Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-06-15, Aktenzeichen 8 A 162/10
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2011:0615.8A162.10.00

Tenor:
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Arnsberg vom 17. Dezember 2009 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungs¬verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten darüber, wer die Kosten für die Signalplanung einer Lichtzeichenanlage zu tragen hat. Die Anlage befindet sich auf H. Stadtgebiet an der Einmündung der H1.-------straße "An der E1. " auf die Bundesstraße, die dort als "I1. Straße" verläuft.
Anlässlich einer für das Frühjahr 2008 vorgesehenen Deckensanierung der Bundesstraße war an der Einmündung die Erneuerung der abgängigen Lichtzeichenanlage erforderlich. Ferner bedurfte es einer Änderung der bestehenden Signalplanung, um die Steuerung des Verkehrs der aktuellen Verkehrslage anzupassen. Den Zuschlag für die Erstellung der Signalplanung erteilte der Landesbetrieb Straßenbau NRW unter dem 28. Februar 2008 "namens und für Rechnung" der Klägerin an ein Planungsbüro. Dieses schloss am 6. März 2008 einen entsprechenden Vertrag mit der Klägerin, die durch den Landesbetrieb Straßenbau NRW vertreten war. Die Klägerin erklärte mit Schreiben vom 6. März 2008 gegenüber dem Landesbetrieb Straßenbau NRW ihr Einverständnis mit der Auftragsvergabe; zugleich teilte sie unter Bezugnahme auf die Erlasse des Ministeriums für Bauen und Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen (MBV) vom 29. August 2005 (III B 3 - 75 - 37/1) und 17. Januar 2006 (III B 3 - 78 - 37/1) mit, dass die Kosten von ihr "vorbehaltlich der Rechtmäßigkeit der o.g. Erlasse des MBV" übernommen würden. Nachdem die Klägerin die Lichtzeichenanlage mitsamt der Signalplanung angeordnet hatte, beglich sie den für die Signalplanung in Rechnung gestellten Betrag von 5.355,00 Euro.
Die Klägerin hat am 24. April 2009 bei dem Verwaltungsgericht Klage erhoben, mit der sie die Erstattung dieses Betrages zuzüglich Zinsen begehrt. Die Klage sei als Leistungsklage zulässig und begründet. Nach § 5 b Abs. 1 Satz 1 des Straßenverkehrsgesetzes - StVG - habe der Träger der Straßenbaulast die Kosten der Beschaffung, Anbringung, Entfernung, Unterhaltung und des Betriebs der amtlichen Verkehrszeichen und -einrichtungen zu tragen. Die Kosten für die Signalplanung der Lichtzeichenanlage gehörten zum Betrieb dieser Verkehrseinrichtung. Dazu zählten alle diejenigen technischen Vorkehrungen, die geboten seien, damit ein Verkehrszeichen die ihm von der Straßenverkehrsbehörde zugewiesene Funktion erfüllen könne. Die Klägerin als untere Straßenverkehrsbehörde gemäß § 44 Abs. 1 der Straßenverkehrsordnung - StVO - ordne an, wo die Lichtzeichenanlage aufgestellt werde und welche Signale diese in welcher Phasenfolge aussende. Die verkehrstechnische Planung bestimme die Betriebsweise, die wiederum unabdingbare Voraussetzung für den "Betrieb" der Ampel i. S. d. § 5 b Abs. 1 StVG sei. Damit entfielen alle dabei entstehenden Kosten auf den Träger der Straßenbaulast. Dies habe auch das MBV in seinem Erlass vom 18. Juli 2008 (III.7 - 78 - 37/1) jedenfalls bei Straßenneubaumaßnahmen mit der Begründung anerkannt, dass die signaltechnischen Unterlagen integraler Bestandteil für eine sichere Verkehrsführung seien und der Landesbetrieb Straßenbau NRW als der für die Straßenentwurfsplanung Verantwortliche allein über die vollständigen Datengrundlagen und Kenntnisse der zu erwartenden Verkehrsverhältnisse verfüge. Nach Ansicht der Klägerin sprächen dieselben Gesichtspunkte dafür, auch die Kosten für Umgestaltungsmaßnahmen an bestehenden Straßen dem Träger der Straßenbaulast zuzuweisen. Dieses Ergebnis entspreche auch dem Willen des Gesetzgebers, der eine Verzögerung notwendiger signaltechnischer Regelungen wegen Finanzstreitigkeiten der beteiligten Hoheitsträger untereinander habe vermeiden wollen. Hiervon ausgehend bestehe ein Erstattungsanspruch aus Geschäftsführung ohne Auftrag analog §§ 677 ff. BGB und ein öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch analog §§ 812 ff. BGB. Der Zinsanspruch ergebe sich aus einer entsprechenden Anwendung der §§ 291, 288 BGB.
Die Klägerin hat beantragt,
die Beklagte zu verurteilen, an sie 5.355,00 Euro nebst Zinsen in Höhe von 8 % über dem Basiszinssatz ab Rechtshängigkeit zu zahlen.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Gemäß §§ 44 Abs. 1, 45 Abs. 3 StVO seien die Straßenverkehrsbehörden für die Anordnung von straßenverkehrsrechtlichen Maßnahmen einschließlich der Lichtzeichenanlagen zuständig. Diese dienten als Verkehrseinrichtungen der Ordnung des Straßenverkehrs und nicht dem Bau und der Unterhaltung von Straßen. Der Umfang der Kostenpflicht des Straßenbaulastträgers für die Vorbereitung von straßenverkehrsbehördlichen Entscheidungen werde durch § 5 b Abs. 5 StVG, dessen Wortlaut Signalplanungen nicht erfasse, abschließend geregelt. Gleichwohl erscheine es bei Neu- und Umbaumaßnahmen von Straßenkreuzungen, die der Straßenbaulastträger veranlasst habe, angemessen, dass dieser auch die Kosten für die Erstellung signaltechnischer Unterlagen trage. Vorliegend sei die Änderung der Signalplanung jedoch nicht durch eine durch Neu- oder Umbaumaßnahme, sondern allein durch die Anpassung an die aktuelle Verkehrslage bedingt.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage ohne mündliche Verhandlung mit Urteil vom 17. Dezember 2009 abgewiesen. Die Klage sei als allgemeine Leistungsklage zulässig, aber nicht begründet. Die Kosten für die Signalplanung der Lichtzeichenanlage entfielen auf die Klägerin als untere Straßenverkehrsbehörde. Zwar habe die Beklagte als Trägerin der Straßenbaulast gemäß § 5 b Abs. 1 Satz 1 StVG die Kosten der Beschaffung, Anbringung, Entfernung, Unterhaltung und des Betriebs der amtlichen Verkehrszeichen und -einrichtungen zu tragen. Die Signalplanung gehöre jedoch nicht zum Betrieb einer Lichtzeichenanlage. Sie diene vielmehr der Vorbereitung einer Entscheidung der Klägerin als Straßenverkehrsbehörde nach §§ 44 Abs. 1, 45 Abs. 3 StVO über die Steuerung der Lichtzeichenanlage und sei damit deren Betrieb vorgelagert. Zwar habe der Straßenbaulastträger nicht nur die Kosten für die Beschaffung und den Aufbau der Lichtzeichenanlage zu tragen, sondern auch die Kosten für das Aufspielen einer bestimmten Programmierung. Über die Art und Weise der Programmierung entscheide hingegen die Straßenverkehrsbehörde. Dies gelte auch in den Fällen, in denen die Änderung der Programmierung wie hier der Anpassung an die Verkehrslage diene. Denn als "Betrieb" im Sinne des § 5 b Abs. 1 StVG gelte nur der laufende Betrieb auf der Grundlage einer einmal von der Straßenverkehrsbehörde getroffenen Entscheidung, nicht aber die Vorbereitung einer neuen straßenverkehrsbehördlichen Entscheidung. Diese Auslegung von § 5 b Abs. 1 Satz 1 StVG werde bestätigt durch § 5 b Abs. 5 StVG. Soweit danach der Träger der Straßenbaulast die Kosten für bestimmte Maßnahmen im Vorfeld der Errichtung oder des Betriebes eines Verkehrszeichens oder einer Verkehrseinrichtung zu tragen habe, sei die Regelung abschließend und nicht erweiternd auf Signalplanungen anwendbar. Ein Anspruch der Klägerin scheide folglich unter jedem denkbaren Gesichtspunkt aus.
Die Klägerin hat die durch das Verwaltungsgericht zugelassene Berufung ergänzend und vertiefend begründet. § 5 b StVG stelle nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE 58, 316, 323) eine Annexregelung zum Straßenverkehrsrecht dar, die bezwecke, eine bundeseinheitliche und umfassende Kostenträgerschaft festzulegen; das Aufstellen von Verkehrszeichen und einrichtungen solle nicht durch Unklarheiten über die Kostenträgerschaft beeinträchtigt werden. Mit Blick darauf sei eine kostenrechtliche Aufspaltung zwischen Signalanordnung und vorgelagerter Signalplanung nicht haltbar. Vielmehr gehöre beides untrennbar zusammen: Der "Betrieb" einer Signalanlage ohne Planung sei denklogisch ausgeschlossen. Die Programmierung sei notwendiger Bestandteil des Betriebes. Dies entspreche auch der Interessenlage der Beteiligten. Die Beklagte habe ein erhebliches Eigeninteresse an der Steuerung der Verkehrsabläufe; es gehe schließlich auch um "ihre" Straße, der als Ortsdurchfahrt einer Bundesstraße auch eine überörtliche Funktion zukomme. Darüber hinaus sei die Regelung in § 5 b Abs. 5 StVG nicht abschließend. Wenn es dort heiße, dass die Kostenregelung "auch" die Kosten für Verkehrszählungen, Lärmmessungen, Lärmberechnungen und Abgasmessungen erfasst, werde daran der rein klarstellende Charakter der Vorschrift deutlich. Ein gezielter gesetzgeberischer Ausschluss von Planungskosten für den Betrieb von Verkehrseinrichtungen könne darin nicht gesehen werden. Auch sei zu überlegen, ob die Signalplanung nicht der "Beschaffung" einer Verkehrseinrichtung i. S. d. § 5 b Abs.1 Satz 1 StVG zuzurechnen sei. Sollte man schließlich kreuzungsrechtliche Spezialvorschriften des Bundesfernstraßengesetzes - FStrG - für einschlägig halten, ergäbe sich die Kostenlast der Beklagten aus § 13 Abs. 1 FStrG.
Die Klägerin beantragt,
die Beklagte unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Arnsberg vom 17. Dezember 2009 zu verurteilen, an die Klägerin 5.355,00 Euro nebst Zinsen in Höhe von 8% über dem Basiszinssatz ab Rechtshängigkeit zu zahlen.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Nach ihrer Auffassung werde der abschließende Charakter von § 5 b Abs. 5 StVG bereits aus dem Wortlaut der Vorschrift deutlich. Außerdem habe der Gesetzgeber bei der Änderung dieser Regelung im Jahre 1980 offenbar die Notwendigkeit gesehen, einzelne Maßnahmen genau zu beschreiben, die dem Straßenbaulastträger auferlegt werden sollten. Damit habe man bewusst auf eine offenere Formulierung verzichtet. Im Übrigen könne die Klägerin nur auf der Grundlage einer entsprechenden Signalplanung ihrer gesetzlichen Aufgabe zur Anordnung straßenverkehrsrechtlicher Maßnahmen nachkommen. Die Verkehrsplanung gehöre zur Kernaufgabe der Klägerin als Straßenverkehrsbehörde. Dagegen beschränke sich die Verpflichtung der Beklagten darauf, die Straße als Verkehrsweg in tauglichem Zustand zu erhalten. Nichts anderes folge aus § 45 Abs. 3 Satz 2 StVO. Die der Straßenbaubehörde eingeräumten Befugnisse, über die Art der Anbringung von Verkehrszeichen und -einrichtungen sowie über deren Ausgestaltung bestimmen zu können, beziehe sich allein auf die bauliche Ausgestaltung der Verkehrseinrichtung, nicht aber auf deren Regelungswirkung. Entgegen der Ansicht der Klägerin habe der Gesetzgeber die Kosten der Signalplanung auch nicht dem Straßenbaulastträger im Rahmen der "Beschaffung" gemäß § 5 b Abs. 1 Satz 1 StVG auferlegt. Die Beschaffung einer Verkehrseinrichtung umfasse alle zum Betrieb notwendigen Bauteile, d.h. die Anlage müsse in der Lage sein, die Programmierung - also die bereits erfolgte Anordnung der Straßenverkehrsbehörde - umzusetzen. Hingegen bleibe die Erstellung des Programms Aufgabe der Straßenverkehrsbehörde. Die Kostentragung durch die Klägerin sei auch sachgerecht: Bei Neu- und Umbaumaßnahmen, die auf Veranlassung des Straßenbaulastträgers durchgeführt werden, erscheine es trotz des Wortlauts von § 5 b Abs. 5 StVG aufgrund der größeren Sachnähe und des Veranlasserprinzips angemessen, dass jener die Kosten trägt. Dies könne aber nicht für die Erstellung von Planunterlagen an bestehenden Straßen gelten. In diesen Fällen griffen die Straßenverkehrsbehörden in vorhandene Kreuzungssysteme ein; sie "veranlassten" in diesem Rahmen aufgrund ihrer Ort- und Sachkunde die Neuprogrammierung. Im Übrigen seien kreuzungsrechtliche Vorschriften vorliegend nicht anwendbar. Diese regelten nur das Verhältnis verschiedener Straßenbaulastträger untereinander, nicht aber die Rechtsbeziehungen zwischen Straßenverkehrsbehörden und Straßenbaulastträgern. Die bislang von der Rechtsprechung entschiedenen Fälle, die Kreuzungsrecht für anwendbar hielten, beträfen ausschließlich die Einrichtung einer Signalanlage; diesbezügliche Kosten würden nach gängiger Praxis ohnehin vom Straßenbaulastträger übernommen. Die Kosten für die Erstellung der Signalplanung sei davon unabhängig zu beurteilen. Sie diene der Vorbereitung einer straßenverkehrsbehördlichen Entscheidung und sei damit Teil des Verwaltungshandelns der Straßenverkehrsbehörde. Dementsprechend sei im vorliegenden Fall die Änderung der Signalplanung auch nicht durch den Bauzustand der Straße, sondern durch eine aktuelle Verkehrszählung veranlasst worden, um die straßenverkehrliche Leistungsfähigkeit der Kreuzung zu erhöhen. Unabhängig von den Deckenbaumaßnahmen wäre es nämlich ohne weiteres möglich gewesen, den bestehenden Signalplan für die Lichtzeichenanlage erneut einzusetzen. Sollte man gleichwohl das Kreuzungsrecht der §§ 12, 13 FStrG für einschlägig halten, wären die Kosten gemäß § 12 Abs. 3a Satz 1 FStrG zu verteilen. Dies ergebe eine überwiegende Kostenlast der Klägerin von 51,99 %. In Anbetracht der voraussichtlichen Gesamtsumme von 67.589,90 Euro scheide folglich auch nach kreuzungsrechtlichen Vorschriften ein Erstattungsanspruch der Klägerin aus.
Wegen weiterer Einzelheiten wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakten (VG Arnsberg - 7 K 1214/09 und 7 K 3008/07 -) sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung hat keinen Erfolg. Sie ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die zulässige Leistungsklage der Klägerin zu Recht abgewiesen. Der Klägerin steht der gegen die Beklagte geltend gemachte Erstattungsanspruch in Höhe von 5.355,00 Euro nicht zu.
Ein Anspruch auf Erstattung der für die Signalplanung der Lichtzeichenanlage verauslagten Kosten ergibt sich weder aus einer öffentlich-rechtlichen Geschäftsführung ohne Auftrag (1.), noch besteht ein öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch (2.). Die Geltendmachung von Prozesszinsen scheidet damit ebenfalls aus (3.).
1. Die Klägerin kann ihren Anspruch nicht auf § 683 BGB stützen. In der Rechtsprechung und Literatur ist zwar anerkannt, dass die Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuches über die Geschäftsführung ohne Auftrag (§ 677 ff. BGB) entweder analog oder als Ausdruck eines allgemeinen Rechtsgedankens grundsätzlich auch im öffentlichen Recht Anwendung finden können.
Vgl. BVerfG, BVerfGE 18, 429, 436, DVBl. 1965, 477; BVerwG, Urteil vom 28. August 2003 - 4 C 9.02 -, NVwZ-RR 2004, 84, juris, Rn. 14; Beschluss vom 28. März 2003 - 6 B 22.03 -, Buchholz 442.066 § 53 TKG Nr. 2, juris, Rn. 4 m.w.N.; OVG NRW, Urteil vom 16. Februar 2007 - 9 A 4239/04 -, NWVBl. 2007, 437, juris, Rn. 26; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 3. Mai 2006 - 9 S 778/04 , juris, Rn. 15; OVG Hamburg, Urteil vom 4. November 1993 - Bf VII 3/91 -, NVwZ-RR 1995, 369, juris, Rn. 58.
Ungeachtet der Frage, ob die Vorschriften über die Geschäftsführung ohne Auftrag im vorliegenden Fall anwendbar sind,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 28. März 2003, a. a. O., wonach eine entsprechende Anwendung der §§ 677 ff. BGB nur in Betracht kommt, wenn das öffentliche Recht im konkreten Fall eine "planwidrige Lücke" aufweist,
hat die Klägerin jedenfalls nicht, wie es für die Bejahung eines Aufwendungsersatzanspruches nach §§ 677, 683 BGB erforderlich wäre, ein Geschäft "für einen anderen", also ein objektiv fremdes Geschäft besorgt. Die Klägerin kam mit der Entrichtung der für die Signalplanung in Rechnung gestellten Kosten ihrer Verpflichtung als Straßenverkehrsbehörde nach. Sie hat mithin kein fremdes, sondern ein eigenes Geschäft besorgt.
Die von der Klägerin für die Signalplanung der in Rede stehenden Lichtzeichenanlage unter Vorbehalt übernommenen Auslagen von 5.355,00 Euro zählen nicht zu den Kosten, die von der Beklagten zu tragen sind. Eine Kostenlast der Beklagten ergibt sich weder aus den kreuzungsrechtlichen Bestimmungen des Bundesfernstraßengesetzes - FStrG - (a) noch aus § 5 b des Straßenverkehrsgesetzes - StVG - (b).
a) Die Signalplanungskosten entfallen nicht nach kreuzungsrechtlichen Vorschriften auf die Beklagte. Gemäß § 5 b Abs. 4 StVG bleiben Kostenregelungen auf Grund kreuzungsrechtlicher Vorschriften nach Bundes- und Landesrecht unberührt. Die hier in Rede stehende Lichtzeichenanlage liegt im Bereich der Einmündung einer öffentlichen H1.-------straße ("An der E1. ") in die Bundesfernstraße; sie befindet sich im "Verlauf" beider beteiligter Verkehrswege.
Vgl. dazu Bauer, in: Kodal, Straßenrecht, 7. Aufl. 2010, Kap. 44 Rn. 8.2, 8.4.
Die insoweit in den Blick zu nehmenden bundesrechtlichen Kostenregelungen der §§ 12, 13 FStrG, die auch für Einmündungen gelten (§ 12 Abs. 6, § 13 Abs. 8 FStrG), gehen den Bestimmungen des § 5 b StVG als Spezialvorschriften vor.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Januar 1968 - IV C 152.65 -, VkBl. 1968, 203, juris, Rn. 10; Marschall/Schroeter/Kastner, Bundesfernstraßengesetz, 5. Aufl. 1998, § 12 Rn. 16; Müller/Schulz, FStrG, 2008, § 12 Rn. 46; Nedden, Kreuzungsrecht, 1968, S. 70.
Ob im vorliegenden Fall § 12 FStrG oder § 13 FStrG Anwendung findet, mag offen bleiben. § 12 FStrG regelt Änderungen von Kreuzungen und den Änderungen gleichgestellte Ergänzungen (§ 12 Abs. 5 FStrG). Die Änderung einer Kreuzung betrifft deren bauliche Umgestaltung oder Verlegung; eine Ergänzungsmaßnahme liegt bei der Erweiterung einer Kreuzung um zusätzliche Einrichtungen und Anlagen vor.
Zur Abgrenzung von Änderungs- und Ergänzungsmaßnahmen vgl. Müller/Schulz, a. a. O., § 12 Rn. 42; Marschall/Schroeter/Kastner, a. a. O., § 12 Rn. 7, 16; Nedden, a. a. O., S. 50.
Demgegenüber erfasst § 13 FStrG Maßnahmen zur Unterhaltung einer Kreuzung. Darunter sind allgemein alle baulichen Instandhaltungs- und Instandsetzungsmaßnahmen zur Vorbeugung oder Beseitigung von Abnutzungserscheinungen oder Schäden sowie die hierfür erforderlichen technischen Ermittlungen und Prüfungen zu verstehen; hierzu zählt auch die Erneuerung, d.h. der Ersatz einer abgängigen Anlage durch eine neuwertige Anlage.
Müller/Schulz, a. a. O., § 13 Rn. 3.
Während § 13 Abs. 1 FStrG die Kosten für die Unterhaltung höhengleicher Kreuzungen insgesamt dem Träger der Straßenbaulast der Bundesfernstraße auferlegt, sind die Kosten für eine Änderung/Ergänzung höhengleicher Kreuzungen gemäß § 12 Abs. 3a FStrG unter den Trägern der Straßenbaulast der an der Kreuzung bzw. Einmündung beteiligten Straßenäste zu verteilen.
Eine weitergehende Prüfung der § 12 oder § 13 FStrG kann im vorliegenden Fall auf sich beruhen. Denn die Kosten für die Signalplanung einer Lichtzeichenanlage sind nicht Teil der nach den §§ 12, 13 FStrG zu verteilenden Kostenlast.
Zwar schließt das Kreuzungsrecht Lichtzeichenanlagen als solche in die nach §§ 12, 13 FStrG zu verteilende Kostenlast ein. Dies folgt bereits aus § 1 Abs. 4 Nr. 3 FStrG, wonach Lichtzeichenanlagen als Verkehrseinrichtungen (§ 37 i. V. m. § 43 StVO), die der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs dienen, Zubehör (auch) der kreuzungsbeteiligten Bundesfernstraße darstellen und zu dieser "gehören".
Vgl. für die Unterhaltung auch § 1 Abs. 1 Nr. 2 der Verordnung über Kreuzungsanlagen im Zuge von Bundesfernstraßen vom 2. Dezember 1975 (BGBl. I, S. 2984) - FStrKrV -.
Zum Umfang der zu verteilenden Kostenlast zählt alles, was erforderlich ist, um die angeordnete Lichzeichenanlage funktionsfähig zu machen und zu halten.
Vgl. Bauer, in: Kodal, a. a. O., Kap. 44 Rn. 8.5.
Dies umfasst beispielsweise die Kosten für die - kreuzungsergänzende - Einrichtung bzw. Anbringung einer zuvor nicht vorhandenen Lichtzeichenanlage,
vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Januar 1968 - IV C 152.65 -, Vkbl. 1968, 203, juris, Rn. 10; OVG Rh.-Pf., Urteil vom 4. Februar 1988 - 1 A 24/86 -, NVwZ-RR 1989, 397; Marschall/Schroeter/Kast-ner, a. a. O., Rn. 16,
oder deren - kreuzungsunterhaltende - Erneuerung und laufende bauliche Instandhaltung durch Reinigung und den Austausch von Anlagenteilen, aber auch den Betrieb, dessen Kosten für den Energieverbrauch und die technische Wartung.
Müller/Schulz, a. a. O. § 13 Rn. 3 f. - Zur Abgrenzung zwischen Änderungs- und Unterhaltungsmaßnahmen bei Lichtzeichenanlagen vgl. auch Marschall/Schroeter/Kastner, a. a. O., § 12 Rn. 16, 42; Stahlhut, in: Kodal, a. a. O., Kap. 20 Rn. 42.
Die ordnungsgemäße Errichtung bzw. Anbringung einer Lichtzeichenanlage setzt jedoch eine straßenverkehrsbehördliche Anordnung voraus. Die nach dem FStrG zu verteilende Kostenlast erfasst damit die Kosten für eine Lichtzeichenanlage nur, sofern diese gemäß § 45 StVO straßenverkehrsbehördlich angeordnet worden ist.
Vgl. Sauthoff, Öffentliche Straßen, 2. Aufl. 2010, § 1 Rn. 29; Müller/Schulz, a. a. O., § 1 Rn. 37; Bauer, in: Kodal, a. a. O., Kap. 44 Rn. 8.5; Herber, in: Kodal, a. a. O., Kap. 7 Rn. 27.
Ausgehend hiervon scheidet eine Erstattungsfähigkeit der von der Klägerin verauslagten Kosten nach dem FStrG aus. Denn die Erstellung der Signalplanung ist Teil der anordnenden Tätigkeit der Straßenverkehrsbehörde. Die Signalplanung stellt eine Maßnahme zur Vorbereitung einer straßenverkehrsbehördlichen Anordnung dar. Ihre rechtliche Beurteilung richtet sich - in Ermangelung einer abweichenden Regelung - wie die Anordnung selbst nach § 45 Abs. 3 Satz 1 StVO. Danach ist es Aufgabe der Straßenverkehrsbehörde zu bestimmen, wo und welche Verkehrszeichen anzubringen sind. Diese Verpflichtung besteht im Interesse und zum Schutz aller Verkehrsteilnehmer und ist inhaltlich darauf gerichtet, für die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs zu sorgen und die Einrichtungen für die Regelung des Verkehrs so zu gestalten, dass sie ihrem Zweck gerecht werden, den Verkehr zu erleichtern und Verkehrsgefahren zu verhüten.
BGH, Urteil vom 18. November 2003 - VI ZR 385/02 -, NJW 2004, 356 (357); Urteil vom 15. März 1990 - III ZR 149/89 -, NVwZ 1990, 898 = VersR 1990, 739, juris, Rn. 10.
Die Signalplanung von Lichtzeichenanlagen zählt trotz ihres lediglich anordnungsvorbereitenden Charakters zu dem von § 45 Abs. 3 Satz 1 StVO umschriebenen Pflichtenkreis der Straßenverkehrsbehörde. Denn die Erarbeitung der Phasenfolgen und ggf. weiterer Programmabläufe ist die Grundlage für die spätere Verwaltungsentscheidung darüber, in welchen Intervallen die Anlage bei ihrem Betrieb die möglichen Lichtzeichen aussendet. Da aber jedem einzelnen Lichtzeichen der Anlage ein auf die Regelung des Verkehrs gerichtetes Handeln der Straßenverkehrsbehörde zugrunde liegt, ist auch die Vorbereitung der Entscheidung über die Schaltung einer Fußgängerampel Teil der Verkehrsregelung.
Vgl. BGH, Urteil vom 18. Dezember 1986 - III ZR 242/85 -, NJW 1987, 666, juris, Rn. 18; OLG Hamm, Urteil vom 16. Januar 2001 - 9 U 146/00 -, NZV 2001, 379.
Davon zu unterscheiden ist der - eine Anordnung nach § 45 Abs. 3 Satz 1 StVO voraussetzende und in aller Regel zeitlich nachgelagerte - Vorgang der Einspeisung der Signalplanung in das an die Ampel angeschlossene elektronische System ("Programmierung", "Installation", "Aufspielen"). Dieser Vorgang fällt als eine Anordnung nach § 45 Abs. 3 Satz 1 StVO vollziehende bzw. ausführende Handlung in den Pflichtenkreis des Trägers der Straßenbaulast. Diesem obliegt es, die Verkehrseinrichtungen gemäß § 45 Abs. 5 Satz 1 StVO zu beschaffen, anzubringen, zu unterhalten, zu entfernen und zu betreiben,
vgl. BVerwG, Urteil vom 28. August 2003 - 4 C 9.02 -, NVwZ-RR 2004, 84, juris, Rn. 13; Urteil vom 28. September 1979 - 7 C 22.78 -, BVerwGE 58, 316, juris, Rn. 27; BGH, Urteil vom 29. November 1973 - III ZR 211/71 -, NJW 1974, 453, juris, Rn. 9; Urteil vom 5. April 1984 - III ZR 19/83 -, BGHZ 91, 48, juris, Rn. 22,
sowie die damit verbundenen Kosten entweder nach kreuzungsrechtlichen Spezialvorschriften oder gemäß § 5 b Abs. 1 und Abs. 2 StVG zu tragen.
Nichts anderes gilt im Falle der Klägerin. Die von ihr in Auftrag gegebene Ausarbeitung des Planungsbüros beinhaltete nach deren Leistungsbeschreibung ausschließlich planerische Maßnahmen (Grundlagenermittlung, Vor-, Entwurfs-, Genehmigungs- und Ausführungsplanung). Gegenstand der verschiedenen Planungsstufen war insbesondere die Erarbeitung eines Vorschlags, in welcher Phasenfolge die Lichtzeichen der Ampel an der in Rede stehenden Straßeneinmündung ausgesendet werden, einschließlich weiterer, zum Teil spezieller Programmabläufe (Signalgruppenspezifikation, Detektorspezifikation, Zwischenzeitmatrix, Wochenzeitautomatik, Schaltzeiten für die Sehbehindertensignalisierung etc.). Die Planung war überdies Teil der späteren Anordnung der "LSA mit der 'Planung A' des Planungsbüros" vom 26. März 2008, die die Klägerin gemäß § 45 Abs. 3 Satz 1 StVO als Straßenverkehrsbehörde getroffen hat. Dagegen war die verkehrstechnische Abnahme, insbesondere die Prüfung der Anwendersoftware im Labor der Signalbaufirma und die Kontrolle der aufgespielten Signalprogramme vor Ort an der fertigen Lichtzeichenanlage Gegenstand einer gesonderten Vereinbarung zwischen dem Planungsbüro und der Beklagten.
Ob die Signalplanungskosten möglicherweise auch deshalb nicht in die Kostenlast des Beklagten fallen, weil die Signalplanung unstreitig nur der Anpassung an die aktuelle Verkehrssituation diente und damit nicht aufgrund, sondern nur anlässlich der übrigen Umbau- und Instandsetzungsarbeiten im Einmündungsbereich (Deckensanierung, Neuaufstellung der alten, abgängigen Ampel) erfolgte, bedarf in Anbetracht vorstehender Ausführungen keiner näheren Betrachtung.
b) Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus § 5 b StVG. Insoweit kann offen bleiben, ob diese Vorschrift oder zumindest Teile dieser Vorschrift ergänzend zu den kreuzungsrechtlichen Regelungen heranzuziehen sind; denn die Vorschrift des § 5 b StVG führt zum selben Ergebnis.
aa) Eine Kostenpflicht der Beklagten ergibt sich nicht aus § 5 b Abs. 1 Satz 1 StVG. Danach sind die Kosten der Beschaffung, der Anbringung, Entfernung, Unterhaltung und des Betriebs der amtlichen Verkehrszeichen und -einrichtungen von dem Träger der Straßenbaulast für diejenige Straße zu tragen, in deren Verlauf sie angebracht werden oder angebracht worden sind. Dahin stehen mag, ob eine Anwendung der Vorschrift bereits deshalb ausscheidet, weil die in Rede stehende Lichtzeichenanlage in einer Einmündung und damit im "Verlauf" mehrerer Straßen liegt.
Vgl. Bauer, in: Kodal, a. a. O., Kap. 44 Nr. 8.2, 8.4.
Denn wie unter a) bereits ausgeführt wurde, ist die gemäß § 45 Abs. 3 Satz 1 StVO zu treffende verkehrsregelnde Entscheidung der Straßenverkehrsbehörde, zu der die Signalplanung zählt, eine dem "Betrieb" und der "Beschaffung" einer Lichtzeichenanlage vorgelagerte Maßnahme, die § 5 b Abs. 1 StVG nicht unterfällt.
bb) Die Signalplanungskosten werden auch nicht von § 5 b Abs. 5 StVG erfasst. Danach umfasst "diese Kostenregelung" auch die Kosten für Verkehrszählungen, Lärmmessungen, Lärmberechnungen und Abgasmessungen. Signalplanungen führt die Vorschrift nicht auf. Eine analoge Anwendung scheidet in Ermangelung einer planwidrigen Regelungslücke aus. Die Norm zielt darauf ab, die Kostenlast des nach den übrigen Vorgaben des § 5 b StVG zu ermittelnden Kostenpflichtigen auf bestimmte Vorbereitungshandlungen auszudehnen ("auch"). Die Vorschrift hat jedoch abschließenden Charakter. Sie geht auf eine Empfehlung des Ausschusses für Verkehr, Post- und Fernmeldewesen des Deutschen Bundestages zurück. In dem Bericht des Ausschusses vom 2. Dezember 1964
BT-Drs. IV/2792, S. 2,
heißt es, dass die Verkehrsregelung durch Verkehrszeichen und -einrichtungen häufig besondere vorbereitende Maßnahmen erfordere. Dazu gehörten Verkehrszählungen. Deshalb habe der Ausschuss beschlossen, einen neuen Absatz 5 anzufügen, wonach die getroffene Kostenregelung auch die Kosten für Verkehrszählungen umfasse. Hielt aber der Gesetzgeber die Einfügung des Abs. 5 für notwendig, lässt dies den Schluss zu, dass nach seiner Auffassung vorbereitende Maßnahmen einer straßenverkehrsbehördlichen Anordnung grundsätzlich von der Straßenverkehrsbehörde zu tragen sind. Für diese Auslegung sprechen auch die Materialien zur Erweiterung des § 5 b Abs. 5 StVG vom 6. April 1980 (BGBl. I, S. 413 f.) auf Lärmmessungen und -berechnungen sowie auf Abgasmessungen. Demnach erschien dem Gesetzgeber die Verpflichtung des Rechtsträgers der Straßenverkehrsbehörde zur Tragung der Kosten von Lärmmessungen und -berechnungen, die der Vorbereitung einer straßenverkehrsbehördlichen Entscheidung über Maßnahmen zum Schutz der Nachtruhe dienen, "wenig befriedigend"; denn diese Kosten entstünden ebenso häufig wie die Kosten für Verkehrszählungen zwangsläufig bei der Vorbereitung gewisser Entscheidungen der Straßenverkehrsbehörde nach § 45 Abs. 1 StVO. Während jedoch für die Kosten von Verkehrszählungen eine besondere und sachgerechte Regelung der Kostentragungspflicht getroffen sei, fehle bislang eine entsprechende Regelung für die Kosten von Lärmmessungen und -berechnungen. Die Argumentation des Ausschusses für Verkehr, Post- und Fernmeldewesen sei insoweit übertragbar. Dies gelte auch für Abgasmessungen, insbesondere in Wohngebieten.
VkBl. 1980, 244.
Aus den Materialien wird insgesamt deutlich, dass der Gesetzgeber einerseits die Straßenverkehrsbehörden mit bestimmten Kosten für Maßnahmen, die der Vorbereitung ihrer Entscheidungen dienen, nicht belasten wollte. Andererseits hielt es der Gesetzgeber offenbar für erforderlich, die Maßnahmen, für deren Kosten der Straßenbaulastträger in die Pflicht genommen werden soll, enumerativ und abschließend zu regeln. Hätte der Gesetzgeber die Straßenverkehrsbehörden von der Kostenlast für solche Vorbereitungshandlungen generell freistellen wollen, hätte er dies ohne weiteres in dieser Weise - etwa generalklauselartig oder durch einen Regelbeispielkatalog ("insbesondere") - regeln können. Dem Merkmal "auch", das ersichtlich nur eine Erweiterung des Anwendungsbereich der vorstehenden Absätze 1 bis 4 des § 5 b StVG, nicht aber der in Abs. 5 aufgeführten Tatbestände bezweckt, kommt eine solche Bedeutung nicht zu.
2. Der Klageanspruch ist ferner nicht als öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch begründet.
Die Klägerin hat der Beklagten keinen rechtsgrundlosen Vermögensvorteil zugewandt, der durch den Erstattungsanspruch auszugleichen wäre. Vielmehr entspricht die tatsächliche Vermögenslage der Rechtslage. Wie dargelegt, hat die Klägerin die Kosten für die Erstellung der Signalplanung in Erfüllung ihrer sich aus § 45 Abs. 3 Satz 1 StVO ergebenden Verpflichtungen vorgenommen. Folglich ist die Beklagte nicht von einer eigenen Zahlungspflicht befreit worden.
3. Da der Erstattungsanspruch unter keinem denkbaren Gesichtspunkt besteht, scheidet auch ein Anspruch auf Prozesszinsen aus.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 677 ff. BGB
§§ 812 ff. BGB
§§ 291, 288 BGB
§§ 12, 13 FStrG
§§ 677, 683 BGB
§§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 5 b StVG
§ 683 BGB
§ 53 TKG
§ 12 FStrG
§ 13 FStrG
§ 43 StVO
§ 45 StVO
§ 167 VwGO
§ 5 b Abs. 1 StVG
§ 44 Abs. 1, 45 Abs. 3 StVO
§ 5 b Abs. 5 StVG
§ 5 b Abs. 1 Satz 1 StVG
§ 5 b Abs.1 Satz 1 StVG
§ 13 Abs. 1 FStrG
§ 45 Abs. 3 Satz 2 StVO
§ 12 Abs. 3a Satz 1 FStrG
§ 677 ff. BGB
§ 5 b Abs. 4 StVG
§ 13 Abs. 8 FStrG
§ 12 Abs. 5 FStrG
§ 12 Abs. 3a FStrG
§ 1 Abs. 4 Nr. 3 FStrG
§ 45 Abs. 3 Satz 1 StVO
§ 45 Abs. 5 Satz 1 StVO
§ 5 b Abs. 1 und Abs. 2 StVG
§ 45 Abs. 1 StVO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 5 b Abs. 1 Satz 1 des Straßenverkehrsgesetzes
§ 44 Abs. 1 der Straßenverkehrsordnung
§ 5 b des Straßenverkehrsgesetzes
§ 1 Abs. 1 Nr. 2 der Verordnung

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 58, 316, 323
BVerfGE 18, 429, 436
NVwZ-RR 2004, 84
NVwZ-RR 1995, 369
NVwZ-RR 1989, 397
NJW 2004, 356
NVwZ 1990, 898
VersR 1990, 739
NJW 1987, 666
NZV 2001, 379
BVerwGE 58, 316
NJW 1974, 453
BGHZ 91, 48
7 K 1214/09
7 K 3008/07
4 C 9.02
6 B 22.03
9 A 4239/04
9 S 778/04
IV C 152.65
1 A 24/86
VI ZR 385/02
III ZR 149/89
III ZR 242/85
9 U 146/00
7 C 22.78
III ZR 211/71
III ZR 19/83