Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2021-11-25, Aktenzeichen 2 L 80/19
ECLI: ECLI:DE:OVGST:2021:1125.2L80.19.00

Tenor:
Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Magdeburg - 2. Kammer - vom 7. Mai 2019 geändert.
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die Teileinziehung einer Straße durch die Beklagte.
Sie ist Eigentümerin des Grundstücks A-Straße im Gebiet der Beklagten. Das Grundstück ist mit einem Mehrparteienhaus mit mehreren Wohn- und Geschäftsräumen bebaut. Die Klägerin betreibt darin eine Apotheke, bewohnt eine der Wohnungen und vermietet vier weitere Wohnungen.
Das Grundstück liegt östlich der B-Straße an. 20 m südlich vom Haus der Klägerin mündet die R-Straße in die B-Straße ein. Ca. 68 m nördlich dieser Einmündung ist die B-Straße als Fußgängerzone ausgewiesen. Die B-Straße weist in dem Bereich an der Einmündung der R-Straße eine Breite von ca. 50 m und im Bereich der Fußgängerzone eine Breite von ca. 15 m auf. Der als S-Berg bezeichnete Bereich der B-Straße zwischen der Fußgängerzone und der Einmündung der R-Straße war als verkehrsberuhigter Bereich ausgewiesen. Das Parken war seit dem Jahr 2000 mit Ausnahme von zwei Behindertenparkplätzen nicht gestattet. Im Jahr 2005 wurden aufgrund eines Stadtratsbeschlusses neun zusätzliche Parkplätze befristet zuzulassen. Am 21. Juni 2015 führte die Beklagte eine Bürgerbefragung zur Frage „Soll auf dem S-Berg geparkt werden dürfen“ durch. 53,3 Prozent der gültigen Stimmen sprachen sich gegen das Parken aus. Anschließend beschloss der Stadtrat der Beklagten am 12. Oktober 2015, die Parkmöglichkeiten am S-Berg aufzuheben, die Fußgängerzone um den Bereich S-Berg zu erweitern und ein Verfahren zur Teileinziehung einzuleiten. Zur Begründung hieß es, dass die Aufenthaltsqualität im Stadtzentrum verbessert, weitere Schädigungen der Oberflächenbefestigung eingeschränkt sowie die Abgas- und Lärmbelästigung durch an- und abfahrende Fahrzeuge vermindert werden sollten.
Die Teileinziehung des Teilstücks B-Straße (S-Berg) wurde im Amtsblatt vom 28. Oktober 2015 öffentlich angekündigt. Vom 28. Oktober 2015 bis 28. Januar 2016 wurden die Unterlagen öffentlich ausgelegt. Die Klägerin erhob Einwände und machte insbesondere geltend, dass die Beklagte den Nachweis von Stellplätzen für ihre Mieter als Grundvoraussetzung für die Genehmigung der Modernisierung ihres Hauses gefordert habe. Sie habe auch weitere Baumaßnahmen im Hofbereich durchgeführt. Pkw-Stellplätze seien für die Vermietung im Innenstadtbereich ein Entscheidungsfaktor mit zunehmender Bedeutung. Soweit für sie bzw. ihre Mieter Ausnahmegenehmigungen zur Befahrbarkeit des S-Bergs erteilt würden, sei dies mit erheblichen Kosten verbunden.
Die CDU-Ratsfraktion beantragte mit Vorlage vom 20. Januar 2016, der Stadtrat möge beschließen, dass auf dem S-Berg kein Teileinziehungsverfahren durchgeführt werde. Dieser Antrag wurde in der Sitzung vom 8. Februar 2016 abgelehnt. In einer Beschlussvorlage des Oberbürgermeisters vom 9. Februar 2016 setzte sich die Beklagte mit den gegen die beabsichtigte Teileinziehung vorgetragenen Einwänden auseinander. Es wurde ebenfalls empfohlen, die Einstellung des Teileinziehungsverfahrens zu beschließen. Diesen Beschlussvorschlag lehnte der Stadtrat in der Sitzung vom 11. April 2016 ebenfalls ab.
Am 11. Juni 2016 beschloss der Stadtrat eine Allgemeinverfügung über die Teileinziehung des in einer Übersicht gekennzeichneten Teilstücks der B-Straße (S-Berg) durch die Einrichtung einer Fußgängerzone. Der Kraftfahrzeugverkehr wurde für dieses Teilstück ausgeschlossen. Ausgenommen hiervon wurde „der zeitlich befristete Liefer- und Radfahrverkehr“. Weiter hieß es: „Die zeitliche Einschränkung der Befahrbarkeit der Fläche wird in einer straßenverkehrsrechtlichen Anordnung festgelegt“. Zur Begründung wurde ausgeführt, dass überwiegende Gründe des öffentlichen Wohls für die Teileinziehung sprächen. Die B-Straße werde um diesen Bereich als Fußgängerzone zur Verbesserung der Aufenthaltsqualität im Stadtzentrum erweitert. Mit der Maßnahme werde der Kraftfahrzeugverkehr zu bestimmten Zeiten ausgenommen und zudem würden weitere Schädigungen der Oberflächenbefestigung des Bereichs eingeschränkt. Die Allgemeinverfügung wurde mit Unterschrift des Oberbürgermeisters und Datum vom 12. Juli 2016 im Amtsblatt des Landkreises Stendal am 3. August 2016 veröffentlicht.
Die Klägerin erhob gegen die Allgemeinverfügung Widerspruch, den sie im Wesentlichen wie folgt begründete: Die Ziele der Allgemeinverfügung seien bereits durch die Ausweisung der fraglichen Fläche als verkehrsberuhigter Bereich und die Untersagung der Parkplatznutzung erreicht worden. Eine weitergehende Einschränkung würde in ihre Grundrechte eingreifen. Sie sei auf die einzige Zufahrt über den S-Berg zu ihrem Grundstück für ihre Mieter und für ihre Apotheke zwingend angewiesen. Eine Einschränkung dieser Zufahrt würde ihr Eigentum wertmäßig stark mindern und hinsichtlich der Vermietbarkeit wesentlich einschränken. Dies käme einer Teilenteignung gleich. Beim Kauf und anschließender Modernisierung des Grundstücks habe sie die vorhandenen Garagen erwerben und eine der Gebäudenutzung entsprechende Anzahl an Stellplätzen planen, einrichten und nachweisen müssen. Die Beklagte habe noch nicht erklärt, wie eine Zufahrt langfristig und rechtssicher durch eine Ausnahmegenehmigung garantiert werden solle und welche Kosten damit verbunden seien. Die Ausnahmegenehmigung sei auch keine adäquate Alternative, da sie nur zeitlich befristet erklärt werden könne und es sich um eine Ermessensentscheidung handele. Die anliegenden Gewerbebetriebe könnten nicht mehr beliefert werden. Auch ihre Apotheke sei erheblich von der Maßnahme betroffen, da sie neben den täglichen Warensendungen durch die Paketdienste regemäßig dreimal täglich durch den Großhandel beliefert werde. Die Apotheke werde auch durch Sozial- und Pflegedienste versorgt, die im Auftrag immobiler Patienten Inkontinenzprodukte erwürben, die aufgrund der Abgaben in Großpackungen in großräumige Fahrzeuge zu verladen seien. Auch dies würde unmöglich gemacht, so dass ein Eingriff in den eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb vorliege. Es fehle ein irgendwie geartetes Verkehrskonzept, das die Verlagerung von Be- und Entladetätigkeiten auf die angrenzende R-Straße erfasse. Da die anliegenden Straßen keine Freiräume für das Be- und Entladen böten, würden Verkehrsstauungen entstehen, welche die Leichtigkeit des Straßenverkehrs gefährdeten und den Zwecken der Teileinziehung - Verbesserung der Aufenthaltsqualität im Stadtzentrum und Ausschluss des Parkens auf dem S-Berg - zuwiderliefen. Die Teileinziehung sei unverhältnismäßig und verletze sie, die Klägerin, in ihrem Eigentumsrecht aus Art. 14 GG und ihrem allgemeinen Persönlichkeitsrecht.
Mit Bescheid vom 13. März 2017 wies die Beklagte den Widerspruch zurück. Bei Umsetzung der Teileinziehung bestehe für die Anlieger mit Stellplätzen und Garagen die Möglichkeit, Ausnahmegenehmigungen nach § 46 Abs. 1 Nr. 1 StVO durch die Straßenverkehrsbehörde (den Landkreis Stendal) sowie die Bereitstellung von Funksendern für die neu zu installierende absenkbare Polleranlage zu beantragen. Die zeitliche Einschränkung der Befahrbarkeit werde in einer straßenverkehrsrechtlichen Anordnung in Anlehnung an die verkehrsrechtliche Situation in der bereits bestehenden Fußgängerzone so festgelegt, dass die Straße in der Zeit von 22 Uhr bis 10 Uhr ohne Ausnahmegenehmigung zum Be- und Entladen befahren werden dürfe. Damit werde den Anforderungen aus Art. 14 Abs. 1 GG entsprochen. Aus dem „gesteigerten Gemeingebrauch“ des Anliegers ergebe sich kein Anspruch, das Grundstück mit jeglicher Art von Fahrzeugen zu erreichen, wenn für gewerbliche Lieferungen oder für Lieferungen von Gegenständen des täglichen Bedarfs die Zugänglichkeit auch mit Kraftfahrzeugen erhalten bleibe. Grundsätzlich werde den Geschäftsinteressen Rechnung getragen, wenn nach Errichtung einer Fußgängerzone ausreichende Zeiten für die Ein- und Ausfahrt in die Fußgängerzone eingeräumt würden. Das gelte auch für Apotheken.
Am 13. April 2017 hat die Klägerin beim Verwaltungsgericht Klage erhoben. Sie hat ihre bereits im Widerspruchsverfahren vorgetragenen Erwägungen bekräftigt und ergänzend vorgetragen: Gerade die kurzfristige und unmittelbare Verfügbarkeit der Medikamente sei eines der wichtigsten Qualitätskriterien für Apotheken und ein wesentlicher Wettbewerbsvorteil im Vergleich zu Versandapotheken, der sich effektiv nur bei Vermeidung längerer Laufstrecken sowie Warte- und Standzeiten für die Fahrer beim Be- und Entladen bewerkstelligen lasse. Sie sei in ihrem Eigentumsrecht nach Art. 14 Abs. 1 GG verletzt, da ihr Grundstück aufgrund der Teileinziehung jeglicher Anbindung zum öffentlichen Straßennetz entbunden sei. Die Nutzbarkeit des Grundstücks werde schwerwiegend beeinträchtigt und substanziell entwertet. Es komme zu einem nicht unerheblichen Wertverlust des Gebäudes, insbesondere als Mietobjekt, und ggf. einem Umsatzverlust der im Gebäude betriebenen Geschäfte. Die Zufahrt sowohl zum Geschäft als auch zum Wohnhaus mit den dazugehörigen Stellplätzen im Innenhof, die bereits vor der Ausweisung der Fußgängerzone vorhanden gewesen sei, genieße Bestandsschutz. Eine Teileinziehung zum öffentlichen Wohl - als Maßnahme zur Verbesserung der Aufenthaltsqualität im Stadtzentrum und zur Beschränkung von Schädigungen der Oberflächenbefestigung - sei nur zulässig, wenn das Interesse der Allgemeinheit an der Teileinziehung größer sei als das Interesse an der Aufrechterhaltung der Straße für Zwecke des Straßenverkehrs. Eine Abwägung der Interessen der Anlieger der an den betroffenen Bereich grenzenden Straßen sei indes nicht erfolgt. Das Befahren und Parken auf dem S-Berg sei seit Jahren möglich und habe entsprechend einen gewissen Bestand gehabt. Der Platz habe sich gerade nicht inmitten einer Fußgängerzone, sondern an deren Rand befunden. Tragende öffentliche Gründe, warum dies nunmehr nicht mehr erlaubt sein sollte, seien weder ersichtlich noch würden sie von der Beklagten vorgetragen. Es sei auch nicht berücksichtigt worden, dass der von der Teileinziehung betroffene Bereich bereits seit dem 23. Oktober 2015 in eine verkehrsberuhigte Zone umgewandelt worden sei. Dem entsprechenden Stadtratsbeschluss hätten die gleichen Gründe zugrunde gelegen, die nunmehr als Belange des öffentlichen Wohls herangezogen worden seien. Soweit die Beklagte darauf verweise, dass die Regelung eines verkehrsberuhigten Bereichs in die Zuständigkeit der Verkehrsbehörde und damit des Landkreises falle, verkenne sie, dass die Beklagte als Gemeinde die Entscheidung über das „Ob“ der Einrichtung einer verkehrsberuhigten Zone zu treffen habe. Erst nach einer solchen Entscheidung habe die Straßenverkehrsbehörde im Einvernehmen mit der Gemeinde über das „Wie“ zu entscheiden. Ohne eine Entscheidung der Gemeinde darüber, dass ein verkehrsberuhigter Bereich eingerichtet werden solle, sei die Straßenverkehrsbehörde nicht berechtigt, solche Zonen einzurichten.
Die Klägerin hat beantragt,
die Allgemeinverfügung der Beklagten vom 12. Juli 2016 über die Teileinziehung des Teilstücks B-Straße (S-Berg) zur Einrichtung als Fußgängerzone in Gestalt des Widerspruchbescheides vom 13. März 2017 aufzuheben.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat erwidert: Die Klägerin könne für sich und ihre Mieter Ausnahmegenehmigungen beantragen, die gestatteten, das Wohngrundstück auch mit Kraftfahrzeugen zu erreichen. Der Landkreis habe bereits signalisiert, dass er zur Erteilung solcher Genehmigungen bereit sei. Die Kosten für die Ausnahmegenehmigungen lägen bei den Genehmigungen für neun Plätze bei 128,80 € pro Jahr. Lieferverkehr werde von 22:00 Uhr bis 10:00 Uhr und Radverkehr von 19:00 Uhr bis 10:00 Uhr zugelassen. Soweit die Klägerin behaupte, die Stellplätze auf dem Grundstück seien von ihr, der Beklagten, gefordert worden, sei dies nicht nachvollziehbar. Selbst wenn die Stellplätze im Rahmen einer Baumaßnahme hätten nachgewiesen werden müssen, bedeute dies nicht, dass sie sich auf dem Grundstück selbst befinden müssten. Die Angaben zu den Belieferungen durch den Großhandel seien zu bezweifeln. Insbesondere sei unwahrscheinlich, dass eine solche Belieferung auch an Wochenenden erfolge. Im Übrigen sei die Apotheke weiterhin fußläufig erreichbar; der Eingang befinde sich nur wenige Schritte von der R-Straße entfernt, in der weiterhin Kraftfahrzeugverkehr zugelassen sei. Die Klägerin könne schon deshalb nicht in ihren Rechten betroffen sein, weil den Straßenanliegern gemäß § 22 Abs. 10 StrG LSA kein Anspruch darauf zustehe, dass die Straße nicht geändert oder nicht eingezogen werde. Im Übrigen seien die Voraussetzungen des § 8 Abs. 3 StrG LSA erfüllt. Bei der Einrichtung einer Fußgängerzone machten in aller Regel überwiegende Gründe des Allgemeinwohls eine Teileinziehung erforderlich. Die von der Klägerin geltend gemachten Belange wirkten gegenüber den Belangen, die mit der Teileinziehung verfolgt würden, weniger schwer. Auf vermeintliche Beeinträchtigungen anderer Anlieger könne sich die Klägerin nicht berufen. Hinsichtlich des eigenen Grundstücks der Klägerin sei zu berücksichtigen, dass sich der eigentumsrechtliche Schutz des Anliegergebrauchs nur auf den notwendigen Zugang des Grundstücks zur Straße und seine Zugänglichkeit von ihr erstrecke. Gewährleistet werde nur die Verbindung mit dem öffentlichen Straßennetz überhaupt, nicht dagegen notwendig die Erreichbarkeit des eigenen Grundstücks mit Kraftfahrzeugen. Hier sei der Lieferverkehr, wie auch sonst in der Fußgängerzone, jeweils von 22:00 bis 10:00 Uhr möglich. Das Grundstück sei jederzeit fußläufig erreichbar. Es handele sich um das zweite Haus im Bereich der Fußgängerzone. Auf die Möglichkeit, lediglich einen verkehrsberuhigten Bereich auszuweisen, müsse sie, die Beklagte, sich nicht verweisen lassen. Sie könne eigene Zielsetzungen verfolgen. Es gebe auch keine isolierte Entscheidung des Stadtrats, lediglich einen verkehrsberuhigten Bereich auszuweisen. Der vermeintliche Wertverlust des Grundstücks sei nicht nachvollziehbar. Gerade Fußgängerzonen stellten erfahrungsgemäß eine lukrative Lage für Geschäfte dar.
Mit dem angefochtenen Urteil vom 7. Mai 2019 hat das Verwaltungsgericht die Allgemeinverfügung vom 12. Juli 2016 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 13. März 2017 aufgehoben. Zur Begründung hat das Gericht ausgeführt:
Die Teileinziehungsverfügung sei hinsichtlich der zeitlichen Beschränkung des Lieferverkehrs nicht hinreichend bestimmt. § 8 Abs. 1 Satz 2 StrG LSA bestimme zwar nicht ausdrücklich, dass die Widmung auf bestimmte Nutzungszeiten beschränkt werden könne. Dennoch sei davon auszugehen, dass der Gesetzgeber eine diesbezügliche Regelung in einer Teileinziehung nicht habe ausschließen wollen. Gegen ein Verbot der Beschränkung von Nutzungszeiten spreche vor allem, dass eine zeitlich beschränkte Zulassung des Verkehrs in vielen Fällen diejenige Maßnahme sein könne, die den Anforderungen des § 8 Abs. 3 StrG entspreche. Es werde nicht selten der Fall sein, dass eine zeitlich unbeschränkte Zulassung des Lieferverkehrs die Erreichung des mit der Teileinziehung angestrebten Zwecks gefährde, während ein absolutes Verbot des Lieferverkehrs ermessensfehlerhaft sei. Die Teileinziehungsverfügung dürfe, da sie der Bestimmung des Umfangs des Gemeingebrauchs diene, keine Zweifel zulassen, die durch Auslegung nicht ausgeräumt werden könnten. Eine Regelung, die den Verkehr (ggf. beschränkt nach Art, Zweck oder Benutzerkreis) ohne Konkretisierung „zeitlich beschränkt“ zulasse, lasse nicht erkennen, wann genau dieser Verkehr zugelassen werde, und sei deshalb unbestimmt. Die Formulierung in der streitigen Teileinziehungsverfügung lasse ungeklärt, zu welchen Zeiten der Lieferverkehr zugelassen werde. Die Unbestimmtheit entfalle auch nicht deshalb, weil eine straßenverkehrsrechtliche Regelung nach § 45 StVO, wie sie auch in der Teileinziehungsverfügung angekündigt gewesen sei, die Benutzungszeiten bestimmen könne. Eine solche Anordnung stelle keine straßenverkehrsrechtliche Widmung dar und ersetze diese auch nicht. Das Straßenverkehrsrecht decke nur Regelungen innerhalb des Rahmens, in dem der Verkehr durch eine vorausgegangene wegerechtliche Regelung zugelassen worden sei. Zwischen Verkehrsregelungen nach § 45 StVO und der Teileinziehung nach § 8 StrG LSA bestünden grundlegende Unterschiede. Die Teileinziehung betreffe die Straße als kommunale Einrichtung und könne nur auf Grund eines Ratsbeschlusses erlassen werden. Anders als für die straßenverkehrsrechtlichen Maßnahmen, die vor allem den Schutz der Sicherheit und Ordnung des Verkehrs beträfen, seien für die Teileinziehung städtebauliche Belange von Bedeutung. Deshalb habe der Stadtrat zu entscheiden, welche zeitliche Beschränkung für welche Benutzungsart, welchen Benutzungszweck und welchen Benutzerkreis angemessen sei. Dies hänge im Wesentlichen nicht nur davon ab, was im Hinblick auf Verkehrssicherheit, Umwelt- und Gesundheitsschutz notwendig sei, sondern davon, was die Gemeinde stadt- und verkehrspolitisch erreichen wolle. Eine „offene“ zeitliche Beschränkung, die es der Straßenbehörde also überlasse, den Verkehr für eine halbe Stunde oder für 23 Stunden pro Tag zuzulassen, würde im Ergebnis dazu führen, dass die Straßenverkehrsbehörde anstatt des Gemeinderats stadtplanerisch tätig werde. Vor diesem Hintergrund könne die straßenverkehrsrechtliche Anordnung, die nach Angaben der Beklagten die Zulassung des Lieferverkehrs von 22 Uhr bis 10 Uhr zulasse, der Teileinziehungsverfügung nicht zur Bestimmtheit verhelfen.
Eine Teilaufhebung beschränkt auf die betroffene Teilregelung der Verfügung sei nicht möglich. Sie würde zum vollständigen Verbot des Kraftfahrzeugverkehrs führen. Dadurch würde die Verfügung eine andere Bedeutung erlangen und wäre mangels entsprechender Ermessensausübung und Abwägung öffentlicher Belange rechtswidrig.
Ob die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 8 Abs. 3 StrG LSA erfüllt seien und ob die Beklagte ihr Ermessen fehlerfrei ausgeübt habe, lasse sich nicht abschließend beurteilen. Dies sei auch nicht entscheidungserheblich. Jedoch spreche einiges dagegen, dass überwiegende Gründe des öffentlichen Wohls die streitige Teileinziehung erforderlich machten. Dem Gesichtspunkt, dass der Ausschluss des Kraftfahrzeugverkehrs weitere Schädigungen der Oberflächenbefestigung verhindere, könne kein nennenswertes Gewicht zukommen. Zu Maßnahmen zur Verhütung außerordentlicher Schäden an der Straße seien die Straßenverkehrsbehörden ermächtigt. Als Begründung für eine dauerhafte Maßnahme sei die Notwendigkeit der Aufrechterhaltung der Straßenoberfläche ungeeignet, weil mit dieser Begründung jede Straße eingezogen werden könne. Anderes könnte gelten, wenn die Straßenoberfläche selbst einen kulturellen oder historischen Wert hätte. Die Reduzierung der Abgas- und Lärmbelästigung durch an- und abfahrende Fahrzeuge könne allerdings selbst dann ein legitimes Ziel bei der Abwägung nach § 8 Abs. 3 StrG LSA sein, wenn eine straßenverkehrsrechtliche Anordnung mangels Erheblichkeit nicht erforderlich wäre. Die Beklagte sei aber in dem Beschlussvorschlag vom 9. Februar 2016 zur Einstellung des Teileinziehungsverfahrens wohl selbst davon ausgegangen, dass durch das angeordnete Parkverbot der Schutz vor Lärm und Abgasen gewährleistet gewesen sei. In den weiteren Begründungen zur Teileinziehung sei dieser Aspekt nicht mehr erwähnt worden. Es sei auch nicht erkennbar, dass die Beklagte Lärm- und Abgasbelastungen tatsächlich gemessen habe oder es Beschwerden von Anwohnern gegeben habe. Es sei zwar nicht fernliegend, dass die Teileinziehung das Ziel, die Aufenthaltsqualität im Stadtzentrum zu verbessern, fördern könne. Allerdings habe dieser Gesichtspunkt - soweit aus den vorliegenden Unterlagen erkennbar - keine besondere Rolle gespielt und sei nur formelhaft erwähnt worden. Es sei auch nicht erkennbar, dass die Beklagte die Auswirkungen des durch die Einziehung verdrängten Verkehrs in die Umgebung in die Abwägung einbezogen habe.
Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Teileinziehungsverfügung bestünden auch insoweit, als die Beklagte bei der Interessenabwägung auf die Möglichkeit der Anwohner abgestellt habe, Ausnahmegenehmigungen zu erhalten. Die Ausnahmegenehmigung sei ein Instrument, das es den Straßenverkehrsbehörden ermögliche, bei sachlich vertretbaren Gründen allgemein oder in Einzelfällen Ausnahmen von bestimmten Normen der Straßenverkehrsordnung sowie straßenrechtlichen Anordnungen zu gewähren. Das straßenrechtliche Gegenstück der Ausnahmegenehmigung sei die Sondernutzungserlaubnis, die es der Straßenbaubehörde ermögliche, die Benutzung der Straße zu erlauben, die über den durch die Widmung bzw. Teileinziehung festgelegten Gemeingebrauch hinausgehe. Der Vorbehalt des Straßenrechts gegenüber dem Straßenverkehrsrecht bedeute, dass die Ausdehnung des durch die Widmung gezogenen Nutzungsrahmens nach oben hin auf einer straßenverkehrsrechtlichen Grundlage unzulässig sei. Soweit der straßenrechtlich zugelassene Verkehr nicht aus rein straßenverkehrsrechtlichen Gründen beschränkt werde, seien die Widmung bzw. Teileinziehung und die entsprechende straßenverkehrsrechtliche Regelung inhaltlich hinsichtlich des Umfangs des erlaubten Verkehrs deckungsgleich. Sei z.B. nach der Teileinziehung und einer entsprechenden straßenverkehrsrechtlichen Anordnung jeglicher Kfz-Verkehr ausgeschlossen, stelle das Befahren der Fußgängerzone mit einem Pkw eine straßenrechtlich unerlaubte Sondernutzung sowie einen Verstoß gegen die straßenverkehrsrechtliche Anordnung dar. Ein rechtmäßiges Befahren würde in diesem Fall eine Sondernutzungserlaubnis und eine Ausnahmegenehmigung voraussetzen. Unter anderem diesen Fall berücksichtige § 19 StrG LSA: Die an sich gemäß § 18 Abs. 1 Satz 1 StrG LSA erforderliche Sondernutzungserlaubnis werde durch die straßenverkehrsrechtliche Ausnahmegenehmigung im Wege der Verfahrenskonzentration ersetzt. Damit sei die von der Beklagten anvisierte Lösung für den Anwohnerverkehr zwar rechtstechnisch auf den ersten Blick umsetzbar. Dadurch werde aber weder dem Vorbehalt des Straßenrechts noch dem rechtlichen Charakter der Ausnahmegenehmigung Rechnung getragen. Die Umsetzung des Vorhabens durch die Erteilung von Ausnahmegenehmigungen bedeute im Ergebnis eine unzulässige Ausdehnung des Widmungsumfangs durch die Straßenverkehrsbehörde und die faktische Verlagerung der Zuständigkeit des Gemeinderats auf die Straßenverkehrsbehörde. Die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung im Verfahren nach § 19 StrG LSA komme nur in individuellen Fällen in Betracht, die sich als Einzelmaßnahmen nicht erheblich auf den faktischen Umfang der Nutzung der Straße auswirken könnten und wegen der Einzelfallbezogenheit in der Widmungs- bzw. Teileinziehungsverfügung nicht sinnvoll geregelt werden könnten, etwa beim Befahren einer Fußgängerzone durch einen gehbehinderten Anwohner oder mit Geldtransportfahrzeugen. Da es die Beklagte für erforderlich gehalten habe, den Benutzern der Stellplätze und Garagen das Befahren der Fußgängerzone zu erlauben, hätte diese Regelung in die Teileinziehungsverfügung aufgenommen werden müssen, anstatt die betroffenen Benutzer auf die Möglichkeit der Ausnahmegenehmigung zu verweisen. Hätte die Abwägung der Beklagten zu dem Ergebnis geführt, dass dieser Verkehr überhaupt nicht zugelassen werden sollte, wäre die Erteilung von Ausnahmegenehmigungen als dauerhafte, auf einen allgemein bestimmten Benutzerkreis bezogene Maßnahme rechtswidrig gewesen.
Die vom Senat zugelassene Berufung hat die Beklagte wie folgt begründet:
In der Teileinziehungsverfügung sei zeitlich begrenzter Liefer- und Radfahrverkehr ausdrücklich zugelassen worden. Dabei habe man die Festlegung der genauen zeitlichen Grenzen einer gesonderten straßenverkehrsrechtlichen Anordnung überlassen. Ein solcher Vorbehalt sei zulässig und ausreichend. Die getroffene Regelung sei daher hinreichend bestimmt und werde dem Vorbehalt des Straßenrechts gerecht. Sie greife auch nicht in unzulässiger Weise in den durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützten Anliegergebrauch ein. Nur so werde die notwendige Flexibilität für kurzfristige förderliche Änderungen erreicht. Da es sich um die Ergänzung einer bestehenden Fußgängerzone um ein kurzes Stück handele, sei der Rahmen der ergänzenden Regelungen vorgegeben.
Das Verwaltungsgericht sei im Ansatz zutreffend davon ausgegangen, dass bei der Einrichtung von Fußgängerzonen überwiegende Gründe des Wohls der Allgemeinheit den Ausschluss des Kfz-Verkehrs in der Regel erforderlich machten. Dann aber seien allenfalls Gründe darzulegen, die ein Abweichen von dieser Regel erforderlich machten. Eine fehlende Begründung sei also unschädlich. Dessen ungeachtet habe sie, die Beklagte, die für die Teileinziehung maßgeblichen Gründe durchaus spezifiziert. Vorrangiges Ziel der Teileinziehung sei es, die Aufenthaltsqualität im Stadtzentrum zu verbessern. Dazu gehöre die Möglichkeit, in einem zentralen durch Geschäfte geprägten Bereich von Fahrzeugen ungestört einkaufen zu können. Dies beinhalte den Schutz der Bevölkerung vor Lärm und Abgasen. Die ursprüngliche Annahme, dass ein Parkverbot insoweit ausreichen könne, habe sich nicht bestätigt. Trotz verstärkter Kontrollen sei es immer wieder in erheblichem Umfang zu Parkverstößen gekommen. Die Verbesserung der Aufenthaltsqualität meine aber auch die Stärkung der urbanen Funktionen der Innenstadtlage, die Verbesserung des Wohnumfelds der Innenstadtwohnungen, Vermeidung von Parksuchverkehr, die Verbesserung der Sicherheit der Fußgänger, insbesondere älterer Menschen und Kinder sowie die Förderung des geschäftlichen, kulturellen und geselligen Lebens in der Innenstadt, ohne dass dies ausdrücklich erwähnt werden müsse. Das gelte insbesondere, wenn den Stadtratsmitgliedern - wie hier - die örtlichen Verhältnisse bekannt seien. Auch das Ziel, eine weitere Schädigung der Straßenbefestigung zu verhindern bzw. zu verringern, sei anzuerkennen. Auf eine möglicherweise ebenfalls bestehende Zuständigkeit der Straßenverkehrsbehörde müsse sie, die Beklagte, sich nicht verweisen lassen, da sie in den Bereichen, in denen die Straßenverkehrsbehörde tätig werden könnte, nicht selbst untätig bleiben müsse. Das Verwaltungsgericht habe in diesem Zusammenhang auch unberücksichtigt gelassen, dass das betroffene Straßenstück lediglich für eine geringfügige Verkehrsbelastung konzipiert gewesen sei, die auch im Rahmen des vorgesehenen Lieferverkehrs weiter zugelassen werden solle. Tatsächlich habe der Verkehr auf diesem Straßenstück immer mehr zugenommen und bereits erhebliche Schäden am Straßenbelag verursacht.
Die Auswirkungen auf den verdrängten Verkehr und der Anliegergebrauch stünden der getroffenen Entscheidung auch dann nicht entgegen, wenn man sie - wie das Verwaltungsgericht - den öffentlichen Belangen zuordne. Eine Verdrängung von Verkehr finde nur insoweit statt, als Parken nicht mehr möglich sei, Lieferverkehr nicht mehr zu jeder Zeit möglich sei und die Anlieger ihr Fahrzeug ggf. an anderer Stelle abstellen müssten, da sie ihr Grundstück nicht mehr oder nicht mehr zu jeder Zeit mit ihrem Fahrzeug erreichen könnten. Für Schwerbehinderte habe man eine Ersatzparkmöglichkeit geschaffen. Der Anliegergebrauch werde selbst dann nicht unzumutbar eingeschränkt, wenn man mit dem Verwaltungsgericht davon ausgehe, dass Ausnahmegenehmigungen für die Anlieger zum Befahren des Bereichs nicht möglich seien. Alle Grundstücke seien fußläufig erreichbar. Einen Anspruch auf uneingeschränkte Anfahrmöglichkeit zu einem Grundstück gebe es nicht. Die Annahme des Verwaltungsgerichts, sie, die Beklagte, habe es für erforderlich gehalten, den Nutzern der Stellplätze und Garagen das Befahren der Fußgängerzone zu erlauben, sei unzutreffend. Sie habe dies nicht für erforderlich, sondern lediglich für zulässig gehalten. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts seien solche Ausnahmegenehmigungen auch zulässig. Sie verstießen nicht gegen den Vorbehalt des Straßenrechts. Die Ausnahmegenehmigung der Straßenverkehrsbehörde beinhalte die an sich nach § 18 StrG LSA erforderliche Sondernutzungserlaubnis.
Eine räumliche Verlagerung der Be- und Entladetätigkeiten finde nicht statt, da der Lieferverkehr weiterhin zugelassen sei. Zudem sei auf dem angrenzenden Teilstück der R-Straße weiterhin Tempo 30 angeordnet; die Straße diene aufgrund der Lage im Verkehrsnetz im überwiegenden Umfang dem Anliegerverkehr.
Auf eine bauaufsichtliche Auflage, Stellplätze vorzuhalten, könne sich die Klägerin nicht berufen. Zumindest in den letzten 20 Jahren habe es eine solche Forderung nicht gegeben. Selbst wenn es eine solche Auflage gegeben hätte, sei damit nicht die Zusage verbunden gewesen, dass die straßenrechtliche Situation unverändert bleibe. Im Übrigen seien die Garagenplätze weiterhin nutzbar, wenn auch nicht in dem von der Klägerin gewünschten Umfang.
Insgesamt sei die Teileinziehung aus Gründen des öffentlichen Wohls zulässig. Ein privates Interesse der Klägerin, dass ihre Kunden fast bis an die Ladentür vorfahren könnten, müsse dagegen zurückstehen. Das gelte, nicht zuletzt im Hinblick auf mögliche Ausnahmegenehmigungen, auch für das Interesse der Klägerin und ihrer Mieter im Rahmen des Anliegergebrauchs, das Grundstück selbst mit einem Fahrzeug erreichen zu können, soweit man es - anders als das Verwaltungsgericht - nicht bereits als Teil des öffentlichen Interesses sehe.
Die Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Magdeburg vom 7. Mai 2019 zu ändern und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie erwidert: Zutreffend sei das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass es die in der Teileinziehungsverfügung gewählte Formulierung ermögliche, durch straßenverkehrsrechtliche Anordnung eine 23-stündige Ausnahme für den Lieferverkehr einzuräumen. Dies komme einer Widmungserweiterung gleich, weil damit die Teileinziehung faktisch hinsichtlich des Lieferverkehrs aufgehoben würde. Zur Wahrung des Bestimmtheitsgrundsatzes sei es geboten gewesen, bestimmte Benutzungsarten bzw. Benutzerkreise herauszunehmen. Die Verweisung der Anlieger auf die Möglichkeit einer Ausnahmegenehmigung werde dem nicht gerecht. Damit werde der Straßenverkehrsbehörde quasi das Widmungsrecht überbürdet. Nach dem Willen der Beklagten solle den Anliegern die Möglichkeit der Kraftfahrzeugnutzung eingeräumt sein und insoweit auf die Straßenverkehrsbehörde verwiesen werden. Dem werde die Teileinziehungsverfügung nicht gerecht, weil nach der darin gewählten Formulierung der Kraftfahrzeugverkehr ausgeschlossen werde.
Bei der Ermessensausübung fehle ein Verkehrskonzept, bei dem die Verlagerung der Be- und Entladetätigkeiten auf die angrenzenden Verkehrsbereiche berücksichtigt werde. Der Lieferverkehr werde zum Be- und Entladen auf die R-Straße verwiesen, so dass der fließende Verkehr dadurch beeinträchtigt werde. Auf der direkt angrenzenden R-Straße und auf der weiter angrenzenden S-Straße seien die vorhandenen Parkkapazitäten weiter eingeschränkt worden, so dass das Be- und Entladen in diesem Bereich nicht ohne Verstoß gegen § 12 StVO möglich wäre.
Im Hinblick auf das Ziel der Verbesserung der Aufenthaltsqualität im Stadtzentrum und insbesondere den ungestörten Einkauf sowie den Schutz vor Lärm und Abgasen hätte die Beklagte, die bereits die Einführung der verkehrsberuhigten Zone mit diesen Zielvorstellungen begründet habe, ausführen müssen, ob und inwieweit das Ziel nicht bereits durch die Einführung der verkehrsberuhigten Zone erreicht worden sei. Insbesondere werde bestritten, dass es trotz verstärkter Kontrollen in erheblichem Umfang zu Parkverstößen gekommen sei, der Verkehr zugenommen habe und dadurch bereits Schäden im Straßenbereich versursacht worden seien. Im Zuge der Ermittlungen im Teileinziehungsverfahren habe die Beklagte im Zeitraum vom 23. Oktober bis 9 November 2015 lediglich einen und im Zeitraum vom 10. November bis 4. Dezember 2015 lediglich drei Parkverstöße festgestellt. Die Ausgestaltung der Fläche als verkehrsberuhigter Bereich habe dazu geführt, dass die Fläche bis auf wenige Ausnahmen nicht als Parkfläche benutzt und dementsprechend nicht befahren werde, so dass der beabsichtigte Schutz der Pflasterfläche damit erreicht worden sei. Die Beklagte habe auch nicht dargestellt, dass eine weitere Beschädigung der Oberflächenbefestigung seit der Ausweisung der Fläche als verkehrsberuhigter Bereich erfolgt sei.
Weiterhin seien bei der Abwägung die Belange von Anliegern derjenigen Grundstücke, die direkt an den fraglichen Verkehrsbereich angrenzten und ausschließlich über diesen Bereich erreichbar seien, unberücksichtigt geblieben. Der bloße Verweis auf eine jederzeit widerrufbare Ausnahmegenehmigung reiche nicht aus, da ein rechtlicher Anspruch hierauf nicht bestehe. Wenn die Beklagte nunmehr davon ausgehe, dass Ausnahmegenehmigungen für Anlieger nicht erforderlich seien, verdeutliche dies das Fehlen einer umfassenden Ermessensabwägung. Die Beklagte habe Anliegern die Auflage erteilt, für Mietobjekte Pkw-Stellplätze und Garagen vorzuhalten bzw. zu errichten. Dies sei gerade mit der erforderlichen Schaffung von Parkflächen und Abstellplätzen im Innenstadtbereich begründet worden. Soweit die Beklagte nunmehr die Erforderlichkeit des Zugangs durch Kraftfahrzeuge in Abrede stelle, hätte dies zur Konsequenz, dass die beauflagten Stellplätze und Garagen schlicht nicht nutzbar wären. Hiervon betroffen wären alle Anlieger, so dass es sich nicht um Einzelfälle handele, sondern um eine klar abgrenzbare Benutzergruppe, für die eine gesonderte Regelung erforderlich sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und die von der Beklagten vorgelegten Behördenvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
A. Die zulässige Berufung ist begründet. Die Klage ist zwar zulässig, aber unbegründet.
Das Verwaltungsgericht hat die Allgemeinverfügung der Beklagten vom 12. Juli 2016 über die Teileinziehung des Teilstücks der B-Straße (S-Berg) in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 13. März 2017 zu Unrecht aufgehoben. Die angefochtene Allgemeinverfügung ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten.
1. Die Allgemeinverfügung ist entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts nicht im Hinblick auf die zeitliche Beschränkung des Lieferverkehrs zu unbestimmt. Sie entspricht den Anforderungen an die Bestimmtheit von Verwaltungsakten (§ 1 Abs. 1 VwVfG LSA i.V.m. § 37 Abs. 1 VwVfG).
Das Bestimmtheitsgebot des § 37 Abs. 1 VwVfG bezieht sich auf den verfügenden Teil des Verwaltungsakts einschließlich aller Nebenbestimmungen. Der Entscheidungsinhalt muss so gefasst sein, dass der Adressat ohne weiteres erkennen kann, was genau von ihm gefordert wird bzw. was in der ihn betreffenden Angelegenheit geregelt worden ist. Der Adressat und die mit dem Vollzug befassten Behörden müssen den Entscheidungsinhalt zutreffend erfassen und ihr künftiges Verhalten danach ausrichten können. Welches Maß an Konkretisierung notwendig ist, hängt von der Art des Verwaltungsakts, den Umständen seines Erlasses und seinem Zweck ab. Maßstäbe im Einzelnen können sich aus dem jeweiligen Fachrecht ergeben. Zudem ist maßgeblich, welches Maß an Bestimmtheit der Behörde zur Regelung des Sachverhaltes überhaupt möglich ist. Der Bestimmtheitsgrundsatz verlangt, dass aus dem Verwaltungsakt selbst der Wille der Behörde eindeutig erkennbar ist; die Begründung des Verwaltungsaktes kann in Zusammenhang mit den gesamten Umständen, die den Betroffenen bekannt oder mindestens erkennbar sein müssen, zur Auslegung und Klarstellung des Gewollten herangezogen werden (vgl. Urteil des Senats vom 17. Juni 2021 - 2 L 104/19 - juris Rn. 64).
Anforderungen an die Bestimmtheit einer straßenrechtlichen Verfügung können sich dabei aus dem Grundsatz des sog. Vorbehalts des Straßenrechts ergeben. Straßenrecht und Straßenverkehrsrecht sind selbständige Rechtsmaterien mit unterschiedlichen Regelungszwecken. Mit dem Straßenverkehrsrecht, das nach Art. 74 Nr. 22 GG Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebung ist, soll die Teilnahme am Straßenverkehr, vor allem aber dessen Sicherheit und Leichtigkeit gewährleistet werden. Es dient als „sachlich begrenztes Ordnungsrecht“ der Abwehr von typischen Gefahren, die vom Straßenverkehr ausgehen und die dem Straßenverkehr von außen oder durch Verkehrsteilnehmer erwachsen. Aufgabe des zur originären Gesetzgebungskompetenz der Länder gehörenden Straßen- und Wegerechts ist es hingegen, die Rechtsverhältnisse an den öffentlichen Straßen und ihre Bereitstellung für den Verkehr durch Widmung zu regeln. Das Straßenrecht befasst sich daher vor allem mit der Entstehung, der Ein- und Umstufung öffentlicher Straßen und der Abgrenzung von Gemeingebrauch zur Sondernutzung. Beide Rechtsmaterien stehen allerdings in einem sachlichen Zusammenhang. Zum einen setzt das Straßenverkehrsrecht, insbesondere durch das Erfordernis der straßenrechtlichen Widmung, das Straßenrecht voraus (sog. Vorbehalt des Straßenrechts). Zum anderen wird der durch die Widmung eröffnete Gemeingebrauch wesentlich vom Straßenverkehrsrecht „mitbestimmt“. Dem wird in § 14 Abs. 1 StrG LSA ausdrücklich dadurch Rechnung getragen, dass der Gemeingebrauch „im Rahmen der Widmung und der Vorschriften des Straßenverkehrsrechts“ eröffnet wird. Hieraus ergibt sich der Grundsatz des Vorrangs des Straßenverkehrsrechts. Ein Verkehrsvorgang, der im Rahmen der Verkehrsvorschriften liegt, muss sich gleichzeitig innerhalb des straßenrechtlichen Gemeingebrauchs bewegen (vgl. VGH BW, Urteil vom 11. März 2005 - 5 S 2421/03 - juris Rn. 25, juris m.w.N.). Daraus lässt sich ableiten, dass der Straßenverkehrsbehörde nicht die Entscheidung über den Umfang der Widmung überlassen werden darf. Die Regelungen der Widmung - und speziell einer Teileinziehungsverfügung nach § 8 Abs. 3 StrG LSA - müssen also so bestimmt sein, dass die Widmung selbst die zulässigen Benutzungsarten, Benutzungszwecke und Benutzerkreise regelt.
Diesen Anforderungen wird die angefochtene Teileinziehungsverfügung hinsichtlich der vom Verwaltungsgericht beanstandeten Regelungen zur zeitlichen Beschränkung des Lieferverkehrs gerecht. Aus dem Satz „Der Kraftfahrzeugverkehr wird ausgeschlossen“ ergibt sich zunächst ein umfassender Ausschluss des Kraftfahrzeugverkehrs im fraglichen Bereich. Im weiteren Satz werden der zeitlich befristete Lieferverkehr und Radfahrverkehr hiervon ausgenommen. Nach dem weiteren Satz wird die zeitliche Einschränkung der Befahrbarkeit der Fläche in einer straßenverkehrsrechtlichen Anordnung festgelegt. Daraus folgt, dass die zeitliche Befristung des Lieferverkehrs nicht in der Teileinziehungsverfügung selbst, sondern in einer straßenverkehrsrechtlichen Anordnung bestimmt werden soll. Die Teileinziehungsverfügung lässt damit den Lieferverkehr (und den Radfahrverkehr) dem Grunde nach zu. Es bleibt der Straßenverkehrsbehörde überlassen, innerhalb ihres Zuständigkeitsbereichs - also vor allem zur Gewährleistung der Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs - Regelungen zu treffen, mit denen der Lieferverkehr zeitlich beschränkt wird. Die Formulierungen zur zeitlichen Befristung sind lediglich als Hinweis auf entsprechende straßenverkehrsrechtliche Anordnungen zu verstehen. Damit wird der Straßenverkehrsbehörde nicht gestattet, selbst straßenrechtliche Regelungen zu treffen und somit den Umfang der Widmung zu bestimmen (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 15. November 1974 - IV C 12.72 - juris Rn. 20 und VGH BW, Urteil vom 7. Juli 1995 - 5 S 3209/94 - juris Rn. 30).
Lässt die Teileinziehungsverfügung den Lieferverkehr dem Grunde nach ohne Bestimmung des zeitlichen Umfangs zu, so ist der Inhalt der Verfügung hinsichtlich des zulässigen Lieferverkehrs hinreichend deutlich geregelt. Die Grenzen der zeitlichen Bestimmung durch die Straßenverkehrsbehörde ergeben sich aus § 45 StVO, der die Voraussetzungen für straßenverkehrsrechtliche Beschränkungen der Benutzung von Straßen regelt, und aus den Vorgaben der Widmung. Straßenverkehrsrechtliche Anordnungen dürfen nicht dauerhaft auf eine Einschränkung der Widmung hinauslaufen (vgl. Steiner, in: Münchener Kommentar zum Straßenverkehrsrecht, 1. Aufl. 2016, StVO § 45 Rn. 12). Die Straßenverkehrsbehörde hat zu beachten, dass die Beklagte den Lieferverkehr dem Grunde nach zugelassen hat, um den Anliegergebrauch zu gewährleisten. Damit sollte dem Bedarf der in der Fußgängerzone ansässigen Geschäfte und Gewerbebetriebe Rechnung getragen werden (vgl. hierzu OVG Saarl, Urteil vom 28. Oktober 1997 - 2 N 2/97- juris Rn. 59). Mit dieser straßenrechtlichen Vorgabe wäre es nicht vereinbar, wenn die Straßenverkehrsbehörde den Lieferverkehr auf eine sehr kurze Zeit - beispielsweise eine halbe Stunde pro Tag - begrenzen würde.
2. Die gesetzlichen Voraussetzungen für die Teileinziehung der B-Straße in dem in der Verfügung näher beschriebenen Bereich des S-Bergs nach § 8 Abs. 3 StrG LSA sind erfüllt. Nach dieser Vorschrift ist die Teileinziehung einer Straße zulässig, wenn nachträglich Beschränkungen der Widmung auf bestimmte Benutzungsarten, Benutzungszwecke oder Benutzerkreise aus überwiegenden Gründen des öffentlichen Wohls festgelegt werden.
Eine Teileinziehung setzt das Vorliegen von überwiegenden Gründen des öffentlichen Wohls voraus. Dies erfordert eine Abwägung. Die für die Teileinziehung sprechenden Gründe des öffentlichen Wohls sind mit den Belangen, die gegen eine Teileinziehung sprechen, abzuwägen. Als Gründe des öffentlichen Wohls sind bei der Abwägung städtebauliche örtliche und überörtliche bzw. verkehrliche und verkehrsplanerische Belange zu berücksichtigen (NdsOVG, Beschluss vom 29. Dezember 2015 - 7 ME 53/15 - juris Rn. 7). Als Gründe für die Einrichtung von Fußgängerzonen - einem typischen Fall der Teileinziehung - kommen insbesondere Gesichtspunkte wie die Entlastung von Durchgangsverkehr, die Schaffung und Verbesserung der Aufenthaltsqualität, die Stärkung der urbanen Funktion der Innenstadtlage, die Vermeidung von Lärm und Abgasen, die Schaffung von Freiflächen und die Förderung des kulturellen und gesellschaftlichen Lebens in der Innenstadt in Betracht (vgl. hierzu etwa VG Freiburg, Beschluss vom 31. August 2009 - 1 K 1055/09 - juris Rn. 28).
Hinsichtlich der Gegenbelange, die in die Abwägung einzubeziehen sind, sieht die gesetzliche Regelung eine Beschränkung auf öffentliche Belange nicht vor. Damit muss ein Übergewicht der für die Teileinziehung sprechenden öffentlichen Belange über die einer solchen Maßnahme entgegenstehenden öffentlichen und privaten Belange bestehen (so auch Sauthoff, in: Öffentliche Straßen, 3. Aufl. 2020, Rn. 269; Herber, in: Kodal, Straßenrecht, 8. Aufl. 2021, 10. Kapitel, Rn. 88; a.A.: NdsOVG, Beschluss vom 24. Januar 2018 - 7 ME 110/17 - juris Rn. 30; Beschluss vom 29. Dezember 2015, a.a.O., jeweils zu § 8 Abs. 1 Satz 2 NdsStrG). Auf die Frage, ob Erschließungsinteressen der Anlieger als öffentliche Belange im Sinne des Straßenrechts einzustufen sind (vgl. hierzu NdsOVG, Beschluss vom 29. Dezember 2015, a.a.O.), kommt es daher nicht an. Auch private Interessen von Anliegern, etwa das geschäftliche Interesse an der Erhaltung des Kundenzustroms, sind daher bereits bei der Abwägung nach § 8 Abs. 3 StrG LSA, und nicht erst bei der Ermessensausübung zu berücksichtigen.
Der unbestimmte Rechtsbegriff „überwiegende Gründe des öffentlichen Wohls“ ist gerichtlich voll überprüfbar. Der Behörde steht bei der Beurteilung kein Ermessens- oder Beurteilungsspielraum und auch keine Einschätzungsprärogative zu (vgl. BayVGH, Beschluss vom 22. Oktober 2015 - 8 ZB 13.647, 8 ZB 15.2320 - juris Rn. 23 zu Art. 8 Abs. 1 BayStrWG). Erforderlich ist vielmehr - ähnlich wie bei der Prüfung der Zulässigkeit eines Außenbereichsvorhabens nach § 35 Abs. 1 BauGB (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 26. Juni 2014 - 4 B 47.13 - juris Rn. 7) - eine auf den Einzelfall ausgerichtete nachvollziehbare Abwägung der zu berücksichtigenden Interessen (vgl. Sauthoff, a.a.O. Rn. 269).
In der angefochtenen Allgemeinverfügung vom 12. Juli 2016 wird ausgeführt, dass die Fußgängerzone zur Verbesserung der Aufenthaltsqualität im Stadtzentrum erweitert werden solle. Mit der Maßnahme werde der Kraftfahrzeugverkehr zu bestimmten Zeiten ausgeschlossen. Die Einleitung des Teileinziehungsverfahrens wurde in dem Beschluss vom 12. Oktober 2015 damit begründet, dass es Ziel der Maßnahme sei, die B-Straße um den Bereich des S-Bergs als Fußgängerzone zur Verbesserung der Aufenthaltsqualität im Stadtzentrum zu erweitern. Mit der Maßnahme sollten weitere Schäden der Oberflächenbefestigung des Bereichs eingeschränkt sowie die Abgas- und Lärmbelästigung durch an- und abfahrende Fahrzeuge vermindert werden.
a) Die Verbesserung der Aufenthaltsqualität im Stadtzentrum ist ein tragfähiger Gesichtspunkt des öffentlichen Wohls, der geeignet ist, die Ausweisung des Fußgängerbereichs zu begründen.
In den Beschlussvorlagen, die den Stadtratsbeschlüssen, insbesondere dem Beschluss über die Teileinziehungsverfügung vom 11. Juli 2016 zugrunde gelegen haben, findet sich allerdings insoweit keine nähere Beschreibung und Darstellung konkreter Ziele, die über die Erwähnung der Aufenthaltsqualität im Stadtzentrum und den Schutz vor Lärm und Abgasen hinausgehen. Dies dürfte darauf beruhen, dass der Oberbürgermeister in der Beschlussvorlage vom 9. Februar 2016, die sich insbesondere mit den Einwänden gegen die damaligen Planungen auseinandersetzt, die Einstellung des Teileinziehungsverfahrens empfohlen hat. (Erst) im gerichtlichen Verfahren hat die Beklagte vorgetragen, dass mit der Erweiterung der Fußgängerzone die Möglichkeit geschaffen werden soll, in einem weiteren zentralen durch Geschäfte geprägten Bereich von Fahrzeugen ungestört einkaufen zu können. Die Beklagte hat in diesem Zusammenhang weiter angeführt, dass die Maßnahme der Stärkung der urbanen Funktionen der Innenstadtlage, der Verbesserung des Wohnumfelds der Innenstadtwohnungen, der Vermeidung von Parksuchverkehr, der Verbesserung der Sicherheit der Fußgänger, insbesondere älterer Menschen und Kinder sowie der die Förderung des geschäftlichen, kulturellen und geselligen Lebens in der Innenstadt diene. Hierbei handelt es sich um nachvollziehbare Gesichtspunkte, die für die Einrichtung eines Fußgängerbereich und damit für die Teileinziehung einer Straße sprechen (vgl. hierzu auch Herber, a.a.O., Rn. 82; VG Freiburg, a.a.O.).
Diese Aspekte können zwar generell und unabhängig von der konkreten Örtlichkeit für die Ausweisung einer Fußgängerzone angeführt werden. Dies steht aber der Annahme, dass es sich hierbei um abwägungsrelevante Gründe des öffentlichen Wohls i.S. des § 8 Abs. 3 StrG LSA handelt, nicht entgegen. Vielmehr ist im Hinblick auf diese Gesichtspunkte davon ausgehen, dass in der Regel bei der Einrichtung von Fußgängerzonen überwiegende Gründe des Wohls der Allgemeinheit bestehen (in diesem Sinne: VGH BW, Urteil vom 23. September 1993 - 5 S 2092/92 - juris Rn. 38; VG Oldenburg, Beschluss vom 25. Juni 2015 - 5 B 2312/15 - juris Rn. 28; VG Karlsruhe, Urteil vom 18. Juli 2008 - 1 K 432/07 - juris Rn. 16).
Vor diesem Hintergrund war es nicht geboten, die mit der Teileinziehung verbundenen Ziele (bereits) im Zeitpunkt der Beschlussfassung des Stadtrats zu konkretisieren. Im Übrigen ist davon auszugehen, dass die Ratsmitglieder - denen die örtlichen Verhältnisse bekannt sind - bei der Beschlussfassung von Erwägungen ausgegangen sind, die denen entsprechen, die von der Beklagten im gerichtlichen Verfahren für die Teileinziehungsverfügung vorgetragen wurden (vgl. hierzu auch NdsOVG, Beschluss vom 29. Dezember 2015, a.a.O. Rn. 11).
Auch wenn es nur um die Erweiterung der Fußgängerzone um eine Länge von 68 m geht, ist es doch einleuchtend, dass die Maßnahme einen erheblichen Beitrag zur Förderung dieser Ziele leisten kann. Es kommt hinzu, dass der weitgehende Ausschluss von Kraftfahrzeugverkehr die Abgas- und Lärmbelästigung im fraglichen Bereich mindern wird, auch wenn es hierzu keine Messungen gibt. Auf dieses Ziel wurde bereits bei der Einleitung des Teileinziehungsverfahren hingewiesen und es ist von dem Gesichtspunkt der Verbesserung der Aufenthaltsqualität im Stadtzentrum erfasst. Daher ist dem Umstand, dass der Aspekt der Abgas- und Lärmminderung in der Teileinziehungsverfügung nicht gesondert erwähnt wurde, keine Bedeutung beizumessen.
b) Es ist auch nicht davon auszugehen, dass das auf diese Weise konkretisierte Ziel der Verbesserung der Aufenthaltsqualität im Stadtzentrum bereits durch die Ausweisung einer verkehrsberuhigten Zone und das Parkverbot im fraglichen Bereich des S-Bergs erreicht wurde. In der Beschlussvorlage des Oberbürgermeisters vom 9. Februar 2015 heißt es zwar, dass das „unumgänglich Notwendige“ zur Erreichung der Ziele bereits ohne die Teileinziehung durchgesetzt worden sei. Abgesehen von der einschränkenden Formulierung hat sich der Stadtrat als das für die Entscheidung zuständige Gremium dieser Bewertung nicht angeschlossen; die Beschlussvorlage wurde mehrheitlich abgelehnt. Der Stadtrat hat offensichtlich einen weiteren Bedarf für eine Verbesserung der Aufenthaltsqualität gesehen. Die Verfolgung des Ziels einer weiteren Qualitätsverbesserung bleibt ihm unbenommen, auch wenn die Beklagte bereits die Einrichtung der verkehrsberuhigten Zone mit der Verbesserung der Aufenthaltsqualität im Stadtzentrum begründet haben sollte und von dieser Maßnahme Wirkungen ausgegangen sind. Da in dem verkehrsberuhigten Bereich das Fahren von Kraftfahrzeugen erlaubt war, sind dort Störungen für Fußgänger größerem Umfang als in einer Fußgängerzone zu erwarten. Das gilt auch unter Berücksichtigung des Umstands, dass die Parkmöglichkeiten am S-Berg mit dem Stadtratsbeschluss vom 12. Oktober 2015 ausgeschlossen wurden. Zum einen ist es nach der Darstellung der Beklagten immer wieder zu Parkverstößen gekommen. Selbst wenn die Beklagte bei ihren Ermittlungen in den Zeiträumen vom 23. Oktober bis 9 November 2015 und vom 10. November bis 4. Dezember 2015 nur wenige Parkverstöße feststellen konnte, ist durch die Erhebung belegt, dass das Parkverbot nicht konsequent eingehalten wird. Zum anderen bleibt es dabei, dass in einem verkehrsberuhigten Bereich mit Störungen durch Fahrzeuge zu rechnen ist, auch wenn die Fläche nicht zum dortigen Parken anfahren wird.
c) Das öffentliche Interesse an der Verbesserung der Aufenthaltsqualität im Stadtzentrum überwiegt gegenüber gegenläufigen Interessen.
aa) Anliegerinteressen werden durch die Erweiterung der Fußgängerzone nicht verletzt. Der in seinem Kernbereich von Art. 14 Abs. 1 GG geschützte sog. „gesteigerte Gemeingebrauch“ des Anliegers umfasst zwar insbesondere für Grundstücke mit einem Gewerbebetrieb den Zugang zur Straße sowie die Zugänglichkeit des Grundstücks von der Straße her und darüber hinaus in gewissen Grenzen die Nutzung der Straße auch zum „Kontakt nach außen“, etwa durch Werbung. Voraussetzung für die Gewährleistung dieser Form des Anliegergebrauchs ist allerdings immer das besondere Angewiesensein des Grundeigentums auf das Vorhandensein und die Benutzung der Straße. Er erstreckt sich daher nur auf den notwendigen Zugang des Grundstücks zur Straße sowie seine Zugänglichkeit von ihr und gibt zudem nicht in jeder Situation einen Anspruch des Eigentümers, sein Grundstück mit dem Fahrzeug unmittelbar anfahren zu können. Es ist daher nicht erforderlich, dass ein (Wohn- oder Gewerbe-)Grundstück mit jeglicher Art von Fahrzeugen erreichbar ist, wenn nur für gewerbliche Lieferungen oder für Lieferungen von Gegenständen des täglichen Bedarfs die Zugänglichkeit auch mit Kraftfahrzeugen erhalten bleibt (vgl. NdsOVG, Beschluss vom 29. Dezember 2015, a.a.O. Rn. 10 m.w.N.).
Diese Grundsätze werden hier gewahrt.
(1) Die Grundstücke der Anlieger und speziell das Grundstück der Klägerin bleiben auch nach der Erweiterung der Fußgängerzone weiterhin fußläufig in vollem Umfang zugänglich. Der Lieferverkehr ist nach der Allgemeinverfügung - wie oben ausgeführt - dem Grunde nach erlaubt. Der Umstand, dass die angefochtenen Teileinziehungsverfügung die zeitliche Regelung des Lieferverkehrs nicht selbst festlegt, ist auch im Hinblick auf die Gewichtung und Abwägung der Interessen, speziell der Anliegerinteressen, rechtlich unbedenklich. Eine zeitliche Begrenzung ist nur auf der Grundlage einer straßenverkehrsrechtlichen Anordnung zulässig. Wie ausgeführt, hat die Straßenverkehrsbehörde in einer solchen Anordnung die in der vorliegenden Teileinziehungsverfügung getroffene Entscheidung, den Lieferverkehr dem Grunde nach zuzulassen, zu beachten.
(2) Den Anliegerinteressen kommt auch nicht deshalb ein gegenüber den für die Teileinziehung sprechenden öffentlichen Belangen durchschlagendes Gewicht zu, weil in der Allgemeinverfügung keine Ausnahmen geregelt sind, die den Zugang zu Anliegergrundstücken durch Kraftfahrzeuge ermöglichen.
Der von der Teileinziehung einer Straße betroffene Anlieger hat nach Straßenrecht grundsätzlich keinen Anspruch auf Aufrechterhaltung des Gemeingebrauchs (§ 14 Abs. 1 StrG LSA) und auch nicht auf Aufrechterhaltung eines Zugangs oder einer Zufahrt des Grundstücks zu der jeweiligen Straße (vgl. § 22 Abs. 10 StrG).
Der gegenüber dem schlichten Gemeingebrauch gesteigerte Anliegergebrauch reicht nur so weit, wie die angemessene Nutzung des Grundeigentums eine Benutzung der Straße erfordert. Angemessen ist nicht schon jede Nutzung, zu der das Grundeigentum Gelegenheit bietet, sondern ausschließlich das, was aus dem Grundstück und seiner sowohl nach der Rechtslage als auch den tatsächlichen Gegebenheiten prägenden Situation der Umgebung als anerkennenswertes Bedürfnis hervorgeht. Der eigentumsrechtliche Schutz des Anliegergebrauchs erstreckt sich daher nur auf den notwendigen Zugang des Grundstücks zur Straße und seine Zugänglichkeit von ihr. Gewährleistet wird nur die Verbindung mit dem öffentlichen Straßennetz überhaupt, nicht dagegen notwendig auch die Erreichbarkeit des eigenen Grundstücks mit Kraftfahrzeugen des Eigentümers oder gar jeder Anliegerverkehr. Das Recht auf Anliegergebrauch schützt regelmäßig nicht vor solchen Erschwernissen des Zugangs, die sich aus seiner besonderen örtlichen Lage ergeben, insbesondere in einer Fußgängerzone im innerstädtischen Ballungsraum. Die Gewährleistung der Zugänglichkeit eines Grundstücks bedeutet weder eine Bestandsgarantie hinsichtlich der Ausgestaltung und des Umfangs der Grundstücksverbindung mit der Straße noch die Gewährleistung von „Bequemlichkeit oder Leichtigkeit des Zu- und Abgangs“. Maßgeblich ist die das jeweils betroffene Grundstück prägende Situation seiner Umgebung, so dass der Anlieger einschränkende Maßnahmen hinnehmen muss, die aus dem Zweck und dem allgemeinen Gebrauch der Straße folgen, sofern sie nur als Verkehrsmittler erhalten bleibt. Die uneingeschränkte Anfahrmöglichkeit zu einem Grundstück, in dem der Eigentümer auch wohnt, bis „unmittelbar vor die eigene Tür“ gehört daher im städtischen Ballungsgebiet einer Fußgängerzone nicht zu dem durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützten Kernbereich des Anliegergebrauchs (BVerwG, Urteil vom 8. September 1993 - 11 C 38.92 - juris Rn. 12).
Nach diesen Maßstäben ist die Entscheidung der Beklagten, den Kraftfahrzeugverkehr im fraglichen Bereich des S-Bergs grundsätzlich auch für Anlieger auszuschließen, rechtlich nicht zu beanstanden.
Soweit das Verwaltungsgericht meint, die Beklagte habe es für erforderlich gehalten, den Benutzern der Stellplätze und Garagen das Befahren der Fußgängerzone zu erlauben, und dürfe die Benutzer deshalb nicht auf Ausnahmegenehmigungen verweisen, geht es von einem so nicht zutreffenden Sachverhalt aus. Die Beklagte hat zwar mehrfach auf die Möglichkeit von Ausnahmegenehmigungen hingewiesen. Es lässt sich jedoch nicht feststellen, dass die Beklagte in ihrer Abwägung davon ausgegangen ist, dass Anliegern generell Zufahrtsmöglichkeiten zu ihren Grundstücken ermöglicht werden müssten. So hat die Beklagte in dem Schreiben an die Klägerin vom 21. Oktober 2015 erklärt: „Sofern ... in Ausnahmefällen eine Befahrbarkeit des S-Berges erforderlich ist, ist dies über eine kostenpflichtige Ausnahmegenehmigung beim Landkreis zu beantragen“.
Dem Verwaltungsgericht ist zwar darin beizupflichten, dass der Träger der Straßenbaulast generelle Regelungen über die Benutzung der Straße im Hinblick auf den Benutzerkreis, die Benutzungsart und den Verkehr in der Teileinziehungsverfügung selbst treffen muss und solche generellen Entscheidungen nicht der Straßenverkehrsbehörde über die Erteilung von Ausnahmeregelungen überlassen darf. Dies ergibt sich aus dem bereits beschriebenen Grundsatz des Vorbehalts des Straßenrechts. Hat sich der Träger der Straßenbaulast also im Rahmen seiner Abwägung dafür entschieden, den Anliegerverkehr generell zuzulassen, so hat er dies in der Teileinziehungsverfügung selbst zu umschreiben und hinreichend deutlich festzulegen (vgl. OVG NRW, Urteil vom 5. Juli 1985 - 9 A 2900/83 - juris). Eine solche generelle Entscheidung hat die Beklagte aber - wie ausgeführt - nicht getroffen.
Für die Notwendigkeit einer generellen Zufahrtsmöglichkeit der Anlieger zu ihren Grundstücken am S-Berg ist auch unter Berücksichtigung der vorliegenden Gegebenheiten nichts ersichtlich. Es ist - wie ausgeführt - rechtlich nicht geboten, generell die Erreichbarkeit der anliegenden Grundstücke mit Kraftfahrzeugen zu gewährleisten. Wie ebenfalls ausgeführt, haben Anlieger gemäß § 22 Abs. 10 StrG LSA keinen Anspruch darauf, dass die Straße nicht geändert oder eingezogen wird.
Eine abweichende Beurteilung ergibt sich nicht aus dem Vorbringen der Klägerin, die Beklagte habe den Nachweis von Stellplätzen für ihre Mieter als Grundvoraussetzung für die Genehmigung der Modernisierung ihres Hauses gefordert. Es kann dahinstehen, ob die Beklagte als untere Bauaufsichtsbehörde im Zusammenhang mit der Genehmigung einer Baumaßnahme die Ausweisung von Stellplätzen auf dem Grundstück der Klägerin verlangt hat. Sollte es in jüngerer Zeit eine solche Forderung gegeben haben und es der Klägerin in diesem Zusammenhang aus Gründen des Vertrauensschutzes unzumutbar sein, ihr und ihren Mietern die Zufahrtsmöglichkeit mit Kraftfahrzeugen zu ihrem Grundstück verwehren, kann diesem Umstand mit Ausnahmegenehmigungen nach § 46 StVO Rechnung getragen werden. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, wird durch eine solche Genehmigung die an sich gemäß § 18 Abs. 1 StrG LSA erforderliche Sondernutzungserlaubnis im Wege der Verfahrenskonzentration ersetzt (§ 19 StrG LSA). Es handelt sich insoweit um individuelle Gesichtspunkte insbesondere des Vertrauensschutzes, und damit nicht um Umstände, die eine generelle Regelung durch die Beklagte im Rahmen der Teileinziehungsverfügung notwendig erscheinen lassen. Rechtlich ist es nicht zu beanstanden, auf Ausnahmegenehmigungen oder Sondernutzungserlaubnisse zu verweisen, wenn lediglich in Einzelfällen Ausnahmen vom allgemeinen Verbot des Kraftfahrzeugverkehrs geboten sind. Dadurch wird das Regelungskonzept nicht in Frage gestellt und dem Grundsatz des Vorbehalts des Straßenrechts Rechnung getragen (vgl. hierzu VG Oldenburg, Beschluss vom 25. Juni 2015 - 5 B 2312/15 - juris Rn. 33; VGH BW, Urteil vom 23. September 1993 - 5 S 2092/92 - juris Rn. 44).
Entsprechendes gilt für die besondere Situation des gewerblichen Betriebs der Klägerin, die auf ihrem Grundstück eine Apotheke betreibt, und - wie sie glaubhaft dargelegt hat - zur Arzneimittelversorgung ihrer Kunden mehrfach täglich auf Lieferungen angewiesen ist. Auch insoweit ist eine Regelung in der Teileinziehungsverfügung nicht geboten. Soweit die auch im öffentlichen Interesse gebotene Belieferung mit Arzneimitteln nicht innerhalb der Zeiten möglich ist, in denen der Lieferverkehr nach der straßenverkehrsrechtlichen Regelung ohnehin zulässig ist und die Größe, Menge und Art der Arzneimittel ein Parken in unmittelbarer Nähe der Apotheke erfordern, kann die Klägerin auf Ausnahmegenehmigungen nach § 46 StVO verwiesen werden. Entsprechendes gilt, wenn die Sicherstellung der Versorgung von Sozial- und Pflegediensten auf andere Weise nicht möglich wäre.
Unzumutbare Schwierigkeiten sind damit nicht verbunden. Die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 46 StVO steht zwar im Ermessen der Behörde. Jedoch sind im Rahmen der Ermessensausübung Anliegerinteressen zu berücksichtigen, so dass Besonderheiten im Hinblick auf das Grundstück der Klägerin - insbesondere die Notwendigkeit mehrerer täglicher Arzneimittellieferungen für die Apotheke - bei der Entscheidung zur Geltung kommen werden. Im Übrigen geht der Senat davon aus, dass die Anzahl der benötigten Ausnahmegenehmigungen überschaubar ist, auch wenn die Apotheke von mehreren Lieferdiensten angefahren wird. Sollten am Eingang der Fußgängerzone Poller errichtet werden, können entsprechende Funksender zum Absenken der Poller bereitgestellt werden. Sofern solche Funksender den Lieferdiensten nicht in jedem Fall zu Verfügung gestellt werden können, besteht die Möglichkeit, dass die Fahrer der Lieferdienste vor dem Erreichen der Apotheke telefonisch mit der Apotheke Kontakt aufnehmen, um das Absenken der Poller ohne gravierende Verzögerungen zu ermöglichen.
Die Gebühren für etwaige Ausnahmegenehmigungen sowie die möglichen Kosten für die Bereitstellung von Funksendern für die absenkbare Polleranlage liegen in einem zumutbaren Rahmen. Die Beklagte hat ausgeführt, dass die Kosten für die Ausnahmegenehmigungen zur Nutzung der Stellplätze bei 128,80 € pro Jahr liegen. Auch wenn weitere Kosten für die Apothekenbelieferung hinzukommen sollten, wird die Klägerin dadurch nicht unzumutbar belastet.
(3) Auch den weiteren wirtschaftlichen Auswirkungen der Teileinziehung auf die Anlieger kommt keine Bedeutung zu, die ein Überwiegen des öffentlichen Interesses an der Ausweisung der Fußgängerzone zweifelhaft erscheinen lassen. Allein die von anliegenden Geschäftsinhabern befürchteten Umsatzeinbußen reichen hierzu nicht aus. Etwaige Lagevorteile und Umsatzerwartungen eines Gewerbebetriebs sind nicht durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützt (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 6. August 1982 - 4 C 58.80 - juris Rn. 12; NdsOVG, Beschluss vom 29. Dezember 2015, a.a.O. Rn. 14). Konkrete Anhaltspunkte dafür, dass Geschäftsbetriebe mit gravierenden Auswirkungen bis hin zur Existenzgefährdung zu rechnen haben, sind nicht ersichtlich. In den Einwänden der Geschäftsinhaber (auch der Klägerin), die im Teileinziehungsverfahren nach der öffentlichen Auslegung der Unterlagen vorgetragen wurden, wurde nichts vorgetragen, was auf solche gravierenden Auswirkungen hindeuten könnte. Eine andere Beurteilung ist auch nicht deshalb geboten, weil die Beschlussvorlage des Oberbürgermeisters vom 9. Februar 2016 zur Ratssitzung am 11. April 2016, auf die in der Begründung der angefochtenen Teileinziehung Bezug genommen wurde, den Hinweis enthält, dass von Geschäftsinhabern eine nachhaltige Veränderung in Form von erheblichen Umsatzrückgängen bis hin zur Geschäftsaufgabe befürchtet würden, die bei entsprechendem Eintreten Entschädigungsansprüche auslösen könnten. Der Stadtrat hat die Beschlussvorlage, die im Ergebnis die Einstellung des Teileinziehungsverfahrens empfahl, abgelehnt und sich demgemäß auch die Einschätzung des Oberbürgermeisters nicht zu eigen gemacht. Hiergegen gibt es keine Bedenken, da sich aus den Einwänden - wie ausgeführt - keine konkreten Anhaltspunkte für das Eintreten der befürchteten Auswirkungen ergeben.
Die von der Klägerin befürchtete Wertminderung ihres Grundstücks, insbesondere im Hinblick auf die Vermietbarkeit des Objekts, ist ebenfalls kein Gesichtspunkt, der das Vorliegen eines überwiegenden Interesses an der Teileinziehung in Frage stellen könnte. Anhaltspunkte dafür, dass die Klägerin mit schwerwiegenden wirtschaftlichen Einbußen zu rechnen hätte, liegen auch insoweit nicht vor.
bb) Die Abwägung ist auch nicht deshalb fehlerhaft, weil - wie die Klägerin vorträgt - die Beklagte die Auswirkungen der Beschränkung des Kraftfahrzeugverkehrs im Hinblick auf eine Verlagerung der Be- und Entladetätigkeiten auf die angrenzenden Verkehrsbereiche nicht berücksichtigt habe. In diesem Zusammenhang ist zunächst in Rechnung zu stellen, dass der zeitlich befristete Lieferverkehr von dem Ausschluss des Kraftfahrzeugverkehrs ausgenommen ist. In der Regel wird es den anliegenden Betrieben möglich sein, die Belieferung innerhalb der Zeiten vorzunehmen, in denen der Lieferverkehr nach der straßenverkehrsrechtlichen Anordnung zulässig ist. Wie bereits ausgeführt, hat die straßenverkehrsrechtliche Regelung der Entscheidung der Beklagten, den Lieferverkehr dem Grunde nach weiter zu ermöglichen, Rechnung zu tragen und darf deshalb die Zeiten des zulässigen Lieferverkehrs nicht unangemessen beschränken. Vor diesem Hintergrund ist nicht damit zu rechnen, dass der von der Klägerin angesprochene Bereich der R-Straße oder der S-Straße in größerem Umfang für das Be- und Entladen bei Gewerbebetrieben im Bereich des S-Bergs in Anspruch genommen wird. Zudem weist die Beklagte nachvollziehbar darauf hin, dass auf dem angrenzenden Teilstück der R-Straße Tempo 30 angeordnet sei und die Straße aufgrund der Lage im Verkehrsnetz im überwiegenden Umfang dem Anliegerverkehr diene. Vor diesem Hintergrund sind jedenfalls keine negativen Auswirkungen auf die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs in diesem Bereich zu erwarten, die im Verhältnis zu den mit der Teileinziehungsverfügung verfolgten Zielen des öffentlichen Wohls von erheblichem Gewicht sind.
d) Ist bereits im Hinblick auf die von der Beklagten mit der Teileinziehungsverfügung angestrebte Verbesserung der Aufenthaltsqualität im Stadtzentrum davon auszugehen, dass „überwiegende Gründe des öffentlichen Wohls“ i.S. des § 8 Abs. 3 StrG LSA vorliegen und der gesetzliche Tatbestand erfüllt ist, kann dahinstehen, ob das die Teileinziehung rechtfertigende öffentliche Wohl auch mit der Absicht begründet werden kann, Schäden der Oberflächenbefestigung der Straße einzuschränken.
3. Auch die Ermessensentscheidung der Beklagten ist rechtlich nicht zu beanstanden. Gemäß § 8 Abs. 3 StrG LSA ist die Teileinziehung unter den in der Vorschrift genannten Voraussetzungen „zulässig“. Die gesetzliche Regelung sieht nicht vor, dass der Träger der Straßenbaulast bei Erfüllung des Tatbestands verpflichtet ist, eine Teileinziehung durchzuführen. Die Maßnahme steht also im Ermessen der Behörde. Insoweit gelten die Anforderungen des § 114 VwGO. Die verwaltungsgerichtliche Kontrolle beschränkt sich darauf zu überprüfen, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind, etwa ein willkürliches Vorgehen gegeben ist oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist (vgl. speziell zur straßenrechtlichen Teileinziehung: NdsOVG, Beschluss vom 29. Dezember 2015, a.a.O. Rn. 8).
Ermessensfehler in diesem Sinne sind nicht festzustellen. Wie ausgeführt, sind öffentliche und private Belange, die den für die Teileinziehung sprechenden Gründen des öffentlichen Wohls entgegenstehen könnten, bereits im Rahmen der Abwägung nach § 8 Abs. 3 StrG LSA zu berücksichtigen. Andere Gesichtspunkte, die in die Ermessensentscheidung hätten einfließen müssen und unberücksichtigt geblieben sind, sind nicht ersichtlich.
B. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
C. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
D. Die Revision wird nicht zugelassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht erfüllt sind.
BeschlussDas Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt – 2. Senat – hat am 25. November 2021 beschlossen:
Der Streitwert wird für das Berufungsverfahren auf 7.500,00 € festgesetzt.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47, 52 Abs. 2 GKG. Der Senat folgt der erstinstanzlichen Entscheidung.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 45 StVO
§ 8 StrG LSA
§ 19 StrG LSA
§ 18 StrG LSA
§ 12 StVO
§ 46 StVO
§ 114 VwGO
§ 46 Abs. 1 Nr. 1 StVO
§ 22 Abs. 10 StrG LSA
§ 8 Abs. 3 StrG LSA
§ 8 Abs. 1 Satz 2 StrG LSA
§ 8 Abs. 3 StrG
§ 18 Abs. 1 Satz 1 StrG LSA
§ 1 Abs. 1 VwVfG LSA
§ 37 Abs. 1 VwVfG
§ 14 Abs. 1 StrG LSA
§ 8 Abs. 1 Satz 2 NdsStrG
§ 35 Abs. 1 BauGB
§ 22 Abs. 10 StrG
§ 18 Abs. 1 StrG LSA
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 14 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 74 Nr. 22 GG
Art. 8 Abs. 1 BayStrWG

Zitierte Entscheidungen: 2 L 104/19
5 S 2421/03
IV C 12.72
5 S 3209/94
2 N 2/97
7 ME 53/15
1 K 1055/09
7 ME 110/17
8 ZB 13.64
8 ZB 15.23
4 B 47.13
5 S 2092/92
5 B 2312/15
1 K 432/07
11 C 38.92
9 A 2900/83
4 C 58.80