Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2000-06-06, Aktenzeichen 9 A 2443/98
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2000:0606.9A2443.98.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Der Beklagte trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 786,-- DM festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.
Auf der Grundlage der Begründung des Zulassungsantrags sind die geltend gemachten ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils (Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) nicht gegeben. Jedenfalls greifen sie nicht gegenüber der selbständig tragenden Begründung des Urteils, der in den Gebührensatzungen für die Jahre 1994 bis 1996 geregelte Volumen-Maßstab der Tonnengröße in Verbindung mit einem für jede Tonnengröße bestimmten Schüttdichtefaktor sei unzulässig, weil hinsichtlich der Schüttdichte veraltete Werte zugrundegelegt worden seien (Seite 17 bis 23 der Entscheidungsgründe).
Mit dem Faktor der Schüttdichte (in kg/l Gefäßvolumen) will der Beklagte das Gewicht des über das jeweilige Restmüllgefäß entsorgten Restmülls (ohne getrennt gesammelte Wertstoffe wie Glas, Papier, Leichtstoffe, ohne Sperrmüll) erfassen, ohne den Gefäßinhalt jeweils konkret durch Wiegen ermitteln zu müssen.
Die Angriffe des Beklagten scheitern aus zwei Gründen. Einmal ist darauf hinzuweisen, dass der vom theoretischen Ansatz her zulässige Wahrscheinlichkeitsmaßstab der Schüttdichte nirgendwo im Satzungswerk des Beklagten - weder in der Abfallsatzung noch in den Abfallgebührensatzungen - seinen Niederschlag gefunden hat. Deshalb sind sämtliche vom Beklagten unter Heranziehung von bestimmten Schüttdichtefaktoren ermittelten Gebührensätze unwirksam, weil sie mit der im Satzungswerk verlautbarten Maßstabsregelung nicht übereinstimmen, die lediglich an das Tonnenvolumen, die Leerungshäufigkeit und den Teil- oder Vollservice anknüpft.
Unabhängig hiervon hat das Verwaltungsgericht zu Recht festgestellt, dass der Rat der Stadt K. bei der Umsetzung des zusätzlichen Maßstabselements der Schüttdichte seiner Entscheidung ein überholtes Datengerüst zugrundegelegt hat, das durch die tatsächlichen und rechtlichen, insbesondere satzungsrechtlichen Verhältnisse in der Stadt K. zum Zeitpunkt der Aufstellung der jeweiligen Gebührenkalkulation für die Jahre 1994 bis 1996 nicht mehr gedeckt war.
Bei Aufstellung der Gebührenkalkulation Ende 1993 für das Jahr 1994 war bekannt, dass im Jahre 1992 321.053 t Haus- und Geschäftsmüll (ohne Wertstoffteile Papier/Glas/Leichtstoffe, ohne Sperrgut) zu entsorgen waren und die Stadt K. 1.002.940 Einwohner zählte (4. Sachstandsbericht zum Abfallwirtschaftskonzept der Stadt K. aus dem Jahre 1993, Teil II, Daten zur Abfallwirtschaft, Seite 6). Aus der von der I. -I. T. U. - B. - erstellten "Abfallanalyse für die Stadt K. , Endbericht" von Juni 1993 war ferner bekannt, dass der Anteil des Geschäftsmülls am Restmüll ca. 25 % beträgt (Seite 13, 86 der Studie). Der Hausmüllanteil (75 % von 321.053 t = 240.790 t), verteilt auf 1.002.940 Einwohner, ergibt eine jahresdurchschnittliche Abfallmenge von 240 kg/E oder von 4,615 kg/E pro Woche.
Nach § 8 Abs. 4 Abfallsatzung bestimmt die Stadt Anzahl, Art und Größe der auf den Grundstücken aufzustellenden Behälter nach Maßgabe einer geordneten Abfallentsorgung. Hierbei richten sich nach § 8 Abs. 5 Satz 1 Abfallsatzung bei Wohngrundstücken Anzahl, Art und Größe der erforderlichen Behälter nach der Anzahl der Bewohner. Bei ihnen ist ein Behältervolumen von 35 l je Person und Woche erforderlich.
Geht man von diesem satzungsrechtlichen Regelfall aus und bezieht den durchschnittlichen Restmüllabfall pro Woche und Einwohner von 4,615 kg auf das Regelbehältervolumen von 35 l pro Person und Woche, errechnet sich hieraus für das Gebiet der Stadt K. ein Regelschüttdichtefaktor von 4,615 kg : 35 l = 0,13185 kg/l Behältervolumen, und zwar unabhängig von der Größe des Behälters.
Rechnerische Abweichungen von diesem Durchschnittswert ergeben sich zunächst dadurch, dass von den seitens der Stadt K. laut Abfallsatzung vorgehaltenen acht Behältertypen (70 l, 80 l, 110 l, 120 l, 240 l, 660 l, 770 l, 1100 l) lediglich der 70 l und der 770 l Behälter durch 35 ohne Rest teilbar sind.
Tatsächliche Abweichungen können sich daraus ergeben, dass nicht alle Haushalte und Einzelpersonen das durchschnittliche Abfallaufkommen von 4,615 kg/E und Woche produzieren, vielmehr die einen mehr, die anderen weniger. Bei größerem Abfallanfall auf einem angeschlossenen Grundstück - als dem rechnerischen Durchschnitt entspricht - muss sich die Schüttdichte der auf diesem Grundstück aufgestellten Abfallbehälter erhöhen, wenn dort ein satzungsgemäßes Behältervolumen von 35 l je Person und Woche aufgestellt ist.
Anhaltspunkte dafür, dass sich die Personen, die mehr als den durchschnittlichen Restmüllabfall produzieren, vorwiegend auf Grundstücken befinden, denen kleinere Behältervolumen zugeteilt sind, wie der Beklagte offenbar meint, gibt es nicht. Insbesondere ergeben sie sich nicht aus der vom Beklagten angeführten, 1977 erstellten Studie von G. "Vergleichende Untersuchungen zur Müllabfuhr beim Einsatz verschiedener Behältersysteme unter besonderer Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten". G. führt zwar auf Seite 83 aus, dass das Abfallraumgewicht im Behälter (gemessen in t/m³) mit steigender Behältergröße deutlich abnimmt, und dokumentiert dies in der Tabelle 9, Seite 84, gibt jedoch zugleich unter Hinweis auf die Tabelle 11, Seite 88, als Erklärung (Seite 83) an, "da mit wachsender Behältergröße der Behälterraum je Einwohner und Tag zunimmt". So standen nach der G. -Studie (Seite 88, Tabelle 11) zum Zeitpunkt der damaligen Erhebung den Benutzern von 35/50 l Abfällgefäßen 2,1 l/E und Tag, von 110 l-Gefäßen 3,1 l/E und Tag, von 120 l-Gefäßen 4,2 l/E und Tag und von 1100 l-Gefäßen 6,5 l/E und Tag zur Verfügung. G. erklärt diese Beobachtung auf Seite 88 und 89 damit: "Von wesentlichem Einfluss auf das spezifische Behältervolumen sind die jeweiligen Ortssatzungen für die Müllabfuhr. Wird als Gebührenmaßstab die Behälterentleerung herangezogen, so ist der Benutzer i.a. bestrebt, nur wenig Behältervolumen in Anspruch zu nehmen. Dies ist besonders deutlich beim 35/50 l Mülleimer und bei der 110 l Mülltonne."
Eine solche satzungsrechtliche Maßstabsgestaltung, wie sie G. 1977 vorgefunden hat, existierte von 1994 bis 1996 im Bereich der Stadt K. nicht mehr. Vielmehr schreibt die Abfallsatzung - unabhängig von der Größe der bereit gestellten Abfallbehälter - ein Regelbehältervolumen von 35 l je Person und Woche vor. Der Beklagte durfte daher nicht die Erfahrungswerte von G. aus dem Jahre 1977, die auf anderen tatsächlichen und rechtlichen Verhältnissen beruhten, als sie der Situation der Stadt K. in den Jahren 1994 bis 1996 entsprachen, unbesehen in seine Gebührenkalkulation in Gestalt der von G. angeführten Schüttdichtefaktoren übernehmen.
Nach dem Satzungsrecht der Stadt K. ergeben sich allerdings rechnerische Abweichungen von dem rechnerischen Regelschüttdichtefaktor von 4,615 kg : 35 l = 0,13185 kg/l Behältervolumen und Woche dadurch, dass nach § 8 Abs. 5 Satz 2 Abfallsatzung in Ausnahmefällen auf begründeten schriftlichen Antrag ein Behältervolumen von weniger als 35 l je Person und Woche zugelassen werden kann. Da nach den eigenen Angaben des Beklagten (Schriftsätze vom 11. März und 3. September 1996) das einzuhaltene Mindestvolumen bei 20 l pro Person und Woche liegt, konnte der Beklagte das Abweichungspotential der einzelnen Behältertypen konkret einschätzen. Beim 70 l-Gefäß ergab sich daraus statt einer Regelbenutzung durch ein oder zwei Personen eine solche von bis zu drei Personen (3 x 20 l), bei dem 80-l-Gefäß statt einer Regelbenutzung durch zwei Personen eine solche von bis zu vier Personen (4 x 20 l), bei dem 110-l-Gefäß statt einer Regelbenutzung durch drei Personen eine solche von bis zu fünf Personen (5 x 20 l), bei dem 120- l- Gefäß statt einer Regelbenutzung durch drei Personen eine solche von bis zu sechs Personen (6 x 20 l) und bei dem 240-l- Gefäß statt einer Benutzung durch sieben Personen eine solche von bis zu 12 Personen (12 x 20 l). Je nach Zahl der zugelassenen Benutzer bewegt sich dann die rechnerische Schüttdichte für das 70-l-Gefäß zwischen 1 x 4,615 kg : 70 l = 0,0659 kg/l bis maximal 3 x 4,615 kg : 70 l = 0,1977 kg/l, für das 80-l-Gefäß zwischen 2 x 4,615 kg : 80 l = 0,1153 kg/l bis maximal 4 x 4,615 kg : 80 l = 0,2307 kg/l, für das 110 l Gefäß zwischen 3 x 4,615 kg : 110 l = 0,1258 kg/l bis maximal 5 x 4,615 kg : 110 l = 0,2097 kg/l, für das 120-l-Gefäß zwischen 3 x 4,615 kg/l : 120 l = 0,1153 kg/l bis maximal 6 x 4,615 kg : 120 l = 0,2307 kg/l, für das 240-l-Gefäß zwischen 7 x 4,615 kg : 240 l = 0,1346 kg/l bis maximal 12 x 4,615 kg : 240 l = 0,2307 kg/l.
Der für die einzelnen Behältertypen angegebene maximale rechnerische Schüttdichtefaktor gilt für den Fall, dass man - zugunsten des Beklagten - unterstellt, dass die Benutzer, die einen Antrag auf Reduzierung des Restmüllbehältervolumens stellen, damit nur das - aus ihrer Sicht - zu groß bemessene Regelbehältervolumen von 35 l/E und Woche korrigieren wollen, ohne dass sie die bei ihnen anfallende Restmüllmenge - im Durchschnitt 4,615 kg/E und Woche - reduzieren. Berücksichtigt man dagegen, dass die Benutzer, die einen Antrag auf Reduzierung des Regelbehältervolumens stellen, voraussichtlich auch Abfall vermeiden und weniger Restmüll produzieren, als dem Durchschnittseinwohner im Stadtgebiet K. (= 4,615 kg/E und Woche) entspricht, - nur dann wird der Beklagte die beantragte Herabsetzung des Volumens zulassen -, ermäßigt sich der rechnersiche Schüttdichtefaktor. Er geht auf den Ausgangswert von 0,13185 kg/l Behältervolumen zurück, wenn mit der Reduzierung des Behältervolumens von 35 l/E und Woche auf 20 l/E und Woche auch die anfallende Restabfallmenge im selben Verhältnis (35 zu 20) von 4,615 kg/E und Woche auf 2,637 kg/E und Woche (= 4,615 kg : 35 x 20) sinkt.
Aus den gestellten Anträgen auf Reduzierung des Behältervolumens (laut 4. Sachstandsbericht zum Abfallwirtschaftskonzept der Stadt K. , Seite 8, bis zum August 1993: 7607, davon 95 % positiv beschieden; laut 5. Sachstandsbericht zum Abfallwirtschaftskonzept der Stadt K. , Seite 6, bis Ende 1994: Insgesamt 18.700 Anträge, davon in 1994: 8.500 Anträge, davon 95 % positiv beschieden), konnte der Beklagte entnehmen, auf welche Behältervolumen sich die Reduzierungsanträge bezogen, konnte für jeden Behältertyp die Verhältniszahl zwischen der Zahl der Normalbenutzungen (35 l/E und Woche) und Abweichungsbenutzungen (Herabsetzung auf maximal 20 l/E und Woche) ermitteln und daraus die mittlere rechnerische Schüttdichte für den jeweiligen Behältertyp bestimmen. Wenn man berücksichtigt, dass der Beklagte beispielsweise in seiner Gebührenkalkulation für 1994 mit wahrscheinlich zu entleerenden 2500 70-l-Behältern, 3000 80-l- Behältern, 136.600 110-l-Behältern, 57.710 120-l-Behältern und 9960 240-l-Behältern gerechnet hat, wird deutlich, dass unter Berücksichtigung der weitaus geringeren Anzahl der Anträge auf Reduzierung des Behältervolumens andere durchschnittliche Schüttdichtefaktoren als die vom Beklagten eingesetzten rechnerisch und tatsächlich in Betracht kamen, insbesondere, dass die vom Beklagten angesetzten hohen Schüttdichtefaktoren für die vier kleinen Gefäßtypen (70 l, 80 l, 110 l und 120 l) irreal, nämlich zu hoch sind.
Ob die vom Beklagten für die größeren Behälter (660 l, 770 l, 1100 l) angesetzten, von der rechnerischen mittleren Schüttdichte von 0,13185 kg/l abweichenden niedrigeren Schüttdichten für diese Behälter von 0,1227 kg/l, 0,1184 kg/l und 0,1055 kg/l möglicherweise gerechtfertigt sind, weil die Besteller solcher Großbehälter möglicherweise mehr Behältervolumen aufstellen lassen, als der Zahl der Bewohner des Grundstücks bei einem Regelvolumen von 35 l/E entspricht, kann offen bleiben, weil aufgrund der fehlerhaften Maßstabsbildung für die kleineren Behälter jedenfalls die Relation zwischen Groß- und Kleinbehältern nicht stimmt. Auf die vom Beklagten problematisierte Frage, ob der I. -Studie ein genügend repräsentatives Datenmaterial zugrundeliegt und ob die in der I. -Studie für die einzelnen Behältertypen errechneten Schüttdichten richtig errechnet sind, kommt es bei dieser Sachlage nicht an.
Der Beklagte wird bei Neuaufstellung der Abfallgebührensatzungen für die Jahre 1994, 1995 und 1996 zu überlegen haben, ob er - solange er ein bestimmtes Regelvolumen/E vorschreibt - noch einmal mit dem zusätzlichen Maßstabselement der Schüttdichte arbeitet.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung aus § 13 Abs. 2 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 25 Abs. 2 Satz 2 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 124 Abs. 2
Nr. 1 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 13 Abs. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO