Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2019-08-06, Aktenzeichen 6 B 10860/19
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2019:0806.6B10860.19.00

Tenor:
Die Beschwerde der Antragsteller gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Mainz vom 17. Mai 2019 wird zurückgewiesen.
Die Antragsteller haben die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu tragen.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 15.000,00 € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde der Antragsteller ist unbegründet.
Die von ihnen dargelegten Gründe, die gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO allein Gegenstand der Überprüfung durch den Senat sind, führen nicht zu einer von dem angefochtenen Beschluss, mit dem der Erlass einer einstweiligen Anordnung abgelehnt wurde, abweichenden Entscheidung.
Mit ihrer Beschwerde verfolgen die Antragsteller ihre Begehren weiter,
1) festzustellen, dass weder der Antragsteller zu 1) noch die Antragstellerin zu 2) für den Fortbetrieb der Wettvermittlungsstelle in der M. Straße in W. eine durch den Antragsgegner formal erteilte Duldungsverfügung benötigen,
2) festzustellen, dass weder dem Antragsteller zu 1) noch die Antragstellerin zu 2) das Mindestabstandsgebot gem. § 7 Abs. 2 LGlüG in der Weise durch den Antragsgegner entgegengehalten werden kann, dass hierauf gestützt die Tätigkeit der Wettvermittlung in der M. Straße in W. unter dem Gesichtspunkt der fehlenden materiellen Erlaubnisfähigkeit untersagt werden könnte,
hilfsweise den Antragsgegner im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes zu verpflichten, die Wettvermittlung durch die Antragsteller zu 1) und 2) am Standort M. Straße in W. bis zur Bestandskraft des ablehnenden Bescheids vom 29. Januar 2019 auf Basis der Regelungen des Bescheids vom 30. August 2017 zu dulden.
Die Beschwerdebegründung vermag weder die Überzeugung des Verwaltungsgerichts, der Hauptantrag zu 1) sei unzulässig, noch dessen Auffassung zu erschüttern, für den Hauptantrag zu 2) sowie den Hilfsantrag fehle es jedenfalls an dem erforderlichen Anordnungsanspruch.
1. Wie in dem angefochtenen Beschluss zutreffend ausgeführt wurde, besteht kein Rechtsschutzinteresse für das Feststellungsbegehren, dass eine Duldung der Wettvermittlung durch den Antragsgegner nicht benötigt wird.
a) Denn die Vermittlung von Sportwetten der Antragstellerin zu 2) am Standort M. Straße in W., die bisher von dem mittlerweile verstorbenen Herrn A. mit einer Duldung des Antragsgegners vom 30. August 2017 betrieben wurde, verstößt − wie unter 2. ausgeführt wird − gegen das Mindestabstandsgebot des § 7 Abs. 2 Satz 1 Halbs. 1 LGlüG. Danach darf eine Erlaubnis zum Vermitteln von Sportwetten in einer Wettvermittlungsstelle nur erteilt werden, wenn die Wettvermittlungsstelle einen Mindestabstand von 250 Metern Luftlinie zu einer anderen Wettvermittlungsstelle nicht unterschreitet. Unter solchen Umständen spricht der Antragsgegner − von noch zu erwähnenden Ausnahmen abgesehen − keine Duldung einer Wettvermittlungsstelle aus. Mit anderen Worten: Der Antragsgegner sichert im Falle der Nichteinhaltung des Mindestabstands regelmäßig nicht zu, von der Untersagung einer nicht genehmigten Wettvermittlungsstelle abzusehen (vgl. hierzu OVG RP, Beschluss vom 28. Januar 2016 – 6 B 11140/15.OVG –, juris).
b) Das Rechtsschutzinteresse für das Feststellungbegehren zu 1) kann auch nicht aus der Straf- bzw. Bußgeldbewehrung einer unerlaubten Wettvermittlung hergeleitet werden. Eine unter Verstoß gegen das Mindestabstandsgebot betriebene unerlaubte Wettvermittlung am Standort M. Straße in W. ist grundsätzlich materiell rechtswidrig. Da die Antragsteller angesichts des Schriftverkehrs mit dem Antragsgegner auch davon wissen, müssen sie – im Falle der Wettvermittlung an diesem Standort – mit der Ahndung durch die für die Verfolgung glücksspielrechtlicher Straf- bzw. Bußgeldtatbestände zuständigen Behörden rechnen. Dass eine solche Ahndung nicht zusätzlich auf eine formelle Rechtswidrigkeit einer ohne Duldung betriebenen Wettvermittlung gestützt werden kann, ergibt sich aus dem Umstand, dass derzeit eine Erlaubnis für die Vermittlung privater Sportwetten (noch) nicht erlangt werden kann (vgl. hierzu EuGH, Urteil vom 4. Februar 2016 – C-336/14, Sebat Ince –, Rn. 94).
c) Die Antragsteller vermögen ein Rechtsschutzinteresse an der Feststellung zu 1) ferner nicht mit dem Hinweis zu begründen, der Antragsgegner halte einen Gewerbetreibenden für unzuverlässig im Sinne des § 35 Abs. 1 Satz 1, Abs. 9 GewO, der ohne Duldung Sportwetten vermittele. Ob ein Wettvermittler gewerberechtlich unzuverlässig ist, beurteilt sich nach dem Gesamteindruck seines Verhaltens mit einem Bezug zu dem konkret ausgeübten Gewerbe (vgl. BVerwG, Beschluss vom 5. Dezember 2008 – 6 B 76.08 –, juris). Es ist eine Prognose darüber zu stellen, ob der Gewerbetreibende künftig das Gewerbe ordnungsgemäß ausüben wird oder nicht (BVerwG, Beschluss vom 26. Februar 1997 – 1 B 34.97 –, GewArch 1997, 242; OVG RP, Beschluss vom 7. Januar 2014 – 6 B 11049/13.OVG –, juris). Für diese Prognose ist nicht von maßgebender Bedeutung, ob ein Wettvermittler ohne Duldung mit seiner Vermittlungstätigkeit beginnt oder diese fortsetzt, wenn er weiß, dass die zuständige Behörde Zweifel an der Einhaltung der monopolunabhängigen Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen hat und ihre Prüfung noch nicht abgeschlossen hat oder bereits zu dem Ergebnis gelangt ist, dass diese Voraussetzungen für eine Wettvermittlung nicht vorliegen. Das Fehlen einer Duldung spielt für sich genommen unter solchen – auch hier gegebenen – Umständen keine entscheidende Rolle bei der Bewertung der gewerberechtlichen Zuverlässigkeit.
2. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht ferner die Glaubhaftmachung eines Anordnungsanspruchs in Bezug auf den Hauptantrag zu 2) sowie den Hilfsantrag vermisst. Angesichts dessen kommt es nicht entscheidend auf das Beschwerdevorbringen an, für das mit dem Hauptantrag zu 2) zur Entscheidung gestellte Feststellungsbegehren liege − entgegen dem angefochtenen Beschluss − ein Anordnungsgrund vor.
Die Antragsteller haben keinen Anspruch glaubhaft zu machen vermocht, dass ihnen für eine Wettvermittlung in W., M. Straße, die Nichteinhaltung des Mindestabstandsgebots nicht entgegengehalten werden darf. Es liegt auch kein Anordnungsanspruch vor, eine Wettvermittlung in W., M. Straße, durch die Antragsteller bis zur Bestandskraft der Ablehnung vom 29. Januar 2019 zu dulden. Denn eine Sportwettvermittlung an diesem Standort ist mit der Bestimmung des § 7 Abs. 2 Satz 1 Halbs. 1 LGlüG nicht vereinbar, weil im Umkreis von 250 Metern Luftlinie mehrere andere Wettvermittlungsstellen betrieben werden.
a) Anders als mit der Beschwerdebegründung geltend gemacht ist dieses Mindestabstandsgebot auch in der Übergangszeit bis zur Normierung eines den unionsrechtlichen Anforderungen genügenden Erlaubnisverfahrens (vgl. hierzu EuGH, Urteil vom 4. Februar 2016 – C-336/14, Sebat Ince –) anwendbar.
Zwar kann das Fehlen einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis, die faktisch nicht erlangt werden kann, einen Wettvermittler wegen des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts, nämlich der Dienstleistungsfreiheit, an der Vermittlung von Sportwetten an im europäischen Ausland konzessionierte Veranstalter nicht hindern (BVerwG, Beschluss vom 18. Juni 2018 – 8 B 12.17 –, juris). Um das unionsrechtswidrige staatliche Monopol im Bereich der Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten nicht faktisch fortbestehen zu lassen (vgl. EuGH, Urteil vom 4. Februar 2016 – C-336/14, Sebat Ince –, Rn. 91 ff.), müssen aber nur die monopolabhängigen Bestimmungen des mitgliedstaatlichen Glücksspielrechts unangewendet bleiben, nicht aber auch monopolunabhängige Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen der Sportwettvermittlung (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 – 8 C 39.12 – juris; BayVGH, Urteil vom 8. März 2018 – 10 B 15.990 –, juris; NdsOVG, Beschluss vom 8. Mai 2017 – 11 LA 24/16 – juris).
Die Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs ist nämlich gerechtfertigt, wenn die restriktive Maßnahme einem zwingenden Grund des Allgemeininteresses wie dem Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung (einschließlich der Bekämpfung der Spielsucht), der Betrugsvorbeugung oder der Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen entspricht und geeignet ist, die Verwirklichung dieses Ziels dadurch zu gewährleisten, dass sie dazu beiträgt, die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern und die Tätigkeiten im Glücksspiel in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen (BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 –, BVerfGE 145, 20). So liegen die Dinge hier. Mit der Bestimmung des § 7 Abs. 2 Satz 1 Halbs. 1 LGlüG, wonach die Erlaubnis zum Vermitteln von Sportwetten in einer Wettvermittlungsstelle nur erteilt werden darf, wenn die Wettvermittlungsstelle einen Mindestabstand von 250 Metern Luftlinie zu einer anderen Wettvermittlungsstelle nicht unterschreitet, soll sichergestellt werden, dass die Zahl der Wettvermittlungsstellen in Rheinland-Pfalz in einem überschaubaren Rahmen bleibt (LT-Drucks. 17/4564, S. 12). Auf diesem Wege werde nicht nur ein rechtlicher Gleichklang der Abstandsregelungen zu Einrichtungen, die überwiegend von Minderjährigen besucht werden, hergestellt, sondern zugleich eine sinnvolle und effektive Begrenzung des Glücksspielangebots in Wettvermittlungsstellen zur Vermeidung einer „Ghettoisierung“ von Glücksspielangeboten erzielt (LT-Drucks. 17/4564, S. 12).
Die Zweifel des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen (Beschluss vom 29. März 2017 – 4 B 919/16 –, GewArch 2017, 236) an einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage einer verordnungsrechtlichen Abstandsregelung in Nordrhein-Westfalen, auf die die Beschwerdebegründung hinweist, bleiben ohne Auswirkungen auf die Bewertung der gesetzlichen Regelung des § 7 Abs. 2 Satz 1 Halbs. 1 LGlüG.
b) Die Antragsteller vermögen sich ferner nicht auf den Schutz ihres Vertrauens in die Beibehaltung der bis zum 31. Dezember 2017 geltenden Regelung zu berufen, die einen Mindestabstand zwischen Wettvermittlungsstellen nicht vorschrieb.
Die allgemeine Erwartung, das geltende Recht werde künftig unverändert fortbestehen, ist verfassungsrechtlich nicht geschützt, soweit nicht besondere Momente der Schutzwürdigkeit hinzutreten (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Juli 2010 – 2 BvL 14/02 –, BVerfGE 127, 1; BVerfG, Beschluss vom 7. Dezember 2010 – 1 BvR 2628/07 –, BVerfGE 128, 90). Vertrauensschutz auf den Fortbestand der bisherigen Rechtslage kann nur anerkannt werden, soweit der Gesetzgeber einen nach Maßgabe des alten Rechts erwachsenen konkreten Vermögensbestand entwertet, indem er auf einen Sachverhalt zugreift, der einen gesteigerten Grad an Abgeschlossenheit erreicht hat (BVerfG, Beschluss vom 7. Juli 2010 – 2 BvL 1/03 –, BVerfGE 127, 31) und damit "ins Werk gesetzt" war.
Daran gemessen kommt – wie in dem angefochtenen Beschluss zutreffend ausgeführt wurde – Vertrauensschutz für den Antragsteller zu 1) von vornherein nicht in Betracht, weil er bis zum 31. Dezember 2017 am Standort M. Straße in W. keine Sportwetten vermittelt hat.
Das Vertrauen der Antragstellerin zu 2) ist nicht schutzwürdig, weil die dem vorherigen Vermittler gegenüber ausgesprochene Duldung durch dessen Tod ebenso erloschen ist, wie dies nach § 38 Abs. 3 VwVfG kraft Gesetzes für eine Zusicherung nach wesentlicher Änderung der Sach- und Rechtslage gilt; durch den Tod Herrn A.s wurde dessen Duldung gegenstandslos und ihre Rechtswirkungen i. S. d. § 43 Abs. 2 VwVfG i. V. m. § 1 Abs. 1 LVwVfG anderweitig beendet (vgl. OVG RP, Beschluss vom 28. Januar 2016 – 6 B 11140/15.OVG –, AS 44, 264).
Ob sich die Antragstellerin zu 2) auch wegen der Rechtsnatur der Duldung, die keinen formell legalisierten Betrieb zulässt (vgl. OVG RP, Beschluss vom 28. Januar 2016 – 6 B 11140/15.OVG –, AS 44, 264), nicht auf Vertrauensschutz berufen kann, braucht angesichts dessen nicht weiter erörtert zu werden. Das gilt auch für die in der Beschwerdebegründung dargestellte Abstandsregelung für Spielhallen. Inwieweit für konzessionierte Spielhallen aufgrund einer nach früherem Recht erteilten Erlaubnis ein weitergehender Vertrauensschutz greift, ist im Zusammenhang mit Wettvermittlungsstellen, die nie mit einer Erlaubnis betrieben wurden, nicht von entscheidender Bedeutung.
c) Die Antragsteller haben auch nicht glaubhaft gemacht, dass sie unter Berücksichtigung der Verhältnisse im Umfeld des Standorts M. Straße in W. und der Lage des Einzelfalls eine Ausnahme von dem in § 7 Abs. 2 Satz 1 Halbs. 1 LGlüG festgesetzten Mindestabstand beanspruchen können. Nach dem Vorbringen des Antragsgegners hält er eine Ausnahme von diesem Mindestabstandsgebot für möglich, wenn sich lediglich eine weitere Wettvermittlungsstelle im Umkreis von 250 Metern Luftlinie befindet; in diesem Radius um den Standort M. Straße in W. seien jedoch bereits zwei weitere Wettvermittlungsstellen vorhanden. Diese Erwägungen tragen der gesetzgeberischen Zweckbestimmung der Einführung dieser Mindestabstandsregelung für Wettvermittlungsstellen Rechnung, wonach eine „Ghettoisierung“ von Glücksspielangeboten durch eine sinnvolle und effektive Begrenzung des Glücksspielangebots in Wettvermittlungsstellen vermieden werden soll (vgl. LT-Drucks. 17/4564, S. 12).
Das gilt unabhängig davon, ob andere Betreiber im Umkreis von 250 Metern Luftlinie ebenfalls über keine glücksspielrechtliche Erlaubnis verfügen und ob die zwischen den Betreibern zu treffende Auswahl gesetzlich normiert ist. Abgesehen davon, dass eine solche Entscheidung nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist, legen es diese Umstände keineswegs nahe, in diesem räumlichen Umfeld noch eine weitere Wettvermittlungsstelle hinzunehmen; der bezweckten Begrenzung des Sportwettangebots würde damit vielmehr zuwidergehandelt. Deshalb besteht auch kein Anordnungsanspruch der Antragsteller, eine Wettvermittlung am Standort M. Straße in W. zumindest bis zur Bestandskraft des ablehnenden Bescheids vom 29. Januar 2019 zu dulden.
3. Die Beschwerde war nach alledem mit der sich aus § 154 Abs. 2 VwGO ergebenden Kostenfolge zurückzuweisen.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 GKG
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 7 Abs. 2 LGlüG
§ 35 Abs. 1 Satz 1, Abs. 9 GewO
§ 38 Abs. 3 VwVfG
§ 43 Abs. 2 VwVfG
§ 1 Abs. 1 LVwVfG
§ 154 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 145, 20
BVerfGE 127, 1
BVerfGE 128, 90
BVerfGE 127, 31
6 B 11140/15
6 B 76.08
1 B 34.97
6 B 11049/13
8 B 12.17
8 C 39.12
10 B 15.99
11 LA 24/16
1 BvR 1314/12
4 B 919/16
2 BvL 14/02
1 BvR 2628/07
2 BvL 1/03