Verwaltungsgericht Freiburg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-07-08, Aktenzeichen 3 K 1806/07

Tenor:
Die Klagen werden abgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens zu je einem Siebzehntel.

Tatbestand:
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Die Kläger sind Landwirte und wenden sich gegen das Verbot des Anbaus von Mais in den Jahren 2008 und 2009, das der Bekämpfung des Westlichen Maiswurzelbohrers dient (Diabrotica virgifera Le Conte). Dabei handelt es sich um einen Maisschädling, der in den USA weit verbreitet ist und dort große Schäden anrichtet. Im Jahr 1992 wurde er in Europa erstmals in der Nähe von Belgrad/Serbien gefunden. Vermutlich erfolgte die Einschleppung mit Flugzeugen aus Nordamerika. Inzwischen hat er sich auch in anderen südosteuropäischen Länder verbreitet.
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Zwischen dem 23.07. und 06.08.2007 wurden - erstmals in Baden-Württemberg - an mehreren Fundorten in der Nähe von Lahr (in Hugsweier, Schuttern, Oberschopfheim und Kippenheimweiler) insgesamt 6 Käfer des Westlichen Maiswurzelbohrers aufgefunden.
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Mit Allgemeinverfügung vom 08.08.2007, abgeändert durch Allgemeinverfügung vom 17.08.2007, wies das Regierungspräsidium Freiburg auf der Grundlage der §§ 5 Abs. 2, 3 Abs. 1 Nr. 1 und 10 des Pflanzenschutzgesetzes (PflSchG) i.V.m. Art. 3 und 4 der Entscheidung der Kommission vom 24.10.2003 (2003/766/EG) Befallszonen um die Flächen, auf welchen ein Erstbefall festgestellt worden war, sowie Sicherheitszonen um die Befallszonen aus. Hinsichtlich der Befallszonen ordnete es u.a. an, dass Mais in den Jahren 2008 und 2009 nicht angebaut werden dürfe. - Die Allgemeinverfügung vom 07.08.2007 wurde am 10.08.2007 öffentlich bekannt gemacht.
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Die Kläger haben am 10.09.2007 Klage erhoben. Zur Begründung tragen sie vor, das angeordnete zweijährige Maisanbauverbot habe für sie existenzbedrohliche Auswirkungen. Nach einer Berechnung des Badischen Landwirtschaftlichen Hauptverbandes betrage die Deckungsbeitragsdifferenz 359,-- EUR pro Hektar (ha) im Falle des Anbaus von Weizen statt Körnermais. Das Regierungspräsidium Freiburg sei für das Maisanbauverbot nicht zuständig. Die Zuständigkeit nach § 5 Abs. 2 PflSchG setze Gefahr in Verzug und die Erforderlichkeit eines sofortigen Einschreitens voraus. In der Allgemeinverfügung sei an keiner Stelle dargetan, dass das letztgenannte Kriterium gegeben sei. Es sei nicht ersichtlich, dass sofort am 08.08.2007 das Anbauverbot für die Jahre 2008 und 2009 habe ausgesprochen werden müssen. Artikel 4 Abs. 2d der Entscheidung der Kommission vom 24.10.2003 sehe für die Anordnung von Fruchtfolgen zwei Alternativen vor. Danach sei eine Fruchtfolge zu praktizieren, bei der Mais in drei aufeinanderfolgenden Jahren jeweils nur einmal angebaut werde, oder in der Gesamtbefallszone werde für zwei Jahre nach dem letzten Fangjahr des Schadorganismus kein Mais angebaut. Es sei nicht erkennbar, dass sich das Regierungspräsidium mit der alternativen Fruchtfolgeregelung befasst und auseinandergesetzt hätte. Eine Fruchtfolge, bei der in drei aufeinanderfolgenden Jahren jeweils nur einmal angebaut werden dürfe, ließe es zu, dass in der Befallszone auf anderen Feldern, die bislang nicht mit Mais bepflanzt gewesen seien, Mais auch weiterhin angebaut werden dürfe. Die Kläger dürften dann im Jahr 2008 weiterhin Mais anbauen und müssten erst in den Folgejahren 2009 und 2010 auf eine anderweitige Fruchtfolge umzusteigen. Ihnen hätte dann ein Zeitraum von einem ganzen Jahr zusätzlich zur Verfügung gestanden, um die erforderlichen betrieblichen Anpassungen vorzunehmen. Die Leitlinie „Maßnahme in der Befallszone“ gebe zwar dem vom Regierungspräsidium verfügten Anbauverbot für die ersten beiden Jahre nach dem Fangjahr den Vorzug. Diese einschränkende Anwendung sei aber durch die Kommissionsentscheidung vom 24.10.2003 nicht gedeckt und besitze keine Rechtsverbindlichkeit. Das Regierungspräsidium hätte sich auch mit der weiteren Kommissionsentscheidung vom 11.08.2006 auseinandersetzen müssen. Danach bestehe die Möglichkeit, dass Anbauverbote entfielen und stattdessen Eingrenzungsprogramme zu entwickeln seien, wenn der Maiswurzelbohrer in Befallszonen nicht mehr getilgt werden könne. Diese Entscheidung mache deutlich, dass die Kommission über Kenntnisse dahin verfügt habe, dass Anbauverbote mit angeordnetem Fruchtfolgewechsel den Maiswurzelbohrer nicht ausrotten könnten. Sie mögen geeignet sein, ihn auf bestimmten Anbauflächen lokal erfolgreich zu bekämpfen, könnten ihn aber nicht daran hindern, über Flugzeuge oder auch auf anderen Transportwegen neu einzudringen. Eine Anordnung des Anbauverbotes gemäß der ersten Modalität des Art. 4 Abs. 2d der Entscheidung der Kommission vom 24.10.2003 hätte die Möglichkeit eröffnet, im Jahr 2008 mit Poncho Pro gebeiztes Saatgut auszubringen. Es hätten dann Ende des Jahres 2008 die ersten Erfahrungen über den Einsatz eines resistenten Saatgutes vorgelegen. Nicht auszuschließen sei, dass die Kommission angesichts der Entwicklung beim Saatgut durch neuzeitliche Beizung (Poncho Pro) als auch durch die wirksame Resistenzzüchtung die bisherigen Regelungen über die Bekämpfung des Maiswurzelbohrers fortschreiben und das im Alternativfall für das Jahr 2010 gegebenenfalls geltende Anbauverbot aufheben würde. Jedenfalls habe das Regierungspräsidium sein nach Art. 4 Abs. 2d der Kommissionsentscheidung vom 24.10.2003 eröffnetes Auswahlermessen falsch ausgeübt. Es hätte die Form des Anbauverbotes gewählt werden müssen, die für die betroffenen Landwirte weniger belastend sei. Dies gelte um so mehr, als lediglich 6 offenbar eingeflogene Maiswurzelbohrer hätten festgestellt werden können, mithin in einem Umfang, der auch bei strikter Umsetzung des Ausrottungsverbotes in der vom Regierungspräsidium gewählten Modalität auch für die Zukunft eine erneute „Einfuhr“ des Schädlings auf dem Luftweg nach allen europäischen Erfahrungen erwarten lasse. § 5 Abs. 2 PflSchG räume der zuständigen Behörde Ermessen ein. Dieses sei durch das Regierungspräsidium Freiburg nicht ausgeübt worden. Die Bekämpfungsmaßnahme durch Fruchtfolgewechsel biete keine Sicherheit für eine - vorübergehende - Ausrottung, da die in den Pheromonfallen aufgefundenen Käfer nur den Nachweis dafür brächten, wo sich der Käfer zu diesem Zeitpunkt aufgehalten habe. Es ergebe sich daraus aber nicht, wo von den weiblichen Käfern die Eier abgelegt worden seien, aus denen die den Mais schädigenden Larven im Folgejahr ausschlüpften. Angesichts des bekannten weiträumigen Flugverhaltens der Käfer könne dies durchaus weitab von dem Auffindungsort der männlichen Käfer geschehen sein. Das Regierungspräsidium hebe darauf ab, dass die aufgrund der Allgemeinverfügung durchgeführten Bekämpfungsmaßnahmen allen Landwirten in Baden-Württemberg zugute kämen. Dies bedeute, dass die betroffenen Betriebe zugunsten aller anderen Landwirte in Baden-Württemberg, die auf ihren Feldern Mais anbauten, ein Sonderopfer brächten. In der Allgemeinverfügung hätte deshalb eine Entschädigungsregelung nach § 32 PflSchG getroffen werden müssen. Auch deshalb sei die Allgemeinverfügung rechtswidrig. Ein Sonderopfer liege vor, weil sich die angefochtene Maßnahme nahezu ausschließlich auf solche Flurstücke der Kläger beziehe, auf denen kein Befall mit den Käfern festgestellt worden sei.
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Die Kläger beantragen,
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Ziff. I.2.1.9. der Allgemeinverfügung des Regierungspräsidiums Freiburg vom 08.08.2007 i.d.F. der Änderungsverfügungen vom 17.08.2007 und 21.05.2008 aufzuheben.
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Der Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Zur Begründung führt er im Wesentlichen aus, in Deutschland sei der Maiswurzelbohrer im Jahr 2007 an mehreren Orten festgestellt worden, u.a. zwischen dem 23.07. und 06.08. im Ortenaukreis; danach seien im Bodenseekreis insgesamt 346 Käfer gefangen worden. In Bayern habe es Fänge am Flughafen München (ein Käfer) und an der Grenze zu Österreich sowie in der Region Passau (236 Käfer) gegeben. Derzeit könne noch von einer Befallsfreiheit von rund 60 % der Maisanbauflächen in der EU (ohne Rumänien und Bulgarien) ausgegangen werden. Mittel- und Westeuropa, insbesondere das klagegegenständliche Gebiet sei noch weitgehend befallsfrei. Die EU verfolge eine Ausrottungsstrategie. Die Quarantänemaßnahmen seien danach in allen Regionen, in denen nicht von einer natürlichen Verbreitung (wie z.B. in Ungarn) auszugehen sei, zu ergreifen. Um Flugplätze, von denen ein besonderes Einschleppungsrisiko für Maiswurzelbohrer ausgehe, sei nach Art. 4b der Entscheidung 2006/564/EG kein Mais anzubauen oder ein intensives Monitoring mit Sexualpheromonfallen durchzuführen. Im klagegegenständlichen Gebiet um den Flugplatz Lahr habe das Land bisher im Interesse der betroffenen Landwirte das mildere Mittel des intensiven Monitorings gewählt und keine Fruchtfolge zur Prävention verfügt. Soweit Eingrenzungsprogramme für Gebiete durchzuführen seien, in denen sich der Maiswurzelbohrer nach zwei Jahren nicht mehr ausrotten lasse und die damit als befallen gelten könnten, sei dies für das klagegegenständliche Gebiet nicht relevant. Mit den verfügten Maßnahmen des Regierungspräsidiums solle eine Etablierung gerade verhindert werden. Es gebe mehrere Beispiele dafür, dass der Maiswurzelbohrer durch Anbauverbote und angeordnete Fruchtfolgenwechsel jeweils in Kombination mit einem Insektizideinsatz in bestimmten Regionen habe ausgerottet werden können. Nachdem der Käfer im Jahr 2003 nur weniger als 5 km von der deutschen Grenze entfernt am Euroairport Basel-Mulhouse gefunden worden sei, sei eine Bekämpfung auf deutscher Seite im Raum Weil am Rhein erfolgt. Aufgrund wirksamer Maßnahmen habe bislang verhindert werden können, dass sich der Schädling dauerhaft etabliere. Im Tessin, wo sich der Käfer bereits etabliert habe, habe die Schweiz die Fruchtfolge eingeführt und damit den Maiswurzelbohrer unterhalb der ökonomischen Schadensschwelle gehalten. Nördlich der Alpen seien nach Angaben aus der Schweiz in den letzten Jahren keine weiteren Käfer registriert worden. Dies verdeutliche die nachhaltige Wirksamkeit der Fruchtfolge. Würden punktuelle Einschleppungen frühzeitig erkannt und Gegenmaßnahmen sofort ergriffen, könne der Befall mit entsprechenden Maßnahmen getilgt und damit die Region über einen gewissen Zeitraum befallsfrei gehalten werden. Größere wirtschaftliche Schäden für alle Mais anbauenden Landwirte könnten nur verhindert werden, indem man die Etablierung einer stabilen Maiswurzelbohrer-Population verhindere. Sofern es in Zukunft gelinge, wurzelbohrertolerante frühreife und in der Ertragsleistung konkurrenzfähige Maissorten zu entwickeln - noch seien sie nicht verfügbar und es sei nicht absehbar, wann sie verfügbar sein würden -, könnten die Kosten der chemischen Bekämpfung reduziert und die Fruchtfolge weniger häufig praktiziert werden. Die von den Klägern vorgetragene Strategie des Maisanbaus könne nur den Charakter einer Hilfslösung haben und sei agrarwirtschaftlich dort sinnvoll, wo der Maiswurzelbohrer sich als Schädling bereits dauerhaft etabliert habe. Der Maisanbau in diesen Gebieten verursache jedoch höhere Kosten durch erhöhten Insektizideinsatz, Saatgutbehandlung und Einbußen bei der Erntemenge. Daraus folge, dass mit allen zur Verfügung stehenden Mitteln gegen eine großflächige Ausbreitung des Käfers vorgegangen werden müsse. Die intensive Bekämpfung punktueller „Befallsnester“ habe oberste Priorität. Gefahr in Verzug i.S. des § 5 Abs. 2 PflSchG sei gegeben, wenn die Möglichkeit eines Schadenseintritts infolge Verzögerung einer Handlung, d.h. der Einhaltung des vorgeschriebenen Verfahrens, zu besorgen sei. Beim erstmaligen Auftreten des Maiswurzelbohrers, der zu erheblichen wirtschaftlichen Schäden führen könne, liege Gefahr in Verzug vor. Die Bekämpfungsmaßnahmen, die die zuständige Behörde anordnen könne, beinhalteten auch das Verbot des Anbaus bestimmter Pflanzenarten. Dabei könnten sowohl kurzfristige als auch mittelfristige Maßnahmen zur Bekämpfung von Schadorganismen mit dem Ziel der Ausrottung getroffen werden. Durch das frühzeitig verfügte Verbot des Maisanbaus sei den Betroffenen die Möglichkeit gegeben worden, rechtzeitig betriebliche Dispositionen zu treffen. Als am meisten bewährte Bekämpfungsmaßnahme gegen den Maiswurzelbohrer mit dem Ziel seiner Ausrottung sei in Fachkreisen die Fruchtfolge anerkannt, die hier angeordnet worden sei. Dies sehe auch die Leitlinie zur Durchführung von amtlichen Maßnahmen vor, die die Entscheidung 2003/766/EG präzisiere. Nach den Ausführungen in der Leitlinie erfolgten 95 bis 98 % der Eiablage durch die Weibchen in den Maisfeldern. Bei einem Fruchtwechsel hungerten die schlüpfenden Larven aus, wenn sie keine Maiswurzeln vorfänden. Die Leitlinie stelle das Kernstück der nationalen Bekämpfungsstrategie gegen den Maiswurzelbohrer dar und gehe auf die Initiative der Amtschef- und Agrarministerkonferenz (AMK) in Rostock vom 26.09.2003 zurück. Die bisherigen Erfahrungen mit der Ausbreitung des Maiswurzelbohrers in Südost- und Osteuropa hätten gezeigt, dass sich der Maiswurzelbohrer landesweit sehr schnell ausbreite, wenn nicht beim erstmaligen punktuellen Auftreten des Schädlings die Bekämpfungsmaßnahmen sofort und konsequent durchgeführt würden. Dies umfasse auch das Maisanbauverbot in zwei aufeinanderfolgenden Jahren nach dem Jahr des ersten Befalls. Zu berücksichtigen sei auch, dass die Regelungen für die Sicherheitszone (2300 ha) - anders als für die Befallszone (700 ha) - den Maisanbau unter bestimmten Voraussetzungen auch in 2008 ermöglichten, selbst wenn 2007 auf dieser Fläche Mais gestanden habe. Zur Bekämpfung der Gefahr der erneuten Einschleppung des Maiswurzelbohrers über die Flughäfen Straßburg und Lahr sei angeordnet worden, dass Pheromonfallen um den Flugplatz in Lahr aufgestellt würden. Aus der unstreitig bestehenden Gefahr einer erneuten Einschleppung könne jedoch nicht der Schluss gezogen werden, dass Anbauverbote für Mais verbunden mit angeordneten Fruchtfolgewechsel den Maiswurzelbohrer nicht ausrotten könnten. Die Anordnung des Maisanbauverbotes sei geeignet, verhältnismäßig und stelle eine zulässige Nutzungsbeschränkung des Eigentums dar (Art. 14 GG). Dadurch werde ein größerer wirtschaftlicher Schaden für alle Maisanbauer verhindert. Alternativ zum Maisanbau könnten in der Rheinebene Getreidesorten wie z.B. Winterweizen, Wintergerste oder Sommergerste angebaut werden. Jede durch die Bekämpfungsmaßnahmen gewonnene Verzögerung einer flächenhaften Ausbreitung erspare allen Landwirten in Baden-Württemberg und insbesondere im Rheintal Mehrkosten für die Bekämpfung des Maiswurzelbohrers von - je nach Befallslage - ca. 60,-- bis 150,-- EUR pro Hektar und Jahr. In der Befallszone bestünden nur in relativ geringem Umfang Flächen, die 2007 nicht mit Mais bewirtschaftet seien und deshalb überhaupt für eine Bepflanzung mit Mais im Jahr 2008 in Betracht kämen. Erst recht müsse bezweifelt werden, dass für die Kläger solche Flächen in der Befallszone verfügbar wären. Insoweit dürfte die vorgebrachte erste Bekämpfungsalternative in Art. 4 Abs. 2d der Entscheidung 2003/766/EG der Kommission für die Kläger nur eine geringfügige Entlastungsmöglichkeit darstellen. Die Betroffenheit für die Kläger ergebe sich vielmehr aus dem Fruchtfolgegebot für die 2007 mit Mais bepflanzten Flächen selbst. Die Voraussetzungen für eine Entschädigung der Kläger nach § 32 Pflanzenschutzgesetz lägen nicht vor. Insoweit werde auf die Ausführungen in der Ergänzungsverfügung vom 21.05.2008 hingewiesen. Insoweit sei aber nicht das Verwaltungsgericht zuständig. Darüber hinaus sei fürsorglich die Ergänzungsverfügung individuell gegenüber den Klägern erlassen und ihnen gegenüber bekannt gemacht worden. Nach nochmaliger Überprüfung der Sach- und Rechtslage und erneuter Abwägung werde das Maisanbauverbot für 2008 und 2009 für aufrechterhalten.
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Dem Gericht liegt die einschlägige Akte des Regierungspräsidiums Freiburg vor.

Entscheidungsgründe:
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Die Klagen, gerichtet auf Aufhebung des gem. Ziff. I.2.1.9. der Allgemeinverfügung des Regierungspräsidiums Freiburg vom 08.08.2007 i.d.F. der Änderungsverfügung vom 17.08.2007 und 21.05.2008 verfügten Verbots des Anbaus von Mais in den Jahren 2008 und 2009, sind zulässig. Die Kläger konnten auch die die bereits angefochtene Änderungsverfügung ergänzende Verfügung vom 21.05.2008 betreffend deren Regelungen in Nr. 1 und 3 im Wege der Klageänderung in das Verfahren einbeziehen. Das Regierungspräsidium Freiburg hat in dieser Ergänzungsverfügung das Maisanbauverbot zusätzlich auf § 4a PflSchG i.d.F. des Gesetzes vom 05.03.2008 (BGBl. I, S. 284) gestützt. Diese zum 13.03.2008 in Kraft getretene Regelung ermöglicht es den zuständigen Behörden der Länder im Einzelfall Anordnungen zur Bekämpfung von Schadorganismen zu treffen, ohne dass ein Eilfall i.S. von § 5 Abs. 2 PflSchG vorliegen muss (vgl. BR-Drs. 534/07, S. 20). Darüber hinaus hat das Regierungspräsidium Freiburg in der Ergänzungsverfügung Ermessenserwägungen angestellt. Soweit in der Ergänzungsverfügung - in Nr. 2 - die Gewährung einer Entschädigung nach § 32 PflSchG abgelehnt wird, haben die Kläger - zu Recht - keine Klage erhoben, da insoweit der ordentliche Rechtsweg gegeben ist (§ 32 Abs. 4 PflSchG). Die Einbeziehung der Ergänzungsverfügung vom 21.05.2008 betreffend deren Regelungen in Nr. 1 und 3 ist sachdienlich, da die Klageänderung der Änderung eines angefochtenen Verwaltungsakts bei im Wesentlichen gleichem Sachverhalt Rechnung trägt (vgl. Kopp/Schenke, 15. Aufl., § 91 Rn. 19). Im Übrigen ist gem. § 91 Abs. 2 VwGO die Einwilligung des Beklagten in die Klageänderung anzunehmen, da er sich in der mündlichen Verhandlung auf die geänderte Klage eingelassen hat. Darüber hinaus bedarf es gem. § 6a AGVwGO weder im Hinblick auf die Allgemeinverfügung vom 08.08.2007 i.d.F. der Änderungsverfügung vom 17.08.2007 noch hinsichtlich der Ergänzungsverfügung vom 21.05.2008 der Durchführung eines Vorverfahrens.
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Die Klagen sind aber nicht begründet. Das durch die Allgemeinverfügung angeordnete Maisanbauverbot für die Jahre 2008 und 2009 - allein darauf sind die Anfechtungsklagen gerichtet - ist rechtmäßig und verletzt die Kläger nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
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Die angefochtene Verfügung ist formell rechtmäßig. Insbesondere war das Regierungspräsidium Freiburg zuständig. Dabei kann offen bleiben, ob sich die Zuständigkeit des Regierungspräsidiums Freiburg (auch) aus dem am 13.03.2008 in Kraft getretenen § 4a PflSchG ergibt, weil es sich bei dem Maisanbauverbot möglicherweise um einen Dauerverwaltungsakt handelt und deshalb nach dem Erlass der angefochtenen Verfügung eingetretene Änderungen der Sach- und Rechtslage zu berücksichtigen sind (vgl. Kopp/Schenke, a.a.O., § 113, Rn. 44). Allerdings kann sich der Beklagte für die Zeit vor Inkrafttreten des § 4a PflSchG wohl nicht auf diese Zuständigkeitsregelung berufen. Dass § 4a PflSchG rückwirkend die Befugnis der zuständigen Behörden zu den in der Bestimmung genannten Maßnahmen einräumen und damit eine rückwirkende Heilung der wegen Nichtvorliegens eines Eilfalles i.S. von § 5 Abs. 2 PflSchG vorliegenden Rechtswidrigkeit von Maßnahmen herbeiführen sollte, kann der Regelung nicht entnommen werden.
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Jedenfalls liegen die Voraussetzungen des § 5 Abs. 2 PflSchG vor. Danach können die zuständigen Behörden - hier das Regierungspräsidium Freiburg (vgl. Art. 1, § 1 Abs. 2 Nr. 1 der Verordnung des Ministeriums für Ernährung und Ländlichen Raum zur Vereinfachung des Rechts der Pflanzenproduktion v. 22.11.2004, GBl. S. 857 bzw. Art. 1, § 1 Abs. 2 Nr. 2 der Verordnung des Ministeriums für Ernährung und Ländlichen Raum zur Vereinfachung des Rechts der Pflanzenproduktion v. 24.04.2008, GBl. S. 139) - bei Gefahr im Verzug Maßnahmen nach § 3 Abs. 1 PflSchG und § 4 Satz 1 i.V.m. Satz 2 Nr. 1 Buchst. a bis d und Nr. 2 Buchst. a bis f PflSchG anordnen, soweit ein sofortiges Eingreifen erforderlich ist. Eine Gefahr ist nur dann im Verzug, wenn zur Abwehr ein Handeln der an sich sachlich berufenen Stelle - hier des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz bzw. der Landesregierung (vgl. § 3 Abs. 1 und 3 PflSchG) - objektiv nicht oder nicht rechtzeitig möglich ist und ohne ein sofortiges Tätigwerden der drohende Schaden eintreten würde (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 12.02.1997 - 7 S 430/97-, VBlBW 1997, 222 = NVwZ 1997, 405). Diese Voraussetzungen haben hier zum Zeitpunkt des Erlasses der Allgemeinverfügung vom 07.08.2007 vorgelegen. Dabei kann - gerade mit Rücksicht auf die Kläger - nicht allein auf die durch eine Ausbreitung des Westlichen Maiswurzelbohrers drohenden Schäden abgestellt werden. Zum Schutz der betroffenen Landwirte ist auch zu berücksichtigen, ob es einer sofortigen Entscheidung über das Maisanbauverbot bedurfte, um ihnen rechtzeitige Dispositionen zu ermöglichen und dadurch (weitere) wirtschaftliche Schäden abzuwenden.
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Gemessen hieran lag Gefahr im Verzug - auch bei isolierter Betrachtung des Maisanbauverbotes - vor. Insoweit decken sich die Umstände, die die Annahme von Gefahr im Verzug rechtfertigen, mit den für die Anordnung des Sofortvollzugs in der Ergänzungsverfügung vom 21.05.2008 vorgetragenen Gründe. Das Regierungspräsidium hat darin ausgeführt, dass die betrieblichen Planungen und Dispositionen für den untersagten Maisanbau sich nicht auf die ackerbauliche Umsetzung ab Frühjahr des Anbaujahres beschränkten, sondern ein Anbauverbot im Hinblick auf einen alternativen Anbau Dispositionen bereits im Vorjahr erforderten. So müsse z.B. Winterweizen bereits im Herbst des Vorjahres ausgesät werden. Auch könnten gegebenenfalls Alternativflächen außerhalb der Befallszone für den Betrieb gesucht werden, um Mais anzubauen. Der Annahme des Regierungspräsidiums Freiburg (vgl. auch dessen Schr. an das Gericht v. 21.01.2008, S. 14), dass die angegriffene Fruchtfolgeregelung gerade im Interesse der betrieblichen Dispositionen der betroffenen Landwirte für die Herbstaussaat 2007 habe sofort ergehen müssen, treten die Kläger letztlich auch nicht entgegen. Es erscheint auch ausgeschlossen, dass eine rechtzeitige Regelung durch Rechtsverordnung des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz oder der Landesregierung hätte getroffen werden können. Offen bleiben kann daher, ob die in der Allgemeinverfügung für die Befalls- und Sicherheitszone getroffenen Regelungen, die zum Teil unverzüglich umzusetzende Handlungs- und Duldungspflichten beinhalteten, für die - was auch die Kläger einräumen - die Voraussetzungen des § 5 Abs. 2 PflSchG vorgelegen haben, insgesamt als ein Bündel von Maßnahmen zu begreifen sind mit der Folge, dass die aufgrund Gefahr im Verzug begründete Zuständigkeit für die sofort umzusetzenden Maßnahmen auch die Zuständigkeit für die Anordnung des Maisanbauverbots für die beiden Folgejahre nach sich zog.
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Die Anordnung des Maisanbauverbotes ist auch materiell rechtmäßig. Nach §§ 5 Abs. 2, 3 Abs. 1 Nr. 10 PflSchG kann die zuständige Behörde, soweit es zur Erfüllung der in § 1 PflSchG genannten Zwecke erforderlich ist, den Anbau bestimmter Pflanzenarten verbieten oder beschränken. Die Voraussetzungen dieser Vorschriften liegen vor. Das Anbauverbot dient dem Schutz von Maispflanzen vor dem Westlichen Maiswurzelbohrer, bei dem es sich um einen Schadorganismus i.S. von § 2 Nr. 7 PflSchG sowie der Richtlinie 2000/29/EG des Rates vom 08.05.2000 (ABl. L 169 v. 10.07.2000, S. 1) handelt (vgl. Anh. I, Teil A, Kapitel Ia Nr. 10.4. der Richtlinie 2000/29/EG). Damit geht es um die Erfüllung des Zwecks des § 1 Nr. 1 PflSchG. Zweck des Pflanzenschutzgesetzes ist es darüber hinaus nach § 1 Nr. 5 PflSchG, Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaft im Bereich des Pflanzenschutzrechts durchzuführen. Auch der Erfüllung dieses Zweckes diente das hier angeordnete Maisanbauverbot, da damit die Entscheidung 2003/766/EG der Kommission vom 24.10.2003 (ABl. L 175 v. 25.10.2003, S. 49), geändert durch Entscheidung 2006/564/EG der Kommission v. 02.11.2006 (ABl. L 225, S. 28), umgesetzt wurde. Bei der Entscheidung der Kommission handelt es sich um einen Rechtsakt i.S. von Art. 249 Abs. 4 EGV, der für die Mitgliedstaaten, die Adressaten der Entscheidung der Kommission sind, verbindlich ist. Der dort vorgesehene Katalog von Maßnahmen zur Bekämpfung des Westlichen Maiswurzelbohrers ist von der Bundesrepublik Deutschland und damit auch vom Beklagten umzusetzen. Soweit das Verwaltungsgericht Regensburg in dem von den Klägern vorgelegten Beschluss vom 27.03.2008 - RN 7 S 08.298 - ausführt, dem Maßnahmenkatalog komme allenfalls eine gewisse ermessensleitende Funktion zu, ist dies mit dem in der Rechtsprechung anerkannten Vorrang des Gemeinschaftsrechts (vgl. dazu Streinz, Europarecht, 4. Aufl., Rn. 179 ff.) nicht vereinbar. Der hier einschlägige Artikel 4 Abs. 2 der Entscheidung 2003/766/EG sieht vor, dass die Mitgliedstaaten in der Befallszone im Einzelnen genannte Maßnahmen sicherzustellen hätten. Damit kommt der Kommissionsentscheidung verbindliche Wirkung zu. Sie ist nicht lediglich als Empfehlung an die Mitgliedstaaten zu verstehen. Die Entscheidung 2003/766/EG verpflichtet den Beklagten insbesondere dazu, Befallszonen auszuweisen (vgl. Art. 3 ) und dort verschiedene Anordnungen nach Art. 4 Abs. 2 zu treffen. Damit ist das in §§ 5 Abs. 2, 3 Abs. 1 Nr. 10 PflSchG der zuständigen Behörde grundsätzlich eingeräumte (Entschließungs-)Ermessen auf Null reduziert (vgl. Kopp/Schenke, a.a.O., § 114 Rn. 21d; EuGH, Urt. v. 20.03.1997 - Rs. C - 24/95 -, NVwZ 1998, 45, wonach die zuständige Behörde - entgegen dem durch § 49 VwVfG eingeräumten Ermessen - gemeinschaftsrechtlich verpflichtet ist, den Bewilligungsbescheid für eine rechtswidrig gewährte Beihilfe zurückzunehmen). Eine Abwägung mit den Belangen der betroffenen Landwirte und/oder Grundstückseigentümer findet danach nicht statt, so dass von den vorgesehenen Maßnahmen im Hinblick auf eventuelle (große) wirtschaftliche Einbußen nicht abgesehen werden darf.
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Art. 4 Abs 2d der Entscheidung 2003/766/EG, der Rechtsgrundlage für das Anbauverbot ist, setzt die Ausweisung von Befallszonen voraus. Diese ist hier zu Recht erfolgt, nachdem Käfer des Westlichen Maiswurzelbohrers festgestellt worden waren. Dass nur 6 Käfer aufgefunden wurden, ändert an der Notwendigkeit der Ausweisung von Befallszonen nichts, da Art. 3 der Entscheidung 2003/766/EG keine mengenmäßigen Anforderungen an das Vorkommen des Schadorganismus stellt.
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Allerdings sieht Art. 4 Abs. 2d der Entscheidung 2003/766/EG zwei Handlungsalternativen vor. Danach ist in den Maisfeldern eine Fruchtfolge zu praktizieren, bei der Mais in drei aufeinander folgenden Jahren jeweils nur einmal angebaut wird, oder es ist anzuordnen, dass in der gesamten Befallszone für zwei Jahre nach dem letzten Fangjahr des Schadorganismus kein Mais angebaut wird. Unterstellt, dass damit ein Auswahlermessen eingeräumt wurde, so hat der Beklagte dies fehlerfrei ausgeübt. Er hat sich - wie sich aus der Begründung der Allgemeinverfügung ergibt - an der (ermessenslenkenden) „Leitlinie zur Durchführung von amtlichen Maßnahmen gegen Diabrotica virgifera Le Conte“ der Biologischen Bundesanstalt für Land- und Forstwirtschaft (BBA), das inzwischen im Julius Kühn-Institut aufgegangen ist (vgl. www.jki.bund.de), orientiert. Dies begegnet keinen rechtlichen Bedenken. Die - auf der Website des Julius Kühn Instituts abrufbare und damit allgemein zugängliche - Leitlinie (VAS. 9 ff.) dient einer gezielten und zwischen den Ländern abgestimmten Vorgehensweise zur Durchführung von Sofortmaßnahmen gegen die Ausbreitung des Westlichen Maiswurzelbohrers und wird als Kernstück der nationalen Strategie zur Bekämpfung des Westlichen Maiswurzelbohrers verstanden. Sie wurde unter Berücksichtigung der Ergebnisse eines im Dezember 2003 in der BBA in Braunschweig durchgeführten Fachgespräches und anschließender Stellungnahmen der Länder erarbeitet. Die Leitlinie sieht - bezogen auf Art. 4 Abs. 2d der Entscheidung 2003/766/ EG - vor, dass „vorzugsweise“ in der gesamten Befallszone für zwei Jahre nach dem letzten Fangjahr des Schadorganismus kein Mais angeboten werden sollte. Hierdurch entfielen Insektizidanwendungen in den Folgejahren und es werde die höchste Sicherheit erreicht. Im Einzelfall könne die zuständige Behörde auch eine Fruchtfolge zulassen, bei der Mais in drei aufeinanderfolgenden Jahren jeweils nur einmal angebaut wird. Gründe, die es im vorliegenden Fall gebieten könnten, ausnahmsweise von dem im Regelfall anzuordnenden Maisanbauverbot in den zwei Jahren nach dem letzten Fangjahr abzusehen, sind nicht ersichtlich. Anhaltspunkte dafür, dass durch diese Anordnung ebenfalls „höchste Sicherheit“ erreicht werden würde, liegen nicht vor. Das sofortige Anbauverbot ist in höherem Maße geeignet, die Ausbreitung des Westlichen Maiswurzelbohrers zu verhindern. In der Leitlinie wird ausgeführt, die größte Anzahl von den bis zu 1000 Eiern/Weibchen (ca. 95 - 98 %) werde in die Maisfelder abgelegt. Bei einem Fruchtwechsel würden die schlüpfenden Larven, wenn sie keine Maiswurzeln vorfinden, sterben. Eine Larvenentwicklung könne an vielen Gramineenarten zwar stattfinden, mit einem Schlupf der Käfer sei bei geringer Anzahl aber nicht zu rechnen. Die 2 bis 5 % Eiablage in anderen Kulturen könne auch bei einem Fruchtwechsel, bei dem in zwei aufeinanderfolgenden Jahren nur einmal Mais angebaut werde, zum Überleben der Population führen. Zudem durchliefen 0,21 % der Eier eine zweijährige Diapause, so dass der Schlupf erst im zweiten Jahr im Frühjahr stattfinde.
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Angesichts dieser Feststellungen besteht kein Zweifel an der höheren Wirksamkeit des sofortigen Maisanbauverbots. Dass ein erneutes Einschleppen des Westlichen Maiswurzelbohrers über Flughäfen durch die Anordnung des Maisanbauverbotes nicht ausgeschlossen werden kann, stellt die Erforderlichkeit des Maisanbauverbotes, das der Verwirklichung der mit der Entscheidung 2003/766/EG verfolgten Ausrottungsstrategie dient, nicht in Frage. Insoweit ist im Übrigen zu berücksichtigen, dass das beklagte Land gem. Art. 4b zweiter Spiegelstrich der Entscheidung 2003/766/EG, geändert durch Entscheidung der Kommission 2006/564/EG vom 11.08.2006, eine intensive Überwachung des Auftretens des Schadorganismus unter Verwendung geeigneter Sexualpheromonfallen rund um den Flughafen Lahr angeordnet hat und damit Maßnahmen ergriffen hat, um auch diesem (Rest-)Risiko zu begegnen.
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Das zweijährige Maisanbauverbot ist auch mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, der auch in Art. 5 Abs. 3 EGV seinen Niederschlag gefunden hat, vereinbar. Die Maßnahme ist erforderlich, um einer Ausbreitung des Westlichen Maiswurzelbohrers entgegen zu wirken und Schäden von der Landwirtschaft abzuwenden. An der Geeignetheit der Maßnahme bestehen angesichts der in der „Leitlinie zur Durchführung von amtlichen Maßnahmen gegen Diabrotica virgifera Le Conte“ enthaltenen sachverständigen Stellungnahmen keine Zweifel. Die vom Beklagten angeführten Beispiele für erfolgreiche Ausrottungsmaßnahmen - im zweiten Erwägungsgrund der Entscheidung 2003/766/EG wird auf die wirksame Eindämmung der in der Region Venetien getroffenen Ausrottungsmaßnahmen hingewiesen - belegen die Geeignetheit des Maisanbauverbotes. Substantiierte Einwendungen hiergegen haben die Kläger nicht vorgebracht.
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Das Anbauverbot ist auch verhältnismäßig im engeren Sinne. Insbesondere ist es mit Art. 14 GG vereinbar. Es dient der Abwendung von (wirtschaftlichen) Folgen durch Ausbreitung des Westlichen Maiswurzelbohrers und damit dem Wohl der Allgemeinheit (Art. 14 Abs. 2 Satz 2 GG). Es hebt weder die Privatnützigkeit, also die Zuordnung des Eigentumsobjekts zu einem Rechtsträger noch dessen grundsätzliche Verfügungsbefugnis über den Eigentumsgegenstand auf. Den Klägern steht es vielmehr nach wie vor frei, die betroffenen Grundstücke landwirtschaftlich zu nutzen, etwa durch Anbau von Weizen. Soweit sie geltend machen, Mais biete ihnen höhere Einkommenschancen und durch das Maisanbauverbot würden kostspielige betriebliche Umstrukturierungen erforderlich, führt dies zu keiner anderen Beurteilung. Aus der verfassungsrechtlichen Garantie des Grundeigentums lässt sich kein Anspruch auf Einräumung gerade derjenigen Nutzungsmöglichkeiten herleiten, die dem Eigentümer den größtmöglichen wirtschaftlichen Vorteil versprechen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 04.12.1997 - 1 BvR 1849/97 -, NJW 1998, 891, und Beschl. v. 22.11.1994 - 1 BvR 351/91 -, BVerfGE 91, 294). Von einer völligen Entwertung des Grundeigentums (vgl. BVerfG, Beschl. v. 22.02.1999 - 1 BvR 565/91 -, NVwZ 1999, 979 = DVBl. 1999, 704) kann jedenfalls keine Rede sein, vielmehr verbleiben sinnvolle und zumutbare Nutzungsmöglichkeiten. Auch wird die Nutzung der Grundstücke der Kläger durch Maisanbau nur vorübergehend untersagt. Schließlich ergibt sich eine gesteigerte Sozialbindung der Grundstücke der Kläger aus der „Situationsgebundenheit“, d.h. der Lage und Beschaffenheit der Grundstücke, die sich in der Nähe des Flughafens Lahr befinden, von dem eine besondere Gefahr der Einschleppung des Westlichen Maiswurzelbohrers ausgeht (vgl. BVerfG, Beschl. v. 02.03.1999 - 1 BvL 7/91 -, BVerfGE 100, 226; BVerwG, Urt. v. 24.06.1993 - 7 C 26/92 -, BVerwGE 94,1). Nach alledem stellt sich das Maisanbauverbot als zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung des Grundeigentums dar, die durch den mit dem Pflanzenschutzgesetz verfolgten Zweck des Schutzes vor Schadorganismen und der Abwendung von unter Umständen hohen wirtschaftlichen Schäden für die Landwirtschaft gerechtfertigt ist.
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Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1 VwGO, § 100 Abs. 1 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 5 Abs. 2, 3 Abs. 1 Nr. 10 PflSchG kann die zuständige Behörde, soweit es zur Erfüllung der in § 1 PflSchG
§§ 5 Abs. 2, 3 Abs. 1 Nr. 10 PflSchG
§§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1 VwGO, § 100 Abs. 1 ZPO
§ 32 PflSchG
§ 4a PflSchG
§ 6a AGVwGO
§ 49 VwVfG
§ 5 Abs. 2 PflSchG
§ 32 Abs. 4 PflSchG
§ 91 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 3 Abs. 1 PflSchG
§ 3 Abs. 1 und 3 PflSchG
§ 2 Nr. 7 PflSchG
§ 1 Nr. 1 PflSchG
§ 1 Nr. 5 PflSchG
§ 5 Abs. 2, 3 Abs. 1 Nr. 1 und 10 des Pflanzenschutzgesetzes
§ 1 Abs. 2 Nr. 1 der Verordnung
§ 1 Abs. 2 Nr. 2 der Verordnung
Art. 14 GG
Art. 249 Abs. 4 EGV
Art. 5 Abs. 3 EGV
Art. 14 Abs. 2 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1997, 405
NVwZ 1998, 45
NJW 1998, 891
BVerfGE 91, 294
NVwZ 1999, 979
BVerfGE 100, 226
BVerwGE 94,1
7 S 430/97
7 S 08.29
1 BvR 1849/97
1 BvR 351/91
1 BvR 565/91
1 BvL 7/91
7 C 26/92