Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-09-17, Aktenzeichen 2 C 10889/20
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2020:0917.2C10889.20.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Der Antragsteller hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Der Beschluss ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Antragsteller kann die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Antragsgegner vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Der Antragsteller, der als Oberstudienrat im Schuldienst des Landes steht, wendet sich mit seinem Normenkontrollantrag gegen Ziffer 2.10.4 der Dienstordnung für Lehrkräfte, Schulleiterinnen und Schulleiter an öffentlichen Schulen (DO-Schule), eine Verwaltungsvorschrift des Ministeriums für Bildung vom 22. Juni 2019 (9212/51246/39), verkündet im Gemeinsamen Amtsblatt des Ministeriums für Bildung und des Ministeriums für Wissenschaft, Weiterbildung und Kultur 2019, S. 151 (Gl.-Nr. 223246) und beantragt, dessen Unwirksamkeit festzustellen. Die Bestimmung lautet:
„Über Beschwerden, Behauptungen und Bewertungen, die für eine Lehrkraft ungünstig sind oder ihr nachteilig werden können, kann in der Schule eine Teilakte geführt werden. Dabei ist das Anhörungsrecht der Lehrkraft zu beachten.“
Der Antragsteller macht geltend, der Antrag sei, obschon er sich gegen eine Verwaltungsvorschrift richte, statthaft, da er durch die angegriffene Regelung unmittelbar in seinen Rechten betroffen sei. Unabhängig davon gebe es auch sonst keinen Grund, Verwaltungsvorschriften aus dem Anwendungsbereich des § 47 VwGO auszunehmen. Die Unterscheidung zwischen exekutivischem Binnen- und Außenrecht sei bereits als solche überkommen und fragwürdig. In der Sache macht er geltend, es fehle bereits an einer Ermächtigungsgrundlage für den Erlass von Ziffer 2.10.4 DO-Schule. Außerdem verstoße sie materiell gegen das Landesbeamtengesetz, da Teilakten nur geführt werden sollten, „um gegen die Lehrkraft ‚Munition‘ zu sammeln“. In diesem Zusammenhang würden auch die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums nach Art. 33 Abs. 5 Grundgesetz – GG – „berührt“, da danach Personalakten „höchst vertraulich von der Personalbehörde“ zu führen seien „und nicht von der Einsatzdienststelle“. Außerdem sei der dort geregelte „Umgang mit Daten einer Teilakte der Personalakte“ nicht von § 3 des Landesdatenschutzgesetzes – LDG – gedeckt.
Der Antragsgegner ist dem Antrag entgegengetreten. Er sei bereits unzulässig und namentlich insbesondere bereits nicht statthaft.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag, über den der Senat nach Anhörung der Beteiligten gemäß § 47 Abs. 5 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – durch Beschluss entscheidet, bleibt ohne Erfolg, da er unzulässig ist. Er ist bereits nicht statthaft.
1. Der Normenkontrollantrag ist unstatthaft und damit unzulässig, weil es an einer Norm im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO in Verbindung mit § 4 Abs. 1 Satz 1 des Landesgesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung – AGVwGO – fehlt. Unter Rechtsvorschriften im Sinne dieser prozessualen Bestimmungen fallen alle abstrakt-generellen Regelungen mit Außenwirkung. Keine Rechtsvorschriften sind damit umgekehrt Regelungen ohne Außenwirkung, die ausschließlich im Innenbereich der Verwaltung bleiben. Ausgeschlossen sind demnach von der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle alle Verwaltungsvorschriften, auch soweit sie normkonkretisierend wirken (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. April 1979 – 3 C 111.79 –, BVerwGE 58, 45 [49 ff.]; Urteil vom 6. November 1986 – 3 C 72.84 –, BVerwGE 75, 109 [117]; und Beschluss vom 8. März 2007 – 9 B 19.06 –, NVwZ 2007, 708 f.; HessVGH, Beschluss vom 25. Oktober 1989 – 1 N 2988/84 –, ZBR 1990, 187; Hufen, Verwaltungsprozessrecht, 11. Aufl. 2019, § 19 Rn. 14; W.-R. Schenke/R.P. Schenke, in: Kopp/Schenke [Hrsg.], VwGO, § 47 Rn. 29 m.w.N.; vgl. auch ThürVerfGH, Urteil vom 13. April 2016 – VerfGH 11/15 –, NVwZ 2016, 1320 [1322]).
Selbst wenn man, wie der Antragsteller u.a. geltend macht, darauf abstellen wollte, dass Verwaltungsvorschriften ausnahmsweise dann Außenrechtsqualität zukomme und sie der Normenkontrolle nach § 47 VwGO zugänglich seien, wenn sie in subjektive Rechte eingreifen und daher gleichsam nur im „Gewande der Verwaltungsvorschrift daherkommen“ (vgl. dazu auch W.-R. Schenke/R.P. Schenke, in: Kopp/Schenke [Hrsg.], VwGO, § 47 Rn. 30; Giesberts, in: Posser/Wolff [Hrsg.], BeckOK VwGO, § 47 Rn. 29 [Juli 2020]; Panzer, in: Schoch/Schneider/Bier [Hrsg.], VwGO, § 47 Rn. 24 ff. [Juli 2019] jeweils m.w.N.), so folgt daraus für den vorliegenden Fall nichts anders. Denn die angegriffene Bestimmung betrifft als bloße Regelung über die Modalitäten der Aktenführung den Antragsteller nach allgemeinen beamtenrechtlichen Grundsätzen nicht in seinem Grundverhältnis und damit nicht in seiner persönlichen Rechtsstellung (vgl. dazu auch HessVGH, Beschluss vom 25. Oktober 1989 – 1 N 2988/84 –, ZBR 1990, 187; Ziekow, in: Sodan/Ziekow [Hrsg.], VwGO, 5. Aufl. 2018, § 47 Rn. 47; vgl. zur mangelnden Außenwirkung organisatorischer dienstlicher Maßnahmen auch jüngst OVG RP, Urteil vom 20. April 2020 – 2 A 11705/19.OVG –, DVBl. 2020, 961 [962]).
2. Dies gilt für das rheinland-pfälzische Landesrecht umso mehr, wenn man, worauf der Antragsgegner zurecht hingewiesen hat, § 4 Abs. 1 Satz 2 AGVwGO und die hierzu ergangene Rechtsprechung in den Blick nimmt. Mit dieser Bestimmung hat der Landesgesetzgeber eine Rückausnahme dergestalt normiert, dass die nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO in Verbindung mit § 4 Abs. 1 Satz 1 AGVwGO eröffnete Möglichkeit der prinzipalen verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle nicht für Rechtsverordnungen gilt, die Handlungen eines Verfassungsorgans im Sinne des Art. 130 Abs. 1 der Verfassung für Rheinland-Pfalz – LV – sind. Hierzu zählen nach der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs und des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz auch solche Rechtsverordnungen, die nicht von der Landesregierung, sondern von einem Minister erlassen worden sind. Dies folgt insbesondere aus Art. 104 Satz 2 LV, wonach innerhalb der vom Ministerpräsidenten bestimmten Richtlinien der Politik jeder Minister seinen Geschäftsbereich selbständig und unter eigener Verantwortung gegenüber dem Landtag leitet (vgl. VerfGH RP, Urteile vom 24. Oktober 1984 – VGH 9/83 –, AS 19, 121 [122 f.] und vom 4. Juli 2001 – VGH B 12/00 –, AS 29, 23 [26]; OVG RP, Beschluss vom 19. Dezember 1996 – 2 C 12690/96.OVG –, juris Rn. 8; Urteil vom 12. Januar 2001 – 12 C 11502/00.OVG –, juris Rn. 26 f.; und Beschluss vom 16. April 2020 – 6 B 10497/20.OVG –, juris Rn. 4). Der darin zum Ausdruck kommende Wille des Gesetzgebers, die Rechtssetzung durch Verfassungsorgane des Landes nicht der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle zu unterwerfen, sondern die prinzipale Normenkontrolle in diesen Fällen dem Verfassungsgerichtshof vorzubehalten, muss erst recht auch in denjenigen Fällen gelten, in denen eine Verwaltungsvorschrift von einem Verfassungsorgan erlassen wurde. Denn auch Verwaltungsvorschriften der Landesregierung oder eines Ministers sind nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz als „sonstige Handlung eines Verfassungsorgans“ nach Art. 130 Abs. 1 Satz 2 LV zu qualifizieren (vgl. VerfGH RP, Entscheidung vom 28. September 1953 – VGH 3/53 –, AS 2, 245 [253]; zustimmend Hensgen, Organisation, Zuständigkeiten und Verfahren des Verfassungsgerichtshofs von Rheinland-Pfalz, Diss. Trier 1986, S. 89; Bier, in: Grimm/Caesar [Hrsg.], Verfassung für Rheinland-Pfalz, 2001, Art. 130 Rn. 29; Jutzi, in: Brocker/Droege/ Jutzi [Hrsg.], Verfassung für Rheinland-Pfalz, 2014, Art. 130 Rn. 58; a.A. ThürVerfGH, Urteil vom 13. April 2016 – VerfGH 11/15 –, NVwZ 2016, 1320 ff.). Folge hieraus ist daher in diesen Fällen die Unstatthaftigkeit des verwaltungsgerichtlichen Normenkontrollverfahrens (vgl. Jutzi, in: Hufen/Jutzi/Proelß [Hrsg.], Landesrecht Rheinland-Pfalz, 8. Aufl. 2018, § 1 Rn. 164).
III.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Beschlusses wegen der Kosten beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 ff. Zivilprozessordnung – ZPO –.
Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der hierfür in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt. Dies gilt nicht zuletzt im Hinblick auf die fehlende Reversibilität des hier streitentscheidenden Landesrechts.
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 52 Abs. 1 und 2, 63 Abs. 2 Satz 1 Gerichtskostengesetz – GKG –.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 ff. Zivilprozessordnung
§§ 52 Abs. 1 und 2, 63 Abs. 2 Satz 1 Gerichtskostengesetz
§ 47 VwGO
§ 167 VwGO
§ 3 des Landesdatenschutzgesetzes
§ 47 Abs. 5 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 4 Abs. 1 Satz 2 AGVwGO
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 4 Abs. 1 Satz 1 AGVwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 4 Abs. 1 Satz 1 des Landesgesetzes
Art. 33 Abs. 5 Grundgesetz
Art. 130 Abs. 1 der Verfassung
Art. 104 Satz 2 LV
Art. 130 Abs. 1 Satz 2 LV

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 58, 45
BVerwGE 75, 109
NVwZ 2007, 708
NVwZ 2016, 1320
3 C 111.79
3 C 72.84
9 B 19.06
1 N 2988/84
2 A 11705/19
2 C 12690/96
12 C 11502/00
6 B 10497/20