Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-02-11, Aktenzeichen 5 S 1389/14

Tenor:
Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 10. Oktober 2013 - 2 K 682/12 - geändert. Die Beklagte wird verpflichtet, der Klägerin eine Baugenehmigung zur Änderung des Non-Food-Lagers des ...-Lebensmittelmarkts im Gebäude Robert-Bosch-Straße ... in Empfingen in Verkaufsraum gemäß dem Bauantrag vom 23. März 2011 zu erteilen. Der Bescheid der Beklagten vom 12. Oktober 2011 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 6. März 2012 werden aufgehoben.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst trägt. Die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten der Klägerin im Vorverfahren war notwendig.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
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Die Klägerin betreibt im westlichen Teil des Gebäudes Robert-Bosch-Straße ... auf dem Flst. Nr. .../2 der Gemarkung Empfingen der Beigeladenen (Baugrundstück) einen Selbstbedienungs-Lebensmittelmarkt in der Betriebsform Discounter. Unter dem Dach des Ein- und Ausgangs ist ein "Backshop" in das Gebäude integriert. Daneben ist ein Pfandraum mit Windfang angebaut. Im östlichen Gebäudeteil befinden sich ein Textilmarkt und ein Getränkemarkt. Vor dem Gebäude sind Kfz.-Stellplätze angelegt. Die übrigen bebauten Flächen zu beiden Seiten der Robert-Bosch-Straße werden gewerblich genutzt, u.a. gibt es gegenüber dem Baugrundstück einen weiteren Lebensmittel-Discounter (Robert-Bosch-Straße ...) und weiter nördlich - im Gebiet des Bebauungsplans "Autobahnkreuz - 1. Änderung" - einen 1995 genehmigten Fachmarkt für Werkzeuge/Baustoffe (Robert-Bosch-Straße …, "S... Fachmarkt & Baumarkt Empfingen"). Das Baugrundstück liegt im Gebiet des Bebauungsplans "Autobahn-Südost" vom 06.07.2006, der für Flächen westlich der Autobahn A 81 außerhalb der geschlossenen Ortslage der Beigeladenen drei Gewerbegebiete und ein Sondergebiet "Gewerbe-, Handels- und Dienstleistungszentrum" festsetzt. Das Baugrundstück liegt im Sondergebiet.
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Der Gemeinderat der Beigeladenen beschloss den Bebauungsplan bereits am 18.04.2000 als Satzung. Der Beschluss wurde jedoch nicht öffentlich bekannt gemacht. Nach einer durch einen Bauantrag der Klägerin (s.u.) ausgelösten Dienstbesprechung im Regierungspräsidium Karlsruhe am 01.06.2006 passte die Beigeladene die Festsetzungen des Bebauungsplans an Ergebnisse der Dienstbesprechung an und gab Trägern öffentlicher Belange nochmals Gelegenheit zur Äußerung. In seiner Sitzung am 06.07.2006 befasste sich der Gemeinderat erneut mit dem Bebauungsplan. Die Sitzungsvorlage 50/2006 stellte das Ergebnis der Behördenbeteiligung und insoweit unterbreitete Änderungsvorschläge dar, formulierte Beschlussvorschläge und enthielt Entwürfe der textlichen Festsetzungen, der Planbegründung und einer neuen Satzung jeweils mit Datum vom 06.07.2006. Der Entwurf der textlichen Festsetzungen in der Sitzungsvorlage 50/2006 sah für Einzelhandelsbetriebe im Sondergebiet folgende Regelungen vor:
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"1. Art der baulichen Nutzung
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...1.4.3 Weitere Festsetzungen für Einzelhandelsbetriebe:
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1. Die Verkaufsfläche aller Einzelhandelsbetriebe im Sondergebiet wird auf insgesamt max. 2500 m2 Verkaufsfläche beschränkt.
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2. Die max. zulässige Verkaufsfläche pro Einzelhandelsbetrieb beträgt 800 m2. Die Geschossfläche pro Einzelhandelsbetrieb darf 1200 m2 nicht überschreiten.
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3. Bei den Einzelhandelsbetrieben sind zentrenrelevante Randsortimente auf maximal 12% der Gesamtverkaufsfläche des jeweiligen Betriebs zulässig.
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2. Art und Maß der baulichen Nutzung
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...Im gesamten Geltungsbereich sind folgende zentrenrelevanten Sortimente nicht zugelassen:
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a) Blumenb) Briefmarkenc) Devotionaliend) Drogeriewarene) Lebensmittelhandwerkf) Schmuckg) Optische Erzeugnisseh) Pharmazeutikai) Bastelartikelj) Fotogeräte und Fotowarenk) KosmetikaI) Papier- und Schreibwarenm) Schulbedarfn) Uhren
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Ausnahmsweise können im Einvernehmen mit der Gemeinde Einzelhandelsbetriebe mit zentrenrelevantem Sortiment aus folgenden Branchen zugelassen werden:
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1. Pharmazeutika, Kosmetika2. Fotogeräte und Fotowaren3. Papier- und Schreibwaren, Bastelartikel4. Blumen
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Je Branchengruppe sind max. 1200 m2 Geschossfläche zulässig. Die Ziffern 1. - 4. sind jeweils als eine Branchengruppe zu verstehen. Die Verkaufsfläche für alle 4 Branchengruppen zusammen darf max. 1300 m2 betragen."
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Der Gemeinderat fasste in der Sitzung am 06.07.2006 folgende Beschlüsse:
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"Die Satzung über den Bebauungsplan Autobahnkreuz - Südost, In der Fassung vom 18.04.2000, wird aufgehoben.
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Den in der Anlage 50/2006 unterbreiteten Änderungsvorschlägen der Träger öffentlicher Belange wird nach Abwägung zugestimmt. Die Anregungen wurden von der Verwaltung bereits in die Sitzungsunterlagen mit eingearbeitet.
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Der Bebauungsplan Autobahnkreuz - Südost in der Fassung vom 06.07.2006 wird nach § 10 BauGB als Satzung beschlossen."
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Der Bürgermeister fertigte am selben Tag die neue Satzung sowie gesondert die textlichen Festsetzungen und den Lageplan als Bestandteile der Satzung aus. Die gesondert ausgefertigten textlichen Festsetzungen weichen vom Entwurf in der Sitzungsvorlage 50/2006 ab. Die dort im Abschnitt "2. Art und Maß der baulichen Nutzung" vorgesehenen Festsetzungen finden sich nun im Abschnitt "1. Art der baulichen Nutzung" in Nr. 1.4.3. unter einer neuen Nr. 4 mit einem teilweise anderen Wortlaut:
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…1.4.3 Weitere Festsetzungen für Einzelhandelsbetriebe:
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3. Bei den Einzelhandelsbetrieben sind zentrenrelevante Randsortimente (siehe 1.4.3 Nr. 4) auf maximal 12% der Gesamtverkaufsfläche des jeweiligen Betriebs zulässig.
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4. Folgende zentrenrelevanten Sortimente sind nicht zugelassen:
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Je Branchengruppe sind max. 800 m2 Verkaufsfläche zulässig. Die Ziffern 1. - 4. sind jeweils als eine Branchengruppe zu verstehen. Die Verkaufsfläche für alle 4 Branchengruppen zusammen darf max. 1300 m2 betragen."
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In der Planbegründung wird zum Sondergebiet u.a. ausgeführt, zentrenrelevante Branchen dürften im Sondergebiet nicht angesiedelt werden, um negative städtebauliche Konsequenzen innerorts auszuschließen. Die Gemeinde halte auch die Branchen, für die Ausnahmen möglich seien, grundsätzlich für zentrenrelevant. Da die Beigeladene im Regionalplan als Kleinzentrum ausgewiesen sei, sei die Ansiedlung eines großflächigen Lebensmittel-Einzelhandelsbetriebs generell nicht möglich. Um negative städtebauliche Konsequenzen auszuschließen, sei es erforderlich, zur Sicherung der verbrauchernahen Versorgung der Bevölkerung, zur Erreichung der für die innerörtliche Entwicklung gesetzten Sanierungsziele und zur Erhaltung und Stärkung der innerörtlichen Handelsfunktion zu überlegen, welche Branchen und Sortimente zentrenrelevant und daher im Sondergebiet nicht zuzulassen seien. Der Gemeinderat habe die zulässigen Sortimente am 16.09.1997 festgelegt und aufgrund einer anschließenden Standortanalyse noch einmal am 17.02.1998 dahin geändert, dass auch die Ansiedlung eines leistungsfähigen Vollsortimenter-Lebensmittelmarktes zugelassen werden solle. Die Analyse habe aufgezeigt, dass die Ansiedlung eines solchen Betriebs positive Auswirkungen auf die Beigeladene haben werde. Bei einer Beschränkung der Verkaufsflächen für Einzelhandelsbetriebe auf insgesamt 2.500 m2 Verkaufsfläche seien keine negativen Auswirkungen auf die Raumordnung und Landesplanung zu erwarten. Derartige negative Auswirkungen könnten aufgrund der besonderen Situation der Beigeladenen auch in Bezug auf Verkaufsstätten für Schuhe und Bekleidungswaren ausgeschlossen werden, wenn deren Geschossflächen jeweils auf 1.200 m2 beschränkt werde. Die Zulassung je eines Einzelhandelsbetriebs mit diesen Sortimenten werde sich innerörtlich nicht negativ auswirken.
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Die Beschlüsse vom 06.07.2006 über die Aufhebung der Satzung vom 18.04.2000 und den Bebauungsplan "Autobahnkreuz - Südost" wurden am 14.07.2006 ortsüblich bekannt gemacht.
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Bereits mit Bauantrag vom 30.01.2006 hatte die Klägerin die Erteilung einer Baugenehmigung zur Errichtung eines Gebäudes für einen Selbstbedienungs-Lebensmittelmarkt in der Betriebsform Discounter mit Backshop/Pfandraum und für einen Textil-Fachmarkt sowie zur Errichtung von Kfz.-Stellplätzen auf dem Baugrundstück begehrt. Danach gehören zum Lebensmittelmarkt u.a. ein Verkaufsraum mit Kassenzone, Ein-/Ausgang, Toiletten, Räume für Personal, Akten, Heizung, Hausanschluss, ein Lager und ein Non-Food-Lager. Zu dem unter dem Dach des Ein-/Ausgangs des Lebensmittelmarktes in das Gebäude integrierten Backshop mit eigenem Eingang gehören ein Verkaufsraum, ein WC und ein Umkleideraum. Die Beklagte errechnete für den Lebensmittelmarkt mit Backshop und Pfandraum 873,46 m2 Verkaufsfläche sowie 1.276 m2 Geschossfläche und bewertete das Vorhaben als bauplanungsrechtlich unzulässigen großflächigen Einzelhandelsbetrieb. Anschließend kam es am 01.06.2006 zur Dienstbesprechung beim Regierungspräsidium Karlsruhe (s.o.), an der auch eine Vertreterin der Klägerin teilnahm. In einem Aktenvermerk über diese Besprechung ist über das Ergebnis dieser Besprechung festgehalten:
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"Planungsrechtliche Situation: § 34 BauGB; Nutzungsart in der näheren Umgebung: GE. 33er-Stand nicht mehr gegeben. Zulässig sind auf der Grundlage des § 34 BauGB Einzelhandelsbetriebe, sofern diese nicht sondergebietspflichtig sind. Damit muss jeder Betrieb für sich eigenständig betrieben werden können (eigene Ver- und Entsorgung, Sozialräume), darf max. eine Verkaufsfläche von 800 qm und eine Geschossfläche von 1.200 qm haben. Bei dem Lebensmittelmarkt darf angesichts der vorgesehenen Ausführung max. 1% für Putz von der Nutzfläche abgezogen werden. Die Fläche für den Pfandraum wird auf die GF aber nicht auf die Verkaufsfläche angerechnet. Der Backshop ist ein eigenständiger Betrieb und wird nicht auf die Verkaufsfläche für den Lebensmittelmarkt angerechnet. Das Sortiment für den Fachmarkt ist noch zu bestimmen (ggfs. unter Nennung mehrerer Sortimente)."
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Am 22.06.2006 reichte die Klägerin neue Bauvorlagen (Tekturplanung) vom 07.06.2006 ein, die den Pfandraum nicht mehr vorsahen. Eine beigefügte Berechnung der Nutzflächen vom 07.06.2006 gibt u.a. folgende Maße an: Lebensmittelmarkt: Verkaufsraum/Kassenzone 780,70 m2, Ein-/Ausgang je 9,48 m2; Backshop: Verkaufsraum 39,76 m2. Am 29.06.2006 erteilte die Beklagte die Baugenehmigung für das Vorhaben gemäß der Tekturplanung.
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Mit Bauantrag vom 21.08.2007 begehrte die Klägerin die Erteilung einer Baugenehmigung zum Anbau eines Pfandraums mit einem 14,21 m2 großen Windfang. Am 17.01.2008 erteilte die Beklagte im Einvernehmen mit der Beigeladenen die Baugenehmigung unter Befreiung von den Festsetzungen des Bebauungsplans "Autobahnkreuz Südost" vom 06.07.2006 wegen Überschreitung der 800 m2-Verkaufsflächen-Grenze um ca. 1 m2 sowie der 1.200 m2 Geschossflächen-Grenze um ca. 73,82 m2.
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Mit Bauantrag vom 23.03.2011 begehrte die Klägerin die Erteilung einer Baugenehmigung zur Änderung des Non-Food-Lagers im Lebensmittelmarkt in Verkaufsraum; baulich sind der Abriss einer Trennwand zum bisherigen Verkaufsraum und die Schließung einer Türöffnung in einer Wand des Non-Food-Lagers vorgesehen. Nach einer beigefügten Berechnung erhöhte sich durch dieses Vorhaben die Nutzfläche für den Verkaufsraum um 177,1 m2. Eine Stellplatz-Berechnung stellt einem Bedarf von 131 Stellplätzen für die Nutzung des gesamten Gebäudes 165 nachgewiesene Stellplätze gegenüber. Die Beigeladene erteilte ihr Einvernehmen zum Bauantrag.
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Die Beklagte lehnte den Bauantrag mit Bescheid vom 12.10.2011 ab. Das Vorhaben widerspreche der Festsetzung des Bebauungsplans über die maximale Verkaufsfläche von 800 m2. Eine Befreiung könne nicht erteilt werden, da die Abweichung Grundzüge der Planung berührte. Außerdem widerspreche das Vorhaben den Plansätzen Nr. 3.3.7 des Landesentwicklungsplans 2002 (LEP) sowie Nr. 2.9.2 des Regionalplans 2015 Nordschwarzwald.
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Mit ihrem Widerspruch brachte die Klägerin vor, der Bebauungsplan sei jedenfalls im Sondergebiet unwirksam. Die textliche Festsetzung Nr. 1.4.3.1 lasse mehrere Einzelhandelsbetriebe zu, begrenze aber die Summe ihrer Verkaufsflächen auf 2.500 m2. Dafür gebe es keine Rechtsgrundlage. Dies führe zur Gesamtunwirksamkeit des Bebauungsplanes jedenfalls im Sondergebiet. Das daher nach § 34 Abs. 1 BauGB zu beurteilende Vorhaben sei danach zulässig, weil es in der näheren Umgebung bereits einen großflächigen Einzelhandelsbetrieb gebe, und zwar den Lebensmittelmarkt auf dem Baugrundstück, der einschließlich Backshop und Pfandraum über 800 m2 genehmigter Verkaufsfläche und deutlich mehr als 1.200 m2 Geschossfläche habe. Die beantragte Änderung führe nicht zu einer neuen Nutzungsart. Sie wirke sich auch nicht schädlich auf zentrale Versorgungsbereiche aus. Das belege eine von der Klägerin eingeholte "Auswirkungsanalyse" der G... mbH (...) vom Dezember 2011. Das Regierungspräsidium Karlsruhe wies den Widerspruch mit Bescheid vom 06.03.2012 zurück.
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Mit ihrer am 21.03.2012 erhobenen Klage hat die Klägerin ferner vorgetragen, auch die textliche Festsetzung Nr. 1.4.3.4 sei unwirksam. Sie verstoße gegen das Bestimmtheitsgebot, da sie nicht festsetze, welche zentrenrelevanten Sortimente zulässig seien. Jedenfalls fehle auch ihr eine Rechtsgrundlage, da sie ebenfalls eine gebietsbezogene Verkaufsflächengrenze festlege. Eine bloße Teilunwirksamkeit nur der gebietsbezogenen Festsetzungen scheide aus. Denn die Beigeladene hätte nach ihrem im Planungsverfahren zum Ausdruck gekommenen Willen im Zweifel nicht auch eine Satzung dieses eingeschränkten Inhalts beschlossen. Das folge aus den Erläuterungen zum Einzelhandel in der Planbegründung. Die Klägerin hat beantragt, die Beklagte unter Aufhebung der Behördenentscheidungen zu verpflichten, die Baugenehmigung gemäß dem Bauantrag vom 23.03.2011 zu erteilen. Die Beklagte hat Klageabweisung beantragt und dargelegt: Sollte der Bebauungsplan - teilweise - unwirksam sein, wäre das Vorhaben auch nach § 34 Abs. 2 und 3 BauGB i.V.m. § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO unzulässig, weil es gegen Ziele der Raumordnung über Einzelhandelsgroßprojekte im Landesentwicklungsplan 2002 sowie im Regionalplan 2015 Nordschwarzwald verstoße.
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Mit Urteil aufgrund mündlicher Verhandlung vom 10.10.2013 hat das Verwaltungsgericht Karlsruhe die Klage abgewiesen. Die Klage sei zulässig, aber unbegründet. Das Vorhaben sei nach § 30 Abs. 1 BauGB unzulässig, da es die maximale Verkaufsfläche pro Einzelhandelsbetrieb von 800 m2 nach der textlichen Festsetzung Nr. 1.4.3.2 des Bebauungsplans deutlich überschreite. Ob schon der genehmigte Bestand diese Grenze überschreite, sei unerheblich. Eine Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB scheide aus, da sie die Grundzüge der Planung berührte. Die textliche Festsetzung Nr. 1.4.3.2 sei nach § 11 BauNVO zulässig und wäre selbst dann wirksam, wenn die textlichen Festsetzungen Nr. 1.4.3.1 und Nr. 1.4.3.4 unwirksam wären. Denn sie könne zusammen mit den anderen Regelungen, Maßnahmen oder Festsetzungen des Bebauungsplans objektiv auch ohne die textlichen Festsetzungen Nr. 1.4.3.1 und Nr. 1.4.3.4 noch eine sinnvolle städtebauliche Ordnung i.S. des § 1 Abs. 3 BauGB bewirken. Auch hätte die Beigeladene nach ihrem im Planungsverfahren zum Ausdruck gekommenen Willen im Zweifel eine Satzung dieses eingeschränkten Inhalts beschlossen. Das folge aus der Planbegründung. Danach habe die Beigeladene mit den verschiedenen Flächengrenzen jeweils eigenständige Ziele verfolgt. Diese behielten auch bei Wegfall einzelner Festsetzungen ihren Sinn. Das gelte auch für die 800 m2-Verkaufsflächengrenze je Betrieb. Es sei für die Gemeinde ein zentrales Anliegen gewesen, sich an die Vorgaben der Raumordnung und der Landesplanung zu halten. Dabei habe gerade der Ausschluss großflächiger Einzelhandelsbetriebe entscheidende Bedeutung gehabt, wie eine Stellungnahme des Regionalverbands vom 22.06.2006 belege. Die Einwände der Klägerin zielten allein auf die Begrenzung der Gesamt-Verkaufsfläche. Die Begrenzung der Verkaufsflächen einzelner Betriebe auf 800 m2 sei davon unabhängig. Die Beigeladene habe dieser Grenze eigenständige und ganz zentrale Bedeutung zugemessen. Der Ausfall des Steuerungselements "Begrenzung der Gesamt-Verkaufsfläche" hänge daher nicht unauflöslich mit der betrieblichen Verkaufsflächen-Obergrenze zusammen. Gleiches gälte für die textliche Festsetzung Nr. 1.4.3.4, falls auch diese unwirksam sei. Die Überlegungen zur Sortimentssteuerung seien nicht so beherrschend gewesen, dass die Beigeladene ohne deren Verwirklichung auf die Planung mutmaßlich ganz verzichtet hätte. Die Aufrechterhaltung des Sondergebiets mit der betrieblichen Verkaufsflächen-Obergrenze respektiere den gemeindlichen Planungswillen und führe nicht zu dessen Verfälschung.
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Auf Antrag der Klägerin hat der Senat mit Beschluss vom 16.07.2014 - 5 S 2346/13 - die Berufung zugelassen. Der Beschluss wurde der Klägerin am 31.07.2014 zugestellt. Am 26.08.2014 hat die Klägerin die Berufung begründet. Der Bebauungsplan sei schon mangels ordnungsgemäßer Ausfertigung unwirksam. Der Gemeinderat habe die textliche Festsetzung über Ausnahmen für Einzelhandelsbetriebe mit zentrenrelevantem Sortiment aus folgenden Branchen mit dem im Entwurf vom 06.07.2006 gemäß der Anlage 50/2006 enthaltenen Satz beschlossen: "Je Branchengruppe sind max. 1.200 m2 Geschossfläche zulässig". In Nr. 1.4.3.4 Satz 3 der vom Bürgermeister am 06.07.2006 gesondert ausgefertigten textlichen Festsetzungen heiße es demgegenüber: "Je Branchengruppe sind max. 800 m2 Verkaufsfläche zulässig". Da beide Fassungen dasselbe Datum trügen, könne über die ausgefertigte Satzung, soweit diese auf einen Textteil vom 06.07.2006 Bezug nehme, auch keine "gedankliche Schnur" zu einem der beiden Sätze hergestellt werden. Ungeachtet dessen sei der Bebauungsplan jedenfalls hinsichtlich des Sondergebiets auch aus materiell-rechtlichen Gründen unwirksam. Die textlichen Festsetzungen Nr. 1.4.3.1 und 1.4.3.2 seien nach dem in der Planbegründung zum Ausdruck kommenden raumordnerischen Zweck der Planung miteinander verschränkt. Wäre nur die textliche Festsetzung Nr. 1.4.3.1 unwirksam, entfiele ein zentrales Steuerungsinstrument der Planung. Gleiches gelte für die textliche Festsetzung Nr. 1.4.3.4. Nach § 34 BauGB sei das Vorhaben zulässig. Hinsichtlich der Art der baulichen Nutzung sei § 34 Abs. 2 BauGB nicht anwendbar. Das Baugrundstück und seine nähere Umgebung seien keinem Baugebiet der Baunutzungsverordnung zuzuordnen. Ein faktisches Gewerbegebiet scheide aus, weil der Lebensmittelmarkt der Klägerin ein großflächiger Einzelhandelsbetrieb i.S. des § 11 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO sei. Seine genehmigte Verkaufsfläche betrage einschließlich des Verkaufsraumes des Backshops und des von Kunden betretbaren Windfangs des Pfandraumes 857,84 m2. Soweit die Beklagte bei Erteilung der Baugenehmigung am 29.06.2006 im Anschluss an die Dienstbesprechung vom 01.06.2006 eine geringere Verkaufsfläche als 800 m2 angenommen habe, weil für Putz 1% abgezogen werden könne und der Windfang des Pfandraums sowie der Verkaufsraum des Backshops nicht anrechenbar seien, liege dem ein Rechtsirrtum zugrunde. Ein Putzabzug werde vom erkennenden Gerichtshof bei einem typischen Lebensmittelmarkt nur im Umfang von 1 - 1,5 cm für drei Seiten des Verkaufsraums gebilligt. Dadurch vermindere sich die Verkaufsfläche um weniger als 1 m2, während ein Abzug von 1% zu einer Verminderung um 7 m2 führe. Der Windfang des Pfandraums müsse als Verkaufsfläche angerechnet werden, weil er Attraktivität und Wettbewerbsfähigkeit des Lebensmittelmarktes städtebaulich präge. Der Verkaufsraum des Backshops sei nach den Maßstäben im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 24.11.2005 - 4 C 14.04 - anzurechnen, weil der Backshop ein Nebenbetrieb des Lebensmittelmarktes sei. Das Vorhaben sei jedenfalls nach § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB zulässig. Hinsichtlich der Art der baulichen Nutzung in der näheren Umgebung sei auf die typisierten Nutzungsarten der Baunutzungsverordnung abzustellen. Der großflächige Einzelhandel sei in § 11 Abs. 3 BauNVO als besondere typisierte Nutzungsart hervorgehoben. Entscheidend sei daher, ob in der näheren Umgebung bereits ein solcher Betrieb vorhanden sei. Das sei mit dem Lebensmittelmarkt der Fall, da er die Schwelle der Großflächigkeit bereits jetzt deutlich überschreite. § 34 Abs. 3 BauGB stehe dem Vorhaben ebenfalls nicht entgegen. Die Beigeladene habe keinen zentralen Versorgungsbereich i.S. dieser Vorschrift. Zwar genüge insoweit die Sicherstellung einer über den unmittelbaren Nahbereich hinauswirkenden wohnortnahen Grundversorgung. In der Ortsmitte der Beigeladenen gebe es aber keinen Lebensmittelmarkt. Es gebe nur Bäcker und Metzger. Das reiche zur Deckung der wesentlichen Bedürfnisse des täglichen Bedarfs nicht aus. Nach der "Auswirkungsanalyse" der ... vom Dezember 2011 betrage der Mehrumsatz infolge des streitigen Vorhabens 0,9 Mio. Euro, davon 0,7 Mio. Euro im Lebensmittelbereich. Dieser Mehrumsatz gehe zu Lasten von zwei außerhalb der Ortsmitte angesiedelten Wettbewerbern der Klägerin. Auch in Nachbargemeinden seien zentrale Versorgungsbereiche nicht durch schädliche Auswirkungen betroffen. Nach der "Auswirkungsanalyse" liege die Umverteilungsquote unter 2%. Ziele der Raumordnung seien kein Tatbestandsmerkmal in § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB.
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Die Klägerin beantragt,
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das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 10. Oktober 2013 - 2 K 682/12 - zu ändern und die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheids vom 12. Oktober 2011 und des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 6. März 2012 zu verpflichten, der Klägerin eine Baugenehmigung zur Änderung des Non-Food-Lagers des ...-Lebensmittelmarkts im Gebäude Robert-Bosch-Straße ... in Empfingen in Verkaufsraum gemäß dem Bauantrag vom 23. März 2011 zu erteilen, und die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.
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Die Beklagte beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Sie verteidigt das angefochtene Urteil. Es befremde, dass die Klägerin von 857,84 m² Verkaufsfläche nach dem Stand der Baugenehmigung vom 29.06.2006 ausgehe. Dies widerspreche den mit ihrer Vertreterin am 01.06.2006 besprochenen Vorgaben. Nach § 34 BauGB wäre das Vorhaben unzulässig, weil es mehr als 800 m2 Verkaufsfläche habe. Das gelte auch dann, wenn § 34 Abs. 2 BauGB anwendbar wäre. Denn in einem Gewerbegebiet, von dem hier auszugehen sei, seien Einzelhandelsbetriebe mit einer Verkaufsfläche von mehr als 800 m2 unzulässig. Ein faktisches Sondergebiet scheide selbst dann aus, wenn ein solches rechtlich überhaupt möglich wäre. Bei unterstellter Teilunwirksamkeit des Bebauungsplans sei im Übrigen eine Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB nicht möglich. Insoweit werde auf das angefochtene Urteil Bezug genommen. Die Beklagte hat ferner mitgeteilt, nach ihren Unterlagen sei nicht feststellbar, dass dem Vorhaben ungeachtet seiner Vereinbarkeit mit dem Bauplanungsrecht andere von der Baurechtsbehörde zu prüfende öffentlich-rechtliche Vorschriften entgegenstünden.
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Die Beigeladene hat mitgeteilt, sie mache von ihrem Äußerungsrecht keinen Gebrauch. Sie war in der mündlichen Verhandlung nicht vertreten.
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Die Beklagte hat eine Aufstellung über die derzeit vorhandenen Arten baulicher Nutzungen auf den Flächen im Gebiet des Bebauungsplans "Autobahnkreuz Südost" und außerhalb davon westlich der Robert-Bosch-Straße vorgelegt. Die Klägerin hat dazu angemerkt, der Fachmarkt für Werkzeuge/Baustoffe im Gebäude Robert-Bosch-Straße ... sei im Jahr 1995 mit 2.300 m2 Verkaufsfläche angesiedelt und später um 400 m2 Verkaufsfläche erweitert worden; sein Sortiment umfasse Baustoffe, Gartenzubehör und Werkzeuge, aber auch Haushalts-, Spiel- und Papeteriewaren. Insbesondere dieser Fachmarkt widerspreche der Annahme, das Baugrundstück liege in einem faktischen Gewerbegebiet.
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In der mündlichen Verhandlung hat der Vertreter der Beklagten auf Fragen des Senats angegeben: Der Vortrag der Klägerin zur Verkaufsfläche des Fachmarkts für Werkzeuge/Baustoffe im Gebäude Robert-Bosch-Straße ... sei zutreffend; brandschutzrechtliche Anforderungen an das Vorhaben habe die Beklagte bislang nicht geprüft, diesen könnte durch Nebenbestimmungen Rechnung getragen werden. Der Senat hat drei Lichtbilder von der Bebauung auf dem Baugrundstück und auf den Flächen in dessen Umgebung beigezogen und zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht.
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Dem Senat liegen die einschlägigen Bauakten der Beklagten, die Widerspruchsakten, die Akten des Verfahrens zur Aufstellung des Bebauungsplans "Autobahn-Südost" der Beigeladenen sowie die Gerichtsakten vor. Wegen der Einzelheiten wird auf den Inhalt dieser Unterlagen verwiesen.

Entscheidungsgründe:
A.
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Der Senat konnte trotz Ausbleibens eines Vertreters der Beigeladenen in der mündlichen Verhandlung verhandeln und entscheiden, da die Ladung der Beigeladenen einen entsprechenden Hinweis enthielt (§ 102 Abs. 2 VwGO).
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Die nach Zulassung durch den Senat statthafte Berufung der Klägerin ist auch sonst zulässig, insbesondere wurde sie fristgerecht und formell hinreichend begründet (§ 124 a Abs. 6 i.V.m. Abs. 3 Satz 4 VwGO). Die Berufung ist auch begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht abgewiesen. Die Verpflichtungsklage ist zulässig und begründet. Die Ablehnung der Erteilung der begehrten Baugenehmigung ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin dadurch in ihrem Recht nach § 58 Abs. 1 Satz 1 LBO (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Denn dem genehmigungspflichtigen (§ 49 i.V.m. § 2 Abs. 13 Nr. 1 LBO) Vorhaben der Klägerin stehen keine von der Baurechtsbehörde zu prüfenden öffentlich-rechtlichen Vorschriften entgegen. Das Vorhaben verstößt nicht gegen Vorschriften des Bauplanungsrechts (I.) und Anhaltspunkte dafür, dass ihm bauordnungsrechtliche oder sonstige von der Baurechtsbehörde zu prüfende öffentlich-rechtliche Vorschriften entgegenstehen, sind nicht ersichtlich (II.). I.
Die nach Zulassung durch den Senat statthafte Berufung der Klägerin ist auch sonst zulässig, insbesondere wurde sie fristgerecht und formell hinreichend begründet (§ 124 a Abs. 6 i.V.m. Abs. 3 Satz 4 VwGO). Die Berufung ist auch begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht abgewiesen. Die Verpflichtungsklage ist zulässig und begründet. Die Ablehnung der Erteilung der begehrten Baugenehmigung ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin dadurch in ihrem Recht nach § 58 Abs. 1 Satz 1 LBO (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Denn dem genehmigungspflichtigen (§ 49 i.V.m. § 2 Abs. 13 Nr. 1 LBO) Vorhaben der Klägerin stehen keine von der Baurechtsbehörde zu prüfenden öffentlich-rechtlichen Vorschriften entgegen. Das Vorhaben verstößt nicht gegen Vorschriften des Bauplanungsrechts (I.) und Anhaltspunkte dafür, dass ihm bauordnungsrechtliche oder sonstige von der Baurechtsbehörde zu prüfende öffentlich-rechtliche Vorschriften entgegenstehen, sind nicht ersichtlich (II.).
I.
52
Bauplanungsrechtlich beurteilt sich das Vorhaben, das eine i.S. des § 29 Abs. 1 BauGB bodenrechtlich relevante Nutzungsänderung einer baulichen Anlage zum Inhalt hat (1.), nach § 34 BauGB, nicht jedoch - wie die Beklagte und das Verwaltungsgericht meinen - nach § 30 Abs. 1 BauGB i.V.m. den Festsetzungen des Bebauungsplans "Autobahnkreuz-Südost" vom 06.07.2006 (2.). Nach § 34 BauGB ist das Vorhaben zulässig (3.).
53
1. Die Änderung des Non-Food-Lagers in zusätzlichen Verkaufsraum ist ein Vorhaben i. S. des § 29 Abs. 1 BauGB mit der von dieser Vorschrift vorausgesetzten (vgl. BVerwG, Urteil vom 07.05.2001 - 6 C 18.00 - BVerwGE 114, 206, juris Rn. 18 m.w.N.) bodenrechtlichen Relevanz (vgl. § 1 Abs. 6 BauGB). Gegenstand dieser Prüfung ist grundsätzlich das Gesamtvorhaben in seiner geänderten Gestalt; das vom Bauherrn angestrebte Ergebnis der Baumaßnahme muss den zu prüfenden bauplanungsrechtlichen Vorschriften entsprechen (st. Rspr., vgl. BVerwG, Beschluss vom 29.11.2005 - 4 B 72.05 - NVwZ 2006, 340, juris Rn. 5 m.w.N.). Anderes gilt allenfalls, wenn der geänderte Anlagenteil ein selbständiges Vorhaben sein könnte (BVerwG, Urteil vom 17.06.1993 - 4 C 17.91 - NVwZ 1994, 294, juris Rn. 16), was hier aber offenkundig ausscheidet.
54
a) Der Abriss der Trennwand zwischen dem bisherigen Verkaufsraum und dem Non-Food-Lager und die Schließung der Türöffnung in einer Wand des Non-Food-Lagers sind zwar Änderungen einer baulichen Anlage i. S. des § 29 Abs. 1 BauGB. Sie sind in Bezug auf das Gesamtvorhaben in seiner geänderten Gestalt aber ohne bodenrechtliche Relevanz. Das Maß der baulichen Nutzung bleibt unverändert. Die für städtebauliche Auswirkungen (§ 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 und Satz 2 BauNVO, § 34 Abs. 3 BauGB) nach § 11 Abs. 3 Satz 3 BauNVO erhebliche Größe der Geschossfläche bleibt von diesen baulichen Änderungen unberührt. Für die überbaute Grundstücksfläche und die Bauweise gilt nichts Anderes. Da sich die Änderungen auf das Gebäudeinnere beschränken, sind Auswirkungen auf das Ortsbild ausgeschlossen.
55
b) Die Umnutzung des Non-Food-Lagers in Verkaufsraum ist aber eine bodenrechtlich relevante Nutzungsänderung, auch wenn sich der Nutzungstyp nicht ändert, weil bereits der bestehende Lebensmittelmarkt mit mehr als 800 m2 genehmigter Verkaufsfläche (vgl. zu diesem "Schwellenwert" BVerwG, Urteil vom 24.11.2005 - 4 C 10.04 - BVerwGE 124, 364, juris Rn. 23) ein großflächiger Einzelhandelsbetrieb i. S. des § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO ist (siehe dazu unten 3.)
56
Eine Nutzungsänderung i. S. des § 29 Abs. 1 BauGB liegt vor, wenn durch die Verwirklichung eines Vorhabens die einer genehmigten Nutzung eigene Variationsbreite verlassen wird und durch die Aufnahme dieser veränderten Nutzung bodenrechtliche Belange neu berührt werden können, so dass sich die Genehmigungsfrage unter bodenrechtlichem Aspekt neu stellt (BVerwG, Urteil vom 18.11.2010 - 4 C 10.09 - BVerwGE 138, 166, juris Rn. 12 m.w.N.). Das ist der Fall, wenn für die neue Nutzung weitergehende Vorschriften gelten als für die alte, aber auch dann, wenn sich die Zulässigkeit der neuen Nutzung nach derselben Vorschrift bestimmt, danach aber anders zu beurteilen ist als die frühere Nutzung. In diesem Sinne bodenrechtlich relevant ist eine Änderung der Nutzungsweise etwa dann, wenn sie für die Nachbarschaft erhöhte Belastungen mit sich bringt (BVerwG, Urteil 14.01.1993 - 4 C 19.90 - 1993, 1184, juris Rn. 27 m.w.N.). Die Variationsbreite einer genehmigten Nutzung wird auch überschritten, wenn das bisher charakteristische Nutzungsspektrum durch die Änderung erweitert wird (BVerwG, Urteil vom 18.11.2010 - 4 C 10.09 - BVerwGE 138, 166, juris Rn. 12 m.w.N.). Entscheidend ist der Vergleich von Art und Umfang der bisher genehmigten Nutzung mit der geplanten Nutzung (BVerwG, Urteil vom 18.04.1996 - 4 C 17.94 -, juris Rn. 18).
57
Gemessen daran liegt eine bodenrechtlich relevante Nutzungsänderung vor. Die Vergrößerung der Verkaufsfläche eines Einzelhandelsbetriebs um ca. 177 m2 verlässt die der bislang genehmigten Nutzung eigene Variationsbreite selbst dann, wenn sich der konkrete Nutzungstyp nicht ändert, jedenfalls in ihrem Umfang. Das gilt auch für einen großflächigen Einzelhandelsbetrieb. Auch bei diesem ist die nicht nur geringfügige Erweiterung der Verkaufsfläche um ca. 177 m2 nicht als "mitgenehmigt" anzusehen. Die Verkaufsfläche ist ein charakteristisches städtebauliches Merkmal für die Attraktivität dieses Nutzungstyps. Denn diese wird - soweit es um das Merkmal der Fläche geht - nicht von der Größe der baulichen Anlage - die sich in der Geschossfläche widerspiegelt - sondern eher von derjenigen Fläche beeinflusst, auf der Waren präsentiert und gekauft werden können (BVerwG, Urteil vom 24.11.2005, a.a.O. Rn. 14 m.w.N.). Die Erweiterung der Verkaufsfläche in einem solchen Umfang kann auch bodenrechtliche Belange nach § 1 Abs. 6 BauGB neu berühren, so dass sich die Genehmigungsfrage unter bodenrechtlichem Aspekt neu stellt. Denn die Größe der Verkaufsfläche trägt zur Kapazität, Wettbewerbskraft und Attraktivität eines Handelsbetriebes bei und kann sich von daher auf eine geordnete städtebauliche Entwicklung, insbesondere auf die Struktur des Handels und die Versorgung im betreffenden Gebiet auswirken (vgl. BVerwG, Urteil vom 27.04.1990 - 4 C 36.87 - NVwZ 1990, 1071, juris Rn. 26; Beschluss vom 29.11.2005 - 4 B 72.05 - NVwZ 2006, 340, juris Rn. 5; Senatsurteil vom 12.08.2005 - 5 S 2363/04 - VBlBW 2006, 106, juris Rn. 17). Ferner kann sie Belange des Umweltschutzes neu berühren, insbesondere infolge nachteiliger umweltbezogener Auswirkungen auf den Menschen in der Umgebung des Betriebs durch Erhöhung der Kundenzahl und - damit - des betriebsbezogenen Kfz-Verkehrs (vgl. § 1 Abs. 6 Nr. 7 c) BauGB).
58
2. Die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit dieses Vorhabens beurteilt sich nur nach § 34 BauGB, nicht jedoch nach § 30 Abs. 1 BauGB i.V.m. den Festsetzungen des Bebauungsplans "Autobahnkreuz-Südost" vom 06.07.2006. Denn dieser Bebauungsplan ist wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht unwirksam, zumindest auf den Flächen, für die er ein Sondergebiet festsetzt, worauf es für das streitige Vorhaben allein ankommt. Der Bebauungsplan ist bereits nicht ordnungsgemäß ausgefertigt (a)). Unabhängig davon sind seine Festsetzungen über gebiets- und branchenbezogene Verkaufsflächen-Obergrenzen (Nr. 1.4.3.1 und 1.4.3.4 Satz 3 bis 5 der gesondert ausgefertigten textlichen Festsetzungen) mangels Rechtsgrundlage unwirksam, was die Unwirksamkeit des Bebauungsplans zumindest auf den Flächen zur Folge hat, für die er ein Sondergebiet festsetzt (b)).
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a) Das Rechtsstaatsprinzip (Art. 28 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Art. 20 Abs. 3 GG; Art. 23 Abs. 1 LV) gebietet, dass eine Rechtsnorm vom zuständigen Organ des Normgebers ordnungsgemäß ausgefertigt wird. Mit der Ausfertigung wird bestätigt, dass die zu verkündende Fassung der Rechtsnorm mit der vom Normgeber beschlossenen Fassung der Norm übereinstimmt (st. Rspr., vgl. BVerwG, Beschluss vom 04.09.2014 - 4 B 29.14 - juris m.w.N.). Bei einem Bebauungsplan hat daher das für die Ausfertigung der Satzung zuständige Organ der Gemeinde - hier der Bürgermeister der Beigeladenen - zu bestätigen, dass der Inhalt des Bebauungsplans mit dem Willen des gemeindlichen Beschlussorgans (Gemeinderat) übereinstimmt (st. Rspr. vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 19.09.2006 - 8 S 1989/05 -, juris Rn. 33 m.w.N.). Nicht erforderlich ist es, sämtliche Bestandteile eines Bebauungsplans auszufertigen. Ausreichend ist, dass die Satzung ordnungsgemäß ausgefertigt ist und dass diese Satzung auf sonstige Bestandteile in einer Weise Bezug nimmt, die Zweifel an der Identität des Norminhalts mit dem vom Normgeber Beschlossenen ausschließen ("gedankliche Schnur", vgl. Senatsurteil vom 02.11.2005 - 5 S 2662/04 - juris Rn. 58 m.w.N.). Fehlt die Ausfertigung oder bestätigt sie eine andere Fassung der Rechtsnorm als vom Normgeber beschlossen, ist die Rechtsnorm unwirksam, weil die ordnungsgemäße Ausfertigung einer Rechtsnorm Voraussetzung für deren ordnungsgemäße öffentliche Bekanntmachung ist (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 24.10.2013 - 1 S 347/13 - ESVGH 64, 124 , juris Rn. m.w.N.).
60
Gemessen daran ist die Ausfertigung der Satzung durch den Bürgermeister der Beigeladenen unwirksam, weil sie eine andere Fassung der Festsetzungen des Bebauungsplans für das Sondergebiet bestätigt als vom Gemeinderat beschlossen. Die am 06.07.2006 ausgefertigte Satzung bezeichnet in ihrem § 2 Nr. 1 zweiter Spiegelstrich als Bestandteil des Bebauungsplans einen "Textteil in der Fassung vom 06.07.2006". Einen Bestandteil mit genau diesem Titel gibt es zwar nicht. Gemeint sind aber offenkundig die vom Gemeinderat in seiner Sitzung am 06.07.2006 beschlossenen textlichen Festsetzungen zum Bebauungsplan. Der Gemeinderat hat diese Festsetzungen mit dem Inhalt beschlossen, wie er sich aus der Sitzungsvorlage 50/2006 ergibt. Zwar hatte die Verwaltung dem Gemeinderat in dieser Sitzungsvorlage noch Änderungen unterbreitet. Auch hatte der Gemeinderat diesen Änderungsvorschlägen nach Abwägung zugestimmt. Im Anschluss daran hat er die textlichen Festsetzungen aber gleichwohl so beschlossen, wie sie im Entwurf der Sitzungsvorlage 50/2006 enthalten waren. Denn er nahm, wie sich aus seinem Zustimmungsbeschluss ergibt, an, diese Änderungen seien - in vollem Umfang - "von der Verwaltung bereits in die Sitzungsunterlagen mit eingearbeitet". Bei der gebotenen Auslegung nach dem Empfängerhorizont (§ 133 BGB entspr.) kann sein nachfolgender Satzungsbeschluss daher nur so verstanden werden, dass er als "Textteil in der Fassung vom 06.07.2006" gemäß § 2 dieser Satzung die textlichen Festsetzungen mit dem Inhalt des in der Sitzungsvorlage 50/2006 enthaltenen Textentwurfs beschlossen hat.
61
Die vom Bürgermeister gesondert ausgefertigten textlichen Festsetzungen weichen vom Inhalt des Entwurfs der textlichen Festsetzungen in der Sitzungsvorlage 50/2006 ab. Zwar handelt es sich dabei zu einem großen Teil nur um redaktionelle Abweichungen. Ob diese einen beachtlichen Ausfertigungsmangel begründen, kann dahinstehen. Denn jedenfalls weicht die textliche Festsetzung Nr. 1.4.3.4 Satz 3 auch ihrem Inhalt nach von der vom Gemeinderat beschlossenen entsprechenden textlichen Festsetzung Nr. 2 Satz 4 im Entwurf der textlichen Festsetzungen nach der Sitzungsvorlage 50/2006 ab. Denn während es in der Sitzungsvorlage insoweit heißt "max 1.200 m2 Geschossfläche", heißt es in der textlichen Festsetzung Nr. 1.4.3.4 Satz 3 "max 800 m2 Verkaufsfläche". Eine Übereinstimmung des § 2 der Satzung vom 06.07.2006 mit den beschlossenen textlichen Festsetzungen in der Sitzungsvorlage 50/2006 lässt sich auch nicht über eine "gedankliche Schnur" zum Entwurf der textlichen Festsetzungen in dieser Vorlage herstellen. Denn diese datiert ebenfalls vom 06.07.2006 und damit vom selben Tag wie die vom Bürgermeister gesondert ausgefertigten, inhaltlich aber abweichenden textlichen Festsetzungen. Zweifel an der Identität des Norminhalts mit dem vom Normgeber Beschlossenen lassen sich damit nicht ausschließen. Aus demselben Grund wäre die Ordnungsmäßigkeit der Ausfertigung schließlich auch nicht durch eine vom Bürgermeister ausgefertigte Niederschrift der Sitzung des Gemeinderats vom 06.07.2006 mit dem darin enthaltenen Satzungsbeschluss (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 20.01.1995 - 8 S 1806/94 - ESVGH 45, 316, juris Rn. 13. ff.) nachweisbar.
62
b) Die gesondert ausgefertigten textlichen Festsetzungen über eine auf das Sondergebiet bezogene Obergrenze für die Verkaufsflächen aller Einzelhandelsbetriebe mit nicht-zentrenrelevanten Sortimenten (Nr. 1.4.3.1) und über eine Obergrenze für die Verkaufsflächen aller in diesem Gebiet ausnahmsweise zulässigen Einzelhandelsbetriebe mit zentrenrelevanten Sortimenten bestimmter Branchen (Nr. 1.4.3.4 Satz 3 bis 5) sind rechtswidrig, weil sie nicht durch eine gesetzliche Ermächtigung, insbesondere nicht durch § 11 Abs. 2 Satz 1 BauNVO, gedeckt sind (aa)). Ihre Unwirksamkeit führt zur Gesamtunwirksamkeit des Bebauungsplans jedenfalls auf den Flächen, für die er ein Sondergebiet festsetzt (bb)).
63
aa) Eine Kontingentierung von Verkaufsflächen, die auf ein Sondergebiet insgesamt bezogen ist, öffnet das Tor für sogenannte "Windhundrennen“ potentieller Investoren und Bauantragsteller und schließt die Möglichkeit ein, dass Grundeigentümer im Fall der Erschöpfung des Kontingents von der kontingentierten Nutzung ausgeschlossen sind. Die Festsetzung solcher gebietsbezogener Verkaufsflächenbeschränkungen zur Steuerung des Einzelhandels in einem Sondergebiet ist weder als Bestimmung des Maßes der baulichen Nutzung zulässig, weil sie nicht mit Hilfe eines der von § 16 Abs. 2 BauNVO zugelassenen Parameter (Grundfläche, Geschossfläche) vorgenommen worden ist, noch ist sie eine nach § 11 Abs. 2 Satz 1 BauNVO in sonstigen Sondergebieten zulässige Festsetzung der Art der baulichen Nutzung (BVerwG, Urteile vom 03.04.2008 - 4 CN 3.07 - BVerwGE 131, 86, juris Rn. 14 ff., und vom 24.03.2010 - 4 CN 3.09 - NVwZ 2010, 782, juris Rn. 23; Beschluss vom 06.08.2013 - 4 BN 24.13 - BauR 2013, 1812, juris Rn. 14). Anderes gilt ausnahmsweise, wenn in dem in Rede stehenden Sondergebiet nur ein einziger Handelsbetrieb zulässig ist. Dann ist die gebietsbezogene mit der vorhabenbezogenen Verkaufsflächenbeschränkung identisch und als Festsetzung der Art der baulichen Nutzung nach § 11 Abs. 1 i.V.m. Abs. 2 Satz 1 BauNVO zulässig, soweit diese durch städtebauliche Gründe gerechtfertigt wird (BVerwG, Beschluss vom 09.02.2011 - 4 BN 43.10 - BauR 2011, 1118, juris Rn. 7). Es genügt aber nicht, dass die Gemeinde im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses davon ausgehen kann, dass im Sondergebiet tatsächlich nur ein einziger Handelsbetrieb verwirklicht werden wird. Gebiets- und vorhabenbezogene Verkaufsflächenbegrenzung sind nur dann identisch, wenn die Festsetzungen des Bebauungsplans nur die Errichtung eines einzigen Einzelhandelsbetriebs zulassen. Unerheblich ist zudem, ob das Grundeigentum im Plangebiet zum Zeitpunkt des Beschlusses über den Bebauungsplan in einer Hand liegt (BVerwG, Urteil vom 24.03.2010, a.a.O. Rn. 24 m.w.N.).
64
Die textliche Festsetzung Nr. 1.4.3.1 ist eine vorhabenunabhängige, gebietsbezogene Verkaufsflächenbeschränkung. Für die in der textlichen Festsetzung Nr. 1.4.3.4 Satz 3 bis 5 festgelegten Obergrenzen für die Verkaufsflächen aller im Sondergebiet ausnahmsweise zulässigen Einzelhandelsbetriebe mit zentrenrelevanten Sortimenten bestimmter Branchen gilt nichts Anderes. Auch diese Obergrenzen öffnen das Tor für - auf die Ausnahmen bezogene - "Windhundrennen“ potentieller Investoren und Bauantragsteller und schließen die Möglichkeit ein, dass Grundeigentümer im Fall der Erschöpfung des Ausnahmen-Kontingents für bestimmte Branchen von der kontingentierten Nutzung ausgeschlossen sind. Im Sondergebiet ist auch nicht nur ein einziger Handelsbetrieb zulässig. Nach der textlichen Festsetzung Nr. 1.4.1 sind dort neben Einzelhandelsbetrieben (c)) auch Gewerbebetriebe des Dienstleistungssektors (a)), Handwerksbetriebe mit den ihnen dienenden Ausstellungs- und Verkaufsräumen mit Ausnahme des Lebensmittelhandwerks (b)) sowie Schank- und Speisewirtschaften (d)) allgemein zulässig. Die durch Baugrenzen festgelegte überbaubare Fläche schließt die Ansiedlung mehrerer Betriebe auch nicht aus. In der Planbegründung wird zudem ausdrücklich betont, dass im Sondergebiet neben einem Lebensmittelmarkt "auch ein Gastronomiebetrieb sowie verschiedene Gewerbe-, Handels- und Dienstleistungsbetriebe" angesiedelt werden und dass der "Schwerpunkt auf Handwerksbetrieben mit Verkaufsmöglichkeiten liegen" werde.
65
bb) Die Unwirksamkeit der textlichen Festsetzungen Nr. 1.4.3.1 und Nr. 1.4.3.4 Satz 3 bis 5 führt selbst dann, wenn die sonstigen Festsetzungen für das Sondergebiet, insbesondere die Beschränkungen von Verkaufs- und Geschossfläche je Einzelhandelsbetrieb nach textlicher Festsetzung Nr. 1.4.3.2, für sich gesehen rechtmäßig sein sollten, zur Unwirksamkeit des Bebauungsplans jedenfalls auf den Flächen, für die er ein Sondergebiet festsetzt.
66
Die Unwirksamkeit eines Teils einer Satzungsbestimmung hat grundsätzlich deren Gesamtunwirksamkeit zur Folge. Die Teilunwirksamkeit ist eine von besonderen Umständen abhängende Ausnahme (BVerwG, Beschluss vom 24.04.2013 - 4 BN 22.13 - BRS 81 Nr. 77, juris Rn. 3 m.w.N.). Diese Ausnahme setzt voraus, dass die Restbestimmung auch ohne den unwirksamen Teil sinnvoll bleibt (Grundsatz der Teilbarkeit) u n d mit Sicherheit anzunehmen ist, dass sie auch ohne diesen erlassen worden wäre (Grundsatz des mutmaßlichen Willens des Normgebers; BVerwG, Urteil vom 11.09.2014 - 4 CN 3.14 - NVwZ 2015, 301, juris Rn. 26 m.w.N., st. Rspr.). Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt. Zwar mag es sein, dass die Festsetzungen für das Sondergebiet ohne die gebietsbezogenen Verkaufsflächenbeschränkungen noch die Funktion erfüllen können, eine geordnete städtebauliche Entwicklung des Planbereichs zu gewährleisten (Teilbarkeit). Das kann indes offen bleiben. Jedenfalls kann nicht mit Sicherheit angenommen werden, der Gemeinderat der Beigeladenen hätte nicht-großflächige Einzelhandelsbetriebe ohne zentrenrelevante Hauptsortimente allgemein (textliche Festsetzungen Nr. 1.4.1 c) i.V.m. Nr. 1.4.3.2 und 1.4.3.4 Satz 1) und nicht-großflächige Einzelhandelsbetriebe mit zentrenrelevanten Hauptsortimenten aus bestimmten Branchen ausnahmsweise (textliche Festsetzungen Nr. 1.4.3.4 Satz 2) auch ohne zusätzliche Einschränkungen für zulässig erklärt, wenn ihm bekannt gewesen wäre, dass gebietsbezogene Beschränkungen der Gesamt-Verkaufsfläche dieser Betriebe im Sondergebiet unzulässig sind. Denn diese Beschränkungen sind nach der Planbegründung ein wesentliches Element, um den Bebauungsplan im Einklang mit den Anregungen des Regionalverbands in dessen Stellungnahme vom 22.06.2006 an einschlägige Ziele der Raumordnung anzupassen (§ 1 Abs. 4 BauGB). Zwar dienen auch die weiteren textlichen Festsetzungen Nr. 1.4.3.2 bis 1.4.3.4 Satz 1 diesem raumordnerischen Zweck. Sie sind aber mit den Beschränkungen der Gesamt-Verkaufsfläche im Sinne eines sortimentsbezogenen planerischen Gesamtkonzepts zur Steuerung des Einzelhandels im Sondergebiet verknüpft. In der Planbegründung wird ausdrücklich darauf hingewiesen, es sei zur Sicherung der verbrauchernahen Versorgung der Bevölkerung, zur Erreichung der für die innerörtliche Entwicklung gesetzten Sanierungsziele und zur Erhaltung und Stärkung der innerörtlichen Handelsfunktion erforderlich, Überlegungen anzustellen, welche Branchen und Sortimente für die Beigeladene zentrenrelevant seien und daher im Sondergebiet nicht zugelassen werden sollten. Auch im Übrigen befasst sich die Planbegründung eingehend mit der Abgrenzung der zentrenrelevanten von den nicht-zentrenrelevanten Sortimenten. Aus ihr geht auch hervor, dass sich der Gemeinderat mindestens zweimal mit der Festlegung der zulässigen Sortimente im Sondergebiet befasst und sich dabei auch einer Standortanalyse bedient hat. Mit diesen Überlegungen zum Schutz der innerörtlichen Zentralität sind die Beschränkungen der Gesamt-Verkaufsfläche nach dem Plankonzept untrennbar verknüpft. Damit steht und fällt auch die Festsetzung des Sondergebiets insgesamt. Das führt zur Unwirksamkeit des Bebauungsplans jedenfalls auf den Flächen dieses Baugebiets. Denn der Bebauungsplan kann ohne Festsetzung eine Baugebiets auf diesen Flächen für sich betrachtet keine sinnvolle städtebauliche Ordnung im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB mehr bewirken (vgl. BVerwG, Urteil vom 11.09.2014, a.a.O. Rn. 27 m.w.N.).
67
3. Nach § 34 BauGB ist das Vorhaben zulässig. Hinsichtlich der bei der Nutzungsänderung allein in Rede stehenden Art der baulichen Nutzung beurteilt es sich nicht nach § 34 Abs. 2 Satz 1 BauGB, sondern nach § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB (a)). Insoweit fügt sich das Vorhaben in die Eigenart der näheren Umgebung ein (b)). Auch gehen von ihm keine schädlichen Auswirkungen i. S. des § 34 Abs. 3 BauGB aus (c)).
68
a) Die Voraussetzungen nach § 34 Abs. 2 Satz 1 BauGB sind nicht erfüllt. Die Eigenart der näheren Umgebung des Baugrundstücks entspricht keinem der Baugebiete, die in der Baunutzungsverordnung bezeichnet sind.
69
aa) "Nähere Umgebung" ist die Umgebung, auf die sich die Ausführung eines Vorhabens auswirken kann und die ihrerseits den bodenrechtlichen Charakter des Baugrundstücks prägt oder doch beeinflusst (st. Rspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 13.05.2014 - 4 B 38.13 - NVwZ 2014, 1246, juris Rn. 7 m.w.N.). Maßgebend ist dabei nicht nur die Bebauung außerhalb des Baugrundstücks; auch ein auf dem Baugrundstück selbst bereits vorhandenes Gebäude gehört zur vorhandenen Bebauung, die den Maßstab für die weitere Bebauung bildet (BVerwG, Urteil vom 17.06.1993 - 4 C 17.91 - NVwZ 1994, 294, juris Rn.18). Zur Abgrenzung der näheren Umgebung kann sinngemäß die Rechtsprechung zur Abgrenzung des Innenbereichs vom Außenbereich übertragen werden. Danach kann sich bei Berücksichtigung topographischer Gegebenheiten ergeben, dass aneinandergrenzende bebaute Grundstücke unterschiedlichen Baugebieten angehören, etwa wenn ein Steilhang im Grenzbereich eine trennende Funktion hat (BVerwG, Beschluss vom 20.08.1998 - 4 B 79.98 - NVwZ-RR 1999, 105, juris Rn. 8).
70
Hiernach bildet die Bebauung auf dem Baugrundstück und auf den weiteren Grundstücken zu beiden Seiten der Robert-Bosch-Straße den maßgebenden Rahmen. Dieser wird im Süden durch die Bebauung bis zum abfallenden Gelände der Grünflächen südlich des Baugrundstücks und des schräg gegenüber liegenden Gebäudes Robert-Bosch-Straße … ("K......") begrenzt. Von Norden her wird der bodenrechtliche Charakter des Baugrundstücks durch die Bebauung zumindest bis einschließlich der Gebäude an der Nordseite des Abzweigs der Robert-Bosch-Straße (u.a. "S... Fachmarkt & Baumarkt Empfingen") geprägt oder jedenfalls beeinflusst (vgl. die beigezogenen Lichtbilder). Der Einwand der Beklagten in der mündlichen Verhandlung, die insoweit im Gebiet des Bebauungsplans "Autobahnkreuz - 1. Änderung" gelegene Bebauung sei nicht rahmenbildend, greift nicht durch. Denn zur näheren Umgebung i.S. des § 34 Abs. 1 und 2 BauGB kann auch qualifiziert beplantes Gebiet gehören (BVerwG, Urteil vom 31.10.1975 - IV C 16.73 - BauR 1976, 185, juris Rn. 15). Für den räumlichen Umfang der näheren Umgebung ist es unerheblich, wann eine Bebauung entstanden ist, die die Eigenart der näheren Umgebung prägt, und ob diese gleichfalls nach § 34 BauGB zu beurteilen ist (Mitschang/Reidt in Battis/Kratzberger/Löhr, BauGB, 12. Auflage § 34 Rn. 24).
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bb) Zur Bestimmung der Eigenart dieser Umgebung i. S. des § 34 Abs. 2 BauGB ist - ebenso wie nach § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB - auf einer ersten Stufe alles an Bebauung in den Blick zu nehmen, was in der näheren Umgebung tatsächlich vorhanden ist. Eine Beschränkung auf das, was von der vorhandenen Bebauung städtebaulich wünschenswert oder auch nur vertretbar ist, ist unzulässig. Sodann muss auf einer zweiten Stufe die Betrachtung auf das Wesentliche zurückgeführt werden. Was die vorhandene Bebauung nicht prägt oder in ihr gar als Fremdkörper erscheint, ist auszusondern. Dazu gehören zum einen bauliche Anlagen, die von ihrem quantitativen Erscheinungsbild (Ausdehnung, Höhe, Zahl usw.) nicht die Kraft haben, die Eigenart der näheren Umgebung zu beeinflussen, die der Betrachter also nicht oder nur am Rande wahrnimmt. Zum anderen können auch Anlagen auszusondern sein, die zwar quantitativ die Erheblichkeit-Schwelle überschreiten, aber nach ihrer Qualität völlig aus dem Rahmen der sonst in der näheren Umgebung anzutreffenden Bebauung herausfallen, wie insbesondere eine in einem auffälligen Kontrast zur übrigen Bebauung stehende singuläre Anlage (Fremdkörper). Derartige Anlagen dürfen aber nur ausgeklammert werden, wenn sie wegen ihrer Andersartigkeit und Einzigartigkeit den Charakter ihrer Umgebung letztlich nicht beeinflussen können. Ob dies der Fall ist, muss auf einer dritten Stufe unter Würdigung des tatsächlich Vorhandenen ermittelt werden. Ausschlaggebend kann erneut die Größe der andersartigen Anlage sein. Einzelne bauliche Anlagen von stark abweichendem Charakter können nach Ausdehnung, Zahl und anderen Quantitätsmerkmalen ein solches Gewicht enthalten, dass sie trotz ihrer herausstechenden Andersartigkeit in einer abweichend und verhältnismäßig einheitlich strukturierten Umgebung ihrerseits tonangebend wirken. Dafür kommen neben der Größe des Gebäudes auch die Ausstrahlungswirkungen (Immissionen) einer einzelnen baulichen Anlage auf die nähere Umgebung in Betracht (vgl. zum Ganzen BVerwG, Urteil vom 15.02.1990 - 4 C 23.86 - BVerwGE 84, 322, juris Rn. 12 ff.).
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Hiernach wird die Eigenart der näheren Umgebung nach der Art der baulichen Nutzung unter Berücksichtigung der von der Beklagten vorgelegten Aufstellung, der ergänzenden Angaben der Beteiligten sowie der beigezogenen Lichtbilder im Wesentlichen durch folgende bauliche Nutzungen bestimmt: Gewerbliche Produktionsgebäude (Robert-Bosch-Straße ...), Lager-, Fahrzeug-, Geräte-, Ausstellungs- und Verpackungshallen (Robert-Bosch-Straße ...), Speditionsgebäude (Robert-Bosch-Straße ...), gewerbliche Werk- und Montagehallen (Robert-Bosch-Straße ...), Bürogebäude und -container (Robert-Bosch-Straße ...), gewerbliche Fabrik-/Verwaltungsgebäude (Robert-Bosch-Straße ...), Tankstelle (Robert-Bosch-Straße ...), Fachmärkte für Lebensmittel (Robert-Bosch-Straße ... und ...), Kleidung (Robert-Bosch-Straße ... <...>), Getränke (Robert-Bosch-Straße ... <...>) und Werkzeuge/Baustoffe (Robert-Bosch-Straße ..., "S..."), Containerplätze (Robert-Bosch-Straße ..., ...), Pkw-Ausstellungsfläche (Robert-Bosch-Straße ...), gewerbliches Zentraldistributionslager (Anton-Schlecker-Straße ...) und zahlreiche Pkw- und Lkw-Stellplätze.
73
Anhaltspunkte dafür, dass bestimmte dieser baulichen Anlagen die vorhandene Bebauung nicht prägen oder in ihr gar als Fremdkörper erscheinen, sind nicht erkennbar. Das gilt insbesondere für den Fachmarkt für Werkzeuge/Baustoffe (Robert-Bosch-Straße ..., "S... Fachmarkt & Baumarkt Empfingen") mit 2.700 m2 Verkaufsfläche. Zwar handelt es sich dabei um einen in seiner Größe einzigartigen großflächigen Einzelhandelsbetrieb i. S. des § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO in der näheren Umgebung. Insoweit steht einer Ausklammerung aber schon entgegen, dass auch dieses Gebäude nach seinem äußeren und insoweit unauffälligen (vgl. die beigezogenen Lichtbilder) Erscheinungsbild den Charakter der näheren Umgebung des Baugrundstücks prägt. Ungeachtet dessen ist dieser großflächige Einzelhandelsbetrieb auch sonst kein "Fremdkörper", da er im Rahmen der Umgebungsbebauung nicht der einzige Nutzungstyp dieser Art ist. Denn auch der im westlichen Teil des Gebäudes auf dem Baugrundstück genehmigte Lebensmittelmarkt ist ein großflächiger Einzelhandelsbetrieb, weil seine anrechenbare Verkaufsfläche den für das Tatbestandsmerkmal der "Großflächigkeit" maßgebenden Schwellenwert von 800 m2 deutlich überschreitet.
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(1) Zur Verkaufsfläche eines Selbstbedienungs-Fachmarkts gehören zunächst die Flächen, auf denen üblicherweise die Verkäufe abgewickelt werden einschließlich Kassenzone, Gänge, Schaufenster und Stellflächen für Einrichtungsgegenstände sowie innerhalb der Verkaufsräume befindliche und diese miteinander verbindende Treppen und Aufzüge. Dazu sind aber auch diejenigen Flächen zu zählen, die vom Kunden zwar aus betrieblichen und hygienischen Gründen nicht betreten werden dürfen, in denen aber die Ware für ihn sichtbar ausliegt (Käse-, Fleisch- und Wursttheke etc.) und in dem das Personal die Ware zerkleinert, abwiegt und abpackt. Ferner gehören vom Kunden betretbare Flächen dazu, die in städtebaulicher Hinsicht die Attraktivität und Wettbewerbsfähigkeit eines solchen Einzelhandelsbetriebs prägen, wie ein Windfang oder ein Kassenvorraum einschließlich der Flächen zum Einpacken der Ware und Entsorgen des Verpackungsmaterials. Nicht zur Verkaufsfläche gehören Flächen, auf denen für den Kunden nicht sichtbar die handwerkliche und sonstige Vorbereitung (Portionierung etc.) erfolgt, sowie die (reinen) Lagerflächen (BVerwG, Urteil vom 27.04.1990, a.a.O. Rn. 28; Urteil vom 24.11.2005 - 4 C 10.04 - a.a.O.).
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Die Verkaufsflächen baulich und funktionell eigenständiger Betriebe können grundsätzlich nicht zusammengerechnet werden. Für die räumliche Abgrenzung eines Einzelhandelsbetriebs ist auf die nach außen erkennbaren baulichen Gegebenheiten abzustellen. Eine Verkaufsstätte kann ein selbstständiger Einzelhandelsbetrieb im Sinne des § 11 Abs. 3 BauNVO nur sein, wenn sie unabhängig von anderen Einzelhandelsbetrieben genutzt werden kann und deshalb auch als eigenständiges Vorhaben genehmigungsfähig wäre. Hierfür muss die Verkaufsstätte jedenfalls einen eigenen Eingang, eine eigene Anlieferung und eigene Personalräume haben; sie muss unabhängig von anderen Betrieben geöffnet und geschlossen werden können. Ohne Bedeutung ist hingegen, wer rechtlich oder wirtschaftlich jeweils Betreiber ist, ob Selbstbedienung, Bedienung durch Personal oder eine Mischform erfolgt und wie die dem entsprechenden Bereiche innerhalb der Betriebsfläche voneinander abgegrenzt sind. Für die Prüfung einer "Funktionseinheit" unter den Gesichtspunkten eines gemeinsamen Nutzungskonzepts, der Ergänzung der Sortimente, der Nutzung von Synergieeffekten u. ä. ist in diesen Fällen kein Raum (BVerwG, Urteil vom 24.11.2005 - 4 C 14.04 - BVerwGE 124, 376, juris Rn. 20 f. m.w.N.).
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Das gilt aber nicht uneingeschränkt. Ist in einem Gebäude die Betriebsfläche baulich in mehrere selbstständig nutzbare betriebliche Einheiten unterteilt, bilden diese Einheiten gleichwohl einen Einzelhandelsbetrieb i. S. des § 11 Abs. 3 BauNVO, wenn die Gesamtfläche durch einen Einzelhandelsbetrieb als "Hauptbetrieb" geprägt wird und auf den baulich abgetrennten Flächen zu dessen Warenangebot als "Nebenleistung" ein Warenangebot hinzutritt, das in einem inneren Zusammenhang mit der "Hauptleistung" steht, diese jedoch nur abrundet und von untergeordneter Bedeutung bleibt. Dann sind die Verkaufsflächen zur Ermittlung der Schwelle der Großflächigkeit i. S. des § 11 Abs. 3 BauNVO zu addieren. Unter welchen Voraussetzungen eine derartige Unterordnung anzunehmen ist, bestimmt sich nach den Umständen des Einzelfalls. Für eine betriebliche Einheit wird im Allgemeinen sprechen, dass die für die "Nebenbetriebe" in Anspruch genommenen Flächen deutlich hinter den Flächen des Hauptbetriebs zurückbleiben. Schließlich kann berücksichtigt werden, dass nach der Verkehrsanschauung aus der Sicht des Verbrauchers ein Randangebot als zum Hauptbetrieb zugehörig angesehen wird. Baulich gesondert nutzbare Betriebsflächen bilden somit dann eine betriebliche Einheit mit einem Hauptbetrieb, wenn auf ihnen lediglich ein diesen ergänzendes Angebot erbracht wird. Das ist insbesondere der Fall, wenn nach der Verkehrsanschauung die kleinere Fläche ebenso in die Verkaufsfläche des größeren Betriebs einbezogen sein könnte (BVerwG, Urteil vom 24.11.2005 - 4 C 14.04 -, a.a.O.).
77
(2) Ausgehend davon beträgt die Verkaufsfläche des Selbstbedienungs-Lebensmittelmarktes auf dem Baugrundstück nach den Berechnungen der Nutzflächen, die den am 29.06.2006 und am 17.01.2007 von der Beklagten genehmigten Bauanträgen beigefügt waren, mindestens 853,63 m2. Diese setzt sich zusammen aus 780,70 m2 Verkaufsraum/Kassenzone. Hinzu kommen 2 x 9,48 m2 = 18,96 m2 für die Ein- und Ausgänge. Ferner ist der 14,21 m2 große, von Kunden betretbare Windfang im angebauten Pfandraum anzurechnen. Denn diese Fläche ist geeignet, den Verkaufsvorgang bei typisierender Betrachtung zu fördern. Sie prägt damit in städtebaulicher Hinsicht die Attraktivität und die Wettbewerbsfähigkeit des Lebensmittelmarktes ebenfalls. Schließlich ist der Verkaufsraum des in das Gebäude integrierten Backshops mit 39,76 m2 anzurechnen. Der Backshop ist zwar eine selbstständig nutzbare betriebliche Einheit. Er hat einen eigenen Eingang, eine eigene Toilette und einen eigenen Personalraum. Gleichwohl ist die Fläche seines Verkaufsraums nach den vom Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 24.11.2005 - 4 C 14.04 - (a.a.O.) entwickelten Maßstäben auf die Verkaufsfläche des Lebensmittelmarktes anzurechnen. Die Gesamtfläche des westlichen Gebäudeteils auf dem Baugrundstück wird durch den Lebensmittelmarkt als "Hauptbetrieb" geprägt. Auf den baulich abgetrennten, allerdings gemeinsam "überdachten" Flächen des in das Gebäude integrierten Backshops tritt zum Warenangebot des Lebensmittelmarktes als "Nebenleistung" ein Bäckereiangebot hinzu, das in einem inneren Zusammenhang mit der "Hauptleistung" steht, diese jedoch nur abrundet und von untergeordneter Bedeutung bleibt. Auch sind die für sie in Anspruch genommenen Flächen im Vergleich zur Fläche des Hauptbetriebs untergeordnet. Ferner bietet der Backshop ein gleichsam ausgelagertes untergeordnetes Ergänzungsangebot. Die Sortimente sind auf eine identische Zielgruppe hin orientiert und optimal aufeinander abgestimmt, da es sich jeweils um Waren des täglichen Bedarfs handelt. Das Sortiment des Backshops könnte ohne Weiteres in dem Lebensmittelmarkt der Klägerin angeboten werden, wie dies bei Lebensmittelmärkten auch in der Betriebsform Discounter inzwischen regelmäßig der Fall ist. Es entspricht nicht (mehr) den Marktgegebenheiten und der allgemeinen Verkehrsanschauung, dass in einem Lebensmittel-Discountmarkt grundsätzlich nur abgepackte, länger haltbare Backwaren erhältlich sind. Insbesondere ist es inzwischen nicht unüblich, dass auch in Lebensmittel-Discountmärkten neben abgepackten Backwaren auch frische Backwaren angeboten werden. Das Warenangebot des Backshops rundet somit das Sortiment des Lebensmittelmarktes der Klägerin ab. Den im Back-shop angebotenen Waren kommt im Hinblick auf das - sonstige - Sortiment des Lebensmittelmarktes nur eine untergeordnete Bedeutung zu und stellt sich als bloße Nebenleistung dar (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 29.05.2013 - 10 A 1144/11 - juris Rn. 34; ähnlich VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 26.01.2016 - 3 S 1167/15 -). Diese Bewertung widerspricht nicht dem Urteil des 8. Senats des erkennenden Gerichtshofs vom 25.11.2015 - 8 S 210/13 - (ZfBR 2016, 167, juris Rn. 26). Denn der dort entschiedene Fall betraf einen ca. 35 m vom Gebäude des Lebensmittelmarkts entfernten Backshop, war also anders als der in Rede stehende Backshop baulich nicht in das Gebäude des Lebensmittelmarktes integriert.
78
Der Einwand der Klägerin, die Anrechnung der Verkaufsfläche des Backshops widerspreche den mit der Vertreterin der Klägerin am 01.06.2006 "besprochenen Vorgaben" zum damaligen Bauantrag, zwingt nicht zu einer anderen rechtlichen Beurteilung. Aus dem von der Klägerin insoweit in Bezug genommenen Aktenvermerk über die Dienstbesprechung am 01.06.2006 ergibt sich nicht, dass die darin festgehaltenen "Vorgaben", insbesondere über die Nichtanrechnung des Backshops auf die Verkaufsfläche des Lebensmittelmarkts, in irgendeiner Weise rechtlich verbindlich vereinbart worden sind. Der Sache nach gibt der Aktenvermerk lediglich eine Interpretation der Rechtslage wieder, die indes - wie dargelegt - nach den vom Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 24.11.2005 - 4 C 14.04 - (a.a.O.) entwickelten Maßstäben unzutreffend ist. Schließlich wurden die von der Beklagten erwähnten "Vorgaben" auch nicht in der am 29.06.2006 erteilten Baugenehmigung - als Inhalts- oder Nebenbestimmung - rechtsverbindlich konkretisiert. Ob noch ein "Putzabzug" von 1%, wie von der Beklagten im Anschluss an das Ergebnis der Dienstbesprechung vom 01.06.2006 ursprünglich angesetzt, berechtigt wäre oder ein solcher allenfalls im Umfang von 1 - 1,5 cm für drei Seiten des Verkaufsraumes gebilligt werden könnte (vgl. Senatsurteil vom 13.07.2004 - 5 S 1205/03 - VBlBW 2005, 67 <70>, juris Rn. 36; siehe ferner das Urteil des 3. Senats vom 10.07.2006 - 3 S 2309/05 - VBlBW 2006, 433 <437>, juris Rn. 32), kann dahinstehen. Selbst bei einem Abzug von 1% = 8,54 m2 blieben noch insgesamt 845,09 m2 Verkaufsfläche.
79
(3) Eine weitere Aufklärung des Sachverhalts, insbesondere durch Einnahme eines Augenscheins, ist nicht geboten. Die für die Bestimmung der Eigenart der näheren Umgebung maßgebenden Tatsachen in Bezug auf die Art der baulichen Nutzung sind aus dem Inhalt der beigezogenen Akten und Lichtbilder, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren, sowie aufgrund der ergänzenden Angaben der Beteiligten hinreichend ermittelt.
80
cc) Ausgehend von diesen Feststellungen entspricht die Eigenart der näheren Umgebung keinem der in der Baunutzungsverordnung bezeichneten Baugebiete. Vielmehr handelt es sich um eine Gemengelage. Ein faktisches Gewerbegebiet (§ 8 BauNVO) scheidet wegen der beiden großflächigen Einzelhandelsbetriebe i.S. des § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO aus. § 11 Abs. 3 BauNVO ist auch bei der Anwendung des § 34 Abs. 2 BauGB uneingeschränkt zu berücksichtigen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 17.02.2009 - 4 B 4.09 - juris Rn. 9). Ein faktisches sonstiges Sondergebiet (§ 11 Abs. 1 Bau-NVO) gibt es als solches nicht (BVerwG, Urteil vom 16.09.2010 - 4 C 7.10 - 2011, 436, juris). Sollte es rechtlich ausnahmsweise zulässig sein, ein faktisches Sondergebiet für großflächigen Einzelhandel anzuerkennen (offen gelassen vom BVerwG im Urteil vom 16.09.2010, a.a.O. Rn. 16 m.w.N.), entspräche die Eigenart der näheren Umgebung wegen der zahlreichen vorhandenen andersartigen Gewerbebetriebe offenkundig auch diesem Gebietstyp nicht.
81
b) Nach § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB ist die streitige Nutzungsänderung zulässig. Sie fügt sich nach der insoweit allein erheblichen Art der baulichen Nutzung in die Eigenart der maßgebenden (s.o.) näheren Umgebung ein. Denn ein großflächiger Einzelhandelsbetrieb bleibt im Rahmen, wenn - wie hier - im Beurteilungsgebiet bereits ein derartiger Nutzungstyp vorhanden ist (vgl. BVerwG, Urteile vom 22.05.1987 - 4 C 6.85 - und 4 C 7.85 - NVwZ 1987, 1078, juris Rn. 13). Anhaltspunkte dafür, dass die Nutzungsänderung gegen das im Gebot des Einfügens aufgehende Rücksichtnahmegebot (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.03.1981 - 4 C 1.78 - BauR 1981, 354, juris Rn. 32) verstößt, etwa im Hinblick auf Immissionskonflikte, die ihre Ursache in einem vermehrten Besucher- oder Kundenverkehr haben (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20.04.2000 - 4 B 25.00 - BauR 2001, 212, juris Rn. 12), sind nicht ersichtlich und werden von der Beklagten auch nicht geltend gemacht. Ob das Vorhaben mit Zielen der Raumordnung über Einzelhandelsgroßprojekte im Landesentwicklungsplan 2002 oder im Regionalplan 2015 Nordschwarzwald vereinbar ist, ist für das Einfügen in die Eigenart der näheren Umgebung nach § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB nicht erheblich. Auch ist die Vermutungsregel des § 11 Abs. 3 Satz 3 und 4 BauNVO für die bauplanungsrechtliche Beurteilung großflächiger Einzelhandelsbetriebe im ungeplanten Innenbereich nach § 34 Abs. 1 und 3 BauGB weder unmittelbar noch entsprechend anwendbar (BVerwG, Beschluss vom 12.02.2009 - 4 B 3.09 - NVwZ 2009, 779, juris Rn. 9).
82
c) Von der Nutzungsänderung sind auch keine i. S. des § 34 Abs. 3 BauGB schädlichen Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche in der Gemeinde der Beigeladenen oder in anderen Gemeinden zu erwarten.
83
aa) Zentrale Versorgungsbereiche i. S. dieser Vorschrift sind räumlich abgrenzbare Bereiche einer Gemeinde, denen aufgrund vorhandener Einzelhandelsnutzungen eine Versorgungsfunktion über den unmittelbaren Nahbereich hinaus zukommt. Maßgebend ist, ob der betreffende Bereich nach Lage, Art und Zweckbestimmung eine für die Versorgung der Bevölkerung in einem bestimmten Einzugsbereich zentrale Funktion hat. Der Begriff ist nicht geografisch im Sinne einer Innenstadtlage oder Ortsmitte, sondern funktional zu verstehen, setzt aber eine integrierte Lage voraus. Isolierte Standorte mit einzelnen Einzelhandelsbetrieben bilden keinen zentralen Versorgungsbereich, auch wenn sie über einen weiten Einzugsbereich verfügen und eine beachtliche Versorgungsfunktion erfüllen mögen. Ziele der Raumordnung können zur räumlichen Abgrenzung nicht herangezogen werden (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 20.12.2011 - 8 S 1438/09 - BauR 2012, 905, juris Rn. 34 und 42 f. m.w.N.; BVerwG, Beschluss vom 12.07.2012 - 4 B 13.12 - BauR 2012, 1760, juris Rn. 6). Die für einen zentralen Versorgungsbereich in ländlichen Gemeinden zumindest erforderliche Sicherstellung einer wohnortnahen Grundversorgung setzt ein Warenangebot voraus, das den kurzfristigen Bedarf und Teile des mittelfristigen Bedarfs abdeckt. Das Warenangebot zur Deckung des kurzfristigen Bedarfs muss aber nur die wesentlichen Bedürfnisse des täglichen Bedarfs befriedigen, insbesondere die Grundversorgung mit Lebensmitteln und Drogerieartikeln; ein Angebot von Waren aller Art ist insoweit nicht erforderlich (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 20.04.2012 - 8 S 198/11 - NVwZ-RR 2012, 588, juris Rn. 36).
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Schädliche Auswirkungen i.S. des § 34 Abs. 3 BauGB sind zu erwarten, wenn die Funktionsfähigkeit eines zentralen Versorgungsbereichs in beachtlichem Ausmaß beeinträchtigt und damit gestört wird. Das ist der Fall, wenn der Versorgungsbereich seinen Auftrag generell oder hinsichtlich einzelner Branchen nicht mehr substantiell wahrnehmen kann. Insoweit genügt die Erwartung "nachhaltiger" Auswirkungen, wenn dafür eine hinreichend gesicherte Tatsachenbasis besteht. Als Maßstab darf der zu erwartende vorhabenbedingte Kaufkraftabfluss herangezogen werden. Zu dessen Quantifizierung sind unterschiedliche Methoden anerkannt. Dazu gehören auch Marktgutachten. Sie sind eine taugliche Methode, um den voraussichtlichen Kaufkraftabfluss an Hand von branchenspezifischen Erfahrungswerten zur üblichen Flächenproduktivität zu prognostizieren. Daneben ist der Vergleich der Verkaufsfläche des Vorhabens mit der gesamten branchenspezifischen Verkaufsfläche im betroffenen zentralen Versorgungsbereich ein taugliches Hilfsmittel für die Prognose. Feste Prozentsätze, bei deren Unterschreiten stets von unschädlichen und bei deren Überschreiten immer von schädlichen Auswirkungen auszugehen ist, lassen sich aber insoweit nicht angeben. Der Prüfungsmaßstab fordert eine Gesamtbetrachtung aller städtebaulich relevanten Umstände (vgl. BVerwG, Urteile vom 11.10.2007 - 4 C 7.07 - BVerwGE 129, 307, juris Rn. 24 und vom 17.12.2009 - 4 C 1.08 und 4 C 2.08 - BVerwGE 136, 10 und 18, juris Rn. 7 ff. und 10 ff.; Beschlüsse vom 17.02.2009 - 4 B 4.09 - juris Rn. 9, und vom 12.01.2012 - 4 B 39.11 - BauR 2012, 760, juris Rn. 12 ff.).
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bb) Daran gemessen sind von dem Vorhaben der Klägerin keine schädlichen Auswirkungen auf den zentralen Versorgungsbereich der Beigeladenen oder in einer anderen Gemeinde i. S. des § 34 Abs. 3 BauGB zu erwarten.
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Durchgreifende Anhaltspunkte dafür, dass die beabsichtigte Nutzungsänderung mit der Erweiterung der Verkaufsfläche des bereits derzeit großflächigen Lebensmittelmarktes um ca. 177 m2 schädliche Auswirkungen im vorbezeichneten Sinn deshalb haben könnte, weil sie die Funktionsfähigkeit eines zen-tralen Versorgungsbereichs der Beigeladenen hinsichtlich der betroffenen Branchen in beachtlichem Ausmaß beeinträchtigen und damit stören würde, bestehen nicht. Weder die Beklagte noch die Beigeladene haben Tatsachen, die eine solche Schädlichkeitsprognose stützen könnten, dargetan. Dafür ist auch sonst nichts ersichtlich, insbesondere auch unter Berücksichtigung der von der Klägerin vorgelegten "Auswirkungsanalyse" der ... vom Dezember 2011. Die "Auswirkungsanalyse" geht von einem die Anforderungen nach § 34 Abs. 3 BauGB erfüllenden, räumlich abgrenzbaren zentralen Versorgungsbereichs in der Ortsmitte der Beigeladenen aus, stellt insoweit aber unter Berücksichtigung der durch das Vorhaben der Klägerin ausgelösten Kaufkraftbewegungen und zusätzlich generierten Umsatzleistung von nur ca. 0,9 Millionen Euro, davon ca. 0,7 Millionen Euro im Lebensmittelsektor und ca. 0,2 Millionen Euro im Nonfoodsektor, keine nachhaltigen Auswirkungen auf Einzelhandelsbetriebe in diesem zentralen Versorgungsbereich fest. Denn es gebe dort keinen Lebensmittelmarkt und die vorhandenen Bäcker und Metzger hätten andere Konzepte und z.T. auch andere Kundenzielgruppen; zwei Wettbewerber der Klägerin am Ort befänden sich außerhalb des zentralen Versorgungsbereichs. Diese Annahmen und Schlussfolgerungen sind jedenfalls plausibel, soweit sie schädliche Auswirkungen i. S. des § 34 Abs. 3 BauGB verneinen. Offen lassen kann der Senat daher, ob die Annahme eines die Anforderungen nach § 34 Abs. 3 BauGB erfüllenden, räumlich abgrenzbaren zentralen Versorgungsbereichs in der Ortsmitte der Beigeladenen - auch nach der Sachlage im Zeitpunkt der Entscheidung des Senats noch - gerechtfertigt ist.
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Schließlich sind auch Anhaltspunkte dafür, dass die Erweiterung der Verkaufsfläche um ca. 177 m2 die Funktionsfähigkeit eines zentralen Versorgungsbereichs in einer anderen Gemeinde hinsichtlich der betroffenen Branchen in beachtlichem Ausmaß beeinträchtigen und damit stören würde, nicht erkennbar, insbesondere hat die Beklagte auch insoweit nichts eingewandt. Nach der "Auswirkungsanalyse" der ... vom Dezember 2011 geht der Großteil des zusätzlich generierten Umsatzes von 0,9 Millionen Euro zu Lasten verschiedener Wettbewerber der Klägerin in drei umliegenden Städten. Wegen der Geringfügigkeit des zusätzlichen Umsatzes und der Streuung auf eine Vielzahl konkurrierender Anbieter seien negativen Auswirkungen auf andere zentrale Versorgungsbereiche aber auszuschließen. Denn die Umverteilungsquote liege in allen Fällen unter 2%. Die diesbezüglichen Annahmen und Schlussfolgerungen sind ebenfalls plausibel, soweit sie schädliche Auswirkungen i. S. des § 34 Abs. 3 BauGB verneinen. Der Senat kann daher auch insoweit offen lassen, ob und inwieweit in den genannten anderen Gemeinden zentrale Versorgungsbereiche vorhanden und betroffen sind.
88
II. Anhaltspunkte dafür, dass dem Vorhaben bauordnungsrechtliche oder sonstige von der Baurechtsbehörde zu prüfende öffentlich-rechtliche Vorschriften entgegenstehen könnten, sind von der Beklagten - auch auf ein ausdrückliches Ersuchen des Berichterstatters - nicht geltend gemacht worden. Für sie ist auch sonst nichts ersichtlich. Die Erweiterung der Gesamt-Verkaufsfläche löst zwar zusätzlichen Stellplatzbedarf aus (§ 37 Abs. 2 LBO). Die Klägerin hat mit dem Bauantrag aber einen Nachweis vorgelegt, wonach dieser zusätzliche Stellplatzbedarf durch vorhandene Stellplätze gedeckt wird. Die Beklagte hat die Richtigkeit dieser Berechnung nicht in Frage gestellt. Auch der Senat hat keine Zweifel an ihrer Richtigkeit. Abgesehen davon könnte der Nachweis der notwendigen Stellplätze auch zur - aufschiebenden - Bedingung (§ 36 Abs. 2 Nr. 2 LVwVfG) einer Baugenehmigung gemacht werden (Senatsurteil vom 05.05.1994 - 5 S 2644/93 - VBlBW 1995, 29). Schließlich hat der Vertreter der Beklagten in der mündlichen Verhandlung auf Nachfrage des Senats bestätigt, dass sonstigen bauordnungsrechtlichen Anforderungen an das Vorhaben, etwa im Rahmen des Brandschutzes, durch Nebenbestimmungen zur Baugenehmigung Rechnung getragen werden kann. B.
II. Anhaltspunkte dafür, dass dem Vorhaben bauordnungsrechtliche oder sonstige von der Baurechtsbehörde zu prüfende öffentlich-rechtliche Vorschriften entgegenstehen könnten, sind von der Beklagten - auch auf ein ausdrückliches Ersuchen des Berichterstatters - nicht geltend gemacht worden. Für sie ist auch sonst nichts ersichtlich. Die Erweiterung der Gesamt-Verkaufsfläche löst zwar zusätzlichen Stellplatzbedarf aus (§ 37 Abs. 2 LBO). Die Klägerin hat mit dem Bauantrag aber einen Nachweis vorgelegt, wonach dieser zusätzliche Stellplatzbedarf durch vorhandene Stellplätze gedeckt wird. Die Beklagte hat die Richtigkeit dieser Berechnung nicht in Frage gestellt. Auch der Senat hat keine Zweifel an ihrer Richtigkeit. Abgesehen davon könnte der Nachweis der notwendigen Stellplätze auch zur - aufschiebenden - Bedingung (§ 36 Abs. 2 Nr. 2 LVwVfG) einer Baugenehmigung gemacht werden (Senatsurteil vom 05.05.1994 - 5 S 2644/93 - VBlBW 1995, 29). Schließlich hat der Vertreter der Beklagten in der mündlichen Verhandlung auf Nachfrage des Senats bestätigt, dass sonstigen bauordnungsrechtlichen Anforderungen an das Vorhaben, etwa im Rahmen des Brandschutzes, durch Nebenbestimmungen zur Baugenehmigung Rechnung getragen werden kann.
B.
89
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 und § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO. Die Zuziehung eines Bevollmächtigten der Klägerin für das Vorverfahren war vom Standpunkt einer verständigen Partei aus notwendig. Der Klägerin war es nach ihren Verhältnissen und wegen der besonderen rechtlichen Schwierigkeiten der Sache nicht zuzumuten, das Vorverfahren selbst zu führen. Ein Anlass, die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen aus Gründen der Billigkeit für erstattungsfähig zu erklären (§ 162 Abs. 3 VwGO), besteht nicht, zumal die Beigeladene keinen Antrag gestellt und damit kein Kostenrisiko übernommen hat (§ 154 Abs. 3 VwGO).
90
Ein Grund für die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO liegt nicht vor.
91
Beschluss vom 10. Februar 2016
92
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 26.565 Euro festgesetzt (§ 47 Abs. 1 Satz 1 und § 52 Abs. 1 GKG entsprechend der Wertfestsetzung im ersten Rechtszug in Anlehnung an die Empfehlung Nr. 9.1.2.1 des Streitwertkatalogs 2013, NVwZ 2013, Beilage 58).
93
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 10 BauGB
§ 34 BauGB
§ 11 BauNVO
§ 133 BGB
§ 8 BauNVO
§ 34 Abs. 1 BauGB
§ 34 Abs. 2 und 3 BauGB
§ 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO
§ 30 Abs. 1 BauGB
§ 31 Abs. 2 BauGB
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 34 Abs. 2 BauGB
§ 11 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO
§ 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 11 Abs. 3 BauNVO
§ 34 Abs. 3 BauGB
§ 102 Abs. 2 VwGO
§ 124 a Abs. 6 i.V.m. Abs. 3 Satz 4 VwGO
§ 58 Abs. 1 Satz 1 LBO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 2 Abs. 13 Nr. 1 LBO
§ 29 Abs. 1 BauGB
§ 1 Abs. 6 BauGB
§ 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 und Satz 2 BauNVO
§ 11 Abs. 3 Satz 3 BauNVO
§ 11 Abs. 2 Satz 1 BauNVO
§ 16 Abs. 2 BauNVO
§ 11 Abs. 1 i.V.m. Abs. 2 Satz 1 BauNVO
§ 1 Abs. 4 BauGB
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 34 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 34 Abs. 1 und 2 BauGB
§ 11 Abs. 1 Bau-NVO
§ 11 Abs. 3 Satz 3 und 4 BauNVO
§ 34 Abs. 1 und 3 BauGB
§ 37 Abs. 2 LBO
§ 36 Abs. 2 Nr. 2 LVwVfG
§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 23 Abs. 1 LV

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 114, 206
NVwZ 2006, 340
NVwZ 1994, 294
BVerwGE 124, 364
BVerwGE 138, 166
NVwZ 1990, 1071
BVerwGE 131, 86
NVwZ 2010, 782
NVwZ 2015, 301
NVwZ 2014, 1246
NVwZ-RR 1999, 105
BVerwGE 84, 322
BVerwGE 124, 376
NVwZ 1987, 1078
NVwZ 2009, 779
NVwZ-RR 2012, 588
BVerwGE 129, 307
BVerwGE 136, 10
2 K 682/12
5 S 2346/13
4 C 14.04
6 C 18.00
4 B 72.05
4 C 17.91
4 C 10.04
4 C 10.09
4 C 19.90
4 C 17.94
4 C 36.87
5 S 2363/04
4 B 29.14
8 S 1989/05
5 S 2662/04
1 S 347/13
8 S 1806/94
4 CN 3.07
4 CN 3.09
4 BN 24.13
4 BN 43.10
4 BN 22.13
4 CN 3.14
4 B 38.13
4 B 79.98
IV C 16.73
4 C 23.86
10 A 1144/11
3 S 1167/15
8 S 210/13
5 S 1205/03
3 S 2309/05
4 B 4.09
4 C 7.10
4 C 6.85
4 C 7.85
4 C 1.78
4 B 25.00
4 B 3.09
8 S 1438/09
4 B 13.12
8 S 198/11
4 C 7.07
4 C 1.08
4 C 2.08
4 B 39.11
5 S 2644/93