Verwaltungsgericht Minden (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-11-15, Aktenzeichen 2 K 1743/12
ECLI: ECLI:DE:VGMI:2012:1115.2K1743.12.00

Tenor:
Es wird festgestellt, dass die Weigerung der Beklagten, dem Kläger Akteneinsicht in die von der am 17.11.2010 durch die Beklagte beauftragte S2. plan I. GmbH & Co. KG erstellte Stellen- und Dienstpostenbewertung für die Mitarbeiter der Verwaltung der Beklagten zu gewähren, rechtswidrig gewesen ist. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens tragen der Kläger und die Beklagte jeweils zur Hälfte.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsgläubiger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsschuldner vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Der Kläger gehört dem Rat der Beklagten an und ist Mitglied des Haupt- und Finanzausschusses sowie des Rechnungsprüfungsausschusses.
In seiner Sitzung vom 16.11.2010 beschloss der Rat der Beklagten, die Unternehmensberatungsgesellschaft S3. plan I. GmbH & Co. KG mit Sitz in F. zu beauftragen, für 16 Dienstposten und 34 Beschäftigtenstellen der Gemeinde I1. eine Stellenbewertung durchzuführen. Nach Abschluss der Stellenbewertung wurden die Bewertungsvorschläge im Entwurf des Stellenplans für das Haushaltsjahr 2012 berücksichtigt, den alle Ratsmitglieder Mitte März 2012 erhielten. Der so erarbeitete Stellenplan 2012 sah unter anderem vor, dass eine A13-Stelle sowie zwei Stellen der Besoldungsgruppe A10 geschaffen werden sollten. Hierfür sollten eine Stelle der Besoldungsgruppe A12 und zwei Stellen der Besoldungsgruppe A9 entfallen. Mit der Beschlussvorlage der Beklagten vom 15.03.2012 - Nr. 44/2012 - sollte der Stellenplan 2012 im Haupt- und Finanzausschuss am 12.04.2012 und am 19.04.2012 im Rat beschlossen werden.
Mit Schreiben vom 02.04.2012 beantragte der Kläger bei der Beklagten Akteneinsicht in die externe Stellenbewertung der S4. plan I. GmbH & Co. KG. Den Antrag begründete er damit, dass er sich im Hinblick auf die anstehende Sitzung des Haupt- und Finanzausschusses am 12.04.2012 darüber informieren wolle, inwieweit die im Stellenplan im Haushaltsjahr 2012 vorgesehenen Höhergruppierungen im Einklang mit den Ergebnissen der externen Stellenbewertung stünden. Unter dem 03.04.2012 erhielt der Kläger eine Eingangsbestätigung der Beklagten. In der Sitzung des Haupt- und Finanzausschusses am 12.04.2012 wurde kein Beschluss über den Stellenplan 2012 gefasst. Die Sache wurde vertagt. Aufgrund einer Anfrage der Beklagten vom 13.04.2012 nahm die Datenschutzbeauftragte im Kommunalen Rechenzentrum N. -S1. /M. am 16.04.2012 zum Antrag des Klägers Stellung. Sie machte datenschutzrechtliche Bedenken geltend, da aufgrund der Größe der Gemeinde I1. jederzeit ein Personenbezug zwischen der Stelle und dem Inhaber hergestellt werden könne. Auch deren Anonymisierung könne den Personenbezug nicht aufheben. Dem Akteneinsichtsgesuch des Klägers stünden daher schutzwürdige Belange Betroffener entgegen. Die verlangten Daten seien auch nicht erforderlich i.S.d. Datenschutzgesetzes NRW. Hierfür reiche es nicht aus, dass Daten zur "Abrundung des Bildes" oder als "Hintergrundinformation" nützlich seien. Mit einem Schreiben vom 16.04.2012 gab der Personalrat der Gemeinde I1. seiner Erwartung Ausdruck, dass der Politik keine Einsichtnahme in die Stellenbewertung gewährt werde. Durch den Organisationsplan und durch persönliche Kenntnis der Politiker sei es möglich, anhand der Stellenbewertung Rückschlüsse auf die Person des Stelleninhabers zu ziehen. Dies sei aus datenschutzrechtlichen Gründen nicht zu vertreten.
Mit Schreiben vom 19.04.2012 lehnte die Beklagte die begehrte Akteneinsicht ab. Zur Begründung wurde ausgeführt, dass die dem Kläger gemäß § 55 Abs. 5 Satz 1 Gemeindeordnung NRW - GO NRW - grundsätzlich zu gewährende Akteneinsicht hier gemäß § 55 Abs. 5 Satz 3 GO NRW zu verweigern sei, da schutzwürdige Interessen Betroffener entgegenstünden. Die Akten ließen sich nicht so anonymisieren, dass der Personenbezug der hierin enthaltenen Daten entfalle. Die Gewährung der Akteneinsicht sei gem. § 14 Abs. 1 Datenschutzgesetz NRW - DSG NRW - unzulässig, da sie für die Erfüllung der Aufgaben des Ratsmitglieds nicht erforderlich sei. Die Beschlussfassung über den Stellenplan 2012 sei ihm auch ohne die begehrte Einsicht in die Stellenbewertung möglich.
Am 11.05.2012 hat der Kläger hiergegen Klage erhoben.
In seiner Sitzung vom 24.05.2012 hat der Rat der Beklagten den Stellenplan für das Haushaltsjahr 2012 mit 25 Ja-Stimmen bei vier Gegenstimmen und drei Enthaltungen beschlossen.
Der Kläger führt zur Begründung seiner Klage aus: Der Rat der Beklagten habe zwar in seiner Sitzung am 24.05.2012 den Stellenplan 2012 beschlossen. Hierdurch habe sich aber sein Akteneinsichtsgesuch nicht erledigt. Die Vorschrift des § 55 Abs. 5 Satz 1 GO NRW sehe das Akteneinsichtsrecht der Ratsmitglieder nicht nur für die Vorbereitung von Beschlüssen, sondern auch für den Fall vor, dass die Einsicht in die Akten zur Kontrolle von Beschlüssen des Rates erforderlich sei. Offensichtlich ziele die Kontrolle der Beschlüsse auf den Zeitraum nach der Beschlussfassung durch den Rat ab. Diese vom Gesetzgeber vorgenommene Schaffung verschiedener Alternativen wäre sinnlos, wenn sich nach Beschlussfassung das begehrte Akteneinsichtsrecht stets erledige. Zulässige Klage sei daher die allgemeine Leistungsklage, da die begehrte Akteneinsicht keinen Verwaltungsakt darstelle. Das Recht auf Einsicht in die externe Stellenbewertung ergebe sich aus § 55 Abs. 5 Satz 1 GO NRW. Für die Überprüfung der Rechtmäßigkeit des den Stellenplan betreffenden Ratsbeschlusses sei es für den Kläger unumgänglich, auch in die der Entscheidung der Beklagten zugrunde liegenden Bewertungen - die externe Stellenbewertung - Einsicht zu nehmen. Allein anhand des Stellenplans könne der Kläger nicht beurteilen, ob die Beklagte bei der Aufstellung dieses Stellenplans das geltende Recht beachtet habe, da die der Entscheidung zugrunde liegenden Gesichtspunkte nicht aus dem Stellenplan selbst ersichtlich seien. Aus diesem sei nur die Umsetzung der Höhergruppierungen der Mitarbeiter zu ersehen, nicht hingegen, ob sich die Beklagte bei der Aufstellung des Planes und Umsetzung der externen Stellenbewertung an feststehenden Kriterien orientiert habe. Die Entscheidung könne deshalb nicht auf eine etwaige willkürliche Vorgehensweise der Beklagten hin überprüft werden. Die Ablehnung der Akteneinsicht könne nicht auf § 55 Abs. 5 Satz 3 GO NRW gestützt werden. Schutzwürdige Belange Betroffener oder Dritter stünden nicht entgegen. Das Ratsmitglied sei bereits nach § 30 Abs. 1 Satz 1 GO NRW bezüglich solcher Angelegenheiten, die ihm im Rahmen der Ausübung seines Amtes bekannt geworden seien und deren Geheimhaltung erforderlich sei, zur Verschwiegenheit verpflichtet. Darunter seien insbesondere Angelegenheiten zu verstehen, deren Mitteilung an andere dem berechtigten Interesse einzelner Personen zuwider laufen würde, § 30 Abs. 1 Satz 2 GO NRW. Hieraus ergebe sich bereits ein Schutzmechanismus zur Verhinderung der Weitergabe sensibler Daten an Dritte. Darüber hinaus habe das Ratsmitglied aus § 43 Abs. 1 GO NRW ein Recht auf gleichberechtigte Mitwirkung an Beratungen und Entscheidungen. Um dieses Recht ordnungs- und pflichtgemäß ausüben zu können, müsse es einem Ratsmitglied möglich sein, sich auf bevorstehende Beschlüsse des Rates angemessen vorzubereiten. Jedenfalls könnten die entsprechenden Passagen, die personenbezogene Daten offenbarten, anonymisiert bzw. geschwärzt werden.
Der Kläger hat ursprünglich beantragt,
die Beklagte zu verurteilen, dem Kläger Akteneinsicht in die von der am 16.11.2010 durch den Gemeinderat der Beklagten beauftragte S9. plan I. GmbH & Co. KG durchgeführte Stellen- und Dienstpostenbewertung für die Mitarbeiter der Verwaltung der Beklagten zu gewähren.
Der Kläger beantragt nunmehr,
die Beklagte zu verurteilen, dem Kläger Akteneinsicht in die von der am 17.11.2010 durch die Beklagte beauftragte S5. plan I. GmbH & Co. KG erstellte Stellen- und Dienstpostenbewertung für die Mitarbeiter der Verwaltung der Beklagten zu gewähren,
hilfsweise festzustellen, dass die Weigerung der Beklagten, dem Kläger Akteneinsicht in die von der am 17.11.2010 durch die Beklagte beauftragte S6. plan I. GmbH & Co. KG erstellte Stellen- und Dienstpostenbewertung für die Mitarbeiter der Verwaltung der Beklagten zu gewähren, rechtswidrig gewesen ist.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie geht zunächst davon aus, dass der Klageanspruch zwischenzeitlich seine Erledigung gefunden habe. In der Gemeinderatssitzung vom 24.05.2012 sei der Stellenplan der Beklagten für das Haushaltsjahr 2012 mit 25 Ja-Stimmen bei vier Gegenstimmen und drei Enthaltungen beschlossen worden. Ein berechtigtes Interesse des Klägers an der von ihm begehrten Akteneinsicht bestehe danach nicht mehr. Darüber hinaus habe ein Anspruch des Klägers auf Akteneinsicht zu keinem Zeitpunkt bestanden. Akten, die verwaltungsinterne erste Überlegungen und Vorbereitungen enthielten, seien vom Akteneinsichtsrecht des § 55 Abs. 5 GO NRW ausgeschlossen. Dies sei hier der Fall. Die Stellen- und Dienstpostenbewertung diene erst der Vorbereitung der Beklagten zur Aufstellung des Stellenplans 2012 und werde damit von § 55 Abs. 5 Satz 1 GO NRW nicht erfasst. Ein Akteneinsichtsrecht des Klägers könne sich ausschließlich auf den Stellenplan selbst, nicht jedoch auf die Grundlagen, die insofern der Entscheidungsfindung der Beklagten bei Aufstellung eben dieses Stellenplans gedient hätten, beziehen. Insoweit handele es sich bei der Stellenbewertung lediglich um ein Hilfsmittel der Beklagten bei der Aufstellung des Stellenplans. Außerdem stünden dem Informationsinteresse auf Seiten des Klägers Rechte Dritter entgegen. Insoweit habe sie eine Abwägung vornehmen müssen zwischen dem Informationsinteresse des Klägers und dem Datenschutzinteresse der Betroffenen. Zu Recht habe die Datenschutzbeauftragte im Kommunalen Rechenzentrum N. -S1. /M. darauf hingewiesen, dass aus den in der Stellenbewertung enthaltenen personenbezogenen Daten von Mitarbeitern der Beklagten ohne Weiteres Rückschlüsse auf die einzelnen Mitarbeiter gezogen werden könnten. Es liege in der Natur der Sache, dass in relativ kleinen Gemeinden wie der der Beklagten die jeweils konkret beschriebenen Stellen in der überwiegenden Mehrzahl nur von einem einzelnen Mitarbeiter besetzt seien. Selbst wenn in der Stellenbeschreibung eines einzelnen Arbeitsplatzes sämtliche Daten betreffend den Mitarbeiter, mit welchem diese Stelle besetzt sei, anonymisiert seien, wisse der Leser dieser Stellenbeschreibung, wenn er die Verwaltung der Beklagten kenne, um welchen konkreten Mitarbeiter es sich hierbei handele. Hiermit werde also trotz einer Anonymisierung der Personenbezug ohne weitere Hilfsmittel allein durch die Kenntnis des Lesers wieder hergestellt. Daher sei die Beklagte zu dem Ergebnis gekommen, dass die für den Kläger möglicherweise wünschenswerte oder vielleicht sogar hilfreiche Akteneinsicht für die Wahrnehmung seiner Interessen und Aufgaben nicht erforderlich gewesen sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten (1 Hefter) Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat mit dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.
Die Klage mit dem Hauptantrag, die Beklagte zu verurteilen, dem Kläger Akteneinsicht in die von der am 17.11.2010 durch die Beklagte beauftragte S7. plan I. GmbH & Co. KG erstellte Stellen- und Dienstpostenbewertung für die Mitarbeiter der Verwaltung der Beklagten zu gewähren, hat keinen Erfolg (1.). Im Übrigen ist die Klage mit dem Hilfsantrag, festzustellen, dass die Weigerung der Beklagten, dem Kläger Akteneinsicht in die von der am 17.11.2010 durch die Beklagte beauftragte S8. plan I. GmbH & Co. KG erstellte Stellen- und Dienstpostenbewertung für die Mitarbeiter der Verwaltung der Beklagten zu gewähren, rechtswidrig gewesen ist, zulässig und begründet (2.).
1. Soweit der Kläger seinen Hauptantrag auf Gewährung der begehrten Akteneinsicht auf § 55 Abs. 5 Satz 1 1. Alt. Gemeindeordnung für das Land NRW - GO NRW - stützt, ist seine Klage bereits unzulässig, im Übrigen ist sie unbegründet.
Soweit der Klageantrag im Laufe des Klageverfahrens dahingehend umgestellt worden ist, dass in die am 17.11.2010 durch die Beklagte beauftragte S10. plan I. GmbH & Co. KG erstellte Stellen- und Dienstpostenbewertung für die Mitarbeiter der Verwaltung der Beklagten Akteneinsicht gewährt werden soll, stellt dies gegenüber dem ursprünglichen Klageantrag keine Klageänderung im Sinne des § 91 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - dar. Denn eine Klageänderung im Sinne des § 91 Abs. 1 VwGO liegt (nur) vor, wenn der Streitgegenstand eines anhängigen Verfahrens nachträglich durch eine Erklärung des Klägers gegenüber dem Gericht geändert oder durch ein neues Begehren ersetzt wird oder wenn nachträglich ein weiterer Klagegrund in den Prozess eingeführt wird.
Vgl. Kopp/Schenke, VwGO, Kommentar, 17. Auflage 2011, § 91, Rdnr. 2 ff.
Nach diesen Maßstäben ist die Änderung des Klageantrags des Klägers keine Klageänderung, sondern lediglich eine Klarstellung seines Petitums. Diese ist erfolgt, nachdem die Beklagte mit gerichtlichem Schreiben vom 15.06.2012 mitgeteilt hat, nicht der Rat der Gemeinde I1. , sondern der Bürgermeister habe aufgrund des Beschlusses des Rates vom 16.11.2010 am 17.11.2010 die genannte Firma mit der Durchführung der Stellenbewertung beauftragt. Der Streitgegenstand der Klage, Akteneinsicht in diese externe Stellenbewertung zu erhalten, ist hierdurch derselbe geblieben.
Die Klage ist mit dem Hauptantrag als allgemeine Leistungsklage statthaft. Vorliegend handelt es sich um ein Kommunalverfassungsstreitverfahren, in dem der Kläger als Mitglied des Organs Rat und die Beklagte über das Bestehen eines organschaftlichen Akteneinsichtsrechts nach § 55 Abs. 5 GO NRW streiten. Da die Gewährung von Akteneinsicht schlichtes Verwaltungshandeln darstellt, ist die darauf gerichtete Klage als allgemeine Leistungsklage - im Rahmen eines Kommunalverfassungsstreitverfahrens - zu qualifizieren.
So auch OVG NRW, Beschluss vom 28.08.1997 - 15 A 3432/94 -, juris m.w.N.
Der Kläger ist analog § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt, weil er geltend machen kann, durch die Weigerung der Beklagten, ihm Akteneinsicht in die externe Stellenbewertung zu gewähren, in eigenen Mitgliedschaftsrechten - hier aus § 55 Abs. 5 Satz 1 GO NRW - verletzt zu sein.
Im Hinblick darauf, dass der Rat der Beklagten in seiner Sitzung am 24.05.2012 den Haushaltsplan für das Jahr 2012 und damit auch den Stellenplan 2012 beschlossen hat, hat sich das Akteneinsichtsverlangen des Klägers auf der Grundlage des § 55 Abs. 5 Satz 1 1. Alt. GO NRW allerdings erledigt, so dass die Klage insoweit mangels Rechtsschutzbedürfnisses bereits unzulässig (geworden) ist.
Gemäß § 55 Abs. 5 Satz 1 GO NRW ist jedem Ratsmitglied oder jedem Mitglied einer Bezirksvertretung vom Bürgermeister auf Verlangen Akteneinsicht zu gewähren, soweit die Akten der Vorbereitung (1. Alt.) oder der Kontrolle (2. Alt.) von Beschlüssen des Rates, des Ausschusses oder Bezirksvertretung dienen, der es angehört. Die Bestimmung des § 55 Abs. 5 Satz 1 GO NRW verleiht dem Ratsmitglied kein uneingeschränktes Akteneinsichtsrecht. Gemäß dem Gesetzeswortlaut bezieht es sich nur auf solche Akten, die der Vorbereitung oder der Kontrolle von Beschlüssen des Rates dienen.
Vgl. Held/Winkel/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen, Kommentar Loseblatt Stand Juli 2012, § 55 GO, 6.1; Gollan, Individuelle Akteneinsicht nach § 55 Abs. 5 Gemeindeordnung NRW, VR 2008, 78.
Der Vorbereitung der Beschlüsse im Sinne des § 55 Abs. 5 Satz 1 1. Alt. GO NRW dienen Akten, die im Zusammenhang mit der Vorbereitung eines Beschlusses des Rates stehen. Solche Akten setzen einen Vorgang der Verwaltung voraus, der einer Entscheidung des Rates bedarf, bevor er umgesetzt wird.
Vgl. Rehn/Cronauge/von Lennep/Knirsch, Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, Kommentar Loseblatt Stand Mai 2012, § 55, V. 5.
Soweit der Kläger bei der Beklagten am 02.04.2012 ausdrücklich die Akteneinsicht beantragt hat, um den Stellenplan 2012 auf der Grundlage der eingeholten externen Stellenbewertung nachvollziehen und sich auf die nächste Sitzung des Gemeinderates vorbereiten zu können, ist diese in § 55 Abs. 5 Satz 1 1. Alt. GO zur Begründung der Akteneinsicht geregelte Möglichkeit nach Klageerhebung entfallen. Nachdem der Stellenplan 2012 mit Mehrheit des Rates der Beklagten beschlossen worden ist, kann die begehrte Akteneinsicht nicht mehr der Vorbereitung eines solchen Beschlusses dienen. Die darauf gerichtete Klage ist mangels Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig.
Im Übrigen ist die Klage auf Gewährung von Akteneinsicht in die externe Stellenbewertung unbegründet. Es besteht kein Anspruch des Klägers aus § 55 Abs. 5 Satz 1 2. Alt GO NRW. Die begehrte Einsicht in die externe Stellenbewertung dient hier nicht der Kontrolle der Durchführung des Beschlusses des Rates vom 24.05.2012 zum Stellenplan 2012. Die in § 55 Abs. 5 Satz 1 2. Alt. GO NRW normierte Kontrollmöglichkeit ist einschränkend dahin auszulegen, dass es um die Kontrolle geht, ob und inwieweit ein Ratsbeschluss umgesetzt worden ist. Aus den darauf bezogenen Akten soll hervorgehen, wie die Verwaltung den Beschluss umgesetzt hat. Mittelbar kann dann daraus geschlossen werden, ob der Beschluss noch nicht oder nicht in vollem Umfang umgesetzt wurde.
Vgl. LT-Drs. 14/3979, S. 141; Held/Winkel/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen, Kommentar Loseblatt Stand Juli 2012, § 55 GO, 6.3.
Es gibt keine Grundlage dafür, das Akteneinsichtsrecht zur Kontrolle der Durchführung der Beschlüsse in einem weiteren Sinne auszulegen, so dass von diesem Recht auch die Akten zum Zwecke einer allgemeinen Rechtmäßigkeitskontrolle eines bereits gefassten Beschlusses erfasst wären. § 55 Abs. 5 GO NRW, der durch das Gesetz zur Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung - GO-Reformgesetz - im Jahre 2007 in die GO NRW eingefügt worden ist, gewährt zwar dem einzelnen Ratsmitglied ein eigenständiges Akteneinsichtsrecht. Dieses ist jedoch nicht umfassend, sondern bezieht sich gemäß dem Gesetzeswortlaut nur auf Akten, die aus den zwei bezeichneten Anlässen erstellt wurden, nämlich zur Vorbereitung oder zur Durchführung der Beschlüsse des Gremiums, dem es angehört.
Vgl. LT-Drs. 14/3979, S. 140; Gollan, Individuelle Akteneinsicht nach § 55 Abs. 5 Gemeindeordnung NRW, VR 2008, 78.
Weder ist das einzelne Ratsmitglied dazu berufen, einzelne - bereits mit Mehrheit gefasste - Ratsbeschlüsse auf ihre Rechtmäßigkeit hin zu überprüfen (anders das Beanstandungsrecht des Bürgermeisters aus § 54 GO NRW), noch können aus dem Akteneinsichtsrecht des § 55 Abs. 5 GO NRW darüber hinausgehende Rechte - z.B. auf Vertagung der Beratung - hergeleitet werden. Sieht sich das Ratsmitglied - anders als die Ratsmehrheit - nicht ausreichend informiert, so kann es ein kommunalverfassungsrechtliches Klagerecht - wie vorliegend geltend gemacht - auf gleichmäßige Information haben.
Vgl. LT-Drs. 14/3979, S. 140; Rehn/Cronauge/von Lennep/Knirsch, Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, Kommentar Loseblatt Stand März 2012, § 55 GO, V. 5.
Auf eine Durchführungskontrolle zielt das Akteneinsichtsbegehren des Klägers vorliegend nicht ab. Denn es geht ihm darum, ob sich die Beklagte bei der Aufstellung des Stellenplans 2012 und der Umsetzung der externen Stellenbewertung an zulässigen Kriterien orientiert hat. Damit zielt sein Akteneinsichtsbegehren nicht auf eine Kontrolle der beschlussmäßigen Umsetzung, die unstreitig erfolgt ist, sondern auf eine nach den obigen Ausführungen unzulässige allgemeine Rechtmäßigkeitskontrolle des bereits mit Mehrheit gefassten Ratsbeschlusses ab.
2. Die hilfsweise erhobene Feststellungsklage ist zulässig und begründet. Die Weigerung der Beklagten, dem Kläger zur Vorbereitung des Ratsbeschlusses zum Stellenplan 2012 Akteneinsicht in die von der am 17.11.2010 durch die Beklagte beauftragte Stellen- und Dienstpostenbewertung zu gewähren, ist rechtswidrig gewesen.
Die Feststellungsklage ist statthaft, weil sich das ursprünglich zum Gegenstand gemachte Einsichtsbegehren in Akten der Beklagten, die der Vorbereitung von Beschlüssen des Rates gedient haben, durch die Beschlussfassung am 24.05.2012 erledigt hat.
Für die Statthaftigkeit der Feststellungsklage: OVG NRW, Urteil vom 13.01.1976 - VI A 273/74 -, RiA 1976, 137; VG Ansbach, Urteil vom 24.09.2008 - AN 11 K 07.01628 u.a. -, juris; Kopp/Schenke, VwGO, 17. Auflage 2011, § 113, Rdnr. 116; verneinend: Bay VGH, Urteil vom 14.01.1991 - 2 B 90.1756 -, BayVBl. 1992, 310; Eyermann, VwGO, Kommentar 13. Auflage 2010, § 113, Rdnr. 106;
Der Kläger hat auch ein besonderes, qualifiziertes Interesse an der baldigen Feststellung der Rechtswidrigkeit der Weigerung der Beklagten, ihm Akteneinsicht in die externe Stellenbewertung zu gewähren. Das erforderliche Feststellungsinteresse ergibt sich aus dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr. Für die Annahme einer Wiederholungsgefahr ist die hinreichend bestimmte Gefahr erforderlich, dass sich die streitige Frage unter im Wesentlichen unveränderten tatsächlichen und rechtlichen Umständen erneut stellt.
Vgl. Eyermann, VwGO, Kommentar, 13. Auflage 2010, § 113, Rdnr. 86a.
Das ist hier der Fall. Es erscheint nicht von vornherein ausgeschlossen, dass die Beklagte ihre Informationspraxis bei zukünftig anstehenden Stellenplanbeschlüssen wiederholt. Kommt es zu einem für den Kläger positiven Feststellungsurteil, wird er ein Akteneinsichtsrecht in die externe Stellenbewertung haben, um sich auf die Verabschiedung des Stellenplans 2013 adäquat vorbereiten zu können, der dann trotz der erfolgten Beschlussfassung im Jahre 2012 immer noch auf den Bewertungsvorschlägen der externen Stellenbewertung fußt.
Die Feststellungsklage ist auch begründet.
Die Ablehnung der begehrten Akteneinsicht ist rechtswidrig gewesen. Sie verletzt den Kläger in seinen subjektiven Organrechten aus § 55 Abs. 5 Satz 1 1. Alt. GO NRW, da er zur Vorbereitung auf die Beschlussfassung über den Stellenplan 2012 das begehrte Akteneinsichtsrecht hatte. Der Vorbereitung der Beschlüsse dient ein Vorgang der Verwaltung, der einer Ermächtigung durch einen Beschluss des Gremiums bedarf, bevor er umgesetzt wird.
Vgl. LT-Drs. 14/3979, S. 140.
Die externe Stellenbewertung stellte einen Vorgang in diesem Sinne dar. Sie steht in unmittelbaren Zusammenhang mit der verwaltungsinternen Vorbereitung des Stellenplans für das Haushaltsjahr 2012, der durch den Rat der Beklagten am 24.05.2012 beschlossen worden ist. Ausweislich der Beschlussvorlage Nr. 44/2012 vom 15.03.2012 sind in dem durch den Rat der Beklagten zu beschließenden Stellenplan die Bewertungsvorschläge der externen Stellen- und Dienstpostenbewertung für die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Verwaltung der Gemeinde I1. berücksichtigt und dementsprechend umgesetzt worden. Diese war damit auch Bestandteil der Akte im Sinne des § 55 Abs. 5 Satz 1 1. Alt. GO NRW. Danach sind Akten vom Einsichtsrecht des Ratsmitglieds ausgeschlossen, die lediglich verwaltungsinterne erste Überlegungen und Vorbereitungen enthalten. Der Hauptverwaltungsbeamte ist erst dann verpflichtet, Akteneinsicht zu gewähren, wenn nach seiner Auffassung der Vorgang für Gremium entscheidungsreif abgeschlossen ist.
Mit der Erstellung der Beschlussvorlage Nr. 44/2012 war hier der verwaltungsinterne Vorgang zur Erstellung des Stellenplans 2012 aus der Sicht des Bürgermeisters der Beklagten abgeschlossen. Zu seiner Legitimation bedurfte es nur noch der Beschlussfassung durch den Rat der Beklagten. Durch die Berücksichtigung und Umsetzung der Bewertungsvorschläge handelte es sich bei der externen Stellenbewertung um einen Beitrag eines externen Dienstleisters, dem der Bürgermeister der Beklagten nicht nur die Qualität einer ersten verwaltungsinternen Überlegung, sondern vielmehr einer für ihn überzeugenden fachlichen Grundlage für den Stellenplan 2012 beigemessen hat.
Die durch den Kläger begehrte Akteneinsicht in die externe Stellenbewertung konnte die Beklagte nicht mit ihrem Hinweis auf § 55 Abs. 5 Satz 3 GO NRW ablehnen. Danach darf die Akteneinsicht nur verweigert werden, soweit ihr schutzwürdige Belange Betroffener oder Dritter entgegenstehen. Steht die Entscheidung damit im Ermessen des Bürgermeisters,
vgl. Rehn/Cronauge/von Lennep/Knirsch, Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, Kommentar Loseblatt Stand Mai 2012, § 55, V. 5,
hat dieser für die Frage der Gewährung von Akteneinsicht eine Abwägung vorzunehmen zwischen dem Akteneinsichtsrecht des Ratsmitglieds und den schutzwürdigen Belangen Betroffener oder Dritter. Diese Abwägung geht hier zugunsten des Klägers aus. Seinem Recht als Ratsmitglied auf Akteneinsicht gemäß § 55 Abs. 5 Satz 1 1. Alt. GO NRW standen schutzwürdige Belange Betroffener oder Dritter nicht entgegen. Was genau unter den "schutzwürdigen Belangen Betroffener oder Dritter" zu verstehen ist, ergibt sich mangels einer Legaldefinition weder aus der GO NRW noch aus dem Informationsfreiheitsgesetz NRW - IFG NRW -, das diesen Begriff in § 9 Abs. 1 IFG NRW mehrfach verwendet, ohne ihn zu erläutern. Folglich muss der Begriff der schutzwürdigen Belange im Einzelfall nach Sinn und Zweck des Gesetzes ausgelegt werden. Bei der Prüfung, ob solche Belange entgegenstehen, ist die Intention des § 55 Abs. 5 GO NRW zu berücksichtigen: Das mit dem Gesetz zur Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung - GO-Reformgesetz - eingeführte eigenständige Auskunfts- und Akteneinsichtsrecht einzelner Mitglieder der Vertretung soll das Gleichgewicht der Organe untereinander wahren und die Eigenständigkeit der Vertretung stärken.
Vgl. LT-Drs. 14/3979, S. 1; Gollan, Individuelle Akteneinsicht nach § 55 Abs. 5 Gemeindeordnung NRW, VR 2008, 78, 80.
Zur Stärkung der Kontrollmöglichkeiten des Rates und im Hinblick auf die kommunalverfassungsrechtliche Stellung des Ratsmitglieds als Teil des Organs Rat sind die schutzwürdigen Belange weniger streng zu werten als im Informationsfreiheitsrecht, das vorrangig bei den Bürgern für Transparenz der Verwaltung sorgen soll. Die zum Teil strengen Ausschlussgründe des IFG NRW gelten daher nicht. Versagungsgründe bzw. Schutzaspekte ergeben sich ausschließlich aus der GO NRW und dem Datenschutz.
Vgl. Rehn/Cronauge/von Lennep/Knirsch, Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, Kommentar, Loseblatt Stand März 2012, § 55 GO V. 5.; Gollan, Individuelle Akteneinsicht nach § 55 Abs. 5 Gemeindeordnung NRW, VR 2008, 78, 80.
Der Datenschutz war hier insoweit berührt, als dass durch die stellengenauen Beschreibungen der externen Stellenbewertung Rückschlüsse auf den Stelleninhaber gezogen werden konnten. Stellenbeschreibungen kann entnommen werden, welche Aufgaben dieser Stelle zugeordnet werden, wie die Stelle vergütet bzw. besoldet wird und wie sie tarifrechtlich bzw. besoldungsrechtlich eingruppiert wird; sie enthalten hingegen keine Aussagen zur Qualität der Arbeit des Bediensteten oder zu seiner Beurteilung. Hinzu kommt, dass bei einer so kleinen Verwaltung wie der der Beklagten in Kenntnis der Mitarbeiter ein Personenbezug zur Stelle hergestellt werden kann. Den - nur insoweit - berechtigen Datenschutzinteressen der Bediensteten der Beklagten wird bereits durch verfahrensrechtliche Vorkehrungen in der GO NRW ausreichend Rechnung getragen. Denn die Akteneinsicht wird durch das einzelne Ratsmitglied genommen, das bereits wegen seiner Verschwiegenheitspflicht gemäß § 43 Abs. 2 GO NRW i.V.m. § 30 Abs. 1 GO NRW gehindert ist, seine im Wege der Akteneinsicht gewonnenen Kenntnisse in die Öffentlichkeit zu tragen.
So auch OVG NRW, Beschluss vom 28.08.1997 - 15 A 3432/94 -, juris.
Nach § 30 Abs. 1 Satz 1 GO NRW hat das Ratsmitglied über die ihm bekanntgewordenen Angelegenheiten, deren Geheimhaltung besonders vorgeschrieben ist, auch nach Beendigung seiner Tätigkeit, Verschwiegenheit zu wahren. Hierunter fällt das Datengeheimnis gemäß § 6 des Gesetzes zum Schutz personenbezogener Daten - Datenschutzgesetz Nordrhein-Westfalen - DSG NRW -. Danach ist es denjenigen Personen, die bei öffentlichen Stellen oder ihren Auftragnehmern dienstlichen Zugang zu personenbezogenen Daten haben, untersagt, solche Daten unbefugt zu einem anderen als dem zu jeweiligen rechtmäßigen Aufgabenerfüllung gehörenden Zweck zu verarbeiten oder zu offenbaren; dies gilt auch nach Beendigung ihrer Tätigkeit. Ist das einzelne Ratsmitglied damit bereits aufgrund seiner Stellung zur Verschwiegenheit verpflichtet, besteht in der Regel mit der GO NRW ein Schutzmechanismus zur Verhinderung der Weitergabe sensibler Daten an Dritte.
Es lagen hier auch keine Gründe vor, die es ausnahmsweise geboten hätten, dem Kläger die begehrte Akteneinsicht in die externe Stellenbewertung zu verweigern, um etwa die Weitergabe sensibler Daten Dritter ohne Behördenbezug zu verhindern. Solche Daten standen hier mit der Einsicht in die externe Stellenbewertung, die mit dem oben dargelegten Informationsgehalt ohnehin nur niedrigschwelliger Natur sind, gerade nicht in Rede. Sie folgen insbesondere nicht aus dem Umstand, dass ein kundiger Leser der Stellenbewertung aus der Stellenbeschreibung das Gehalt bzw. die Besoldung des einzelnen Mitarbeiters der Beklagten entnehmen kann, was bei Beamten schon aus der Führung der Dienstbezeichnung in der Öffentlichkeit möglich ist. Folglich ging hier das Recht des Klägers, mit der begehrten Akteneinsicht seinen (Kontroll-)Aufgaben als Ratsmitglied gerecht zu werden, dem Geheimhaltungsinteresse Betroffener vor. Die Ablehnung der Einsichtnahme in die externe Stellenbewertung ist damit rechtswidrig gewesen und kann bei einer Wiederholung im Zusammenhang mit dem Stellenplan 2013 ggf. auch in einem vorläufigen Rechtsschutzverfahren gerichtlich überprüft werden.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Die Entscheidungen über die vorläufige Vollstreckbarkeit und die Abwendungsbefugnis beruhen auf § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 55 GO
§ 54 GO NRW
§ 55 Abs. 5 Satz 1 Gemeindeordnung
§ 55 Abs. 5 Satz 3 GO NRW
§ 55 Abs. 5 Satz 1 GO NRW
§ 30 Abs. 1 Satz 1 GO NRW
§ 30 Abs. 1 Satz 2 GO NRW
§ 43 Abs. 1 GO NRW
§ 55 Abs. 5 GO NRW
§ 55 Abs. 5 Satz 1 1. Alt. Gemeindeordnung
§ 91 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 91 Abs. 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 55 Abs. 5 Satz 1 1. Alt. GO NRW
§ 55 Abs. 5 Gemeindeordnung
§ 55 Abs. 5 Satz 1 1. Alt. GO
§ 55 Abs. 5 Satz 1 2. Alt GO NRW
§ 55 Abs. 5 Satz 1 2. Alt. GO NRW
§ 9 Abs. 1 IFG NRW
§ 43 Abs. 2 GO NRW
§ 30 Abs. 1 GO NRW
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: RiA 1976, 137
15 A 3432/94
VI A 273/74
11 K 07.01
2 B 90.17