Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2019-01-17, Aktenzeichen OVG 60 PV 1.18
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2019:0117.OVG60PV1.18.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Die Auflösung der Meldestelle in einem Finanzamt ohne vorherige Zustimmung des Personalrats verletzt dessen Mitbestimmungsrecht aus § 85 Abs. 2 Nr. 2 PersVG Berlin.(Rn.22)
2. Für das Merkmal „Maßnahmen zur Hebung der Arbeitsleistung" kommt es in der Regel auf die Zielgerichtetheit der Maßnahme an.(Rn.24)
3. Ausnahmsweise erfasst die Mitbestimmung aber auch an sich nicht auf Hebung der Arbeitsleistung abzielende Maßnahmen, d.h. solche, bei denen eine derartige Zielrichtung mangels entsprechender Absichtserklärung nicht ohne weiteres feststellbar ist.(Rn.26)
4. Einzelfall, in dem mit der Auflösung der Meldestelle im Finanzamt Berlin-Reinickendorf und Verlagerung der Aufgaben der Meldestelle auf die F/E-Plätze unausweichlich eine Verdichtung der Arbeitsleistung einhergeht, die weder durch konkrete Entlastungsmaßnahmen noch durch anheimgestellten Ausgleich bei Qualität oder Quantität der sonstigen Arbeiten der F/E-Plätze kompensiert wird.(Rn.27)
Verfahrensgang
Die Beschwerde des Beteiligten gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 19. Dezember 2017 wird zurückgewiesen.
Die Rechtsbeschwerde wird zugelassen.

Tatbestand:
Im Streit ist die Mitbestimmung des Antragstellers bei der Auflösung der Meldestelle im Finanzamt Reinickendorf. Die Meldestelle hatte die Aufgabe, die Festsetzungs- und Erhebungsplätze (F/E Plätze) bei Abgabe und Übernahme von Steuerfällen an bzw. von anderen Finanzämtern zu unterstützen. Die Meldestelle bekam in Abgabefällen vom betreffenden F/E-Platz die jeweiligen Akten mit Abgabeverfügung, einem Vordruck, der maschinell erstellten Mitteilung der Grunddaten sowie ggf. den Auszügen aus dem Speicherkonto zur Übersendung an das aufnehmende Finanzamt zugeleitet. Nach Absendung hatte die Meldestelle den Eingang der Empfangs- und Übernahmebestätigung und ggf. der bestätigten Zweitschrift des Auszugs aus dem Speicherkonto zu überwachen und über die Abgabefälle formlose Anschreibungen zu führen. Eingehende Empfangs- und Übernahmebestätigungen hatte die Meldestelle dem F/E-Platz und die bestätigte Zweitschrift des Auszugs aus dem Speicherkonto dem Bearbeiter mit Buchführungsaufgaben zuzuleiten. Bei Aktenübernahme hatte die Meldestelle ebenfalls formlose Anschreibungen zu führen, die Akten dem F/E-Platz zuzuleiten und die Empfangs- und Übernahmebestätigung an das ehemals zuständige Amt zu schicken. Bei Abgabe-/Übernahmeverfahren mit Beteiligung anderer Bundesländer mussten zusätzlich Festsetzungs- und Kassenspeicherkonten manuell aufgebaut werden. Der durchschnittliche Zeitaufwand für einen Abgabe- oder Übernahmefall ist zwischen den Verfahrensbeteiligten streitig. Beim Finanzamt Reinickendorf wurden die Aufgaben der Meldestelle von einer von der Senatsverwaltung abgeordneten Dienstkraft der Besoldungsgruppe A6 in Vollzeit aus dem Zentralen Personalüberhangmanagement wahrgenommen (Herr S.). Während Herr S. anfangs ausschließlich in der Meldestelle tätig war, verrichtete er später auch Tätigkeiten in der Hundesteuerstelle. Der Anteil, mit dem Herr S. zuletzt für die Meldestellenaufgaben tätig war, ist zwischen den Verfahrensbeteiligten ebenfalls streitig.
Mit Amtsverfügung Nr. 4/17 vom 20. März 2017 stellte der Beteiligte den Betrieb der Meldestelle zum 15. April 2017 ein und regelte die Abgabe/Übernahme von Steuerkonten neu: Nach der gewohnten Vorbereitung der Aktenabgabe seien unter Vergabe einer roten Abgabenummer Eintragungen in der Datei „Abgabe 2017“ zum Steuerkonto vorzunehmen und alle im Amt vorhandenen Akten mit einem Aktenvorblatt sowie zwei Vordrucken auf gewohntem Weg der Poststelle zuzuleiten. Die Poststelle verpacke die Akten und schicke sie an das aufnehmende Amt. Der Platz überwache den Rücklauf der Übernahmebestätigung und trage diese in die o.g. Liste ein. Bei Aktenübernahmen seien unter Vergabe einer roten Übernahmenummer Eintragungen in der Datei „Übernahme 2017“ zu machen und die Empfangs- und Übernahmebestätigung direkt an das ehemals zuständige Amt zu schicken. Vor der Veröffentlichung informierte der Beteiligte den Antragsteller.
Der Antragsteller sah die Information als eine Beteiligungsvorlage an und verweigerte mit Schreiben vom 30. März 2017 und 13. April 2017 seine Zustimmung mit der Begründung, dass es durch die Abschaffung der Meldestelle für die F/E-Arbeitsgebiete zu einer Mehrbelastung komme, was als eine Hebung der Arbeitsleistung mitbestimmungspflichtig sei nach § 85 Abs. 2 Nr. 2 PersVG Berlin. In einem Einigungsgespräch vertrat der Beteiligte die Auffassung, der F/E-Bereich sei kaum mehr belastet, weil sich die Tätigkeiten in der Meldestelle auf das Eintragen in Listen und das Verpacken der Sachen beschränken würden und es Entlastungen in anderen Bereichen gegeben habe. Der Beteiligte setzte die angekündigte Maßnahme zum 15. April 2017 um.
Am 12. Juni 2017 hat der Antragsteller bei dem Verwaltungsgericht Berlin das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren eingeleitet und vorgetragen, es treffe nicht zu, dass es in der Vergangenheit zu Entlastungen auf den F/E-Plätzen gekommen sei. Die Dienstkräfte in den Sachgebieten seien mit dem Abgabe-/Übernahmeverfahren nicht vertraut. Es seien zwei Listen zu überwachen und zu pflegen. Oft müsse das aufnehmende Finanzamt an die Übernahme erinnert werden. Es sei von 20 bis 25 Minuten Mehrarbeit pro Übernahme-/Abgabefall auszugehen. Im Jahre 2016 habe es rd. 4.200 Übernahme-/Abgabefällen in Steuerfällen gegeben. Die Aufgaben der Meldestelle müssten nunmehr von den drei bis vier Bearbeitern in den 21 Sachgebieten also von rd. 70 Bearbeitern wahrgenommen werden. Das bedeute eine Mehrarbeit von rund fünf Fällen pro Monat und Bearbeiter oder 1,25 Fällen pro Woche á 20 bis 25 Minuten. In der Dienststelle gebe es die Erwartung, dass jeder Sachbearbeiter im Durchschnitt drei Steuerfälle pro Tag erledige. Aufgrund der Statistik und des Risiko-Management-Systems könne die mit dem Wegfall der Meldestelle verbundene Mehrarbeit nicht durch weniger Aktenbearbeitung kompensiert werden. IT-Verfahren würden die Mehrbelastung ebenfalls nicht ausgleichen: Das Modul „Quick Win“ führe zu einer kaum wahrnehmbaren Entlastung in Übernahme-/Abgabefällen. Das Verfahren „GINSTER“ sei in Berlin noch nicht eingerichtet.
Der Antragsteller hat - soweit hier noch von Interesse - beantragt,
1. festzustellen, dass der Beteiligte das Mitbestimmungsrecht nach § 85 Abs. 2 Nr. 2 PersVG verletzt, wenn er die Meldestelle ohne Zustimmung des Antragstellers auflöst,
2. (…),
Der Beteiligte hat zur Begründung seines Zurückweisungsantrags angeführt, Grund für die Auflösung der Meldestelle sei nicht die Steigerung der Menge der Arbeit der übrigen Beschäftigten des Finanzamts gewesen. Vielmehr sei es nur darum gegangen, die Aufgabenwahrnehmung sicherzustellen, wenn die Abordnung der in der Meldestelle beschäftigten Dienstkraft nicht verlängert werden würde. Es sei zudem nur eine unerhebliche Mehrbelastung bei den anderen Dienstkräften eingetreten. Beim Finanzamt Reinickendorf gebe es 20 F/E-Plätze mit regelmäßig jeweils sechs Dienstkräften. Im Zeitraum vom 1. Januar bis zum 18. Juli 2017 habe es 1.029 Abgabe-/Übernahmefälle gegeben, und im Zeitraum vom 1. Januar bis zum 6. Juli 2017 seien 334 Fälle aus anderen Bundesländern übernommen bzw. an andere Bundesländer abgegeben worden. Das entspreche einem zusätzlichen Arbeitssaufwand von weniger als zwei Abgabe-/Übernahmefällen pro Monat und Bearbeiter. Die Mehrarbeit bei diesen Fällen erschöpfe sich darin, dass das Begleitschreiben mit Durchschrift zusammen mit den abzugebenden Akten und ggf. dem zweifachen Auszug aus dem Speicherkonto an das nunmehr zuständige Finanzamt zu übersenden sei, der Eingang der Empfangs- und Übernahmebestätigung und ggf. der bestätigten Zweitschrift des Auszugs aus dem Speicherkonto anhand der Abgabeverfügung zu überwachen und formlose Anschreibungen über die Abgabefälle zu führen seien und die bestätigte Zweitschrift des Auszugs aus dem Speicherkonto dem Bearbeiter mit Buchführungsaufgaben auf den eigenen F/E-Platz zuzuleiten und dort zur Belegablage zu nehmen sei. Der Aufbau der Speicherkonten sei dagegen schon immer Aufgabe der F/E-Plätze gewesen und nicht der Meldestelle. Diese unerhebliche Mehrbelastung werde weiter durch den Einsatz des IT-Verfahrens „Quick Win“, einer maschinellen Unterstützung bei der Abgabe und Übernahme von Steuerfällen, insbesondere aus anderen Bundesländern, unterstützt. Eine weitere Entlastung habe die Arbeit der F/E-Plätze dadurch erfahren, dass nicht mehr die Dienstkräfte auf den F/E-Plätzen Akten aus dem Kellerarchiv holen müssten, sondern dass dies von den Dienstkräften der Poststelle übernommen werde. Es gebe zwar Zielvereinbarungen mit der Senatsverwaltung für Finanzen über die Anzahl der zu erledigenden Fälle und ein sogenanntes Risiko-Management-System. Strikte Vorgaben, welche Anzahl Akten ein Bearbeiter jeweils zu erledigen habe, gebe es dagegen nicht.
Das Verwaltungsgericht hat mit Beschluss vom 19. Dezember 2017 festgestellt, dass der Beteiligte das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers nach § 85 Abs. 2 Nr. 2 PersVG Berlin verletzt hat, indem er die Meldestelle ohne dessen Zustimmung aufgelöst hat. Zwar ziele die Auflösung der Meldestelle nicht unmittelbar auf eine Hebung der Arbeitsleistung der Bearbeiter in den Sachgebieten, sie führe aber bei diesen zwangsläufig und unausweichlich zu einer nicht nur unerheblichen oder vorübergehenden Zunahme der zu verrichtenden Tätigkeiten, die weder ausdrücklich noch stillschweigend durch entsprechende Maßnahmen kompensiert werde.
Nach Auffassung der Kammer reiche es für eine Kompensation nicht aus, dass eine wesentliche Entlastung lediglich möglich, ihr Ausmaß aber nicht genau vorhersehbar sei. Vielmehr könne eine gleichzeitige Entlastung nur dann eine festgestellte Mehrbelastung ausgleichen, wenn diese mindestens ihrer Art und ihres Umfangs nach der festgestellten Mehrbelastung im Wesentlichen entspreche. Zudem müssten kompensatorische Maßnahmen im konkreten zeitlichen und inhaltlichen Zusammenhang mit der festgestellten Mehrbelastung stehen. Andernfalls bliebe der Mitbestimmungstatbestand weitgehend konturenlos oder er laufe in der Regel leer, weil einer Mehrbelastung stets der pauschale Einwand entgegengesetzt werden könnte, dass diese schon irgendwie durch die Beschäftigten im Rahmen der eigenverantwortlichen Bearbeitung ausgeglichen werden könne. Dies widerspreche aber dem Wortlaut der Vorschrift sowie ihrem Sinn und Zweck. Nach dem Wortlaut genüge eine „Hebung der Arbeitsleistung“, um das Mitbestimmungsrecht des Personalrats zu begründen. Eine „Hebung“ der Arbeitsleistung bedeutet eine quantitative oder qualitative Steigerung der geforderten Arbeitsergebnisse innerhalb derselben Arbeitszeit. Dafür müssten aber Quantität und Qualität der Arbeitsleistungen vor und nach der Maßnahme miteinander verglichen werden können. Eine „Mehrbelastung“ auf der einen Seite könne durch eine „Minderbelastung“ auf der anderen Seite ausgeglichen werden, so dass in der Summe lediglich eine „Umverteilung“ der Arbeitsleistung, nicht aber „Hebung“ der Arbeitsleistung in Rede stehe. Ohne konkrete Feststellung der kompensatorischen Maßnahmen aber sei ein solcher Vergleich nicht möglich. Sinn und Zweck der Vorschrift sei es gerade in solchen Fällen, in denen durch direkte oder indirekte Maßnahmen die Arbeitsleistung gehoben werde, dem Personalrat ein Mitbestimmungsrecht einzuräumen, um entweder auf ein Absehen von diesen Maßnahmen zu dringen oder zumindest entsprechende Kompensationen einzufordern. Daher könnten nach Auffassung der Kammer keine geringeren Anforderungen an die Maßnahmen zur Kompensation gestellt werden als sie an die Hebung der Arbeitsleistung selbst gestellt werden, d.h. dass nur solche Kompensationen erheblich seien, die ebenso zwangsläufig und unausweichlich ihrer Art und ihrer Höhe nach die festgestellte Mehrbelastung kompensierten. Nur durch eine solche Auslegung der Vorschrift gewinne der Mitbestimmungstatbestand des § 85 Abs. 2 Nr. 2 PersVG Berlin an Kontur und sei auch in der Praxis handhabbar. Dabei obliege es dem Personalrat, substantiiert darzulegen und im Zweifel nachzuweisen, dass bestimmte Maßnahmen zwangsläufig und unausweichlich zu einer Mehrbelastung und Hebung der Arbeitsleistung führen; dem Dienststellenleiter obliege es in einem solchen Fall, substantiiert darzulegen und im Zweifel nachzuweisen, dass diese Hebung der Arbeitsleistung durch entsprechende Maßnahmen der Kompensation bei der Arbeitsmenge oder Arbeitsgüte nach Art und Umfang ausgeglichen würden. Im Zweifel sei ein Mitbestimmungsrecht anzunehmen, um den Parteien die Klärung im Stufenverfahren bzw. im Einigungsstellenverfahren zu ermöglichen.
Allein der Umstand, dass den Mitarbeitern eine eigenverantwortliche Arbeitsgestaltung zugestanden sei, führe aus den genannten Gründen noch nicht zu einer entsprechenden Kompensation. Der Beteiligte habe schon nicht substantiiert dargelegt, welche konkreten Maßnahmen zur Kompensation der Mehrbelastung ergriffen worden seien. Soweit er darauf abstelle, dass mit der Einführung des sogenannten „Kellerprojekts“ entsprechende Entlastungen für die Bearbeiter vorgenommen worden sind, fehle es insoweit schon an einem konkreten Zusammenhang mit der hier in Rede stehenden Maßnahme. Es sei nicht ersichtlich, dass dieses Projekt gerade zur Kompensation des Wegfalls der Meldestelle eingeführt worden sei. Im Übrigen sei nicht nachvollziehbar, welche Entlastung durch das sogenannte „Kellerprojekt“ tatsächlich pro Bearbeiter eingetreten sei. Soweit der Beteiligte auf den Einsatz von IT-Verfahren Bezug nehme, sei eine messbare Kompensation ebenfalls nicht substantiiert dargelegt. Insbesondere sei nicht ersichtlich, dass durch den Einsatz der IT-Verfahren diejenigen Aufgaben kompensiert würden, die zuvor von dem Mitarbeiter der Meldestelle wahrgenommen worden und nunmehr von den Bearbeitern zu übernehmen seien. Im Übrigen sei allgemein bekannt, dass unterstützende IT-Verfahren zwar entlastend sein könnten, aber auch - gerade in der Einführungsphase - zusätzliche Belastungen mit sich brächten. Ein automatisiertes Verfahren zur Abgabe oder Übernahme von Steuerakten sei offenbar noch nicht flächendeckend eingeführt worden.
Hiergegen richtet sich die Beschwerde des Beteiligten, die er wie folgt begründet: In der Meldestelle sei ein Mitarbeiter in Vollzeit beschäftigt gewesen, der aber nur an einem Wochentag für einige Stunden mit Aufgaben der Meldestelle befasst gewesen sei, was etwa einem Achtel seiner Arbeitszeit entsprochen habe. Die übrige Zeit habe er in der Hundesteuerstelle mitgearbeitet. Der Antragsteller gehe bei seiner Berechnung der Mehrbelastung von unzutreffenden Zahlen aus: Es gebe im Finanzamt Reinickendorf 20 F/E-Plätze mit je mindestens sechs Dienstkräften, also insgesamt 120 Dienstkräfte auf den F/E-Plätzen, die die Abgabe-/Übernahmefälle zusätzlich zu bearbeiten hätten. Es komme für die Bearbeitung nicht darauf an, ob es sich um Bearbeiter (Beamte des mittleren Dienstes) oder Sachbearbeiter (Beamte des gehobenen Dienstes) handele. Abgabe- und Übernahmeverfahren seien auch Teil der Ausbildung des gehobenen Dienstes. Abgabe- und Übernahmeverfahren seien keine für die Stellenbewertung oder Eingruppierung relevanten Aufgaben, weil sie keinen für die Tätigkeit prägenden Charakter hätten. Alle im F/E-Team seien für die Zielerreichung verantwortlich. Im Finanzamt Reinickendorf erstelle ein F/E-Platz im Durchschnitt 1.600 Einkommensteuerbescheide für Arbeitnehmer und 1.860 Bescheide im Bereich sonstiger natürlicher Personen pro Jahr (Stand 2017). Im Rahmen der Personalbedarfsberechnung würden dem Finanzamt Reinickendorf für die Bearbeitung und Erstellung jedes Steuerbescheides im Bereich der sonstigen natürlichen Personen 219,14 Minuten zugestanden. Eine etwaige Mehrbelastung werde durch IT-Verfahren kompensiert. Für länderübergreifende Abgabe-/Übernahmefälle sei GeCo A/Ü „Quick Win“ im Jahre 2015 eingeführt worden und habe im maßgeblichen Zeitpunkt alle Bundesländer mit Ausnahme von Nordrhein-Westfalen erfasst.
Seit April 2017 ermögliche zudem die Vollmachtsdatenbank den maschinellen Zugriff auf Vollmachten, auch wenn nach wie vor einige Vollmachten per Hand eingegeben werden müssten. Das seit November 2017 eingeführte Verfahren „GINSTER-Dialog“ erleichtere die Datenerfassung und -pflege, der Aussteuerungsgrund „Belege angekündigt“ als Auto-Fall-Stopp entfalle, die Anlage EÜR werde vollmaschinell verarbeitet. Durch Einsatz dieser Verfahren habe die Quote vollmaschinell verarbeiteter Einkommensteuerbescheide im Jahre 2017 deutlich erhöht und es hätten 102.776,66 Jahresarbeitsminuten eingespart werden können. Die Entlastungen hätten auch in einem engen zeitlichen Zusammenhang mit der Mehrbelastung gestanden. Eine taggleiche Kompensation sei nicht zu fordern. Vorübergehende Schwankungen der Arbeitsbelastung seien hinzunehmen. Eine Dienstanweisung oder sonstige Mitteilung über die Entlastung sei nicht erforderlich, da es nach Sinn und Zweck des streitgegenständlichen Mitbestimmungsrechts nur darauf ankomme, ob die Beschäftigten faktisch entlastet würden.Das Verwaltungsgericht weiche von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ab, indem es bei mittelbaren Maßnahmen zur Hebung der Arbeitsleistung nur diejenigen Minderbelastungen, die zum Zweck der Kompensation eingeführt würden, anerkenne und damit den Einwand der Kompensation an anderer Stelle praktisch nur noch im Mitbestimmungs- bzw. Einigungsstellenverfahren zulasse. Damit entferne es sich vom Wortlaut der Norm („Maßnahmen zur Hebung der Arbeitsleistung“) und dem vom Bundesverwaltungsgericht vor diesem Hintergrund entwickelten Regel-Ausnahme-Verhältnis, wonach die Mitbestimmung bei unmittelbaren Maßnahmen als Regel und bei nur mittelbaren Maßnahmen als Ausnahme gelte. Die vom Verwaltungsgericht eingeführten Anforderungen an die Kompensationsmöglichkeiten würden aber auch als solche nicht überzeugen. So erläutere die Fachkammer nicht, was unter Vergleichbarkeit nach Art und Umfang sowie unter zeitlichem und inhaltlichem Zusammenhang zu verstehen sei.
Der Beteiligte beantragt,
den Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 19. Dezember 2017 zu ändern und den Antrag zu 1 zurückzuweisen.
Der Antragsteller beantragt,
die Beschwerde zurückzuweisen.
Er verteidigt den angefochtenen Beschluss und vertieft sein erstinstanzliches Vorbringen: Die Aufgaben der Meldestelle hätten einen erheblich höheren Anteil als nur den achten Teil einer Vollzeitstelle eingenommen. Herr S. sei in der Zeit vom 31. März 2015 bis zum 18. Februar 2016 ausschließlich in der Meldestelle - und nicht noch zusätzlich in der Hundesteuerstelle - beschäftigt gewesen. Es seien auch nicht 120 Bearbeiter in den F/E-Teams, sondern nur die 80 Bearbeiter bei der Verteilung der Arbeit der Meldestelle zu berücksichtigen. Die vom Beteiligten behaupteten Entlastungsmaßnahmen seien zum einen nicht gleichzeitig mit der Einstellung der Meldestelle vorgesehen gewesen und seien zum anderen auch nicht zum Ausgleich geeignet. Zu keinem Zeitpunkt habe der Beteiligte ausdrücklich - z.B. in Form einer Dienstanweisung - den Beschäftigten mitgeteilt, in welcher Weise sie andere Arbeiten zur Entlastung zurückstellen könnten. Das Verfahren „Quick Win“ habe im fraglichen Zeitpunkt der Auflösung der Meldestelle noch nicht vollständig zur Verfügung gestanden. Die Vollmachtdatenbank habe nicht die erhoffte Arbeitsersparnis gebracht, weil die Teilnahme für die steuerberatenden Berufe freiwillig sei, sodass nach wie vor Vollmachten in Papierform eingingen. „GINSTER“ sei in Berlin erst am 12. Dezember 2017 in Berlin eingeführt worden. Eine vollmaschinelle Bearbeitung von Steuerbescheiden sei erst ab 9. März 2018 möglich geworden. Eine Bezifferung der damit verbundenen Entlastung sei nicht möglich, weil noch keine Zahlen vorlägen. Das Kellerprojekt werde im Kalenderjahr 2018 nicht mehr fortgeführt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Schriftsätze der Verfahrensbeteiligten einschließlich Anlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde des Beteiligten ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht festgestellt, dass der Beteiligte das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers verletzt, wenn er die Meldestelle ohne dessen Zustimmung auflöst.
Der Feststellungsantrag ist zulässig. Insbesondere fehlt es nicht deshalb an dem von § 256 Abs. 1 ZPO geforderten Feststellungsinteresse, weil die Auflösung der Meldestelle bereits am 15. April 2017 vollzogen wurde. Da diese Maßnahme rückgängig gemacht werden kann, kann das Mitwirkungsverfahren auch nachträglich eingeleitet werden (vgl. Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts von 27. März 2018 - BVerwG 5 P 2.17 -, juris Rn. 8).
Der Feststellungsantrag ist auch begründet. Die Auflösung der Meldestelle ohne vorherige Zustimmung des Antragstellers verletzt dessen Mitbestimmungsrecht aus § 85 Abs. 2 Nr. 2 PersVG Berlin. Danach bestimmt die Personalvertretung, soweit keine Regelung durch Rechtsvorschrift oder durch Tarifvertrag besteht, gegebenenfalls durch Abschluss von Dienstvereinbarungen nach Maßgabe des § 81 Abs. 2 mit über Maßnahmen zur Hebung der Arbeitsleistung und zur Erleichterung des Arbeitsablaufs. Die nach der Amtsverfügung Nr. 4/17 des Beteiligten vom 20. März 2017 mit der Auflösung der Meldestelle verbundene Mehrarbeit der F/E-Plätze bei der Abgabe und Übernahme von Steuerfällen stellt eine Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung dar.
Die Mitbestimmung bei Maßnahmen zur Hebung der Arbeitsleistung nach § 85 Abs. 2 Nr. 2 Alt. 1 PersVG Berlin erfasst alle Maßnahmen, die darauf abzielen, die Effektivität der Arbeit in der vorgegebenen Zeit qualitativ oder quantitativ zu fördern, also die Güte oder Menge der zu leistenden Arbeit zu steigern. Mit Hebung der Arbeitsleistung ist die erhöhte Inanspruchnahme der betroffenen Beschäftigten, zu der solche Maßnahmen typischerweise führen, gemeint. Diese kann in gesteigerten körperlichen Anforderungen oder in einer vermehrten geistig-psychischen Belastung bestehen. Der Tatbestand einer Maßnahme zur Erleichterung des Arbeitsablaufs nach § 85 Abs. 2 Nr. 2 Alt. 2 PersVG Berlin nimmt in den Blick, dass die rationellere Gestaltung des Arbeitsprozesses typischerweise zu einer höheren Beanspruchung der daran beteiligten Dienstkräfte führt. Der Zweck beider Mitbestimmungsrechte besteht darin, die betroffenen Beschäftigten vor Überlastung oder Überbeanspruchung zu schützen (vgl. Beschlüsse des Senats vom 21. Juni 2018 - OVG 60 PV 7.17 -, juris Rn. 30, und vom 29. September 2016 - OVG 60 PV 10.15 -, juris Rn. 29 f. unter Hinweis auf Beschlüsse des Bundesverwaltungsgerichts vom 1. September 2004 - BVerwG 6 P 3.04 -, juris Rn. 38, und vom 9. Januar 2008 - BVerwG 6 PB 15.07 -, juris Rn. 5 ff).
Für das Merkmal „Maßnahmen zur Hebung der Arbeitsleistung" kommt es in der Regel auf die Zielgerichtetheit der Maßnahme an. Bezweckt der Arbeitgeber eine Hebung der Arbeitsleistung und soll dabei die Qualität der Arbeit unverändert bleiben, so ist es unerheblich, ob die Beschäftigten die möglicherweise nur in einem Teilbereich ihrer Arbeit erhöhte Inanspruchnahme durch eine Minderarbeit in einem anderen Bereich kompensieren können. Eine Maßnahme zielt nicht nur dann erklärtermaßen und unmittelbar auf eine Hebung der Arbeitsleistung ab, wenn der Dienstherr unzweideutig erklärt, dass er bei insgesamt gleichbleibender vorgeschriebener Wochenstundenzahl - beispielsweise - einen schnelleren Arbeitstakt oder einen höheren mengenmäßigen Ertrag erwartet. Vielmehr genügt es, wenn er dies sinngemäß unter Einbeziehung aller Umstände zum Ausdruck bringt (vgl. Beschlüsse des Bundesverwaltungsgerichts vom 14. Juni 2011 - BVerwG 6 P 10.10 -, juris Rn. 27, und vom 13. September 2012 - BVerwG 6 PB 10.12 -, juris Rn. 9 zur identischen Regelung in § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 Alt. 1 BPersVG; Beschluss des Senats vom 21. Juni 2018, a.a.O., Rn. 31).
Eine solche Zielgerichtetheit der Maßnahme lässt sich hier nicht feststellen. Der Beteiligte hat weder ausdrücklich noch sinngemäß zum Ausdruck gebracht, mit der Auflösung der Meldestelle die Effektivität der Arbeit in der vorgegebenen Zeit qualitativ oder quantitativ fördern zu wollen. Vielmehr hat er vorprozessual und im ersten Rechtszug vom Antragsteller unbeanstandet bekundet, dass die Maßnahme allein dazu diene, die Aufgabenwahrnehmung sicherzustellen, wenn die Abordnung der in der Meldestelle beschäftigten Dienstkraft nicht verlängert würde. Anhaltspunkte für die Unrichtigkeit dieser Bekundungen hat der Antragsteller auch im Beschwerdeverfahren nicht vorgetragen; solche sind auch sonst nicht ersichtlich.
Ausnahmsweise erfasst die Mitbestimmung aber auch an sich nicht auf Hebung der Arbeitsleistung abzielende Maßnahmen, d.h. solche, bei denen eine derartige Zielrichtung mangels entsprechender Absichtserklärung nicht ohne weiteres feststellbar ist. Der Mitbestimmungstatbestand ist auch dann erfüllt, wenn unbeschadet sonstiger Absichten die Hebung zwangsläufig und für die Betroffenen unausweichlich (mittelbar) damit verbunden ist, das Arbeitsergebnis zu erhöhen. Dies ist z.B. anzunehmen, wenn Tätigkeiten in größerer Zahl bei unverminderter Güte in gleichbleibender exakt festgelegter Zeit verrichtet werden müssen. Wesentlich für den Schluss von den objektiven Gegebenheiten auf den Zweck der Hebung ist die Unausweichlichkeit der mit der zwangsläufigen Beschleunigung oder Vermehrung der zu verrichtenden Tätigkeiten verbundenen erhöhten Arbeitsbelastung im Ganzen. Von einer solchen Unausweichlichkeit ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts dann nicht auszugehen, wenn eine Kompensation an anderer Stelle etwa in der Weise in Betracht kommt, dass eine Verringerung anderer Tätigkeiten oder eine Verminderung der Arbeitsgüte anheimgestellt wird (vgl. Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 14. Juni 2011, a.a.O., Rn. 28, und Beschluss des Senats vom 29. September 2016, a.a.O., Rn. 32). Das Bundesverwaltungsgericht hat an seiner Rechtsprechung trotz der in der Kommentarliteratur geäußerten Kritik festgehalten, sowohl in Bezug auf die Finalität der Maßnahme (vgl. Beschluss vom 18. Mai 2004 - BVerwG 6 P 13.03 -, juris Rn. 27 f.) als auch in Bezug auf die nur denkbaren oder anheimgestellten Entlastungsmöglichkeiten (vgl. Beschluss vom 13. September 2012 - BVerwG 6 PB 10.12 -, juris Rn. 10 f.).
Mit der Auflösung der Meldestelle und Verlagerung der Aufgaben der Meldestelle auf die F/E-Plätze geht unausweichlich eine Verdichtung der Arbeitsleistung einher (1), die weder durch konkrete Entlastungsmaßnahmen (2) noch durch anheimgestellten Ausgleich bei Qualität oder Quantität der sonstigen Arbeiten der F/E-Plätze (3) kompensiert wird.
1. Die mit der Auflösung der Meldestelle verbundene Mehrarbeit auf den F/E-Plätzen besteht darin, dass die mit der Abgabe oder Übernahme von Steuerfällen verbundenen Arbeiten auf den F/E-Plätzen selbst erledigt werden müssen und nicht mehr an die Meldestelle abgegeben werden können. Um welche Tätigkeiten es sich dabei im Einzelnen handelt, geht aus der Amtsverfügung des Beteiligten Nr. 4/17 vom 20. März 2017 hervor. Entgegen der Ansicht des Beteiligten stellen diese zusätzlichen Arbeiten keine nur „völlig unerhebliche Mehrbelastung“ der Dienstkräfte der F/E-Plätze dar. Das folgt bereits prima facie daraus, dass die Abgaben und Übernahmen jeweils mehrere Arbeitsschritte erfordern (Vergabe und Eintragung von Abgabe- bzw. Übernahmenummern in den dafür vorgesehenen Dateien einerseits sowie Überwachung des Rücklaufs der Übernahmebestätigung bzw. Übersendung derselben andererseits). Der nicht völlig unerhebliche Mehraufwand ergibt sich zudem aus den Zahlenangaben und Schätzungen des Vorsitzenden des Antragstellers im Termin zur Anhörung vor der Fachkammer am 19. Dezember 2017, wonach im Jahre 2016 rund 4.200 Abgabe- und Übernahmefälle zu verzeichnen gewesen seien, die jeweils eine Mehrarbeit von etwa 20 bis 25 Minuten erfordert hätten. Zwar hat der Beteiligte in seiner Antragserwiderung etwas abweichende Fallzahlen zugrunde gelegt, die Zahlenangaben des Vorsitzenden des Antragstellers als solche jedoch nicht bestritten. Streitig ist bis zum Schluss insoweit lediglich die Frage geblieben, ob von der Mehrarbeit nur die vier Bearbeiter (Dienstkräfte des mittleren Dienstes oder vergleichbare Angestellte) der 20 Sachgebiete betroffen sind oder zusätzlich auch die beiden Sachbearbeiter (Dienstkräfte des gehobenen Dienstes oder vergleichbare Angestellte) der Plätze. Diese Frage kann indes offen bleiben. Denn selbst wenn man von 120 betroffenen Mitarbeitern der F/E-Plätze ausgeht, kann keinem Zweifel unterliegen, dass eine dann aus 4.200 Abgabe- und Übernahmefällen pro Jahr resultierende durchschnittliche jährliche Mehrbelastung von 35 Abgabe- und Übernahmefällen pro Dienstkraft und Jahr mit mind. 20 Minuten pro Fall die Bagatellgrenze übersteigt. Nichts anderes ergibt sich, wenn man berücksichtigt, dass zumindest anfangs, d.h. nach den unwidersprochen gebliebenen Angaben des Antragstellers vom 31. März 2015 bis zum 18. Februar 2016, der Mitarbeiter der Meldestelle ausschließlich mit der Erledigung aller Abgabe- und Übernahmefälle befasst war, dass mit anderen Worten die 120 Dienstkräfte der F/E-Plätze die Arbeit einer Vollzeit-Dienstkraft haben übernehmen müssen. Dass Herr S. nach der Erweiterung seiner Aufgaben um Tätigkeiten in der Hundesteuerstelle nur noch mit 1/8 einer Vollzeitarbeitskraft mit Abgabe- und Übernahmefälle befasst gewesen sein soll, wie der Beteiligte unter Beweisangebot vorträgt, ist weder plausibel noch hinreichend substantiiert. Träfe die Behauptung des Beteiligten zu, läge darin zugleich das Eingeständnis, eine nach A6 besoldete Dienstkraft bis zum 18. Februar 2016 nur mit 1/8 ihrer Arbeitskraft in Anspruch genommen zu haben. Zudem lässt der Vortrag des Beteiligten nicht erkennen, auf welcher Grundlage er zu der Angabe von 1/8 einer Vollzeitarbeitskraft gelangt ist.
2. Der Senat vermochte nicht die Überzeugung gewinnen, dass die Mehrarbeit durch konkrete Arbeitserleichterungen an anderer Stelle ausgeglichen wird.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der der Senat folgt, kann von einer unausweichlichen Mehrbelastung nur die Rede sein, wenn entweder eine gleichzeitige Entlastung überhaupt nicht möglich ist oder aber die Summe aller gleichzeitig möglichen Entlastungen von vornherein und eindeutig hinter den Mehrbelastungen zurücktreten muss (vgl. Beschluss vom 13. Juni 1997 - BVerwG 6 P 1.95 -, juris Rn. 34). Der Senat teilt zudem die Auffassung der Fachkammer, dass es dem Personalrat obliegt, substantiiert darzulegen und im Zweifel nachzuweisen, dass bestimmte Maßnahmen zwangsläufig und unausweichlich zu einer Mehrbelastung und Hebung der Arbeitsleistung führen, und es dem Dienststellenleiter in einem solchen Fall obliegt, substantiiert darzulegen und im Zweifel nachzuweisen, dass diese Hebung der Arbeitsleistung durch entsprechende Maßnahmen ausgeglichen wird. Will der Dienststellenleiter dem Mitbestimmungsrecht der Personalvertretung den Einwand der Kompensation entgegenhalten, ist er nach den allgemeinen Beweislastregeln darlegungs- und beweispflichtig. Die Darlegungslast ergibt sich im Falle konkreter Entlastungsmaßnahmen, wie z.B. vermeintlich entlastenden IT-Verfahren, aber auch daraus, dass im Zweifel zuerst der Dienststellenleiter den Umfang der mit der Einführung einer neuen Arbeitstechnik verbundenen Arbeitserleichterung messen muss, um etwaige Folgen für das Personal einschätzen und die Personalvertretung gegebenenfalls umfassend informieren und beteiligen zu können (Maßnahme zur Erleichterung des Arbeitsablaufs bzw. Einführung neuer Arbeitsmethoden im Rahmen der Informations- und Kommunikationstechnik, vgl. § 85 Abs. 2 Nr. 2 Alt. 2 und Nr. 9 PersVG Berlin).
Der Beteiligte hat nicht substantiiert darzulegen vermocht, dass die genannten Entlastungsmaßnahmen tatsächlich zu einer hinreichenden Kompensation führen.
Das Verfahren GeCo A/Ü „Quick Win“ mag die Fälle der länderübergreifenden Abgaben und Übernahmen von Steuerfällen insofern erleichtern, als die Informationen zu einem Steuerkonto dem Finanzamt des übernehmenden Bundeslandes nicht mehr in Papierform mitgeteilt werden müssen. Abgesehen davon, dass länderübergreifende Abgaben und Übernahmen nur einen kleineren Teil aller Fälle ausmachen, reduziert die Anwendung den Arbeitsaufwand, lässt ihn aber nicht entfallen.
Das Verfahren „Vollmacht-Datenbanken“, das ab April 2017 freigeschaltet wurde, lässt die elektronische Übersendung von Vollmachten teilnehmender steuerlicher Berater zu. Die Entlastung für die Mitarbeiter der Finanzämter besteht darin, dass die Vollmachten nicht mehr manuell erfasst und abgelegt werden müssen. Der Beteiligte schätzt die Ersparnis auf ca. 8.840 Minuten für die damit befassten Mitarbeiter im Zeitraum April 2017 bis April 2018. Dem stehen indes nach den Zahlenangaben des Antragstellers 4.200 Abgabe-Übernahmefälle pro Jahr mit jeweils 20 Minuten, also 84.000 Minuten gegenüber. Diese Entlastung jedenfalls bleibt somit eindeutig hinter den Mehrbelastungen zurück.
Das Verfahren „GINSTER“ zur Modernisierung der Eingabe und Pflege der Stammdaten ist erst im November 2017 und damit erst ein halbes Jahr nach Auflösung der Meldestelle eingeführt worden. Ob eine und ggf. welche Arbeitszeitersparnis mit der Einführung von GINSTER verbunden war, führt der Beteiligte nicht substantiiert aus. Seine Angabe, das Verfahren habe zu „erheblichen zeitlichen Einsparungen“ geführt, führt nicht weiter.
Eine Kompensation der Mehrbelastung dadurch, dass anders als früher Akten aus dem Kellerarchiv nicht mehr von den Dienstkräften auf den F/E-Plätzen, sondern von Dienstkräften der Poststelle heraufgeholt würden, hat der Beteiligte im Beschwerdeverfahren nicht mehr behauptet.
Zweifel an der Unausweichlichkeit der Mehrarbeit vermag aus Sicht des Senats allein die vom Beteiligten erst im Beschwerdeverfahren vorgetragene gleichzeitige Zeitersparnis durch die Erhöhung des Anteils vollmaschinell erstellter Steuerbescheide zu wecken. Der Wegfall des Aussteuerungsgrundes „Belege angekündigt“ als Unterbrechung des elektronischen Ablaufs bei einer authentifiziert übermittelten ELSTER-Erklärung und die Einführung der vollmaschinellen Verarbeitung der Anlage „Einnahmen-Überschuss-Rechnung“ seit Beginn des Jahres 2017 hat nach Angaben des Beteiligten zu einer Zeitersparnis von insgesamt 102.775 Minuten geführt, die die Mehrarbeit von 84.000 Minuten auszugleichen geeignet wäre. Tatsächlich tritt eine solche Entlastung indes nach dem eigenen Vorbringen des Beteiligten nicht ein. Der Beteiligte hat im Termin zur mündlichen Anhörung vor dem Senat auf die Frage, welche Personaleinsparungen mit den neuen IT-Verfahren, insbesondere mit der vermehrten vollautomatischen Bescheiderteilung verbunden seien, geantwortet, dass Personaleinsparungen nicht möglich seien, weil die Zeitersparnis von Mehrarbeit zu statistischen Zwecken aufgebraucht werde. So würden die Datenbanken der Finanzämter z.B. genutzt, um Wirtschaftsprognosen erstellen zu können. Es gebe zahlreiche Anfragen zu bearbeiten, die sich auf das Steueraufkommen bestimmter Wirtschaftszweige bezögen, was für die Wirtschaftspolitik des Berliner Senats offenbar von Interesse sei. Wird aber die mit der Automatisierung der Steuerverfahren verbundene Arbeitszeitersparnis bereits durch andere Mehrarbeit aufgezehrt, steht sie zum Ausgleich der hier in Rede stehenden Mehrarbeit nach Wegfall der Meldestelle nicht mehr zur Verfügung.
3. Den Dienstkräften der F/E-Plätze ist eine Kompensation der Mehrarbeit bei Abgabe- und Übernahmefällen weder ausdrücklich noch stillschweigend durch Abstriche bei Qualität oder Quantität der Bearbeitung von Steuerfällen anheimgestellt.
Der Beteiligte hat eine solche Ausgleichsmöglichkeit selbst nicht behauptet. Vielmehr hat er im Termin vor der Fachkammer am 19. Dezember 2017 ausgeführt, hinsichtlich der Quantität der zu erledigenden Fälle gebe es klare Vorgaben der Senatsverwaltung für Finanzen, sodass insoweit keinerlei Kompensation im Hinblick auf die zusätzlichen Aufgaben durch den Wegfall der Meldestelle bestehe. Das findet seine Entsprechung in der weiteren Angabe, dass dem Finanzamt Reinickendorf im Rahmen der Personalbedarfsplanung für die Bearbeitung und Erstellung jedes Steuerbescheides im Bereich der sonstigen natürlichen Personen 219,14 Minuten zugestanden würden. Überfällige Verfahren würden in einem Risiko-Management-System erfasst. „Offizielle“ Abstriche an der Qualität der Steuerbearbeitung würden seitens des Finanzamtes und der Senatsverwaltung für Finanzen „nicht verlangt“. Eine vom Beteiligten geduldete Absenkung des Standards der Steuerbearbeitung erscheint auch angesichts der umfassenden normativen Regelung der Materie schwer vorstellbar.
Der Senat setzt sich damit nicht in Widerspruch zu seiner Entscheidung vom 21. Juni 2018 (- OVG 60 PV 7.17 -, juris Rn. 38 ff.). In dem dort entschiedenen Fall blieben letztlich alle Faktoren der Arbeit unverändert. Insbesondere gab es - anders als im Finanzamt Reinickendorf - die Möglichkeit der Personalverstärkung für den Fall der Unterbesetzung einer Schicht und einer damit drohenden nicht ordnungsgemäßen Aufgabenerfüllung.
§ 104 Satz 3 BPersVG, wonach Entscheidungen, die wegen ihrer Auswirkungen auf das Gemeinwesen wesentlicher Bestandteil der Regierungsgewalt sind, insbesondere Entscheidungen in organisatorischen Angelegenheiten, nicht den Stellen entzogen werden dürfen, die der Volksvertretung verantwortlich sind, steht der Mitbestimmung nicht entgegen, weil nach § 81 Abs. 2 Satz 1 PersVG Berlin kein Letztentscheidungsrecht der Einigungsstelle besteht.
Die Rechtsbeschwerde war wegen grundsätzlicher Bedeutung (Verteilung der Darlegungs- und Beweislast und Abgrenzung zu Beschlüssen des Bundesverwaltungsgerichts vom 13. Juni 1997 - BVerwG 6 P 1.95 -, juris Rn. 34, und vom 14. Juni 2011 - BVerwG 6 P 10.10 -, juris Rn. 28) zuzulassen gem. § 92 Abs. 1 i.V.m. § 72 Abs. 2 Nr. 1 ArbGG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 85 Abs. 2 Nr. 2 PersVG
§ 256 Abs. 1 ZPO
§ 85 Abs. 2 Nr. 2 Alt. 1 PersVG
§ 85 Abs. 2 Nr. 2 Alt. 2 PersVG
§ 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 Alt. 1 BPersVG
§ 85 Abs. 2 Nr. 2 Alt. 2 und Nr. 9 PersVG
§ 104 Satz 3 BPersVG
§ 81 Abs. 2 Satz 1 PersVG
§ 72 Abs. 2 Nr. 1 ArbGG

Zitierte Entscheidungen: 61 K 10.17
5 P 2.17
60 PV 7.17
60 PV 10.15
6 P 3.04
6 PB 15.07
6 P 10.10
6 PB 10.12
6 P 13.03
6 P 1.95