Verwaltungsgericht Koblenz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-02-14, Aktenzeichen 3 K 1251/04.KO
ECLI: ECLI:DE:VGKOBLE:2005:0214.3K1251.04.KO.0A

Tenor:
Der Bescheid der Beklagten vom 24. September 2002 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 11. März 2004 wird aufgehoben.
Die Beklagte hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die Festsetzung eines Zwangsgeldes durch die Beklagte.
Die Klägerin betreibt ein Luftfahrtunternehmen und verkehrt unter anderem im Flugverkehr zwischen der Türkei und Deutschland.
Auf der Grundlage einer seit dem 16. April 2002 (OVG Rh-Pf., Beschluss vom 16. April 2002 – 12 A 11610/01.OVG -) bestandskräftigen Untersagungsverfügung nach § 74 Abs. 1 Ausländergesetz erließ die Grenzschutzdirektion am 30. Mai 2001 gegenüber der Klägerin eine Zwangsgeldandrohung in Höhe von damals 2.000,-- DM (jetzt 1.000,-- €) für jeden Fall der Zuwiderhandlung gegen die vorgenannte Untersagungsverfügung. Auch diese Zwangsgeldandrohung ist inzwischen bestandskräftig geworden, nachdem das Bundesverwaltungsgericht die dagegen gerichtete Klage der Klägerin mit Urteil vom 16. Dezember 2004 – 1 C 30.03 - abgewiesen hat.
Mit dem vorliegend streitgegenständlichen Leistungsbescheid vom 24. September 2002 hat die Grenzschutzdirektion gegen die Klägerin ein Zwangsgeld in Höhe von 1.000,-- € festgesetzt. Zur Begründung wurde ausgeführt, die Klägerin habe am 26. Juli 2002 mit Flug-Nr. TK 1601 einen türkischen Staatsangehörigen von Izmir nach Frankfurt/Main befördert, der nicht im Besitz der erforderlichen Grenzübertrittsdokumente gewesen sei.
Dagegen hat die Klägerin am 1. Oktober 2002 Widerspruch eingelegt, der mit Widerspruchsbescheid der Beklagten vom 11. März 2004 zurückgewiesen wurde. Zwischenzeitlich hat die Klägerin das streitgegenständliche Zwangsgeld vorbehaltlich des Ausganges einer gerichtlichen Überprüfung am 2. Juni 2003 gezahlt.
Am 7. April 2004 hat die Klägerin Klage erhoben.
Zu deren Begründung trägt sie vor, die Zwangsgeldfestsetzung sei rechtswidrig. Es sei zunächst zu beachten, dass sie in den letzten Jahren verstärkte Anstrengungen unternommen habe, um die Zahl der unerlaubten Beförderungen nach Deutschland zu senken. Dies sei ihr auch trotz gleichzeitigem Anstieg der Gesamtbeförderungszahlen gelungen mit der Folge, dass die Grenze des Machbaren erreicht sei. Vor diesem Hintergrund sei das Instrument des Zwangsgeldes als Beugemittel ungeeignet, weil eine noch weitergehende Optimierung der seitens der Klägerin durchgeführten Kontrollen objektiv nicht möglich sei. Werde dennoch ein Zwangsgeld festsetzt, so nehme dies im Hinblick auf die geschilderte Situation lediglich Strafcharakter an, was im Rahmen der Zwangsvollstreckung aber nicht zulässig sei.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 24. September 2002 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 11. März 2004 aufzuheben,
hilfsweise, festzustellen, dass die genannten Bescheide rechtswidrig waren.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie ist der Klage entgegengetreten und hält die Zwangsgeldfestsetzung für rechtmäßig.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungs- und Widerspruchsakten der Beklagten (1 Heft) Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe:
Die als Anfechtungsklage zulässige Klage ist auch in der Sache begründet.
Die Klage ist als Anfechtungsklage im Sinne des § 42 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – statthaft, da sie gegen einen die Klägerin nach wie vor belastenden Verwaltungsakt in Gestalt der streitgegenständlichen Zwangsgeldfestsetzung gerichtet ist. Insbesondere ist durch die am 2. Juni 2003 erfolgte Zahlung des Zwangsgeldes keine Erledigung der Hauptsache eingetreten. Vielmehr besteht die dadurch entstandene Beschwer der Klägerin weiter fort, was unter anderem daraus deutlich wird, dass die Vertreterin der Klägerin in der mündlichen Verhandlung ausdrücklich erklärt hat, die Zahlung des Zwangsgeldes sei lediglich unter dem Vorbehalt einer gerichtlichen Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Zwangsgeldfestsetzung erfolgt.
Die Klage hat auch in der Sache Erfolg.
Der Bescheid der Beklagten vom 24. September 2002 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 11. März 2004 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten; er unterliegt daher der Aufhebung (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Dabei kann offen bleiben, auf welchen Zeitpunkt maßgeblich für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der streitigen Zwangsgeldfestsetzung abzustellen ist. Denn der Bescheid der Beklagten war von Anfang an mit dem Makel der fehlenden sachlichen Zuständigkeit der Grenzschutzdirektion zum Erlass der Zwangsgeldfestsetzung nach § 14 Satz 1 (Bundes-)Verwaltungsvollstreckungsgesetz – VwVG – in Verbindung mit § 74 Abs. 2 Satz 2 Ausländergesetz – AuslG – behaftet.
Nach § 63 Abs. 4 Nr. 2 AuslG sind die mit der polizeilichen Kontrolle des grenzüberschreitenden Verkehrs beauftragten Behörden unter anderem zuständig für die Durchführung des § 74 Abs. 2 Satz 2 AuslG (ebenso die zum 1. Januar 2005 in Kraft getretenen Regelungen der §§ 71 Abs. 3 Nr. 2, 63 Abs. 3 Aufenthaltsgesetz – AufenthG -). Dies sind gemäß § 58 Abs. 1 Bundesgrenzschutzgesetz – BGSG – in Verbindung mit § 3 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung über die Zuständigkeit der Bundesgrenzschutzbehörden – BGSZustV 1998 – die Grenzschutzämter und nicht die hier tätig gewordene Grenzschutzdirektion. Denn erstere nehmen hiernach unter anderem Aufgaben des Grenzschutzes nach § 2 BGSG wahr, wozu gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 2 BGSG auch die polizeiliche Kontrolle des grenzüberschreitenden Verkehrs gehört.
Zwar hat das Bundesministerium des Innern mit Runderlass vom 23. August 2001, Geschäftszeichen: -BGS II 2 – 645373/0 – aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung und zur Gewährleistung einer einheitlichen Verfahrenspraxis generell die Zuständigkeit für den Erlass von Zwangsgeldbescheiden nach § 74 AuslG mit Wirkung vom 1. Dezember 2001 zentral auf die Grenzschutzdirektion übertragen. Diese Übertragung erweist sich jedoch wegen Verstoßes gegen die vorgenannten Bestimmungen und damit gegen höherrangiges Recht als unwirksam und mithin unbeachtlich. Dies gilt auch mit Blick auf die Regelung des § 4 Abs. 4 BGSZustV 1998, wonach das Bundesministerium des Innern der Grenzschutzdirektion weitere zentral wahrzunehmende Aufgaben übertragen kann. Denn diese generalklauselartige Regelung im Rahmen einer Rechtsverordnung gibt dem Bundesministerium des Innern jedenfalls bei verfassungskonformer Auslegung keine Handhabe, die zwingende gesetzliche Kompetenzzuweisung des § 63 Abs. 4 Nr. 2 AuslG im Erlasswege abzuändern. Ihm ist lediglich nach § 58 Abs. 1 BGSG die Befugnis eingeräumt, durch Rechtsverordnung die sachliche und örtliche Zuständigkeit der einzelnen Grenzschutzbehörden zu regeln. Diese hat das Bundesministerium des Innern – wie dargelegt – im Hinblick auf die Wahrnehmung der polizeilichen Kontrolle des grenzüberschreitenden Verkehrs eindeutig den Grenzschutzämtern zugewiesen. Knüpft aber die Regelung des § 63 Abs. 4 Nr. 2 AuslG ausdrücklich an diese Aufgabenzuweisung an, so wäre dem Bundesministerium des Innern eine Begründung der sachlichen Zuständigkeit der Grenzschutzdirektion zum Erlass von Zwangsgeldbescheiden nach § 74 Abs. 2 Satz 2 AuslG in Verbindung mit § 14 VwVG nur auf dem Wege möglich, dass es der Grenzschutzdirektion zunächst die Aufgabenwahrnehmung nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 BGSG durch Rechtsverordnung auf der Grundlage des § 58 Abs. 1 BGSG zuweist.
Handelt es sich nach alledem bei den in § 63 Abs. 4 Nr. 2 AuslG genannten Behörden um die Grenzschutzämter, so gilt dies des Weiteren unabhängig von der Frage, ob das Bundesministerium des Innern die Zuständigkeit für den Erlass von Untersagungsverfügungen und Zwangsgeldandrohungen nach § 74 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 und 2 AuslG wirksam auf die Grenzschutzdirektion übertragen hat (insoweit verneinend: OVG Rh-Pf., Urteil vom 14. Januar 2005 – 10 A 11817/04.OVG -). Denn bei der Regelung des § 63 Abs. 4 Nr. 2 AuslG handelt es sich ersichtlich um eine spezialgesetzliche Ausnahmeregelung von dem ansonsten im Recht der Zwangsvollstreckung gültigen Grundsatz des Selbstvollzuges (vgl. § 7 Abs. 1 VwVG).
Schließlich erfasst die in § 63 Abs. 4 Nr. 2 AuslG verwendete Formulierung der „Durchführung des § 74 Abs. 2 Satz 2 AuslG“ zur Überzeugung des erkennenden Gerichts sowohl die Festsetzung der Zwangsgelder durch Leistungsbescheid, wie auch deren anschließende Beitreibung. Zwar ist mit dem Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Beschluss vom 18. August 2003 – 10 B 11079/03.OVG -) davon auszugehen, dass die hier in Bezug genommene Regelung des § 74 Abs. 2 Satz 2 AuslG sich nach ihrem insoweit eindeutigen Wortlaut lediglich zur Höhe der festzusetzenden Zwangsgelder verhält, während als Ermächtigungsgrundlage für die streitgegenständliche Zwangsgeldfestsetzung die allgemeine Regelung des § 14 VwVG heranzuziehen ist. Hieraus ist indessen nicht zu folgern, dass die Kompetenzzuweisung in § 63 Abs. 4 Nr. 2 AuslG sich etwa lediglich auf die Beitreibung der von einer anderen Behörde festgesetzten Zwangsgelder bezieht. Denn der Begriff der „Durchführung“ ist ersichtlich weit gefasst und die bereits erläuterte Konzeption des § 74 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 und 2 AuslG im Verhältnis zu den Regelungen der §§ 63 Abs. 4 Nr. 2, 74 Abs. 2 Satz 2 AuslG lässt den klaren gesetzgeberischen Willen erkennen, die grundlegenden Entscheidungen mit Lenkungsfunktion betreffend den Erlass einer Untersagungsverfügung und die Androhung des Zwangsgeldes einschließlich dessen Höhe für den Fall von Zuwiderhandlungen in der Hand des Bundesministeriums oder einer von ihm bestimmten (zentralen) Stelle zu konzentrieren, während die Festsetzung und Beitreibung des Zwangsgeldes im Einzelfall den nachgeordneten Behörden überlassen werden sollte.
Erweist der angefochtene Bescheid sich nach alledem wegen sachlicher Unzuständigkeit der Grenzschutzdirektion als rechtswidrig, so kommt eine Heilung dieses Fehlers nach §§ 45, 46 Verwaltungsverfahrensgesetz – VwVfG – ersichtlich nicht in Betracht, weil die genannten Regelungen die Heilung einer sachlichen Unzuständigkeit schon nach ihrem Wortlaut nicht vorsehen.
Damit hat die Klage bereits in ihrem Hauptantrag Erfolg, so dass ein Eingehen auf den Hilfsantrag entbehrlich ist.
Unterliegt der angefochtene Leistungsbescheid demnach der Aufhebung, so weist die Kammer ferner darauf hin, dass der Klägerin hieraus ein Anspruch auf Rückzahlung der entrichteten Zwangsgelder unter dem Gesichtspunkt der Vollzugsfolgenbeseitigung erwächst, was aber nicht Gegenstand des vorliegenden Rechtsstreites ist.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11 ZPO.
Die Berufung war vorliegend nach § 124 a Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen.
Sonstiger Langtext
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 1.000,-- € festgesetzt (§ 13 GKG i.d.F. vom 15.12.1975 – vgl. § 72 Nr. 1 GKG vom 05.05.2004).
Die Festsetzung des Streitwertes kann nach Maßgabe des § 25 Abs. 3 GKG i.d.F. vom 15.12.1975 mit der Beschwerde angefochten werden.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 71 Abs. 3 Nr. 2, 63 Abs. 3 Aufenthaltsgesetz
§§ 63 Abs. 4 Nr. 2, 74 Abs. 2 Satz 2 AuslG
§§ 45, 46 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 2 BGSG
§ 74 AuslG
§ 14 VwVG
§ 167 VwGO
§ 13 GKG
§ 74 Abs. 1 Ausländergesetz
§ 42 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 74 Abs. 2 Satz 2 Ausländergesetz
§ 63 Abs. 4 Nr. 2 AuslG
§ 74 Abs. 2 Satz 2 AuslG
§ 2 Abs. 2 Nr. 2 BGSG
§ 4 Abs. 4 BGSZustV
§ 58 Abs. 1 BGSG
§ 74 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 und 2 AuslG
§ 7 Abs. 1 VwVG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11 ZPO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 72 Nr. 1 GKG
§ 25 Abs. 3 GKG
§ 58 Abs. 1 Bundesgrenzschutzgesetz – BGSG – in Verbindung mit § 3 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung

Zitierte Entscheidungen: 12 A 11610/01
1 C 30.03
10 A 11817/04
10 B 11079/03
1 GKG vom 05.05