Verwaltungsgericht Meiningen (Thüringen, )
Urteil vom 2015-06-30, Aktenzeichen 2 K 258/14 Me
ECLI: ECLI:DE:VGMEINI:2015:0630.2K258.14ME.0A

Tenor:
I. Die Klage wird abgewiesen.
II. Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
III. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, soweit nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
1. Der Kläger wendet sich gegen die Beanstandung einer Satzungsänderung durch den Beklagten, die sich auf die hauptamtlichen/ehrenamtlichen Beigeordneten bezieht.
§ 4 der Hauptsatzung des Klägers vom 19.07.1994 (i. d. F. der 9. Änderungssatzung v. 13.10.2009) lautete wie folgt:
„§ 4Beigeordnete
(1)Der Landkreis hat zwei hauptamtliche Beigeordnete, von denen einer als Erster Beigeordneter Vertreter des Landrats ist, und einen ehrenamtlichen Beigeordneten.
(2)Bei Verhinderung des Ersten Beigeordneten vertritt der zweite hauptamtliche, bei dessen Verhinderung der ehrenamtliche Beigeordnete den Landrat. ..."
Entsprechend dieser Regelung hatte der Kläger früher zwei hauptamtliche und einen ehrenamtlichen Beigeordneten. Zuletzt war Erster Beigeordneter Herr ... K... und weitere hauptamtliche Beigeordnete Frau ... G.... Mit Ablauf des 07.09.2012 trat Herr K...r in den Ruhestand. Die reguläre sechsjährige Amtszeit der Frau G..., die am 12.10.2011 vom Kreistag gewählt und mit Wirkung zum 26.11.2011 unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Zeit für die Dauer von sechs Jahren zur hauptamtlichen Beigeordneten ernannt worden war (Besoldungsgruppe A 16), endet mit Ablauf des 25.11.2017.
Am 14.03.2013 wurde die 10. Änderungssatzung zur Hauptsatzung vom Kreistag beschlossen, am 02.05.2013 ausgefertigt und am 19.06.2012 im Amtsblatt des Wartburgkreises öffentlich bekannt gemacht. Sie enthält folgende Regelungen:
"Artikel 1§ 4 (Beigeordnete) wird wie folgt neu gefasst:
(1)Der Landkreis hat einen hauptamtlichen Beigeordneten, der als Erster Beigeordneter Vertreter des Landrats ist, und zwei ehrenamtliche Beigeordnete.
(2)Bei Verhinderung des hauptamtlichen Beigeordneten vertreten den Landrat die ehrenamtlichen Beigeordneten in folgender Reihenfolge:
-Erster ehrenamtlicher Beigeordneter
-Zweiter ehrenamtlicher Beigeordneter.
Artikel 2 Inkrafttreten
Die Änderungssatzung tritt am 08.09.2012 in Kraft."
Der Beklagte gab dem Kläger mit Schreiben vom 18.02.2013 Gelegenheit zur beabsichtigten rechtsaufsichtlichen Beanstandung Stellung zu nehmen.
Mit Schreiben vom 28.02.2013 wies der Kläger darauf hin, die Reduzierung der Zahl der hauptamtlichen Beigeordneten entspreche der Thüringer Kommunalordnung. Eine rechtsaufsichtliche Untersagung stelle damit einen Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht dar, für den es keine Grundlage gebe. Das Gleiche gelte im Grunde für die Anzahl der ehrenamtlichen Beigeordneten.
Mit Bescheid vom 18.04.2013 beanstandete der Beklagte die 10. Änderungssatzung vom 02.05.2012 zur Änderung der Hauptsatzung des Klägers. Der Kläger wurde aufgefordert, die 10. Änderungssatzung aufzuheben (Nr. 1). Die Aufhebung der Satzung habe innerhalb eines Monats nach Unanfechtbarkeit des Bescheids zu erfolgen. Komme der Kläger dem innerhalb der gesetzten Frist nicht nach, werde der Beklagte die Satzung im Wege der Ersatzvornahme aufheben (Nr. 2). Zur Begründung hieß es, nach der Änderungssatzung sehe § 4 der Hauptsatzung neue Fassung nur noch einen hauptamtlichen Beigeordneten vor, der als Erster Beigeordneter Vertreter des Landrats sei. Das Amt eines weiteren hauptamtlichen Beigeordneten sei nach der 10. Änderungssatzung mit Wirkung zum 08.09.2012 (Zeitpunkt des Inkrafttretens der Änderungssatzung) entfallen. Dies verstoße gegen beamtenrechtliche Grundsätze. Das statusrechtliche Amt eines kommunalen Wahlbeamten auf Zeit könne nicht durch eine Hauptsatzungsregelung während der laufenden Amtszeit des Beamten mit Wirkung für diesen Amtsinhaber abgeschafft werden. Frau G... sei auch nicht mit dem Eintritt des bisherigen Ersten Beigeordneten in den Ruhestand mit Wirkung zum 08.09.2012 Erste Beigeordnete geworden. Eine rechtskonforme Auslegung der 10. Änderungssatzung sei nicht möglich. Sie widerspräche dem erkennbaren Willen des Normgebers. Auch die durch die Änderungssatzung vorgenommene Erhöhung der in der Hauptsatzung vorgesehenen Zahl der ehrenamtlichen Beigeordneten auf zwei sei rechtswidrig. Gemäß § 110 Abs. 1 Satz 3 ThürKO könne die Hauptsatzung bis zu drei Beigeordnete vorsehen. Da die Hauptsatzung des Klägers neben dem Amt des hauptamtlichen Ersten Beigeordneten das Amt eines hauptamtlichen weiteren Beigeordneten vorsehen müsse, dürfe die Hauptsatzung neben diesen beiden Ämtern gemäß § 110 Abs. 1 Satz 3 ThürKO höchstens einen ehrenamtlichen Beigeordneten und nicht zwei ehrenamtliche Beigeordnete vorsehen. Zudem sei nach den Unterlagen, die vom Kläger mit Schreiben vom 22.02.2013 übersandt worden seien, davon auszugehen, dass der Text der vom Kreistag am 14.03.2012 beschlossenen 10. Änderungssatzung nicht identisch sei mit dem öffentlich bekannt gemachten Satzungstext. Es entspreche pflichtgemäßem Ermessen, die 10. Änderungssatzung zu beanstanden und ihre Aufhebung zu verlangen. In Anbetracht der erheblichen beamtenrechtlichen und kommunalverfassungsrechtlichen Bedeutung des § 4 der Hauptsatzung sei die Aufhebung der 10. Änderungssatzung im öffentlichen Interesse geboten. Der Anschein der Rechtsgültigkeit der Änderungssatzung könne nicht hingenommen werden, zumal beim Kläger infolge der 10. Änderungssatzung inzwischen weitere rechtswidrige Zustände eingetreten seien, die beseitigt werden müssten. Der Kläger wolle unter Berufung auf § 4 der Hauptsatzung in der Fassung der 10. Änderungssatzung keinen neuen hauptamtlichen Ersten Beigeordneten wählen. Ferner enthalte der Stellenplan der am 19.12.2012 beschlossenen Haushaltssatzung für das Jahr 2013 nur noch eine Stelle eines hauptamtlichen Beigeordneten, die mit Besoldungsgruppe B 2 bewertet sei (Stelle des Ersten Beigeordneten), eine weitere, mit Besoldungsgruppe A 16 bewertete, Stelle eines hauptamtlichen Beigeordneten sei im Stellenplan für das Jahr 2013 nicht mehr enthalten. Darüber hinaus habe der Kreistag in seiner Sitzung am 14.11.2012 einen Zweiten ehrenamtlichen Beigeordneten gewählt, wie dem auf der Internetseite des Klägers veröffentlichten Amtsblatt des Wartburgkreises vom 11.12.2012 zu entnehmen sei. Hinzu komme, dass beim Kläger selbst infolge der 10. Änderungssatzung Rechtsunsicherheit hinsichtlich der Frage bestehe, welchen Status Frau G... derzeit habe.
2. Am 06.05.2013 hat der Kläger Klage erhoben (2 K 262/13 Me). Nachdem der Kläger auch auf mehrmalige Nachfrage nicht zu erkennen gegeben hatte, die Klage noch begründen zu wollen, und die Beteiligten sich nicht weiter geäußert hatten, wurde das Verfahren am 12.03.2014 statistisch erledigt. Nach Vorlage der Klagebegründung am 12.06.2014 wurde das Verfahren am 19.06.2014 wieder aufgenommen und unter dem Aktenzeichen 2 K 258/14 Me fortgesetzt.
Der Kläger beantragt,
den Bescheid des Thüringer Landesverwaltungsamtes vom 18.04.2013 aufzuheben.
Zur Begründung trägt er vor, der Beklagte verkenne, dass die 10. Änderungssatzung zur Hauptsatzung des Wartburgkreises nicht in das statusrechtliche Amt eines Wahlbeamten eingreife, sondern der Zeitpunkt 08.09.2012 lediglich derjenige des Inkrafttretens der Satzung sei. Davon zu unterscheiden sei der Zeitpunkt, zu dem die satzungsrechtliche Regelung unter Beachtung beamtenrechtlicher Grundsätze umgesetzt werden könne. Die Amtszeit der weiteren hauptamtlichen Beigeordneten ende regulär mit Ablauf des 25.11.2017. In der Änderungssatzung sei an keiner Stelle die Regelung enthalten, dass bereits mit Inkrafttreten der Änderungssatzung auch eine zeitgleiche Umsetzung des angestrebten Zieles (Wegfall eines hauptamtlichen Beigeordneten) beabsichtigt gewesen sei. Auch könne ohne Verstoß gegen § 110 Abs. 1 Satz 3 ThürKO zum nächstmöglichen Zeitpunkt, also dem Ausscheiden von Frau G... und der Wahl eines Ersten Kreisbeigeordneten, die Zahl der ehrenamtlichen Beigeordneten auf zwei erhöht werden. Die fehlende Identität der vom Kreistag beschlossenen Änderungssatzung mit dem öffentlich bekannt gemachten Satzungstext sei ohne Belang. Da die Umsetzung des angestrebten Ziels der 10. Änderungssatzung, nämlich die Reduzierung der Zahl der hauptamtlichen Beigeordneten, ohnehin erst nach Ablauf der Amtszeit der weiteren hauptamtlichen Beigeordneten ohne Verstoß gegen beamtenrechtliche Grundsätze möglich sei, sei der Zeitpunkt des Inkrafttretens irrelevant. Die Beanstandung der 10. Änderungssatzung in Verbindung mit dem Verlangen ihrer Aufhebung entspräche nicht pflichtgemäßem Ermessen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung trägt er vor, die Argumentation des Klägers, dass durch die am 19.06.2012 öffentlich bekanntgemachte 10. Änderungssatzung das Amt des weiteren hauptamtlichen Beigeordneten nicht schon mit dem Inkrafttreten der Änderungssatzung am 08.09.2012 hätte wegfallen sollen, sondern erst mit Wirkung zum Zeitpunkt des regulären Ablaufs der Amtszeit von Frau G... als weitere hauptamtliche Beigeordnete im November 2017, sei neu. Die Argumentation überzeuge nicht. In der Satzung sei mit der Inkrafttretensregelung selber (Art. 2 der Änderungssatzung) eine Regelung enthalten, aus der sich ergebe, dass der Wegfall eines hauptamtlichen Beigeordneten bereits mit Wirkung zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Änderungssatzung beabsichtigt gewesen sei. Es bedürfe keiner ausdrücklichen Regelung in einer Satzung, dass das, was mit der Satzung geregelt werde, ab dem Zeitpunkt des Inkrafttretens der Satzung gelten solle. Im Übrigen sei der Wegfall des Amts eines hauptamtlichen Beigeordneten mit Wirkung zum 08.09.2012 vom Kreistag beabsichtigt gewesen. In seinem Schreiben an das Thüringer Landesverwaltungsamt vom 02.08.2012 sei der Kläger unter Hinweis auf das bevorstehende Inkrafttreten am 08.09.2012 ganz selbstverständlich davon ausgegangen, dass der Kläger "künftig", d.h. ab dem 08.09.2012, aufgrund der 10. Änderungssatzung nur noch einen hauptamtlichen Beigeordneten haben werde. Auch habe der Kreistag am 14.11.2012 einen zweiten ehrenamtlichen Beigeordneten gewählt. Der Kläger versuche, der Änderungssatzung im Nachhinein einen anderen Inhalt beizumessen. Das im Beanstandungsbescheid ausgesprochene Aufhebungsverlangen sei geboten, um den von der 10. Änderungssatzung ausgehenden Anschein der Rechtsgültigkeit zu beseitigen und hierdurch Klarheit über die Rechtslage zu schaffen. Es sei nicht nachvollziehbar, was der Kläger hiergegen einwenden wolle. An die Hauptsatzung in der Fassung der 10. Änderungssatzung, die auf der Internetseite des Klägers veröffentlicht sei, halte sich der Kläger selbst nicht mehr.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichts- sowie die Behördenakte Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist unbegründet. Der Bescheid des Beklagten vom 18.04.2013 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO –). Zu Recht hat der Beklagte die 10. Änderungssatzung vom 02.05.2012 zur Änderung der Hauptsatzung des Klägers beanstandet und den Kläger aufgefordert, die 10. Änderungssatzung aufzuheben. Die 10. Änderungssatzung verletzt geltendes Recht. Ermessensfehler des Beklagten sind nicht ersichtlich.
1. Rechtsgrundlage der angegriffenen Verfügung vom 18.04.2013 ist § 120 Abs. 1 Satz 1 Thüringer Kommunalordnung (ThürKO). Danach kann die Rechtsaufsichtsbehörde u.a. rechtswidrige Beschlüsse des Landkreises, die geltendes Recht verletzen, beanstanden und verlangen, dass sie aufgehoben werden.
a) Der Beschluss vom 14.03.2012 zur 10. Änderungssatzung der Hauptsatzung verletzt geltendes Recht. Dies hat der Beklagte in dem angefochtenen Bescheid zutreffend dargelegt.
aa) § 4 der Hauptsatzung neue Fassung sieht nur noch einen hauptamtlichen Beigeordneten vor, der als Erster Beigeordneter Vertreter des Landrats ist. Das Amt eines weiteren hauptamtlichen Beigeordneten ist mit Wirkung zum 08.09.2012 (Zeitpunkt des Inkrafttretens der Änderungssatzung) entfallen. Dies verstößt gegen beamtenrechtliche Grundsätze. Das statusrechtliche Amt eines kommunalen Wahlbeamten auf Zeit kann nicht durch eine Hauptsatzungsregelung während der laufenden Amtszeit des Beamten mit Wirkung für diesen Amtsinhaber ohne gesetzliche Ermächtigungsgrundlage abgeschafft werden. Die weitere hauptamtliche Beigeordnete ist auch nicht mit dem Eintritt des bisherigen Ersten Beigeordneten in den Ruhestand mit Wirkung zum 08.09.2012 Erste Beigeordnete geworden. Dies wäre nur durch Wahl möglich, wodurch ihr Beamtenverhältnis als weitere Beigeordnete enden würde (§ 22 Abs. 3 BeamtStG). Das Amt des Ersten Beigeordneten ist ein anderes statusrechtliches Amt als das Amt eines weiteren hauptamtlichen Beigeordneten. Der hauptamtliche Beigeordnete, der "als Erster Beigeordneter Vertreter des Landrats ist", ist der Beigeordnete, den gemäß § 110 Abs. 1 Satz 1 ThürKO jeder Landkreis als allgemeinen Vertreter des Landrats im Sinne des § 110 Abs. 1 Satz 4 ThürKO haben muss. Das Amt eines weiteren hauptamtlichen Beigeordneten (§ 110 Abs. 1 Satz 5 ThürKO) hat einen anderen Status. Dies ergibt sich aus den besoldungsrechtlichen Regelungen des § 2 Abs. 3 Nr. 2 und Nr. 3 der Thüringer Kommunalbesoldungsverordnung (ThürKomBesV), wonach die Ämter eines hauptamtlichen Beigeordneten als erster Stellvertreter des Landrats einerseits und "weiteren" hauptamtlichen Beigeordneten andererseits voneinander unterschieden und unterschiedlichen Besoldungsgruppen zugeordnet sind. Die Einstufung hat gemäß § 7 Abs. 1 des Thüringer Gesetzes über kommunale Wahlbeamte (ThürKWBG) vor der jeweiligen Wahl zu erfolgen.
Ist die durch die Änderungssatzung vorgenommene Streichung des Amts eines weiteren hauptamtlichen Beigeordneten rechtswidrig, so ist auch die Erhöhung der in der Hauptsatzung vorgesehenen Zahl der ehrenamtlichen Beigeordneten auf zwei rechtswidrig. Diese Regelung verstößt gegen § 110 Abs. 1 Satz 3 ThürKO, wonach die Hauptsatzung bis zu drei Beigeordnete vorsehen kann. Muss die Hauptsatzung des Klägers neben dem Amt des hauptamtlichen Ersten Beigeordneten das Amt eines hauptamtlichen weiteren Beigeordneten vorsehen, so darf neben diesen beiden Ämtern die Hauptsatzung höchstens einen ehrenamtlichen Beigeordneten und nicht zwei ehrenamtliche Beigeordnete vorsehen.
bb) Eine rechtskonforme Auslegung der Satzung ist nicht möglich. Auch hierauf hat der Beklagte zu Recht hingewiesen.
Dass die Änderungssatzung erst wirksam hätte werden sollen nach der Beendigung des bestehenden Beamtenverhältnisses auf Zeit der Frau G... als weitere hauptamtliche Beigeordnete, widerspräche dem erkennbaren Willen des Normgebers. Der Wortlaut der Inkrafttretensregelung des Art. 2 der Änderungssatzung knüpft an den Zeitpunkt des damals bevorstehenden Eintritts des bisherigen Ersten Beigeordneten in den Ruhestand an. Aus der Niederschrift zur Kreistagssitzung vom 14.03.2012 ergibt sich, dass der Kreistag mit der 10. Änderungssatzung hatte erreichen wollen, dass es bereits ab dem Zeitpunkt des Ausscheidens des bisherigen Ersten Beigeordneten nicht mehr zwei hauptamtliche Beigeordnete geben sollte. In der Niederschrift heißt es, "die Zeit sei günstig", da der bisherige Erste Beigeordnete im September in den Ruhestand gehe.
Ist die Änderungssatzung am 08.09.2012 in Kraft getreten und wirksam geworden, ist bereits zu diesem Zeitpunkt mit konstitutiver Wirkung das Amt eines weiteren hauptamtlichen Beigeordneten weggefallen. Dies steht im Widerspruch zu dem fortbestehenden Beamtenverhältnis auf Zeit der Frau G... als weiterer hauptamtlicher Beigeordneter. Dieser Widerspruch lässt sich auch nicht auflösen mit der Argumentation des Klägers, die Einwände des Beklagten beträfen allenfalls Fragen der Umsetzung der Satzung, nicht aber die Satzung selbst; der Zeitpunkt 08.09.2012 sei lediglich derjenige des Inkrafttretens der Satzung, wovon der Zeitpunkt zu unterscheiden sei, zu dem die satzungsrechtliche Regelung unter Beachtung beamtenrechtlicher Grundsätze umgesetzt werden könne. Der Wille des Satzungsgebers sei es gewesen – wie der Klägervertreter in der mündlichen Verhandlung ausführte –, das Satzungsziel zum nächstmöglichen Zeitpunkt umzusetzen. Habe man zunächst noch an den 08.09.2012 gedacht, sei später klar geworden, dass das Satzungsziel erst nach der Beendigung der Amtszeit der Frau G... umgesetzt werden könne. Mit dieser Argumentation wird jedoch der eindeutige Wille des Satzungsgebers von der Verwaltung uminterpretiert. Der Satzungsgeber wollte das Amt des weiteren hauptamtlichen Beigeordneten zum 08.09.2012 abschaffen und hat dies auch mit konstitutiver Wirkung getan. Dass das Beamtenverhältnis der Frau G... in tatsächlicher Hinsicht nicht angetastet werden soll, ändert hieran nichts. Der Satzungsgeber hat es rechtlich grundlegend angetastet und dies bereits ab dem 08.09.2012 getan. Auch das Argument des Klägers, die in der 10. Änderungssatzung erfolgte Reduzierung der Zahl der hauptamtlichen Beigeordneten stehe mit der Thüringer Kommunalordnung in Übereinstimmung, ändert nichts daran, dass die Änderungssatzung in das statusrechtliche Amt einer kommunalen Wahlbeamtin auf Zeit eingreift und dieses mit konstitutiver Wirkung abschafft.
cc) Nach allem verletzt der Beschluss vom 14.03.2012 zur 10. Änderungssatzung der Hauptsatzung geltendes Recht. Insoweit kommt es nicht weiter darauf an, dass – worauf der Beklagte in dem angefochtenen Bescheid hinweist – der Text der vom Kreistag am 14.03.2012 beschlossenen 10. Änderungssatzung wohl nicht identisch ist mit dem öffentlich bekannt gemachten Satzungstext hinsichtlich der Regelung in Art. 2 der 10. Änderungssatzung (Inkrafttreten).
b) Der Beklagte hat deshalb in dem angefochtenen Bescheid zu Recht die 10. Änderungssatzung zur Hauptsatzung des Klägers beanstandet und den Kläger aufgefordert, die 10. Änderungssatzung aufzuheben. Im Hinblick auf die Ermessensausübung des Beklagten sind Bedenken weder substantiiert vorgetragen worden noch ersichtlich.
2. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit hat ihre Rechtsgrundlagen in § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.
Die Berufung war nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO vorliegt.
Beschluss:
Der Streitwert wird auf 15.000,00 Euro festgesetzt.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 2 Gerichtskostengesetz (GKG) i. V. m. den Empfehlungen in Nr. 22.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der am 31.05./01.06.2012 und 18.07.2013 beschlossenen Änderung (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 20. Aufl., Anh. § 164 Rn. 14).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 711 ZPO
§ 110 Abs. 1 Satz 3 ThürKO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 22 Abs. 3 BeamtStG
§ 110 Abs. 1 Satz 1 ThürKO
§ 110 Abs. 1 Satz 4 ThürKO
§ 110 Abs. 1 Satz 5 ThürKO
§ 154 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO
§ 52 Abs. 2 Gerichtskostengesetz

Zitierte Entscheidungen: 2 K 262/13
2 K 258/14