Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-09-03, Aktenzeichen 4 B 1427/21.NE
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2021:0903.4B1427.21NE.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 5.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag,
den Vollzug von § 1 der Ordnungsbehördlichen Verordnung über das Offenhalten von Verkaufsstellen in einem Teilbereich des Stadtgebiets I. für den 05.09., 10.10. und 05.12.2021 vom 01.07.2021 im Wege der einstweiligen Anordnung auszusetzen, soweit eine Öffnung von Verkaufsstätten am 5.9.2021 zugelassen wird,
ist unbegründet.
Die Voraussetzungen für den Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 47 Abs. 6 VwGO liegen nicht vor. Nach dieser Bestimmung kann das Normenkontrollgericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist.
Hieran fehlt es. Die allein von der Antragstellerin angegriffene Freigabe der Ladenöffnung am 5.9.2021 ist gemessen an dem für eine normspezifische einstweilige Anordnung allgemein anerkannten besonders strengen Maßstab nicht offensichtlich rechtswidrig.
Vielmehr spricht viel dafür, dass die umstrittene Verordnungsregelung von der Ermächtigungsgrundlage des § 6 Abs. 4 in Verbindung mit Abs. 1 LÖG NRW gedeckt ist, insbesondere dem in dieser gesetzlichen Regelung konkretisierten verfassungsrechtlichen Schutzauftrag aus Art. 140 GG i. V. m. Art. 139 WRV, der ein Mindestniveau des Sonn- und Feiertagsschutzes gewährleistet und für die Arbeit an Sonn- und Feiertagen ein Regel-Ausnahme-Verhältnis statuiert, gerecht wird.
Die angegriffene Verordnungsbestimmung aus der Ordnungsbehördlichen Verordnung vom 1.7.2021 betreffend die streitgegenständliche Ladenöffnungsfreigabe am 5.9.2021 ist ausweislich der vom Rat beschlossenen Beratungsunterlagen RA/79/2021 zur Ratssitzung am 25.6.2021 gestützt auf § 6 Abs. 4 in Verbindung mit Abs. 1 LÖG NRW. Hiernach ist die zuständige örtliche Ordnungsbehörde ermächtigt, die Tage nach § 6 Abs. 1 LÖG NRW durch Verordnung freizugeben. Nach § 6 Abs. 1 Satz 1 LÖG NRW dürfen Verkaufsstellen an jährlich höchstens acht, nicht unmittelbar aufeinanderfolgenden Sonn- oder Feiertagen im öffentlichen Interesse ab 13 Uhr bis zur Dauer von fünf Stunden geöffnet sein. Gemäß Absatz 1 Satz 2 der Vorschrift liegt ein öffentliches Interesse unter anderem insbesondere vor, wenn die Öffnung im Zusammenhang mit örtlichen Festen, Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen erfolgt (Nr. 1). Nach § 6 Abs. 1 Satz 3 LÖG NRW wird das Vorliegen eines solchen Zusammenhangs vermutet, wenn die Ladenöffnung in räumlicher Nähe zur örtlichen Veranstaltung sowie am selben Tag erfolgt.
Bei Ladenöffnungen im Zusammenhang mit örtlichen Veranstaltungen nach § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LÖG NRW muss nach höchstrichterlicher Rechtsprechung gewährleistet sein, dass die Veranstaltung ‒ und nicht die Ladenöffnung ‒ das öffentliche Bild des betreffenden Sonntags prägt. Um das verfassungsrechtlich geforderte Regel-Ausnahme-Verhältnis zu wahren, muss die im Zusammenhang mit der Ladenöffnung stehende Veranstaltung selbst einen beträchtlichen Besucherstrom auslösen. Ferner müssen Sonntagsöffnungen wegen einer Veranstaltung in der Regel auf deren räumliches Umfeld beschränkt werden, nämlich auf den Bereich, der von der Ausstrahlungswirkung der jeweiligen Veranstaltung erfasst wird und in dem die Veranstaltung das öffentliche Bild des betreffenden Sonntags prägt. Die prägende Wirkung muss dabei von der Veranstaltung selbst ausgehen. Die damit verbundene Ladenöffnung entfaltet nur dann eine lediglich geringe prägende Wirkung, wenn sie nach den gesamten Umständen als bloßer Annex zur anlassgebenden Veranstaltung erscheint. Das kann für den Fall angenommen werden, dass die Ladenöffnung innerhalb der zeitlichen Grenzen der Veranstaltung ‒ also während eines gleichen oder innerhalb dieser Grenzen gelegenen kürzeren Zeitraums ‒ stattfindet und sich räumlich auf das unmittelbare Umfeld der Veranstaltung beschränkt. Von einem Annexcharakter kann nur die Rede sein, wenn die für die Prägekraft entscheidende öffentliche Wirkung der Veranstaltung größer ist als die der Ladenöffnung. Die öffentliche Wirkung hängt wiederum maßgeblich von der jeweiligen Anziehungskraft ab. Die jeweils angezogenen Besucherströme bestimmen den Umfang und die öffentliche Wahrnehmbarkeit der Veranstaltung einerseits und der durch die Ladenöffnung ausgelösten werktäglichen Geschäftigkeit andererseits. Daher lässt sich der Annexcharakter einer Ladenöffnung kaum anders als durch einen prognostischen Besucherzahlenvergleich beurteilen. Erforderlich ist dabei, dass die dem zuständigen Organ bei der Entscheidung über die Sonntagsöffnung vorliegenden Informationen und die ihm sonst bekannten Umstände die schlüssige und nachvollziehbare Prognose erlauben, die Zahl der von der Veranstaltung selbst angezogenen Besucher werde größer sein als die Zahl derjenigen, die allein wegen einer Ladenöffnung am selben Tag ‒ ohne die Veranstaltung ‒ kämen. § 6 Abs. 1 Satz 3 LÖG NRW entbindet von einer auf die jeweiligen Besucherzahlen bezogenen Prognose im Einklang mit Verfassungsrecht aber dann, wenn gewährleistet ist, dass atypische Sachverhaltsgestaltungen nicht in die Nachweiserleichterung einbezogen werden.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 6.10.2020 – 4 B 1443/20.NE –, juris, Rn. 16 f., unter Hinweis auf BVerwG, Urteile vom 11.11.2015 – 8 CN 2.14 –, BVerwGE 153, 183 = juris, Rn. 24 f., und vom 22.6.2020 – 8 CN 3.19 –, BVerwGE 168, 356 = juris, Rn. 15 ff., 17 ff., 21, 23, 25 f.
Der dem Gesetzgeber bei der normativen Ausgestaltung des verfassungsrechtlich gebotenen Sonntagsschutzes eröffnete Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsspielraum lässt es zu, der kommunalen Normsetzung nicht für jeden Einzelfall eine auf die jeweiligen Besucherzahlen bezogene Prognose abzuverlangen. Vielmehr kann das den Sonntagsschutz ausgestaltende Gesetz bestimmte typische Fallkonstellationen vorgeben, in denen regelmäßig von einem Überwiegen der von der Veranstaltung angezogenen Besucherströme auszugehen ist. Ein atypischer Fall ist dann anzunehmen, wenn konkrete Tatsachen dafür sprechen, dass die Zahl der von der Ladenöffnung angezogenen Besucher die Zahl der Veranstaltungsbesucher überwiegt. Solche Indizien können sich etwa aus dem Umfang der von der Ladenöffnung betroffenen Verkaufsfläche oder der Zahl der erfassten Verkaufsstellen ergeben.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22.6.2020 – 8 CN 3.19 –, BVerwGE 168, 356 = juris, Rn. 25.
Diesen Maßstäben wird die angegriffene Freigaberegelung für den 5.9.2021 aller Voraussicht nach gerecht. Sie soll ausweislich der Ratsvorlage im Zusammenhang mit und im räumlichen Umfeld von verschiedenen Elementen des Traditionsfestes „I -Fest“ erfolgen, das in diesem Jahr als „I. -Fest light“ angesichts der bestehenden Öffnungsperspektiven – wie sonst auch – das wichtigste Stadtfest sein soll. Die der Beschlussfassung zugrunde liegende prognostische Annahme, hinsichtlich der Durchführung von Veranstaltungen werde der „I. Sommer (I. -Fest light)“ einen „beträchtlichen Besucherstrom" anziehen, der die Zahl der erwarteten Verkaufsstellenbesucher übersteige, ist nicht offensichtlich unschlüssig und damit rechtlich nicht zu beanstanden.
Vieles spricht dafür, dass die Ladenöffnung am 5.9.2021 bereits nach der Vermutungsregelung des § 6 Abs. 1 Satz 3 LÖG NRW zulässig ist. Die Sonntagsöffnung findet innerhalb des Zeitraums statt, in dem auch das „I. -Fest light“ durchgeführt wird. Die Ladenöffnung ist auf Flächen beschränkt, die im Wesentlichen im unmittelbaren Umfeld der einzelnen Veranstaltungsorte liegen und ihnen benachbart sind. Die dem Rat bei Beschlussfassung vorliegende Beschreibung des „I. Sommers“ durch das Stadtmarketing sieht eine Bespielung der fünf maßgeblichen Innenstadtplätze, weitere das Stadtbild der Innenstadt prägende Aktionen heimischer Schausteller, Gastronomen, Künstler, Gruppen und Vereine einschließlich eines Flohmarktes sowie zusätzliche Präsentationen, Unterhaltungs- und Mitmachprogramme sowie Informationen in der gesamten Innenstadt vor. Anhaltspunkte für einen atypischen Ausnahmefall, in dem Indizien (etwa das Vorhandensein eines besonders großen Einkaufszentrums mit einer Sogwirkung, die die des zentralen Stadtfestes der Mittelstadt I. übersteigen könnte) auf die überwiegende Anziehungskraft der Ladenöffnung hindeuten, sind nicht gegeben.
Selbst unabhängig vom Eingreifen der Vermutungsregelung erweist sich die auf die Beschreibung des Stadtmarketings gestützte Annahme der ortskundigen Ratsmitglieder ‒ gerade auch angesichts der durch die anhaltende Corona-Pandemie bedingten Unwägbarkeiten ‒ als schlüssig und nachvollziehbar, dass der durch die Veranstaltung angezogene Besucherstrom den durch die Verkaufsstellenöffnung angelockten überwiegen werde.
Nach den nicht zweifelhaften Angaben des Stadtmarketings wird das „I. -Fest“ seit über 45 Jahren gefeiert. Es stellt traditionell das größte und wichtigste Stadtfest in I. dar und findet über mehrere Tage auf fünf Plätzen in der gesamten Innenstadt statt. Jährlich wird es von tausenden, auch überregionalen Besuchern aufgesucht. An diese Tradition soll das „I. -Fest light“ unter den maßgeblichen Voraussetzungen der jeweiligen Coronaschutzverordnung anknüpfen. Heimische Schausteller, Gastronomen, Künstler, Gruppen und Vereine sollen ‒ wie in früheren Jahren ‒ das Stadtbild der gesamten Innenstadt mit zahlreichen Aktionen, Ständen und einem bunten Programm prägen. Es soll sich maßgeblich auf den fünf Innenstadtplätzen mit Musik, Unterhaltung, Kleinkunst und Gastronomie konzentrieren. Zusätzlich wird ein Bürgerflohmarkt veranstaltet und das Geburtstagsfest zum zweijährigen Bestand der Markthalle in dieser und auf dem Rathausplatz stattfinden.
Die Einschätzung des Rats, dass die so umschriebene Veranstaltung mehr Besucherströme anziehen werde als die Ladenöffnung, ist nicht offenkundig fehlsam. Vielmehr ist angesichts des auch den Ratsmitgliedern bekannten allgemeinen Bedürfnisses der Bevölkerung, wieder Veranstaltungen jedweder Art besuchen zu können, die Annahme des Rates plausibel, auch das in seinem Umfang etwas verkleinerte, aber gleichwohl intensiv beworbene und die ganze Innenstadt erfassende Fest werde deutlich mehr Besucher anlocken als die geöffneten Geschäfte. Während die Restriktionen bei den Einkaufsmöglichkeiten im Laufe der Corona-Pandemie seit einiger Zeit bereits weitgehend gelockert worden sind, bestand bis Ende August 2021 kaum Gelegenheit, größere Feste und Veranstaltungen zu besuchen. Das Fest sollte deshalb nur soweit eingeschränkt werden, wie dies nach den für Anfang September erwarteten Regelungen der Coronaschutzverordnung erforderlich sein würde. Dabei gingen die Veranstalter und der Rat optimistisch, aber nicht unrealistisch, von einer erhofften Öffnungsperspektive ab Ende August 2021 aus, zumal bei Beschlussfassung die für diese Zeit geltenden genauen Regelungen noch nicht bekannt waren. Der Rat hat bei seiner Beschlussfassung in Rechnung gestellt, dass die damals lediglich kurz befristet geltende Coronaschutzverordnung, die Großveranstaltungen bei höheren Inzidenzstufen ausschloss, der Veranstaltung am 5.9.2021 nicht mehr entgegenstehen wird. Er ist nach den schon im Frühsommer getätigten allgemeinen Aussagen in der Politik davon ausgegangen, dass diese Restriktionen durch Vorgaben ersetzt werden, die auch Großveranstaltungen mit mehreren tausend Besuchern zumindest im Freien wieder ermöglichen. Diese Aussagen haben den Rat zu seiner bei Beschlussfassung vertretbaren Annahme bewogen, dass eine generelle Durchführung der geplanten Gesamtveranstaltung mit einer überragenden Besucherzahl möglich sein wird. Verbleibenden Unwägbarkeiten hat er durch die Bekundung Rechnung getragen, dass sämtliche Auflagen künftiger Coronaschutzverordnungen befolgt werden sollen. Dass angesichts der bei Beschlussfassung noch nicht bekannten genauen rechtlichen Anforderungen an den Infektionsschutz für den 5.9.2021 die exakten Konturen des diesjährigen „I. -Fests light“ noch nicht feststanden, ist den aktuellen generellen infektionsschutzbedingten Unsicherheiten geschuldet, lässt aber die optimistische Prognose im Entscheidungszeitpunkt nicht als unschlüssig und rechtlich fehlerhaft erscheinen.
Die erst Ende August 2021 erfolgte detailliertere Planung, die die Antragsgegnerin mit Schriftsatz vom 2.9.2021 in das Verfahren eingeführt hat, liegt im Rahmen der optimistischen Erwartungen des Rates und lässt sich zudem wegen der auch tatsächlich nunmehr deutlich zurückgenommenen Beschränkungen der Coronaschutzverordnung für Großveranstaltungen seit Ende August 2021 auch tatsächlich durchführen. Die auf dieser Grundlage von der Antragsgegnerin aktuell konkretisierte Erwartung von höchstens 3.500 Personen gleichzeitig in der ganzen Innenstadt erscheint danach nicht von vornherein unrealistisch. Jedenfalls handelt es sich bei der jetzt konkret geplanten Veranstaltung nicht um eine solche, die vom Regelungswillen des Rats nicht mehr erfasst sein könnte. Nur der Wegfall der ursprünglich geplanten Veranstaltung oder die Planung einer gänzlich anders gearteten Veranstaltung hätten zur Folge, dass die Ermächtigung zur Verkaufsstellenöffnung entfällt.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27.11.2020 – 4 B 1879/20.NE –, juris, Rn. 5 f., m. w. N.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 in Verbindung mit § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 47 Abs. 6 VwGO
§ 6 Abs. 1 LÖG NRW
§ 6 Abs. 1 Satz 1 LÖG NRW
§ 6 Abs. 1 Satz 3 LÖG NRW
§ 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LÖG NRW
§ 6 Abs. 1 Satz 3 LÖG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 140 GG
Art. 139 WRV

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 153, 183
BVerwGE 168, 356
4 B 1443/20
8 CN 2.14
8 CN 3.19
4 B 1879/20