Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2018-11-14, Aktenzeichen 13 KN 249/16

Tenor:
Die Verordnung des Landkreises Aurich über die Festsetzung eines Wasserschutzgebietes für die Wassergewinnungsanlagen des Wasserwerkes F. (Wasserschutzgebietsverordnung F.) vom 15. Dezember 2015 (S. für den Landkreis Aurich und für die Stadt A-Stadt Nr. 48 v. 18.12.2015, S. 775) ist unwirksam, soweit sie für die Grundstücke der Antragstellerin (Flurstücke G., H., I., J., K. L. und M. der Flur N. der Gemarkung F.) die Schutzzone II des Wasserschutzgebietes festsetzt.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Normenkontrollverfahrens.Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Antragsgegner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Antragstellerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des zu vollstreckenden Betrages leistet.Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich mit ihrer Normenkontrolle gegen die Festsetzung der Schutzzone II in der Verordnung über die Festsetzung eines Wasserschutzgebietes für die Wassergewinnung des Wasserwerkes F. vom 15. Dezember 2015, soweit sie die Grundstücke der Antragstellerin betrifft.
Die Antragstellerin ist Eigentümerin der Grundstücke Flurstück G., H., I., J., K., L. und M. der Flur N. der Gemarkung F.. Die Grundstücke haben eine Größe von insgesamt 30.500 m² und liegen im bebauten Innenbereich. Die Grundstücke sind bebaut; es handelt sich überwiegend um Industrie- und Gewerbeflächen. Im Rahmen ihres Bauunternehmens errichtete die Antragstellerin dort 1965 bzw. 1974 eine Werkstatt, eine Unterstellhalle sowie ein Sozialgebäude.
Am 6. August 2009 wurde den Wirtschaftsbetrieben der P. GmbH eine wasserrechtliche Bewilligung zur Entnahme von nunmehr 2 Mio. m³ Grundwasser pro Jahr zur Trinkwassergewinnung erteilt. Die Wirtschaftsbetriebe der P. GmbH beauftragten sodann ein Planungsbüro mit der Erstellung der Antragsunterlagen für die Ausweisung eines Wasserschutzgebietes. Unter fachlicher Beteiligung der Bewilligungsbehörde, des Niedersächsischen Landesbetriebes für Wasserwirtschaft, Küsten- und Naturschutz (NLWKN), des Landesamtes für Bergbau, Energie und Geologie (LBEG) sowie des Gewässerkundlichen Landesdienstes (GLD) wurden die Antragsunterlagen erstellt. Der Antrag auf Ausweisung eines Wasserschutzgebietes wurde am 21. Juni 2012 gestellt.
Nach fachlichen Abstimmungsgesprächen zum Verordnungstext und zu den darin enthaltenen Schutzbestimmungen fand am 19. Juni 2013 ein Informationstermin für die von der Wasserschutzgebietsverordnung betroffenen Gemeinden sowie die landwirtschaftlichen Interessenvertreter statt. Die Samtgemeinde F. und die Gemeinde Q. wurden am 30. April 2014 über den aktuellen Stand des Verordnungsverfahrens informiert. Bei diesem Termin wurde auch die Abgrenzung der Schutzzone II thematisiert. Der Antragsgegner hatte sich zwischenzeitlich abschließend für die Ausweisung der Schutzzone II mit einer Mindestreichweite von 100 m allseitig um jeden Förderbrunnen entschieden. Er stellte die Betroffenheit der Antragstellerin dar und bat die Samtgemeinde F., die Firmenleitung der Antragstellerin über das Verordnungsverfahren zu informieren. Daraufhin bat die Antragstellerin mit E-Mail vom 14. Mai 2014 den Antragsgegner um ein Informationsgespräch, das am 20. Mai 2014 stattfand. Dabei wurde über die Planungen zur Ausweisung eines Wasserschutzgebietes für das Wasserwerk F. informiert. Die Planung und die daraus folgende Betroffenheit der Grundstücke der Antragstellerin als Teil der geplanten Schutzzone II wurden erläutert. Am 8. Juli 2014 fand ein Termin der Vertreter der Antragstellerin beim Landrat statt. Bei dieser Gelegenheit trugen die Vertreter der Antragstellerin die von ihnen befürchteten negativen Auswirkungen der geplanten Wasserschutzgebietsverordnung, insbesondere die Einbeziehung der Firmengrundstücke in die Schutzzone II, vor. Am 17. Juli 2014 fand ein Informationstermin für die betroffenen Landwirte statt.
Das förmliche Verfahren begann der Antragsgegner mit Beteiligung der Träger öffentlicher Belange und Naturschutzvereinigungen mit Schreiben vom 29. August 2014. Die Antragsunterlagen lagen vom 22. September 2014 bis zum 22. Oktober 2014 in den Rathäusern der Samtgemeinde F. sowie der Gemeinde Q. aus. Auf die Auslegung wurde durch Aushang im jeweiligen Bekanntmachungskasten, durch Veröffentlichung auf den Internetseiten der Gemeinden sowie durch Veröffentlichung in der Tageszeitung R. hingewiesen.
Am 15. April 2015 fand nach vorheriger ortsüblicher Bekanntgabe und Einladung der nach § 73 Abs. 6 Satz 3 VwVfG zu Benachrichtigenden ein Erörterungstermin für die Träger öffentlicher Belange, Naturschutzverbände und (ortsansässigen) Betroffenen statt.
Mit Schreiben vom 10. August 2015 wies der damalige Verfahrensbevollmächtigte der Antragstellerin darauf hin, dass die Antragstellerin als von der geplanten Verordnung betroffene Grundstückseigentümerin im Zuge des Anhörungsverfahrens nicht über die Auslegung der Antragsunterlagen unterrichtet worden sei. Damit sei sie mit ihren Einwendungen gegen die geplante Verordnung auch nicht ausgeschlossen.
Mit Schreiben vom 24. September 2015 wurden die betroffenen nicht ortsansässigen Grundstückseigentümer, darunter auch die Antragstellerin, über das Verordnungsverfahren informiert und über die Auslegung der Unterlagen in der Zeit vom 1. bis 31. Oktober 2015 unterrichtet. Zugleich wurden sie auf die Einwendungsfrist und den am 19. November 2015 stattfindenden Erörterungstermin für die nicht ortsansässigen Betroffenen hingewiesen. Eine öffentliche Bekanntgabe der erneuten Auslegung und des weiteren Erörterungstermins fand nicht statt. Die Antragsunterlagen lagen für die nicht ortsansässigen Betroffenen vom 1. Oktober bis zum 2. November 2015 im Rathaus der Samtgemeinde F. und vom 1. bis zum 31. Oktober 2015 im Rathaus der Gemeinde Q. aus. Die Antragstellerin erhob mit Schreiben vom 13. November 2015 Einwendungen und war im Erörterungstermin vom 19. November 2015 vertreten.
In seiner Sitzung vom 24. November 2015 beriet der Wirtschaftsausschuss des Antragsgegners den Entwurf einer Wassergebietsschutzverordnung für das Wasserwerk F. der Wirtschaftsbetriebe der P. GmbH und beschloss ihn einstimmig. Am 15. Dezember 2015 berieten und beschlossen sowohl der Kreisausschuss als auch der Kreistag des Landkreises Aurich die Wassergebietsschutzverordnung einstimmig. Der Verordnungstext und eine Übersichtskarte im Maßstab von 1:50.000 mit Darstellung der Zonen II, IIIa und IIIb wurden im S. für den Landkreis Aurich und die Stadt A-Stadt Nr. 48 vom 18. Dezember 2015 veröffentlicht.
Am Montag, dem 19. Dezember 2016, hat die Antragstellerin das Normenkontrollverfahren eingeleitet.
Zur Begründung trägt sie vor, das Anhörungsverfahren zur Festsetzung des Wasserschutzgebietes habe gegen das Gebot der substantiellen Erörterung verstoßen. Im gesetzlich vorgeschriebenen Erörterungstermin sei der Schutzgebietsvorschlag mit ihr nicht hinreichend substantiell erörtert worden. Der Antrag der Wirtschaftsbetriebe der P. GmbH vom 21. Juni 2012 einschließlich des Teils 1 - Erläuterungsbericht - und des Teils 2 - Hydrogeologisches Gutachten - sei ihr nicht zur Kenntnis gelangt. Es sei ihr nicht bekannt, ob die Unterlagen im Rathaus der Samtgemeinde F. vom 1. bis 31. Oktober 2015 ausgelegen hätten. Ausweislich des Protokolls des Erörterungstermins vom 19. November 2015 sei zudem nur eine kurze Übersicht über die Erarbeitung der Schutzgebietsunterlagen gegeben worden. Es sei daher weder ihr zur Kenntnis gelangt, dass das den Antrag bearbeitende Planungsbüro zur Begrenzung der Schutzzone II drei Varianten vorgestellt habe, die für sie vorteilhaft gewesen wären, noch sei der Antragsgegner in dem Erörterungstermin darauf eingegangen. Trotz Kenntnis von der für sie beeinträchtigenden Wirkung der vorgesehenen Grenzziehung habe es der Antragsgegner versäumt, auf der Basis der verschiedenen fachlichen Vorschläge eine einvernehmliche Lösung anzustreben. Die gegenteiligen Aussagen im Erörterungstermin hätten keine Substanz. In dem Gespräch vom 20. Mai 2014 seien lediglich die groben Umrisse der Planung mitgeteilt worden. Die drei Varianten zur Festlegung der Schutzzone II seien nicht Gegenstand des Gesprächs gewesen. Die Schutzzone II sei auch im Gespräch mit dem Landrat am 8. Juli 2014 lediglich ein Randthema gewesen. Die weitreichenden Folgen der Ausweisung des Schutzgebietes und insbesondere die Festsetzung der Schutzzone II seien erst auf Nachfrage indirekt angesprochen worden. Auch aus dem weiteren zeitlichen Ablauf der Beschlussfassung ergebe sich, dass es sich bei dem Erörterungstermin vom 19. November 2015 lediglich um eine pro-forma-Beteiligung gehandelt habe. Die ordnungsgemäße Auslegung der Antragsunterlagen sei nicht nachgewiesen.
Der Kreistagsbeschluss vom 15. Dezember 2015 umfasse nicht erkennbar die in § 2 Abs. 3 Satz 1 der Verordnung genannten Karten, aus denen sich die genaue Begrenzung des Wasserschutzgebietes und seiner Schutzzonen ergeben solle. Er sei hinsichtlich der Karten unvollständig und zu den gebietlichen Zuordnungen unwirksam. Die in der genannten Vorschrift erwähnte Übersichtskarte im Maßstab 1:20.000 sei Bestandteil der Beschlussvorlage gewesen, aber nicht im S. abgedruckt worden. Die dortige, zudem verkleinerte, Übersichtskarte weise einen Maßstab von 1:50.000 auf. Die nach § 2 Abs. 3 Satz 1 der Verordnung nicht im S. zu veröffentlichenden Detailkarten im Maßstab 1:5.000 stellten die Grenze der Schutzzone II nicht dar. Eine weitere in den Akten befindliche Detailkarte im Maßstab von 1:2.000, die die Grenze der Schutzzone II darstellen solle, sei in § 2 Abs. 3 der Verordnung nicht genannt und damit auch nicht deren Bestandteil. Es sei zudem offen, ob diese Karten bei der Beschlussfassung mindestens zur Ansicht ausgelegen hätten. Auch sei nicht ersichtlich, dass die in § 2 Abs. 3 Satz 3 der Verordnung vorgesehene Aufbewahrung der Ausfertigung der Verordnung in verschiedenen Dienststellen durchgeführt werde. Die Hervorhebung der Schutzbestimmungen im S. in roter Farbe sei missverständlich.
Die von § 91 Abs. 2 Satz 5 NWG geforderte grobe Beschreibung des Wasserschutzgebietes und seiner Zonen im Text der Wasserschutzgebietsverordnung genüge nicht den gesetzlichen Anforderungen. Auf eine solche grobe Beschreibung könne nicht nach § 91 Abs. 2 Satz 6 NWG verzichtet werden, da die veröffentlichte Übersichtskarte auf DIN A 4 verkleinert worden sei. Hinsichtlich der östlichen Grenze der Schutzzone II sei aus dem Text nicht erkennbar, welche Grundstücke gemeint seien.
Auch § 51 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG sei fehlerhaft angewendet worden. Nach dieser Vorschrift könne die nach Landesrecht zuständige Stelle durch Rechtsverordnung Wasserschutzgebiete festsetzen, soweit es das Wohl der Allgemeinheit erfordert, Gewässer im Interesse der derzeit bestehenden oder künftigen öffentlichen Wasserversorgung vor nachteiligen Einwirkungen zu schützen. Diesen Anforderungen genüge die Wasserschutzgebietsverordnung bezogen auf die Grenzziehung der Schutzzone II nicht. Bei deren Festsetzung könne sich der Antragsgegner weder auf die vorgelegten Antragsunterlagen, die technische Regel des DVGW-Arbeitsblatts W 101, sonstige fachliche Stellungnahmen oder die Rechtsprechung stützen. Das von den Stadtwerken T. vorgelegte hydrogeologische Gutachten entscheide sich nach der Untersuchung dreier Varianten für die Festsetzung der Schutzzone II des Wasserschutzgebietes auf der 50-Tage-Linie, was einen Schutzbereich von 25 m um jeden Förderbrunnen zur Folge habe (Variante 3). In diesem Falle würden ihre Grundstücke nicht in die Schutzzone II einbezogen. Die vom Antragsgegner gewählte Variante 2 (allseitiger Mindestabstand der Zonenbegrenzung von 100 m um jeden Förderbrunnen) könne nicht auf das DVGW-Arbeitsblatt W 101 gestützt werden, da dieses einen derartigen Mindestabstand nur für den Zustrombereich vorsehe. Dieser Bereich erstrecke sich im Falle der Trinkwasserbrunnen in F. in südöstlicher Richtung, ihre Grundstücke lägen indes in nordwestlicher Richtung. Allgemeine fachliche Stellungnahmen sähen eine 100-m-Grenze entweder überhaupt nicht oder nur im Zustrombereich vor. Auch die Rechtsprechung gehe auf der Grundlage des DVGW-Arbeitsblatts W 101 grundsätzlich davon aus, dass die Schutzzone II zum Schutz vor pathogenen Mikroorganismen bis zu einer Linie reiche, von der aus das Grundwasser 50 Tage bis zum Eintreffen in der Fassungsanlage benötige.
Die Abwägung der für und gegen die Festsetzung eines Wasserschutzgebietes sprechenden Belange sei mangelhaft erfolgt. Sie wolle ihre Grundstücke weiterhin wie vor dem Erlass der Wassergebietsschutzverordnung ohne repressives Verbot nutzen können. Zu ihren Gunsten sei zu berücksichtigen, dass sie und ihre Rechtsvorgänger bereits seit 100 Jahren an dem Standort tätig seien, das Wasserwerk aber erst vor 80 Jahren errichtet worden sei. Außerdem lägen die Grundstücke im bebaubaren Innenbereich nach § 34 BauGB und hätten erhebliches städtebauliches Potential. In der Vergangenheit seien von den Grundstücken trotz ihrer gewerblichen Nutzung keine Grundwasserbeeinträchtigungen ausgegangen. Dies werde auch bei der Fortsetzung des Betriebes oder einer Nutzung der Grundstücke zu einer Wohnbebauung der Fall sein.
Die Begründung der Schutzzone II in Form des 100-m-Abstands radial um die Fassungen der Trinkwasserbrunnen herum werde dem Abwägungsgebot nicht gerecht. Das hydrogeologische Gutachten und das Schreiben des LBEG vom 13. Oktober 2014, die der Variante 2 den Vorzug gäben, beruhten auf einer unrichtigen und schematischen Anwendung des DVGW-Arbeitsblatts W 101. Die Verfahrensakten ließen auch nicht erkennen, dass der Antragsgegner zur Frage des Schutzerfordernisses des Grundwassers durch Ausweisung einer Schutzzone II eine begründete und konsistente Linie gefunden habe. Es sei weder erkennbar noch nachzuvollziehen, warum er sich für die Variante 2 und nicht für die Variante 3 entschieden habe. Eine Gegenüberstellung der beteiligten Belange finde sich in den Akten nicht. Aus den entsprechenden Vermerken ergebe sich, dass der Antragsgegner offensichtlich nicht erkenne, dass die 50-Tage-Linie und der 100-m-Abstand in einem alternativen Verhältnis zueinander stünden. Auch sei es verfehlt, von einer industriellen Nutzung der Grundstücke auszugehen. Eventuelle Altlasten würden schneller und besser beseitigt, wenn die Grundstücke einer baulichen Nutzung zugeführt würden. Es werde auch nicht geprüft und beantwortet, ob eine Ausnahme von dem angenommenen Erfordernis eines Mindestabstands von 100 m zur Fassung geboten sei, obgleich es sich bei der Regelung des DVGW- Arbeitsblatts um eine Soll-Regelung handele. Mit der Variante 3 des Antragsgutachtens finde keine Auseinandersetzung statt, obwohl der Vertreter des LBEG im Erörterungstermin vom 15. April 2015 ausgeführt habe, dass er "das Gutachten für sehr gelungen halte". Für die Variante 3 spreche, dass die Verweilzeit des Wassers auf der 25-m-Linie länger als 50 Tage betrage, da der Gutachter nur die Zeit der horizontalen Anströmung innerhalb des Förderstockwerks berücksichtigt habe, nicht aber die Zeit des Weges von der Oberfläche bis zu dem für die Förderung relevanten Grundwasserleiter. Für diesen Weg werde eine erhebliche zusätzliche Zeit benötigt. Auch fördere das Wasserwerk F. mindestens 60 Jahre altes Grundwasser, so dass die hygienischen Belastungen in gleicher Weise ausgeschlossen würden, wie bei einem Abstand von 100 m zu den Fassungen der Brunnen. Das von den Wirtschaftsbetrieben der P. vorgelegte Gutachten berücksichtige auch die unterschiedliche Belastung der einzelnen Brunnen des Wasserwerks. Lage und Form des Absenktrichters spielten nach dem DVGW-Arbeitsblatt W 101 bei der Bestimmung der Grenze der Schutzzone II keine Rolle. Soweit der Antragsgegner als Zweck der Schutzzone II auch den Schutz vor nicht oder nur schwer abbaubaren chemischen oder radioaktiven Verunreinigungen anführe, gehe er von falschen Voraussetzungen aus. Der Schutz vor diesen Beeinträchtigungen komme der Schutzzone III, nicht der Schutzzone II zu. Der Antragsgegner lege auch nicht dar, die Abwehr welcher pathogenen Mikroorganismen einer Verweilzeit im Boden von über 50 Tagen bedürfe und inwieweit die Bodenqualität und -struktur im Umfeld der Fassungen darauf Einfluss habe. Die im DVGW-Arbeitsblatt angesprochene oberstromige Festlegung von mindestens 100 m könne sich nur auf einen sektoralen und nicht auf einen allseitigen Bereich um eine Fassungsanlage beziehen. Dies gelte auch bei dem hier vorliegenden geringen Grundwassergefälle.
Es sei zudem nicht geprüft worden, ob gerade die Festsetzung eines Wasserschutzgebietes erforderlich sei. Denkbar sei etwa der Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrages, der Rahmenbedingungen für ihre Grundstücke unter dem Gesichtspunkt des Grundwasserschutzes festlege. Aufgrund der jahrzehntelangen guten Nachbarschaft und ihrer besonderen Betroffenheit bestehe für eine derartige Lösung ein besonderer Bedarf. Als Nutzung ihrer Flächen komme etwa die Errichtung eines Supermarktes, eines Baumarktes oder eines Solarparks in Betracht. Es hätte nahegelegen, diese Nutzungsbedürfnisse und die Schutzbelange miteinander abzugleichen. Auch sei die Prüfung einer Grenzziehung innerhalb der Grundstücke, die ihr Eigentumsrecht teilweise geschützt hätte, ohne sachliche Begründung nicht weiterverfolgt worden. Dabei gehe es nicht um eine Teilung von Grundstücken, sondern um eine geeignete Markierung der festgesetzten Schutzzonen in der Fläche. Auf diese Weise hätten etwa 18.000 bis 19.000 m² von den Belastungen der repressiven Verbote der Schutzzone freigestellt werden können.
Die Antragstellerin beantragt,
die Verordnung über die Festsetzung eines Wasserschutzgebietes für die Wassergewinnungsanlagen des Wasserwerks F. vom 15. Dezember 2015 für unwirksam zu erklären, soweit sie für die Grundstücke der Antragstellerin (Flurstücke G., H., I., J., K., L. und M. der Flur N. der Gemarkung F.) die Schutzzone II des Wasserschutzgebietes festsetzt.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Im Erörterungstermin vom 19. November 2015 sei einleitend die Erarbeitung und die fachliche Grundlage der Antragsunterlagen beschrieben und der Verordnungsentwurf mit seinen Schutzbestimmungen erläutert worden. Im Anschluss daran seien die Belange der Antragstellerin, ihre Einwendungen wie auch ihre Betroffenheit durch das Verordnungsverfahren ausführlich erörtert worden. Weitere Einwender seien nicht erschienen. Bei diesem Termin hätten die vollständigen Antragsunterlagen zur Verfügung gestanden. Die von der Antragstellerin angesprochenen drei Varianten für die Begrenzung der Schutzzone II hätte sie bei Einsicht in die Unterlagen im Rahmen der von den Gemeinden schriftlich bestätigten öffentlichen Auslegung unschwer erkennen können. Weder in ihrer Einwendung noch während des Erörterungstermins sei sie darauf eingegangen. Eine gesonderte Darstellung der Varianten sei nicht erforderlich gewesen, da die Entscheidung über die Festsetzung eines Wasserschutzgebietes keine gestaltende Abwägung im Sinne des Fachplanungsrechts sei. Bereits im Termin vom 20. Mai 2014 sei die Antragstellerin über die Planungen zur Ausweisung des Wasserschutzgebietes und die Betroffenheit ihres Grundstückes informiert worden. Im Erörterungstermin habe dann der Wasserversorger mit dem von ihm beauftragten Planungsbüro gutachterlich dargestellt, weshalb auf die Schutzzone II weder verzichtet noch sie auf einen Radius von unter 100 m reduziert werden könne. Die dafür im DVGW-Arbeitsblatt W 101 genannten Voraussetzungen lägen nicht vor. Im Übrigen sei im Erörterungstermin auf die Möglichkeit von Genehmigungen und Befreiungen nach der geplanten Verordnung und dem Wasserhaushaltsgesetz hingewiesen worden.
Bei der Sitzung des Wirtschaftsausschusses des Kreistages sei dessen Mitgliedern mit der Vorlage der Übersichtskarte im Maßstab von 1:20.000 mit Darstellung der Schutzzonen II, IIIa und IIIb auch eine Übersichtskarte der Schutzzone II in Papierform und in elektronischer Form zur Verfügung gestellt worden. Den Fraktionsvorsitzenden sei jeweils eine Ausfertigung des gesamten Kartenmaterials zur Verfügung gestellt worden. Dazu gehörten auch die Detailkarten 2.1 bis 2.7 (ohne Einzeichnung der Schutzzone II in der Detailkarte 2.1). Daneben seien die Detailkarten während der Ausschusssitzung am 24. November 2015 im Sitzungsraum ausgehängt worden. Die vorgenannten Karten seien gemäß § 2 Abs. 3 der Verordnung Bestandteile derselben und am 15. Dezember 2015 vom Kreistag mit dem Verordnungstext verabschiedet worden. Darüber hinaus habe im Kreistagsbüro des Antragsgegners der dem Gericht übersandte Ordner 5 (= BeiA 5) mit den überarbeiteten Antragsunterlagen für die Beschlussvorbereitung der Kreistagsmitglieder zur Verfügung gestanden. Die dort enthaltene Anlage 3 zum Entwurf des Verordnungstexts enthalte eine flurstücksgenaue Darstellung der Schutzzone II. Inhaltlich seien die beschlossene Verordnung mit ihren Bestandteilen und das Kartenmaterial der Schutzgebietsabgrenzung in Ordner 5 deckungsgleich. Nach der Kreistagssitzung sei dem Ordner 5 eine Ausfertigung des unterschriebenen Verordnungstextes beigefügt worden. Es sei an dieser Stelle versäumt worden, die im Ordner 5 enthaltene Übersichtskarte durch die beschlossene auszutauschen. Die Detailkarte 2.1 sei "zwischenzeitlich" um die Darstellung der flurstücksgenauen Abgrenzung der Schutzzone II ergänzt worden. Die Darstellung sei absolut identisch mit der textlichen Beschreibung im Verordnungstext und mit der Darstellung in der Übersichtskarte der beschlossenen Verordnung wie auch mit der Darstellung der Anlage 3 des Ordners 5. Sie diene nur dazu, im Rahmen der Verwaltungsvereinfachung interessierten Bürgern und Betroffenen aus dem Gebiet der Detailkarte 2.1 auf Wunsch eine einzige Karte zur Verfügung stellen zu können, die alle Informationen enthalte. Der Maßstab wie auch die Größe der mit dem Verordnungstext veröffentlichten Übersichtskarten hänge mit dem Format des S. zusammen. Im Verordnungstext sei deshalb Wert auf eine detailgenaue Beschreibung der Grenzen der einzelnen Schutzzonen gelegt worden, wie auch auf die Regelung, dass sämtliche Karten sowohl im Kreishaus als auch in der Außenstelle des Landkreises und in den Rathäusern der Gemeinden F. und Q. zu den Sprechzeiten von jedermann kostenlos eingesehen werden könne. Die textliche Beschreibung der Schutzzone II sei in der Örtlichkeit nachvollziehbar und genüge den Anforderungen.
Er, der Antragsgegner, habe sich bereits im Zuge der Erstellung der Antragsunterlagen aus fachlichen Gesichtspunkten unter Hinzuziehung der fachlichen Kompetenz des GLD dafür entschieden, die Schutzzone II entsprechend den allgemein anerkannten Regeln der Technik in Form des DVGW-Arbeitsblatts W 101 mit dem dort beschriebenen Mindestmaß von 100 m allseitig um jeden Förderbrunnen auszuweisen, da die hydrogeologischen Voraussetzungen für einen Verzicht oder eine Reduzierung der Schutzzone II nicht vorlägen. Aufgrund des geringen Grundwassergefälles würden die Brunnen radial angeströmt, so dass eine allseitige Festsetzung der Schutzzone II auf die im Zustrombereich geforderte Mindestdistanz von 100 m erforderlich sei. Weiterhin sei zu beachten, dass der Gutachter des Antragsgutachtens bei der Ermittlung der 50-Tage-Linie von einer gleichmäßigen Auslastung der Förderbrunnen ausgegangen sei. Das sei aber in der täglichen Praxis der Trinkwasserförderung nicht der Fall. Beim Betrieb lediglich einzelner Brunnen ergebe sich eine höhere Absenkrate und damit ein größerer Absenktrichter für den jeweiligen Brunnen. Die Ausdehnung der 50-Tage-Linie nehme zu. Zusätzlich sei zu beachten, dass die Schutzzone II nicht nur dem Schutz des geförderten Brunnenwassers vor pathogenen Mikroorganismen, sondern darüber hinaus auch vor schwer abbaubaren chemischen oder radioaktiven Verunreinigungen dienen solle. Untersuchungen hätten zudem gezeigt, dass die Persistenzzeit von pathogenen Mikroorganismen zum Teil weit über 50 Tage hinausreiche und deren Elimination und Abbau nicht nur von der Fließzeit, sondern auch von der Art und Länge der Fließstrecke abhängige. Durch die Mindestdistanz von 100 m sei auch ausreichend Raum für Sicherungsmaßnahmen bei Schadensfällen am Außenrand der Schutzzone II vorhanden.
Bei Abwägung zwischen den beteiligten Interessenlagen, nämlich dem Interesse der Allgemeinheit an der Reinheit des Trinkwassers und dem Interesse der Antragstellerin an einer Nutzung der Firmengrundstücke ohne repressives Verbot, sei er, der Antragsgegner, unter Berücksichtigung der fachlichen Argumente zu dem Ergebnis gelangt, die Grundstücke der Antragstellerin im Sinne des vorsorgenden Grundwasserschutzes in die Schutzzone II einzubeziehen. Jegliche Bebauung, insbesondere eine gewerbliche Grundstücksnutzung, beinhalte ein großes Risikopotential. Auf der anderen Seite seien die Schutzanordnungen der Wasserschutzgebietsverordnung nicht auf den Entzug konkreter Rechtspositionen gerichtet, sondern bestimmten lediglich Inhalt und Umfang des Eigentums unter dem Gesichtspunkt des Gewässerschutzes und aktualisierten damit die Sozialpflichtigkeit des Eigentums. Darüber hinaus räume § 52 Abs. 1 Sätze 2 und 3 WHG der Antragstellerin unter den dort genannten Voraussetzungen grundsätzlich die Möglichkeit der Befreiung von den Verboten der Wasserschutzgebietsverordnung ein. Die Antragstellerin habe die Nutzung des Betriebsgeländes als Bau- und Betriebshof bereits vor einigen Jahren eingestellt. Jede städtebauliche Nutzung setze zunächst eine Bauleitplanung durch die Gemeinde F. voraus, auf die die Antragstellerin keinen Anspruch habe. Die gegenwärtige Rechtsposition der Antragstellerin werde daher durch die Wasserschutzgebietsverordnung weder unmittelbar beeinträchtigt noch entzogen.
Das genutzte Grundwasservorkommen sei schutzwürdig, schutzbedürftig und ohne unverhältnismäßige Beeinträchtigung der Rechte anderer auch schutzfähig. Die Festsetzung des Wasserschutzgebietes sei daher geeignet, erforderlich und angemessen, um nachteilige Einwirkungen auf das im Wasserwerk F. geförderte Trinkwasser zum Wohl der Allgemeinheit zu verhindern.
In bebauten Gebieten liege es nahe, Nutzungseinschränkungen jeweils auf das ganze Grundstück zu beziehen. Gerade in der besonders schutzbedürftigen engeren Schutzzone II sei eine für den Grundstückseigentümer klar erkennbare Abgrenzung unerlässlich. Eine Teilung von Flurstücken zur Minimierung der Betroffenheit könne regelmäßig nur auf Antrag des Grundstückseigentümers erfolgen.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte und auf die beigezogenen Verwaltungsakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag ist zulässig und begründet.
I. Der Normenkontrollantrag ist nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 75 des Niedersächsischen Justizgesetzes zulässig, da es sich bei der Verordnung des Landkreises Aurich über die Festsetzung eines Wasserschutzgebietes für die Wassergewinnungsanlagen des Wasserwerkes F. (Wasserschutzgebietsverordnung F.) vom 15. Dezember 2015 (S. für den Landkreis Aurich und für die Stadt A-Stadt Nr. 48 v. 18.12.2015, S. 775) und der darin vorgenommenen räumlichen Festlegung der Schutzzone II um eine im Range unter dem förmlichen Landesgesetz stehende Regelung handelt.
Die Antragstellerin ist als GmbH & Co. KG eine Personengesellschaft, als solche gemäß § 161 Abs. 2 i.V.m. § 124 Abs. 1 HGB teilrechtsfähig und damit nach §§ 47 Abs. 2 Satz 1, 61 Nr. 2 VwGO antragsberechtigt (vgl. Hessischer VGH, Urt. v. 28.10.1987 - 5 N 2733/84 -, NVwZ 1988, 847, 848 m.w.N.).
Die Antragstellerin ist auch nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt, da sie geltend machen kann, durch die Wasserschutzgebietsverordnung oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. In ihrem Eigentum stehende Flurstücke liegen innerhalb der Schutzzone II des Wasserschutzgebietes, und deren Nutzung ist durch die für diese Schutzzone geltenden Schutzbestimmungen eingeschränkt. Die von der Antragstellerin etwa ins Auge gefasste Errichtung eines Supermarktes, eines Baumarktes oder eines Solarparks ist nicht oder nur eingeschränkt, in jedem Fall aber erst nach Durchführung eines wasserrechtlichen Genehmigungsverfahrens zulässig.
Der Normenkontrollantrag gegen die am 18. Dezember 2015 bekanntgemachte Verordnung ist am Montag, dem 19. Dezember 2016, rechtzeitig innerhalb der Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gestellt worden.
II. Der Normenkontrollantrag hat auch in der Sache Erfolg.
Der Antragsgegner war für den Erlass der Wasserschutzgebietsverordnung F. zwar zuständig (1.). Er hat auch den Mangel eines zunächst unvollständig durchgeführten Anhörungsverfahrens nachträglich geheilt (2.). Es fehlt aber an einer wirksamen Beschlussfassung des Kreistages des Antragsgegners über die räumliche Festlegung der Schutzzone II (3.), die darüber hinaus auch an materiell-rechtlichen Mängeln leidet (4.).
1. Der Antragsgegner war als Landkreis für den Erlass der Wasserschutzgebietsverordnung F. zuständig. Nach § 51 Abs. 1 Satz 1 WHG kann die Landesregierung unter den dort genannten Voraussetzungen durch Rechtsverordnung Wasserschutzgebiete festsetzen. Die Landesregierung kann diese Ermächtigung nach § 51 Abs. 1 Satz 3 WHG auf andere Landesbehörden übertragen. Dementsprechend ist nach § 91 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 129 Abs. 1 Satz 1 NWG die untere Wasserbehörde zuständig für die Festsetzung von Wasserschutzgebieten (vgl. zu den Einzelheiten der Delegation: Reffken/Elsner, NWG, Loseblatt, Stand: September 2017, § 91 Rn. 6 m.w.N.). Nach § 127 Abs. 2 Satz 1 NWG nehmen die Landkreise, die kreisfreien und die großen selbständigen Städte die Aufgaben der unteren Wasserbehörde wahr.
2. Nach § 91 Abs. 1 Satz 2 NWG ist vor Erlass der Verordnung ein Anhörungsverfahren durchzuführen. Für dieses Verfahren gilt § 73 VwVfG mit den Maßgaben des § 91 Abs. 1 Satz 5 sowie der Sätze 6 und 7 NWG sinngemäß. Dieses Verfahren, das nach der Durchführung des Erörterungstermins vom 15. April 2015 und einer weiteren Erörterung am 23. Juli 2015 (BeiA 3, Blatt 335) mit der Zurückweisung der verbliebenen Einwendungen mit Schreiben vom 29. August 2016 (BeiA 3, Blatt 332 ff.) endete, ist zunächst nur im Hinblick auf die zu beteiligenden Behörden und die ortsansässigen privaten Betroffenen, die keine Einwendungen erhoben hatten, weitgehend ordnungsgemäß durchgeführt worden.
Der Umstand, dass zwischen der Antragstellung durch die Wirtschaftsbetriebe der P. GmbH am 21. Juni 2012 und der Aufforderung der zu beteiligenden Behörden zur Stellungnahme und der Veranlassung der Auslegung der Verordnungsunterlagen deutlich mehr Zeit verstrichen ist, als nach § 91 Abs. 1 Satz 5 Nr. 1 NWG i.V.m. § 73 Abs. 2 VwVfG vorgesehen ist, berührt die Rechtmäßigkeit des Verfahrens nicht (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 18. Aufl. 2017, § 73 Rn. 32).
Auch die von § 73 Abs. 2 VwVfG - neben der Beteiligung der in ihrem Aufgabenbereich betroffenen Behörden (vgl. zum Behördenbegriff: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 73 Rn. 36 m.w.N.) - nicht vorgeschriebene zusätzliche Beteiligung der Träger öffentlicher Belange sowie anerkannter Naturschutz- und Umweltvereinigungen (vgl. die Verteiler BeiA 3, Blatt 2 und Blatt 4 f.) steht der Rechtmäßigkeit des Verfahrens ebenso wenig entgegen wie das Vorschalten informeller Informations- und Besprechungstermine mit einzelnen Interessengruppen wie auch der Antragstellerin. Es steht dem Antragsgegner frei, die Beteiligung breiter anzulegen sowie vor Einleitung des förmlichen Verfahrens zunächst informelle Gespräche zu führen.
Allerdings hat der Antragsgegner die nicht ortsansässigen Betroffenen, darunter auch die Antragstellerin, die ihren Firmensitz in A-Stadt hat, zunächst nicht ordnungsgemäß beteiligt. Nach § 73 Abs. 5 Satz 3 VwVfG sollen nicht ortsansässige Betroffene, deren Person und Aufenthalt bekannt sind oder sich innerhalb angemessener Frist ermitteln lassen, auf Veranlassung der Anhörungsbehörde von der Auslegung mit dem Hinweis nach § 73 Abs. 5 Satz 2 VwVfG benachrichtigt werden. Dies ist vor dem Erörterungstermin vom 15. April 2015 nicht erfolgt. Dieser ursprüngliche Mangel ist jedoch im weiteren Verlauf geheilt worden. Zu diesem Zweck musste der Antragsgegner nicht das gesamte Verfahren wiederholen. In entsprechender Anwendung des § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG konnte die unterbliebene Beteiligung nachgeholt werden (vgl. BVerwG, Urt. v. 5.12.1986 - BVerwG 4 C 13.85 -, juris Rn. 44). Es reicht aus, wenn nur der vom Fehler betroffene Verfahrensabschnitt und nur den Personen gegenüber wiederholt wird, die von dem Fehler betroffen sind. So muss die Behörde die versehentlich zum Erörterungstermin nicht geladenen Betroffenen oder Einwender nachträglich individuell anhören und die sie betreffenden Probleme bzw. ihre Einwendungen mit ihnen erörtern und das bisherige Verfahrensergebnis nochmals im Licht des Ergebnisses der nachgeholten Anhörung und Erörterung überprüfen. Voraussetzung einer wirksamen Fehlerbeseitigung ist eine ernsthafte Überprüfung der Entscheidung im Hinblick auf das neue Vorbringen (vgl. Kopp/Ramsauer, a.a.O., Rn. 153).
Auf diese Weise ist der Antragsgegner im vorliegenden Fall verfahren. Er hat zunächst die innerhalb angemessener Frist ermittelbaren nicht ortsansässigen Betroffenen (Grundstückseigentümer) ausfindig gemacht (vgl. Auflistung BeiA 4, Blatt 28 ff.). Mit Schreiben vom 24. September 2015 (BeiA 4, Blatt 26) wurden sodann die betroffenen nicht ortsansässigen Grundstückseigentümer, darunter auch die Antragstellerin, über das Verordnungsverfahren informiert und über die Auslegung der Unterlagen in der Zeit vom 1. bis 31. Oktober 2015 unterrichtet. Zugleich wurden sie auf die Einwendungsfrist und den am 19. November 2015 stattfindenden Erörterungstermin für die nicht ortsansässigen Betroffenen hingewiesen. Die Antragsunterlagen lagen vom 1. Oktober bis zum 2. November 2015 im Rathaus der Samtgemeinde F. und vom 1. bis zum 31. Oktober 2015 im Rathaus der Gemeinde Q. erneut aus. Dies wurde mit Schreiben der Samtgemeinde F. vom 3. November 2015 (BeiA 4 Blatt 22) und der Gemeinde Q. vom 13. November 2015 (BeiA 4, Blatt 25) bestätigt. Der Senat hegt keine Zweifel daran, dass diese Bestätigungen zutreffend sind. Zu den Antragunterlagen gehörten auch der Erläuterungsbericht und das hydrogeologische Gutachten der von den Wirtschaftsbetrieben der P. GmbH beauftragen U. mbH einschließlich der dort aufgeführten drei Varianten für die Bemessung der Schutzzone II. Die Antragstellerin hat dem nicht substantiiert widersprochen. Das Bestreiten mit Nichtwissen belegt lediglich, dass Vertreter der Antragstellerin selbst im Anhörungsverfahren offenbar keine Einsicht genommen haben.
Die Antragstellerin hat mit Schreiben vom 13. November 2015 (BeiA 4, Blatt 296 ff.) Einwendungen erhoben. Sie war im Erörterungstermin vom 19. November 2015 vertreten (BeiA 4, Blatt 332).
Das nachgeholte Erörterungsverfahren genügt auch dem Gebot der substantiellen Erörterung. Nach § 91 Abs. 1 Satz 5 NWG i.V.m. § 73 Abs. 6 Satz 1 VwVfG hat die untere Wasserbehörde die rechtzeitig erhobenen Einwendungen gegen die Wasserschutzgebietsverordnung und die Stellungnahmen der Behörden mit dem Träger des Vorhabens, den Behörden, den Betroffenen sowie den Personen, die Einwendungen erhoben haben, zu erörtern. Das Anhörungs- und Erörterungsverfahren bezieht sich nicht nur auf die ausgelegten Planungsunterlagen und die dagegen erhobenen Einwendungen, sondern insgesamt auf die maßgeblichen Entscheidungsgrundlagen. Dabei sind auch die eingeholten Stellungnahmen der am Vorhaben beteiligten Behörden zu erörtern (vgl. für Planfeststellungsverfahren: BVerwG, Urt. v. 5.12.1986, a.a.O.; Rn. 41 f.; Bayerischer VGH, Urt. v. 4.8.2008 - 22 N 06.1407 -, juris Rn. 28 f.; OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 8.5.2008 - 1 C 10511/06 -, juris Rn. 52 f.; Niedersächsisches OVG, Urt. v. 28.8.1995 - 3 L 14/90 -, juris Rn. 12; Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., § 73 Rn. 128 m.w.N.). Erforderlich ist im Hinblick auf die insoweit grundrechtsschützende Funktion des Verfahrensrechts die Möglichkeit einer substantiellen Einflussnahme durch die Betroffenen und daher eine hinreichende Problembezogenheit der Erörterung (vgl. Bayerischer VGH, Urt. v. 29.12.2011 - 22 N 08.190 -, juris Rn. 17 m.w.N.).
Diese Voraussetzungen sind im vorliegenden Fall erfüllt. Durch die erneute Auslegung der Antragsunterlagen der Wirtschaftsbetriebe der P. GmbH einschließlich des hydrogeologischen Gutachtens und des Erläuterungsberichts war den nicht ortsansässig Betroffenen in hinreichender Weise die Möglichkeit eröffnet, sich über die Problematik der beabsichtigten Grenzziehung der Schutzzonen des geplanten Wasserschutzgebietes zu informieren. Wenn die Antragstellerin insoweit ausführt, diese Unterlagen seien nicht zu ihrer Kenntnis gelangt, so beschreibt sie damit lediglich ein eigenes Versäumnis, aber keinen Verfahrensfehler. Durch die Einsichtnahme in die ausgelegten Unterlagen hätte sie sich ohne Weiteres auch Kenntnis von den durch das Gutachten vorgeschlagenen drei Varianten der Abgrenzung der Schutzzone II verschaffen können, die für sie teilweise günstiger ausfallen als die vom Antragsgegner letztlich gewählte. Im Rahmen des Erörterungstermins vom 19. November 2015, zu dem als einzige Einwender Vertreter der Antragstellerin erschienen waren, erfolgte ausweislich des Protokolls (BeiA 4, Blatt 384 ff.) zunächst ein kurzer Überblick über das Verfahren. Sodann wurde durch das beauftragte Planungsbüro eine kurze Übersicht über die Erarbeitung der Schutzgebietsunterlagen gegeben. In diesem Zusammenhang wurde die Abgrenzung des Schutzgebietes und die Grenzziehung der Schutzzonen durchaus thematisiert. Daraus ergibt sich, dass die Vertreter der Antragstellerin bei dieser Gelegenheit auch die Varianten des hydrogeologischen Gutachtens hätten ansprechen können. Jedenfalls wurden im Anschluss an die Darstellung der Regelungen der Verordnung die Betroffenheit der Grundstücke der Antragstellerin und deren Einwendungen gegen die Neufestsetzung des Wasserschutzgebietes intensiv erörtert. Die von der Antragstellerin vermisste Suche nach einer einvernehmlichen Lösung kann nur auf fachlicher Grundlage erfolgen und ist legitimer Zweck (vgl. BVerwG, Beschl. v. 17.10.2005 - BVerwG 7 BN 1.05 -, juris Rn. 9 zur Zielsetzung von Präklusionswirkungen), nicht aber Voraussetzung eines ordnungsgemäßen Erörterungsverfahrens.
Die abschließende Abwägung vom gleichen Tage (BeiA 2, Blatt 347) belegt, dass sich der Antragsgegner mit der Argumentation der Antragstellerin zur Bemessung der Schutzzone II auf fachlicher Grundlage ernsthaft auseinandergesetzt hat. Dort wird ausführlich auf die hydrogeologischen Gegebenheiten und die daraus resultierende Bemessung der Schutzzone II eingegangen. Die enge zeitliche Abfolge bis zur Entscheidung des Wirtschaftsausschusses am 24. November 2015 sowie des Kreisausschusses und des Kreistages am 15. Dezember 2015 steht dem nicht entgegen, zumal im Falle beachtenswerter Einwendungen der Antragstellerin, die die Verschiebung der Entscheidung erfordert hätten, die Beschlussfassung über die Festsetzung des Wasserschutzgebietes ohne Weiteres von den Tagesordnungen des Wirtschaftsausschusses sowie des Kreisausschusses und des Kreistages hätte abgesetzt werden können. Bei Einhaltung des zeitlichen Rahmens hätten in diesem Falle auch lediglich die Beschlussvorlage, die das Entwurfsdatum 16. November 2015 trägt (BeiA 2, Blatt 356), sowie der Verordnungsentwurf geändert werden können. Dass das Beteiligungsverfahren nicht lediglich pro forma durchgeführt wurde, wird auch daran erkennbar, dass die Einwendungen anderer Beteiligter bei der Abfassung der Wassergebietsschutzverordnung durchaus Berücksichtigung gefunden haben.
Die Antragstellerin wurde schließlich mit Schreiben vom 29. August 2016 über die Gründe der Nichtberücksichtigung ihrer Einwendungen gemäß § 91 Abs. 1 Satz 7 NWG informiert (BeiA 4, Blatt 382 f.).
3. Der Kreistag des Antragsgegners hat am 15. Dezember 2015 die räumliche Festlegung der Schutzzone II in der Wasserschutzgebietsverordnung F. nicht wirksam beschlossen.
Nach § 91 Abs. 2 NWG kann die Verordnung das Wasserschutzgebiet und seine Zonen zeichnerisch in Karten bestimmen (Satz 1). Werden die Karten nicht oder nicht vollständig im Verkündungsblatt abgedruckt, so haben die Wasserbehörde, die die Verordnung erlässt, und die Gemeinden, deren Gebiet betroffen ist, Ausfertigungen der Karten aufzubewahren und jedem kostenlos Einsicht zu gewähren (Satz 3). Hierauf ist in der Verordnung hinzuweisen (Satz 4). Außerdem sind das Wasserschutzgebiet und seine Zonen im Text der Verordnung grob zu beschreiben (Satz 5). Diese Beschreibung ist nicht erforderlich, wenn eine Übersichtskarte von 1:50.000 oder einem genaueren Maßstab Bestandteil der Verordnung ist (Satz 6).
Hier hat sich der Antragsgegner in § 2 Abs. 3 der Wasserschutzgebietsverordnung für eine zeichnerische Bestimmung des Wasserschutzgebietes und der Schutzzonen im Sinne des § 91 Abs. 2 Satz 1 NWG entschieden.
a. Es fehlt aber schon an einer wirksamen Beschlussfassung des Kreistages des Landkreises Aurich über zeichnerisch bestimmte flurstücksgenaue Grenzen der Schutzzone II des Wasserschutzgebietes F..
Die erforderliche Bestimmung der Grenzen der Schutzzone II auf Grundlage der Detailkarten, die nach § 2 Abs. 3 der Wasserschutzgebietsverordnung Bestandteil dieser Verordnung sind, ist nicht möglich, da die Detailkarte 2.1, die eine flurstücksgenaue Abgrenzung dieser Schutzzone enthalten soll, vom Kreistag des Antragsgegners am 15. Dezember 2015 ohne eine solche zeichnerische Grenzziehung beschlossen worden ist. Wie der Antragsgegner auf Nachfrage des Senats mit Schriftsatz vom 27. September 2018 mitgeteilt und auch in der mündlichen Verhandlung bestätigt hat, lag den Mitgliedern des die Beschlussfassung vorbereitenden Kreisausschusses lediglich eine Übersichtskarte im Maßstab von 1:20.000 mit Einzeichnung der Schutzzone II vor, die jedoch keine flurstücksgenaue Abgrenzung ermöglichte. Den Fraktionsvorsitzenden waren zwar jeweils auch die Detailkarten 2.1 bis 2.7 übersandt worden. In die insoweit räumlich allein interessierende Detailkarte 2.1 war die Schutzzone II seinerzeit jedoch nicht eingezeichnet. Diese Einzeichnung war auch, wie der Antragsgegner in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat eingeräumt hat, im Zeitpunkt der Beschlussfassung seines Kreistages am 15. Dezember 2015 nicht erfolgt. Vielmehr ist diese Detailkarte erst "zwischenzeitlich" um die Darstellung der flurstücksgenauen Abgrenzung der Schutzzone II ergänzt worden.
Die danach jedenfalls im Zeitpunkt der Beschlussfassung des Kreistages fehlende zeichnerische Bestimmung der Schutzzone II in der vom Verordnungstext in Bezug genommenen Anlage bzw. Detailkarte 2.1 kann auch nicht durch die Darstellung in der Anlage 3 des den Kreistagsmitgliedern im Kreistagsbüro zur Verfügung gestellten Ordners 5 ersetzt werden, da diese Anlage, worauf der Antragsgegner ebenfalls zutreffend hinweist, nicht Bestandteil der beschlossenen Verordnung geworden ist. Der beschlossene Verordnungstext nimmt auf eine Anlage bzw. Detailkarte 3 nicht Bezug.
Da die textliche Festsetzung allenfalls den Anforderungen an eine grobe Beschreibung im Sinne des § 91 Abs. 2 Satz 5 NWG, nicht aber an eine rein textliche Festsetzung genügt (siehe unten b.), ist eine zeichnerische Bestimmung der Schutzzone II in der Detailkarte 2.1 konstitutiv. Da eine derartige zeichnerische Abgrenzung zum maßgeblichen Zeitpunkt der Beschlussfassung nicht vorlag, liegt keine wirksame räumliche Abgrenzung der Schutzzone II vor. Die "zwischenzeitliche" Ergänzung der Detailkarte 2.1 reicht insoweit nicht aus, da sie nicht vom am 15. Dezember 2015 gebildeten Willen des Kreistages gedeckt ist.
Diesem formellen Fehler kann auch nicht entgegengehalten werden, den Mitgliedern des Kreistages sei der Verlauf der Grenze der Schutzzone II bei der Beschlussfassung bewusst gewesen und diese Grenze sei identisch mit der nachgereichten zeichnerischen Darstellung der Schutzzone II in der Detailkarte 2.1. Diese ohnehin nur schwer belegbare Annahme vermag eine erforderliche und formell ordnungsgemäße Beschlussfassung nicht zu ersetzen.
b. Fehlt es danach schon an einer wirksamen Beschlussfassung über die räumliche Festlegung der Schutzzone II in der Wasserschutzgebietsverordnung F., kommt es für den Ausgang des Normenkontrollverfahrens nicht mehr entscheidungserheblich darauf an, ob die - in den Detailkarten 2.1 bis 2.7 erfolgte, nicht vollständig im S. des Landkreises Aurich und der Stadt A-Stadt abgedruckte - zeichnerische Bestimmung gemäß den Vorgaben des § 91 Abs. 2 Sätze 3, 4 und Satz 5 oder Satz 6 NWG veröffentlicht worden ist.
Der Senat weist daher nur klarstellend darauf hin, dass keine Übersichtskarte von 1:50.000 oder einem genaueren Maßstab Bestandteil der im S. verkündeten Verordnung ist. Allerdings ist der Verkündung im S. Nr. 48 vom 18. Dezember 2015 eine Übersichtskarte beigefügt. Diese genügt jedoch nicht den genannten Anforderungen des § 91 Abs. 2 Satz 3 und 6 NWG, da bereits die Angabe des Maßstabs unleserlich ist. Vergleicht man diese Übersichtskarte mit der in den Antragsunterlagen enthaltenen Übersichtskarte, die in einem Maßstab von 1:20.000 bezogen auf eine Blattgröße von DIN A1 angefertigt worden ist, so ist die im S. enthaltene Übersichtskarte, die nur etwa die Hälfte einer DIN A 4 Seite einnimmt, um ein Mehrfaches zu klein. Es ist offenbar unberücksichtigt geblieben, dass mit der Verkleinerung der Blattgröße auch der Maßstab ungenauer wird. Darüber hinaus ist die im S. abgedruckte Karte auch aufgrund ihrer schlechten Druckqualität nicht geeignet, einen hinreichenden Überblick im Sinne des § 91 Abs. 2 Satz 6 NWG zu ermöglichen.
Ob die Übersichtskarte im Sinne des § 91 Abs. 2 Satz 6 NWG hier letztlich entbehrlich ist, weil die alternativen Voraussetzungen der § 91 Abs. 2 Sätze 3 bis 5 NWG vorliegen, kann wegen des Mangels der Beschlussfassung dahinstehen. Allerdings findet sich die danach erforderliche grobe Beschreibung der Abgrenzung der Schutzzone II in § 2 Abs. 2 Buchst. b. der Wasserschutzgebietsverordnung. Eine solche Beschreibung muss es einem ortskundigen Leser ermöglichen, sich ein Bild von der ungefähren Lage und Begrenzung des Schutzgebietes bzw. der betreffenden Schutzzone zu machen, so dass er sich dann anhand der bei der Wasserbehörde und den betroffenen Gemeinden aufbewahrten Karten vergewissern kann, ob das ihn interessierende Grundstück betroffen ist (vgl. Reffken/Elser, a.a.O., Rn. 8). Eine Bestimmung der Grenzen ganz ohne Rückgriff auf die zur Einsicht ausliegenden Detailkarten, wie von der Antragstellerin offensichtlich vorausgesetzt, soll die geforderte grobe Beschreibung nicht ermöglichen und ermöglicht sie im vorliegenden konkreten Fall auch ersichtlich nicht. Diese ersetzt lediglich die Veröffentlichung einer tauglichen Übersichtskarte im Sinne des § 91 Abs. 2 Satz 6 NWG. Eine flurstücksgenaue Abgrenzung ausschließlich auf Grundlage der textlichen Beschreibung fordert lediglich die - ebenfalls zulässige - rein textliche Festsetzung eines Wasserschutzgebietes, die der Antragsgegner aber nicht gewählt hat.
Den Anforderungen an eine grobe Beschreibung im Sinne des § 91 Abs. 2 Satz 5 NWG genügt die textliche Beschreibung der Begrenzung der Schutzzone II in § 2 Abs. 2 Buchst. b. der Wasserschutzgebietsverordnung. Ausgehend von dem im Zentrum der Schutzzone liegenden Wasserwerksgeländes werden in der Beschreibung, nach Himmelsrichtungen unterschieden, die betroffenen Grundstücke aufgrund der Art ihrer Bebauung und der Lage an benannten Straßen bezeichnet. Soweit die Antragstellerin einwendet, es kämen an der östlichen Seite der Bahnhofsstraße und am nördlichen Ende der Marktstraße mehrere Grundstücke in Betracht, ist bei sachnaher Betrachtungsweise davon auszugehen, dass jeweils nur die dem Wasserwerksgelände näherliegenden Grundstücke in Betracht kommen. Im Übrigen sind die Betroffenen gehalten, in Zweifelsfällen Einsicht in die ausliegenden Detailkarten zu nehmen.
c. Ausfertigungen der (maßstabsgerechten) Übersichtskarte und der in § 2 Abs. 3 der Wasserschutzgebietsverordnung genannten Detailkarten als Bestandteile der Verordnung sind bei der Wasserbehörde des Antragsgegners sowie bei der Samtgemeinde F. und der Gemeinde Q. kostenlos einsehbar. Entsprechende Bestätigungen der Samtgemeinde F. und der Gemeinde Q. hat der Antragsgegner mit Schriftsatz vom 12. September 2018 (GA, Blatt 164 ff.) vorgelegt. Auf die Möglichkeit der Einsichtnahme ist in § 2 Abs. 3 Satz 3 der Wasserschutzgebietsverordnung auch hingewiesen worden.
4. Neben der mangelnden formellen Beschlussfassung über die räumliche Festlegung der Schutzzone II leidet diese auch an materiellen Mängeln.
Nach § 51 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG können Wasserschutzgebiete unter anderem festgesetzt werden, soweit es das Wohl der Allgemeinheit erfordert, ein Gewässer - wozu gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 WHG auch das Grundwasser gehört - im Interesse der derzeit bestehenden oder künftigen öffentlichen Wasserversorgung vor nachteiligen Einwirkungen zu schützen. Das Wohl der Allgemeinheit erfordert die Festsetzung dann, wenn das Wasservorkommen schutzbedürftig, schutzwürdig und schutzfähig ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 2.8.2012 - BVerwG 7 CN 1.11 -, juris Rn. 20; OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 8.10.2015 - 1 C 10843/13 -, juris Rn. 26; Bayerischer VGH, Urt. v. 6.10.2015 - 8 N 13.1281 u.a. -, juris Rn. 21).
a. Die Schutzwürdigkeit des in Rede stehenden Grundwasservorkommens zum Zweck der Trinkwasserversorgung ist gegeben. An ihr fehlte es, wenn trotz Schutzanordnungen z.B. aus hydrologischen oder geologischen Gründen eine nicht unwesentliche Beeinträchtigung des in Anspruch genommenen Wassers zu befürchten ist und deshalb eine Trinkwassernutzung ausscheidet (vgl. BVerwG, Beschl. v. 20.1.2015 - BVerwG 7 BN 2.14 -, juris Rn. 30; Czychowski/Reinhardt, WHG, 11. Aufl. 2014, § 51 Rn. 19). Zur Bejahung der Schutzwürdigkeit reicht es aus, dass das Wasservorkommen aus qualitativen Gründen für die Trinkwasserversorgung überhaupt brauchbar ist (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 8.10.2015, a.a.O., Rn. 28). Ein Rechtssatz des Inhalts, dass ein Wasservorkommen, dessen 50-Tage-Linie teilweise auch auf bebautem Gebiet liegt, generell nicht oder weniger schutzwürdig ist, lässt sich nicht aufstellen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 20.1.2015, a.a.O., Rn. 31).
Von der Schutzwürdigkeit des vom Wasserwerk F. in Anspruch genommenen Grundwassers ist im vorliegenden Fall schon deshalb auszugehen, weil die Brunnen dieses Wasserwerkes schon seit Jahrzehnten Teil der öffentlichen Wasserversorgung der P. sind und Wasser geliefert haben, das nach seiner Menge und Qualität für die öffentliche Trinkwasserversorgung geeignet ist. Das wird von der Antragstellerin auch nicht in Zweifel gezogen.
b. Auch die Schutzbedürftigkeit steht nicht in Frage. Ein Wasservorkommen ist schutzbedürftig, wenn ohne die Unterschutzstellung eine nicht unwesentliche Beeinträchtigung des Wasservorkommens nach seiner chemischen Beschaffenheit oder seiner hygienischen oder geschmacklichen Eignung für Trinkwasserzwecke befürchtet werden müsste (vgl. BVerwG, Beschl. v. 20.1.2015, a.a.O., Rn. 30). Es ist dabei vernünftigerweise geboten, abstrakte Gefährdungen für das Trinkwasser vorsorglich auszuschließen. Ein konkreter Nachweis eines unmittelbar drohenden Schadenseintritts ist nicht notwendig. Vielmehr sollen Verordnungen über Wasserschutzgebiete bestimmten typischerweise gefährlichen Situationen begegnen (vgl. BVerwG, Urt. v. 12.9.1980 - BVerwG IV C 89.77 -, juris Rn. 14; Senatsurt. v. 20.12.2017 - 13 KN 67/14 -, juris Rn. 99; OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 8.10.2015, a.a.O., Rn. 29). Die Ausweisung eines Wasserschutzgebiets ist angesichts der Bedeutung der öffentlichen Trinkwasserversorgung bereits dann erforderlich i.S.d. § 51 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG, wenn sie vernünftigerweise geboten ist, um eine Beeinträchtigung der Eignung des in Anspruch genommenen Grundwassers für Trinkwasserzwecke zu vermeiden und entsprechende Restrisiken zu vermindern (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 26.3.2015 - 3 S 166/14 -, juris Rn. 41).
Das durch die angefochtene Wasserschutzgebietsverordnung unter Schutz gestellte Gebiet befindet sich in einem Areal mit teilweise landwirtschaftlicher Nutzung. Die unmittelbare Umgebung der Brunnen liegt darüber hinaus in einem bebauten Gebiet. Es bedarf daher der Inschutznahme des Einzugsgebietes der Brunnen, um abstrakte Gefährdungen vorsorglich auszuschließen, wie sie etwa durch die mit einer intensiven Landwirtschaft verbundene Gefahr der Überdüngung oder durch die mit der Neuerrichtung baulicher Anlagen und der dazugehörenden Kanalisation einhergehende Gefahr der Verletzung der schützenden Deckschichten entstünden.
c. Die Schutzfähigkeit des Grundwasservorkommens ist dem Grunde nach ebenfalls gegeben. Davon ist auszugehen, wenn das Grundwasservorkommen ohne unverhältnismäßige Belastungen Dritter vor störenden Einwirkungen geschützt werden kann. Eingriffe in der Form von Wasserschutzgebietsverordnungen müssen demnach geeignet sein, das angestrebte Schutzziel zu erreichen, sie müssen erforderlich im Sinne des geringsten Eingriffs sein, und sie müssen dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinn entsprechen (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 6.12.2017 - 1 C 10512/15 -, juris Rn. 32).
Das ist hier im Grundsatz der Fall. Es sind keine anderen Maßnahmen erkennbar, die den Schutz des zur Nutzung als Trinkwasser beanspruchten Grundwasservorkommens in gleich effektiver Weise gewährleisten könnten wie die Festsetzung eines Wasserschutzgebietes. Der Erlass einzelner wasserrechtlicher Verfügungen gegenüber den betroffenen Grundstückseigentümern oder gar der Abschluss einzelner Vereinbarungen wasserrechtlichen Inhalts mit den Eigentümern stellt schon aufgrund des deutlich erhöhten Verwaltungsaufwands keine gleich geeignete und damit vorzugswürdige Alternative dar. Durch die Befreiungsmöglichkeiten nach § 8 Abs. 1 und 2 der Wasserschutzgebietsverordnung sowie § 52 Abs. 1 Sätze 2 und 3 WHG und die Entschädigungs- und Ausgleichspflicht in § 52 Abs. 4 und 5 WHG (vgl. § 12 der Wasserschutzgebietsverordnung) wird auch dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne hinreichend Rechnung getragen.
d. Die Erforderlichkeit im Sinne des § 51 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG bezieht sich aber nicht nur darauf, ob ein Wasserschutzgebiet überhaupt festgesetzt werden darf, sondern setzt auch seiner räumlichen Ausdehnung Grenzen. Sie muss im Hinblick auf jedes in das Schutzgebiet einbezogene Grundstück und auch hinsichtlich der Zuordnung zu den unterschiedlichen Schutzzonen gegeben sein (vgl. BVerwG, Urt. v. 2.8.2012, a.a.O., Rn. 21; Niedersächsisches OVG Urt. v. 4.3.1999 - 3 K 1304/97 -, juris Rn. 16; Czychowski/Reinhardt, a.a.O., § 51 Rn. 14). Der örtliche Normgeber muss die örtlichen Gegebenheiten prüfen und sich hierbei auf wasserwirtschaftliche und hydrogeologische Erkenntnisse stützen. Eine hydrogeologisch nicht gerechtfertigte Einbeziehung eines Grundstücks in ein Wasserschutzgebiet ist rechtswidrig (vgl. Bayerischer VGH, Urt. v. 5.2.2007 - 22 N 06.2838 -, juris).
Die genauen Grenzen eines Wasserschutzgebiets bzw. seiner Schutzzonen lassen sich allerdings selbst bei größter Sorgfalt und genauer Kenntnis der örtlichen Verhältnisse regelmäßig nur annähernd umreißen. Solche Erkenntnislücken betreffen die Verhältnisse im Untergrund sowie die Variabilität von Strömungen und sind daher häufig unvermeidbar und mit verhältnismäßigem, dem konkreten Konflikt angemessenem, zumutbarem Aufwand nicht zu schließen. Die Wasserrechtsbehörde darf sich deshalb bei einer näheren Abgrenzung des Schutzgebiets und seiner Zonen mit wissenschaftlich fundierten, in sich schlüssigen Schätzungen begnügen (vgl. BVerwG, Urt. v. 2.8.2012, a.a.O., Rn. 22; VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 24.3.2014 - 3 S 280/10 -, juris Rn. 62, Bayerischer VGH, Urt. v. 5.2.2007, a.a.O.).
Nach diesen Maßstäben begegnet die Festlegung der äußeren Grenze der Schutzzone II des Wasserschutzgebietes im vorliegenden Fall Bedenken.
Das DVGW-Arbeitsblatt W 101, Stand Juni 2006, ist in diesem Zusammenhang als "antizipiertes Sachverständigengutachten" oder als Zusammenfassung "allgemein anerkannter Regeln der Technik" (§ 51 Abs. 2 WHG; vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 6.12.2017, a.a.O., Rn. 34; VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 26.3.2015, a.a.O., Rn. 49; Czychowski/Reinhardt, a.a.O., Rn. 70 m.w.N.) anzusehen. An dessen technischen Vorgaben orientieren sich die vom Landesamt für Bergbau, Energie und Geologie herausgegebenen "Geofakten 2" (3. Auflage, August 2010), die vom Wasserverbandstag Bremen, Niedersachsen, Sachsen-Anhalt veröffentlichte "Praxisempfehlung für Niedersächsische Wasserversorgungsunternehmen und Wasserbehörden" vom Januar 2013 sowie zahlreiche in anderen Bundesländern existierende "Leitfäden", "Praxisempfehlungen" "Merkblätter" und "Handreichungen" (vgl. nur Merkblatt Nr. 1.2/7 des Bayerischen Landesamts für Umwelt v. 1.1.2010 sowie "Wasserschutzgebiete im Land Brandenburg, Ein Leitfaden des Ministeriums für Ländliche Entwicklung, Umwelt und Verbraucherschutz des Landes Brandenburg" v. 16.2.2009).
Nach Nr. 4.3.1 Abs. 1 Satz 1 des DVGW-Arbeitsblatts W 101 muss die Schutzzone II von der Fassungsanlage mindestens bis zu der Linie reichen, von der aus das genutzte Grundwasser eine Fließzeit von 50 Tagen benötigt (vgl. zur grundsätzlichen Maßgeblichkeit der "50-Tage-Linie" für die räumliche Abgrenzung der Schutzzone II: BVerwG, Beschl. v. 20.1.2015, a.a.O., Rn. 31; Senatsurt. v. 20.12.2017, a.a.O., Rn. 100; VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 24.3.2014, a.a.O., Rn. 55, 57). Dabei sollte nach Nr. 4.3.1 Abs. 1 Satz 2 des DVGW-Arbeitsblatts W 101 im Zustrombereich eine Mindestreichweite von 100 m bis zur Fassung nicht unterschritten werden. Diese Bemessung gewährleistet in der Regel, dass pathogene Mikroorganismen zurückgehalten werden. Diesem Zweck dient die Ausweisung der Schutzzone II. Dem Schutz vor mittel- oder langfristig wirkenden Beeinträchtigungen, insbesondere vor nicht oder nur schwer abbaubaren chemischen und vor radioaktiven Verunreinigungen dient hingegen die Schutzzone III (vgl. Niedersächsisches OVG, Urt. v. 19.4.2007 - 7 LC 67/05 -, juris Rn. 72; Czychowski/Reinhardt, a.a.O., Rn. 72). Bei Vorliegen bestimmter unter Nr. 4.3.1 Abs. 7 des DVGW-Arbeitsblatts W 101 näher beschriebenen hydrogeologischen Voraussetzungen kann die Schutzzone II auf 50 m reduziert werden. Bei Bestehen weiterer - strengerer - hydrogeologischer Voraussetzungen kann die engere Schutzzone II nach Nr. 4.3.1 Abs. 8 des DVGW-Arbeitsblatts W 101 auch völlig entfallen. Beide Konstellationen liegen nach dem hydrogeologischen Gutachten der von den Wirtschaftsbetrieben der P. GmbH beauftragten U. mbH vom 23. März 2012 im vorliegenden Fall nicht vor. Vorhandene Bohrdaten weisen nur eine ca. 1 m mächtige, gering durchlässige Schicht (torfig-humoser Ausprägung, teilweise mit Lehmanteilen) aus. Diese Schicht ist zwar hydraulisch wirksam, genügt jedoch nicht den Anforderungen des Arbeitsblatts, um eine ausreichende Schutzfunktion für den in Anspruch genommenen Grundwasserleiter gewährleisten zu können.
Allerdings darf das DVGW-Arbeitsblatt entsprechend den Ausführungen seines Vorworts "in keinem Fall pauschal angewandt werden". Die Kriterien für die Bemessung und Abgrenzung müssen den jeweiligen örtlichen Verhältnissen entsprechend differenziert und angepasst werden. Demnach muss jedes Trinkwasserschutzgebiet nach seinen geologischen und hydrologischen Gegebenheiten, seinen Vorbelastungen und Belastungstrends sowie Sanierungserfordernissen betrachtet und es müssen entsprechende Nutzungsbeschränkungen festgelegt werden. Dementsprechend schlägt das hydrogeologische Gutachten der von den Wirtschaftsbetrieben der P. GmbH beauftragten U. mbH vom 23. März 2012 nach Ablehnung eines völligen Verzichts auf die Schutzzone II (BeiA 5, Blatt 99, Variante 1: "nur minimale hygienische Schutzanforderungen") und Darstellung eines bei schlichter Anwendung des DVGW-Arbeitsblatts W 101 sich ergebenden allseitigen Abstands von 100 m um die einzelnen Brunnen (BeiA 5, Blatt 99 f., Variante 2) vor, die Schutzzone II aufgrund einer numerischen Berechnung der 50-Tage-Linie auf einen Abstand von 25 m um die einzelnen Brunnen zu begrenzen (BeiA 5, Blatt 100, Variante 3). Zur Begründung dieses Vorschlags verweist das Gutachten auf die bei der Ermittlung der 50-Tage-Linie nicht berücksichtigte Zeit der Versickerung des Niederschlagswassers durch den Boden bis zu dem von den Brunnen beanspruchten Grundwasserleiter, die der Zeit der horizontalen Anströmung hinzuzurechnen ist. Zudem stellt es die hydraulische Trennung zwischen dem oberflächennahen Grundwasserleiter und dem Förderstockwerk heraus, die durch die Ergebnisse der Altersdatierungen des aus den vier Brunnen geförderten Wassers bestätigt wird. Mit Ausnahme der Startphase wird aus allen vier Brunnen mindestens 60 Jahre altes Grundwasser gefördert (BeiA 5, Blatt 91). Ausweislich dieses Gutachtens ist eine Gefährdung des Entnahmeaquifers durch hygienische Belastungen im Bereich des Wasserwerks F. nach Berechnung der Grundwasserfließzeiten, der Auswertung der geologischen sowie der hydraulischen Verhältnisse akut nicht gegeben. Deshalb kann nach dem Gutachten - unter Einhaltung der Muss-Bestimmung in Nr. 4.3.1 Abs. 1 Satz 1 des DVGW-Arbeitsblatts W 101 und abweichend von der zudem auf den Zustrombereich beschränkten Soll-Bestimmung in Nr. 4.3.1 Abs. 1 Satz 2 des DVGW-Arbeitsblatts W 101 - die Ausweisung der Schutzzone II in einem Abstand von nur 25 m um jeden Förderbrunnen in Betracht gezogen werden. Diesen Vorschlag hat der Gutachter auch in den Erläuterungsbericht übernommen (BeiA 5, Blatt 40).
Eine für Außenstehende nachvollziehbare und überzeugende inhaltliche Auseinandersetzung des Antragsgegners, welche die Richtigkeit dieser anhand der konkreten hydrogeologischen Bedingungen vorgenommenen Berechnung infrage stellen und die Erforderlichkeit einer räumlichen Ausdehnung der Schutzzone II über den vorgeschlagenen 25-m-Radius um die einzelnen Brunnen hinaus begründen könnte, vermag der Senat nicht festzustellen.
Der Antragsgegner hat im Verwaltungsverfahren ausschließlich auf die Regelungen des DVGW-Arbeitsblatts W 101 und die Abstimmung mit dem fachkompetenten Gewässerkundlichen Landesdienst (GLD) verwiesen, ohne sich nachvollziehbar mit den im Gutachten konkret genannten Gründen für eine Abweichung von den Vorgaben des Arbeitsblatts zu befassen. In der Stellungnahme des GLD vom 13. Oktober 2014 (BeiA 3, Blatt 228) heißt es dazu lediglich, zur Bemessung der Schutzzone II werde die in Kapital 8.5 und Anlage 3 des hydrogeologischen Gutachtens beschriebene Variante 2 mit einem 100 m-Radius um die Förderbrunnen gemäß DVGW-Arbeitsblatts W 101 empfohlen, so dass der mindestens geforderte Schutzstatus eingehalten werde. Dies lässt eine inhaltliche Auseinandersetzung mit den fachlichen Argumenten des Gutachtens nicht erkennen.
Erstmals im verwaltungsgerichtlichen Verfahren hat der Antragsgegner erläutert, dass sich aufgrund des geringen Grundwassergefälles ein radialer, annähernd kreisrunder Absenkungstrichter um die einzelnen Brunnen bilde, der Zustrombereich also ebenfalls radial ausgebildet sei, was nach dem DVGW-Arbeitsblatts W 101 einen Schutzbereich von allseits 100 m um die Brunnen rechtfertige. Diese Begründung allein vermag den Senat nicht zu überzeugen. Ein Brunnen, aus dem mit Pumpen Trinkwasser gefördert wird, dürfte während des Betriebs der Pumpen im Nahbereich regelmäßig radial angeströmt werden, so dass die im Arbeitsblatt ausdrücklich vorgesehene Beschränkung dieser Mindestdistanz auf den Zustrombereich in einer Vielzahl von Fällen gegenstandslos wäre. Die generelle Anströmung der Brunnen erfolgt im vorliegenden Fall jedenfalls aus Südosten, wie auch die Konfigurierung der Schutzzone III belegt. Die Flurstücke der Antragstellerin liegen demgegenüber nordwestlich der Brunnen.
Auch die erstmals in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat getätigten Ausführungen des Mitarbeiters des LBEG, Herrn V., führen in diesem Zusammenhang nicht weiter, da er sich im Wesentlichen darauf beschränkte, die Geeignetheit der 50-Tage-Linie im Hinblick auf eine regelmäßige 90-tägige bzw. sogar 200-tägige Persistenzzeit von Bakterien und Viren im Grundwasser in Frage zu stellen. Diese Auffassung hat indes weder im DVGW-Arbeitsblatt W 101 noch in den zahlreichen landesrechtlichen Richtlinien, wie in Niedersachsen in den "Geofakten 2", ihren Niederschlag gefunden. Sie liefert zudem keinen Beleg für das Erfordernis einer Mindestdistanz, hängt die tatsächlich zur Verfügung stehende Abbauzeit für Verunreinigungen doch maßgeblich von der Fließgeschwindigkeit des Grundwassers ab. Stellungnahmen in der geologischen Literatur, die der Neufassung des DVGW-Arbeitsblatts W 101 vorausgegangen sind und die Festlegung einer Mindestdistanz wegen des Erfordernisses einer gewissen Mindeststrecke zur Elimination pathogener Mikroorganismen begrüßen (vgl. Eckl/Hahn/Koldehoff, Konzept zur Ermittlung der Schutzfunktion der Grundwasserüberdeckung - Empfehlungen für die Erstellung von hydrogeologischen Gutachten zur Bemessung und Gliederung von Trinkwasserschutzgebieten - Schutzgebiete für Grundwasser, in: Geologisches Jahrbuch Reihe C, 1995, Heft 63, S. 25, 48), führen ebenfalls nicht weiter, haben sie bei der Neufassung des Arbeitsblatts doch ersichtlich keine Berücksichtigung gefunden. Auch der Hinweis des Antragsgegners auf eine unterschiedliche Auslastung der einzelnen Förderbrunnen und eine damit verbundene mögliche Verlagerung der 50-Tage-Linie vermag nicht zu überzeugen, sind diese Umstände doch bei jeder Ermittlung der notwendigen räumlichen Ausdehnung der Schutzzone II zu berücksichtigen (vgl. Nr. 4.3.1 Abs. 3, 5 und 9 des DVGW-Arbeitsblatts W 101) und auch in dem hier vorgelegten Gutachten der von den Wirtschaftsbetrieben der P. GmbH beauftragten U. mbH vom 23. März 2012 berücksichtigt worden (vgl. S. 13 des Gutachtens, BeiA 5, Blatt 63).
Die weitere Aussage des Antragsgegners, der um das Wasserwerksgelände festgestellte Geschiebelehm sei zwar hydraulisch wirksam, jedoch bestehe immer die Gefahr bänderförmiger Wegsamkeiten für das Wasser, da Geschiebelehm sowohl aus bindigen Schichten als auch aus Kies und Geröll bestehe, ist im Grundsatz ebenso richtig wie im konkreten Fall spekulativ. Gleiches gilt für den Einwand, es könne nicht ausgeschlossen werden, dass durch diese Passagen im Bereich des Absenkungstrichters eine höhere Fließgeschwindigkeit des Grundwassers erreicht und damit tatsächlich eine größere Ausdehnung der 50-Tage-Linie gegeben sei.
Festzuhalten bleibt, dass der Antragsgegner die Festsetzung des Wasserschutzgebietes auf der Grundlage des von den begünstigten Wirtschaftsbetrieben der P. GmbH vorgelegten hydrogeologischen Gutachtens vom 23. März 2012 vorgenommen hat. Weitere gutachterliche Stellungnahmen befinden sich nicht in den beigezogenen Verwaltungsakten und sind dem Senat auch in der mündlichen Verhandlung nicht vorgelegt worden. Sofern der Antragsgegner dem nicht offensichtlich fehlsamen Gutachten vom 23. März 2012 in dem wesentlichen Punkt der räumlichen Festlegung der Schutzzone II nicht folgen will, hätte er insoweit weitere gutachterliche Stellungnahmen einholen müssen, die seine abweichende Auffassung zu tragen geeignet sind. Gegenüber dem auf die konkreten hydrogeologischen Gegebenheiten aufbauenden Gutachten vom 23. März 2012 kann er sich ohne seine Auffassung stützende ergänzende gutachterliche Stellungnahmen indes nicht ausschließlich auf die abstrakten Vorgaben des DVGW-Arbeitsblatts W 101 berufen, zumal die U. mbH dieses Arbeitsblatt zur Grundlage ihrer Begutachtung gemacht hat. Die Umsetzung dieser abstrakten Vorgaben in die konkreten Festsetzungen eines Wasserschutzgebietes auf der Grundlage der im Einzelfall gegebenen hydrogeologischen Verhältnisse kann nur mit sachverständiger Hilfe erfolgen. Dies gilt insbesondere für das weich formulierte Erfordernis ("sollte") einer Mindestdistanz von 100 m im Zustrombereich. Sofern und soweit der Antragsgegner das vorgelegte Gutachten vom 23. März 2012 für fachlich fehlerhaft halten sollte, hätte er mithin entweder auf die Festsetzung eines Wasserschutzgebietes verzichten oder sich ergänzender sachverständiger Hilfe bedienen müssen. Eine solche ergänzende Begutachtung der hydrogeologischen Bedingungen im Wasserschutzgebiet hätte sich dann aber nachvollziehbar inhaltlich mit den fachlichen Ausführungen im Gutachten vom 23. März 2012 auseinanderzusetzen. Diesen Anforderungen genügen weder die schlichte Stellungnahme des GLD vom 13. Oktober 2014 noch die Ausführungen des Herrn V., LBEG, in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat.
Neben den konkreten hydrogeologischen Bedingungen wird die Erforderlichkeit einer räumlichen Ausdehnung der Schutzzone II über den im Gutachten vom 23. März 2012 vorgeschlagenen 25-m-Radius hinaus auch durch den jahrzehntelangen beeinträchtigungsfreien Betrieb des Wasserwerks F. ohne jedwede Festsetzung einer Schutzzone II infrage gestellt. Dies gilt umso mehr, als dass die Antragstellerin dort bis vor einigen Jahren eine Werkstatt betrieben hat, in der auch die Wartung von Kraftfahrzeugen durchgeführt wurde. Vor diesem Hintergrund muss die für die angrenzende Schutzzone IIIa geltende Genehmigungspflicht für das Errichten, Erweitern und Ändern von Gebäuden oder sonstigen baulichen Anlagen einschließlich deren Nutzungsänderungen (§ 5 Abs. 1 Nr. 36 der Wasserschutzgebietsverordnung) im Hinblick auf die der unteren Wasserbehörde nach § 7 der Wasserschutzgebietsverordnung bei Erteilung einer Genehmigung eingeräumten rechtlichen Möglichkeiten grundsätzlich als ausreichend zur Sicherung des Grundwassers angesehen werden. Durch die Versagung von Genehmigungen bei Besorgnis nachteiliger Einwirkungen auf das geschützte Grundwasser bzw. die Erteilung von Auflagen und Bedingungen kann angesichts der bestehenden geologischen Gegebenheiten die öffentliche Versorgung mit Trinkwasser in hinreichender Weise geschützt werden. Gerade bei Berücksichtigung des Umstands, dass es sich bei der näheren Umgebung des Wasserwerks F. um ein seit längerer Zeit dicht bebautes Gebiet handelt, kann insoweit die Festlegung eines Genehmigungsvorbehalts die schonendere und damit (allein) verhältnismäßige Maßnahme sein. Dass mit der Schutzzone II verbundene grundsätzliche Verbot des Errichtens, Erweiterns und Änderns von Gebäuden oder sonstigen baulichen Anlagen einschließlich deren Nutzungsänderungen wird demgegenüber den örtlichen Gegebenheiten nicht in vollem Umfang gerecht.
III. Die danach wegen formeller und materieller Mängel ungültige Wasserschutzgebietsverordnung ist nach § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO für unwirksam zu erklären.
1. Ausgehend von dem tatsächlichen Begehren und dem Antrag der Antragstellerin ist diese Erklärung der Unwirksamkeit gemäß § 88 VwGO (vgl. zur grundsätzlichen Bindung an das Antragsbegehren auch im Normenkontrollverfahren: BVerwG, Urt. v. 21.1.2004 - BVerwG 8 CN 1.02 -, juris Rn. 34; Niedersächsisches OVG, Urt. v. 17.10.2013 - 12 KN 277/11 -, juris Rn. 32 m.w.N.) aber nur zu treffen, soweit die angegriffene Wasserschutzgebietsverordnung für die Grundstücke der Antragstellerin (Flurstücke G., H., I., J., K., L. und M. der Flur N. der Gemarkung F.) die Schutzzone II des Wasserschutzgebietes festsetzt. Dabei legt der Senat allein die räumliche Festsetzung der Schutzzone II zugrunde, wie sich diese aus der Wasserschutzgebietsverordnung nebst Übersichtskarte 1 (= Anlage 1 zur Wasserschutzgebietsverordnung) und Detailkarte 2.1 (= Anlage 2.1 zur Wasserschutzgebietsverordnung) in den vom Kreistag des Antragsgegners beschlossenen Fassungen ergibt. Unberücksichtigt bleiben muss hingegen die Karte in der Anlage 3 zum hydrogeologischen Gutachten vom 23. März 2012 bzw. zum Verordnungsentwurf, da diese vom Kreistag des Antragsgegners nicht zum Gegenstand der Wasserschutzgebietsverordnung gemacht und nicht wirksam beschlossen worden ist. Da danach mangels hinreichender Detailgenauigkeit der Übersichtskarte 1 und mangels Einzeichnung der Schutzzone II in der Detailkarte 2.1 eine flurstücksgenaue Abgrenzung nicht hinreichend verlässlich möglich ist, erstreckt der Senat die Erklärung der Unwirksamkeit auf alle im Antrag bezeichneten Grundstücke der Antragstellerin im festgesetzten Wasserschutzgebiet.
2. Für den Senat besteht im vorliegenden Fall auch kein Anlass, ausnahmsweise abweichend von § 88 VwGO über das tatsächliche Begehren und den Antrag der Antragstellerin hinaus zu gehen und die Festsetzung der Schutzzone II in der Wasserschutzgebietsverordnung insgesamt für unwirksam zu erklären. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Teilnichtigkeit von Bebauungsplänen kommt die Erklärung einer bloßen Teilunwirksamkeit in Betracht, wenn der übrige Verordnungsinhalt mit der nichtigen Bestimmung in keinem untrennbaren Regelungszusammenhang steht, also auch ohne diesen Teil noch eine mit höherrangigem Recht vereinbare sinnvolle Restregelung bildet, und wenn anzunehmen ist, dass der Verordnungsgeber im Zweifel auch eine Verordnung dieses eingeschränkten Inhalts beschlossen hätte (vgl. BVerwG, Beschl. v. 6.11.2007 - BVerwG 4 BN 44.07 -, juris Rn. 3; Niedersächsisches OVG, Urt. v. 17.10.2013, a.a.O., Rn. 67 f.; Bayerischer VGH, Urt. v. 13.2.2008 - 22 N 06.484 -, juris Rn. 35; Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2018, § 47 Rn. 85 jeweils m.w.N.). Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Die Herausnahme allein der im Eigentum der Antragstellerin stehenden Grundstücke aus der vom Antragsgegner erstrebten Schutzzone II überführt diese in das Regime der die Schutzzone II umschließenden Schutzzone IIIa. Eine in materieller Hinsicht lückenlose und sinnvolle Gesamtregelung besteht mithin fort. Die formelle Unwirksamkeit der Festsetzung muss insoweit außer Betracht bleiben. Der Senat ist auch davon überzeugt, dass der Antragsgegner im Zweifel jedenfalls eine Verordnung dieses Inhalts beschlossen hätte, da es ihm um den Schutz der Wassergewinnung für das Wasserwerk F. geht und er diesem Ziel durch die Herausnahme der Grundstücke der Antragstellerin aus der Schutzzone II näher kommt als durch die vollständige Aufhebung der Schutzzone II der Wasserschutzgebietsverordnung. Schließlich liegen die Grundstücke der Antragstellerin nicht innerhalb eines Radius von 25 m um die Förderbrunnen und damit nicht in einem Gebiet, für das im konkreten Fall unter Berücksichtigung der 50-Tage-Linie und des hydrogeologischen Gutachtens vom 23. März 2012 (siehe oben II.4.d.) die Festsetzung der Schutzzone II durchaus erforderlich ist.
3. Im Umfang der Unwirksamkeitserklärung ist die Entscheidungsformel des Senats mit Eintritt der Rechtskraft des Normenkontrollurteils allgemein verbindlich und vom Antragsgegner nach Maßgabe von § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO ebenso zu veröffentlichen wie die angefochtene Wasserschutzgebietsverordnung bekannt zu machen wäre.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. den §§ 708 Nr. 10 (in analoger Anwendung, vgl. Niedersächsisches OVG, Urt. v. 27.9.2018 - 12 KN 191/17 -, juris Rn. 67), 711 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 34 BauGB
§ 73 VwVfG
§ 88 VwGO
§ 167 VwGO
§ 73 Abs. 6 Satz 3 VwVfG
§ 91 Abs. 2 Satz 5 NWG
§ 91 Abs. 2 Satz 6 NWG
§ 51 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 124 Abs. 1 HGB
§ 47 Abs. 2 Satz 1, 61 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 51 Abs. 1 Satz 1 WHG
§ 51 Abs. 1 Satz 3 WHG
§ 129 Abs. 1 Satz 1 NWG
§ 127 Abs. 2 Satz 1 NWG
§ 91 Abs. 1 Satz 2 NWG
§ 91 Abs. 1 Satz 5 Nr. 1 NWG
§ 73 Abs. 2 VwVfG
§ 73 Abs. 5 Satz 3 VwVfG
§ 73 Abs. 5 Satz 2 VwVfG
§ 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG
§ 91 Abs. 1 Satz 5 NWG
§ 73 Abs. 6 Satz 1 VwVfG
§ 91 Abs. 1 Satz 7 NWG
§ 91 Abs. 2 NWG
§ 91 Abs. 2 Satz 1 NWG
§ 91 Abs. 2 Satz 3 und 6 NWG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 WHG
§ 51 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG
§ 52 Abs. 4 und 5 WHG
§ 51 Abs. 2 WHG
§ 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 2 Abs. 3 Satz 1 der Verordnung
§ 2 Abs. 3 der Verordnung
§ 2 Abs. 3 Satz 3 der Verordnung
§ 75 des Niedersächsischen Justizgesetzes zulässig, da es sich bei der Verordnung
§ 2 Abs. 3 der Wasserschutzgebietsverordnung
§ 2 Abs. 2 Buchst. b. der Wasserschutzgebietsverordnung
§ 2 Abs. 3 Satz 3 der Wasserschutzgebietsverordnung
§ 8 Abs. 1 und 2 der Wasserschutzgebietsverordnung
§ 12 der Wasserschutzgebietsverordnung
§ 5 Abs. 1 Nr. 36 der Wasserschutzgebietsverordnung
§ 7 der Wasserschutzgebietsverordnung

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1988, 847, 848
5 N 2733/84
4 C 13.85
22 N 06.14
1 C 10511/06
3 L 14/90
22 N 08.19
7 BN 1.05
7 CN 1.11
1 C 10843/13
8 N 13.12
7 BN 2.14
IV C 89.77
13 KN 67/14
3 S 166/14
1 C 10512/15
3 K 1304/97
22 N 06.28
3 S 280/10
7 LC 67/05
8 CN 1.02
12 KN 277/11
4 BN 44.07
22 N 06.48
12 KN 191/17