Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-02-08, Aktenzeichen 4 K 7486/10
ECLI: ECLI:DE:VGK:2012:0208.4K7486.10.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
Der Kläger ist Mitglied des Rates der Stadt Köln. Er gehört der Fraktion Pro Köln an. Mit seiner Klage wendet er sich gegen einen Ordnungsruf, den ihm der Beklagte in der Ratssitzung vom 7. Oktober 2010 erteilte.
In der Ratssitzung vom 7. Oktober 2010 stand u.a. die Wahl einer Stadtkämmerin/eines Stadtkämmerers auf der Tagesordnung. Ursprünglich hatte der Rat der Stadt Köln in seiner Sitzung vom 17. Dezember 2009 den Fraktionsgeschäftsführer der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen, Herrn Jörg Frank, als neuen Stadtkämmerer gewählt. Nachdem die Bezirksregierung Köln als Kommunalaufsichtsbehörde jedoch Bedenken am Vorliegen der für das Amt erforderlichen fachlichen Voraussetzungen geäußert und den Beklagten angewiesen hatte, den Ratsbeschluss zu beanstanden, erklärte Herr Frank im Januar 2010 seinen Verzicht auf das Amt.
Nach erneuter Ausschreibung der Stelle schlug die Verwaltung für die Ratssitzung am 7. Oktober 2010 Frau Gabriele Klug zur Wahl vor. Frau Klug ist Volljuristin und war u.a. hauptamtliche Bürgermeisterin der Stadt Rüsselsheim, Mitglied im Hauptausschuss des Deutschen Städtetages und im Präsidium des Hessischen Städtetages sowie stellvertretendes nichtrichterliches Mitglied des Staatsgerichtshofs in Hessen. Seit 2005 war sie Beigeordnete und Kämmerin der Stadt Wesel.
In der Ratssitzung am 7. Oktober 2010 stand neben der Wahl einer Stadtkämmerin/eines Stadtkämmerers auch die Wahl einer/eines Beigeordneten für Soziales, Integration und Umwelt auf der Tagesordnung. Seitens des Beklagten war für diesen Posten Frau Henriette Reker vorgeschlagen worden. Die Fraktion Pro Köln schlug in der Ratssitzung als weiteren Kandidaten Herrn Günter Matschiner vor und beantragte, dass sich beide Kandidaten im Rat vorstellen sollten. Dieser Antrag wurde mehrheitlich abgelehnt. Als der Beklagte im Anschluss hieran zur Wahl übergehen wollte, wurde er vom Ratsmitglied K. V. von der Fraktion Pro Köln mit dem Zwischenruf unterbrochen: "Dann ist das aber keine Wahl mehr! Das sind ja Zustände wie in Sowjetrussland, wo das Politbüro schon was entschieden hat und die anderen es nur noch abnicken!" Aus der Fraktion Bündnis 90/Die Gründen wurde sodann der Antrag gestellt, beide Wahlen in einem Wahlgang durchzuführen. Hierzu meldete sich der Kläger ausweislich des Protokolls der Ratssitzung wie folgt zu Wort:
"N. X. (pro Köln): Zum zweiten Wahlgang, direkt: Herr Oberbürgermeister! Meine sehr geehrten Damen und Herren! Da hier eben beantragt wurde, beide Wahlgänge zusammen durchzuführen, will die Fraktion pro Köln jetzt noch einen eigenen Vorschlag für die Besetzung des Postens des Stadtkämmerers einbringen.
(Zuruf von Götz Bacher [SPD])
- Ja, warum wohl? - Wir alle kennen die Vorgeschichte der Suche nach einem neuen Stadtkämmerer. Der erste grüne Klüngelkandidat - das war Herr Jürgen Frank - ist ja grandios gescheitert aufgrund des Votums des Herrn Regierungspräsidenten,
(Beifall bei pro Köln - Zuruf: Rügen!)
der ihm völlig mangelhafte Qualifikation attestiert hat. Anschließend gab es ein zweites Verfahren, indem die neue grüne Klüngelkandidatin, Frau Gabriele Klug, wiederum vorzeitig bekannt geworden ist.
(Zuruf: Das bedarf einer Rüge!)
Deswegen musste auch dieses Auswahlverfahren abgebrochen werden.
(Weitere Zurufe)
Oberbürgermeister Jürgen Roters: Herr X. , ich bitte Sie, sich in Ihren Äußerungen zu mäßigen.
N. X. (pro Köln): Ich bin doch ganz ruhig. - In einer so entscheidenden Frage der Kölner Kommunalpolitik muss man doch auf den Fakt hinweisen können, dass der Regierungspräsident die letzte Wahl beanstandet hat, weil Herr Jürgen Frank nicht die notwendige Qualifikation aufwies. Darauf muss man doch hinweisen können. Das ist doch wichtig und auch von Interesse für die Kölner Bürger.
Das zweite Verfahren musste abgebrochen werden, weil die nächste Klüngelkandidatin ebenfalls schon vorab bekannt geworden war.
(Widerspruch bei der SPD und beim Bündnis 90/Die Grünen - Zurufe: Pfui!)"
An dieser Stelle erteilte der Beklagte dem Kläger einen Ordnungsruf und wies ihn darauf hin, dass er nach dem zweiten Ordnungsruf des Saales verwiesen werden könne.
Frau Klug wurde sodann mit 55 Ja-Stimmen gegen 35 Nein-Stimmen bei einer Enthaltung zur neuen Kämmerin der Stadt Köln gewählt.
Der Kläger beantragte beim Beklagten mit E-Mail vom 24. November 2010 für die nächste Sitzung des Hauptausschusses, den Ordnungsruf zurückzunehmen. Er vertrat die Auffassung, dass er durch den Gebrauch der Bezeichnung "Klüngelkandidaten" die Sitzungsordnung nicht verletzt habe. Es handele sich weder um beleidigende noch um ungebührliche Äußerungen. Er habe sich lediglich kritisch mit der Vorgehensweise zur Wahl des neuen Stadtkämmerers auseinandergesetzt. Der Hauptausschuss lehnte diesen Antrag in der Sitzung vom 9. Dezember 2010 ab.
Der Kläger hat am 14. Dezember 2010 Klage erhoben. Er trägt vor: Der Ordnungsruf sei rechtswidrig. Auch als Ratsmitglied stehe ihm das Grundrecht auf freie Meinungsäußerung zu. Eine Grenze finde die Meinungsfreiheit des Ratsmitglieds nur in den allgemeinen Gesetzen im Sinne des Art. 5 Abs. 2 GG sowie in den ihm von der Gemeindeordnung auferlegten Sonderpflichten. Diese Grenzen habe er durch seine Äußerungen nicht überschritten. Mit der Bezeichnung als "Klüngelkandidaten" habe er in erster Linie kritisiert, dass bei der Wahl zum Stadtkämmerer keine Auswahl nach Qualifikation der Kandidaten erfolgt, sondern die Position zwischen den Parteien ausgeklüngelt worden sei. Seine Wortwahl habe einen sachlichen Bezug und sei weder beleidigend noch ungebührlich. Auch die örtliche Presse habe in ihrer Berichterstattung zur Neubesetzung des Kämmererpostens den Begriff "Klüngel" verwendet.
Der Kläger beantragt,
festzustellen, dass der vom Beklagten in der öffentlichen Sitzung des Rates der Stadt Köln am 7. Oktober 2010 ihm gegenüber ausgesprochene Ordnungsruf rechtswidrig war.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er führt im Wesentlichen aus: Schon die vom Kläger gewählte Bezeichnung "Klüngelkandidat" für das Ratsmitglied Jürgen Frank hätte als beleidigende und ungebührliche Äußerung einen Ordnungsruf gerechtfertigt. Der Beklagte habe es jedoch zunächst bei der Mahnung an den Kläger belassen, seine Wortwahl zu mäßigen. Der Ordnungsruf sei erst auf die nachfolgende Bezeichnung der schließlich gewählten Kandidatin als "nächste Klüngelkandidatin" gestützt worden. Durch diese Äußerung habe der Kläger seine Weigerung zum Ausdruck gebracht, seine Wortwahl anzupassen, und zugleich deutlich gemacht, dass er den sitzungsleitenden Maßnahmen keine Beachtung schenke. Die Bezeichnung "Klüngelkandidatin" stelle eine ungebührliche und rufschädigende Äußerung dar. Der Kläger spreche der Bewerberin hierdurch ohne sachliche Auseinandersetzung bewusst die erforderliche Qualifikation ab. Aus dem gesamten Sitzungsverlauf sei ersichtlich, dass es dem Kläger allein um eine Störung der Debatte durch über das zulässige Maß hinausgehende Provokationen gegangen sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den sonstigen Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist unbegründet.
Der Ordnungsruf, den der Beklagte dem Kläger in der Ratssitzung vom 7. Oktober 2010 erteilt hat, ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten.
1. Rechtsgrundlage für den Ordnungsruf ist § 29 Abs. 2 der Geschäftsordnung des Rates und der Bezirksvertretungen der Stadt Köln in der Fassung vom 27. März 2007, der insoweit die dem Ratsvorsitzenden nach § 51 Abs. 1 GO NRW zustehende Ordnungsbefugnis konkretisiert. Danach kann der Oberbürgermeister einen Redner zur Ordnung rufen, wenn er Ordnungsverletzungen durch beleidigende oder ungebührliche Äußerungen feststellt oder wenn ein Ratsmitglied die Ordnung in sonstiger Weise verletzt.
§ 51 GO NRW ist ein allgemeines Gesetz im Sinne des Art. 5 Abs. 2 GG, das die Meinungsfreiheit der Sitzungsteilnehmer wirksam einschränkt. Das Ratsmitglied verliert auch während der Ratssitzung zwar nicht sein Recht zur freien Meinungsäußerung. Jedoch findet dieses Recht seine Grenze in der Aufrechterhaltung der Ordnung in der Ratssitzung. Im Interesse der Funktionsfähigkeit der gemeindlichen Selbstverwaltung muss das Ratsmitglied während der Sitzung Einschränkungen seines Grundrechts aus Art. 5 Abs. 1 GG hinnehmen. Der Ratsvorsitzende kann Störungen der Ratssitzung aufgrund der ihm nach der Gemeindeordnung zustehenden Leitungs- und Ordnungsbefugnisse - etwa durch die Erteilung eines Ordnungsrufes - unterbinden.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 12.2.1988 - 7 B 123.87 -, juris, Rn. 4; außerdem VGH Bad.-Württ., Urteil vom 4.3.1993 - 1 S 2349/92 -, juris, Rn. 15.
Der Begriff der Ordnung wird weder in § 51 GO NRW noch in § 29 der Geschäftsordnung definiert. Nach überkommenem Verständnis umfasst er nicht nur die den Verfahrensablauf regelnden normativen Bestimmungen der Gemeindeordnung und der kommunalen Satzungen und Geschäftsordnungen, sondern darüber hinaus auch den Gesamtbestand der - im Parlamentsrecht zumindest der Konvention zugerechneten - innerorganisatorischen Verhaltensregeln, die für einen reibungslosen Geschäftsablauf notwendig sind.
OVG NRW, Urteil vom 10.9.1982 - 15 A 1223/80 -, NVwZ 1983, 485 (486); vgl. auch Plückhahn, in: Held/Winkel, Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, Kommentar, 2008, § 51, Anm. 2.3.
Derartige parlamentarische Verhaltensregeln finden ihren Geltungsgrund in dem Umstand, dass ein kollegiales Gremium, in dem eine Vielzahl von divergierenden Individualwillen zu einem organschaftlichen Gesamtwillen zusammengefasst werden soll, nicht ohne eine selbstorganisierte Ordnung von Rechten und Pflichten seiner Mitglieder auskommen kann.
OVG NRW, Urteil vom 10.9.1982 - 15 A 1223/80 -, NVwZ 1983, 485 (486).
Vor diesem Hintergrund sind ungebührlich im Sinne des § 29 Abs. 2 Geschäftsordnung solche Äußerungen, die die Grenzen des Erträglichen überschreiten, welche ihrerseits maßgeblich durch die parlamentarischen Gepflogenheiten bestimmt werden.
Vgl. OVG Rh.-Pf., Urteil vom 29.11.1994 - 7 A 10194/94 -, juris, Rn. 27.
Hierbei ist kein übertrieben empfindsamer Maßstab anzulegen. Aufgabe des Gemeinderates ist es, die divergierenden Vorstellungen seiner Mitglieder im Wege der Rede und Gegenrede und der nachfolgenden Abstimmung zu einem einheitlichen Gemeindewillen zusammenzuführen. Der Widerstreit der unterschiedlichen politischen Positionen lebt dabei nicht zuletzt von Debatten, die mit Stilmitteln wie Überspitzung, Polarisierung, Vereinfachung oder Polemik geführt werden.
Vgl. VG Stade, Urteil vom 19.6.2003 - 1 A 2240/02 -, juris, Rn. 17; Sächs. VerfGH, Urteil vom 3.12.2010 - Vf. 16-I-10 -, juris, Rn. 45; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 4.3.1993 - 1 S 2349/92 -, juris, Rn. 15.
Die Grenze zur Verletzung der parlamentarischen Gepflogenheiten ist indessen bei solchen Äußerungen erreicht, bei denen es nicht mehr um eine inhaltliche Auseinandersetzung geht, sondern eine bloße Provokation im Vordergrund steht, oder wo es sich - wie etwa bei der Beschimpfung oder Verächtlichmachung anderer Sitzungsteilnehmer - um eine schiere Herabwürdigung Dritter handelt.
Vgl. Sächs. VerfGH, Urteil vom 3.12.2010 - Vf. 16-I-10 -, juris, Rn. 46; VG Stade, Urteil vom 19.6.2003 - 1 A 2240/02 -, juris, Rn. 17; OVG Rh.-Pf., Urteil vom 29.11.1994 - 7 A 10194/94 -, juris, Rn. 27.
Ob eine Äußerung ungebührlich ist, bestimmt sich nicht allein nach dem gesprochenen Wort. Zu berücksichtigen ist vielmehr der gesamte Verlauf der Sitzung und namentlich der Kontext, in dem die Äußerung fällt.
Vgl. Sächs. VerfGH, Urteil vom 3.12.2010 - Vf. 16-I-10 -, juris, Rn. 48; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 4.3.1993 - 1 S 2349/92 -, juris, Rn. 15.
Mit Blick auf den situativen Charakter der mündlichen Rede einerseits und die Notwendigkeit einer zeitnahen Reaktion des Ratsvorsitzenden andererseits ist zudem eine Einschätzungsprärogative des Ratsvorsitzenden anzuerkennen.
Sogar einen Beurteilungsspielraum nimmt der Sächsische Verfassungsgerichtshof an; vgl. Sächs. VerfGH, Urteil vom 3.12.2010 - Vf. 16-I-10 -, juris, Rn. 49. Vgl. außerdem OVG Rh.-Pf., Urteil vom 29.11.1994 - 7 A 10194/94 -, juris, Rn. 25.
2. Unter Berücksichtigung dieser Grundsätze ist der Ordnungsruf, den der Beklagte dem Kläger in der Ratssitzung vom 7. Oktober 2010 erteilt hat, rechtlich nicht zu beanstanden. Die - wiederholte - Bezeichnung der zur Wahl stehenden Kandidatin für das Amt des Stadtkämmerers als "Klüngelkandidatin" stellt eine ungebührliche Äußerung im Sinne des § 29 Abs. 2 Geschäftsordnung dar, die vom Beklagten mit einem Ordnungsruf geahndet werden durfte. Ungebührlich war die Äußerung des Klägers dabei nicht etwa deshalb, weil er mit deutlichen Worten das Auswahlverfahren für den Posten des Stadtkämmerers kritisiert hat. Den Bereich zulässiger Polemik hat er vielmehr dadurch verlassen, dass er (zumindest auch) die Bewerberin selbst beschimpft und verunglimpft hat.
a) Schon der Begriff "Klüngel" wird im allgemeinen deutschen Sprachgebrauch überwiegend in negativer Bedeutung als Synonym für Nepotismus, Filz oder Vetternwirtschaft verwendet. Er bezeichnet insoweit ein System auf Gegenseitigkeit beruhender Hilfeleistungen und Gefälligkeiten, die "unter der Hand" ausgehandelt werden.
Vgl. Digitales Wörterbuch der Deutschen Sprache (www.dwds.de), "Klüngel"; Wikipedia, "Kölner Klüngel"; Meyers Enzyklopädisches Lexikon, "Klüngel"; Duden, Herkunftswörterbuch, "Klüngel".
Allein im Kölner Alltagssprachgebrauch ist der Begriff bisweilen mit einer positiven Konnotation besetzt im Sinne von "Man kennt sich, man hilft sich."
Vgl. Wikipedia, "Kölner Klüngel".
Der Kläger hat die Begriffe "Klüngel" und "Kandidat" verbunden und den so zusammengesetzten Begriff im Kontext der Ratssitzung - zumal als Vertreter der Opposition - mit ausschließlich abwertender Bedeutung verwendet. Bereits die Debatte zur Wahl einer/eines Beigeordneten für Soziales, Integration und Umwelt war durch zahlreiche Zwischenrufe des Klägers und des Ratsmitgliedes K. V. unterbrochen worden. Zuletzt hatte sich vor dem Redebeitrag des Klägers das Ratsmitglied K. V. mit dem Zwischenruf zu Wort gemeldet, es herrschten Zustände wie in Sowjetrussland, wo das Politbüro schon entschieden habe und die anderen nur noch abnickten. Sodann verwendete der Kläger erstmals in Bezug auf den früheren Kandidaten für das Amt des Stadtkämmerers, Herrn Frank, den zusammengesetzten Begriff des "Klüngelkandidaten" und erläuterte hierzu, dass die Bezirksregierung diesem eine "völlig mangelhafte Qualifikation attestiert" habe. Demgemäß schwingt im nächsten Satz des Klägers, in dem er die nunmehr zur Wahl gestellte Bewerberin, Frau Klug, als "neue bzw. nächste Klüngelkandidatin" bezeichnet, ebenfalls der doppelte Vorwurf mit, (auch) sie verfüge nicht über die erforderliche fachliche Qualifikation und lasse sich gleichwohl allein aufgrund einer unter der Hand ausgehandelten Vereinbarung wählen. Dieses Verständnis hat der Kläger im Übrigen mit seiner Klagebegründung zugestanden. Darin führt er aus, er habe mit seiner Wortwahl in erster Linie kritisieren wollen, dass bei der Wahl zum Stadtkämmerer keine Auswahl nach Qualifikation der Kandidaten erfolgt sei. Angesichts der konkreten Situation in der Sitzung und der darauf folgenden eigenen Einlassung in der Klagebegründung sind die Ausführungen des Klägers in der mündlichen Verhandlung, er habe allein formelle Mängel im Auswahlverfahren kritisieren wollen, nicht geeignet, die den Ordnungsruf auslösende Einschätzung des Beklagten in der Ratssitzung zu revidieren.
b) Dies zugrundegelegt hat der Beklagte die Äußerung des Klägers zu Recht als ungebührlich im Sinne des § 29 Abs. 2 der Geschäftsordnung angesehen. Der zusammengesetzte Begriff der "Klüngelkandidatin" erweist sich mit dem oben festgestellten doppelten Vorwurf als überzogen polemische Herabwürdigung der Bewerberin in beruflicher wie persönlicher Hinsicht. Der Kandidatin wird die fachliche Qualifikation ohne jede inhaltliche Begründung abgesprochen. Eine Würdigung ihres beruflichen Wirkens als Ausweis ihrer Qualifikation findet nicht statt.
c) Demgegenüber kann sich der Kläger auch nicht mit Erfolg darauf berufen, dass in der Presseberichterstattung zur Wahl eines neuen Stadtkämmerers der Begriff "Klüngel" - unbeanstandet - Verwendung gefunden habe. Presseberichterstattung und Verlauf der Ratssitzung sind weder tatsächlich noch rechtlich vergleichbar. Der Kläger hat nicht den Begriff "Klüngel" verwendet, sondern den zusammengesetzten Begriff des "Klüngelkandidaten". Wie oben ausgeführt ist das Grundrecht des Klägers auf freie Meinungsäußerung durch die Geschäftsordnung des Rates im Interesse der Funktionsfähigkeit der gemeindlichen Selbstverwaltung in zulässiger Weise eingeschränkt.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Gründe für die Zulassung der Berufung im Sinne des § 124 a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO liegen nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 51 GO NRW
§ 51 Abs. 1 GO NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO
§ 29 Abs. 2 der Geschäftsordnung
§ 29 der Geschäftsordnung
Art. 5 Abs. 2 GG
Art. 5 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1983, 485
7 B 123.87
1 S 2349/92
15 A 1223/80
7 A 10194/94
1 A 2240/02