Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-04-29, Aktenzeichen 3 R 71/20

Tenor:

Tatbestand:
Mit ihrem Antrag vom 27. April 2020 nach § 47 Abs. 6 VwGO begehrt die Antragstellerin die Außervollzugsetzung des seit dem 20. April 2020 geltenden § 7 Abs. 1 der Vierten Verordnung über Maßnahmen zur Eindämmung der Ausbreitung des neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 in Sachsen-Anhalt vom 16. April 2020 (GVBl. LSA 13/2020, S. 190 ff.) in der Fassung der Verordnung zur Änderung der Vierten Verordnung über Maßnahmen zur Eindämmung der Ausbreitung des neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 in Sachsen-Anhalt vom 21. April 2020 (GVBl. LSA 14/2020, S. 205) - im Folgenden: 4. SARS-CoV-2-EindV -.
Der Antragsgegner hat durch die Landesregierung folgende Norm erlassen:
„§ 7 Ladengeschäfte, Dienstleistungen der Körperpflege
(1) Untersagt wird die Öffnung von Ladengeschäfte jeder Art über 800 Quadratmeter Verkaufsfläche. Ladengeschäfte jeder Art bis zu 800 Quadratmetern Verkaufsfläche dürfen nur für den Publikumsverkehr geöffnet werden, wenn die Hygieneregeln und Zugangsbegrenzungen nach Absatz 5 eingehalten werden. In den Ladengeschäften ist eine textile Barriere im Sinne eines Mund-Nasen-Schutzes nach § 3 Abs. 2 zu tragen.
(2) Von der Größenbeschränkung nach Absatz 1 ausgenommen sind der Lebensmittelhandel, Getränkemärkte, Banken und Sparkassen, Apotheken, Drogerien, Sanitätshäuser, Optiker, Hörgeräteakustiker, Poststellen, Tierbedarf, Fahrradläden, Bau- und Gartenmärkte, Großhandel, Tankstellen, Kfz-Händler und -Teileverkaufsstellen, Buchhandel, Zeitungs- und Zeitschriftenhandel, Wochenmärkte, der Betrieb von Lebensmittelhandel im Reisegewerbe, Reinigungen, Waschsalons, der Online-Handel und Abhol- und Lieferdienste.
(2a) Für Ladengeschäfte mit Mischsortiment nach § 5 Abs. 4 der Dritten SARS-CoV-2-Eindämmungsverordnung, deren Öffnung im Geltungszeitraum der Dritten SARS-CoV-2-Eindämmungsverordnung als zulässig angesehen wurde, weil der Anteil des nach § 5 Abs. 2 der Dritten SARSCoV-2-Eindämmungsverordnung zugelassenen Sortiments einen nicht nur unerheblichen Anteil am Gesamtsortiment umfasst, ist auch im Geltungszeitraum dieser Verordnung weiterhin die Öffnung unabhängig von der Einhaltung der Größenbegrenzung von 800 Quadratmetern nach Absatz 1 zu gestatten. Gleiches gilt für Geschäfte, denen eine Genehmigung nach § 5 Abs. 5 der Dritten SARSCoV-2-Eindämmungsverordnung erteilt wurde. Die Verpflichtung zur Einhaltung der Auflagen nach
Absatz 5 bleibt unberührt.
(3) […]
(4) Die Öffnung von Einkaufszentren für den Publikumsverkehr ist nur gestattet, wenn die Hygieneregeln und Zugangsbegrenzungen nach Absatz 5 eingehalten werden. Deren gastronomischen Einrichtungen ist eine Öffnung für die Belieferung, Mitnahme und Außer-Haus-Verkauf unter den Voraussetzungen des § 6 Abs. 2 erlaubt.
(5) Der Betrieb der Einrichtungen nach Absatz 1, 2 und 4 erfolgt unter strengen Auflagen zur Hygiene, um die Reduzierung von Kontakten sowie den Schutz der Besucherinnen und Besucher vor Infektionen sicherzustellen durch:
1. Einhaltung von Abstandsregelungen von mindestens 1,5 Metern Abstand zu anderen Personen,
2. Zugangsbeschränkungen oder Einlasskontrollen, die sicherstellen, dass sich je 10 Quadratmeter Verkaufsfläche nur ein Kunde im Geschäft aufhält,
3. ein verstärktes Reinigungs- und Desinfektionsregime, zu dem unter Beachtung der jeweiligen Gegebenheiten in der Einrichtung ein Konzept zu erstellen ist, welches die aktuellen Empfehlungen der allgemeinen Hygiene berücksichtigt; die zuständigen Behörden sind berechtigt, die Einhaltung der erweiterten Schutzmaßnahmen zu überprüfen und gegebenenfalls weitere Auflagen zu erteilen,
4. Vermeidung von Ansammlungen von mehr als fünf Personen, insbesondere Warteschlangen von Kunden (z. B. durch Öffnung einer ausreichenden Zahl von Kassen),
5. Information der Kunden über gut sichtbare Aushänge und regelmäßige Durchsagen über die Verpflichtung zur Abstandsregelung und zur Einhaltung der Schutzmaßnahmen; bei Zuwiderhandlungen sind unverzüglich Hausverbote auszusprechen.“
Zur Begründung ihres Antrages führt die Antragstellerin im Wesentlichen zu den wirtschaftlichen Folgen der fortgesetzten Schließung ihrer im Land Sachsen-Anhalt betriebenen Warenhäuser, zur fehlenden Regelungsdichte des Verordnungsermächtigung angesichts von Eingriffen in Art. 12 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1 GG auf höchster Stufe, zu einer konkreten gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßenden Ausgestaltung der Regelung über die Ladenschließung, zu der mangels Wahl des mildesten Mittels fehlerhaften Umsetzung der Verordnungsermächtigung, zu der dringenden Gebotenheit der Außervollzugsetzung der Schließungsanordnung und zu einer zu ihren Gunsten ausfallenden Folgenabwägung aus.
Die Antragstellerin beantragt,
durch Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO die Schließungsanordnung in § 7 Abs. 1 der 4. Verordnung über Maßnahmen zur Eindämmung der Ausbreitung des neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 in Sachsen-Anhalt des Antragsgegners vom 16. April 2020 in der Fassung der Verordnung zur Änderung der Vierten Verordnung über Maßnahmen zur Eindämmung der Ausbreitung des neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 in Sachsen-Anhalt vom 21. April 2020 bis zur Entscheidung über den Normenkontrollantrag der Antragstellerin außer Vollzug zu setzen.

Entscheidungsgründe:
A. Der zulässige Antrag hat in der Sache keinen Erfolg.
1. Nach § 47 Abs. 6 VwGO kann das Gericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Prüfungsmaßstab im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO sind die Erfolgsaussichten des in der Hauptsache anhängigen Normenkontrollantrages, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassen. Dabei erlangen die Erfolgsaussichten des Normenkontrollantrages eine umso größere Bedeutung für die Entscheidung im Eilverfahren, je kürzer die Geltungsdauer der in der Hauptsache angegriffenen Normen befristet und je geringer damit die Wahrscheinlichkeit ist, dass eine Entscheidung über den Normenkontrollantrag noch vor dem Außerkrafttreten der Normen ergehen kann. Das muss insbesondere dann gelten, wenn - wie hier - die in der Hauptsache angegriffenen Normen in quantitativer und qualitativer Hinsicht erhebliche Grundrechtseingriffe enthalten oder begründen, so dass sich das Normenkontrollverfahren (ausnahmsweise) als zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG geboten erweisen dürfte. Erweist sich, dass Antrag zulässig und (voraussichtlich) begründet sein wird, so ist dies ein wesentliches Indiz der dafür, dass der Vollzug bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache suspendiert werden muss. In diesem Fall kann eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn der (weitere) Vollzug vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange des Antragstellers, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für den Antragsteller günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar ist. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung ist dagegen dann nicht zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten, wenn die Prüfung der Erfolgsaussichten der Hauptsache ergibt, dass der Normenkontrollantrag voraussichtlich unzulässig oder unbegründet sein wird. Lassen sich die Erfolgsaussichten des Normenkontrollverfahrens im Zeitpunkt der Entscheidung über den Eilantrag nicht (hinreichend) abschätzen, ist über den Erlass einer beantragten einstweiligen Anordnung im Wege einer Folgenabwägung zu entscheiden: Gegenüberzustellen sind die Folgen, die eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, das Hauptsacheverfahren aber Erfolg hätte, und die Nachteile, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, das Normenkontrollverfahren aber erfolglos bliebe. Die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Erwägungen müssen die gegenläufigen Interessen dabei deutlich überwiegen, mithin so schwer wiegen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung - trotz offener Erfolgsaussichten der Hauptsache - dringend geboten ist (zum Ganzen: vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. Februar 2015 - 4 VR 5.14 - juris Rn. 12).
Ausgehend von diesen Grundsätzen scheidet eine vorläufige Außervollzugssetzung des mit dem Normenkontrollantrag der Antragstellerin angegriffenen § 7 Abs. 1 der 4. SARS-CoV-2-EindV aus. Der Erlass der von der Antragstellerin begehrten einstweiligen Anordnung ist nicht dringend geboten. Dabei verkennt der Senat nicht, dass die angegriffene Norm eine erhebliche Einschränkung der Berufsausübungsfreiheit, des Eigentumsrechtes und des Rechtes am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb begründet, die massive bis hin zu existenzvernichtenden Einkommenseinbußen mit sich bringen kann. Diese Eingriffe sind aber - soweit im Eilverfahren feststellbar - von einer hinreichend bestimmten, ihrerseits verfassungskonformen gesetzlichen Grundlage getragen und dienen dem legitimen Ziel der befristeten Verhinderung weiterer Infektionsfälle, um eine kapazitätsadäquate Verlangsamung der Infektionsrate und damit eine möglichst umfassende medizinische Versorgung von Personen, die an COVID-19 erkrankt sind, zu erreichen. Die Eingriffe sind geeignet, erforderlich und angemessen. Ein Verstoß gegen das verfassungsrechtliche Übermaßverbot ist derzeit nicht feststellbar (so auch: vgl. OVG Brem, Beschluss vom 9. April 2020, a.a.O. Rn. 20). Jedenfalls geht eine Folgenabwägung zulasten der Antragstellerin aus.
2. Die in der Hauptsache angegriffene 4. SARS-CoV-2-EindV findet in § 32 Satz 1 IfSG eine hinreichende gesetzliche Grundlage und verstößt insbesondere nicht gegen den Wesentlichkeitsgrundsatz.
Durch § 32 Satz 1 IfSG in der Fassung der letzten Änderung durch das Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 27. März 2020 (BGBl. 2020 I S. 587 ff.) werden die Landesregierungen - so auch die Landesregierung des Landes Sachsen-Anhalt - ermächtigt, unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen nach den §§ 28 bis 31 IfSG maßgebend sind, durch Rechtsverordnungen entsprechende Ge- und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten zu erlassen.
Nach § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG trifft die zuständige Behörde die notwendigen Schutzmaßnahmen, insbesondere die in den §§ 29 bis 31 genannten, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist, wenn Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt werden oder sich ergibt, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war. Nach dem mit Gesetz vom 27. März 2020 neu eingefügten 2. Halbsatz der Vorschrift kann sie insbesondere Personen verpflichten, den Ort, an dem sie sich befinden, nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu verlassen oder von ihr bestimmte Orte oder öffentliche Orte nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu betreten. Absatz 2 der Vorschrift regelt, dass unter den Voraussetzungen von Satz 1 die zuständige Behörde Veranstaltungen oder sonstige Ansammlungen von Menschen beschränken oder verbieten und Badeanstalten oder in § 33 genannte Gemeinschaftseinrichtungen oder Teile davon schließen kann. Eine Heilbehandlung darf nicht angeordnet werden (Satz 3). Die Grundrechte der Freiheit der Person (Artikel 2 Absatz 2 Satz 2 des Grundgesetzes), der Versammlungsfreiheit (Artikel 8 des Grundgesetzes), der Freizügigkeit (Artikel 11 Absatz 1 des Grundgesetzes) und der Unverletzlichkeit der Wohnung (Artikel 13 Absatz 1 des Grundgesetzes) werden insoweit eingeschränkt (Satz 3).
Die Regelung des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG verstößt nach summarischer Prüfung nicht gegen den Parlamentsvorbehalt („Wesentlichkeitstheorie“).
Der im Rechtsstaatsprinzip und im Demokratiegebot wurzelnde Parlamentsvorbehalt gebietet, dass in grundlegenden normativen Bereichen, insbesondere im Bereich der Grundrechtsausübung, soweit diese staatlicher Regelung zugänglich ist, die wesentlichen Entscheidungen vom Gesetzgeber getroffen werden. Wann es einer Regelung durch den parlamentarischen Gesetzgeber bedarf, lässt sich nur im Blick auf den jeweiligen Sachbereich und die Eigenart des betroffenen Regelungsgegenstandes beurteilen. Die verfassungsrechtlichen Wertungskriterien sind dabei den tragenden Prinzipien des Grundgesetzes, insbesondere den dort verbürgten Grundrechten, zu entnehmen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 1. April 2014 - 2 BvF 1/12-juris Rn. 101ff.; Beschluss des Senates vom 14. Juni 2019 - 3 M 90/19 - juris Rn. 7).
Der Vorbehalt des Gesetzes erschöpft sich nicht in der Forderung nach einer gesetzlichen Grundlage für Grundrechtseingriffe. Er verlangt vielmehr auch, dass alle wesentlichen Fragen vom Gesetzgeber selbst entschieden und nicht anderen Normgebern überlassen werden, soweit sie gesetzlicher Regelung zugänglich sind. Wie weit der Gesetzgeber die für den jeweils geschützten Lebensbereich wesentlichen Leitlinien selbst bestimmen muss, lässt sich dabei nur mit Blick auf den Sachbereich und die Eigenart des Regelungsgegenstandes beurteilen. Aus der Zusammenschau mit dem Bestimmtheitsgrundsatz ergibt sich, dass die gesetzliche Regelung desto detaillierter ausfallen muss, je intensiver die Auswirkungen auf die Grundrechtsausübung der Betroffenen sind. Die erforderlichen Vorgaben müssen sich dabei nicht ohne weiteres aus dem Wortlaut des Gesetzes ergeben; vielmehr genügt es, dass sie sich mit Hilfe allgemeiner Auslegungsgrundsätze erschließen lassen, insbesondere aus dem Zweck, dem Sinnzusammenhang und der Vorgeschichte der Regelung (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 - 1 BvR 1314/12 - juris Rn. 182).
Nach diesen Maßstäben begegnet es auch unter Berücksichtigung der erheblichen Eingriffsintensität keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken, dass die Regelung des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG als offene Generalklausel ausgestaltet ist. Regelungsziel ist es, den Infektionsschutzbehörden bzw. über den Verweis in § 32 Satz 1 IfSG dem Verordnungsgeber ein möglichst breites Spektrum an geeigneten Schutzmaßnahmen zu eröffnen (vgl. OVG Bln-Bbg, Beschluss vom 17. April 2020 - OVG 11 S 23/20 - juris Rn. 15; OVG NRW, Beschluss vom 6. April 2020 - 13 B 398/20.NE - juris Rn. 44 f.; OVG Brem, Beschluss vom 9. April 2020, a.a.O. Rn. 30; BayVGH, Beschluss vom 30. März 2020 - 20 NE 20.632 - juris Rn. 46). Denn die Bandbreite an Schutzmaßnahmen, die bei Auftreten einer übertragbaren Krankheit in Frage kommen können, lässt sich im Vorfeld nicht (abschließend) bestimmen. Das behördliche Ermessen wird dadurch beschränkt, dass es sich um „notwendige“ Schutzmaßnahmen handeln muss, nämlich Maßnahmen, die zur Verhinderung der (Weiter-)Verbreitung der Krankheit geboten sind, so dass dem Ermessen durch den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz von vornherein Grenzen gesetzt sind (vgl. OVG Brem, Beschluss vom 9. April 2020, a.a.O. Rn. 30; unter Verweis auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichtes). Die Regelungsmaterie Gefahrenabwehr, zu der auch das Infektionsschutzgesetz gehört, erfordert einen weiten Gestaltungsspielraum der Verwaltung und eine flexible Handhabung des ordnungsbehördlichen Instrumentariums. Gerade das Recht der Gefahrenabwehr bedarf daher sprachlich offen gefasster Ermächtigungen, deren Beschränkungen insbesondere aus den von Rechtsprechung und Schrifttum konkretisierten Leitlinien des Opportunitäts- und Verhältnismäßigkeitsprinzips resultieren. Liegen - wie vorliegend - neue, in ihrer Entwicklung nur mit erheblichen Unsicherheiten prognostizierbare Bedrohungslagen vor, ist daher jedenfalls für eine Übergangszeit der Rückgriff auf die Generalklausel selbst dann hinzunehmen, wenn es zu wesentlichen Grundrechtseingriffen kommt (zum Ganzen: OVG Brem, Beschluss vom 9. April 2020, a.a.O. Rn. 34 m.w.N.)
Darüber hinaus hat der Gesetzgeber mit der nur beispielhaften Aufzählung in § 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG, wonach Veranstaltungen oder sonstige Ansammlungen von Menschen beschränkt oder verboten und Badeanstalten oder in § 33 genannte Gemeinschaftseinrichtungen oder Teile davon geschlossen werden können, deutlich gemacht, dass in Konkretisierung der mit der Generalklausel eröffneten Handlungsmöglichkeiten auch weitreichende - und damit auch die von der Antragstellerin angesprochenen wesentlichen - Maßnahmen gegenüber der Allgemeinheit in Betracht kommen können (vgl. OVG Bln-Bbg, Beschluss vom 17. April 2020 - OVG 11 S 23/20 - juris Rn. 15). Folglich sind auch Geschäftsschließungen mögliche Schutzmaßnahmen im Sinne des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG. Denn Ladengeschäfte mit Publikumsverkehr ähneln den ausdrücklich genannten Veranstaltungen und sonstigen Zusammenkünften insoweit, als dass sie ebenso wie diese Anziehungspunkte für Menschen an einen begrenzten Ort sind und damit ein besonderes Risiko für die Verbreitung einer von Mensch zu Mensch übertragenen Krankheit darstellen (so OVG Bln-Bbg, Beschluss vom 17. April 2020, a.a.O. Rn. 15 unter Verweis auf OVG NRW, Beschluss vom 6. April 2020, a.a.O. Rn. 46 ff. und BayVGH, Beschluss vom 30. März 2020 - 20 CS 20.611 - juris Rn. 11 ff.).
Abgesehen davon hat der Gesetzgeber auch mit der kürzlich vorgenommenen Anfügung des 2. Halbsatzes in § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG, wonach sogar allgemeine Ausgangs- und Betretungsverbote auf Grundlage der Vorschrift erlassen werden können, klargestellt, dass die Vorschrift auch als Ermächtigungsgrundlage für Maßnahmen dient, die in besonders erheblichem Maß in Grundrechte eingreifen (vgl. OVG Brem, Beschluss vom 9. April 2020, a.a.O. Rn. 34 m.w.N.).
Nach alledem besteht weder ein weitergehender Konkretisierungsbedarf noch greift der Einwand der Antragstellerin Platz, wonach es fraglich sei, aufgrund welcher Variante der Ermächtigungsgrundlage - § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG oder § 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG - die Schließungen angeordnet worden seien.
Ein Verstoß gegen den Wesentlichkeitsgrundsatz folgt auch nicht daraus, dass nur die ausdrücklich in § 32 Satz 3 IfSG genannten Grundrechte wesentlich eingeschränkt werden dürften. Die ausdrückliche Nennung dieser Grundrechte geht auf das Zitiergebot in Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG zurück, wonach ein grundrechtseinschränkendes Gesetz das eingeschränkte Grundrecht ausdrücklich benennen muss. Das Zitiergebot ist vorliegend nicht verletzt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes dient es der Sicherung derjenigen Grundrechte, die aufgrund eines speziellen, vom Grundgesetz vorgesehenen Gesetzesvorbehaltes über die im Grundrecht selbst angelegten Grenzen hinaus eingeschränkt werden könnten. Indem das Gebot den Gesetzgeber zwingt, solche Eingriffe im Gesetzeswortlaut auszuweisen, will es sicherstellen, dass nur wirklich gewollte Eingriffe erfolgen; auch soll sich der Gesetzgeber über die Auswirkungen seiner Regelungen für die betroffenen Grundrechte Rechenschaft geben. Von derartigen Grundrechtseinschränkungen werden in der Rechtsprechung andersartige grundrechtsrelevante Regelungen unterschieden, die der Gesetzgeber in Ausführung der ihm obliegenden, im Grundrecht vorgesehenen Regelungsaufträge, Inhaltsbestimmungen oder Schrankenbeziehungen vornimmt. Hier erscheint die Warn- und Besinnungsfunktion des Zitiergebotes von geringerem Gewicht, weil dem Gesetzgeber in der Regel ohnehin bewusst ist, dass er sich im grundrechtsrelevanten Bereich bewegt. Durch eine Erstreckung des Gebotes auf solche Regelungen würde es zu einer die Gesetzgebung unnötig behindernden leeren Förmlichkeit kommen. Zu diesen grundrechtsrelevanten Regelungen zählen sowohl inhalts- und schrankenbestimmende Normen im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG als auch berufsregelnde Gesetze im Sinne von Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 6. April 2020 - 13 B 398/20.NE - juris m.w.N.; BayVGH, Beschluss vom 30. März 2020 - 20 CS 20.611 - juris Rn. 18.; ThürOVG, Beschluss vom 8. April 2020, a.a.O. Rn. 37; OVG Bln-Bbg, Beschluss vom 17. April 2020, a.a.O. Rn. 16), so dass aus der unterbliebenen Benennung dieser Grundrechte in § 32 Abs. 3 IfSG bzw. § 28 Abs. 1 Satz 4 IfSG nicht geschlossen werden kann, dass sie nicht „wesentlich“ eingeschränkt werden dürften.
3. Die angegriffene Vorschrift des § 7 Abs. 1 der 4. SARS-CoV-2-EindV entspricht der gesetzlichen Regelung des § 28 Abs. 1 IfSG.
3.1. Die Regelung ist auf der Tatbestandsseite von der Verordnungsermächtigung gedeckt. Die Anordnung von Maßnahmen im infektionsschutzrechtlichen Sinn setzt voraus, dass Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt werden oder sich ergibt, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war. Dies ist nach der aktuellen Risikobewertung des vom Gesetzgeber durch § 4 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Nr. 1 IfSG hierzu vorrangig berufenen Robert-Koch-Instituts vom 26. März 2020 im Hinblick auf Infektionsfälle mit dem neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 bundesweit und damit auch im Land Sachsen-Anhalt der Fall (vgl. https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Risikobewertung.html; Abruf: 27. April 2020). Folglich sind die notwendigen Schutzmaßnahmen zu treffen, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist. Die Befugnis nach § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG steht damit - wie dargestellt - sowohl inhaltlich („soweit“) als auch zeitlich („solange“) unter einem strengen Verhältnismäßigkeitsvorbehalt, an den der Verordnungsgeber gebunden ist.
3.2. Der Verordnungsgeber ist mit seiner Regelung zu Ladenschließungen auch auf der Rechtsfolgenseite dem ihm zustehenden Verordnungsermessen gerecht geworden.
Der Verordnungsgeber hat mit § 7 Abs. 1 Satz 1 der 4. SARS-CoV-2-EinV die Öffnung von Ladengeschäften jeder Art über 800 qm untersagt und in Satz 2 bestimmt, dass nur Ladengeschäfte jeder Art bis zu 800 qm Verkaufsfläche für Publikumsverkehr geöffnet werden dürfen, wenn die Hygieneregeln und Zugangsbeschränkungen nach Absatz 5 eingehalten werden. Nach § 7 Abs. 2 der 4. SARS-CoV-2-EindV sind von der Größenbeschränkung nach Absatz 1 ausgenommen der Lebensmittelhandel, Getränkemärkte, Banken und Sparkassen, Apotheken, Drogerien, Sanitätshäuser, Optiker, Hörgeräteakustiker, Poststellen, Tierbedarf, Fahrradläden, Bau- und Gartenmärkte, Großhandel, Tankstellen, Kfz-Händler und -Teileverkaufsstellen, Buchhandel, Zeitungs- und Zeitschriftenhandel, Wochenmärkte, der Betrieb von Lebensmittelhandel im Reisegewerbe, Reinigungen, Waschsalons, der Online-Handel und Abhol- und Lieferdienste.
(1) Die Maßnahme ist im Sinne des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG geeignet, die Verbreitung übertragbarer Krankheiten wie den Coronavirus SARS-CoV-2 zu verhindern.
Die Regelung - Ladengeschäfte aller Art nur bis zu 800 qm zu öffnen und in bestimmten Fällen die Größenbegrenzung zurückzustellen - bezweckt zuvorderst die fortgesetzte Eindämmung weiterer Ansteckungen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 und damit den Erhalt der Leistungsfähigkeit des Gesundheitswesens und insbesondere der Krankenhäuser zur Behandlung schwer und schwerstkranker Menschen und damit den Schutz von Leben und Gesundheit (im Einzelnen: vgl. Begründung der 4. SARS-CoV-2-EindV). Fest steht und wird durch die Antragstellerin auch nicht in Zweifel gezogen, dass die Epidemie trotz der Verlangsamung der Infektionsketten nicht bewältigt ist, sondern weiter andauert, ihr mithin auch jetzt und künftig durch Schutzmaßnahmen zu begegnen ist. Es ist daher weiterhin wichtig, soziale Kontakte mit dem Ziel der Vermeidung von Infektionen im privaten, beruflichen und öffentlichen Bereich zu beschränken, um die Ausbreitung des sich besonders leicht von Mensch zu Mensch zu übertragenden Coronavirus zu verlangsamen (vgl. die aktuelle Risikoeinschätzung des Robert-Koch-Instituts vom 26. März 2020, a.a.O.; hierauf auch abstellend BVerfG, Beschluss vom 10. April 2020 - 1 BvQ 28/20 - juris Rn. 13 f.; OVG Bln-Bbg, Beschluss vom 17. April 2020, a.a.O. Rn. 18).
Hat der Verordnungsgeber - wie hier mit der durch zahlreiche Unsicherheiten geprägten epidemischen Lage - eine komplexe Gefährdungslage zu beurteilen, kommt ihm bei der Festlegung der von ihm ins Auge gefassten Regelungsziele und der Beurteilung dessen, was er zur Verwirklichung der Ziele für geeignet, erforderlich und angemessen halten darf, ein weiter - gerichtlich nur begrenzt überprüfbarer - Einschätzungs- und Prognosespielraum zu (vgl. BVerfG, Urteil vom 16. März 2004 - 1 BvR 1778/01 - juris Rn. 66). Die gerichtliche Prüfung beschränkt sich aufgrund dieses Beurteilungs- und Einschätzungsvorranges auf offensichtliche Verstöße. Das eingesetzte Mittel ist verfassungsrechtlich nur dann zu beanstanden, wenn es objektiv untauglich oder schlechthin ungeeignet wäre. Es ist somit vornehmlich Sache des Normgebers, unter Beachtung der Sachgesetzlichkeiten des betreffenden Sachgebietes zu entscheiden, welche Maßnahmen er im Interesse des Gemeinwohls ergreifen will (zum Ganzen: BVerfG, Beschluss vom 29. September 2010 - 1 BvR 1789/10 - juris Rn. 18).
Ausweislich der Verordnungsbegründung dient die Schließung großflächiger Ladengeschäfte dazu, Besucherströme - insbesondere im städtischen Bereich, wo ansonsten eine starke Frequentierung des öffentlichen Raums auftritt - zu regulieren und gleichzeitig zu reduzieren, um damit die Menschen dazu zu bewegen, vermehrt zu Hause zu bleiben und Besorgungen weitestgehend zurückzustellen. Mit diesen Erwägungen bewegt sich der Verordnungsgeber in den vorbeschriebenen Grenzen seines Ermessens. Seine Einschätzung ist plausibel. Denn es liegt auf der Hand, dass großflächige Ladengeschäfte für potentielle Kunden von besonderer Attraktivität sind und deren Öffnung dazu beiträgt, die Besuchsbewegung im öffentlichen Raum zu erhöhen.
Die gegenteilige Ansicht des Verwaltungsgerichtes Hamburg (Beschluss vom 21. April 2020 - 3 E 1675/20 -) hält der Senat für nicht überzeugend. Auch der Senat geht davon aus, dass die in den Eindämmungsverordnungen getroffenen Infektionsschutzanordnungen in großflächigen Einzelhandelsgeschäften ebenso umgesetzt werden können wie in kleineren Einzelhandelsgeschäften. Die Gefahr der Nichteinhaltung von Infektionsschutzanordnungen in den Geschäften war auch nicht ausschlaggebend für die Verordnungsregelung. Es liegt aber auf der Hand (und bedarf daher keiner „gesicherten Tatsachenbasis“), dass in der Regel - pauschalierend - Ladengeschäfte mit einer größeren Verkaufsfläche mehr Kunden an sich ziehen, auch wenn es sich bei einer großen Verkaufsfläche nicht um das einzige Kriterium handelt, das für größere Besucherströme sorgen kann. Soweit das Verwaltungsgericht Hamburg meint, die Sogwirkung folge nicht aus der Verkaufsfläche, sondern aus der Attraktivität des Warensortiments, lässt es unberücksichtigt, dass auf einer größeren Verkaufsfläche in der Regel ein breiteres Warenangebot gewährleistet wird und - unabhängig davon - die Attraktivität einer größeren Verkaufsfläche auch in einer kundenorientierteren Warenpräsentation liegt.
Im Übrigen liegt dieser Entscheidung eine von der hier streitbefangenen Norm abweichende Regelung zugrunde. Denn § 8 Abs. 1 Satz 2 HmbSARS-CoV-2-EindV vom 17. April 2020 regelt die Möglichkeit für den großflächigen Einzelhandel, die Verkaufsfläche auf 800 qm zu reduzieren. Von einer solchen Regelung hat die hiesige Landesregierung ausdrücklich Abstand genommen. Insoweit führt sie in der Verordnungsbegründung nachvollziehbar aus, dass eine eigenständige Verkleinerung der Verkaufsfläche durch Absperrungen o.ä. keine zulässige Maßnahme zur Öffnung der jeweiligen Ladengeschäfte darstelle, da damit zusätzlich zur Sogwirkung der entsprechenden Geschäfte auch noch ein größerer Andrang und eine Verringerung der Verkehrsflächen durch Konzentration der angebotenen Waren im geöffneten Bereich zu befürchten sei. Gegen diese Einschätzung ist nichts zu erinnern.
(2) Die Maßnahme ist auch erforderlich (a.). Insbesondere führt die konkrete Ausgestaltung der Schließungsanordnung entgegen der Darstellung der Antragstellerin zu keiner ungerechtfertigten Ungleichbehandlung innerhalb des Einzelhandels. Für eine unterschiedliche Behandlung verschiedener Branchen und Warenangebote liegen hinreichende sachliche Gründe vor, so dass nach summarischer Prüfung ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG nicht feststellbar ist (b.).
a. Aufgrund der weiterhin fehlenden spezifischen Medikamente und eines Impfstoffes besteht die Gefahr, dass größere Lockerungen - über die Größenbegrenzung hinaus - zu einer Steigerung des Ansteckungsgeschehens führen und das Gesundheitswesen und der öffentliche Gesundheitsdienst überlastet werden (vgl. Begründung der 4. SARS-CoV-2-EindV). Dies stellt die Antragstellerin nicht in Abrede. Der Verordnungsgeber bewegt sich innerhalb des ihm eingeräumten Spielraumes, wenn er nur schrittweise die vormaligen Beschränkungen der 3. SARS-CoV-2-EindV lockert bzw. nach und nach auflöst. Es ist nachvollziehbar, dass jedes überschießende Handeln die konkrete Gefahr beinhalten kann, dass die erreichte Verlangsamung der Ausweitung der Pandemie verlustig geht und erneut Schutzmaßnahmen zu ergreifen sind, die das Niveau der eingriffsintensiveren 3. SARS-CoV-2-EindV erreichen oder gar übersteigen. Um den messbar erzielten - an Hand nur zeitversetzter Daten nachvollziehbaren - Erfolg nicht zunichte zu machen, ist ein vorsichtiges Handeln und herantastendes Verhalten des Verordnungsgebers bei der Lockerung der Beschränkungen - in der vorliegenden Art und Weise - plausibel. Hiervon geht auch die Bundesregierung in ihrer beratenden Funktion aus. In der Telefonschaltkonferenz der Bundeskanzlerin mit den Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder am 15. April 2020 wurde der Beschluss gefasst, dass i n k l e i n e n S c h r i t t e n daran gearbeitet werden solle, das öffentliche Leben wieder zu beginnen, den Bürgerinnen und Bürgern wieder mehr Freizügigkeit zu ermöglichen und gestörte Wertschöpfungsketten wiederherzustellen. Dies müsse jedoch gut vorbereitet werden und in jedem Einzelfall durch Schutzmaßnahmen so begleitet werden, dass das Entstehen neuer Infektionsketten bestmöglich vermieden werde. Der Maßstab bleibe dabei, dass die Infektionsdynamik so moderat bleiben müsse, dass unser Gesundheitswesen jedem Infizierten die bestmögliche Behandlung ermöglichen könne und die Zahl der schweren und tödlichen Verläufe minimiert werde (vgl. https://www.bundesregierung.de/breg-de/themen/coronavirus/bund-laender-beschluss-1744224; Abruf am 27. April 2020). Hierbei wird zu beobachten sein, inwieweit die schrittweise Lockerung der strengen Kontaktverbote bzw. Schließungsanordnungen zu einem Rückfall und einer neuerlichen schnellen Ausbreitung des Virus führt bzw. das staatliche Handeln der epidemischen Lage gerecht wird.
Dass trotz der weiterhin bestehenden Pandemielage die vormals nach der 3. SARS-CoV-2-EindV geltenden Beschränkungen für Ladengeschäfte vollständig mit Ablauf des 19. April 2020 hätten entfallen können, ist weder ersichtlich noch behauptet die Antragstellerin Entsprechendes. Vielmehr beansprucht sie unter Verweis auf den Gleichheitssatz auch für sich die Öffnung unter strengen Hygieneauflagen. Hierbei lässt sie außer Acht, dass dem Verordnungsgeber in dieser epidemischen Lage jedenfalls im gegenwärtigen Zeitpunkt der Entwicklung eine Einschätzungsprärogative im Hinblick auf das gewählte Mittel einzuräumen ist, soweit und solange sich nicht andere Maßnahmen eindeutig als gleich geeignet und weniger belastend darstellen.
Eine derartige eindeutige Feststellung kann hier jedoch nicht getroffen werden.
Insbesondere stellt die von der Antragstellerin vorgeschlagene Öffnung unter strengen Hygienemaßnahmen kein milderes und ebenso geeignetes Mittel dar. Zwar könnte hierdurch wohl eine unkontrollierte Interaktion unter Kunden verhindert und der empfohlene Mindestabstand zwischen Verkäufer und Kunden eingehalten und damit die Ansteckungsgefahr innerhalb des Ladengeschäftes minimiert werden (vgl. OVG Brem, Beschluss vom 9. April 2020, a.a.O. Rn. 49). Die Betrachtung lässt jedoch unberücksichtigt, dass der Bevölkerung hierdurch trotz weitreichender Hygienebestimmungen die Möglichkeit eingeräumt wird, ihren Konsumbedarf in Art und Umfang wie vor der Pandemie zu befriedigen, was zwangsläufig Besucherströme größeren Ausmaßes bedingt, die es nach der Beurteilung des Verordnungsgebers noch zu verhindern gilt. Es ist nicht zu beanstanden, wenn der Verordnungsgeber ein Vorgehen, das Ladengeschäften jeder Art und Größe die Öffnung unter Hygieneauflagen gestattet, noch nicht als vertretbar ansieht, weil er daran ein erhebliches Risiko anschwellender Infektionszahlen gegenüber dem Schutz von Leben und Gesundheit knüpft. Für eine Verletzung des dem Verordnungsgeber eingeräumten Einschätzungsspielraums ist danach nichts ersichtlich, zumal der notwendigen Risikoeinschätzung ein vielschichtiges Spannungsverhältnis unterschiedlicher Grundrechtspositionen zugrunde liegt, die in einen angemessenen Ausgleich zu bringen sind. Dies bedeutet gerade nicht, dass der Berufsausübungsfreiheit und dem Eigentumsrecht in jedem Fall Vorrang bei Lockerungsmaßnahmen einzuräumen ist.
b. Soweit die Antragstellerin in diesem Zusammenhang ihre Ungleichbehandlung gegenüber Ladengeschäften bis 800 qm (aa.) bzw. den in § 7 Abs. 2 der 4. SARS-CoV-2-EindV genannten Ausnahmen von der Größenbegrenzung (bb.) einwendet und eine ungerechtfertigte Wettbewerbsverzerrung rügt, kann dem nicht gefolgt werden. Denn die Ungleichbehandlung ist vorliegend nach summarischer Prüfung durch sachliche Gründe gerechtfertigt.
aa. In der Begründung zu § 7 der 4. SARS-CoV-2-EindV führt die Landesregierung hinsichtlich der Größenbegrenzung aus: „Aus den gleichen Gründen wie in § 4 (Notwendigkeit der Kontaktbeschränkung [Einfügung durch den Senat]) dargelegt, ist es erforderlich, die Ladengeschäfte über 800 Quadratmeter Verkaufsfläche zu schließen, da sonst über die dortigen Kontakte die Weiterverbreitung des Virus erfolgt. Über dieser Größenordnung beginnt nach der Baunutzungsverordnung die Großflächigkeit und es besteht die Gefahr, dass große Märkte und Möbelhäuser auch große Menschenmengen anziehen, die es aufgrund der Pandemie zu verhindern gilt. Entscheidend ist dabei, welche Verkaufsfläche im jeweiligen Miet-, Pachtvertrag oder der jeweiligen Baugenehmigung angegeben ist. Eine eigenständige Verkleinerung der Verkaufsfläche durch Absperrungen o.ä. stellt keine zulässige Maßnahme zur Öffnung der jeweiligen Ladengeschäfte dar, da damit zusätzlich zur Sogwirkung der entsprechenden Geschäfte auch noch ein größerer Andrang und eine Verringerung der Verkehrsflächen durch Konzentration der angebotenen Waren im geöffneten Bereich zu befürchten ist.“
Hiernach ist die Baunutzungsverordnung Anknüpfungspunkt für die unterschiedliche Behandlung. In dieser wird in § 11 Abs. 3 Nr. 2 geregelt, dass großflächige Einzelhandelsbetriebe, die sich nach Art, Lage oder Umfang auf die Verwirklichung der Ziele der Raumordnung und Landesplanung oder auf die städtebauliche Entwicklung und Ordnung nicht nur unwesentlich auswirken können, außer in Kerngebieten nur in für sie festgesetzten Sondergebieten zulässig sind. Nach der bundesverwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung wird die Schwelle zur Großflächigkeit bei einer Verkaufsfläche von 800 qm überschritten. Hierbei wird davon ausgegangen, dass die Verkaufsfläche ein Maß ist, um die Attraktivität und damit die Wettbewerbsfähigkeit eines Betriebes typisierend zu erfassen (vgl. Urteil vom 9. November 2016 - 4 C 1.16 - juris Rn. 10 ff. m.w.N.). Mit dem Merkmal der Großflächigkeit werden Einzelhandelsbetriebe, die wegen ihres angestrebten größeren Einzugsbereichs - wenn nicht in Sondergebiete - in Kerngebiete gehören und typischerweise auch dort zu finden sind, von den Läden und Einzelhandelsbetrieben der wohnungsnahen Versorgung der Bevölkerung unterschieden, die in die ausschließlich, überwiegend oder zumindest auch dem Wohnen dienenden Gebiete gehören und dort typischerweise auch zu finden sind. Es wird davon ausgegangen, dass sich der Typus des der wohnungsnahen Versorgung dienenden Einzelhandelsbetriebes anhand seiner Größe vom großflächigen Einzelhandelsbetrieb unterscheiden lasse, der üblicherweise nicht mehr auf eine im Wesentlichen wohnungsnahe Versorgung zielt (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 2005 - 4 C 10.04 - juris Rn. 16 m.w.N.).
Zwar mag dem gewählten Abgrenzungskriterium aus der Baunutzungsverordnung keine unmittelbare infektionsschutzrechtliche Bedeutung zukommen (vgl. VG Hamburg, a.a.O.). Dies ist jedoch auch nicht erforderlich. Vielmehr genügt in infektionsschutzrechtlicher Hinsicht, dass die Annahme des Verordnungsgebers, großflächigen Einzelhandelsgeschäften komme im Vergleich zu den übrigen Einzelhandelsgeschäften eine höhere Anziehungskraft für potentielle Kunden zu und führe zu entsprechend größeren Besucherströmen, jedenfalls nicht offensichtlich fehlerhaft ist. Die von der Antragstellerin beanstandete Ungleichbehandlung wird durch die Notwendigkeit bedingt, dass das Ziel, Sozialkontakte zu meiden, im Handel derzeit noch nicht vollständig durch strenge Hygienemaßnahmen abgelöst werden kann (Differenzierungsziel). In seiner ständigen Betrachtung der epidemischen Lage hat der Verordnungsgeber eingeschätzt, dass in bestimmten Grenzen eine Lockerung der Schließungsanordnungen für Ladengeschäfte bereits gerechtfertigt ist und in der Folge schrittweise verfahren werden kann, sollte sich diese Einschätzung weiterhin als tragfähig erweisen. Hat der Verordnungsgeber bei der Entscheidung, Lockerungen im Bereich der Ladenschließungen zuzulassen, an das typisierende, pauschalierende Merkmal der Großflächigkeit der Ladenflächen angeknüpft, liegt darin zwar eine Ungleichbehandlung. Diese Ungleichbehandlung ist jedoch gerechtfertigt, weil die Anziehungskraft/Attraktivität eines kleineren Geschäfts im Regelfall hinter derjenigen eines großflächigen Einzelhandelsgeschäfts zurückbleiben dürfte.
Das gewählte Differenzierungskriterium Verkaufsfläche ist - wie dargestellt - ein (zulässiges) Maß, um die Attraktivität und damit die Wettbewerbsfähigkeit eines Betriebes typisierend zu erfassen. Denn auf der zur Verfügung stehenden Fläche können Waren angeboten und präsentiert werden, wobei - wie ausgeführt - im Regelfall durch den Zuwachs an Fläche das Warenangebot ungeachtet seiner Art, mithin die Anziehungskraft des jeweiligen Ladengeschäftes steigt. Durch den großflächigen Einzelhandel werden insbesondere Kunden angezogen, deren wohnungsnahe Versorgung dahinter zurückbleibt, so dass offenkundig zusätzliche und insbesondere auch messbare Besucherströme in Kern- und Sondergebiete (Innenstadtbereich, „grüne Wiese“) entstehen. In der Erhöhung der Verkaufsfläche liegt regelmäßig das Bestreben, den Einzugsbereich des Handelsgeschäftes und damit das Kundenaufkommen zu vergrößern. Festzustellen ist darüber hinaus, dass Einzelhandelsgeschäfte bis zu 800 qm auch außerhalb von Kerngebieten (vgl. § 7 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO), mithin außerhalb gedrängter Innenstadtlagen zulässig sind, so dass die insoweitige Lockerung gerade auch eine Verbesserung der wohnortnahen Versorgung der Bevölkerung bewirkt. Hierdurch wird landesweit flächendeckend und damit gerade auch im Flächenland Sachsen-Anhalt eine gemäßigte Wiederbelebung des Einzelhandels erreicht. Besucherströme insbesondere aus dem ländlichen Raum, die vom großflächigen Einzelhandel hervorgerufen werden, können hierdurch in wesentlichen Teilen begrenzt werden. Es kommt also nicht auf die Frage an, ob und inwieweit sich infektionshygienische Maßnahmen in einem großflächigen Verkaufsraum zumindest mit dem gleichen Sicherheitsniveau wie bei Geschäften mit einer Verkaufsfläche von weniger als 800 qm durchführen lassen. Vor diesem Hintergrund greift auch der Hinweis der Antragstellerin auf die gutachterliche Kurzstellungnahme von Prof. M. E. vom 22. April 2020 nicht, denn diese befasst sich gerade nicht mit den Gesichtspunkten, die der Verordnungsgeber seinen Erwägungen zugrunde gelegt hat.
Aus der von der Antragstellerin angeführten „Frequenzstudie Warenhäuser“ lässt sich nicht folgern, dass der Verordnungsgeber im maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der angegriffenen Regelung in Wahrnehmung seines Einschätzungs- und Prognosespielraums offensichtlich fehlerhaft davon ausgegangen ist, dass eine Öffnung von Einzelhandelsgeschäften von mehr als 800 qm Verkaufsfläche zu einem größeren Kundenaufkommen und zu größeren Besucherströmen führen wird. Mit der Studie lässt sich nicht sicher belegen, dass es keinen Zusammenhang zwischen Kundenaufkommen und Verkaufsfläche gibt. Der Umstand, dass die deutschen Innenstädte - laut der Studie - nach der Wiedereröffnung der kleineren Geschäfte am 20. April 2020 (also unmittelbar nach mehreren Wochen der Schließung) ähnlich stark besucht waren wie kurz vor der generellen Schließung gibt keine Auskunft darüber, wie sich die Besucherströme verhalten hätten, wenn großflächige Ladengeschäfte ebenfalls geöffnet wären. Die vom Verordnungsgeber angenommene Sogwirkung großflächiger Einzelhandelsgeschäfte kann deshalb nicht als offensichtliche Fehleinschätzung angesehen werden.
Es besteht auch ein sachgerechtes Verhältnis zwischen dem Differenzierungsziel und dem -kriterium. Insbesondere ist das Abgrenzungskriterium - wie dargestellt - von vernünftigen Erwägungen getragen, so dass für Willkür kein Anhalt besteht. Zwar nimmt trotz der normierten Größenbegrenzung gerade in Innenstadtlagen, wo eine Vielzahl von kleineren Einzelhandelsgeschäften in unmittelbarer Nähe zueinander angesiedelt ist, der Kaufanreiz bei der Betrachtung der Summe aller Geschäfte und damit der Besucherstrom in seiner Gesamtheit zu. Dies hat der Verordnungsgeber jedoch in seine Betrachtung eingestellt und die zulässige Obergrenze mit der Öffnung kleiner Ladengeschäfte als erreicht angesehen. Gegen diese Einschätzung ist auch mit Blick auf die Verschiedenheit der Regelungen anderer Bundesländer nichts zu erinnern. Denn dies ist dem föderalen System immanent und gilt erst recht, wenn der jeweilige Normgeber - wie hier - eine komplexe Gefährdungslage zu beurteilen hat und diese zum Anlass nimmt, generalisierend und typisierend Freiheitsbeschränkungen vorzunehmen. Maßgebend ist allein, wie der jeweils zuständige Normgeber der epidemischen Lage in seiner Gesamtheit begegnet.
Soweit das Verwaltungsgericht Hamburg (a.a.O.) in diesem Zusammenhang ausführt, dass eine besondere Anziehungskraft bereits von attraktiven und nah beieinander liegenden „kleinen“ Verkaufsstellen des Einzelhandels ausgehe und eine m e s s b a r e Erhöhung der Gefahren durch die Öffnung großflächiger Einzelhandelsbetriebe nicht erkennbar sei, handelt es sich um eine nicht näher belegte Behauptung, die sich jedenfalls auf die Verhältnisse im Flächenland Sachsen-Anhalt nicht übertragen lässt. Im Übrigen unterscheidet sich das hiesige Landesrecht - wie bereits ausgeführt - von der Rechtsverordnung der Freien Hansestadt Hamburg dadurch, dass eine eigenständige Verkleinerung der Verkaufsfläche durch Absperrungen o.ä. in Sachsen-Anhalt nicht zulässig ist. Dass der damit von vornherein verhinderte Besucherstrom etwa durch den übrigen Einzelhandel der Innenstadt vollständig oder zumindest zu einem großen Teil kompensiert wird, behauptet weder die Antragstellerin noch ist dies ersichtlich.
Dass sich das gewählte Regelungsgefüge bezogen auf den Einzelhandel allein zum Nachteil großflächiger Ladengeschäfte auswirkt, ist unvermeidbar, um im Bereich des Einzelhandels - außerhalb der Versorgung der Bevölkerung mit dem täglichen Bedarf - bereits jetzt eine Lockerung zu erreichen. Ob und inwieweit es möglich wäre, in einem Art Wechselmodell zwischen den klein- und großflächigen Handelsgeschäften in Innenstadtlagen eine vermittelnde Lösung zu finden, liegt schon angesichts zu erwartender Informationsdefizite potentieller Kunden und hierdurch unnötigerweise ausgelöster Besucherströme sowie der Schwierigkeiten im flächendeckend durchzuführenden Massenvollzug (notwendige Kontrollen) nicht auf der Hand.
bb. Im Übrigen begründen auch die in § 7 Abs. 2 der 4. SARS-CoV-2-EindV geregelten Ausnahmen von der in Absatz 1 geregelten Schließungsanordnung keine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung.
In seiner Ausprägung als Willkürverbot gebietet der Gleichbehandlungsgrundsatz nicht, dass der Gesetzgeber im konkreten Zusammenhang von mehreren möglichen Lösungen die zweckmäßigste oder gar die „vernünftigste“ wählt. Ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz ist vielmehr erst anzunehmen, wenn offenkundig ist, dass sich für die angegriffene normative Regelung und eine durch sie bewirkte Ungleichbehandlung kein sachlicher Grund finden lässt (SaarlOVG, Beschluss vom 22. April 2020 - 2 B 128/20 - juris Rn. 23 m.w.N.).
Das ist hier nicht der Fall. Denn die in § 7 Abs. 2 der 4. SARS-CoV-2-EindV genannten Ausnahmen sind nach der Einschätzung des Verordnungsgebers Teil der Infrastruktur der Grundversorgung der Bevölkerung (vgl. Verordnungsbegründung zu § 7) bzw. dienen der Bedarfsdeckung von Handwerkern und Gewerbetreibenden, so dass ihr Weiterbetrieb unter Einhaltung strenger Voraussetzungen ermöglicht wird (so ebenfalls bereits zur dortigen landesrechtlichen Regelung OVG Bln-Bbg, Beschluss vom 17. April 2020, a.a.O. Rn. 19. m.w.N.). Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass die sich aus dem Gleichheitssatz ergebenden Grenzen für den Hoheitsträger, der mit der Differenzierung zwischen Verkaufsstellen für solche Güter, deren Verfügbarkeit für die tägliche Versorgung der Bevölkerung er als unbedingt erforderlich ansieht, und denen, hinsichtlich derer ein erschwerter Zugang vorübergehend im Interesse einer möglichst weitgehenden Verringerung der Ansteckungsgefahr hingenommen werden kann, im Infektionsschutzrecht und unter den für die Entscheidungssituation kennzeichnenden Bedingungen weniger streng sein dürften (vgl. OVG Bln-Bbg, Beschluss vom 17. April 2020, a.a.O. Rn. 19 unter Verweis auf HamOVG, Beschluss vom 26. März 2020 - 5 Bs 48/20 - EA S. 5 f.).
Unter diesen Voraussetzungen erscheint es dem Senat nicht als willkürlich, dass der Verordnungsgeber den von der Antragstellerin angesprochenen Buchhandel sowie Kfz- und Fahrradhandel der Grundversorgung im weiteren Sinne zugeordnet hat. Die Bedeutung des Versorgungsauftrages von Buchhandlungen erschließt sich insbesondere mit Blick auf die Informations-, Presse- und Wissenschaftsfreiheit sowie der Deckung des schulischen Bedarfs (vgl. insoweit auch BayVGH, Beschluss vom 27. April 2020 - 20 NE 70.793 -). Die Möglichkeit, Produkte des Buchhandels auch im Online-Buchhandel bzw. im kleinflächigen stationären Buchhandel zu beziehen, ändert an dieser Einschätzung nichts (anders insoweit BayVGH, a.a.O.).
Auch die Einschätzung des Verordnungsgebers, den Kfz-Handel und den Fahrradhandel zur Sicherung der Mobilität der Bevölkerung der Grundversorgung zuzurechnen, bewertet der Senat nicht als willkürlich. In Bezug auf den Kfz-Handel kommt hinzu, dass dort die Möglichkeit alternativer Vertriebsformen, insbesondere über Online-Plattformen nach § 7 Abs. 2 der 4. SARS-CoV-2-EindV, erschwert ist. Ein - wie bei der Antragstellerin durchführbares - praktikables Versandgeschäft scheidet angesichts des Warenformates und -wertes im Regelfall aus.
(3) Der Senat geht nach summarischer Prüfung davon aus, dass die von der Antragstellerin beanstandeten Regelungen der 4. SARS-CoV-2-EindV auch in einem angemessenen Verhältnis zum Schutzzweck liegen, also verhältnismäßig im engeren Sinne sind.
Zwar muss die Antragstellerin neben einer Vielzahl anderen großflächigen Einzelhandelsbetrieben einen empfindlichen Eingriff in ihre Berufsausübung und massive Einkommenseinbußen hinnehmen, die - wie die Antragstellerin auch aufzeigt - existentielle Folgen haben können. Es wird jedoch durch eine Reihe von flankierenden staatlichen Maßnahmen versucht, diese Eingriffe und Folgen aufzufangen, wenn möglich zu vermeiden bzw. zu kompensieren (vgl. zu dieser Erwägung OVG MV, Beschluss vom 9. April 2020 - 2 KM 267/20 OVG - juris Rn. 34). Dieses private, vorwiegend wirtschaftliche Interesse der Betroffenen einschließlich der Antragstellerin bleibt jedoch hinter dem öffentlichen Interesse an Schutz von Leben und körperlicher Unversehrtheit der Bevölkerung zurück. Denn der Gesundheitsschutz, insbesondere die Verlangsamung der Ausbreitung der hoch infektiösen Viruserkrankung zwecks Gewährleistung ausreichender Kapazitäten des Gesundheitssystems zur Behandlung der schwer Erkrankten, rechtfertigt in der gegenwärtigen epidemischen Lage auch einschneidende Maßnahmen. Die Verbreitung des Coronavirus ist nach der jedenfalls nicht offensichtlich fehlsamen Einschätzung des Verordnungsgebers ohne drastische staatliche Maßnahmen nicht aufzuhalten und führt in diesem Fall möglicherweise binnen weniger Monate zum Kollaps des staatlichen Gesundheitssystems, wie es beispielsweise in anderen europäischen Staaten sowie teilweise in den USA bereits der Fall zu sein scheint (zum Ganzen: vgl. OVG Brem, Beschluss vom 9. April 2020, a.a.O. Rn. 50). Bei der streitgegenständlichen Ladenschließung handelt es sich demgegenüber um eine auf einen überschaubaren Zeitraum - nämlich bis zu 3. Mai 2020 (vgl. § 24 Abs. 2 4.SARS-CoV-2-EindV) - befristete Regelung.
3.3. Der Verordnungsgeber wird auch in zeitlicher Hinsicht den Anforderungen des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG gerecht („solange“), indem er durch ständige Beobachtung der epidemischen Lage seine Risikoeinschätzungen entsprechend anpasst (vgl. Verordnungsbegründung S. 2), mithin überprüft, ob die mit dieser Verordnung verbundenen Grundrechtsbeschränkungen - unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten - weiter Bestand haben dürfen. Auch angesichts der hier streitbefangenen Verordnung, die eine Vielzahl von Lockerungen gegenüber der Vorgängerregelung vorsieht, steht nicht zu befürchten, dass die Risikoeinschätzung des Verordnungsgebers nicht fortlaufend - sowohl bei Verbesserung als auch bei Verschlechterung der epidemischen Lage - angepasst wird, mithin zum frühestmöglichen Zeitpunkt notwendige Anpassungen erfolgen.
4. Ob sich der weitere Einwand der Antragstellerin, § 7 Abs. 1 der 4. SARS-CoV-2-EindV sei zu unbestimmt gefasst, als durchgreifend erweist, kann nach der im einstweiligen Rechtsschutzverfahren allein gebotenen summarischen Prüfung nicht abschließend festgestellt werden. Die inhaltliche Reichweite der Regelung ist in Zusammenschau mit den Absätzen 2 bis 4 zu bestimmen. Dort sind - wie zum Teil bereits ausgeführt - verschiedene Ausnahmen von dem in § 7 Abs. 1 der 4. SARS-CoV-2-EindV geregelten grundsätzlichen Schließungsgebot für Ladengeschäfte jeder Art über 800 qm Verkaufsfläche vorgesehen. Dazu gehört auch die in § 7 Abs. 2a der 4. SARS-CoV-2-EindV geregelte Ausnahme, wonach Ladengeschäften mit Mischsortiment nach § 5 Abs. 4 der Dritten SARS-CoV-2-Eindämmungsverordnung, deren Öffnung im Geltungszeitraum der Dritten SARS-CoV-2-Eindämmungsverordnung als zulässig angesehen wurde, weil der Anteil des nach § 5 Abs. 2 der Dritten SARSCoV-2-Eindämmungsverordnung zugelassenen Sortiments einen nicht nur unerheblichen Anteil am Gesamtsortiment umfasst, weiterhin die Öffnung unabhängig von der Einhaltung der Größenbegrenzung von 800 Quadratmetern nach Absatz 1 zu gestatten ist. Wann von einem „nicht nur unerheblichen Anteil am Gesamtsortiment“ zu sprechen ist, bleibt offen. Ob die mithin notwendige Auslegung dieser Begrifflichkeit unter Rückgriff auf die Begründung des Verordnungsgebers, ein nicht nur unerheblicher Anteil am Gesamtsortiment werde bei „etwa einem Viertel des Gesamtsortimentes liegen“ (vgl. Seite 7 der Begründung der 3. SARS-CoV-2-EindV), der Regelung des § 7 Abs. 1 der 4. SARS-CoV-2-EindV einen den Anforderungen an die Bestimmtheit grundrechtseinschränkender Normen genügenden Inhalt zu geben vermag, erscheint jedenfalls offen. Eine somit vorzunehmende Folgenabwägung hat aber das Ergebnis, dass der Eilantrag der Antragstellerin abzulehnen ist.
Durch den weiteren Vollzug der angegriffenen Bestimmung kommt es zwar zu erheblichen Eingriffen in die Berufsausübungsfreiheit, das Eigentumsrecht und das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb. Würde der Vollzug von § 7 Abs. 1 und 2 der 4. SARS-CoV-2-EindV jedoch ausgesetzt, wäre mit hinreichender Wahrscheinlichkeit mit (deutlich) vermehrten Infektionsfällen zu rechnen, die nach der derzeitigen Risikobewertung des Robert-Koch-Instituts vom 26. März 2020 (vgl. a.a.O.) zwingend - so weit wie möglich - zu verhindern sind, um die weitere Ausbreitung des Virus zu verzögern und damit Zeit für die Bereithaltung notwendiger Behandlungskapazitäten sowie für die Durchführung und Entwicklung von Schutzmaßnahmen und Behandlungsmöglichkeiten zu gewinnen (vgl. OVG Brem, Beschluss vom 9. April 2020, a.a.O. Rn. 52). Bei einer Abwägung zeitlich befristeter (und vom Verordnungsgeber fortlaufend auf ihre Verhältnismäßigkeit zu evaluierender) Eingriffe in Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG mit dem Grundrecht behandlungsbedürftiger, teilweise lebensbedrohlich erkrankender Personen aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG setzt sich der Schutz des Lebens und der körperlichen Unversehrtheit durch (vgl. OVG Brem, Beschluss vom 9. April 2020, a.a.O. Rn. 52; unter Verweis auf BVerfG, Beschluss vom 7. April 2020 - 1 BvR 755/20 - juris Rn. 11).
B. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
C. Die Festsetzung des Streitwertes folgt aus §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG. Dabei bemisst der Senat die sich aus dem Antrag für die Antragstellerin ergebende Bedeutung der Sache in Anlehnung an Nr. 54.2.1 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit mit 15.000,00 €. Denn die mit dem Verfahren angegriffene Regelung kommt in ihrer Wirkung einer - wenn auch nur vorübergehenden - Gewerbeuntersagung gleich. Bei Streitigkeiten um Gewerbeuntersagungen wird regelmäßig ein Streitwert in Höhe des Jahresbetrages des erzielten oder erwarteten Gewinns, mindestens 15.000,00 €, festgesetzt. Zwar ist § 7 der 4. SARS-CoV-2-EindV nicht auf eine dauerhafte Schließung der erfassten Ladengeschäfte gerichtet. Ausgehend von den Ausführungen in der Antragsschrift zu dem wirtschaftlichen Schaden infolge der derzeitigen Schließung erscheint aber eine am Auffangwert orientierte Festsetzung nicht annährend als angemessen, so dass der Senat mangels anderer Anhaltspunkte für die wirtschaftliche Bedeutung der begehrten einstweiligen Anordnung einen Mindeststreitwert in Höhe von 15.000,00 € für sachgerecht erachtet. Dieser ist auch nicht wegen Nr. 1.5 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit wegen der Vorläufigkeit der begehrten Anordnung zu halbieren. Der Antrag zielt jedenfalls faktisch auf eine Vorwegnahme der Hauptsache, da die Rechtwirkungen der 4. SARS-Cov-2-EindV von vornherein bis zum Ablauf des 3. Mai 2020 begrenzt sind.
D. Dieser Beschluss ist nicht anfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 in Verbindung mit § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 28 bis 31 IfSG
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 32 Satz 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG
§ 32 Satz 3 IfSG
§ 32 Abs. 3 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 4 IfSG
§ 28 Abs. 1 IfSG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Nr. 1 IfSG
§ 7 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 4 VR 5.14
2 BvF 1/12
3 M 90/19
1 BvR 1314/12
11 S 23/20
13 B 398/20
20 NE 20.63
20 CS 20.61
1 BvQ 28/20
1 BvR 1778/01
1 BvR 1789/10
3 E 1675/20
4 C 1.16
4 C 10.04
2 B 128/20
5 Bs 48/20
20 NE 70.79
2 KM 267/20
1 BvR 755/20