Schleswig Holsteinisches Oberverwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-07-30, Aktenzeichen 2 LA 15/19
ECLI: ECLI:DE:OVGSH:2021:0730.2LA15.19.00

Tenor:
Der Antrag auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts - 12. Kammer - vom 17. Januar 2019 wird abgelehnt.
Die Beklagte trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird für das Zulassungsverfahren auf 5.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag der Beklagten auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts ist nicht begründet. Das Vorbringen der Beklagten, das den Prüfungsumfang für das Oberverwaltungsgericht bestimmt (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO), rechtfertigt die Zulassung der Berufung nicht.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage, mit welcher der Kläger die Gewährung eines Freizeitausgleichs für Bereitschaftsdienstzeiten für die Jahre 2011 bis 2014 begehrt hat, mit Urteil vom 17. Januar 2019 teilweise stattgegeben. Die Beklagte habe den Bescheid vom 26. Juni 2015, soweit hiermit dem Kläger für die Jahre 2011 und 2013 Ausgleichsansprüche gewährt worden seien, nicht im Widerspruchsverfahren zurücknehmen dürfen. Der Bescheid sei im Umfang der Bewilligung eines Ausgleichsanspruchs bestandskräftig geworden, denn der vom Kläger eingelegte Widerspruch habe sich nicht auf den begünstigenden Teil bezogen und eine teilweise Rücknahme nach § 48 VwVfG scheitere zumindest an dem nicht ausgeübten Rücknahmeermessen.
1. Der von der Beklagten geltend gemachte Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) liegt nicht vor bzw. wurde nicht ausreichend dargelegt (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO). Für das Vorliegen ernstlicher Zweifel ist nach der ständigen Rechtsprechung des Senats erforderlich, dass ein Erfolg des Rechtsmittels, dessen Zulassung begehrt wird, mindestens ebenso wahrscheinlich ist wie dessen Misserfolg (vgl. Senatsbeschluss vom 14. Mai 1999 – 2 L 244/98 –, Rn. 21, juris). Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO bestehen jedoch nur, wenn einzelne tragende Rechtssätze oder erhebliche Tatsachenfeststellungen des Verwaltungsgerichts durch schlüssige Gegenargumente infrage gestellt werden. Schlüssige Gegenargumente liegen vor, wenn der Antragsteller substantiiert rechtliche oder tatsächliche Umstände aufzeigt, aus denen sich die gesicherte Möglichkeit ergibt, dass die erstinstanzliche Entscheidung unrichtig ist (vgl. BVerfG, Stattgebender Kammerbeschluss vom 20. Dezember 2010 –1 BvR 2011/10 –, Rn. 19, juris). Dabei kommt es grundsätzlich nicht auf einzelne Elemente der Urteilsbegründung an, sondern auf das Ergebnis der Entscheidung, also auf die Richtigkeit des Urteils nach dem Sachausspruch in der Urteilsformel (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. März 2004 – 7 AV 4.03 –, Rn. 9; Senatsbeschluss vom 20. August 2018 – 2 LA 212/17 –, Rn. 2; VGH Bayern, Beschluss vom 24. Februar 2006 – 1 ZB 05.614 –, Rn. 11, alle juris).
Unter Zugrundelegung dieser Maßstäbe werden durch das Zulassungsvorbringen der Beklagten keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung dargelegt.
Soweit die Beklagte einwendet, dass das Verwaltungsgericht den Rechtsbehelf (Widerspruch) des Klägers rechtsfehlerhaft ausgelegt habe, da die Versagung von Ansprüchen in ihrem Bescheid vom 26. Juni 2015 für die Jahre 2012 und 2014 bzw. über die zuerkannten Ansprüche für die Jahre 2011 und 2013 hinaus nicht von dem übrigen, Ausgleichsansprüche zuerkennenden Teil des Bescheids in rechtmäßiger und in sinnvoller Weise abgetrennt werden könne, kann sie hiermit nicht durchdringen.
Zutreffend hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, dass sich die Auslegung des klägerischen Widerspruchs als empfangsbedürftige Willenserklärung nach § 133 BGB richtet. Nach der Auslegungsregel des § 133 BGB ist bei der Auslegung einer Willenserklärung der Wille des Erklärenden anhand des objektiven Empfängerhorizonts zu erforschen und nicht an dem buchstäblichen Sinn des Ausdrucks zu haften. Für die Ermittlung des Inhalts von Erklärungen Privater gegenüber Behörden gilt zusätzlich, dass diese bei der Auslegung die erkennbare Interessenlage des Erklärenden nicht außer Acht lassen dürfen (stRspr, vgl. nur BVerwG, Urteile vom 21. Februar 2019 – 2 C 50.16 –, Rn. 16 f., vom 30. Oktober 2013 – 2 C 23.12 –, Rn. 15 f. und vom 15. September 2010 – 8 C 21.09 –, Rn. 36, alle juris).
Dies berücksichtigend konnte der Widerspruch des Klägers nur dahingehend ausgelegt werden, dass er den Bescheid ausschließlich insoweit anficht, als eine weitergehende Gewährung von Ausgleichsansprüchen abschlägig beschieden wurde. Denn selbst wenn der Kläger nur Widerspruch eingelegt und diesen nicht weiter begründet hätte, ist es für einen objektiven Empfänger offensichtlich, dass sich ein Empfänger begünstigender Leistungen nicht gegen die Bewilligung dieser wendet. Für letzteres bedürfte es im Gegenteil eines ausdrücklich formulierten dahingehenden Willens. Der Kläger möchte mit dem Widerspruchsverfahren ein mehr an Ausgleichsansprüchen erreichen und gewiss nicht ein weniger. Hier kommt hinzu, dass die Auslegung des Widerspruchsvorbringens nicht isoliert vom Vorbringen des Klägers im bereits vor Bescheiderlass anhängigen Klageverfahren gesehen werden darf. Dort hat der Kläger mit Schriftsatz vom 14. August 2015 ausgeführt, dass für das bislang bei Gericht anhängige Kalenderjahr 2011 mit Bescheid vom 26. Juni 2015 ein Freizeitausgleich im Umfang von 32,40 Stunden anerkannt und er in diesem Umfang klaglos gestellt worden sei.
Das Verwaltungsgericht ist bei der vorgenommenen Auslegung weiter rechtsfehlerfrei von einer Teilbarkeit der Regelungen im Bescheid vom 26. Juni 2015 ausgegangen. Hierzu hat das Verwaltungsgericht unter Bezugnahme auf das Bundesverwaltungsgericht ausgeführt, dass eine Verfügung im Sinne separater Anfechtbarkeit teilbar sei, wenn der angegriffene Teil nicht in einem untrennbaren inneren Zusammenhang mit den übrigen Teilen stehe. Der angegriffene Teil müsse in der Weise abtrennbar sein, dass die Verfügung im Übrigen ohne Änderung ihres Inhalts in rechtmäßiger und sinnvoller Weise bestehen könne (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 21. September 2018 – 6 C 6.17 –, Rn. 23, juris).
Eine solche Teilbarkeit ist vorliegend sowohl hinsichtlich der Regelungen für die einzelnen Jahre, als auch bezüglich der Höhe der gewährten bzw. begehrten Ausgleichsansprüche gegeben (vgl. zu Geld- bzw. Beihilfeleistungen OVG Münster, Beschluss vom 27. Mai 2013 – 1 A 2782/11 –, Rn. 10 ff., juris).
Mit Bescheid vom 26. Juni 2015 wurden vier selbstständige nach Jahren aufgegliederte Verfügungen getroffen und für jedes Jahr gesondert geprüft, ob ein Ausgleichsanspruch besteht. Wenn man nicht sogar eine monatliche Abrechnung verlangte, war dies aufgrund der Notwendigkeit der zeitnahen Geltendmachung auch materiell rechtlich geboten gewesen (vgl. zuletzt BVerwG, Urteile vom 20. Juli 2017 – 2 C 31.16 –, Rn. 43, 49, 57 und vom 16. Juni 2020 – 2 C 8.19 –, Rn. 14, 19 und 37, beide juris), mag sich die Beklagte auch dessen seinerzeit nicht bewusst gewesen sein. Zudem sind im Verwaltungsvorgang Jahresblätter vorhanden, anhand derer die Beklagte die Ausgleichsansprüche getrennt nach Jahren berechnet hat. Die Beklagte ging also seinerzeit offenbar selbst von einer Teilbarkeit der Ansprüche zumindest nach Jahren aus. Auch im Zulassungsvorbringen trägt die Beklagte zunächst vor, dass die Ausgleichsansprüche auf einzelne Kalenderjahre bezogen zu ermitteln seien (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 26. Juli 2012 – 2 C 70.11 –, Rn. 26 f., juris), nur um im Folgenden ohne konkrete Erläuterung von der eigenen Rechtsauffassung abzuweichen und nunmehr davon auszugehen, dass die Ermittlung von Zuvielarbeit nur insgesamt für alle Kalenderjahre, für die Ansprüche erhoben werden, erfolgen könne. Wie die Beklagte zu dieser, zudem von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts abweichenden Rechtsauffassung kommt, ist nicht nachvollziehbar.
Soweit die Beklagte gegen die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Auslegung und die Teilbarkeit der Ausgangsverfügung weiter einwendet, dass der Kläger die zugrundeliegende Berechnungsmethode angegriffen und sich daher insgesamt gegen den Bescheid vom 26. Juni 2015 gewandt habe und hierfür der Klagantrag im erstinstanzlichen Verfahren spreche, kann sie hiermit ebenfalls nicht durchdringen.
Selbst wenn der Kläger die Berechnungsmethode insgesamt angegriffen haben sollte und so über die bereits gewährten Ausgleichsansprüche hinaus weitere Ausgleichsansprüche – auch für die Jahre 2011 und 2013 – begehrt hat, so hat er den Bescheid zulässigerweise nur in Höhe der versagten weiteren Ausgleichsansprüche angegriffen (vgl. obige Ausführungen). Da sich die Höhe des Anspruchs auf Freizeitausgleich anhand zu viel geleisteter Arbeitsstunden bemisst, ist es für eine Beamtin oder einen Beamten möglich, gegenüber dem Dienstherrn weitere einzelne Arbeitsstunden als Zuvielarbeit geltend zu machen. Insoweit ergibt sich kein Unterschied gegenüber Geldleistungen, die stets der Höhe nach teilbar sind. Wie bei Geldleistungen geht es insoweit immer auch um Berechnungsmethoden dem Grunde nach oder im Detail (letzteres zumeist mit Blick auf die Frage, ob einzelne Ansprüche nachgewiesen sind oder nicht).
Dementsprechend war für eine über die Ablehnung weiterer Ausgleichsansprüche hinausgehende Verböserung wegen der aufgrund der Teilbarkeit der Ausgleichsansprüche der Höhe nach bestehenden Bindungswirkung und der teilweisen Bestandskraft des Ausgangsbescheids kein Raum. Der Kläger bestimmt mit seinem Widerspruch den Umfang und den Gegenstand des Widerspruchverfahrens. Die dadurch eintretende Begrenzung der Entscheidungskompetenz der Widerspruchsbehörde bewirkt, dass diese im Widerspruchsverfahren keine – den Ausgangsbescheid verbösernden – Belastungen verfügen kann, die über den Gegenstand des Widerspruchsverfahrens hinausgehen. Eine reformatio in peius kommt nur im Umfang des eingelegten Widerspruchs in Betracht, während es im Übrigen bei der Bindungswirkung und teilweisen Bestandskraft des Ausgangsbescheids bleibt. Die nicht vom Widerspruch umfassten Teile des Ausgangsbescheids kann die Widerspruchsbehörde zumindest nicht ohne die Voraussetzungen der §§ 48, 49 VwVfG ändern. Zur Anwendbarkeit und zum (Nicht-)Vorliegen der Voraussetzungen des § 48 VwVfG wird auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichts verwiesen.
Soweit die Beklagte eine anderweitige Auslegung mit Verweis auf den Klagantrag erreichen möchte, übersieht sie, dass dieser nach Erlass des auch den bestandskräftig zugesprochenen Freizeitausgleich wieder aufhebenden Widerspruchsbescheids gestellt wurde und der Kläger dementsprechend für den gesamten Zeitraum einen Freizeitausgleich beantragen musste.
Welches Ziel die Beklagte mit ihrer weiteren Rüge, dass die Ausführungen des Verwaltungsgerichts zu § 48 VwVfG fehlgingen, da der Anwendungsbereich bei einer geänderten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht eröffnet sei, erreichen möchte, erschließt sich dem Senat nicht. Zum einen hat das Verwaltungsgericht nicht entscheidungserheblich auf § 48 VwVfG abgestellt, sondern nur hilfsweise ausgeführt, dass (auch nach seiner Auffassung) der Anwendungsbereich des § 48 VwVfG nicht eröffnet sein dürfte, aber zumindest kein Ermessen hinsichtlich der Rücknahme ausgeübt worden sei. Zum anderen geht die Beklagte nach ihrem Vortrag offenbar selbst nicht davon aus, dass § 48 VwVfG als Ermächtigungsgrundlage ihre getroffene Entscheidung trägt.
2. Der von der Beklagten weiter geltend gemachte Zulassungsgrund der tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) liegt ebenfalls nicht vor. Besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten i. S. d. § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO wären gegeben, wenn das Gericht auf bestimmte tatsächliche Aspekte nicht eingegangen ist oder notwendige Rechtsfragen nicht oder unzutreffend beantwortet hat. In diesem Fall müssen die betreffenden Gesichtspunkte in nachvollziehbarer Weise dargestellt werden, weiter muss ihr Schwierigkeitsgrad plausibel gemacht werden (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 13. Juli 2021 – 10 L 4/21.Z –, Rn. 23 und OVG Schleswig-Holstein, Beschluss vom 12. August 2013 – 1 LA 57/12 –, Rn. 39 m. w. N., beide juris).
Daran gemessen hat die Beklagte besondere (tatsächliche oder) rechtliche Schwierigkeiten der Rechtssache nicht dargelegt. Die Beklagte macht geltend, das Verwaltungsgericht sei auf die im Zulassungsvorbringen zum Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO genannten Aspekte fehlerhaft eingegangen, woraus die besonderen Schwierigkeiten der Sache herrührten. Dem ist schon deshalb nicht zu folgen, weil das Verwaltungsgericht die im Zulassungsvorbringen vorgetragenen Aspekte bei seiner Entscheidungsfindung zutreffend rechtlich bewertet hat (hierzu siehe oben 1.).
3. Soweit noch eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtsstreitigkeit angenommen wird (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO), kann die Beklagte hiermit ebenfalls nicht gehört werden. Grundsätzliche Bedeutung weist eine Rechtsstreitigkeit dann auf, wenn sie eine rechtliche oder tatsächliche Frage aufwirft, die für die Berufungsinstanz entscheidungserheblich ist und im Sinne der Rechtseinheit einer Klärung bedarf. Um diese Bedeutung darzulegen, hat der Zulassungsantragsteller die für fallübergreifend gehaltene Frage zu formulieren sowie näher zu begründen, weshalb sie eine über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung hat und ein allgemeines Interesse an ihrer Klärung besteht. Zudem ist darzustellen, dass sie entscheidungserheblich und ihre Klärung im Berufungsverfahren zu erwarten ist (vgl. Senatsbeschluss vom 22. November 2017 – 2 LA 117/15 –, Rn. 19, juris).
Unter Anwendung dieser Maßstäbe ist die Frage,
ob gewährte Ausgleichsansprüche wegen rechtswidriger Zuvielarbeit im Widerspruchsverfahren zurückgenommen werden können,
nicht klärungsbedürftig. Die Rücknahme eines Verwaltungsakts ist in § 48 VwVfG gesetzlich geregelt und die Grundsätze hierzu höchstrichterlich geklärt. Wegen der Möglichkeit der Verböserung im Widerspruchsverfahren wird auf die Ausführungen unter 1. verwiesen. Darüber hinaus wird mit dem Hinweis auf abweichende Entscheidungen einzelner erstinstanzlicher Verwaltungsgerichte kein grundsätzlicher Klärungsbedarf aufgezeigt (vgl. Senatsbeschluss vom 7. April 2015– 2 LA 33/15 –, Rn. 10 m. w. N., juris). Der bloße Hinweis, dass der Fall des Klägers kein Einzelfall sei, reicht für die Darlegung der grundsätzlichen Bedeutung ebenfalls nicht aus (vgl. VGH München, Beschluss vom 5. September 2019– 8 ZB 16.1851 –, Rn. 27, juris).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 2 GKG.
Das Urteil des Verwaltungsgerichts ist rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 48, 49 VwVfG
§ 48 VwVfG
§ 133 BGB
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG

Zitierte Entscheidungen: 2 L 244/98
1 BvR 2011/10
7 AV 4.03
2 LA 212/17
1 ZB 05.61
2 C 50.16
2 C 23.12
8 C 21.09
6 C 6.17
1 A 2782/11
2 C 31.16
2 C 8.19
2 C 70.11
10 L 4/21
1 LA 57/12
2 LA 117/15
2 LA 33/15
8 ZB 16.18