Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-09-07, Aktenzeichen 1 A 3019/15
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2017:0907.1A3019.15.00

Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert.
Unter Abweisung der Klage im Übrigen wird der Beklagte unter teilweiser Aufhebung der Beihilfebescheide vom 25. Juni 2013 und vom 24. November 2013 (richtig: 24. Oktober 2013) sowie Aufhebung des Widerspruchsbescheides vom 12. März 2014 verpflichtet, der Klägerin eine weitere Beihilfe in Höhe von 2.770,38 Euro zu gewähren, sowie verurteilt, an die Klägerin auf diesen Betrag Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit dem 5. April 2014 zu zahlen.
Die weitergehende Berufung wird zurückgewiesen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens. Die Kosten des Verfahrens erster Instanz tragen unter Berücksichtigung der Kostenentscheidung in dem angefochtenen Urteil, die sich auf den rechtskräftig gewordenen Teil des Streitgegenstandes mit bezieht, die Klägerin zu 6/10 und der Beklagte zu 4/10.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 Prozent des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin macht mit der Klage Ansprüche der am 28. Januar 1963 geborenen und am 1. April 2017 verstorbenen Frau T. W. – im Folgenden: Frau W. – auf Gewährung von Beihilfen zu den Aufwendungen für ihren vollstationären Pflegeaufenthalt in einem in T1. (Niedersachsen) gelegenen Pflegeheim geltend. Die Beihilfeansprüche der Frau W. sind mit Anzeige an das Landesamt für Besoldung und Versorgung NRW (nachfolgend: LBV) zuletzt vom 23. Juli 2009 auf die Klägerin übergeleitet worden. Im Berufungsverfahren ist allein (noch) der Aufwendungsposten „Investitionskosten“ für die Monate April bis Oktober 2013 im Streit.
Mit an das Sozialamt der Klägerin gerichtetem Bescheid vom 25. Juni 2013 gewährte das LBV in Anwendung des § 5c BVO NRW in der ab dem 1. Januar 2013 gültigen und bis zum 31. Dezember 2013 unverändert fortgeltenden Fassung (im Folgenden: BVO NRW 2013) unter Einbeziehung der Kosten für die zusätzliche Betreuungsleistung nach § 87b SGB XI sowie für sonstige Hilfsmittel (Inkontinenzartikel) auf der Grundlage eines Bemessungssatzes von 80 vom Hundert eine Beihilfe in Höhe von insgesamt 6.354,24 Euro zu den Aufwendungen für die vollstationäre Pflege der Frau W. in der Zeit vom 1. April 2013 bis einschließlich 30. Juni 2013. Mit Bescheid vom 24. Oktober 2013 wurde bezogen auf den Zeitraum 1. Juli 2013 bis 31. Oktober 2013 eine entsprechende Beihilfe in Höhe von insgesamt 8.537,76 Euro gewährt.
Eine Beihilfe für die im Rahmen der Heimunterbringung angefallenen Kosten für Unterkunft und Verpflegung wurde mit der Begründung nicht geleistet, diese Kosten überstiegen nicht den von Frau W. zu tragenden Eigenanteil von 70 Prozent ihres Einkommens. Gänzlich unberücksichtigt blieben die von dem Pflegeheim in Ansatz gebrachten Investitionskosten in Höhe von monatlich 443,22 Euro.
Gegen die Beihilfebescheide vom 25. Juni 2013 sowie 24. Oktober 2013 legte die Klägerin jeweils Widerspruch ein. Dabei machte sie zur Begründung im Wesentlichen geltend: Nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 24. Januar 2012 – 2 C 24.10 – seien die Kosten der vollstationären Pflege von der Beihilfe in einer solchen Höhe zu übernehmen, dass der Heimbewohner nicht mehr auf Leistungen der Sozialhilfe angewiesen sei. Es werde deswegen um Aufstockung der Beihilfe für die Kosten der Pflege in der Stufe III auf 100 Prozent gebeten, da für Frau W. keine Pflegeversicherung bestehe. Zudem seien bei der Berechnung der Beihilfe auch die Investitionskosten zu berücksichtigen. In diesem Zusammenhang sei darauf hinzuweisen, dass in Niedersachsen anders als etwa in Nordrhein–Westfalen kein Pflegewohngeld gewährt werde.
Das LBV wies die Widersprüche mit Widerspruchsbescheid vom 12. März 2014 zurück. Eine Erhöhung des Beihilfebemessungssatzes wegen ungedeckter Pflegekosten könne hier schon wegen eines fehlenden ausreichenden Versicherungsschutzes der Frau W. – diese gehöre keiner Krankenversicherung an – nicht beansprucht werden. Eine Berücksichtigung der Investitionskosten sei für den streitbefangenen Zeitraum nach dem Beihilferecht des Landes NRW ausdrücklich ausgeschlossen und unter den gegebenen Umständen auch nicht im Rahmen der Regelung über eine Anhebung des Bemessungssatzes möglich.
Die Klägerin hat am 4. April 2014 Klage erhoben. Zu deren Begründung hat sie im Wesentlichen geltend gemacht: Nach dem Stand 1. April 2013 seien Aufwendungen für die stationäre Betreuung der Frau W. in Höhe von monatlich 956,14 Euro ungedeckt (20 % von 2.614,60 Euro Pflegekosten = 522,92 Euro zuzüglich 443,22 Euro nicht berücksichtigte Investitionskosten). Diese Kosten könne Frau W. von ihrem monatlichen Waisengeld in Höhe von 819,98 Euro nicht bestreiten, da sie daraus bereits die Kosten für Unterkunft und Verpflegung sowie den Grundbarbetrag und den Zusatzbarbetrag bestreiten müsse. Die Regelungen der BVO NRW 2013 genügten nicht der sich aus Art. 33 Abs. 5 GG ergebenden Verpflichtung des Dienstherrn, Versorgungsempfänger durch eine Bemessung der Beihilfen so zu stellen, dass durch die pflegebedingten Aufwendungen der amtsangemessene Lebensunterhalt nicht gefährdet werde. Diesbezüglich müssten auch die von Frau W. zu leistenden Investitionskosten berücksichtigt werden.
Die Klägerin hat schriftsätzlich sinngemäß beantragt,
den Beklagten unter teilweiser Aufhebung der Bescheide des LBV vom 25. Juni 2013 und 24. Oktober 2013 sowie unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides des LBV vom 12. März 2014 zu verpflichten, die Pflegekosten der Frau T. W. zu 100 % zu erstatten sowie die Investitionskosten bei der Beihilfefestsetzung mit einzubeziehen, und den Beklagten zu verurteilen, auf den nachzuzahlenden Betrag Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz zu zahlen.
Im Termin zur mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht, in dem die ordnungsgemäß geladene Klägerin nicht vertreten war, hat der Beklagte erklärt, dass das LBV der Klägerin zu den pflegebedingten Aufwendungen im Rahmen der vollstationären Pflege der Frau W. für die Monate April bis einschließlich Oktober 2013 einen Zuschuss in Höhe von (insgesamt) 3.663,60 Euro gewähren werde. Insoweit hat der Beklagte das Verfahren in der Hauptsache für erledigt erklärt.
Hinsichtlich der im Streit verbliebenen Investitionskosten hat der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen,
und zur Begründung auf die Ausführungen im Widerspruchsbescheid verwiesen.
Mit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage hinsichtlich eines Anspruchs auf Erstattung weiterer pflegebedingter Aufwendungen als unzulässig und im Übrigen – die Investitionskosten betreffend – mangels Rechtsgrundlage als unbegründet abgewiesen. Zu Letzterem hat es im Kern ausgeführt, dass § 5c Abs. 2 Satz 1 i. V. m. Satz 2 BVO NRW 2013 die Investitionskosten ausdrücklich vom Anwendungsbereich der Vorschrift ausnehme und sich eine erweiternde Auslegung oder analoge Anwendung des Satzes 2 in Richtung auf eine Einbeziehung der Aufwendungen für Investitionskosten verbiete. Aus § 12 Abs. 5 Satz 1 Buchstabe c BVO NRW 2013 oder unmittelbar aus einer Verletzung des Wesenskerns der Fürsorgepflicht ergebe sich ebenfalls kein Anspruch.
Zur Begründung der vom Verwaltungsgericht zugelassenen sowie von der Klägerin fristgerecht eingelegten und begründeten Berufung trägt die Klägerin im Wesentlichen vor: Der Beklagte sei unmittelbar aufgrund seiner Fürsorgepflicht zur Erstattung der unvermeidbar entstehenden Kosten stationärer Heimpflege verpflichtet, soweit ansonsten ein angemessener Lebensunterhalt des Beihilfeberechtigten bzw. eines berücksichtigungsfähigen Angehörigen durch die Alimentation nicht sichergestellt sei. Diese mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in Einklang stehende Verpflichtung beziehe, wie beispielsweise das Verwaltungsgericht Münster mit Urteil vom 17. November 2015 – 5 K 2331/14 –, juris, zutreffend entschieden habe, auch die hier als streitig verbliebenen Investitionskosten ein. § 5c BVO NRW 2013 enthalte keinen rechtswirksamen Ausschluss dieser Kosten. Das gelte erst recht in einem Fall wie hier, in welchem generell kein Pflegewohngeld gezahlt werde. Die Beihilfeberechtigten in einem solchen Falle mit den Investitionskosten (voll) zu belasten, verstoße auch gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Für Empfänger von Waisengeld würden in diesem Zusammenhang entgegen den Andeutungen des Verwaltungsgerichts in seinem Urteil keine geringeren rechtlichen Anforderungen gelten. Die Pflicht zur Verzinsung der Forderung folge aus §§ 286, 288 Abs. 1 BGB; der Beklagte sei spätestens mit Erlass des Widerspruchsbescheides mit der fälligen Leistung in Verzug gewesen.
Die Klägerin beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und den Beklagten unter teilweiser Aufhebung der Bescheide des LBV vom 25. Juni 2013 und 24. Oktober 2013 sowie unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides des LBV vom 12. März 2014 zu verpflichten, von den Heimkosten der Frau T. W. für die Zeit vom 1. April 2013 bis zum 31. Oktober 2013 zusätzlich zu den Pflegekosten die Aufwendungen für Verpflegung, Unterkunft und Investitionskosten insoweit vollständig zu erstatten, als diese insgesamt 70 % ihres Einkommens überstiegen haben, und den Beklagten weiter zu verurteilen, auf den nachzuzahlenden Betrag Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit dem 12. März 2014 zu zahlen.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er verteidigt das angefochtene Urteil und macht ergänzend geltend: Die von der Klägerin in Bezug genommenen Gerichtsentscheidungen beträfen überwiegend eine andere, ältere Rechtslage bzw. seien zum Bundesbeihilferecht ergangen. Sie stünden deswegen hier der Anwendung des § 5c Abs. 2 BVO NRW 2013, welcher Investitionskosten ausdrücklich und ohne Ausnahme von der beihilferechtlichen Berücksichtigungsfähigkeit ausnehme, nicht entgegen. Auch die Fürsorgepflicht des Dienstherrn schreibe keine vollständige Erstattung der krankheits- bzw. pflegebedingten Aufwendungen vor. Davon abgesehen handele es sich bei den streitbefangenen Kosten nicht um Krankheitskosten, sondern um Kosten der allgemeinen Lebensführung.
Hinsichtlich des Ergebnisses der mündlichen Verhandlung wird auf das Protokoll der öffentlichen Sitzung des Senats vom 7. September 2017 verwiesen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Verfahrensakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge (2 Hefte) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung der Klägerin hat Erfolg.
Die zulässige Klage ist bezüglich des geltend gemachten Beihilfeanspruchs in vollem Umfang und bezüglich des Zinsanspruchs überwiegend begründet.
Die Klägerin ist hinsichtlich der geltend gemachten Ansprüche aktivlegitimiert. Sie hat als Trägerin der Sozialhilfe nach entsprechender Überleitungsanzeige die Beihilfeansprüche der als Empfängerin von Waisengeld gegenüber dem Beklagten beihilfeberechtigt (vgl. § 1 Abs. 1 Nr. 3 BVO NRW) gewesenen Frau W. erworben. Nach § 93 Abs. 1 Satz 1 SGB XII kann der Träger der Sozialhilfe durch schriftliche Anzeige bewirken, dass der Anspruch einer sozialhilfeleistungsberechtigten Person gegen einen anderen, der kein Leistungsträger im Sinne des § 12 SGB I ist, bis zur Höhe seiner Aufwendungen auf ihn übergeht. Die schriftliche Anzeige bewirkt den Übergang für die Zeit, für die der leistungsberechtigten Person die (Sozialhilfe)Leistung ohne Unterbrechung erbracht wird, § 93 Abs. 2 SGB XII. Frau W. erhielt u. a. in dem hier interessierenden Zeitraum ununterbrochen Hilfe zur Pflege nach §§ 61 ff. SGB XII durch Übernahme der Kosten ihrer vollstationären Pflege im Pflegeheim T2. in T1. /Niedersachsen. Weder die Beihilfeberechtigung der Frau W. noch der Übergang ihres Beihilfeanspruchs stehen als solche in dem vorliegenden Verfahren im Streit.
Als Inhaberin des Beihilfeanspruchs (dazu I.) ist die Klägerin auch Inhaberin einer daran anknüpfenden Nebenforderung wie hier des Anspruchs auf Prozesszinsen; Verzugszinsen kann sie dagegen nicht verlangen (dazu II.).
I. Die Klägerin hat, anders als das Verwaltungsgericht angenommen hat, bezogen auf den hier streitbefangenen Zeitraum vom 1. April 2013 bis zum 31. Oktober 2013 einen Anspruch auf die Gewährung einer weiteren Beihilfe unter Berücksichtigung auch der Aufwendungen für die vom Pflegeheim berechneten Investitionskosten in Höhe von insgesamt 2.770,38 Euro. Soweit dem die Beihilfebescheide des LBV vom 25. Juni 2013 und vom 24. Oktober 2013 entgegenstehen, sind diese ebenso wie der Widerspruchsbescheid des LBV vom 12. März 2014 aufzuheben (§ 113 Abs. 5 VwGO). Soweit in dem verkündeten Tenor des Berufungsurteils versehentlich das Bescheiddatum „24. November 2013“ benannt wurde, handelt es sich um eine offenbare Unrichtigkeit, die in der schriftlichen Urteilsfassung sogleich von Amts wegen korrigiert wurde (vgl. § 118 VwGO).
Der Anspruch der Klägerin folgt aus § 5c Abs. 2 Sätze 1 und 5 BVO NRW in der seit dem 1. Januar 2012 geltenden Fassung der Ersten Verordnung zur Änderung der Beihilfenverordnung NRW vom 9. Dezember 2011 (GV. NRW. S. 703) – im Folgenden: BVO NRW 2012 –. Nach § 5c Abs. 2 Satz 1 BVO NRW 2012 sind Aufwendungen für Unterkunft und Verpflegung sowie Investitionskosten nicht beihilfefähig, es sei denn, dass sie unter Anrechnung des zustehenden Pflegewohngeldes einen bestimmten Eigenanteil (hier: 70 v. H. des Einkommens im Sinne des Satzes 2) übersteigen; die den Eigenanteil übersteigenden Aufwendungen für Unterkunft und Verpflegung einschließlich Investitionskosten werden als Beihilfe gezahlt (Satz 5).
Der Beklagte hat rechnerisch fehlerfrei Beihilfe für die Pflegekosten geleistet sowie in Bezug auf die Unterkunfts- und Verpflegungskosten eine (hier im Ergebnis nicht zu einer weiteren Beihilfeleistung führende) Eigenanteilsberechnung vorgenommen (dazu 1.). Zusätzlich hätten jedoch auch die Aufwendungen für Investitionskosten in Höhe von monatlich 443,22 Euro berücksichtigt werden müssen. Die mit Art. 1 Nr. 10 der Zweiten Verordnung zur Änderung der Beihilfenverordnung NRW vom 9. Dezember 2012 (GV. NRW. S. 642) ab dem 1. Januar 2013 erfolgte vollständige Streichung der Investitionskosten aus dem Kreis der bis dahin im Einzelfall berücksichtigungsfähigen Aufwendungen unter Fürsorgepflichtgesichtspunkten ist mit der Folge unwirksam, dass die bis zum 31. Dezember 2012 geltende Fassung der Vorschrift wieder auflebt (dazu 2.). In Anwendung dieser Vorschrift steht der Klägerin in der im Tenor genannten Höhe ein weiterer Beihilfeanspruch zu den Investitionskosten zu (dazu 3.).
1. Der Beklagte hat im Ausgangspunkt für die Bestimmung der Beihilfe zutreffend auf die Beihilfevorschriften abgestellt, die zum Zeitpunkt des Entstehens der Aufwendungen galten.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. März 2008– 2 C 19.06 –, juris, Rn. 8; OVG NRW, Urteil vom 14. August 2013 – 1 A 1481/10 –, juris, Rn. 41 f. m. w. N.
Für den Beihilfeanspruch der Klägerin zu den pflegebedingten Aufwendungen der Frau W. aus den Monaten April bis Oktober 2013 ist daher zunächst § 5c BVO NRW in der Fassung der Zweiten Verordnung zur Änderung der Beihilfenverordnung NRW vom 9. Dezember 2012 (GV. NRW. S. 642) – BVO NRW 2013 – heranzuziehen. Der mit der Dritten Verordnung zur Änderung der Beihilfenverordnung NRW vom 6. Januar 2013 (GV. NRW. S. 23) neu eingeführte § 17a Abs. 3 BVO NRW bestimmt, dass die Regelungen der Zweiten Änderungsverordnung u. a. für Aufwendungen nach § 5c BVO NRW gelten, die nach dem 31. Dezember 2012 entstanden sind.
a. § 5c Abs. 1 BVO NRW 2013 bestimmt, dass bei der stationären Pflege in einer zugelassenen Pflegeeinrichtung der nach dem Grad der Pflegebedürftigkeit in Betracht kommende Pflegesatz für die pflegebedingten Aufwendungen, die Aufwendungen der sozialen Betreuung sowie die Aufwendungen für medizinische Behandlungspflege beihilfefähig sind. Der Beklagte hat der Klägerin dem entsprechend eine Beihilfe in Höhe von monatlich 2.091.68 Euro (für den Zeitraum April bis Juni 2013) und von monatlich 2.094,84 Euro (für den Zeitraum Juli bis Oktober 2013) bewilligt. Dies entspricht 80 v. H. – dem hier maßgeblichen Bemessungssatz der Beihilfeberechtigten nach § 12 Abs. 1 Satz 2 Buchst. d) BVO NRW 2013 – der für die vollstationäre Pflege der Frau W. in den genannten Zeiträumen entstandenen Pflege(satz-)kosten. Darüber hinaus wurden zum gleichen Anteil Kosten für besondere Hilfsmittel (Inkontinenzartikel) erstattet. Später bewilligte der Beklagte in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht – ausdrücklich ohne Anerkennung einer Rechtspflicht, aber in der Sache wohl in (vorgreiflicher) Anlehnung an die ab dem 1. Januar 2014 geltende Fassung des § 5c Abs. 1 Sätze 2 und 3 BVO NRW in der Fassung der Vierten Verordnung zur Änderung der Beihilfenverordnung NRW vom 15. November 2013 (GV. NRW. S. 644 – BVO NRW 2014) – noch einen sog. Pflegezuschuss in der Gesamthöhe von 3.663,60 Euro für die betroffenen sieben Monate.
b. § 5c Abs. 2 Satz 1 BVO NRW 2013 regelt, dass Aufwendungen für Unterkunft und Verpflegung sowie Investitionskosten nicht beihilfefähig sind. Nach Satz 2 wird für Aufwendungen für Unterkunft und Verpflegung eine Beihilfe gezahlt, wenn die Aufwendungen einen gewissen Eigenanteil übersteigen. Die Beklagte hat diese Eigenanteilsregelung allein hinsichtlich der angefallenen Unterkunfts- und Verpflegungskosten angewendet; ein Beihilfebetrag errechnete sich daraus nicht. Eine Berücksichtigung der Investitionskosten ist vollständig unterblieben.
2. Der Beklagte hat die Investitionskosten bei der Beihilfeberechnung allerdings zu Unrecht nicht berücksichtigt. Insofern hat er sich im Ergebnis fehlerhaft an der durch die BVO NRW 2013 geschaffene Rechtslage orientiert.
Die ab dem 1. Januar 2013 erfolgte vollständige Streichung der Möglichkeit, im Einzelfall die bei der vollstationären Pflege anfallenden Investitionskosten im Rahmen der Beihilfe geltend zu machen, ist unwirksam. Der Verordnungsgeber erfüllt damit nicht (mehr) seine Verpflichtung, der Fürsorgepflicht entsprechende normative Vorkehrungen zu treffen (dazu a.). Ein fürsorgepflichtgemäßes Ergebnis kann nicht durch die Anwendung einer vorhandenen Härtefallregelung erreicht werden (dazu b.). Der vollständige Ausschluss der Investitionskosten lässt sich auch weder mit dem Hinweis rechtfertigen, es handele sich hierbei um grundsätzlich aus der Regelalimentation aufzubringende Kosten der allgemeinen Lebensführung, noch mit der Zielsetzung, die Beamten den gesetzlich Versicherten gleichzustellen (dazu c.).
Vgl. allgemein zu den Anforderungen an einen Leistungsausschluss: OVG NRW, Urteile vom 20. Juni 2013 – 1 A 334/11 –, juris, Rn. 43, und vom 12. September 2014 – 1 A 1601/13 –, juris, Rn. 32 ff.
a. Der Ausschluss der Investitionskosten von der Beilhilfe wird der verfassungsrechtlich verankerten Fürsorgepflicht des Dienstherrn nicht gerecht.
aa. Die Fürsorgepflicht ergänzt die ebenfalls durch Art. 33 Abs. 5 GG gewährleistete Alimentationspflicht des Dienstherrn. Sie verlangt weder, dass Aufwendungen der Beamten in Krankheitsfällen durch Leistungen einer beihilfekonformen Krankenversicherung und ergänzende Beihilfen vollständig gedeckt werden, noch, dass die von der Beihilfe nicht erfassten Kosten in vollem Umfang versicherbar sind.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. November 2002– 2 BvR 1053/98 –, juris, Rn. 29; BVerwG, Urteile vom 26. August 2009 – 2 C 62.08 –, juris, Rn. 14, vom 26. Juni 2008 – 2 C 2.07 –, juris, Rn. 13, und vom 28. Mai 2008 – 2 C 24.07 –, juris, Rn. 23.
Im Grundsatz konkretisieren die Beihilfevorschriften das, was der Dienstherr auf Grund seiner Fürsorgepflicht an Leistungen u. a. in Krankheits- und Pflegefällen für geboten und angemessen ansieht. Die systembedingt regelmäßig auftretenden Typisierungen im Beihilfebereich führen zwangsläufig zu Härten, Unebenheiten und Friktionen in einzelnen von der jeweiligen Regelung betroffenen Fällen, die aus Gründen der Gleichbehandlung allerdings grundsätzlich hinzunehmen sind.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 26. November 2009– 1 A 1524/08 –, juris, Rn. 77 ff.
Die Fürsorgepflicht hält den Dienstherrn jedoch dazu an, Beihilfe für notwendige und angemessene Aufwendungen im Krankheitsfall nicht ohne Rücksicht auf die wirtschaftlichen Folgen für den Beamten auszuschließen. Er muss im Blick behalten, dass der amtsangemessene Lebensunterhalt des Beamten und seiner Familie nicht gefährdet werden darf.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. November 2002– 2 BvR 1053/98 –, juris, Rn. 30; BVerwG, Urteile vom 26. August 2009 – 2 C 62.08 –, juris, Rn. 17, und vom 26. Juni 2008 – 2 C 2.07 –, juris, Rn. 17; OVG NRW, Urteil vom 20. Juni 2013 – 1 A 334/11 –, juris, Rn. 52.
Im Falle des auch vorliegend praktizierten Mischsystems aus Eigenvorsorge und ergänzender Beihilfe müssen beide aufeinander bezogenen Elemente der Fürsorgepflicht gerecht werden. Der Dienstherr darf dem Beamten namentlich nicht immer mehr Eigenvorsorge abverlangen, ohne ihm im Rahmen der Alimentation auch die finanziellen Mittel dafür bereitzustellen.
Leistungskürzungen und -einschränkungen sind dabei umso kritischer zu würdigen, je mehr dasjenige, was den Beihilfeberechtigten in seiner Gesamtheit abverlangt wird, in die Nähe eines Eingriffs in die amtsangemessene Alimentation rückt. Eine Verletzung der Fürsorgepflicht liegt vor, wenn beihilferechtliche Leistungsbegrenzungen oder Leistungsausschlüsse dazu führen, dass der Beihilfeberechtigte durch krankheits- oder pflegebedingte Aufwendungen in seiner Lebensführung unzumutbar eingeschränkt wird. Das ist dann der Fall, wenn er mit erheblichen krankheits- bzw. pflegebedingten Aufwendungen belastet bleibt, die er nicht durch die Regelalimentation und durch eine zumutbare Eigenvorsorge bewältigen kann.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. November 2002– 2 BvR 1053/98 –, juris, Rn. 29; BVerwG, Urteile vom 24. Januar 2012 – 2 C 24.10 –, juris, Rn. 16, und vom 30. April 2009 – 2 C 127.07 –, juris, Rn. 9; ferner Beschluss vom 23. August 2010– 2 B 13.10 –, juris, Rn. 16; OVG NRW, Urteile vom 14. August 2013 – 1 A 1481/10 –, juris, Rn. 80, und vom 26. November 2009– 1 A 1524/08 –, juris, Rn. 84, 86, und Beschluss vom 14. Dezember 2010 – 1 A 3/09 –, juris, Rn. 13.
Mit Blick auf solche Fälle muss der Dienstherr jedenfalls bei erkennbarem Anlass abstrakt-generelle Vorkehrungen (z. B. in Form von Härtefallregelungen) treffen, die sicherstellen, dass der amtsangemessene Lebensunterhalt des Beamten bei Eintritt besonderer finanzieller Belastungen u. a. durch Krankheit nicht gefährdet wird.
bb. Gemessen hieran hat der Senat im Grundsatz keine Bedenken, wenn Beihilfe zu den pflegebedingten Aufwendungen für Unterkunft, Verpflegung und Investitionskosten nur im Einzelfall nach Überschreitung eines (angemessenen) Eigenanteils des Einkommens bzw. der Alimentation des Beihilfeberechtigten geleistet wird. Diese Vorgehensweise entspricht der Doppelnatur dieser Kosten (dazu unten 2. c. aa.). Es bestehen ferner keine Anhaltspunkte, dass die in § 5c Abs. 2 BVO NRW 2012/2013 vorgesehenen Eigenanteile unter Fürsorgepflichtgesichtspunkten zu hoch angesetzt wären.
cc. Mit der vollständigen Streichung der Investitionskosten aus dem Beihilferegime kommt der Verordnungsgeber seiner Verpflichtung, im Krankheits- oder Pflegefall den amtsangemessenen Lebensunterhalt der Beamten sicherstellende, normative Vorkehrungen zu treffen, allerdings nicht (mehr) nach. Es ist nicht ausgeschlossen, dass diese Streichung jedenfalls in Einzelfällen zu einer erheblichen und nicht mehr zumutbaren finanziellen Belastung von Beihilfeberechtigten führt. Die pflegebedingten Investitionskosten können sich nach der Erfahrung des Senats in diesem und etlichen vergleichbaren Verfahren monatlich durchaus auf 500,00 Euro und mehr belaufen und damit einen nicht unerheblichen Anteil der Besoldung oder Versorgung ausmachen. So entsprechen Investitionskosten in einer Höhe von 500,00 Euro etwa bei einem Versorgungsempfänger mit der Besoldungsgruppe A 16 (Endstufe) bei einem maximalen Ruhegehaltssatz von 71,75 Prozent schon über 10 Prozent der Bruttoversorgung. Eine solche zusätzliche – und darüber hinaus dauerhafte – Belastung, die bei Beamten niedrigerer Besoldungsgruppen noch ein ggf. deutlich höheres Gewicht haben dürfte, kann nicht von vorneherein als gering qualifiziert werden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003– 2 C 36.02 –, juris, Rn. 17 f., wonach ein Leistungsausschluss, der weniger als ein Prozent der Jahresbezüge ausmacht, als gering zu bewerten ist (Kostendämpfungspauschale Niedersachsen); OVG NRW, Urteil vom 10. September 2007– 1 A 4955/05 –, juris, Rn. 53.
dd. Wegen dieser Belastung kann der Beihilfeberechtigte nicht allgemein auf einen etwa bestehenden Anspruch auf Pflegewohngeld verwiesen werden.
Gesetzt den Fall, dass Frau W. bereits vor Beginn ihrer vollstationären Heimpflege ihren Wohnsitz im Land Niedersachsen gehabt hat, käme solches im konkreten Fall schon im Ansatz nicht in Betracht. Denn es gab in Niedersachsen für den hier relevanten Zeitraum kein Pflegewohngeld. Das ist zwischen den Beteiligten unstreitig.
Aber selbst dann, wenn Frau W. vor ihrer Aufnahme in das Pflegeheim T1. ihren Wohnsitz noch im Land Nordrhein-Westfalen gehabt hätte, wäre dem Pflegewohngeld für den streitigen Beihilfeanspruch keine entscheidende Bedeutung zuzumessen. Denn anders als der Beklagte meint, können Beihilfeberechtigte nicht darauf verwiesen werden, das Pflegewohngeld sei – wohl im Sinne einer „Ersatzbeihilfe“ – gegenüber entsprechenden Beihilfeleistungen vorrangig. Diese Ansicht findet weder im Pflegewohngeldrecht eine Stütze (1), noch steht sie mit den Anforderungen der beamtenrechtlichen Fürsorgepflicht in Einklang (2).
(1) Zwar konnte (etwa) in Nordrhein-Westfalen nach dem – am 15. Oktober 2014 außer Kraft getretenen – Landespflegegesetz NRW (PfG NRW) i. V. m. der Pflegeeinrichtungsförderungsverordnung (PflFEinrVO) zu den gesondert berechenbaren und berechneten Investitionskosten Pflegewohngeld beantragt werden. Das dort geltende Pflegewohngeldrecht sieht aber einen Vorrang des Pflegewohngeldes gegenüber der Beihilfe nicht vor, sondern bestimmt (im hier maßgeblichen Zeitraum) im Gegenteil ausdrücklich einen Vorrang der Beihilfeleistungen.
Nach § 12 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1 PfG NRW wird vollstationären Dauerpflegeeinrichtungen zur Finanzierung ihrer betriebsnotwendigen Investitionsaufwendungen Pflegewohngeld gewährt, wenn das Einkommen und das Vermögen der Heimbewohnerin oder des Heimbewohners zur Finanzierung der Aufwendungen für Investitionskosten ganz oder teilweise nicht ausreicht. Nach § 12 Abs. 3 Satz 2 PfG NRW gelten die Vorschriften des Ersten bis Dritten Abschnitts des Elften Kapitels des SGB XII und der §§ 25 ff. BVG zur Bestimmung des anrechenbaren Einkommens und des Vermögens bei der stationären Hilfe zur Pflege entsprechend. Abweichend hiervon ist bei der Anrechnung des Einkommens ein weiterer Selbstbehalt von 50 Euro monatlich, mindestens jedoch der jeweilige Einkommensüberhang, zu belassen, § 12 Abs. 3 Satz 3 PfG NRW. Die Gewährung von Pflegewohngeld darf zudem nicht abhängig gemacht werden von dem Einsatz oder der Verwertung kleinerer Barbeträge und sonstiger Geldwerte in Höhe von bis zu 10.000 Euro, vgl. § 12 Abs. 3 Satz 4 PfG NRW.
Beihilfeberechtigten Beamten wird Pflegewohngeld dabei nur insoweit gewährt, als die gesondert berechenbaren Aufwendungen bei der Beihilfegewährung nicht berücksichtigt werden, vgl. § 4 Abs. 2 Satz 6 PflFEinrVO. Diese Vorschrift normiert eine „Deckelung“ des Pflegewohngeldes in den Fällen der Beihilfeberechtigung des Heimbewohners dergestalt, dass der von der Beihilfe gewährte Zuschuss zu den Aufwendungen für Investitionskosten zusammen mit dem Pflegewohngeld die von der Pflegeeinrichtung in Rechnung gestellten Investitionskosten nicht übersteigen darf. Diese Konzeption entspricht der Bezugnahme in § 12 Abs. 3 Satz 3 PfG NRW auf die fiktive oder tatsächliche Sozialhilfebedürftigkeit des Heimbewohners und damit auf den sozialhilferechtlichen Selbsthilfegrundsatz.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 1. Oktober 2013– 12 A 212/12 –, juris, Rn. 34.
Nur der Vollständigkeit halber sei darauf hingewiesen, dass § 14 Abs. 2 Satz 1 des ab dem 16. Oktober 2014 geltenden Alten- und Pflegegesetzes NRW (APG NRW) vorsieht, dass Pflegewohngeld u. a. (schon) dann nicht gezahlt wird, wenn die erforderliche Leistung von Dritten oder Trägern anderer Sozialleistungen außerhalb des SGB XII vorgesehen ist. Die Gewährung von Pflegewohngeld scheidet damit nicht – wie zuvor – erst dann und insoweit aus, wenn und als die Beihilfe einen Zuschuss zu den Investitionskosten tatsächlich leistet, sondern schon dann, wenn die Beihilfevorschriften eine solche Leistung vorsehen.
(2) Der generelle Verweis auf das Pflegewohngeld wird auch den Anforderungen der Fürsorgepflicht nicht gerecht. Er missachtet den qualitativen Unterschied, der zwischen staatlicher Hilfe besteht, die – wie das an sozialhilferechtlichen Maßstäben orientierte Pflegewohngeld – der Erhaltung eines Mindestmaßes an sozialer Sicherung aller Bürger dient, und der finanziellen Unterstützung, die der Staat dem ihm gegenüber in einem besonderen Dienst- und Treueverhältnis stehenden Beamten leisten muss.
Vgl. OVG, Urteil vom 26. November 2007– 1 A 35/06 –, juris, Rn. 65 ff. m. w. N.
Letztere muss deutlich vor dem Eintritt der Sozialhilfebedürftigkeit ansetzen.
Der vollständige Rückzug der Beihilfe aus der Erstattung der Investitionskosten unter Hinweis auf die Möglichkeit des Pflegewohngeldes ist zudem deshalb fürsorgepflichtwidrig, weil damit von dem Beamten – jedenfalls mittelbar – der vorrangige Einsatz seines Vermögens bis zu der Schongrenze des § 12 Abs. 3 Satz 4 PfG NRW von 10.000 Euro verlangt wird. Beihilfe für krankheits- oder pflegebedingte Aufwendungen darf indes nicht mit der Begründung verneint werden, der Beamte oder Versorgungsempfänger müsse zunächst sein Vermögen einsetzen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Januar 2012– 2 C 24.10 –, juris, Rn. 18; OVG NRW, Urteil vom 26. November 2009 – 1 A 1524/08 –, juris, Rn. 105.
Unter Beachtung der Fürsorgepflicht des Dienstherrn darf der Beihilfeberechtigte durch Krankheit oder Pflegebedürftigkeit nämlich nicht in eine zeitlich nicht absehbare Lage geraten, die ihn – insofern dauerhaft – finanziell so überfordern würde, dass etwa vorhandenes Vermögen kontinuierlich aufgezehrt wird.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 26. November 2009– 1 A 1524/08 –, juris, Rn. 102, unter Hinweis auf BVerwG, Urteil vom 26. August 2009– 2 C 62.08 –, juris, Rn. 14.
Dass – wie der Beklagte in einem anderen vor dem Senat anhängig gewesenen Verfahren behauptet hat – nur ein geringer Teil der beihilfeberechtigten Beamten über Vermögen oberhalb der Schongrenze verfügen soll, ändert nichts daran, dass es solche Beihilfeberechtigte dennoch ersichtlich gibt. Im Übrigen deckt sich diese pauschale Behauptung nicht mit allgemein zugänglichen Erkenntnissen. So sollen nach der als Aufsatz im Monatsbericht März 2016 (S. 61 ff.) veröffentlichten Studie der Deutschen Bundesbank „Vermögen und Finanzen privater Haushalte in Deutschland: Ergebnisse der Vermögensbefragung 2014“ Pensionäre ein Durchschnittssachvermögen zwischen 216.100 Euro (Median) und 276.000 Euro (Mittelwert) und zusätzlich noch ein Finanzvermögen zwischen 42.200 Euro (Median) und 92.800 Euro (Mittelwert) haben (S. 78 der Studie).
Vgl. https://www.bundesbank.de/Redaktion/DE/Downloads/Veroeffentlichungen/Monatsberichtsaufsaetze/2016/2016_03_vermoegen_finanzen_private_haushalte.pdf.
ee. Es hatten schließlich auch zumindest nicht alle Beihilfeberechtigten Gelegenheit, hinreichende Eigenvorsorge für die neu entstandene Belastung zu treffen. Insoweit kommt es maßgeblich auf den Zeitpunkt an, ab dem konkret damit gerechnet werden musste, dass die in der Summe nicht unwesentlichen Investitionskosten vollständig aus dem Beihilferegime fallen. Eine allgemeine Pflicht zum Abschluss einer sämtliche Heimkosten betreffenden Zusatzversicherung „ins Blaue hinein“ trifft den Beihilfeberechtigten nicht. Eine Kenntnis in dem vorstehenden Sinne kann aber grundsätzlich nicht vor dem 1. Januar 2013 angenommen werden. Denn das hier relevante neue – seit dem 1. Januar 2017 wieder entfallene – Kostenrisiko „Investitionskosten“ ist erst ab diesem Zeitpunkt und ohne „Vorwarnung“ durch eine bedeutsamere Diskussion der beabsichtigten Neuregelung in der Öffentlichkeit entstanden. Hinzu kommt, dass sich zahlreiche hochbetagte Beihilfeberechtigte zu dem betreffenden Zeitpunkt wegen ihres Alters und ggf. auch wegen einer schon eingetretenen Pflegebedürftigkeit gar nicht mehr zusatzversichern konnten. Letzteres gilt etwa auch für die Beihilfeberechtigte Frau W., die ausweislich den von der Klägerin vorgelegten Übernahmeanzeigen schon seit Jahrzehnten pflegebedürftig war. Davon abgesehen ist auch der in der Alimentation einkalkulierte Durchschnittssatz für die Eigenvorsorge nicht entsprechend angepasst worden.
Vgl. zur grundsätzlichen Frage, ob und ab wann für einen Beamten der Abschluss einer privaten Pflegezusatzversicherung naheliegen kann: OVG NRW, Urteile vom 14. August 2013– 1 A 1481/10 –, juris, Rn. 98, vom 26. November 2009 – 1 A 1524/08 –, juris, Rn. 101, und vom 26. November 2007 – 1 A 35/06 –, juris, Rn. 83 ff.; ferner Beschluss vom 14. Dezember 2010– 1 A 3/09 –, juris, Rn. 17.
Ob es investitionskostenspezifische Versicherungsangebote überhaupt gegeben hat, ist vor diesem Hintergrund ohne Belang und muss im vorliegenden Verfahren nicht geklärt werden.
b. Eine Härtefallregelung, die im Einzelfall zu einer fürsorgepflichtgemäßen Entscheidung führen könnte, ist nicht vorhanden.
Vgl. zu dieser Anforderung: BVerwG, Urteil vom 26. Juni 2008 – 2 C 2.07 –, juris, Rn. 15 ff.
aa. Der Verordnungsgeber hat im Rahmen der Zweiten Verordnung zur Änderung der Beihilfenverordnung NRW vom 9. Dezember 2012 keine spezifische Härtefallregelung für den Wegfall der Einbeziehung der Investitionskosten in die Beihilfeberechnung geschaffen.
bb. Die im nordrhein-westfälischen Beihilfesystem bereits vorhandenen Härtefallregelungen sind nicht geeignet, in Fällen der vorliegenden Art eine im Einzelfall fürsorgepflichtgemäße Entscheidung sicherzustellen. Dies gilt sowohl für § 12 Abs. 5 Satz 1 Buchst. c) BVO NRW 2013 (1) als auch für § 77 Abs. 9 Satz 1 des Beamtengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen vom 21. April 2009 (GV. NRW. S. 224) – LBG NRW 2009 – (2).
(1) Der Verordnungsgeber kann den Beihilfeberechtigten nicht darauf verweisen, investitionskostenbedingte Härtefalle könnten durch eine Erhöhung des Beihilfebemessungssatzes nach § 12 Abs. 5 Satz 1 Buchst. c) BVO NRW 2013 für die bei der stationären Pflege insoweit allein relevanten Aufwendungen für den Pflegesatz, pflegebedingte Aufwendungen, Aufwendungen der sozialen Betreuung und Aufwendungen für medizinische Behandlungspflege abgemildert werden. Danach kann der jeweils geltende Bemessungssatz gemäß § 12 Abs. 1 Satz 2 BVO NRW 2013 in besonderen Ausnahmefällen, die nur bei Anlegung des strengsten Maßstabes anzunehmen sind, mit Zustimmung des Finanzministeriums von der Festsetzungsstelle im Einzelfall erhöht werden.
Eine unmittelbare Anwendung dieser Vorschrift auf die nicht beihilfefähigen Investitionskosten kommt nicht in Betracht, weil ihre Voraussetzungen insoweit in zweierlei Hinsicht nicht erfüllt sind. Zum einen handelt es sich bei den Investitionskosten nicht um beihilfefähige Kosten (vgl. die Bezugnahme von § 12 Abs. 5 Satz 1 BVO NRW 2013 u. a. auf § 12 Abs. 1 Satz 1 BVO NRW 2013). Zum anderen wird die Beihilfe nach § 5c Abs. 2 BVO NRW 2013 gerade nicht nach einem Bemessungssatz geleistet, sondern als Zuschuss gezahlt (vgl. auch § 77 Abs. 7 LBG NRW 2009).
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Januar 2012– 2 C 24.10 –, juris, Rn. 23; OVG NRW, Urteil vom 26. November 2009 – 1 A 1447/08 –, juris, Rn. 52; Mohr/Sabolewski, Beihilfenrecht, Band I, Stand: Mai 2017, B I § 12 Anm. 6.
Die Fürsorgepflicht bezüglich der Investitionskosten kann nach der hier maßgeblichen Rechtslage und -anwendung auch nicht in effektiver Weise– mittelbar – durch eine Beihilfesatzerhöhung nach § 12 Abs. 5 Satz 1 Buchst. c) BVO NRW 2013 bezogen auf die Aufwendungen nach § 5c Abs. 1 BVO NRW 2013 gewahrt werden. Eine solche Beihilfesatzerhöhung kommt von vorneherein nur dann in Betracht, wenn die pflegebedingten Aufwendungen i. S. d. § 5c Abs. 1 BVO NRW 2013 nicht vollständig erstattet werden. Nach den Angaben des Finanzministeriums des Landes Nordrhein-Westfalen in den vom Beklagten in dem (ebenfalls vor dem Senat anhängig gewesenen) Verfahren 1 A 3005/15 vorgelegten Stellungnahmen vom 16. September 2013 und vom 31. März 2014 soll nach der Vorstellung des Verordnungsgebers, wie sie vorliegend auch in der konkreten Rechtsanwendung Ausdruck gefunden hat, dieser Fall allenfalls noch ausnahmsweise eintreten können, nämlich wenn die nach § 5c Abs. 1 BVO NRW 2013 beihilfefähigen Aufwendungen über den Höchstgrenzen des Pflegezuschusses liegen (vgl. dazu § 5c Abs. 1 Satz 3 BVO NRW 2014, der dieser Zielrichtung entsprechend hier wohl schon ab dem 1. Januar 2013 angewandt wurde). Der intendierte Regelfall ist damit – im Zusammenspiel mit den Leistungen der Pflegekassen – die vollständige Abdeckung der notwendigen und angemessenen Pflegekosten. Dem sollen nach dem in dem schon angesprochenen Berufungsverfahren 1 A 3005/15 dargestellten Verständnis des Verordnungsgebers auch die Höchstgrenzen für den Pflegezuschuss nicht entgegenstehen, da sich diese Grenzen an den Durchschnittskosten der Pflege in Abhängigkeit zur jeweiligen Pflegestufe orientiert hätten. Im Übrigen seien darüber hinausgehende Kosten regelmäßig nicht mehr angemessen bzw. könnten einen Härtefall i. S. d. § 12 Abs. 5 BVO NRW 2013 nicht begründen, weil durch die Berücksichtigung der Durchschnittskosten ein Großteil der Beihilfeberechtigten nicht zusätzlich mit Pflegesatzkosten belastet sein dürfte. Würden dennoch weitere Pflegesatzkosten anfallen, fuße dies auf einer privaten Entscheidung des jeweiligen Beihilfeberechtigten, die dieser im Ergebnis dann selbst zu tragen habe. Jedenfalls müsste ein bei Anlegung des strengsten Maßstabes anzunehmender Ausnahmefall in einer solchen Situation ausgeschlossen sein. Dieses systematische Verständnis des Verordnungsgebers wird auch durch die Regelungen des § 12 Abs. 5 BVO NRW 2014 bestätigt bzw. noch verstärkt. Danach kann der Bemessungssatz (nur) „für im Grundsatz beihilfefähige Aufwendungen“ erhöht werden (Klarstellung im Vergleich zu der zuvor geltenden Rechtslage) und ist vor allem eine Erhöhung für „Aufwendungen nach § 5c“ vollständig ausgeschlossen.
Auch eine analoge Anwendung der Vorschrift auf nicht beihilfefähige Aufwendungen scheidet aus. Eine analoge Anwendung der von einer Norm angeordneten Rechtsfolge auf Sachverhalte, die dieser Norm nicht unterfallen, setzt eine planwidrige Regelungslücke voraus. Der Anwendungsbereich der Norm muss wegen eines versehentlichen, mit dem Normzweck unvereinbaren Regelungsversäumnisses des Normgebers unvollständig sein. Eine derartige Lücke darf von den Gerichten im Wege der Analogie geschlossen werden, wenn sich aufgrund der gesamten Umstände feststellen lässt, dass der Normgeber die von ihm angeordnete Rechtsfolge auch auf den nicht erfassten Sachverhalt erstreckt hätte, wenn er diesen bedacht hätte. Dabei darf der erkennbare Wille des Gesetzgebers nicht beiseitegeschoben und durch eine autark getroffene richterliche Abwägung der Interessen ersetzt werden.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 20. Juni 2013– 1 A 334/11 –, juris, Rn. 63 f., m. w. N.
Gemessen daran liegt schon keine planwidrige Regelungslücke vor. Dem Verordnungsgeber musste aus den gerichtlichen Entscheidungen der Vergangenheit,
vgl. allein BVerwG, Urteile vom 30. April 2009– 2 C 127/07 –, juris, Rn. 12, vom 26. Juni 2008 – 2 C 2.07 –, juris, Rn. 15 ff.; OVG NRW, Urteil vom 20. Juni 2013 – 1 A 334/11 –, juris, Rn. 65 ff.,
bekannt sein, dass er im Rahmen von nicht geringfügigen Leistungsausschlüssen gehalten ist, eine abstrakt-generelle Ausgleichsregelung für Härtefälle zu erlassen. Es ist daher davon auszugehen, dass er es nicht einfach übersehen hat, diesem Erfordernis zu genügen. Wie gezeigt bestand auch aus der – allerdings irrigen – Sicht des Verordnungsgebers keine Notwendigkeit für eine Härtefallregelung.
(2) Auch § 77 Abs. 9 Satz 1 LBG NRW 2009 (jetzt: § 75 Abs. 9 LBG NRW vom 14. Juni 2016) stellt keine Härtefallregelung dar, die die Fürsorgepflichtverletzung hinsichtlich der Investitionskosten ausgleichen könnte. Danach dürfen die Kostendämpfungspauschale und Eigenbehalte die Belastungsgrenze von zwei v. H. der Jahresdienstbezüge oder Jahresversorgungsbezüge nach beamtenrechtlichen Vorschriften oder Grundsätzen nicht übersteigen. Der Senat hat mit Urteil vom 12. September 2014 – 1 A 1601/13 –, juris, zwar entschieden, dass diese Härtefallregelung nicht abschließend zu verstehen ist und es einer Einbeziehung der Aufwendungen für nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel bei der Berechnung der Belastungsgrenze bedarf. Eine entsprechende Berücksichtigung der Investitionskosten bei der Berechnung der Zwei-Prozent-Belastungsgrenze wäre jedoch systemwidrig. Sie würde den qualitativen Unterschied zwischen den Aufwendungen für Arzneimittel und den Aufwendungen für die Investitionskosten bei der vollstationären Pflege vernachlässigen und so zu einer im Lichte des Art. 3 Abs. 1 GG ungerechtfertigten Ungleichbehandlung führen. Anders als die Kosten für (medizinisch notwendige) Arzneimittel sind Investitionskosten – wie unten in Punkt 2. c. aa. ausgeführt – aufgrund ihrer Doppelnatur auch Kosten der allgemeinen Lebensführung, die – unter Berücksichtigung eines Eigenanteils – zu einem signifikanten Teil aus der Regelalimentation aufgebracht werden müssen. Dieser Besonderheit wird eine Belastungsgrenze von nur zwei Prozent der Jahresdienstbezüge oder der Jahresversorgungsbezüge ersichtlich nicht gerecht. Würden die Investitionskosten entsprechend der Härtefallklausel berücksichtigt, verbliebe dem Beihilfeberechtigten bei einem Eigenanteil von zwei Prozent ein Einkommensbestandteil von 98 Prozent zur freien Verfügung. Eine derartige Privilegierung ist gemessen an Art. 3 GG nicht begründbar.
Im Übrigen handelt es sich bei § 77 Abs. 9 LBG NRW 2009 im Grundsatz um eine Überforderungsklausel für solche Beihilfeberechtigten, die in einem Jahr eine erhebliche finanzielle Belastung zu tragen haben.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 12. September 2014– 1 A 1601/13 –, juris, Rn. 62 f. unter Verweis auf die LT-Drs. 14/8889, S. 7.
Die stationären Pflegekosten stellen schon nicht einen derartigen Sonderfall dar; diese Kosten belasten den Beihilfeberechtigten nicht nur bezogen auf außergewöhnliche Jahreszeiträume, sondern regelmäßig auf unabsehbare Zeit.
c. Der vollständige Ausschluss der Investitionskosten lässt sich nicht aus den vom Beklagten in diesem und anderen vergleichbaren Verfahren hierfür angeführten Gründen rechtfertigen.
aa. Das Argument, bei den Investitionskosten handele es sich nicht um pflegebedingte Aufwendungen, sondern um Ausgaben, die grundsätzlich zur allgemeinen Lebensführung gehörten, greift zu kurz. Es berücksichtigt nicht, dass die Investitionskosten eine Doppelnatur aufweisen. Gemäß § 82 Abs. 2 Nr. 1 SGB XI fallen unter die Kostenposition „Investitionskosten“ alle Aufwendungen für Maßnahmen einschließlich Kapitalkosten, die dazu bestimmt sind, die für den Betrieb der Pflegeeinrichtung notwendigen Gebäude und sonstigen abschreibungsfähigen Anlagegüter herzustellen, anzuschaffen, wiederzubeschaffen, zu ergänzen, instand zu halten oder instand zu setzen. Sie sind damit – wie die Unterkunfts- und Verpflegungskosten – zunächst Kosten der allgemeinen Lebenshaltung. Kosten vergleichbarer Art fallen grundsätzlich auch ohne eine Pflegebedürftigkeit in gewisser Höhe an und sind aus der Regelalimentation zu tragen. Dieser Umstand rechtfertigt die beihilferechtliche Forderung nach einem angemessenen Eigenbehalt auch im Fall der vollstationären Pflege. Mit dieser Einordnung als Kosten der allgemeinen Lebenshaltung hat es jedoch nicht sein Bewenden. Denn die Investitionskosten stehen zugleich in einem untrennbaren Zusammenhang mit der Pflege und müssen – unumgänglich – als Pflegenebenkosten aufgebracht werden. Anders als im Regelfall, in dem die Höhe der Kosten der allgemeinen Lebensführung auf einer eigenverantworteten Entscheidung des Beamten beruht, der im Idealfall allenfalls die finanziellen Spielräume ausnutzt, die seine Alimentation bietet, hat der Beihilfeberechtigte keine Möglichkeit, die pflegebedingten Aufwendungen für Unterkunft, Verpflegung und Investitionskosten seiner – nicht selten über Jahre gleichbleibenden oder sich nur geringfügig erhöhenden – Alimentation anzupassen, um eine finanzielle Überlastung zu verhindern. Die Höhe der Investitionskosten hängt vielmehr von den wirtschaftlichen Entscheidungen des Trägers der Pflegeeinrichtung ab. Die Höhe der Investitionskosten lässt sich zudem – insofern im Unterschied zu den Kosten der Unterkunft und Verpflegung – für die Zukunft kaum sicher absehen. Die Entwicklung der Unterkunfts- und Verpflegungskosten dürfte sich jedenfalls näherungsweise an der allgemeinen Teuerungsrate orientieren. Im Gegensatz dazu kann der Pflegebedürftige vorab kaum abschätzen, ob und in welchem Umfang beispielsweise ein Sanierungsstau in der konkreten Einrichtung besteht. Gerade hier muss somit ergänzend die Fürsorgepflicht des Dienstherrn greifen, dem der Schutz des Beamten vor einer derartigen krankheits- oder pflegebedingten Überlastung obliegt.
Im Übrigen ist anzumerken, dass der Verordnungsgeber bei der Herausnahme der Investitionskosten aus § 5c Abs. 2 BVO NRW seine Absicht, Kosten der allgemeinen Lebensführung von der Beihilfe auszuschließen, mit der Streichung allein der Investitionskosten auch nicht stringent verfolgt hat.
bb. Die Streichung der Investitionskosten ist auch nicht aus Gründen der Gleichbehandlung der beihilfeberechtigten Beamten oder Versorgungsempfänger mit den gesetzlich Versicherten gerechtfertigt. Denn die Sicherungssysteme „gesetzliche Krankenversicherung“ und „private Eigenvorsorge mit ergänzender Beihilfe“ weisen grundlegende Strukturunterschiede auf. Sie unterscheiden sich im Hinblick auf die verfassungsrechtliche Verankerung, die Finanzierung, die Leistungsvoraussetzungen, das Leistungsspektrum und die Leistungsformen. Aus diesem Grund wird das Gebot der Gleichbehandlung gemäß Art. 3 Abs. 1 GG durch Unterschiede bei der Leistungsgewährung in aller Regel nicht verletzt. Erst recht vermag das Bestreben nach einer Angleichung der Systeme Eingriffe in den durch Art. 33 Abs. 5 GG geschützten Kernbereich der Fürsorgepflicht nicht zu rechtfertigen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juni 2008– 2 C 2.07 –, juris, Rn. 18, m. w. N.
Nichts anderes gilt aber für den in Rede stehenden Fall der beabsichtigten Angleichung des Beihilferechts an das Recht der gesetzlichen Pflegeversicherung. Denn auch dieses Sicherungssystem weist die genannten grundlegenden Strukturunterschiede zum System der Beihilfe auf.
Vgl. so bereits OVG NRW, Beschluss vom 14. Dezember 2010 – 1 A 3/09 –, juris, Rn. 21.
3. Verstößt die Streichung der Investitionskosten durch Art. 1 Nr. 10 der Zweiten Verordnung zur Änderung der Beihilfenverordnung NRW vom 9. Dezember 2012 nach alledem gegen höherrangiges Recht, ist die betreffende Rechtsnorm nichtig. Dies festzustellen fällt in die Kompetenz der Fachgerichte, hier des Senats, weil Prüfungsgegenstand kein formelles Gesetz ist. Ein Anwendungsfall des Art. 100 Abs. 1 GG liegt somit nicht vor.
In Anbetracht dessen lebt die zuvor geltende Rechtslage wieder auf. Die Entscheidung über die Gewährung der Beihilfe für Investitionskosten richtet sich daher nach § 5c Abs. 2 BVO NRW 2012. Nach dieser Vorschrift sind Aufwendungen für Investitionskosten nicht beihilfefähig, es sei denn, dass sie unter Anrechnung des zustehenden Pflegewohngeldes die monatlichen Eigenanteile übersteigen. Bei einer Beihilfeberechtigten ohne (berücksichtigungsfähige) Angehörige wie hier Frau W. beträgt der Eigenanteil 70 v. H. des Einkommens. Einkommen sind die monatlichen (Brutto-)Dienstbezüge (ohne sonstige variable Bezügebestandteile) oder Versorgungsbezüge, das Erwerbseinkommen sowie Renten aus der gesetzlichen Rentenversicherung und aus einer Alters- oder Hinterbliebenenversorgung des Beihilfeberechtigten.
Maßgebliches Einkommen ist danach hier nur die damalige (Brutto-)Versorgung der Frau W., welche sich in dem gezahlten Waisengeld erschöpfte. Dieses betrug in den hier interessierenden Monaten April bis Oktober des Jahres 2013 – bei gebotener Einbeziehung geringfügiger, zusammen mit den Bezügen für Juli 2013 erfolgter Nachzahlungen für die Vormonate – übereinstimmend 819,98 Euro pro Monat (vgl. den Schriftsatz der Klägerin vom 21. August 2017 mit anliegenden Kopien der einschlägigen Bezügemitteilungen).
Demnach betrug der Eigenanteil in Höhe von hier 70 v. H. des Einkommens 573,99 Euro. Davon hat der Beklagte für die Monate April bis September 2013 einen Teilbetrag von 528,40 Euro und bezogen auf den Monat Oktober 2013 (auf der Grundlage einer Nachberechnung mit Änderungsbescheid vom 2. September 2014) einen Teilbetrag von 515,37 Euro für die Kosten für Unterkunft und Verpflegung – (soweit ersichtlich) rechnerisch richtig – in Ansatz gebracht. Bis zum vollständigen Erreichen des Eigenanteils bestand demnach für die Monate April bis September 2013 eine Differenz von 45,59 Euro und für den Monat Oktober 2013 eine solche von 58,62 Euro.
Die Investitionskosten beliefen sich in den in Rede stehenden Monaten jeweils auf 443,22 Euro. Davon ausgehend wurde der Eigenanteil durch die Summe der Unterkunfts-, Verpflegungs- und Investitionskosten in sechs Monaten jeweils um 397,63 Euro und in einem Monat um 384,60 Euro überschritten. Daraus errechnet sich für die streitbefangenen Monate eine noch offene Beihilfezahlung von insgesamt (397,63 x 5) + 384,60 = 2.770,38 Euro, in Bezug auf den die Klage Erfolg hat.
II. Der geltend gemachte Zinsanspruch ist überwiegend begründet.
Nach ständiger verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung besteht bei öffentlich-rechtlichen Geldforderungen ein Zinsanspruch (erst) ab Rechtshängigkeit, es sei denn, das einschlägige Fachrecht hätte hierzu eine anderweitige Regelung getroffen.
Vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 22. Februar 2001– 5 C 34.00 –, juris, Rn. 6 ff., 10, m.w.N.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 12. Oktober 2010 – 10 S 2565/08 – juris, Rn. 36.
Prozesszinsen können dabei auch verlangt werden, wenn die Behörde – wie bei der Bewilligung der Beihilfe – zum Erlass eines die Zahlung unmittelbar auslösenden Verwaltungsaktes verpflichtet wird. Voraussetzung ist allein, dass der Umfang der zugesprochenen Geldschuld – wie vorliegend – feststeht oder rein rechnerisch unzweifelhaft ermittelt werden kann. Die Klägerin kann danach für die Zeit ab dem 5. April 2014 analog § 291 BGB Prozesszinsen beanspruchen. Die Zinshöhe ergibt sich aus der Verweisung des § 291 Satz 2 BGB auf § 288 Abs. 1 Satz 2 BGB.
Ein weitergehender Zinsanspruch auf Verzugszinsen, wie ihn die Klägerin schon für die Zeit ab dem 12. März 2014 (Erlass des Widerspruchsbescheides) analog §§ 286, 288 BGB geltend macht, ist dagegen nicht gegeben. Die Hauptforderung ist auf die Klägerin unverändert in der Gestalt übergangen, wie sie zuvor der Beihilfeberechtigten gegenüber dem Beklagten zugestanden hatte. Das einschlägige Beihilferecht enthält wegen Verzugszinsen aber keine – erforderliche – ausdrückliche gesetzliche Rechtsgrundlage.
III. Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 Satz 1 und 3 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen weder des § 132 Abs. 2 VwGO noch des § 127 BRRG gegeben sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 286, 288 Abs. 1 BGB
§§ 61 ff. SGB XII
§§ 25 ff. BVG
§§ 286, 288 BGB
§ 5c BVO
§ 87b SGB XI
§ 5c BVO
§ 12 SGB I
§ 118 VwGO
§ 291 BGB
§ 127 BRRG
§ 5c Abs. 2 Satz 1 i. V. m. Satz 2 BVO
§ 5c Abs. 2 BVO
§ 1 Abs. 1 Nr. 3 BVO
§ 93 Abs. 1 Satz 1 SGB XII
§ 93 Abs. 2 SGB XII
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 5c Abs. 2 Satz 1 BVO
§ 17a Abs. 3 BVO
§ 5c Abs. 1 BVO
§ 5c Abs. 2 BVO
§ 12 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1 PfG
§ 12 Abs. 3 Satz 2 PfG
§ 12 Abs. 3 Satz 3 PfG
§ 12 Abs. 3 Satz 4 PfG
§ 4 Abs. 2 Satz 6 PflFEinrVO
§ 12 Abs. 1 Satz 2 BVO
§ 12 Abs. 5 Satz 1 BVO
§ 12 Abs. 1 Satz 1 BVO
§ 77 Abs. 7 LBG NRW
§ 5c Abs. 1 Satz 3 BVO
§ 12 Abs. 5 BVO
§ 77 Abs. 9 Satz 1 LBG NRW
§ 75 Abs. 9 LBG NRW
§ 77 Abs. 9 LBG NRW
§ 82 Abs. 2 Nr. 1 SGB XI
§ 291 Satz 2 BGB
§ 288 Abs. 1 Satz 2 BGB
§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 Satz 1 und 3 VwGO
§ 167  VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 5c Abs. 1 Sätze 2 und 3 BVO NRW in der Fassung der Vierten Verordnung zur Änderung der Beihilfenverordnung
§ 12 Abs. 5 Satz 1 Buchst. c) BVO NRW 2013 (1) als auch für § 77 Abs. 9 Satz 1 des Beamtengesetzes
Art. 33 Abs. 5 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 3 GG
Art. 100 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 2 C 24.10
5 K 2331/14
2 C 19.06
1 A 1481/10
1 A 334/11
1 A 1601/13
2 BvR 1053/98
2 C 62.08
2 C 2.07
2 C 24.07
1 A 1524/08
2 C 127.07
2 B 13.10
1 A 3/09
2 BVO NRW 2012/20
2 C 36.02
1 A 4955/05
12 A 212/12
1 A 35/06
00 Euro (Median) und 276.00
00 Euro (Median) und 92.80
1 A 1447/08
1 A 3005/15
2 C 127/07
5 C 34.00
10 S 2565/08