Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-09-16, Aktenzeichen 17 A 2508/03
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2009:0916.17A2508.03.00

Tenor:
Das Berufungsverfahren wird eingestellt, soweit es gegen den Beklagten zu 2. gerichtet war.
Das angefochtene Urteil wird geändert.
Die im Tatbestand des angefochtenen Urteils aufgeführten Gebührenbescheide des Beklagten zu 1. und sein weiterer Gebührenbescheid vom 18. Januar 1994, jeweils in der Fassung des Än-derungsbescheids vom 6. Februar 2003, sowie die Widerspruchsbescheide vom 19. Juni 2000 und 24. März 2003 werden aufgehoben, soweit dies nicht bereits durch das angefochtene Urteil geschehen ist und die festgesetzten Gebühren die Pauschalbeträge überschreiten, die sich für den Zeitraum
vom 1. Januar 1991 bis 31. Dezember 1993 aus Art. 2 Abs. 1 der Entscheidung 88/408/EWG,
vom 1. Januar 1994 bis 30. Juni 1997 aus dem Anhang Kapitel I Nr. 1 der Richtlinie 93/118/EG und
ab dem 1. Juli 1997 aus dem Anhang A Kapitel I Nr. 1 der Richtlinie 96/43/EG
ergeben.
Die Kosten des Verfahrens beider Instanzen werden unter Einbeziehung der erstinstanzlichen Kostenentscheidung wie folgt verteilt:
Der Beklagte zu 1. trägt die Gerichtskosten und die außergerichtlichen Kosten der Klägerin. Die Klägerin trägt die außergerichtlichen Kosten des Beklagten zu 2. Im Übrigen tragen die Beteiligten ihre außergerichtlichen Kosten selbst.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig voll-streckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwen¬den, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungs¬gläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in glei¬cher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin betätigt sich auf dem Gebiet der Fleischgewinnung.
In der Zeit von November 1991 bis Mai 2000 ließ sie Schlachtungen in der Großschlachtstätte W. durchführen. Diese wurde seinerzeit von der mittlerweile liquidierten Firma T. T1. - und A. betrieben, die insoweit bis zum 30. Juni 1993 auf der Grundlage eines Öffentlichkeitsvertrages für die Stadt W. handelte. Die nach fleischhygienerechtlichen Vorschriften vorzunehmenden Untersuchungen in dem Schlachthof erfolgten durch Bedienstete des Beklagten zu 1.
Für Untersuchungen in dem genannten Zeitraum zog der Beklagte zu 1. die Klägerin mit 102 Bescheiden, datierend vom 16. Januar 1992 bis 5. Juni 2000, zur Zahlung von Gebühren heran, deren Gesamthöhe der Beklagte zu 1. mit 1.095.299,87 DM (560.017,93 EUR) beziffert. Auf die Auflistung der Gebührenbescheide im Tatbestand des angefochtenen Urteils wird mit der Maßgabe Bezug genommen, dass der Bescheid zu Nummer 62 auf 11.220,23 DM lautet und dass zusätzlich unter dem 18. Januar 1994 ein Gebührenbescheid über 452,00 DM ergangen ist. Die für die Untersuchungen nach Maßgabe des einschlägigen Gemeinschaftsrechts anzusetzenden durchschnittlichen Pauschalbeträge belaufen sich nach Berechnung des Beklagten zu 1. auf insgesamt 590.538,58 DM (301.937,58 EUR).
Die Gebührenbescheide zu Nummern 1 bis 39 und der Bescheid vom 18. Januar 1994 waren gestützt auf die Satzung des Beklagten zu 2. über die Erhebung von Gebühren für Amtshandlungen nach dem Fleischhygienegesetz vom 10. Dezember 1990 (Abl. L. . Vie. 1990, 701) in der jeweils geltenden Fassung. Den Bescheiden zu Nummern 40 bis 99 lag die Neufassung dieser Satzung vom 24. März 1995 (Abl. L. . W1. . 1995, 170) in der jeweils geltenden Fassung zugrunde. Beide Satzungen sind nach Inkrafttreten des Gesetzes über die Kosten der Fleisch- und Geflügelfleischhygiene (FlGFlHKostG NRW) vom 16. Dezember 1998 durch Änderungssatzung des Beklagten zu 2. vom 30. Juli 1999 (Abl. L. . W1. . 1999, 441) rückwirkend zum Zeitpunkt ihres jeweiligen Inkrafttretens geändert worden. Die Gebührenbescheide zu Nummern 100 und 101 beruhten auf der Satzung des Beklagten zu 2. über die Erhebung von Gebühren für Amtshandlungen nach den Vorschriften des Fleischhygienerechts vom 27. März 2000 (Abl. L. . W1. . 2000, 141).
Die Satzungen sehen unterschiedliche Gebührensätze für Untersuchungen innerhalb der Großschlachtstätte W. , in sonstigen gewerblichen Schlachtbetrieben sowie bei Hausschlachtungen vor; hinsichtlich der sonstigen gewerblichen Schlachtbetriebe differenzieren sie zusätzlich nach der Zahl der pro Tag geschlachteten Tiere. Gebührenpflichtig sind nach dem jeweiligen § 1 Abs. 2 der Satzungen vom 10. Dezember 1990 und 24. März 1995 "natürliche oder juristische Personen, die die nach dieser Satzung gebührenpflichtige Amtshandlung veranlassen". Nach § 1 Abs. 2 der Satzung vom 27. März 2000 sind gebührenpflichtig "die natürlichen oder juristischen Personen, die die nach dieser Satzung gebühren- oder kostenpflichtigen Amtshandlungen zurechenbar verursachen bzw. deren Tätigkeiten der Überwachung nach dem Fleischhygienerecht unterliegen".
Die Klägerin legte gegen die Gebührenbescheide jeweils Widerspruch ein. Die in den Bescheiden zu Nummern 1 bis 77 und in dem Bescheid vom 18. Januar 1994 festgesetzten Gebühren entrichtete sie vollständig; auf die weiteren Gebührenforderungen zahlte sie lediglich einen Teilbetrag in Höhe der von ihr errechneten EG-Pauschalgebühren. Nach ihren Berechnungen addieren sich die auf die Bescheide zu Nummern 1 bis 77 – ausgenommen den Bescheid zu Nr. 21 und den vom 18. Januar 1994, die ihr bei der Berechnung nicht vorlagen – geleisteten Zahlungen auf 714.428,87 DM, während die EG-Pauschalgebühren für die zugrunde liegenden Untersuchungen insgesamt 370.892,22 DM betragen; hieraus ergibt sich ein Differenzbetrag in Höhe von 343.536,65 DM.
Die Widersprüche wurden durch Widerspruchsbescheid des Beklagten zu 1. vom 19. Juni 2000, zugestellt am 6. Juli 2000, zurückgewiesen.
Mit ihrer am 4. August 2000 erhobenen Klage hat die Klägerin die Gebührenbescheide insoweit angefochten, als die festgesetzten Gebühren die in den einschlägigen Gemeinschaftsrechtsakten festgelegten Pauschalgebühren überschreiten; zugleich hat sie die Rückerstattung des von ihr geleisteten Differenzbetrages begehrt.
Während des erstinstanzlichen Verfahrens wurden in Hinblick auf das Urteil des EuGH vom 30. Mai 2002 – C-284/00 und C-288/00 – ("T2. u.a") die Satzungen vom 10. Dezember 1990, 24. März 1995 und 27. März 2000 durch Änderungssatzung vom 13. Dezember 2002 (Abl. L. . W1. . 2002, 636) jeweils rückwirkend geändert. Unter anderem wurden der separate Gebührentatbestand für Trichinenuntersuchungen bei Schweinen aufgehoben und der auf diese Untersuchungen entfallende Kostenanteil der Gebühr für die Schlachttier- und Fleischuntersuchung zugeschlagen. Der Gebührentatbestand für bakteriologische Untersuchungen wurde ersatzlos aufgehoben.
Daraufhin erließ der Beklagte zu 1. unter dem 6. Februar 2003 einen Änderungsbescheid. Dieser beinhaltet zum einen die Aufhebung der ursprünglichen Gebührenbescheide, soweit in ihnen Gebühren für die Schlachttier- und Fleischuntersuchung bei Schweinen mit einem Gewicht von mehr als 25 kg, für Trichinenuntersuchungen und für bakteriologische Untersuchungen festgesetzt waren. Zum anderen setzt der Änderungsbescheid die Gebühren für die im streitbefangenen Zeitraum durchgeführten Schlachttier- und Fleischuntersuchung bei Schweinen der genannten Gewichtsklasse auf der Grundlage des geänderten Satzungsrechts neu fest. In der Anlage des Bescheids ist das sich aus der ersatzlosen Aufhebung der Gebühren für bakteriologische Untersuchungen ergebende Guthaben mit 15.926,60 DM ausgewiesen.
Den gegen den Änderungsbescheid erhobenen Widerspruch der Klägerin wies der Beklagte zu 1. mit Widerspruchsbescheid vom 24. März 2003 zurück.
Die Klägerin hat die Klage aufrecht erhalten und zur Begründung ausgeführt, die Erhebung höherer als der EG-Pauschalgebühren sei aus gemeinschafts-, bundes- und landesrechtlichen Gründen unzulässig. Wegen der Einzelheiten ihres Vorbringens wird auf die Wiedergabe im Tatbestand des angefochtenen Urteils Bezug genommen.
Im Umfang der Aufhebung der ursprünglichen Gebührenbescheide durch den Änderungsbescheid vom 6. Februar 2003 und des klaglos gestellten Erstattungsguthabens in Höhe von 15.926,60 DM haben die Beteiligten den Rechtsstreit für in der Hauptsache erledigt erklärt.
Die Klägerin hat sodann beantragt,
die Gebührenbescheide des Beklagten zu 1. vom 16. Januar 1992 bis 5. Juni 2000 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 19. Juni 2000 aufzuheben, soweit sie die EG-Pauschalgebühren überschreiten und nicht im Änderungsbescheid vom 6. Februar 2003 aufgehoben wurden,
den Änderungsbescheid des Beklagten zu 1. vom 6. Februar 2003 und den Widerspruchsbescheid vom "17." (richtig: 24.) März 2003 aufzuheben, soweit er sich nicht auf die Aufhebung der vorerwähnten Gebührenbescheide bezieht,
den Beklagten zu 2. zu verurteilen, an die Klägerin 327.610,05 DM nebst 5 % Zinsen über dem Basiszinssatz ab Klageerhebung zu zahlen.
Die Beklagten haben beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie haben die Ansicht vertreten, die angefochtenen Gebührenbescheide seien rechtmäßig. Die zugrundeliegenden Satzungen entsprächen den landesrechtlichen Vorgaben und stünden im Einklang mit Verfassungs- und Gemeinschaftsrecht.
Mit dem angefochtenen Urteil vom 29. April 2003, auf dessen Entscheidungsgründe Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht die Klage im Wesentlichen abgewiesen.
Gegen das ihr am 16. Mai 2003 zugestellte Urteil hat die Klägerin am 10. Juni 2003 die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt. Zur Begründung hat sie im Wesentlichen vorgetragen:
Die angefochtenen Bescheide seien rechtswidrig, soweit sie höhere Gebühren als die EG-Pauschalgebühren festsetzten.
1. Eine über die EG-Pauschalgebühren hinausgehende Gebührenforderung für Fleischuntersuchungen sei schon gemeinschaftsrechtlich unzulässig.
a) Die Behörden eines Mitgliedstaates könnten von der in der Richtlinie 85/73/EWG in Verbindung mit der Entscheidung 88/408/EWG bzw. in den Fassungen der Richtlinien 93/118/EG und 96/43/EG vorgesehenen Möglichkeit, höhere als die EG-Pauschalgebühren zu fordern, erst Gebrauch machen, wenn die Gemeinschaftsrechtsakte zuvor ordnungsgemäß und vollständig in das gesamte nationale Recht des Mitgliedsstaates umgesetzt worden seien. Dies sei in der Bundesrepublik Deutschland nicht geschehen. Zum einen hätten einige Bundesländer die erforderliche Transformation nicht vollzogen. Zum anderen sehe das nordrhein-westfälische Landesrecht eine Gebührenerhebung nicht bei allen von den Gemeinschaftsrechtsakten erfassten Lebensmittelerzeugern vor und verstoße damit zugleich gegen Art. 3 GG.
b) Die für die Überschreitung der EG-Pauschalgebühren erforderlichen mitgliedstaatlichen Rechtsgrundlagen hätten auch nicht rückwirkend in Kraft gesetzt werden können. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts handele es sich insoweit nicht lediglich um die Frage einer Rückwirkung von Landesrecht, sondern um die rückwirkende Anwendung von Gemeinschaftsrecht. Diese verstoße gegen das gemeinschaftsrechtliche Rückwirkungsverbot. Hiernach sei eine rückwirkende Umsetzung gemeinschaftsrechtlicher Ermächtigungen regelmäßig ausgeschlossen, da sie die gemeinschaftsrechtlichen Grundsätze der Effektivität und des Vertrauensschutzes gefährde. Die vom EuGH formulierten Voraussetzungen für eine Ausnahme lägen sämtlich nicht vor. Die Erhebung von über die EG-Pauschale hinausgehenden Gebühren verstoße daher gegen den Anwendungsvorrang des Gemeinschaftsrechts.
Soweit die Rückwirkungsanordnung an bei Umsetzung bereits außer Kraft getretenes Gemeinschaftsrecht anknüpfe – hier: an die Entscheidung 88/408/EWG und die Richtlinie 93/118/EG –, setze sie dessen rückwirkende Wiederinkraftsetzung voraus; hierzu sei der nationale Gesetzgeber indes nicht befugt.
Eine rückwirkende Inanspruchnahme der gemeinschaftsrechtlichen Gebührenanhebungsmöglichkeit greife in das Recht des Gemeinschaftsbürgers ein, sich bei nicht fristgerechter Umsetzung der Richtlinie gegenüber einem Erhöhungsverlangen auf die EG-Pauschalgebühren berufen zu können. Diese Rechtsposition, die sich aus dem Urteil des EuGH vom 10. November 1992 – C-156/91 – ("Mundt") ergebe, dürfe durch die Rückwirkungsregelung in § 6 FlGFlHKostG NW nicht praktisch beseitigt werden.
c) Die Gemeinschaftsrechtswidrigkeit der Gebührenforderung des Beklagten, der dieser zugrunde liegenden Satzungen sowie der landesrechtlichen Ermächtigungen, insbesondere der Dritten Verordnung zur Änderung der Verordnung zur Ausführung des Gesetzes über die Kosten der Fleisch- und Geflügelfleischhygiene (FlGFlHKostG-VO NRW) vom 18. September 2002, ergebe sich ferner daraus, dass sie sich als Umgehung des Urteils des EuGH vom 30. Mai 2002 – C-284/00 und C-288/00 – ("T2. u.a.") erwiesen und dessen Effektivität beeinträchtigten. Die ursprünglichen Gebührenbescheide sowie die ihnen zugrunde liegenden Satzungen seien wegen zusätzlicher Erhebung von Sondergebühren für Trichinen- und bakterielle Untersuchungen neben den Gebühren für Fleischuntersuchungen gemeinschaftsrechtswidrig gewesen. Hieran habe die nunmehr vorgenommene Einrechnung der auf die Trichinenuntersuchung entfallenden Sondergebühren in die Bemessungsgrundlagen der allgemeinen Fleischuntersuchungsgebühren nichts geändert.
d) Schließlich sei auch nicht nachgewiesen, dass die in Art. 2 Abs. 2 der Entscheidung 88/408/EWG normierten Anhebungsvoraussetzungen – Abweichung der Lohnkosten, der Betriebsstruktur und des Verhältnisses zwischen Tierärzten und Fleischbeschauern vom Gemeinschaftsdurchschnitt – im Erhebungszeitraum vorgelegen hätten.
2. Eine über die EG-Pauschalgebühren hinausgehende Gebührenforderung für Fleischuntersuchungen sei auch nach nationalem Recht unzulässig.
a) Die Satzungen des Beklagten zu 2. könnten sich nicht auf eine ausreichende landesgesetzliche Ermächtigungsgrundlage stützen, da die zulässige Höhe einer Abweichung von den EG-Pauschalgebühren gesetzlich nicht bestimmt sei. Diese Festlegung sei eine legislative Aufgabe, die nicht auf den Satzungsgeber übertragen werden könne.
b) Hinzu komme, dass § 4 Abs. 2 FlGFlHKostG NRW ausschließlich eine auf einzelne Betriebe bezogene Anhebung der EG-Pauschalgebühren gemäß Anhang Kapitel I Nr. 4 lit. a der Richtlinie 85/73/EWG i.d.F. der Richtlinie 93/118/EG bzw. Anhang A Kapitel I Nr. 4 lit. a der Richtlinie 85/73/EWG i.d.F. der Richtlinie 96/43/EG zulasse, nicht hingegen die flächendeckende Erhebung kostendeckender Gebühren gemäß Kapitel I Nr. 4 lit. b der genannten Anhänge. Dies ergebe sich aus dem Wortlaut und der Systematik des Gesetzes. Voraussetzung für eine betriebsbezogene Anhebung nach § 4 Abs. 2 FlGFlHKostG NRW gleichermaßen wie nach Kapitel I Nr. 4 lit. a der genannten Richtlinienanhänge sei es, dass im Einzelfall die in Nrn. 4 lit. a und 5 lit. a genannten Umstände vorlägen. Dies habe der Beklagte nicht geprüft, geschweige denn dargelegt. Den von ihm für die Anhebung der EG-Pauschalgebühren für maßgeblich erachteten Kriterien, insbesondere Betriebsgröße und Schlachtzahlen, komme hingegen nach dem FlGFlHKostG NRW und der Richtlinie 85/73/EWG i.d.F. der Richtlinien 93/118/EG und 96/43/EG keine Bedeutung zu.
c) Schließlich sei die in § 6 Abs. 1 FlGFlHKostG NRW geregelte Rückwirkung der Satzungsermächtigung auch unvereinbar mit den diesbezüglichen verfassungsrechtlichen Anforderungen. Als "echte" Rückwirkung bedürfe sie einer besonderen Rechtfertigung; eine solche liege indes nicht vor. Im Übrigen hätte im Anschluss an die rückwirkende Schaffung der Satzungsermächtigung eine neue Satzung erlassen werden müssen; das sei nicht geschehen.
3. Die Gebührenkalkulation sei fehlerbehaftet. Sie genüge nicht den Anforderungen, die der EuGH in seinen Urteilen vom 19. März 2009 – C-270/07 – ("Kommission gegen Bundesrepublik Deutschland") und – C-309/07 – ("Baumann") an die Erhebung einer spezifischen Gebühr gestellt habe und im Grundsatz auf den vorliegenden Fall übertragbar seien. Hiernach dürften nur die tatsächlichen Kosten von der Anhebung erfasst werden (Realkostengebot) und seien Pauschalierungen nicht zulässig (Pauschalierungsverbot). Gegen beide Grundsätze werde verstoßen. Die kalkulierten Kosten beruhten auf den Haushaltsansätzen 1991, obwohl im Zeitpunkt der späteren Satzungsänderungen bereits die real angefallenen Kosten ermittelbar gewesen seien. Zudem würden die Personalkosten für Untersuchungen außerhalb des Schlachthofs als Verhältniszahl auf die einzelnen Tierarten verteilt.
4. Im Übrigen werde in Bezug auf die Gebührenneufestsetzung in dem Änderungsbescheid vom 6. Februar 2003 die Einrede der Festsetzungsverjährung erhoben.
Nachdem der Beklagte zu 2. in der Berufungsverhandlung zugesagt hatte, dass er im Falle einer rechtskräftigen Aufhebung der angefochtenen Gebührenbescheide seiner Pflicht zur Erstattung und zur Zahlung von Prozesszinsen nachkommen werde, hat die Klägerin erklärt, sie verfolge ihren hierauf gerichteten Klageantrag nicht weiter. Sie hat ferner erklärt, dass in den angefochtenen Gebührenbescheiden enthaltene Kosten für Rückstandsuntersuchungen nicht Streitgegenstand sein sollten.
Die Klägerin beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und
die im Tatbestand des angefochtenen Urteils aufgeführten Gebührenbescheide des Beklagten zu 1. und seinen weiteren Gebührenbescheid vom 18. Januar 1994, jeweils in der Fassung des Änderungsbescheids vom 6. Februar 2003, sowie die Widerspruchsbescheide vom 19. Juni 2000 und 24. März 2003 aufzuheben, soweit dies nicht bereits durch das angefochtene Urteil geschehen ist und die festgesetzten Gebühren die Pauschalbeträge überschreiten, die sich für den Zeitraum
Der Beklagte zu 1. beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er trägt vor:
Die den Gebührensatzungen zugrundeliegende gesetzliche Ermächtigung sei wirksam. Namentlich begegne die Rückwirkungsanordnung keinen Bedenken, da die betroffenen Schlachtbetriebe nicht darauf hätten vertrauen können, nur die EG-Pauschalgebühren zahlen zu müssen. Die in den Satzungen vorgesehene Erhebung kostendeckender Gebühren sei betriebsbezogen. Ob der Umstand, dass das nordrhein-westfälische Landesrecht das einschlägige Gemeinschaftsrecht nicht bezüglich aller von ihm erfassten Lebensmittelerzeuger transformiert habe, eine sachlich nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung von Schlachtbetrieben impliziere, sei zweifelhaft; jedenfalls erwachse ihnen hieraus kein Anspruch, von der Erhebung kostendeckender Gebühren verschont zu bleiben.
Bei Erlass der Änderungssatzung vom 13. Dezember 2002 sei von einer retrospektiven Neuberechnung des Gebührenbedarfs auf der Grundlage der tatsächlich entstandenen Kosten abgesehen worden, weil diese mit Ausnahme der Jahre 1991, 1993 und 1997 stets über den prognostizierten Kosten gelegen hätten; bezogen auf den Gesamtzeitraum der Veranlagung ergebe sich hieraus eine Kostenunterdeckung. Die von der Klägerin beanstandete Verteilung der Personalkosten für Untersuchungen außerhalb des Schlachthofs betreffe nicht die Kosten der von ihr genutzten Großschlachtstätte.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und den Inhalt der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Das Berufungsverfahren ist einzustellen, soweit es gegen den Beklagten zu 2. gerichtet war. Denn insoweit hat die Klägerin durch ihre Erklärung, sie verfolge den auf Verurteilung zur Gebührenerstattung und Prozesszinszahlung gerichteten Klageantrag nicht weiter, die Berufung zurückgenommen.
Die gegen den Beklagten zu 1. gerichtete Berufung ist begründet. Das mit ihr weiterverfolgte Aufhebungsbegehren erstreckt sich nach der klarstellenden Erklärung der Klägerin in der Berufungsverhandlung nicht auf die Festsetzung von Gebühren für Rückstandsuntersuchungen.
Die angefochtenen Bescheide sind in dem beantragten Umfang aufzuheben, da sie rechtswidrig sind und die Klägerin in ihren Rechten verletzen, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
1. Soweit die Gebührenbescheide Untersuchungshandlungen in dem Zeitraum vom 1. Januar 1991 bis 31. Dezember 1993 betreffen, ergibt sich ihre Rechtswidrigkeit aus der Unvereinbarkeit der zugrunde liegenden Satzung des Beklagten zu 2. vom 10. Dezember 1990 in der Fassung von Art. 1 bis 4 der Änderungssatzung vom 13. Dezember 2002 mit den in § 4 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 FlGFlHKostG NRW in Bezug genommenen gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben.
a) Gemeinschaftsrechtliche Grundlage der Gebührenbemessung war für die Zeit vom 1. Januar 1991 bis 31. Dezember 1993 die Richtlinie 85/73/EWG des Rates vom 29. Januar 1985 in Verbindung mit der Entscheidung 88/408/EWG des Rates vom 15. Juni 1988. Hiernach werden für Fleischhygieneuntersuchungen Gebühren auf der Grundlage durchschnittlicher Pauschalbeträge erhoben. Nach Art. 2 Abs. 2 der Richtlinie 85/73/EWG können die Mitgliedstaaten einen höheren Betrag erheben, sofern die erhobene Gesamtgebühr je Mitgliedstaat die tatsächlichen Untersuchungskosten nicht überschreitet. Diese Befugnis wird in Art. 2 Abs. 2 Unterabsatz 1 der Entscheidung 88/408/EWG dahin konkretisiert, dass die Mitgliedstaaten, in denen die Lohnkosten, die Struktur der Betriebe und das Verhältnis zwischen Tierärzten und Fleischbeschauern von dem Gemeinschaftsdurchschnitt, der für die Berechnung der Pauschalbeträge festgelegt wurde, abweichen, die Pauschalbeträge auf den Stand der tatsächlichen Untersuchungskosten senken bzw. anheben können. Nach Unterabsatz 2 gehen sie dabei von den im Anhang der Entscheidung genannten Grundsätzen aus. Dieser regelt in Nr. 1 bindende Kriterien für Abschläge und in Nr. 2 beispielhafte Voraussetzungen für Aufschläge. Letztere sind begrenzt durch die Höhe der zu deckenden Kosten.
b) Die in der Satzung des Beklagten zu 2. vom 10. Dezember 1990 in der Fassung von Art. 1 bis 4 der Änderungssatzung vom 13. Dezember 2002 festgelegten Gebühren für Amtshandlungen nach den Vorschriften des Fleischhygienerechts überschreiten die in der Entscheidung 88/408/EWG vorgesehenen Pauschalgebühren. Es mag insoweit zugrunde gelegt werden, dass die in Art. 2 Abs. 2 Unterabsatz 1 der Entscheidung 88/408/EWG normierten Anhebungsvoraussetzungen in dem streitbefangenen Untersuchungszeitraum vorlagen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Dezember 2007 – 3 C 50/06 –, NVwZ-RR 2008, 387 = Juris Rdn. 27 unter Bezugnahme auf die Bekanntmachung des Bundesministeriums für Gesundheit vom 24. Oktober 1997 (BAnz S. 13298); ebenso bereits OVG NRW, Urteil vom 6. Dezember 2000 – 9 A 2228/97 –, NVwZ-RR 2001, 601 = Juris Rdn. 11.
Es erscheint jedoch bereits fraglich, ob die im Anhang der Entscheidung 88/408/EWG genannten Grundsätze, von denen die Mitgliedstaaten nach Art. 2 Abs. 2 Unterabsatz 2 der Entscheidung 88/408/EWG bei einer Anhebung der pauschalen Leitgebühr auszugehen haben, beachtet worden sind,
vgl. hierzu im Einzelnen das Urteil des Senats vom heutigen Tag im Verfahren 17 A 2539/03;
jedenfalls ist die gebührentechnische Ausgestaltung der Abweichung mit den Vorgaben der Entscheidung 88/408/EWG nicht vereinbar.
Nach Art. 2 Abs. 2 Unterabsatz 1 der Entscheidung 88/408/EWG können die Mitgliedstaaten unter den dort genannten Voraussetzungen "die Pauschalbeträge (…) anheben". Diese Formulierung entspricht derjenigen in Kapitel I Nr. 4 lit. a des Anhangs A zur Richtlinie 96/43/EG des Rates vom 26. Juni 1996. Die letztgenannte Bestimmung ist nach der Rechtsprechung des EuGH dahin auszulegen, dass sie es den Mitgliedstaaten nicht erlaubt, von der in Kapitel I Nr. 1 und 2 lit. a des besagten Anhangs A vorgesehenen Gebührenstruktur abzuweichen und eine Gebühr zu erheben, deren Satz nach der Größe der Betriebe und degressiv nach der Zahl der geschlachteten Tiere innerhalb einer Tierart gestaffelt ist.
EuGH, Urteil vom 19. März 2009 – Rs. C-309/07 – ("Baumann").
Genau dies tut indes die Satzung des Beklagten zu 2.: Die Gebührensätze differenzieren sowohl nach der Betriebsgröße (vgl. § 2, 3) als auch – bei Schlachtungen außerhalb der Großschlachtstätte Gerberstraße – nach der Zahl der geschlachteten Tiere. Ausweislich der zugrunde liegenden Gebührenbedarfsrechnungen sind die Gebühren jeweils kostendeckend berechnet worden. Sie beruhen damit auf einer Kalkulation, die der einer spezifischen Gebühr nach Kapitel I Nr. 4 lit. b des Anhangs zur Richtlinie 93/118/EG bzw. des Anhangs A zur Richtlinie 96/43/EG entspricht. Eine solche Erhebungsform sah die Entscheidung 88/408/EWG indes nicht vor; sie kannte allein die – dem Procedere gemäß Kapitel I Nr. 4 lit. a der genannten Anhänge entsprechende – Möglichkeit einer Anhebung der Pauschalbeträge unter Wahrung der gemeinschaftsrechtlich vorgegebenen Gebührenstruktur.
2. Soweit die Gebührenbescheide Untersuchungshandlungen ab dem 1. Januar 1994 betreffen, ergibt sich ihre Rechtswidrigkeit aus dem Umstand, dass die in Anspruch genommene Klägerin nicht gebührenpflichtig ist.
a) Gebührenpflichtig sind nach dem jeweiligen § 1 Abs. 2 der Satzungen vom 10. Dezember 1990 und 24. März 1995 "natürliche oder juristische Personen, die die nach dieser Satzung gebührenpflichtige Amtshandlung veranlassen". Nach § 1 Abs. 2 der Satzung vom 27. März 2000 sind gebührenpflichtig "die natürlichen oder juristischen Personen, die die nach dieser Satzung gebühren- oder kostenpflichtigen Amtshandlungen zurechenbar verursachen bzw. deren Tätigkeiten der Überwachung nach dem Fleischhygienerecht unterliegen".
aa) Amtshandlungen im Sinne dieser Vorschriften sind die nach dem Fleischhygienegesetz gebotenen Untersuchungsmaßnahmen (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 1 der genannten Satzungen sowie § 2 Satz 1 FlGFlHKostG NRW).
bb) Gebührenrechtlicher Veranlasser ist nicht nur, wer die Amtshandlung willentlich herbeigeführt hat, sondern auch, in wessen Pflichtenkreis sie erfolgt.
BVerwG, Urteil vom 22. Oktober 1992 – 3 C 2.90 –, BVerwGE 91, 109.
Bereits hiernach spricht Vieles dafür, dass gebührenrechtlicher Veranlasser von fleischhygienischen Untersuchungsmaßnahmen nicht der Auftraggeber von Schlachtungen ist, sondern der Inhaber des Betriebs, in dem die Schlachtungen durchgeführt werden. Denn zum einen führt nicht schon die Erteilung eines Schlachtauftrags, sondern erst dessen Ausführung die Notwendigkeit fleischhygienischer Untersuchungen herbei. Insoweit ist unerheblich, ob die Schlachtungen auf eigene oder auf fremde Rechnung erfolgen. Zum anderen sind diese Untersuchungen dem Pflichtenkreis des Inhabers des Schlachtbetriebs zuzurechnen. Ihm obliegt es nämlich, die gemeinschaftsrechtlich geforderten Hygienestandards sicherzustellen und diesbezügliche amtliche Untersuchungs- und Überwachungsmaßnahmen zu dulden.
Vgl. VG Stuttgart, Beschluss vom 18. Oktober 2000 – 4 K 3358/00 –, BeckRS 2000 23204.
Bestätigt wird dieses Verständnis des Tatbestandsmerkmals "veranlassen" in dem jeweiligen § 1 Abs. 2 der Satzungen vom 10. Dezember 1990 und 24. März 1995 – Gleiches gilt für das Tatbestandsmerkmal "zurechenbar verursachen" in § 1 Abs. 2 der Satzung vom 27. März 2000 – durch die im Erhebungszeitraum maßgeblich gewesenen gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben, die im Rahmen der gebotenen gemeinschaftsrechtskonformen Auslegung des Satzungsrechts zu berücksichtigen sind. Für fleischhygienerechtliche Untersuchungen in der Zeit vom 1. Januar 1994 bis 30. Juni 1997 galt Art. 4 Satz 1 der Richtlinie 93/118/EG des Rates vom 22. Dezember 1993. Dieser traf folgende Regelung:
"Die Gebühren gehen zu Lasten des Inhabers oder des Eigentümers des Betriebs, in dem die Arbeitsvorgänge gemäß den in Anhang A der Richtlinie 89/662/EWG genannten Richtlinien durchgeführt werden, wobei der Betriebsinhaber oder -eigentümer die für den betreffenden Arbeitsvorgang erhobene Gebühr auf die natürliche oder juristische Person abwälzen kann, für deren Rechnung die genannten Arbeitsvorgänge durchgeführt werden."
In der Sache übereinstimmend regelte der für fleischhygienerechtliche Untersuchungen in der Zeit vom 1. Juli 1997 bis 31. Dezember 2007 maßgebliche Anhang A Kapitel I Nr. 6 lit. a Satz 1 und 2 der Richtlinie 96/43/EG des Rates vom 26. Juni 1996:
"Die Gebühren gemäß den Nummern 1, 2 und 3 werden je nach Fall im Schlachthof, Zerlegungsbetrieb oder Kühlhaus erhoben. Sie gehen zu Lasten des Inhabers oder des Eigentümers, der die genannten Arbeitsvorgänge durchführt, wobei der Inhaber oder Eigentümer die für den betreffenden Arbeitsvorgang erhobene Gebühr auf die natürliche oder juristische Person abwälzen kann, für deren Rechnung die genannten Arbeitsvorgänge durchgeführt werden."
Diese Regelungen differenzieren ausdrücklich zwischen dem Inhaber oder Eigentümer des Betriebs, in dem die Arbeitsvorgänge (hier: die Schlachtungen) durchgeführt werden, und der natürlichen oder juristischen Person, für deren Rechnung die Arbeitsvorgänge durchgeführt werden. Gebührenschuldner ist hiernach der Betriebsinhaber oder -eigentümer, der seinerseits die "erhobene" Gebühr auf seinen Auftraggeber abwälzen kann. Eine unmittelbare Gebührenerhebung bei Letzterem ist nicht vorgesehen. Insoweit unterscheidet sich die Rechtslage unter den Richtlinien 93/118/EG und 96/43/EG spezifisch von derjenigen unter der im Zeitraum vom 1. Januar 1991 bis 31. Dezember 1993 maßgeblich gewesenen Entscheidung 88/408/EWG. Diese sah in Art. 6 Abs. 1 vor:
"Die Gebühren gehen zu Lasten der natürlichen oder juristischen Person, die die Schlachtung, das Zerlegen oder die Einlagerung vornehmen lässt".
Von der hiernach vorgesehen gewesenen Gebührenerhebung unmittelbar bei dem Auftraggeber der Schlachtungen ist der Richtliniengeber dezidiert abgerückt.
b) Hiervon ausgehend war die Klägerin ab dem 1. Januar 1994 nicht gebührenpflichtig. Inhaberin bzw. Eigentümerin der Großschlachtstätte W. und damit Veranlasserin der fleischhygienerechtlichen Untersuchungen war nicht sie, sondern die mittlerweile liquidierte Firma T. T1. - und A. , die die Schlachtstätte in privatrechtlicher Form betrieb und die Schlachtungen durch eigene Mitarbeiter und selbständig Tätige durchführte.
Anhaltspunkte dafür, dass die Betriebsinhaberin von der ihr in den Richtlinien 93/118/EG und 96/43/EG zugestandenen Möglichkeit einer Gebührenabwälzung Gebrauch gemacht hätte, sind nicht ersichtlich. Hierzu bestand vor dem Hintergrund der Praxis des Beklagten zu 1., die Gebühren direkt beim Auftraggeber der Schlachtungen zu erheben, auch kein Anlass. Im Übrigen kann nach den genannten Bestimmungen nur eine bereits "erhobene" Gebühr abgewälzt, nicht aber der Gebührenschuldner mit Wirkung für und gegen den Gebührengläubiger ausgewechselt werden.
c) Lediglich ergänzend wird angemerkt: Würde man – entgegen der hier vertretenen Rechtsauffassung – die Gebührenpflichtigkeit der Klägerin bejahen, wären die den Untersuchungszeitraum ab dem 1. Januar 1994 betreffenden Gebührenbescheide gleichwohl rechtswidrig. Denn sie verstießen gegen das für die Erhebung einer spezifischen Gebühr geltende Pauschalierungsverbot. Dieses besagt, dass eine – wie hier – nach Kapitel I Nr. 4 lit. b des Anhangs zur Richtlinie 93/118/EG bzw. des Anhangs A zur Richtlinie 96/43/EG erhobene Gebühr nicht die Form eines Pauschalbetrags annehmen darf, sondern sich daran zu orientieren hat, welche Kosten die veterinär- und hygienerechtlichen Kontrollen in einem bestimmten Betrieb tatsächlich verursacht haben.
Vgl. EuGH, Urteil vom 19. März 2009 – Rs. C-309/07 – ("Baumann"), Rdn. 21 und 34; Urteil vom 19. März 2009 – Rs. C-270/07 – ("Kommission / Deutschland"), Rd. 32.
Wäre die Klägerin gebührenpflichtig, müssten der Gebührenkalkulation die konkret durch ihren Betrieb verursachten Untersuchungskosten zugrundegelegt werden. Dies ist indes nicht der Fall. Die vorgelegten Gebührenbedarfsberechnungen gehen von dem Gesamtbetrag der durch den Betrieb der Großschlachtstätte bedingten Untersuchungskosten aus, ohne nach dem durch die einzelnen Schlachtkunden bedingten Untersuchungsaufwand zu differenzieren.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 167 Abs. 2 VwGO, 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 Nr. 1 oder 2 VwGO nicht vorliegen. Insbesondere kommt der Frage nach der Gebührenpflichtigkeit der Klägerin keine grundsätzliche Bedeutung zu. Die diesbezüglichen satzungsrechtlichen Bestimmungen sind als solche nicht revisibel. Soweit sie im Lichte des vorrangigen Gemeinschaftsrechts auszulegen sind, ist dieses eindeutig und begründet daher keinen – die Zulassung einer Grundsatzrevision rechtfertigenden – Bedarf nach Einholung einer Vorabentscheidung des EuGH.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 2 VwGO
§§ 167 Abs. 2 VwGO, 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 6 FlGFlHKostG
§ 4 Abs. 2 FlGFlHKostG
§ 6 Abs. 1 FlGFlHKostG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 4 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 FlGFlHKostG
§ 2 Satz 1 FlGFlHKostG
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 oder 2 VwGO
Art. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2008, 387
NVwZ-RR 2001, 601
BVerwGE 91, 109
3 C 50/06
9 A 2228/97
17 A 2539/03
3 C 2.90
4 K 3358/00