Verwaltungsgericht Stuttgart (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2010-03-24, Aktenzeichen 2 K 3935/09

Tenor:
1. Der Antrag auf Bewilligung von Prozesskostenhilfe für den ersten Rechtszug und auf Beiordnung von Rechtsanwalt R., wird abgelehnt.
2. Der Antrag wird abgelehnt.
3. Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragstellerin.
4. Der Streitwert wird auf 2.500 EUR festgesetzt.

Tatbestand:
1
Die Antragstellerin begehrt im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes die vorläufige Streichung einer wohnsitzbeschränkenden Auflage.
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Die 1954 geborene Antragstellerin ist ... Staatsangehörige und jüdische Emigrantin.
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Am 14.06.1999 beantragte sie eine Aufenthaltserlaubnis für die Bundesrepublik Deutschland. Mit Schreiben vom 30.11.1999 übermittelte das Bundesverwaltungsamt den Antrag auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis an die Landesaufnahmestelle für ausländische Flüchtlinge in Karlsruhe mit der Bitte um Erteilung einer Aufnahmezusage. Die Aufnahmezusage wurde am 15.12.2004 erteilt. Dieser Bescheid wurde der Antragstellerin am 21. November 2006 ausgehändigt. Die Antragstellerin erhielt am 01.11.2007 ein Visum und reiste am 22.11.2007 in die Bundesrepublik ein. Am 06.12.2007 erhielt die Antragstellerin eine Niederlassungserlaubnis gemäß § 23 Abs. 2 AufenthG mit der Auflage, den Wohnsitz (nur) in Baden-Württemberg zu nehmen.
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Die Antragstellerin schloss mit der Firma ...-Verpackungsservice in N. ab dem 01.11.2008 einen unbefristeten Arbeitsvertrag ab, wobei eine sechsmonatige Probezeit vereinbart wurde. Zu diesem Zeitpunkt zog die Antragstellerin nach N. - trotz der bestehenden wohnsitzbeschränkenden Auflage - um und meldete sich dort polizeilich an. Allerdings stimmte die ARGE ... mit Schreiben vom 25.09.2008 und 27.11.2008 einem Umzug nach N. zu und stellte ihre Leistungen ein.
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Nach Aktenanforderung durch die Stadt N. und Vorsprache der Antragstellerin bei der Ausländerbehörde wegen der wohnsitzbeschränkenden Auflage sah die Stadt N. auch nach Einholung verschiedener Unterlagen von der Entscheidung über die Aufhebung der beschränkenden Auflage bis zum Ablauf der Probezeit ab. Die Antragsgegnerin hatte zuvor mit Schreiben vom 26.03.2009 mitgeteilt, dass aus ihrer Sicht keine Bedenken gegen die Streichung der wohnsitzbeschränkenden Auflage bestünden.
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Am 02.07.2009 informierte die Antragstellerin die Ausländerbehörde in N. darüber, dass sie mit Ablauf der Probezeit Ende April 2009 ihre Arbeit verloren habe.
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Mit Schreiben vom 02.07.2009 teilte die Stadt N. daraufhin der Antragstellerin mit, dass sie am 01.11.2008 ohne Genehmigung nach N. gezogen sei. Die eingeräumte Chance zur Sicherung des Lebensunterhalts hätte sie nicht wahrnehmen können. Sie sei deshalb verpflichtet, sich umgehend in den Bereich der für sie zuständigen Ausländerbehörde in Backnang zu begeben. Die Ausländerakte wurde an die Antragsgegnerin zurückgegeben. Ferner wurde der Antragsgegnerin mitgeteilt, dass die Stadt N. einer Änderung der wohnsitzbeschränkenden Auflage nicht zustimme.
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Mit Bescheid vom 21.09.2009 wurde der Antrag auf Streichung der wohnsitzbeschränkenden Auflage abgelehnt. Hiergegen richten sich Widerspruch und Klage. Am 20. Oktober 2009 hat die Antragstellerin einen Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz beim Verwaltungsgericht in Stuttgart gestellt. II.
Mit Bescheid vom 21.09.2009 wurde der Antrag auf Streichung der wohnsitzbeschränkenden Auflage abgelehnt. Hiergegen richten sich Widerspruch und Klage. Am 20. Oktober 2009 hat die Antragstellerin einen Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz beim Verwaltungsgericht in Stuttgart gestellt.

Entscheidungsgründe:
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Der Antrag auf Bewilligung von Prozesskostenhilfe war abzulehnen, da die beabsichtigte Rechtsverfolgung keine hinreichende Aussicht auf Erfolg bietet (§ 166 VwGO i.V.m. § 114 Abs. 1 ZPO). Denn der Antrag auf Erlass einstweiligen Rechtsschutzes wird voraussichtlich erfolglos bleiben, wie sich aus Folgendem ergibt:
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Die Antragstellerin begehrt die wohnsitzbeschränkende Auflage in der am 07.12.2007 erteilten Niederlassungserlaubnis zu streichen, hilfsweise die Auflage bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache auszusetzen. Diese Anträge bleiben erfolglos. Zwar kann das Gericht nach § 123 VwGO eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht (Anordnungsgrund) dass durch Veränderung eines bestehenden Zustandes die Verwirklichung eines Rechts eines Antragstellers vereitelt werden könnte (Anordnungsanspruch). Zu berücksichtigen ist, dass es sich hierbei nur um einen vorläufigen Rechtsschutz handelt. Das Gericht kann regelmäßig nur vorläufige Regelungen treffen und dem Antragsteller nicht schon in vollem Umfang das gewähren, was er nur im Hauptsacheprozess erreichen könnte. Von diesem Grundsatz kann vorliegend auch keine Ausnahme gemacht werden. Eine solche setzt voraus, dass die Regelung für die Gewährung effektiven Rechtsschutzes schlechterdings notwendig ist, d. h., wenn die sonst zu erwartenden Nachteile für die Antragstellerin unzumutbar und im Hauptsacheverfahren nicht mehr zu beseitigen wären, und ein hoher Grad an Wahrscheinlichkeit für einen Erfolg auch in der Hauptsache spricht (vgl. Kopp/Schenke, VwGO 2007, RdNr. 14 zu § 123).
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Die Kammer vermag derzeit einen solchen hohen Grad der Wahrscheinlichkeit für einen Erfolg in der Hauptsache nicht erkennen.
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Nach der gebotenen aber auch ausreichenden summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage hat die Antragstellerin wohl keinen Anspruch auf Streichung ihrer Niederlassungserlaubnis beigefügten Wohnsitzauflage.
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Rechtsgrundlage für die begehrte Aufhebung der bestandskräftigen Wohnsitzauflage sind die §§ 48 Abs. 1, 49 Abs. 1 LVwVfG i.V.m. § 23 Abs. 2 Satz 4 AufenthG. Dabei geht die Kammer davon aus, dass eine wohnsitzbeschränkende Auflage unabhängig von einem Aufenthaltstitel angefochten werden wie auch allein deren Aufhebung beantragt werden kann (vgl. schon BVerwG, Urt. v. 19.03.1996 - DVBl 1997, 165). In beiden Fällen kommt es entscheidend darauf an, ob das der Antragsgegnerin eingeräumte Ermessen zur Entscheidung über Rücknahme oder Widerruf der Auflage so weit eingeschränkt ist, dass nur eine Aufhebung in Betracht kommt. Denn nur in diesem Fall kann das Gericht eine entsprechende einstweilige Anordnung nach § 123 VwGO erlassen (vgl. Kopp/Schenke, VwGO 2007, § 123 RdNr. 12 und 25).
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Die Antragsgegnerin hat die Ablehnung der Streichung der Wohnsitzauflage mit der Begründung abgelehnt, dass eine solche nach der geltenden Erlasslage (vgl. Anordnung des Innenministeriums nach § 23 AufenthG über die Aufnahme jüdischer Zuwanderer und ihrer Familienangehörigen aus der ehemaligen Sowjetunion - mit Ausnahme der baltischen Staaten - vom 10. Februar 2006; Az.: 4-13-GUS/6 und Umlaufbeschluss der Innenministerkonferenz vom 18.11.2005 betreffend die Aufnahme jüdischer Zuwanderer aus der ehemaligen Sowjetunion - mit Ausnahme der baltischen Staaten -, Az.: IV E 3.10) nicht möglich sei. Dabei ist es grundsätzlich nicht zu beanstanden, dass - wie hier - das Ermessen im Einzelfall durch bundeseinheitliche Ländererlasse gelenkt wird und sich die Vorgaben der Erlasse nicht auf einzelne Ausländer, sondern auf Gruppen von Ausländern beziehen (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.01.2008, BVerwGE 130, 148 ff.).
15
Die Antragstellerin hat nicht gerügt und es ist auch sonst nicht erkennbar geworden, dass die Antragsgegnerin die Erlasse fehlerhaft angewendet hätte.
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Die Antragstellerin meint vielmehr, sie habe deshalb einen Anspruch auf Aufhebung der Auflage, weil ihr ein Flüchtlingsstatus zukomme. Dann würden aber Wohnsitzauflagen gegenüber anerkannten Flüchtlingen, die Sozialhilfeleistungen beziehen, nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. BVerwGE 130, 148 ff.) gegen Art. 23 GFK verstoßen, wenn sie zum Zweck der angemessenen Verteilung öffentlicher Sozialhilfelasten verfügt worden sind. Gerade dies sei hier der Fall.
17
Der Antragsstellerin steht aber ein Flüchtlingsstatus nach der GFK nicht zu.
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Zu der Anwendung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann man tatsächlich dann gelangen, wenn man mit dem 19. Senat des Bayrischen Verwaltungsgerichtshofs (vgl. Beschluss v. 07.08.2008, InfAuslR 2009, 98 ff.) davon ausgeht, dass jüdische Immigranten aus der ehemaligen Sowjetunion aufgrund des Beschlusses der Ministerpräsidentenkonferenz vom 09. Januar 1991 die Rechtsstellung eines Kontingentflüchtlings entsprechend § 1 Abs. 1 HumHAG, [Gesetz über Maßnahmen für im Rahmen humanitärer Hilfsaktionen aufgenommene Flüchtlinge vom 22. Juli 1980 (BGBl. I 1980, 1057)] erhalten haben und sich auch ohne Vorliegen eines Verfolgungsschicksals auf den Schutz eines Abschiebungsverbotes nach Art. 33 GfK bzw. § 60 Abs. 1 AufenthG berufen können. Außerdem müsste aus § 102 Abs. 1 Satz 1 und § 103 AufenthG gefolgert werden, dass der bisherige besondere ausländerrechtliche Status der jüdischen Zuwanderer auch nach Inkrafttreten des Aufenthaltsgesetzes unangetastet bleiben soll. Ob man dieser Rechtsmeinung folgt (a. A. etwa Bay.VGH, Urt. v. 29.07.2009 InfAuslR 2010, 26 f.) oder nicht ist wohl nicht entscheidungserheblich, da die Antragstellerin die Rechtsstellung eines Kontingentflüchtlings entsprechend § 1 Abs. 1 HumHAG aller Voraussicht nicht inne hat.
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Das HumHAG ist seit dem Inkrafttreten des Aufenthaltsgesetzes zum 01.01.2005 nicht mehr in Kraft. Seit diesem Zeitpunkt werden jüdische Emigranten im Rahmen des § 23 Abs. 2 AufenthG in die Bundesrepublik Deutschland aufgenommen. Wie dessen Wortlaut zeigt, handelt es sich hierbei um eine Aufnahme bei besonders gelagerten politischen Interessen und nicht um eine Aufnahme, die unter Berücksichtigung von Flüchtlingseigenschaften erfolgt (vgl. zur Gesetzesbegründung BT-Drs. 15/420/420 [77f] zu § 23 Abs. 2). Der Antragstellerin ist allerdings einzuräumen, dass die Aufnahmezusage am 15.12.2004 und damit noch zu einem Zeitpunkt ausgesprochen wurde, als das HumHAG noch in Kraft war. Damit kann man von einem „Erteiltfall“ im Sinne der Anordnung des Innenministeriums vom 10. Februar 2006 sprechen. Bei der Aufnahmezusage handelt es sich jedoch nur um ein grundsätzliches Recht auf Einreise in die Bundesrepublik Deutschland und nicht um das Verleihen einer wie auch immer gearteten Rechtstellung. Dies ergibt sich daraus, dass nach der Anordnung des Innenministeriums vom 10. Februar 2006 (vgl. I Ziffer 3.1 und 3.2 und II Ziffer 1.4) Rechte aus Aufnahmezusagen erlöschen oder widerrufen werden können. Es folgt aber auch aus dem unmittelbaren Wortlaut von § 1 Abs. 1 HumHAG. Es spricht deshalb viel dafür, dass erst mit der Aufnahme, d. h. mit dem Erteilen eines Aufenthaltstitels eine Rechtsstellung erworben wird. Für die Antragstellerin bedeutet dies, dass sie mit dem Aufenthaltstitel vom 07.12.2007 eine Rechtstellung nach § 27 Abs. 2 AufenthG erlangt hat.
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Die Antragstellerin meint weiter, dass ihr ein Anspruch auf Beseitigung der wohnsitzbeschränkenden Auflage wegen Art. 2 des „Protokolls Nr. 4 zur Konvention zum Schutze der Menschenrechts und Grundfreiheiten zustehe, durch das gewisse Rechte und Freiheiten gewährleistet werden, die nicht bereits in der Konvention oder im ersten Zusatzprotokoll enthalten sind“ (BGBl. Nr. 434/1969 i.d.F. BGBl. III Nr. 30/1998).
21
Artikel 2 Abs. 1 des Zusatzprotokolls lautet:
22
Jedermann der sich rechtmäßig im Hoheitsgebiet eines Staates aufhält, hat das Recht, sich dort frei zu bewegen und seinen Wohnsitz frei zu wählen.
23
Absatz 3 des Artikels 2 lautet:
24
Die Ausübung dieser Rechte darf keinen anderen Einschränkungen unterworfen werden als denen, die gesetzlich vorgesehen und in einer demokratischen Gesellschaft im Interesse der nationalen oder der öffentlichen Sicherheit, der Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung, der Verhütung von Straftaten, des Schutzes der Gesundheit oder der Moral oder des Schutzes der Rechte und Freiheiten anderer notwendig sind.
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Die erkennende Kammer geht davon aus, dass unter Beachtung dieser Grundsätze zum gegenwärtigen Zeitpunkt noch nicht davon gesprochen werden kann, dass eine Ermessensreduzierung stattgefunden hat, weshalb die angefochtene Entscheidung rechtswidrig sein dürfte.
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Entsprechend der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu Art. 8 EMRK (vgl. etwa Beschl. v. 19.06.2001, InfAuslR 2002, 16) wird davon ausgegangen, dass Art. 2 des Protokolls Nr. 4 Freizügigkeitsbeschränkungen nicht schlechthin untersagt, sondern lediglich an die Voraussetzung knüpft, dass dies nur zu einem der in Art. 2 Abs. 3 zugelassenen Ziele und nur im Rahmen der Verhältnismäßigkeit erfolgen darf. Der mit einer wohnsitzbeschränkenden Auflage erstrebte Zweck einer gleichmäßigen Verteilung von Sozialhilfelasten zwischen den Kommunen und Ländern dient der Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und ist damit ein grundsätzlich rechtlich nicht zu beanstandender Zweck, der ein legitimes Ziel einer gesetzlichen Regelung sein kann (vgl. zur Situation bei Spätaussiedlern, BVerfG, Urt. v. 17.03.2004, BVerfGE 110, 177 ff.).
27
Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte betont in ständiger Rechtsprechung (vgl. etwa Urteil vom 07. Dezember 1976 [Handyside] EUGRZ 77, S. 38 Rdn. 48 und Urteil vom 16.12.1997 [Camenzid], ÖJZ 1998, 787 ff., Reports of judgement and decsions Recueil des arrêts et décisions, Heymann 2006, 1997, XIII, 2880-2901 Rdn. 45), dass die in der Konvention und Protokollen genannten Rechtfertigungsgründe grundsätzlich eng auszulegen sind und in einer demokratischen Gesellschaft nur solche Beschränkungen der Grundfreiheiten als notwendig angesehen werden können, die durch ein „zwingendes soziales Bedürfnis“ veranlasst sind und nimmt auf dieser Grundlage eine Verhältnismäßigkeitsprüfung vor.
28
Die Regelung der Wohnsitzauflage in § 23 Abs. 2 Satz 4 AufenthG soll auch Fallkonstellationen bewältigen, bei denen unterstützungsbedürftige Personen in anhaltend großer Zahl in die Bundesrepublik Deutschland einreisen und Bund, Ländern und Gemeinden daraus erhebliche Lasten der Unterbringung, Unterstützung und Eingliederung erwachsen. Eine Steuerung mit dem Ziel der Lastenverteilung - wie sie hier offenbar erfolgt ist - stellt deshalb einen hinreichend gewichtigen Gemeinwohlbelang dar.
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An der Geeignetheit der Wohnsitzauflage zur Vermeidung der Verschiebung von Sozialhilfelasten bestehen nicht schon deshalb Zweifel, weil nach § 98 Abs. 1 Satz 1 SGB XII die örtliche Zuständigkeit vom tatsächlichen Aufenthalt des Leistungsberechtigten abhängt. Gerade das im vorliegenden Fall eingeleitete Ordnungswidrigkeitenverfahren zeigt, dass dem Staat auch ausreichende Sanktionsmittel zur Verfügung stehen, die Einhaltung einer Wohnsitzauflage auch tatsächlich durchzusetzen.
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Richtig ist zwar auch, dass nach der „Hartz“ Reform ein erheblicher Teil der Soziallasten letztlich von der Bundesagentur für Arbeit getragen wird und damit grundsätzlich eine Absenkung der Sozialausgaben der Landkreise und kreisfreien Städte zu verzeichnen ist. Dies alles macht die Wohnsitzauflage nicht per se ungeeignet.
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Ferner steht die Wohnsitzauflage (gegenwärtig) noch in einem angemessenen Verhältnis zu dem erstrebten Zweck. Die Wohnsitzauflage beschränkt die Niederlassungsfreiheit nicht auf eine einzelne Gemeinde, sondern lässt eine Wohnsitznahme in ganz Baden-Württemberg zu. Die Antragstellerin hat im vorliegenden Verfahren keine Härtefallgesichtspunkte geltend gemacht. Allein der Hinweis, dass ihre Schwester in N. wohnt, reicht hierfür nicht aus. Auch für die Notwendigkeit einer Beistandsgemeinschaft im familiären Umfeld, die Gefahr von Beschränkungen im Rahmen der Religionsausübung oder die Unmöglichkeit der Wahrnehmung besonderer Integrationschancen ist gegenwärtig nichts ersichtlich. Allerdings wird man die streitgegenständliche Auflage wohl nicht zeitlich unbegrenzt aufrecht erhalten können. Zum gegenwärtigen Zeitpunkt, nach gut zwei Jahren Aufenthalt in der Bundesrepublik, erscheint sie jedenfalls noch verhältnismäßig.
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Schließlich ist auch ein Verstoß gegen andere international-rechtliche Vorschriften - wie etwa gegen das Europäische Fürsorgeabkommen - mit der Folge einer Ermessensreduzierung nicht erkennbar geworden, so dass der Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz keinen Erfolg hatte.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
34
Der Streitwert für Klagen gegen eine Nebenbestimmung eines Aufenthaltstitels (hier: Wohnsitzauflage) war mit dem vollen Auffangwert anzusetzen (vgl. etwa BVerwG, Beschl. v. 28.06.2007 - Az.: 1 C 17/07 - zitiert nach Juris, Sächs. OVG AuAS 2008, 200 f und OVG Lüneburg AUAS 2009, 211 f). Im Hinblick auf das durchgeführte einstweilige Rechtsschutzverfahren wurde dieser Wert halbiert.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 48 Abs. 1, 49 Abs. 1 LVwVfG i.V.m. § 23 Abs. 2 Satz 4 AufenthG
§ 166 VwGO
§ 123 VwGO
§ 23 AufenthG
§ 103 AufenthG
§ 23 Abs. 2 AufenthG
§ 114 Abs. 1 ZPO
§ 1 Abs. 1 HumHAG
§ 60 Abs. 1 AufenthG
§ 27 Abs. 2 AufenthG
§ 23 Abs. 2 Satz 4 AufenthG
§ 98 Abs. 1 Satz 1 SGB XII
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: DVBl 1997, 165
BVerwGE 130, 148
InfAuslR 2009, 98
InfAuslR 2010, 26
InfAuslR 2002, 16
BVerfGE 110, 177
JZ 1998, 787
AuAS 2008, 200
IV E 3.10
1 C 17/07