Verwaltungsgericht Wiesbaden (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2017-07-31, Aktenzeichen 5 L 3868/17.WI
ECLI: ECLI:DE:VGWIESB:2017:0731.5L3868.17.00

Tenor:
Die Anträge werden abgelehnt.
Die Antragstellerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Der Streitwert wird auf 7.500 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin betreibt seit 2005 im XXX zwei Spielhallen. Mit dem vorliegenden Antrag begehrt sie, den Weiterbetrieb auch der "Spielhalle 1" über den 30.06.2017 hinaus vorläufig zu dulden.
Die gewerberechtlichen Erlaubnisse gemäß § 33i Abs. 1 GewO für die beiden Spielhallen waren durch die Antragsgegnerin 2005 erteilt worden. Mit Schreiben vom 03.02.2017 und 21.04.2017 hat die Antragstellerin die Erteilung von zwei Erlaubnissen nach § 9 des Hessischen Spielhallengesetzes (HSpielhG) für beide Spielhallen (im Weiteren nur: "Spielhalle 1" und "Spielhalle 2") beantragt. Zur Begründung hat die Antragstellerin angeführt, dass sowohl die Voraussetzungen für eine Ausnahmegenehmigung nach § 2 Abs. 3 HSpielhG als auch die Voraussetzungen für einen Härtefall vorlägen.
Mit Bescheid vom 02.06.2017 hat die Antragsgegnerin die Erlaubnis allein für die "Spielhalle 2" erteilt. Die Anträge auf Erteilung einer Erlaubnis auch für die "Spielhalle 1" wurden abgelehnt. Zur Begründung führte die Antragsgegnerin unter Verweis auf den Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 07.03.2017 (- 1 BvR 1314/12 -, - 1 BvR 1630/12 -, - 1 BvR 1694/13 -, - 1 BvR 1894/13 -; juris) u. a. aus, dass die Erlaubnis gemäß § 9 Abs. 2 Nr. 2 HSpielhG zu versagen sei, wenn der Betrieb einer Spielhalle den Anforderungen der §§ 2 bis 8 HSpielhG nicht entspreche. Gemäß § 2 Abs. 1 HSpielhG dürfe eine Spielhalle nicht in einem baulichen Verbund mit einer oder mehreren Spielhallen stehen. Insbesondere dürften diese nicht in einem gemeinsamen Gebäude oder Gebäudekomplex untergebracht sein. Die von der Antragstellerin betriebene "Spielhalle 1" befinde sich im gleichen Gebäude wie die ebenfalls von der Antragstellerin betriebene "Spielhalle 2". Für die "Spielhalle 2" wurde eine Erlaubnis nach § 9 Abs. 1 HSpielhG erteilt. Demzufolge komme die Erteilung einer Erlaubnis nach § 9 Abs. 1 HSpielhG für die "Spielhalle 1" nicht in Betracht. Die Voraussetzungen für eine Ausnahme vom Verbot der Mehrfachkonzession lägen nicht vor. Bei der Zulassung einer Ausnahme nach § 2 Abs. 3 HSpielhG handele es sich um eine Ermessensentscheidung, welche die Grundentscheidung des Gesetzes nicht in Frage stellen dürfe. Die von der Antragstellerin vorgetragenen städtebaulichen Erwägungen könnten nur ergänzend bei der Ermessensentscheidung herangezogen werden, da diese ihrer Zweckbestimmung nach nicht der Gefahrenabwehr in Form der Suchtbekämpfung dienten. Es liege auch keine unbillige Härte i. S. v. § 15 Abs. 1 Satz 3 HSpielhG vor. Unbillige Härte bedeute, dass diese Umstände vom Gesetzgeber gerade nicht gewollt seien. Eine unbillige Härte liege aber gerade nicht vor, wenn eine Rechtsfolge für den Betroffenen eintrete, welche für diesen zwar Nachteile mit sich bringe, aber ein typisches Ergebnis des Gesetzesvollzuges und des Schutzzwecks sei. Die fünfjährige Übergangsfrist habe deshalb u. a. auch dazu dienen sollen, dem Betroffenen Zeit zu geben, zu prüfen, ob sich das Gewerbe unter den neuen rechtlichen Rahmenbedingungen fortsetzen lasse. Auch die geltend gemachten, noch nicht amortisierten Investitionen ließen eine andere Bewertung nicht zu. Sie reichten nicht aus, um einen Härtefall anzunehmen. Der Wegfall von Arbeitsplätzen stelle eine als normal einzustufende Beeinträchtigung beim Vollzug des Gesetzes dar. Auch bezüglich der Verlängerung des Mietvertrages in 2014 für 10 Jahre könne sich die Antragstellerin nicht auf Vertrauensschutz berufen. Auch der Umstand, dass die Antragstellerin bei Umsetzung der gesetzlichen Vorgaben deutschlandweit nur noch 14 von bislang 84 Konzessionen erhalten könne, begründe keine unbillige Härte. Es sei der Wille des Gesetzgebers, dass deutschlandweit Standorte von diesen Regelungen betroffen seien, wenn dies den Zielen des Spielerschutzes Rechnung trage.
Der Bescheid wurde der Antragstellerin am 07.06.2017 zugestellt.
Mit Schriftsatz vom 14.06.2017 hat die Antragstellerin Widerspruch gegen den ablehnenden Bescheid der Antragsgegnerin hinsichtlich der "Spielhalle 1" eingelegt. Zur Begründung hat die Antragstellerin ausführen lassen, der angegriffene Bescheid gehe zu Unrecht davon aus, dass die Voraussetzungen für eine Abweichung von dem Verbot der Mehrfachkonzession nach § 2 Abs. 3 HSpielhG nicht vorlägen. Die Vorschrift stelle ausschließlich auf die Verhältnisse im Umfeld des jeweiligen Standortes sowie auf den Einzelfall ab, um von dem Verbot der Mehrfachkonzession abzuweichen. Die Antragstellerin habe hinreichend dargelegt, dass besondere Verhältnisse im Umfeld des Spielhallenstandortes vorlägen, wonach eine Abweichung von dem Verbot der Mehrfachkonzession zu gewähren sei. Die Spielhalle sei im Gebäude des XXX untergebracht. Damit sei sie durch den Baukörper weitgehend nach außen abgeschirmt und nicht von der Straße aus sichtbar. § 2 Abs. 3 HSpielhG stelle nicht ausdrücklich auf eine Abwägung mit den Grundsätzen des Spielerschutzes ab. Gleichwohl sei die Antragstellerin bereit, bei Erteilung einer Spielhallenerlaubnis für die "Spielhalle 1" zusätzliche Spielerschutzmaßnahmen zu ergreifen und längere Sperrzeiten zu akzeptieren. Zudem sei es nicht kohärent, wenn in Hessen einzelne Kommunen von der Möglichkeit der Abweichung zum Verbot der Mehrfachkonzession großzügig Gebrauch machten und andere Kommunen nicht. Bezüglich der getätigten, noch nicht abgeschriebenen Investitionsmaßnahmen macht die Antragstellerin geltend, dass der Raucherbereich wegen des Nichtraucherschutzgesetzes eingerichtet und ausdrücklich vom Ordnungsamt der Antragsgegnerin gefordert worden sei. Der Ablehnungsbescheid lasse konkrete Ausführungen vermissen, aus welchen Gründen der Spielerschutz in den Spielhallen der Antragstellerin nicht gewährleistet sei. Vielmehr sei dem Spielerschutz durch das Spieler- und Jugendschutzkonzept i. V. m. dem gesetzlich vorgeschriebenen Sperrsystem bereits Rechnung getragen. Darüber hinaus habe die Antragstellerin hinreichend dargetan, welche Anstrengungen sie unternommen habe, um einen Alternativstandort zu finden. Hinsichtlich der Verlängerung des Mietvertrages macht die Antragstellerin geltend, dass sie keine andere Wahl gehabt habe, als den Mietvertrag zu den Konditionen des Vermieters zu verlängern. Ansonsten habe sie die Spielhallen bereits in 2014 schließen müssen. Die Antragstellerin vertritt die Auffassung, dass der Gesetzgeber den Verbleib von nur noch 14 statt bisher 84 Konzessionen eines überregional tätigen Spielhallenbetreibers so nicht im Blick gehabt und gewollt habe.
Über den Widerspruch der Antragstellerin wurde bislang noch nicht entschieden.
Am 16.06.2017 wurde das vorliegende Eilverfahren anhängig gemacht. Zur Begründung hat die Antragstellerin unter Wiederholung und Vertiefung des bisherigen Vorbringens u. a. ausgeführt, dass die vom Gesetzgeber eingeräumte Vorbereitungs- und Planungszeit vorliegend erst mit der rechtmäßigen Entscheidung über den Fortbestand ihres Standortes zu laufen beginne. Jedenfalls liege ein Härtefall vor, da eine Anpassung des Betriebes an die gesetzlichen Anforderungen aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen nicht möglich oder mit einer wirtschaftlichen Betriebsführung nicht vereinbar sei. Dies sei insbesondere der Fall, wenn die fünfjährige Übergangsfrist in Ansehung der Umstände des Einzelfalles nicht ausreiche, um die wirtschaftlichen Folgen abzufedern, etwa bei einer langfristigen vertraglichen Bindung und nicht abgeschriebener Investitionen. Auch den Vollzugshinweisen zum hessischen Spielhallengesetz sei zu entnehmen, dass "Art und Ausmaß getätigter Investitionen", konkrete Abschreibungsfristen, Zahlungsverpflichtungen, Laufzeiten aus Darlehens-, Miet-/ Pachtverhältnissen und anderweitige Nutzungsmöglichkeiten bei der Prüfung eines Härtefalles zu berücksichtigen seien. Des Weiteren sei das Kohärenzgebot in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht zu beachten. Für einen Härtefall spräche demnach zunächst der langfristige und nicht vorher künd- oder einvernehmlich auflösbare Gewerberaummietvertrag mit einer Laufzeit bis zum 30.11.2024, der - selbst ohne die Erlaubnis und damit ohne Einkommen durch den Betrieb der Spielhallen - im Umfang von XXX Euro bedient werden müsse, wenn der Betrieb beider Spielhallen insgesamt eingestellt werden würde. Ferner müsse die Antragstellerin die vereinbarte Vertragsstrafe bei vollständiger Schließung und vollständiger Betriebseinstellung der beiden Spielhallen im Umfang von XXX Euro pro Jahr zahlen. Bezüglich des Mietvertrages sei zu erkennen, dass die Antragstellerin im Jahr 2014 der Mietvertragsverlängerung XXX entsprechend den Vorgaben habe zustimmen müssen, da mindestens eine Spielhalle erlaubnisfähig gewesen und auch Investitionen von damals XXX Euro zum 30.06.2017 noch nicht abgeschrieben gewesen seien. Die andere Alternative sei die Einstellung des Betriebes gewesen, da eine Aufteilung der Mietfläche abgelehnt worden sei. Weiterhin bestünden - ebenfalls bei vollständiger Einstellung des Betriebes der beiden Spielhallen - Mietzinsverpflichtungen gegenüber den Spielgeräteherstellern bis ins Jahr 2018 hinein in Höhe von XXX Euro, ohne dass die Geräte an anderen Standorten weiter genutzt werden könnten, auch weil 32 von insgesamt 46 Standorten in Deutschland ebenfalls wohl schließen müssten. Das Ladenlokal sei zudem auf den Betrieb zugeschnitten. Ein Umbau hin zu einer anderweitigen Nutzung sei kostenintensiv, eine Reduzierung der Mietfläche sei mangels Zustimmung der Vermieterin bereits seit 2014 nicht möglich. Eine Reduzierung der Spielgeräte wäre mit einem deutlich negativen monatlichen Umsatzergebnis von -XXX Euro verbunden, da sich die Umsatzmiete, nicht jedoch die Personal- und Raumkosten vermindern würden. Für einen Härtefall sprächen weiter die auch zum 30.06.2017 noch nicht abgeschriebenen Investitionen im Umfang von XXX Euro. Die Investitionen, insbesondere diejenigen, die nach 2012 getätigt worden seien, seien zur Aufnahme und der Fortführung des Spielbetriebs zwingend erforderlich gewesen, etwa der Austausch defekter Anlagen oder der Zukauf eines neuen Geldwechslers. 2014 seien aufgrund gesetzlicher Bestimmungen zudem für etwa XXX Euro Raucherräume ebenso geschaffen worden wie ein Zutrittskontrollsystem, damit eine Kontrolle der Spieler habe erfolgen können. Zum Zeitpunkt der Investitionen sei noch nicht bekannt gewesen, ob das gesetzliche Verbot der Mehrfachkonzession vor dem Bundesverfassungsgericht Bestand haben würde. Die Einrichtung auf die neue Rechtslage sei zumindest noch nicht mit der Beschlussfassung der Ministerpräsidentenkonferenz vom 28.10.2011 möglich gewesen, da der Landesgesetzgeber mit § 15 HSpielhG in der Folge gerade eine Härtefallklausel aufgenommen habe und die Antragstellerin habe davon ausgehen können, dass ihr eine Befreiung vom Verbot der Mehrfachkonzession gewährt werden könne. Dafür spreche auch, dass die Kriterien für den Härtefall bislang weiter unklar seien. Wenn nun erst kurz vor Ablauf der Übergangsfrist über den Antrag der Antragstellerin durch die Antragsgegnerin entschieden werde, betrage die faktische Übergangsfrist nur wenige Wochen. Eine Exit-Strategie bestehe nicht, da aufgrund des gesetzlichen Mindestabstands und der sonstigen gesetzlichen und Vorgaben in den Bebauungsplänen keine oder nur neue Spielhallen an wirtschaftlich nicht tragfähigen Standorten eröffnet werden könnten. Seit 2012 habe die Antragstellerin erfolglos versucht, 17 Spielhallen zu projektieren. Die Schäden aus dem Spielhallenstandort im XXX könnten mithin nicht kompensiert werden.
Es bestehe auch ein Anordnungsgrund, da es der Antragstellerin nicht zuzumuten sei, die Hauptsachenentscheidung abzuwarten. Die Unzumutbarkeit ergebe sich zunächst daraus, dass die Antragsgegnerin mit ordnungsrechtlichen Maßnahmen gegen den nach dem 30.06.2017 fortgesetzten Betrieb vorgehen werde. Daneben könne zusätzlich der Straftatbestand des § 84 Strafgesetzbuch und der Ordnungswidrigkeitstatbestand des § 12 Abs. 1 Nr. 20 HSpielhG erfüllt sein, wenn die Antragstellerin die "Spielhalle 1" ohne Erlaubnis nach dem 30.06.2017 weiter betreibe. Die Weiterbetätigung könne sich wohl auch auf die gewerberechtliche Zuverlässigkeit auswirken und eine Gefahr eröffnen, dass die Erlaubnis der "Spielhalle 2" widerrufen würde. Dies könne zur Folge haben, dass mindestens vier festangestellten Mitarbeitern gekündigt werden müsse. Eine Vorwegnahme der Hauptsache bestehe nicht, da die Antragstellerin bis zur endgültigen Entscheidung nur eine befristete und vorübergehende Regelung begehre. Hinsichtlich des Hilfsantrages führt sie aus, dass dieser zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes und unter dem Aspekt der Folgenabwägung erforderlich sei. Es bestehe die Gefahr, dass die zuständige Behörde eine sofort vollziehbare Schließungsverfügung erlasse, gegen die sich die Antragstellerin nicht rechtzeitig würde wehren können. Das Gericht müsse daher sicherstellen, dass keine vollendeten Tatsachen geschaffen werden können, etwa dadurch, dass die Antragsgegnerin eine Eilentscheidung des Gerichts nicht abwarte. Des Weiteren sei der Antragstellerin nicht zuzumuten, die Gefahr einer bußgeldrechtlichen- oder Strafverfolgung einzugehen, wenn sie die Spielhallen nach dem 30.06.2017 weiter betreibe.
Die Antragstellerin beantragt daher,
der Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung aufzugeben, den Betrieb der Spielhalle 1, XXX, der Antragstellerin über den 30.06.2017 hinaus auch ohne eine glücksspielrechtliche Erlaubnis bis zu einer rechtskräftigen Entscheidung über den Antrag auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis gemäß § 9 Abs. 1 i.V.m. § 2 Abs. 3 HSpielhG, § 9 Abs. 1 i.V.m. § 15 Abs. 1 S. 3 HSpielhG vorläufig zu dulden,
und hilfsweise, der Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung aufzugeben, den Betrieb der Spielhalle 1, XXX, der Antragstellerin über den 30.06.2017 hinaus auch ohne eine glücksspielrechtliche Erlaubnis bis zu einer gerichtlichen Entscheidung über die Vollziehung einer von der Antragsgegnerin erlassenen Schließungsverfügung vorläufig zu dulden.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Sie trägt vor, dass die Antragstellerin gegen § 2 Abs. 1 HSpielhG verstoße, da sie im XXX zwei Spielhallen in einem baulichen Verbund betreibe. Ein Anordnungsanspruch bestehe nicht, da der Bescheid vom 02.06.2017 offensichtlich rechtmäßig sei. Damit bestünden keine überwiegenden Erfolgsaussichten in der Hauptsache. Nach § 2 Abs. 1 HSpielhG bestehe ein zwingender Versagungsgrund, da Spielhallen nicht in einem baulichen Verbund mit einer oder mehreren Spielhallen stehen, insbesondere nicht in einem gemeinsamen Gebäude untergebracht sein dürften. Eine Ausnahme nach § 2 Abs. 3 HSpielhG komme nicht in Betracht, da diese Norm § 25 Abs. 2 GlüStV widerspreche. Die Vorschrift schließe eine Erlaubnis für eine Spielhalle aus, die in einem Verbund mit anderen Spielhallen stehe. Eine Abweichung von dieser Regelung sei den Ländern nicht gestattet. § 2 Abs. 3 HSpielhG sei folglich überhaupt nicht anwendbar. Die Antragsgegnerin sei rechtlich gehindert, vom Verbot der Mehrfachkonzession abzuweichen. Dies gelte gerade auch, weil sich die Delegationsmöglichkeit des § 25 Abs. 1 Satz 2 GlüStV nur auf das Mindestabstandsgebot beziehe. Selbst wenn man dies anders sehe, käme eine einstweilige Anordnung in Form der Regelungsanordnung nur in dem Fall in Betracht, in dem eine Ermessensreduktion auf Null im Hauptsacheverfahren nicht ausgeschlossen ist. Hier lägen jedoch bereits die Voraussetzungen des § 2 Abs. 3 HSpielhG nicht vor; für eine Ermessensreduktion auf Null gebe es keinerlei Anhaltspunkte. Der Vortrag der Antragstellerin, dass keine städtebaulichen Gegebenheiten der Ausnahme entgegenstünden, reiche für eine Ausnahme nicht aus. Dieser Vortrag könne aufgrund der Ermessensvorschrift die Grundentscheidung des Gesetzes nicht in Frage stellen. Die Antragsgegnerin nimmt Bezug auf den Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 07.03.2017 (a. a. O.), wonach die Grundsätze des Spielerschutzes die wirtschaftlichen Interessen der Betreiber überwögen. Die ausschließlich vorgetragenen städtebaulichen Erwägungen könnten nur ergänzend herangezogen werden, da diese ihrer Zweckbestimmung nach gerade nicht der Gefahrenabwehr in Form der Suchtbekämpfung dienten. Auch die Voraussetzungen eines Härtefalles nach § 15 Abs. 1 Satz 3 HSpielhG lägen nicht vor, da im vorliegenden Fall gerade keine Rechtsfolgen eintreten würden, die der Gesetzgeber nicht gewollt habe. Die von der Antragstellerin vorgetragenen wirtschaftlichen Einbußen stellten gerade keine solch untypischen Sachverhalte dar. Ziel des Glücksspielstaatsvertrages sei es, die Zahl der Spielhallen deutlich zu reduzieren, um so wirksam der Spielsucht entgegenwirken zu können. Die fünfjährige Übergangsfrist habe gerade dazu dienen sollen, den Betroffenen Zeit zu geben, zu prüfen, ob sich das Gewerbe unter den neuen rechtlichen Rahmenbedingungen fortsetzen lasse. Gegen eine unbillige Härte spreche, dass die Antragstellerin im Jahr 2014, ohne Inhaberin einer Erlaubnis nach § 9 Abs. 1 HSpielhG zu sein, den Mietvertrag um zehn Jahre verlängert habe, obwohl festgestanden habe, dass der Betrieb aufgrund der Übergangsregelung nur geduldet und nach dem 30.06.2017 keine Erlaubnis aufgrund der Mehrfachkonzession mehr erteilt werde. Die Antragstellerin habe in Kenntnis der bestehenden Rechtslage den Mietvertrag abgeschlossen und sei bewusst das Risiko eingegangen, am 01.07.2017 ohne Erlaubnis dazustehen. Diesbezüglich sei zudem klarzustellen, dass die Vermieterin mehrfach vor Vertragsverlängerung kundgetan habe, dass sie einer Verkleinerung oder einer Untervermietung nicht zustimmen werde. Diese Umstände seien mithin bei Vertragsschluss bekannt gewesen. Die unternehmerischen Risiken seien der Antragstellerin folglich bekannt gewesen. Wer die gesetzlich eröffnete Möglichkeit, sich auf die veränderte Rechtslage einzustellen, nicht nutze, müsse auch die wirtschaftlichen Folgen tragen. Die Härtefallregelung diene nicht denjenigen, die die fünfjährige Übergangsfrist nicht für betriebliche Umstrukturierungen genutzt hätten. Auch die Investitionen könnten eine unbillige Härte nicht begründen, habe doch die Antragstellerin selbst vorgetragen, einen erheblichen Anteil der Investitionen erst 2014, und damit in Kenntnis des vollen Risikos, getätigt zu haben. Des Weiteren seien die Investitionen teilweise, etwa der Raucherbereich oder eine Cafémaschine, auf eigene Veranlassung hin getätigt worden und in einer Spielhalle nicht zwingend vorgesehen. Die Investitionen seien vielmehr auf eigenes unternehmerisches Risiko erfolgt und nicht vom Gesetzgeber oder den zuständigen Behörden veranlasst. Der Spielerschutz überwiege zudem die wirtschaftlichen Interessen. Investitionen seien nicht per se ein Grund, um einen Härtefall anzunehmen. Der Gesetzgeber habe den Spielhallenbetreibern und damit auch der Antragstellerin fünf Jahre Zeit gegeben, sich neu am Markt zu orientieren und das Betriebskonzept zu überprüfen. Die Antragstellerin habe auch nicht davon ausgehen können, dass sie ihre Standorte durch die Bewilligung von Ausnahmen würde weiterführen können. Wäre dies so, würden die Ziele des § 1 Abs. 3 HSpielhG nicht erreicht. Dass die Antragstellerin bereits 2012 erfolglos den Umzug an einen anderen Standort versucht habe, sei das Ergebnis einer normalen Marktanalyse. Es obliege dem Betreiber, allen gesetzlichen Regelungen Rechnung zu tragen. Eine andere Beurteilung folge auch nicht aus dem Umstand, dass bis zu vier Mitarbeitende ihre Anstellung verlieren würden. Der Gesetzgeber habe sich vielmehr bewusst dazu entschieden, Mehrfachkonzessionen für nicht mehr zulässig zu erklären. Die Schließung von Standorten und der Wegfall von Arbeitsplätzen stelle damit eine als normal einzustufende Beeinträchtigung beim Vollzug des Gesetzes dar. Eine unbillige Härte könne auch nicht aus der Schließung anderer Standorte in Deutschland abgeleitet werden, da dies dazu führen würde, dass keine Kommune mehr handlungsfähig wäre. Auch der Einwand, dass erst kurz vor Ablauf der Übergangsfrist über die Anträge der Antragstellerin entschieden worden sei, trage nicht. Diese seien auf Nachforderung von Unterlagen erst am 21.4.2017 vollständig gewesen. Eine Bearbeitungszeit von drei Monaten sei mit Blick auf § 75 VwGO nicht zu beanstanden. Der Hilfsantrag sei mangels Rechtsschutzinteresses unzulässig, da überhaupt noch keine Schließungsverfügung existiere.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der Behördenakte der Antragsgegnerin (2 Ordner).

Entscheidungsgründe:
Der Hauptantrag (1.) ist zulässig, aber unbegründet; der Hilfsantrag (2.) ist bereits unzulässig.
1. Die Zulässigkeit des Hauptantrags ist gegeben, da alle Sachentscheidungsvoraussetzungen vorliegen. Die statthafte Antragsart richtet sich nach dem Begehren der Antragstellerin (§§ 122, 88 VwGO). Im vorliegenden Fall begehrt die Antragstellerin nach dem Wortlaut ihres Antrags zu 1) die "Duldung" des Betriebs auch der "Spielhalle 1" bis zu einer rechtskräftigen Entscheidung über die Erlaubnisanträge. Ihr wahres Rechtsschutzziel, das auch aus der Antrags- und auch der Widerspruchsschrift hervorgeht, ist jedoch darüber hinaus und in Abgrenzung zum Hilfsantrag nicht nur auf ein "Unterlassen" eines Einschreitens, sondern vielmehr auf eine vorläufige, gegebenenfalls bis zur Entscheidung in der Hauptsache befristete Erlaubnis gerichtet. Sie trägt hierzu vor, dass die Ablehnung der Erlaubnis gerade rechtswidrig sei und sie in ihren Rechten verletze. Aufgrund dieser Auslegung (analog §§ 133, 157 BGB) handelt es sich hierbei um ein Verpflichtungsbegehren gemäß § 123 Abs. 5 VwGO, für das der § 123 Abs. 1 VwGO und nicht eine Entscheidung nach § 80 Abs. 5 VwGO statthaft ist. Darüber hinaus stellt sich die begehrte einstweilige Anordnung als Regelungsanordnung nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO dar, weil die Antragstellerin nach dem Gesagten eine vorläufige Regelung begehrt, die über die Sicherung des bestehenden Zustandes hinausgeht.
Die Antragstellerin ist nach § 42 Abs. 2 VwGO (analog) auch antragsbefugt. Dies ist im einstweiligen Rechtsschutz der Fall, wenn nicht bereits unter jeglichen Gesichtspunkten ein Anordnungsgrund und ein Anordnungsanspruch (auf die begehrte Erlaubnis) ausgeschlossen sind. Es erscheint vorliegend nicht bereits völlig und von vornherein ausgeschlossen, dass gerade die Antragstellerin die Voraussetzungen des § 2 Abs. 3 oder § 15 Abs. 1 Satz 3 HSpielhG erfüllt, und ein Zuwarten einer Entscheidung in der Hauptsache unzumutbar ist.
Die Antragstellerin ist jedenfalls hinsichtlich des Hauptantrages allgemein rechtsschutzbedürftig, ist doch der Widerspruch gegen die Ablehnung nicht offensichtlich unzulässig, da hier die Form-, Frist- und Zuständigkeitsvoraussetzungen erfüllt sind, und die Antragstellerin zuvor einen Antrag an die zuständige Antragsgegnerin im Sinne des Rechtsträgerprinzips gestellt hat.
Der Antrag nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO ist jedoch unbegründet.
Gemäß § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann das Gericht auf Antrag, auch schon vor Klageerhebung, eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustandes die Verwirklichung eines Rechts eines Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO sind einstweilige Anordnungen auch zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Sowohl der Anordnungsanspruch als auch der Anordnungsgrund sind glaubhaft zu machen (§ 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. § 920 Abs. 2 ZPO).
Die Antragstellerin hat bereits einen Anordnungsanspruch, also einen Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis nach § 9 Abs. 1 HSpielhG (a.), auf eine Ausnahmeerteilung nach § 2 Abs. 3 HSpielhG (b.) oder (c.) auf Befreiung nach § 15 Abs. 1 Satz 3 HSpielhG nicht glaubhaft gemacht.
a. Die Ablehnung der Erteilung einer Erlaubnis gemäß § 9 Abs. 1 HSpielhG (auch) für die "Spielhalle 1" ist nach summarischer Prüfung rechtmäßig und verletzt die Antragstellerin nicht in ihren Rechten. Die Vorschrift besagt, dass für die Errichtung und den Betrieb von Spielhallen zwingend eine Erlaubnis nach diesem Gesetz erforderlich ist.
Gemäß § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV gelten Spielhallen, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Staatsvertrages bestanden, und für die bis zum 28.10.2011 eine Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt worden ist, deren Geltungsdauer nicht innerhalb von 5 Jahren nach Inkrafttreten dieses Vertrages endet, als mit §§ 24 und 25 vereinbar. Seit dem 01.07.2017 benötigen Spielhallenbetreiber, die, wie die Antragstellerin, vor dem 28.10.2011 eine gewerberechtliche Erlaubnis nach § 33i GewO hatten, nunmehr einer Erlaubnis nach § 9 HSpielhG. Eine solche Erlaubnis ist jedoch u. a. zwingend zu versagen (§ 9 Abs. 2 Nr. 1 HSpielhG), wenn der Betrieb einer Spielhalle den Zielen des § 1 Abs. 3 zuwiderläuft. Sie ist ferner zu versagen (§ 9 Abs. 2 Nr. 2 HSpielhG), wenn der Betrieb einer Spielhalle den Anforderungen der §§ 2 bis 8 HSpielhG nicht entspricht. So sieht § 2 Abs. 1 HSpielhG vor, dass eine Spielhalle nicht in einem baulichen Verbund mit einer oder mehreren Spielhallen stehen darf (Verbundverbot). Danach darf eine Spielhalle nicht in einem baulichen Verbund mit einer oder mehreren Spielhallen stehen. Insbesondere dürfen diese nicht in einem gemeinsamen Gebäude oder Gebäudekomplex untergebracht sein.
Vorliegend hat die Antragsgegnerin allein für die "Spielhalle 2" eine Erlaubnis nach § 9 Abs. 1 HSpielhG erteilt und die Erlaubnis für die mit ihr im Verbund stehende "Spielhalle 1" versagt, da sich die beiden Spielhallen in einem Ladenlokal im Gebäude des XXX in XXX, befinden und damit gegen das Verbundverbot gemäß § 2 Abs. 1 HSpielhG verstoßen.
An der Verfassungsmäßigkeit der Regelungen hinsichtlich des Verbundverbotes bestehen insbesondere im Hinblick auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG, B. v. 07.03.2017, a. a. O.) keine Bedenken. Das Bundesverfassungsgericht hat (zu inhaltsgleichen Normen in Berlin, dem Saarland und Bayern) festgestellt, dass insbesondere das Verbundverbot formell und materiell verfassungsgemäß ist und keinen Verstoß gegen Art. 74 Abs. 1 Nr. 11, 3 Abs. 1 und 12 Abs. 1 sowie 14 Abs. 1, 3 GG darstellt.
b. Auch eine Ausnahme nach Maßgabe von § 2 Abs. 3 HSpielhG kommt nicht in Betracht. Nach der genannten Vorschrift kann unter Berücksichtigung der Verhältnisse im Umfeld des jeweiligen Standortes im Einzelfall von den Anforderungen in Abs. 1 und 2 abgewichen werden. Die Norm dürfte auch grundsätzlich anwendbar sein. Ihre Voraussetzungen indes sind nach summarischer Prüfung vorliegend nicht erfüllt und von der Antragstellerin auch nicht glaubhaft gemacht worden. Auf die Rechtsfolgenseite kommt es bereits nicht an.
Bei formellen Gesetzen - wie auch dem HSpielhG - besteht für die Verwaltung ein Anwendungsgebot und ein Abweichungsverbot. Bereits der im Grundgesetz niedergelegte Gewaltenteilungsgrundsatz (Art. 20 Abs. 2 GG) und die Gesetzesbindung der Verwaltung (Art. 20 Abs. 3 GG) gebieten ohne Ausnahme, dass die bestehenden Gesetze vollzogen werden, solange und soweit die Verfassungsgerichte deren Verfassungswidrigkeit - gerade bei formellen Gesetzen zum Schutze des Parlamentsgesetzgebers - nicht festgestellt haben. Es liegt gerade nicht in der Kompetenz der Antragsgegnerin oder einer ihrer Behörden, über die Anwendbarkeit von positivem Recht zu entscheiden, selbst wenn Zweifel an der Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht bestehen. Wäre es anders, würde das Auslegungs- und Verwerfungsmonopol des hessischen Landesverfassungsgerichts bezüglich landesrechtlicher Normen nicht nur theoretisch leerlaufen.
Im vorliegenden Fall kann aber dahingestellt bleiben, ob § 2 Abs. 3 HSpielhG tatsächlich gegen höherrangiges Recht verstößt, namentlich gegen §§ 24, 25 GlüStV. Da bereits die Tatbestandsvoraussetzungen der Norm nicht vorliegen, kommt es nicht darauf an, ob die Dispositionsbefugnis der Länder im Sinne des § 25 Abs. 1 Satz 2 GlüStV auch das Verbundverbot des § 25 Abs. 2 GlüStV erfassen kann. Selbst im Falle einer Verfassungswidrigkeit könnte die Antragstellerin aus der Norm keine Ausnahmeerteilung für sich beanspruchen.
§ 2 Abs. 3 HSpielhG eröffnet eine Abweichungsmöglichkeit unter Berücksichtigung der Verhältnisse im Umfeld des jeweiligen Standortes. Die Norm steht im systematischen Zusammenhang mit § 2 Abs. 1 und 2 HSpielhG, von dem sie Ausnahmen zulässt. Das hat zur Folge, dass die Normen stets zusammen auszulegen sind; bei den Ausnahmen ist zudem stets der Sinn und Zweck des Gesetzes ausschlaggebend. Auch kann der (jedenfalls mutmaßliche) Wille des Gesetzgebers herangezogen werden. Die Landesregierung hat hier bereits den später auch vom Gesetzgeber umgesetzten Sinn und Zweck so formuliert, dass durch das vorgeschaltete Erlaubnisverfahren gewährleistet werden soll, dass (...) keine Spielhallenkomplexe entstehen (Begr. des RegE für ein Hessisches Spielhallengesetz v. 24.01.2012, LT-Drucks. 18/5186, S. 2). Ein Spielhallenkomplex besteht dem Wortlaut nach aus mindestens zwei Spielhallen, die von außen als Einheit betrachtet werden können, und von denen damit ein erhöhter Spielanreiz ausgeht (so auch: BVerfG, B. v. 07.03.2017, a. a. O.). Des Weiteren müsse dem sogenannten "Trading-Down-Effekt" begegnet werden, also dem "negativen Einfluss" von Spielhallen auf das Ortsbild (so bereit die Begr. des RegE für ein Hessisches Spielhallengesetz v. 24.01.2012, LT-Drucks. 18/5186, S. 2).
In diesem Sinne kann die Ausnahmeregelung des § 2 Abs. 3 HSpielhG nur so verstanden werden, dass nur dann für mehrere in einem Gebäude(komplex) zu findende Spielhallen eine Ausnahme gemacht werden kann, wenn gerade keine Gefahr eines "Spielhallenkomplexes" oder eines "Trading-Down-Effekts" besteht. Die Spielhallen in einem Gebäude(komplex) müssen unter Berücksichtigung der Verhältnisse im Umfeld mithin hinreichend unabhängig voneinander sein, wenn dies auch nicht bedeutet, dass sie von unterschiedlichen Personen betrieben werden müssen. Zudem dürfen sie, was § 2 Abs. 5 HSpielhG bestätigt, nicht aktiv auf Kundenbesuch ausgerichtet sein; und sie dürfen nicht in Sichtweite zueinander betrieben werden (vgl. VG Berlin, U. v. 15.02.2013 - 4 K 344.12 -, juris). Bei zwei Spielhallen, die von außen von den Kunden faktisch nur als eine große Spielhalle und damit als komplexe Einheit erkannt wird, kann dieses Kriterium mithin grundsätzlich nicht erfüllt werden. Dies folgt daraus, dass der Gesetzgeber gerade bei Spielhallenkomplexen mit vielen Spielgeräten von einer erhöhten Glücksspielsuchtgefahr aufgrund vermehrter Anreize ausgegangen ist, die dann wiederum zu erhöhter Verschuldung, psychischen und familiären Problemen führen (können) (vgl. auch § 1 Abs. 3 Nr. 1 HSpielhG; Begr. des RegE für ein Hessisches Spielhallengesetz v. 24.01.2012, LT-Drucks. 18/5186, S. 2 und das BVerfG, B. v. 07.03.2017 - a. a. O., Rn. 133; juris).
Im vorliegenden Fall, in dem ein "Trading-Down-Effekt" seitens der Antragsgegnerin im konkreten Fall nicht behauptet wird, liegen die beiden Spielhallen nicht nur in Sichtweite zu- und nebeneinander, sondern werden faktisch nur als eine große Spielhalle wahrgenommen, die allein im Innenbereich durch Trennwände in zwei Teile separiert ist. Die Antragstellerin hat auch keine solchen "besonderen Verhältnisse im Umfeld" glaubhaft gemacht, die gegen einen laut dem Gesetzgeber zu verhindernden Spielhallenkomplex sprechen, sondern nur mit der "besonderen Lage" im Kerngebiet, der Genehmigungsfähigkeit in diesen Gebieten und der Durchreise vieler tausender Reisender argumentiert, die hier auf ihre Züge warteten. Dass die Spielhalle von außen kaum sichtbar ist, ist eine weitere Voraussetzung aus § 2 Abs. 5 HSpielhG, kann jedoch eine Ausnahme nach § 2 Abs. 3 HSpielhG ebenfalls allein nicht begründen. Das Ergebnis einer Ausnahmeerteilung hier wäre, dass entgegen dem Willen des Gesetzgebers doch ein Spielhallenkomplex von zwei Spielhallen in einem Gebäude fortbestehen würde.
Entgegen der Auffassung der Antragstellerin spielt auch das vom Europäischen Gerichtshof (EuGH) im Rahmen von Eingriffen in Grundfreiheiten geforderte Kohärenzgebot im vorliegenden Fall gerade keine Rolle. Die Antragstellerin hatte dahingehend geltend gemacht, dass es dem Kohärenzgebot widerspreche, wenn andere Gemeinden in Hessen großzügiger von der Ausnahmeerteilung Gebrauch machten. Zunächst ist der Antragstellerin entgegenzuhalten, dass hier kein grenzüberschreitender Sachverhalt vorliegt. Die Grundfreiheiten (wie etwa die Dienstleistungsfreiheit, Art. 56 AEUV) sind hier überhaupt nicht anwendbar auf diesen rein innerstaatlichen Sachverhalt. Zudem hat der hessische Gesetzgeber im § 13 Abs. 2 HSpielhG einem solchen Kohärenzgebot jedenfalls für die Ausnahmen von der Erlaubnis von Spielhallen gerade eine Absage erteilt, indem er ausdrücklich klargestellt hat, dass die Kompetenz für die Ausnahmeerteilung im Sinne des § 2 Abs. 3 HSpielhG den Gemeinden als Selbstverwaltungsangelegenheit obliegt. Die grundgesetzlich von Art. 28 Abs. 2 GG geschützte Selbstverwaltungsgarantie eröffnet es den Gemeinden, in allen eigenen Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft, die örtlich radiziert sind, und die ihr nicht von staatlicher Seite verpflichtend aufgrund Gesetzes übertragen wurden, etwa die Entscheidung über die Bebauung in der eigenen Gemarkung, relativ "frei" zu entscheiden. Diese Hoheits- und Entscheidungsbefugnis wurde nun kraft positiven Rechts auch auf die Ausnahmeerteilung gemäß § 2 Abs. 3 HSpielhG erweitert, die damit ein Teil der Gebietshoheit, der "Souveränität" in der Gemeinde bleibt. Die einzelnen Gemeinden in Hessen dürfen demnach unabhängig voneinander Ausnahmen nach § 2 Abs. 3 HSpielhG zulassen. Auf eine Einheitlichkeit oder Kohärenz der Zulassungspraxis kommt es - vorbehaltlich einer Selbstbindung im Rahmen des eigenen Gemeindegebietes und grundrechtlichen Grenzen (Art. 3 Abs. 1 GG) - nicht an.
c. Die weitere Möglichkeit auf Erhalt einer Erlaubnis gemäß § 9 Abs. 1 i. V. m. § 15 Abs. 1 S. 3 HSpielhG (Härtefall) für die "Spielhalle 1" greift hier ebenfalls nicht ein, da nach summarischer Prüfung bereits die Tatbestandsvoraussetzungen der unbilligen Härte seitens der Antragstellerin nicht glaubhaft gemacht worden sind.
Die Antragstellerin hat hinsichtlich der Übergangsfrist von fünf Jahren bis zum 30.06.2017 geltend gemacht, dass zum Zeitpunkt der von ihr getätigten Investitionen die neue Rechtslage noch nicht bekannt gewesen sei. Ebenso wenig sei ihr bekannt gewesen, ob das gesetzliche Verbot der Mehrfachkonzession vor dem Bundesverfassungsgericht Bestand haben würde. Die Einrichtung auf die geänderte Rechtslage sei jedenfalls noch nicht im Zeitpunkt der Beschlussfassung der Ministerpräsidentenkonferenz am 28.10.2011 möglich gewesen, da der Landesgesetzgeber mit § 15 HSpielhG gerade eine Härtefallklausel aufgenommen habe. Auch mit diesem Vorbringen kann die Antragstellerin nicht durchdringen. Gerade die Verfassungsmäßigkeit der fünfjährigen Übergangsfrist, beginnend ab dem 01.07.2012 (vgl. § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV) hat das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 07.03.2017 vollumfänglich bestätigt. Es hat ausgeführt, dass nach dem Tag des Beschlusses der Ministerpräsidentenkonferenz am 28.10.2011 das Vertrauen auf den Fortbestand der geltenden Rechtslage nicht mehr in gleicher Weise geschützt, ja sogar beseitigt oder zumindest erheblich herabgesetzt sei. Dies folge insbesondere daraus, dass die Länderparlamente danach keinen Einfluss mehr auf den Inhalt des Staatsvertrages gehabt hätten. Damit war nach dem 28.10.2011 ernsthaft mit einer entsprechenden Neuregelung zu rechnen (vgl. BVerfG, B. v. 07.03.2017, a. a. O.). Dafür streitet auch, dass bereits zuvor die Regelungen öffentlich kritisiert worden und bereits Mitte des Jahres 2011 die Notifikation durch die EU-Kommission erfolgt ist (HessVGH, B. v. 05.09.2014 - 8 B 1036/14 -, Rn. 25; juris).
Die Antragstellerin konnte mithin bereits nach diesem Tag die maßgeblichen Inhalte der gesetzlichen Regelungen und ihr Regelungsziel erkennen. Dass das bis dato in Umgehung der Spielverordnung (§ 3 Abs. 2 a.F. Spielverordnung, pro Spielhalle maximal 12 Geldspielgeräte) legale Betreiben von mehr als einer Spielhalle in einem Komplex in Zukunft so nicht mehr möglich sein würde, konnte sie fast sicher vorhersehen. Das Bundesverfassungsgericht hat auch die fünfjährige Übergangsfrist, die gerade dazu dienen sollte, die erheblichen Wirkungen des Verbots abzufedern, für mit dem Grundgesetz vereinbar erklärt (BVerfG, a. a. O.). Entgegen der von der Antragstellerin geäußerten Auffassung begann die Übergangsfrist gerade nicht erst mit der Ablehnung einer Genehmigung auch für die "Spielhalle 1" durch die Antragsgegnerin. Diese Folge ergibt sich ebenso wenig aus der Einführung des § 15 HSpielhG, da dieser gerade den § 29 GlüStV umsetzen sollte.
Ein Anordnungsanspruch folgt auch nicht aus der Annahme der Antragstellerin, dass sie aufgrund der Eckdaten habe vom Vorliegen eines Härtefalles ausgehen dürfen und daher die fünfjährige Übergangsfrist in ihrem Falle viel kürzer ausfalle. Wie bereits erörtert, war das Vertrauen in die Möglichkeit des Weiterbetriebes bereits Ende des Jahres 2011 nahezu beseitigt. Dass nun der hessische Gesetzgeber im Einklang mit § 29 Abs. 4 GlüStV eine Befreiung in Fällen unbilliger Härte in das Spielhallengesetz eingefügt hat, führt nicht dazu, dass die Antragstellerin aufgrund ihrer Investitionen und der Verlängerung des Mietvertrages im November 2014 und auch danach vom Vorliegen eines Härtefalles ausgehen durfte. Sie hat in diesem Zusammenhang selbst vorgetragen, dass die Kriterien zur Auslegung des unbestimmten Rechtsbegriffes bisher unklar waren. Der Hessische Gesetzgeber hat § 15 Abs. 1 Satz 3 HSpielhG als Ermessensvorschrift ausgestaltet. Um einen Anspruch auf Annahme eines Härtefalles herzuleiten, bedarf es mithin einer Ermessensreduktion auf Null. Auf ein Vorliegen einer solchen Ausnahmesituation, aus der dann im Ergebnis eine Pflicht für die Antragsgegnerin zur Befreiung gefolgt wäre, konnte die Antragstellerin, insbesondere ohne einen dahingehenden Antrag, nicht vertrauen.
Soweit die Antragstellerin vortragen lässt, ihre Anträge seien durch die Antragsgegnerin so spät beschieden worden seien, dass sie faktisch nur noch wenige Wochen Zeit gehabt habe, sich auf die geänderte Rechtslage einzustellen, vermag sie auch damit nicht durchzudringen. So folgt bereits aus der Systematik der VwGO, dass die Antragsgegnerin grundsätzlich drei Monate Zeit für die Bescheidung von Anträgen hat (vgl. § 75 Satz 2 VwGO). Dass die Antragstellerin, anders als andere Spielhallenbetreiber, angesichts der umfassenden Rechtsprechung zu § 29 Abs. 4 GlüStV in anderen Bundesländern, den Antrag auf Befreiung erst im Februar 2017 stellte, kann nur zu ihren Lasten ausgelegt werden. Es war mithin die Obliegenheit der Antragstellerin, frühzeitig(er) für eine Entscheidung der Behörde zu sorgen.
Die Tatbestandsvoraussetzungen für die Annahme einer unbilligen Härte sind vorliegend nicht erfüllt.
Das Gesetz definiert den unbestimmten Rechtsbegriff "unbillige Härte", der einer umfassenden gerichtlichen Kontrolle unterliegt (vgl. nur: BVerwG, Urteil v. 19.04.1994 - 9 C 343.93 -, juris), nicht. Daran ändert es auch nichts, dass die hessische Landesregierung Vollzugshinweise über die Anwendung des HSpielhG erstellt und herausgegeben hat. Als Verwaltungsvorschriften sind diese gerade nicht Maßstab, sondern (wenn überhaupt) Gegenstand gerichtlicher Kontrolle. Die Billigkeitsregelung soll es ermöglichen, in besonders gelagerten Fallkonstellationen, die vom Gesetzeswortlaut nicht ausreichend berücksichtigt wurden, Gerechtigkeit im Einzelfall herbeizuführen. Kann die gesetzlich verbürgte Gleichheit durch das abstrakt-generelle Gesetz im Einzelfall nicht garantiert werden, weil die generalisierenden Begriffe des Gesetzes in unvorhergesehenen Fallkonstellationen erhebliche sachliche oder persönliche Härten ergeben würden, muss das Ergebnis der strikten Gesetzesanwendung korrigiert werden (vgl. VG Wiesbaden, U. v. 27.08.2015 - 1 K 97/13.WI -, juris, Rn. 32). Anwendung findet dies nur in atypischen Ausnahmesituationen und Grenzfällen (VG Oldenburg, U. v. 16.05.2017 - 7 A 14/17 -; BeckRS 2017/110650, Rn. 30).
Die Annahme einer unbilligen Härte aus sachlichen Gründen kommt nur dann in Betracht, wenn nach dem erklärten oder mutmaßlichen Willen des Gesetzgebers angenommen werden kann, dass der Gesetzgeber die im Billigkeitswege begehrte Entscheidung - hätte er die Frage geregelt - im Sinne des vom Härtefall Betroffenen geregelt haben würde. Eine Ausnahme aus Gründen der Billigkeit darf nicht gewährt werden, um ein vom Gesetzgeber zulässigerweise gewolltes oder in Kauf genommenes Ergebnis abzuwenden (BVerwG, Urt. v. 29.09.1982 - 8 C 48.82 -, Rn. 53; juris,). Dies bedeutet, dass ein vom Gesetzgeber gerade gewolltes Ergebnis nicht durch den Befreiungstatbestand der unbilligen Härte korrigiert werden darf. Dies folgt bereits aus dem bereits angesprochenen Gewaltenteilungsgrundsatz (Art. 20 Abs. 2 GG). Wäre es anders, würde sich die Verwaltung zum "Ersatzgesetzgeber" aufschwingen. Die gesetzten Zwecke würden leerlaufen. Daraus folgt bereits, dass der Begriff der unbilligen Härte eng auszulegen ist.
Zieht man ergänzend die Gesetzeshistorie heran, ist entsprechend dem bereits zu § 2 Abs. 3 HSpielhG Gesagten der Wille des Gesetzgebers maßgeblich heranzuziehen. Dieser wollte aufgrund des enormen Zuwachses an Spielhallenkonzessionen die Anzahl Spielhallen begrenzen und insbesondere die "Spielhallenkomplexe" verhindern (vgl. Begr. des RegE für ein Hessisches Spielhallengesetz v. 24.01.2012, LT-Drucks. 18/5186, S. 2). Atypischen Sonderfällen, in denen die fünfjährige Übergangsfrist nicht ausreicht, sollte mit § 15 Abs. 1 Satz 3 HSpielhG als Einzelfallkorrektiv hinreichend Rechnung getragen werden.
Auch die Systematik des GlüStV und des HSpielhG spricht eher für eine restriktive Anwendung des Befreiungstatbestandes des § 15 Abs. 1 Satz 3 HSpielhG. Dieser ist als Ausnahme zum Regelfall anzusehen, dass nach Ablauf der fünfjährigen Übergangsfrist der Betrieb einer Spielhalle, die im baulichen Verbund zu einer anderen Spielhalle steht, nicht mehr als mit dem HSpielhG vereinbar angesehen wird. Schon allein die Übergangsfrist sollte nach dem Willen des Gesetzgebers ausreichen, um die wirtschaftlichen Folgen des faktischen Verbots von solchen Spielhallenkomplexen abzufedern. § 15 Abs. 1 Satz 3 HSpielhG ist demnach als Einzelfallkorrektiv zu sehen (vgl. auch VG Lüneburg, Urteil v. 10.05.2017- 5 A 104/16, Rn. 33). Für den Ausnahmecharakter streitet ferner, dass im Rahmen der Einzelfallbefreiung auch die Ziele des § 1 Abs. 3 HSpielhG zu berücksichtigen sind (vgl. zum Verweis auf die Norm im GlüStV: VG Lüneburg, Urteil v. 10.05.2017- 5 A 104/16 -, Rn. 33; juris). Entgegen der Auffassung der Antragstellerin kann aufgrund der auf die einzelnen Länder begrenzten Geltung der jeweiligen Landesgesetze auch nicht die Auslegung der unbilligen Härte anderer Landesgesetze auslegungsleitend herangezogen werden. Bereits der Wortlaut des § 29 Abs. 4 Satz 4 und 5 GlüStV legt die Auslegungsreichweite mit seinem Verweis auf die zuständigen Behörden gerade in die Hand der einzelnen Bundesländer.
Auch der Sinn und Zweck der Regelung im GlüStV und im HSpielhG spricht für eine sehr enge Auslegung des Begriffs der unbilligen Härte. Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG, B. v. 07.03.2017, a. a. O.) hat dies dahingehend formuliert, dass das Verbundverbot den durch Spielhallenkomplexe erhöhten Spielanreizen entgegenwirken, also die Gefahren der Spielsucht wirksam verhindern soll. Eine großzügige Auslegung würde diesem Zweck widersprechen.
Weiterhin spielt bei der Auslegung des § 15 Abs. 1 Satz 3 HSpielhG auch die gesetzliche Vorgabe eine Rolle, dass auch der Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis gemäß § 33i GewO eine Rolle spielt. Der Härtefall soll solchen Spielhallenbetreibern Befreiungen einräumen, die im Vertrauen auf eine ursprünglich unbefristet geltende Genehmigung für den Betrieb ihrer Spielhalle Investitionen getätigt haben, die sich auch nach Ablauf der fünfjährigen Übergangsfrist noch nicht - jedenfalls nicht in erheblichem Umfang - amortisiert haben und die sich auch nicht auf andere Weise als durch Betrieb einer Spielhalle nutzbar machen lassen (VG Oldenburg, U. v. 16.05.2017, - 7 A 14/17 -, BeckRS 2017/110650). Hierbei wird derjenige, der sich auf einen Härtefall beruft, das Vorliegen dieser Voraussetzungen darlegen und ggf. nachweisen müssen. Dies erfordert auch eine Darlegung, weshalb die Härte nicht durch Umstrukturierungsmaßnahmen während der fünfjährigen Übergangszeit vermieden werden konnte. Kein atypischer Fall ist die Gefährdung der Existenz eines Betriebes, weil Betriebsschließungen und -aufgaben die vom Gesetzgeber gewollte Folge der Regelungen des § 25 GlüStV darstellen. Es ist auch nicht die Zielsetzung der Härtefallregelung, den Spielhallenbetreibern auch in Zukunft ausreichende Gewinnmöglichkeiten zu eröffnen (VG Oldenburg, U. v. 16.05.2017, - 7 A 14/17 -, BeckRS 2017/110650).
Bezogen auf den vorliegenden Fall bedeutet das, dass die von der Antragstellerin angeführten Tatsachen keinen Härtefall begründen können. Dafür streiten mehrere Gründe:
Soweit die Antragstellerin vorträgt, dass Investitionen in nicht unerheblichem Maße noch nicht abgeschrieben sind, begründet dies kein Recht darauf, dass Investitionen insgesamt amortisiert werden können (vgl. BVerfG, B. v. 07.03.2017, a. a. O.). Jedenfalls ist darin keine unbillige Härte zu erkennen (vgl. VG Lüneburg, U. v. 10.05.2017 - 5 A 104/16 -, Rn. 33, juris).
Daraus folgt, dass der Umstand, wonach die Antragstellerin ihre getätigten Investitionen in den Standort XXX, zum 30.06.2017 nicht vollständig abgeschrieben hat, keinen atypischen Sachverhalt darstellt. Daher kann dahinstehen, ob Teile der Investitionen etwa aus dem Jahr 2014, von der Antragsgegnerin veranlasst wurden, wie etwa der Raucherbereich. Es genügt jedenfalls nicht für die Annahme eines Härtefalles. Die Antragstellerin kann sich insofern auch nicht auf Vertrauensgesichtspunkte berufen. Gegen die Annahme des Vertrauensschutzes spricht auch, dass die Antragstellerin zahlreiche Investitionen erst nach dem 28.10.2011 getätigt hat, nachdem ihr also positiv bekannt war oder jedenfalls hätte bekannt sein müssen, dass sie diese ggf. nicht würde voll amortisieren können.
Einen Härtefall begründen kann auch nicht der Umstand, dass die Antragstellerin mietvertraglich an die XXX im XXX gebunden ist. Denn der Gesetzgeber hat bereits mit der Festlegung der fünfjährigen Übergangsfrist die üblicherweise langfristigen Miet-/Pachtverträge der Spielhallenbetreiber berücksichtigt.
Eine andere Bewertung folgt auch nicht aus dem Vortrag der Antragstellerin, dass sie bis 30.11.2024 keine Kündigungsmöglichkeit für die angemieteten Räumlichkeiten hat. Auch der Umstand, dass die Vermieterin schriftlich eine vorzeitige Vertragsauflösung abgelehnt und eine erhebliche Vertragsstrafe bei Einstellung des Betriebes der Antragstellerin angedroht hat, rechtfertigt eine andere Beurteilung nicht. Denn jedenfalls war beiden Seiten im Zeitpunkt der Vertragsverlängerung eigenem Vorbringen zufolge die geltende Rechtslage bekannt. Die Antragstellerin hat gleichwohl die Vertragsverlängerung unter den niedergelegten Bedingungen unterzeichnet. Es war die Antragstellerin selbst, die der Vermieterin am 19.11.2014 ein Angebot auf Verlängerung des Mietvertrages um 10 Jahre unterbreitet hat. Die Verlängerung des Mietvertrages mit den dargelegten Konditionen erfolgte im November 2014, also zu einem Zeitpunkt, als der Antragstellerin die geänderte Rechtslage bekannt gewesen war. Das mit der Verlängerung des Mietvertrages um 10 Jahre bis 2014 einhergehende Risiko trägt allein die Antragstellerin. Die Annahme eines Härtefalles rechtfertigt dies jedenfalls nicht. Die Antragstellerin hat zwar geltend gemacht, dass sie dem Vertrag der XXX habe zustimmen "müssen". Ohne dass es hierauf entscheidungserheblich ankommt, sei noch Folgendes angemerkt: Wenn man die "Verlustlage" im November 2014 und heute vergleicht - unabhängig von dem Umstand, dass ggf. ein (außer-)ordentliches Kündigungsrecht nach § 313 BGB besteht (vgl. zum Kündigungsrecht: BGH, Urteil vom 20. November 2013 - XII ZR 77/12. Dies gilt nicht nur für den Miet-/Pachtvertrag über die Gewerberäume, sondern gleichermaßen auch für die Miete der Spielgeräte.), wäre die Nichtverlängerung des Mietvertrages unter betriebswirtschaftlichen Gesichtspunkten günstiger gewesen als eine Verlängerung. Zum Zeitpunkt der Mietvertragsverlängerung waren nach Angaben der Antragstellerin Investitionen in Höhe von XXX Euro noch nicht abgeschrieben. Durch die Verlängerung des Mietvertrages entsteht ihr nach eigenem Vorbringen bei einer Betriebseinstellung jedenfalls ein höherer "Schaden" von über XXX bis Ende November 2024.
Nach den vorstehenden Ausführungen dürfte der Antragstellerin nach dem 28.10.2011, spätestens jedoch mit Verabschiedung des HSpielhG bekannt gewesen sein, dass ihr nach dem 30.06.2017 aller Wahrscheinlichkeit nach die Erlaubnis für eine der beiden von ihr betriebenen Spielhallen im XXX nicht mehr erteilt werden kann. Gleichwohl hat sie der Vermieterin eine Verlängerung des Mietvertrages bis zum 30.11.2024 angeboten. Auf Vertrauensschutz kann sich die Antragstellerin deshalb nicht berufen, weil sie durch die Verlängerung des Mietvertrages - quasi "sehenden Auges" - selbst einen Härtefall generieren wollte.
Für die Annahme eines Härtefalles streitet nach Auffassung der Kammer auch nicht, dass bundesweit zahlreiche Konzessionen wegfallen und 32 Standorte der Antragstellerin wohl werden schließen müssen. Wie bereits angemerkt, ist es das gesetzgeberische Ziel, die Zahl der Spielhallen bundesweit zu reduzieren, um damit die Ausbreitung der Spielsucht zu bekämpfen. Dies gesetzgeberische Ziel wird nur zu erreichen sein, wenn die Gelegenheiten, also das Angebot an Geldspielgeräten, deutlich reduziert wird. Es liegt in der Natur der Sache, dass dies nur dann möglich sein wird, wenn eine Reihe von Spielhallen geschlossen wird.
Auch soweit die Antragstellerin vorträgt, dass das Ladenlokal baulich auf den Betrieb der beiden Spielhallen ausgerichtet sei und ein Umbau kostspielig wäre, begründet dies nicht die Annahme eines Härtefalles. Hiergegen ist zu sagen, dass die Antragstellerin die hohen Kosten eines Umbaus nur behauptet und nicht substantiiert vorgetragen hat und eine andere Nutzungsmöglichkeit nur pauschal verneint wurde. Jedenfalls lässt sich auch hieraus das Vorliegen eines Härtefalles nicht herleiten. Diese Folge wird auch die anderen Spielhallenbetreiber mit Mehrfachkonzessionen treffen, die nur noch eine Spielhalle weiterbetreiben können. Ein atypischer Sonderfall, der für die Annahme eines besonderen Härtefalles spricht, lässt sich nicht herleiten.
Auch der Umstand, dass Mitarbeitern ggf. gekündigt werden muss, reicht nicht aus, hier einen Härtefall anzunehmen. Dies wird auch bei den anderen Spielhallen, die angesichts der geänderten Gesetzeslage geschlossen werden müssen, die Folge sein. Für eine besondere Härte im Falle der Antragstellerin ist weder etwas vorgetragen noch sonst ersichtlich. Zudem hat sich die Antragstellerin in ihrem Vortrag hinsichtlich des "ob" von Entlassungen widersprochen, da sie zugleich an anderer Stelle behauptet hat, dass Personal- und Raumkosten bei einer Reduzierung der Spielgeräte unverändert bleiben müssten. Auch hat die Antragstellerin in ihrem Vortrag stets auf die Schließung beider Spielhallen abgestellt. Andererseits spricht der Antrag gerade dafür, dass die Antragstellerin jedenfalls die "Spielhalle 2" weiter betreiben wird. Dem entspricht auch, dass sie für die "Spielhalle 2" seit dem 02.06.2017 eine Erlaubnis nach § 9 Abs.1 HSpielhG hat, die sie dazu befugt, eine Spielhalle mit über zehn Spielgeräten im XXX zu betreiben. Für diesen Fall würden zwar die Umsätze und auch Gewinne aller Wahrscheinlichkeit sinken, da die Antragstellerin nicht mehr mit der heutigen Anzahl an Spielgeräten Umsätze erzielen könnte. Auf der anderen Seite würde dadurch automatisch auch der gerade umsatzbedingte Mietzins wie auch die Mietnebenkosten (z.B. für Strom) sinken. Die vereinbarte Vertragsstrafe würde sogar insgesamt entfallen; die getätigten Investitionen könnten weiter amortisiert werden.
Auch der Vortrag der Antragstellerin, dass keine Exit-Strategie vorliege, verfängt nicht. Die Übergangsfrist von 5 Jahren in § 29 Abs. 4 GlüStV wurde gerade deshalb geschaffen, damit die Betreiber von Spielhallen sich eine solche Exit-Strategie zurechtlegen. Das kann aber nicht bedeuten, dass in den Fällen, in denen eine Exit-Strategie innerhalb der Übergangsfrist nicht gefunden wird, ein (besonderer) Härtefall vorliegt. Auch dies würde dem Sinn und Zweck des Gesetzes widersprechen. Dass es der Antragstellerin nicht möglich war und ist, in Wiesbaden andere wirtschaftlich tragfähige Standorte zu finden, ist gerade das Ziel des Gesetzes und kein Sachverhalt, der atypisch ist.
2. Der Hilfsantrag ist bereits unzulässig.
Die Antragstellerin begehrt, legt man den Wortlaut des Hilfsantrages zugrunde, die Duldung des Betriebes (der "Spielhalle 1") bis zu einer Entscheidung über die Vollziehung einer Schließungsverfügung. Sie trägt vor, dass es ihr nicht zuzumuten sei, ein Ordnungswidrigkeitsverfahren gegen sich ergehen zu lassen. Auch hier ist der allein sinngemäß gestellte Antrag auszulegen: Betrachtet man das wahre Rechtsschutzziel (analog § 133, 157 BGB) begehrt sie in der Sache die (vorbeugende) Unterlassung einer von der Antragsgegnerin potentiell möglichen Schließungsverfügung, also die Sicherung der aktuellen Lage.
Für dieses Begehren fehlt der Antragstellerin das qualifizierte Rechtsschutzbedürfnis. Es ist der Antragstellerin zumutbar, eine ggf. ergehende Schließungsverfügung abzuwarten. Mit dem Hauptantrag ist (jedenfalls vorläufig) entschieden, dass der Betrieb der "Spielhalle 1" nach dem 30.06.2017 nicht mehr rechtmäßig ist. Stellt die Antragstellerin allein den Betrieb der "Spielhalle 1" ein, drohen ihr weder einer Ordnungswidrigkeit noch eine (unwahrscheinliche) strafrechtliche Verfolgung, noch ein negativer Effekt auf ihre gewerberechtliche Zuverlässigkeit. Ein Weiterbetreiben der "Spielhalle 2" bleibt ihr angesichts der erteilten Genehmigung unbenommen.
Ferner ist festzuhalten, dass eine solche Schließungsverfügung noch nicht ergangen ist. Des Weiteren ist entgegen dem Vortrag der Antragstellerin festzuhalten, dass auch gegen eine sofort vollziehbare Schließungsverfügung noch hinreichender Rechtsschutz nach Art. 19 Abs. 4 GG möglich ist. Für diesen Fall wäre aber einstweiliger Rechtsschutz nach Maßgabe von § 80 Abs. 5 VwGO und nicht nach § 123 VwGO zu suchen.
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
4. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG i. V. m. Nr. 54.1 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 2 bis 8 HSpielhG
§§ 122, 88 VwGO
§§ 133, 157 BGB
§ 84 Strafgesetzbuch
§ 33i GewO
§ 33i Abs. 1 GewO
§ 2 Abs. 3 HSpielhG
§ 9 Abs. 2 Nr. 2 HSpielhG
§ 2 Abs. 1 HSpielhG
§ 9 Abs. 1 HSpielhG
§ 15 Abs. 1 Satz 3 HSpielhG
§ 12 Abs. 1 Nr. 20 HSpielhG
§ 15 Abs. 1 S. 3 HSpielhG
§ 25 Abs. 2 GlüStV
§ 1 Abs. 3 HSpielhG
§ 123 Abs. 5 VwGO
§ 123 Abs. 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2 ZPO
§ 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV
§ 9 Abs. 2 Nr. 1 HSpielhG
§ 25 Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 2 Abs. 1 und 2 HSpielhG
§ 2 Abs. 5 HSpielhG
§ 1 Abs. 3 Nr. 1 HSpielhG
§ 13 Abs. 2 HSpielhG
§ 29 Abs. 4 GlüStV
§ 75 Satz 2 VwGO
§ 9 Abs.1 HSpielhG
§ 154 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG
Art. 74 Abs. 1 Nr. 11, 3 Abs. 1 und 12 Abs. 1 sowie 14 Abs. 1, 3 GG
Art. 20 Abs. 2 GG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 56 AEUV
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 BvR 1314/12
1 BvR 1630/12
1 BvR 1694/13
1 BvR 1894/13
XXX Euro zum 30.06
4 K 344.12
8 B 1036/14
9 C 343.93
1 K 97/13
7 A 14/17
8 C 48.82
5 A 104/16
XII ZR 77/12