Verwaltungsgericht Stuttgart (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-12-14, Aktenzeichen 14 K 2847/15

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
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Die Klägerin wendet sich gegen einen Bescheid des Beklagten, mit dem die zu leistende Sicherheit für den Fall einer Ersatzvornahme ab dem Jahr 2015 neu festgesetzt wurde.
2
Die Klägerin betreibt ein Duales System nach der Verpackungsverordnung. Aufgabe der Systembetreiber ist die flächendeckende Organisation und Durchführung der Sammlung, Sortierung und Verwertung von Verkaufsverpackungen. Durch die Teilnahme an einem solchen System werden die Hersteller und Vertreiber, die mit Ware befüllte Verkaufsverpackungen erstmals in den Verkehr bringen (sog. Inverkehrbringer), von ihrer eigenständigen Rücknahmepflicht befreit. Diese Inverkehrbringer lizensieren daher - soweit sie die Verpackungsmengen nicht selbst zurücknehmen - ihre Verpackungsmengen bei einem oder mehreren Systembetreibern, damit diese die Verkaufsverpackungen sammeln, sortieren und verwerten. Aufgrund des für die Systembetreiber geltenden Flächendeckungsgebots wird die Sammlung der Verpackungsabfälle von den Systembetreibern gemeinsam organisiert. Hierfür beauftragen die Systembetreiber gemeinsam in den einzelnen Erfassungsgebieten jeweils ein Erfassungsunternehmen. Die anschließende Sortierung und Verwertung der erfassten Verkaufsverpackungen organisiert jeder Systembetreiber individuell.
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Die für diese Tätigkeit als Systembetreiber erforderliche Systemfeststellung wurde der Klägerin auf ihren Antrag ... mit Bescheid vom ... durch das Ministerium für Umwelt, Klima und Energiewirtschaft Baden-Württemberg gemäß § 6 Abs. 5 Satz 1 der Verordnung über die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen (VerpackV) vom 21.08.1998 (BGBl. I S. 2379), zuletzt geändert durch Art. 14 der Verordnung zur Umsetzung der Dienstleistungsrichtlinie auf dem Gebiet des Umweltschutzrechts sowie zur Änderung umweltrechtlicher Vorschriften vom 09.11.2010 (BGBl. I S. 1504) erteilt. Dieser Bescheid enthält unter II. mehrere Nebenbestimmungen. Die Ziffer 8 lautet:
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„Die Antragstellerin hat gemäß § 6 Abs. 5 Satz 3 VerpackV eine angemessene, insolvenzsichere Sicherheit für den Fall zu leisten, dass sie oder die von ihr Beauftragten die Pflichten nach der Verpackungsverordnung ganz oder teilweise nicht erfüllen und die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger oder die zuständigen Behörden Kostenerstattungen wegen Ersatzvornahme verlangen können. Die Sicherheitsleistung ist in Form einer selbstschuldnerischen Bankbürgschaft einer deutschen Sparkasse oder Großbank auf erstes Anfordern unwiderruflich und unbefristet zu erbringen. Die Bankbürgschaft hat zu Gunsten des Landes Baden-Württemberg, vertreten durch das Ministerium für Umwelt, Klima und Energiewirtschaft, als Gläubiger zu erfolgen. Die Bankbürgschaft ist im Original beim Ministerium für Umwelt, Klima und Energiewirtschaft Baden-Württemberg zu hinterlegen. Der Widerruf der Feststellung bleibt vorbehalten, wenn die Antragstellerin keine ausreichende Sicherheit gewährleistet.
5
Die Höhe der Sicherheitsleistung wird jährlich an den erreichten Marktanteil des Systembetreibers auf der Grundlage des Mengenstromnachweises angepasst. Die Rückgabe der Bürgschaft erfolgt Zug um Zug gegen Hinterlegung der neuen Bürgschaftsurkunde.“
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Die Nebenbestimmung Ziffer 11 lautet:
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„Die Aufnahme, Änderung oder Ergänzung von Auflagen bleibt gemäß § 36 Abs. 2 Nr. 5 Verwaltungsverfahrensgesetz für Baden-Württemberg (LVwVfG) vorbehalten, soweit dies für die Erfüllung der Vorgaben der VerpackV erforderlich ist.“
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In der Begründung zur Nebenbestimmung Ziffer 8 heißt es, die zu erbringende Sicherheit diene der kostenmäßigen Absicherung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger oder zuständigen Behörden im Falle, dass der Systembetreiber seine Pflichten nach der Verpackungsverordnung ganz oder teilweise nicht erfülle. Sie sei zur finanziellen Absicherung der Entsorgung der Verpackungsabfälle erforderlich. Die Vornahme der notwendigen Entsorgungshandlungen im Falle der Pflichtverletzung sei nur dann sichergestellt, wenn die einem Dritten zustehende Gegenleistung für die Durchführung der Entsorgungshandlung verfügbar sei. Die Höhe der Sicherheit richte sich nach den Lizenzmengenanteilen gemäß der vorgelegten Mengenstromnachweise der einzelnen Systembetreiber und sei jährlich zum 01.09. auf der Basis der Mengenstromnachweise zu überprüfen und ggf. anzupassen.
9
Weiter heißt es zur Begründung der Nebenbestimmung Ziffer 8, dass sich die Länder für die Berechnung der Sicherheitsleistung in der 24. APV-Sitzung auf ein von Cyclos erarbeitetes Modell für Leichtverpackungen verständigt hätten. Dieses Modell sei auch für die Fraktion Glas übertragbar. Für das Jahr 2010 habe das Ministerium für Umwelt, Klima und Energiewirtschaft Baden-Württemberg eine Gesamtsumme für LVP aller derzeit vorhandenen dualen Systeme in Höhe von 2.334.712 EUR und für Glas in Höhe von 198.925 EUR berechnet. Die Gesamtsummen seien - entsprechend den jeweiligen Lizenzmengenanteilen - auf die einzelnen dualen Systeme aufgeteilt worden. Die Klägerin habe bisher in Baden-Württemberg keine Verkaufsverpackungen gesammelt. Als vorläufige Grundlage für die Berechnung der Höhe der Sicherheitsleistung werde ein Marktanteil von jeweils ... % bei LVP und Glas angenommen. Damit ergebe sich vorläufig eine Sicherheitsleistung von ... EUR für LVP und ... EUR für Glas, zusammen somit ... EUR.
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Mit Schreiben vom 07.11.2013 teilte das Ministerium für Umwelt, Klima und Energiewirtschaft der Klägerin mit, dass auf der Grundlage der Mengenstromnachweise 2012 die von den dualen Systemen nach § 6 Abs. 5 Satz 3 VerpackV zu erbringenden Sicherheitsleistungen neu berechnet worden seien. Die Klägerin habe im Jahr 2012 keinen Marktanteil bei den Verkaufsverpackungen aus LVP gehabt. Da die Sicherheitsleistung dazu diene, die Kosten für eine Ersatzvornahme durch die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger oder die zuständigen Behörden für den Fall abzudecken, dass die Systeme oder die von ihr Beauftragten die Pflichten nach der Verpackungsverordnung ganz oder teilweise nicht erfüllen, sei angesichts der Marktanteile der Klägerin im Jahr 2013 die Beibringung einer höheren Sicherheitsleistung erforderlich. Laut den vom Bundesverband Sekundärrohstoffe und Entsorgung e.V. veröffentlichen Marktanteilen würden die Anteile der Klägerin durchschnittlich ... % betragen. Da eine Sicherheitsleistung dazu diene, zu einem ungewissen späteren Zeitpunkt eintretende zukünftige Kosten abzudecken, sei unter Berücksichtigung dieser Zahlen eine Sicherheitsleistung bezogen auf einen Marktanteil von ... % vorerst angemessen. Damit werde sich eine Sicherheitsleistung für LVP in Höhe von rd. ... EUR ergeben. Bei der Berechnung der Sicherheitsleistung für die Fraktion Glas sei der Marktanteil von der Klägerin im Jahr 2012 zugrunde gelegt. Hiernach würde sich eine Sicherheitsleistung in Höhe von ... EUR errechnen. Daher schlug der Beklagte vor, die Sicherheitsleistung für die Klägerin auf insgesamt ... EUR zu erhöhen. Hiergegen hat die Klägerin keine Einwände erhoben.
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Mit Schreiben vom 01.12.2014 hörte das Ministerium für Umwelt, Klima und Energiewirtschaft die Klägerin zu einer geplanten Neufestsetzung der Sicherheitsleistung nach § 6 Abs. 5 Satz 3 VerpackV an. Es führte aus, dass die Berechnung der Sicherheitsleistung auf der Basis des von Cyclos erarbeiteten Modells mit den dort genannten Kosten und Erlösen nicht durchgehend auf Akzeptanz gestoßen sei. In einzelnen Bundesländern seien von der Duales System Deutschland GmbH zwischenzeitlich mehrfach niedrigere Kosten und höhere Erlöse vorgelegt worden. Dabei habe die Duales System Deutschland GmbH jedoch darauf hingewiesen, dass es sich bei diesen mitgeteilten Daten um Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse handele. Daher könnten diese Daten der Berechnung der Sicherheitsleistungen für andere Systeme nicht zugrunde gelegt werden. Hinzu komme, dass es bei der Berechnung nicht darauf ankommen könne, welche Kosten und Erlöse ein einzelnes Unternehmen erzielen könne. In einem Insolvenzfall könne sich die zuständige Behörde nicht auf Konditionen eines (ehemaligen) Systembetreibers berufen, sondern müsse entsprechende Angebote einholen. Gerade dann aber, wenn eine kurzfristige Abnahme erforderlich sei, seien die Konditionen wesentlich ungünstiger. Auch erscheine die von den Ländern grundsätzlich akzeptierte Berechnung nach dem Modell Cyclos nach neueren Erkenntnissen im Übrigen zugunsten der Systembetreiber deutlich zu konservativ. Nach den seit 2012 vorliegenden Zahlen des Bundeskartellamtes würden die Entsorgungskosten für Leichtverpackungen (LVP) im Jahr 2011 für die dualen Systeme mit 558 Mio. Euro (ohne Nebenentgelte) benannt, was einem Tagesentsorgungspreis von rund 1,5 Mio. Euro entspräche. Im Fall einer Ersatzvornahme wären die Entsorgungskosten eher höher als die optimierten Entsorgungskosten der Systembetreiber. In der Presse (EUWID 43.2013) würden darüber hinaus von den Systembetreibern selbst im Zusammenhang mit den umstrittenen Quartalsmeldungen Kostenausfälle von 638 Euro pro Tonne LVP genannt, die umgerechnet um den Faktor 80 über den in Baden-Württemberg für 2012 festgesetzten Sicherheitsleistungen liegen würden.
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Im Rahmen der Finanzkrise des dualen Systems habe sich zudem herausgestellt, dass die festgesetzten Sicherheitsleistungen einen zu geringen Zeitrahmen umfassen würden. Es würden lediglich die Kosten für die Erfassung an einem bestimmten Stichtag (in 80% der Fälle eine Wochenmenge, bei 20% eine Zweiwochenmenge) berücksichtigt werden. Vereinfacht ausgedrückt werde für eine Zeitspanne von 14 Tagen eine Entsorgung der im Haushalt noch vorhandenen und bezahlten Verkaufsverpackungen sichergestellt. Diese Berechnung sei seinerzeit unter der Annahme erfolgt, dass nur die Insolvenz eines oder mehrerer Betreiber bis zu einer Neulizenzierung der Hersteller überbrückt werden müsse. Nicht im Blickfeld bei den Überlegungen zur Höhe der Sicherheitsleistungen sei jedoch die inzwischen zu Tage getretene Möglichkeit einer insolvenzfreien Verschleppung der Entsorgung gewesen. Bei der Kürzung des Entgelts durch ein duales System, wie es auch bereits angekündigt worden sei, sei es denkbar (und von einigen beauftragten Sammlern so bereits gegenüber den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern kommuniziert), dass in einem Entsorgungsgebiet die gelben Säcke prozentual oder räumlich begrenzt nicht entsorgt werden würden und dafür über einen längeren Zeitraum als zwei Wochen eine Entsorgung im Wege der Ersatzvornahme notwendig werde. Es sei deshalb unabdingbar, die Berechnung der Höhe der Sicherheitsleistungen auf eine andere Basis zu stellen. Da Baden-Württemberg keinen Zugang zu den Kostendaten für Erfassung, Sortierung und Verwertung habe, beabsichtige der Beklagte, die - allgemein zugänglichen - Daten aus der Sektoruntersuchung des Bundeskartellamtes heranzuziehen. Diese Daten seien, wie entsprechende Plausibilisierungen bei einem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger und der privaten Entsorgungswirtschaft ergeben hätten, auch für 2014 zutreffend. Hinzu komme - auch für die volatile Marktsituation im Laufe eines Rechnungsjahres - ein Sicherheitszuschlag in Höhe von 10%.
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Für die Sicherheitsleistung 2014 würde dies im Falle der Leichtverpackungen folgendes bedeuten:
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Erfassungsmenge LVP bundesweit lt. Mengenstromnachweis(MSN) 2013 (bereinigt um Mengen anderer Kostenträger) rd. 2.430.000 t Kosten für Erfassung, Sortierung und Verwertung LVP im Jahr 2011(Tabelle 5 Sektoruntersuchung Bundeskartellamt) - bezogen aufErfassungsmenge LVP lt. MSN 2011 in Höhe von rd. 2.360.000 t 236 EUR/t insgesamt im Jahr 573.480.000 EUR bezogen auf einen Monat 47.790.000 EUR Anteil Baden-Württemberg nach Erfassungsmenge lt. MSN 2013 13,52% Summe rd. 6.461.000 EUR zuzüglich Sicherheitszuschlag von 10% 646.100 EUR ergibt für Baden-Württemberg eine Sicherheitsleistung i.H.v. 7.107.100 EUR
Erfassungsmenge LVP bundesweit lt. Mengenstromnachweis(MSN) 2013 (bereinigt um Mengen anderer Kostenträger)
rd. 2.430.000 t
Kosten für Erfassung, Sortierung und Verwertung LVP im Jahr 2011(Tabelle 5 Sektoruntersuchung Bundeskartellamt) - bezogen aufErfassungsmenge LVP lt. MSN 2011 in Höhe von rd. 2.360.000 t
236 EUR/t
insgesamt im Jahr
573.480.000 EUR
bezogen auf einen Monat
47.790.000 EUR
Anteil Baden-Württemberg nach Erfassungsmenge lt. MSN 2013
13,52%
Summe
rd. 6.461.000 EUR
zuzüglich Sicherheitszuschlag von 10%
646.100 EUR
ergibt für Baden-Württemberg eine Sicherheitsleistung i.H.v.
7.107.100 EUR
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Das Ergebnis nach Cyclos hätte rund 2.655.000 EUR betragen. Der Betrag von 7.107.100 EUR werde nach Lizenzmengenanteilen auf die dualen Systeme aufgeteilt.
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Weiter führte das Ministerium für Umwelt, Klima und Energiewirtschaft aus, dass sich die Kosten für eine beim Anfall von großen Mengen nicht auszuschließenden Verbrennung in Baden-Württemberg derzeit auf 230 EUR/t belaufen würden. Abschließend wies das Ministerium für Umwelt, Klima und Energiewirtschaft darauf hin, dass die angesetzte Sicherheitsleistung im Grunde auf drei Monate ausgedehnt werden müsste, weil so lange eine Verzögerung der Entsorgung und damit Aufwendungen für eine Ersatzvornahme denkbar seien. Hiervon werde aber vorläufig abgesehen und statt der bisher nur auf Insolvenzfälle ausgerichteten Berechnungsgrundlage einer zweiwöchigen Entsorgungsfrist zumindest eine Ein-Monats-Berechnungsgrundlage zugrunde gelegt. Auch würden in der Berechnung Erlöse berücksichtigt werden, obwohl dies nicht zwingend sei. Denn es sei nicht Sinn der Sicherheitsleistung, dass der Staat zum Erhalt der Sicherungsmittel am Markt teilnehme, um bei dem Verkauf möglichst günstige Preise zu erzielen.
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Mit Schreiben vom 19.01.2015 nahm die Klägerin Stellung zu der geplanten Erhöhung der Sicherheitsleistung. Sie verwies darauf, dass der Gesetzgeber den Wirkungskreis der Sicherheiten im Sinne des § 6 Abs. 5 Satz 3 VerpackV durch die Neuregelung dieser Vorschrift im Rahmen der 5. Novellierung der Verpackungsverordnung insofern „maßgeblich eingeschränkt“ (vgl. § 6 Rn. 88, Flanderka/Stroetmann, Kommentar zur Verpackungsverordnung, 3. Auflage) habe, als die Inanspruchnahme der Sicherheit daran gekoppelt sei, dass öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder die zuständigen Behörden Kostenerstattung wegen Ersatzvornahme verlangen könnten. Die Regelung bewirke somit schon per se eine signifikante Eingrenzung der denkbaren, zu sichernden Kosten. Insofern sei die angestrebte Erhöhung der Sicherheitsleistung um über 250 % bereits grundsätzlich zu hinterfragen.
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Die bisherige Höhe der Sicherheitsleistungen beruhe auf Ermittlungen der ARGE Cyclos / HTP. Die ARGE habe 2014 aktualisierte Werte ermittelt, die von verschiedenen Bundesländern auch zur Grundlage der Neufestsetzung von Sicherheitsleistungen herangezogen worden seien. Daher könne auf mangelnde Aktualität nicht verwiesen werden.
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Auf der Grundlage der beschriebenen Begrenzung des Sicherungszwecks auf erforderliche Ersatzvornahmen dürfe nicht auf Fälle „insolvenzfreier Verschleppung der Entsorgung“ Bezug genommen werden. Die Verpackungsverordnung gebe jedem Dualen System vor, die flächendeckende Erfassung der Verkaufsverpackungen sicherzustellen. Auch die den Wettbewerb der Dualen Systeme ermöglichende Mitbenutzung der Erfassungsstruktur führe nicht zu einer additiven Flächendeckung. Vielmehr stelle jedes Duale System durch die Verträge mit Entsorgungsunternehmen sicher, dass diese sämtliche Verpackungen erfassen müssten. Die Entsorgungsunternehmen dürften keine Behälter stehen lassen. Dies folge auch aus der Vorleistungspflicht der Erfasser. Sofern ein Duales System den Erfasser nicht mehr bezahlen könne, hätten die anderen Dualen Systeme weiterhin einen Erfüllungsanspruch. Der Erfasser erleide aufgrund einer entsprechenden Neuberechnung der Anteile unter den übrigen Dualen Systemen auch keinen Forderungsausfall. Daraus folge, dass die Kosten der Erfassung nicht zu sichern seien. Der Sicherung zugänglich erschienen lediglich die Sortier- und Verwertungskosten. Die für ein Duales System anteilig an Umschlagplätzen bereitgestellten Mengen würden beim Ausfall eines Dualen Systems durch dieses nicht mehr sortiert und verwertet. Hinsichtlich der Berechnung einer entsprechenden Sicherheit dürften unter anderem die Regelungen des Insolvenzrechts zu berücksichtigen sein, vgl. §§ 103, 105 InsO.
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Mit E-Mail vom 05.03.2015 fragte das Ministerium für Umwelt, Klima und Energiewirtschaft bei Land- und Stadtkreisen die Preise für die Verbrennung und die Erfassung an. Die daraufhin erstellte undatierte und anonymisierte Tabelle gibt die Erfassungskosten aus einem Stadtkreis, einer Großstadt, einem ländlich geprägten Landkreis und drei städtisch geprägten Landkreisen wieder. Zudem wurden in der Tabelle die Kosten der Verbrennung in Müllverbrennungsanlagen aufgelistet, wobei die Daten von vierzehn ländlich geprägten Landkreisen, neun städtisch geprägten Landkreisen, einem Stadtkreis und einer Großstadt aufgenommen wurden.
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Mit Bescheid vom 08.05.2015 - zugestellt am 15.05.2015 - setzte das Ministerium für Umwelt, Klima und Energiewirtschaft für die Klägerin unter I. eine Sicherheitsleistung nach § 6 Abs. 5 Satz 3 VerpackV in Höhe von ... EUR fest und ordnete an, dass die bisher geleistete Sicherheitsleistung entsprechend anzupassen bzw. auszutauschen sei. Unter II. setzte das Ministerium für Umwelt, Klima und Energiewirtschaft eine Gebühr in Höhe von 600 EUR fest.
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Zur Begründung führte das Ministerium für Umwelt, Klima und Energiewirtschaft ergänzend zu der bereits in der Anhörung erfolgten Begründung aus, dass die von den Ländern grundsätzlich akzeptierte Berechnung nach dem Modell Cyclos seinerzeit ein Notbehelf gewesen sei, da die Vertragslage bei den einzelnen Systembetreibern unterschiedlich gewesen sei und entsprechende Daten den Ländern nicht vorgelegen hätten. Man habe zur Erhöhung der Plausibilität der ermittelten Kosten für Erfassung, Sortierung und Verwertung eine weitere Abfrage unter mehreren Land- und Stadtkreisen vorgenommen. Aus den neu erhobenen Vergleichszahlen ergebe sich, dass die Kosten für die Erfassung und die thermische Verwertung höher seien als die in der Anhörung aufgeführten 230 EUR/t. Die ermittelten Zahlen würden im arithmetischen Mittel bei 277 EUR/t inkl. Transportkosten liegen und der Medianwert für die Kosten der Erfassung und Verbrennung betrage in Summe 270 EUR/t. Dennoch werde die Sicherheitsleistung auf Basis der in der Anhörung veranschlagten 236 EUR/t aus der Sektoruntersuchung des Bundeskartellamtes ermittelt, wobei man mit einem 10prozentigen Sicherheitsaufschlag unter den sorgfältig erhobenen Vergleichszahlen bleibe.
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Der Einwand der Klägerin, LVP müssten nach der VerpackV zu einem hohen Prozentsatz stofflich verwertet werden, so dass die Sicherheitsleistung nicht auf eine Berechnungsgrundlage resultierend aus Verbrennungspreisen gestützt werden dürfe, greife nicht durch. Die Sicherheitsleistung diene allein dem Fall, dass eine Ersatzvornahme notwendig werde. In einem solchen Fall müssten unvorhergesehen große Mengen Leichtverpackungen entsorgt werden. Die Eilbedürftigkeit und Menge würden zum einen eine höhere Verbrennungsquote rechtfertigen und zum anderen würden sich die Kosten für die stoffliche Verwertung ebenfalls höher darstellen, da sich diese Entsorgungskosten nach den Marktgesetzen gestalten würden.
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Zur Dauer des durch Sicherheitsleistung abzudeckenden Zeitraums einer Ersatzvornahme führte das Ministerium für Umwelt, Klima und Energiewirtschaft aus, dass statt der bisherigen, nur auf Insolvenzfälle ausgerichteten Berechnungsgrundlage einer zweiwöchigen Entsorgungsfrist eine Ein-Monats-Berechnungsgrundlage zugrunde gelegt werde. Im Grunde müsste die Sicherheitsleistung auf drei Monate ausgedehnt werden, da so lange eine Verzögerung denkbar sei. Aus Gründen der Verhältnismäßigkeit werde von einer Erhöhung der Berechnungsgrundlage auf drei Monate vorläufig abgesehen. Auch sehe man - entgegen der bisherigen Praxis - davon ab, den Bereich „Glas“ in die Sicherheitsleistung einzubeziehen, da im Bereich „Glas“ zurzeit eine positive Marktsituation vorliege.
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Hinsichtlich des Einwandes des aufgrund der gewählten Vertragsgestaltung unwahrscheinlichen Eintritts der Anordnung einer Ersatzvornahme, führte das Ministerium für Umwelt, Klima und Energiewirtschaft aus, dass der Auftragnehmer sowohl eine Leistungspflicht aus der Vertragsbeziehung mit dem jeweils ausschreibenden Dualen System als auch gegenüber allen anderen Dualen Systemen habe. Diese Leistungspflicht bestehe nach der Vertragsgestaltung auch dann, wenn eines oder mehrere Duale Systeme zahlungsunfähig oder insolvent würden. Der Auftragnehmer sei verpflichtet, die Vertragspflicht als unteilbare Leistung zu erbringen. Er schulde sowohl dem Partner des Erfassungsvertrages als auch den Vertragspartnern der Miterfassungsverträge die Erfassung der gesamten im Vertragsgebiet anfallenden LVP entsprechend den Vorgaben der VerpackV. Daher habe der Auftragnehmer bei drohender Insolvenz eines Systembetreibers nicht gegenüber einem einzelnen Vertragspartner ein Recht zur Zurückhaltung seiner Leistung. Im Gegensatz dazu erfolge jedoch die Vergütung des Auftragnehmers nach Anteilen (vgl. § 5 Abs. 7 i. V. m. § 13 Abs. 1 des (Mit-) Erfassungsvertrages). Die Auftraggeber würden jeweils nur einen variablen Kostenanteil schulden, so dass im Falle der Zahlungsunfähigkeit / Insolvenz eines Systembetreibers der jeweilige Auftragnehmer mit dem Zahlungsausfall eines Auftraggebers konfrontiert sei. Für diesen Fall komme das Rechtsgutachten des Prozessbevollmächtigten des Ministeriums für Umwelt, Klima und Energiewirtschaft mit nachvollziehbaren Erwägungen zu dem Ergebnis, dass ein Zurückbehaltungsrecht der jeweiligen Auftragnehmer nach § 273 BGB und § 321 BGB ausscheide. Hinsichtlich einer Vertragsanpassung stelle sich die Rechtslage so dar, dass die Parteien auf der Auftraggeberseite Gesamtgläubiger seien, wohingegen für die Erbringung der Gegenleistung, also der Vergütung des Auftragnehmers, vertraglich nur eine Teilschuldnerschaft festgelegt worden sei. Insofern sei zwar der Einwand der Klägerin richtig, dass bei Ausfall eines Systembetreibers die übrigen Systembetreiber die volle Leistungserbringung des Auftragnehmers verlangen könnten. Doch der Auftragnehmer könne den ausfallenden Vergütungsanteil, den er vom insolventen System nicht bekomme, nicht von den übrigen Systembetreibern verlangen. Das Postulat, dass die gesamte in § 13 Abs. 1 des Mit-Erfassungsvertrags festgelegte Pauschalvergütung geschuldet werde und beim Ausfall eines Vertragspartners ein entsprechender Anpassungsanspruch gegenüber den übrigen Vertragspartnern bestehe, ließe sich nur auf die Annahme eines Wegfalls der Geschäftsgrundlage stützen. Da jedoch ein solcher Anspruch mit dieser Anspruchsgrundlage noch nie durchexerziert worden sei und noch weniger vor Gericht erfolgreich erstritten worden sei, müsse davon ausgegangen werden, dass im Ernstfall der Wegfall der Geschäftsgrundlage von den Auftraggebern bestritten werde. Dafür spreche auch, dass in der Stellungnahme zur Anhörung immer nur von dem Leistungsanspruch der Auftraggeber gegen den Auftragnehmer die Rede sei. Ein Anpassungsanspruch hinsichtlich der Vergütung werde nicht konstatiert und ergebe sich auch nicht aus dem Wortlaut der Mit-Erfassungsverträge. Es sei daher legitim, damit zu rechnen, dass ein Auftragnehmer, der keinen vertraglichen Anpassungsanspruch habe und diesen erst erstreiten müsse, wegen Leistungsstörung im Sinne des Verstoßes gegen das Äquivalenzprinzip seine Leistung einstellen werde. Nach der Rechtsprechung könne hier der Auftragnehmer in Auslegung des § 313 Abs. 1 BGB ein Zurückbehaltungsrecht auf Grund des Fehlens der Geschäftsgrundlage einredeweise geltend machen. Die Leistungspflicht lebe erst wieder auf, wenn dem Anpassungsverlangen des Auftragnehmers entsprochen werde. Vor diesem Hintergrund müsse im Ernstfall einer drohenden Insolvenz eines dualen Systems und der damit verbundenen komplizierten Rechtslage für den Auftragnehmer damit gerechnet werden, dass während der rechtlichen Auseinandersetzungen die Gelben Säcke nicht abgeholt würden. Zur Gefahrenabwehr habe die Abfallrechtsbehörde zuerst eine Entsorgung anzuordnen. Im weiteren Verlauf des „Müllnotstandes“ könne eine Vollstreckung der Anordnung durch Ersatzvornahme erfolgen. Diese Verfahrensschritte seien einschließlich der Beauftragung und Durchführung kaum in der 1-Monatsfrist durchführbar.
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Die Klägerin hat am 08.06.2015 Klage zum Verwaltungsgericht Stuttgart erhoben. Der Prozessbevollmächtigte der Klägerin trägt zur Begründung der Klage vor, dass das so genannte „Cyclos-Modell“ in allen Bundesländern sowohl von den jeweiligen Behörden als auch den Systembetreibern im Grundsatz allgemein als angemessene Berechnungsmethode akzeptiert worden sei. Von diesem allgemein anerkannten Modell sei der Beklagte nun abgewichen. Die Festsetzung sei rechtswidrig.
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Die Regelung des § 6 Abs. 5 Satz 3 VerpackV sei unwirksam, da diese Vorschrift bereits nicht von der Ermächtigungsgrundlage in (vormals) § 24 Abs. 1 Nr. 2 KrwG-/ AbfG bzw. heute § 25 Abs. 1 Nr. 2 KrWG gedeckt. Denn Adressat von § 6 Abs. 5 Satz 3 VerpackV seien die Systembetreiber, obwohl die nach § 25 Abs. 1 Nr. 2 KrWG erlassende Rechtsverordnung die Anforderungen an die Produktverantwortung gemäß § 23 KrWG festlegen und konkretisieren solle und die Produktverantwortung ausweislich § 23 KrWG ausschließlich Hersteller und Vertreiber treffe. Die Konkretisierung von Pflichten der Systembetreiber sei somit nicht vom Ermächtigungsumfang des § 25 Abs. 1 Nr. 2 KrWG gedeckt. Dementsprechend würden auch die gesetzlichen Regelungen zu anderen kollektiven Rücknahmesystemen keine Sicherheitsleistungen zu Lasten der jeweiligen Systembetreiber vorsehen (BattG), sondern allenfalls zu Lasten der Hersteller und Vertreiber (ElektroG). Des Weiteren erlaube § 25 Abs. 1 Nr. 2 KrWG lediglich den Erlass von Rechtsvorschriften, die die Rückgabe durch geeignete Maßnahmen von Herstellern und Vertreibern sicherstelle. Beispielhaft werde in diesem Zusammenhang die Einrichtung von Rücknahmesystemen, die Beteiligung an Rücknahmesystemen oder die Erhebung eines Pfandes genannt. Damit ziele die Ermächtigungsgrundlage eindeutig auf Maßnahmen ab, die es den Endverbrauchern ermöglichen und einen Anreiz setzen sollten, gebrauchte Verpackungen zurückzugeben. Nicht umfasst von der Ermächtigungsgrundlage seien aber Maßnahmen, die die Rücknahme durch die Systembetreiber und deren konkrete Ausgestaltung regeln würden. Auch ein Vergleich mit § 36 Abs. 3 KrWG, welcher die Anordnung einer Sicherheitsleistung im Deponie-Zulassungsverfahren regele, zeige, dass § 25 Abs. 1 Nr. 2 KrWG nicht als ausreichende Ermächtigungsgrundlage zum Erlass einer Regelung über Sicherheitsleistungen angesehen werden könne. Da der Gesetzgeber bei Abfassung der Ermächtigungsgrundlage des § 25 Abs.1 Nr. 2 KrWG im Gegensatz zu der Regelung in § 36 Abs. 3 KrWG eine Sicherheitsleistung nicht erwähnt habe, sei davon auszugehen, dass er für den Bereich der Einrichtung oder Beteiligung an Rücknahme- oder Pfandsystemen ein Sicherungsinteresse der zuständigen Behörden nicht für gegeben gehalten habe. Hinzu komme, dass sich in § 43 Abs. 4 KrWG die ausführliche und konkrete Ermächtigung an die Bundesregierung finde, durch Rechtsverordnung nicht nur den Erlass von Sicherheitsleistungen an sich, sondern auch konkrete Vorschriften über Art, Umfang und Höhe der zu leistenden Sicherheit sowie die Dauer der Sicherheitsleistung zu regeln. Da der Gesetzgeber in § 25 Abs. 1 Nr. 2 KrWG dagegen eine Sicherheitsleistung nicht erwähnt habe und auch keine weiteren Vorgaben zur konkretisierenden Ausgestaltung in Form einer Rechtsverordnung gemacht habe, verdeutliche, dass der Gesetzgeber das Ziel der Stärkung der Produktverantwortung bei Herstellern und Vertreibern nicht auch durch die Absicherung mit von den Systembetreibern zu leistenden Sicherheitsleistungen verfolgen wolle. Dies decke sich auch mit den Vorstellungen des europäischen Gesetzgebers, der in der europäischen Verpackungsrichtlinie 94/62/EG ebenfalls keine Vorgaben zur Anforderung einer Sicherheitsleistung zur Sicherstellung des Systems für erforderlich gehalten habe. Zum Deponiezulassungsrecht hingegen existiere mit Art. 8 a) Ziff. IV) Deponie-Richtlinie eine ausdrückliche europäische Norm, die die Anforderung einer Sicherheitsleistung zwingend vorsehe.
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Zudem sei § 6 Abs. 5 Satz 3 VerpackV auch wegen Verstoßes gegen das rechtsstaatliche Gebot hinreichender Bestimmtheit von Normen unwirksam. Die Regelung enthalte bezüglich der durch die Behörde ggf. anzufordernden Sicherheitsleistung lediglich den Begriff der Angemessenheit, ohne hierbei Grenzen der Angemessenheit näher zu konkretisieren. Unter Verweis auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 26.03.2015 - 7 C 17/12 - (veröffentlicht in juris), wonach § 6 Abs. 4 Satz 5 VerpackV einen abgabeähnlichen Tatbestand habe und mangels Bestimmtheit für unwirksam erklärt worden sei, führt der Prozessbevollmächtigte der Klägerin weiter aus, dass die nach § 6 Abs. 5 Satz 3 VerpackV zu leistende Sicherheit ebenfalls einen abgabeähnlichen Charakter habe. Denn der zuständigen Behörde stehe bezüglich der Ersatzvornahme, für die die Sicherheit zu leisten sei, ein - ggf. sogar unmittelbar beizutreibender - Anspruch gegen den Systembetreiber zu. Abgabenbegründende Tatbestände müssten aber so bestimmt sein, dass der Abgabenpflichtige die auf ihn entfallende Abgabe in gewissem Umfang vorausberechnen könne. Bei kostenorientierten Abgaben sei hinreichende Bestimmtheit durch die Festlegung der Bemessungsfaktoren für die die Abgabe tragenden Kosten herzustellen. Eine solche Festlegung von Bemessungsfaktoren für die Angemessenheit der Sicherheit fehle aber in der hier gegenständlichen Regelung gänzlich. Eine einheitliche Verwaltungspraxis bezüglich des „ob“ und „wie“ (Auswahl und Gewichtung der Bemessungsfaktoren) der Sicherheitsleistung sei somit nicht gewährleistet.
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Der Prozessbevollmächtigte der Klägerin führt darüber hinaus aus, dass der Bescheid auch ermessensfehlerhaft zustande gekommen sei. Die Eintrittswahrscheinlichkeit für den in § 6 Abs. 5 Satz 3 VerpackV abgebildeten Sicherungsfall sei gleich null. Der Beklagte habe bereits im Rahmen seiner Entscheidung über das „Ob“ der Festsetzung einer Sicherheit nicht die erforderliche Abwägung öffentlicher Interessen und schutzwürdiger privater Belange vorgenommen und die wesentlichen Gesichtspunkte des Einzelfalls vorliegend nicht gewürdigt. Denn die von den Systembetreibern beauftragten Erfassungsunternehmen seien nicht nur gegenüber dem Ausschreibungsführer in dem mit diesem geschlossenen Erfassungsvertrag zur flächendeckenden Sammlung der anfallenden Verpackungsmengen verpflichtet, sondern über die Miterfassungsverträge auch gegenüber allen anderen im jeweiligen Gebiet tätigen Systemen. Das Erfassungsunternehmen würde somit vertragsbrüchig, sollte es wegen drohender Zahlungsunfähigkeit des Ausschreibungsführers - oder eines der anderen im Rahmen der Miterfassung bedienten Systeme - die weitere Erfassung verweigern. Das (theoretisch) vertragsbrüchige Verhalten könne nicht ausreichen, um eine Sicherheitsleistung von demjenigen zu fordern, der die ordnungsgemäße Erfüllung der ihm obliegenden Verpflichtungen gerade durch die Beauftragung eines Dritten sichergestellt habe. Dem könne auch nicht entgegengehalten werden, dass dem Erfassungsunternehmen gegen die in den jeweiligen Miterfassungsverträgen genannten Systembetreiber ein gesetzlicher Anspruch auf (anteilige) Vergütung aus § 313 BGB zustehe, so dass der Erfasser insoweit zur Zurückbehaltung seiner Erfassungsleistung berechtigt sei, solange eine solche Vertragsanpassung nicht stattgefunden habe. Denn solange die Vertragsbeziehung mit dem ggf. ausfallenden Systembetreiber noch bestehe, stehe dem Erfasser auch nach wie vor sein Vergütungsanspruch gegen diesen zu. Die bloße Möglichkeit, dass dieser Vergütungsanspruch ggf. nicht befriedigt werde, führe aber nicht dazu, dass es im Verhältnis des Erfassers zu den anderen im Miterfassungssystem beteiligten Systembetreibern zu einer Störung der Geschäftsgrundlage im Sinne des § 313 BGB komme, bloß weil der Erfasser auch diesen gegenüber zur Erfassung der Gesamtverpackungsmenge verpflichtet sei. Eine Störung der Geschäftsgrundlage könne vielmehr - wenn überhaupt - erst dann angenommen werden, wenn es tatsächlich zur Vertragsbeendigung zwischen dem Erfasser und dem betreffenden Systembetreiber gekommen wäre, die entsprechenden anteiligen Verpackungsmengen noch keinem anderen Systembetreiber zugeordnet wären und aufgrund der Miterfassungsverträge aber die Verpackungsmengen dennoch von dem Erfassungsunternehmen ohne Vergütungsanspruch gegen die übrigen Systembetreiber entsorgt werden müssten. Eine solche Situation sei spekulativ und fernliegend.
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Auch werde in der Praxis kein Erfassungsunternehmen ein solches Zurückbehaltungsrecht tatsächlich ausüben. Unzweifelhaft könne sich das Zurückbehaltungsrecht ausschließlich auf den Anteil an Verpackungsmengen beziehen, der auf den ausfallenden Systembetreiber entfalle. Es sei dem Erfassungsunternehmen bereits faktisch nicht möglich, diesen Anteil im Rahmen der regelmäßigen Abfuhr von gelben Säcken bzw. Leerung von gelben Tonnen an jeder Anfallsstelle entsprechend zu ermitteln und auszusondern. Würde es hierbei einen höheren Anteil an Verpackungsmengen, als dem betreffenden ausfallenden Systembetreiber quotal zuzuordnen wäre, „stehen lassen“, würde es gegenüber den anderen Systembetreibern des Miterfassungssystems jedenfalls vertragsbrüchig werden, mit der Folge, dass der Erfasser auch von den weiteren Systembetreibern keine Zahlung mehr erhalten würde bzw. nach Ablauf einer angemessenen kurzen Nachfrist gekündigt werden würde.
31
Auch der Umgang mit der im Bescheid genannten „Krisensituation“, in welcher eine Lösung gefunden worden sei, zeige, dass der Fall der Ersatzvornahme aufgrund des faktischen Zusammenwirkens aller Systembetreiber fernliegend sei. Denn sobald es tatsächlich dazu komme, dass Verpackungsmengen in einem Gebiet ganz oder teilweise nicht mehr erfasst würden, wäre für dieses Gebiet die Flächendeckung nicht mehr gegeben. Dies wäre aufgrund der Miterfassungsstruktur für alle im jeweiligen Gebiet tätigen Systeme der Fall und würde gemäß § 6 Abs. 6 VerpackV den Widerruf der Systemfeststellung nach sich ziehen. Die Situation, dass gelbe Säcke stehen blieben bzw. gelbe Tonnen nicht geleert würden, könne daher wenn überhaupt nur dann auftreten, wenn es zu einem gleichzeitigen Ausfall aller in einem Gebiet tätigen dualen Systeme komme. Dass dieses Szenario in keiner Weise realistisch sei, verdeutliche der Bericht über die Sektoruntersuchung des Bundeskartellamtes. In diesem werde ausdrücklich festgestellt, dass die befürchteten Auswirkungen der Wettbewerbsöffnung auf den Fortbestand und die Stabilität des Systems nicht eingetreten seien.
32
Weiter führt der Prozessbevollmächtigte der Klägerin hinsichtlich des „Ob“ der Ermessensentscheidung aus, dass für das Bundesverwaltungsgericht zwar das „allgemein latent vorhandene Liquiditätsrisiko“ für die Festsetzung einer Sicherheitsleistung „ohne Zweifel an der Liquidität“ ausreiche (BVerwG, Urteil vom 13.03.2008 - 7 C 44/07 -, juris). Im anschließenden Verfassungsbeschwerdeverfahren, in welchem das BVerfG eine Grundrechtsverletzung der betroffenen Betreiber einer Abfallentsorgungsanlage nicht feststellte, habe das BVerfG allerdings ausschließlich auf ein Differenzierungskriterium abgestellt, welches allein für den Bereich der Abfallentsorgungsanlagen gelte (BVerfG, Beschluss vom 01.09.2009 - 1 BvR 1370/08 -, juris). So habe sich in der Abfallentsorgungsbranche in der Vergangenheit das mit dem Betrieb von Abfallentsorgungsanlagen durch private Betreiber „typischerweise“ verbundene Kostenrisiko für die öffentliche Hand (negativer Marktwert der gelagerten Abfälle und unvorhersehbare bodenschutzrechtliche Stilllegungs- und Nachsorgerisiken) in beträchtlichem Ausmaß realisiert. Solche Risiken würden vorliegend aber gerade nicht bestehen, da die hier betroffenen erfassten Wertstoffe weit überwiegend einen positiven Marktwert aufwiesen. Das besondere Differenzierungskriterium, das das BVerfG als Rechtfertigung für die generelle Anforderung einer Sicherheitsleistung auch ohne Anzeichen eines besonderen (Insolvenz-) Risikos herangezogen habe, sei für den Bereich der Verpackungsentsorgung daher nicht einschlägig. Der Beklagte dürfe daher nicht generell, sondern nur nach einer Einzelfallprüfung und bei Vorliegen besonderer Umstände, die auf ein erhöhtes Ausfallrisiko hindeuten würden, eine Sicherheitsleistung anfordern. Ein solches Risiko müsse sich zwar nicht unbedingt unternehmensspezifisch, quasi aus der Liquiditätslage des jeweiligen Systembetreibers ergeben, sondern könne sich auch aus geänderten Marktverhältnissen o.ä. ergeben. Dies sei jedoch nicht der Fall. Die aktuellen Ereignisse der Vergangenheit, bei denen sich das gute Zusammenspiel der an dem Gesamtsystem beteiligten Systembetreiber gerade bestätigt habe, lege ein erhöhtes Ausfallrisiko einzelner oder aller dualen Systeme nicht nahe. Auch die „Kann“-Regelung in § 6 Abs. 5 Satz 3 VerpackV verdeutliche, dass eine Sicherheitsleistung nicht generell, sondern nur nach sorgfältiger Einzelfallabwägung gefordert werden dürfe.
33
Der Prozessbevollmächtigte führt ferner aus, dass der Beklagte die für die Bemessung der Sicherheitsleistung maßgeblichen Grundlagen nur unzureichend ermittelt habe und ohne stichhaltigen Grund von der im Rahmen der Bund- / Länder-Arbeitsgemeinschaft Abfall (LAGA) entwickelten einheitlichen Verwaltungspraxis abgewichen sei. Daher sei auch das „Wie“ der Entscheidung ermessensfehlerhaft. Der Beklagte verweise vorrangig lediglich auf die Sektoruntersuchung des Bundeskartellamtes aus dem Jahr 2012 und habe die aus dieser Untersuchung hervorgehenden Verwertungspreise lediglich bei zwei Entsorgungsunternehmen (einem öffentlich-rechtlichen und einem Unternehmen der privaten Entsorgungswirtschaft) aktuell verifiziert. Die darüber hinaus erfolgte Ermittlung der Erfassungskosten bei sechs Abfallwirtschaftsbetrieben sei in der Verwaltungsakte nicht nachvollziehbar. Auch die Erhebung eines Querschnitts über die Verbrennungspreise von 25 ländlich und städtisch geprägten Kreisen sei in der Verwaltungsakte nicht nachvollziehbar. Wegen des Vorrangs der stofflichen Verwertung gemäß § 4 Abs. 2 VerpackV hätte der Beklagte überdies die Verwertungspreise heranziehen müssen. Auch sei die Sektoruntersuchung durch das Bundeskartellamt bundesweit durchgeführt worden und der Beklagte dürfe seiner Ermittlung jedoch ausschließlich die üblichen Preise in Baden-Württemberg zugrunde legen.
34
Gegen den Sicherheitszuschlag wendet der Prozessbevollmächtigte der Klägerin ein, dass ein Sicherheitszuschlag für Unvorhergesehenes für den „Normalfall“ umstritten sei. Den von der Beklagten zitierten Entscheidungen des OVG NRW (Urteil vom 02.02.2011 - 8 B 1675/10) und des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 13.03.2008 - 7 C 44/07) habe eine Sicherheitsleistung nach § 17 Abs. 4 a BImSchG bezüglich der Pflichten des Betreibers einer Abfallentsorgungsanlage bei deren Stilllegung zu Grunde gelegen. Hierbei sei grundsätzlich ein Zuschlag in Höhe von 10 bis 20 % für Analyse-, Umschlag- und Transportkosten sowie für Unvorhergesehenes angemessen. Solche Risiken bestünden vorliegend aber nicht. Die Kosten im Falle des Ausfalls eines Systembetreibers im Bereich der Verpackungsverordnung seien sehr gut kalkulierbar. Etwaige Analysekosten würden gar nicht anfallen. Umschlag- und Transportkosten seien typischerweise in den Preisen für die Erfassung und Verwertung bereits enthalten. Auch könne die zuständige Behörde im Bereich der Verpackungsentsorgung auf bereits vorhandene und funktionierende Strukturen zurückgreifen, falls eine Ersatzvornahme angeordnet werden müsste. Dies sei ein wesentlicher Unterschied zum Bereich der Stilllegung von Abfallentsorgungsanlagen, wo es in der Vergangenheit im Zusammenhang mit illegalen Abfallablagerungen eine Vielzahl an Insolvenzen und schlichtweg „abgetauchten“ Verantwortlichen gegeben habe. Ein Sicherheitszuschlag sei vorliegend daher nicht gerechtfertigt.
35
Die Klägerin beantragt,
36
den Bescheid des Ministeriums für Umwelt, Klima und Energiewirtschaft Baden-Württemberg vom 08.05.2015 aufzuheben.
37
Der Beklagte beantragt,
38
die Klage abzuweisen.
39
Der Prozessbevollmächtigte des Beklagten führt aus, dass das Cyclos-Modell ausschließlich den Fall einer Insolvenz berücksichtigt habe, nicht hingegen die Nichterfüllung der Pflichten nach der Verpackungsverordnung auf Grund drohender Zahlungsunfähigkeit und faktischer Einstellung der Erfassung durch die Beauftragten. Auch habe insbesondere im Jahr 2014 nur in letzter Minute eine Finanzierungskrise bei den dualen Systemen verhindert werden können. Die Krise sei ausführlich in der Fachpresse erörtert worden. Unter anderem sei es zur fristlosen außerordentlichen Kündigung der Mengen-Clearing-Verträge und des Clearing-Vertrages gekommen.
40
Hiervon ausgehend habe sich der Beklagte für die Neuberechnung der Sicherheitsleistung entschieden.
41
Der Bescheid sei rechtmäßig. Rechtsgrundlage der Verfügung sei § 6 Abs. 5 Satz 3 VerpackV. Diese Vorschrift sei wirksam. Sie finde ihre Grundlage in der Verordnungsermächtigung des § 24 Abs. 1 Nr. 2 KrW- /AbfG (jetzt: § 25 KrWG). Diese Ermächtigung sei inhaltlich hinreichend bestimmt. Durch die Norm werde der Bundesregierung der Erlass einer Regelung ermöglicht, mit der sie den Hersteller oder Vertreiber von Erzeugnissen zur Rücknahme verpflichten könne. Weiterhin solle die Möglichkeit bestehen, in der Verordnung festzulegen, dass für die Rückgabe geeignete Maßnahmen getroffen würden. Nur beispielhaft werde dabei ein Rücknahmesystem oder die Erhebung eines Pfandes aufgeführt. Die Ermächtigungsgrundlage stelle hinreichend klar dar, dass der Verordnungsgeber zum einen eine Rücknahmepflicht anordnen könne und zum anderen diese durch weitere geeignete Maßnahmen sicherstellen könne. Dass möglicherweise eine Sicherheitsleistung, die die Rücknahme der Verpackungen sicherstellen würde, eingeführt werden könnte, sei für die Adressaten der Regelung auch vorhersehbar gewesen. Denn dass eine Regelung, die zur Sicherstellung der Rücknahme von Verkaufsverpackungen dienen solle, möglicherweise auch eine Sicherheitsleistung beinhalten könnte, liege nicht fern und sei ein wahrscheinlicher Regelungsinhalt. Daraus, dass in anderen Rücknahmesystemen keine Sicherheitsleistung vorgesehen sei, dürften die Adressaten nicht schließen, dass im Rahmen von § 24 Abs. 1 Nr. 2 Krw- / AbfG die Einführung einer solchen Sicherheitsleistung nicht möglich sei. Der Gesetzgeber sei auch nicht gehalten gewesen, die Verordnungsermächtigung noch konkreter dahingehend zu fassen, dass er ausdrücklich eine Sicherheitsleistung mit in die gesetzliche Ermächtigung hätte aufnehmen müssen. Vielmehr entspreche es dem Sinn und Zweck einer Verordnungsermächtigung, Detailregelungen gerade dem Verordnungsgeber zu überlassen. Aus der fehlenden Anordnung einer Sicherheitsleistung bei anderen Rücknahmesystemen könne nicht geschlossen werden, dass der Gesetzgeber im Rahmen des komplexen Rücknahmesystems nach § 6 Abs. 5 VerpackV auf eine Anordnung einer Sicherheitsleistung verzichten werde. Durch § 6 VerpackV werde eine Pflicht zur Gewährleistung der flächendeckenden Rücknahme von Verkaufsverpackungen, die beim privaten Endverbraucher anfallen, eingeführt. Es werde damit genau die Programmformel des Gesetzgebers umgesetzt, der mit § 24 Abs. 1 Nr. 2 KrW -/ AbfG gerade die Möglichkeit der Einführung einer Rücknahmepflicht schaffen wollte. Durch § 6 Abs. 5 Satz 3 VerpackV nutze der Verordnungsgeber die Möglichkeit, die Rückgabe durch geeignete Maßnahmen sicherzustellen. Dadurch, dass § 6 Abs. 5 Satz 3 VerpackV vorschreibe, dass die Sicherheit nur für den Fall genutzt werden könne, in dem die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger oder die zuständigen Behörden Kostenerstattung wegen einer Ersatzvornahme verlangen können, werde deutlich, dass mit der Vorschrift nur das Ziel verfolgt werde, die Rücknahme der in Verkehr gebrachten Erzeugnisse zu sichern.
42
§ 6 Abs. 5 Satz 3 VerpackV sei auch hinreichend bestimmt. Normen, die zur Erhebung von Sicherheitsleistungen berechtigen, würden typischerweise keine konkreten Bemessungsfaktoren für die Höhe der Sicherheit enthalten. Vielmehr ergebe sich die Höhe der Sicherheit aus deren Zweck, mithin einem möglichen Kostenerstattungsanspruch der Behörde wegen Ersatzvornahme. Die Sicherheitsleistung habe keinen „abgabeähnlichen Charakter“.
43
Weiter führt der Prozessbevollmächtigte des Beklagten aus, dass der Tatbestand der Norm erfüllt sei. Bereits vor der Novelle durch die fünfte Verordnung zur Änderung der VerpackV vom 02.04.2008 sei die Anordnung einer Sicherheitsleistung als Nebenbestimmung gängige Praxis gewesen. Der Verordnungsgeber habe die Sicherheitsleistung für alle Fälle vorgesehen, in denen der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger Kostenerstattung wegen Ersatzvornahme verlangen könne. Dies betreffe nicht nur den Fall, dass ein Systembetreiber aufgrund eines Insolvenzverfahrens den Betrieb einstelle, sondern insbesondere jeden Verstoß gegen die Verpflichtung zur haushaltsnahen Erfassung der Verpackungsabfälle beim Verbraucher. Die Sicherheitsleistung werde also nicht nur für die Entsorgung der in den Sammeleinrichtungen des Systems tatsächlich erfassten Verpackungen im Fall der Systemeinstellung gem. Anhang I Nr. 2 Abs. 2 Nr. 3 VerpackV festgesetzt, sondern insbesondere auch für den teilweisen oder vollständigen Verstoß gegen Erfassungs- und Verwertungsvorschriften. Der Beklagte habe die Sicherheitsleistung für den Fall einer Ersatzvornahme festgesetzt.
44
Als Rechtsfolge sehe § 6 Abs. 5 Satz 3 VerpackV Ermessen vor. Der Beklagte habe die Ermessensgrenzen entgegen der Ansicht der Klägerin nicht überschritten. Das Entschließungsermessen habe der Beklagte in rechtlich nicht zu beanstandender Weise ausgeübt. Insbesondere sei nicht von einem Ermessensnichtgebrauch auszugehen, da sich der Beklagte der Tatsache bewusst gewesen sei, dass er nicht zum Handeln verpflichtet sei. Dies ergebe sich auch aus dem an die Klägerin gerichteten Anhörungsschreiben, in dem der Beklagte zum Ausdruck gebracht habe, dass er sich seines Handlungsspielraums bewusst sei.
45
Auch bei der Ausübung des Auswahlermessens seien keine Ermessensfehler erkennbar. Die Aufgabe der bisherigen Verwaltungspraxis durch den Beklagten begegne keinen rechtlichen Bedenken. Dass die Bundesländer bisher überwiegend dem Cyclos-Modell gefolgt seien, bedeute keine Bindung. Überdies habe auch Nordrhein-Westfalen die bisherigen Berechnungsmethode in Frage gestellt. Dass Gerichte die bisherige Berechnungsmethode und anschließende Festsetzung der Sicherheiten für zulässig erachtet hätten, führe nicht zu einer Selbstbindung der Verwaltung. Dies gelte umso mehr, nachdem bekannt geworden sei, dass die bisher festgesetzten Sicherheiten nicht auskömmlich seien und eine Belastung der öffentlichen Hand im Sicherungsfall drohe. Im Bescheid habe der Beklagte ausgeführt, aus welchen Gründen er sich gegen die Fortsetzung der Berechnung der Sicherheitsleistung nach dem Cyclos-Modell entschieden habe. Die Duales System Deutschland GmbH habe höhere Erlöse und niedrigere Kosten geltend gemacht, als im ursprünglichen Cyclos-Modell enthalten waren und daher eine vom Cyclos-Modell abweichende Festsetzung der Sicherheitsleistung zu erreichen versucht. Im Jahr 2013 habe die Klägerin (gemeint ist wohl die Duales System Deutschland GmbH) geltend gemacht, dass das Cyclos-Gutachten in erheblichem Umfang interne Zahlen enthalte, die unter mehreren Aspekten Geschäftsgeheimnisse seien. Der Beklagte habe sich daher ab diesem Zeitpunkt für die Festsetzung der Sicherheitsleistung gegenüber den übrigen Systembetreibern nicht mehr auf das Gutachten berufen können. Ebenso wenig war es möglich gewesen, von den übrigen Systembetreibern vollständige Zahlen der Kosten und Erlöse zu erhalten. Auch der Versuch von Entsorgungsunternehmen belastbare Zahlen zu erhalten, sei gescheitert. Aus Gründen der Gleichbehandlung aller Systembetreiber sei der Beklagte daher gehalten gewesen, für die künftige Festsetzung der Sicherheitsleistungen eine neue Grundlage zu wählen. Weiterhin habe der Beklagte erläutert, dass er zu der Erkenntnis gekommen sei, dass im Sicherungsfall die Kosten der Ersatzvornahme maßgeblich seien und dass bei dieser Festlegung die individuellen Kosten der Entsorgung durch die Systembetreiber nicht von herausragender Bedeutung seien. Daher begegne die Abkehr von der bisherigen Berechnungsmethode keinen rechtlichen Bedenken.
46
Weiter führt der Prozessbevollmächtigte des Beklagten aus, dass auch die Neufestsetzung der Sicherheitsleistung ermessensfehlerfrei sei. Im Bescheid zugrunde gelegt worden seien die Mengenstromnachweise aus dem Jahr 2013 und die Kosten für die Erfassung, Sortierung und Verwertung von Leichtverpackungen aus der Sektoruntersuchung des Bundeskartellamtes. Gegen diese Datengrundlage würden keine rechtlichen Bedenken bestehen, so dass auch nicht erkennbar sei, woraus sich eine Ermessensfehlerhaftigkeit ergeben könne. Zusätzlich habe sich der Beklagte abgesichert durch die Abfrage von Erfassungskosten bei sechs Abfallwirtschaftsbetrieben und die Auswertung von Verbrennungspreisen für die Verwertungskosten. Ergebnis dieser eigenen Untersuchung des Beklagten sei eine Bestätigung der Zahlen aus der Sektoruntersuchung des Bundeskartellamtes. Die Kontrollwerte seien sogar höher als die Werte aus der Sektoruntersuchung. Da die Sektoruntersuchung durch das Bundeskartellamt nicht in regelmäßigen Abständen durchgeführt werde, werde der Beklagte sich für die zukünftigen Festsetzungen der Sicherheitsleistung am Maßstab der Verbrennungspreise orientieren. Hierbei werde auch nicht die Abfallhierarchie verkannt. Die Sicherheitsleistung werde für den Fall einer kurzfristigen Ersatzvornahme benötigt, die ein umgehendes Handeln erfordere. Der Beklagte rechne damit, dass im Sicherungsfall kurzfristig auf die vorhandenen Verbrennungskapazitäten zurückgegriffen werden könne und müsse. Eine aufwändige Ermittlung alternativer Verwertungswege sei im Sicherungsfall nicht möglich. Weiter weist der Prozessbevollmächtigte des Beklagten darauf hin, dass auch bei der aktuellen Entsorgung ein hoher Anteil der Abfälle in die Verbrennung gehe und de facto weit weniger als 36 % der erfassten Kunststoffabfälle werkstofflich verarbeitet werden würden.
47
Der Prozessbevollmächtigte des Beklagten führt weiter aus, dass der Beklagte ermessensfehlerfrei und zutreffend davon ausgehe, dass die Sicherheitsleistung jedes einzelnen Systembetreibers erforderlich sei, um die bestehenden Risiken abzudecken. Das VG Halle habe entschieden, dass die Behörden ermessensfehlerfrei die Erbringung der Sicherheitsleistung in Form einer Bankbürgschaft fordern könnten und eine Konzernbürgschaft nicht akzeptieren müssten (VG Halle, Urteil vom 26.11.2013 - 2 A 197/13 -, juris). Wenn schon eine Konzernbürgschaft als Sicherheitsleistung ermessensfehlerfrei abgelehnt werden könne, müsse sich der Beklagte erst recht nicht auf eine erklärte Einstandsabsicht der dualen Systembetreiber untereinander verlassen. Im Sicherungsfall müssten die notwendigen Mittel zur Verfügung stehen, um die Verpflichtungen des Systembetreibers im Wege der Ersatzvornahme erfüllen zu können. Bei der Festsetzung der Sicherheit habe der Beklagte für jeden einzelnen Systembetreiber anhand seines Marktanteils errechnet, welche Ersatzvornahmekosten entstehen würden, wenn der Systembetreiber seinen Erfassungs- und Verwertungspflichten nach der VerpackV nicht mehr nachkomme. Die vertraglichen Einzelheiten der Erfassungs- und Miterfassungsverträge seien dabei nicht relevant. Der Beklagte habe zu Recht darauf abgestellt, dass mehrere Szenarien denkbar seien, in denen die von den Systembetreibern beauftragten Unternehmen ihre Leistungen einstellen würden. So erscheine es nicht ausgeschlossen, dass die Auftragnehmer eines Systembetreibers, der in finanzielle Schwierigkeiten komme, die Leistung zumindest anteilig einstellten, um nicht Gefahr zu laufen, keine Vergütung für die Erfassungskosten zu erlangen. Ob ein solches Vorgehen der Auftragnehmer der Systembetreiber im Einzelfall zulässig sei, könne dahinstehen. Es bestehe jedenfalls die tatsächliche Gefahr, dass die Erfassungs- und Verwertungsleistungen zumindest teilweise eingestellt werden würden. Daher könne es bereits bei Zahlungsschwierigkeiten eines einzelnen Systembetreibers erforderlich werden, auf die Sicherheit für die Ersatzvornahme zurückzugreifen. Bereits die drohende Zahlungsunfähigkeit eines Systembetreibers könne dazu führen, dass Gelbe Säcke nicht mehr abgeholt werden würden. Auf die Frage, ob tatsächlich ein Insolvenzverfahren einzuleiten sei, komme es nicht an. Es genüge, dass die mit der Erfassung beauftragten Unternehmen ihre Leistung (anteilig) einstellten. Das vom Beklagten somit ermessensfehlerfrei zugrunde gelegte Szenario der Zahlungsschwierigkeit eines einzelnen Systembetreibers stimme mit der Intention des Verordnungsgebers überein. Auch der Verordnungsgeber gehe davon aus, dass eine Situation auftreten könne, in der der Systembetreiber seine Pflicht aus der VerpackV nicht erfülle. Indem die Sicherheit nach den jeweiligen Mengenstromanteilen berechnet werde, lasse der Beklagte zudem erkennen, dass er nicht davon ausgehe, dass sämtliche Systembetreiber zeitgleich oder zeitnah zahlungsunfähig werden würden. Die anteilige Sicherheitsleistung entsprechend dem jeweils aktuellen Mengenstromnachweis diene gerade dazu, die bei Verstößen gegen die VerpackV durch den konkreten Systembetreiber entstehenden Schäden aufzufangen.
48
Auch habe sich der Beklagte ermessensfehlerfrei dafür entschieden, mit der Sicherheitsleistung eine Ersatzvornahme von einmonatiger Dauer abzudecken. Im angegriffenen Bescheid werde darauf hingewiesen, dass auch länger andauernde Zahlungsschwierigkeiten in Betracht gezogen werden müssten, die dazu führen könnten, dass die Erfassung und Verwertung der LVP anteilig eingestellt werde. Der Beklagte habe sich zugunsten der Systembetreiber dazu entschieden, die Sicherheitsleistung nur für eine Ersatzvornahme von einem Monat Dauer festzusetzen und nicht, was ebenso gut vertretbar wäre, für drei Monate. Er habe damit im Rahmen seines Ermessens die die Klägerin weniger belastende Variante gewählt und somit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz Rechnung getragen. Weder die VerpackV selbst noch die Gesetzesbegründung würden Vorgaben zu der Frage, auf welchen Zeitraum einer Ersatzvornahme sich die Sicherheitsleistung erstrecken könne, machen. Der Beklagte habe die möglichen Zeiträume abgewogen und ermessenfehlerfrei einen Monat festgesetzt. Soweit die Klägerin behaupte, der gewählte Zeitraum sei zu lang, da zu jedem beliebigen Stichtag maximal eine 2-Wochen-Menge Abfälle im System befindlich sei, werde verkannt, dass nicht nur der Fall der sofortigen und vollständigen Einstellung des Systembetriebs zu berücksichtigen sei. Vielmehr müsse die Sicherheitsleistung auch ausreichend bemessen sein, um im Falle eines länger andauernden Verstoßes gegen Pflichten nach der VerpackV im Wege der Ersatzvornahme tätig werden zu können. Entsprechend werde auch in der Literatur eine Dauer von ca. einem Monat benannt. Für die in Anhang I Nr. 2 Abs. 2 Nr. 3 VerpackV festgelegte Verpflichtung zur Entsorgung der Verpackungen im Falle der Einstellung würde möglicherweise eine Sicherheit für eine 2-Wochen-Menge genügen. Wenn allerdings der Beklagte feststellen sollte, dass Gelbe Säcke nicht ordnungsgemäß abgeholt und verwertet werden würden, ohne dass eine Einstellung des Systembetriebs erfolge, könne der notwendige Zeitraum für eine Ersatzvornahme auch deutlich länger sein.
49
Auch der Sicherheitszuschlag sei ermessensfehlerfrei. Bereits aus der allgemeinen Lebenserfahrung könne angenommen werden, dass Preisschwankungen von 10% ohne weiteres auftreten könnten. Insbesondere wenn die Marktgegenseite - wie im Fall der Ersatzvornahme - wisse, dass ein „Müllnotstand“ vorliege, sei jedenfalls nicht ausgeschlossen, dass die Erfassung und Verwertung der LVP teurer ausfalle, als es die aktuell durchgeführte Marktanalyse und die Sektoruntersuchung erwarten lasse. Der Beklagte habe - insoweit abweichend von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, Urteil vom 13.03.2008 - 7 C 44.07) - nur einen Aufschlag von 10 % vorgenommen und davon abgesehen, den Zuschlag auf 15 % oder 20 % festzulegen. Dies wäre ebenso ermessensfehlerfrei möglich gewesen.
50
Ein Ermessensfehler folge auch nicht daraus, dass der Eintritt der Anordnung der Ersatzvornahme unwahrscheinlich sei. Noch vor der „Finanzkrise“ der dualen Systeme habe der Verordnungsgeber die Sicherheitsleistung aufgenommen. Ziel sei es, einen möglichen Schaden von der Allgemeinheit abzuwenden und den Verursachern zuzuordnen. Die Unwahrscheinlichkeit des Eintritts des Sicherungsfalles könne daher kein Argument gegen die Erhebung einer Sicherheitsleistung sein. Der Sicherungsfall sei auch nicht derart unwahrscheinlich, dass durch den Beklagten angeordnete Sicherheitsleistungen unverhältnismäßig seien. Vielmehr könnten sich durch die drohende Zahlungsunfähigkeit eines Systembetreibers die Auftragnehmer veranlasst sehen, ihre Leistung nur noch anteilig zu erbringen. In diesem Fall müsste die zuständige Behörde die Erfassung und Verwertung der LVP ersatzweise vornehmen. Gerade im Fall einer (teilweisen) Einstellung der Erfassung von LVP durch mehrere Auftragnehmer des Systembetreibers könne es zu der Situation kommen, dass eine Ersatzvornahme für den gesamten Anteil eines Systembetreibers erfolgen müsse. Dieser Fall erfordere Rückgriff auf die gesamte, durch den streitgegenständlichen Bescheid festgesetzte Sicherheit.
51
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichts- und Behördenakten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
52
Die zulässige Klage hat keinen Erfolg. Der angegriffene Bescheid ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). 1.
Die zulässige Klage hat keinen Erfolg. Der angegriffene Bescheid ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
1.
53
Die durch den Beklagten mit Bescheid vom 08.05.2015 gegenüber der Klägerin erfolgte Festsetzung der Sicherheitsleistung in Höhe von ... EUR beruht auf § 6 Abs. 5 Satz 3 der Verpackungsverordnung vom 21.08.1998 (BGBl. I S. 2379), in der Fassung der Siebten Verordnung zur Änderung der Verpackungsverordnung vom 17.07.2014 (BGBl. I S. 1061) - VerpackV -. Hierbei handelt es sich um eine wirksame Ermächtigungsgrundlage. § 6 Abs. 5 Satz 3 VerpackV wird zum einen von einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage gedeckt (dazu unter a.) und genügt zum anderen auch dem Bestimmtheitsgebot (dazu unter b.). a.
Die durch den Beklagten mit Bescheid vom 08.05.2015 gegenüber der Klägerin erfolgte Festsetzung der Sicherheitsleistung in Höhe von ... EUR beruht auf § 6 Abs. 5 Satz 3 der Verpackungsverordnung vom 21.08.1998 (BGBl. I S. 2379), in der Fassung der Siebten Verordnung zur Änderung der Verpackungsverordnung vom 17.07.2014 (BGBl. I S. 1061) - VerpackV -. Hierbei handelt es sich um eine wirksame Ermächtigungsgrundlage. § 6 Abs. 5 Satz 3 VerpackV wird zum einen von einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage gedeckt (dazu unter a.) und genügt zum anderen auch dem Bestimmtheitsgebot (dazu unter b.).
a.
54
§ 6 Abs. 5 Satz 3 VerpackV ist von § 24 Abs. 1 Nr. 2 des Gesetzes zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Beseitigung von Abfällen (Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz - KrW-/ AbfG) vom 27.09.1994 (BGBl. I S. 2705) in der Fassung vom 27.09.1994 (nunmehr § 25 des Kreislaufwirtschaftsgesetz - KrWG - ) ausreichend gedeckt. Hiernach wird zur Festlegung von Anforderungen nach § 22 die Bundesregierung ermächtigt, nach Anhörung der beteiligten Kreise (§ 60) durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates zu bestimmen, dass Hersteller oder Vertreiber bestimmte Erzeugnisse zurückzunehmen und die Rückgabe durch geeignete Maßnahmen, insbesondere durch Rücknahmesysteme oder durch Erhebung eines Pfandes, sicherzustellen haben. Diese Vorschrift stellt eine ausreichende Ermächtigungsgrundlage für § 6 Abs. 5 Satz 3 VerpackV dar.
55
Soweit der Exekutive die Befugnis zur Normsetzung übertragen ist, muss sich der Inhalt der verordnungsrechtlichen Norm an dem Willen des Gesetzgebers orientieren und auch orientieren können. Dieser Wille muss im Gesetz seinen Ausdruck gefunden haben; Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung müssen im Gesetz bestimmt sein (Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG). Für die Frage, ob der Inhalt einer Verordnung vom Willen des Gesetzgebers umfasst wird, ist eine vom Gesetzgeber bereits vorgefundene verordnungsrechtliche Regelung zu berücksichtigen. Bezieht sich eine Verordnungsermächtigung auf einen Sachbereich, der bereits durch eine Verordnung geregelt war, so macht der Gesetzgeber - sofern er nichts Abweichendes zum Ausdruck bringt - dadurch deutlich, dass die vom Verordnungsgeber zu treffende Einzelregelung sich an den bisherigen Grundsätzen orientieren soll. Der Gesetzgeber schließt zwar eine Änderung nicht aus, erwartet vom Verordnungsgeber aber, dass dieser die einmal getroffene Konzeption der früheren Verordnung nicht ohne Grund verlassen wird (BVerwG, Urteil vom 26.03.2015 - 7 C 17/12 -, juris, Rn. 21 m.w.N.).
56
Bei der Prüfung, ob die Verordnung auf einer ausreichenden gesetzlichen Ermächtigung beruht, ist außerdem zu berücksichtigen, dass nach Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG die Rechtsgrundlage in der Verordnung anzugeben ist. Die Exekutive muss durch Angabe ihrer Ermächtigungsgrundlage sich selbst des ihr aufgegebenen Normsetzungsprogramms vergewissern und hat sich auf dieses zu beschränken. Es kommt daher nicht nur darauf an, ob sie sich überhaupt im Rahmen der delegierten Rechtsetzungskompetenz bewegt, vielmehr muss sich die in Anspruch genommene Rechtsetzungsbefugnis gerade aus den von ihr selbst angeführten Vorschriften ergeben (BVerwG, Urteil vom 26.03.2015 - 7 C 17/12 -, juris, Rn. 22 m.w.N.)
57
Nach diesen Grundsätzen findet § 6 Abs. 5 Satz 3 VerpackV in § 24 Abs. 1 Nr. 2 KrW-/ AbfG eine ausreichend bestimmte gesetzliche Grundlage. aa.
Nach diesen Grundsätzen findet § 6 Abs. 5 Satz 3 VerpackV in § 24 Abs. 1 Nr. 2 KrW-/ AbfG eine ausreichend bestimmte gesetzliche Grundlage.
aa.
58
§ 6 Abs. 5 Satz 3 VerpackV erhielt die hier maßgebliche Fassung durch Art. 1 Nr. 3 der Fünften Verordnung zur Änderung der Verpackungsverordnung vom 02.04.2008 (BGBl. I S. 531). In der Einleitungsformel der Fünften Änderungsverordnung hat der Verordnungsgeber - neben weiteren Vorschriften - § 24 Abs. 1 Nr. 2 KrW-/ AbfG als Rechtsgrundlage für die Verordnung genannt und damit dem Zitiergebot nach Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG genüge getan. bb.
§ 6 Abs. 5 Satz 3 VerpackV erhielt die hier maßgebliche Fassung durch Art. 1 Nr. 3 der Fünften Verordnung zur Änderung der Verpackungsverordnung vom 02.04.2008 (BGBl. I S. 531). In der Einleitungsformel der Fünften Änderungsverordnung hat der Verordnungsgeber - neben weiteren Vorschriften - § 24 Abs. 1 Nr. 2 KrW-/ AbfG als Rechtsgrundlage für die Verordnung genannt und damit dem Zitiergebot nach Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG genüge getan.
bb.
59
Auch genügt § 24 Abs. 1 Nr. 2 KrW-/ AbfG den Anforderungen von Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG, weil Inhalt, Zweck und Ausmaß dieser Ermächtigung hinreichend bestimmt sind.
60
Durch § 24 Abs. 1 Nr. 2 KrW-/ AbfG wird die Bundesregierung zur Festlegung von Anforderungen nach § 22 KrW-/ AbfG ermächtigt zu bestimmen, dass Hersteller oder Vertreiber bestimmte Erzeugnisse zurückzunehmen und die Rückgabe durch geeignete Maßnahmen, insbesondere durch Rücknahmesysteme oder durch Erhebung eines Pfandes, sicherzustellen haben. Nach § 22 KrW-/ AbfG trägt derjenige, der Erzeugnisse entwickelt, herstellt, be- und verarbeitet oder vertreibt, zur Erfüllung der Ziele der Kreislaufwirtschaft die Produktverantwortung. Ziele der Kreislaufwirtschaft sind nach § 1 KrW-/ AbfG die Schonung der natürlichen Ressourcen und die Sicherung der umweltverträglichen Beseitigung von Abfällen. Gemäß den in § 4 KrW-/ AbfG aufgestellten Grundsätzen der Kreislaufwirtschaft sind Abfälle in erster Linie zu vermeiden, insbesondere durch die Verminderung ihrer Menge und Schädlichkeit und in zweiter Linie stofflich zu verwerten oder zur Gewinnung von Energie zu nutzen. Die Pflichten zur Abfallvermeidung richten sich gemäß § 5 Abs. 1 KrW-/ AbfG u. a. nach den auf Grund der §§ 23 und 24 erlassenen Rechtsverordnungen.
61
Die in diesem Normbezug stehende Ermächtigungsgrundlage des § 24 Abs. 1 Nr. 2 KrW-/ AbfG dient somit der in § 22 KrW-/ AbfG normierten Produktverantwortung, die ihrerseits auf die Erfüllung der Ziele der Kreislaufwirtschaft zur Schonung der natürlichen Ressourcen gerichtet ist durch - in dieser Reihenfolge - die Abfallvermeidung und -verminderung, die stoffliche oder energetische Abfallverwertung sowie die (umweltverträgliche) Abfallbeseitigung. Der Zweck der Verordnungsermächtigung ist damit hinreichend klar umrissen. Ebenso sind die Handlungsmöglichkeiten des Verordnungsgebers in der Ermächtigungsnorm hinreichend bestimmt, nämlich zur Festlegung von Anforderungen nach § 22 KrW-/ AbfG - also zur Konkretisierung der Produktverantwortung - zu bestimmen, dass Hersteller und Vertreiber bestimmte Erzeugnisse zurückzunehmen und die Rückgabe durch geeignete Maßnahmen, insbesondere durch Rücknahmesysteme oder durch Erhebung eines Pfandes, sicherzustellen haben (vgl. hierzu auch OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 20.10.2005 – OVG 12 B 3.05 –, juris, Rn. 84).
62
Bei der Ermittlung des der Verordnungsermächtigung nach § 24 Abs. 1 Nr. 2 KrW-/ AbfG zugrunde liegenden gesetzgeberischen Willens ist zudem zu berücksichtigen, dass zum Zeitpunkt ihres Erlasses die Verordnung über die Vermeidung von Verpackungsabfällen (Verpackungsverordnung - VerpackV 1991) vom 12.06.1991 (BGBl. I S. 1234) bereits galt und in § 6 Abs. 3 Satz 1 VerpackV 1991 bereits die Möglichkeit der Beteiligung an einem Rücknahmesystem vorgesehen hat. An diesen Umstand knüpfte der Gesetzgeber des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes an. Er wollte die aus seiner Sicht bewährten Regelungen der Rücknahmepflichten und die Erfahrungen in Verbindung mit der Verpackungsverordnung aufgreifen. Zusätzliche Regelungsmöglichkeiten sollten geschaffen und Regelungslücken geschlossen werden (vgl. BT-Drs. 12/5672 S. 47 f.). Hieraus wird das Ziel des Gesetzes deutlich, dem Verordnungsgeber die Möglichkeit zur Weiterentwicklung der vorhandenen Normen der Verpackungsverordnung zu eröffnen, die diesen zugrundeliegende Konzeption aber beizubehalten (BVerwG, Urteil vom 26.03.2015 - 7 C 17/12 -, juris, Rn. 24). § 24 Abs. 1 Nr. 2 KrW-/ AbfG erlaubt daher - entgegen der Ansicht der Klägerin - nicht nur, Herstellern und Vertreibern von Verpackungen unmittelbar Pflichten aufzuerlegen. Auch für die Betreiber von Rücknahmesystemen, an denen sich Hersteller und Vertreiber bereits nach dem vom Gesetzgeber vorgefundenen Regelungssystem mit von ihren Pflichten befreiender Wirkung beteiligen konnten (§ 6 Abs. 3 Satz 1 VerpackV 1991), können Pflichten begründet werden. Denn jedenfalls mittelbar werden durch diese Pflichten die an dem Rücknahmesystem beteiligten Hersteller und Vertreiber belastet. Der in § 24 Abs. 1 Nr. 2 KrW-/ AbfG verwendete Begriff der geeigneten Maßnahmen, der durch die gesetzlichen Regelbeispiele der Rücknahmesysteme und der Erhebung eines Pfandes näher beschrieben wird, lässt sich daher auf der Grundlage des gesetzgeberischen Willens zur Beibehaltung der Regelungskonzeption der Verpackungsverordnung dahingehend verstehen, dass zu den geeigneten Maßnahmen Pflichten für die Betreiber der in § 24 Abs. 1 Nr. 2 KrW-/AbfG ausdrücklich erwähnten Rücknahmesysteme gehören (BVerwG, Urteil vom 26.03.2015 – 7 C 17/12 –, juris, Rn. 25). cc.
Bei der Ermittlung des der Verordnungsermächtigung nach § 24 Abs. 1 Nr. 2 KrW-/ AbfG zugrunde liegenden gesetzgeberischen Willens ist zudem zu berücksichtigen, dass zum Zeitpunkt ihres Erlasses die Verordnung über die Vermeidung von Verpackungsabfällen (Verpackungsverordnung - VerpackV 1991) vom 12.06.1991 (BGBl. I S. 1234) bereits galt und in § 6 Abs. 3 Satz 1 VerpackV 1991 bereits die Möglichkeit der Beteiligung an einem Rücknahmesystem vorgesehen hat. An diesen Umstand knüpfte der Gesetzgeber des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes an. Er wollte die aus seiner Sicht bewährten Regelungen der Rücknahmepflichten und die Erfahrungen in Verbindung mit der Verpackungsverordnung aufgreifen. Zusätzliche Regelungsmöglichkeiten sollten geschaffen und Regelungslücken geschlossen werden (vgl. BT-Drs. 12/5672 S. 47 f.). Hieraus wird das Ziel des Gesetzes deutlich, dem Verordnungsgeber die Möglichkeit zur Weiterentwicklung der vorhandenen Normen der Verpackungsverordnung zu eröffnen, die diesen zugrundeliegende Konzeption aber beizubehalten (BVerwG, Urteil vom 26.03.2015 - 7 C 17/12 -, juris, Rn. 24). § 24 Abs. 1 Nr. 2 KrW-/ AbfG erlaubt daher - entgegen der Ansicht der Klägerin - nicht nur, Herstellern und Vertreibern von Verpackungen unmittelbar Pflichten aufzuerlegen. Auch für die Betreiber von Rücknahmesystemen, an denen sich Hersteller und Vertreiber bereits nach dem vom Gesetzgeber vorgefundenen Regelungssystem mit von ihren Pflichten befreiender Wirkung beteiligen konnten (§ 6 Abs. 3 Satz 1 VerpackV 1991), können Pflichten begründet werden. Denn jedenfalls mittelbar werden durch diese Pflichten die an dem Rücknahmesystem beteiligten Hersteller und Vertreiber belastet. Der in § 24 Abs. 1 Nr. 2 KrW-/ AbfG verwendete Begriff der geeigneten Maßnahmen, der durch die gesetzlichen Regelbeispiele der Rücknahmesysteme und der Erhebung eines Pfandes näher beschrieben wird, lässt sich daher auf der Grundlage des gesetzgeberischen Willens zur Beibehaltung der Regelungskonzeption der Verpackungsverordnung dahingehend verstehen, dass zu den geeigneten Maßnahmen Pflichten für die Betreiber der in § 24 Abs. 1 Nr. 2 KrW-/AbfG ausdrücklich erwähnten Rücknahmesysteme gehören (BVerwG, Urteil vom 26.03.2015 – 7 C 17/12 –, juris, Rn. 25).
cc.
63
Die in § 6 Abs. 5 Satz 3 VerpackV getroffene Regelung über die Sicherheitsleistung hält sich auch im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung. So sollen die Hersteller und Vertreiber nach § 24 Abs. 1 Nr. 2 KrW-/ AbfG die Rückgabe durch geeignete Maßnahmen sicherstellen. Zur Sicherstellung der Rückgabe werden dabei beispielhaft die Einrichtung von Rücknahmesystemen durch die Hersteller und Vertreiber oder die Beteiligung der Hersteller und Vertreiber an Rücknahmesystemen genannt. Dieser Verweis auf Rücknahmesysteme zeigt, dass - wie bereits ausgeführt - von der Ermächtigungsgrundlage auch Maßnahmen umfasst sind, die die Rücknahme durch die Systembetreiber und deren konkrete Ausgestaltung einschließlich der den Systembetreibern obliegenden Pflichten regeln. Der Verordnungsgeber hält sich daher mit der Regelung in § 6 Abs. 5 Satz 3 VerpackV, wonach die für die Abfallwirtschaft zuständige oberste Landesbehörde oder die von ihr bestimmte Behörde bei der Feststellung nach Satz 1 oder nachträglich verlangen kann, dass der Systembetreiber eine angemessene, insolvenzsichere Sicherheit für den Fall leistet, dass er oder die von ihm Beauftragten die Pflichten nach dieser Verordnung ganz oder teilweise nicht erfüllen und die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger oder die zuständigen Behörden Kostenerstattung wegen Ersatzvornahme verlangen können, im Rahmen der Ermächtigung. Sie ist ein Detail der umfangreichen Regelungen zu den in § 6 VerpackV geregelten Rücknahmesystemen. Sie entspricht auch dem Zweck der Ermächtigung. Denn sie dient gerade der vom Gesetzgeber in § 24 Abs. 1 Nr. 2 KrW-/ AbfG bezweckten Sicherstellung der Rückgabe durch geeignete Maßnahmen, indem auch im Falle einer erforderlichen Ersatzvornahme die Hersteller und Vertreiber die Rücknahme von u.a. Leichtverpackungsmaterial mittelbar über ihre Beteiligung an einem System sichergestellt haben. Die Regelung in § 6 Abs. 5 Satz 3 VerpackV ist daher von § 24 Abs. 1 Nr. 2 KrW-/ AbfG gedeckt (so im Ergebnis auch VG Halle, Urteil vom 26.11.2013 - 2 A 197/13 -, juris).
64
Entgegen der Ansicht der Klägerin ist auch nicht aufgrund der Tatsache, dass im Deponie-Zulassungsverfahren die Anordnung der Sicherheitsleistung durch eine Soll-Vorschrift gesetzlich geregelt ist (vgl. § 36 Abs. 3 KrWG), davon auszugehen, dass der Gesetzgeber für den Bereich der Einrichtung oder Beteiligung an Rücknahme- oder Pfandsystemen ein Sicherungsinteresse der zuständigen Behörde nicht für gegeben gehalten hat. Vielmehr zeigt sich in der Soll-Vorschrift in § 36 Abs. 3 KrWG allein, dass der Gesetzgeber im Bereich des Deponie-Zulassungsverfahrens von einem in der Regel bestehenden Sicherungsinteresse der zuständigen Behörde ausgegangen ist. Daraus, dass der Gesetzgeber nicht bereits im Zusammenhang mit § 24 Abs. 1 Nr. 2 KrW-/ AbfG eine entsprechende Soll-Vorschrift erlassen hat, kann jedoch nicht geschlossen werden, dass im Bereich der Rücknahmesysteme eine Sicherheitsleistung nicht vom Zweck der Ermächtigungsgrundlage umfasst ist. Da der Gesetzgeber im Bereich der VerpackV nicht von einer regelmäßig anzufordernden Sicherheit ausgegangen ist, bedurfte es zur Bestimmung des Inhalts, Zwecks und Ausmaßes der Verordnungsermächtigung auch nicht einer weiteren gesetzlichen Vorgabe zur Ausgestaltung der Sicherheitsleistung. Daraus, dass der Gesetzgeber im Bereich des Deponie-Zulassungsverfahrens aufgrund der in diesem Bereich regelmäßig anzufordernden Sicherheitsleistung ein Bedürfnis sah, zur Wahrung der Anforderungen von Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG die nähere Ausgestaltung der zu leistenden Sicherheit durch § 43 Abs. 4 KrWG zu regeln, kann daher vorliegend - entgegen der Ansicht der Klägerin - nichts anderes geschlossen werden. Entsprechendes gilt auch hinsichtlich der von der Klägerin herangezogenen Regelungen im BattG und ElektroG.
65
Auch der Verweis auf die europäische Verpackungsrichtlinie 94/62/EG verhilft der Klägerin nicht zum Erfolg. Dass in dieser keine Vorgaben zur Anforderung einer Sicherheitsleistung zur Sicherstellung des Systems gemacht werden, führt nicht dazu, dass eine solche Regelung nicht zulässig ist. Denn nach Art. 288 Abs. 3 AEUV ist eine Richtlinie für jeden Mitgliedstaat, an den sie gerichtet wird, nur hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich und überlässt den innerstaatlichen Stellen die Wahl der Form und der Mittel. Bei der vorliegend angegriffenen Regelung, dass von Systembetreibern eine Sicherheitsleistung für den Fall einer erforderlichen Ersatzvornahme verlangt werden kann, handelt es sich um die konkrete Ausgestaltung des Rücknahmesystems, d.h. um die Form und das Mittel zur Erreichung des von der Richtlinie vorgegebenen Ziels. Eine solche Regelung konnte daher vom nationalen Gesetzgeber und Verordnungsgeber getroffen werden, ohne dass es hierzu einer Regelung in der europäischen Richtlinie bedurfte. b.
Auch der Verweis auf die europäische Verpackungsrichtlinie 94/62/EG verhilft der Klägerin nicht zum Erfolg. Dass in dieser keine Vorgaben zur Anforderung einer Sicherheitsleistung zur Sicherstellung des Systems gemacht werden, führt nicht dazu, dass eine solche Regelung nicht zulässig ist. Denn nach Art. 288 Abs. 3 AEUV ist eine Richtlinie für jeden Mitgliedstaat, an den sie gerichtet wird, nur hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich und überlässt den innerstaatlichen Stellen die Wahl der Form und der Mittel. Bei der vorliegend angegriffenen Regelung, dass von Systembetreibern eine Sicherheitsleistung für den Fall einer erforderlichen Ersatzvornahme verlangt werden kann, handelt es sich um die konkrete Ausgestaltung des Rücknahmesystems, d.h. um die Form und das Mittel zur Erreichung des von der Richtlinie vorgegebenen Ziels. Eine solche Regelung konnte daher vom nationalen Gesetzgeber und Verordnungsgeber getroffen werden, ohne dass es hierzu einer Regelung in der europäischen Richtlinie bedurfte.
b.
66
§ 6 Abs. 5 Satz 3 VerpackV verstößt auch nicht gegen das rechtsstaatliche Gebot hinreichender Bestimmtheit von Normen.
67
Das in Art. 20 Abs. 3 und in Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG verankerte Rechtsstaatsprinzip begründet das Gebot hinreichender Bestimmtheit der Gesetze. Gesetzliche Tatbestände sind so zu fassen, dass die Betroffenen die Rechtslage erkennen und ihr Verhalten daran ausrichten können. Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt. So ergibt sich aus § 6 Abs. 5 Satz 3 VerpackV, dass von Systembetreibern eine Sicherheitsleistung verlangt werden kann, d.h. der von der Norm angesprochene Adressatenkreis ist eindeutig erkennbar. Auch hinsichtlich der Bemessungsfaktoren für die Höhe der Sicherheitsleistung ist die Regelung in § 6 Abs. 5 Satz 3 VerpackV entgegen der Ansicht der Klägerin hinreichend bestimmt. Denn die Sicherheitsleistung kann nur für den Fall, dass der Systembetreiber oder die von ihm Beauftragten die Pflichten nach der VerpackV ganz oder teilweise nicht erfüllen und die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger oder die zuständigen Behörden Kostenerstattung wegen Ersatzvornahme verlangen können, festgesetzt werden. Damit ist erkennbar, dass sich die Sicherheitsleistung an den im Falle einer Ersatzvornahme zu erwartenden Kosten zu orientieren hat, so dass dem Gebot hinreichender Bestimmtheit genügt ist.
68
Auch handelt es sich - entgegen der Ansicht der Klägerin - nicht um einen abgabeähnlichen Tatbestand, so dass nicht die an eine Abgabenregelung gestellten Anforderungen hinsichtlich der Bestimmtheit erfüllt sein müssen. Abgabentatbestände zeichnen sich dadurch aus, dass sie dem Staat einen Anspruch auf eine Geldleistung einräumen (vgl. § 3 Abs. 1 der Abgabenordnung - AO). § 6 Abs. 5 Satz 3 VerpackV räumt der für die Abfallwirtschaft zuständigen obersten Landesbehörde oder der von ihr bestimmten Behörde jedoch keinen Anspruch auf eine Geldleistung ein, sondern auf eine Sicherheitsleistung. Die Klägerin trägt in diesem Zusammenhang selbst vor, dass die Sicherheitsleistung in der Regel durch eine Bankbürgschaft erbracht wird und damit einer Geldzahlung an die zuständige Behörde nicht gleichsteht. 2.
Auch handelt es sich - entgegen der Ansicht der Klägerin - nicht um einen abgabeähnlichen Tatbestand, so dass nicht die an eine Abgabenregelung gestellten Anforderungen hinsichtlich der Bestimmtheit erfüllt sein müssen. Abgabentatbestände zeichnen sich dadurch aus, dass sie dem Staat einen Anspruch auf eine Geldleistung einräumen (vgl. § 3 Abs. 1 der Abgabenordnung - AO). § 6 Abs. 5 Satz 3 VerpackV räumt der für die Abfallwirtschaft zuständigen obersten Landesbehörde oder der von ihr bestimmten Behörde jedoch keinen Anspruch auf eine Geldleistung ein, sondern auf eine Sicherheitsleistung. Die Klägerin trägt in diesem Zusammenhang selbst vor, dass die Sicherheitsleistung in der Regel durch eine Bankbürgschaft erbracht wird und damit einer Geldzahlung an die zuständige Behörde nicht gleichsteht.
2.
69
Der Bescheid des Beklagten vom 08.05.2015 ist rechtmäßig.
70
In formeller Hinsicht ist der Bescheid ordnungsgemäß ergangen. Das Ministerium für Umwelt, Klima und Energiewirtschaft Baden-Württemberg ist gemäß § 23 Abs. 2 Nr. 1 des Landesabfallgesetzes - LAbfG - in der Fassung der Bekanntmachung vom 14.10.2008 (GBl. S. 370), zuletzt geändert durch Art. 4 des Gesetztes vom 17.12.2009 (GBl. S. 802, 809), die für die Abfallwirtschaft zuständige oberste Landesbehörde und damit gemäß § 6 Abs. 5 Satz 3 VerpackV die für die Entscheidung zuständige Behörde. Auch wurde die Klägerin vor Erlass des Bescheides ordnungsgemäß angehört, § 28 Abs. 1 LVwVfG.
71
Auch in materieller Hinsicht ist der angefochtene Bescheid rechtmäßig.
72
Nach § 6 Abs. 5 Satz 3 VerpackV kann die für die Abfallwirtschaft zuständige oberste Landesbehörde oder die von ihr bestimmte Behörde bei der Feststellung nach Satz 1 oder nachträglich verlangen, dass der Systembetreiber eine angemessene, insolvenzsichere Sicherheit für den Fall leistet, dass er oder die von ihm Beauftragten die Pflichten nach dieser Verordnung ganz oder teilweise nicht erfüllen und die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger oder die zuständigen Behörden Kostenerstattung wegen Ersatzvornahme verlangen können.
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Die Klägerin ist ausweislich des Feststellungsbescheides vom ... eine Systembetreiberin eines flächendeckend eingerichteten Systems im Sinne von § 6 Abs. 3 VerpackV, so dass die tatbestandliche Voraussetzung von § 6 Abs. 5 Satz 3 VerpackV erfüllt ist.
74
Die vom Beklagten getroffene Rechtsfolge, eine Sicherheitsleistung in Höhe von ... EUR festzusetzen, ist von § 6 Abs. 5 Satz 3 VerpackV gedeckt.
75
Die Entscheidung über die Sicherheitsleistung steht gemäß § 6 Abs. 5 Satz 3 VerpackV sowohl dem Grunde als auch der Höhe nach im Ermessen des Beklagten. Nach § 114 Satz 1 VwGO prüft das Gericht bei Ermessensentscheidungen, ob der Verwaltungsakt rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht wurde. Die gerichtliche Kontrolle bei behördlichen Ermessensentscheidungen ist daher auf die Überprüfung von Ermessensfehlern beschränkt. Das bedeutet, dass das Gericht nur eine Rechtmäßigkeits- und keine Zweckmäßigkeitskontrolle durchführen darf.
76
Zudem liegt der Festsetzung einer Sicherheitsleistung eine Prognose der Kosten einer künftigen Ersatzvornahme zugrunde, die im gerichtlichen Verfahren nur eingeschränkt überprüfbar ist. Die Anordnung betrifft in der Zukunft liegende Pflichten, und die Behörde muss abschätzen, ob und in welchem Umfang diese Pflichten entstehen werden. Eine solche Prognose ist schon ihrem Wesen nach stets mit Unwägbarkeiten hinsichtlich ungewisser zukünftiger Entwicklungen belastet. Die Anordnung der Sicherheit ist daher nur daraufhin überprüfbar, ob der Beklagte bei seiner Entscheidung den zutreffenden Maßstab zugrunde gelegt hat und ob die Prognose der voraussichtlichen Entsorgungskosten vertretbar ist.
77
Ausgehend von diesem Prüfungsmaßstab ist die in dem angefochtenen Bescheid erfolgte Festsetzung der Sicherheitsleistung rechtlich nicht zu beanstanden. a.
Ausgehend von diesem Prüfungsmaßstab ist die in dem angefochtenen Bescheid erfolgte Festsetzung der Sicherheitsleistung rechtlich nicht zu beanstanden.
78
Die Prüfung der Ermessensausübung durch den Beklagten beschränkt sich im vorliegenden Fall auf die Bemessung der Höhe der Sicherheitsleistung. Denn eine Ermessensentscheidung darüber, ob eine Sicherheitsleistung von der Klägerin verlangt wird, d.h. über das „Ob“ einer Sicherheitsleistung, hat der Beklagte im angegriffenen Bescheid nicht getroffen. Vielmehr hat der Beklagte insoweit bereits mit der Nebenbestimmung Ziffer 8 des Bescheides vom ... von dem ihm durch § 6 Abs. 5 Satz 3 VerpackV eingeräumten Ermessen Gebrauch gemacht. Denn mit dieser Nebenbestimmung hat der Beklagte geregelt, dass die Klägerin eine angemessene, insolvenzsichere Sicherheit für den Fall zu leisten hat, dass sie oder die von ihr Beauftragten die Pflichten nach der Verpackungsverordnung ganz oder teilweise nicht erfüllen und die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger oder die zuständigen Behörden Kostenerstattungen wegen Ersatzvornahme verlangen können. Da der Bescheid vom ... inzwischen bestandskräftig ist, ist diese in Ziffer 8 getroffene Ermessensentscheidung des Beklagten über das „Ob“ der Festsetzung einer Sicherheitsleistung unanfechtbar und daher nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens.
79
Der Beklagte hat im angefochtenen Bescheid vom 08.05.2015 auch nicht erneut eine Ermessensentscheidung über das „Ob“ einer Sicherheitsleistung getroffen. Zwar behandelt der Beklagte unter dem Gliederungspunkt „5. Einwand des unwahrscheinlichen Eintritts der Anordnung einer Ersatzvornahme“ die vertraglichen Verhältnisse zwischen den an der Entsorgung beteiligten Unternehmen und der Klägerin. Nach Auffassung des Gerichts hat der Beklagte hierdurch aber nicht erneut eine Entscheidung darüber getroffen, ob gegenüber der Klägerin dem Grunde nach eine Sicherheitsleistung festgesetzt wird. Dies zeigt sich bereits daran, dass das Anhörungsverfahren nur im Hinblick auf eine Änderung der Berechnungsmethode und der Erhöhung der Sicherheitsleistung durchgeführt wurde und nicht auch dahingehend, ob überhaupt eine Sicherheitsleistung festgesetzt wird. Zudem wird dies auch aus dem Inhalt des angefochtenen Bescheides deutlich. So macht der Beklagte in diesem - entsprechend der erfolgten Anhörung - zunächst Ausführungen zur Höhe und Berechnung der Sicherheitsleistung. Erst anschließend geht der Beklagte im angefochtenen Bescheid auf den im Anhörungsverfahren erhobene Einwand des unwahrscheinlichen Eintritts der Anordnung einer Ersatzvornahme ein. Hätte der Beklagte hierdurch eine Ermessensentscheidung darüber treffen wollen, ob eine Sicherheitsleistung festgesetzt wird, so wären diese Ausführungen systematisch vor die Ausführungen über die erst anschließend relevante Frage der Höhe der Sicherheitsleistung gestellt worden. Nach Auffassung des Gerichts hat der Beklagte durch die Ausführungen unter 5. im angefochtenen Bescheid daher lediglich eine vollumfängliche Berücksichtigung der im allein zur Höhe der Sicherheitsleistung erfolgten Anhörungsverfahren vorgebrachten sämtlichen Einwendungen der Systembetreiber bezwecken und nicht eine Erneuerung seiner bereits im Bescheid vom 29.02.2012 getroffenen Ermessensentscheidung treffen wollen. Zudem stellte der Beklagte diese Ausführungen in einen inhaltlichen Zusammenhang zum Zeitraum, für den die Ersatzvornahme durch eine Sicherheitsleistung abgedeckt wird und würdigte den Einwand insoweit im Rahmen der Höhe der Sicherheitsleistung und nicht im Sinne selbständiger Erwägungen über das „Ob“ der Ermessensentscheidung.
80
Dass der Beklagte die Ermessensentscheidung, gegenüber der Klägerin eine Sicherheitsleistung festzusetzen, erneuern wollte, lässt sich dem Bescheid daher nicht entnehmen. Daher verfängt der Einwand der Klägerin, der Eintritt des Sicherungsfalles sei aufgrund der gewählten Vertragsgestaltungen zwischen den jeweiligen Dualen Systemen und den einzelnen Erfassungsunternehmen äußerst unwahrscheinlich, so dass aus diesem Grund in dem Bescheid vom 08.05.2015 ein Ermessensfehler vorliege, nicht. Denn mit diesem Einwand trägt die Klägerin vor, die Gefahr einer Ersatzvornahme durch einen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger sei ausgeschlossen. Die Klägerin greift somit mit diesem Einwand die Entscheidung des Beklagten an, trotz der behaupteten Unwahrscheinlichkeit des Eintritts des Sicherungsfalls überhaupt eine Sicherheitsleistung festgesetzt zu haben. Hierüber wurde aber bereits - wie ausgeführt - mit Bescheid ... unanfechtbar entschieden. b.
Dass der Beklagte die Ermessensentscheidung, gegenüber der Klägerin eine Sicherheitsleistung festzusetzen, erneuern wollte, lässt sich dem Bescheid daher nicht entnehmen. Daher verfängt der Einwand der Klägerin, der Eintritt des Sicherungsfalles sei aufgrund der gewählten Vertragsgestaltungen zwischen den jeweiligen Dualen Systemen und den einzelnen Erfassungsunternehmen äußerst unwahrscheinlich, so dass aus diesem Grund in dem Bescheid vom 08.05.2015 ein Ermessensfehler vorliege, nicht. Denn mit diesem Einwand trägt die Klägerin vor, die Gefahr einer Ersatzvornahme durch einen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger sei ausgeschlossen. Die Klägerin greift somit mit diesem Einwand die Entscheidung des Beklagten an, trotz der behaupteten Unwahrscheinlichkeit des Eintritts des Sicherungsfalls überhaupt eine Sicherheitsleistung festgesetzt zu haben. Hierüber wurde aber bereits - wie ausgeführt - mit Bescheid ... unanfechtbar entschieden.
81
Im vorliegenden Verfahren ist daher ausschließlich über das dem Beklagten durch § 6 Abs. 5 Satz 3 VerpackV eingeräumte Ermessen für die Bemessung der Höhe der Sicherheitsleistung zu entscheiden. Denn nur insoweit erfolgte in dem streitgegenständlichen Bescheid vom 08.05.2015 eine Ermessensentscheidung. Insoweit sind Ermessensfehler nicht ersichtlich. aa.
Im vorliegenden Verfahren ist daher ausschließlich über das dem Beklagten durch § 6 Abs. 5 Satz 3 VerpackV eingeräumte Ermessen für die Bemessung der Höhe der Sicherheitsleistung zu entscheiden. Denn nur insoweit erfolgte in dem streitgegenständlichen Bescheid vom 08.05.2015 eine Ermessensentscheidung. Insoweit sind Ermessensfehler nicht ersichtlich.
82
Zunächst ist es rechtlich nicht zu beanstanden, dass der Beklagte bei der Berechnung der Sicherheitsleistung von der Berechnungsgrundlage des Cyclos-Modells abgekehrt ist. Denn der Beklagte ist nicht verpflichtet, weiterhin wie in den Vorjahren die Sicherheitsleistung nach dem sog. Cyclos-Modell zu berechnen. (1)
Zunächst ist es rechtlich nicht zu beanstanden, dass der Beklagte bei der Berechnung der Sicherheitsleistung von der Berechnungsgrundlage des Cyclos-Modells abgekehrt ist. Denn der Beklagte ist nicht verpflichtet, weiterhin wie in den Vorjahren die Sicherheitsleistung nach dem sog. Cyclos-Modell zu berechnen.
(1)
83
Das Ermessen des Beklagten hinsichtlich der Art der Berechnung der Sicherheitsleistung ist insoweit nicht auf null reduziert. Es ist für das Gericht nicht ersichtlich, dass allein die Berechnung nach dem sog. Cyclos-Modell die zutreffende Berechnungsgrundlage bietet. Allein ein Verweis auf die Verwaltungspraxis anderer Behörden in anderen Bundesländern kann eine Ermessensreduzierung auf null nicht begründen. Dies zeigt lediglich, dass die Berechnung nach dem sog. Cyclos-Modell in anderen Bundesländern für zweckmäßig erachtet wurde. Solche Zweckmäßigkeitserwägungen dürfen durch das Gericht im Rahmen der Überprüfung einer Ermessensentscheidung jedoch nicht angestellt werden. (2)
Das Ermessen des Beklagten hinsichtlich der Art der Berechnung der Sicherheitsleistung ist insoweit nicht auf null reduziert. Es ist für das Gericht nicht ersichtlich, dass allein die Berechnung nach dem sog. Cyclos-Modell die zutreffende Berechnungsgrundlage bietet. Allein ein Verweis auf die Verwaltungspraxis anderer Behörden in anderen Bundesländern kann eine Ermessensreduzierung auf null nicht begründen. Dies zeigt lediglich, dass die Berechnung nach dem sog. Cyclos-Modell in anderen Bundesländern für zweckmäßig erachtet wurde. Solche Zweckmäßigkeitserwägungen dürfen durch das Gericht im Rahmen der Überprüfung einer Ermessensentscheidung jedoch nicht angestellt werden.
(2)
84
Schließlich ist das Ermessen des Beklagten hinsichtlich der Änderung der Berechnungsmethode nicht aus Gründen der Selbstbindung aufgrund seiner bisherigen Verwaltungspraxis auf null reduziert. (a)
Schließlich ist das Ermessen des Beklagten hinsichtlich der Änderung der Berechnungsmethode nicht aus Gründen der Selbstbindung aufgrund seiner bisherigen Verwaltungspraxis auf null reduziert.
(a)
85
Die Selbstbindung der Verwaltung folgt aus dem Gleichheitsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG, wonach von dem Ermessen nicht in einer Weise Gebrauch gemacht werden darf, bei der Gleiches ungleich oder Ungleiches gleich behandelt wird. Die Selbstbindung kann sich aus vorangehenden Einzelentscheidungen der Behörde ergeben, die mit dem konkreten Fall in den für das Ermessen wesentlichen Punkten übereinstimmen (Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 40, Rn. 70, Stand: 18. Aufl. 2017). Es kommt somit allein auf eine Verwaltungspraxis des Beklagten an. Dass das Cyclos-Modell nach den Angaben der Klägerin von der weit überwiegenden Anzahl aller Bundesländer angewandt wird, kann den Beklagten in seinem Verwaltungshandeln daher nicht binden. (b)
Die Selbstbindung der Verwaltung folgt aus dem Gleichheitsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG, wonach von dem Ermessen nicht in einer Weise Gebrauch gemacht werden darf, bei der Gleiches ungleich oder Ungleiches gleich behandelt wird. Die Selbstbindung kann sich aus vorangehenden Einzelentscheidungen der Behörde ergeben, die mit dem konkreten Fall in den für das Ermessen wesentlichen Punkten übereinstimmen (Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 40, Rn. 70, Stand: 18. Aufl. 2017). Es kommt somit allein auf eine Verwaltungspraxis des Beklagten an. Dass das Cyclos-Modell nach den Angaben der Klägerin von der weit überwiegenden Anzahl aller Bundesländer angewandt wird, kann den Beklagten in seinem Verwaltungshandeln daher nicht binden.
(b)
86
Auch war der Beklagte nicht gehindert, seine bestehende Verwaltungspraxis für die Zukunft zu ändern. Denn Art. 3 Abs. 1 GG hindert die Behörde nicht, eine ständige Verwaltungspraxis aus sachgerechten Erwägungen umzustellen und damit ihre Selbstbindung für die Zukunft allgemein und nicht nur für einen Einzelfall aufzuheben (Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 40, Rn. 124, beck-online).
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Voraussetzung für eine rechtmäßige Änderung einer bestehenden Verwaltungspraxis ist daher, dass das Gleichheitsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG beachtet wird, dass ein sachlicher Grund für die Änderung der Verwaltungspraxis gegeben ist und dass das aus dem Rechtsstaatsgebot des Art. 20 Abs. 3 GG abgeleitete Vertrauensschutzprinzip einer Abkehr von der bisherigen Verwaltungspraxis nicht entgegensteht. Diese Voraussetzungen sind vorliegend gegeben.
88
Der Beklagte beachtet Art. 3 Abs. 1 GG und behandelt sämtliche in Baden-Württemberg bereits seit mehreren Jahren tätigen und daher am Markt etablierten Systembetreiber gleich, indem er gegenüber diesen die geänderte Berechnungsmethode in gleicher Weise anwendet.
89
Auch hat der Beklagte die Berechnungsmethode aufgrund eines sachlichen Grundes, d.h. nicht willkürlich geändert. Sowohl aus dem angefochtenen Bescheid als auch aus dem Anhörungsschreiben vom 01.12.2014 und der Klageerwiderung ergibt sich, dass Anlass für die Änderung der Berechnungsmethode die Finanzkrise der Dualen Systeme im Jahr 2014 war. Dass der Beklagte aus dieser Krise die Gefahr einer teilweisen Zahlungseinstellung eines oder mehrerer Dualen Systeme mit der Folge einer insolvenzfreien Verschleppung erkannt hat, ist nicht zu beanstanden. So zeigt der Bericht des Bundeskartellamtes vom 15.06.2015 über seine Tätigkeit in den Jahren 2013/2014 sowie über die Lage und Entwicklung auf seinem Aufgabengebiet vom 15.06.2015 (BT-Drucksache 18/5210), dass es sich bei dem vom Beklagten befürchteten Systemzusammenbruch keinesfalls um eine völlig fernliegende Annahme handelt. In dem Bericht spricht das Bundeskartellamt von einer akuten Krisensituation im Februar 2014, in der mehrere Systembetreiber die bestehenden Clearingverträge gekündigt hätten, daher das Clearing-System insgesamt gefährdet gewesen sei und eine von den Systembetreibern selbst auf knapp 53 Mio. Euro bezifferte Finanzierungslücke entstanden sei. Es habe daher nach Einschätzung des Bundeskartellamtes unter anderem die vollständige Bezahlung der bereits beauftragten Entsorgungsunternehmen zu scheitern gedroht (BT-Drucksache 18/5210, Seite 85). Durch die drohende Unterfinanzierung bestand sogar die Gefahr eines Kollaps des gesamten privatwirtschaftlich organisierten Entsorgungssystems (Schulze, AbfallR 6/2017, 286 (287)). Da bisher die auf der Grundlage der Gutachten von Cyclos erfolgte Berechnung unstreitig nur den Fall einer Insolvenz berücksichtigte und nicht auch das Risiko einer Verzögerung der Entsorgung aufgrund einer teilweisen Zahlungseinstellung eines Systembetreibers, ist es auch nicht zu beanstanden, dass der Beklagte die von ihm gezogenen Schlüsse aus der Finanzkrise aus dem Jahr 2014 zum Anlass nahm, die Berechnungsmethode der Sicherheitsleistung zu ändern. Dem kann die Klägerin nicht mit Erfolg entgegen halten, die Systembetreiber hätten die kritische Lage im Jahr 2014 auf der Grundlage ihrer vertraglichen Vereinbarungen bewältigt, was die Funktionsfähigkeit des Systems unterstreiche. Denn dem Bericht des Bundeskartellamtes zufolge war die Finanzkrise im Jahr 2014 nur dadurch bewältigt worden, dass das Bundeskartellamt eine - auf das notwendige Mindestmaß beschränkte - Wettbewerbsbeschränkung toleriert hat, indem es den Systembetreibern ermöglicht hat, die reguläre, auf Mengenmeldungen der einzelnen Dualen Systeme basierende Marktanteilsbestimmung einmalig durch eine Vereinbarung über Markt- und Kostenanteile zu ersetzen. Eine eigenständige Bewältigung der Krisensituation durch die Systembetreiber hat damit gerade nicht stattgefunden. Nur ergänzend weist da Gericht darauf hin, dass die aufgrund der Intervention des Bundeskartellamtes eingetretene Stabilisierung des Systems nur von vorübergehender Wirkung war. Bereits im Jahr 2016 entstanden erneute Meinungsverschiedenheiten der Systembetreiber über die Mengenmeldungen nach den Clearingverträgen mit der Folge von Kündigungen der Verträge durch sieben Systembetreiber zum 31.12.2017 (vgl. Darstellung bei Schulze, AbfallR 6/2017, 286 (288)). Die Schlussfolgerungen des Beklagten aus der Krise im Jahr 2014 sind vor dem Hintergrund der fortbestehenden Fragilität des Systems daher auch weiterhin nachvollziehbar.
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Zudem wird die Entscheidung des Beklagten zur Änderung seiner Verwaltungspraxis bzw. Berechnungsmethode auch von dem Zweck der Sicherheitsleistung gedeckt, so dass auch ein sachlicher Grund vorliegt. Denn Zweck der Sicherheitsleistung ist die kostenmäßige Absicherung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger oder zuständigen Behörden im Falle, dass der Systembetreiber seine Pflichten nach der Verpackungsverordnung ganz oder teilweise nicht erfüllt und daher eine Ersatzvornahme erforderlich wird. Auch eine teilweise Zahlungseinstellung mit der Folge der Einstellung der Entsorgung durch den Auftragnehmer stellt eine Pflichtverletzung des Systembetreibers dar.
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Der Änderung der Berechnungsmethode steht zudem kein schutzwürdiges Vertrauen der Klägerin entgegen. Ein schutzwürdiges Vertrauen setzt einen Vertrauenstatbestand voraus. Vorliegend ist ein solcher für das Gericht nicht ersichtlich. Die Klägerin konnte nicht darauf vertrauen, dass der Beklagte für die Berechnung der Höhe der Sicherheitsleistungen weiterhin die Gutachten der Sachverständigen von Cyclos zugrunde legen wird. Zwar berechnete der Beklagte die bisherigen Sicherheitsleistungen in dem Bescheid vom 29.02.2012 und in der anschließenden mit Schreiben vom 07.11.2013 vorgeschlagenen Erhöhung nach dem Cyclos-Modell. Einem Vertrauenstatbestand steht aber bereits die Nebenbestimmung Ziffer 8 des Bescheids vom 29.02.2012 entgegen. Mit dieser hat der Beklagte gegenüber der Klägerin unanfechtbar geregelt, dass die Höhe der Sicherheitsleistung jährlich überprüft und ggfs. angepasst wird. Durch diese Regelung musste die Klägerin jährlich mit einer Änderung der Höhe der Sicherheitsleistung rechnen. Auch die Regelung in Ziffer 11 des Bescheids vom ..., wonach die Aufhebung, Änderung oder Ergänzung von Auflagen vorbehalten bleibe, steht der Bildung schutzwürdigen Vertrauens entgegen. Dass die Klägerin trotz dieser Möglichkeit der jährlichen Anpassung der Höhe der Sicherheitsleistung darauf vertrauen durfte, die der Berechnung zugrunde zu legende Methode bleibe unverändert, ist für das Gericht nicht ersichtlich. Selbst wenn aber ein Vertrauenstatbestand gegeben sein sollte, ist für das Gericht nicht erkennbar, dass die Klägerin im Vertrauen auf die bisherige Berechnungsmethode eine Vermögensdisposition getroffen hat, die sie nicht mehr oder nur unter unzumutbaren Nachteilen rückgängig machen kann. Dies trägt die Klägerin auch selbst nicht vor. bb.
Der Änderung der Berechnungsmethode steht zudem kein schutzwürdiges Vertrauen der Klägerin entgegen. Ein schutzwürdiges Vertrauen setzt einen Vertrauenstatbestand voraus. Vorliegend ist ein solcher für das Gericht nicht ersichtlich. Die Klägerin konnte nicht darauf vertrauen, dass der Beklagte für die Berechnung der Höhe der Sicherheitsleistungen weiterhin die Gutachten der Sachverständigen von Cyclos zugrunde legen wird. Zwar berechnete der Beklagte die bisherigen Sicherheitsleistungen in dem Bescheid vom 29.02.2012 und in der anschließenden mit Schreiben vom 07.11.2013 vorgeschlagenen Erhöhung nach dem Cyclos-Modell. Einem Vertrauenstatbestand steht aber bereits die Nebenbestimmung Ziffer 8 des Bescheids vom 29.02.2012 entgegen. Mit dieser hat der Beklagte gegenüber der Klägerin unanfechtbar geregelt, dass die Höhe der Sicherheitsleistung jährlich überprüft und ggfs. angepasst wird. Durch diese Regelung musste die Klägerin jährlich mit einer Änderung der Höhe der Sicherheitsleistung rechnen. Auch die Regelung in Ziffer 11 des Bescheids vom ..., wonach die Aufhebung, Änderung oder Ergänzung von Auflagen vorbehalten bleibe, steht der Bildung schutzwürdigen Vertrauens entgegen. Dass die Klägerin trotz dieser Möglichkeit der jährlichen Anpassung der Höhe der Sicherheitsleistung darauf vertrauen durfte, die der Berechnung zugrunde zu legende Methode bleibe unverändert, ist für das Gericht nicht ersichtlich. Selbst wenn aber ein Vertrauenstatbestand gegeben sein sollte, ist für das Gericht nicht erkennbar, dass die Klägerin im Vertrauen auf die bisherige Berechnungsmethode eine Vermögensdisposition getroffen hat, die sie nicht mehr oder nur unter unzumutbaren Nachteilen rückgängig machen kann. Dies trägt die Klägerin auch selbst nicht vor.
92
Bezüglich der im Bescheid vom 08.05.2015 angewandten Berechnungsmethode ist ein Ermessensfehler für das Gericht ebenfalls nicht erkennbar.
93
Der Beklagte durfte die Zahlen aus dem Bericht des Bundeskartellamtes vom Dezember 2012 „Sektoruntersuchung duale Systeme“ bei der Bemessung der Sicherheitsleistung zugrunde legen. Insoweit ist ein Ermessensfehlgebrauch in der Form eines Ermessensdefizites nicht erkennbar. Ein solcher Ermessensfehler setzt voraus, dass die Behörde als Voraussetzung ihrer Entscheidung nicht alle dafür vom Zweck der Ermächtigung her relevanten Tatsachen umfassend ermittelt und bei der Entscheidung nicht alle Ergebnisse dieser Ermittlungen und alle sonst einschlägigen wesentlichen Gesichtspunkte berücksichtigt hat (Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 40, Rn. 89, Stand: 18. Aufl. 2017). Dass der Beklagte vorliegend die relevanten Tatsachen, nämlich die im Falle der Ersatzvornahme anfallenden Kosten, nur unzureichend ermittelt hat, ist nicht ersichtlich.
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Zunächst ist festzuhalten, dass gegen die im Bericht des Bundeskartellamtes über die Sektoruntersuchung veröffentlichten Kosten für Erfassung, Sortierung und Verwertung von LVP in Höhe von 236 EUR/t als solche weder rechtliche Bedenken vorgetragen werden, noch solche sonst ersichtlich sind. Dass die in dem Bericht veröffentlichten Kosten bereits aus dem Jahr 2011 stammen, führt ebenfalls nicht zu einem Ermessensfehler in Form eines Ermessensdefizits. Denn der Beklagte war sich hierüber im Klaren und hat die Kosten bereits vor der Anhörung der Klägerin durch die Abfrage bei einem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger und bei einer Firma der privaten Entsorgungswirtschaft als aktuell plausibilisiert und darüber hinaus vor Erlass des angefochtenen Bescheides eine Abfrage bei weiteren sechs Abfallwirtschaftsbetrieben zur Plausibilisierung durchgeführt. Diese Vorgehensweise ist nicht zu beanstanden. Denn die Zahlen aus dem Bericht des Bundeskartellamtes beruhen auf einer bundesweiten Ermittlung, d. h. auf einer breiten und zuverlässigen Basis. Neuere Ermittlungen liegen ersichtlich nicht vor und auch Anhaltspunkte für eine Kostenreduzierung bestehen nicht. Es ist daher nicht erkennbar, dass es für eine Plausibilisierung einer Abfrage bei zusätzlichen Abfallwirtschaftsbetrieben zwingend bedurft hätte.
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Zudem ergibt sich aus der Tabelle 8 der sich in der Akte des Beklagten befindlichen und als „Sicherheitsleistung der Dualen Systeme - Berechnung für LVP auf Basis 2013“ bezeichneten Übersicht, dass der vom Beklagten ermittelte Wert für die Kosten der Ersatzvornahme von 236 EUR/t nicht unverhältnismäßig ist. Denn in dieser Tabelle wurde von den Sachverständigen von Cyclos für die Berechnung der Kosten der Erfassung, Sortierung und Verwertung von LVP-Sammelmengen an einem durchschnittlichen Stichtag als Kosten der Erfassung, Sortierung und Verwertung sogar 270,00 EUR/t angegeben und der vom Beklagten mit Schreiben vom 07.11.2013 vorgeschlagenen Erhöhung der Sicherheitsleistung zugrunde gelegt.
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Dass der Beklagte darüber hinaus auch die Verbrennungspreise in 25 Kreisen ermittelte, begegnet keinen rechtlichen Bedenken. Denn diese Ermittlung erfolgte ebenfalls nur zur weiteren Plausibilisierung der in dem Bericht des Bundeskartellamtes veröffentlichten Kosten für die Erfassung, Sortierung und Verwertung. Sie stellen hingegen nicht die eigentliche Berechnungsgrundlage dar. Diese bilden weiterhin die von dem Beklagten anhand des Berichts des Bundeskartellamtes ermittelten Kosten für die Erfassung, Sortierung und Verwertung. Es bedarf daher keiner Entscheidung darüber, ob die Verbrennungspreise eine rechtlich zulässige Berechnungsgrundlage darstellen oder ob hiergegen - wie von der Klägerin vorgetragen - der Vorrang der stofflichen Verwertung spricht.
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Inwieweit gegen den Bericht des Bundeskartellamtes als Berechnungsgrundlage spricht, dass dieser die bundesweit anfallenden Kosten ermittelt, ist für das Gericht nicht erkennbar. Denn durch diese umfassende bundesweite Datengrundlage werden vielmehr einzelne Kostenspitzen ausgeglichen. Hierdurch wird somit gerade sichergestellt, dass die üblichen Kosten angesetzt werden und es sich um eine - wie von § 6 Abs. 5 Satz 3 VerpackV vorausgesetzt - angemessene Sicherheitsleistung handelt.
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Die neue Berechnungsmethode ist auch vom Zweck des § 6 Abs. 5 Satz 3 VerpackV gedeckt. Denn nach § 6 Abs. 5 Satz 3 VerpackV darf die Sicherheitsleistung nur für den Fall festgesetzt werden, dass die Klägerin oder die von ihr Beauftragten die Pflichten nach der VerpackV ganz oder teilweise nicht erfüllen und die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger oder die zuständigen Behörden Kostenerstattung wegen Ersatzvornahme verlangen können. Da sich die Kosten einer möglichen Ersatzvornahme aus den Kosten der Erfassung, Sortierung und Verwertung von LVP-Sammelmengen zusammensetzen, handelt der Beklagte entsprechend des Zwecks der Vorschrift, indem er diese ermittelt und der Berechnung der Sicherheitsleistung zugrunde legt. Zudem berücksichtigte der Beklagte bei der Berechnung der Sicherheitsleistung den Marktanteil der Klägerin und handelte auch damit entsprechend des Zwecks der Vorschrift. Denn wie sich auch aus der Klageerwiderung ergibt, dient für den Beklagten die anteilige Sicherheitsleistung entsprechend des jeweils aktuellen Mengenstromnachweises dazu, die bei Verstößen gegen die VerpackV durch den konkreten Systembetreiber entstandenen Schäden aufzufangen. Der Beklagte beachtet somit durch die Berücksichtigung des konkreten Marktanteils, dass die Klägerin nur insoweit eine Sicherheit zu leisten hat, als sie für eine ggfs. erforderliche Ersatzvornahme verantwortlich wäre.
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Die Berechnungsmethode ist auch nicht - wie in der mündlichen Verhandlung durch den Prozessbevollmächtigten der Klägerin des Parallelverfahrens 14 K 2897/15 vorgetragen - deshalb ermessensfehlerhaft, weil insgesamt gegenüber den in Baden-Württemberg tätigen Systembetreibern eine Sicherheitsleistung festgesetzt sein dürfte, die geringfügig mehr als 100% der Marktanteile der Systembetreiber umfasst. Dass dies zu einer unverhältnismäßigen Übersicherung führt, zeigt sich für das Gericht nicht. Denn zum einen handelt es sich - wie der Beklagten-Vertreter in der mündlichen Verhandlung zutreffend ausgeführt hat - um individuell berechnete Sicherheitsleistungen. Allein durch den Verweis auf die Gesamtsumme kann daher die Rechtswidrigkeit der Berechnung der individuell festgesetzten Sicherheitsleistung nicht begründet werden. Zum anderen handelt es sich bei der Sicherheitsleistung um eine Prognose der Kosten einer zukünftigen Ersatzvornahme. Gerade im vorliegenden Fall des Markthinzutritts einer Systembetreiberin - hier der Klägerin im Verfahren 14 K 2897/15 - ist es daher rechtlich nicht zu beanstanden und vom Zweck des § 6 Abs. 5 Satz 3 VerpackV gedeckt, dass zur Ermittlung der Sicherheitsleistung einer noch nicht am Markt etablierten Systembetreiberin nicht der Marktanteil des vorangegangenen Jahres, sondern zur Sicherstellung eines realistischen Marktanteils ein geschätzter (vorliegend geringfügig höherer) Marktanteil zugrunde gelegt wird. Dass hierdurch die Summe der angesetzten Marktanteile der Systembetreiber die Grenze von 100% geringfügig überschreitet, ist in einer solchen Übergangsphase nicht zu beanstanden und - wie der Prozessbevollmächtigte des Beklagten in der mündlichen Verhandlung bereits angekündigt hat - mit den kommenden Festsetzungen der Sicherheitsleistungen wieder anzupassen. Im Übrigen hat die Klägerin in der mündlichen Verhandlung auch selbst nicht geltend gemacht, dass sich hieraus die Rechtswidrigkeit der ihr gegenüber festgesetzten Sicherheitsleistung ergibt.
100
Schließlich hat der Beklagte die Berechnung der Sicherheitsleistung im Bescheid auch nachvollziehbar begründet, indem er die üblichen Entsorgungskosten und deren Ermittlung tabellarisch dargestellt hat. Der Bericht des Bundeskartellamtes vom Dezember 2012, auf den sich der Beklagte beruft, ist online veröffentlich und frei zugänglich. cc.
Schließlich hat der Beklagte die Berechnung der Sicherheitsleistung im Bescheid auch nachvollziehbar begründet, indem er die üblichen Entsorgungskosten und deren Ermittlung tabellarisch dargestellt hat. Der Bericht des Bundeskartellamtes vom Dezember 2012, auf den sich der Beklagte beruft, ist online veröffentlich und frei zugänglich.
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Die Höhe der Sicherheitsleistung ist nicht deshalb ermessensfehlerhaft, weil der Beklagte - wie von der Klägerin vorgetragen - bei seiner Berechnungsmethode von einem nur theoretisch denkbaren Szenario ausgeht und sie daher unverhältnismäßig ist. Indem der Beklagte von den in Baden-Württemberg tätigen Systembetreibern eine Sicherheitsleistung verlangt, die in der Summe (in etwa) 100 % der laut der Sektoruntersuchung des Bundeskartellamtes in einem Monat anfallenden Kosten der Erfassung, Sortierung und Verwertung umfasst, legte er der Berechnung der Sicherheitsleistung ein Szenario zugrunde, wonach die in Baden-Württemberg tätigen Systembetreiber und die Entsorgungsunternehmen ihre Tätigkeit - zumindest für einen Zeitraum von einem Monat (vgl. hierzu unter 2.b.dd.) - in vollem Umfang einstellen. Hiermit stellte der Beklagte zulässigerweise zum Schutz der Gebührenzahler auf ein worst-case-Szenario ab. Dieses ist auch nicht derart unwahrscheinlich, dass ein Abstellen hierauf unverhältnismäßig wäre. Denn bereits die Vielzahl der beteiligten Akteure und die im Jahr 2014 aufgetretenen rechtlichen Differenzen zwischen den Systembetreibern, die dazu führten, dass ausweislich des Berichts des Bundeskartellamtes vom 15.06.2015 (BT-Drucksache 18/5210, S. 85) die vollständige Bezahlung der bereits beauftragten Entsorgungsunternehmen zu scheitern drohte, lassen - entgegen der Ansicht der Klägerin - zumindest für den Zeitraum von einem Monat nicht den Schluss zu, dass es sich nur um ein theoretisches Szenario handelt. Dies gilt umso mehr, als die Auseinandersetzungen zwischen den Systembetreibern um die Mengenmeldungen an die Clearingstelle - wie oben dargelegt - auch aktuell noch fortbestehen. dd.
Die Höhe der Sicherheitsleistung ist nicht deshalb ermessensfehlerhaft, weil der Beklagte - wie von der Klägerin vorgetragen - bei seiner Berechnungsmethode von einem nur theoretisch denkbaren Szenario ausgeht und sie daher unverhältnismäßig ist. Indem der Beklagte von den in Baden-Württemberg tätigen Systembetreibern eine Sicherheitsleistung verlangt, die in der Summe (in etwa) 100 % der laut der Sektoruntersuchung des Bundeskartellamtes in einem Monat anfallenden Kosten der Erfassung, Sortierung und Verwertung umfasst, legte er der Berechnung der Sicherheitsleistung ein Szenario zugrunde, wonach die in Baden-Württemberg tätigen Systembetreiber und die Entsorgungsunternehmen ihre Tätigkeit - zumindest für einen Zeitraum von einem Monat (vgl. hierzu unter 2.b.dd.) - in vollem Umfang einstellen. Hiermit stellte der Beklagte zulässigerweise zum Schutz der Gebührenzahler auf ein worst-case-Szenario ab. Dieses ist auch nicht derart unwahrscheinlich, dass ein Abstellen hierauf unverhältnismäßig wäre. Denn bereits die Vielzahl der beteiligten Akteure und die im Jahr 2014 aufgetretenen rechtlichen Differenzen zwischen den Systembetreibern, die dazu führten, dass ausweislich des Berichts des Bundeskartellamtes vom 15.06.2015 (BT-Drucksache 18/5210, S. 85) die vollständige Bezahlung der bereits beauftragten Entsorgungsunternehmen zu scheitern drohte, lassen - entgegen der Ansicht der Klägerin - zumindest für den Zeitraum von einem Monat nicht den Schluss zu, dass es sich nur um ein theoretisches Szenario handelt. Dies gilt umso mehr, als die Auseinandersetzungen zwischen den Systembetreibern um die Mengenmeldungen an die Clearingstelle - wie oben dargelegt - auch aktuell noch fortbestehen.
dd.
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Die durch den Beklagten im Bescheid vom 08.05.2015 getroffene Entscheidung, mit der Sicherheitsleistung für den Zeitraum von einem Monat eine Ersatzvornahme abzudecken, begegnet ebenfalls keinen rechtlichen Bedenken. Auch insoweit sind keine Ermessensfehler erkennbar. (1)
Die durch den Beklagten im Bescheid vom 08.05.2015 getroffene Entscheidung, mit der Sicherheitsleistung für den Zeitraum von einem Monat eine Ersatzvornahme abzudecken, begegnet ebenfalls keinen rechtlichen Bedenken. Auch insoweit sind keine Ermessensfehler erkennbar.
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Zunächst ist auch insoweit ein Ermessensfehlgebrauch in der Form eines Ermessensdefizites durch eine Nichtberücksichtigung der zivilrechtlichen Verhältnisse zwischen den an der Erfassung beteiligten Unternehmen nicht erkennbar. Zum einen hat der Beklagte die konkreten Vertragsverhältnisse zwischen den Systembetreibern und den Erfassungsunternehmen ermittelt. Dies zeigt das sich in der Akte befindliche Rechtsgutachten vom 14.04.2014 mit dem Titel „Schritte bei Insolvenz eines Systembetreibers“. Zum anderen wurde das Bestehen dieser Vertragsbeziehungen auch bei der Ermessensentscheidung über die Dauer des mit der Sicherheitsleistung abzudeckenden Zeitraumes berücksichtigt. In dem angefochtenen Bescheid hat sich der Beklagte mit den bestehenden Verträgen auseinandergesetzt und ist zu dem Schluss gekommen, dass aufgrund der mit diesen einhergehenden komplizierten Rechtslage damit gerechnet werden muss, dass während rechtlicher Auseinandersetzungen gelbe Säcke nicht abgeholt werden. Der Beklagte hat somit bei der der Sicherheitsleistung zugrunde liegenden Prognose die zivilrechtlichen Verhältnisse zwischen den an der Entsorgung beteiligten Parteien berücksichtigt. Insbesondere ist rechtlich nicht zu beanstanden, dass er zum Schutz der Gebührenzahler bzw. der öffentlichen Hand von einem „worst case“ Szenario ausgeht und zumindest für den Zeitraum von einem Monat das Risiko einer Ersatzvornahme im Falle von Zahlungsschwierigkeiten sieht. Ob die Erfassungsunternehmen (möglicherweise) aufgrund der bestehenden Verträge nicht zur Verweigerung der Leistung berechtigt sind, die Erstinverkehrbringer ihre Mengenanteile (möglicherweise) zeitnah bei anderen Systembetreibern lizenzieren oder die übrigen Systembetreiber die Zahlungen kurzfristig übernehmen würden, um nicht selbst die Flächendeckung zu verlieren, kann letztlich dahinstehen. Denn bereits die Vielzahl der beteiligten Akteure und die Vielzahl der rechtlichen bzw. tatsächlichen Möglichkeiten stützen eher die Annahme eines Risikos für eine Funktionsstörung bei der Abholung der in gelben Säcken oder Tonnen bereitgestellten Verkaufsverpackungen und lassen jedenfalls nicht den Schluss zu, dass die vom Beklagten getätigte Prognose nur rein theoretisch denkbar und damit der Zeitraum von einem Monat - wie von der Klägerin vorgetragen - unverhältnismäßig ist. (2)
Zunächst ist auch insoweit ein Ermessensfehlgebrauch in der Form eines Ermessensdefizites durch eine Nichtberücksichtigung der zivilrechtlichen Verhältnisse zwischen den an der Erfassung beteiligten Unternehmen nicht erkennbar. Zum einen hat der Beklagte die konkreten Vertragsverhältnisse zwischen den Systembetreibern und den Erfassungsunternehmen ermittelt. Dies zeigt das sich in der Akte befindliche Rechtsgutachten vom 14.04.2014 mit dem Titel „Schritte bei Insolvenz eines Systembetreibers“. Zum anderen wurde das Bestehen dieser Vertragsbeziehungen auch bei der Ermessensentscheidung über die Dauer des mit der Sicherheitsleistung abzudeckenden Zeitraumes berücksichtigt. In dem angefochtenen Bescheid hat sich der Beklagte mit den bestehenden Verträgen auseinandergesetzt und ist zu dem Schluss gekommen, dass aufgrund der mit diesen einhergehenden komplizierten Rechtslage damit gerechnet werden muss, dass während rechtlicher Auseinandersetzungen gelbe Säcke nicht abgeholt werden. Der Beklagte hat somit bei der der Sicherheitsleistung zugrunde liegenden Prognose die zivilrechtlichen Verhältnisse zwischen den an der Entsorgung beteiligten Parteien berücksichtigt. Insbesondere ist rechtlich nicht zu beanstanden, dass er zum Schutz der Gebührenzahler bzw. der öffentlichen Hand von einem „worst case“ Szenario ausgeht und zumindest für den Zeitraum von einem Monat das Risiko einer Ersatzvornahme im Falle von Zahlungsschwierigkeiten sieht. Ob die Erfassungsunternehmen (möglicherweise) aufgrund der bestehenden Verträge nicht zur Verweigerung der Leistung berechtigt sind, die Erstinverkehrbringer ihre Mengenanteile (möglicherweise) zeitnah bei anderen Systembetreibern lizenzieren oder die übrigen Systembetreiber die Zahlungen kurzfristig übernehmen würden, um nicht selbst die Flächendeckung zu verlieren, kann letztlich dahinstehen. Denn bereits die Vielzahl der beteiligten Akteure und die Vielzahl der rechtlichen bzw. tatsächlichen Möglichkeiten stützen eher die Annahme eines Risikos für eine Funktionsstörung bei der Abholung der in gelben Säcken oder Tonnen bereitgestellten Verkaufsverpackungen und lassen jedenfalls nicht den Schluss zu, dass die vom Beklagten getätigte Prognose nur rein theoretisch denkbar und damit der Zeitraum von einem Monat - wie von der Klägerin vorgetragen - unverhältnismäßig ist.
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Schließlich ist für das Gericht auch hinsichtlich der konkreten Dauer von einem Monat ein Ermessensfehler nicht erkennbar. Insbesondere handelt es sich - wie ausgeführt - nicht um einen unverhältnismäßig langen Zeitraum und damit nicht um eine Ermessensüberschreitung. Vielmehr hält sich der Beklagte hiermit im Rahmen seines Ermessensspielraumes. Denn es ist nicht ausgeschlossen, dass gerade im Falle von Zahlungsschwierigkeiten eines Systembetreibers eine Ersatzvornahme über einen längeren Zeitraum erforderlich werden kann, wobei zumindest ein Zeitraum von einem Monat sich noch innerhalb des Möglichen bewegt. ee.
Schließlich ist für das Gericht auch hinsichtlich der konkreten Dauer von einem Monat ein Ermessensfehler nicht erkennbar. Insbesondere handelt es sich - wie ausgeführt - nicht um einen unverhältnismäßig langen Zeitraum und damit nicht um eine Ermessensüberschreitung. Vielmehr hält sich der Beklagte hiermit im Rahmen seines Ermessensspielraumes. Denn es ist nicht ausgeschlossen, dass gerade im Falle von Zahlungsschwierigkeiten eines Systembetreibers eine Ersatzvornahme über einen längeren Zeitraum erforderlich werden kann, wobei zumindest ein Zeitraum von einem Monat sich noch innerhalb des Möglichen bewegt.
ee.
105
Soweit der Beklagte zur Berechnung der Sicherheitsleistung auf die ermittelten Entsorgungskosten einen Sicherheitszuschlag in Höhe von 10 % berechnet, ist die im Bescheid vom 08.05.2015 getroffene Ermessensentscheidung ebenfalls nicht zu beanstanden. (1)
Soweit der Beklagte zur Berechnung der Sicherheitsleistung auf die ermittelten Entsorgungskosten einen Sicherheitszuschlag in Höhe von 10 % berechnet, ist die im Bescheid vom 08.05.2015 getroffene Ermessensentscheidung ebenfalls nicht zu beanstanden.
106
Für das Gericht ist nicht ersichtlich, dass die Ermessensentscheidung des Beklagten insoweit unverhältnismäßig ist. Eine unverhältnismäßige Beeinträchtigung eines Betroffenen liegt vor, wenn die durch die Entscheidung hervorgerufene Beeinträchtigung der Rechtsposition des Betroffenen durch andere gegenläufige Interessen, die mit der Entscheidung zulässigerweise verfolgt werden, nicht zu rechtfertigen ist (Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 40, Rn. 92, Stand: 18. Aufl. 2017). Dies ist vorliegend nicht der Fall. Es ist bereist nicht ersichtlich, dass mit dem Sicherheitsaufschlag von 10 % Rechtspositionen der Klägerin beeinträchtigt werden. Denn selbst mit dem Sicherheitsaufschlag von 10 % bleibt der Tonnenpreis mit 260 EUR (= 236 EUR * 110 %) noch unter den von den Sachverständigen von Cyclos für die Berechnung der Kosten der Erfassung, Sortierung und Verwertung von LVP-Sammelmengen an einem durchschnittlichen Stichtag als Kosten der Erfassung, Sortierung und Verwertung ermittelten 270,00 EUR/t. (2)
Für das Gericht ist nicht ersichtlich, dass die Ermessensentscheidung des Beklagten insoweit unverhältnismäßig ist. Eine unverhältnismäßige Beeinträchtigung eines Betroffenen liegt vor, wenn die durch die Entscheidung hervorgerufene Beeinträchtigung der Rechtsposition des Betroffenen durch andere gegenläufige Interessen, die mit der Entscheidung zulässigerweise verfolgt werden, nicht zu rechtfertigen ist (Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 40, Rn. 92, Stand: 18. Aufl. 2017). Dies ist vorliegend nicht der Fall. Es ist bereist nicht ersichtlich, dass mit dem Sicherheitsaufschlag von 10 % Rechtspositionen der Klägerin beeinträchtigt werden. Denn selbst mit dem Sicherheitsaufschlag von 10 % bleibt der Tonnenpreis mit 260 EUR (= 236 EUR * 110 %) noch unter den von den Sachverständigen von Cyclos für die Berechnung der Kosten der Erfassung, Sortierung und Verwertung von LVP-Sammelmengen an einem durchschnittlichen Stichtag als Kosten der Erfassung, Sortierung und Verwertung ermittelten 270,00 EUR/t.
107
Die Ermessensentscheidung des Beklagten, einen Sicherheitszuschlag in Höhe von 10 % anzusetzen, beruht auch nicht auf unvollständige Ermessenserwägungen, so dass auch aus diesem Grund die Ermessensentscheidung rechtlich nicht zu beanstanden ist. Der Beklagte hat vielmehr erkennbar sein Ermessen ausgeübt. So hat er bereits im Bescheid darauf hingewiesen, dass die Sicherheitsleistung auch mit dem 10%-Aufschlag noch unter den Vergleichszahlen bleibt. In der mündlichen Verhandlung hat der Beklagte zudem ergänzend ausgeführt, dass sich der Sicherheitszuschlag nicht nur auf die Kosten beziehe, sondern auch auf die Dauer einer möglichen Ersatzvornahme.
108
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
109
Die Voraussetzungen für die Zulassung der Berufung durch das Verwaltungsgericht gemäß §§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO liegen nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 103, 105 InsO
§§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO
§ 273 BGB
§ 321 BGB
§ 23 KrWG
§ 313 BGB
§ 25 KrWG
§ 6 VerpackV
§ 6 Abs. 5 Satz 3 VerpackV
§ 36 Abs. 2 Nr. 5 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 313 Abs. 1 BGB
§ 25 Abs. 1 Nr. 2 KrWG
§ 36 Abs. 3 KrWG
§ 25 Abs.1 Nr. 2 KrWG
§ 43 Abs. 4 KrWG
§ 6 Abs. 4 Satz 5 VerpackV
§ 6 Abs. 6 VerpackV
§ 4 Abs. 2 VerpackV
§ 17 Abs. 4 a BImSchG
§ 6 Abs. 5 VerpackV
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 6 Abs. 3 Satz 1 VerpackV
§ 24 Abs. 1 Nr. 2 KrW-/AbfG
§ 3 Abs. 1 der Abgabenordnung
§ 28 Abs. 1 LVwVfG
§ 6 Abs. 3 VerpackV
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 6 Abs. 5 Satz 1 der Verordnung
§ 6 Abs. 5 Satz 3 der Verpackungsverordnung
§ 25 des Kreislaufwirtschaftsgesetz
§ 23 Abs. 2 Nr. 1 des Landesabfallgesetzes
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG
Art. 288 Abs. 3 AEUV
Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: 7 C 17/12
7 C 44/07
1 BvR 1370/08
8 B 1675/10
2 A 197/13
7 C 44.07
12 B 3.05
14 K 2897/15