Bundesverwaltungsgericht (Bundesrepublik Deutschland, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-10-08, Aktenzeichen 9 A 2.24
ECLI: ECLI:DE:BVerwG:2025:081025U9A2.24.0

Tenor:
Teilweise erfolgreiche Klage gegen den Planfeststellungsbeschluss für den ersten Teilabschnitt des Neubaus der A 26-Ost
Der Planfeststellungsbeschluss der Beklagten vom 20. Dezember 2023 für den Neubau der A26 Ost, Bauabschnitt 6 a (Verkehrseinheit 7051) von der A7/Autobahnkreuz Hamburg-Hafen (Bau-km 0-350.000) bis zu der Anschlussstelle Hamburg-Moorburg (Bau-km 1+950.000) in der Fassung der Plangenehmigung vom 7. März 2025 und der Protokollerklärungen vom 30. September 2025 wird für rechtswidrig und nicht vollziehbar erklärt.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Beklagte und die Beigeladene tragen die Gerichtskosten und die außergerichtlichen Kosten der Kläger jeweils zur Hälfte, ihre außergerichtlichen Kosten tragen die Beklagte und die Beigeladene selbst.

Tatbestand:
Die Kläger, zwei anerkannte Vereine nach § 3 UmwRG, wenden sich gegen den Planfeststellungsbeschluss für den ersten Teilabschnitt des Neubaus der Bundesautobahn A 26-Ost vom 20. Dezember 2023 in der Fassung der Protokollerklärungen vom 30. September 2025.
Der streitgegenständliche Autobahnabschnitt mit einer Länge von 1950 m ist Teil der im Bedarfsplan als Vorhaben des Vordringlichen Bedarfs aufgeführten A 26-Ost, die als direkte Weiterführung der A 26-West (Stade - Hamburg) die A 7 am Autobahnkreuz HH-Süderelbe (zukünftige Bezeichnung: HH-Hafen) und die A 1 am Autobahndreieck HH-Stillhorn (zukünftig: Süderelbe) verbinden soll. Die A 26-Ost ist insgesamt ca. 9,7 km lang und in drei Abschnitte gegliedert.
Der Neubau der A 26-Ost verfolgt das Ziel, die Lücke zwischen der A 7 und der A 1 zu schließen, den West-Ost-Verkehr und weiträumige Hafenverkehre zu bündeln, innerstädtische Quartiere zu entlasten, die Erreichbarkeit des Hamburger Hafens zu verbessern und ein redundantes Straßennetz zu schaffen.
Die Vorhabenträgerin beantragte am 21. Dezember 2016 die Durchführung des Planfeststellungsverfahrens. Nach Auslegung der Unterlagen und Durchführung eines Erörterungstermins, nahm diese einzelne Änderungen vor. Nach erneuter Auslegung der geänderten Planunterlagen erließ die Beklagte am 20. Dezember 2023 den streitgegenständlichen Planfeststellungsbeschluss. Darin erteilte sie zugleich wasserrechtliche Erlaubnisse und Bewilligungen sowie die Genehmigung für den Umbau der Entwässerungsfelder Moorburg-Mitte.
Die Kläger haben am 26. Februar 2024 Klage erhoben. Am 5. März 2024 haben sie einen Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gestellt, den der Senat mit Beschluss vom 30. Mai 2024 - 9 VR 1.24 - (juris) abgelehnt hat.
Im Klageverfahren hat die Beklagte auf einen Änderungsantrag der Beigeladenen unter dem 7. März 2025 einen Plangenehmigungsbescheid erlassen, mit dem das Maßnahmenblatt 4.4 ACEF (Anlage von Ersatzgewässern für den Moorfrosch) neu gefasst wird.
Die Kläger rügen die Zuständigkeit der Beklagten für die Genehmigung des Umbaus der Behandlungsanlage für Baggergut, die Erteilung der erforderlichen wasserrechtlichen Erlaubnisse und Bewilligungen "dem Grunde nach" sowie Verstöße gegen das besondere Artenschutzrecht und das Habitatschutzrecht. Sie beanstanden ferner, dem Planfeststellungsbeschluss lägen fehlerhafte Annahmen zum verkehrlichen Bedarf zugrunde, die Variantenprüfung sei fehlerhaft und die Klimaschutzbelange würden nicht hinreichend berücksichtigt.
In der mündlichen Verhandlung vom 30. September 2025 hat die Beklagte zwei Protokollerklärungen abgegeben. Diese ergänzen und ändern Nebenbestimmungen zu den Gewässerbelangen, der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung, dem klimaschonenden Umgang mit Moorböden sowie zum Artenschutz und streichen die "Hinweise zum Umfang der Zulassung" des Vorhabens.
Die Kläger beantragen,
1. den Planfeststellungsbeschluss der Beklagten vom 20. Dezember 2023 für den Neubau der A26 Ost, Bauabschnitt 6 a (Verkehrseinheit 7051) von der A7/Autobahnkreuz Hamburg-Hafen (Bau-km 0-350.000) bis zu der Anschlussstelle Hamburg-Moorburg (Bau-km 1+950.000) in der Fassung der Plangenehmigung vom 7. März 2025 und der Protokollerklärungen vom 30. September 2025 aufzuheben,
2. hilfsweise, den angefochtenen Planfeststellungsbeschluss für rechtswidrig und nicht vollziehbar zu erklären,
3. hilfsweise zu 2., die Beklagte unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu verpflichten, der Beigeladenen Vorkehrungen oder die Errichtung und Unterhaltung von Anlagen aufzuerlegen, welche die nachteiligen Wirkungen auf die Umwelt ausschließen oder mindern oder kompensieren.
Die Beklagte und die Beigeladene beantragen,
die Klage abzuweisen.
Sie verteidigen den Planfeststellungsbeschluss und treten dem Vorbringen der Kläger entgegen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist nach § 2 Abs. 4 UmwRG teilweise begründet. Das Vorbringen der Kläger führt, soweit es den Anforderungen des § 17e Abs. 3 Satz 1 FStrG (damals § 17e Abs. 5 Satz 1 FStrG) i. V. m. § 67 Abs. 4 VwGO genügt, auf keine formelle, jedoch eine teilweise materielle Rechtswidrigkeit des Planfeststellungsbeschlusses.
A. Der Planfeststellungsbeschluss leidet an keinem formellen Fehler.
Der Planfeststellungsbeschluss ist nicht deshalb rechtswidrig, weil die Beklagte mit dem Planfeststellungsbeschluss antragsgemäß nach § 16 BImSchG den "Umbau der Behandlungsanlage für Baggergut Entwässerungsfelder Moorburg-Mitte genehmigt" hat. Die von den Klägern geltend gemachten Zuständigkeitsbedenken greifen nicht durch. Die Beklagte hat den Umbau zu Recht als notwendige Folgemaßnahme im Sinne des § 75 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 1 VwVfG eingestuft. Eine solche Maßnahme ist für eine angemessene Entscheidung über die durch die anlassgebende Maßnahme aufgeworfenen Konflikte erforderlich; dabei darf sie nicht wesentlich über Anschluss und Anpassung hinausgehen und unterliegt insoweit räumlichen und sachlichen Beschränkungen. Eine Folgemaßnahme ist abzugrenzen von anderen Maßnahmen, die ein umfassendes Planungskonzept benötigen und daher in der Kompetenz des anderen Planungsträgers verbleiben müssen (vgl. zum Ganzen BVerwG, Urteile vom 11. Juli 2019 - 9 A 13.18 - BVerwGE 166, 132 Rn. 35 und vom 24. August 2023 - 7 A 1.22 - BVerwGE 180, 107 Rn. 22, jeweils m. w. N.; Kment, NVwZ 2023, 123 <124 f.>; Deutsch, in: Mann/​Sennekamp/​Uechtritz, VwVfG, 3. Aufl. 2025, § 75 Rn. 39 ff.).
Wie bereits in dem im vorläufigen Rechtsschutzverfahren ergangenen Beschluss des Senats vom 30. Mai 2024 - 9 VR 1.24 - (juris Rn. 16 f.) ausgeführt, bestehen weder Bedenken gegen die Einstufung als notwendige Folgemaßnahme noch gegen den damit verbundenen gesetzlichen Zuständigkeitswechsel von der Immissionsschutz- zur Planfeststellungsbehörde. Ausweislich des Planfeststellungsbeschlusses wird der Neubau der A 26-Ost über den südwestlichen Teil der Baggergutbehandlungsanlage geführt und greift damit in den Bestand der Anlage ein. Dies macht zur Konfliktbewältigung eine Stilllegung einzelner Entwässerungsfelder, den Umbau und die Umgestaltung eines Teils der verbleibenden Entwässerungsfelder sowie eine Änderung des Entwässerungssystems der Anlage erforderlich (vgl. im Einzelnen Planfeststellungsbeschluss S. 297 ff. sowie die Auflistung der Bauwerke in der planfestgestellten Unterlage 16; vgl. des Weiteren die Nebenbestimmung Nr. 2.20 des Planfeststellungsbeschlusses). Der unmittelbare räumliche und funktionale Zusammenhang zum planfeststellungspflichtigen Vorhabenkern ist gegeben, ein umfassendes Planungskonzept für den Umbau der Behandlungsanlage ist nicht erforderlich.
Die Kläger haben auch im Hauptsacheverfahren nicht näher erläutert und es erschließt sich auch sonst nicht, warum in der kraft Gesetzes eintretenden Kompetenzverlagerung ein Zuständigkeitsproblem liegen sollte. Dass die - an zwingenden materiell-rechtlichen Vorgaben zu messende - immissionsschutzrechtliche Änderungsgenehmigung inhaltlich fehlerhaft wäre, machen die Kläger nicht geltend.
B. Der Planfeststellungsbeschluss ist insoweit materiell rechtswidrig, als er Mängel in der Abwägung der Trassenvarianten aufweist. Ferner sind die mit dem Planfeststellungsbeschluss erteilten wasserrechtlichen Erlaubnisse und Bewilligungen zu unbestimmt. Im Übrigen greifen die von den Klägern erhobenen Rügen nicht durch.
I. Die Planrechtfertigung für das Vorhaben ist gegeben. Sie folgt aus der gesetzlichen Bedarfsfeststellung. Die A 26-Ost, zu der der planfestgestellte Bauabschnitt 6a gehört, ist im aktuellen Bedarfsplan in der Anlage 1 zu § 1 Abs. 1 Satz 2 FStrAbG (zuletzt geändert durch Art. 2 des Gesetzes vom 22. Dezember 2023, BGBl. I Nr. 409) unter der laufenden Nummer 507 im "Vordringlichen Bedarf" aufgeführt.
Die gesetzliche Bedarfsfeststellung ist für die Planfeststellung und das gerichtliche Verfahren verbindlich und schließt im Grundsatz die Nachprüfung aus, ob für die geplante Straße ein Verkehrsbedarf vorhanden ist (stRspr, vgl. zuletzt BVerwG, Urteile vom 4. Mai 2022 - 9 A 7.21 - BVerwGE 175, 312 Rn. 17 und vom 4. Juli 2023 - 9 A 5.22 - juris Rn. 16). Der Bedarfsplan für die Bundesfernstraßen ist eingebettet in die gesamtstaatliche Bundesverkehrswegeplanung und stellt eine verkehrspolitische Leitentscheidung auf einer der konkreten Planung weit vorgelagerten Ebene dar, die von zahlreichen politischen und wirtschaftlichen Faktoren bestimmt wird; die gerichtliche Prüfung der sachlichen Rechtfertigung dieser Entscheidung ist daher auf eine Evidenzkontrolle beschränkt (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 8. Juni 1998 - 1 BvR 650/97 u. a. - NVwZ 1998, 1060 <1061> zu Bundesschienenwegen). Anhaltspunkte für eine Überschreitung des weiten Gestaltungs- und Prognoseermessens des Gesetzgebers liegen nur dann vor, wenn die Bedarfsfeststellung evident unsachlich ist, weil es für die Aufnahme des Vorhabens in den Bedarfsplan im Hinblick auf die bestehende oder künftig zu erwartende Verkehrsbelastung oder auf die verkehrliche Erschließung eines zu entwickelnden Raums an jeglicher Notwendigkeit fehlt, oder wenn sich die Verhältnisse seit der Bedarfsentscheidung des Gesetzgebers so grundlegend gewandelt haben, dass das angestrebte Planungsziel unter keinen Umständen auch nur annähernd erreicht werden kann (stRspr, vgl. zuletzt BVerwG, Urteil vom 4. Mai 2022 - 9 A 7.21 - BVerwGE 175, 312 Rn. 17).
Gemessen daran vermögen die von den Klägern erhobenen Einwände gegen die "verkehrlichen Annahmen" des Planfeststellungsbeschlusses die gesetzliche Bedarfsfeststellung nicht in Zweifel zu ziehen. Die Bedarfsfeststellung erweist sich weder unter dem Gesichtspunkt anfänglicher Fehleinschätzung noch wegen nachträglicher Änderung der Verhältnisse als evident unsachlich.
Die gesetzliche Bedarfsfeststellung findet nach dem Projektinformationssystem zum Bundesverkehrswegeplan 2030 (PRINS) ihre maßgebliche Rechtfertigung nicht in der erwarteten Verkehrsbelastung der A 26-Ost, sondern in der Bündelung von Verkehren, der besseren Erreichbarkeit des Hamburger Hafens sowie der Entlastung der innerstädtischen Quartiere.
Diese Ziele sind weiterhin erreichbar, ohne dass es im Einzelnen auf die Richtigkeit der prognostizierten Verkehrsstärken im Hinblick auf die von den Klägern problematisierten Annahmen der Beklagten zu der verkehrlichen Entwicklung des Hamburger Hafens, der Flughafenprognose und darauf bezogener Straßenverkehre oder auch die hinreichende Berücksichtigung der Hamburgischen Verkehrspolitik in den einzelnen Verkehrsprognosen ankäme. Auch soweit die Kläger die Annahmen einer entlastenden Wirkung der A 26-Ost auf das nachgeordnete Straßennetz mit dem Argument in Zweifel ziehen, dass diese auf einer nicht mehr hinreichend aktuellen Verkehrsprognose beruhten, die die Entlastungswirkung im Ergebnis überschätze, stellen sie eine Entlastungswirkung als solche und die Erreichbarkeit eines entsprechenden Zieles nicht durchgreifend in Frage.
Es lässt sich auch sonst nicht feststellen, dass sich die Verhältnisse seit der Bedarfsentscheidung des Gesetzgebers so grundlegend gewandelt haben könnten, dass sich die Bedarfsfeststellung nunmehr als evident unsachlich erweist. Dagegen spricht insbesondere, dass die aktuelle Überprüfung der Bedarfspläne für die Verkehrsträger Schiene, Straße und Wasserstraße vom 16. Dezember 2024 zu dem Ergebnis kommt, dass der Bedarfsplan für die Bundesfernstraßen angesichts der prognostizierten Verkehrsentwicklung auf außerörtlichen Bundesfernstraßen in seiner Gesamtheit angemessen und weiterhin erforderlich ist (Bericht zur Überprüfung der Bedarfspläne für die Verkehrsträger Schiene, Straße und Wasserstraße vom 16. Dezember 2024 S. 125). Diese Überprüfung nimmt ausdrücklich die von den Klägern angesprochenen "disruptive[n] Entwicklungen in Folge der COVID-19-Pandemie und geopolitischer Verwerfungen wie dem russischen Angriffskrieg in der Ukraine" in den ersten Jahren des Prognosezeitraums 2019 bis 2040 in den Blick.
Davon abgesehen hat die Beklagte im Verwaltungsverfahren Einwendungen zu der fehlenden Aktualität der Verkehrsprognose betreffend die Hafenentwicklung und des fortschreitenden Klimawandels zum Anlass genommen, eine rechnerische Fortschreibung der Projektprognose 2030 mit aktualisierten Regionaldaten für den Prognosehorizont 2035 mit dem Stand Dezember 2021 in Auftrag zu geben und diese den Planungen zugrunde zu legen.
II. Das planfestgestellte Vorhaben verstößt nicht gegen Vorgaben des Gebietsschutzrechts. Es ist nicht zu beanstanden, dass der Planfeststellungsbeschluss eine Beeinträchtigung des EU-Vogelschutzgebiets "Moorgürtel" bereits auf der Ebene der Vorprüfung ausgeschlossen hat (1.). Auch die Rüge der Kläger, eine Beeinträchtigung der Erhaltungsziele des FFH-Gebiets "Kirchwerder Wiesen" habe nicht von vornherein ausgeschlossen werden können, führt auf keinen Fehler der Planfeststellung (2.).
Nach § 34 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG sind Projekte vor ihrer Zulassung oder Durchführung auf ihre Verträglichkeit mit den Erhaltungszielen eines Natura 2000-Gebiets zu überprüfen, wenn sie einzeln oder im Zusammenwirken mit anderen Projekten oder Plänen geeignet sind, das Gebiet erheblich zu beeinträchtigen, und nicht unmittelbar der Verwaltung des Gebiets dienen. Ob die Voraussetzungen für die Durchführung einer Verträglichkeitsprüfung nach § 34 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG vorliegen, ist im Rahmen einer Vorprüfung festzustellen. Vorprüfung und Verträglichkeitsprüfung sind naturschutzrechtlich obligatorische Verfahrensschritte. Die FFH-Vorprüfung beschränkt sich auf die Frage, ob nach Lage der Dinge ernsthaft die Besorgnis nachteiliger Auswirkungen besteht. § 34 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG verlangt keine formalisierte Durchführung der Vorprüfung, sondern regelt die Voraussetzungen, unter denen eine Verträglichkeitsprüfung geboten ist. Das ist der Fall, wenn anhand objektiver Umstände nicht ausgeschlossen werden kann, dass der betreffende Plan oder das betreffende Projekt das fragliche Gebiet erheblich beeinträchtigt. Fehlen diese Voraussetzungen, weil eine Beeinträchtigung der Erhaltungsziele des Gebiets ohne vertiefte Prüfung ausgeschlossen werden kann, so ist der Verzicht auf eine Verträglichkeitsprüfung nicht rechtsfehlerhaft (BVerwG, Urteile vom 27. November 2018 - 9 A 8.17 - BVerwGE 163, 380 Rn. 84 und vom 3. November 2020 - 9 A 12.19 - Buchholz 442.09 § 18 AEG Nr. 97 Rn. 419 ).
1. Gemessen daran war eine Verträglichkeitsprüfung hinsichtlich des Vogelschutzgebiets "Moorgürtel" nicht erforderlich. Eine erhebliche Beeinträchtigung der wertgebenden Vogelart des Wachtelkönigs kann anhand objektiver Umstände ausgeschlossen werden.
Das westlich des Vorhabengebiets und der A 7 gelegene Vogelschutzgebiet "Moorgürtel" (DE 2524-402) wurde im Jahr 1998 als besonderes Schutzgebiet an die EU gemeldet und durch Verordnung über das Naturschutzgebiet Moorgürtel (MoorNatSchGebV) vom 7. August 2001 (HmbGVBl. I S. 306) zum Naturschutzgebiet erklärt. Gemäß § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 MoorNatSchGebV ist der Schutzzweck entsprechend den Erhaltungszielen des EU-Vogelschutzgebiets im Sinne von § 32 Abs. 3 BNatSchG, den günstigen Erhaltungszustand vorrangig der Population des Wachtelkönigs als europäisch besonders zu schützende Vogelart mit seinen vorkommenden Lebensphasen in seinen als Brutgebiet genutzten Lebensstätten aus eng miteinander verzahnten und kleinräumig verteilten Mähwiesen, Seggenriedern, Schilfflächen, Gebüschgruppen und Hochstaudenfluren zu erhalten und zu entwickeln. Maßnahmen zur Erreichung dieser Schutzzwecke werden gemäß § 2 Abs. 3 MoorNatSchGebV, gegebenenfalls unter weiterer Konkretisierung der Schutzzwecke, in Pflege- und Entwicklungsplänen festgelegt. Der Pflege- und Entwicklungsplan für das Naturschutzgebiet Moorgürtel untergliedert dieses in zwölf Entwicklungsräume. Die von der Maßnahme 8.2 ACEF betroffenen Flurstücke 60, 64 und 67 liegen im Entwicklungsraum 12, der als Vorranggebiet für den Wachtelkönig ausgewiesen ist. Die Struktur des Entwicklungsraums 12 wird als heterogener Raum mit wenigen offenen Grünlandbereichen und stark durch Gehölzbestände gegliederten Bereichen beschrieben (Tesch/​Mißkampf, Pflege- und Entwicklungsplan für das Naturschutzgebiet Moorgürtel, Stand September 2011, S. 52 , 60).
Die Kläger rügen, dass die vom Planfeststellungsbeschluss im Vogelschutzgebiet festgesetzten artenschutzrechtlichen Kompensationsmaßnahmen für die betroffene Vogelart Fitis zu einem Zielkonflikt mit der Eignung dieser Flächen für den vorrangig zu schützenden Wachtelkönig führten. Ein solcher Zielkonflikt liegt im Grundsatz auch vor. Der Wachtelkönig lebt in hochgewachsenen, feuchten Wiesen; er brütet in Flussniederungen, aber auch auf Bergwiesen und seltener auf Getreideflächen (vgl. Südbeck u. a., Methodenstandards zur Erfassung der Brutvögel Deutschlands, 2005, S. 300). Ein lichter Laubmischwald, der mit der Maßnahme 8.2 ACEF auf einzelnen Flurstücken zugunsten des Fitis angelegt, erhalten und entwickelt werden soll, eignet sich dagegen nicht als Lebensraum für den Wachtelkönig. Eine erhebliche Beeinträchtigung des Wachtelkönigs konnte in der gegebenen Situation gleichwohl ausgeschlossen werden.
Das folgt allerdings nicht schon daraus, dass es nach Auskunft der Umweltbehörde der Beklagten seit 2013 keine Nachweise des Wachtelkönigs im Bereich der geplanten Maßnahmen mehr gegeben hat und aufgrund der mittlerweile vorhandenen Biotopstrukturen die Flurstücke der geplanten Maßnahmenflächen dauerhaft nicht mehr als Habitat für den Wachtelkönig geeignet sind. Dieser Begründungsansatz greift für sich genommen zu kurz. Allein der Umstand, dass der Wachtelkönig zuletzt nicht mehr auf den betroffenen Flächen gesichtet wurde, wie auch eine vermeintliche Veränderung der Biotopstrukturen, ließen die Verpflichtung der Beklagten, diese für das Schutzgebiet wertgebende Art zu schützen, nicht entfallen.
Der Verzicht auf eine Verträglichkeitsprüfung findet seine Rechtfertigung aber in dem Umstand, dass die von den Ausgleichsmaßnahmen allein in Anspruch genommenen Flächen zu keinem Zeitpunkt als Habitat für den Wachtelkönig geeignet waren und für diese Vogelart im übrigen Vogelschutzgebiet ausreichend große Flächen zur Verfügung stehen. Diesen in der FFH-Vorprüfung (S. 10) und auch im Planfeststellungsbeschluss (S. 151) jedenfalls angelegten Begründungsansatz haben die Beklagte und die Vorhabenträgerin im Verfahren zur Überzeugung des Senats plausibilisiert.
Die Planungskarten zu den "Vorrang- und Entwicklungsgebieten" (Karte 8) und zu den "Entwicklungsräumen, Entwicklungszielen und Pflegeeinheiten" (Karte 9) des Pflege- und Entwicklungsplans für das Naturschutzgebiet Moorgürtel lassen erkennen, dass die betroffenen Flächen bereits im Zeitpunkt der Unterschutzstellung teilweise mit Wald durchsetzt waren. Auch die von dem Gutachter der Beigeladenen in der mündlichen Verhandlung vorgelegten Lichtbilder (Anlage 4 zum Protokoll) zeigen auf diesen Flächen Gehölze älteren Datums. Da der Pflege- und Entwicklungsplan eine Entwicklung dieser Flächen für den Wachtelkönig durch Gehölzentfernung gerade nicht vorsieht, war mit der Ausweisung von Flächen als Vorranggebiet für den Wachtelkönig erkennbar nicht die Vorstellung verbunden, dass jedes einzelne Flurstück für den Wachtelkönig geeignete Habitatbedingungen aufweisen müsse und anderenfalls entsprechend entwickelt werden müsste. Zu berücksichtigen ist dabei auch, dass der Pflege- und Entwicklungsplan (S. 31) neben den wertgebenden Vogelarten weitere Brutvogelarten, deren Habitatansprüche nicht mit denen des Wachtelkönigs übereinstimmen müssen, als "naturschutzrelevant" anerkennt.
Der Senat hat zudem keine Zweifel, dass im übrigen Vogelschutzgebiet ausreichend große Flächen für den Wachtelkönig zur Verfügung stehen. Nach den unwidersprochenen Angaben des Gutachters der Vorhabenträgerin in der mündlichen Verhandlung handelt es sich bei ca. 80 % der Fläche des Vogelschutzgebiets um Offenland (636 ha von 796 ha), im Übrigen um Moor- (ca. 7 %) und Waldflächen (ca. 13 %). Der von den Ausgleichsmaßnahmen betroffene Flächenanteil von 1,35 ha ist im Vergleich zu der Gesamtfläche des Vogelschutzgebiets von 796 ha zudem von untergeordneter Bedeutung. Der Rückgang des Bestandes des Wachtelkönigs von 10 Brutpaaren im Jahr 2013 auf 7 im Jahr 2023 lässt für sich genommen nicht den Schluss auf ein ungünstiges Habitatangebot zu, sondern bewegt sich nach den plausiblen Angaben des Gutachters der Vorhabenträgerin in der mündlichen Verhandlung im Rahmen der üblichen Schwankungen des Bestandes dieser Vogelart im Schutzgebiet.
In Anbetracht dessen lässt sich entgegen dem Klägervorbringen auch nicht feststellen, dass mit der Maßnahme 8.2 ACEF ein den Zielen des Schutzgebiets widersprechender Zustand perpetuiert würde.
2. Die Rüge der Kläger, die in dem FFH-Gebiet "Kirchwerder Wiesen" vorgesehenen Maßnahmen seien inkompatibel mit den Erhaltungszielen dieses Gebiets, ist unsubstantiiert. Der Planfeststellungsbeschluss befasst sich ausdrücklich mit dem von den Klägern in der Sache aufgeworfenen Konflikt, die mit der Maßnahme 6.1 ACEF geplante Entwicklung von halboffenen Landschaften mit Einzelbäumen und kleineren Gehölzen laufe den Zielen des FFH-Gebiets zuwider. Er löst diesen Konflikt argumentativ dahingehend auf, dass in den betroffenen Bereichen die Gehölzbestände zwar deutlich zu reduzieren seien, aber gerade keine vollständige Entfernung der Gehölze vorgegeben werde. Mit diesem nachvollziehbaren Begründungsansatz setzt sich die Klagebegründung nicht auseinander (vgl. zum Substantiierungserfordernis BVerwG, Urteil vom 7. Juli 2022 - 9 A 1.21 - BVerwGE 176, 94 Rn. 15).
III. Der Planfeststellungsbeschluss steht mit dem Artenschutzrecht in Einklang.
1. Die methodischen Einwände der Kläger sind unbegründet.
a) Es begegnet keinen Bedenken, dass sich der Planfeststellungsbeschluss im Rahmen einer eigenen artenschutzrechtlichen Beurteilung die fachlichen Einschätzungen der Vorhabenträgerin ausdrücklich zu eigen macht, soweit sich daraus die für die Planfeststellung tragenden Gesichtspunkte ergeben. So liegt der Fall auch bei dem von den Klägern hierzu angeführten Beispiel der Zurückweisung eines Einwands zur Kollisionsschutzpflanzung für Wasserfledermäuse.
b) Dem Einwand der Kläger, dass die Ausgestaltung der Ausführungsplanung in die "vermeintlich wieder entstehende Zuständigkeit der jeweiligen Fachbehörde" fallen solle, hat die Beklagte durch eine Protokollerklärung in der mündlichen Verhandlung (Anlage 8 zum Protokoll) Rechnung getragen. Nach der aktuellen Fassung der Nebenbestimmung Nr. 2.6 des Planfeststellungsbeschlusses ist der Nachweis der Funktionsfähigkeit der CEF-Maßnahmen nunmehr der Planungsfeststellungsbehörde - unter bloßer Beteiligung der Umweltbehörde - vorzulegen, bevor mit den Baumaßnahmen begonnen wird. Auch die "landschaftsplanerische Ausführungsplanung" ist nicht mehr allein mit der Umweltbehörde abzustimmen, sondern der zuständigen Planfeststellungsbehörde zur Prüfung und Genehmigung vorzulegen. Die artenschutzrechtliche Nebenbestimmung Nr. 2.9 in der Fassung der Protokollerklärung sieht jetzt ebenfalls vor, dass die Ausgestaltung von Funktionsnachweisen wie auch die Festlegung ergänzender Maßnahmen zum Schutz von Fledermäusen mit der Planfeststellungsbehörde - unter bloßer Beteiligung der Umweltbehörde - abzustimmen ist.
2. Soweit die Kläger an verschiedenen Stellen abstrakte Rügen zum Tötungs- und Störungsverbot erheben, entspricht die Klagebegründung in den verallgemeinernden, gleichsam "vor die Klammer gezogenen" Ausführungen überwiegend nicht den Anforderungen des § 17e Abs. 3 Satz 1 FStrG (damals § 17e Abs. 5 Satz 1 FStrG) i. V. m. § 67 Abs. 4 VwGO.
a) Die Kläger machen im Zusammenhang mit dem Tötungsverbot des § 44 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG geltend, der Planfeststellungsbeschluss relativiere unionsrechtswidrig den Signifikanzmaßstab bzw. erläutere nicht, welche Signifikanzschwelle als richtig eingestuft werde. Sie wenden sich zudem gegen die Annahme, vorgezogene Ausgleichsmaßnahmen nach § 44 Abs. 5 Satz 3 BNatSchG könnten den Eintritt des Tötungsverbots verhindern.
Das genügt den Anforderungen an die Substantiierung des Prozessvortrags nicht. Die rechtlichen Maßstäbe für die Beurteilung des Tötungsverbots in § 44 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG sind in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt (vgl. zum "Signifikanzkriterium" etwa BVerwG, Urteile vom 27. November 2018 - 9 A 8.17 - BVerwGE 163, 380 Rn. 98 und vom 3. November 2020 - 9 A 12.19 - Buchholz 442.09 § 18 AEG Nr. 97 Rn. 516 ; zur Berücksichtigung vorgezogener Ausgleichsmaßnahmen BVerwG, Urteile vom 17. Januar 2007 - 9 A 20.05 - BVerwGE 128, 1 Rn. 53 und vom 6. Oktober 2022 - 7 C 4.21 - BVerwGE 176, 313 Rn. 24). Die Kläger bringen hierzu keine neuen Argumente vor, die den Senat zu einem Überdenken dieser Rechtsprechung veranlassen. Darauf bezogene Rügen können im Übrigen nur insoweit relevant sein, als sie an bestimmte Prüfungen und Bewertungen im Einzelfall anknüpfen und für deren Ergebnis von Bedeutung sind (vgl. zur Notwendigkeit einer rechtlichen Einordnung des Klagevortrags BVerwG, Urteil vom 4. Mai 2022 - 9 A 7.21 - BVerwGE 175, 312 Rn. 24 m. w. N.). Es muss also dargelegt werden, für welche Art in welchem Zusammenhang die Prüfung wegen einer unzutreffenden Maßstabsbildung oder -anwendung zu einem fehlerhaften Ergebnis geführt hat. Dem werden die abstrakt formulierten Rügen der Kläger zum Signifikanzmaßstab und der Berücksichtigung vorgezogener Ausgleichsmaßnahmen im Hinblick auf das Tötungsverbot nicht gerecht. Soweit sie im Rahmen ihrer allgemeinen Ausführungen auch einzelne Arten bzw. Maßnahmen konkret benannt haben, wird darauf im Kontext mit der Prüfung dieser Art näher eingegangen (siehe dazu sogleich unter 3. und 4.).
b) Die in Bezug auf das Störungsverbot des § 44 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG erhobenen allgemeinen Rügen der Kläger genügen ebenfalls nicht den an eine Klagebegründung zu stellenden Anforderungen.
aa) Zu der Rüge, für "einen Großteil" der europarechtlich relevanten Arten fehle eine Definition der lokalen Population, führen die Kläger nicht näher aus, auf welche Arten sie sich mit ihrem Einwand konkret beziehen. Soweit sie ferner geltend machen, die aktuelle Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs gehe für den Störungstatbestand von einem individuenbezogenen Ansatz aus, wird eine solche Entscheidung nicht konkret bezeichnet. Zudem setzen sie sich auch insoweit nicht mit der einschlägigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur populationsbezogenen Bestimmung der Erheblichkeitsschwelle beim Störungsverbot unter Berücksichtigung des Unionsrechts auseinander (BVerwG, Urteil vom 6. Oktober 2022 - 7 C 4.21 - BVerwGE 176, 313 Rn. 33 f.; siehe auch BVerwG, Urteil vom 28. März 2013 - 9 A 22.11 - BVerwGE 146, 145 Rn. 118 und Beschluss vom 10. Juni 2025 - 10 B 16.24 - juris Rn. 10). Zudem legen sie nicht dar, bei welchen Arten ein solcher Prüfungsansatz zu anderen Ergebnissen hätte führen sollen.
Da es insoweit an einer substantiierten Rüge zur Auslegung des Störungsverbots nach Art. 5 Buchst. d der Vogelschutzrichtlinie bzw. Art. 12 Abs. 1 Buchst. b der FFH-Richtlinie fehlt, scheidet mangels Entscheidungserheblichkeit auch eine Vorlage der hierzu formulierten Fragen (Anlage 1 zum Protokoll) an den Europäischen Gerichtshof aus. Davon abgesehen bestehen nach den zitierten Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts an dem Verständnis des Unionsrechts in der Sache auch keine vernünftigen Zweifel (Fragen 2.1 und 2.2) bzw. betreffen die Fragen die Anwendung des Unionsrechts in Einzelfällen (Fragen 2.3 und 2.4).
bb) Auch der weitere im Hinblick auf die Prüfung des Störungsverbots erhobene Einwand der Kläger, bei einer populationsbezogenen Betrachtung der Erheblichkeitsschwelle in § 44 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG seien auch niedrigschwellige Beeinträchtigungen auf die lokale Population zu ermitteln, einzubeziehen und auszugleichen, anderenfalls sei eine kontinuierliche Degradation der Bestände unvermeidlich, wird den an eine Klagebegründung zu stellenden Anforderungen nicht gerecht. Unklar bleibt, für welche Arten bzw. Vogelreviere die Kläger bei einer kumulativen Betrachtung von der Verwirklichung eines Verbotstatbestands ausgehen, welche reproduktions- oder fitnessmindernden Effekte des Vorhabens gemeint sind und welche anderen niedrigschwelligen Beeinträchtigungen ihrer Auffassung nach hätten ermittelt und einbezogen werden müssen. Ein rechtlicher Anknüpfungspunkt für den Ansatz der Kläger ist auch in der Sache nicht ersichtlich. Solange die Erheblichkeitsschwelle des § 44 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG nicht überschritten wird, besteht keine rechtliche Notwendigkeit für einen Ausgleich.
3. Soweit die Kläger allgemeine Rügen im Zusammenhang mit dem Verbotstatbestand des § 44 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG formulieren, sind diese hinreichend substantiiert, greifen aber in der Sache nicht durch.
Die Kläger wenden sich gegen die Möglichkeit einer "populationsbezogenen Kompensation" und rügen die fehlende Unterscheidung zwischen CEF-Maßnahmen und FCS-Maßnahmen sowie eine Vermischung der Verbotstatbestände des § 44 Abs. 1 Nr. 2 und 3 BNatSchG. Sie beschränken sich insoweit nicht auf eine allgemeine Kritik - auch der Rechtsprechung des Senats –, sondern stellen einen Bezug zu den einzelnen Prüfungen, insbesondere zur Geeignetheit der Ausgleichsmaßnahmen 6.1 ACEF und 6.2 ACEF (Kirchwerder Wiesen) sowie 8.1 ACEF, 8.2 ACEF und 8.3 ACEF (Moorgürtel) her (siehe zu den konkret hiergegen erhobenen Rügen auch unten 4.b). In der Sache begegnet der der Prüfung des Lebensstättenschutzes zugrunde gelegte Maßstab aber keinen durchgreifenden Bedenken.
Nach § 44 Abs. 5 Satz 2 Nr. 3 BNatSchG liegt das Verbot nach Absatz 1 Nummer 3 nicht vor, wenn die ökologische Funktion der von dem Eingriff oder Vorhaben betroffenen Fortpflanzungs- und Ruhestätten im räumlichen Zusammenhang weiterhin erfüllt wird. Die funktionale Betrachtung des Zerstörungsverbots begegnet keinen Bedenken. Eine unzulässige "Vermischung" der Verbotstatbestände des § 44 Abs. 1 Nr. 2 und 3 BNatSchG erfolgt entgegen der Auffassung der Kläger nicht.
Nach der Rechtsprechung des Senats überschneiden sich die Voraussetzungen der Privilegierung unvermeidbarer Beeinträchtigungen bezüglich des Beschädigungs- und Zerstörungsverbots (§ 44 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG) mit denjenigen des Störungsverbots (§ 44 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG); insofern verhindern Ausgleichsmaßnahmen den Eintritt beider Verbotstatbestände. Wenn danach maßgeblich ist, ob sich durch eine Störung der Erhaltungszustand der lokalen Population verschlechtert, so umfasst Letztere diejenigen (Teil-)Habitate und Aktivitätsbereiche der Individuen einer Art, die in einem für die Lebens(raum)ansprüche der Art ausreichenden räumlich-funktionalen Zusammenhang stehen (vgl. BT-Drs. 16/5100 S. 11), und wählt damit denselben Bezugspunkt wie § 44 Abs. 5 Satz 2 Nr. 3 BNatSchG. Maßgeblich sind insoweit die artspezifischen Vernetzungsdistanzen, d. h. etwaige weitere Teilpopulationen oder Ersatzlebensräume müssen sich innerhalb des Aktionsradius der in ihrem bisherigen Habitat betroffenen Arten befinden. Die bloße Erreichbarkeit genügt daher nicht. Vielmehr muss dergestalt ein Zusammenhang zwischen den Individuen des Eingriffsgebiets und denjenigen des Umsiedlungsgebiets bestehen, dass zwischen ihnen bioökologische Wechselbeziehungen im Sinne eines trennungs- und störungsfreien ökologischen Austauschs bestehen bzw. – sofern ein Ersatzhabitat erst geschaffen wird - bestehen können. Maßgeblich hierfür sind die Verhaltensweisen und Habitatansprüche der einzelnen Arten (zum Vorstehenden BVerwG, Urteil vom 7. Juli 2022 - 9 A 1.21 - BVerwGE 176, 94 Rn. 115 f. m. w. N.).
Der räumlich-funktionale Zusammenhang der Ausgleichsmaßnahme kann danach auch dann bestehen, wenn ein Revier der geschützten Art vollständig wegfällt. Denn der Zusammenhang ist nicht auf den Aktionsradius des an einem Brutplatz niedergelassenen Brutpaares während der Brutsaison begrenzt. Er erstreckt sich vielmehr auf den Bereich, in dem die Art nach dem Eingriff eine neue Fortpflanzungsstätte annehmen wird (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 2. Oktober 2024 - 1 KN 34/23 - NordÖR 2025, 10 <17>).
Die funktionsbezogene Regelung des § 44 Abs. 5 Satz 2 Nr. 3 und Satz 3 BNatSchG steht entgegen der Auffassung der Kläger mit Gemeinschaftsrecht in Einklang. Die Anwendung des § 44 Abs. 5 Satz 2 und 3 BNatSchG ist mit Art. 12 und 16 FFH-Richtlinie vereinbar, weil es bei Vorliegen von dessen Voraussetzungen nicht zu einer Zerstörung oder Beschädigung von Ruhestätten im unionsrechtlichen Sinne kommt (BVerwG, Urteile vom 18. März 2009 - 9 A 39.07 - BVerwGE 133, 239 Rn. 69 f. und vom 6. Oktober 2022 - 7 C 4.21 - BVerwGE 176, 313 Rn. 40 f.). Auch aus der neueren Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ergibt sich, dass eine funktionale Betrachtung, die den räumlichen Zusammenhang einbezieht, dem Verständnis des Art. 12 Abs. 1 Buchst. d FFH-Richtlinie entspricht (EuGH, Urteil vom 2. Juli 2020 - C-477/19 [ECLI:​EU:​C:​2020:​517], IE - Rn. 33 ff.). Das in Art. 12 FFH-Richtlinie vorgesehene Schutzsystem muss danach geeignet sein, insbesondere Eingriffe in den Lebensraum der geschützten Tierarten tatsächlich zu verhindern. Es liegt auf der Hand, dass für die Vogelschutzrichtlinie von einem entsprechenden Verständnis auszugehen ist. Die von den Klägern in der mündlichen Verhandlung angeführten Schlussanträge der Generalanwältin Kokott vom 18. September 2025 in der Rechtssache C-131/24 begründen keine Zweifel an dem bisherigen Verständnis des Unionsrechts. Ausdrücklich verhält sich die Generalanwältin zu der Reichweite des Lebensstättenschutzes nach der FFH- oder Vogelschutzrichtlinie nicht. Ihre Ausführungen zum Störungsverbot lassen insoweit auch keine belastbaren Rückschlüsse auf ein von der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts abweichendes Verständnis des Unionsrechts zu.
Bestehen danach keine vernünftigen Zweifel, dass die funktionsbezogene Regelung des § 44 Abs. 5 Satz 2 Nr. 3 BNatSchG mit dem Unionsrecht vereinbar ist, bedurfte es keiner Vorlage der Fragen, ob Art. 5 Buchst. b der Vogelschutzrichtlinie bzw. Art. 12 Abs. 1 Buchst. d der FFH-Richtlinie dahingehend auszulegen ist, dass die jeweiligen Verbotstatbestände nicht erfüllt werden, wenn es zwar zu einer Zerstörung oder Beschädigung von Nestern bzw. der Fortpflanzungs- und Ruhestätten einzelner Exemplare bestimmter Arten kommen kann, jedoch die ökologische Funktion der von dem Eingriff oder Vorhaben betroffenen Fortpflanzungs- und Ruhestätten im räumlichen Zusammenhang erfüllt wird (Fragen 1.1 und 1.2 der Anlage 1 zum Protokoll), an den Europäischen Gerichtshof. Auch die weiteren von den Klägern zu Art. 5 Buchst. b der Vogelschutzrichtlinie bzw. Art. 12 Abs. 1 Buchst. d der FFH-Richtlinie aufgeworfenen Fragen (1.3 bis 1.5 der Anlage 1 zum Protokoll) bedürfen keiner Klärung in einem Vorabentscheidungsverfahren. Sie betreffen die Anwendung des so verstandenen Verbotstatbestandes auf den Einzelfall. Welche Anforderungen eine Ausgleichsfläche erfüllen muss, ist vom Tatsachengericht unter Berücksichtigung der Habitatansprüche die jeweilige Art in der gegebenen Situation zu klären.
4. Die Kläger haben auch in Bezug auf die Avifauna keine durchgreifenden Fehler aufgezeigt.
a) Die von ihnen in unterschiedlichen Zusammenhängen gegen die zusammenfassende Prüfung bestimmter Vogelarten in Gilden erhobenen Rügen führen nicht zum Erfolg.
aa) Nach der ständigen Rechtsprechung des Senats ist es grundsätzlich zulässig, wenn die Behörde eine naturschutzfachlich begründete Auswahl zwischen denjenigen geschützten (planungsrelevanten) Arten, die bei der Artenschutzprüfung im Sinne einer Art-für-Art-Betrachtung einzeln zu bearbeiten sind, und nicht gefährdeten, sondern allgemein verbreiteten Vogelarten (sog. Allerweltsarten) mit günstigem Erhaltungszustand und großer Anpassungsfähigkeit vornimmt, bezüglich derer im Regelfall davon ausgegangen werden kann, dass nicht gegen die Verbote des § 44 BNatSchG verstoßen wird und bei denen die raumbezogene Prüfung durch eine Gildenbildung ersetzt werden kann (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Juli 2022 - 9 A 1.21 - UPR 2023, 103 Rn. 98 ).
Eine Abgrenzung der lokalen Population wie auch eine Prüfung des Erhaltungszustandes der in Gilden zusammengefassten Arten ist regelmäßig nicht erforderlich. Bei den häufigen ubiquitären Arten kann in der Regel von keiner Verschlechterung des Erhaltungszustandes ausgegangen werden (BVerwG, Urteil vom 7. Juli 2022 - 9 A 1.21 - UPR 2023, 103 Rn. 126 ; OVG Lüneburg, Urteil vom 31. Juli 2018 - 7 KS 17/16 - juris Rn. 286). Es besteht entgegen dem Klägervorbringen daher keine Verpflichtung, sämtliche Reviere der Allerweltsarten zu dokumentieren und die Reviermittelpunkte räumlich zuzuordnen. Auch der Umstand, dass die ursprüngliche avifaunistische Untersuchung in den Jahren 2012/2013 alle Revierpaare einschließlich der Allerweltsarten erfasst hatte, schließt eine Differenzierung zwischen den planungsrelevanten und den nicht planungsrelevanten Arten, für die jeweils unter Verweis auf die Hamburg-weite Entwicklung nur eine pauschale Einschätzung zu möglichen Bestandsveränderungen vorgenommen wurde, in den Folgeuntersuchungen nicht aus.
Die Rüge der Kläger, der für die Prüfung in Gilden maßgebliche Erhaltungszustand der Vogelarten definiere sich auch über die Bestandsentwicklung, führt ebenfalls nicht zum Erfolg. Die Kläger legen nicht dar und es ist auch sonst nicht ersichtlich, dass der Planfeststellungsbeschluss insoweit zu fehlerhaften Bewertungen gekommen sein könnte.
bb) Aus dem Klägervorbringen ergibt sich auch nicht, dass einzelne Vogelarten zu Unrecht einer Gilde zugeordnet worden sein könnten, obwohl sie artbezogen hätten geprüft werden müssen.
Der Verweis der Kläger auf die hohe bzw. sehr hohe Kollisionsgefährdung von Amsel, Rotkehlchen, Buchfink und Singdrossel nach der Arbeitshilfe zur Bewertung der Kollisionsgefährdung von Vögeln an Straßen von Bernotat und Dierschke (4. Fassung, Stand 31. August 2021, S. 7 f.) geht fehl. Maßgeblich für die Bewertung eines Straßenbauvorhabens ist nach dieser Arbeitshilfe die "vorhabentypspezifische Mortalitätsgefährdung" (vMGI), die die von den Klägern angesprochene Kollisionsgefährdung noch in ein Verhältnis zu der allgemeinen Mortalitätsgefährdung der jeweiligen Art setzt (Bernotat/​Dierschke S. 8 unten). Die von den Klägern angeführten Vogelarten unterliegen aber allenfalls einer mittleren vorhabentypspezifischen Mortalitätsgefährdung, die eine Einzelfallprüfung erst ab einem mindestens hohen konstellationsspezifischen Risiko gebietet (Bernotat/​Dierschke S. 15, 20, 29 ff.; so bereits zu der früheren Fassung der Arbeitshilfe vom 20. September 2016 BVerwG, Urteil vom 3. November 2020 - 9 A 12.19 - Buchholz 442.09 § 18 AEG Nr. 97 Rn. 518 ). Dafür ist vorliegend nichts vorgetragen oder sonst ersichtlich.
Der Vortrag der Kläger zum Haussperling ist unsubstantiiert. Die Kläger führen weder aus, aus welchen Gründen es sich bei dem Haussperling um eine "hochgradig gefährdete Art" handeln könnte, noch, weshalb der Planfeststellungsbeschluss daher fehlerhaft sein könnte.
Die von den Klägern in diesem Zusammenhang angeführte Gefährdung der Arten Star und Blaukehlchen überzeugt schon deshalb nicht, weil die Beklagte insoweit jeweils eine artbezogene Bewertung vorgenommen hat.
b) Die Rügen der Kläger gegen die Geeignetheit der Maßnahmen auf den "Kirchwerder Wiesen" (aa)) wie auch im Vogelschutzgebiet "Moorgürtel" (bb)) zum Ausgleich der Zerstörung von Fortpflanzungs- bzw. Lebensstätten diverser Vogelarten bleiben ohne Erfolg.
aa) Die Kritik der Kläger an der Geeignetheit der (Ausgleichs-)Maßnahmen auf den "Kirchwerder Wiesen" (Maßnahmen 6.1 ACEF und 6.2 ACEF) ist überwiegend unsubstantiiert, im Übrigen unbegründet.
(1) Die Kläger bezweifeln die Wirksamkeit der Ausgleichsmaßnahmen unter dem Gesichtspunkt der Entfernung der Maßnahmen von - nach ihrer Einschätzung - 15,4 km bis 21,2 km zum Eingriffsort. Sie machen ferner geltend, dass nicht nur die Entfernung jegliche Verbindung ausschließe, sondern zwischen Eingriffsort und Ersatzmaßnahme auch erhebliche Teile des Hamburger Hafens und Stadtteile unterschiedlicher Qualität lägen, weshalb der Planfeststellungsbeschluss nicht auf die Kontinuität des Naturraums abstellen könne. Soweit die Kläger diese Ausführungen allerdings auf die Arten Neuntöter, Star, Grauschnäpper, Teichralle, Feldlerche, Gelbspötter, Nachtigall, Gartengrasmücke, Fitis, Kuckuck und Wasserralle beziehen, setzen sie sich nicht mit den gegenteiligen Annahmen des Planfeststellungsbeschlusses und des Artenschutzfachbeitrags zu diesen Arten bzw. des jeweils angenommenen räumlich-funktionalen Zusammenhangs zwischen CEF-Maßnahme und Eingriff auseinander. Das genügt den Anforderungen an eine substantiierte Klagebegründung nicht. Bei dem von den Klägern in diesem Zusammenhang ebenfalls angeführten Star geht ihre Kritik auch deshalb fehl, weil diese Vogelart nicht Gegenstand der Maßnahmen 6.1 ACEF und 6.2 ACEF ist.
(2) Etwas anderes gilt für die Feldlerche, weil die Kläger insoweit - wenn auch an anderer Stelle - nicht nur pauschal die aus ihrer Sicht zu großen Abstände zwischen Eingriffsort und Ausgleichsfläche beanstanden. Sie beziehen sich vielmehr insoweit auch auf einschlägige obergerichtliche Rechtsprechung und einen Leitfaden, aus denen sie im Hinblick auf diese Art ableiten, dass eine Entfernung von 2 km zwischen Eingriffsort und Ausgleichsfläche in der Regel nicht überschritten werden dürfe. Dieser Einwand ist in der Sache unbegründet. Es bestehen für den Senat keine Zweifel, dass der nach § 44 Abs. 5 Satz 2 Nr. 3 BNatSchG erforderliche räumliche Zusammenhang zwischen Eingriff und Ausgleichsmaßnahme gewahrt bleibt.
Mit der Maßnahme 6.1 ACEF soll durch Anhebung des Wasserstandes und eine extensive Grünlandnutzung ein vorgezogener Ausgleich für die Lebensraumverluste von drei Brutpaaren der Feldlerche auf den "Kirchwerder Wiesen" geschaffen werden. Flächen im Umfeld der Maßnahme werden bereits von mehreren Feldlerchenpaaren besiedelt. Das FFH-Gebiet "Kirchwerder Wiesen" liegt im Südosten Hamburgs. Die von der Ausgleichsmaßnahme betroffenen Flurstücke liegen in einer Entfernung von ca. 15 km vom Eingriffsort.
Die einschlägigen Leitfäden stehen der Annahme, dass ein "räumlicher Zusammenhang" zu einer Ausgleichsmaßnahme für die Feldlerche auch über größere Entfernungen gewährleistet sein kann, nicht entgegen. Soweit etwa der Landesbetrieb Mobilität Rheinland-Pfalz in seinem "Leitfaden CEF-Maßnahmen" eine Entfernung von Maßnahmen für die Feldlerche von "im Regelfall nicht weiter als 2 km" empfiehlt (Landesbetrieb Mobilität Rheinland-Pfalz, Leitfaden CEF-Maßnahmen 2021, Anlage 4, Maßnahmensteckbrief Feldlerche, dort: S. 2 und 5; so wortgleich die Empfehlung des Landesamtes für Natur, Umwelt und Klima Nordrhein-Westfalen, Geschützte Arten in NRW, Feldlerche, abrufbar unter https://artenschutz.naturschutzinformationen.nrw.de/​artenschutz/de/​arten/​gruppe/​voegel/​massn/103035), bezieht sich diese Empfehlung nach ihrem Wortlaut auf den Abstand der Maßnahmenfläche "zu bestehenden", also anderen bereits vorhandenen Vorkommen, nicht aber zu dem Eingriffsort. Konkrete Vorgaben oder Empfehlungen zu der zum Eingriffsort einzuhaltenden Entfernung enthalten die Leitfäden aus Rheinland-Pfalz und Nordrhein-Westfalen für die Feldlerche nicht.
Gemessen am dargestellten Maßstab sowie unter Berücksichtigung der Verhaltensweisen und Habitatansprüche der Feldlerche geht der Senat davon aus, dass vorliegend bioökologische Wechselbeziehungen zwischen den Individuen des Eingriffsorts und denjenigen des Umsiedlungsgebiets bestehen und daher im räumlichen Zusammenhang auch nach Verwirklichung des Autobahnbaus eine unverminderte Anzahl von Lebensstätten zur Verfügung stehen werden. Insoweit dürfen die räumlichen Grenzen nicht zu eng gezogen werden, weil sich die Feldlerche nach Rückkehr aus den Winterquartieren ohnehin jedes Jahr einen neuen Brutplatz suchen muss (in diesem Sinne bereits OVG Lüneburg, Urteil vom 2. Oktober 2024 - 1 KN 34/23 - NordÖR 2025, 10 <17>). Feldlerchen überwintern jedes Jahr im Mittelmeerraum. Nach den plausiblen Erläuterungen des Gutachters der Beigeladenen verteilen sich die Männchen nach ihrer Rückkehr auf geeignet erscheinende Habitate. Die im Konkurrenzkampf unterlegenen Männchen weichen in der Umgebung auf geeignete, unbesetzte Habitate aus. Es kommt daher - unabhängig von dem Bau der A 26-Ost - in jedem Jahr zu Verschiebungen.
Die Feldlerche weist in dem hier betroffenen Bereich der Elbniederung zudem eine flächendeckende Verbreitung auf. Das ergibt sich aus dem vorgelegten aktuellen Atlas der Brutvögel in Hamburg und Umgebung (Anlage 5 zum Protokoll) wie auch den ergänzenden Erläuterungen des Gutachters der Beigeladenen. Danach kommt die Art auch im Hafenbereich und auf den Spülfeldern vor. Eine den räumlichen Zusammenhang unterbrechende Barrierewirkung des Hafens und der Wohngebiete besteht nicht.
bb) Die Kritik der Kläger an den Maßnahmen 8.1 ACEF, 8.2 ACEF und 8.3 ACEF im Vogelschutzgebiet "Moorgürtel" zum Ausgleich der Zerstörung von Fortpflanzungsstätten des Fitis führt ebenfalls auf keinen Fehler der Planfeststellung.
Artenschutzfachbeitrag und Planfeststellungsbeschluss gehen von einem Verlust von fünf Brutpaaren des Fitis durch das Vorhaben aus. Als Ausgleich sollen unter anderem mit den genannten Maßnahmen Flächen für Fitispaare hergerichtet werden. Ohne Erfolg wenden die Kläger hiergegen ein, dass die Maßnahme 8.2 ACEF im Widerspruch zum Pflege- und Entwicklungsplan für das Naturschutzgebiet Moorgürtel stehe und ohne vorherige FFH-Prüfung rechtlich daher keinen Bestand haben könne. Der von den Klägern geltend gemachte Widerspruch besteht aus den bereits dargelegten Gründen (oben B.II.1.) nicht.
Die weitere Kritik der Kläger, bei einer Reviergröße von nicht mehr als einem Hektar sei es außerhalb jeder Vorstellung, dass hier funktionale Bezüge auf Revierniveau existierten oder aufgebaut werden könnten, überzeugt nicht. Es bestehen keine Zweifel, dass der erforderliche räumliche Zusammenhang zwischen Eingriffsort und Ausgleichsmaßnahme bei einer Distanz von hier weniger als 4 km gewahrt bleibt. Bei dem Fitis handelt es sich um einen Langstreckenzieher mit einem weiträumigen Verbreitungsmuster außerhalb der Brutzeit. Männliche Fitisse sind zwar größtenteils reviertreu, sie siedeln sich nach Rückkehr in das Brutgebiet aber auch in der Nachbarschaft an. Von den Weibchen kehrt nur ein Teil ins frühere Brutgebiet zurück, davon ist auch nur die Hälfte reviertreu (Glutz von Blotzheim/​Bauer, Handbuch der Vögel Mitteleuropas, 1991, S. 1329). Zwischen dem Vorhaben und der Ausgleichsmaßnahme verlaufen zwar die A 7 und eine Bahnstrecke. Eine Trennungswirkung geht hiervon aber erkennbar nicht aus. Der Fitis weist nach dem Artenkataster der Stadt Hamburg (abrufbar unter https://geoportal-hamburg.de/​artenkataster/) vielmehr eine lückenlose Verbreitung über die A 7 und die parallel verlaufende Bahnstrecke auf.
Schließlich begegnet das Aufwertungspotential der Fläche keinen durchgreifenden Bedenken. Die Kläger machen hierzu geltend, dass schon "vom Eindruck nach dem Luftbild" abgeschätzt werden könne, dass die Fläche für den Fitis kaum aufwertungsfähig erscheine, und bezeichnen die Ausführungen im Planfeststellungsbeschluss - zu der Zurückweisung einer hierzu erhobenen Einwendung - für nicht belegt bzw. wenig aussagekräftig. Dieser Vortrag vermag die gegenteiligen Annahmen der Planfeststellung nicht in Zweifel zu ziehen. Die von den Klägern kritisierten Maßnahmen werden in den Maßnahmenblättern nachvollziehbar beschrieben. Danach sollen vorrangig zur Etablierung von Lebensraumstrukturen für den Fitis etwa auf dem Flurstück 64 (Maßnahme 8.2 ACEF) und auf dem Flurstück 215 (Maßnahme 8.3 ACEF) in bisher gehölzfreien Bereichen lichte Gehölzbestände neu angelegt und entwickelt werden (Maßnahmenblätter, Unterlage 9.3 B, S. 157, 159 f.). Es bestehen keine belastbaren Anhaltspunkte, dass diese Maßnahmen nicht umsetzbar wären oder in der Sache zu keiner Verbesserung der Habitatbedingungen für den Fitis führen werden.
cc) Der weitere Einwand der Kläger, durch eine nur einjährige Bestandsaufnahme könne der prognosesichere Nachweis der Eignung der Ausgleichsmaßnahmen nicht erbracht werden, führt ebenfalls auf keinen Fehler der Planfeststellung. Das vorgesehene Risikomanagement ist nicht zu beanstanden. Zur Gewährleistung der Wirksamkeit der Maßnahmen 6.1 ACEF, 6.2 ACEF, 8.1 ACEF, 8.2 ACEF und 8.3 ACEF sieht der Planfeststellungsbeschluss Funktionskontrollen durch Fachkräfte während der ökologischen Bauüberwachung vor. Nach drei Jahren sollen Prüfungen durch Ornithologen erfolgen, ob sich die angestrebten Lebensräume so entwickelt haben, dass sie zur Ansiedlung der Arten geeignet sind. Zudem sieht der Planfeststellungsbeschluss die dauerhafte Unterhaltung durch Pflegemaßnahmen sowie Rückschnitte und die Entnahme nicht gebietstypischer Gehölzarten vor. Wenn sich aus den Funktionskontrollen ergibt, dass die Entwicklung nicht zufriedenstellend erfolgt, sind die zu entwickelnden ergänzenden Maßnahmen mit der Planfeststellungsbehörde unter Beteiligung der Umweltbehörde abzustimmen. Damit legt der Planfeststellungsbeschluss ein hinreichendes Risikomanagement fest.
c) Die über die Klagebegründung verteilten Rügen zu der Prüfung einzelner Vogelarten bzw. Gilden verhelfen der Klage nicht zum Erfolg.
aa) Die wohl in Reaktion auf die Kritik der Beklagten an der Struktur der Klagebegründung von dem Fachgutachter Dr. Schreiber erarbeitete und mit Schriftsatz vom 2. April 2025 vorgelegte einzelartbezogene Betrachtung von 34 Vogelarten (Anlage K 15) findet keine weitere Berücksichtigung. Der Prozessbevollmächtigte der Kläger beschränkt sich auf einen bloßen Verweis auf diese Unterlage, ohne aber, wie es nach § 17e Abs. 3 Satz 1 FStrG (damals § 17e Abs. 5 Satz 1 FStrG), § 67 Abs. 4 VwGO erforderlich gewesen wäre, erkennen zu lassen, dass er insoweit den Prozessstoff selbst durchdrungen hätte (vgl. BVerwG, Urteile vom 3. November 2020 - 9 A 12.19 - BVerwGE 170, 33 Rn. 89 und vom 7. Juli 2022 - 9 A 1.21 - BVerwGE 176, 94 Rn. 15). Soweit sich die "Artenblätter" auf Vogelarten beziehen, die in der ursprünglichen Klagebegründung überhaupt nicht angesprochen werden (Eichelhäher, Fasan, Feldschwirl, Flussregenpfeifer, Gartenbaumläufer, Grünfink, Reiherente, Rohrammer, Schnatterente, Schwarzkehlchen, Teichrohrsänger) oder lediglich im Zusammenhang mit der in der Sache kritisierten Zusammenfassung von Vogelarten in Gilden Erwähnung finden (Bachstelze, Buchfink, Dorngrasmücke, Kernbeißer, Klappergrasmücke, Singdrossel, Sumpfmeise, Sumpfrohrsänger), ist der Klagevortrag zudem verspätet. In Anbetracht dessen kann dahinstehen, ob die fachliche Kritik der Beklagten an dem dieser Unterlage zugrundeliegenden Prüfkonzept begründet ist.
bb) Ohne Erfolg wenden sich die Kläger gegen die Feststellung, dass betriebsbedingte Tötungen von Staren nicht relevant seien, da durch den Verkehr von einer starken Habitatminderung im trassennahen Bereich auszugehen sei, sodass die Vögel diese Flächen mieden.
Die Kläger machen unter Verweis auf eine Entscheidung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts geltend, dass diese pauschale Annahme aus "den oben genannten, systematischen Gründen (...) nicht richtig sein" könne. Diese Rüge ist unsubstantiiert, jedenfalls unbegründet. Es erschließt sich schon nicht, auf welche systematischen Gründe die Kläger sich mit ihrem Einwand konkret beziehen. Der Vortrag zu den Staren schließt sich übergangslos einer allgemeinen Kritik an der Gildenbildung unter Verweis auf die Arbeitshilfe zur Bewertung der Kollisionsgefährdung von Vögeln an Straßen von Bernotat und Dierschke an. Sollten die Kläger ein hohes Risiko einer Kollision von Staren an Straßen nach dieser Arbeitshilfe geltend machen wollen, fehlt eine Auseinandersetzung mit den gegenteiligen Annahmen des Planfeststellungsbeschlusses. Eine so verstandene Rüge wäre im Übrigen in der Sache nicht belastbar, weil die angeführte Arbeitshilfe für die Vogelart Star (als Brutvogel) lediglich von einer mittleren vorhabentypspezifischen Mortalitätsgefährdung ausgeht, die jedenfalls nicht regelhaft eine vertiefte Prüfung erfordert (Bernotat/​Dierschke S. 109). Dass hier besondere Umstände vorliegen, die eine andere Bewertung rechtfertigen könnten, ergibt sich aus dem Klägervorbringen nicht. Die von den Klägern in diesem Zusammenhang angeführte Entscheidung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts zu der Ortsumgehung Wunstorf, in der das Gericht den Tötungstatbestand des § 44 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG für den Star als erfüllt angesehen hat (OVG Lüneburg, Urteil vom 27. August 2019 - 7 KS 24/17 - juris Rn. 285 f.), ist auf den vorliegenden Fall nicht übertragbar. Dort war im Bereich der Straßentrasse mit Starenschwärmen in einer Größenordnung von rund 500 Tieren zu rechnen. Eine solche Situation besteht nach den unwidersprochenen Angaben der Beklagten hier aber nicht.
cc) Die Annahme des Planfeststellungsbeschlusses, betriebsbedingte Tötungen von Blaukehlchen seien nicht relevant, weil Hinweise auf gehäufte Kollisionsereignisse an Straßen nicht bekannt seien und von einer starken Habitatminderung im trassennahen Bereich auszugehen sei, wird von den Klägern nicht durchgreifend in Zweifel gezogen. Ihr Verweis auf das Rotkehlchen, welches ein vergleichbares Raumnutzungsmuster aufweise, und auf die Arbeitshilfe von Bernotat und Dierschke überzeugt nicht. Auch nach dieser Arbeitshilfe ist für das Blaukehlchen (als Brutvogel) von einer geringen Gefährdung auszugehen, die nur bei sehr hohem konstellationsspezifischen Risiko planungs- und verbotsrelevant ist (Bernotat/​Dierschke S. 16 und 109). Mit der Beklagten ist davon auszugehen, dass die von den Klägern vorgenommene abweichende Einstufung sich auf das Blaukehlchen als Gastvogel beziehen dürfte, die Nachweise des Blaukehlchens im Untersuchungsgebiet sich jedoch auf Blaukehlchen als Brutvögel beziehen.
dd) Die artenschutzrechtliche Prüfung der Rastvögel begegnet ebenfalls keinen durchgreifenden Bedenken.
Die Kläger beanstanden den Umgang mit Störungen von Rastvögeln als uneinheitlich, unklar und fachlich so nicht vertretbar. Sie rügen unter anderem, dass sich die Prüfung auf Wat- und Wasservögel sowie den Bergpieper beschränke. Der Umstand, dass die Rastbestände nur für Wat- und Wasservögel bekannt seien, ändere nichts daran, dass auch die anderen Rastvögel und Wintergäste in großen Trupps aufträten und erheblich gestört würden.
Damit können die Kläger nicht durchdringen. Der Planfeststellungsbeschluss (S. 166) und der Artenschutzfachbeitrag (S. 57) erläutern das unterschiedliche methodische Vorgehen bei Wat- und Wasservögeln sowie Singvögeln mit dem Fehlen von anerkannten Schwellenwerten für Singvogelvorkommen. Die Beklagte führt dazu in der Klageerwiderung ergänzend aus, dass Wat- und Wasservögel entweder die Gewässer durchgehend bewohnten und dann auf geeignete, ungestörte Gewässer für die Nahrungssuche angewiesen seien oder sie fräßen - wie Gänse und Schwäne - zwar auf landwirtschaftlichen Flächen, seien aber auf ungestörte Schlafgewässer angewiesen. Singvögeln, die eine Knicklandschaft besiedelten, stünden daher ungleich größere Flächen zur Verfügung.
Diese Erklärung überzeugt. Davon unabhängig sind auch Singvögel einer genaueren Betrachtung unterzogen worden. Die Aktualisierung der Rastvogelarten aus dem Jahr 2019, auf die sich der Artenschutzfachbeitrag (S. 56) bezieht, stellt für die einzelnen Singvogelarten fest, ob das Vorkommen als Gastvogel im Plangebiet von Bedeutung ist. Konkrete Anhaltspunkte, dass bestimmte Vogelarten in ihrer Bedeutung verkannt worden sein könnten oder - wie der Bergpieper aufgrund der Kartierung eines Schlafplatzes dieser Art in einer Feuchtbrache im Süden des Untersuchungsgebiets - aufgrund besonderer Umstände einer genaueren Betrachtung hätten unterzogen werden müssen, ergeben sich weder aus der Klagebegründung noch sind sie sonst ersichtlich.
ee) Die Einwände der Kläger führen auch auf keinen Fehler der Prüfung der Gilde der Höhlen- und Nischenbrüter der Gehölze und Gebäude.
Mit der Rüge, dass die für diese Gilde vorgesehenen Maßnahmen angesichts des breiten Spektrums unterschiedlicher Arten und sehr verschiedener Habitatansprüche viel zu unspezifisch, jedenfalls nicht nachvollziehbar geeignet seien, um den Funktionsverlust zu kompensieren, wenden sich die Kläger in der Sache grundsätzlich gegen eine Gildenbildung, die aus den bereits dargestellten Gründen aber nicht zu beanstanden ist. Der Planfeststellungsbeschluss konnte bei den in dieser Gilde zusammengefassten ubiquitären Arten demnach davon ausgehen, dass geeignete Ausweichhabitate zur Verfügung stehen. Aus dem Klägervorbringen ergeben sich keine belastbaren Anhaltspunkte, dass hier besondere Umstände vorliegen, die diese Annahme insgesamt oder in Bezug auf einzelne Arten in Frage stellen könnten. Der Einwand der Kläger, die Weidenmeise habe spezifische Habitatansprüche, genügt insoweit nicht, denn es handelt sich ebenfalls um eine ungefährdete Art. Die Kläger legen auch nicht dar, um welche spezifischen Habitatansprüche es gehen soll.
In Anbetracht dessen kommt es nicht entscheidungserheblich darauf an, ob "unabhängig" von bereits vorhandenen Ausweichmöglichkeiten Gehölze für diese Gilde neu angelegt und entwickelt werden sollen bzw. ob diese teilweise selbst in der Störzone liegen. Das gilt auch für die Frage, ob die Ausgleichsmaßnahmen vertiefende populationsökologische Untersuchungen erfordert hätten. Unerheblich ist ferner, ob einzelne Arten - wie der Buntspecht - insoweit Nisthilfen annehmen. Einer zusammenfassenden Betrachtung dieser Arten steht auch nicht entgegen, dass einzelne Arten auf bestehende Baumhöhlen angewiesen sind, andere - wie der Buntspecht und die Weidenmeise - sich dagegen ihre Höhlen selbst bauen. Die Zusammenfassung von Arten in einer Gilde ist auch dann möglich, wenn die Arten unterschiedliche Habitatansprüche haben. Der Artenschutzfachbeitrag (S. 270) trifft im Übrigen differenzierte Feststellungen zum Erhalt der ökologischen Funktion der Fortpflanzungsstätten der in dieser Gilde zusammengefassten Arten, auf die die Kläger nicht weiter eingehen.
ff) Die Kläger beziehen einen Teil der auf die Gilde der Höhlen- und Nischenbrüter bezogenen Einwände auch auf die Gilde der ungefährdeten Frei- und Bodenbrüter. Spezifische und darüber hinausgehende Argumente führen die Kläger aber nicht an. Sie benennen insoweit noch nicht einmal konkrete Vogelarten, die aus ihrer Sicht zu Unrecht in die Gilde einbezogen worden sein könnten.
gg) Das Klagevorbringen führt auf keinen Fehler der Prüfung der Verbotstatbestände im Hinblick auf den Wachtelkönig.
Die Rügen der Kläger zum Tötungsverbot greifen nicht durch. Die von ihnen angeführte Arbeitshilfe zur Bewertung der Kollisionsgefährdung von Vögeln nimmt für den Wachtelkönig als Brut- und Jahresvogel eine mittlere Gefährdung einer Kollision an Straßen an, die - wie ausgeführt - eine Einzelfallprüfung nur bei einem mindestens hohen konstellationsspezifischen Risiko gebietet (Bernotat/​Dierschke S. 15 und 107). Gefahrerhöhende Umstände in diesem Sinne werden von den Klägern nicht benannt und sind auch sonst nicht ersichtlich. Die Beklagte führt zum betriebsbedingten Tötungsrisiko nachvollziehbar aus, dass sich der Wachtelkönig am Boden in dichter Vegetation bewege, offene Stellen meide und nicht in den Verkehr auf der in hoher Dammlage verlaufenden A 26 komme. Der von den Klägern angeführte Umstand, dass es sich um eine bodenbewohnende Art handele, die deshalb auch bodennahe Flugaktivitäten zeige, vermag diese Einschätzung folglich nicht in Zweifel zu ziehen.
Zu dem Zugriffsverbot nach § 44 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG hat die Beklagte im Verfahren klargestellt, dass die Prüfung von lediglich einem aktuellen Rufer im Untersuchungsgebiet ausgeht. Sie hat diese Annahme nachvollziehbar mit den Ergebnissen der letzten Kartierung aus den Jahren 2017/2018 begründet. Der Planfeststellungsbeschluss verneint eine baubedingte Zerstörung oder Beschädigung von besetzten Fortpflanzungs- und Ruhestätten unter Verweis auf die Bauzeitenregelung, die eine Baufeldräumung außerhalb der Kernbrutzeit des Wachtelkönigs vorsieht. Die Beklagte stellt ferner darauf ab, dass sich der Wachtelkönig im Wirkungsbereich der A 7 in einem vorbelasteten Raum befinde und die Habitatminderung von 100 % sich durch das Vorhaben nicht ändere. Der Senat hält diese Begründung entgegen dem Klägervorbringen für überzeugend. Da es danach aufgrund der Vorbelastung zu keiner weiteren Minderung der Habitateignung kommt, ist auch nicht von einer Zerstörung oder Beschädigung von Fortpflanzungs- und Ruhestätten auszugehen.
hh) Zu Unrecht rügen die Kläger, dass der Planfeststellungsbeschluss nicht von einem Brutvorkommen des Kleinspechts ausgehe, weil die Art bei der Aktualisierungskartierung nicht mehr bestätigt worden sei. Sie übersehen, dass der Planfeststellungsbeschluss (S. 206) auch ohne entsprechenden Nachweis ein (potentielles) Revier des Kleinspechts unterstellt und der Artenschutzfachbeitrag die Art daher einer vertieften Konfliktanalyse unterzogen hat (Artenschutzfachbeitrag, Unterlage 19.2 B, S. 207 ff.).
ii) Die Kritik der Kläger, die unzureichende Prüfung von Beeinträchtigungen von Wirtsvögeln des Kuckucks stelle zugleich ein Bewertungsdefizit des Kuckucks dar, führt auf keinen Fehler der Planfeststellung. Zwar prüfen der Planfeststellungsbeschluss (S. 207 f.) wie auch der Artenschutzfachbeitrag (S. 214 ff.) mögliche Beeinträchtigungen von Wirtsvögeln in diesem Zusammenhang nicht ausdrücklich bzw. nur, soweit Wirtsvogelnester, die Eier vom Kuckuck enthalten könnten, betroffen sind. Daraus ergibt sich aber noch kein Defizit der Prüfung. Die Beklagte weist nachvollziehbar darauf hin, dass die entsprechenden Bewertungen im Zusammenhang mit der Prüfung der Gilden der Brutvögel erfolgt sind. Danach bleiben die Funktionen der Fortpflanzungsstätten der Wirtsvögel jedenfalls durch die biotopbezogenen Ausgleichsmaßnahmen im räumlichen Zusammenhang erhalten. Das gilt im Ergebnis auch für die auf Artniveau untersuchten Brutvögel, die nach den unwidersprochenen Angaben der Beklagten ohnehin nicht zu den reproduktionsbiologisch bedeutenderen Wirtsarten zählen. Dass die von den Klägern konkret benannten Arten Zilpzalp, Bachstelze, Heckenbraunelle, Mönchsgrasmücke, Dorngrasmücke, Rotkehlchen, Sumpfrohrsänger oder Zaunkönig für den Erhaltungszustand des Kuckucks bedeutsame Wirtsvögel darstellen, die im Vorhabengebiet auch tatsächlich vorkommen, wird weder belegt noch näher ausgeführt.
jj) Die Annahme des Planfeststellungsbeschlusses (S. 209), betriebsbedingte Tötungen des Mäusebussards seien nicht relevant, weil die mehr oder weniger durchgehend befahrene Autobahn zu einer Meidung des Straßenbereichs führe, können die Kläger nicht unter Verweis auf die Arbeitshilfe von Bernotat und Dierschke in Zweifel ziehen. Der Mäusebussard wird von der Arbeitshilfe (S. 15 und 18) – unter anderem aufgrund seiner weiten Verbreitung - der mittleren Gefährdungsklasse zugeordnet. Es hätte daher gefahrerhöhender Rahmenbedingungen bedurft, die aber weder dargelegt noch sonst ersichtlich sind.
kk) Der Klagevortrag führt auf keine Fehler der artenschutzrechtlichen Prüfung des Neuntöters.
Ohne Erfolg rügen die Kläger, dass der angefochtene Planfeststellungsbeschluss und der Artenschutzfachbeitrag die betriebsbedingten Auswirkungen der A 26-Ost teils abschnittsbezogen, teils aber auch auf das gesamte Vorhaben bezogen betrachteten. Sie machen insoweit geltend, dass der Gutachter bei dem Neuntöter bei einer Gesamtverkehrsbelastung von 56 100 Kfz/24 h von einem Totalverlust des Reviers ausgehe, womit auch das Tötungsrisiko entfalle. Tatsächlich seien die Verkehrsmengen der einzelnen Abschnitte zunächst deutlich geringer, was dazu führe, dass der trassennahe Brutplatz nicht aufgegeben werde und es immer wieder zu Querungen mit einem erhöhten Tötungsrisiko komme. Dem hält die Beklagte überzeugend entgegen, dass es auch unter Zugrundelegung der prognostizierten Verkehrsmengen für den streitgegenständlichen Abschnitt 6a von 21 200 DTV zu einer Habitatminderung von 60 % komme, was konventionsgemäß zu einem Paar aufgerundet werde. In beiden Fällen müsse das Brutpaar mittels einer CEF-Maßnahme ausgeglichen werden.
5. Die Rügen der Kläger gegen die artenschutzrechtliche Prüfung des Moorfrosches sind unbegründet.
Der Moorfrosch, eine nach Anhang IV FFH-Richtlinie geschützte Tierart, nutzt aktuell drei Laichgewässer im bzw. nahe dem Baufeld. Darüber hinaus sind das angrenzende Grünland und die Brachen als Landlebensraum des Moorfrosches anzusehen. Zur Vermeidung baubedingter Tötungen sieht der Planfeststellungsbeschluss mit der Maßnahme 1.4 VCEF die Errichtung von Schutzzäunen und die Umsetzung von Individuen aus dem Baufeld vor. Zusätzlich werden die Amphibien zwischen dem Aufbau der Zäune und dem Beginn der Bauarbeiten mit Hilfe von Fangkreuzen aus dem Gebiet abgesammelt. Die in den Fanggefäßen gesammelten Amphibien werden in den Ausgleichsgewässern (Maßnahme 4.4 ACEF) in der Nähe des Eingriffs ausgesetzt. Mit der Neuanlage der Ausgleichsgewässer soll zudem der Verlust der beiden Laichgewässer (14 und 15) ausgeglichen werden. Um sicherzustellen, dass die Beziehungen zwischen den Populationen des Moorfrosches nördlich und südlich der Trasse nicht unterbrochen werden, sollen die Unterführung unter dem Brückenbauwerk 6 naturnah gestaltet und Gewässer hindurchgeführt werden.
a) Die vorgesehenen Maßnahmen tragen dem artenschutzrechtlichen Tötungsverbot gemäß § 44 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG hinreichend Rechnung.
aa) Die Rüge der Kläger, mit der im Planfeststellungsbeschluss vorgesehenen Errichtung von Schutzzäunen und der Umsetzung der Individuen aus dem Baufeld lasse sich das Risiko einer baubedingten Verletzung oder Tötung von Moorfröschen im Laichgewässer nicht für alle Individuen mindern, ist unbegründet.
Dabei ist zunächst zu berücksichtigen, dass die Möglichkeit des Verlusts einzelner Individuen noch nicht zur Fehlerhaftigkeit der Planfeststellung führt. Nach ständiger Rechtsprechung des Senats ist der Tatbestand des Tötungsverbots (§ 44 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG) erst dann erfüllt, wenn das Vorhaben dieses Risiko in einer für die betroffene Tierart signifikanten Weise erhöht. Das anhand einer wertenden Betrachtung auszufüllende Kriterium der Signifikanz trägt dem Umstand Rechnung, dass für Tiere bereits vorhabenunabhängig ein allgemeines Tötungsrisiko besteht, welches sich nicht nur aus dem allgemeinen Naturgeschehen ergibt, sondern auch dann sozialadäquat sein kann und deshalb hinzunehmen ist, wenn es zwar vom Menschen verursacht ist, aber nur einzelne Individuen betrifft (so zu einer bei einem Bauvorhaben nie völlig auszuschließenden Gefahr von Kollisionen geschützter Tiere mit Kraftfahrzeugen BVerwG, Urteil vom 27. November 2018 - 9 A 8.17 - BVerwGE 163, 380 Rn. 98).
Gemessen daran sind die geplanten Maßnahmen auch in der Sache nicht zu beanstanden. Vorgesehen ist eine Kombination von Schutzzäunen mit Ausstiegsrampen und Fangkreuzen. Es handelt sich um fachlich anerkannte und erprobte Standardmaßnahmen. Dass sich zwischenzeitlich ein besserer Standard durchgesetzt hätte, ist nicht ersichtlich. Der Verweis der Kläger auf eine im Jahr 2024 veröffentlichte Untersuchung reicht hierzu nicht aus, zumal der Moorfrosch nach den unwidersprochenen Angaben des Gutachters der Beigeladenen nicht Gegenstand dieser Arbeit gewesen ist. Die Strukturvielfalt und der hohe Wasserstand im Gebiet schließen die Geeignetheit der vorgesehenen Maßnahmen ebenfalls nicht aus. Die Lage und Anzahl der Fangkreuze werden von einem Gutachter vor Ort bestimmt und müssen gegebenenfalls angepasst werden, sollten sich bestimmte Bereiche als ungeeignet erweisen. Es bestehen nach den Erläuterungen in der mündlichen Verhandlung keine belastbaren Anhaltspunkte, dass das Geländeniveau insgesamt für den Einsatz von Fangkreuzen ungeeignet wäre.
Da die im Baufeld verbleibenden Individuen - wie ausgeführt - mit Fangkreuzen abgesammelt werden sollen, greift auch der weitere Einwand der Kläger, es könne nicht davon ausgegangen werden, dass sich alle Individuen auf den Weg in die Laichgewässer machten, zu kurz.
bb) Die Bedenken der Kläger, die Maßnahme 1.4 VCEF sehe auf der Südseite der Baustraße Untenburger Querweg "im Bereich des Wäldchens" keinen Schutzzaun vor, sodass ein nach Norden wandernder Moorfrosch in die Baustraße geraten könne und insoweit ein erhöhtes Tötungsrisiko bestehe, konnten im gerichtlichen Verfahren ausgeräumt werden. Die Beklagte hat klargestellt, dass beidseitig des Untenburger Querwegs ein Schutzzaun errichtet werden soll, der ein Einwandern von Amphibien in den Bereich der Baustraße ausschließt.
b) Die Maßnahme 4.4 ACEF zur Anlage von Ersatzgewässern für den Moorfrosch ist ebenfalls nicht zu beanstanden.
Sie soll als vorgezogene Ausgleichsmaßnahme den Verlust von im bzw. am Baufeld gelegenen Laichgewässern ausgleichen und die Wahrung der ökologischen Funktion der von dem Vorhaben betroffenen Fortpflanzungs- und Ruhestätten sicherstellen (§ 44 Abs. 5 Satz 2 Nr. 3 BNatSchG), wofür erforderlich ist, dass sie als geeignete Laichgewässer ohne zeitlichen Bruch bereitgestellt werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2009 - 9 A 39.07 - BVerwGE 133, 239 Rn. 67). Zugleich dienen die Gewässer der Aufnahme der zur Vermeidung der baubedingten Tötung oder Verletzung im Baufeld abgesammelten Tiere. Nach der Neufassung des Maßnahmenblatts 4.4 ACEF soll mit der Umsiedlung der Moorfrösche bereits unmittelbar nach der Herstellung der neu geschaffenen Ausgleichsgewässer begonnen werden können, soweit die Prüfung durch die ökologische Baubegleitung die entsprechende Eignung der Ausgleichsgewässer ergibt.
Dass hierbei in zeitlicher Hinsicht von den gängigen Leitfäden, die eine Entwicklungszeit von drei bis fünf Jahren vorsehen (Landesbetrieb Mobilität Rheinland-Pfalz, Leitfaden CEF-Maßnahmen, Maßnahmensteckbrief 3.8; Landesamt für Natur, Umwelt und Klima Nordrhein-Westfalen, Geschützte Arten in NRW, Moorfrosch, abrufbar unter https://artenschutz.naturschutzinformationen.nrw.de/​artenschutz/de/​arten/​gruppe/​amph_rept/​massn/102331), abgewichen wurde und der Planfeststellungsbeschluss von einer erheblich schnelleren Umsiedlungsmöglichkeit ausgeht, ist nicht zu beanstanden. Die zitierten Leitfäden und Handlungsempfehlungen schließen nicht aus, dass im Einzelfall kürzere Zeiten für die Anlage eines geeigneten Ersatzgewässers ausreichen. Maßgeblich ist, dass die Eignung der Gewässer vor Beginn der Umsiedlungsmaßnahmen positiv - entsprechend der in der entsprechenden Plangenehmigung genannten Parameter (ausreichender Wasserstand, ausreichendes Nahrungsangebot sowie geeigneter pH-Wert) - festgestellt wird. Diesem Erfordernis trägt auch das geänderte Maßnahmenblatt Rechnung, wonach die neu angelegten Gewässer vor den Bauarbeiten "ihre Funktion als Laichgewässer erreicht haben" müssen und vor der Umsetzung der Moorfrösche geprüft wird, ob die Gewässer sich als Laichgewässer für diese Art eignen. Dass die Freigabe der Laichgewässer von einem konkreten und einzelfallbezogenen fachlichen Nachweis ihrer Eignung abhängig ist, hat die Beklagte in ihrem Schriftsatz vom 9. September 2025 (S. 3) bestätigt.
Es lässt sich auch nicht feststellen, dass eine Reifung des Gewässers innerhalb von ein oder zwei Jahren von vornherein ausgeschlossen wäre. Die Fachplaner haben die Möglichkeit einer schnelleren Entwicklungszeit in der mündlichen Verhandlung überzeugend mit den örtlichen Besonderheiten (Niedermoorböden mit einem hohen Grundwasserstand und großem Samenpotential) begründet. Dafür spricht auch, dass es sich um einen Lebensraum handelt, in dem Moorfrösche bereits vorkommen.
Schließlich begegnet auch das in der Nebenstimmung zu der Plangenehmigung geregelte Monitoring keinen rechtlichen Bedenken. Es handelt sich um eine Standardmaßnahme. Sofern die Funktionalität der Gewässer einmal nachgewiesen wurde, bestehen aufgrund der beschriebenen Örtlichkeiten auch keine relevanten prognostischen Unsicherheiten an der Maßnahme mehr, die es erfordern würden, die möglichen Folgen einer Zielverfehlung bereits im Planfeststellungsbeschluss zu regeln (vgl. BVerwG, Urteil vom 3. November 2020 - 9 A 12.19 - BVerwGE 170, 33 Rn. 260; hierzu auch BVerwG, Urteil vom 21. Januar 2016 - 4 A 5.14 - BVerwGE 154, 73 Rn. 70).
c) Ohne Erfolg rügen die Kläger eine Verwirklichung der Verbotstatbestände des § 44 Abs. 1 Nr. 2 und 3 BNatSchG aufgrund einer Zerschneidung des bisherigen Lebensraums des Moorfrosches.
aa) Entgegen dem Klägervortrag kommt es zu keiner betriebsbedingten Trennung der Moorfroschpopulation durch den Neubau der A 26-Ost. Zwar befinden sich die nicht überbauten Laichgewässer teilweise nordöstlich der Autobahn, die Ersatzgewässer liegen dagegen südwestlich der Trasse. Mit Fertigstellung der Bauarbeiten werden die Gewässer aber mit dem Brückenbauwerk 6 verbunden, das nach der Maßnahme 1.6 VCEF fischotter- und bibergerecht gestaltet wird. Die Kritik der Kläger an dieser Maßnahme geht von fehlerhaften Annahmen aus. Entgegen der Klagebegründung führt die Wanderung durch das Querungsbauwerk 6 unter der Autobahn nicht durch trockene und streckenweise vegetationslose Abschnitte. Vielmehr liegen die natürlichen Grundwasserstände an dieser Stelle über Gelände und es soll eine naturnahe, nicht versiegelte Sohle der durch das Querungsbauwerk geführten Gewässer erhalten bleiben.
Die Entfernung vom Ersatzgewässer 4.4 ACEF zum Grabensystem nordöstlich der Trasse überschreitet nicht die artspezifische Vernetzungsdistanz. Zwischen dem östlichen Ende des Ersatzgewässers und dem Grabensystem östlich der Trasse liegen ca. 150 m. Moorfrösche weisen eine relativ große Mobilität auf. Jungtiere wandern Strecken bis zu 1200 m, unter günstigen Bedingungen vermutlich sogar bis 3000 m; Alttiere, die sich nach dem Laichgeschäft gern weiterhin in Gewässernähe aufhalten, legen Strecken bis zu 500 m zurück (Bundesamt für Naturschutz, Artenportraits, Moorfrosch, abrufbar unter https://www.bfn.de/​artenportraits/​rana-arvalis). Es wird empfohlen, dass sich die Maßnahmenfläche entsprechend dem Median des Aktionsradius in der Regel nicht weiter als 200 m vom nächsten Vorkommen entfernt befindet (Landesamt für Natur, Umwelt und Klima Nordrhein-Westfalen, Geschützte Arten in NRW, Moorfrosch, abrufbar unter https://artenschutz.naturschutzinformationen.nrw.de/​artenschutz/de/​arten/​gruppe/​amph_rept/​massn/102331). Diese - angesichts des größeren Aktionsradius konservativ berechnete - Entfernung wird vorliegend deutlich unterschritten.
bb) Auch die bauzeitbedingte Trennung der Moorfroschpopulation erfüllt keine Verbotstatbestände. Nach den plausiblen Angaben der Beklagten trennt das Baufeld die Lebensräume beidseitig der A 26-Ost über einen Zeitraum von ca. zwei Jahren. Sie begründet diese Annahme nachvollziehbar mit den Erfahrungswerten für die Bauzeit des hier vorgesehenen Querungsbauwerks. Die Unterbrechung von Wanderungen über das Baufeld hinweg für den prognostizierten Zeitraum führt auch nicht zu einer genetischen Verarmung der verbleibenden Teilpopulationen. Die Beklagte hat unter Verweis auf fachwissenschaftliche Veröffentlichungen überzeugend dargelegt, dass genetische Verluste jedenfalls nicht in den ersten Jahren einer Trennung entstehen, sondern sich erst über Jahrzehnte entwickeln. Hinzu kommt, dass den Moorfröschen auf den jeweiligen Seiten der Trasse auch während der Bauzeit Wander- und Ausbreitungsmöglichkeiten erhalten bleiben. Die Schutzzäune sehen - jedenfalls soweit Lebensräume des Moorfrosches betroffen sind - die Möglichkeit eines Auswanderns aus dem Baufeld ausdrücklich vor.
d) Schließlich bestehen keine belastbaren Anhaltspunkte für bau- und betriebsbedingte Störungen des Moorfrosches durch Lärm. Die Beklagte hat in der Klageerwiderung nachvollziehbar darauf hingewiesen, dass die von den Klägern angeführten Studien zum Laubfrosch nicht auf den Moorfrosch übertragen werden können. Danach erfolgt insbesondere die Paarbildung beim Moorfrosch - anders als beim Laubfrosch - ohne dominierende Rolle der Stimme des Männchens eher zufällig.
6. Die in Bezug auf die artenschutzrechtliche Prüfung von Fledermäusen vorgebrachte Kritik greift nicht durch.
Die Annahme des Planfeststellungsbeschlusses, der Verlust von Tagesverstecken bewirke keine relevante Betroffenheit von Fledermäusen, begegnet keinen durchgreifenden Bedenken. Sie entspricht vielmehr den aktuellen Arbeitshilfen. Danach werden die wechselnden Tagesquartiere einzelner Männchen oder Weibchen "i. d. R." nicht vom besonderen Artenschutzrecht erfasst (Bundesministerium für Digitales und Verkehr, Arbeitshilfe Fledermäuse und Straßenverkehr, 2023, S. 6). Der Verlust von einzelnen Balzquartieren oder Tagesverstecken löst im Regelfall kein Zugriffsverbot aus, da ähnliche Habitatstrukturen meistens im räumlichen Zusammenhang zur Verfügung stehen; der Verlust weniger Bäume löst aufgrund des Überangebots an geeigneten Tagesquartieren im Regelfall keine Einschränkung der Funktionsfähigkeit der Fortpflanzungs- und Ruhestätten aus (Landesbetrieb Straßenbau und Verkehr Schleswig-Holstein, Arbeitshilfe Fledermäuse und Straßenbau, 2020, S. 60). Anhaltspunkte dafür, dass Tagesquartiere hier ausnahmsweise dem Lebensstättenschutz des § 44 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG unterfallen könnten, legen die Kläger nicht dar.
Soweit die Kläger das Fehlen von Feststellungen zu geschützten Aufenthaltsstätten von Fledermäusen rügen und beanstanden, dass nicht (hinreichend) ermittelt und bewertet worden sei, inwieweit dauerhaft geschützte Lebensstätten - zu denen sie Wochenstuben und Winterquartiere zählen - vorhanden seien, ist ihr Vorbringen unsubstantiiert. Ihre Rüge erschöpft sich im Wesentlichen in allgemeinen Betrachtungen und setzt sich nicht damit auseinander, dass der Planfeststellungsbeschluss (S. 177 ff.) für die sechs im Einzelnen betrachteten Fledermausarten (Abendsegler, Breitflügelfledermaus, Mückenfledermaus, Rauhautfledermaus, Wasserfledermaus, Zwergfledermaus) das Vorhandensein von Quartieren im Untersuchungsgebiet - unter anderem aufgrund der festgestellten Baumstärken sowie unter Verweis auf die Begehungen und Kartierungen - jeweils ausdrücklich verneint hat. Mit Einwendungen zu etwaigen Winterquartieren für Rauhautfledermäuse und den Untersuchungen 2013 und 2018 befasst sich der Planfeststellungsbeschluss unter Verweis auf das Ergebnis von Kartierungen zu baumhöhlenbewohnenden Vogelarten (S. 187 f.). Auch darauf gehen die Kläger nicht näher ein; eine Auseinandersetzung mit den zitierten Untersuchungen und deren Ergebnissen fehlt.
Zu dem Einwand der Kläger, es sei nicht ermittelt worden, ob der Verlust von Nahrungsflächen (auch) zu einer erheblichen Störung von Fledermäusen führe, verweist die Beklagte in der Klageerwiderung auf die Ausführungen im Planfeststellungsbeschluss (S. 176) und im Artenschutzfachbeitrag (S. 101 ff.). Danach hätten die fledermauskundlichen Gutachten (insbesondere FÖA 2018 und FÖA 2021) die Verteilung der Jagdhabitate und deren Bedeutung zusammenfassend in Bezug auf die ganze Artengruppe und artspezifisch aufgeschlüsselt und bewertet. Fledermäuse müssten flexibel reagieren und sich bei der Nahrungssuche nach dem oft zeitlich begrenzten Angebot an Nahrung richten. Im Jahr 2018 seien telemetrische Untersuchungen zur Raumnutzung der Fledermäuse durchgeführt worden, die die Nutzung von großen Flächen zur Nahrungssuche aufgezeigt hätten. Danach sei von einem sehr weiträumigen Aktionsraum der lokalen Kolonie ausgegangen worden, der sowohl Flächen im Norden als auch in den angrenzenden Waldflächen im Süden/​Südwesten einbeziehe. Große Flächen blieben den Fledermäusen auch nach Umsetzung des Vorhabens als Jagdhabitat erhalten. Die Zwergfledermaus und die Mückenfledermaus seien zudem Arten, welche auch die "Kulturbiotope", also die künftig neu entstehenden Biotope auf den Ausgleichs- und Ersatzflächen (auch nahe der Autobahn), bejagen könnten.
Diese Erläuterungen sind plausibel. Die Kläger setzen ihnen nichts Substantiiertes entgegen. Eine inhaltliche Auseinandersetzung mit den angeführten Fachgutachten oder dem Artenschutzfachbeitrag erfolgt auch insoweit nicht.
7. Mit ihren Rügen gegen die artenschutzrechtliche Prüfung des Nachtkerzenschwärmers können die Kläger ebenfalls nicht durchdringen.
Die Kläger machen geltend, dass der Planfeststellungsbeschluss der Gefahr baubedingter Tötungen nicht hinreichend Rechnung trage. Die verschiedenen immobilen Entwicklungsphasen (Eier, Larven, Puppen) überlappten sich, sodass zu jedem Zeitpunkt des Jahres mit Vorkommen zu rechnen sei. Eine Suche nach Eiern sei nicht vorgesehen.
Diese Kritik vermag nicht zu überzeugen. Die Vermeidungsmaßnahme 1.20 VCEF konnte, wie die Beklagte in ihrer Klageerwiderung nachvollziehbar ausgeführt hat, berücksichtigen, dass es mit der Zeit der Flugphase der Schmetterlinge und der Raupenzeit ein Zeitfenster gibt, in dem sich keine Tiere (Puppen) im Boden aufhalten. In dieser Zeit (Anfang Juli bis Ende August) werden in 2-wöchentlichem Intervall sämtliche Bestände der Weidenröschen und Nachtkerzen im Baufeld auf Raupen abgesucht. Die Schmetterlinge selbst sind durch ihre Flugfähigkeit durch die Bauarbeiten nicht gefährdet.
Entgegen der Annahme der Kläger fehlt es nicht an Festsetzungen dazu, wo die Raupen auszusetzen sind und wie die Aussetzflächen gesichert werden. Nach der Maßnahme 1.20 VCEF ist vielmehr ein Puffer von 100 m einzuhalten und sind die Raupen auf die gleichen Arten von Futterpflanzen zu setzen, auf denen sie gefunden wurden (Maßnahmenblätter, Unterlage 9.3 B, S. 63 f.). Auch der Einwand, es sei unklar, ob gleich geeignete noch unbesiedelte Futterpflanzen unter gleichen Standortbedingungen verfügbar seien, greift nicht durch. Nachtkerzenschwärmer sind sehr mobil, wenig standorttreu und jederzeit in der Lage, neue Lebensräume zu nutzen und neue Vorkommen zu gründen (vgl. Bundesamt für Naturschutz, Artenportraits, Proserpinus-proserpina, abrufbar unter https://www.bfn.de/​artenportraits/​proserpinus-proserpina; Landesamt für Natur, Umwelt und Klima Nordrhein-Westfalen, Geschützte Arten in NRW, Nachtkerzenschwärmer, abrufbar unter https://artenschutz.naturschutzinformationen.nrw.de/​artenschutz/de/​arten/​gruppe/​schmetterlinge/​kurzbeschreibung/108137; Hessisches Landesamt für Naturschutz, Umwelt und Geologie, Artensteckbrief Nachtkerzenschwärmer, Stand 2023, S. 3).
Die Kläger befürchten schließlich betriebsbedingte Kollisionen, weil gerade für Schmetterlinge dieser Gruppe von einer anziehenden Wirkung der Beleuchtung ausgegangen werden müsse. Auch Erschütterungen während der Bauzeit könnten nicht von vornherein ausgeschlossen werden. Für die Spanische Flagge seien diese Effekte in der Literatur belegt.
Die Beklagte hat hierzu erwidert, dass die Schwärmer auf dem Zug in der Regel in größerer Höhe flögen. Das allgemeine Lebensrisiko auf der Wanderung werde durch das Vorhaben daher nicht (relevant) erhöht. Bei der Suche nach Nahrungspflanzen und zur Eiablage flögen die Nachtkerzenschwärmer zwar niedriger, jedoch seien diese Flüge auf geeignete Flächen mit den entsprechenden Pflanzen auf trockenen Ruderalfluren oder entlang von Gewässern beschränkt. Bei Autobahnen würden allenfalls die Böschungsbereiche, nicht aber die Fahrbahnen beflogen. Die artbezogene Einschätzung, dass für die Art keine signifikant gesteigerten Kollisionsgefahren an Straßen bestünden, könne nach der zitierten Literatur als etabliert gelten. Der Senat hält diese von den Klägern nicht weiter in Frage gestellten Erwägungen für überzeugend.
IV. Der Planfeststellungsbeschluss leidet an einem erheblichen Abwägungsmangel bei der Variantenprüfung. Davon abgesehen liegen Abwägungsfehler weder bei der Bewertung verkehrlicher Belange noch in Bezug auf den Klimaschutz vor.
1. Der Planfeststellungsbeschluss erweist sich hinsichtlich der Abwägung zwischen der Variante Süd 1 und 2 als fehlerhaft. Der Fehler ist auch entscheidungserheblich. Darüber hinaus weist die Variantenprüfung keine Fehler auf.
a) Die Variantenprüfung ist Teil des aus dem Wesen einer rechtsstaatlichen Planung folgenden Abwägungsgebots. Dieses verlangt, dass die von einer Planung berührten öffentlichen und privaten Interessen gegeneinander und untereinander gerecht abgewogen werden. Dabei müssen auch sich ernsthaft anbietende Alternativlösungen bei der Zusammenstellung des abwägungserheblichen Materials berücksichtigt werden und mit der ihnen objektiv zukommenden Bedeutung in die vergleichende Prüfung der von den möglichen Alternativen jeweils berührten öffentlichen und privaten Belange Eingang finden. Eine Planfeststellungsbehörde handelt allerdings nicht schon dann abwägungsfehlerhaft, wenn eine von ihr verworfene Alternative ebenfalls mit guten Gründen vertretbar gewesen wäre. Vielmehr sind die Grenzen der planerischen Gestaltungsfreiheit erst dann überschritten, wenn sich eine andere als die gewählte Lösung unter Berücksichtigung aller abwägungserheblichen Belange eindeutig als die bessere, weil öffentliche und private Belange insgesamt schonendere, hätte aufdrängen müssen oder wenn der Planfeststellungsbehörde infolge einer fehlerhaften Ermittlung, Bewertung oder Gewichtung einzelner Belange ein rechtserheblicher Fehler unterlaufen ist (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 3. November 2020 - 9 A 12.19 - BVerwGE 170, 33 Rn. 660 und vom 19. Februar 2025 - 9 A 9.23 - UPR 2025, 373 Rn. 208 jeweils m. w. N.). Hat die Planfeststellungsbehörde in einer Lage, in der es keine eindeutig überlegene Variante gibt, das Gewicht der Belange fehlerfrei bestimmt, liegt jede Vorzugswahl innerhalb des gerichtlich nicht zu beanstandenden Entscheidungsspielraums (BVerwG, Urteil vom 29. Juni 2017 - 3 A 1.16 - Buchholz 442.09 § 18 AEG Nr. 77 Rn. 153).
Gemessen daran liegt ein erheblicher Fehler vor, weil die Beklagte den Belang des Klimaschutzes nicht mit dem ihm zukommenden Gewicht in ihre Abwägungsentscheidung, mit der sie die Variantenuntersuchung der Vorhabenträgerin im Wesentlichen nachvollzieht, eingestellt hat.
Die Planfeststellungsbehörde hat vorliegend die Variante Süd 1 ausgewählt. Sie verläuft - als einzige der im Planfeststellungsbeschluss betrachteten Varianten - nicht gradlinig, sondern in einem Halbkreis, und sie nimmt - ebenfalls als einzige Variante - "anlage- und baubedingt rd. 18,5 ha hochwertige Böden (überwiegend Niedermoorböden mit besonderen Archivfunktionen)" in Anspruch. Der Planfeststellungsbeschluss hält eine nähere Alternativenbetrachtung im Hinblick auf die Klimaschutzziele dennoch für nicht erforderlich. Dieses Vorgehen begründet der Planfeststellungsbeschluss damit, dass die gewählte Trasse bereits eine positive Klimabilanz aufweise und es nicht wahrscheinlich sei, dass die Wahl einer anderen Variante - bei entsprechender Verkehrsfunktionalität - zu einer weiteren deutlichen Reduzierung der Treibhausgas-Emissionen (künftig THG-Emissionen) führen würde. Diese Bewertung ist nicht mit § 13 Abs. 1 Satz 1 des Bundes-Klimaschutzgesetzes (KSG) zu vereinbaren.
aa) Nach § 13 Abs. 1 Satz 1 des KSG in der hier maßgeblichen Fassung des Ersten Gesetzes zur Änderung des Bundes-Klimaschutzgesetzes vom 18. August 2021 (BGBl. I S. 3905; vgl. BVerwG, Urteil vom 4. Mai 2022 - 9 A 7.21 - BVerwGE 175, 312 Rn. 79) haben die Träger öffentlicher Aufgaben bei ihren Planungen und Entscheidungen den Zweck dieses Gesetzes und die zu seiner Erfüllung festgelegten Ziele zu berücksichtigen.
Danach muss die Planfeststellungsbehörde bei ihrer Entscheidung prüfen, ob und inwieweit diese Einfluss auf die THG-Emissionen hat und die Erreichung der Klimaziele gefährden kann. Die Berücksichtigungspflicht ist sektorübergreifend im Sinne einer Gesamtbilanz zu verstehen. Klimarelevant sind dabei nicht nur die in § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 6 KSG genannten Sektoren, die als potentiell emissionsverursachende Sektoren den Minderungszielen des § 3 KSG unterworfen sind, sondern alle in Anlage 1 des Bundes-Klimaschutzgesetzes genannten Sektoren. Für die Bewertung des Ergebnisses im Rahmen der Abwägungsentscheidung gilt, dass § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG eine Berücksichtigungspflicht, aber keine gesteigerte Beachtenspflicht formuliert und nicht im Sinne eines Optimierungsgebots zu verstehen ist. Das gilt selbst für den Fall, dass im Zeitpunkt der Planfeststellung die Zielverfehlung im Verkehrssektor festgestanden haben sollte und kein schlüssiges Minderungskonzept vorgelegen hätte (BVerwG, Urteil vom 19. Februar 2025 - 9 A 9.23 - BVerwGE 185, 19 Rn. 227).
Weiterhin gibt es für die Bewertung dieser Auswirkungen keine rechtlichen Vorgaben. Mit dem Ad-hoc-Arbeitspapier der Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen zur Berücksichtigung von großräumigen Klimawirkungen bei Straßenbauvorhaben (Stand Dezember 2023, im Folgenden: Ad-hoc-Arbeitspapier) und den Hinweisen des Bundesministeriums für Digitales und Verkehr zur Berücksichtigung der großräumigen Klimawirkungen in der Vorhabenzulassung (Stand 16. Dezember 2022, VkBl. 2023, 70 ff., im Folgenden: BMDV-Hinweise), die sich auf die dem vorgenannten Arbeitspapier zugrundeliegenden Forschungsvorhaben beziehen, liegen zwischenzeitlich aber erste veröffentlichte Leitfäden und Handreichungen zur Berücksichtigung der Klimabelange bei Straßenbauvorhaben vor, an denen sich die Planfeststellungsbehörde orientieren kann (BVerwG, Urteil vom 19. Februar 2025 - 9 A 9.23 - BVerwGE 185, 19 Rn. 228). Da es sich aktuell um die besten verfügbaren Erkenntnisse handelt, sollte eine Planfeststellungsbehörde nicht ohne Grund geringere Anforderungen an die Prüfung der Klimaverträglichkeit eines Vorhabens stellen, als diese Leitfäden und Handreichungen vorgeben. Das gilt jedenfalls, sofern diese - wie hier die BMDV-Hinweise - zum Zeitpunkt der Planfeststellung bereits veröffentlicht waren.
bb) Das sektorübergreifende Berücksichtigungsgebot des § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG findet überall dort Anwendung, wo materielles Bundesrecht auslegungsbedürftige Rechtsbegriffe verwendet oder Planungs-, Beurteilungs- oder Ermessensspielräume konstituiert (BVerwG, Urteil vom 4. Mai 2022 - 9 A 7.21 - BVerwGE 175, 312 Rn. 62; so auch Fellenberg, in: Fellenberg/​Guckelberger, Klimaschutzrecht, 1. Aufl. 2022, § 13 KSG Rn. 16 ff.; Klinski, in: Hofmann/​Heß, BeckOK Klimarecht, Stand Juni 2025, § 13 KSG Rn. 30). Das Berücksichtigungsgebot gilt daher auch bei der Variantenprüfung, weil diese Teil der Abwägungsentscheidung nach § 17 Abs. 1 Satz 6 FStrG ist. Die Frage der Inanspruchnahme klimarelevanter Böden lässt sich gerade bei einer vergleichenden Betrachtung der Trassenvarianten sinnvoll in die Abwägungsentscheidung einbeziehen (in diesem Sinne auch Ad-hoc-Arbeitspapier S. 39 unten).
Dem steht vorliegend nicht entgegen, dass die Variantenuntersuchung der Vorhabenträgerin, die zur Auswahl der Vorzugsvariante führte und später von der Beklagten im Rahmen einer eigenen Abwägungsentscheidung nachvollzogen wurde, bereits im Jahr 2010 und damit vor Inkrafttreten des Klimaschutzgesetzes erfolgte (Unterlage 1 B - Erläuterungsbericht S. 16). Dieser Umstand wirkt sich allein auf den Umfang der Ermittlungs- und Bewertungspflichten der Beklagten aus. Sie musste aufgrund des Inkrafttretens des Klimaschutzgesetzes die Variantendiskussion nicht unter Einbeziehung der - erst noch zu ermittelnden - Klimafolgen aller damals näher betrachteten Varianten gänzlich neu eröffnen (vgl. zur Beschränkung der Ermittlungspflichten der Planfeststellungsbehörde aus Gründen der Verhältnismäßigkeit und Verwaltungspraktikabilität BVerwG, Urteil vom 12. März 2008 - 9 A 3.06 - BVerwGE 130, 299 Rn. 171). Die Beklagte hätte aber zumindest im Wege der Grobanalyse einschätzen müssen, welche Auswirkungen die Varianten in Bezug auf die in §§ 1 und 3 KSG konkretisierten Klimaschutzziele haben.
cc) Der bloße Verweis der Beklagten auf die positive Klimabilanz des Straßenbauvorhabens - die Beklagte geht aufgrund der prognostizierten Verlagerung und Verflüssigung von Verkehren von einer Reduktion der THG-Immissionen aus - genügt den dargestellten Anforderungen nicht. Eine positive Klimabilanz lässt die Pflicht zur Berücksichtigung der Klimaauswirkungen eines Neubauvorhabens durch die Inanspruchnahme klimarelevanter Böden nicht entfallen. Nach den BMDV-Hinweisen ist bei der Prüfung der vernünftigerweise in Betracht kommenden Varianten "vorrangig darauf zu achten, eine Inanspruchnahme von für den Klimaschutz wertvollen Böden und Biotopen zu vermeiden" (unter V.2.c ; so im Ergebnis auch Ad-hoc-Arbeitspapier S. 39). Mooren bzw. der Vermeidung ihrer Inanspruchnahme kommt danach unabhängig von einer möglichen Kompensation ein eigenständig zu berücksichtigender Wert zu. Das findet sachlich unter anderem in dem klimarelevanten Wiedervernässungspotential von Mooren seine Rechtfertigung (vgl. hierzu Verordnung (EU) 2024/1991 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. Juni 2024 über die Wiederherstellung der Natur und zur Änderung der Verordnung (EU) 2022/869, insbesondere Erwägungsgrund 59 und Art. 11; so auch Ad-hoc-Arbeitspapier S. 36).
dd) Abgesehen von der nicht hinreichenden Berücksichtigung der Betroffenheit klimarelevanter Böden konnte sich die Beklagte bei einem Vergleich der Varianten auch nicht auf die Behauptung beschränken, signifikante Einsparmöglichkeiten wären durch die anderen Varianten nicht zu erwarten. Auch wenn es für die einzelnen Varianten keiner umfangreichen Berechnungen bedurfte, waren auch geringe Unterschiede in der THG-Bilanz in die Abwägung einzustellen, wenn sie sich - wie hier - etwa aufgrund unterschiedlicher Streckenlängen geradezu aufdrängten (vgl. zu dem Argument, geringe THG-Emissionen seien vernachlässigbar BVerwG, Urteil vom 19. Februar 2025 - 9 A 9.23 - BVerwGE 185, 19 Rn. 226).
ee) Ein solches Verständnis des Berücksichtigungsgebots steht nicht im Widerspruch zu der bisherigen Rechtsprechung des Senats, wonach § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG nicht im Sinne eines Optimierungsgebots zu verstehen ist (BVerwG, Urteil vom 4. Mai 2022 - 9 A 7.21 - BVerwGE 175, 312 Rn. 85 f.). Denn es geht nicht um eine Optimierung der Planungen am Maßstab des Klimaschutzes, sondern um eine Entscheidung unter Berücksichtigung aller für den Klimaschutz wesentlichen Faktoren.
b) Der Fehler war auch erheblich im Sinne von § 17c FStrG i. V. m. § 75 Abs. 1a Satz 1 VwVfG. Mängel bei der Abwägung der von dem Vorhaben berührten öffentlichen und privaten Belange sind danach nur erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind. Eine Erheblichkeit kann nur verneint werden, wenn konkrete Anhaltspunkte dafür nachweisbar sind, dass die Planfeststellungsbehörde auch im Falle einer ordnungsgemäßen Abwägung die gleiche Entscheidung getroffen hätte. Solche Anhaltspunkte können sich etwa aus dem Planfeststellungsbeschluss ergeben. Das Gericht darf keine eigene hypothetische Abwägungsentscheidung an die Stelle der Entscheidung durch die Planfeststellungsbehörde setzen (BVerwG, Urteil vom 30. November 2020 - 9 A 5.20 - Buchholz 451.91 Europ. UmweltR Nr. 78 Rn. 39 ).
Solche Anhaltspunkte liegen nicht vor. Der Senat hält es nicht für ausgeschlossen, dass bei einer ordnungsgemäßen Einstellung der Klimabelange in die Variantenprüfung die von den Klägern favorisierte Variante Süd 2 gewählt worden wäre. Diese Variante nimmt keine Niedermoorböden in Anspruch, ist artenschutzrechtlich konfliktärmer, kürzer und damit kostengünstiger. Der Planfeststellungsbeschluss beruft sich auch nicht auf rechtliche Hinderungsgründe in Bezug auf die Hafenerweiterung. Er stellt diese lediglich als zu berücksichtigenden Belang in die Bewertung ein, geht aber nicht von einem strikten Bauverbot nach dem Hafenentwicklungsgesetz aus, zumal auch die Vorzugsvariante Süd 1 - wenn auch am Rand - die vom Hafenentwicklungsgesetz definierte Erweiterungsfläche in Anspruch nimmt.
c) Davon abgesehen begegnet die Variantenprüfung keinen durchgreifenden Bedenken. Die Einwände der Kläger gegen die Bewertung der von der Beklagten hierzu in die Abwägung eingestellten Belange greifen nicht durch.
Es ist nicht zu beanstanden, dass die Beklagte die Nordvarianten, die jeweils im Bereich der vorhandenen Anschlussstelle HH-Waltershof beginnen und im Bereich des Autobahndreiecks HH-Wilhelmsburg-Nord enden, als verkehrlich nachteilhaft gewertet hat. Es erschließt sich ohne Weiteres, dass die Nordvarianten insbesondere eine Mehrbelastung der ohnehin hoch belasteten A 7 zur Folge hätten, weil der von der A 26-West kommende Verkehr zunächst über die A 7 bis zur Anschlussstelle HH-Waltershof geleitet werden müsste. Der Annahme einer Mehrbelastung steht auch nicht entgegen, dass die A 26-Ost Verkehre der A 7 aufnehmen kann und daher zugleich eine entlastende Wirkung hat. Eine solche Wirkung haben im Grundsatz alle näher betrachteten Varianten.
Die Beklagte durfte auch berücksichtigen, dass die Verwirklichung der Variante Süd 2 zu einer Beeinträchtigung zukünftiger Hafenentwicklungen im Bereich des "Hafenerweiterungsgebiets Zone I" führen kann, indem sie diese Flächen von der Elbe trennt. Sie konnte diesen Belang unabhängig davon in die Variantenprüfung einbeziehen, ob das Hafenentwicklungsgesetz vom 25. Januar 1982 (HmbGVBl. I S. 19, in der im Zeitpunkt des Ergehens des Planfeststellungsbeschlusses gültigen Fassung vom 12. Dezember 2023, HmbGVBl. I S. 430), welches diese Fläche als "Hafenerweiterungsgebiet" definiert, einer verfassungsgerichtlichen Kontrolle standhalten würde. Die von den Klägern bestrittene Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes betrifft im Wesentlichen die Gesetzgebungskompetenz der Beklagten für Enteignungen, nicht aber ihre Kompetenz, bestimmte Bereiche des Stadtgebiets für eine Hafenerweiterung vorzusehen und freizuhalten. Vor allem gibt es auch unabhängig von dem Hafenentwicklungsgesetz den klaren politischen Willen zu einer Hafenerweiterung in diesem Bereich, auf den die Beklagte Rücksicht nehmen durfte (vgl. zur Berücksichtigung gemeindlicher Planungsabsichten BVerwG, Urteile vom 27. April 2017 - 9 A 30.15 - BVerwGE 159, 1 Rn. 19 und vom 12. Juni 2024 - 11 A 13.23 - BVerwGE 183, 1 Rn. 53; zur Berücksichtigung "nur politisch vorgegebener Ziele" BVerwG, Urteil vom 5. Oktober 2021 - 7 A 13.20 - BVerwGE 173, 296 Rn. 79). Entsprechende Planungsabsichten finden sich nicht nur im genannten Gesetz, sondern zuletzt auch im Hafenentwicklungsplan 2040 aus Juni 2023. In Teil I (Strategische Vision, S. 84) und Teil II (Operative Umsetzung, S. 87) dieses Plans werden für die von der Variante Süd 2 betroffenen Bereiche strategische Ziele genannt. Soweit die Kläger in der mündlichen Verhandlung darauf hingewiesen haben, dass diese Flächen im Hafenentwicklungsplan 2040 lediglich weiß hinterlegt und daher keiner zukünftigen Schwerpunktnutzung zugewiesen seien (vgl. Abbildung 7: Karte der zukünftigen Schwerpunktnutzungen im Hamburger Hafen, Hafenentwicklungsplan 2040, Teil I - Strategische Vision, S. 88), folgt daraus nicht die Aufgabe entsprechender Planungen. Denn diese Flächen sollen von einer weiteren Entwicklung des Hafens nicht ausgenommen, sondern vielmehr für die langfristige Entwicklung freigehalten werden. Das stellt einen in der Variantenprüfung berücksichtigungsfähigen Belang dar.
2. Die Abwägungsentscheidung weist keine Fehler bei der Bewertung der öffentlichen Verkehrsinteressen auf.
Für die Überprüfung der Verkehrsprognose gilt in ständiger Rechtsprechung ein eingeschränkter Prüfungsmaßstab. Die gerichtliche Überprüfung beschränkt sich darauf, ob eine geeignete fachspezifische Methode gewählt wurde, ob die Prognose nicht auf unrealistischen Annahmen beruht und ob das Prognoseergebnis einleuchtend begründet worden ist (BVerwG, Urteil vom 15. Februar 2018 - 9 C 1.17 - BVerwGE 161, 180 Rn. 13 m. w. N.).
Gemessen daran lassen die von den Klägern erhobenen Rügen zu den hafenbezogenen und den auf den Flugverkehr bezogenen Verkehren, der Berücksichtigung der Hamburger Verkehrspolitik und den Annahmen zur Entlastungswirkung der geplanten Autobahn nicht den Schluss zu, dass die Verkehrsprognose keine taugliche Grundlage für die in die Abwägung eingestellten verkehrlichen Interessen darstellen würde.
Die Auswirkungen internationaler Entwicklungen auf den Hafen, wie die sich verschärfende Klimakrise, die Corona-Pandemie und die dauerhaften Folgen des Ukraine-Krieges werden nicht verkannt. Die rechnerische Fortschreibung der Projektprognose 2030 ist unter anderem aufgrund der im Verfahren erhobenen Einwendungen zu der Hafenentwicklung und des fortschreitenden Klimawandels im Verwaltungsverfahren erfolgt und berücksichtigt daher grundsätzlich auch die von den Klägern angeführten Entwicklungen bis zum Dezember 2021 (Rechnerische Fortschreibung der Projektprognose 2030 mit aktualisierten Regionaldaten für den Prognosehorizont 2035, Dezember 2021, Unterlage 21, S. 6). Allein aus dem Umstand, dass sich der Hafen - hier etwa im Hinblick auf den prognostizierten Containerumschlag und die damit verbundenen Verkehrsmengen - anders als prognostiziert entwickeln könnte oder bisher möglicherweise bereits anders entwickelt hat, folgt nicht, dass die Projektprognose auf unrealistischen Annahmen beruht. Solche Unsicherheiten sind jeder Prognose immanent.
Ohne Erfolg rügen die Kläger ferner das Fehlen konkreter Pläne für die Nutzung einzelner Hafenflächen, aus denen Zunahmen des Auto- bzw. Lkw-Verkehrs abgeleitet werden. Bei einem Prognosezeitraum bis zum Jahr 2035 ist es nicht zu beanstanden, auch solche Entwicklungen in die Prognose einzustellen, die bereits absehbar sind, deren konkrete Planung aber noch aussteht. In der Sache liegen danach jedenfalls hinreichende Anhaltspunkte für die in Ansatz gebrachte Erweiterung von Hafenflächen - die Kläger beziehen sich im Wesentlichen auf die Flächen Steinwerder-Süd, die "S.-Fläche auf der Hohen Schaar" und das Gebiet am Ellerholzdamm - vor, aus der Zunahmen des Verkehrs abgeleitet werden. Teilweise hat die Beklagte zu diesen Flächen bereits Planungsrecht geschaffen (Planfeststellungsbeschluss vom 24. September 2024, "Flächenherrichtung Steinwerder Süd"), im Übrigen werden die angeführten Flächen zumindest vom aktuellen Hafenentwicklungsplan erfasst (Hafenentwicklungsplan 2040, Teil II - Operative Umsetzung, S. 20, 39 und 40; Hafenentwicklungsplan 2040, Teil I - Strategische Vision, S. 88).
Der weitere Einwand der Kläger, die Verkehrsprognose überschätze den Flughafenverkehr und darauf bezogene Straßenverkehre, greift nicht durch. Allein aus dem von den Klägern angeführten Umstand, dass die prognostizierten Zahlen bisher nicht annähernd erreicht worden seien, folgt - wie vorstehend dargelegt - für sich genommen noch nicht die Fehlerhaftigkeit einer entsprechenden Annahme im Zeitpunkt der Planung. Davon abgesehen ist die Bewertung der Beklagten nachvollziehbar, dass die flughafenbedingten Verkehre schon aus geographischen Gründen zu vernachlässigen seien, weil die im Süden Hamburgs gelegene A 26-Ost vor allem der Bündelung der Ost-West-Verkehre dienen solle, sie für die Erreichbarkeit des im Norden Hamburgs gelegenen Flughafens daher von allenfalls untergeordneter Relevanz sei.
Die Verkehrsprognose beruht nicht deshalb auf unrealistischen Annahmen, weil sie das von der Hamburger Verkehrspolitik verfolgte Ziel einer Reduzierung des motorisierten Individualverkehrs (MIV) auf einen Anteil von 20 % am Modal Split nicht flächendeckend auf den gesamten Stadtbereich bezieht, sondern lediglich für 17 innerhalb des Stadtkerns gelegene Stadtteile in Ansatz bringt. Berücksichtigt werden insoweit alle Wege innerhalb dieser Stadtteile sowie Wege innerhalb des Stadtgebiets, die in diesen Stadtteilen enden oder beginnen. Nach Angaben der Beklagten sollte mit diesem differenzierten Vorgehen sichergestellt werden, dass es sich um eine realistische Abschätzung handele. Gemessen am dargestellten Maßstab begegnet ein solches Vorgehen keinen durchgreifenden Bedenken.
Es bestehen auch keine Zweifel, dass die Verkehrsprognose aus dem Jahr 2016 in Verbindung mit der rechnerischen Fortschreibung der Projektprognose vom Dezember 2021 eine hinreichend aktuelle Grundlage für die Bewertung der Verkehrsentwicklung darstellt. Soweit die Kläger rügen, dass sich die Fortschreibung auf den Ausbau der gesamten A 26-Ost beschränke, die abschnittsbezogenen Prognosedaten dagegen nicht aktualisiert worden seien, führt dies auf keinen beachtlichen Fehler der Verkehrsprognose. Stellt die Planfeststellungsbehörde ein Gesamtvorhaben in Teilabschnitten fest, muss zwar für jeden Teilabschnitt eine Planrechtfertigung gegeben sein. Diese ergibt sich im Fall einer gesetzlichen Bedarfsfeststellung aber aus der Bedarfsfeststellung für das Gesamtvorhaben (BVerwG, Urteil vom 14. März 2018 - 4 A 5.17 - BVerwGE 161, 263 Rn. 39; Neumann/​Külpmann, in: Stelkens/​Bonk/​Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 74 Rn. 52). Für einen einzelnen Teilabschnitt muss zur Vermeidung eines Planungstorsos daher lediglich gewährleistet sein, dass er eine eigenständige Funktion erfüllen kann. Für eine solche Feststellung bedurfte es keiner abschnittsweisen Aktualisierung der Verkehrsprognose.
Ohne Erfolg ziehen die Kläger die Richtigkeit der Verkehrsprognose ferner unter Verweis auf eine Vortragsdarstellung einer Verkehrswissenschaftlerin in Zweifel (Anlage K 10). Die Darstellung zu dem Vortrag "Umwelt- und verkehrspolitische Einordnung der Bundesverkehrswegeplanung" beinhaltet lediglich drei Folien zu dem streitgegenständlichen Vorhaben. Die dort angeführten pauschalen Annahmen werden nicht erläutert oder methodisch hergeleitet.
Schließlich folgt auch aus dem Einwand der Kläger, dass der Altenwerder Hafen überhaupt nicht und die Hafengebiete Harburgs nicht besser über die geplante A 26-Ost erschlossen würden, kein beachtlicher Fehler der Verkehrsprognose. Die bessere Erreichbarkeit dieser Hafengebiete war weder Ziel der Planung noch lassen die Verkehrsprognose 2030 oder die rechnerische Fortschreibung erkennen, dass entsprechende Annahmen zu Unrecht in die Berechnung eingestellt worden sein könnten. Auch die Behauptung der Kläger, die Anbindung der westlichen Stadtteile und der Innenstadt von Harburg an die A 7 sei schon jetzt mit den Anschlussstellen Heimfeld und Hausbruch gewährleistet, rechtfertigt nicht den Schluss, die Berechnungen zu den Auswirkungen des Gesamtvorhabens wie auch des Abschnitts 6a auf den nachgeordneten Verkehr beruhten auf unrealistischen Annahmen.
3. Abgesehen von der Alternativenprüfung führt das Klägervorbringen auf keine weiteren Fehler des Planfeststellungsbeschlusses aus Gründen des Klimaschutzes.
a) Entgegen der Auffassung der Kläger bedurfte die CO2-Bilanz der Bauprodukte während der Bauphase in Übereinstimmung mit den oben angeführten Leitfäden und Handreichungen (vgl. BMDV-Hinweise unter IV sowie Ad-hoc-Arbeitspapier S. 30 f.) keiner gesonderten Berücksichtigung (so bereits BVerwG, Urteil vom 19. Februar 2025 - 9 A 9.23 - BVerwGE 185, 19 Rn. 230).
b) Die betriebsbedingten THG-Emissionen hat das von der Vorhabenträgerin beauftragte Ingenieurbüro auf der Basis der rechnerischen Fortschreibung der Projektprognose mit aktualisierten Regionaldaten für den Prognosehorizont 2035 ermittelt. In diesem Zusammenhang werden auch die räumlichen Verlagerungswirkungen berücksichtigt, die nach der Verkehrsprognose durch den Neubau der A 26-Ost entstehen. Im Ergebnis ergibt sich danach im Planfall durch die A 26-Ost insgesamt und damit bei voller Verkehrswirksamkeit durch die Verlagerung und Verflüssigung des Verkehrs eine Reduzierung der betriebsbedingten THG-Emissionen um rd. 48 600 Tonnen pro Jahr im Vergleich zum Prognosenullfall, für den Abschnitt 6a eine Reduzierung der betriebsbedingten THG-Emissionen um 11 680 Tonnen pro Jahr. Die hiergegen erhobenen Einwände der Kläger sind unbegründet.
aa) Die Berechnung der verkehrsbedingten CO2-Emissionen ist nicht zu beanstanden.
Sie ist vorliegend nach dem Handbuch der Emissionsfaktoren (HBEFA) erfolgt. Das "Handbuch" ist eine Standard-Datenquelle für Emissionsberechnungen und nach Einschätzung der Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen die beste verfügbare Datengrundlage (Ad-hoc-Arbeitspapier S. 21). Die Berechnung der verkehrsbedingten CO2-Emissionen nach dem Handbuch für Emissionsfaktoren ist auch in der Rechtsprechung des Senats anerkannt (BVerwG, Urteil vom 12. Juni 2019 - 9 A 2.18 - BVerwGE 166, 1 Rn. 82 f.). Die Kläger legen nicht dar und es ist auch sonst nicht ersichtlich, dass es gegenüber dieser etablierten Praxis bessere Erkenntnisse gäbe bzw. es sich bei der von ihnen angeführten "Methode NA3" überhaupt um eine abweichende Methodik handelt.
Berechnungen auf der Grundlage dieses Handbuchs berücksichtigen entgegen der Klagebegründung auch die für die kommenden Jahre und Jahrzehnte prognostizierte Fahrzeugflotte einschließlich der absehbaren Entwicklungen im Bereich der Antriebstechniken (vgl. die Übersicht über die "HBEFA-Methodik" abrufbar unter https://www.hbefa.net/de/​methodik#uebersicht; so auch die Beschreibung in dem Ad-hoc-Arbeitspapier S. 21).
Ohne Erfolg rügen die Kläger weiter, dass die CO2-Emissionen nach dem Handbuch der Emissionsfaktoren in der Version 4.1 und nicht der aktuelleren Version 4.2 berechnet worden sind. Zwar ist grundsätzlich die aktuellste Version des Handbuches der Emissionsfaktoren zu verwenden (BMDV-Hinweise unter V.2.b ). Die Berechnung der verkehrsbedingten CO2-Emissionen erfolgte vorliegend allerdings bereits im Dezember 2021. Die von den Klägern angeführte Version 4.2 des Handbuchs wurde dagegen erst im Januar 2022 veröffentlicht. Es besteht keine generelle Verpflichtung, eine bereits abgeschlossene Verkehrsprognose stets zu aktualisieren, wenn das für die Berechnung verwendete Computerprogramm in einer neuen Version vorliegt. Dagegen sprach hier, dass es sich nach der Dokumentation der Anpassungen durch die HBEFA-Version 4.2 lediglich um ein "light update" gehandelt hat, welches allein die aus Sicht der nationalen Umweltfördereinrichtungen dringendsten Aktualisierungen implementiert (HBEFA 4.2, Documentation of updates, S. 6, abrufbar unter https://www.hbefa.net/de/​news), und im Falle einer Neuberechnung daher auch keine wesentlichen Veränderungen der Ergebnisse zu erwarten gewesen wären.
bb) Die Berechnung der verkehrsbedingten CO2-Emissionen erweist sich auch nicht deshalb als fehlerhaft, weil sie die durch Fernstraßenplanungen induzierten Verkehre deutlich unterschätzt hätte. Auch die hier verwendete Methodik des Verkehrswegeplans berücksichtigt induzierte Verkehre, wählt für die Bewertung allerdings einen differenzierten Ansatz, der bestimmte, insbesondere längerfristige Verlagerungswirkungen nicht in Ansatz bringt (vgl. PTV/TCI/Mann, Methodenhandbuch zum Bundesverkehrswegeplan 2030, 2016, S. 75). Die Kläger legen nicht dar, dass sich zwischenzeitlich ein besserer Standard zur Berücksichtigung induzierter Verkehre etabliert hätte. Das ist auch sonst nicht ersichtlich. Der Schlussbericht zu einem vom damaligen Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, nukleare Sicherheit und Verbraucherschutz beauftragten Forschungsprojekt mit dem Titel "Umwelt- und naturschutzorientierte Transformation der Bundesverkehrswegeplanung - Überprüfung der Verfahren und Bewertungsmethodiken des BVWP 2030 und Weiterentwicklung in einen BVMP 2040" vom Januar 2025 (abrufbar unter https://www.bundesumweltministerium.de/​forschungsbericht/​umwelt-und-naturschutzorientierte-transformation-der-bundesverkehrswegeplanung-ueberpruefung-der-verfahren-und-bewertungsmethodiken-des-bvwp-2030-und-weiterentwicklung-in-einen-bvmp-2040) geht in Übereinstimmung mit dem Klägervortrag sowie unter Auswertung einer der von den Klägern angeführten Studien zwar davon aus, dass im Bundesverkehrswegeplan bzw. in den in PRINS hinterlegten Projektbewertungen "induzierte Verkehre", verstanden als sämtliche durch Baumaßnahmen erhöhte (oder reduzierte) Fahrzeug-Kilometer, unterschätzt werden. Auch danach sind die empirischen Studien zum induzierten Mehrverkehr aber mit großen Unsicherheiten behaftet. Eine entsprechende Weiterentwicklung der im Bundesverkehrswegeplan 2030 verwendeten Verkehrsmodelle wäre hiernach sehr aufwendig (S. 53 des Forschungsberichts). Es ist nicht Aufgabe eines Vorhabenträgers, entsprechende Forschungsvorhaben durchzuführen, um deren Ergebnisse seinen Berechnungen zugrunde legen zu können.
c) Die Abwägung begegnet auch in Bezug auf den Sektor der Landnutzungsänderung keinen durchgreifenden Bedenken.
Das Vorhaben nimmt anlage- und baubedingt "rd. 18,43 ha hochwertige Böden, bei denen es sich überwiegend um Niedermoorböden mit besonderen Archivfunktionen handelt", in Anspruch. Der Planfeststellungsbeschluss (S. 110) kommt mit Blick auf das in der Nr. 2.8 des Planfeststellungsbeschlusses vorgesehene "Torfverwertungskonzept", welches den klimaneutralen Wiedereinbau der bauzeitlich freizulegenden Torfböden unterhalb des Grundwasserstandes vorsieht, und die vorgesehenen Kompensationsmaßnahmen zu dem Ergebnis, dass eine Freisetzung von Treibhausgasen durch eine Offenlegung von Torf "weitestgehend" vermieden werde und eine ausgeglichene Eingriffsbilanz im Sinne der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung vorliege, weshalb keine erhebliche Betroffenheit des Sektors Landnutzung/​Landnutzungsänderung im Sinne des Klimaschutzgesetzes entstehe.
Nr. 2.8 des Planfeststellungsbeschlusses sah ursprünglich vor, dass das noch zu konkretisierende Torfverwertungskonzept mit den zuständigen Fachbehörden abzustimmen war. Mit Schriftsatz vom 16. September 2025 hat die Beklagte sodann ein Konzept zum Umgang mit Torfböden (Anlage B 4) vorgelegt. Mit Protokollerklärung in der mündlichen Verhandlung hat die Beklagte die Nebenbestimmung 2.8 geändert und die Notwendigkeit einer Abstimmung des Torfverwertungskonzeptes mit den "zuständigen Fachbehörden" gestrichen.
Unter Berücksichtigung dieser Änderungen und Unterlagen führen die Rügen der Kläger auf keine Fehler der Planfeststellung.
aa) Das von den Klägern gerügte Bilanzierungs- und Bewertungsdefizit besteht nach Vorlage des Torfverwertungskonzeptes nicht mehr.
Mit dem Torfverwertungskonzept einschließlich der umweltfachlichen und klimafachlichen Bewertung werden der geplante Torfaushub und der Umgang mit dem Aushub nachvollziehbar erläutert. Danach soll der unvermeidbare Aushub von Torf im Wege des Nasseinbaus unter Gewährleistung einer dauerhaften Beibehaltung des nassen Milieus ortsnah wieder eingebaut werden. Vorgesehen ist der Einbau der Torfe als Verfüllung in überplanten Gewässerabschnitten sowie der flächige Einbau unterhalb der Trasse. Das Konzept beschränkt sich auch nicht mehr darauf, die klimarelevanten Eingriffe in den Boden nach dem sogenannten Staatsrätemodell (Behörde für Umwelt, Dienstliche Handreichung aus dem Staatsräte-Arbeitskreis am 28. Mai 1991) zu beschreiben. Vielmehr enthält es unter Rückgriff auf Zahlenwerte aus einem noch nicht veröffentlichten Forschungsbericht ("Berücksichtigung des Klimaschutzes in der Straßenplanung, FE 02.0452/2022/LRB") auch eine Grobabschätzung der Größenordnung der im Zuge der Umlagerung unvermeidbaren Freisetzung von CO2-Äquivalenten, die insbesondere eine nachvollziehbare Gegenüberstellung von Eingriff und Kompensation ermöglicht.
Diese Darlegungen im Torfverwertungskonzept zur "weitestgehenden" Vermeidung von THG-Emissionen im Zusammenhang mit der Umlagerung der Böden werden von den Klägern nicht nachhaltig erschüttert. Ihre - gutachterlich unterlegte - Kritik beschränkt sich im Kern auf den Vorwurf, dass ein Sauerstoffeinfluss nicht auszuschließen sei. Das räumt das Konzept allerdings selbst ein, weist aber nachvollziehbar darauf hin, dass dies innerhalb weniger Tage oder Wochen zu keinem erheblichen Torfabbau führe. Hiermit setzen sich die Kläger nicht auseinander. Dass keine vollständige Vermeidung von THG-Emissionen möglich sein wird, gesteht das Konzept ebenfalls zu; insofern sind aber umfangreiche Ausgleichs-, Wiederherstellungs- und Gestaltungsmaßnahmen vorgesehen, die diese Verluste vollständig kompensieren sollen.
Soweit die Kläger ferner gerügt haben, die Senkenfunktion der Moore sei nicht bewertet worden, ergibt sich aus dem Torfverwertungskonzept, dass die hier betroffenen Moore keine Senken-, sondern nur eine Speicherfunktion haben. Ob das in der mündlichen Verhandlung diskutierte Wiedervernässungspotential der in Anspruch genommenen Moore bei der Bilanzierung der Klimaauswirkungen hätte erfasst und bewertet werden müssen, bedarf keiner Entscheidung, weil hierzu innerhalb der Klagebegründungsfrist keine substantiierte Rüge erhoben worden ist.
bb) Entgegen dem Klägervorbringen bestehen keine grundsätzlichen Zweifel, dass ein klimaneutraler Wiedereinbau von Torf möglich ist. Sowohl das Ad-hoc-Arbeitspapier (S. 35 Tab. 7) wie auch die Handreichung zum Vollzug der Bundeskompensationsverordnung 2021 (S. 79) und die BMDV-Hinweise (Anlage 2 Spalte 3 vorletzte Zeile) sehen die Möglichkeit eines nassen Wiedereinbaus von Moorböden ausdrücklich vor. Der Umstand, dass eine solche Maßnahme bisher wenig erprobt ist, schließt die Berücksichtigung und Umsetzung eines solchen Konzeptes nicht aus. Verbleibende Unsicherheiten können in diesen Fällen durch ein Monitoring und Risikomanagement aufgefangen werden (BVerwG, Urteil vom 3. November 2020 - 9 A 12.19 - BVerwGE 170, 33 Rn. 260). Auch dem trägt der Planfeststellungsbeschluss vorliegend mit der Nebenbestimmung 2.8 Rechnung.
Aus diesem Grund steht auch die von den Klägern in der mündlichen Verhandlung überreichte Unterlage aus einem Planfeststellungsverfahren zu dem Bau einer U-Bahn in Hamburg, in dem davon die Rede ist, innovative Verwertungsmöglichkeiten von Torf unter Bindung von Treibhausgasen müssten zunächst in Pilotprojekten unter wissenschaftlicher Begleitung geplant, ausgeführt und überwacht werden (Anlage 10 zum Protokoll), einer Berücksichtigung des hier vorgesehenen Torfverwertungskonzeptes nicht entgegen. Davon unabhängig ist nicht ersichtlich, dass die Verhältnisse beim U-Bahn-Bau überhaupt auf den Bau von Straßen bzw. den nassen Wiedereinbau von Torf unterhalb einer Straßentrasse übertragen werden können.
cc) In der Sache greifen auch die Rügen gegen das im Planfeststellungsbeschluss vorgesehene Monitoring zum Torfverwertungskonzept nicht durch. Die Beklagte hat in der mündlichen Verhandlung klargestellt, dass dieses baubegleitend erfolgen soll. Zwar werden in der Nebenbestimmung 2.8 bislang noch keine Reaktionsmöglichkeiten genannt. Es genügt jedoch, dass diese Maßnahmen in das noch zu erstellende Monitoringkonzept aufgenommen werden (vgl. zu den Anforderungen an die Beschreibung eines solchen Konzeptes BVerwG, Urteil vom 6. November 2012 - 9 A 17.11 - BVerwGE 145, 40 Rn. 48). Es bestehen für den Senat im Grundsatz keine Zweifel, dass sowohl im Hinblick auf den Einbau des Torfes in nasses Milieu wie auch den erforderlichen Ausgleich eventueller THG-Emissionen adäquate Reaktionsmöglichkeiten im Falle einer Zielverfehlung bestehen.
dd) Sofern die Kläger in der mündlichen Verhandlung auf im Zuge erster Baumaßnahmen ausgebaute Moore verwiesen haben, die noch nicht wieder in ein Gewässer eingebaut worden sein sollen, handelt es sich nicht um eine Frage der Rechtmäßigkeit der Planung, sondern um eine Frage der Ausführung, für die der Senat nicht zuständig ist.
4. Die Kläger sprechen im Zusammenhang mit ihren Rügen gegen die verkehrlichen Annahmen der Beklagten einen möglichen Zielkonflikt des Vorhabens mit der geplanten Nutzung von Hafenflächen für die Wasserstoffwirtschaft an. Sie betonen zudem - an anderer Stelle - die klimabedingte Notwendigkeit einer Transformation des Energieumschlags im Hamburger Hafen bzw. die Bedeutung der Seehäfen für die energetische Versorgungssicherheit des Landes. Welchen rechtlichen Fehler des Planfeststellungsbeschlusses sie - neben einer allgemeinen Kritik an der Prioritätensetzung des Hamburger Senats - insoweit geltend machen wollen, bleibt allerdings unklar.
Sollten sie hiermit rügen wollen, dass das Interesse an einer klimafreundlichen Wasserstoffwirtschaft nicht in die Abwägung eingestellt oder in seiner Bedeutung verkannt worden sei, führte ein so verstandener Einwand auch in der Sache nicht zum Erfolg. Die Kläger können sich auf die fehlende oder mangelhafte Berücksichtigung des Belangs, bestimmte Flächen des Hafens aus Gründen der Energiesicherheit für die Wasserstoffwirtschaft vorzuhalten, nicht berufen. Die Entscheidung, wie Flächen des Hamburger Hafens künftig genutzt werden sollen, liegt ausschließlich in der Verantwortung der Freien und Hansestadt Hamburg (so zu gemeindlichen Belangen BVerwG, Urteil vom 3. November 2020 - 9 A 7.19 - BVerwGE 170, 138 Rn. 39). Davon abgesehen ergibt sich aus dem Klägervorbringen nicht, dass es überhaupt zu einem solchen Konflikt kommen wird. Das ist auch sonst nicht ersichtlich (vgl. hierzu die Antwort des Senats auf die Schriftliche Kleine Anfrage vom 13.11.2024, Bü-Drs. 22/16837 S. 5).
V. Die Rügen der Kläger zu den mit dem Planfeststellungsbeschluss erteilten wasserrechtlichen Erlaubnissen und Bewilligungen greifen teilweise durch.
1. Soweit die Kläger die in der ursprünglichen Fassung der Nr. 2.5 des Planfeststellungsbeschlusses vorgesehene Zuständigkeit der Wasserbehörde für den Erlass von Inhalts- und Nebenbestimmungen wie auch den im Hinblick auf die wasserrechtlichen Erlaubnisse formulierten Zustimmungsvorbehalt der Wasserbehörde gerügt haben, hat die Beklagte dieser - in der Sache aufgrund der in § 19 Abs. 1 und 4 WHG geregelten Zuständigkeitskonzentration berechtigten - Kritik mit einer Protokollerklärung in der mündlichen Verhandlung Rechnung getragen. Nach der geänderten Nr. 2.5 werden die Nebenbestimmungen der wasserrechtlichen Erlaubnisse nunmehr von der Planfeststellungsbehörde lediglich im Einvernehmen mit der zuständigen Wasserbehörde erteilt. Von den wasserrechtlichen Erlaubnissen darf hiernach auch erst nach Zustimmung der Planfeststellungsbehörde und nicht mehr der Wasserbehörde Gebrauch gemacht werden.
2. Die Kläger rügen ferner, dass sich die Planfeststellungsbehörde auf eine Regelung der wasserrechtlichen Erlaubnisse - so die ausdrückliche Formulierung in der ursprünglichen Nr. 2.5 des Planfeststellungsbeschlusses - "dem Grunde nach" beschränkt habe. Sie beanstanden damit zu Recht die Unbestimmtheit der Regelung.
Nach § 10 Abs. 1 WHG wird mit einer Erlaubnis die Befugnis erteilt, ein Gewässer zu einem bestimmten Zweck in einer nach Art und Maß bestimmten Weise zu benutzen. Die Gewässerbenutzung muss daher in der Erlaubnis oder Bewilligung hinreichend bestimmt werden (§ 37 Abs. 1 VwVfG). Die hinreichende inhaltliche Bestimmtheit eines Verwaltungsakts setzt voraus, dass dessen Entscheidungsgehalt für den Betroffenen nach Art und Umfang aus sich heraus erkennbar und verständlich ist (BVerwG, Urteil vom 22. Oktober 2015 - 7 C 15.13 - NVwZ 2016, 308 Rn. 39). Ein wasserrechtlicher Bescheid muss daher alle Angaben enthalten, die wegen der Folgen der Benutzung, vor allem im Hinblick auf das Wohl der Allgemeinheit (z. B. wegen der Auswirkungen auf das Gewässer), von Bedeutung sind (Czychowski/​Reinhardt, in: Czychowski/​Reinhardt, WHG, 13. Aufl. 2023, § 10 Rn. 8).
Diesen Anforderungen genügen die wasserrechtlichen Regelungen des Planfeststellungsbeschlusses nicht. Mit dem Tenor des Planfeststellungsbeschlusses werden zwar die "erforderlichen wasserrechtlichen Erlaubnisse und Bewilligungen erteilt, § 19 Abs. 1 Abs. 3 des Gesetzes zur Ordnung des Wasserhaushalts (WHG)". Diese Regelungen werden im Planfeststellungsbeschluss aber nicht weiter konkretisiert. Die Mindestinhalte wasserrechtlicher Erlaubnisse, wie die Benennung der Einleitstellen, Einleitmenge und Entwässerungseinrichtungen werden nicht aufgeführt. Der Planfeststellungsbeschluss verweist auch nicht auf im Einzelnen genauer bezeichnete Unterlagen, mit denen sich diese Inhalte bestimmen ließen. Ein solcher Verweis war auch nicht entbehrlich, weil offenkundig gewesen wäre, um welche Unterlagen es sich handeln sollte. Die Beklagte selbst nimmt z. B. in der Klageerwiderung auch auf Unterlagen (19.4 und 19.5) Bezug, die gerade nicht planfestgestellt sind (vgl. zu den planfestgestellten Unterlagen Planfeststellungsbeschluss S. 15). Eine entsprechende Erklärung zum Inhalt der wasserrechtlichen Erlaubnisse ist auch mit der Protokollerklärung in der mündlichen Verhandlung nicht erfolgt.
Vorliegend kommt hinzu, dass die Beklagte von vornherein von dem unzutreffenden Verständnis ausgegangen ist, sie könne sich in dem Planfeststellungsbeschluss auf eine Regelung "dem Grunde nach" beschränken und die inhaltliche Ausgestaltung wasserrechtlicher Erlaubnisse falle wieder in die Zuständigkeit der "sachnäheren" Wasserbehörde. Das ergibt sich nicht nur aus der ursprünglichen Formulierung "dem Grunde nach", sondern vor allem auch aus den Hinweisen unter Nr. 3.2 des Planfeststellungsbeschlusses, die erkennen lassen, dass die Beklagte zunächst davon ausging, die Konzentrationswirkung ende mit Erlass des Planfeststellungsbeschlusses. In der Konsequenz dieses Verständnisses hat sich die Planfeststellungsbehörde das wasserrechtliche Konzept für den Bau der A 26-Ost und die hierzu vorgelegten Unterlagen auch nicht zu eigen gemacht. Dieses Defizit konnte sie nicht allein dadurch beseitigen, dass sie die insoweit problematischen Formulierungen des Planfeststellungsbeschlusses mit Protokollerklärung in der mündlichen Verhandlung gestrichen hat.
C. Die festgestellten Fehler führen nicht zur Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses, sondern lediglich zur Feststellung seiner Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit. Es besteht die konkrete Möglichkeit, dass sie in einem ergänzenden Verfahren behoben werden können, ohne die Gesamtplanung infrage zu stellen (§ 75 Abs. 1a Satz 2 VwVfG). Das gilt sowohl für den Fehler in der Variantenprüfung wie auch die Unbestimmtheit der wasserrechtlichen Erlaubnisse nach § 19 Abs. 1 WHG, auf die die Vorschriften des jeweiligen Planungsrechts - hier § 75 VwVfG - Anwendung finden (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Februar 2025 - 9 A 9.23 - BVerwGE 185, 19 Rn. 139). Eines gesonderten Ausspruchs der Rechtswidrigkeit der wasserrechtlichen Erlaubnisse bedarf es in der vorliegenden Konstellation, in der der Planfeststellungsbeschluss an weiteren Fehlern leidet und schon aus diesem Grund für rechtswidrig und nicht vollziehbar erklärt wird, nicht (vgl. zum Rechtswidrigkeitszusammenhang von wasserrechtlicher Erlaubnis und Planfeststellungsbeschluss BVerwG, Urteil vom 19. Februar 2025 - 9 A 9.23 - BVerwGE 185, 19 Rn. 140).
D. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und 3, § 155 Abs. 1 Satz 3, § 159 Satz 1 VwGO i. V. m. § 100 Abs. 1 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1 und 3 KSG
§ 3 UmwRG
§ 16 BImSchG
§ 18 AEG
§ 44 BNatSchG
§ 3 KSG
§ 13 KSG
§ 17c FStrG
§ 75 VwVfG
§ 2 Abs. 4 UmwRG
§ 17e Abs. 3 Satz 1 FStrG
§ 17e Abs. 5 Satz 1 FStrG
§ 67 Abs. 4 VwGO
§ 1 Abs. 1 Satz 2 FStrAbG
§ 34 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG
§ 2 Abs. 2 Satz 1 Nr.
    1 MoorNatSchGebV
§ 32 Abs. 3 BNatSchG
§ 2 Abs. 3 MoorNatSchGebV
§ 44 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG
§ 44 Abs.
    5 Satz 3 BNatSchG
§ 44 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG
§ 44 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG
§ 44 Abs. 1 Nr. 2 und 3 BNatSchG
§ 44 Abs. 5 Satz 2 Nr. 3 BNatSchG
§ 44 Abs. 1 Nr. 2
    BNatSchG
§ 44 Abs. 5 Satz 2 Nr. 3 und Satz 3 BNatSchG
§ 44 Abs. 5 Satz 2 und 3 BNatSchG
§ 17e Abs. 3 Satz
    1 FStrG
§ 44 Abs.
    1 Nr. 1 BNatSchG
§ 44 Abs. 1 Nr. 1
    BNatSchG
§ 44 Abs. 5 Satz 2 Nr.
    3 BNatSchG
§ 44
    Abs. 1 Nr. 2 und 3 BNatSchG
§ 13 Abs. 1 Satz 1 des KSG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis
    6 KSG
§ 13 Abs. 1 Satz 1 KSG
§ 17 Abs. 1 Satz 6 FStrG
§ 75 Abs. 1a Satz
    1 VwVfG
§ 19 Abs. 1 und 4 WHG
§ 10 Abs. 1 WHG
§ 37 Abs. 1 VwVfG
§ 75 Abs. 1a Satz 2 VwVfG
§ 19 Abs. 1 WHG
§ 159
    Satz 1 VwGO
§ 100 Abs. 1 ZPO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 166, 132
BVerwGE 180, 107
NVwZ 2023, 123
BVerwGE 175, 312
NVwZ 1998, 1060
BVerwGE
    163, 380
BVerwGE 176, 94
BVerwGE 163, 380
BVerwGE 128, 1
BVerwGE 176, 313
BVerwGE 146, 145
NordÖR 2025, 10
BVerwGE 133, 239
BVerwGE
    176, 313
BVerwGE 170, 33
BVerwGE
    133, 239
BVerwGE 154, 73
BVerwGE
    170, 33
BVerwGE 185, 19
BVerwGE 130, 299
BVerwGE 185,
    19
BVerwGE 159, 1
BVerwGE 183, 1
BVerwGE 173,
    296
BVerwGE 161, 180
BVerwGE 161, 263
BVerwGE 166, 1
BVerwGE 145, 40
BVerwGE 170, 138
NVwZ 2016, 308
9 VR 1.24
9 A 13.18
9 A 7.21
9 A 5.22
1 BvR 650/97
9 A 8.17
9 A 12.19
9 A 1.21
9 A 20.05
7 C 4.21
9 A 22.11
10 B 16.24
1 KN 34/23
9 A 39.07
7 KS 17/16
7 KS 24/17
4 A 5.14
9 A 9.23
9 A 3.06
9 A 5.20
9 A 30.15
11 A 13.23
7 A 13.20
9 C 1.17
4 A 5.17
9 A 2.18
9 A 17.11
9 A 7.19
7 C 15.13