Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-09-15, Aktenzeichen 4 A 981/14
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2015:0915.4A981.14.0A

Tenor:
Auf die Berufung des Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Gießen vom 12. Mai 2014 - 1 K 948/11.GI - aufgehoben und die Klage abgewiesen.
Die Anschlussberufung der Klägerin wird zurückgewiesen.
Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen zu tragen.
Das Urteil in hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der vollstreckbaren Kosten abwenden, falls nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die klagende Stadt begehrt eine Abweichung von Festlegungen des Regionalplans Südhessen 2000.
Um Baurecht für die geplante Ansiedlung eines Möbelmarkts der Firma A. mit ca. 45.000 m 2 Verkaufsfläche, davon 5.750 m 2 zentrenrelevantes Nebensortiment, zu schaffen, leitete sie am 29. Juli 2010 ein Änderungsverfahren für den Bebauungsplan "Im Schleid" ein. Anstelle des bislang vorgesehenen Gewerbegebiets sollte auf ca. 11 ha ein Sondergebiet Möbelmarkt festgesetzt werden. Mit Schreiben vom 16. September 2010 beantragte sie die Zulassung einer entsprechenden Abweichung von den Zielen des Regionalplans Südhessen 2000. Die betreffende Fläche war dort als "Bereich für Industrie und Gewerbe, Zuwachs" dargestellt. Gleichzeitig beantragte die Klägerin die Zulassung der Abweichung gemäß § 8 Abs. 8 HLPG in der Fassung vom 6. September 2002 (GVBl. I S. 548) - HLPG 2002 - von Zielfestlegungen des Landesentwicklungsplans. Im weiteren Verlauf modifizierte sie das Verkaufsflächenkonzept dahingehend, dass die zentrenrelevanten Sortimente auf 3.900 m 2 reduziert wurden und legte eine Wirkungsanalyse der Gesellschaft für Markt- und Absatzforschung mbH Ludwigsburg -GMA- vor, nach der von dem Vorhaben keine wesentlichen Schädigungen zentraler Versorgungsbereiche in den Mittel- und Oberzentren der Region zu erwarten seien.
Mit Abweichungsentscheidung der Regionalversammlung Südhessen vom 25. Februar 2011, der Klägerin zugestellt mit Bescheid des Regierungspräsidiums Darmstadt vom 10. März 2011, wurde die Abweichung von den Zielen des Kapitels 2.4.3 des Regionalplans Südhessen 2000 für die Ausweisung eines "Sondergebiets Möbelmarkt" zur Ansiedlung eines Möbeleinrichtungshauses mit einer Gesamtverkaufsfläche von 45.000 m 2 nach Maßgabe der Ziffern II. und III. zugelassen. Nach II. durften zentrenrelevante Sortimente (Haushaltswaren, Glas, Porzellan, Keramik, Kunst, Heimtextilien, Babyartikel, Leuchten sowie sonstige zentrenrelevante Sortimente) insgesamt eine Fläche von 800 m 2 - entsprechend der Zielfestlegung 3.4.3-5 des künftigen Regionalplans Südhessen 2010/Regionalen Flächennutzungsplans - nicht überschreiten. Nach III. waren weitere nicht der Nahversorgung dienende Einzelhandelsnutzungen auszuschließen.
Zur Begründung wurde ausgeführt, die Zulassung der Abweichung sei mit Maßgaben raumordnerisch vertretbar und berühre auch nicht die Grundzüge des Regionalplans. Der Ausschluss von innenstadtrelevanten Sortimenten außerhalb integrierter Siedlungsbereiche stelle derzeit noch keinen Grundzug des Regionalplans dar; durch zahlreiche Abweichungen habe die Regionalversammlung in der Vergangenheit dokumentiert, dass das entsprechende Ziel lediglich eine Richtschnur darstellen solle. Die Abweichung könne daher zugelassen werden. Im Hinblick auf die zentrenrelevanten Sortimente gelte dies jedoch nur, soweit die Verkaufsfläche für diese 800 m 2 nicht überschreite. Eine besondere Bedeutung im Rahmen der hier vorzunehmenden Ermessensentscheidung komme den in Aufstellung befindlichen Zielen der Raumordnung zu. Diese seien als sonstige Erfordernisse der Raumordnung zu berücksichtigen. Das regionale Einzelhandelskonzept, das in den Entwurf des Regionalplans Südhessen 2010/Regionaler Flächennutzungsplan integriert worden sei, sei zu berücksichtigen.
Die Klägerin hat am 31. März 2011 Klage gegen die Beschränkung in Ziffer II. des Abweichungsbescheides vom 10. März 2011 zum Verwaltungsgericht Gießen erhoben. Die starre Grenze von 800 m 2 für zentrenrelevante Sortimente ohne Abweichungsmöglichkeit im Entwurf des Regionalplans Südhessen 2010/Regionaler Flächennutzungsplan verstoße gegen die unionsrechtliche Niederlassungsfreiheit des Art. 49 AEUV und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sowie den Gleichheitsgrundsatz. Sie, die Klägerin, habe den Nachweis geführt, dass im konkreten Fall bei dem Abweichungsvorhaben wesentliche Beeinträchtigungen der verbrauchernahen Versorgung in den Nachbarorten der Umgebung ausgeschlossen werden könnten.
Die Klägerin hat beantragt:
In Ziffer II. des Bescheids des Regierungspräsidiums Darmstadt vom 10. März 2011, in welcher die zentrenrelevanten Sortimente (Haushaltswaren, Glas, Porzellan, Keramik, Kunst, Heimtextilien, Babyartikel, Leuchten sowie sonstige zentrenrelevanten Sortimente - wie von Bad Vilbel beantragt -) insgesamt auf eine Fläche von 800 m 2 (gemäß Z 3.4.3.-5 des im künftigen Regionalplan/regionalen Flächennutzungsplan integrierten regionalen Einzelhandelskonzepts) beschränkt werden, wird die Zahl 800 m 2 durch die Zahl 3.900 m 2 , hilfsweise 3.000 m 2 ersetzt,
hilfsweise:
Ziffer II. des Bescheides des Regierungspräsidiums Darmstadt vom 10. März 2011 wird aufgehoben und der Beklagte wird verpflichtet, die Abweichung von den Zielen des Kapitels 2.4.3. des Regionalplan Südhessen 2000 für die Ausweisung eines "Sondergebietes Möbelmarkt" zur Ansiedlung eines Möbeleinrichtungshauses mit einer Gesamtverkaufsfläche von 45.000 m 2 mit der Maßgabe zuzulassen, dass die zentrenrelevanten Sortimente (Haushaltswaren, Glas, Porzellan, Keramik, Kunst, Heimtextilien, Babyartikel, Leuchten sowie sonstige zentrenrelevante Sortimente - wie von Bad Vilbel beantragt -) insgesamt auf einer Fläche von 3.900 m 2 , hilfsweise 3.000 m 2 , zugelassen werden,
weiter hilfsweise:
Ziffer II. des Bescheides des Regierungspräsidiums Darmstadt vom 10. März 2011 wird aufgehoben und der Beklagte wird verpflichtet, im Hinblick auf die zentrenrelevanten Randsortimente des Zielabweichungsantrags der Klägerin vom 16. September 2010 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden,
Der Bescheid des Regierungspräsidiums Darmstadt vom 10. März 2011 wird insgesamt aufgehoben und der Beklagte wird verpflichtet, über den Zielabweichungsantrag der Klägerin vom 16. September 2010 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er erachtet die Klage im Hauptantrag bereits für unzulässig, da die angegriffene Maßgabe den erlassenen Abweichungsbescheid in einer Weise konkretisiere, dass er ohne diese Einschränkung nicht selbständig weiter bestehen könne bzw. nicht erlassen worden wäre. Die Klägerin habe aber auch mit ihren auf Bescheidung gerichteten Hilfsanträgen keinen Erfolg, denn die Obergrenze von 800 m 2 diene dem Allgemeininteresse, da sie durch die Begrenzung innenstadtrelevanter Sortimente für die Erhaltung der Innenstädte sorgen und deren zentrale Versorgungsfunktion sichern solle.
In der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht Gießen vom 3. Juli 2013 haben die Beteiligten auf dringendes Anraten des Gerichts entsprechend der Einigung in dem Parallelverfahren über die Abweichung vom LEP, Az.: 1 K 436/12.GI, sich widerruflich dahingehend verglichen, die Beschränkung des zentrenrelevanten Nebensortiments in Ziffer. II des Abweichungsbescheids vom 10. März 2011 von 800 auf 3.000 m 2 abzuändern. Die Regionalversammlung des Beklagten hat den Vergleich im Folgenden widerrufen.
Mit Urteil vom 12. Mai 2014 hat das Verwaltungsgericht Gießen Ziffer II. des Bescheids vom 10. März 2011 insoweit aufgehoben, als zentrenrelevante Sortimente eine Fläche von 800 m 2 nicht überschreiten dürften und insoweit den Beklagten verpflichtet, die Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden. Im Übrigen hat es die Klage abgewiesen.
Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, bei der streitgegenständlichen Ziffer II des Bescheids des Beklagten handele es sich um eine Inhaltsbestimmung, bezüglich derer im Wege der Verpflichtungsklage eine weniger einschränkende Bestimmung erstritten werden könne. Die Klage sei hinsichtlich des zweiten Hilfsantrages auch begründet. Die Quadratmeterbeschränkung sei der isolierten Aufhebung zugänglich. Sie sei mit der bisherigen Begründung nicht tragfähig, deshalb rechtswidrig und aufzuheben. Maßgeblich sei der am 17. Oktober 2011 in Kraft getretenen Regionalplan Südhessen 2010/Regionaler Flächennutzungsplan (StAnz 42/2011 S. 1311). Die Obergrenze von 800 m 2 Verkaufsfläche für zentrenrelevante Sortimente stelle keinen Grundzug der Planung dar. Das Vorhaben sei unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar, also mit Rücksicht auf den Zweck der Zielfestlegung planbar gewesen. Trotz der grundsätzlichen Festlegung des regionalen Einzelhandelskonzepts auf eine Verkaufsflächenbegrenzung von 800 m 2 für zentrenrelevante Nebensortimente hätte der Beklagte hier in eine Einzelfallprüfung zur Frage der raumordnerischen Vertretbarkeit eintreten müssen. Aus der fehlenden Auseinandersetzung des Beklagten mit der Frage, ob und inwieweit die von der Klägerin geplante Verkaufsfläche von 3.900 m 2 für zentrenrelevante Sortimente zu einer Verletzung des Beeinträchtigungsverbots führe, folge die Fehlerhaftigkeit der der ablehnenden Entscheidung zu Grunde gelegten Ermessenserwägungen. Ein Anspruch der Klägerin auf Zuerkennung von 3.900 m 2 Verkaufsfläche für zentrenrelevante Sortimente scheide jedoch andererseits auch aus; denn er würde eine Ermessensreduzierung auf Null erfordern, die nicht ersichtlich sei. Deshalb sei der Antrag neu zu bescheiden.
Wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache hat das Verwaltungsgericht die Berufung gemäß § 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Satz 2 Nr. 3 VwGO zugelassen.
Gegen das ihm am 23. Mai 2014 zugestellte Urteil hat der Beklagte am 4. Juni 2014 Berufung eingelegt, die er am 22. Juni 2014 begründet hat. Die Klägerin hat daraufhin ihrerseits am 25. August 2014 Anschlussberufung eingelegt.
Der Beklagte wiederholt und vertieft sein erstinstanzliches Vorbringen. Das Verwaltungsgericht habe in dem angefochtenen Urteil die Unzulässigkeit der Teilverpflichtungsklage der Klägerin verkannt. Es gehe zu Unrecht von einer faktischen isolierten Anfechtbarkeit von Ziffer II. des Tenors des Zielabweichungsbescheides des Beklagten aus und unterstelle die Bestandskraft des Bescheids im Übrigen. Da es sich bei der Maßgabe II. jedoch um eine Inhaltsbestimmung eines insoweit unteilbaren Verwaltungsaktes handele, sei eine auf den Inhalt der Maßgabe beschränkte Teilverpflichtungsklage unzulässig. Richtigerweise wäre deshalb die raumordnerische Vertretbarkeit des gesamten Vorhabens zu prüfen gewesen. Dies ergebe sich eindeutig auch aus der Tenorierung des Bescheides. Ansonsten würde letztlich auch das Ermessen bzw. der planerische Gestaltungsspielraum des Beklagten ad absurdum geführt. Weiter lege das Gericht fehlerhaft seiner rechtlichen Einschätzung die Anwendbarkeit des Regionalplans Südhessen 2010 zugrunde. Aus dem Inkrafttreten des Regionalplans Südhessen 2010 nach Klageerhebung und dem gleichzeitigen Außerkrafttreten des Regionalplans Südhessen 2000 folge die Erledigung des auf eine Änderung des alten Regionalplans Südhessen 2000 bezogenen Zielabweichungsbescheids vom 10. März 2011 gerichteten Klagebegehrens. Die Klägerin könne insoweit kein Rechtsschutzbedürfnis für sich in Anspruch nehmen, weil ihre Bauleitplanung zukünftig nur noch an den Zielen des heute gültigen Regionalplan Südhessen 2010 gemessen werden müsse. Eine Abweichung von den Zielen des Regionalplans Südhessen 2010 sei jedoch weder von der Klägerin beantragt, noch von dem Beklagten beschieden worden. Selbst im Fall der Zulässigkeit des von dem Verwaltungsgericht geprüften Bescheidungsbegehrens der Klägerin sei dieses aber unbegründet. Denn die von der Klägerin geltend gemachte Abweichung von den Zielen der Raumordnung berühre die Grundzüge der Planung im Sinne von § 6 Abs. 2 ROG. Hinsichtlich der Frage der Verletzung des raumordnerischen Beeinträchtigungsverbots (Z 3.4.3-2, 5. Absatz und Z 3.4.3 - 5, 2. Absatz) hält der Beklagte die von dem Verwaltungsgericht vorgenommene Zurückweisung des Gegengutachtens Acocella für fehlerhaft.
Der Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Gießen vom 12. Mai 2014 - 1 K 948/11.GI - aufzuheben und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen und im Weg der Anschlussberufung das Urteil des Verwaltungsgerichts Gießen vom 12. Mai 2014 - 1 K 948/11.GI - abzuändern und unter Aufhebung von Nr. 2 des Bescheides des Regierungspräsidiums Darmstadt vom 10. März 2011 den Beklagten zu verpflichten, zentrenrelevante Sortimente auf einer Fläche von 3900 qm zuzulassen,
hilfsweise zentrenrelevante Sortimente auf einer Flächen von 3000 qm zuzulassen.
Die Klägerin verteidigt - soweit die Klage erstinstanzlich Erfolg hatte - das angefochtene Urteil. Insbesondere liege keine Erledigung des streitgegenständlichen Zielabweichungsbescheides vor, da der Beklagte bei Erlass des streitgegenständlichen Bescheides bereits die in Aufstellung befindlichen Ziele des Regionalplans 2010/Regionalen Flächennutzungsplans als sonstige Erfordernisse der Raumordnung vor Augen gehabt habe. Deshalb könne der Beklagte sich auch nicht darauf berufen, dass ein Zielabweichungsantrag zum Regionalplan Südhessen 2010/Regionalen Flächennutzungsplan von der Klägerin nicht gestellt worden sei. Dies würde eine reine Förmelei darstellen. Wolle man hier eine erneute Entscheidung einer Behörde und eine entsprechende Konfliktbewältigung fordern, würde dies die Verfahren der Bauleitplanung und sonstige übergemeindliche Planungsverfahren im Ergebnis ad absurdum führen, da sämtliche planerische Entscheidungen, die zur Schaffung von Bauleitplänen erforderlich seien, durch Inkrafttreten eines neuen Regionalplans neu beurteilt werden müssten.
Die beantragte Abweichung sei unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar und die Grundzüge der Planung würden nicht berührt. Die 800 m 2 -Grenze im regionalen Einzelhandelskonzept verstoße gegen Bundes- und Europarecht. Hier sei eine unzulässige Bedarfsprüfung zugrunde gelegt und durch eine Rechtsnorm festgeschrieben worden.
Mit ihrer Berufung verfolgt die Klägerin unter Wiederholung und Vertiefung ihres erstinstanzlichen Vorbringens ihr Klagebegehren auf Zulassung einer Verkaufsfläche für zentrenrelevante Randsortimente in Höhe von 3.900 m 2 , hilfsweise 3.000 m 2 weiter. Ein Rechtsanspruch auf Zulassung einer Verkaufsfläche von 3.000 m 2 für zentrenrelevante Randsortimente erwachse bereits aufgrund der Tatbestands- und Bindungswirkung des Zielabweichungsbescheides vom Landesentwicklungsplan vom 23. Mai 2011 in der Fassung des gerichtlichen Vergleichs vom 3. Juli 2013.
Darüber hinaus habe sie auch einen Anspruch auf Zulassung eines zentrenrelevanten Randsortiments von 3.900 m 2 . Auch hier sei von einer Ermessensreduzierung auf Null auszugehen. Das 800 m 2 -Konzept des Regionalplans Südhessen 2010/Regionaler Flächennutzungsplan sei bereits im Zeitpunkt der Behördenentscheidung nicht als ein in Aufstellung befindliches Ziel der Raumordnung zu berücksichtigen gewesen, weil es gegen höherrangiges Recht verstoße.
die Anschlussberufung zurückzuweisen.
Er bezieht sich zur Begründung der Sache nach auf sein Vorbringen in der Berufungsbegründung.
Gegenstand der mündlichen Verhandlung sind gewesen die Gerichtsakten dieses Verfahrens (4 Bände), die Behördenakten des Regierungspräsidiums Darmstadt (5 Ordner), die Gerichtsakten des Parallelverfahrens - 4 C 2000/12.N - nebst Beiakten und die Gerichtsakte des Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht Gießen - 1 K 436/12.GI -.

Entscheidungsgründe:
Auf die Berufung des Beklagten ist das Urteil des Verwaltungsgerichts Gießen vom 12. Mai 2014 aufzuheben und die Klage abzuweisen. Dementsprechend ist die Anschlussberufung der Klägerin zurückzuweisen.
I.
Die von dem Verwaltungsgericht im angefochtenen Urteil wegen grundsätzlicher Bedeutung der Sache (§§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) zugelassene Berufung des Beklagten ist form- und fristgerecht eingelegt und begründet worden und auch im Übrigen zulässig.
Sie ist auch begründet, da das Verwaltungsgericht zu Unrecht unter Aufhebung von Ziffer II. des Bescheids vom 10. März 2011 den Beklagten verpflichtet hat, über den Abweichungsantrag der Klägerin erneut zu entscheiden.
Die Klage erweist sich bereits in vollem Umfang - auch bzgl. der erstinstanzlich gestellten Hilfsanträge - als unzulässig. Dabei ist das Verwaltungsgericht zunächst zutreffend davon ausgegangen, dass hier die Verpflichtungsklage nach § 42 Abs. 1 VwGO die statthafte Klageart ist. Denn es handelt sich bei der Maßgabe II. des angegriffenen Abweichungsbescheids nicht um eine Nebenbestimmung gemäß § 36 HVwVfG, die regelmäßig mit der Anfechtungsklage separat angreifbar wäre (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2000 - 11 C 2.00 -, BVerwGE 112, 221 m.w.N.), sondern vielmehr um eine hiervon zu unterscheidende Inhaltsbestimmung der Abweichungsentscheidung, die einer gesonderten Anfechtung nicht zugänglich ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. September 2009 - 5 C 32.08 -, BVerwGE 135, 67; Urteil vom 17. Februar 1984 - 7 C 8.82 -, BVerwGE 69, 37; zur Abgrenzung auch Heitsch, DÖV 2003, 367[368 f.], Kopp/Ramsauer, VwVfG Kommentar 16. Aufl. 2015, § 36 Rdnr. 9). Ähnlich wie bei dem vom Senat entschiedenen Fall einer Abweichung vom Regionalplan für ein interkommunales Gewerbegebiet unter der Maßgabe eines kompensatorischen Flächenverzichts an anderer Stelle (Urteil vom 25. März 2010 - 4 A 1687/09 -, ESVGH 60, 228 = BRS 76 Nr. 6) handelt es sich bei der Maßgabe II. nach dem Gesamtzusammenhang der Begründung des Bescheids vom 10. März 2011 um eine in der Kompetenz des Beklagten liegende Rahmenbedingung, die die Abweichungsentscheidung nach dem Verständnis des Beklagten erst ermöglichte. Denn aus der Begründung der Abweichungsentscheidung ist eindeutig zu entnehmen, dass durch die Maßgabe II. die entscheidende Voraussetzung dafür geschaffen worden ist, die die Abweichungsentscheidung mit einer deutlichen aber eben nicht vollständigen Abweichung von den Zielfestlegungen des neuen Regionalen Einzelhandelskonzepts in dem - als sonstiges Ziel der Raumordnung zu berücksichtigenden - in Aufstellung begriffenen neuen Regionalplan für den Beklagten erst vertretbar machte. Auch aus dem Tenor der angefochtenen Abweichungsentscheidung ergibt sich, dass die Zulassung der Abweichung und die beigefügten Maßgaben II. und III. eine unaufhebbare Einheit darstellen sollten, aus der kein Teilstück herausgebrochen werden kann, ohne den übrigen Inhalt der Regelung in Frage zu stellen (vgl. Hessischer VGH, Urteil vom 25. März 2010 - 4 A 1687/09 -, ESVGH 60, 228 [234] = BRS 76 Nr. 6).
Unter diesen Umständen bestehen Zweifel, ob sich die von der Klägerin im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht für den Hauptantrag und die ersten beiden Hilfsanträge gewählte Konstruktion der gedanklichen Aufspaltung des Streitgegenstands in eine dem Grunde nach bestandskräftige Abweichungsentscheidung und eine isoliert angegriffene Maßgabe II. als zulässig erweist. Es spricht vieles dafür, dass die von dem Beklagten beabsichtigte unaufhebbare Einheit von Abweichungsentscheidung in Ziffer I. des Bescheids und den Maßgaben in Ziffer II. und III. die Statthaftigkeit einer isolierten Verpflichtungsklage auf eine weniger einschneidende Inhaltsbestimmung bezüglich der Obergrenze für die Verkaufsfläche der zentrenrelevanten Sortimente ausschließt, weil eine Rechtswidrigkeit der Maßgabe II. hier den ganzen Abweichungsbescheid erfassen dürfte (vgl. Hessischer VGH, Urteil vom 25. März 2010 - 4 A 1687/09 -, ESVGH 60, 228 [234] = BRS 76 Nr. 6). Dies mag hier jedoch dahinstehen. Denn der Klägerin fehlt es für ihre Klage jedenfalls am Rechtsschutzbedürfnis. Dies ergibt sich aus folgendem:
Der dem streitgegenständlichen Abweichungsbescheid zugrunde liegende Regionalplan Südhessen 2000 ist - nach Rechtshängigkeit der Klage - mit dem Inkrafttreten des Regionalplans Südhessen 2010/Regionaler Flächennutzungsplan am 17. Oktober 2011 außer Kraft getreten. Entgegen der rechtlichen Einschätzung des Verwaltungsgerichts führt dies aber nicht zu der Notwendigkeit, nunmehr die Voraussetzungen einer Zielabweichung bezogen auf den Regionalplan Südhessen 2010 zu prüfen, sondern zur Erledigung des auf eine Änderung des Zielabweichungsbescheides vom 10. März 2011 vom Regionalplan Südhessen 2000 gerichteten Klagebegehrens (vgl. Hessischer VGH, Urteil vom 13. Oktober 2005 - 4 UE 3311/03 -, BRS 69 Nr. 5). Die Klägerin kann insoweit kein Rechtsschutzbedürfnis mehr für sich in Anspruch nehmen, weil ihre Bauleitplanung sich zukünftig nicht mehr am Regionalplan Südhessen 2000, sondern nur noch an den heute gültigen Zielen des Regionalplans Südhessen 2010 messen lassen muss.
Die demgegenüber vom Verwaltungsgericht vorgenommene Auslegung des Streitgegenstands findet keine Stütze in der Prozessordnung. Gemäß § 88 VwGO darf das Gericht über das Klagebegehren nicht hinausgehen, ist aber an die Fassung der Anträge nicht gebunden. Maßgebend ist das aus dem gesamten Vorbringen zu entnehmende wirkliche Rechtsschutzziel; bei Zweifeln ist der Klageantrag so auszulegen, wie er bei verständiger Würdigung dem Willen des Rechtsschutzsuchenden entspricht (BVerwG, Urteil vom 31. August 2011 - 8 C 9.10 -, BVerwGE 140, 276 m.w.N.). § 88 VwGO ist jedoch verletzt, wenn das Rechtsschutzziel inhaltlich verändert wird (Stuhlfauth in Bader, VwGO, 6. Aufl. 2014, § 88 Rdnr. 5). Vorliegend bezieht sich der Abweichungsantrag der Klägerin vom 16. September 2010 eindeutig auf eine Abweichung vom Regionalplan Südhessen 2000, ebenso der streitgegenständliche Abweichungsbescheid des Beklagten vom 10. März 2011. Hierauf wiederum beziehen sich die insbesondere zur Auslegung des Rechtsschutzziels heranzuziehenden Klageanträge der Klägerin. Bei diesem eindeutigen Befund legitimiert § 88 VwGO das Gericht nicht, die Wesensgrenzen der Auslegung zu überschreiten und an die Stelle dessen, was ein Beteiligter erklärtermaßen will, das zu setzen, was er - nach Meinung des Gerichts - zur Verwirklichung ihres Bestrebens wollen sollte (BVerwG, Beschluss vom 29. August 1989 - 8 B 9.89 -, Buchholz 310 § 88 VwGO Nr. 17).
Zu keinem anderen Ergebnis führt es, wenn man davon ausgeht, dass sich das wirkliche Rechtsschutzziel der Klägerin unabhängig von dem streitgegenständlichen Bescheid darauf richtet, die regionalplanerischen Voraussetzungen für die Ansiedlung eines A.-Möbelhauses auf ihrem Gemeindegebiet zu schaffen. Hierfür spricht, dass auch nach dem jetzt gültigen Regionalplan Südhessen 2010 die Umsetzung des von der Klägerin vorangetriebenen Vorhabens auf ihrem Gemeindegebiet außerhalb eines zentralen Versorgungsbereichs nicht ohne eine Abweichung vom Regionalplan in Betracht kommt. Eine Abweichung vom Regionalplan Südhessen 2010 wäre mithin auf das gleiche Ziel gerichtet. Allerdings hat die Klägerin bislang keinen dementsprechenden Antrag gestellt und es ist auch kein Verfahren durchgeführt worden. Eine Zielabweichung vom Regionalplan nach § 6 Abs. 2 ROG, über die nach § 8 HLPG (in der Fassung vom 12. Dezember 2012, GVBl. 2012, 590) die Regionalversammlung befindet, kann aber nicht inzident von dem entscheidenden Gericht ersetzt werden, indem das Gericht selbst die Voraussetzungen für eine Abweichung prüft und feststellt, dass diese vorliegen. Die Entscheidung des nach § 15 HLPG gewählten, aus Vertretern der Landkreise, Kommunen und kommunalen Zweckverbände zusammengesetzten Gremiums "Regionalversammlung" steht in dessen Ermessen und setzt regionalplanerische Erwägungen und Bewertungen der Gesichtspunkte voraus, die von einem Gericht nachträglich in den für diese Überprüfung geltenden Grenzen zwar nachgeprüft, nicht aber vorweggenommen werden können (Hessischer VGH, Urteil vom 4. Juli 2013 - 4 C 2300/11.N -, BRS 81 Nr. 37).
Zwar ist richtig, dass der Beklagte hier bei der streitgegenständlichen Abweichungsentscheidung auch die in Aufstellung befindlichen Ziele des Regionalplans Südhessen 2010 als sonstige Erfordernisse der Raumordnung berücksichtigt hat. Damit ist jedoch nicht dargetan, dass eine Entscheidung über die Abweichung unter der Geltung des Regionalplans Südhessen 2010, also unter voller Geltung der betroffenen Ziele, in jedem Fall wieder genauso ausfallen müsste, ein erneuter Antrag auf Durchführung eines Zielabweichungsverfahrens also eine bloße Förmelei wäre, wie die Klägerin meint. Vielmehr liefern etwa die Ausführungen des Beklagten im Zielabweichungsbescheid vom 10. März 2011 zum Integrationsgebot (S. 16) und zur Begrenzung zentrenrelevanter Sortimente außerhalb integrierter Siedlungsbereiche auf 800m 2 (S. 19) einen Hinweis darauf, dass er hier maßgebliche Unterschiede zwischen der alten und neuen regionalplanerischen Rechtslage erkennt. Es handelt sich daher um eine wesentliche Änderung der rechtlichen Grundlage zwischen dem ursprünglichen und dem noch durchzuführenden Abweichungsverfahren, die im gerichtlichen Verfahren nicht einfach überspielt werden kann.
Die Klägerin hat auch ihre Klage nicht im Laufe des Berufungsverfahrens nach § 91 Abs. 1 VwGO dahingehend geändert, dass statt der ursprünglich begehrten Verpflichtung zur Erteilung einer Abweichung von den Zielen des Regionalplans Südhessen 2000 nunmehr eine solche von den Zielen des Regionalplans Südhessen 2010 beantragt würde. Eine solche Prozesshandlung hätte ausdrücklich erfolgen müssen.
Eine solche Klageänderung wäre nach § 91 Abs. 1 VwGO auch unzulässig gewesen (vgl. Stuhlfauth in Bader, VwGO Kommentar, 6. Aufl. 2014, § 86 Rdnr. 44). Nach dieser Vorschrift ist eine Änderung der Klage nur zulässig, wenn entweder die übrigen Beteiligten zustimmen oder das Gericht sie für sachdienlich hält. Beide Voraussetzungen sind nicht gegeben. Der Beklagte hat ausdrücklich auf die fehlende Zulässigkeit der Klage verwiesen. Die Sachdienlichkeit ist ebenfalls zu verneinen, da durch die Änderung des Streitstoffs hier das Vorverfahren mit der vom Gesetzgeber angeordneten besonderen Beteiligungen der Regionalversammlung unterlaufen würde (vgl. in diesem Sinne zur fehlenden Sachdienlichkeit bei Überspringen des Vorverfahrens: Hessischer VGH, Beschluss vom 5. Januar 2006 - 11 UZ 1111/04 -, RdL 2006, 125 = NVwZ-RR 2006, 436). Zwar hat der Senat die Sachdienlichkeit einer Einbeziehung der Inhalte des neuen Regionalplans im Wege der Klageänderung in seinem Urteil vom 13. Oktober 2005 (- 4 UE 3311/03 -, ESVGH 56, 86 = BRS 69 Nr. 5) bejaht. Dem lag jedoch keine vergleichbare Konstellation zugrunde. Dort ging es bei im Wesentlichen gleichlautend begründeten Festlegungen um die Umstellung einer ursprünglichen Verpflichtungsklage in eine Klage auf Feststellung, dass es nach dem neuen Regionalplan für die Zulässigkeit einer Bauleitplanung keines Abweichungsverfahrens mehr bedürfe. Ein neues Vorverfahren mit dem Ziel eines Abweichungsbescheids kam deshalb aus Sicht der dortigen Klägerin nicht in Frage.
Vorliegend gibt es keinen solchen Grund das vorgesehene Vorverfahren zu überspringen und es kann - wie oben ausgeführt - auch nicht ohne weiteres festgestellt werden, dass die maßgeblichen Festlegungen im Wesentlichen gleich geblieben wären.
Die Klage erweist sich damit im maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung als unzulässig. Auf die Berufung des Beklagten hin ist deshalb das Urteil des Verwaltungsgerichts aufzuheben, soweit darin der Klage stattgegeben wurde, und die Klage auch insoweit abzuweisen.
II.
Die Anschlussberufung der Klägerin ist gemäß § 127 VwGO fristgemäß erhoben sowie begründet worden und auch im Übrigen zulässig. Aus den im Zusammenhang mit der Berufung des Beklagten dargelegten Gründen muss ihr indes der Erfolg mit Haupt- und Hilfsantrag versagt bleiben.
Der Berufung des Beklagten ist daher stattzugeben; die Anschlussberufung der Klägerin zurückzuweisen.
Die Kostenentscheidung beruht hinsichtlich der Anschlussberufung der Klägerin auf § 154 Abs. 2 VwGO und im Übrigen auf § 154 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. den §§ 708 Nr. 11 und 711 ZPO.
Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
Streitwertbeschluss:
Der Wert des Streitgegenstandes wird endgültig auf 100.000,00 € festgesetzt.
Die Streitwertfestsetzung folgt aus § 52 Abs. 1 GKG. Sie orientiert sich an der von den Beteiligten nicht angegriffenen Streitwertfestsetzung erster Instanz, da über die Berufung des Beklagten und die Anschlussberufung der Klägerin der gesamte Streitgegenstand erster Instanz auch Gegenstand des Berufungsverfahrens ist.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 8 Abs. 8 HLPG
§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Satz 2 Nr. 3 VwGO
§ 6 Abs. 2 ROG
§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 91 Abs. 1 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11 und 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 GKG
Art. 49 AEUV

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 112, 221
BVerwGE 135, 67
BVerwGE 69, 37
DÖV 2003, 367
BVerwGE 140, 276
NVwZ-RR 2006, 436
1 K 948/11
1 K 436/12
4 C 2000/12
11 C 2.00
5 C 32.08
7 C 8.82
4 A 1687/09
4 UE 3311/03
8 C 9.10
8 B 9.89
4 C 2300/11
11 UZ 1111/04