Verwaltungsgericht Gera (Thüringen, )
Beschluss vom 2025-08-06, Aktenzeichen 4 E 1446/25 Ge
ECLI: ECLI:DE:VGGERA:2025:0806.4E1446.25GE.00

Tenor:
1. Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers vom 27. Juni 2025 gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 2. Juni 2025 (Az. ...) wird hinsichtlich der dortigen Ziffer 1 angeordnet und hinsichtlich der Ziffern 3. und 4 wiederhergestellt.
2. Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
3. Der Streitwert wird auf 2.500,00 EUR festgesetzt.

Tatbestand:
Der Antragsteller begehrt einstweiligen Rechtsschutz gegen seine Hundehaltung betreffende ordnungsrechtliche Anordnungen.
Der Antragsteller, der seinen Hauptwohnsitz in der Stadt T... (Thüringen) und einen Nebenwohnsitz in der Stadt E...... (Nordrhein-Westfalen) unterhält, ist Halter eines Mischlingshundes der Rassen „Deutscher Schäferhund“ und „Bernhardiner“ (Mikrochipnummer: ......).
Am 31. Oktober 2024 gegen 19:30 Uhr befuhr der Antragsteller mit einem Personenkraftwagen unbekannten Typs in der Stadt E..._ in Schrittgeschwindigkeit den E...... in Richtung B........._. Auf der Rückbank des von ihm geführten Fahrzeugs befand sich zu diesem Zeitpunkt der vorbezeichnete, nicht weiter gesicherte Hund. Als dieser den am Straßenrand vom Zeugen S..._ geführten Hund „......“ (Mischlingshund unbekannter Rassen) erblickte, sprang er aus dem geöffneten Fahrzeugfenster, stürmte auf den vom Zeugen S..._ geführten Hund zu und attackierte diesen in nicht näher bekannter Weise. Hierdurch erlitt der Hund „..._“ Biss- und Krallenverletzungen.
Mit Schreiben vom 27. November 2024 teilte die Stadt E...... dem Antragsteller mit, von dem vorstehenden Sachverhalt Kenntnis erlangt zu haben und gab diesem Gelegenheit zur Stellungnahme. Weiter forderte sie den Antragsteller dazu auf, den von ihm gehaltenen Hund ordnungsbehördlich bei ihr anzumelden.
Unter dem 12. Dezember 2024 teilte der Antragsteller gegenüber der Stadt E..._ mit, dass sich lediglich sein Nebenwohnsitz in der Stadt E...... befände und er seinen Hauptwohnsitz in der Stadt T..._ genommen habe. Hieraufhin erklärte die Stadt E...... gegenüber dem Antragsteller am 13. Dezember 2024, dass der „Hund an dem Ort zu melden [sei, an dem dieser] sich überwiegend aufhalte. Dies [sei] unabhängig vom Haupt- oder Nebenwohnsitz“. Wegen der weiteren Einzelheiten in diesem Zusammenhang wird auf den Inhalt der Verwaltungsvorgänge verwiesen (Bl. 8-34 d. BA.).
Am 27. Mai 2025 trat die Stadt E..._ an die Antragsgegnerin heran und gab das Verwaltungsverfahren unter der Mitteilung an diese ab, dass die Stadt E...... örtlich unzuständig sei. Vielmehr ergäbe sich wegen des Hauptwohnsitzendes des Antragstellers eine Zuständigkeit der Stadt T..._.
Mit Bescheid vom 2. Juni 2025 forderte die Antragsgegnerin den Antragsteller auf, bis zum 31. Juli 2025 einen Wesenstest des von ihm gehaltenen Hundes gemäß der Thüringer Wesenstestverordnung vorzunehmen (Ziffer 1), stellte fest, dass die Kosten des Wesenstests durch den Antragsteller zu tragen sind (Ziffer 2) und ordnete diesem gegenüber bis zum Vorliegen des Ergebnisses des Wesenstests an, dem Hund beim Ausführen außerhalb des eigenen Grundstücks einen Maulkorb anzulegen (Ziffer 3). Zusätzlich verpflichtete sie den Antragsteller, den Hund abseits des eigenen Grundstücks innerhalb zusammenhängend bebauter Ortsteile an einer höchstens zwei Meter langen Leine zu führen und außerhalb hiervon nur unter Aufsicht von der Leine zu lassen, wenn Begegnungen mit Menschen oder Tieren mit Sicherheit ausgeschlossen werden können und der Hund jederzeit wieder angeleint werden kann (Ziffer 4). Schließlich ordnete die Antragsgegnerin die sofortige Vollziehung an (Ziffer 5). Zur Begründung wurde ausgeführt, dass aufgrund des Beißvorfalls vom 31. Oktober 2024 eine Gefahr vom Hund des Antragstellers ausgehe. Um eine eventuelle Einstufung als gefährliches Tier gemäß § 3 Abs. 2 Nr. 2 des Thüringer Gesetz zum Schutz der Bevölkerung vor Tiergefahren (ThürTierGefG) zu prüfen, sei ein auf Kosten des Antragstellers durchzuführender Wesenstest notwendig. Um eine weitere Gefährdung von Dritten bis zum Ergebnis des Wesenstests zu vermeiden, werde ein Leinen- und Maulkorbzwang für den Hund angeordnet. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung ergebe sich aus einem besonderen öffentlichen Interesse an der Durchführung der angeordneten Maßnahmen, weil eine Wiederholung sowie eine Gefährdung von Menschen nicht ausgeschlossen werden könne. Das Interesse des Antragstellers an der aufschiebenden Wirkung eines Rechtsbehelfs habe demgegenüber zurückzutreten, da eine Gefährdung der Öffentlichkeit nicht ausgeschlossen werden könne.
Gegen diesen Bescheid erhob die Prozessbevollmächtigte des Antragstellers am 27. Juni 2025 Widerspruch und beantragte zugleich, die sofortige Vollziehung der Maßnahmen auszusetzen. Zur Begründung wurde im Wesentlichen vorgetragen, dass der Bescheid gegen das Begründungserfordernis des § 39 Abs. 1 Satz 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) verstoße, weil es an einer hinreichend einzelfallbezogenen Begründung fehle. Darüber hinaus seien die getroffenen Regelungen in ihrer Gesamtheit unverhältnismäßig. Es fehle an tatsächlichen Anhaltspunkten, die auf ein gefährliches Verhalten des vom Antragsteller gehaltenen Hundes schließen würden. Auch habe die Antragsgegnerin es versäumt, die Anordnung milderer Mittel in ihre Prüfung einzustellen. Schließlich lägen auch die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Anwendung der von der Antragsgegnerin genannten Rechtsgrundlage nicht vor. Wegen der weiteren Einzelheiten der Begründung wird auf diese Bezug genommen.
Mit Schreiben vom 30. Juni 2025 teilte die Antragsgegnerin der Prozessbevollmächtigten des Antragstellers den Eingang des Widerspruchs mit und erklärte, der beantragten Aussetzung der sofortigen Vollziehung nicht zu entsprechen.
Am 4. Juli 2025 hat der Antragsteller beim Verwaltungsgericht Gera um die Gewährung einstweiligen Rechtschutzes nachgesucht. Er vertieft zur Begründung sein Vorbringen aus dem Verwaltungsverfahren und führt ergänzend aus, dass es sich bei dem „Beißvorfall“ um ein einmaliges Ereignis gehandelt habe, der betroffene Hund bislang nicht auffällig geworden sei. Die Anordnung eines Wesenstests und weitergehende Sicherungsmaßnahmen seien nur bei erwiesener konkreter Gefahr oder einer Wiederholungsgefahr zulässig.
Der Antragsteller beantragt wörtlich,
die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers vom 27. Juni 2025 gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 2. Juni 2025 in Gestalt der Anordnung eines Wesenstests sowie einer Maulkorb- und Leinenpflicht anzuordnen.
Die Antragsgegnerin hat keinen Antrag gestellt.
Mit gerichtlichem Schreiben vom 11. Juli 2025 ist diese um die Abgabe einer Stillhaltezusage hinsichtlich etwaiger Vollstreckungsmaßnahmen betreffend die dem Antragsteller unter Ziffer 1 der Ordnungsverfügung auferlegten Pflicht zur Vornahme eines Wesenstests bis zur dort bezeichneten Frist gebeten worden. Hieraufhin hat die Antragsgegnerin mit Schriftsatz vom 22. Juli 2025 erklärt, auf die Durchführung von Vollstreckungsmaßnahmen zu verzichten.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie die beigezogene Verwaltungsakte Bezug genommen, die Gegenstand der Beratung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes hat Erfolg.
Das Gericht legt den Antrag im wohlverstandenen Interesse des Antragstellers (§§ 122 Abs. 1, 88 der Verwaltungsgerichtordnung (VwGO)) dahingehend aus, dass dieser begehrt, die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 2. Juni 2025 (Az. 101.2) hinsichtlich der dortigen Ziffer 1 anzuordnen und betreffend die Ziffern 3 und 4 wiederherzustellen. Wenngleich die Antragsgegnerin in Ziffer 5 des verfahrensgegenständlichen Bescheides differenzierungslos die sofortige Vollziehung angeordnet hat, so entfaltet dies wegen § 8 Abs. 1 Satz 3 ThürTierGefG nur hinsichtlich des verfügten Leinen- und Maulkorbzwangs rechtserhebliche Wirkungen (§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO); im Übrigen entfällt die aufschiebende Wirkung von Widerspruch und Klage bereits nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i. V. m. § 8 Abs. 1 Satz 3 ThürTierGefG.
Der so verstandene Antrag ist zulässig und begründet.
1. Der Antrag ist zulässig.
Der analog § 42 Abs. 2 VwGO antragsbefugte Antragsteller hat insbesondere form- und fristgerecht Widerspruch gegen den Bescheid vom 2. Juni 2025 erhoben. Das Vorverfahren ist wegen des sicherheitsrechtlichen Charakters der getroffenen Maßnahmen auch nicht ausnahmsweise im Hinblick auf § 68 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 VwGO i. V. m. § 8a des Thüringer Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung (ThürAGVwGO) unstatthaft. Denn bei der Antragsgegnerin handelt es sich – unabhängig von der konkreten Aufgabenwahrnehmung im Einzelfall – nicht um die Polizei i. S. v. § 1 Abs. 2 des Thüringer Gesetzes über die Organisation der Polizei (ThürPOG).
2. Der Antrag ist auch begründet.
Gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO kann das Gericht die aufschiebende Wirkung in Fällen, in denen die Anordnung kraft Gesetzes sofort vollziehbar ist (§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 bis 3 a VwGO) ganz oder teilweise anordnen, wenn die Behörde die sofortige Vollziehbarkeit eines Verwaltungsakts im öffentlichen Interesse oder im überwiegenden Interesse eines Beteiligten besonders anordnet (§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO) ganz oder teilweise wiederherstellen. Die gerichtliche Entscheidung ergeht auf der Grundlage einer umfassenden Interessenabwägung. Gegenstand der Abwägung sind einerseits das private Interesse des Antragstellers, von der Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsaktes bis zur endgültigen Entscheidung über seine Rechtmäßigkeit verschont zu bleiben und andererseits das besondere öffentliche Interesse an dessen sofortiger Vollziehung.
Dabei sind auf einer ersten Ebene maßgeblich die Erfolgsaussichten des Hauptsacheverfahrens zu berücksichtigen. Ergibt die im Rahmen des Verfahrens nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO allein mögliche aber auch ausreichende summarische Prüfung, dass sich der Bescheid als rechtswidrig erweist, besteht kein Interesse an dessen sofortiger Vollziehung. Soweit der Bescheid indes rechtmäßig ist, der in der Hauptsache erhobene Rechtsbehelf damit erfolglos sein wird, ist zu differenzieren zwischen dem gesetzlich angeordneten Sofortvollzug und den Fällen, in denen die sofortige Vollziehung im öffentlichen Interesse von der Behörde im Einzelfall angeordnet wurde. Im letztgenannten Fall bedarf es neben der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheides eines besonderen öffentlichen Vollziehungsinteresses, das mit dem Interesse am Erlass des Verwaltungsakts nicht identisch, sondern vielmehr ein qualitativ anderes ist. Dieses besondere öffentliche Vollziehungsinteresse, das von der Behörde gemäß § 80 Abs. 3 VwGO gesondert zu begründen ist, wird in den Fällen des gesetzlich angeordneten Sofortvollzuges durch den Ausschluss der aufschiebenden Wirkung konstituiert und bedarf damit keiner weiteren Darlegung durch die Behörde. Nur in diesen letztgenannten Fällen führt regelmäßig allein die offensichtliche Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheides auch dazu, dass der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung abzulehnen ist. Lassen sich die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs in der Hauptsache im Zeitpunkt der Entscheidung über den Antrag nicht hinreichend sicher beurteilen, entscheidet das Gericht auf der Grundlage einer Folgenabwägung unter besonderer Berücksichtigung der jeweils betroffenen Rechtsgüter. Der Rechtsschutzanspruch des Bürgers ist dabei umso stärker und darf umso weniger zurückstehen, je schwerwiegender die ihm auferlegte Belastung ist und je mehr die Maßnahme der Verwaltung Unabänderliches bewirkt (vgl. zum Ganzen BVerfG (K), Beschl. v. 29.01.2020 – 2 BvR 690/19 = BeckRS 2020, 837 Rn. 16; ThürOVG, Beschl. v. 30.07.2024 – 4 EO 133/24 = BeckRS 2024, 33108 Rn. 24 f. und Beschl. v. 20.02.2025 – 3 EO 540/24 = BeckRS 2025, 9695 Rn. 28 f.).
In Anwendung dieser Grundsätze ist im vorliegenden Fall die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 2. Juni 2025 (Az. 101.2) hinsichtlich der dortigen Ziffer 1 anzuordnen und hinsichtlich der Ziffern 3 und 4 wiederzustellen.
2.1 Dabei kann offenbleiben, ob die Antragsgegnerin das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der Leinen- und Maulkorbpflicht (Ziffer 3 und 4 des Bescheides) in einer den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO genügenden Weise begründet hat.
Die Pflicht, das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung schriftlich zu begründen, soll vorrangig die Behörde im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 des Grundgesetzes (GG) zwingen, sich des Ausnahmecharakters der Vollziehungsanordnung bewusst zu werden und mit Sorgfalt zu prüfen, ob tatsächlich ein überwiegendes öffentliches Interesse den Ausschluss der aufschiebenden Wirkung erfordert. Daneben hat die Begründungspflicht den Zweck, den Betroffenen über die für die Behörde maßgeblichen Gründe ihrer Entscheidung zu informieren und in einem möglichen Rechtsschutzverfahren dem Gericht die Erwägungen zur Kenntnis zu bringen. Hierzu bedarf es grundsätzlich einer auf den konkreten Einzelfall abstellenden Darlegung besonderer Gründe, die über die Gesichtspunkte hinausgehen, die die Anordnungen selbst rechtfertigen. Formelhafte, für beliebige Fallgestaltungen passende Wendungen oder pauschale Argumentationsmuster sowie die bloße Wiederholung des Gesetzestextes genügen insoweit nicht. Unter Umständen geringere Begründungsanforderungen können ausnahmsweise in Fällen besonderer Dringlichkeit gelten, etwa bei Verfügungen, die sich durch Zeitablauf alsbald erledigen, oder dann, wenn aus Sicht der Behörde nur die Anordnung der sofortigen Vollziehung erheblichen Gefahren oder der Begehung von Straftaten vorbeugen kann. In solchen Fallgestaltungen genügt es regelmäßig, wenn diese besonderen Gründe benannt werden und deutlich gemacht wird, dass sie ein solches Gewicht haben, das außer einem allgemeinen auch ein besonderes öffentliches Interesse zu belegen fähig ist (vgl. nur OVG NRW, Beschl. v. 08.07.2025 – 5 B 579/25 = BeckRS 2025, 16203 Rn. 3).
Die Antragsgegnerin hat in der Begründung des verfahrensgegenständlichen Bescheides lediglich ausgeführt, dass „die Anordnung der sofortigen Vollziehung auf § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO beruht“, „das Anordnen der sofortigen Vollziehung in ihrem Ermessen steht“ und „in diesem Fall das Durchführen der angeordneten Maßnahme von besonderem öffentlichen Interesse [sei], weil eine Wiederholung sowie eine Gefährdung von Menschen nicht ausgeschlossen werden“ könne. Das Interesse des Antragstellers „an der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs [habe] gegenüber dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung zurückzutreten, weil eine Gefährdung der Öffentlichkeit nicht ausgeschlossen werden“ könne. „Daher [habe] die sofortige Vollziehung ausnahmsweise Vorrang vor dem Abwarten bis zur Unanfechtbarkeit der Ordnungsverfügung“. Ob der Vollziehbarkeitsanordnung damit eine echte, in hinreichender Weise auf den gegebenen Einzelfall abstellende Interessenabwägung zugrunde liegt und eine Begründung gegeben ist, der die – erforderlichen – Ermessenserwägungen der Behörde hinsichtlich der Anordnung der sofortigen Vollziehung entnommen werden können, kann indes aufgrund der nachstehenden Erwägungen auf sich beruhen.
2.2 Die Interessenabwägung zwischen dem privaten Interesse des Antragstellers, von Vollzugsmaßnahmen einstweilen verschont zu bleiben, und dem öffentlichen Interesse am sofortigen Vollzug der Ordnungsverfügung fällt zulasten der Antragsgegnerin aus. Denn auf Grundlage der im Verfahren des einstweiligen Rechtschutzes nur möglichen, aber auch ausreichenden summarischen Prüfung erweist sich der Bescheid vom 2. Juni 2025 im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung als sowohl formell (a)) als auch materiell (b)) rechtswidrig.
a) Die Ordnungsverfügung erweist sich als formell rechtswidrig.
aa) Zwar war die Antragsgegnerin für deren Erlass sachlich und auch örtlich zuständig, § 15 Abs. 1 Satz 1 Var. 1 ThürTierGefG.
Dem steht insbesondere nicht entgegen, dass sich der dem Bescheid zugrundeliegende Lebenssachverhalt in der Stadt E..._, mithin im Land Nordrhein-Westfalen zugetragen hat. Denn nach § 15 Abs. 1 Satz 1 ThürTierGefG – zu der § 1 Abs. 1 des Thüringer Verwaltungsverfahrensgesetzes (ThürVwVfG) i. V. m. § 3 VwVfG als Auffangregelung im Verhältnis der Subsidiarität steht (vgl. nur Schuler-Harms, in: Schoch/Schneider, VwVfG, 6. EL November 2024, § 3 Rn. 15) – ist die zuständige Behörde nach diesem Gesetz diejenige Gebietskörperschaft, in der der Halter des gefährlichen Tieres wohnt. Maßgeblicher Anknüpfungspunkt der örtlichen Zuständigkeit ist demnach ausschließlich der Wohnort des Tierhalters. Das Gesetz stellt dabei auf den melderechtlichen Wohnungsbegriff ab (vgl. LT-Drs. 5/1707, S. 31). Unterhält jemand – wie vorliegend der Antragsteller – in der Bundesrepublik mehrere Wohnungen, so ist nach § 21 Abs. 1 und 2 des Bundesmeldegesetzes (BMG) die vorwiegend benutzte Wohnung seine Hauptwohnung. In Zweifelsfällen ist die vorwiegend benutzte Wohnung dort, wo der Schwerpunkt der Lebensbeziehungen liegt, § 22 Abs. 3 BMG. Nach dem von der Antragsgegnerin nicht bestrittenen und auch für die Kammer nicht offensichtlich unrichtigen Vorbringen des Antragstellers im Verwaltungsverfahren hat dieser seinen Hauptwohnsitz in der Stadt T..._ genommen; nur gelegentlich befindet er sich berufsbedingt in einer in der Stadt E...... befindlichen Wohnung. Damit ist die Antragsgegnerin für die von ihr getroffenen Maßnahmen in jeder Hinsicht zuständig.
bb) Allerdings leidet der Bescheid an einem rechtserheblichen Verfahrensfehler. Denn der Antragsteller ist vor dessen Erlass nicht in einer § 1 Abs. 1 ThürVwVfG i. V. m. § 28 VwVfG entsprechenden Weise angehört worden.
Gemäß § 1 Abs. 1 ThürVwVfG i. V. m. § 28 Abs. 1 VwVfG ist vor Erlass eines Verwaltungsaktes, der in Rechte eines Beteiligten eingreift, diesem Gelegenheit zu geben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern. Der für ein rechtsstaatliches Verwaltungsverfahren zentralen Anhörung kommt hierbei eine Doppelfunktion zu, indem sie nicht nur die Rechte des Betroffenen sichert, sondern für die verfahrensleitende Behörde auch Mittel der Sachaufklärung ist und damit der Vermeidung von Fehlern sowie der Vorbereitung einer richtigen Entscheidung dient (siehe VG Gera, Urt. v. 09.05.2025 – 4 K 117/25 = BeckRS 2025, 16908 Rn. 28 m. w. N.). Lediglich in den gesetzlich normierten – hier offensichtlich nicht einschlägigen – Fällen (§ 1 Abs. 1 ThürVwVfG i. V. m. § 28 Abs. 2 und Abs. 3 VwVfG) kann beziehungsweise muss ausnahmsweise von einer Anhörung abgesehen werden. Dabei setzt eine formell ordnungsgemäße Anhörung voraus, dass diese durch die für die Sachentscheidung zuständige Behörde erfolgt.
Hieran fehlt es. Dem Antragsteller ist lediglich mit Schreiben vom 27. November 2024 durch die – für den Erlass der angefochtenen Maßnahmen unzuständigen (s.o.) – Stadt E..._ die Möglichkeit zur Stellungnahme betreffend den Beißvorfall vom 31. Oktober 2024 eingeräumt worden. Nicht aber ist, was erforderlich gewesen wäre, der Antragsteller durch die Antragsgegnerin vor Erlass der Ordnungsverfügung vom 2. Juni 2025 angehört worden.
Bei dem Erfordernis der Anhörung (nur) durch die zum Erlass des Verwaltungsaktes zuständigen Behörde handelt es sich auch nicht um eine bloße Förmelei. Auch wenn die Anhörung des Betroffenen nach § 1 Abs. 1 ThürVwVfG i. V. m. § 28 Abs. 1 VwVfG nicht selbst eine rechtsverbindliche Entscheidung darstellt, so ist sie wesentlicher Teil des Verwaltungsverfahrens, d. h. der nach außen wirkenden Tätigkeit der Behörde, die auf die Prüfung der Voraussetzungen, die Vorbereitung und den Erlass eines Verwaltungsakts gerichtet ist und den Erlass des Verwaltungsakts einschließt, § 1 Abs. 1 ThürVwVfG i. V. m. § 9 VwVfG. Die grundsätzlich erforderliche Anhörung zum beabsichtigten Erlass eines belastenden Verwaltungsakts und der nachfolgende Erlass dieses Verwaltungsakts bilden demnach verfahrensrechtlich eine Einheit. Die Durchführung der Anhörung gehört deshalb ebenso zur unentziehbaren Wahrnehmungskompetenz der zuständigen Behörde wie der Erlass des Verwaltungsakts selbst (vgl. BVerwG, Beschl. v. 20.12.2013 – 7 B 18/13 = BeckRS 2014, 45729 Rn. 12; OVG LSA, Beschl. v. 17.03.2025 – 2 L 42/24 = BeckRS 2025, 5775 Rn. 52; Schneider, in: Schoch/Schneider, VwVfG, 6. EL November 2024, § 28 Rn. 38 m. w. N.).
Der so gegebene Verfahrensfehler ist auch nicht nach § 1 Abs. 1 ThürVwVfG i. V. m. § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG unbeachtlich, weil es jedenfalls im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung an einer Heilung durch Nachholung der erforderlichen Anhörung fehlt. Aus der bloßen Möglichkeit des Antragstellers, seine Einwendungen im gerichtlichen Verfahren vorzutragen und beim Gericht Einsicht in die Verfahrensakten zu entnehmen, ergibt sich keine Heilung der unterbliebenen Anhörung. Zwar kann eine solche Heilung nach § 1 Abs. 1 ThürVwVfG i. V. m. § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG auch noch im gerichtlichen Verfahren eintreten, soweit sie nachträglich ordnungsgemäß durchgeführt und ihre Funktion für den Entscheidungsprozess der Behörde uneingeschränkt erreicht wird. Diese Aufgabe besteht aber nicht allein darin, dass der Betroffene seine Einwendungen vorbringen kann und diese von der Behörde zur Kenntnis genommen werden, sondern schließt vielmehr ein, dass die Behörde ein etwaiges Vorbringen bei ihrer Entscheidung in Erwägung zieht. Die Antragsgegnerin hat sich im gerichtlichen Verfahren allerdings schon nicht mit dem Vorbringen des Antragstellers auseinandergesetzt, d. h. über eine bloße Verteidigung der getroffenen Sachentscheidung hinausgehend das Vorbringen des Antragstellers erkennbar zum Anlass genommen, ihre Entscheidungen kritisch zu überdenken (vgl. dazu BVerwG, Urt. v. 22.02.2022 – 4 A 7/20 = NVwZ 2022, 978 Rn. 25 m. w. N.; OVG NRW, Beschl. v. 17.07.2025 – 6 B 550/25 = BeckRS 2025, 18379 Rn. 19 f.).
Soweit in diesem Zusammenhang bisweilen angeführt wird, im Rahmen des Aussetzungsverfahrens nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO sei zu berücksichtigen, ob bei derzeit bestehender offensichtlicher formeller Rechtswidrigkeit die dem Verwaltungsakt anhaftenden Fehler noch nach § 45 VwVfG geheilt werden können (vgl. Hoppe, in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 80 Rn. 90 m.w.N,), folgt die Kammer dem in dieser Pauschalität nicht. Das beschließende Gericht hat bereits festgestellt, dass formelle Mängel, die zwar heilbar, aber zum maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung im Eilverfahren noch nicht geheilt sind, zur Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes führen. Auf die Frage einer potentiellen Heilbarkeit kann es insoweit nicht ankommen, weil sich dahingehende Spekulationen ebenso verbieten wie das Gericht auch bei anderen Prüfungspunkten nicht allein wegen Art. 20 Abs. 3 GG davon ausgehen darf, dass die Behörde nach Recht und Gesetz gehandelt habe (so bereits VG Gera, Beschl. v. 07.02.2018 – 1 E 28/18 Ge = BeckRS 2018, 2545 Rn. 34; vgl. ferner HessVGH, Beschl. v. 23.09.2011 – 6 B 1701/11 = NVwZ-RR 212, 163, 164 f.; VG München, Beschl. v. 14.03.2023 – M 22 S 23.1039 = BeckRS 2023, 4573 Rn. 8 f.; Schneider, in: Schoch/Schneider, VwVfG, 6. EL November 2024, § 45 Rn. 104 a m. w. N.).
Ebenfalls liegt kein Anwendungsfall des § 1 Abs. 1 ThürVwVfG i. V. m. § 46 VwVfG vor. Denn es ist nicht offensichtlich, dass der Anhörungsmangel – und damit im vorliegenden Fall einhergehend das Fehlen zureichender Sachverhaltsaufklärung durch die zuständige Behörde – die getroffene Entscheidung nicht beeinflusst hat. Es besteht die nicht völlig theoretische Möglichkeit, dass die Antragsgegnerin ohne den gegebenen Verfahrensfehler abweichend entschieden hätte (vgl. BVerwG, Urt. v. 07.11.2024 – 2 C 18.23 = BeckRS 2024, 42392 Rn. 29; VG Gera, Urt. v. 09.05.2025 – 4 K 117/25 = BeckRS 2025, 16908 Rn. 33). Wegen des ihr in §§ 2 Abs. 3 Satz 1, 8 Abs. 1 Satz 2 ThürTierGefG eingeräumten Ermessens ist aufgrund des einer Rechtsfolgenentscheidung zwingend vorauszugehenden Abwägungsprozesses eine Nichtbeeinflussung nur ausnahmsweise offensichtlich und unterliegt daher besonderen behördlichen Darlegungs- und Begründungslasten. Dass bei einer hypothetischen Betrachtung zweifelsfrei anzunehmen ist, dass ohne den Fehler dieselben Entscheidungen getroffen worden wäre ist weder vorgetragen noch sonst wie ersichtlich (siehe BVerfG (K), Beschl. v. 09.11.2022 – 1 BvR 2263/21 = NVwZ-RR 2023, 121 Rn. 33; Schneider, in: Schoch/Schneider, VwVfG, 6. EL November 2024, § 46 Rn. 48 ff.).
b) Darüber hinaus stellt sich die Ordnungsverfügung – soweit sie hier Gegenstand inzidenter Prüfung ist – auch als materiell rechtswidrig dar. Sie leidet an einem nach § 114 VwGO justitiablen Ermessensfehler, weil die Antragsgegnerin das ihr eingeräumte Ermessen nicht ausgeübt hat.
aa) Maßgebliche Rechtsgrundlage für die in dem Bescheid vom 2. Juni 2025 getroffenen Anordnungen (Ziffer 1, 3 und 4) ist das ThürTierGefG in der Fassung der Bekanntmachung vom 22. Juni 2011 (GVBl. S. 93), zuletzt geändert durch Art. 27 des Thüringer Gesetzes zur Änderung verwaltungsrechtlicher Vorschriften im Jahr 2024 vom 2. Juli 2024 (GVBl. S. 277). Das Gesetz verfolgt den Zweck, die Bevölkerung vor den von der Haltung gefährlicher Tiere ausgehenden Gefahren zu schützen. Prinzipiell ist jedermann nach dem Grundrecht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit (Art. 2 Abs. 1 GG, Art. 3 Abs. 2 der Verfassung des Freistaats Thüringen) die Haltung auch gefährlicher Tiere erlaubt. Dies gilt in Abwägung mit Art. 2 Abs. 2 GG, Art. 3 Abs. 1 der Verfassung des Freistaats Thüringen allerdings wegen der von diesen Tieren ausgehenden Gefahren für Leib und Leben von Menschen nur unter engen Voraussetzungen. Aus diesen Grundrechten folgt die Pflicht des Staates, Maßnahmen zu ergreifen, die Leben und Gesundheit der Menschen schützen und fördern. Nach der Generalklausel des § 2 Abs. 3 Satz 1 ThürTierGefG kann die zuständige Behörde Anordnungen treffen, um eine im Einzelfall bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung, die mit dem Halten und Führen von Tieren verbunden ist, insbesondere Störungen gegen Bestimmungen dieses Gesetzes, abzuwehren. Spezialgesetzlich normiert § 8 Abs. 1 Satz 2 ThürTierGefG, dass die zuständige Behörde die Durchführung eines Wesenstests nach § 9 ThürTierGefG auf Kosten des Hundehalters (grundsätzlich nur dann) anordnen kann, wenn tatsächliche Anhaltspunkte gegeben sind, die den Verdacht rechtfertigen, dass von dem Hund eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit ausgeht.
Es bedarf jedoch keiner weiteren Erörterung, ob und gegebenenfalls inwieweit die im verfahrensgegenständlichen Bescheid durch die Antragsgegnerin angeordneten Maßnahmen ihre Rechtsgrundlage in den vorbezeichneten Rechtsgrundlagen finden können. Denn die Antragsgegnerin hat das ihr – für jede der getroffenen Regelungen jeweils – eingeräumte Ermessen bereits nicht ausgeübt.
bb) Ist die Verwaltungsbehörde ermächtigt, nach ihrem Ermessen zu handeln, hat sie ihr Ermessen gemäß § 1 Abs. 1 ThürVwVfG i. V. m. § 40 VwVfG entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten. Nach der – auch im Eilverfahren anwendbaren (vgl. BVerwG, Beschl. v. 27.04.2021 – 2 VR 3.21 = BeckRS 2021, 11352 Rn. 16 ff.; Bamberger, in: Wysk, VwGO, 4. Aufl. 2025, § 114 Rn. 2) – Vorschrift des § 114 Satz 1 VwGO prüft das Gericht in diesen Fällen auch, ob der Verwaltungsakt rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen nicht oder nicht in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist.
Ein Ermessensfehler liegt vor, wenn die Behörde überhaupt kein Ermessen ausgeübt hat (sog. Ermessensnichtgebrauch oder -ausfall), wenn sie die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschreitet (sog. Ermessensüberschreitung), wenn sie nicht alle nach Lage des Falles betroffenen Belange in ihre Ermessensentscheidung eingestellt, sie ihre Entscheidung also auf einer unzureichenden Tatsachengrundlage getroffen hat (sog. Ermessensdefizit) und schließlich, wenn von dem durch die Befugnisnorm eingeräumten Ermessen nicht in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht worden ist, die Behörde sich von sachfremden Erwägungen hat leiten lassen oder ein Belang willkürlich falsch gewichtet worden ist (sog. Ermessensfehlgebrauch; siehe nur OVG RP, Urt. v. 22.03.2023 – 1 A 10150/22 = NVwZ-RR 2023, 703 Rn. 48). Um die dahingehende gerichtliche Überprüfung überhaupt zu ermöglichen, hat die zuständige Behörde ihre ermessensleitenden Erwägungen nachvollziehbar darzustellen, d. h. anzugeben, dass und wie die wesentlichen Gesichtspunkte, die für und gegen die getroffene Entscheidung sprechen, gegeneinander abgewogen worden sind. Zu diesem Zweck muss sich die Behörde mit den konkreten in Rede stehenden Rechtspositionen und den widerstreitenden Interessen auseinandersetzen und die Gründe angeben, die dazu geführt haben, dass bestimmten Gesichtspunkten der Vorrang vor anderen eingeräumt worden ist.
cc) Bei Anwendung dieser Grundsätze leidet der streitgegenständliche Bescheid an einem rechtserheblichen Ermessensfehler in Gestalt eines Ermessensausfalls. Denn die Antragsgegnerin hat unter Berücksichtigung des gesamten Inhaltes der Ordnungsverfügung vom 2. Juni 2025 überhaupt kein Ermessen ausgeübt. So fehlt es bereits an einer Darstellung des entscheidungserheblichen Sachverhalts. Der die gesamte Begründung einleitende Halbsatz „Aufgrund des Beißvorfalls vom 31. Oktober 2024“ stellt eine solche Sachverhaltsdarstellung nicht dar. Auch ist in keiner Weise nachzuvollziehen, ob die Antragsgegnerin überhaupt erkannt hat, dass ihr von Gesetzes wegen Ermessen eingeräumt ist. Hieran bestehen vielmehr durchgreifende Zweifel, soweit es in der – sehr kurzen – Begründung des verfahrensgegenständlichen Bescheides heißt, dass „ein Wesenstest notwendig“ sei und „ein Leinen- und Maulkorbzwang angeordnet wird“. Die Antragsgegnerin hat an keiner Stelle der Begründung zum Ausdruck gebracht, dass sie sich bei ihrer Entscheidung darüber bewusst war, dass ihr ein Ermessensspielraum eingeräumt ist. Sie hat weder ausgeführt, dass ihr Ermessen eingeräumt sei, noch irgendwelche Ermessenserwägungen angestellt. Die materiell-rechtlichen Angaben in dem Bescheid erschöpfen sich in einer Bezugnahme auf tatbestandliche Anforderungen einzelner Normen des ThürTierGefG.
Es liegt auch kein Fall des so genannten intendierten Ermessens vor, der die Antragsgegnerin von der ihr obliegenden Verpflichtung befreien würde, die tragenden Ermessenserwägungen im angegriffenen Bescheid darzulegen, weil das von der Verwaltung durch Ermessenserwägungen zu findende Ergebnis bereits durch eine gesetzliche Intention vorgezeichnet ist. Dem hier einschlägigen Fachrecht ist nicht zu entnehmen, dass das Interesse an der Herstellung gesetzmäßiger Zustände im vorliegenden Einzelfall in der Weise Vorrang genießen würde, dass die getroffenen Anordnungen vorgegeben wären (vgl. nur BayVGH, Urt. v. 26.11.2014 – 10 B 14.1235 = BeckRS 2014, 59676 Rn. 33 ff.).
Es ist schließlich auch kein Fall einer Ermessensreduzierung auf Null gegeben, wonach sich die verschiedenen Handlungsmöglichkeiten der Verwaltung aufgrund besonderer Umstände des Einzelfalls auf eine einzige verdichten und jeder Verwaltungsakt mit einem anderen Regelungsinhalt rechtsfehlerhaft wäre. Die Ermessensreduzierung auf Null stellt einen seltenen Ausnahmefall dar und verlangt, dass es nach dem festgestellten Sachverhalt ausgeschlossen ist, dass Umstände vorliegen, die eine anderweitige – den Betroffenen ganz oder teilweise begünstigende – Entscheidungsfindung rechtsfehlerfrei zuließen; dies ist in aller Regel nicht der Fall. Sie kann nur dann in Betracht gezogen werden, wenn ermessensrelevante Gesichtspunkte weder geltend gemacht noch sonst wie ersichtlich sind (vgl. OVG Bremen, Beschl. v. 15.10.2024 – 1 B 250/24 = NordÖR 2024, 633, 635; Wolff, in: Sodan/Ziekow, NK-VwGO, 5. Aufl. 2018, § 114 Rn. 128 ff.). So liegt es vorliegend aber nicht. Der Antragsteller hat bereits im Verwaltungsverfahren ermessensrelevante Gesichtspunkte geltend gemacht, mit denen sich die Antragsgegnerin im Übrigen an keiner Stelle erkennbar auseinandergesetzt hat. Dass sich vor diesem Hintergrund das Ermessen der Antragsgegnerin von vornherein auf eine Ordnungsverfügung mit dem hier getroffenen „Maßnahmenbündel“ verdichtet hätte, kann unter Zugrundelegung der insoweit geltenden strengen Anforderungen an die Feststellung einer Ermessensreduzierung auf Null nicht angenommen werden.
Der Ermessensausfall konnte auch nicht im Wege zusätzlicher Ermessenserwägungen nachträglich geheilt werden, § 114 Satz 2 VwGO. Denn unbesehen dessen, dass die Antragsgegnerin im Laufe des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens schon gar keine dahingehenden Erklärungen abgegeben hat, wäre ein Nachschieben von Ermessenserwägungen vorliegend ohnehin bereits deshalb nicht möglich, weil neue Gründe nach dem allgemeinen Verwaltungsverfahrensrecht nur nachgeschoben werden dürfen, wenn sie schon bei Erlass des Verwaltungsakts vorlagen, dieser nicht in seinem Wesen verändert und der Betroffene nicht in seiner Rechtsverteidigung beeinträchtigt wird (vgl. BVerwG, Beschl. v. 07.04.2022 – 2 B 48.21 = BeckRS 2022, 12025 Rn. 15; VGH BW, Beschl. v. 19.08.2024 – 10 S 232/24 = KommJur 2024, 344, 354). Eine in diesem Sinne unzulässige Wesensänderung des Verwaltungsakts liegt dabei insbesondere dann vor, wenn Ermessen – wie es hier der Fall wäre – erstmals ausgeübt würde. Die Vorschrift des § 114 Satz 2 VwGO schafft die prozessualen Voraussetzungen lediglich für eine Ergänzung defizitärer Ermessenserwägungen im Verwaltungsprozess, nicht aber für die vollkommen neue, erstmalige Ausübung des Ermessens (stRspr, vgl. nur BVerwGE 129, 367 = NVwZ 2008, 326 Rn. 30; NdsOVG, Beschl. v. 25.01.2024 – 7 LB 11/22 = NordÖR 2024, 183, 185). Da in dem Bescheid vom 2. Juni 2025 eine Ermessensentscheidung, die durch weitere Erwägungen nur angereichert und vertieft werden könnte, nicht ansatzweise vorhanden ist (s.o.), kommt eine nachträgliche Heilung des vorliegenden Ermessensfehlers nicht in Betracht.
3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
4. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 des Gerichtskostengesetzes (GKG). Danach ist in verwaltungsgerichtlichen Streitsachen, soweit nichts anderes bestimmt ist, der Streitwert nach der sich aus dem Antrag des Antragstellers für ihn ergebenden Bedeutung der Sache nach Ermessen zu bestimmen. Bietet der Sach- und Streitstand für die Bestimmung des Streitwerts – wie hier – keine genügenden Anhaltspunkte, ist gemäß § 52 Abs. 2 GKG und in Anlehnung an Ziffer 35.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der am 21. Februar 2025 beschlossenen Änderungen ein Streitwert von 5.000,- Euro anzunehmen (Auffangwert). Da im vorliegenden Fall die Hauptsache nicht vorweggenommen wird, war der hier anzusetzende Auffangstreitwert im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes zu halbieren (vgl. Ziffer 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der am 21. Februar 2025 beschlossenen Änderungen).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 3 VwVfG
§ 28 VwVfG
§ 9 VwVfG
§ 45 VwVfG
§ 46 VwVfG
§ 114 VwGO
§ 9 ThürTierGefG
§ 40 VwVfG
§ 8 Abs. 1 Satz 3 ThürTierGefG
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 bis 3 a VwGO
§ 80 Abs. 3 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO
§ 15 Abs. 1 Satz 1 ThürTierGefG
§ 22 Abs. 3 BMG
§ 1 Abs. 1 ThürVwVfG
§ 28 Abs. 1 VwVfG
§ 28 Abs. 2 und Abs. 3 VwVfG
§ 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG
§ 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG
§ 2 Abs. 3 Satz 1, 8 Abs. 1 Satz 2 ThürTierGefG
§ 2 Abs. 3 Satz 1 ThürTierGefG
§ 8 Abs. 1 Satz 2 ThürTierGefG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 39 Abs. 1 Satz 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 122 Abs. 1, 88 der Verwaltungsgerichtordnung
§ 8a des Thüringer Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 21 Abs. 1 und 2 des Bundesmeldegesetzes
§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 des Gerichtskostengesetzes
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 2 der Verfassung
Art. 2 Abs. 2 GG
Art. 3 Abs. 1 der Verfassung

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2022, 978
NVwZ-RR 212, 163, 164
NVwZ-RR 2023, 121
NVwZ-RR 2023, 703
NordÖR 2024, 633, 635
BVerwGE 129, 367
NVwZ 2008, 326
NordÖR 2024, 183, 185
2 BvR 690/19
4 EO 133/24
3 EO 540/24
5 B 579/25
4 K 117/25
7 B 18/13
2 L 42/24
4 A 7/20
6 B 550/25
1 E 28/18
6 B 1701/11
22 S 23.10
2 C 18.23
1 BvR 2263/21
2 VR 3.21
1 A 10150/22
10 B 14.12
1 B 250/24
2 B 48.21
10 S 232/24
7 LB 11/22