Verwaltungsgericht Hannover (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-12-18, Aktenzeichen 4 A 154/07

Tenor:

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die Zuweisung von besonders überwachungsbedürftigen Abfällen, die in einer Entsorgungsanlage der Klägerin in E. anfallen.
Bis Januar 2006 entsorgte die Klägerin die bei der Fa. F. in E. bei der Produktion von Folien, Kunstleder und Polstermaterialien anfallenden schwermetallhaltigen Reaktions- und Destillationsrückstände (ca. 600 t pastöse Abfälle im Jahr).
Mit Bescheid vom 27.08.04 wurden diese Abfälle mit der AVV 07 01 08 entsprechend der verantwortlichen Erklärung der Abfallerzeugerin F. der von der Klägerin in E. betriebenen Entsorgungsanlage als Abfälle zur Beseitigung im Verfahren D 13 (Vermischung vom Abfällen mit dem Ziel der Deponierung) zugewiesen (Input-Bescheid). In der Entsorgungsanlage E. sollte die beim Transport aufschwimmende Lösemittelphase abgesaugt und angelieferte Kleingebinde zu rentablen Transportgebinden zusammengefasst werden. Danach sollte der Abfall weiter unter der Nummer AVV 07 01 08, aber als Abfall ohne Vorbehandlung in der ebenfalls von der Klägerin betriebenen Entsorgungsanlage G. im Verfahren R 12 (Austausch von Abfällen mit dem Ziel der thermischen Verwertung) verwertet werden. In der Anlage G. sollten die Reaktions- und Destillationsrückstände mit Sägemehl und Spänen versetzt und so zu einem Brennstoff "konfektioniert" werden, der anschließend in den Zementwerken der H. AG verheizt werden sollte.
Unter dem 05.08.04 übersandte die Klägerin der Beklagten für den Output der Anlage E. einen Entsorgungsnachweis für besonders überwachungsbedürftige Abfälle mit der ausdrücklichen Bemerkung "zur Verwertung". Daraufhin stellte die Beklagte mit Schreiben vom 10.08.04 für diesen Abfall vorsorglich die Andienungspflicht fest. Mit Bescheid vom 26.08.04 wies sie den Abfall dann der Entsorgungsanlage G. zu. Den gegen den letztgenannten Bescheid erhobenen Widerspruch der Klägerin wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 14.01.05 zurück.
Tatsächlich entsorgte die Klägerin die bei der Fa. F. anfallenden Reaktions- und Destillationsrückstände stets direkt über ihre Anlage in G.. Unter dem 26.09.05 erging insoweit ein Zuweisungsbescheid der Beklagten, der bestandskräftig geworden ist. Seit dem 16.01.06 sind die Abfälle der Fa. F. einem anderen niedersächsischem Entsorger zur Beseitigung im Verfahren D 9 (chemisch-physikalische Vorbehandlung mit dem Ziel der Deponierung) zugewiesen.
Am 16.02.05 hat die Klägerin Klage erhoben, die sie im Wesentlichen wie folgt begründet: Ein Zuweisungsbescheid habe nicht ergehen dürfen, weil sie der Beklagten die Abfälle nicht angedient habe. Nicht angediente Abfälle könnten nicht zugewiesen werden.
Außerdem handele es sich bei den in der Anlage E. anfallenden Abfällen um solche zur Verwertung. Aus dem bestandskräftigen Input-Bescheid vom 27.08.04 könne die Beklagte ihre gegenteilige Auffassung nicht herleiten: Zum einem sei sie - die Klägerin - nicht Adressatin dieses Bescheides; zum anderen sei die Einordnung der in der Anlage E. anfallenden Abfälle als Beseitigungsabfälle nicht Bestandteil des Bescheidtenors und könne nicht in Bestandskraft erwachsen. Zudem würden die Abfälle in der Anlage E. verändert, indem man die nach Absaugen der Lösemittelphase verbleibende Schlammphase mit Abfällen anderer Kunden vermische.
Das Schreiben vom 10.08.04 könne lediglich als Anhörungsschreiben qualifiziert werden, jedenfalls aber richte sich ihr Widerspruch auch gegen dieses Schreiben, so dass keine Bestandskraft eingetreten sei.
In der Sache sei die Behandlung der Abfälle in der Anlage G. als abfallrechtliche Verwertung zu qualifizieren. Dort versetze man die Abfälle mit Sägemehl oder Sägespänen und gewinne so einen Sekundärrohstoff, der in Zementwerken verheizt werde. Das in der Anlage G. durchgeführte Verfahren sei ein der energetischen Verwertung vorgelagerter Behandlungsschritt und damit selbst als Verwertungsverfahren einzustufen. Durch innerbetriebliche Anweisungen werde sichergestellt, dass sämtliche aus der Anlage E. stammenden Destillationsrückstände nach der Behandlung in der Anlage G. im von der H. AG betriebenen Zementwerk I. verheizt werden.
Die Klägerin beantragt,
den Zuweisungsbescheid vom 26.08.04 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 14.01.05 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie verteidigt die angefochtenen Bescheide und bezweifelt zunächst das Rechtsschutzbedürfnis der Klägerin: Da sie die Destillationsrückstände stets direkt über die Anlage G. entsorgt habe und die F. diese Abfälle seit dem 16.01.06 einem anderen niedersächsischen Entsorger andiene, sei der Rechtsstreit rein theoretisch.
Das von der Klägerin unter dem 05.08.04 vorgelegte Formular habe sie auch ohne ausdrückliche Erklärung als Andienung der Abfälle und nicht nur als Entsorgungsnachweis verstehen dürfen. Dies gelte bereits deshalb, weil die zu verwendenden Formulare für das bundesrechtliche Nachweisverfahren und das landesrechtliche Andienungsverfahren identisch seien und diese gesetzliche Regelung bei Verwendung der Formblätter eine Andienung fingiere. Zudem sei sie für einen in der Anlage G. endenden Entsorgungsnachweis nicht zuständig.
Zudem sei mit Schreiben vom 10.08.04 die Andienungspflicht für die in der Anlage E. anfallenden Abfälle verbindlich festgestellt worden. Dieses Schreiben sei trotz fehlender Rechtsmittelbelehrung als feststellender Verwaltungsakt zu qualifizieren, der mittlerweile nach Ablauf der Jahresfrist bestandskräftig geworden sei.
Das Behandlungsverfahren in G. müsse als Beseitigungsverfahren eingeordnet werden, denn die behandelten Abfälle würden in der Anlage G. nicht eingesetzt, um ansonsten verwendete andere Stoffe zu ersetzen. Wenn keine Abfälle anfielen, arbeite die Anlage nicht. Da die in der Anlage G. hergestellten Ersatzbrennstoffe auch in Müllverbrennungsanlagen verfeuert würden, könne das Verfahren in G. nicht als vorgelagertes Verwertungsverfahren bezeichnet werden. Den innerbetrieblichen Anweisungen der Klägerin komme in öffentlich-rechtlicher Hinsicht keinerlei Bedeutung bei, da sie undatiert seien und jederzeit widerrufen werden könnten. Zudem hätten diese Anweisungen zum Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung noch nicht vorgelegen. Letztlich aber dürfe der Output der Anlage G. in den meisten Zementwerken wegen seines extrem niedrigen Flammpunktes gar nicht verbrannt, sondern müsse in eine Sonderabfallverbrennungsanlage verbracht werden.
Wegen des weiteren Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist als Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 VwGO zulässig. Entgegen der Auffassung der Beklagten fehlt es nicht an einem Rechtschutzbedürfnis der Klägerin. Die Klägerin ist als Adressatin des sie belastenden Zuweisungsbescheides vom 26.08.04, grundsätzlich klagebefugt i. S. d. § 42 Abs. 2 VwGO. Dieser Bescheid ist noch bis zum 04.08.09 gültig und verhindert solange die von der Klägerin favorisierte Vorbehandlung der Destillationsrückstände in ihrer Anlage in G. mit anschließender Verwertung als Brennstoff in Zementwerken. Die Klägerin hat in der mündlichen Verhandlung hinreichend substantiiert dargelegt, diesen für sie wirtschaftlich günstigen Entsorgungsweg möglicherweise beschreiten zu wollen, sobald er durch Aufhebung des streitgegenständlichen Zuweisungsbescheids frei wird. Der Umstand, dass zwischenzeitlich andere Entsorgungswege für die Destillationsrückstände gefunden worden sind und auch genutzt werden, schließt ein Rechtsschutzbedürfnis der Klägerin nach Auffassung der Kammer nicht aus.
Die Klage hat auch in der Sache Erfolg. Der angefochtene Zuweisungsbescheid vom 26.08.04 in Gestalt des Widerspruchsbescheides ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 VwGO.
Rechtsgrundlage des angefochtenen Zuweisungsbescheides ist § 16 a Abs. 1 NAbfG. Danach hat die Beklagte die ihr ordnungsgemäß angedienten Sonderabfälle einer dafür zugelassenen und aufnahmebereiten Abfallentsorgungsanlage zuzuweisen. Bei den schwermetallhaltigen Destillationsrückständen handelt es sich auch nach der Vorbehandlung in der Anlage der Klägerin noch um Sonderabfälle. Davon gehen die Beteiligten übereinstimmend aus. Die Klägerin weist jedoch zu Recht darauf hin, dass es hier an einer ordnungsgemäßen Andienung der Sonderabfälle fehlt. Ohne die nach dem Wortlaut des Gesetzes erforderliche ausdrückliche Andienungserklärung des verantwortlichen Abfallbesitzers aber darf eine Zuweisungsentscheidung nicht ergehen.
Entgegen der Ansicht der Beklagten kann in der unter dem 05.08.04 abgegebenen Erklärung der Klägerin keine Andienungserklärung gesehen werden. Unter Andienung ist die Herbeiführung der Entscheidung einer hierfür zuständigen Stelle darüber zu verstehen, ob Abfall in einer von dieser Stelle vorgegebenen Weise zu entsorgen ist oder eine Entsorgung aufgrund eigenen Entscheidung des Verantwortlichen erfolgen kann (so Kunig / Paetow / Versteyl, KrW-/AbfG, Kommentar 1998, § 13 Rn 44). Für dieses Anbieten hat der verantwortliche Abfallbesitzer nach § 4 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung über die Andienung von Sonderabfällen vom 06.11.00 (Nds. GVBl. S. 291 - SAbfAVO -) die in der Nachweisverordnung für den Entsorgungsnachweis und die Nachweiserklärung vorgesehenen Formblätter zu verwenden. Diesen Vorgaben entspricht die der Beklagten gegenüber am 05.08.04 abgegebene Erklärung der Klägerin nicht. Die Klägerin hat zwar das nach § 3 Abs. 1 der Verordnung über Verwertungs- und Beseitigungsnachweise in der im August 2004 geltenden Fassung (BGBl. I 2002, 2374 ff - NachweisVO -) zutreffende Formblatt verwendet. Auf diesem Formblatt hat sie aber durch Ankreuzen des dafür vorgesehenen Feldes hinreichend deutlich gemacht, dass es sich bei den in ihrer Anlage E. anfallenden Sonderabfällen ihrer Auffassung nach um solche zur Verwertung handelt. Da § 16 Abs. 1 NAbfG die Andienungspflicht für in Niedersachsen anfallende Sonderabfälle jedoch nur auf Abfälle zur Beseitigung erstreckt, wird deutlich, dass die Klägerin mit der Übersendung des Entsorgungsnachweises keine Andienung vornehmen wollte, sondern lediglich ihren nach der NachweisVO bestehenden Nachweispflichten nachkommen und im Übrigen die Dispositionsbefugnis über die weitere Behandlung des Abfalls selbst behalten wollte.
Allein aufgrund der Verwendung des sowohl nach der NachweisVO als auch nach der SAbfAVO vorgeschriebenen, identischen Formblatts durfte die Beklagte nicht von einer konkludenten oder gar fiktiven "Andienung" ausgehen. Eine gesetzliche Fiktion dahingehend, dass bei Verwendung des vorgeschriebenen Formblattes stets eine Andienung vorliege, kann die Kammer dem Wortlaut des § 4 Abs. 1 Satz 1 SAbfAVO nicht entnehmen. Diese Vorschrift ordnet lediglich an, dass für die in der Praxis parallel verlaufenden Nachweis- und Andienungsverfahren dieselben Formblätter zu verwenden sind und dürfte wohl allein aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung eingefügt worden sein. Zudem scheitert die Annahme einer Fiktionswirkung weiter daran, dass in dem der Anlage 1 Nr. 1 zu § 3 Abs. 1 NachweisVO entsprechenden Formblatt "Deckblatt Entsorgungsnachweise (EN)" bereits in der ersten Zeile deutlich zwischen besonders überwachungspflichtigen Sonderabfällen zur Verwertung und den andienungspflichtigen Abfällen zur Beseitigung unterschieden wird.
Auch die Annahme einer konkludenten Andienung kommt nicht in Betracht. Insoweit beruft sich die Beklagte zu Unrecht auf das Bestehen einer langjährigen Verwaltungspraxis. Spätestens seitdem der Landesgesetzgeber mit dem Gesetz zur Änderung des Niedersächsischen Abfallgesetzes im Dezember 2002 (Nds. GVBl. S. 802) in § 16 Abs. 1 Satz 1 NAbfG hinter das erste Wort "Sonderabfall" die Worte "zur Beseitigung" eingefügt hat, um das Niedersächsische Abfallgesetz den bundesrechtlichen Vorgaben des § 13 Abs. 4 Satz 1 KrW-/AbfG anzupassen (vgl. Begr. zur Neuregelung, LT-Drs. 14/3631, S. 37), war die Beklagte gehalten, sehr genau zwischen der Vorlage eines Entsorgungsnachweises nach der NachweisVO und einem Andienungsvorgang nach der SAbfAVO zu differenzieren. Dass die Beklagte diese Differenzierung durchaus vornimmt, ist der Kammer bereits aus einem parallel gelagerten Verfahren bekannt. Nach dem vorliegenden Verwaltungsvorgang hat die Beklagte den Vorgang auch hier zunächst wie die Führung eines Entsorgungsnachweises nach der NachweisVO behandelt: Auf die Erklärung der Klägerin vom 05.08.04 hin hat sie mit Schreiben vom 10.08.04 - wie in § 5 Abs. 1 NachweisVO vorgeschrieben - zunächst den Eingang des Entsorgungsnachweises bestätigt und - da sie die Abfälle anders als die Klägerin als solche zur Beseitigung einstuft - vorsorglich die Andienungspflicht festgestellt. Zu dieser Feststellung ist sie auf der Grundlage der § 16 Abs. 1 NAbfG. und § 45 Abs. 2 NAbfG berechtigt (so OVG Lüneburg, Bes. v. 09.03.07 - 7 LA 197/06 -, NdsVBl 2007, 201).
Eine Andienungserklärung kann diese Feststellung der Andienungspflicht nach Auffassung der Kammer jedoch nicht ersetzen. Die Feststellung der Andienungspflicht ist ein rechtsgestaltender Verwaltungsakt, der den Abfallerzeuger bzw. Abfallbesitzer verpflichtet, der gesetzlichen Andienungspflicht in dem dafür vorgesehenen Verfahren nachzukommen. Sie ist den Entsorgungshandlungen des Abfallbesitzers vorgeschaltet. Dem entsorgungspflichtigen Abfallbesitzer wird aufgegeben, wie er seiner Entsorgungs- und Verwertungspflicht nachzukommen hat (vgl. Kix / Nernheim / Wendenburg, NAbfG, § 16 Anm. 1; VG Hannover, Urt. v. 06.07.05 - 11 A 1884/03). Dementsprechend kann die Feststellung der Andienungspflicht der eigentlichen Andienungserklärung lediglich vorgeschaltet sein.
Nach Ergehen der Feststellungsentscheidung bestanden für die Klägerin damit mehrere Handlungsmöglichkeiten: Sie hätte zunächst ihrer Andienungspflicht durch eine Andienung der Sonderabfälle nachkommen können. Möglich wäre auch die Anfechtung der Feststellungsentscheidung, um mit der Beklagten über die Qualifizierung der Sonderabfälle als solche zur Beseitigung oder zur Verwertung zu streiten. Letztlich könnte die Klägerin die Feststellung der Andienungspflicht auch ignorieren und sich ordnungswidrig i. S. d. § 46 Abs. 2 Nr. 3 NAbfG verhalten oder sie könnte sich einen gänzlich abweichenden Entsorgungsweg genehmigen lassen. Der Beklagten dagegen bleibt für den Fall, dass die Klägerin einer bestandskräftig festgestellten Andienungspflicht nicht nachkommen sollte, nur die Möglichkeit, auf die Ahndung der dann u. U. vorliegenden Ordnungswidrigkeit hinzuwirken. Eine Zuweisungsentscheidung nach § 16 a Abs. 1 NAbfG darf sie nicht treffen.
Ist der angefochtene Zuweisungsbescheid somit bereits wegen der fehlenden ordnungsgemäßen Andienung rechtswidrig, muss die Kammer die zwischen den Beteiligten im Wesentlichen streitige Frage nicht entscheiden, ob es sich bei den in der Anlage E. vorbehandelten Destillationsrückständen um Abfälle zur Verwertung oder um solche zur Beseitigung handelt.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO.
Nach § 124 a Abs. 1 Satz 1, § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO war die Berufung zuzulassen, weil der Frage, ob ein Zuweisungsbescheid eine ausdrückliche Andienung voraussetzt, grundsätzliche Bedeutung zukommt.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO
§ 167 VwGO
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 VwGO
§ 16 a Abs. 1 NAbfG
§ 16 Abs. 1 NAbfG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 SAbfAVO
§ 3 Abs. 1 NachweisVO
§ 16 Abs. 1 Satz 1 NAbfG
§ 13 Abs. 4 Satz 1 KrW-/AbfG
§ 5 Abs. 1 NachweisVO
§ 45 Abs. 2 NAbfG
§ 46 Abs. 2 Nr. 3 NAbfG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 4 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung
§ 3 Abs. 1 der Verordnung

Zitierte Entscheidungen: 7 LA 197/06
11 A 1884/03