Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-12-11, Aktenzeichen 20 A 1091/07
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2008:1211.20A1091.07.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfah¬rens mit Aus¬nahme der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen, die die¬ser selbst trägt.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig voll-streckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Kläge¬rin vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Erfüllung einer Kreuzungsvereinbarung.
Die Klägerin ist das zum Bahnkonzern gehörende Eisenbahninfrastrukturunternehmen. Sie betreibt als Rechtsnachfolgerin der früheren Deutschen Bundesbahn die F. Bahn I. -E. . Die Bahnstrecke kreuzt in der Innenstadt der Beklagten bei km 6,970 höhengleich die N.------straße , die bis in die 1970er Jahre als Ortsdurchfahrt der Landstraße 750 diente und nördlich des Bahnübergangs inzwischen als Obere N.------straße bezeichnet wird.
Ab Mitte der 1960er Jahre plante die Beklagte zur Verlegung der Ortsdurchfahrt eine westliche Umfahrung der Innenstadt als Teil des Altstadtrings mit nicht höhengleicher Querung der Bahnstrecke. Hierzu schlossen die Deutsche Bundesbahn und die Beklagte unter dem 18. Dezember 1973/29. April 1974 eine Vereinbarung nach § 5 EKrG. Darin heißt es, der Bahnübergang sei verkehrsreich. Durch die ständig wachsenden Verkehrsanforderungen sei er für den Straßenverkehr zu einem Engpass geworden, der dringend Maßnahmen zur Verbesserung und Abwicklung des Verkehrs erfordere. Zur Verwirklichung dieser Maßnahmen und zur Verbesserung der innerstädtischen Verkehrsabwicklung seien im Bebauungsplan Nr. 37 eine Verlegung der Ortsdurchfahrt und eine neue Straßenüberführung mit Aufhebung des Bahnübergangs N.------straße vorgesehen. Der Bahnübergang H.------straße solle ebenfalls beseitigt werden. § 1 der Vereinbarung lautet:
(1) Die Ortsdurchfahrt L 750 wird nach Maßgabe der Festsetzung des Bebauungsplanes verlegt. Die verlegte Ortsdurchfahrt kreuzt die Bundesbahnstrecke in Bahn-km 6.670. An der Kreuzungsstelle wird eine Straßenüberführung errichtet.
(2) Der Bahnübergang N.------straße wird nach Inbetriebnahme der neuen Straßenüberführung aufgehoben. An der Kreuzungsstelle N.------straße wird für den Fußgängerverkehr eine Eisenbahnüberführung errichtet....
(3) Der Bahnübergang H.------straße wird nach Inbetriebnahme der neuen Straßenüberführung ebenfalls aufgehoben.
Nach § 2 der Vereinbarung obliegen der Beklagten die Planung und die Bauarbeiten für die Maßnahme nach § 1 Abs. 2, ausgenommen die Arbeiten unter dem Bahnkörper, und führt die Deutsche Bundesbahn die Planfeststellung für die Eisenbahnüberführung und für die Änderungen der Bundesbahnanlage durch. Nach § 6 Abs. 2 der Vereinbarung ist mit den Arbeiten zur Durchführung der Baumaßnahme nach § 1 Abs. 2 zu beginnen, sobald der Fahrzeugverkehr über das neue Kreuzungsüberführungsbauwerk umgeleitet und der Bahnübergang N.------straße für diesen Verkehr gesperrt werden kann. Von den Kosten, deren Höhe anhand eines Fiktiventwurfs berechnet worden ist, tragen nach § 5 Abs. 2 der Vereinbarung die Deutsche Bundesbahn, die Beklagte und der Bund je ein Drittel. Die insoweit erforderliche Genehmigung wurde vom Bundesminister für Verkehr nach einer 1979 zwischen der Deutschen Bundesbahn und der Beklagten vereinbarten Änderung des Kostenanschlags unter dem 5. Mai 1980 erteilt. Der Planfeststellungsbeschluss für die vereinbarten Maßnahmen wurde unter dem 11. Januar 1974 nach § 36 BbG erlassen.
Der Altstadtring mit der Straßenüberführung wurde 1977 fertiggestellt und in Betrieb genommen. Ferner wurde der Bahnübergang H.------straße geschlossen. Für beide Maßnahmen leistete der Bund nach § 13 EKrG einen Kostenbeitrag. Dagegen blieb der Bahnübergang N.------straße bestehen; er wird weiterhin für den Kfz- und Fußgängerverkehr genutzt. Bereits ab 1973 gab es im Zusammenhang mit dem damals auf der Strecke abgewickelten und inzwischen eingestellten Güterzugverkehr Überlegungen, den Bahnkörper zum Ausgleich bergbaulicher Einwirkungen um bis zu ca. 3 m anzuheben. Der Plan für die Hebung und Verschwenkung der Streckengleise und den Bau einer Eisenbahnüberführung über die fußläufige N.------straße wurde unter dem 13. Januar 1984 festgestellt. Auf Klagen von Anwohnern wurde er 1996 vom Eisenbahnbundesamt aufgehoben. Darüber hinaus gibt es seit Anfang der 1970er Jahre Planungen für einen Ausbau der Strecke zum Betrieb der S-Bahnlinie 4. Die Beklagte befürwortete eine Troglage der Strecke; die Deutsche Bundesbahn trat dem entgegen.
Ab Mitte der 1980er Jahre strebte die Beklagte eine Änderung der Kreuzungsvereinbarung dahingehend an, die Umgestaltung der Kreuzung N.------straße aus der Vereinbarung herauszunehmen. Die Schließung des Bahnübergangs lehnte sie unter Hinweis auf die hierdurch hervorgerufenen Kosten und städtebaulichen Nachteile sowie bestehende Ungewissheiten über den zukünftigen Bahnverkehr ab. Die Verhandlungen, an denen auch der Beigeladene teilnahm, blieben im Ergebnis ohne Erfolg. Die Deutsche Bundesbahn und deren Nachfolgeunternehmen verlangten die vollständige Schließung des Bahnübergangs. 2002 teilte das Land Nordrhein-Westfalen mit, ein Weiterbau der S 4 im Stadtgebiet der Beklagten sei in absehbarer Zeit nicht zu erwarten. Die Klägerin kündigte eine Instandsetzung der Strecke an, die zwischenzeitlich vorgenommen worden ist.
Mit Bescheid vom 10. Februar 2003 widerrief der Beigeladene die Genehmigung vom 5. Mai 1980 rückwirkend und forderte die Klägerin und die Beklagte als Gesamtschuldner zur Rückzahlung des Kostenbeitrags des Bundes in Höhe von 972.783,93 Euro auf. Zur Begründung ist ausgeführt, der mit der Auszahlung der Bundesmittel verfolgte Zweck sei nicht eingetreten, weil der Bahnübergang N.------straße entgegen der Vereinbarung nicht geschlossen worden sei. Eine Schließung des Bahnübergangs sei in absehbarer Zeit auch nicht mehr zu erwarten. Die gegen diesen Bescheid von der Klägerin und der Beklagten anhängig gemachten Klageverfahren (VG Köln 18 K 1393/03 und 18 K 1465/03) ruhen. Einen im Anschluss an den Bescheid vom 10. Februar 2003 erarbeiteten Entwurf für eine Eisenbahnüberführung im Zuge der N.------straße hielt die Beklagte für städtebaulich unverträglich.
Am 29. April 2004 hat die Klägerin Klage vor den Verwaltungsgericht Hamburg erhoben, das den Rechtsstreit an das Verwaltungsgericht Gelsenkirchen verwiesen hat. Sie hat vorgetragen, ihr stehe ein Anspruch auf Erfüllung der Kreuzungsvereinbarung hinsichtlich des Bahnübergangs zu. Diesen Anspruch könne sie mittels Feststellungsklage verfolgen. Einer Leistungsklage stehe entgegen, dass die konkreten Maßnahmen zur Aufhebung des Bahnübergangs im Rahmen der Planung von der Beklagten festzulegen seien. Die Beklagte erfülle ihre Verpflichtung aus § 1 Abs. 2, § 2 Abs. 2 der Kreuzungsvereinbarung schuldhaft nicht. Der Zweck der Vereinbarung sei nicht erreicht. Die Aufhebung des Bahnübergangs sei verkehrlich weiterhin geboten und werde nicht zu städtebaulich unvertretbaren Zuständen führen. Die bloße Verlagerung des Durchgangsverkehrs mittels des Altstadtrings vermindere lediglich den den Bahnübergang querenden Kfz-Verkehr. Der Anliegerverkehr belaufe sich auf ca. 5.000 Kfz/Tag und sei als starker Verkehr anzusehen, der die Aufhebung des Bahnübergangs schon als solcher rechtfertige. Das gelte auch angesichts des Schienenverkehrs von planmäßig 36 Personenzügen/Tag. Ein Offenhalten des Bahnübergangs nur für den Fußgänger – und Radfahrverkehr scheide wegen der bestehenden Gefährdungslage, die durch einen tödlichen Unfall im Jahre 2004 bestätigt werde, aus. Der Bestand der Strecke sei auf Dauer sichergestellt. Durchgreifende städtebauliche Hinderungsgründe stünden der Schließung des Bahnübergangs nicht entgegen. Die Erreichbarkeit der Oberen N.------straße werde nicht beeinträchtigt. Der Planfeststellungsbeschluss von 1974, mit dessen Umsetzung frühzeitig begonnen worden sei, berechtige die Beklagte nach wie vor zur Aufhebung des Bahnübergangs sowie zum Bau der Eisenbahnüberführung. Hierüber habe in den Verhandlungen letztlich Einigkeit bestanden. Ein Anspruch der Beklagten auf Vertragsanpassung bestehe ebenfalls nicht. Die Geschäftsgrundlage der Kreuzungsvereinbarung sei nicht entfallen. Veränderungen seien zudem allein der Sphäre der Beklagten zuzurechnen. Die Verhandlungen hinsichtlich einer Änderung der Vereinbarung seien ergebnislos geblieben; die Beseitigung des Bahnübergangs sei stets beabsichtigt gewesen. Aus dem Verstoß der Beklagten gegen ihre Verpflichtungen, der zur Rückforderung der Bundesmittel geführt habe, ergebe sich zudem ein Schadensersatzanspruch.
Die Klägerin hat beantragt,
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat vorgetragen, das Feststellungsbegehren sei wegen einer unproblematisch möglichen Leistungsklage unzulässig. Die Klägerin habe kein schützenswertes Interesse an der Errichtung der Eisenbahnüberführung für den Fußgängerverkehr. Die Klage sei auch unbegründet. Die Vereinbarung sei erfüllt. Die Schließung des Bahnübergangs sei lediglich eines der Mittel zur Beseitigung des Engpasses für den Straßenverkehr. Der Zweck der Vereinbarung sei mit der Verlegung der Ortsdurchfahrt und der Straßenüberführung für den Durchgangsverkehr vollständig erreicht. Die Deutsche Bundesbahn habe dies in einem Schreiben vom 16. Oktober 1991 selbst als Möglichkeit erwogen. Der Bahnübergang werde nur noch vom Anliegerverkehr genutzt. Eine im Februar 2007 durchgeführte Verkehrsmessung habe ein Kfz-Aufkommen von lediglich rund 2.700 Fahrzeugen/Tag ergeben. Auch der Schienenverkehr sei erheblich zurückgegangen. Die Aufhebung des Bahnübergangs sei weder rechtlich noch tatsächlich notwendig. Jedenfalls habe sie, die Beklagte, einen Anspruch auf Anpassung der Vereinbarung, der einredeweise geltend gemacht werde. Über Jahre hinweg sei die Umsetzung der Vereinbarung hinsichtlich des Bahnübergangs wegen einzubeziehender Veränderungen nicht möglich gewesen. Die Deutsche Bundesbahn habe wechselnde Planungen verfolgt. Werde die S 4 noch realisiert, was zeitlich ungewiss sei, werde sie in Tieflage errichtet werden. Aufgrund des Planfeststellungsbeschlusses von 1984 sei einvernehmlich angenommen worden, das Baurecht für die Aufhebung des Bahnübergangs sei weggefallen. Zumindest bis 1996 habe sie, die Beklagte, wegen der geplanten Anhebung des Bahnkörpers von einer Beibehaltung des Straßenniveaus ausgehen dürfen. Auf dieser Grundlage habe sich unter erheblichem Aufwand und Einsatz öffentlicher Mittel die Situation an der Oberen N.------straße städtebaulich stark entwickelt. Es sei ein Geschäftsbereich entstanden, der bei Schließung des Bahnübergangs vom übrigen Altstadtbereich abgeschnitten und in seiner wirtschaftlichen Existenz gefährdet werde. Auch eine finanziell sehr aufwendige Unterführung sei städtebaulich unvertretbar. Die Klägerin verschließe sich der allenfalls verträglichen Lösung, den Bahnübergang lediglich noch für den Fußgängerverkehr offen zu halten. Ihr könne es aber ohne weiteres zugemutet werden, den gegebenen Zustand weiter hinzunehmen. Ferner fehle es für eine Schließung des Bahnübergangs am erforderlichen Planungsrecht. Der Planfeststellungsbeschluss von 1974 sei inzwischen wegen Ablaufs der Ausführungsfrist außer Kraft getreten. Er sei zudem funktionslos geworden. Der Bescheid des Beigeladenen vom 10. Februar 2003 begründe keine Ausgleichsansprüche der Klägerin.
Der Beigeladene hat in der mündlichen Verhandlung erklärt, der Widerruf betreffe nur die Genehmigung der Kostenbeteiligung des Bundes, nicht die in der Kreuzungsvereinbarung geregelten Maßnahmen als solche.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage durch das angefochtene Urteil, auf das Bezug genommen wird, mit dem Hauptantrag stattgegeben. Hiergegen richtet sich die zugelassene Berufung der Beklagten.
Die Beklagte vertieft ihr bisheriges Vorbringen. Der Klägerin fehle das erforderliche Feststellungsinteresse und die Klagebefugnis. Sie könne keinen Anspruch auf eine bestimmte Art und Weise der Schließung des Bahnübergangs haben und sei daher zur Wahrung ihres Rechtsschutzinteresses auf die Erhebung einer Leistungsklage mit dem Ziel der vollständigen oder teilweisen Schließung des Bahnübergangs verwiesen. Der hierauf gerichtete Anspruch sei aber erloschen. Der Widerruf der Genehmigung der Kreuzungsvereinbarung führe zu deren Unwirksamkeit. Die Frage des Fortbestehens der Genehmigung sei vorgreiflich. Die bislang im Zusammenhang mit der Vereinbarung vorgenommenen Baumaßnahmen hätten die Erfüllung des geltend gemachten Anspruchs bewirkt. Entscheidend sei insofern das Ziel der Vereinbarung, das Verkehrsproblem durch Entlastung und Verminderung der Gefährdung zu lösen. Dagegen komme es auf die zur Erreichung des Ziels vorgesehenen Maßnahmen jedenfalls wegen des Zeitabstands und der inzwischen eingetretenen Veränderungen nicht an. Bei der Auslegung der Vereinbarung sei einzubeziehen, was aus heutiger Sicht vernünftigerweise zur Vermeidung verkehrlicher Gefahren zu verlangen sei. Jedenfalls sei der Vertrag anzupassen. Die Vertragsgrundlage sei durch den langen Zeitabstand sowie die grundlegenden Änderungen der örtlichen Verhältnisse, insbesondere die erhebliche Verminderung des Schienenverkehrs und die geschäftliche Nutzung der Bebauung an der Oberen N.------straße , weggefallen. Vor allem die strukturelle städtebauliche Entwicklung, der mit dem Planfeststellungsbeschluss von 1984 die Beibehaltung ebenerdiger Verkehrsbeziehungen hätte zugrunde gelegt werden müssen, sei 1973/74 nicht vorhersehbar gewesen. Die Klägerin bzw. ihre Rechtsvorgänger hätten es versäumt, rechtzeitig Planungssicherheit herbeizuführen. Ohnehin sei auch die Planung der S 4 nach wie vor nicht aufgegeben worden. Bei Kenntnis der bestehenden Verhältnisse wäre die Schließung des Bahnübergangs nicht vereinbart worden, zumal eine Kreuzungsvereinbarung auch zur Verminderung des Kreuzungsverkehrs in Betracht komme. Auch die rechtlichen Rahmenbedingungen seien verändert. Der Planfeststellungsbeschluss von 1974 sei durch denjenigen von 1984 ersetzt worden und lebe durch dessen Aufhebung nicht wieder auf. Das führe zudem zur Unmöglichkeit der Schließung des Bahnübergangs, da mit dieser Maßnahme über mehr als 30 Jahre hinweg nicht begonnen worden sei und die Umsetzung des Planfeststellungsbeschlusses zum gegenwärtigen Zeitpunkt sich von dessen Grundlagen entferne. Außerdem sei der Planfeststellungsbeschluss funktionslos und genüge er nicht den aktuellen Grundanforderungen. Es fehle an der notwendigen Umweltverträglichkeitsprüfung. Eine umfangreiche Planergänzung sei nötig. Ferner habe die Deutsche Bundesbahn spätestens mit dem Planfeststellungsbeschluss von 1984 die Planung der vereinbarten Eisenbahnüberführung endgültig aufgegeben. Sie, die Beklagte, habe bereits 1987 die Anpassung des Vertrages gefordert. Ihr sei ein Festhalten am Vertrag nicht mehr zuzumuten. Hingegen sei der Klägerin dessen Anpassung zumutbar. Die Schließung des Bahnübergangs belaste den mit öffentlichen Mitteln sanierten Altstadtbereich, dessen Förderung dringend geboten gewesen sei, unzumutbar. Ein Offenhalten des Bahnübergangs zumindest für Fußgänger sei unverzichtbar. Ein Tunnel stelle ein nicht akzeptables Hindernis dar, zumal der Bahnübergang derzeit nicht als Störfaktor wahrgenommen werde. Es gehe nicht an, erhebliche öffentliche Mittel für eine sinnlose und den kommunalen Belangen abträgliche Maßnahme aufzuwenden. Auch unter Sicherheitsaspekten sei die Schließung des Bahnübergangs nicht notwendig. Das Sicherheitsrisiko sei auch nach Einschätzung der Klägerin gering. Das gelte erst recht bei einer Beschränkung des Bahnübergangs auf Fußgängerverkehr. Das Gefährdungspotential eines Fußgängertunnels mit Treppenanlage sei eher höher. Der Kfz-Verkehr sei als Folge einer Einbahnstraßenregelung auf ca. 1.100 Fahrzeuge/Tag gesunken und bei weitem kein starker Verkehr mehr.
Die Beklagte beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie verteidigt das angefochtene Urteil. Die Feststellungsklage biete ihr effektiveren Rechtsschutz als eine Leistungsklage. Die Beklagte habe die Art und Weise der Maßnahme zu bestimmen. Die Feststellungsklage werde zur endgültigen Beilegung des Streits führen. Die vereinbarte Eisenbahnüberführung diene auch eisenbahntechnischen Belangen. Der Anspruch auf Schließung des Bahnübergangs sei nicht erloschen. Die Beeinträchtigung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs dauere an; es herrsche starker, jedenfalls mäßiger Verkehr. Auch die Nähe des Haltepunktes zum Bahnübergang mache dessen Schließung unabdingbar. An der maßgeblichen Interessenlage, den stark genutzten Bahnübergang zu beseitigen, habe sich seit den 1970er Jahren nichts geändert. Der Planfeststellungsbeschluss 1974 habe seine Wirksamkeit zu keinem Zeitpunkt verloren. Eine bestimmte städtebauliche Entwicklung gehöre nicht zur Geschäftsgrundlage der Vereinbarung. Die Beklagte habe die Entwicklung in Kenntnis der Vereinbarung gesteuert. Die Behauptung einer Existenzgefährdung von Geschäften sei spekulativ. Die Bebauung sei strukturell unverändert. Eine zeitgerecht gestaltete Unterführung für Fußgänger sei städtebaulich unproblematisch.
Der Beigeladene trägt vor, die Beseitigung des Bahnübergangs sei auch mit Blick auf die erforderliche Wirtschaftlichkeit des Einsatzes von Bundesmitteln und die gebotene Herbeiführung einer deutlichen Verbesserung der Sicherheit notwendig.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der Verfahrensakten VG Köln 18 K 1393/03 und 18 K 1465/03, der beigezogenen Verwaltungsvorgänge und der von den Beteiligten vorgelegten Unterlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung hat keinen Erfolg.
Die Klage ist mit dem Hauptantrag zulässig und begründet.
Die Sachurteilsvoraussetzungen einer Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO sind erfüllt. Zwischen der Klägerin und der Beklagten besteht aufgrund der Kreuzungsvereinbarung vom 18. Dezember 1973/29. April 1974 ein öffentlich-rechtliches Rechtsverhältnis. Die Klägerin leitet hieraus die Verpflichtung der Beklagten ab, den Bahnübergang N.------straße zu schließen und die damit zusammenhängenden Baumaßnahmen einschließlich der Errichtung einer Eisenbahnüberführung für den Fußgängerverkehr durchzuführen; die Beklagte tritt dem entgegen. Die Klage dient der Klärung dieser Meinungsverschiedenheit und ist geeignet, die im Interesse der Klägerin liegende Erfüllung der behaupteten Verpflichtung zu fördern. Die Rechtsverfolgung mittels eines Feststellungsbegehrens anstelle eines auf Vollstreckung angelegten Leistungsbegehrens hindert die Zulässigkeit der Klage nicht (§ 43 Abs. 2 VwGO). Eine Umgehung der für Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen geltenden besonderen Bestimmungen droht nicht. Bei einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft wie der Beklagten ist ferner im allgemeinen sicher zu erwarten, dass diese ihren Verpflichtungen schon auf ein Feststellungsurteil hin nachkommen wird und es zur tatsächlichen Umsetzung einer gerichtlich geklärten Verpflichtung keiner Vollstreckung und damit keines vollsteckungsfähigen Leistungsurteils bedarf. Das ist in der Rechtsprechung anerkannt.
Vgl. BVerwG , Urteil vom 22. Februar 2001 – 5 C 34.00 -, BVerwGE 114, 61 (63); Urteil vom 12. Juli 2000 – 7 C 3.00 -, BVerwGE 111, 306 (311).
Umstände, die hier die entsprechende Erwartung hindern könnten, sind nicht gegeben. Die von der Beklagten angeführte Notwendigkeit der Konkretisierung der in Erfüllung der Verpflichtung zu ergreifenden Maßnahmen spricht nicht gegen, sondern für die Sachgerechtigkeit und Effektivität des Feststellungsbegehrens zur endgültigen Streitbeilegung. Die Klägerin ist zu einer solchen Konkretisierung, die nach der Kreuzungsvereinbarung Sache der Beklagten ist (§ 2 Abs. 2), nicht in der Lage; die Beklagte hat ihren diesbezüglichen Entscheidungsspielraum noch auszufüllen. Gegenstand des Streits ist nicht, wie die Beklagte § 1 Abs. 2, § 2 Abs. 2 der Kreuzungsvereinbarung im Einzelnen nachzukommen hat, sondern ob sie überhaupt noch zu Maßnahmen verpflichtet ist, die im Sinne dieser Regelungen die Aufhebung des Bahnübergangs und die Errichtung einer Eisenbahnüberführung für den Fußgängerverkehr bewirken. Das entspricht der Situation einer auf die Klärung eines Anspruchs dem Grunde nach gerichteten Klage. Die Klägerin könnte in der gegebenen Situation die von ihr beanspruchte Leistung im Wege einer Leistungsklage nicht weitergehend konkretisieren als dies mit der Feststellungsklage geschehen ist; mit einer Leistungsklage, sollte sie denn einen für eine Vollstreckung tauglichen Grad an Bestimmtheit aufweisen, könnte die Klägerin ihr Rechtsschutzziel nicht besser erreichen.
Aus dem Umstand, dass die Beklagte einen Anspruch der Klägerin auf Erstellung der Eisenbahnüberführung schon im Ansatz unter dem Gesichtspunkt fehlender rechtlicher Betroffenheit verneint, ergibt sich nichts anderes. Ziel der Klage ist gerade die Klärung des Bestehens und der Reichweite der nach Erstellung der Straßenüberführung und Schließung des Bahnübergangs H.------straße noch aus § 1 Abs. 2, § 2 Abs. 2 der Kreuzungsvereinbarung abzuleitenden Verpflichtungen der Beklagten. Hierzu gehört die Verpflichtung zum Bau eines die Bahnstrecke unterquerenden Kreuzungsbauwerks für Fußgänger. Hat die Klage insofern Erfolg, ist das Bestehen der Verpflichtung auch insoweit rechtskräftig geklärt und steht somit rechtsverbindlich fest; es kann dann von vornherein nur noch um die Befolgung der Verpflichtung und die Notwendigkeit ihrer zwangsweisen Durchsetzung gehen.
Die Klägerin ist des weiteren im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO in entsprechender Anwendung befugt, den Anspruch auf Erstellung der Eisenbahnüberführung zur gerichtlichen Entscheidung zu stellen. Das wäre nur dann nicht der Fall, wenn die von der Klägerin behaupteten Rechte offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise nicht bestehen oder ihr nicht zustehen können.
Vgl. hierzu Kopp/Schenke, VwGO, 15. Auflage, § 42 Rdnr. 65.
So ist es hier nicht. Die Klägerin ist als zum Bahnkonzern gehörende Betreiberin der Eisenbahninfrastruktur, zu der die hier in Rede stehende Eisenbahnstrecke gehört, Rechtsnachfolgerin der Deutschen Bundesbahn, was Maßnahmen an den Betriebsanlagen der Strecke angeht (§ 1 BEZNG, § 1, § 2 Abs. 1, § 25 DBGrG). Als Rechtsnachfolgerin stehen der Klägerin die aus § 1 Abs. 2, § 2 Abs. 2 der Kreuzungsvereinbarung abzuleitenden Ansprüche zu, die auf die Baulast am Schienenweg und damit die Beteiligung der Deutschen Bundesbahn an der Kreuzung zurückgehen (§ 1 Abs. 6 EKrG). Zugleich ist die Klägerin zum sicheren Betrieb ihrer Eisenbahninfrastruktur verpflichtet (§ 4 Abs. 1 AEG). Die Sicherheit an Kreuzungen von Eisenbahnen und Straßen ist durch das Eisenbahnkreuzungsrecht den beteiligten Baulastträgern als gemeinschaftliche Aufgabe auferlegt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Juni 2002 - 9 C 6.01 -, BVerwGE 116, 312.
Dementsprechend besteht unter den Voraussetzungen des § 3 EKrG, deren Vorliegen Gegenstand der Kreuzungsvereinbarung ist (§ 4 Abs. 1), eine gemeinschaftliche Pflicht zur Abwehr kreuzungsbedingter Gefahren. Zwar kann den Erfordernissen der Sicherheit bei einer höhengleichen Kreuzung – wie hier – in Abhängigkeit von den jeweiligen Umständen u.a. auch durch Maßnahmen der technischen Sicherung zur Minderung der Gefahren oder durch eine ersatzlose Beseitigung der Kreuzung genüge getan werden. Die Kreuzungsvereinbarung sieht aber nicht eine solche Maßnahme vor, sondern die Änderung der bestehenden Kreuzung zum einen durch die Erstellung einer Straßenüberführung und zum anderen durch die Aufhebung des Bahnübergangs sowie den Bau eben der Eisenbahnüberführung. Es mag sein, dass die Eisenbahnüberführung wegen ihrer Funktion für den Fußgängerverkehr in erster Linie auf ein Anliegen der Beklagten zurückgeht, die Wegebeziehung für Fußgänger an der bisherigen Stelle zu belassen. Sie ist aber konzipiert als funktionaler Bestandteil der Gesamtmaßnahmen zur Bewältigung der Kreuzungsproblematik im betroffenen Gebiet. Auch die Eisenbahnüberführung zielt darauf ab, die Kreuzungen der Eisenbahn und des städtischen Straßen- und Wegenetzes auf die beiden Überführungen in ihrer vereinbarten Ausgestaltung festzulegen und zu beschränken. Der in der Kreuzungsvereinbarung gefundene Interessenausgleich kommt, vorbehaltlich seiner nachfolgend zu erörternden aktuellen Verbindlichkeit, beiden Kreuzungsbeteiligten gleichermaßen zugute. Eine Aufspaltung der vereinbarten Gesamtmaßnahme anhand der jeweiligen Baulast und der hieran orientierten Interessenlage löst sich vom Gegenstand der Kreuzungsvereinbarung und von deren Regelungsgehalt. Die Vorstellung, einer Verpflichtung der Beklagten zur Herstellung der Eisenbahnüberführung korrespondiere kein Rechtsanspruch der Klägerin, ist unvereinbar damit, dass die Eisenbahnüberführung eine der vereinbarungsgemäß zur Sicherheit und Abwicklung des Verkehrs erforderlichen Maßnahmen ist. Damit trifft es auch nicht zu, dass die Herstellung der Eisenbahnüberführung schutzwürdige Interessen der Klägerin nicht berührt.
Der von der Klägerin geltend gemachte Anspruch besteht. Die Beklagte ist verpflichtet, die Kreuzungsvereinbarung zu erfüllen und nach deren Maßgabe den Bahnübergang zu schließen sowie die damit zusammenhängenden Baumaßnahmen durchzuführen.
Rechtsgrundlage des Anspruchs sind § 1 Abs. 2, § 2 Abs. 2 der Kreuzungsvereinbarung. Danach wird der Bahnübergang nach – inzwischen erfolgter – Inbetriebnahme der neuen Straßenüberführung aufgehoben und wird an der Kreuzungsstelle eine Eisenbahnüberführung für den Fußgängerverkehr errichtet; die Planung hierfür betreibt die Beklagte, die außerdem die Bauarbeiten mit Ausnahme der Arbeiten unter dem Bahnkörper durchführt. Das beinhaltet die mit der Klage erstrebte Schließung des Bahnübergangs und die Durchführung der damit zusammenhängenden Baumaßnahmen. Unter der Aufhebung des Bahnübergangs sind bauliche und technische Maßnahmen zu verstehen, die dessen Eigenschaft als Kreuzung zwischen Eisenbahn und Straße entfallen lassen. Das ergibt sich ohne weiteres aus dem Wortlaut von § 1 Abs. 2 der Kreuzungsvereinbarung und der Regelung zum Beginn der Herstellung der Fußgängerunterführung, die an die Verlagerung des Fahrzeugverkehrs auf die Straßenüberführung und die Möglichkeit der Sperrung des Bahnübergangs für diesen Verkehr anknüpft, sowie der Regelung zu Bewachungskosten (§ 1 Abs. 2 Satz 3 der Kreuzungsvereinbarung). Letztere setzt voraus, dass nur der Fußgängerverkehr und dieser lediglich während der Bauphase der Eisenbahnüberführung höhengleich aufrechterhalten wird. Ebenso wie beim Bahnübergang H.------straße wird die Aufhebung des Bahnübergangs N.------straße , was die Veränderung der tatsächlichen örtlichen Gegebenheiten anbelangt, mit seiner Beseitigung als Kreuzung gleichgesetzt. Bestätigt wird das durch Sinn und Zweck der Maßnahmen. Ziel der Kreuzungsvereinbarung ist es, unter Beibehaltung der räumlichen Lage der Schienenanlage den Straßenverkehr nunmehr über nicht höhengleiche Kreuzungen abzuwickeln. Die bislang u.a. dem Bahnübergang N.------straße zukommende Funktion für den Straßenverkehr soll auf die neu zu erstellenden Überführungen verlagert werden. Das deckt sich mit dem in der Kreuzungsvereinbarung in Bezug genommenen Bebauungsplan der Beklagten, in dem für den Bereich des Bahnübergangs N.------straße zeichnerisch eine "Bundesbahnverkehrsfläche mit Überführungsbauwerk" dargestellt ist. Räumlich kommt mangels jeglichen Anhaltspunktes für eine beabsichtigte Inanspruchnahme nicht schon bislang zu Straßen- bzw. Kreuzungszwecken genutzter Flächen ausschließlich in Betracht, dass an der Stelle des bisherigen Bahnübergangs eine dessen Fortbestand auch faktisch unmöglich machende Eisenbahnüberführung entstehen soll.
Dagegen steht das Verständnis der Beklagten, sie sei lediglich zur Beseitigung des verkehrlichen Engpasses verpflichtet, im klaren Widerspruch zu den eindeutigen Regelungen nach § 1 Abs. 2, § 2 Abs. 2 der Kreuzungsvereinbarung. Richtig ist, dass die Kreuzungsvereinbarung auf der übereinstimmenden Einschätzung der Kreuzungsbeteiligten beruht, dass der Bahnübergang einen Abhilfe erfordernden Engpass für den Straßenverkehr bildet. Mit der dies zum Ausdruck bringenden Präambel der Kreuzungsvereinbarung sind indessen lediglich die Ausgangssituation und die Zielrichtung der Übereinkunft beschrieben. In Ausfüllung des hierdurch gebildeten Rahmens werden die zu ergreifenden Maßnahmen und die zu beachtenden Maßgaben in den einzelnen nachfolgenden Regelungen konkretisiert. Hierauf ist die Präambel nach ihrer systematischen Einbindung in das gesamte Regelungswerk der Kreuzungsvereinbarung angelegt. Die Angaben zur verkehrlichen Problematik und zu deren Lösung ordnen die Vereinbarung inhaltlich § 5 EKrG zu. Sie erläutern zugleich das Vorliegen der Voraussetzungen nach § 3 EKrG. Die Einzelheiten der Verpflichtungen der Vertragsparteien legen sie hingegen nicht fest.
§ 1 Abs. 2, § 2 Abs. 2 der Kreuzungsvereinbarung sind wirksam. Umstände, die zu ihrer Nichtigkeit führen könnten (§ 59 VwVfG), sind weder dargetan worden noch sonst ersichtlich. Ihre Wirksamkeit scheitert nicht am Widerruf der mit ministeriellem Bescheid vom 5. Mai 1980 erteilten Genehmigung; die Genehmigung ist keine Wirksamkeitsvoraussetzung. § 5 Abs. 3 der Kreuzungsvereinbarung, wonach die Vereinbarung "insoweit" der Genehmigung des Bundesministers für Verkehr bedarf, nimmt Bezug auf die in der unmittelbar vorstehenden Regelung des § 5 Abs. 2 angesprochene Verteilung der anhand des Fiktiventwurfs ermittelten Kosten der Maßnahmen auch auf den Bund. Vor dem Hintergrund der Ausrichtung der vertraglichen Abreden auf § 5 EKrG und auf die gesetzlichen bzw. verordnungsrechtlichen Vorgaben zur Bestimmung und Zuordnung der relevanten Kosten meint § 5 Abs. 3 der Kreuzungsvereinbarung ersichtlich die Einbeziehung des Regelungsgehalts des § 5 Abs. 1 Satz 2 EKrG in das übereinstimmende Vorstellungsbild der Vertragsparteien. Das Genehmigungserfordernis nach § 5 Abs. 1 Satz 2 EKrG betrifft das nach § 13 Abs. 1 EKrG auf den Bund bzw. das Land entfallende Kostendrittel. Es kommt zum Tragen, wenn und soweit eine Kreuzungsvereinbarung einen Kostenbeitrag des Bundes bzw. Landes nach § 13 Abs. 1 EKrG beinhaltet und der Bund bzw. das Land nicht als Baulastträger zu den Beteiligten an der Kreuzung und damit nicht zu den Vertragschließenden gehören. Das Genehmigungserfordernis dient daher dazu, die Kostenfolge des § 13 Abs. 1 EKrG für den Bund bzw. das Land bei einer ohne deren Zutun geschlossenen Kreuzungsvereinbarung von deren Prüfung und Zustimmung abhängig zu machen. Dagegen unterliegt die Vereinbarung, was ihre Wirksamkeit gegenüber den an ihr Beteiligten anbelangt, nicht dem Genehmigungsvorbehalt. Dass die Genehmigung unter Umständen versagt werden kann, wenn nicht die Kostenbeteiligung als solche, sondern Art, Umfang und Durchführung der Maßnahmen gegen gesetzliche Vorgaben verstoßen,
vgl. hierzu Marschall/Schweinsberg, EKrG, 5. Auflage, § 5 EKrG, Anm. 3.1,
betrifft lediglich den Prüfungsrahmen bei der Erteilung der Genehmigung, nicht aber deren Gegenstand. Denn § 5 Abs. 1 Satz 1 EKrG überantwortet es gerade den Kreuzungsbeteiligten, eine Vereinbarung über Art, Umfang und Durchführung der Maßnahmen sowie die Verteilung der Kosten herbeizuführen und sich solchermaßen gegebenenfalls abweichend von den ihrer vertraglichen Disposition unterliegenden Regelungen des Eisenbahnkreuzungsrechts, jedoch innerhalb der vertraglichen Abreden allgemein gezogenen Grenzen, zu verständigen. Dass die Kreuzungsbeteiligten ein eigenes Interesse daran haben können, die Vereinbarung inhaltlich an den disponiblen Vorschriften des Eisenbahnkreuzungsrechts auszurichten, um die Kostenbeteiligung des Bundes bzw. Landes zu erlangen, ändert am Bezugspunkt der Genehmigung nichts. Der Genehmigung wird hierdurch nicht die Funktion einer Wirksamkeitsvoraussetzung für die Vereinbarung insgesamt beigelegt. Durch das Ausbleiben einer erwarteten Genehmigung werden vielmehr Fragen insbesondere von Vertragsstörungen und einer Anpassung der Kreuzungsvereinbarung aufgeworfen. Dem ist nicht mit Bezug auf die Wirksamkeit der Kreuzungsvereinbarung nachzugehen, sondern unter dem nachstehend erörterten Aspekt der Auswirkungen eines Wegfalls der Kostenbeteiligung auf den Fortbestand der eingegangenen Verpflichtungen.
Im Übrigen haben die Klägerin und die Beklagte gegen den Widerruf der Genehmigung der Kreuzungsvereinbarung Klage erhoben. Die Klagen entfalten, weil die sofortige Vollziehung des Widerrufs nicht angeordnet worden ist, aufschiebende Wirkung (§ 80 Abs. 1 VwGO) mit der Folge, dass der Widerruf sich derzeit noch nicht rechtsgestaltend auswirkt. Auf die Erklärung des Beigeladenen in der erstinstanzlichen mündlichen Verhandlung, der Widerruf betreffe nur die Genehmigung der Kostenbeteiligung des Bundes, kommt es daher vorliegend nicht an.
Der Anspruch besteht noch; er ist auch noch durchsetzbar.
Er ist nicht durch Erfüllung erloschen. Die geschuldete Leistung ist bezogen auf den Bahnübergang nicht bewirkt (§ 62 Satz 2 VwVfG, § 362 Abs. 1 BGB); der Bahnübergang ist nicht aufgehoben, die Eisenbahnüberführung ist nicht erstellt. Entscheidend für das Erlöschen eines Schuldverhältnisses wegen Erfüllung ist der Eintritt des geschuldeten Leistungserfolgs. Was geschuldet wird, ergibt sich aus dem zu erfüllenden Schuldverhältnis. Dieses bestimmt sich hier nach dem Inhalt der Kreuzungsvereinbarung, enthält – wie ausgeführt – die geltend gemachte Verpflichtung und ist, was die hinsichtlich des Bahnübergangs N.------straße zu ergreifenden Maßnahmen angeht, seit Abschluss der Kreuzungsvereinbarung unverändert geblieben. Die Verhandlungen über eine Anpassung der Kreuzungsvereinbarung an die zwischenzeitlich eingetretenen Veränderungen und das Verlangen der Beklagten, die Situation zumindest vorübergehend noch so zu belassen, wie sie seit der Inbetriebnahme der Straßenüberführung im Zuge des Altstadtrings und der Aufhebung des Bahnübergangs H.------straße ist, haben nicht zu einer Einigung zwischen der Klägerin bzw. ihren Rechtsvorgängern und der Beklagten geführt. Übereinstimmende Willenserklärungen, dass und ggf. wie mit den in der Kreuzungsvereinbarung festgelegten Maßnahmen am Bahnübergang N.------straße anders als eben in dieser Vereinbarung geregelt verfahren werden soll, haben die Parteien nicht abgegeben. Insbesondere ist die 1984 von der Deutschen Bundesbahn vorgenommene Planfeststellung nicht einhergegangen mit einer vertraglichen Abrede, durch die die in der Kreuzungsvereinbarung geregelte Eisenbahnüberführung in Richtung auf eine Beibehaltung der bisherigen Höhe der die Bahnstrecke kreuzenden Straßen-/Wegeverbindung ergänzt oder anderweitig modifiziert worden wäre. Die Kreuzungsvereinbarung und der Planfeststellungsbeschluss 1984 stehen vielmehr nebeneinander. Darüber hinaus hat der Planfeststellungsbeschluss 1984 an einer Eisenbahnüberführung anstelle des Bahnübergangs festgehalten und zugleich eine mit Einwendungen erstrebte Aufrechterhaltung des Kfz-Verkehrs in der N.------straße mittels der Eisenbahnüberführung unter Hinweis auf den diesbezüglich mit dem Altstadtring vorhandenen Ersatz abgelehnt. Später geäußerten Erwägungen der Beklagten, die Bahnstrecke beim Ausbau zur S-Bahnlinie 4 tiefer zu legen, ist die Deutsche Bundesbahn entgegengetreten. Sie hat in diesem Zusammenhang Anfang 1987 erklärt, sie sehe keinen Anlass, von der Vereinbarung abzuweichen und dadurch in die Gefahr einer Rückzahlung der ausgezahlten Bundesmittel zu geraten; ferner hat sie mitgeteilt, dass der S-Bahnausbau mit der Beseitigung der höhengleichen Kreuzungen einhergeht. Fragen der finanziellen Auswirkungen einer einvernehmlichen Änderung der Vereinbarung und der Anerkennung der Schließung des Bahnübergangs standen auch in der Folgezeit einem Einvernehmen entgegen. Auf die im Oktober 1991 von der Deutschen Bundesbahn vorbehaltlich ministerieller Zustimmung als eine Alternative ins Auge gefasste Möglichkeit, die in der Kreuzungsvereinbarung vorgesehenen Maßnahmen als nach damaligem Stand abgeschlossen zu betrachten, hat der Bundesminister des Verkehrs im November 1993 für den Fall der ausbleibenden Schließung des Bahnübergangs eine Inanspruchnahme der Beklagten auf Rückzahlung der Bundesmittel in Aussicht gestellt. Zu einer Einigung sind die Vertragsparteien u.a. gerade aus diesem Grund nicht gelangt. Die Angelegenheit ist seinerzeit lediglich aufgeschoben worden.
Die Auffassung der Beklagten, die Kreuzungsvereinbarung sei unter Einbeziehung der Entwicklungen seit ihrem Abschluss und ihres Ziels, das seinerzeitige Kreuzungsproblem zu lösen, dahingehend auszulegen, dass die Beseitigung des Bahnübergangs nicht mehr geschuldet werde, trifft nicht zu. Eine dahingehende Auslegung ist im Gegenteil ausgeschlossen. Die Auslegung eines Vertrags dient der Ermittlung des von den Vertragsparteien übereinstimmend Gewollten. Zweck einer ergänzenden Vertragsauslegung ist es, Lücken der vertraglichen Regelungen zu schließen. Die Aufhebung des Bahnübergangs und die Herstellung der Eisenbahnüberführung als eine – unter Mitwirkung der Deutschen Bundesbahn – von der Beklagten zu erbringende Leistung ist, wie ausgeführt, einverständlich vereinbart worden. Damit ist hinsichtlich des Bahnübergangs ein Regelungsbedarf in der Kreuzungsvereinbarung gesehen und zugleich durch die verabredeten Vertragsklauseln gedeckt worden. Dass die Beklagte die zu diesem Punkt vereinbarten Regelungen nunmehr für unangebracht hält, stellt die Vollständigkeit der Einigung im Zeitpunkt des Zustandekommens der Kreuzungsvereinbarung nicht in Frage. Die Einigung der Vertragsparteien weist insofern gerade keine planwidrige Unvollständigkeit auf. Der Sache nach beansprucht die Beklagte eine nachträgliche Korrektur des seinerzeit Vereinbarten aus Gründen, die nach Abschluss der Kreuzungsvereinbarung entstanden sind und aus ihrer Sicht ein Festhalten an den getroffenen Regelungen nicht mehr zulassen mit der Folge, dass eine Anpassung zu erfolgen habe. Das beinhaltet eine Abänderung des in der Kreuzungsvereinbarung niedergelegten und zum Ausdruck kommenden Parteiwillens und überschreitet die jeder Auslegung gezogene Grenze.
Die Erfüllung von § 1 Abs. 2, § 2 Abs. 2 der Kreuzungsvereinbarung ist der Beklagten nicht unmöglich geworden (§ 62 Satz 2 VwVfG, § 275 Abs. 1 BGB). Die Aufhebung des Bahnübergangs und die Erstellung der Eisenbahnüberführung sind durchführbar; den Maßnahmen stehen keine unüberwindlichen Leistungshindernisse entgegen. Die Beklagte beruft sich auf nachteilige Auswirkungen dieser Maßnahmen. Diese setzen sie aber nicht außer Stande, der fraglichen Verpflichtung nachzukommen. Die Bedenken der Beklagten gegen die Durchführung der Maßnahmen auf der Grundlage des Planfeststellungsbeschlusses 1974 führen nicht auf eine Unmöglichkeit der Erfüllung, sondern allenfalls auf die Notwendigkeit einer neuerlichen behördlichen Zulassung der Maßnahmen. Sie sind außerdem, was unten noch näher erläutert wird, nicht berechtigt. Die von der Beklagten vorgebrachten Nachteile stellen auch keinen grob unverhältnismäßigen Aufwand für die Erfüllung dar, aufgrund dessen die Beklagte die Leistung verweigern dürfte (§ 62 Satz 2 VwVfG, § 275 Abs. 2 BGB). Die insofern ganz im Vordergrund stehenden städtebaulichen Folgen einer Erfüllung mit wirtschaftlichen Konsequenzen für die an der Oberen N.------straße betriebenen Geschäfte sind keine Aufwendungen der Beklagten zur Erfüllung. Die veranschlagten Kosten der Maßnahmen überschreiten, sofern sie überhaupt auf die Beklagte entfallen, selbst bei Anlegung der von ihr herangezogenen, über eine rein funktionelle Aufrechterhaltung einer Wegebeziehung am Standort des Bahnübergangs weit hinausgreifenden Maßstäbe nicht den Aufwand, den die Beklagte unter Berücksichtigung ihrer Verpflichtung zumutbarerweise aufzubringen hat. Die der Klageerhebung vorangegangene Sitzungsvorlage der Beklagten vom März/April 2004 verdeutlicht, dass zur Finanzierung der Maßnahmen erhebliche Fördermittel in Aussicht stehen; entscheidend für die Verweigerung der Erfüllung waren neben rechtlichen Erwägungen städtebauliche Gesichtspunkte.
Der Beklagten steht der von ihr einredeweise geltend gemachte Anspruch auf Anpassung der Kreuzungsvereinbarung nicht zu. Nach § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG, der ungeachtet des vor seinem Inkrafttreten liegenden Zeitpunkts des Zustandekommens der Kreuzungsvereinbarung Anwendung findet, kann eine Vertragspartei eine Anpassung des Vertragsinhalts an geänderte Verhältnisse verlangen, wenn sich die Verhältnisse, die für die Festsetzung des Vertragsinhalts maßgebend gewesen sind, seit Abschluss des Vertrags so wesentlich geändert haben, dass ihr das Festhalten an der ursprünglichen vertraglichen Regelung nicht zuzumuten ist. Bei den für die Festsetzung des Vertragsinhalts maßgebenden Verhältnissen handelt es sich um die Geschäftsgrundlage des Vertrags. Das sind die nicht zum Vertragsinhalt erhobenen, aber bei Vertragsschluss bestehenden gemeinsamen Vorstellungen der Vertragsparteien oder die einer Vertragspartei erkennbaren und von ihr nicht beanstandeten Vorstellungen der anderen Vertragspartei vom Fortbestand oder dem künftigen Eintritt bestehender Umstände, sofern der Geschäftswille beider Parteien auf dieser Vorstellung aufbaut.
Vgl. BGH, Urteil vom 15. November 2000 – VIII ZR 324/99 -, NJW 2001, 1204.
Ob bei derartigen Veränderungen ein Festhalten am Vertrag unzumutbar ist, ist unter Berücksichtigung aller im konkreten Einzelfall bedeutsamen Umstände und unter Abwägung der beiderseitigen Interessen zu beurteilen. Wegen der prinzipiellen Vertragstreuepflicht beider Vertragsparteien kann eine Unzumutbarkeit ohne Anpassung lediglich dann angenommen werden, wenn die Ausgleichsfunktion des Vertrags so stark gestört ist, dass ganz wesentliche, nach dem Grundsatz von Treu und Glauben schlechthin nicht mehr hinnehmbare Nachteile entstehen.
Vgl. BGH, Urteil vom 5. Januar 1995 – IX ZR 85/94 -, NJW 1995, 592; BVerwG, Urteil vom 9. November 1990 – 8 C 36.89 -, BVerwGE 87, 77.
Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt. Dabei kann auf sich beruhen, ob das schon daraus folgt, dass die Beklagte ihre Einrede nicht mit einem konkreten und für sie als verbindlich anzusehenden Anpassungsangebot verknüpft hat, oder dass sie ein solches Angebot zwar mit ihrem Vorbringen, ein Offenhalten des Bahnübergangs zumindest für den Fußgängerverkehr sei unverzichtbar, unterbreitet hat, dieses sich aber vor dem Hintergrund fehlender Bekundung der Bereitschaft der Beklagten zu Kompensationsleistungen und der ihr wegen der Kreuzungsvereinbarung zugeflossenen – nach ihrer Meinung nicht rückabzuwickelnden – Leistungen als für die Klägerin unzumutbar erweist. Denn unabhängig hiervon ist jedenfalls keine Veränderung festzustellen, die den Anspruch auf Anpassung tragen könnte. Einer Vereinbarung nach § 5 EKrG, die – wie hier – Art, Umfang und Durchführung einer Kreuzungsmaßnahme und die Verteilung der Kosten umfassend regelt, ist wesenseigen, dass die Kreuzungsbeteiligten die anstehenden Fragen einvernehmlich und ohne strikte Bindung an die bei einem Kreuzungsrechtsverfahren nach §§ 6 ff. EKrG zum Tragen kommenden Regelungen lösen. Das § 5 EKrG zugrunde liegende Vereinbarungsprinzip eröffnet den beteiligten Baulastträgern die Möglichkeit, die gemeinsame Aufgabe der Gestaltung der verkehrlichen Verhältnisse an Eisenbahnkreuzungen einvernehmlich und damit in eigenverantwortlicher Wahrnehmung der beiderseitigen Belange wahrzunehmen. Lediglich die Drittelbeteiligung des Bundes bzw. Landes nach § 13 Abs. 1 EKrG, die den staatlichen Interessen an Maßnahmen im Sinne des § 3 EKrG Rechnung trägt, ist, wie ausgeführt, über das insoweit bestehende Genehmigungserfordernis unmittelbar an die gesetzlichen und verordnungsrechtlichen Kriterien des Interessenausgleichs gebunden. Dementsprechend beinhaltet eine Kreuzungsvereinbarung von vornherein für die an ihr Beteiligten, dass die getroffenen Abreden sich nicht notwendig in jeder Hinsicht damit decken, was in einem gerade entbehrlich werdenden Kreuzungsrechtsverfahren rechtmäßigerweise anzuordnen wäre bzw. angeordnet worden wäre. Das betrifft nicht zuletzt den an die Sicherheit und die Abwicklung des Verkehrs gelegten Maßstab und die hieraus gezogenen Folgerungen, in welcher Weise und mit welchem Aufwand die verkehrliche Situation verbessert werden soll.
Die Geschäftsgrundlage für die vorliegend zur Verbesserung der Verkehrsverhältnisse vereinbarte Lösung, zwei vorhandene höhengleiche Kreuzungen durch eine nicht höhengleiche Kreuzung an einem neuen Kreuzungspunkt (Straßenüberführung) sowie eine weitere nicht höhengleiche Kreuzung nur für den Fußgängerverkehr am bisherigen Kreuzungspunkt (Eisenbahnüberführung) zu ersetzen, hat, was den Bahnübergang N.------straße und die ausschließlich insofern in Rede stehende Anpassung der Kreuzungsvereinbarung angeht, auch in Ansehung der geltend gemachten Veränderungen weiterhin Bestand. Die auf den Bahnübergang bezogenen vereinbarten Maßnahmen sind auch nicht etwa objektiv sinnlos. Das grundlegende Erfordernis der angemessenen Abwehr der kreuzungstypischen Gefährdungsmomente ist, weil sich am Bahnübergang nach wie vor der Eisenbahn- und der Straßenverkehr begegnen, unverändert. Gleich geblieben ist insofern zudem die nach wie vor in § 2, § 3 EKrG zum Ausdruck kommende gesetzliche Wertung, dass der Sicherheit und der Abwicklung des Verkehrs an Kreuzungen am besten mit Überführungen gedient ist. Die auf neue Kreuzungen bezogenen Vorgaben von § 2 EKrG beinhalten für vorhandene Kreuzungen einen deutlichen Anhalt, dass nach gesetzlichen Maßstäben eine Gestaltung als Überführung im allgemeinen sinnvoll, wenn nicht notwendig ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2000 – 4 C 3.99 , NVwZ-RR 2001, 63.
Der Rückgang der Gefährdung durch die Verminderung der Verkehrsbelastung des Bahnübergangs war als Folge der Straßenüberführung sicher vorauszusehen. Er ist ferner von lediglich gradueller Bedeutung; das Grundproblem, ein qualitativ hinreichendes, sachgerechtes Maß an Sicherheit gegenüber potentiellen gefährlichen Begegnungen herzustellen, stellt sich gegenüber 1973/74 nicht anders dar. Die erfolgte teilweise Verlagerung des Kfz-Verkehrs gehört auch unter Einbeziehung der durch die Einbahnstraßenregelung herbeigeführten Verminderung des örtlichen Verkehrs bereits nicht zu den im Rahmen des § 60 VwVfG entscheidungserheblichen außervertraglichen Rahmenbedingungen der Kreuzungsvereinbarung. Diese sieht gerade vor, sämtlichen Kfz-Verkehr über die neue Straßenüberführung bzw. über sonstige Kreuzungen abzuwickeln. Dass die Beklagte die verbleibende Gefährdung entgegen der vertraglichen Bewertung für hinnehmbar hält, ist für die gemeinsame Grundlage der Kreuzungsvereinbarung ohne Belang. Insoweit ergibt sich nichts anderes daraus, dass die Klägerin und ihre Rechtsvorgänger die Benutzung des Bahnübergangs entgegen der Kreuzungsvereinbarung lange hingenommen haben. Der bloße Zeitablauf seit Abschluss der Kreuzungsvereinbarung ist hinsichtlich des Wegfalls derer Grundlagen ohne Aussagekraft. Es liegt in der Natur von Verträgen, die – wie hier – im Hinblick auf eingegangene Verpflichtungen zu Leistungen keine Fristen enthalten und nach ihrem Gegenstand auch inhaltlich nicht an bestimmte Fristen gebunden sind, dass der reine Zeitablauf in erster Linie unter dem Blickwinkel von Leistungsstörungen oder von Verjährung von Bedeutung ist; lang andauernde Nichterfüllung eines Vertrags, und sei es bis an die Grenze der Verjährung, lässt als solche jedenfalls dann nicht auf einen durch die Verhältnisse überholten Parteiwillen schließen, wenn – wie hier – ohne größere Unterbrechungen über Jahre hinweg kontrovers über weitere Maßnahmen zur Erfüllung des Vertrags verhandelt worden ist.
Auch die Verminderung der Anzahl der Zugbewegungen hat die Vertragsgrundlage nicht entfallen lassen. Bezogen auf die Häufigkeit von Begegnungsverkehr mit Kraftfahrzeugen folgt das schon aus der Tatsache, dass für den Kfz-Verkehr vereinbarungsgemäß die Straßenüberführung hergestellt werden sollte und worden ist; die Straßenüberführung tritt funktional an die Stelle des Bahnübergangs. Erst durch die Aufhebung des Bahnübergangs wird die vereinbarte Verlagerung des Kfz-Verkehrs vollständig erreicht. Ob angesichts dessen die beanspruchte Beibehaltung des Bahnübergangs unter dem Blickwinkel der Zumutbarkeit von vornherein zwingend daran scheitern muss, dass hierdurch eine allein für die Beklagte vorteilhafte, für die Klägerin aber ausschließlich nachteilige Aufteilung der auf die Umsetzung eines in sich geschlossenen Konzepts angelegten Kreuzungsvereinbarung bewirkt würde, bedarf keiner Vertiefung. Denn abgesehen hiervon beeinflusst die Anzahl der Zugbewegungen zwar die Dringlichkeit von Abhilfemaßnahmen zur Entschärfung des Gefahrenpotentials des Bahnübergangs. Es spricht aber nichts Konkretes dafür, dass der Entschluss zur Verlagerung des Straßenverkehrs ausschlaggebend auf einer höheren Zugfrequenz beruht als sie derzeit festzustellen ist. Die Aussage in der Präambel der Kreuzungsvereinbarung, der Bahnübergang sei verkehrsreich und bilde einen Engpass für den Straßenverkehr, beinhaltet derartiges nicht. Die erstrebte "Verbesserung der innerstädtischen Verkehrsabwicklung" zielt schwerpunktmäßig ersichtlich auf die Bewältigung der durch den hohen Kfz-Verkehr auf der als Hauptverkehrsstraße dienenden N.------straße hervorgerufenen Schwierigkeiten. Die beide Verkehrswege einbeziehende, auf den Gesamtverkehr bezogene Sichtweise entspricht dem Grundanliegen der Kreuzungsvereinbarung, den beiderseitigen verkehrlichen Belangen gleichermaßen, und zwar über die nach § 3 EKrG einzuhaltenden Mindestanforderungen hinaus, Geltung zu verschaffen. Das entspricht zudem der in § 2 Abs. 2 EKrG für Kreuzungen mit schwachem Verkehr getroffenen, in § 11 Abs. 13 EBO (früher § 11 Abs. 10 EBO) für den Kfz-Verkehr präzisierten Regelung. Dass schon allein der Kfz-Verkehr die Annahme eines schwachen Verkehrs ausschloss, ist nicht zweifelhaft. Im Übrigen liegt die Obergrenze für die Annahme eines schwachen Verkehrs nach § 11 Abs. 13 EBO bei höchstens 100 Kfz/Tag. Diese Zahl wird auch aktuell um ein Vielfaches überschritten.
Bezogen auf den Fußgängerverkehr gilt Entsprechendes. Zwar fehlt es, was dessen Größenordnung oder diejenige des ihn kreuzenden Zugverkehrs angeht, an einer ausdrücklichen Regelung im Sinne des § 11 Abs. 13 EBO. Jedoch gibt es keinen Anhaltspunkt für einen signifikanten Rückgang des Fußgängerverkehrs. Auch zeigen die in dieser Vorschrift für den querenden Kfz-Verkehr genannten Schwellenwerte, dass ein schwacher Verkehr nur dann angenommen werden kann, wenn die Begegnungen zwischen den einzelnen Verkehrsteilnehmern selten sind und die jeweiligen Verkehrsbewegungen zahlenmäßig wirklich eine eher geringe Gefährdung belegen. Unter diesen Voraussetzungen wird der hohe Aufwand für eine nicht höhengleiche Ausführung einer Kreuzung für nicht gerechtfertigt erachtet und soll eine Ausnahme von einer grundsätzlich erforderlichen Überführung in Betracht kommen. Dementsprechend wird als schwach ein Zugverkehr von lediglich zwei Zügen pro Tag und Richtung bewertet.
Vgl. Marschall/Schweinsberg, a.a.O., § 2 EKrG, Anm. 4.1.
Hierüber geht der Zugverkehr auf der Bahnstrecke auch derzeit mit 36 Bewegungen/Tag weit hinaus. Darüber hinaus ist § 11 Abs. 13 EBO zu entnehmen, dass der Kfz-Verkehr als aussagekräftiger Indikator für die Einschätzung der Verkehrsbelastung einer Kreuzung insgesamt heranzuziehen ist. Der Umstand, dass einerseits in der Präambel der Kreuzungsvereinbarung der Straßenverkehr unter dem Aspekt des Kfz-Verkehrs behandelt und andererseits einem Offenhalten des Bahnübergangs auch nur für den Fußgängerverkehr eindeutig eine Absage erteilt worden ist, verdeutlicht übereinstimmend hiermit die gemeinsame Einschätzung der Vertragsparteien, auch potentielle Begegnungen zwischen Fußgängern und Zügen auf dem Bahnübergang seien unter Berücksichtigung der übrigen Maßnahmen und der vorgesehenen Kostendrittelung aus Sicherheitsgründen nicht hinnehmbar. Diese Beurteilung lässt sich wiederum angesichts der Präambel der Kreuzungsvereinbarung und der vorgesehenen Straßenüberführung nicht entscheidend auf die Häufigkeit der Zugbewegungen zurückführen. Nicht die Wartezeiten und Erschwernisse für Fußgänger, die mit dem von der Anzahl der Zugbewegungen abhängigen Schließen der Schranken verbunden sind, waren entscheidend für die Vereinbarung der Eisenbahnüberführung, sondern die bei einem Bahnübergang trotz Beschrankung mit jedem Zugverkehr auch für Fußgänger einhergehenden Sicherheitsrisiken gaben den Ausschlag für die Vereinbarung der Aufhebung des Bahnübergangs. Schließlich liegt es auf der Hand, dass Unfälle an Bahnübergängen häufig auf fehlerhaftes und unvorsichtiges Verhalten von Teilnehmern am Straßenverkehr zurückgehen. Das trifft auch bei verhältnismäßig niedriger Zugfrequenz zu und gilt für Fußgänger um so mehr dann, wenn – wie hier – der Bahnübergang in unmittelbarer Nähe eines Haltepunktes liegt. Damit fehlt es auch insofern an einer durchgreifenden Veränderung.
Die zwischenzeitlich erwogene Anhebung des Bahnkörpers, die die Möglichkeit geboten hätte, die Eisenbahnüberführung für den Fußgängerverkehr ohne ins Gewicht fallende Höhenunterschiede und hierdurch verursachte Treppenanlagen und/oder Rampen anzulegen und unter Umständen sogar für den Kfz-Verkehr zu nutzen, ist unterblieben und als Vorhaben auf Dauer aufgegeben worden. Die von der Beklagten mit dem Ausbau der Bahnstrecke für den Betrieb der S 4 erstrebte Tieferverlegung des Bahnkörpers, die Gelegenheit zum Umbau des Bahnübergangs zu einer Eisenbahnunterführung und damit auch zur Beibehaltung der Straßenverbindung in der bisherigen Höhenlage bieten könnte, ist derzeit durch nichts gesichert. Die Ausbauplanungen ruhen seit langem und werden frühestens in mehreren Jahren fortgeführt. Ob im Zuge eines Ausbaus die bisherige Höhenlage der Bahnstrecke entgegen den schon von der Deutschen Bundesbahn geäußerten Vorbehalten zugunsten der von der Beklagten für eine Tieferlegung vorgebrachten Belange verändert wird, ist offen. Die Planungen zur S 4 haben bislang insgesamt kein Stadium erreicht, das als wesentliche Veränderung der Verhältnisse angesehen werden könnte. Was mögliche zukünftige Veränderungen der Bahnstrecke mit Auswirkungen auf die vereinbarte Eisenbahnüberführung betrifft, stimmen die gegenwärtigen örtlichen Gegebenheiten im Gegenteil mit denjenigen bei Abschluss der Kreuzungsvereinbarung im Wesentlichen (wieder) überein.
Eine durchgreifende Veränderung ist auch nicht unter dem Gesichtspunkt der Bewertung einer Fußgängerunterführung als taugliches Mittel zur Lösung innerstädtischer Verkehrsprobleme eingetreten. Es mag sein, dass die Nachteile solcher Bauwerke gegenüber den 1970er Jahren stärker in den Blick geraten sind. Diese Nachteile haben aber, gemessen an den Vorteilen von Fußgängerunterführungen und den mit ihnen zu lösenden Problemstellungen, hier nicht die Bedeutung einer wesentlichen Veränderung erlangt. Eine höhenmäßige Staffelung unterschiedlicher Verkehrsströme gehört auch an Kreuzungen nach § 1 Abs. 1 EKrG nach wie vor zu den gängigen, allgemein akzeptierten oder doch als unvermeidbar in Kauf genommenen Maßnahmen, um einen hohen verkehrlichen Bedarf zu befriedigen. Die von der Beklagten bevorzugte Tieflage der S-Bahn mit Überbrückung im Kreuzungsbereich und, bei Beibehaltung des Haltepunktes, unterhalb des Straßenniveaus stattfindendem Ein-/Ausstieg setzt das als selbstverständlich voraus. Die Wertschätzung höhenungleicher Kreuzungen durch § 2 EKrG schließt unverändert Fußgängerunterführungen ein. Ferner sind derartige Anlagen, zumal unter einem – wie hier – lediglich zweigleisigen Bahnkörper mit den sich daraus ergebenden eher geringen Abmessungen, keineswegs schlechthin funktional oder aus sonstigen Gründen unverträglich oder unerträglich. Der von der Beklagten 2004 eingeholte Entwurf einer großzügig gestalteten Fußgängerunterführung bestätigt, dass der konkreten Ausgestaltung des Bauwerks auch für die tatsächliche Inanspruchnahme maßgebliche Bedeutung zukommt. Der Entwurf zeigt weiter, dass sachgerechten Anforderungen am vorgesehenen Standort durchaus genügt werden kann. Daran, dass gegenüber einem ebenerdigen Verkehr Erschwernisse auftreten, hat sich seit Abschluss der Kreuzungsvereinbarung nichts geändert. Die Beklagte hat sich damit gerade im Interesse der Vorzüge der vertraglich vereinbarten Maßnahmen in ihrer Gesamtheit einverstanden erklärt. Ihr jetziger Standpunkt, eine Fußgängerunterführung sei funktional und ästhetisch letztlich eine bloße Zumutung, ist eine übersteigerte Bewertung anhand selbst gesetzter Kriterien und geht an der Wirklichkeit vorbei; die Unterführung ist bei einer erforderlichen Länge von lediglich wenigen Metern mehr ein punktuell überbrückter Weg als ein Tunnel im eigentlichen Sinn. Was ihr städtebauliches Anliegen angeht, hat die Beklagte sich im übrigen sogar auf die – allerdings nicht realisierte - Dammlage des Bahnkörpers und die dadurch bewirkte auch optische Zerschneidung des Gebiets eingelassen.
Auch aus der städtebaulichen Entwicklung an/im Umfeld der N.------straße /Oberen N.------straße ist ein Wegfall der Geschäftsgrundlage nicht herzuleiten. Dabei kommt es auf die von der Beklagten mit den in der mündlichen Verhandlung angebrachten Beweisanträgen unter Beweis gestellten Tatsachen nicht an. Den Behauptungen zu eingetretenen strukturellen baulichen/gewerblichen Änderungen und zu den wirtschaftlichen Auswirkungen einer Schließung des Bahnübergangs auf ansässige Geschäfte ist mangels Entscheidungserheblichkeit nicht nachzugehen. Die Kreuzungsvereinbarung beruht auf der Annahme der tatsächlichen und rechtlichen Machbarkeit und Verträglichkeit des vereinbarten Gesamtvorhabens einschließlich der Aufhebung des Bahnübergangs. Die Vertragsparteien sind unmissverständlich von der Realisierungsfähigkeit der vereinbarten Maßnahmen insgesamt ausgegangen. Denkbare Hindernisse in Gestalt von Belangen Dritter sind in der Weise einbezogen worden, dass sich die Beklagte verpflichtet hat, die Deutsche Bundesbahn bei der Ausräumung von Einwendungen im Planfeststellungsverfahren zu unterstützen. Das schließt notwendig die gemeinsame Vorstellung ein, dass keine Vertragspartei Anlass für ein Scheitern der Kreuzungsvereinbarung und deren Verwirklichung schaffen und jede Vertragspartei für etwaige Auswirkungen eigenen Verhaltens auf die Kreuzungsvereinbarung und deren Durchführung allein einstehen werde. Dagegen findet sich kein Anhalt dafür, dass Erwägungen des Städtebaus und der baulichen sowie gewerblichen Nutzung von über den Bahnübergang bzw. die beiden Überführungen zu erschließenden Flächen bei Abschluss der Kreuzungsvereinbarung eine Rolle gespielt haben; umso weniger deutet darauf hin, dass die Verwirklichung der Kreuzungsvereinbarung von zukünftigen baulichen/gewerblichen Entwicklungen oder deren Ausbleiben abhängen sollte. Derartige Fragestellungen lagen gänzlich außerhalb der Einflusssphäre der Deutschen Bundesbahn; für eine irgendwie geartete Risikoübernahme seitens der Deutschen Bundesbahn bestand keinerlei Anlass. Sämtliche vereinbarten Maßnahmen waren ein Anliegen auch der Beklagten, die es im Verhältnis zwischen den Vertragsparteien allein in der Hand hatte, dafür Sorge zu tragen, dass die verkehrliche Erschließung von betroffenen Grundstücken und die Wahrung der sonstigen kommunalen Belange sowie der Belange von Anwohnern unter Berücksichtigung der vereinbarten baulichen Maßnahmen gewährleistet blieben. Ebenso wenig ist festzustellen, dass bei Abschluss der Kreuzungsvereinbarung Einvernehmen darüber bestand oder doch jedenfalls für die Klägerin erkennbar war, dass im räumlichen Umfeld der vereinbarten Maßnahmen auch nur möglicherweise Tatsachen geschaffen würden, die zukünftig Bedenken gegen die Durchführung der Maßnahmen stützen könnten. Der in Bezug genommene Bebauungsplan der Beklagten beinhaltet wegen des in ihm dargestellten Überführungsbauwerks im Gegenteil, dass dieses in seiner realistisch zu erwartenden Ausgestaltung zur Grundlage des weiteren Vorgehens der Beklagten und Anlieger gemacht würde. Die Deutsche Bundesbahn musste und konnte davon ausgehen, dass die Beklagte ihren städtebaulichen Maßnahmen den Wegfall des Bahnübergangs als zwingenden Ausgangspunkt zugrunde legen würde. Die Beklagte behauptet denn auch nicht, ihren Vertragspartner schon bei Vertragsschluss auf anstehende oder beabsichtigte städtebauliche Veränderungen der Art aufmerksam gemacht zu haben, die sie der Aufhebung des Bahnübergangs nunmehr entgegenhält. Ihr Vorbringen, sie habe sich städtebaulich an der vorübergehend ins Auge gefassten Anhebung des Bahnkörpers orientiert, besagt, dass die infrage stehenden städtebaulichen Vorgänge sich nachträglich, vor allem im zeitlichen Zusammenhang mit dem Planfeststellungsbeschluss 1984, ereignet haben. Eine tragfähige Tatsachengrundlage für eine seinerzeitige Annahme, die Aufhebung des Bahnübergangs mit der Fußgängerunterführung werde im Einvernehmen mit der Deutschen Bundesbahn unterbleiben können, fehlt jedoch, und zwar auf Seiten der Beklagten wie der Anlieger. Die Beklagte blieb weiterhin in der ihr auferlegten Verantwortung, sich auf die Umsetzung der Kreuzungsvereinbarung einzurichten; andersgerichtetes Vertrauen war durch nichts verlässlich gestützt. Insbesondere lassen sich das Ausbleiben nachdrücklicher Aufforderungen, den Bahnübergang aufzuheben, und die Planungen zur Anhebung des Bahnkörpers sowie die Überlegungen zu dessen Tieferlegung nicht dahingehend verstehen, die Beklagte werde von ihrer alleinigen Verantwortlichkeit für die städtebaulichen Auswirkungen der Aufhebung des Bahnübergangs freigestellt. Die Beklagte ist lediglich einseitig von der ursprünglich auch von ihr vertretenen Bewertung abgerückt, die Aufhebung des Bahnübergangs sei in Verbindung mit den sonstigen Maßnahmen des Gesamtvorhabens auch mit Blick auf störende Wirkungen der Unterbindung ebenerdiger Verkehrsbeziehungen vorteilhaft. Dieser Meinungswandel beruht indessen auch unter dem Blickwinkel der mit der Kreuzungsvereinbarung erfolgten Verantwortungsverteilung nicht auf einer entscheidungserheblichen Veränderung grundlegender Umstände. Denn die Beklagte hat in Kenntnis der Kreuzungsvereinbarung, des die Aufhebung des Bahnübergangs regelnden Planfeststellungsbeschlusses 1974 und der Tatsache, dass der Planfeststellungsbeschluss 1984 beklagt und deshalb in seinem Bestand nicht gesichert war, aus freien Stücken davon abgesehen, die Aufhebung des Bahnübergangs frühzeitig zu realisieren und/oder zumindest für eine spätere, für die von ihr vertretenen Belange konfliktfreie Realisierung vorzusorgen. Das mag wegen der Ungewissheiten hinsichtlich der Bahnstrecke mitsamt den damit verbundenen Risiken von Fehlinvestitionen und der Erfordernisse, die Stadt städtebaulich voranzubringen, nachvollziehbar und nicht vorwerfbar gewesen sein. Das offen zutage liegende Risiko, zu einem späteren Zeitpunkt eine Aufhebung des Bahnübergangs ohne vorherige Anhebung des Bahnkörpers durchführen zu müssen und dabei größeren Schwierigkeiten ausgesetzt zu sein als bei einer gleichgerichteten Maßnahme im engen zeitlichen Zusammenhang mit den übrigen vereinbarten Maßnahmen ist die Beklagte gleichwohl eingegangen. Das Zurückstellen der Eisenbahnüberführung in Erwartung der Anhebung der Bahnstrecke war für jedermann, auch die Beklagte, unübersehbar mit der Unwägbarkeit der Problembewältigung im Falle des Beibehaltens der Höhenlage der Bahn verbunden, wobei der Beklagten unmissverständlich die Lösung des Problems oblag. Unterstrichen wird das dadurch, dass die für die Anhebung des Bahnkörpers angeführten spezifischen Anforderungen des Güterverkehrs und die bergbaulichen Einwirkungen spätestens Mitte der 1980er Jahre mit der Einstellung des Güterverkehrs und des Bergbaus stark an Bedeutung verloren hatten. Das war beiden Vertragsparteien bekannt. Die Beklagte hat daraus schon 1986 auch auf den Wegfall der zuvor vorgesehenen Finanzierung der Anhebung aus Mitteln des Bergbaus geschlossen und im Gegensatz zum 1984 planfestgestellten Vorhaben eine Tieferlegung der Bahnstrecke befürwortet, was wiederum die Deutsche Bundesbahn unter Hinweis auf die zu erstellende Fußgängerunterführung abgelehnt hat.
Bezogen auf eine mit dem Ausbau der Bahnstrecke zum S-Bahnbetrieb möglicherweise einhergehende Tieferlegung des Bahnkörpers gilt Entsprechendes. Die Klägerin bzw. ihre Rechtsvorgänger haben der Beklagten, indem sie deren Zuwarten mit der Aufhebung des Bahnübergangs über Jahre hinweg akzeptiert haben, lediglich für einen gewissen Zeitraum die Chance belassen, in Ausnutzung von möglichen baulichen Veränderungen an der Bahnstrecke eine für sie kostenmäßig und baulich günstigere Art und Weise der Aufhebung des Bahnübergangs realisieren zu können. Ein Stillhalten der Deutschen Bundesbahn und ihrer Rechtsnachfolger auf Dauer, auch über den Verjährungszeitraum hinaus und ungeachtet fortschreitender Klärungen des Planungsstandes zu Änderungen der Bahnanlage sowie von Reaktionen des Bundes in Bezug auf die zugesagten und/oder geleisteten Bundesmittel, haben die Kreuzungsbeteiligten ersichtlich nicht annähernd zur Grundlage der Kreuzungsvereinbarung erhoben. Von einem faktischen Verzicht der Deutschen Bundesbahn und/oder deren Rechtsnachfolger auf die aus der Kreuzungsvereinbarung abzuleitenden Anspruchspositionen hinsichtlich der Aufhebung des Bahnübergangs war, wie die ergebnislos gebliebenen Verhandlungen über eine Beendigung der Kreuzungsvereinbarung durch Ausklammern des Bahnübergangs zeigen, auch nachträglich nie die Rede. Auch insoweit ist unerheblich, ob Verzögerungen bei der Umsetzung der Kreuzungsvereinbarung einem der Kreuzungsbeteiligten anzulasten sind. Entscheidend ist, ob nach gegenwärtigem Stand die Geschäftsgrundlage der Kreuzungsvereinbarung nicht mehr gegeben ist.
Der Anspruch auf Anpassung findet des Weiteren keine ausreichende Grundlage in dem Umstand, dass mit dem Bescheid des Beigeladenen vom 10. Februar 2003 über den Widerruf der Genehmigung und die Rückforderung geleisteter Zuwendungen das Scheitern der Kostenbeteiligung des Bundes droht. Die Finanzierung des nach § 13 Abs. 1 EKrG auf den Bund entfallenden Kostendrittels durch diesen mag zu den selbstverständlichen Rahmenbedingungen der Kreuzungsvereinbarung und damit zu deren Geschäftsgrundlage gehören; denn die Kreuzungsvereinbarung enthält zu den Konsequenzen einer Versagung oder einer nachträglichen Aufhebung der Genehmigung keine Regelung. Daraus kann die Beklagte aber jedenfalls deshalb nichts zu ihren Gunsten ableiten, weil die Genehmigung erteilt worden ist, was die Leistung des Kostendrittels auslöst, und ihr Fortbestand nur wegen der unterbliebenen Aufhebung des Bahnübergangs infrage steht. Der Bescheid vom 10. Februar 2003 geht allein darauf zurück, dass die Maßnahmen in Bezug auf den Bahnübergang N.------straße ausgeblieben sind. Für die Kreuzungsbeteiligten war auch nicht zweifelhaft, dass die Aufhebung des Bahnübergangs zu den zentralen Voraussetzungen für die Erlangung und den Behalt der Bundesmittel zählt. Die Genehmigung von 1980 bezieht sich auf die in ihrer Gesamtheit als im Sinne des § 3 EKrG erforderlich vereinbarten Maßnahmen, nicht auf einzelne, jeweils für sich zu betrachtende und zu genehmigende Teile der Gesamtmaßnahme. Aus dem Wissen hierum erklären sich die ab Mitte der 1980er Jahre in Verhandlungen ausgetauschten Erwägungen zu einer abschließenden Umsetzung der Kreuzungsvereinbarung und/oder zu ihrer Abänderung. Die Kreuzungsbeteiligten konnten keineswegs von einem für die Bundesmittel zuwendungsunschädlichen Offenhalten des Bahnübergangs ausgehen; sie sind es auch nicht. Dementsprechend wäre es in sich widersprüchlich und nach Treu und Glauben unbeachtlich, weiterhin von der vertraglich festgelegten und genehmigten Aufhebung des Bahnübergangs abzusehen und gleichzeitig unter Berufung auf den gerade hieran anknüpfenden Wegfall der finanziellen Beteiligung des Bundes an den Kosten einen Anspruch darauf herzuleiten, die streitige Verpflichtung aus der Kreuzungsvereinbarung herauszunehmen.
Die Geschäftsgrundlage ist nicht unter dem Gesichtspunkt des rechtlichen Schicksals des Planfeststellungsbeschlusses 1974 weggefallen. Bezogen auf diesen Planfeststellungsbeschluss kann zugunsten der Beklagten angenommen werden, dass er ein Element der Geschäftsgrundlage bildet und nicht allein die Befugnis zur Umsetzung von § 1 Abs. 2, § 2 Abs. 2 der Kreuzungsvereinbarung vermittelt mit der Folge, dass die Beklagte, sollten die Rechtswirkungen des Planfeststellungsbeschlusses 1974 entfallen sein, nach Treu und Glauben ohne weiteres gehalten wäre, an der Herbeiführung der erforderlichen Rechtsgrundlagen zur Verwirklichung der Aufhebung des Bahnübergangs mitzuwirken. Das bedarf deshalb keiner Vertiefung und Entscheidung, weil der Planfeststellungsbeschluss 1974 die Aufhebung des Bahnübergangs eisenbahnrechtlich nach wie vor abdeckt. Er ist nicht im Sinne des § 43 Abs. 2 VwVfG unwirksam geworden. Die nachträglich geänderten Anforderungen an das Planfeststellungsverfahren und an die inhaltliche Rechtmäßigkeit eines Planfeststellungsbeschlusses lassen die Wirksamkeit des Planfeststellungsbeschlusses 1974 und seine Umsetzbarkeit unberührt; die Rechtswirkungen des Planfeststellungsbeschlusses 1974 gelten ungeachtet der geänderten Voraussetzungen für eine derartige Entscheidung fort. Der Planfeststellungsbeschluss 1984 ist seinerseits 1996 aufgehoben worden. Er hatte zuvor nie Bestandskraft erlangt und kann schon deshalb eine Erledigung des Planfeststellungsbeschlusses 1974 nicht herbeigeführt haben. Die Planung der Aufhebung des Bahnübergangs ist ferner nicht aufgrund der tatsächlichen Entwicklung funktionslos und damit rechtlich obsolet geworden. Hierfür wäre Voraussetzung, dass die Gestaltungswirkung des Planfeststellungsbeschlusses als solche ins Leere ginge. Die Verhältnisse, auf die der Planfeststellungsbeschluss sich bezieht, müssten in der tatsächlichen Entwicklung einen Zustand erreicht haben, der eine Verwirklichung der Planung auf unabsehbare Zeit ausschließt.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 29. Mai 2001 – 4 B 33.01 -, NVwZ 2001, 1055; Urteil vom 31. August 1995 – 7 A 19.94 -, BVerwGE 99, 166.
Das ist nicht der Fall. Denn der Geltungsanspruch der Planung ist durch die nach seinem Erlass eingetretenen örtlichen Entwicklungen nicht faktisch überholt worden. In Rede steht nicht die Realisierungsfähigkeit des Planfeststellungsbeschlusses als rechtsverbindliche Grundlage für die Aufhebung des Bahnübergangs (§ 75 Abs. 1 VwVfG), sondern die außerhalb seines Regelungsgegenstandes liegende Frage der Vereinbarkeit seiner Realisierung mit dadurch hervorgerufenen Schwierigkeiten im Umfeld des Bahnübergangs.
Auch der Zeitablauf seit 1974 hat die Rechtswirkungen des Planfeststellungsbeschlusses 1974 nicht entfallen lassen. Aus § 75 Abs. 4 VwVfG ergibt sich nichts anderes. Ausgehend von der Anwendbarkeit dieser Vorschrift bzw. des ihr zugrunde liegenden Rechtsgedankens auf einen vor ihrem Inkrafttreten erlassenen Planfeststellungsbeschluss liegen jedenfalls die in ihr genannten Voraussetzungen für ein Außerkrafttreten nicht vor. Mit der Durchführung des Plans, wie er 1974 festgestellt worden ist, ist innerhalb der maßgeblichen Frist begonnen worden. Die Straßenüberführung im Zuge des Altstadtrings ist Teil des festgestellten Plans und seit 1977 fertiggestellt. Die entsprechenden Arbeiten beinhalten den Beginn der Durchführung desjenigen Plans, der auch die Aufhebung des Bahnübergangs umfasst. § 75 Abs. 4 VwVfG verlangt zur Wahrung der Frist nicht, dass mit der Durchführung aller Teile des festgestellten Plans gleichermaßen begonnen worden ist. Notwendig und hinreichend für die Einhaltung der Frist ist allein der auf die Verwirklichung des konkret planfestgestellten Vorhabens zielende Beginn der Durchführung. Der Neubau der Straßenüberführung ist gegenüber der Aufhebung der beiden Bahnübergänge kein eigenständiges Vorhaben. Die Zusammenfassung der Aufhebung des Bahnübergangs N.------straße mit dem Bau der Straßenüberführung und der Aufhebung des Bahnübergangs H.------straße zu einem einzigen Planfeststellungsvorhaben ist nicht rein äußerlich durch den Planfeststellungsbeschluss geschehen, was es unter Umständen als zweifelhaft erscheinen lassen könnte, dass die Umsetzung eines Teils des Plans als Beginn der Durchführung hinsichtlich der übrigen Teile gewertet werden kann. Der Planfeststellungsbeschluss umfasst mit den einzelnen Teilen des Plans vielmehr die Gesamtheit der Maßnahmen, die inhaltlich und funktional derart miteinander zusammenhängen und aufeinander bezogen sind, dass sie sich trotz ihrer räumlichen Trennung zu einem einheitlichen Vorhaben der Neugestaltung der Kreuzungsanlagen im betreffenden Raum zusammenfügen. Es geht einheitlich um die bauliche Beseitigung der höhengleichen Kreuzungen H.------straße und N.------straße und die Schaffung funktional ausreichenden baulichen Ersatzes. Gerade in ihrer inhaltlichen Zusammengehörigkeit der Verlagerung des Straßenverkehrs auf nicht höhengleiche Kreuzungen liegt der Grund für die Zusammenfügung der Teilmaßnahmen zu einem Vorhaben und einem Plan. In einer solchen Situation verlangt der Sinn und Zweck des § 75 Abs. 4 VwVfG keine isolierte Betrachtung der Teile des Vorhabens, sondern steht ihr entgegen.
Der lange Zeitraum nach Abschluss der Arbeiten zur Erstellung der Straßenüberführung und zur Aufhebung des Bahnübergangs H.------straße ist für den Ablauf der Frist im Sinne des § 75 Abs. 4 VwVfG ohne Belang. Die Unterbrechung der begonnenen Durchführung eines Plans löst die Frist nicht erneut aus. Die Vorschrift zielt auf die Verhinderung von Vorratsplanungen und eine zeitliche Begrenzung der Bindung der durch den Plan Betroffenen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 1989 – 4 C 41.88 -, BVerwGE 84, 123.
Das Merkmal des Beginns der Durchführung des Plans markiert solchermaßen angesichts der Regelung des § 77 VwVfG, die für begonnene und endgültig aufgegebene Vorhaben eine eigenständige Bestimmung enthält, die Schwelle, ab der ein automatisches Außerkrafttreten nicht mehr der gesetzlichen Wertung entspricht.
Vgl. Bonk/Neumann in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Auflage, § 75 Rdnr. 96; a.A. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 10. Auflage, § 75 Rdnr. 36.
§ 18 c Nr. 4 2. Halbsatz AEG, wonach eine Unterbrechung der Verwirklichung eines Vorhabens den Beginn der Durchführung nicht berührt, bestätigt das. Endgültig aufgegeben worden ist das Vorhaben in Bezug auf die Aufhebung des Bahnübergangs N.------straße ebenfalls seit 1974 nicht. Einzubeziehen ist insoweit das Verhalten beider Parteien der Kreuzungsvereinbarung, weil die Aufhebung des Bahnübergangs, wie ausgeführt, als gemeinschaftliches Vorhaben beider Baulastträger konzipiert ist. Ferner sind beide Vertragsparteien in die Durchführung der Maßnahmen eingebunden. Die langjährig zwischen den Beteiligten zur Kreuzungsvereinbarung geführten Verhandlungen zeigen, wie ausgeführt, dass die Deutsche Bundesbahn und ihre Rechtsnachfolger trotz des Planfeststellungsbeschlusses 1984 und sonstiger Veränderungen durchgängig an der vollständigen Erfüllung der Kreuzungsvereinbarung festgehalten haben. Das schließt das Festhalten an der vollumfänglichen Durchführung des 1974 planfestgestellten Vorhabens ein.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2, § 162 Abs. 3 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 6 ff. EKrG zum Tragen kommenden Regelungen lösen. Das § 5 EKrG
§ 5 EKrG
§ 36 BbG
§ 13 EKrG
§ 1 BEZNG
§ 25 DBGrG
§ 3 EKrG
§ 59 VwVfG
§ 2 EKrG
§ 60 VwVfG
§ 77 VwVfG
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 43 Abs. 2 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 1 Abs. 6 EKrG
§ 4 Abs. 1 AEG
§ 5 Abs. 1 Satz 2 EKrG
§ 13 Abs. 1 EKrG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 EKrG
§ 80 Abs. 1 VwGO
§ 62 Satz 2 VwVfG
§ 362 Abs. 1 BGB
§ 275 Abs. 1 BGB
§ 275 Abs. 2 BGB
§ 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§ 13 Abs. 1 EKrG
§ 2 Abs. 2 EKrG
§ 11 Abs. 13 EBO
§ 11 Abs. 10 EBO
§ 11 Abs. 13 EBO
§ 1 Abs. 1 EKrG
§ 43 Abs. 2 VwVfG
§ 75 Abs. 1 VwVfG
§ 75 Abs. 4 VwVfG
§ 75 Abs. 4 VwVfG
§ 18 c Nr. 4 2. Halbsatz AEG
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 114, 61
BVerwGE 111, 306
BVerwGE 116, 312
NJW 2001, 1204
NJW 1995, 592
BVerwGE 87, 77
NVwZ-RR 2001, 63
NVwZ 2001, 1055
BVerwGE 99, 166
BVerwGE 84, 123
18 K 1393/03
18 K 1465/03
5 C 34.00
7 C 3.00
9 C 6.01
VIII ZR 324/99
IX ZR 85/94
8 C 36.89
4 C 3.99
4 B 33.01
7 A 19.94
4 C 41.88