Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2002-02-05, Aktenzeichen 15 A 1965/99
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2002:0205.15A1965.99.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Vollstreckungsschuldner dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in dieser Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Beklagte beschloss in seiner Sitzung vom 9. Dezember 1993 eine Satzung über das Abfallwirtschaftskonzept des Kreises W. . Zu den Zielsetzungen des Abfallwirtschaftskonzeptes gehörte unter anderem die thermische Behandlung der aus technischen oder Vermarktungsgründen stofflich nicht wiederverwertbaren brennbaren Abfälle unter Nutzung der entstehenden Energie und Wärme. In diesem Zusammenhang wurden die Rückgewinnung magnetischer Stoffe aus der entstehenden Verbrennungsschlacke sowie die thermische Behandlung geeigneter Baumischabfälle, Klärschlämme und sonstiger brennbarer Restabfälle in der Satzung angesprochen. Zur Verwirklichung der Zielsetzungen des Abfallwirtschaftskonzeptes sah die Satzung eine angepasste anlagentechnische Infrastruktur, unter anderem eine Anlage zur Restmüllverbrennung (MVA) mit einer Kapazität von 234.000 t/a, spätestens bis zum 1. Januar 1997 am Standort des Abfallentsorgungszentrums A. vor. Die Satzung wurde am 14. Dezember 1993 öffentlich bekannt gemacht.
Im Jahre 1995 strengten die Kläger ein Bürgerbegehren mit der folgenden Fragestellung an:
"Soll die in der Satzung über das Abfallwirtschaftskonzept des Kreises W. vom 14. Dezember 1993 vorgeschriebene thermische Abfallbehandlung gestrichen und zu Gunsten einer biologisch-mechanischen (BMA) geändert werden?"
Zur Begründung wurde ausgeführt, infolge vergrößerter Anstrengungen zur Müllvermeidung und -verwertung seien erheblich geringere Müllmengen angefallen, als bislang prognostiziert. Eine BMA passe sich rückläufigen Müllmengen besser an. Zudem sei der Bau der MVA A. doppelt so teuer wie zunächst angenommen und ihr Betrieb zwei- bis dreimal teurer als der einer BMA. Er führe zu einer Vervielfachung der Müllgebühren und zu einem Anstieg der Schadstoffemissionen. Das Bürgerbegehren enthielt folgenden Kostendeckungsvorschlag:
"Eine BMA ist wesentlich preiswerter als die bereits im Bau befindliche MVA. Mit den noch ausstehenden Investitionen für den Bau der MVA lässt sich der Bau einer kompletten BMA finanzieren. Ein bedeutender Einspareffekt ergibt sich durch die weitaus geringeren Betriebskosten, besonders bei den sich abzeichnenden sinkenden Müllmengen."
Am 20. März 1996 legten die Initiatoren des Bürgerbegehrens Unterschriftenlisten mit insgesamt 34.224 Unterschriften vor, von denen der Landrat des Kreises W. 31.825 als gültig bewertete.
Mit Schreiben vom 26. März 1996 an die Kläger vertrat der Landrat die Auffassung, das Bürgerbegehren sei unzulässig. Es enthalte keinen nach den gesetzliche Bestimmungen durchführbaren Vorschlag zur Deckung der Kosten der verlangten Maßnahme. Auch verfolge das Bürgerbegehren ein gesetzwidriges Ziel, weil die Einhaltung der gesetzlich vorgegebenen Grenzwerte bei der Deponierung von Restabfällen bei biologisch-mechanischer Behandlung zurzeit nicht möglich sei. Die biologisch-mechanische Abfallbehandlung sei im Kreis W. zudem nicht zulässig, weil ab 1997 eine thermische Abfallbehandlungsanlage zur Verfügung stehe und eine biologisch-mechanische Anlage die durch das LAbfG geforderte zehnjährige Entsorgungssicherheit nicht gewährleiste. Das Bürgerbegehren sei außerdem verfristet, weil es nicht auf eine Weiterentwicklung des Abfallwirtschaftskonzeptes gerichtet sei, sondern sich gegen die Entscheidung des Kreistages richte und daher gemäß § 23 Abs. 3 KrO NRW fristgebunden sei. Schließlich richte es sich auf eine Angelegenheit, die in einem Verfahren mit formalisierter Öffentlichkeitsbeteiligung zu entscheiden und dem Bürgerbegehren nicht zugänglich sei.
Mit Schreiben vom 30. April 1996 traten die Kläger dem entgegen: Welche Anforderungen an einen Kostendeckungsvorschlag zu stellen seien, sei dem Gesetz nicht zu entnehmen. Den Anforderungen des Gesetzes sei bereits dadurch Genüge getan, dass die begehrte Änderung des Abfallwirtschaftskonzeptes günstiger ausfalle als das ursprüngliche Konzept. Das Bürgerbegehren verfolge auch kein gesetzwidriges Ziel. Ob die TA Siedlungsabfall in einer gerichtlichen Überprüfung den Stand der Technik zu definieren vermöge, sei höchst umstritten. Zumindest hätten immer mehr der bestehenden biologisch-mechanischen Anlagen einen Wirkungsgrad erreicht, der diesen Anforderungen genüge. Das Bürgerbegehren sei auch nicht verfristet. Aus § 23 Abs. 8 Satz 2 KrO NRW sei abzuleiten, dass ein Bürgerbegehren nach Ablauf von zwei Jahren seit dem Kreistagsbeschluss zulässig sei. Schließlich ergebe sich die Unzulässigkeit des Begehrens nicht aus der Notwendigkeit eines Planfeststellungsverfahrens, da es auf ein rein politisches Ziel gerichtet sei, das ein Planfeststellungsverfahren nicht entfallen lasse.
In seiner Sitzung vom 27. Juni 1996 stellte der Beklagte durch Beschluss fest, dass das Bürgerbegehren vom 20. März 1996 unzulässig sei. Mit gleich lautenden Schreiben vom 1. Juli 1996 teilte der Landrat des Kreises W. den Beschluss dies den Klägern mit und führte im Wesentlichen aus, das Bürgerbegehren sei unzulässig, weil es keinen nach den gesetzlichen Bestimmungen durchführbaren Vorschlag für die Deckung der Kosten der verlangten Maßnahme enthalte. Es verfolge zudem gesetzwidrige Ziele, denn es sei bislang nicht nachgewiesen, dass biologisch- mechanisch vorbehandelte Abfälle in gleicher Weise in der Lage seien, den Anforderungen der TA Siedlungsabfall zu genügen, wie thermisch behandelte. Das Bürgerbegehren sei außerdem verfristet, weil es sich gegen den veröffentlichungsbedürftigen Beschluss des Kreistages vom 14. Dezember 1993 richte und daher innerhalb von sechs Wochen nach der Bekanntmachung hätte eingereicht werden müssen. Das Begehren ziele nicht auf eine Fortschreibung des Abfallwirtschaftskonzeptes, sondern auf dessen grundlegende Änderung. Es sei zudem unzulässig, weil es sich auf eine Angelegenheit beziehe, die im Rahmen eines Planfeststellungsverfahrens zu entscheiden sei.
Den hiergegen erhobenen Widerspruch der Kläger wies der Landrat des Kreises W. nach entsprechendem Kreistagsbeschluss mit Widerspruchsbescheid vom 8. Oktober 1996 als unbegründet zurück.
Die Kläger haben am 15. Oktober 1996 Klage erhoben.
Sie haben vorgetragen: Der Kostendeckungsvorschlag genüge den gesetzlichen Vorgaben. Ein gesetzwidriges Ziel verfolge das Bürgerbegehren nicht. Es existierten bereits biologisch-mechanische Anlagen, die den Anforderungen der TA Siedlungsabfall genügten. Die TA Siedlungsabfall räume dem Beklagten innerhalb des Übergangszeitraums bis 2005 Planungsfreiheit ein, die er dazu nutzen könne zu prüfen, auf welche Weise er die gesetzlichen Vorgaben erfüllen wolle. Eine bestimmte Form der Abfallbehandlung sei hierbei nicht vorgegeben. Das Ziel des Bürgerbegehrens könne vom Kreis daher durchaus verfolgt werden, ohne gegen gesetzliche Vorgaben zu verstoßen. Zudem zwinge das Bürgerbegehren den Beklagten nicht dazu, überhaupt keine Restmengen mehr zur Abfallverbrennung zu geben. Wegen vorhandener Überkapazitäten stünden andere MVA für eine Übernahme dieser Restmengen zur Verfügung. Darüber hinaus verwiesen die Kläger auf politische Bestrebungen, die Anforderungen der TA Siedlungsabfall zu Gunsten mechanisch-biologischer Verfahren zu ändern.
Die Kläger haben beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides des Landrates des Kreises W. vom 1. Juli 1996 und des Widerspruchsbescheides vom 8. Oktober 1996 zu verpflichten, die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens zur Änderung der Satzung über das Abfallwirtschaftskonzept des Kreises W. festzustellen.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat sein bisheriges Vorbringen zur Zulässigkeit des Bürgerbegehrens wiederholt und vertieft sowie ergänzend auf die "Ordnungsbehördliche Verordnung vom 9. April 1998 zur Verbindlichkeitserklärung des Abfallwirtschaftsplans Teilplan Siedlungsabfälle für den Regierungsbezirk D. " hingewiesen.
Mit Urteil vom 26. Februar 1999 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Die Klage sei unbegründet, weil das Bürgerbegehren unzulässig sei. Es betreffe eine Angelegenheit, die im Rahmen eines Planfeststellungsverfahrens oder eines immissionsschutzrechtlichen bzw. abfallrechtlichen Zulassungsverfahrens zu entscheiden sei. Ein Bürgerbegehren sei insofern gemäß § 23 Abs. 5 Nr. 5 der KrO NRW unzulässig. Auch entspreche der Kostendeckungsvorschlag nicht den Anforderungen des § 23 Abs. 2 Satz 1 KrO NRW.
Hiergegen richtet sich die zugelassene und rechtzeitig begründete Berufung der Kläger. Sie tragen vor: Das Verwaltungsgericht gehe zu Unrecht davon aus, dass es sich bei Abfallwirtschaftskonzepten um Angelegenheiten handele, die im Rahmen eines Planfeststellungsverfahrens oder eines der anderen in § 23 Abs. 5 Nr. 5 KrO NRW genannten Verfahren zu entscheiden seien. Die Auffassung der Verwaltungsgerichts gehe über die Grenzen einer zulässigen Wortlautinterpretation hinaus. Die politische Entscheidung über eine Änderung oder Fortentwicklung des Abfallwirtschaftskonzeptes sei von der in diesen Verfahren zu entscheidenden Frage der Anlagengenehmigung zu trennen. In dem auf die Genehmigung einer bestimmten Anlage gerichteten Verfahren werde lediglich geprüft, ob das konkrete Projekt öffentliche und private Belange hinreichend berücksichtige. Eine Bedürfnisprüfung finde gerade nicht statt. Zudem handele es sich bei der zur Umsetzung des Bürgerbegehrens erforderlichen Entscheidung nach dem Bundesimmissionsschutzgesetz um eine gebundene Entscheidung, die keinen Raum für planerische Erwägungen oder Bedürfnisprüfungen gebe. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts entspreche nicht dem Sinn der Ausschlussregelung, solche Angelegenheiten nicht zum Gegenstand eines Bürgerbegehrens zu machen, die vielschichtige Abwägungsprozesse erforderlich machten und sich nicht auf eine mit Ja oder Nein zu beantwortende Frage reduzieren ließen. Denn die Entscheidung für oder gegen ein Konzept erfordere im Gegensatz zu derjenigen über die Zulassung eines konkreten Projekts gerade keinen spezifischen technischen Sachverstand. Andernfalls liefe die Entscheidung des Gesetzgebers für eine plebiszitäre Mitentscheidung praktisch leer, weil die Umsetzung bedeutender Angelegenheiten regelmäßig Abwägungsprozesse erfordere. Für die Auffassung des Verwaltungsgerichts spreche auch nicht eine größere Richtigkeitsgewähr fachplanerischer Entscheidungen. Dieses Argument ließe sich auch gegen Grundsatzentscheidungen vorbringen, die auf repräsentativ-demokratischen Wege gefällt würden, die keineswegs stets auf einer detaillierten Planung beruhten. Auch könne gegen das Bürgerbegehren nicht angeführt werden, dass es bereits eingeleitete Planfeststellungsverfahren obsolet mache. Es sei ohne weiteres denkbar, dass der Kreistag selbst ein für unzweckmäßig erkanntes Planfeststellungsverfahren nicht weiterverfolge und den entsprechenden Antrag zurücknehme.
Der Kostendeckungsvorschlag sei ausreichend. Das Verwaltungsgericht überspanne die Anforderungen an die Initiatoren eines Bürgerbegehrens. Ein Kostendeckungsvorschlag sei überdies entbehrlich, weil die Errichtung und der Betrieb einer BMA keinerlei zusätzliche Kosten, sondern im Gegenteil erhebliche Einsparungen verursache. Dies gelte auch mit Blick auf die Folgekosten. Zudem habe sich die Annahme des Bürgerbegehrens, dass die Errichtung und der Betrieb einer BMA wesentlich kostengünstiger seien als der einer MVA, durch die nachträgliche Entwicklung als zutreffend herausgestellt. Schließlich könne ein Bürgerbegehren auf eine kurze und plakative Darstellung seines Anliegens nicht verzichten. Eine Gegenüberstellung von Zahlenwerten und Einzelheiten im Text des Bürgerbegehrens würde die praktische Durchführbarkeit der Unterschriftensammlung erheblich erschweren.
Die Kläger beantragen,
das angefochtene Urteil zu ändern und den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides des Landrates des Kreises W. vom 1. Juli 1996 und des Widerspruchsbescheides vom 8. Oktober 1996 zu verpflichten, die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens zur Änderung der Satzung über das Abfallwirtschaftskonzept des Kreises W. festzustellen.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er tritt dem Vorbringen der Kläger entgegen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten (2 Hefter) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen.
Die Klage ist zulässig.
Das Begehren ist im Wege der Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1, 2. Halbsatz VwGO zu verfolgen, weil die Entscheidung des Kreistages über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens durch Verwaltungsakt erfolgt. Insbesondere kommt der Feststellung des Kreistages die erforderliche Außenwirkung zu. Mit ihr stellt der Kreistag den Vertretern des Bürgerbegehrens gegenüber verbindlich und abschließend fest, ob die Voraussetzungen für die Durchführung eines Bürgerentscheids vorliegen. Die Entscheidung betrifft dabei nicht eine verteidigungsfähige Position des Innenrechts des Kreises, sondern ein subjektiv- öffentliches Recht der Kreisbürger. Diese handeln nicht organschaftlich, sondern machen eine Position des Außenrechts geltend.
Ritgen, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid, 1997, S. 253 für das vergleichbare Bürgerbegehren auf Gemeindeebene; vgl. ferner: OVG Greifswald, Beschluss vom 24. Juli 1996 - 1 M 43/46 -, NVwZ 1997, 306 (307); Wansleben, in: Held/Becker/Decker/Kirchhof/Krämer/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen, Stand: Dezember 2001, § 26 GO Erl. 5.3; Rehn/Cronauge, Gemeindeordnung für Nordrhein- Westfalen, Stand: März 2001, § 26 GO Erl. VII.1.; anders: OVG Bautzen, Beschluss vom 6. Februar 1997 - 3 S 680/96 -, NVwZ-RR 1998, 253 (254); Fischer, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid - ein neues Element unmittelbarer Demokratie in der Kommunalverfassung von Nordrhein-Westfalen, NWVBl. 1995, 366 (369).
Zudem setzt das Gesetz nunmehr die Existenz eines Verwaltungsakts voraus, wenn der durch das Änderungsgesetz vom 20. März 1996 (GV NRW S. 124) eingefügte § 23 Abs. 6 Satz 2 KrO NRW bestimmt, dass die Vertreter des Bürgerbegehrens gegen die Entscheidung des Kreistages Widerspruch erheben können.
Die Kläger sind als Vertreter des Bürgerbegehrens gemäß § 61 Nr. 1 VwGO beteiligtenfähig und nicht etwa die Gesamtheit aller Unterzeichner oder "das Bürgerbegehren" als solches. Denn § 23 Abs. 6 Satz 2 KrO NRW weist ihnen eine eigenständige Rechtsposition zu. Der Senat hat zu der Parallelvorschrift des § 26 Abs. 6 Satz 2 GO NRW entschieden, dass die Vertreter des Bürgerbegehrens nicht wie Vertreter im zivilrechtlichen Sinne fremde Rechte geltend machen, sondern die Interessen der Unterzeichner des Begehrens in einem materiellen Sinne vertreten.
Urteil des Senats vom 9. Dezember 1997 - 15 A 974/97 -, DVBl. 1998, 785.
Hieran ist für die sinngemäß gleichen Vorschriften der KrO NRW festzuhalten.
Die Klage richtet sich zutreffend gegen den Kreistag als Behörde, § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 5 Abs. 2 Satz 1 AG VwGO NRW. Hiernach sind Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen gegen die Behörde zur richten, die den angefochtenen Verwaltungsakt erlassen oder den beantragten Verwaltungsakt unterlassen hat. Dies ist im Fall der Feststellung der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens der Kreistag. Gegenstand des mit der Verpflichtungsklage geltend gemachten prozessualen Anspruchs ist der materiell-rechtliche Anspruch auf eine das Bürgerbegehren zulassende Entscheidung der Vertretungskörperschaft. Nur dieser ist die Kompetenz hierzu eingeräumt.
Vgl. zu § 40 KWahlG: Urteil des Senats vom 28. November 1980 - 15 A 1660/80 -, DVBl. 1981, 874; Fehrmann, Kommunalverwaltung und Verwaltungsgerichtsbarkeit, DÖV 1983, 311 (312); Wansleben, in: Held/Becker/Decker/Kirchhof/ Krämer/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen, Stand: Dezember 2001, § 26 GO Erl. 5.3; anders: Ritgen, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid, 1997, S. 256.
Das Verwaltungsgericht hat auch im Ergebnis zutreffend den Fortbestand eines Rechtsschutzbedürfnisses bejaht. Es ist nicht durch das Inkrafttreten der Ordnungsbehördlichen Verordnung vom 9. April 1998 zur Verbindlichkeitserklärung des Abfallwirtschaftsplans Teilplan Siedlungsabfälle für den Regierungsbezirk D. entfallen, welche nunmehr die Beseitigung der reaktiven Restabfälle aus dem Kreis W. in der MVA A. vorschreibt. Ob die Zielsetzung des Bürgerbegehrens mit diesen Bestimmungen vereinbar ist, ist ebenso eine Frage der Zulässigkeit des Begehrens und damit der Begründetheit der Klage wie die Frage, ob eine Änderung des Abfallwirtschaftskonzeptes nach Inbetriebnahme der MVA möglich bleibt.
Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 14. November 1983 - 1 S 1204/83 -, NVwZ 1985, 288.
Die Klage ist jedoch nicht begründet.
Der Beklagte ist nicht verpflichtet, die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens gemäß § 23 Abs. 6 Satz 1 KrO NRW festzustellen. Die ablehnenden Bescheide sind rechtmäßig und verletzen die Kläger nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.
Es bedarf keiner abschließenden Entscheidung, ob das Begehren schon deshalb unzulässig ist, weil es eine nicht von § 23 Abs. 1 KrO NRW umfasste Fragestellung beinhaltet. Der Senat hat unter Hinweis auf den sinngleichen Wortlaut des § 26 Abs. 1 GO NRW entschieden, dass ein Bürgerbegehren zulässigerweise nur darauf gerichtet sein kann, eine Entscheidung der Bürger anstelle des Rates herbeizuführen. Ziel eines Bürgerbegehrens kann es daher nicht sein, dem Rat lediglich Vorgaben für eine von ihm zu treffende Entscheidung zu machen.
Urteil des Senats vom 9. Dezember 1997 - 15 A 974/97 -, DVBl. 1998, 785 (786).
Ob das von den Klägern vertretene Bürgerbegehren dieser rechtlichen Vorgabe genügt, ist mit Blick auf die offene Fragestellung, die nicht ohne weiteres erkennen lässt, durch wen die Änderung des Abfallwirtschaftskonzeptes erfolgen soll, nicht gänzlich unzweifelhaft. Offen bleiben kann auch die in der zitierten Entscheidung des Senats angesprochene Frage, ob die Fortschreibung des Abfallwirtschaftskonzeptes durch Herauslösen einzelner unselbstständiger Teile im Sinne bloßer Teilentscheidungen einem Bürgerentscheid zugeführt werden darf.
Ebenso bedarf es keiner Klärung der Frage, ob das Bürgerbegehren gemäß § 23 Abs. 3 Satz 1 KrO NRW verfristet ist, weil es sich der Sache nach gegen den Kreistagsbeschluss vom 14. Dezember 1993 richtet,
vgl. hierzu: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18. Juni 1990 - 1 S 657/90 -, VBlBW 1990, 460 (461),
oder ob dem Ansatz der Kläger zu folgen ist, dass es als initiierendes Begehren keiner Frist unterliegt. Ebenso kann offen bleiben, ob der im Bürgerbegehren enthaltene Kostendeckungsvorschlag den gesetzlichen Vorgaben genügt und ob die Umstellung auf eine biologisch-mechanische Abfallbehandlung den abfallrechtlichen Anforderungen zu genügen vermag.
Denn dem Bürgerbegehren steht die Vorschrift des § 23 Abs. 5 Nr. 5 KrO NRW entgegen. Hiernach sind Bürgerbegehren über Angelegenheiten unzulässig, die im Rahmen eines Planfeststellungsverfahrens oder eines förmlichen Verwaltungsverfahrens mit Öffentlichkeitsbeteiligung oder eines abfallrechtlichen, immissionsschutzrechtlichen, wasserrechtlichen oder vergleichbaren Zulassungsverfahrens zu entscheiden sind. Die Entscheidung über die Ersetzung der thermischen zu Gunsten einer biologisch-mechanischen Abfallbehandlung im Abfallwirtschaftskonzept des Kreises betrifft eine solche Angelegenheit. Der Senat folgt insoweit der Begründung der angegriffenen erstinstanzlichen Entscheidung und nimmt ergänzend hierauf Bezug. Das Verwaltungsgericht geht zutreffend davon aus, dass die Errichtung und der Betrieb ortsfester Abfallbeseitigungsanlagen zur Lagerung oder Behandlung von Abfällen zur Beseitigung sowie die wesentliche Änderung solcher Anlagen dem Genehmigungsverfahren nach dem Bundes- Immissionsschutzgesetz - BImSchG - unterliegen. Dies folgt nach der Änderung des Abfallgesetzes durch das Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetz vom 22. April 1993 (BGBl. I S. 466) nunmehr aus § 31 Abs. 1 des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes vom 27. September 1994 (BGBl. III/FNA 2129-27-2) - KrW-/AbfG -, das am 6. Oktober 1996 in Kraft getreten ist.
Vgl. hierzu: Schink, Kontrollerlaubnis im Abfallrecht, DÖV 1993, 725; Gaßner/Schmidt, Die Neuregelung der Zulassung von Abfallentsorgungsanlagen, NVwZ 1993, 946.
Auf der Grundlage der zuvor geltenden Gesetzeslage ergibt sich nichts Abweichendes. Denn nach § 7 Abs. 1 des Abfallgesetzes vom 27. August 1986 (BGBl. I S. 1410, 1412) unterlagen Errichtung und Betrieb von Abfallentsorgungsanlagen dem abfallrechtlichen Planfeststellungsverfahren.
Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, 2. Auflage 1998, Rdnr. 1786 ff.
Dieses wird vom Negativkatalog des § 23 Abs. 5 Nr. 5 KrO NRW gleichfalls erfasst.
Das Bürgerbegehren ist nicht deshalb zulässig, weil es sich seiner Formulierung nach nicht unmittelbar auf die Entscheidung über die Errichtung einer der in § 31 Abs. 1 KrW-/AbfG genannten Anlagen bezieht, sondern die Umformulierung des Abfallwirtschaftskonzeptes des Kreises anstrebt. Hieraus kann nicht der Schluss gezogen werden, das Begehren betreffe eine politische Vorfrage, die von der Entscheidung über die Angelegenheit im Sinne des Negativkataloges des § 23 Abs. 5 Nr. 5 KrO NRW zu trennen sei. Eine solche Trennung zwischen einer politischen Initiativentscheidung und der eigentlichen Sachentscheidung entspräche schon nicht dem Ziel des von den Klägern vertretenen Bürgerbegehrens. Dieses strebt erklärtermaßen die Abkehr von der Müllverbrennung zu Gunsten einer biologisch- mechanischen Abfallbehandlung an, was nur im Wege eines förmlichen Verwaltungsverfahrens zu erreichen ist.
Allerdings gibt der Wortlaut des § 23 Abs. 5 Nr. 5 KrO NRW Raum zur Interpretation. Die Formulierung ("Angelegenheiten, die im Rahmen eines Planfeststellungsverfahrens ... zu entscheiden sind.") schließt die Deutung nicht von vornherein aus, hiervon werde die Fortschreibung des Abfallwirtschaftskonzeptes des Kreises nicht erfasst, weil diese als solche nicht in einem der dort genannten Verfahren zu treffen sei. Indes ist zu beachten, dass der Gesetzgeber mit dem Begriff der "Angelegenheiten" eine betont weite Umschreibung gewählt hat, die nicht auf das konkrete Vorhaben abzielt, das Gegenstand eines der aufgeführten Verfahren ist, sondern in einem umfassenderen Sinne Sachentscheidungen einschließt, die auf das planungs- oder zulassungsbedürftige Vorhaben gerichtet sind. Auch knüpft die Formulierung an diesen Begriff und nicht an das Planungs- oder Genehmigungsverfahren an. Ist die mit dem Bürgerbegehren intendierte Angelegenheit nur im Rahmen der genannten Verfahren zu verwirklichen, ist ein hierauf gerichtetes Bürgerbegehren unzulässig.
Vgl. Ritgen, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid, 1997, S. 198 ff. unter Hinweis auf die Regelung des § 17a Abs. 2 Nr. 7 RhPf GO: Hiernach ist ein Bürgerentscheid unzulässig über Vorhaben, für deren Zulassung ein entsprechendes Verfahren notwendig ist; ders., Zu den thematischen Grenzen von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid, NVwZ 2000, 129 (134).
Sinn und Zielsetzung des § 23 Abs. 5 Nr. 5 KrO NRW sprechen letztlich entscheidend gegen die von den Klägern vertretene Rechtsauffassung: Dies ergibt sich nach Auffassung des Senats allerdings noch nicht allein aus der Begründung zum Gesetzentwurf. Hierin ist ausgeführt, dass nicht alle denkbaren Fragen einer Abstimmung durch die Bürger zugänglich sein könnten. Förmliche Verwaltungsverfahren mit Öffentlichkeitsbeteiligung gehörten nicht zum Anwendungsbereich von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid, weil die einschlägigen Gesetze bereits die Mitwirkung der Bürger in einem formalisierten Verfahren vorsähen. Dies gelte insbesondere für die wegen ihrer besonderen Bedeutung beispielhaft aufgeführten Planfeststellungsverfahren.
LT-Drs. 11/4983, Seite 8.
Diese Begründung ist für die Bestimmung der Reichweite des Negativkatalogs des § 23 Abs. 5 Nr. 5 KrO NRW wenig aussagekräftig, weil die Bürgerbeteiligung im Wege des Bürgerbegehrens und des Bürgerentscheides auf der einen und diejenige in einem planungs- oder zulassungsrechtlichen Verfahren auf der anderen Seite unterschiedlich ausgestaltet sind und unterschiedlichen Zielen dienen. Während die Einführung plebiszitärer Elemente in die Kommunalverfassung die eigene Entscheidung grundsätzlich aller Bürger über kommunale Angelegenheiten zum Inhalt hat, beschränkt sich die Beteiligung der Planbetroffenen im Planfeststellungsverfahren auf die Beteiligung an der planerischen Abwägung. Im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren fehlt es darüber hinaus an dem Erfordernis planerischer Abwägung. Die Beteiligung beschränkt sich hier auf die Möglichkeit vorhabenbezogener Einwendungen nach § 10 Abs. 3 Satz 2 BImSchG.
Vgl. Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, 2. Auflage 1998, Rdnr. 1788.
Allerdings ist die gesetzgeberische Überlegung naheliegend, Entscheidungen, die in einem förmlichen Verwaltungsverfahren zu treffen sind, vom Einflussbereich der plebiszitären Entscheidung auszunehmen, weil diese die Berücksichtigung und Abwägung einer Vielzahl öffentlicher und privater Interessen erfordern, die sich nicht in das Schema einer Abstimmung mit "Ja" oder "Nein" pressen lassen.
v. Danwitz, Plebiszitäre Elemente in der staatlichen Willensbildung, DÖV 1992, 601 (606); Ritgen, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid, 1997, S. 200 f. (zu Planungsentscheidungen).
Das Verwaltungsgericht weist zutreffend darauf hin, dass die Zulassung technischer Großvorhaben und die hiermit in Zusammenhang stehenden Sachfragen wegen ihrer Komplexität und besonderen Schwierigkeit in Fachgesetzen und technischen Verfahrensregelungen normiert und regelmäßig nur mit spezifischem technischen Sachverstand zu beurteilen sind. Es ist daher das gesetzgeberische Ziel nachvollziehbar, Entscheidungen über derartige Großprojekte insgesamt vom Anwendungsbereich des Bürgerbegehrens und des Bürgerentscheides auszunehmen.
Vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 25. November 1997 - 7 A 12417/96 -, NVwZ 1998, 425 (426); OVG Greifswald, - 1 M 43/96 -, NVwZ 1997, 306 (308); Hofmann, Erfolgsquote von Bürgerbegehren, VR 2001, 51 (53).
Im Gegensatz zu der von den Klägern vertretenen Auffassung lässt sich ein Argument für eine einschränkende Auslegung des § 23 Abs. 5 Nr. 5 KrO NRW nicht daraus gewinnen, dass das immissionsschutzrechtliche Genehmigungsverfahren keinen Raum für planerische Erwägungen oder Bedürfnisprüfungen gibt. Es ist rechtlich nicht vorgegeben, dass solche Erwägungen zwingend dem unmittelbaren Willen der Bürgerschaft überantwortet sein müssten. Es besteht insbesondere kein Vorrang der Entscheidung eines Bürgerbegehrens vor derjenigen des demokratischen Repräsentativvorgangs.
Vgl. Schmitt-Glaeser, Grenzen des Plebiszits auf kommunaler Ebene, DÖV 1998, 824.
Es ist dem Gesetzgeber daher grundsätzlich unbenommen, Umfang und Art der Bürgerbeteiligung zu regeln und bestimmte Sachbereiche anderen Verfahrensregelungen vorzubehalten.
Gegen die Rechtsauffassung der Kläger spricht auch der Sinn kommunaler Abfallplanung. Der Senat hat in anderem Zusammenhang betont, dass die gemäß § 5a des Landesabfallgesetzes vom 21. Juni 1988 (GV NRW S. 250) - LAbfG - von den Kreisen aufzustellenden Abfallwirtschaftskonzepte ein eigenständiges Planungsinstrument der entsorgungspflichtigen Körperschaften darstellen. Dieses erlangt rechtliche Bedeutung nicht nur durch die sich hieraus ergebende Selbstbindung der entsorgungspflichtigen Körperschaft, sondern vor allem dadurch, dass seine Festsetzungen bei der überörtlichen Abfallentsorgungsplanung - nunmehr über die Beteiligung der Kreise im Aufstellungsverfahren nach § 17 Abs. 1 Satz 2 LAbfG - bei der überörtlichen Planung Berücksichtigung finden. Hierdurch wird, wie der Senat ausgeführt hat, dem sogenannten Gegenstromprinzip Rechnung getragen, das bei überörtlichen Plänen mit Raumbezug, wie sie die Abfallentsorgungspläne darstellen, gebietet, einerseits eine Ordnung des Gesamtraumes zu entwerfen und dabei andererseits die Gegebenheiten und Erfordernisse der Einzelräume und damit der entsorgungspflichtigen Körperschaften zu berücksichtigen.
Beschlüsse des Senats vom 3. April 1995 - 15 B 947/95 -, NWVBl. 1995, 304 (305) und vom 16. März 1995 - 15 B 2839/93 -, NWVBl. 1995, 300 (301).
Die Abfallwirtschaftskonzepte der Kreise bestimmen damit hinsichtlich der Art der Entsorgung und der Standortfrage das Ergebnis der überörtlichen Planung ebenso mit wie das späterer Planfeststellungs- und Genehmigungsverfahren. Sie gehen damit in ihrer rechtlichen und tatsächlichen Wirkung über die bloße Förderung eines bestimmten Projekts durch die politischen Gremien im Sinne eines Konzeptbeschlusses deutlich hinaus.
Vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 15. Dezember 1998 - 7 A 12091/98 -, NVwZ-RR 1999, 598 (599); OVG Greifswald, Beschluss vom 24. Juli 1996 - 1 M 43/96 -, NVwZ 1997, 306 (308).
§ 29 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG verdeutlicht dies durch die Vorgabe, dass bei der Bedarfsermittlung der überörtlichen Abfallwirtschaftsplanung die Abfallwirtschaftskonzepte auszuwerten sind. Für verbindlich erklärte Abfallwirtschaftspläne stellen wiederum im Anlagengenehmigungsverfahren nach § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG beachtliche öffentlich-rechtliche Vorschriften dar.
Erbguth, Aspekte der Abfallwirtschaftsplanung und ihre Auswirkungen auf die Zulassung von Abfallanlagen, UPR 1997, 60 (66).
Das Zusammenspiel unterschiedlicher Planungs- und Genehmigungsebenen im Hinblick auf dieselbe Angelegenheit rechtfertigt es, ein Bürgerbegehren gegen ein einzelnes Element dieses gestuften Verfahrens dann nicht zuzulassen, wenn - wie vorliegend - die Angelegenheit selbst in einem der in § 23 Abs. 5 Nr. 5 KrO NRW genannten Verfahren zu entscheiden ist. Denn gerade auf eine zwingende Bindung des Kreises im Hinblick auf bereits getroffene oder zukünftige Entscheidungen kommt es dem Bürgerbegehren an. Die Begründung des Bürgerbegehrens lässt unzweideutig erkennen, dass einerseits eine MVA verhindert und andererseits eine BMA verwirklicht werden soll. Beide Vorhaben sind nur im Rahmen eines immissionsschutzrechtlichen Verfahrens zu verwirklichen. Vor diesem Hintergrund kann es nicht maßgebend darauf ankommen, dass sich das Begehren formal nicht gegen die MVA selbst, sondern gegen deren planerischen Voraussetzungen richtet.
Zwar mag einzuräumen sein, dass durch § 23 Abs. 5 Nr. 5 KrO NRW der Anwendungbereich und die Möglichkeiten des Bürgerbegehrens erheblich eingeschränkt werden. Denn gerade die im Rahmen eines der dort genannten Verwaltungsverfahren zu entscheidenden Angelegenheiten auf kommunaler Ebene sind in besonderer Weise konfliktträchtig und geeignet, Emotionen für oder gegen eine bestimmte Lösung hervorzurufen. Gleichwohl ist es dem Gesetzgeber nicht verwehrt, bestimmte Sachbereiche von der plebiszitären Mitwirkung auszunehmen und die Entscheidung der kommunalen Repräsentativorgane insoweit als vorrangig anzusehen. Gerade im Bereich raumrelevanter Planungen wie der Abfallplanung sind die kommunalen Vertretungskörperschaften dazu aufgerufen, gegenläufige Interessen abzuwägen. Diesem Ziel sind Initiativen, die ausschließlich ein Anliegen verfolgen, nicht von vornherein verpflichtet.
Hofmann, Erfolgsquote von Bürgerbegehren, VR 2001, 51 (53).
Zudem gilt es, widerstreitende Sachentscheidungen zwischen dem Bürgerbegehren auf der einen und dem förmlichen Verwaltungsverfahren auf der anderen Seite zu vermeiden. Die Kläger gehen selbst davon aus, dass die Grundsatzentscheidung für oder gegen ein Projekt im Gegensatz zu einem Planungs- oder Genehmigungsverfahren grundsätzlich keinen spezifischen Sachverstand erfordere. Es ist daher keineswegs ausgeschlossen, dass sich ein durch ein erfolgreiches Bürgerbegehren angestoßenes Projekt im nachträglichen Verwaltungsverfahren als unzulässig oder undurchführbar erweist. Solchermaßen divergierenden Ergebnisse liefen dem gesetzgeberischen Ziel, mit der Bürgerbeteiligung das kommunalpolitische Interesse der Bürger zu stärken und die Akzeptanz der getroffenen Entscheidungen zu stärken, gerade zuwider.
Ritgen, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid, 1997, S. 205.
Das Bürgerbegehren ist zudem gemäß § 23 Abs. 5 Nr. 8 KrO NRW unzulässig, weil es ein gesetzwidriges Ziel verfolgt. Denn gemäß § 5a Abs. 1 Satz 2 LAbfG sind die Festlegungen eines Abfallwirtschaftsplans bei der Aufstellung kommunaler Abfallwirtschaftskonzepte zu beachten. Der - im Übrigen sogar auf Grund der Ermächtigung des § 29 Abs. 4 und 8 KrW-/AbfG i.V.m. § 18 Abs. 1 Satz 1 LAbfG mit Ordnungsbehördlicher Verordnung vom 9. April 1998 für verbindlich erklärte - Abfallwirtschaftsplan Teilplan Siedlungsabfälle für den Regierungsbezirk D. schreibt zur Vorbehandlung unvorbehandelter Siedlungsabfälle die Nutzung der im Regierungsbezirk D. vorhandenen Müllverbrennungsanlagen ab dem 1. Januar 2000 zwingend vor. Für den Bereich des Kreises W. geht der Plan von der Nutzung der MVA A. ab deren Inbetriebnahme aus und bestimmt, dass der Kreis W. seine thermisch zu behandelnden Restabfälle (weiterhin) in der genannten MVA entsorgt (Nrn. 1.2.4.4, 4.3.1.15 und 6.3.3 des Plans).
Bei dieser Sachlage besteht kein Raum für die Festschreibung einer biologisch- mechanischen Restabfallbehandlung im Abfallwirtschaftskonzept des Kreises. § 5a Abs. 1 Satz 2 LAbfG lässt schon seinem Wortlaut nach nur die Interpretation im Sinne eines strikten Gesetzesbefehls zu. Der Gesetzgeber hat mit der Formulierung, dass die Festlegungen des Abfallwirtschaftsplans "zu beachten" sind, deutlich gemacht, dass der überörtlichen Planung vor örtlichen Konzepten - nicht zuletzt um der Effizienz überörtlicher raumbezogener Planung willen - der Vorrang zukommt.
Zur Bedeutung überörtlicher Abfallplanung s. Beschluss des Senats vom 16. März 1995 - 15 B 2839/93 -, NWVBl. 1995, 300 (302).
Denkbare Bestrebungen mit dem Ziel geänderter Entsorgungskonzepte sind damit auf die überörtliche Ebene verwiesen. Dort kommt den betroffenen Städten, Kreisen und kreisangehörigen Gemeinden bei Aufstellung und Änderung der Abfallwirtschaftspläne das in § 17 Abs. 1 Satz 2 LAbfG eingeräumte Beteiligungsrecht zu. Die Möglichkeit widersprechender eigener Planung besteht hingegen nicht.
Die Festschreibung der thermischen Abfallbehandlung im Abfallwirtschaftsplan unterliegt keinen Bedenken. Ungeachtet der Frage, ob und in welchem Umfang eine Inzidentkontrolle einzelner planerischer Festsetzungen im vorliegenden Verfahren möglich ist, gehört die Darstellung der erforderlichen Abfallbeseitigungsanlagen sowie die Ausweisung zugelassener Anlagen und geeigneter Flächen für sonstige Abfallbeseitigungsanlagen ebenso zum zulässigen Planinhalt wie die Bestimmung, welcher Anlage sich die Beseitigungspflichtigen zu bedienen haben (§ 29 Abs. 1 Sätze 2 - 4 KrW-/AbfG). Hierzu zählen auch Festsetzungen zur Entsorgungstechnik und zur Art der Anlage selbst.
Erbguth, Aspekte der Abfallwirtschaftsplanung und ihre Auswirkungen auf die Zulassung von Abfallanlagen, UPR 1997, 60 (61).
Für das vorliegende Verfahren unerheblich ist es, dass der Abfallwirtschaftsplan für den Regierungsbezirk D. erst 1998 und damit zu einem Zeitpunkt in Kraft trat, in welchem die ablehnende Entscheidung des Beklagten über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens bereits getroffen war. Denn bei der hier streitbefangenen Verpflichtungsklage ist für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage grundsätzlich auf den Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung abzustellen, es sei denn, das dem Streit zu Grunde liegende materielle Recht ordnet anderes an.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. November 1994 - 3 C 17.92 -, BVerwGE 97, 79 (81 f.); Urteil vom 20. März 1996 - 6 C 4.95 -, BVerwGE 100, 346 (347 f.).
Hierfür bestehen vorliegend keine Anhaltspunkte. Insbesondere ist es mit Sinn und Zielsetzung eines Bürgerbegehrens nicht vereinbar, durch eine stattgebende gerichtliche Entscheidung den Weg zu einem die Entscheidung des Kreistages ersetzenden Bürgerentscheid (§ 23 Abs. 8 Satz 1 KrO NRW) zu eröffnen, wenn sich das Bürgerbegehren im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung auf ein gesetzwidriges Ziel richtet.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 26 GO
§ 40 KWahlG
§ 23 Abs. 3 KrO
§ 23 Abs. 8 Satz 2 KrO
§ 23 Abs. 5 Nr. 5 der KrO
§ 23 Abs. 2 Satz 1 KrO
§ 23 Abs. 5 Nr. 5 KrO
§ 42 Abs. 1, 2.
Halbsatz VwGO
§ 23 Abs. 6 Satz 2 KrO
§ 61 Nr. 1 VwGO
§ 78 Abs. 1
Nr. 2 VwGO
§ 5 Abs. 2 Satz 1 AG VwGO
§ 23 Abs. 6 Satz 1 KrO
§ 113 Abs. 5 Satz 1
VwGO
§ 23 Abs. 1 KrO
§ 26 Abs.
1 GO NRW
§ 23 Abs.
5 Nr. 5 KrO
§ 10 Abs. 3 Satz 2 BImSchG
§ 17 Abs. 1 Satz 2
LAbfG
§ 29 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG
§ 23 Abs. 5 Nr. 8 KrO
§ 5a Abs. 1 Satz 2 LAbfG
§ 29 Abs. 4 und 8 KrW-/AbfG
§ 18 Abs. 1 Satz 1 LAbfG
§ 17 Abs. 1 Satz 2 LAbfG
§ 23 Abs. 8 Satz 1 KrO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 167 Abs. 2
VwGO
§ 132 Abs. 2
VwGO
§ 7 Abs. 1 des Abfallgesetzes
§ 5a des Landesabfallgesetzes

Zitierte Entscheidungen: NVwZ
1997, 306
NVwZ-RR 1998, 253
DÖV 1983, 311
NVwZ 1985,
288
DÖV 1993, 725
NVwZ 1993, 946
NVwZ 2000, 129
DÖV 1992, 601
NVwZ 1998, 425
NVwZ 1997,
306
DÖV 1998, 824
NVwZ-RR
1999, 598
NVwZ 1997, 306
BVerwGE 97, 79
BVerwGE 100, 346
1 M 43/46
3 S 680/96
15 A
974/97
15 A 1660/80
1 S 1204/83
1 S 657/90
7 A 12417/96
1 M 43/96
15 B
947/95
15 B 2839/93
7 A 12091/98
15 B
2839/93
3 C
17.92
6 C 4.95