Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2019-02-26, Aktenzeichen 15 KF 45/17

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Zur Abgeltung der dem Gericht entstandenen baren Auslagen wird gegen den Kläger ein Pauschsatz in Höhe von 930,-- EUR festgesetzt; daneben wird eine Gerichtsgebühr nach einem Streitwert von 5.000,-- EUR erhoben.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Der Kläger kann eine vorläufige Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrags leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen die teilweise Einstellung und die teilweise Umstellung des Unternehmensflurbereinigungsverfahrens D. auf ein vereinfachtes Flurbereinigungsverfahren.
Der Landkreis Wittmund leitete Ende 2002 ein straßenrechtliches Planfeststellungsverfahren für die Umgehungsstraße D. ein.
Mit Beschluss vom 20. Dezember 2002 ordnete das Amt für Agrarstruktur C-Stadt auf Antrag der Enteignungsbehörde (Bezirksregierung Weser-Ems) eine Unternehmensflurbereinigung an. Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus, dass der Landverlust anlässlich des Baus der Umgehungsstraße auf einen größeren Kreis von Eigentümern verteilt und die durch den Straßenbau verursachten Nachteile für die allgemeine Landeskultur vermieden, zumindest jedoch beschränkt werden sollten. Die Straßenbauvorhaben durchschnitten Wirtschaftsflächen. Es entstünden unwirtschaftliche Grundstücksgrößen und -formen. Die Trassen durchbrächen Wege und Gewässer. Durch Bodenordnungsmaßnahmen sollten die Beeinträchtigungen der Agrarstruktur gemildert oder vermieden werden. Daneben behebe die Flurneuordnung die agrarstrukturellen Mängel im Verfahrensgebiet. Vorgesehen seien eine Sanierung von Wirtschaftswegen und ein Ausbau von Hoferschließungen. Das ca. 1.214 ha große Verfahrensgebiet sei so abgegrenzt worden, dass der erforderliche Rahmen für die notwendigen Bodenordnungsmaßnahmen vorhanden sei, um die Verfahrensziele möglichst vollkommen zu erreichen.
Nachdem sich die Stadt H. als Unternehmensträgerin dazu entschlossen hatte, den Bau der Umgehungsstraße über Bebauungspläne voranzutreiben, stellte der Landkreis I. unter dem 11. Dezember 2003 das straßenrechtliche Planfeststellungsverfahren ein. Der Rat der Stadt H. beschloss am 20. September 2004 den Bebauungsplan Nr. 67 („Kommunale Entlastungsstraße D.“).
Die Behörde für Geoinformation, Landentwicklung und Liegenschaften (GLL) C-Stadt – Amt für Landentwicklung – änderte als Funktionsnachfolgerin des Amts für Agrarstruktur C-Stadt auf Antrag der Enteignungsbehörde (nunmehr: Niedersächsisches Ministerium für Inneres und Sport – Regierungsvertretung Oldenburg –) mit Beschluss vom 5. September 2006 den Einleitungsbeschluss vom 20. Dezember 2002 insoweit, als das Flurbereinigungsverfahren auf anderer enteignungsrechtlicher Grundlage unter Beibehaltung der §§ 87 ff. FlurbG fortgeführt werde.
Dem Kläger gehörten im damaligen Flurbereinigungsgebiet 71,472 ha vorwiegend landwirtschaftlich genutzte Flächen. Seinen gegen den Beschluss vom 5. September 2006 eingelegten Widerspruch wies die GLL C-Stadt mit Widerspruchsbescheid vom 30. Juni 2008 zurück. Der Kläger erhob Klage (15 KF 13/08).
Mit Urteil vom 22. Mai 2008 (1 KN 149/05) wies das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht einen Normenkontrollantrag des Klägers gegen den Bebauungsplan Nr. J. ab. Das Bundesverwaltungsgericht ließ mit Beschluss vom 17. Juni 2009 (4 BN 28.08) die Revision zu. Das Klageverfahren 15 KF 13/08 wurde daraufhin ruhend gestellt.
Die Stadt H. führte das Bauleitverfahren vorsorglich neu durch. Ihr Rat beschloss am 8. Februar 2010 den Bebauungsplan Nr. K. („Kommunale Entlastungsstraße D.“) und am 8. November 2010 dessen 1. Änderung. Mit Urteil vom 10. April 2013 (1 KN 33/10), rechtskräftig geworden durch Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 13. Januar 2014 (4 BN 37.13), erklärte das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht den Bebauungsplan Nr. K. und dessen 1. Änderung mit allgemeinverbindlicher Wirkung ex tunc für unwirksam. Das Bundesverwaltungsgericht erklärte mit Urteil vom 27. März 2014 (4 CN 3.13) den Bebauungsplan Nr. J. im Revisionsverfahren gegen das Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 22. Mai 2008 (1 KN 149/05) ebenfalls mit allgemeinverbindlicher Wirkung ex tunc für unwirksam. Hintergrund war im Wesentlichen, dass die zwischenzeitlich fertiggestellte Umgehungsstraße durch ein faktisches Vogelschutzgebiet verläuft. Das Klageverfahren 15 KF 13/08 wurde unter dem Aktenzeichen 15 KF 3/14 wieder aufgenommen.
Mit Schreiben vom 7. April 2014 beantragte der Kläger beim Beklagten, sein ruhendes Widerspruchsverfahren gegen eine vorläufige Anordnung des Funktionsvorgängers des Beklagten vom 28. November 2008 fortzuführen. Mit dieser Anordnung war ihm gegen Ersatzland der Besitz an 5,2138 ha (für Trassenflächen) dauerhaft und an 2,1459 ha (für Arbeitsstreifen und Baustelleneinrichtung) vorübergehend entzogen worden. Der Beklagte lehnte eine Fortführung des Widerspruchsverfahrens ab.
Der Kläger machte im Verfahren 15 KF 3/14 klageerweiternd einen „Folgenbeseitigungsanspruch“ geltend, wonach ihm der Besitz an den für den Straßenbau entzogenen Teilparzellen zurückzugeben und das Straßenbauwerk unverzüglich zurückzubauen sei.
Mit Urteil vom 25. Februar 2015 (15 KF 3/14) hob der Senat den (Änderungs-) Einleitungsbeschluss vom 5. September 2006 und den Widerspruchsbescheid vom 30. Juni 2008 auf. Im Übrigen wies er die Klage ab. Zur Begründung der teilweisen Stattgabe führte er im Wesentlichen aus, dass die Voraussetzungen für eine Fortführung der Unternehmensflurbereinigung nicht vorlägen, weil die notwendige Rechtsgrundlage, hier ein wirksamer Bebauungsplan, für das Unternehmen „Umgehungsstraße D.“ fehle. Zu dem begehrten Rückbau der Straße führte er im Wesentlichen aus, dass deren Errichtung nicht auf einer Maßnahme des Beklagten beruhe, sondern auf dem Vollzug des Bebauungsplans der Stadt H.. Daher wäre eine Klage insoweit gegen diese zu richten. Nachdem der Kläger seine gegen das Urteil eingelegte Nichtzulassungsbeschwerde zurückgenommen hatte, stellte der Senat das Nichtzulassungsbeschwerdeverfahren mit Beschluss vom 18. Mai 2015 ein.
Mit Abhilfebescheid vom 30. Juli 2015 wies der Beklagte den Kläger zum 1. August 2015 wieder in den Besitz und in die Nutzung der ihm entzogenen Flurstücke ein und gab dem Widerspruch des Klägers gegen die vorläufige Anordnung vom 28. November 2008 statt.
Mit dem streitgegenständlichen, öffentlich bekannt gemachten Beschluss vom 13. September 2016 ordnete der Beklagte nach einer Aufklärungsversammlung und nach Anhörung der in § 5 Abs. 2 FlurbG genannten Organisationen und Behörden die Einstellung des Flurbereinigungsverfahrens D. auf einer Fläche von 111,8374 ha an. In diesem Teilbereich solle durch einen Abwicklungsplan für die Herstellung eines geordneten Zustands gesorgt werden. Für das restliche 1.103,3902 ha große Verfahrensgebiet ordnete er die Umstellung auf eine vereinfachte Flurbereinigung an, um die geplanten Maßnahmen der Agrarstrukturverbesserung weiterhin zu ermöglichen. Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus: Der Abwicklungsplan für den einzustellenden Teilbereich werde es ermöglichen, die dort erzielten einvernehmlichen Regelungen eigentumsrechtlich umzusetzen. Für dieses Teilgebiet sei keine weitere Bodenordnung erforderlich. Dort seien weder Wirtschaftswege ausgebaut worden noch seien Wegebau- oder sonstige Ausbaumaßnahmen erforderlich. Dagegen sei der Besitz in dem Teilgebiet, wo die Flurbereinigung fortgeführt werde, teils stark zersplittert. Der ausgeführte Wirtschaftswegebau auf rund 12 km Länge habe eine Voraussetzung für die Zusammenlegung geschaffen. Gemeinsam mit einer optimierten Flächeneinteilung und Maßnahmen zur Herstellung der wertgleichen Abfindung könnten die agrarstrukturellen Ziele umfassend erreicht werden. In Anbetracht der investierten Mittel sei es nicht hinnehmbar, auf diese möglichen Vorteile zu verzichten. Die Abgrenzung dieses Verfahrensgebiets sei so gewählt, dass der erforderliche Rahmen für die notwendigen Bodenordnungsmaßnahmen vorhanden sei, um die Verfahrensziele möglichst vollkommen zu erreichen.
Dem Kläger gehören in dem Teilgebiet, für das die Umstellung auf eine vereinfachte Flurbereinigung angeordnet wurde, 24,0644 ha Flächen und in dem Teilgebiet, für das die Einstellung des Flurbereinigungsverfahrens angeordnet wurde, 47,3626 ha Flächen.
Der Kläger erhob gegen den Beschluss vom 13. September 2016 Widerspruch. Er machte im Wesentlichen geltend: Mit den Urteilen des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 10. April 2013 (1 KN 33/10) und des Bundesverwaltungsgerichts vom 27. März 2014 (4 CN 3.13) stehe fest, dass das Straßenbauvorhaben von Anfang an rechtswidrig gewesen sei und der Beklagte ihm zu Unrecht Parzellenteile entzogen habe. Dennoch habe er keinen Schadensersatz erhalten. Die Straße sei auch nicht rückgebaut worden. Es sei rechtswidrig, das Flurbereinigungsverfahren fortzuführen statt die Eingriffe rückgängig zu machen. Der Beklagte wolle sich durch die Teileinstellung seiner Verantwortung für den Schaden entziehen und sich durch die vereinfachte Flurbereinigung den Zugriff auf Parzellen sichern, die ihm nach dem Senatsurteil vom 25. Februar 2015 (15 KF 3/14) nicht zustünden. Der Beklagte berühme sich des ihm nicht mehr zustehenden Rechts, Beiträge einzuziehen oder zu behalten.
Mit Bescheid vom 8. Juni 2017 setzte der Beklagte gegenüber dem Kläger wegen des vorübergehenden Flächenentzugs die Entschädigung auf „Null Euro“ fest, weil der Kläger weder Angaben zu den Pachtverhältnissen gemacht noch die Schadenshöhe belegt habe. Der Kläger hat beim Landgericht Hannover – Kammer für Baulandsachen – einen Antrag auf gerichtliche Entscheidung gestellt (12 O 149/17); das Verfahren wurde ausgesetzt.
Mit Widerspruchsbescheid vom 5. September 2017 wies der Beklagte den Widerspruch des Klägers gegen den Beschluss vom 13. September 2016 zurück. Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus: Durch die Einstellung des unternehmensbedingten Teils der Flurbereinigung entziehe er sich nicht seiner Verantwortung. Vielmehr habe er dem Kläger dessen Flächen wieder zugeteilt und eine Entschädigung festgesetzt, zu deren Höhe ein Gerichtsverfahren anhängig sei. Etwaige weitere Entschädigungen müsse die Stadt H. leisten. Die Regelungen zur Herstellung eines geordneten Zustands würden in einem (anfechtbaren) Abwicklungsplan zusammengefasst. Hinsichtlich des nicht unternehmensbedingten Teils der Flurbereinigung habe er abgewogen, ob das Verfahren eingestellt oder als vereinfachtes Flurbereinigungsverfahren fortgeführt werde. Eine Einstellung hätte angesichts der Besitzzersplitterung dazu geführt, dass die Bewirtschafter nicht im möglichen Umfang von den durchgeführten Maßnahmen profitierten. Die teilweise Umstellung auf eine vereinfachte Flurbereinigung schließe es aus, dass ohne eine wertgleiche Abfindung auf Flächen der Teilnehmer zugegriffen werden könne.
Der Kläger hat am 25. September 2017 Klage gegen den Teileinstellungs- und Umstellungsbeschluss und den Widerspruchsbescheid erhoben.
Zur Begründung trägt er vor, sein Interesse bestehe darin, dass das Verfahren insgesamt eingestellt werde, soweit es sein Eigentum betreffe. Diese Vorfrage sei für andere Prozesse entscheidend. Daher sei er auch im Hinblick auf die angefochtene teilweise Einstellung des Flurbereinigungsverfahrens klagebefugt.
Der Teileinstellungs- und Umstellungsbeschluss genüge nicht den Begründungsanforderungen.
Der Beklagte habe so lange Zeit nach der Einleitung des Flurbereinigungsverfahrens und der Einstellung des dem Unternehmen zugrunde liegenden straßenrechtlichen Planfeststellungsverfahrens keinen Teileinstellungs- und Umstellungsbeschluss mehr erlassen dürfen. Vielmehr sei die Anordnung der Flurbereinigung D. durch Zeitablauf außer Kraft getreten. Dies ergebe sich aus dem Rechtsgedanken des § 75 VwVfG.
Der Beklagte müsse analog § 9 Abs. 2 FlurbG ausschließlich „für die Herstellung eines geordneten Zustandes und für den Ausgleich der entstandenen Kosten, nötigenfalls unter Aufwendung von öffentlichen Mitteln … sorgen.“ Dies bedeute, dass nach gerichtlicher Aufhebung des Flurbereinigungsverfahrens der rechtswidrige, straßenbaubedingte Besitzentzug und die Besitzzersplitterung zurückzuführen seien; die bebauten Flächen seien unionsrechtskonform wiederherzustellen. Jede Behörde eines Mitgliedsstaats sei verpflichtet, Folgen eines Verstoßes gegen Unionsrecht im Rahmen ihrer Zuständigkeit innerhalb von vier Jahren zu beheben. Der angefochtene Beschluss sehe dies nicht vor.
Die Teileinstellung sei rechtswidrig, weil ein Abwicklungsplan bereits Bestandteil des Teileinstellungsbeschlusses hätte sein müssen. Die Teileinstellung verhindere eine Herstellung geordneter Zustände. Es seien weder Maßnahmen noch Finanzmittel vorgesehen, um den durch den Bau der Straße nebst Wassergräben bewirkten rechtswidrigen Zustand zu beenden. Seine Flurstücke seien zerschnitten worden und könnten nicht mehr landwirtschaftlich genutzt werden. Zwei Drittel seiner Flächen seien vom Hof abgetrennt worden seien, was eine Viehwirtschaft nahezu unmöglich mache. Seine durchschnittenen Flurstücke L., M. und N. hätten keine rechtlich gesicherte und befahrbare Zufahrt. Durch die Einbeziehung der landwirtschaftlichen Flächen in das Landschaftsschutzgebiet 25 II des Landkreises I. werde eine andere sinnvolle Bewirtschaftung erschwert. Nach dem Bescheid des Beklagten vom 8. Juni 2017 erhalte er keine Entschädigung. Im diesbezüglichen Gerichtsverfahren vertrete die Stadt H. die Ansicht, dass der Beklagte für den Schaden aufkommen müsse.
Die Teilumstellung habe keine Rechtsgrundlage. Sie belaste ihn zusätzlich. Er befürchte, dass ihm anstelle der Flurstücke L., M. und N. das mehr als 4 km vom Hof entfernte Flurstück O. am Rand des Flurbereinigungsgebiets zugeteilt werde. Dieses sei von geringerer landwirtschaftlicher Qualität und sei schlechter zugänglich. Mit der Teil-umstellung solle der zu Unrecht erfolgte Einzug von Teilnehmerbeiträgen begründet werden. Der Beklagte hätte das Verfahren ferner nicht mit dem für ein anderes Verfahrensgebiet gewählten Vorstand der Teilnehmergemeinschaft fortsetzen dürfen. Auch könnten die mit dem fortgeführten Flurbereinigungsverfahren verfolgten Ziele auf andere Weise kostengünstiger und schneller erreicht werden. Der Wegebau sei bereits im Jahr 2013 abgeschlossen worden. Die Verbesserung der Infrastruktur sei überflüssig, wenn die Straße zurückgebaut werde. Die Bodenneuordnung beschränke sich darauf, notarielle Verträge von Grundeigentümern zu prüfen und zu genehmigen. Die Grundstückstauschgeschäfte seien bereits durch Verträge geregelt, die keiner Zustimmung des Beklagten bedürften. Auch Pachtverträge könnten ohne den Beklagten geschlossen werden. In der Aufklärungsversammlung hätten mehrere Grundeigentümer geäußert, an einer weiteren Flurbereinigung kein Interesse zu haben, weil schon geschlossene Verträge wegen der Flurbereinigung nicht notariell abgewickelt werden könnten. Eine Flurbereinigung scheide zudem dann aus, wenn ein freiwilliger Landtausch eine beschleunigte Zusammenlegung von Grundbesitz ermögliche.
Die Abgrenzung des Verfahrensgebiets sei willkürlich. Der Beklagte hätte bei der Grenzziehung die Trasse nicht außer Acht lassen dürfen. Zudem werde ausgerechnet derjenige Teil ausgegrenzt, bei dem wegen der Planung und des Baus der Umgehungsstraße der Hauptgrund für das rechtswidrige Unternehmensflurbereinigungsverfahren liege. Auch sei es widersprüchlich, die für den Straßenbau in Anspruch genommenen Flächen aus der Flurbereinigung herauszunehmen, nicht aber die Kompensationsflächen. Jedenfalls seien seine Flächen vollständig aus dem Verfahrensgebiet auszunehmen.
Der Beklagte wolle sein Fehlverhalten verschleiern. Dieses bestehe in der Einleitung einer Flurbereinigung für eine Straße, die es rechtlich nicht geben dürfe. Der Beklagte und sein Funktionsvorgänger hätten aus im Einzelnen erläuterten Gründen gewusst, dass der Bau der Straße rechtswidrig sei. Er hätte daher seine, des Klägers, Grund-stücke nicht der Stadt H. für den Straßenbau zur Verfügung stellen dürfen. Die Teilung des Verfahrensgebiets diene dazu, die Regulierung von Folgenbeseitigungs- und Schadensersatzansprüchen zu verzögern und verjähren zu lassen. Mit der Teilumstellung solle verschleiert werden, dass Teilnehmerbeiträge für Maßnahmen ausgegeben worden seien, für welche die Teilnehmer nicht ausschließlich zahlungspflichtig seien. Ein Mitarbeiter des Beklagten habe geäußert, dass die Beiträge nicht zurückgezahlt werden könnten, weil damit Wege im Flurbereinigungsgebiet ausgebaut worden seien.
Der Kläger beantragt,
den Teileinstellungs- und Umstellungsbeschluss des Beklagten vom 13. September 2016 in der Fassung des Widerspruchsbescheids des Beklagten vom 5. September 2017 aufzuheben,
hilfsweise,
den Teileinstellungs- und Umstellungsbeschluss des Beklagten vom 13. September 2016 in der Fassung des Widerspruchsbescheids des Beklagten vom 5. September 2017 entsprechend seinen Wünschen zu ändern,
den Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 5. September 2017 aufzuheben und die Sache zur erneuten Verhandlung und Bescheidung an den Beklagten zurückzuverweisen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er erwidert im Wesentlichen:
Das Flurbereinigungsverfahren D. sei als mit einer Regelflurbereinigung kombiniertes Unternehmensflurbereinigungsverfahren angeordnet worden und dürfte daher hinsichtlich der mit der Regelflurbereinigung verfolgten Ziele als vereinfachte Flurbereinigung fortgeführt werden.
Für den eingestellten Teil sei gemäß § 9 FlurbG ein geordneter Zustand herzustellen, der in einem (schon vorbereiteten) Abwicklungsplan zu regeln sei. In diesen würden Entschädigungen für den Kläger festgesetzt, wegen deren Höhe noch vor Gericht gestritten werde. Der Rückbau der Straße gehöre nicht zur Herstellung eines geordneten Zustands. Hierfür sei gegebenenfalls die Stadt H. zuständig.
Die Fortführung des nicht unternehmensbedingten Teils der Flurbereinigung sei mit Blick auf eine wirtschaftliche und sparsame Mittelverwendung angezeigt, da erhebliche personelle und materielle Aufwendungen getätigt worden seien. Die Teilnehmergemeinschaft habe im betreffenden Teilgebiet auf der Grundlage eines am 15. Dezember 2004 genehmigten und zuletzt unter dem 17. Januar 2013 geänderten Wege- und Gewässerplans in den Jahren 2005 bis 2013 für mehr als 1,5 Mio. EUR Wege auf einer Länge von 12,398 km für die landwirtschaftliche Nutzung ausbauen lassen. Erst mit einer Neuzuteilung der landwirtschaftlichen Flächen ließen sich die Vorteile des grundsanierten Wegenetzes voll nutzen. Es bestehe noch ein erhebliches Zusammenlegungspotenzial. Durch eine Zusammenlegung der Flächen unter Berücksichtigung der ausgebauten Wege entstünden den Teilnehmern erhebliche Vorteile. Der Vorstand der Teilnehmergemeinschaft habe sich dafür ausgesprochen, die Flurbereinigung insoweit als vereinfachte Flurbereinigung fortzuführen.
Die von den Teilnehmern gezahlten Vorschüsse berücksichtigten sowohl die Aufwendungen für den Wegebau als auch die erwarteten Vorteile der Zusammenlegung. In dem von der teilweisen Einstellung betroffenen Teilgebiet würden den Teilnehmern die Vorschüsse erstattet.
Er verwehre sich gegen den Vorwurf, im Bewusstsein der Unzulässigkeit des Straßenbaus gehandelt zu haben.
Am 18. April 2018 beschloss der Rat der Stadt H. den Bebauungsplan Nr. P. („Kommunale Entlastungsstraße D.“). Dieser wurde am 19. November 2018 und am 11. Dezember 2018 im Amtsblatt für den Landkreis I. bekannt gemacht.
Wegen der Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten des vorliegenden Verfahrens und die Gerichtsakte des Verfahrens 15 KF 3/14 (vormals 15 KF 13/08) verwiesen, deren wesentlicher Inhalt Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen ist.

Entscheidungsgründe:
Die Klage bleibt ohne Erfolg.
Insofern ist voranzustellen, dass die vom Kläger im Hauptantrag begehrte Aufhebung des Teileinstellungs- und Umstellungsbeschlusses des Beklagten vom 13. September 2016 in der Fassung seines Widerspruchsbescheids vom 5. September 2017 wegen der in § 144 FlurbG geregelten Besonderheiten nur ausnahmsweise zulässig ist. Nach § 144 Satz 1 FlurbG kann das Flurbereinigungsgericht einen angefochtenen Verwaltungsakt durch Urteil ändern oder den Widerspruchsbescheid der (oberen) Flurbereinigungsbehörde ganz oder teilweise aufheben und die Sache, soweit der Widerspruchsbescheid aufgehoben wird, zur erneuten Verhandlung und Bescheidung an die Flurbereinigungsbehörde oder die obere Flurbereinigungsbehörde zurückverweisen. Hingegen fehlt es, wie in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im Hinblick auf einen angefochtenen Flurbereinigungsplan geklärt ist, an einer Ermächtigung des Flurbereinigungsgerichts, neben dem Widerspruchsbescheid auch den ihm zugrundeliegenden Verwaltungsakt aufzuheben (vgl. BVerwG, Beschluss vom 26.10.2016 – 9 B 70.15 – Buchholz 424.01 § 144 FlurbG Nr. 22 = juris Rn. 5 m. w. N.). Allerdings hat der erkennende Senat eine auf die Aufhebung eines Einleitungsbeschlusses gerichtete Anfechtungsklage für zulässig erachtet, wenn der geltend gemachte Mangel – wie z. B. das Fehlen der notwendigen Rechtsgrundlage für das Unternehmen – nicht von der Flurbereinigungsbehörde geheilt werden kann. In einer derartigen Konstellation besteht für das Flurbereinigungsgericht auch nicht die Möglichkeit, gemäß § 144 Satz 1 Alt. 2 FlurbG lediglich den Widerspruchsbescheid aufzuheben (vgl. Senatsurteile vom 17.4.2018 – 15 KF 12/16 – juris Rn. 36; vom 25.2.2015 – 15 KF 3/14 – RdL 2015, 128 = juris Rn. 34). Ein vergleichbarer Fall ist hier anzunehmen, weil der Kläger u. a. geltend macht, die Anordnung der Flurbereinigung D. sei schon vor Erlass des Teileinstellungs- und Umstellungsbeschlusses durch Zeitablauf außer Kraft getreten, so dass das Flurbereinigungsverfahren mangels Existenz nicht teilweise ein- und umgestellt werden könne.
1.
Ausgehend hiervon ist die Klage unzulässig, soweit sich der Kläger gegen die teilweise Einstellung des Flurbereinigungsverfahrens D. wendet. Ihm fehlt insoweit die Klagebefugnis.
Eine Anfechtungsklage ist gemäß § 138 Abs. 1 Satz 2 FlurbG i. V. m. § 42 Abs. 2 VwGO nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den angefochtenen Verwaltungsakt in seinen Rechten verletzt zu sein. Die Verletzung eigener Rechte muss auf der Grundlage des Klagevorbringens möglich erscheinen. Diese Möglichkeit ist auszuschließen, wenn offensichtlich und nach keiner Betrachtungsweise subjektive Rechte des Klägers verletzt sein können (vgl. BVerwG, Beschluss vom 12.4.2018 – 3 C 20.16 – NVwZ 2018, 1234 = juris Rn. 19 m. w. N.).
Zwar kann die Entscheidung, ob ein Flurbereinigungsverfahren eingestellt wird, einen Teilnehmer in seinem rechtlich geschützten Interesse an der Fortführung des Verfahrens betreffen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 28.2.2018 – 9 B 5.18 – juris Rn. 3 zu § 63 Abs. 2 LwAnpG i. V. m. § 9 Abs. 1 FlurbG m. w. N.; Urteil vom 11.8.1983 – 5 C 30.81 – BVerwGE 67, 341 = juris Rn. 16). Erweist sich die Einstellung eines Flurbereinigungsverfahrens im Verhältnis auch nur zu einem Teilnehmer als rechtswidrig, so ist die notwendige gesetzliche Folge die Fortführung des angeordneten Verfahrens, ohne dass andere mit der Einstellung einverstandene Teilnehmer dem mit Erfolg widersprechen können (BVerwG, Urteil vom 11.8.1983, a. a. O.).
Hier ist aber nicht ersichtlich, welches rechtlich geschützte Interesse der Kläger an einer Fortführung des Flurbereinigungsverfahrens D., soweit es eingestellt wurde, haben könnte. Den von ihm letztlich angestrebten Rückbau der Straße kann er durch eine Fortführung des Flurbereinigungsverfahrens nicht erreichen (siehe dazu bereits das Senatsurteil vom 25.2.2015, a. a. O., Rn. 63). Etwaige Folgenbeseitigungs-, Schadensersatz- oder Entschädigungsansprüche wegen der Inanspruchnahme seiner Grundstücke entfallen durch die teilweise Einstellung des Flurbereinigungsverfahrens nicht. Im betreffenden Teilgebiet werden den Teilnehmern auch alle entrichteten Vorschüsse zurückgezahlt. Der Kläger hat zudem in der mündlichen Verhandlung betont, dass ihm gar nicht an einer Fortführung der Flurbereinigung gelegen sei, sondern sein Interesse darin bestehe, dass das Verfahren insgesamt eingestellt werde, soweit es sein Eigentum betreffe. Sein Ansatz, dies durch eine Anfechtung auch der bereits teilweisen Einstellung des Flurbereinigungsverfahrens erreichen zu können, geht indes fehl.
2.
Ungeachtet dessen ist die Klage insgesamt unbegründet. Der Kläger kann weder eine Aufhebung des Teileinstellungs- und Umstellungsbeschlusses des Beklagten vom 13. September 2016 in der Fassung seines Widerspruchsbescheids vom 5. September 2017 beanspruchen noch eine Änderung entsprechend seinen Wünschen noch eine Aufhebung des Widerspruchsbescheids und eine Zurückverweisung der Sache an den Beklagten zur erneuten Verhandlung und Bescheidung. Denn der Teileinstellungs- und Umstellungsbeschluss in der Fassung des Widerspruchsbescheids ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 138 Abs. 1 Satz 2 FlurbG i. V. m. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Maßgebend für die rechtliche Überprüfung der teilweisen Ein- und teilweisen Umstellung eines Flurbereinigungsverfahrens ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Erlasses der letzten Behördenentscheidung (vgl. BVerwG, Urteil vom 1.6.2017 – 9 C 4.16 – RdL 2017, 341 = juris Rn. 15; Senatsurteile vom 17.4.2018, a. a. O., Rn. 39; vom 20.10.2015 – 15 KF 24/13 – juris Rn. 32, jeweils zur Anordnung einer Unternehmensflurbereinigung), hier des Widerspruchsbescheids vom 5. September 2017.
a)
Rechtsgrundlage für die Anordnung der teilweisen Ein- und teilweisen Umstellung des Flurbereinigungsverfahrens D. ist § 87 Abs. 3 FlurbG. Diese Vorschrift betrifft angeordnete Unternehmensflurbereinigungsverfahren i. S. d. § 87 Abs. 1 Satz 1 FlurbG.
Nach § 87 Abs. 3 Satz 1 FlurbG soll ein solches Flurbereinigungsverfahren gemäß § 9 FlurbG eingestellt werden, wenn das dem Unternehmen zugrunde liegende Planfeststellungsverfahren oder das entsprechende Verfahren eingestellt wird. Gemäß § 87 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 1 FlurbG kann die obere Flurbereinigungsbehörde jedoch anordnen, dass das Flurbereinigungsverfahren als ein Verfahren nach Maßgabe der §§ 1 und 37 FlurbG (Regelflurbereinigungsverfahren) oder des § 86 FlurbG (vereinfachtes Flurbereinigungsverfahren) durchzuführen ist, wenn sie die Durchführung eines solchen Verfahrens für erforderlich und das Interesse der Beteiligten für gegeben hält.
Wird in einem Unternehmensflurbereinigungsverfahren das dem Unternehmen zugrunde liegende Planfeststellungsverfahren oder das entsprechende Verfahren eingestellt und hält die zuständige Flurbereinigungsbehörde die Durchführung eines Regelflurbereinigungsverfahrens oder eines vereinfachten Flurbereinigungsverfahrens nur für einen Teil des Flurbereinigungsgebiets für erforderlich und das Interesse der Beteiligten insoweit für gegeben, so ermächtigt § 87 Abs. 3 FlurbG zu einer teilweisen Einstellung des Unternehmensflurbereinigungsverfahrens und zu einer teilweisen Umstellung auf ein Regelflurbereinigungsverfahren oder ein vereinfachtes Flurbereinigungsverfahren.
Das mit Beschluss vom 20. Dezember 2002 angeordnete Flurbereinigungsverfahren D. ist ein Unternehmensflurbereinigungsverfahren i. S. d. § 87 Abs. 1 Satz 1 FlurbG. Denn es wurde mit dem genannten Beschluss als ein solches angeordnet. Daran hat sich durch den (Änderungs-) Einleitungsbeschluss vom 5. September 2006 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. Juni 2008, die durch das rechtskräftige Senatsurteil vom 25. Februar 2015 aufgehoben wurden, nichts geändert.
Es kann dahinstehen, ob es sich bei dem Flurbereinigungsverfahren D. – wie der Beklagte meint – unter Berücksichtigung aller im Einleitungsbeschluss erwähnten Verfahrensziele um ein mit einem Regelflurbereinigungsverfahren kombiniertes Unternehmensflurbereinigungsverfahren handelt (zur Zulässigkeit eines solchen kombinierten Verfahrens siehe BVerwG, Urteil vom 14.12.2005 – 10 C 6.04 – BVerwGE 125, 9 = juris Rn. 25 m. w. N.; Senatsbeschluss vom 22.7.2009 – 15 MF 17/09 – RdL 2011, 132 = juris Rn. 12; Wingerter/Mayr, FlurbG, 10. Aufl. 2018, § 87 Rn. 30 m. w. N.). Denn nach Sinn und Zweck des § 87 Abs. 3 FlurbG kann es erst Recht geboten sein, ein solches kombiniertes Flurbereinigungsverfahren nach einer Einstellung des dem Unternehmen zugrunde liegenden Planfeststellungsverfahrens oder entsprechenden Verfahrens als Regelflurbereinigungsverfahren oder vereinfachtes Flurbereinigungsverfahren (ganz oder teilweise) fortzuführen, um diejenigen Ziele, die Anlass für die Kombination der Unternehmensflurbereinigung mit der Regelflurbereinigung waren, mit Blick auf bereits getätigte personelle und materielle Aufwendungen weiter zu verfolgen (zur teilweisen Einstellung eines kombinierten Verfahrens siehe auch Wingerter/Mayr, a. a. O., Rn. 26).
b)
Die Anordnung der teilweisen Ein- und teilweisen Umstellung des Flurbereinigungsverfahrens D. ist formell rechtmäßig.
aa)
Die Zuständigkeit des Beklagten als obere Flurbereinigungsbehörde für die Beschlussfassung vom 13. September 2016 ergibt sich aus § 2 Abs. 2 und 3 FlurbG i. V. m. § 2 des Gesetzes zur Modernisierung der Verwaltung in Niedersachsen vom 5. November 2004 (GVBl. S. 394) i. V. m. Ziffer 4 des Beschlusses der Landesregierung vom 17. Juni 2014 (Nds. MBl. S. 459). Seine örtliche Zuständigkeit für den Landkreis Wittmund folgt aus Ziffer 2 und der Anlage 1 des Beschlusses der Landesregierung vom 10. Dezember 2013 über die Reorganisation der Landesverwaltung (– StK-401-06025/7 – Nds. MBl. 2013, 929). Die Wahrnehmung der Aufgaben der oberen Flurbereinigungsbehörde durch eine Behörde, die zugleich untere Flurbereinigungsbehörde ist (siehe hierzu die Ziffern 2 und 4 des Beschlusses der Landesregierung vom 10.12.2013, a. a. O.), ist nicht zu beanstanden (vgl. Senatsurteil vom 17.4.2018, a. a. O., Rn. 44 ff.).
bb)
Der Beklagte hat die beteiligten Grundstückseigentümer gemäß § 87 Abs. 3 Satz 1 i. V. m. § 9 Abs. 1 Satz 2 i. V. m. § 5 Abs. 1 FlurbG (teilweise Einstellung) bzw. gemäß § 87 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 2 i. V. m. § 5 Abs. 1 FlurbG (teilweise Umstellung) in einer Aufklärungsversammlung am 8. September 2016, an welcher der Kläger teilnahm, über die geplante Ein- und Umstellung und die voraussichtlichen Kosten aufgeklärt.
cc)
Er hat mit Schreiben vom 5. September 2016 gemäß § 87 Abs. 3 Satz 1 i. V. m. § 9 Abs. 1 Satz 2 i. V. m. § 5 Abs. 2 FlurbG (teilweise Einstellung) bzw. gemäß § 87 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 2 i. V. m. § 5 Abs. 2 FlurbG die in § 5 Abs. 2 FlurbG (teilweise Umstellung) bezeichneten Behörden und Organisationen über die beabsichtigte teilweise Ein- und teilweise Umstellung des Verfahrens informiert und ihnen Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben. Ob gemäß § 87 Abs. 3 Satz 1 i. V. m. § 9 Abs. 1 Satz 2 i. V. m. § 5 Abs. 3 FlurbG zur teilweisen Einstellung des Verfahrens auch die in § 5 Abs. 3 FlurbG genannten Behörden und Körperschaften angehört wurden, ist nicht zu ersehen. Selbst wenn hiervon abgesehen worden sein sollte, würde dies aber der Klage nicht zum Erfolg verhelfen, weil der Kläger insoweit nicht in eigenen Rechten verletzt wäre (vgl. § 138 Abs. 1 Satz 2 FlurbG i. V. m. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
dd)
Der Beschluss des Beklagten vom 13. September 2016 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 5. September 2017 wurde entgegen der Ansicht des Klägers hinreichend nach § 87 Abs. 3 Satz 1 i. V. m. § 9 Abs. 1 Satz 2 i. V. m. § 4 Halbsatz 2 FlurbG (teilweise Einstellung) bzw. nach § 39 VwVfG (teilweise Umstellung) begründet.
Dem Begründungserfordernis ist entsprochen, wenn die Begründung die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe enthält, welche die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben (vgl. § 39 Abs. 1 Satz 2 VwVfG). Die Begründung muss dabei nicht auf jedes einzelne Grundstück eingehen (vgl. Wingerter/Mayr, a. a. O., § 4 Rn. 11 m. w. N.). Da die Anordnung einer teilweisen Umstellung eines Unternehmensflurbereinigungsverfahrens gemäß § 87 Abs. 3 Sätze 1 und 2 Halbsatz 1 FlurbG nach pflichtgemäßem Ermessen zu treffen ist („kann“), soll die Begründung auch die Gesichtspunkte erkennen lassen, von denen die Flurbereinigungsbehörde bei der Ausübung ihres Anordnungs- und Gebietsbegrenzungsermessens ausgegangen ist (vgl. § 39 Abs. 1 Satz 3 VwVfG). Eine unzureichende Begründung kann im flurbereinigungsgerichtlichen Verfahren nach Maßgabe des § 45 Abs. 2 VwVfG nachgeholt oder ergänzt werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.4.2011 – 9 C 1.10 – BVerwGE 139, 296 = juris Rn. 20).
Die Begründung des Beschlusses vom 13. September 2016 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 5. September 2017 enthält die zentralen Erwägungen des Beklagten für die teilweise Ein- und die teilweise Umstellung des Unternehmensflubereinigungsverfahrens. Im Hinblick auf die teilweise Umstellung hat der Beklagte insbesondere erläutert, weshalb er insoweit die Durchführung eines vereinfachten Flurbereinigungsverfahrens i. S. d. § 87 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 1 FlurbG für erforderlich und das Interesse der Beteiligten für gegeben hält. So hat er auf die teils starke Besitzzersplitterung und den Wirtschaftswegebau hingewiesen und hat ausgeführt, dass eine Einstellung insoweit dazu geführt hätte, dass die Bewirtschafter mangels Zusammenlegung der Flächen nicht im möglichen Umfang von den durchgeführten Maßnahmen profitieren würden. Da es nach § 87 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 1 FlurbG auf das objektive Interesse der Beteiligten ankommt (siehe unten), musste der Beklagte in der Begründung nicht auf die subjektiven Interessen der einzelnen Beteiligten eingehen. Im Hinblick auf die teilweise Einstellung des Unternehmensflurbereinigungsverfahrens bedurfte es entgegen der Annahme des Klägers keiner Begründung dazu, dass und weshalb der Beklagte ein Interesse der Beteiligten an der Einstellung des Verfahrens für gegeben hält. § 87 Abs. 3 Satz 1 FlurbG sieht vor, dass das Flurbereinigungsverfahren eingestellt werden soll, wenn das dem Unternehmen zugrunde liegende Planfeststellungsverfahren oder das entsprechende Verfahren eingestellt wird. Voraussetzung für die Einstellung des Flurbereinigungsverfahrens ist nicht, dass die Beteiligten ein Interesse an der Einstellung haben müssen. Dementsprechend verlangt § 87 Abs. 3 Satz 1 i. V. m. § 9 Abs. 1 Satz 2 i. V. m. § 4 Halbsatz 2 FlurbG auch keine dahingehende Begründung.
Zwar ist die Begründung der Abgrenzung des verbleibenden Verfahrensgebiets im Teileinstellungs- und Umstellungsbeschluss recht pauschal gehalten, ohne dass dies im Widerspruchsbescheid konkretisiert wurde. Danach wurde die Abgrenzung des verbleibenden Verfahrensgebiets „so gewählt, dass der erforderliche Rahmen für die notwendigen Bodenordnungsmaßnahmen vorhanden ist, um die o. a. Ziele des Verfahrens möglichst vollkommen zu erreichen“. Jedoch hat der Beklagte die Grenzziehung in der mündlichen Verhandlung detailliert anhand von Karten erläutert und die Begründung insoweit in einem jedenfalls ausreichenden Maße ergänzt.
ee)
Etwaige – hier nicht ersichtliche – Mängel bei der gemäß § 87 Abs. 3 Satz 1 i. V. m. § 9 Abs. 1 Satz 2 i. V. m. § 6 Abs. 2 FlurbG (teilweise Einstellung) bzw. gemäß § 87 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 2 i. V. m. § 6 Abs. 2 FlurbG (teilweise Umstellung) erforderlichen öffentlichen Bekanntmachung des jeweils entscheidenden Teils des angefochtenen Beschlusses vom 13. September 2016 gegenüber dem Kläger können seiner Klage nicht zum Erfolg verhelfen. Denn auf eine fehlerhafte Bekanntmachung eines Einleitungsbeschlusses kann sich nicht berufen, wer auf andere Weise sichere Kenntnis von seinem Ergehen und seiner Betroffenheit hiervon erlangt hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.10.1982, a. a. O., Rn. 25; Senatsurteil vom 12.9.2018, - 15 KF 17/17 – juris, Rn. 57 m. w. N.). Entsprechendes gilt für Beschlüsse über die teilweise Ein- und die teilweise Umstellung eines Flurbereinigungsverfahrens. Dass der Kläger sichere Kenntnis vom Teileinstellungs- und Umstellungsbeschluss und seiner Betroffenheit hiervon erlangt hat, ergibt sich bereits daraus, dass er gegen den Beschluss Widerspruch erhoben hat.
ff)
Der Beschluss vom 13. September 2016 lag ferner gemäß § 87 Abs. 3 Satz 1 i. V. m. § 9 Abs. 1 Satz 2 i. V. m. § 6 Abs. 3 FlurbG (teilweise Einstellung) bzw. gemäß § 87 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 2 i. V. m. § 6 Abs. 3 FlurbG (teilweise Umstellung) mit Begründung in der Stadt H. und in den Gemeinden Q., R. und S. zwei Wochen lang nach der Bekanntmachung zur Einsichtnahme für die Beteiligten aus, worauf in der Bekanntmachung des Beschlusses hingewiesen wurde. Ohnehin wäre eine fehlende oder fehlerhafte Auslegung wegen der tatsächlichen Kenntnisnahme durch den Kläger unschädlich (vgl. Wingerter/Mayr, a. a. O., § 6 Rn. 7 m. w. N.).
c)
Die Anordnung der teilweisen Ein- und teilweisen Umstellung des Flurbereinigungsverfahrens D. ist auch materiell-rechtlich nicht zu beanstanden.
Sowohl die Einstellung eines Unternehmensflurbereinigungsverfahrens als auch seine Umstellung auf ein vereinfachtes Flurbereinigungsverfahren setzen nach § 87 Abs. 3 Satz 1 FlurbG voraus, dass das dem Unternehmen zugrunde liegende Planfeststellungsverfahren oder das entsprechende Verfahren eingestellt wird.
Dies ist hier geschehen. Der Landkreis I. hat sein Ende 2002 eingeleitetes straßenrechtliches Planfeststellungsverfahren für die Umgehungsstraße D., aufgrund dessen mit Beschluss vom 20. Dezember 2002 die Unternehmensflurbereinigung D. angeordnet wurde, unter dem 11. Dezember 2003 eingestellt.
Zwar beschloss der Rat der Stadt H. nachfolgend für das Unternehmen „Umgehungsstraße D.“ am 20. September 2004 den Bebauungsplan Nr. J.. Auf dessen Grundlage änderte die Behörde für Geoinformation, Landentwicklung und Liegenschaften C-Stadt – Amt für Landentwicklung – mit Beschluss vom 5. September 2006 den Einleitungsbeschluss vom 20. Dezember 2002 insoweit, als das Flurbereinigungsverfahren auf anderer enteignungsrechtlicher Grundlage fortgeführt wurde.
Jedoch erklärte das Bundesverwaltungsgericht den Bebauungsplan Nr. J. mit Urteil vom 27. März 2014 (4 CN 3.13) mit allgemeinverbindlicher Wirkung (deklaratorisch) ex tunc für unwirksam. Damit gilt er als von Anfang an nicht vorhanden. Der von der Stadt H. vorsorglich zur Beseitigung etwaiger Mängel beschlossene Bebauungsplan Nr. K. und dessen 1. Änderung wurden vom Niedersächsischen Oberverwaltungsgericht mit Urteil vom 10. April 2013 (1 KN 33/10), rechtskräftig geworden durch Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 13. Januar 2014 (4 BN 37.13), ebenfalls mit allgemeinverbindlicher Wirkung (deklaratorisch) ex tunc für unwirksam erklärt. Auch sie gelten damit als von Anfang an als nicht vorhanden. Daraufhin hob der Senat mit Urteil vom 25. Februar 2015 (15 KF 3/14) den (Änderungs-) Einleitungsbeschluss vom 5. September 2006 und den diesbezüglichen Widerspruchsbescheid vom 30. Juni 2008 auf. Nachdem der Kläger seine Nichtzulassungsbeschwerde gegen das Urteil zurückgenommen hatte, stellte der Senat das Nichtzulassungsbeschwerdeverfahren mit Beschluss vom 18. Mai 2015 ein, wodurch das Urteil rechtskräftig wurde.
Damit existierte bei Erlass des Teileinstellungs- und Umstellungsbeschlusses vom 13. September 2016 nur noch die bestandskräftige Anordnung der Flurbereinigung D. vom 20. Dezember 2002. Das dieser Anordnung zugrunde liegende straßenrechtliche Planfeststellungsverfahren wurde – wie ausgeführt – unter dem 11. Dezember 2003 eingestellt. Nicht hingegen existierte bei Erlass des Beschlusses vom 13. September 2016 ein auf der Grundlage eines Bebauungsplans fortgeführtes Unternehmensflurbereinigungsverfahren, dessen zugrunde liegendes Verfahren i. S. d. § 87 Abs. 3 FlurbG eingestellt worden war.
Der am 18. April 2018 vom Rat der Stadt H. beschlossene Bebauungsplan Nr. P., der am 19. November 2018 und am 11. Dezember 2018 im Amtsblatt für den Landkreis I. bekannt gemacht wurde, ist für das vorliegende Verfahren ohne Bedeutung. Denn er lag im maßgeblichen Zeitpunkt der letzten behördlichen Entscheidung – dem Widerspruchsbescheid vom 5. September 2017 – noch nicht vor.
Nach § 87 Abs. 3 Satz 1 FlurbG „soll“ das Unternehmensflurbereinigungsverfahren eingestellt werden, wenn das dem Unternehmen zugrunde liegende Planfeststellungsverfahren oder das entsprechende Verfahren eingestellt wird. Gemäß § 87 Abs. 3 Satz 2 FlurbG „kann“ die obere Flurbereinigungsbehörde jedoch anordnen, dass das Unternehmensflurbereinigungsverfahren als ein Verfahren nach Maßgabe der §§ 1 und 37 FlurbG (Regelflurbereinigungsverfahren) oder des § 86 FlurbG (vereinfachtes Flurbereinigungsverfahren) durchzuführen ist, wenn sie die Durchführung eines solchen Verfahrens für erforderlich und das Interesse der Beteiligten für gegeben hält.
Danach ist die Flurbereinigungsbehörde im Regelfall gehalten, bei einer Einstellung des dem Unternehmen zugrunde liegenden Planfeststellungsverfahrens oder entsprechenden Verfahrens auch das Unternehmensflurbereinigungsverfahren einzustellen (vgl. Senatsurteil vom 25.2.2015, a. a. O., Rn. 36; OVG LSA, Beschluss vom 23.3.2010 – 8 R 12/09 – NVwZ-RR 2010, 620 = juris Rn. 13; Wingerter/Mayr, a. a. O., § 87 Rn. 26). Im Ausnahmefall ist allerdings eine Fortführung des Verfahrens auf anderer Grundlage möglich. Denn es entspricht einem praktischen Bedürfnis und insbesondere den allgemeinen Grundsätzen über eine sparsame Verwendung öffentlicher Mittel, ein begonnenes Verfahren, für das bereits personelle und materielle Aufwendungen erfolgt sind, nach Maßgabe der §§ 1 und 37 FlurbG oder des § 86 FlurbG durchzuführen, wenn die entsprechenden Voraussetzungen gegeben sind (vgl. die Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung vom 23.12.1974 zur Änderung des Flurbereinigungsgesetzes, BT-Drucks. 7/3020, S. 29 f.). Es wäre nicht zu vertreten, ein laufendes Flurbereinigungsverfahren auf Grund nachträglich eingetretener Umstände einzustellen, um unmittelbar danach erneut ein Flurbereinigungsverfahren auf einer anderen flurbereinigungsrechtlichen Grundlage einzuleiten (vgl. Senatsurteil vom 25.2.2015, a. a. O., Rn. 36; OVG LSA, Beschluss vom 23.3.2010, a. a. O., Rn. 13).
Für den vorliegenden Fall einer teilweisen Ein- und teilweisen Umstellung eines Unternehmensflurbereinigungsverfahrens auf ein vereinfachtes Flurbereinigungsverfahren bedeutet dies: Das Unternehmensflurbereinigungsverfahren muss im Zeitpunkt der letzten behördlichen Entscheidung (hier: Widerspruchsbescheid vom 5. September 2017) noch existiert haben; seine Anordnung darf nicht außer Kraft getreten sein (1). Soweit die Umstellung auf ein vereinfachtes Flurbereinigungsverfahren angeordnet wurde, müssen im Zeitpunkt der letzten behördlichen Entscheidung die Voraussetzungen für die Anordnung einer vereinfachten Flurbereinigung nach § 86 FlurbG vorgelegen haben (2). Der Beklagte muss zu diesem Zeitpunkt insoweit die Durchführung des vereinfachten Flurbereinigungsverfahrens für erforderlich gehalten haben dürfen (3). Er muss ferner zu diesem Zeitpunkt insoweit zu Recht das Interesse der Beteiligten für gegeben gehalten haben (4). Nach dem erläuterten Sinn und Zweck des § 87 Abs. 3 Satz 2 FlurbG können insbesondere getätigte bis zu diesem Zeitpunkt in dem Unternehmensflurbereinigungsverfahren personelle und / oder materielle Aufwendungen es unvertretbar erscheinen lassen, das Unternehmensflurbereinigungsverfahren insoweit einzustellen (5). Soweit die Einstellung des Unternehmensflurbereinigungsverfahrens angeordnet wurde, dürfen demgegenüber im Zeitpunkt der letzten behördlichen Entscheidung keine Umstände vorgelegen haben, die insoweit eine ausnahmsweise Fortführung bzw. Umstellung des Flurbereinigungsverfahrens geboten hätten (6). Schließlich darf die Abgrenzung der beiden Teilgebiete, in denen das Flurbereinigungsverfahren eingestellt wurde (im Folgenden: Einstellungsgebiet) und als vereinfachte Flurbereinigung fortgeführt wurde (im Folgenden: Umstellungsgebiet) nicht ermessensfehlerhaft sein (7).
Diesen Anforderungen wird der Teileinstellungs- und Umstellungsbeschluss vom 13. September 2016 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 5. September 2017 gerecht:
(1)
Das Flurbereinigungsverfahren D. existierte im Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids noch. Seine Anordnung war entgegen der Ansicht des Klägers nicht wegen der langen Zeitspanne seit dem Einleitungsbeschluss vom 20. Dezember 2002 bzw. der unter dem 11. Dezember 2003 erfolgten Einstellung des dem Unternehmen zugrunde liegenden Planfeststellungsverfahrens außer Kraft getreten.
§ 87 Abs. 3 FlurbG sieht keine Frist vor, binnen derer nach der Einleitung eines Unternehmensflurbereinigungsverfahrens eine Ein- oder Umstellung möglich ist oder binnen derer es nach der Einstellung des dem Unternehmen zugrunde liegenden Planfeststellungsverfahrens ein- oder umzustellen wäre.
Eine solche Frist lässt sich – anders als der Kläger meint – auch nicht dem Rechtsgedanken des § 75 VwVfG entnehmen; das von ihm insoweit angeführte Senatsurteil vom 17. April 2018 (a. a. O., Rn. 69) verhält sich dazu nicht. Nach § 75 Abs. 4 Satz 1 VwVfG tritt ein Planfeststellungsbeschluss außer Kraft, wenn mit der Durchführung des Plans nicht innerhalb von fünf Jahren nach dem Eintritt der Unanfechtbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses begonnen worden ist. Diese Regelung betrifft – wie sich auch aus der Überschrift des § 75 VwVfG ergibt – die Rechtswirkungen einer Planfeststellung. Sie besagt nichts darüber, wie lange es einer Flurbereinigungsbehörde nach der Einleitung eines Unternehmensflurbereinigungsverfahrens bzw. nach der Einstellung des dem Unternehmen zugrunde liegenden Planfeststellungsverfahrens möglich ist, das Unternehmensflurbereinigungsverfahren ein- oder umzustellen. Das insoweit maßgebliche Flurbereinigungsgesetz enthält hierzu – wie ausgeführt – keine zeitlichen Vorgaben.
Für eine analoge Anwendung des § 75 Abs. 4 Satz 1 VwVfG oder eine Übertragung seines Rechtsgedankens ist hier kein Raum, weil eine planwidrige Regelungslücke im Flurbereinigungsgesetz nicht ersichtlich ist. Dafür, dass der Flurbereinigungsgesetzgeber ein (automatisches) Außerkrafttreten eines eingeleiteten Unternehmensflurbereinigungsverfahrens nach Ablauf einer bestimmten Zeitspanne hätte regeln wollen, ist nichts ersichtlich. Vielmehr sieht § 87 Abs. 2 Satz 1 FlurbG vor, dass das Flurbereinigungsverfahren bereits angeordnet werden kann, wenn das Planfeststellungsverfahren oder ein entsprechendes Verfahren für das Unternehmen eingeleitet ist. Daran anknüpfend regelt § 87 Abs. 2 Satz 2 FlurbG, dass die vorläufige Besitzeinweisung und die Bekanntgabe des Flurbereinigungsplans allerdings erst vorgenommen werden dürfen, nachdem die Planfeststellung für das Unternehmen oder der entsprechende Verwaltungsakt unanfechtbar geworden oder für vollziehbar erklärt worden ist. Fehlt es an einer sofortigen Vollziehbarkeit, können insbesondere dann, wenn gegen einen Planfeststellungsbeschluss Rechtsstreitigkeiten in mehreren Instanzen geführt werden, bis zu seiner Unanfechtbarkeit viele Jahre vergehen. Damit hat der Flurbereinigungsgesetzgeber bewusst eine unter Umständen sehr lange Dauer eines Unternehmensflurbereinigungsverfahrens in Kauf genommen. Wie sich aus § 87 Abs. 3 FlurbG ergibt, hat er auch kein Außerkrafttreten eines angeordneten Unternehmensflurbereinigungsverfahrens im Nachgang zu einer Einstellung des dem Unternehmen zugrunde liegenden Planfeststellungsverfahrens vorsehen wollen, sondern hat insoweit vielmehr eine (förmliche) Ein- oder Umstellung des Unternehmensflurbereinigungsverfahrens vorgeschrieben.
(2)
Soweit die Umstellung des Flurbereinigungsverfahrens D. auf ein vereinfachtes Flurbereinigungsverfahren angeordnet wurde, lagen im Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids die Voraussetzungen für die Anordnung einer vereinfachten Flurbereinigung vor.
Gemäß § 86 Abs. 1 Nr. 1 FlurbG kann ein vereinfachtes Flurbereinigungsverfahren u. a. eingeleitet werden, um Maßnahmen der Landentwicklung, insbesondere Maßnahmen der Agrarstrukturverbesserung, der Siedlung, der Dorferneuerung, städtebauliche Maßnahmen, Maßnahmen des Umweltschutzes, der naturnahen Entwicklung von Gewässern, des Naturschutzes und der Landschaftspflege oder der Gestaltung des Orts- und Landschaftsbildes zu ermöglichen oder auszuführen.
Welcher dieser – teils privat- und teils fremdnützigen – Zwecke die Anordnung des Verfahrens auslöst, ist nicht entscheidend (vgl. Senatsurteile vom 12.9.2018, a. a. O., Rn. 61 m. w. N.). Die Anordnung einer vereinfachten Flurbereinigung setzt allerdings – ebenso wie die Anordnung einer Regelflurbereinigung – voraus, dass das Verfahren in erster Linie privatnützigen Zwecken dient, hinter denen fremdnützige Zwecke im Konfliktfall zurücktreten, und dass ein objektives Interesse der Teilnehmer i. S. d. § 4 Halbsatz 1 FlurbG besteht (BVerwG, Beschlüsse vom 13.9.2018 – 9 B 40.17 – juris Rn. 5; vom 18.11.2014 – 9 B 30.14 – ZUR 2015, 290 = juris Rn. 4; – 9 B 31.14 – Buchholz 424.01 § 86 FlurbG Nr. 4 = juris Rn. 4; Urteil vom 13.4.2011, a. a. O., Rn. 13; Senatsurteil vom 12.9.2018, a. a. O., Rn. 61 m. w. N.). Dies gilt auch im Fall einer Umstellung des fremdnützigen Verfahrens der Unternehmensflurbereinigung auf ein vereinfachtes Flurbereinigungsverfahren (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.4.2011, a. a. O., Rn. 16).
Beide Voraussetzungen waren hinsichtlich der Anordnung der teilweisen Umstellung des Unternehmensflurbereinigungsverfahrens D. auf ein vereinfachtes Flurbereinigungsverfahren im Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids erfüllt:
Maßgeblich für die Beurteilung, welche Zwecke mit einer angeordneten Flurbereinigung vorrangig verfolgt werden sollen, ist in erster Linie das, was die zuständige Behörde in Erfüllung ihrer Begründungspflicht im Anordnungsbeschluss in Gestalt des Widerspruchsbescheids als Zwecke angegeben hat (BVerwG, Beschluss vom 13.9.2018, a. a. O., Rn. 5; Urteil vom 13.4.2011, a. a. O., Rn. 20; Senatsurteil vom 12.9.2018, a. a. O., Rn. 66 m. w. N.).
Im Teileinstellungs- und Umstellungsbeschluss heißt es, durch die teilweise Umstellung auf eine vereinfachte Flurbereinigung sollten die geplanten Maßnahmen der Agrarstrukturverbesserung weiterhin ermöglicht werden. In dem fortzuführenden Teilbereich sei der Besitz teilweise stark zersplittert. Der ausgeführte Wirtschaftswegebau auf rund 12 km Länge habe eine Voraussetzung für die Zusammenlegung des ländlichen Grundbesitzes geschaffen. Gemeinsam mit einer optimierten Flächeneinteilung und Maßnahmen zur Herstellung der wertgleichen Abfindung könnten die ursprünglich verfolgten a-grarstrukturellen Ziele des Verfahrens umfassend erreicht werden. Im Widerspruchsbescheid wird ergänzend ausgeführt, hinsichtlich des nicht unternehmensbedingten Teils seien zahlreiche Wegebau- und vorläufige Flächentauschmaßnahmen erfolgt. Eine Einstellung hätte im Hinblick auf die noch vorhandene Besitzzersplitterung dazu geführt, dass die Bewirtschafter nicht in dem möglichen Umfang von den durchgeführten Maßnahmen profitierten.
Diese Zielsetzungen beziehen sich auf Maßnahmen der Agrarstrukturverbesserung i. S. d. § 86 Abs. 1 Nr. 1 FlurbG. Zu diesen zählt namentlich die Verbesserung der Produktions- und Arbeitsbedingungen in der Land- und Forstwirtschaft durch eine Zusammenlegung zersplitterten oder unwirtschaftlich geformten Grundbesitzes nach neuzeitlichen betriebswirtschaftlichen Gesichtspunkten (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.4.2011, a. a. O., Rn. 29; Beschluss vom 18.6.1998 – 11 B 28.98 – RdL 1998, 209 = juris Rn. 8), ebenso ein damit in Zusammenhang stehender (Aus-) Bau von Wirtschaftswegen. Die genannten Ziele sind auch privatnützig.
Im Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids bestand auch ein Interesse der Teilnehmer i. S. d. § 4 Halbsatz 1 FlurbG an der Durchführung eines vereinfachten Flurbereinigungsverfahrens, soweit es angeordnet wurde.
Maßgebend ist insoweit nicht die subjektive Meinung Einzelner, sondern das wohlverstandene Interesse der Beteiligten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 26.3.1974 – V B 14.72 – BVerwGE 45, 112 = juris Rn. 6). Selbst gegen den Willen der überwiegenden Anzahl der Teilnehmer – nach der Grundfläche gerechnet – ist ein objektives Interesse der Teilnehmer anzunehmen, wenn bei Berücksichtigung aller planungsrelevanten Umstände und bei objektiver Abwägung der sachlichen Gesichtspunkte der betriebswirtschaftliche Erfolg der Flurbereinigung nicht in Frage gestellt werden kann. Dabei ist darauf abzustellen, ob das objektive Interesse an einer Verbesserung der Agrarstruktur und der Arbeitsgrundlagen der Betriebe für die überwiegende Fläche des Gesamtgebiets vorliegt. Ist dieses – objektive – Interesse für die Beteiligten als gegeben anzusehen, ist die Anordnung der Flurbereinigung zulässig, weil sich die Maßnahme als im wohlverstandenen, auf sachlichen Erwägungen beruhenden Interesse der Beteiligten liegend und damit als sachgerecht erweist (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 16.12.1992 – 11 B 46.92 – AgrarR 1993, 321 = juris Rn. 3 m. w. N.; vom 26.3.1974, a. a. O., Rn. 6; Senatsurteil vom 12.9.2018, a. a. O., Rn. 77 m. w. N.).
Die Beseitigung von Besitzzersplitterungen durch die Bildung und Zuweisung besser geschnittener Grundstücke liegt grundsätzlich im wohlverstandenen Interesse der Teilnehmer (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.4.2011, a. a. O., Rn. 29). Dies gilt insbesondere dann, wenn dadurch – wie hier – zugleich eine verbesserte Anbindung an gerade mit Blick auf die angestrebte Zusammenlegung zersplitterten Besitzes (aus-) gebaute Wirtschaftswege erreicht werden kann.
Im Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids konnte eine Zusammenlegung zersplitterten und unwirtschaftlich geformten Grundbesitzes auch im flächenmäßig überwiegenden Teil des Umstellungsgebiets erreicht werden. Dies ergibt sich aus der vom Beklagten vorgelegten „Karte Besitzstände“. Diese bildet in unterschiedlichen Farben die Flächen der einzelnen Teilnehmer im Umstellungsgebiet ab. Aus ihr ergibt sich zum einen, dass die dortigen Besitzstände zahlreicher Teilnehmer zersplittert sind. Darüber hinaus ist zu sehen, dass viele Flächen ungünstige Bewirtschaftungsformen haben. Wie sich aus der „Besitzstandskarte alter Bestand“ betreffend den Kläger ergibt, kann im Übrigen auch bei seinen Flächen in dem Gebiet ein höherer Zusammenlegungsgrad und ein verbesserter Flächenzuschnitt erreicht werden.
Die „Karte Besitzstände“ gab die tatsächlichen Besitzstände im Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids vom 5. September 2017 hinreichend aktuell wieder. Zwar hat der Mitarbeiter T. des Beklagten in der mündlichen Verhandlung zu Protokoll gegeben, dass die Karte seines Wissens nach die Besitzstände im Jahr 2015 wiedergebe. Er hat aber weiter ausgeführt, dass dem Beklagten Veränderungen durch Grundstücksverkäufe angezeigt würden und sich die in der Karte abgebildeten Besitzstände seit dem Jahr 2015 nicht wesentlich geändert hätten. Der Senat sieht keine Anhaltspunkte dafür, an der Richtigkeit dieser Angaben zu zweifeln. Der Kläger und seine Ehefrau sowie die Beklagtenvertreter konnten in der mündlichen Verhandlung nur zwei Fälle nennen, in denen es ihres Wissens nach seit dem Jahr 2015 Änderungen bei den Besitzständen gegeben hat. In dem einen Fall wurde ein Erbe auf zwei Nachkommen aufgeteilt; dieser Erbfall trat aber erst im Jahr 2018 und damit nach Erlass des Widerspruchsbescheids ein. Der andere Fall betrifft den Teilnehmer U.. Dieser erhielt für seine Flächen im Bereich der Trasse eine einzelne Ersatzfläche (Flurstück V.) im Umstellungsgebiet, die in der Karte „D. -KES Besitzstandskarte Neuer Bestand“ eingezeichnet ist. Diese Änderung ist bei einer Gesamtschau der sich aus der „Karte Besitzstände“ ergebenden Besitzzersplitterung im Umstellungsgebiet nicht erheblich.
Was die Befürchtungen des Klägers anbelangt, im Verlauf der vereinfachten Flurbereinigung weiter vom Hof entfernt liegende Flächen von geringerer landwirtschaftlicher Qualität mit schlechteren Zugangsmöglichkeiten zugeteilt zu bekommen, ist darauf hinzuweisen, dass die Abfindung des Klägers erst im (gesondert anfechtbaren) Flurbereinigungsplan festgelegt wird. Dabei wird der Beklagte das Erfordernis der wertgleichen Abfindung in Land nach § 44 FlurbG zu beachten haben. Nach § 44 Abs. 4 FlurbG soll die Landabfindung eines Teilnehmers in der Nutzungsart, Beschaffenheit, Bodengüte und Entfernung vom Wirtschaftshof oder von der Ortslage seinen alten Grundstücken entsprechen, soweit es mit einer großzügigen Zusammenlegung des Grundbesitzes nach neuzeitlichen betriebswirtschaftlichen Erkenntnissen vereinbar ist. Die Grundstücke müssen gemäß § 44 Abs. 3 Satz 3 FlurbG durch Wege zugänglich gemacht werden.
(3)
Der Beklagte durfte im Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids die Durchführung eines vereinfachten Flurbereinigungsverfahrens, soweit angeordnet, i. S. d. § 87 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 1 FlurbG für erforderlich halten. Wie bereits ausgeführt wurde, konnte zu diesem Zeitpunkt eine Zusammenlegung zersplitterten und unwirtschaftlich geformten Grundbesitzes im überwiegenden Teil des Umstellungsgebiets erreicht werden. Der Annahme der Erforderlichkeit der vereinfachten Flurbereinigung stehen die vom Kläger angeführten, zwischen einzelnen Teilnehmern geschlossenen Grundstückstauschgeschäfte nicht entgegen. Tauschvereinbarungen wurden nach den Angaben des Beklagten vornehmlich für das Einstellungsgebiet getroffen. Dass auch im Umstellungsgebiet Grundstückstauschgeschäfte eines solchen Umfangs geschlossen wurden, dass sie eine vereinfachte Flurbereinigung dort obsolet erscheinen lassen, ist nicht ersichtlich. Auch der Kläger selbst spricht lediglich von „mehreren Grundstückseigentümern“, die im Anhörungstermin am 8. September 2016 zum Ausdruck gebracht hätten, an einer weiteren Flurbereinigung kein Interesse zu haben, damit sie ihre Grundstückstauschgeschäfte unverzüglich notariell wirksam werden lassen könnten. Es ist auch nicht ersichtlich, dass die mit der vereinfachten Flurbereinigung verfolgten Ziele über einen vom Kläger angesprochenen freiwilligen Landtausch, der im Übrigen nach § 103c FlurbG von einem Antrag der Tauschpartner abhängt und bislang nicht beantragt worden ist, gleichermaßen umfassend erreicht werden könnten.
(4)
Der Beklagte durfte im Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids vom 5. September 2017 ferner i. S. d. § 87 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 1 FlurbG das Interesse der Beteiligten an der Durchführung eines vereinfachten Flurbereinigungsverfahrens, soweit angeordnet, für gegeben halten. Dieses Interesse ist objektiv zu bestimmen. Insoweit wird auf die Ausführungen unter (3) zum Interesse der Beteiligten i. S. d. § 4 Halbsatz 1 FlurbG Bezug genommen.
(5)
Im Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids waren im Flurbereinigungsverfahren D. zudem bereits Aufwendungen getätigt worden, die es unvertretbar erscheinen ließen, das Flurbereinigungsverfahren wegen der Einstellung des straßenrechtlichen Planfeststellungsverfahrens insgesamt einzustellen, um unmittelbar danach erneut für das betreffende Teilgebiet eine vereinfachte Flurbereinigung anzuordnen.
So waren im Vorgriff auf die geplante Zusammenlegung des Grundbesitzes in den Jahren 2005 bis 2013 auf einer Länge von 12,508 km für mehr als 1,5 Mio. Euro Wirtschaftswege (aus-) gebaut worden. Wie sich aus der Gebietskarte mit den Einzeichnungen dieser Wirtschaftswege ergibt, durchziehen diese gleichmäßig das Umstellungsgebiet.
Zwar wurde der Wirtschaftswegebau erst ausgeführt, nachdem das straßenrechtliche Planfeststellungsverfahren unter dem 11. Dezember 2003 eingestellt worden war, d. h. nachdem die Grundvoraussetzung für eine Entscheidung über eine Ein- oder Umstellung des Unternehmensflurbereinigungsverfahrens bereits vorlag. Dennoch lassen es die nachträglich erfolgten Aufwendungen im maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids als unvertretbar erscheinen, das Flurbereinigungsverfahren insgesamt einzustellen, um unmittelbar danach für das betreffende Teilgebiet eine vereinfachte Flurbereinigung anzuordnen. Denn sie wurden nicht rechtsmissbräuchlich getätigt, um die weitere Voraussetzung für eine ganz oder teilweise Umstellung des Unternehmensflurbereinigungsverfahrens auf eine vereinfachte Flurbereinigung (erhebliche personelle oder materielle Aufwendungen im Rahmen der Unternehmensflurbereinigung) zu schaffen und so den aufwändigeren Weg einer Einstellung und einer anschließenden erneuten Anordnung einer Flurbereinigung zu umgehen. Vielmehr war der Wegebau in dem am 15. Dezember 2004 genehmigten und zuletzt unter dem 17. Januar 2013 geänderten Wege- und Gewässerplan vorgesehen. Dieser wurde erlassen, weil nach der Einstellung des straßenrechtlichen Planfeststellungsverfahrens eine Fortführung des Unternehmensflurbereinigungsverfahrens auf anderer Grundlage angestrebt war. Diese erfolgte nach dem Beschluss des Bebauungsplans Nr. J. vom 20. September 2004 auch mit dem (Änderungs-) Einleitungsbeschluss vom 5. September 2006, der (erst) durch das Senatsurteil vom 25. Februar 2015 aufgehoben wurde. Ein rechtsmissbräuchliches Schaffen der Umstellungsvoraussetzungen kann vor diesem Hintergrund nicht angenommen werden.
(6)
Soweit das Unternehmensflurbereinigungsverfahren eingestellt wurde, lagen demgegenüber im Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids keine Umstände vor, die ausnahmsweise eine Fortführung oder Umstellung geboten hätten. Im Einstellungsgebiet wurden keine Wirtschaftswege (aus-) gebaut. Den dortigen Teilnehmern bleiben den Erläuterungen des Mitarbeiters Bohlen in der mündlichen Verhandlung zufolge hofnahe Flächen erhalten. Das Erfordernis einer Flurbereinigung drängt sich dort auch nicht wegen zersplitterter oder schlecht geformter Besitzstände auf. Aus der Karte „D. -KES Besitzstandskarte Alter Bestand“ ergibt sich vielmehr, dass die dortigen Flächen bereits in großen Teilen arrondiert sind. Soweit bei den nordöstlichen Flächen Verbesserungen möglich sind, wurden mit den Grundstückseigentümern Tauschvereinbarungen getroffen. Diese ermöglichen die in der Karte „D. -KES Besitzstandskarte Neuer Bestand“ ausgewiesene Zusammenlegung ohne Durchführung eines Flurbereinigungsverfahrens. Das sich danach ergebende Bild der Besitzstände lässt ein Erfordernis einer weiteren Flurbereinigung nicht erkennen.
(7)
Schließlich ist auch die Abgrenzung der Ein- und Umstellungsgebiete nicht ermessensfehlerhaft.
Nach § 7 Abs. 1 Satz 1 FlurbG kann das Flurbereinigungsgebiet eine oder mehrere Gemeinden oder Teile von Gemeinden umfassen. Es ist gemäß § 7 Abs. 1 Satz 2 FlurbG so zu begrenzen, dass der Zweck der Flurbereinigung möglichst vollkommen erreicht werden kann. Letzteres ist der Flurbereinigungsbehörde als entscheidende Richtlinie für die Ausübung ihres Gebietsbegrenzungsermessens vorgegeben (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25.11.1988 – 5 B 164.88 – RzF 32 zu § 4 FlurbG = juris Rn. 4). Ein bestimmtes Verhältnis zwischen dem Flächenbedarf und dem Flurbereinigungsgebiet legt das Flurbereinigungsgesetz nicht fest (vgl. BVerwG, Urteil vom 21.10.2009 – 9 C 9.08 – BVerwGE 135, 110 = juris Rn. 31 m. w. N.; Senatsurteil vom 12.9.2018, a. a. O., Rn. 87 m. w. N.). Dass Teilbereiche oder einzelne Betriebe im Verfahrensgebiet bereits arrondiert sind, verpflichtet die Flurbereinigungsbehörde nicht dazu, diese Bereiche von der Flurbereinigung auszunehmen oder die Grenzen des Flurbereinigungsgebiets danach auszurichten (vgl. BVerwG, Urteil vom 27.5.1986, a. a. O.; Beschluss vom 26.3.1974, a. a. O., Rn. 3; Senatsurteil vom 12.9.2018, a. a. O., Rn. 87 m. w. N.).
Gemäß § 138 Abs. 1 Satz 2 FlurbG i. V. m. § 114 Satz 1 VwGO ist die Ermessensentscheidung über die Begrenzung des Flurbereinigungsgebiets nur im beschränkten Umfang einer gerichtlichen Nachprüfung zugänglich (vgl. Senatsurteil vom 12.9.2018, a. a. O., Rn. 88 m. w. N.). Ermessensfehlerhaft ist eine Abgrenzung des Verfahrensgebiets, die erkennbar nicht auf eine Abwägung aller für einen größtmöglichen Erfolg der Flurbereinigung im gesamten Planungsraum und für den einzelnen Beteiligten bedeutsame Gesichtspunkte zurückgeht oder sich als ganz ungeeignet erweist, den Flurbereinigungserfolg zu fördern (vgl. Senatsurteil vom 12.9.2018, a. a. O., Rn. 88 m. w. N.).
Ausgehend von diesen Grundsätzen ist die erfolgte Gebietsabgrenzung nicht ermessensfehlerhaft.
Die Außengrenzen um die Ein- und Umstellungsgebiete herum entsprechen den Grenzen des ursprünglichen Flurbereinigungsgebiets.
Der Beklagte hat in seinem Beschluss vom 13. September 2016 ausgeführt, die Abgrenzung des Umstellungsgebiets sei so gewählt worden, dass der erforderliche Rahmen für die notwendigen Bodenordnungsmaßnahmen vorhanden sei, um die angegebenen Verfahrensziele möglichst vollkommen zu erreichen. Dies lässt sich anhand der von ihm vorgelegten Karten unter Berücksichtigung der ergänzenden Erläuterungen seines Mitarbeiters Bohlen in der mündlichen Verhandlung gut nachvollziehen.
Danach befinden sich sämtliche im Zuge der Flurbereinigung ausgebauten Wege im Umstellungsgebiet. Dieses erstreckt sich rund um die ausgebauten Wege. Zwar gibt es im Umstellungsgebiet arrondierte Teilbereiche. Insgesamt kann aber noch in einem erheblichen Umfang – auch bei denjenigen Teilnehmern, die über arrondierte Teilbereiche verfügen – eine Verbesserung des Zusammenlegungsgrads erzielt werden. Dies ergibt sich aus der „Karte Besitzstände“, in der die Besitzstände der einzelnen Teilnehmer farbig abgebildet sind.
Die Grenze zwischen dem Einstellungs- und dem Umstellungsgebiet orientiert sich in der Nord-Süd-Richtung an den Besitzständen der Teilnehmer und in der Ost-West-Richtung im Wesentlichen an der topografischen Grenze der W., einem Gewässer. Die Einbeziehung des nördlich an die X. grenzenden Flurstücks Y. in das Umstellungsgebiet ist nicht zu beanstanden, weil es an einem ausgebauten Wirtschaftsweg liegt und eine Zusammenlegung mit anderen im Umstellungsgebiet liegenden Flächen desselben Teilnehmers in Betracht kommt. Die Einbeziehung der weiteren nördlich der W. liegenden Flurstücke Z. und AA. in das Umstellungsgebiet ist ebenfalls nachvollziehbar, weil der betreffende Teilnehmer auch Eigentümer des in der Nähe im Umstellungsgebiet gelegenen Flurstücks AB. ist und insoweit eine Zusammenlegung möglich ist. Entgegen der Annahme des Klägers musste sich der Beklagte bei der Grenzziehung zwischen dem Ein- und dem Umstellungsgebiet nicht am Trassenverlauf der Umgehungsstraße orientieren. Vielmehr hat sich die Gebietsabgrenzung an den mit der vereinfachten Flurbereinigung verfolgten Verfahrenszielen auszurichten.
Es ist nicht ersichtlich, dass die mit der vereinfachten Flurbereinigung angestrebten Ziele ersichtlich besser erreicht werden können, wenn bestimmte Flächen aus dem Umstellungsgebiet herausgenommen würden. Dies gilt namentlich für die vom Kläger angesprochenen Kompensationsflächen. Diese sind nicht etwa deshalb auszunehmen, weil die Trassenflächen im Einstellungsgebiet liegen. Denn die mit der vereinfachten Flurbereinigung verfolgten Ziele – auf die es, wie ausgeführt, ankommt – können auch im Hinblick auf die Kompensationsflächen erreicht werden. Bei diesen handelt es sich um drei Flächenkomplexe, die durch die X. und das AC. voneinander getrennt sind. Die betreffenden Flächen gehören nach der „Karte Besitzstände“ fünf verschiedenen Teilnehmern (farbliche Kennzeichnung in rot, ocker-weiß-gestreift, hellgrün-weiß-gemustert, weiß ohne Umrandung und weiß mit rosafarbener Umrandung). Die betreffenden Teilnehmer verfügen im Umstellungsgebiet über weitere, von den Kompensationsflächen getrennt liegende Flächen. Durch die Einbeziehung der Kompensationsflächen in das Umstellungsgebiet kann bei den betreffenden Teilnehmern eine verbesserte Zusammenlegung und ein verbesserter Flächenzuschnitt erreicht werden. Der Senat vermag auch nicht zu erkennen, dass die mit der vereinfachten Flurbereinigung verfolgten Ziele besser erreicht werden können, wenn die Flächen des Klägers aus dem Umstellungsgebiet ausgeschlossen würden. Sein dortiger Besitzstand ist nach der ihn betreffenden „Besitzstandskarte alter Bestand“ in sieben Teile zersplittert. Es bieten sich verschiedene Tauschmöglichkeiten mit Flächen anderer Teilnehmer an, bei denen der Zusammenlegungsgrad der Flächen ebenfalls verbessert werden kann. Der Mitarbeiter Bohlen des Beklagten hat in der mündlichen Verhandlung nachvollziehbar erläutert, dass die Flächen des Klägers südlich der W. in das Umstellungsgebiet einbezogen wurden, weil insoweit noch keine vollständige Arrondierung besteht und Möglichkeiten der Verbesserung gesehen würden. Auch leuchtet es anhand der „Karte Besitzstände“ ein, dass eine Herausnahme dieser Flächen die Zusammenlegungsmöglichkeiten bei anderen Teilnehmern schmälern würde.
Umgekehrt ist nicht ersichtlich, durch die Einbeziehung welcher weiteren Flurstücke in das Umstellungsgebiet die mit der vereinfachten Flurbereinigung angestrebten Ziele ersichtlich besser erreicht werden könnten. Die Nichteinbeziehung der an einem ausgebauten Wirtschaftsweg liegenden Flächen westlich des Flurstücks Y. nördlich der W. hat nach den plausiblen Erläuterungen des Mitarbeiters T. des Beklagten in der mündlichen Verhandlung seine Ursache darin, dass der Flächenkomplex bereits durch den AD. Weg gut erschlossen ist und die betreffenden Teilnehmer (der Kläger und der Teilnehmer U.) insoweit vom ausgebauten Wirtschaftsweg keinen ins Gewicht fallenden Vorteil haben.
Die weiteren Einwände des Klägers stehen der Rechtmäßigkeit des Teileinstellungs- und Umstellungsbeschlusses in Gestalt des Widerspruchsbescheids ebenfalls nicht entgegen.
Dies gilt zunächst für seinen Einwand, das Flurbereinigungsverfahren dürfe nicht mit dem für ein anderes Verfahrensgebiet gewählten Vorstand der Teilnehmergemeinschaft teilweise fortgeführt werden. Die Vorstandswahl ist ein Akt der inneren Organisation der Teilnehmergemeinschaft als öffentlich-rechtlicher Körperschaft. Diesbezügliche Einwände können ausschließlich im Rahmen einer gegen die Teilnehmergemeinschaft zu richtenden Feststellungsklage geltend gemacht werden; sie können im Gesamtinteresse der Teilnehmergemeinschaft sowie ihrer Handlungsfähigkeit nicht rückwirkend die Wirksamkeit der Bestellung des Vorstands und etwaiger bereits getroffener Beschlüsse beseitigen (vgl. Senatsurteil vom 17.4.2018 – 15 KF 9/17 – juris Rn. 90 f. m. w. N.).
Der Teileinstellungs- und Umstellungsbeschluss in Gestalt des Widerspruchsbescheids ist auch nicht deshalb rechtswidrig, weil der vom Beklagten bislang erst vorbereitete Abwicklungsplan nicht bereits Bestandteil des Teileinstellungs- und Umstellungsbeschlusses ist. § 87 Abs. 3 Satz 1 i. V. m. § 9 FlurbG sieht nicht vor, dass ein Abwicklungsplan bei Erlass des (Teil-) Einstellungsbeschlusses vorliegen muss. Zwar ist eine (Teil-) Einstellung eines Flurbereinigungsverfahrens insbesondere dann möglich, wenn im Einstellungsgebiet ein Abwicklungsplan erforderlich ist, weil z. B. Maßnahmen durchgeführt, Landabfindungsverzichte entgegengenommen oder vorläufige Besitzregelungen erlassen wurden (vgl. Wingerter/Mayr, a. a. O., § 9 Rn. 4). Es bleibt der Flurbereinigungsbehörde aber unbenommen, in einem solchen Fall zunächst das Flurbereinigungsverfahren (teilweise) einzustellen und erst im Nachgang dazu gemäß (§ 87 Abs. 3 Satz 1 i. V. m.) § 9 Abs. 2 FlurbG durch einen gesondert anfechtbaren Abfindungsplan für die Herstellung eines geordneten Zustands und einen Ausgleich der entstandenen Kosten zu sorgen. § 9 FlurbG ist nicht zu entnehmen, dass Beides zeitgleich geschehen muss. Auch die Gesetzesbegründung gibt dafür nichts her. In der Begründung des Entwurfs eines Flurbereinigungsgesetzes vom 16. Mai 1952 heißt es zu § 9 FlurbG, die Vorschrift entspreche § 9 der Reichsumlegungsordnung (vgl. BT-Drucks. 1/3385, S. 35). Nach den Erläuterungen zur Reichsumlegungsordnung, deren Verfasser Dr. AE. und Dr. AF. am Entwurf der Reichsumlegungsordnung maßgebend mitgewirkt haben, ist ebenfalls nicht davon auszugehen, dass im Fall einer (Teil-) Einstellung eines Flurbereinigungsverfahrens zeitgleich ein Abwicklungsplan erstellt werden muss. Darin wird ausgeführt, das Verfahren bei einer Einstellung entspreche dem für die Anordnung einer Flurbereinigung, d. h. die Einstellung sei durch begründeten Beschluss anzuordnen. Je weiter die Umlegung fortgeschritten sei, umso verantwortungsvoller und schwieriger sei es, das Verfahren einzustellen. Sodann heißt es: „Einzelbestimmungen für die nach der Einstellung nötigen Maßnahmen zu treffen, ist nicht möglich. Die Reichsumlegungsordnung beschränkt sich daher auf die grundsätzlichen Anordnungen, daß ein geordneter Zustand wiederherzustellen ist und entstandene Kosten auszugleichen sind …“ (Hillebrandt/Engels/Geith, Reichsumlegungsordnung, § 9 Anm. 3). Die Formulierung „nach der Einstellung“ lässt darauf schließen, dass die Abwicklung noch nicht im Einstellungsbeschluss selbst oder parallel dazu zu regeln ist.
Entgegen der Ansicht des Klägers gebietet das Unionsrecht nicht, dass der Beklagte anstelle einer teilweisen Ein- und teilweisen Umstellung des Flurbereinigungsverfahrens D. die durch den Bau der Umgehungsstraße eingetretenen Verstöße gegen das Unionsrecht dadurch zu beseitigen hat, dass er die mit der Trasse bebauten Flächen in ihren ursprünglichen Zustand versetzt. Ebenso wenig musste der Beklagte im Teileinstellungs- und Umstellungsbeschluss hierzu Regelungen treffen.
Nach dem in Art. 4 Abs. 3 EUV niedergelegten Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, die rechtswidrigen Folgen eines Verstoßes gegen das Unionsrecht zu beheben. Diese Verpflichtung obliegt jedem Organ des betreffenden Mitgliedstaats im Rahmen seiner Zuständigkeiten (vgl. EuGH, Beschluss vom 15.10.2015 – C-581/14 – juris Rn. 31 m. w. N.).
Mit dem angefochtenen Beschluss stellt der Beklagte im Rahmen seiner Zuständigkeit hinsichtlich der mit der Trasse bebauten Flächen die Unternehmensflurbereinigung ein; dies unterliegt keinen unionsrechtlichen Bedenken. Der angeordneten teilweisen Umstellung des Unternehmensflurbereinigungsverfahren auf ein vereinfachtes Flurbereinigungsverfahren steht das Unionsrecht ebenfalls nicht entgegen.
Ob der Beklagte – wie der Kläger meint – darüber hinaus unionsrechtlich (oder auch nach nationalem Recht) dazu verpflichtet ist, die Umgehungsstraße zurückzubauen, ist nicht im vorliegenden Klageverfahren zu klären. Ebenso wenig ist darüber zu entscheiden, ob der Beklagte gegenüber dem Kläger entschädigungs- oder schadensersatzpflichtig ist. Streitgegenstand des vorliegenden Klageverfahrens ist allein der angefochtene Teileinstellungs- und Umstellungsbeschluss des Beklagten vom 13. September 2016 in Gestalt seines Widerspruchsbescheids vom 5. September 2017. Dieser ist aus den genannten Gründen rechtmäßig.
Der Senat vermag dem Kläger auch nicht darin zu folgen, dass die „Teilung des Verfahrensgebiets“ dazu diene, eine Regulierung von Folgenbeseitigungs-, Entschädigungs- und Schadensersatzansprüchen zu verzögern und verjähren zu lassen. Es hat dem Kläger unabhängig vom vorliegenden Verfahren zu jedem Zeitpunkt freigestanden, etwaige seiner Ansicht nach bestehende Folgenbeseitigungs-, Entschädigungs- und Schadensersatzansprüche innerhalb der Verjährungsfristen einzuklagen.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 147 Abs. 1, 138 Abs. 1 Satz 2 FlurbG i. V. m. § 154 Abs. 1 VwGO. Der zugrunde gelegte Streitwert ergibt sich aus § 52 Abs. 1 GKG. Gemäß § 3 Abs. 2 GKG i. V. m. Nr. 5112 der Anlage 1 zum GKG ist eine Gerichtsgebühr mit vier Gebührensätzen anzusetzen.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 138 Abs. 1 Satz 2 FlurbG i. V. m. § 167 Abs. 2 VwGO und §§ 708 Nr. 11, 709, 711 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 138 Abs. 1 Satz 2 FlurbG i. V. m. § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 87 ff. FlurbG
§§ 1 und 37 FlurbG
§§ 1 und 37 FlurbG oder des § 86 FlurbG
§§ 147 Abs. 1, 138 Abs. 1 Satz 2 FlurbG i. V. m. § 154 Abs. 1 VwGO. Der zugrunde gelegte Streitwert ergibt sich aus § 52 Abs. 1 GKG
§§ 708 Nr. 11, 709, 711 ZPO
§ 75 VwVfG
§ 9 FlurbG
§ 144 FlurbG
§ 86 FlurbG
§ 39 VwVfG
§ 44 FlurbG
§ 103c FlurbG
§ 4 FlurbG
§ 5 Abs. 2 FlurbG
§ 9 Abs. 2 FlurbG
§ 144 Satz 1 FlurbG
§ 144 Satz 1 Alt. 2 FlurbG
§ 138 Abs. 1 Satz 2 FlurbG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 63 Abs. 2 LwAnpG
§ 9 Abs. 1 FlurbG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 87 Abs. 3 FlurbG
§ 87 Abs. 1 Satz 1 FlurbG
§ 87 Abs. 3 Satz 1 FlurbG
§ 87 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 1 FlurbG
§ 2 Abs. 2 und 3 FlurbG
§ 5 Abs. 1 FlurbG
§ 5 Abs. 3 FlurbG
§ 4 Halbsatz 2 FlurbG
§ 39 Abs. 1 Satz 2 VwVfG
§ 39 Abs. 1 Satz 3 VwVfG
§ 45 Abs. 2 VwVfG
§ 6 Abs. 2 FlurbG
§ 6 Abs. 3 FlurbG
§ 87 Abs. 3 Satz 2 FlurbG
§ 75 Abs. 4 Satz 1 VwVfG
§ 87 Abs. 2 Satz 1 FlurbG
§ 87 Abs. 2 Satz 2 FlurbG
§ 86 Abs. 1 Nr. 1 FlurbG
§ 4 Halbsatz 1 FlurbG
§ 44 Abs. 4 FlurbG
§ 44 Abs. 3 Satz 3 FlurbG
§ 7 Abs. 1 Satz 1 FlurbG
§ 7 Abs. 1 Satz 2 FlurbG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 3 Abs. 2 GKG
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 9 der Reichsumlegungsordnung
Art. 4 Abs. 3 EUV

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2018, 1234
BVerwGE 67, 341
BVerwGE 125, 9
BVerwGE 139, 296
NVwZ-RR 2010, 620
BVerwGE 45, 112
BVerwGE 135, 110
15 KF 13/08
1 KN 149/05
4 BN 28.08
1 KN 33/10
4 BN 37.13
4 CN 3.13
15 KF 3/14
12 O 149/17
9 B 70.15
15 KF 12/16
3 C 20.16
9 B 5.18
5 C 30.81
9 C 4.16
15 KF 24/13
10 C 6.04
15 MF 17/09
9 C 1.10
15 KF 17/17
8 R 12/09
9 B 40.17
9 B 30.14
9 B 31.14
11 B 28.98
V B 14.72
11 B 46.92
5 B 164.88
9 C 9.08
15 KF 9/17