Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2002-09-13, Aktenzeichen 15 B 1565/02
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2002:0913.15B1565.02.00

Tenor:
Die Beschwerde des Antragstellers wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Beschwerdeverfahrens trägt der Antragsteller.
Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 5.112,92 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Senat hat das Rubrum auf der Passivseite berichtigt. Es steht ein Anspruch auf Leistung eines Zuschusses in Streit, der im Hauptsacheverfahren mit einer allgemeinen Leistungsklage zu verfolgen wäre. In diesem wäre, da § 78 Abs. 1 Nr. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) für solche Klagearten nicht gilt, nach dem Rechtsträgerprinzip die Körperschaft, nicht der Bürgermeister als deren Behörde, zu verklagen.
Die Beschwerde hat nicht aus den mit der Beschwerde geltend gemachten, allein maßgeblichen (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO) Gründen Erfolg.
Zu Recht hat das Verwaltungsgericht angenommen, dass es an einem Anordnungsanspruch (§ 123 VwGO, § 920 ZPO) fehlt, weil der Antragsteller keine Tatsachen dargelegt und damit glaubhaft gemacht hat, aus denen sich das Zustandekommen eines Vertrages zwischen ihm und der Antragsgegnerin durch Abgabe einander entsprechender, auf einen Vertragsschluss gerichteter Angebots- und Annahmeerklärungen (§ 145 BGB) ergibt. Angesichts des Bestreitens eines solchen Vertragsschlusses durch die Antragsgegnerin und des Umstands, dass der Antragsteller eine Vertragsurkunde nicht vorgelegt hat, hätte es wenigstens eines substantiierten, in sich schlüssigen Tatsachenvortrags zu den genauen Umständen des Vertragsschlusses und zu dessen Inhalt bedurft. Der Antragsteller hat solche Umstände auch in der Beschwerde nicht aufgezeigt. Er räumt vielmehr ein, dass ein schriftlicher Vertrag nicht geschlossen worden ist.
Solche konkreten Umstände können auch den mit der Beschwerde vorgelegten eidesstattlichen Versicherungen nicht entnommen werden. Die eidesstattlichen Versicherungen des ehemaligen Stadtdirektors der Antragsgegnerin, , und des ehemaligen Bürgermeisters sind bereits unergiebig, weil sie sich allein auf Umstände beziehen, die den betreffen. Allein die Versicherung des 1. Vorsitzenden des Antragstellers verhält sich zu Umständen, die den Antragsteller betreffen. Nach dem Inhalt dieser Versicherung kann jedoch nur davon ausgegangen werden, dass im Zusammenhang mit der Gründung des Vereins im Jahr 1986 Gespräche über die künftige Finanzierung der Arbeit des Antragstellers mit dem Kreis und der Antragsgegnerin stattgefunden haben und abgeklärt worden ist, dass eine finanzielle Unterstützung sowohl vom Kreis als auch der Antragsgegnerin in Anlehnung an die dem gewährten Zuschüsse geleistet werden sollte. Soweit nach dem Inhalt der Versicherung in diesem Zusammenhang Einigkeit darüber erzielt worden sein soll, dass die Antragsgegnerin und der Kreis jeweils die Hälfte des nicht durch Landesmittel gedeckten Zuschusses aus eigenen Mitteln decken sollten, mögen alle Beteiligten dies als Absicht geäußert haben. Gegen einen entsprechenden Vertragsabschluss im Sinne von rechtlich verbindlichen und übereinstimmenden Willenserklärungen zwischen Vertretern des Antragstellers und der Antragsgegnerin zu diesem Zeitpunkt spricht jedoch schon der Beschluss des Rates der Antragsgegnerin vom 11. September 1989. Der Beschluss wurde auf Grund eines Antrags des Antragstellers auf Finanzierung der Beratungsstelle gefasst und ging dahin, dem Antragsteller einen Zuschuss zu den Personal- und Sachkosten in Höhe von 50 % der nicht durch Landesmittel gedeckten Kosten zu gewähren. Es hätte jedoch weder eines Antrags noch eines Beschlusses bedurft, wenn bereits 1986 eine entsprechende vertragliche Regelung getroffen worden wäre. Im Übrigen ist auch mit dem Kreis erst 1991 ein Vertrag geschlossen worden.
Auch die weiteren, in dem angefochtenen Beschluss des Verwaltungsgerichts und im Schriftsatz der Antragsgegnerin vom 20. August 2002 aufgezeigten Umstände belegen eindeutig, dass es bis Oktober 1996 nicht zu einer vertraglichen Bindung zwischen den Parteien gekommen war und dass davon auch der damalige Leiter der Beratungsstelle des Antragstellers ausgegangen ist. Anhaltspunkte dafür, dass es danach zu einer solchen Vereinbarung gekommen ist, sind weder mit der Beschwerde aufgezeigt worden noch aus den Verwaltungsvorgängen ersichtlich.
Fehlt es mithin schon an der Glaubhaftmachung der für einen Vertragsschluss erforderlichen übereinstimmenden Willenserklärungen der Beteiligten, kommt es auf die Frage des Formmangels (§ 64 Abs. 1 Satz 1 GO NRW) nicht an.
Entgegen der Ansicht des Antragstellers ist ein Vertrag auch nicht konkludent durch die langanhaltende Übung der Antragsgegnerin zustande gekommen, dem Antragsteller Zuschüsse zu seiner satzungsmäßigen Arbeit zu leisten. Eine konkludente Erklärung der Verwaltung im öffentlichen Recht kann im Hinblick auf die allgemeinen Grundsätze der Klarheit und Bestimmtheit, die gerade im Bereich des öffentlich-rechtlichen Vertrages durch das in § 57 VwVfG niedergelegte Schriftformerfordernis und die Regelung des § 64 Abs. 1 Satz 1 GO NRW, wonach Erklärungen, durch welche die Gemeinde verpflichtet werden soll, der Schriftform bedürfen, in besonderem Maß betont werden, ohnehin allenfalls ausnahmsweise angenommen werden. Es bedarf dazu jedenfalls des Nachweises, dass in der Rechtsgemeinschaft einem bestimmten Verhalten ein bestimmter Erklärungswert zukommt.
Vgl. Erichsen, Allgemeines Verwaltungsrecht, 11. Aufl. 1998, § 22, Rz. 3.
Der - auch regelmäßigen - Gewährung von Zuschüssen als solcher kommt kein Erklärungswert zu, ein Vertragsangebot zu unterbreiten, auch zukünftig Zuschüsse zu gewähren.
Ferner hat das Verwaltungsgericht zu Recht das Vorliegen einer einseitig verpflichtenden Zusage der Antragsgegnerin zur Förderung des Antragstellers verneint. Damit unterscheidet sich der vorliegende Sachverhalt wesentlich von der Sachlage, die der vom Antragsteller angesprochenen Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Lüneburg
Beschluss vom 26. November 1976 - V OVG B 76/76 -, NJW 1977, 773 f.
zu Grunde liegt. Dort ergab sich die Pflicht zu einer weiteren Gewährung von Zuschüssen daraus, dass der Zuschussgeber gegenüber dem Empfänger eine einseitig verpflichtende Zusage des Inhalts abgegeben hatte, der Antragsteller erhalte einen jährlichen Zuschuss. Im vorliegenden Fall kann eine einseitig verpflichtende Zusage weder in den Beschlüssen des Rates der Stadt noch in der jährlichen Bereitstellung der Haushaltsmittel im Haushaltsplan gesehen werden. Eine solche könnte nur angenommen werden, wenn sich die Antragsgegnerin mit diesem Verhalten gegenüber dem Antragsteller mit unmittelbarer Rechtswirkung zu der zukünftigen uneingeschränkten Förderung des Antragstellers hätte bindend verpflichten wollen. Ein solcher Regelungsgehalt lässt sich den gefassten Ratsbeschlüssen oder der Einstellung von Mitteln für die Förderung in die jeweiligen Haushaltspläne nicht entnehmen. Ratsbeschlüsse richten sich an die Verwaltung und sind nur Handlungsanweisungen an diese; erst deren Umsetzung durch die Verwaltung z.B. in Form eines Verwaltungsakts führt zu einer dem Betroffenen gegenüber verbindlichen Regelung. Auch der Haushaltsplan wirkt als Innenrecht unmittelbar nur im Organbereich der Körperschaft, für die er bestimmt ist.
So schon zum Haushaltsplan für das Land Nordrhein-Westfalen für das Rechnungsjahr 1970 BVerfG, Beschluss vom 22. Oktober 1974 - 1 BvL 3/72 -, BVerfGE 38, 121 (126); zum Haushaltsplan für das Land Nordrhein-Westfalen für das Jahr 1989 BVerwG, Beschluss vom 8. April 1997 - 3 C 6/95 -, NVwZ 1998, 273. Rechtswirkungen außerhalb dieses Organbereichs entfaltet er dagegen nicht; durch ihn werden Ansprüche oder Verbindlichkeiten Dritter weder begründet noch aufgehoben (vgl. § 78 Abs. 3 Satz 3 GO NW). Im Übrigen kann den Ratsbeschlüssen inhaltlich keine Bindung der Antragsgegnerin entnommen werden, auch zukünftig den in Rede stehenden Zuschuss zu gewähren.
Eine Zusicherung der Gewährung eines Zuschusses für das Jahr 2002 lässt sich - entgegen der Ansicht des Antragstellers - auch nicht dem Schreiben der Antragsgegnerin vom 4. März 2002 entnehmen. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, betrifft das Schreiben nach seinem eindeutigen Wortlaut allein die Gewährung von Abschlagszahlungen. Abschlagszahlungen ist ein Element der Vorläufigkeit zu Eigen. Bei derartigen Zahlungen werden, wie sich aus ihrem Begriff und ihrem Wesen ergibt, die endgültigen Leistungen erst zu einem späteren Zeitpunkt - auch für einen zurückliegenden Zeitraum - endgültig festgesetzt.
Vgl. für Abschlagszahlungen auf Dienstbezüge eines Beamten: BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 1993 - 10 A 1/91 -, nachgewiesen bei juris; für Abschlagszahlungen auf Wirtschaftsbeihilfen OVG NRW, Beschluss vom 31. August 1993 - 25 A 2105/90 -, NWVBl. 1994, 107 (108); für Abschlagszahlungen auf den Schulgeldersatz nach dem bayrischen Schulfinanzierungsgesetz Bay. VGH, Urteil vom 23. Februar 1994 - 7 B 92.3639 -, VGHE BY 47, 19 (20); für Abschlagszahlungen nach dem Flüchtlingsaufnahmegesetz NRW OVG NRW, Urteil vom 20. November 2001 - 15 A 3420/97 -, UA S. 16.
Mit der Gewährung von Abschlagszahlungen wird daher regelmäßig noch keine Aussage zu der Frage der endgültigen Gewährung einer Leistung getroffen. Die endgültige Entscheidung über den Anspruch bleibt vielmehr regelmäßig einer Schlussrechnung oder einer abschließenden, auf entsprechenden Antrag hin erfolgenden Festsetzung durch die zuständige Behörde vorbehalten.
Auch die Antragsgegnerin hat in der Vergangenheit so verfahren und den Zuschuss für den Antragsteller nach Abschluss des jeweiligen Rechnungsjahres und Vorlage der Verwendungsnachweise endgültig festgesetzt. So heißt es auch in dem Schreiben vom 4. März 2002, dass hinsichtlich der eingereichten Verwendungsnachweise für das Jahr 2001 ein gesonderter Bescheid ergehen werde. Dem Schreiben kommt daher - wenn überhaupt - allenfalls für die bereits gewährte hier außer Streit stehende Abschlagszahlungen Regelungscharakter zu. Hinsichtlich der im vorliegenden Verfahren begehrten Zahlungen beschränkt sich das Schreiben dagegen auf eine - unverbindliche - Inaussichtstellung.
Letztendlich macht der Antragsteller mit der Beschwerde sinngemäß geltend, ihm stehe die Förderung unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes zu. Zwar muss eine Behörde auch unterhalb der Schwelle einer förmlichen Zusage gravierende Vertrauenstatbestände, die sie selbst gesetzt hat und die erhebliche Vermögensaufwendungen des Betroffenen zur Folge hatten, bei einer Ermessensentscheidung über eine Förderung berücksichtigen.
BVerwG, Beschluss vom 17. Juni 1994 - 3 B 79/93 -, juris im Anschluss an OVG NRW, Urteil vom 30. August 1993 - 13 A 2834/92 -, juris.
Der Antragsteller leitet aus dem Umstand jahrelanger Förderung einen Vertrauenstatbestand für die Förderung auch im laufenden Haushaltsjahr 2002 her. Allein die Förderung in der Vergangenheit kann jedoch kein Vertrauen in die weitere Förderung begründen. Subventionen werden jährlich gewährt. Sie hängen jeweils nicht nur von dem Subventionserfordernis und den Umständen beim Subventionsempfänger ab, sondern auch und gerade von der allgemeinen Haushaltslage. Im Subventionsrecht muss der Empfänger daher stets mit dem künftigen teilweisen oder gar völligen Wegfall der Subvention rechnen
OVG NRW, Urteil vom 5. Dezember 1995 - 16 A 4932/95 -, NWVBl. 1996, 309 (310).
Es ist gerade dieses Risiko, das sich nunmehr verwirklicht hat.
Dass schließlich das politische Interesse von Stadtratsmitgliedern und Vertretern der Antragsgegnerin an der Arbeit des Antragstellers, das sich u.a. in deren Mitarbeit im Vorstand des Antragstellers niedergeschlagen hat, nicht zu einem weiterführenden Vertrauensschutz führen kann, liegt auf der Hand.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung über den Streitwert ergibt sich aus § 14 Abs. 1, § 20 Abs. 3, § 13 Abs. 2 des Gerichtskostengesetzes (GKG). Aus den vom Verwaltungsgericht genannten Gründen ist er trotz der begehrten vorläufigen Regelung auf die volle Summe festzusetzen.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 123 VwGO
§ 920 ZPO
§ 145 BGB
§ 57 VwVfG
§ 78 Abs. 1 Nr. 2
der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 64 Abs. 1 Satz 1 GO NRW
§ 78 Abs. 3 Satz 3 GO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 13 Abs. 2 des Gerichtskostengesetzes

Zitierte Entscheidungen: NJW 1977, 773
BVerfGE 38, 121
NVwZ 1998, 273
V OVG B
76/76
1 BvL
3/72
3 C 6/95
10 A 1/91
25 A
2105/90
7 B 92.36
15 A 3420/97
3 B
79/93
13 A 2834/92
16 A
4932/95