Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-06-28, Aktenzeichen 5 A 987/14
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2016:0628.5A987.14.00

Tenor:
Die Berufung des beklagten Landes gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 14. März 2014 wird zurückgewiesen.
Das beklagte Land trägt die Kosten des Berufungsverfahrens. Die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Das beklagte Land kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten im Berufungsverfahren darüber, ob dem Kläger gegenüber dem beklagten Land ein presserechtlicher Anspruch auf Auskunft über Prüfungen bzw. Ergebnisse von Prüfungen des Beigeladenen durch den Landesrechnungshof zusteht.
Der Kläger ist Journalist. Von 2010 bis Mai 2014 leitete er das Ressort Recherche der X.. Derzeit ist er Geschäftsführer des Recherchezentrums „D.“.
Im Januar 2013 wandte sich der Kläger telefonisch sowie per E-Mail an den Landesrechnungshof mit der Bitte, ihm unter anderem die Frage zu beantworten, wann der Beigeladene zum letzten Mal geprüft wurde bzw. welche Daten die letzten drei Prüfmitteilungen trügen. Der Landesrechnungshof teilte dem Kläger mit E-Mail vom 15. Februar 2013 mit, er prüfe nach Maßgabe des Gesetzes über den „Westdeutschen Rundfunk Köln“ (WDR-Gesetz) den Jahresabschluss, die Ordnungsgemäßheit und die Wirtschaftlichkeit der Haushalts- und Wirtschaftsführung des Beigeladenen. Er prüfe darüber hinaus auch die Wirtschaftsprüfung bei unmittelbaren und mittelbaren Mehrheitsbeteiligungen des Beigeladenen, soweit das jeweilige Prüfungsrecht gesellschaftsrechtlich verankert sei. Die letzten drei Prüfungsmitteilungen seien in den Jahren 2011 und 2012 ergangen und beträfen die Jahresabschlüsse 2010 und 2011 sowie einen Teilbereich der Haushalts- und Wirtschaftsführung. Aktuell würden beim Beigeladenen bzw. seinen Beteiligungsunternehmen Prüfungsverfahren mit unterschiedlichen Schwerpunkten durchgeführt.
Mit E-Mail vom 15. Februar 2013 bat der Kläger unter Bezugnahme auf das Pressegesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (PresseG NRW) unter anderem wie folgt um Auskunft:
„1) Zum WDR:
- Bitte teilen Sie mir die Ergebnisse der Prüfmitteilung aus dem Jahr 2011 zum Jahresabschluss des WDR von 2010 mit.
- Bitte teilen Sie mir mit ob, und wenn ja was, in der Prüfmitteilung aus dem Jahr 2011 zum Jahresabschluss des WDR von 2010 bemängelt wurde.
- Bitte teilen Sie mir die Ergebnisse der Prüfmitteilung aus dem Jahr 2012 zum Jahresabschluss des WDR von 2011 mit.
- Bitte teilen Sie mir mit ob, und wenn ja was, in der Prüfmitteilung aus dem Jahr 2012 zum Jahresabschluss des WDR von 2011 bemängelt wurde.
- Bitte teilen Sie mir mit, welcher Teilbereich der Haushalts- und Wirtschaftsführung beim WDR geprüft wurde.
- Bitte teilen Sie mir mit, wann die Prüfung des Teilbereiches der Haushalts- und Wirtschaftsführung beim WDR mit Abgabe der Prüfmitteilung abgeschlossen wurde.
- Bitte teilen Sie mir die Ergebnisse der Prüfmitteilung zum Teilbereich der Haushalts- und Wirtschaftsführung beim WDR mit.
- Bitte teilen Sie mir mit ob, und wenn ja was, in der Prüfmitteilung zum Teilbereich der Haushalts- und Wirtschaftsführung beim WDR bemängelt wurde.“
Ferner begehrte der Kläger vom Landesrechnungshof bestimmte Auskünfte über eine erfolgte Prüfung der Fraktionen des nordrhein-westfälischen Landtags.
Der Landesrechnungshof antwortete dem Kläger mit E-Mail vom 15. März 2013: Er sehe sich an einer Auskunft über Prüfungsfeststellungen beim Beigeladenen gehindert. § 43 Abs. 6 WDR-Gesetz sehe vor, dass der Landesrechnungshof das Ergebnis seiner Prüfung nur dem WDR, der für die Rechtsaufsicht zuständigen Behörde und der KEF (Kommission zur Überprüfung und Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten) mitteile. Prüfungsergebnisse gemäß § 45a WDR-Gesetz bei einem Beteiligungsunternehmen des Beigeladenen teile der Landesrechnungshof darüber hinaus auch dem Beteiligungsunternehmen selbst mit. Die vom Kläger erbetene Auskunft betreffend eine Prüfung der Landtagsfraktionen durch den Landesrechnungshof lehnte dieser ebenfalls ab.
Am 25. März 2013 stellte der Kläger beim Verwaltungsgericht den Antrag, dem beklagten Land im Wege der einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO aufzugeben, ihm die begehrten Auskünfte zum „Themenkomplex WDR“ sowie zum „Themenkomplex Landtagsfraktionen“ zu erteilen. Das Verwaltungsgericht lehnte den Antrag mit Beschluss vom 18. April 2013 – 1 L 579/13 – mit der Begründung ab, der Kläger habe einen Anordnungsgrund nicht glaubhaft gemacht.
Der Kläger hat am 22. April 2013 Klage erhoben. Zur Begründung des geltend gemachten Anspruchs auf Erteilung der mit E-Mail vom 15. Februar 2013 erbetenen Auskünfte betreffend den Beigeladenen hat er im Wesentlichen ausgeführt: Ihm stehe ein Anspruch auf Erteilung der erbetenen Auskünfte nach § 4 Abs. 1 PresseG NRW zu. Die Informationspflicht des Landesrechnungshofs ergebe sich aus dem berechtigten öffentlichen Interesse an der Verwendung und Überprüfung der vom Beigeladenen eingesetzten öffentlichen Mittel. Ausschlussgründe nach dem Landespressegesetz, die eine Auskunftsverweigerung begründen könnten, seien nicht gegeben. Auf § 43 Abs. 6 WDR-Gesetz könne sich der Landesrechnungshof nicht berufen. Diese Vorschrift zur internen Informationsweitergabe habe keinen Einfluss auf das Bedürfnis der Presse und damit der Öffentlichkeit, Informationen über den Einsatz öffentlicher Mittel zu erhalten. Ein Geheimhaltungsinteresse stehe seinem Auskunftsanspruch nicht entgegen. Dieser scheitere auch nicht an der in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 des Grundgesetzes (GG) geschützten Rundfunkfreiheit des Beigeladenen. Er begehre keine Auskunft vom Beigeladenen, sondern vom Landesrechnungshof. Der Anspruch auf Erteilung der begehrten Auskunft betreffend die Prüfung der Fraktionen des nordrhein-westfälischen Landtags durch den Landesrechnungshof stehe ihm ebenfalls zu.
Der Kläger hat – unter Klarstellung des Inhalts einer der von ihm gestellten Fragen zum „Themenkomplex Landtagsfraktionen“ – beantragt,
das beklagte Land zu verpflichten, das mit seiner Mail vom 15. Februar 2013 übersandte Auskunftsbegehren zu beantworten.
Das beklagte Land hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Dem Auskunftsbegehren des Klägers betreffend den „Themenkomplex WDR“ ist es im Wesentlichen wie folgt entgegen getreten: Ein Anspruch aus § 4 Abs. 1 PresseG NRW bestehe nicht. Der Beigeladene unterliege nach gefestigter Rechtsprechung aus verfassungsrechtlichen Gründen nicht dem presserechtlichen Auskunftsanspruch. Der öffentlich-rechtliche Rundfunk sei aus § 4 Abs. 1 PresseG NRW nicht anspruchsverpflichtet, sondern anspruchsberechtigt. Würde der öffentlich-rechtliche Rundfunk einseitig einem Auskunftsanspruch unterworfen, würde sich die Wettbewerbssituation des öffentlich-rechtlichen Rundfunks gegenüber der Presse sowie den privaten Rundfunkanbietern verschlechtern. Der Beigeladene dürfe daher auch nicht „durch die Hintertür“ eines formal an den Landesrechnungshof gerichteten, aber auf Informationen über den Beigeladenen abzielenden Auskunftsbegehrens faktisch dem presserechtlichen Auskunftsanspruch unterworfen werden. Gegenstand der Prüfung des Beigeladenen durch den Landesrechnungshof nach den Bestimmungen des WDR-Gesetzes seien in erheblichem Umfang Bereiche mit unmittelbarem Programmbezug, die jeglicher öffentlicher wie privater Ausforschung entzogen seien. Die pluralistische Binnenstruktur des Beigeladenen trage dem Interesse der Allgemeinheit auch an einer Kontrolle der Haushaltsführung des Beigeladenen hinreichend Rechnung.
Die Kontrolle des Beigeladenen durch den Landesrechnungshof greife in die durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geschützte Staatsfreiheit des Rundfunks ein. Dieser Eingriff sei nur gerechtfertigt, um eine angemessene Information der für die Finanzausstattung und die Mittelverwendung des Beigeladenen zuständigen Stellen zu gewährleisten. Unter diesem Gesichtspunkt seien auch die Befugnisse des Landesrechnungshofs, über die Prüfungsergebnisse zu berichten, im WDR-Gesetz ausdrücklich und abschließend geregelt. Eine darüber hinausgehende Information Dritter einschließlich der Öffentlichkeit stelle einen unverhältnismäßigen Eingriff in die Rundfunkfreiheit des Beigeladenen dar.
Dem vom Kläger geltend gemachten Auskunftsanspruch stehe zudem nach § 4 Abs. 2 Nr. 3 PresseG NRW ein überwiegendes Interesse an einer effektiven Prüfungstätigkeit des Landesrechnungshofs entgegen. Der Landesrechnungshof sei für eine effektive Prüfung des Beigeladenen auf dessen Mitwirkung angewiesen. Müsste der Beigeladene damit rechnen, dass die von ihm für Prüfungszwecke bereitgestellten Informationen Dritten im Wege der presserechtlichen Auskunft zugänglich wären, hätte dies eine „restriktive Informationspolitik“ zur Folge. Konflikte über Gegenstand und Reichweite der Prüfungskompetenz des Landesrechnungshofs wären zu erwarten. Die Prüfungstätigkeit des Landesrechnungshofs würde hierdurch erschwert. Das allgemeine und unspezifische pressemäßige Kontrollinteresse trete unter diesen Umständen hinter die Funktionsfähigkeit des gesetzlichen Prüfungssystems, das konkrete Funktionsinteresse des Landesrechnungshofs sowie das durch die Rundfunkfreiheit unterlegte Selbstverwaltungsrecht des Beigeladenen und seiner Gremien zurück.
Das beklagte Land ist auch dem vom Kläger geltend gemachten Auskunftsanspruch betreffend den „Themenkomplex Landtagsfraktionen“ entgegen getreten.
Mit Urteil vom 14. März 2014 hat das Verwaltungsgericht das beklagte Land verpflichtet, über das Auskunftsbegehren des Klägers entsprechend der in der mündlichen Verhandlung formulierten Fassung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Die Klage sei als Verpflichtungsklage zulässig. Sie sei in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang auch begründet. Hinsichtlich des „Themenkomplexes WDR“ stehe dem Kläger der geltend gemachte presserechtliche Auskunftsanspruch zu. Die in § 4 Abs. 1 PresseG NRW genannten Voraussetzungen lägen vor. Der Kläger sei ein Vertreter der Presse, der Landesrechnungshof eine auskunftsverpflichtete Behörde. Der Kläger begehre auch Auskünfte im Sinne der Vorschrift. Dem Auskunftsbegehren stünden keine Geheimhaltungsvorschriften nach § 4 Abs. 2 Nr. 2 PresseG NRW entgegen. Um eine solche handele es sich bei § 43 Abs. 6 WDR-Gesetz nicht. Dieser regle lediglich den Ablauf des in die Aufstellung und endgültige Feststellung des Jahresabschlusses des Beigeladenen eingebetteten Prüfungsverfahrens. Ein Regelungsgehalt dahingehend, dass die Prüfungsergebnisse Dritten gegenüber geheim zu halten wären, lasse sich der Vorschrift jedoch nicht entnehmen. Sie stehe einer auf Antrag erfolgenden Unterrichtung der Presse auf ausdrücklicher gesetzlicher Grundlage nicht entgegen. Gegen ein Verständnis als Geheimhaltungsvorschrift spreche, dass nach Abschluss des Verfahrens zur Feststellung des Jahresabschlusses bzw. des Prüfungsverfahrens nach § 44 Abs. 3, 44a WDR-Gesetz umfangreiche Veröffentlichungspflichten des Beigeladenen bestünden, die sich auf die vom Landesrechnungshof nicht für erledigt erklärten Teile seines Prüfungsberichts erstreckten. Aus § 43 Abs. 6 WDR-Gesetz könne daher schon im Ansatz kein generelles Verbot der Weitergabe oder Veröffentlichung von Prüfungsergebnissen abgeleitet werden. Mit Blick auf den vom beklagten Land angeführten Aspekt der Prüfungseffizienz ergäben sich keine dem Auskunftsbegehren nach § 4 Abs. 2 Nr. 3 PresseG NRW entgegenstehende, überwiegende öffentliche Interessen. Es fehle an konkreten Anhaltspunkten dafür, dass der Beigeladene künftig in Ansehung der Möglichkeit der Bekanntgabe der Prüfungsergebnisse gegenüber der Presse versuchen könnte, die für eine ordnungsgemäße Finanzkontrolle erforderlichen Informationen zurückzuhalten und deren reibungslosen Ablauf zu behindern. Überwiegende öffentliche Interessen, die nach § 4 Abs. 2 Nr. 3 PresseG NRW dem Auskunftsbegehren entgegen stünden, könnten sich jedoch unter Berücksichtigung der durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geschützten Rundfunkfreiheit des Beigeladenen ergeben. Es sei denkbar, dass durch die Beantwortung des Auskunftsbegehrens des Klägers in den Schutzbereich der Rundfunkfreiheit des Beigeladenen fallende Informationen bekannt würden. Bei dem vorzunehmenden Ausgleich könne auf die in § 55a WDR-Gesetz enthaltene gesetzgeberische Wertung zurückgegriffen werden. Danach finde das Informationsfreiheitsgesetz (IFG NRW) auf den Beigeladenen Anwendung, es sei denn, dass journalistisch-redaktionelle Informationen betroffen seien. Aus dem vom beklagten Land angeführten Gesichtspunkt der möglichen Verschlechterung der Wettbewerbssituation des Beigeladenen gegenüber privaten Rundfunkanbietern ergäben sich demgegenüber keine weiteren Einschränkungen des Auskunftsanspruchs. Der publizistische Wettbewerb werde durch einen sachgerecht begrenzten, den journalistisch-redaktionellen Bereich nicht erfassenden Auskunftsanspruch nicht notwendig negativ beeinflusst. Die Darlegungslast für Gesichtspunkte, die dem geltend gemachten Auskunftsanspruch nach § 4 Abs. 2 Nr. 3 PresseG NRW entgegen stehen könnten, treffe nach allgemeinen prozessualen Grundsätzen das beklagte Land. Mangels Spruchreife sei es zu verpflichten, den Kläger entsprechend § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden und hierbei etwaige dem Anspruch nach § 4 Abs. 2 PresseG NRW entgegenstehende Gesichtspunkte unter Beachtung der genannten Maßstäbe darzulegen.
Den vom Kläger geltend gemachten Auskunftsanspruch betreffend den „Themenkomplex Landtagsfraktionen“ erkannte das Verwaltungsgericht ebenfalls „dem Grunde nach“ an. Es hat in seinem Urteil die Berufung zugelassen.
Das beklagte Land hat am 2. Mai 2014 Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts eingelegt, soweit es durch dieses verpflichtet worden ist, über das den Beigeladenen betreffende Auskunftsbegehren des Klägers unter Beachtung der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts neu zu entscheiden.
Mit Beschluss vom 28. April 2016 hat der Senat den WDR beigeladen.
Zur Begründung seiner Berufung trägt das beklagte Land – sein erstinstanzliches Vorbringen ergänzend und vertiefend – im Wesentlichen vor: Gehe man mit dem Verwaltungsgericht von einer Verpflichtungsklage aus, sei die Klage inzwischen unzulässig geworden. Der „Ablehnungsbescheid“ des Landesrechnungshofs – die E-Mail vom 15. März 2013 – sei inzwischen bestandskräftig geworden. Das Urteil des Verwaltungsgerichts sei überdies bereits deswegen aufzuheben und die Sache an das Verwaltungsgericht zurückzuverweisen, weil der WDR im erstinstanzlichen Verfahren nicht beigeladen worden sei, es sich insoweit aber um einen Fall der notwendigen Beiladung nach § 65 Abs. 2 VwGO handele. Das Verwaltungsgericht habe zudem einen Auskunftsanspruch des Klägers aus § 4 Abs. 1 PresseG NRW hinsichtlich solcher Informationen, die nicht dem „journalistisch-redaktionellen Bereich“ zuzuordnen sind, zu Unrecht dem Grunde nach bejaht. § 43 Abs. 6 WDR-Gesetz stelle eine abschließende Regelung dar. Dies ergebe sich eindeutig aus Wortlaut und Systematik der Vorschrift. Der Entstehungsgeschichte der Norm komme demgegenüber geringere Bedeutung zu. Der Kreis derjenigen, denen die Prüfungsergebnisse mitgeteilt werden dürften, müsse auf diejenigen beschränkt bleiben, die befugt seien, Einfluss im Sinne der Wahrung von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu nehmen. Nur dieser Kontrollzweck rechtfertige den mit der Prüfung und Mitteilung der Prüfungsergebnisse verbundenen Eingriff in die Rundfunkfreiheit einschließlich der Staatsferne des Beigeladenen. Die Kontrolle des Beigeladenen durch den Landesrechnungshof sei eine anstaltsautonome. Würden Prüfungsergebnisse über den in § 43 Abs. 6 WDR-Gesetz vorgesehenen Adressatenkreis hinaus bekanntgemacht, würde der anstaltsautonome Prüfungs- und Kontrollzusammenhang, der auch in § 44 Abs. 1 und 2 WDR-Gesetz zum Ausdruck komme, durchbrochen. Die Vorschriften §§ 44 Abs. 3 Nr. 3 und 44a WDR-Gesetz stünden der Annahme, § 43 Abs. 6 WDR-Gesetz stelle eine abschließende Regelung dar, nicht entgegen. Sie enthielten Veröffentlichungspflichten des Beigeladenen, regelten aber nicht Möglichkeiten des Landesrechnungshofs zu einer aktiven oder reaktiven Medienarbeit. Der Gesetzgeber habe in den §§ 44 Abs. 3 Nr. 3 sowie 44a WDR-Gesetz abschließend geregelt, unter welchen Voraussetzungen, in welchem Umfang und in welcher Form die Öffentlichkeit über die Prüfergebnisse des Landesrechnungshofs informiert werden soll.
Die grundrechtliche Konfliktlage zwischen Presse- und Rundfunkfreiheit habe das Verwaltungsgericht nicht zutreffend erfasst. Der Rückgriff auf § 55a WDR-Gesetz sei unzulässig. Die Vorschrift treffe keine Regelung darüber, ob, unter welchen Voraussetzungen und gegenüber wem der Landesrechnungshof seine den Beigeladenen betreffenden Prüfungsergebnisse offenlegen dürfe. Dies sei abschließend in § 43 Abs. 6 WDR-Gesetz geregelt. Hier habe der Gesetzgeber nicht zwischen journalistisch-redaktionellen und anderweitigen Informationen unterschieden. Dies vermeide Abgrenzungsschwierigkeiten und stelle von vornherein sicher, dass die Prüfungsergebnisse des Landesrechnungshofs nur innerhalb des anstaltsautonomen Prüfungs- und Kontrollzusammenhangs mitgeteilt würden. Der presserechtliche Auskunftsanspruch sei gegenüber dem Beigeladenen vollständig ausgeschlossen – nichts andere könne gelten, wenn ein Auskunftsbegehren formal an den Landesrechnungshof gerichtet sei, tatsächlich aber den Beigeladenen betreffe. Ein Rückgriff auf die Wertung in § 55a WDR-Gesetz scheide auch deswegen aus, weil das Informationsfreiheitsgesetz Informationsansprüche betreffend die Prüfungstätigkeit des Landesrechnungshofs ausdrücklich ausschließe. Es sei wertungswidersprüchlich, einen presserechtlichen Auskunftsanspruch gegenüber dem Landesrechnungshof auf Erteilung von Auskünften die Prüfung des WDR anzuerkennen. In der Konsequenz des angefochtenen Urteils würde die Beurteilung und Entscheidung, ob eine bestimmte Information dem journalistisch-redaktionellen Bereich unterfalle – anders als von § 55a WDR-Gesetz vorgesehen –, letztlich vom staatsfernen Beigeladenen als Träger der Rundfunkfreiheit auf den Landesrechnungshof – und damit den Staat – verlagert. Die Beurteilung, ob eine Information den journalistisch-redaktionellen Bereich betreffe, obliege aber zuvörderst der betroffenen Rundfunkanstalt selbst. Der Ansatz des Verwaltungsgerichts würde den Beigeladenen überdies – in dem Bemühen, den Landesrechnungshof von der journalistisch-redaktionellen Qualität einer Information zu überzeugen und ihm zu ermöglichen, eine solche ausreichend darzulegen – zwingen, gegenüber dem Landesrechnungshof programmrelevante Informationen offenzulegen, ohne dass diese durch die Prüfungstätigkeit veranlasst und/oder gerechtfertigt wäre. Nach der Änderung des § 55a WDR-Gesetz durch das am 13. Februar 2016 in Kraft getretene 15. Rundfunkänderungsgesetz (GVBl. NRW. S. 78 ff.) – die Vorschrift schließt die Anwendung des Informationsfreiheitsgesetzes auf den Beigeladenen nunmehr nicht nur für journalistisch-redaktionelle Informationen, sondern auch für Ergebnisse der Prüfung des Landesrechnungshofs nach § 43 Abs. 6 WDR-Gesetz oder des zuständigen Landesrechnungshofs nach § 45b Abs. 2 WDR-Gesetz aus – komme ein Rückgriff auf diese Vorschrift nunmehr erst recht nicht in Betracht. Der abschließende Charakter des Mitteilungs- und Veröffentlichungsregimes des WDR-Gesetzes werde hierdurch unterstrichen.
Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sei auch konkret zu befürchten, dass das „Veröffentlichungsrisiko“ die Kooperationsbereitschaft des Beigeladenen beeinflussen und die Effektivität der auf den Beigeladenen bezogenen Prüfungstätigkeit des Landesrechnungshofs beeinträchtigen werde. Der Schutz des Beigeladenen im Wettbewerb mit privaten Rundfunkveranstaltern sei entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ebenfalls ein dem Auskunftsanspruch entgegenstehendes öffentliches Interesse im Sinne des § 4 Abs. 2 Nr. 3 PresseG NRW. Für die Wettbewerbssituation des Beigeladenen sei es ohne Belang, ob die entsprechenden Informationen unmittelbar von ihm oder mittelbar im Wege eines presserechtlichen Auskunftsanspruchs vom Landesrechnungshof begehrt würden. Schließlich müsse auch eine Abwägung zwischen dem – vom Kläger nicht substantiierten – Auskunftsinteresse hinter den legitimen Vertraulichkeitsinteressen im Rahmen der von § 4 Abs. 2 Nr. 3 PresseG NRW vorgesehenen Abwägung zurücktreten.
Das beklagte Land beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern, soweit es durch dieses verpflichtet worden ist, über das die Prüfung des Beigeladenen durch den Landesrechnungshof betreffende Auskunftsbegehren des Klägers entsprechend der in der mündlichen Verhandlung vom 14. März 2014 formulierten Fassung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden, und die Klage insoweit abzuweisen.
Der Kläger ist der Berufung des beklagten Landes schriftsätzlich entgegen getreten.
Der Beigeladene hat sich im Wesentlichen wie folgt geäußert: Dem Kläger stehe der presserechtliche Auskunftsanspruch nicht zu. Die gesetzliche Wertung, die in § 55a WDR-Gesetz in der Fassung des 15. Rundfunkänderungsgesetzes zum Ausdruck komme, müsse auch für den presserechtlichen Auskunftsanspruch gelten. Sonst würde es zu dem vom Landesgesetzgeber erkennbar nicht gewollten Ergebnis kommen, dass die Auskunftspflicht des Landesrechnungshofs zu den Prüfergebnissen weiter ginge, als wenn er, der Beigeladene, selbst gefragt würde. Bezüglich der Frage, was zu journalistisch-redaktionellen Informationen zähle, stehe ihm überdies eine Einschätzungsprärogative zu. Diese würde bei einem an den Landesrechnungshof gerichteten Auskunftsanspruch umgangen. Die Regelungen des WDR-Gesetzes zur Behandlung der Prüfungsergebnisse des Landesrechnungshofs dienten dem Schutz der Rundfunkfreiheit. Dem Landesgesetzgeber habe im WDR-Gesetz ein den Besonderheiten des Rundfunkbetriebs entsprechendes Haushaltsrecht schaffen wollen. Dies sei im Gesetzgebungsverfahren zur 1985er-Novelle des WDR-Gesetzes deutlich zum Ausdruck gebracht worden. Die Änderung des § 55a WDR-Gesetz mit dem 15. Rundfunkänderungsgesetz bestätige den abschließenden Charakter des § 43 Abs. 6 WDR-Gesetz und der Veröffentlichungsvorschriften. Dem Informationsinteresse der Öffentlichkeit sei dadurch hinreichend Rechnung getragen, dass die nicht erledigten Prüfungsfeststellungen zu veröffentlichen seien.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Akte des erstinstanzlichen gerichtlichen Eilverfahrens – 1 L 579/13 – nebst Verwaltungsvorgang Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung des beklagten Landes hat keinen Erfolg.
I. Zunächst steht der Zulässigkeit der Klage, soweit sie im Berufungsverfahren noch streitgegenständlich ist, nicht etwa die zwischenzeitlich eingetretene Bestandskraft eines die vom Kläger begehrte Auskunft ablehnenden Bescheids des Landesrechnungshofs entgegen. In der vom Verwaltungsgericht angenommenen Verpflichtungsklagesituation hat der Aufhebungsantrag neben dem Verpflichtungsantrag keine selbständige Bedeutung. Er kann unterbleiben, ohne dass der Kläger dadurch in der Erreichung seines Klageziels beeinträchtigt wird. Es ist unschädlich, wenn der Beklagte zur Vornahme der beantragten, aber abgelehnten Amtshandlung für verpflichtet erklärt wird, ohne dass zugleich der den Antrag ablehnende Bescheid aufgehoben wird.
Vgl. nur: BVerwG, Urteile vom 17. Dezember 1954– V C 97.54 –, BVerwGE 1, 291 = NJW 1955, 434 = juris, Rn. 18, und vom 19. Mai 1987 – 1 C 13.84 –, DVBl. 1987, 1113 = juris, Rn. 21.
Allerdings ist ohnehin weder die Verweigerung der Auskunft durch den Landesrechnungshof noch die vom Kläger begehrte Auskunft als Verwaltungsakt einzustufen; sein Auskunftsbegehren ist daher mit der allgemeinen Leistungsklage zu verfolgen,
vgl. hierzu: BVerwG, Urteile vom 27. November 2013 – 6 A 5.13 –, NJW 2014, 1126 = juris, Rn. 10, vom 20. Februar 2013 – 6 A 2.12 –, BVerwGE 146, 56 = NVwZ 2013, 1006 = juris, Rn. 15, und vom 25. Februar 1969 – I C 65.67 –, BVerwGE 31, 301 = NJW 1969, 1131 = juris, Rn. 33 ff.; OVG NRW, Urteile vom 23. Mai 1995 – 5 A 2875/92 –, NJW 1995, 477 = juris, Rn. 3 ff., und vom 19. August 1985 – 4 A 1050/81 –; siehe auch Burckhardt, in: Löffler, Presserecht. Kommentar, 6. Aufl. 2015, Rn. 186, m. w. N.,
deren Sachurteilsvoraussetzungen (ebenfalls) gegeben sind.
II. Eine Zurückverweisung der Sache an das Verwaltungsgericht kommt nicht in Betracht. Nach § 130 Abs. 2 VwGO darf das Oberverwaltungsgericht auf Antrag eines Beteiligten die Sache, soweit ihre weitere Verhandlung erforderlich ist, unter Aufhebung des Urteils und des Verfahrens an das Verwaltungsgericht nur zurückverweisen, 1. soweit das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht an einem wesentlichen Mangel leidet und aufgrund dieses Mangels eine umfangreiche oder aufwendige Beweisaufnahme notwendig ist oder 2. wenn das Verwaltungsgericht noch nicht in der Sache selbst entschieden hat. Allein eine vom beklagten Land bemängelte unterbliebene Beiladung des WDR im erstinstanzlichen Verfahren – selbst wenn es sich um einen Fall der notwendigen Beiladung handeln sollte – genügte danach für eine Zurückverweisung nach der allein in Betracht kommenden Nr. 1 des § 130 Abs. 2 VwGO nicht. Eine Beweisaufnahme ist im Berufungsverfahren nicht aufgrund der unterbliebenen Beiladung notwendig.
III. Das Auskunftsbegehren des Klägers, soweit es Gegenstand des Berufungsverfahrens ist, lässt sich auf § 4 Abs. 1 PresseG NRW stützen (dazu unten 1.). Der Auskunftsanspruch ist auch nicht weitergehend als vom Verwaltungsgericht angenommen durch Ausschlussgründe nach § 4 Abs. 2 PresseG NRW begrenzt (dazu unten 2.). Mit Blick auf den Gegenstand des Berufungsverfahrens verbleibt es bei der erstinstanzlich ausgesprochenen Verpflichtung des beklagten Landes zur Neubescheidung über das Auskunftsbegehren des Klägers unter Beachtung der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts (dazu unten 3.).
1. Das Auskunftsbegehren des Klägers findet seine Grundlage in § 4 Abs. 1 PresseG NRW. Die Voraussetzungen für einen presserechtlichen Auskunftsanspruch nach § 4 Abs. 1 PresseG NRW liegen vor (dazu unten a]). Der Anspruch scheitert nicht etwa prinzipiell daran, dass ein Auskunftsanspruch nach § 4 Abs. 1 PresseG NRW unmittelbar gegenüber dem Beigeladenen nicht besteht (dazu unten b]). Spezielle Vorschriften des WDR-Gesetzes schließen den presserechtlichen Auskunftsanspruch ebenfalls nicht von vornherein aus (dazu unten c]).
a) Die Voraussetzungen des § 4 Abs. 1 PresseG NRW sind gegeben. Danach sind die Behörden verpflichtet, den Vertretern der Presse die der Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgabe dienenden Auskünfte zu erteilen.
aa) Der Kläger ist Vertreter der Presse im Sinne der Vorschrift. Nach seinen Angaben in der mündlichen Verhandlung ist davon auszugehen, dass die publizistische Verbreitung der im Rahmen seiner Tätigkeit für „D.“ gewonnenen Rechercheergebnisse an die Öffentlichkeit gewährleistet ist.
bb) Auch soweit der Landesrechnungshof den Beigeladenen prüft, ist er eine auskunftspflichtige Behörde im Sinne des § 4 Abs. 1 PresseG NRW, von der der Kläger zur Erfüllung der öffentlichen Aufgabe der Presse (vgl. § 3 PresseG NRW) dienende Auskünfte begehrt.
(1) Bei der Auslegung des presserechtlichen Behördenbegriffs ist die objektiv-rechtliche Wertentscheidung aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG zu berücksichtigen. Danach ist der Staat verpflichtet, in seiner Rechtsordnung überall dort, wo der Geltungsbereich einer Norm die Presse berührt, dem Postulat ihrer Freiheit Rechnung zu tragen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 28. August 2000– 1 BvR 1307/91 –, NJW 2001, 503 f. = juris, Rn. 16; OVG NRW, Beschlüsse vom 4. Januar 2013 – 5 B 1493/12 –, DVBl. 2013, 321 = juris, Rn. 6, und vom 27. Juni 2012 – 5 B 1463/11 –, DVBl. 2012, 1113 = juris, Rn. 28, m. w. N.
Einer freiheitlich-demokratischen Grundordnung entspricht ein Verhalten der Behörden, das in Angelegenheiten öffentlichen Interesses von Offenheit geprägt ist. Es erfordert die Bereitschaft, dem Bürger diese Angelegenheiten dadurch durchsichtig zu machen, dass der Presse (wie auch den anderen Medien) durch eine großzügige Informationspolitik eine genaue und gründliche Berichterstattung ermöglicht wird. Eine Behörde, die der Presse eine Auskunft verweigert, obwohl der Erteilung ein durchgreifender Grund nicht entgegensteht, wird der ihr vom Grundgesetz auferlegten Pflicht nicht gerecht.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 1984 – 7 C 139.81 –, BVerwGE 70, 310, 314 = juris, Rn. 25.
Ausgehend davon ist der Behördenbegriff des Presserechts nicht organisatorisch-verwaltungstechnisch, sondern funktionell-teleologisch zu verstehen. Der Auskunftsanspruch soll der Presse ermöglichen, die ihr verfassungsrechtlich garantierte Funktion der Berichterstattung auch über Vorgänge im staatlichen Bereich zu erfüllen. Er soll dem Informationsbedürfnis der Presse gerade in solchen Bereichen entsprechen, in denen ein berechtigtes öffentliches Interesse an der konkreten Verwendung öffentlicher Mittel besteht.
Vgl. BGH, Urteil vom 10. Februar 2005 – III ZR 294/04 –, NJW 2005, 1720 = juris Rn. 11 ff.; OVG NRW, Beschlüsse vom 4. Januar 2013 – 5 B 1493/12 –, DVBl. 2013, 321 = juris, Rn. 10, und vom 28. Oktober 2008 – 5 B 1183/08 –, AfP 2008, 656 = juris, Rn. 2 ff.; Bay. VGH, Urteil vom 7. August 2006 – 7 BV 05.2582 –, VGHE 59, 196 = BayVBl. 2007, 369 = juris, Rn. 35 ff., jeweils m. w. N.
Der weite Behördenbegriff umfasst nach diesen Maßstäben auch solche Stellen, die nicht mit rechtsverbindlicher Wirkung im Außenverhältnis zum Bürger handeln. Der Auskunftsanspruch der Presse soll nach seiner besonderen Funktion Zugang zu solchen Informationen verschaffen, die bei öffentlichen Stellen vorhanden sind. Insofern gilt nichts anderes als für das Informationsfreiheitsrecht, das im Rahmen seines Anwendungsbereichs diesen Zugang jedem Bürger ermöglichen soll.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 4. Januar 2013– 5 B 1493/12 –, DVBl. 2013, 321 = juris, Rn. 12, und vom 17. Mai 2006 – 8 A 1642/05 –, DÖV 2007, 173 = juris, Rn. 36, zu § 1 IFG NRW.
Dies zugrunde gelegt hat der Senat bereits – für den Fall der Prüfung nach den Vorschriften der Landeshaushaltsordnung (LHO) – entschieden, dass der Landesrechnungshof dem presserechtlichen Behördenbegriff unterfällt.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 4. Januar 2013– 5 B 1493/12 –, DVBl. 2013, 321 = juris, Rn. 14 ff.
Die Prüfungstätigkeit ist als öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit zu qualifizieren und weist keine Besonderheiten auf, die eine abweichende Beurteilung rechtfertigen. Entscheidend ist insofern, dass das schlicht hoheitliche Verwaltungshandeln des Landesrechnungshofs jedenfalls faktisch auf die Kontrolle und damit auf die Beseitigung von Mängeln bei der finanzwirtschaftlichen Betätigung der öffentlichen Hand abzielt.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 26. Oktober 2011 – 8 A 2593/10 –, DVBl. 2012, 365 = juris, Rn. 97 ff., bestätigt durch BVerwG, Urteil vom 15. November 2012– 7 C 1.12 –, NVwZ 2013, 431 = juris, Rn. 24 ff.; OVG NRW, Urteil vom 9. Mai 1978 – XII A 687/76 –, NJW 1980, 137 f.; siehe auch Bertrams, NWVBl. 1999, 1, 5.
(2) Nichts anderes gilt für die Prüfung des Beigeladenen durch den Landesrechnungshof nach den Vorschriften des WDR-Gesetzes. Der Beigeladene erfüllt als öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalt eine öffentliche Aufgabe im Wesentlichen unter Inanspruchnahme staatlicher Mittel. Aus der besonderen Organisation des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, insbesondere dem hierbei zu beachtenden Gebot der Staatsferne, folgt nicht, dass die Rechnungshöfe, soweit deren Kontrolle des finanzwirksamen Handelns der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten bzw. die hierbei gewonnenen Prüfungsergebnisse in Rede stehen, nicht als auskunftspflichtige Behörde im Sinne des § 4 Abs. 1 PresseG NRW zu qualifizieren wären. Darauf, ob bzw. inwieweit die Tätigkeit der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten selbst im üblichen Sinn (mittelbare) Staatsverwaltung ist, kommt es dabei im vorliegenden Zusammenhang nicht entscheidend an.
Vgl. hierzu: BVerfG, Kammerbeschluss vom 15. Dezember 2003 – 1 BvR 2378/03 –, NVwZ 2004, 472 = juris, Rn. 6: die öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalt ist „Subjekt der mittelbaren Staatsverwaltung“; BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 1984– 7 C 139.81 –, BVerwGE 70, 310 = NJW 1985, 1655 = juris, Rn. 28: die Veranstaltung von Rundfunksendungen ist nicht mittelbare Staatsverwaltung; OVG NRW, Urteil vom 9. Februar 2012 – 5 A 166/10 –, DVBl. 2012, 568 = juris, Rn. 27: nicht „im üblichen Sinn“ mittelbare Staatsverwaltung.
(a) Im Rahmen der dualen Rundfunkordnung kommt dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk und der von ihm sicherzustellenden Erfüllung des klassischen Funktionsauftrags der Rundfunkberichterstattung besondere Bedeutung zu. Er hat die Aufgabe, als Gegengewicht zu den privaten Rundfunkanbietern ein Leistungsangebot hervorzubringen, das einer anderen Entscheidungsrationalität als der der marktwirtschaftlichen Anreize folgt und damit eigene Möglichkeiten der Programmgestaltung eröffnet. Er hat so zu inhaltlicher Vielfalt beizutragen, wie sie allein über den freien Markt nicht gewährleistet werden kann.
Vgl. BVerfG, Urteile vom 25. März 2014 – 1 BvF 1/11, 1 BvF 4/11 –, BVerfGE 136, 9 = DVBl. 2014, 334 = juris, Rn. 36, und vom 11. September 2007– 1 BvR 2270/05 u.a. –, BVerfGE 119, 181 = DVBl. 2007, 1292 = juris, Rn. 122, jeweils m. w. N.
Die Organisation des öffentlich-rechtlichen Rundfunks muss als Ausfluss aus dem Gebot der Vielfaltsicherung zugleich dem Gebot der Staatsferne genügen, das das Vielfaltsgebot in spezifischer Hinsicht konkretisiert und mit näheren Konturen versieht. Der öffentlich-rechtliche Rundfunk bedarf danach – ausgehend von der geltenden Rundfunkordnung – einer institutionellen Ausgestaltung, bei der die für die rundfunkpolitischen Grundentscheidungen und damit auch für die Leitlinien der Programmgestaltung maßgeblichen Aufsichtsgremien nicht einem bestimmenden Einfluss staatlicher und staatsnaher Mitglieder unterliegen.
Vgl. BVerfG, Urteile vom 25. März 2014 – 1 BvF 1/11, 1 BvF 4/11 –, BVerfGE 136, 9 = DVBl. 2014, 334 = juris, Rn. 43, vom 12. März 2008 – 2 BvF 4/03 –, BVerfGE 121, 30 = DVBl. 2008, 507 = juris, Rn. 87 ff., und vom 5. Februar 1991 – 1 BvF 1/85, 1 BvF 1/88 –, BVerfGE 83, 238 = DVBl. 1991, 310 = juris, Rn. 497 ff., jeweils m. w. N.
In seinem zum ZDF-Staatsvertrag ergangenen Urteil hat das Bundesverfassungsgericht zuletzt hervorgehoben, dass das Gebot der Staatsferne den öffentlich-rechtlichen Rundfunk allerdings nicht außerhalb des staatlichen Verantwortungsbereichs stelle. Das Gebot der Staatsferne knüpfe vielmehr an die Strukturverantwortung des Staates für den Rundfunk an und setze sie voraus.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 25. März 2014 – 1 BvF 1/11, 1 BvF 4/11 –, BVerfGE 136, 9 = DVBl. 2014, 334 = juris, Rn. 44.
Im Rahmen der dualen Rundfunkordnung ist es danach Aufgabe des staatlichen Gesetzgebers, dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk Gestalt zu geben. Insbesondere um die Erfüllung seines Funktionsauftrags zu ermöglichen, muss der Gesetzgeber vorsorgen, dass die dafür erforderlichen technischen, organisatorischen, personellen und finanziellen Vorbedingungen bestehen. Entsprechend regeln die gesetzgebenden Körperschaften der Länder die Organisation für die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten, bestimmen, nach welchen Grundsätzen welche Personen zusammenwirken, und legen fest, wer das Programm wie inhaltlich gestalten kann, welche Programmgrundsätze gelten und wie hierbei Pluralität zu sichern ist. Organisiert wird Rundfunkberichterstattung dabei in Form einer öffentlich-rechtlichen Anstalt, die zu einem maßgeblichen Teil staatlich finanziert wird.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 25. März 2014 – 1 BvF 1/11, 1 BvF 4/11 –, BVerfGE 136, 9 = DVBl. 2014, 334 = juris, Rn. 44, und vom 11. September 2007 – 1 BvR 2270/05 u.a. –, BVerfGE 119, 181 = DVBl. 2007, 1292 = juris, Rn. 127 ff., jeweils m. w. N.
Insgesamt stellt sich – so das Bundesverfassungsgericht – die Einrichtung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks damit im Rahmen der vom Gesetzgeber geschaffenen Rundfunkordnung nicht – wie es im Grundsatz für den privaten Rundfunk gilt – als Statuierung nur eines ordnungspolitischen Rahmens zur Wahrnehmung privater Freiheit dar, sondern als staatlich gestaltete und verantwortete Organisation der Berichterstattung selbst. Den Staat trifft hier, anders als in Wirtschaftsbereichen, die grundsätzlich privatwirtschaftlichem Handeln überlassen sind, mehr als eine nur ergänzende Regulierungsverantwortung; er ist unmittelbar Träger und Veranstalter, der mittels seiner Anstalten den Funktionsauftrag der öffentlich-rechtlichen Rundfunkberichterstattung selbst erfüllt.
Das Gebot der Staatsferne zielt auf die Modalität der Leistungsorganisation und -erbringung. Es bringt eine spezifische Form der Verantwortung zum Ausdruck: Der Staat hat den öffentlich-rechtlichen Rundfunk zwar zu organisieren und dessen Auftrag durch eigene Anstalten zu erfüllen, muss dabei aber Sorge tragen, dass die Gestaltung des Programms und dessen konkrete Inhalte nicht in die allgemeine staatliche Aufgabenwahrnehmung eingebunden und als deren Teil ausgestaltet sind. Ziel ist es, einen Rundfunk zu schaffen, der dem Prinzip gesellschaftlicher Freiheit und Vielfalt verpflichtet ist, nicht aber inhaltlich von den Repräsentanten und Amtsträgern des Staatsapparats geformt ist. Das Gebot der staatsfernen Ausgestaltung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks soll damit zugleich und zuvörderst eine politische Instrumentalisierung des Rundfunks verhindern.
So BVerfG, Urteil vom 25. März 2014 – 1 BvF 1/11, 1 BvF 4/11 –, BVerfGE 136, 9 = DVBl. 2014, 334 = juris, Rn. 45 ff., m. w. N.
Eine so verstandene – ins Verhältnis zum Ziel der Vielfaltsicherung gesetzte – Staatsferne,
vgl. auch BVerfG, Urteil vom 12. März 2008 – 2 BvF 4/03 –, BVerfGE 121, 30 = DVBl. 2008, 507 = juris, Rn. 97,
entzieht dem Staat nicht die Verantwortung für eine Kontrolle des finanzwirksamen Handelns der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten. Diesen sind öffentliche Finanzmittel nicht zur freien Verfügung, sondern zur Erfüllung ihres verfassungsmäßigen Auftrags überlassen. Die Heranziehung der Rundfunkteilnehmer, die die Mittel für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk vor allem aufbringen müssen, ist nur in dem Maß gerechtfertigt, das zur Funktionserfüllung geboten ist.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 22. Februar 1994 – 1 BvL 30.88 –, BVerfGE 90, 60 = DVBl. 1994, 465 = juris, Rn. 152.
Für das Verfahren der Gebührenfestsetzung hat das Bundesverfassungsgericht wiederholt entschieden, dass eine externe Kontrolle der Bedarfsanmeldung der Rundfunkanstalten im Rahmen der Bedarfsfeststellung (schon) im Interesse der mit Rundfunkabgaben belasteten Rundfunkteilnehmer erforderlich ist, weil die Anstalten „aufgrund ihres, jeder Institution eigenen Selbstbehauptungs- und Ausweitungsinteresses“ keine hinreichende Gewähr dafür böten, sich bei der Anforderung der finanziellen Mittel im Rahmen des Funktionsnotwendigen zu halten.
Vgl. BVerfG, Urteile vom 11. September 2007– 1 BvR 2270/05 u.a. –, BVerfGE 119, 181 = DVBl. 2007, 1292 = juris, Rn. 145, und vom 22. Februar 1994 – 1 BvL 30.88 –, BVerfGE 90, 60 = DVBl. 1994, 465 = juris, Rn. 153; 87, 181, 200.
Entsprechendes gilt für die Verwendung der den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten zufließenden staatlichen Finanzmittel. Die Kontrolle des finanzwirksamen Handelns des öffentlich-rechtlichen Rundfunks dient dabei zugleich der Aufrechterhaltung seiner Funktionsfähigkeit und damit der Sicherung der Erfüllung seines Funktionsauftrags.
Vgl. VG Leipzig, Urteil vom 2. Februar 2016 – 1 K 1770/14 –, juris, Rn. 52.
(b) Dementsprechend hat der nordrhein-westfälische Landesgesetzgeber im WDR-Gesetz nicht nur die Aufgaben des Beigeladenen gemäß dessen verfassungsrechtlichen Funktionsauftrags näher ausgestaltet (vgl. §§ 3, 4, 5 WDR-Gesetz, § 11 des Rundfunkstaatsvertrags – RStV), sondern zugleich Anforderungen an die Haushaltswirtschaft des Beigeladenen normiert. § 33 Abs. 1 WDR-Gesetz gibt dem Beigeladenen auf, seine Haushaltswirtschaft so zu planen und zu führen, dass die stetige Erfüllung seiner Aufgaben gesichert ist. Er muss insbesondere einen Haushaltsplan aufstellen (vgl. §§ 33 und 34 WDR-Gesetz). Einnahmen sind rechtzeitig und vollständig zu erheben und dürfen nur für die im WDR-Gesetz bestimmten Aufgaben verwendet werden (vgl. § 39 Abs. 1 WDR-Gesetz). Ausgaben sind nach § 39 Abs. 2 WDR-Gesetz so zu leisten, wie es zur wirtschaftlichen und sparsamen Verwaltung der Mittel erforderlich ist. § 41 WDR-Gesetz verpflichtet den Beigeladenen nach näheren Maßgaben zur Aufstellung eines Jahresabschlusses und eines Geschäftsberichts. Weitere Vorschriften im WDR-Gesetz treffen Anordnungen zur anstaltsinternen Kontrolle der Haushaltswirtschaft (vgl. z. B. §§ 35 Abs. 2, 40 Abs. 2, 41 Abs. 7 WDR-Gesetz).
Das WDR-Gesetz enthält darüber hinaus neben einer Regelung zur Rechtsaufsicht (vgl. § 54 WDR-Gesetz),
vgl. zur Zulässigkeit einer „beschränkten“ Rechtsaufsicht über die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten: BVerfG, Urteil vom 28. Januar 1961 – 2 BvG 1/60, 2 BvG 2/60 –, BVerfGE 12, 205 = juris, Rn. 184; siehe auch SächsVerfGH, Urteil vom 10. Juli 1997 – Vf. 13-II-96 –, LVerfGE 7, 213 = SächsVBl. 1997, 257 = juris, Rn. 97 ff.,
die Anordnung der Kontrolle der Verwendung der überwiegend aus Rundfunkabgaben stammenden finanziellen Mittel des Beigeladenen durch den Landesrechnungshof,
vgl. zur Diskussion über die verfassungsrechtliche Zulässigkeit einer Kontrolle der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten durch die Rechnungshöfe: Knöpfle, in: von Arnim (Hrsg.), Finanzkontrolle im Wandel, 1989, S. 259 ff.; Haverkate, in: Zavelberg (Hrsg.), Die Kontrolle der Staatsfinanzen, 1989, S. 197, 212 ff.; Porzucek, Die Finanzkontrolle der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten und ihrer Beteiligungsunternehmen, 2006, S. 114 ff. Siehe auch VG Stuttgart, Urteil vom 12. August 1992 – 3 K 2780/87 –, VBlBW 1994, 458 ff. (Leitsatz und Teile der Gründe).
So bestimmt § 42 WDR-Gesetz, dass der Jahresabschluss, die Ordnungsmäßigkeit und die Wirtschaftlichkeit der Haushalts- und Wirtschaftsführung des Beigeladenen vom Landesrechnungshof geprüft werden (Abs. 1). Er prüft insbesondere 1. die Einnahmen, Ausgaben, Verpflichtungen zur Leistung von Ausgaben, das Vermögen und die Schulden, 2. Maßnahmen, die sich finanziell auswirken können, 3. Verwahrungen und Vorschüsse (Abs. 2). Nach Abs. 3 erstreckt sich die Prüfung auch auf die Einhaltung der für die Haushalts- und Wirtschaftsführung des Beigeladenen geltenden Vorschriften und Grundsätze, insbesondere darauf, ob 1. der Haushaltsplan eingehalten worden ist, 2. die Einnahmen und Ausgaben begründet und belegt sind und der Jahresabschlussordnungsgemäß aufgestellt ist, 3. wirtschaftlich und sparsam verfahren wird, 4. die Aufgaben mit geringerem Personal- oder Sachaufwand oder auf andere Weise wirksamer erfüllt werden können. §§ 45a und 45b WDR-Gesetz sehen zudem Prüfungsbefugnisse des Landesrechnungshofs bezogen auf die Mehrheitsbeteiligungen des Beigeladenen an Unternehmen des Privatrechts vor.
Auch der nordrhein-westfälische Gesetzgeber hat damit die auf den Beigeladenen als öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalt bezogene Prüfungstätigkeit des Landesrechnungshofs als Kontrolle der Verwendung öffentlicher Mittel zur Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe,
von einer solchen spricht ausdrücklich: BVerfG, Beschluss vom 27. Juli 1971 – 2 BvF 1/68, 2 BvR 702/68 –, BVerfGE 31, 314 = NJW 1971, 1739 = juris, Rn. 38; siehe auch BGH, Urteil vom 27. November 2009 – 2 StR 104/2009 –, BGHSt 54, 202 = NJW 2010, 784 = juris, Rn. 33,
im Verantwortungsbereich des Staates ausgestaltet. Der Landesrechnungshof ist demnach grundsätzlich nach § 4 Abs. 1 PresseG NRW zur Auskunft verpflichtet, auch soweit seine auf den Beigeladenen bezogene Prüfungstätigkeit nach den Vorschriften des WDR-Gesetzes bzw. die hierbei gewonnenen Ergebnisse in Rede stehen.
b) Das Auskunftsbegehren des Klägers scheitert nicht etwa prinzipiell daran, dass ein Auskunftsanspruch nach § 4 Abs. 1 PresseG NRW gegenüber dem Beigeladenen selbst nicht besteht. Ohne Erfolg rügen das beklagte Land und der Beigeladene insoweit eine „Umgehung“ eines gegenüber dem Beigeladenen bestehenden Anspruchsausschlusses.
Es trifft allerdings zunächst zu, dass die Rechtsprechung einen Auskunftsanspruch nach § 4 Abs. 1 PresseG NRW gegenüber den – selbst aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG anspruchsberechtigten – öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten bisher verneint hat.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 9. Februar 2012– 5 A 166/10 –, DVBl. 2012, 568 = juris, Rn. 27 ff., und vom 19. August 1985 − 4 A 1050/81 −, DÖV 1986, 82; OVG Berlin, Urteil vom 13. Juni 1985− 5 B 5.83 −, juris (nur Leitsatz); VGH Bad.-Württ., Urteil vom 5. Oktober 1981 − X 2365/79 −, NJW 1982, 668, bestätigt durch BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 1984 − 7 C 139.81 −, BVerwGE 70, 310 = NJW 1985, 1655 = juris, Rn. 14 ff., sowie BVerfG, Beschluss vom 20. Juli 1988 − 1 BvR 155/85 u.a. −, NJW 1989, 382.
Der erkennende Senat hat den Anspruchsausschluss zuletzt maßgeblich damit begründet, dass es – angesichts dieser Rechtsprechung – eines klar geäußerten gesetzgeberischen Willens bedürfe, wenn sich der die gesamte Presse einschließlich des Rundfunks (§ 26 Abs. 1 PresseG NRW) gleichermaßen berechtigende presserechtliche Auskunftsanspruch auch gegen den öffentlich-rechtlichen Rundfunk richten solle.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 9. Februar 2012 – 5 A 166/10 –, DVBl. 2012, 568 = juris, Rn. 31.
Eine „Umgehung“ dieses Anspruchsausschlusses liegt hier jedoch nicht vor. Er knüpft im Ansatz formal an die auskunftsverpflichtete Stelle und ihre Eigenschaft als Trägerin des Grundrechts aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG an, erfasst also nicht den Landesrechnungshof. Der Kläger begehrt überdies keine Auskunft vom Beigeladenen auf dem „Umweg“ über den Landesrechnungshof, sondern Auskunft über die Prüfung bzw. die Ergebnisse der Prüfung des Beigeladenen durch den Landesrechnungshof. Das Verwaltungsgericht hat bereits zutreffend ausgeführt, dass das Auskunftsersuchen des Klägers damit auf Vorgänge im Zuständigkeitsbereich des Landesrechnungshofs gerichtet ist. Es zielt auf die Tätigkeit des Landesrechnungshofs selbst ab sowie hierbei von diesem in eigener Zuständigkeit erstmals gewonnene Erkenntnisse. Gegenstand der Anfrage sind demgegenüber nicht originär die vom Beigeladenen an den Landesrechnungshof in Erfüllung seiner Mitwirkungspflichten (vgl. § 43 Abs. 4 und 5 WDR-Gesetz) übermittelten, der Prüfung zu Grunde liegenden Informationen.
Vgl. auch VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. Dezember 2012 – 1 L 2483/12 –, juris, Rn. 50.
Dass die Ergebnisse der Prüfung des Landesrechnungshofs in Folge der Mitteilung nach § 43 Abs. 6 WDR-Gesetz auch an den Beigeladenen selbst gelangen, ändert an dieser Bewertung nichts.
c) Auch Vorschriften des WDR-Gesetzes schließen den in Rede stehenden Anspruch aus § 4 Abs. 1 PresseG NRW nicht von vornherein aus. Weder § 43 Abs. 6 WDR-Gesetz noch §§ 44 Abs. 3 Nr. 3, 44a WDR-Gesetz regeln einen Ausschluss eines auf die Ergebnisse der Prüfung des Beigeladenen durch den Landesrechnungshof gerichteten presserechtlichen Auskunftsanspruchs bzw. sind als Geheimhaltungsvorschriften zu qualifizieren, die einem solchen Auskunftsanspruch nach § 4 Abs. 2 Nr. 2 PresseG NRW entgegenstehen.
aa) Aus Wortlaut und Systematik der Vorschriften ergibt sich ein solcher Regelungsgehalt nicht.
(1) § 43 Abs. 6 Satz 1 WDR-Gesetz bestimmt, dass der Landesrechnungshof das Ergebnis seiner Prüfung nur dem WDR, der für die Rechtsaufsicht zuständigen Behörde und der KEF mitteilt. Das Ergebnis seiner Prüfung nach § 45a WDR-Gesetz bei einem Beteiligungsunternehmen des WDR teilt der Landesrechnungshof auch dem Beteiligungsunternehmen selbst mit (Satz 2).
Zwar trifft es zunächst zu, dass mit der Verwendung des Wortes „nur“ in § 43 Abs. 6 Satz 1 WDR-Gesetz eine Beschränkung des Adressatenkreises der Prüfungsergebnisse des Landesrechnungshofs zum Ausdruck gebracht wird. Der systematische Zusammenhang der Vorschrift spricht jedoch dagegen, dass hiermit ein nach anderen gesetzlichen Vorschriften bestehender Auskunftsanspruch von Dritten, die wie die Vertreter der Presse nach dem Landespressegesetz außerhalb des Prüfungsverhältnisses stehen, ausgeschlossen werden sollte. § 43 WDR-Gesetz regelt seiner Überschrift nach (allein) das Verfahren der Prüfung; Abs. 6 der Vorschrift befasst sich mit den Mitteilungsbefugnissen des Landesrechnungshofs im Prüfungsverfahren. Für die §§ 88 Abs. 2, 96, 97 und 99 LHO hat der erkennende Senat ebenfalls angenommen, dass sie lediglich bestimmen, welchen Stellen Prüfungsergebnisse mitzuteilen sind, und damit einer „aktiven“ Medienarbeit des Landesrechnungshofs Grenzen setzen mögen,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 4. Januar 2013– 5 B 1493/12 –, DVBl. 2013, 321 = juris, Rn. 23 ff., Urteil vom 26. Oktober 2011 – 8 A 2593/10 –, DVBl. 2013, 365 = juris, Rn. 145 zu § 96 BHO,
darüber hinaus jedoch nicht einer Unterrichtung von Vertretern der Presse entgegenstehen, die auf Antrag und Grundlage der gesetzlichen Regelung in § 4 Abs. 1 PresseG NRW erfolgt,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 4. Januar 2013– 5 B 1493/12 –, DVBl. 2013, 321 = juris, Rn. 27.
Zwar weist das Prüfungsverfahrens nach dem WDR-Gesetz – gegenüber dem Prüfungsverfahren nach der LHO – Besonderheiten auf, die der Eigenschaft des Beigeladenen als öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalt geschuldet sind. Auch das WDR-Gesetz mag danach eine gesetzliche Grundlage für eine vom Landesrechnungshof autonom veranlasste Weiterleitung von Prüfungsergebnissen an die über die in § 43 Abs. 6 WDR-Gesetz genannten Adressaten hinaus bzw. deren Veröffentlichung nicht enthalten.
Vgl. in diesem Zusammenhang: OVG Rh.-Pf., Urteil vom 15. Mai 1995 – 2 A 12088/94 –, DVBl. 1995, 1372 = juris, Rn. 29 ff., 36 ff. zur Prüfung des ZDF.
Hieraus folgt aber nicht, dass die im Prüfungsverfahren nach dem WDR-Gesetz geregelten Mitteilungsbefugnisse des Landesrechnungshofs – anders als im Verfahren der Prüfung nach der LHO – insoweit als abschließend verstanden werden müssten, dass sie eine Auskunftserteilung auf der Grundlage des im Landespressegesetz normierten Auskunftsanspruchs ausschlössen.
Nichts anderes folgt daraus, dass der Beigeladene sich im Rahmen der Erfüllung seines verfassungsmäßigen Funktionsauftrags auf Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG berufen und die Prüfung des Beigeladenen einschließlich der Mitteilung von Prüfungsergebnissen nach dem WDR-Gesetz durch den Landesrechnungshof einen rechtfertigungsbedürftigen Eingriff in den Schutzbereich der Rundfunkfreiheit darstellen kann. Zwar unterliegt die Prüfung des Beigeladenen durch den Landesrechnungshofs mit Blick auf den Schutz der Rundfunkfreiheit materiellen Beschränkungen.
Vgl. zur – bisher nicht abschließend geklärten – Frage der Grenzen der Prüfung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten durch die Rechnungshöfe: Knöpfle, in: von Arnim (Hrsg.), Finanzkontrolle im Wandel, 1989, S 259 ff.; Haverkate, in: Zavelberg (Hrsg.), Die Kontrolle der Staatsfinanzen, 1989, S. 197, 212 ff.; Jarass, Reichweite der Rechnungsprüfung bei Rundfunkanstalten, 1992, S. 5 f.; Porzucek, Die Finanzkontrolle der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten und ihrer Beteiligungsunternehmen, 2006, S. 114 ff.; siehe auch VG Stuttgart, Urteil vom 12. August 1992 – 3 K 2780/87 –, VBlBW 1994, 458 ff. (Leitsatz und Teile der Gründe).
Ein vollständiger Ausschluss eines presserechtlichen Auskunftsanspruchs, der die den Beigeladenen betreffende Prüfungstätigkeit des Landesrechnungshofs bzw. die hieraus gewonnenen Ergebnisse zum Gegenstand hat, lässt sich hiermit jedoch nicht begründen. Denn die in § 4 Abs. 2 PresseG NRW normierten Ausschlussgründe ermöglichen es, dessen Inhalt des Auskunftsanspruchs, soweit dies die Rundfunkfreiheit erfordert, zu begrenzen.
(2) Nach § 44 Abs. 3 WDR-Gesetz sind nach Abschluss des Verfahrens zur Feststellung des Jahresabschlusses zu veröffentlichen: 1. eine Gesamtübersicht über den Jahresabschluss, 2. eine Zusammenfassung der wesentlichen Teile des Geschäftsberichts, 3. die vom Landesrechnungshof für nicht erledigt erklärten Teile des Prüfungsberichts zum Jahresabschluss und die dazu vom Rundfunkrat beschlossenen Stellungnahmen, 4. die das gesetzliche Verfahren beendenden Beschlüsse des Rundfunkrats. Nach § 44a WDR-Gesetz sind nach Abschluss des Prüfungsverfahrens betreffend die Ordnungsmäßigkeit und die Wirtschaftlichkeit der Haushalts- und Wirtschaftsführung des Beigeladenen einschließlich seiner Beteiligungsunternehmen unter Wahrung der Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse die vom Landesrechnungshof für nicht erledigt erklärten Teile des Prüfungsberichts zu veröffentlichen.
Auch diesen Veröffentlichungspflichten lässt sich weder dem Wortlaut noch der Systematik nach – die Vorschriften regeln Pflichten des Beigeladenen – eine Beschränkung des Inhalts gesetzlich normierter Auskunftsansprüche gegenüber dem Landesrechnungshof betreffend die Prüfung des Beigeladenen bzw. deren Ergebnisse entnehmen. Die §§ 44 Abs. 3 Nr. 3, 44a WDR-Gesetz beschränken nur die Pflicht des Beigeladenen zur regelmäßigen Veröffentlichung, indem sie die Teile des Prüfberichts, die im Prüfungsverfahren für erledigt erklärt worden sind, nicht erfassen. Dies zwingt in systematischer Hinsicht nicht dazu, einen im Einzelfall gegenüber dem Landesrechnungshof geltend gemachten, auf die nicht für erledigt erklärten Teile des Prüfungsberichts bezogenen Auskunftsanspruchs nach dem Landespressegesetz von vornherein auszuschließen.
bb) Die Entstehungsgeschichte des § 43 Abs. 6 WDR-Gesetz und der Veröffentlichungsvorschriften in den §§ 44 Abs. 3 Nr. 3, 44a WDR-Gesetz lässt ebenfalls keine Rückschlüsse darauf zu, der Gesetzgeber habe mit diesen Bestimmungen aufgrund gesetzlicher Regelungen bestehende Ansprüche Dritter gegenüber dem Landesrechnungshof auf Erteilung von Auskünften über die Ergebnisse der Prüfung des Beigeladenen ausschließen wollen. Ausdrücklich befasst hat sich der Gesetzgeber bei der Schaffung der Vorschriften mit dieser Frage – soweit ersichtlich – nicht. Aus der Entstehungsgeschichte ergibt sich aber jedenfalls, dass es sich bei der Prüfung des Beigeladenen durch den Landesrechnungshof nach dem WDR-Gesetz nicht um eine interne, sondern um eine „echte“ externe Finanzkontrolle handelt. Im Weiteren finden sich Anhaltspunkte dafür, dass die in Rede stehenden Vorschriften nicht bezwecken sollten, die nicht der Veröffentlichungspflicht unterliegenden Ergebnisse der Rechnungsprüfung des Beigeladenen durch den Landesrechnungshof gegenüber der Öffentlichkeit vollständig geheim zu halten. Auch aus den jüngsten Änderungen des WDR-Gesetzes folgt nichts anderes.
(1) Bereits die erste Fassung des WDR-Gesetzes vom 25. Mai 1954 (GVBl. NRW. S. 151 ff. – WDR-Gesetz 1954) bestimmte in § 22 Abs. 3 Satz 1, dass der Rundfunkrat den Jahresabschluss vor der endgültigen Genehmigung dem Landesrechnungshof zur Prüfung vorlegt. Satz 2 sah vor, dass der Landerechnungshof den Prüfungsbericht ausschließlich der Anstalt zuleitet. Die Landesregierung erhielt allerdings faktisch den Jahresabschluss über den Vertreter, der nach § 11 Abs. 2 WDR-Gesetz 1954 an den Sitzungen des Rundfunkrats teilnahm.
Vgl. LT-Ausschussprotokoll 7/1432-3, S. 3, 14; LT-Vorlage 7/1514, S. 3, 5.
Der Landesrechnungshof interpretierte die Vorschrift in der Prüfungspraxis – so die Aussage des seinerzeitigen Direktors im Gesetzgebungsverfahren zum Zweiten Gesetz zur Änderung des WDR-Gesetzes vom 9. Juli 1974 (GVBl. NRW, S. 251 ff. – WDR-Gesetz 1974) – nie im Sinne einer Geheimhaltungsvorschrift. Er habe sich aber Zurückhaltung bei der Mitteilung konkreter Prüfungsfeststellungen etwa im Jahresbericht an den Landtag, der demnach offenbar ebenfalls in gewissem Umfang hierüber informiert wurde, auferlegt.
Vgl. LT-Ausschussprotokoll 7/1285, S. 6.
In der Praxis stellte sich die Prüfung des Beigeladenen durch den Landesrechnungshof danach von Beginn an jedenfalls nicht als rein interne anstaltsautonome Finanzkontrolle dar.
(2) Mit dem WDR-Gesetz 1974 wurde § 22 geändert. Der neue Absatz 3 Satz 1 bestimmte, dass der Intendant nach Abschluss des Rechnungsjahres nach näherer Maßgabe einen Jahresabschluss und einen Geschäftsbericht zu erstellen hat. Ein neuer Absatz 4 lautete wie folgt: Jahresabschluss und Geschäftsbericht werden vom Rundfunkrat der Landesregierung und dem Landesrechnungshof übermittelt. Der Landesrechnungshof prüft für die Anstalt den Jahresabschluss; §§ 89, 90, 94 und 95 der LHO sind entsprechend anzuwenden. Er teilt das Ergebnis seiner Prüfung der Anstalt und der Landesregierung mit (Satz 3). Der neue Absatz 5 normierte eine Veröffentlichungspflicht. Danach hatte der Intendant nach der endgültigen Genehmigung im Ministerialblatt für das Land Nordrhein-Westfalen zu veröffentlichen: 1. eine Gesamtübersicht über den Jahresabschluss, 2. eine Zusammenfassung der wesentlichen Teile des Geschäftsberichts, 3. die vom Landesrechnungshof für nicht erledigt erklärten Prüfungsmitteilungen sowie dazu die Stellungnahmen des Rundfunkrates, 4. die das gesetzliche Verfahren beendenden Beschlüsse des Rundfunkrates. Absatz 6 bestimmte: Liegt ein Antrag auf Erhöhung der Rundfunkgebühren vor, so kann der Landtag den Landesrechnungshof mit einer gutachterlichen Stellungnahme beauftragen, ob die Forderung nach einer Erhöhung der Rundfunkgebühren gerechtfertigt ist; die Anstalt hat dem Landesrechnungshof zur Durchführung dieser gutachtlichen Stellungnahme auf Anforderung die erforderlichen Unterlagen zur Verfügung zu stellen und die erforderlichen Auskünfte zu erteilen.
Im Gesetzgebungsverfahren zum WDR-Gesetz 1974 wurde insbesondere darüber beraten, ob nicht im neuen § 22 Abs. 4 Satz 3 der Landtag in den Kreis der Adressaten des Prüfberichts des Landesrechnungshofs aufgenommen werden sollte, um diesem die für die Entscheidung über Gebührenerhöhungen notwendigen Informationen zu beschaffen.
Vgl. LT-Drs. 7/3408, S. 1; LT-Ausschussprotokoll 7/1285, insb. S. 3 ff., 11 ff.; LT-Ausschussprotokoll 7/1432-3, S. 4 f., 15.
Gegen eine Zuleitung des Landesrechnungshofberichts an den Landtag äußerte die Landesregierung Bedenken. Diese würde die Besorgnis begründen, der Rundfunk wäre einer ständigen Aufsicht unterworfen. Es wäre falsch, dem Landtag kraft Gesetzes eine Vorlage zuzuleiten, die ihn nicht zu einer autonomen Entscheidung veranlassen solle. Hiervon zu unterscheiden sei, dass die Informationsbasis des Landtags für Entscheidungen über Gebührenerhöhungen durch die Einräumung der Möglichkeit der Einholung eines Gutachtens des Landesrechnungshofs verbreitert werde.
Vgl. LT-Ausschussprotokoll 7/1285, S. 12, 14 (Minister Dr. Halstenberg).
Der mit der Gesetzesänderung gewählte Weg, die Berichte der Öffentlichkeit zugänglich zu machen, wurde von der Landesregierung für „rechtlich absolut unbedenklich gehalten“. Der Rundfunk sei nur staatsfrei, nicht öffentlichkeitsfrei. Das Verfahren unterstelle zwar den Rundfunk in erheblichem Umfang der „Aufsicht“ durch die Öffentlichkeit; das sei aber sicherlich auch so gewollt.
Vgl. LT-Ausschussprotokoll 7/1285, S. 12 (Minister Dr. Halstenberg). Siehe auch LT-Ausschussprotokoll 7/1476-7, S. 10 (Abg. Holthoff).
Der Entstehungsgeschichte des WDR-Gesetzes 1974 lässt sich danach entnehmen, dass der Adressatenkreis nach § 22 Abs. 4 Satz 3 speziell in Bezug auf den Landtag eingegrenzt wurde. Dies sollte mit dessen eingeschränkten Kompetenzen mit Blick auf die Finanzkontrolle des Beigeladenen als öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalt korrespondieren. Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber mit dieser Vorschrift regeln wollte, dass der Inhalt der Prüfungsberichte des Landtags über den in § 22 Abs. 4 Satz 3 WDR-Gesetz 1974 genannten Adressatenkreis hinaus überhaupt nicht – auch nicht der Öffentlichkeit – bekannt wird, lassen sich den Gesetzgebungsmaterialien nicht entnehmen. Die in § 22 Abs. 5 WDR-Gesetz 1974 normierten regelmäßigen Veröffentlichungspflichten des Beigeladenen hatten gerade das Ziel, mehr Transparenz herzustellen. Dass der Gesetzgeber mit diesen nach anderen gesetzlichen Vorschriften bestehende Auskunftsansprüche – das Landespressegesetz vom 24. Mai 1966 war zwischenzeitlich in Kraft getreten – auf den Inhalt der den Beigeladenen treffenden Veröffentlichungspflichten begrenzen wollte, ist im Gesetzgebungsverfahren nicht zum Ausdruck gebracht worden. Ein nach dem neuen Absatz 6 des § 22 WDR-Gesetz 1974 vom Landesrechnungshof für den Landtag zu erstellendes Gutachten erlangte Parlamentsöffentlichkeit. Auch dies spricht dafür, dass ein Bedürfnis für eine weitgehende Geheimhaltung von Informationen über das finanzwirksame Handeln des Beigeladenen gegenüber der Öffentlichkeit nicht gesehen wurde.
(3) Im WDR-Gesetz vom 19. März 1985 (GVBl. NRW. S. 237 ff. – WDR-Gesetz 1985) wurden die Regelungen zur Rechnungshofkontrolle und den Veröffentlichungspflichten in den §§ 42 ff. neu gefasst. § 42 Abs. 1 WDR-Gesetz 1985 bestimmte, dass der Jahresabschluss und die Ordnungsmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit der Haushalts- und Wirtschaftsführung des WDR vom Landesrechnungshof nach Maßgabe näherer, in Absatz 2 enthaltener Vorschriften geprüft wird. § 43 WDR-Gesetz enthielt die Regelungen zum Prüfungsverfahren. § 44 Abs. 1 WDR-Gesetz lautete: Der Landesrechnungshof teilt das Ergebnis seiner Prüfung nur dem WDR und der Landesregierung mit. Die Veröffentlichungspflichten der Rundfunkanstalt wurden in § 44 Abs. 4 wie folgt gefasst: Nach Abschluss des Verfahrens hat der Intendant im Ministerialblatt für das Land Nordrhein-Westfalen zu veröffentlichen: 1. eine Gesamtübersicht über den Jahresabschluss, 2. eine Zusammenfassung der wesentlichen Teile des Geschäftsberichts, 3. die vom Landesrechnungshof für nicht erledigt erklärten Teile des Prüfungsberichts und die dazu vom Rundfunkrat beschlossenen Stellungnahmen, 4. die das gesetzliche Verfahren beendenden Beschlüsse. Die Möglichkeit der Einholung eines Gutachtens des Landesrechnungshofs durch den Landtag wurde in § 45 neu geregelt.
Eines der mit der Gesetzesnovelle verfolgten Ziele war eine weitergehende gesetzliche Ausgestaltung des Finanzwesens des Beigeladenen. Die finanziellen Grundlagen der Anstalt sollten im Hinblick auf die Konkurrenz zu neuen privaten Rundfunk- und Fernsehveranstaltern abgesichert werden. Das Rundfunkhaushaltsrecht sollte eingehend geregelt werden, um eine sparsame und wirtschaftliche Mittelverwendung zu gewährleisten.
Vgl. LT-Drs. 9/3712, S. 1, 37; LT-Ausschussprotokoll 9/1462, S. 2.
Das Thema „Zugang des Landtags zu der laufenden Berichterstattung des Landesrechnungshofs“ wurde erneut diskutiert.
Vgl. LT-Ausschussprotokoll 9/1462, S. 116 („ein Dauerbrenner“); LT-Ausschussprotokoll 9/1494, S. 27, 29.
Letztlich wurde von einer Einbeziehung des Landtags in den Adressatenkreis des § 44 Abs. 1 WDR-Gesetz 1985 – wohl auch unter dem Eindruck einer zeitlich parallel verlaufenden verfassungsrechtlichen Diskussion über die Zulässigkeit und die Grenzen der Prüfung der Rundfunkanstalten durch die Rechnungshöfe – (erneut) abgesehen.
Vgl. LT-Ausschussprotokoll 9/1494, S. 27, 28; LT-Ausschussprotokoll 9/1524, S. 17 f.; siehe auch Ossenbühl, Rundfunkfreiheit und Rechnungsprüfung, 1984, anlässlich der Unterstellung des SDR unter die Rechnungsprüfung nach § 111 LHO BW in der seinerzeit geltenden Fassung.
Zwar wurde in § 44 Abs. 1 WDR-Gesetz mit der Einfügung des Wortes „nur“ der beschränkende Charakter der darin enthaltenen Aufzählung der Adressaten der Prüfungsergebnisse hervorgehoben. Dass sich die Zielrichtung der Vorschrift damit verändert bzw. im Sinne einer Geheimhaltungsanordnung gegenüber Dritten bzw. der Öffentlichkeit erweitert hätte, lässt sich den Gesetzgebungsmaterialien jedoch nicht entnehmen. Nichts anderes gilt für die Veröffentlichungsvorschriften in § 44 Abs. 4 WDR-Gesetz 1985.
Vgl. LT-Drs. 9/3712, S. 45 f.; LT-Drs. 9/4130, S. 41, 62; LT-Ausschussprotokoll 9/1462, S. 116.
In § 45 WDR-Gesetz 1985 wurde in Absatz 2 zudem in Erweiterung der Vorgängervorschrift § 22 Abs. 6 WDR-Gesetz 1974 geregelt, dass das vom Landtag beim Landesrechnungshof in Auftrag gegebene Gutachten „wesentliche Erkenntnisse des Landesrechnungshofs aus der Prüfung der Jahresabschlüsse“ einbezieht, wodurch eine Information des Landtags durch den Rechnungshof über den Inhalt der Prüfungsergebnisse in gewissem Umfang gesetzlich abgesichert wurde.
Vgl. LT-Ausschussprotokoll 9/1494, S. 29.
Auch daran zeigt sich, dass eine Geheimhaltungsbedürftigkeit von nicht ohnehin zu veröffentlichenden Prüfungsergebnissen, die insoweit Parlamentsöffentlichkeit erlangen konnten, per se nicht gesehen wurde.
Mit dem § 42 Abs. 1 WDR-Gesetz 1985 wurde überdies klargestellt, dass die Prüfung des Beigeladenen durch den Landesrechnungshof eine „echte“ externe Prüfung darstellt.
Vgl. zur Abgrenzung von anstaltsautonomer und externer Finanzkontrolle z. B.: Ossenbühl, Rundfunkfreiheit und Rechnungsprüfung, 1984, S. 40 ff.; Porzucek, Die Finanzkontrolle der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten und ihrer Beteiligungsunternehmen, 2006, S. 122 f.
Die in § 22 Abs. 4 Satz 2 WDR-Gesetz 1974 – ohne weitere Erklärung des Gesetzgebers – verwendete Formulierung „der Landesrechnungshof prüft für die Anstalt“ wurde abgeändert. Der damalige Präsident des Landesrechnungshofs hatte hierauf im Gesetzgebungsverfahren zum WDR-Gesetz 1985 ausdrücklich mit der Begründung gedrungen, diese erwecke den fehlerhaften Eindruck, als sei der Rechnungshof eine Art „Innenrevision“. Der Beigeladene habe in der Vergangenheit immer wieder versucht, die Prüfung des Landesrechnungshofs als eine „Prüfung im anstaltsautonomen Kontrollzusammenhang“ zu sehen. Es solle klargestellt werden, dass dies nicht zutreffe. Dieser Anregung kam der Gesetzgeber nach.
Vgl. LT-Ausschussprotokoll 9/1494, S. 24, S. 28; LT-Vorlage 9/1984, S. 2 f.
Soweit die Argumentation des beklagten Landes auf einem Verständnis der Rechnungshofkontrolle des Beigeladenen als anstaltsautonomer Kontrolle basiert, gerät diese daher nicht nur in Widerspruch zu der seinerzeitigen inhaltlichen Positionierung des Landesrechnungshofs. Sie lässt sich auch nicht mit der Entwicklungshistorie der dem Landesrechnungshof die Kompetenz zur Prüfung des Beigeladenen einräumenden Vorschrift in Einklang bringen.
Mit dem WDR-Gesetz 1985 wollte der Gesetzgeber zwar – hierauf hat der Beigeladene zutreffend hingewiesen – ein den Besonderheiten des Rundfunkbetriebs entsprechendes Haushaltsrechts schaffen.
Vgl. LT-Drs. 9/3712, S. 45.
Die Rechnungshofkontrolle hat er aber nicht mit Blick auf die Rundfunkfreiheit des Beigeladenen als rein interne und damit weitgehend nicht der Öffentlichkeit zugängliche Kontrolle ausgestaltet.
(4) Mit dem 13. Gesetzes zur Änderung des WDR-Gesetzes vom 8. Dezember 2009 (GVBl. NRW. S. 728 ff. – WDR-Gesetz 2009) wurde die bisher in § 44 Abs. 1 enthaltene Regelung zu den Mitteilungsbefugnissen des Landesrechnungshofs in § 43 als Absatz 6 aufgenommen und erhielt seine jetzige Gestalt: Der Landesrechnungshof teilt das Ergebnis seiner Prüfung nur dem Beigeladenen, der für die Rechtsaufsicht zuständigen Behörde und der KEF mit. Das Ergebnis seiner Prüfung nach § 45a WDR-Gesetz bei einem Beteiligungsunternehmen des Beigeladenen teilt der Landesrechnungshof auch dem Beteiligungsunternehmen selbst mit. § 44 WDR-Gesetz 2009 beinhaltete nunmehr (allein) die Regelungen zur Feststellung und Veröffentlichung des Jahresabschlusses; in § 44a wurde eine neue Vorschrift zur Veröffentlichung sonstiger Prüfungsergebnisse – der Ergebnisse der Prüfung betreffend die Ordnungsmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit der Haushalts- und Wirtschaftsführung – geschaffen. Die Bestimmung über die Mitteilungsbefugnisse des Landesrechnungshofs wurde demnach lediglich als Reaktion auf die Schaffung des neuen § 44a WDR-Gesetz „vor die Klammer gezogen“.
Vgl. LT-Drs. 14/9393, S. 185.
Ein Bedeutungswandel der Vorschrift war damit nicht verbunden. Dass auch die Veröffentlichungsvorschrift in § 44a WDR-Gesetz 2009 tatsächlich nur Pflichten des Beigeladenen begründen, nicht aber Beschränkungen des Landesrechnungshofs beinhalten soll, offenbart die Gesetzesbegründung, soweit es hier ausdrücklich heißt: „Eine Veröffentlichung muss durch den WDR erfolgen. Jedoch kann auch der Landesrechnungshof zusätzlich eine Veröffentlichung vornehmen.“
Vgl. LT-Drs. 14/9393, S. 186.
Letzteres müsste konsequenterweise für § 44 Abs. 3 Nr. 3 WDR-Gesetz 2009 ebenso gelten. Jedenfalls ist auch unter Berücksichtigung der Änderungen durch das WDR-Gesetz 2009 nicht erkennbar, dass der Gesetzgeber mit den §§ 43 Abs. 6, 44 Abs. 3 Nr. 3 und 44a auf anderweitiger gesetzlicher Grundlage beruhende Ansprüche auf Auskunft gegenüber dem Landesrechnungshof betreffend die Prüfung des Jahresabschlusses und die Ordnungsmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit der Haushalts- und Wirtschaftsführung des Beigeladenen ausschließen wollte.
(5) Ein abschließender Charakter der §§ 43 Abs. 6, 44 Abs. 3 Nr. 3 und 44a WDR-Gesetz lässt sich schließlich nicht aus der mit dem 15. Rundfunkänderungsgesetz erfolgten Ergänzung des bereits mit dem WDR-Gesetz 2009 eingefügten § 55a herleiten. Diese Vorschrift sah zunächst einen Ausschluss der Anwendung des Informationsfreiheitsgesetzes auf den Beigeladenen nur für journalistisch-redaktionelle Informationen vor.
Vgl. hierzu: LT-Drs. 14/9393, S. 188.
Nunmehr erstreckt sich dieser Ausschluss auf die Ergebnisse der Prüfung des Landesrechnungshofs nach § 43 Abs. 6 oder des zuständigen Landesrechnungshofs nach § 45b Abs. 2 WDR-Gesetz. Soweit es in der Gesetzesbegründung hierzu heißt, die Änderung stelle sicher, dass die differenzierten Regelungen zum Ablauf des Prüfungsverfahrens durch den oder die Landesrechnungshöfe in den §§ 43 und 45b nicht über eine Anwendung des Informationsfreiheitsgesetzes unterlaufen und insbesondere die Prüfungsfeststellungen nicht vorzeitig veröffentlicht würden,
vgl. LT-Drs. 16/9727, S. 73,
spricht dies für das bereits in systematischer Hinsicht naheliegende Verständnis des § 43 Abs. 6 WDR-Gesetz als Verfahrensvorschrift. Ein gesetzgeberischer Wille für eine Beschränkung auch des presserechtlichen Auskunftsanspruchs, der die nicht ohnehin zu veröffentlichenden Ergebnisse der Prüfung des Beigeladenen gegenüber dem Landesrechnungshof betrifft, lässt sich dem jedenfalls wiederum nicht entnehmen. Die Erweiterung der Ausschlusstatbestände in § 55a WDR-Gesetz erscheint innerhalb des Systems informationsfreiheitsrechtlicher Ansprüche konsequent. Nach § 2 Abs. 2 Satz 2 i. V. m. Satz 1 IFG NRW gilt das Informationsfreiheitsgesetz für die Prüfungstätigkeit des Landesrechnungshofs nicht.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 4. Januar 2013– 5 B 1493/12 –, DVBl. 2013, 321 = juris, Rn. 16, und Urteil vom 26. Oktober 2011 – 8 A 2593/10 –, DVBl. 2012, 365 = juris, Rn. 64.
Der Beigeladene ist allerdings nach diesem grundsätzlich auskunftspflichtig. Durch ausdrückliche Anordnung wird im neuen § 55a WDR-Gesetz somit eine Umgehung des Ausschlusses informationsfreiheitsrechtlicher Ansprüche gegenüber dem Landesrechnungshof betreffend die Ergebnisse seiner Prüfung des Beigeladenen durch Geltendmachung von informationsfreiheitsrechtlichen Ansprüchen gegenüber dem Beigeladenen, bei dem die Prüfungsergebnisse des Landesrechnungshofs ebenfalls vorliegen, verhindert.
Für den presserechtlichen Auskunftsanspruch hat der Gesetzgeber trotz der Entscheidung des erkennenden Senats vom 4. Januar 2013 – 5 B 1493/12 – keine der Regelung in § 55a WDR-Gesetz entsprechende Einschränkung normiert. Dass der Anspruch aus § 4 Abs. 1 PresseG NRW zu den auf besonderen Rechtsvorschriften beruhenden Informationsansprüchen gehört, die nach § 4 Abs. 2 Satz 1 IFG NRW unberührt bleiben, ist anerkannt.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 4. Januar 2013– 5 B 1493/12 –, DVBl. 2013, 321 = juris, Rn. 18, und vom 19. Februar 2004 – 5 A 640/02 –, OVGE 50, 32 = NJW 2005, 618 = juris, Rn. 15.
Der presserechtliche Auskunftsanspruch bezweckt gerade eine Privilegierung der Presse gegenüber sonstigen Auskunftssuchenden.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 9. Februar 2012– 5 A 166/10 –, DVBl. 2012, 568 = juris, Rn. 41.
Der vom beklagten Land und dem Beigeladenen behauptete Wertungswiderspruch liegt somit nicht vor.
Dass dem WDR-Gesetz nicht die Vorstellung zugrunde liegt, der Beigeladene könne sich aufgrund seiner am Gebot der Staatsferne ausgerichteten Organisationsstruktur im Wesentlichen selbst kontrollieren, zeigt schließlich die Schaffung weitgehender Transparenzvorschriften mit dem 15. Rundfunkänderungsgesetz (vgl. §§ 14a, 18 Abs. 2 Satz 2, 41 Abs. 4 WDR-Gesetz).
Der Gesetzgeber hat hiermit auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum ZDF-Staatsvertrag reagiert. Dieses hat festgestellt, es sei Aufgabe des Gesetzgebers, Regelungen zu schaffen, die für die Aufsichtsgremien des öffentlich-rechtlichen Rundfunks jedenfalls ein Mindestmaß an Transparenz gewährleisteten. Die Aufsicht über die weithin öffentlich-rechtlich finanzierten Rundfunkanstalten durch plurale, die Vielfalt der Gesellschaft widerspiegelnde Aufsichtsgremien, deren Mitglieder als Sachwalter der Allgemeinheit die Gewährleistung einer Rundfunkberichterstattung kontrollierten, welche gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG den vollen Umfang des klassischen Rundfunkauftrags abzudecken habe und sich an die gesamte Bevölkerung wende, sei eine Aufgabe, deren Wahrnehmung jedenfalls hinsichtlich ihrer Grundentscheidungen die Möglichkeit öffentlicher Anteilnahme erfordere. Transparenz könne hier eine heilsame Vorwirkung gegen funktionswidrige Absprachen und Einflussnahmen entfalten und helfen, Tendenzen von Machtmissbrauch oder Vereinnahmungen durch Partikularinteressen frühzeitig entgegenzuwirken. Der Öffentlichkeit komme insoweit eine wesentliche, die interne institutionelle Kontrolle ergänzende Kontrollfunktion zu.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 25. März 2014 – 1 BvF 1/11, 1 BvF 4/11 –, BVerfGE 136, 9 = DVBl. 2014, 649 = juris, Rn. 82 ff., m. w. N.
Staatsferne des öffentlich-rechtlichen Rundfunks bedeutet danach auch nach der Vorstellung des nordrhein-westfälischen Gesetzgebers, wie sie in der Schaffung von Transparenzvorschriften mit dem 15. Rundfunkänderungsgesetz zum Ausdruck gebracht worden ist, gerade nicht Öffentlichkeitsfreiheit. Auf die staatsferne Organisation des Beigeladenen als öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalt lässt sich eine Auslegung der §§ 43 Abs. 6, 44 Abs. 3 Nr. 3 und 44a WDR-Gesetz als „Geheimhaltungsvorschriften“ betreffend die Ergebnisse der Prüfung des Beigeladenen durch den Landesrechnungshof nicht stützen.
2. Der danach „dem Grunde nach“ auf der Grundlage von § 4 Abs. 1 PresseG NRW bestehende Anspruch des Klägers auf Erteilung der begehrten Auskünfte über die Prüfung des Beigeladenen durch den Landesrechnungshof ist nicht weitergehend als vom Verwaltungsgericht angenommen – allein dies ist im Berufungsverfahren im Weiteren noch zu prüfen – durch Ausschlussgründe nach § 4 Abs. 2 PresseG NRW begrenzt. Das Verwaltungsgericht hat unter Anwendung von § 4 Abs. 2 Nr. 3 PresseG NRW Inhalte, die in den Schutzbereich der Rundfunkfreiheit fallen, vom Auskunftsanspruch ausgenommen, ohne dass hierin ein zum Erfolg der Berufung führender Rechtsfehler zu erkennen wäre (dazu unten a]). Nicht zu beanstanden ist, dass das Verwaltungsgericht den Auskunftsanspruch nicht mit Blick auf die Wettbewerbssituation des Beigeladenen (insbesondere) gegenüber dem privaten Rundfunk darüber hinaus begrenzt hat (dazu unten b]). Dem Auskunftsanspruch in dem vom Verwaltungsgericht anerkannten Umfang steht auch nicht entgegen, dass hierdurch ein überwiegendes öffentliches Interesse an einer effektiven Kontrolle des Beigeladenen durch den Landesrechnungshof verletzt würde (dazu unten c]).
a) Soweit das Verwaltungsgericht den Auskunftsanspruch unter Anwendung von § 4 Abs. 2 Nr. 3 PresseG NRW auf Inhalte begrenzt, die nicht in den Schutzbereich der Rundfunkfreiheit fallen, ergibt sich hieraus kein zum Erfolg der Berufung des beklagten Landes führender Rechtsfehler.
aa) Aus den Entscheidungen des erstinstanzlichen Urteils ergibt sich, dass das Verwaltungsgericht bei der nach § 4 Abs. 2 Nr. 3 PresseG NRW gebotenen Abwägung der widerstreitenden Interessen,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 18. Dezember 2013 – 5 A 413/11 –, DVBl. 2014, 464 = juris, Rn. 131; BGH, Urteil vom 6. März 2007 – VI ZR 51/06 –, BGHZ 171, 275 = NJW 2007, 1977 = juris, Rn. 18 ff.,
dem Interesse des Beigeladenen am Schutz der rundfunkfreiheitsrelevanten Inhalte der Prüfungsergebnisse des Landesrechnungshofs Vorrang vor dem öffentlichen Informationsinteresse (vgl. § 3 PresseG NRW), hier konkret dem berechtigen Interesse an der Verwendung öffentlicher Mittel durch den Beigeladenen, eingeräumt hat. Den Schutzbereich der Rundfunkfreiheit hat das Verwaltungsgericht dabei ausdrücklich in Anlehnung an die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bestimmt. Aus der Bezugnahme auf § 55a WDR-Gesetz (in der Fassung vor dem 15. Rundfunkänderungsgesetz) und die dort normierte Ausnahme des Anwendungsbereichs des Informationsfreiheitsgesetzes auf den Beigeladenen, soweit journalistisch-redaktionelle Informationen betroffen sind, folgt nichts anderes. Aus der Gesetzesbegründung zum WDR-Gesetz 2009 ergibt sich, dass der Gesetzgeber mit der in § 55a WDR-Gesetz formulierten Ausnahme Informationen, die dem Schutzbereich der Rundfunkfreiheit zuzuordnen sind, vom Informationsanspruch nach dem IFG NRW ausschließen wollte. Die Rundfunkfreiheit des Beigeladenen geht dem Informationsanspruch des Bürgers vor. Die Bereichsausnahme in § 55a WDR-Gesetz orientiert sich ebenfalls an der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Inhalt der Rundfunkfreiheit.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 9. Februar 2012 – 5 A 166/10 –, DVBl 2012, 568 = juris, Rn. 70 ff., 78 ff.; siehe auch LT-Drs. 14/9393, S. 188.
Ein gegenüber dem mit dem presserechtlichen Auskunftsanspruch verfolgten öffentlichen Aufklärungsinteresse überwiegendes öffentliches Interesse an der Geheimhaltung der Inhalte der Ergebnisse der Prüfung des Beigeladenen durch den Landesrechnungshof, die nicht in den Schutzbereich der Rundfunkfreiheit fallen, besteht nicht. Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verlangt keinen undifferenziert auf die gesamte Tätigkeit einer öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalt bezogenen Schutz vor Informationsansprüchen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. Mai 2013 – 7 B 30.12 –, juris, Rn. 16. Siehe auch BVerfG, Urteil vom 13. Januar 1982 – 1 BvR 848/77 u.a. –, BVerfGE 59, 231 = NJW 1982, 1447 = juris, Rn. 48.
bb) Das Verwaltungsgericht hat auch, ohne dass dies mit der Berufung erfolgreich angegriffen werden könnte, dem beklagten Land die Darlegungslast für die Gesichtspunkte auferlegt, die dem geltend gemachten Auskunftsbegehren entgegen stehen. Es ist Aufgabe des Landesrechnungshofs die Berechtigung an ihn gerichteter Auskunftsbegehren zu prüfen und einem solchen Auskunftsbegehren entgegenstehende Gesichtspunkte zu berücksichtigen. Allein der Umstand, dass der Landesrechnungshof dabei gegebenenfalls Inhalte der Ergebnisse der Prüfung des Beigeladenen, die in den Schutzbereich der Rundfunkfreiheit fallen, von außerhalb des Schutzbereichs der Rundfunkfreiheit liegenden Inhalten abgrenzen muss, stellt keinen Eingriff in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG dar. Die insoweit vorzunehmende Abgrenzung ist möglich.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. Mai 2013 – 7 B 30.12 –, juris, Rn. 18; OVG NRW, Urteil vom 9. Februar 2012 – 5 A 166/10 –, DVBl 2012, 568 = juris, Rn. 83.
Sie erfordert auch keine Preisgabe programmrelevanter Informationen durch den Beigeladenen gegenüber dem Landesrechnungshof. Eine Darlegung, die zwangsläufig rundfunkfreiheitsrelevante Inhalte offenbart, ist nicht geboten.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 9. Februar 2012– 5 A 166/10 –, DVBl 2012, 568 = juris, Rn. 84.
Soweit insbesondere der Beigeladene hervorhebt, ihm stehe bezüglich der Frage, ob bestimmte Inhalte der Prüfungsergebnisse in den Schutzbereich der Rundfunkfreiheit fallen, eine Einschätzungsprärogative zu, die umgangen würde, wenn der Landesrechnungshof zur Auskunftserteilung über die Prüfungsergebnisse nach den Maßgaben des Verwaltungsgerichts verpflichtet würde, kann dem nicht gefolgt werden. Eine solche existiert weder im Verhältnis zum Landesrechnungshof noch zu außerhalb dieses Verhältnisses stehenden Dritten. Dafür, dass der Landesgesetzgeber eine solche in § 55a mit dem WDR-Gesetz 2009 hätte normieren wollen, fehlt es an jeglichen Anhaltspunkten. Die Abgrenzung rundfunkfreiheitsrelevanter Inhalte von solchen, die außerhalb des Schutzbereichs von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG liegen, ist voll gerichtlich überprüfbar.
Die in den Entscheidungsgründen des erstinstanzlichen Urteils formulierte Rechtsauffassung des Gerichts ermöglicht dem Landesrechnungshof schließlich, auch weitere bisher mangels Darlegung nicht ersichtliche Ausschlussgründe nach § 4 Abs. 2 PresseG NRW bei seiner Entscheidung über das Auskunftsbegehren zu berücksichtigen.
b) Nicht zu beanstanden ist, dass das Verwaltungsgericht den Auskunftsanspruch nicht mit Blick auf die Wettbewerbssituation des Beigeladenen gegenüber dem privaten Rundfunk weiter begrenzt hat.
Der erkennende Senat hat bereits entschieden, dass kein unzulässiger Eingriff in den publizistischen Wettbewerb vorliegt, wenn der Gesetzgeber öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten mit Blick auf deren Finanzierung eine größere Transparenz abverlangt als privaten Anbietern. So ist die Gewährung eines journalistisch-redaktionelle Inhalte gerade nicht umfassenden Anspruchs nach dem IFG NRW gegenüber dem Beigeladenen unter Wettbewerbsgesichtspunkten verfassungsrechtlich unbedenklich.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 9. Februar 2012– 5 A 166/10 –, DVBl 2012, 568 = juris, Rn. 85 ff.
Nichts anderes gilt im vorliegenden Fall für einen presserechtlichen Auskunftsanspruch gegenüber dem Landesrechnungshof, der die Ergebnisse der Prüfung des Beigeladenen betrifft. Die Aufrechterhaltung der Wettbewerbsfähigkeit der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten gegenüber den privaten Rundfunkanbietern ist kein Selbstzweck. Sie soll gewährleisten, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk seinen Funktionsauftrag erfüllen kann.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 11. September 2007 – 1 BvR 2270/05 u.a. –, BVerfGE 119, 181 = DVBl. 2007, 1292 = juris, Rn. 129.
Dass die Gewährung eines inhaltlich durch die Rundfunkfreiheit des Beigeladenen begrenzten presserechtlichen Auskunftsanspruchs gegenüber dem Landesrechnungshof dem Beigeladenen die Erfüllung seines verfassungsmäßigen Auftrags in einem Maße erschweren würde, das einen Ausschluss des Anspruchs erforderte, ist nicht ersichtlich.
c) Die begehrte Auskunftserteilung in den vom Verwaltungsgericht gezogenen Grenzen verletzt nicht deshalb überwiegende öffentliche Interessen im Sinne von § 4 Abs. 2 Nr. 3 PresseG NRW, weil – wie das beklagte Land vorträgt – die Effektivität der auf den Beigeladenen bezogenen Prüfungstätigkeit des Landesrechnungshofs hierdurch zukünftig beeinträchtigt würde.
Der Senat kann schon nicht erkennen, dass die Möglichkeit des Bekanntwerdens von nicht unter die Veröffentlichungspflichten des Beigeladenen fallenden Prüfungsergebnissen infolge eines presserechtlichen Auskunftsbegehrens zu einer Beeinträchtigung des öffentlichen Interesses an einer effektiven Finanzkontrolle führen wird, die einen Ausschluss des presserechtlichen Auskunftsanspruchs gebieten würde. Für den Bereich der Rechnungshofkontrolle nach den Haushaltsordnungen zeigen die Berichte der Rechnungshöfe, dass Prüfungsergebnisse der Öffentlichkeit grundsätzlich zugänglich gemacht werden können, ohne dass dadurch die Finanzkontrolle gefährdet wird.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 4. Januar 2013– 5 B 1493/12 –, DVBl. 2013, 321 = juris, Rn. 21 ff., unter Hinweis auf Zavelberg, in: von Arnim (Hrsg.), Finanzkontrolle im Wandel, 1989, S. 17, 28.
Für andere öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten ist geregelt, dass (wesentliche) Ergebnisse der Prüfung durch die Landesrechnungshöfe auch an die Landesparlamente gelangen bzw. diese hierüber unterrichtet werden (vgl. z. B. Art. 13 Abs. 4 des Bayerischen Rundfunkgesetzes; § 35 Abs. 2 des Gesetzes zum Staatsvertrag über den Mitteldeutschen Rundfunk, § 35 Abs. 4 des Staatsvertrags über den Südwestrundfunk; § 30 Abs. 1 des Staatsvertrags über die Errichtung einer gemeinsamen Rundfunkanstalt der Länder Berlin und Brandenburg). Darüber, dass die hieraus folgende Parlamentsöffentlichkeit die Kooperationsbereitschaft der öffentlichen-rechtlichen Rundfunkanstalten beeinträchtigen würde, ist jedenfalls nichts bekannt.
Nach der gesetzlichen Regelung in §§ 44 Abs. 3 Nr. 3, 44a WDR-Gesetz besteht für den Beigeladenen ohnehin – hierauf hat das Verwaltungsgericht bereits zutreffend abgestellt – eine Pflicht zur Veröffentlichung der vom Landesrechnungshof nicht für erledigt erklärten Teile des Prüfungsberichts. Der Beigeladene kann schon danach nicht sicher davon ausgehen, dass Prüfungsergebnisse des Landesrechnungshofs nicht infolge der bestehenden Veröffentlichungspflichten an die Öffentlichkeit gelangen. Nicht alle festgestellten Mängel sollten sich – so aber offenbar das Verständnis des beklagten Landes – durch „Kooperation“ zur Erledigung bringen lassen. Prüfungsergebnisse gelangen überdies über die KEF-Berichte in gewisser Weise ebenfalls in die Parlamentsöffentlichkeit (vgl. § 5a Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag – RFinStV). Dass dies einen negativen Einfluss auf die Kooperationsbereitschaft des Beigeladenen ausüben würde, wird vom beklagten Land ebenfalls nicht vorgetragen.
Der Beigeladene ist im Übrigen nach § 43 Abs. 4 und 5 WDR-Gesetz zur Mitwirkung an der Rechnungshofkontrolle verpflichtet. Die Erzwingung der Mitwirkung durch Verwaltungsakt oder Klage wäre aufgrund der damit verbundenen Durchführung von verwaltungsgerichtlichen Verfahren und der unter Umständen notwendig werdenden Durchsetzung im Verwaltungsvollstreckungsverfahren zwar langwierig und umständlich.
Siehe hierzu: OVG NRW, Urteil vom 26. Oktober 2011 – 8 A 2593/10 –, DVBl 2012, 365 = juris, Rn. 131.
Dem Beigeladenen kann aber schon nicht ohne Weiteres unterstellt werden, er würde seinen gesetzlichen Mitwirkungspflichten im Rahmen der Finanzkontrolle in Anbetracht eines „Veröffentlichungsrisikos“ nicht mehr nachkommen.
Ein solches mag dazu führen, dass der Beigeladene gegenüber dem Landesrechnungshof stärker als bisher auf eine Einhaltung der sich aus der Rundfunkfreiheit ergebenden Grenzen der Finanzkontrolle hinwirken wird mit der Folge, dass eine weitergehende Klärung deren verfassungsrechtlicher Grenzen notwendig wird. Hieraus resultierende „Effizienzverluste“ wären jedoch als verfassungsrechtlich gewollt hinzunehmen. Einem presserechtlichen Anspruch auf Auskunft über die Ergebnisse der Prüfung des Beigeladenen durch den Landesrechnungshof können sie nicht im Rahmen des § 4 Abs. 2 Nr. 3 PresseG NRW entgegen gehalten werden.
Ungeachtet dessen kann ein „Veröffentlichungsrisiko“ überdies gerade positive Effekte entfalten.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 26. Oktober 2011 – 8 A 2593/10 –, DVBl 2012, 365 = juris, Rn. 141.
Die Befürchtung, dass auch die für erledigt erklärten Teile des Prüfungsberichts des Landesrechnungshofs über einen Auskunftsanspruch der Presse an die Öffentlichkeit gelangen, könnte den Beigeladenen zu einer größeren Sorgfalt beim Einsatz der ihm zur Erfüllung seines verfassungsmäßigen Auftrags gewährten öffentlichen Finanzmittel veranlassen.
3. Zum Erfolg der Berufung führt schließlich nicht, dass das Verwaltungsgericht das beklagte Land zur Neubescheidung des Auskunftsbegehrens des Klägers unter Beachtung der eigenen Rechtsauffassung verpflichtet hat. Es ist nicht erkennbar, dass durch die statt einer Verurteilung zur Auskunftserteilung erfolgte – sich im Rahmen des Wortlauts des § 4 Abs. 1 PresseG NRW haltende –„Verpflichtung“ zur Entscheidung über die begehrte Auskunftserteilung nach bestimmten Maßgaben das beklagte Land materiell belastet wäre. An einer Änderung des Tenors sieht sich der Senat mit Blick auf den Gegenstand des Berufungsverfahrens aus Rechtsgründen gehindert.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht nicht der Billigkeit, die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen für erstattungsfähig zu erklären, weil er keinen Antrag gestellt und sich damit keinem eigenen Kostenrisiko ausgesetzt hat (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO).
Die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711 Sätze 1 und 2 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 89, 90, 94 und 95 der LHO
§§ 43 und 45b nicht über eine Anwendung des Informationsfreiheitsgesetzes
§ 123 VwGO
§ 3 PresseG
§ 1 IFG NRW
§ 96 BHO
§ 111 LHO
§ 3 PresseG
§ 167 VwGO
§ 4 Abs. 1 PresseG
§ 4 Abs. 2 Nr. 3 PresseG
§ 4 Abs. 2 Nr. 2 PresseG
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 4 Abs. 2 PresseG
§ 65 Abs. 2 VwGO
§ 130 Abs. 2 VwGO
§ 4 Abs. 2 PresseG
§ 26 Abs. 1 PresseG
§ 4 Abs. 1 PresseG
§ 2 Abs. 2 Satz 2 i. V. m. Satz 1 IFG NRW
§ 4 Abs. 1 PresseG
§ 4 Abs. 2 Satz 1 IFG NRW
§ 4 Abs. 2 Nr. 3 PresseG
§ 4 Abs. 2 Nr. 3 PresseG
§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 55a herleiten. Diese Vorschrift sah zunächst einen Ausschluss der Anwendung des Informationsfreiheitsgesetzes
Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 1, 291
NJW 1955, 434
NJW 2014, 1126
BVerwGE 146, 56
NVwZ 2013, 1006
BVerwGE 31, 301
NJW 1969, 1131
NJW 1995, 477
NJW 2001, 503
BVerwGE 70, 310, 314
NJW 2005, 1720
DÖV 2007, 173
NVwZ 2013, 431
NJW 1980, 137
NVwZ 2004, 472
BVerwGE 70, 310
NJW 1985, 1655
BVerfGE 136, 9
BVerfGE 119, 181
BVerfGE 121, 30
BVerfGE 83, 238
BVerfGE 90, 60
BVerfGE 12, 205
BVerfGE 31, 314
NJW 1971, 1739
BGHSt 54, 202
NJW 2010, 784
DÖV 1986, 82
NJW 1982, 668
NJW 1989, 382
NJW 2005, 618
BGHZ 171, 275
NJW 2007, 1977
DVBl 2012, 568
BVerfGE 59, 231
NJW 1982, 1447
DVBl 2012, 365
1 L 579/13
V C 97.54
1 C 13.84
6 A 5.13
6 A 2.12
I C 65.67
5 A 2875/92
4 A 1050/81
1 BvR 1307/91
5 B 1493/12
5 B 1463/11
7 C 139.81
III ZR 294/04
5 B 1183/08
7 BV 05.25
5 B 1493/12
8 A 1642/05
8 A 2593/10
7 C 1.12
XII A 687/76
1 BvR 2378/03
5 A 166/10
1 BvF 1/11
1 BvF 4/11
1 BvR 2270/05
2 BvF 4/03
1 BvF 1/85
1 BvF 1/88
1 BvR 2270/05
1 BvF 4/11
1 BvL 30.88
1 K 1770/14
2 BvG 1/60
2 BvG 2/60
3 K 2780/87
2 BvF 1/68
2 BvR 702/68
2 StR 104/20
5 B 5.83
7 C 139.81
1 BvR 155/85
1 L 2483/12
2 A 12088/94
5 A 640/02
5 A 413/11
VI ZR 51/06
7 B 30.12
1 BvR 848/77