Verwaltungsgericht Gießen (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-06-06, Aktenzeichen 8 K 152/12.GI
ECLI: ECLI:DE:VGGIESS:2013:0606.8K152.12.GI.0A

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens hat die Klägerin zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, falls der Beklagte nicht vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit kommunalaufsichtsrechtlicher Verfügungen, die den Erlass einer Straßenbeitragssatzung betreffen.
Die Haushaltswirtschaft der klagenden Stadt B-Stadt kann seit dem Haushaltsjahr 2010 nicht mehr ausgeglichen gestaltet werden. Trotz dieser defizitären Haushaltslage verzichtete die Klägerin zunächst, eine Straßenbeitragssatzung zu erlassen. Mit Schreiben vom 22.04.2010 forderte das beklagte Land die Klägerin auf, bis zum 31.05.2010 mitzuteilen, ob und ggf. bis zu welchem Zeitpunkt diese den Erlass einer Straßenbeitragssatzung beabsichtige. Unter dem 19.05.2010 führte die Klägerin hierzu inhaltlich aus, dass sie zum Erlass einer solchen Satzung nicht verpflichtet sei.
Durch Schreiben vom 27.05.2010 hörte der Beklagte die Klägerin zu einer beabsichtigten Anweisung zum Erlass einer Straßenbeitragssatzung sowie der beabsichtigten Androhung der Ersatzvornahme an.
Die Klägerin nahm unter dem 09.07.2010 hierzu Stellung und teilte dem Beklagten mit, wieso die verschiedenen aktuellen Straßenbaumaßnahmen in ihrem Gebiet nach ihrer Rechtsansicht keiner Pflicht zur Erhebung von Straßenbeiträgen unterlägen.
Mit Verfügung vom 23.05.2011 wies der Beklagte die Klägerin an, eine Straßenbeitragssatzung spätestens bis zum 30.09.2011 mit Rückwirkung ab dem 01.06.2011 zu erlassen (Ziffer 1 der Verfügung). Die sofortige Vollziehung dieser Anweisung wurde angeordnet (Ziffer 2 der Verfügung). Für den Fall, dass die Klägerin der Anweisung gemäß Ziffer 1 nicht bis zum 30.09.2011 nachkommen sollte, drohte der Beklagte eine Ersatzvornahme an. Die Kosten hierfür veranschlagte der Beklagte vorläufig auf 2.000,-- Euro (Ziffer 3 der Verfügung).
Zur Begründung führte der Beklagte im Wesentlichen aus, Gemeinden seien verpflichtet, ihre Haushaltswirtschaft so zu planen und zu führen, dass die stetige Erfüllung ihrer Aufgaben gesichert sei. Der Haushalt solle in jedem Haushaltsjahr ausgeglichen sein. Gemeinden müssten alle Anstrengungen unternehmen, um Einnahmen und Ausgaben einander anzugleichen. So müsse eine Gemeinde grundsätzlich die ihr zur Verfügung stehenden Einnahmequellen ausschöpfen. Seit dem Haushaltshalt 2010 sei die Haushaltswirtschaft der Klägerin nicht mehr ausgeglichen. Dennoch habe die Klägerin bisher keine Straßenbeitragssatzung erlassen und verzichte trotz defizitärer Haushaltslage auf die Realisierung möglicher Straßenbeitragseinnahmen. Da die Klägerin die ihr gesetzlich obliegenden Pflichten oder Aufgaben insoweit nicht erfülle, könne er, der Beklagte, die Klägerin anweisen, eine Straßenbeitragssatzung zu erlassen. Auch sei die Frist angemessen, die der Klägerin für eine entsprechende Beschlussfassung eingeräumt worden sei. Die Verpflichtung, die Satzung rückwirkend ab 01.06.2011 zu erlassen, sei deshalb rechtmäßig und geboten, um zu vermeiden, dass für bereits begonnene und möglicherweise der Beitragspflicht unterliegende Maßnahmen mangels Satzung keine Beiträge erhoben werden könnten. Die Androhung der Ersatzvornahme sei erforderlich, um den Erlass einer Straßenbeitragssatzung durchsetzen zu können, falls die Klägerin der Anweisung nicht Folge leiste.
Diese Verfügung wurde dem Klägerbevollmächtigten am 26.05.2011 zugestellt.
Am 22.06.2011 legte die Klägerin hiergegen per Fax über ihren Bevollmächtigten Widerspruch ein. Zur Begründung des Widerspruchs trug die Klägerin unter dem 25.06.2011 im Wesentlichen vor, es bestehe keine allgemeine Rechtspflicht für sie, eine Straßenbeitragssatzung zu erlassen. Der Eingriff in ihr kommunales Selbstverwaltungsrecht sei vorliegend nicht zu rechtfertigen. Diese Ansichten vertiefte die Klägerin unter dem 19.08.2011.
Am 26.09.2011 beschloss die Stadtverordnetenversammlung der Klägerin eine Straßenbeitragssatzung. Diese Satzung enthielt unter anderem folgende Regelungen:
„§ 3 Anteil der Stadt Die Stadt trägt 50 % des beitragsfähigen Aufwands, wenn die Verkehrsanlage überwiegend dem Anliegerverkehr, 75 %, wenn sie überwiegend den innerörtlichen und 90 %, wenn sie überwiegend dem überörtlichen Durchgangsverkehr dient.
§ 18 Vertrauensschutz Diese Satzung findet keine Anwendung auf Straßenbaumaßnahmen, deren Ausführung zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieser Satzung entweder bereits geplant oder mit deren Ausführung bereits zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieser Satzung begonnen worden ist.
§ 19 Inkrafttreten Diese Satzung tritt im Übrigen rückwirkend zum 01.06.2011 in Kraft.“
Diese Satzung wurde am 27.09.2011 bekanntgemacht.
Mit Verfügung vom 04.10.2011 änderte der Beklagte im Wege der Ersatzvornahme die am 26.09.2011 von der Klägerin beschlossene Straßenbeitragssatzung wie folgt ab:
„a) § 3 (Anteil der Stadt) erhält folgende Fassung:
§ 3 Anteil der Stadt (1) Die Stadt B-Stadt trägt 25 % des beitragsfähigen Aufwands, wenn die Verkehrsanlage überwiegend dem Anliegerverkehr, 50 %, wenn sie überwiegend dem innerörtlichen und 75 %, wenn sie überwiegend dem überörtlichen Durchgangsverkehr dient.
(2) Unterscheiden sich Teile einer Verkehrsanlage in ihrer Verkehrsbedeutung, gelten die Regelungen in Abs. 1 für diese einzelnen Teileinrichtungen jeweils entsprechend.
b) § 18 (Vertrauensschutz) wird gestrichen c) In dem bisherigen § 19 (Inkrafttreten) werden die Worte „im Übrigen“ gestrichen. Ferner wird der bisherige § 19 (Inkrafttreten) zu § 18 (Inkrafttreten).“
Ferner veranschlagte der Beklagte in dieser Verfügung die Kosten der Ersatzvornahme vorläufig auf 300,-- Euro. Zur Begründung des Bescheids vom 04.10.2011 führte der Beklagte aus, die Voraussetzungen für eine Ersatzvornahme lägen vor. Zwar habe die Klägerin am 26.09.2011 eine Straßenbeitragssatzung erlassen. Diese Satzung erfülle jedoch nicht die Anforderungen aus der Anweisung vom 23.05.2011. So lägen die in der Satzung festgesetzten kommunalen Anteilsätze an dem beitragsfähigen Aufwand zum Nachteil der Klägerin oberhalb der rechtlich möglichen Sätze. Durch die Satzung - und hier insbesondere durch § 18 (Vertrauensschutz) - werde auch nicht hinreichend im Sinne der Anweisung vom 23.05.2011 das rückwirkende Inkrafttreten ermöglicht. Hinsichtlich der vorläufigen Kostenveranschlagung sei auf allgemeine Erfahrungswerte hinsichtlich der Veröffentlichung der Änderungssatzung zurückgegriffen worden.
Dieser Bescheid wurde dem Klägerbevollmächtigten am 05.10.2011 zugestellt.
Am 06.10.2011 legte die Klägerin über ihren Bevollmächtigten per Fax Widerspruch gegen die Verfügung vom 04.10.2011 ein.
Mit Bescheid vom 04.01.2012 wies der Beklagte sowohl den Widerspruch der Klägerin gegen die Verfügung vom 23.05.2011 als auch den Widerspruch gegen die Verfügung vom 04.10.2011 zurück. Zur Begründung führte der Beklagte aus, die Anweisung sei rechtmäßig. Vorliegend habe sich die Option, die der Klägerin für die Erhebung von Straßenbeiträgen eingeräumt sei, zu einer Erhebungspflicht verdichtet. Dies folge aus dem Umstand, dass die Haushaltswirtschaft der Klägerin einen defizitären Verlauf eingeschlagen habe. Die angeordnete Ersatzvornahme sei ebenfalls rechtmäßig. Zwar habe die Klägerin am 26.09.2011 eine Straßenbeitragssatzung beschlossen. Diese Satzung erfülle aber nicht die Anforderungen der Anweisung vom 23.05.2011.
Der Widerspruchsbescheid wurde dem Klägerbevollmächtigten am 05.01.2012 zugestellt.
Am 01.02.2012 hat die Klägerin Klage erhoben. Zur Begründung verweist sie vertiefend auf ihr Vorbringen im Eilverfahren zwischen denselben Beteiligten (Az.: 8 L 2643/11.GI). Mit Schriftsatz vom 23.02.2012 trägt sie ergänzend vor, es könne nicht sein, dass die Kommunalaufsicht ihre Ermessensentscheidungen an die Stelle der von den Bürgern gewählten Selbstverwaltungsorgane setze. Eine Kopie der Fortschreibung ihres Haushaltssicherungskonzepts für das Jahr 2012 reichte sie ebenfalls zu den Akten. Durch Schriftsatz vom 28.04.2012 trägt sie schließlich sinngemäß vor, die Aufsichtsbehörde habe sie, die Klägerin, in ihrem kommunalen Selbstverwaltungsrecht verletzt. Unter dem 18.05.2012 führt sie letztlich nochmals aus, es gebe keine unabweisbare gesetzliche Verpflichtung, Straßenbeiträge zu erheben.
Die Klägerin beantragt,
die Verfügungen des Beklagten vom 23.05.2011 und vom 04.10.2011 sowie den Widerspruchsbescheid vom 04.01.2012 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hält die angefochtenen Bescheide für rechtmäßig und verweist auf diese zur Begründung des Klageabweisungsantrags. Ferner bezieht er sich auf seinen Vortrag im Eilverfahren (Az.: 8 L 2643/11.GI) sowie auf den Inhalt der Behördenakte. Die Klägerin verstoße durch ihr Verhalten gegen den Grundsatz der Beitragserhebungspflicht.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten in diesem Verfahren und in dem Verfahren 8 L 2643/11.GI sowie den der Behördenakte des Beklagten Bezug genommen. Sämtliche Akten sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist unbegründet.
Die angefochtenen Bescheide vom 23.05.2011 und vom 04.10.2011 sowie der Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 04.01.2012 sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO).
Die Anweisung des Beklagten in der Verfügung vom 23.05.2011 an die Klägerin, eine Straßenbeitragssatzung spätestens bis zum 30.09.2011 mit Rückwirkung ab dem 01.06.2011 zu erlassen, ist rechtmäßig. Rechtsgrundlage für diese Maßnahme ist § 139 HGO. Danach kann die Aufsichtsbehörde eine Gemeinde anweisen, innerhalb einer bestimmten Frist das Erforderliche zu veranlassen, sofern die Gemeinde die ihr gesetzlich obliegenden Pflichten nicht erfüllt. Dies ist hier der Fall. Indem es die Klägerin unterlassen hat, für ihren Zuständigkeitsbereich eine Straßenbeitragssatzung wirksam in Kraft zu setzen, welche den Vorgaben des Gesetzes über kommunale Abgaben (im Folgenden: KAG) entspricht, verstößt sie gegen die ihr gesetzlich obliegenden Pflichten. Gemäß § 93 Abs. 2 HGO hat nämlich eine Gemeinde die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Einnahmen soweit vertretbar und geboten aus Entgelten für ihre Leistungen (Nr. 1) und im Übrigen aus Steuern (Nr. 2) zu beschaffen, soweit die sonstigen Einnahmen nicht ausreichen. Aus dieser Vorschrift kann für die Klägerin die Pflicht zum Erlass einer Straßenbeitragssatzung, welche den Vorgaben des KAG entspricht, für die von ihr durchzuführenden Straßenbaumaßnahmen abgeleitet werden.
Die sonstigen Einnahmen im Sinne von § 93 Abs. 2 HGO der Klägerin, insbesondere die Finanzzuweisungen und der Gemeindeanteil an der Einkommensteuer und der Umsatzsteuer, reichen zur Finanzierung der Straßenausbaumaßnahmen offensichtlich nicht aus (vgl. die Feststellungen des Gerichts in dem Eilverfahren zwischen denselben Beteiligten: VG Gießen, B. v. 26.09.2011 - 8 L 2643/11.GI -, LKRZ 2012, 59, 60). Die Klägerin kann sich insoweit auch nicht auf die von ihr in der mündlichen Verhandlung vorgelegte Prognose für den mittelfristigen Planungszeitraum für die Jahre 2013 bis 2016 berufen, in der Überschüsse in der Finanzplanung der Klägerin ausgewiesen werden. Diesen Annahmen ist die Beklagtenseite in der mündlichen Verhandlung zu Recht mit dem Hinweis entgegengetreten, dass es sich insoweit lediglich um Annahmen im spekulativen Bereich handele, die nicht belegt seien.
Der Erlass einer Straßenbeitragssatzung, die den Vorgaben des KAG entspricht, ist auch im Sinne von § 93 Abs. 2 HGO geboten. Die Klägerin ist nämlich nach dem bisher vorliegenden belastbaren Datenmaterial offensichtlich nicht in der Lage, dem haushaltsrechtlichen Gebot nach § 92 Abs. 4 S. 1 HGO Folge zu leisten, in jedem Haushaltsjahr ihren Haushalt auszugleichen. Obwohl die Norm als Soll-Vorschrift ausgestaltet ist, wird ihr grundsätzlich normativ verbindlicher Charakter nicht in Frage gestellt (vgl. VG Gießen, U. v. 08.05.2013 – 8 K 205/12 –, S. 9 UA). Ferner ist eine Gemeinde nach § 92 Abs. 1 S. 1 HGO verpflichtet, ihre Haushaltswirtschaft so zu planen und zu führen, dass die stetige Erfüllung ihrer Aufgaben gesichert ist. Überdies ist eine Gemeinde auch nach § 10 S. 1 HGO gehalten, ihr Vermögen und ihre Einkünfte so zu verwalten, dass die Gemeindefinanzen gesund bleiben. Diese Vorschriften erfordern insgesamt, dass eine Gemeinde verpflichtet ist, ihre Einnahmequellen auszuschöpfen, soweit dies im Einzelnen vertretbar und die Haushaltswirtschaft defizitär ist (vgl. VG Gießen, B. v. 26.09.2011, a. a. O.; B. v. 27.09.2010 - 8 L 2015/10 -, S. 4 BA). Angesichts ihrer von Defiziten gekennzeichneten haushaltsrechtlichen Situation ist es der Klägerin auch mit Blick auf die institutionelle Garantie der kommunalen Selbstverwaltung nach Art. 28 Abs. 2 S. 2 GG verwehrt, auf das Erheben von Entgelten im Sinne von § 93 Abs. 2 HGO zu verzichten. Sie war vielmehr gehalten, eine Straßenbeitragssatzung zu erlassen, wie sie den Vorgaben des Gesetzes über kommunale Abgaben entspricht.
So besteht bereits vom Grundsatz her eine entsprechende Beitragserhebungspflicht (vgl. VG Darmstadt, U. v. 11.02.2010 - 3 K 1209/08 -, HSGZ 2010, 149 ff.; VG Gießen, B. v. 26.09.2011 - 8 L 2643/11.GI -, LKRZ 2012, 59, 60). Von der für Gemeinden insoweit bestehenden Pflicht, eine entsprechende Straßenbeitragssatzung zu schaffen und auch die Beiträge zu erheben, kann nur in eng begrenzten Ausnahmefällen abgesehen werden. Jedenfalls im Falle eines defizitären Haushaltes kann ein solcher Ausnahmetatbestand aber nicht bejaht werden. Bei einer defizitären Haushaltswirtschaft kommt – entgegen der Auffassung des Sächs. OVG (U. v. 31.01.2007 – 5 B 522/06–, juris, Rdnr. 57) – vielmehr das finanzwirtschaftliche Gebot ausnahmslos zum Tragen, kostendeckende Entgelte zu erheben (vgl. Bennemann in: Rauber/Rupp/Stein/Schmidt./Bennemann/Euler/Ruder/Stöhr, HGO, Komm., 2012, § 93, Erl. 3; Schneider/Dreßler/Lüll, HGO, Komm., Stand: 2010, § 93 Anm. II 3; VG Gießen, U. v. 25.01.2012 – 8 K 3099/10 –, juris, Rdnr. 33; B. v. 27.09.2010 – 8 L 2015/10 – juris, Rdnr. 7; s. auch Hess. VGH, U. v. 14.02.2013 – 8 A 816/12–, DVBl. 2013, 655, 657 [zu einer Anweisung zur Erhöhung der Kreisumlage]). Denn durch das Erheben von Straßenbeiträgen wird auch die Haushaltswirtschaft der Klägerin grundsätzlich entlastet.
Der Erlass einer Straßenbeitragssatzung, die den Vorgaben des KAG entspricht, ist auch im Sinne von § 93 Abs. 2 Nr. 1 HGO als vertretbar zu werten. Insoweit wird auf die Anweisungsverfügung des Beklagten vom 23.05.2011 verwiesen. Im Übrigen wird auf den Beschluss der Kammer vom 26.09.2011 - 8 L 2643/11.GI - Bezug genommen, der ebenfalls dieselben Beteiligten betraf. Dort wurde bereits ausgeführt, dass sich die Klägerin auch nicht darauf berufen kann, bezüglich ihrer Stadtteile D. und E. würden keine Straßenausbaumaßnahmen verwirklicht, die einen Beitragstatbestand zur Folge hätten. Denn bereits die von dem Beklagten vorgelegten Fotografien belegen hinreichend, dass jeweils der Tatbestand des verbessernden Um- und Ausbaus im Sinne von § 11 Abs. 3 KAG verwirklicht ist.
Überdies ist aus den zuvor aufgeführten Gründen die in der mündlichen Verhandlung geäußerte Ansicht des Beklagten nicht von der Hand zu weisen, in Fällen, wie dem vorliegenden, in denen die Gemeinde ihr zustehende Einnahmemöglichkeiten nicht ausschöpfen wolle, bestehe für die Verantwortlichen der Gemeinde die Gefahr, sich wegen Untreue nach § 266 StGB strafbar zu machen. Diese Gefahr drohe bei einem Unterlassen des Einschreitens dann auch den Bediensteten der Kommunalaufsicht selbst. Diese strafrechtlichen Fragen bedürfen im vorliegenden Urteil aber keiner Vertiefung.
Letztlich begegnet auch die von dem Beklagten der Klägerin gesetzte Frist für das Inkraftsetzen einer Straßenbeitragssatzung, welche den Vorgaben des KAG entspricht, keinen rechtlichen Bedenken. Die Androhung der Ersatzvornahme ist ebenfalls rechtlich nicht zu beanstanden und findet ihre Grundlage in §§ 2, 68, 69, 74 HVwVG.
Auch die Verfügung des Beklagten vom 04.10.2011, mit der der Beklagte im Wege der Ersatzvornahme die am 26.09.2011 von der Klägerin beschlossene Straßenbeitragssatzung abänderte, ist rechtmäßig. Rechtsgrundlage für diese Maßnahme ist § 140 HGO. Nach dieser Vorschrift kann die Aufsichtsbehörde anstelle der Gemeinde das Erforderliche anordnen und auf deren Kosten selbst durchführen oder durch einen Dritten durchführen lassen, wenn die Gemeinde einer Anweisung der Aufsichtsbehörde nicht innerhalb der ihr gesetzten Frist nachkommt. Die Voraussetzungen dieser Vorschrift sind ebenfalls erfüllt. Das Gericht verweist insoweit auf die Verfügung des Beklagten vom 04.10.2011 und den Widerspruchsbescheid vom 04.01.2012.
Die Klägerin hat als Unterlegene die Kosten des Verfahrens zu tragen (vgl. § 154 Abs. 1 VwGO).
Der Ausspruch der vorläufigen Vollstreckbarkeit hat seine Grundlage in § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Berufung war wegen grundsätzlicher Bedeutung der Sache zuzulassen (vgl. §§ 124 a Abs. 1 S. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).
Beschluss
Der Streitwert wird auf 15.000,-- € festgesetzt.
Die Streitwertfestsetzung hat ihre Grundlage in § 52 GKG. Das Gericht orientiert sich hierbei an Nr. 22.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit. Dort wird für Verfahren, die kommunalaufsichtsrechtliche Maßnahmen betreffen, ein Streitwert von 15.000,-- € vorgeschlagen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 2, 68, 69, 74 HVwVG
§ 139 HGO
§ 266 StGB
§ 140 HGO
§ 167 VwGO
§ 52 GKG
§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 93 Abs. 2 HGO
§ 92 Abs. 4 S. 1 HGO
§ 92 Abs. 1 S. 1 HGO
§ 10 S. 1 HGO
§ 93 Abs. 2 Nr. 1 HGO
§ 11 Abs. 3 KAG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 124 a Abs. 1 S. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
Art. 28 Abs. 2 S. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: LKRZ 2012, 59, 60
8 L 2643/11
8 K 205/12
8 L 2015/10
3 K 1209/08
5 B 522/06
8 K 3099/10
8 A 816/12