Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-12-10, Aktenzeichen 6 A 10392/19
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2019:1210.6A10392.19.00

Tenor:
Die Berufung des Klägers und die Berufung des Beklagten werden zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens zu drei Fünfteln, der Beklagte zu zwei Fünfteln.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Dem Beklagten wird nachgelassen, eine Vollstreckung durch den Kläger gegen Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abzuwenden, wenn nicht der Kläger vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen die Untersagung des Betriebs seiner Spielhalle in der F... Straße in O... mit Verfügung der Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion vom 3. Juli 2017.
Nach Erlangung der Baugenehmigung zur Nutzungsänderung stellte der Kläger bei der zuständigen Verbandsgemeindeverwaltung den Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis gemäß § 33i Gewerbeordnung − GewO − zum Betrieb einer Spielhalle, die ihm unbefristet, aber unter Auflagen, mit Bescheid vom 24. November 2011 erteilt wurde. Der Kläger nahm dort sodann den Spielhallenbetrieb auf.
Unter dem 28. Oktober 2013 beantragte der Kläger erneut eine Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle. Die zuständige Verbandsgemeindeverwaltung erließ daraufhin mit Datum vom 27. November 2013 einen mit „Erteilung der Erlaubnis nach § 33i GewO in Verbindung mit Landesglücksspielgesetz Rheinland-Pfalz (LGlüG) für die Spielhalle in O..., F... Straße“ überschriebenen Bescheid, ohne vorher die Zustimmung der Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion eingeholt zu haben. Dieser Bescheid war bis zum 31. Dezember 2018 befristet und enthielt den Hinweis, dass nach Beteiligung der Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion eine glücksspielrechtliche Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 Glücksspielstaatsvertrag − GlüStV − i. V. m. § 11 LGlüG für die Errichtung und den Betrieb einer Spielhalle nicht erforderlich sei, die Spielstätte aber die Anforderungen des § 11 LGlüG hinsichtlich der Abstandsgebote in § 11 Abs. 1 Nr. 4 LGlüG zukünftig nicht erfülle.
Mit Schreiben vom 21. Dezember 2015 beantragte der Kläger eine glücksspielrechtliche Erlaubnis zum Betrieb dieser Spielhalle über den 31. Dezember 2018 hinaus. Diesem Begehren versagte die Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion ihre Zustimmung, weil es sich bei der Spielhalle des Klägers nicht um eine Bestandsspielhalle im Sinne des § 29 Abs. 4 GlüStV handele; ferner sei die Erlaubniserteilung vom 27. November 2013 ohne Beteiligung der Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion erfolgt. Die Spielhalle halte auch weiterhin den erforderlichen Mindestabstand zu mindestens einer relevanten Jugendeinrichtung nicht ein, sodass der Antrag abgelehnt werden müsse. Der Betrieb der Spielhalle müsse unverzüglich eingestellt werden.
Dem entsprechend lehnte die Verbandsgemeindeverwaltung W... den Antrag des Klägers vom 21. Dezember 2015 mit einem Bescheid ab, den der Kläger mit der Datumsangabe vom 9. Juni 2017 vorgelegt hat, der in den Verwaltungsvorgängen allerdings das Datum des 11. Juni 2017 trägt. Dieser Bescheid enthält den Hinweis, nach dem 30. Juni 2017 fehle es dem Spielhallenbetrieb an der zusätzlich erforderlichen glücksspielrechtlichen Erlaubnis; ab dem 1. Juli 2017 sei die Aufstellung von Spielgeräten mit Gewinnmöglichkeit (§ 33c GewO) in dieser Betriebsstätte formell illegal. Dementsprechend habe der Kläger solche Geräte zu entfernen. Gegen den Bescheid vom 9. bzw. 11. Juni 2017 erhob der Kläger Widerspruch.
Bei einer Kontrolle der − weiterbetriebenen − Spielhalle des Klägers am 3. Juli 2017 verfügte die Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion mündlich eine Betriebsuntersagung, die mit Schreiben vom 6. Juli 2017 bestätigt wurde. Der dagegen eingelegte Widerspruch des Klägers wurde mit Widerspruchsbescheid vom 6. März 2018 zurückgewiesen.
Hinsichtlich der Einzelheiten der ergangenen Bescheide und des seinem Urteil im Übrigen zugrunde liegenden Sachverhalts nimmt der Senat gemäß § 130b Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – auf den Tatbestand des angefochtenen Urteils Bezug, dessen tatsächliche Feststellungen er sich zu eigen macht.
Im Klageverfahren vor dem Verwaltungsgericht hat der Kläger beantragt,
die Anordnung der Untersagung zum Betrieb einer Spielhalle vom 3. Juli 2017 und den Widerspruchsbescheid vom 6. März 2018 aufzuheben;
hilfsweise festzustellen, dass die Betriebsuntersagung für die Spielhalle gemäß der Verfügung vom 3. Juli 2017 und dem Widerspruchsbescheid vom 6. März 2018 bis zum 31. Dezember 2018 rechtswidrig gewesen ist.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit dem Hauptantrag abgewiesen, weil die streitgegenständliche Untersagungsverfügung und der Widerspruchsbescheid zum maßgeblichen Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung rechtmäßig gewesen seien. Auf den Hilfsantrag hat es festgestellt, dass die Anordnung der Untersagung des Betriebs der Spielhalle vom 3. Juli 2017 und der Widerspruchsbescheid vom 6. März 2018 bis zum 31. Dezember 2018 rechtswidrig waren.
Zur Begründung des verwaltungsgerichtlichen Urteils wurde im Wesentlichen ausgeführt, bis zum 31. Dezember 2018 habe der Untersagung des Spielhallenbetriebs des Klägers eine wirksame Erlaubnis nach § 33i GewO entgegengestanden, seit dem 1. Januar 2019 sei dies nicht mehr der Fall. Die Erlaubnis vom 24. November 2011 reiche seit dem 1. Juli 2012 für den Betrieb einer Spielhalle nicht mehr aus; die Erlaubnis vom 27. November 2013 sei bis zum 31. Dezember 2018 befristet gewesen. Auch die Ermessensausübung des Beklagten könne nicht beanstandet werden. Insbesondere habe der Kläger keinen Anspruch auf Zulassung seiner Spielhalle in O..., die den erforderlichen Mindestabstand zu einer Gesamtschule nicht einhalte.
Der Kläger und der Beklagte haben die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt.
Der Kläger wendet sich gegen die Abweisung seines Aufhebungsbegehrens (Hauptantrag) mit dem Vorbringen, er habe davon ausgehen können, dass es sich bei dem Bescheid vom 27. November 2013 (auch) um eine glücksspielrechtliche Erlaubnis handele. Diese sei weder tatsächlich noch konkludent aufgehoben worden. Nach seiner Auffassung ist der bis zum 31. Dezember 2018 befristete Bescheid nach wie vor wirksam, weil er gegen die Befristung Widerspruch erhoben habe, dem aufschiebende Wirkung zukomme. Auch gegen den Bescheid der Verbandsgemeinde W... vom 9. bzw. 11. Juni 2017 sei form- und fristgerecht Widerspruch eingelegt worden, der ebenfalls aufschiebende Wirkung entfalte. Der Spielhallenbetrieb könne zudem eine Ausnahme vom Mindestabstandsgebot beanspruchen und stehe damit nicht im Widerspruch zum materiellen Recht.
Der Kläger beantragt,
unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Mainz vom 10. Januar 2019 die Anordnung der Untersagung des Betriebs einer Spielhalle durch den Beklagten vom 3. Juli 2017 und den Widerspruchsbescheid vom 6. März 2018 aufzuheben sowie die Berufung des Beklagten zurückzuweisen.
Der Beklagte beantragt,
unter teilweiser Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Mainz vom 10. Januar 2019 die Klage in vollem Umfang abzuweisen und die Berufung des Klägers zurückzuweisen.
Der Beklagte begründet seine Berufung vor allem mit der Erwägung, die Erlaubnis vom 27. November 2013 sei schon deswegen als ausschließlich gewerberechtliche Entscheidung zu verstehen, weil sie den Hinweis enthalte, eine glücksspielrechtliche Genehmigung sei nicht erforderlich. Der Kläger habe daher spätestens ab dem 1. Juli 2017 eine zusätzliche glücksspielrechtliche Erlaubnis benötigt, sodass die Spielhalle seitdem formell illegal sei. Darüber hinaus sei sie auch materiell rechtswidrig, da sie nur ca. 381 m Luftlinie von der Integrierten Gesamtschule O... entfernt liege. Daher müsste auch ein Neuantrag abgelehnt werden, ohne dass eine Ausnahme von dem Mindestabstandsgebot zugelassen werden könne.
Die weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes ergeben sich aus den zur Gerichtsakte gereichten Schriftsätzen, den vorgelegten Verwaltungs- und Widerspruchsvorgängen sowie der Gerichtsakte des Verfahrens 1 L 754/17.MZ, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung des Klägers und die Berufung des Beklagten sind unbegründet.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit dem Hauptantrag zu Recht abgewiesen und auf den Hilfsantrag zutreffend festgestellt, dass die Untersagungsverfügung des Beklagten vom 3. Juli 2017 und dessen Widerspruchsbescheid vom 6. März 2018 bis zum 31. Dezember 2018 rechtswidrig waren.
Im maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem Senat (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 − 8 C 2.10 –, NVwZ 2011, 1328) sind die Untersagungsverfügung des Beklagten vom 3. Juli 2017 und dessen Widerspruchsbescheid vom 6. März 2018 rechtmäßig und verletzen den Kläger daher im Sinne des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO nicht in seinen Rechten. Im Zeitraum zwischen dem 1. Januar 2019 und der mündlichen Berufungsverhandlung, in dem sich die angefochtene Untersagung als Verwaltungsakt mit Dauerwirkung fortlaufend für den jeweils abgelaufenen Zeitraum erledigt hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2013 – 8 C 14.12 –, BVerwGE 146, 303), waren die Verfügung und der Widerspruchsbescheid ebenfalls nicht zu beanstanden (II.)
Bis zum 31. Dezember 2018 entsprachen diese Entscheidungen des Beklagten jedoch nicht den maßgeblichen Rechtsvorschriften; sie verletzten den Kläger, der die Feststellung ihrer Rechtswidrigkeit beanspruchen kann, in seinen Rechten (I.).
Deshalb weist der Senat die Berufungen aus den Gründen der angefochtenen Entscheidung als unbegründet zurück und sieht gemäß § 130b Satz 2 VwGO von einer weiteren Darstellung der Entscheidungsgründe ab. Die Berufungsvorbringen geben Anlass zu folgenden ergänzenden Ausführungen:
I. Die Untersagungsverfügung vom 3. Juli 2017 und der Widerspruchsbescheid vom 6. März 2018 waren bis zum 31. Dezember 2018 rechtswidrig.
Wie der Senat bereits in seinem Beschluss vom 23. November 2017 – 6 B 11515/17.OVG – ausgeführt hat, war der Spielhallenbetrieb in O... bis zum 31. Dezember 2018 durch die Erlaubnis vom 27. November 2013 formell legalisiert, die aufgrund ihrer Konzentrationswirkung (§ 15 Abs. 3 Satz 2 LGlüG) sowohl die gewerberechtliche als auch die gemäß § 24 Abs. 1 GlüStV erforderliche glücksspielrechtliche Erlaubnis umfasste (vgl. hierzu OVG RP, Urteil vom 10. März 2015 – 6 A 10788/14.OVG –; OVG RP, Urteil vom 26. August 2014 – 6 A 10098/14.OVG –, NVwZ-RR 2015, 98; OVG RP, Beschluss vom 27. Mai 2014 – 6 B 10343/14.OVG – esovgrp).
Mit diesem Verwaltungsakt vom 27. November 2013 wurde dem Kläger – befristet bis zum 31. Dezember 2018 – die Spielhallenerlaubnis nach § 33i GewO ausdrücklich in Verbindung mit dem Landesglückspielgesetz erteilt. Dabei wurde darauf hingewiesen, dass nach der Beteiligung der Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion eine glücksspielrechtliche Erlaubnis nicht erforderlich sei, aber die gesetzlichen Abstandsvorschriften künftig nicht erfüllt würden. Zwar war diese Erlaubnis rechtswidrig; sie war jedoch weder nichtig noch wurde sie zurückgenommen. Im Rahmen ihrer Befristung war sie vielmehr bis zum 31. Dezember 2018 wirksam.
Soweit der Beklagte meint, bei dem Verwaltungsakt vom 27. November 2013 habe es sich nicht um eine Erlaubnis i. S. d. § 33i GewO gehandelt, die zugleich die gemäß § 24 Abs. 1 GlüStV notwendige glücksspielrechtliche Erlaubnis umfasse, ist ihm nicht zu folgen.
Dass die Erlaubnis vom 27. November 2013 nicht allein auf der gewerberechtlichen Grundlage des § 33iGewO erteilt wurde, ergibt sich aus der Auslegung dieser Entscheidung. In entsprechender Anwendung der bundesrechtlichen Auslegungsregeln der §§ 133, 157 BGB (hierzu BVerwG, Urteil vom 2. September 1999 – 2 C 22.98 –, BVerwGE 109, 283) kommt es bei Verwaltungsakten wie bei empfangsbedürftigen Willenserklärungen nicht auf den wirklichen Willen des Erklärenden (natürliche Auslegung), sondern auf den objektiven Erklärungsinhalt an. Maßgeblich ist, wie der Verwaltungsakt nach Treu und Glauben angesichts der für den Empfänger erkennbaren Umstände zu verstehen war. Dabei ist vom Wortlaut der Erklärung auszugehen und deren objektiver Gehalt unter Berücksichtigung des Empfängerhorizonts zu ermitteln (BVerwG, Urteil vom 2. September 1999 – 2 C 22.98 –, BVerwGE 109, 283; BVerwG, Urteil vom 27. Juni 2012 – 9 C 7.11 –, BVerwGE 143, 222).
Der Wortlaut der Entscheidung vom 27. November 2013 erwähnt nicht nur, dass die Erlaubnis „in Verbindung mit Landesglücksspielgesetz“ erteilt wird, sondern enthält auch die Hinweise, sie ergehe nach der Beteiligung der Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion und eine glücksspielrechtliche Erlaubnis sei nicht erforderlich. Angesichts des Erlasses dieser Erlaubnis nach dem 1. Juli 2012, also nach Inkrafttreten des (neuen) Glücksspielstaatsvertrags, konnte dies nur dahin verstanden werden, dass eine gesonderte glücksspielrechtliche Erlaubnis nicht notwendig sei, weil eine solche aufgrund der Konzentrationswirkung des § 15 Abs. 3 Satz 2 LGlüG von der Entscheidung vom 27. November 2013 umfasst sei.
Zwar waren nach dem 1. Juli 2012 bis zum Ablauf der jeweiligen Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 GlüStV auch allein auf die gewerberechtliche Grundlage des § 33iGewO gestützte Erlaubnisse beispielsweise im Falle des Betreiberwechsels einer bereits vor Inkrafttreten des Staatsvertrags bestehenden Spielhalle nicht ausgeschlossen. Da solche Umstände hier jedoch nicht vorlagen, bestand für den Kläger kein Anhaltspunkt für die Annahme, die Erlaubnis vom 27. November 2013 umfasse die erforderliche glücksspielrechtliche Erlaubnis nicht. Wäre der Antrag des Klägers auf Weiterbetrieb seiner Spielhalle von der Verbandsgemeindeverwaltung ausschließlich gewerberechtlich verstanden worden, hätte er zudem mangels Sachbescheidungsinteresses abgelehnt werden müssen. Denn eine solche Erlaubnis besaß er bereits für die nach Auffassung der zuständigen Verbandsgemeindeverwaltung vorliegende Bestandsspielhalle. Nimmt man – was zutreffend ist – an, die Übergangsfrist für die Spielhalle des Klägers in O... sei am 30. Juni 2013 abgelaufen, hätte ein Sachbescheidungsinteresse für eine ausschließlich gewerberechtliche Spielhallenerlaubnis im November 2013, also nach Inkrafttreten des (neuen) Glücksspielstaatsvertrags, ohnehin verneint werden müssen.
Bei der Auslegung ist ferner zu berücksichtigen, dass eine ausschließlich gewerberechtliche Erlaubnis nach § 33iGewO allenfalls bis zum 30. Juni 2017, dem Ende der Übergangsfrist für Bestandsspielhallen, ausreichend sein konnte. Die Ausdehnung des Zeitraums ihrer Geltung bis zum 31. Dezember 2018 war für den Empfänger der Erlaubnis vom 27. November 2013 ein weiterer objektiver Anhaltspunkt, dass sie die erforderliche glücksspielrechtliche Erlaubnis beinhaltete.
Nicht von entscheidender Bedeutung für die Auslegung der Erlaubnis vom 27. November 2013 ist hingegen, ob die Spielhalle des Klägers materiell-rechtlich erlaubnisfähig und in welchem Umfang ein Vertrauen des Klägers auf die Fortsetzung des Spielhallenbetriebs schutzwürdig war.
II. Die Untersagungsverfügung des Beklagten vom 3. Juli 2017 und dessen Widerspruchsbescheid vom 6. März 2018 sind nach Ablauf des 31. Dezember 2018 rechtmäßig und auch im Zeitpunkt der mündlichen Berufungsverhandlung weder in formeller noch in materieller Hinsicht bedenklich. Der Beklagte hat durch die dafür zuständige (1.) Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion von der Ermächtigung des § 13 Abs. 2 Sätze 1 und 2 Nr. 4 sowie Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 LGlüG ermessensfehlerfrei (3.) Gebrauch gemacht, soweit sie mit der angefochtenen Verfügung den Betrieb einer Spielhalle in dem Geschäftslokal F... Straße in O... ab dem 1. Januar 2019 untersagt hat (2.).
1. Die Zuständigkeit für diese Untersagungsentscheidung folgt aus § 15 Abs. 3 Satz 6 LGlüG, wonach die Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion für Aufsichtsmaßnahmen gegenüber einer Spielhalle aufgrund des Landesglücksspielgesetzes zuständig ist. Zu den Aufsichtsmaßnahmen in diesem Sinn gehört gemäß § 13 Abs. 2 Sätze 1 und 2 Nr. 4 sowie Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 LGlüG die Untersagung der Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele gegenüber einem Spielhallenbetreiber.
Durch die Einfügung des Satzes 6 in die Bestimmung des § 15 Abs. 3 LGlüG durch Gesetz vom 18. August 2015 (GVBl. S. 190) ist klargestellt worden, dass die Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion für eine Spielhalle betreffende Aufsichtsmaßnahmen aufgrund des Landesglücksspielgesetzes zuständig ist.
Etwas anderes ergibt sich nicht aus dem Vorbringen des Klägers, mit der angefochtenen Untersagungsverfügung sei eine ihm gegenüber erlassene gewerbe- bzw. glücksspielrechtliche Erlaubnis in ihrem „Bestand geändert“ worden. Allerdings ist gemäß § 15 Abs. 3 Satz 1 LGlüG die für die Erteilung der Erlaubnis nach § 33i GewO zuständige Behörde für alle Entscheidungen zuständig, die mit der Erteilung der Erlaubnis für die Errichtung und den Betrieb einer Spielhalle nach § 24 Abs. 1 GlüStV zusammenhängen. Die vom Beklagten verfügte Untersagung des Spielhallenbetriebs des Klägers hat jedoch weder die ihm gemäß § 33i GewO erteilte Erlaubnis vom 24. November 2011 noch die Erlaubnis vom 27. November 2013 aufgehoben oder geändert; mit der Untersagung hat der Beklagte – soweit es den Zeitraum ab dem 1. Januar 2019 betrifft – lediglich die Konsequenz aus dem Umstand gezogen, dass diese beiden Erlaubnisse nicht mehr wirksam waren. Die Untersagung der Fortführung des Spielhallenbetriebs des Klägers nach Wegfall der Erlaubnisse lag gemäß § 15 Abs. 3 Satz 6 LGlüG in der Zuständigkeit der Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion.
2. Die angefochtene Untersagungsverfügung beruht auf § 13 Abs. 2 Sätze 1 und 2 Nr. 4 sowie Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 LGlüG. Danach darf der Weiterbetrieb einer Spielhalle untersagt werden, soweit dort unerlaubt Glücksspiele veranstaltet werden.
Diese Bestimmung zu schaffen, war der Landesgesetzgeber trotz der bereits bestehenden bundesrechtlichen Vorschrift des § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO nicht gehindert, die es der zuständigen Behörde erlaubt, die Fortsetzung des Betriebes zu verhindern, wenn ein Gewerbe, zu dessen Ausübung eine Erlaubnis, Genehmigung, Konzession oder Bewilligung (Zulassung) erforderlich ist, ohne diese Zulassung betrieben wird. Denn der ausdrückliche und ausschließliche Länderkompetenztitel (vgl. BT-Drs. 16/813 S. 13) in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG für das „Recht der Spielhallen“ ermächtigt die Länder zur Regelung sämtlicher Voraussetzungen für die Erlaubnis von Spielhallen und die Art und Weise ihres Betriebes einschließlich der räumlichen Bezüge in ihrem Umfeld, mithin aller Gesichtspunkte des mit der Räumlichkeit einer Spielhalle verbundenen Betriebes (BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 – 8 C 4.16 –, ZfWG 2017, 148). Von der Ermächtigung des § 24 Abs. 3 GlüStV, nähere Ausführungsbestimmungen zu Spielhallen zu erlassen, hat der rheinland-pfälzische Landesgesetzgeber Gebrauch gemacht und (auch) Aufsichtsbefugnisse gegenüber Spielhallen in § 13 Abs. 2 Sätze 1 und 2 Nr. 4 LGlüG normiert (vgl. LT-Drs. 16/1179 S. 52; zur vergleichbaren Rechtslage in Bayern: BayVGH, Beschluss vom 11. Dezember 2013 – 10 CS 13.2300 –, ZfWG 2014, 60).
Ob die Regelung des § 13 Abs. 2 Sätze 1 und 2 Nr. 4 sowie Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 LGlüG die gegenüber § 15 Abs. 2 GewO speziellere Norm darstellt (vgl. BayVGH, Beschluss vom 11. Dezember 2013 – 10 CS 13.2296 –, openJur 2014, 109) oder ob die Fortsetzung eines „unerlaubten“ Spielhallenbetriebs unter bestimmten Umständen auch gemäß § 15 Abs. 2 GewO von der gewerberechtlich dafür zuständigen Behörde verhindert werden kann, braucht nicht entschieden zu werden (hierzu Tettinger/Wank/Ennuschat, GewO, 8. Aufl. 2011, § 15 Rn. 17). Denn die Untersagung des glücksspielrechtlich unerlaubten Spielhallenbetriebs des Klägers durfte auf § 13 Abs. 2 Sätze 1 und 2 Nr. 4 sowie Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 LGlüG gestützt werden.
Der Betrieb von Spielgeräten mit Gewinnmöglichkeit (§ 33c GewO) in der Spielhalle des Klägers in O... (F... Straße) stellt seit dem 1. Januar 2019 die unerlaubte Veranstaltung von Glücksspielen dar, weil es seit diesem Zeitpunkt an der erforderlichen Erlaubnis nach § 33i GewO für diese Spielhalle fehlt, die gemäß § 15 Abs. 3 Satz 2 LGlüG die glücksspielrechtliche Erlaubnis gemäß § 24 Abs. 1 GlüStV einschließt. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht entschieden, dass weder die dem Kläger unter dem 24. November 2011 erteilte Erlaubnis nach § 33i GewO (a) diesem Erfordernis entspricht noch die Erlaubnis vom 27. November 2013 über den 31. Dezember 2018 hinaus wirksam geblieben ist (b). Die Untersagung des Betriebs der Spielhalle des Klägers kann auch nicht mit Rücksicht auf seinen Widerspruch gegen den Bescheid der Verbandsgemeindeverwaltung W... vom 9. bzw. 11. Juni 2017 beanstandet werden (c).
a) Da die Erlaubnis vom 24. November 2011 nach dem durch § 29 Abs. 4 GlüStV maßgeblichen Stichtag des 28. Oktober 2011 ergangen ist, galt sie gemäß § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV (nur) bis zum 30. Juni 2013 als mit den Bestimmungen der §§ 24, 25 GlüStV vereinbar. Nach diesem Zeitpunkt bedurfte die in Rede stehende Spielhalle des Klägers einer Erlaubnis nach § 33i GewO, die gemäß § 15 Abs. 3 Satz 2 LGlüG die glücksspielrechtliche Erlaubnis gemäß § 24 Abs. 1 GlüStV umfasste.
Daran ändert der Umstand nichts, dass der Kläger seinen darauf bezogenen Antrag, der am 2. November 2011 bei der zuständigen Behörde einging, nach seinen Angaben bereits zwischen dem 24. und 27. Oktober 2011 bei der Gemeinde O... abgegeben hat. Denn der Tag des Antragseingangs ist nach § 29 Abs. 4 GlüStV nicht entscheidend, sondern der Zeitpunkt der Erlaubniserteilung.
Dieser Zeitpunkt ist nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 –, BVerfGE 145, 20 = NVwZ 2017, 1111) unter Vertrauensschutzaspekten ein zulässiger Anknüpfungspunkt für die den Betrieb einer Spielhalle betreffende Stichtagsregelung. Auch die Festlegung des Stichtags auf den 28. Oktober 2011 und die daran anknüpfenden Übergangsfristen (vgl. § 29 Abs. 4 Sätze 2 und 3 GlüStV) sind nach dieser Rechtsprechung nicht zu beanstanden. Von einem schutzwürdigen Vertrauen der Spielhallenbetreiber auf die Fortgeltung der bestehenden Rechtslage konnte – so heißt es in diesem Beschluss weiter – nach dem 28. Oktober 2011 nicht mehr die Rede sein, weil die Gesetzesänderungen für die Spielhallenbetreiber schon vor dem 28. Oktober 2011 in konkreten Umrissen allgemein vorhersehbar waren.
Ob und unter welchen Voraussetzungen ausnahmsweise eine Antragstellung vor dem 28. Oktober 2011 ein schutzwürdiges Vertrauen eines Spielhallenbetreibers auf die Fortgeltung des bestehenden Rechts – ggf. für eine Übergangsfrist – zu begründen vermag, bedarf keiner weiteren Erörterung. Die Stellung eines Antrags nach § 33i GewO nur wenige Tage vor dem Stichtag (für die Erlaubniserteilung) stellt einen solchen Ausnahmefall angesichts der dargestellten verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung nicht dar. Deshalb war der Anregung, den Kläger hierzu als Partei zu vernehmen, nicht zu entsprechen.
b) Anders als der Kläger meint, ist die ihm unter dem 27. November 2013 erteilte Erlaubnis nicht über den 31. Dezember 2018 hinaus wirksam. Zwar schloss diese Erlaubnis nach § 33i GewO – wie erwähnt – die glücksspielrechtliche Erlaubnis gemäß § 24 Abs. 1 GlüStV ein. Sie ist freilich mit dem Ablauf ihrer Befristung am 31. Dezember 2018 unwirksam geworden.
Der Kläger hat nicht mit nachvollziehbaren Einzelheiten dargelegt, dass er gegen die Befristung auf den 31. Dezember 2018 Widerspruch eingelegt hat. Als einziges Indiz dafür hat er vorgetragen, gegenüber seiner Bevollmächtigten im Jahr 2014 die Erhebung des Widerspruchs angegeben zu haben, was diese in ihrer Handakte vermerkt habe. Ein solcher Widerspruch findet sich jedoch weder in den Verwaltungsvorgängen noch hat der Kläger einen Entwurf oder eine Abschrift davon vorgelegt. In den Verwaltungsvorgängen ist allerdings ein Schreiben der Verbandsgemeindeverwaltung We... an die Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion vom 9. Mai 2014 enthalten, in dem davon die Rede ist, die Erlaubnis vom 27. November 2013 sei bestandskräftig. Gegen die Behauptung, Widerspruch gegen die Befristung erhoben zu haben, spricht zudem der neue Antrag des Klägers vom 21. Dezember 2015, in dem er einen solchen Widerspruch nicht erwähnt hat. Dies hätte jedoch nahegelegen, wenn er der Befristung widersprochen gehabt hätte. Unter diesen Umständen drängte sich dem Senat nicht auf, den Kläger − wie von ihm angeregt − als Partei zur Einlegung eines Widerspruchs gegen die Befristung zu vernehmen (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 29. Juli 2015 – 5 B 36.14 –, juris; BVerwG, Beschluss vom 8. August 2018 – 1 B 25.18 –, NVwZ 2019, 61).
Deshalb muss auch nicht näher auf die Frage eingegangen werden, ob ein Widerspruch gegen die Befristung auf den 31. Dezember 2018 zulässig gewesen wäre, dem aufschiebende Wirkung hätte zukommen können (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 17. Oktober 2012 – 4 C 5.11 –, BVerwGE 144, 341; OVG RP, Urteil vom 5. Februar 2018 – 6 A 10947/17.OVG –). Sollte nur ein Verpflichtungswiderspruch auf Erteilung einer unbefristeten Erlaubnis möglich gewesen sein, könnte die Befristung der Erlaubnis vom 27. November 2013 keinesfalls in ihrer Wirksamkeit vorläufig gehemmt sein.
c) Soweit der Kläger meint, die Untersagung des Betriebs seiner Spielhalle sei mit Rücksicht auf seinen Widerspruch gegen den Bescheid vom 9. bzw. 11. Juni 2017 zu beanstanden, kann ihm ebenfalls nicht gefolgt werden. Mit diesem Bescheid lehnte die Verbandsgemeindeverwaltung W... nach Beteiligung der Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion den Antrag des Klägers ab, ihm über den 31. Dezember 2018 hinaus eine Erlaubnis gemäß § 33i GewO für seine Spielhalle in O... zu erteilen. Gleichzeitig wurde er darauf hingewiesen, nach dem 30. Juni 2017 sei die Aufstellung von Spielgeräten mit Gewinnmöglichkeit (§ 33c GewO) in dieser Betriebsstätte formell illegal; dementsprechend habe er diese zu entfernen. Mit dem Verpflichtungsbegehren, unter Aufhebung des Bescheids vom 9. bzw. 11. Juni 2017 eine über den 31. Dezember 2018 hinaus geltende Spielhallenerlaubnis zu erlangen, konnte und kann dieser Widerspruch keine aufschiebende Wirkung gemäß § 80 Abs. 1 VwGO entfalten. Als Anfechtungswiderspruch gegen die Aufforderung, die Geldspielgeräte nach dem 30. Juni 2017 aus der Betriebsstätte zu entfernen, stand und steht er dem Erlass der streitgegenständlichen Untersagungsverfügung nicht entgegen. Selbst wenn der Widerspruch des Klägers gegen diese Aufforderung ihm gemäß § 80 Abs. 1 VwGO einstweilen ermöglichen sollte, die Spielgeräte mit Gewinnmöglichkeit in seiner Betriebsstätte in O... über den 30. Juni 2017 hinaus zu belassen, fehlt es seit dem 1. Januar 2019 an einer Entscheidung nach § 33i GewO, die ihm erlaubt, die Geldspielgeräte in seiner Spielhalle zu betreiben.
3. Die Aufrechterhaltung der Untersagungsverfügung des Beklagten vom 3. Juli 2017 und dessen Widerspruchsbescheid vom 6. März 2018 war nach Ablauf des 31. Dezember 2018 frei von Ermessensfehlern.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 16. Mai 2013 – 8 C 15.12 –, juris) kann eine glücksspielrechtliche Untersagungsverfügung zwar nicht auf das Fehlen einer vorgeschriebenen Erlaubnis (formelle Illegalität) gestützt werden, wenn diese offensichtlich beansprucht werden kann. Von einem solchen Anspruch ist hier indessen nicht auszugehen.
Denn der Erteilung der erforderlichen Erlaubnis steht die Bestimmung des § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 LGlüG entgegen, wonach eine Spielhalle einen Mindestabstand von 500 Metern Luftlinie zu einer Einrichtung, die überwiegend von Minderjährigen besucht wird, nicht unterschreiten darf. Da die Spielhalle des Klägers in O... (F... Straße) den vorgeschriebenen Mindestabstand zur Integrierten Gesamtschule O... nicht einhält, von der sie lediglich 381 m entfernt liegt, könnten Bedenken an der Ermessensausübung des Beklagten nur bestehen, wenn nach § 11 Abs. 1 Satz 2 LGlüG unter Berücksichtigung der Verhältnisse im Umfeld des jeweiligen Standorts und der Lage des Einzelfalls eine Ausnahme von dem nach § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 LGlüG festgelegten Mindestabstand zuzulassen wäre. Ein offensichtlicher Anspruch auf eine Ausnahmegenehmigung setzte eine Reduzierung des in § 11 Abs. 1 Satz 2 LGlüG eingeräumten Ermessens dahingehend voraus, dass nur die Bewilligung der Ausnahme ermessensgerecht wäre. Dafür ist jedoch weder aufgrund des Vorbringens des Klägers noch aus anderen Gründen etwas ersichtlich.
Da es sich – wie ausgeführt – bei der Spielhalle des Klägers nicht um eine Bestandsspielhalle im Sinne des § 11a LGlüG handelt, kam auch die Härtefallregelung für vor dem 28. Oktober 2011 gewerberechtlich konzessionierte Spielhallen nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV i. V. m. § 11a Abs. 4 LGlüG (Befreiung vom Abstandsgebot) nicht in Betracht.
Wegen der übrigen Einwände des Klägers, die sich auf die Situation der Spielbanken sowie anderer Spielhallen und auf unionsrechtliche Anforderungen des Glücksspielrechts beziehen, die er im Berufungsverfahren jedoch nicht wiederholt oder gar vertieft hat, wird auf die zutreffende und ausführliche Begründung desangefochtenen Urteils Bezug genommen.
III. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils folgt aus § 167 VwGO.
Gründe, gemäß § 132 Abs. 2 VwGO die Revision zuzulassen, liegen nicht vor.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstands wird für das Berufungsverfahren auf 25.000,00 € festgesetzt (§§ 45 Abs. 2, 47, 52 Abs. 1 GKG), nachdem die Gebührenerhebung nicht Gegenstand des Berufungsverfahrens geworden ist. Im Übrigen wird auf die Begründung des verwaltungsgerichtlichen Streitwertbeschlusses verwiesen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 133, 157 BGB
§§ 24, 25 GlüStV vereinbar. Nach diesem Zeitpunkt bedurfte die in Rede stehende Spielhalle des Klägers einer Erlaubnis nach § 33i GewO
§§ 45 Abs. 2, 47, 52 Abs. 1 GKG
§ 33i Gewerbeordnung
§ 33i GewO
§ 11 LGlüG
§ 33c GewO
§ 11a LGlüG
§ 167 VwGO
§ 24 Abs. 1 Glücksspielstaatsvertrag
§ 11 Abs. 1 Nr. 4 LGlüG
§ 29 Abs. 4 GlüStV
§ 130b Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 130b Satz 2 VwGO
§ 15 Abs. 3 Satz 2 LGlüG
§ 24 Abs. 1 GlüStV
§ 15 Abs. 3 Satz 6 LGlüG
§ 15 Abs. 3 LGlüG
§ 15 Abs. 3 Satz 1 LGlüG
§ 15 Abs. 2 Satz 1 GewO
§ 24 Abs. 3 GlüStV
§ 15 Abs. 2 GewO
§ 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV
§ 80 Abs. 1 VwGO
§ 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 LGlüG
§ 11 Abs. 1 Satz 2 LGlüG
§ 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV
§ 11a Abs. 4 LGlüG
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2011, 1328
BVerwGE 146, 303
NVwZ-RR 2015, 98
BVerwGE 109, 283
BVerwGE 143, 222
BVerfGE 145, 20
NVwZ 2017, 1111
NVwZ 2019, 61
BVerwGE 144, 341
1 L 754/17
8 C 2.10
8 C 14.12
6 B 11515/17
6 A 10788/14
6 A 10098/14
6 B 10343/14
2 C 22.98
9 C 7.11
8 C 4.16
10 CS 13.23
10 CS 13.22
1 BvR 1314/12
5 B 36.14
1 B 25.18
4 C 5.11
6 A 10947/17
8 C 15.12