Verwaltungsgericht Hannover (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2024-12-10, Aktenzeichen 17 A 4454/23
ECLI: ECLI:DE:VGHANNO:2024:1210.17A4454.23.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.

Tatbestand:
Der Antragsteller - der beim Niedersächsischen Ministerium (MWK) gebildete Hauptpersonalrat - begehrt eine Verpflichtung des beteiligten Ministers des Landes Niedersachsen, die Einführung der Software FOLIO bzw. FOLIO/ERM rückgängig zu machen bzw. zu unterlassen sowie ein Mitbestimmungsverfahren durchzuführen; daneben begehrt er Auskünfte über die mit der Software einhergehende Verarbeitung von Beschäftigtendaten.
Das Land Niedersachsen gehört dem Gemeinsamen Bibliotheksverbund (GBV), einem Zusammenschluss der Länder Bremen, Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein und Thüringen sowie der Stiftung Preußischer Kulturbesitz an. Ziel des Abkommens zur Errichtung des GBV ist es, den Rahmen für eine abgestimmte Bibliotheksautomation zu schaffen, ein gemeinsames Dienstleistungszentrum - die Verbundzentrale - zu betreiben und die Vernetzung der Bibliotheken und sonstigen Einrichtungen untereinander und mit der Verbundzentrale zu unterstützen (§ 1 des Verwaltungsabkommens über die Errichtung eines Bibliotheksverbundes (1996), Nds. MBl. 1996, S. 1960). Die Verbundzentrale Göttingen (VZG) ist ein rechtlich unselbständiger nachgeordneter Teil der Landesverwaltung des Landes Niedersachsen mit Sitz in Göttingen und untersteht der Dienst- und Rechtsaufsicht des Beteiligten. Die Verbundleitung besteht je teilnehmendem Land aus einem Vertreter des zuständigen Ministeriums und einem Vertreter der Bibliotheken.
Im Jahr 1992 wurde die Bibliothekssoftware Lokales Bibliothekssystem (LBS) der Non-Profit-Organisation Online Computer Library Center aus dem "Project of Integrated Catalogue Automation" (OCLC PICA) in der Version LBS3 für alle wissenschaftlichen Bibliotheken in Trägerschaft des Landes Niedersachsen - mit Ausnahme des Bibliotheks- und Informationssystems der Universität Oldenburg - eingeführt. Inzwischen verwenden die Verbundpartner des GBV die Software in der Version LBS4. Die VZG arbeitet an einer Ablösung des Systems LBS4 durch die von ihr mitentwickelte Open-Source-Software FOLIO ("Future of library is open"); für die Umstellung war ein Zeitraum von bis zu zehn Jahren in Aussicht genommen. Derzeit wird das Modul FOLIO/ERM ("Electronic Resources Management") angeboten, das die Verwaltung elektronischer Ressourcen ermöglichen soll. Das bisher verwendete Lokale Bibliothekssystem wurde in den 1990er-Jahren mit einer Ausrichtung auf die Verwaltung gedruckter Ressourcen entwickelt. Das ERM-Modul ist Teil von FOLIO, funktioniert aber auch als Add-on zu LBS4. Das ERM-Modul als Ergänzung zu LBS4 befindet sich bereits an einzelnen Bibliotheksstandorten im Einsatz. Zuletzt wurde es im März 2023 bei der Universitätsbibliothek Braunschweig eingeführt. Die Software FOLIO als eigenständige Softwarelösung ist in Niedersachsen hingegen bislang nicht implementiert.
Auf Nachfrage des Antragstellers informierte der Beteiligte diesen am 5. April 2022 über die beabsichtigte Ablösung des bisherigen Systems LBS4 durch FOLIO. Deren erstes Teilmodul ERM könne noch an LBS4 angebunden werden. Später werde LBS4 vollständig durch FOLIO ersetzt. Offen sei, wann die Umstellung an den einzelnen Bibliotheksstandorten erfolge. In Niedersachsen werde voraussichtlich zuerst der Standort A-Stadt umgestellt. Der Antragsteller forderte hierauf von dem Beteiligten mehrfach die Durchführung eines förmlichen Mitbestimmungsverfahrens und eine umfassende Unterrichtung ein. Mit Schreiben vom 24. März 2023 teilte der Beteiligte abschließend mit, dass es sich bei der Bibliothekssoftware FOLIO und auch bei deren ERM-Modul nur um ein freiwilliges Angebot der VZG und nicht um eine vorgeschriebene Datenmigration mit Anschlusszwang handele. Jede Bibliothek bzw. Dienststelle entscheide autonom, ob und bejahendenfalls wann sie FOLIO einführe. Da folglich die Entscheidung zur Einführung nicht bei dem Beteiligten als oberster Dienstbehörde liege, sei kein Mitbestimmungsrecht des Antragstellers als dem bei der obersten Dienstbehörde gebildeten Hauptpersonalrat gegeben.
Am 2. Mai 2023 hat der Antragsteller um Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes nachgesucht. Die Kammer hat den Antrag mit Beschluss vom 21. Juni 2023 - 17 B 2729/23 - abgelehnt. Die dagegen gerichtete Beschwerde des Antragstellers hat das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht mit Beschluss vom 9. Oktober 2023 - 18 MP 3/23 - zurückgewiesen.
Am 29. August 2023 hat der Antragsteller das Beschlussverfahren in der Hauptsache eingeleitet und sein Begehren am 12. Februar 2024 erweitert. Es bestehe keine echte Entscheidungsfreiheit über das "Ob" der Einführung. Jedenfalls bestehe keine Entscheidungsfreiheit über das "Wie" der Anwendung von FOLIO und FOLIO/ERM. Eine freie Entscheidung, ob die Software am jeweiligen Standort eingesetzt würde, bestehe nur scheinbar, denn bei Nichteinführung würde eine Bibliothek vom zentralen Bibliothekssystem abgeschnitten. Es werde bestritten, dass es sich um ein freiwilliges Angebot ohne Anschlusszwang handele. Vielmehr handele es sich um eine zentrale Entscheidung ohne Möglichkeit eines Alleingangs einzelner Dienststellen. So habe der Beteiligte in vorgerichtlichen Schreiben wiederholt mitgeteilt, dass FOLIO an allen Bibliotheken des GBV eingeführt werde. Zudem werde die Idee eines Bibliothekenverbundes sowie einer einheitlichen Software konterkariert, wenn sich diverse einzelne Bibliotheken dazu entschließen würden, nicht an FOLIO teilzunehmen bzw. in vielfach individuell modifizierter Weise zu nutzen. Sofern sich der Beteiligte darauf berufe, dass sich die Landesbibliothek Oldenburg und die Universität Oldenburg in der Vergangenheit gegen LBS4 und für eine andere Software entschieden hätten, so bedeute dies nicht, dass für sie auch in Zukunft die Möglichkeit bestehe, einen Alleingang zu gehen und sich FOLIO nicht anzuschließen. Sofern die örtlichen Dienststellen aktuell entscheiden könnten, wann FOLIO eingeführt werden solle, so hätten sie gleichwohl keine Entscheidungsbefugnis hinsichtlich des "Ob". Diese Entscheidung sei bereits auf übergeordneter Ebene getroffen worden. Sie könnten allein über den Zeitpunkt innerhalb der zehnjährigen Übergangsphase entscheiden. In Bezug auf das "Wie" der Anwendung gehe es insbesondere darum, welche Beschäftigtendaten zu welchen Zwecken und mit welchen Zugriffsrechten, Rollen, Auswertungsmöglichkeiten, Datenübermittlungen an Dritte, Löschfristen usw. mit FOLIO verarbeitet würden und welche Möglichkeiten der Verhaltens- und Leistungskontrolle daraus resultierten. Darüber werde auf der Ebene des Beteiligten und nicht auf Dienststellenebene entschieden. Soweit der Beteiligte die Rolle der VZG lediglich auf die einer technischen Dienstleisterin und Schulungsanbieterin reduziere, so sei das Gegenteil der Fall. Es werde bestritten, dass die VZG keine Standards vorgebe. Sie entscheide vielmehr über die zentrale Programmierung, Anwendung und Datenverarbeitung von FOLIO sowie FOLIO/ERM. Sofern sich die örtlichen Dienststellen aktuell für die Implementierung von FOLIO/ERM "nur" als Add-On zu LBS4 entscheiden könnten, so müsse dies gleichwohl so installiert, konfiguriert und angewendet werden, wie von der VZG zentral vorgegeben. Die Datenverarbeitung erfolge zentral und werde einheitlich konfiguriert und administriert. Da der Antragsteller in den Prozess nicht eingebunden werde und ihm nicht die erforderlichen Informationen zur Verfügung gestellt würden, könne der Vortrag des Beteiligten zu Entscheidungsmöglichkeiten der örtlichen Dienststellen nur vollumfänglich mit Nichtwissen bestritten werden. Über das "Wie" der Einführung, Erweiterung und Anwendung von FOLIO einschließlich FOLIO/ERM entscheide allein der Beteiligte. Es seien schon gar keine Kapazitäten bei der VZG vorhanden, um für jede einzelne Dienststelle ein individuell zugeschnittenes FOLIO zu betreiben. Der Anspruch auf Rückgängigmachung ergebe sich aus § 63 Abs. 1 NPersVG, da der Beteiligte das Mitbestimmungsrecht nach § 67 Abs. 1 Nr. 2 NPersVG verletzt habe. Bei der beabsichtigten Nutzung der Software FOLIO handele es sich um die Einführung, jedenfalls aber um eine wesentliche Erweiterung bzw. Änderung technischer Einrichtungen, die zur Leistungs- und Verhaltenskontrolle geeignet seien. Über die neue Software bestehe die Möglichkeit, Daten zu erheben und zu speichern, die einzelnen Personen zugeordnet werden könnten. So sei für VoIP-Lösungen charakteristisch, dass Daten der virtuellen Telefonanlage von einem Provider gespeichert und jederzeit abgerufen werden könnten. Der Antragsteller sei auch das zuständige Personalvertretungsgremium zur Ausübung des Mitbestimmungsrechts. Es seien nicht die örtlichen Personalräte anstelle des Antragstellers zu beteiligen. Nach dem Sinn und Zweck des hier geltend gemachten Mitbestimmungsrechts gehe es um den Persönlichkeitsschutz der Beschäftigten vor einer Verhaltens- und Leistungskontrolle mittels technischer Kontrolleinrichtungen. Es gehe um das "Wie" der Einführung, Erweiterung und Anwendung, das unmittelbare Wirkung auf den Rechtsstand der Beschäftigten habe. Die Entscheidungen würden auf übergeordneter Ebene und nicht durch die örtliche Dienststellenebene getroffen. Es komme daher nicht darauf an, welche Dienststelle die Entscheidung hinsichtlich einer Umstellung auf FOLIO bzw. FOLIO/ERM treffe. Maßgeblich sei vielmehr, dass die Datenverarbeitung zentral und dienststellenübergreifend einheitlich erfolge. Auch eine Möglichkeit zur Anpassung der Bedienoberfläche entsprechend örtlicher Bedarfe betreffe nicht die dahinterliegenden datenverarbeitenden Prozesse. Zudem erfolge eine Vergleichbarkeit der gewonnenen Daten über die Standorte hinweg, sodass eine sinnvolle Regelung vor Ort nicht mehr gegeben sei. Bei der Einführung von LBS4 sei die Zuständigkeit beim Antragsteller gesehen worden, sodass dies für FOLIO als Nachfolgesystem ebenso gelte. Selbst wenn die örtlichen Personalräte Inhaber des Mitbestimmungsrechts wären, so könne der Antragsteller als Stufenvertretung im Einigungsverfahren zuständig werden, wenn es zu einer Nichteinigung der örtlichen Dienststelle und dem örtlichen Personalrat komme. Zudem ergebe sich aus § 67 Abs. 1 Nr. 2 NPersVG ein Informationsanspruch. Sofern kein Mitbestimmungsrecht bestehen sollte, ergebe sich dieser Informationsanspruch aus § 60 Abs. 1 NPersVG. So sei weiterhin unklar, welche Beschäftigtendaten in welchem Umfang gespeichert und verwendet werden (könnten), wer Zugriffsrechte hierauf habe und welche Rechte für welche Personen eingeräumt würden. Ein Anspruch auf Informationen sei in Ziffer 2 der Handreichung zur Einbindung der Interessenvertretungen und Beauftragten bei der Einführung und dem Einsatz von Hard- und Software in der niedersächsischen Landesverwaltung gemäß der Vereinbarung nach § 81 NPersVG niedergelegt.
Ursprünglich hat der Antragsteller beantragt,
Der Antragsgegner wird verpflichtet, die Einführung der Software FOLIO/ERM rückgängig zu machen, bis der Antragsteller seine Zustimmung hierzu erteilt hat oder eine fehlende Zustimmung durch die Entscheidung einer Einigungsstelle ersetzt wurde sowie das Mitbestimmungsverfahren zur Einführung und Anwendung der Software FOLIO/ERM einzuleiten.
Hilfsweise für den Fall des Unterliegens mit dem Antrag zu 1.:
Der Antragsgegner wird verpflichtet, eine Einführung der Software FOLIO/ERM zu unterlassen, bis der Antragsteller seine Zustimmung erteilt hat oder eine fehlende Zustimmung des Antragstellers durch die Entscheidung einer Einigungsstelle ersetzt wurde sowie das Mitbestimmungsverfahren zur Einführung und Anwendung der Software FOLIO/ERM einzuleiten.
Hilfsweise für den Fall des Unterliegens mit dem Antrag zu 2.:
Der Antragsgegner wird verpflichtet, das Mitbestimmungsverfahren zur Einführung und Anwendung der Software FOLIO/ERM einzuleiten.
Es wird festgestellt, dass der Antragsgegner das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers aus § 67 Abs. 1 Nr. 2 NPersVG verletzt hat, indem er die Einführung und Anwendung der Software FOLIO/ERM ohne Zustimmung des Antragstellers und ohne Abschluss des Mitbestimmungsverfahrens vorgenommen hat.
Nach Antragserweiterung beantragt er im Anhörungstermin,
Der Beteiligte wird verpflichtet, die Einführung der Software FOLIO/ERM rückgängig zu machen bis der Antragsteller seine Zustimmung hierzu erteilt hat oder die fehlende Zustimmung durch die Entscheidung einer Einigungsstelle ersetzt wurde sowie das Mitbestimmungsverfahren zur Einführung und Anwendung der Software FOLIO/ERM einzuleiten.
Der Beteiligte wird verpflichtet, dem Antragsteller zur Ausübung seines Mitbestimmungsrechtes bei der Einführung und Anwendung der Software FOLIO sowie des Moduls FOLIO/ERM die hierfür erforderlichen Unterlagen und Tatsachen bereit zu stellen, indem er dem Antragssteller Auskunft erteilt über Umfang und Zweck der Verarbeitung von Beschäftigtendaten sowie die durch die Software bereitgestellten Auswertungsmöglichkeiten von Beschäftigtendaten, die die Möglichkeit der Leistungs- und Verhaltenskontrolle bieten und ihm
das Verzeichnis der Verarbeitungstätigkeiten gem. Art. 30 DSGVO,
die Datenschutz-Folgeabschätzung gem. Art. 35 DSGVO,
die Information über die Rechte der Beschäftigten gem. 13 DSGVO,
eine Übersicht über die vorgelegten Unterlagen und einer Erläuterung der Notwendigkeit für die Maßnahme,
eine Darstellung, welche Geräte oder Anwendungen zur Verfügung stehen werden inkl. Anleitungen,
das Datenschutzkonzept gem. Art. 32 DSGVO,
das Konzept zur Datensicherheit/IT-Sicherheit (technische und organisatorische Maßnahmen/TOMs, Informationen zur Einhaltung der IT-Sicherheitsrichtlinien und Technischen Richtlinien des BSI) gem. Art. 32 DSGVO,
die Vereinbarung zur Auftragsdatenvereinbarung nach Art. 28 DSGVO,
die Verpflichtungserklärungen auf die Vertraulichkeit,
die Festlegung der Datenkategorien und Verarbeitungszwecke von Beschäftigtendaten,
das Verzeichnis der Schnittstellen von und zu FOLIO mit der Angabe von ein- und ausgehenden Kategorien von Beschäftigtendaten,
das Rechte- und Rollenkonzept,
den Katalog an Auswertungsmöglichkeiten (Listen/Reports) einschließlich der Datenübermittlung an Dritte,
das Konzept zum Ausschluss der Leistungs- und Verhaltenskontrolle,
das Löschkonzept,
die Verfahrensfestlegungen für Schulungen (Schulungskonzepte),
die Arbeitsanweisungen zur Nutzung von FOLIO,
das Konzept für die Nutzung von FOLIO im Homeoffice,
das Konzept zur Softwareergonomie und Barrierefreiheit bzw. bei nicht vollständig gegebener Barrierefreiheit das Konzept zu abhilfeschaffenden Maßnahmen,
weitere Fachkonzepte
zur Verfügung stellt.
Der Beteiligte wird verpflichtet, eine Einführung der Software FOLIO sowie des Moduls FOLIO/ERM zu unterlassen, bis der Antragsteller seine Zustimmung erteilt hat oder eine fehlende Zustimmung des Antragstellers durch die Entscheidung einer Einigungsstelle ersetzt wurde sowie das Mitbestimmungsverfahren zur Einführung und Anwendung der Software FOLIO sowie des Moduls FOLIO/ERM einzuleiten.
Hilfsweise für den Fall des Unterliegens mit dem Antrag zu 3.:
Der Beteiligte wird verpflichtet, das Mitbestimmungsverfahren zur Einführung und Anwendung der Software FOLIO sowie des Moduls FOLIO/ERM einzuleiten.
Es wird festgestellt, dass der Beteiligte das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers aus § 67 Abs. 1 Nr. 2 NPersVG verletzt hat, indem er die Einführung und Anwendung des Moduls FOLIO/ERM als auch die Erweiterung der Software LBS4 um das Add-On FOLIO/ERM ohne Zustimmung des Antragstellers und ohne Abschluss des Mitbestimmungsverfahrens vorgenommen hat.
Der Beteiligte stimmt der Antragserweiterung nicht zu und beantragt im Übrigen,
die Anträge insgesamt abzulehnen.
Bei der Bibliothekssoftware FOLIO handele es sich um ein freiwilliges Angebot. Es bestehe eine vollumfängliche Entscheidungsfreiheit der Dienststellen hinsichtlich der Einführung und Anwendung von FOLIO bzw. FOLIO/ERM. Der VZG komme bei der Einführung des ERM-Moduls die Rolle einer technischen Dienstleisterin und Schulungsanbieterin zu. Eine Verpflichtung der Dienststellen zur Einführung des ERM-Moduls - ebenso wie die spätere Einführung des Gesamtpakets FOLIO - im Sinne eines Anschlusszwangs sei nicht gegeben. So hätten sich in der Vergangenheit die Landesbibliothek Oldenburg und die Universität Oldenburg für das System ALMA entschieden, während die anderen Bibliotheken LBS4 eingeführt hätten. Die Entscheidung gegen LBS4 hätte auch keine Auswirkungen auf diese Bibliotheken gehabt. Lediglich die technische Unterstützung durch die VZG im Rahmen der Administrierung von ALMA sei nicht möglich. Im Unterschied zu LBS4 erhielten lokale Aushandlungsprozesse im Rahmen von FOLIO noch eine deutlich höhere Bedeutung, da das System über einen deutlich modulareren Aufbau verfüge. Der Antragsteller differenziere in seinen Ausführungen nicht hinreichend zwischen FOLIO/ERM einerseits und FOLIO anderseits. Es sei unzutreffend, dass die Frage des "Wie" der Einführung zentral auf Seiten des Beteiligten entschieden werde und nicht durch die lokalen Dienststellen. Die Datenverarbeitung werde nicht einheitlich konfiguriert und administriert oder einheitlich auf einem zentralen Terminalserver gehostet. Die technische Plattform für FOLIO/ERM werde analog zum LBS4-Hostingbetrieb zentral in der VZG betrieben. Der Bereich Datenübermittlung werde DSGVO-konform über einen Auftragsverarbeitungsvertrag geregelt. Der VZG sei es nicht erlaubt, auf Daten zuzugreifen oder diese ohne Auftragserteilung durch den Auftraggeber zu verarbeiten. Zwar unterscheide sich die Bereitstellung, Speicherung oder Abfrage von Daten von FOLIO/ERM zu LBS4 in der technischen Plattform und der eingesetzten Software, aber alle Zugriffsoptionen durch VZG oder andere externe Einrichtungen gestalteten sich genauso wie bei LBS4 im Hostingbetrieb des Verbundes. Der individuelle Auftraggeber könne nur auf seine eigenen Mandantendaten via definierter Standardschnittstelle zugreifen. Dieser Zugriff liege in der lokalen Verantwortung und sei daher auch lokal zu regeln. Der Antragsteller sei nicht gemäß § 67 Abs. 1 Nr. 2 NPersVG zu beteiligen gewesen. Der Mitbestimmungstatbestand sei nicht erfüllt. Es handele sich bei FOLIO/ERM um ein Zusatzmodul, bei dem keine technischen Möglichkeiten der Verhaltens- und Leistungskontrolle bestünden, die über die Möglichkeiten des LBS4 hinausgingen. FOLIO biete die Möglichkeit, das Rechte- und Rollenmanagement pro Modul und damit auch für FOLIO/ERM komplett nicht-personalisiert darzustellen. Dies entspreche den Möglichkeiten bei LBS4. Diese Festlegungen seien bei der Installation von den lokalen Institutionen zu verantworten. Die VZG gebe hier auch keine Standards vor und habe lediglich beratende Funktion. Sofern ein Mitbestimmungsrecht bestehen sollte, würde dies den lokalen Personalräten nach § 79 Abs. 1 NPersVG und nicht dem Antragsteller als Hauptpersonalrat zustehen. Sofern man die vom Antragsteller vorgenommene Differenzierung nach dem "Ob" und dem "Wie" bemühe, so sei die Entscheidung über das "Ob" auf lokaler Ebene zu treffen, sodass über das "Wie" nicht weiter zu entscheiden sei. Die mit der Antragsänderung geforderten Dokumente seien unspezifisch und ein Erkenntnisgewinn nicht ersichtlich. Zudem lasse der Antragsteller unberücksichtigt, dass hinsichtlich FOLIO/ERM eine Ableitung aus den Vereinbarungen zu LBS4 möglich sei. Die Dokumente zu den Ziffern, 1, 2, 3, 6, 9, 10, 12, 17 und 18 würden nicht von der VZG als Dienstleisterin erstellt, sondern seien im Wesentlichen Ergebnisse lokaler Aushandlungen zwischen Bibliotheksleitung und örtlichem Personalrat. Die mit Ziffer 5 geforderte Softwareanleitung bestehe nicht. Es würden lediglich datenschutzkonforme Schulungen und Recordings bereitgestellt, die die für LBS4 relevanten Anleitungen ergänzten. Die Anforderung eines Verzeichnisses der Schnittstellen von und zu FOLIO mit der Angabe von ein- und ausgehenden Kategorien von Beschäftigtendaten in Ziffer 11 verkenne bereits das Grundkonzept einer Open-Source-Software, bei der die Entwicklung und Nutzung von Schnittstellen ein dynamischer Prozess sei, der nicht zentral dokumentiert werden könne. Zu Ziffer 12 sei anzumerken, dass FOLIO/ERM zusätzliche Rechte und Rollen technisch bereitstellen könne und daher Beschäftigteninteressen eher noch stärker berücksichtigt würden. Ein Katalog an Auswertungsmöglichkeiten einschließlich der Datenübermittlung an Dritte nach Ziffer 13 könne schon deshalb nicht erfolgen, weil FOLIO/ERM über kein Angebot eines Controllings/Reportings verfüge.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag hat weder mit den Haupt- noch den Hilfsbegehren Erfolg.
1.
Die vom Antragsteller vorgenommenen (echten) Antragserweiterungen unter den Nrn. 2. bis 4. sind unzulässig. Mit dem neuen Hauptantrag zu 2. soll erstmals ein umfangreiches Auskunftsbegehren unter der Prämisse eines gegebenen Mitbestimmungsrechts bei der Einführung und Anwendung der Software FOLIO sowie des Softwaremoduls FOLIO/ERM zur gerichtlichen Entscheidung im Beschlussverfahren gestellt werden. In den neu formulierten Anträgen zu 3. und 4. werden die Begehren nicht mehr nur auf FOLIO/ERM beschränkt, sondern auf FOLIO ausgeweitet. Es handelt sich dabei um Antragsänderungen i. S. d. § 83 Abs. 2 NPersVG i. V. m. § 81 Abs. 3 ArbGG, die sich als unzulässig darstellen. Sowohl mit dem umfangreichen Auskunftsbegehren als auch durch Einbeziehung der Software FOLIO zusätzlich zur Software FOLIO/ERM werden neue Streitgegenstände eingeführt, die andere tatsächliche und rechtliche Erwägungen erforderten. Anders als das bisher verfahrensgegenständliche Modul FOLIO/ERM ersetzt FOLIO das bisherige Programm LBS4 vollständig, sodass grundsätzliche Berechtigungen neu zu definieren sind. Hinzu kommt, dass eine Implementierung von FOLIO in Niedersachsen derzeit nicht konkret geplant ist. Damit ist auch nicht ersichtlich, wie eine solche Implementierung konkret ausgestaltet werden soll. Das Auskunftsbegehren betrifft an mehreren Stellen ausdrücklich und im Übrigen inhaltlich ersichtlich in weiten Teilen FOLIO und nicht das Softwaremodul FOLIO/ERM, welches allein ursprünglicher Anlass für das Beschlussverfahren war. Der Beteiligte hat der Antragsänderung ausdrücklich nicht zugestimmt und sie stellt sich auch nicht als sachdienlich dar. Sachdienlichkeit ist gegeben, wenn der bisherige Verfahrensstoff und das Ergebnis des bisherigen Verfahrens auch für die Entscheidung über den geänderten Antrag nutzbar gemacht werden können und wenn der Streit der Beteiligten mit einer Entscheidung über den geänderten Antrag endgültig oder besser beigelegt werden kann und ein weiteres Verfahren vermieden wird (Germelmann u. a., ArbGG, 10. Aufl. 2022, § 81 Rn. 86). Nicht entscheidend für die Sachdienlichkeit einer Antragsänderung ist, ob der geänderte Antrag in der Sache Aussicht auf Erfolg hat (vgl. zu einer Klageänderung im Verwaltungsprozess Kopp/Schenke, VwGO, 30. Aufl. 2024, § 91 Rn. 19). Hinsichtlich der Software FOLIO geht es bei Lichte betrachtet um einen möglicherweise erst künftig entstehenden Dissens zwischen dem Antragsteller und dem Beteiligten, der nach dem Gebot der vertrauensvollen Zusammenarbeit nach § 2 Abs. 1 NPersVG vorrangig zwischen diesen zu lösen ist. Eine Vorklärung durch das Gericht unter Annahme von Sachdienlichkeit wegen der Vermeidung eines weiteren Verfahrens wäre damit nicht vereinbar. Dies gilt erst recht vor dem Hintergrund, dass derzeit mit Blick auf das vorliegende Beschlussverfahren nicht einmal die Implementierung von FOLIO/ERM vorangetrieben wird. Hinsichtlich der Änderung in Nr. 5 des Antrags, in der neben der Software FOLIO/ERM auch das Einsatzszenario als Add-On zur Software LBS4 in Bezug genommen wird, geht die Kammer hingegen lediglich von einer Klarstellung des früheren Begehrens und nicht von einer Antragsänderung aus.
2.
Der Hauptantrag zu 1. ist zulässig, aber unbegründet.
Der Antragsteller hat keinen Anspruch darauf, die Einführung der Software FOLIO/ERM rückgängig zu machen, bis der Antragsteller seine Zustimmung hierzu erteilt hat oder eine fehlende Zustimmung durch die Entscheidung einer Einigungsstelle ersetzt wurde sowie das Mitbestimmungsverfahren zur Einführung und Anwendung der Software FOLIO/ERM einzuleiten. Rechtsgrundlage für eine solche Rücknahme von Maßnahmen ist § 63 NPersVG, wonach Maßnahmen, bei denen die gesetzlich vorgeschriebene Beteiligung unterlassen oder bei einer Beteiligung gegen wesentliche Verfahrensvorschriften verstoßen worden ist, nicht vollzogen werden dürfen. Sind Maßnahmen gleichwohl durchgeführt worden, so sind sie nach § 63 Satz 2 NPersVG zurückzunehmen, soweit nicht Rechte Dritter oder öffentliche Interessen entgegenstehen.
a) Der Antragsteller als der beim Ministerium gebildete Hauptpersonalrat ist für die Geltendmachung des Anspruchs nach § 63 Satz 2 NPersVG vorliegend schon nicht aktivlegitimiert, weil ihm hinsichtlich des möglichen Mitbestimmungstatbestandes nach § 67 Abs. 1 Nr. 2 NPersVG die Beteiligungszuständigkeit nach § 79 Abs. 2 NPersVG fehlt. Berechtigt, die Ansprüche nach § 63 NPersVG geltend zu machen, ist allein die Personalvertretung, die bei Durchführung der gesetzlich vorgeschriebenen Beteiligung im Sinne des § 63 Satz 1 Nr. 1 NPersVG zu beteiligen ist bzw. zu beteiligen gewesen wäre (Nds. OVG, Beschl. v. 28.03.2019 - 18 LP 5/17 -, juris Rn. 36). Die Voraussetzungen einer Beteiligungszuständigkeit - bei unterstelltem Vorliegen eines Mitbestimmungstatbestandes - des Antragstellers nach § 79 Abs. 2 NPersVG sind nicht gegeben. Nach dieser Vorschrift beteiligt die zur Entscheidung befugte übergeordnete Dienststelle in Angelegenheiten, die nicht nur sie oder die bei ihr Beschäftigten betreffen, die bei ihr gebildete und für den betroffenen Bereich zuständige Stufenvertretung. Diese Bestimmung ist eine Ausnahme von der Grundregel des § 79 Abs. 1 NPersVG, wonach die zur Entscheidung befugte Dienststelle in Angelegenheiten, die sie oder ihre Beschäftigten betreffen, den bei ihr gebildeten Personalrat beteiligt. § 79 Abs. 2 NPersVG betrifft nur Fälle, in denen die höhere Dienststelle kraft ihrer Überordnung in den sozialen, personellen oder organisatorischen Angelegenheiten des ihr zugeordneten Bereichs zuständig ist. Hier ist der örtliche Personalrat auch dann nicht zuständig, wenn im Einzelfall nur eine Angelegenheit einer nachgeordneten Dienststelle geregelt wird. Zwischen den Personalvertretungen der verschiedenen Stufen besteht - anders als im Behördenaufbau - kein Über- und Unterordnungsverhältnis. Die Zuständigkeit der Stufenvertretung und derjenigen der örtlichen Personalvertretungen schließen sich gegenseitig aus, sofern es um die Beteiligung an ein und derselben Maßnahme geht (Dembowski/Ladwig/Sellmann: Personalvertretung Niedersachsen, Stand: Dezember 2023, § 79 Rn. 10 f.).
aa) Maßgeblich ist mithin, ob die Einführung der Software FOLIO/ERM an einzelnen Bibliotheken bzw. Dienststellen in der Entscheidungsbefugnis dieser Dienststellen oder des Ministeriums liegt. Eine Beteiligungszuständigkeit des Antragstellers wäre nur gegeben, wenn auf Dienststellenseite die Entscheidungsbefugnis zur Einführung der Software FOLIO/ERM beim Ministerium läge. Das ist allerdings gerade nicht der Fall, sondern diese Entscheidungsbefugnis liegt bei den einzelnen Bibliotheken bzw. Dienststellen. Die Implementierung erfolgt auf Basis von Interessenbekundungen der jeweiligen Dienststellen. Es ist nicht ersichtlich, dass der Beteiligte die Einführung des Moduls FOLIO/ERM an den einzelnen Bibliotheksstandorten vorschreibt bzw. er sich insoweit die Entscheidungsbefugnis vorbehalten hat. Der Beteiligte hat nachvollziehbar ausgeführt, dass es sich bei FOLIO/ERM lediglich um ein Zusatzmodul zur bisherigen Software LBS4 handelt und damit die Zugriffsoptionen durch die VZG oder andere externe Einrichtungen unverändert fortbestehen. So bestehe - wie bei LBS4 - auch weiterhin die Möglichkeit, das Rechte- und Rollenmanagement komplett nicht-personalisiert darzustellen.
Eine andere Betrachtung ist entgegen der Auffassung des Antragstellers nicht deshalb geboten, weil die Entscheidung über das "Wie" der Nutzung nicht den einzelnen Dienststellen bzw. Bibliotheken zugewiesen wäre, sondern verbindlich vom Ministerium getroffen würde, weil bereits die VZG zentral vorgäbe, welche Beschäftigtendaten zu welchen Zwecken mit welchen Zugriffsrechten, Rollen, Auswertungsmöglichkeiten, Datenübermittlungen an Dritte, Löschfristen mit bzw. in FOLIO verarbeitet würden. Auf die Frage, ob es eine derartige zentrale Festlegung der Konfiguration des Moduls FOLIO/ERM tatsächlich gibt oder ob - wie der Beteiligte ausführt - FOLIO/ERM von den jeweiligen Dienststellen hinsichtlich der Beschäftigtendaten individuell angepasst wird, kommt es nicht an. Das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht hat im Beschluss vom 9. Oktober 2023 - 18 MP 3/23 - insoweit ausgeführt:
"Selbst wenn das "Wie" der Nutzung der Software FOLIO/ERM aber zentral festgelegt würde, bliebe die den Mitbestimmungstatbestand des § 67 Abs. 1 Nr. 2 NPersVG allein auslösende "Einführung ... technischer Einrichtungen, die geeignet sind, das Verhalten oder die Leistung der Beschäftigten zu überwachen," die "Einführung der Software FOLIO/ERM", mithin das "Ob", das allein in der Entscheidungszuständigkeit der einzelnen, dem MWK nachgeordneten Dienststellen bzw. Bibliotheken liegt. Im Übrigen bezieht sich auch der Antrag des Antragstellers ausschließlich auf diese "Einführung der Software FOLIO/ERM", nicht aber auf die "Entwicklung der Software FOLIO/ERM" durch die VZG (vgl. zu dieser Unterscheidung auch die beispielhaft für die SuUB Bremen getroffene Prozessvereinbarung v. 15./21.7.2022, dort Nrn. 2 Abs. 1 und 3 Buchst. a, Blatt 83 ff. der Beiakte 1)."
Dem pflichtet die Kammer bei. Selbst wenn die technischen Rahmenbedingungen den einzelnen Dienststellen nicht genügend Entscheidungsspielraum bieten würden, dann obliegt es ihnen jedenfalls, über die Einführung des Moduls in Gänze zu entscheiden. So entschieden sich in der Vergangenheit etwa die Landesbibliothek Oldenburg sowie die Universität Oldenburg entgegen den anderen Bibliotheken für das System ALMA statt für LBS4. Es dürften auch andere Anbieter Softwarelösungen anstelle von FOLIO/ERM anbieten, die die gewünschten Funktionalitäten und Kompatibilitäten vorhalten. Sofern der Antragsteller bestreitet, dass für Dienststellen auch gegenwärtig und zukünftig die Möglichkeit bestünde, sich gegen FOLIO/ERM bzw. später dann FOLIO zu entscheiden, gibt es hierfür keine hinreichenden Anhaltspunkte. Dies kann insbesondere nicht aus der zitierten E-Mail-Korrespondenz mit Bediensteten des Ministeriums geschlossen werden, wonach die Bibliothekssoftware FOLIO langfristig in allen Bibliotheken des GBV eingeführt werden solle. Es ist dem Ministerium nicht vorzuhalten, dass es eine flächendeckende Einführung der von der VZG mitentwickelten Software favorisiert. Aufgrund der weit überwiegend einheitlichen Nutzung von LBS4 bei zugleich offensichtlichem Bedarf nach einer technischen Lösung für die Verwaltung elektronischer Ressourcen durfte man auch davon ausgehen, dass weitgehend Interesse am Modul FOLIO/ERM besteht. Dass diese Einschätzung nicht fehlging, zeigen die bisherigen Interessenbekundungen für eine Implementierung. Eine dienstliche Anweisung ist der Korrespondenz hingegen offensichtlich nicht zu entnehmen. Eine Abweichung von dem durch das Ministerium vorgeschlagenen Ablauf war seinerzeit im Übrigen auch nicht Gegenstand der geführten Kommunikation. Dass die Einführung von FOLIO/ERM insoweit der leichteste (und möglicherweise sinnvollste) Weg sein wird und eine technische Unterstützung durch die VZG sicherstellen dürfte, lässt nicht den Schluss zu, dass die einzelnen Bibliotheken bzw. Dienststellen keine Entscheidungsbefugnisse haben. Selbst wenn man dem Antragsteller darin folgen wollte, dass ein "De-facto-Anschlusszwang" bestehe, reicht das nicht aus, um eine "De-jure-Entscheidungskompetenz" der Bibliotheken bzw. Dienststellen zu negieren. Allein auf diese kommt es aber an.
Dass es ungeachtet der Frage der - zu verneinenden - formellen Beteiligungszuständigkeit des Antragstellers sinnvoll sein könnte, ihn bei der Softwareentwicklung als solcher im Wege der vertrauensvollen Zusammenarbeit gleichwohl einzubinden, hält die Kammer für durchaus naheliegend. Im Anhörungstermin ist deutlich geworden, dass insoweit auch durchaus Möglichkeiten eröffnet waren und sind, denn nach Darstellung des Antragstellers wirkt in einer entsprechenden Unterarbeitsgruppe des Verbundes (nur) ein Vertreter aus den Stufenvertretungen der beteiligten Länder mit, was zwischen den Gremien aus Gründen der Effektivität so vereinbart worden sei. Für die Frage der Beteiligungszuständigkeit des Antragstellers für den in Rede stehenden Mitbestimmungstatbestand des § 67 Abs. 1 Nr. 2 NPersVG ist allerdings nicht maßgeblich, wie stark sich der Antragsteller in die Unterarbeitsgruppe einbringt oder welche Möglichkeiten der Einbindung im Wege der vertrauensvollen Zusammenarbeit sonst noch bestehen könnten. Maßgeblich ist insoweit vielmehr allein, dass über die Einführung der Software und deren konkreten Einsatz vor Ort formell allein die Bibliotheken bzw. Dienststellen - ggf. unter Mitbestimmung der örtlichen Personalräte - zu entscheiden haben und nicht der Beteiligte (unter Mitbestimmung des Antragstellers). Der Versuch des Antragstellers, ein determinierendes "Wie" mit einem "Ob" gleichzusetzen, würde die Zuständigkeiten auf Dienststellenseite gleichsam "auf den Kopf stellen".
bb) Eine Beteiligungszuständigkeit des Antragstellers kann sich auch nicht daraus ergeben, dass er als Stufenvertretung im Nichteinigungsverfahren zuständig werden könnte. Dazu kann es erst kommen, wenn zwischen einem einzelnen zuständigen örtlichen Personalrat und dessen Dienststellenleiter keine Einigung zu erzielen ist und es sich beim Antragsteller überhaupt um die zuständige Stufenvertretung handelt. Auch dann geht es aber nicht um eine originäre Beteiligungszuständigkeit des Antragstellers, sondern um seine gesetzlichen Aufgaben im Nichteinigungsverfahren. Diese hat er im Übrigen keineswegs in jedem gedachten Fall einer Nichteinigung auf örtlicher Ebene der Dienststelle bzw. Bibliothek und dem örtlich zuständigen Personalrat. Für die Bibliotheken, die Einrichtung einer Hochschule in staatlicher Trägerschaft (z. B. die SUB Göttingen) oder Einrichtung einer Hochschule in Trägerschaft von Stiftungen des öffentlichen Rechts sind, gelten die Sonderregelungen in § 105 NPersVG. Nach § 105 Abs. 8 NPersVG verhandeln bei einer übertragenen Entscheidungsbefugnis im Nichteinigungsfall das Präsidium einer Hochschule in staatlicher Trägerschaft (z. B. im Falle der HAWK Hildesheim/Holminden/Göttingen) mit dem örtlichen Personalrat bzw. dem Gesamtpersonalrat; zuständige Einigungsstelle ist in diesem Fall die beim Ministerium gebildete Einigungsstelle. Bei einer Stiftungshochschule verhandeln nach § 105 Abs. 8 Sätze 1 und 2, Abs. 9 NPersVG das Präsidium und der örtliche Personalrat bzw. Gesamtpersonalrat; die Einigungsstelle wird hingegen vom Präsidium und dem Personalrat bzw. Gesamtpersonalrat gebildet. In diesen Fällen ist der Antragsteller also nicht einmal bei der Wahl der Einigungsstelle beteiligt. Gleiches gilt nach § 108 Abs. 1 NPersVG i. V. m. § 107c NPersVG für Bibliotheken, die zwar bei einer Hochschule angesiedelt, aber als Stiftung rechtlich verselbstständigt sind (z. B. die TIB - Leibniz-Informationszentrum Technik und Naturwissenschaften und Universitätsbibliothek). Lediglich bei Bibliotheken des Landes selbst (z. B. Gottfried Wilhelm Leibniz Bibliothek - Niedersächsische Landesbibliothek) kommt dem Antragsteller die Rolle einer Stufenvertretung zu. Zwar ist in Anbetracht dieses Befundes nachvollziehbar, dass der Antragsteller bemüht ist, seine Beteiligung unter Behauptung einer Entscheidungszuständigkeit des Ministeriums - hier für das "Wie" der Softwaregestaltung - möglichst frühzeitig geltend zu machen, denn beim späteren "Ob" der Implementierung kommt ihm nur in eher wenigen Fällen als Stufenvertretung Bedeutung zu. Dies liegt aber an der rechtlichen Ausgestaltung des staatlichen Hochschul- und Bibliothekswesens. Der Antragsteller kann nicht erfolgreich eine originäre Ersatzkompetenz für das "Wie" der Ausgestaltung einer Software beanspruchen, weil er beim "Ob" nicht mitzubestimmen hat.
b) Es kann damit weiterhin offenbleiben, ob der Mitbestimmungstatbestand nach § 67 Abs. 1 Nr. 2 NPersVG bei der Softwareeinführung besteht (hierzu bereits Nds. OVG, Beschl. v. 9.10.2023 - 18 MP 3/23), dessen Sinn und Zweck auf den Schutz der Persönlichkeitsrechte der Beschäftigten vor einer Verhaltens- und Leistungskontrolle mittels technischer Kontrolleinrichtungen gerichtet ist. Mit der hier zu treffenden Entscheidung zur Beteiligungszuständigkeit wird lediglich dem Umstand Rechnung getragen, dass im konkreten Fall die wesentlichen Entscheidungen über die tatsächliche Einführung des Zusatzmoduls auf der Ebene der einzelnen Dienststellen getroffen werden, sodass ein Mitbestimmungsrecht - sein Vorliegen unterstellt - bei den örtlichen Personalräten zu verankern wäre. Eine Annahme der Zuständigkeit des Antragstellers würde im Übrigen dazu führen, dass die örtlichen Personalräte wegen der ausschließenden Zuständigkeitsregelung im Personalvertretungsrecht kein Mitbestimmungsrecht hinsichtlich der Einführung des Moduls FOLIO/ERM in ihrer Dienststelle mehr hätten. Dies wäre mit Blick auf die von den einzelnen Bibliotheken zu definierenden Anforderungen an die Software sowie die individuelle Ausgestaltung von Berechtigungen ersichtlich nicht sachgerecht.
3.
Mangels Beteiligungszuständigkeit des Antragstellers nach § 79 Abs. 2 NPersVG hat er auch keinen Anspruch gegen den Beteiligten darauf, die Einführung der Software FOLIO/ERM zu unterlassen, bis der Antragsteller seine Zustimmung hierzu erteilt hat oder eine fehlende Zustimmung des Antragstellers durch die Entscheidung einer Einigungsstelle ersetzt wurde sowie das Mitbestimmungsverfahren zur Einführung und Anwendung der Software FOLIO/ERM einzuleiten (Hauptantrag zu 3.). Dasselbe gilt für die Hilfsanträge auf Einleitung des Mitbestimmungsverfahrens zur Einführung und Anwendung der Software FOLIO/ERM sowie auf Feststellung, dass der Beteiligte das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers aus § 67 Abs. 1 Nr. 2 NPersVG verletzt hat, indem er die Einführung und Anwendung der Software FOLIO/ERM bzw. die Erweiterung der Software LBS4 um das entsprechende Add-On ohne Zustimmung des Antragstellers und ohne Abschluss des Mitbestimmungsverfahrens vorgenommen hat (Hilfsanträge zu 4. und 5.). Auf die Ausführungen unter 2. kann verwiesen werden. Ob ein Mitbestimmungsrecht der örtlichen Personalräte nach § 67 Abs. 1 Nr. 2 NPersVG besteht, bedarf mangels Beteiligungszuständigkeit des Antragstellers auch mit Blick auf den Hauptantrag zu 3. und die Hilfsanträge zu 4. und 5. keiner Entscheidung.
Einer Kostenentscheidung bedarf es im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren nicht, weil Gerichtskosten nicht erhoben werden und eine gerichtliche Festsetzung der den Verfahrensbeteiligten entstandenen Kosten nicht vorgesehen ist.
Hinweis:
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 81 NPersVG
§ 63 NPersVG
§ 105 NPersVG
§ 107c NPersVG
§ 63 Abs. 1 NPersVG
§ 67 Abs. 1 Nr. 2 NPersVG
§ 60 Abs. 1 NPersVG
§ 79 Abs. 1 NPersVG
§ 83 Abs. 2 NPersVG
§ 81 Abs. 3 ArbGG
§ 2 Abs. 1 NPersVG
§ 63 Satz 2 NPersVG
§ 79 Abs. 2 NPersVG
§ 63 Satz 1 Nr. 1 NPersVG
§ 105 Abs. 8 NPersVG
§ 108 Abs. 1 NPersVG
Art. 30 DSGVO
Art. 35 DSGVO
Art. 32 DSGVO
Art. 28 DSGVO

Zitierte Entscheidungen: 17 B 2729/23
18 MP 3/23
18 LP 5/17