Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2013-12-10, Aktenzeichen 12 K 5402/11
ECLI: ECLI:DE:VGGE:2013:1210.12K5402.11.00

Tenor:
Der Bescheid des Beklagten vom 2. März 2011 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 28. November 2011 wird aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages leistet

Tatbestand:
Die Unternehmen des S. -X. T. , darunter die S1. B. (vormals S2. B. ), leisten auf tarifvertraglicher Grundlage Hausbrandleistungen und Energiebeihilfen für ihre pensionierten Mitarbeiter. Sie sind ordentliche Mitglieder des Klägers. Der Beklagte ist gemäß § 14 Abs. 1 des Gesetzes zur Verbesserung der betrieblichen Altersversorgung – BetrAVG – der Träger der Insolvenzsicherung für Versorgungszusagen der Arbeitgeber nach dem BetrAVG.
Mit Schreiben vom 23. Mai 1977 wandte sich der Kläger an den Beklagten und thematisierte unter Bezugnahme auf eine vorangegangene Besprechung die Frage der Beitragszahlung zur Insolvenzsicherung für Hausbrandleistungen. In dem Schreiben wurde unter ausführlicher Begründung der dortigen Rechtsauffassung, dass keine Beitragspflicht bestehe, abschließend formuliert: „Wir würden es begrüßen, wenn Sie zunächst einmal zu den von uns vorstehend aufgeführten Fragen Stellung nehmen könnten. … Abschließend möchten wir noch einmal betonen, dass es unser Ziel ist, mit Ihnen zu einer einvernehmlichen Klärung zu gelangen.“
In Beantwortung dieses Schreibens führte der Beklagte mit Schreiben vom 10. Juni 1977 einführend aus: „Nach Prüfung der Angelegenheit sehen wir uns zur Zeit noch nicht in der Lage, eine verbindliche Entscheidung zu fällen.“ Sodann wurde um nähere Angaben zu einzelnen Fragen gebeten.
Mit an den Kläger gerichtetem Schreiben vom 24. August 1977 führte der Beklagte aus: „Wir sind mit Ihnen der Auffassung, dass nach der gegenwärtigen Regelung der hier in Rede stehenden Leistungen nach dem Manteltarifvertrag für die Arbeiter des S3. T. und der einheitlichen Auffassung der Finanzverwaltung zu diesen Leistungen die Hausbrandleistungen an pensionierte Arbeitnehmer keine Leistungen der betrieblichen Altersversorgung im Sinne von § 1 Abs. 1 BetrAVG darstellen. ... Unsere heutige Entscheidung ist ausdrücklich auf den jetzigen Stand nach den manteltarifvertraglichen und steuerlichen Regelungen beschränkt. ... Wir dürfen Sie höflich bitten, uns umgehend über eine Änderung der tarifvertraglichen Regelungen zu unterrichten.“ Abschließend heißt es im Post-Skriptum des Schreibens: „Wir dürfen Sie höflich bitten, die Mitglieder ihres Verbandes von dem Inhalt unseres heutigen Schreibens zu unterrichten. ... Um allen Missverständnissen vorzubeugen, vermerken wir noch, dass unsere heutige Stellungnahme sich nicht auf kostenlose Kohlendeputate und deren Abgeltung bezieht.“
In der Folgezeit kam es zu weiterem, diese Frage betreffendem Schriftwechsel zwischen den Beteiligten. Dabei führte der Kläger mit Schreiben vom 13. März 1978 u.a. aus, seines Erachtens sei „auch weiterhin von Ihrer Stellungnahme vom 24. August 1978 auszugehen.“
Der Beklagte führte mit an den Kläger adressiertem Schreiben vom 14. Dezember 1978 aus: „Wir kommen auf die zwischen uns bereits geführte Korrespondenz in vorbezeichneter Angelegenheit zurück und nehmen insbesondere Bezug auf unser Schreiben vom 24. August 1977 und auf Ihr Schreiben vom 13. März 1978. Wir haben die Problematik in unserem Haus erneut erörtert und grundsätzlich das Ergebnis, das wir Ihnen mit unserem vorerwähnten Schreiben mitteilten, bestätigt gefunden; zur ergänzenden Begründung möchten wir jedoch noch folgendes anzuführen: ...“
Mit Schreiben vom 19. November 1981 erklärte der Beklagte u.a., die Barabgeltung für das Kohlebezugsrecht sei betriebliche Altersversorgung. Ferner hieß es in dem Schreiben: „Für die Natural-Leistungen gilt weiterhin die Entscheidung, sie nicht in die Beitragsbemessungsgrundlagen einzurechnen.“
Mit Schreiben vom 15. März 1982 führte der Kläger aus, in einer Besprechung vom 12. März 1982 habe der Beklagte akzeptiert, dass die Barabgeltungen ebenso wie die Deputatkohlenbezüge nicht der Insolvenzsicherungspflicht unterlägen. Das Schreiben des Beklagten vom 19. November 1981 sei somit gegenstandslos geworden.
Mit an den Beklagten gerichtetem Schreiben vom 24. März 1982 führte der Kläger aus: „Vereinbarungsgemäß fassen wir das Ergebnis der Besprechung vom 12. März 1982 im Hause des E. C. -J. W. in L. , an dem von Ihrer Seite die Herren F. und O. teilgenommen haben, wie folgt zusammen: Der in den Tarifverträgen des deutschen T. festgelegte Anspruch der ehemaligen Arbeiter und Tarifangestellten auf Gewährung von Hausbrandkohlen ist keine Leistung der betrieblichen Altersversorgung im Sinne des BetrAVG. Die hierfür bisher als maßgebend angesehenen Erwägungen, wie sie in den Ausführungen Ihres Schreibens vom 14. Dezember 1978 dargelegt wurden, gelten weiterhin.“
Mit an den Kläger gerichtetem Schreiben vom 7. April 1982 führte der Beklagte aus: „Wir danken Ihnen für die zusammenfassende Darstellung der in unserem Gespräch vom 12. März 1982 erörterten Problematik. Das Ergebnis ist zutreffend wiedergegeben. Wir stellen anheim, Ihre Mitglieder entsprechend zu informieren; ggf. leiten Sie uns ein Exemplar Ihrer Mitteilung zu.“
Aus Anlass einer Antwort der Landesregierung O1. -X1. auf die Kleine Anfrage 335 des Abgeordneten S4. Q. „Kosten der Deputate bei Auslaufen des Bergbaus“ (LTDrs NRW 14/989) griff der Beklagte die Thematik wieder auf und bat in einem an die S1. B. gerichteten Schreiben vom 25. September 2006 um Auskunft, wie die Hausbrandleistungen in den bisherigen jährlichen Meldungen der Beitragsbemessungsgrundlagen berücksichtigt worden seien. In einem diesbezüglichen Telefonvermerk des Beklagten vom 4. Oktober 2006 ist festgehalten, ein Herr T1. von der S1. B. habe hierzu einen Gesprächstermin vereinbart und zur Sache vorab mitgeteilt, die S1. B. verhalte sich entsprechend des „Gentleman-Agreement“, das in der Zeit von 1975-1982 getroffen worden sei.
Mit an den Beklagten gerichtetem Schreiben vom 6. Oktober 2006 führte die S1. B. unter Bezugnahme auf ein am Vortag geführtes Gespräch aus, die rechtlichen Voraussetzungen hätten sich seit der Besprechung vom 12. März 1982 nicht geändert. Der Beklagte habe mit Schreiben vom 7. April 1982 die zusammenfassende Darstellung des Gesprächsergebnisses ausdrücklich bestätigt. Es werde daher davon ausgegangen, dass es sich bei den Deputaten nicht um Leistungen der betrieblichen Altersversorgung handele und somit keine Beiträge an den Beklagten zu entrichten seien.
In Beantwortung dieses Schreibens führte der Beklagte unter dem 17. November 2006 gegenüber der S1. B. aus: „Da sich die rechtlichen Voraussetzungen, die im Jahre 1982 zu der Vereinbarung zwischen dem Gesamtverband des E. T. und dem Q1. geführt haben, nicht – auch nicht durch den aktuellen Manteltarifvertrag – geändert haben, halten wir an der seinerzeit getroffenen Einigung fest. Demnach fallen Ihre Kohledeputate nicht unter den Begriff der betrieblichen Altersversorgung und damit nicht unter die gesetzliche Melde- und Beitragspflicht zur Insolvenzsicherung.“
Mit Urteilen vom 16. März 2010 – 3 AZR 594/09 u.a. –, BAGE 133, 289 ff. (juris) entschied das Bundesarbeitsgericht in einem auf Bewilligung von Leistungen der Insolvenzsicherung für Hausbrandleistungen gerichteten Verfahren, den Beklagten treffe eine diesbezügliche Einstandspflicht.
Im Anschluss an eine Besprechung vertrat der Kläger mit an den Beklagten gerichteten Schreiben vom 10. Dezember 2010 die Auffassung, Hausbrandleistungen und Energiebeihilfen im Steinkohlenbergbau seien erstmals für die Beitragsbemessungsgrundlage für das Jahr 2010 zu berücksichtigen. Der Beklagte habe in der Vergangenheit mehrfach zugesichert, keine Beitragsbescheide aufgrund von Hausbrandleistungen zu erlassen. Die Schreiben des Beklagten, insbesondere jene vom 24. August 1977 an den Kläger und vom 17. November 2006 an die S1. B. , gingen über eine unverbindliche Auskunft hinaus. Vielmehr handele es sich um Zusicherungen, keine Beiträge auf Hausbrandleistungen zu erheben. Die Aussage, dass Deputate nicht der Beitragspflicht unterlägen, schließe die Aussage mit ein, dass kein entsprechender Beitragsbescheid erlassen werde. Die Zusicherungen entfalteten Bindungswirkung bis zu den Entscheidungen des Bundesarbeitsgerichts. Zwar stehe nunmehr ihre Rechtswidrigkeit fest, eine Rücknahme mit Wirkung für die Vergangenheit komme aus Gründen des Vertrauensschutzes jedoch nicht in Betracht.
Mit Bescheid vom 2. März 2011 erwiderte der Beklagte, entgegen der Ansicht des Klägers müsse eine Beitragserhebung auf Hausbrandleistungen und Energiebeihilfen nicht nur für Zeiträume ab 2010, sondern auch für die Jahre 2004 bis 2009 erfolgen. Einer rückwirkenden Beitragserhebung stünden seine Schreiben vom 24. August 1977, 14. Dezember 1978, 7. April 1982 und vom 17. November 2006 nicht entgegen. Diese Schreiben stellten keine Zusicherungen im Sinne des § 38 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes – VwVfG – dar. Keinem dieser Schreiben sei eine klare, eindeutige und verbindliche Aussage, zukünftig keine Insolvenzsicherungsbeiträge hinsichtlich der Hausbrandleistungen zu erheben, zu entnehmen. Soweit in diesen Schreiben gleichwohl eine Zusicherung einer Nichterhebung von Beiträgen für Hausbrandleistungen liegen sollte, erklärte der Beklagte „hilfsweise und vorsorglich“ die Rücknahme dieser Zusicherungen. Nach dem Urteil des Bundesarbeitsgerichts vom 16. März 2010 stehe fest, dass eine derartige Zusicherung rechtswidrig gewesen sei. Die Rücknahme dürfe auch mit Wirkung für die Vergangenheit erfolgen, da der Begünstigte auf den Bestand der Zusicherung nicht habe vertrauen dürfen und ein eventuell dennoch bestandenes Vertrauen nicht schutzwürdig sei. Es fehle an einer positiven Betätigung des Vertrauens. Jedenfalls aber überwiege das öffentliche Interesse des Beklagten und der hinter ihm stehenden Solidargemeinschaft an der Herstellung eines gesetzmäßigen Zustands gegenüber dem privaten Vertrauen, da die Insolvenzsicherungsbeiträge regelmäßig nur einen sehr geringen, im einstelligen Promillebereich liegenden Bruchteil der eigentlichen Pensionslasten ausmachten.
Gegen die Rücknahme der Zusicherung für vergangene Zeiträume legte der Kläger mit Schreiben vom 25. März 2011 Widerspruch ein. Zur Begründung führte er unter anderem aus, es sei erkennbar sein Bestreben gewesen, nicht lediglich eine abstrakte Klärung des rechtlichen Charakters der Deputate herbeizuführen, sondern eine rechtssichere Aussage über den künftigen Erlass von Beitragsbescheiden zu erlangen. Der Beklagte habe ausgeführt, bei einer Änderung der rechtlichen Verhältnisse sei in jedem Fall eine neue Prüfung im Hinblick auf die Beitrags- und Insolvenzsicherungspflicht der hier in Rede stehenden Leistungen notwendig. Angesichts seiner Bindung an den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung habe er damit zugleich zugesichert, bei unveränderter Rechtslage keine Beitragsbescheide zu erlassen. Aus den Beitragsbescheiden für zurückliegende Jahre folge ein schutzwürdiges Vertrauen. Zudem fehle es an einer Ermessensausübung, insbesondere an Erwägungen, weshalb die Beitragsgerechtigkeit tatsächlich berührt sei.
Mit Widerspruchsbescheid vom 28. November 2011 wies der Beklagte den Widerspruch zurück und führte unter Wiederholung wesentlicher Erwägungen des Ausgangsbescheids ergänzend aus, es sei nichts ersichtlich, das ein schutzwürdiges Vertrauen zu begründen vermöge. So sei nicht vorgetragen, wie dem Kläger angeschlossene Mitglieder ihr Vertrauen ins Werk gesetzt hätten, indem sie im Vertrauen auf den Bestand des Verwaltungsakts Vermögensdispositionen getroffen hätten. Zudem sei es angesichts der vergleichsweise geringen Beitragshöhe möglich und zumutbar, etwaige Vermögensdispositionen rückgängig zu machen. Jedenfalls sei ein etwaiges Vertrauen angesichts des aus der rückwirkenden Einstandspflicht des Beklagten folgenden öffentlichen Interesses an einer rückwirkenden Beitragserhebung nicht schutzwürdig. Dem Gebot der Beitragsgerechtigkeit könne nur durch eine rückwirkende Rücknahme der Zusicherung entsprochen werden, da anderenfalls die Solidargemeinschaft für die Insolvenzsicherungsleistungen einstehen müsse, während der Kläger beitragsfrei bleibe.
Am 22. Dezember 2011 hat der Kläger Klage erhoben.
Er trägt unter Wiederholung und Vertiefung seiner Widerspruchsbegründung ergänzend vor, die Schreiben des Beklagten vom 24. August 1977, 14. Dezember 1978, 7. April 1982 und vom 17. November 2006 seien Zusicherungen im Sinne des § 38 Abs. 1 VwVfG. Mit dem Wort „Entscheidung“ habe der Beklagte ausdrücklich seinen Willen zu einer rechtsverbindlichen Äußerung zum Ausdruck gebracht, während er sich in seinem vorangegangenen Schreiben vom 10. Juni 1977 zu einer solchen Entscheidung noch nicht in der Lage gesehen habe. Dies liege in der Konsequenz seines Schreibens vom 23. Mai 1977, mit dem ausdrücklich eine solche verbindliche Entscheidung erbeten worden sei. Auch die folgende Formulierung, mit der der Beklagte seine Entscheidung ausdrücklich an den seinerzeitigen Stand nach den manteltarifvertraglichen und steuerlichen Regelungen gebunden und sich bei einer Änderung der rechtlichen Verhältnisse ab dem 1. Januar 1978 eine neue Prüfung vorbehalten habe, ergebe nur dann einen Sinn, wenn er selbst von einer Verbindlichkeit seiner Entscheidung ausgegangen sei. Dies werde auch durch die Nähe dieser Formulierungen zum Regelungsgehalt des § 38 Abs. 3 VwVfG belegt. Die notwendige Verknüpfung zur Beitragserhebung liege in der abschließenden Bitte, die Mitglieder zu informieren. Die in dem Schreiben enthaltenen rechtlichen Ausführungen stellten lediglich die Begründung der Zusicherung dar. Die folgenden Schreiben des Beklagten vom 14. Dezember 1978, vom 7. April 1982 und vom 17. November 2006 hätten ihren Bezugs- und Ausgangspunkt im Schreiben vom 24. August 1977. Sie enthielten zwar keine erneute Zusicherung, sondern vielmehr das Prüfergebnis, dass weiterhin entsprechend der Zusicherung vom 24. August 1977 verfahren werde. Dass der Beklagte in seinem Schreiben vom 19. November 1981 ausdrücklich auf seine bestehende „Entscheidung“ vom 24. August 1977 verwiesen habe, sei dadurch zu erklären, dass er ein Urteil des Bundesarbeitsgerichts vom 11. August 1981 als Grund verstanden habe, der eine erneute Überprüfung der Beitrags- und Insolvenzsicherungspflicht von Hausbrandleistungen gerechtfertigt habe. Im Schreiben vom 17. November 2006 habe der Beklagte zwar das Wort „Einigung“ gewählt, aber deutlich gemacht, dass er die verbindlichen Entscheidungen der Vergangenheit unangetastet lassen wollte. Die Bindungswirkung der Zusicherungen sei nicht durch die Urteile des Bundesarbeitsgerichts vom 16. März 2010 entfallen, da diese lediglich eine Änderung der Rechtsprechung, nicht aber der Rechtslage begründeten. Die Zusicherungen seien „als rechtmäßig zu betrachten“, da Streitigkeiten über Grund und Höhe der Beitragspflicht gemäß § 10 Abs. 1 BetrAVG öffentlich-rechtlicher Natur seien, während sich das Bundesarbeitsgericht in seinen Urteilen vom 16. März 2010 zu einer arbeitsrechtlichen Frage geäußert habe. Ein zur Aufhebung einer rechtmäßigen Zusicherung berechtigender Tatbestand sei nicht gegeben. Das gesamte Verhalten des Klägers und seiner Mitglieder von der Information zum Inhalt der Schreiben über die Entscheidung, keine Rückstellungen zu bilden und Überlegungen über eine Umgestaltung der tarifvertraglichen Regelungen zwecks Vermeidung der Beitragspflicht zu unterlassen bis hin zu den jährlichen Selbstveranlagungen, stelle eine aktive Betätigung des Vertrauens dar, das daher schutzwürdig sei. Zudem widerspreche eine Rücknahme mit Wirkung für die Vergangenheit auch den Grundsätzen der Finanzierungssystematik des § 10 Abs. 2 BetrAVG. Die Ermessensausübung berücksichtige die wechselseitigen Interessenlagen nicht hinreichend.
Der Kläger beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 2. März 2011 in der Gestalt dessen Widerspruchsbescheids vom 28. November 2011 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er trägt unter Wiederholung und Vertiefung der Begründungen der angefochtenen Bescheide ergänzend vor, eine Verletzung des Klägers in eigenen Rechten scheide bereits deshalb aus, weil er – der Beklagte – keine Zusicherung abgegeben habe. Wesentlich für die Einstufung der Schreiben sei, dass deren Wortlaut keinen Hinweis auf einen Rechtsbindungswillen hinsichtlich einer künftigen Beitragserhebung gebe. Dass der Kläger das Schreiben des Beklagten vom 19. November 1981 in seinem Schreiben vom 15. März 1982 als gegenstandslos bezeichnet habe, stehe der Annahme entgegen, dass er dieses als ihn begünstigende Zusicherung verstanden haben könnte. Die öffentlich-rechtlich geregelte Beitragspflicht einzelner Versorgungszusagen habe sich sowohl aufgrund des Zusammenhangs zwischen seiner Beitragserhebung und seinen Leistungspflichten als auch wegen des Grundsatzes der Einheitlichkeit der Rechtsprechung an der diesbezüglichen arbeitsgerichtlichen Rechtsprechung zu orientieren, deren Änderung demgemäß die Rechtswidrigkeit der Zusicherungen bedinge. Dieser Zusammenhang sei zu Recht auch bei der Ermessensausübung berücksichtigt worden. Eine etwaige Nichtvornahme von Rückstellungen oder sonstigen Vorkehrungen sei keine positive Betätigung eines etwaigen Vertrauens in den Bestand der Zusicherungen, die aber erforderlich sei, um dessen Schutzwürdigkeit zu begründen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und den des vorgelegten Verwaltungsvorgangs ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die erfolgreiche Klage ist als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – zulässig.
Gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO kann durch Klage die Aufhebung eines Verwaltungsakts begehrt werden. Zwar stellen – wie nachstehend darzulegen sein wird – der Bescheid des Beklagten vom 2. März 2011 und dessen Widerspruchsbescheid vom 28. November 2011 keine Verwaltungsakte im Sinne des § 35 S. 1 VwVfG dar. Der Beklagte hat jedoch gezielt den Rechtsschein des Vorliegens eines Verwaltungsaktes in der Form eines Rücknahmebescheides erweckt, indem er die streitgegenständlichen Schreiben auf die Rechtsgrundlage des § 48 Abs. 1 VwVfG gestützt und jeweils mit Rechtsbehelfsbelehrungen versehen hat. Bei dieser Sachlage gebietet nicht zuletzt Art. 19 Abs. 4 S. 1 GG, den von diesen rechtswidrigen Verfügungen ausgehenden Rechtsschein zu beseitigen. Der Kläger als Empfänger der nach ihrem objektiven Erklärungsinhalt gesetzeswidrigen Willensäußerung des Beklagten darf infolge dieser Gesetzwidrigkeit nicht benachteiligt werden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1987 – 8 C 21/86 –, BVerwGE 78, 3 ff. (juris Rz. 9); LSG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 2. September 2011 – L 23 SO 147/11/B –, Sozialrecht aktuell 2011, 229 ff. (juris Rz. 90); SächsOVG, Beschluss vom 17. Dezember 2010 – 2 B 260/10 –, DÖD 2011, 131 ff. (juris Rz. 17).
Die Klage ist auch begründet.
Das aus Art. 19 Abs. 4 GG folgende Erfordernis der Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes erfordert, den von dem Bescheid des Beklagten vom 2. März 2011 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 28. November 2011 rechtswidrig ausgehenden Rechtsschein einer rechtswirksamen Rücknahme von Zusicherungen zu beseitigen. Dieses Ergebnis kann im Entscheidungssatz nur dadurch erzielt werden, dass die – von dem Beklagten so bezeichneten – „Bescheide“ aufgehoben werden.
LSG Berlin-Brandenburg, a.a.O. (juris Rz. 90); SächsOVG, a.a.O. (juris Rz. 17).
Der Beklagte zieht als Rechtsgrundlage der streitgegenständlichen „Bescheide“ ausdrücklich § 48 Abs. 1 bis 4 VwVfG heran. Nach § 48 Abs. 1 S. 1 VwVfG kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden. Die Vorschrift findet gemäß § 38 Abs. 2 VwVfG auch auf die Rücknahme von Zusicherungen Anwendung.
Im vorliegenden Fall ist die Erklärung der Rücknahme von Zusicherungen jedoch gegenstandslos, weil es an einer der Rücknahme zugänglichen Zusicherung im Sinne des § 38 Abs. 1 S. 1 VwVfG fehlt. Eine Zusicherung im Sinne dieser Norm ist eine von der zuständigen Behörde in schriftlicher Form erteilte Zusage, einen bestimmten Verwaltungsakt später zu erlassen oder zu unterlassen.
Bei einer Zusicherung muss es sich um die verbindliche Erklärung der Verwaltung handeln, dass sie unter den angegebenen Voraussetzungen einen bestimmten Verwaltungsakt erlassen oder nicht erlassen werden. Die Erklärung muss auf einen hinreichend bestimmten künftigen Verwaltungsakt bezogen sein und den Rechtsbindungswillen der Behörde, den bestimmten Verwaltungsakt später zu erlassen oder zu unterlassen, unzweifelhaft zum Ausdruck bringen. Der Inhalt des Verwaltungsakts, der künftig erlassen bzw. unterlassen werden soll, muss bereits in der Zusicherung bestimmt sein. Allgemeine Ankündigungen, Auskünfte, Erklärungen, Hinweise zu Rechtsfragen, die für das künftige Verhalten der Behörde von Bedeutung sind oder sein können oder auch hinsichtlich der rechtlichen Beurteilung eines bestimmten Sachverhalts sind keine Zusicherungen. Ob eine behördliche Erklärung mit dem für eine Zusicherung erforderlichen Bindungswillen abgegeben wurde, ist durch Auslegung nach der im öffentlichen Recht entsprechend anwendbaren Regel des § 133 des Bürgerlichen Gesetzbuches – BGB – zu ermitteln. Maßgebend ist danach der erklärte Wille, wie ihn der Empfänger bei Würdigung des objektiven Erklärungswerts und der weiteren Begleitumstände, insbesondere des Zwecks der Erklärung, verstehen durfte.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. September 1996 – 2 C 39/95 ‑, BVerwGE 102, 81 ff. (juris Rz. 25) und Beschluss vom 10. November 2006 – 9 B 17/06 – (juris Rz. 1); OVG NRW, Beschluss vom 7. August 2009 – 13 A 2362/08 – (juris Rz. 7); Kopp/Ramsauer, VwVfG, 14. Aufl., § 38, Rz. 7 u. 9; Stelkens in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl., § 38, Rz. 12 ff., 21 ff.; Henneke in: Knack/Henneke, VwVfG, 9. Aufl., § 38, Rz. 5 ff.; Liebetanz in: Obermayer, VwVfG, 3. Aufl., § 38, Rz. 8 ff.
Nach diesem Maßstab kommt eine zu Gunsten des Klägers abgegebene Zusicherung des Inhalts, dass der Beklagte zukünftig keine Beiträge zur Insolvenzsicherung für Hausbrandleistungen von dem Kläger erheben werde, in Bezug auf die Schreiben vom 24. August 1977, 14. Dezember 1978 und vom 7. April 1982 nicht in Betracht.
Bei Würdigung des objektiven Erklärungsgehalts und der Begleitumstände der in Rede stehenden Schreiben kann unter Anlegung des Empfängerhorizonts nicht festgestellt werden, dass der Beklagte unzweifelhaft mit dem erforderlichen Willen gehandelt hat, eine bindende Erklärung des Inhalts abzugeben, künftig keine Beiträge zur Insolvenzsicherung auf Hausbrandleistungen festzusetzen. Dies folgt zunächst aus dem Wortlaut der Schreiben, der sich – worauf es hier entscheidend ankommt – in keinem Fall ausdrücklich zum Erlass bzw. Nichterlass von Beitragsbescheiden verhält. Hieran vermag auch die – von dem Kläger in den Blick gerückte – am Schluss des Schreibens erfolgte Bitte um entsprechende Information der Mitglieder nichts zu ändern, weil alle hieran anknüpfenden Überlegungen des Klägers nicht bewirken können, dass der Inhalt eines künftigen Verwaltungsakts bereits in der Zusicherung geregelt wäre. Zudem kann dem Wortlaut der streitgegenständlichen Schreiben auch der für eine Zusicherung erforderliche, unzweifelhafte Rechtsbindungswille nicht entnommen werden. Zwar weist der Kläger zu Recht darauf hin, dass das Schreiben vom 24. August 1977 im vierten Absatz die Formulierung „Unsere heutige Entscheidung“ enthält. Diese vermag den Rechtsbindungswillen jedoch nicht zu belegen, weil sie nicht isoliert steht, sondern der hiervon ausgehende Anschein eines verbindlichen Charakters durch den weiteren Text des Schreibens relativiert wird. Dies insbesondere durch die Formulierung im Post-Skriptum, in dem das Schreiben als „Unsere heutige Stellungnahme“ bezeichnet wird. Diese Formulierung lässt aus der Perspektive eines objektiven Empfängers nicht die Feststellung zu, dass der Absender unzweifelhaft mit Rechtsbindungswillen gehandelt hat. Das sich bereits aus seiner Stellung im Verfahren ergebende Interesse des Klägers an einer verbindlichen Klärung zugunsten seiner Mitglieder ändert hieran nichts, weil es im Wortlaut des Schreibens vom 24. August 1977 keinen Niederschlag gefunden hat. Hinzu kommt, anders als von dem Kläger in der mündlichen Verhandlung dargestellt, dass in seinem Schreiben vom 23. Mai 1977 nicht das Interesse an einer einseitigen Entscheidung, sondern das Interesse an einer einvernehmlichen Einigung zum Ausdruck gebracht wurde. Eine Zusicherung stellt demgegenüber eine einseitige Entscheidung dar.
Die beschriebene Auslegung wird auch dadurch bestätigt, dass der Beklagte mit seinem Schreiben vom 19. November 1981 ausgeführt hat, die Entscheidung, Natural-Leistungen nicht in die Beitragsbemessungsgrundlagen einzurechnen, gelte weiterhin. Hätte der Beklagte mit seinem Schreiben vom 24. August 1977 nach eigenem Verständnis eine Zusicherung im Sinne des § 38 Abs. 1 VwVfG erteilt, hätte es keiner Festlegung bedurft, dass diese Entscheidung weiterhin gelten sollte. Für die Auffassung des Klägers, der Beklagte habe offenbar eine wenige Tage zuvor ergangene Entscheidung des Bundesarbeitsgerichts zum Anlass für eine erneute Überprüfung seiner – nach Auffassung des Klägers gegebenen – Zusicherung genommen, fehlt es an jeglichem konkreten Anhaltspunkt im Wortlaut des Schreibens oder in den Begleitumständen.
Gegen einen Rechtsbindungswillen des Beklagten spricht weiter, dass dieser ebenso wie der Kläger aufgrund der seinerzeit einvernehmlich geteilten Rechtsauffassung nicht von einem Bedürfnis für eine rechtsverbindliche Zusicherung zur Frage der Beitragserhebung ausgehen konnte.
Vgl. zu einer solchen Wertung HessVGH, Beschluss vom 20. August 1999 – 8 TG 3140/98 – (juris Rz. 51).
Hiermit korrespondiert, dass der Kläger als Empfänger des Schreibens dieses – ungeachtet seines Interesses an einer verbindlichen Klärung zu Gunsten seiner Mitglieder – zunächst und über einen Zeitraum mehrerer Jahrzehnte ebenfalls nicht erkennbar als Zusicherung im Sinne des § 38 Abs. 1 VwVfG interpretiert hatte. So hatte er es in seinem hierauf Bezug nehmenden Schreiben vom 13. März 1978 selbst als „Stellungnahme“ bezeichnet und mit Schreiben vom 24. März 1982 das Ergebnis einer Besprechung vom 12. März 1982, in dem die Frage der Beitragspflicht der Hausbrandleistungen erörtert worden war, zusammengefasst, ohne die Frage einer Zusicherung anzusprechen. Ferner hat er das Schreiben des Beklagten vom 19. November 1981 mit seinem Schreiben vom 15. März 1982 als gegenstandslos bezeichnet hat. Diese Äußerungen schließen die Annahme, der Kläger habe die Schreiben vom 24. August 1977 und vom 19. November 1981 seinerzeit als rechtsverbindliche Zusicherungen einer Nichterhebung von Beiträgen im Sinne des § 38 Abs. 1 VwVfG verstanden, aus.
Die Schreiben vom 14. Dezember 1978, 7. April 1982 und das an die S1. B. adressierte Schreiben vom 17. November 2006 stellen schon deshalb keine eigenständigen Zusicherungen im Sinne des § 38 Abs. 1 VwVfG dar, weil ihr Wortlaut weder einen Anhaltspunkt für eine verbindliche Entscheidung noch für einen auf eine solche Entscheidung gerichteten Rechtsbindungswillen des Beklagten bietet. Der von dem Kläger in den Blick genommene inhaltliche Zusammenhang dieser Schreiben mit dem Schreiben des Beklagten vom 24. August 1977 genügt den dargelegten Anforderungen an eine Zusicherung nicht.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, diejenige über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 Zivilprozessordnung – ZPO –.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 Zivilprozessordnung
§ 167 VwGO
§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO
§ 1 Abs. 1 BetrAVG
§ 38 Abs. 1 VwVfG
§ 38 Abs. 3 VwVfG
§ 10 Abs. 1 BetrAVG
§ 10 Abs. 2 BetrAVG
§ 42 Abs. 1 Alt. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 35 S. 1 VwVfG
§ 48 Abs. 1 VwVfG
§ 48 Abs. 1 bis 4 VwVfG
§ 48 Abs. 1 S. 1 VwVfG
§ 38 Abs. 2 VwVfG
§ 38 Abs. 1 S. 1 VwVfG
§ 133 des Bürgerlichen Gesetzbuches
§ 38 Abs. 1 VwVfG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 38 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
Art. 19 Abs. 4 S. 1 GG
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: BAGE 133, 289
BVerwGE 78, 3
BVerwGE 102, 81
3 AZR 594/09
8 C 21/86
L 23 SO 147/11
2 B 260/10
2 C 39/95
9 B 17/06
13 A 2362/08
8 TG 3140/98