Schleswig Holsteinisches Oberverwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2017-09-13, Aktenzeichen 4 MB 52/17
ECLI: ECLI:DE:OVGSH:2017:0913.4MB52.17.00

Tenor:
Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts – 3. Kammer – vom 17. August 2017 wird zurückgewiesen.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 5.000 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Antragsgegnerin erteilte dem SPD-Kreisverband A-Stadt mit Bescheid vom 31. Juli 2017 eine Sondernutzungserlaubnis für 20 statt der beantragten 200 Plakate zur Anbringung an städtischen Anschlagtafeln und an Laternenmasten für die Wahlsichtwerbung zur Bundestagswahl. Die Straßen, für die die Sondernutzungserlaubnis gilt, werden namentlich aufgeführt. Die mit der Erlaubnis verbundenen Auflagen beinhalten u.a., dass Wahlwerbung nicht an Verkehrszeichen sowie an Straßenleuchten, wenn an diesen Verkehrszeichen angebracht sind, und nicht innerhalb des Lichtraumprofils der Straße und der Rad- und Gehwege angebracht werden darf. Zur Begründung heißt es, in einer Ermessensentscheidung sei das öffentliche Interesse an dem Gemeingebrauch der öffentlichen Straße gegenüber den Belangen der Parteien an der Gewährung der Sondernutzung abzuwägen. Es sei angemessen, jeder Partei die Wahlwerbung mit 20 Plakaten an den verkehrsbedeutsamen Straßen zu erlauben.
Der Kreisverband erhob gegen diesen Bescheid Widerspruch.
Das Verwaltungsgericht hat den Antrag des Antragstellers auf Erlass einer einstweiligen Anordnung mit dem Ziel, die Antragsgegnerin zur Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für die Aufstellung von weiteren 74 Wahlplakaten zu verpflichten, mit Beschluss vom 17. August 2017 abgelehnt. Hiergegen richtet sich die Beschwerde des Antragstellers.
Die Beschwerde bleibt erfolglos. Die vom Antragsteller dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigen die Änderung des angefochtenen Beschlusses nicht.
Gegenwärtig lässt sich die Frage, ob dem Antragsteller ein Anordnungsanspruch gemäß § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO zur Seite steht, nicht mit hinreichender Wahrscheinlichkeit bejahen.
Zu den Voraussetzungen für den Anspruch auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis hat das Verwaltungsgericht ausgeführt: Die Sichtwerbung politischer Parteien im Wahlkampf über den Gemeingebrauch hinaus stelle eine straßenrechtliche Sondernutzung dar, die der Erlaubnis nach § 21 StrWG bedürfe. Mit Blick auf die Bedeutung von Wahlen in einem demokratischen Staat (Art. 28 Abs. 1 Satz 2 und Art. 38 Abs. 1 GG) und die Bedeutung der Parteien für solche Wahlen im Rahmen der politischen Willensbildung (Art. 21 GG, §§ 1, 2 und 5 Parteiengesetz) müssten die durch Wahlsichtwerbung eintretenden Behinderungen der Straßenbenutzung in einem bestimmten Umfang hingenommen werden. Die verfassungsrechtliche Bedeutung von Wahlen und Parteien führe dazu, dass das behördliche Ermessen bei der Entscheidung über die Erlaubnis zum Aufstellen von Wahlplakaten durch Parteien in so erheblichem Umfang eingeschränkt sei, dass jedenfalls für den Regelfall ein Anspruch einer Partei auf die Erlaubnis bestehe. Gegen diesen rechtlichen Maßstab wendet sich die Beschwerde nicht.
In der Frage, was als Mindestmaß einer angemessenen Wahlwerbung anzusehen ist, sind sich die Beteiligten uneins. Die Antragsgegnerin hält es für ausreichend, wenn je 100 Einwohnern ein Aufstellungsort für alle Parteien zusammen zur Verfügung steht. Demgegenüber meint der Antragsteller im Hinblick auf die geringe Bevölkerungsdichte auf dem Gebiet der Antragsgegnerin (9.347 Einwohner bei einer Fläche von 15,75 km2), schon seine Partei allein benötige pro 100 Einwohnern einen Aufstellungsort. Dazu führt das Verwaltungsgericht aus, diese Frage lasse sich nicht abstrakt beantworten. Es hänge von den Umständen des Einzelfalls ab, ob den Parteien eine angemessene Werbemöglichkeit eingeräumt werde. Die Betrachtung von rechnerisch ermittelten Quoten stelle sich lediglich als ein beachtliches, auf diesen materiellen Maßstab bezogenes Kriterium der erforderlichen Gesamtbetrachtung dar. Im Ergebnis müssten die Plakatierungsmöglichkeiten jedenfalls hinreichend dicht sein, um den Parteien und Wählergruppen „gewissermaßen flächendeckend“ Wahlwerbung im gesamten Gemeindegebiet zu ermöglichen und den nötigen Raum zur Selbstdarstellung zu geben.
Dieser Ansatz steht in Einklang mit der Rechtsprechung des Senats. Danach wird eine rein rechnerische Ableitung des gerichtlichen Prüfungsmaßstabes für die rechtlich gebotene Dichte zugelassener Werbestandorte anhand der Bevölkerungszahl oder der Gesamtfläche der Antragsgegnerin der Komplexität der erforderlichen Abwägungsentscheidung darüber, welches Ausmaß an straßenrechtlich zuzulassender Wahlwerbung im Ergebnis eine hinreichend wirksame Wahlpropaganda ermöglicht, nicht gerecht. Es ist vielmehr eine Gesamtbetrachtung der Wahlwerbungsmöglichkeiten der betreffenden Partei bzw. Vereinigung unter Einbeziehung u.a. der Wirksamkeit der Standorte der zur Verfügung gestellten Flächen, aber auch anderer real zur Verfügung stehender Werbungsmöglichkeiten wie etwa im Internet und in anderen Medien, sowie gegenläufiger Belange wie der Verkehrssicherheit, eines gewichtigen ästhetisch-stadtgestalterischen Schutzbedarfs und der Gefahren einer Reizüberflutung der Bevölkerung durch Überfrachtung des öffentlichen Raumes mit Wahlkampfwerbung (bei Gleichbehandlung aller Parteien bzw. Vereinigungen) anzustellen (Beschluss vom 26. April 2012 – 4 MB 32/12 –; vgl. auch OVG Greifswald, Beschluss vom 24. August 2011 – 1 M 127/11 –, juris Rn. 24). An dieser Auffassung hält der Senat fest.
Das Verwaltungsgericht führt weiter aus, die Gemeinden könnten insbesondere zur Vermeidung von Gefahren für Verkehrsteilnehmer Plakatierungswünsche beschränken und z.B. bestimmte Standorte ausnehmen. Dem verschließt sich die Beschwerde nicht.
Ob die zahlenmäßige Beschränkung der Wahlplakate durch die Antragsgegnerin diesen Grundsätzen hinreichend gerecht wird, lässt sich nach Auffassung des Verwaltungsgerichts im Eilverfahren nicht abschließend beurteilen. Das Konzept der Antragsgegnerin sei restriktiv. Der Standpunkt des Antragstellers, dass angesichts der Größe der Stadt und der großen Bedeutung von Bundestagswahlen eine weitergehende Wahlwerbemöglichkeit angemessen wäre, lasse sich nicht von der Hand weisen. Dass insbesondere für die großen Volksparteien nur 10 Standorte für zweiseitige Werbeschilder als ausreichend zur angemessenen Selbstdarstellung erachtet würden, erscheine bislang wenig einleuchtend. Offensichtlich rechtswidrig sei das Konzept jedoch nicht.
Diese Einschätzung wird von der Beschwerde nicht mit Erfolg angegriffen. Der Antragsteller macht geltend, auf dem Gebiet der Antragsgegnerin stünden mehr als 100 Laternenmasten für die Anbringung von Wahlplakaten zur Verfügung, so im Bereich des Marktplatzes, des Schwimmbades und der Sportanlagen. Hinzukämen 300 bis 400 Laternen in etwa 80 sog. „Wohnstraßen“. Überdies könnten an einem Laternenmast auch zwei oder drei Doppelplakate übereinander angebracht werden.
Diese Argumente haben Gewicht. Sie können aber dem Senat nicht die Überzeugung vermitteln, das Konzept der Antragsgegnerin sei offensichtlich rechtswidrig. Denn die Antragsgegnerin hat ihrerseits anerkennenswerte Gründe zur Verteidigung ihres Konzepts vorgetragen: Die Masten müssten innerhalb der Ortsdurchfahrt liegen. In „Wohnstraßen“ könnten Plakate nicht ohne Gefahr für die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs angebracht werden, da die Straßen sehr eng und die Laternen nicht sehr hoch seien. Zudem befänden die Masten sich in der Regel unmittelbar auf der Grenze des Bürgersteigs zu dem angrenzenden Privatgrundstück, sodass das Anbringen einer Werbetafel in private Rechte Dritter eingreifen würde. Um Kollisionen von Autos, Fahrradfahrern oder Fußgängern mit Plakaten zu vermeiden, dürften diese nicht in den Straßenraum hineinragen. An jedem Laternenpfahl sei lediglich ein Doppelplakat zuzulassen. Würden zwei oder mehr Parteien an einem Pfahl plakatieren, müssten wegen des für Fahrradfahrer freizuhaltenden Raumes Plakate in extremer Höhe angebracht werden. Sie könnten dann ihre Wirkung verfehlen. Zudem rutschten erfahrungsgemäß immer wieder Schilder ab.
Der Versuch des Antragstellers, diese Bedenken zu widerlegen, vermag nicht durchgängig zu überzeugen. Insbesondere kann nicht pauschal in Abrede gestellt werden, dass durch die Anbringung von Plakaten unter Umständen in private Rechte eingegriffen wird. Die Fotos auf Seite 3 und 4 (oben) der Beschwerdeerwiderung vom 28. August 2017 belegen dies. Ob auch die Plakate auf dem Foto auf Seite 6 der Beschwerdeerwiderung in ein Privatgrundstück hineinragen, erscheint nicht zweifelsfrei. Jedenfalls wäre die Antragsgegnerin nicht verpflichtet, unter solchen Umständen eine Sondernutzungserlaubnis zu erteilen.
Nicht frei von Bedenken sind ferner die vom Antragsteller genannten Beispiele dafür, dass Plakate an anderen Masten ohne Gefahr für die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs angebracht werden könnten. Dies gilt etwa für das Foto auf Seite 4 (unten) der Beschwerdeerwiderung. Dort angebrachte Plakate wären entweder zu niedrig oder würden die an den Masten befestigten Schilder verdecken. Auch das Foto auf Seite 5 der Beschwerdeerwiderung bzw. Seite 6 (oben) der Replik vom 4. September 2017 zeigt ein zu niedrig angebrachtes Plakat. Die Antragsgegnerin ist nicht verpflichtet, Fußgängern ein Ausweichen vor einem solchen Plakat zuzumuten. Die Fotos auf Seite 6 (unten) und Seite 7 (unten) der Replik zeigen ebenfalls Standorte, bei denen eine hinreichende Höhe nicht gewährleistet erscheint. Das Foto auf Seite 3 der Replik lässt schon nicht klar erkennen, ob dort überhaupt die Möglichkeit zur Anbringung eines Plakats besteht.
Der Hinweis, die Antragsgegnerin könne die Genehmigung mit der Auflage erteilen, dass die Plakate hinreichend hoch aufzuhängen seien, muss sich Zweifel an Effektivität eines derartigen Vorgehens entgegenhalten lassen. Tatsächlich hat die Antragsgegnerin ausweislich des angegriffenen Bescheides die Auflage erteilt, die Wahlwerbung dürfe nicht innerhalb des Lichtraumprofils der Straße und der Rad- und Gehwege angebracht werden. Jedoch wird (auch) diese Auflage nicht durchgängig beachtet. Dies zeigen die Fotos auf Seite 5 und 6 der Beschwerdeerwiderung. Im Hinblick darauf erscheint es im Übrigen verständlich, dass die Antragsgegnerin die Anbringung von mehreren Plakaten übereinander ablehnt. Der Anreiz, Plakate aus Gründen der Bequemlichkeit oder mangelhafter Befestigungstechnik in Bodennähe anzubringen, ist nicht zu vernachlässigen. Das zeigen etwa die Beispiele auf Seite 5 und Seite 8 der Replik. Insofern ist nachvollziehbar, dass die Antragsgegnerin für die Anbringung von Plakaten auf belebten Plätzen wie etwa dem Markt (Seite 7 oben der Replik) keine Erlaubnis erteilt.
Bei der Zuteilung der Aufstellungsorte an die Parteien geht die Antragsgegnerin von dem Prinzip der formalen Gleichbehandlung aus. Sie rechtfertigt dies mit dem in § 5 Abs. 1 ParteiG eingeräumten Ermessen. Entsprechend den Erfahrungswerten der letzten Wahlen werde eine Zahl von 10 werbenden Parteien angenommen. Für diese seien deshalb jeweils 10 Standorte zu je 2 Plakaten vorgesehen. Das Verwaltungsgericht hält dies unter Würdigung der höchstrichterlichen Rechtsprechung für vertretbar. Die Beschwerdebegründung greift dies zwar an, setzt sich insofern jedoch nicht argumentativ mit der angegriffenen Entscheidung auseinander. Das genügt nicht den Darlegungsanforderungen.
Ob gegenwärtig erst weniger als 10 Parteien die von der Antragsgegnerin zugestanden Aufstellorte in Anspruch genommen haben, ist nicht maßgebend, wenn – wozu die Beschwerde sich nicht verhält – nicht auszuschließen ist, dass die Aktivitäten kleinerer Parteien in der jetzigen „heißen Phase“ des Wahlkampfs noch zunehmen.
Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass bei dieser Sachlage eine Folgenabschätzung vorzunehmen sei, wird von der Beschwerde nicht angegriffen. Die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass dabei die Interessen der Antragsgegnerin überwögen, wird vom Antragsteller nicht mit Erfolg in Frage gestellt. Das Verwaltungsgericht hat die Nachteile, die im Falle einer als rechtswidrig zu bewertenden Beschränkung der Wahlsichtwerbungsmöglichkeiten für den Antragsteller eintreten würden, abgewogen mit den Nachteilen, die damit verbunden wären, wenn sich eine Erweiterung der bereits zugebilligten Wahlwerbung im Nachhinein als unangemessen erweisen sollte. Nach dem Sachvortrag der Antragsgegnerin gebe es unter Berücksichtigung der Verkehrssicherheit insgesamt nur 100 für die Wahlsichtwerbung in Betracht kommende Laternenmasten im Stadtgebiet. Würde dem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung entsprochen, würden der Antragstellerin hiervon ausgehend insgesamt 94 und damit nahezu alle zur Verfügung stehenden sicheren Werbemöglichkeiten in Wahlstedt zugesprochen. Das würde die Chancen der anderen Parteien, die sich an der Bundestagswahl beteiligen, unvertretbar schmälern. Im Übrigen dürfte eine solche Handhabung praktisch nicht mehr umsetzbar sein, nachdem die Antragsgegnerin entsprechend ihrem Konzept auch anderen Parteien bereits Sondernutzungserlaubnisse erteilt haben dürfte, und sich dies kaum noch in zumutbarer Weise ändern ließe. Demgegenüber sei der Nachteil, der der SPD in diesem Zusammenhang entstehen könne, zwar irreparabel. Immerhin seien aber die Wahlsichtwerbemöglichkeiten des Antragstellers nicht geringer als die der CDU als der bedeutendsten Mitbewerberin. Soweit kleinere Parteien über Gebühr berücksichtigt worden sein könnten, erscheine die damit für den Antragsteller verbundene Belastung tragbar. Auf diese Abwägung geht die Beschwerde nicht ein.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2, § 52 Abs. 2 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 21 StrWG
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2 ZPO
§ 5 Abs. 1 ParteiG
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 38 Abs. 1 GG
Art. 21 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 M 127/11