Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2007-01-24, Aktenzeichen 1 A 606/06
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2007:0124.1A606.06.00

Tenor:
Der Antrag wird auf Kosten des Klägers abgelehnt.
Der Streitwert wird auch für das Berufungszulassungsverfahren auf 711,71 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Die geltend gemachten Zulassungsgründe nach § 124 Abs. 2 Nrn. 1 bis 3 VwGO liegen nicht vor.
Der Kläger wendet sich dagegen, dass ihm für die ersten 14 Tage seiner Abordnung zum Unterweisungslehrgang der Grenzschutzschule (November 2002 bis Juli 2004) Trennungsgeld lediglich in Höhe des Trennungstagegeldes gemäß § 3 Abs. 3 TGV gezahlt worden ist. Mit seiner Klage begehrt er, ihm für die ersten 14 Tage der Abordnung darüber hinaus Trennungsreisegeld gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 TGV in voller Höhe zu gewähren. Die vom Beklagten vorgenommene, vom Verwaltungsgericht gebilligte Ermäßigung des Trennungsreisegeldes nach Maßgabe des § 4 Abs. 5 TGV auf der Grundlage des Runderlasses des Bundesinnenministeriums von 1986 hält er für rechtswidrig.
Die mit der Antragsbegründung hierzu aufgeworfenen Fragen rechtfertigen nicht die zunächst nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO erstrebte Zulassung der Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung. Die formulierten Fragen sind nicht entscheidungserheblich bzw. beantworten sich ohne weiteres aus dem Gesetz.
Das gilt zum einen für die Frage,
"ob der Runderlass des BMI vom 18.06.1986 eine ‚nähere Bestimmung' im Sinne des § 4 Abs. 5 TGV darstellt".
Schon die Entscheidungserheblichkeit dieser Frage für ein Berufungsverfahren ist nicht dargelegt. Das angefochtene Urteil bestätigt zwar - übrigens zu Recht - die Anwendbarkeit des Erlasses (Urteilsabdruck S. 7); es führt aber weiter aus, dass die Ermäßigung des Trennungsgeldes "unabhängig von der Erlasslage" durch die Trennungsgeldverordnung "unmittelbar vorgegeben" sei. Träfe dies zu, so käme es für die Entscheidung auf die Anwendbarkeit des Erlasses von vornherein nicht an. Ist nämlich eine Entscheidung - wie die vorliegende - auf mehrere selbstständig tragende Gründe gestützt, so scheidet eine grundsätzliche Bedeutung mangels Entscheidungserheblichkeit der aufgeworfenen Frage aus, sofern nicht die grundsätzliche Bedeutung mit Bezug auf jede der Begründungen dargelegt ist und vorliegt.
Vgl. Meyer-Ladewig/Rudisile, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Loseblatt- Kommentar (Stand: April 2006), § 124 Rn. 35, 25; Seibert, in: Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, 2. Aufl. 2006, § 124 Rn. 153; Czybulka, ebenda, § 132 Rn. 97 und § 133 Rn. 76 (Fußn. 156 m.w.N.).
Dass die gestellte Frage nach diesen Maßstäben entscheidungserheblich ist, zeigt der Kläger nicht auf. Insbesondere befasst er sich mit der vom Runderlass unabhängigen Argumentation des angefochtenen Urteils nicht in einer Weise, die das Vorliegen eines Zulassungsgrundes hervortreten lässt. Vielmehr meint der Kläger sogar, diejenige Vorschrift, deren Ausfüllung der Runderlass dienen soll (§ 4 Abs. 5 TGV n.F.), sei nicht einmal anwendbar. Deshalb ist nicht ersichtlich, inwiefern es auf die Geltung des Erlasses ankommen könnte.
Aber auch abgesehen davon ist die Entscheidungserheblichkeit der aufgeworfenen Rechtsfrage - die Bedeutsamkeit des Erlasses also unterstellt - nicht dargelegt. Der Kläger scheint anzunehmen, der Runderlass von 1986 sei infolge nachträglicher Änderungen der verordnungsrechtlichen Grundlagen, auf denen er beruht, unanwendbar geworden. Diese Ansicht führt auf Rechtsfragen, mit denen sich das Antragsvorbringen nicht einmal in den Ansätzen auseinandersetzt. Bei dem Runderlass handelt es sich, was nicht zweifelhaft ist, um eine Verwaltungsvorschrift, die darauf abzielt, das Handeln nachgeordneter Behörden zu binden und zu steuern. Auf die Rechtsstellung Dritter können derartige Verwaltungsvorschriften in unterschiedlicher Weise einwirken. Haben sie ermessenslenkende Bedeutung, so kommt ihnen rein verwaltungsinterne Wirkung zu, welcher im Außenverhältnis nur durch Betätigung des Ermessens im Einzelfall Geltung verschafft werden kann. Rechtliche Grundlage zur Ermäßigung des Trennungsgeldes bliebe dann, wie es das Verwaltungsgericht auch angenommen hat, § 4 Abs. 5 TGV in Verbindung mit der Verwaltungspraxis des Beklagten, sodass die sinngemäß erkennbare Argumentation des Klägers zur Gültigkeit des Runderlasses von vornherein ins Leere ginge.
Vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 14. April 1981 - 7 B 197.80 -, Archiv PF 1981, 422 und Juris Rn. 10.
Würde man den Runderlass hingegen als normkonkretisierende, die Verwaltungsgerichte bindende Rechtsvorschrift mit Außenwirkung gegenüber den von ihm betroffenen Beamten betrachten,
vgl. dazu etwa BVerfG, Beschluss vom 28. Oktober 1975 - 2 BvR 883/73 u.a. -, BVerfGE 40, 237, 254 f.; BVerwG, Beschluss vom 25. November 1993 - 5 N 1.92 -, DVBl. 1994, 430 m.w.N. (zu den durch Runderlass festgesetzten sozialhilferechtlichen Regelsätzen),
so spricht ebenfalls nichts dafür, dass die Geltung des Erlasses infolge der in Rede stehenden Veränderung seiner verordnungsrechtlichen Grundlagen berührt worden sein könnte. Das gilt hier schon deshalb, weil die Normzusammenhänge in ihrer Substanz unverändert fortgelten, der Runderlass mithin nicht ins Leere geht, und vor allem die heute in § 4 Abs. 5 TGV enthaltene Ermächtigung der obersten Dienstbehörde zur "näheren Bestimmung" der Ermäßigung des Trennungsgeldes schon von jeher - fast wortgleich und jedenfalls inhaltlich identisch - in der Trennungsgeldverordnung enthalten ist, worauf im angefochtenen Urteil (Abdruck S. 7) richtig hingewiesen wird.
Vgl. nur § 4 Abs. 6 Satz 1 der Trennungsgeldverordnung vom 22. November 1973, BGBl. I S. 1715; § 4 Abs. 8 Satz 1 der Trennungsgeldverordnung vom 20. Mai 1986, BGBl. I S. 745, und in deren Neufassungen vom 16. Januar 1991, BGBl. I S. 279 und vom 28. Dezember 1994, BGBl. I S. 2, sowie nunmehr § 4 Abs. 5 der Neufassung der Trennungsgeldverordnung vom 29. Juni 1999, BGBl. I S. 1533.
Zu diesem Umstand und den daraus zu ziehenden Konsequenzen, die im vom Beklagten zitierten Beschluss des VGH Baden-Württemberg vom 29. November 2005 (4 S 345/05, S. 3 des Umdrucks) überzeugend als Kontinuität des Geltungsanspruchs gekennzeichnet werden, äußert sich der Kläger nicht. Angesichts dieses Befundes grenzt es an den Bereich des juristisch nicht mehr Vertretbaren, allein aus der Veränderung des Absatzes, in dem die kontinuierliche Ermächtigung in § 4 der Trennungsgeldverordnung enthalten ist, etwas zugunsten der Auffassung des Klägers zu folgern.
Im Übrigen ist für rechtsstaatliche Bedenken, die an die Zeitpunkte des Erlasses bzw. der hier maßgeblichen Neufassung anknüpfen, kein Raum. Für untergesetzliche Außenrechtssätze (Rechtsverordnungen, Satzungen) ist seit langem allgemein anerkannt, dass diese, wenn sie im Zeitpunkt ihres Erlasses auf ausreichender Grundlage ergangen waren - was der Kläger hier nicht bestreitet -, durch das nachträgliche Erlöschen oder die nachträgliche Änderung ihrer Ermächtigungsvorschrift nicht in ihrer Gültigkeit berührt werden, sofern nur ihr Regelungsgegenstand erhalten bleibt.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 12. Juni 1979 - 1 BvL 19/76 -, BVerfGE 52, 1, 17, vom 23. März 1977 - 2 BvR 812/74 -, BVerfGE 44, 216, 226, vom 25. Juli 1962 - 2 BvL 4/62 -, BVerfGE 14, 245, 249, vom 3. Dezember 1958 - 1 BvR 488/57 -, BVerfGE 9, 3, 12, sowie BVerwG, Urteil vom 23. April 1997 - 11 C 4.96 -, BVerwGE 104, 331. Schneider, Gesetzgebungslehre, 3. Aufl. 2002, Rn. 557 f.
Hiervon ausgehend ist es schwer vorstellbar - und auch nicht dargelegt -, dass für eine normkonkretisierende Verwaltungsvorschrift, die auf der Grundlage der Ermächtigung in § 4 Abs. 8 Satz 1 TGV a.F. wirksam erlassen worden ist, etwas dem Kläger Günstigeres angenommen werden müsste. Schließlich wäre die Frage zu stellen, ob die verordnungsrechtliche Ermächtigung der obersten Dienstbehörde nicht ohnehin auf die sachlich gleichlautende und für den fraglichen Zeitraum unveränderte gesetzliche Ermächtigung in § 17 des Bundesreisekostengesetzes (BRKG) zurückzuführen ist. Zwar gilt diese Vorschrift unmittelbar nur für Dienstreisen; es spricht jedoch viel dafür, dass sie über die Verordnungsermächtigung in § 22 Abs. 1 BRKG auch zur Konkretisierung der Leistungen nach der Trennungsgeldverordnung eingeräumt ist; ihr Rechtsgedanke stimmt mit den Grundgedanken des Reisekostenrechts überein und trifft auf Dienstreisen wie auf Abordnungen gleichermaßen zu. Angesichts der somit naheliegenden normativen Legitimationskette lässt sich die Maßgeblichkeit des § 17 BRKG nicht einfach mit dem Hinweis verneinen, diese Vorschrift gelte wörtlich nur für Dienstreisen.
Die weitere - wiederum ohne Durchdringung der Normzusammenhänge - als grundsätzlich klärungsfähig in den Raum gestellte Frage,
"ob sich die Vorschrift des § 4 Abs. 5 TGV überhaupt auf § 3 Abs. 1 TGV bezieht",
beantwortet sich bei schlichtem Lesen des Verordnungstextes in einer solchen Klarheit im Sinne des angefochtenen Urteils, dass auch der Senat insofern nicht mehr zu leisten vermag, als die einschlägigen Formulierungen wiederzugeben: § 4 TGV enthält ausweislich der amtlichen Überschrift "Sonderbestimmungen beim auswärtigen Verbleiben". Er schließt damit unmittelbar - und in seiner Gesamtheit - an die Grundregelungen über das "Trennungsgeld beim auswärtigen Verbleiben" in § 3 TGV an. Der Terminus "Trennungsgeld" stellt dabei ersichtlich den Oberbegriff dar - was ohne weiteres an der Überschrift und den Absätzen 1 und 2 bis 4 erkennbar ist - und umfasst die Arten des Trennungsreisegeldes einerseits und des Trennungstage- sowie -übernachtungsgeldes andererseits. Als "Trennungsreisegeld" wird nach Absatz 1 die "für die ersten 14 Tage" gewährte Vergütung bezeichnet, als Tage- bzw. Übernachtungsgeld (nach Absätzen 2 bis 4) die Vergütung für die anschließende Zeit. Seiner allgemeinen Geltung entsprechend ist § 4 Abs. 5 TGV abstrakt formuliert und deshalb auf "Berechtigte" und alle Arten des Trennungsgeldes bezogen. In der Sache ist die Vorschrift Ausdruck eines gesetzlich verankerten Grundsatzes, nach dem nur die dienstlich veranlassten "notwendigen" Aufwendungen erstattet werden dürfen (vgl. § 3 Abs. 1 und 2 BRKG a.F.; heute § 3 Abs. 1 Satz 1 BRKG vom 26. Mai 2005, BGBl. I S. 1418); dies lässt § 4 Abs. 5 TGV mit der Wendung "entsprechend den notwendigen Mehrauslagen" unzweifelhaft erkennen. Welcher Anhalt demgegenüber für eine Deutung des § 4 Abs. 5 TGV im Sinne der vom Kläger aufgeworfenen Frage bestehen sollte, lässt das Antragsvorbringen im Dunkeln.
Von den vorstehenden Ausführungen ausgehend sind auch keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO dargelegt. Zweifel solcher Art sind begründet, wenn zumindest ein einzelner tragender Rechtssatz der angefochtenen Entscheidung oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird. Soweit der Kläger zur Begründung vermeintlicher Zweifel sein Vorbringen zum vorerörterten Zulassungsgrund wiederholt (Nr. II.1 und 2 der Antragsschrift), kann auf die vorstehenden Ausführungen verwiesen werden. Das weitere Antragsvorbringen weckt keine Zweifel, weil es das eingangs der Antragsbegründung (im Zusammenhang mit der vermeintlichen grundsätzlichen Bedeutung) entwickelte unzureichende Verständnis der rechtlichen Ansätze und Grundlagen der Trennungsgeldverordnung fortführt. Zu Unrecht nimmt der Kläger an, ihm sei für die ersten 14 Tage seines Lehrgangs Trennungsreisegeld überhaupt verweigert worden. Das trifft nicht zu, weil die Trennungsgeldverordnung (§ 3 Abs. 1) wie oben gesagt das Trennungsgeld für die ersten 14 Tage mit diesem Begriff belegt. Dass die Höhe des Trennungsreisegeldes gemäß § 4 Abs. 5 TGV auf die Höhe des für die anschließende Zeit gezahlten Trennungstagegeldes reduziert worden ist, ändert an der Art des gewährten Trennungsgeldes nichts. Im Übrigen ist die Bezeichnung des Trennungsgeldes nicht entscheidungserheblich, solange die rechtlichen Vorgaben eingehalten worden sind. Dies ist aber auf der Grundlage des angefochtenen Urteils der Fall.
Die Richtigkeit der einschlägigen Ausführungen des Urteils vermag der Kläger nicht mit der pauschalen Frage zu erschüttern, ob "von geringeren Aufwendungen für die Verpflegung überhaupt auszugehen" ist. Diese Frage lässt sich bei einem dem Kläger abverlangten Betrag von täglich nur 6,53 EUR (für drei Mahlzeiten) nicht mehr ernsthaft diskutieren. Der Kläger übersieht offenbar, dass es jedem Beamten abverlangt ist, die regulären Kosten für Unterkunft und Verpflegung aus seiner Besoldung aufzubringen. An diesem Grundsatz ändert sich während einer Abordnung nichts; erstattet werden auch dann nur - wie ebenfalls oben ausgeführt - dienstlich veranlasste Mehrauslagen. Dass dem Kläger solche Mehrauslagen für Verpflegung in der fraglichen Zeit entstanden sind, ist weder dargelegt noch mit Blick auf den gezahlten Betrag auch nur in Erwägung zu ziehen.
Auch aus den geltend gemachten "ständig wechselnden Einsatzorten" während der Lehrgangszeit ergeben sich keine Zweifel an der Richtigkeit des Urteils. Der Kläger legt schon nicht dar, wie es geboten gewesen wäre, dass er bereits in den allein streitigen ersten 14 Tagen an ständig wechselnden Orten eingesetzt worden ist. Die pauschale Bezugnahme auf den "Unterweisungsplan" (gemeint ist wohl der Muster-Unterweisungsplan des Bundesministeriums des Innern vom Mai 2002) wird den Darlegungserfordernissen (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO) nicht gerecht. Nicht nur, dass dieser Plan die Verhältnisse der Ausbildung des Klägers nicht hinreichend genau abbildet; es wäre auch Sache des Klägers gewesen, die Einsätze zunächst aus seiner persönlichen Erfahrung zu präzisieren. Unabhängig davon geht der Vortrag des Klägers auch insofern an den Erwägungen vorbei, aus denen im angefochtenen Urteil die Ermäßigung im Falle des Klägers für berechtigt gehalten wird (Urteilsabdruck S. 7). Der Kläger zieht nicht in Zweifel, dass sich ein Lehrgang mit der amtlichen Zurverfügungstellung von Gemeinschaftsverpflegung von der typischen Situation einer Dienstreise und auch Abordnung in den ersten 14 Tagen deutlich unterscheidet. Das gilt auch für den vorliegenden Fall, in dem sich keine Anhaltspunkte für Gegenteiliges finden: Der Kläger musste sich infolge des gleichbleibenden Dienstortes nicht in wechselnde örtliche Situationen mit den erfahrungsgemäß höheren - durch Trennungsreisegeld in normaler Höhe abzudeckenden - Aufwendungen einfinden, weil er in die Versorgung am neuen Dienstort eingebunden blieb. Daran hat sich auch infolge wechselnder Einsatzorte nichts geändert. Dementsprechend hat der Kläger nicht behauptet, dass er die Gemeinschaftsverpflegung am Dienstort wegen der "ständig wechselnden Einsatzorte" ganz oder zum Teil nicht habe in Anspruch nehmen können. Dann aber ist die pauschalierende Voraussetzung der Ermäßigungsnorm des § 4 Abs. 5 TGV, dass nur "erfahrungsgemäß geringere Aufwendungen für Verpflegung als allgemein entstehen", im konkreten Fall des Klägers sogar bestätigt. Für eine Ungleichbehandlung fehlt damit im Einzelfall, aber auch allgemein jede Grundlage. Denn die Ermäßigungsvorschrift trägt den gegenüber normalen Abordnungen wesentlich günstigeren Verhältnissen einer Lehrgangsteilnahme mit kostengünstiger Gemeinschaftsverpflegung Rechnung und erscheint deshalb wegen des Verbotes, wesentlich Ungleiches willkürlich gleich zu behandeln, und des auf das Notwendige beschränkten Erstattungsanspruchs sogar ausdrücklich geboten.
Besondere Schwierigkeiten der Rechtssache tatsächlicher oder rechtlicher Art (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) sind ebenfalls nicht dargelegt. Eine Notwendigkeit zur "Herausarbeitung des konkreten Ablaufs der Lehrgangsmaßnahme" - was immer damit gemeint sein soll - ist angesichts der anzulegenden rechtlich Maßstäbe jedenfalls nicht gegeben. Die zu den anderen Zulassungsgründen bereits vorgebrachten, nunmehr als rechtliche Schwierigkeiten erneut gestellten Fragen zur Auslegung und Anwendung der Trennungsgeldverordnung bereiten nach dem Vorstehenden weder überhaupt noch gar die vorausgesetzten besondere Schwierigkeiten.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Festsetzung des Streitwerts auf § 52 Abs. 3, § 47 Abs. 1 und 3, § 72 Nr. 1 GKG n.F.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 17 BRKG
§ 4 TGV
§ 3 TGV
§ 124 Abs. 2 Nrn. 1 bis 3 VwGO
§ 3 Abs. 3 TGV
§ 3 Abs. 1 Satz 1 TGV
§ 4 Abs. 5 TGV
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 22 Abs. 1 BRKG
§ 3 Abs. 1 TGV
§ 3 Abs. 1 und 2 BRKG
§ 3 Abs. 1
Satz 1 BRKG
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 72 Nr. 1 GKG
§ 4 Abs. 6 Satz 1 der Trennungsgeldverordnung
§ 4 Abs. 8 Satz 1 der Trennungsgeldverordnung
§ 4 Abs. 5 der Neufassung der Trennungsgeldverordnung
§ 4 der Trennungsgeldverordnung
§ 17 des Bundesreisekostengesetzes

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE
40, 237, 254
BVerfGE 52, 1, 17
BVerfGE 44, 216, 226
BVerfGE 14, 245, 249
BVerfGE 9, 3, 12
BVerwGE 104, 331
7 B 197.80
2 BvR 883/73
5 N 1.92
4 S 345/05
1 BvL 19/76
2 BvR 812/74
2 BvL 4/62
1 BvR 488/57
11 C 4.96