Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-08-02, Aktenzeichen 1 S 542/17

Tenor:
Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 21. Juli 2016 - 8 K 2/15 - wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
1
Die Beteiligten streiten um die Erstattung von Rechtsanwaltskosten, die dem Kläger bei der Verteidigung gegen ein ihm angedrohtes Ordnungsgeld entstanden sind.
2
Der Kläger ist seit dem 21.07.2009 Mitglied des Gemeinderats der Beklagten.
3
Am 11.05.2010 beriet der Gemeinderat in nichtöffentlicher Sitzung über den Tagesordnungspunkt „Erwerb des DHL-Standorts in Rottenburg am Neckar - Zustimmung zur Finanzierung über ein kreditähnliches Rechtsgeschäft“. Die Verschwiegenheitspflicht für diese Sitzung war damals (und ist weiterhin) nicht aufgehoben.
4
Am 21.05.2010 berichtete das „Schwäbische Tagblatt“ über den Beschluss des Gemeinderats, das DHL-Areal zu kaufen. In dem Artikel war ausgeführt, der Kaufpreis habe nach Recherche der Zeitung 8,4 Mio. EUR betragen.
5
Am 13.12.2010 erwähnte ein anderes Mitglied des Gemeinderats, Stadtrat ... (B.), in einer öffentlichen Sitzung des Gemeinderats im Zusammenhang mit Haushaltsberatungen die Höhe der Neuverschuldung von 8,4 Mio. EUR für den Erwerb des DHL-Geländes. Der Gemeinderat beauftragte daraufhin in seiner Sitzung vom 18.01.2011 die Verwaltung der Beklagten mit der Einleitung eines Verfahrens zur Auferlegung eines Ordnungsgeldes gegen Stadtrat B. Ihm wurde zur Last gelegt, durch die öffentliche Nennung des Betrags der Neuverschuldung ungeachtet des Umstands, dass über diesen Betrag am 21.05.2010 bereits in der Presse berichtet worden war, gegen seine Verschwiegenheitspflicht verstoßen zu haben. Der Kläger nahm an der Sitzung vom 18.01.2011 teil.
6
In der Ausgabe des „Schwäbischen Tagblatts“ vom 24.02.2011 veröffentlichte der Kläger einen Artikel in der Kolumne „Rathausrunde“ mit dem Titel „Aus Stuttgart 21 nichts gelernt?“. Darin führt er unter anderem aus: „Erst werden in Rottenburg über 8 Millionen Euro für den Kauf des DHL-Geländes am regulären Haushalt vorbei als ‚kreditähnliches Rechtsgeschäft‘ beschlossen (…)“.
7
Der Gemeinderat beauftragte mit Beschluss vom 29.03.2011 die Verwaltung der Beklagten, nun auch gegen den Kläger ein Verfahren zur Auferlegung eines Ordnungsgeldes wegen der Verletzung der Verschwiegenheitspflicht einzuleiten. Der Oberbürgermeister hörte ihn hierzu mit Schreiben vom 18.04.2011 an. Der Kläger beauftragte daraufhin die Kanzlei seines jetzigen Prozessbevollmächtigten mit der Wahrnehmung seiner Interessen. Dieser verfasste für den Kläger eine schriftliche Stellungnahme gegenüber der Beklagten, in der er unter anderem geltend machte, der Tagesordnungspunkt vom 11.05.2010 sei zu Unrecht nichtöffentlich verhandelt worden, dies sei Anlass für den Presseartikel gewesen und durch die Veröffentlichung sei weder der Beklagten noch Dritten ein Nachteil entstanden.
8
Der Gemeinderat beschloss am 15.11.2011, dem Kläger gegenüber wegen Verstoßes gegen die Verschwiegenheitspflicht in Sachen DHL-Gelände eine „ernstliche Mahnung“ auszusprechen. Dies wurde dem Kläger mit Schreiben des Oberbürgermeisters vom 30.01.2012 mitgeteilt.
9
Der Prozessbevollmächtigte des Klägers übersandte dem Oberbürgermeister mit Schreiben vom 21.11.2011 eine Kostennote über 489,45 EUR mit der Bitte um Ausgleich bis 05.12.2011. Die Beklagte lehnte dieses Begehren ab. Im nachfolgenden Schriftwechsel setzte der Prozessbevollmächtigte des Klägers weitere Zahlungsfristen, zuletzt bis zum 10.02.2012, die fruchtlos verstrichen.
10
Der Kläger erhob am 30.12.2014 Klage zum Verwaltungsgericht Sigmaringen. Er führte aus, sein Bevollmächtigter sei anwaltlich befasst gewesen im Rahmen einer ihn als Mandatsträger betreffenden, seitens des Gemeinderats vorgesehenen und schließlich erfolgten Beschlussfassung, somit in einer klassisch kommunalverfassungsrechtlichen (Organ-)Angelegenheit. Für dadurch veranlasste Kosten bleibe die Gebietskörperschaft als Trägerin des Gemeinderats erstattungspflichtig. Die Beklagte trat der Klage entgegen und erwiderte, eine Organstreitigkeit liege zwar vor, eine Kostentragungspflicht bestehe jedoch nicht. Der Kläger habe mit der Beauftragung eines Rechtsanwalts nicht seine Befugnisse zur Mitwirkung und Teilhabe an der Willensbildung des Gemeinderats verteidigt, sondern ausschließlich subjektive Interessen geltend gemacht. Die anwaltlichen Kosten seien angefallen, weil er gegen seine Verschwiegenheitspflicht verstoßen habe, obwohl ihm bekannt gewesen sei, dass der Gemeinderat etwa einen Monat vorher die Verwaltung beauftragt habe, ein Ordnungsgeld gegen ein anderes Mitglied des Gemeinderats in einem ähnlich gelagerten Fall zu prüfen.
11
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 21.07.2016 als zulässig, aber unbegründet abgewiesen. Es hat ausgeführt, ein Kostenerstattungsanspruch folge nicht aus § 19 Abs. 1 GemO, da die vom Kläger geltend gemachten Kosten nicht von dem Begriff der „Auslagen“ im Sinne dieser Vorschrift erfasst seien. Ein Anspruch auf Kostenerstattung ergebe sich auch nicht aufgrund allgemeiner Rechtsgrundsätze. In der Rechtsprechung sei anerkannt, dass in Kommunalverfassungsstreitigkeiten und anderen körperschaftsinternen Organstreitigkeiten die Verfahrenskosten im Ergebnis der rechtsfähigen juristischen Person des öffentlichen Rechts zur Last fielen, der das Organ zugeordnet sei, sofern die Einleitung des gerichtlichen Verfahrens geboten, also nicht mutwillig aus sachfremden Gründen in Gang gesetzt worden sei. Dies gelte auch für Kosten, die in einem außergerichtlichen Organstreit entstünden. Der Kläger habe mit der Beauftragung eines Rechtsanwalts zwar nicht mutwillig gehandelt. Er habe sich zum Zeitpunkt der Beauftragung in einer Verteidigungsposition befunden. In Anbetracht der mit entsprechender Sachkunde ausgestatteten Verwaltung der Beklagten erscheine es schon unter dem Gesichtspunkt der Waffengleichheit nicht mutwillig, sich in dieser Situation anwaltlichen Beistand zu holen. Ihm könne auch nicht zum Vorwurf gemacht werden, er habe das Verfahren auf Verhängung eines Ordnungsgelds durch sein Verhalten mutwillig provoziert. Denn er habe in seinem Presseartikel nichts wesentlich Neues ausgeführt, was nicht ohnehin zuvor schon ohne sein Zutun an die Öffentlichkeit gelangt gewesen sei, und in der mündlichen Verhandlung glaubhaft geschildert, ihm, der damals relativ neu im Gemeinderat gewesen sei, sei nicht bewusst gewesen, dass er nicht wiederholen dürfe, was schon mehrfach in der Presse veröffentlicht worden sei. Ein Anspruch auf Kostenerstattung bestehe jedoch deshalb nicht, weil es sich bei dem Verfahren, in dem der Kläger einen Rechtsanwalt beauftragt habe, nicht um einen Kommunalverfassungsstreit oder einen sonstigen körperschaftsinternen Streit handele. Ein Kommunalverfassungsstreit sei dadurch gekennzeichnet, dass Gemeindeorgane und/oder Teile von ihnen über Bestand und Reichweite zwischen- oder innerorganschaftlicher Rechte stritten. Das gegen den Kläger eingeleitete Verfahren sei auf die Verhängung eines Ordnungsgeldes gerichtet gewesen. Die Verhängung eines Ordnungsgeldes sei ein Verwaltungsakt. Sie habe Außenwirkung, ziele also auf den Betroffenen als Privatperson und beschränke sich gerade nicht auf den Innenbereich der Gemeinde. Gegen die Verhängung eines Ordnungsgeldes sei die Anfechtungsklage statthaft. Es handle sich bei einer Klage gegen die Verhängung eines Ordnungsgeldes gerade nicht um einen Kommunalverfassungsstreit. Nichts anderes könne für das vorgelagerte, auf die Verhängung eines Ordnungsgeldes gerichtete außergerichtliche Verfahren gelten. Zu einem anderen Ergebnis führe auch nicht, dass das gegen den Kläger gerichtete Verfahren nicht mit der Verhängung eines Ordnungsgeldes, sondern mit einer ernstlichen Ermahnung geendet habe. Zum Zeitpunkt der Beauftragung des Rechtsanwalts sei dieses Ergebnis noch nicht absehbar gewesen. Außerdem komme auch der ernstlichen Ermahnung nach Auffassung der Kammer Außenwirkung zu und sei daher das dem Erlass einer ernstlichen Mahnung vorausgehende Verfahren kein Kommunalverfassungsstreit. Auch der Senat habe in seinem Urteil vom 11.10.2000 (- 1 S 2624/99 - VBlBW 2001, 179) die Klage gegen eine vom Gemeinderat beschlossene Rüge wegen des Vorwurfs der Verletzung der Verschwiegenheitspflicht nicht als kommunalverfassungsrechtliche Streitigkeit behandelt, sondern als herkömmliche allgemeine Feststellungsklage für zulässig gehalten. Soweit der Senat in einer älteren Entscheidung (Urteil vom 11.10.1995 - 1 S 1823/94 - VBlBW 1996, 99) und das VG Stuttgart in seinem Urteil vom 16.05.2007 (- 7 K 3581/06 - juris) die Klage gegen eine vom Gemeinderat ausgesprochene Ermahnung als kommunalverfassungsrechtliche Streitigkeit bezeichnet hätten, überzeuge dies die Kammer nicht. Diese Auffassung werde in den betreffenden Urteilen nicht näher begründet. Der Senat habe im Urteil vom 11.10.1995 (a.a.O.) in Bezug auf die Bezeichnung als kommunalverfassungsrechtliche Klage nicht differenziert zwischen der Feststellung der Rechtswidrigkeit des sanktionierten Verhaltens, bei der es sich durchaus um eine körperschaftsinterne Streitigkeit handeln möge, und der Verhängung der Sanktion als solcher. Jedenfalls sei die Einstufung als kommunalverfassungsrechtliche Streitigkeit durch die jüngere Rechtsprechung des Senats (Urteil vom 11.10.2000, a.a.O.) überholt. Daraus, dass die Tätigkeit des vom Kläger beauftragten Rechtsanwalts insoweit erfolgreich gewesen sei, als kein Ordnungsgeld verhängt worden sei, erwachse dem Kläger im Übrigen kein finanzieller Nachteil. Wäre ein Ordnungsgeld verhängt worden, hätte er ebenfalls keinen Anspruch auf Erstattung der Kosten, die durch die Beauftragung des Rechtsanwalts vor Erlass des Ordnungsgeldbescheids entstanden seien. In diesem Fall läge unstreitig kein Kommunalverfassungsstreit vor. Selbst wenn der Kläger mit seiner Anfechtungsklage gegen ein etwaiges Ordnungsgeld obsiegen würde, bestünde ein Kostenerstattungsanspruch allenfalls hinsichtlich derjenigen anwaltlichen Kosten, die im Widerspruchsverfahren, nicht aber hinsichtlich der Kosten, die schon vor Erlass des Ordnungsgeldbescheids entstanden seien.
12
Mit Beschluss vom 28.02.2017 - 1 S 1943/16 - hat der Senat auf Antrag des Klägers die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts zugelassen. Zu deren Begründung macht der Kläger geltend, für die Frage, ob ein Gemeinderat bei Einleitung eines Ordnungsverfahrens anwaltlichen Beistand in Anspruch nehmen und dafür Kostenersatz verlangen dürfe, könne es nicht darauf ankommen, ob im Ergebnis ein Ordnungsgeld oder eine Rüge verhängt werde, weil dies zu Beginn des Verfahrens nicht absehbar sei. Es begegne in grundsätzlicher Hinsicht Bedenken, einer Ordnungsmaßnahme, die von einem Gremium nach der Gemeindeordnung verhängt werde, den kommunalverfassungsrechtlichen Charakter abzusprechen. Bereits die apodiktische Gegenüberstellung als Verwaltungsakt oder kommunalverfassungsrechtliche Angelegenheit werde der Stellung der kommunalen Mandatsträger nicht gerecht. Sie nähmen ihre Aufgaben ehrenamtlich wahr, womit sich das Instrumentarium des hoheitlichen Verwaltungsakts nicht vereinbaren lasse. Ordnungsgelder hätten ihren Anlass in und bezögen ihre Folgen aus Auseinandersetzungen innerhalb kommunaler Entscheidungsgremien, deren Bestandteile die Mandatsträger seien. Die Auseinandersetzungen um die Tatbestandsvoraussetzungen für einen Verstoß gegen Pflichten der Mandatsträger und darüber, in welchem Umfang etwaige Sanktionen angemessen seien, stünden zumindest in ganz überwiegendem Umfang in einem kommunalverfassungsrechtlichen Konnex. Als „Privatperson“ hätte er (der Kläger) den ihm vorliegend zur Last gelegten Verstoß nicht begehen können, da ihm die hierfür erforderlichen innergemeinderätlichen Kenntnisse nicht zur Verfügung gestanden hätten, die Auseinandersetzung ihren Anlass aus dem Dissens des Gemeinderats bezogen habe und er ohne Mandat nicht die notwendige Qualifikation als Adressat eines Ordnungsgelds gehabt hätte. Die Beklagte verkenne zudem, dass die Veröffentlichung im „Schwäbischen Tagblatt“ vom 24.02.2011 nicht etwa auf einer Mitteilung an die Presse oder einem Leserbrief beruht habe, sondern unter der Rubrik „Rathausrunde“ dieser Zeitschrift veröffentlicht worden sei. Diese Rubrik stehe ausschließlich der Verwaltung des Rathauses sowie den Stadträten des Gemeinderats zur Verfügung. Eine Veröffentlichung in dieser Rubrik wäre ihm (dem Kläger) daher als „Privatperson“ ebenfalls nicht möglich gewesen. Die gesamte Thematik der Veröffentlichung beinhalte unabhängig davon allein städtisch-kommunalpolitische Belange. Ein privates Interesse an den fraglichen Vorgängen habe ihm nie zukommen können. Sowohl der Anlass als auch die verhängte Sanktion trage daher den Charakter einer Auseinandersetzung innerhalb eines Gemeinderats und daher einer klassischen kommunalverfassungsrechtlichen Streitigkeit. In deren Rahmen habe er (der Kläger) sich schon aus Gründen der Waffengleichheit um einen qualifizierten rechtlichen Beistand bemühen dürfen, ohne gewärtigen zu müssen, die dafür aufzuwendenden Kosten wie ein „Privater“ in vollem Umfang persönlich selbst tragen zu müssen. Er habe dabei auch nicht mutwillig gehandelt.
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Der Kläger beantragt,
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das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 21.07.2016 - 8 K 2/15 - zu ändern und die Beklagte zu verurteilen, ihm 489,45 EUR nebst Verzugszinsen hieraus in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit 06.12.2011 zu erstatten.
15
Die Beklagte beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
17
Sie verteidigt das angefochtene Urteil und macht geltend, das Verwaltungsgericht habe zu Recht entschieden, dass der geltend gemachte Anspruch daran scheitere, dass es sich bei dem Verfahren, in dem der Kläger seinen Rechtsanwalt beauftragt habe, nicht um einen Kommunalverfassungsstreit gehandelt habe. Zwar sei der Kläger nur deshalb zur Verschwiegenheit nach § 16 Abs. 3 GemO verpflichtet, weil er Mitglied des Gemeinderats sei. Verstoße ein Gemeinderatsmitglied gegen diese Pflicht und werde deshalb ein Ordnungsgeld verhängt, treffe dies das Mitglied jedoch nicht in seinen organschaftlichen Rechten, sondern in seinen subjektiven Rechten, die ihm als Privatperson zustünden. Dies folge daraus, dass es sich bei dem Ordnungsgeld um einen Verwaltungsakt handele. Daran ändere die Stellung als Gemeinderat nichts. Veröffentliche ein Gemeinderat einen Artikel in einer Tageszeitung, nehme er damit keine Aufgaben der Gemeinde wahr. Das gelte auch für die fragliche Veröffentlichung des Klägers in der Rubrik „Ratshausrunde“ des Schwäbischen Tagblatts, bei dem es sich nicht um ihr (der Beklagten) Amtsblatt handele. Zu berücksichtigen sei ferner, dass ein Gemeinderatsmitglied kein Recht auf eine öffentliche Behandlung eines Gegenstands im Gemeinderat habe, da der Öffentlichkeitsgrundsatz allein das Interesse der Allgemeinheit schütze. Daraus folge, dass der Kläger mit der Veröffentlichung des Zeitungsartikels keine innerorganschaftlichen Rechte habe geltend machen können. Es gehe stattdessen um seine subjektiven Rechte, die durch die Verschwiegenheitspflicht begrenzt seien. Unabhängig davon scheide ein Kostenerstattungsanspruch auch deshalb aus, weil der Kläger das Ordnungsgeldverfahren mutwillig durch sein Verhalten provoziert habe. Insoweit sei das Verwaltungsgericht von einem unzutreffenden Sachverhalt ausgegangen. Der Kläger habe an der Gemeinderatssitzung vom 18.01.2011, in der die Einleitung eines Ordnungsgeldverfahrens gegen das andere Gemeinderatsmitglied wegen des Vorwurfs der Verschwiegenheitspflichtverletzung beschlossen worden sei, teilgenommen und sich aktiv beteiligt. Ihm müsse deshalb zu diesem Zeitpunkt bekannt gewesen seien, dass ein Verstoß gegen die Verschwiegenheitspflicht auch dann vorliege, wenn die Tatsache, auf die sich die Verschwiegenheitspflicht beziehe, bereits öffentlich bekannt sei. Der Kläger habe in Kenntnis dieses Umstands dennoch seinen Artikel im „Schwäbischen Tagblatt“ veröffentlicht und damit das Ordnungsgeldverfahren bewusst provoziert. Unabhängig davon sei die Beauftragung eines Rechtsanwalts schließlich auch deshalb nicht erforderlich gewesen, weil es einem Gemeinderat in aller Regel zumutbar sei, die Entscheidung des zuständigen Gemeinderatsorgans abzuwarten, zumal er aufgrund seiner Rücksichtnahmepflichten auch erst die Rechtsaufsichtsbehörde hätte einschalten können. Jedenfalls sei der geltend gemachte Kostenerstattungsanspruch zu hoch. Der Kostenrechnung liege als Gegenstandswert der Auffangwert von 5.000,-- EUR zugrunde. Ein Verschwiegenheitsverstoß könne jedoch nach § 16 Abs. 3 GemO nur mit einem Ordnungsgeld von bis zu 1.000,-- EUR geahndet werden. Erstattungsfähig seien daher allenfalls 155,30 EUR.
18
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Verwaltungsakte der Beklagten und die gewechselten Schriftsätze verwiesen.

Entscheidungsgründe:
19
Die nach Zulassung durch den Senat statthafte und auch im Übrigen zulässige Berufung ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die zulässige Klage zu Recht abgewiesen. Die Beklagte ist für den geltend gemachten Kostenerstattungsanspruch zwar passivlegitimiert (1.). Die Voraussetzungen dieses Anspruchs sind jedoch nicht erfüllt (2.).
20
1. Die Beklagte - und nicht etwa ihr Gemeinderat oder Oberbürgermeister - ist für den vom Kläger geltend gemachten Anspruch auf Kostenerstattung passivlegitimiert. Das vorliegende Verfahren ist kein sog. Kommunalverfassungsstreit.
21
Wendet sich ein Kläger im Wege der Anfechtungsklage gegen einen Verwaltungsakt oder begehrt er die Verpflichtung zum Erlass eines solchen, ist der Rechtsträger derjenigen Behörde passivlegitimiert, die den Verwaltungsakt erlassen bzw. dessen Erlass unterlassen hat (vgl. § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Macht ein Kläger einen Leistungsanspruch geltend, ist grundsätzlich derjenige Rechtsträger passivlegitimiert, der beim Bestehen des Anspruchs nach materiellem Recht zu der vom Kläger begehrten Leistung bzw. Unterlassung verpflichtet ist (vgl. W.-R. Schenke, VwGO, 22. Aufl., Vorb § 40 Rn. 28 m.w.N.; Brenner, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl., § 78 Rn. 11). Begehrt der Kläger im Wege einer Feststellungsklage die Feststellung gegenüber einem Dritten, ist grundsätzlich der Rechtsträger passivlegitimiert, gegenüber dem nach dem materiellen Recht die Feststellung verlangt werden kann (vgl. W.-R. Schenke, a.a.O.). Ausnahmen von diesen auf dem Rechtsträgerprinzip beruhenden Grundsätzen kommen bei Organstreitigkeiten, d.h. bei Streitigkeiten zwischen Organen oder Organteilen öffentlich-rechtlicher Körperschaften untereinander über organschaftliche Rechte und Pflichten aus dem Körperschaftsverhältnis, in Betracht (vgl. Senat, Urt. v. 12.02.1990 - 1 S 588/89 - NVwZ-RR 1990, 369; W.-R. Schenke, a.a.O., Vorb § 40 Rn. 6 m.w.N.). Ausgehend von diesen Maßstäben ist zwischen vier Fallkonstellationen zu unterscheiden, wenn der Kläger - wie hier - Mitglied eines Gemeinderats ist und sein Klagebegehren im Zusammenhang mit einer Auseinandersetzung um Rechte und/oder Pflichten eines Gemeinderatsmitglieds steht.
22
a) Streiten sich Organe oder Organteile einer Gemeinde aus Anlass eines konkreten Sachverhalts unmittelbar über Bestand und Reichweite zwischenorganschaftlicher Rechte und Pflichten, dient der Rechtsstreit also unmittelbar der Klärung, welche „Innenrechtsstellung“ ein Organ oder Organteil gegenüber einem anderen innehat (sog. kommunalverfassungsrechtlicher Organstreit, vgl. Senat, Urt. v. 24.02.1992 - 1 S 2242/91 - VBlBW 1992, 375), sind diejenigen Organe bzw. Organteile am Verwaltungsgerichtsverfahren beteiligt, zwischen denen der Streit besteht (vgl. Senat, Urt. v. 12.02.1990, a.a.O.). Passivlegitimiert für die inter- oder intraorganschaftliche (in der Regel Feststellungs-)Klage ist nicht der Rechtsträger der Organe bzw. Organteile, sondern das Organ, dem die behauptete Kompetenz- oder Rechtsverletzung anzulasten wäre bzw. das eine solche Verletzung in Bezug auf ein anderes Organ oder Organteil behauptet (vgl. Senat, Urt. v. 12.02.1990 - 1 S 588/89 - NVwZ-RR 1990, 369).
23
b) Wendet sich das Mitglied eines Gemeinderats hingegen gegen ein Ordnungsgeld, das ihm gemäß § 17 Abs. 4 i.V.m. § 16 Abs. 3 GemO wegen einer Verletzung der in § 17 Abs. 4 GemO genannten Pflichten auferlegt wurde, ist passivlegitimiert nicht etwa der Gemeinderat, der über die Auferlegung zu entscheiden hatte (§ 16 Abs. 3 GemO), oder der Bürgermeister, der den Beschluss ggf. vollzieht (§ 43 Abs. 1 GemO). In der Rechtsprechung des Senats ist geklärt, dass ein auf die zuvor genannten Normen gestütztes Ordnungsgeld ein Verwaltungsakt und für eine dagegen gerichtete Anfechtungsklage die Gemeinde passivlegitimiert ist (Senat, Urt. v. 19.12.1990 - 1 S 114/90 - EKBW, Stand 39. Lfg., GemO § 17 E 11; Beschl. v. 10.09.1987 - 1 S 1622/87 -; Urt. v. 06.10.1975 - I 754/75 - EKBW, Stand 39. Lfg., GemO § 17 E 1/1; Gern, Kommunalrecht Bad.-Württ., 9. Aufl., Rn. 316; Aker/Hafner/Notheis, GemO, § 18 Rn. 28). Es handelt sich insoweit nicht um einen Kommunalverfassungsstreit, sondern um die Überprüfung einer Maßnahme mit Außenwirkung, die der Gemeinderat bzw. Bürgermeister als (Erlass-)Behörde der Gemeinde getroffen hat (Senat, Urt. v. 06.10.1975, a.a.O., m.w.N.). Als vollstreckungsbewehrte Vermögenssanktion reicht sie über das rein innergemeindliche Rechtsverhältnis hinaus, da sie neben einer disziplinierenden Wirkung auch das Privatvermögen des Adressaten betrifft und final auf diese Rechtsfolge gerichtet ist (ebenso zum dortigen Landesrecht VG Düsseldorf, Urt. v. 14.08.2009 - 1 K 6465/08 - juris m.w.N.).
24
c) Hat der Gemeinderat gestützt auf § 17 Abs. 4 i.V.m. § 16 Abs. 3 GemO kein Ordnungsgeld, sondern - was aus Gründen der Verhältnismäßigkeit im Einzelfall zulässig sein kann (Senat, Urt. v. 11.10.2000, a.a.O.; Urt. v. 11.10.1995 - 1 S 1823/94 - VBlBW 1996, 99) - eine weniger schwerwiegende Sanktion verhängt (Rüge, ernstliche Ermahnung o. dgl.) und wendet sich das betroffene Gemeinderatsmitglied dagegen, ist auch für diese Klage nicht der Gemeinderat oder Bürgermeister, sondern die Gemeinde passivlegitimiert (Senat, Urt. v. 11.10.2000, a.a.O.). Soweit sich aus dem Urteil des Senats vom 11.10.1995 (a.a.O.) insoweit noch etwas anderes ergab, hält er daran nicht fest.
25
Die Passivlegitimation der Gemeinde folgt in diesen Fällen zwar nicht schon aus § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO, da es sich bei einer Maßnahme unterhalb der Schwelle zum Ordnungsgeld nicht um einen Verwaltungsakt handelt (vgl. Senat, Urt. v. 11.10.2000, a.a.O.; a.A. zum dortigen Landesrecht VG Regensburg, Urt. v. 24.09.2014 - RO 3 14.383 - juris; VG Würzburg, Urt. v. 28.04.2004 - W 2 K 03.1519 - juris; VG Ansbach, Urt. v. 07.05.1998 - AN 4 K 97.00944 - juris - unter Hinweis auf BayVGH, U.v. 29.10.1975 - 52 V 72 - BayVBl 1976, 498: feststellender Verwaltungsakt). Denn einer Rüge oder Ermahnung fehlt die Regelungswirkung (vgl. § 35 Satz 1 LVwVfG; vgl. insoweit Senat, Urt. v. 11.10.1995, a.a.O.: „rechtlicher Hinweis auf die gesetzlichen Konsequenzen einer Pflichtverletzung“). Die gegen eine Rüge oder ernstliche Ermahnung gerichtete (in der Regel Feststellungs-)Klage ist aber nach dem auch außerhalb des § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO grundsätzlich maßgeblichen Rechtsträgerprinzip gegen die Gemeinde als der Rechtsträgerin des Gemeinderats und Bürgermeisters zu richten.
26
Ausnahmen vom Rechtsträgerprinzip kommen zwar, wie dargelegt, in Betracht, wenn Organe oder Organteile einer Gemeinde aus Anlass eines konkreten Sachverhalts unmittelbar über Bestand und Reichweite zwischenorganschaftlicher Rechte und Pflichten streiten. Solche rein interorganschaftlichen Rechte und Pflichten stehen jedoch nicht unmittelbar im Streit, wenn der Kläger sich gegen eine ihm erteilte Rüge oder Ermahnung wendet. Denn auch eine solche unterhalb der Schwelle zum Ordnungsgeld verbleibende Sanktion berührt durch den damit verbundenen und in einem förmlichen Verfahren formulierten Vorwurf, der Adressat habe eine der in § 17 Abs. 4 GemO genannten Pflichten eines ehrenamtlich tätigen Bürgers verletzt (vgl. insoweit Senat, Urt. v. 11.10.1995, a.a.O.: „Abmahnung“), die persönliche Rechtsstellung des Klägers als ehrenamtlich tätiger Bürger gegenüber seiner Gemeinde (insoweit ebenso jeweils zum dortigen Landesrecht VG Regensburg, Urt. v. 24.09.2014, a.a.O., VG Würzburg, Urt. v. 28.04.2004, a.a.O., VG Ansbach, Urt. v. 07.05.1998, a.a.O.; a.A. VG Braunschweig, Urt. v. 18.07.2007 - 1 A 356/06 - NdsVBl. 2008, 23 m.w.N.: keine Außenwirkung; wohl auch Gern, a.a.O., Rn. 316). Die Klage gegen eine auf § 17 Abs. 4 i.V.m. § 16 Abs. 3 GemO gestützte Ordnungsmaßnahme ist deshalb auch dann, wenn diese Maßnahme unterhalb eines Ordnungsgelds verbleibt, gegen die Gemeinde als Rechtsträgerin zu richten (so im Ergebnis bereits Senat, Urt. v. 11.10.2000, a.a.O.).
27
d) Begehrt das Mitglied eines Gemeinderats mit seiner Klage schließlich die Erstattung von Anwaltskosten, die ihm im Zusammenhang mit einer Auseinandersetzung um seine Rechte und/oder Pflichten als Gemeinderatsmitglied entstanden sind, kommt dafür als passivlegitimiert ebenfalls nur der Rechtsträger der betroffenen Organe bzw. Organteile in Betracht. Insoweit ist es unerheblich, ob die dahinter stehende Auseinandersetzung im jeweiligen Einzelfall interorganschaftliche oder andere Rechte bzw. Pflichten eines Gemeinderatsmitglieds betrifft. Auch wenn ein Kommunalverfassungsstreit zugrunde liegt, kann Anspruchsgegner eines Kostenerstattungsanspruchs wie in anderen Organstreitverfahren auch nur der Rechtsträger - die Gemeinde -, nicht aber eines ihrer Organe sein. Das folgt bereits daraus, dass das einzelne Organ eines Rechtsträgers in der Regel über kein eigenes Vermögen verfügt, materiell-rechtlich daher nur der Rechtsträger als Kostenschuldner in Betracht kommt (vgl. Senat, Beschl. v. 03.11.1981 - 9 S 702/81 - DÖV 1982, 84). Die Kostenfrage eines körperschaftsinternen Organstreites berührt stets die Außenrechtsbeziehung der Körperschaft und nicht mehr das zwischen den Organen bestehende Innenverhältnis (vgl. Senat, Beschl. v. 03.11.1981, a.a.O.). Der Ersatz von Rechtsanwaltskosten für die Vertretung eines Organs oder Organteils kann daher - unabhängig davon, zwischen wem Streitigkeiten unmittelbar um Rechten und Pflichten auf einer vorangehenden Stufe auszutragen (gewesen) wären - stets nur von dem Vermögensträger verlangt werden, dem das Handeln des Organs im Außenverhältnis zugerechnet wird (vgl. Senat, Beschl. v. 03.11.1981, a.a.O.).
28
e) Nach diesen Grundsätzen hat der Kläger für den im vorliegenden Fall geltend gemachten Kostenerstattungsanspruch insoweit zu Recht die Beklagte und nicht etwa deren Gemeinderat oder Oberbürgermeister in Anspruch genommen. Denn für dieses auf Kostenersatz gerichtete Begehren kommen nicht diese Organe, sondern kommt nur die Beklagte als passivlegitimiert in Betracht.
29
2. Die Beklagte ist zur Kostenerstattung jedoch nicht verpflichtet, da der geltend gemachte Kostenerstattungsanspruch nicht besteht. Er findet weder in der Organstellung des Klägers als Mitglied des Gemeinderats (a) noch in § 19 Abs. 1 GemO (b) eine Rechtsgrundlage. Der Kläger kann die von ihm geltend gemachten Aufwendungen auch nicht als öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch verfolgen (c) oder nach den Grundsätzen einer öffentlich-rechtlichen Geschäftsführung ohne Auftrag (d) oder unter Verweis auf das Gebot der „Waffengleichheit“ (e) verlangen.
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a) Der Kläger kann den geltend gemachten Anspruch nicht aus seiner Organstellung als Mitglied des Gemeinderats oder allgemeinen Rechtsgrundsätzen zum Organstreitverfahren herleiten.
31
In der Rechtsprechung ist anerkannt, dass in körperschaftsinternen Organstreitigkeiten die Verfahrenskosten einschließlich der von einzelnen Organteilen, Organwaltern oder Gremienmitgliedern wegen Verletzung ihrer organschaftlichen (mitgliedschaftlichen) Rechtsstellung eingeleiteten Gerichtsverfahren im Ergebnis der rechtsfähigen juristischen Person zur Last fallen, die Rechtsträgerin der Organe ist, sofern die Einleitung des gerichtlichen Verfahrens geboten war, also nicht mutwillig aus sachfremden Gründen in Gang gesetzt wurde (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 17.09.1984 - 9 S 1076/84 - NJW 1985, 284 m.w.N.; zu außergerichtlichen Organstreitigkeiten NdsOVG, Urt. v. 29.09.2015 - 10 LB 25/14 - Juris). Dieser Kostenerstattungsanspruch trägt dem Umstand Rechnung, dass kommunalen Funktionsträgern Aufgaben und Kompetenzen zwar zur eigenverantwortlichen Wahrnehmung, jedoch nicht im eigenen Interesse, sondern ausschließlich im Interesse der Gemeinde zugewiesen sind. Auseinandersetzungen um deren Inhalt oder Umfang werden daher letztlich im Interesse der Gemeinde geführt, die jedoch nicht selbst Beteiligte eines Kommunalverfassungsstreits sein kann. Das Recht eines Mitglieds eines Gemeinderats auf Erstattung von Verfahrenskosten, die ihm im verwaltungsgerichtlichen - oder außergerichtlichen - Verfahren bei der gebotenen Verteidigung einer ihm zugewiesenen wehrfähigen Innenrechtsposition innerhalb des Gemeinderats entstanden sind, hat seine Grundlage deshalb unmittelbar in der Mitgliedschaft im Gemeinderat (ebenso zum jeweiligen Landesrecht HessVGH, Urt. v. 18.12.2013 - 7 A 1355/12 - ESVGH 64, 154; OVG NRW, Urt. v. 24.04.2009 - 15 A 981/06 - NVwZ-RR 2009, 819 m.w.N.; BayVGH, Urteil vom 14.08.2006, - 4 B 05.939 - , Juris, unter Verweis auf OVG Rh.-Pf., Urt. v. 19.05.1987 - 7 A 90/86 - NVwZ 1987, 1105; abw. nur in der dogmatischen Herleitung OVG NRW, Urt. v. 12.11.1991 - 15 A 1046/90 - NWVBl 1992, 163: öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch; Gern, a.a.O., Rn. 430: Konnexitätsprinzip des Art. 104a GG; im Ergebnis für das Bestehen eines Kostenerstattungsanspruchs auch NdsOVG, Urt. v. 29.09.2015, a.a.O. m.w.N.; OVG Saarland, Beschl. v. 05.10.1981 - 3 R 87/80 - NVwZ 1982, 140).
32
Die Voraussetzungen für einen derartigen Kostenerstattungsanspruch sind im vorliegenden Fall jedoch nicht erfüllt. Denn dem Kostenersatzbegehren des Klägers liegt keine - gerichtliche oder außergerichtliche - Organstreitigkeit zugrunde. Weder das kommunalrechtliche Sanktionsverfahren selbst (aa) noch der zugrundeliegende Streit um die Verschwiegenheitspflichtverletzung (bb) begründen einen solchen Streit.
33
aa) Die Kosten, deren Erstattung der Kläger begehrt, sind in einem auf Beschluss des Gemeinderats gemäß § 17 Abs. 4 i.V.m. § 16 Abs. 3 GemO eingeleiteten Verfahren zur Auferlegung einer Sanktion wegen eines Verstoßes gegen die Verschwiegenheitspflicht nach § 17 Abs. 2 i.V.m. § 35 Abs. 2 Halbs. 1 GemO entstanden. Dieses Sanktionsverfahren selbst ist - unabhängig davon, ob es im Einzelfall bei Einleitung auf die Verhängung eines Ordnungsgeldes oder einer weniger schwerwiegenden Sanktion gerichtet ist und unabhängig davon, wie es endet - keine außergerichtliche Organstreitigkeit. Das von einem solchen Verfahren betroffene Gemeinderatsmitglied versucht in diesem Verfahren, ein drohendes Ordnungsgeld oder eine Rüge bzw. Ermahnung abzuwehren. Unmittelbar verteidigt das Gemeinderatsmitglied damit seine persönliche Rechtsstellung - im Falle eines bei Verfahrenseinleitung angedrohten Ordnungsgeldes sein Privatvermögen. In dieser Hinsicht stehen organschaftliche Rechte oder Pflichten des Betroffenen von vornherein nicht im Raum (vgl. insoweit oben 1.b) und c)). Da das Gemeinderatsmitglied insoweit im eigenen und nicht in dem Interesse der Gemeinde handelt, scheidet eine in der Organstellung begründete Kostenerstattung aus.
34
bb) Kein anderes Ergebnis folgt aus dem sinngemäßen Einwand des Klägers, im Rahmen des Sanktionsverfahrens verteidige er aber mittelbar seine organschaftlichen Rechte oder Pflichten, weil die angedrohte Sanktion an eine angebliche Verletzung von Pflichten eines Gemeinderats anknüpfe.
35
Ein Kommunalverfassungsstreit - und damit ein im oben genannten Sinne kostenerstattungsfähiger Streit - liegt nicht bei jedem Streit vor, dem eine kommunalpolitische Auseinandersetzung im Gemeinderat zugrunde liegt. Ein Kommunalverfassungsstreit liegt auch nicht bei jedem Streit vor, den ein Gemeinderatsmitglied gegen seine Gemeinde führt. Allein das formale Kriterium der Beteiligung mehrerer Organe der Gemeinde an einem Streit begründet noch keinen Inter- oder Intraorganstreit. Ein kommunalverfassungsrechtlicher Streit ist auch nicht bei jedem Streit eines Bürgers, der als ehrenamtlich Tätiger in der Gemeindeordnung verankerte Pflichten hat, mit Organen gegeben. Ein Kommunalverfassungsstreit besteht vielmehr, wie gezeigt, nur dann, wenn die Beteiligten unmittelbar über Bestand und Reichweite gerade zwischenorganschaftlicher Rechte und Pflichten streiten, wenn also umstritten ist, welche „Innenrechtsstellung“ ein Organ oder Organteil gegenüber einem anderen innehat (vgl. erneut Senat, Urt. v. 24.02.1992, a.a.O., und oben 1.). Um solche gerade interorganschaftlichen Rechte (1) oder Pflichten (2) wurde in dem gegen den Kläger geführten Sanktionsverfahren auch nicht mittelbar gestritten. Daran zeigt sich zugleich, dass eine Pflicht zur Kostenerstattung auch nach Sinn und Zweck des Kostenerstattungsanspruchs nicht besteht (3).
36
(1) Organschaftliche Rechte, die der Kläger als Gemeinderatsmitglied gegenüber anderen Organen oder Organteilen hat, standen bei dem Streit um die Veröffentlichung seines Zeitungsartikels nicht im Streit.
37
Ein Gemeinderatsmitglied hat grundsätzlich das Recht, auch in Angelegenheiten der Gemeinde seine Meinung frei und uneingeschränkt zu äußern (Senat, Urt. v. 11.10.2000, a.a.O., dort auch zu den Grenzen). Macht es von dieser Möglichkeit Gebrauch, ist es grundsätzlich nicht an ausdrückliche oder stillschweigende Vorgaben oder „gemeindeverträgliche“ Vorstellungen des Gemeinderates gebunden. Es nimmt dabei allerdings auch keine Aufgaben der Gemeinde (Senat, Urt. v. 11.10.2000, a.a.O.) und erst keine Innenrechte gegenüber anderen Gemeindeorganen wahr, sondern übt das ihm verbürgte Grundrecht auf Meinungsäußerung (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG) aus. Denn die Vertretung und damit auch die Repräsentation der Gemeinde obliegt nach der Gemeindeordnung allein dem (Ober-)Bürgermeister (vgl. § 42 Abs. 1 Satz 2 GemO). Die Äußerung eines Gemeinderatsmitglieds zu kommunalpolitischen Angelegenheiten kann daher allenfalls dann als Wahrnehmung einer gemeindlichen Aufgabe anzusehen sein, wenn das Mitglied in einem Einzelfall ausnahmsweise eigens zur Repräsentation oder Vertretung der Gemeinde etwa bei einer Veranstaltung beauftragt wurde und in diesem Rahmen mit einer Äußerung die dem Bürgermeister obliegende Aufgabe an dessen Stelle wahrnimmt (vgl. Senat, Urt. v. 11.10.2000, a.a.O.). So liegt der Fall hier jedoch nicht. Denn der Kläger hat mit seinem Artikel in der Kolumne „Rathausrunde“ des „Schwäbischen Tagblatts“ nicht zur Repräsentation der Gemeinde oder in Vertretung des Oberbürgermeisters gehandelt, sondern seine persönliche und die politische Auffassung seiner Fraktion dargelegt.
38
Zu einem Inter- oder Intraorganstreit wird der Streit um die Veröffentlichung des Artikels auch nicht dadurch, dass der Kläger seine Meinungsäußerung in der Rubrik „Ratshausrunde“ des Schwäbischen Tagblatts veröffentlicht hat, die diese Zeitung für Äußerungen aus der Verwaltung und dem Gemeinderat der Beklagten eingerichtet hat. Der Kläger weist zu Recht darauf hin, dass ihm diese Plattform als „Privatperson“ ohne kommunalpolitisches Mandat wohl nicht zur Verfügung gestanden hätte. Daraus folgt jedoch nicht, dass er durch die Nutzung dieser Plattform gerade von einem Recht Gebrauch gemacht hat, das ihm als Gemeinderatsmitglied gegenüber anderen Organen oder Organteilen der Beklagten zusteht. Das war auch tatsächlich nicht der Fall. Das Mitglied eines Gemeinderats ist als solches, wie gezeigt, nicht zur Vertretung der Gemeinde berufen. Nutzt das Gemeinderatsmitglied eine Plattform, welche die Presse dem zur Vertretung der Gemeinde befugten Bürgermeister, aber auch anderen kommunalpolitischen Akteuren zur Verfügung stellt, nimmt das Gemeinderatsmitglied eine kommunalpolitische Gelegenheit zur Äußerung, aber trotzdem keine Aufgabe der Gemeinde wahr. Äußert es sich in einem solchen kommunalpolitischen Forum, übt es erst recht keine Rechte aus, welche ihm die Gemeindeordnung gerade im Binnenrechtsverhältnis zu anderen Organen der Gemeinde zugesprochen hat. Das gilt unabhängig davon, ob die „Rathausrunde“ oder ähnliche Rubriken in - wie hier - einer unabhängigen Zeitung oder im Amtsblatt einer Gemeinde eröffnet sind.
39
Organschaftliche Rechte gerade aus dem Binnenverhältnis zu anderen Organen hat der Kläger auch insoweit nicht wahrgenommen, als er im Sanktionsverfahren sinngemäß gerügt hat, die nichtöffentliche Sitzung vom 11.05.2010 hätte seines Erachtens öffentlich durchgeführt werden müssen. Das Mitglied eines Gemeinderats hat kein im Wege des Organstreits durchsetzbares Recht auf öffentliche Verhandlung eines Gegenstands im Gemeinderat. Denn der Grundsatz der Öffentlichkeit der Gemeinderatssitzungen (§ 35 Abs. 1 Satz 1 GemO) schützt ausschließlich ein Interesse der Allgemeinheit und vermittelt dem einzelnen Gemeinderatsmitglied keine subjektive Rechtsposition (Senat, Beschl. v. 02.09.2011 - 1 S 1318/11 -; Urt. v. 24.02.1992, a.a.O.; Gern, a.a.O., Rn. 258). Dementsprechend hat ein Gemeinderatsmitglied auch kein - und erst recht kein organschaftliches - Recht auf öffentliche Bekanntgabe eines in nichtöffentlicher Sitzung gefassten Gemeinderatsbeschlusses (Senat, Urt. v. 24.02.1992, a.a.O).
40
(2) Ebenso wenig, wie organschaftliche Rechte des Klägers in dem gegen ihn geführten Sanktionsverfahren betroffen waren, standen auch keine Pflichten, die ihn als Gemeinderatsmitglied gerade gegenüber anderen Organen oder Organteilen treffen, im Streit.
41
Die in § 35 Abs. 2 GemO normierte Pflicht, über alle in nichtöffentlicher Sitzung behandelten Angelegenheiten Verschwiegenheit zu bewahren, kann zwar, wie der Kläger insoweit zu Recht geltend macht, nur eine Person treffen, die das Amt eines Gemeinderats ausübt. Daraus folgt jedoch wiederum nicht, dass es sich um eine Pflicht handelt, die gerade regelt, welche „Innenrechtsstellung“ ein Organ oder Organteil gegenüber einem anderen innehat. Das ist auch tatsächlich nicht der Fall. Die Schweigepflicht dient der Sicherung der Vorschriften über nichtöffentliche Verhandlungen des Gemeinderats und ist deren Pendant. Nichtöffentlich darf nach § 35 Abs. 1 Satz 2 GemO nur verhandelt werden, wenn es das öffentliche Wohl oder berechtigte Interesse Einzelner erfordern; über Gegenstände, bei denen diese Voraussetzungen vorliegen, muss nichtöffentlich verhandelt werden. Gründe des öffentlichen Wohls sind gegeben, wenn Interessen des Bundes, des Landes, der Gemeinde, anderer öffentlich-rechtlicher Körperschaften oder der örtlichen Gemeinschaft durch eine öffentliche Sitzung mit Wahrscheinlichkeit wesentlich und nachteilig verletzt werden können (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 30.06.1982 - 5 S 314/81 - VBlBW 1983, 106; Aker u.a., a.a.O., § 35 Rn. 9; ähnl. Kunze/Bronner/Katz, 4. Aufl., 21. Lfg., § 35 Rn. 4; Gern, a.a.O., Rn. 257). Berechtigte Interessen Einzelner im Sinne des § 35 Abs. 1 Satz 2 GemO können rechtlich geschützte oder sonstige schutzwürdige Interessen sein. Sie erfordern den Ausschluss der Öffentlichkeit in der Gemeinderatssitzung, wenn im Verlauf der Sitzung persönliche oder wirtschaftliche Verhältnisse zur Sprache kommen können, an deren Kenntnisnahme schlechthin kein berechtigtes Interesse der Allgemeinheit bestehen kann und deren Bekanntgabe dem Einzelnen nachteilig sein könnte (Senat, Beschl. v. 02.09.2011, a.a.O.; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 18.06.1980 - III 503/79 - Justiz 1981, 233 f.). An diesem auf den Schutz des öffentlichen Wohls und der berechtigten Interessen Einzelner bezogenen Zweck der Vorschriften über die Nichtöffentlichkeit zeigt sich, dass auch die Schweigepflicht nicht dem Schutz einzelner Organe oder Organteile dient. Sie ist dem einzelnen Gemeinderatsmitglied daher auch nicht als Abgrenzung seiner Rechtsstellung gegenüber der Rechtsstellung anderer Organe auferlegt und bestimmt mithin nicht das Binnenverhältnis der Organe der Gemeinde untereinander.
42
(3) Daran zeigt sich zugleich, dass eine Erstattung von (Anwalts-)Kosten für die Verteidigung gegen ein Ordnungsgeld, das einem Gemeinderatsmitglied wegen eines Verstoßes gegen seine Verschwiegenheitspflicht angedroht wurde, auch nach Sinn und Zweck des kommunalverfassungsrechtlichen Kostenerstattungsanspruchs nicht geboten ist. Dieser Anspruch trägt, wie dargelegt, dem Umstand Rechnung, dass kommunalen Funktionsträgern Aufgaben und Kompetenzen zwar zur eigenverantwortlichen Wahrnehmung, jedoch nicht im eigenen Interesse, sondern ausschließlich im Interesse der Gemeinde zugewiesen sind und sie deshalb nicht mit Kosten belastet werden, die bei materieller Betrachtung im Interesse der Gemeinde angefallen sind. Berichtet ein Gemeinderatsmitglied über Angelegenheiten, über die nichtöffentlich verhandelt wurde, öffentlich, nimmt es keine Aufgabe der Gemeinde wahr und handelt es auch nicht in deren Interesse.
43
b) Der Kläger kann den behaupteten Anspruch auch nicht auf § 19 Abs. 1 GemO stützen.
44
Nach § 19 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 1 GemO haben ehrenamtlich Tätige Anspruch auf Ersatz ihrer Auslagen und ihres Verdienstausfalls. Hierzu können durch Satzung Höchstbeträge (§ 19 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 2 GemO) und/oder Durchschnittssätze (§ 19 Abs. 2 GemO) festgesetzt werden. Bei den vom Kläger geltend gemachten Kosten handelt es sich nicht um Auslagen im Sinne dieser Vorschriften.
45
Die Vorschrift in § 19 Abs. 1 GemO beruht auf der Überlegung, dass ehrenamtliche Tätigkeit zwar unentgeltlich wahrgenommen wird, dem ehrenamtlich Tätigen durch sie aber auch kein unzumutbarer finanzieller Nachteil erwachsen soll (vgl. den Gesetzentwurf vom 04.12.1954, Landtag von Baden-Württemberg, 1. Wahlperiode, Beilagen-Band III, S. 1325 <1373>). Unter Auslagen im Sinne des § 19 Abs. 1 GemO sind daher grundsätzlich alle Aufwendungen zu verstehen, die dem ehrenamtlich Tätigen für seine Person unmittelbar aus der Tätigkeit für die Gemeinde entstehen (vgl. Kunze/Bronner/Katz, GemO, a.a.O., § 19 Rn. 4; Akner u.a., a.a.O., § 19 Rn. 5; ähnlich zum dortigen Landesrecht NdsOVG, Urt. v. 29.09.2015, a.a.O.). Allerdings muss es sich um einen Aufwand handeln, der bei der Wahrnehmung eines kommunalen Mandats üblicherweise anfällt. Das folgt zum einen aus den Regelungen zur Festsetzung von Höchstbeträgen und Durchschnittssätzen (§ 19 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 2, Abs. 2 GemO), da diese ersichtlich auf regelmäßig bei Gemeinderäten anfallende Kosten zugeschnitten sind (vgl. BayVGH, Urt. v. 14.08.2006, a.a.O., für den Begriff der Entschädigung i.S.d. § 20 a BayGO; vgl. auch VG Magdeburg, Urt. v. 28.10.2010 - 9 A 73/10 - Juris und Urt. v. 15.08.2011 - 9 A 218/10 - Juris zum dortigen Landesrecht; ähnlich NdsOVG, Urt. v. 29.09.2015, a.a.O.: „unmittelbarer Mandatsbezug“). Dass der bloße Kausalzusammenhang von Kosten zu einem Mandat nicht genügt und atypische Kosten nicht erfasst sind, bestätigt zum anderen der mit dem Gesetz zur Änderung kommunalverfassungsrechtlicher Vorschriften vom 14.10.2015 mit Wirkung vom 01.12.2015 eingefügte Absatz 4 des § 19 GemO. Nach dieser Vorschrift können auch Aufwendungen für die entgeltliche Betreuung von pflege- oder betreuungsbedürftigen Angehörigen während der ehrenamtlichen Tätigkeit erstattet werden. Einer dahingehenden gesetzlichen Regelung hätte es nicht bedurft, wenn allein der Kausalzusammenhang zwischen einer Mandatsausübung und Kosten zum Aufwandsersatz nach § 19 Abs. 1 GemO führen würde.
46
Ersatzfähig können demnach beispielsweise Verpflegungs- oder Telekommunikationskosten sein, die aufgrund der Mandatswahrnehmung entstanden sind (vgl. Kunze/Bronner/Katz, a.a.O., § 19 Rn. 4; Aker u.a., a.a.O., § 19 Rn. 5). Kosten für die Beauftragung eines Rechtsanwalts im Zusammenhang mit einer Auseinandersetzung um Rechte und Pflichten des Mandatsträgers sind hingegen nicht typischerweise mit der Übernahme eines kommunalen Mandats verbunden und wären auch keiner sinnvollen pauschalierenden Regelung zugänglich (vgl. BayVGH, Urt. v. 14.08.2006, a.a.O.; ebenso NdsOVG, Urt. v. 29.09.2015, a.a.O., für Rechtsanwaltskosten, die dem Ratsmitglied als Privatperson wegen der Geltendmachung eines Gegendarstellungsanspruchs gegenüber der Presse entstanden sind).
47
Solche Rechtsanwaltskosten können auch nicht im Wege einer analogen Anwendung des § 19 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 1 GemO verlangt werden. Für eine solche analoge Anwendung ist jedenfalls mangels einer hinreichenden Vergleichbarkeit des dort geregelten mit dem hier vorliegenden Sachverhalt kein Raum (gegen eine Analogie zu vergleichbaren landesrechtlichen Regelungen auch BayVGH, Urt. v. 14.08.2006, a.a.O., und VG Magdeburg, Urt. v. 28.10.2010, a.a.O.: schon keine planwidrige Regelungslücke).
48
c) Der Kläger kann den geltend gemachten Kostenerstattungsanspruch auch nicht als öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch verfolgen. Die Voraussetzungen dieses als allgemeiner Rechtsgrundsatz des Verwaltungsrechts anerkannten Anspruchs (vgl. hierzu BVerwG, Beschl. v. 07.10.2009 - 9 B 24.09 - juris; Urt. v. 26.03.2003 - 9 C 4.02 - NVwZ 2003, 993; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 31.03.2015 - 3 S 1026/14 - juris; Urt. v. 17.07.2003 - 2 S 36/03 - VBlBW 2004, 52) sind nicht erfüllt, da es bereits an einer für den Erstattungsanspruch erforderlichen rechtsgrundlosen Vermögensverschiebung fehlt (vgl. entsprechenden Anwendung der §§ 812 ff. BGB BVerwG, Urt. v. 18.1.2001 - 7 C 56.93 - NVwZ 1996, 595; Beschl. v. 16.11.2007 - 9 B 36.07 - NVwZ 2008, 212). Die Beklagte hat keine Leistungen oder sonstige Vermögensverschiebungen zu Lasten des Klägers ohne Rechtsgrund erlangt (vgl. zu dieser Voraussetzung Senat, Urt. v. 20.01.2010 - 1 S 484/09 - NJW 2010, 1898).
49
d) Der Kläger kann die von ihm geltend gemachten Aufwendungen auch nicht in entsprechender Anwendung von § 683 BGB nach den Grundsätzen einer öffentlich-rechtlichen Geschäftsführung ohne Auftrag verlangen.
50
Zwar ist es in der Rechtsprechung und Literatur anerkannt, dass die Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuches über die Geschäftsführung ohne Auftrag (§ 677 ff. BGB) auch im öffentlichen Recht entweder analog oder als Ausdruck eines allgemeinen Rechtsgedankens prinzipiell anwendbar sind (vgl. BVerwG, Beschl. v. 28.03.2003 - 6 B 22/03 - Buchholz 442.066 § 53 TKG Nr. 2, DÖV 2003, 732; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 03.05.2006 - 9 S 2708/04 - juris m.w.N.). Eine entsprechende Anwendung der §§ 677 ff. BGB kommt aber nur dann in Betracht, wenn das öffentliche Recht insoweit eine planwidrige Lücke aufweist (BVerwG, Beschluss vom 28.03.2003, a.a.O.; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 03.05.2006, a.a.O.). Bereits daran fehlt es hier. Denn der Ersatz von Aufwendungen, die im Zusammenhang mit der Tätigkeit als Gemeinderatsmitglied entstehen, ist abschließend geregelt (vgl. oben a) und b)). Unabhängig davon wären die Voraussetzungen der §§ 677 ff. BGB auch nicht erfüllt. Der Kläger ist nicht „ohne Auftrag“ im Sinne des § 677 BGB, da er in einem Rechtsverhältnis zur Gemeinde steht, in dem die Besorgung von Gemeindegeschäften abschließend geregelt ist (vgl. insb. § 24, § 42 GemO und dazu Dornis, in: Erman, BGB, 14. Aufl., § 677 Rn. 40 m.w.N.). Der Kläger hat mit der Veröffentlichung des fraglichen Artikels auch nicht mit Fremdgeschäftsführungswillen gehandelt (vgl. Dornis, a.a.O., § 677 Rn. 7 m.w.N.). Er konnte zudem bei pflichtgemäßer Ausübung des Ermessens eines Geschäftsführers auch nicht annehmen, mit der Veröffentlichung des Artikels im wirklichen oder mutmaßlichen Willen der Gemeinde gehandelt zu haben (vgl. BGH, Urt. v. 06.03.2008 - III ZR 219/07 - NJW-RR 2009, 144; Dornis, a.a.O., § 677 Rn. 47).
51
e) Der Kläger kann den geltend gemachten Anspruch schließlich auch nicht unter Verweis auf das Gebot der „Waffengleichheit“ verlangen. Auch aus dem damit sinngemäß in Bezug genommenen Rechtsstaatsprinzip folgt nicht, dass der Beteiligte eines Verwaltungsverfahrens stets Kosten für die außergerichtliche Tätigkeit eines Rechtsanwalts erstattet erhalten muss. Es besteht von Verfassungs wegen kein allgemeiner Rechtsgrundsatz, wonach eine Kostenerstattung zugunsten des Obsiegenden - oder wie hier teilweise Obsiegenden - zu erfolgen hätte (vgl. BVerfG, Beschl. v. 03.12.1986 - 1 BvR 872/82 - NJW 1987, 2569; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 27.06.2006, a.a.O.). Auch aus dem Recht, sich schon im Verwaltungsverfahren vor der Ausgangsbehörde anwaltlicher Hilfe zu bedienen, folgt keine Pflicht des Staates, die Kosten des Rechtsanwaltes zu tragen, wenn der Bürger mit seinem Begehren durchdringt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 01.09.1989 - 4 B 17.89 - NVwZ 1990, 59). Die Erstattung von Rechtsanwaltskosten für ein Verwaltungsverfahren kann ein Beteiligter daher nur dann verlangen, wenn dies ausdrücklich einfachgesetzlich vorgesehen ist (Senat, Beschl. v. 10.03.2017, a.a.O.). Daran fehlt es hier.
52
3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.
53
Beschluss vom 2. August 2017
54
Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird gemäß § 63 Abs. 2 Satz 1, § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 3, § 43 Abs. 1 GKG auf 489,45 EUR festgesetzt.
55
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 812 ff. BGB BVerwG
§§ 677 ff. BGB
§ 20 a BayGO
§ 19 GemO
§ 683 BGB
§ 53 TKG
§ 677 BGB
§ 42 GemO
§ 19 Abs. 1 GemO
§ 16 Abs. 3 GemO
§ 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 17 Abs. 4 GemO
§ 43 Abs. 1 GemO
§ 35 Satz 1 LVwVfG
§ 42 Abs. 1 Satz 2 GemO
§ 35 Abs. 1 Satz 1 GemO
§ 35 Abs. 2 GemO
§ 35 Abs. 1 Satz 2 GemO
§ 19 Abs. 2 GemO
§ 677 ff. BGB
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 43 Abs. 1 GKG
Art. 104a GG
Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1990, 369
BayVBl 1976, 498
DÖV 1982, 84
NJW 1985, 284
NVwZ-RR 2009, 819
NVwZ 1987, 1105
NVwZ 1982, 140
NVwZ 2003, 993
NVwZ 1996, 595
NVwZ 2008, 212
NJW 2010, 1898
DÖV 2003, 732
NJW-RR 2009, 144
NJW 1987, 2569
NVwZ 1990, 59
8 K 2/15
1 S 2624/99
1 S 1823/94
7 K 3581/06
1 S 1943/16
1 S 588/89
1 S 2242/91
1 S 114/90
1 S 1622/87
1 K 6465/08
2 K 03.15
4 K 97.00
1 A 356/06
9 S 702/81
9 S 1076/84
10 LB 25/14
7 A 1355/12
15 A 981/06
4 B 05.93
7 A 90/86
15 A 1046/90
3 R 87/80
1 S 1318/11
5 S 314/81
9 A 73/10
9 A 218/10
9 B 24.09
9 C 4.02
3 S 1026/14
2 S 36/03
7 C 56.93
9 B 36.07
1 S 484/09
6 B 22/03
9 S 2708/04
III ZR 219/07
1 BvR 872/82
4 B 17.89