Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-02-03, Aktenzeichen 14 K 3297/10
ECLI: ECLI:DE:VGK:2012:0203.14K3297.10.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens, mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese jeweils selbst tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung des Beklagten durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit einer zwangsgeldbewehrten Verfügung, mit der die Bezirksregierung Köln des beklagten Landes (BZR) der Klägerseite das Dulden verschiedener Maßnahmen auf ihrem Grundstück durch die Beigeladene zu 1. im Stadtgebiet der Beigeladenen zu 2. aufgegeben hat.
Bereits um das Jahr 2000 wurde im Rahmen der Gewässeraufsicht durch das damalige Staatliche Umweltamt Köln (StUA) festgestellt, dass am Prallhang des Rheinufers im Bereich Bornheim-Widdig auf einer Länge von ca. 3 km Sanierungsbedarf bestehe, weil die Standsicherheit der Uferböschung gefährdet sei. Die Klägerseite ist Eigentümerin eines Teiles des betroffenen Hochufers; zwischen ihrem Grundstück und der Uferlinie des Rheins befindet sich ein im Eigentum der Beigeladenen zu 1. stehender Betriebsweg, welcher der Beigeladenen zu 2. vertraglich zur Nutzung überlassen wurde. Zwischen dem Beklagten und den Beigeladenen konnte in den folgenden Jahren keine Einigkeit bezüglich der Verursachung der den Sanierungsbedarf auslösenden Schäden und der weiteren Vorgehensweise erzielt werden. Im Auftrag des StUA erstellten sowohl Herr Dr.-Ing. B. C. als auch Herr Prof. Dr.-Ing. I. I1. C1. sowie, im Auftrag des Wasser- und Schifffahrtsamtes Köln der Beigeladenen zu 1. (WSA), die Bundesanstalt für Wasserbau (BAW) gutachterliche Stellungnahmen zur Situation und zu möglichen Sanierungsvorschlägen.
Im Oktober 2009 schlossen die Beigeladene zu 1., das beklagte Land, vertreten durch das Ministerium für Umwelt und Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz (MUNLV), und die Beigeladene zu 2. eine Vereinbarung, mit im Wesentlichen folgendem Inhalt: Es solle gerichtlich geklärt werden, wer für die ordnungsgemäße Wiederherstellung des Hochufers verantwortlich sei und wer die Kosten dafür zu tragen habe. Angesichts der zwischen den Vertragsparteien im Wesentlichen unstreitigen Gefährdungseinschätzung hinsichtlich der Böschung, deren lokale und globale Standsicherheit in weiten Teilen des Hochufers nicht gegeben sei und deren Erosionssicherheit in weiten Teilen fehle, solle möglichst zügig und vor einer abschließenden gerichtlichen Auseinandersetzung über Zuständigkeiten und Kostentragung eine provisorische Sicherung der besonders gefährdeten Bereiche mit Wasserbausteinen gemäß den Erkenntnissen aus dem Gutachten der BAW durchgeführt werden. Dies solle ohne Anerkennung einer Rechtspflicht durch die Beigeladene zu 1. geschehen, wobei die Kosten der Maßnahme vorläufig zwischen dieser und dem beklagten Land geteilt werden sollten. Die Beigeladene zu 1. verpflichtete sich, eine Leistungs- oder Freistellungsklage gegen den Beklagten hinsichtlich des Kostenanteils der provisorischen Sicherungsmaßnahme zu erheben; das entsprechende Prozessergebnis solle dann von allen Beteiligten der Vereinbarung anerkannt werden. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf Blatt 976 ff. im beigezogenen Verwaltungsvorgang der BZR Bezug genommen.
Anschließend wurde eine Informationsveranstaltung für die betroffenen Eigentümer durchgeführt. In der Folge kam es zur fachlichen Infragestellung der beabsichtigten Maßnahmen, wobei sich betroffene Grundstückseigentümer – u.a. die Klägerseite – des fachlichen Beistandes von Herrn Dr. B1. I2. bedienten.
Nachdem nicht sämtliche Betroffene die von der Beigeladenen zu 2. unterbreitete Zustimmungserklärung oder eine ähnliche Einverständniserklärung zur vorläufigen Rheinufersicherung in Bornheim unterzeichneten, erging – nachdem die Beigeladenen jeweils ihre Zuständigkeit als nicht gegeben angesehen hatten, auf Bitten des MUNLV des Beklagten – durch die BZR unter anderem gegen die Klägerseite unter dem 19. Mai 2010 eine Verfügung, in deren Ziffer 1 die Klägerseite aufgefordert wurde, das Betreten ihres Grundstücks zum Zweck der Durchführung einer Sachverständigenbeweisaufnahme einschließlich dafür erforderlicher Maßnahmen zu dulden. In Ziffer 2 wurde sie aufgefordert, die auf ihrem Grundstück im Böschungsbereich notwendigen Arbeiten zur provisorischen Sicherung der Böschung (Entfernung des Bewuchses und Aufbringung einer Steinschüttung) durch die Bundeswasserstraßenverwaltung bzw. durch deren Beauftragte zu dulden. In der nachfolgenden Ziffer 3 wurde bestimmt: „Für den Fall, dass Sie der vorstehenden Aufforderung zur Duldung nicht oder nicht vollständig nachkommen, drohe ich Ihnen für jeden Fall der Zuwiderhandlung ein Zwangsgeld in Höhe von
2000 € an.“. In Ziffer 4 wurde die sofortige Vollziehung der Ordnungsverfügung angeordnet. Zur Begründung wurde unter Bezugnahme auf das Sachverständigengutachten der BAW vom 31. Oktober 2008 im Wesentlichen darauf abgestellt, dass die Sanierungsmaßnahmen nunmehr dringend geboten seien, weil in weiten Teilen die globale und lokale Standsicherheit der Böschung nicht mehr gegeben sei und Erosionssicherheit nicht vorliege. Dadurch könne es zu einem Abrutschen der Böschung mit Gefährdung von Personen, langfristig auch der neu errichteten Hochwasserschutzmauer und Wohngebäude auf dem Hochufer, kommen. Gestützt wurde die Verfügung auf die
§§ 100 Abs. 1, 41 Abs. 1 Nr. 2, 42 des Wasserhaushaltsgesetzes (WHG) i.V.m. § 138 des Wassergesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (LWG NRW) sowie § 14 Abs. 1 des Ordnungsbehördengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (OBG NRW). Zwar sei die Klägerseite schon kraft Gesetzes zur Duldung verpflichtet, im Falle der Weigerung ermögliche die Duldungsverfügung aber die Erzwingung durch Zwangsmittel. Die Verfügung sei insbesondere verhältnismäßig, weil die gefährdete Böschung aufgrund ihrer Beschaffenheit ohnehin nicht sinnvoll genutzt werden könne, so dass der Eingriff für den Eigentümer mit keinen besonderen Belastungen verbunden sei. Außerdem sei zu berücksichtigen, dass bereits zahlreiche Anwohner die Zustimmung zur Maßnahme erteilt hätten. Würde die Böschung abrutschen, nur weil die Klägerseite die Zustimmung versage, könnten die Grundstücke der übrigen Anwohner ebenfalls in Mitleidenschaft gezogen werden. Die Zwangsgeldandrohung wurde gestützt auf die §§ 55 Abs. 1, 57, 58 und 60 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVG NRW).
Am 28. Mai 2010 hat die Klägerseite Klage erhoben. Den zugleich gestellten Antrag auf Wiederherstellung bzw. Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage hat das Gericht durch Beschluss vom 23. Juli 2010, gegen den Rechtsmittel nicht eingelegt worden sind, abgelehnt. Die Beigeladene zu 1. hat ab Ende August 2010 mit der Durchführung der Maßnahme begonnen und die Arbeiten nach eigenen und des Beklagten Angaben zwischenzeitlich abgeschlossen.
Zur Begründung der Klage führt die Klägerseite im Wesentlichen Folgendes aus:
Die streitige Verfügung sei nicht erledigt. Ein nach Klageerhebung eingetretenes außerprozessuales Ereignis habe dem Klagebegehren nämlich nicht die Grundlage entzogen. Die Klage sei nicht gegenstandslos geworden. Die Duldungsverfügung entfalte auch nach dem vollständigen Abschluss der temporären Sicherungsarbeiten noch Rechtswirkungen. Eine Erledigung liege nicht vor, wenn noch ein Vollzugsfolgenbeseitigungsanspruch geltend gemacht werden könne und bei objektiver Betrachtung auch sinnvoll erscheine, etwa weil die Vollstreckung, wie z.B. bei der Beschlagnahme, Dauerwirkung entfalte. Auch wenn die Vollziehung zwar nicht rückgängig gemacht werden könne, die Verfügung aber die Rechtsgrundlage für eine Kostenforderung aus der Vollziehung darstelle, sei eine Erledigung abzulehnen. Die vorliegende Duldungsverfügung wirke fort, weil der Klägerseite mit ihr nicht nur die Duldung der Sicherungsarbeiten selbst, sondern auch die Duldung des hergestellten Zustands aufgegeben werde. Denn die Klägerseite habe nicht das Recht, die hergestellte provisorische Sicherung wieder zu entfernen. Nach den Angaben der Beigeladenen zu 1. sei es möglich, die aufgebrachte Steinschüttung rückstandslos wieder zu entfernen, die Folgen des hoheitlichen Handelns seien folglich reversibel, so dass die Aufhebung der Duldungsverfügung für die Klägerseite weiterhin sinnvoll erscheine und auch gewünscht sei. Darüber hinaus bestehe die Möglichkeit, dass die Duldungsverfügung als Grundlage für eine Kostenbeteiligungspflicht der Klägerseite etwa nach § 40 Abs. 1 Satz 2 bzw. Satz 3 WHG herangezogen werde. Die Duldungsverfügung stelle sich diesbezüglich als notwendige Rechtsgrundlage für eine mögliche künftige Kostenforderung dar.
Die streitige Verfügung sei rechtswidrig.
Es fehle bereits an der administrativen Verbandskompetenz des Landes. Die Zuständigkeit liege vielmehr beim Bund und ergebe sich aus § 8 Abs. 4 des Bundeswasserstraßengesetzes (WaStrG). Verantwortlich für die den Sanierungsbedarf auslösenden Schäden sei nämlich die Schifffahrt. Auch eine Auffangkompetenz des Landes zur Gefahrenabwehr gemäß § 6 OBG NRW komme nicht in Betracht. Darüber hinaus sei die Behördenzuständigkeit der BZR nicht gegeben. Die Duldungsverfügung diene nämlich der Durchsetzung von Maßnahmen der Beigeladenen zu 1. Denn diese und nicht etwa die Wasserbehörde führe nach der Vereinbarung zwischen dem Beklagten und den Beigeladenen in eigener Regie die Maßnahmen durch, plane und überwache sie. Diese Verfahrensweise verstoße auch gegen das verfassungsrechtliche Verbot der „Mischverwaltung“. Abgesehen davon habe zum Zeitpunkt des Erlasses der Verfügung noch keine Zuweisung der in Anspruch genommenen Ermächtigungsgrundlagen an die BZR durch entsprechendes Landesrecht vorgelegen, insbesondere nicht Ziffer 20.1.22 des Anhangs der Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz (ZustVU). Nach der Auffangvorschrift des § 1 Abs. 3 der ZustVU sei sonach allenfalls die untere Wasserbehörde zuständig gewesen.
Ziffer 2 der Verfügung sei zu unbestimmt. Art und Umfang der zu duldenden Maßnahmen würden nicht konkretisiert. Insbesondere sei unklar, wo, wie und in welchem Umfang Steinaufschüttungen erforderlich seien und in welcher Weise sie genau (etwa: Umfang des Aushubs, anschließende Bepflanzung etc.) erfolgen würden. Sachgerecht sei vielmehr gewesen, zunächst Gefahrerforschungsmaßnahmen durchzuführen und dann grundstücksbezogen genau festzulegen, welche Maßnahmen zu dulden seien.
Die in Anspruch genommene Rechtsgrundlage § 41 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, § 42 Abs. 1 Nr. 1 WHG sei nicht einschlägig. Gegenständlich seien hier keine Unterhaltungsmaßnahmen sondern ein Gewässerausbau. Eine Duldungspflicht bezüglich eines Gewässerausbaus könne nur ein Planfeststellungsbeschluss begründen. Vorliegend sei eine wesentliche Umgestaltung des Gewässers bzw. seines Ufers verfahrensgegenständlich.
Die Verfügung sei auch unverhältnismäßig. Ein milderes, gleichermaßen geeignetes Mittel zur temporären Sicherung sei die Entfernung des Bewuchses und biotechnische Sicherung durch geschlossenen vitalen Bewuchs mit zonal geeigneten Gräsern gemäß den von der Klägerseite vorgelegten fachlichen Stellungnahmen. Die lediglich 10 bis 15 cm dünne Bodenschicht über dem Steinwurf führe im Übrigen dazu, dass die Wurzeln nicht tief genug schlagen könnten, und erweise sich dadurch sogar als kontraproduktiv. Dies habe sich schon während der Hochwasserereignisse im Winter 2010/2011 gezeigt: Die Bodenschicht sei in weiten Teilen weggespült worden. Durch Abschwemmungen werde die Bodenschicht labil, wodurch nicht zuletzt das Betreten für die Klägerseite gefährlich werde. Die Maßnahme sei darüber hinaus fachlich mangelhaft durchgeführt worden.
Die Zwangsgeldandrohung in Ziffer 3 der Verfügung sei bereits deshalb rechtswidrig, weil unklar bleibe, auf welche Teile der Duldungsverfügung zu Ziffer 1 und 2 sie sich beziehe.
In der mündlichen Verhandlung hat die Klägerseite das hilfsweise Begehren in das Verfahren eingebracht, die Rechtswidrigkeit der angefochtenen Verfügung festzustellen. Ihr Fortsetzungsfeststellungsinteresse liege darin, dass Wiederholungsgefahr bestehe. Die durchgeführten Maßnahmen seien fachlich ungeeignet, so dass zu befürchten sei, dass in absehbarer Zeit erneut inhaltsgleiche Verfügungen ergehen würden. Außerdem bestehe ein präjudizielles Interesse für die Feststellung, weil infolge nicht fachgerechter Durchführung bereits Schäden aufgetreten seien, deren Ersatz ggf. verlangt werden solle. Schließlich sei ein präjudizielles Interesse in der Klärung der zweifelhaften Zuständigkeitsfrage zu sehen, die Auswirkungen auf die Klägerseite haben könne.
Die Klägerseite beantragt,
den Bescheid der BZR des Beklagten vom 19. Mai 2010 aufzuheben, soweit ihr darin unter Nr. 2 aufgegeben wird, die auf ihrem Grundstück im Böschungsbereich notwendigen Arbeiten zur provisorischen Sicherung der Böschung (Entfernung des Bewuchses und Aufbringung einer Steinschüttung) durch die Bundeswasserstraßenverwaltung bzw. durch deren Beauftragte zu dulden und unter Nr. 3 für den Fall, dass sie der Aufforderung unter Nr. 2 nicht oder nicht vollständig nachkommt, ein Zwangsgeld für jeden Fall der Zuwiderhandlung in Höhe von 2.000,00 Euro angedroht wird;
hilfsweise,
festzustellen, dass die jeweils im Hauptantrag genannte Verfügung zu Ziffer 2 und 3 rechtswidrig gewesen ist.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung beruft er sich im Wesentlichen auf Folgendes:
Mit Abschluss der temporären Sicherungsarbeiten sei Erledigung der Klage eingetreten. Die Duldungspflicht für die Unterhaltungsmaßnahme ergebe sich nicht aus der streitigen Duldungsverfügung sondern aus § 41 WHG. Ob und in welchem Umfang die Klägerseite an den Kosten der Maßnahme zu beteiligen sei, beurteile sich nach § 40 Abs. 1 WHG; dies sei jedoch nicht Gegenstand des hiesigen Klageverfahrens.
Die Verfügung sei rechtmäßig (gewesen). Die BZR sei für den Erlass der streitigen Verfügung zuständig. Gemäß § 91 Abs. 1 LWG NRW in Verbindung mit §§ 39, 40 WHG obliege ihr die allgemeine Gewässerunterhaltung für den Rhein. Gegenständlich sei eine Maßnahme der Gewässerunterhaltung. Die sachliche Zuständigkeit folge aus § 1 Abs. 1, 2 Nr. 2, Abs. 3 ZustVU in Verbindung mit Ziffer 20.1.22 in deren Anhang 2, außerdem aus §§ 14, 12 OBG NRW, 138 LWG NRW. § 8 Abs. 4 WaStrG stehe nicht entgegen. Es stehe nämlich nicht fest, dass die Schäden durch die Schifffahrt entstanden seien. Die BZR sei auch gesetzlich nicht verpflichtet, Unterhaltungsmaßnahmen selbst, insbesondere nicht mit eigenem Personal, durchzuführen. Ziffer 2 sei hinreichend bestimmt. Den Gründen des Bescheides könne entnommen werden, was zu dulden sei, unter anderem durch die Bezugnahme auf § 41 Abs. 1 Nr. 2 WHG, auf das Gutachten der BAW und auf die Eigentümerversammlung 2009 in Uedorf. Dort seien die Maßnahmen im Einzelnen beschrieben. Außerdem werde im Schreiben vom 18. Dezember 2009 ausgeführt, was gemacht werden solle. Jedenfalls sei den Betroffenen klar gewesen, dass jemand auf ihr Grundstück habe kommen sollen, um den Zustand der Uferböschung zu begutachten und die danach erforderlichen Maßnahmen zu treffen. Konkretes habe erst auf dem Grundstück selbst festgelegt werden können; jedoch sei die Zielrichtung der Maßnahmen, nämlich die Erhöhung der Standsicherheit und Verringerung der Erosion, bekannt. Die in Anspruch genommenen Rechtsgrundlagen trügen die angefochtene Verfügung. Es handele sich nicht um einen Gewässerausbau, weil keine wesentliche Umgestaltung des Ufers erfolge. Die Mächtigkeit des Ufers bleibe weitgehend unverändert, weil nur der auszukoffernde Boden durch eine Steinschüttung ersetzt werden sollte. Darüber werde eine Erdschicht mit Graseinsaat gedeckt. Das Ufer sei danach geometrisch und optisch gleich dem bisherigen Zustand; eine Profilumgestaltung ergebe sich nicht. Die Erhaltung des Ufers sei nach § 39 Abs. 1 Satz 2 WHG Gewässerunterhaltung, hierunter falle insbesondere Sicherung, Instandhaltung, Freihaltung, Erhaltung und Schutz des Ufers. Eine Duldungspflicht ergebe sich schon aus § 41 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 WHG in Verbindung mit § 39 Abs. 1 Satz 2 WHG. Die Maßnahme sei auch verhältnismäßig. Über Tauglichkeit und Durchführbarkeit der temporären – wie auch der dauerhaften – Sanierungsmaßnahmen bestehe zwischen den damit von Behördenseite befassten Gutachtern Einigkeit. Im Hochwasserfall bestehe die erhebliche Gefahr, dass die Böschung abrutsche und Schäden an der Hochwasserschutzmauer und der Wohnbebauung am Hochufer verursache sowie Menschen auf dem Leinpfad gefährde. Zwar diene die Steinschüttung lediglich der Erhöhung der Erosionssicherung und nur zu geringen Teilen auch der Erhöhung der lokalen und globalen Standsicherheit durch Auflast der Steine. Eine weiter fortschreitende Erosion der Böden führe jedoch zwangsläufig auch zur Minderung der Standsicherheit, weil stützendes Bodenmaterial herausgewaschen werde. Die Maßnahme führe mithin dazu, dass sich die Standsicherheit jedenfalls weitestgehend nicht weiter verschlechtere. Die von der Klägerseite favorisierte ingenieurbiologische Böschungssanierung stelle sich nicht als milderes, gleichermaßen geeignetes Mittel zur temporären Sicherung dar. Sie führe schon keinen sofortigen wirksamen Schutz herbei, benötige eine ausreichende Entwicklungsphase und optimale klimatische Bedingungen. Die Steinschüttung habe auch bislang wirksamen Schutz geboten: dem stehe der Abtrag von Erdreich über der Steinschüttung nicht entgegen, weil Übererdung und Grasbewuchs für die Standsicherheit nicht erforderlich seien. Ziffer 3 sei so zu verstehen, dass sowohl für jeden einzelnen Verstoß gegen eine der Verpflichtungen, als auch bei mehreren Verstößen gegen verschiedene der Verpflichtungen das angedrohte Zwangsgeld verwirkt sei.
Die Beigeladenen stellen jeweils keinen Antrag.
Die Beigeladene zu 1. nimmt im Kern wie folgt Stellung:
Die Klage sei wegen Erledigung der streitigen Verfügung unzulässig geworden. Die Verfügung habe der Klägerseite lediglich aufgegeben, die Arbeiten zur Herstellung der provisorischen Sicherung zu dulden. Nach Fertigstellung der Arbeiten sei die Klägerseite bereits kraft Gesetzes (§ 41 Abs. 2 WHG, § 97 Abs. 6 LWG NRW) verpflichtet, die provisorisch eingebaute Sicherung nicht ohne adäquaten Ersatz wieder auszubauen. Für die Frage einer evtl. Kostenbeteiligung der Klägerseite habe die Verfügung keine Rechtswirkungen. Ein Ausbau der Steine sei technisch möglich und ggf. im Rahmen der endgültigen Sicherung auch erforderlich.
Unabhängig davon sei die Klage unbegründet. § 8 Abs. 4 WaStrG sei bereits deshalb nicht anwendbar, weil es sich nicht um ein Ufergrundstück sondern um ein sogenanntes Hinterliegergrundstück handele. Die Schäden seien überdies nicht durch die Schifffahrt verursacht. Die BZR sei auch für den Erlass der streitigen Verfügung zuständig gewesen. Ob sie die Maßnahme selbst oder durch Dritte ausführe, sei insoweit ohne Belang. Die Ausführung durch Dritte sei im Übrigen eher die Regel als die Ausnahme. Jedenfalls könne die Duldungsverfügung auf § 14 OBG NRW gestützt werden. Es fehle auch nicht an der erforderlichen Bestimmtheit. Der Klägerseite seien Art und Umfang der Maßnahme bereits vor Ergehen der Duldungsverfügung aufgrund der Eigentümerversammlung, deren Protokoll allen Eigentümern zur Verfügung gestellt worden sei, bekannt gewesen. Durchgeführt worden sei eine Unterhaltungsmaßnahme. Die Maßnahme stelle auch das mildeste Mittel dar. Die von der Klägerseite vorgeschlagene Maßnahme sei nicht geeignet, die Erosionssicherheit im gefährdeten Bereich herzustellen. Zum Zeitpunkt des Verfügungserlasses sei unverzügliches Handeln geboten gewesen und es habe sicher unmittelbar wirksamen Schutzes jedenfalls gegen eine weitere Verschlechterung der Standfestigkeit der Böschung durch Erosion bedurft. Hierzu habe eine fachkompetente Stelle (die BAW) einen konkreten Vorschlag unterbreitet, der eine erprobte und jahrzehntelang bewährte Maßnahme der Beigeladenen beinhaltet habe. Die durchgeführte Maßnahme sei auch wirksam gewesen; das habe sie in den letzten Hochwassern unter Beweis gestellt. Der Abtrag von Boden spiele diesbezüglich keine Rolle, da er nur optische Relevanz habe. Auch ein Abtrag von sog. Überkorn sei technisch unbedenklich und beeinträchtige die Wirksamkeit der Steinschüttung nicht. Bedenken gegen Ziffer 3 bestünden nicht. Der Bescheid enthalte mehrere Duldungsverfügungen, die dann zwangsgeldbewehrt seien, wenn sie „nicht oder nicht vollständig“ befolgt würden.
Die Beigeladene zu 2. lässt sich im Wesentlichen wie folgt ein:
Solange die Zuständigkeitsfrage nicht geklärt sei, sei die BZR im Rahmen der allgemeinen Gewässerunterhaltung zuständig. Wegen der Weigerung der Klägerseite, der beabsichtigten Maßnahme zuzustimmen, habe ein Verstoß gegen die wasserrechtliche Ordnung vorgelegen, dem durch die streitige Duldungsverfügung zu begegnen gewesen sei. Ein milderes Mittel gebe es nicht. Vielmehr handele es sich um das einzig geeignete Mittel. Eine tiefwurzelnde Grasdecke sei so kurzfristig nicht herstellbar. Angesichts der drohenden erheblichen Schäden für Leib und Leben auf der einen Seite und der Tatsache, dass auf der anderen Seite kein irreparabler Rechtsverlust drohe, sei die Maßnahme verhältnismäßig.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakten dieses Klage- sowie des zugehörigen Eilverfahrens nebst beigezogener Verwaltungsvorgänge der BZR.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg.
Sie ist mit dem Hauptantrag unzulässig.
Der erhobenen Anfechtungsklage, § 40 Abs. 1 Satz 1 Alternative 1 VwGO, gegen Ziffer 2 der Verfügung fehlt das Rechtsschutzbedürfnis bzw. die Klägerseite kann nicht (mehr) geltend machen, durch die Verfügung (noch) in eigenen Rechten verletzt zu sein, § 42 Abs. 2 VwGO. Der angefochtene Verwaltungsakt ist erledigt, § 43 Abs. 2 VwVfG NRW, § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO.
Erledigung eines Verwaltungsaktes im Sinne von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO bedeutet Wegfall der mit der Anfechtungsklage bekämpften beschwerenden Regelung. Ob dieser Wegfall eingetreten ist, ist im Ausgangspunkt vom Regelungsgehalt des Verwaltungsaktes und nicht vom Klägerinteresse her zu beurteilen.
Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 15. November 1990 – 3 C 49/87 – juris Rdnr. 21 f.
Darüber hinaus ist in den Blick zu nehmen, ob eine Aufhebung der angefochtenen Verfügung durch das Gericht für die Klägerseite noch rechtlich vorteilhaft wäre. Desweiteren, ob eine Rückgängigmachung im Wege des Vollzugsfolgenbeseitigungsanspruchs in Betracht kommt. Schließlich, ob irgendeine andere belastende Wirkung des angefochtenen Verwaltungsaktes, etwa als Titel in einem noch nicht abgeschlossenen Verwaltungszwangsverfahren oder als Grundlage für einen Kostenbescheid, ersichtlich ist.
Vgl. zu diesen, der Annahme einer Erledigung bzw. des Wegfalls des Rechtsschutzinteresses entgegenstehenden Gesichtspunkten Kopp/Schenke, VwGO, 17. Aufl. 2011, § 113 Rdnr. 101 bis 106; Gerhardt, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner [Hrsg.], VwGO, Stand: September 2011, § 113 Rdnr. 81 f., 88 m.w.Nw.; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 4. November 1996 – 10 A 3363/92 – juris; BVerwG, NVwZ 2009, 122.
Regelungsgegenstand der streitigen Verfügung im Umfang ihrer Anfechtung ist allein die zwangsgeldbewehrte Verpflichtung zum Dulden der im Böschungsbereich notwendigen Arbeitsvorgänge zur provisorischen Sicherung. Die Verfügung ist erkennbar darauf ausgerichtet, die Durchsetzbarkeit dessen sicherzustellen, dass die beauftragten Personen das klägerische Grundstück betreten und dort tun können, was sie entsprechend der Beschreibung in der Verfügung tun sollen.
Insoweit ist Erledigung durch Zweckerreichung eingetreten. Die Steuerungsfunktion der Verfügung ist weggefallen, sie ist nicht mehr geeignet, rechtliche Wirkungen zu erzeugen. Der Beklagte hat einvernehmlich mit der die Arbeiten vor Ort durchführenden Beigeladenen zu 1. erklärt, dass die Arbeiten abgeschlossen sind und ein Betreten des klägerischen Grundstücks unter Berufung auf die angefochtene Verfügung nicht mehr erforderlich ist.
Einen anderen Sachverhalt betreffend daher Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Urteil vom 22. Dezember 1992 – 14 S 2326/91 – juris, Rn. 22 a.E.
Dann aber kann die Klägerseite die angefochtene Verfügung gegenwärtig und in der Zukunft weder befolgen, noch gegen sie verstoßen.
Dieses Verständnis der Verfügung ergibt sich im Wege der Auslegung (entsprechend § 133 BGB) derselben. Der Natur der Sache nach handelt es sich hierbei um eine Frage des konkreten Einzelfalls, unter Berücksichtigung aller für die Auslegung heranzuziehenden Gesichtspunkte. Schon deshalb kommt den von den klägerischen Prozessbevollmächtigten nach Schließen der mündlichen Verhandlung übersandten Rechtsprechungshinweisen nur sehr eingeschränkte Aussagekraft zu. Unabhängig davon ergibt sich aber auch unter Würdigung dieser Entscheidungen, die der Kammer im Übrigen in ihren Kernaussagen durchaus überwiegend bekannt waren, keine abweichende Einschätzung der Sach- und Rechtslage.
Die die Auslegung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs, Beschluss vom 7. November 2007 – 4 CS 07.1861 – juris, tragenden Einzelheiten etwa sind hier nicht bekannt. Der Beschluss des Verwaltungsgerichts (VG) Schwerin vom 27. Januar 2011 – 7 B 30/11 – juris Rn. 1, 7 und 20 hingegen legt dar, dass in der dort auszulegenden Verfügung aufgegeben worden war, Errichtung und Unterhaltung der Anlagen zu dulden.
Für die Behauptung der Klägerseite, die Verfügung verpflichte zwangsgeldbewehrt die Klägerseite auch dazu, den durch die Arbeiten geschaffenen Zustand zu dulden, ließe sich allenfalls – aber keineswegs zwingend – auf den unterschiedlichen Wortlaut der Verfügungsziffer 2 („... aufgefordert ... Arbeiten ... zu dulden...“) im Vergleich zu Ziffer 1 („... aufgefordert, das Betreten ... zum Zweck ... zu dulden“) verweisen. Alle anderen Umstände indes sprechen für die Auslegung im zuvor dargestellten Sinne. So ist auf Seite 5 der Begründung der Verfügung dargelegt, dass die Duldungsverfügung die Erzwingung durch Zwangsmittel der ohnehin schon kraft Gesetzes bestehenden Duldungspflichten ermöglichen soll. Auch ist entscheidend in den Blick zu nehmen, dass die Duldungsverfügung erkennbar dazu dient, gleichsam die von der Klägerseite nicht unterschriebene Zustimmungserklärung zu ersetzen.
Wodurch sich der vorliegende Fall etwa von dem des VG Freiburg i.Br., Urteil vom 20. Februar 2008 – 1 K 1078/06 – juris, unterscheiden dürfte, in dem es faktisch darum ging, den Abschluss einer Vereinbarung über die Einräumung einer beschränkt persönlichen Dienstbarkeit hinsichtlich der Verlegung einer Leitung über ein Grundstück bei Entschädigung für den Nutzungsausfall zu „ersetzen“.
Auch das wird in der Begründung der Verfügung (Seite 4 unten) unmissverständlich klargestellt („Daher...“). Die Zustimmungserklärung wiederum zielte darauf ab, die Durchführung der aus Sicht (u.a.) der BZR erforderlichen Arbeiten zu ermöglichen und dafür, also für die Vornahme der Arbeitsvorgänge, das Klägergrundstück vorübergehend in Anspruch zu nehmen (vgl. die Exemplare der Erklärungen Blatt 579 f. und 957 im Verwaltungsvorgang der BZR). Zum Beleg dafür sei ergänzend auf die Mail der BZR an die übrigen involvierten Behörden vom 11. Februar 2010 (Blatt 599 im Verwaltungsvorgang der BZR) sowie die dem Verfügungserlass zugrundeliegende Bitte des MUNLV vom 14. Mai 2010 hingewiesen (vgl. im Verwaltungsvorgang der BZR Blatt 820 f. „Duldungsverfügungen zur Ermöglichung der Arbeiten“).
Wäre es dem Beklagten hingegen darum gegangen, durch zwangsgeldbewehrte Verfügungen umfassend den durch die Sanierungsarbeiten geschaffenen Zustand gegen jegliche Veränderung abzusichern, hätte er sich nicht darauf beschränkt, entsprechende Verfügungen nur für die Bereiche zu erlassen, für die Zustimmungserklärungen nicht vorlagen. Abgesehen von der zusätzlichen Sicherung durch Zwangsgeldbewehrung hätte er damit entstehenden Rechtsunsicherheiten begegnen können, beispielsweise wenn Zustimmungserklärungen widerrufen werden.
Nur diesem Verständnis der Verfügung entspricht schließlich das prozessuale Verhalten des Beklagten: seine Positionierung im Sinne der Erledigung.
Eine Rückgängigmachung der Befolgung der Verfügung im Wege eines Vollzugsfolgenbeseitigungsanspruchs kommt nicht in Betracht. Denn das Dulden kann nicht rückgängig gemacht werden, und etwa die Beseitigung der Steinaufschüttung wäre kein Rückgängigmachen des Duldens ihrer Aufbringung.
Zu dieser Unterscheidung verhält sich das Urteil des VG Braunschweig vom 30. Januar 2002 – 8 A 388/00 – juris Rn. 15 nicht. Die Frage der Möglichkeit einer Rückgängigmachung einer vollzogenen Handlungsverpflichtung, wie im Urteil des VG Sigmaringen vom 16. November 2006 – 7 K 532/06 – juris, ist eine andere.
Ein etwaiges noch nicht abgeschlossenes Verwaltungszwangsverfahren existiert nach Angaben des Beklagten in der mündlichen Verhandlung nicht. Es sind auch keine Beseitigungs-, Erstattungs- o.ä. Begehren erkennbar, denen die Duldungsverfügung entgegenstehen könnte. Denn die Verfügung verhielt sich lediglich dazu, dass die Klägerseite die Vornahme der Arbeiten hinnehmen musste, traf indes keine eigene Aussage zur Frage der Rechtmäßigkeit und Unabänderlichkeit des Arbeitsergebnisses. Diese Fragen beantworten sich vielmehr aus den diesbezüglichen gesetzlichen Regelungen, insbesondere §§ 41 und 68 WHG.
Zu § 41 Abs. 2 WHG vgl. auch Czychowski/Reinhardt, WHG, 10. Aufl. 2010, § 41 Rdnr. 34.
Die Duldungsverfügung selbst verhält sich auch nicht zur Frage der Rechtmäßigkeit eines evtl. Kostenbescheides im Zusammenhang mit der durchgeführten Maßnahme. Für dieses Auslegungsergebnis spricht neben dem insoweit „schweigenden“ Wortlaut wieder die Parallelbetrachtung zur Zustimmungserklärung, die durch die Duldungsverfügung gleichsam ersetzt werden sollte: In der Zustimmungserklärung ist ausdrücklich angeführt, dass mit ihr eine Kostenübernahme nicht verbunden ist.
Abgesehen davon ist ein erledigter Verwaltungsakt gemäß § 43 Abs. 2 VwVfG NRW ab dem Zeitpunkt des erledigenden Ereignisses nicht mehr wirksam.
Vgl. auch Kopp/Schenke, a.a.O., § 113 Rdnr. 101 und 102 Abs. 2 m.w.Nw.
Es ist deshalb nicht ersichtlich, warum der Klägerseite im Verfahren betreffend einen evtl. Kostenbescheid der Einwand der Rechtswidrigkeit der Maßnahme abgeschnitten sein sollte. Erst recht ist nicht ersichtlich, dass eine Kostenerstattung die fortdauernde Wirksamkeit der Duldungsverfügung voraussetzen würde und diese deshalb in der Pflicht zur Kostenerstattung fortwirken würde.
Zur Situation bei der Ersatzvornahme vgl. OVG NRW, Urteil vom 4. November 1996 – 10 A 3363/92 – juris Rdnr. 15 ff.; ebd. Rn. 21 aber auch zu dem Fall, in dem sich die Grundverfügung (wie hier) vor Eintritt ihrer Unanfechtbarkeit erledigt.
Die Duldungsverfügung mag allenfalls rein tatsächlich mit Ursache dafür gewesen sein, dass evtl. Kostenforderungen nach sich ziehende Arbeiten durchgeführt werden konnten.
Die Klage ist auch hinsichtlich Ziffer 3 der angefochtenen Verfügung unzulässig, weil auch von dieser keinerlei Rechtswirkungen mehr ausgehen. Wie bereits dargelegt, kann gegen Ziffer 2 der Verfügung nicht mehr verstoßen werden. Dann aber geht auch die diesbezügliche Zwangsgeldandrohung ins Leere.
Auch mit dem sonach zur Entscheidung des Gerichts gestellten Hilfsantrag nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO ist die Klage unzulässig.
Dieser Antrag kann zwar, wie geschehen, hilfsweise gestellt werden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 15. November 1990 – 3 C 49/87 – juris Rdnr. 24.
Der Klägerseite fehlt aber das in § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO geforderte berechtigte Interesse an der begehrten Feststellung.
Ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse liegt vor bei jedem nach vernünftigen Erwägungen anzuerkennenden, schutzwürdigen Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder auch ideeller Art. Dabei ist entscheidend, dass die gerichtliche Entscheidung geeignet sein muss, die Position des Klägers in einem dieser Bereiche zu verbessern. Das berechtigte Interesse muss am Schluss der letzten mündlichen Verhandlung gegeben sein.
Vgl. nur Kopp/Schenke, a.a.O., § 113 Rdnr. 129 f., 132.
Generell unzureichend sind das abstrakte Interesse an der Klärung der Rechtslage oder eine fortgeschrittene „Fortsetzungslage“.
Vgl. m.w.Nw. Gerhardt, a.a.O., § 113 Rdnr. 90.
Die Umstände, die ihr Fortsetzungsfeststellungsinteresse begründen, hat die Klägerseite darzulegen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 15. November 1990 – 3 C 49/87 – juris Rdnr. 25.
In Bezug auf das Duldenmüssen des Arbeitsvorgangs (Ziffer 2 der Verfügung), das – wie ausgeführt – allein Regelungsgegenstand der streitigen Verfügung war, ist ein solches Interesse weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.
Insbesondere folgt ein Feststellungsinteresse nicht aus der von der Klägerseite behaupteten Wiederholungsgefahr. Bei Wiederholungsgefahr kann ein berechtigtes Interesse vorliegen, sofern diese ausreichend konkret dargetan ist. Dies ist der Fall, wenn die hinreichend bestimmte Gefahr besteht, dass unter im Wesentlichen unveränderten tatsächlichen und rechtlichen Umständen in absehbarer Zeit ein gleichartiger Verwaltungsakt ergehen wird.
Vgl. BVerwG, NVwZ 1990, 360; Kopp/Schenke, a.a.O., § 113 Rdnr. 141.
Im vorliegenden Fall mangelt es bereits an der hinreichenden Konkretisierung. Es fehlt an jeglicher grundstücksbezogener Angabe, warum konkret nochmals Arbeiten auf dem klägerischen Grundstück vorzunehmen sein sollten, zu deren Durchsetzung eine ähnliche Verfügung erforderlich sein könnte. Abgesehen davon würde es in einem solchen Fall an den im Wesentlichen unveränderten tatsächlichen und rechtlichen Umständen fehlen, weil keinerlei Anhaltspunkte dafür bestehen, dass es vor einer voraussichtlich nach anderen rechtlichen Verfahren ablaufenden endgültigen Sicherung nochmals zu einer groß angelegten vorläufigen Maßnahme, wie der durchgeführten, kommen soll, deren erforderlich geschlossene zeitgleiche Durchführung die hier in Rede stehende Verfügung veranlasst hat.
Auch ein Präjudizinteresse kann nicht festgestellt werden. Abgesehen davon, dass die schlichte Behauptung des Prozessbevollmächtigten der Klägerseite, die noch dazu pauschal und nicht grundstücksbezogen erfolgt ist, dass Schäden aufgetreten seien, für die ggf. (!) Ersatz verlangt werden solle, den insoweit geltenden Konkretisierungsanforderungen,
vgl. dazu Kopp/Schenke, a.a.O., § 113 Rdnr. 136 m.w.Nw.,
nicht ansatzweise genügt, besteht auch kein rechtlicher Bezug der erledigten Verfügung zu einem solchen Schadensersatzanspruch. Denn einer Feststellung, dass es der Klägerseite möglicherweise nicht zwangsgeldbewehrt versagt gewesen war, den Arbeiten entgegenzutreten, lässt sich für die Frage von Schadensersatzverpflichtungen im Zusammenhang mit den durch die Arbeiten geschaffenen Zuständen nichts entnehmen. Auch sonst ist weder vorgetragen noch ersichtlich, in welchem konkret zu erwartenden Verfahren die begehrte Feststellung relevant werden könnte oder welches konkret zu erwartende Verfahren durch die Autorität der beantragten Feststellung vermieden werden könnte.
Allein die Tatsache, dass die Klägerseite durch die Verfügung gezwungen worden ist, die Durchführung der Arbeiten gleichsam tatenlos hinzunehmen, begründet kein Rehabilitations- oder Genugtuungsinteresse. Es handelt sich auch nicht um einen tiefgreifenden Grundrechtseingriff, der sich typischerweise kurzfristig erledigt. Gegenteiliges macht die Klägerseite auch nicht geltend.
Zu den Voraussetzungen vgl. nur Kopp/Schenke, a.a.O., § 113 Rdnr. 142 f., 145 m.w.Nw.
Ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse in Bezug auf Ziffer 3 der Verfügung ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 i.V.m. Absatz 3 und § 162 Abs. 3. Dabei waren die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen nicht für erstattungsfähig zu erklären, weil diese keinen eigenen Sachantrag gestellt und sich sonach auch keinem eigenen Kostenrisiko ausgesetzt hatten.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ist § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO ergangen.
Anlass, die Berufung in Anwendung der §§ 124a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO zuzulassen, bestand nicht, weil die Voraussetzungen dieser Vorschriften nicht vorliegen. Insbesondere hat die Rechtssache keine grundsätzliche Bedeutung, weil es sich bei der Frage der Auslegung einer derartigen Verfügung um einen Einzelfall handelt, dessen Verallgemeinerungsfähigkeit nicht ersichtlich ist.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 100 Abs. 1, 41 Abs. 1 Nr. 2, 42 des Wasserhaushaltsgesetzes
§§ 55 Abs. 1, 57, 58 und 60 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen
§§ 39, 40 WHG
§§ 14, 12 OBG NRW, 138 LWG NRW. § 8 Abs. 4 WaStrG
§§ 41 und 68 WHG
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§§ 124a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO zuzulassen, bestand nicht, weil die Voraussetzungen dieser Vorschriften
§ 6 OBG
§ 41 WHG
§ 14 OBG
§ 133 BGB
§ 167 VwGO
§ 40 Abs. 1 Satz 2 bzw. Satz 3 WHG
§ 42 Abs. 1 Nr. 1 WHG
§ 40 Abs. 1 WHG
§ 91 Abs. 1 LWG
§ 41 Abs. 1 Nr. 2 WHG
§ 39 Abs. 1 Satz 2 WHG
§ 41 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 WHG
§ 41 Abs. 2 WHG
§ 97 Abs. 6 LWG
§ 8 Abs. 4 WaStrG
§ 40 Abs. 1 Satz 1 Alternative 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 43 Abs. 2 VwVfG NRW
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 138 des Wassergesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (LWG NRW) sowie § 14 Abs. 1 des Ordnungsbehördengesetzes
§ 8 Abs. 4 des Bundeswasserstraßengesetzes

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2009, 122
NVwZ 1990, 360
3 C 49/87
10 A 3363/92
14 S 2326/91
4 CS 07.18
7 B 30/11
1 K 1078/06
8 A 388/00
7 K 532/06