Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2006-08-14, Aktenzeichen 19 B 1036/06
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2006:0814.19B1036.06.00

Tenor:
Der Beiladungsbeschluss des Verwaltungsgerichts vom 8. Mai 2006 wird aufgehoben.
Die Beschwerden werden zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten der Beschwerdeverfahren.
Der Streitwert wird unter Änderung der Wertfestsetzung erster Instanz für das erstinstanzliche vorläufige Rechtsschutzverfahren und das Beschwerdeverfahren 19 B 1036/06 für beide Rechtszüge auf jeweils 6.250 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Senat hat von Amts wegen den Beiladungsbeschluss des Verwaltungsgerichts vom 8. Mai 2006 aufgehoben,
vgl. zu dieser Befugnis des Rechtsmittelgerichts: Kopp/Schenke, VwGO, 14. Auflage, 2005, § 65 Rdn. 40, m. w. N.,
und das Rubrum dahin berichtigt, dass Antragsgegnerin die Bezirksregierung L. ist. Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung (§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO) ist gegen die Bezirksregierung L. zu richten, weil die Vorsitzende des Prüfungsausschusses für die staatliche Prüfung von Altenpflegerinnen und Altenpflegern bei der Altenpflegeschule des C. Vereins zur Förderung der Aus- und Fortbildung in der Altenpflege (BVA) nicht Behörde im Sinne der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren entsprechend anwendbaren Regelungen in § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO iVm § 5 Abs. 2 AGVwGO NRW ist. Sie ist organisatorisch ein unselbstständiger Teil der Bezirksregierung L. mit der Folge, dass ihre Entscheidung über die Nichtzulassung der Antragstellerin zur Abschlussprüfung zur staatlich anerkannten Altenpflegerin ebenso wie die Entscheidungen des Prüfungsausschusses der Bezirksregierung L. zuzurechnen ist.
Behörden sind Stellen der öffentlichen Verwaltung, die durch organisationsrechtliche Rechtssätze gebildet, vom Wechsel der Amtsinhaber unabhängig und nach der einschlägigen Zuständigkeitsregelung berufen sind, unter eigenem Namen nach außen eigenständig für den Staat oder einen sonstigen Träger öffentlicher Verwaltung durch Verwaltungsakt zu handeln.
OVG NRW, Urteil vom 13. März 1991 - 22 A 871/90 -, NJW 1991, 2586 (2587), Beschluss vom 14. Mai 1985 - 3 A 135/85 -, KStZ 1986, 178 (178), Urteile vom 9. August 1974 - XV A 543/73 -, OVGE 30, 20 (21), und 8. September 1966 - V A 1639/64 -, OVGE 22, 267 (268); VGH Bad.-Württ., Urteil vom 31. Januar 1989 - 9 S 961/88 -, SPE n. F., 596 (Prüfungsunfähigkeit), Nr. 35, S. 69 (72); vgl. auch BVerwG, Urteil vom 20. Juli 1984 - 7 C 28.83 -, SPE n. F., 548 (Prüfungsausschüsse), Nr. 4, S. 1 (3); Kopp, VwVfG, 6. Aufl., 1966, § 1 Rdn. 20; Stelkens, in: ders./Bonk/Sachs, VwVfG, 4. Aufl. 1993, § 1 Rdn. 127.
Das setzt unter anderem eine organisatorische Verselbstständigung voraus.
BVerwG, Urteile vom 24. Januar 1991 - 2 C 16.88 -, NJW 1991, 2980 (2980), und 20. Juli 1984 - 7 C 28.83 -, BVerwGE 70, 5 (13); OVG NRW Beschluss vom 14. Mai 1985 - 3 A 135/85 -, a. a. O., und Urteil vom 14. Dezember 1962 - V A 834/62 -, OVGE 18, 194 (194 f.).
Eine solche organisatorische Selbstständigkeit besitzt die Vorsitzende des Prüfungsausschusses für die staatliche Prüfung von Altenpflegerinnen und Altenpflegern bei der Altenpflegeschule des C. Vereins zur Förderung der Aus- und Fortbildung in der Altenpflege nicht. Das ergibt sich schon daraus, dass sie ihre Funktion als Vorsitzende gemäß § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 APO-Altenpflege NRW (und auch gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 der Ausbildungs- und Prüfungsverordnung für den Beruf der Altenpflegerin und des Altenpflegers des Bundes vom 26. November 2002, BGBl I S. 4418 - AltPflAPrV) als „Vertreterin der Bezirksregierung" ausübt. Diese Formulierung in § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 APO-Altenpflege NRW macht deutlich, dass sie (auch) bei der Ausübung ihrer Tätigkeit als Vorsitzende des Prüfungsausschusses als in die Bezirksregierung eingebundene Beamtin tätig wird. Die fehlende organisatorische Selbstständigkeit der Vorsitzenden verdeutlicht auch, dass sie nach ihren Angaben vom 7. August 2006 über Widersprüche gegen die Nichtzulassung zur Abschlussprüfung und gegen Entscheidungen des Prüfungsausschusses entscheidet und deshalb auch den Widerspruchsbescheid vom 3. Februar 2006 unterzeichnet hat. Das wäre organisationsrechtlich unzulässig, wenn sie als Vorsitzende eine selbstständige Behörde wäre und damit ihre Funktion nicht als Beamtin der Bezirksregierung ausüben würde. Denn gemäß § 21 Abs. 1 APO-Altenpflege NRW entscheidet nicht die Vorsitzende des Prüfungsausschusses, sondern die Bezirksregierung über Widersprüche gegen Entscheidungen im Rahmen der Abschlussprüfung. Die fehlende organisatorische Selbstständigkeit der Vorsitzenden verdeutlicht außerdem, dass sie nicht über eigene personelle und sächliche Verwaltungsmittel verfügt. Nach ihren Angaben vom 7. August 2006 sind ihr für die Ausübung ihrer Tätigkeit als Vorsitzende des Prüfungsausschusses keine eigenen personellen und sächlichen Verwaltungsmittel zugewiesen. Bei ihrer Tätigkeit als Vorsitzende greift sie auf die personellen und sächlichen Verwaltungsmittel der Bezirksregierung, bei der sie als Beamtin angestellt ist, zurück.
Richtiger Antragsgegner ist auch nicht der Prüfungsausschuss. Dem steht schon entgegen, dass ihm bei der Entscheidung über die Zulassung zur Abschlussprüfung keine Befugnisse übertragen sind. Die Entscheidung hierüber trifft gemäß § 11 Abs. 1 APO-Altenpflege NRW die Vorsitzende des Prüfungsausschusses auf Vorschlag der Leitung des Fachseminars. Abgesehen davon fehlt auch dem Prüfungsausschuss die Behördeneigenschaft. Er ist schon deshalb keine Behörde, weil er nicht vom Wechsel der Amtsinhaber unabhängig ist. Nach § 9 Abs. 2 Satz 1 APO-Altenpflege NRW gehören dem Prüfungsausschuss neben der Vorsitzenden/dem Vorsitzenden (Nr. 1) und der Leitung des Fachseminars oder deren Vertretung (Nr. 2) die Praxisbegleitung oder der Praxisbegleiter oder deren/dessen Vertretung (Nr. 3) und mindestens drei weitere Dozentinnen oder Dozenten des Fachseminars oder eines anderen Fachseminars für Altenpflege an (Nr. 4). Die Bestellung der Prüfungsausschussmitglieder zu Nr. 3 und Nr. 4 erfolgt wie die Bestellung der Vorsitzenden/des Vorsitzenden durch die Bezirksregierung (§ 9 Abs. 2 Satz 2 APO-Altenpflege NRW). Damit besteht der Prüfungsausschuss jeweils in einer von der Bezirksregierung konkret ad personam bestimmten Zusammensetzung (so auch nach § 6 AltPflAPrV). Abgesehen davon fehlt dem Prüfungsausschuss auch deshalb die erforderliche organisatorische Selbstständigkeit, weil er nach den Angaben der Vorsitzenden des Prüfungsausschusses vom 7. August 2006 ebenso wie sie selbst nicht über eigene personelle und sächliche Verwaltungsmittel verfügt. Auf die - in der APO-Altenpflege NRW nicht ausdrücklich vorgesehene - Weisungsfreiheit des Prüfungsausschusses,
darauf abstellend: VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 3. Juli 2006 - 4 K 3867/05 -,
kommt es damit nicht mehr an. Nur ergänzend weist der Senat darauf hin, dass die Unabhängigkeit der Mitglieder von Prüfungsausschüssen prinzipiell nur das Innenverhältnis zu den Errichtungs- und Aufsichtsbehörden betrifft und deshalb allein aus der Weisungsfreiheit die Behördeneigenschaft nicht hergeleitet werden kann.
OVG NRW, Urteil vom 8. September 1966 - V A 1639/64 -, a. a. O., 269 f.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 31. Januar 1989 - 9 S 961/88 -, a. a. O., 73.
Richtiger Antragsgegner ist deshalb die Bezirksregierung L. . Ihre Stellung im gesamten Prüfungsverfahren und die ihr nach der APO-Altenpflege NRW übertragenen Befugnisse (für die Bestimmungen der AltPflAPrV gilt dasselbe) lassen erkennen, dass ihr die Gesamtverantwortung des Prüfungsverfahrens zusteht und dass die Vorsitzende des Prüfungsausschusses ebenso wie der Prüfungsausschuss, wenn sie nach außen hin (gegenüber den Prüflingen) tätig werden, lediglich als Teile einer Behörde, nämlich der Bezirksregierung handeln. Die Bezirksregierung bestellt gemäß § 9 Abs. 2 Sätze 2 und 3 APO-Altenpflege NRW nicht nur die in § 9 Abs. 1 Nr. 1, 3 und 4 APO-Altenpflege NRW genannten Mitglieder des Prüfungsausschusses, sondern entscheidet auch über die für die Zulassung zur Abschlussprüfung wesentlichen Fragen der Anrechnung von Fehlzeiten (§ 5 Abs. 8 Satz 3 APO-Altenpflege NRW) und der Verkürzung der Ausbildungszeit (§ 6 Satz 2 APO-Altenpflege NRW). Die Berufsbezeichnungen staatlich anerkannte Altenpflegerin und staatlich anerkannter Altenpfleger dürfen auch nicht schon aufgrund des Bestehens der Abschlussprüfung vor dem Prüfungsausschuss geführt werden. Das Bestehen der Abschlussprüfung dient lediglich dem Nachweis, dass die Ausbildung im Sinne des § 2 Abs. 1 Nr. 1 AltPflG NRW erfolgreich abgeschlossen wurde. Für die Berufsausübung ist weitergehend die Erteilung der nach § 1 AltPflG NRW vorgesehenen Erlaubnis erforderlich. Zuständig für die Erteilung der Erlaubnis ist die Bezirksregierung (§ 2 Abs. 1 AltPflG NRW).
Der Senat weist ergänzend darauf hin, dass die Frage, ob die Vorsitzende/der Vorsitzende von Prüfungsausschüssen und die Prüfungsausschüsse Behörde sind, auf der Grundlage von Ausbildungs- und Prüfungsordnungen, die der APO- Altenpflege NRW und der AltPflAPrV vergleichbar sind, ebenfalls zu verneinen ist. Das betrifft etwa die Ausbildungs- und Prüfungsverordnung für die Berufe in der Krankenpflege vom 10. November 2003, BGBl I S. 2263. Die gegenteilige Auffassung unter Nr. 1 des Erlasses des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen vom 1. Juni 2006 - 0410.1.1/0410.1.2 - trifft nicht zu.
Die Beschwerde 19 E 669/06 gegen die Ablehnung des Antrags auf Bewilligung von Prozesskostenhilfe für das Verfahren erster Instanz ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht ist zu Recht davon ausgegangen, dass die Rechtsverfolgung nicht die gemäß § 166 VwGO iVm § 114 ZPO erforderliche hinreichende Aussicht auf Erfolg bietet. Zur Begründung wird auf die zutreffenden Ausführungen in dem angefochtenen Beschluss und die nachfolgenden Gründe verwiesen.
Die Beschwerde 19 B 1036/06 gegen die Ablehnung des Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist zurückzuweisen, weil sie teilweise den Darlegungsanforderungen des § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO nicht genügt und im Übrigen in der Sache nicht durchgreift.
Nach § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO muss die Beschwerdebegründung, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung des Verwaltungsgerichts abzuändern oder aufzuheben ist und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinander setzen. Dem genügt die bloße Bezugnahme der Antragstellerin auf den „bereits getätigten Vortrag" nicht.
Sie hat sich auch nicht im Sinne des § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO mit der - zutreffenden - Auffassung des Verwaltungsgerichts auseinandergesetzt, ihre nachgewiesenen Berufstätigkeiten im Iran als Kindergärtnerin und als Pflegerin in der Gesundheitsfürsorge könnten nicht gemäß § 5 Abs. 8 Satz 2 APO-Altenpflege NRW auf ihre Fehlzeiten in der Berufsausbildung zur Altenpflegerin angerechnet werden, weil sie mit den Arbeitszeugnissen vom 28. November 2002 und 2. Januar 2003 nicht belegt habe, dass ihre Berufstätigkeiten im Iran mit der Tätigkeit als Altenpflegerin vergleichbar seien. Hierzu trägt die Antragstellerin mit der Beschwerdebegründung lediglich pauschal vor, dass „die mehrjährige Tätigkeit im Iran jedenfalls vier Wochen (!) die Tätigkeiten in der Bundesrepublik Deutschland ersetzen" könne. Warum dies der Fall sein soll, hat sie nicht näher begründet. Sie hat insbesondere Einzelheiten ihrer Berufstätigkeiten im Iran nicht dargelegt. Auf das Erfordernis einer dahingehenden substantiierten Darlegung hat bereits das Verwaltungsgericht in dem angefochtenen Beschluss zutreffend hingewiesen.
Das Beschwerdevorbringen der Antragstellerin, Frau C1. S. sei trotz erheblicher Fehlzeiten zur Prüfung zugelassen worden, greift in der Sache nicht durch. Daraus lässt sich ein Verstoß gegen den Grundsatz der Chancengleichheit (Art. 3 Abs. 1 GG) nicht herleiten. Denn die Situation der Antragstellerin ist mit der von Frau S. nicht vergleichbar. Nach dem Vortrag der Vorsitzenden des Prüfungsausschusses lag bei Frau S. eine besondere Härte im Sinne des § 5 Abs. 8 Satz 2 APO-Altenpflege NRW vor, während dies bei der Antragstellerin aus den zutreffenden Gründen des angefochtenen Beschlusses nicht der Fall ist.
Die Antragstellerin hat weiterhin nicht glaubhaft gemacht, dass Frau E. U. trotz einer Fehlzeit von „fünf bis sechs Monaten" zur Abschlussprüfung zugelassen worden ist. Nach dem Vortrag der Vorsitzenden des Prüfungsausschusses erfüllte Frau U. die Voraussetzungen für die Zulassung der Prüfung. Bei summarischer Prüfung besteht kein Anlass, diesen Vortrag der Vorsitzenden des Prüfungsausschusses in Zweifel zu ziehen. Der gegenteilige Vortrag der Antragstellerin ist unsubstantiiert, weil sie (schon) die konkreten Fehlzeiten von Frau U. nicht näher dargelegt hat. Für die von der Antragstellerin beantragte Vernehmung von Frau U. als Zeugin ist im vorläufigen Rechtsschutzverfahren kein Raum.
Die Antragstellerin beruft sich weiter ohne Erfolg darauf, dass Frau D. E1. und Frau H. L1. Gelegenheit gegeben worden sei, Fehlzeiten nachzuarbeiten und „so" an der Abschlussprüfung teilzunehmen. Frau E1. und Frau L1. ist nicht vor der Zulassung zur Prüfung Gelegenheit zur Nacharbeit gegeben worden. Nach dem unwidersprochen gebliebenen Vortrag der Vorsitzenden des Prüfungsausschusses sind Frau E1. und Frau L1. ebenso wie die Antragstellerin nicht zur Prüfung zugelassen worden. Ihnen ist lediglich von der Altenpflegeschule eine Vertragsverlängerung zum Zwecke der Nachholung von Fehlzeiten angeboten worden. Es bleibt der Antragstellerin unbenommen, sich ebenfalls um eine dahingehende Vertragsverlängerung ihrer Ausbildung zu bemühen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung und -änderung beruht auf §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 3 Nr. 1, 63 Abs. 3 GKG. Die Antragstellerin begehrt die Zulassung zu einer berufsqualifizierenden Prüfung. Bei derartigen Rechtsstreitigkeiten setzt der Senat in ständiger Rechtsprechung den Streitwert in Hauptsacheverfahren auf das 2 ½-fache des Auffangstreitwertes fest.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 12. November 2004 - 19 A 1069/04 - (Zulassung zur Abschlussprüfung zum staatlich geprüften Techniker) und vom 12. Januar 2004 - 19 E 1471/03 - (Krankenpflegeprüfung).
Der sich daraus ergebende Betrag in Höhe von (5.000 EUR x 2 ½ =) 12.500 EUR ist angesichts des nur vorläufig regelnden Charakters des vorliegenden Verfahrens auf die Hälfte zu reduzieren.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 66 Abs. 3 Satz 3, 68 Abs. 1 Satz 5 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 6 AltPflAPrV
§ 1 AltPflG
§ 166 VwGO
§ 114 ZPO
§ 123 Abs. 1 Satz 2
VwGO
§ 78 Abs. 1 Nr. 2
VwGO
§ 5 Abs. 2 AGVwGO
§ 2 Abs. 1 Nr. 1 AltPflG
§ 2 Abs. 1 AltPflG
§ 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 3
Nr. 1, 63 Abs. 3 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3, 68
Abs. 1 Satz 5 GKG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 1991, 2586
NJW 1991, 2980
BVerwGE 70, 5
19 B 1036/06
22 A 871/90
3 A 135/85
XV A 543/73
V A
1639/64
9 S
961/88
7 C 28.83
2 C 16.88
V A 834/62
4 K
3867/05
V A 1639/64
9 S 961/88
19 E 669/06
19 A 1069/04
19 E 1471/03