Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2021-11-12, Aktenzeichen 25 K 7405/20
ECLI: ECLI:DE:VGD:2021:1112.25K7405.20.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Klägerin macht gegen die beiden Beklagten Erfüllungsansprüche aus einem zwischen ihr und den Beklagten geschlossenen städtebaulichen Vertrag betreffend einer historischen Parkanlage auf dem Gelände des Gut „H. M. “ in U. geltend.
Das Gut „H. M. “ bestand ursprünglich im Wesentlichen aus einem Herrenhaus und weiteren Gebäuden (Rundscheune, Gesindehaus, Wehrturm, Gärtnerhaus) und der historischen Parkanlage. Das Herrenhaus steht mit seinen Nebengebäuden seit dem 12. Juli 1984 unter Denkmalschutz. Bei der historischen Parkanlage handelt es sich um ein in die Denkmalliste der Klägerin eingetragenes Bodendenkmal.
Die Beklagten waren zunächst Miteigentümer der zum Gut „H. M. “ gehörenden Grundflächen betreffend die Parkanlage. Im Einzelnen stellten sich die Eigentumsverhältnisse zwischen dem Beklagten zu 1. und der Beklagten zu 2. – soweit dies für das Verfahren von Interesse ist – zunächst wie folgt dar (Grundbuch des Amtsgerichts L. von Vorst, Bl. 0000 bis 0000, 0000, 0000):
- Beklagter zu 1.: Miteigentumsanteile von 8.607/100.000, 8.792/100.000, 7.423/100.000 und 40.186/100.000 an den Grundstücken Gemarkung W. , Flur 00, Flurstücke 000 (nunmehr 000 bis 000) und 000 bis 000.
- Beklagte zu 2.: Miteigentumsanteile von 14.373/100.000 an den Grundstücken Gemarkung W. , Flur 00, Flurstücke 000 (nunmehr 000 bis 000) und 000 bis 000.
Die Beklagten beabsichtigten seit dem Jahr 2001, im Bereich der ehemaligen Scheunenanlage Wohnbauland zu schaffen, was die Erforderlichkeit eines Bebauungsplanes hervorrief. In seiner Sitzung am 11. Mai 2004 (BA Ht. 2 Bl. 98) beschloss der Planungsausschuss der Klägerin die Aufstellung des Bebauungsplans U1. -00 „H. M. “, mit dem u.a. eine solche Wohnbebauung ermöglicht werden sollte.
Mit Schreiben vom 26. Januar 2006 (BA Ht. 1a Bl. 1) teilte die Klägerin dem Beklagten zu 1. Folgendes mit:
„Damit der geplante zeitliche Rahmen der Bearbeitung des Bebauungsplans weiterhin eingehalten werden kann (Planungsausschuss 18.05.2006, Satzungsbeschluss 20.06.2006, Hauptausschuss 27.04./05.06.2006 für den öffentlich-rechtlichen Vertrag), müsste der abgestimmte Entwurf des öffentlich-rechtlichen Vertrages (Endfassung) Anfang April 2006 in der Verwaltung vorliegen. Ergänzend weise ich darauf hin, dass zur abschließenden Bearbeitung des Bebauungsplans auch die planungsrechtliche Beurteilung und Bewertung des Kreises Viersen zur Altlast-Verdachtsfläche T6 erforderlich ist, die bisher nicht vorliegt. Ich bitte Sie, diese ebenfalls bis zum o.g. Termin vorzulegen.“
Am 22. Juni 2006 beschloss der Rat der Beklagten den Bebauungsplan U1. -00 „H. M. “.
Am 29. Juni 2006 schlossen die Klägerin und die Beklagten folgende vertragliche Vereinbarung (im Folgenden: Vertrag):
„Vertrag gem. § 11 des Baugesetzbuches (BauGB) in Verbindung mit §§ 54 ff. des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) in den jeweils geltenden Fassungen zur Sicherung und Pflege der historischen Parkanlage „H. M. “ im Zusammenhang mit der Aufstellung des Bebauungsplanes U1.-00 „H. M. “, Stadtteil T. . U2. […].
Präambel
Der Eigentümer beabsichtigt, auf seine Kosten auf den in § 1 näher bezeichneten Grundstücken die Sanierung der vorhandenen (denkmalgeschützten) Bausubstanz, zum Teil Neubebauung unter Bewahrung bzw. Wiederherstellung des Gesamterscheinungsbildes des Bau- und Bodendenkmals „H. M. “ mit dem Ziel, eine wohnliche, teilw. auch gewerblich zulässige Nutzung auf der Grundlage des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplanes U1. -00 zu realisieren.
Zum diesem „Ensemble“ H. M. gehört eine historische Parkanlage (Bodendenkmal), die es im Bestand nachhaltig zu sichern gilt und gemäß dem vorzulegenden Parkpflegewerk sowohl wieder hergestellt werden muss als auch der ständigen Pflege bedarf, woran gleichfalls ein ausgeprägtes öffentliches Interesse besteht.
Der vorliegende Vertrag regelt im Wesentlichen diese Pflichten des Eigentümers bzw. seiner Rechtsnachfolger nach den Vorgaben eines zu erstellenden Parkpflegewerkes, das Bestandteil dieses Vertrages und Voraussetzung zum Satzungsbeschluss des Bebauungsplanes ist.
Teil I
Allgemeines
§ 1 Gegenstand des Vertrages
(1) Gegenstand des Vertrages ist die nachhaltige Sicherung und Pflege der historischen Parkanlage „H. M. “ auf der Grundlage eines vom Eigentümer zu erstellenden Parkpflegewerkes für die denkmalgeschützte historische Parkanlage „H. M. “ mit der Maßgabe, sämtliche hieraus resultierenden Verpflichtungen auch seinen Rechtsnachfolgern zu übertragen. Das Parkpflegewerk ist auf der Grundlage eines von der Stadt entwickelten und mit den Denkmalbehörden abgestimmten Parkpflegekonzeptes zu erstellen. Die Stadt trägt keine Kosten. Der Vertragspartner ist Eigentümer der in Abs. 2 genannten Grundstücke.
(2) Das Vertragsgebiet liegt in der Gemarkung W. , Flur 00 und umfasst die Flurstücke 000 (tlw.), 000, 000 und 000 wie im Lageplan (Anlage 1) dargestellt.
Teil II
Bebauungsplan, Parkpflegewerk
§ 2 Bebauungsplan
Die Stadt führt das Verfahren zur Aufstellung des Bebauungsplanes U1. -00 „H. M. “ durch. Voraussetzung eines entsprechenden Satzungsbeschlusses ist jedoch, dass dieser Vertrag unterzeichnet ist und alle geforderten Unterlagen der Stadt vorliegen. Die Stadt trifft alle zur Vorbereitung notwendigen Maßnahmen rechtzeitig.
§ 3 Parkpflegewerk
(1) Der Eigentümer verpflichtet sich, bis spätestens 20.06.2006 ein den Vorgaben des Bebauungsplanes, der Denkmalschutzbehörde und des landschaftspflegerischen Begleitplanes mit dazugehörigem Parkpflegekonzept entsprechendes Parkpflegewerk vorzulegen. Der Auftrag ist im Einvernehmen mit der Stadt einem geeigneten Unternehmen zu übertragen.
(2) Die Möglichkeit der Gewährung von Landeszuschüssen prüft der Eigentümer in eigener Zuständigkeit.
Teil III
Herrichtung, Unterhaltung u. Pflege
§ 4 Pflegevertrag
(1) Der Eigentümer überträgt zu seinen Lasten die erforderlichen Herrichtungs- und Pflegearbeiten auf der Grundlage des Parkpflegewerkes (§ 3) in Abstimmung mit der Stadt einem gärtnerischen Fachbetrieb gem. § 3 Abs. 1. Die Verträge sind der Stadt vor Abschluss vorzulegen. […].
Teil IV
Sicherheiten
§ 5 Sicherstellung des Pflege- und Unterhaltungsaufwandes
(1) Erfüllt der Eigentümer bzw. Rechtsnachfolger seine Verpflichtungen aus diesem Vertrag nicht oder in sonstiger Weise fehlerhaft, so ist die Stadt berechtigt, schriftlich eine angemessene Frist zur Erfüllung der vertraglichen Verpflichtungen zu setzen. Werden bis zum Ablauf dieser Frist die vertraglichen Verpflichtungen nicht erfüllt, so ist die Stadt berechtigt, die Arbeiten auf Kosten des Eigentümers bzw. seiner Rechtsnachfolger durch Inanspruchnahme der Bürgschaft gem. Abs. 2 bis 4 auszuführen bzw. ausführen zu lassen. Insofern räumt der Eigentümer bzw. seine Rechtsnachfolger der Stadt das Recht ein, in bestehende Werkverträge mit dem Unternehmer einzutreten. Für diesen Fall sind der Stadt die jeweils abgeschlossenen Werkverträge vorzulegen.
(2) Es fallen folgende einmalig erforderlichen Arbeiten bzw. Rückstellungen an: […].
§ 7 Rechtsnachfolger
(1) Stadt und Eigentümer sind sich einig, dass dieser Vertrag auch gilt für und gegen jeden Rechts- oder Teilrechtsnachfolger (Käufer) des Eigentümers. Insofern weist der Eigentümer beim Verkauf (Teilverkauf) auf die Festlegungen dieses Vertrages hin, insbesondere auf die dauerhafte Verpflichtung zur Pflege und Instandhaltung und der dem jeweiligen Teileigentum hieraus entstehenden […] Kosten, die entsprechend der Miteigentumsanteile grundbuchlich zu sichern sind.
(2) Die Käufer sind weiterhin zu verpflichten, diese Verpflichtungen auch jeweiligen Rechtsnachfolgern aufzuerlegen mit der Maßgabe, dass diese wiederum ihre jeweiligen Rechtsnachfolger binden. Der Eigentümer stellt im übrigen sicher, dass alle grundbuchlich zu sichernden Verpflichtungen nach diesem Vertrag der Stadt nachgewiesen werden.
Schlussbestimmungen […].
§ 9 Salvatorische Klausel, Vertragsänderungen
(1) Vertragsänderungen oder -ergänzungen bedürfen zu ihrer Rechtswirksamkeit der Schriftform. Nebenabreden bestehen nicht. Der Vertrag ist zweifach ausgefertigt. Die Stadt und Eigentümer erhalten je eine Ausfertigung.
(2) Die Unwirksamkeit einzelner Bestimmungen berührt die Wirksamkeit der übrigen Regelungen dieses Vertrages nicht. Die Vertragsparteien verpflichten sich, unwirksame Bestimmungen durch solche zu ersetzen, die dem Sinn und Zweck des Vertrages rechtlich und wirtschaftlich entsprechen. […].
§ 10 Wirksamwerden
Der Vertrag wird erst wirksam, wenn
a) Das Parkpflegewerk einschl. Leistungsverzeichnis und Pflege-Angebot einer Fachfirma sowie die Bürgschaftsurkunden der Stadt vorliegen und
b) der Bebauungsplan U1.-00 „H. M. " Rechtskraft erlangt hat.“
Der Bebauungsplan U1. -00 „H. M. “ erlangte am 14. Juli 2006, dessen 1. Änderung am 31. Oktober 2014 und dessen 2. Änderung am 2. Juni 2017 Rechtskraft. Der Bebauungsplan U1. -00 „H. M. “ in der Fassung der 2. Änderung setzt für die Flächen rund um den historischen Gebäudebestand ein Sondergebiet fest, welches nach näherer Maßgabe der textlichen Festsetzungen des Bebauungsplans Wohnnutzungen, gewerbliche Nutzungen (mit Ausnahme von Einzelhandelsbetrieben), Büronutzungen und in einem Bereich auch eine Halle für Gartengeräte und Maschinen zulässt.
Durch notarielle Verträge vom 18. Juni 2010 (GA Bl. 76 ff.) und vom 19. Juli 2010 (GA Bl. 94 f.) veräußerte die Beklagte zu 2. die in ihrem Eigentum stehenden Miteigentumsanteile an den Grundstücken Gemarkung W. , Flur 00, Flurstücke 000 bis 000 an den Beklagten zu 1.
Im Jahr 2014 begann der Beklagte zu 1. mit der Vermarktung des Baulandes zum Zwecke der Errichtung von Reihenhäusern auf dem Gelände rund um den historischen Bestand. Die erste Baugenehmigung für ein Neubauvorhaben erteilte der Kreis Viersen am 14. Mai 2014.
Beginnend ab dem Ende des Jahres 2018 entspann sich zwischen den Beklagten und der Klägerin Streit um die Umsetzung des Parkpflegewerkes (GA Bl. 25 ff.), in dessen Rahmen die Klägerin die mangelnde fachgerechte Umsetzung des Parkpflegewerkes rügte, die Beklagte zu 2. auf die Veräußerung der ursprünglich in ihrem Eigentum stehenden Grundstücke (GA Bl. 37 und 39) und der Beklagte zu 1. auf die Unangemessenheit der von ihm geforderten Umsetzung des Parkpflegewerkes durch ein Fachunternehmen aufgrund erheblicher Preissteigerungen verwies.
Am 9. Dezember 2020 hat die Klägerin Klage erhoben, mit der sie ihr Begehren der Erfüllung des sich aus § 4 Abs. 1 des Vertrages in Verbindung mit dem Parkpflegewerk ergebenden Anspruches weiterverfolgt. Zur Begründung des Anspruches trägt sie im Wesentlichen Folgendes vor:
Die Beklagten hätten es unterlassen, das Parkpflegewerk umzusetzen. Sie hätten zwischenzeitlich nur ganz rudimentär einzelne Maßnahmen in Angriff genommen, dies aber auch nur laienhaft in Eigenleistung und nicht – wie es der Vertrag vorsehe – durch Beauftragung eines entsprechenden Fachunternehmens. Sie hätten allein die Vorteile durch die Bebauungsplanaufstellung in Anspruch genommen, das heißt die Schaffung von Bauland und damit die immense Wertsteigerung der Grundstücke. Ihrer Verpflichtung aus dem städtebaulichen Vertrag – der Verwirklichung des Parkpflegewerks –, die für sie gleichsam „Geschäftsgrundlage“ für die Bebauungsplanaufstellung gewesen sei, – seien sie allerdings nicht nachgekommen.
Dass die Beklagte zu 2. nicht mehr Miteigentümerin der streitbetroffenen Grundstücke sei, sei unerheblich, da sie sich mit der Eigentumsübertragung nicht auch zugleich ihren vertraglichen Verpflichtungen habe entledigen können.
Der Vertrag sei auch nicht nach § 1 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 2 BauGB unwirksam. Eine ausdrückliche Verpflichtung ihrerseits, den Bebauungsplan aufzustellen, finde sich in dem Vertrag nicht. Eine solche Verpflichtung könne auch nicht durch Auslegung ermittelt werden. Vielmehr handele es sich bei dem Vertrag um einen „normalen“ städtebaulichen Vertrag nach § 11 BauGB. Insbesondere habe sie sich in § 2 Abs. 1 des Vertrags nicht dazu verpflichtet, den Bebauungsplan aufzustellen. Dort werde nur erwähnt, dass der Bebauungsplan aufgestellt werde. Ihr sei bei Vertragsschluss sehr wohl bewusst gewesen, dass sie keine vertragliche Verpflichtung zur Aufstellung eines Bebauungsplans eingehen dürfe. Sämtliche Formulierungen in dem Vertrag seien daher auch mit Bedacht gewählt worden. Eine vertragliche Verpflichtung zur Aufstellung des Bebauungsplans ergebe sich auch nicht durch den Verweis der Beklagten, man hätte sich andernfalls nicht zur Übernahme der Parkpflege verpflichtet. Dies gehöre vielmehr zum üblichen Risiko eines Investors bei einem städtebaulichen Vertrag.
Der Vertrag verstoße auch nicht gegen das Koppelungsverbot. Sie habe mit dem Bebauungsplan auf den Flächen des Gutes „H. M. “ Baurecht für vermarktbare Wohnbebauung geschaffen und die Beklagten hätten sich zugleich vertraglich dazu verpflichtet, die zum Gut zugehörige Parkanlage wieder herzurichten und dauerhaft zu pflegen, woran ein städtebauliches Interesse bestehe.
Die Gegenleistung, die die Beklagten vertraglich zu erbringen hätten, verursache auch keine unangemessen hohen Kosten. Das seitens der Beklagten vorgelegte Angebot der Firma Garten- und Landschaftsbau D. . Q. in Höhe von 443.391,67 Euro für die erstmalige Herstellung des Parks und die fünfjährige Pflege weise keine ortsüblichen und angemessenen Kosten auf. Ungeachtet dessen seien die entstehenden Kosten für die erstmalige Herrichtung und laufende Unterhaltung des Parks nicht unangemessen hoch. So sei zu berücksichtigen, dass dem Areal vor Aufstellung des Bebauungsplans ein Wert in Höhe von 189.444,28 € zugekommen sei und nunmehr einen solchen in Höhe von 1.136.665,68 Euro aufweise. Die Wertsteigerung betrage mithin insgesamt 947.221,40 Euro. Zudem sei in dem Vertrag vorgesehen, dass die Verpflichtungen der Beklagten im Hinblick auf die Parkpflege an ihre Rechtsnachfolger übertragen werden sollten. Bei dem finanziellen Aufwand für die Parkpflegeverpflichtungen handele es sich infolgedessen nur um eine anteilige Belastung der Beklagten, die temporär für die Zeit bis zur vollständigen Vermarktung der neu entstandenen Wohnbauflächen zum Tragen komme.
Die Klägerin beantragt,
die Beklagten als Gesamtschuldner zu verurteilen, die zum Gut H. M. im Bereich nördlich des L1. Weges und westlich der E. Straße in U. , Ortsteil T1. U2. , zugehörige historische Parkanlage nach Maßgabe des zum städtebaulichen Vertrag vom 29. Juni 2006 zugehörigen Parkpflegewerkes durch ein geeignetes Fachunternehmen sowohl erstmalig herrichten als auch dauerhaft unterhalten zu lassen.
Die Beklagten beantragen,
die Klage abzuweisen.
Sie treten der Klage entgegen und tragen dazu im Wesentlichen Folgendes vor:
Soweit sich die Klage gegen die Beklagte zu 2. richte, sei diese schon deshalb unbegründet, weil sie nicht mehr Miteigentümerin der streitbetroffenen Grundstücke sei.
Im Übrigen könne die Klägerin aus dem Vertrag keine Rechte herleiten, weil dieser unwirksam sei. Er verstoße gegen § 1 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 2 BauGB. Die Klägerin habe mit ihnen einen städtebaulichen Vertrag geschlossen, durch den sie sich verpflichtet habe, zu ihren Gunsten einen Bebauungsplan zu erlassen. Dies ergebe die Auslegung des Vertrages nach dessen Wortlaut sowie Sinn und Zweck. Für sie hätte es wirtschaftlich überhaupt keinen Sinn gemacht, die derart kostspielige Parkpflege zu übernehmen, wenn sich die Klägerin nicht zur Aufstellung des Bebauungsplanes verpflichtet hätte. Dies sei auch der Klagebegründung zu entnehmen, wenn die Klägerin ihnen vorwerfe, den Verpflichtungen aus dem Vertrag nicht nachgekommen zu sein, aber die Vorzüge des Bebauungsplanes zu nutzen. Für diesen Vorwurf bestehe schon überhaupt keine Grundlage, wenn die Klägerin – selbst heute noch – von einer kausalen Verpflichtung zur Umsetzung des Parkpflegewerkes und der Erstellung des Bebauungsplanes ausgehe. Sie hätten keinen einzigen Grund gehabt, den Vertrag abzuschließen, wenn es nicht übereinstimmendes Verständnis gewesen wäre, dass die Klägerin zum Erlass des schon vorbereiteten Bebauungsplanes verpflichtet sei.
Der Vertrag sei auch wegen Verstoßes gegen das Kopplungsverbot gemäß § 11 Abs. 2 Satz 2 BauGB unwirksam. Danach dürften hoheitliche Entscheidungen nicht von wirtschaftlichen Gegenleistungen abhängig gemacht werden, es sei denn, erst die Gegenleistung beseitige ein der Entscheidung entgegenstehendes rechtliches Hindernis. Ausweislich des Vertrages habe die Klägerin die Aufstellung des Bebauungsplans davon abhängig gemacht, dass sie sich zu der Parkpflege verpflichteten und erhebliche Kosten hierfür aufwendeten. Damit habe die Klägerin – unter Verstoß gegen das Koppelungsverbot – die hoheitliche Entscheidung über die Erstellung des Bebauungsplans von der von ihnen versprochenen Leistung abhängig gemacht.
Darüber hinaus benachteiligten die durch sie zu erbringenden Leistungen sie unangemessen. Nach § 11 Abs. 2 Satz 1 BauGB müssten die vereinbarten Leistungen stets in einem angemessenen Verhältnis zueinanderstehen. Daran mangele es selbst dann, wenn nur der vertraglich zugrunde gelegte Betrag in Höhe von 96.430,78 Euro für die erstmalige Herstellung und fünfjährige Pflege anfiele. Zu berücksichtigen sei jedoch, dass sich entsprechend des Angebotes des Unternehmens Garten- und Landschaftsbau D. . Q. die tatsächlichen Kosten für diese Maßnahmen auf einen Betrag in Höhe von 443.391,67 Euro beliefen. Die Übernahme dieser Kosten sei ihnen nicht zumutbar und würde durch die Wertsteigerung der Grundstücke nicht aufgewogen.
Der Vertrag sei auch deswegen unwirksam, weil dieser einen Vertrag zu Lasten Dritter darstelle. Sowohl ausweislich der Präambel als auch § 1 Abs. 1 und § 7 Abs. 1 solle der Vertrag auch zulasten etwaiger Käufer gelten.
Letztlich werde auch bestritten, dass sie es unterlassen hätten, das Parkpflegewerk umzusetzen bzw. nur ganz rudimentär einzelne Maßnahmen in Angriff genommen hätten, und dies auch nur laienhaft.
Die Kammer hat den Rechtsstreit mit Beschluss vom 14. September 2021 auf die Berichterstatterin als Einzelrichterin zur Entscheidung übertragen.
Wegen des Sach- und Streitstandes im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Klägerin Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Einzelrichterin ist für die Entscheidung zuständig, nachdem ihr der Rechtsstreit gemäß § 6 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) zur Entscheidung übertragen worden ist.
Der Verwaltungsrechtsweg ist nach § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO eröffnet, weil eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nicht verfassungsrechtlicher Art gegeben ist, die nicht durch (Bundes- oder Landes-)Gesetz einem anderen Gericht ausdrücklich zugewiesen ist. Streiten die Beteiligten – wie hier – um Ansprüche aus einem Vertrag, so ist für die Bestimmung des Rechtsweges auf die Rechtsnatur des Vertrages bzw. der streitgegenständlichen Vertragsbestimmung abzustellen, wobei Abgrenzungskriterium der Vertragsgegenstand, wie er sich aus dem konkreten Vertragsinhalt ergibt, ist. Bezieht sich der Inhalt des Vertrages auf einen öffentlich-rechtlich geregelten Sachverhalt oder steht er mit einem solchen in engem sachlichen Zusammenhang, so ist der Gegenstand öffentlich-rechtlicher Natur.
Krautzberger, in: Ernst/Zinkhahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, 142. EL., § 11 Rn. 187.
Der Gegenstand der Vereinbarung vom 29. Juni 2006 gehört zu dem vom öffentlichen Recht geordneten Sachbereich des Bauplanungsrechts. Es handelt sich um einen städtebaulichen Vertrag nach § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 des Baugesetzbuchs (BauGB), dessen Gegenstand die Wiederherstellung und Unterhaltung des Bodendenkmals „Historische Parkanlage Gut H. M. “ ist und damit ergänzend zur kommunalen Planung – hier dem Bebauungsplan U1. -00 „H. M. “ – die „Feinsteuerung“ bei der Verwirklichung der mit dem Bauplanungsrechts verfolgten denkmalrechtlichen Ziele übernimmt. Damit gehört der Vertragsgegenstand zum öffentlichen Recht.
Siehe Krautzberger, in: Ernst/Zinkhahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, 142. EL., § 11 Rn. 143b; siehe auch Ehlers/Schneider, in: Schoch/Schneider, VwGO, 40. EL., § 40 Rn. 409.
Die Klage hat keinen Erfolg.
Die Klage ist in Gestalt einer allgemeinen Leistungsklage statthaft und auch im Übrigen zulässig. Die Klägerin hat insbesondere ein Rechtsschutzbedürfnis für die von ihr erhobene Leistungsklage (vgl. § 43 Abs. 2, § 113 Abs. 4 VwGO). Sie kann die Beklagten – trotz des grundsätzlich zwischen ihnen bestehenden Über- und Unterordnungsverhältnisses – nämlich weder mittels Verwaltungsaktes zur Durchführung der von ihr geforderten Leistungen verpflichten noch steht ihr sonst ein einfacheres Mittel zur Erreichung des geltend gemachten Anspruches zu. Eine Durchsetzung ihres Anspruches mittels Verwaltungsaktes ist der Klägerin nicht möglich, weil sie sich mit dem Abschluss des öffentlich-rechtlichen Vertrages auf die Gleichordnungsebene begeben hat und ihr infolgedessen die Ausübung von Hoheitsrechten verwehrt ist.
BVerwG, Urteil vom 13. Februar 1976 – IV D. 44.74 – BVerwGE 50, 171 – juris Rn. 28 f.
Auf die in § 5 Abs. 1 Satz 1 und 2 des Vertrages eingeräumte Möglichkeit, bei Nicht- und Schlechtleistung der Beklagten ihrerseits ein Fachunternehmen mit der Erfüllung der vertraglichen Pflichten zu beauftragen, womit ihr womöglich ein einfacheres Mittel zur Erreichung des geltend gemachten Anspruches zur Verfügung stünde, kann die Klägerin nicht verwiesen werden. Denn der Vertrag – und damit auch diese Regelung – ist, was noch näher darlegen sein wird, nichtig.
Die danach zulässige Klage ist unbegründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Verurteilung der Beklagten, die zum Gut „H. M. “ im Bereich nördlich des L1. Weges und westlich der E. Straße in U. , Ortsteil T1. U2. , zugehörige historische Parkanlage nach Maßgabe des zum städtebaulichen Vertrag vom 29. Juni 2006 zugehörigen Parkpflegewerkes durch ein geeignetes Fachunternehmen sowohl erstmalig herrichten als auch dauerhaft unterhalten zu lassen.
Der Klägerin steht der geltend gemachte Anspruch auf der Grundlage von § 4 Abs. 1 Satz 1 des Vertrages nicht zu. Der Vertrag ist insgesamt gemäß § 59 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) in Verbindung mit § 134 des Bürgerlichen Gesetzbuches (BGB) nichtig, weil § 2 des Vertrages gegen § 1 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 2 BauGB verstößt. Gemäß § 1 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 2 BauGB kann ein Anspruch auf Aufstellung von Bauleitplänen nicht durch Vertrag begründet werden. § 1 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 2 BauGB schließt damit einen Anspruch auf eine ein bestimmtes Vorhaben ermöglichende oder begünstigende Planung aus.
Zum Teil wird in Rspr. und Lit. auch der Ausschluss eines Anspruches auf ein Planungsverfahren aus der Regelung abgeleitet: vgl. VGH B-W., Urteil vom 15. Dezember 1994 – 5 S 870/93 – juris Rn. 40; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, 118. EL., § 1 Rn. 208; offen gelassen: OVG B-B., Urteil vom 1. Juli 2011 – OVG 2 A 14.10 – juris Rn. 47 f.
Dieses Verständnis von § 1 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 2 BauGB trägt der Stellung der Gemeinde im Bauplanungsrecht Rechnung. Es reicht für die materielle Sicherstellung der kommunalen Planungshoheit nicht aus, dass alle Entscheidungen und Beschlüsse (nur) funktional in der Kompetenz der Gemeinde verbleiben. Die Gemeinde muss vielmehr zu jeder Zeit deutlich machen, dass sie Trägerin der kommunalen Planungshoheit ist, die sie im Interesse der Allgemeinheit in einer nicht veräußerlichen Weise wahrzunehmen hat.
Reidt, in: Battis/Krautzberger/Löhr/Reidt, BauGB, 14. Aufl. 2019, § 11 Rn. 4.
Diesem Verständnis läuft § 2 des Vertrages zuwider, denn die Klägerin hat sich damit – in unzulässiger Weise – zum Erlass eines bestimmten Bebauungsplanes, namentlich des Bebauungsplanes U1. -00 „H. M. “, verpflichtet. Die Klägerin hat eine Verpflichtungserklärung zum Erlass eines Bebauungsplanes abgegeben. Dies ergibt sich bereits aus dem Wortlaut der vertraglichen Regelung des § 2 Satz 1, ausweislich derer die „Stadt […] das Verfahren zur Aufstellung des Bebauungsplanes U1. -00 „H. M. “ durchführt“ und in Satz 2 der Regelung von einem „entsprechenden Satzungsbeschluss“ gesprochen wird. Insoweit lässt die Regelung nicht erkennen, dass sie der Sicherstellung der kommunalen Planungshoheit Rechnung trägt. Dies hätte erfordert, dass der Erlass des Bebauungsplanes lediglich zur Geschäftsgrundlage des Vertrages wird. Darüber geht der Vertrag jedoch hinaus, indem er nicht nur ein sogenanntes „Hinkendes Austauschverhältnis“, sondern ein synallagmatisches Vertragsverhältnis begründet. Der Erlass des Bebauungsplanes erfolgt als Gegenleistung für die Übernahme der Parkpflege. So steht der Erlass des Bebauungsplanes allein unter dem Vorbehalt des Vertragsschlusses zwischen der Klägerin und den Beklagten und der Beibringung der noch erforderlichen Unterlagen (Parkpflegewerk einschl. Leistungsverzeichnis, Pflege-Angebot einer Fachfirma sowie die Bürgschaftsurkunden) durch diese. Dieses Verständnis kommt auch in der Präambel des Vertrages zum Ausdruck, in deren Rahmen bereits auf diesen Vorbehalt (vgl. Absatz 3) hingewiesen wird. Die Wahrung der Planungshoheit der Klägerin hätte demgegenüber eine Regelung erfordert, die verdeutlicht, dass den Vertragsparteien bekannt ist, dass zu keinem Zeitpunkt durch die Klägerin bestimmte Festsetzungen des Bebauungsplanes bzw. das Zustandekommen eines Bebauungsplanes durch Erlass einer Satzung nach § 10 BauGB vertraglich zugesichert werden kann. Eine solche Aussage kann – anders als die Klägerin meint – nicht der Regelung des § 10 des Vertrages entnommen werden. Vielmehr ist diese Regelung wiederum nur Ausdruck des vereinbarten synallagmatischen Vertragsverhältnisses, indem letztlich Leistung (Parkherstellung und -pflege) und Gegenleistung (Erlass des Bebauungsplans) gegenübergestellt werden. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem Umstand, dass der Rat der Klägerin – entgegen der vertraglichen Vereinbarung – bereits am 22. Juni 2006 den Bebauungsplan U1. -00 „H. M. “ beschlossen hat, denn der Bebauungsplan hat erst nach Vertragsschluss Rechtskraft erlangt.
Die Auslegung des Vertrages ergibt des Weiteren, dass die Klägerin auch die Durchführung des Bauleitverfahrens hinsichtlich eines schon inhaltlich bestimmten Bebauungsplans zusagen wollte. So wird durch die Regelung des § 2 bereits ein inhaltlich bestimmter Bebauungsplan – und nicht etwa nur ein Entwurf – in Bezug genommen, zum einen durch den Hinweis auf den „Bebauungsplan U1. -00“ sowie zum anderen durch die Formulierung in Satz 2 der Regelung, wonach die Klägerin einen „entsprechenden“ Beschluss fassen werde. Ebenso setzt die Regelung des § 3 bereits eine inhaltlich bestimmte Fassung des Bebauungsplanes voraus als er zur Grundlage weiterer Verpflichtungen der Beklagten gemacht wird. Der Bebauungsplan wird schließlich auch nochmals in § 10 des Vertrages ausdrücklich in Bezug genommen.
Bedenken begegnet darüber hinaus auch die Regelung des § 2 Satz 3 des Vertrages, wonach die Klägerin alle zur Vorbereitung notwendigen Maßnahmen rechtzeitig zu treffen beabsichtigte. Denn nach § 1 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 2 BauGB ist eine vertragliche Vereinbarung zwischen einer Gemeinde und einem Dritten auch dann nichtig, wenn sich die Gemeinde verpflichtet, innerhalb einer bestimmten Frist einen Bebauungsplan aufzustellen oder zumindest die Aufstellung in Übereinstimmung mit dem Vertragspartner zu fördern.
Battis, in: Krautzberger/Löhr/Battis, BauGB, 14. Aufl. 2019, § 1 Rn. 31; BGH, Urteil vom 22. November 1979 – III ZR 186/77 – juris Rn. 69.
Der vertraglichen Vereinbarung vermag kein konkreter Termin zu entnehmen sein, bis zu dem die Klägerin sich verpflichten wollte, den Bebauungsplan aufzustellen. Sie hat jedoch die Zusage gegeben, das Verfahren der Bauleitplanung in einer Weise zu fördern, dass alle zur Vorbereitung des Satzungsbeschlusses notwendigen Maßnahmen rechtzeitig, mithin im Vorfeld des Vertragsschlusses, getroffen würden. Dass es einen zeitlichen Rahmen für die Förderung des Bauleitverfahrens durch die Klägerin gab, zeigt auch das an den Beklagten zu 1. gerichtete Schreiben vom 26. Januar 2006, wonach ausdrücklich von einem „geplante[n] zeitliche[n] Rahmen der Bearbeitung des Bebauungsplans“ gesprochen und konkrete Termine für die Entscheidung über den Bebauungsplan („Planungsausschuss 18.05.2006, Satzungsbeschluss 20.06.2006“) benannt wurden.
§ 2 des Vertrages kann auch nicht in einer Weise umgedeutet werden, dass ein Verstoß gegen § 1 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 2 BauGB umgangen wird. Zwar kann die Nichtigkeit eines städtebaulichen Vertrages abgewendet werden, wenn er durch Umdeutung etwa so verändert werden kann, dass die Planungshoheit der Gemeinde voll gewahrt bleibt.
Söfker/Runkel, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, 142 EL., § 1 Rn. 42f.
Allerdings findet die Umdeutung ihre Grenze im Wortlaut des Vertrags. In diesem sind – wie dargelegt – die wechselseitigen Verpflichtungen als Austauschvertrag ausgestaltet worden. Denn mit § 2 wurde eine Verpflichtung der Klägerin aufgenommen, die von ihrem Wortlaut her gerade nicht – etwa – unter dem Vorbehalt abwägender Planung stand, sondern allein unter dem Vorbehalt des Vertragsschlusses mit den Beklagten bzw. der Beibringung der erforderlichen Unterlagen (v.a. Parkpflegewerk) durch diese. Damit weist die vertragliche Regelung jedoch keinerlei „Einbruchstellen“ auf, die als Anknüpfungspunkt für eine Auslegung dienen könnten, die zur Annahme der Aufhebung des Charakters der Gegenseitigkeit führte und insbesondere den Belangen des § 1 BauGB Rechnung trüge.
Die Einzelrichterin verkennt bei ihren Überlegungen nicht, dass die Ausgestaltung städtebaulicher Verträge im Bereich der Bauleitplanung mit Blick auf das Verbot in § 1 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 2 BauGB in der Praxis zu Schwierigkeiten führen kann. Sie ist jedoch der Auffassung, dass Verpflichtungen der planenden Gemeinden so formuliert werden können, dass die Planungshoheit gewahrt bleibt und dies unmissverständlich zum Ausdruck kommt.
Vgl. etwa OVG R-P., Urteil vom 18. Dezember 2014 – 8 A 10642/14 – juris.
Erweist sich damit § 2 des Vertrages wegen Verstoßes gegen § 1 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 2 BauGB als unwirksam, so erstreckt sich dieser Makel auf den gesamten Vertrag,
vgl. Battis, in: ders./Krautzberger/Löhr/, BauGB, 14. Aufl. 2019, § 1 Rn. 31; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, 118. EL., § 1 Rn. 213, jeweils m.w.N.,
und umfasst mithin auch die in § 9 Abs. 2 des Vertrages vereinbarte salvatorische Klausel.
Birk, Städtebauliche Verträge, 5. Aufl. 2013, Rn. 330 und 758.
Eine Anpassungsverpflichtung der Beteiligten, die das Gericht in entsprechender Anwendung des § 315 Abs. 3 Satz 2 BGB durch Urteil vornehmen könnte,
siehe nur BVerwG, Beschluss vom 29. Oktober 2010 – 9 B 9.10 – Buchholz 406.11 § 11 BauGB Nr. 12 – juris Rn. 4,
besteht daher nicht.
Das Begehren der Klägerin auf Erfüllung der vertraglichen Regelung des § 4 des Vertrages folgt auch nicht aus einem auf Treu und Glauben beruhenden Anspruch nach § 62 Satz 2 VwVfG NRW in Verbindung mit § 242 BGB. Soweit für formnichtige öffentlich-rechtliche Verträge in der Rechtsprechung zum Teil anerkannt wird, dass Treu und Glauben im Einzelfall auch die Grundlage für die Begründung oder Bestätigung eines Leistungsanspruchs im Sinne einer Heilung des Formverstoßes bilden können,
vgl. OVG Nds., Urteil vom 13. August 1991 – 9 L 362/89 – juris Rn. 8; OVG Hamburg, Urteil vom 19. März 2008 – 2 Bf 192/05 – juris Rn. 47 f.; siehe auch BGH, Urteil vom 14. Juni 1996 – V ZR 85/95 – juris Rn. 10 ff.,
kommt ein solcher Anspruch – ungeachtet seiner weiteren Voraussetzungen, deren Vorliegen das Gericht nicht zu erkennen vermag,
siehe dazu OVG Nds., Urteil vom 13. August 1991 – 9 L 362/89 – juris Rn. 8; OVG Hbg., Urteil vom 19. März 2008 – 2 Bf 192/05 – juris Rn. 47 f.; Bonk/Neumann/Siegel, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 57 Rn. 28 m.w.N., –
im streitbetroffenen Fall schon mangels Formnichtigkeit nicht in Betracht.
Ob dem Erfolg der Klage gegen die Beklagte zu 2. zusätzlich noch entgegensteht, dass diese nach Veräußerung ihrer Miteigentumsanteile nicht mehr als Schuldnerin der Primärleistung in Anspruch genommen werden kann, lässt das Gericht dahinstehen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung des Urteils folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit § 709 Zivilprozessordnung.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen dieses Urteil kann innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) schriftlich die Zulassung der Berufung beantragt werden. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
Der Antrag kann auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) eingereicht werden.
Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist.
Die Berufung ist nur zuzulassen,
1. wenn ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
2. wenn die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
3. wenn die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
4. wenn das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der Obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
5. wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster) schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV einzureichen.
Über den Antrag entscheidet das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen.
Im Berufungs- und Berufungszulassungsverfahren müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die das Verfahren eingeleitet wird. Die Beteiligten können sich durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, als Bevollmächtigten vertreten lassen. Auf die zusätzlichen Vertretungsmöglichkeiten für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse wird hingewiesen (vgl. § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes zum Rechtsdienstleistungsgesetz – RDGEG –). Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO bezeichneten Personen und Organisationen unter den dort genannten Voraussetzungen als Bevollmächtigte zugelassen.
Die Antragsschrift und die Zulassungsbegründungsschrift sollen möglichst zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.
Beschluss:
Der Streitwert wird auf 50.000,- Euro festgesetzt.
Gründe:
Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 1 GKG erfolgt.
Gegen den Streitwertbeschluss kann schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls ihr nicht abgeholfen wird.
Die Beschwerde kann auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) oder zu Protokoll der Geschäftsstelle eingelegt werden; § 129a der Zivilprozessordnung gilt entsprechend.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn sie innerhalb von sechs Monaten eingelegt wird, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat; ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist nicht gegeben, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,-- Euro nicht übersteigt.
Die Beschwerdeschrift soll möglichst zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.
War der Beschwerdeführer ohne sein Verschulden verhindert, die Frist einzuhalten, ist ihm auf Antrag von dem Gericht, das über die Beschwerde zu entscheiden hat, Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren, wenn er die Beschwerde binnen zwei Wochen nach der Beseitigung des Hindernisses einlegt und die Tatsachen, welche die Wiedereinsetzung begründen, glaubhaft macht. Nach Ablauf eines Jahres, von dem Ende der versäumten Frist angerechnet, kann die Wiedereinsetzung nicht mehr beantragt werden.

Zitierte Normen: § 11 BauGB
§ 10 BauGB
§ 1 BauGB
§ 11 BauGB
§ 242 BGB
§ 167 VwGO
§ 709 Zivilprozessordnung
§ 1 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 2 BauGB
§ 11 Abs. 2 Satz 2 BauGB
§ 11 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 6 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 4 VwGO
§ 134 des Bürgerlichen Gesetzbuches
§ 1 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 2 BauGB
§ 1 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 2 BauGB
§ 315 Abs. 3 Satz 2 BGB
§ 62 Satz 2 VwVfG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 11 des Baugesetzbuches (BauGB) in Verbindung mit §§ 54 ff. des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 59 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 55a VwGO und der Verordnung
§ 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes
§ 129a der Zivilprozessordnung

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 50, 171
5 S 870/93
2 A 14.10
III ZR 186/77
8 A 10642/14
9 B 9.10
9 L 362/89
2 Bf 192/05
V ZR 85/95