Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2024-06-10, Aktenzeichen 4 L 119/24
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2024:0610.4L119.24.00

Tenor:
Die Anträge auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes werden zurückgewiesen.
Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens zu je einem Drittel.
Der Wert des Streitgegenstands wird auf 45.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die wörtlich gestellten Anträge der in Gaza lebenden palästinensischen Antragsteller,
„1. Genehmigungen von Waffenlieferungen an den Staat Israel auf der Grundlage des Kriegswaffenkontrollgesetzes vorläufig zu versagen sowie
2. bereits erteilte Genehmigungen von Waffenlieferungen an den Staat Israel auf der Grundlage des Kriegswaffenkontrollgesetzes zu widerrufen, soweit diese einen Einsatz der Kriegswaffen im Gazastreifen zulassen, die sofortige Vollziehbarkeit des Widerrufs anzuordnen und Anordnungen nach § 7 Abs. 3 KrWaffKontrG zu treffen;
hilfsweise die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung bis zur Entscheidung in der Hauptsache und längstens bis zur Beendigung der militärischen Offensiven durch die israelischen Verteidigungsstreitkräfte im Gazastreifen vorläufig zu verpflichten, im Wege der Einstellung der Kriegswaffenexporte an den Staat Israel und weiterer geeigneter Maßnahmen den aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG folgenden Anspruch der Antragsteller:innen auf Schutz vor Beeinträchtigungen ihres Lebens und ihrer körperlichen Unversehrtheit zu gewährleisten; hilfsweise die Antragsgegnerin zu verpflichten, geeignete Maßnahmen zu treffen, um das Leben und die körperliche Unversehrtheit der Antragsteller:innen vor Angriffen des israelischen Staates zu schützen,“
haben sämtlich keinen Erfolg.
Sie sind bereits unzulässig.
1. Der Antrag zu 1. ist auf die Gewährung vorbeugenden vorläufigen Rechtsschutzes gerichtet. Um den Grundsatz der Gewaltenteilung (Art. 20 Abs. 2 des Grundgesetzes – GG –) und das der Verwaltung zugewiesene Handlungsfeld nicht übermäßig zu beeinträchtigen, setzt die den Gerichten übertragene Kontrollfunktion gegen Maßnahmen der Behörden grundsätzlich erst nachgelagert ein. Die Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes erfordert daher regelmäßig den Erlass einer Maßnahme, die nachfolgend Gegenstand gerichtlicher Überprüfung ist. Vorbeugender Rechtsschutz gegen erwartete oder befürchtete Anordnungen der Verwaltung – dazu zählen auch solche der Bundesregierung (dazu OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 30. August 2022 – OVG 10 S 27/22 – juris, Rn. 22) – ist daher grundsätzlich unzulässig (BVerwG, Urteil vom 23. Juni 2016 – BVerwG 2 C 18.15 – juris, Rn. 19). Die Verwaltungsgerichtsordnung ist auf die Gewährung von nachträglichem Rechtsschutz zugeschnitten, weil effektiver Rechtsschutz (Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG) grundsätzlich ausreichend durch nachträglichen – ggf. auch einstweiligen – Rechtsschutz gewährt werden kann und ein nachträglicher Rechtsschutz dem verfassungsrechtlich normierten Grundsatz der Gewaltenteilung besser Rechnung trägt, weil vorbeugender Rechtsschutz den im gesetzlichen Rahmen bestehenden Handlungsspielraum der Exekutive in der Regel stärker beschneidet. Daher kommt vorbeugender vorläufiger Rechtsschutz nur in Ausnahmefällen in Betracht (BVerwG, Urteil vom 23. Juni 2016 – BVerwG 2 C 18.15 – juris, Rn. 19ff.; VGH München, Beschluss vom 19. September 2022 – 10 CE 22.1939 – juris, Rn. 15; VGH München, Beschluss vom 15. Oktober 2018 – 22 CE 18.2092 – juris, Rn. 10 m.w.N.). Hierfür muss ein spezielles, gerade auf die Inanspruchnahme vorbeugenden Rechtsschutzes gerichtetes qualifiziertes Rechtsschutzinteresse bestehen. Art. 19 Abs. 4 GG gebietet vorbeugenden vorläufigen Rechtsschutz (nur), wenn die Beeinträchtigung nachträglich nicht zu korrigieren wäre und es für den Betroffenen nicht zumutbar ist, auf den von der Verwaltungsgerichtsordnung für den Regelfall vorgesehenen nachgängigen Rechtsschutz verwiesen zu werden (BVerwG, Beschluss vom 29. April 2019 – BVerwG 6 B 141.18 – juris, Rn. 8; BVerwG, Urteil vom 23. Juni 2016 – BVerwG 2 C 18.15 – juris, Rn. 20; BVerwG, Urteil vom 22. Oktober 2014 – BVerwG 6 C 7.13 – juris, Rn. 17; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 30. August 2022 – OVG 10 S 27/22 – juris, Rn. 17 ff.; VGH München, Beschluss vom 4. Mai 2022 – 10 CE 22.557 – juris, Rn. 4; VGH München, Beschluss vom 12. Januar 2022 – 10 CE 22.68 – juris, Rn. 17). Die Entscheidung, ob nachträglicher oder vorbeugender Rechtsschutz zur Verfügung steht und ob das Abwarten einer Ablehnung eines Antrags auf Erlass eines begünstigenden Verwaltungsakts zumutbar ist, hängt im Übrigen von den Umständen des jeweiligen Einzelfalls ab und kann nicht verallgemeinerungsfähig beantwortet werden (BVerwG, Beschluss vom 29. April 2019 – BVerwG 6 B 141.18 – juris, Rn. 9).
Ein schützenswertes Interesse an einem vorbeugenden einstweiligen Rechtsschutz kann daher insbesondere nicht anerkannt werden, wenn bzw. solange sich noch nicht mit der dafür erforderlichen Bestimmtheit absehen lässt, welche Maßnahmen künftig überhaupt drohen und unter welchen tatsächlichen und rechtlichen Voraussetzungen sie ergehen werden (VGH München, Beschluss vom 4. Mai 2022 – 10 CE 22.557 – juris, Rn. 4 f.; VGH Mannheim, Beschluss vom 8. Februar 2021 – 1 S 3952/20 – juris, Rn. 18). Das Handeln muss sich hinreichend konkret abzeichnen, insbesondere muss es die für eine Rechtmäßigkeitsprüfung erforderliche Bestimmtheit aufweisen (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Januar 2023 – BVerwG 6 A 1.22 – juris, Rn. 21 m.w.N.; BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2017 – BVerwG 6 A 6.16 – juris, Rn. 12). Die erforderliche Gefahr einer Rechtsverletzung ist folglich nur dann gegeben, wenn sie greifbar bevorsteht (BVerwG, Urteil vom 24. Oktober 2013 – BVerwG 7 C 13.12 – juris, Rn. 43). Solange sich noch nicht mit der dafür erforderlichen Bestimmtheit übersehen lässt, welche Maßnahmen drohen oder unter welchen tatsächlichen und rechtlichen Voraussetzungen sie ergehen werden, kann ein berechtigtes Interesse an vorbeugendem Rechtsschutz nicht erkannt werden (BVerwG, Urteil vom 19. März 1974 – BVerwG I C 7.73 – juris, Rn. 41; OVG Bautzen, Beschluss vom 25. April 2011 – 4 B 290/10 – juris, Rn. 12). Für die erforderliche „Zielgenauigkeit“ der vorbeugenden gerichtlichen Entscheidung muss die abzuwehrende Behördenentscheidung, wenngleich sie noch nicht ergangen ist, doch zuverlässig vorhergesagt werden können (VGH München, Beschluss vom 15. Oktober 2018 – 22 CE 18.2092 – juris, Rn. 10). Dies gilt selbst dann, wenn – wie hier – Gefahren für Leib und Leben und damit eine Verletzung höchstwertiger Rechtsgüter geltend gemacht werden.
Nach Maßgabe der vorstehenden Grundsätze fehlt es den Antragstellern zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung bereits am erforderlichen qualifizierten Rechtsschutzbedürfnis. Dies würde (mindestens) erfordern, dass sich hinreichend konkret abzeichnet (zu diesem Maßstab: BVerwG, Urteile vom 9. November 2023 – BVerwG 10 A 3.23 – juris, Rn. 13 und vom 13. Dezember 2017 – BVerwG 6 A 6.16 – juris, Rn. 12), dass die Antragstellerin nicht nur zeitnah über einen Antrag auf Erteilung einer Genehmigung einer dem Gesetz über die Kontrolle von Kriegswaffen – KrWaffKontrG – (in der Fassung der Bekanntmachung vom 22. November 1990, BGBl. I S. 2506, zuletzt geändert durch Gesetz vom 19. Dezember 2022, BGBl. I S. 2606) unterfallenden Waffenlieferung nach Israel zu entscheiden hat (a), sondern hierbei auch § 6 Abs. 3 Nr. 2 KrWaffKontrG missachten wird (b). Eine solcher Geschehensablauf lässt sich im gegenwärtigen Zeitpunkt nicht prognostizieren. Allenfalls in einer derartigen Lage wäre es dem Gericht überhaupt eröffnet, über die Zulässigkeit des Antrags im Übrigen sowie ggf. über die von den Antragstellern aufgeworfenen Fragen in der Sache zu befinden. Für eine solche Sachlage fehlt es derzeit an konkreten Anhaltspunkten; sie ist vielmehr ungewiss, was zu Lasten der Antragsteller geht (vgl. zur Darlegungs- und Beweislast: OVG Lüneburg, Beschluss vom 14. Juni 2018 – 13 ME 208/18 – juris, Rn. 4).
a) Die Bundesregierung hat bereits seit Anfang 2024 keine dem KrWaffKontrG unterfallenden Waffenlieferungen nach Israel mehr genehmigt. Ihren eigenen Angaben zufolge ist dies Ausdruck der im Zeitpunkt der Bescheidung derartiger Anträge vorzunehmenden Einzelfallprüfung, die jeweils unter Abwägung der außen- und sicherheitspolitischen Belange und Beachtung der rechtlichen Vorgaben erfolgt. Dies wird auch durch Presseberichte bestätigt (vgl. zdfheute, Kaum noch Kriegswaffenexporte nach Israel, 22. April 2024, https://www.zdf.de/nachrichten/politik/deutschland-israel-kriegswaffen-exporte-100.html, zuletzt abgerufen am 5. Juni 2024). Die Antragsteller haben nicht glaubhaft gemacht, dass dahingehende Genehmigungsentscheidungen im gegenwärtigen Zeitpunkt unmittelbar anstehen. Öffentlich zugängliche Pressebeiträge über ein künftiges Genehmigungsverfahren liegen bereits einige Monate zurück, ohne sich weiter konkretisiert zu haben (vgl. ZeitOnline, Bundesregierung prüft offenbar Munitionslieferungen an Israel, 16. Januar 2024, https://www.zeit.de/politik/2024-01/israel-bundesregierung-lieferung-panzermunition, zuletzt abgerufen am 5. Juni 2024). Allein der Umstand, dass Israel möglicherweise den Wunsch nach weiteren nach dem KrWaffKontrG genehmigungsbedürftigen Waffenlieferungen geäußert hat, ändert hieran nichts. Damit liegt schon die erste Voraussetzung nicht vor.
b) Überdies fehlt es an hinreichend konkreten Anhaltspunkten dafür, dass die Antragsgegnerin im Fall einer Entscheidungsnotwendigkeit den zwingenden Versagungsgrund des § 6 Abs. 3 Nr. 2 KrWaffKontrG missachten wird. Nach dieser Vorschrift ist die Genehmigung zu versagen, wenn Grund zu der Annahme besteht, dass die Erteilung der Genehmigung völkerrechtliche Verpflichtungen der Bundesrepublik verletzen oder deren Erfüllung gefährden würde. Die Antragsteller gehen davon aus, dass das zur Entscheidung berufene Sicherheitskabinett (vgl. hierzu die Geschäftsordnung des Bundessicherheitsrats vom 12. August 2015, BT-Drs. 18/5773) als Teil der Bundesregierung bei der Prüfung sämtlicher vom Antrag umfasster und von ihnen befürchteter Kriegswaffenlieferungen den genannten rechtlichen Maßstab verkennen und letztlich nur die ihnen ungünstigste Handlungsalternative billigen wird. Sie legen damit allein zugrunde, dass die Antragsgegnerin, an die sie sich mit ihrem Anliegen vorab schon nicht gewandt haben, nur von der Genehmigungsoption Gebrauch machen wird. Mit dieser Sichtweise verkennen sie den mit Handlungsalternativen verbundenen Entscheidungsspielraum der Bundesregierung. Neben einer unbeschränkten Genehmigungserteilung steht der Antragsgegnerin deren Versagung, u.a. aber auch der Erlass von Nebenbestimmungen sowie die Einholung von Zusagen und Verwendungsbeschränkungen des Empfängerlandes zur Verfügung (vgl. zu dieser Möglichkeit auch BVerwG, Urteil vom 25. November 2020 – BVerwG 6 C 7.19 – juris, Rn. 77). Das von den Antragstellern allein erwartete Vorgehen lässt sich angesichts der tatsächlichen und rechtlichen Rahmenbedingungen für etwaige künftige, dem KrWaffKontrG unterfallende Waffenlieferungen so nicht prognostizieren.
Nach den plausiblen Ausführungen der Antragsgegnerin trifft die Bundesregierung Entscheidungen über die Erteilung einer Genehmigung für Rüstungsexporte im Lichte der jeweiligen Situation nach sorgfältiger Prüfung unter Einbeziehung außen- und sicherheitspolitischer Erwägungen.
aa) In rechtlicher Hinsicht sind Grundlage hierfür die Vorgaben des KrWaffKontrG, des Außenwirtschaftsgesetzes (AWG), der Außenwirtschaftsverordnung (AWV), des Gemeinsamen Standpunkts des Rates der Europäischen Union vom 8. Dezember 2008 betreffend gemeinsame Regeln für die Kontrolle der Ausfuhr von Militärtechnologie und Militärgütern in der Fassung des Ratsbeschlusses vom 16. September 2019 (im Folgenden: Gemeinsamer Standpunkt), des Vertrags über den Waffenhandel (Arms Trade Treaty; im Folgenden: ATT) sowie der Politischen Grundsätze der Bundesregierung für den Export von Kriegswaffen und sonstigen Rüstungsgütern aus dem Jahr 2000 in der Neufassung vom 26. Juni 2019 (im Folgenden: Politische Grundsätze). Zum verbindlichen Prüfprogramm der Bundesregierung zählt insbesondere auch Kriterium 2 aus Artikel 2 des Gemeinsamen Standpunkts der EU. Hiernach bewerten die Mitgliedstaaten die Haltung des Empfängerlandes zu den einschlägigen Grundsätzen der Übereinkünfte des humanitären Völkerrechts und verweigern eine Ausfuhrgenehmigung, wenn eindeutig das Risiko besteht, dass die Militärtechnologie oder die Militärgüter, die zur Ausfuhr bestimmt sind, verwendet werden, um schwere Verstöße gegen das humanitäre Völkerrecht zu begehen. Dies steht im Einklang mit den Politischen Grundsätzen der Bundesregierung, die vorsehen, dass das bisherige Verhalten des Empfängerlandes im Hinblick auf die Einhaltung internationaler Verpflichtungen einschließlich der Verpflichtungen aufgrund des für internationale und nichtinternationale Konflikte geltenden humanitären Völkerrechts berücksichtigt wird.
Die Bundesregierung sieht sich bei ihren Genehmigungsentscheidungen auch an Art. 6 Abs. 3 des ATT gebunden, wonach ein Vertragsstaat keinerlei Exporte von konventionellen Waffen im Sinne des ATT genehmigen darf, wenn er zum Zeitpunkt der Entscheidung über die Genehmigung Kenntnis davon hat, dass die Waffen oder Güter bei der Begehung von Völkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit, schweren Verletzungen der Genfer Abkommen von 1949, Angriffen auf zivile Objekte oder Zivilpersonen, die als solche geschützt werden, oder anderen Kriegsverbrechen im Sinne völkerrechtlicher Übereinkünfte, deren Vertragspartei er ist, verwendet werden würden. Ebenfalls nach den vorgenannten Anforderungen findet zugleich das legitime und gem. der UN-Charta (Art. 51) naturgegebene Selbstverteidigungsrecht des Empfängerlands Beachtung (vgl. Ziff. II. 4. der Politischen Grundsätze). Auch die allgemeine Sicherheitslage in einer Region sowie die legitime Bekämpfung des Terrorismus sind zwingende Bestandteile des verbindlichen Prüfprogramms der Antragsgegnerin. Nach Kriterium 6 des Gemeinsamen Standpunktes sowie Ziff. III. 9. der Politischen Grundsätze berücksichtigt die Antragsgegnerin auch das bisherige Verhalten des Empfängerlandes im Hinblick auf das Engagement im Kampf gegen den internationalen Terrorismus unter Berücksichtigung menschenrechtlicher Verpflichtungen und Grundsätze.
bb) Die Entscheidungsfindung ist ferner in tatsächlicher Hinsicht vielschichtig. Genehmigungsanträge für Ausfuhren von Kriegswaffen in Drittländer werden vor Bescheidung in mindestens drei Ressorts (Auswärtiges Amt, Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz und Bundesministerium der Verteidigung) geprüft. Dabei stützt sich die Antragsgegnerin nach ihren Ausführungen auf eine Zusammenschau mehrerer Erkenntnisquellen. Dazu zählen die Lageberichte des Auswärtigen Amts und die dazugehörigen sicherheitspolitischen Erkenntnisse der Auslandsvertretungen der Bundesrepublik Deutschland. In die Prüfung fließen auch die Informationen ein, die die Antragsgegnerin durch den Austausch mit anderen Staaten erhalten hat bzw. erhält. Der Antragsgegnerin stehen überdies geheimdienstliche Erkenntnisse zur prognostizierten Lageentwicklung zur Verfügung. Ebenso steht sie mit Israel selbst im Austausch. Darüber hinaus berücksichtigt die Antragsgegnerin auch Berichte der Vereinten Nationen zur Lage in Israel sowie in Gaza. Ebenso nimmt die Antragsgegnerin die Tätigkeit von Nichtregierungsorganisationen, die aus Gaza selbst berichten, sowie die allgemeine mediale Berichterstattung zur Kenntnis.
cc) Nach dem Vortrag der Antragsgegnerin wird die künftige Genehmigungspraxis weiterhin unter strikter Beachtung völkerrechtlicher Verpflichtungen erfolgen. Sie hat ausdrücklich ausgeführt, dass sie davon absehen werde, Genehmigungen zu erteilen, wenn sie Kenntnis davon hat, dass die antragsgegenständlichen Kriegswaffen von den israelischen Streitkräften tatsächlich bei der Begehung von Verbrechen gegen die Menschlichkeit, schweren Verletzungen der Genfer Abkommen oder anderen Kriegsverbrechen verwendet werden würden (Art. 6 Abs. 3 ATT) bzw. wenn eindeutig das Risiko besteht, dass die zur Ausfuhr bestimmten Militärgüter verwendet werden, um schwere Verstöße gegen das humanitäre Völkerrecht zu begehen (Gemeinsamer Standpunkt, Art. 2 Abs. 2 c).
dd) Soweit die Antragsteller meinen, dies stehe in Zweifel, teilt die Kammer diese Befürchtung nicht. Die Antragsteller ziehen diesen Schluss zum einen aus dem Umstand, dass die Antragsgegnerin Israel weiterhin ein völkerrechtlich verbrieftes Recht zugesteht, sich gegen bewaffnete Angriffe – auch solche der Hamas – zu verteidigen. Zum anderen berufen sie sich auf zahlreiche Quellen, die das Vorgehen Israels im Gaza-Streifen ab dem 7. Oktober 2023 als völkerrechtswidrig bewerten, wobei möglicherweise auch mit deutscher Genehmigung gelieferte Kriegswaffen zum Einsatz gekommen sein könnten. Im hier zu prüfenden Kontext kommt es auf eine Bewertung des militärischen Vorgehens nicht an. Die spätestens ab dem Frühjahr 2024 geänderte Genehmigungspraxis der Antragsgegnerin stellt sich gerade als Reaktion auf die Vorkommnisse dar und belegt so, dass das von den Antragstellern Befürchtete keinesfalls zwingend zu erwarten ist. Hierfür spricht im Übrigen die Entscheidung des Internationalen Gerichtshofs (IGH) in der Rechtssache Nicaragua gegen Deutschland vom 30. April 2024 (https://www.icj-cij.org/sites/default/files/case-related/193/193-20240430-ord-01-00-en.pdf), der – unter Würdigung des von der Bundesregierung angeführten rechtlichen und tatsächlichen Entscheidungsrahmens in einem Regelungsbereich, der dem Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung unterfällt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 24. Januar 2024 – BVerwG 20 F 9.23 – juris, Rn. 17; BVerwG, Urteil vom 25. November 2020 – BVerwG 6 C 7.19 – juris, Rn. 55 f.; Urteil der Kammer vom 2. November 2020 – VG 4 K 386.19 – juris) – keinen Anlass gesehen hat, Deutschland vorläufig zu verpflichten, jegliche Waffenlieferungen an Israel zu unterlassen. Das Gericht hat vielmehr das „robuste“ und mehrstufige Exportkontrollsystem der Bundesregierung hervorgehoben und zugleich auf die Verpflichtungen aller Vertragsstaaten der Völkermordkonvention und der Genfer Konventionen bei etwaigen künftigen Genehmigungen hingewiesen. Es gibt daher keine greifbaren Anhaltspunkte für eine – überdies unmittelbar bevorstehende – Missachtung dieser Vorgaben durch die Antragsgegnerin.
2. Auch der Antrag zu 2. ist nicht zulässig. Er ist schon nicht statthaft. Ein Antrag nach § 123 VwGO ist nicht statthaft, wenn der Antragsteller im Verfahren nach §§ 80, 80a VwGO einstweiligen Rechtsschutz erlangen kann (§ 123 Abs. 5 VwGO). Diese Regelung dient nicht nur der rechtstechnischen Abgrenzung zweier Verfahrensarten. Es handelt sich vielmehr um eine einfachgesetzliche Ausprägung des verfassungsrechtlichen Prinzips der Gewaltenteilung, das den Vorrang der Verfahren nach §§ 80, 80a VwGO verlangt (OVG Lüneburg, Beschluss vom 4. April 2012 – 8 ME 49/12 – juris, Rn. 24). Ein Antrag nach § 123 VwGO ist demnach unstatthaft, wenn der Antragsteller einstweiligen Rechtsschutz im Hinblick auf einen ihn belastenden Verwaltungsakt begehrt (Schoch, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, 44. Erg.-Lfg. März 2023, § 123 VwGO Rn. 21ff.; Kuhla, in: Posser/Wolff/Decker, BeckOK VwGO, 69. Edition, Stand: 1. Juli 2023, § 123 Rn. 8). Dies ist vorliegend der Fall.
Die Antragsteller wenden sich in der Sache gegen bereits erteilte Genehmigungen. Im Rahmen des einstweiligen Rechtsschutzes sind sie danach auf das Verfahren nach § 80a Abs. 1 Nr. 2 VwGO zu verweisen und sind gehalten, vorrangig um die Anordnung der aufschiebenden Wirkung eines Rechtsbehelfs gegen diese Genehmigungen nachzusuchen. Von diesem Vorrang werden nach § 80a Abs. 1 Nr. 2 2. Alt. VwGO auch die begehrten Anordnungen nach § 7 Abs. 3 KrWaffKontrG umfasst.
Eine Umdeutung des anwaltlich gestellten Antrags nach §§ 122, 88 VwGO kommt nicht in Betracht, weil unklar bliebe, gegen welche Genehmigungen sich ein solches Verfahren richten sollte.
3. Auch der Hilfsantrag ist unzulässig.
a) Er ist schon nicht hinreichend bestimmt. Nach § 82 Abs. 1 VwGO (in Bezug auf Anträge nach § 123 VwGO in analoger Anwendung, vgl. OVG Münster, Beschluss vom 6. September 1994 – 25 B 1507/94 – NVwZ-RR 1995, 278, 278; VG Berlin, Beschluss vom 7. Juli 2009 – VG 34 L 229.09 – juris, Rn. 6; Schoch, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, 44. Erg.-Lfg. März 2023, § 123 VwGO Rn. 125a) muss die Antragsschrift u.a. den Gegenstand des Begehrens enthalten. Sie soll einen bestimmten Antrag enthalten. Welche Anforderungen sich hieraus ergeben, hängt von den Besonderheiten des jeweiligen materiellen Rechts und von den Umständen des Einzelfalles ab (BVerwG, Urteil vom 26. Februar 2015 – BVerwG 5 C 5.14 D – juris, Rn. 15). Es bedarf zwar keiner exakten Bezeichnung des Streitgegenstands im prozessrechtlichen Sinn, sondern es muss sich nur aus den Schriftsätzen oder aus diesen beigefügten Unterlagen oder anderen genau bezeichneten Schriftstücken erkennen lassen, um was es dem Antragsteller geht. Wird der Gegenstand des Antragsbegehrens aber nicht hinreichend genau benannt und lässt er sich auch nicht durch Auslegung ermitteln, ist der Antrag unzulässig. Ein Antrag ist grundsätzlich nur dann hinreichend bestimmt, wenn er den erhobenen Anspruch konkret bezeichnet, dadurch den Rahmen der richterlichen Entscheidungsbefugnis (§ 88 VwGO) absteckt, Inhalt und Umfang der materiellen Rechtskraft der begehrten Entscheidung (§ 121 VwGO) erkennen lässt und das Risiko des Unterliegens des Antragstellers nicht durch vermeidbare Ungenauigkeiten auf den Antragsgegner abwälzt. Maßgeblich ist nicht die gewählte Formulierung, sondern der erkennbare Zweck des Rechtsschutzbegehrens. Bei Leistungsklagen muss der Antrag so formuliert sein, dass auf einen entsprechenden gerichtlichen Ausspruch hin die Zwangsvollstreckung stattfinden kann. Es muss also eine Zwangsvollstreckung zu erwarten sein, die das Vollstreckungsverfahren nicht unter Fortsetzung des Streits mit Sachfragen überfrachtet (BVerwG, Urteil vom 5. September 2013 – BVerwG 7 C 21.12 – juris, Rn. 54; VG München, Urteil vom 6. August 2013 – M 12 K 13.1934 – juris, Rn. 15). Diesen Anforderungen wird der Hilfsantrag – auch nach einem gerichtlichen Hinweis – nicht gerecht.
Soweit der Antrag auf die „Einstellung der Kriegswaffenexporte an den Staat Israel“ gerichtet ist, wiederholt er damit lediglich – in anderen Worten – den Antrag zu 1. In Bezug auf das Begehren zum Erlass „weiterer geeigneter Maßnahmen“ verbleibt im Unklaren, welche Maßnahmen konkret umfasst seien sollen. Zwar kann das Gericht nach § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 938 Abs. 1 der Zivilprozessordnung (ZPO) die erforderlichen Anordnungen nach freiem Ermessen selbst bestimmen, gleichwohl bedarf es einer Eingrenzung und Konkretisierung durch die Antragsteller. Dies gebietet schon der Grundsatz der Gewaltenteilung, da das Gericht zur Kontrolle von Verwaltungshandeln berufen ist, sich jedoch nicht selbst an die Stelle der Verwaltung setzen darf. Daher bedarf es einer Eingrenzung der richterlichen Entscheidungsbefugnis durch hinreichend konkret formulierte Anträge. So verbleibt auch nach den Erläuterungen der Antragsteller in ihren Schriftsätzen ungeklärt, auf welchem Gebiet die Maßnahmen getroffen werden sollen. So kämen beispielweise die diplomatische oder wirtschaftspolitische Einwirkung auf den Staat Israel, die Intensivierung von humanitärer Hilfe, die Einrichtung von Bundesaufnahmeprogrammen oder eine Vielzahl anderer Maßnahmen in Betracht. All diese unterlägen anderen rechtlichen Regelungen und oblägen unterschiedlichen Ministerien. Ein vollstreckbarer Inhalt, aus dem sich jedenfalls die zuständige Behörde ergeben muss, um überhaupt den Vollstreckungsschuldner bestimmen zu können, kann auch im Rahmen des gerichtlichen Ermessens nach § 938 Abs. 1 ZPO anhand dieses Antrags schlichtweg nicht gebildet werden.
b) Der Zulässigkeit des Hilfsantrags steht unabhängig hiervon auch entgegen, dass die Antragsteller keinen Antrag auf Vornahme des begehrten Handelns im Verwaltungsverfahren gestellt haben. Die Zulässigkeit einer Verpflichtungsklage setzt voraus, dass der Kläger (erfolglos) den klageweise verlangten Erlass des Verwaltungsakts in einem vorangegangenen Verwaltungsverfahren beantragt hat. Dies folgt aus §§ 68 Abs. 2, 75 Satz 1 VwGO und stellt eine Ausprägung des verfassungsrechtlichen Grundsatzes der Gewaltenteilung dar, nach dem es zunächst Sache der Verwaltung ist, sich mit Ansprüchen zu befassen, die an sie gerichtet werden. Diese Grundsätze gelten für die allgemeine Leistungsklage entsprechend. Aus prozessökonomischen Gründen können im Einzelfall Ausnahmen anerkannt werden. Dies gilt etwa, wenn es an einem gesetzlich geregelten Verfahren, in dem der geltend gemachte Anspruch durch eine zuständige Verwaltungsbehörde zu prüfen ist, fehlt, insbesondere wenn die Behörde die fehlende Vorbefassung nicht spezifisch gerügt hat (BVerwG, Urteil vom 25. November 2020 – BVerwG 6 C 7.19 – juris, Rn. 35ff.). Die Voraussetzung der behördlichen Vorbefassung ist grundsätzlich in gleicher Weise auf einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO anwendbar. Als bloße Förmelei könnte das Beharren auf einer Vorbefassung der Verwaltung etwa dann erscheinen, wenn die Behörde vorprozessual bereits klar und eindeutig zu erkennen gegeben hat, dass sie einen solchen Antrag definitiv ablehnen wird (BVerwG, Beschluss vom 22. November 2021 – BVerwG 6 VR 4.21 – juris, Rn. 10). Gleiches gilt, wenn ein weiteres Zuwarten auf eine förmliche Bescheidung des Begehrens durch die Behörde zu dauerhaften Rechtsverlusten führen würde, welche nicht zumutbar wären (VGH München, Beschluss vom 26. Juli 1996 – 1 CE 96.2081 – NVwZ 1997, 923, 923). Nach diesen Maßstäben ist von dieser Voraussetzung hier nicht abzusehen.
Erforderlich ist vielmehr, dass sich zunächst die für das Begehren zuständigen und mit Fachwissen ausgestatteten Behörden hiermit auseinandersetzen. Die Behörden wären berufen, die möglicherweise in Betracht kommenden Maßnahmen zu identifizieren, auf ihre rechtliche Umsetzbarkeit hin zu prüfen und über das Begehren zu entscheiden. Erst dann kann das Gericht die behördlichen Einordnungen und Entscheidungen überprüfen, durch die das Begehren auf bestimmte Maßnahmen konkretisiert und somit überhaupt einer rechtlichen Überprüfung zugänglich gemacht wurden.
3. Gleiches gilt für den weiteren Hilfsantrag, mit dem die Antragsgegnerin verpflichtet werden soll, geeignete Maßnahmen zu treffen, um das Leben und die körperliche Unversehrtheit der Antragsteller „vor Angriffen des israelischen Staates zu schützen“.
4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO und § 159 Satz 1 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 1 ZPO. Die Entscheidung über die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG, wobei das Gericht der Streitwertfestsetzung zugrunde gelegt hat, dass das Ziel der jeweiligen Anträge einer Vorwegnahme der Hauptsache gleichkam.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 80, 80a VwGO
§§ 122, 88 VwGO
§ 123 VwGO
§ 88 VwGO
§ 121 VwGO
§ 7 Abs. 3 KrWaffKontrG
§ 6 Abs. 3 Nr. 2 KrWaffKontrG
§ 123 Abs. 5 VwGO
§ 80a Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 80a Abs. 1 Nr. 2 2. Alt. VwGO
§ 82 Abs. 1 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 938 Abs. 1 der Zivilprozessordnung
§ 938 Abs. 1 ZPO
§ 68 Abs. 2, 75 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 159 Satz 1 VwGO
§ 100 Abs. 1 ZPO
§ 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1995, 278, 278
NVwZ 1997, 923, 923
10 S 27/22
2 C 18.15
10 CE 22.19
22 CE 18.20
6 B 141.18
6 C 7.13
10 CE 22.55
10 CE 22.68
1 S 3952/20
6 A 1.22
6 A 6.16
7 C 13.12
I C 7.73
4 B 290/10
10 A 3.23
13 ME 208/18
6 C 7.19
20 F 9.23
4 K 386.19
8 ME 49/12
25 B 1507/94
34 L 229.09
5 C 5.14
7 C 21.12
12 K 13.19
6 VR 4.21
1 CE 96.20