Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2012-06-18, Aktenzeichen 16 B 1467/11
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2012:0618.16B1467.11.00

Tenor:
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen die Versagung vorläufigen Rechtsschutzes durch den Beschluss des Verwaltungsgerichts Köln vom 15. November 2011 wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 2.500 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen die Versagung vorläufigen Rechtsschutzes hat keinen Erfolg.
Die Prüfung des Senats ist auf diejenigen Gründe beschränkt, die die Antragstellerin innerhalb der einmonatigen Begründungsfrist nach § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO dargelegt hat (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO). Diese Gründe rechtfertigen es nicht, den angefochtenen Beschluss zu ändern und dem Antrag der Antragstellerin auf Wiederherstellung bzw. Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage gegen die Ordnungsverfügung vom 29. Juli 2011 auch insoweit stattzugeben, als das Verwaltungsgericht ihn hinsichtlich der unter Nr. I. 1. bis 4. getroffenen Anordnungen mit Ausnahme der Fristsetzung in Nr. I. 4. sowie der hierauf bezogenen Zwangsgeldandrohung abgelehnt hat.
Das Verwaltungsgericht hat angenommen, die Anordnungen des Antragsgegners, die zerstörte Weide innerhalb von sieben Tagen aus der Beweidung herauszunehmen (Nr. I. 1.), die zerstörte Grasnarbe unverzüglich durch Neueinsaat wiederherzustellen (Nr. I. 2.) und die betroffene Fläche nach vorheriger behördlichen Freigabe erst dann wieder zu nutzen, wenn die Trittfestigkeit der Grasnarbe und eine ausreichende Narbendichte gewährleistet sind (Nr. I. 3. und 4.), erwiesen sich nach dem derzeitigen Sach- und Streitstand als rechtmäßig. Nach den §§ 10 Abs. 1 Satz 1, 4 Abs. 1 BBodSchG könne die zuständige Behörde die notwendigen Maßnahmen zur Erfüllung der Verpflichtungen aus den §§ 4 und 7 BBodSchG treffen. Gemäß § 4 Abs. 1 BBodSchG habe sich jeder, der auf den Boden einwirke, so zu verhalten, dass schädliche Bodenveränderungen nicht hervorgerufen würden. Aufgrund der funktionalen Bestimmung des Bodens falle unter den Bodenbegriff auch der zur Erfüllung der Bodenfunktionen notwendige Bewuchs der oberen Schicht der Erdkruste. Die Grasnarbe, d. h. die oberste Vegetationsschicht einschließlich der durchwurzelten Krumenschicht, schütze als Bestandteil der bewachsenen Bodenzone tiefer gelegene Bodenschichten vor dem raschen konzentrierten Eintrag von Nitrat und anderen Nährstoffen und diene damit der in § 2 Abs. 2 Nr. 1 lit. c BBodSchG genannten Funktion des Bodens als Abbau-, Ausgleichs- und Aufbaumedium. Die Zerstörung der Grasnarbe stelle eine schädliche Bodenveränderung i. S. d. § 2 Abs. 3 BBodSchG dar. Der teilweise fehlende Bewuchs auf der streitgegenständlichen Weide, die damit fehlende Bindung von ausgeschiedenen Nährstoffen und die demzufolge stark verminderte Filterfunktion des dortigen Bodens seien in Verbindung mit den von den Pferden der Antragstellerin abgesonderten Exkrementen geeignet, die Gefahr von konzentrierten Nährstoffeinträgen bis ins Grundwasser herbeizuführen. Ausgehend davon, dass angesichts des überragend wichtigen Schutzguts Grundwasser nur geringe Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts zu stellen seien, erscheine das kurzfristige Verbot der Beweidung zur Verhinderung weiterer Nährstoffeinträge als notwendige Maßnahme nach § 10 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG. Die Neueinsaat sei trotz einer angeblich bereits zuvor durch die Antragstellerin erfolgten Einsaat erforderlich. Die insoweit gesetzte Frist von drei Wochen sei angemessen. Die zeitliche Beschränkung des Beweidungsverbots mit dem Erfordernis einer Freigabe durch den Antragsgegner wiederum sei notwendig, um einer zu frühen Nutzung der Weide bei noch instabiler und widerstandsunfähiger Grasnarbe vorzubeugen.
Die (Ergebnis-)Richtigkeit dieser Erwägungen wird mit dem fristgerechten Vorbringen der Antragstellerin im Beschwerdeverfahren nicht durchgreifend in Frage gestellt.
Zwar ist nicht frei von Zweifeln, ob die Auffassung des Verwaltungsgerichts zutrifft, die Grasnarbe falle selbst unter den Bodenbegriff (vgl. Beschlussabdruck Seite 4 oben). Der Begriff des Bodens im Sinne des Bundes-Bodenschutzgesetzes wird in § 2 Abs. 1 BBodSchG als die obere Schicht der Erdkruste bestimmt, soweit sie Träger der in Absatz 2 genannten Bodenfunktionen ist. Nach § 2 Abs. 2 Nr. 1 lit. a BBodSchG erfüllt der Boden natürliche Funktionen als Lebensgrundlage und Lebensraum für Menschen, Tiere, Pflanzen und Bodenorganismen. Die damit u. a. angesprochene räumliche Funktion des Bodens spricht aus Sicht des Senats eher dafür, jedenfalls höhere Pflanzen, die den Boden lediglich als Standort und Wurzelraum nutzen, nicht ihrerseits als in gegenständlicher Hinsicht zum Boden gehörend zu betrachten. Anderes mag möglicherweise für die ausschließlich innerhalb des Bodens existierenden pflanzlichen und tierischen (Kleinst-)Lebewesen und Mikroorganismen gelten, die durch ihren Stoffwechsel wesentlich an den im Boden ablaufenden Abbau- und Umwandlungsprozessen beteiligt sind und insofern erst die notwendige Voraussetzung für die Regelungsfunktion des Bodens (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 lit. c BBodSchG) schaffen. Allerdings bedarf diese Frage keiner abschließenden Entscheidung, da die Anwendung des Bundes-Bodenschutzgesetzes hier nicht davon abhängt, dass man die Grasnarbe als Bodenbestandteil auffasst. Das Bundes-Bodenschutzgesetz verfolgt, wie das Verwaltungsgericht zutreffend hervorgehoben hat, einen funktionalen Ansatz, indem es nicht den Boden an sich zum Schutzgut erklärt, sondern den Schutz seiner Funktionen bezweckt.
Vgl. Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, 2000, § 1 Rdnr. 30; Kotulla, in: Fluck, Kreislaufwirtschafts-, Abfall- und Bodenschutzrecht, Loseblatt, Stand: September 2011, § 1 BBodSchG Rdnr. 77; Schoeneck, in: Sanden/Schoeneck, Bundes-Bodenschutzgesetz, 1998, § 1 Rdnr. 5 f.; Sondermann/Hejma, in: Versteyl/ Sondermann, Bundes-Bodenschutzgesetz, 2. Aufl. 2005, § 1 Rdnr. 15.
Dementsprechend ist für die Annahme einer schädlichen Bodenveränderung gemäß § 2 Abs. 3 BBodSchG (allein) entscheidend, ob eine Beeinträchtigung der in Absatz 2 genannten Bodenfunktionen vorliegt, die geeignet ist, Gefahren, erhebliche Nachteile oder erhebliche Belästigungen für den Einzelnen oder die Allgemeinheit herbeizuführen. Die natürlichen Funktionen des Bodens umfassen neben anderen die Funktion als Bestandteil des Naturhaushalts, insbesondere mit seinen Wasser- und Nährstoffkreisläufen (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 lit. b BBodSchG). Bezogen auf den Wasserkreislauf besitzt der Boden u. a. die Fähigkeit, Niederschlagswasser aufzunehmen und es als Sickerwasser nach der Bodenpassage an das Grundwasser und/oder die Oberflächengewässer abzugeben; er schützt zugleich das Grundwasser und die Oberflächengewässer vor Schadstoffeinträgen (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 lit. c BBodSchG). Diese Funktion ist in bodenschutzrechtlich relevanter Weise beeinträchtigt, wenn in den Boden Stoffe eingetragen werden, die mit durchsickerndem Niederschlagswasser in den Wasserkreislauf gelangen können und geeignet sind, dort Gefahren oder erhebliche Nachteile hervorzurufen. Die Eignung besteht, wenn im Hinblick auf den Wasserhaushalt nachteilige Auswirkungen einer gewissen Mindestintensität hinreichend wahrscheinlich sind.
Vgl. dazu etwa OVG NRW, Beschluss vom 3. November 2006 20 B 2273/06 .
Das war hier ausgehend von den Feststellungen des Verwaltungsgerichts der Fall, da danach infolge des großflächigen Fehlens einer schützenden Grasnarbe auf der von dem Beweidungsverbot betroffenen Fläche der ungehinderte Eintrag von Nitrat und anderen in den Ausscheidungen der Pferde der Antragstellerin enthaltenen Nährstoffen bis hinein ins Grundwasser drohte. Dass insbesondere Nitrat eine Substanz ist, die sich nachteilig auf den Ge- oder Verbrauchswert der Gewässer auswirkt, stellt auch die Beschwerdebegründung nicht in Abrede und wird zudem durch die Vorgaben der Trinkwasserverordnung bestätigt (vgl. § 6 Abs. 2 TrinkwV 2001 i. V. m. lfd. Nr. 9 der Anlage 2 Teil I).
Soweit sich die Antragstellerin hingegen mit dem Schriftsatz vom 13. Februar 2012 darauf beruft, durch die von ihr betriebene nur stundenweise Nutzung der fraglichen Weide könne eine Schädigung der unterhalb der Oberfläche liegenden Schichten des Bodens und erst recht des Grundwassers nicht eintreten, ist auf diesen Vortrag im Rahmen des Beschwerdeverfahrens nicht weiter einzugehen, weil er erst nach Ablauf der Frist zur Beschwerdebegründung (§ 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO) erfolgt ist. Nach Ablauf der Begründungsfrist kann die Beschwerdebegründung nur noch insofern ergänzt werden, als der zu ergänzende Grund anders als hier innerhalb laufender Frist bereits ausreichend dargelegt worden ist.
Vgl. etwa OVG NRW, Beschluss vom 8. Juni 2005 19 B 485/04 ; Happ, in: Eyermann, VwGO, 13. Aufl. 2010, § 146 Rdnr. 19.
Der Senat weist daher an dieser Stelle lediglich vorsorglich darauf hin, dass einerseits angesichts der zentralen Bedeutung der Erhaltung und des Schutzes der natürlichen Wasservorkommen bereits ein nur geringer Grad an Wahrscheinlichkeit einer Verunreinigung des Wassers ausreicht, um ein behördliches Einschreiten zu rechtfertigen. Andererseits muss eine schädliche Bodenveränderung tatsächlich möglich sein, d. h. es bedarf im Einzelfall hinreichend konkreter und nicht nur rein hypothetischer Anhaltspunkte dafür, dass die in § 2 Abs. 3 BBodSchG genannten nachteiligen Folgen eintreten können, wenn auch nicht notwendigerweise eintreten müssen.
Vgl. dazu Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, 2000, § 2 Rdnr. 53 und § 4 Abs. 1 Rdnr. 26 ff.; Sanden, in: Sanden/Schoeneck, Bundes-Bodenschutzgesetz, 1998, § 2 Rdnr. 43; Sondermann/Hejma, in: Versteyl/ Sondermann, Bundes-Bodenschutzgesetz, 2. Aufl. 2005, § 2 Rdnr. 51.
Ob nach diesem Maßstab vorliegend eine Überlastung des Bodens und ein Eindringen von Nitraten und/oder anderen Nährstoffen in das Grundwasser zu besorgen war, wird gegebenenfalls im Hauptsacheverfahren unter Umständen unter Zuhilfenahme externen Sachverstands noch näher zu untersuchen sein.
Vgl. in diesem Zusammenhang zur Gefahrenbeurteilung auch Merkblätter Band 55 des LUA "Handlungsempfehlungen zu Maßnahmen der Gefahrenabwehr bei schädlichen stofflichen Bodenveränderungen in der Landwirtschaft", Essen 2006.
Zu Recht hat das Verwaltungsgericht im Übrigen offen gelassen, worauf der mangelhafte Zustand der Weide zurückzuführen war. Nach § 4 Abs. 1 BBodSchG hat sich jeder, der auf den Boden einwirkt, so zu verhalten, dass schädliche Bodenveränderungen nicht hervorgerufen werden. Der Adressatenkreis dieser Vermeidungspflicht ist bewusst weit gefasst. Das Einwirken auf den Boden setzt kein Verschulden oder gar ein zweckgerichtetes Verhalten voraus, das darauf gerichtet ist, die Bodenfunktionen zu beeinträchtigen. Erforderlich ist vielmehr lediglich, dass ein Verhalten in zurechenbarer Weise Auswirkungen auf die in § 2 Abs. 2 BBodSchG definierten Funktionen des Bodens hat und hierdurch schädliche Bodenveränderungen im Sinne von § 2 Abs. 3 BBodSchG hervorgerufen werden können.
Vgl. Giesberts, in: Fluck, Kreislaufwirtschafts-, Abfall- und Bodenschutzrecht, Loseblatt, Stand: September 2011, § 4 BBodSchG Rdnr. 107 f., 113 f.; Schoeneck, in: Sanden/Schoeneck, Bundes-Bodenschutzgesetz, 1998, § 4 Rdnr. 9; Versteyl, in: Versteyl/Sondermann, Bundes-Bodenschutzgesetz, 2. Aufl. 2005, § 4 Rdnr. 10 ff.
Maßgeblicher Anknüpfungspunkt für das Einschreiten des Antragsgegners gegenüber der Antragstellerin war damit nicht die Schädigung der Grasnarbe an sich bzw. deren mögliche (schuldhafte) Verursachung durch einen zu hohen Besatz an Pferden, sondern die drohende und von der Antragstellerin zu verantwortende fortgesetzte Nutzung der Weide trotz fehlenden Grasbewuchses.
Letztlich bestehen auch die von der Antragstellerin geltend gemachten Bedenken an der inhaltlichen Bestimmtheit der angegriffenen Verfügung nicht. Ein Verwaltungsakt entspricht dem Bestimmtheitsgebot des § 37 Abs. 1 VwVfG NRW, wenn der Inhalt der getroffenen Regelung aus dem Entscheidungssatz im Zusammenhang mit den Gründen und den sonstigen bekannten oder ohne weiteres erkennbaren Umständen für den Adressaten so vollständig, klar und unzweideutig feststellbar ist, dass er sein Verhalten danach richten kann.
Vgl. etwa Kopp/Ramsauer, VwVfG, 11. Aufl. 2011, § 37 Rdnr. 5, 12 mit weiteren Nachweisen.
Wie schon der Gesetzeswortlaut ergibt, kann es sich dabei allerdings immer nur um eine "hinreichende", d. h. den Umständen angemessene Bestimmtheit handeln. Zudem ist maßgeblich, welches Maß an Bestimmtheit der Behörde zur Regelung des fraglichen Sachverhalts überhaupt möglich ist.
Vgl. U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl. 2008, § 37 Rdnr. 5.
Das zugrundegelegt, stellen sich die vorliegend in Rede stehenden Regelungen als hinreichend bestimmt dar. Die unter Nr. I. 1. getroffene Anordnung, "die zerstörte Weide unverzüglich aus der Beweidung herauszunehmen", lässt sich im gegebenen Zusammenhang zwanglos als ein vollständiges Nutzungsverbot der betroffenen Fläche zum Aufenthalt von Pferden verstehen, ohne dass es insoweit darauf ankommt, in welchem zeitlichen Umfang bei Erlass der angefochtenen Verfügung (noch) eine Verwendung als Weidefläche stattfand. Was die Vorgabe in Nr. I. 2. angeht, die Grasnarbe unverzüglich durch Neueinsaat einer der Nutzung angepassten Saatgutmischung wiederherzustellen, hat bereits das Verwaltungsgericht darauf hingewiesen, dass die dort vorgesehene Frist von drei Wochen nach Zustellung der Ordnungsverfügung sich nach verständiger Lesart nicht auf den Erfolg der Wiederherstellung der Grasnarbe, sondern auf die Vornahme der Einsaat bezieht. Dieses Verständnis ist entgegen der Auffassung der Beschwerde durch den Wortlaut gedeckt und erscheint angesichts der offensichtlichen Unmöglichkeit einer Wiederherstellung der Grasnarbe binnen drei Wochen auch allein sinnvoll. Die Begriffe Trittfestigkeit und ausreichende Narbendichte in Nr. I. 3. und 4. der Ordnungsverfügung sind schließlich ebenfalls auslegungsfähig und meinen im Hinblick auf das Ziel der Ordnungsverfügung einen Zustand, bei dem gewährleistet ist, dass der Bewuchs der Trittbelastung standhält und Lücken im Bestand über das auch bei einem sorgfältigen Weidemanagement regelmäßig nicht zu vermeidende Maß verhindert werden. Wann diese Anforderungen erfüllt sind, hängt jedoch wesentlich von Faktoren ab, die sich nicht von vornherein verbindlich bewerten lassen, sondern erst in der Verknüpfung mit der beabsichtigten Wiederaufnahme der Beweidung, namentlich etwa der dann gegebenen Besatzdichte und der Nutzungsintensität sowie dem Bodenzustand. Insoweit gewährleistet im Übrigen gerade das in Nr. I. 4. vorgesehene Verfahren der schriftlichen Anzeige mit anschließender Abnahme der Weide die für die Antragstellerin notwendige Rechtssicherheit, indem es Klarheit über die Zulässigkeit einer erneuten Beweidung schafft. Nicht nachvollziehbar erscheint daher die in diesem Zusammenhang geäußerte Befürchtung der Antragstellerin, sie könne im Falle einer nachträglich durch den Antragsgegner als zu früh erachteten Nutzung Adressatin einer weiteren Ordnungsverfügung oder schlimmer noch einer Zwangsgeldfestsetzung werden.
Greifen nach alledem die mit der Beschwerde gegen den erstinstanzlichen Beschluss vorgebrachten Einwände nicht durch, hält es der Senat gleichwohl für sachgerecht, mit Blick auf das weitere Verfahren abschließend auf Rechtmäßigkeitsbedenken aufmerksam zu machen, die sich unabhängig vom Beschwerdevorbringen hinsichtlich der Forderung nach einer unverzüglichen Neueinsaat in Nr. I. 2. der Ordnungsverfügung ergeben. Nach § 10 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG kann die zuständige Behörde die notwendigen Maßnahmen zur Erfüllung der Verpflichtungen aus §§ 4 und 7 BBodSchG treffen. Im Ergebnis Entsprechendes gilt im Rahmen von § 100 Abs. 1 Satz 2 WHG, wonach die zuständige Behörde nach pflichtgemäßem Ermessen die Maßnahmen anordnet, die im Einzelfall notwendig sind, um Beeinträchtigungen des Wasserhaushalts zu vermeiden oder zu beseitigen. Ob eine umgehende Wiederherstellung der Grasnarbe boden- und/oder wasserschutzrechtlich notwendig war, erscheint zumindest fraglich, da die Gefahr eines weiteren Nährstoffeintrags bereits durch das Verbot der Beweidung nach Nr. I. 1. und 3. in Verbindung mit dem Erfordernis einer Freigabe der Weide durch den Antragsgegner vor Wiederaufnahme der Nutzung nach Nr. I. 4 gebannt gewesen sein dürfte. Dass darüber hinaus ohne schützende Grasnarbe schädliche Bodenveränderungen etwa in Form von Erosion drohten, ist seitens des Antragsgegners nicht dargetan und jedenfalls derzeit auch sonst nicht ersichtlich.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 und 2 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 4 und 7 BBodSchG
§ 1 BBodSchG
§ 4 BBodSchG
§ 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 10 Abs. 1 Satz 1, 4 Abs. 1 BBodSchG
§ 4 und 7 BBodSchG
§ 4 Abs. 1 BBodSchG
§ 2 Abs. 2 Nr. 1 lit. c BBodSchG
§ 2 Abs. 3 BBodSchG
§ 10 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG
§ 2 Abs. 1 BBodSchG
§ 2 Abs. 2 Nr. 1 lit. a BBodSchG
§ 2 Abs. 2 Nr. 1 lit. c BBodSchG
§ 2 Abs. 3 BBodSchG
§ 2 Abs. 2 Nr. 1 lit. b BBodSchG
§ 6 Abs. 2 TrinkwV 2001
§ 2 Abs. 2 BBodSchG
§ 37 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 100 Abs. 1 Satz 2 WHG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 und 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG

Zitierte Entscheidungen: 20 B 2273/06
19 B 485/04