckend mit der Folge, dass die Internet-Lotterievermittlung nicht mehr kostendeckend betrieben werden könne. Hingegen würden für die staatlichen Veranstalter weit weniger strenge Vorgaben gelten.
Die von dem Beklagten zugrunde gelegten „Internetanforderungen nach § 4 Abs. 5 GlüStV – Eckpunkte“ seien nicht in dem hierfür vorgesehenen Verfahren gemäß der Richtlinie EG 98/34/EG notifiziert worden. Die Nebenbestimmung Nr. 9 sei bereits deshalb rechtswidrig. Sie sei aber auch u.a. rechtswidrig, weil die Voraussetzungen des § 36 Abs. 1 Alt. 2 VwVfG nicht erfüllt seien.
Ohnehin sei die bundesweite Vermittlung der Teilnahme an zugelassenen Lotterieveranstaltungen mit nicht mehr als zwei Ziehungen pro Woche über das Internet durch die Klägerin als privates Unternehmen erlaubnisfrei, da die Erlaubnisvorbehalte des Glücksspielstaatsvertrages auf die beantragte Tätigkeit nicht anwendbar seien, weil sie gegen Verfassungs- und Unionsrecht verstießen. Dazu verweist die Klägerin auf rechtswissenschaftliche Gutachten von Prof. Dr. A. (Bl. 339 ff. d. Gerichtsakte), Prof. Dr. B. (Bl. 372 ff. d. Gerichtsakte) sowie Prof. Dr. C. (Bl. 426 d. Gerichtsakte).
Die Ausgestaltung des § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV als repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt stelle einen Verstoß gegen die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56, 57 AEUV dar. Denn da im Bereich des staatlichen LOTTO tatsächlich keine Suchtbekämpfung betrieben werde, liege eine Inkohärenz bei der Anwendung des Glücksspielstaatsvertrages vor. Hinsichtlich einer vergleichsweise harmlosen Tätigkeit wie der Vermittlung niedrigfrequentierter staatlicher Lotterieprodukte über das Internet seien die Beschränkungen unverhältnismäßig. Zudem erfülle § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV nicht die nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs erforderlichen Transparenzanforderungen. Gleiches gelte für das Internet-Vermittlungsverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV.
Auch eine bundesweite Vermittlung sei möglich, wenn jeweils die Vermittlung aus dem jeweiligen Bundesland heraus und in das Bundesland hinein ermöglicht werde. Sie, die Klägerin, habe hierauf auch einen Anspruch, der sich aus einer verfassungs- und unionsrechtskonformen Auslegung von § 4 Abs. 1 und 2 bzw. § 4 Abs. 4 und 5 GlüStV ergebe.
Die in Nr. 17 der Nebenbestimmungen vorgesehene Verpflichtung, in einer zentralen Sperrdatei erfasste Spieler von der Vermittlung auszuschließen und zu diesem Zweck Abgleiche mit der Sperrdatei nach § 23 Abs. 1 Satz 1 GlüStV durchzuführen, sei rechtswidrig, weil der von dem Beklagten angeführte § 29 Abs. 3 GlüStV keine Pflichten für Vermittler vorsehe. Für Lotterien, die maximal zweimal pro Woche veranstaltet werden, seien Teilnahmeverbote gemäß § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV ausdrücklich ausgeschlossen.
Insgesamt seien die angefochtenen Nebenbestimmungen aufzuheben, da sie jedenfalls ermessensfehlerhaft seien.
Die Klägerin beantragt,
1. Den Bescheid vom 24. September 2012 i.d.F. der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012 und vom 20. Dezember 2012 sowie des Bescheides vom 18. Juni 2013 insoweit aufzuheben, als er folgende Regelungen enthält:
a) die Nebenbestimmungen Nr. 6, 9 und 17b) folgende weitere für alle Länder geltenden Regelungen:
aa) Tenor zu V Satz 2,bb) Nebenbestimmung Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 Satz 1cc) Nebenbestimmung Nr. 5 Sätze 1 und 2dd) Nebenbestimmung Nr. 12ee) Nebenbestimmung Nr. 14ff) Nebenbestimmung Nr. 15gg) Nebenbestimmung Nr. 16
c) folgende landesspezifische Regelungen:
aa) die für mehrere Länder geltenden Nebenbestimmungen Nr. 1 Sätze 3 und 4bb) die brandenburgische Nebenbestimmung Nr. 2 Satz 5cc) die brandenburgische Nebenbestimmung Nr. 3 Abs. 3 Satz 2dd) die brandenburgische Nebenbestimmung Nr. 5 Satz 3ee) die baden-württembergische Nebenbestimmung im Bescheid vom 29. November 2012
2. Den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 24. September 2012 i.d.F. der Bescheide vom 29. November 2012 und vom 20. Dezember 2012 sowie vom 18. Juni 2013 zu verpflichten, der Klägerin die von ihr begehrten Erlaubnisse antragsgemäß, insbesondere bundeslandübergreifend, zu erteilen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung führt er aus, für die gewerbliche Spielvermittlung der Klägerin bedürfe es eindeutig einer Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV und, soweit sie den Vertrieb im Internet vornehme, einer solchen nach § 4 Abs. 5 GlüStV.
Dem Normgeber stehe bei der Sicherstellung des Jugendschutzes und des Spielerschutzes ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Dem stehe das Gemeinschaftsrecht nicht entgegen. Die Einzelheiten der Tatbestandsmerkmale von § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV seien durch eine langjährige Rechtsprechung hinreichend bestimmt bzw. bestimmbar.
Das Bundesstaatsprinzip stehe der begehrten Verpflichtung zur Erteilung bundesweiter Vermittlungserlaubnisse und der Aufhebung der Nebenbestimmung Nr. 6 entgegen. Aus § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV gehe hervor, dass die Erlaubnis der zuständigen Behörde (nur) für das Gebiet des jeweiligen Landes oder einen Teil dieses Gebiets erteilt werde.
Vor jeder Erlaubniserteilung sei sicherzustellen, dass Minderjährige von der Teilnahme ausgeschlossen seien. Eine Gefährdung Kinder oder Jugendlicher müsse mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit ausgeschlossen sein oder beseitigt werden. Das strikte Gebot des § 4 Abs. 3 Satz 3 GlüStV gelte auch für die Annahmestellen, weshalb von einer Ungleichbehandlung keine Rede sein könne.
Mit Blick auf Nebenbestimmung Nr. 17 betreffend den Sperrdatenabgleich führt der Beklagte aus, der Internetvertrieb zum Ausschluss gesperrter Spieler sei angesichts des gesamten Entwicklungskonzepts des Glücksspielstaatsvertrages ein wesentlicher Baustein bei der Bekämpfung der Spielsucht. Der Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien sowie die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten im Internet stünden unter dem absoluten Vorbehalt, dass der Ausschluss Minderjähriger oder gesperrter Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet sei.
Die angefochtenen Nebenbestimmungen seien auch im Übrigen in der Sache gerechtfertigt und ermessensfehlerfrei erlassen worden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die ausführlichen Schriftsätze der Beteiligten nebst Anlagen sowie die Sachakten des Beklagten, die dem Gericht vorgelegen haben, Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg. Im Übrigen sind die angefochtenen Nebenbestimmungen rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Daher hat auch der Klagantrag zu 2. keinen Erfolg, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.
Der Antrag zu 1. ist überwiegend zulässig (dazu unter I.), aber weitgehend unbegründet (dazu unter II.), der Antrag zu 2. hat keinen Erfolg (dazu unter III.).
I.
Der Antrag zu 1. ist weitgehend zulässig.
1. Die örtliche Zuständigkeit des Gerichts für den Antrag zu 1. folgt aus § 19 Abs. 2 des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland in der Fassung vom 15.12.2011 (Glücksspielstaatsvertrag – im Folgenden: GlüStV) i.V.m. § 52 Nr. 3 Satz 2 VwGO. Gemäß § 19 Abs. 2 GlüStV werden Erlaubnisse nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV gebündelt von der zuständigen Glücksspielaufsichtsbehörde des Landes Niedersachsen erteilt. Die örtliche Zuständigkeit des Gerichts richtet sich daher gemäß § 52 Nr. 3 Satz 2 VwGO nach dem Sitz der Klägerin, hier Hamburg.
2. Die Nebenbestimmungen können isoliert mit der Anfechtungsklage angegriffen werden. Zwar wird bei sogenannten unselbständigen Nebenbestimmungen, zu denen u.a. die Befristung gehört, die Auffassung vertreten, dass nur eine Verpflichtungsklage statthaft wäre (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 12. Aufl. 2011, § 36 Rn. 63). Nach der neueren Rechtsprechung kann jedoch jede Art von Nebenbestimmungen mit der Anfechtungsklage isoliert angefochten werden (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 21.10.2010, RO 5 K 10.31, BeckRS 2010, 32696, unter Verweis auf BVerwG, Urt. v. 22.11.2000, 11 C 2/00, juris). Ob diese Klage zur isolierten Aufhebung der Nebenbestimmung führen kann, hängt davon ab, ob der begünstigende Verwaltungsakt ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann; dies ist eine Frage der Begründetheit und nicht der Zulässigkeit des Anfechtungsbegehrens, sofern nicht eine isolierte Aufhebbarkeit offenkundig von vornherein ausscheidet (BVerwG, Urt. v. 22.11.2000, 11 C 2/00, juris, m.w.N.).
Ein solcher Ausnahmefall ist bezüglich der von der Klägerin angegriffenen Bestimmungen nicht gegeben. Damit ist die Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO statthaft.
3. Der Durchführung eines Vorverfahrens bedurfte es gemäß § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO nicht.
4. Soweit sich die Klage gegen Ziffer V. des Bescheides vom 24. September 2012 richtet, erweist sie sich jedoch als unzulässig. Denn der Klägerin fehlt insoweit ein Rechtsschutzbedürfnis.
Gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 des NVwKostG hat der Kostenschuldner Auslagen, die bei der Vorbereitung oder bei der Vornahme einer Amtshandlung notwendig werden, zu erstatten. Das Gericht hat keine Zweifel daran, dass das niedersächsische Kostenrecht hinsichtlich der ausschließlich in Niedersachsen vorgenommenen Amtshandlung, bei der der Beklagte im Rahmen seiner Zuständigkeit gehandelt hat, anwendbar ist. In Anbetracht des Umstandes, dass tatsächlich bis zum Abschluss der Amtshandlung, nämlich dem Erlass des Erlaubnisbescheides, unstreitig keine Sachverständigenkosten angefallen sind, kommt der Bestimmung aber kein eigener Regelungsgehalt zu. Dann aber mangelt es auch an einer Beschwer und damit an einem Rechtsschutzbedürfnis der Klägerin (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 18. Aufl. 2012, Vorb § 40 Rn. 30 ff.).
II.
Das Anfechtungsbegehren erweist sich als überwiegend unbegründet. Die Tätigkeit der Klägerin unterliegt einem wirksamen Verbot mit Erlaubnisvorbehalt und bedurfte daher einer Erlaubnis des Beklagten (1.). Diese konnte grundsätzlich mit Nebenbestimmungen erlassen werden (2.). Die Nebenbestimmung Nr. 17 des Bescheides vom 24. September 2012 erweist sich als rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Abs. 1 VwGO (a). Im Übrigen sind die in Streit stehenden Nebenbestimmungen rechtlich nicht zu beanstanden; sie sind insbesondere nicht ermessensfehlerhaft (b - k).
1. Das in § 4 Abs. 4 und 5 GlüStV im Hinblick auf die Vermittlung von Glücksspielen im Internet geregelte Verbot mit Erlaubnisvorbehalt ist anwendbar. Bereits für den GlüStV a.F. galt, dass selbst bei unterstellter Gemeinschaftsrechtswidrigkeit des staatlichen Sportwettenmonopols nur diejenigen Vorschriften unanwendbar sind, die ihren Sinngehalt aus dem Staatsmonopol gewinnen. Die nicht monopolspezifischen Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages und des diesen ergänzenden Landesrechts, insbesondere der Erlaubnisvorbehalt und die Versagungsgründe des § 4 GlüStV, haben unabhängig davon Bestand (VG Saarlouis, Urt. v. 28.9.2011, 6 K 1081/10, juris, Rn. 65; VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris). Der im Glücksspielstaatsvertrag unter den „allgemeinen Vorschriften“ normierte Erlaubnisvorbehalt ist ebenso wie die weiteren in § 4 GlüStV geregelten Voraussetzungen nicht derart (untrennbar) mit dem staatlichen Monopol verknüpft, dass dessen Unanwendbarkeit zwangsläufig auch zur Unanwendbarkeit dieses Erlaubnisvorbehalts führen müsste (VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris, Rn. 79; vgl. auch BVerwG, Urt. v. 24.11.2010, 8 C 13/09, juris, Rn. 77). Dies gilt auch bei Lotterien mit nicht mehr als zwei Ziehungen wöchentlich (VG Saarlouis, Urt. v. 19.1.2012, 6 K 521/10, juris).
Soweit die Klägerin einen Verstoß gegen Art. 56 AEUV geltend macht, ist nach Auffassung des Gerichts schon der Anwendungsbereich des Unionsrechts nicht eröffnet. Zwar handelt es sich bei Tätigkeiten, die darin bestehen, den Nutzern gegen Entgelt die Teilnahme an einem Geldspiel zu ermöglichen, um Dienstleistungen i.S.v. Art. 56 AEUV (vgl. zu Art. 49 EGV EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, juris, Rn. 40).
Das Gericht teilt aber die Auffassung der Klägerin nicht, dass sich die Anwendbarkeit der gemeinschaftsrechtlichen Dienstleistungsfreiheit bereits daraus ergebe, dass sie die Teilnahme an Lotterien über das Medium Internet vermittelt:
Um in den Anwendungsbereich des Unionsrechts zu fallen, muss ein konkreter Sachverhalt einen grenzüberschreitenden Bezug aufweisen (König, in: Schulze/ Zuleeg/ Kadelbach, Europarecht, 2. Aufl. 2010, § 10 Rn. 12). Der Erlaubnisvorbehalt kann grenzüberschreitende Auswirkungen haben, etwa weil er auch für gewerbliche Spielvermittler aus anderen Mitgliedstaaten gilt, die ihr Geschäft auf Deutschland ausdehnen möchten (BGH [Kartellsenat], Beschl. v. 14.8.2008, KVR 54/07, juris, Rn. 141). Ausreichend für die Geltung der Dienstleistungsfreiheit ist es nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes auch, dass die Dienstleistung selbst die Grenze überschreitet, ohne dass Leistungserbringer oder Leistungsempfänger die Grenze überschreiten – sogenannte Korrespondenzdienstleistung (Randelzhofer/Forsthoff, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union Bd. 1, Stand: März 2011, Art. 56/57 AEUV Rn. 54; VG Berlin, Urt. v. 22.9.2008, 35 A 15.08, juris, Rn. 171). Dies gilt insbesondere bei Dienstleistungen, die ein Leistungserbringer potenziellen Empfängern, die in anderen Mitgliedstaaten ansässig sind, über das Internet anbietet und die er ohne Ortswechsel von dem Mitgliedstaat aus erbringt, in dem er ansässig ist (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, juris, Rn. 41). Ein grenzüberschreitender Bezug ist immer dann gegeben, wenn die betreffende wirtschaftliche Tätigkeit die innergemeinschaftlichen Grenzen überschreitet, überschritten hat oder überschreiten soll (vgl. VG Berlin, Urt. v. 22.9.2002, 35 A 15.08, juris, Rn. 171; Pache, in: Schulze/Zuleeg/Kadelbach, Europarecht, 2. Aufl. 2010, § 10 Rn. 13). Mit Blick auf die Vermittlung von Glücksspielen gilt daher, dass die Dienstleistungsfreiheit betroffen ist, wenn der Leistungsanbieter in einem anderen Mitgliedstaat als dem ansässig ist, in dem die Leistung angeboten wird.
Vorliegend ist jedoch im Hinblick auf die konkret in Streit stehende Erlaubnis keine der genannten Voraussetzungen erfüllt. Denn es kommt nicht darauf an, ob sich eine Beschränkung abstrakt unter bestimmten Voraussetzungen grenzüberschreitend auswirken kann, sondern darauf, ob dies konkret in dem von dem Gericht zu entscheidenden Fall so ist (vgl. zu Art. 49 EGV BGH [Kartellsenat], Beschl. v. 14.8.2008, KVR 54/07, juris, Rn.141). Bei der Klägerin handelt es sich um eine Gesellschaft mit Sitz in der Bundesrepublik Deutschland. Ihr bei dem Beklagten gestellter Antrag bezog sich von vornherein auf eine – ausschließlich bundeslandübergreifende – Vermittlung von Lotterien innerhalb der Bundesrepublik. Streitgegenstand der vorliegenden Klage ist der Anspruch der Klägerin auf Aufhebung der angefochtenen Nebenbestimmungen und die Feststellung der Verletzung ihrer subjektiven Rechte. Da Antrag und Bescheid einen über die Grenzen der Bundesrepublik Deutschland hinausgehenden Regelungsgehalt nicht aufweisen, ist ein solcher damit auch nicht zum Gegenstand des Klagverfahrens geworden. Eine Erlaubnis zur Vermittlung von Lotterien auch an im Ausland ansässige Spielveranstalter oder Spielteilnehmer hat die Klägerin nicht beantragt.
Auch die verfassungsrechtlichen Bedenken der Klägerin an dem im Glücksspielstaatsvertrag geregelten grundsätzlichen Verbot mit Erlaubnisvorbehalt teilt das Gericht nicht. Soweit die Klägerin angesichts der im Verhältnis zu anderen Glücksspielen geringeren Suchtgefahren von Lotterien (siehe dazu näher VG Saarlouis, Urt. v. 19.1.2012, 6 K 521/10, juris, Rn. 113 ff.) die Unverhältnismäßigkeit der rechtlichen Ausgestaltung rügt, kann auf die bereits zum Glücksspielstaatsvertrag a.F. ergangenen Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts verwiesen werden (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, juris, Rn. 30):
„Die Länder waren entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin nicht gehalten, das Zahlenlotto als eine nach ihrem Dafürhalten "harmlose" und nicht suchtgefährdende Art des Glücksspiels von dem Geltungsbereich des Glücksspielstaatsvertrags und der ihn ergänzenden Landesgesetze auszunehmen. Wird der Gesetzgeber - wie hier - zur Verhütung von Gefahren für die Allgemeinheit tätig, so belässt ihm die Verfassung bei der Prognose und Einschätzung der in den Blick genommenen Gefährdung einen Beurteilungsspielraum, der vom Bundesverfassungsgericht bei der verfassungsrechtlichen Beurteilung zu beachten ist. Der Beurteilungsspielraum ist erst dann überschritten, wenn die Erwägungen des Gesetzgebers so offensichtlich fehlsam sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für die angegriffenen gesetzgeberischen Maßnahmen abgeben können (vgl. BVerfGE 117, 163 <183> m.w.N.). Hieran gemessen sind die Erwägungen der Landesgesetzgeber verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Sie werden insbesondere durch die Ergebnisse der von der Universität Bremen für das nordrhein-westfälische Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales durchgeführten Studie gestützt, der sich - trotz teilweise abschwächender Äußerungen - entnehmen lässt, dass Lotterien in Abhängigkeit von den jeweiligen Veranstaltungsmerkmalen suchttypische Entwicklungsverläufe verursachen können. Es kommt hinzu, dass die Landesgesetzgeber davon ausgehen, eine Ausweitung des Glücksspielangebots werde die bereits jetzt gegebene Suchtgefahr zwangsläufig vergrößern (vgl. NdsLTDrucks 15/4090, S. 62). Auch diese Prognose ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden und stützt zusätzlich die Annahme einer Gefahr, zu deren Verhinderung Eingriffe in die Berufswahlfreiheit gerechtfertigt sein können.“
Auch die schwerwiegenderen Beschränkungen der unternehmerischen Tätigkeit gemäß § 4 Abs. 4 GlüStV a.F., nach dem die Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele im Internet umfänglich verboten waren, hat das Bundesverfassungsgericht nicht beanstandet (Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, Rn. 58 f.). Das Gericht sieht daher keinen Anlass, an der Verfassungsmäßigkeit der weniger restriktiven rechtlichen Ausgestaltung, wonach nunmehr gemäß § 4 Abs. 5 GlüStV n.F. die Länder zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV u.a. den Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien im Internet unter den dort genannten Voraussetzungen erlauben können, zu zweifeln.
2. Rechtsgrundlage für Nebenbestimmungen in Erlaubnisbescheiden nach dem Glücksspielstaatsvertrag sind § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV und § 36 Abs. 2 VwVfG. Denn nach der Systematik des Glücksspielstaatsvertrages besteht ein umfassendes Verbot mit Erlaubnisvorbehalt (vgl. zum GlüStV a.F. VG Regensburg, Urt. v. 21.10.2010, RO 5 K 10.31, BeckRS 2010, 32696). Nach § 4 Abs. 1 GlüStV dürfen öffentliche Glücksspiele nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde des jeweiligen Landes veranstaltet oder vermittelt werden. Gemäß § 4 Abs. 4 GlüStV ist das Veranstalten und das Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet grundsätzlich verboten. Nach § 4 Abs. 5 Satz 1 GlüStV können die Länder davon abweichend zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV den Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien sowie die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten im Internet unter bestimmten Voraussetzungen erlauben. Gemäß § 4 Abs. 5 i.V.m. Abs. 2 Satz 1 GlüStV ist die Erlaubnis zu versagen, wenn das Veranstalten oder das Vermitteln des Glücksspiels den Zielen des § 1 GlüStV zuwiderläuft. Das in § 4 Abs. 5 GlüStV eröffnete Ermessen ist entsprechend dem Zweck der gesetzlichen Ermächtigung und in den gesetzlichen Grenzen auszuüben (§ 40 VwVfG). Im Vordergrund steht danach die Förderung der Ziele des § 1 GlüStV, soweit nicht ein Widerspruch zu diesen Zielen bereits den zwingenden Versagungsgrund nach § 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV begründet (vgl. zu § 4 Abs. 1 GlüStV a.F. VG Regensburg, Urt. v. 21.10.2010, RO 5 K 10.31, BeckRS 2010, 32696). Deshalb können Erlaubnisbescheide nach § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV nach pflichtgemäßem Ermessen mit Nebenbestimmungen verbunden werden. Nebenbestimmungen sind danach nur dann zulässig, wenn sie dem Zweck des Verwaltungsaktes in der Hauptsache bzw. der gesetzlichen Regelungen, die für den Erlass des Verwaltungsaktes maßgeblich sind, dienen (VG Regensburg, Urt. v. 21.10.2010, RO 5 K 10.31, BeckRS 2010, 32696).
Nach dieser Maßgabe erweisen sich die Nebenbestimmungen überwiegend – bis auf die Nebenbestimmung Nr. 17 (dazu a)) - als rechtmäßig. Im Einzelnen:
a) Die Verpflichtung zur Durchführung des Abgleichs mit der zentralen Sperrdatei nach § 29 Abs. 3 GlüStV aus dem Bescheid vom 24. September 2012 (Nebenbestimmung Nr. 17) ist rechtswidrig. Nach dem unwidersprochenen Vortrag der Klägerin vermittelt sie ausschließlich Lotterien, die maximal zweimal pro Woche veranstaltet werden. Gemäß § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV dürfen gesperrte Spieler aber lediglich an Lotterien der in § 10 Abs. 2 GlüStV genannten Veranstalter, die häufiger als zweimal pro Woche veranstaltet werden, nicht teilnehmen. Da die Errichtung der Sperrdatei die Durchsetzung der gesetzlichen Teilnahmeverbote gesperrter Spieler gewährleistet (vgl. Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 23 GlüStV Rn. 2), hätte ein Sperrdateiabgleich für die Teilnahme an den von der Klägerin angebotenen Lotterien auch dann keine Auswirkungen, wenn sich ein Spielteilnehmer als gesperrt erwiese. Die Auferlegung der Verpflichtung zur Durchführung des Sperrdateiabgleichs ist daher ermessensfehlerhaft.
b) Nebenbestimmung Nr. 6 beruht auf dem sogenannten Regionalitätsprinzip. § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV beschränkt den örtlichen Geltungsbereich von Genehmigungen nach dem Glücksspielstaatsvertrag auf das jeweilige Bundesland. Im Zusammenspiel mit § 3 Abs. 4 GlüStV, wonach ein Glücksspiel dort veranstaltet bzw. vermittelt wird, wo dem Spieler die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet wird, ergibt sich, dass eine bundeslandübergreifende Vermittlung nach dem Glücksspielstaatsvertrag nicht zulässig sein soll. Das Bundesverfassungsgericht hat hierzu ausgeführt (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, juris, Rn. 53):
„Die Angemessenheit des Regionalitätsprinzips in § 4 Abs. 1 Satz 1 und § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV begegnet ebenfalls keinen durchgreifenden Bedenken. Zwar ist die strikte Länderbezogenheit der behördlichen Erlaubnis für die Vermittler öffentlicher Glücksspiele mit einem beträchtlichen organisatorischen Mehraufwand verbunden. Zum einen benötigen sie für die Ausübung ihres Gewerbes einer Erlaubnis all der Länder, in denen sie tätig werden wollen. Zum anderen dürfen sie innerhalb des Gebiets eines Landes nur solche Glücksspielprodukte vermitteln, die in dem jeweiligen Land zugelassen sind. Dies hat für die Beschwerdeführerin die bereits erwähnte praktische Konsequenz, dass sie den Aufenthaltsort eines Spielers feststellen muss, damit sie ihn anschließend an die "richtige" Landeslotteriegesellschaft vermitteln kann. Diese Belastungen sind jedoch hinzunehmen; denn es liegt in der Natur der Sache, dass die zuständigen Behörden im Rahmen der landeseigenen Verwaltung grundsätzlich nur Erlaubnisse mit Wirkung für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilen können.“
Dieser Wertung schließt sich das Gericht an und hat insoweit keine Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit des Regionalitätsprinzips. Darauf, ob ggf. auch eine andere rechtliche Ausgestaltung, die eine bundesländerübergreifende Vermittlung zugelassen hätte, in verfassungsrechtlich zulässiger Weise hätte getroffen werden können, kommt es nicht an. Auch der Verweis der Klägerin auf kartellrechtliche Bestimmungen des Unionsrechts trägt nicht, wie sich aus Folgendem ergibt:
Das Regionalitätsprinzip ist in erster Linie zwingende Folge aus der Kompetenzverteilung im Föderalismus und der Ländertreue (vgl. hierzu und zum Folgenden VG Leipzig, Urt. v. 20.9.2012, 5 K 757/10, juris, Rn. 72 f.). Daneben dient es der Ermöglichung der Steuerung des Glücksspielangebotes der Länder in eigener Verantwortung (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris, Rn. 129), der Verhinderung des Wettbewerbes verschiedener Veranstalter um potenzielle Spieler und der sozialverträglichen Begrenzung des Angebotes (vgl. VG Leipzig, Urt. v. 20.9.2012, 5 K 757/10, juris, Rn. 73). Einer strikten territorialen Bindung der Spielvermittlung bedarf es, damit das Erfordernis einer länderbezogenen Erlaubnis für öffentliches Glücksspiel nicht unterlaufen wird (VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris, Rn. 129).
Da somit vor allem ordnungsrechtliche Gesichtspunkte für die Regelung maßgebend sind, vermag der Verweis der Klägerin auf kartellrechtliche Bestimmungen des AEUV nicht zu überzeugen. Denn die Regionalisierung der Märkte beruht nicht auf einem wirtschaftlichen Verhalten der Lotteriegesellschaften, sondern auf einer legislativen Entscheidung (vgl. VG Hannover, Urt. v. 14.12.2009, 10 A 538/09, juris, Rn. 126). Rein hoheitliches Handeln unterliegt jedoch jedenfalls dann nicht dem Anwendungsbereich des Art. 102 AEUV, wenn das hoheitliche Handeln – wie hier – ordnungspolitisch und nicht wettbewerbsrechtlich motiviert ist (vgl. zu Art. 82 EGV VG Hannover, Urt. v. 14.12.2009, juris, Rn. 126; VGH München, Urt. v. 18.12.2008, 10 BV 07.558, juris, Rn. 123).
c) Die Nebenbestimmung Nr. 9 i.d.F. des Bescheides vom 18. Juni 2013 – die Vorgabe einer geschlossenen Benutzergruppe - ist rechtmäßig. Gemäß § 4 Abs. 3 Satz 2 GlüStV ist die Teilnahme von Minderjährigen an öffentlichen Glücksspielen unzulässig. Die Veranstalter und Vermittler haben nach § 4 Abs. 3 Satz 3 GlüStV sicherzustellen, dass Minderjährige von der Teilnahme ausgeschlossen sind. Hierbei handelt es sich um ein restriktives Verbot (vgl. zu § 4 Abs. 3 Satz 2 GlüStV a.F. VG Regensburg, Urt. v. 28.1.2010, RO 5 K 08.2047, juris, Rn. 50). Bereits die Verpflichtungen nach § 4 Abs. 3 Satz 2 GlüStV a.F. gingen über die allgemeinen Anforderungen des Jugendschutzgesetzes hinaus (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 28.1.2010, RO 5 K 08.2047, juris, Rn. 50). Insoweit überzeugt das Argument der Klägerin, dass die an sie gestellten Anforderungen entwickelt worden seien, um zu verhindern, dass Jugendliche Zugang insbesondere zu gewaltverherrlichenden oder sogenannten harten pornografischen Darstellungen erhalten können, und daher im Zusammenhang mit der Teilnahme an Lotterien unverhältnismäßig seien, nicht. Die von der Klägerin in Zweifel gezogene gesetzgeberische Wertung, dass die mit einer Teilnahme Minderjähriger an Lotterien verbundenen Gefahren so groß sind, dass diese ausgeschlossen werden muss, ist angesichts der besonderen Bedeutung, die dem Jugendschutz im Rahmen der Suchtprävention zukommt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, juris, Rn. 40), nicht zu beanstanden.
Soweit die Klägerin geltend macht, dass die Anwendung der KJM-Kriterien zur sogenannten geschlossenen Benutzergruppe dazu führe, dass eine exorbitant hohe Anzahl potenzieller Kunden das Registrierungsverfahren abbreche, ist dem entgegenzuhalten, dass die danach vorgesehenen Verfahren der sicheren persönlichen Identifikation von Personen geeignet und erforderlich sind, um den legitimen Zweck des vom Gesetzgeber vorgeschriebenen Jugendschutzes zu gewährleisten (vgl. für das Post-Ident-Verfahren VG Regensburg, Urt. v. 28.1.2010, RO 5 K 08.2047, juris, Rn. 53 ff.). Höhere Abbruchquoten sind daher hinzunehmen. Insbesondere ist es nicht zu beanstanden, dass der Beklagte nicht die Einschätzung der Klägerin ausreichen lässt, wonach bei Anwendung des von ihr mit der Antragstellung vorgelegten Jugendschutzkonzepts Minderjährige von sich aus bereits deswegen von einer Spielteilnahme Abstand nehmen dürften, weil sie im Gewinnfall nicht mit einer Auszahlung rechnen könnten. Da der Bescheid vom 18. Juni 2013 in Nrn. 9.1 und 9.2 hinsichtlich der im Rahmen der Identifizierung vorgesehenen Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person auch die Verwendung „ähnlich qualifizierter Alternativen“ sowie im Rahmen der Authentifizierung den Einsatz in der Schutzwirkung gleichwertiger Lösungen gestattet, ist die Bestimmung auch angemessen, weil der Klägerin die Einhaltung des geforderten Schutzstandards durch alternative Verfahren möglich ist.
Soweit die Klägerin geltend macht, dass den staatlichen Lotterieveranstaltern im Rahmen der Vermittlung zum Teil weniger strenge Anforderungen zur Gewährleistung des Ausschlusses der Teilnahme Minderjähriger auferlegt werden und damit in der Sache eine Ungleichbehandlung durch die Genehmigungsbehörden rügt, kommt es nach der Auffassung des Gerichts auf die Frage, ob in den einzelnen Bundesländern unterschiedliche Genehmigungspraktiken herrschen, im Ergebnis nicht entscheidend an. Bei Erlaubnissen der Veranstalter handelt es sich nämlich um solche für das jeweilige Bundesland, der Klägerin wurden aber gebündelte Erlaubnisse für das gesamte Bundesgebiet im Verfahren nach § 19 Abs. 2 GlüStV erteilt. Das Gericht sieht es nicht als ermessensfehlerhaft an, wenn der Beklagte, der die Erlaubnisse im Rahmen dieses Verfahrens für den Geltungsbereich aller Bundesländer erteilt, die Anforderungen an den Jugendschutz an dem höchsten in der Praxis verlangten Schutzstandard ausrichtet. Dass einzelne Bundesländer wie Bayern und Baden-Württemberg auch von staatlichen Veranstaltern die Einhaltung von Verfahren, die der Nebenbestimmung Nr. 9 des Bescheides vom 18. Juni 2013 entsprechen, verlangen, hat die Klägerin selbst vorgetragen.
Ein direkter Vergleich der im Rahmen der Internetvermittlung zur Anwendung kommenden Altersverifikationsverfahren mit solchen der Lottoannahmestellen lässt sich schon aufgrund der Unterschiedlichkeit der Sachverhalte nicht ziehen. Es ist daher für die Rechtmäßigkeit der der Klägerin auferlegten Vorgaben auch nicht entscheidend, ob es in den Lottoannahmestellen in tatsächlicher Hinsicht aufgrund unzulänglicher Kontrollen zur Spielteilnahme Minderjähriger kommt.
Die Nebenbestimmung Nr. 9 erweist sich nicht deswegen als rechtswidrig, weil die „Internetanforderungen nach § 4 Abs. 5 GlüStV – Eckpunkte“ nicht gemäß Art. 8 der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften (ABl. L 204 v. 21.7.1998, S. 37) notifiziert worden sind. Dabei kann dahinstehen, ob es sich, insbesondere angesichts des Hinweises in der amtlichen Erläuterung, dass in der Schutzwirkung gleichwertige Lösungen nicht ausgeschlossen sind, bei den Interneteckpunkten um eine „technische Vorschrift“ i.S.v. Art. 1 Nr. 11 der Richtlinie 98/34/EG mit eigenen Rechtswirkungen und damit um eine notifizierungspflichtige Vorschrift handelt. Denn selbst wenn die Interneteckpunkte mangels einer erforderlichen Notifizierung nicht anwendbar wären, wäre der Beklagte nicht gehindert, in Ausübung seines Ermessens einzelne Inhalte der Eckpunkte im Rahmen des Erlasses einer Nebenbestimmung zu übernehmen. Der Beklagte hat nicht lediglich mit einem pauschalen Verweis die Interneteckpunkte zum Inhalt der Nebenbestimmung gemacht, sondern vielmehr ausführliche Anforderungen an die Gewährleistung des Ausschlusses Jugendlicher von der Teilnahme in den Bescheid aufgenommen. Der Notifizierung einzelner Nebenbestimmungen in Erlaubnisbescheiden bedarf es jedenfalls nicht.
Schließlich führt auch die Beteiligung des Glücksspielkollegiums am Erlaubnisverfahren nicht zur Rechtswidrigkeit der Nebenbestimmung. Das im Glücksspielstaatsvertrag geregelte ländereinheitliche Verfahren sieht zunächst in zulässiger Weise die Indienstnahme der Behörde eines bestimmten Landes auch durch die übrigen Länder vor. Diese bewegen sich damit im Rahmen ihrer Organisationshoheit (Windoffer, DÖV 2012, 257, 260). Einen Verstoß gegen das Bundesstaatsprinzip vermag das Gericht hierin nicht zu erkennen. Dass das Glücksspielkollegium seine Entscheidungen mit Zweidrittelmehrheit der Mitgliederstimmen fasst, ist nach Überzeugung des Gerichts verfassungsrechtlich nicht problematisch, da es den Ländern im Rahmen ihrer Kompetenzen frei steht, das Prinzip der Einstimmigkeit durch Staatsvertrag abzubedingen (vgl. näher Windoffer, DÖV 2012, 257, 261).
d) Die Nebenbestimmung Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 Satz 1, die vorgibt, nur zuverlässige Dritte einzuschalten, ist rechtmäßig. Der Einsatz zuverlässiger Personen wird auch in anderen Bereichen gefordert, vgl. etwa § 34a Abs. 1 Satz 4 i.V.m. Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 und 3 GewO. Soweit die Klägerin verpflichtet wird, die Transparenz und Kontrollierbarkeit der Vermittlung zu gewährleisten, wird hinreichend deutlich, dass die Überwachung durch die Aufsichtsbehörden nicht durch das Zwischenschalten weiterer Personen oder Firmen erschwert werden darf. Mit Blick auf die Zurechnung von Verstößen durch beauftragte Dritte oder Hilfspersonen ist die Bestimmung dahingehend zu verstehen, dass, anders als die Klägerin meint, kein Haftungsregime begründet werden soll, welches über die sich aus dem Glücksspielstaatsvertrag ergebenden Verantwortlichkeiten hinausgeht, sondern vielmehr klargestellt wird, dass sich die Aufsichtsbehörden in entsprechenden Fällen an die Klägerin als Erlaubnisinhaberin halten können und eine Abwälzung der Verantwortung unzulässig ist. Schließlich wird die Regelung des Abs. 3 Satz 1 durch das Anführen von Beispielen hinreichend dahingehend konkretisiert, dass ersichtlich nur wesentliche Änderungen bei der Zusammenarbeit mit Dritten mitteilungspflichtig sind. Die Mitteilungspflicht als solche ist, da es sich allenfalls um eine geringfügige Beschwer handelt, rechtmäßig.
e) Die Nebenbestimmung Nr. 5 Satz 1 und 2, die die Anzeigepflicht einer Rechtsformänderung betrifft, ist ermessensfehlerfrei. Soweit sie die Klägerin dazu verpflichtet, Änderungen ihrer Rechtsform mindestens einen Monat vor deren Wirksamkeit anzuzeigen, ist sie durch diese Verpflichtung geringfügig beschwert. Die Anzeige ist jedoch nach den nachvollziehbaren Ausführungen des Beklagten notwendig, da eine Rechtsformänderung ggf. dazu führt, dass die Erlaubnis der Klägerin entsprechend geändert werden muss. Hinsichtlich der Rechtsformänderungen von beauftragten Dritten kann die Klägerin eine entsprechende vertragliche Vereinbarung dahingehend treffen, dass sie über vorgesehene Änderungen rechtzeitig zu informieren ist.
f) Auch soweit sich die Klägerin gegen die Auflage Nr. 12 im Bescheid vom 24. September 2012 – die Berichtspflichten der Klägerin begründet - wendet, ist die Klage unbegründet. Die Verpflichtung zur Vorlage des Nachweises über die Weiterleitung von mindestens zwei Dritteln der Spieleinnahmen an den Veranstalter ergibt sich aus § 19 Abs. 1 Nr. 1 GlüStV. Die Pflicht zur Vorlage eines nach handelsrechtlichen Vorschriften von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschlusses folgt für das Land Sachsen aus § 13 Abs. 4 SächsGlüStVAG. Für Baden-Württemberg sieht § 18 Abs. 3 LGlüG die Verpflichtung gewerblicher Spielvermittler zur Vorlage eines von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschlusses nebst Lagebericht und des Prüfungsberichts des Wirtschaftsprüfers vor.
Die Pflicht zur Erstellung einer Abrechnung dient der Kontrolle der gewerblichen Spielvermittlung und soll sicherstellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt und die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt werden (vgl. VG Leipzig, Urt. v. 20.9.2012, 5 K 948/10, juris, Rn. 87; vgl. auch VG Saarlouis, Urt., keine Datumsangabe, 6 K 177/10, juris, Rn. 161). Durch die jährliche Prüfung kann die Erlaubnisvoraussetzung der Zuverlässigkeit überwacht werden (VG Leipzig, Urt. v. 20.9.2012, 5 K 948/10, juris, Rn. 87; VG Saarlouis, Urt., keine Datumsangabe, 6 K 177/10, juris, Rn. 161 f. m.w.N.). Soweit die Klägerin als Aktiengesellschaft ohnehin nach den Regeln des Handelsgesetzbuches einen Jahresabschluss zu erstellen und zu veröffentlichen hat, ist insofern schon keine Beschwer erkennbar, weil die mit der Auflage verbundene Belastung allein in der Übersendung und Ausfertigung eines weiteren Exemplars liegt (vgl. für die Rechtsform der GmbH VG Leipzig, Urt. v. 20.9.2012, 5 K 948/10, juris, Rn. 87).
Soweit die Länder Sachsen und Baden-Württemberg die Prüfung durch einen Wirtschaftsprüfer verlangen, steht dahinter die Erwägung, dass dem Wirtschaftsprüferbericht insgesamt eine höhere Aussagekraft zukommt bzw. die Aufsicht über die gewerblichen Spielvermittler erleichtert werden soll (siehe für Baden-Württemberg Landtags-Drs. 15/2431, S. 153; für Sachsen Landtags-Drs. 5/8722, Begründung zum Gesetz zum Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag, zum Staatsvertrag über eine Gemeinsame Klassenlotterie und zur Änderung des Sächsischen Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag sowie weiterer Gesetze, S. 5). Die damit für die Klägerin verbundene Belastung ist nicht unverhältnismäßig und hinzunehmen (vgl. VG Saarlouis, Urt., keine Datumsangabe, 6 K 177/10, juris, Rn. 161).
g) Die Nebenbestimmung Nr. 14, die Vorgaben eines bestimmten Standes der Technik zur Datensicherheit enthält, ist rechtlich nicht zu beanstanden. Sie dient dem Ziel des § 1 Nr. 4 GlüStV, sicherzustellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt, die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt und die mit Glücksspielen verbundene Folge- und Begleitkriminalität abgewehrt werden sowie der ordnungsgemäßen Umsetzung von § 23 Abs. 6 GlüStV und dem Jugend- und Spielerschutz nach § 1 Nr. 3 GlüStV (vgl. auch VG Regensburg, Urt. v. 21.10.2010, RO 5 K 10.31, Rn. 77) und konnte daher nach der o.g. genannten Maßgabe, dass Nebenbestimmungen zulässig sind, wenn sie dem Zweck des Verwaltungsaktes in der Hauptsache bzw. der gesetzlichen Regelungen, die für den Erlass des Verwaltungsaktes maßgeblich sind, dienen, auf § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV gestützt werden. Das Argument der Klägerin, dass die Pflicht zum Nachweis eines entsprechenden Zertifikats aufgrund der damit verbundenen Kosten unverhältnismäßig sei, greift nicht durch, da dieser Gesichtspunkt als ein rein wirtschaftlicher hinter den mit der Auflage verfolgten schützenswerten Zielen zurücktreten muss. Zudem ist die Klägerin nicht auf die Vorlage eines Zertifikats nach ISO/IEC 27001:2005 beschränkt, das Erbringen eines gleichwertigen Nachweises lässt die Auflage ausdrücklich zu.
h) Auch die Nebenbestimmung Nr. 15 – die die Klägerin verpflichtet, auch einem von dem Beklagten ggf. beauftragten Dritten die dem Beklagten zustehenden Rechte zu gewähren – erweist sich nach diesem Maßstab als rechtmäßig. Dass die Glücksspielaufsichtsbehörde in Fällen komplexer technischer Sachverhalte unter Umständen eines speziell ausgebildeten Sachverständigen bedürfen könnte, ist nachvollziehbar. Es ist nicht erkennbar, inwieweit die Klägerin durch die Einschaltung eines von der Glücksspielaufsichtsbehörde beauftragten Dritten besonders beschwert sein sollte.
i) Soweit sich die Klägerin gegen den Widerrufs- und Auflagenvorbehalt gemäß Nr. 16 des Bescheides vom 24. September 2012 wendet, ist die Klage unbegründet. Die Erlaubnis ist gemäß § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV zwingend widerruflich und kann, auch nachträglich, mit Nebenbestimmungen versehen werden (Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 9 GlüStV Rn. 54 f.). Insofern ist nicht ersichtlich, dass die Klägerin durch den Widerrufs- und Auflagenvorbehalt, durch den konkretisiert wird, in welchen Fällen mit dem Erlass weiterer Nebenbestimmungen bzw. einem vollständigen oder teilweisen Widerruf der Erlaubnis zu rechnen ist, beschwert wäre.
k) Auch die länderspezifischen Nebenbestimmungen sind rechtlich nicht zu beanstanden:
aa) Der Beklagte durfte der Klägerin die Verpflichtung auferlegen, Änderungen der Geschäfts- oder Teilnahmebedingungen anzuzeigen und diese teilweise unter einen Zustimmungsvorbehalt stellen (Nebenbestimmung Nr. 1 Satz 3 und 4 zum Bescheid vom 24. September 2012). Dies folgt bereits daraus, dass gemäß Satz 1 der Bestimmung, die insoweit von der Klägerin auch nicht angegriffen wird, die im Rahmen des Erlaubnisverfahrens vorgelegten allgemeinen Geschäfts- sowie die Teilnahmebedingungen Bestandteil der Erlaubnis geworden sind. Sind aber die Geschäfts- und Teilnahmebedingungen von der Erlaubnis umfasst, kann unter Umständen bereits ihre Änderung eine Veränderung des sachlichen Regelungsgehalts der Erlaubnis bewirken und ein neues Genehmigungsverfahren samt Antrag erforderlich machen (vgl. VG Düsseldorf, Urt. v. 4.11.2009, 18 K 551/09, BeckRS 2010, 46583). Vor diesem Hintergrund ist es nicht zu beanstanden, wenn der Klägerin insoweit eine Anzeigepflicht auferlegt wird, die es dem Beklagten ermöglicht, die Tragweite der Veränderungen nachzuvollziehen oder aber weitergehend, in Bezug auf einzelne Bundesländer zur Sicherstellung der Einhaltung landesrechtlicher Vorschriften, die Änderung von Geschäfts- und Teilnahmebedingungen unter einen Zustimmungsvorbehalt gestellt wird.
bb) Soweit in der Nebenbestimmung Nr. 2 Satz 5 des Bescheides vom 24. September 2012 vorgesehen ist, dass Änderungen hinsichtlich der angebotenen Dienstleistungen oder Produkte, soweit sich die Erlaubnis auf das Land Brandenburg bezieht, der Zustimmung des Beklagten bedürfen, ergibt sich die Rechtmäßigkeit der Bestimmung aus den Ausführungen zu Nebenbestimmung Nr. 1 i.V.m. § 3 Abs. 3 BbgGlüAG. Danach sind in der Erlaubnis u.a. festzulegen das veranstaltete oder vermittelte Glücksspiel, bei Lotterieveranstaltungen der Spielplan und bei Vermittlungen von Kombinationen gleichartiger oder unterschiedlicher Glücksspiele deren Zusammenstellung. Soweit die Klägerin geltend macht, § 3 Absätze 1 bis 5 BbgGlüAG fänden gemäß § 3 Abs. 6 des Gesetzes keine Anwendung, folgt das Gericht dieser Auffassung nicht, da es sich vorliegend nicht um ein ländereinheitliches Verfahren nach § 9a GlüStV, sondern um ein solches nach § 19 Abs. 2 GlüStV handelt, auf das gemäß § 19 Abs. 2 Satz 2 GlüStV einzelne Absätze des § 9a GlüStV Anwendung finden.
cc) Die Nebenbestimmung Nr. 3 Abs. 3 Satz 2, nach der Änderungen bei der Zusammenarbeit mit Dritten der Erlaubnis bedürfen, sofern das Land Brandenburg betroffen ist, basiert auf der Vorschrift des § 3 Abs. 3 Nr. 1 BbgGlüAG, wonach u.a. eingeschaltete dritte Personen in der Erlaubnis festzulegen sind. Mit Blick auf obige Ausführungen ist es jedenfalls nicht ermessensfehlerhaft, wenn der Beklagte im Rahmen der Erteilung gebündelter Erlaubnisse die vorherige Prüfung von beabsichtigten Veränderungen im Rahmen der Zusammenarbeit mit Dritten durch einen Erlaubnisvorbehalt sicherstellt.
dd) Durch die Nebenbestimmung Nr. 5 Satz 3, wonach Änderungen der Rechtsform von beauftragten Dritten, sofern das Land Brandenburg betroffen ist, der vorherigen Erlaubnis bedürfen, soll hierdurch ersichtlich nicht die Wirksamkeit der Rechtsformänderung als solche von der Erlaubniserteilung des Beklagten abhängig gemacht werden. Stattdessen behält sich der Beklagte die Prüfung der Auswirkungen auf die der Klägerin erteilte Erlaubnis vor. Insoweit gelten die Ausführungen zu Nr. 3 Abs. 3 Satz 2 entsprechend.
ee) Die Nebenbestimmung des Bescheides vom 29. November 2012, mit der der Beklagte die unverzügliche Vorlage eines Bundeszentralregisterauszuges der ... GmbH verlangt hat, bezieht sich ersichtlich auf die für die Gesellschaft handelnden Geschäftsführer. Es kann nach Auffassung des Gerichts dahinstehen, ob sich der Beklagte auf die zutreffende rechtliche Regelung gestützt hat und ob es sich bei der ... GmbH um einen eingeschalteten Dritten im Sinne des Glücksspielstaatsvertrages handelt. Da die Klägerin über die von der ... GmbH angebotenen Domains Glücksspiele vermitteln will, hält sich das Verlangen der Vorlage eines Bundeszentralregisterauszuges ihrer Geschäftsführer zur Überprüfung ihrer Zuverlässigkeit im Rahmen des pflichtgemäßen Ermessens. Insoweit kann auf die Ausführungen unter d) verwiesen werden.
III.
Der Antrag zu 2., mit dem die Klägerin eine Verpflichtung des Beklagten begehrt, ihr die von ihr beantragte Erlaubnis - insbesondere bundeslandübergreifend – zu erteilen, ist unbegründet. Aus den Ausführungen unter Ziffer II. ergibt sich, dass die streitigen Nebenbestimmungen überwiegend nicht zu beanstanden sind und zur Erreichung des Gesetzeszwecks ermessensfehlerfrei erlassen wurden. Ein Anspruch der Klägerin auf Erteilung einer Erlaubnis ohne die streitigen Nebenbestimmungen ist vor diesem Hintergrund nicht ersichtlich. Dies gilt vor allem hinsichtlich des Begehrens einer bundeslandübergreifenden Erlaubnis. Dazu wird auf die Ausführungen unter II. 2. b) verwiesen.
IV.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Danach können einem Beteiligten die Kosten ganz auferlegt werden, wenn der andere nur zu einem geringen Teil unterlegen ist. Dies ist vorliegend der Fall. Die Klägerin hat nur hinsichtlich eines Teils ihres Klagebegehrens – nämlich soweit sie die Nebenbestimmung Nr. 17 des Erlaubnisbescheides angefochten hat – obsiegt. Insoweit ist der Beklagte unterlegen. Dieses Unterliegen fällt im Verhältnis zum übrigen Teil der Klage, mit dem die Klägerin unterlegen ist, nicht ins Gewicht und ist damit nach Überzeugung des Gerichts als gering im Sinne der Vorschrift anzusehen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO i.V.m. den §§ 708 Nr. 11, 711 Sätze 1 und 2, 709 Satz 2 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 Sätze 1 und 2, 709 Satz 2 ZPO
§ 19 GlüStV
§ 1 GlüStV
§ 4 GlüStV
§ 40 VwVfG
§ 23 GlüStV
§ 9 GlüStV
§ 9a GlüStV
§ 36 Abs. 1 Alt. 2 VwVfG
§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO
§ 29 Abs. 3 GlüStV
§ 4 Abs. 1 GlüStV
§ 4 Abs. 2 GlüStV
§ 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV
§ 78 Abs. 5 Aufenthaltsgesetz
§ 4 Abs. 5 GlüStV
§ 4 Abs. 1 und 2 GlüStV
§ 4 Abs. 4 GlüStV
§ 4 Abs. 4 und 5 GlüStV
§ 23 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV
§ 4 Abs. 3 Satz 3 GlüStV
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 52 Nr. 3 Satz 2 VwGO
§ 19 Abs. 2 GlüStV
§ 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO
§ 13 Abs. 1 Satz 1 des NVwKostG
§ 113 Abs. 1 Abs. 1 VwGO
§ 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV
§ 36 Abs. 2 VwVfG
§ 4 Abs. 5 Satz 1 GlüStV
§ 4 Abs. 5 i.V.m. Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 10 Abs. 2 GlüStV
§ 3 Abs. 4 GlüStV
§ 4 Abs. 3 Satz 2 GlüStV
§ 34a Abs. 1 Satz 4 i.V.m. Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 und 3 GewO
§ 19 Abs. 1 Nr. 1 GlüStV
§ 13 Abs. 4 SächsGlüStVAG
§ 18 Abs. 3 LGlüG
§ 1 Nr. 4 GlüStV
§ 23 Abs. 6 GlüStV
§ 1 Nr. 3 GlüStV
§ 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV
§ 3 Abs. 3 BbgGlüAG
§ 19 Abs. 2 Satz 2 GlüStV
§ 3 Abs. 3 Nr. 1 BbgGlüAG
§ 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO
Art. 56, 57 AEUV
Art. 56 AEUV
Art. 49 EGV
Art. 102 AEUV
Art. 82 EGV

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 117, 163
DÖV 2012, 257, 260
DÖV 2012, 257, 261
5 K 10.31
11 C 2/00
6 K 1081/10
5 K 12.11
8 C 13/09
6 K 521/10
35 A 15.08
1 BvR 928/08
5 K 757/10
10 A 538/09
10 BV 07.55
5 K 08.20
5 K 948/10
6 K 177/10
18 K 551/09