Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-12-11, Aktenzeichen 9 A 3057/05
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2008:1211.9A3057.05.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages leisten.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten darum, ob die Kläger verpflichtet sind, den Stichweg zum Haus Nr. 16 der Straße W. im Q. Ortsteil E. zu reinigen.
Dieser Stichweg, der nicht über gesonderte Gehwege verfügt, besteht aus dem Flurstück 451 der Flur 2 der Gemarkung E. . Er ist etwa 40 m lang und ca. vier Meter breit. Er zweigt vom Hauptzug der Straße W. zwischen dem im Eigentum der Kläger stehenden Grundstück W. Nr. 14 und dem Grundstück W. Nr. 18 nach Westen ab. Er verläuft entlang den seitlichen Grenzen dieser Grundstücke und endet am Hausgrundstück W. Nr. 16, an dessen Ostseite er mit seiner Breite von etwa vier Metern angrenzt. Dieser Stichweg ist einzige Erschließung für das Grundstück W. Nr. 16.
In den Jahren 1980 und 1995 wurde die Straße W. "ganz" für den öffentlichen Verkehr gewidmet. Nach der Straßenreinigungs- und Gebührensatzung der Stadt Q1. (vom 22. Juli 1986 i.d.F. der Änderungssatzung vom 12. Dezember 2007, in Kraft ab dem 1. Januar 2008 - im Folgenden: Satzung -, i.V.m. dem Straßenreinigungsverzeichnis 2008 als Anlage zu den §§ 1 und 2 der Satzung) ist die Straße W. "von E1. Heide bis W. außer Stichweg zu Hs.-Nr. 16" von der Stadt zu reinigen, der "Stichweg zu Hs.-Nr. 16" von den Anliegern. In § 1 Abs. 1 Satz 6 der Satzung heisst es unter dem Abschnitt Allgemeines:
"Als Gehwege zählen auch Fahrbahnränder von Straßen, die auf keiner Seite einen erkennbar abgeteilten bzw. abgegrenzten Gehweg besitzen, in einer Breite von 1,00 m."
§ 2 der Satzung lautet wie folgt:
"(1) Die Reinigung der im Straßenreinigungsverzeichnis entsprechend bezeichneten Fahrbahnen wird den Eigentümern der an sie angrenzenden und durch sie erschlossenen Grundstücke im Bereich der Angrenzung auferlegt. Sind die Grundstückseigentümer beider Straßenseiten reinigungspflichtig, so erstreckt sich die Reinigungsverpflichtung jeweils nur bis zur Fahrbahnmitte.
(2) Die Reinigung der (selbständigen und unselbständigen) Gehwege wird den Eigentümern der an sie angrenzenden und durch sie erschlossenen Grundstücke im Rahmen der Angrenzungsbreite auferlegt. Hat ein Gehweg beidseitige Reinigungsverpflichtete, erstreckt sich die Reinigungsverpflichtung jeweils bis zur Gehwegmitte. Ist nur an einer Straßenseite ein Gehweg vorhanden, beschränkt sich die Reinigungsverpflichtung nur auf diesen Gehweg und nur auf diese Anliegerseite."
Nachdem es zwischen den Klägern, ihren Nachbarn und dem Beklagten wegen der Reinigung des Stichwegs zu Meinungsverschiedenheiten gekommen war, haben die Kläger am 12. Juli 2004 Klage erhoben mit dem Ziel festzustellen, dass sie nicht öffentlich-rechtlich zur anteiligen Reinigung des Stichwegs verpflichtet seien. Zur Begründung haben sie vorgetragen, der Stichweg biete ihrem Grundstück keinen rechtlich gesicherten Erschließungsvorteil. Sie benötigten ihn auch nicht als Zuwegung zu ihrem Grundstück.
Die Kläger haben beantragt
festzustellen, dass sie nicht öffentlich-rechtlich gemäß § 4 Straßenreinigungsgesetz NRW i.V.m. § 2 der Straßenreinigungs- und Gebührensatzung der Stadt Q1. vom 22. Juli 1986 in der derzeit gültigen Fassung verpflichtet sind, den Stichweg Gemarkung E. , Flur 2, Flurstück 451, zu reinigen.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat geltend gemacht, die Stadt habe die Reinigungspflicht wirksam auf die Kläger übertragen. Es sei sachgerecht, die Grundstückseigentümer mit dem räumlich nächsten Zugriff zur Straßenreinigung heranzuziehen. Die Nichtberücksichtigung des Vor-Kopf- Anliegers sei mit der Situation eines Hinterliegers vergleichbar.
Durch das angefochtene Urteil hat das Verwaltungsgericht dem Feststellungsbegehren der Kläger entsprochen. Die Klage sei als Feststellungsklage zulässig und begründet. Es fehle wegen mangelnder Bestimmtheit der einschlägigen Satzungsbestimmungen an der wirksamen Übertragung der Straßenreinigungspflicht.
Zur Begründung seiner zugelassenen Berufung macht der Beklagte geltend, bei dem Stichweg gehe es ausschließlich um die Übertragung der Fahrbahnreinigung nach § 2 Abs. 1 der Satzung. Die Regelung erfasse den gesamten Straßenkörper. Art und Umfang der Reinigungspflicht seien in der Satzung lediglich abstrakt-generell zu bestimmen. Dies sei in § 2 der Satzung erfolgt. Mit den Worten "den Eigentümern" der angrenzenden und erschlossenen Grundstücke i.S.d. § 2 Abs. 1 der Satzung seien lediglich die seitlich in Längsrichtung angrenzenden Grundstückseigentümer gemeint. Der vor Kopf gelegene Grundstückseigentümer müsse nichts tun. Das ergebe sich aus dem Wortlaut des Satzes 2 der Vorschrift sowie aus der Systematik (§ 2 Abs. 2 Sätze 2 und 3 der Satzung). § 4 Straßenreinigungsgesetz NRW (StrReinG NRW) gebe den räumlichen Umfang der Übertragung nicht vor. Er stelle lediglich Mindestvoraussetzungen der Übertragungsmöglichkeit auf. Zudem sei die Einstufung eines Stichwegs als Straße mit mehr als zwei Seiten lebensfremd. Der verständige Adressat der Satzung erkenne, dass sich die Übertragung der Reinigungspflicht lediglich auf die Anlieger der beiden Straßenseiten beziehe. Der Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG sei nicht verletzt. Es gehe um Verkehrssicherheit und öffentliche Hygiene. Dies sei bei der Auswahl der Reinigungspflichtigen zu berücksichtigen. Die Interessenlage eines Vor-Kopf-Anliegers sei mit der Situation eines Hinterliegers vergleichbar und dessen Freistellung daher (gleichheits)rechtlich nicht zu beanstanden. Die Einbeziehung des vor Kopf liegenden Grundstückseigentümers führe zudem zu unüberwindbaren praktischen Schwierigkeiten.
Der Beklagte beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
Die Kläger beantragen,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie tragen vor, ausgehend von § 4 Abs. 2 StrReinG NRW müsse auch hinsichtlich des vor Kopf liegenden Grundstückseigentümers eine Regelung zum Umfang seiner Straßenreinigungspflicht getroffen werden. Dies sei in der Satzung des Beklagten unterblieben. § 2 Abs. 1 der Satzung sei widersprüchlich. Ergebe sich aus dessen Satz 2, dass allein die Seitenanlieger die Straße zu reinigen hätten, widerspreche dies Satz 1 der Vorschrift. Danach sei auch der am Ende einer Sackgasse wohnende Grundstückseigentümer reinigungspflichtig. Der Hinweis des Beklagten auf Wendeschleifen und Straßen mit T- Stücken verfange nicht. Insoweit gehe es um Straßen, die wie Sackgassen an mehr als zwei Seiten Anlieger besäßen. Diese Straßen könnten insgesamt einer einheitlichen Regelung zugeführt werden. Das sei auch notwendig, weil sie vom Normalfall einer durchgehenden Straße mit Anliegern auf nur zwei Seiten abwichen. Da nach § 4 Abs. 2 StrReinG NRW der Umfang der Reinigungspflicht in der Satzung festzulegen sei, verbiete sich eine Festlegung allein durch Ordnungsverfügung.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der Verwaltungsvorgänge des Beklagten (3 Hefte) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht festgestellt, dass die Kläger nicht öffentlich-rechtlich verpflichtet sind, den Stichweg Gemarkung E. , Flur 2, Flurstück 451, (anteilig) zu reinigen.
Den Klägern ist die Reinigungspflicht durch das geltende Straßenreinigungsrecht der Stadt Q1. (§ 4 StrReinG NRW i.V.m. § 2 Abs. 1 und 2 der Satzung) nicht wirksam übertragen worden. Dabei kann auf sich beruhen, ob der Stichweg wirksam als öffentliche Straße gewidmet ist. Denn jedenfalls ist § 2 Abs. 1 und 2 der Satzung mangels der rechtsstaatlich erforderlichen Bestimmtheit nichtig. Rechtsgrundlage für die Übertragung der Reinigungspflicht auf die Grundstückseigentümer ist § 4 Abs. 1 StrReinG NRW. Nach Abs. 1 Satz 1 der Vorschrift können die Gemeinden die Reinigung der Gehwege durch Satzung den Eigentümern der an die Gehwege angrenzenden und durch sie erschlossenen Grundstücke auferlegen. Gemäß § 4 Abs. 1 Satz 2 StrReinG NRW können die Gemeinden die Reinigung der Fahrbahn den Eigentümern der an die Straße angrenzenden und durch sie erschlossenen Grundstücke übertragen, soweit dies unter Berücksichtigung der Verkehrsverhältnisse zumutbar ist. Da sich Pflichten für die Anlieger ausschließlich aus den Regelungen der Straßenreinigungssatzung ergeben, müssen diese dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot genügen. Sie müssen so eindeutig sein, dass der Anlieger über den Umfang seiner Pflichten nicht im Unklaren ist. Er muss genau wissen, welche Handlungen von ihm konkret verlangt werden. Insoweit gilt ein strenges Gesetzmäßigkeitsprinzip.
Vgl. OLG Hamm, Urteil vom 30. November 1989 - 27 U 127/89 -, VersR 1991, 1419; Wichmann, Straßenreinigung und Winterdienst in der kommunalen Praxis, 3. Auflage 2000, Rdnr. 154.
Ausgehend hiervon erweist sich § 2 Abs. 1 und Abs. 2 der Satzung für die Fallgestaltungen als unvollständig, in denen es um geschlossene Straßenzüge geht. Dies betrifft etwa Stichstraßen oder Sackgassen, sei es, dass sie - wie hier - vor Kopf enden, d. h. die gleiche Straßenbreite auf der gesamten Länge haben, sei es, dass an ihrem Ende ein Wendehammer errichtet ist. In diesen Fällen gibt es mehr als zwei Straßenseiten. Dies folgt bei Wendehämmern daraus, dass der Bereich, der sich an den Hauptzug der Straße anschließt, nicht eindeutig einer bestimmten (bisherigen) Straßenseite zugeordnet werden kann. Insoweit beinhaltet § 2 Abs. 1 der Satzung keine eindeutige Regelung, wen die Reinigungspflicht trifft bzw. welche Fläche von ihr erfasst wird. Während nach § 2 Abs. 1 Satz 1 der Satzung jeder angrenzende Anlieger reinigungspflichtig sein soll, sind nach Satz 2 der Bestimmung ausschließlich die Grundstückseigentümer „beider", d. h. zweier Straßenseiten erwähnt, obwohl die genannten Straßen mehr als zwei Seiten aufweisen.
Die zuvor beschriebene normative Unklarheit gilt auch bezüglich der Gehwege. Gemäß § 1 Abs. 1 Satz 6 der Satzung gelten als Gehwege auch Fahrbahnränder von Straßen, die auf keiner Seite einen erkennbar abgeteilten bzw. abgegrenzten Gehweg besitzen, in einer Breite von einem Meter. Nach § 2 Abs. 2 Satz 1 der Satzung wird die Reinigung der (selbstständigen und unselbstständigen) Gehwege den Eigentümern der an sie angrenzenden und durch sie erschlossenen Grundstücke im Rahmen der Angrenzungsbreite auferlegt. Hat ein Gehweg beidseitige Reinigungsverpflichtete, erstreckt sich die Reinigungsverpflichtung jeweils bis zur Gehwegmitte (§ 2 Abs. 2 Satz 2 der Satzung). Bei wörtlichem Verständnis dieser Satzungsbestimmungen ist für den Normadressaten nicht erkennbar, ob z. B. der Eigentümer des Grundstücks W. Nr. 16, für den mit Blick auf § 1 Abs. 1 Satz 6 der Satzung ebenfalls ein fiktiver Gehweg vor seinem Grundstück anzunehmen ist, eine Reinigungsverpflichtung besitzen soll. Derartige Unsicherheiten sind nicht zuletzt wegen § 9 Abs. 1 Nr. 1 der Satzung, wonach ordnungswidrig handelt, wer vorsätzlich oder fahrlässig seiner Reinigungspflicht nach § 2 der Satzung nicht nachkommt, im Hinblick auf die insoweit zu stellenden rechtsstaatlichen Anforderungen an die Bestimmtheit,
vgl. insoweit BVerwG, Urteil vom 17. Februar 2005 - 7 CN 6.04 -, NVwZ 2005, 695,
nicht hinnehmbar.
Nichts andere gälte, wenn man das Verständnis des Beklagten in Bezug auf § 2 Abs. 1 seiner Satzung zugrunde legt. Dann läge ein zur Unwirksamkeit dieser Vorschrift führender Verstoß gegen den allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) vor. Der Beklagte ist bezüglich § 2 Abs. 1 Satz 2 der Auffassung, dass hierdurch die Grundstückseigentümer lediglich zweier Straßenseiten reinigungspflichtig gemacht werden. Folgte man dem, so wäre in den Fällen einfacher Stichstraßen oder Sackgassen - wie im Streitfall - der Vor-Kopf-Anlieger trotz Angrenzens seines Grundstücks an den Straßenkörper von der Reinigungspflicht freigestellt. Selbst wenn man in diesem Zusammenhang dem Ortsgesetzgeber einen Spielraum einräumen wollte (so genanntes normatives Ermessen),
vgl. in diesem Zusammenhang BVerwG, Beschluss vom 25. Juli 1989 - 4 NB 21.89 -, NJW 1990, 265; Schl.-H. OVG, Urteil vom 28. Februar 2000 - 4 K 6/99 - juris,
wäre ein einleuchtender Grund für die Ungleichbehandlung nicht erkennbar. Ein solcher ergibt sich insbesondere nicht aus Praktikabilitätsgesichtspunkten. Dem Beklagten ist zwar einzuräumen, dass eine derartige Fallgestaltung zu gewissen Abwicklungsschwierigkeiten führen kann. Allerdings ist insoweit zu berücksichtigen, dass der Vor-Kopf-Anlieger bei fehlender Übertragung der Reinigungspflicht zur Zahlung von Straßenreinigungsgebühren verpflichtet wäre. Um so mehr bedarf es eines stichhaltigen Grundes, um ihn bei der Übertragung der Reinigungspflicht auf die Grundstückseigentümer von der Reinigungspflicht auszunehmen. Eine mit dem allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz in Einklang zu bringende Satzungsgestaltung vorzunehmen, ist Sache des Ortsgesetzgebers.
Die zuvor beschriebene Unvollständigkeit von § 2 Abs. 1 und Abs. 2 der Satzung kann nicht durch Auslegung überwunden werden. § 2 der Satzung ist kein Anhaltspunkt dafür zu entnehmen, wie der Ortsgesetzgeber in Kenntnis der erwähnten Unvollständigkeit die Übertragung der Reinigungspflicht auf die Grundstückseigentümer den Anforderungen des allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatzes nach Art. 3 Abs. 1 GG genügend geregelt hätte. Dass eine etwaige Ordnungsverfügung zur Bestimmung der Reinigungspflicht (vgl. § 2 Abs. 10 der Satzung) bereits mit Blick auf ihren Zweck, die Durchsetzung einer bereits bestehenden Reinigungsverpflichtung zu gewährleisten, nicht zur rechtsstaatlich gebotenen Bestimmtheit von § 2 Abs. 1 und Abs. 2 der Satzung führen kann, versteht sich von selbst.
Ungeachtet der vorstehenden Ausführungen weist das Gericht darauf hin, dass im Streitfall - ausgehend von § 2 Abs. 1 der Satzung - dessen Voraussetzungen für die Kläger nicht erfüllt wären. Danach wird die Reinigung der im Straßenreinigungsverzeichnis entsprechend bezeichneten Fahrbahn den Eigentümern der an sie (das ist die Fahrbahn) angrenzenden und durch sie erschlossenen Grundstücke im Bereich der Angrenzung auferlegt. Indem nach § 1 Abs. 1 Satz 6 der Satzung als Gehweg aber auch Fahrbahnränder von Straßen, die - wie hier - auf keiner Seite einen erkennbar abgeteilten bzw. abgegrenzten Gehweg besitzen, in einer Breite von einem Meter fingiert werden, kann das klägerische Grundstück nicht an die Fahrbahn des Stichwegs angrenzen. Das wäre nämlich nur der Fall, wenn es unmittelbar an der Verkehrsfläche gelegen ist. Derartiges ist ausgeschlossen, wenn - wie hier - ein fiktiver Gehweg unmittelbar an das Grundstück grenzt.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung hinsichtlich der vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen hierfür (§ 132 Abs. 2 VwGO) nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 4 StrReinG
§ 167 VwGO
§ 4 Abs. 2 StrReinG
§ 4 Abs. 1 StrReinG
§ 4 Abs. 1 Satz 2 StrReinG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: VersR 1991, 1419
NVwZ 2005, 695,

30
NJW 1990, 265
27 U 127/89
7 CN 6.04
4 NB 21.89
4 K 6/99