Verwaltungsgericht Greifswald (Mecklenburg-Vorpommern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-04-07, Aktenzeichen 3 A 115/14

Tenor:
1. Der Bescheid des Beklagten vom 25.07.2013 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 21.01.2013 wird aufgehoben.
2. Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
3. Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Festsetzung von Ausgleichsbeträgen für nicht herzustellende Kraftfahrzeugeinstellplätze (künftig: Stellplatzablöse).
Der Kläger erhielt von der Landrätin des vormaligen Landkreises Müritz als unterer Bauaufsichtsbehörde am 7. Oktober 2008 eine von ihm beantragte Baugenehmigung zur Errichtung eines Wohn- und Geschäftshauses in der F.-Straße in W. Die Baugenehmigung sah als Auflage unter Nr. 11 vor, dass der Kläger an die Stadt W. einen Geldbetrag für 17 von ihm nicht herzustellende Kraftfahrzeugstellplätze zu zahlen habe. Die Höhe des zu zahlenden Geldbetrages sollte sich nach der einschlägigen Satzung bestimmen; die Ablösung sollte bis zur abschließenden Fertigstellung nachgewiesen werden. Mit einem 1. Nachtrag vom 20. Oktober 2009 zu dieser Baugenehmigung wurde die Anzahl der abzulösenden Stellplätze auf 12 reduziert. Mit Bescheid vom 25. Juli 2013 setzte der Beklagte gegenüber dem Kläger eine Stellplatzablöse in Höhe von 29.040,00 Euro fest und begründete dies damit, dass in Anwendung der Satzungsvorschriften der Stadt W. ein Ablösebetrag von 2.420,00 Euro für jeden der 12 abzulösenden Stellplätze anzusetzen sei. Festsetzungsverjährung sei noch nicht eingetreten, da die Festsetzungsfrist vier Jahre betrage und erst am Ende des Jahres zu laufen beginne, in dem das Vorhaben fertig gestellt werde, hier also im Jahr 2009. Den dagegen gerichteten Widerspruch des Klägers vom 12. August 2013, wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 21. Januar 2014 zurück.
Am 12. Februar 2014 hat der Kläger Anfechtungsklage erhoben.
Der Kläger ist der Auffassung, der angefochtenen Bescheid über die Festsetzung der Stellplatzablöse sei rechtswidrig. Bei der Stellplatzablöse handele es sich nicht um eine Abgabe im Sinne des Kommunalabgabengesetzes (KAG M-V), da sie auch keine Abgabe im Sinne von § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) sei und beide Abgabenbegriffe einander entsprächen. Daher richte sich die Verjährung in Ermangelung anderer spezieller Regelungen nach den Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuches (BGB). Die Verjährungsfrist betrage drei Jahre und sei bei Erlass des angefochtenen Bescheides bereits abgelaufen gewesen. Die Verjährung sei aber auch bei Anwendung des Kommunalabgabengesetzes und der Abgabenordnung (AO) bereits eingetreten. Für den Beginn der vierjährigen Festsetzungsverjährungsfrist sei der Erlass der Baugenehmigung vom 7. Oktober 2008 maßgeblich, da diese einen selbständigen Verpflichtungsgrund darstelle. Wegen der eingetretenen Bestandskraft sei auf den Nachtrag zur Baugenehmigung vom 20. Oktober 2009 nicht abzustellen. Keinesfalls sei auf den Nachweis der Fertigstellung der Anlage abzustellen. Die Verjährungsfrist habe damit am 31. Dezember 2012 geendet. Sie sei auch nicht durch ein Schreiben des Klägers vom 27. November 2009, in dem dieser um Gewährung einer Ratenzahlung zur Begleichung der Stellplatzablöse gebeten habe, unterbrochen worden. Letztlich bestünden auch Zweifel an der satzungsmäßigen Grundlage für die Erhebung der Stellplatzablöse, da die vom Beklagten herangezogene Satzung nicht alle nach § 2 KAG M-V erforderlichen Gegenstände regele.
Der Kläger beantragt,
den Bescheid des Beklagten über die Festsetzung eines Ausgleichsbetrages für nicht herzustellende Kraftfahrzeugeinstellplätze vom 25. Juli 2013 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 21. Januar 2014 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er ist der Auffassung, dass auf die Stellplatzablöse die Vorschriften des Kommunalabgabengesetzes anzuwenden seien, da es sich um eine Sonderabgabe handele. Festsetzungsverjährung sei noch nicht eingetreten. Die vierjährige Frist beginne erst mit Fälligkeit der Stellplatzablöse; diese trete mit Fertigstellung der Anlage ein. Das ergebe sich aus der Baugenehmigung, wonach die Ablösung bis zur abschließenden Fertigstellung nachzuweisen sei. Ein Abstellen auf den Erlass der Baugenehmigung komme nicht in Betracht, da die Stellplatzablöse dann verjähren könne, bevor sie überhaupt fällig geworden sei. Selbst wenn auf die Baugenehmigung abzustellen sei, komme allenfalls der Erlass der Änderung vom 20. Oktober 2009 in Betracht, da erst damit die Zahl der abzulösenden Stellplätze endgültig festgesetzt worden sei. Gegen eine Verjährung spreche ferner der Rechtsgedanke des § 231 AO und § 212 BGB. Dass der Kläger selbst um Gewährung einer Ratenzahlung gebeten habe, führe zu einer Unterbrechung beziehungsweise zum Neubeginn der Verjährung. Auch die Anwendung von § 242 BGB spreche dagegen, dass sich der Kläger auf den Eintritt der Verjährung berufen könne.
Im Verlauf des Verfahrens hat die Stadt W. eine rückwirkend zum 1. Januar 2008 in Kraft getretene Satzung über die Erhebung von Ausgleichsbeträgen erlassen und bekanntgemacht.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Verfahrensakte sowie die bei dem Beklagten entstandenen Verwaltungsvorgänge, die dem Gericht vorlagen und Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren, Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
I.
Die zulässige Klage ist begründet.
1. Die Klage ist zulässig. Insbesondere fehlt es dem Kläger trotz der zwischenzeitlich eingetretenen Bestandskraft der die Stellplatzablösepflicht betreffenden Auflage in der Baugenehmigung vom 7. Oktober 2008 nicht am erforderlichen Rechtsschutzbedürfnis. Es bedarf an diesem Punkt keiner Entscheidung darüber, ob diese Auflage bereits einen eigeständigen Anspruch des Beklagten begründet oder nicht. Denn maßgeblicher Streitgegenstand im hiesigen Klageverfahren ist einzig der angefochtene Festsetzungsbescheid vom 25. Juli 2013, der in jedem Falle eine Festsetzung der Stellplatzablöse der Höhe nach beinhaltet. Selbst wenn der in der Baugenehmigung enthaltene Auflage anspruchsbegründender Charakter zukäme, enthält sie keine Ermächtigung des Beklagten zum Erlass des hier angefochtenen Bescheides.
2. Der angefochtene Bescheid in Gestalt des Widerspruchsbescheides ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO), da es ihm bereits an einer hinreichenden Ermächtigungsgrundlage fehlt.
a) Als Rechtsgrundlage für den Erlass des hier streitgegenständlichen Festsetzungsbescheides kommt nur die Satzung der Stadt W. über den Ausgleichsbetrag für nicht herzustellende Kraftfahrzeugeinstellplätze vom 8. April 2014 (ABS 2014) in Betracht.
aa) Frühere Satzungen, insbesondere die vom Beklagten herangezogene Satzung der Stadt W. über die Erhebung von Ausgleichsbeträgen für nicht herzustellende Kraftfahrzeugeinstellplätze vom 15. April 1998 in der Fassung der letzten Änderung vom 20. November 2006 (ABS 1998) scheiden hingegen als Ermächtigungsgrundlage aus.
Die Unanwendbarkeit der ABS 1998 folgt schon daraus, dass sie nicht den Anforderungen der Landesbauordnung (LBauO M-V) entspricht. Der Landesgesetzgeber das Recht der Stellplatzablöse einem grundlegenden Systemwechsel unterzogen: Die Landesbauordnung in der Fassung vom 26. April 1994 (GVOBl. M-V 1994, S. 518) sah in § 48 Abs. 6 LBauO M-V (a.F.) noch detailliertere Regelungen zur Erhebung der Stellplatzablöse vor und überließ den Gemeinden ausdrücklich nur die Festsetzung der Höhe des Ablösebetrages durch Satzung. Der Gesetzgeber hatte dort die wesentlichen Fragen des Ablösevorgangs (Zuständigkeit der Baubehörde, Erfordernis der Zustimmung der Gemeinde) selbst getroffen. Nichts anderes gilt für die Vorschrift des § 48 Abs. 6 LBauO M-V in der Fassung vom 6. Mai 1998 (GVOBl. M-V 1998, S. 468). Die Vorschrift unterschied sich von der Vorgängervorschrift lediglich insoweit, als dass sie eine Vergünstigungsregelung für innerstädtische Bereiche und modifizierte Maßgaben für die Mittelverwendung vorsah. Der Landesgesetzgeber hat jedoch mit dem Gesetz zur Neugestaltung der Landesbauordnung und zur Änderung anderer Gesetze dieses Regelungsmodell aufgegeben. Aus den Materialien zum Gesetzgebungsverfahren, insbesondere aus der Begründung zum Gesetzentwurf der Landesregierung (LT-Drs. 4/1810 S. 137) ergibt sich, dass der Gesetzgeber die Regelungsdichte in Bezug auf die Stellplatzablöse verringern wollte und es den Gemeinde - in Form der Schaffung örtlicher Bauvorschriften - überlassen wollte, „die Ablösung der Herstellungspflicht und die Höhe der Ablösungsbeträge, die nach Art der Nutzung und Lage der Anlage unterschiedlich geregelt werden kann“ (siehe LT-Drs. 4/1810, S. 138), auszugestalten. Auch in der Neufassung von § 86 Abs. 1 Nr. 4 LBauO M-V, sollte den Gemeinden lediglich die Ermächtigung zum Erlass örtlicher Bauvorschriften erteilt und „ihnen Abwägungsleitlinien an die Hand gegeben [werden], die beim Erlass solcher örtlicher Bauvorschriften zu beachten sind“ (LT-Drs. 4/1810, S. 185). Diesen den Gemeinden zugewiesenen Regelungsauftrag erfüllt die ABS 1998 bereits deshalb nicht, weil sie - in Anlehnung an die alte Rechtslage - lediglich eine Regelung über die Festsetzung der Höhe der Stellplatzablöse enthält. Damit wird sie zwar der alten Rechtslage gerecht, indem sie die den Gemeinden zur Regelung überlassene Frage der Höhe des Ablösebetrages beantwortet. Allerdings fehlt es hier an der nach der Änderung der Landesbauordnung erforderlichen Vollregelung, die, da sich der Gesetzgeber einer solchen enthalten hat, notwendig auf satzungsrechtlicher Ebene zu erfolgen hat.
bb) Die Stadt W. hat die ABS 2014 aber zulässigerweise rückwirkend zum 1. Januar 2008, mithin zu einem Zeitpunkt, der vor dem Erlass des hier streitigen Bescheides vom 25. Juli 2013 liegt, in Kraft gesetzt (§ 4 Satz 1 ABS 2014).
Dabei kann es dahinstehen, ob es sich hier um eine unechte oder eine echte Rückwirkung handelt. Jedenfalls kann sich der Kläger hier nicht auf ein der Rückwirkung entgegenstehendes schützenswertes Vertrauen berufen. Das ergibt sich daraus, dass der Beklagte allein durch die Existenz der ABS 1998 stets dokumentiert hat, die Stellplatzablöse erheben zu wollen. Zudem hat er dies mit der Regelung in § 3 Satz 4 ABS 2014 bekräftigt. Die Regelung bringt nämlich zum Ausdruck, dass auch vor Inkrafttreten der ABS 2014 eine Stellplatzablöse erhoben werden sollte. Soweit dies erfolgt ist, ordnet die Vorschrift an, dass trotz des rückwirkenden Inkrafttretens der ABS 2014 die bereits vorgenommenen Festsetzungen – jedenfalls hinsichtlich der Höhe der festgesetzten Ablösebeträge – unberührt bleiben sollen. Daraus folgt, dass der Kläger zu jedem Zeitpunkt mit der Heranziehung zur Zahlung der Stellplatzablöse rechnen musste und nicht von einer Verschonung ausgehen durfte.
b) Die ABS 2014 genügt nicht den Anforderungen des Kommunalabgabengesetzes, das auch auf die Erhebung der Stellplatzablöse anzuwenden ist.
aa) Auf die Stellplatzablöse sind die Vorschriften des Kommunalabgabengesetzes zunächst überhaupt anzuwenden.
(1) Die Stellplatzablöse ist als verfassungsrechtlich unbedenkliche Sonderabgabe (vgl. BVerfG, Beschl. v. 05.03.2009 - 2 BvR 1824/05 -, juris Rn. 27 ff., sowie OVG Greifswald, Beschl. v. 03.03.2006 - 3 L 226/04 -, juris Rn. 8) eine Abgabe im Sinne von § 1 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V. Die Vorschrift erfasst neben Steuern, Beiträgen und Gebühren auch sonstige Abgaben. Der Landesgesetzgeber hat mit der Aufnahme der sonstigen Abgaben klargestellt, dass sich der Anwendungsbereich des Kommunalabgabengesetzes nicht auf die klassischen Abgabentypen - Steuern, Beiträge und Gebühren - beschränken soll. Das Gesetz soll vielmehr auch andere - diesen Kategorien nicht zuzuordnende - Abgaben erfassen, die ihre Grundlage in anderen Gesetzen finden. Dieses Ergebnis lässt sich aus den Materialien zum Gesetzgebungsverfahren entnehmen. Zwar sah der erste Entwurf des Kommunalabgabengesetzes (vgl. LT-Drs. 1/113, S. 17) zunächst nur eine Erwähnung der auf diese Weise verstandenen sonstigen Abgaben in § 1 Abs. 3 in Bezug auf die Anwendbarkeit von Verfahrensvorschriften vor. Jedoch wurden die sonstigen Abgaben, die in Ermangelung entsprechender Hinweise in dem gleichen Sinne verstanden wurden wie in dem ersten Entwurf, in einem geänderten Entwurf (vgl. LT-Drs. 1/2558, S. 19) ausdrücklich in den Klammerzusatz in § 1 Abs. 1 aufgenommen, um die einbezogenen Abgabenarten umfassend darzustellen.
Der Begriff der Abgabe wiederum meint Geldleistungen, die von öffentlichen Aufgabenträgern auf Grund gesetzlicher Vorschriften in Ausübung öffentlicher Gewalt zur Erzielung von Einnahmen dem Einzelnen auferlegt werden (vgl. Holtbrügge in: Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Stand 7/15, § 1 Rn. 32). Diese Merkmale weist auch die hier streitige Stellplatzablöse auf: Sie wird von den Gemeinden als öffentlich-rechtlichen (Gebiets)-Körperschaften (§ 1 Abs. 1 Kommunalverfassung - KV M-V) auf Grundlage der Ermächtigung in § 86 Abs. 1 Nr. 4 LBauO M-V von Einzelnen, nämlich von denjenigen, denen die Pflicht zur Herstellung von Kraftfahrzeugstellplätzen obliegt, erhoben. Die Gemeinden erheben die Stellplatzablöse auch in Ausübung öffentlicher Gewalt. Sie führen die Erhebung als hoheitliche Aufgabe mit den Mitteln des Verwaltungsrechts aus. Das Merkmal der Erhebung in Ausübung öffentlicher Gewalt dient vorrangig der Abgrenzung der Abgaben gegenüber Geldleistungen, die die Gemeinden aus zivilrechtlichen Rechtsverhältnissen erlangen (Mieten, Pachten, Veräußerungserlöse). Bei der Stellplatzablöse handelt es sich eindeutig nicht um solche auf einem zivilrechtlichen Rechtsverhältnis beruhende Geldleistungen; sie werden auch nicht nach den Regeln des Zivil- und Zivilprozessrechts durchgesetzt. Die Erhebung der Stellplatzablöse dient schließlich auch der Einnahmenerzielung. Zweck der Stellplatzablöse ist die Abschöpfung des Vorteils, der dem Bauherrn dadurch entsteht, dass er im Vergleich zu anderen Bauherren von der Pflicht zur Herstellung von Kraftfahrzeugstellplätzen befreit ist (vgl. OVG Greifswald a.a.O. Rn. 9). Die Gemeinde, die die an sich dem Bauherrn obliegende Pflicht zur Herstellung von Kraftfahrzeugstellplätzen sodann anderweitig zu erfüllen hat, ist bei der Verwendung der erhobenen Ausgleichsbeträge an die Verwendungszwecke des § 49 Abs. 2 Nr. 1 und 2 LBauO M-V gebunden. Diese Zweckbindung steht dem Merkmal der Einnahmenerzielung indessen nicht entgegen, da sie sich nur auf die Frage der weiteren Verwendung bezieht. An der Qualität der Einnahme ändert sie nichts.
Es ist dem Kläger auch nicht darin zu folgen, wenn dieser einwendet, dass es sich bei der Stellplatzablöse nicht um eine Abgabe im Sinne des Kommunalabgabengesetzes handele, weil sie keine Abgabe im Sinne von § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO sei. Zutreffend geht der Kläger zwar zunächst davon aus, dass es sich bei der Stellplatzablöse nicht um eine öffentliche Abgabe im Sinne von § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO handelt (vgl. OVG Greifswald, Beschl. v. 12.10.2004 - 3 M 147/03 -, juris - nur Leitsatz). Wenn der Kläger allerdings aus der Verneinung des Abgabenbegriffs aus § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO den weiteren Schluss zieht, dass die Anwendbarkeit des Kommunalabgabengesetzes ausgeschlossen sei, kann dem nicht gefolgt werden. Anders als der Kläger meint, ist der Begriff der Abgaben in beiden Regelungsmaterien nicht identisch (so auch Holtbrügge a.a.O. Rn. 36). Das folgt letztlich schon aus dem unterschiedlichen Regelungszweck. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO zielt mit seinem Abgabenbegriff darauf ab, die Geldleistungen zu erfassen und schnell verfügbar zu machen, die das öffentliche Gemeinwesen zu allgemeinen Finanzierungszwecken, also zur Sicherung seiner Handlungsfähigkeit, benötigt. Der Abgabenbegriff des Kommunalabgabengesetzes ist hingegen von vornherein weiter gefasst und umfasst all die Abgaben, die von den in § 1 Abs. 1 KAG M-V Körperschaften erhoben werden, soweit darüber nicht in anderen Gesetzen Regelungen getroffen werden.
(2) Für die Anwendbarkeit des Kommunalabgabengesetzes auf die Stellplatzablöse ist es nicht erheblich, dass sich die Ermächtigungsgrundlage für den Erlass der gemeindlichen Satzung in § 86 Abs. 1 Nr. 4 LBauO M-V findet. Die Anwendbarkeit des Kommunalabgabengesetzes folgt nämlich aus § 1 Abs. 4 Satz 1 KAG M-V.
Danach gelten die Vorschriften des Kommunalabgabengesetzes (ergänzend) auch für andere Abgaben, die von den in den Absätzen 1 und 2 genannten kommunalen Körperschaften im Bereich der Aufgaben des eigenen Wirkungskreises und des übertragenen Wirkungskreises aufgrund anderer Gesetze erhoben werden. Dies erfasst auch die Stellplatzablöse (vgl. für das bayerische Landesrecht Bay. VGH, Urt. v. 29.01.2004 - 2 B 02.1445 -, juris Rn. 14, sowie allgemein Siemers in: Aussprung/Siemers/Holz, Kommunalabgabengesetz M-V, Stand 11/15, § 1 Anm. 2.2.10). Sie wird auf Grund der Vorschriften in § 86 Abs. 1 Nr. 4 LBauO M-V - mithin auf Grund eines anderen Gesetzes als dem KAG M-V - erhoben, wobei die erhebenden Körperschaft eine Gemeinde, also eine solche im Sinne von § 1 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V, ist. Die Erhebung der Stellplatzablöse erfolgt zudem gemäß § 86 Abs. 2 LBauO M-V im übertragenen Wirkungskreis auf Grund örtlicher Bauvorschriften.
Soweit § 1 Abs. 4 Satz 2 KAG M-V eine einschränkende Regelung dahin trifft, dass § 1 Abs. 4 Satz 1 KAG M-V nur insoweit gelte, als dass das Baugesetzbuch oder andere Gesetze keine eigenen Regelungen enthielten, steht dies hier nicht entgegen. Zwar enthält § 86 Abs. 1 Nr. 4 LBauO Regelungen in Bezug auf die Stellplatzablöse, die als Spezialgesetze den Vorschriften des KAG M-V vorgehen. Allerdings erschöpfen sich diese im Ausspruch der grundsätzlichen Berechtigung der Gemeinden zu Erhebung der Stellplatzablöse sowie der Befugnis („kann“ in § 86 Abs. 1 Nr. 4 LBauO M-V) zur Differenzierung der Höhe des Ablösebetrages. Weitergehende Regelungen etwa zur Frage des Abgabenpflichtigen, des Maßstabes, des Satzes, der Entstehung und der Fälligkeit der Stellplatzablöse treffen indessen weder die LBauO M-V noch ein anderes Gesetz. Insofern stellt sich die Vorschrift in § 86 Abs. 1 Nr. 4 LBauO M-V bereits nicht als abschließend dar und bedarf jedenfalls der Ergänzung durch die Vorschriften des Kommunalabgabengesetzes. Die Regelung in § 49 Abs. 2 LBauO M-V ist - soweit es um die Frage der Erhebung der Stellplatzablöse geht - in dem Sinne unergiebig, als dass sie nur die der Abgabenerhebung nachfolgende Verwendung der zugeflossenen Stellplatzablöse durch die Gemeinde betrifft. Die Sperrwirkung des § 1 Abs. 4 Satz 2 KAG M-V schließt die Anwendung des Kommunalabgabengesetzes mithin nicht aus.
bb) Die ABS 2014 muss wegen der Anwendbarkeit des Kommunalabgabengesetzes den nach § 2 Abs. 1 Satz 2 KAG M-V erforderlichen Mindestinhalt aufweisen. Diesen Anforderungen genügt die ABS 2014 indessen nicht.
(1) Eine Abgabensatzung muss nach § 2 Abs. 1 Satz 2 KAG M-V mindestens Bestimmungen über den Kreis der Abgabenschuldner, den die Abgabe begründenden Tatbestand, den Maßstab und den Satz der Abgabe sowie den Zeitpunkt ihrer Entstehung und ihrer Fälligkeit enthalten (sog. Mindestinhalt). Verfügt eine Satzung darüber nicht, fehlt es also an einer (rechtmäßigen) Regelung zu auch nur einem dieser Punkte, ist die Abgabensatzung insgesamt nichtig (vgl. m.w.N. VG Greifswald, Urt. v. 11.06.2015 - 3 A 178/13 -, juris Rn. 12).
(2) Die ABS 2014 trifft zwar noch ausreichende Regelungen zum Abgabenpflichtigen (§ 1 Satz 1 ABS 2014: der zur Herstellung Verpflichtete) und zu dem die Abgabenpflicht auslösenden Tatbestand (§ 1 Satz 1 ABS 2014: ausnahmsweise Nichtherstellung notwendiger Einstellplätze).
(3) Der Satzung fehlt es allerdings an einer wirksamen Regelung des Abgabenmaßstabes.
Als Abgabenmaßstab wird die Bemessungsgrundlage, mit der unter Anwendung des Abgabensatzes die Höhe der Abgabe errechnet werden kann, verstanden (vgl. Aussprung in: Aussprung/Siemers/Holz, Kommunalabgabengesetz M-V, Stand 11/15, § 2 Anm. 3.3). Im Hinblick auf die Erwähnung des Abgabenmaßstabes in § 2 Abs. 1 Satz 2 KAG M-V und die damit herausgestellte besondere Bedeutung dieses Regelungsgegenstandes ist erforderlich, dass die Abgabensatzung diesbezüglich eine ausdrückliche Regelung treffen muss; ein „beredtes Schweigen“ reicht insofern offensichtlich nicht aus (vgl. OVG Greifswald, Beschl.v. 03.12.2002 - 1 L 127/02 -, juris Rn. 8).
Nach dem Wortlaut von § 1 Satz 1 ABS 2014 gilt:
„Der Geldbetrag, den der zur Herstellung Verpflichtete an die Stadt W. dafür zu zahlen hat, dass er notwendige Einstellplätze ausnahmsweise nicht herzustellen braucht wird 1. für die Zone I auf … Euro, 2. für die Zone II auf … Euro, 3. für die Zone III auf … Euro festgesetzt.“
Damit kommt zum Ausdruck, dass ohne Rücksicht auf die Zahl der abgelösten Stellplätze stets die gleiche Abgabe entsteht. Dies bestätigt sich durch Verwendung des Plural („Einstellplätze“), der nahelegt, dass die Ablösesummen auch für die Ablösung mehrerer Stellplätze gelten sollen. Es kann dahinstehen, ob damit gar keine Regelung des Maßstabes getroffen wurde oder ob die - jedenfalls nicht ausdrückliche - Regelung dahin geht, dass je Ablösevorgang unabhängig von der Anzahl der jeweils abgelösten Stellplätze der genannte Betrag anfällt. Letzterer Fall wäre jedenfalls mit dem Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz (GG), der zumindest eine ansatzweise Differenzierung nach der Anzahl der abgelösten Stellplätze gebietet, und dem die Stellplatzablöse prägenden Prinzip der Vorteilsabschöpfung, dass auch ein Gebot zur Differenzierung nach dem Umfang des erlangten Vorteils beinhaltet, unvereinbar.
Die Satzungsbestimmung ist vor diesem Hintergrund auch nicht nur unglücklich formuliert. Ungeachtet des Erfordernisses einer ausdrücklichen Regelung des Abgabensatzes, ist nämlich auch im Wege der Auslegung nicht eindeutig erkennbar, dass der Satzungsgeber etwas anderes gemeint hätte. Der eindeutige Wortlaut der Norm führt zu dem genannten Ergebnis. Weder das Regelungsziel, nämlich die Normierung einer Ablöse für nicht herzustellende Kraftfahrzeugstellplätze, noch die systematische Stellung des § 1 Satz 1 ABS 2014 gebieten etwas anderes. Es ist nicht ersichtlich, dass eine Regelung nur dahin gewollt war, dass die Ablösebeträge als pro abgelösten Stellplatz zu verstehen sind. Auch der - seinem Inhalt nach allenfalls deklaratorische - § 1 Satz 2 ABS 2014, der aussagt, dass Grundlage für die Ablösebeträge
„die Kalkulation zur Ermittlung der Baukosten für einen Stellplatz einschließlich der durchschnittlichen Grunderwerbskosten vom 04.12.2013“
sei, führt zu keinem anderen Ergebnis. Zwar wird dort auf die Baukosten für einen Stellplatz Bezug genommen, allerdings sagt dies lediglich, dass offenbar die Kosten für die Herstellung eines Stellplatzes in die Kalkulation der Ablösesumme eingeflossen sind. Wie diese im weiteren Verfahren auf die Ermittlung der Ablösesummen von Einfluss gewesen sind, zeigt sich nicht; eine Aussage über den Abgabenmaßstab ist damit nicht verbunden.
(4) Der ABS 2014 fehlt es weiterhin an einer rechtmäßigen Regelung des Abgabensatzes.
Für die rechtmäßige Festlegung des Abgabensatzes ist erforderlich, dass dem Rechtssetzungsorgan - neben der Beschlussvorlage über die Satzung - bei der Beschlussfassung eine Kalkulation über den Abgabensatz vorgelegen hat. Wird dem Vertretungsorgan vor oder bei seiner Beschlussfassung über den Abgabensatz eine solche Kalkulation nicht zur Billigung unterbreitet oder ist die unterbreitete Abgabenkalkulation in einem für die Abgabensatzhöhe wesentlichen Punkt mangelhaft, hat dies die Unwirksamkeit der Bestimmung des Abgabensatzes zur Folge, weil das Vertretungsorgan anderenfalls sein Ermessen nicht fehlerfrei ausüben kann (vgl. m.w.N. OVG Greifswald, Urt. v. 07.10.2015 - 1 K 28/11 -, juris Rn. 23).
Diese Maßgaben sind auch auf die Stellplatzablöse anzuwenden. Etwas anderes kann allenfalls gelten, wenn dem Ortsgesetzgeber bei der Festlegung des Abgabensatzes von vornherein kein Ermessen zukommt. Das ist hier aber nicht der Fall. Aus § 86 Abs. 1 Nr. 4 LBauO M-V folgt, dass der Landesgesetzgeber es - wie bereits nach den früheren Gesetzesfassungen - den Gemeinden überlassen hat, die Höhe des Ablösebetrages festzulegen. Nähere Vorgaben, wie der Ablösebetrag ermittelt werden soll, sind der Vorschrift hingegen nicht zu entnehmen. Stattdessen hat die Gemeindevertretung darüber zu entscheiden, von welchem Aufwand bei der Ermittlung der Stellplatzablöse auszugehen ist und in welchem Umfang dieser auf die Ablösepflichtigen umzulegen ist. Ausdrücklich in das Ermessen der Gemeinden hat der Landesgesetzgeber auch gestellt, die Höhe der Stellplatzablöse nach Nutzung und Lage der baulichen Anlage zu differenzieren. Der Landesgesetzgeber selbst geht dabei lediglich von sogenannten „Abwägungsleitlinien“ aus, die er den Gemeinden an die Hand geben wollte (vgl. LT-Drs. 4/1810, S. 185). Allein dies erfordert also eine Ermessensbetätigung der Gemeindevertretung. Diese hat sich zu den Fragen der Differenzierung der Höhe des Abgabensatzes nach der Nutzung und Lage der baulichen Anlage zu verhalten. Sie hat nachvollziehbare Erwägungen anzustellen, ob eine solche Differenzierung erfolgen soll oder nicht und in welchem Maße sie sich auf die Festlegung des Abgabensatzes auswirken soll.
Daran fehlt es hier. Es ist von dem Beklagten weder schriftsätzlich, noch in der mündlichen Verhandlung dargelegt worden, dass die Festsetzung der in § 1 Satz 1 ABS 2014 genannten Beträge auf einer den vorstehenden Maßgaben genügenden Kalkulation beruhen, die auch der Gemeindevertretung bei der Beschlussfassung über die ABS 2014 vorgelegen hat. Dazu hätte der Beklagte aber ausreichend Grund gehabt, da er nach seinem eigenen Vortrag stets von der Anwendbarkeit des Kommunalabgabengesetzes auf die Stellplatzablöse ausgegangen ist. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem allenfalls deklaratorischen § 1 Satz 2 ABS 2014, der aussagt, dass Grundlage für genannten Ablösebeträge die
„Kalkulation zur Ermittlung der Baukosten für einen Stellplatz einschließlich der durchschnittlichen Grunderwerbskosten vom 04.12.2013“
sei. Der Beklagte hat diese Kalkulation dem Gericht weder vorgelegt, noch hat er dargelegt, dass diese Gegenstand der Beratung und Beschlussfassung der Gemeindevertretung bei dem Beschluss über die ABS 2014 gewesen ist. Darüber hinaus ist - soweit die Stadt W. eine Einteilung des Stadtgebietes in Zonen vornimmt (§ 1 Satz 1 ABS 2014) - nicht ersichtlich, worauf diese Einteilung beruht, auch dies müsste in nachvollziehbarer Weise dargelegt und der Beschlussfassung zu Grunde gelegt werden. Nichts anderes gilt für die Differenzierung des Abgabensatzes nach der Art der Nutzung der baulichen Anlage. Auch wenn die Gemeinde eine solche Differenzierung nicht vornimmt, bedarf es - um von einer ermessensfehlerfreien Entscheidung über den Abgabensatz ausgehen zu können - einer Darlegung der dem zu Grunde liegenden wesentlichen Erwägungen. All dies ist aber nicht ersichtlich.
(5) Fehlerhaft ist schließlich die Regelung in § 3 Satz 1 und 2 ABS 2014 zum Entstehen der Abgabenpflicht.
Zwar ist es unbedenklich, wenn wegen der Entstehung der Abgabenschuld auf die Erteilung der Baugenehmigung abgestellt wird. Insbesondere für den Fall, dass die Stellplatzablöse als Nebenbestimmung in Gestalt einer Bedingung in eine Baugenehmigung aufgenommen wird (vgl. zu diesbezüglichen Bedenken Siemers a.a.O. § 1 Anm. 2.2.10), führt dies dazu, dass die Stellplatzablöse festgesetzt werden kann, die Bedingung eintreten und die Baugenehmigung wirksam werden kann. Stellte man - wie vom Beklagten erwogen - auf die Fertigstellung der Anlage ab, wäre dies ausgeschlossen.
Fehlerhaft ist allerdings die abweichende Regelung in § 3 Satz 2 ABS 2014, die die Entstehung der Abgabenschuld an eine Änderung der Baugenehmigung anknüpft. Dieser Vorschrift steht bereits entgegen, dass eine einmal entstandene Abgabenschuld nicht ein zweites Mal entstehen kann. Genau dies würde aber mit ihr bewirkt: Die Stellplatzablösepflicht entsteht erstmals (und damit letztmals) mit dem Erlass der eigentlichen Baugenehmigung, da damit die tatbestandsmäßigen Voraussetzungen nach § 3 Satz 1 ABS 2014 erfüllt sind. Die Stellplatzablösepflicht würde aber bei Erlass einer Änderung nochmals zur Entstehung kommen, da zusätzlich zu den Tatbestandsvoraussetzungen des § 3 Satz 1 ABS 2014 auch noch die des § 3 Satz 2 ABS 2014 erfüllt würden, womit ein neuer Entstehenszeitpunkt maßgeblich werden würde.
Die Regelung verstößt darüber hinaus - jedenfalls in der Zusammenschau mit § 3 Satz 1 ABS - gegen den Bestimmtheitsgrundsatz. Danach ist stets erforderlich, dass eine Norm so bestimmt ist, dass die von der Norm Betroffenen die Rechtslage erkennen und ihr Verhalten danach einrichten können. Sie müssen in zumutbarer Weise feststellen können, ob die tatsächlichen Voraussetzungen für die Rechtsfolge vorliegen (vgl. m.w.N. BVerwG, Beschl. v. 27.05.2015 - 9 B 87/14 -, juris Rn. 5). Aus dem Zusammenwirken von § 3 Satz 1 und 2 ABS 2014 folgt, dass das Entstehen der Abgabenpflicht hier nicht mehr vorhersehbar ist. Insbesondere in Fällen zeitlich verzögerter Änderungen der Baugenehmigung - etwa wegen Rechtsstreitigkeiten oder Verzögerungen oder Veränderung der Bauausführung - ist nicht ersichtlich, wann die Abgabenschuld entsteht. Weder für den von der Abgabenlast betroffenen Bürger, noch für den mit dem Satzungsvollzug betrauten Beklagten oder die mit der Kontrolle der Verwaltungsentscheidung betrauten Verwaltungsgerichte ist aber ersichtlich, ob der Zustand, in dem eine Änderung der Baugenehmigung ausgeschlossen ist, bereits eingetreten ist oder wann er eintreten wird. Mithin ist auch der Zeitpunkt der Entstehung der Abgabenschuld nicht vorhersehbar. Auch nach Erlass einer Baugenehmigung, die von der Herstellung von Kraftfahrzeugeinstellplätzen befreit und damit nach § 3 Satz 1 ABS 2014 die Abgabenschuld entstehen lässt, ist nicht absehbar, ob die Abgabenschuld bereits entstanden ist oder nicht, da diese Rechtsfolge offensichtlich nicht eintreten soll, wenn es später zu einer Änderung der Baugenehmigung kommt. Bei der Änderung der Baugenehmigung handelt es sich indessen um ein ungewisses zukünftiges Ereignis. Tritt es ein, entstände die Abgabenpflicht erst damit, tritt es nicht ein, so ist die Abgabenschuld bereits mit Erlass der ersten Baugenehmigung entstanden.
Eine abweichende Anbindung der Entstehung der Abgabenschuld an ein derartiges ungewisses zukünftiges Ereignis scheidet nicht zuletzt wegen des an die Entstehung der Abgabenschuld anknüpfenden Laufs der Festsetzungsverjährungsfrist (§ 12 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 1 KAG M-V i.V.m. § 170 Abs. 1 AO) aus. Die Bestimmungen über die Festsetzungsverjährung sind ihrerseits Ausdruck der verfassungsrechtlichen Gewährleistung von Rechtssicherheit (vgl. BVerfG, Beschl. v. 05.03.2013 - 1 BvR 2457/08 -, juris Rn. 43). Es kommt mithin nicht in Betracht, den Eintritt der der Abgabenfestsetzung entgegenstehenden Festsetzungsverjährung vom Eintritt eines derart ungewissen zukünftigen Ereignisses abhängig zu machen, wie es hier der Fall ist. Ein für den Abgabenschuldner nachteiliges Abweichen von dem in § 3 Satz 1 ABS 2014 niedergelegten Entstehenszeitpunkt ist schon aus diesem Grunde ausgeschlossen.
3. Einer Erörterung der Rechtsanwendung durch den Beklagten bedarf es vor diesem Hintergrund nicht mehr.
Wegen der umfangreichen Auseinandersetzungen der Beteiligten hierzu, sei im Hinblick auf die Frage der Festsetzungsverjährung lediglich darauf hingewiesen, dass die Festsetzungsfrist bei Anwendung des Kommunalabgabengesetzes gemäß § 12 Abs. 2 Satz 1 KAG M-V vier Jahre beträgt und mit Ablauf des Jahres, in dem die Abgabenschuld entstanden ist, (§ 12 Abs. 1 KAG M-V i.V.m. § 170 Abs. 1 AO) zu laufen beginnt.
4. Der wegen des Fehlens einer hinreichenden Ermächtigungsgrundlage insgesamt rechtswidrige Bescheid verletzt den Kläger schließlich in seinen Rechten.
II.
Die Kostenentscheidung zu Lasten des Beklagten folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Nebenentscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i.V.m. § 709 Zivilprozessordnung (ZPO). Gründe, die die Zulassung der Berufung rechtfertigen (§§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 VwGO), liegen nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 VwGO
§ 2 KAG M-V
§ 231 AO
§ 212 BGB
§ 242 BGB
§ 709 Zivilprozessordnung
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 48 Abs. 6 LBauO
§ 86 Abs. 1 Nr. 4 LBauO
§ 1 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V
§ 1 Abs. 1 Kommunalverfassung
§ 49 Abs. 2 Nr. 1 und 2 LBauO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO
§ 1 Abs. 1 KAG M-V
§ 1 Abs. 4 Satz 1 KAG M-V
§ 86 Abs. 2 LBauO
§ 1 Abs. 4 Satz 2 KAG M-V
§ 49 Abs. 2 LBauO
§ 2 Abs. 1 Satz 2 KAG M-V
§ 12 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 1 KAG M-V
§ 170 Abs. 1 AO
§ 12 Abs. 2 Satz 1 KAG M-V
§ 12 Abs. 1 KAG M-V
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 und 2 VwGO
Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz

Zitierte Entscheidungen: 2 BvR 1824/05
3 L 226/04
3 M 147/03
2 B 02.14
3 A 178/13
1 L 127/02
1 K 28/11
9 B 87/14
1 BvR 2457/08