Schleswig Holsteinisches Oberverwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-08-18, Aktenzeichen 1 KN 3/11
ECLI: ECLI:DE:OVGSH:2011:0818.1KN3.11.0A

Tenor:
Die Satzung der Antragsgegnerin über die Veränderungssperre für das Gebiet des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplanes Nr. 2 "Legehennenanlage Gut K" in der Fassung der 1. Änderung wird für unwirksam erklärt.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Der Antragsgegnerin wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der erstattungsfähigen Kosten abzuwenden, wenn nicht der Antragsteller vorher in gleicher Höhe Sicherheit leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Antragsteller wendet sich mit seinem Normenkontrollantrag gegen eine Veränderungssperre. Er ist Eigentümer eines land- und forstwirtschaftlichen Betriebes im Gebiet der Antragsgegnerin. Seit dem Jahr 2008 betreibt er auf seiner Hofanlage eine Anlage zur Legehennenhaltung für 59.300 Tiere. Diese Anlage soll - ohne bauliche Veränderung - auf 68.500 Tiere erweitert werden. Außerdem beabsichtigt er, ca. 850 m südlich des vorhandenen Legehennenstalles unmittelbar angrenzend an die gemeindliche Kläranlage eine weitere Legehennenanlage für 76.500 Tiere zu errichten. Im Hinblick darauf beschloss die Gemeindevertretung der Antragsgegnerin am 30. März 2010 die Aufstellung des Bebauungsplans Nr. 2 und eine darauf bezogene Veränderungssperre. Zu den Planungszielen heißt es im Aufstellungsbeschluss:
"Bei der Legehennenanlage handelt es sich um eine nach Bundesimmissionsschutzgesetz zu genehmigende Anlage. Diese Anlage macht, aufgrund ihrer Nähe zur Wohnbebauung und ihrer Auswirkung auf Natur und Umwelt, insbesondere wegen des anfallenden Kots, der Belange des Gewässer- und Trinkwasserschutzes sowie des zu erwartenden Lieferverkehrs, eine städtebauliche Konzeption der Gemeinde erforderlich. Aufgrund des Spannungsfeldes zwischen Siedlungsbereich und der unmittelbaren Nachbarschaft der Gutsanlage entsteht das gemeindliche Steuerungsbedürfnis. Dieses erfordert eine intensive Abarbeitung der öffentlichen und privaten Belange in den hierfür vorgesehenen städtebaulichen Verfahren einer Bebauungsplanaufstellung."
Das im Aufstellungsbeschluss vorgesehene Plangebiet umfasst den Gutshof des Antragstellers im Norden und erstreckt sich über ca. 1,5 km nach Süden und ca. 450 m von Osten nach Westen. Die Fläche ist mit Ausnahme des Gutshofs und des Klärwerks im Südwesten vollständig unbebaut. Am 02. November 2010 wurde die Veränderungssperre ausgefertigt und trat am 25. November 2010 in Kraft.
Mit Beschluss vom 13. Dezember 2010 ergänzte die Antragsgegnerin den Aufstellungsbeschluss wie folgt:
"1. ...
Das Planungsziel der Gemeinde umfasst neben den im Beschluss vom 30.03.2010 benannten Zielen ausdrücklich auch die Freihaltung großer Landschaftsteile von der Bebauung, zur Förderung des Tourismus und der Erholung und zum Schutz des Landschaftsbildes.
2. Die Gemeindevertretung hat in mehreren Arbeitssitzungen und in Gesprächen mit dem Vorhabenträger verschiedene Standortalternativen für eine mögliche Legehennenanlage zur Kenntnis genommen. Nach dem jetzigen Stand der Planung wird ein Standort ca. 1.000 m südlich der Ortslage K und ca. 650 m nördlich der Ortslage K, östlich der K 19 als voraussichtlich am besten geeigneter Standort in die städtebauliche Planung übernommen.
3. Der Geltungsbereich des Aufstellungsbeschlusses vom 30.03.2010 wird entsprechend dem anliegenden Lageplan erweitert."
Die Erweiterung erstreckt sich erheblich weiter nach Süden und Osten und umfasst auch den von der Antragsgegnerin vorgesehenen Standort für den Legehennenstall. Am 13. Dezember 2010 beschloss die Antragsgegnerin auch die 1.Änderung der Veränderungssperre. Die einzige Regelung der Änderungssatzung wurde in Art. 1 getroffen, in dem es heißt, dass die Plankarte gemäß Anlage neu gefasst werde.
Ein zwischenzeitlich nach § 4 BImSchG gestellter Genehmigungsantrag des Antragstellers blieb im Ergebnis erfolglos. Das zuständige Landesamt führte zur Begründung aus, dass das Vorhaben bauplanungsrechtlich nach § 35 Abs. 1 S. Nr. 1 BauBG zu beurteilen und im Grundsatz zulässig sei. Ihm stehe aber die Veränderungssperre entgegen. Obwohl die Veränderungssperre nach seiner Beurteilung unwirksam sei, habe er sie zu beachten, denn er habe nicht die Kompetenz, die Satzung zu verwerfen. Der Antragsteller erhob gegen den ablehnenden Bescheid Klage.
Der Antragsteller hat am 05. April 2011 ein Normenkontrollverfahren gegen die Veränderungssperre eingeleitet. Er hält die Veränderungssperre für unwirksam und führt zur Begründung aus: Der Planung der Gemeinde fehle die erforderliche Konkretisierung einer Planungskonzeption. Es handele sich ausschließlich um eine rechtlich unzulässige Verhinderungsplanung. Die Antragsgegnerin habe keinerlei Vorstellungen über die bauliche Nutzung im vorgesehenen Plangebiet. Die Begründung zu dem Beschluss vom 30. März 2010 erläutere lediglich die - aus Sicht des Antragstellers aber zweifelhafte - Erforderlichkeit der Planung. Die Planungsinhalte blieben völlig offen. Es gehe der Antragsgegnerin lediglich um die Verortung der Legehennenanlage, sonst sei keinerlei positives Konzept ersichtlich. Dies gelte auch für den geänderten Aufstellungsbeschluss und die darauf bezogene Veränderungssperre. Eine Heilung komme bereits deshalb nicht in Betracht, weil ansonsten die ursprünglich unzulässige Veränderungssperre sanktionslos bliebe. Die Unzulässigkeit einer nur zum Zwecke der Zeitgewinnung beschlossenen Veränderungssperre wäre ad absurdum geführt, wenn eine Gemeinde in der Lage wäre, diesen Zeitvorsprung zur Konkretisierung der Planung zu nutzen. Dies müsse umso mehr gelten, wenn sich das Planungskonzept einer Gemeinde im Hinblick auf Tierhaltungsanlagen im Laufe des Planungsverfahrens auf einen Standort außerhalb des eigentlichen Geltungsbereichs und damit der Veränderungssperre konkretisiere. Die vorgesehene Planung sei auch nicht erforderlich. Der Antragsteller nimmt insoweit auf die Ausführungen des Landesamtes für Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume im Widerspruchsbescheid vom 12. Mai 2011 Bezug.
Der Antragsteller beantragt,
die am 30. März 2010 beschlossene und am 25. November 2010 in Kraft getretene Veränderungssperre für das Gebiet des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans Nr. 2 i.d.F. der am 13. Dezember 2010 und am 27. Januar 2011 in Kraft getretenen 1. Änderung der Satzung für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Normenkontrollantrag abzulehnen.
Sie hält den Normenkontrollantrag für unbegründet. Die Auffassung des Antragstellers, dass eine Gemeinde nicht befugt sei, die Zulässigkeit von Anlagen, die gemäß § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB privilegiert seien, planerisch zu steuern, treffe nicht zu. Die Planung sei auch erforderlich i.S.v. § 1 Abs. 3 BauGB. Die Zuerkennung einer Privilegierung einer Legehennenanlage nach § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB sei zunehmend erheblichen rechtlichen Zweifeln ausgesetzt. Zudem werfe die bereits bestehende Legehennenanlage erhebliche städtebauliche Spannungen auf, so dass die Gemeinde gehalten sei, die durch eine nochmalige Verdoppelung der Kapazität zu erwartenden städtebaulichen Beeinträchtigungen planerisch zu steuern und zu minimieren.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte sowie die Planungsvorgänge der Antragsgegnerin Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der zulässige Normenkontrollantrag ist begründet, denn die angefochtene Veränderungssperre ist unwirksam.
a) Der Satzungsbeschluss vom 30.März 2010 über den Erlass der Veränderungssperre ist rechtswidrig, weil die Planung der Antragsgegnerin zu diesem Zeitpunkt, der für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des Beschlusses maßgeblich ist (vgl. Senat, Urt. v. 17.02.2011 - 1 KN 12/10; OVG Lüneburg, Beschl. v. 15.10.1999 – 1 M 3614/99, BRS 62, Nr. 122 – juris Rn. 8; OVG Berlin, Urt. v. 02.12.1988 – 2 A 3.87, BRS 49, Nr. 111; Ernst-Zinkahn-Bielenberg, BauGB, Loseblatt, Stand 01. März 2011, § 14 Rn. 49), nicht ausreichend konkretisiert war. Eine Veränderungssperre darf erst dann erlassen werden, wenn die Planung, die sie sichern soll, ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll (stRspr, z.B. BVerwG, Urteil vom 10.09.1976 - 4 C 39.74 - BVerwGE 51, 121; Beschluss vom 27.07.1990 - 4 B 156.89 - ZfBR 1990, 302; Beschluss vom 25. 11. 2003 - 4 BN 60.03 -, BRS 66 Nr. 115; BVerwG, Urteil vom 19.02.2004 - 4 CN 16/03 - BVerwGE 120, 138; BVerwG, Urteil v. 19.02.2004 - 4 CN 13/03 - BRS 67 Nr. 118). Wesentlich ist dabei, dass die Gemeinde bei Erlass der Veränderungssperre bereits positive Vorstellungen über den Inhalt des Bebauungsplans entwickelt hat. Sie muss zumindest Vorstellungen über die Art der baulichen Nutzung haben, sei es, dass sie einen bestimmten Gebietstyp nach der Baunutzungsverordnung, sei es dass sie bestimmte nach § 9 Abs. 1 BauGB festsetzbare Nutzungen im Blick hat (BVerwG Urt. v. 19.02.2004 - 4 CN 13/03 - BRS 67 Nr. 118). Eine Negativplanung, die sich darin erschöpft, einzelne Vorhaben auszuschließen, reicht nicht aus. Denn wenn Vorstellungen über die angestrebte Art der baulichen Nutzung der betroffenen Grundflächen fehlen, ist der Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans noch offen. Die nachteiligen Wirkungen der Veränderungssperre wären - auch vor dem Hintergrund des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG - nicht erträglich, wenn sie zur Sicherung einer Planung dienen sollte, die sich in ihrem Inhalt noch in keiner Weise absehen lässt (BVerwG, Urteil vom 10.09.1976 - 4 C 39.74 - BVerwGE 51, 121; Beschluss vom 5.02.1990 - 4 B 191.89 - ZfBR 1990, 206). Diese Voraussetzungen lagen zum maßgeblichen Zeitpunkt (s.o.) nicht vor. Bei Fassung des Satzungsbeschlusses hatte die Antragsgegnerin keinerlei positive Vorstellungen, welche Festsetzungen im Plangebiet getroffen werden sollten. Dem Aufstellungsbeschluss ist nur zu entnehmen, dass die Antragsgegnerin für die Verwirklichung der Legehennenanlage ein Planungsbedürfnis gesehen hat. Auch sonst ergeben sich aus den Planungsvorgängen keinerlei Anhaltspunkte für eine Konkretisierung der Planung. Das Schreiben des Amtes Preetz-Land vom 27. Oktober 2010, das im Zusammenhang mit einem Zurückstellungsantrag an das Landesamt für Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume gerichtet worden war, zeigt nur die von der Antragsgegnerin befürchteten Probleme und den Willen, diesen Problemen durch Erlass eines Bebauungsplanes zu begegnen, auf. Es macht aber nicht - und zwar auch nicht ansatzweise - deutlich, welche planerischen Festsetzungen beabsichtigt waren. Der Vermerk des Teams für zentrale Dienste, Strategische Steuerung und Entwicklungsplanung vom 01. November 2010 über die Arbeitssitzung vom 12. Oktober 2010 macht ebenfalls deutlich, dass die Antragsgegnerin damals noch keinerlei konkrete Planungsvorstellungen hatte. Es heißt dort ausdrücklich, dass noch keine eingehende Analyse angestellt worden sei und dass ein Alternativstandort noch gesucht werden solle. Die am 24. November 2010 veröffentlichte Veränderungssperre ist deshalb unwirksam.
b) Die am 13. Dezember 2010 beschlossene 1. Änderung der o.g. Veränderungssperre, durch die das Gebiet der Veränderungssperre vom 02. November 2010 neu gefasst wird, geht ins Leere. Die Änderung dieser Satzung war nicht möglich, weil sie aus den oben genannten Gründen von Anfang an unwirksam war (vgl. zu einer ähnlichen Problematik OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 07.05.2007 - 7 D 64/06.NE - NVwZ-RR 2008, 13 zur Änderung eines unwirksamen Bebauungsplans). Die 1. Änderung kann auch nicht etwa dahingehend ausgelegt werden, dass damit eine neue - originäre - Veränderungssperre beschlossen werden sollte. Dies entsprach erkennbar nicht dem Willen der Antragsgegnerin, die ausdrücklich die "1. Änderung" beschlossen hat. Der Begriff "1. Änderung" ist keine bloße Falschbezeichnung (sog. falsa demonstratio), wie es die Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung geltend gemacht hat. Davon könnte allenfalls dann ausgegangen werden, wenn die Antragsgegnerin die Unwirksamkeit der ursprünglichen Veränderungssperre erkannt, deshalb beabsichtigt hätte, eine neue Veränderungssperre zu schaffen, und dies versehentlich nicht zum Ausdruck gebracht hätte. Hierfür liegen jedoch keinerlei Anhaltspunkte vor. Die Antragsgegnerin hat dies vor der mündlichen Verhandlung auch niemals geltend gemacht. Gegen die Annahme einer Falschbezeichnung spricht auch, dass die Gemeindevertretung ihr Satzungsermessen nicht (erneut) über das "Ob" einer Veränderungssperre, sondern nur über den Umfang des Gebiets ausgeübt hat. Schließlich sind auch die in § 2 der Ursprungssatzung geregelten Verbote in der am 13. Dezember 2010 beschlossenen Satzung nicht erneut festgesetzt worden.
c) Bei dieser Beurteilung kann es dahingestellt bleiben, ob der mit Beschluss vom 13. Dezember 2010 ergänzte Aufstellungsbeschluss ausreichend konkretisiert war, um eine Veränderungssperre zu erlassen. Der Senat weist allerdings darauf hin, dass insoweit durchaus Zweifel bestehen. Die Antragsgegnerin hat in der Zwischenzeit zwar die Eignung verschiedener Standorte für eine Legehennenanlage untersucht und im Aufstellungsbeschluss zum Ausdruck gebracht, dass ein Standort ca. 1.000 m südlich der Ortslage K und ca. 650 m nördlich der Ortslage K hierfür am besten geeignet sei. Damit ist der Planungswille, die vom Antragsteller vorgesehene Legehennenanlage dort anzusiedeln, ausreichend konkret zum Ausdruck gebracht worden sein. Für den ganz überwiegenden übrigen Teil des sehr großen Gebiets, auf das sich der Aufstellungsbeschluss und die Veränderungssperre ebenfalls beziehen, dürften aber weiterhin keine konkreten planerischen Vorstellungen vorliegen. Aus dem schlichten Hinweis darauf, dass das Planungsziel "neben den im Beschluss vom 30.03.2010 benannten Zielen ausdrücklich auch die Freihaltung großer Landschaftsteile von der Bebauung, zur Förderung des Tourismus und der Erholung und zum Schutz des Landschaftsbildes" umfasse, wird nicht deutlich, ob die Antragsgegnerin diese Fläche insgesamt oder nur Teile davon von Bebauung freihalten will und welche Festsetzungen zur Realisierung einer solchen Planung in Betracht gezogen werden.
Die Nebenentscheidungen folgen aus § 154 Abs. 1 sowie § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Gründe, die die Zulassung der Revision rechtfertigen könnten (vgl. § 132 Abs. 2 VwGO), liegen nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 4 BImSchG
§ 167 VwGO
§ 35 Abs. 1 S. Nr. 1 BauBG
§ 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB
§ 9 Abs. 1 BauGB
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 51, 121
BVerwGE 120, 138
NVwZ-RR 2008, 13
1 KN 12/10
1 M 3614/99
2 A 3.87
4 C 39.74
4 B 156.89
4 BN 60.03
4 CN 16/03
4 CN 13/03
4 B 191.89
7 D 64/06