Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern (Mecklenburg-Vorpommern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-01-16, Aktenzeichen 3 K 531/19 OVG
ECLI: ECLI:DE:OVGMV:2024:0116.3K531.19OVG.00

Tenor:
Der sachliche Teilflächennutzungsplan „Steuerung der Windenergie“ der Antragsgegnerin wird insoweit für unwirksam erklärt, als mit ihm die Rechtswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB herbeigeführt werden soll.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist gegen Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreckbaren Betrags vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragsteller wenden sich mit ihren Normenkontrollanträgen gegen einen sachlichen Teilflächennutzungsplan zur Windenergienutzung der Antragsgegnerin.
Zum Gemeindegebiet der Antragsgegnerin gehören die Ortsteile Krackow, Lebehn, Battinsthal, Hohenholz, Schuckmannshöhe und Kyritz.
Im Gemeindegebiet gab es bereits vor Aufstellung des streitigen sachlichen Teilflächennutzungsplans zwei Windparks. Der eine befindet sich gemeindeübergreifend auch auf dem Gebiet der Gemeinde Glasow (Krackow-Glasow) und entspricht räumlich dem mit dem streitgegenständlichen sachlichen Teilflächennutzungsplan ausgewiesenen Sonstigen Sondergebiet für Windenergieanlagen. Er besteht aus acht Windenergieanlagen mit einer Höhe von 200 m und einer Leistung von jeweils drei MW, deren Errichtung und Betrieb im Jahr 2013 genehmigt wurde; insgesamt umfasst dieser Windpark gemeindegebietsübergreifend 16 solcher Windenergieanlagen. Der andere Windpark mit kleineren Windenergieanlagen mit Leistungen von je 0,5 bis 0,6 MW liegt zwischen den Ortsteilen Battinsthal und Schuckmannshöhe.
Die Landesverordnung über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern vom 19. August 2010 war vom Bundesverwaltungsgericht mit Urteil vom 18. August 2015 (Az. 4 CN 7.14, BVerwGE 152, 372 ff.) hinsichtlich der Festsetzungen zur Windenergienutzung für unwirksam erklärt worden.
Bereits im Jahr 2013 hatte der Regionale Planungsverband Vorpommern das Verfahren zur Zweiten Änderung des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern (RREP VP) – Raumordnerische Festlegungen für die Windenergienutzung – eingeleitet. Nach Durchführung von fünf Beteiligungsrunden fasste die Verbandsversammlung des Regionalen Planungsverbands Vorpommern am 8. Dezember 2022 den Beschluss über diese Zweite Änderung des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern. Sie wurde mit Landesverordnung vom 30. September 2023 (GVOBl. 2023 S. 758) festgestellt. Sie weist folgende Eignungsgebiete für Windenergieanlagen (WEG) im Gemeindegebiet der Antragsgegnerin aus: WEG Nr. 47/2015 „Grambow-Krackow“, WEG Nr. 48/2015 „Glasow-Krackow“, WEG Nr. 50/2015 „Battinsthal“ und WEG Nr. 51/2015 „Krackow-Nadrensee“.
Am 21. Oktober 2016 fasste die Gemeindevertretung der Antragsgegnerin den Beschluss zur Aufstellung eines sachlichen Teilflächennutzungsplans „Steuerung der Windenergie“ für das gesamte Gemeindegebiet.
Nach zwei Beteiligungsrunden beschloss die Gemeindevertretung am 23. November 2017 den sachlichen Teilflächennutzungsplan und billigte die dazugehörige Begründung einschließlich Umweltbericht.
In der Folge legte die Antragsgegnerin, nach eigenen Angaben „aufgrund eines Verfahrensfehlers bei der Bekanntmachung“, einen dritten Entwurf des Plans und dessen Begründung mit Umweltbericht in der Zeit vom 17. April 2018 bis einschließlich 19. Juni 2018 öffentlich aus. Die Antragsteller zu 4. und 5. nahmen mit Schreiben vom 1. Juni 2018 Stellung, die Antragstellerin zu 1. mit Schreiben vom 1. Juni 2018 und 19. Juni 2018.
Am 21. Juni 2018 beschloss die Gemeindevertretung über die Abwägung, hob den Feststellungsbeschluss vom 23. November 2017 auf und beschloss sinngemäß „aufgrund eines formalen Fehlers“ eine erneute öffentliche Auslegung des Entwurfs mit Stand vom Juni 2018. Die Auslegung erfolgte in der Zeit vom 3. Juli 2018 bis einschließlich 17. August 2018.
Die Antragstellerin zu 1. nahm mit Schreiben vom 16. August 2018 erneut Stellung, die Antragsteller zu 4. und 5. mit Schreiben vom 17. August 2018.
Am 10. September 2018 beschloss die Gemeindevertretung die Abwägung der Stellungnahmen und unter Billigung der Begründung einschließlich des Umweltberichts den sachlichen Teilflächennutzungsplan „Steuerung der Windenergie“. Laut Protokoll wirkten aufgrund des § 24 KV M-V der Antragsteller zu 4. und der Vater der Antragsteller zu 4. und 5. als Gemeindevertreter weder an der Beratung noch an der Abstimmung mit.
Der sachliche Teilflächennutzungsplan weist nordöstlich von Krackow ein 79 ha großes Gebiet als sonstiges Sondergebiet mit der Zweckbestimmung Windenergieanlagen gemäß § 11 BauNVO aus. Dieses entspricht räumlich der Fläche des dort bereits bestehenden Windparks Krackow-Glasow. Nach den textlichen Darstellungen ist dieses Gebiet ein „Eignungsgebiet mit Ausschlusswirkung § 35 Abs. 3 Satz 3 i. V. m. § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB“; außerhalb des Sondergebiets sind Windenergieanlagen unzulässig.
Der Landrat des Landkreises Vorpommern-Greifswald teilte mit Schreiben vom 12. Dezember 2018 mit, für den sachlichen Teilflächennutzungsplan sei die Genehmigungsfiktion (Genehmigung durch Fristablauf) eingetreten. Die Antragsgegnerin machte daraufhin die Erteilung der Genehmigung des sachlichen Teilflächennutzungsplans unter Benennung seines Namens „Steuerung der Windenergie“ im Amtsblatt Löcknitz-Penkun vom 5. Februar 2019 öffentlich bekannt. In der Bekanntmachung wurde darauf hingewiesen, dass das Plangebiet das gesamte Gemeindegebiet umfasse.
Die Antragstellerin zu 1. plant im WEG Nr. 50/2015 „Battinsthal“ gemäß der Zweiten Änderung des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern – Raumordnerische Festlegungen für die Windenergienutzung – die Errichtung und den Betrieb von fünf Windenergieanlagen. Für die Errichtung und den Betrieb von vier solcher Anlagen mit einer Gesamthöhe von 200 m und einer Nennleistung von 3,45 MW an diesem Standort erteilte das Staatliche Amt für Landwirtschaft und Umwelt Mecklenburgische Seenplatte der Antragstellerin zu 1. mit für sofort vollziehbar erklärtem Bescheid vom 7. September 2018 die immissionsschutzrechtliche Genehmigung; über die nach Angaben der Antragstellerin zu 1. beantragte Genehmigung einer fünften Windenergieanlage wurde bislang noch nicht entschieden. Dazu schloss die Antragstellerin zu 1. nach ihrem Vortrag Verträge über die Nutzung von Grundstücken für die Errichtung und den Betrieb der Windenergieanlagen. Die Errichtung und der Betrieb der Windenergieanlagen soll dann durch projektbezogene Betreibergesellschaften erfolgen. Für den Windpark Battinsthal soll nach ihren Angaben die Antragstellerin zu 2. Betreiberin und Inhaberin der immissionsschutzrechtlichen Genehmigungen werden und bereits weitgehend die Rechte aus den geschlossenen Flächennutzungsverträgen innehaben.
Die immissionsschutzrechtliche Genehmigung wird von Seiten der Antragsgegnerin angefochten (Az. 5 K 68/21 OVG); über die Klage wurde noch nicht entschieden. Zwei Eilverfahren dazu waren erfolglos (Beschlüsse vom 11. Februar 2021 – 3 M 181/20 OVG und 3 M 140/20 OVG –).
Die Antragsteller zu 3. bis 6. planen die Errichtung und den Betrieb von Windenergieanlagen im WEG Nr. 51/2015 „Krackow-Nadrensee“ gemäß der Zweiten Änderung des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern – Raumordnerische Festlegungen für die Windenergienutzung –. Die Antragstellerin zu 3. beantragte im November 2016 die entsprechende immissionsschutzrechtliche Genehmigung für acht Anlagen. Die Antragsteller zu 4. und 5. sind Eigentümer von Flächen im Gemeindegebiet in der Gemarkung Krackow, Flur 108, Flurstücke 4, 5/1, 5/2, 6 und 7 sowie Gesellschafter der Gesellschaft bürgerlichen Rechts, die der Antragstellerin zu 6. entsprechende Nutzungsrechte für diese Flächen eingeräumt hat. Laut Vortrag der Antragsgegnerin hat die Antragstellerin zu 3. den Antrag auf Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung aus dem Jahr 2016 zurückgezogen und im Juli 2018 einen neuen Antrag für den Bau und Betrieb von drei Windenergieanlagen an anderer Stelle gestellt.
Am 15. Juli 2019 hat die Antragstellerin zu 1. das Normenkontrollverfahren zum hiesigen Aktenzeichen gegen den sachlichen Teilflächennutzungsplan eingeleitet. Mit Schreiben vom 3. Februar 2020 an die Antragsgegnerin, laut unbestrittenem Vortrag am gleichen Tag per Fax übermittelt und am nächsten Tag per Boten zugestellt, rügte sie die Verletzung von Form- und Verfahrensvorschriften sowie Fehler im Abwägungsvorgang.
Am 4. Februar 2020 hat zunächst die J KG, die durch gesellschaftsrechtliche Anwachsung in der Antragstellerin zu 2. aufgegangen ist, ebenfalls ein Normenkontrollverfahren eingeleitet (Az. 3 K 104/20 OVG). Mit anwaltlichem Schreiben vom 4. Februar 2020 an die Antragsgegnerin, laut unbestrittenem Vortrag am gleichen Tag per Fax übermittelt und am nächsten Tag per Boten zugestellt, rügte die seinerzeitige Antragstellerin die Verletzung von Form- und Verfahrensvorschriften sowie Fehler im Abwägungsvorgang.
Am 5. Februar 2020 haben die Antragsteller zu 3. bis 6. ebenfalls ein Normenkontrollverfahren gegen den Teilflächennutzungsplan eingeleitet (Az. 3 K 107/20 OVG) und den Antrag zugleich begründet. Gleichzeitig übermittelten sie den Normenkontrollantrag per E-Mail und laut unbestrittenem Vortrag auch per Telefax an die Antragsgegnerin.
Die Normenkontrollverfahren hat der Senat in der mündlichen Verhandlung zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung verbunden.
Die Antragsteller tragen u. a. vor:
Die Bekanntmachung der Genehmigung des sachlichen Teilflächennutzungsplans sei fehlerhaft, da sie den räumlichen Geltungsbereich des sachlichen Teilflächennutzungsplans nicht hinreichend deutlich mache. Weder die sachliche Ausschluss- bzw. Konzentrationswirkung dieses Plans noch die Lage der Konzentrationszone werde in der Bekanntmachung verdeutlicht.
Der Plan sei unter Verletzung von § 24 Abs. 4 Nr. 1 KV M-V beschlossen worden. Bei der Beschlussfassung seien der Antragsteller zu 4. und sein Vater als Gemeindevertreter ungerechtfertigt ausgeschlossen worden.
Mit der Nichtausweisung der Flächen der regionalplanerischen Eignungsgebiete, die seinerzeit bereits in Planung gewesen seien, verstoße die Antragsgegnerin – was näher dargelegt wird – auch gegen Vorgaben des Baugesetzbuchs und des Raumordnungsgesetzes. Sie habe „sehenden Auges“ in eine Zielanpassungspflicht gemäß § 1 Abs. 4 BauGB und damit abwägungsfehlerhaft geplant. Sie habe zum Zeitpunkt der Beschlussfassung vier Eignungsgebiete in die Abwägung einzubeziehen gehabt. Das Eignungsgebiet Nr. 50/2015 sei zum Zeitpunkt des Beschlusses über den Teilflächennutzungsplan ein in Aufstellung befindliches Ziel der Raumordnung und deshalb als öffentlicher Belang in die Abwägung einzustellen gewesen, § 1 Abs. 7 BauGB. Im Eignungsgebiet Nr. 47/2015 weise die Antragsgegnerin eine Fläche von 37 ha als Potenzialfläche aus. Sie streiche mit kurzer Begründung eine nach ihren eigenen Kriterien gebildete und von der Raumordnung geforderte Potenzialfläche vollständig und weise im Ergebnis kein Sondergebiet für dieses Eignungsgebiet aus. Diese Planung und der vollständige Ausschluss des WEG Nr. 51/2015 zeigten die eklatante Missachtung der Anforderungen des § 1 Abs. 4 BauGB.
Der Planung liege auch kein schlüssiges Gesamtkonzept zugrunde. Die Antragsgegnerin habe ausschließlich eine Negativplanung im Sinn gehabt. Durch die fehlende Darstellung bzw. Übernahme der Eignungsgebiete des in Aufstellung befindlichen Regionalen Raumordnungsprogramms Vorpommern werde versucht, dessen Ziel unmöglich zu machen bzw. erheblich zu erschweren. Drei von vier Eignungsgebieten würden dabei vollständig abgelehnt (Nrn. 47/2015, 50/2015 und 51/2015). Eine Fläche, auf der sich bereits ein bestehender Windpark befinde, werde nur teilweise dargestellt.
Nach der Rechtsprechung des BVerwG müsse sich der Plangeber zur Vermeidung eines Fehlers im Abwägungsvorgang den Unterschied zwischen harten und weichen Tabuzonen bewusstmachen und ihn auch entsprechend dokumentieren. Der Plangeber habe also grundsätzlich zumindest annähernd zu quantifizieren, welchen Bereich des festgelegten Abstands von einer Wohnbebauung er als Mindestabstand und damit als harte Tabuzone und welchen Bereich er als Vorsorgeabstand und damit als weiche, also disponible Tabuzone ansehe. Diesen Anforderungen werde die Antragsgegnerin – wie im Einzelnen näher ausgeführt wird – nicht gerecht. Sie habe es versäumt, im Abwägungsprozess im Hinblick auf den Siedlungsabstand eine harte Tabuzone zu erwägen und im Ergebnis festzulegen. Dadurch hätte sich die Potenzialfläche erheblich verringert. Dies hätte eine Korrektur der Flächenauswahl nach sich ziehen müssen, da auch für die Antragsgegnerin offensichtlich geworden wäre, dass sie der Windenergie nicht substanziell Raum verschafft habe.
Auch im Übrigen seien – wie im Einzelnen näher ausgeführt wird – die Erwägungen zu der Frage, ob durch dieses Planungskonzept noch ausreichend Raum für die Windenergie zur Verfügung stehe, fehlerhaft. Die herangezogenen Vergleichsmaßstäbe seien untauglich und vom Ergebnis geleitet, möglichst wenig bzw. keine neue Fläche für die Windenergie darzustellen. Die Antragsgegnerin meine zu Unrecht und auf der Basis unzureichender Erwägungen, der Windenergie substanziell Raum geschaffen zu haben.
Die Antragsgegnerin habe auch nicht den gesamten Bestand an genehmigten Windenergieanlagen berücksichtigt. Die immissionsschutzrechtliche Genehmigung für die Errichtung und den Betrieb von vier Windenergieanlagen vom 7. September 2018 sei vor der abschließenden Abwägungsentscheidung ergangen, habe aber keinen Eingang mehr in die Planung gefunden.
Die Planung missachte auch massiv die gesetzlichen Vorgaben zum Umweltschutz. Der Teilflächennutzungsplan entziehe Baurecht und habe deshalb einen extrem hohen Detaillierungsgrad. Entsprechend müsse der Umweltbericht ebenfalls detailliert und genau sein. Eine Bestandsaufnahme der einschlägigen Aspekte des derzeitigen Umweltzustands sowie Ermittlung und Darlegung der Umweltmerkmale der Gebiete unter Verwendung der verfügbaren Umweltinformationen und wissenschaftlichen Erkenntnisse sei in den Unterlagen der Antragsgegnerin aber nicht zu finden. Zudem gebe es keine detaillierte und von hinreichenden naturschutzfachlichen Erwägungen getragene Prognose über die Entwicklung des Umweltzustands bei Durchführung der Planung. Die vorliegende Umweltprüfung entspreche – was näher ausgeführt wird – nicht dem Gesetz.
Die Antragsteller beantragen,
den sachlichen Teilflächennutzungsplan „Steuerung der Windenergie“ der Antragsgegnerin insoweit für unwirksam zu erklären, als mit ihm die Rechtswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB herbeigeführt werden soll.
Die Antragsgegnerin beantragt,
die Anträge zurückzuweisen.
Sie trägt vor:
Mit dem Teilflächennutzungsplan sei das Eignungsgebiet Nr. 48/2015 nicht verkleinert, sondern in Richtung Osten sogar eine größere Sonderbaufläche geschaffen worden.
Die Antragsgegnerin habe ihrer Planung wegen der Prüfung einer Beeinträchtigung von Natura 2000-Gebieten und der immissionsschutzrechtlichen Belange – was jeweils näher ausgeführt wird – die vorhandenen Befunde aus dem Genehmigungsverfahren zugrunde legen dürfen. Mit ihren Einwänden gegen die Umweltprüfung würden die Antragsteller verkennen, dass dem Bauleitplan ein Genehmigungsverfahren vorausgegangen sei, in dem bereits vollständig untersucht worden sei, ob das Vorhaben mit landes- und regionalplanerischen Vorschriften und Vorschriften des Bauordnungs- und Bauplanungsrechts im Einklang stehe. Parallel dazu habe auch der Träger der Regionalplanung die Eignung des Gebiets unter rechtlichen und umweltrechtlichen Aspekten untersucht und bejaht. Diese Prüfungen habe die Antragsgegnerin nicht wiederholen müssen. Das Sondergebiet zeichne einen bereits genehmigten Windpark mit acht Anlagen nur nach. Art und Maß der baulichen Nutzung seien identisch mit den Parametern der bestehenden Windenergieanlagen zuzüglich Nebenanlagen. Nach gegenwärtigem Wissensstand bestehe keine Möglichkeit, die Anzahl, den Standort, die Höhe und Leistung oder andere Parameter der bestehenden Windenergieanlagen und sonst zulässigen Anlagen zu verändern oder zu optimieren. Zusätzliche Wirkungen der Planung seien daher nicht ersichtlich.
Die vier mit Bescheid vom 7. September 2018 genehmigten Windenergieanlagen beträfen nicht die Konzentrationszone gemäß dem seinerzeit noch in Aufstellung befindlichen Regionalen Raumordnungsprogramm, sondern eine weit entfernt liegende Außenbereichsfläche, für die ein Ausschluss gegolten habe und gelte. Die Genehmigung sei der Antragsgegnerin am 10. September 2018 nicht bekannt gewesen.
In die Abwägung hätten die in Aufstellung befindlichen Ziele der Raumordnung – was näher begründet wird – nicht einfließen müssen.
Die Abwägung habe auch im Übrigen den rechtlichen Vorgaben entsprochen.
Was das WEG Nr. 47/2015 betreffe, habe sie, die Antragsgegnerin, im Vorentwurf vom Januar 2017 die Fläche als weitere Potenzialfläche neben den Flächen des Windparks Glasow-Krackow identifiziert, habe am Ende allerdings nur die Fläche dieses Windparks als Sonderbaufläche ausgewiesen, da bereits mit dieser Darstellung der Windkraft im Gemeindegebiet genügend Raum gegeben worden sei.
Eine Planung sei in der Gesamtbetrachtung dann angemessen, wenn die ausgewiesenen Konzentrationsflächen nach ihrer Zahl und Größe einen beachtlichen Teil der potentiell für die Windkraftnutzung in Betracht kommenden Fläche ausmachten und mit hinreichender Sicherheit zur Errichtung von Windkraftanlagen führten, die nach ihrer Anzahl und Energiemenge auch mit Blick auf den Bundesdurchschnitt geeignet seien, einen gewichtigen und den allgemein anerkannten energiepolitischen Zielsetzungen nicht offensichtlich widersprechenden Beitrag zur Erhöhung des Anteils regenerativer Energien an der Gesamtenergieerzeugung zu leisten.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Schriftsätze der Beteiligten nebst Anlagen sowie die Beiakten, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind, Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
I. Das Ablehnungsgesuch der Antragsgegnerin gegen den ehrenamtlichen Richter H. war, wie in der mündlichen Verhandlung geschehen, für begründet zu erklären. In seiner Person liegt der Ablehnungsgrund der Besorgnis der Befangenheit gemäß § 54 Abs. 1 VwGO i. V. m. § 42 Abs. 2 ZPO vor. Wegen Besorgnis der Befangenheit ist danach ein Richter an der Mitwirkung und Entscheidung eines Streitfalls gehindert, wenn ein Grund vorliegt, der geeignet ist, Misstrauen gegen die Unparteilichkeit des Richters zu rechtfertigen. Tatsächliche Befangenheit oder Voreingenommenheit ist nicht erforderlich. Die Vorschriften über die Befangenheit von Richtern bezwecken, bereits den bösen Schein, d. h. den möglichen Eindruck fehlender Unvoreingenommenheit und mangelnder Objektivität zu vermeiden. Maßgeblich ist, ob aus der Sicht einer verständigen Prozesspartei bei vernünftiger Würdigung aller Umstände Anlass gegeben ist, an der Unvoreingenommenheit und objektiven Einstellung des Richters zu zweifeln. Dabei kommen nur objektive Gründe in Betracht, die aus der Sicht einer verständigen Prozesspartei berechtigte Zweifel an der Unparteilichkeit oder der Unabhängigkeit des Richters aufkommen lassen. Solche Zweifel können sich sowohl aus einer besonderen Beziehung des Richters zum Gegenstand des Rechtsstreits als auch zu den Prozessbeteiligten ergeben. Maßgeblich sind die besonderen Umstände des Einzelfalls, die in ihrer Gesamtheit zu würdigen sind (BVerwG, Beschluss vom 9. Januar 2024 – 2 VR 9.23 –, juris Rn. 5 m. w. N.). Hier erwachsen diese Zweifel aus der besonderen Beziehung des ehrenamtlichen Richters zum Gegenstand der Normenkontrolle im Hinblick auf seine Tätigkeit im Regionalen Planungsverband Vorpommern. Er ist dort nach eigenen Angaben jedenfalls seit 2015 Mitglied der Verbandsversammlung, des Vorstands und des Planungsausschusses. In diesen Eigenschaften war er mit der Erarbeitung der Zweiten Änderung des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern und der Beschlussfassung hierüber befasst. Der hier in Rede stehende sachliche Teilflächennutzungsplan befindet sich – dies war einer der zentralen Streitpunkte – hinsichtlich der Bewertung der Eignung von Standorten für die Windenergienutzung nicht in Übereinstimmung mit der Regionalplanung. Deshalb sind aus Sicht der Antragsgegnerin Zweifel begründet, ob der Richter der streitgegenständlichen Flächennutzungsplanung mit ihren abweichenden Bewertungen unvoreingenommen gegenübersteht.
II. Die Normenkontrollanträge haben Erfolg.
1. Die fristgemäß eingegangenen Anträge nach § 47 Abs. 1 VwGO sind zulässig.
a) Die Normenkontrollanträge sind statthaft. Die mit einem Flächennutzungsplan nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB herbeigeführte Ausschlusswirkung ist in entsprechender Anwendung des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO tauglicher Gegenstand eines Normenkontrollverfahrens (BVerwG, Urteil vom 29. Oktober 2020 – 4 CN 2.19 –, juris Rn. 24; Urteil vom 13. Dezember 2018 – 4 CN 3.18 –, juris Rn. 29).
b) Die Antragsteller sind antragsbefugt.
aa) Die Antragsteller zu 4. und 5. sind als Grundstückseigentümer von Flächen, die der Ausschlusswirkung unterliegen, im Hinblick auf die Beeinträchtigung ihres Eigentumsrechts nach Art. 14 Abs. 1 GG antragsbefugt (vgl. etwa OVG Greifswald, Urteil vom 20. Mai 2009 – 3 K 24/05 –, juris Rn. 53 m. w. N.; VGH C-Stadt, Urteil vom 11. Mai 2023 – 14 S 1297/19 –, juris Rn. 27).
bb) Antragsbefugt i. S. d. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO für einen Normenkontrollantrag gegen eine Konzentrationsflächenplanung für Windenergieanlagen ist auch ein “Standortentwickler“ für Windenergieanlagen (OVG Magdeburg, Urteil vom 14. September 2023 – 2 K 123/21 –, juris Rn. 56; OVG Lüneburg, Urteil vom 24. Juni 2021 – 12 KN 191/20 –, juris Rn. 33; OVG Lüneburg, Urteil vom 5. März 2018 – 12 KN 144/17 –, juris Rn. 28 ff.; so wohl auch im Fall OVG Münster, Urteil vom 14. März 2019 – 2 D 71/17.NE –, juris Rn. 32), der im vom Ausschluss der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit von Vorhaben im Außenbereich nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB betroffenen Gemeindegebiet tätig werden will. So liegen die Dinge bei der Antragstellerin zu 1., die im Übrigen sogar schon eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb von vier Windenergieanlagen im nach der Zweiten Änderung des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern (RREP VP) – Raumordnerische Festlegungen für die Windenergienutzung – 2023 vorgesehenen WEG Nr. 50/2015 „Battinsthal“ besitzt. Daran ändert die gerichtliche Anfechtung des Bescheids durch die Antragsgegnerin nichts. Soweit die Antragstellerin zu 1. die Standortrechte für die immissionsschutzrechtlich genehmigten vier Windenergieanlagen auf die Antragstellerin zu 2 übertragen hat, genügt zur Bejahung ihrer Antragsbefugnis ihr Vortrag, eine weitere (fünfte) Windenergieanlage im Gemeindegebiet außerhalb des Sondergebiets für Windenergieanlagen errichten und betreiben (lassen) zu wollen, sich dazu bereits Flächen gesichert zu haben und ein immissionsschutzrechtliches Genehmigungsverfahren zu betreiben.
cc) Auch die (avisierte) Betreiberin einer Windenergieanlage im Gemeindegebiet außerhalb der in einem sachlichen Teilflächennutzungsplan mit der Wirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB dargestellten Sondergebiete ist antragsbefugt, wenn sie substantiiert behauptet und ggf. glaubhaft macht, im von der Ausschlusswirkung betroffenen Bereich Windenergieanlagen errichten zu wollen (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 5. März 2018 – 12 KN 144/17 –, juris Rn. 28 f. m. w. N.). Dies trifft auf die Antragstellerinnen zu 2., 3. und 6. zu.
c) Für den Normenkontrollantrag liegt auch weiterhin ein Rechtsschutzbedürfnis vor.
aa) Die Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB, die mit dem sachlichen Teilflächennutzungsplan der Antragsgegnerin verbunden ist, besteht trotz der zum 1. Februar 2023 durch das Gesetz zur Erhöhung und Beschleunigung des Ausbaus von Windenergieanlagen an Land vom 20. Juli 2022 (BGBl. I S. 1353) eintretenden Änderungen im Baugesetzbuch fort. Nach der Neufassung des § 249 Abs. 1 BauGB ist zwar § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB auf Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB, die der Erforschung, Entwicklung oder Nutzung der Windenergie dienen, nicht mehr anzuwenden. Nach § 245e Abs. 1 Satz 1 BauGB gelten die Rechtswirkungen eines Flächennutzungsplans gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB in der bis zum 1. Februar 2023 geltenden Fassung für Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB aber fort, wenn der Plan – wie hier – bis zum 1. Februar 2024 wirksam geworden ist. Der angegriffene sachliche Teilflächennutzungsplan kann daher über den 31. Januar 2023 hinaus – gemäß § 245e Abs. 1 Satz 2 BauGB längstens bis zum 31. Dezember 2027 – Wirkungen entfalten, so dass nach wie vor ein Interesse an der Klärung der Wirksamkeit der Festlegung einer Ausschlusswirkung gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB besteht (BVerwG, Urteil vom 24. Januar 2023 – 4 CN 6.21 –, juris Rn. 10; OVG Magdeburg, Urteil vom 14. September 2023 – 2 K 123/21 –, juris Rn. 59).
bb) Der Senat hat nicht abschließend geprüft, inwieweit die Windenergieanlagen, deren Errichtung und Betrieb die Antragsteller zu 3. bis 6. planen, innerhalb eines Windeignungsgebiets gemäß der Zweiten Änderung des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern liegen. Ungeachtet eines Anwendungsvorrangs dieser Festlegungen im Verhältnis zu den Darstellungen im Flächennutzungsplan (vgl. dazu VGH Kassel, Beschluss vom 25. Januar 2018 – 4 B 1535/17.N –, juris Rn. 33) bestünde derzeit noch die Möglichkeit, eine entgegenstehende regionalplanerische Festlegung im Rahmen eines Normenkontrollantrags nach § 47 VwGO zu beseitigen bzw. nach § 47 Abs. 6 VwGO einstweilen außer Vollzug zu setzen.
2. Der Normenkontrollantrag ist begründet. Der sachliche Teilflächennutzungsplan der Antragsgegnerin leidet an einem zur Unwirksamkeit führenden beachtlichen Abwägungsmangel, weil es an dem erforderlichen schlüssigen gesamträumlichen Planungskonzept fehlt und ein Fall der Verhinderungsplanung vorliegt (siehe unten c).
a) Der Satzungsbeschluss über den sachlichen Teilflächennutzungsplan ist allerdings nicht wegen des Ausschlusses der beiden Gemeindevertreter, des Antragstellers zu 4. und des Vaters der Antragsteller zu 4. und 5., verfahrensfehlerhaft zustande gekommen (vgl. § 24 Abs. 4 Satz 1 der Kommunalverfassung für das Land Mecklenburg-Vorpommern – KV M-V). Sie sind zu Recht von der Beratung und Entscheidung über diesen Bauleitplan ausgeschlossen worden.
Nach § 24 Abs. 1 Nr. 1 KV M-V dürfen Mitglieder der Gemeindevertretung weder beratend noch entscheidend mitwirken oder sonst tätig werden, wenn die Entscheidung ihnen selbst oder ihren Angehörigen im Sinne von § 20 Abs. 5 des Landesverwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG M-V) einen unmittelbaren Vorteil oder Nachteil bringen kann. Die Mitwirkungsverbote des § 24 KV M-V sollen verhindern, dass ein Gemeindevertreter mitwirkt, wenn er aufgrund persönlicher Beziehungen zu dem Gegenstand der Beratung oder Beschlussfassung ein individuelles Sonderinteresse hat, das zu einer Interessenkollision führen kann und die Besorgnis rechtfertigt, dass der Betreffende nicht mehr uneigennützig und nur zum Wohl der Gemeinde handelt. Die in § 24 Abs. 1 Nr. 1 KV M-V erwähnten Vor- und Nachteile können sowohl materieller als auch immaterieller Art sein. Nicht nur der Vermögensvor- oder -nachteil kann zu einem Mitwirkungsverbot führen, sondern ebenfalls ein in Geldwerten nicht messbarer Vor- oder Nachteil. Die Frage, ob ein die Mitwirkung ausschließendes individuelles Sonderinteresse vorliegt, kann nur aufgrund einer wertenden Betrachtung der Verhältnisse des Einzelfalls entschieden werden (OVG Greifswald, Urteil vom 22. Juni 2005 – 3 K 10/02 –, juris Rn. 26 ff. m. w. N.).
Daran gemessen lag ein Mitwirkungsverbot vor. Entscheidend für die Annahme, dass die Entscheidung dem Antragsteller zu 4. und dem Vater der Antragsteller zu 4. und 5. einen unmittelbaren Vorteil oder Nachteil bringen kann, ist nicht allein, dass die beiden Gemeindevertreter Eigentümer von Grundstücken im Gemeindegebiet sind, die von der Ausschlusswirkung des sachlichen Teilflächennutzungsplans betroffen sind. Maßgeblich ist vielmehr der Umstand, dass der Antragsteller zu 4. plant, durch die Antragstellerin zu 3. in einem nunmehr von der Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB betroffenen Gebiet der Gemeinde Windenergieanlagen zu errichten. Dies offenbart ein individuelles Sonderinteresse, das objektiv die Befürchtung rechtfertigte, dass er nicht mehr uneigennützig und nur zum Wohl der Gemeinde handeln könnte, weil ihm die Entscheidung unmittelbare Nachteile bringt: Der Plan führt dazu, dass sein Außenbereichsgrundstück, das nicht innerhalb der Konzentrationsfläche des Plans liegt, nicht mehr für die Errichtung und den Betrieb von Windenergieanlagen geeignet ist. Aus diesem Grund war auch der Vater der Antragsteller zu 4. und 5. als Gemeindevertreter von der Beschlussfassung ausgeschlossen, weil seinen Verwandten in gerader Linie, Angehörigen gemäß § 20 Abs. 5 Nr. 3 VwVfG M-V, mit dem Beschluss der Gemeindevertretung ein entsprechender Nachteil drohte.
b) Ebenso geht der Senat davon aus, dass kein beachtlicher Bekanntmachungsmangel vorliegt. Nach § 6 Abs. 1 BauGB muss ein Flächennutzungsplan von der höheren Verwaltungsbehörde genehmigt werden. Die Erteilung der Genehmigung des sachlichen Teilflächennutzungsplans durch die höhere Verwaltungsbehörde nach § 6 Abs. 1 BauGB ist ortsüblich bekannt zu machen, vgl. § 6 Abs. 5 Satz 1 BauGB. Nach Satz 2 der Vorschrift wird mit dieser Bekanntmachung der Flächennutzungsplan wirksam. Dabei ist nur eine – jedenfalls im Wesentlichen – rechtmäßige Bekanntmachung geeignet, den Hinweiszweck nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 Alt. 3 BauGB zu erfüllen. Abstriche können lediglich insoweit gemacht werden, als die Wirksamkeit des (hier) Flächennutzungsplans nicht schon dann zu verneinen ist, wenn das Verfahren an irgendeinem – noch so kleinen – Bekanntmachungsfehler leidet. Maßgeblich ist, dass die Bekanntmachung geeignet ist, das Inkrafttreten neuen Bebauungsrechts in einem näheren Bereich des Gemeindegebiets dem Normadressaten gegenüber bewusst zu machen und denjenigen, der sich über den genauen räumlichen und gegenständlichen Regelungsgehalt des Plans informieren will, zu dem richtigen – bei der Gemeinde ausliegenden – Plan zu führen (BVerwG, Beschluss vom 17. Februar 2022 – 4 BN 39.21 –, BauR 2022, 1025 = juris Rn. 4 ff. m. w. N.). Die Bekanntmachung kann etwa mittels einer schlagwortartigen Kennzeichnung einen Hinweis auf den räumlichen Geltungsbereich des Plans geben; dieser Hinweis muss den Plan identifizieren (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Oktober 2020 – 4 CN 2.19 – juris RN. 16 f.).
Zur Auslegungsbekanntmachung gemäß § 3 Abs. 2 BauGB hat das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass dann, wenn die in Aussicht genommene Kombination von Konzentrations- und Ausschlusszonen das gesamte Gemeindegebiet erfasst, die Bekanntmachung nach § 3 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 1 BauGB jedenfalls dann ihre Anstoßfunktion erfüllt, wenn sie kenntlich macht, dass die Grenzen des Geltungsbereichs des in Aufstellung befindlichen Flächennutzungsplans mit den Gemeindegrenzen übereinstimmen sollen. Dass und an welcher Stelle Konzentrationszonen dargestellt werden sollen, muss aus dieser Bekanntmachung nicht hervorgehen. Wer sich Kenntnis davon verschaffen will, ob der Flächennutzungsplan Darstellungen im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB enthält, dessen Aufmerksamkeit wird durch den Hinweis auf Ort und Dauer der Auslegung auf die Planunterlagen gelenkt, die insoweit nähere Auskunft geben. Die Bekanntmachung muss eine solche Detailinformation nicht vorwegnehmen (BVerwG, Beschluss vom 17. September 2008 – 4 BN 22.08 –, juris Rn. 5; vgl. auch VGH C-Stadt, Urteil vom 10. Mai 2023 – 14 S 396/22 –, juris Rn. 44).
Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Anforderungen, die an die Erfüllung des Hinweiszwecks bei der Schlussbekanntmachung zu stellen sind, in der Regel geringer sind als diejenigen für die Anstoßwirkung der Auslegungsbekanntmachung nach § 3 Abs. 2 BauGB (BVerwG, Urteil vom 10. August 2000 – 4 CN 2.99 –, juris Rn. 14; Beschluss vom 13. Januar 1989 – 4 NB 33.88 –, Rn. 3, juris; Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, 151. EL August 2023, BauGB § 10 Rn. 114).
Der Hinweiszweck der Bekanntmachung wird nicht erreicht, wenn der Geltungsbereich des Plans nicht deutlich wird (vgl. Stock a.a.O. § 214 Rn. 88). Die insoweit an den Hinweiszweck der Bekanntmachung zu stellenden Anforderungen sind nicht erfüllt, wenn bei einer Konzentrationszonenplanung, die eine Ausschlusswirkung für den gesamten Außenbereich der Gemeinde haben soll, die Bekanntmachung den Geltungsbereich des Plans in einer Skizze darstellt und diese als Karte lediglich einen Teil des Gemeindegebiets zeigt, nämlich die Konzentrationszonen und ihre Umgebung. Stellt die Gemeinde bei einer Konzentrationszonenplanung mit der Wirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB kartographisch nur einen Ausschnitt ihres Gemeindegebiets dar, wird sie jedenfalls im Text der Bekanntmachung deutlich machen müssen, wenn die Darstellungen nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB rechtliche Wirkungen im gesamten Außenbereich entfalten sollen (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Oktober 2020 – 4 CN 2.19 –, juris Rn. 20 ff.; dazu Külpmann, jurisPR-BVerwG 9/2021 Anm. 4). Der Fall einer nur teilweisen zeichnerischen Darstellung des von den Wirkungen des Flächennutzungsplans betroffenen Gebiets in der Bekanntmachung liegt hier jedoch nicht vor. Nach dem textlichen Hinweis in der Bekanntmachung soll der Plan für das gesamte Gemeindegebiet gelten. Dass die Ausschlusswirkung lediglich für die Außenbereichsflächen im Gemeindegebiet eintritt, begründet keine Beeinträchtigung des Hinweiszwecks der Bekanntmachung (vgl. OVG Münster, Beschluss vom 5. Mai 2022 – 7 B 1783/21.AK –, juris Rn. 20).
Die Anforderung, dass bei der Bekanntmachung eines Flächennutzungsplans mit der Wirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB auf diese Wirkung hingewiesen werden müsste, hat das Bundesverwaltungsgericht nicht aufgestellt (so aber OVG Münster, Urteil vom 14. März 2019 – 2 D 71/17.NE –, juris Rn. 42; Urteil vom 9. September 2019 – 10 D 36/17.NE –, juris Rn. 31; Urteil vom 24. Februar 2023 – 7 D 372/21.NE –, juris Rn. 95; VGH C-Stadt, Urteil vom 10. Mai 2023 – 14 S 396/22 –, juris Rn. 61; OVG Magdeburg, Urteil vom 14. September 2023 – 2 K 123/21 –, juris Rn. 69; VGH München, Urteil vom 27. September 2023 – 9 M 17.119 –, juris Rn. 19). Soweit es formuliert hat, eine Bekanntmachung mit unterbliebener Darstellung der Folgen eines Flächennutzungsplans mit der Wirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB werde dem Hinweiszweck nicht gerecht (Beschluss vom 17. Februar 2022 – 4 BN 39.21 –, juris Rn. 7), folgt daraus nichts Anderes. Die Entscheidung betraf einen Fall, in dem der Geltungsbereich des Plans durch eine entsprechende Zeichnung irreführend zu klein dargestellt war (OVG Lüneburg, Urteil vom 24. Juni 2021 – 12 KN 191/20 –, juris Rn. 53). Eine über den Inhalt des ausdrücklich in Bezug genommenen Urteils vom 29. Oktober 2020 hinausgehende Aussage sollte nicht getroffen werden. Entsprechendes gilt, soweit das Bundesverwaltungsgericht formuliert hat, wenn bei einer Konzentrationszonenplanung mit den Wirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB in einem Flächennutzungsplan die Bekanntmachung der Genehmigung nicht erkennen lasse, dass die Planung eine Ausschlusswirkung für den gesamten Außenbereich erzielen solle, hätten die Eigentümer von Grundstücken außerhalb der Konzentrationszonen keinen Anlass, sich mit der Planung weiter zu befassen und diese auf etwaige Rechtsfehler hin zu überprüfen (Beschluss vom 8. Januar 2024 – 4 BN 15.23 –, juris Rn. 4). Dass in dem entschiedenen Fall die Bekanntmachung den räumlichen Geltungsbereich nicht fehlerfrei erkennen ließ und damit ihren Hinweiszweck verfehlte, war in der als rechtsgrundsätzlich aufgeworfenen Frage bereits vorausgesetzt und daher auch nicht Gegenstand der Antwort des Bundesverwaltungsgerichts.
c) Die Planung leidet an einem beachtlichen Abwägungsmangel in Gestalt eines Mangels im Abwägungsvorgang, weil es an dem erforderlichen schlüssigen gesamträumlichen Planungskonzept fehlt und ein Fall der Verhinderungsplanung vorliegt.
aa) Nach §§ 1 Abs. 7, 2 Abs. 3 BauGB sind bei der Aufstellung der Bauleitpläne die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist das Gebot gerechter Abwägung verletzt, wenn eine (sachgerechte) Abwägung überhaupt nicht stattfindet. Es ist auch verletzt, wenn in die Abwägung an Belangen nicht eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss. Es ist ferner verletzt, wenn die Bedeutung der betroffenen privaten Belange verkannt oder wenn der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten öffentlichen Belangen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Innerhalb des so gezogenen Rahmens wird das Abwägungsgebot jedoch nicht verletzt, wenn sich die zur Planung berufene Gemeinde in der Kollision zwischen verschiedenen Belangen für die Bevorzugung des einen und damit notwendig für die Zurückstellung des anderen entscheidet. Die darin liegende Gewichtung der von der Planung berührten öffentlichen und privaten Belange ist ein wesentliches Element der planerischen Gestaltungsfreiheit und als solche der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle entzogen. Sie beschränkt sich im Rahmen des Abwägungsgebots auf die Frage, ob die Gemeinde die abwägungserheblichen Gesichtspunkte rechtlich und tatsächlich zutreffend bestimmt hat und ob sie die aufgezeigten Grenzen der ihr obliegenden Gewichtung eingehalten hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 1969 – IV C 105.66 – juris Rn. 29; Urteil vom 14. Februar 1975 – IV C 21.74 – juris Rn. 37). Die Anforderungen an den Abwägungsvorgang ergeben sich aus den verfahrensrechtlichen Vorgaben des § 2 Abs. 3 BauGB, die sich mit den Anforderungen decken, die die Rechtsprechung aus dem Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB entwickelt hat (BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012 – 4 CN 1.11 –, BVerwGE 145, 231 ff. = juris Rn. 9 m. w. N.). Gemäß § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB ist der maßgebliche Zeitpunkt für die Feststellung eines Abwägungsmangels die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Beschlussfassung.
Allgemein gelten für die Abwägung einer Planung von Konzentrationszonen für Windenergieanlagen mit den Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB besondere Anforderungen. Diese beruhen darauf, dass das Gebrauchmachen von den Planungsmöglichkeiten gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB einer planerischen Kontingentierung gleichkommt. Dabei bedingen die negative und die positive Komponente der Darstellung einander. Das Zurücktreten der Privilegierung in Teilen des Plangebiets lässt sich nach der Wertung des Gesetzgebers nur dann rechtfertigen, wenn die Gemeinde sicherstellt, dass sich die betroffenen Vorhaben an anderer Stelle gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB bietet ihr die Möglichkeit, Windenergieanlagen ebenso wie die in § 35 Abs. 1 Nrn. 2 bis 6 BauGB genannten sonstigen Vorhaben auf bestimmte Standorte zu konzentrieren. Dagegen lässt die Vorschrift es nicht zu, das gesamte Gemeindegebiet mit dem Instrument des Flächennutzungsplans zu sperren. Der Gemeinde ist es verwehrt, den Flächennutzungsplan als Mittel zu benutzen, das ihr dazu dient, unter dem Deckmantel der Steuerung Windkraftanlagen in Wahrheit zu verhindern. Bei einer bloßen "Feigenblatt"-Planung, die auf eine verkappte Verhinderungsplanung hinausläuft, darf sie es nicht bewenden lassen. Vielmehr muss sie der Privilegierungsentscheidung des Gesetzgebers Rechnung tragen und für die Windenergienutzung in substantieller Weise Raum schaffen. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB bietet keine Handhabe dafür, die Zulassung von Windkraftanlagen in der Weise restriktiv zu steuern, dass die Gemeinde sich einseitig von dem Ziel leiten lässt, die Entfaltungsmöglichkeiten dieser Nutzungsart auf das rechtlich unabdingbare Minimum zu beschränken. Der Gesetzgeber gestattet es lediglich, das durch § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB rechtlich geschützte Nutzungsinteresse in der Konkurrenz mit anderen Abwägungsbelangen ggf. zurückzustellen. Ein solches "Wegwägen" ist indes rechtfertigungsbedürftig (BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2002 – 4 C 15.01 –, BVerwGE 117, 287 = juris Rn. 28 f.).
Soll eine planerische Entscheidung die Wirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB auslösen, verlangt das Abwägungsgebot die Entwicklung eines schlüssigen gesamträumlichen Planungskonzepts, das sich auf den gesamten Außenbereich erstreckt (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 24. Januar 2023 – 4 CN 6.21 –, juris Rn. 12 f. m. w. N.). Um den Anforderungen gerecht zu werden, die dabei an den Abwägungsvorgang zu stellen sind, muss das Konzept nicht nur Auskunft darüber geben, von welchen Erwägungen die positive Standortzuweisung getragen wird, sondern auch die Gründe für die beabsichtigte Freihaltung des übrigen Planungsraums von Windenergieanlagen aufzeigen (BVerwG, Urteil vom 24. Januar 2023, a. a. O., Rn. 13 m. w. N.; BVerwG, Urteil vom 11. April 2013 – 4 CN 2.12 –, Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 391 = juris Rn. 5; VGH C-Stadt, Urteil vom 10. Mai 2023 – 14 S 396/22 –, juris Rn. 65 m. w. N.).
Die Ausarbeitung eines solchen Planungskonzepts ist auf der Ebene des Abwägungsvorgangs angesiedelt und vollzieht sich abschnittsweise (VGH C-Stadt, Urteil vom 10. Mai 2023 – 14 S 396/22 –, juris Rn. 65 m. w. N.). Im ersten Arbeitsschritt sind diejenigen Bereiche als "harte und weiche Tabuzonen" zu ermitteln, die sich für die Nutzung der Windenergie nicht eignen bzw. nach dem Willen der Gemeinde nicht eignen sollen. Es ist erforderlich, zwischen Flächen, deren Bereitstellung für die Windenergienutzung, aus welchen Gründen auch immer, nicht in Betracht kommt, die mithin für eine Windenergienutzung "schlechthin" ungeeignet sind (sog. "harte Tabuflächen"; vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2002 – 4 C 15.01 –, BVerwGE 117, 287, 295, 299), und Flächen, in denen nach dem Willen des Plangebers aus unterschiedlichen Gründen die Errichtung von Windenergieanlagen "von vornherein" ausgeschlossen werden "soll" (sog. "weiche Tabuzonen", vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Oktober 2004 – 4 C 2.04 –, BVerwGE 122, 109, 112), zu unterscheiden. Denn Erstere scheiden kraft Gesetzes als Konzentrationszonen für die Windenergienutzung aus und sind einer Abwägung zwischen den Belangen der Windenergienutzung und widerstreitenden Belangen entzogen (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012 – 4 CN 1.11 –, BVerwGE 145, 231 = juris Rn. 12), sind mithin der Abwägung vorgelagert, während Letztere der Ebene der Abwägung zuzuordnen sind. Folglich muss der Plangeber seine Entscheidung für weiche Tabuzonen rechtfertigen. Dazu muss er aufzeigen, wie er die eigenen Ausschlussgründe bewertet, d. h. kenntlich machen, dass er – anders als bei harten Tabukriterien – einen Bewertungsspielraum hat, und die Gründe für seine Wertung offen legen. Andernfalls scheitert seine Planung unabhängig davon, welche Maßstäbe an die Kontrolle des Abwägungsergebnisses anzulegen sind, schon an dem fehlenden Nachweis, dass er die weichen Tabukriterien auf der Stufe der Abwägung in die Planung eingestellt hat (BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012 – 4 CN 1.11 –, BVerwGE 145, 231 = juris Rn. 13). "Harte" und "weiche" Tabukriterien unterliegen dementsprechend unterschiedlichen Rechtsregimen, was es zwingend erforderlich macht, zwischen diesen beiden Kategorien von Tabuzonen zu unterscheiden (BVerwG, Beschluss vom 30. Januar 2019 – 4 BN 4.18 –, juris Rn. 6).
Nach Abzug der harten und weichen Tabuzonen bleiben sog. Potenzialflächen übrig, die für die Darstellung von Konzentrationszonen in Betracht kommen. Sie sind im zweiten Arbeitsschritt zu den auf ihnen konkurrierenden Nutzungen in Beziehung zu setzen, d. h. die öffentlichen Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprechen, sind mit dem Anliegen abzuwägen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird. Auf dieser Stufe kann auch die Betrachtung der konkreten örtlichen Verhältnisse erfolgen, nämlich wenn es darum geht, für die jeweilige Potenzialfläche im Wege der Abwägung zu entscheiden, ob sich auf ihr die Windenergie oder eine andere Nutzung durchsetzen soll (BVerwG, Urteil vom 15. September 2009 – 4 BN 25.09 –, juris Rn. 8 ff. m. w. N.). Im Rahmen der Abwägung können sog. Restriktionskriterien formuliert werden, die gegen eine Ausweisung eines Eignungsgebiets für Windenergie sprechen. Der Unterschied zur Bildung weicher Tabukriterien besteht darin, dass Erstere nach dem Willen der Gemeinde dazu führen sollen, dass Flächen generell nicht als Eignungsgebiete zur Verfügung stehen sollen, lediglich vorbehaltlich substanziell geschaffenen Raums für Windenergieanlagen, während Restriktionskriterien bei der Bewertung der Potenzialflächen für Windenergieanlagen berücksichtigt werden sollen, aber der Prüfung ihrer Bedeutung für die Abwägung nach den konkreten Umständen des Einzelfalls unterliegen (vgl. BVerwG, Urteil vom 15. September 2009 – 4 BN 25.09 –, juris Rn. 10).
Als Ergebnis der Abwägung muss der Windenergie, was im letzten Arbeitsschritt zu beurteilen ist, in substanzieller Weise Raum geschaffen werden. Mit einer bloßen "Feigenblatt"-Planung, die auf eine verkappte Verhinderungsplanung hinausläuft, darf es nicht sein Bewenden haben. Erkennt die Gemeinde, dass der Windenergie nicht ausreichend substanziell Raum geschaffen wird, muss sie ihr Auswahlkonzept nochmals überprüfen und ggf. ändern (zum Ganzen etwa BVerwG, Beschluss vom 15. September 2009 – 4 BN 25.09 –, juris Rn. 8 m. w. N.; OVG Koblenz, Urteil vom 23. August 2023 – 8 A 10836/22 –, juris Rn. 47 m. w. N.).
bb) Die Antragsgegnerin hat diese an eine Konzentrationszonenplanung mit der Wirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zu stellenden Anforderungen nicht erfüllt. Der Senat ist bei einer Gesamtwürdigung der Auffassung, dass hier ein Fall der Verhinderungsplanung vorliegt. Die Ausweisung der positiven Konzentrationszone für Windenergieanlagen – ohne Erweiterungsmöglichkeit – am Standort des bestehenden Windparks ist ein bloßes „Feigenblatt“, um die weitere Windkraftnutzung im Gemeindegebiet auszuschließen, ohne dass dem ein schlüssiges Gesamtkonzept gegenübersteht. Die Planung erfolgte nicht ergebnisoffen zur Steuerung der Windkraftnutzung im Außenbereich, sondern sollte die Errichtung weiterer Windkraftanlagen verhindern. Allerdings verlangt das Gebot gerechter Abwägung nicht, dass die ausgewiesenen Konzentrationszonen auch bislang nicht von der Windkraftnutzung beanspruchte Flächen umfassen. Auch die Ausweisung von Bestandsflächen kann vielmehr dem Gebot gerechter Abwägung genügen, wenn sie Folge eines schlüssigen Gesamtkonzepts ist und der Windkraftnutzung substantiell Raum schafft. Dies ist hier jedoch nicht der Fall. Der Senat ist der Überzeugung, dass die ausgewiesene Konzentrationszone nicht Folge eines schlüssigen Gesamtkonzepts ist, sondern Folge einer Vorfestlegung.
(1) Ausschlaggebend für diese Einschätzung ist in erster Linie, dass die Nichtausweisung der hinreichend großen Potenzialfläche von 37 ha nördlich von Lebehn (an der Gemeindegrenze zu Grambow) als Sondergebiet Windenergieanlagen nicht nachvollziehbar begründet wurde. In der Begründung heißt es dazu (S. 20 unten):
„Im Ergebnis der einzelfallbezogenen Abwägung verbleiben große Teile des bestehenden Windparks Glasow-Krackow als mögliches Sondergebiet WEA und die Fläche nördlich von Lebehn. Die Gemeinde hat sich für den bereits bebauten Standort entschieden, da hier die Eingriffe in Natur und Landschaft am geringsten sind. Die Größe der Fläche reicht aus, um den Windenergieanlagen ausreichend Raum zu (…) geben.“
Diese Begründung lässt eine abwägungsunabhängige Vorfestlegung auf die Ausweisung nur einer Konzentrationszone erkennen, da die „Abwägung“ von vornherein auf eine Auswahlentscheidung zwischen den beiden Potentialflächen beschränkt wird. Die Möglichkeit der Ausweisung beider Flächen als Eignungsgebiete wird nicht in Erwägung gezogen.
Welche Gründe für und gegen eine Ausweisung der Fläche nördlich von Lebehn sprechen könnten, wird zudem nicht umfassend in den Blick genommen. Ebenso erfolgt auf der anderen Seite – was von Antragstellerseite insbesondere unter dem Gesichtspunkt der Umweltprüfung gerügt worden ist – keine Untersuchung der Eignung der Fläche des Bestandswindparks. Das zum Zuge kommende Auswahlkriterium der Intensität des Eingriffs in Natur und Landschaft wirkt ergebnisorientiert gewählt. Denn der Schutz von Natur und Landschaft ist bereits über die Wahl von weichen Tabukriterien (landschaftliche Freiräume, Landschaftsbildpotential) zur Beschränkung der Potentialfläche verwendet worden. Sonstige Kriterien sind nach der Begründung nicht in Erwägung gezogen worden.
(2) Hinzu kommt, dass die Antragsgegnerin die von ihr gebildeten Restriktionskriterien wie weiche Tabukriterien behandelt und eine einzelfallbezogene Abwägung im Rahmen des zweiten Arbeitsschritts nicht vorgenommen hat.
So heißt es in der Planbegründung (S. 18), dass bei der einzelfallbezogenen Abwägung, ob konkurrierende öffentliche Belange gegen eine Ausweisung als Sondergebiet Windenergieanlagen sprächen, die folgenden Restriktionskriterien „zu beachten“ seien. Diese Formulierung weist darauf hin, dass die Antragsgegnerin die Restriktionskriterien als weiche Tabukriterien behandelt hat (vgl. OVG Magdeburg, Urteil vom 21. Oktober 2015 – 2 K 109/13 –, juris Rn. 75). Auch in der Abwägungsdokumentation heißt es etwa beim „Umfassungs“-Kriterium: „… Im Abstand bis zu 3.500 m um eine Siedlung darf aus Vorsorgegründen ein Sondergebiet maximal 120º des Horizontes umfassen ...“ (S. 94).
Insbesondere aber hat die Antragsgegnerin im zweiten Arbeitsschritt keine einzelfallbezogene Abwägung vorgenommen, auch soweit die Beteiligten im Planaufstellungsverfahren detailliert begründet hatten, dass die abstrakt formulierten Restriktionskriterien in einem bestimmten Bereich nach den konkreten örtlichen Verhältnissen nicht von Bedeutung oder nicht mit dem generell angenommenen Gewicht zu berücksichtigen seien. Dies gilt insbesondere im Hinblick auf das Restriktionskriterium „Vorbehaltsgebiete Kompensation und Entwicklung“. Die Antragsteller zu 1. und 2. hatten insoweit mehrfach die Unterlage „Bewertung des Vorbehaltsgebietes Kompensation und Entwicklung im geplanten WEG Krackow“ der UmweltPlan GmbH Stralsund von Oktober 2014 eingereicht, das zu dem Ergebnis gelangte, die Ziele des Vorbehaltsgebiets seien ohnehin nicht erreichbar bzw. mit der Errichtung von Windenergieanlagen vereinbar.
cc) Mit der hier festgestellten Verhinderungsplanung liegt ein erheblicher Mangel im Abwägungsvorgang vor, weil er offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen ist, § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB.
Der Abwägungsmangel ist offensichtlich. Offensichtlich ist ein Mangel, wenn er auf objektiv feststellbaren Umständen beruht und ohne Ausforschung der Entscheidungsträger über deren Planungsvorstellungen für den Rechtsanwender erkennbar ist (BVerwG, Urteil vom 11. April 2013 – 4 CN 2.12 –, juris Rn. 9; OVG Magdeburg, Urteil vom 18. November 2015 – 2 L 1.13 – juris Rn. 103). Das ist hier der Fall, da sich die aufgezeigten Defizite der Abwägung unmittelbar aus den von der Antragsgegnerin vorgelegten Aufstellungsvorgängen ergeben, die hinreichend Rückschlüsse auf die hier maßgeblichen Planungsvorstellungen der Antragsgegnerin bieten.
Der Abwägungsmangel ist auch auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen. Diese Voraussetzung ist erfüllt, wenn nach den Umständen des jeweiligen Falls die konkrete Möglichkeit besteht, dass ohne den Mangel die Planung anders ausgefallen wäre, d. h. im sachlichen Teilflächennutzungsplan mehr und/oder größere Sondergebiete für die Windenergienutzung ausgewiesen worden wären (vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. Januar 2016 – 4 B 21.15 –, juris Rn. 10; BVerwG, Urteil vom 11. April 2013 – 4 CN 2.12 –, juris, Rn. 9, OVG Magdeburg, Urteil vom 14. September 2023 – 2 K 123/21 –, juris, Rn. 147; OVG Münster, Urteil vom 24. Februar 2023 – 7 D 372/21.NE –, juris Rn. 80 ff.). So liegen die Dinge hier. Bei der gebotenen ergebnisoffenen Bewertung entsprechend den Vorgaben für ein schlüssiges Planungskonzept hätte die Antragsgegnerin voraussichtlich andere oder mehr Flächen ausgewiesen. Dies gilt insbesondere im Hinblick darauf, dass sie die Fläche nördlich von Lebehn, die keinen der angewendeten harten oder weichen Tabukriterien und auch keinen Restriktionskriterien unterlag, ohne hinreichende Begründung nicht als Eignungsgebiet ausgewiesen hat.
dd) Der aufgezeigte Mangel des Abwägungsvorgangs ist auch nicht wegen Versäumung der Rügefrist gemäß § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB unbeachtlich geworden. Nach dieser Vorschrift werden u. a. nach § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB beachtliche Mängel des Abwägungsvorgangs unbeachtlich, wenn sie nicht innerhalb eines Jahres seit Bekanntmachung des Flächennutzungsplans schriftlich gegenüber der Gemeinde unter Darlegung des die Verletzung begründenden Sachverhalts geltend gemacht worden sind.
Die Antragsteller haben den Gesichtspunkt der Verhinderungsplanung in ihren Rügeschreiben geltend gemacht. Der Mangel wurde im Übrigen jedenfalls von der Antragstellerin zu 1. im Rügeschreiben an die Antragsgegnerin vom 3. Februar 2020 und von der Rechtsvorgängerin der Antragstellerin zu 2. im Rügeschreiben an die Antragsgegnerin vom 4. Februar 2020 (jeweils Gliederungspunkt c zu 3.2) auch konkret hinsichtlich der fehlerhaften Behandlung der Potenzialfläche Lebehn hinreichend gerügt. In der Sache wird dort ausgeführt, dass im zukünftigen Eignungsgebiet Nr. 47/2015 die Antragsgegnerin laut Begründung eine Fläche von 37 ha als Potenzialfläche nach einer einzelfallbezogenen Abwägung ausweise. Sie stelle dann für sich fest, dass sie den bereits bebauten Standort des Windparks Glasow-Krackow vorziehe, da dort die Eingriffe in die Landschaft und die Natur geringer seien. Die Antragsgegnerin streiche mit dieser kurzen Begründung eine nach ihren eigenen Kriterien gebildete und von der Raumordnung geforderte Potenzialfläche vollständig und weise im Ergebnis auch unter Anlegung ihrer eigenen strengen und rechtsfehlerhaften Kriterien kein Sondergebiet für dieses Eignungsgebiet aus. Unschädlich ist dabei, dass die Rügen unter dem Gesichtspunkt eines Verstoßes gegen die in Aufstellung befindlichen Ziele der Raumordnung erfolgt sind. Denn unabhängig von den Anforderungen des § 1 Abs. 4 BauGB wird damit deutlich gemacht, dass die Antragsgegnerin entgegen ihren eigenen Kriterien insoweit kein Sondergebiet für Windenergieanlagen ausweist, was nach dem oben Ausgeführten hinreichend auf ihren „Verhinderungswillen“ schließen lässt.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO i. V. m. § 709 ZPO.
Die Revision war nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 24 KV
§ 11 BauNVO
§ 47 VwGO
§ 35 BauGB
§ 709 ZPO
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 24 Abs. 4 Nr. 1 KV
§ 1 Abs. 4 BauGB
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 54 Abs. 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 ZPO
§ 47 Abs. 1 VwGO
§ 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 249 Abs. 1 BauGB
§ 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB
§ 245e Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 245e Abs. 1 Satz 2 BauGB
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 24 Abs. 4 Satz 1 der Kommunalverfassung
§ 24 Abs. 1 Nr. 1 KV
§ 20 Abs. 5 Nr. 3 VwVfG M-V
§ 6 Abs. 1 BauGB
§ 6 Abs. 5 Satz 1 BauGB
§ 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 Alt. 3 BauGB
§ 3 Abs. 2 BauGB
§ 1 Abs. 7, 2 Abs. 3 BauGB
§ 2 Abs. 3 BauGB
§ 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 35 Abs. 1 Nrn. 2 bis 6 BauGB
§ 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB
§ 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 20 Abs. 5 des Landesverwaltungsverfahrensgesetzes
Art. 14 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 152, 372
BVerwGE 145, 231
BVerwGE 117, 287
BVerwGE 117, 287, 295
BVerwGE 122, 109, 112
4 CN 7.14
5 K 68/21
3 M 181/20
3 M 140/20
3 K 104/20
3 K 107/20
2 VR 9.23
4 CN 2.19
4 CN 3.18
3 K 24/05
14 S 1297/19
2 K 123/21
12 KN 191/20
12 KN 144/17
2 D 71/17
4 CN 6.21
4 B 1535/17
3 K 10/02
4 BN 39.21
4 BN 22.08
14 S 396/22
4 CN 2.99
4 NB 33.88
7 B 1783/21
10 D 36/17
7 D 372/21
9 M 17.11
4 BN 15.23
IV C 105.66
IV C 21.74
4 CN 1.11
4 C 15.01
4 CN 2.12
4 C 2.04
4 BN 4.18
4 BN 25.09
8 A 10836/22
2 K 109/13
2 L 1.13
4 B 21.15