Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-07-12, Aktenzeichen 3 S 555/22
ECLI: ECLI:DE:VGHBW:2024:0712.3S555.22.00

Tenor:
Die Berufung des Beklagten wird zurückgewiesen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Beklagte (Berufungskläger) wendet sich gegen die verwaltungsgerichtliche Aufhebung einer bauordnungsrechtlichen Anordnung über den Rückbau bzw. den Abbruch zweier Außenbereichsanlagen (Gartenhütte und Schuppen).
Der im erstinstanzlichen Verfahren erfolgreiche Kläger ist Eigentümer eines im Außenbereich innerhalb des FFH-Gebiets ... x ... ... ... gelegenen Grundstücks auf der Gemarkung H... xx- x... x...... (Flurstück-Nr. xx34), auf dem sich im Jahr 2016 eine Gartenhütte mit Vordach mit einem Rauminhalt von ursprünglich ca. 35 m3 (nach zwischenzeitlichem Teilrückbau des Vordachs: zwischen 18,9 m3 und 20,47 m3) sowie – mehrere Meter nordwestlich hiervon – ein Schuppen mit einem Rauminhalt zwischen (ebenfalls nach Rückbau des Vordachs) ca. 23 m3 und ca. 29 m3 befanden. In dem am 13. April 2018 in Kraft getretenen Flächennutzungsplan „K... x... ...“ vom 5. Februar 2018 ist die betroffene Fläche als Fläche für die Landwirtschaft dargestellt.
Schuppen Gartenhütte
Nach Angaben des Klägers wurde der Schuppen Ende der 60er-Jahre errichtet und von ihm nach dem Erwerb des Grundstücks im Jahr 2008 zu einem nicht mehr eindeutig feststellbaren Zeitpunkt durch den Austausch morscher Holzbretter und des Foliendachs durch ein Blechdach ertüchtigt; die Gartenhütte wurde vom Kläger im Jahr 2008 oder 2009 errichtet. Nachdem das Landratsamt Emmendingen spätestens im Jahr 2009 Kenntnis von der Errichtung der Gartenhütte erlangt hatte, hörte es den Kläger zum beabsichtigten Erlass einer Abbruchverfügung an, wurde sodann aber nicht mehr tätig.
Schuppen (links) und Gartenhütte mit zurückgebautem Vordach (rechts), Bauzustand 2019
Gartenhütte (vor Teilrückbau; Bauzustand 2016)
Schuppen (Bauzustand 2019)
Im Zusammenhang mit einer am 11. Juli 2016 durchgeführten Baukontrolle auf einem Nachbargrundstück stellte der Baukontrolleur des Landratsamts den o.g. Sachverhalt fest. Im Rahmen der Anhörung berief sich der Kläger auf Bestandsschutz sowie auf den Umstand, dass der Beklagte auch gegen mehrere – nicht näher bezeichnete – Nachbarhütten nicht vorgehe, obwohl diese WC, Ofen und Betten aufwiesen. Eine Beeinträchtigung der natürlichen Eigenart der Landschaft liege nicht vor, weil der Ostberg durch kleinparzellierte Grundstücke geprägt und auf fast jedem Grundstück mit ähnlichen Hütten bebaut sei.
Mit (hier angegriffenem) Bescheid vom 11. September 2017 verpflichtete das Landratsamt Emmendingen den Kläger daraufhin, die baulichen Anlagen (Schuppen und Gartenhütte) innerhalb einer Frist von acht Wochen ab Bestandskraft der Entscheidung „bis auf eine Anlage mit dem zulässigen Maß von 20 cbm“ abzubrechen und zu beseitigen (Ziffern 1 und 3 des Bescheids) und die (ursprünglich) auf dem Grundstück vorhandenen Ablagerungen zu entfernen (Ziffer 2 des Bescheids). Mit Ziffer 4 des Bescheids setzte es eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 180 € fest.
Zur Begründung ist im Wesentlichen ausgeführt, dass die errichteten Anlagen die natürliche Eigenart der Landschaft und ihre Aufgabe als Erholungsgebiet für die Allgemeinheit beeinträchtigten. Da es sich um eine der Landschaft wesensfremde Bebauung handele, deren Zweckbestimmung in keinem Zusammenhang mit der Funktion der Außenbereichslandschaft stehe, komme eine Genehmigung nicht in Betracht. Zulässig sei vielmehr nur eine nach § 50 Abs. 1 LBO i.V.m. Ziffer 1 Buchst. a) des Anhanges zur LBO verfahrensfreie einfache Gerätehütte bzw. ein Geräteschuppen bis zu einer Größe von 20 m3 umbauten Raums (einschließlich Vordachs). Da die Voraussetzungen des § 65 LBO vorlägen und der Kläger keine Unterlagen zum behaupteten Bestandsschutz des Schuppens oder zu Absprachen mit der Baurechtsbehörde zur Gartenhütte vorgelegt habe, müsse die Beseitigungsverfügung erfolgen. Bei ihrer Ermessensentscheidung habe die Behörde das öffentliche Interesse an der Schonung und Freihaltung der Außenbereichslandschaft höher gewertet als das private Interesse an der baulichen Nutzung des Grundstückes.
Den am 6. Oktober 2017 beim Landratsamt eingegangenen Widerspruch des Klägers wies das Regierungspräsidium Freiburg mit Widerspruchsbescheid vom 19. April 2018 gebührenpflichtig zurück. Zur Begründung ist ausgeführt, dass sowohl die Errichtung der Anlagen als auch die Ablagerungen die natürliche Eigenart der Landschaft und ihren Erholungswert beeinträchtigten und den Darstellungen des Flächennutzungsplans widersprächen. Bei der Ermessensausübung sei neben dem öffentlichen Interesse an einer Herstellung baurechtskonformer Verhältnisse im Außenbereich zu berücksichtigen, dass der Kläger die Anlagenteile auf eigenes Risiko ohne Baugenehmigung errichtet habe und die Beseitigung bzw. der Abbau der aus Holz errichteten Anlagenteile mit relativ geringem Aufwand möglich seien. Dies gelte um so mehr, als dem Kläger aufgrund eines früheren, die unerlaubte Errichtung eines landwirtschaftlichen Schuppens auf einem ca. 350 m entfernten Grundstück betreffenden Verwaltungsverfahrens bekannt gewesen sei, welche Vorhaben im Außenbereich zulässigerweise errichtet werden dürften. Bei Gewichtung der genannten Gesichtspunkte sei zur Wiederherstellung des Landschaftsbildes und zur Vermeidung von Präzedenzfällen in der Umgebung für weitere baurechtlich illegale Vorhaben davon auszugehen, dass das öffentliche Interesse an einer Herstellung rechtmäßiger Zustände gegenüber dem privaten Interesse an einem weiteren Verbleib der Anlage deutlich überwiege.
Der Widerspruchsbescheid wurde dem Kläger am 20. April 2018 mit Postzustellungsurkunde zugestellt. Mit am 22. Mai 2018 – dem Pfingstdienstag – eingegangenem Schriftsatz vom 18. Mai 2018 hat der Kläger beim Verwaltungsgericht Freiburg Klage erhoben. Zur Begründung trug er im Wesentlichen vor, dass der Schuppen vor Inkrafttreten der LBO 1996 genehmigungsfrei errichtet worden sei und deren Anforderungen daher nicht entsprechen müsse. Er habe im Jahr 2009 lediglich „die morschen Holzbretter getauscht“ und das Foliendach durch ein Blechdach ersetzt. Der (ohne Vordach) ca. 23,2 m3 große Schuppen sei kein Aufenthaltsraum und diene der Lagerung landwirtschaftlicher Geräte zur Bewirtschaftung des Grundstücks. Die im Jahr 2009 neu errichtete Gartenhütte habe ein Volumen von ca. 18,9 m3 – wiederum zzgl. eines (mittlerweile beseitigten) Dachüberstands bzw. Vordachs – und weise schon ausweislich ihrer Höhe von 2,1 m keinen Aufenthaltsraum auf. Im Jahr 2009 habe der Beklagte vom Neubau der Hütte Kenntnis erlangt und das Vordach sowie dessen Farbe beanstandet, den Zustand dann aber geduldet. In der Sache müsse die Rauminhaltsschwelle von 20 m3 für beide Gebäude separat bestimmt werden, so dass beide Gebäude zulässig seien bzw. die maßgebliche Schwelle allenfalls geringfügig überschritten. Eine Bewertung als gemeinsame Anlage scheide aufgrund der unterschiedlichen Errichtungszeitpunkte und des räumlichen Abstands von ca. 8 m aus; zudem wären beide Gebäude bei einer Grundstücksteilung jedenfalls zulässig. Soweit der Beklagte eine Beeinträchtigung der Eigenart der Landschaft und deren Erholungswerts behaupte, nehme er nicht zur Kenntnis, dass der Herbolzheimer Osthang mit kleinparzelligen Grundstücken mit Hütten übersäht sei, von denen viele die Volumenschwelle überstiegen und Aufenthaltsräume mit WC, Schlafräumen oder Öfen aufwiesen. Auf dem Nachbargrundstück, bei dem es sich um enteignete Tagesbruchflächen handele, besitze und bewirtschafte das Landratsamt selbst drei große Hütten. Zudem fänden sich im Umkreis von ca. 300 m u.a. ein Wohnwagen, ein Seecontainer, ein Hundezwinger, ein Schrebergarten, ein Schafstall, ein Hühnerstall mit Freigehege sowie diverse Spielgeräte (wie z.B. Rutschen und Klettergerüste). Demgegenüber befinde sich sein Grundstück am Ende einer Sackgasse und sei komplett eingewachsen, so dass die Hütten nicht sichtbar in Erscheinung träten . Seine Hütten seien die einzigen Hütten ohne Aufenthaltsraum im Umkreis, die das Landratsamt beanstandet habe. Die Abbruchverfügung sei jedenfalls unverhältnismäßig, zumal die festgesetzten Gebühren und die Kosten der Klage den Wert des Grundstücks überstiegen. Auch sei zu fragen, ob „die Gebührenbescheid“ (sic!) rechtmäßig waren.
Mit Hinweis vom 27. Juni 2019 wies das Verwaltungsgericht die Beteiligten darauf hin, dass grundsätzlich auch Kleinstvorhaben Vorhaben im Sinne des § 29 Abs. 1 BauGB darstellten und öffentliche Belange im Sinne des § 35 Abs. 2 und 3 BauGB beeinträchtigen könnten, so dass die Voraussetzungen für eine Abbruchverfügung wohl bei sämtlichen Kleinbauten vorlägen. Die angegriffene Verfügung leide jedoch wohl an einem Ermessensfehler, da das Landratsamt beide Hütten zu Unrecht als Gesamtvorhaben betrachtet habe. Mit Schriftsatz vom 27. Juni 2019 ergänzte das Landratsamt seine Ermessenserwägungen dahingehend, dass die baulichen Anlagen insgesamt eine beachtliche Größe von über 70 m3 aufwiesen und das Landschaftsbild deutlich beeinträchtigten, eine Möglichkeit zum Verstauen von Gartengeräten für die ungehinderte Bewirtschaftung des Grundstückes aber essentiell sei. Insoweit sei eine Hütte mit einer Größe von 20 m3 angesichts der Grundstücksgröße von 744 m2 ausreichend. Nach Abwägung aller öffentlichen und privaten Belange sei der Abbruch bzw. der Rückbau auf nur eine Anlage mit einem Maß von 20 m3, das der Größe einer verfahrensfrei zulässigen Anlage entspreche, auch verhältnismäßig.
Mit Verfügung vom 7. Mai 2020 wies das Verwaltungsgericht die Beteiligten darauf hin, dass sich die Maßangabe in Bezug auf den Brutto-Rauminhalt des § 50 Abs. 1 LBO i.V.m. Nr. 1 Buchst. a des Anhangs zur LBO sich grundsätzlich nur auf einzelne Gebäude als selbstständig benutzbare bauliche Anlagen beziehe. Allerdings könne die von dem Beklagten angenommene Beeinträchtigung der natürlichen Eigenart von Natur und Landschaft möglichweise daran scheitern, dass die Eigenart durch die vorhandene Bebauung mitgeprägt sei, zumal die Beklagte weiterhin daran festhalte, je ein Gebäude pro Grundstück mit einem Bruttorauminhalt von 20 m3 zu dulden. Weiterhin werde der Beklagte um Stellungnahme gebeten, inwieweit die Größe der vorhandenen Hütten erfasst und gegen welche anderen Grundstücksbesitzer in den letzten zehn Jahren vorgegangen worden sei.
Mit Schriftsatz vom 29. Juni 2020 trug dieser daraufhin vor, dass die natürliche Eigenart der Landschaft im hier streitgegenständlichen Naherholungsgebiet noch sehr gut erhalten sei, zumal in der näheren Umgebung zum klägerischen Grundstück nur eine sehr sporadische Bebauung mit Geräteschuppen von max. 20 m3 vorliege. Nach der Rechtsprechung sei es nicht erforderlich, dass die Landschaft völlig unberührt erhalten geblieben sei, solange sie ihre Eigenart im Wesentlichen auch in Bezug auf das Landschaftsbild behalten habe. Im Gegenteil trete durch die Häufung zweier Hütten auf engstem Raum eine weitere Schädigung ein. In den vergangenen Jahren sei die untere Baurechtsbehörde – jeweils anknüpfend an Hinweise bzw. Anzeigen der Bevölkerung – gegenüber mehreren, im Einzelnen bezeichneten Grundstückseigentümern vorgegangen.
Mit Schriftsatz vom 6. Juli 2020 trug der Kläger ergänzend u.a. vor, dass das Landratsamt nach eigenen Angaben zwar jeweils nur eine Hütte je Flurstücksnummer dulde, es daneben aber noch weitere bauliche Anlagen wie Holzstapel, Wassertanks und andere Lagerplätze zulasse, obwohl diese nicht weniger landschaftsschädlich seien. Soweit sich der Beklagte darauf berufe, gegen verschiedene Vorhaben vorgegangen zu sein, sei z.B. eine im Jahr 2007 gegenüber dem Kläger erlassene Baueinstellung niemals durch eine Abbruchverfügung ergänzt worden, so dass die auf dem (anderen) Grundstück errichtete Hütte weiterhin existiere. Auch sonst fehle es an Angaben, wann die jeweiligen Verfahren durchgeführt worden seien und wo die betroffenen Grundstücke lägen. Auch heute befänden sich rund um sein Grundstück weitere Grundstücke mit Hütten über 20 m3 bzw. mit mehreren baulichen Anlagen. Schließlich dürfe sich der Beklagte nicht ausschließlich auf Hinweise und Anzeigen aus der Bevölkerung verlassen. Der Beklagte erwiderte hierauf, dass es Vorhaben mit einem Bruttorauminhalt von bis zu 20 m3 regelmäßig an der bodenrechtlichen Relevanz fehle, so dass seine Ermessenspraxis rechtmäßig sei.
Nach den Feststellungen des Beklagten im Rahmen einer am 24. Juni 2019 durchgeführten Baukontrolle hatte der Kläger die gelagerten Gegenstände zu diesem Zeitpunkt entfernt und die Gartenhütte auf ein Volumen von 20,47 m3 zurückgeführt, das der Beklagte noch als verfahrensfrei erachtet. Bei der Kontrolle wurde ein Volumen des Schuppens von ca. 26,39 m3 (4,60 m x 2,70 m x 2,125 m) festgestellt. Mit Erklärungen vom 6. und vom 13. Juli 2020 erklärten die Beteiligten den Rechtsstreit daraufhin im Hinblick auf Ziffer 2 des Bescheids für erledigt.
Im Rahmen der am 13. Juli 2020 durchgeführten mündlichen Verhandlung hat das Verwaltungsgericht durch Inaugenscheinnahme des Grundstücks des Klägers und der näheren Umgebung Beweis erhoben und die getroffenen Feststellungen mit Lichtbildern dokumentiert. Zur seiner Verwaltungspraxis erläuterte das Landratsamt, dass es eine einfache Hütte in Holzbauweise – ohne Aufenthaltsräume und Feuerplätze – mit bis zu 20 m3 pro Grundstück dulde, wenn diese der Unterstellung von Gerätschaften zur Bewirtschaftung dieses Grundstücks diene. Dies beruhe darauf, dass es der Beklagten nicht möglich sei, gegen alle rechtswidrigen Bauwerke vorzugehen, und dies auch den Interessen der jeweiligen Grundstückseigentümer entspreche. Bei zwei benachbarten Grundstücken eines Eigentümers werde insgesamt nur eine Hütte geduldet. Bei nur temporär installierten Spielgeräten (z.B. Schaukeln) drücke man ein Auge zu, gehe aber gegen größere Anlagen und Ablagerungen vor, soweit diese nicht der Bewirtschaftung des Grundstücks dienten. Das Landratsamt verfüge erst seit 2008 über ein Bestandsverzeichnis privilegierter Vorhaben, da erst zu diesem Zeitpunkt die Naturschutzbehörde angegliedert worden sei. Für eine vollständige Bestandsaufnahme aller vorhandenen Bauten, die zuletzt vor ca. 30 Jahren versucht worden sei, fehlten dem Beklagten die Ressourcen. Das Landratsamt werde nur auf Anzeigen aus der Bevölkerung tätig und entsende dann den Baukontrolleur, der das betroffene Grundstück und – nach Absprache mit dem Regierungspräsidium – alle in Sichtweite des betroffenen Grundstückes befindlichen Grundstücke prüfe. Soweit der Kläger auf Hütten auf seinem Nachbargrundstück verweise, gegen die der Beklagte nicht vorgehe, lägen diese im Gebiet eines eingestürzten Stollens, das nicht genutzt und auch von dem Beklagten nicht betreten werden dürfe.
Mit Urteil vom 13. Juli 2020 – 7 K 3658/18 – stellte das Verwaltungsgericht das Verfahren im Hinblick auf Ziffer 2 des Bescheids vom 11. September 2017 ein und hob den Bescheid vom 11. September 2017 und den Widerspruchsbescheid vom 19. April 2018 im Übrigen auf. Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus, es könne offenbleiben, ob die Verfügung hinreichend bestimmt und der Tatbestand des § 65 Abs. 1 Satz 1 LBO erfüllt sei. Der Schuppen sei formell baurechtswidrig; die Errichtung der Gartenhütte hingegen wegen des mittlerweile erfolgten Rückbaus verfahrensfrei. Ob die baulichen Anlagen gegen materielles Baurecht verstießen, sei fraglich. Das beklagte Land habe jedenfalls sein Ermessen fehlerhaft ausgeübt. Das Landratsamt habe rechtsfehlerhaft die Bruttorauminhalte der beiden Gebäude zusammengerechnet, obwohl es sich nicht um eine einheitliche Anlage handele. Weiter sei die Verwaltungspraxis des Landratsamts mit dem Gleichheitsgrundsatz nicht vereinbar. Das Landratsamt habe erklärt, in Absprache mit dem Regierungspräsidium jeder Anzeige, wonach der Verdacht eines illegalen Baus im Landkreisgebiet bestehe, nachzugehen, den Bau und die unmittelbare Umgebung zu kontrollieren und gegen eklatante und sichtbare Verstöße vorzugehen; für eine flächendeckende Bestandsaufnahme fehlten jedoch die notwendigen Ressourcen. Hiermit gebe das Landratsamt die Handlungsbefugnis gleichsam aus der Hand und reagiere rein passiv auf Anzeigen von außen. Ein systematisches Erfassen und ein objektiviertes, von eigener Sachkenntnis geleitetes Vorgehen der Behörde fehle. Es steige die Gefahr, dass die Behörde willkürlich einige Grundstücke wegen besonders anzeigefreudiger Bürger kontrolliere, gegen andere Grundstücke – vielleicht sogar im gleichen Gebiet – aber trotz eklatanter Verstöße hingegen nicht vorgehe. Vom Landratsamt sei zumindest zu erwarten, dass es die zur Verfügung stehenden Luftbilder auswerte und ein Konzept entwickele.
Gegen das dem Landratsamt am 11. August 2020 gegen Empfangsbekenntnis zugestellte Urteil hat der Beklagte am 18. August 2020 beim Verwaltungsgericht die Zulassung der Berufung beantragt und diese mit Fax vom 9. Oktober 2020 gegenüber dem Verwaltungsgerichtshof begründet. Der nicht durch einen Prozessbevollmächtigten vertretene Kläger ist dem Antrag entgegengetreten. Mit Beschluss vom 28. Februar 2022, der dem Beklagten am 15. März 2022 zugestellt worden ist, hat der Senat die Berufung zugelassen (3 S 2529/20).
Am 14. April 2022 hat der Beklagte die zugelassene Berufung gegenüber dem Verwaltungsgerichtshof begründet. Er macht im Wesentlichen – unter Verweis auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. BVerwG, Beschl. v. 19.2.1992 – 7 B 106.91 –, juris Rn. 2, Beschl. v. 11.3.1991 – 4 B 26.91 –, juris Rn. 5 und Beschl. v. 19.7.1976 – IV B 22.76 –, juris Rn. 2) geltend, dass eine Ordnungsbehörde rechtswidrige Zustände, die bei einer Vielzahl von Grundstücken vorlägen, nicht stets flächendeckend bekämpfen müsse, sondern – etwa in Ermangelung ausreichender personeller und sachlicher Mittel – auch anlassbezogen vorgehen und sich auf die Regelung von Einzelfallen beschränken dürfe, sofern sie hierfür sachliche Gründe anzuführen. Eine Behörde müsse nicht abwarten, bis ihr in jeder Hinsicht ein umfassendes und systematisches Eingreifen möglich sei, und handele z.B. auch dann noch systemgerecht, wenn sie einen geeigneten Fall als „Musterfall“ auswähle, um erst nach einer gerichtlichen Bestätigung ihrer Rechtsauffassung gleichartige Fälle aufzugreifen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 21.12.1990 – 4 B 184.90). Es stelle einen sachlichen Grund dar, wenn eine Behörde in Ermangelung ausreichender personeller und sachlicher Mittel die präventive Wirkung ihrer Maßnahmen in Rechnung stelle und hierbei Hinweisen, die sie erhalten habe, nachgehe. Mit seiner Forderung nach einer systematischen Erfassung möglicherweise baurechtswidriger Vorhaben habe das Verwaltungsgericht die rechtlichen Anforderungen überspannt und eine Pflicht zur Fehlersuche „ins Blaue hinein“ postuliert. Das ausschließliche Tätigwerden des Landratsamts auf Anzeigen sei weder willkürlich noch ermessensfehlerhaft, da die Anzeige eines Bauverstoßes einen sachlichen Grund für das Einschreiten der Baurechtsbehörde darstelle. Insoweit seien die Vergleichsgruppen „angezeigte Bauverstöße“ und „nicht angezeigte Bauverstöße“ wesentlich Ungleich, da es in der Natur der Sache liege, dass angezeigte Personen und Sachverhalte stärker in den Fokus der Behörden rückten. Die seitens des Verwaltungsgerichts vertretene Auffassung zwänge die Behörde dazu, die Entscheidung über angezeigte Verstöße so lange liegen zu lassen, bis sie sämtliche denkbaren baurechtwidrigen Verstöße an anderer Stelle systematisch ermittelt und ein konzeptionelles Vorgehen erarbeitet habe; sie ermögliche es zudem, jegliches behördliche Vorgehen gegen baurechtswidrige Zustände unter Verweis auf bislang noch nicht erfasste ähnliche Fälle in Zweifel zu ziehen. Dies mache ein effektives Vorgehen gegen angezeigte Baurechtsverstöße im Außenbereich unmöglich. Das ihr eingeräumte Ermessen erlaube der Baurechtsbehörde jedoch gerade in Zeiten knapper Personalressourcen, zu priorisieren und zumindest den zur Anzeige gebrachten Fällen nachzugehen. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts stelle die Praxis, die unmittelbare Umgebung des angezeigten Grundstücks in Augenschein zu nehmen und gegen eklatante und von dort sichtbare Verstöße ebenfalls vorzugehen, hinreichend sicher, dass Objekte in der Nachbarschaft gleich behandelt würden. Aus der Sitzungsniederschrift ergebe sich, dass die Behördenvertreter im Rahmen des Augenscheins in der Lage gewesen seien, bei nahezu allen Grundstücken Auskunft dazu zu geben, inwieweit ein ordnungsrechtliches Einschreiten in Vorbereitung sei, bereits stattgefunden habe oder noch ausstehe. Die seitens des Verwaltungsgerichts vorgeschlagene Überprüfung anhand von Luftbildern scheitere an deren zum Teil fehlender Aktualität sowie daran, dass auf diesem Wege kaum festgestellt werden könne, ob die Anlage die von dem Beklagten aus Gründen der Praktikabilität und zur Vermeidung der Verfolgung von Bagatellverstößen zugrundegelegte Schwelle von 20 m3 überschritten sei. Der angegriffene Bescheid sei auch hinreichend bestimmt, da der Kläger eindeutig erkennen könne, auf welche Maße das verbleibende Gebäude zurückzubauen sei. Er ermögliche auch in ausreichendem Maße eine Vollstreckung z.B. durch Androhung und Festsetzung eines Zwangsgelds. Eine genauere Vorgabe, was genau zurückzubauen sei, drohe vielmehr am Übermaßverbot zu scheitern. Schließlich habe das Verwaltungsgericht zu Unrecht beanstandet, dass die angegriffene Verfügung die Rauminhalte beider Gebäude zusammen betrachtet habe.
Der Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 13. Juli 2020 – 7 K 3658/18 – im Hinblick auf die Ziffern 1, 3 und 4 des Bescheids des Landratsamts Emmendingen vom 11. September 2017 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 19. April 2018 abzuändern und die Klage insoweit abzuweisen.
Der trotz wiederholter gerichtlicher Hinweise im Verfahren vor dem Verwaltungsgerichtshof nicht durch einen Prozessbevollmächtigten vertretene Kläger hat sich im Berufungsverfahren nicht geäußert und keinen Antrag gestellt. Im Verfahren der Berufungszulassung hat er u.a. persönlich geltend gemacht, dass das Verwaltungsgericht die Ermessenspraxis des Landes zu Recht beanstandet habe, da dieses alleine in Abhängigkeit von privaten Anzeigen und der subjektiven Einschätzung des Baukontrolleurs tätig werde. Zudem sei das Vorgehen willkürlich, da das Landratsamt im Außenbereich u.a. Kinderspielplätze mit fester Umzäunung, die Ablagerung von Bauholz und von Brennholz bis 40 m3, ein abgebautes Gewächshaus, eine Hollywoodschaukel, mehrere Toilettenhäuschen, Zaunanlagen und Wassertonnen für zulässig halte und auch gegen zahlreiche Hütten mit einem Rauminhalt von über 20 m3 – zum Teil auch auf Grundstücken mit mehreren baulichen Anlagen – nicht vorgehe. Es entspreche nicht den Tatsachen, dass das Landratsamt gegen alle baurechtswidrigen Umstände in näherer Umgebung vorgehe. Soweit sich der Beklagte auf fehlende personelle Ausstattung berufe, rechtfertige dies kein rechtswidriges Vorgehen. Die Abbruchverfügung leide an dem seitens des Verwaltungsgerichts angedeuteten Bestimmtheitsmangel. Unabhängig davon sei es unverhältnismäßig, einen bereits seit 50 Jahren bestehenden Schuppen abzureißen, zumal die bereits entstandenen Kosten den Wert der Bebauung überstiegen.
Am 12. Juli 2024 hat der Senat über die Berufung des Beklagten mündlich verhandelt und die örtliche Situation anhand von Luftbildern, des als Anlage 3 zur Niederschrift über die mündliche Verhandlung genommenen Lageplans mit Flurstücknummern und der vom Kläger im erstinstanzlichen Verfahren vorgelegten sowie der im Rahmen des Augenscheins durch das Verwaltungsgericht aufgenommenen Lichtbilder erörtert. Ferner hat der Beklagte seine Ermessenserwägungen dahingehend abgeändert, dass die Errichtung der in Rede stehenden baulichen Anlagen nicht in einem engen räumlichen, baulichen und v.a. zeitlichen Zusammenhang stehe, die getroffene Entscheidung aber gleichwohl veranlasst sei, um ordnungsgemäße Zustände zu schaffen.
Dem Senat lagen die Gerichtsakte des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens, die Bauakte und ein im erstinstanzlichen Verfahren übermitteltes Aktenkonvolut des Landratsamts sowie die Widerspruchsakte vor. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Niederschrift zur mündlichen Verhandlung, die Gerichtsakten des Berufungs- und Berufungszulassungsverfahrens und die vorgenannten weiteren Akten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Der Senat konnte trotz Ausbleibens des Klägers in der mündlichen Verhandlung entscheiden, da der Kläger bei der auch im Übrigen ordnungsgemäßen Ladung auf diese nach § 102 Abs. 2 VwGO bestehende Möglichkeit hingewiesen wurde.
A.
Die Berufung ist nach Zulassung durch den Senat statthaft (§ 124 Abs. 1 Var. 2 VwGO) und auch im Übrigen zulässig. Sie wurde insbesondere form- und fristgerecht begründet (§ 124a Abs. 6 VwGO).
B.
Die zulässige Berufung ist nicht begründet, da das Verwaltungsgericht die Ziffern 1, 3 und 4 des Bescheids des Landratsamts Emmendingen vom 11. September 2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Freiburg vom 19. April 2018 im Ergebnis zu Recht beanstandet hat.
Soweit das Verwaltungsgericht das Klageverfahren im Hinblick auf Ziffer 2 des Bescheids vom 11. September 2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 19. April 2018 wegen Erledigung des Rechtsstreits in der Hauptsache (§ 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO) eingestellt hat, ist diese nicht Gegenstand des Berufungsverfahrens.
I. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zurecht als zulässig angesehen. Insbesondere wahrte der erst am 22. Mai 2018 beim Verwaltungsgericht Freiburg eingegangene Schriftsatz des Klägers vom 18. Mai 2018 die Klagefrist des § 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO, da das Fristende auf den Pfingstsonntag (20. Mai 2018) bzw. Pfingstmontag (21. Mai 2018) fiel (§ 57 Abs. 1 und 2 VwGO i.V.m. § 222 Abs. 1 ZPO, § 188 Abs. 1 und 2 BGB, § 222 Abs. 2 ZPO).
II. Die auch im Übrigen zulässige Anfechtungsklage hat nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO Erfolg, da der angegriffene Verwaltungsakt bzw. die angegriffenen Verwaltungsakte – hier die mit Ziffern 1 und 3 des Bescheids vom 11. September 2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 19. April 2018 erlassene Rückbau- bzw. Abbruchverfügung (sogleich 1.), die in Ziffer 4 desselben Bescheids erfolgte Gebührenfestsetzung in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 19. April 2018 sowie die vom Regierungspräsidium mit Ziffer 3 des Widerspruchsbescheids festgesetzte Widerspruchsgebühr, die bei sachdienlicher Auslegung seines erstinstanzlichen Rechtsschutzbegehrens ebenfalls Gegenstand des erstinstanzlichen Klageverfahrens und der stattgebenden erstinstanzlichen Entscheidung waren (unten 2.) – rechtswidrig sind und den Kläger in eigenen Rechten verletzen.
1. Nach § 65 Satz 1 LBO in seiner im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung maßgeblichen Fassung vom 5. März 2010 (GBl. 2010, 357, 358, ber. S. 416), die dem am 1. August 2019 in Kraft getretenen § 65 Abs. 1 Satz 1 LBO i.d.F. des Gesetzes vom 18. Juli 2019 (GBl. S. 313) inhaltlich entspricht, kann der teilweise oder vollständige Abbruch einer Anlage, die im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften errichtet wurde, angeordnet werden, wenn nicht auf andere Weise rechtmäßige Zustände hergestellt werden können. Diese Voraussetzungen lagen im hier maßgeblichen (vgl. sogleich a.) Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Freiburg vom 19. April 2018 vor (unten b.). Der angegriffene Bescheid verstößt nicht gegen das Bestimmtheitsgebot (unten c.). Ob die Abbruch- bzw. Rückbauverfügung unter entscheidungserheblichen Begründungsmängeln leidet, bedarf vorliegend keiner Entscheidung (unten d.), weil die Ermessenserwägungen des Beklagten den Anforderungen an die Ausübung pflichtgemäßen Ermessens auch in der Sache nicht vollständig genügen (unten e.).
a. Für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer bauordnungsrechtlichen Abbruch- oder Beseitigungsverfügung ist nach ständiger Rechtsprechung des Senats sowie der anderen Baurechtssenate des Verwaltungsgerichtshofs der Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung maßgeblich (vgl. Senatsurt. v. 16.6.2003 – 3 S 2436/02 –, juris Rn. 18, VGH Bad.-Württ., Urt. v. 17.3.2021 – 5 S 1032/20 –, juris Rn. 64 sowie VGH Bad.-Württ., Urt. v. 17.10.1996 – 8 S 2299/96 –, juris Rn. 22 jeweils m.w.N.), d.h. grundsätzlich – abgesehen von den Fällen des § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO – der Zeitpunkt der Entscheidung der Widerspruchsbehörde (vgl. Senatsurt. v. 16.6.2003 – 3 S 2436/02 –, juris Rn. 20, VGH Bad.-Württ., Urt. v. 17.3.2021 – 5 S 1032/20 –, juris Rn. 64 ff. sowie allgemein BVerwG, Urt. v. 18.10.2012 – 5 C 21.11 –, BVerwGE 145, 1, Rn. 35). Ob im Hinblick auf das Tatbestandsmerkmal, dass nicht auf andere Weise rechtmäßige Zustände hergestellt werden können, der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung in der Tatsacheninstanz heranzuziehen ist, bedarf vorliegend keiner Entscheidung (vgl. hierzu unten b. dd.).
Eine Verschiebung des mithin grundsätzlich maßgeblichen Zeitpunkts der letzten Behördenentscheidung tritt auch dann nicht ein, wenn die Behörde – wie hier mit Schriftsatz vom 27. Juni 2019 und im Rahmen der am 12. Juli 2024 durchgeführten mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgerichtshof – von ihrer durch § 114 Satz 2 VwGO prozessual eröffneten Möglichkeit Gebrauch gemacht hat, ihre Ermessenserwägungen hinsichtlich des Verwaltungsakts noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren zu ergänzen. Denn § 114 Satz 2 VwGO regelt lediglich, unter welchen Voraussetzungen derart veränderte Ermessungserwägungen im Prozess zu berücksichtigen sind. Ob ein Nachschieben von Ermessenserwägungen demgegenüber in der Sache zulässig ist, bestimmt sich nach dem materiellen Recht und dem jeweils einschlägigen Verwaltungsverfahrensrecht (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.6.2013 – 8 C 46.12 –, BVerwGE 147, 81, juris Rn. 31; Urt. v. 13.12.2011 – 1 C 14.10 – BVerwGE 141, 253, juris Rn. 11). Dabei dürfen neue Gründe für einen Verwaltungsakt nach dem allgemeinen Verwaltungsverfahrensrecht nur nachgeschoben werden, wenn sie schon bei Erlass des Verwaltungsakts vorlagen, dieser nicht in seinem Wesen verändert und der Betroffene nicht in seiner Rechtsverteidigung beeinträchtigt wird (vgl. BVerwG, Beschl. v. 8.2.2024 – 20 F 28.22 –, juris Rn. 12; Urt. v. 20.6.2013 – 8 C 46.12 –, BVerwGE 147, 81, juris Rn. 32). Dies gilt jedenfalls dann, wenn es nicht aus Gründen des materiellen Rechts erforderlich ist, auch nachträglich entstandene Umstände in eine Ermessensentscheidung einzubeziehen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 8.2.2024 – 20 F 28.22 –, juris Rn. 12). Eine derartige Pflicht, Ermessenserwägungen auch im Rahmen eines laufenden Gerichtsverfahrens „unter Kontrolle zu halten“ (vgl. BVerwG, Beschl. v. 29.10.2014 – 9 B 32.14 –, juris Rn. 3; Urt. v. 30.7.2013 – 1 C 9.12 –, BVerwGE 147, 261, juris Rn. 29; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 9.4.2019 – 1 S 1813/17 –, juris Rn. 47) muss sich aber aus den Bestimmungen des jeweiligen Fachrechts ergeben und folgt nicht schon aus dem Umstand, dass die Verwaltungsbehörde von der ihr durch § 114 Satz 2 VwGO prozessual eröffneten Möglichkeit Gebrauch gemacht hat. Denn die Behörde kann im Rahmen eines Nachschiebens von Gründen nicht verpflichtet sein, auch solche nachträglich entstandenen Umstände in ihre Entscheidung einzubeziehen, die sie selbst – ausgehend vom jeweiligen Fachrecht – nicht zum Gegenstand eines Nachschiebens von Gründen machen dürfte. Vielmehr bleibt in diesem Fall der nach materiellem Recht maßgebliche Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung – d.h. im vorliegenden Fall der Erlass des Widerspruchsbescheids vom 19. April 2018 – maßgeblich (vgl. BayVGH, Beschl. v. 13.3.2002 – 10 ZB 02.390 –, juris Rn. 4). Ob anderes dann gilt, wenn die Behörde ihren Beurteilungshorizont ausdrücklich verschiebt und der Kläger den neuen Sachverhalt – z.B. im Rahmen einer Klageänderung – in das anhängige Klageverfahren einbezieht, bedarf hierbei keiner Vertiefung. Denn im Rahmen seines Schriftsatzes vom 27. Juni 2019 und seiner in der mündlichen Verhandlung vom 12. Juli 2024 übergebenen schriftlichen Erklärung hat der Beklagte sich ausschließlich auf Umstände bezogen, die bereits im Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids vorlagen.
b. In der Sache lagen die tatbestandlichen Voraussetzungen für den Erlass einer Abbruch- bzw. Rückbauverfügung nach § 65 Satz 1 LBO a.F. im für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage maßgeblichen Zeitpunkt (vgl. hierzu oben a. sowie unten b. dd.) vor. Die nach der hier angegriffenen Ziffern 1 und 3 des Bescheids vom 11. September 2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 19. April 2018 teilweise abzubrechenden Anlagen wurden im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften errichtet (sogleich aa. – cc.), ohne dass rechtmäßige Zuständige auf andere Weise hergestellt werden können (unten dd.).
aa. Allerdings spricht vieles dafür, dass der ursprünglich in den 60er-Jahren errichtete Schuppen im Nordwesten des Grundstücks in Übereinstimmung mit öffentlich-rechtlichen Vorschriften errichtet wurde. Zwar ist der Kläger für das Vorliegen einer Ausnahme vom in § 123 Abs. 1 der Badischen Landesbauordnung vom 26. Juli 1935 (BaVBl., S. 769; ab hier: BadLBO 1935) ebenso wie in der mit Wirkung zum 1.1.1965 in Kraft getretenen Bestimmung des § 87 Satz 1 der Landesbauordnung Baden-Württemberg vom 12. März 1964 (GBL. Nr. 9/1964, S. 151; ab hier: LBO 1964) normierten Genehmigungsvorbehalt für die Errichtung von Bauten (BadLBO 1935) bzw. baulicher Anlagen (LBO 1964) materiell beweisbelastet, da er sich auf das Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen einer Ausnahme von der auch nach damaligem Recht grundsätzlich bestehenden Genehmigungspflicht beruft. Er hat auch keine belastbaren Anhaltspunkte dafür benannt, dass der Schuppen noch während der Geltungsdauer der badischen Landesbauordnung errichtet wurde, die neben der in § 123 Abs. 2 lit. d) BadLBO 1935 vorgesehenen Privilegierung für die Errichtung von unbedeutenden Baulichkeiten – wie z.B. Garten- und Feldhäuschen sowie Geschirrhütten – von höchsten 20 qm Grundfläche und höchstens 5 m Höhe auch eine Privilegierung für im Außenbereich errichtete Schuppen und sonstige einstöckige Bauten mit einer Grundfläche von höchstens 40 qm vorsah (§ 123 Abs. 2 lit. e) BadLBO 1935). Vielmehr geht der Kläger selbst davon aus, dass der Schuppen frühestens Ende der 60er Jahre errichtet wurde.
Allerdings neigt der Senat nach dem Gesamteindruck der vorliegenden Beweismittel und Anhaltspunkte zu der Annahme, dass die Errichtung des Schuppens nach Maßgabe des bis zum Inkrafttreten der Neufassung der Landesbauordnung für Baden-Württemberg vom 20. Juni 1972 (GBl. S. 352) gültigen § 89 Abs. 1 LBO 1965 verfahrensfrei gewesen sein könnte. Zwar bestehen wiederum keine belastbaren Anhaltspunkte dafür, dass es sich bei dem Schuppen um einen „land- oder forstwirtschaftliche[n] Schuppen außerhalb des Bereichs von Bebauungsplänen und außerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile bis zu 50 qm Grundfläche und bis zu 5 m Firsthöhe, ohne Feuerstätten“ im Sinne des § 89 Abs. 1 Nr. 3 LBO 1965 gehandelt haben könnte, da ein land- oder forstwirtschaftlicher Nutzungszweck nicht belegt ist (vgl. zum für die Außenbereichsverträglichkeit eines Vorhabens nach § 35 Abs. 1 BauGB maßgeblichen Begriff des land- oder forstwirtschaftlichen Betriebs BVerwG, Urt. v. 11.4.1986 – 4 C 67.82 –, juris Rn. 14 ff.). Jedoch geht der Senat angesichts der Angaben des Klägers gegenüber dem Beklagten und dem Verwaltungsgericht sowie der vorliegenden Luftbilder des Grundstückszustands in den Jahren 2005 und 2009 zugunsten des Klägers davon aus, dass der wohl seit den 60er-Jahren fortbestehende Schuppen ursprünglich ein Volumen von nicht mehr als 20 m3 aufwies, er weder Aufenthaltsräume, noch Aborte, noch Feuerstätten enthielt und daher nach Maßgabe des § 89 Abs. 1 Nr. 1 LBO 1964 privilegiert errichtet wurde.
Ausgehend hiervon sind keine Gründe für die Annahme ersichtlich, dass die Errichtung des Schuppens in den 1960er-Jahren im Widerspruch zu materiell-rechtlichen Vorschriften stand. Zwar war die Errichtung eines nicht privilegierten Vorhabens im Außenbereich auch unter Geltung des § 35 Abs. 2 BBauG vom 23. Juni 1960 (BGBl. I, 341) nur zulässig, wenn seine Ausführung oder Benutzung öffentliche Belange nicht beeinträchtigte. Bis zum Inkrafttreten des § 29 BauGB i.d.F. des Bau- und Raumordnungsgesetzes vom 18. August 1997 (BGBl I S. 2081) setzte die Anwendbarkeit der §§ 30 bis 37 BBauG jedoch nach § 29 Abs. 1 BBauG voraus, dass das Vorhaben einer bauaufsichtlichen Genehmigung oder Zustimmung nach einer anderen Rechtsvorschrift bedurfte (vgl. BVerwG, Urt. v. 14.3.1975 – IV C 41.73 –, BVerwGE 48, 109, juris Rn. 20; BVerwG, Urt. v. 8.9.1972 – IV C 65.69 –, juris Rn. 25; BVerwG, Urt. v. 12.11.1964 – I C 58.64 –, BVerwGE 20, 12, juris Rn. 10; Senatsurt. v. 17.9.1998 – 3 S 1934/96 –, juris Rn. 21; Nds. OVG, Urt. v. 26.10.2016 – 1 LB 87/14 –, juris Rn. 31). Ausgehend hiervon spricht daher überwiegendes dafür, dass das Vorhaben im Zeitpunkt seiner Errichtung schon nicht an Vorschriften des Bauplanungsrechts zu messen war; auch sonstige Verstöße gegen öffentlich-rechtliche Vorschriften z.B. des Naturschutzrechts – etwa im Hinblick auf die jedenfalls nicht vor 2005 erfolgte Festlegung eines FFH-Gebiets – sind nicht ersichtlich.
bb. Aus diesen Umständen kann der Kläger jedoch keinen Bestandsschutz für den von ihm im Jahr 2008 oder 2009 erneuerten und erweiterten Schuppen herleiten. Denn jedenfalls erstreckt sich der Bestandsschutz gegenüber Änderungen der Baurechtsordnung selbst im Fall eines genehmigten Vorhabens nur auf den Bestand. Er lässt Reparatur- und Instandhaltungsmaßnahmen zu, nicht jedoch Neuerrichtungen oder Änderungen. Vom Bestandsschutz gedeckte Instandsetzungsmaßnahmen liegen damit nur vor, wenn die Identität der baulichen Anlage erhalten bleibt. Kommen die Baumaßnahmen einer Neuerrichtung gleich, so kann sich der Bauherr nicht auf Bestandsschutz berufen, da der Bestandsschutz voraussetzt, dass die bauliche Anlage in ihrer wesentlichen Substanz erhalten bleibt und lediglich einzelne, baufällig gewordene Teile erneuert werden (vgl. VGH Bad.-Württ, Urt. v. 19.5.2020 – 5 S 437/18 –, juris Rn. 44; Beschl. v. 1.7.1989 – 8 S 1678/98 –, juris Rn. 2). Einen aktiven Bestandsschutz dergestalt, dass wegen des Schutzes, den eine vorhandene bauliche Anlage genießt, auch die Möglichkeit von Modernisierungen oder Erweiterungen – und damit gegebenenfalls auch Neuerrichtungen in geänderter Form – eingeräumt werden muss (sog. aktiver oder überwirkender Bestandsschutz), erkennen Rechtsprechung und die herrschende Literatur nicht bzw. nicht mehr an (vgl. BVerwG, Urt. v. 12.3.1998 – 4 C 10.97 –, juris 25 ff.; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 19.5.2020 – 5 S 437/18 –, juris Rn. 44 m.w.N.).
Zentrales Kennzeichen der Identität eines in Teilen erneuerten oder veränderten Vorhabens mit einem bestandsgeschützten Vorhaben ist es, dass das ursprüngliche Bauwerk unverändert als die „Hauptsache“ erscheinen muss. Hieran fehlt es dann, wenn der mit der Instandsetzung verbundene Eingriff in den vorhandenen Bestand so intensiv ist, dass er die Standfestigkeit des gesamten Bauwerks berührt und eine statische Nachberechnung des gesamten Gebäudes erforderlich macht, oder wenn die für die Instandsetzung notwendigen Arbeiten den Aufwand für einen Neubau erreichen oder gar übersteigen, oder wenn die Bausubstanz ausgetauscht oder das Bauvolumen wesentlich erweitert wird (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.1.1986 – 4 C 80.82 –, BVerwGE 72, 362, juris Rn. 12; Senatsbeschl. v. 7.12.1983 – 3 S 2040/83 –). Dies gilt auch für die sukzessive Erneuerung einer baulichen Anlage, wenn nach Abschluss der Maßnahme eine Anlage vorhanden ist, deren Lebensdauer der einer neuen entspricht (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.1.1972 – IV C 212.65 –, juris Rn. 22; Senatsurt. v. 17.9.1998 – 3 S 1934/96 –, juris Rn. 18; Senatsurt. v. 21.4.1982 – 3 S 2641/81 –, Umdruck, S. 6).
Ausgehend hiervon kann von einer Identität des auf dem Grundstück vorhandenen Schuppens mit dem wohl bestandsgeschützten Schuppen keine Rede sein. Zwar hat der Kläger hierzu im erstinstanzlichen Verfahren lediglich angegeben, das Bestandsgebäude durch den „Austausch von morschen Holzbrettern“ und des vorhandenen Foliendachs durch ein Blechdach ertüchtigt zu haben, ohne nähere Angaben zum Umfang der Arbeiten oder dem hiermit verbundenen wirtschaftlichen Aufwand zu machen. Aus dem von der Beklagten im Rahmen einer Ortsbegehung im Jahr 2019 gefertigten Lichtbild ergibt sich jedoch eindeutig, dass der gegenwärtige Bauzustand nicht durch den Austausch einzelner Bretter eines Ende der 1960er-Jahre errichteten Gebäudes entstanden sein kann, zumal der Kläger das ursprünglich wohl bestehende „Foliendach“ unstreitig durch ein massives, die Stabilität und Dauerhaftigkeit der Anlage erheblich verfestigendes Blechdach ersetzt hat. Darüber hinaus geht der Senat ausweislich der vorliegenden Luftbilder aus den Jahren 2005, 2009, 2012 und 2015 davon aus, dass die „Ertüchtigung“ des Vorhabens durch den Kläger mit einer nicht unerheblichen Erweiterung der überbauten Grundfläche verbunden war, durch die – auch bei Berücksichtigung des späteren Rückbaus des Vordaches – sowohl die in § 89 Abs. 1 Nr. 1 LBO 1964 als auch die in Nr. 1 lit. a) der Anlage zu § 50 LBO (in sämtlichen in Betracht kommenden Nachfolgefassungen) genannten Volumengrenzen erstmals überschritten wurden. Denn auch wenn die von dem Beklagten eingezeichneten Grundflächenangaben von 10,10 m2 (2005) und 20,81 m2 (2012) auf Schätzungen anhand von Luftbildern beruhen, ist der Schuppen auf den in den Jahren 2005 und 2009 gefertigten Luftbildern nur schwach, auf den zu einem späteren Zeitpunkt erstellen Luftbildern aber – bei im Übrigen vergleichbarer Auflösung und Schärfe – sehr deutlich zu sehen und tritt wesentlich größer in Erscheinung. Zudem hat das Verwaltungsgericht im Rahmen der Inaugenscheinnahme des Baugrundstücks ein Bauvolumen von 28,98 m3 bzw. – unter Berücksichtigung der seitens des Klägers geltend gemachten unterschiedlichen Höhenniveaus – von 23 m3 festgestellt, das die jeweils in Betracht kommenden Schwellenwerte übersteigt, ohne dass diese Überschreitung durch einen bloßen Austausch einzelner Holzbretter bzw. des Dachmaterials – unter Beibehaltung der Bauform – erklärbar wäre. In der Sache nimmt der Kläger daher für sich in Anspruch, den möglicherweise bestehenden Bestandsschutz für eine vor mehr als 50 Jahren errichtete, kaum auf Dauerhaftigkeit angelegte Hütte dafür zu nutzen, diese durch einen vergleichbaren Ersatzbau zu ersetzen und die im Kern außenbereichsfremde Nutzung so auch dauerhaft verstetigen zu können. Hierzu hat das Bundesverwaltungsgericht schon im Jahr 1969 darauf verwiesen, dass die Zulassung eines solchen Begehrens die Durchsetzung der im Rahmen des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG in § 35 BBauG (nunmehr: § 35 BauGB) geschaffenen Beschränkung der Zulässigkeit von Vorhaben im Außenbereich vereiteln und den Bau- und Planungsbehörden jede Möglichkeit nehmen würde, den in dieser Vorschrift geschützten öffentlichen Belangen wenigstens für die Zukunft Geltung zu verschaffen. Die Verfestigung und Verewigung auslaufender Bautatbestände durch die Errichtung eines Neubaus ist jedoch nicht vom Prinzip des baurechtlichen Bestandsschutzes gedeckt (vgl. BVerwG, Urt. v. 30.4.1969 – IV C 63.68 –, juris Rn. 20).
cc. Sowohl die Rechtmäßigkeit der Errichtung der im Jahr 2008 errichteten Gartenhütte als auch die Rechtmäßigkeit der zwischen 2009 und 2012 durchgeführten Runderneuerung des Schuppens sind daher an den Bestimmungen der §§ 49 ff. LBO und der § 29 ff. BauGB zu messen. Hiernach unterlagen beide Vorhaben der landesrechtlichen Genehmigungspflicht nach § 49 LBO i.V.m. § 2 Abs. 13 Nr. 1 LBO und entsprachen nicht den nach § 29 Abs. 1 i.V.m. § 35 BauGB für bauliche Anlagen im Außenbereich geltenden Vorgaben.
aaa. Insoweit ist dem Kläger (und dem Verwaltungsgericht) zwar zuzustimmen, dass sich die Maßangaben über den Brutto-Rauminhalt eines Gebäudes in nach Ziffer 1 Buchst. a) des Anhangs zu § 50 Abs. 1 LBO, die die hier bezeichneten Gebäude ohne Aufenthaltsräume, Toiletten oder Feuerstätten im Außenbereich bis zu einem Brutto-Rauminhalt von 20 m³ vom Genehmigungserfordernis des § 49 LBO freistellt, nur auf einzelne Gebäude als selbständig benutzbare bauliche Anlagen beziehen. Der Brutto-Rauminhalt anderer Gebäude auf dem Baugrundstück ist hierauf daher nur dann (ausnahmsweise) anzurechnen, wenn verschiedene, für sich genommen verfahrensfreie Gebäude auf einem Baugrundstück baulich und funktional eine einheitliche verfahrenspflichtige (Gesamt-)Anlage bilden oder wenn die Vorschriften über die Verfahrensfreiheit, etwa durch Aufteilung einer verfahrenspflichtigen baulichen Anlage in mehrere kleinere verfahrensfreie bauliche Anlagen, umgangen werden (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 11.1.2001 – 5 S 2545/00 –, juris, Rn. 8 f.). Hierfür spricht letztlich nur wenig, auch wenn die vom Kläger vorgenommene „Ertüchtigung“ des bereits in den 60er-Jahren errichteten Schuppens funktional einer Neuerrichtung gleichkommt und beide Anlagen somit in einem engen zeitlichen Zusammenhang auf demselben Grundstück (neu) errichtet wurden. Ein baulicher Zusammenhang der in einem Abstand von mehreren Metern in sehr unterschiedlichen Ausführungsformen errichteten Bauten ist jedoch nicht erkennbar; auch funktional spricht nur wenig dafür, dass die mit mehreren Fenstern und (ursprünglich) einem sonnen- und wetterabweisenden Vordach ausgestattete Gartenhütte und der fensterlose, rein funktional gestaltete Schuppen in ein gemeinsames Nutzungskonzept eingebunden sind. Insbesondere ist nicht ersichtlich, dass die in dem Schuppen vorgehaltene Lagerfläche z.B. eine wohnähnliche Nutzung der Gartenhütte und der sie umgebenden Flächen ermöglichen soll. Vielmehr spricht manches dafür, dass beide Anlagen – jede für sich genommen – eine unterschiedliche Nutzung des Grundstücks ermöglichen sollen und daher keine einheitliche verfahrenspflichtige Anlage bilden.
Letztlich kommt es hierauf für die Frage der Verfahrensfreiheit jedoch nicht an. Denn beide Anlagen überschritten den im Außenbereich verfahrensfrei zulässigen Brutto-Rauminhalt von 20 m³ im Zeitpunkt ihrer Errichtung auch jeweils für sich genommen deutlich und wurden daher schon in formeller Hinsicht im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften errichtet. Jedenfalls der Schuppen überschritt das verfahrensfrei zulässige Bruttovolumen zudem auch noch bei Erlass des Widerspruchsbescheids (und überschreitet dieses auch weiterhin). Die Gartenhütte ist demgegenüber schon nach ihrer baulichen Ausgestaltung zum nicht nur vorübergehenden Aufenthalt von Menschen geeignet (vgl. § 2 Abs. 7 LBO), auch wenn sie die nach § 34 Abs. 1 i.V.m. Abs. 5 LBO nur für Wohnräume zwingend vorgeschriebene lichte Höhe nicht vollständig erreicht. Sie war daher auch unabhängig von ihrem Bruttorauminhalt niemals nach Nr. 1 lit. a) des Anhangs zu § 50 Abs. 1 LBO verfahrensfrei.
bbb. Darüber hinaus müssten nach § 50 Abs. 5 Satz 1 LBO auch verfahrensfrei errichtete Vorhaben – nicht anders als genehmigungspflichtige Vorhaben – den öffentlich-rechtlichen Vorschriften entsprechen, soweit diese nicht aus Gründen des materiellen Rechts keine Anwendung finden.
Insoweit hat der Bundesgesetzgeber die Anwendbarkeit der Vorschriften des §§ 30 ff. BauGB mit Inkrafttreten des Bau- und Raumordnungsgesetzes vom 18. August 1997 (BGBl I S. 2081) vom Erfordernis eines bundes- oder landesrechtlichen Verfahrens- oder Anzeigevorbehalts entkoppelt, so dass diese ab diesem Zeitpunkt grundsätzlich auch für nach Landesrecht verfahrensfreie Kleinstbauten Geltung beanspruchen (vgl. BVerwG, Urt. v. 7.5.2001 – 6 C 18.00 –, BVerwGE 114, 206, juris Rn. 14). Maßgeblich für die Anwendbarkeit der §§ 30 ff. BauGB ist seither ausschließlich die Frage, ob das Vorhaben – unabhängig von seiner verfahrensrechtlichen Einordnung durch das Landesrecht – die Errichtung, Änderung oder Nutzungsänderung von „baulichen Anlagen“ zum Inhalt hat oder zu den in § 29 Abs. 1 BauGB im Einzelnen bezeichneten sonstigen Vorhaben gehört.
Der Begriff des Vorhabens im Sinne des § 29 Abs. 1 Hs. 1 BauGB ist dabei zunächst durch das verhältnismäßig weite Merkmal des Bauens gekennzeichnet. Als Bauen ist das Schaffen von Anlagen anzusehen, die in einer auf Dauer gedachten Weise künstlich mit dem Erdboden verbunden sind. Diese Voraussetzung erfüllt auch z.B. eine Gerätehütte, die aus Bauprodukten hergestellt und mit dem Boden in geeigneter Weise verbunden werden soll, um dort auf Dauer zu stehen (vgl. BVerwG, Urt. v. 7.5.2001 – 6 C 18.00 –, BVerwGE 114, 206, juris Rn. 18). Daneben muss ein Vorhaben im Sinne des § 29 Abs. 1 Satz 1 Hs. 1 BauGB nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kumulativ eine – zumindest mögliche – bodenrechtliche Relevanz aufweisen. Eine solche ist gegeben, wenn das Vorhaben die in § 1 Abs. 6 BauGB genannten Belange in einer Weise berührt oder berühren kann, die geeignet ist, das Bedürfnis nach einer ihre Zulässigkeit regelnden verbindlichen Bauleitplanung hervorzurufen. Soweit der Beklagte insoweit auf eine Niederschrift über die 62. Dienstbesprechung des Innenministeriums mit den Baureferenten der Regierungspräsidien vom 11. und 12. April 2005 verweist, der zufolge der Katalog der verfahrensfreien Vorhaben im Anhang zu § 50 Abs. 1 LBO unter Beachtung des Kriteriums der bodenrechtlichen Relevanz entwickelt worden sei, so dass entsprechenden Vorhaben regelmäßig keine planungsrechtliche Relevanz beizumessen sei, ist nicht ersichtlich, dass Nr. 1 des Anhangs zu § 50 LBO vom 8. August 1995 (GBl. S. 617), der der aktuellen Nr. 1 a) des Anhangs zu § 50 LBO n.F. entspricht, im Nachgang zur Änderung der Struktur der §§ 29 ff. BauGB angepasst wurde. Er übersieht zudem, dass für die Frage der bodenrechtlichen Relevanz nicht allein das einzelne Objekt in den Blick zu nehmen ist, sondern eine das einzelne Objekt verallgemeinernde Betrachtungsweise geboten ist. Bodenrechtliche Relevanz besteht (auch) dann, wenn die Anlage auch und gerade in ihrer unterstellten Häufung Belange erfasst oder berührt, welche im Hinblick auf § 1 Abs. 3 und 5 BauGB städtebauliche Betrachtung und Ordnung erfordern (vgl. BVerwG, Urt. v. 7.5.2001 – 6 C 18.00 –, BVerwGE 114, 206, juris Rn. 18, 20 auch zu möglichen Fehlvorstellungen des Bundesgesetzgebers). Hierzu hat das Bundesverwaltungsgericht am Fall einer hölzernen „Gerätehütte“ mit bis zu 10 m3 ausdrücklich entschieden, dass diese – jedenfalls dann, wenn man sie vervielfacht in den Blick nimmt – jedenfalls die in § 1 Abs. 6 Nr. 4 BauGB bezeichneten Belange der Gestaltung des Landschaftsbildes und die in § 1 Abs. 6 Nr. 7 BauGB bezeichneten Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege berühren und somit sämtliche Voraussetzungen eines „Vorhabens“ im Sinne des § 29 Abs. 1 Hs. 1 BauGB erfüllt (vgl. BVerwG, Urt. v. 7.5.2001 – 6 C 18.00 –, BVerwGE 114, 206, juris Rn. 18 zu § 1 Abs. 5 BauGB a.F.). Der Senat sieht daher keinen Anlass, die hier streitgegenständlichen Gebäude, die dieses Maß im Zeitpunkt ihrer Errichtung jeweils deutlich überschritten und dieses auch nach ihrem partiellen Rückbau noch deutlich übersteigen, nicht den materiellen Anforderungen der §§ 30 ff. BauGB zu unterwerfen.
ccc. Sämtliche Vorhaben liegen außerhalb des Geltungsbereichs eines Bebauungsplans und – ungeachtet der jedenfalls sporadisch vorhandenen Bebauung mit einzelnen Schuppen und Hütten (o.ä.) – nicht innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile, so dass sie bauplanungsrechtlich an der (in ihren hier maßgeblichen Aspekten seit Errichtung der Vorhaben unveränderten) Bestimmung des § 35 BauGB zu messen sind.
aaaa. Nach Abs. 1 der jeweiligen Vorschriften ist ein Vorhaben im Außenbereich nur zulässig, wenn öffentliche Belange nicht entgegenstehen, die ausreichende Erschließung gesichert ist und das Vorhaben zu den hier genannten privilegierten Vorhaben gehört. Nach Abs. 2 der jeweiligen Vorschriften können sonstige Vorhaben im Einzelfall zugelassen werden, wenn ihre Ausführung oder Benutzung öffentliche Belange nicht beeinträchtigt und die Erschließung gesichert ist. Eine Beeinträchtigung öffentlicher Belange liegt dabei insbesondere vor, wenn das Vorhaben den Darstellungen des Flächennutzungsplans widerspricht (§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB) oder es Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege, des Bodenschutzes, des Denkmalschutzes oder die natürliche Eigenart der Landschaft und ihren Erholungswert beeinträchtigt oder das Orts- und Landschaftsbild verunstaltet (§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB).
bbbb. Zurecht ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass für eine bauplanungsrechtliche Privilegierung der Vorhaben nach Maßgabe des § 35 Abs. 1 BauGB keine tatsächlichen Anhaltspunkte bestehen. Insbesondere handelt es sich bei der vom Beklagten berücksichtigen Interessen an der privaten Bewirtschaftung von Außenbereichsgrundstücken nicht um Nutzungen im Rahmen eines land- oder forstwirtschaftlichen Betriebs oder eines Betriebs der gartenbaulichen Erzeugung handelt, die nach § 35 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BauGB im Außenbereich privilegiert sind (vgl. zu den insoweit geltenden Anforderungen BVerwG, Urt. v. 11.4.1986 – 4 C 67.82 –, juris Rn. 14 ff. sowie Mitschang/Reidt, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 15. Aufl. 2022, § 35 Rn. 13 m.w.N.). Bauplanungsrechtlich wären beide Vorhaben daher nur dann im Einzelfall zulässig, wenn – vorbehaltlich einer ausreichenden Sicherung der Erschließung – ihre Ausführung oder Benutzung öffentliche Belange nicht beeinträchtigt. Hiervon kann vorliegend jedoch nicht ausgegangen werden, da beide Vorhaben – jeweils für sich genommen – die natürliche Eigenart der Landschaft und ihren Erholungswert beeinträchtigen (§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB; sogleich cccc.).
cccc. Beide Gebäude beeinträchtigen die natürliche Eigenart der Landschaft und ihren Erholungswert im Sinne des § 35 Abs. 2 i.V.m. Abs. 3 Nr. 5 BauGB. Schutzgut des öffentlichen Belangs der natürlichen Eigenart der Landschaft im Sinne dieser Vorschriften ist dabei nicht das (in § 35 Abs. 3 Nr. 5 BauGB gesondert erwähnte) Landschaftsbild, sondern die funktionelle Bestimmung des Außenbereichs, also die Erhaltung der „naturgegebenen Bodennutzung" (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.5.1997 – 4 C 23.95 –, juris Rn. 21). Der Außenbereich soll demnach der naturgegebenen Bodennutzung dienen und der Allgemeinheit als Erholungslandschaft zur Verfügung stehen. Nutzungen, die allein darauf abzielen, individuelle Freizeitwünsche zu befriedigen, sind ihm wesensfremd und seiner eigentlichen Zweckbestimmung abträglich (vgl. BVerwG, Urt. v. 14.4.2000 – 4 C 5.99 –, juris Rn. 31). Demnach ist eine Beeinträchtigung der natürlichen Eigenart der Landschaft immer schon dann gegeben, wenn ein Vorhaben der vorgegebenen Bodennutzung der Außenbereichslandschaft widerspricht und deshalb einen Fremdkörper in der Landschaft bildet, ohne dass es darauf ankommt, ob das Vorhaben verdeckt ist oder auffällig sichtbar in Erscheinung tritt. Es kommt nicht auf die optische, sondern auf die funktionelle Abweichung des Vorhabens von seiner Umgebung an. Dabei ist auf die im jeweiligen Einzelfall für das fragliche Grundstück und seine Umgebung charakteristische Nutzungsweise abzustellen, wie sie sich aus dem Zusammenwirken der jeweils bodenrechtlich relevanten landschaftsbildenden Elemente ergibt. Es reicht aus, wenn ein Vorhaben an der vorgesehenen Stelle die so ermittelte naturgegebene Bodennutzung beeinträchtigt, wobei die Landschaft bodenrechtlich (noch) schützenswert sein muss (vgl. Senatsurt. v. 16.6.2003 – 3 S 2436/02 –, juris Rn. 28). Eine Landschaft ist dabei nicht nur dann schützenswert, wenn sie völlig unberührt erhalten geblieben ist. Es genügt vielmehr, wenn sie ihre Eigenart im Wesentlichen behalten hat. Maßgeblich ist daher, ob die vorhandenen Bauten die Landschaft schon in solchem Maße beeinträchtigen, dass eine zusätzliche Störung durch die jeweiligen Vorhaben nicht mehr zu erwarten wäre. Im Sinne des § 35 Abs. 2 BauGB können öffentliche Belange dabei schon dann beeinträchtigt sein, wenn der Landschaftsbereich teilweise der naturgegebenen Bodennutzung oder der erholungsuchenden Allgemeinheit entzogen wird (vgl. BVerwG, Urt. v. 3.5.1974 – IV C 10.71 –, juris Rn. 20).
Ausgehend hiervon widerspricht die vorliegend in Rede stehende Freizeitnutzung in funktionaler Hinsicht der Zweckbestimmung seiner Umgebung. Als Außenbereichsgrundstücke dienen das fragliche Grundstück und seine Umgebung grundsätzlich der naturgegebenen Bodennutzung – d.h. der Land- und Forstwirtschaft – sowie als Erholungslandschaft für die Allgemeinheit. Diese Zweckbestimmung ist vorliegend auch nicht im Einzelfall soweit durch außenbereichsfremde Landschaftseingriffe beeinträchtigt, dass die Landschaft in ihrem mittlerweile erreichten Zustand auch für weitere Anlagen, die ausschließlich der Verwirklichung individueller Freizeitwünsche dienen, aufnahmefähig wäre (vgl. hierzu BVerwG, Urt. v. 24.8.1979 – 4 C 8.78 –, juris Rn. 16). Dies würde voraussetzen, dass sich das Vorhaben an einem Standort befindet, der durch sonstige mit der Funktion des Außenbereichs unvereinbare Vorhaben bereits so weit vorbelastet ist, dass die natürliche Eigenart der Landschaft und ihre Aufgabe als Erholungsgebiet ohnehin nicht mehr zur Geltung kämen (vgl. BVerwG, Urt. v. 14.4.2000 – 4 C 5.99 –, juris Rn. 31). Dies ist nicht der Fall.
Zwar hat das Verwaltungsgericht eine solche Vorschädigung aufgrund der tatsächlich vor Ort vorgefundenen Bebauung ernstlich in Betracht gezogen, weil die nähere Umgebung des Vorhabens bereits eine nicht unerhebliche Anzahl von Landschaftseingriffen in Form von Hütten, Zäunen und Ablagerungen aufweist (bzw. im Zeitpunkt der Einnahme des Augenscheins durch das Verwaltungsgericht aufwies). Es übersieht hierbei jedoch, dass einzelne der im Rahmen der verwaltungsgerichtlichen Beweisaufnahme festgestellten Hütten nach den Darlegungen des Beklagten als privilegierte Vorhaben im Sinne des § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB bestandsgeschützt sind und der funktionellen Bestimmung des Außenbereichs daher auch dann nicht widersprechen, wenn sie sich äußerlich nicht von nicht privilegierten Vorhaben unterscheiden. Zwar weist die nähere Umgebung des Grundstücks ausweislich der vom Verwaltungsgericht vor Ort getroffenen und mit Lichtbildern dokumentierten Feststellungen und der vom Kläger im erstinstanzlichen Verfahren vorgelegten Bilddokumentation auch weitere, ersichtlich der privatgärtnerischen oder freizeitbezogenen Nutzung dienende Vorhaben auf, die als außenbereichsfremde Landschaftseingriffe im vorgenannten Sinne in Betracht kämen. Diese entfalten jedoch nicht bereits aufgrund ihres tatsächlichen Vorhandenseins eine die Landschaft prägende Wirkung. Zwar kommt es nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts für die Frage einer prägenden Wirkung nicht auf Legalität oder ggf. vorhandenen Bestandsschutz eines Vorhabens an. Eine tatsächlich vorhandene Bebauung ist jedoch nur insoweit zu berücksichtigen, als sie in einer Weise geduldet wird, die keinen Zweifel daran lässt, dass sich die zuständigen Behörden mit dem Vorhandensein der Bauten abgefunden haben (vgl. BVerwG, Urt. v. 23.11.2016 – 4 CN 2.16 –, BVerwGE 156, 336, Rn. 26; Urt. v. 14.9.1992 – 4 C 15.90 –, juris Rn. 15). Hiervon kann vorliegend jedenfalls im Hinblick auf bauliche Anlagen, die – wie auch die vorliegend streitgegenständlichen Vorhaben – die von dem Beklagten im Rahmen seiner ständigen Verwaltungspraxis zugrundegelegten Anforderungen im Hinblick auf Bruttobauvolumen, Anzahl oder Ausstattung überschreiten, nicht ausgegangen werden, auch wenn der Beklagte derzeit nur im Zusammenhang mit konkreten Anzeigen gegen entsprechende Vorhaben tätig wird. Denn eine Verwirkung öffentlich-rechtlicher Eingriffsbefugnisse wird durch die bloße Untätigkeit der zuständigen Behörden jedenfalls nicht begründet (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 15.9.2016 – 5 S 114/14 –, juris Rn. 41 ff. m.w.N.). Entsprechende Anlagen sind daher nicht geeignet, die Aufnahmefähigkeit der Landschaft für die ggf. vergleichbar großen bzw. ausgestatteten Vorhaben des Klägers zu erhöhen. Dies gilt um so mehr für diejenigen Vergleichsobjekte, die im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung (und ggf. auch der Beweisaufnahme durch das Verwaltungsgericht) zwar noch tatsächlich vorhanden waren, im Hinblick auf die der Beklagte aber bereits bauordnungsrechtlich eingeschritten war oder – z.B. aufgrund einer Erkrankung des Grundstückseigentümers – ein bauordnungsrechtliches Einschreiten lediglich aufgeschoben hatte. Es gilt aber auch im Hinblick auf solche Anlagen, deren Eigentümer jedenfalls im Zeitpunkt ihres Bekanntwerdens mit einem Einschreiten des Beklagten rechnen mussten.
Nichts anderes ergibt sich letztlich aber auch im Hinblick auf die vorhandene, von dem Beklagten bislang „geduldete“ Bebauung. Denn auch wenn diese auch bei einer Unterschreitung der von dem Beklagten für maßgeblich gehaltenen, seit Inkrafttreten des § 29 BauGB i.d.F. des Bau- und Raumordnungsgesetzes vom 18. August 1997 (BGBl I S. 2081) nur verfahrensrechtlich bedeutsamen Schwelle der Ziffer 1 a) des Anhangs zu § 50 LBO regelmäßig bodenrechtliche Relevanz im Sinne der §§ 29 ff. BauGB aufweisen und im Außenbereich daher grundsätzlich den Anforderungen des § 35 BauGB unterliegen (vgl. BVerwG, Urt. v. 7.5.2001 – 6 C 18.00 –, BVerwGE 114, 206, juris Rn. 18), sind jedenfalls deutlich kleinere Vorhaben regelmäßig nicht geeignet, den Außenbereich in einer Weise zu prägen, die diesen auch für deutlich größere Vorhaben aufnahmefähig macht. Soweit kleinere Anlagen dennoch – etwa aufgrund einer vorhandenen Umzäunung oder der gartenähnlichen Ausgestaltung des Grundstücks im Übrigen – in vergleichbarer oder ggf. sogar stärkerer Weise wie die hier in Rede stehenden Vorhaben geeignet sind, die natürliche Eigenart der Landschaft und ihre Aufgabe als Erholungsgebiet zu beeinträchtigen, hat der Beklagte diese zwar – soweit sie ihm überhaupt bekannt geworden sind – bislang tatsächlich geduldet. Entsprechende Anlagen entfalten jedoch nur dann eine prägende Wirkung, wenn die Art ihrer Duldung keinen Zweifel daran lässt, dass sich die zuständigen Behörden mit dem Vorhandensein der Bauten abgefunden haben (vgl. BVerwG, Urt. v. 23.11.2016 – 4 CN 2.16 –, BVerwGE 156, 336, Rn. 26; Urt. v. 14.9.1992 – 4 C 15.90 –, juris Rn. 15). Hiervon kann vorliegend jedoch keine Rede sein. Denn die (im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung) ständige Verwaltungspraxis des Beklagten knüpft ersichtlich an die Rechtslage vor Inkrafttreten des § 29 BauGB i.d.F. des Bau- und Raumordnungsgesetzes vom 18. August 1997 (BGBl I S. 2081), unter deren Geltung vollständig verfahrensfreie Vorhaben auch bauplanungsrechtlich keinen Beschränkungen unterlagen. Hieraus kann jedoch nicht gefolgert werden, dass der Beklagte, der nach § 65 Abs. 1 Satz 1 LBO nach pflichtgemäßem Ermessen zum Einschreiten gegen im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften errichtete Vorhaben verpflichtet ist, sich nach Aufklärung dieses Rechtsirrtums auch weiterhin mit dem Vorhandensein entsprechender Bauten abfinden wird. Insbesondere kann der Beklagte sich nicht durch eine objektiv rechtswidrige Verwaltungspraxis in einer Weise binden, die ein planvolles baurechtskonformes Vorgehen und die Verwirklichung der Ziele des § 35 BauGB, der – u.a. im Interesse der Bewahrung des Erholungswerts der Landschaft für die Allgemeinheit – auf eine Freihaltung des Außenbereichs von außenbereichsfremden Nutzungen abzielt, auf Dauer vereiteln würde (vgl. VG Augsburg, Urt. v. 12.10.2011 – Au 4 K 11.113 –, juris Rn. 100). Zudem hat der Beklagte in der mündlichen Verhandlung ausdrücklich erklärt, die bisherige Praxis schon von sich aus hinterfragt zu haben und insbesondere gegen umzäunte Anlagen stärker als früher vorzugehen.
Ausgehend hiervon kann der Senat nach eingehender Auswertung der in der mündlichen Verhandlung ausführlich mit den erschienenen Beteiligten erörterten, anhand eines Lageplans den jeweiligen Grundstücken zugeordneten Lichtbilder nicht feststellen, dass die nähere Umgebung des Vorhabens durch mit der Funktion des Außenbereichs unvereinbare Vorhaben bereits so weit vorbelastet ist, dass die natürliche Eigenart der Landschaft und ihre Aufgabe als Erholungsgebiet ohnehin nicht mehr zur Geltung kämen oder sich diese für eine außenbereichsfremde Freizeitnutzung auf dem Grundstück des Klägers als aufnahmefähig erwiese. Insbesondere handelt es sich bei den auf den unmittelbar benachbarten Grundstücken verwirklichten Vorhaben – mit Ausnahme des möglicherweise bestandsgeschützten Gebäudes auf dem Grundstück mit der Flurstück-Nr. xx27 – jeweils um solche, gegen die der Beklagte schon aufgrund seiner bisherigen Verwaltungspraxis eingeschritten war bzw. ein Einschreiten aus sachlichen Gründen aufgeschoben hatte, auch wenn der Abbruch im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung (bzw. bei Einnahme des Augenscheins durch das Verwaltungsgericht) zum Teil noch nicht vollzogen war. Die auf dem ehemaligen Bergwerksgelände westlich des Grundstücks noch vorhandenen Bestandsgebäude bewirken demgegenüber schon deswegen keine nennenswerte funktionale Prägung der Landschaft, weil sie aufgrund der aus Sicherheitsgründen ausgesprochenen Betretungsverbote aufgegeben sind und keinem Nutzungszweck (mehr) dienen.
dd.) Im Hinblick auf die mithin im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften errichteten Anlagen konnten vorliegend auch nicht auf andere Weise rechtmäßige Zustände hergestellt werden. Dabei bedarf keiner Entscheidung, ob auch insoweit der Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung maßgeblich ist (und einer Abbruchverfügung – wie ohnehin bei Rechtsänderungen nach Eintritt der Bestandskraft – nur durch Rücknahme, Widerruf oder durch nachträgliche Erteilung einer Baugenehmigung der Boden entzogen werden könnte) oder – etwa aus Gründen zwingenden Verfassungsrechts (Art. 14 GG) – insoweit der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung in der Tatsacheninstanz maßgeblich sein muss (so BVerwG, Urt. v. 14.11.1957 – I C 168.56 –, BVerwGE 5, 351, juris Rn. 8; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 15.9.2016 – 5 S 114/14 –, juris Rn. 23; offen gelassen in BVerwG, Urt. v. 12.12.2013 – 4 C 15.12 –, juris Rn. 8 sowie im Senatsurt. v. 16.6.2003 – 3 S 2436/02 –, juris Rn. 18). Denn eine Genehmigung der Vorhaben kommt auch weiterhin nicht in Betracht, weil sie die natürliche Eigenart der Landschaft und ihren Erholungswert auch weiterhin beeinträchtigen (§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB). Insbesondere hat der Beklagte in der mündlichen Verhandlung auf Grundlage eines am Vortag eingenommenen behördlichen Augenscheins bestätigt, dass gegenüber dem Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung keine grundlegenden (negativen) Veränderungen der Nutzungsstruktur eingetreten sind. Im Gegenteil wurden mehrere der vom Kläger beanstandeten bzw. seitens des Verwaltungsgerichts festgestellten Anlagen mittlerweile beseitigt.
Aufgrund ihrer rein freizeit- bzw. privatgärtnerischen Nutzungszwecke widersprechen die streitgegenständlichen Vorhaben zudem den Darstellungen des am 13. April 2018 in Kraft getretenen Flächennutzungsplans K... ... xxx xxx x xxxxxxx xxxx, der für das hier in Rede stehende Grundstück eine landwirtschaftliche Nutzung vorsieht. Denn bei der Entscheidung über die Zulässigkeit eines sonstigen Vorhabens im Außenbereich sind die Darstellungen des Flächennutzungsplans grundsätzlich ohne besondere Einschränkungen zu berücksichtigen. Insbesondere bedarf es – anders als bei einem privilegierten Vorhaben im Sinne des § 35 Abs. 1 BauGB – für die Annahme der Beeinträchtigung dieses öffentlichen Belangs bei einem sonstigen Vorhaben nach § 35 Abs. 2 BauGB keiner qualifizierten Standortzuweisung, so dass auch die Darstellung als „landwirtschaftliche Fläche“ einen einer außenbereichsfremden Nutzung entgegenstehenden öffentlichen Belang begründen kann (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 9.2.2023 – 10 S 3206/21 –, juris Rn. 36 sowie Urt. v. 22.2.2022 – 6 S 1251/20 –, juris Rn. 60 m.w.N.). Dass sich das Grundstück des Klägers z.B. aus topographischen Gründen nicht für eine landwirtschaftliche Nutzung eignete, ist ebenfalls nicht ersichtlich. Unabhängig davon, ob diese erst nach Errichtung des Vorhabens wirksam gewordenen Darstellungen den Vorhaben im Hinblick auf das Tatbestandsmerkmal der „Errichtung im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften“ deswegen entgegengehalten werden könnten, weil diese bis zum Wirksamwerden des Flächennutzungsplans nicht von der erforderlichen Baugenehmigung gedeckt waren (vgl. zur Abhängigkeit baurechtlichen Bestandsschutzes von der Ausgestaltung des einfachen Gesetzesrechts Senatsurt. v. 7.5.2024 – 3 S 189/22 –, juris Rn. 65 und v. 9.11.2020 – 3 S 2590/18 –, juris Rn. 63 ff., 84 ff.), stehen sie einer nachträglichen Legalisierung des Vorhabens jedenfalls seit ihrem Wirksamwerden entgegen.
Die tatbestandlichen Voraussetzungen eines bauordnungsrechtlichen Einschreitens nach § 65 (Abs. 1) Satz 1 LBO liegen daher (auch weiterhin) vor. Der Beklagte war (und ist) daher berechtigt, gegen die im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften errichteten Außenbereichsanlagen einzuschreiten.
c. Ziffern 1 und 3 des Bescheids vom 11. September 2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 19. April 2018 genügen auch dem Bestimmtheitsgebot des § 37 Abs. 1 LVwVfG.
Nach der zur inhaltsgleichen Vorschrift des § 37 Abs. 1 VwVfG ergangenen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts gebietet der aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleitende Grundsatz der hinreichenden Bestimmtheit eines Verwaltungsaktes zum einen, dass dessen Adressat in der Lage sein muss zu erkennen, was von ihm gefordert wird, und zwar in dem Sinne, dass der behördliche Wille unzweideutig erkennbar und keiner unterschiedlichen subjektiven Bewertung zugänglich ist. Ferner muss der Verwaltungsakt Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung sein können. Welche Anforderungen sich daraus im Einzelfall ergeben, hängt vom jeweiligen Regelungsgehalt des Verwaltungsaktes und von dem mit ihm verfolgten Zweck ab (vgl. BVerwG, Beschl. v. 13.10.2010 – 7 B 50.10 –, juris Rn. 8 m.w.N.). Diesen Anforderungen genügen Ziffer 1 und 3 der hier angegriffenen Verfügung. Mit diesen hat der Beklagte dem Kläger aufgegeben, die auf dem durch Angabe von Gemarkung und Flurstücknummer erstellten, hier als „Schuppen und Gartenhütte“ bezeichneten Anlagen innerhalb einer Frist von 8 Wochen nach Bestandskraft der Entscheidung „bis auf eine Anlage mit dem zulässigen Maß von 20 cbm abzubrechen und zu beseitigen“. Hierdurch sollte der Kläger veranlasst werden, durch Abbruch bzw. bauliche Änderung der auf dem Grundstück vorhandenen baulichen Anlagen einen Zustand herbeizuführen, in dem sich maximal ein Schuppen bzw. eine Gartenhütte in der Größe auf dem Grundstück befindet, die der Beklagte auch anderen Grundstückseigentümern aus Gründen der Verhältnismäßigkeit zugesteht. Da der Beklagte – wie sich aus den Gründen des angegriffenen Bescheids ergibt – Gebäude ohne Aufenthaltsräume bis zu einem solchen Volumen als (noch) hinreichend außenbereichsverträglich ansah und eine einzige derartige Hütte für ausreichend hielt, um von ihm anerkannte Nutzungsinteressen der jeweiligen Grundstückseigentümer zu befriedigen, sollte es daher erkennbar dem Kläger überlassen bleiben, welche der baulichen Anlagen er vollständig abbricht und welche er – ggf. unter von ihm nach Art und Weise sowie Umfang zu bestimmender Anpassung des Bauvolumens – weiterhin nutzen will. Für den Adressaten der angegriffenen Verfügung war dennoch ohne weiteres erkennbar, welchen baulichen Endzustand auf dem Grundstück der Beklagte nach Abschluss sämtlicher Arbeiten maximal hinzunehmen bereit ist.
Allerdings weist das Verwaltungsgericht im Ausgangspunkt zu Recht darauf hin, dass die in dem Kläger so aus Gründen der Verhältnismäßigkeit eröffneten Gestaltungsmöglichkeiten eine Vollstreckung der ihm auferlegten Verpflichtungen erschweren, da der Umfang der vorzunehmenden Abbruch- und Änderungsmaßnahmen, deren Bestimmung der Beklagte zunächst dem Kläger vorbehalten wollte, jedenfalls vor Vollstreckung im Wege der Ersatzvornahme (§ 25 LVwVfG) weiter konkretisiert werden müsste. Allerdings spricht nach Auffassung des Senats schon viel dafür, dass die dem Kläger auferlegten Verpflichtungen auch noch im Vollstreckungsverfahren – etwa entsprechend der zu § 887 ZPO BGB entwickelten, an die Bestimmungen über die Wahlschuld (§ 264 BGB) angelehnten Grundsätze (vgl. BGH, Urt. 22.6.1995 – IX ZR 100/94 –, juris Rn. 11) – konkretisiert werden könnten, ohne dass dies die Bestimmtheit der behördlichen Grundverfügung in Zweifel zöge. Selbst wenn sich der Beklagte durch die Einräumung der dem Kläger im Interesse der Eingriffsminimierung eröffneten Handlungsspielräume jedoch ihrerseits der Möglichkeit begeben hätte, die Verfügung im Wege der Ersatzvornahme zu vollstrecken, führte dies nicht zu einem Bestimmtheitsmangel, da der Verwaltungsakt jedenfalls im Wege der Androhung und Festsetzung von Zwangsgeldern (§ 23 LVwVG) und ggf. die Anordnung von Ersatzzwangshaft (§ 24 LVwVG) durchgesetzt werden könnte (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.2.1990 – 4 C 41.87 –, BVerwGE 84, 335, juris Rn. 36). Insoweit genügt es den Anforderungen des Bestimmtheitsgebots, wenn der Adressat einer Verfügung erkennen kann, was von ihm verlangt wird, und dass sie Anknüpfungspunkt für Maßnahmen zu ihrer zwangsweisen Verwirklichung sein kann (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.2.1990 – 4 C 41.87 –, BVerwGE 84, 335, juris Rn. 30). Solange die vorgenannten Anforderungen – wie hier – erfüllt sind, zwingt das Bestimmtheitsgebot die Bauaufsichtsbehörde nicht, die Gestaltungsfreiheit eines Grundstückseigentümers mehr als materiell-rechtlich notwendig zu beschneiden. Dass sich der Beklagte damit von vorneherein auf eine den Kläger stärker belastende Vollstreckungsart festgelegt hätte, ist ebenfalls nicht ersichtlich; aus einer möglichen Verletzung des objektiv-rechtlichen Untermaßverbots zu seinen Gunsten könnte der Kläger jedenfalls keine Verletzung in eigenen Rechten herleiten.
d. Vorliegend bedarf keiner Entscheidung, ob die angegriffene Verfügung im Sinne des § 39 Abs. 1 LVwVfG ausreichend begründet ist, da die Ermessensentscheidung des Beklagten den rechtlichen Anforderungen auch in der Sache nicht vollständig genügt (unten e.).
Allerdings hat das Bundesverwaltungsgericht wiederholt entschieden, dass es der Pflicht, die Ermessensausübung bei Erlass einer Beseitigungsanordnung im Sinne fehlender Willkür – d.h. (nur) unter dem Gesichtspunkt eines Verstoßes gegen Art. 3 Abs. 1 GG – zu rechtfertigen, genügt, wenn die Behörde im Laufe eines etwaigen Verwaltungsstreitverfahrens darlegt, weshalb sie gerade gegen die Kläger vorgeht (vgl. BVerwG, Beschl. v. 18.12.1991 – 4 B 208.91 –, juris Rn. 3 sowie BVerwG, Beschl. v. 19.7.1976 – IV B 22.76 –, juris Rn. 2, juris). Nach § 39 Abs. 1 Satz 1 und 2 LVwVfG ist ein schriftlicher Verwaltungsakt jedoch mit einer Begründung zu versehen, in der die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen sind, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben. Nach § 39 Abs. 1 Satz 3 LVwVfG soll die Begründung von Ermessensentscheidungen dabei auch die Gesichtspunkte erkennen lassen, von denen die Behörde bei der Ausübung ihres Ermessens ausgegangen ist. Ebenso wie bei § 39 Abs. 1 VwVfG handelt es sich bei § 39 Abs. 1 LVwVfG dabei um eine Verfahrensvorschrift, die sich auf die im konkreten Einzelfall für die Behörde maßgeblichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe bezieht (vgl. BVerwG, Urt. v. 14.3.2023 – 8 A 2.22 –, BVerwGE 178, 46, juris Rn. 24 zu § 39 Abs. 1 VwVfG). Vorliegend spricht daher manches dafür, dass diese Begründungspflicht auch Ausführungen zur Ermessenspraxis im Hinblick das Vorgehen gegen die vom Kläger bereits mit Schreiben vom 2. November 2016 angesprochenen, potentiell außenbereichswidrig errichteten Vergleichsvorhaben umfasst haben könnte. Denn der Beklagte hat zur Frage eines willkürfreien Einschreitens schon ausweislich des Vorlageberichts an das Regierungspräsidium Freiburg vom 30. Januar 2018 ausdrückliche Überlegungen angestellt, die indes weder im Ausgangs- noch im Widerspruchsbescheid auch nur andeutungsweise wiedergegebenen werden. Hierbei dürfte es sich auch um wesentliche Gesichtspunkte im Sinne des § 39 Abs. 1 Satz 2 und 3 LVwVfG gehandelt haben, da die Baurechtsbehörde bei Ausübung des ihr durch § 65 Abs. 1 LBO a.F. eingeräumten Ermessens zu einem willkürfreien Einschreiten verpflichtet ist (vgl. hierzu unten e.), der Kläger sich ausdrücklich auf das Vorliegen potentieller Vergleichsfälle in der näheren Umgebung berufen hatte und dem Beklagten im Zeitpunkt der jeweiligen Behördenentscheidungen zumindest ähnliche Anlagen in der unmittelbaren Umgebung – wie z.B. die auf dem Flurstück Nr. xx27 ca. 50 m südwestlich gelegene, umzäunte Rebhütte auf Betonsockel, die 25 m süd-südöstlich gelegenen Gartenhäuschen mit Umzäunung (Flurstück-Nrn. xx28 und / oder xx29) und die im Vorlagebericht an das Regierungspräsidium vom 30. Januar 2018 bzw. im Schriftsatz des Beklagten vom 22. Juni 2020 erwähnten „drei Gartenhütten mit Einfriedung“ auf dem 30 m nordöstlich gelegenen Flurstück Nr. xx30 – auch tatsächlich bekannt waren (und der Beklagte gegen einzelne der Vorhaben auch tatsächlich eingeschritten war). Einen ggf. vorliegenden Begründungsmangel hätte die Beklagte auch nicht nach Maßgabe des § 45 Abs. 1 Nr. 2 LVwVfG geheilt, da weder die im Schriftsatz des Beklagten vom 27. Juni 2019 ergänzten Ermessenserwägungen noch die in der mündlichen Verhandlung vom 12. Juli 2023 weiter ergänzten Ermessenserwägungen Angaben dazu enthalten, ob und ggf. nach welchen Maßgaben der Beklagte gegen vergleichbare Vorhaben in der näheren Umgebung der beanstandeten Vorhaben einschreitet bzw. eingeschritten ist. Letztlich kann diese Frage jedoch – ebenso wie die Frage nach der Entscheidungsrelevanz eines solchen Verfahrensfehlers (vgl. § 46 LVwVfG) – offen bleiben, da die Ermessensausübung des Beklagten den rechtlichen Anforderungen vorliegend auch in der Sache nicht genügt (vgl. sogleich e.).
e. Bei Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen des § 65 Satz 1 LBO a.F. (§ 65 Abs. 1 Satz 1 LBO) hat die Baurechtsbehörde über das Ergehen einer Abbruchsanordnung nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden. In diesem Fall prüft das Gericht auch, ob der Verwaltungsakt rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist (§ 114 Satz 1 VwGO). Insoweit ist die Entscheidung des Beklagten, gegen die auf dem Grundstück errichteten Anlagen vorzugehen, zwar dem Grunde nach nicht zu beanstanden (sogleich aa.). Im Hinblick auf die Behandlung gleichartiger oder zumindest vergleichbarer Außenbereichsvorhaben entspricht die Ermessensausübung des Beklagten aber nicht dem Zweck der Ermächtigung und verletzt den Kläger so in eigenen Rechten (unten bb., cc.).
aa. Nach der ständigen Senatsrechtsprechung handelt die Baurechtsbehörde grundsätzlich in Übereinstimmung mit dem Zweck der Ermächtigung und damit rechtmäßig, wenn sie die Beseitigung einer im Widerspruch zum materiellen Baurecht errichteten Anlage anordnet (vgl. Senatsurt. v. 16.4.2014 – 3 S 1962/13 –, juris Rn. 47, v. 11.3.2009 – 3 S 1953/07 –, juris Rn. 44 sowie v. 16.6.2003 – 3 S 2436/02 –, juris Rn. 38. Vgl. zur Nutzungsuntersagung auch Senatsurt. v. 9.11.2020 – 3 S 2590/18 –, juris Rn. 66). Auch nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts entspricht es regelmäßig ordnungsgemäßer Ermessensbetätigung, unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung und zur Vermeidung von Präzedenzfällen die Beseitigung eines formell und materiell illegalen Bauvorhabens anzuordnen (sog. intendiertes Ermessen). Die Duldung eines rechtswidrigen Zustands kann nur veranlasst sein, wenn ganz konkrete Anhaltspunkte dafür sprechen, ihn ausnahmsweise in Kauf zu nehmen (BVerwG, Urt. v. 11.4.2002 – 4 C 4.01 –, NVwZ 2002, 1250 m.w.N.). Derartige besondere Umstände sind vorliegend nicht gegeben, zumal der vom Kläger erweiterte Schuppen den ihm möglicherweise zukommenden Bestandsschutz im Zuge der Erneuerungsmaßnahmen verloren hat (vgl. oben B. II. 1. b. bb.) und der Beklagte sich darauf beschränkt hat, die betroffenen Bauten auf das von ihr bisher für hinnehmbar gehaltene Maß, an dem sich möglicherweise auch der Kläger orientiert hat, zurückzuführen. Für eine rechtsverbindliche „Duldung“ der Gartenhütte im Zusammenhang mit dem bereits im Jahr 2009 ergangenen Anhörungsschreiben des Landratsamts sind keine belastbaren Anhaltspunkte ersichtlich.
Soweit der Kläger sich – formal zutreffend – darauf beruft, dass sich die von dem Beklagten herangezogenen Maßangaben in Ziffer 1 des Anhangs zu § 50 Abs. 1 LBO entgegen der von dem Beklagten zugrundegelegten Rechtsauffassung grundsätzlich nur auf einzelne Gebäude als selbständig benutzbare bauliche Anlagen beziehen (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 11.1.2001 – 5 S 2545/00 –, juris, Rn. 8 f.), folgt hieraus nichts anderes, weil beide Anlagen dennoch an den materiellen Vorgaben § 29 Abs. 1 i.V.m. § 35 BauGB zu messen – und damit objektiv unzulässig – sind. Von der insbesondere seitens des Regierungspräsidiums im Widerspruchsverfahren vertretenen Rechtsauffassung, die ein Einschreiten gerade gegenüber den hier in Rede stehenden Vorhaben ausdrücklich (auch) mit der Bewertung als einheitliche Gesamtanlage gerechtfertigt hat, hat sich der Beklagte im Rahmen seiner in der mündlichen Verhandlung vom 12. Juli 2024 nochmals ergänzten Ermessenserwägungen zudem ausdrücklich gelöst. Auch die der Anordnung entgegenstehenden Interessen des Klägers hat der Beklagte ausreichend berücksichtigt. Es ist nicht zu beanstanden und insbesondere mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu vereinbaren, dass er dem öffentlichen Interesse an der Beseitigung bzw. Verkleinerung der jeweiligen Hütten größeres Gewicht gegenüber dem insbesondere wirtschaftlichen Interesse des Klägers am Erhalt der Hütte beigemessen hat, zumal die vom Kläger angestrebte private Freizeitnutzung der baulichen Anlagen nicht außenbereichsverträglich und damit als solche generell nicht schutzwürdig ist.
bb. Im Hinblick auf die Behandlung gleichartiger oder zumindest vergleichbarer Außenbereichsvorhaben entspricht die Ermessenspraxis des Beklagten aber nicht dem Zweck der Ermächtigung des § 65 Satz 1 LBO a.F. i.V.m. den Anforderungen des allgemeinen Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) in seiner Ausprägung als Willkürverbot.
aaa. In der Rechtsprechung ist anerkannt, dass rechtswidrige Zustände, die bei mehreren Grundstücken vorliegen, nicht stets „flächendeckend“ zu bekämpfen sind. Vielmehr darf die zuständige Behörde auch anlassbezogen vorgehen und sich auf die Regelung von Einzelfällen beschränken, sofern sie hierfür sachliche Gründe anzugeben vermag (BVerwG, Beschl. v. 19.2.1992 – 7 B 106.91 – NVwZ-RR 1992, 360; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 29.2.1996 – 8 S 3371/95 – NVwZ-RR 1997, 465). Wenn sich innerhalb eines bestimmten räumlichen Bereichs mehrere rechtswidrige Anlagen befinden und nicht gegen alle eingeschritten wird, muss dem behördlichen Einschreiten allerdings ein der jeweiligen Sachlage angemessenes Konzept zugrunde liegen (vgl. Senatsurt. v. 16. 4.2014 – 3 S 1962/13 –, juris Rn. 50; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 17.12.2015 – 8 S 2187/15 –, juris Rn. 13; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 29.2.1996 – 8 S 3371/95 –, juris Rn. 19).
Insoweit hängt es nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts von den Umständen des Falles ab, ob ein solches Handlungs- und Sanierungskonzept eine vorherige Bestandsaufnahme voraussetzt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 11.3.1991 – 4 B 26/91 –, juris Rn. 5). In diesem Sinne darf die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs, der eine „systematische Erfassung des rechtswidrigen Baubestands“ als „Grundvoraussetzung“ für die Erstellung eines derartigen Einschreitkonzepts bezeichnet hat (vgl. Senatsurt. v. 16.4.2014 – 3 S 1962/13 –, juris Rn. 50; vgl. auch VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 17.12.2015 – 8 S 2187/15 –, juris Rn. 13; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 29.2.1996 – 8 S 3371/95 –, juris Rn. 19), nicht dahingehend verstanden werden, dass eine Behörde in Ansehung ihrer Bindung an den allgemeinen Gleichheitssatz generell verpflichtet wäre, abzuwarten, bis ihr ein in jeder Hinsicht umfassendes und systematisches Eingreifen möglich ist. Insbesondere kann das Erfordernis einer systematischen Erfassung des rechtswidrigen Baubestands die Behörde nicht dazu verpflichten, jedes Eingreifen gegenüber rechtswidrigen Zuständen zu unterlassen, wenn sie eine solche Erfassung – z.B. aus Gründen einer mangelnden Ausstattung mit sachlichen und personellen Mitteln – nicht gewährleisten kann (vgl. BVerwG, Beschl. v. 11.3.1991 – 4 B 26.91 –, juris Rn. 5). Dies gebieten auch die im Vergleich zum Willkürmaßstab des Art. 3 Abs. 1 GG potentiell strengeren Anforderungen der landesrechtlichen Ermächtigungsgrundlage (vgl. BVerwG, Beschl. v. 10.2.2022 – 4 B 20.21 –, juris Rn. 4 ff., Beschl. v. 24.7.2014 – 4 B 34.14 –, juris Rn. 4 und Urt. v. 21.3.2013 – 4 C 14.11 –, juris Rn. 10) nicht. Vielmehr soll das auch in der Rechtsprechung des Senats betonte Erfordernis einer systematischen Erfassung des rechtswidrigen Baubestands die Behörde in die Lage versetzen, geeignete Kriterien für ein der jeweiligen Sachlage angemessenes Einschreitkonzept zu entwickeln. Ggf. ist die Behörde daher nicht daran gehindert, ein entsprechendes Einschreitkonzept auch ohne vorausgegangene Bestandserfassung zu entwickeln (und sodann sukzessive durchzusetzen), wenn sie auch ohne eine solche Erfassung über die notwendigen Kenntnisse verfügt, um ein auch im Ergebnis willkürfreies und dem Zweck der landesrechtlichen Eingriffsermächtigung entsprechendes Einschreiten gewährleisten zu können. Dies gilt etwa dann, wenn die Behörde sich generell für ein Einschreiten gegenüber sämtlichen rechtswidrigen Bauvorhaben in der jeweils maßgeblichen Umgebung entscheidet oder sie bereits auf Grundlage der ihr bisher bekannt gewordenen Verstöße geeignete Differenzierungskriterien entwickeln kann. Auch in diesem Fall muss sich die zuständige Behörde jedoch darum bemühen, dass dieses Konzept in der jeweils maßgeblichen, in Abhängigkeit von der Funktion der jeweils verletzten Sachnormen zu bestimmenden Umgebung zumindest langfristig umgesetzt werden kann. Soweit sie nicht gegen objektiv vergleichbare Rechtsverstöße einschreitet, muss dies wiederum auf sachlichen, auch dem Zweck der gesetzlichen Ermächtigung entsprechenden Gründen beruhen.
bbb. Vorliegend war der Beklagte gehalten, ein entsprechendes Einschreitkonzept zu formulieren. Denn den zuständigen Behörden war und ist seit Jahren bekannt, dass es sich bei dem maßgeblichen Umgriff (vgl. hierzu unten ccc.) um ein „Problemgebiet“ handelt, in dem einstmals privilegierte Außenbereichsvorhaben wie z.B. Rebhütten sukzessive in – vorbehaltlich der gesetzlichen Anforderungen des § 35 Abs. 4 BauGB – nicht außenbereichsverträgliche Vorhaben umgewandelt (und in diesem Zusammenhang oft baulich erweitert) werden, die Möglichkeit der Aufwertung von Außenbereichsgrundstücken durch verfahrensfreie Außenbereichsanlagen aktiv durch Dritte beworben wird und selbst von dem Beklagten erfolgreich bekämpfte Außenbereichsverfahren mitunter schon kurz nach Vollzug der erlassenen Abbruchverfügung neu errichtet oder durch andere (bauplanungsrechtlich relevante) Außenbereichsnutzungen ersetzt werden. Zudem hat der Beklagte durch das (auch weiterhin im Internetauftritt des Landratsamts abrufbare) Merkblatt „Kleinbauten im Außenbereich“ vom 10. Januar 2017, das auf die Genehmigungsfreiheit von Kleinvorhaben ausdrücklich hinweist, ohne die Notwendigkeit der Einhaltung materieller Vorgaben zu erwähnen, und die hiermit übereinstimmende bisherige Verwaltungspraxis maßgeblich Anreize für eine entsprechende Außenbereichsbebauung geschaffen.
Den oben genannten Anforderungen genügt das von dem Beklagten formulierte Konzept, aus Gründen einer unzureichenden Personalausstattung grundsätzlich – d.h. auch langfristig – nur gegen solche Außenbereichsvorhaben einzuschreiten (und z.B. die Frage einer möglichen Privilegierung des Vorhabens im Rahmen eines Anhörungsverfahrens aufzuklären), von denen er durch Anzeige Dritter Kenntnis erlangt, nicht. Zwar trifft es – wie der Beklagte im Berufungsverfahren ausdrücklich geltend gemacht hat – in tatsächlicher Hinsicht zu, dass eine Anzeige durch Dritte die angezeigten Personen und Sachverhalte naturgemäß stärker in den Fokus der Behörden rückt als nicht angezeigte Sachverhalte. In rechtlicher Hinsicht rechtfertigt dies jedoch keine dauerhafte Ungleichbehandlung, da die Tatsache einer Anzeige durch Dritte keinen zuverlässigen Indikator für das Störpotential eines spezifischen Vorhabens bildet, sondern auch Ausdruck einer spezifischen Anzeigefreude bzw. besonderer Partikularinteressen einzelner Privatpersonen sein kann. Dies gilt insbesondere, soweit die in Rede stehenden Normen oder Belange – wie der in § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB bezeichnete Belang des Schutzes der natürlichen Eigenart der Landschaft und ihres Erholungswerts – nicht dem Schutz von Partikularinteressen zu dienen bestimmt sind und – anders z.B. als regelmäßig Brandschutzvorschriften – nicht der Vermeidung (auch) grundstücksspezifischer Gefahren, sondern der Bewahrung eines flächenbezogenen Gebiets- oder Landschaftscharakters dienen, die durch ein nur reaktives Vorgehen dauerhaft nicht gewährleistet werden kann. Insoweit hat das Verwaltungsgericht im Ergebnis zu Recht beanstandet, dass das Landratsamt die ihr im öffentlichen Interesse anvertraute Handlungsbefugnis so gleichsam aus der Hand gibt und die Entscheidung, ob gegen objektiv rechtswidrige (bzw. der von dem Beklagten zugrundegelegten bisherigen Verwaltungspraxis nicht entsprechende) Vorhaben eingeschritten wird, der Willkür und der individuellen Motivationslage von Dritten überlässt, die nicht dem Grundsatz des rechtmäßigen und gleichheitsverpflichteten Verwaltungshandelns verpflichtet sind.
Den Anforderungen des Gleichbehandlungsgrundsatzes und der landesrechtlichen Ermächtigung des § 65 Satz 1 LBO wird der Beklagte vorliegend auch nicht durch die Praxis gerecht, im Falle einer Anzeige auch möglichen Verstößen in Sichtweite des betroffenen Grundstücks nachzugehen. Denn auch hier bleibt der Anknüpfungspunkt eines möglichen Einschreitens des Beklagten die Anzeige eines Dritten, der nicht den Grundsätzen einer dem Zweck der Ermächtigung und den Anforderungen des allgemeinen Gleichheitssatzes verpflichteten Verwaltungspraxis unterliegt. Zwar kann sich die Bauordnungsbehörde ohne weiteres auch Hinweisen bedienen, die sie z.B. aus der Bevölkerung erlangt, und gegen ihr so bekannt gewordene Verstöße unmittelbar einschreiten, wenn die Behörde nach Bekanntwerden ihr bislang unbekannt gebliebener Vergleichsfälle den Erlass von Beseitigungsanordnungen ankündigt und kein Anlass dazu besteht, an der Ernsthaftigkeit dieser Erklärung zu zweifeln (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 29.2.1996 – 8 S 3371/95 –, juris Rn. 19). Sie muss mit einem Eingreifen gegen bauordnungswidrige Zustände auch nicht abwarten, bis ihr in jeder Hinsicht ein umfassendes und systematisches Eingreifen möglich ist (vgl. BVerwG, Beschl. v. 11.3.1991 – 4 B 26.91 –, juris Rn. 5). Sie kann sich einer eigenen Prüfung von Amts wegen jedenfalls in Fällen, in denen – wie hier – eine Vielzahl gleichgelagerter Verstöße in der näheren Umgebung naheliegt, auch in Fällen einer erheblichen Personalknappheit jedenfalls dann nicht grundsätzlich und auf Dauer verschließen, wenn der Zweck der jeweils durchzusetzenden baurechtlichen Norm nur durch ein gebietsbezogenes Einschreitkonzept verwirklicht werden kann. In diesem Sinne hat auch das Bundesverwaltungsgericht wiederholt betont, dass eine Behörde sich in Ansehung einer Vielzahl objektiver Baurechtsverstöße „zunächst“ auf die Regelung von Einzelfällen beschränken kann (vgl. BVerwG, Beschl. v. 22.4.1995 – 4 B 55/95 –, juris Rn. 7; BVerwG, Beschl. v. 19.2.1992 – 7 B 106/91 –, juris Rn. 2). Die hiermit angesprochenen Erfordernisse einer effektiven Abwehr baurechtswidriger Zustände, auf die die landesrechtliche Ermächtigung des § 65 Satz 1 LBO a.F. (§ 65 Abs. 1 Satz 1 LBO) abzielt, können jedoch keine Rechtfertigung für die betroffene Behörde sein, ihre Augen dauerhaft vor baurechtswidrigen Zuständen in einem betroffenen Gebiet verschließen. Sie muss daher jedenfalls langfristig sicherstellen, dass das Gesamtziel ihres Einschreitens – hier die Vermeidung zweckfremder Eingriffe in die Erholungsfunktion von Natur und Landschaft, die im Fall einer weiteren, von dem Beklagten dauerhaft hingenommenen Zunahme der Freizeitnutzung ernstlich gefährdet wäre – noch erreicht werden kann. Dieser Anforderung wird ein auch langfristig rein an Anzeigen Dritter anknüpfendes Aufgreifenskonzept jedoch nicht gerecht. Zwar ist der Beklagte nicht daran gehindert, ihm z.B. durch eine Anzeige bekannt gewordene Baurechtsverstöße prioritär aufzugreifen. Er kann es dabei jedoch nicht dauerhaft bewenden lassen, da eine nach § 35 Abs. 3 Nr. 5 BauGB missbilligte private Zweckentfremdung des Außenbereichs so langfristig nicht verhindert werden könnte.
ccc. Schließlich erweist sich auch die Orientierung am unmittelbaren Sichtumfeld eines Vorhabens als ungeeignetes Kriterium, um eine gleichheitsgerechte und dem Zweck der landesrechtlichen Ermächtigung des § 65 Satz 1 LBO entsprechende Wahrung der natürlichen Eigenart der Landschaft und ihres Erholungswerts zu ermöglichen, da – wie ausgeführt – maßgeblich nicht die optische, sondern die funktionelle Abweichung eines Vorhabens von seiner jeweiligen Umgebung ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.5.1997 – 4 C 23.95 –, juris Rn. 21; Senatsurt. v. 16.6.2003 – 3 S 2436/02 –, juris Rn. 28). Bezugspunkt der Prüfung ist daher die zusammenhängende Landschaft bzw. „Gegend“, deren Erholungswert z.B. auch durch eine Häufung privatnütziger Kleingartenanlagen beeinträchtigt werden kann, ohne dass eine Sichtbeziehung zwischen den einzelnen Vorhaben zwingend erforderlich wäre (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.8.1979 – 4 C 8.78 –, juris Rn. 16). Dabei liegt auf der Hand, dass der im Einzelfall zu betrachtende Umgriff nicht abstrakt – etwa durch Angabe einer einzelfallunabhängigen „Prüfdistanz“ – bzw. ohne Rücksicht auf die Gestalt der jeweiligen Landschaft bestimmt werden kann. Eine Beschränkung auf das unmittelbare Sichtumfeld eines im Rahmen einer Anzeige bekannt gewordenen Einzelvorhabens wird den Anforderungen an einen willkürfreien und dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Schutz der natürlichen Eigenart der Landschaft und ihres Erholungswerts hierbei jedoch jedenfalls langfristig nicht gerecht. Denn auch wenn solche Orientierung am Kriterium der „Sichtweite“ im Umkreis von angezeigten Vorhaben selbst nicht willkürlich sein sollte, führt sie doch auf Dauer – d.h. selbst bei einer vom dem Beklagten als verpflichtend empfundenen Anwendung – zu willkürlichen Ergebnissen, die auch mit dem Zweck der Ermächtigung des § 65 Satz 1 LBO unvereinbar wären (vgl. zur insoweit maßgeblichen – und die Mindestvorgaben des Art. 3 Abs. 1 GG ergänzenden – Zweckbestimmung des jeweiligen Landesrechts BVerwG, Beschl. v. 10.2.2022 – 4 B 20.21 –, juris Rn. 4 ff., Beschl. v. 24.7.2014 – 4 B 34.14 –, juris Rn. 4 und Urt. v. 21.3.2013 – 4 C 14.11 –, juris Rn. 10).
ddd. Zur Vermeidung von Missverständnissen weist der Senat darauf hin, dass die Zulässigkeit eines Einschreitens gegen der Behörde bekannt gewordene Missstände nicht davon abhängt, dass diese jedenfalls langfristig einen vollständigen oder auch nur annähernd vollständigen Normvollzug sicherstellen kann. Zur Vermeidung im Ergebnis nicht zu rechtfertigender Ungleichbehandlungen muss sich die Behörde jedoch jedenfalls mittel- oder langfristig bemühen, die ihr zur Verfügung stehenden Erkenntnismöglichkeiten im ihr im Einzelfall zumutbaren Rahmen auszuschöpfen. Hierzu kann neben zumindest sporadischen Ortsbegehungen auch die seitens des Verwaltungsgerichts angesprochene Sichtung von Luftbildern erste Anhaltspunkte liefern, wenn – wie hier – Anhaltspunkte für die wiederholte Neuerrichtung oder den Umbau außenbereichsfremder Vorhaben bestehen. Auch insoweit genießt die Bauaufsichtsbehörde erhebliche Spielräume bei der Ausgestaltung ihres Einschreitkonzepts, muss hiervon aber dem Zweck der Ermächtigung entsprechend Gebrauch machen. Diesen Anforderungen genügt die von dem Beklagten zugrundegelegte Verwaltungspraxis indes nicht.
cc. Unabhängig davon entspricht auch die Verwaltungspraxis des Beklagten, Vorhaben, die den Voraussetzungen einer Verfahrensfreiheit nach Ziffer 1 Buchst. a) des Anhangs zu § 50 Abs. 1 LBO entsprechen, im Außenbereich generell nicht zu beanstanden oder – darüber hinausgehend – die Entstehung entsprechender Kleinvorhaben durch das veröffentlichte Merkblatt und die Duldung von größer errichteten Außenbereichsvorhaben bei einem Rückbau unter die dort genannten Schwellenwerte sogar bauaufsichtsrechtlich „zu begleiten“ und Bauherren so zur Erstellung entsprechender Vorhaben zu ermutigen, nicht dem Zweck der gesetzlichen Ermächtigung des § 65 Satz 1 LBO a.F. Denn mit Inkrafttreten des § 29 BauGB i.d.F. des Bau- und Raumordnungsgesetzes vom 18. August 1997 (BGBl I S. 2081) hat sich der Bundesgesetzgeber von der Verknüpfung des Anwendungsbereichs der §§ 30 ff. BauGB mit den verfahrensrechtlichen Vorgaben des jeweiligen Landesrechts verabschiedet und sie stattdessen vom dem Begriff der „baulichen Anlage“ innewohnenden Kriterium der bodenrechtlichen Relevanz abhängig gemacht, das regelmäßig auch bei weit kleineren Gebäuden erfüllt ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 7.5.2001 – 6 C 18.00 –, BVerwGE 114, 206, juris Rn. 14, 16 ff.). Dem Gesetzgeber war dabei bewusst, dass die Abkoppelung des § 29 BauGB von Gestattungs- oder Anzeigeverfahren auch die Unterwerfung kleinerer, regelmäßig unbedeutender Vorhaben unter das Planungsrecht zur Folge haben könnte (vgl. BT-Drs. 13/6392, S. 55). Soweit der Gesetzgeber hiermit die Vorstellung verbunden haben sollte, dass solche unbedeutenden baulichen Anlagen regelmäßig den materiell-rechtlichen Vorschriften nach § 30, § 34 oder § 35 Abs. 2 BauGB entsprächen (vgl. wiederum BT-Drs. 13/6392, S. 55), trifft dies nicht zu, soweit kleinere Anlagen auch und gerade in ihrer unterstellten Häufung Belange erfassen oder berühren, die im Hinblick auf § 1 Abs. 3 und 6 BauGB städtebauliche Betrachtung und Ordnung erfordern. Demnach stellen sich im Außenbereich auch kleinere Anlagen regelmäßig als unzulässig heraus (vgl. BVerwG, Urt. v. 7.5.2001 – 6 C 18.00 –, BVerwGE 114, 206, juris Rn. 18, 20). Insbesondere erweist sich das Bruttoraumvolumen eines Gebäudes gerade im Hinblick auf Beeinträchtigungen der natürlichen Eigenart der Landschaft und ihres Erholungswerts als ungeeignetes Kriterium, da sich die Frage der Abweichung des Vorhabens von der Zweckbestimmung des Außenbereichs – wie ausgeführt – nicht in Anknüpfung an optische Merkmale, sondern rein funktional zu bestimmen ist (vgl. Senatsurt. v. 16.6.2003 – 3 S 2436/02 –, juris Rn. 28). Denn das Ausmaß der Beeinträchtigung der naturgegebenen Bodennutzung ist allenfalls in geringem Umfang von der Höhe des betroffenen Vorhabens abhängig, wie einzelne der von dem Beklagten (bislang) ausdrücklich geduldeten, (schreber-)gartenähnlich angelegten (und zum Teil vollständig eingezäunten) Vorhaben zeigen, auch wenn deren Bebauung die Volumenbeschränkungen der Ziffer 1 Buchst. a) des Anhangs zu § 50 Abs. 1 LBO wohl jeweils knapp unterschreitet (vgl. z.B. VG-Akte S. 59, 69 und 71 [Lichtbilder 2, 6, 8] sowie VG-Akte S. 225, 229, 233 und 237 [Fotos 4, 8, 12 und 16]). Denn diese tragen aufgrund ihres Gesamteindrucks einer kleingartenähnlichen privaten Zweckbestimmung der jeweiligen Flächen ggf. weit stärker dazu bei, die Eignung der Umgebung als Erholungsgebiet für die Allgemeinheit zu beeinträchtigen. Hierbei verkennt der Beklagte insbesondere, dass auch derartige Vorhaben geeignet wären, die nähere Umgebung für die Aufnahme ähnlicher Freizeitnutzungen zu öffnen und die Erholungsfunktion des Außenbereichs so nachhaltig zu schädigen. Mit seiner Verwaltungspraxis schreibt der Beklagte daher letztlich eine vom Gesetzgeber verworfene, seit mehr als 25 Jahren überholte Rechtslage auch für neu entstandene bzw. selbst für noch entstehende Vorhaben fort und trägt so selbst zu einem Charakterwandel des Außenbereichs bei, der diesen langfristig ggf. auch für die Aufnahme (funktional) vergleichbarer Freizeitnutzungen öffnen würde. Hierfür kann der Beklagte auch den Ermessensgesichtspunkt eines möglichen Vertrauensschutzes nicht für sich in Anspruch nehmen, da die bisherige Ermessenspraxis ausdrücklich auch für Neuvorhaben gilt (vgl. das [weiterhin im Internetauftritt des Landratsamts abrufbare] Merkblatt „Kleinbauten im Außenbereich“ vom 10. Januar 2017). Gemessen am Zweck der Ermächtigung des § 65 Satz 1 LBO a.F., das gesetzliche Anliegen einer weitgehenden Freihaltung des Außenbereichs von nicht außenbereichsverträglichen baulichen Anlagen effektiv zu verwirklichen, verhält der Beklagte sich vielmehr – wenngleich aus nachvollziehbaren Motiven – sogar widersprüchlich.
Es ist auch nicht ersichtlich, dass die Orientierung am Brutto-Rauminhalt der jeweiligen Gebäude geeignet wäre, zu einer Effektivierung des Verwaltungsvollzugs beizutragen. Im Gegenteil zeigen Fälle wie der hier zu entscheidende, dass das tatsächliche Bauvolumen im Einzelfall nur mit erheblichem Aufwand kubikmetergenau bestimmt werden kann und Maßnahmen wie der Rückbau z.B. von Dachvorsprüngen, die eine formale Unterschreitung der Volumenschwelle ermöglichen, kaum zur effektiven Sicherung der Zweckbestimmung des Außenbereichs beitragen (vgl. insoweit VG-Akte S. 67 [Lichtbild 6] und VG-Akte S. 223 f. [Fotos 1 und 4]). Dies hindert den Beklagten zwar nicht grundsätzlich daran, im Rahmen eines abgestuften Einschreitkonzepts vorrangig gegen besonders voluminöse Vorhaben einzuschreiten. Mit dem Zweck der Ermächtigung des § 65 Satz 1 LBO a.F. i.V.m. der bauplanungsrechtlichen Bestimmungen des § 35 Abs. 1 und 2 BauGB ist es aber nicht vereinbar, bodenrechtlich relevante Vorhaben unterhalb der genannten Schwellen generell zu dulden oder – wie in der Praxis geschehen – für bauplanungsrechtlich zulässig zu erklären. Denn hiermit läuft der Beklagte Gefahr, die Erholungsfunktion des Außenbereichs nachhaltig zu schädigen.
Hieraus folgt für den Kläger auch eine Verletzung in eigenen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Zwar hat der Beklagte den Kläger nach denselben Maßstäben beschieden, an der er Außenbereichsvorhaben im Übrigen misst, und hat ihm sogar ausdrücklich die Möglichkeit eingeräumt, den Baubestand auf seinem Grundstück nicht vollständig zu beseitigen, sondern auf eine Hütte ohne Aufenthaltsraum mit einem Bruttorauminhalt von < 20 m3 zu reduzieren. In dieser rein an formale Aspekte anknüpfenden Gleichbehandlung liegt jedoch eine nicht dem Zweck der Ermächtigung entsprechende, inhaltlich sachwidrige materielle Ungleichbehandlung, wenn der Beklagte den Kläger zum Rückbau seiner außenbereichsschädlichen Vorhaben verpflichtet, in der Sache vergleichbar ggf. sogar weit stärker außenbereichsschädliche Freizeitnutzungen aber duldet oder – anknüpfend alleine an das formale Kriterium des Bruttovolumens – Grundstückseigentümer sogar zur Erstellung von Außenbereichsvorhaben ermutigt, die mit der Zweckbestimmung des Außenbereichs in vergleichbarer oder sogar noch stärkerer Weise unvereinbar sind. Denn hiermit verpflichtet der Beklagte den Kläger letztlich auf die Einhaltung im wesentlichen formaler Kriterien, ohne in der Sache merklich zu einem wirksamen Außenbereichsschutz beizutragen. Auch insoweit entspricht die Abbruch- bzw. Rückbauverfügung daher zum Nachteil des Klägers nicht dem Zweck der gesetzlichen Ermächtigung und ist daher aufzuheben (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO), auch wenn der Beklagte bei pflichtgemäßer Ermessensausübung ohne weiteres gegen die betroffenen (und vergleichbare) Vorhaben vorgehen könnte (vgl. oben B. II. 1. b. e. aa.).
2. Mit der in den Ziffern 1 und 3 der angegriffenen Verfügung ausgesprochenen Rückbauverfügung unterliegt auch die in Ziffer 4 des Bescheids vom 11. September 2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Freiburg vom 19. April 2018 festgesetzte Verwaltungsgebühr der Aufhebung, da diese einheitlich für die mit Ziffern 1 – 3 der angegriffenen Verfügung festgesetzt wurde. Eine gerichtliche Teilaufhebung der Ermessensentscheidung kommt insoweit nicht in Betracht.
Gleiches gilt für die mit Ziffer 3 des Widerspruchsbescheids festgesetzte Widerspruchsgebühr, die der Kläger bei sachdienlicher Auslegung seiner gegen „die Gebührenbescheid“ gerichteten, auch das Regierungspräsidium Freiburg als handelnde Behörde bezeichnenden Klageschrift ebenfalls zum Gegenstand des gerichtlichen Verfahrens gemacht hat (vgl. § 79 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Ob die (in der Höhe ohne weiteres zu rechtfertigende, aber nur unter Bezugnahme auf den abstrakten Gebührenrahmen von 20 – 5.000 € begründete) Festsetzung der Widerspruchsgebühr daher an einem entscheidungserheblichen Begründungsmangel leidet, kann folglich dahinstehen.
C.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Revision war nicht zuzulassen, da die in § 132 Abs. 2 VwGO abschließend bezeichneten Zulassungsgründe nicht vorliegen. Insbesondere ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt, dass die Grenzen der pflichtgemäßen Ermessensausübung bei Anwendung einer landesrechtlichen Bestimmung ihrerseits dem (nicht revisiblen) Landesrecht zu entnehmen sind und die bundesrechtliche Bestimmung des Art. 3 Abs. 1 GG insoweit lediglich äußere, verfassungsunmittelbare Schranken der pflichtgemäßen Ermessensausübung normiert (vgl. BVerwG, Beschl. v. 10.2.2022 – 4 B 20.21 –, juris Rn. 4 ff., Beschl. v. 24.7.2014 – 4 B 34.14 –, juris Rn. 4 und Urt. v. 21.3.2013 – 4 C 14.11 –, juris Rn. 10).
B e s c h l u s s
vom 12. Juli 2024
Der Streitwert wird nach § 63 Abs. 2 Satz 1, § 47 Abs. 1, § 39 Abs. 1 und § 52 Abs. 1 und Abs. 2 GKG auf 5.480 € festgesetzt.
Im Hinblick auf die Abbruch- bzw. Rückbauverfügung weicht der Senat von den Empfehlungen der Ziffer 9.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 ab, die sich am Zeitwert der zu beseitigenden Substanz und den zu erwartenden Abrisskosten orientieren, da diese der mit dem Erhalt der streitgegenständlichen Anlagen verbundenen (faktischen) Steigerung des Nutzwerts des Außenbereichsgrundstücks nicht gerecht werden. Eine solche faktische Wirkung träte im vorliegenden Fall auch ein, obwohl die vom Kläger begehrte Aufhebung der Abbruchverfügung keine rechtliche Legalisierungswirkung für die betroffenen Vorhaben entfaltet. Mangels anderweitiger Anhaltspunkte ist insoweit der Auffangwert des § 52 Abs. 2 GKG anzusetzen.
Das ausdrücklich auch gegen die Festsetzung von Verwaltungs- und Widerspruchsgebühr gerichtete weitere Klagebegehren wirkt in Höhe der jeweiligen Festsetzungen streitwerterhöhend (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 17.3.2021 – 5 S 1032/20 –, juris Rn. 75).
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 30 bis 37 BBauG
§§ 49 ff. LBO
§§ 30 ff. BauGB
§§ 29 ff. BauGB
§ 65 LBO
§ 29 BauGB
§ 50 LBO
§ 35 BBauG
§ 35 BauGB
§ 49 LBO
§ 25 LVwVfG
§ 887 ZPO
§ 264 BGB
§ 23 LVwVG
§ 24 LVwVG
§ 46 LVwVfG
§ 50 Abs. 1 LBO
§ 29 Abs. 1 BauGB
§ 35 Abs. 2 und 3 BauGB
§ 65 Abs. 1 Satz 1 LBO
§ 102 Abs. 2 VwGO
§ 124a Abs. 6 VwGO
§ 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 57 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 222 Abs. 1 ZPO
§ 188 Abs. 1 und 2 BGB
§ 222 Abs. 2 ZPO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 65 Satz 1 LBO
§ 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 87 Satz 1 der Landesbauordnung
§ 89 Abs. 1 LBO
§ 89 Abs. 1 Nr. 3 LBO
§ 35 Abs. 1 BauGB
§ 89 Abs. 1 Nr. 1 LBO
§ 35 Abs. 2 BBauG
§ 29 Abs. 1 BBauG
§ 29 ff. BauGB
§ 2 Abs. 13 Nr. 1 LBO
§ 2 Abs. 7 LBO
§ 34 Abs. 1 i.V.m. Abs. 5 LBO
§ 50 Abs. 5 Satz 1 LBO
§ 1 Abs. 6 BauGB
§ 1 Abs. 3 und 5 BauGB
§ 1 Abs. 6 Nr. 4 BauGB
§ 1 Abs. 6 Nr. 7 BauGB
§ 1 Abs. 5 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB
§ 35 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BauGB
§ 35 Abs. 2 i.V.m. Abs. 3 Nr. 5 BauGB
§ 35 Abs. 3 Nr. 5 BauGB
§ 35 Abs. 2 BauGB
§ 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB
§ 37 Abs. 1 LVwVfG
§ 37 Abs. 1 VwVfG
§ 39 Abs. 1 LVwVfG
§ 39 Abs. 1 Satz 1 und 2 LVwVfG
§ 39 Abs. 1 Satz 3 LVwVfG
§ 39 Abs. 1 VwVfG
§ 39 Abs. 1 Satz 2 und 3 LVwVfG
§ 65 Abs. 1 LBO
§ 45 Abs. 1 Nr. 2 LVwVfG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 35 Abs. 4 BauGB
§ 1 Abs. 3 und 6 BauGB
§ 35 Abs. 1 und 2 BauGB
§ 79 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 und Abs. 2 GKG
§ 52 Abs. 2 GKG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 14 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 145, 1
BVerwGE 147, 81
BVerwGE 141, 253
BVerwGE 147, 261
BVerwGE 48, 109
BVerwGE 20, 12
BVerwGE 72, 362
BVerwGE 114, 206
BVerwGE 156, 336
BVerwGE 5, 351
BVerwGE 84, 335
BVerwGE 178, 46
NVwZ 2002, 1250
NVwZ-RR 1992, 360
NVwZ-RR 1997, 465
7 K 3658/18
3 S 2529/20
7 B 106.91
4 B 26.91
IV B 22.76
4 B 184.90
3 S 2436/02
5 S 1032/20
8 S 2299/96
5 C 21.11
8 C 46.12
1 C 14.10
20 F 28.22
9 B 32.14
1 C 9.12
1 S 1813/17
10 ZB 02.39
4 C 67.82
IV C 41.73
IV C 65.69
I C 58.64
3 S 1934/96
1 LB 87/14
5 S 437/18
8 S 1678/98
4 C 10.97
4 C 80.82
3 S 2040/83
IV C 212.65
3 S 2641/81
IV C 63.68
5 S 2545/00
6 C 18.00
4 C 23.95
4 C 5.99
IV C 10.71
4 C 8.78
4 CN 2.16
4 C 15.90
5 S 114/14
4 K 11.11
I C 168.56
4 C 15.12
10 S 3206/21
6 S 1251/20
3 S 189/22
3 S 2590/18
7 B 50.10
IX ZR 100/94
4 C 41.87
4 B 208.91
8 A 2.22
3 S 1962/13
3 S 1953/07
4 C 4.01
8 S 3371/95
8 S 2187/15
4 B 26/91
4 B 20.21
4 B 34.14
4 C 14.11
4 B 55/95
7 B 106/91
2 GKG auf 5.48