Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-09-28, Aktenzeichen 13 K 6120/17
ECLI: ECLI:DE:VGK:2017:0928.13K6120.17.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch die Beklagte durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte zuvor Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Der Kläger ist selbständiger Landwirt mit Sitz im Bundesgebiet.
Mit am 13. Januar 2017 - einem Freitag - unterschriebenem Antrag beantragte er die Gewährung von Milchsonderbeihilfe. Dabei gab er die beihilfefähige Menge mit 801.677 kg an; entsprechende Milchgeldabrechnungen waren beigefügt. Für den Beibehaltungszeitraum gab er eine Menge von 213.066 kg an.
Ausweislich des Eingangsstempels der Beklagten ging der - an die Postfachadresse adressierte - Antrag am 17. Januar 2017, einem Dienstag, ein. Der Briefumschlag, mit dem der Antrag in Schriftform übersandt worden war, wurde nach Angaben der Beklagten - wie alle anderen Briefumschläge der 23.866 Anträge - vernichtet. Mit auf den 10. Februar 2017 datiertem - eigentlich aber vom 20. Februar 2017 stammendem - Bescheid lehnte die Beklagte den Antrag ab, weil der Kläger die am 16. Januar 2017 abgelaufene Antragsfrist nach der Milchsonderbeihilfeverordnung versäumt habe.
Am 1. März 2017 legte der Kläger Widerspruch ein und machte geltend, dass er sich am 4. Januar 2017 ins Krankenhaus habe begeben müssen und am 5. Januar 2017 operiert worden sei. Am 12. Januar 2017 sei er entlassen worden und habe den Antrag in elektronischer Form am 13. Januar 2017 gestellt; dies sei ihm auch bestätigt worden. Am gleichen Tag habe er den schriftlichen Antrag zur Poststelle gebracht und den Brief aufgegeben. Er habe drei Tage für den Postlauf als ausreichend angesehen.
Mit Widerspruchsbescheid vom 3. April 2017 wies die Beklagte den Widerspruch zurück und führte im Wesentlichen aus, der Antrag des Klägers sei erst am 17. Januar 2017 nach Ablauf der maßgeblichen Frist eingegangen. Dabei handele es sich um eine materiell-rechtliche Ausschlussfrist, die bei Nichteinhaltung zum Anspruchsverlust führe; diese Entscheidung sei für den Antragsteller wie für die Beklagte verbindlich. Dem Kläger sei auch keine Wiedereinsetzung in Form einer Nachsicht zu gewähren; bei einer materiell-rechtlichen Ausschlussfrist sei eine Wiedereinsetzung nach § 32 Verwaltungsverfahrensgesetz ausgeschlossen. Auch eine Nachsichtgewährung nach den Grundsätzen über die höhere Gewalt komme nicht in Betracht, weil es sich bei dem gegebenenfalls verspäteten Zugang eines Schreibens nicht um ein Ereignis handele, das unter den gegebenen Umständen auch durch die größte nach den Umständen konkreten Einzelfalles vernünftigerweise von dem Betroffenen unter Anlegung subjektiver Maßstäbe zu erwartende Sorgfalt nicht hätte abgewendet werden können. Insoweit sei zu berücksichtigen, dass die Sorgfaltsanforderungen umso höher seien, je näher der Termin des Fristablaufs liege. Mögliche Verzögerungen durch die Postlaufzeit bis zu zwei Werktagen seien nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts einzukalkulieren. Die Aufgabe zur Post am 13. Januar 2017 genüge diesen Anforderungen nicht, zumal vor dem Tag des Fristablaufs noch ein Wochenende mit einem Sonntag - d. h. ohne Postzustellung - gelegen habe. Durch eine Übermittlung etwa per Expresszustellung sei die Einhaltung der Frist sicherzustellen gewesen.
Den Nachweis über die Nichtsteigerung (200.124 kg) und die Versicherung, im April 2017 (letzter Monat des Beibehaltungszeitraums) Milch an Erstverkäufer geliefert zu haben, reichte der Kläger fristgerecht ein (Beiakte III).
Am 28. April 2017 hat der Kläger Klage erhoben.
Zur Begründung führt er unter Wiederholung seines Vorbringens aus dem Verwaltungsverfahren aus, der Postversand am 13. Januar 2017 sei zur Fristwahrung ausreichend gewesen. Beweise für eine verspätete Zustellung (wie etwa den Umschlag seines Briefes mit Poststempel) habe die Beklagte nicht vorgelegt. Die Beklagte können nicht einseitig die Beweise vernichten. Die letzte Leerung des Briefkastens der Beklagten sei insoweit relevant und von dieser zu dokumentieren. Es sei für ihn nicht nachvollziehbar, dass sein Antrag mit der Post nicht rechtzeitig angekommen sein solle. Auch die Mitteilung über den verspäteten Eingang sei erst mit erheblicher zeitlicher Verzögerung und dann noch unter einem unzutreffenden Datum erfolgt.
Der Kläger beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides vom 10. [20.] Februar 2017 in der Gestalt ihres Widerspruchsbescheides vom 3. April 2017 zu verpflichten, ihm die unter dem 13. Januar 2017 beantragte Milchsonderbeihilfe in gesetzlicher Höhe gemäß § 3 MilchSonBeihV zu gewähren.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung bezieht sie sich auf die Ausführungen im Ablehnungs- und im Widerspruchsbescheid und trägt ergänzend vor, die Antragsfrist sei als materiell-rechtliche Ausschlussfrist ausgestaltet. Sie diene nicht lediglich der Ordnung des Verfahrens, denn die Milchsonderbeihilfe sei als Stützungsmaßnahme zeitlich befristet, weil die Zahlungen bis zum 30. September 2017 erfolgen müssten. Die Verteilung der Mittel in diesem engen zeitlich begrenzten Zeitraum sei sicherzustellen, weswegen die Beklagte auch Übersicht über die angemeldeten Ansprüche erlangen müsse. Darüber hinaus habe der Beibehaltungszeitraum, in welchem die Antragsteller weitere Voraussetzungen für den Anspruch auf die Beihilfe erfüllen müssten, bereits am 1. Februar 2017 begonnen. Dem Kläger könne vor diesem Hintergrund keine Wiedereinsetzung gewährt werden, auch eine Nachsichtgewährung komme nicht in Betracht; auf die entsprechenden Ausführungen in den angefochtenen Bescheiden werde Bezug genommen.
Zwar könne der Briefumschlag, mit dem der Kläger den schriftlichen Antrag übersandt habe, nicht vorgelegt werden; eine Aufbewahrung wäre für die Beklagte bei solchen Masseverfahren mit erheblichem Mehraufwand verbunden gewesen. Die Organisation der Kontrolle der Posteingänge sei nicht zu beanstanden. Die Posteingänge seien insbesondere stets genau dokumentiert worden und seien einer einwandfreien Postverteilung unterworfen. Alle Posteingänge würden taggenau und unmittelbar nach dem jeweiligen Eingang von der Poststelle gestempelt. Insbesondere sei die Poststelle auch am Samstag, dem 14. Januar 2017, besetzt gewesen. Am letzten Tag der Antragsfrist, dem 16. Januar 2017, seien nach dem Eingang der letzten Postzustellung Mitarbeiter der Poststelle noch einmal zu dem für die Beklagte zuständigen Postamt gefahren und hätten dort noch eingegangene Anträge dort abgeholt, die bei normalem Postlauf erst am nächsten Tag bei der Beklagten eingegangen wären. Anträge, die nicht mehr am 16. Januar 2017 im Postamt C. -C1. H. angekommen seien, hätten nicht mehr als fristgerecht behandelt werden können. Auch verfüge die Beklagte über einen sog. Fristenbriefkasten, bei dem bis um 24.00 Uhr am 16. Januar 2017 eine nachweisbar fristgerechte Antragstellung möglich gewesen sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage hat keinen Erfolg. Der Ablehnungsbescheid vom 10. [20]. Februar 2017 der Beklagten in der Gestalt ihres Widerspruchsbescheides vom 3. April 2017 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten. Der Kläger hat keinen Anspruch auf die Bewilligung der beantragten Milchsonderbeihilfe, § 113 Abs. 5 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO), weil der Antrag nicht fristgerecht bis zum 16. Januar 2017 bei der Beklagten eingegangen ist.
Rechtsgrundlage für den Anspruch auf Milchsonderbeihilfe ist die ausgehend von der Delegierten Verordnung (EU) 2016/1613,
Delegierte Verordnung (EU) 2016/1613 der Kommission vom 8. September 2016 über eine außergewöhnliche Anpassungsbeihilfe für Milcherzeuger und Landwirte in anderen Tierhaltungssektoren, ABl. L 242 vom 9. September 2016, S. 10,
auf Grundlage von § 2 des Milchmarktsondermaßnahmengesetzes,
Gesetz zur Durchführung von Sondermaßnahmen der Europäischen Union im Milchmarktbereich (Milchmarktsondermaßnahmengesetz - MilchSonMaßG) vom 20. Dezember 2016 (BGBl. I, S. 3045),
erlassene Milchsonderbeihilfeverordnung,
Verordnung zur Durchführung einer Sonderbeihilfe im Milchbereich (Milchsonderbeihilfeverordnung – MilchSonBeihV) vom 27. Dezember 2016, BGBl. I, S. 3227.
Nach Maßgabe dieser Regelungen wird Milcherzeugern bei Nichterhöhung der Mengen in der Milchanlieferung eine Erstattung in Form einer Beihilfe gemäß der Milchsonderbeihilfenverordnung. Die Beihilfe in Höhe von 0,36 Cent/kg für die im maßgeblichen Zeitraum Dezember 2015 bis November 2016 erfolgte Milchanlieferung in kg (sog. beihilfefähige Menge, § 3 Abs. 1 MilchSonBeihV) wird nach § 4 Abs. 2 MilchSonBeihV nur gewährt, wenn der Antragsteller seinen Wohnsitz im Geltungsbereich der Verordnung hat (Nr. 1 Buchstabe a), seine Kuhmilchanlieferungen im Vergleich des entsprechenden Vorjahreszeitraums (sog. Bezugszeitraum - 1. Februar 2016 - 30. April 2017) mit dem Zeitraum vom 1. Februar 2017 bis zum Ablauf des 30. April 2017 (sog. Beibehaltungszeitraum) nicht steigert (Nr. 1 Buchstabe b), im letzten Monat des Beibehaltungszeitraums (April 2017) Kuhmilch an Erstankäufer liefert (Nr. 1 Buchstabe c), die beihilfefähige Menge des Antragstellers 30.000 kg übersteigt (Nr. 2). Die Beihilfe wird nur auf Antrag gewährt (§ 4 Abs. 1 MilchSonBeihV), der nach Maßgabe des § 5 Abs. 3 MilchSonBeihV zu stellen ist. Nach § 5 Abs. 3 MilchSonBeihV ist der Antrag in einem zweistufigen Verfahren zu stellen: Für den Antrag ist das auf der Internetseite des Herkunftssicherungs- und Informationssystems für Tiere (www.hi-tier.de) hinterlegte Online-Formular zu verwenden und vorab elektronisch an die Beklagte zu übermitteln. Das unterschriebene Antragsformular ist mit den Nachweisen nach § 5 Abs. 2 MilchSonBeihV auf dem Postweg an die dafür nach § 1 MilchSonBeihV zuständige Bundesanstalt zu übersenden. Sowohl die elektronische als auch die schriftliche Fassung des Antrags müssen in der Zeit vom 30. Dezember 2016 bis zum Ablauf des 16. Januar 2017 bei der Beklagten eingegangen sein. Nach § 5 Abs. 2 Sätze 1 und 2 MilchSonBeihV sind dem Antrag als Nachweise Ablichtungen der Abrechnungen des Erstankäufers der Rohmilch über die durch den Antragsteller gelieferte Rohmilch (Milchgeldabrechnungen) beizufügen, die die jeweils maßgeblichen Zeiträume abdecken. An Stelle einer Milchgeldabrechnung kann der Antragsteller eine entsprechende Bestätigung des jeweiligen Erstankäufers der Rohmilch über die Milchlieferungen in den jeweiligen Zeiträumen beifügen (sog. Mengennachweise). Des Weiteren hat der Antragsteller als Nachweis über die Nichtsteigerung gemäß § 6 Abs. 1 und 2 MilchSonBeihV gegenüber der Beklagten innerhalb von 45 Tagen nach Ablauf des Beibehaltungszeitraums am 30. April 2017, mithin bis zum 14. Juni 2017 unter Verwendung des von der Beklagten nach Satz 2 bereitgestellten Formulars nachzuweisen, dass er die Beihilfevoraussetzungen des § 4 Abs. 2 MilchSonBeihV erfüllt. In dem Nachweis sind anzugeben: 1. der Name und die Anschrift des Antragstellers; 2. die Gesamtmenge der im Beibehaltungszeitraum tatsächlich an Erstankäufer gelieferten Kuhmilch; 3. die Erklärung, dass im letzten Monat des Beibehaltungszeitraums eine Milchanlieferung an Erstankäufer erfolgt ist. Für die Nachweise gilt unter anderem § 5 Abs. 2 MilchSonBeihV entsprechend.
Die am 16. Januar 2017 abgelaufene Frist des § 5 Abs. 3 Satz 3 MilchSonBeihV hat der Kläger nicht gewahrt. Zwar hat er nach Mitteilung der Beklagten die elektronische Antragsfrist gewahrt, aber sein schriftlicher Antrag ist laut Eingangsstempel der Beklagten erst am 17. Januar 2017 eingegangen. Damit steht die Nichteinhaltung der Frist fest: Der Eingangsstempel einer Behörde bescheinigt grundsätzlich den Eingang des Schriftstückes zu der aus dem Stempelaufdruck ersichtlichen Zeit und begründet den vollen Beweis der darin bezeugten Tatsache. Er hat die Beweiskraft einer öffentlichen Urkunde i.S.d. § 418 Abs. 1 Zivilprozessordnung. Nach dieser auch im Verwaltungsverfahren anwendbaren Vorschrift begründen öffentliche Urkunden, die einen anderen als den in §§ 415, 417 ZPO bezeichneten Inhalt haben, vollen Beweis der darin bezeugten Tatsachen. Behördliche Eingangsstempel sind solche Urkunden. Sie erbringen den vollen Beweis des Eingangs des Schriftstücks an dem angegebenen Tag. Jedoch ist der Beweis der Unrichtigkeit des Stempels nach § 173 VwGO in Verbindung mit § 418 Abs. 2 ZPO zulässig. Der Beweisantritt und der Beweis gehen dahin, dass das Schriftstück an dem behaupteten früheren Tag in den Machtbereich der Behörde gelangt ist. Gelingt der Gegenbeweis, so steht dieser andere Tag fest. Solange der Gegenbeweis nicht geführt ist, gilt der Tag des Eingangsstempels. Insofern gilt nichts anderes als für den Eingangsstempel des Gerichts,
Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 22. Mai 1960 ‑ VIII C 2.65 ‑, Buchholz 310 § 98 Nr. 6; BVerwG, Urteil vom 15. Januar 1970 ‑ VIII C 164.67 ‑, Buchholz 310 § 70 VwGO Nr. 5; Oberverwaltungsgericht Bremen, Urteil vom 25. Juni 2014 ‑ 2 B 126/14 ‑, juris Rn. 18 m. umf. Nachw.; Ramsauer, in Kopp/Ramsauer, VwVfG, 18. Aufl. 2017, § 41 Rn. 81a; Kallerhoff, in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 22 Rn. 50; § 24 Rn. 78 m. w. Nachw. in Fn. 361; Schreiber, in Münchener Kommentar zur ZPO, § 418 Rn. 6 und 7 m. w. Nachw.
Die materielle Beweislast für den rechtzeitigen Eingang liegt beim Kläger. Denn es gilt als allgemeiner Grundsatz der materiellen Beweislast, dass die Nichterweislichkeit von Tatsachen, aus denen ein Beteiligter für ihn günstige Rechtsfolgen herleitet, zu seinen Lasten geht, es sei denn, dass die im Einzelfall einschlägige Norm selbst eine besondere Regelung trifft. Abweichend von dieser Grundregel kann es gerechtfertigt sein, Ungewissheiten und Unklarheiten bei der Beweislastentscheidung zum Nachteil desjenigen Beteiligten ausgehen zu lassen, in dessen Verantwortungs- und Verfügungssphäre diese fallen oder der die Beweisführung schuldhaft vereitelt,
BVerwG, Beschluss vom 6. Juni 2017 ‑ 8 B 69.16 ‑, juris Rn. 4 mit umfassenden Nachweisen; stRspr. Ramsauer, in Kopp/ Ramsauer, a.a.O., § 24 Rn. 42.
Anhaltspunkte für eine Umkehr der Beweislast sind nicht ersichtlich oder vorgetragen. Etwas anderes ergibt sich auch nicht daraus, dass alle Anträge aufgrund des Musters in HI-Tier-Datenbank die Postfachadresse der Beklagten tragen, die Antragstellung daneben ausweislich des Merkblatts aber auch an der postalischen Anschrift in C. möglich war. Für den rechtzeitigen Zugang ist entsprechend der allgemeinen Regel des § 130 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 BGB analog darauf abzustellen, wann bei gewöhnlichem Verlauf und normaler Gestaltung der Verhältnisse des Empfängers mit der Kenntnisnahme durch ihn zu rechnen ist,
vgl. nur BVerwG, Beschluss vom 22. Februar 1994 ‑ 4 B 212.93 ‑, juris.
Bei einem Postfach hängt der Zugang davon ab, dass das Schriftstück von dem Zustellungsempfänger tatsächlich abgeholt wird,
BVerwG, Urteil vom 27. Mai 1983 ‑ 7 C 79.81 ‑, juris Rn. 14.
allein das Einlegen in das Postfach reicht nicht aus. Es ist nichts dafür ersichtlich oder vorgetragen, dass der Antrag des Klägers noch am 16. Januar 2017 in das Postfach eingelegt worden ist. Insoweit würde ihm auch der - vernichtete - Briefumschlag nicht weiterhelfen. Denn die Beklagte hat insoweit vorgetragen, dass noch am 16. Januar 2017 Mitarbeiter der Poststelle um 14.00 Uhr zum Postamt C. -C1. H. gefahren sind, um die in die Postfächer eingelegten Anträge abzuholen. Dies sei auch deswegen erfolgt, weil die Mitarbeiter des Postamtes mit dem Einsortieren der an diesem Tag eingegangen Anträge im Verzug gewesen seien. Um 14.00 Uhr seien aber sämtliche dem Postamt an diesem Tag, dem 16. Januar 2017, zugegangenen Briefsendungen einsortiert gewesen. Eine weitere Anlieferung von Sendungen an das Postamt sei an diesem Tag nicht mehr erfolgt. Vor diesem Hintergrund spricht nichts dafür, dass es im Einwirkungsbereich der Beklagten zu Umständen gekommen ist, die einen gegebenenfalls rechtzeitigen Zugang und dessen Nachweis erschwert oder verhindert haben. Auch der Briefumschlag würde nach den dargelegten Abläufen den Eingangsstempel vom 17. Januar 2017 tragen.
Die Nichtwahrung der Antragsfrist kann dem Kläger auch entgegengehalten werden, die Regelungen über das Verfahren, insbesondere die doppelte Antragstellung, begegnen weder europarechtlich noch nach nationalem Recht durchgreifenden Bedenken. Es handelt sich um eine bei umfassender Betrachtung verhältnismäßige Verfahrensregelung:
Für die Ausgestaltung des Verfahrens gelten nicht nur die Ermessensgrenzen des § 40 VwVfG, sondern auf (materiell)gesetzlicher Ebene auch der allgemeine Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Maßstab sind insoweit etwa - aus Sicht der Behörde zu beurteilende - Einfachheit und Wirtschaftlichkeit, was jedoch nicht zu einer unzumutbaren Belastung für den Bürger führen darf oder Gerechtigkeit oder Rechtssicherheit beeinträchtigen darf,
vgl. nur Schmitz, in Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., § 10 Rn. 27.
Grundsätzlich besteht angesichts dieses Maßstabs nur eine Willkürkontrolle, soweit sich nicht speziellere Anforderungen dem maßgeblichenen Rechtsrahmen entnehmen lassen. Weiter ist in den Blick zu nehmen, dass es sich um eine staatliche Wohltat in Form einer verlorenen Subvention handelt. Insoweit besteht schon auf der materiellen Ebene der Regelung der subventionswürdigen Tatbestände resp. Begünstigten weites gesetzgeberisches Ermessen,
zum Gestaltungsspielraum vgl. Bundesverfassungsgericht (BVerfG), Beschluss vom 6. Juli 2004 ‑ 1 BvL 4, 5, 6/97 ‑, Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE) 111, 160 (169 m. w. Nachw.); stRspr.
dass (erst recht) auch auf ein weites Verfahrensermessen durchschlägt. Darüber hinaus ist weiter als Ausgangspunkt zu berücksichtigen, dass die Regelung des Verwaltungsverfahrens zunächst nationalstaatliche Aufgabe und Domäne ist, soweit der europäische Rechtsrahmen keine Vorgaben enthält.
Gemessen daran bestehen gegen die Ausgestaltung des Verfahrens für die Gewährung der Milchsonderbeihilfe keine Bedenken.
Zunächst sind die erforderlichen Ermächtigungen gegeben. Die Delegierte Verordnung (EU) 2016/1613 stützt sich auf die landwirtschaftlichen Grundregelungen der Verordnungen (EU) Nr. 1306/2013 und Nr. 1308/2013
Verordnung (EU) Nr. 1308/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 über eine gemeinsame Marktorganisation für landwirtschaftliche Erzeugnisse und zur Aufhebung der Verordnungen (EWG) Nr. 922/72, (EWG) Nr. 234/79, (EG) Nr. 1037/2001 und (EG) Nr. 1234/2007, ABl. L 347 vom 20. Dezember 2013, S. 671,
Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 über die Finanzierung, die Verwaltung und das Kontrollsystem der Gemeinsamen Agrarpolitik und zur Aufhebung der Verordnungen (EWG) Nr. 352/78, (EG) Nr. 165/94, (EG) Nr. 2799/98, (EG) Nr. 814/2000, (EG) Nr. 1290/2005 und (EG) Nr. 485/2008 des Rates, ABl. L 347 vom 20. Dezember 2013, S. 549.
Diese stellen die Regelung des Verwaltungsverfahrens in das Ermessen der Mitgliedstaaten und machen keine Vorgaben. Dies wird auch in Art. 3 der Delegierten Verordnung (EU) 2016/1613 deutlich, nach dem in Buchstabe a sub ii) nur geregelt wird, das die Mitgliedstaaten umgehend und bis spätestens 30. November 2016 die objektiven Kriterien, anhand deren die Verfahren für die Gewährung der Beihilfe festgelegt werden, der Europäischen Kommission mitteilen müssen.
Nach § 9b Abs. 1 MOG,
Gesetz zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisationen und der Direktzahlungen (Marktorganisationsgesetz - MOG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 24. Juni 2005 (BGBl. I S. 1847), zuletzt geändert durch Gesetz vom 13. April 2017 (BGBl. I S. 872),
ist das Bundesministerium (nach § 6 Abs. 1 MOG das Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft) unter anderem ermächtigt, durch Rechtsverordnung, die nicht der Zustimmung des Bundesrates bedarf, soweit dies im Rahmen von Regelungen im Sinne des § 1 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 zur Durchführung von Rechtsakten der Europäischen Union über Maßnahmen gegen eingetretene Störungen bestimmter Märkte, die durch erhebliche Preisrückgänge auf dem Binnenmarkt oder Märkten in Drittländern oder andere Ereignisse oder Umstände hervorgerufen worden sind, oder Maßnahmen zur Stützung bestimmter Märkte auf Grund von Marktstörungen, auf Grund einer sehr schnellen Verschlechterung der Erzeugungs- und Marktbedingungen (außergewöhnliche Maßnahmen) erforderlich ist, Vorschriften zu erlassen über das Verfahren sowie über Voraussetzungen, Umfang und Höhe von Vergünstigungen bei den außergewöhnlichen Maßnahmen, soweit die Vergünstigungen nach den Regelungen im Sinne des § 1 Abs. 2 Nummer 1 bis 3 bestimmt, bestimmbar oder begrenzt sind. Weiter ist in den Blick zu nehmen das MilchSonMaßG, das in § 1 ausdrücklich als Norm im Sinne des § 9b MOG bestimmt wird und in § 2 die hier maßgebliche Verordnungsermächtigung für die MilchSonBeihV enthält, mithin auch eine Übertragung der Befugnisse zur Regelung des Verfahrens. Die Voraussetzungen für ein Tätigwerden nach § 9b Abs. 1 MOG sind erfüllt.
Die Einräumung des Verfahrensermessens wird auch deutlich in § 2 Abs. 4 MilchSonMaßG, wonach zur Vermeidung eines unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwandes oder der Verzögerung einer schnellen Beihilfegewährung Mindestvermarktungsmengen für die Antragstellung festgelegt werden können - wie dies mit der 30.000 kg-Schwelle in § 4 Abs. 2 Nr. 2 MilchSonBeihV erfolgt ist. Die Ermächtigung in § 2 MilchSonMaßG bzw. § 9b Abs. 1 MOG genügt den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG, Inhalt, Zweck und Ausmaß sind hinreichend bestimmt. In der MilchSonBeihV sind die Ermächtigungsgrundlagen genannt (Zitiergebot); die Ausformung auf Verordnungsebene hält sich in dem durch die Verordnungsermächtigungen gezogenen Rahmen.
An dem dargelegten Maßstab gemessen ist zunächst die Regelung der doppelten Antragstellung (elektronisch/schriftlich) bei der Beklagten nicht zu beanstanden. Die Doppelgleisigkeit beruht zum einen auf der gebotenen Beschleunigung: Die elektronische Antragstellung sollte dazu dienen, die Kerndaten der potentiell 30.000 Antragsteller bei der Beklagten bereits zur Verfügung zu stellen, um eine aufwendige händische Erfassung zu vermeiden. Es war angesichts des engen zeitlichen Rahmen für die Verausgabung der Mittel bis zum 30. September 2017 Eile geboten: Die Delegierte Verordnung (EU) 2016/1613 war am 9. September 2016 im Amtsblatt veröffentlich worden und nach deren Art. 4 am 10. September 2016 in Kraft getreten. Die Zahlungen aus den EU-Mitteln wie dem nationalstaatlichen Topf, die auch die anderweit vorgegebene Verringerung der Erzeugung nicht konterkarieren sollten, müssen nach Art. 1 Abs. 1 UAbs. 5, Art. 2 UAbs. 2 der Delegierten Verordnung (EU) 2016/1613 seitens der Mitgliedstaaten bis zum 30. September 2017 getätigt sein. Die nationalstaatlichen Verordnungsermächtigungen mussten noch geschaffen werden, das MilchSonMaßG vom 20. Dezember 2016 wurde am 23. Dezember 2016 im Bundesgesetzblatt veröffentlicht und trat am 24. Dezember 2016 in Kraft, Art. 5 Abs. 1. Erst dann konnte von der Verordnungsermächtigung in § 2 MilchSonMaßG Gebrauch gemacht werden. Die MilchSonBeihV vom 27. Dezember 2016 wurde am 28. Dezember 2016 im Bundesgesetzblatt verkündet und trat am 29. Dezember 2016 in Kraft. Für die verwaltungstechnische Abwicklung bis zum ersten maßgeblichen Datum, dem 16. Januar 2017, blieben den Betroffenen wie der Beklagten nicht einmal drei Wochen, um die erforderlichen Anträge einzusammeln.
Vor diesem Hintergrund ist die mit der elektronischen Antragstellung verbundene Verwaltungsvereinfachung nicht ermessensfehlerhaft und für die Betroffenen unzumutbar. Denn mit der Bewältigung der Antragsflut von veranschlagten 30.000 möglichen Anträgen musste ohnehin das Personal der Beklagten deutlich mit befristeten Stellen aufgestockt werden (Projektgruppe mit sechs Personen, zehn Zeitarbeitskräfte und 25 externe Arbeitskräfte,
vgl. BRDrucks 645/16 S. 2 f.
Auch die Regelung, dass die in § 1 MilchSonBeihV die Beklagte als einzige und zentrale Behörde, bei der der Antrag zu stellen war, bestimmt wurde, begegnet keinen rechtlichen Bedenken. Dies dient ebenfalls der Zentralisierung und Beschleunigung, um eine sachgerechte und den zeitlichen Vorgaben der EU genügende Verteilung - sowie auch gegebenenfalls Erhöhung nach § 3 Abs. 2 MilchSonBeihV - der Beihilfe sicherzustellen. Eine Antragstellung bei den Landwirtschaftsämtern hätte zu erheblicher Zeitverzögerung geführt.
Die zusätzliche Anforderung der Papierunterlagen ist vor diesem Hintergrund gleichfalls gerechtfertigt, weil zum einen die Beifügung der Milchgeldabrechnungen nach Angaben der Beteiligten o. ä. nicht elektronisch erfolgen konnte und zudem hier verbindliche Verpflichtungen und Zusicherungen entsprechend den Bewilligungsvoraussetzungen abzugeben waren, u. a. keine Überlassung der Milchkühe an andere Landwirte, keine Steigerung im Beibehaltungszeitraum usw. Bei diesen Willenserklärungen müssen Austeller und Verkehrswille feststehen - dies war durch die schon mit einer PIN und der Betriebsnummer mögliche elektronischen Antragstellung nicht gewährleistet.
Eine Wiedereinsetzung - gegebenenfalls wegen zu langer Postlaufzeit, die sich aus dem Poststempel des vernichteten Briefumschlags ergeben könnte - kommt nicht in Betracht, weil es sich bei der Frist des § 5 Abs. 3 MilchSonBeihV ebenso wie bei § 6 Abs. 1 MilchSonBeihV für die Vorlage des Nichtsteigerungsnachweises um eine materielle Ausschlussfrist handelt. Gemäß § 32 Abs. 5 VwVfG ist die Wiedereinsetzung unzulässig, wenn sich aus einer Rechtsvorschrift ergibt, dass sie ausgeschlossen ist. Dies ist etwa der Fall bei einer materiellen Ausschlussfrist, deren Versäumung zur Folge hat, dass der Betreffende seine materielle Rechtsposition verliert, auch wenn ihn an der Fristversäumung kein Verschulden trifft,
vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Oktober 1993 ‑ 6 C 10.92 ‑, juris Rn. 16.
Materiell-rechtliche Ausschlussfristen sind für Behörden und Beteiligte gleichermaßen verbindlich. Sie stehen nicht zur Disposition der Verwaltung oder der Gerichte; ihr Ablauf ist vielmehr von Amts wegen zu beachten. Nach Ablauf der Frist kann der Anspruch nicht mehr geltend gemacht werden, sofern und soweit das einschlägige Recht keine Wiedereinsetzung, Nachsichtgewährung oder sonstige Ausnahme gestattet,
Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. April 1997 ‑ 8 C 38.95 ‑, juris Rn. 11; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 27. Februar 2003 ‑ 16 A 5570/00 ‑, juris Rn. 12.
Eine Ausschlussfrist in diesem Sinne liegt vor, wenn entweder der Ausschluss der Wiedereinsetzung ausdrücklich in der gesetzlichen Fristenregelung bestimmt ist oder deren Auslegung unter Berücksichtigung der widerstreitenden Interessen - einerseits des öffentlichen Interesses an der Einhaltung der Frist, andererseits des Interesses des Einzelnen an ihrer nachträglichen Wiedereröffnung bei unverschuldeter Fristversäumung - ergibt, dass der materielle Anspruch mit der Einhaltung der Frist „steht und fällt“, ein verspäteter Antragsteller also materiell-rechtlich seine Anspruchsberechtigung endgültig verlieren soll,
Vgl. BVerwG, Urteile vom 18. April 1997 ‑ 8 C 38.95 ‑, juris Rn. 12; vom 28. März 1996 ‑ 7 C 28.95 ‑, juris Rn. 11 ff. = Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE) 101, 39 ff. und vom 20. Dezember 1990 ‑ 7 B 167.90 ‑, juris Rn. 6 f. Kallerhoff, in Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., § 31 Rn. 8.
Da die Ausschlusswirkung den Verlust einer gesetzlich begründeten Rechtsposition bedeutet und dadurch den Anspruchsberechtigten belastet, bedürfen Ausschlussfristen einer ausreichenden Rechtsgrundlage, d. h. sie müssen von der Legislative erlassen werden oder auf einer von ihr erteilten Ermächtigung beruhen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Oktober 1993, wie vor; OVG NRW, Urteil vom 27. Februar 2003 ‑ 16 A 5570/00 ‑, juris Rn. 13 m. w. N.
Ob eine gesetzliche Frist in diesem Sinne als Ausschlussfrist einzuordnen ist, bestimmt sich nach dem jeweils einschlägigen Fachrecht. Dabei muss die Rechtsfolge nicht ausdrücklich im Gesetzeswortlaut zum Ausdruck kommen; es reicht auch aus, wenn sich aus dem Sinn und Zweck der Regelung ergibt, dass ein verspäteter Antragsteller materiell-rechtlich seine Anspruchsberechtigung verlieren soll,
BVerwG, Urteil vom 28. März 1996 ‑ 7 C 28.95 ‑, juris Rn. 11.
Hauptanwendungsfall ist das - auch hier betroffene - Subventionsrecht, bei dem die Ausschlussfrist u. a. dazu dient, eine Verteilung haushaltsmäßig begrenzter Subventionsmittel in angemessener Zeit zu gewährleisten.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 26. Februar 2001 ‑ 15 A 527/00 ‑, juris Rn. 5 ff, 11; Ritgen, in: Knack/Henneke, VwVfG, 9. Aufl. 2010, § 32 Rn. 47.
Daran gemessen sind beide der oben genannten Fristen als materielle Ausschlussfristen zu charakterisieren: Es handelt sich bei der Milchsonderbeihilfe um eine Subvention, die in einem engen Zeitrahmen - bis zum 30. September 2017 - verausgabt werden muss und deren Voraussetzungen - Nichtsteigerung - ebenfalls in einem engen zeitlichen Kontext nach der Antragstellung festgestellt werden müssen. Darüber hinaus muss für die Feststellung der endgültigen Höhe nach § 3 Abs. 1 und 2 MilchSonBeihV die Zahl der (berechtigten) Antragsteller zeitnah ermittelt werden, um gegebenenfalls eine Erhöhung der Beihilfe nach § 3 Abs. 2 MilchSonBeihV auskehren zu können. Nach Art. 3 Buchstabe b der Delegierten Verordnung (EU) 2016/1613 sind der Kommission bis spätestens 15. Oktober 2017 die Gesamtbeträge der gewährten Beihilfe nach Zahl und Art der Begünstigten sowie die Wirksamkeit der Maßnahme mitzuteilen. Dies zeigt, dass die Möglichkeit einer Antragstellung bzw. der Vorlage der Nichtsteigerungsnachweise nicht endlos offen gehalten werden und gegebenenfalls eine Wiedereinsetzung, Nachsichtgewährung oder ähnliches erfolgen kann, die zu zeitlichen Verzögerungen im Hinblick auf die Einhaltung der Vorgaben führen würde. Eine solche Regelung begegnet nach der Stichtagsrechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts,
vgl. dazu nur BVerwG, Urteil vom 28. März 1996 ‑ 7 C 28.95 ‑, juris Rn. 15 m. w. Nachw.
auch keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Mit der hinreichenden Verankerung der Verordnungsermächtigung, die auch den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 GG genügt, im MOG bzw. dem MilchSonMaßG sind auch die Voraussetzungen der Wesentlichkeitstheorie gewahrt.
Der Charakter als materielle Ausschlussfrist gilt zudem nicht nur für die eigentliche Fristwahrung, sprich den Eingang des Antrags, sondern auch für die für die Beurteilung der Subventionsvoraussetzungen maßgeblichen Unterlagen, d. h. die dem Antrag resp. dem Nichtsteigerungsnachweis beizufügenden Nachweise o. ä. Auch diese mussten am 16. Januar 2017 resp. 14. Juni 2017 der Beklagten vorliegen.
Ferner kommt auch keine Nachsichtgewährung für das Fristversäumnis im Hinblick auf den (unionsrechtlichen fundierten) Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nach dem Maßstab der „höheren Gewalt“ in Betracht,
BVerwG, Beschluss vom 6. Juni 2017 ‑ 8 B 69.16 ‑, juris Rn. 6 m. w. Nachw.; Kallerhoff, a.a.O., § 32 Rn. 48.
Nachsicht wegen „höherer Gewalt“ kann nur dann gewährt werden, wenn die Fristversäumnis auch bei größtmöglicher Sorgfalt nicht abwendbar war; insoweit kommt es auf die Umstände des Einzelfalles an,
BVerwG, wie vor, Rn. 7 m. w. Nachw. Zum noch strengeren unionsrechtlichen Maßstab s. auch Art. 2 Abs. 2 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013.
Eine Konstellation, wonach das Fristversäumnis auch bei größtmöglicher Sorgfalt nicht abwendbar war, liegt hier nicht vor. Insofern schließt sich das Gericht der Ansicht der Beklagten an, dass der Kläger nicht auf die Deutsche Post AG so knapp vor dem Fristablauf und unter Berücksichtigung des Umstands, dass der Fristablauf auf einen Montag fiel, mithin jedenfalls ein Sonntag ohne gegebenenfalls Weiterbeförderung des Briefs dazwischenlag und auf einen rechtzeitigen Zugang - zumal bei einer Postfachanschrift - vertrauen durfte. In den Merkblättern der Beklagten und den sonstigen seitens der Bauernverbände und des Bundesministeriums die Gewährung der Milchsonderbeihilfe begleitenden Presseverlautbarungen im Internet war deutlich auf die knappen zu wahrenden Fristen hingewiesen worden. Die Hausanschrift der Beklagten war in den Merkblättern genannt.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.
Anlass, die Berufung zuzulassen, bestand nicht, § 124a Abs. 1 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 415, 417 ZPO
§ 32 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 3 MilchSonBeihV
§ 1 MilchSonBeihV
§ 173 VwGO
§ 70 VwGO
§ 40 VwVfG
§ 9b MOG
§ 711 ZPO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 3 Abs. 1 MilchSonBeihV
§ 4 Abs. 2 MilchSonBeihV
§ 4 Abs. 1 MilchSonBeihV
§ 5 Abs. 3 MilchSonBeihV
§ 5 Abs. 2 MilchSonBeihV
§ 6 Abs. 1 und 2 MilchSonBeihV
§ 5 Abs. 3 Satz 3 MilchSonBeihV
§ 418 Abs. 1 Zivilprozessordnung
§ 418 Abs. 2 ZPO
§ 98 Nr. 6; BVerwG
§ 130 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 BGB
§ 9b Abs. 1 MOG
§ 6 Abs. 1 MOG
§ 4 Abs. 2 Nr. 2 MilchSonBeihV
§ 3 Abs. 2 MilchSonBeihV
§ 6 Abs. 1 MilchSonBeihV
§ 32 Abs. 5 VwVfG
§ 3 Abs. 1 und 2 MilchSonBeihV
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO
§ 124a Abs. 1 VwGO
§ 2 des Milchmarktsondermaßnahmengesetzes
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 80 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: VIII C 2.65
VIII C 164.67
2 B 126/14
8 B 69.16
4 B 212.93
7 C 79.81
6 C 10.92
8 C 38.95
16 A 5570/00
7 C 28.95
7 B 167.90
7 C 28.95
15 A 527/00
8 B 69.16