Verwaltungsgericht Mainz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-04-25, Aktenzeichen 3 K 630/17.MZ
ECLI: ECLI:DE:VGMAINZ:2018:0425.3K630.17.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten darum, ob die Klägerin zur Beseitigung von mehr als verkehrsüblichen Verschmutzungen in der Ortsdurchfahrt von Bundesstraßen auf ihrem Gemeindegebiet verpflichtet ist.
Am 31. März 2017 informierte die Feuerwehr der Verbandsgemeinde R.-S. die Klägerin über eine Ölspur auf der B 9, die von dem Anwesen R. XX bis über den Ortsausgang hinaus in Richtung M. führte, und bat die Klägerin um Veranlassung der Beseitigung innerhalb der Ortsdurchfahrt. Dies lehnte die Klägerin ab; die Beseitigung der Verschmutzung innerhalb der Ortsdurchfahrt wurde letztlich von der Straßenmeisterei in M. veranlasst.
Im Zusammenhang mit diesem Vorfall wandte sich der Stadtbürgermeister der Klägerin mit E-Mail vom selben Tage an den Landesbetrieb Mobilität und wies darauf hin, dass sie die Verantwortung für die Beseitigung derartiger Verschmutzungen in den Ortsdurchfahrten ablehne.
Mit E-Mail vom 13. April 2017 teilte der Landesbetrieb Mobilität der Klägerin mit, dass sich nach seiner rechtlichen Bewertung aus dem Landesstraßengesetz ergebe, dass innerhalb der geschlossenen Ortslage die Gemeinde umfassend für Reinigung der Straßen zuständig sei. Dies habe auch das Verwaltungsgericht Mainz im Jahr 2007 entschieden. Lediglich außerhalb der geschlossenen Ortslage bestehe eine Reinigungspflicht der Straßenbaubehörde.
Mit ihrer am 16. Juni 2017 erhobenen Feststellungsklage macht die Klägerin geltend, nach § 17 Abs. 1 des Landesstraßengesetzes – LStrG – sei sie nur zur Reinigung der Verschmutzungen verpflichtet, die im Rahmen des bestimmungsgemäßen Gebrauchs der Straßen entstanden seien. Hingegen gingen Verschmutzungen wie etwa das Verursachen einer Ölspur über den bestimmungsgemäßen Gebrauch der Straße im Rahmen des Gemeingebrauchs hinaus. Dass die Reinigungspflicht nach § 17 LStrG nicht die Reinigung dieser Verschmutzungen umfasse, zeigten auch die beispielhafte Darstellung des Umfangs der Reinigungspflicht in dieser Vorschrift sowie die Möglichkeit der Übertragung der Reinigungspflicht auf die Anlieger. Darüber hinaus enthalte § 40 LStrG eine Sonderregelung für mehr als verkehrsübliche Verunreinigungen, deren Ausgangspunkt die Verkehrssicherungspflicht des Straßenbaulastträgers sei. Insbesondere zähle § 40 LStrG beispielhaft die Verunreinigung einer Straße durch Öl und andere wassergefährdende Stoffe auf. Aus dieser Vorschrift ergebe sich eine primäre Zuständigkeit der Straßenbaubehörde für den Fall der Nichtermittlung des Verursachers der Verunreinigung. An dieser primären Zuständigkeit ändere auch nichts der Umstand, dass in Ortsdurchfahrten auch eine Zuständigkeit der Gemeinde bestehe, denn dies sei allein darin begründet, dass die Gemeinde aufgrund der räumlichen Nähe und Sachnähe schneller über die Verunreinigung informiert sei. Aus den Gesetzesmaterialien zur Neufassung von § 40 LStrG ergebe sich, dass in erster Linie der Straßenbaulastträger zur Beseitigung mehr als verkehrsüblicher Verunreinigungen verpflichtet und der Gemeinde bei derartigen Verunreinigungen in Ortsdurchfahrten lediglich aus Aspekten der Gefahrenabwehr heraus eine Befugnis zum Tätigwerden eingeräumt worden sei. Aufgrund dieser Erwägungen überzeuge auch die Entscheidung des Verwaltungsgerichts Mainz nicht.
Die Klägerin beantragt,
festzustellen, dass sie nicht zur Beseitigung von mehr als verkehrsüblichen Verschmutzungen in der Ortsdurchfahrt der Bundesstraße B 9 in ihrer Ortslage verpflichtet ist.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er ist im Kern der Auffassung, aus § 17 LStrG ergebe sich eine umfassende polizeimäßige Reinigungspflicht, die den Gemeinden obliege. Auch schließe § 40 LStrG den Rückgriff auf § 17 LStrG nicht aus. Schließlich ergebe sich aus den Materialien zur 9. Änderung des Landesstraßengesetzes, dass der Gesetzgeber dem Vorschlag des Gemeinde- und Städtebundes, die Beseitigung von mehr als verkehrsüblichen Verunreinigungen aus der Reinigungspflicht des § 17 LStrG herauszunehmen, nicht gefolgt sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf Schriftsätze der Beteiligten in den Gerichtsakten sowie auf die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die als Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – statthafte und auch ansonsten zulässige Klage hat in der Sache keinen Erfolg. Die von der Klägerin begehrte Feststellung kann nicht ausgesprochen werden, weil sie – die Klägerin – nach geltender Rechtslage zur Beseitigung von mehr als verkehrsüblichen Verschmutzungen in der Ortsdurchfahrt der Bundesstraße B 9 in ihrer Ortslage verpflichtet ist.
1) Ausgangspunkt der rechtlichen Überlegungen ist § 17 LStrG. Nach § 17 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. Abs. 1 Satz 1 LStrG obliegt der Gemeinde die Reinigung der innerhalb der geschlossenen Ortslage gelegenen öffentlichen Straßen einschließlich der Ortsdurchfahrten; dies gilt nach § 17 Abs. 1 Satz 2 LStrG auch für Ortsdurchfahrten im Zuge von Bundesstraßen. Mit dieser Regelung hat der Gesetzgeber den Gemeinden in Rheinland-Pfalz für Straßen innerhalb der Ortslagen und auch für Ortsdurchfahrten u.a. von Bundesstraßen eine umfassende polizeiliche Reinigungspflicht übertragen (vgl. BGH, Urteil vom 21. November 1996 – III ZR 28/96 –, NVwZ-RR 1997, 709 = juris Rn. 6; VG Halle, Urteil vom 17. April 2003 – 3 A 528/99 –, juris Rn. 22, 35 f. und VG Dessau, Urteil vom 24. September 2002 – 3 A 62/02 –, juris Rn. 16 f. [zum identischen Straßenrecht in Sachsen-Anhalt]; Wendrich; Zum Unterscheid und zum Verhältnis von verkehrsmäßiger und polizeilicher Reinigung öffentlicher Straßen, NZV 1990, 89, 93). Diese den Gemeinden als selbständige öffentlich-rechtliche Aufgabe (vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. November 1960 – I B 81/60 –, NJW 1961, 619) übertragene polizeimäßige Reinigung der Straßen innerhalb geschlossener Ortslagen konkurriert ihrem sachlichem Gehalt und Umfang nach mit der verkehrsmäßigen Reinigung, ist rechtlich aber von dieser zu unterscheiden. Die verkehrsmäßige Reinigung erfolgt zur Erhaltung der Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs, gehört straßenrechtlich zu der in § 11 LStrG normierten Straßenbaulast und ist haftungsrechtlich Teil der von der zivilgerichtlichen Rechtsprechung angenommenen bürgerlich-rechtlichen Verkehrssicherungspflicht (vgl. BGH, Urteile vom 21. November 1996 – III ZR 27/96 –, a.a.O. = juris Rn. 9 und vom 30. September 1970 – III ZR 81/67 –, NJW 1971, 43 = juris Rn. 18; VG Halle, Urteil vom 17. April 2003, a.a.O. = juris Rn. 23; Wendrich, a.a.O. S. 90 f.). Legt man dies zugrunde, ergibt sich für die hier in Rede stehende Reinigung der Ortsdurchfahrt der Bundesstraße B 9 sowohl eine öffentlich-rechtliche, auf § 17 Abs. 1 i.V.m. Abs. 3 LStrG beruhende Reinigungspflicht der Klägerin als auch – damit konkurrierend – zugleich eine aus der Verkehrssicherungspflicht abgeleitete Reinigungspflicht des Beklagten, der durch den Landesbetrieb Straßen und Verkehr als zuständige Straßenbaubehörde in Bezug auf Straßen in der Baulast des Bundes für die Durchführung des Landesstraßengesetzes zuständig ist (§ 49 Abs. 4 LStrG i.V.m. § 1 Abs. 2 Nr. 1 der Landesverordnung über die Zuständigkeiten auf dem Gebiet des Straßenrechts – ZuVO im Straßenrecht –).
2) Überschneiden sich – wie im vorliegenden Fall – Straßenreinigungspflichten sowohl auf polizeilicher als auch auf verkehrsmäßiger Grundlage, so tritt regelmäßig die verkehrsmäßige Reinigungspflicht hinter die polizeiliche Reinigungspflicht zurück. Zwar ist das Verhältnis der beiden Reinigungspflichten zueinander nicht ausdrücklich gesetzlich geregelt; jedoch sind die Vorschriften des Landesstraßengesetzes dahingehend auszulegen, dass eine verkehrsmäßige Reinigungspflicht nicht eintritt, soweit die Pflicht zur polizeilichen Reinigung besteht (vgl. BGH, Urteil vom 21. November 1996, a.a.O. = juris Rn. 10; VG Halle, Urteil vom 17. April 2003, a.a.O. = juris Rn. 24; VG Dessau, Urteil vom 24. September 2002, a.a.O. = juris Rn. 10; Sauthoff, Öffentliche Straßen, 2. Auflage 2010, Rn. 1144; Wendrich, a.a.O. S. 93 f.). Hierfür spricht zunächst, dass § 17 Abs. 1 LStrG eine ausdrückliche spezielle Verpflichtung der Gemeinden zur polizeimäßigen Reinigung von Straßen innerhalb der Ortslage enthält. Dies lässt den Schluss zu, dass die polizeiliche Reinigungspflicht aufgrund ihrer speziellen Regelung im Landessstraßengesetz innerhalb geschlossener Ortslagen – auch in Bezug auf Ortsdurchfahrten – die gesetzlich nicht geregelte, sondern aus dem Rechtsinstitut der Verkehrssicherungspflicht abgeleitete verkehrsmäßige Reinigungspflicht des Straßenbaulastträgers verdrängt (vgl. insoweit VG Dessau, Urteil vom 24. September 2002, a.a.O. = juris Rn. 18).
Auch die Entstehungsgeschichte des Landesstraßengesetzes spricht für einen vom Gesetzgeber beabsichtigten Vorrang der polizeilichen Reinigungspflicht. Mit Inkrafttreten des Landesstraßengesetzes am 1. April 1963 wurde zugleich das preußische Gesetz über die Reinigung öffentlicher Wege – PrWegereinigungsG – aufgehoben, das bis dahin in den früheren preußischen Landesteilen von Rheinland-Pfalz galt und in § 1 Abs. 4 einen ausdrücklichen Vorrang der polizeilichen Reinigungspflicht normierte. Auch wenn im Landesstraßengesetz eine § 1 Abs. 4 PRWegereinigungsG vergleichbare Regelung fehlt, ergibt sich indes aus den Materialien zum Landesstraßengesetz, dass der Gesetzgeber mit § 17 LStrG erklärtermaßen im Wesentlichen dem im ehemaligen preußischen Landesteil nach dem preußischen Wegereinigungsgesetz bestehenden Rechtszustand folgen wollte (vgl. LT-Drs IV/501, S. 3792, zitiert nach BGH, Urteil vom 21. November 1996, a.a.O. = juris Rn. 12). Hätte der Gesetzgeber eine hiervon abweichende Regelung treffen wollen, so hätte es nahegelegen, dass er dies deutlich zum Ausdruck bringt (vgl. BGH, Urteil vom 30. September 1970, a.a.O. = juris Rn. 20).
Schließlich streiten auch Praktikabilitätserwägungen sowie Aspekte der Gefahrenabwehr für einen Vorrang der polizeilichen Reinigungspflicht auch in Bezug auf die nicht in der Straßenbaulast der Gemeinden stehenden Ortsdurchfahrten. Die von den Trägern der Straßenbaulast errichteten Straßenbauämter werden häufig örtlich, zeitlich und personell nicht in der Lage sein, innerhalb geschlossener Ortslagen rechtzeitig tätig zu werden, um die Verkehrsteilnehmer wirksam vor Gefahren zu bewahren. Hierzu sind die Gemeinden aufgrund ihrer Ortskenntnis und häufig auch mit Rücksicht auf die ihnen zur Verfügung stehenden sachlichen Mittel zur Beseitigung der Verunreinigungen (z.B. Bauhof) besser in der Lage (vgl. VG Dessau, Urteil vom 24. September 2002, a.a.O. = juris Rn. 17; s. auch LT-Drs 15/4133, S. 2 [zu Frage 4]).
3) An der grundsätzlichen vorrangigen Verpflichtung der Gemeinden zur Straßenreinigung in Ortsdurchfahrten von Bundesstraßen ändert sich auch nichts in den Fällen, in denen die Reinigung für mehr als verkehrsübliche Verschmutzungen ansteht. Die polizeiliche Reinigungspflicht ist umfassend und erstreckt sich auch auf diese Verschmutzungen (vgl. VG Mainz, Urteil vom 20. Oktober 2007 – 1 K 35/07.MZ –, juris Rn. 26; VG Halle, Urteil vom 17. April 2003, a.a.O. = juris Rn. 25; VG Dessau, Urteil vom 24. September 2002, a.a.O. = juris Rn. 19; Sauthoff, a.a.O. Rn. 1144; Wendrich, a.a.O. S. 93; Müller/Schulz, FStrG, 2. Auflage 2013, § 3 Rn. 116 und § 7 Rn. 50a; a.A.: VG Darmstadt, Urteil vom 26. Oktober 2001 – 4 E 720/97 –, HGZ 2002, 264 = juris Ls. 1; Bogner/Bitterwolf, LStrG in: Praxis der Kommunalverwaltung, Stand: August 2017, § 17 Anm. 3.2.3). Dies hat seinen Grund darin, dass die polizeiliche Reinigungsplicht der Gemeinde nicht nur der öffentlichen Sauberkeit und der Förderung des kommunalen Lebens dient, sondern auch zum Zwecke der Aufrechterhaltung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs der Gemeinde überantwortet wurde (vgl. VGH, Urteil vom 21. November 1996 – III ZR 28/96 –, a.a.O. = juris Rn. 14). Insbesondere gibt der Wortlaut des § 17 LStrG nichts für eine Differenzierung der Reinigungspflicht danach her, ob es sich bei einer Verunreinigung um eine verkehrsübliche Verschmutzung handelt oder nicht bzw. ob die Verunreinigung noch vom widmungsgemäßen Gebrauch der Straße abgedeckt ist. § 17 Abs. 1 LStrG spricht ganz allgemein davon, dass die innerhalb der geschlossenen Ortslage gelegenen öffentlichen Straßen einschließlich der Ortsdurchfahrten zu reinigen sind. Eine Differenzierung nach dem Verschmutzungsgrad lässt sich entgegen der Ansicht der Klägerin auch nicht aus § 17 Abs. 2 LStrG entnehmen. Insoweit wird vernachlässigt, dass diese Vorschrift – wie das Wort insbesondere verdeutlicht – gerade nicht abschließend den Kreis der von der polizeilichen Reinigungspflicht umfassten Maßnahmen regelt (vgl. OVG RP, Urteil vom 7. Januar 2010 – 1 A 10831/09.OVG –, AS 38, 251 = juris Rn. 33; BGH, Urteil vom 30. September 1970, a.a.O. = juris Rn. 23; Bogner/Bitterwolf, a.a.O. § 17 Anm. 3.1).
Entgegen der Auffassung der Klägerin führt auch der Umstand, dass die Gemeinden nach § 17 Abs. 3 Satz 7 LStrG berechtigt sind, durch Satzung die Reinigungspflicht ganz oder teilweise auf die Anlieger zu übertragen, nicht zu einer Beschränkung der polizeilichen Reinigungspflicht auf (lediglich) verkehrsübliche Verschmutzungen. Die Regelungen in § 17 Abs. 3 Satz 7 LStrG ändern nichts an dem Verhältnis zwischen polizeilicher und verkehrsmäßiger Reinigungspflicht; vielmehr bewegt sich die durch die vorgenannte Vorschrift eingeräumte Übertragungsmöglichkeit innerhalb dieses Verhältnisses. Gegen den von der Klägerin gezogenen Schluss, aus der nur begrenzten Möglichkeit der Übertragung der Reinigungspflicht auf die Anlieger müsse zugleich folgern, dass die polizeiliche Reinigungspflicht nur eingeschränkt gelte, spricht auch der Wortlaut des § 17 Abs. 3 Satz 7 LStrG, der ausdrücklich auch die teilweise Übertragung der Reinigungspflicht auf die Anlieger zulässt und insoweit dem auch im öffentlichen Recht geltenden, aus § 242 BGB abgeleiteten Grundsatz der Zumutbarkeit genügt (vgl. VG Mainz, Urteil vom 25. Oktober 2007, a a.O. = juris Rn. 26; Wendrich, a.a.O. S. 92). Im Übrigen kann nicht aus der Möglichkeit der Abwälzung der Pflicht auf den von der Gemeinde zu tragenden Umfang geschlossen werden, die umfassender ist als die Abwälzmöglichkeit.
Die nach dem Vorgesagten bestehende umfassende Pflicht der Klägerin zur Beseitigung auch von mehr als verkehrsüblichen Verschmutzungen in Ortsdurchfahrten von Bundesstraßen (bzw. anderer klassifizierter Straßen) ist nicht durch die Regelung des § 40 Abs. 1 LStrG in ihrem Gehalt eingeschränkt. Diese Vorschrift enthält in § 40 Abs. 1 Satz 1 LStrG zwar eine grundsätzliche vorrangige Pflicht des Verursachers für die Beseitigung von mehr als verkehrsüblichen Verschmutzungen (z.B. durch Öl oder andere wasserverunreinigende Stoffe). Sie trifft hingegen ersichtlich keine Regelung über die Verteilung der Verantwortlichkeit und die Kosten zwischen der Gemeinde und dem Träger der Straßenbaulast (vgl. VG Halle, Urteil vom 17. April 2003 – 3 A 528/99 –, a.a.O. = juris Rn. 26). Insbesondere enthält § 40 Abs. 1 Satz 2 LStrG keine die aus § 17 Abs. 1 i.V.m. Abs. 3 LStrG folgende umfassende Reinigungspflicht der Gemeinden verdrängende Sonderregelung. § 40 Abs. 1 Satz 2 LStrG steht in unmittelbarem Zusammenhang mit dem Grundsatz des Sat-zes 1 und enthält lediglich die Ermächtigung zur (unmittelbaren) Ausführung der Reinigung anstelle und auf Kosten des Verursachers entsprechend den Grundsätzen einer Geschäftsführung ohne Auftrag. Die Vorschrift schließt lediglich die Lücke, die durch mehr als verkehrsübliche Verunreinigungen entsteht, deren Beseitigung nicht in zumutbarer Weise von den Anliegern nach § 17 Abs. 3 Satz 4 LStrG verlangt werden kann. Insoweit verbleibt es bei den allgemeinen, sich aus § 17 LStrG ergebenden Regelungen über die Reinigungspflicht (vgl. Wendrich, a.a.O. S. 93; in diesem Sinne auch VG Halle, Urteil vom 17. April 2003, a.a.O. = juris Rn. 26). § 40 LStrG steht im Regelungsgefolge des § 17 LStrG, die Anordnung der Beseitigungspflicht des Verursachers meint nicht die verkehrsmäßige Reinigungspflicht des Straßenbaulastträgers.
Schließlich spricht auch die Gesetzeshistorie dafür, dass die sich aus § 17 LStrG ergebende polizeiliche Reinigungspflicht der Gemeinde auch mehr als verkehrsübliche Verschmutzungen umfasst. So hat das Ministerium des Innern und für Sport in einer Antwort auf eine kleine Anfrage bereits 2009 ausdrücklich den Willen des Gesetzgebers aufgezeigt, die innerörtliche Reinigungspflicht in Ortsdurchfahrten klassifizierter Straßen (umfassend) den Gemeinden aufzuerlegen (vgl. LT-Drs 15/4133, a.a.O.). Der Gemeinde- und Städtebund, der noch 2010 auf diese Rechtsauffassung hingewiesen hatte (vgl. GStB-Nachrichten Nr. 47 vom 3. März 2010, im Wortlaut wiedergegeben bei Stollenwerk, Brand- und Katastrophenschutzgesetz Rheinland-Pfalz, 10.Auflage 2017, § 1 LBKG zu Abs. 2 [S. 19 f].), schlug zwar im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens zur 9. Änderung des Landesstraßengesetzes vor, mehr als verkehrsübliche Verschmutzungen aus der gemeindlichen Reinigungspflicht gemäß § 17 LStrG herauszunehmen; diesem Vorschlag ist der Gesetzgeber jedoch aus Praktikabilitätserwägungen ausdrücklich nicht gefolgt (vgl. LT-Drs 16/1914, S. 8, 9). In Anbetracht des damit klar zum Ausdruck kommenden gesetzgeberischen Willens besteht für die Kammer keine Veranlassung, die Berufung zuzulassen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils hinsichtlich der Kosten beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.
B e s c h l u s s vom 25. April 2018
Der Streitwert wird auf 5.000 € festgesetzt (§ 52 Abs. 2 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 ff. ZPO
§ 17 LStrG
§ 40 LStrG
§ 11 LStrG
§ 242 BGB
§ 1 LBKG
§ 167 VwGO
§ 43 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 17 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. Abs. 1 Satz 1 LStrG
§ 17 Abs. 1 Satz 2 LStrG
§ 17 Abs. 1 i.V.m. Abs. 3 LStrG
§ 49 Abs. 4 LStrG
§ 17 Abs. 1 LStrG
§ 1 Abs. 4 PRWegereinigungsG
§ 17 Abs. 2 LStrG
§ 17 Abs. 3 Satz 7 LStrG
§ 40 Abs. 1 LStrG
§ 40 Abs. 1 Satz 1 LStrG
§ 40 Abs. 1 Satz 2 LStrG
§ 17 Abs. 3 Satz 4 LStrG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 17 Abs. 1 des Landesstraßengesetzes
§ 1 Abs. 2 Nr. 1 der Landesverordnung

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1997, 709
NZV 1990, 89, 93
NJW 1961, 619
NJW 1971, 43
III ZR 28/96
3 A 528/99
3 A 62/02
I B 81/60
III ZR 27/96
III ZR 81/67
1 K 35/07
4 E 720/97
1 A 10831/09