Verwaltungsgericht Hannover (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2025-07-10, Aktenzeichen 17 A 3214/25
ECLI: ECLI:DE:VGHANNO:2025:0710.17A3214.25.00

Tenor:
Es wird festgestellt, dass Zustimmungen des Antragstellers zur Zulagengewährung an den Beschäftigten F. in Höhe der Differenzvergütung zur Entgeltgruppe 9b TV-L und zur Eingruppierung des Beschäftigten G. in die Entgeltgruppe 10 TV-L nicht als erteilt gelten.

Tatbestand:
Der Antragsteller - der bei der Gottfried Wilhelm Leibniz Universität gebildete Personalrat - wendet sich dagegen, dass der Beteiligte - der Präsident der Gottfried Wilhelm Leibniz Universität - zwei Zustimmungsverweigerungen zu einer Zulagengewährung und zu einer Eingruppierung als unbeachtlich angesehen und die zunächst jeweils eingeleiteten Mitbestimmungsverfahren deswegen abgebrochen hat.
Der 1997 geborene Beschäftige F. absolvierte nach dem Realschulabschluss und einjährigem Besuch der Berufsfachschule Metalltechnik ab dem 1. September 2014 bei der Gottfried Wilhelm Leibniz Universität eine Berufsausbildung zum Fertigungsmechaniker.
Nach der Ausbildung wurde er ab dem 14. Juni 2016 zunächst befristet übernommen und später unbefristet weiterbeschäftigt. Zunächst war er in die Entgeltgruppe 7 TV-L und seit dem 1. März 2020 in die Entgeltgruppe 9a TV-L eingruppiert, nachdem er zuvor von Juli bis November 2019 erfolgreich eine Weiterbildung zum "Geprüften Industriemeister Mechatronik (IHK)" abgeschlossen hatte. Dabei ging die Dienststelle davon aus, dass der Beschäftigte zwar kein staatlich geprüfter Techniker i. S. v. Abschnitt 22.2 des Teils II der Entgeltordnung zum TV-L sei, er aber durch seine Meisterprüfung und seine Berufserfahrung Kenntnisse und Fähigkeiten eines ausgebildeten Technikers vorweisen könne. Eine Meisterprüfung und eine Ausbildung zum staatlich geprüften Techniker seien im Deutschen Qualifikationsrahmen auf der gleichen Stufe eingruppiert. Der Beschäftigte sei daher als sonstiger Beschäftigter in die Entgeltgruppe 9a TV-L eingruppiert. Von Dezember 2022 bis März 2023 bildete sich der Beschäftigte zum "Geprüften Technischen Betriebswirt (IHK)" weiter und bestand im Dezember 2023 die entsprechende Prüfung. Ab dem 22. Mai 2024 bis zum 26. November 2024 übernahm er die Krankheitsvertretung eines seit 2018 in die Entgeltgruppe 10 TV-L eingruppierten Beschäftigten und beantragte unter dem 5. September 2024 rückwirkend eine Vertretungszulage nach § 14 TV-L gemäß der Entgeltgruppe 10 TV-L. Die Dienststelle bat den Antragsteller unter dem 19. November 2024 u. a. um Zustimmung zur Gewährung einer Zulage in Höhe der Differenz zur nächstniedrigeren Entgeltgruppe 9b T-VL und erläuterte dazu mit E-Mail vom 22. November 2024, dass Abschnitt 22.1 des Teils II der Entgeltordnung zum TV-L als Ausbildung einen Bachelor oder ein Fachhochschuldiplom voraussetze, so dass nur eine Eingruppierung als "sonstiger Beschäftigter" möglich sei. Die vom Beschäftigten absolvierten Weiterbildungen seien aber mit einem ingenieurwissenschaftlichen Studium weder inhaltlich gleichwertig noch zeitlich vergleichbar. Der Deutsche Qualifikationsrahmen werde in der Entgeltordnung nicht berücksichtigt. Der Antragsteller lehnte unter dem 27. November 2024 die Höhe der Zulage nach Entgeltgruppe 9b TV-L unter Hinweis darauf ab, dass er aufgrund der Weiterqualifikationen des Beschäftigten und dessen jahrelangen wiederkehrenden Vertretungstätigkeiten eine Zulage nach Entgeltgruppe 10 TV-L für gerechtfertigt halte. Unter dem 2. Januar 2025 bat der Beteiligte den Antragsteller erneut um Zustimmung zur Gewährung einer Zulage in Höhe der Differenzvergütung zur Entgeltgruppe 9b TV-L. Der Antragsteller teilte unter dem 8. Januar 2025 mit, dass er davon ausgehe, dass die Zulagenzahlung nach Entgeltgruppe 10 TV-L umgesetzt werde und die neuerliche Zustimmungsbitte vom 2. Januar 2025 hinfällig sei. Weder habe die Personalverwaltung fristgerecht mitgeteilt, dass sie sich der erklärten Ablehnung der Zulagenhöhe nicht anschließe, noch habe sie fristgerecht ein Nichteinigungsverfahren beantragt oder eine Fristverlängerung zur Sachverhaltsklärung beantragt. Die Dienststelle teilte unter dem 9. Januar 2025 mit, dass an der Zulagenzahlung entsprechend der Entgeltgruppe 9b TV-L festgehalten werde. Es könne wegen fehlender persönlicher Voraussetzungen nur eine Zulage nach der nächstniedrigeren Entgeltgruppe gewährt werden. Für eine Eingruppierung als sonstiger Beschäftigter sei eine dreijährige Ausübung der höherwertigen Tätigkeit erforderlich. Die Höhe der Zulage sei nicht mitbestimmungspflichtig; die vom Antragsteller vorgetragene Begründung sei unbeachtlich. Unter dem 22. Januar 2025 beantragte der Antragsteller die Zahlung einer Zulage entsprechend Entgeltgruppe 10 TV-L, hilfsweise die Anrufung der Einigungsstelle bzw. die Einleitung des Nichteinigungsverfahrens. Nach dem Deutschen Qualifikationsrahmen entspreche der Meistertitel einem Bachelorabschluss und der Technische Betriebswirt einem Masterabschluss. Die Zulagengewährung nur nach Entgeltgruppe 9b TV-L erscheine absurd und verkenne den Qualifikationsweg des Beschäftigten. Der Beteiligte erklärte unter dem 30. Januar 2025, dass er das Nichteinigungsverfahren abbreche.
Der 1988 geborene Beschäftigte G. wurde nach erfolgreicher Bewerbung um eine nach Entgeltgruppe 11 TV-L bewertete Stelle mit Zustimmung des Antragstellers am 1. März 2025 eingestellt. Nach dem Realschulabschluss und einer Berufsausbildung zum Industriemechaniker bei der Continental AG bildete er sich zum "Staatlich geprüften Maschinentechniker" fort und erwarb dadurch die Fachhochschulreife; danach arbeitete er als Konstrukteur und als Teamleiter einer Montageabteilung. Unter dem 14. Januar 2025 bat die Dienststelle den Antragsteller u. a. um Zustimmung zur Eingruppierung in die Entgeltgruppe 10 TV-L, da die erforderlichen persönlichen Voraussetzungen - Bachelor-Abschluss oder vergleichbare Qualifikation - für eine Eingruppierung nach Entgeltgruppe 11 TV-L nicht vorlägen. Der Antragsteller lehnte unter dem 22. Januar 2025 eine Eingruppierung in die Entgeltgruppe 10 TV-L ab, weil aufgrund der Qualifikation des Beschäftigten und seiner seit 2016 ausgeübten Tätigkeit eine direkte Eingruppierung in die Entgeltgruppe 11 TV-L gerechtfertigt sei. Die Dienststelle teilte unter dem 27. Januar 2025 mit, dass an der Eingruppierung in die Entgeltgruppe 10 TV-L festgehalten werde. Die zu übertragenden Tätigkeiten seien zwar nach Entgeltgruppe 11 TV-L bewertet, der Beschäftigte habe jedoch keine technische Ausbildung, die zum Eintritt in den gehobenen technischen Dienst berechtige, so dass eine Eingruppierung in die nächstniedrigere Entgeltgruppe erfolge. Die alternative Eingruppierung als "sonstiger Beschäftigter" unterliege nicht der Mitbestimmungspflicht; die vom Antragsteller vorgetragene Begründung sei unbeachtlich.
Am 28. März 2025 hat der Antragsteller das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren eingeleitet. Der einseitige Abbruch des Mitbestimmungsverfahrens unter Hinweis auf die Unbeachtlichkeit der Ablehnungsgründe verletze seine Mitbestimmungsrechte. Soweit die Zulagengewährung erledigt sei, würden sich mit großer Wahrscheinlichkeit ähnliche Sachverhalte zukünftig wieder ereignen; gleiches gelte für die Eingruppierung in Anwendung des Tarifmerkmals "sonstiger Beschäftigter". Dem Beschäftigten F. sei aufgrund der Übertragung höherwertiger Tätigkeiten der Unterschiedsbetrag zwischen der Vergütung nach Entgeltgruppe 9a TV-L und Entgeltgruppe 10 TV-L zu zahlen. Das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers erstrecke sich sowohl auf die Prüfung der Frage, ob eine Zulage nach § 14 Abs. 1 TV-L zu gewähren sei, als auch darauf, in welcher Höhe sie nach § 14 Abs. 3 Satz 1 TV-L gezahlt werden müsse. Er prüfe hier - nicht anders als bei einer Ein- oder Höhergruppierung - die ordnungsgemäße Einreihung in das bestehende Tarifgefüge. Das Mitbeurteilungsrecht sei der Kern des § 65 Abs. 2 Nr. 2 NPersVG. Die Gewährung von Zulagen und die Zulagenhöhe könnten nicht künstlich gespalten werden. Die Einwände des Antragstellers seien nicht unbeachtlich; er sei berechtigt, seine Zustimmungsverweigerung mit der Darlegung einer Rechtsauffassung zu begründen. Eine Ablehnung könne erst als unbeachtlich gelten, wenn sie offenkundig keinen Bezug zu Beteiligungsrechten des Personalrats aufweise. Bei der erstmaligen Zuordnung des Beschäftigten G. in die tarifliche Entgeltsystematik habe der Antragsteller nach § 65 Abs. 2 Nr. 2 NPersVG mitzubeurteilen, ob die Dienststelle die Zuordnung anhand der tariflichen Eingruppierungsmerkmale ordnungsgemäß vorgenommen habe. Der Antragsteller habe insoweit auch einwenden können, dass das Tarifmerkmal des "sonstigen Beschäftigten" erfüllt sei und eine andere Eingruppierung rechtfertige. Die Zuordnung nach diesem Eingruppierungsmerkmal sei Kern der Richtigkeitskontrolle.
Der Antragsteller beantragt,
festzustellen, dass Zustimmungen des Antragstellers zur Zulagengewährung an den Beschäftigten F. in Höhe der Differenzvergütung zur Entgeltgruppe 9b TV-L und zur Eingruppierung des Beschäftigten G. in die Entgeltgruppe 10 TV-L nicht als erteilt gelten.
Der Beteiligte beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Der Antragsteller habe keinen Anspruch auf Fortsetzung des Mitbestimmungsverfahrens. Er habe versucht, seine Beurteilung des Vorhandenseins von Fähigkeiten und Erfahrungen anstelle der Dienststelle durchzusetzen. Er begründe seine Ablehnung nicht damit, dass die Dienststelle sich außerhalb des Tarifrechts bewege, was im Rahmen der Richtigkeitskontrolle allein zulässig sei, sondern damit, dass auch eine andere Auslegung der unbestimmten Rechtsbegriffe "Fähigkeiten" und "Erfahrungen" möglich sei. Die Beurteilungsprärogative der Dienststelle könne der Personalrat nicht durch seine eigene Einschätzung ersetzen. Dem Antragsteller werde nicht generell ein Mitbestimmungsrecht bei der Gewährung von Zulagen oder der Eingruppierung abgesprochen. Nach Ablehnung der Eingruppierung des Beschäftigten F. sei geprüft worden, inwieweit dieser tatsächlich Erfahrungen durch Vertretungstätigkeiten für zwei andere Beschäftigte erlangt habe. Die Überprüfung habe nicht zu einer anderen Bewertung geführt. Dem Antragsteller sei die Eingruppierung erneut in der Erwartung vorgelegt worden, dass er sich aufgrund des ungenügenden Umfangs der Vertretungstätigkeiten der Einschätzung der Dienststelle anschließen und zustimmen werde. Dieser habe sich dann lediglich auf seine erfolgte Ablehnung bezogen, ohne sich mit der Sache zu befassen. Die erneute Vorlage der Maßnahme sei zulässig gewesen. Die Vertretungszeiten seien dem Antragsteller bei erneuter Vorlage mitgeteilt worden. Bei Verweigerung der Zustimmung sei die Dienststelle auch bei unveränderter Sach- und Rechtslage befugt, den Personalrat mit einem erneuten Antrag zu befassen, um die Möglichkeit einer Einigung etwa durch Vermittlung weiterer Informationen auszuschöpfen. Das Nichteinigungsverfahren habe abgebrochen werden dürfen, da die Verweigerung der Zustimmung offensichtlich nicht mehr im Rahmen des Mitbestimmungsrechts gelegen habe. Auch im Fall des Beschäftigten G. habe der Antragsteller die Beurteilungsprärogative der Dienststelle nicht beachtet, sondern ihre Einschätzung durch seine eigene ersetzt, ohne zu rügen, dass sie sich nicht an den TV-L gehalten habe.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag hat Erfolg.
Der Beteiligte ist unzutreffend davon ausgegangen, dass die Ablehnungen des Antragstellers zu den nach § 65 Abs. 2 Nr. 2 NPersVG mitbestimmungspflichtigen personellen Maßnahmen der Zulagengewährung an F. und der Eingruppierung von G. unbeachtlich sind. Die Zustimmungen gelten nicht nach § 68 Abs. 2 Satz 6 NPersVG als erteilt; der einseitige Abbruch der Mitbestimmungsverfahren seitens des Beteiligten war nicht gerechtfertigt.
Nach § 68 Abs. 2 Satz 6 NPersVG greift die Zustimmungsfiktion bei einer nach § 68 Abs. 1 NPersVG zustimmungsbedürftigen - weil der Mitbestimmung unterliegenden - Maßnahme ein, wenn der Personalrat die von der Dienststelle beantragte Zustimmung nicht innerhalb der Zweiwochenfrist des § 68 Abs. 2 Satz 3 NPersVG schriftlich oder durch E-Mail unter Angabe von Gründen verweigert oder die aufgeführten Gründe offensichtlich außerhalb der Mitbestimmung nach den §§ 64 bis 67 NPersVG liegen. Beides ist hier nicht der Fall. Dabei geht das Gericht davon aus, dass der Antragsteller unter dem 8. Januar 2025 die unter dem 2. Januar 2025 erneut erbetene Zustimmung zur Zulagengewährung an den Beschäftigten F. der Sache nach (auch) unter Bezugnahme auf seine Zustimmungsverweigerung vom 27. November 2024 verweigert hat, auch wenn in dem Schreiben in erster Linie zum Ausdruck kommt, dass aus seiner Sicht die Zulagenzahlung nach Entgeltgruppe 10 TV-L sogleich umgesetzt werden müsse und es keinen Raum für eine neuerliche Zustimmungsbitte gäbe. Der Antragsteller hat sich damit zwar zur neuen Zustimmungsbitte - die abgesehen von Fällen des Rechtsmissbrauchs jederzeit möglich ist (vgl. Nds. OVG, Beschl. v. 17.04.2012 - 18 LP 1/11 -, juris Rn. 24) - zwar nicht ausdrücklich in der Sache verhalten, sehr wohl aber deutlich zum Ausdruck gebracht, mit einer Zulagengewährung lediglich nach Entgeltgruppe 9b TV-L nach wie vor nicht einverstanden zu sein. So hat es der Beteiligte auch verstanden. Die formalen Anforderungen für das Vorliegen einer Zustimmungsverweigerung unter Angabe von Gründen i. S. d. § 68 Abs. 2 Satz 6 1. Alt. NPersVG sind damit (noch) erfüllt.
Die Unbeachtlichkeit einer verweigerten Zustimmung nach § 68 Abs. 2 Satz 6 2. Alt. NPersVG kommt nur unter engen Voraussetzungen in Betracht. Dies folgt zum einen aus der im Wortlaut des § 68 Abs. 2 Satz 6 2. Alt. NPersVG geforderten "Offensichtlichkeit" dafür, dass die vom Personalrat angeführten Gründe keinen Bezug mehr zur Mitbestimmung haben. Zum anderen folgt dies daraus, dass die Bestimmung eine gänzlich unterbliebene Äußerung unter bestimmten Voraussetzungen mit einer inhaltlich unzureichenden Äußerung des Personalrats gleichsetzt und mit der identischen Rechtsfolge - nämlich der Zustimmungsfiktion - belegt. Beide Umstände machen den Charakter der Zustimmungsfiktion wegen Unbeachtlichkeit der Einwände des Personalrats als restriktiv anzuwendende Ausnahmevorschrift deutlich. Eine "Offensichtlichkeit" im Sinne des § 68 Abs. 2 Satz 6 Alt. 2 NPersVG ist nur anzunehmen, wenn ein Verweigerungsgrund von vornherein und eindeutig nicht vorliegen kann, er nach keiner vertretbaren Betrachtungsweise als möglich erscheint. Es ist zu unterscheiden zwischen einer Zustimmungsverweigerung, die unbegründet ist, und einer solchen, die unbeachtlich ist, weil sie entweder (objektiv) das Vorliegen eines Zustimmungsverweigerungsgrundes als nicht möglich erscheinen lässt oder aber aus sonstigen (subjektiven) Gründen rechtsmissbräuchlich ist, etwa weil der Personalrat sich von vorneherein besserer Erkenntnis verschließt oder aber seinen Standpunkt nur zum Schein einnimmt (BVerwG, Beschl. v. 07.12.1994 - 6 P 35/92 -, juris Rn. 27, 29). Es kommt hinzu, dass sich nach der gesetzlichen Konzeption Personalrat und Dienststellenleiter in Mitbestimmungsangelegenheiten im Regelfall als gleichberechtigte Partner gegenüberstehen, was es grundsätzlich ausschließt, dass einer der Partner der jeweiligen Stufe das Recht hätte, letztverbindlich ohne Einleitung eines für die Fälle der Uneinigkeit gerade vorgesehenen Nichteinigungsverfahrens zu entscheiden (BVerwG, Beschl. v. 12.03.1986 - 6 P 5/85 -, juris Rn. 22). Der Dienststellenleiter hat deshalb wohlwollend unter Berücksichtigung des Zeitdrucks des Personalrats die Verweigerung zu prüfen und darf nur bei offensichtlich fehlerhafter Rechtsauffassung oder bei offenkundigen Fehlern von der Unbeachtlichkeit ausgehen (vgl. Bieler/Müller-Fritzsche, NPersVG-Kommentar, 19. Aufl., § 68 Rn. 25 m. w. N.). Es ist daher auch nicht möglich, bei der Frage des Eintritts der Zustimmungsfiktion schon eine inhaltliche Prüfung vorzunehmen, ob Einwände des Personalrats gegen eine beabsichtigte Maßnahme letztlich inhaltlich überzeugen, oder nicht. Diese Entscheidung ist nämlich nach der Konzeption des Gesetzgebers dem Stufen- bzw. Einigungsverfahren vorbehalten.
Da eine unbeachtliche Zustimmungsverweigerung wie beim gänzlichen Fehlen einer mit Gründen versehenen Zustimmungsverweigerung dazu führt, dass die Zustimmung zu der Maßnahme als erteilt gilt, kann auch im gerichtlichen Verfahren Prüfungsgegenstand im Hinblick auf die vorstehend skizzierten Maßstäbe nur die ursprüngliche Zustimmungsverweigerung als solche sein. Es ist demgegenüber ausgeschlossen, im Rahmen eines gerichtlichen Beschlussverfahrens eine ursprünglich unbeachtliche Zustimmungsverweigerung dadurch im Nachhinein beachtlich zu machen, dass gänzlich neue oder im Kern veränderte Argumente angeführt werden. Ließe man eine "Heilung" noch im Rahmen des Beschlussverfahrens zu, würde letztlich die gesetzlich angeordnete Zustimmungsfiktion konterkariert; eine "Heilung" liefe auf die Rücknahme einer rechtlich existent gewordenen Zustimmung seitens des Personalrats hinaus, die rechtlich nicht vorgesehen ist. Demgemäß kann bei einem im Beschlussverfahren ausgetragenen Streit um die Beachtlichkeit einer Zustimmungsverweigerung seitens des Personalrats in rechtserheblicher Weise lediglich eine Erläuterung der von ihm fristgemäß vorgebrachten Gründe erfolgen. Es ist aber nicht möglich, diese Gründe mit einem veränderten Gepräge zu versehen, welches erstmals zur Beachtlichkeit der Zustimmungsverweigerung führen würde. Maßgeblich ist vielmehr, wie der Dienststellenleiter die gegebene Begründung nach Treu und Glauben unter Berücksichtigung der Verkehrssitte verstehen musste (vgl. OVG Nordrh.Westf., Beschl. v. 21.12.2015 - 20 A 643/14.PVB -, juris Rn. 39).
Der Grund der Zustimmungsverweigerung muss sich stets auf die Maßnahme beziehen, die Gegenstand des Mitbestimmungsverfahrens ist. Zwar enthält das Niedersächsische Personalvertretungsgesetz keine spezifisch "mitbestimmungstatbestandsbezogenen Verweigerungsgründe" oder ausdrücklich maßnahmebezogenen Ablehnungsgründe wie das Bundespersonalvertretungsgesetz, gleichwohl müssen Maßnahme und Ablehnungsgründe in einem logischen Zusammenhang stehen bzw. müssen die Ablehnungsgründe ihre maßgebliche Grundlage im jeweiligen Beteiligungstatbestand haben und dürfen nicht unvertretbar oder abwegig und damit außerhalb seines Gegenstandes und Schutzzweckes liegen (vgl. Nds. OVG, Beschl. v. 17.04.2012 - 18 LP 1/11 -, juris Rn. 32; Beschl. v. 09.04.2008 - 18 LP 5/05 -, juris Rn. 21; Bieler/Müller-Fritzsche, a. a. O., § 68 Rn. 23 f.). Dem Personalrat ist es nicht gestattet, von einer Mitbestimmungsbefugnis ohne inhaltlichen Bezug zu einem von der Maßnahme berührten gesetzlichen Mitbestimmungstatbestand Gebrauch zu machen; der Hinweis auf (angebliche) frühere Verletzungen von Beteiligungsrechten oder die Benennung von Gründen, die auf einen anderen als den tatsächlich vorliegenden objektiven Sachverhalt gestützt sind, genügt grundsätzlich nicht (vgl. Dembowski/Hebeler/Ladwig/Sellmann, Personalvertretungsrecht Niedersachsen, Stand: Mai 2025, § 68 Rn. 37, 39).
Nach § 65 Abs. 2 Nr. 2 NPersVG in der seit dem 1. Januar 2016 geltenden Fassung hat der Personalrat mitzubestimmen bei der "Eingruppierung, Höher- oder Herabgruppierung einschließlich der damit jeweils verbundenen Stufenzuordnung, bei Ermessensentscheidungen jedoch nur, wenn Grundsätze zur Ausfüllung der tariflichen Ermächtigung vorliegen, Bestimmung der Fallgruppe, Zahlung tariflicher oder außertariflicher Zulagen"; eingefügt wurde zum 1. Januar 2016 die Wendung "einschließlich der damit jeweils verbundenen Stufenzuordnung, bei Ermessensentscheidungen jedoch nur, wenn Grundsätze zur Ausfüllung der tariflichen Ermächtigung vorliegen" (vgl. zu dieser Änderung Beschl. d. Kammer v. 26.03.2021 - 17 A 859/19 -, juris Rn. 31). Zum Begriff der "Eingruppierung" i. S. v. § 65 Abs. 2 Nr. 2 NPersVG und zum Zweck der diesbezüglichen Mitbestimmung hat das Bundesverwaltungsgericht (Beschl. v. 19.10.2021 - 5 P 3.20 -, juris Rn. 13) Folgendes ausgeführt:
"Unter Eingruppierung im Sinne dieser Vorschrift bzw. der Parallelbestimmungen in anderen Personalvertretungsgesetzen ist die Einreihung des Arbeitnehmers in ein kollektives Entgeltschema zu verstehen. Sie ist ein Akt strikter Rechtsanwendung auf der Grundlage von abstrakt-generell bestimmten tätigkeits- oder personenbezogenen Faktoren, die für die Wertigkeit der jeweiligen Arbeitnehmertätigkeiten im Verhältnis zueinander von Bedeutung sind und den Leistungsgrund für das Entgelt bilden. Die Mitbestimmung des Personalrats hierbei ist kein Mitgestaltungs- sondern ein Mitbeurteilungsrecht. Sie soll sicherstellen, dass die Rechtsanwendung möglichst zutreffend erfolgt. Es geht darum, die Einreihung des Beschäftigten in eine Vergütungs-, Lohn- oder Entgeltgruppe im Wege der Subsumtion der auszuübenden Tätigkeit, Qualifikation und beruflichen Erfahrung unter die abstrakt-generellen Merkmale der in der Dienststelle angewandten Entgeltordnung zu kontrollieren. Diese Kontrolle der Vereinbarkeit der Eingruppierung mit den anzuwendenden tarifrechtlichen Vorgaben dient der Wahrung des arbeitsrechtlichen Gleichbehandlungsgrundsatzes, der Lohngerechtigkeit und der Transparenz der Entgeltpraxis, mithin der Stärkung des Friedens innerhalb der Dienststelle."
Ausgehend davon, dass es bei der Eingruppierung um die Einreihung des Arbeitnehmers in ein kollektives Entgeltschema geht (BVerwG, Beschl. v. 27.08.2008 - 6 P 11.07 -, juris Rn. 9) und unter der Prämisse, dass der Gesetzgeber durch die Gewährleistung der Mitbestimmung bei Ein-, Höher- und Rückgruppierung eine effektive Beteiligung im Bereich der Tarifautomatik wünsche, wurden diesen Tatbeständen in der Rechtsprechung nicht nur die Vergütungs- bzw. Entgeltgruppen als solche, sondern weitere die Kernbestandteile des tariflichen Entgelts betreffende - auch personenbezogene - Merkmale wie die Stufenzuordnung nach den Tarifverträgen für den öffentlichen Dienst zugeordnet (BVerwG, Beschl. v. 27.08.2008 - 6 P 11.07 -, juris Rn. 26; Beschl. v. 07.03.2011 - 6 P 15.10 -, juris Rn. 26). Bei der Einreihung in das Entgeltschema durch die Dienststellenleitung handelt es sich grundsätzlich um "unechte Maßnahmen", da in strikter Rechtsanwendung lediglich eine deklaratorische Feststellung hinsichtlich der eingetretenen Tarifautomatik zu treffen ist. Diese unterliegt dann entsprechend auf Seiten des Personalrats keinem Mitgestaltungs-, sondern einem Mitbeurteilungsrecht, also einer Richtigkeitskontrolle (vgl. etwa BVerwG, Beschl. v. 07.03.2011 - 6 P 15.10 -, juris Rn. 25). Dieses Mitbeurteilungsrecht im Sinne einer Richtigkeitskontrolle ist der Kern der Mitbestimmung nach § 65 Abs. 2 Nr. 2 NPersVG und betrifft nicht nur die verschiedenen Fallgruppen der Eingruppierung (vgl. dazu VG Hannover, Beschl. v. 26.10.2016 - 16 A 256/15 -, juris Rn. 15), sondern auch die in der Norm genannten übrigen Fälle der Einreihung in das Entgeltschema, so auch im Falle der Gewährung einer tariflichen Zulage. Auch vor der skizzierten gesetzlichen Änderung zur Stufenzuordnung war indessen zu differenzieren zwischen den der Mitbeurteilung unterliegenden Akten strikter Rechtsanwendung und Ermessensentscheidungen des Arbeitgebers, bei denen dies nicht der Fall ist (vgl. Nds. OVG, Beschl. v. 14.09.2011 - 18 LP 11/09 -, juris Rn. 22; vgl. Stufenzuordnungen und Ermessensentscheidungen: Beschl. d. Kammer v. 26.03.2021 - 17 A 859/19 -, juris; nachgehend Nds. OVG, Beschl. v. 12.01.2022 - 18 LP 1/21 -, juris).
Gemessen an diesen Maßstäben stellen sich die Zustimmungsverweigerungen des Antragstellers sowohl hinsichtlich der Zulagengewährung an den Beschäftigten F. als auch hinsichtlich der erstmaligen Eingruppierung des Beschäftigten G. als beachtlich dar. In beiden Fällen geht es um das Mitbeurteilungsrecht des Antragstellers bei Akten strikter Rechtsanwendung und damit jeweils um den Kern der Mitbestimmung nach § 65 Abs. 2 Nr. 2 NPersVG. Weder § 12 TV-L für die erstmalige Eingruppierung noch § 14 TV-L für die Gewährung einer persönlichen Zulage räumen dem Arbeitgeber Ermessen ein. Für die richtige Eingruppierung und die zutreffende Höhe der persönlichen Zulage kommt es für die in Rede stehenden Entgeltgruppen 11 TV-L (G.) und 10 TV-L (F.) auf die in Abschnitt 22.1 des Teils II der Entgeltordnung zum TV-L geregelten Tätigkeitsmerkmale sowie auf die Bestimmungen der Nr. 1 Abs. 4 der Vorbemerkungen zu allen Teilen der Entgeltordnung an, die unter den dort genannten qualifikationsbezogenen Voraussetzungen eine Eingruppierung in die nächst niedrigere Entgeltgruppe (Entgeltgruppe 10 TV-L bei G. und Entgeltgruppe 9b TV-L bei F.) vorsehen. Bei beiden Beschäftigten geht es dabei letztlich um die zwischen dem Antragsteller und dem Beteiligten streitige Frage, ob die Beschäftigten jeweils ohne die nach der Vorbemerkung 1 des Abschnitts 22.1 der Entgeltordnung an sich geforderte formale Zugangsberechtigung für die Laufbahn des gehobenen technischen Dienstes bzw. zur entsprechenden Qualifikationsebene (Bachelor- oder Fachhochschulabschluss) als "sonstige Beschäftigte" anzusehen sind, die aufgrund gleichwertiger Fähigkeiten und ihrer Erfahrungen Tätigkeiten entsprechend einem technischen Beschäftigten mit technischer Ausbildung i. S. d. der Vorbemerkung 1 des Abschnitts 22.1 der Entgeltordnung ausüben. Die Beantwortung der Frage, ob gleichwertige Fähigkeiten und Erfahrungen in der Person der Beschäftigten F. und G. vorliegen, betrifft das Mitbeurteilungsrecht des Antragstellers und nicht etwa lediglich eine der Mitbestimmung enthobene Beurteilungsprärogative der Dienststelle, der eine eigene Einschätzung des Antragstellers nicht entgegengesetzt werden könnte. Ob die Argumente des Antragstellers bezogen auf die Fähigkeiten und Erfahrungen der Beschäftigten F. und G. zutreffen, betrifft die Frage der Begründetheit der Zustimmungsverweigerungen, die Gegenstand des Nichteinigungsverfahrens ist, nicht aber die Ebene der Beachtlichkeit derselben. Die vom Antragsteller gegebenen Begründungen können nicht mit einer solchen gleichgesetzt werden, die überhaupt keine Gründe enthält. Es kann nicht die Rede davon sein, dass sich der Antragsteller besserer Erkenntnis verschlossen hätte, nur weil er den Argumenten des Beteiligten nicht gefolgt ist. Bei der Zulagengewährung für den Beschäftigten F. hat der Antragsteller für ein Abstellen auf die Differenz zur Entgeltgruppe 10 immerhin ins Feld geführt, dass das vom Beschäftigten erreichte Qualifikationsniveau nach dem Deutschen Qualifikationsrahmen (vgl. Internetseite zum Deutschen Qualifikationsrahmen (DQR), dem gemeinsamen Informationsportal des Bundesministeriums für Bildung und Forschung und der Kultusministerkonferenz: www.dqr.de) sogar einem Masterabschluss gleichgeachtet werde. Ähnlich liegt es beim Beschäftigten G., dessen Qualifikationsniveau nach dem Deutschen Qualifikationsrahmen einem Bachelorabschluss gleichstehen soll. Zwar heißt es im "Handbuch zum Deutschen Qualifikationsrahmen" vom 1. August 2013 auf Seite 32 wie folgt:
"Die Zuordnung der Qualifikationen des deutschen Bildungswesens zu den Niveaus des DQR ersetzt nicht das bestehende System der Zugangsberechtigungen. Das Erreichen eines bestimmten Niveaus des DQR berechtigt nicht automatisch zum Zugang zum nächsten Niveau. Ebenso ist das Erreichen eines Niveaus entkoppelt von tarif- und besoldungsrechtlichen Auswirkungen."
Dies bedeutet aber nicht, dass jedes Abstellen eines Personalrats auf den Deutschen Qualifikationsrahmen im Rahmen einer Mitbestimmung nach § 65 Abs. 2 Nr. 2 NPersVG von vornherein für eine beachtliche Zustimmungsverweigerung in Bezug auf eine Eingruppierung ungeeignet wäre. So hat etwa der Beteiligte selbst bei der Eingruppierung des Beschäftigten F. in die Entgeltgruppe 9a TV-L auf den Deutschen Qualifikationsrahmen Bezug genommen und damit die für einen "sonstigen Beschäftigten" tariflich geforderten Voraussetzungen bejaht. Auch die Argumentation des Antragstellers betrifft jeweils lediglich die tariflich geforderten "gleichwertigen Fähigkeiten" eines "sonstigen Beschäftigten", nicht etwa wird die Rechtsbehauptung aufgestellt, es lägen wegen des Qualifikationsniveaus nach dem Deutschen Qualifikationsrahmen bereits die formalen Zugangsberechtigungen für die Laufbahn des gehobenen technischen Dienstes nach Vorbemerkung 1 des Abschnitts 22.1 der Entgeltordnung vor. Für die erforderlichen "Erfahrungen" eines sonstigen Beschäftigten gibt es - jedenfalls bezüglich des Beschäftigten F. - ebenfalls divergierende Einschätzungen, bei denen der Beteiligte im Rahmen seiner zweiten Zustimmungsbitte nochmals argumentativ "nachgelegt" hat. Für die Bewertung der divergierenden Einschätzungen zu Fragen, die ein Mitbeurteilungsrecht des Personalrats betreffen, sieht der Gesetzgeber allerdings gerade das Nichteinigungsverfahren vor, nicht aber den Abbruch des Mitbestimmungsverfahrens seitens der Dienststelle, weil diese die Argumente des Personalrats für inhaltlich unzutreffend hält.
Soweit sich der Beteiligte zur Begründung seiner Auffassung, dass ihm eine der Mitbestimmung entzogene Einschätzungsprärogative zustehe, auf den Beschluss des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 20. April 2001 (17 L 4895/98, juris) bezieht, ergibt sich daraus keine andere rechtliche Bewertung. Keiner näheren Erörterung bedarf es, dass der Antragsteller seine Zustimmungsverweigerung vorliegend nicht etwa mit völlig tariffremden Argumenten begründet hat, wie es in der vom Niedersächsischen Oberverwaltungsgericht entschiedenen Konstellation der Fall war (Argument, dass der Beschäftigte aufgrund des Baus eines Hauses bei einem geringeren Verdienst unverschuldet in finanzielle Schwierigkeiten geraten würde). Dass - wie es im weiteren Begründungsgang der genannten Entscheidung unter Bezugnahme auf ältere Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Beschl. v. 10.04.1984 - 6 P 10/82 -, juris Rn. 21) heißt - der Personalrat die vom Dienststellenleiter ermittelten Tätigkeits- und sonstigen Eingruppierungsmerkmale nicht in Frage stellen und durch eine eigene Bewertung der dem Beschäftigten zugewiesenen Aufgaben ersetzen darf, kann der Beteiligte vorliegend nicht mit Erfolg ins Feld führen. Diese Aussage bezieht sich nämlich nach Auffassung der Kammer nicht auf die Einreihung in ein kollektives Entgeltschema unter Zugrundelegung der Tätigkeitsdarstellung des Arbeitgebers, sondern stellt lediglich klar, dass es nicht Aufgabe des Personalrats ist, die Aufgaben und Tätigkeiten eines Beschäftigten festzulegen. Eine Arbeitsplatzbeschreibung und die Zuweisung von Aufgaben zu einem bestimmten Arbeitsplatz unterfallen dem Direktionsrecht des Arbeitgebers; nicht der Personalrat weist Aufgaben zu, sondern der Arbeitgeber. Bei einem Streit um die richtige Entgelthöhe kommt es dann auf die aus Sicht des Arbeitgebers auszuübende und nicht auf die aus Sicht des Personalrats (möglicherweise von den Vorgaben des Arbeitgebers abweichende) tatsächlich ausgeübte Tätigkeit eines Beschäftigten an. Ist der Personalrat allerdings der Meinung, die nach den Vorgaben des Arbeitgebers auszuübende Tätigkeit sei nach den Tarifmerkmalen einer anderen Entgeltgruppe zuzuordnen, als derjenigen, die der Arbeitgeber für richtig hält, kann damit die Zustimmung in den Fällen des § 65 Abs. 2 Nr. 2 NPersVG sehr wohl in beachtlicher Weise verweigert werden. Die Entscheidung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts lässt sich nicht etwa in der vom Beteiligten wohl für richtig gehaltenen Weise verallgemeinern, dass die Ausfüllung von unbestimmten Rechtsbegriffen des Tarifwerks jedenfalls im Kernbereich einer eigenen Einschätzungsprärogative der Dienststelle unterliege und deshalb zugleich der Mitbestimmung des Personalrats entzogen sei. Nach der jüngeren höchstrichterlichen Rechtsprechung ist die Mitbestimmung des Personalrats bei Eingruppierungen auf alle bedeutsamen Parameter zu erstrecken, die für den Kernbestandteil des tariflichen Entgelts maßgeblich sind; von der Sichtweise, dass die Einreihung in ein Vergütungssystem nicht mitbestimmungspflichtig ist, wenn für sie persönliche Merkmale maßgebend sind, ist das Bundesverwaltungsgericht hingegen ausdrücklich abgerückt (BVerwG, Urt. v. 27.08.2008 - 6 P 3/08 -, juris Rn. 26, 40 unter ausdrücklicher Aufgabe von BVerwG, Beschl. v. 08.12.1999 - 6 P 3/98 -, juris Rn. 22). Das Mitbeurteilungsrecht des Personalrats bezieht sich gerade auch auf die Auslegung und Anwendung der in den Entgeltordnungen enthaltenen unbestimmten Rechtsbegriffe, mithin auch auf die Voraussetzungen eines "sonstigen Beschäftigten" i. S. d. der vorliegend in Rede stehenden Entgeltgruppen für Ingenieure aus Abschnitt 22.1 des Teils II der Entgeltordnung zum TV-L, nämlich die "gleichwertigen Fähigkeiten" und die "Erfahrungen". Es lässt sich nach der Änderung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht mehr argumentieren, dass es sich dabei um persönliche Merkmale handele, auf die sich das Mitbeurteilungsrecht des Personalrats nicht erstrecken könne.
Der Abbruch eines Mitbestimmungsverfahrens mit dem Argument, dass es dem Personalrat im Rahmen seines Mitbeurteilungsrechts nicht zustehe, eine Rechtsauffassung der Dienststelle zu für die Eingruppierung maßgeblichen Tarifbegriffen oder die Richtigkeit einer Subsumtion unter solche Tarifbegriffe anzuzweifeln, ist mithin nicht gerechtfertigt. Wenn die Dienststelle die Zustimmungsverweigerung für unbegründet hält, ist über die unterschiedlichen Sichtweisen im Nichteinigungsverfahren zu verhandeln. Welche Sichtweise betreffend die Zulagengewährung an den Beschäftigten F. und die Eingruppierung des Beschäftigten G. im Ergebnis zutreffend ist, ist nicht Gegenstand des vorliegenden Beschlussverfahrens.
Einer Kostenentscheidung bedarf es im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren nicht, weil Gerichtskosten nicht erhoben werden und eine gerichtliche Festsetzung der den Verfahrensbeteiligten entstandenen Kosten nicht vorgesehen ist.
Hinweis:
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 64 bis 67 NPersVG
§ 65 Abs. 2 Nr. 2 NPersVG
§ 68 Abs. 2 Satz 6 NPersVG
§ 68 Abs. 1 NPersVG
§ 68 Abs. 2 Satz 3 NPersVG
§ 68 Abs. 2 Satz 6 1. Alt. NPersVG
§ 68 Abs. 2 Satz 6 2. Alt. NPersVG
§ 68 Abs. 2 Satz 6 Alt. 2 NPersVG

Zitierte Entscheidungen: 18 LP 1/11
6 P 35/92
6 P 5/85
20 A 643/14
18 LP 5/05
17 A 859/19
5 P 3.20
6 P 11.07
6 P 15.10
16 A 256/15
18 LP 11/09
18 LP 1/21
17 L 4895/98
6 P 10/82
6 P 3/08
6 P 3/98