Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-08-06, Aktenzeichen 4 S 584/23
ECLI: ECLI:DE:VGHBW:2024:0806.4S584.23.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Der im Besoldungs- und Versorgungsrecht geltende und auf damit in Zusammenhang stehende Bereiche wie das Beihilferecht ausstrahlende strenge Vorbehalt des Gesetzes erfasst nicht das Reisekostenrecht, das von der Klägerin begehrte Tagegeld hat keine Alimentationsfunktion. Vielmehr wird das Reisekostenrecht zu dem Bereich der Fürsorgepflicht des Dienstherrn gegenüber dem Beamten gezählt.(Rn.16)
2. Der Gesetzgeber ist bei § 6 Abs. 1 Satz 3 BRKG davon ausgegangen, dass bei einer nur geringen Entfernung zwischen Dienststätte bzw. Wohnung und dem Ort des Dienstgeschäfts keine Mehraufwendungen für Verpflegung entstehen, weil sich der Beamte Verpflegung in bekannter Umgebung beschaffen oder von zu Hause (bzw. der Dienststätte) mitnehmen kann, sodass die in § 6 Abs. 1 Satz 2 BRKG vorgegebene Übernahme einkommensteuerrechtlicher Maßstäbe nicht angemessen wäre.(Rn.17)
Verfahrensgang
Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 23. Februar 2023 - 9 K 3117/21 - geändert. Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Gewährung von Tagegeldern für Dienstreisen.
Die Klägerin steht als Bundesbeamtin (Bundesbankrätin) im Dienst der Beklagten, ihre Dienststätte befindet sich in 70173 Stuttgart, Königstraße 14. In der Zeit vom 21.01. bis 28.02.2020 war die Klägerin, die damals in Leinfelden-Echterdingen wohnte, auf insgesamt 26 eintägigen Dienstreisen zur bankgeschäftlichen Prüfung in der Zentrale der Südwestbank in 70178 Stuttgart, Rotebühlstraße 125. Die Dauer der Dienstreisen betrug zweimal unter 8, in den übrigen Fällen zwischen 8 und 14 Stunden. Die Entfernung zur Dienststätte beträgt 1,9 km Luftlinie und 2,1 km über die kürzeste Straßenverbindung, die Entfernung zur damaligen Wohnung der Klägerin ungefähr 10 km Luftlinie bei 13 km Fahrstrecke.
Mit zwei Anträgen vom 02.03.2020 beantragte die Klägerin Reisekostenvergütung für diese Dienstreisen. Das Servicezentrum Reise- und Umzugskosten, Trennungsgeld der Beklagten erließ am 20.03.2020 die Reisekostenabrechnung Nr. 122889. Die Gewährung von Tagegeld wurde nach § 6 Bundesreisekostengesetz (BRKG) i. V. m. Ziffer 6.1.3 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum BRKG (BRKGVwV) abgelehnt, da das Dienstgeschäft in einem Umkreis von weniger als zwei Kilometern zur Dienststätte der Klägerin durchgeführt worden sei. Ihren hiergegen erhobenen Widerspruch begründete die Klägerin damit, die Entfernung zwischen dem Ort des auswärtigen Dienstgeschäfts und der Dienststätte sei anhand der verkehrsüblichen Straßenverbindung, die mit dem Auto, dem ÖPNV, dem Fahrrad oder zu Fuß zurückgelegt werden könne, zu beurteilen. Die Beklagte wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 11.05.2021, zugestellt am 14.05.2021, zurück.
Das Verwaltungsgericht hat auf die am 14.06.2021 erhobene Klage die Beklagte mit Urteil vom 23.02.2023 - 9 K 3117/21 - unter Aufhebung der Bescheide verpflichtet, der Klägerin Reisekostenvergütung in Form von Tagegeld in Höhe von 336,- EUR zu gewähren. Zur Begründung hat es ausgeführt, dass die Klägerin einen Anspruch habe, dem der Ausschlussgrund des § 6 Abs. 1 Satz 3 BRKG nicht entgegenstehe. Zwar begegne die Verwendung des unbestimmten Rechtsbegriffs der geringen Entfernung in dieser Vorschrift keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Sie wolle den Tagegeldanspruch für diejenigen Dienstreisen ausschließen, die typischerweise keine Mehraufwendungen für die Verpflegung erwarten ließen. Die Kammer vermöge sich jedoch der in Ziffer 6.1.3 BRKGVwV enthaltenen Festlegung der geringen Entfernung auf zwei Kilometer nicht anzuschließen. Gegen eine derartige generalisierte Fixierung auf eine konkrete Distanz spreche bereits der Umstand, dass eine solche auch durch den Gesetzgeber selbst hätte erfolgen können. Durch die offene Formulierung des § 6 Abs. 1 Satz 3 BRKG komme aber gerade zum Ausdruck, dass eine Ermittlung der geringen Entfernung im konkreten Anwendungsfall individuell zu erfolgen habe. Außerdem entstünden Mehraufwendungen für die Verpflegung bei Dienstreisen aufgrund geringer Entfernung typischerweise dann nicht, wenn der Dienstreisende zur Verpflegung an seine Dienststätte zurückkehren könne oder wenn davon auszugehen sei, dass er mit den Verpflegungsmöglichkeiten am Ort der Dienstreise hinreichend vertraut sei. Ob eine dieser Möglichkeiten bestehe, hänge maßgeblich davon ab, wo diese Orte belegen seien. In einer Großstadt dürfte typischerweise nicht von einer Verpflegungsmöglichkeiten erfassenden Ortskenntnis im Radius von 2 km zur Dienststätte oder Wohnung auszugehen sein. In ländlichen Bereichen sei hingegen typischerweise davon auszugehen, dass der Dienstreisende auch in größerer Entfernung von seiner Dienststätte mit den Versorgungsmöglichkeiten vertraut sei. Aber auch andere Umstände wie natürliche oder von Menschen geschaffene Hindernisse könnten die typischerweise zu erwartenden Ortskenntnisse beeinflussen. Dies zugrunde gelegt könne im vorliegenden Fall nicht davon ausgegangen werden, dass zwischen der Dienststätte der Klägerin und dem Ort ihrer Dienstreise eine geringe Entfernung im Sinne des § 6 Abs. 1 Satz 3 BRKG vorliege. Die Dienststätte der Klägerin befinde sich in der Stuttgarter Innenstadt. Der Ort der Dienstreise befinde sich rund zwei Kilometer hiervon entfernt ebenfalls im Stuttgarter Stadtgebiet. Innerhalb Stuttgarts sei nicht zu erwarten, dass ein Beamter in einer Entfernung von knapp zwei Kilometern von seiner Dienststätte mit den Verpflegungsmöglichkeiten vertraut sei. Ebenso wenig sei zu erwarten, dass er während seiner Pausenzeit vom knapp zwei Kilometer entfernt liegenden Ort der Dienstreise zur Verpflegung an den Ort der Dienststätte und damit in das ihm bekannte Umfeld zurückkehre. Dies gelte insbesondere unter Berücksichtigung der topographischen Situation des Stuttgarter Stadtgebietes, nämlich einer Kessellage mit der Notwendigkeit, Höhenunterschiede auf kurzer Strecke bewältigen zu müssen, was die Erreichbarkeit von Verpflegungsstätten in kurzer Zeit erheblich einschränke.
Die Beklagte hat gegen das Urteil die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt. Zu deren Begründung führt sie insbesondere aus, die Entfernung von 1,89 Kilometern (Luftlinie) zwischen Dienststätte und Ort des Dienstgeschäfts sei als gering im Sinne von § 6 Abs. 1 Satz 3 BRKG anzusehen. Mit Blick auf den durchweg pauschalisierenden Ansatz des Gesetzgebers sowie auf Sinn und Zweck der Vorschrift erweise sich sowohl der von ihr gemäß Ziffer 6.1.3 BRKGVwV zugrunde gelegte Entfernungswert als auch die gewählte Methode der Entfernungsermittlung (Luftlinie) als sachgerecht und rechtmäßig. Das Verwaltungsgericht berücksichtige nicht hinreichend die grundlegende Intention des Gesetzgebers, das Tagegeld aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung und einer sparsamen Verwendung von Haushaltsmitteln lediglich als pauschalierten Auslagenersatz für die bei einer Dienstreise entstehenden Verpflegungsmehrkosten zu gewähren, um eine gleichmäßige und die verwaltungsmäßig einfachste Behandlung der Dienstreisenden sicherzustellen. Der Gesetzgeber sei hinsichtlich des Ausschlusses einer pauschalierten Abgeltung von Verpflegungsmehraufwendungen im Bundesreisekostenrecht davon abgerückt, einfach auf die Gemeindegrenze abzustellen, sondern betrachte nunmehr - auch um eine gleichmäßige Behandlung aller Dienstreisenden unabhängig von der Gemeindegröße sicherzustellen - einheitlich die Entfernung zwischen der Wohnung oder Dienststätte und der Stelle des auswärtigen Dienstgeschäfts. Dafür, dass der Gesetzgeber gewollt haben könnte, bei der Gewährung von Reisekostenvergütung seien durch die Festsetzungsstellen über eine objektiv messbare Entfernung hinaus auch konkrete örtliche Gegebenheiten einzubeziehen, nach denen entweder von einer möglichen Rückkehr der Dienstreisenden an die Dienststätte (oder Wohnung) oder von deren ausreichender Ortskenntnis ausgegangen werden könne, fehle jeder Anhaltspunkt. Folge man der Auslegung des Verwaltungsgerichts, müsste die Festsetzungsstelle der Beklagten für jede erdenkliche Kombination von Wohnort bzw. Dienststätte und Stelle eines auswärtigen Dienstgeschäfts die örtlichen Gegebenheiten erforschen und bewerten, um sodann eine jeweils ortsindividuelle geringe Entfernung zu ermitteln. Der dabei zu erwartende Verwaltungsaufwand wäre unverhältnismäßig hoch, zumal die zugrundeliegenden örtlichen Gegebenheiten auch jederzeit variieren könnten (z.B. durch Änderungen der Verkehrsführung, Einrichtung/Beendigung von Großbaustellen, Anpassungen des Angebots im öffentlichen Personennahverkehr oder Änderungen bei der Verfügbarkeit möglicher Verpflegungsstellen). Im Ergebnis könnte es danach wohl wirtschaftlicher sein, die Ausschlussregelung gar nicht anzuwenden und in jedem Fall Tagegeld zu gewähren. Auch lasse das Urteil völlig offen, anhand welcher geeigneter Parameter die konkreten örtlichen Gegebenheiten zu beurteilen seien, um auf eine geringe Entfernung zu schließen. Die Ansicht des Gerichts, der Radius der maßgeblichen Ortskenntnis bzw. der Rückkehrmöglichkeit der Dienstreisenden zur Dienststätte oder Wohnung sei im großstädtischen Raum sehr viel kleiner zu bemessen als auf dem Land, überzeuge nicht. Das Gericht lasse außer Acht, dass es im Rahmen der Tagegeldgewährung weder auf den tatsächlichen Anfall von Mehrkosten noch darauf ankomme, ob günstige Verpflegungsmöglichkeiten tatsächlich vorhanden seien oder die tatsächliche Möglichkeit zur Rückkehr in die Dienststätte oder Wohnung bestehe.
Die Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 23. Februar 2023 - 9 K 3117/21 - zu ändern und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie verteidigt das angefochtene Urteil und führt ergänzend aus, das Anliegen einer pauschalierten, verwaltungsvereinfachenden Erstattung von Verpflegungsmehraufwendungen ließe sich ohne Weiteres daran orientieren, ob die fragliche Dienstreise in ein Dorf, in eine Kleinstadt, in eine Großstadt oder in eine Metropole in Rede stehe, womöglich jeweils unter differenzierender Zuordnung von Entfernungsradien. Sie bestreite im Übrigen, dass sie im Umfeld ihrer Dienststätte über Ortskenntnisse verfüge. Soweit der Gesetzgeber sich an der - qua unbestimmten Rechtsbegriffs intendierten - einzelfallbezogenen Rechtsanwendung störe, stehe es ihm frei, eine Mindestdistanz (und zugleich die Berechnungsweise für diese) in den Gesetzestext aufzunehmen.
Dem Senat haben die Verwaltungsakte und die Akte des Verwaltungsgerichts vorgelegen. Wegen der weiteren Einzelheiten wird darauf sowie auf die gewechselten Schriftsätze verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Der Senat entscheidet mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung (§ 101 Abs. 2 VwGO). Die Berufung der Beklagten ist begründet. Die Klage ist zwar zulässig, die Klägerin hat aber keinen Anspruch auf das beantragte Tagegeld, die Bescheide vom 20.03.2020 und 11.05.2021 verletzen sie nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO), da der Gewährung von Tagegeld § 6 Abs. 1 Satz 3 BRKG entgegensteht.
1. Die Klägerin hat unstreitig 26 Dienstreisen im Sinne von § 2 Abs. 1 Satz 1 BRKG in der Zeit vom 21.01. bis 28.02.2020 durchgeführt und nach § 3 Abs. 1 Satz 1 BRKG Anspruch auf die fristgemäß (vgl. Abs. 2 Satz 1) beantragte Reisekostenvergütung, die (grundsätzlich) Tagegeld umfasst (§ 1 Abs. 2 Nr. 3 BRKG). Nach § 6 Abs. 1 Satz 1 BRKG erhalten Dienstreisende ein Tagegeld als Ersatz von Mehraufwendungen für Verpflegung. Besteht zwischen der Dienststätte oder der Wohnung und der Stelle, an der das Dienstgeschäft erledigt wird, nur eine geringe Entfernung, wird Tagegeld gemäß Satz 3 der Vorschrift nicht gewährt.
Wie die geringe Entfernung zu berechnen ist und wann diese vorliegt, definiert das Gesetz nicht. Nach Ziffer 6.1.3 BRKGVwV vom 01.06.2005 ist eine Entfernung im Sinne des § 6 Abs. 1 Satz 3 BRKG als gering anzusehen, wenn sie nicht mehr als zwei Kilometer beträgt.
Die Voraussetzungen für die Gewährung von Tagesgeld sind vorliegend nicht gegeben, da die Dienststätte der Klägerin nur 1,9 km Luftlinie vom Ort ihrer Dienstgeschäfte entfernt war.
Der im Besoldungs- und Versorgungsrecht geltende und auf damit in Zusammenhang stehende Bereiche wie das Beihilferecht ausstrahlende (vgl. BVerwG, Urteil vom 21.03.2024 - 5 C 5.22 -, Juris Rn. 12 ff.) strenge Vorbehalt des Gesetzes erfasst nicht das Reisekostenrecht (vgl. BVerwG, Urteil vom 30.04.2009 - 2 C 17.08 -, Juris Rn. 15), das von der Klägerin begehrte Tagegeld hat keine Alimentationsfunktion. Vielmehr wird das Reisekostenrecht zu dem Bereich der Fürsorgepflicht des Dienstherrn gegenüber dem Beamten gezählt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann die Konkretisierung der Fürsorgepflicht durch Gesetz, Verordnung oder verwaltungsinterne Regelung erfolgen (vgl. Senatsurteil vom 25.02.2019 - 4 S 300/18 -, Juris Rn. 24 unter Verweis auf BVerwG, Urteil vom 26.07.1976 - VI C 152.73 -, Juris Rn. 18). Dies hat der Gesetzgeber für § 6 Abs. 1 Satz 3 BRKG ausdrücklich für ausreichend angesehen (vgl. BT-Drs. 15/4919, S. 13: „Was als geringe Entfernung im Sinne des Satzes 3 anzusehen ist, konkretisiert die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum BRKG“).
Eine § 6 Abs. 1 Satz 3 BRKG vergleichbare Vorschrift enthielt das Bundesreisekostengesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 13.11.1973 soweit ersichtlich noch nicht (vgl. aber § 17 Abs. 1 BRKG 1973). Der Gesetzgeber ist bei § 6 Abs. 1 Satz 3 BRKG davon ausgegangen, dass bei einer nur geringen Entfernung zwischen Dienststätte bzw. Wohnung und dem Ort des Dienstgeschäfts keine Mehraufwendungen für Verpflegung entstehen, weil sich der Beamte Verpflegung in bekannter Umgebung beschaffen oder von zu Hause (bzw. der Dienststätte) mitnehmen kann, sodass die in § 6 Abs. 1 Satz 2 BRKG vorgegebene Übernahme einkommensteuerrechtlicher Maßstäbe nicht angemessen wäre (vgl. OVG Nds., Urteil vom 25.09.2018 - 5 LC 126/16 -, Juris Rn. 33 m.w.N.; Reich, Bundesreisekostengesetz, 1. Aufl. 2012, § 6 Rn. 8). Unerheblich ist, ob eine solche Rückkehr oder Verpflegungsmitnahme tatsächlich erfolgt.
Der vom Verwaltungsgericht gewählte, nach dem Ort des Dienstgeschäfts differenzierende Ansatz zur Bestimmung der geringen Entfernung überzeugt den Senat nicht. Er teilt schon nicht die Annahme, dass in einer Stadt üblicherweise geringere Entfernungen zurückgelegt würden als auf dem Land. Gerade der zu entscheidende Fall weckt erhebliche Zweifel daran, da - anders, als dies auf dem Land zu erwarten wäre - für die Durchführung der Dienstreise entweder ein überwiegend durch die Fußgängerzone führender Fußweg oder die Nutzung des ÖPNV in Betracht kamen. Die Berücksichtigung topographischer Besonderheiten führte dazu, dass am Ende nicht die Entfernung, sondern die Beschwernis des Weges entscheidend wäre. Der Ansatz konterkarierte auch die in § 6 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 BRKG zum Ausdruck kommende Absicht des Gesetzgebers, im Bereich des Tagegeldes zu pauschalieren. Der Senat sieht in dem Umstand, dass der Gesetzgeber die Pauschalierung nicht schon selbst vorgenommen hat, keine Anhaltspunkte dafür, dass eine solche Pauschalierung bei § 6 Abs. 1 Satz 3 BRKG nicht beabsichtigt wäre. Die Konsequenz wäre u.a., dass es für den Beamten vor einer Dienstreise im distanzmäßigen Grenzbereich nicht absehbar wäre, ob eine geringe Entfernung vorliegt oder Tagegeld gewährt wird.
Wenngleich der Begriff der geringen Entfernung gerichtlich voll nachprüfbar ist und der Verwaltungsvorschrift keine Bindungswirkung gegenüber den Gerichten zukommt, hält auch der Senat eine Entfernung von 2 km für sachgerecht (ebenso OVG Nds., Urteil vom 25.09.2018 - 5 LC 126/16 -, Juris Rn. 33; VG München, Gerichtsbescheide vom 07.08.2007 - M 17 K 06.3137 -, Juris Rn. 24 und vom 08.09.2008 - M 17 K 08.3122 -, Juris Rn. 20; eine solche Entfernung zugrunde legend auch VG Magdeburg, Urteil vom 05.10.2010 - 5 A 22/10 -, Juris Rn. 19). Der Senat folgt der Beklagten auch im Hinblick auf die Methode zur Berechnung der relevanten Entfernung: Im Unterschied zu § 5 BRKG, der die Begriffe „Wegstrecke“ und „zurückgelegte Strecke“ verwendet, stellt § 6 Abs. 1 Satz 3 BRKG indes auf die Entfernung ab. Bereits dies spricht dagegen, auf die kürzeste einfache Kraftfahrzeug-Fahrstrecke oder die kürzeste zu Fuß begehbare Strecke abzustellen (vgl. - referierend - OVG Nds., a.a.O., Juris Rn. 35 zu den beiden Ansätzen), die obendrein Detailfragen wie die nach dem zugrunde zu legenden Routenplaner nach sich ziehen (vgl. OVG Nds., a.a.O., Rn. 36). Hinzukommt, dass der Ausschluss von Tagegeld dann eintritt, wenn Dienststätte oder Wohnung in geringer Entfernung zum Ort des Dienstgeschäfts liegen. Dieser doppelte Bezugspunkt spricht ebenfalls dafür, gleichsam einen Umkreis mit 2 km Radius um den Ort des Dienstgeschäfts zu ziehen und zu ermitteln, ob einer der möglichen Ausgangspunkte innerhalb liegt oder nicht. Maßgeblich für die Bestimmung der geringen Entfernung ist daher, ob die Luftlinie maximal 2 km beträgt. Da die Dienststätte der Klägerin vom Ort ihrer Dienstgeschäfte nur 1,9 km Luftlinie entfernt war, besteht kein Anspruch auf Tagegeld.
2. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Revision wird zugelassen, weil die Frage, wie der Begriff der geringen Entfernung gemäß § 6 Abs. 1 Satz 3 BRKG zu bestimmen ist, grundsätzliche Bedeutung hat (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) und der Senat vom Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 25.09.2018 - 5 LC 126/16 - abweicht (§ 127 Nr. 1 BRRG). Der Senat sieht davon ab, das Urteil wegen der Kosten für vorläufig vollstreckbar zu erklären (§ 167 Abs. 2 VwGO).
Beschluss
vom 6. August 2024
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird gemäß § 63 Abs. 2 Satz 1, § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG auf 336,- EUR (24 x 14,- EUR) festgesetzt.
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 5 BRKG
§ 6 Abs. 1 Satz 3 BRKG
§ 6 Abs. 1 Satz 2 BRKG
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 2 Abs. 1 Satz 1 BRKG
§ 3 Abs. 1 Satz 1 BRKG
§ 1 Abs. 2 Nr. 3 BRKG
§ 6 Abs. 1 Satz 1 BRKG
§ 17 Abs. 1 BRKG
§ 6 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 BRKG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 127 Nr. 1 BRRG
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 3 Satz 1 GKG

Zitierte Entscheidungen: 9 K 3117/21
5 C 9.24
5 C 5.22
2 C 17.08
4 S 300/18
VI C 152.73
5 LC 126/16
17 K 06.31
17 K 08.31
5 A 22/10