Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1999-11-19, Aktenzeichen 4 K 7263/97
ECLI: ECLI:DE:VGK:1999:1119.4K7263.97.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Kläger.

Tatbestand:
Im Juli 1995 beschloss der Rat der Beklagten, für den Innenstadtbereich eine entgeltliche Parkraumbewirtschaftung durch Aufstellen von Parkautomaten einzuführen. Die erforderliche Parkgebührensatzung wurde im August 1995 erlassen. Im März 1996 beantragte die CDU-Fraktion im Rat der Beklagten unter Vorlage eines Konzeptes, "die Abschaffung der am 03. Juli 1995 eingeführten entgeltlichen Parkraumbewirtschaftung und die Aufhebung der Parkgebührenordnung der Stadt M. vom 31. August 1995" und "die Wiedereinführung der Parkraumbewirtschaftung mit Parkscheibe zur befristeten, unentgeltlichen Nutzung durch den ruhenden Verkehr zum 30. März 1996". Zugleich kündigte sie an, im Falle der Ablehnung des Antrags die Angelegenheit zum Gegenstand eines Bürgerbegehrens zu machen. Der Rat der Beklagten lehnte den Antrag in seiner Sitzung vom 20. März 1996 ab.
Das daraufhin durchgeführte Bürgerbegehren hat folgenden Wortlaut:
"WEG MIT DEN PARKAUTOMATEN
Bürgerbegehren
Wollen Sie, dass ...
im M. Stadtgebiet wieder Parken mit Parkscheibe eingeführt wird
die derzeitige Parkraumbewirtschaftung, die sich nicht bewährt hat, abgeschafft wird
der Beschluss des M. Stadtrates vom 20. März 1996, der die Beibehaltung der derzeit geltenden Regelung vorsieht, aufgehoben wird?
Begründung: In M. gibt es ein ausreichendes Parkplatzangebot. Für die Verhinderung von Dauerparken reicht eine Bewirtschaftung mit Parkscheibe aus. Die derzeitige Regelung führt zu unnötigem und umweltschädlichem Parksuchverkehr, verstopft die Nebenstraßen und schädigt den Ruf M. als Einkaufsstadt.
Kosten: Die Nettoeinnahmen aus Parkgebühren werden von der Stadtverwaltung für 1996 mit 181.700 DM geschätzt.
Kostendeckungsvorschlag:
Unabhängig davon, dass wir die Einnahmeerwartung der Stadt nicht teilen, sollen zur Deckung folgende Vorschläge gemacht werden: 1. Einnahmen aus Verkauf der Parkscheinautomaten, 2. Mieteinnahme Weyermann-Haus, 3. Verzicht auf Anschaffung neuer Büromöbel für das städt. Sozialamt."
Das Bürgerbegehren ging am 20. Juni 1996 mit 4 109 Unterschriften bei der Beklagten ein, von denen die Beklagte 3 046 und damit mehr als das erforderliche Quorum von 2 103 Unterschriften als gültig wertete.
Mit Beschluss vom 12. September 1996 stellte der Rat der Beklagten fest, dass das Bürgerbegehren gem. § 26 Abs. 5 Nr. 3 GO unzulässig sei. In dem Bescheid des Stadtdirektors vom 23. September 1996 wird zur Begründung ausgeführt: Ein Bürgerbegehren, dass sich gegen Parkgebühren richte, sei materiell unzulässig, wenn die Parkgebühren den Kern und nicht nur einen Annex des Bürgerbegehrens darstellten. Das vorgelegte Bürgerbegehren sei allein darauf gerichtet, die Entgeltlichkeit der Parkraumbewirtschaftung entfallen zu lassen. Sowohl die Überschrift als auch die einzelnen Fragen mit ihrer Bezugnahme auf den Ratsbeschluss vom 20. März 1996 zeigten, dass es nicht um die Parkraumbewirtschaftung selbst, sondern allein um die kostenauslösenden Parkautomaten gehe. Wenn aber Ziel des Bürgerbegehrens nicht die Abschaffung der Parkraumbewirtschaftung, sondern nur die Abschaffung der Entgeltlichkeit der Parkraumbewirtschaftung sei, seien die Parkgebühren Kern und nicht nur bloßer Annex des Bürgerbegehrens.
Gegen den den Vertretern des Bürgerbegehrens jeweils am 25. September 1996 zugestellten Bescheid legten diese rechtzeitig Widerspruch ein. Zur Begründung wurde u. a. ausgeführt: Das Bürgerbegehren greife ordnungsrechtliche Gesichtspunkte auf, während die Entgeltlichkeit nach seinem Wortlaut nicht die entscheidende Rolle spiele. Es gehe dem Bürgerbegehren auch nicht nur um den Ersatz der gegenwärtigen entgeltlichen Parkraumbewirtschaftung durch eine unentgeltliche. Zu berücksichtigen sei vielmehr, dass entgeltliche und unentgeltliche Parkraumbewirtschaftung unterschiedliche Auswirkungen hätten. Nicht die Gebühren, sondern ein anderes Parkraumbewirtschaftungskonzept sei daher Gegenstand des Bürgerbegehrens. Außerdem gehe es mit der Rückkehr zur früheren Regelung auch darum, die bewirtschafteten Flächen zu reduzieren. Im übrigen seien die Parkautomaten mit einem erhöhten Überwachungsaufwand verbunden, der aus den Parkgebühren finanziert werden müsse.
Aufgrund des Beschlusses des Rates der Beklagten vom 30. Juni 1997 wies die Beklagte den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 11. Juli 1997 zurück.
Die Kläger haben rechtzeitig Klage erhoben, zu deren Begründung sie ausführen: Das Bürgerbegehren sei materiell zulässig. § 26 Abs. 5 Nr. 3 GO stehe ihm nicht entgegen. Zum einen sei bereits zweifelhaft, ob Parkgebühren kommunale Abgaben i. S. d. § 26 Abs. 5 Nr. 3 GO seien. Abgesehen davon sei Kern des Bürgerbegehrens aber nicht die Gebührenpflicht, sondern die Einführung eines anderen Parkraumbewirtschaftungskonzepts. Die erforderliche Parkraumbewirtschaftung solle nach dem Inhalt des Bürgerbegehrens mittels einer die Verkehrsteilnehmer weniger belastenden Parkscheibenregelung erfolgen. Dies sei auch das primäre Ziel des Antrags der CDU-Fraktion in der Ratssitzung vom 20. März 1996 gewesen, auf den das Bürgerbegehren Bezug nehme. Zudem wolle das Bürgerbehren auch eine Verkleinerung der zu bewirtschaftende Fläche erreichen. Das Ziel, Parkraum für Kurzparker bereit zu halten, sei bei entsprechender Überwachung auch mit der weniger belastenden Parkscheibenregelung zu verwirklichen. Zwar sei einzuräumen, dass die Einführung der Parkgebühren im Zusammenhang mit den Haushaltsberatungen für das Haushaltsjahr 1995 stehe und damals als Mittel zur Einnahmeverbesserung und zur Vermeidung von Steuererhöhungen gesehen worden sei. Das Bürgerbegehren verfolge demgegenüber nur ein anderes Parkraumbewirtschaftungskonzept, dass dem fließenden Verkehr und der Wirtschaftsstruktur der Stadt besser gerecht werde.
Die Kläger beantragen,
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 23. September 1996 und des Widerspruchsbescheides vom 11. Juli 1997 zu verpflichten festzustellen, dass das Bürgerbegehren "Weg mit den Parkautomaten" zulässig ist.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung verweist sie auf den Inhalt der angegriffenen Bescheide und führt ergänzend aus: Entgegen der Auffassung der Kläger lasse sich das Ziel der Verdrängung von Dauerparkern aus dem innersten Stadtbereich mit einer Parkscheibenregelung nicht erreichen, es sei denn, mit Kontrollen in kaum noch übersehbarem Ausmaß werde sichergestellt, dass das Umstellen der Parkscheiben und damit das Dauerparken ausgeschlossen werde. Eine Ausweitung der Kontrolle sei aber wegen der damit verbundenen zusätzlichen Kosten nicht vertretbar.
Während des Klageverfahrens ist der dritte Vertreter des Bürgerbegehrens, der ursprünglich gleichfalls Klage erhoben hatte, verstorben.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg.
Die Klage ist zulässig. Insbesondere steht der Zulässigkeit der Klage nicht entgegen, dass nach dem Tod des Klägers zu 3. das Bürgerbegehren nur noch von zwei der ursprünglich drei Vertreter vertreten wird. Zwar ist die Kammer der Auffassung, dass die Vertreter eines Bürgerbegehrens nur alle gemeinschaftlich zur Vertretung des Bürgerbegehrens im Rechtsmittelverfahren befugt sind.
Vgl. VG Köln, Urteil vom 31. Mai 1999 - 4 K 7677/96 -.
Die dem zugrunde liegende Erwägung, dass sich nur so gegenläufige Entscheidungen über das weitere Schicksal eines Bürgerbegehrens vermeiden lassen, trägt jedoch nicht, wenn - wie hier - einer der drei Vertreter verstirbt. Die verbleibenden Vertreter des Bürgerbegehrens können das Verfahren daher zulässigerweise gemeinsam fortführen.
Die Klage ist jedoch nicht begründet. Der Bescheid der Beklagten vom 23. September 1996 und der Widerspruchsbescheid vom 11. Juli 1997 sind rechtmäßig und verletzen die Kläger nicht in ihren Rechten. Die Beklagte ist zu Recht von der Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens ausgegangen.
Es spricht einiges dafür, dass der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens bereits § 26 Abs. 3 GO entgegensteht. Nach dieser Bestimmung muss ein Bürgerbegehren, dass sich gegen einen Beschluss des Rates richtet, innerhalb von 6 Wochen nach Bekanntgabe des Beschlusses eingereicht werden. Bei Beschlüssen, die keiner Be- kanntgabe bedürfen, beträgt die Frist drei Monate. Das Bürgerbegehren "Weg mit den Parkautomaten" ist formal gegen den Beschluss des Rates vom 20. März 1996 gerichtet, mit dem der Antrag der CDU-Fraktion auf Rückkehr zu einer Parkraumbewirtschaftung mittels Parkscheibe und Aufhebung der Gebührensatzung nach eingehender Beratung abgelehnt wurde. Bezogen auf diesen Ratsbeschluss war die Einreichung des Bürgerbegehrens am 20. Juni 1996 noch rechtzeitig. Da sich aber der Antrag der CDU-Ratsfraktion und damit letztlich auch das den CDU-Antrag aufgreifende Bürgerbegehren inhaltlich gegen die Ratsbeschlüsse vom 3. Juli 1995 (Einführung von Parkautomaten) und vom 31. August 1995 (Erlass einer Parkgebührensatzung) wenden, ist es zweifelhaft, ob auf diesen späteren Zeitpunkt (20. März 1996 statt Juli/August 1995) abgehoben werden kann. Die Rechtsprechung bejaht dies für die Fälle, in denen der Rat - wie hier - nach erneuter Sachdiskussion einen "wiederholenden Grundsatzbeschluss" gefasst hat.
Vgl. VGH Mannheim, Urteil vom 13. April 1993 - 1 S 1076/92 -, NVwZ-RR 1994, 110; ebenso - allerdings ohne Begründung - VGH Kassel, Beschluss vom 2. Juni 1995 - 6 TG 1554/95 -, NVwZ 1996, 722 (724).
Demgegenüber wird in der Literatur die Auffassung vertreten, dass in derartigen Fällen auf den früheren Zeitpunkt abzustellen sei, da der die frühere Beschlussfassung bestätigende Ratsbeschluss keine gestaltende Wirkung habe.
Vgl. Rehn/Cronauge, Kommentar zur Gemeindeordnung NRW, Anm. IV zu § 26 (S. 8 ff); Rittgen, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid, S. 161 f.
Dafür spricht nicht zuletzt, dass es die Initiatoren des Bürgerbegehrens im Zusammenwirken mit einer Ratsfraktion ansonsten in der Hand haben, die dem Bestandsschutz und der Planungssicherheit dienende Fristenregelung des § 26 Abs. 3 GO dadurch zu umgehen, dass sie eine erneute Debatte des Rates über eine an sich nicht mehr bürgerbegehrensfähige Angelegenheit erzwingen.
Die Frage kann aber letztlich auf sich beruhen, da der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens "Weg mit den Parkautomaten" jedenfalls § 26 Abs. 5 Nr. 3 GO entgegensteht. Danach ist ein Bürgerbegehren unzulässig über die Haushaltssatzung einschließlich der Wirtschaftspläne der Eigenbetriebe sowie die kommunalen Abgaben und die privatrechtlichen Entgelte. Bei dem Bürgerbegehren "Weg mit den Parkautomaten" handelt es sich um ein Bürgerbegehren über kommunale Abgaben.
Das vorliegende Bürgerbegehren ist auf eine Änderung der vom Rat der Beklagten im Jahre 1995 beschlossenen und im März 1996 erneut bestätigten Parkraumbewirtschaftung mittels Parkautomaten gerichtet und betrifft damit auch die Erhebung von Parkgebühren. Dies ergibt sich aus dem Text des Bürgerbegehrens, der mit der Gegenüberstellung von Parkscheiben und Parkautomaten in der Überschrift ("Weg mit den Parkautomaten") und der ersten Frage ("Wollen Sie, dass im M. Stadtgebiet wieder Parken mit Parkscheibe eingeführt wird?), mit der Bezifferung der Einnahmeausfälle bei einer Rückkehr zur Parkscheibenregelung und mit dem im Kostendeckungsvorschlag vorgesehenen Abbau der Parkautomaten die Frage der Erhebung von Parkgebühren selbst thematisiert.
Mit der Thematisierung von Parkgebühren betrifft das Bürgerbegehren aber kommunale Abgaben i. S. d. § 26 Abs. 5 Nr. 3 GO. Dass Parkgebühren, die auf der Grundlage des Straßenverkehrsgesetzes erhoben werden, keine Kommunalabgaben i. S. d. Kommunalabgabengesetzes sind, ist unerheblich. Denn unter kommunalen Abgaben i. S. d. § 26 Abs. 5 Nr. 3 GO sind sämtliche Geldleistungen zu verstehen, die von den Gemeinden und Gemeindeverbänden erhoben werden können. Dafür spricht zum einen der Wortlaut der Bestimmung: Hätte der Gesetzgeber lediglich "Kommunalabgaben" im Sinne des Kommunalabgabengesetzes dem Anwendungsbereich von Bürgerbegehren entziehen wollen, hätte es nahe gelegen, dies auch durch Verwendung des entsprechenden rechtstechnischen Begriffs zum Ausdruck zu bringen. Zum anderen spricht für ein umfassendes Verständnis des § 26 Abs. 5 Nr. 3 GO aber auch die Formulierung der Regelung, die neben der Haushaltssatzung und den kommunalen Abgaben auch privatrechtliche Entgelte als möglichen Gegenstand eines Bürgerbegehrens ausschließt. Das Gesetz zielt damit erkennbar darauf, den Gemeindehaushalt einschließlich der Einnahmenseite vollständig dem Anwendungsbereich des Bürgerbegehrens zu entziehen, um so den Kommunen ein geordnetes und planbares Wirtschaften zu ermöglichen. Dieses Ziel wäre aber gefährdet, wären all die von den Kommunen erhobenen Abgaben, die nicht auf dem Kommunalabgabengesetz beruhen, von § 26 Abs. 5 Nr. 3 GO nicht erfasst.
Vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 11. September 1998 - 26 K 4393/95 -, NWVBl. 1999, 164; Rehn/Cronauge, Anm. VI 3 zu § 26 GO (S. 12 f).
Das vorliegende Bürgerbegehren ist schließlich auch ein Bürgerbegehren "über" Parkgebühren. Zwar ist nach Auffassung der Kammer nicht jedes Bürgerbegehren, das kommunale Abgaben oder sonstige nach § 26 Abs. 5 Nr. 3 GO dem Rat vorbehaltene Angelegenheiten in irgend einer Form berührt, schon allein deshalb unzulässig. Ein Bürgerbegehren ist aber - unabhängig von seiner Formulierung - jedenfalls dann gegen eine kommunale Abgabe gerichtet, wenn sein Erfolg zum Wegfall einer ganzen Einnahmeart mit einem für die Gemeinde erheblichen Volumen führt. So liegt der Fall aber hier. Das Bürgerbegehren "Weg mit den Parkautomaten" zielt auf den vollständigen Abbau sämtlicher Parkautomaten im Stadtgebiet und auf eine Rückkehr zu einer unentgeltlichen Parkraumbewirtschaftung. Bei einem Erfolg des Bürgerbegehrens gingen dem Gemeindehaushalt daher sämtliche aus der Parkraumbewirtschaftung erzielten Einkünfte verloren. Konsequenterweise sah der Antrag der CDU-Fraktion, der dem Bürgerbegehren vorausgegangen war, daher auch die Aufhebung der im August 1995 beschlossenen Parkgebührensatzung vor. Die Gemeinde müsste damit auf ein Gebührenaufkommen von jährlich ca. 200 000,-- DM verzichten, das nach dem Ratsbeschluss im Juli 1995 gerade dazu dienen sollte, die Einnahmen der Gemeinde zu erhöhen, um so ein Haushaltssicherungskonzept abzuwenden. Vor diesem Hintergrund ist aber die Frage der Erhebung von Parkgebühren nicht mehr nur bloßer Annex des vom Bürgerbegehren unmittelbar thematisierten Parkraumbewirtschaftungskonzeptes, sondern Gegenstand des Bürgerbegehrens ist auch d i e kommunale Abgabe "Parkgebühr".
Ist nach alledem das Bürgerbegehren "Weg mit den Parkautomaten" als Bürgerbegehren über kommunale Abgaben gemäß § 26 Abs. 5 Nr. 3 GO unzulässig, kommt es auf die weitere Frage, ob ihm ein hinreichender Kostendeckungsvorschlag beigefügt war - das ist im Hinblick darauf, dass der Kostendeckungsvorschlag mit dem Verzicht auf Investitionen und dem Verkauf der Parkautomaten einmalige Maßnahmen aufzeigt, während die Einnahmeausfälle auch in späteren Jahren aufgefangen werden müssten, problematisch - nicht mehr an.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 26 Abs. 5 Nr. 3 GO
§ 26 Abs.
3 GO
§
26 Abs. 5 Nr. 3 GO
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1994, 110
NVwZ 1996, 722
4 K 7677/96
1 S 1076/92
6 TG 1554/95
26 K 4393/95