Verwaltungsgericht Magdeburg (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-06-02, Aktenzeichen 3 A 119/20 MD
ECLI: ECLI:DE:VGMAGDE:2022:0602.3A119.20MD.00

Tenor:
Soweit die Beteiligten das Verfahren für erledigt erklärt haben, wird es eingestellt.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Der Klägerin trägt 9/10 und der Beklagte 1/10 der Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Kostenschuldner kann die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages gegen sich abwenden, wenn nicht der jeweilige Kostengläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Der Streitwert wird bis zum Eintritt der Erledigung auf 6.675,30 Euro und für die Zeit danach auf 5.420,26 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen eine Kürzung der ihr für das Jahr 2018 gewährten Direktzahlungen und begehrt die Feststellung, dass auf einer zu ihrem Betrieb gehörenden Parzelle im Jahr 2014 kein Dauergrünland entstanden ist.
Sie betreibt einen landwirtschaftlichen Betrieb. Im Mai 2018 beantragte sie für das Jahr 2018 die Gewährung von Direktzahlungen (gemäß Verordnung (EU) Nr. 1407/2013). Mit Bescheid vom 17.12.2018 gewährte der Beklagte der Klägerin für das Jahr 2018 und eine als beihilfefähig angemeldeten Fläche von 775,2684 ha eine Direktzahlung in Höhe von 207.876,89 Euro.
Der Beklagte war im Rahmen eines von der EU-Kommission angestrengten Dauergrünland-Anlastungsverfahrens dazu angehalten, festzustellen, ob Flächen, die in dem Zeitraum 2009 bis 2013 in einem oder mehreren Jahren Dauergrünland (DGL) waren und bei denen im Jahr 2014 ein GoG-Nutzcode angegeben wurde, unzulässig in Ackerland umgewandelt worden waren. Bei der deshalb durchgeführten Verwaltungskontrolle stellte der Beklagte fest, dass für den Schlag 351 in den Antragsjahren 2009 bis 2012 ein DGL-Nutzcode, in den Antragsjahren 2013 und 2014 der Nutzcode 424 (Ackergras) und für das Antragsjahr 2015 der Nutzcode 230 (Lupinen) angegeben worden war. Aus diesen Gründen ging der Beklagte davon aus, dass auf der Gesamtparzelle 351 Dauergrünland entstanden ist. Eine Greening-Befreiung der Klägerin oder andere Ausnahmetatbestände lagen nicht vor. Der Beklagte sah deshalb einen Fall der unzulässigen DGL- Umwandlung als gegeben an. Unter dem 25.10.2019 teilte der Beklagte der Klägerin den Sachverhalt mit und gab ihr Gelegenheit, sich hierzu zu äußern. Die Klägerin teilte hierauf mit, bei dem Schlag 351 habe es sich bis 2013 um DGL gehandelt, das im Jahr 2014 umgebrochen worden sei. Eine Rückumwandlung in DGL komme nicht in Frage, weil im Jahr 2014 kein Umbruchverbot bestanden habe.
Mit dem im vorliegenden Verfahren angefochtenen Bescheid vom 20.12.2019 nahm der Beklagte seinen Bescheid vom 17.12.2018 teilweise zurück und forderte die Klägerin zur Erstattung eines Betrages in Höhe von 1.675,30 Euro auf. Gleichzeitig setzte er die Klägerin darüber in Kenntnis, dass sie sich die Bodenbenutzungskategorie ab 2018 in DGL geändert habe. Am 21.01.2020 ist der geforderte Erstattungsbetrag auf dem Konto des Beklagten eingegangen.
Gegen den Bescheid vom 20.12.2019 legte die Klägerin am 09.01.2020 Widerspruch ein. Zur Begründung führte die Klägerin aus: die Rückforderung der Direktzahlungen sei rechtswidrig, weil sie Vertrauensschutz geltend machen könne. Eine rückwirkende Einstufung einer ursprünglich als Ackerfläche eingestuften Fläche als DGL sei nicht rechtskonform. Mit Bescheid vom 20.11.2020 wies das Landesverwaltungsamt den Beklagten zu einer Neuberechnung der Kürzung der Greeningprämie an und wies im Übrigen den Widerspruch der Klägerin zurück. Nach der Neuberechnung der Greeningprämie reduzierte der Beklagte den im Rücknahmebescheid vom 20.12.2019 festgesetzten Erstattungsbetrag um 1.255,04 Euro auf 420,26 Euro herab.
Bereits am 29.04.2019 hatte die Klägerin gegen den Rücknahmebescheid vom 20.12.2019 Untätigkeitsklage Klage erhoben. Nach dem Erlass des Widerspruchsbescheides erklärt sie den Rechtstreit, soweit ihrem Widerspruch stattgegeben wurde, für erledigt und führt im Übrigen ihre Klage als Anfechtungsklage verbunden mit dem Feststellungsantrag, auf der Gesamtparzelle 351 sei im Jahr 2014 kein Dauergrundland entstanden, fort. Zur Begründung trägt sie Im Wesentlichen vor: Sie habe an der von ihr begehrten Feststellung ein berechtigtes Interesse. Denn wenn sie für die betroffene Fläche lediglich Grünland beantrage, erhalte sie eine geringere Beihilfe als für Ackerland. Beantrage für die Fläche die Beihilfe für Ackerland müsse sie mit der Festsetzung einer Sanktionszahlung rechnen. Für eine rückwirkende Einstufung des Schlages 351 gebe es keine rechtliche Begründung. Die im Jahr 2014 angegebene Nutzungsart Ackergras sei keine Grünlandfrucht. Es habe deshalb kein Dauergrünland entstehen können. Auch habe die Klägerin im Jahr 2014 die von ihr mit Ackergras bestellte Fläche mit der Folge umbrechen dürfen, dass kein Dauergrünland entstanden und die Fläche weiterhin Ackerland geblieben sei.
Die Klägerin beantragt sinngemäß,
1. den Bescheid des Beklagten vom 20.12.2019 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 20.11.2020 aufzuheben und
2. festzustellen, dass auf der Gesamtparzelle 351 auf dem Feldblock D…
… im Jahr 2014 kein Dauergrünland entstanden ist.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Klageerwiderung trägt er im Wesentlichen vor: Der Begründung des berechtigten Interesses der Klägerin an der von ihr begehrten Feststellung sei entgegenzutreten. Denn seit 2015 sei es für die Höhe der zu gewährenden Basisprämie unerheblich, ob sie für Ackerland oder Grünland beantragt werde. Auf dem Schlag 351 sei 2014 Dauergrünland entstanden, weil die Klägerin für ihre Fläche in den Jahren 2009 bis 2014 Grünland-/Ackernutzungscodes im Wechsel angegeben habe. Auch eine Fläche, auf der Ackergras angebaut werde, sei Grünland. Die Klägerin hätte zwar im Jahr 2014 den Schlag 351 noch umpflügen dürfen. Die Entstehung von Dauergrünland auf dem Schlag 351 hätte sie aber nur im Rahmen der Antragstellung 2018 auf der Grundlage der sog. „Pflugregelung“ unter Vorlage geeigneter Nachweise verhindern können.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakte und den von der Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgang verwiesen. Diese Unterlagen waren Gegenstand der Entscheidungsfindung.

Entscheidungsgründe:
Soweit die Beteiligten das Verfahren hinsichtlich des zurückgenommen Teils des Erstattungsbetrages übereinstimmend für erledigt erklärt haben, ist es in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 VwGO einzustellen.
Die Klägerin hat mit ihrem Schriftsatz vom 02.12.2020 ausdrücklich den Rechtsstreit für erledigt erklärt, soweit das Landesverwaltungsamt ihrem Widerspruch stattgegeben hat. Der Beklagte hat auf der Grundlage des stattgebenden Teils des Widerspruchsbescheides den Erstattungsbetrag um 1.255,04 Euro reduziert. Der Beklagte hat sich zur Erledigungserklärung der Klägerin zwar nicht ausdrücklich geäußert. Sein Schweigen ist jedoch als stillschweigende Zustimmung zur Erledigungserklärung der Klägerin zu werten. Das Schweigen des Beklagten auf eine Erledigungserklärung des Klägers lässt sich jedenfalls dann als eine stillschweigende Zustimmung werten, wenn sich die Hauptsache tatsächlich erledigt hat (Clausing in: Schoch/Schneider, VwGO, Kommentar, Stand: Juli 2021, § 161, Rdnr. 15a). Hinsichtlich des zurückgenommen Teil des Erstattungsbetrages in Höhe von 1.255,04 Euro hat sich der Rechtsstreit tatsächlich erledigt.
Im Übrigen hat die Klage, über die gemäß § 101 Abs. 2 VwGO mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entschieden werden konnte, keinen Erfolg.
Der Bescheid des Beklagten vom 20.12.2019 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 20.11.2020 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Rechtsgrundlage für im angefochtenen Bescheid ausgesprochene teilweise Aufhebung des Bescheides vom 17.12.2018, mit dem der Beklagte der Klägerin eine Direktzahlung gewährt hat, ist § 10 Abs. 1 Satz 1 MOG. Danach sind rechtswidrige begünstigende Bescheide, auch nachdem sie unanfechtbar geworden sind, zurückzunehmen. § 48 Abs. 2 bis 4 und § 49a Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwVfG gelten entsprechend.
Der Bescheid des Beklagten vom 17.12.2018 ist teilweise rechtswidrig ergangen, weil die Klägerin entgegen den bestehenden Verpflichtungen auf der Parzelle 351 einen Ackernutzungscode (853 – Riesenweizengras) angegeben hat. Denn bei der betreffenden Fläche handelte es sich spätestens mit der Antragstellung zum 15.05.2014 um Dauergrünland i. S. v. Art. 4 Abs. 1 Buchst. h der VO (EU) Nr. 1307/2013. Dauergrünland ist eine landwirtschaftliche Fläche, die gegenwärtig und seit mindestens fünf Jahren zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt wird, auch wenn die Fläche in diesem Zeitraum umgepflügt und eine andere als die zuvor dort angebaute Grünfutterpflanze eingesät wird (EuGH, U. v. 02.10.2014 – C-47/13 -, juris, Rdnr. 37 fff.).
Die Klägerin hat für die betreffende Fläche seit 2009 für mindestens fünf Jahre ununterbrochen eine Grünlandnutzung angegeben. Für die Jahre 2009, 2010, 2011 und 2012 gab die Klägerin jeweils Nutzungscodes für Dauergrünland. Sie gab zwar für die Jahre 2013 und 2014 den Nutzungscode 424 für Ackergras an. Entgegen der Ansicht der Klägerin ist Ackergras aber eine Grünlandfrucht. Ackergras wird zwar auf landwirtschaftlichen Flächen kultiviert. Es ist aber ein Gras oder eine Mischung aus verschiedenen Grassorten. Als Gras oder Grasmischung unterfällt es der Definition von Dauergrünland gemäß Art. 4 Abs. 1 Buchst. h der VO (EU) Nr. 1307/2013 sowie der Definition „Gras oder andere Grünpflanzen“ nach Art. 4 Abs. 1 Buchst. i der VO (EU) Nr. 1307/2013. Der mindestens fünfjährige Anbau von Ackergras auch in Kombination von anderen Grünfutterpflanzen führt demzufolge grundsätzlich zum Entstehen von Dauergrünland.
Weil es sich bei der Einstufung von Ackergras als Grünlandfrucht um eine Rechtsfrage handelt, die keines Beweises zugänglich ist, bedarf es hierzu keiner Beweiserhebung durch ein Sachverständigengutachten.
Die rückwirkende Einstufung der Fläche des Schlages 351 als Dauergrundland ist nicht zu beanstanden. Denn der Gesetzgeber hatte mit der sog. Pflugregelung in § 10a InVeKoS-VO allen Antragstellern die Möglichkeit eröffnet, nachzuweisen, dass potentielles Dauergrünland umgebrochen und damit seine Entstehung verhindert wurde. Von dieser Möglichkeit hat die Klägerin aber keinen Gebrauch gemacht. Sie hatte bis zum 11.06.2018 keine belastbaren Unterlagen vorgelegt, die nachwiesen, dass sie den Schlag 351, wie von ihr behauptet, im Herbst 2014 tatsächlich umgebrochen hat. Aus der Angabe des Nutzungscodes 230 (Lupinen) im Flächennachweis 2015 kann nicht per se auf einen Umbruch im Jahr 2014 geschlossen werden, weil die Aussaat üblicherweise erst im Frühjahr erfolgt.
Weil die Klägerin demzufolge den Schlag 351 für das Antragsjahr 2018 einen Ackernutzcode (853 – Riesenweizengras) statt einen Grünlandnutzcode angegeben hat, ist eine Verwaltungssanktion geboten.
Die Klägerin kann sich vorliegend auch nicht mit Erfolg auf Vertrauensschutz berufen.
Die nationalrechtlichen Vertrauensschutzbestimmungen hinsichtlich der Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsakts, insbesondere die Jahresfrist gemäß § 10 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 2 in Verbindung mit § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG, sind nicht anwendbar. Denn das Unionsrecht regelt den Vertrauensschutz bei der Rückforderung unionsrechtswidriger Beihilfen abschließend und verdrängt insoweit § 10 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 2 MOG in Verbindung mit § 48 Abs. 2 bis 4 VwVfG. Dadurch soll eine einheitliche Handhabung bei der Wiedereinziehung zu Unrecht gezahlter Beihilfen sichergestellt werden (vgl. VGH Baden-Württemberg, U. v. 22.05.2014 - 10 S 1719/13 - juris, Rdnr. 37, m. w. N.).
Die Verpflichtung zur Rückzahlung zu Unrecht gewährter Beträge besteht gemäß Art. 7 Abs. 3 VO (EU) Nr. 809/2014 nur dann nicht, wenn die Zahlung auf einen Irrtum der zuständigen Behörde oder einer anderen Behörde zurückzuführen ist, der vom Begünstigten nach vernünftiger Einschätzung nicht erkennbar war. Das Vorliegen dieser Voraussetzungen ist nicht ersichtlich.
Der angefochtene Bescheid leidet auch nicht unter einem Ermessensfehler i. S. v. § 114 Satz 1 VwGO.
Bei unionsrechtswidrigen Beihilfen besteht ein gesteigertes Rückforderungsinteresse. Denn die Mitgliedstaaten haben die gemeinschaftsrechtliche Verpflichtung, die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um zu Unrecht ausgezahlte unionsfinanzierte Subventionen wieder einzuziehen. Die Ausübung von Ermessen hinsichtlich der Frage, ob die Rückforderung zu Unrecht gewährter Unionsmittel zweckmäßig ist, ist nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union mit dieser Verpflichtung unvereinbar (vgl. EuGH, U. v. 21.09.1983 - C-215/82 - juris, Rdnr. 22; BVerwG, U. v. 10.12.2003 - 3 C 22.02 - juris, Rdnr. 37; VGH Baden-Württemberg, U. v. 22.05.2014 - 10 S 1719/13 - juris, Rdnr. 53; VG Karlsruhe, U. v. 23.02.2021 – 12 K 2987/20 – juris, Rdnr. 72).
Auch im Übrigen lässt der von der Klägerin angefochtene Bescheid keine Rechtsfehler erkennen.
Ebenso wenig hat der Feststellungsantrag Erfolg. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf eine Einstufung des Schlages 351 als Ackerland. Denn auf der Gesamtparzelle 351 ist – wie bereits ausgeführt – spätestens 2014 Dauergrundland entstanden.
Zur weiteren Begründung verweist das Gericht auf die Gründe des angefochtenen Bescheides der Beklagten vom 20.12.2019, den hierzu ergangenen Widerspruchsbescheids vom 20.11.2020 sowie der Klageerwiderung und stellt fest, dass es diesen Begründungen jeweils folgt (§ 117 Abs. 5 VwGO unmittelbar und entsprechend).
Die Entscheidung über die Kosten folgt aus §§ 155 Abs. 1 Satz 1, 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO; diejenige über die vorläufige Vollstreckbarkeit aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711, 709 Satz 2 ZPO.
Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf den §§ 63 Abs. 2 Satz 1, 52 Abs. 3 und Abs. 2 GKG.
Hinsichtlich der zunächst als Untätigkeitsklage erhoben Anfechtungsantrages bemisst das erkennende Gericht das Interesse der Klägerin bis zum Eintritt der teilweisen Erledigung ihrer Klage durch den Widerspruchsbescheid in Höhe des ursprünglichen im angefochtenen Bescheid festgesetzten Rückforderungsbetrages. Für die Zeit danach auf den reduzierten Erstattungsbetrag in Höhe von 420,26 Euro.
Ihr Interesse an der Verfolgung ihres darüber hinaus gestellten Feststellungsantrages bemisst das Gericht in Höhe des Auffangstreitwertes. Denn für die Bemessung des Interesses der Klägerin an der Verfolgung des Feststellungsantrages sieht das Gericht keine hinreichenden Anhaltspunkte.
Entgegen der Auffassung der Klägerin sieht das Gericht die sich aus der Einstufung des Grundstückes zwischen Ackerland und Grünland ergebene Wertdifferenz nicht als sachgerechtes Kriterium für die Bemessung ihres wirtschaftlichen Interesses an der Verfolgung ihres Feststellungsantrages an. Denn die von der Klägerin begehrte Feststellung wirkt nur zwischen den Beteiligten und hat keine allgemeinverbindliche Wirkung, wonach auch nicht am Verfahren beteiligte Personen an die von der Klägerin begehrten Feststellung gebunden wären, auf dem Grundstück sei (im Jahr 2014) kein Dauergrünland entstanden. Das Interesse an der von ihr begehrten Feststellung ist vielmehr unter Berücksichtigung der ihr künftig drohenden Sanktionen durch die Beklagte zu bemessen. Weil deren Höhen für das Gericht jeweils nicht absehbar sind, bemisst das Gericht Interesse der Klägerin an der Verfolgung ihres Feststellungantrages mit dem Auffangwert.
Zu dem Auffangwert hat das Gericht jeweils die Höhe des im streitigen Bescheid und in der späteren Neuberechnung festgesetzten Rückforderungsbetrages hinzugerechnet.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 10a InVeKoS-VO
§ 167 VwGO
§ 92 Abs. 3 VwGO
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 10 Abs. 1 Satz 1 MOG
§ 49a Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwVfG
§ 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG
§ 48 Abs. 2 bis 4 VwVfG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 117 Abs. 5 VwGO
§ 155 Abs. 1 Satz 1, 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 63 Abs. 2 Satz 1, 52 Abs. 3 und Abs. 2 GKG
Art. 7 Abs. 3 VO

Zitierte Entscheidungen: 10 S 1719/13
3 C 22.02
12 K 2987/20