Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2026-01-20, Aktenzeichen 10 D 92/25.NE
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2026:0120.10D92.25NE.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerinnen tragen die Kosten des Verfah­rens zu je 1/2.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragstellerinnen dürfen die Voll­streckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Antragsgeg­nerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Be­trags leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerinnen wenden sich gegen den Bebauungsplan Nr. 000
„J.-straße“ der Antragsgegnerin (im Folgenden: Bebauungsplan).
Die Antragstellerin zu 1. ist Eigentümerin von im Plangebiet gelegenen Grundstücken und betreibt auf einem ihrer Grundstücke einen O.-Drogeriemarkt mit einer Verkaufsfläche von 702,96 m². Die Antragstellerin zu 2. betreibt im Plangebiet als Mieterin einen V.-Markt mit einer Verkaufsfläche von 808,51 m².
Das etwa 2,3 Hektar große Plangebiet liegt im Stadtteil R. und ist Teil eines zusammenhängenden Gewerbestandorts, der sich beidseits der E.-straße und des J.-straße erstreckt. Das Plangebiet wird im Norden und Osten durch den Hauptfriedhof, im Süden durch den J.-straße und im Westen durch die X. Straße begrenzt.
In seiner Sitzung am 16. Februar 2017 beschloss der Rat das Einzelhandelskonzept für die Antragsgegnerin (im Folgenden: Einzelhandelskon­zept), das durch Ratsbeschluss vom 15. Juni 2023 zur Anpassung des zentralen Versorgungsbereichs F. teilfortgeschrieben und durch Ratsbeschluss vom 27. Juni 2024 für die Standortagglomerationen E.-straße und J.-straße aktualisiert wurde (im Folgenden: Aktualisierung Einzelhandelskonzept). Darin legte er mit dem Hauptzentrum Stadtkern N., dem Stadtteilzentrum I. sowie den Nahversorgungszentren R., T., F. und N.-W. sechs zentrale Versorgungsbereiche fest. Das Plangebiet liegt nicht in einem zentralen Versorgungsbereich.
Nach den textlichen Festsetzungen des Bebauungsplans sind Einzelhandelsbetriebe und -nutzungen mit den nachfolgend aufgeführten nahversorgungs- und zentrenrelevanten Hauptsortimenten gemäß N. Liste nicht zulässig. Zulässig sind Einzelhandelsbetriebe und -nutzungen mit nicht zentrenrelevantem Kernsortiment, wenn die nahversorgungs- und zentrenrelevanten Sortimente der N. Liste in der Summe einen Anteil von 10 % an der Gesamtverkaufsfläche (Randsortiment) des jeweiligen Betriebs nicht überschreiten.
In seiner Sitzung am 19. September 2024 beschloss der Rat den Bebauungsplan als Satzung. Der Satzungs­beschluss wurde im Amtsblatt vom 24. September 2024 bekannt gemacht. Zugleich wurde an jeweils denselben Tagen die Aufhebung des das Plangebiet umfassenden Bebauungsplans Nr. 141 „J.-straße“ beschlossen und bekanntgemacht.
Die Antragstellerinnen haben am 7. März 2025 den Normenkontrollantrag gestellt.
Zur Begründung tragen sie im Wesentlichen vor: Die Heranziehung des Einzelhandelskonzepts begründe nicht die städtebauliche Rechtfertigung im Sinne von § 1 Abs. 3 BauGB und führe auch nicht zu einer gerechten Abwägung. Es fehle in der Planbegründung - auch unter Berücksichtigung des Einzelhandelskonzepts - an einer ausreichenden Begründung, dass die Festsetzungen der Erhaltung und Entwicklung zumindest eines der zentralen Versorgungsbereiche der Antragsgegnerin dienten. Es sei schon nicht hinreichend dargelegt, welcher zentrale Versorgungsbereich geschützt werden solle. Zudem fehlten Erläuterungen zu der Schutzwürdigkeit und -bedürftigkeit der zentralen Versorgungsbereiche sowie deren Einzelhandelsstruktur und gutachterliche Untersuchungen zu den Kaufkraftabflüssen. Dass sich der im Planbereich gelegene Einzelhandel auf das Hauptgeschäftszentrum auswirken könne, liege fern. Dies gelte ebenso für Auswirkungen auf das Nahversorgungszentrum R., mit dessen Einzugsbereich keine Überschneidungen bestünden. Es sei auch nicht dargestellt, inwieweit sich im Plangebiet überhaupt noch zentrenschädigende Einzelhandelsbetriebe ansiedeln könnten. Dies gelte ebenso in Bezug auf Verkaufsflächenerweiterungen bei bestehenden Betrieben sowie für die Frage, ob sich diese schädlich auf die zentralen Versorgungsbereiche auswirken könnten. Angesichts der Veränderungen im Nahversorgungszentrum R. könne das auch nur unzureichend fortgeschriebene Einzelhandelskonzept nicht zur Rechtfertigung des Einzelhandelsausschlusses herangezogen werden. Schließlich gehe der Einzelhandelsausschluss über das Einzelhandelskonzept hinaus, weil sich die Betriebe mangels erweiterten Bestandsschutzes nicht zukunftsfähig aufstellen könnten und schließen müssten. Das Abwägungsgebot sei verletzt, weil die mit dem Einzelhandelsausschluss verbundenen Eigentumsbeschränkungen nicht hinreichend berücksichtigt worden seien. Es fehle eine hinreichende Auseinandersetzung mit der Gewährung eines erweiterten Bestandsschutzes sowie den konkreten Erweiterungsabsichten der Antragstellerin zu 2. Zudem sei das Entstehen einer gravierenden Nahversorgungslücke, insbesondere in der „Z. siedlung“, nicht in die Abwägung eingestellt worden. Die Planschadensersatzansprüche seien nicht hinreichend abgewogen worden. Abwägungsfehler ergäben sich ferner daraus, dass der Einzelhandelsausschluss auch einen Verkauf der ausgeschlossenen Warengruppen in einem nur geringen Umfang erfasse.
Die Antragstellerinnen beantragen,
den Bebauungsplan Nr. 000 „J.-straße“ der Antragsgegnerin für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen wie folgt vor: Der Einzelhandelsausschluss sei städtebaulich erforderlich. Er diene nicht nur dem Schutz, sondern auch der Stärkung und Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche. Da er den Ansiedlungsempfehlungen des Einzelhandelskonzepts folge, müssten nachteilige Auswirkungen auf die zentralen Versorgungsbereiche nicht im Einzelnen dargelegt werden. Gegen die Annahme, der Einzelhandelsausschluss könne ausnahmsweise keinerlei Beitrag zum Schutz und zur Stärkung der Zentren leisten, spreche die besondere Standortgunst. Der Einzelhandelsausschluss gehe auch nicht über das Einzelhandelskonzept hinaus, in dem gerade ein passiver Bestandsschutz empfohlen werde. Dass das Einzelhandelskonzept wegen fehlender Aktualität seine rechtfertigende Wirkung verloren haben könnte, werde von den Antragstellerinnen nicht dargelegt. Abwägungsfehler lägen nicht vor. Es habe eine umfassende Bestandsaufnahme der im Plangebiet befindlichen Nutzungen, eine einzelfallbezogene Auseinandersetzung mit den Auswirkungen des Einzelhandelsausschlusses auf diese sowie eine abwägungsfehlerfreie Höhergewichtung des städtebaulichen Ziels der Erhaltung und Entwicklung der zentralen Versorgungsbereiche gegeben. Eine Nahversorgungslücke entstehe nicht, weil der V.-Markt keinen zusätzlichen Beitrag zur wohnungsnahen Versorgung leiste. Der Rat habe sich auch ausreichend mit Planschadensersatzansprüchen befasst. Schließlich sei es nicht abwägungsfehlerhaft, dass der Verkauf von nahversorgungs- und zentrenrelevanten Haupt- bzw. Kernsortimenten auch bei nur geringem Umfang ausgeschlossen werde.
In dem Berufungsverfahren 10 A 1717/22 begehrt die mit der hiesigen Antragstellerin zu 2. konzernverbundene Klägerin die Erteilung eines bauplanungsrechtlichen Vorbescheids für die Erstellung eines Lebensmittel-Discountmarkts mit einer Verkaufsfläche von 1.000 m² im Plangebiet.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Aufstellungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag hat keinen Erfolg.
A. Der Antrag ist zulässig. Die Antragstellerinnen sind insbesondere antragsbefugt.
Antragsbefugt kann in Folge nachteiliger Festsetzungen nicht nur der Eigentümer eines im Plangebiet gelegenen Grundstücks sein, sondern auch derjenige, dem als dinglich Nutzungsberechtigter, Mieter oder Pächter Rechte an einem Grundstück zustehen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Juni 2015 - 4 CN 5.14 -, juris Rn. 11, sowie Beschlüsse vom 25. September 2013 - 4 BN 15.13 -, juris Rn. 3, und vom 25. Januar 2002 - 4 BN 2.02 -, juris Rn. 4, m. w. N.; OVG NRW, Urteil vom 24. April 2024 - 2 D 81/22.NE -, juris Rn. 64.
Die Antragstellerin zu 1. ist als Eigentümerin eines innerhalb des Plangebiets gelegenen Grundstücks, das durch die textlichen Festsetzungen des Einzelhandelsausschlusses im Bebauungsplan in seiner gewerbli­chen Nutzbarkeit eingeschränkt wird, sowie als Betreiberin eines dort gelegenen O.-Drogeriemarkts in ihrer Rechtsstellung betroffen und damit antragsbefugt i. S. d. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Dies gilt ebenso für die Antragstellerin zu 2., die im Plangebiet einen V.-Markt betreibt.
B. Der Antrag ist aber unbegründet.
Der Bebauungsplan ist wirksam. Er weist keine beachtlichen formellen oder materiellen Mängel auf.
I. Die textlichen Festsetzungen zum Einzelhandelsausschluss lassen sich auf § 9 Abs. 2a BauGB stützen.
Nach dieser Vorschrift kann für im Zusammenhang bebaute Ortsteile (§ 34 BauGB) zur Erhaltung oder Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche, auch im Interesse einer verbrauchernahen Versorgung der Bevölkerung und der Innen­entwicklung der Gemeinden, in einem Bebauungsplan festgesetzt werden, dass nur bestimmte Arten der nach § 34 Abs. 1 und 2 BauGB zulässigen baulichen Nutzungen zulässig oder nicht zulässig sind oder nur ausnahmsweise zugelas­sen werden können; die Festsetzungen können für Teile des räumlichen Geltungsbereichs des Bebauungsplans unterschiedlich getroffen werden (Satz 1). Dabei ist insbesondere ein hierauf bezogenes städtebauliches Entwicklungskonzept im Sinne des § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB zu berücksichtigen, das Aussagen über die zu erhaltenden oder zu entwickelnden zentralen Versorgungsbereiche der Ge­meinde oder eines Gemeindeteils enthält (Satz 2). In den zu erhaltenden oder zu entwi­ckelnden zentralen Versorgungsbereichen sollen die planungsrechtlichen Vo­raussetzungen für Vorhaben, die diesen Versorgungsbereichen dienen, nach § 30 BauGB oder § 34 BauGB vorhanden oder durch einen Bebauungsplan, des­sen Aufstellung förmlich eingeleitet ist, vorgesehen sein (Satz 3).
Diesen Vorgaben wird der Bebauungsplan gerecht.
1. Mit dem Einzelhandelsausschluss, der einen im Zusammenhang bebauten Ortsteil betrifft, werden für das Plangebiet bestimmte Arten der nach § 34 Abs. 1 und 2 BauGB zulässigen Nutzungen für nicht zulässig er­klärt.
§ 9 Abs. 2a BauGB erfasst sowohl den Ausschluss von Nutzungsarten nach § 1 Abs. 5 BauNVO als auch den von Unterarten von Nutzungen i. S. d. § 1 Abs. 9 BauNVO.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Oktober 2024 - 4 CN 1.24 -, juris Rn. 12, und Beschluss vom 11. Juni 2010 - 4 B 75.09 -, juris Rn. 9; OVG NRW, Urteil vom 7. Juni 2019 - 2 A 670/17 -, juris Rn. 50 f., m. w. N.
Diese Möglichkeit zur Feindifferenzierung wird im Rahmen von § 9 Abs. 2a BauGB - wie bei § 1 Abs. 9 BauGB - lediglich dadurch begrenzt, dass sie sich auf bestimmte Anlagen- oder Betriebstypen beziehen muss, die es in der sozialen und ökonomischen Realität bereits gibt.
Vgl. Kuschnerus/Bischopink/Wirth, Der standortgerechte Einzelhandel, 2. Auflage 2018, Rn. 555 und 602; anders zu § 9 Abs. 2a BauGB noch OVG NRW, Urteil vom 21. September 2020 - 10 D 59/18.NE -, juris Rn. 40 ff.; zu § 1 Abs. 9 BauNVO: BVerwG, Beschluss vom 5. Juni 2014 - 4 BN 8.14 -, juris Rn. 10; zur Übertragbarkeit auf § 9 Abs. 2a BauGB: BVerwG, Urteil vom 22. Oktober 2024 - 4 CN 1.24 -, juris Rn. 12, und Beschluss vom 14. Oktober 2022 - 4 BN 12.22 -, juris Rn. 14; OVG NRW, Urteil vom 7. Juni 2019 - 2 A 670/17 -, juris Rn. 50 ff.
Diesen Anforderungen genügen die textlichen Festsetzungen in den Sätzen 1 und 3. Sie sind hinreichend abstrakt und mit ihnen hat der Rat auch keine neue Nutzungsart erfunden. Sowohl die in Satz 1 genannten Einzelhandelsbetriebe, die ein nahversorgungs- und zentrenrelevantes Haupt- bzw. Kernsortiment vertreiben, als auch die in Satz 3 genannten Einzelhandelsbetriebe, die ein nicht zentrenrelevantes Haupt- bzw. Kernsortiment vertreiben und über ein zentrenrelevantes Randsortiment von mehr als 10 % verfügen, sind Betriebstypen, die in der sozialen und ökonomischen Realität vorhanden sind.
Vgl. zur Zulässigkeit der Begrenzung von Randsortimenten: OVG S.-A., Urteil vom 17. Mai 2017 - 2 K 51/15 -, juris Rn. 61; so offenbar auch BVerwG, Urteil vom 27. März 2013 - 4 C 13.11 -, juris Rn. 21; offen gelassen von OVG NRW, Urteil vom 8. Dezember 2023 - 10 D 275/21.NE -, juris Rn. 40; kritisch: Kuschnerus/Bischopink/ Wirth, Der standortgerechte Einzelhandel, 2. Auflage 2018, Rn. 564.
2. Der Einzelhandelsausschluss dient dem Zweck der Erhaltung bzw. Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche.
Bei einem auf § 9 Abs. 2a BauGB gestützten sektoralen Bebauungsplan wird die an die planerischen Vorstellungen der Gemeinde anknüpfende städtebauliche Erforderlichkeit nach § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB durch § 9 Abs. 2a Satz 1 BauGB konkretisiert und inhaltlich ausgeformt. Entscheidet sich eine Gemeinde im Rahmen ihrer planerischen Gestaltungsfreiheit für dieses Planungsinstrument, macht sie sich das in § 9 Abs. 2a Satz 1 BauGB vorgegebene städtebauliche Ziel zu eigen. Festsetzungen eines solchen Bebauungsplans haben daher nur dann Bestand, wenn sie dem Zweck der Erhaltung oder Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche dienen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Oktober 2024 - 4 CN 1.24 -, juris Rn. 10, Beschluss vom 6. August 2013 - 4 BN 8.13 -, juris Rn. 10.
Ein Nachweis, dass durch die Zulassung von Einzelhandelsbetrieben mit den nahversorgungs- und zentrenrelevanten Sortimenten eine Beeinträchtigung der zentralen Versorgungsbereiche tatsächlich eintreten wird, ist nicht Voraussetzung für einen Einzelhandelsausschluss. § 9 Abs. 2a BauGB ermöglicht es den Gemeinden nicht nur, zentrale Versorgungsbereiche davor zu schützen, dass sie ihren Versorgungsauftrag generell oder hinsichtlich einzelner Branchen nicht mehr in substantieller Weise wahrnehmen können. Eine Festsetzung nach § 9 Abs. 2a BauGB kann auch darauf gerichtet sein, die Attraktivität der Zentren zu steigern oder, wenn sie ihre Funktion verloren haben, diese wieder zu entwickeln.
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 15. Mai 2013 - 4 BN 1.13 -, juris Rn. 11; OVG NRW, Urteile vom 8. Dezember 2023 - 10 D 275/21.NE -, juris Rn. 54, vom 15. November 2017 - 7 A 2048/15 -, juris Rn. 67, und vom 30. Oktober 2015 - 7 A 2621/13 -, juris Rn. 48.
Eine Festsetzung genügt aber nicht schon dann den Anforderungen des § 9 Abs. 2a Satz 1 BauGB, wenn die Möglichkeit der Förderung der Erhaltung oder Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche nicht von vornherein ausgeschlossen werden kann.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Oktober 2024 - 4 CN 1.24 -, juris Rn. 11.
Einer solchen Festsetzung muss vielmehr - schon als Tatbestandsvoraussetzung des § 9 Abs. 2a Satz 1 BauGB - nach den konkreten Gegebenheiten im Plangebiet und den hiernach realistischerweise zu erwartenden Entwicklungen ein Förderpotenzial hinsichtlich des normativ vorgegebenen Ziels der Erhaltung oder Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche zukommen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Oktober 2024 - 4 CN 1.24 -, juris Rn. 12, und Beschluss vom 2. Juni 2025 - 4 B 31.24 -, juris Rn. 6; Decker, jurisPR-BVerwG 10/2025 Anm. 3.
Dabei kann sich der Plangeber die recht­fertigende Wirkung eines städtebaulichen Entwicklungskonzepts zunutze machen. Legt ein Zentrenkonzept die für die Funktionsfähigkeit der jeweiligen Zentren entscheidenden und mithin zentrenbildenden Sortimente fest und werden diese Sortimente in einem Bebauungsplan für ein Gebiet außerhalb der Zentren ausgeschlossen, ist im Sinne eines Regel-Ausnahme-Prinzips das Förderpotential grundsätzlich zu bejahen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. März 2013 - 4 C 13.11 -, juris Rn. 19, sowie Beschluss vom 28. Juni 2021 - 4 BN 67.20 -, juris Rn. 14; siehe auch schon OVG NRW, Urteile vom 21. September 2020 - 10 D 59/18.NE -, juris Rn. 62, vom 29. Oktober 2018 - 10 A 964/16 -, juris Rn. 50, vom 15. November 2017 - 7 A 2048/15 -, juris Rn. 57, und vom 14. Oktober 2013 - 2 D 103/12.NE -, juris Rn. 70.
Nur wenn nach den Umständen des jeweiligen Einzelfalls der Ausschluss zentrenrelevanter Sortimente ausnahmsweise keinen Beitrag zum Zentrenerhalt oder zur Zentrenentwicklung leisten kann, ist das erforderliche Förderpotenzial zu verneinen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Oktober 2024 - 4 CN 1.24 -, juris Rn. 12, 19, sowie Beschluss vom 28. Juni 2021 - 4 BN 67.20 -, juris Rn. 14.
Vor diesem Hintergrund bedarf die städtebauliche Rechtfertigung eines Einzelhandelsausschlusses einer eingehenden Begründung des Bebauungsplans, aus der sich ergibt, dass und warum nach der jeweiligen konkreten Planungssituation ein solcher zur Förderung des Planziels geeignet ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Oktober 2024 - 4 CN 1.24 -, juris Rn. 12, 19, und Beschlüsse vom 2. Juni 2025 - 4 B 31.24 -, juris Rn. 6, vom 14. Oktober 2022 - 4 BN 12.22 -, juris Rn. 14, und vom 6. August 2013 - 4 BN 8.13 -, juris Rn. 6.
Diesen Anforderungen wird der Einzelhandelsausschluss hier gerecht.
a. In der Planbegründung wird hinreichend darlegt, dass und warum der Einzelhandelsausschluss im Bebauungsplan zur Förderung des Planziels geeignet ist.
Danach zielt der Bebauungsplan auf die Erhaltung und Stärkung der zentralen Versorgungsbereiche der Antragsgegnerin, insbesondere des Hauptgeschäfts-zentrums Innenstadt und des Nahversorgungszentrums R.. Zur Begründung wird ausdrücklich auf das Einzelhandelskonzept Bezug genommen und ausgeführt, das Plangebiet liege danach außerhalb der dort abgegrenzten zentralen Versorgungsbereiche. Die im Plangebiet ansässigen Einzelhandelsbetriebe mit nahversorgungs- und zentrenrelevantem Sortiment der N. Liste stünden in deutlicher Konkurrenz zum Zentrengefüge der Stadt. Nach den Zielsetzungen des Einzelhandelskonzepts sollten die bestehenden Einzelhandelsbetriebe auf ihren Bestand begrenzt werden (Planbegründung, S. 4).
Dies deckt sich mit dem in Bezug genommenen Einzelhandelskonzept, in dem ein Standortkonzept entwickelt worden ist und zudem die Sicherung und Stärkung der zentralen Versorgungsbereiche im Stadtgebiet als Ziele formuliert sind (Einzelhandelskonzept, S. 44 ff., 105 ff.). Dabei wird die Einzelhandelsstruktur detailliert erfasst und bewertet (Einzelhandelskonzept, S. 44 ff.) sowie auf dieser Grundlage die sog. N. Liste mit nahversorgungs- und zentrenrelevanten Sortimenten erstellt (Einzelhandelskonzept, S. 87 ff.). Die Einzelhandelsbetriebe entlang des J.-straße sind im Einzelhandelskonzept als Standortagglomeration außerhalb der integrierten Lage klassifiziert (Einzelhandelskonzept, S. 100). Dort sollen die vorhandenen Sortimente - auch unterhalb der Großflächigkeit - auf den Bestand begrenzt werden (Aktualisierung Einzelhandelskonzept, S. 3). Mit den Nahversorgungsanbietern am Standort „J.-straße“ ergebe sich ein Besatz, der starken Wettbewerbsdruck auf in Siedlungsbereiche integrierte und somit wohnungsnahe Lebensmittelanbieter auslöse (Aktualisierung Einzelhandelskonzept, S. 5, 7 f.). Gemeinsam mit dem Standortbereich „E.-straße“ werde aktuell rund 7.600 m² Verkaufsfläche durch Einzelhandelsbetriebe mit nahversorgungsrelevantem Kernsortiment belegt. Damit beeinträchtigten sie die Entwicklungsfähigkeit von zentralen Versorgungsbereichen, die entsprechende Magnetbetriebe benötigten, und die wohnungsnahe Versorgung, da sie Kaufkraftpotentiale an nicht integrierten Standorten bänden.
b. Es ist unter Berücksichtigung der vorstehenden Darlegungen des Plangebers erkennbar, dass dem festgesetzten Einzelhandelsausschluss ein Förderpotenzial hinsichtlich des normativ vorgegebenen Ziels der Erhaltung oder Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche zukommt. Der Einzelhandelsausschluss zielt ausschließlich auf die Beschränkung zentren- und nahversorgungsrelevanter Sortimente, indem er Einzelhandelsbetriebe mit entsprechendem Haupt- bzw. Kernsortiment für nicht zulässig erklärt und für Einzelhandelsbetriebe mit anderen Haupt- bzw. Kernsortimenten das nahversorgungs- und zentrenrelevante Randsortiment auf 10 % an der Gesamtverkaufsfläche des jeweiligen Betriebs beschränkt.
Ein Ausnahmefall, in dem der Ausschluss dieser Sortimente nach den konkreten Umständen im vorliegenden Einzelfall keinen Beitrag zum Zentrenerhalt oder zur Zentrenentwicklung leisten kann, ist hier nicht gegeben. Vielmehr liegt es angesichts der nachvollziehbaren Erwägungen in dem Einzelhandelskonzept auf der Hand, dass die Ansiedlung von Einzelhan­delsbetrieben mit nahversorgungs- und zentrenrelevanten Sortimenten im Plangebiet - auch mit Blick auf die in der Planbegründung (S. 3) hervorgehobene Standortgunst des Gebiets, insbesondere wegen dessen guter verkehrlicher Anbindung - das überge­ordnete Ziel, entsprechende Einzelhandelsbetriebe in die Zentren zu lenken, gefährden könnte.
Die Kritik der Antragstellerinnen, es sei schon unklar, zu welchen zentralen Versorgungsbereichen konkret eine Konkurrenzsituation bestehen solle, geht fehl. Wie oben dargelegt, wird in der Planbegründung klargestellt, dass es um die Erhaltung und Stärkung (zumindest) des Hauptgeschäftszentrums Innenstadt und des Nahversorgungszentrums R. geht. Es ist angesichts der vorstehenden Erwägungen in der Planbegründung bzw. dem Einzelhandelskonzept auch nicht erkennbar, dass - wie die Antragstellerinnen offenbar geltend machen - die Entfernung des Plangebiets zu diesen zentralen Versorgungsbereichen die Annahme rechtfertigt, der Einzelhandelsausschluss könne keinen Beitrag zum Zentrenerhalt oder zur Zentrenentwicklung leisten.
Der weitere Einwand der Antragstellerinnen, es fehlten gutachterliche Ermittlungen zu der Frage, ob Einzelhandelsbetriebe im Plangebiet relevante Kaufkraftabflüsse aus den zentralen Versorgungsbereichen hervorrufen könnten, greift ebenfalls nicht durch. Wie oben ausgeführt, sind Festsetzungen nach § 9 Abs. 2a BauGB nicht darauf beschränkt, zentrale Versorgungsbereiche im Status quo zu erhalten, sondern dürfen etwa auch der Attraktivitätssteigerung dienen.
Vor diesem Hintergrund steht auch die Überlegung des Plangebers, bei der Erweiterung bestehender Einzelhandelsbetriebe lasse sich ein Nachweis schädlicher Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche (i. S. v. § 34 Abs. 3 BauGB) häufig nicht führen (Planbegründung, S. 3), einem Einzelhandelsausschluss auf der Grundlage von § 9 Abs. 2a BauGB nicht entgegen.
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 15. Mai 2013 - 4 BN 1.13 -, juris Rn. 11, und vom 14. Februar 2013 - 4 B 44.12 -, juris Rn. 4.
Weiter ist es offensichtlich und bedarf keiner gesonderten Begründung, dass sich im Plangebiet trotz der vorhandenen Bebauung weitere Einzelhandelsbetriebe mit nahversorgungs- bzw. zentrenrelevantem Sortiment ansiedeln bzw. sich dort bereits vorhandene Betriebe erweitern könnten. Dies zeigt schon das Beispiel des Lebensmitteldiscounters der Antragstellerin zu 2., dessen Erweiterungsabsicht Anlass für die Planung war (Planbegründung, S. 10). Unabhängig davon wird in der Planbegründung (S. 3 f.) auf mögliche Nutzungsänderungen bestehender Betriebe zugunsten anderer zentrenrelevanter Sortimente hingewiesen.
Schon angesichts der Bezugnahme auf das Einzelhandelskonzept mit der auf Grundlage einer Bestandserfassung erfolgten Erstellung einer Liste mit nahversorgungs- bzw. zentrenrelevanten Sortimenten, die in den Bebauungsplan übernommen worden ist, bedurfte es entgegen der Auffassung der Antragstellerinnen auch keiner weiteren Ausführungen in der Planbegründung dazu, warum gerade die in den textlichen Festsetzungen aufgeführten Sortimente ausgeschlossen werden.
c. Der Rat konnte sich zur Rechtfertigung seines Einzelhandelsausschlusses allein auf das Einzelhandelskonzept berufen. Er musste keine weiteren Erwägungen anstellen, weil der Einzelhandelsausschluss, anders als die Antragstellerinnen geltend machen, nicht über die Empfehlungen des Einzelhandelskonzepts hinausgeht.
Der Einzelhandelsausschluss geht insbesondere nicht deshalb über das Einzelhandelskonzept hinaus, weil er keinen erweiterten Bestandsschutz vorsieht. Einen solchen sehen auch die Handlungsempfehlungen des Einzelhandelskonzepts für das Plangebiet nicht vor. Das Einzelhandelskonzept orientiert sich an Ziel 6.5-8 LEP NRW, wonach dem Entstehen neuer sowie der Verfestigung und Erweiterung bestehender Einzelhandelsagglomerationen mit zentrenrelevanten Sortimenten außerhalb der zentralen Versorgungsbereiche entgegenzuwirken sei und folgert daraus, dass die vorhandenen Sortimente und Verkaufsflächen im Plangebiet auf den Bestand zu begrenzen und Zuwächse auszuschließen seien, weil sie mit einer Verfestigung und Erweiterung verbunden wären (Einzelhandelskonzept, S. 3; Aktualisierung Einzelhandelskonzept, S. 3, 9). Dabei wird angenommen, dass schon die aktuell vorhandene Verkaufsfläche der Standortbereiche „E.-straße“ und „J.-straße“ die Entwicklungsfähigkeit der zentralen Versorgungsbereiche sowie die wohnungsnahe Versorgung beeinträchtige und eine Festsetzung auf den Bestand zwingend erforderlich sei (Aktualisierung Einzelhandelskonzept, S. 9). Diesen Ausführungen kann ein über den passiven Bestandsschutz hinausgehender Schutz für bestehende Einzelhandelsbetriebe im Plangebiet nicht entnommen werden.
d. Das Einzelhandelskonzept hat seine rechtfertigende Wirkung auch nicht verloren. Zwar ist der Einzelhandel einem steten und biswei­len schnellen Veränderungsprozess unterworfen, so dass mit fortschreitendem Zeitablauf Anlass bestehen kann, die Aktualität der Zielsetzungen eines einmal beschlossenen Einzelhandelskonzepts, dessen planerische Umsetzung ansteht, zu überprüfen. Dafür gibt es aber keine bestimmte zeitliche Grenze. Vielmehr ist maßgeblich, ob konkrete Anhaltspunkte dafür bestehen, dass gerade die auf die jeweils in Rede stehende Bauleitplanung bezogenen Prämissen des Konzepts nicht mehr gelten könnten.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 8. Dezember 2023 - 10 D 275/21.NE -, juris Rn. 64 f., m. w. N.
Dafür ergeben sich hier keine Hinweise. Das Einzelhandelskonzept ist im Jahr 2017 beschlossen und in Bezug auf das Plangebiet im Jahr 2024 aktualisiert worden. Allein der von den Antragstellerinnen konkret geltend gemachte Umstand, dass sich der A.-Markt an der R.-straße 95 weiter nach Westen verlagert habe und an dem Standort nun ein H.- sowie ein Q.-Markt seien, stellt die Grundkonzeption des Einzel­handelskonzepts nicht in Frage und lässt seine rechtfertigende Wirkung nicht entfallen.
II. Der Einzelhandelsausschluss ist nicht wegen einer fehlerhaften Abwägung unwirksam.
Der hier durch § 9 Abs. 2a Satz 1 BauGB konkretisierte und inhaltlich ausgeformte § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB setzt der Bauleitplanung eine erste, wenn auch strikt bindende Schranke, die lediglich grobe und einigermaßen offensichtliche Missgriffe ausschließt. Für die Einzelheiten einer konkreten planerischen Lösung, insbesondere ihrer Angemessenheit und Verhältnismäßigkeit, ist demgegenüber das Abwägungsgebot maßgeblich, das gemäß § 1 Abs. 7 BauGB darauf gerichtet ist, die von der Planung berührten öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen und unverhältnismäßige oder gleichheitswidrige Belastungen zu vermeiden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Oktober 2024 - 4 CN 1.24 -, juris Rn. 9, m. w. N.
Diesen Anforderungen wird die Abwägungsentscheidung gerecht.
1. Der Rat hat die Interessen der Eigentümer und Nutzungsberechtigten der im Plangebiet liegenden Grundstücke in nicht zu beanstandender Weise im Rahmen der Abwägung be­rücksichtigt.
Eine Gemeinde kann durch ihre Bauleitplanung die bauliche Nutzbarkeit von Grundstücken verändern und dabei auch die privaten Nutzungsmöglichkeiten einschränken oder gar aufheben. Allerdings setzt eine wirksame städtebauliche Planung voraus, dass hinreichend gewichtige städtebaulich beachtliche Allge­meinbelange für sie sprechen. Die Beschränkung der Nutzungsmöglichkeiten eines Grundstücks muss vom Plangeber als ein wichtiger Belang privater Eigen­tümerinteressen bei der nach § 1 Abs. 7 BauGB gebotenen Abwägung der öffent­lichen und der privaten Belange beachtet werden.
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 5. Oktober 2015 - 4 BN 31.15 -, juris Rn. 5, und vom 15. Mai 2013 - 4 BN 1.13 -, juris Rn. 17; OVG NRW, Urteil vom 8. Dezember 2023 - 10 D 275/21.NE -, juris Rn. 79.
Die Interessen der betroffenen Grundeigentümer an einer möglichst wirtschaftli­chen Nutzung ihrer im Plangebiet gelegenen Grundstücke werden durch einen Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben mit nahversorgungs- und zentrenrele­vanten Sortimenten nicht unangemessen beeinträchtigt, wenn ihnen eine hinrei­chende Bandbreite möglicher Nutzungen verbleibt. Auch wenn die Vermarktung der Grundstücke im Plangebiet für die verbliebenen zulässigen Nutzungen im Einzelfall Schwierigkeiten verursachen könnte, ergäbe sich daraus allein grund­sätzlich kein Abwägungsfehler.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 8. Dezember 2023 - 10 D 275/21.NE -, juris Rn. 83, und vom 21. September 2020 - 10 D 59/18.NE -, juris Rn. 96.
Das Gebot zur Ermittlung und Bewertung des Abwägungsmaterials setzt mit Blick auf die Bestandsschutzinteressen eine sorgfältige Bestandsaufnahme der im Plangebiet vorhandenen Nutzungen voraus.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 8. Dezember 2023 - 10 D 275/21.NE -, juris Rn. 81, und vom 13. Juli 2020 - 10 D 37/18.NE -, juris Rn. 38.
Eine Gemeinde darf im Grundsatz die vorhandene Nutzung „festschreiben“, um die mit Erweiterungen verbundenen Auswirkungen - etwa auf die Funktionsfähigkeit zentraler Versorgungsbereiche - zu verhindern.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. November 2005 - 4 BN 36.05 -, juris Rn. 10.
Nach diesen Grundsätzen erweist sich die Abwägung des Rates mit Blick auf die Eigentums- und Nutzungsinteressen nicht als fehlerhaft.
a. Der Rat hat zutreffend erkannt, dass und in welchem Umfang die künftige Nutzbarkeit der Grundstücke im Plangebiet eingeschränkt wird und damit die Interessen der Eigentümer und Nutzungsberechtigten beeinträchtigt werden.
Er hat auf der Grundlage einer den oben genannten Anforderungen entsprechenden Bestandsaufnahme (vgl. Planbegründung, S. 3-5, 9-14) insbesondere erkannt, dass der ansässige Lebensmitteldiscounter, der Drogeriemarkt und der Getränkemarkt sowie der Blumen- und Zimmerpflanzenverkauf der ansässigen Gärtnerei durch den Einzelhandelsausschluss auf den passiven Bestandsschutz verwiesen werden (Planbegründung, S. 9). Dabei hat er auch das konkrete Interesse der Antragstellerin zu 2. an einer Erweiterung des V.-Markts beachtet und erkannt, dass der Einzelhandelsausschluss der beabsichtigten Erweiterung entgegensteht. Es ergeben sich auch keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass dem Rat nicht bewusst gewesen wäre, dass der Einzelhandelsausschluss auch den Verkauf der aufgelisteten nahversorgungs- und zentrenrelevanter Sortimente umfasst, wenn dieser zwar im Haupt- bzw. Kernsortiment, aber nur im geringen Umfang erfolgen soll.
b. Der Rat hat sich frei von beachtlichen Abwägungsfehlern dafür entschieden, die vorhandene Bebauung auf den passiven Bestandsschutz zu setzen.
aa. Er konnte das Interesse, die bestehenden Einzelhandelsbetriebe zum Schutz und zur Stärkung der integrierten Versorgungslagen auf ihren Bestand zu begrenzen, gegenüber dem Interesse der Eigentümer und Nutzungsberechtigten an der Gewährung eines erweiterten Bestandsschutzes höher gewichten.
(1) Der Senat vermag in der Entscheidung des Rates, einen Einzelhandelsausschluss auf der Grundlage von § 9 Abs. 2a BauGB festzusetzen statt einen qualifizierten Bebauungsplan mit erweitertem Bestandsschutz nach § 1 Abs. 10 BauNVO zu beschließen, keine Abwägungsfehler zu erkennen. Dass sich der Rat zur zeitnahen Umsetzung seiner hier maßgeblichen städtebaulichen Vorstellung (Planbegründung, S. 3 f.) für das Planungsinstrument des § 9 Abs. 2a BauGB entschieden hat, lässt nicht auf eine fehlerhafte Gewichtung der bei der Abwägung zu berücksichtigenden Belange schließen.
Vgl. dazu auch OVG NRW, Urteil vom 4. März 2022 - 10 D 107/19.NE -, juris Rn. 66.
(2) Auch die Entscheidung des Rates, vorhandenen Betrieben im Interesse des Zentrenschutzes nicht durch räumlich begrenzte Sonderregelungen auf der Grundlage des § 9 Abs. 2a Satz 1 letzter Halbsatz BauGB für ihren Standort auch für die Zukunft Entwicklungsmöglichkeiten zuzugestehen, ist frei von beachtlichen Abwägungsmängeln.
Zur Rechtfertigung beruft sich der Plangeber auf die konsequente Umsetzung der Handlungsempfehlungen des nach den obigen Ausführungen hinreichend aktuellen Einzelhandelskonzepts, das nach den vorstehenden Erwägungen einen erweiterten Bestandsschutz gerade nicht vorsieht, und damit einen abwägungserheblichen Belang i. S. v. § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB (Planbegründung, S. 8). Der Heranziehung weiterer städtebaulicher Gründe im Rahmen der Abwägung bedurfte es damit nicht.
Anders als die Antragstellerinnen geltend machen, ist der Plangeber auch nicht davon ausgegangen, dass den Vorgaben des Einzelhandelskonzepts stets der Vorrang vor konkreten Erweiterungsinteressen von im Plangebiet ansässigen Einzelhandelsbetrieben zu geben sei. Dies zeigt schon die Auseinandersetzung mit den konkreten Beeinträchtigungen der einzelnen Bestandsbetriebe deutlich. Der Plangeber hat sich abwägend mit den konkreten Folgen eines nur passiven Bestandsschutzes für die vorhandenen Einzelhandelsbetriebe im Plangebiet - unter anderem den Lebensmitteldiscounter der Antragstellerin zu 2. und den Drogeriemarkt der Antragstellerin zu 1. - befasst und ist mit nachvollziehbaren Erwägungen davon ausgegangen, dass die Fortführung der Nutzungen wirtschaftlich möglich sei sowie andere Nutzungsmöglichkeiten bei Betriebsaufgaben bestünden (Planbegründung, S. 9-14). Soweit in der Planbegründung auf die derzeitigen Eigentumsverhältnisse abgestellt wird (Planbegründung, S. 11), sind diese lediglich für eine Prognose der künftigen Entwicklung im Falle einer Betriebsaufgabe herangezogen worden, ohne dass erkennbar wäre, dass dieser Aspekt nicht in die Abwägung hätte eingestellt werden dürfen.
bb. Hiervon ausgehend bedurfte es vorliegend keiner weiteren Auseinandersetzung mit Planungsalternativen, die über den rein passiven Bestandsschutz hinausgehen. Insbesondere war es - auch angesichts der konkreten Erweiterungsinteressen der Antragstellerin zu 2. - nicht erforderlich, im Einzelfall zu ermitteln, ob und bis zu welcher Verkaufsflächengröße eine Erweiterung des bestehenden V.-Markts in Betracht kommt, ohne dass es zu schädlichen Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche kommen würde.
c. Es ist schließlich nicht abwägungsfehlerhaft, dass der Einzelhandelsausschluss keine Ausnahme für kleinere Einzelhandelsbetriebe mit zentren- bzw. nahversorgungsrelevantem Haupt- bzw. Kernsortiment enthält. Der Plangeber verfolgte zum Schutz der Versorgungszentren das planerische Ziel einer konsequenten Umsetzung des Einzelhandelskonzepts, nach dem „Zuwächse“ im Plangebiet auch unterhalb der Großflächigkeit mit einer unerwünschten Verfestigung und Erweiterung der Einzelhandelsagglomeration verbunden seien (Aktualisierung Einzelhandelskonzept, S. 3). Aus diesem Grund hat er den Ausschluss auch auf Betriebe mit entsprechenden Randsortimenten erstreckt. Anders als die Antragstellerinnen geltend machen, ist nicht erkennbar, dass der Ausschluss auch der kleineren Einzelhandelsbetriebe nicht dem planerischen Ziel des Zentrenschutzes dient.
2. Ein Abwägungsmangel ergibt sich auch nicht mit Blick auf den abwägungserheblichen Belang der verbrauchernahen Versorgung der Bevölkerung (§ 1 Abs. 6 Nr. 8 lit. a BauGB). Die Planbegründung geht mit nachvollziehbaren Erwägungen davon aus, dass die wirtschaftliche Fortführung des vorhandenen Einzelhandels im Plangebiet möglich ist. Eine von den Antragstellerinnen geltend gemachte Nahversorgungslücke, insbesondere für die „Z.siedlung“, ist vor diesem Hintergrund nicht erkennbar und musste folglich auch nicht in die Abwägungsentscheidung eingestellt werden. Hinzu kommt, dass der Rat festgestellt hat, dass der im Plangebiet liegende V.-Markt angesichts seiner Lage nicht der flächendeckenden Nahversorgung dient (Planbegründung, S. 4). Dies steht im Einklang mit dem zugrunde gelegten Einzelhandelskonzept, nach dem sich dieser in dezentraler Lage befindet und keinen Beitrag zur wohnungsnahen Versorgung leistet (Einzelhandelskonzept, S. 97).
3. Der Rat hat auch mögliche Planschadensersatzansprüche nach den §§ 39 ff. BauGB in hinreichendem Maße in seine Abwägung eingestellt.
Schränkt der Plangeber bestehende Baurechte ein, hat er die Tatsache und den möglichen Umfang hierfür zu leistender Entschädigungen nach den §§ 39 ff. BauGB in die Abwägung einzustellen.
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 5. Oktober 2015 - 4 BN 31.15 -, juris Rn. 5, und vom 15. Mai 2013 - 4 BN 1.13 -, juris Rn. 17.
Dem hat der Rat Rechnung getragen. Er hat bei seiner Abwägung berücksichtigt, dass Planschadensersatzansprüche nach § 42 BauGB nicht ausgeschlossen werden könnten, weil durch den Bebauungsplan bestimmte bisher bestehende Einzelhandelsnutzungen aufgehoben würden. Die Entschädigungshöhe bemesse sich nach dem Unterschied zwischen dem Wert des jeweiligen Grundstücks auf Grund der ausgeübten Nutzung und seinem Wert, der sich infolge der planerischen Beschränkung ergebe (Planbegründung, S. 14). Dem lässt sich entgegen des Einwands der Antragstellerinnen nicht entnehmen, dass der Plangeber sich der Höhe möglicher Entschädigungen nicht bewusst gewesen wäre. Anlass für Ausführungen des Plangebers auch zu einem Ersatzanspruch nach § 39 BauGB sind nicht erkennbar.
III. Im Übrigen sind beachtliche materielle Mängel weder geltend gemacht worden noch sonst ersichtlich.
Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1 VwGO i. V. m. § 100 Abs. 1 ZPO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. den §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 39 ff. BauGB
§ 34 BauGB
§ 30 BauGB
§ 34 BauGB
§ 42 BauGB
§ 39 BauGB
§ 167 VwGO
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 9 Abs. 2a BauGB
§ 34 Abs. 1 und 2 BauGB
§ 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB
§ 34 Abs. 1 und 2 BauGB
§ 9 Abs. 2a BauGB
§ 1 Abs. 5 BauNVO
§ 1 Abs. 9 BauNVO
§ 9 Abs. 2a BauGB
§ 1 Abs. 9 BauGB
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 9 Abs. 2a Satz 1 BauGB
§ 9 Abs. 2a BauGB
§ 9 Abs. 2a Satz 1 BauGB
§ 34 Abs. 3 BauGB
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 1 Abs. 10 BauNVO
§ 9 Abs. 2a Satz 1 letzter Halbsatz BauGB
§ 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB
§ 1 Abs. 6 Nr. 8 lit. a BauGB
§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1 VwGO
§ 100 Abs. 1 ZPO
§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 10 A 1717/22
4 CN 5.14
4 BN 15.13
4 BN 2.02
2 D 81/22
4 CN 1.24
4 B 75.09
2 A 670/17
10 D 59/18
4 BN 8.14
4 BN 12.22
2 K 51/15
4 C 13.11
10 D 275/21
4 BN 8.13
4 BN 1.13
7 A 2048/15
7 A 2621/13
4 B 31.24
4 BN 67.20
10 A 964/16
7 A 2048/15
2 D 103/12
4 BN 1.13
4 B 44.12
4 BN 31.15
10 D 37/18
4 BN 36.05
10 D 107/19