Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2002-06-25, Aktenzeichen 17 K 7157/99
ECLI: ECLI:DE:VGD:2002:0625.17K7157.99.00

Tenor:
Die Nebenbestimmungen 1.2 und 1.3 des Bescheids der Beklagten vom 11. August 1999 - Az. 52.08.05.11-15er Übertr./99 in der Gestalt des dazu ergangenen Widerspruchsbescheids vom 7. Oktober 1999 werden aufgehoben.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens werden den Beteiligten je zur Hälfte auferlegt.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Jeder Beteiligte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der andere Beteiligte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin ist eine kommunale Eigengesellschaft in der Rechtsform der GmbH. Alleinige Gesellschafterin ist der Kreis L1. Am 16. September 1998 beantragte die Klägerin bei der Beklagten, ihr die den Kreis L1 treffende Entsorgungspflicht nach § 16 Abs. 2 KrW-/AbfG befristet zu übertragen, sofern es sich nicht um Hausmüll handelt. Der Kreis L1 stimmte dem Antrag zu. Die Beklagte erließ den begehrten Übertragungsbescheid, fügte ihm aber folgende Nebenbestimmungen bei:
1.1 Die "L-Abfallwirtschaftsgesellschaft mbH" (L) muss über eine Zertifizierung nach der Verordnung über Entsorgungsfachbetriebe (EfbV) für die Tätigkeiten des übertragenen Pflichtenkreises verfügen, die sie ausübt.
1.2
1.3 Die L darf mit Tätigkeiten, die in den übertragenen Pflichtenkreis fallen, nur Dritte beauftragen, die über eine Zertifizierung für diese Tätigkeit nach der EfbV verfügen.
1.4
1.5 Soweit Dritte beauftragt worden sind, die noch nicht zertifiziert sind, müssen diese spätestens bis zum 31.12.1999 zertifiziert sein und die Zertifikate der Bezirksregierung übersandt worden sein.
1.6
U. a. gegen diese Nebenbestimmungen legte die Klägerin Widerspruch ein. Sie begründete den Widerspruch insofern im Wesentlichen damit, dass die Sach- und Fachkunde, die § 16 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 KrW-/AbfG verlange, auch anders als durch die Zertifizierung nachgewiesen werden könne. Dem Zertifizierungserfordernis hinsichtlich evtl. zu beauftragender Dritter hielt die Klägerin entgegen, dass auch Entsorgungsfachbetriebe nicht zertifizierte Betriebe umfänglich beauftragen dürften. Dies dürfe sie nach der Nebenbestimmung nicht und sei deswegen schlechter gestellt.
Den Widerspruch wies die Beklagte mit Bescheid vom 7. Oktober 1999 zurück. Sie habe den Widerspruch hinsichtlich ihres Zertifizierungsverlangens deswegen zurückgewiesen, weil die Sach- und Fachkunde sowie die Zuverlässigkeit nicht nur zum Zeitpunkt der Antragstellung gegeben sein müssten, sondern auch während der ganzen Zeit der Übertragung. Sollten diese Voraussetzungen wegfallen, müsse sie die Möglichkeit zum Widerruf der Übertragung haben. Aus denselben Gründen wies die Beklagte den Widerspruch gegen die anderen angegriffenen Nebenbestimmung zurück. Sie führte weiter aus, eine Schlechterstellung der Klägerin gegenüber Entsorgungsfachbetrieben bestehe nicht, weil in § 7 Abs. 3 Ziff. 1-6 EfbV die Subunternehmerbeauftragungen an eine Vielzahl von Voraussetzungen geknüpft sei. Die Beklagte begründete die Beifügung der Nebenbestimmung im Hinblick auf das ihr insoweit gewährte Ermessen damit, dass sie die Zielvorstellungen des KrW-/AbfG habe wahren wollen.
Gegen den am 11. Oktober 1999 zugestellten Widerspruchsbescheid hat die Klägerin am 9. November 1999 fristgemäß Klage erhoben.
Hierin wiederholt und vertieft die Klägerin die im Widerspruch vorgetragenen Argumente. Im Wesentlichen stützt sie sich darauf, dass eine Zertifizierung nach der EfbV weder in § 16 Abs. 2 KrW-/AbfG bzgl. der Nebenbestimmung 1.1 noch in § 16 Abs. 1 KrW-/AbfG bzgl. der Nebenbestimmungen 1.2/1.3 vorgesehen sei. Der Nachweis der Zuverlässigkeit, Sach- und Fachkunde könne auch mit weniger kosten- und aufwandsintensiven Möglichkeiten erbracht werden. Außerdem meint sie, das Zertifizierungserfordernis diene nur dazu, der Beklagten die Aufsicht über das dauernde Vorliegen der Voraussetzungen des § 16 Abs. 2 KrW-/AbfG zu erleichtern, was aber unzulässig sei. Schließlich sei die Nebenbestimmung 1.3 unverhältnismäßig, weil die Klägerin keinen Einfluss auf bereits beauftragte Dritte habe und so diese ggfs. bezahlen müsse, ohne eine Entsorungsleistung in Anspruch nehmen zu können.
Die Klägerin beantragt,
die Nebenbestimmungen Ziffer 1.1, 1.2, 1.3 des Bescheides der Beklagten vom 11.08.1999 - Az. 52.08.05.11-16er/Übertr./99 - in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 7.10.1999 - aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Beklagte wiederholt und vertieft die im Widerspruchsbescheid angegebenen Gründe. Hauptgrund für die Nebenbestimmungen sei es sicherzustellen, dass die Übertragungsvoraussetzungen während der gesamten Übertragungsdauer vorlägen. Das Zertifizierungsverfahren sei auf Grund der mit ihm verbundenen Deregulierung hierzu geeignet. Die Beklagte führt zu ihrer Ermessensbetätigung aus, dass sie dann, wenn sie selbst fortlaufend überwachen würde, dieselben Nachweise verlangen würde, wie sie nach der EfbV vorzulegen seien. Sie hält vielmehr die Überwachung im Zertifizierungsverfahren für weniger einschneidend als eine behördliche. Da eine evtl. Beauftragung nach § 16 Abs. 1 KrW/AbfG nicht mehr durch eine öffentlich- rechtliche Körperschaft erfolge, müsse aus denselben Gründen wie bei der Klägerin selbst eine Überwachung durch das Zertifizierungsverfahren erfolgen. Hinsichtlich der bereits beauftragten Subunternehmer verweist die Beklagte auf Ziffer 1.5 der Nebenbestimmungen des Übertragungsbescheids, nach der sie sich weitere Regelungen über den Nachweis der Zuverlässigkeit und der Sach- und Fachkunde vorbehalten habe und deswegen im Einzelfall eine abweichende Regelung treffen könne.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie des beigezogenen Vewaltungsvorgangs der Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Das Gericht kann gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung entscheiden, weil die Beteiligten sich hiermit einverstanden erklärt haben.
Die Klage ist in dem aus Ziffer 1 der Entscheidungsformel ersichtlichen Umfang begründet, im Übrigen ist sie unbegründet.
Die Nebenbestimmung 1.1 ist nicht rechtswidrig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Nebenbestimmung 1.1 ist auch nicht in einer die Ermessensgrenzen verletzenden Weise dem Übertragungsbescheid beigegeben worden, § 114 Satz 1 VwGO (A). Die angegriffenen Nebenbestimmungen 1.2 und 1.3 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (B).
A.
I.
Zweifel bestehen an der Zulässigkeit der Klage bzgl. der angegriffenen Nebenbestimmung 1.1, und zwar hinsichtlich der Klagebefugnis, § 42 Abs. 2 VwGO. Es erscheint zweifelhaft, ob die Klägerin sich auf die Verletzung einer Norm stützen kann, welche zumindest auch ihren Interessen zu dienen bestimmt ist. Denn wie sogleich unter II. dargelegt wird, dient § 16 Abs. 2 KrW-/AbfG jedenfalls nicht dem Schutz der Klägerin. Erkennt man in der angefochtenen Nebenbestimmung 1.1 eine sog. modifizierende Auflage, wäre die Klage als Verpflichtungsklage auszulegen, für welche die Klagebefugnis fehlte. Es gibt jedoch Literaturstimmen, die § 16 Abs. 2 KrW-/AbfG drittschützende Wirkung zuerkennen. Außerdem ist die trennscharfe Abgrenzung zwischen modifizierender Auflage, (einfacher) Auflage und Bedingung oft - wie hier - nur schwer möglich. Da nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts die Klagebefugnis aber nur dann fehlt, "wenn offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise die vom Kläger behaupteten Rechte bestehen oder ihm zustehen können" (sog. Möglichkeitstheorie),
Bundesverwaltungsgericht, Urt. vom 13. Juli 1973 - VII C 6.72, in: BVerwGE 44, 1, 3; Bundesverwaltungsgericht, Urt. vom 17. Juni 1993 - 3 C 3/89, in: NJW 1994, 1604; gebilligt vom Bundesverfassungsgericht, Beschl. vom 9. Januar 1991 - 1 BvR 207/87, in: BVerfGE 83, 182, 196,
und der Klage bzgl. der Nebenbestimmung 1.1 ohnehin in der Sache kein Erfolg beschieden war, hat die Kammer die Frage der Zulässigkeit hier offen gelassen.
II.
Die Klage ist hinsichtlich der Nebenbestimmung 1.1 unbegründet, weil die Beklagte die angegriffene Nebenbestimmung der Übertragungsverfügung rechtmäßig und ermessensfehlerfrei beigefügt hat. Die Rechtmäßigkeit von Nebenbestimmungen richtet sich u. a. danach, ob es sich beim Hauptverwaltungsakt (hier: die Übertragung) um einen gebundenen Verwaltungsakt handelt, auf den der Antragsteller einen Anspruch hat, oder ob es sich um einen im Ermessen der Behörde stehenden Verwaltungsakt handelt, vgl. § 36 Abs. 1 und Abs. 2 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG). Auf den Erlass des Hauptverwaltungsakts in Gestalt der Übertragungsverfügung hat die Klägerin keinen Anspruch.
1. Die Übertragung der Entsorgungspflichten nach § 16 Abs. 2 KrW-/AbfG stellt sich als Beleihung dar. Das Institut der Beleihung geht zurück auf Otto Mayer, der in ihm einen Verwaltungsakt sah, "durch welchen über dem, über welchem er ergeht, dem Beliehenen, rechtliche Macht gegeben wird über ein Stück öffentlicher Verwaltung zur Ausübung eigenen Namens."
Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, Bd. II, 3. Auflage, München/Leipzig 1924, Nachdruck Berlin 1969 S. 243 unter der Überschrift "Verleihung öffentlicher Unternehmen".
Durch die Verleihung wird der Beliehene verpflichtet, "das öffentliche Unternehmen auf seine Kosten ins Werk zu setzen und zu betreiben".
Mayer (a. a. O), S. 258.
Die Regelung des § 16 Abs. 2 KrW-/AbfG ist der Vorschrift des § 4 Abs. 2 Tierkörperbeseitigungsgesetz nachgebildet. Diese Vorbildnorm wird als Beleihungsnorm angesehen,
Bundesgerichtshof, Urt. vom 22. November 1994 - III ZR 66/94, in: BGHR NW LTierKBG § 9 Abs 2 Genehmigung 1.
Auch § 16 Abs. 2 KrW-/AbfG wird im Einklang mit der Ansicht der Kammer von der Gesetzesbegründung und der ganz überwiegenden Literatur als Beleihungstatbestand aufgefasst,
BT-Drucks. 12/5672, S. 45; BT-Drucks. 12/7284, S. 18; von Lersner in: von Lersner/Wendenburg, Recht der Abfallbeseitigung, Loseblatt (Stand: Nov. 2001), § 16 KrW-/AbfG Rn. 29, 31; Kahl, in: DVBl 1995, 1327, 1329; Bleicher, in: Der Landkreis 1994, 552, 554; Schink, in: Der Gemeindehaushalt, 1994, 241, 242; Peters, in: Umwelt- und Planungsrecht 1997, 211; Hoppe/Beckmann/Kauch, Umweltrecht, 2. Aufl. (2000), § 30 Rn. 131.
Zum Teil wird dem entgegengehalten, es liege zwar eine Übertragung von Pflichten vor, nicht jedoch eine Übertragung von Rechten. Die bloße Pflichtenüberwälzung genüge indes nicht, um eine Beleihung anzunehmen.
Frenz, Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, 2. Aufl. (1998), § 16 Rn. 18 ff; sich anschließend: Weidemann, in: DVBl 1998, 661, 665 ff.
Ob diese Auffassung zu § 16 Abs. 2 KrW-/AbfG in ihrer Allgemeinheit zutrifft, mag dahinstehen. In § 9 Abs. 4 Satz 1 des Abfallgesetzes für das Land Nordrhein- Westfalen (AbfG NRW) wird demjenigen, dem nach § 16 Abs. 2 KrW/AbfG die Entsorgungspflichten übertragen worden sind, das Recht zur Gebührenerhebung eingeräumt. Die Gebührenerhebung ist ein typisches Hoheitsrecht des Staates, sodass die Kammer am Beleihungscharakter des Übertragungsaktes nach § 16 Abs. 2 KrW-/AbfG im Land Nordrhein-Westfalen keine Zweifel hegt.
Für diesen Fall zustimmend Burgi, Der Beliehene - ein Klassiker im modernen Verwaltungsrecht, in: Staat, Kirche, Verwaltung, Festschrift für Hartmut Maurer zum 70. Geburtstag, hrsg. von Max-Emanuel Geis und Dieter Lorenz (2001), S. 581, 588 f. (dort Fn. 54).
2. Bei der Beleihung handelt es sich um die Ausgliederung von Hoheitsgewalt auf einen Privaten. Der Staat handelt dabei im Rahmen seiner Organisationsgewalt, bei deren Wahrnehmung er grundsätzlich nur dem öffentlichen Interesse verpflichtet ist, nicht aber dem von Privaten. Nach § 16 Abs. 2 KrW-/AbfG steht die Übertragung der Entsorgungspflichten im Ermessen der zuständigen Behörde. Die ist in Nordrhein- Westfalen gemäß § 63 KrW-/AbfG in Verbindung §§ 34 ff. AbfG NRW und Ziffer 30.1.2 der Verordnung zur Regelung von Zuständigkeiten auf dem Gebiet des Technischen Umweltschutzes vom 14. Juni 1994 die Bezirksregierung, hier die Beklagte.
Eine Ermessensnorm allein begründet noch keine subjektive Rechtsposition. Eine solche ist nur begründet, wenn die Norm zumindest auch den Interessen des Einzelnen zu dienen bestimmt ist. § 16 Abs. 2 KrW-/AbfG ist aber nicht den Interessen der Klägerin zu dienen bestimmt. Die Klägerin ist Dritte im Sinne der Vorschrift. Nach der Entstehungsgeschichte der Norm hatte der Gesetzgeber allein die Entlastung der Entsorgungsträger im Auge und nicht die Interessen der "Dritten".
BT-Drucks. 12/7284 S. 18.
Deswegen wird auch ein Anspruch des Dritten auf Beleihung abgelehnt, selbst wenn die Voraussetzungen des § 16 Abs. 2 KrW-/AbfG erfüllt sind.
von Lersner (a. a. O.) § 16 Rdn. 35; Fluck, in: Fluck, Kreislaufwirtschafts-, Abfall- und Bodenschutzrecht, Loseblatt (Stand: Aug. 2001), § 16 Rdn. 161; Schink, in: Die Öffentliche Verwaltung 1995, 881, 887.
Hiergegen wird eingewandt, im Lichte des Schutzbereichs der Berufsfreiheit (Art. 12 Grundgesetz) müsse gesetzestechnisch von einem präventiven Verbot mit Erlaubnisvorbehalt gesprochen werden, sodass der Dritte einen Anspruch auf Übertragung habe, wenn die Voraussetzungen des § 16 Abs. 2 KrW-/AbfG erfüllt seien.
Kahl (a. a. O.) S. 1330; ihm im Ergebnis folgend Frenz (a. a. O.) § 16 Rdn. 15.
Diese Interpretation kann jedoch im vorliegenden Klageverfahren nicht fruchtbar gemacht werden, da sich die Klägerin, deren Alleingesellschafterin der Kreis L1 ist, nicht auf Grundrechte berufen kann. Sie ist keine Grundrechtsträgerin.
Die Klägerin ist als Gesellschaft mit beschränkter Haftung (GmbH) zwar eine juristische Person des Privatrechts. Ihre Gesellschafterin ist aber eine Gemeinde, also eine juristische Person des öffentlichen Rechts. Nach Art. 19 Abs. 3 GG "gelten Grundrechte für inländische juristische Personen, soweit sie ihrem Wesen nach auf diese anwendbar sind". Juristische Personen des öffentlichen Rechts können sich nicht auf Grundrechte stützen, da sie keine Rechte, sondern Kompetenzen wahrnehmen. Ihnen fehlt die grundrechtstypische Gefährdungslage. Der Staat (in allen Erscheinungsformen) ist Verpflichteter der Grundrechte, nicht Berechtigter. Beide Rechtsstellungen können vom Staat nicht gemeinsam eingenommen werden. Ausnahmen gelten nur hinsichtlich der Justizgrundrechte sowie solcher juristischen Personen des öffentlichen Rechts, die unmittelbar dem Lebensbereich der Bürger zugeordnet werden (Rundfunkanstalten, Universitäten; grundrechtsfähig unabhängig von ihrer Organisationsform sind die Kirchen und Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften).
Bei der Klägerin handelt es sich zwar nicht um eine juristische Person des öffentlichen Rechts, gleichwohl kann sie sich nicht auf Individualgrundrechte mit der Begründung berufen, sie sei eine Gesellschaft des Privatrechts. Andernfalls wäre die Frage der Grundrechtsfähigkeit der öffentlichen Hand in nicht geringem Umfang abhängig von der (frei) wählbaren Organisationsform,
vgl. zur fehlenden Grundrechtsfähigkeit einer Gesellschaft des Privatrechts, die vollständig in öffentlicher Hand ist, Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 7. Juni 1977 - 1 BvR 108/73 u. a., in: BVerfGE 45, 63, 78 ff; keine Grundrechtsträgerschaft eines privatrechtlichen Unternehmens, das sogar zu mehr als 20 % in privater Hand ist, Bundesverfassungsgericht, Beschl. vom 16. Mai 1989 - 1 BvR 705/88, in: NJW 1990, 1783.
Das Bundesverfassungsgericht hat weiter festgestellt, dass Grundrechte für juristische Personen des privaten Rechts grundsätzlich nicht gelten, soweit diese öffentliche Aufgaben wahrnehmen.
Bundesverfassungsgericht, Beschl. vom 16. Mai 1989 - 1 BvR 705/88, in: NJW 1990, 1783 mit weiteren Nachweisen der älteren Rechtsprechung des Gerichts.
Bei der Abfallentsorgung handelt es sich um eine öffentliche Aufgabe, wie sich aus § 15 KrW-/AbfG ergibt, in dem diese den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern zugewiesen wird.
Zur Verwendung des Begriffs der öffentlichen Aufgabe in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und der Literatur s. Schulte, Rettungsdienst durch Private (1999) S. 62-71.
Eine grundrechtsgeleitete Interpretation des § 16 Abs. 2 KrW-/AbfG und damit ein Übertragungsanspruch scheidet für die Klägerin auch nach der zitierten Literaturauffassung aus. Die Rechtmäßigkeit der Nebenbestimmung 1.1 richtet sich somit nach den Regeln, die für Verwaltungsakte gelten, die im behördlichen Ermessen stehen.
3. Nach § 16 Abs. 4 Satz 2 KrW-/AbfG kann die Übertragung der Entsorgungspflichten mit Nebenbestimmungen versehen werden, insbesondere unter Bedingungen erteilt und mit Auflagen oder dem Vorbehalt eines Widerrufs verbunden werden. Selbst wenn man von dem für die Klägerin günstigsten (= rechtsschutzintensivsten) Fall ausgeht, dass es sich bei der Nebenbestimmung 1.1 um eine selbstständige Auflage handelt, erweist sich diese als rechtmäßig und ermessensfehlerfrei.
Anders als die Klägerin meint, war die Beklagte nicht nach § 36 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) gehalten, die Übertragungsverfügung nur mit solchen Nebenbestimmungen zu versehen, die sicherstellen sollen, dass die gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsaktes erfüllt sind. Denn, wie soeben dargelegt, hat die Klägerin keinen Anspruch auf die Pflichtenübertragung. Auf der Auffassung, dass nur das Vorliegen der Tatbestandvoraussetzungen durch die Nebenbestimmungen abgesichtert werden dürfe, beruht jedoch im Kern die Klagebegründung. Dies zeigt sich deutlich, wenn die Klägerin meint, die nach § 16 Abs. 4 KrW-/AbfG beizufügenden Nebenbestimmungen dürften nur dazu dienen, die Erfüllung der Übertragungsvoraussetzungen des § 16 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 KrW-/AbfG sicherzustellen. Eine solche Eingrenzung der Nebenbestimmungen nach Maßgabe des § 36 Abs. 1 VwVfG besteht jedoch nicht. Insbesondere ist nicht erkennbar, woraus sich eine Begrenzung allein auf die Nr. 1 des § 16 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG ergeben sollte.
Doch auch wenn der Erlass eines begünstigenden Verwaltungsakts im Ermessen der Behörde steht, also unter die Regelung des § 36 Abs. 2 VwVfG fällt, gelten die Regelungen des § 36 Abs. 1 VwVfG insoweit, dass die Behörde nicht dazu befugt ist, den ihr eingräumten gesetzlichen Ermessenrahmen auszudehnen. Das bedeutet, dass die Beifügung der angegriffenen Nebenbestimmung 1.1 dem Zweck der ermessenseröffnenden Norm entsprechen und im Übrigen ermessensfehlerfrei sowie verhältnismäßig im weiteren Sinne sein muss (vgl. § 114 Satz 1 VwGO, § 40 VwVfG) .
Die Beklagte hat hinsichtlich der Nebenbestimmung 1.1 weder die gesetzlichen Grenzen des ihr eingeräumten Ermessens bei der Entscheidung, die Entsorgungspflichten im Rahmen einer Beleihung einem privaten Dritten zu übertragen, überschritten noch von dem Ermessen in einer dem Zweck nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht. Der Zweck der Ermächtigung zur Beifügung von Nebenbestimmungen ist in § 16 Abs. 4 KrW-/AbfG nicht darauf beschränkt, den Nachweis zu erhalten, dass die Übertragungsvoraussetzungen des § 16 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 dauerhaft vorliegen. Das Ermessen ist vielmehr danach auszufüllen, ob und wie die Wahrnehmung der Entsorgungspflichten durch dafür geeignete Personen ohne Beeinträchtigung öffentlicher Interessen sicherzustellen ist,
vgl. Frenz (a. a. O.) § 16 Rn. 33.
Diese Auslegung ergibt sich auch aus der Entstehungsgeschichte der Norm. Die Ermächtigung zur Beifügung von Nebenbestimmungen wurde nämlich damit begründet, dass die Nebenbestimmungen die "ordnungsgemäße Pflichterfüllung durch Dritte" rechtlich absichern können,
Schließlich hat der Gedanke der (dauerhaften) Sicherstellung einer ordnungsgemäßen Entsorgung auch nach der Beleihung eines Privaten (= nach dem Beleihungsakt) im Normtext des § 16 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 KrW-/AbfG Ausdruck gefunden.
Die Nebenbestimmung 1.1 soll es der Übertragungsbehörde also ermöglichen, die dauerhafte Pflichterfüllung zu sichern. Diesem Ermächtigungszweck dient die angegriffene Nebenbestimmung 1.1 ausweislich des entscheidenden (vgl. § 79 Abs. 1 VwGO) Widerspruchsbescheids. Diese Nebenbestimmung läuft damit auch dem Zweck des Übertragungsverwaltungsakts nicht zuwider und überschreitet nicht die Grenze des § 36 Abs. 3 VwVfG. Sie hält sich vielmehr im Rahmen der Zweckbestimmung.
Anhaltspunkte dafür, dass die Beklagte sachfremde Erwägungen eingestellt hat, gibt es nicht. Solche hat die Klägerin auch nicht vorgetragen. Auch im Übrigen hat die Beklagte das ihr eingeräumte Ermessen fehlerfrei ausgeübt. Insbesondere hat sie nicht gegen das Verhältnismäßigkeitsgebot verstoßen. Es kann keinen Zweifeln unterliegen, dass die Zertifizierung nach der EfbV ein geeignetes Mittel ist, um die ordnungsgemäße Erfüllung der übertragenen Pflichten sicherzustellen. Dies wird von der Klägerin auch nicht bestritten. Die Art und Weise der Sicherstellung auszuwählen, trifft aber den Kern der behördlichen Zweckmäßigkeitsentscheidung bei der Mittelauswahl. Die Klägerin führt selbst aus, dass es verschiedene Wege gibt, die ordnungsgemäße Sicherstellung der übertragenen Entsorgung zu Gewähr leisten. Dazwischen auszuwählen und den zweckmäßigsten herauszusuchen obliegt der zuständigen Behörde. Insoweit ist die Entscheidung der Behörde der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle entzogen, § 114 Satz 1 VwGO. Es ist nicht zu beanstanden, wenn die Beklagte nicht nur den Zeitpunkt der Übertragungsentscheidung in den Blick nimmt, sondern sich auch der darauf folgenden Zeit zuwendet, wie sich aus § 16 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 KrW-/AbfG ergibt. Wenn die Klägerin vorträgt, dass auch die Übertragungsbehörde die Sicherstellung der Entsorgung überprüfen könnte, genügt dies nicht, um einen Rechtsfehler im Sinne des § 40 VwVfG darzutun, da es sich hierbei nur um eine andere - auch zweckmäßige - Variante der Zielerreichung handelt. Dass diese Variante der Klägerin wesentliche Erleichterungen finanzieller oder organisatorischer Art einträgt als die nach der EfbV, hat die Klägerin nicht in einer Form dargelegt, die dem Gericht zur weiteren Sachaufklärung Anlass geboten hätte.
Gegen das Übermaßverbot verstößt eine Behörde im Rahmen des § 16 Abs. 2, 4 KrW-/AbfG nicht bereits dann, wenn sie eine Zertifizierung nach der EfbV verlangt. Die Klägerin übernimmt die Entsorgungspflichten des Kreises Kleve, d. h., tritt im übertragenen Bereich (Abfälle zur Beseitigung aus anderen Herkunftsbereichen als aus privaten Haushaltungen oder dem kommunalen Bereich) vollständig an dessen Stelle. Angesichts der Reichweite der Pflichtenübertragung und dem öffentlichen Interesse an einer ordnungsgemäßen Abfallentsorgung (u. a. Gefahrenabwehr) ist die Anforderung an die Klägerin, sich nach der EfbV zertifizieren zu lassen, also die sächlichen, personellen und organisatorischen Voraussetzungen der Entsorgung dauerhaft überprüfbar vorzuhalten, nicht zu beanstanden.
Wenn die Klägerin einwendet, die Beklagte dürfe diese Anforderungen im Hinblick auf die zukünftige Sicherstellung der Entsorgung nicht stellen, weil sie auch beim eigentlichen Übertragungsakt hierauf verzichtet habe, lässt sich hieraus nichts gegen die Rechtmäßigkeit der Nebenbestimmung herleiten. Wenn die Beklagte - auch um der Klägerin in deren Interesse die Möglichkeit zu geben, bis zum Vorliegen der Zertifizierung bereits tätig zu werden - die Voraussetzungen des § 16 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG als gegeben erachtet, ohne einen Nachweis nach der EfbV zu verlangen, kann hieraus nicht abgeleitet werden, dass sie dies für die Zukunft nicht darf. Die Zertifizierung nach der EfbV dient zumindest auch dem Feststellen der tatbestandlichen Voraussetzungen des § 16 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 KrW-/AbfG. Der klägerische Einwand, die Beklagte verfolge unzulässig nur ihr Interesse an erleichterter Überwachung, geht daher fehl.
B.
Die Klage ist begründet, soweit sie die Nebenbestimmungen 1.2 und 1.3 angreift. Diese Nebenbestimmungen sind rechtswidrig, weil sie die Grenzen des der Beklagten eröffneten Ermessensrahmens überschreiten und so die Klägerin in ihren Rechten verletzen.
Die Klage gegen die Nebenbestimmungen 1.2 und 1.3 ist zulässig, weil es sich hierbei um selbstständig durchsetzbare Auflagen handelt. Diese können mit der erhobenen Anfechtungsklage angegriffen werden, weil eine Rechtsvertretung der beliehenen Klägerin jedenfalls als möglich erscheint.
Die Voraussetzungen der Beauftragung Dritter mit der Erfüllung der Pflichten von Entsorgungsverpflichteten sind in § 16 Abs. 1 KrW-/AbfG niedergelegt. Nach § 16 Abs. 1 Satz 3 KrW-/AbfG müssen die beauftragten Dritten über die erforderliche Zuverlässigkeit verfügen. Das Tatbestandsmerkmal der Zuverlässigkeit darf in diesem Zusammenhang nicht so ausgestaltet werden, dass es nur noch erfüllt ist, wenn der Dritte nach der EfbV zertifiziert ist. Durch Nebenbestimmungen dürfen keine zusätzlichen tatbestandlichen Voraussetzungen geschaffen werden.
"Zuverlässigkeit" im Sinne des § 16 Abs. 1 Satz 3 KrW-/AbfG ist nach der Gesetzesbegründung folgendermaßen zu verstehen: "Die Dritten müssen über die erforderliche Zuverlässigkeit verfügen. Sie müssen damit die erforderliche persönliche Eignung besitzen, den Auftrag entsprechend den Vorschriften des KrW- /AbfG zu erfüllen. Der Begriff der Zuverlässigkeit umfasst neben der Sachkenntnis und den finanziellen Voraussetzungen auch die sonstigen persönlichen Verhältnisse",
Der Begriff der Zuverlässigkeit ist damit in dem weiten Sinne des sonstigen Gewerberechts zu verstehen. Ausdrücklich wird in der Gesetzesbegründung aber auf die Sachkenntnis abgestellt. Diese ist von der Sach- und Fachkunde, wie sie § 16 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 KrW-/AbfG voraussetzt, zu unterscheiden. Sachkenntnis ist im Vergleich wesentlich geringer einzustufen, etwa in dem Sinne, dass elementare Kenntnisse und Fähigkeiten vorhanden sein müssen. Über diese Anforderungen gehen aber die Voraussetzungen, die nach der EfbV erfüllt sein müssen, damit eine Zertifizierung erteilt wird, weit hinaus. Soweit der Übertragungsbescheid dies in seinen Nebenbestimmungen 1.2 und 1.3 verlangt, überschreitet er den der Beklagten eröffneten Ermächtigungsrahmen.
§ 16 Abs. 1 und Abs. 2 KrW-/AbfG weisen eine konsistente parallele Struktur von Übertragungsumfang und zu erfüllenden Voraussetzungen auf. Die Einschaltung eines Beauftragten (Erfüllungsgehilfe/Verwaltungshelfer) nach § 16 Abs. 1 KrW- /AbfG greift noch nicht so tief in das Organisations- und Verantwortungsgefüge des KrW-/AbfG ein, denn nach § 16 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG bleiben die Entsorgungsverpflichteten entsorgungsverantwortlich und der Beauftragte tritt nicht in eigenem Namen den Bürgern gegenüber. Deswegen verlangt das Gesetz hier nur, dass der Beauftragte zuverlässig ist.
Anders liegen die Dinge im Fall des § 16 Abs. 2 KrW-/AbfG. Dort wird der Entsorgungsverpflichtete aus seiner Pflichtenstellung mit allen rechtlichen Konsequenzen entlassen. Der Beliehene tritt den Bürgern im eigenen Namen und in eigener Zuständigkeit und Verantwortung entgegen. Deswegen stellt § 16 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG in seinen Nummern 1 bis 3 hieran auch sehr viel weitgehendere Anforderungen. Während es der Übertragungsbehörde möglich ist, in diesem Zusammenhang eine Zertifizierung nach der EfbV zu verlangen (s. oben unter A), ist ihr dies bei der bloßen Drittbeauftragung verwehrt. Schon wegen der wesentlich weniger bedeutsamen Rechtsfolgen darf die Beklagte aus systematischen Gründen nicht dieselben Anforderungen an die Beauftragung eines Dritten nach § 16 Abs. 1 KrW-/AbfG stellen wie an die Übertragung nach § 16 Abs. 2 KrW-/AbfG. Solche Anforderungen hat die Beklagte in den Nebenbestimmungen 1.2 und 1.3 aber gestellt und damit den ihr eröffneten Ermessensrahmen überschritten.
Dem steht nicht die Regelung des § 7 EfbV entgegen. In § 7 Abs. 2, 3 EfbV sind Modalitäten festgelegt, unter denen Entsorgungsfachbetriebe Dritte im Rahmen der zertifizierten Tätigkeiten beauftragen können. Die angegriffenen Nebenbestimmungen 1.2 und 1.3 gehen, da sie ohne Ausnahme eine Zertifizierung der zu beauftragenden oder beauftragten Dritten fordern, noch über die Anforderungen des § 7 Abs. 2, 3 EfbV hinaus, die nämlich von der Zertifizierung Ausnahmen zulassen. Aber selbst wenn die Nebenbestimmung nur auf § 7 Abs. 2, 3 EfbV verweisen würde, wäre diese Verweisung nicht in Einklang mit § 16 Abs. 1 KrW-/AbfG zu bringen. Wie bereits vorstehend zum Verhältnis von § 16 Abs. 1 und § 16 Abs. 2 KrW-/AbfG erläutert, erlaubt das Tatbestandsmerkmal der Zuverlässigkeit keine so weit gehenden Eingriffe wie die in § 16 Abs. 2 KrW-/AbfG aufgezählten Voraussetzungen, insbesondere die geforderte Sach- und Fachkunde.
C.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus den §§ 167 Abs. 2, Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m 708 Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 34 ff. AbfG
§
16 KrW-/AbfG
§ 63 KrW-/AbfG
§ 15 KrW-/AbfG
§ 40 VwVfG
§ 7 EfbV
§
16 Abs. 2 KrW-/AbfG
§ 16 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 KrW-/AbfG
§ 16 Abs. 2 KrW-/AbfG
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 16 Abs. 2
KrW-/AbfG
§ 36 Abs. 1 und Abs. 2
Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 16 Abs.
2 KrW-/AbfG
§ 16 Abs. 4 Satz 2 KrW-/AbfG
§ 36 Abs. 1
Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 36 Abs. 1 VwVfG
§ 16 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG
§ 36 Abs. 2 VwVfG
§ 16 Abs. 4 KrW-/AbfG
§ 16 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 KrW-/AbfG
§ 79 Abs.
1 VwGO
§ 36 Abs. 3 VwVfG
§ 16 Abs. 2, 4
KrW-/AbfG
§ 16 Abs. 2 Satz
1 KrW-/AbfG
§ 16 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 KrW-/AbfG
§ 16 Abs. 1 KrW-/AbfG
§ 16 Abs. 1 Satz 3 KrW-/AbfG
§ 16 Abs. 1 und Abs. 2 KrW-/AbfG
§ 16 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG
§ 16 Abs. 2
Satz 1 KrW-/AbfG
§ 16 Abs. 1
KrW-/AbfG
§ 7 Abs. 2, 3 EfbV
§ 7 Abs. 2, 3
EfbV
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 167 Abs. 2, Abs.
1 Satz 1 VwGO
§ 9 Abs. 4 Satz 1 des Abfallgesetzes
Art.
12 Grundgesetz
Art. 19 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE
44, 1, 3
NJW
1994, 1604
BVerfGE 83, 182, 196
DVBl 1995, 1327, 1329
DVBl 1998, 661, 665
BVerfGE 45, 63, 78
NJW 1990, 1783
NJW
1990, 1783
VII C 6.72
3 C 3/89
1 BvR 207/87
III ZR 66/94
1 BvR 108/73
1 BvR 705/88