Verwaltungsgericht Kassel (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2025-03-14, Aktenzeichen 23 K 1286/22.KS.PV
ECLI: ECLI:DE:VGKASSE:2025:0314.23K1286.22.KS.PV.00

Tenor:
Der Antrag, festzustellen, dass die Einführung des E-Mail-Systems „Exchange“ nach § 78 Abs. 1 Nr. 5 HPVG mitbestimmungspflichtig ist, wird abgelehnt.

Tatbestand:
Die Beteiligten sind unterschiedlicher Auffassung hinsichtlich der Reichweite des Mitbestimmungsrechts des Antragstellers in Bezug auf die Einführung des E-Mail-Systems „Exchange“.
Mit Schreiben vom 7. Dezember 2020 bat die Beteiligte den Antragsteller um Zustimmung zur Einführung eines neuen E-Mail-Systems, durch das den Mitgliedern und Angehörigen der C. E-Mail-Dienste bereitgestellt werden sollen.
Mit dem E-Mail-System werden umfangreiche E-Mail- und Groupware-Funktionen bereitgestellt. So erhalten Beschäftigte personalisierte E-Mail-Postfächer sowie Zugriff auf Funktions-E-Mail-Postfächer für den Versand und den Empfang von E-Mails sowie die optionale Möglichkeit zur Freigabe des Zugriffs auf bestimmte Inhalte der Postfächer für andere Nutzer des Dienstes. Ferner werden hiermit erweiterte Funktionen wie Kalender, Adressbuch, Aufgabenlisten oder Notizen bereitgestellt. Von dem E-Mail-System werden die Metadaten der E-Mail-Postfächer - etwa Daten zur Person, Funktionsadresse wie die Benutzerkennung, Name, E-Mail-Adresse, die Inhalte der Postfächer, die Empfangsadresse mit Zustellinformation, die Mailinglisten der Beschäftigen - verarbeitet. Zudem werden Protokolle der Verarbeitung von E-Mails mit dem System erstellt, insbesondere über Empfang, Versand, Zustellung sowie Ereignisse im Zusammenhang mit Schutz vor Spam-E-Mails, Schad- und Phising-Software. Protokolldaten werden dabei zur Nachvollziehbarkeit von sicherheitsrelevanten Ereignissen und Fehlersituationen 60 Tage aufbewahrt und danach gelöscht.
Das System bietet die Möglichkeit, den E-Mail-Verkehr der Beschäftigten im Hinblick auf Inhalt, Zeit und Häufigkeit der Kommunikation zu erfassen. Mit entsprechenden Berechtigungen sind Inhalte einsehbar.
Wegen einer möglichen Leistungs- und Verhaltensüberwachung wies der Antragsteller mit Schreiben vom 22. Dezember 2020 auf sein Mitbestimmungsrecht nach § 78 Abs. 1 Nr. 5 HPVG (§ 74 Abs. 1 Nr. 17 HPVG a.F.) hin.
Mit Schreiben vom 14. April 2021 lehnte die Beteiligte die Mitbestimmung des Antragstellers im Rahmen des § 78 Abs. 1 Nr. 5 HPVG (§ 74 Abs. 1 Nr. 17 HPVG a.F.) unter Verweis auf den Ausschlusstatbestand des § 78 Abs. 2 Nr. 7, Abs. 4 HPVG (§ 81 Abs. 5 HPVG a.F.) ab.
Mit Schriftsatz seines Bevollmächtigten vom 27. Juli 2022, eingegangen bei Gericht am selben Tag, hat der Antragsteller das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren angestrengt.
Er ist der Auffassung, bei dem eingeführten E-Mail-System handele es sich um eine technische Einrichtung, die geeignet sei, das Verhalten oder die Leistung der Beschäftigten zu überwachen. Ob das System dazu tatsächlich benutzt werde, sei irrelevant; die bloße Eignung des Systems zur Überwachung sei hinreichend.
Ein Rückgriff auf § 78 Abs. 2 Nr. 7, Abs. 4 HPVG komme vorliegend nicht in Betracht, da dieser Mitwirkungstatbestand betreffend die Einführung, Anwendung, Änderung oder Erweiterung automatisierter Verfahren zur Verarbeitung von personenbezogenen Daten der Beschäftigten sich auf die Verarbeitung von Beschäftigtendaten im Rahmen der Personalverwaltung beziehe. Ein Rücktritt des Mitbestimmungsrechts komme in diesem Zusammenhang dann nicht in Betracht, wenn der Schwerpunkt des technischen Verfahrens außerhalb der Personalverwaltung in der Verbesserung der Aufgabenerledigung verbunden mit der Eignung zur Leistungs- und Verhaltungskontrolle liege. So verhalte es sich jedoch hier, da das E-Mail-System ausschließlich der Aufgabenerledigung der Beschäftigten diene, welche dadurch verbessert werde. Die dabei verarbeiteten Daten der Beschäftigten bezögen sich nicht auf die Personaldatenverarbeitung.
Der Antragsteller beantragt,
festzustellen, dass die Einführung des E-Mail-Systems „Exchange“ nach § 78 Abs. 1 Nr. 5 HPVG (§ 74 Abs. 1 Nr. 17 HPVG a.F.) mitbestimmungspflichtig ist und nicht nach § 78 Abs. 2 Nr. 7, Abs. 4 HPVG (§ 81 Abs. 5 HPVG a.F.) zurücktritt.
Die Beteiligte beantragt,
den Antrag zurückzuweisen.
Sie ist der Ansicht, ein Mitwirkungsrecht nach § 78 Abs. 2 Nr. 7, Abs. 4 HPVG (§ 81 Abs. 5 HPVG a.F.) bestehe immer dann, wenn personenbezogene Daten der Beschäftigten - gleich auf welche Weise - automatisiert verarbeitet würden.
Entgegen der Auffassung des Antragstellers ergebe sich eine einschränkende Auslegung des § 78 Abs. 2 HPVG (§ 81 HPVG a.F.) insbesondere nicht vor dem Hintergrund der Entscheidung des Hessischen Staatsgerichtshofes vom 8. November 2006. Das in § 72 HPVG a.F. geregelte Mitwirkungsverfahren gebe der Personalvertretung hinreichende Möglichkeiten, die Interessen der Beschäftigten angemessen zur Geltung zu bringen. Die Beteiligung des Personalrates in den Fällen des § 78 Abs. 1 Nr. 5 HPVG (§ 74 Abs. 1 Nr. 17 HPVG) solle sicherstellen, dass die Beeinträchtigungen und Gefahren für den Schutz der Persönlichkeiten der Beschäftigten am Arbeitsplatz, die von der Technisierung der Verhaltens- und Leistungskontrolle ausgehen könnten, auf das erforderliche Maß beschränkt blieben. Diesem Anliegen werde jedoch auch durch die Beteiligung in Form der Mitwirkung ausreichend Rechnung getragen.
Im Übrigen wird Bezug genommen auf die Gerichtsakte sowie die behördlichen Vorgänge.

Entscheidungsgründe:
A. Der Antrag ist zulässig.
B. Der Antrag hat jedoch in der Sache keinen Erfolg.
Die Einführung des E-Mail-Systems „Exchange“ stellt sich als mitwirkungspflichtig dar.
I. Gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 5 HPVG bestimmt der Personalrat in organisatorischen Angelegenheiten mit über Einführung, Anwendung, wesentliche Änderung oder Erweiterung von technischen Einrichtungen, die dazu geeignet sind, das Verhalten oder die Leistung der Beschäftigten zu überwachen.
Ausweislich § 78 Abs. 2 Nr. 7 HPVG wirkt der Personalrat mit bei der Einführung, Anwendung, Änderung oder Erweiterung automatisierter Verfahren zur Verarbeitung personenbezogener Daten der Beschäftigten. Ergänzend bestimmt § 78 Abs. 4 HPVG, dass bei einer Maßnahme, die unter anderem unter § 78 Abs. 2 HPVG fällt, ein gleichzeitig vorliegendes Mitbestimmungsrecht zurücktritt.
II. Die Einführung eines E-Mail-Systems unterfällt § 78 Abs. 1 Nr. 5 HPVG.
1. Da der Einsatz technischer Kontrolleinrichtungen zu einer anonymen und damit für den Arbeitnehmer nicht erkennbaren und abwendbaren Überwachung führt und die durch die Überwachung gewonnenen Daten auf Dauer gespeichert und verarbeitet werden können, wird in besonderem Maße in den persönlichen Bereich der überwachten Arbeitnehmer eingegriffen (vgl. BT-Drs. VI/1786, 49; BeckOK ArbR, 73. Edition, Stand: 1. September 2024, § 87 BetrVG Rdnr. 89 zu der gleichlautenden Vorschrift des Betriebsverfassungsgesetzes; Nomos Kommentar ArbR, 2. Auflage, 2023, § 80 BPersVG Rdnr. 52).
Vom Mitbestimmungstatbestand erfasst sind nur solche Überwachungsmaßnahmen, die mit Hilfe technischer Einrichtungen durchgeführt werden. Ein zwingendes Mitbestimmungsrecht ist nicht gegeben, wenn das Verhalten oder die Leistung der Arbeitnehmer durch Personen, das heißt durch Mitarbeiter, Vorgesetzte, Revisoren, Inspektoren, Testkunden und Privatdetektive oder durch den Werkschutz überwacht wird (BeckOK ArbR, 73. Edition, Stand: 1. September 2024, § 87 BetrVG Rdnr. 90).
Durch den Einsatz der technischen Überwachungseinrichtung müssen Daten erhoben werden, die Rückschlüsse auf das Verhalten beziehungsweise die Leistung der Arbeitnehmer zulassen. Auf die Wirkungsweise der technischen Einrichtung kommt es nicht an. Die Überwachung kann durch optische, akustische, mechanische oder elektronische Geräte erfolgen (BeckOK ArbR, 73. Edition, Stand: 1. September 2024, § 87 BetrVG Rdnr. 91 m.w.N.).
Der Einsatz der technischen Einrichtung muss aufgrund der technischen Gegebenheiten der Einrichtung und der konkreten Art ihrer Verwendung objektiv geeignet sein, das Verhalten oder die Leistung der Arbeitnehmer zu überwachen. Auf eine Überwachungsabsicht des Arbeitgebers oder eine spätere Verwendung der durch die technische Einrichtung gewonnenen Informationen kommt es nicht an (BeckOK ArbR, 73. Edition, Stand: 1. September 2024, § 87 BetrVG Rdnr. 92; Nomos Kommentar ArbR, 2. Auflage, 2023, § 80 BPersVG Rdnr. 53).
Gegenstand der Mitbestimmung ist der Einsatz technischer Einrichtungen zur Überwachung des Verhaltens oder der Leistungen der Beschäftigten. Eine Überwachung liegt vor, wenn durch den Einsatz einer technischen Einrichtungen Informationen über das Verhalten oder die Leistung der Beschäftigten erhoben und aufgezeichnet werden, damit diese der menschlichen Wahrnehmung zugänglich gemacht werden oder manuell erhobene Daten technisch ausgewertet werden. Ebenfalls als Überwachung ist das Senden und Aufzeichnen von Daten anzusehen (Nomos Kommentar ArbR, 2. Auflage, 2023, § 80 BPersVG Rdnr. 54). Der Einsatz der technischen Einrichtung muss nach dem Schutzzweck der Norm nicht alle Teilbereiche der Überwachung betreffen. Eine Beteiligung an der Durchführung einer Überwachungsmaßnahme ist erforderlich, wenn bei der Erhebung der Daten oder Informationen, bei deren Verarbeitung oder beim Abgleich der gewonnenen Daten oder Informationen mit den Vorgaben des Arbeitgebers eine technische Einrichtung eingesetzt wird. Das Mitbestimmungsrecht wird nicht dadurch ausgeschlossen, dass der jeweilige Beschäftigte die technische Einrichtung ausschalten kann. Da sich aus der Häufigkeit und Dauer der Abschaltung des Kontrollgeräts Rückschlüsse auf das Verhalten des Beschäftigten ergeben, liegt auch bei einer technischen Einrichtung, die durch den jeweiligen Beschäftigten ausschaltbar ist, eine Überwachung vor. Wird durch den Einsatz der technischen Einrichtung der Lauf oder die Ausnutzung einer Maschine oder sonstige technische Vorgänge kontrolliert, liegt eine Überwachung nur dann vor, wenn der Einsatz der technischen Anlage zugleich eine Bediener- und Benutzerkontrolle ermöglicht oder Rückschlüsse auf das Verhalten oder die Leistung Dritter zulässt (BeckOK ArbR, 73. Edition, Stand: 1. September 2024, § 87 BetrVG Rdnr. 93 m.w.N.).
Vor diesem Hintergrund ist unter anderem die Kontrolle die E-Mail-Verkehrs oder die Anordnung, bei Abwesenheit eingehende E-Mails weiterzuleiten mitbestimmungspflichtig (Richardi/Dörner/Weber/Annuß, Personalvertretungsrecht, 6. Auflage, 2024, § 80 BPersVG Rdnr. 316).
2. Dies vorangestellt stellt die Einführung des E-Mail-Systems „Exchange“ die Einführung oder jedenfalls wesentliche Änderung einer technischen Einrichtung im Sinne des § 78 Abs. 1 Nr. 5 HPVG dar, welche geeignet ist, das Verhalten oder die Leistung der Beschäftigten zu überwachen, da hierdurch eine Überwachung des E-Mail-Verkehrs möglich wird.
III. Das Mitbestimmungsrecht des Personalrates tritt vorliegend jedoch nach § 78 Abs. 2 Nr. 7 HPVG i.V.m. § 78 Abs. 4 HPVG (§ 81 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 HPVG a.F. i.V.m. § 81 Abs. 5 HPVG a.F.) zurück und stellt sich lediglich als Mitwirkungsrecht dar.
1. Nach § 78 Abs. 2 Nr. 7 HPVG wirkt der Personalrat mit bei der Einführung, Anwendung, Änderung oder Erweiterung automatisierter Verfahren zur Verarbeitung personenbezogener Daten der Beschäftigten. Dabei sieht § 78 Abs. 4 HPVG ergänzend vor, dass bei Maßnahmen, die unter anderem unter § 78 Abs. 2 HPVG fallen, ein gleichzeitig vorliegendes Mitbestimmungsrecht zurücktritt.
a. Das E-Mail-System „Exchange“ stellt ein automatisiertes Verfahren dar.
aa. Ein automatisiertes Verfahren im Sinne des § 78 Abs. 2 Nr. 7 HPVG ist die Verarbeitung von Daten mit technischen Hilfsmitteln, insbesondere mit jeder Art von Datenverarbeitungsanlage (v. Roetteken/Rothländer, Hessisches Bedienstetenrecht I, 132. Aktualisierung, Juli 2024, § 78 HPVG Rdnr. 1052). Automatisiert ist eine Verarbeitung mit Funktionsabläufen, die nach vorgegebenen Parametern ohne Mitwirkung eines Menschen arbeitet (v. Roetteken/Rothländer, Hessisches Bedienstetenrecht I, 132. Aktualisierung, Juli 2024, § 78 HPVG Rdnr. 1053).
bb. So verhält es sich hier, da das E-Mail-System in der Lage ist, ohne weitere Mitwirkung eines Menschen die Metadaten der E-Mail-Postfächer - etwa Daten zur Person, Funktionsadresse wie die Benutzerkennung, Name, E-Mail-Adresse, die Inhalte der Postfächer, die Empfangsadresse mit Zustellinformation, die Mailinglisten der Beschäftigen - zu erfassen und darüber hinaus Protokolle betreffend die Verarbeitung von E-Mails mit dem System zu erstellen.
b. Die Software erfasst auch personenbezogene Daten.
aa. Personenbezogene Daten sind alle Informationen, die sich auf eine identifizierte oder identifizierbare natürliche Person beziehen; als identifizierbar wird dabei eine natürliche Person angesehen, die direkt oder indirekt, insbesondere mittels Zuordnung einer Kennung wie einem Namen, zu einer Kennnummer, zu Standortdaten, zu einer Online-Kennung oder zu einem oder mehreren besonderen Merkmalen identifiziert werden kann, die Ausdruck der physischen, physiologischen, genetischen, psychischen, wirtschaftlichen, kulturellen oder sozialen Identität dieser natürlichen Person sind (v. Roetteken/Rothländer, Hessisches Bedienstetenrecht I, 132. Aktualisierung, Juli 2024, § 78 HPVG Rdnr. 1054). Von § 78 Abs. 2 Nr. 7 HPVG werden alle personenbezogenen Daten von Beschäftigten erfasst; Beschränkungen sind insoweit nicht vorgesehen (v. Roetteken/Rothländer, Hessisches Bedienstetenrecht I, 132. Aktualisierung, Juli 2024, § 78 HPVG Rdnr. 1056).
bb. Dies vorangestellt erfasst die Software personenbezogene Daten, da sie in der Lage ist, die erfassten Informationen über E-Mails einer bestimmten Person zuzuordnen.
c. Letztlich verarbeitet die Software die erhobenen Daten auch.
aa. Der Begriff der Verarbeitung erfasst jeden mit Hilfe automatisierter Verfahren ausgeführten Vorgang oder jede solche Vorgangsreihe im Zusammenhang mit personenbezogenen Daten wie Erheben, Erfassen, Organisation, Ordnen, Speichern, Anpassung oder Veränderung, Auslesen, Abfragen, Verwendung, Offenlegung durch Übermittlung, Verbreitung oder eine andere Form der Bereitstellung, Abgleich oder Verknüpfung, Einschränkung, Löschung oder Vernichtung (v. Roetteken/Rothländer, Hessisches Bedienstetenrecht I, 132. Aktualisierung, Juli 2024, § 78 HPVG Rdnr. 1066). Eine Beschränkung auf die Zwecke der Personalverwaltung lässt sich der Regelung des § 78 Abs. 2 Nr. 7 HPVG in diesem Zusammenhang nicht entnehmen (v. Roetteken/Rothländer, Hessisches Bedienstetenrecht I, 132. Aktualisierung, Juli 2024, § 78 HPVG Rdnr. 1069).
bb. Dies vorangestellt erfolgt vorliegend eine Verarbeitung der erhobenen Daten. Dadurch, dass die Software die erfassten Daten protokolliert und diese 60 Tage aufbewahrt werden, werden die hier maßgeblichen personenbezogenen Daten jedenfalls erhoben, erfasst und - zumindest vorrübergehend - gespeichert.
2. Da die Einführung des E-Mail-Systems „Exchange“ nach Vorstehendem sowohl unter § 78 Abs. 1 Nr. 5 HPVG als auch § 78 Abs. 2 HPVG fällt, hat das Mitbestimmungsrecht des Personalrates nach § 78 Abs. 1 Nr. 5 HPVG vorliegend in Anwendung des § 78 Abs. 4 HPVG zurückzutreten, sodass lediglich das Mitwirkungsrecht des § 78 Abs. 2 HPVG zur Anwendung gelangt.
Die Kammer vermag in diesem Zusammenhang nicht der Auffassung des Antragstellers zu folgen, dass betreffend die Anwendungsbereiche des Mitbestimmungstatbestandes nach § 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 HPVG und des Mitwirkungstatbestandes nach § 78 Abs. 2 Satz 1 Nr. 7 HPVG vor dem Hintergrund einer historischen sowie einer am Normzweck orientierten Auslegung eine differenzierte Betrachtung anzulegen sei (so wie hier im Ergebnis auch v. Roetteken/Rothländer, Hessisches Bedienstetenrecht I, 126. Aktualisierung, Januar 2024, § 78 Rdnr. 616 unter Bezugnahme auf Hessischer Staatsgerichtshof, Urteil vom 8. November 2006 - P. St. 1981 -, juris). Für die seitens des Antragstellers vertretene Auffassung, dass in den Fällen, in denen der Schwerpunkt einer Maßnahme außerhalb der Personalverwaltung in der Verbesserung der Aufgabenverwaltung verbunden mit einer Leistungs- und Verhaltenskontrolle liege, das Mitbestimmungsrecht zum Tragen komme, während in Fällen, in denen der Schwerpunkt einer Maßnahme bei der Personalverwaltung liege, das Mitwirkungsrecht einschlägig sei, findet sich - jedenfalls nunmehr - keine Stütze. Selbst wenn der Mitbestimmungs- und der Mitwirkungstatbestand die seitens des Antragstellers aufgezeigten unterschiedlichen Ursprünge und Intentionen gehabt haben mögen, spiegeln sich diese inzwischen nicht mehr in dem Wortlaut der Vorschriften des § 78 Abs. 1 Nr. 5 HPVG, § 78 Abs. 2 Nr. 7 HPVG sowie des § 78 Abs. 4 HPVG wider; der Wortlaut der Konkurrenzvorschrift des § 78 Abs. 4 HPVG nimmt keine weitere Differenzierung vor. Für ein Zurücktreten des Mitbestimmungsrechts hinter das Mitwirkungsrecht genügt nach diesem vielmehr die bloße gleichzeitige Anwendbarkeit des § 78 Abs. 1 Nr. 5 HPVG sowie des § 78 Abs. 2 Nr. 7 HPVG.
Auch eine historische oder systematische Einschränkung der Anwendungsbereiche ist - jedenfalls jetzt - nicht mehr möglich. Der hessische Gesetzgeber hat das Hessische Personalvertretungsgesetz im Jahr 2023 grundlegend novelliert. Zu diesem Zeitpunkt wusste dieser - nach der Entscheidung des Hessischen Staatsgerichtshofes aus dem Jahr 2006 sowie, worauf der Antragsteller in der mündlichen Verhandlung hinwies, nach ausdrücklicher Kritik seitens der Gewerkschaften - um die Schwierigkeiten der Abgrenzung des Mitbestimmungs- und des Mitwirkungsrechts im Rahmen des - neuen - § 78 HPVG. Gleichwohl entschied sich der Gesetzgeber, den Wortlaut der Konkurrenzregelung des § 78 Abs. 4 HPVG ohne Einschränkungen auszugestalten. Da es demnach dem Willen des Gesetzgebers entspricht, dass § 78 Abs. 4 HPVG in jeglicher Konstellation, in der § 78 Abs. 1 Nr. 5 HPVG sowie § 78 Abs. 2 Nr. 7 HPVG gleichzeitig einschlägig sind, zur Anwendung kommt, sodass ein etwaiges bestehendes Mitbestimmungsrecht hinter ein Mitwirkungsrecht zurücktritt, ist für eine historische oder systematische einschränkende Auslegung kein Raum.
C. Einer Kostenentscheidung im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren bedarf es nicht, da das Verfahren gerichtskostenfrei ist (§ 106 Abs. 3 Satz 1 HPVG, § 80 Abs. 1 ArbGG, § 2a Abs. 1 ArbGG, § 2 Abs. 2 GKG) und außergerichtliche Kosten der Verfahrensbeteiligten nicht erstattet werden.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 81 HPVG
§ 72 HPVG
§ 87 BetrVG
§ 80 BPersVG
§ 78 HPVG
§ 78 Abs. 1 Nr. 5 HPVG
§ 74 Abs. 1 Nr. 17 HPVG
§ 78 Abs. 2 Nr. 7, Abs. 4 HPVG
§ 81 Abs. 5 HPVG
§ 78 Abs. 2 HPVG
§ 78 Abs. 2 Nr. 7 HPVG
§ 78 Abs. 4 HPVG
§ 81 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 HPVG
§ 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 HPVG
§ 78 Abs. 2 Satz 1 Nr. 7 HPVG
§ 106 Abs. 3 Satz 1 HPVG
§ 80 Abs. 1 ArbGG
§ 2a Abs. 1 ArbGG
§ 2 Abs. 2 GKG