Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2019-05-13, Aktenzeichen 3 K 147/16.NW
ECLI: ECLI:DE:VGNEUST:2019:0628.3K147.16.00

Tenor:
Das Verfahren wird ausgesetzt.
Dem Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz wird gemäß Art. 130 Abs. 3 der Verfassung für Rheinland-Pfalz - LV - die Frage zur Entscheidung vorgelegt, ob §§ 5 bis 18 Landesfinanzausgleichsgesetz - LFAG – in der Fassung vom 8. Oktober 2013 und die Ansätze für die Finanzausgleichsmasse im Haushaltsplan für das Jahr 2014 mit Art. 49 Abs. 6 LV vereinbar sind.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die Höhe der nach dem Landesfinanzausgleichsgesetz (LFAG) für das Jahr 2014 bewilligten Schlüsselzuweisungen.
Mit Bescheid vom 21. Juli 2014 setzte das beklagte Land die Schlüsselzuweisungen gegenüber der Klägerin für das Jahr 2014 auf insgesamt 19.994.196,00 Euro fest. Davon entfielen 2.469.524,00 Euro auf die Schlüsselzuweisungen B1, 8.441.647,00 Euro auf die Schlüsselzuweisungen B2, auf die Schlüsselzuweisung C1 772.933,00 Euro und 4.064.762,00 Euro auf die Schlüsselzuweisungen C2. Die Investitionsschlüsselzuweisung betrug 503.668,00 Euro und der Betrag des Härteausgleichs nach § 34 d LFAG belief sich auf 3.741.622,00 Euro.
Gegen den ihr am 28. Juli 2014 zugegangenen Bescheid, dem keine Rechtsmittelbelehrung beigefügt war, hat die Klägerin am 23. Juli 2015 Klage erhoben. Sie macht eine Verletzung des Rechts auf angemessene Finanzausstattung im Sinne von Art. 49 Abs. 6 LV und Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG geltend. Ihre prekäre Finanzlage und diejenige der rheinland-pfälzischen Kommunen insgesamt sei das Resultat der mangelnden Finanzausstattung durch den Beklagten, wie es der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz in seinem Urteil vom 14. Februar 2012 – VGH N 3/11 – festgestellt habe. Mit der Neuregelung des LFAG zum 1. Januar 2014 (im Folgenden: LFAG 2014) werde entgegen des Regelungsauftrags des Verfassungsgerichtshofs kein spürbarer Beitrag zur Bewältigung der kommunalen Finanzkrise durch den Beklagten geleistet.
Zu ihrer prekären Finanzlage trägt die Klägerin vor: Sie befinde sich seit den 1990er Jahre in einem tiefgreifenden Strukturwandel mit entsprechenden Auswirkungen für den städtischen Haushalt. Darauf sei seit vielen Jahren die höchste Arbeitslosenzahl unter den Kommunen in Rheinland-Pfalz zurückzuführen und die außerordentlich hohe Quote von Menschen, die auf soziale Transferleistungen angewiesen seien. Seit Ende der 1990er Jahre habe sie erhebliche Anstrengungen unternommen, den wirtschaftlichen Strukturwandel zu gestalten und insbesondere die schulische und berufliche Qualifikation von Menschen im Arbeitslosengeld- und Hartz IV-Bezug zu verbessern. Schließlich sei es gelungen, die Arbeitslosenquote von vormals über 20 v. H. auf mittlerweile ca. 13 v. H. zu reduzieren. Gleichwohl sei trotz erheblichen Einsatzes ein endgültiger Durchbruch zu den durchschnittlichen Arbeitslosenzahlen des Landes Rheinland-Pfalz bisher nicht gelungen. Im Zusammenhang mit der von Bund und Land unterstützten Konversion seien mehr als 2300 qualifizierte Arbeitsplätze entstanden. Die Gewerbesteuereinnahmen seien dadurch kontinuierlich angestiegen und hätten nahezu ein Niveau wie in Hochzeiten der Schuhproduktion erreicht. Wegen der Durchsetzung jährlicher Haushaltssperren seien trotz Lohnkostensteigerungen im Bereich der freiwilligen Ausgaben diese über viele Jahre stabil gehalten worden.
In den Jahren 2011 bis 2013 hätten Personalkosteneinsparungen in Höhe von 1.390.000 Euro realisiert werden können. Sie sei im Jahre 2012 dem von ihr initiierten Entschuldungsfonds des Landes Rheinland-Pfalz beigetreten und habe sich somit für 15 Jahre verpflichtet, durch weitere Personalkosteneinsparungen, Steueranhebungen, Sachkostenreduzierung, Gebäudemanagement und zusätzliche Gewinnabführungen der Stadtwerke einen jährlichen Eigenanteil von 3,3 Mio. Euro an Haushaltsverbesserungen zu erbringen.
Dem stünden allerdings seit vielen Jahren dramatische zusätzliche Aufgabenzuweisungen von Bund und Land im Sozialbereich entgegen, die alle eigenen Konsolidierungsanstrengungen nicht nur zu Nichte gemacht, sondern weit negativ überkompensiert hätten. Die Schulbuchausleihe und die Schaffung eines Rechtsanspruchs der U3-Kinderbetreuung seien zwei drastische Beispiele hierfür. Die Klägerin habe im Investitionsbereich Millionen für den Kindergartenausbau investieren müssen und 36,5 neue Erzieherinnenstellen geschaffen, die jährlich zusätzlich rund 2 Mio. Euro Personalkosten verursachen würden ohne dafür auch nur eine annähernde finanzielle Kompensation durch das Land zu erhalten. Eine weitere erhebliche finanzielle Belastung stellten die Schülerbeförderungskosten dar.
Die Klägerin habe mit ihren Hebesätzen für die Grundsteuern A und B sowie für die Gewerbesteuer in den letzten 15 Jahren fast immer über den im LFAG vorgesehenen Nivellierungssätzen gelegen. Lediglich bei der Grundsteuer A habe der Hebesatz in einigen Jahren unter dem Nivellierungssatz gelegen. Die dadurch bedingten fiktiven Mindereinnahmen hätten sich aber lediglich auf rund 6.100 Euro summiert.
Die Finanzlage der Klägerin stelle sich nach den (vorläufigen) Ergebnisrechnungen 2014/2015 wie folgt dar:
Die Zuwendungen, allgemeine Umlagen und sonstigen Transfererträgen (u.a. die Schlüsselzuweisung) hätten nach der vorläufigen Ergebnisrechnung 2014 insgesamt 37,81 Mio. Euro betragen, was einem Anteil an den Gesamterträgen der Verwaltungstätigkeit von ca. 32,1 v. H. entspreche. In 2015 seien die Erträge auf ca. 29,9 v. H. gesunken. Die Erträge der sozialen Sicherung hätten 2014 insgesamt 20,97 Mio. Euro betragen, was ca. 17,8 v. H. der Gesamterträge entspreche. In 2015 hätten die Erträge bei 22,43 Mio. Euro gelegen, dies entspreche ca. 19 v. H. der Gesamterträge aus Verwaltungstätigkeiten. Der Ertrag aus Steuern und ähnlichen Abgaben habe 36,6 v. H. der Gesamterträge der Verwaltungstätigkeit betragen. In 2015 habe er bei 35,3 v. H. gelegen. Die erzielten Erträge aus öffentlich-rechtlichen und privaten Leistungsentgelten hätten 6,45 Mio. Euro in 2014 und 5,68 Mio. Euro in 2015 betragen und damit 5,47 % und 4,81 v. H. der Gesamterträge der Verwaltungstätigkeit entsprochen.
Der Anteil der Aufwendungen der sozialen Sicherung habe 2014 an den Gesamtaufwendungen der Verwaltungstätigkeit ca. 35 % entsprochen und im Jahr 2015 ca. 36 v. H. der Gesamtausgaben.
Freiwillige Aufgaben habe die Klägerin aufgrund ihrer prekären Finanzlage nur noch in untergeordnetem Maße wahrnehmen können. Der Anteil der Aufwendungen hierfür habe bei 6,2 v. H. bzw. 5,1 v. H. der Aufwendungen des gesamten Ergebnishaushaltes gelegen. In diesen freiwilligen Leistungen würden auch Ausgaben in Höhe von ca. 1,2 Mio. Euro bzw. 160.875,00 Euro stecken, die die Klägerin zusätzlich zu den von Bund und Land im Rahmen der Sozialgesetzgebung auf die Klägerin bindend übertragenen Aufgaben erbringe, um die Grundqualifikation von Personen zu verbessern und damit zu besseren Chancen am Arbeitsmarkt zu verhelfen. Dies sei beim derzeitigen Stand der Grundqualifikation der Menschen ohne Arbeit in Pirmasens unumgänglich. Es entfielen somit lediglich rund 5 v. H. der Gesamtaufwendungen der Klägerin auf freiwillige Leistungen.
Sie sei ab Ende der 1990er Jahre in immer stärkerem Maß gezwungen gewesen, Liquiditätskredite aufzunehmen. Im Jahr 2000 habe der Stand der Liquiditätskredite noch rund 16 Mio. Euro betragen. Im Jahr 2016 hätten sich die Investitionskredite auf rund 62,445 Mio. Euro belaufen. Im Jahre 2013 seien diese dann auf 67,06 Mio. Euro gestiegen. Derzeit könne sie noch zu einem historisch niedrigen Zinssatz die Kassenkredite finanzieren. Im langfristigen Mittel sei jedoch von Zinssätzen bei derartigen Finanzierungen von 3,5 bis 4 v. H. auszugehen. Für die Klägerin bedeute 1 v. H. Zinssteigerung bei den derzeitigen Kassenkrediten einen Zinsmehraufwand von 3 Mio. Euro jährlich.
Diese prekäre Finanzlage der Klägerin sei – wie bereits ausgeführt – auf den Sozialhaushalt zurück zu führen. Die Ausgaben seien seit 2001 kontinuierlich gestiegen und würden im Haushaltsjahr 2016 bei Einnahmen und Erträgen von lediglich 31,22 Mio. Euro sich auf 71,44 Mio. Euro belaufen. In 2017 würden Einnahmen und Erträge in Höhe von 34,07 Mio. Euro Ausgaben in Höhe von 75,65 Mio. Euro gegenüberstehen. Mit dieser Ausgabensteigerung hätten die auf die Soziallasten entfallenden Schlüsselzuweisungen in keiner Weise Schritt gehalten. Es solle zwar nicht der Eindruck entstehen, dass die Sozialausgaben vollständig durch die Schlüsselzuweisung kompensiert werden müssten, jedoch zeige der stetige Anstieg des Fehlbedarfes, dass die Belastungen im Bereich Soziales für die Klägerin immer größer würden. Entscheidend sei, dass eine Entlastung durch das Land überhaupt nicht festzustellen sei.
Die Einnahmen der Klägerin aus dem kommunalen Finanzausgleich insgesamt seien von rund 11,7 Mio. Euro im Jahre 2000 auf rund 19,7 Mio. Euro im Jahr 2015 angestiegen. Hervorzuheben sei, dass die bisherigen Schlüsselzuweisungen B 2, die u.a. der Finanzierung der Soziallasten dienten, von rund 10,6 Mio. Euro im Jahr 2000 auf rund 8,4 Mio. Euro im Jahr 2015 gesunken seien. Durch den KEF-RP sei die strukturelle Unterfinanzierung nicht zu beheben. Der Fonds sei auch nicht als Mittel zur Behebung der strukturellen Unterfinanzierung konzipiert. Diese tatsächliche finanzielle Entwicklung der Klägerin belege eindrucksvoll, dass auch nach Inkrafttreten des LFAG 2014 und infolge der hierauf beruhenden Umsetzungsakte die kommunale Finanzkrise nicht bewältigt werden könne.
Hierzu sei im Einzelnen auf folgendes hinzuweisen:
Es habe keine wesentliche Erhöhung der Finanzausgleichsmasse stattgefunden. Gemäß § 5a Abs. 3 Satz 4 LFAG 2014 betrage für das Haushaltsjahr 2014 die Verstetigungssumme 2,169 Mrd. Euro, was zum Vorjahr ein Aufwuchs von rund 262 Mio. Euro bedeute. Ab dem Jahr 2015 ermittle sich die Verstetigungssumme wieder nach den gesetzlichen Regelungen des § 5a LFAG auf Basis des erhöhten Niveaus von 2014. Die Verstetigungssumme für das Haushaltsjahr 2015 betrage somit 2.263 Mio. Euro. Die Maßnahmen zur Verbreiterung der Verbundmasse und zur Anhebung des Verbundsatzes hätten im maßgeblichen Basisjahr 2014 zu einer Steigerung von lediglich rund 124 Mio. Euro beigetragen. Durch die Aufnahme der Gewerbesteuerumlage in den fakultativen Steuerverbund sei die Verbundmasse 2014 um rund 38 Mio. Euro angestiegen. Die Anhebung des Verbundsatzes für den fakultativen Steuerverbund von rund 21 v. H. auf 27 v. H. führe zu einer Erhöhung um weitere 14 Mio. Euro pro Prozentpunkt. Von diesen 124 Mio. Euro seien in der Summe jedoch rund 74 Mio. Euro für folgende Positionen abzuziehen:
- 38 Mio. Euro für soziale Projekte „Hilfe nach Maß“ und „Budget für Arbeit“, deren Finanzierung im Rahmen der Schlüsselzuweisungen C 9 in den KFA aufgenommen worden seien. Dies sei bisher außerhalb des KFA erfolgt.
- 21 Mio. Euro für die Finanzierung des Bezirksverbandes Pfalz, die ebenfalls erstmalig in den KAF aufgenommen worden sei.
- 15 Mio. Euro für die Weiterleitung der Bußgeldeinnahmen des Landes an die Landkreise. Die Weiterleitung der Bußgeldeinnahmen sei bisher außerhalb des KAF erfolgt und sei den Landkreisen vom Land als finanzielle Kompensation für die Eingliederung der staatlichen Veterinärämter in die Kreisverwaltung gewährt worden.
Durch die Verbreiterung der Verbundmasse und die Anhebung des Verbundsatzes gemäß den Regelungen des LAFG 2014 erhielten die Kommunen also lediglich knapp 50 Mio. Euro mehr im Vergleich zur Regelungslage nach dem alten LFAG. Der Rest des tatsächlichen Aufwuchses, rund 138 Mio. Euro, sei dem konjunkturell bedingten Aufwuchs der Verstetigungsmasse zu verdanken, die gemäß § 5a LFAG ermittelt werde. Der Betrag von rund 138 Mio. Euro sei also weder der vom Verfassungsgerichtshof geforderten Neuregelung des LFAG zu verdanken noch sei er dem originären Landeshaushalt zugunsten der Kommunen entnommen worden. Eine strukturelle Verbesserung habe somit nicht stattgefunden. Der konjunkturbedingte Aufwuchs reiche zum einen nicht aus um die bestehenden Kassenkredite der Kommunen abzubauen. Zum anderen erscheine es ausgeschlossen, dass ein konjunktureller Zuwachs mit dem weiteren Anstieg der Sozial- und Jugendhilfeausgaben Schritt halten werde (Zuwachs von 59 v. H. in den letzten 10 Jahren).
Die Positionen 15 Mio. Euro für die Weiterleitung der Bußgeldeinnahmen des Landes, 38 Mio. Euro für die Projekte „Hilfe nach Maß“ und „Budget für Arbeit“ sowie 21 Mio. Euro für den Bezirksverband Pfalz seien gesondert zu betrachten und nicht als Beitrag des Landes zur Bewältigung der kommunalen Finanzkrise anzusehen. Es bestehe insoweit wohl Einigkeit zwischen dem Land und den Kommunen, wie sich auch aus der Begründung des Gesetzes ergebe (LT-Drs 16/2231, S. 13).
Der kommunale Finanzausgleich werde durch andere finanzielle Belastungen durch das Land geschwächt. Als ein besonders schwerwiegendes Beispiel sei die Entnahme des Landes aus den allgemeinen Finanzzuweisungen des kommunalen Finanzausgleichs in Höhe von jährlich bis zu 85 Mio. Euro zu Gunsten des KEF-RP genannt. Der KEF-RP diene der Rückführung von Liquiditätskrediten, die als Folge einer nicht verfassungskonformen Finanzausstattung der Kommune durch das Land aufgelaufen seien. Zugleich würden die Mittel hierfür zu einem Drittel dem kommunalen Finanzausgleich entnommen, was zu einer Belastung der Finanzausstattung der Kommunen beitrage.
In den Haushaltsjahren 2011 und 2012 habe das Land ohne gesetzliche Grundlage rund 27. Mio. Euro für überplanmäßige Ausgaben, die eigentlich aus dem originären Landeshaushalt zu bestreiten gewesen wären, dem kommunalen Finanzausgleich entzogen. Diese Ausgaben würden im Haushaltsjahr 2014 abgerechnet. Entsprechendes Vorgehen sei bereits im Doppelhaushalt 2012/2013 von den kommunalen Spitzenverbänden moniert worden, weil Kürzungen beim kommunalen Finanzausgleich keine Einsparung für Mehrausgaben im Landeshaushalt darstellen dürfen. Ansonsten würde der kommunale Finanzausgleich zu einer Selbstbedienungseinrichtung der Landesregierung degradiert.
Zu beanstanden sei zudem die Entnahme von Geldern aus dem kommunalen Finanzausgleich, um finanzielle Anreize für fusionswillige Kommunen zu schaffen. Die Regelung des § 17a LFAG neu sei daher verfassungswidrig.
Schließlich würde gemäß § 18 Abs. 1 Nr. 9 LFAG aus dem kommunalen Finanzausgleich dem Träger der Jugendämter eine Kostenerstattung für die Personalkosten der Kindertagesstätten gewährt. Insgesamt betrügen diese Einnahmen inzwischen rund 270 Mio. Euro, bis 2015 sei mit rund 317 Mio. Euro zu rechnen. Hinzu träten die einschlägigen Vorwegnahmen des Landes aus dem kommunalen Finanzausgleich mit rund 40 Mio. Euro. Die Befrachtung des kommunalen Finanzausgleichs mit diesen konsumtiven Landesausgaben beanstande auch das ifo Institut.
Bisher habe das Land den Kommunen einen Anteil der Kosten der Hilfe nach den §§ 27 und 29 bis 35a SGB VIII und § 41 SGB VIII erstattet. Der Anteil des Landes sei dynamisiert gewesen. Diese jährliche Dynamisierung sei durch die Neufassung des AGKJHG zum 1.1.2014 gestrichen worden. Der Landesanteil werde gesetzlich durch § 26 Abs. 1 Satz 1 AGKJHG neue Fassung gedeckelt. Dies führe nach Feststellung der Landesregierung dazu, dass sich die entsprechenden Einnahmen der Kommunen ab dem Jahre 2014 um rund 1 Mio. Euro jährlich verringern würden. Dadurch werde der Landeshaushalt direkt auf Kosten der Kommunen entlastet.
Das Land habe es bis heute unterlassen, einen angemessenen finanziellen Ausgleich für die Mehrbelastungen zu schaffen, die bei den Kommunen dadurch entstanden seien, dass diese die ihnen landesgesetzlich übertragenen Aufgaben im Bereich der Förderung von Kindern unter drei Jahren in Tageseinrichtungen und in der Kindertagespflege nach Maßgabe des Kinderförderungsgesetzes wahrnehmen würden (U3-Betreuung). § 10 Abs. 2 Satz 1 KitaG-RP ordne an, dass – sofern sich kein Träger der freien Jugendhilfe finde – die Übernahme der Trägerschaft der Kindertagesstätten Aufgabe der Gemeinde als Pflichtaufgabe der Selbstverwaltung sei. Auf Bundesebene sei nicht geregelt, wer die Kosten für die Errichtung und den Betrieb der Kindertagesstätten trage. Dies regele das KitaG in seinem 4. Abschnitt. Die Gesamtausgaben für Investitionen für den Bereich U3 im Zeitraum 2008 bis 2012 hätten sich auf 232 Mio. Euro belaufen, wovon die Kommunen 129 Mio. Euro und der Bund 103 Mio. Euro getragen hätten. Die Personalkosten in diesem Bereich bildeten den größten Ausgabeblock der Kommunen bei den Personalausgaben. Sie seien 2014 gegenüber dem Vorjahr um 121 Mio. Euro auf insgesamt 2.649 Mio. Euro gestiegen. Im Jahre 2015 seien sie erneut um 103 Mio. Euro angewachsen. Laut Rechnungshof sei das notwendige Personal in den Kindertagesstätten in den vergangenen 10 Jahren um 48 v. H. infolge der vom Land und sodann im Wege einer überholenden Kausalität seitens des Bundes gesetzten Rechtsansprüche angestiegen. Die Beschäftigungsausweitung führe zu Mehraufwendungen von 200 Mio. Euro jährlich. Das Land entnehme hierfür zu einem großen Teil seinen Kostenanteil dem kommunalen Finanzausgleich, so dass die Kommunen die Hauptlast aus eigenen Mitteln tragen müssten, was sich in der Entwicklung insbesondere der Zuschussbedarfe der kreisfreien Städte und Landkreise als Träger der Jugendämter widerspiegele.
Erst durch das Gesetz zur weiteren Entlastung von Ländern und Kommunen ab 2015 und zum quantitativen und qualitativen Ausbau der Kindertagesbetreuung sowie zur Änderung des Lastenausgleichsgesetzes vom 22. Dezember 2014 würden zusätzliche Mittel des Bundes den Kommunen direkt zur Verfügung gestellt. Das Land habe hierauf umgehend reagiert und mit der Änderung des § 5 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. b LFAG sichergestellt, dass im Rahmen des obligatorischen Steuerverbunds keine zusätzliche Beteiligung des Landes zu den bereits weitergeleiteten Mitteln erfolge (LT-Drs 16/5382, S. 8). Zusammenfassend sei somit festzustellen, dass das LFAG 2014 in Verbindung mit dem Landeshaushaltsgesetz 2014/2015 keine wesentliche Erhöhung des kommunalen Finanzausgleichs bewirke.
Die von dem Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz geforderte grundlegende Neuordnung des Systems des kommunalen Finanzausgleichs habe nicht stattgefunden. Es habe im Wesentlichen lediglich eine Umverteilung der Leistungen hinsichtlich der Soziallasten durch die neuen Schlusszuweisungen C gegeben. Durch die Einführung der Schlüsselzuweisungen C verringere sich das Volumen der Schlüsselzuweisungen B 2. Dies werde belegt durch die Entwicklung der tatsächlich ausgezahlten Schlüsselzuweisung B 2 in dem Jahr 2014. Es finde also insofern lediglich eine Mittelverschiebung statt. Etwa 2/3 der auf die Schlüsselzuweisungen C entfallenen Mittel würden durch Umschichtungen innerhalb des kommunalen Finanzausgleichs bereitgestellt. Dadurch verlören besonders die finanzschwachen Gebietskörperschaften, die in besonderem Maße auf höhere Schlüsselzuweisung B 2 angewiesen seien. Überdies bewirke die Begrenzung der Schlüsselzuweisungen C auf 10 v. H. der Verstetigungssumme eine Entkopplung der Leistungen aus dem KFA von den tatsächlich bestehenden Soziallasten und deren zukünftigen Steigerungen. Der Präsident des Rechnungshofes Rheinland-Pfalz kritisiere in seinem Schreiben vom 18. März 2013 diesen Mechanismus zutreffend als „Risikodeckelung“ für das Land. Aus diesem Grunde hätten die Kommunen im Gesetzgebungsverfahren eine dynamische Soziallastenbeteiligung des Landes außerhalb des kommunalen Finanzausgleichs gefordert.
Es habe keine wesentliche Erhöhung der Finanzausgleichsmasse gegeben. Es habe auch keine wesentliche Aufgabenentlastung der Kommunen stattgefunden. Die neuen Schlüsselzuweisungen C bewirkten aufgrund ihrer Deckelung keine angemessene Orientierung der Leistungen des Landes an den Soziallasten der Kommunen.
Neben den Schlüsselzuweisungen stellten die Einnahmen aus Steuern die Haupteinnahmequelle der Klägerin dar. So lägen die Einnahmen aus Steuern und sonstigen Abgaben in 2014 bei 43,23 Mio. Euro und in 2015 bei 41,74 Mio. Euro. Die Klägerin habe die Einnahmen generieren können, da ihre Hebesätze deutlich über den jeweiligen Nivellierungssätzen lägen mit Ausnahme des Hebesatzes der Grundsteuer A in 2014. Zwar habe der Verfassungsgerichtshof hervorgehoben, dass sich die Finanzausstattung der Kommunen auch durch den Zufluss von Bundes- und Landesmitteln während einer laufenden Haushaltsperiode verändern könnten. Hierzu zählten die Mittel aus dem Kommunalinvestitionsförderungsgesetz. Es sei dazu anzumerken, dass diese Mittel nur für die gesetzlich vorgesehenen Zwecke verwendet werden könnten und somit den Kommunen nicht zur freien Verfügung stünden. Zudem müssten die Kommunen mindestens 10 v. H. der Investitionskosten selbst aufbringen.
Insgesamt hätten sich die Einnahmen der Klägerin 2014 aus Verwaltungstätigkeit auf 117,97 Mio. Euro belaufen und im Jahre 2015 auf 118,19 Mio. Euro. Sie seien damit nach der Reform des LFAG 2014 ebenso wie in den Vorjahren kontinuierlich gestiegen. Gleichzeitig sei aber auf der Ausgabenseite ein stetiger Anstieg zu verzeichnen. So betrügen im Jahr 2014 die Soziallasten 62,5 Mio. Euro und 66,24 Mio. Euro im Jahre 2015. Nach den Soziallasten seien die Sozialaufwendungen der zweitgrößte Kostenfaktor. Diese seien in 2014 auf 36,34 Mio. Euro gestiegen und 2015 auf 40,20 Mio. Euro.
Die Ausgaben für freiwillige Leistungen habe die Klägerin soweit wie möglich zurückgeführt. Im Jahre 2014 habe sie hierfür 8,7 Mio. Euro und 7,2 Mio. Euro in 2015 aufgewandt. Festzustellen sei somit, dass hier keine Verteilungssymmetrie mehr gegeben sei. Während die Kommunen wieder Liquiditätskredite in erheblicher Höhe hätten aufnehmen müssen, um die Soziallasten zu tragen, habe das Land im abgeschlossenen Haushaltsjahr 2014 keine neuen Kredite bei Dritten aufnehmen müssen. Das Land habe im Gegensatz zu den Kommunen sein strukturelles Defizit in erheblichem Umfang senken können, nämlich von 1.501 Mio. Euro in 2011 auf 387 Mio. Euro in 2014.
Zur Lage der Gemeinden in Rheinland-Pfalz im Allgemeinen führt die Klägerin aus:
Die prekäre Finanzlage der rheinland-pfälzischen Kommunen bestehe bis zum heutigen Tage fort. Trotz Neuordnung des Finanzausgleichs verzeichneten die Gemeinden und Gemeindeverbände im Jahre 2014 erneut ein höheres Finanzierungsdefizit von fast 0,4 Mrd. Euro. Im Jahr 2015 habe die kommunale Kassenstatistik zwar erstmalig seit 1989 wieder einen Überschuss in Höhe von 82 Mio. Euro ausgewiesen. Allerdings sei dieses positive Ergebnis durch Einmal- und Buchungseffekte maßgeblich beeinflusst worden. So habe der Beklagte Ende 2015 im Vorgriff auf die Abrechnung der Flüchtlingshilfe des zweiten Halbjahres 2015, welche tatsächlich erst im ersten Halbjahr 2016 erfolgt sei, 44 Mio. Euro geleistet (Vorauszahlung für 2016). Insgesamt hätten die Kommunen in 2015 Einmalzahlungen von insgesamt 68 Mio. Euro zur Entlastung bei den Aufwendungen für die Unterbringung von Asylbegehrenden und Flüchtlingen sowie als Abschlag auf 2016 fällige Landesleistungen für die Aufnahme solcher Personen erhalten. Dies führe zu Verzerrungen sowohl im Haushaltsjahr 2015 als auch 2016. Zum anderen sei im 4. Quartal 2015 eine unerwartet hohe Jahresveränderung bei den Gemeindeanteilen an den Gemeinschaftssteuern (+ 17,6 v. H.) dadurch entstanden, dass einige Städte und Gemeinden die Zahlungen für das 4. Quartal 2014 erst im neuen Jahr 2015 kassenmäßig verbucht hätten. Dadurch ergebe sich für das Jahr 2015 eine erhebliche Mehreinnahme, die in der Summe mit den vorgenannten Einmalzahlungen deutlich oberhalb des positiven Finanzierungssaldos rangiere. Des Weiteren seien die Leistungen aus dem KEF als laufende Erträge bzw. Einzahlungen gebucht worden und würden damit ebenfalls den Finanzierungssaldo positiv beeinflussen. Diese Leistungen müssten konsequent aber auf die Altschulden des KEF verbucht werden, so dass das strukturelle Defizit 2015 im Saldo bei rund 200 Mio. Euro liegen würde.
Der Finanzierungsüberschuss sei 2015 zustande gekommen, da hohe Einnahmezuwächse zu verzeichnen gewesen seien (+ 376 Mio. Euro auf 12.927 Mio. Euro). 2014 hätten diese noch bei 12.051 Mio. Euro gelegen. Die kommunalen Einnahmen aus Steuern seien im Jahr 2015 gegenüber dem Vorjahr um 10 v. H. gestiegen. Weiterhin hätten die Kommunen in 2015 7.507 Mio. Euro an Zuweisungen und Zuschüssen von Bund, Land und Gemeinden sowie von anderen Bereichen verbuchen können. Von den laufenden Zuwendungen entfielen 1.415 Mio. Euro auf Schlüsselzuweisungen des Landes im Rahmen des kommunalen Finanzausgleiches. Letztere stiegen in 2015 um 153 Mio. Euro (+ 12,2 v. H.). Die Einnahmezuwächse seien daher nur in sehr begrenztem Umfang auf die Änderungen des LFAG 2014 zurückzuführen. Insbesondere hätten die Änderungen des LFAG 2014 nicht eine spürbare Anhebung der Finanzausgleichsmittel bewirkt, welche den signifikant gestiegenen Belastungen der Kommunen durch Sozialausgaben Rechnung tragen würden. Die Entwicklung der Verbundmasse habe lediglich dazu geführt, dass sich der Deckungsgrad der Sozialausgaben durch Schlüsselzuweisung 2015 auf knapp über 50 v. H. erhöht habe. Er habe damit deutlich unter dem Deckungsgrad der Jahre bis 2004 und somit auch unter dem des Jahres 2006, in dem das System des Stabilisierungsfonds eingeführt worden sei, gelegen.
Auf der Ausgabenseite sei ebenfalls ein Anstieg in 2015 auf 12.845,00 Mio. Euro (+ 419 Mio. Euro) zu verbuchen gewesen. Dabei seien die Ausgaben für soziale Leistungen 2015 um 239 Mio. Euro auf insgesamt 2.804 Mio. Euro gestiegen. Die Personalausgaben seien um 103 Mio. Euro auf 2.752 Mio. Euro angewachsen. Letztere seien vor allem aufgrund von Personalmehrungen für die Betreuung in Kindertageseinrichtungen und tarifliche Verbesserungen gestiegen.
In besonderem Maße besorgniserregend seien die Liquiditätskreditschulden (aus sogenannten Kassenkrediten), die aktuell auf rund 6.509 Mio. Euro (Stand 2015) angestiegen seien. Bei acht von zwölf Städten hätten 2015 noch nicht einmal die jeweiligen Jahreserträge ausgereicht, um die Liquiditätskredite vollständig zu tilgen. Im Durchschnitt der Jahre 2005 bis 2014 sei die Verschuldung aus Liquiditätskrediten im Durchschnitt um mehr als 400 Mio. Euro gestiegen. Im Jahr 2015 habe sich der Zuwachs merklich abgeschwächt, wobei die geringen Zuwachsraten zur Konsolidierung nicht ausreichen würden. Die mangelnde Eigenfinanzierungskraft der Kommunen komme darin deutlich zu Ausdruck, dass in den letzten zehn Jahren die Investitionsausgaben um 2 v. H. zurückgegangen seien und die Investitionskredite im gleichen Zeitraum um 19 v. H. angestiegen seien. Trotz des geringen Zinsniveaus überträfen die Zinsausgaben der rheinland-pfälzischen Kommunen in Euro je Einwohner den Länderdurchschnitt zuletzt um 55 v. H. Das Liquiditätsproblem der Kommunen sei vor allem auf die signifikant hohen Sozialausgaben zurück zu führen, welche Kosten eines aus staatlicher Zuweisung folgenden Aufgabenbereichs darstellen würden. Auf einem bereits sehr hohen Niveau seien diese in 2014 um 5,7 v. H. und in 2015 um weitere 9,3 v. H. auf die Rekordhöhe von 284 Mio. Euro angewachsen. Der Zuwachs von 55 v. H. von 2005 bis 2015 zeige die hohe Dynamik dieser Ausgabenart. Die kommunalen Ausgaben der Grundsicherung für Arbeitssuchenden nach dem SGB II seien 2015 um 52 Mio. Euro höher gewesen als im Vorjahr, während die Einnahmen aus der Beteiligung des Bundes und des Landes an diesen Leistungen lediglich sich um 25 Mio. Euro erhöht hätten. Damit seien bei den Kommunen Netto mit Mehraufwendungen bei der Grundsicherung für Arbeitsuchende von 27 Mio. Euro verblieben. Der Landesrechnungshof habe in seinem Kommunalbericht 2015 darauf hingewiesen, dass ein Ausgleich des Finanzierungssaldos derzeit nicht gelingen könne.
Die notwendigen kommunalen Eigenanstrengungen müssten nach Auffassung des Rechnungshofs durch eine ausreichende finanzielle Unterstützung des Landes sowie die Schaffung sinnvoller Verwaltungsstrukturen flankiert werden, da zumindest die am stärksten verschuldeten kreisfreien Städten und Landkreise den Haushaltsausgleich aus eigener Kraft nicht schaffen würden. Hinsichtlich der Reform des kommunalen Finanzausgleichs habe der Rechnungshof 2015 bemerkt, dass die zusätzlichen Einnahmen zum Teil lediglich auf Verlagerungen beruhen würden.
Die Klägerin beantragt,
den Beklagten unter Abänderung des Bescheides vom 21. Juli 2014 zu einer Neufestsetzung der Schlüsselzuweisungen für das Jahr 2014 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu verpflichten.
Des Weiteren regt sie an,
dem Bundesverfassungsgericht die Frage der Vereinbarkeit des LFAG 2014 mit Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG vorzulegen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zum einen sei das Defizit der Klägerin durch ihre Entscheidungen von ihr selbst verursacht. Zum anderen erweise sich die Forderung, das Land hätte seine Finanzausgleichsleistungen aus Gründen der verfassungsrechtlich gebotenen Verteilungsgerechtigkeit spürbar erhöhen und stärker zur Bewältigung der kommunalen Finanzkrise beitragen müssen, um eine Systemstörung zu vermeiden, für das diesem Verfahren zugrundeliegende Jahr 2014 überholt, zumal inzwischen auch der Bund erheblich zur Finanzierung der Bruttoausgaben der Sozialausgaben beigetragen habe und zukünftig beitragen werde. Es gehe ausschließlich um die Frage, ob die Schlüsselzuweisungen ab dem Jahr 2014 nach Änderung des LFAG zum 1. Januar 2014 auskömmlich seien. Hierzu sei es sachgerecht, unter vergleichender Heranziehung der Haushaltsdaten von Land und Kommunen des Jahres 2013 aus Gründen der Prozessökonomie eine Beschränkung vorzunehmen.
Bei der Beurteilung der Finanzausgleichsmasse könnten umfangreiche Studien herangezogen werden, die die Verteilungssymmetrie zwischen den beiden Ebenen Land und Kommunen untersucht hätten. Eine Aktualisierung der Studien von Scherf aus dem Jahre 2015 komme zu dem Schluss, dass das Land im Rahmen seiner finanziellen Möglichkeiten der kommunalen Ebene jedenfalls nicht zu wenig Nettotransfers zukommen lasse. Obwohl die rechnerische Verteilungssymmetrie zwischen Land und Kommunen in Rheinland-Pfalz nie systemisch gestört gewesen sei, habe der Verfassungsgerichtshof den Finanzausgleich beanstandet und damit mehr als rechnerische Symmetrie verlangt. Volumen und Struktur des neuen Systems sprächen dafür, dass der Landesgesetzgeber die zusätzlichen Anforderungen ernst genommen und entsprechend seinen Möglichkeiten zur Verbesserung der kommunalen Finanzlage eingebracht habe. Vor erneuter Klage gegen den reformierten Finanzausgleich wäre es an der Zeit, dass auch die kommunalen Gebietskörperschaften die Pflichten erfüllen würden, die der Verfassungsgerichtshof ihnen deutlich zugewiesen habe.
Der Anstieg der Finanzausgleichsmasse im Haushaltsjahr 2014 gegenüber dem Haushaltsjahr 2013 um rund 262 Mio. Euro widerlege die umstrittene Entwicklung der Finanzausgleichsmasse und die Darstellung der Klägerin, das LFAG 2014 bewirke keine wesentliche Erhöhung des kommunalen Finanzausgleichs. Mit der Erhöhung der Finanzausgleichsmasse des Jahres 2015 um rund 175 Mio. Euro über der Finanzausgleichsmasse des Vorjahres, auch für die Folgejahre seien Erhöhungen in ähnlicher Größe und Ordnung absehbar, handele es sich um eine nachhaltige Erhöhung des kommunalen Finanzausgleichs. Wie die Klägerin selbst darstelle, würden die ihr gewährten Schlüsselzuweisungen von knapp 21 Mio. Euro im Jahr 2013 über 26,57 Mio. Euro im Jahr 2015 auf 29,95 Mio. Euro im Jahr 2017 steigen. Zwar verfehlten die Städte den Ausgleich des Finanzhaushaltes. Allerdings habe sich eine spürbare Verbesserung auch zu Gunsten der Klägerin ergeben. Der Finanzierungssaldo der kommunalen Gebietskörperschaften habe sich in den Jahren 2015 und 2016 auf rund plus 82 Mio. Euro bzw. minus 15 Mio. Euro nachhaltig und spürbar verbessert. Nicht nur die Finanzausgleichsmasse, sondern auch die Summe der landesweit gewährten Schlüsselzuweisungen habe in den Jahren 2014 bis 2017 von Jahr zu Jahr zugenommen. Die Tatsache, dass der Finanzierungssaldo 2014 mit rund minus 374 Mio. Euro im ersten Jahr nach der Reform des LFAG noch sehr negativ ausgefallen sei, sei nicht zuletzt dem Anstieg der Bruttoausgaben für Sozialleistungen geschuldet, für die die entsprechende Erstattung von Bund und Land teilweise erst im Folgejahr kassenwirksam geworden seien.
Nach dem Gesetzentwurf „Veränderungen des LFAG“ könne die Klägerin mit einer weiteren und spürbaren Erhöhung der Landeszuweisungen ab dem 1. Januar 2018 rechnen. Im Jahr 2017 habe die Stadt Pirmasens 22.505.9978,00 Euro Schlüsselzuweisungen erhalten. Nach Proberechnungen für den Finanzausgleich 2018 mit den vorgesehenen Rechtsänderungen ergäbe sich ein Betrag in Höhe von rund 28,7 Mio. Euro, obwohl die Steuerkraftmesszahl der Stadt um voraussichtlich 4,2 Mio. Euro zugenommen habe. In dem Gesetzentwurf sei zudem der Wegfall des Umlagefonds Deutsche Einheit ab dem 1. Januar 2019 vorgesehen, der die Klägerin ebenfalls entlasten werde.
Das Defizit der Klägerin sei von ihr selbst verschuldet, wie sich aus Folgendem ergebe: Der Rechnungshof Rheinland-Pfalz habe in seinem Bericht „Prüfung des Haushaltsminus und der Wirtschaftsführung der Stadt Pirmasens“ vom 19. September 2013 die Ergebnisse seiner Prüfung des Verwaltungshandelns der Klägerin dargestellt und Fälle aufgelistet, in denen die Stadt Ausgaben hätten einsparen können bzw. müssen. So herrsche z.B. ein Überbestand an Schulen in der Stadt Pirmasens.
Die Klägerin schöpfe ihr Einnahmepotential aus Grundsteuer und Gewerbesteuer nicht aus. Die Mitgliedschaft der Klägerin in dem Aktionsbündnis „Für die Würde unserer Städte“ mache einen Vergleich der Hebesätze der Klägerin mit den anderen 62 Städten im Bündnis möglich. Aus einem Vergleich der Städte für das Jahr 2016 bezüglich der Grundsteuer B und der Gewerbesteuer ergebe sich, dass die Klägerin mit ihren Hebesätzen jeweils in der unteren Hälfte liege, wobei der erhebliche Unterschied bei der Grundsteuer B zu den Hebesätzen in der oberen Hälfte der Städte deutlich sei. Auch bei einem Vergleich der 210 Städte in Deutschland mit 30.000 bis 50.000 Einwohnern stelle sich das Bild der Hebesätze der Grundsteuer B so dar, dass die Klägerin mit ihrem Hebesatz in der unteren Hälfte liege. Bei dem entsprechenden Vergleich für den Hebesatz der Gewerbesteuer liege die Klägerin mit ihrem Hebesatz zwar im oberen Mittelfeld, weise aber dennoch hier einen deutlichen Unterschied gemessen in Hebesatzpunkten zu den Hebesätzen in der Spitzengruppe der Städte mit 30.000 bis 50.000 Einwohnern auf. Selbst bei einem Regionalvergleich angelehnt an die Methode des Rechnungshofes Rheinland-Pfalz in seinem Kommunalbericht 2016 ergebe sich die gleiche Tendenz. In seinem Kommunalbericht 2016 führe der Rechnungshof Rheinland-Pfalz aus, dass bei Hebesätzen in Höhe des Länderdurchschnitts 2014 rein rechnerisch bei den kreisfreien Städten zusätzlich Einnahmen von 40 Mio. Euro bei der Grundsteuer B und von 73 Mio. Euro bei der Gewerbesteuer möglich gewesen wären. Damit wäre 2015 der Ausgleich des Finanzierungssaldos bei dieser Gebietskörperschaftgruppe (minus 112 Mio. Euro) gelungen. Im Kommunalbericht 2017 stelle der Rechnungshof fest, dass auch im Jahre 2015 bei den kreisfreien Städten Hebesätze dem Durchschnitt der anderen Flächenländer entsprechend das Finanzierungsdefizit 2015 von 112 Mio. Euro fast hätte ausgleichen können.
Da die Stadt Pirmasens eine Grundzahl der Grundsteuer B oberhalb des Landesdurchschnitts aufweise, habe sie geringere Schlüsselzuweisungen B2 erhalten.
Gerade deshalb sei es erforderlich, den Hebesatz dann anzuheben, wenn der Nivellierungssatz steige, sofern Einnahmeeinbußen vermieden werden sollten. Dies habe die Klägerin nicht bzw. nicht zeitnah getan. Bei der Veränderung der Hebe-sätze vom Jahr 2011 auf das Jahr 2012 handele es sich nicht um einen echten Konsolidierungsbeitrag. Dem Grunde nach wäre es erforderlich gewesen, den Hebesatz zum einen um die im KEF vereinbarten Punkte und zum anderen darüber hinaus um weitere Punkte zur Kompensation der Nivellierungssatzanhebung zum 1. Januar 2011 anzuheben. Dies sei nicht erfolgt.
Wenn die Klägerin über Jahre und Jahrzehnte unausgeglichene Haushalte aufweise, dann folgten den in der Vergangenheit und in der Gegenwart zu hohen Ausgaben und zu niedrigen Einnahmen zwangsläufig im Zeitablauf ansteigende Liquiditätskredite, die sich bei der Klägerin auf 338 Mio. Euro (Stand 30. September 2017) summierten. Gleichzeitig verursachten diese aufgenommen und bestehenden Liquiditätskredite grundsätzlich auch Zinsausgaben. Maßgeblichen Anteil an der Finanzlage der Klägerin hätten ihre Ausgaben im Sozialbereich. Landesweit weise die Klägerin im Sozialbereich die höchsten Ausgaben je Einwohner aus. Es sei nicht auszuschließen, dass es bei Leistungsbeziehern zu Wanderungsbewegungen aus dem Landkreis in die anonyme Stadt komme, zumal dort die Mieten zumindest nicht abschrecken würden und im Leerstand genügend Wohnraum verfügbar sei. Vor diesem Hintergrund stelle sich die Frage, warum die Klägerin nicht versuche, sich des Ausgabenminus und belastungsträchtigen Bereichs der Sozialhilfe zu entledigen. Zu diesem Zweck müsste sie selbst gemäß § 7 Abs. 1 Satz 2 GemO einen Antrag auf Eingliederung in den Landkreis Südwestpfalz stellen, was sie bisher nicht getan habe. Bei einer Einkreisung bliebe der Fortbestand der Stadt Pirmasens gewahrt, lediglich ihr Status würde sich ändern.
Ein nicht unerheblicher Teil der Sozialausgaben sei durch Finanzierungsquellen außerhalb der Schlüsselzuweisungen bereits gedeckt, d.h. schon bezahlt. Als Deckungsbeträge seien etwa zu nennen Kostenbeiträge, Aufwendungsersatz oder Kostenersatz, Landeszahlungen außerhalb des kommunalen Finanzausgleichs (gemäß § 6 AG SGB XII oder gemäß § 26 AG KHJG), Zahlungen des Bundes (z. B. im Rahmen der Beteiligung an den Kosten der Unterkunft), Erstattungen von Asylleistungen und nicht zuletzt Erhöhung der Einnahmen aus dem Gemeindeanteil an der Umsatzsteuer, nach dem „Gesetz zur weiteren Entlastung von Ländern und Kommunen ab 2015 und zum quantitativen und qualitativen Ausbau der Kindertagesbetreuung sowie zur Änderung des Lastenausgleichsgesetzes“ vom 22. Dezember 2014.
Im Ergebnis hätten die Bruttoausgaben für Grundsicherung für Arbeitsuchende im Jahre 2016 gegenüber dem Vorjahr um 9,6 Mio. Euro auf 559,7 Mio. Euro zugenommen. Die Leistungen des Bundes und des Landes im Jahr 2016 hätten um 4,6 Mio. Euro auf 60,4 Mio. Euro zugenommen. Wie der Rechnungshof in seinem Kommunalbericht 2017 darstelle, sei der bei den Kommunen im Jahr 2016 verbleibende Zuschussbedarf um 5 Mio. Euro gegenüber dem Vorjahr angestiegen. Es sei deshalb nicht ersichtlich, dass die kommunalen Ausgaben für die Grundsicherung für Arbeitssuchende unter Berücksichtigung der Leistungen des Bundes und des Landes geeignet seien, aktuell eine Symmetriestörung zu begründen. Eher scheine das Gegenteil der Fall zu sein.
Bei den Leistungen der Sozialhilfe an Personen außerhalb von Einrichtungen und in Einrichtungen sei nur § 6 AG SGB XII zu berücksichtigen. Danach würden sich die örtlichen Träger der Sozialhilfe an den Aufwendungen des überörtlichen Trägers der Sozialhilfe in Höhe von 50 v. H. der Aufwendungen beteiligen.
Der Gesetzgeber habe die ausgleichsrelevanten finanziellen Belastungen in § 9 a Abs. 2 LFAG 2014 eindeutig bestimmt und dabei mit den „soweit – Bestimmungen“ in Nr. 1 Satz 2 sowie in Nr. 2 Buchst. a, b und c Abgrenzungen vorgenommen, die dazu führen würden, dass kommunale Ausgaben für Sozialleistungen, die über bestehende Rechtsansprüche hinausgingen, i.S.d. Finanzausgleichs als nicht ausgleichsrelevant eingestuft würden. Gleiches gelte für jene Sozialleistungen, die im Sinne einer Pauschalierung bzw. Typisierung nicht vom Ausgleich gemäß § 9 a LFAG 2014 erfasst würden, etwa die Leistungen an Kriegsopfer und ähnliche Anspruchsberechtigte, deren landesweites finanzielles Volumen eher nachrangig und im Zeitablauf rückläufig sei.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig. Da der Zuweisungsbescheid vom 21. Juli 2014 keine Rechtsmittelbelehrung enthielt, lief gemäß § 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO eine einjährige Klagefrist. Diese ist hier mit der Klageerhebung am 23. Juli 2015 gewahrt, da der Bescheid bei der Klägerin am 28. Juli 2014 eingegangen war.
Die Klägerin ist als Adressatin des Zuweisungsbescheides klagebefugt nach § 42 Abs. 2 VwGO. Sie rügt mit ihrer Klage eine Verletzung ihres Selbstverwaltungsrechts aus Art. 49 Abs. 1 bis 3 LV, und speziell ihrer Finanzhoheit durch den angefochtenen Schlüsselzuweisungsbescheid. Aus Art. 49 Abs. 6 LV hat der VerfGH RP bereits mit seiner Entscheidung vom 30. Januar 1998 (– VGH N 2/97 –, AS 26, 391 [403]) abgeleitet, dass den Gemeinden und Gemeindeverbänden eine angemessene Finanzausstattung verfassungsrechtlich verbürgt ist. Eine Verletzung dieses Rechts kann eine Kommune durch Anfechtung des ihr finanzielle Zuweisungen gewährenden Bescheids geltend machen (s. VerfGH RP, Beschluss vom 30. Oktober 2015 – VGH N 19/14 u.a. -, AS44, 176 [184]), juris, Rn. 29).
III.
Das Klageverfahren ist gemäß Art. 130 Abs. 3 LV auszusetzen, um dem Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz die Frage vorzulegen, ob die im Tenor im Einzelnen genannten Vorschriften des LFAG 2014 über die den kreisfreien Städten zustehenden Schlüsselzuweisungen mit Art. 49 Abs. 6 LV vereinbar sind.
IV.
Gemäß § 9 Abs. 1 LFAG erhalten u.a. kreisfreie Städte Schlüsselzuweisungen, deren Gesamtbetrag sich aus der Schlüsselmasse (§ 7 Nr. 1 LFAG) ergibt, die nach Abzug der Schlüsselzuweisungen A (§ 8 LFAG) und der Schlüsselzuweisung C (§ 9a LFAG) verbleibt (Schlüsselzuweisungen B). Darüber hinaus gewährt das Land u.a. den kreisfreien Städten nach § 10 LFAG Investitionsschlüsselzuweisungen. Die Schlüsselzuweisungen werden der Finanzausgleichsmasse entnommen, welche gemäß § 5 LFAG unter Beachtung des § 5 a LFAG (Stabilisierungsfonds) ermittelt wird. Sie wird nach § 5 Abs. 3 LFAG im jeweiligen Landeshaushaltsgesetz vorläufig und nach Ablauf des Haushaltsjahres endgültig errechnet. Die Aufteilung der Finanzausgleichsmasse auf die allgemeinen (§§ 7 bis 17b LFAG) und die zweckgebundenen Finanzzuweisungen (§ 18 LFAG) erfolgt gemäß § 6 LFAG ebenfalls im Landeshaushalt. Welchen der in § 9 Abs. 1 LFAG genannten Gebietskörperschaften, und damit welchen kreisfreien Städten, Schlüsselzuweisungen nach § 9 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. c) LFAG (Schlüsselzuweisungen B 2) gewährt werden, hängt davon ab, ob die Bedarfsmesszahl im Sinne des § 11 LFAG größer als die Finanzkraftmesszahl im Sinne des § 12 LFAG ist. Dabei wird die Finanzkraftmesszahl gemäß § 12 LFAG aus der Summe der Steuerkraftmesszahl im Sinne des § 13 LFAG und der Schlüsselzuweisung A errechnet.
V.
Der Erfolg der zulässigen Klage hängt davon ab, ob die unter Ziffer IV. sowie im Tenor genannten Vorschriften des LFAG 2014, nach denen die Schlüsselzuweisungen an die kreisfreien Städte zu ermitteln sind, mit der in Art. 49 Abs. 6 LV gewährleisteten angemessenen kommunalen Finanzausstattung in Einklang stehen. Sollte dies der Fall sein, hätte die Klage keinen Erfolg. Die mit Bescheid vom 21. Juli 2014 bewilligten Schlüsselzuweisungen entsprächen dann den einschlägigen Bestimmungen des LFAG 2014, da die Berechnung dieser Schlüsselzuweisungen als solche von der Klägerin nicht angegriffen wird. Sollten die Bestimmungen nicht mit Art. 49 Abs. 6 LV vereinbar sein, wäre der Klage stattzugeben und der Beklagte antragsgemäß zu verpflichten, die Schlüsselzuweisungen für das Jahr 2014 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu festzusetzen.
VI.
Die für die Ermittlung der den kreisfreien Städten zu gewährenden Schlüsselzuweisungen maßgeblichen Vorschriften des LFAG 2014 sind nach Auffassung des Gerichts mit Art. 49 Abs. 6 LV nicht vereinbar.
Es sind die sich aus Art. 49 Abs. 6 LV ergebenden erforderlichen verfahrensrechtlichen Mindestanforderungen an eine legislatorische Entscheidung über den kommunalen Finanzausgleich nicht eingehalten worden, deren Fehlen zur Unvereinbarkeit des LFAG 2014 mit Art. 49 Abs. 6 LV führt (1.). Die Neuregelung des kommunalen Finanzausgleichs widerspricht auch den materiellen Vorgaben des Art. 49 Abs. 6 LV (2.).
Art. 49 LV gewährleistet den Gemeinden und Gemeindeverbänden das Recht der Selbstverwaltung (Art. 49 Abs. 1 bis 3 LV) und verpflichtet das Land, den Kommunen die zur Erfüllung ihrer eigenen und der übertragenen Aufgaben erforderlichen Mittel im Wege des Lasten- und Finanzausgleichs zu sichern (Art. 49 Abs. 6 Satz 1 LV). Der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz hat hieraus in gefestigter Rechtsprechung abgeleitet, dass den Gemeinden und Gemeindeverbänden eine angemessene Finanzausstattung verfassungsrechtlich verbürgt sei (VerfGH RP, Urteil vom 14. Februar 2012 – VGH N 3/11 –, m.w.N., AS RP-SL 41, 29 [37] = juris, Rn. 20).
Weiter führt der Verfassungsgerichtshof in dem zitierten Urteil unter Rn. 24 aus:
„Inhalt und Umfang einer angemessenen Finanzausstattung der Gemeinden und Gemeindeverbände richten sich allerdings nicht ausschließlich nach den Erfordernissen der kommunalen Selbstverwaltung. Die Frage der Angemessenheit kann vielmehr nur unter gleichzeitiger Berücksichtigung der Belange des Landes beantwortet werden, mit dem die Gemeinden und Gemeindeverbände in einem Finanzverbund zusammengeschlossen sind. Zwar stellt die Verfassung für Rheinland-Pfalz die Finanzausstattungsgarantie nicht ausdrücklich unter den Vorbehalt der finanziellen Leistungsfähigkeit des Landes. Ein von der Finanzkraft des Landes losgelöster Anspruch der Kommunen stünde jedoch im Widerspruch zur grundsätzlichen Gleichwertigkeit staatlicher und kommunaler Aufgaben. Der kommunalen Selbstverwaltung würde hierdurch einseitig der Vorrang gegenüber anderen, verfassungsrechtlich gleichwertigen Gütern wie etwa der inneren Sicherheit, dem Bildungswesen oder der Justizgewährung eingeräumt (vgl. VerfGH RP, AS 15, 66 [68 f., 75]; BayVerfGH, Urteil vom 28. November 2007 – Vf. 15-VII-05 – juris, Rn. 204; VerfGH NW, Urteil vom 19. Juli 2011 – 32/08 – juris, Rn. 56).“
Ist von der grundsätzlichen Gleichwertigkeit staatlicher und kommunaler Aufgaben auszugehen, wird der Finanzausgleich durch den Grundsatz der Verteilungssymmetrie bestimmt, der eine gleichmäßige und gerechte Aufteilung der verfügbaren Finanzmittel auf die verschiedenen Ebenen bestimmt. Ausgangspunkt jeder Symmetriebetrachtung ist ein Vergleich der Finanzlage des Landes und der kommunalen Ebene anhand finanzwissenschaftlicher Kennzahlen (VerfGH RP, a.a.O., Rn. 25 f.). Dabei setzt das Erfordernis einer symmetrischen Finanzmittelverteilung der gesetzgeberischen Gestaltungsmacht umso engere Grenzen, je knapper die zu verteilenden Finanzmittel sind (vgl. VerfGH RP, AS RP-SL 15, 66 [75]; AS RP-SL 26, 391 [396]; AS RP-SL 33, 66 [70]; NdsStGH, Urteil vom 7. März 2008 – 2/05 – juris, Rn. 68 ff.; StGH BW, Urteil vom 10. Mai 1999 – 2/97 – juris, Rn. 87 ff.).
1.
Bei der Frage, ob die gesetzlichen Regelungen des kommunalen Finanzausgleichs mit verfassungsrechtlichen Vorgaben im Einklang stehen, hat das Gericht angesichts des dem Gesetzgeber eingeräumten weiten Einschätzungs- und Gestaltungsspielraums seinen eingeschränkten Überprüfungsrahmen zu beachten. Überprüft werden kann danach, ob der Gesetzgeber sein Ermessen im Einklang mit verfassungsrechtlichen Vorgaben ausgeübt hat.
a. Für das Verfahren des Finanzausgleichs enthält die Landesverfassung in Art. 49 Abs. 6 LV – ebenso wenig wie auch Art. 28 Abs. 2 GG – dem Wortlaut nach keine Vorgaben. Aus der Struktur der gesetzgeberischen Entscheidung über den Finanzausgleich und dem Schutzzweck des Art. 49 Abs. 6 Satz 1 LV ergeben sich aber einige verfahrensrechtliche Mindestanforderungen (so VerfGH RP, Urteil vom 14. Februar 2012, a.a.O., Rn. 36).
Der VerfGH RP fordert, dass der Gesetzgeber seinen Entscheidungen über Umfang und Verteilung der Finanzausgleichsmittel eine das Land und Kommunen erfassende Betrachtung der Aufgaben- und Ausgabenlasten sowie der Einnahmensituation zugrunde legt. Ein aufgabengerechter Finanzausgleich setzt danach voraus, dass der Gesetzgeber sich zunächst ein Bild von der Höhe der erforderlichen Finanzmittel macht. Der Gesetzgeber muss hierbei nicht einzelne Landesaufgaben und einzelne Kommunalaufgaben sowie einzelne Einnahmemöglichkeiten von Land und kommunalen Gebietskörperschaften betrachten. Er darf hierbei vielmehr schätzen und pauschalieren (vgl. StGH BW, Urteil vom 10. Mai 1999 – 2/97 – juris, Rn. 98; BayVerfGH, Urteil vom 28. November 2007 – Vf. 15-VII-05 – juris, Rn. 217).
Der von dem VerfGH RP in Bezug genommene Bayerische Verfassungsgerichtshof hat in seiner Entscheidung vom 28. November 2007 (Vf. 15-VII-05 –, juris, Rn. 217 f.) dies folgendermaßen begründet:
„Sollen den Gemeinden und Gemeindeverbänden grundsätzlich Mittel zur Verfügung stehen, die sie in die Lage versetzen, über ihre Pflichtaufgaben hinaus auch freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben zu übernehmen, muss unter Beteiligung der Kommunen zunächst eine zwar notwendig pauschalierte, jedoch realitätsnahe Ermittlung der Kosten sowohl der Pflichtaufgaben im eigenen Wirkungskreis als auch der Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises und eine (typisierende) Abschätzung der Einnahmequellen der Kommunen der Höhe nach erfolgen. Erst dann kann abgesehen werden, welche Summe erforderlich ist, um die Kommunen insgesamt in den Stand zu versetzen, ihre pflichtigen Aufgaben zu erfüllen und sich darüber hinaus noch freiwilligen Aufgaben zu widmen (StGH Niedersachsen NVwZ-RR 2001, 553/556; StGH Baden-Württemberg DVBl 1999,1351/1357; Schwarz, ZKF 2000, 4/9). Der für diese freiwilligen Aufgaben ermittelte Betrag, oft als "freie Spitze" bezeichnet, lässt über einen gewissen Zeitraum betrachtet im Vergleich mit der allgemeinen Einnahmenentwicklung der öffentlichen Hand auch eine Überprüfung zu, inwieweit der Gesetzgeber dem Gebot einer angemessenen Finanzausstattung der Kommunen nachgekommen ist.
Bei einem derartigen, der eigentlichen legislatorischen Beschlussfassung vorausgehenden Verfahren hält sich zum einen der Gesetzgeber konkret und unmittelbar in Form eines nachvollziehbaren Zahlenwerks die finanziellen Auswirkungen und Folgen seiner Entscheidung für die kommunale Selbstverwaltung vor Augen, was die Gefahr einer verfassungswidrigen Unterschreitung der angemessenen Finanzausstattung erheblich mindert.“
Der Gesetzgeber hat demnach seinen Entscheidungen über den kommunalen Finanzausgleich die wesentlichen Ergebnisse seiner Ermittlungen hinsichtlich dem Land und den Gemeinden und Gemeindeverbänden obliegenden Aufgaben- und Ausgabenlasten sowie der Einnahmensituation nachvollziehbar darzulegen und durch Aufnahme in die Gesetzesmaterialien transparent zu machen (so VerfGH RP, Urteil vom 14. Februar 2012, a.a.O, Rn. 38). Nur durch eine derartige Transparenz werden die Entscheidungen des Finanzausgleichgesetzgebers für die Kommunen nachvollziehbar, was zur Akzeptanz beiträgt und den Kommunen eine gewisse Rechts- und Planungssicherheit vermittelt (vgl. auch StGH Hessen, Urteil vom 21. Mai 2013 – P.St.2361 –, juris, Rn. 120 m.w.N.; Urteil vom 16. Januar 2019 – P.St. 2606 u.a. –, juris, Rn. 124).
Dieses Bild über die Finanzsituation der Gemeinden und Gemeindeverbände einerseits und die finanzielle Leistungsfähigkeit des Landes andererseits hat sich der Gesetzgeber im Gesetzgebungsverfahren zu verschaffen. Denn eine gerichtliche Überprüfung des Gesetzes erfordert, dass die vom Gesetzgeber bei seiner Entscheidung zugrunde gelegten Zahlungen, Feststellungen, Bewertungen und Prognosen im Rahmen des dem Gesetzgeber zustehenden Ermessens- und Beurteilungsspielraums liegen.
Für die Überprüfung des Gesetzes an den verfassungsrechtlichen Vorgaben sind allein die im Gesetzgebungsverfahren aufgezeigten Gründe maßgeblich, d. h. der Gesetzgeber kann seinen Darlegungspflichten nicht durch ein Nachschieben von Gründen erstmals im Gerichtsverfahren, also nach Inkrafttreten des Gesetzes genügen (vgl. StGH Hessen, Urteil vom 21. Mai 2013 – P-St. 2361 –, juris, Rn. 132).
Zwar obliegt dem Gesetzgeber eine Beobachtungs- und Anpassungspflicht im Hinblick auf einmal getroffene finanzausgleichsrechtliche Entscheidungen, da die Einnahmen- und Ausgabensituation des Landes und der Kommunen fortwährenden Veränderungen unterworfen ist. Ohne eine regelmäßige Kontrolle und Korrektur des bestehenden Finanzausgleichssystems könnten die Kommunen daher allein durch tatsächliche Entwicklungen in eine mit Art. 49 Abs. 6 Satz 1 LV nicht mehr vereinbare finanzielle Lage geraten und das im Zeitpunkt seines Inkrafttretens mit Art. 49 Abs. 6 LV vereinbare Gesetz würde verfassungswidrig (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 14. Februar 2012, a.a.O., Rn. 39; ThürVerfGH, Urteil vom 21. Juni 2005 – 28/03 – juris, Rn. 163; NdsStGH, Urteil vom 7. März 2008 – 2/05 – juris, Rn. 76). Dem Gesetzgeber obliegt demgemäß eine Untersuchungspflicht bezüglich der Wirkungen der getroffenen gesetzlichen Regelungen. Diese Beobachtungs- und Anpassungspflicht ist dem Gesetzesverfahren und Gesetzeserlass nachgelagert, d.h. sie besteht ab dem Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesetzes.
Die wesentlichen Ergebnisse seiner Ermittlungen zur Finanzsituation der Kommunen und des Landes im Gesetzgebungsverfahren hat der Gesetzgeber, um eine gerichtliche Prüfung im Hinblick auf dessen Einschätzungs- und Gestaltungsspielraums bei der Regelung des kommunalen Finanzausgleichs zu ermöglichen, in die Gesetzesmaterialien aufzunehmen und nachvollziehbar darzulegen (StGH Hessen, Urteil vom 21. Mai 2013, a.a.O., Rn. 128; VerfGH RP, Urteil vom 14. Februar 2012, a.a.O., Rn. 38).
b. Dieses Erfordernis ergibt sich auch aus einem prozeduralen Grundrechtsschutz. Prozeduraler Grundrechtsschutz ist nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts insbesondere dort geboten, wo die Grundrechte ihre materielle Schutzfunktion nicht hinlänglich erfüllen können. Das ist der Fall, wenn ein Grundrecht keine materiellen Maßstäbe für bestimmte grundrechtsrelevante staatliche Maßnahmen zu liefern vermag und folglich auch die Ergebniskontrolle am Maßstab des Grundrechts ausfällt. Ferner kommt es dazu, wenn eine Ergebniskontrolle an materiellen Maßstäben zwar noch denkbar ist, aber erst zu einem Zeitpunkt stattfinden kann, in dem etwaige Grundrechtsverletzungen nicht mehr korrigierbar sind. In beiden Fällen ist es erforderlich, den Grundrechtsschutz in den Prozess der Entscheidungsfindung vor zu verlagern und nicht erst auf das Entscheidungsergebnis zu beziehen (BVerfG, Urteil vom 22. Februar 1994 – 1 BvL 30/88 –, BVerfGE 90, 60 [96], juris, Rn. 164).
Für das grundrechtsähnliche Selbstverwaltungsrecht bzw. die in der Verfassung verankerte Selbstverwaltungsgarantie der Gemeinden und Gemeindeverbände in der Ausprägung als kommunale Finanzhoheit und -garantie hat dies ebenfalls zu gelten. Da der Gesetzgeber die Grundlagen des kommunalen Finanzausgleichs zu beobachten und gegebenenfalls entsprechend der Einnahmen- und Ausgabensituation anzupassen hat, ist eine nachträgliche Kontrolle infolge irreversibler Auswirkungen eines einmal beschlossenen kommunalen Finanzausgleichs wenig effektiv.
So hat nämlich der VerfGH RP in seinem Urteil vom 14. Februar 2012 (Rn. 115) entschieden, eine rückwirkende Korrektur von ihm als mit Art. 49 Abs. 6 LV unvereinbar erklärten Regelungen des kommunalen Finanzausgleichs sei nicht zwingend geboten. Dies hatte dann zur Folge, dass die Gemeinden und Gemeindeverbände über Jahre zu geringe Schlüsselzuweisungen aus dem kommunalen Finanzausgleich erhalten haben (so VerfGH RP, Urteil vom 14. Februar 2012, a.a.O., für 2007 und die Folgejahre, d.h. bis einschließlich 2013) und diese Finanzlücke von den Gemeinden aus anderen Quellen (z.B. Kredite) geschlossen werden musste.
Das Bundesverfassungsgericht hat im Übrigen bei gesetzlichen Regelungen, die den Kernbereich gemeindlicher Selbstverwaltung erheblich tangieren, im Einzelfall neben der Anhörung der Betroffenen ebenfalls eine verlässliche und substantiierte Tatsachenermittlung und Begründung des Gesetzgebers gefordert (BVerfG, Beschluss vom 12. Mai 1992 – 2 BvR 470/90 u.a. –, BVerfGE 86, 90 [108 f.], juris, Rn. 64 f). Dies hat zur Überzeugung des Gerichts hier insbesondere auch deshalb zu gelten, weil dem Gesetzgeber – worauf der Beklagte zuletzt in seinem Schriftsatz vom 23. Mai 2019 hinweist – ein weiter Gestaltungsspielraum eingeräumt ist, der gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar ist.
c. Der Beklagte ist diesen verfahrensrechtlichen Mindestanforderungen an eine Finanzausgleichsentscheidung im Zeitpunkt des Erlasses des LFAG 2014 zur Überzeugung des Gerichts nicht gerecht geworden, indem er weder die Finanzkraft der Gemeinden und Gemeindeverbände noch diejenige des Landes ermittelt und in den Gesetzesmaterialien LT-Drs. 16/2231 transparent festgehalten hat. Da der Anspruch der Kommunen nach Art. 49 Abs. 6 LV nach der Rechtsprechung des VerfGH RP nicht losgelöst von der Finanzkraft des Landes besteht, führt dieser Verfahrensfehler zur Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Vorschriften.
Nach den dargelegten von Verfassungs wegen gebotenen verfahrensrechtlichen Mindestanforderungen sind die wesentlichen Ergebnisse der Ermittlungen bezüglich der Aufgaben- und Ausgabenlasten sowie der Einnahmesituation sowohl der Gemeinden und Gemeindeverbände als auch des Landes von dem Gesetzgeber in die Gesetzesmaterialien aufzunehmen und nachvollziehbar darzulegen.
Den Gesetzesmaterialien LT-Drs. 16/2231 zum LFAG 2014 lassen sich weder Zahlen zu den Aufgaben- und Ausgabenlasten der Gemeinden und Gemeindeverbände noch zur Finanzsituation bzw. Finanzkraft des Landes entnehmen. Angaben zu der Einnahmesituation fehlen ebenfalls.
In der Gesetzesbegründung zu dem Gesetzentwurf der Landesregierung zur Reform des kommunalen Finanzausgleichs werden zunächst unter Punkt A. das Problem und das Regelungsbedürfnis, unter Punkt B. die Lösung und unter Punkt D. die Kosten aufgezeigt. Unter dem Titel „Begründung“ wird unter „A. Allgemeines“ der Inhalt des Gesetzentwurfs, dessen finanzielle Auswirkungen in vertikaler und horizontaler Hinsicht, die Gesetzesfolgenabschätzung, das Gender-Mainstreaming sowie der demografische Wandel dargestellt.
Dort heißt es (s. S. 12 LT-Drs. 16/2231), Schwerpunkte der Fortentwicklung des Finanzausgleichssystems seien auf der Grundlage des Eckpunktebeschlusses der Enquete-Kommission 16/1, des Urteils des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz vom 14. Februar 2012 und der Ergebnisse der finanzwissenschaftlichen Begutachtung eine Verbesserung der kommunalen Finanzausstattung und eine bedarfsgerechtere Verteilung der Mittel des kommunalen Finanzausgleichs unter besonderer Berücksichtigung der Situation der kommunalen Soziallastenträger. Aufgezählt werden unter Punkt A. Nrn. 1 bis 12 Änderungen der Regelungen im System des kommunalen Finanzausgleichs. Unter anderem sieht der Gesetzentwurf hierzu im Wesentlichen Änderungen bei der Ermittlung der Finanzausgleichsmasse gemäß § 5 LFAG vor, zur unmittelbaren Verstärkung der Finanzausgleichsmasse wird die Verstetigungssumme des Jahres 2014 im Stabilisierungsfonds gemäß § 5a Abs. 3 Satz 4 LFAG zusätzlich um 124 Mio. Euro angehoben. Als Folge der von dem VerfGH RP in seinem Urteil vom 14. Februar 2012 (Rn. 42 ff.) beanstandeten hohen Belastung zahlreicher Kommunen mit Sozialausgaben, die in dem damaligen kommunalen Finanzausgleich nicht angemessen berücksichtigt wurden, sah bereits der Gesetzentwurf vor, dass an die Stelle des bisherigen Leistungsansatzes für Soziallasten gemäß § 11 Abs. 4 Nr. 3 zukünftig die Schlüsselzuweisungen C gemäß dem neu eingefügten § 9 a unter Berücksichtigung der Übergangsregelung des neuen § 34 d treten sollen.
Es werden dann die finanziellen Auswirkungen, und zwar sowohl die vertikalen als auch die horizontalen Auswirkungen geschildert.
Hinsichtlich der vertikalen Auswirkungen wird für das Haushaltsjahr 2014 der Betrag der Verstetigungssumme von 2.168.815.800 Euro und deren Zusammensetzung benannt, nämlich 138 Mio. Euro nach § 5 a LFAG und aus weiteren 50 Mio. Euro, beides zur Bewältigung der kommunalen Finanzkrise, aus 15 Mio. Euro für die Weiterleitung der Bußgeldeinnahmen des Landes an die Landkreise, aus 38 Mio. Euro für die Projekte „Hilfe nach Maß“ und „Budget für Arbeit“, die zukünftig im Rahmen der neuen Schlüsselzuweisung C verausgabt werden, sowie aus weiteren 21 Mio. Euro für die Finanzierung der Finanzzuweisung an den Bezirksverband Pfalz. Die fakultative Verbundmasse (Teilverbundmasse 2) wird um die Einnahmen des Landes aus der Gewerbesteuerumlagen-Anhebung verbreitert. Zusätzlich wird der Verbundsatz im Bereich des fakultativen Steuerverbundes von 21 v. H. auf 27 v. H. angehoben.
Laut Gesetzesbegründung (s. S. 13) wird
„für die Ermittlung der horizontalen Auswirkungen der Reform zunächst auf Basis des kommunalen Finanzausgleichs 2013 errechnet, welche Zuweisungen jede kommunale Gebietskörperschaft im Jahr 2013 tatsächlich (voraussichtlich) bekommt. Zugrunde gelegt wird z. B. die Einwohnerzahl zum 30. Juni 2012 oder das Steueraufkommen in der Zeit vom 1. Oktober 2011 bis zum 30. September 2012 (mit den entsprechenden Hebesätzen) und die Finanzausgleichsmasse 2013. Sodann wird berechnet, welche Zuweisungen sich für das Jahr 2013 ergeben hätten, wenn das neue Recht schon zum 1. Januar 2013 in Kraft getreten wäre und vor allem die Finanzausgleichsmasse 2014 schon zur Verfügung gestanden hätte. Den Berechnungen liegt der Gebietsstand zum 1. Januar 2013 zugrunde. .... Die Zuweisungen des Jahres 2014 werden berechnet u. a. nach der Einwohnerzahl zum 30. Juni 2013, dem Steueraufkommen in der Zeit zwischen dem 1. Oktober 2012 und dem 30. September 2013 (mit den in diesem Zeitraum tatsächlich von der Gemeinde festgesetzten Hebesätzen), den Jugend- und Sozialhilfeausgaben des Jahres 2012 oder den Schülerzahlen zum 1. August 2013. Da diese Daten heute (im April 2013) noch in der Zukunft liegen, sind seriöse Vorausberechnungen nicht möglich.“
„Im Jahr 2014 werden die Schlüsselzuweisungen der kreisfreien Städte um rd. 74 Mio. Euro gestärkt, die der Landkreise um rd. 123 Mio. Euro. Im weiteren kreisangehörigen Raum bleibt die Finanzausstattung zunächst vergleichsweise unverändert (verbandsfreie Gemeinden ca. + 4,3 Mio. Euro (im Wesentlichen für große kreisangehörige Städte), Verbandsgemeinden ca. + 5,4 Mio. Euro, Ortsgemeinden ca. – 1,1 Mio. Euro). Für die Schlüsselzuweisungen der kreisfreien Städte ergibt sich im Jahr 2015 eine Verbesserung um rd. 105 Mio. Euro, für die Landkreise um rd. 189 Mio. Euro, für die verbandsfreien Gemeinden um rd. 8,8 Mio. Euro, für die Verbandsgemeinden um rd. 21,4 Mio. Euro und für die Ortsgemeinden um ca. 2,9 Mio. Euro (jeweils gegenüber 2013). Bei den genannten Beträgen ist zu berücksichtigen, dass sich durch Entscheidungen des Haushaltsgesetzgebers (etwa bei den Landesbeteiligungen für die Projekte „Hilfe nach Maß“ und „Budget für Arbeit“, beim Ausgleich wegen des Wegfalls der Zuständigkeit der Landkreise für die Verfolgung und Ahndung von Verkehrsordnungswidrigkeiten oder bei den Zuweisungen zum Ausgleich der Schülerbeförderungskosten) Veränderungen ergeben können.
Durch die Anpassung der Nivellierungsätze nehmen die Steuerkraftmesszahlen zu, in der Landessumme um 101,7 Mio. Euro. Davon entfallen rd. 40 Mio. Euro auf die kreisfreien Städte und knapp 64,8 Mio. Euro auf die kreisangehörigen Städte und Gemeinden. Hierdurch verändern sich im kreisangehörigen Raum die Umlagegrundlagen und eröffnen sich Möglichkeiten zur Umlagegestaltung. Landesweit würde bei unveränderten Entscheidungen über die Höhe der Umlagesätze (Basis: landesdurchschnittliche Umlagesätze 2011) die höhere Steuerkraftmesszahl zu rd. 27 Mio. Euro höheren Kreisumlagen (Umlagesatz 2011: 41,94 v. H.) und zu rd. 24 Mio. Euro höheren Verbandsgemeindeumlagen (Umlagesatz 2011: 37,56 v. H.) führen.“
Diese allgemeinen Ausführungen zu den Neuregelungen des LFAG werden anschließend in den Einzelbegründungen bezogen auf die einzelnen Gesetzesvorschriften vertiefend dargestellt.
Weder der allgemeinen Gesetzesbegründung noch den Begründungen zu den einzelnen Bestimmungen lässt sich eine Darstellung der aktuellen Finanzlage der Kommunen (Finanzierungssaldo, Ausgaben- und Einnahmesituation) und der Verschuldung (Investitions- und Liquiditätskredite, Zinsausgaben) entnehmen. Die Gesetzesmaterialien in Gestalt der Gesetzesbegründung stellen das System des neuen kommunalen Finanzausgleichs dar, ohne dass die unter dem geltenden LFAG herrschende Finanzsituation der Kommunen, ohne dass insoweit auf weitergehende Einzelheiten einzugehen gewesen wäre, und daraus abgeleitet der Anspruch auf eine angemessene Finanzausstattung im Rahmen des § 49 Abs. 6 LV beschrieben werden.
Zwar enthalten die in der Gesetzesbegründung zitierten Unterlagen, wie „Finanzwissenschaftliche Untersuchung des kommunalen Finanzausgleichs in Rheinland-Pfalz“ des ifo Instituts Leibniz-Institut für Wirtschaftsforschung an der Universität München e.V. aus dem September 2012, Bericht der Enquete-Kommission 16/1 „Kommunale Finanzen“ (LT-Drs. 16/5250), Protokolle der gemeinsamen Sitzung des Innenausschusses, Haushalts- und Finanzausschuss und der Enquete-Kommission vom 19. Juni 2013 sowie Protokoll der Sitzung der Enquete-Kommission 16/1 vom 12. September 2013 mit Anhörung/Befragung von Prof. Junkernheinrich und Prof. Färber Angaben zur Entwicklung der kommunalen Einnahmen (z.B. Tabellen zur Entwicklung der Schlüsselzuweisungen, Steuereinnahmekraft im Zeitraum von 1980 bis 2010 sowie zur Ausgabenentwicklung in diesem Zeitraum).
Allerdings hat der VerfGH RP in seinem Urteil vom 14. Februar 2012 (s. Rn. 38) gefordert, dass der Gesetzgeber die wesentlichen Ergebnisse seiner Ermittlungen und seine hierauf fußenden Erwägungen durch Aufnahme in die Gesetzesmaterialien transparent zu machen habe, da nur so die Entscheidungen des Finanzausgleichsgesetzgebers für die Kommunen nachvollziehbar seien, die Akzeptanz erhöht werde und eine gewisse Rechts- und Planungssicherheit vermittelt werde.
Selbst wenn man aber die genannten Unterlagen und die weiteren in diesen Unterlagen allgemein zitierten Dokumente noch als zu den Gesetzesmaterialien zugehörig betrachtet, ist festzustellen, dass sie nach Überzeugung des Gerichts nicht als dem von dem VerfGH RP postulierten Erfordernis nach Transparenz und Nachvollziehbarkeit des finanziellen Zahlenwerks genügend gewertet werden können (vgl. BayStGH, Entscheidung vom 28. November 2007, a.a.O., Rn. 220). Es ergibt sich aus ihnen gerade kein transparentes und nachvollziehbares Zahlenwerk zur bestehenden Finanzlage der Gemeinden und Gemeindeverbänden.
Aber selbst wenn man diese gesamten Unterlagen als ein transparentes und nachvollziehbares Zahlenwerk ansähe, das geeignet wäre, dem Gesetzgeber, d.h. den Abgeordneten des Landtags, ein Bild von der Höhe der erforderlichen Finanzmittel der Gemeinden und Gemeindeverbände für einen aufgabengerechten Finanzausgleich im Sinne des Art. 49 Abs. 6 LV zu vermitteln, so genügen diese Unterlagen doch nicht den von Verfassungs wegen zu fordernden verfahrensrechtlichen Mindestanforderungen im oben dargelegten Umfang.
Denn weder die Gesetzesbegründung LT-Drs 16/2231 noch die weiteren genannten Unterlagen treffen Aussagen zur Finanzlage des Landes. Weder wird die aktuelle Finanzlage des Landes (Finanzierungssaldo, Verschuldung, Zinsausgaben) – auch nicht in pauschalierter Weise – aufgezeigt noch wird ein Vergleich der Finanzlage des Landes und der Finanzlagen der Gemeinden und Gemeindeverbände vorgenommen.
Diese Betrachtung und der anschließende Vergleich der Finanzlage der Gemeinden und Gemeindeverbände einerseits und der Finanzlage des Landes andererseits ist verfassungsrechtlich geboten, wenn – wie der VerfGH RP in dem Urteil vom 14. Februar 2012 (Rn. 24) ausführt – der Anspruch der Kommunen auf einen angemessenen Finanzausgleich (neben der von den Kommunen zu fordernden größtmöglichen Anspannung) in Abhängigkeit von der Finanzkraft des Landes besteht. Steht damit, wenn auch innerhalb des Einschätzungs- und Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers, der Anspruch aus Art. 49 Abs. 6 LV unter dem Vorbehalt der finanziellen Leistungsfähigkeit des Landes, so setzt dies zwangsläufig voraus, dass außer der Finanzlage der Kommunen die Finanzlage des Landes zu analysieren und in den Gesetzesmaterialien darzustellen ist (vgl. hierzu z.B. LT-Drs NRW 15/1002).
Für die verfassungsrechtliche Überprüfung des LFAG 2014 sind auch allein die im Gesetzgebungsverfahren aufgezeigten Gründe maßgeblich, ein Nachschieben von Gründen nach Inkrafttreten des LFAG 2014 genügt den von Art. 49 Abs. 6 LV gebotenen verfahrensrechtlichen Mindestanforderungen nicht (vgl. BVerfG, Urteil vom 18. April 1989 – 2 BvF 1/82 –, BVerfGE 79, 311 [344] und juris Rn. 94f.; StGH NRW, Urteil vom 15. März 2011 – 20/10 –, juris, Rn. 86; StGH Hessen, Urteil vom 21. Mai 2013, a.a.O., Rn. 132).
Es kann daher auch nicht auf nach dem Inkrafttreten des LFAG 2014 erstellte Gutachten (Prof. Dr. Scherf und Prof. Dr. Döring), auf die der Beklagtenvertreter in der mündlichen Verhandlung verwiesen hat, oder den Evaluationsbericht vom 6. Dezember 2017 (LT-Drs 17/4750) abgestellt werden. Mit dem Evaluationsbericht und den während des Evaluationsverfahrens erstatteten Gutachten, die ihrerseits Gutachten aus dem Jahr 2015 aktualisieren und fortschreiben, hat der Beklagte lediglich seiner Beobachtungspflicht entsprochen. Denn ohne eine regelmäßige Kontrolle und Korrektur des bestehenden Finanzausgleichssystems können die Kommunen allein durch tatsächliche Entwicklungen in eine mit Art. 49 Abs. 6 Satz 1 LV nicht mehr vereinbare finanzielle Lage geraten (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 14. Februar 2012, Rn. 39; ThürVerfGH, Urteil vom 21. Juni 2005 – 28/03 – juris, Rn. 163; NdsStGH, Urteil vom 7. März 2008 – 2/05 – juris, Rn. 76).
Schließlich ersetzt die Fortschreibung eines historisch gewachsenen, im Laufe der Zeit akzeptierten, aber auf keiner erneuten Analyse des kommunalen Finanzbedarfs beruhenden Zustandes nicht die verfassungsrechtlich gebotene Ermittlung des aus den aufgabenbedingten kommunalen Ausgaben in Gegenüberstellung zur kommunalen Finanzkraft resultierenden kommunalen Finanzbedarfs und dessen Anpassung an sich verändernde Verhältnisse (vgl. StGH Hessen, Urteil vom 21. Mai 2013, a.a.O., Rn. 141).
Der Schriftsatz des Beklagten vom 23. Mai 2019 erfordert zur Überzeugung des Gerichts keine Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung nach § 104 Abs. 3 Satz 2 VwGO. Eine solche Wiedereröffnung steht im Ermessen des Gerichts (BVerwG, Beschlüsse vom 5. November 2001 – 9 B 50.01 – und vom 29. Juni 2007 – 4 BN 22.07 –, beide in juris). Zwar kann sich dieses Ermessen, etwa durch die Verpflichtung des Gerichts nach Art. 103 Abs. 1 GG, § 108 Abs. 2 VwGO, den Beteiligten rechtliches Gehör zu gewähren, oder durch die Pflicht nach § 86 Abs. 1 VwGO, den Sachverhalt umfassend aufzuklären, zu einer Rechtspflicht zur Wiedereröffnung verdichten (BVerwG, Beschluss vom 19. März 1991 – 9 B 56.91 –, juris, Rn. 4). Nachgelassene oder – wie hier – nachgereichte Schriftsätze erzwingen jedoch nur dann eine Wiedereröffnung, wenn das Gericht ihnen wesentlich neues Vorbringen entnimmt, auf das es seine Entscheidung stützen will (BVerwG, Beschlüsse vom 5. November 2001 – 9 B 50.01 – und vom 16. Februar 2016 – 10 BN 4.15 –, beide in juris). Eine solche Konstellation sieht das Gericht hier nicht.
Der Schriftsatz des Beklagten vom 23. Mai 2019 belegt, dass die Problematik der oben aufgezeigten Darlegungslasten im Gesetzgebungsverfahren für Neuregelungen des LFAG dem Beklagten bestens bekannt war. Denn bereits in den Normenkontrollverfahren VGH N 29/14, VGH N 30/14 und VGH 31/14 zu den hier streitigen Gesetzesregelungen hat sein damaliger Verfahrensbevollmächtigter umfassend vorgetragen; aus diesem Vortrag zitiert der Beklagte in seinem Schriftsatz vom 23. Mai 2019.
Das Gericht hat bei der Prüfung, ob die verfassungsrechtlich gebotenen verfahrensrechtlichen Mindestanforderungen im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens für das LFAG 2014 eingehalten wurden, nicht nur auf die Gesetzesbegründung abgestellt, sondern auch auf die bereits genannten Unterlagen. Der Beklagte verweist nunmehr darauf, dass in dem Gutachten des ifo Instituts auf mehreren Seiten das Gutachten von Prof. Dr. Scherf „Die Schlüsselzuweisungen an die Landkreise in Rheinland-Pfalz und der Grundsatz der Verteilungssymmetrie“ aus 2011 zitiert werde, das auf der Homepage von Prof. Dr. Scherf auch für Mitglieder des Landtags Rheinland-Pfalz zu finden gewesen sei. Es trifft zwar zu, dass in dem ifo Gutachten das Gutachten von Prof. Dr. Scherf (veröffentlicht 2012) zitiert wird und dieses Gutachten in dem fünfseitigen Literaturverzeichnis zu dem ifo Gutachten aufgeführt ist. Es wird aber zum einen die Homepage von Prof. Dr. Scherf nicht als Fundstelle für das Gutachten von Prof. Dr. Scherf benannt und zum andern gehört eine solche Homepage nicht zu den Gesetzesmaterialien. Eine – wie der VerfGH RP sie in dem Urteil vom 24. Februar 2012 (Rn. 41) fordert – transparente Darlegung der wesentlichen Ergebnisse der Ermittlungen des Gesetzgebers und seiner hierauf fußenden Erwägungen liegt nicht vor, wenn die Gesetzesmaterialien anhand eines Literaturverzeichnisses und weiterer Recherchen zu den Autorennamen im Internet zusammengesucht werden müssen.
Im Übrigen befasst sich jenes Gutachten, dessen Hintergrund der Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des OVG Rheinland-Pfalz vom 15. Dezember 2010 (2 A 19738/09.OVG) im Verwaltungsstreitverfahren Landkreis Neuwied gegen das Land Rheinland-Pfalz wegen Finanzausgleichs (Schlüsselzuweisungen 2007) bildet (s. S. 5 des Gutachtens), ausschließlich mit den Zuweisungen an die Landkreise in Rheinland-Pfalz, nicht aber auch mit den Zuweisungen an die kreisfreien Städte. Prof. Dr. Scherf gelangte in diesem Gutachten aus dem Jahr 2011 zu folgendem Schluss:
„Insgesamt zeigt die finanzwissenschaftliche Analyse, dass das Oberverwaltungsgericht die Finanzlage der Landkreise falsch diagnostiziert und daraus falsche Schlüsse gezogen hat. Die Dynamik der Sozialausgaben ist zwar unverkennbar, doch hat sich daraus kein globales Ungleichgewicht zwischen Land und Kommunen ergeben, das eine Erhöhung der Schlüsselzuweisungen rechtfertigen würde. Wenn ein solches Ungleichgewicht einmal eintreten sollte, dann wäre die OVG-Methode zudem vollkommen untauglich, um das Problem zufriedenstellend zu lösen.“
Dieses Gutachtenergebnis, das lediglich auf die Landkreise bezogen ist, steht im Widerspruch zu dem Urteil des VerfGH RP vom 14. Februar 2014, das gerade die §§ 5 bis 13 LFAG 2007 und die Ansätze für die Finanzausgleichmasse im Haushaltsplan für das Jahr 2007 für unvereinbar mit Art. 49 Abs. 6 LV i.V.m. Art. 49 Abs. 1 bis 3 LV erklärt hat. Dem Gericht erschließt sich daher nicht, wie jenes Gutachten aus dem Jahr 2011 nach Ergehen des verfassungsgerichtlichen Urteils vom 14. Februar 2012 noch eine tragfähige Grundlage für eine Neuregelung im LFAG sein kann.
Das Gericht hält die Neuregelungen im LFAG 2014 wegen Verletzung der verfahrensrechtlichen Mindestanforderungen an eine Finanzausgleichsentscheidung für unvereinbar mit Art. 49 Abs. 6 LV.
2.
Das Gericht hält das LFAG 2014 auch hinsichtlich seiner Finanzausgleichsregelungen für mit Art. 49 Abs. 6 LV nicht vereinbar.
Zum gemeindlichen Selbstverwaltungsrecht gehört die Finanzhoheit der Kommunen. Sie umschließt die eigenverantwortliche Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft der Kommunen im Rahmen eines gesetzlich geordneten Haushaltswesens. Garantiert ist damit, dass den Kommunen das eigene Wirtschaften mit Einnahmen und Ausgaben nicht aus der Hand genommen wird (vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. November 1986 – 2 BvR 1241/82 –, NVwZ 1987, 123, und Beschluss vom 15. November 1993 – 2 BvR 1199/91 –, juris, Rn. 6). Art. 106 Abs. 7 Satz 1 GG fordert in Ergänzung des Systems nach Art. 106 Abs. 6 Satz 4 GG weitere Finanzzuweisungen an die Kommunen in Form des obligatorischen kommunalen Finanzausgleichs durch Beteiligung der Gemeinden am Länderanteil der Gemeinschaftssteuern. Das sind gemäß Art. 106 Abs. 3 Satz 1 GG die Einkommensteuer, die Körperschaftsteuer und die Umsatzsteuer. Die kommunale Finanzausstattung ist hiernach wesentlich durch eigene Einnahmen der Gemeinden und bundesrechtlich vorgegebene Steuererträge bestimmt. Der landesgesetzlich geregelte kommunale Finanzausgleich dient entsprechend Art. 106 Abs. 7 GG ergänzend dem Ausgleich des nicht bereits in Ausführung von Bundes- und sonstigem Landesrecht gedeckten Finanzbedarfs von Gemeinden und Kreisen (VerfGH NRW, Urteil vom 19. Juli 2011 – 32/08 –, juris, Rn. 39-54).
Da dem kommunalen Finanzausgleich nach Art. 49 Abs. 6 LV eine die sonstigen Einnahmen der Kommunen ergänzende Funktion zukommt, haben die Kommunen ihrerseits eine größtmögliche Anspannung hinsichtlich ihrer Finanzlage sowohl auf der Einnahmen- als auch auf der Ausgabenseite zu leisten. So hat der VerfGH RP in seinem Urteil vom 14. Februar 2012 (Rn. 110) im Rahmen des Normenkontrollverfahrens zur Änderung des LFAG vom 12. Juni 2007 neben der Verpflichtung des Landes zur Bereitstellung einer angemessenen Finanzausstattung der Kommunen darauf verwiesen, dass als wesentliche Grundlage für einen funktionsfähigen Finanzausgleich die Kommunen ihre eigenen Einnahmequellen angemessen auszuschöpfen und dabei ihre Kräfte größtmöglich anzuspannen haben.
Die von dem Beklagten im Jahr 2015 eingeholten und im Jahr 2017 aktualisierten Gutachten von Prof. Dr. Döring (s. LT-Drs 17/4750 Anlage 4), Prof. Dr. Scherf (LT-Drs 17/4750 Anlage 3), des ifo Instituts aus September 2012 (a.a.O., u.a. S. 82) sowie die Kommunalberichte des Rechnungshofs Rheinland-Pfalz (z.B. 2016, S. 19 ff.) kommen übereinstimmend zu dem Ergebnis, dass bei den Gemeinden und Gemeindeverbände in Rheinland-Pfalz erhebliches Einnahmepotenzial ungenutzt bleibe. Ein deutliches Anheben der Hebesätze sei dabei auch ohne Gefahr für die Standortattraktivität möglich, da die Hebesätze seit Jahrzehnten unter dem bundesweiten Durchschnitt lägen.
Auch die Hebesätze der Klägerin könnten trotz der von ihr in der mündlichen Verhandlung des Gerichts vorgetragenen und durchaus nachvollziehbaren Argumenten höher liegen. So liegen nicht nur die Hebesätze von Städten in anderen Bundesländern im Durchschnitt höher. Dies gilt auch insbesondere für die in acht Bundesländern gelegenen Städte des Aktionsbündnisses „Für die Würde unserer Städte“, dem die Klägerin angehört. Tabellen bezüglich der Hebesätze zur Grundsteuer B und zur Gewerbesteuer für 63 Bündnisstädte (Bl. 316 f. GA) zeigen, dass bei den Hebesätzen für die Grundsteuer B und die Gewerbesteuer bei der Klägerin noch Luft nach oben ist. Den Spitzensatz dieser Bündnisstädte hält die Stadt Oberhausen in Nordrhein-Westfalen mit 550 v.H. In Rheinland-Pfalz hat aus diesem Aktionsbündnis die Stadt Mainz den höchsten Gewerbesteuersatz mit 440 v. H. (in der Rspr. nicht beanstandet: Hebesatz von 825 v. H. vom OVG NRW, Beschluss vom 16. Juli 2013 – 14 A 464/13 –, juris; VG Köln, Urteil vom 29. Mai 2015 – 17 K 704/15 –, juris: Anhebung des von 460 v. H. auf 690 v. H.; Grundsteuerhebesatz von 910 v. H.: VG Arnsberg, Urteil vom 17. August 2017 – 5 K 3626/16 –, juris, Rn. 37 ff.). Die Klägerin hat zwar darauf verwiesen, dass die Höhe der Steuerhebesätze ein Abwanderungskriterium insbesondere für Gewerbebetriebe sei; sie hat aber auch eingeräumt, dass die Höhe der Hebesätze der Gewerbesteuer nicht das alleinige Kriterium für einen Gewerbebetrieb bei der Standortwahl bzw. Standorttreue sei. Entscheidend sei zudem die Infrastruktur, insbesondere die Anbindung an den Fernstraßenverkehr, die für die Klägerin nicht optimal sei.
Auch wenn dem Beklagten also zugestimmt werden kann, dass die Festsetzung höherer Steuerhebesätze für die Klägerin möglich wäre, ist doch auch festzuhalten, dass es für die Festsetzung der Steuerhebesätze verfassungsrechtliche Grenzen gibt, die eine Gemeinde bei der Hebesatzfestsetzung zu beachten hat (vgl. BVerfG, Beschluss vom 18. Januar 2006 – 2 BvR 2194/99 –, BVerfGE 115, 97 [114 ff.], juris, Rn. 38 ff.).
Zur Überzeugung des Gerichts gehört es nicht zur von einer Gemeinde zu fordernden größtmöglichen Anspannung, dass diese die Änderung ihres Rechtsstatuts anzustreben hat, um möglicherweise Ausgaben einzusparen. Der Anspruch der Kommune nach Art. 49 Abs. 6 LV steht dieser in der von ihr innegehabten Rechtsform zu. Sie ist nicht verpflichtet, eine Änderung dieses Rechtsstatus zu beantragen, um in den sie umgebenden Landkreis eingekreist zu werden. Sollte der Beklagte der Auffassung sein, eine Einkreisung sei aus finanziellen Gründen zwingend geboten, ist er nicht gehindert, eine entsprechende Verwaltungs- und Kommunalreform einzuleiten (s. hierzu z. B. Kommunalbericht 2016, S. 56).
Das Fehlen der größtmöglichen Kraftanspannung auf Seiten von Gemeinden und Gemeindeverbänden entbindet das Land grundsätzlich aber nicht von seiner Pflicht nach Art. 49 Abs. 6 LV, die Finanzquellen der Kommunen aufzustocken. Die Pflicht des Landes, den Gemeinden und Gemeindeverbänden auch die zur Erfüllung ihrer eigenen und übertragenen Aufgaben erforderlichen Mittel im Wege des Lasten- und Finanzausgleichs zu sichern, ist keine Pflicht, die auf einzelne Kommunen bezogen ist, sondern sich an der Gesamtheit der Gemeinden und Gemeindeverbänden orientiert. Aus diesem Grund kann hier letztlich dahinstehen, ob die Klägerin ihrer Verpflichtung zur Bewältigung ihrer Finanzkrise durch größtmögliche Anspannung, wie der VerfGH RP sie in seinem Urteil vom 14. Februar 2012 (dort Rn. 110) eingefordert hat, nachkommt.
Die über Jahrzehnte gewachsene kommunale Finanzkrise erfordert von Verfassungs wegen ein entschlossenes und zeitnahes Zusammenwirken aller Ebenen, d. h. der Kommunen und des Landes.
Art. 49 Abs. 5 und 6 LV RP enthält selbständige Ausformungen der finanziellen Absicherung der kommunalen Gebietskörperschaften, kraft derer das Land zum einen Bestimmungen über die Deckung der Kosten treffen muss, die den Gemeinden und Gemeindeverbänden durch die Erfüllung übertragener staatlicher Aufgaben entstehen, und zum anderen verpflichtet ist, den Gemeinden und Landkreisen die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Mittel durch Erschließung eigener Steuerquellen und im Rahmen seiner finanziellen Leistungsfähigkeit durch übergemeindlichen Finanzausgleich zur Verfügung zu stellen (VerfGH RP, Urteil vom 14. Februar 2012, a.a.O., Rn. 24). Art. 49 Abs. 6 Satz 1 LV verpflichtet das Land, den Gemeinden und Gemeindeverbänden die zur Erfüllung ihrer eigenen und der übertragenen Aufgaben erforderlichen Mittel im Wege des Lasten- und Finanzausgleichs zu sichern. Der kommunale Finanzausgleich ergänzt die Finanzquellen der Kommunen und stockt deren Finanzmasse insgesamt auf (vertikale oder fiskalische Funktion). Er bezweckt aber auch, die Finanzkraftunterschiede zwischen den Kommunen abzubauen (horizontale oder distributive Funktion) (vgl. VerfGH RP, Entscheidung vom 30. Januar 1998 – VGH N 2/97 –, AS RP-SL 26, 391 [396]; Urteil vom 25. Januar 2006 – VGH B 1/05 –, AS RP-SL 33, 66 [70]).
Da der Finanzausgleich durch Gesetz, also durch eine über den Einzelfall hinausreichende Regelung zu leisten ist, kommt für den Fall, dass der Beklagte den Gemeinden und Gemeindeverbänden insgesamt ein ausreichendes Gesamtfinanzvolumen zur Verfügung stellt und diese Finanzmittel in verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Weise auf die Gebietskörperschaften verteilt werden, eine Verletzung seiner Finanzausstattungspflicht gegenüber einer einzelnen Gemeinde oder einem einzelnen Gemeindeverband grundsätzlich nicht in Betracht (vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 1. Dezember 1998 – 5/97 –, juris, Rn. 46).
Der VerfGH RP hat in seiner Rechtsprechung zum kommunalen Finanzausgleich Vorgaben für die gerichtliche Überprüfung des Finanzausgleichs gemacht. Danach ist die Finanzausstattung der Kommunen grundsätzlich nur dann angemessen, wenn die kommunalen Finanzmittel ausreichen, um den Gemeinden und Gemeindeverbänden die Erfüllung aller zugewiesenen und im Rahmen der kommunalen Selbstverwaltung auch die Wahrnehmung selbstgewählter Aufgaben zu ermöglichen. Art. 49 Abs. 6 Satz 1 LV soll die finanziellen Grundlagen der kommunalen Selbstverwaltung gewährleisten. Dieser Schutz drohte leer zu laufen, beschränkte man die finanzielle Einstandspflicht des Landes für die Kommunen auf deren eigene und landesgesetzlich zugewiesene Aufgaben (VerfGH RP, Urteil vom 14. Februar 2012, Rn. 62). In seinem Urteil vom 8. Mai 1985 – VGH 2/84 – (AS RP-SL 19, 339 [340f.]) hat der VerfGH RP diesbezüglich ausgeführt:
„Notwendiger Bestandteil des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts ist das Recht auf eine angemessene Finanzausstattung (Finanzhoheit): Nur auf der Grundlage ausreichender Finanzmittel kann die Selbstverwaltung sich wirksam entfalten und mit Leben erfüllt werden; wo genügende Mittel zur eigenverantwortlichen Verfügung fehlen, bleibt sie auf ein kraftloses Schattendasein verwiesen. In diesem Sinne verpflichtet der Verfassungsauftrag des Art. 49 Abs. 5 LV1) Dem damaligen Art. 49 Abs. 5 LV entspricht heute Art. 49 Abs. 6 LV.', STICKY, true, WIDTH, 500, TITLE, 'Fußnote X ', CENTERMOUSE, true, ABOVE, true );false;">1 den Staat dazu, den Gemeinden und Gemeindeverbänden im Wege des Lasten- und Finanzausgleichs die Mittel zu sichern, die zur Durchführung ihrer eigenen und der übertragenen Aufgaben erforderlich sind.“
Fußnote
X
Nach Art. 49 Abs. 1 bis 3 LV ist den Kommunen das Recht der Selbstverwaltung ihrer Angelegenheiten gewährleistet. Die Gemeinden – im Rahmen der jeweiligen gesetzlichen Zuständigkeit gilt Entsprechendes für die Gemeindeverbände – sind in ihrem Gebiet unter eigener Verantwortung die ausschließlichen Träger der gesamten örtlichen öffentlichen Verwaltung. Sie können jede öffentliche Aufgabe übernehmen, soweit der Gesetzgeber sie nicht anderen Stellen im dringenden öffentlichen Interesse ausschließlich zuweist. Garantiert ist den Kommunen damit ein grundsätzlich alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft umfassender Aufgabenbereich (BVerfG, Beschluss vom 23. November 1988 – 2 BvR 1619 und 1628/83 –, BVerfGE 79, 127 [143 ff.]; 83, 363 [382 ff.]; 91, 228 [236]). In den Schutzbereich dieser sog. Aufgabengarantie wird eingegriffen, wenn der Gesetzgeber den Kommunen neue Aufgaben überbürdet. Das gilt nicht nur für die Übertragung staatlicher Aufgaben als Auftragsangelegenheiten, sondern auch im "eigenen Wirkungskreis" für die Zuweisung neuer Pflichtaufgaben der Selbstverwaltung. Die Übertragung solcher zusätzlichen Aufgaben bzw. Vorgaben zur Erfüllung dieser Aufgaben (z. B. U-3-Betreuung und damit verbundener Personalschlüssel in Kitas sowie Betriebskosten) greift (mittelbar) in die kommunale Selbstverwaltung ein, weil sie kommunale Mittel beansprucht und dadurch Kapazitäten zur Wahrnehmung der sonstigen, insbesondere der freien Selbstverwaltungsaufgaben schmälert (VerfGH RP, Urteil vom 16. März 2001 – VGH B 8/00 –, AS RP-SL 29, 75 [82]).
Entsprechend hat das BVerwG (Urteil vom 25. März 1998 – 8 C 11/97 –, BVerwGE 106, 280-290, Rn. 21) zu Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG entschieden:
„Eine aufgabenadäquate Finanzausstattung setzt voraus, daß die gemeindlichen Finanzmittel ausreichen, um den Gemeinden die Erfüllung aller zugewiesener und im Rahmen der kommunalen Selbstverwaltung auch die Erfüllung selbst gewählter Aufgaben zu ermöglichen. Die Gewährleistung dieser Finanzausstattung wird durch den neuen Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG nicht nur deklaratorisch bestätigt, sondern auch materiell-rechtlich verstärkt (vgl. Maunz/Dürig, GG, Art. 28 Anm. 84 b m.w.N.).“
Allerdings garantiert Art. 49 Abs. 6 LV die kommunale Finanzhoheit lediglich im Sinne einer einheitlichen Finanzausstattung für eigene und übertragene Aufgaben (so VerfGH RP, Urteil vom 16. März 2001 – VGH B 8/00 –, AS RP-SL 29, 75 [82]).
Nach diesen Maßgaben ist die Finanzausstattungsgarantie des Art. 49 Abs. 6 LV in der Regel jedenfalls dann verletzt, wenn in einer Gesamtbetrachtung den Kommunen die zur Wahrnehmung eines Minimums freier Aufgaben zwingend erforderliche Finanzausstattung vorenthalten und so einer sinnvollen Betätigung der Selbstverwaltung die Grundlage entzogen wird (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 8. Mai 1985, AS RP-SL 19, 339 [341]; Urteil vom 16. März 2001, AS RP-SL 29, 75 [82]).
Da grundsätzlich von der Gleichwertigkeit staatlicher und kommunaler Aufgaben auszugehen ist, besteht dieser Anspruch nicht losgelöst von der Finanzkraft des Landes (vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2013 – 8 C 1/12 –, juris, Rn. 13; NdsStGH, Urteil vom 7. März 2008 – 2/05 –, juris, Rn. 68 m.w.N.). So hat das BVerwG in seinem Urteil vom 31. Januar 2013 ausgeführt, aus dem Grundgesetz ließen sich insofern keine Vorrangpositionen herleiten; vielmehr habe der Finanzbedarf eines jeden Verwaltungsträgers grundsätzlich gleichen Rang. Weder komme dem Land für seinen eigenen Finanzbedarf ein Vorrang gegenüber dem kommunalen Bereich zu, noch lasse sich aus Art. 28 Abs. 2 GG umgekehrt ein Vorrang des kommunalen Finanzbedarfs gegenüber demjenigen des Staates herleiten.
Bei der Bemessung der Finanzzuweisungen an die Kommunen sind demgemäß die widerstreitenden finanziellen Belange des Landes und der Kommunen zu einem angemessenen Ausgleich zu bringen. Angesichts der grundsätzlichen Gleichwertigkeit von staatlichen und kommunalen Aufgaben wird der vertikale Finanzausgleich danach durch den Grundsatz der Verteilungssymmetrie bestimmt, der eine gleichmäßige und gerechte Aufteilung der verfügbaren Finanzmittel auf die verschiedenen Ebenen gebietet. Dabei setzt das Erfordernis einer symmetrischen Finanzmittelverteilung der gesetzgeberischen Gestaltungsmacht umso engere Grenzen, je knapper die zu verteilenden Finanzmittel sind (vgl. VerfGH, Urteil vom 10. Januar 1974 – VGH 2/74 –, AS RP-SL 15, 65 [75]; Urteil vom 25. Januar 2006 – VGH B 1/05 –, AS RP-SL 33, 66 [70]; NdsStGH, Urteil vom 7. März 2008 – 2/05 – juris, Rn. 68 ff.; StGH BW, Urteil vom 10. Mai 1999 – 2/97 – juris, Rn. 87 ff.).
Dem Gesetzgeber steht bei der Bemessung des angemessenen Finanzbedarfs der Kommunen zur Wahrnehmung eines Mindestbestands an freiwilligen Selbstverwaltungsangelegenheiten und der vergleichenden Betrachtung der finanziellen Belange von Land und Kommunen im Rahmen des Grundsatzes der Verteilungssymmetrie ein weiter, gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer Gestaltungsspielraum zu (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 14. Februar 2012, Rn. 40). Aufwendungen der Kommunen zur Aufgabenwahrnehmung sind deshalb von vornherein unbeachtlich, soweit sie dem Gebot sparsamer und wirtschaftlicher Haushaltsführung nicht entsprechen. Die Grenze der Angemessenheit gilt darüber hinaus auch für die Wahrnehmung der Aufgaben dem Grunde nach, soweit die Kommunen autonom über ihre Wahrnehmung entscheiden.
Wegen des Fehlens allgemeingültiger Maßstäbe zur Bemessung eines objektiv notwendigen Finanzbedarfs ist es ausgeschlossen, die Höhe der einer Vielzahl von Gemeinden und Gemeindeverbänden zur Verfügung zu stellenden Finanzmittel nach objektiven Gesichtspunkten nachrechenbar quotenmäßig oder gar exakt zu ermitteln (vgl. VerfGH, Urteil vom 14. Februar 2012, Rn. 34; BayVerfGH, Entscheidung vom 28. November 2007 – Vf. 15-VII-05 –, juris, Rn. 210, m. w. N.). Allerdings müssen die Gemeinden mindestens über so große Finanzmittel verfügen, dass sie ihre pflichtigen (Fremd- wie Selbstverwaltungs-)Aufgaben ohne (nicht nur vorübergehende) Kreditaufnahme erfüllen können und darüber hinaus noch über eine "freie Spitze" verfügen, um zusätzlich freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben in einem bescheidenen, aber doch merklichen Umfang wahrnehmen zu können (VerfGH RP, Urteile vom 5. Dezember 1977 – VGH 2/74 –, DVBl 1978, 802 [805] und vom 18. März 1992 – VGH 3/91 –, NVwZ 1993, 159 [160] m.w.N.; BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2013 – 8 C 1/12 –, BVerwGE 145, 378-392, Rn. 19 m.w.N.).
Um insoweit einen Verfassungsverstoß feststellen zu können, ist vor Erlass des Gesetzes eine typisierende Bedarfsanalyse erforderlich. Die im Rahmen des Vergleichs der finanziellen Leistungsfähigkeit von Kommunen und Land anzustellende wertende Gesamtbetrachtung hat anhand verschiedener Parameter zu erfolgen, deren Auswahl und sachliche Bewertung dem Gesetzgeber überantwortet ist.
Zur Überzeugung des Gerichts steht fest, dass der Gesetzgeber bei der nach Art. 49 Abs. 6 LV gebotenen angemessenen Finanzausstattung der Kommunen auch unter Berücksichtigung, dass die Gemeinden und Gemeindeverbände eine größtmögliche Kraftanspannung hinsichtlich ihrer Finanzen zu leisten haben, deren strukturelles Finanzdefizit bei der Neuregelung des LFAG 2014 nicht angemessen berücksichtigt hat.
Das Gericht verkennt hierbei nicht, dass der Schuldenabbau in der Regel keine Aufgabe der Gemeinden und Gemeindeverbände im Sinne des Art. 49 Abs. 6 LV ist. Die Aufgaben einer Gemeinde sind in § 2 Gemeindeordnung Rheinland-Pfalz – GemO – allgemein definiert. Nach § 2 Abs.1 GemO gibt es freie Selbstverwaltungsaufgaben und nach § 2 Abs. 2 GemO Auftragsangelegenheiten. Für diese Aufgabenerfüllung ist die Finanzierung zu sichern. Nach § 93 Abs. 4 GemO ist der kommunale Haushalt in jedem Haushaltsjahr in Planung und Rechnung auszugleichen. Dieser Haushaltsausgleich bzw. das Anstreben eines Haushaltsausgleichs ist Pflicht der Gemeinde, aber keine Aufgabe nach Art. 49 Abs. 6 LV. Es handelt sich bei dem Haushaltsausgleich bzw. dem Streben nach einem Haushaltsausgleich weder um eine freiwillige Leistung noch um eine Auftragsangelegenheit. Die Sicherstellung finanzieller Mittel, notfalls auch durch Kreditaufnahme, dient vielmehr dem Zweck der Aufgabenerfüllung. Kreditschulden sind die Kosten der Aufgabenerfüllung vorangegangener Perioden.
Zu den bei den Kommunen aufgelaufenen Kreditschulden haben unstreitig die hohen Sozialausgaben der Kommunen beigetragen, die den haushaltspolitischen Gestaltungsspielraum der rheinland-pfälzischen Kommunen eingeschränkt haben. So wurden nach einem Gutachten des Niedersächsischen Wirtschaftsforschungsinstituts in Rheinland-Pfalz schon im Jahr 2006 auf kommunaler Ebene fast die Hälfte der für laufende Zwecke eingesetzten allgemeinen Deckungsmittel für Aufgaben der sozialen Sicherung verausgabt (so VerfGH RP, Urteil vom 14. Februar 2012, Rn. 57). In dem Urteil des VerfGH RP vom 14. Februar 2012 heißt es hierzu (Rn. 58 -61):
„Die Berechnungen von Prof. Dr. Junkernheinrich und G. Micosatt stützen diesen Befund. Danach haben im Jahr 2006 die Zuschussbedarfe im Einzelplan 4 (Soziale Sicherung) des Verwaltungshaushalts 42,9 Prozent der allgemeinen Deckungsmittel der Kommunen in Anspruch genommen. Bei den mit Sozialausgaben besonders belasteten kreisfreien Städten habe diese Absorptionsquote bei 50,7 Prozent, auf der zentralen Kreisebene sogar bei über 74,4 Prozent gelegen. Eine Studie der Bertelsmann Stiftung aus dem Jahr 2010 kommt zu dem Ergebnis, dass sich mittels einer Regressionsanalyse nahezu zwei Drittel der Kassenkreditstreuung auf Kreisebene durch die Höhe der Sozialleistungen erklären lassen (vgl. Junkernheinrich u.a., Kommunaler Finanz- und Schuldenreport Rheinland-Pfalz, 2010, insb. S. 115 ff.).
Danach steht zur Überzeugung des Verfassungsgerichtshofs fest, dass die signifikant hohen Sozialausgaben maßgeblich zur finanziellen Schieflage der Kommunen im Jahr 2007 beigetragen haben. Dieser Zusammenhang wird von keinem der im vorliegenden Verfahren Beteiligten in Abrede gestellt.
bb) Unabhängig vom Vorliegen einer rechnerischen Symmetriestörung hätte das Land daher seine Finanzausgleichsleistungen aus Gründen der verfassungsrechtlich gebotenen Verteilungsgerechtigkeit spürbar erhöhen und stärker zur Bewältigung der kommunalen Finanzkrise beitragen müssen.
(1) Denn die Aufgaben der Kommunen im Sozialbereich ergeben sich größtenteils aus staatlicher Zuweisung. Auf die Höhe der hieraus folgenden Kosten haben die Kommunen nur begrenzten Einfluss. Zwar verbleiben den Kommunen in weniger regulierungsintensiven Bereichen des Sozialwesens Gestaltungsspielräume. Der wesentliche Teil der Soziallasten ist aber durch die gesetzlichen Bestimmungen und die örtlichen Sozialstrukturen unausweichlich vorgegeben (vgl. Kommunalbericht 2011, LT-Drs. 16/30, S. 78; Junkernheinrich u.a., Kommunaler Finanz- und Schuldenreport Rheinland-Pfalz, 2010, S. 106 ff.).“
Weiter führt der VerfGH RP in diesem Urteil aus (Rn. 63 - 66):
„(3) Seiner demnach bestehenden Mitverantwortung für die Finanzierung der signifikant hohen Sozialausgaben und die hieraus folgende finanzielle Schieflage der Kommunen im Jahr 2007 hat der Gesetzgeber bei der Bemessung der Finanzausgleichsmittel – unter dem verfassungsrechtlichen Gesichtspunkt der Verteilungsgerechtigkeit – nicht angemessen Rechnung getragen.
Es ist nicht erkennbar, dass der Anteil der Kommunen an den im Land insgesamt verfügbaren Finanzmitteln im hier in Rede stehenden Zeitraum von 2000 bis 2007 mit Blick auf die stark gestiegenen Sozialausgaben spürbar erhöht worden wäre. Eine solche effektive Verbesserung der Finanzlage der Kommunen erfolgte insbesondere nicht durch den Beistandspakt und den Stabilisierungsfonds. Denn die zusätzlichen Finanzmittel aus diesen beiden Instrumenten wurden (und werden) den Kommunen nur darlehensweise gewährt. Der Stabilisierungsfonds bietet im Kern eine neue Form des kommunalen Überziehungskredits, für dessen Kosten die Kommunen selbst aufkommen müssen (vgl. den Bericht der Enquête-Kommission 14/1 „Kommunen“, LT-Drs. 14/4600, S. 146; auch Müller/Meffert, Der kommunale Finanzausgleich in Rheinland-Pfalz, 2008, S. 218 ff.).
Im Gegenteil wurde die Finanzmittelverteilung im Betrachtungszeitraum sogar zu Lasten des kommunalen Bereichs verschoben. So wurden die Mittel der Kommunen durch das Erste Landesgesetz zur Änderung des Landesfinanzausgleichsgesetzes vom 9. April 2002 (GVBl. S. 159) – zugunsten des Landes – effektiv um rund 40 Millionen Euro vermindert. Die Hauptlast aus dieser Umverteilung hatten die mit Sozialausgaben ohnehin hoch befrachteten Landkreise und kreisfreien Städte zu tragen (vgl. die Begründung des Regierungsentwurfs, LT-Drs. 14/572, S. 8 f.).
c) Die zur Überprüfung gestellten Bestimmungen über die Finanzausgleichsmasse und die Schlüsselzuweisungen des Jahres 2007 verstoßen nach alledem gegen den aus Art. 49 Abs. 6 in Verbindung mit Art. 49 Abs. 1 bis 3 LV abzuleitenden Grundsatz der Verteilungssymmetrie. Das Land hätte – bei der von Verfassungs wegen gebotenen wertenden Betrachtungsweise – seine Finanzausgleichsleistungen mit Rücksicht auf die signifikant hohen Sozialausgaben spürbar anheben und so zu einer Bewältigung der kommunalen Finanzkrise beitragen müssen.“
In Folge dieser Feststellungen, d. h. der Unvereinbarkeitserklärung der entsprechenden Regelungen im LFAG 2007 und der Schlüsselzuweisungen für 2007 und die Folgejahre bis zur Neuregelung, hat der VerfGH RP gefordert, dass das Land im Rahmen der Neuregelung einen spürbaren Beitrag zur Behebung der kommunalen Finanzkrise zu leisten habe, der auch in einer effektiven und deutlichen Verbesserung der kommunalen Finanzausstattung zu bestehen habe. Gleichzeitig hätten aber auch die Kommunen ihre Einnahmesituation effektiv zu verbessern (größtmögliche Anspannung).
Die danach für die prekäre Finanzlage der rheinland-pfälzischen Kommunen im Wesentlichen verantwortlichen Sozialausgaben haben sich in den Jahren nach 2013 folgendermaßen entwickelt (s. Kommunalbericht 2017, S. 41):
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Angesichts dieser Entwicklung stellt der Beitrag des Landes zur Bewältigung der kommunalen Finanzkrise im LFAG 2014 zur Überzeugung des Gerichts keinen spürbaren Beitrag – wie von dem VerfGH RP 2012 gefordert – dar.
Maßgeblich sind für das vorliegende Verfahren die Finanzzahlen für das Jahr 2013 als Vergleichsjahr und die Zahlen für die Jahre 2014 und 2015 als die streitgegenständlichen Haushaltsjahre. In diesem Zeitraum entwickelte sich die Finanzausgleichsmasse von 2.000,5 Mio. Euro in 2013 auf 2.262,7 Mio. Euro in 2014 und sank auf 2.420,0 Mio. Euro in 2015 (s. S. 27 Evaluationsbericht). Die Finanzausgleichmasse ist bei der Finanzaufteilung zwischen Land und Kommunen die zentrale Größe. Eine möglichst stetige Entwicklung der Finanzausgleichsmasse gewährleistet dabei die Planbarkeit der kommunalen Aufgabenwahrnehmung.
Die Anhebung der Verstetigungssumme in 2014 um 262 Mio. Euro beinhaltete 138 Mio. Euro „Normal-Aufwuchs“ nach § 5a LFAG, 74 Mio. Euro Befrachtungsausgleich und echte Aufstockung als Betrag des Landes von 50 Mio. Euro (vgl. LT-Drs 16/2231, S. 2 und 13; Junkernheinrich, S. 17 des Enquete-Berichts vom 19. Juni 2013, LT-Drs 16/5250; Meffert, Analyse kommunaler Finanzströme in Rheinland-Pfalz, 2019, S. 39).
Der Betrag von 74 Mio. Euro Befrachtungsausgleich steht den Kommunen nicht zusätzlich ab dem Inkrafttreten des LFAG am 1. Januar 2014 erstmals zur Verfügung, sondern wurde aus dem bisherigen unmittelbaren Landeshaushalt in den kommunalen Finanzausgleich überführt.
Nach einer von Klägerseite zur Gerichtsakte gereichten „Analyse kommunaler Finanzströme in Rheinland-Pfalz“, Stand: März 2019, von Meffert ist der Finanzausgleich in der Periode 2011 bis 2020 mit weiteren Befrachtungen in Millionenhöhe (s. S. 35 bis 51) versehen. Ohne dass an dieser Stelle auf die in dieser Analyse von Meffert dargestellten Befrachtungen im Einzelnen einzugehen ist, verringern zur Überzeugung des Gerichts folgende Befrachtungen den Finanzausgleich in nicht sachgerechter Weise:
Es ist nicht Aufgabe des kommunalen Finanzausgleichs durch entsprechende finanzielle Leistungen, wie § 17a LFAG 2014 es vorsieht, kommunale Gebietsveränderungen finanziell zu honorieren. Anreize für die Neugliederung von Kommunen zu schaffen, ist nicht Aufgabe des kommunalen Finanzausgleichs. Dieser soll die Finanzsituation der Kommunen in deren Bestand ergänzen. Will das Land, die Fusion von Kommunen fördern und so letztlich durch Schuldendiensthilfen zur Verbesserung der Fusionsgemeinden beitragen, hat dies daher außerhalb des verfassungsrechtlich garantierten kommunalen Finanzausgleichs zu erfolgen. Dies stünde auch im Einklang mit der übrigen Argumentation des Beklagten, dass die Abtragung von Schulden nicht Aufgabe des kommunalen Finanzausgleichs sei.
Auch Regelungen des § 18 Abs. 1 Nr. 14 und 15 LFAG 2014 hält das Gericht für Befrachtungen des kommunalen Finanzausgleichs. Diese Regelungen begründet der Beklagte letztlich mit einem geringeren Verwaltungsaufwand in der ansonsten erforderlich werdenden gemeindebezogenen Abrechnung des Landes für kommunale Forstbetriebe sowie des Landes für den kommunalen Winterdienst an Ortsdurchfahrten klassifizierter Straßen.
Gründe der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der öffentlichen Verwaltung rechtfertigen zur Überzeugung des Gerichts keine Einbeziehung und damit eine Verwendung eines Teils des Betrages für zweckgebundene Finanzzuweisungen für forstwirtschaftliche Leistungen des Landesbetriebs Landesforsten, auch wenn dieser Betrieb Leistungen für kommunale Forstbetriebe erbringt (vgl. BVerfG, Urteil vom 21. November 2017 – 2 BvR 2177/16 –, BVerfGE 147, 185-251, Rn. 84). Dasselbe gilt auch für Leistungen des Landesbetriebs Mobilität für den Winterdienst an Ortsdurchfahrten. Die Abgeltung dieser Dienste im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs stellt eine Befrachtung dar und entzieht dem Finanzausgleich Finanzmittel.
Der Betrag von 50 Mio. Euro als effektiver Beitrag des Landes zur Beseitigung der kommunalen Finanzmisere ist nach Prof. Dr. Färber „angesichts der Finanzlage des Landes erst einmal schon ein guter Beitrag“ (s. LT-Drs 16/5250, Protokoll vom 19. Juni 2013, S. 13) bzw. stelle „einen ausreichenden Ansatz“ dar (a.a.O., S. 20). Nicht dargestellt wird, inwiefern dieser Betrag „angesichts der Finanzlage des Landes“ ein guter Beitrag ist; es fehlt in den dem Gericht vorliegenden Unterlagen auch hier eine Analyse der Finanzlage des Landes. In derselben Sitzung der Enquete-Kommission am 19. Juni 2013 erklärte Prof. Dr. Junkernheinrich, es sei respektabel, dass das Land eine echte Aufstockung von 50 Mio. Euro leiste. Dieser Betrag sei aber keine hinreichend dauerhafte strukturelle Entlastung, die einen wirklich spürbaren Beitrag leiste. Dies gilt insbesondere, wenn man berücksichtigt, dass durch das LFAG 2002 die Mittel der Kommunen um rund 40 Mio. Euro zu Gunsten des Landes vermindert wurden und die Hauptlast aus dieser Umverteilung die mit Sozialausgaben ohnehin hoch befrachteten Landkreise und kreisfreien Städte zu tragen hatten (so VerfGH RP, Urteil vom 14. Februar 2012, Rn. 66).
Im Rahmen des neu geregelten kommunalen Finanzausgleichs kam es in 2014 zu Mehreinnahmen der kreisfreien Städte und Landkreise durch höhere Schlüsselzuweisungen (s. Kommunalbericht 2015, S. 34).
Hier gilt es auch zu berücksichtigen, dass diese zusätzlichen Einnahmen teilweise auf Verlagerungen beruhen. So wurden im Landeshaushalt 38 Mio. Euro für die Projekte „Selbst bestimmen – Hilfe nach Maß für behinderte Menschen“ und „Persönliches Budget für Arbeit“ in den kommunalen Finanzausgleich verschoben (Kommunalbericht 2015, S, 60).
Nach Änderung des LFAG zum 1. Januar 2014 haben sich die maßgeblichen Finanzierungsalden der für das vorliegende Verfahren zu betrachtenden kreisfreien Städte wie folgt entwickelt (s. Evaluationsbericht (LT-Drs17/4750, Tabelle 59, S. 250):
Trotz der Einführung der Schlüsselzuweisungen C in § 9a LFAG 2014 als Ausgleich für Belastungen nach dem Zweiten, Achten und Zwölften Sozialgesetzbuch, des „Normal-Aufwuchs“ nach § 5a LFAG 2014 und 74 Mio. Euro Befrachtungsausgleich ist der Finanzierungssaldo zunächst im Jahr 2014 insgesamt um 70,4 Mio. Euro angestiegen. Im Jahr 2015 wurde dann eine Reduzierung des Finanzierungssaldos erreicht. Zu letzterer Entwicklung der Finanzierungssalden haben maßgeblich beigetragen ein Anstieg der Einnahmen aus Steuern auf der Seite der Kommunen sowie Zuweisungen und Zuschüsse von Bund, Land und Gemeinden sowie aus anderen Bereichen. Zu berücksichtigen ist ebenfalls, dass die Kommunen 2015 Einmalzahlungen von zusammen 68 Mio. Euro zur Entlastung bei den Aufwendungen für die Unterbringung von Asylbegehrenden und Flüchtlingen sowie als Abschlag auf 2016 fällige Landesleistungen für die Aufnahme solcher Personen erhalten haben (Kommunalbericht 2016, S. 6). Allerdings wären bei Eliminierung dieser Einmal- bzw. Sondereffekte im Jahr 2015 diese Zahlungen dann entsprechend im Jahr 2016 zu berücksichtigen, womit sich der Finanzierungssaldo für 2016 entsprechend verbessern würde. Der Finanzierungssaldo der kreisfreien Städte war in den streitgegenständlichen Jahren 2014 und 2015, aber auch in dem nicht streitgegenständlichen Jahr 2016 jedenfalls durchgängig negativ, wenn auch mit einer positiven Entwicklung.
Folge dieser durchgehend negativen Finanzierungssalden der kreisfreien Städte war eine höhere Kreditaufnahme, die zu einem höheren Schuldenstand der kreisfreien Städte führte.
Zur Verbesserung der kommunalen Finanzlage und zur Umsetzung des Urteils des VerfGH RP vom 24. Februar 2012 wurden zum 1. Januar 2014 die Schlüsselzuweisungen C1 und C2 eingeführt. Diese haben den vor 2014 finanzkraftabhängig gewährten Soziallastenansatz abgelöst, der als Bestandteil der Schlüsselzuweisungen B2 geleistet wurde und als „Spitzenausgleich“ konzipiert war. So wurden über den Soziallastenansatz im Jahr 2013 etwas mehr als 50 Mio. Euro Schlüsselzuweisungen B2 verteilt (s. Evaluationsbericht, S. 136). Es hat also mit der Einführung der Schlüsselzuweisungen C1 und C2 eine teilweise Verlagerung der Finanzmittel von den Schlüsselzuweisungen B2 zu den Schlüsselzuweisungen C stattgefunden, so dass entsprechende Finanzmittel innerhalb des Finanzausgleichs lediglich verschoben wurden.
Mit den zum 1. Januar 2014 eingeführten Schlüsselzuweisungen C wurde hinsichtlich Soziallasten folgende Deckungsquote erreicht (s. Evaluationsbericht, S. 137):
Auch nach Einführung dieser Schlüsselzuweisungen ist laut Evaluationsbericht vom 6. Dezember 2017 „bei der Verteilung der Finanzausgleichsmittel die Gruppe der kreisfreien Städte gezielt zu unterstützen“ (Evaluationsbericht, a.a.O., S. 255f., 266). Handlungsbedarf wird im Evaluationsbericht (S. 266) gesehen, um eine gleichmäßigere Finanzausstattung der Kommunen zu erreichen. Es sei eine Anpassung der Verteilungsschlüssel innerhalb des kommunalen Finanzausgleichs angezeigt. Für eine Anpassung böten sich sowohl der Schwellenwert bei den Schlüsselzuweisungen A als auch der Ausgleichssatz bei den Schlüsselzuweisungen B2 an. Um einen weiteren Ausgleich des nach wie vor negativen Finanzierungssaldos der Körperschaftsgruppe der kreisfreien Städte zu stärken, biete sich eine Erhöhung der Schlüsselzuweisungen B1 an.
Die Deckungsquote (s. Tabelle 35) macht deutlich, dass die Soziallasten ein wesentlicher Grund für die Verschuldung der Kommunen sind.
Die finanzielle Situation der Kommunen wird demzufolge wesentlich durch Liquiditätskredite geprägt. Die Liquiditätskredite sind im Jahr 2014 um 247,8 Mio. Euro auf einen Stand von 6.473,0 Mio. Euro gestiegen, im Jahr 2015 um 365 Mio. Euro auf 6.509 Mio. Euro und im Jahr 2016 um 78 Mio. Euro auf 6.587 Mio. Euro (Kommunalbericht LRH RP 2016, S. 49 und Kommunalbericht 2017, S. 53). Im – hier allerdings nicht maßgeblichen – Jahr 2017 sind die Liquiditätskredite dann auf 6.376 Mio. Euro gefallen (Kommunalbericht 2018, S. 61), wobei die kreisfreien Städte mit 60v.H. den mit Abstand größten Anteil an der Liquiditätskreditverschuldung zu tragen hatten (s. Tabelle 4 des Evaluationsberichts, S. 35). Zur Verdeutlichung der Entwicklung der Liquiditätskredite seit der mit Art. 49 Abs. 6 LV unvereinbaren Finanzausstattung der Gemeinden und Gemeindeverbände im Jahr 2007 und den Folgejahren wird auf folgende Übersicht verwiesen.
Wenn auch die Kommunen – so auch die Klägerin – ihr Einnahmepotenzial noch besser ausschöpfen könnten, z.B. durch Anhebung der Steuerhebesätze, und damit den Aufwuchs an Liquiditätskredite zumindest verlangsamen könnten, so ist doch festzuhalten, dass ein Teil der Finanzmisere der Kommunen seinen Grund in dem für die Jahre 2007 bis 2013 mit Art. 49 Abs. 6 LV nicht vereinbaren kommunalen Finanzausgleich hat. Gemeinden und Gemeindeverbände hatten signifikant hohe Sozialausgaben zu tragen und die Finanzmittel, die ihnen eigentlich im Rahmen des Finanzausgleichs von dem Land zu gewähren gewesen wären, aufzubringen, wozu es Kreditaufnahmen bedurfte. Keinesfalls hätte die Deckungslücke – wie der Beklagte geltend macht – allein durch größtmögliche Kraftanstrengung (z.B. Mehreinnahmen infolge höherer Steuerhebesätze) geschlossen werden können.
Der VerfGH RP hat in seinem Urteil vom 14. Februar 2012 zwar entschieden, dass der Gesetzgeber die erforderliche Neuregelung des kommunalen Finanzausgleichs auf die Zeit ab dem 1. Januar 2014 beschränken kann. Eine rückwirkende Korrektur der beanstandeten Regelungen sei von Verfassungs wegen nicht zwingend geboten. Dies folge aus den Erfordernissen einer geordneten Finanz- und Haushaltswirtschaft, die – wie die Selbstverwaltungs- und Finanzausstattungsgarantie – Verfassungsrang genießen würden.
Eine Neuregelung lediglich mit Wirkung für die Zukunft führt in einem solchen Fall jedoch dazu, dass das Land zu seinen Gunsten und zu Lasten der Gemeinden und Gemeindeverbände – hier über einen siebenjährigen Zeitraum (2007 bis einschließlich 2013) – seine finanzielle Lage verbessert hat. Die Unterfinanzierung der Kommunen auch infolge eines mit Art. 49 Abs. 6 LV unvereinbaren kommunalen Finanzausgleichs – wie hier verfassungsgerichtlich festgestellt – wirkt sich noch weiter in der Zukunft aus. Wenn sich die hohe Verschuldung auch nicht monokausal erklären lässt, so hat der jahrelange Verfassungsverstoß doch seinen Anteil daran.
Für das Gericht ist nicht erkennbar, dass der Gesetzgeber diese jahrelange mit Art. 49 Abs. 6 LV unvereinbare Unterfinanzierung der Gemeinden und Gemeindeverbände in seine Erwägungen zur Ausübung seinen Einschätzungs- und Gestaltungspielraums eingestellt hat.
Der Gesetzgeber hat nach der Gesetzesänderung zum 1. Januar 2014 die Notwendigkeit einer nochmaligen Gesetzesänderung gesehen. Das LFAG wurde erneut zum 1. Januar 2019, nachdem bereits zum 1. Januar 2018 eine Änderung erfolgt war, geändert. In der Landtagsdrucksache 17/6000 heißt es dazu unter „A. Problem und Regelungsbedürfnis“:
„Aufgrund der Ergebnisse in dem Bericht der Landesregierung hat sich an wenigen Stellen des Landesfinanzausgleichsgesetzes Fortentwicklungsbedarf gezeigt. Die Fortentwicklung soll mit dem vorliegenden Gesetzentwurf umgesetzt werden.
Zum einen soll durch die Fortentwicklung eine gleichmäßige Finanzausstattung der kommunalen Gebietskörperschaften gewährleistet bleiben. Zum anderen soll den Belastungen insbesondere der kreisfreien Städte und Landkreise durch besonders hohe Sozialausgaben mit einer Anpassung der Schlüsselzuweisungen C Rechnung getragen werden. Die Verstetigungssumme wird angehoben.
Zudem soll der Stabilisierungsfonds, welcher der Stabilisierung der Finanzausgleichsmasse dient, in der Bezeichnung der tatsächlichen Handhabung dieses Instruments angepasst werden.
Weiterer Änderungsbedarf ergibt sich aus der Reform der Bund-Länder-Finanzbeziehungen. Aus dem Gemeindefinanzreformgesetz folgt der Wegfall zweier Komponenten der Gewerbesteuerumlage zum 1. Januar 2020. Dies erfordert Anpassungen im Landesfinanzausgleichsgesetz.“
Das Ziel dieser Änderungen wird beschrieben als „ein weiterer, deutlich verstärkter Ausgleich der Belastungen der kommunalen Soziallastenträger durch eine Fortentwicklung der Schlüsselzuweisungen C, insbesondere durch die Einführung der Schlüsselzuweisung C3. Dem Landeshaushalt entstehen laut „D. Kosten“ in der Gesetzesbegründung erhöhte Ausgaben für die zusätzliche Anhebung der Verstetigungssumme ab dem Jahr 2019 um 60 Mio. Euro, durch die die Finanzierung der neu einzuführenden Schlüsselzuweisung C3 gesichert werden soll, ohne erhebliche Anteile am „normalen“ Aufwuchs der Verstetigungssumme zu beanspruchen. Diese Regelung hat der Beklagte aufgrund der dargelegten Feststellungen in dem Evaluationsbericht getroffen, obwohl er in dem vorliegenden Verfahren – zuletzt mit Schriftsatz vom 23. Mai 2019 – vorträgt, dass er eine Verletzung der Finanzausstattungsgarantie aus Art. 49 Abs. 6 LV nach den Neuregelungen zum 1. Januar 2014 und zum 1. Januar 2018 ausschließt.
Es gibt aber keine Anhaltspunkte dafür, dass der Beklagte etwa die Schlüsselzuweisung C3 eingeführt hätte, wenn er seine Pflicht aus Art. 49 Abs. 6 LV mit den Regelungen im LFAG 2014 als vollumfänglich erfüllt angesehen hätte.
So heißt es in der Gesetzesbegründung (LT-Drs 17/6000, S. 10, linke Spalte) ausdrücklich, dass sich aufgrund der Evaluation und aufgrund der Neuregelung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen zum 1. Januar 2020 Änderungsnotwendigkeiten ergeben. Im Hinblick auf die horizontalen Verteilungswirkungen habe der Evaluationsbericht gezeigt, dass die Unterschiede in der finanziellen Belastung der Sozial- und Jugendhilfeträger auch nach Einführung der Schlüsselzuweisungen C noch beachtlich seien. Ebenso habe sich gezeigt, dass die räumlichen Disparitäten nach Gewährung der Schlüsselzuweisungen A und B2 nach Möglichkeit zu verringern seien. Dies gelte auch im Hinblick auf den Finanzierungssaldo nach Körperschaftsgruppen.
Der Gesetzgeber hat damit selbst einen Regelungsbedarf hinsichtlich des LFAG 2014 jedenfalls im Hinblick auf den horizontalen Finanzausgleich erkannt, auch wenn er keinen Rechtsanspruch der kommunalen Gebietskörperschaft in ihrer Gesamtheit nach einer Erhöhung des kommunalen Finanzausgleichs sieht (s. LT-Drs 17/6000, S. 10, rechte Spalte).
Zwar wird in dem Evaluationsbericht festgestellt und von dem Beklagten vorgetragen, dass die Kommunen ihr eigenes Konsolidierungspotenzial nicht vollständig ausgeschöpft hätten. So lägen die Realsteuerhebesätze immer noch deutlich unter dem Durchschnitt der Flächenländer; von den Gutachtern und dem Landesrechnungshof sei insoweit noch ein Einnahmepotenzial von jährlich rund 100 Mio. Euro festgestellt worden. Allerdings wird aus der tatsächlichen unter dem Durchschnitt der Flächenländer liegenden Höhe der Hebesätze seitens des Beklagten auch keine zwingende Notwendigkeit der Anhebung der Nivellierungssätze im LFAG durch das Land hergeleitet, um auf diese Weise eine Erhöhung der Hebesätze durch die Kommunen zu erreichen.
VII.
Das Klageverfahren war, da das Gericht die Neuregelungen im LFAG 2014 für mit Art. 49 Abs. 6 LV RP nicht vereinbar hält, nach Art. 130 Abs. 3 LV auszusetzen und dem VerfGH RP vorzulegen. Zur Überprüfung, ob das LFAG 2014 mit der Landesverfassung Rheinland-Pfalz vereinbar ist, ist der VerfGH RP nach Art. 130 Abs. 3 LV zuständig.
Zwar kann nach dem Beschluss des BVerfG vom 26. November 1963 – 2 BvL 12/62 – (BVerfGE 17, 172 [179f. m.w.N.]; Urteil vom 27. April 1959 – 2 BvF 2/58 –, BVerfGE 9, 268 [277 f.]) die Vereinbarkeit eines Landesgesetzes mit Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG im Verfahren nach Art. 100 Abs. 1 Satz 2 1. Alt. GG vom Bundesverfassungsgericht geprüft werden (vgl. BVerfGE 6, 104 (111); 7, 358 (364); 8, 332 (359); 9, 268 (277 f.), nicht aber die Vereinbarkeit mit einer Landesverfassung.
Das Gericht legt aus diesem Grund das Verfahren dem VerfGH RP vor.
Fußnoten

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 5 bis 18 Landesfinanzausgleichsgesetz - LFAG
§§ 27 und 29 bis 35a SGB VIII und § 41 SGB VIII erstattet. Der Anteil des Landes sei dynamisiert gewesen. Diese jährliche Dynamisierung sei durch die Neufassung des AGKJHG
§§ 7 bis 17b LFAG
§§ 5 bis 13 LFAG 2007 und die Ansätze für die Finanzausgleichmasse im Haushaltsplan für das Jahr 2007 für unvereinbar mit Art. 49 Abs. 6 LV i.V.m. Art. 49 Abs. 1 bis 3 LV
§ 34 d LFAG
§ 5a LFAG
§ 17a LFAG
§ 6 AG
§ 26 AG
§ 9 a LFAG
§ 8 LFAG
§ 9a LFAG
§ 10 LFAG
§ 5 LFAG
§ 5 a LFAG
§ 18 LFAG
§ 6 LFAG
§ 11 LFAG
§ 12 LFAG
§ 13 LFAG
§ 2 Gemeindeordnung
§ 5a Abs. 3 Satz 4 LFAG
§ 18 Abs. 1 Nr. 9 LFAG
§ 26 Abs. 1 Satz 1 AGKJHG
§ 7 Abs. 1 Satz 2 GemO
§ 9 a Abs. 2 LFAG
§ 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 9 Abs. 1 LFAG
§ 7 Nr. 1 LFAG
§ 5 Abs. 3 LFAG
§ 49 Abs. 6 LV
§ 104 Abs. 3 Satz 2 VwGO
§ 108 Abs. 2 VwGO
§ 86 Abs. 1 VwGO
§ 2 Abs.1 GemO
§ 2 Abs. 2 GemO
§ 93 Abs. 4 GemO
§ 18 Abs. 1 Nr. 14 und 15 LFAG
Art. 130 Abs. 3 der Verfassung
Art. 49 Abs. 6 LV
Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG
Art. 49 Abs. 1 bis 3 LV
Art. 130 Abs. 3 LV
Art. 49 LV
Art. 49 Abs. 6 Satz 1 LV
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 103 Abs. 1 GG
Art. 106 Abs. 7 Satz 1 GG
Art. 106 Abs. 6 Satz 4 GG
Art. 106 Abs. 3 Satz 1 GG
Art. 106 Abs. 7 GG
Art. 49 Abs. 5 und 6 LV
Art. 49 Abs. 5 LV
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 100 Abs. 1 Satz 2 1. Alt. GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2001, 553
DVBl 1999,1351
BVerfGE 90, 60
BVerfGE 86, 90
BVerfGE 79, 311
NVwZ 1987, 123
BVerfGE 115, 97
BVerfGE 79, 127
BVerwGE 106, 280
DVBl 1978, 802
NVwZ 1993, 159
BVerwGE 145, 378
BVerfGE 147, 185
BVerfGE 17, 172
BVerfGE 9, 268
BVerfGE 6, 104
00 Euro und 4.06
1 BvL 30/88
2 BvR 470/90
2 BvF 1/82
9 B 50.01
4 BN 22.07
9 B 56.91
10 BN 4.15
2 A 19738/09
2 BvR 1241/82
2 BvR 1199/91
14 A 464/13
17 K 704/15
5 K 3626/16
2 BvR 2194/99
8 C 11/97
8 C 1/12
2 BvR 2177/16
2 BvL 12/62
2 BvF 2/58