Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-03-23, Aktenzeichen 21 K 8358/09
ECLI: ECLI:DE:VGK:2011:0323.21K8358.09.00

Tenor:
Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit für in der Hauptsache erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt.
Im Übrigen wird der Zweitwohnungssteuerbescheid der Beklagten vom 12. November 2009 in der Gestalt des Änderungsbescheides vom 18. März 2011 aufgehoben.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages abwenden, sofern nicht der Kläger vor der Vollstre-ckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Berufung wird zugelassen

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen seine Heranziehung zur Zahlung von Zweitwohnungssteuer für eine in seinem Eigentum stehende Wohnung in der J.--------straße 00 in 00000 Köln. Der Kläger war dort früher mit Hauptwohnung und seit dem 27. Dezember 2002 mit Nebenwohnung gemeldet. Mit Hauptwohnsitz ist der Kläger gemeinsam mit seiner Ehefrau unter einer Anschrift in 00000 C. gemeldet. Die Wohnung J.--------straße 00, 00000 Köln hat der Kläger am 11. Mai 2009 rückwirkend zum 1. Januar 2009 abgemeldet.
Nachdem die Beklagte den Kläger mit Schreiben vom 25. Februar 2008 zur Abgabe einer Erklärung zur Zweitwohnungssteuer aufgefordert hatte, reichte der Kläger am 25. März 2008 eine Zweitwohnungssteuererklärung ein, in der er angab, dass die Wohnung in der J.--------straße 00 in 00000 Köln für ihn keine Zweitwohnung im Sinne der Zweitwohnungssteuersatzung - ZwStS - sei, da es sich dabei um eine aus beruflichen Gründen gehaltene Wohnung im Sinne des § 2 Abs. 6 ZwStS handele und sich die eheliche Wohnung in C. befinde. Der Kläger füllte das Beiblatt zu § 2 Abs. 6 ZwStS aus und gab an, die Kölner Wohnung an fünf Tagen in der Woche zu nutzen, da er in Vollzeit als Finanzfachmann bei der BHW arbeite.
Mit Schreiben vom 4. Juli 2008 forderte die Beklagte den Kläger auf, Angaben zur Wohnfläche und Ausstattung der Wohnung nachzureichen. Nachdem der Kläger die Wohnung zwischenzeitlich zum 1. Januar 2009 abgemeldet hatte, forderte die Beklagte ihn mit Schreiben vom 21. Juli 2009 erneut auf, die genannten Unterlagen nachzureichen. Sie teilte mit, dass ihr eine Abmeldung vom 11. Mai 2009 vorliege und dass eine Steuerpflicht bis zum 30. April 2009 bestehe. In seiner schriftlichen Antwort wies der Kläger erneut darauf hin, dass er die Kölner Wohnung aus beruflichen Gründen gehalten und seinen Hauptwohnsitz gemeinsam mit seiner Ehefrau in C. gehabt habe. Außerdem teilte er mit, dass er im Jahr 2008 aus der Berufstätigkeit ausgeschieden sei und die Wohnung aufgegeben habe.
Die Beklagte nahm daraufhin eine Schätzung der Besteuerungsgrundlagen vor und setzte mit Bescheid vom 12. November 2009 Zweitwohnungssteuer für den Zeitraum vom 1. Januar 2005 bis zum 30. April 2009 in Höhe von insgesamt 3.016,00 Euro (696,00 Euro jährlich) fest.
Der Kläger hat am 11. Dezember 2009 Klage erhoben.
Er ist der Ansicht, dass er nicht verpflichtet sei, Zweitwohnungssteuer für die Wohnung in der J.--------straße 00 in 00000 Köln zu zahlen, da es sich um eine berufliche Nebenwohnung im Sinne des § 2 Abs. 6 ZwStS gehandelt habe. Er trägt vor, er habe zunächst als Angestellter und seit dem 1. September 1987 als freiberuflicher Handelsvertreter und Finanzberater für die BHW Bausparkasse AG in Köln gearbeitet. Die BHW Bausparkasse AG sei im Jahr 2006 von der Postbank Finanzberatung AG übernommen worden. Das Vertragsverhältnis als Handelsvertreter für die BHW/Postbank habe mit dem 30. April 2007 geendet. In der Folgezeit habe er seine Handelsvertretertätigkeit fortgesetzt, indem er für Herrn L. , den Bezirksleiter von der BHW, Verträge vermittelt und hierfür eine anteilige Provision erhalten habe. Diese Tätigkeit habe er bis zum 31. Dezember 2008 ausgeführt. Bis zu seinem Ausscheiden aus dem Vertragsverhältnis mit der BHW im April 2007 sei er regelmäßig an fünf Tagen in der Woche in Köln gewesen. Anschließend habe er sich etwas seltener, zumeist drei bis vier Tage in der Woche in Köln aufgehalten, um von dort aus seiner beruflichen Tätigkeit nachzugehen. Seit dem 31. Dezember 2008 habe er die Nutzung der Wohnung aufgegeben und sie Herrn I. C1. überlassen.
Der Kläger hat ursprünglich beantragt, den Zweitwohnungssteuerbescheid der Beklagten vom 12. November 2009 aufzuheben. Mit Bescheid vom 18. März 2011 hat die Beklagte die Festsetzung der Zweitwohnungssteuer für den Zeitraum vom 1. Januar 2009 bis zum 30. April 2009 aufgehoben. Gleichzeitig hat sie die Zweitwohnungssteuer für die Jahre 2005 bis 2008 erhöht und eine Steuer von jährlich 1.164,00 Euro (insgesamt damit 4.656,00 Euro) festgesetzt. Die Beteiligten haben den Rechtsstreit übereinstimmend insoweit für in der Hauptsache erledigt erklärt, als er die Festsetzung von Zweitwohnungssteuer für das Jahr 2009 betrifft.
Der Kläger beantragt nunmehr,
den Zweitwohnungssteuerbescheid der Beklagten vom 12. November 2009 in der Fassung des Änderungsbescheides vom 18. März 2011 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie ist der Auffassung, der Kläger sei nicht nach § 2 Abs. 6 ZwStS von der Steuerpflicht befreit, da nicht nachgewiesen sei, dass er die Kölner Wohnung - wie nach der nunmehr rückwirkend erfolgten Klarstellung der Steuersatzung erforderlich - überwiegend genutzt habe. Die rückwirkende Änderung der Zweitwohnungssteuersatzung sei auch wirksam. Eine sogenannte echte Rückwirkung von Rechtsnormen sei zulässig, wenn der Gesetzgeber eine Rechtsprechungsänderung korrigiere und rückwirkend die Rechtslage festschreibe, die vor der Rechtsprechungsänderung gängige Praxis in Verwaltung und Rechtsprechung gewesen sei. So liege der Fall hier. Die Satzungsänderung sei eine Reaktion darauf gewesen, dass die 21. Kammer des Verwaltungsgerichts Köln im Jahr 2010 ihre langjährige Rechtsprechung zur Auslegung des § 2 Abs. 6 ZwStS geändert habe. Die geänderte Festsetzung der Zweitwohnungssteuer im Bescheid vom 18. März 2011 sei gerechtfertigt, da der Kläger zwischenzeitlich im gerichtlichen Verfahren angegeben habe, dass die Wohnfläche 101 m² betrage. Dem Kläger sei nunmehr die gesamte Wohnfläche zuzurechnen, da sich seine Ehefrau rückwirkend zum 28. Dezember 2002 aus der streitgegenständlichen Wohnung abgemeldet habe.
Der Kläger hat das Schreiben der BHW/Postbank über die Berechnung des nach seinem Ausscheiden am 30. April 2007 entstandenen Ausgleichsanspruchs gemäß § 89 b HGB sowie Provisionsabrechnungen des Bezirksleiters Herrn L. aus den Jahren 2007 und 2008 vorgelegt. Des Weiteren hat der Kläger Bahnfahrkarten und Tankquittungen aus den Jahren 2005 bis 2008 vorgelegt und tabellarisch aufgelistet, wie viele Tage er in den Wochen zwischen dem 1. Januar 2005 und dem 31. Dezember 2008 jeweils in Köln verbracht hat.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorganges Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für in der Hauptsache erledigt erklärt haben, war das Verfahren analog § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen. Die Klage ist im Übrigen zulässig und begründet.
Die Einbeziehung des Änderungsbescheides vom 18. März 2011 in den Klageantrag ist nach § 91 Abs. 2 VwGO zulässig, da sich die Beklagte in der mündlichen Verhandlung widerspruchslos auf die geänderte Klage eingelassen hat.
Die Klage ist in vollem Umfang begründet. Der Zweitwohnungssteuerbescheid der Beklagten vom 12. November 2009 in der Fassung des Änderungsbescheides vom 18. März 2011 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten.
Rechtliche Grundlage für die Erhebung der Zweitwohnungssteuer ist die Satzung über die Erhebung der Zweitwohnungssteuer in der Stadt Köln (Zweitwohnungssteuersatzung - ZwStS -) vom 17. Dezember 2004, zuletzt jeweils rückwirkend auf den 1. Januar 2005 geändert durch die 4. Änderungssatzung vom 18. Dezember 2009 und die Änderungssatzung zur 2. Änderungssatzung vom 18. Oktober 2010, in Verbindung mit § 3 Abs. 1 Satz 1, § 2 Abs. 1 Satz 1 Kommunalabgabengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen - KAG NRW -. Nach § 1 ZwStS erhebt die Stadt Köln eine Zweitwohnungssteuer für das Innehaben einer Zweitwohnung im Stadtgebiet. Gemäß § 2 Abs. 1 Buchst. a) ZwStS ist Zweitwohnung jede Wohnung im Sinne des § 2 Abs. 3 ZwStS, die als Nebenwohnung im Sinne des Meldegesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen dient. Wohnung im Sinne der Satzung ist gemäß § 2 Abs. 3 ZwStS jeder umschlossene Raum, der zum Wohnen oder Schlafen benutzt werden kann. § 2 Abs. 4 Satz 1 ZwStS schließlich bestimmt, dass eine Wohnung als Nebenwohnung im Sinne des nordrhein-westfälischen Meldegesetzes dient, wenn sie von einer dort mit Nebenwohnung gemeldeten Person zu Zwecken des persönlichen Lebensbedarfs innegehalten wird.
In der Person des Klägers waren in dem Zeitraum, für den er nach Erlass des Änderungsbescheides noch zur Zweitwohnungssteuer herangezogen wird, diese die Zweitwohnungssteuerpflicht begründenden Voraussetzungen erfüllt. Denn er war während dieser Zeit in der ihm gehörenden Wohnung in der J.--------straße 00 in 00000 Köln mit Nebenwohnsitz gemeldet und hat diese Wohnung zu Zwecken des persönlichen Lebensbedarfs innegehalten. Der Kläger hat angegeben, unter der Woche in der streitgegenständlichen Wohnung übernachtet zu haben und von dort aus seiner beruflichen Tätigkeit als Handelsvertreter nachgegangen zu sein.
Die danach grundsätzlich gegebene Steuerpflicht des Klägers entfällt allerdings aufgrund der Regelung des § 2 Abs. 6 ZwStS in der bis zum 31. Dezember 2008 geltenden Fassung des Art. 1 Nr. 1 der 1. Satzung zur Änderung der Satzung über die Erhebung der Zweitwohnungssteuer in der Stadt Köln vom 16. Dezember 2005 (Amtsblatt der Stadt Köln 2005, 730) - nachfolgend: ZwStS a.F. -.
Nach § 2 Abs. 6 ZwStS a.F. gelten die Absätze 1 bis 4 des § 2 ZwStS nicht für aus beruflichen Gründen gehaltene Wohnungen eines nicht dauernd getrennt lebenden Verheirateten, dessen eheliche Wohnung sich in einer anderen Gemeinde befindet. Nach ihrem Wortlaut sind die tatbestandlichen Voraussetzungen dieser Bestimmung erfüllt. Der Kläger ist verheiratet und bewohnt bereits seit 2002 eine gemeinsame Wohnung mit seiner Ehefrau in C. . Die Wohnung in Köln hat er gehalten, weil er in Köln als Handelsvertreter beruflich tätig war. Angesichts der vom Kläger beispielhaft vorgelegten Provisionsabrechnungen und seines glaubhaften Vortrags bestehen aus Sicht des Gerichts keine Zweifel daran, dass er auch noch nach Ende seines Handelsvertretervertrags mit der BHW weiter freiberuflich für Herrn L. tätig war und dieser Tätigkeit noch bis Ende 2008 von der streitgegenständlichen Wohnung aus nachging. Anhaltspunkte dafür, dass die diesbezüglichen Angaben des Klägers nicht zutreffen, liegen nicht vor und sind auch von der Beklagten nicht vorgetragen worden.
Entgegen der Auffassung der Beklagten ist § 2 Abs. 6 ZwStS a.F. auch nicht einschränkend dahin auszulegen, dass er nur auf Wohnungen Anwendung findet, die im Sinne von § 16 Abs. 2 Satz 1 Meldegesetz für das Land Nordrhein-Westfalen - MG NRW - vorwiegend benutzt werden und nur aufgrund der Regelung des § 16 Abs. 2 Satz 2 MG NRW nicht als Hauptwohnung gemeldet werden können. Dieses Erfordernis für die Befreiung von der an sich bestehenden Steuerpflicht war im Wortlaut der Satzungsregelung, der bis zum 31. Dezember 2008 galt, nicht enthalten und kann auch nicht - wie von der Beklagten vertreten und praktiziert - im Wege der teleologisch einengenden Auslegung der Vorschrift in sie hineingelesen werden. Wegen des Gebots der Normenklarheit und -bestimmtheit ist eine einschränkende Auslegung des aus Sicht eines objektiven Rechtsanwenders unmissverständlichen Wortlauts dieser Bestimmung dahin, dass die Kölner Wohnung gegenüber der ehelichen Wohnung bevorzugt benutzt werden muss, abzulehnen.
So zuletzt VG Köln, Urteil vom 21. Januar 2011 - 27 K 3319/09 -, Juris, Rn. 19; siehe auch bereits Urteil vom 16. Juni 2010 - 21 K 5193/08 -, Juris, Rn. 64 ff.; allgemein zum verfassungsrechtlichen Gebot der Normenklarheit und Normenbestimmtheit BVerfG, Urteil vom 27. Februar 2008, - 1 BvR 370/07, 1 BvR 595/07 -, (BVerfGE 120, 274) Juris, Rn. 190 ff.; BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 2009 - 9 C 12.08 - (BVerwGE 135, 367), Juris, Rn. 38.
Angesichts der zunächst nur mit Wirkung für die Zukunft erfolgten Änderung des § 2 Abs. 6 ZwStS durch die 2. Satzung zur Änderung der Satzung über die Erhebung der Zweitwohnungssteuer in der Stadt Köln vom 19. Dezember 2008 und der rückwirkenden Einfügung des § 2a ZwStS durch die 4. Änderungssatzung vom 18. Dezember 2009 kann auch nicht davon ausgegangen werden, dass es dem Willen des früheren Satzungsgebers entsprach, den Anwendungsbereich des § 2 Abs. 6 ZwStS a.F. über seinen Wortlaut hinaus einzuschränken.
Siehe die ausführliche Begründung bei VG Köln, Urteil vom 16. Juni 2010 - 21 K 5193/08-, Juris, Rn. 27 ff.
Der Anwendungsbereich des § 2 Abs. 6 ZwStS ist auch nicht rückwirkend für die Zeit vor dem 1. Januar 2009 eingeschränkt worden. Zwar bestimmt die Änderungssatzung vom 18. Oktober 2010, dass Art. 1 Nr. 1 lit. g der 2. Änderungssatzung vom 19. Dezember 2008 nicht - wie ursprünglich vorgesehen - erst zum 1. Januar 2009, sondern bereits rückwirkend zum 1. Januar 2005 in Kraft treten soll. Mit Art. 1 Nr. 1 lit. g der 2. Änderungssatzung vom 19. Dezember 2008 ist der Wortlaut des § 2 Abs. 6 ZwStS dahingehend geändert worden, dass die Befreiung von der Zweitwohnungssteuerpflicht nur noch gilt, soweit der Zweitwohnungssteuerpflichtige die Wohnung "ausschließlich" aus beruflichen Gründen hält und "soweit sich dieser überwiegend im Stadtgebiet aufhält und die eheliche [...] Wohnung die Hauptwohnung ist". Die Vorverlagerung des Inkrafttretens von Art. 1 Nr. 1 lit. g der 2. Änderungssatzung vom 19. Dezember 2008 durch die Änderungssatzung vom 18. Oktober 2010 ist jedoch nichtig. Sie führt nämlich zu einer unzulässigen echten belastenden Rückwirkung für den Steuerschuldner.
Vgl. VG Köln, Urteil vom 21. Januar 2011 - 27 K 3319/09 -, Juris, Rn. 22 ff.
Wie die 27. Kammer des Verwaltungsgerichts Köln im Urteil vom 21. Januar 2011 ausgeführt hat, bewirkt die rückwirkende Änderung der Inkrafttretensregelung in der 2. Änderungssatzung, dass der darin neu gefasste und an zusätzliche Voraussetzungen geknüpfte Befreiungstatbestand des § 2 Abs. 6 ZwStS nicht erst zum 1. Januar 2009, sondern auch für davor liegende Besteuerungszeiträume für anwendbar erklärt wird. Damit soll diese engere und den Steuerschuldner belastende Regelung des Befreiungstatbestands für Erhebungszeiträume anwendbar sein, die vor dem Zeitpunkt der Verkündung der Norm liegen und bereits abgeschlossen sind. Darin liegt eine echte Rückwirkung. Der an zusätzliche Voraussetzungen geknüpfte Befreiungstatbestand wird auf Erhebungszeiträume erstreckt, die bereits vor der Verkündung der Satzungsänderung im Oktober 2010 abgelaufen und für die mit dem Beginn des Erhebungsjahrs die Steuer dem Grunde und der Höhe nach bereits entstanden war (vgl. § 7 ZwStS). Damit erstreckt die Satzung im Hinblick auf die Zweitwohnungssteuer als Jahressteuer Rechtsfolgen auf in der Vergangenheit abgeschlossene Sachverhalte (das Bewohnen bzw. Innehaben der Wohnung in den Jahren 2005 bis 2008).
Siehe VG Köln, Urteil vom 21. Januar 2011 - 27 K 3319/09 -, Juris, Rn. 24, mit Rechtsprechungsnachweisen zum Begriff der echten Rückwirkung.
Belastende Gesetze, die in bereits abgeschlossene Tatbestände eingreifen und dadurch die Rechtsposition des Bürgers mit Wirkung für die Vergangenheit verschlechtern (Rückbewirkung von Rechtsfolgen, echte Rückwirkung), sind grundsätzlich mit dem Rechtsstaatsprinzip unvereinbar. Zu den wesentlichen Elementen des Rechtsstaatsprinzips gehören die Rechtssicherheit und der Grundsatz des Vertrauensschutzes. Der Bürger muss darauf vertrauen können, dass er nicht nachträglich einer bisher nicht geltenden Belastung unterworfen wird. Der Bürger muss sein Handeln am geltenden Recht ausrichten können, ohne befürchten zu müssen, dass die gesetzliche Bewertung nachträglich zu seinen Lasten geändert wird. Deshalb dürfen ihm in der Regel nicht rückwirkend zusätzliche Leistungspflichten gegenüber dem Staat auferlegt werden. Auch die Aufhebung einer Steuerbefreiung wirkt sich als Erhöhung der Leistungspflicht zum Nachteil der Steuerpflichtigen aus. In seinem Vertrauen auf die bestehende Rechtsordnung verdient der Bürger gegen den rückwirkenden Wegfall einer Steuervergünstigung den gleichen Schutz wie gegen die rückwirkende Belastung mit einem neu begründeten Steueranspruch.
Siehe BVerfG, Beschluss vom 10. März 1971 - 2 BvL 3/68 - (BVerfGE 30, 272), Juris, Rn. 44; VG Köln, Urteil vom 21. Januar 2011 - 27 K 3319/09 -, Juris, Rn. 26.
In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind jedoch Fallgruppen anerkannt, in denen das rechtsstaatliche Rückwirkungsverbot durchbrochen ist. So tritt das Rückwirkungsverbot zurück, wenn sich kein schützenswertes Vertrauen auf den Bestand des geltenden Rechts bilden konnte, etwa weil die getroffenen Regelungen nichtig oder die Rechtslage unklar und verworren war.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 19. Dezember 1961 - 2 BvL 6/59 - (BVerfGE 13, 261), Juris, Rn. 51 ff.; Beschluss vom 15. Oktober 2008, 1 BvR 1138/06, Juris, Rn. 14; VG Köln, Urteil vom 21. Januar 2011 - 27 K 3319/09 -, Juris, Rn. 28 ff.
Derartige besondere Umstände, die eine rückwirkende Änderung des § 2 Abs. 6 ZwStS gerechtfertigt erscheinen lassen könnten, liegen in diesem Fall nicht vor.
Der Bürger musste nicht etwa deshalb mit einer rückwirkenden Neuregelung rechnen, weil die Regelung des § 2 Abs. 6 ZwStS a.F. gegen höherrangiges Recht verstoßen hätte. Die Ungleichbehandlung von Ledigen gegenüber Eheleuten und Lebenspartnern begründet keinen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Der Anwendungsbereich der Befreiungsvorschrift des § 2 Abs. 6 ZwStS a.F. ging zwar über das hinaus, was nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 11. Oktober 2005 - 1 BvR 1232/00 und 1 BvR 2627/03 - (BVerfGE 114, 316) erforderlich war, um einen Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot des Art. 6 Abs. 1 GG zu vermeiden. Doch ist eine weitergehende Privilegierung von ehelichen Lebensgemeinschaften in Anbetracht des dem Steuergesetzgeber zustehenden weiten Gestaltungsspielraums und des durch Art. 6 Abs. 1 GG begründeten Auftrags der Förderung von Ehe und Familie verfassungsrechtlich zulässig.
Vgl. VG Köln, Urteil vom 21. Januar 2011 - 27 K 3319/09 -, Juris, Rn. 39 ff., sowie Urteil vom 16. Juni 2010 - 21 K 5193/08-, Juris, Rn. 42 ff.; a.A. BayVGH, Beschluss vom 17. März 2009 - 4 CS 09.25 -, Juris, Rn. 15, Beschluss vom 15. Oktober 2009 - 4 ZB 09.521 -, Juris, Rn. 5.
Die Ungleichbehandlung nichtehelicher Lebensgemeinschaften ist hierbei aufgrund der Wertung des Art. 6 Abs. 1 GG gerechtfertigt, auf Dauer angelegte und durch die Übernahme besonderer Verantwortung füreinander geprägte Lebensgemeinschaften besonders zu fördern.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Juli 2009 - 1 BvR 1164/07 - (BVerfGE 124, 199), Juris, Rn. 102: "Wegen des verfassungsrechtlichen Schutzes der Ehe ist es dem Gesetzgeber grundsätzlich nicht verwehrt, sie gegenüber anderen Lebensformen zu begünstigen. [...] Die Rechtfertigung der Privilegierung der Ehe, und zwar auch der kinderlosen Ehe, liegt, insbesondere wenn man sie getrennt vom Schutz der Familie betrachtet, in der auf Dauer übernommenen, auch rechtlich verbindlichen Verantwortung für den Partner."
Der Satzungsgeber überschreitet daher nicht den ihm zustehenden politischen Gestaltungsspielraum, wenn er beschließt, derartige auf Dauer angelegte, rechtlich verbindliche Lebensgemeinschaften zu bevorzugen, indem er ihnen ermöglicht, ohne steuerliche Mehrbelastung überwiegend außerhalb Kölns am gemeinsamen Familienwohnort zusammenzuleben, obwohl ein Partner aus beruflichen Gründen weiterhin eine Wohnung in Köln hält. In Anbetracht der Wertung des Art. 6 Abs. 1 GG ist es sachlich gerechtfertigt, wenn der Satzungsgeber es bei weniger verfestigten Lebensgemeinschaften eher für zumutbar hält, dass sich die Lebensgefährten überwiegend an verschiedenen Orten aufhalten oder sie ganz darauf verzichten, eine gemeinsame Wohnung innezuhaben, wenn sie der Pflicht zur Zahlung von Zweitwohnungssteuer entgehen wollen.
Der gegenüber der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 11. Oktober 2005 erweiterte Anwendungsbereich des § 2 Abs. 6 ZwStS a.F. führte auch nicht zu einer das Vertrauen in den Bestand der geltenden Regelung ausschließenden unklaren und verworrenen Rechtslage. Zwar hat die Kammer in früheren Entscheidungen vertreten, der Anwendungsbereich der Vorschrift müsse aufgrund des engen Zusammenhangs zu der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 11. Oktober 2005 einschränkend ausgelegt werden. Das Ehegattenprivileg sei auf solche Fälle zu beschränken, in denen Verheiratete gegenüber Ledigen aufgrund zwingender melderechtlicher Vorschriften diskriminiert werden. Dies sei dann der Fall, wenn der Verheiratete die Wohnung faktisch überwiegend nutze, aber aufgrund der Regelung des § 16 Abs. 2 Satz 2 des Meldegesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (Meldegesetz NRW - MG NRW -) daran gehindert sei, sie als Hauptwohnung anzumelden.
Vgl. VG Köln, Urteil vom 6. Mai 2009 - 21 K 7264/08 -, sowie Beschlüsse vom 29. April 2008 - 21 L 500/08 -, 30. April 2009 - 21 L 194/09 - und 29. Juli 2009 - 21 L 917/09 -.
Diese Rechtsprechung ist erst mit der oben zitierten Entscheidung vom 16. Juni 2010 endgültig aufgegeben worden.
Siehe VG Köln, Urteil vom 16. Juni 2010 - 21 K 5193/08-, Juris, Rn. 27 ff.
Eine unklare Rechtslage im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts liegt jedoch nicht bereits dann vor, wenn eine Norm verschiedene Auslegungsmöglichkeiten eröffnet und es zunächst unterschiedliche Auffassungen in der Rechtsprechung gegeben hat. Jedes Gesetz ist in gewisser Weise interpretationsbedürftig. Der Bürger muss auch in diesem Fall darauf vertrauen können, dass sich die Auslegung durchsetzt, die auch die Rechtsprechung letztlich als maßgeblich erkennt. Denn ansonsten würde das Verbot einer echten Rückwirkung, das eine strikte Grenze für rückwirkende Gesetze darstellt, die nur in seltenen Ausnahmefällen überschritten werden darf, weitgehend ausgehöhlt.
Vgl. BFH, Beschluss vom 19. April 2007 - IV R 59/05 -, Juris, Rn. 121; BSG, Beschluss vom 29. August 2006 - B 13 R 7/06 - Rn. 80 ff.
Der Gesetzgeber ist nicht allein deswegen, weil er ein bei der früheren Gesetzesfassung unterlaufenes Versehen berichtigen will, berechtigt, dies rückwirkend zu tun. Nur wenn sein Versehen zu erheblichen Unklarheiten oder zu objektiven Lücken in der ursprünglichen gesetzlichen Regelung geführt hat, ist eine Rückwirkung ausnahmsweise zulässig.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 19. Dezember 1961 - 2 BvL 6/59 - (BVerfGE 13, 261) Juris, Rn. 59; BFH, Urteil vom 22. Juli 2010 - IV R 29/07 - (BFHE 230, 215), Juris, Rn. 75
Es ist nicht ersichtlich, dass die möglicherweise versehentlich zu weit geratene Fassung der Regelung in § 2 Abs. 6 ZwStS a.F. zu erheblichen Unklarheiten oder zu objektiven Lücken in der ursprünglichen Regelung geführt hätte. Dem Wortlaut des § 2 Abs. 6 ZwStS a.F. ließ sich nicht entnehmen, dass er sich darauf beschränken sollte, nur die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts umzusetzen. Es ist nicht nur ein verfassungsrechtlich legitimes, sondern auch ein für die Normadressaten nachvollziehbares Ziel, es Ehepartnern zu ermöglichen, ohne zusätzliche steuerliche Belastung neben der Wohnung am Beschäftigungsort auch die in einer anderen Gemeinde gelegene gemeinsame eheliche Wohnung zu bewohnen. Für verheiratete Paare gab es keinen Anlass dafür, daran zu zweifeln, dass die Steuerbefreiung unabhängig davon gelten sollte, ob die Wohnung am Beschäftigungsort vorwiegend oder nur gelegentlich genutzt wird.
Eine den Vertrauensschutz ausschließende unklare Rechtslage kann auch deshalb nicht angenommen werden, weil das rechtsstaatliche Postulat der Bestimmbarkeit und der Erkennbarkeit der Steuer für den Adressaten verlangt, dass Befreiungstatbestände mit hinreichender Eindeutigkeit formuliert sein müssen, damit sich der Steuerbürger auf mögliche belastende Folgen seines Verhaltens - hier des Innehabens einer aus beruflichen Gründen gehaltenen Wohnung - einstellen kann. Nach der Formulierung des § 2 Abs. 6 ZwStS a.F. war es für verheiratete und nicht dauernd getrennt lebende Inhaber von Erwerbs-Zweitwohnungen, deren eheliche Wohnung sich in einer anderen Gemeinde befindet, nicht erkennbar, dass sie möglicherweise nur dann in den Genuss einer Steuerbefreiung sollten gelangen können, wenn eine vorwiegende Nutzung dieser Zweitwohnungen erfolgte. Die Betroffenen konnten daher darauf vertrauen, dass § 2 Abs. 6 ZwStS a.F. seinem klaren Wortlaut entsprechend angewendet wird und mussten nicht damit rechnen, dass es zu einer rückwirkenden Neuregelung kommen würde. Die rückwirkende Änderung des § 2 Abs. 6 ZwStS hat nicht klarstellend eine unklare Rechtslage beseitigt, sondern der Vorschrift einen neuen, engeren Anwendungsbereich gegeben.
Das grundsätzlich schützenswerte Vertrauen in den Fortbestand der Regelung des § 2 Abs. 6 ZwStS a.F. für den Zeitraum vor dem 1. Januar 2009 ist auch nicht deshalb ausgeschlossen, weil die Vorschrift in der Rechtsprechung der erkennenden Kammer zunächst einschränkend ausgelegt worden ist. Die Beklagte beruft sich in diesem Zusammenhang auf eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 15. Oktober 2008, der zufolge der Steuerpflichtige grundsätzlich auch dann kein schützenswertes Vertrauen für sich reklamieren kann, wenn es zu einem Wandel in der Rechtsprechung gekommen ist und die rückwirkende Gesetzesänderung die frühere gefestigte höchstrichterliche Rechtsprechung und finanzbehördliche Praxis festschreibt.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. Oktober 2008, 1 BvR 1138/06, Juris, Rn. 15 ff.; siehe auch Beschluss vom 23. Januar 1990, - 1 BvL 4-7/87 - (BVerfGE 81, 228), Juris, Rn. 34, Beschluss vom 12. Juni 1986, - 2 BvL 5/80 u.a. - (BVerfGE 72, 302), Juris, Rn. 75 ff.
Die vorliegende Konstellation unterscheidet sich aber in mehrfacher Hinsicht von den durch das Bundesverfassungsgericht entschiedenen Fällen. Eine gefestigte höchstrichterliche Rechtsprechung zur Auslegung des § 2 Abs. 6 ZwStS a.F. lag hier nicht vor. Soweit ersichtlich wurde nur in wenigen erstinstanzlichen Entscheidungen vertreten, dass der Anwendungsbereich des § 2 Abs. 6 ZwStS a.F. gegen seinen Wortlaut einschränkend ausgelegt werden sollte.
Siehe VG Köln, Urteil vom 6. Mai 2009 - 21 K 7264/08 -, sowie Beschlüsse vom 29. April 2008 - 21 L 500/08 -, 30. April 2009 - 21 L 194/09 - und 29. Juli 2009 - 21 L 917/09 -.
Die Rechtsprechungsentwicklung war damit noch nicht in einer Weise abgeschlossen, die dem Vertrauen in die wortlautgetreue Auslegung der Satzung die Grundlage entzogen hätte. Erstinstanzliche Entscheidungen werden nicht wie höchstrichterliche Rechtsprechung in leicht zugänglicher Form veröffentlicht, sondern werden in der Regel nur den Beteiligten bekannt. Die Steuerbürger durften daher weiter darauf vertrauen, sich am öffentlich bekanntgemachten Satzungstext orientieren zu können.
Das erste diesbezügliche Urteil vom 6. Mai 2009 und die abweichende Entscheidung vom 16. Juni 2010 liegen außerdem nur wenig mehr als ein Jahr auseinander. Es kann daher auch nicht von einer gefestigten erstinstanzlichen Rechtsprechung gesprochen werden, die möglicherweise geeignet wäre, das Vertrauen in die wortlautgetreue Anwendung der Satzung zu erschüttern. In dem vom Bundesverfassungsgericht am 15. Oktober 2008 entschiedenen Fall hatte der Bundesfinanzhof im Jahre 1999 eine bereits 1957 begründete und über mehr als 40 Jahre bestätigte Rechtsprechung aufgegeben.
Des Weiteren unterscheidet sich der vorliegende Fall maßgeblich darin, dass in den durch das Bundesverfassungsgericht entschiedenen Fällen das Vertrauen in den Fortbestand des objektiv geltenden Rechts ausnahmsweise deshalb nicht schutzwürdig war, weil die Betroffenen zu dem Zeitpunkt, in dem sie ihre Dispositionen getroffen haben, nicht damit rechnen konnten, dass die bisherige Rechtsprechung aufgegeben werden würde. Sie mussten davon ausgehen, dass die in der Rechtsprechung entwickelten Grundsätze beibehalten werden würden. Im vorliegenden Fall war zum maßgeblichen Zeitpunkt noch keine Rechtsprechung zur Auslegung des § 2 Abs. 6 ZwStS a.F. ergangen. Die ersten diesbezüglichen Entscheidungen datieren aus dem Jahr 2008, das erste Urteil aus dem Jahr 2009. Die Betroffenen mussten sich aber bereits in den Jahren zuvor auf die möglichen belastenden Folgen ihres Verhaltens - hier des Innehabens einer aus beruflichen Gründen gehaltenen Wohnung - einstellen. In den Jahren 2005 bis 2007 gab es aber noch keine Anhaltspunkte dafür, dass der Anwendungsbereich des § 2 Abs. 6 ZwStS möglicherweise rückwirkend eingeschränkt werden könnte. Für das Jahr 2008 kann zwar möglicherweise von einer allmählichen Entwicklung der Rechtsprechung, nicht aber von einer gefestigten Rechtsprechungspraxis gesprochen werden.
Das Vertrauen in den Bestand des geltenden Rechts ist auch nicht deshalb weniger schutzwürdig, weil die Beklagte die Vorschrift in ihrer Verwaltungspraxis durchgängig einschränkend ausgelegt hat. Die Finanzverwaltung hätte es ansonsten praktisch in der Hand, durch eine bestimmte Anwendung selbst eine "unklare Rechtslage" herbeizuführen, die anschließend eine rückwirkende Korrektur der Rechtsprechung ermöglichen würde.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. November 1961 - 2 BvL 15/59 - (BVerfGE 13, 206), Juris, Rn. 47; BFH, Beschluss vom 19. April 2007 - IV R 59/05 -, Juris, Rn. 121; FG Münster, Beschluss vom 22. Februar 2008 - 9 K 5096/07 -, Juris, Rn. 69.
Schließlich ist auch zweifelhaft, ob der Satzungsgeber sich im vorliegenden Fall darauf beschränkt hat, die frühere Rechtsprechung festzuschreiben. In § 2 Abs. 6 ZwStS n.F. hat der Satzungsgeber nicht die alte Rechtsprechung wiedergegeben, nach der es sich bei der aus beruflichen Gründen gehaltenen Wohnung um die im Sinne des Melderechts vorwiegend genutzte Wohnung handeln muss, sondern hat das neue Tatbestandsmerkmal des "überwiegenden Aufenthalts im Stadtgebiet" eingefügt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist der Aufenthalt im Stadtgebiet zwar ein Kriterium zur Bestimmung der im Sinne des Melderechts vorwiegend genutzten Wohnung, er ist aber nicht mit der Wohnungsnutzung gleichzusetzen. Liegen beispielsweise zwei Wohnungen in nah beieinander gelegenen Städten, muss die vorwiegend genutzte Wohnung nicht diejenige sein, in deren Stadtgebiet sich der Wohnungsinhaber vorwiegend aufhält.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Oktober 1991 - 1 C 24/90 - (BVerwGE 89, 110), Juris, Rn. 13 ff.
Selbst wenn man annähme, dass die frühere Rechtsprechung zu einer unklaren Rechtslage geführt hätte, weil die Betroffenen damit hätten rechnen müssen, dass der Satzungsgeber bei einem möglichen Rechtsprechungswandel die Satzung rückwirkend der früheren Rechtsprechung anpassen würde, könnte hiervon nicht mehr ausgegangen werden, nachdem der früheren Rechtsprechung durch die Satzungsänderungen vom 19. Dezember 2008 und 18. Dezember 2009 die Grundlage entzogen worden ist. Die durch die 2. Änderungssatzung mit Wirkung für die Zukunft erfolgte Ergänzung des § 2 Abs. 6 ZwStS a.F. konnte auf Grundlage der früheren Rechtsprechung noch als Klarstellung verstanden werden.
So VG Köln, Urteil vom 6. Mai 2009 - 21 K 7264/08 -.
Nachdem aber durch die 4. Änderungssatzung vom 18. Dezember 2009 rückwirkend § 2a ZwStS eingefügt wurde, war nicht mehr ersichtlich, dass § 2 Abs. 6 ZwStS a.F. ein Regelungskonzept zugrundegelegen haben könnte, das sich darauf beschränkte, die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 11. Oktober 2005 umzusetzen. Ein solches Verständnis des § 2 Abs. 6 ZwStS a.F. hätte dazu geführt, dass der Norm neben der Vorschrift des § 2a ZwStS kein Anwendungsbereich mehr verblieben wäre. Denn § 2 Abs. 6 ZwStS n.F. setzt voraus, dass die eheliche Wohnung die Hauptwohnung ist. Hauptwohnung im Sinne der Satzung ist gemäß § 2a ZwStS aber die vorwiegend genutzte Wohnung. Der Regelung des § 2 Abs. 6 ZwStS verbleibt daher nur dann ein erkennbarer Anwendungsbereich, wenn er auch Erwerbswohnungen betrifft, die nicht vorwiegend genutzt werden.
Vgl. VG Köln, Urteil vom 16. Juni 2010 - 21 K 5193/08-, Juris, Rn. 61.
Spätestens seit Bekanntmachung der 4. Änderungssatzung am 23. Dezember 2009 mussten die Betroffenen daher nicht mehr damit rechnen, dass auch § 2 Abs. 6 ZwStS nochmals rückwirkend geändert werden würde. In diesem Sinne ist durch die Änderungssatzungen ein eigenständiger Vertrauenstatbestand geschaffen worden.
Vgl. VG Köln, Urteil vom 21. Januar 2011 - 27 K 3319/09 -, Juris, Rn. 48 ff.; BayVGH, Urteil vom 15. Oktober 2009 - 6 B 08.1431 -, Juris, Rn. 28.
Die Tatsache, dass dieses Auslegungsergebnis möglicherweise nicht dem Willen des aktuellen Satzungsgebers entspricht, der in der Änderungssatzung zur 2. Änderungssatzung vom 18. Oktober 2010 angeordnet hat, dass nun auch § 2 Abs. 6 ZwStS n.F. bereits rückwirkend zum 1. Januar 2005 in Kraft treten soll, ist dabei für die Frage, wie die frühere Regelung zu verstehen war, unbeachtlich. Aus Sicht der Betroffenen bestand vor der erneuten Satzungsänderung im Oktober 2010 keine derart unklare oder lückenhafte Rechtslage, dass eine rückwirkende Änderung des § 2 Abs. 6 ZwStS ausnahmsweise gerechtfertigt gewesen wäre.
Daher kommt es für die Befreiung von der Zweitwohnungssteuerpflicht vorliegend nicht darauf an, ob der Kläger die streitgegenständliche Wohnung "ausschließlich" aus beruflichen Gründen gehalten hat und ob er sich zwischen dem 1. Januar 2005 und dem 31. Dezember 2008 im Sinne des § 2 Abs. 6 ZwStS n.F. "überwiegend im Stadtgebiet" aufgehalten hat.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 161 Abs. 2 VwGO. Unter den gegebenen Umständen entspricht es billigem Ermessen i.S.v. § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO, die Kosten hinsichtlich des für erledigt erklärten Teils des Verfahrens ebenfalls der Beklagten aufzuerlegen. Der Kläger hat den Rechtsstreit teilweise für in der Hauptsache erledigt erklärt, nachdem die Beklagte den Zweitwohnungssteuerbescheid vom 12. November 2009 mit Bescheid vom 18. März 2011 insoweit aufgehoben hat, als darin Zweitwohnungssteuer für das Jahr 2009 festgesetzt war, weil der Kläger die streitgegenständliche Wohnung seit dem 1. Januar 2009 nicht mehr als Nebenwohnung genutzt hat. Der Kläger hat nicht dazu beigetragen, dass die Beklagte insoweit einen rechtswidrigen Zweitwohnungssteuerbescheid erlassen hatte. Er hatte sich bereits am 11. Mai 2009 rückwirkend zum 1. Januar 2009 abgemeldet und der Beklagten auch bereits vor Erlass des Zweitwohnungssteuerbescheids mitgeteilt, dass er Ende 2008 aus der Berufstätigkeit ausgeschieden war und die betreffende Wohnung aufgegeben hatte.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung.
Die Berufung war zuzulassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat (§§ 124 a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). Die Beklagte hat mit Blick auf die rückwirkende Anwendung von § 2 Abs. 6 ZwStS n.F. in zahlreichen Fällen für die Jahre 2005 bis 2008 Zweitwohnungssteuer erhoben, obwohl die Voraussetzungen für eine Steuerbefreiung nach § 2 Abs. 6 ZwStS a.F. vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 1, 161 Abs. 2 VwGO. Unter den gegebenen Umständen entspricht es billigem Ermessen i.S.v. § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung
§§ 124 a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 89 b HGB
§ 167 VwGO
§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 91 Abs. 2 VwGO
§ 2 Abs. 1 Satz 1 Kommunalabgabengesetz
§ 16 Abs. 2 Satz 2 MG NRW
§ 2 Abs. 3 ZwStS, die als Nebenwohnung im Sinne des Meldegesetzes
§ 16 Abs. 2 Satz 2 des Meldegesetzes
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 6 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 120, 274
BVerwGE 135, 367
BVerfGE 30, 272
BVerfGE 13, 261
BVerfGE 114, 316
BVerfGE 124, 199
BFHE 230, 215
BVerfGE 81, 228
BVerfGE 72, 302
BVerfGE 13, 206
BVerwGE 89, 110
27 K 3319/09
21 K 5193/08
1 BvR 370/07
1 BvR 595/07
9 C 12.08
2 BvL 3/68
2 BvL 6/59
1 BvR 1138/06
1 BvR 1232/00
1 BvR 2627/03
4 CS 09.25
4 ZB 09.52
1 BvR 1164/07
21 K 7264/08
21 L 500/08
21 L 194/09
21 L 917/09
IV R 59/05
B 13 R 7/06
IV R 29/07
2 BvL 5/80
2 BvL 15/59
9 K 5096/07
1 C 24/90
6 B 08.14