Verwaltungsgericht Berlin (Berlin, )
Beschluss vom 2025-10-30, Aktenzeichen 2 L 437/25
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2025:1030.2L437.25.00

Tenor:
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung wird abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Wert des Verfahrensgegenstandes wird auf 5.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag des Antragstellers,
die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, ihm bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache einen personalisierten Bundestagsausweis zu erteilen,
hat keinen Erfolg.
1. Der Antrag ist zulässig, insbesondere ist der Verwaltungsrechtsweg nach § 40 Abs. 1 VwGO eröffnet. Es handelt sich bei der vorliegenden Sache um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art, da die auf das Hausrecht gestützte Maßnahme nicht einen Bundestagsabgeordneten, sondern dessen Mitarbeitenden betrifft. Eine mögliche mittelbare Beeinträchtigung der Rechte des Abgeordneten, bei dem der Antragsteller beschäftigt ist, ist im prozessualen Verhältnis zwischen dem Antragsteller und der Antragsgegnerin nicht relevant.
2. Der Antrag ist aber unbegründet. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung setzt unter anderem voraus, dass der Rechtsschutzsuchende einen Anordnungsanspruch und einen Anordnungsgrund (die Eilbedürftigkeit der Sache) glaubhaft macht (§ 123 Abs. 1 und Abs. 3 VwGO in Verbindung mit §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO). Soll im Wege einstweiliger Anordnung – wie hier – das Ergebnis des Hauptsacheverfahrens vorweggenommen werden, kommt eine Verpflichtung der Antragsgegnerin nur in Betracht, wenn ein Obsiegen des Antragstellers in der Hauptsache mit hoher Wahrscheinlichkeit anzunehmen ist und ihm schwere und unzumutbare, durch die Entscheidung in der Hauptsache nicht wiedergutzumachende Nachteile für den Fall drohen, dass die einstweilige Anordnung nicht erlassen wird (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 19. Juli 2016 – OVG 12 S 42/16 –, juris Rn. 2).
Der Antragsteller hat einen Anordnungsanspruch nicht glaubhaft gemacht.
Die gerügte fehlende Anhörung vor Erlass des ablehnenden Bescheides vom 15. September 2025 führt nicht zu dessen formeller Rechtswidrigkeit. Nach § 28 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes – VwVfG – ist eine Anhörung erforderlich vor Erlass eines Verwaltungsakts, der in Rechte eines Betroffenen eingreift. Die Vorschrift verlangt keine zwingende Anhörung, wenn – wie hier – ein begünstigender Verwaltungsakt (Erteilung eines personalisierten Bundestagsausweises) abgelehnt wird (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 22. Juni 2011 – OVG 10 B 1.11 –, juris Rn. 45; Beschluss der Kammer vom 8. August 2012 – VG 2 L 81.12 –, EA S. 3).
Die Ablehnung des Antrags des Antragstellers ist auch materiell rechtmäßig. Der Antragsteller hat keinen Anspruch auf Erteilung eines personalisierten Bundestags-ausweises nach § 2 Abs. 2 Nr. 3 c), Abs. 6a der Hausordnung des Deutschen Bundestages in der Fassung vom 24. Februar 2025 – HO-BT – i. V. m. Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz – GG.
Die Hausordnung des Deutschen Bundestages hat ihre Rechtsgrundlage in Art. 40 GG. Nach Art. 40 Abs. 2 Satz 1 GG übt der Präsident das Hausrecht und die Polizeigewalt im Gebäude des Bundestages aus. Die Vorschrift fungiert sowohl als Aufgabenzuweisungs- als auch als Befugnisnorm für konkrete, auch belastende Einzelmaßnahmen (vgl. zum Ausspruch eines Hausverbots: Beschluss der Kammer vom 19. November 2020 – VG 2 L 179/20 –, juris Rn. 19; vgl. ferner Klein/Schwarz, in: Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz, 107. EL März 2025, Art. 40 GG Rn. 215; zum Hausrecht nach Art. 27 Abs. 3 BWVerf: Verfassungsgerichtshof für das Land Baden-Württemberg, Urteil vom 4. April 2022 – 1 GR 69/21 –, juris Rn. 107 m. w. N.).
Soweit der Antragsteller geltend macht, Art. 40 Abs. 2 Satz 1 GG könne nicht als Rechtsgrundlage für die Ablehnung seines Antrags herangezogen werden, da aufgrund des damit einhergehenden Eingriffs in seine Berufsausübungsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) eine Regelung durch Parlamentsgesetz erforderlich sei, dringt er damit nicht durch. Seine Berufsfreiheit ist von vorneherein durch den Widmungszweck der Liegenschaften des Bundestages beschränkt, und die durch Art. 40 Abs. 2 Satz 1 GG geschützte Funktionsfähigkeit des Bundestages stellt ein die Berufsausübungsfreiheit unmittelbar einschränkendes Verfassungsgut dar (vgl. Urteil der Kammer vom 26. September 2019 – VG 2 K 119.18 –, BeckRS 2019, 24306 Rn. 23). Mit seinem Hinweis, den Abgeordneten und Fraktionen stehe in den von ihnen genutzten Räumen innerhalb der Liegenschaften des Deutschen Bundestages ein eigenes Hausrecht zu, das in seinem Geltungsbereich dasjenige der Präsidentin des Bundestags überlagere, verkennt er, dass das aus Art. 40 Abs. 2 Satz 1 GG folgende Hausrecht der Präsidentin dem Hausrecht des Abgeordneten für seine Räume hier vorgelagert ist.
Nach § 2 Abs. 2 Nr. 3 c) HO-BT erhalten die mit einem Arbeitsvertrag beschäftigten Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Mitglieder des Deutschen Bundestages auf Antrag (§ 2 Abs. 6a Satz 1 HO-BT) einen personalisierten Bundestagsausweis. Der Antrag kann abgelehnt werden, wenn begründete Zweifel an der Zuverlässigkeit der antragstellenden Person bestehen (§ 2 Abs. 6a Satz 6 HO-BT). Begründete Zweifel an der Zuverlässigkeit der antragstellenden Person bestehen nach dem in § 2 Abs. 6a Sätze 3 und 4 HO-BT genannten Zweck der Zuverlässigkeitsprüfung, wenn tatsächliche Anhaltspunkte erwarten lassen, dass die Funktions- und Arbeitsfähigkeit des Deutschen Bundestages beeinträchtigt wird. Dass die Antragsgegnerin sodann zur Konkretisierung des Begriffs der „Zuverlässigkeit“ auf die von der Bundestagspräsidentin gemäß § 10 Abs. 2 HO-BT erlassenen Zugangs- und Verhaltensregeln für den Bereich der Bundestagsliegenschaften vom 2. Januar 2002 in der vom Ältestenrat am 30. Januar 2025 beschlossenen Fassung – ZuV – zurückgreift, ist rechtlich nicht zu beanstanden. Anlage 3 der ZuV sieht unter III. einen Kriterienkatalog für die Zuverlässigkeitsprüfung vor. Nach III. 2 c) liegt die Zuverlässigkeit u.a. nicht vor, wenn (1.) Bestrebungen verfolgt werden oder binnen der letzten vier Jahre verfolgt wurden, die gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung gerichtet sind (erster Spiegelstrich) oder sonstige verfassungsfeindliche oder sicherheitsgefährdende oder geheimdienstliche Tätigkeiten im Geltungsbereich des Grundgesetzes für eine fremde Macht betreffen (fünfter Spiegelstrich), und (2.) nach Abwägung aller Umstände des Einzelfalles ein Risiko für die Funktions- und Arbeitsfähigkeit, die Sicherheit, Integrität oder Vertrauenswürdigkeit des Deutschen Bundestages oder sonstiger parlamentarischer Rechtsgüter zu besorgen ist.
Die Voraussetzungen, unter denen der Antrag auf Erteilung eines Bundestagsausweises abgelehnt werden kann, sind vorliegend erfüllt, wobei offenbleiben kann, ob der Antragsteller durch seine Forderung nach Remigration Bestrebungen gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung (erster Spiegelstrich) verfolgt oder verfolgt hat (vgl. hierzu allerdings BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2025 – 6 A 4/24 –, BeckRS 2025, 27542 Rn. 98 ff.). Denn jedenfalls liegen tatsächliche Anhaltspunkte dafür vor, dass er Bestrebungen verfolgt und verfolgt hat, die eine sicherheitsgefährdende Tätigkeit im Geltungsbereich des Grundgesetzes für eine fremde Macht betreffen (fünfter Spiegelstrich). Dies ergibt sich aus seinen Kontakten zu russischen staatlichen Stellen bzw. zu Personen, die ihrerseits mit russischen staatlichen Stellen zusammenarbeiten. Aufgrund dieser Kontakte begründet der Antragsteller ein Risiko für die Funktions- und Arbeitsfähigkeit des Deutschen Bundestages.
Der Antragsteller weist enge Verbindungen zu dem russischen Staatsangehörigen R ... R ... X ... auf, der seinerseits aktiv mit russischen Geheimdienstangehörigen zusammenarbeitete, die wiederum dessen privilegierten Zugang zum Bundestag und zur Politik auszunutzen beabsichtigten, um den demokratischen politischen Prozess und die verfassungsmäßige Ordnung der Bundesrepublik Deutschland zu beeinträchtigen. Aus diesem Grund hat die EU X ... am 16. Dezember 2024 sanktioniert (vgl. S. 7 des Beschlusses [GASP] 2024/3174 des Rates vom 16. Dezember 2024 zu Änderung des Beschlusses [GASP] 2024/2643 über restriktive Maßnahmen angesichts der destabilisierenden Aktivitäten Russlands [einschließlich einer Liste der mit Sanktionen belegten Personen und Organisationen]).
Die enge Verbindung des Antragstellers zu X ... zeigt sich an deren gemeinsamen Aktivitäten mit Bezug zu Russland. Der Antragsteller und X ... gründeten im Februar 2021 gemeinsam mit dem Rektor der Schirinowski-Hochschule in Moskau, T ... X ..., das „N ... gGmbH“. Über dieses Institut wurden bis zu seiner Liquidation im Januar 2025 die Spenden für den Verein Q ... e. V. („Q ... “) abgewickelt, dessen Gründungsmitglied und Vorsitzender wiederum der Antragsteller ist. Darüber hinaus arbeitete X ... in der Vergangenheit für das Unternehmen des Antragstellers, die „F ... GmbH“, als „Direktor für Internationale Beziehungen“. Der Antragsteller bestreitet nicht, mit X ... zusammengearbeitet zu haben und mit ihm in Verbindung zu stehen. Seiner Auffassung, es handele sich um eine bloße und unbeachtliche „Kontaktschuld“, folgt das Gericht nicht. Es ist angesichts der Enge der Kontakte schon nicht plausibel, dass ihm die Aktivitäten des X ... für den russischen Geheimdienst, über die auch ausführlich in der Presse berichtet wurde, verborgen geblieben sind. Zudem sind ihm die Aktivitäten jedenfalls jetzt bekannt, und er hat sich auch im gerichtlichen Verfahren nicht etwa von X ... abgewandt und distanziert, sondern lediglich geltend gemacht, die Zusammenarbeit sei nicht strafrechtlich relevant. Er zeigt damit ein bedenkliches Maß an Sorglosigkeit im Umgang mit einem mittlerweile von der EU sanktionierten russischen Einflussagenten.
Die Nähe des Antragstellers zu einer fremden Macht zeigt sich auch darin, dass er persönlichen Kontakt zur – ebenfalls von der EU sanktionierten – Menschenrechtskommissarin der Russischen Föderation Frau Y ... S ... R ... hat. Als Vorsitzender des Q ... e. V. hat er sich im Rahmen eines Gefangenenaustauschs – an den offiziellen diplomatischen Kanälen der Bundesregierung vorbei – zugunsten eines im Oktober 2022 von ukrainischen Streitkräften festgenommenen deutschen Staatsangehörigen, der nach Moskau verbracht werden wollte, an sie gewandt. Frau R ... wurde sanktioniert mit der Durchführungsverordnung (EU) 2023/429 des Rates vom 25. Februar 2023 zur Durchführung der Verordnung (EU) Nr. 269/2014 über restriktive Maßnahmen angesichts von Handlungen, die die territoriale Unversehrtheit, Souveränität und Unabhängigkeit der Ukraine untergraben oder bedrohen, da sie ein wichtiges Sprachrohr der Regierung sei, aktiv die offiziellen Narrative, die die Existenz russischer „Filtrations“- und Deportationspraktiken gegenüber der ukrainischen Bevölkerung leugnen, propagiere und daher für die Umsetzung von Handlungen und politischen Maßnahmen verantwortlich sei, die die territoriale Unversehrtheit, die Souveränität und die Unabhängigkeit der Ukraine untergraben und bedrohen.
Im Einklang hiermit unterstützt der Antragsteller persönlich bzw. als Vorsitzender des Q ... e.V. aktiv prorussische Narrative, die auf den russischen Militärgeheimdienst zurückgehen. Nach einem Bericht der Nachrichtenagentur Reuters vom 18. Februar 2025 hat er – von ihm unbestritten – die russische Einflusskampagne „Kinder des Krieges“ bzw. „Alley of Angels“ („Engel-Allee“) unterstützt, die dem Zentralorgan des russischen Militärgeheimdienstes, der Glawnoje Raswedywatelnoje Uprawlenije (GRU) zuzuordnen ist (Auskunft des Bundesamts für Verfassungsschutz vom 3. Juni 2025). Ferner leistet sein Verein Q ... e. V. der prorussischen Influencerin F ... Q ... Hilfe, die ihrerseits ... in den sozialen Medien den russischen Angriffskrieg auf die Ukraine unterstützt und gegen die mehrere Ermittlungsverfahren laufen. F ... Q ... wurde im Jahre 2024 in Russland für ihre Verdienste als „mutige Journalistin“ mit der staatlichen Puschkin-Medaille ausgezeichnet. Seit dem 20. Mai 2025 ist sie als „Kriegskorrespondentin“ von der EU sanktioniert (S. 7 des Beschlusses [GASP] 2025/966 des Rates vom 20. Mai 2025 zur Änderung des Beschlusses (GASP) 2024/2643 über restriktive Maßnahmen angesichts der destabilisierenden Aktivitäten Russlands).
Die von der Antragsgegnerin vorgenommene Abwägung aller Umstände des Einzelfalles (Anlage 3 III. 2. c] Nr. 2 ZuV) ist rechtlich nicht zu beanstanden, wenngleich das Gericht – anders als die Antragsgegnerin – die Frage der verfassungsfeindlichen Äußerungen des Antragsstellers offengelassen hat. Gerade in Zeiten hybrider Kriegsführung, in denen von Seiten etwa der Russischen Föderation gezielt und auf vielfältige Art und Weise eine Destabilisierung des politischen Systems der westlichen Welt, insbesondere der Bundesrepublik Deutschland verfolgt wird, sind greifbare und naheliegende Risiken für die Belange der Bundesrepublik Deutschland sowie die Funktions- und Arbeitsfähigkeit des Parlaments auszuschließen, wie sie durch den Antragsteller und dessen Kontakte zu russischen Stellen mit hinreichender Wahrscheinlichkeit drohen. Auf die entsprechenden Ausführungen in dem Bescheid vom 15. September 2025 wird Bezug genommen
Entgegen der Auffassung des Antragstellers steht die Ablehnung des personalisierten Bundestagsausweis im Ermessen der Antragsgegnerin. Dies folgt unmittelbar aus dem Wortlaut („kann“) des § 2 Abs. 6a Satz 6 HO-BT. Die Antragsgegnerin hat ihr Ermessen erkannt und insbesondere die Verhältnismäßigkeit der Versagung geprüft. Im Einzelnen wird auf die Ausführungen in dem Bescheid vom 15. September 2025 Bezug genommen. Ermessensfehler sind nicht ersichtlich, § 114 VwGO.
Ob der Antragsteller einen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht hat, bedarf bei dieser Sachlage keiner Entscheidung.
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Festsetzung des Wertes des Verfahrensgegenstandes folgt aus §§ 52 Abs. 2, 53 Abs. 2 Nr. 1 des Gerichtskostengesetzes, wobei die Kammer im Hinblick auf die vom Antragsteller erstrebte Vorwegnahme der Hauptsache den vollen Auffangstreitwert angesetzt hat.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 114 VwGO
§ 40 Abs. 1 VwGO
§ 123 Abs. 1 und Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2, 294 ZPO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 28 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 2 Abs. 2 Nr. 3 c), Abs. 6a der Hausordnung
§ 52 Abs. 2, 53 Abs. 2 Nr. 1 des Gerichtskostengesetzes
Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz
Art. 40 GG
Art. 40 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 12 S 42/16
10 B 1.11
2 L 81.12
2 L 179/20
1 GR 69/21
2 K 119.18
6 A 4/24