Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-10-12, Aktenzeichen 15 K 326/05
ECLI: ECLI:DE:VGK:2006:1012.15K326.05.00

Tenor:
Es wird festgestellt, dass die Klägerin in ihren Rechten als Gleichstel- lungsbeauftragte durch die Weigerung des Beklagten, ihr Zugang zu dem Gespräch vom 02.11.2004 zwischen der Geschäftsführung der Regionaldirektion NRW der Bundesagentur für Arbeit und der Geschäftsführung der Agentur für Arbeit C. zu gewähren, verletzt ist.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Klägerin und die Beklagte je zur Hälfte.

Tatbestand:
Die Klägerin ist Gleichstellungsbeauftragte bei der Agentur für Arbeit in C. .
Ab August 2004 führte die Geschäftsführung der Regionaldirektion NRW der Bundesagentur für Arbeit mit den Geschäftsführern der örtlichen Agenturen Gesprä- che, bei welchen sowohl die jeweiligen Agenturberater vorgestellt wurden als auch ein persönlicher Austausch über die bevorstehenden Veränderungen und die zukünf- tige Kooperation in der Agenturberatung stattfinden sollte. An diesen Gesprächen sollten neben der Geschäftsführung auch die Vorsitzende des Bezirks- und des örtli- chen Personalrates beteiligt sein.
Die Klägerin machte sowohl gegenüber dem Geschäftsführer der Agentur für Arbeit C. als auch gegenüber der Geschäftsführung der Regionaldirektion geltend, an dem in C. für den 02.11.2004 terminierten Gespräch teil- nehmen zu wollen.
Mit Scheiben vom 25.10.2004 lehnte der Vorsitzende der Geschäftsführung der Agentur für Arbeit C. das Beteiligungsgesuch der Klägerin unter Ver- weis auf eine anderweitige allgemeinverbindliche Festlegung der Zentrale ab.
Hiergegen legte die Klägerin unter dem 26.10.2004 unter Berufung auf eine Ver- letzung ihrer Rechte aus §§ 18 Abs. 1,19 Abs. 1 und 20 Abs. 1 und 2 BGleiG Ein- spruch ein, welcher durch die Regionaldirektion NRW mit Bescheid vom 22.11.2004 zurückgewiesen wurde. Nach § 20 Abs. 1 Satz 3 BGleiG bestehe das Recht, an maßgeblichen Besprechungen im Zusammenhang mit konkreten künftig zu treffen- den Entscheidungen teilzunehmen. Die Teilnahme setzte daher einen anstehenden Entscheidungsprozess voraus. Demgegenüber habe hier nur ein Austausch und ein Kennenlernen der künftig zusammenarbeitenden Partner mit informellem Charakter stattgefunden. Anders als der Personalrat nehme die Gleichstellungsbeauftragte zu- dem keine Interessenvertretung wahr, sondern sei Teil der Personalverwaltung.
Nach einer Erklärung des Dienststellenleiters, wonach ein außergerichtlicher Einigungsversuch nach § 22 Abs. 1 BGleiG gescheitert sei, hat die Klägerin am 15.01.2005 Klage erhoben.
Zur Begründung führt sie aus, in den Agenturgesprächen würden grundsätzliche Fragestellungen wie die Neuorganisation der Bundesagentur sowie der Umgang mit Personal besprochen, weshalb ihr Mitwirkungsbereich betroffen sei. Im Hinblick auf die Zielsetzung des BGleiG und dem hierin enthaltenen Förder- und Controllingauf- trag der Gleichstellungsbeauftragten, sei dieser bereits im Planungsstadium Gele- genheit zu geben, sich aktiv an allen Entscheidungsprozessen in personellen, sozia- len und organisatorischen Angelegenheiten zu beteiligen, wobei dieses Beteiligungs- recht nach § 20 Abs. 1 Satz 3 BGleiG weit über das Unterrichtungsrecht nach § 20 Abs. 1 BGleiG hinausgehe. Dabei betreffe die Geschlechtergleichstellung alle Berei- che des Verwaltungshandelns. Im Sinne des Gendermainstreamings sollten bereits im Vorfeld die unterschiedlichen Wirkungen des Verwaltungshandelns auf Männer und Frauen betrachtet werden. Es sei nicht nachvollziehbar, dass die Beklagte den Personalrat einbezogen habe, obwohl dieser erst in einem viel späteren Stadium des Entscheidungsprozesses Einfluss nehme. Auch rügt die Klägerin, dass der Maß- nahmebegriff aus dem Bundespersonalvertretungsgesetz nicht eins zu eins auf die Gleichstellungsbeauftragte übertragen werden könne. So beschränke das BGleiG die Rechtstellung der Gleichstellungsbeauftragten nicht nur auf eine aktive Teilnahme an Maßnahmen, sondern an allen Entscheidungsprozessen und Angelegenheiten.
Die Klägerin beantragt,
1. festzustellen, dass die Klägerin in ihren Rechten als Gleichstellungsbeauftragte durch die Weigerung des Beklagten, ihr Zugang zu dem Gespräch vom 02.11.2004 zwischen der Geschäftsführung der Regionaldirektion NRW der Bundesagentur für Arbeit und der Geschäftsführung der Agentur für Arbeit C. zu gewähren, verletzt ist,
2. festzustellen, dass der Klägerin im Rahmen ihrer Beteiligungsrechte gemäß §§ 19,20 BGleiG der Zugang zu den Gesprächen zwischen der Geschäftsführung der Regionaldirektion NRW der Bundesagentur für Arbeit und der Geschäftsführung der Agentur für Arbeit, C. (Agenturgespräche) zu gewähren ist.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Beklagte nimmt im Wesentlichen Bezug auf die angegriffenen Bescheide und vertieft ihre Auffassung, wonach die Klägerin als Teil der Personalverwaltung ohnehin in den internen Willensbildungsprozess eingebunden sei. Sie legt des Weiteren ihre Auffassung dar, wonach aus der Systematik des § 19 BGleiG der geltend gemachte Beteiligungsanspruch nicht hergeleitet werden könne. So seien Maßnahmen nur solche beabsichtigten Entscheidungen, Erklärungen oder Hand-lungen/Tätigkeiten, die den Rechtsstand der Beschäftigten, einer Gruppe von diesen oder auch eines einzelnen berühren oder verändern könnten. Der Vorbereitung dienende Entscheidungen oder Handlungen stellten demgegenüber keine Maßnahmen im vorgenannten Sinne dar. Das differenzierte Beteiligungssystem in §§ 19 und 20 BGleiG belege zudem, dass der Gesetzgeber gerade nicht eine Beteiligung bei jedem Gespräch gewollt habe. Infolgedessen sei die Beteiligung nach § 20 Abs. 1 BGleiG auf Prozesse mit einem Maßnahmebezug zu beschränken. Die Klägerin könne sich auch nicht auf § 19 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 BGleiG mit einem Beteiligungsrecht schon im Vorbereitungsstadium berufen: hier seien nicht Personal- sondern allenfalls organisatorische Angelegenheiten Gegenstand der Agenturgespräche.
Der Beklagte hat in einer dienstlichen Stellungnahme vom 10.10.2006 ausgeführt, was Gegenstand des streitgegenständlichen Agenturgesprächs vom 02.11.2004 gewesen ist. Demnach sei neben dem persönlichen Kontakt und der Vorstellung der neuen Agenturberater unter anderem Folgendes erörtert worden: die Umsetzung der geplanten Reformen sowie die Entwicklung von Strategien, mit denen die Mitarbeiter für die Reform gewonnen werden können, und der geplante Ablauf der Personalmigration aus dem SGB III in den SGB II Bereich, ferner der Abbau der Bearbeitungsrückstände im Bereich der Gewährung von Arbeitslosengeld nach Auslaufen einer umfangreichen Überstundenaktion.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Rechtsstreits wird auf die beigezogenen Verwaltungsvorgänge und die Gerichtsakte Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist nur hinsichtlich des Klageantrags zu 1. zulässig und begründet. Der Klageantrag zu 2) hat keinen Erfolg.
Der Klageantrag zu 1. ist als Feststellungsklage nach § 43 VwGO zulässig. Er ist statthaft, denn die Frage, ob die Klägerin berechtigt gewesen ist, an dem Agenturgespräch am 02.11.2004 teilzunehmen, betrifft das Bestehen eines Rechtsverhältnisses nach § 43 Abs. 1 VwGO. Ein Feststellungsinteresse liegt vor, da weitere Agenturgespräche stattfinden können und die Klägerin erwarten muss, dass der Beklagte ihr auch zukünftig die Teilnahme an gleichartig gelagerten Gesprächen versagen wird. Auch die besonderen Zulässigkeitsvoraussetzungen des Organstreitverfahren nach §§ 21, 22 BgleiG sind erfüllt.
Die Klagefrist nach § 22 Abs. 1 Satz 2 BGleiG wurde eingehalten.
Die Klage ist hinsichtlich des Klageantrags zu 1) auch begründet.
Die Klägerin ist durch die Weigerung des Beklagten, die Klägerin an dem Agenturgespräch zwischen der Geschäftsführung der Regionaldirektion NRW der Bundesagentur für Arbeit und der Geschäftsführung der Agentur für Arbeit C. am 02.11.2004 zu beteiligen, in ihren Rechten nach dem BGleiG verletzt worden.
Durch die Weigerung sind die Rechte der örtlichen Gleichstellungsbeauftragten betroffen. Nach Auffassung des Gerichts handelte es sich bei dem streitgegenständlichen Agenturgespräch auch um eine jedenfalls teilweise örtliche Angelegenheit der Agentur für Arbeit C. und nicht allein um einen Entscheidungsprozess der Regionaldirektion NRW. Ein Indiz dafür mag schon der Umstand darstellen, dass die Geschäftsführung der Regionaldirektion zu den örtlichen Agenturen für Arbeit anreiste und nicht zu einer Konferenz in der Regionaldirektion einlud. Eindeutig ergibt sich aber aus der dienstlichen Stellungnahme des Beklagten, dass bei dem Gespräch Angelegenheiten der örtlichen Agentur für Arbeit diskutiert wurden, etwa die Umsetzung des Reformprogramms auf örtlicher Ebene, die Fragen der „Personalmigration aus dem SGB III in den SGB II Bereich" sowie die Strategien zum Abbau der Bearbeitungsrückstände. Im Übrigen hat gem. § 17 Abs. 2 BGleiG die örtliche Dienststelle auch bei Entscheidungen der höheren Dienststelle für die nachgeordnete Dienststelle, die örtliche Gleichstellungsbeauftragte zu beteiligen. Auch dieser Rechtsgedanke spricht dafür, im vorliegenden Fall von einer Betroffenheit der örtlichen Gleichstellungsbeauftragten in ihrer Organstellung auszugehen. Die klägerische Gleichstellungsbeauftragte ist vorliegend in ihren Rechten nach § 20 Abs. 1 Satz 3 BGleiG verletzt worden. Danach soll ihr Gelegenheit zur aktiven Teilnahme an allen Entscheidungsprozessen zu personellen, organisatorischen und sozialen Angelegenheiten gegeben werden. Die Vorschrift ist von Gesetzgeber bewusst weit gefasst worden. In der amtlichen Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung ( BT Drs. 14/5679 vom 28.03.2001) heißt es dazu: Die weite Fassung der Vorschrift soll sicherstellen, dass die Gleichstellungsbeauftragte nicht - wie bisher - wegen Meinungsverschiedenheiten über ihren Zuständigkeitsbereich aus den Entscheidungsprozessen ausgeschlossen wird ... und dass sie nicht auf passive Teilnahme beschränkt ist.
Der weitreichende Wortlaut der Vorschrift gewinnt an Konturen, wenn man die systematische Stellung der Vorschrift zur Auslegung heranzieht. § 20 Abs.1 BGleiG gewährt der Gleichstellungsbeauftragten in Satz 1, 2 und 4 typische Informationsrechte, die der Vorbereitung ihrer Beteiligungsrechte nach § 19 BGleiG dienen. § 20 Abs. 2 BGleiG normiert die Befugnisse (unmittelbares Vortragsrecht; Initiativrecht) und die verschiedenen Arten der Mitwirkung (im Regelfall durch schriftliches Votum) der Gleichstellungsbeauftragten. Damit nimmt § 20 BGleiG Bezug auf die Vorschriften des § 19 BGleiG, der den Aufgabenbereich und die Bereiche der Mitwirkung der Gleichstellungsbeauftragten regelt.
Die hier entscheidende Norm des § 20 Abs. 1 Satz 3 BGleiG steht zwischen einem bloßem Informationsrecht und den Mitwirkungsrechten. Mit dem Recht auf aktive Teilnahme ist ein Äußerungsrecht umfasst und nicht ein bloßes Informationsrecht. Der Sachbereich, auf den sich das Recht auf aktive Teilnahme bei Entscheidungsprozessen bezieht, die personellen, organisatorischen und sozialen Angelegenheiten, knüpft wörtlich an § 19 Abs. 1 Satz 2 und 3 BGleiG an. Zeitlich ist das Teilnahmerecht nach § 20 Abs. 1 Satz 3 dem Beteiligungsrecht bei Maßnahmen nach § 19 Abs. 1 Satz 2 BGleiG regelmäßig vorgelagert,
so auch v. Roetteken, Bundesgleichstellungsgesetz, Kommentar, 2005, § 20 Rn 33. § 19 Abs.1 BGleiG beschränkt in einer Wechselwirkung auf § 20 Abs. 1 Satz 3 BGleiG den Umfang des aktiven Teilnahmerechtes selbst: In dem Umfang, in dem der Gleichstellungsbeauftragten ein Mitwirkungsrecht bei Maßnahmen zusteht, steht ihr im Vorfeld der Maßnahme beim Entscheidungsprozess ein aktives Teilnahmerecht zu. Es liegt nahe, den Begriff „Maßnahme" in § 19 Abs. 1 Satz 2 BGleiG so wie in § 68 BPersVG zu verstehen,
vgl. v. Roetteken, a.a.O. § 19 Rn 57.
Als Maßnahme können danach nur solche Entscheidungen, Erklärungen oder Handlungen/Tätigkeiten angesehen werden, die den Rechtsstand der Beschäftigen, einer Gruppe von ihnen oder zumindest einzelne Beschäftige berühren oder verändern können,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 29.01.2003 - 6 P 15/01 - zitiert nach JURIS und Beschluss vom 18. Dezember 1996 - 6 P 6.94 - BVerwGE 104, 14 (15) m.w.N..
Keine Maßnahme sind die der Vorbereitung dienenden Entscheidungen, es sei denn sie nehmen die spätere Maßnahme vorweg,
vgl. BverwG, Beschluss vom 21.03.2005 -6 Pb 8/04- zitiert nach JURIS.
Während der Maßnahmebegriff im Personalvertretungsrecht ein entscheidendes Abgrenzungskriterium für die Beteiligungspflicht des Personalrats ist, greift im Gleichstellungsgesetz das Teilnahmerecht der Gleichstellungsbeauftragten nach § 20 Abs. 1 Satz 3 BGleiG schon früher. Mit anderen Worten: Der Gleichstellungsbeauftragten ist schon vor der Konkretisierung der Personalmaßnahme eine Gelegenheit zur aktiven Teilnahme bei der Entwicklung der Konzepte, die ihren Aufgabenbereich betreffen, zu gewähren.
In dem hier streitgegenständlichen Agenturgespräch vom 02.11.2004 wurden Gesprächsgegenstände thematisiert, die - sobald sie sich zu Personalmaßnahmen verdichteten- auf jeden Fall die Beteiligungsrechte der Gleichstellungsbeauftragten betreffen würden. Das betrifft das Konzept zur Personalmigration in der örtlichen Dienststelle, aber auch die Umstrukturierung der örtlichen Agentur für Arbeit in Hinblick auf die Gesamtreform der Bundesagentur für Arbeit. Diese anstehenden Entscheidungsprozesse waren zum 02.11.2004 auch schon hinreichend konkretisiert und hatten die Stufe eines „Brainstormings", einer bloßen Ideensammlung, überschritten. Dieses ergibt sich für die Kammer einerseits aus dem Umstand, dass für alle Beteiligten aufgrund des politischen Beschluss der Umgestaltung der Bundesagentur für Arbeit hinreichend deutlich war, dass sich auch konkrete Veränderungen in der örtlichen Organisationsstruktur ergeben würden, die Personalmaßnahmen zur Folge haben würden. Die Planungsphase der Reform auf Bundesebene war zu dem Zeitpunkt abgeschlossen, auf örtlicher Ebene ging es um die Planung der Umsetzung der Reformvorgaben. Andererseits ist es für die Kammer ein gewichtiges Indiz für die hinreichende Kon- kretheit der anstehenden Reformumsetzungsmaßnahmen, dass die Beklagte u. a. den örtlichen Personalratsvorsitzenden, dessen Beteiligungsrechte im Vorfeld von Maßnahmen gesetzlich deutlich geringer ausgestaltet sind als die der Gleichstellungsbeauftragten im Wege der vertrauensvollen Zusammenarbeit zu den Gesprächen dazu gebeten hat. Somit stellt sich hier die Frage nicht, ob die Klägerin bei jedem Gespräch mit potentiell nachfolgenden Maßnahmen in ihrem Aufgabenbereich heranzuziehen ist. Denn wenn die Dienststellenleitung den Personalrat beizieht und damit Bedarf für die Einbindlung von Vertretern der Belegschaft sieht, liegt die Hinzuziehung auch der Gleichstellungsbeauftragten „auf der Hand". Wegen dieser Fallgestaltung braucht die Kammer auch nicht zu entscheiden, ob das Recht auf aktive Teilnahme bei Gesprächen regelmäßig durch die physische Prä- senz der Gleichstellungsbeauftragten zu erfüllen ist oder ob die Dienststelle ihre Pflichten auch durch andere Informations- und Teilnahmemöglichkeiten erfüllen kann. Eindeutig ist aber, dass der Prozess der Entscheidungsfindung noch nicht abgeschlossen sein darf, wenn die Gleichstellungsbeauftragte informiert wird und mitwirken darf,
vgl. Kratz in: Brackert/Hofmeister-Schönfelder Rechtshandbuch für Frauen - und Gleichstellungsbeauftragte, 2004, 3/1.3 S. 4 .
Nach Ansicht der Kammer ist die Teilnahme der Klägerin in Form der physischen Anwesenheit an dem streitbefangenen Agenturgespräch auch nicht durch § 20 Abs. 2 BGleiG ausgeschlossen. Die in dieser Vorschrift erwähnten Arten der Mitwirkung sind nicht abschließend zu verstehen, wie die Verwendung des Wortes „regelmäßig" in § 20 Abs. 2 Satz 3 BGleiG zeigt. Die Gleichstellungsbeauftragte wird regelmäßig durch schriftliche Voten mitwirken, ist aber auf diese Art nicht beschränkt,
so aber VG Hamburg Urteil vom 24.03.2006 -8 K 4902/04-; ein weiteres Verständnis wie hier: Wankel/Horstkötter § 19 BGleiG Rz 1021 in Schiek, Frauengleichstellungsgesetze des Bundes und der Länder, Kommentar, 2. Aufl., 2002,
zumal nicht in der Vorbereitungsphase des § 20 Abs. 1 Satz 3 BGleiG.
Nicht überzeugend ist für die Kammer die Argumentation der Beklagten, dass die Klägerin wegen ihrer organisatorischen Stellung als Teil der Personalverwaltung „sowieso" in den Entscheidungsprozess der Dienststellenleitung eingebunden ist, weil die Personalverwaltung durch den Dienststellenleiter an dem Gespräch vertreten ist. Eine solche Argumentation verkennt die wesentliche „Controllingaufgabe" der Gleichstellungsbeauftragten, die den Vollzug des BGleiG auch gegenüber der Dienststellenleitung zu überwachen hat (vgl. § 19 Abs. 1 Satz 1 BGleiG) und deren Stellung gegenüber der Dienststellenleitung daher selbstständig und weisungsfrei ausgestaltet ist.
Die formelle Zuordnung der Gleichstellungsbeauftragten als Teil der Personalverwaltung verkürzt daher nicht ihre organschaftlichen Rechte im Verhältnis zur Dienststellenleitung.
Der Klageantrag zu 2. bleibt ohne Erfolg.
Denn die Klägerin überschreitet mit diesem Feststellungsantrag die Begrenzung der Klagegründe nach § 22 Abs. 3 Ziffer 1 BGleiG, wonach die Klägerin eine Klage nur darauf stützen kann, dass die Dienststelle Rechte der Gleichstellungsbeauftrag- ten verletzt hat. Nach Auffassung der Kammer setzt der Gebrauch des Perfekt in der Vorschrift voraus, dass die Rechtsverletzung zum Zeitpunkt der Klageerhebung in der Vergangenheit liegt und nicht erst droht. Für diese Auffassung spricht auch das spezielle außergerichtliche Vorverfahren nach § 21 und § 22 Abs. 1 BGleiG, welches vor Klageerhebung zu durchlaufen ist.
Mit dem Klageantrag zu 2. begehrt die Klägerin dem gegenüber die Feststellung von künftigen Rechtsverletzungen durch Nichtheranziehung zu Gesprächen zwischen Geschäftsführung der Regionaldirektion und der örtlichen Geschäftsführung. Diese entziehen sich auch deshalb einer Feststellungsklage, weil der Inhalt der Gespräche noch nicht konkretisiert ist. § 20 Abs. 1 Satz 3 BGleiG gewährt der Klägerin nicht einen Teilnahmeanspruch an jedem Gespräch zu jedwedem Thema zwischen der Geschäftsführung der Regionaldirektion und der örtlichen Agentur für Arbeit. Ein Anspruch auf aktive Teilnahme ergibt sich dann, wenn im Vorfeld von Maßnahmen nach § 19 BGleiG Angelegenheiten entwickelt, diskutiert oder anderorts entwickelte Konzepte vorgestellt werden, mithin ein konkretes Vorbereitungsstadium erreicht ist.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 155 Abs. 1 VwGO.
Das Gericht sieht auch keine Veranlassung, die Berufung gegen dieses Urteil zuzulassen, da es die Zulassungsgründe des § 124 a VwGO nicht für gegeben erachtet.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 18 Abs. 1,19 Abs. 1 und 20 Abs. 1 und 2 BGleiG
§§ 19,20 BGleiG
§§ 19 und 20 BGleiG
§§ 21, 22 BgleiG
§ 43 VwGO
§ 19 BGleiG
§ 20 BGleiG
§ 124 a VwGO
§ 20 Abs. 1 Satz 3 BGleiG
§ 22 Abs. 1 BGleiG
§ 20 Abs. 1 BGleiG
§ 19 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1
BGleiG
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 22 Abs. 1 Satz 2 BGleiG
§ 17 Abs. 2 BGleiG
§ 20 Abs.1 BGleiG
§ 20 Abs. 2 BGleiG
§ 19 Abs. 1 Satz 2 und 3 BGleiG
§ 19 Abs. 1 Satz 2 BGleiG
§ 19 Abs.1 BGleiG
§ 20 Abs. 1 Satz 3
BGleiG
§
20 Abs. 1 Satz 3 BGleiG
§ 20 Abs.
2 BGleiG
§ 20 Abs. 2 Satz 3 BGleiG
§ 19 Abs. 1 Satz 1 BGleiG
§ 155 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 104, 14
6 P 15/01
6 P 6.94
6 Pb 8/04
8 K 4902/04