Verwaltungsgericht Magdeburg (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-02-17, Aktenzeichen 9 A 383/14
ECLI: ECLI:DE:VGMAGDE:2016:0217.9A383.14.0A

Tenor:

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit sowohl einer kommunalaufsichtlichen Beanstandungsverfügung als auch einer parallel dazu erlassenen kommunalaufsichtlichen Anordnung.
Mit Schreiben vom 17.04.2013 übersandte die Klägerin dem Beklagten als unterer Kommunalaufsichtsbehörde den Entwurf einer Friedhofsgebührensatzung, woraufhin diese hinsichtlich der Kalkulation und beabsichtigten Festsetzung der Gebühren die Nichteinhaltung des sich aus § 5 Absatz 1 Satz 2 Kommunalabgabengesetz des Landes Sachsen-Anhalt (KAG-LSA) ergebenden Kostendeckungsgebots bemängelte und die Anpassung der Friedhofsgebühren zu einer einhundert prozentigen Kostendeckung forderte.
Am 07.05.2013 beschloss der Stadtrat der Klägerin für das Stadtgebiet und weitere Ortsteile eine neue Friedhofssatzung und die hier streitgegenständliche neue Friedhofsgebührensatzung (Beschluss-Nr. StR …/…/2013), welche mit Wirkung zum Tag nach ihrer Bekanntmachung in Kraft traten.
Der Festsetzung der Friedhofsgebühren lag eine durch die Klägerin in Auftrag gegebene Gebührenkalkulation der A. GmbH zu Grunde. Die von der Klägerin beschlossenen Gebühren für die Benutzung der Friedhöfe in ihrem Gebiet lagen von ihrem Aufkommen her ca. 20 % unter dem von der A. GmbH ermittelten Gebührenaufkommen; dabei erfolgte bei der Ermittlung der kostendeckenden Gebühren für die Zukunft durch das beauftragte Unternehmen kein Abschlag für den so genannten grünpolitischen Wert der Friedhofsareale. Am 27.05.2013 zeigte die Klägerin dem Beklagten die beschlossene Friedhofsgebührensatzung an und wies darauf hin, dass der Forderung hinsichtlich der Anpassung der Friedhofsgebühren nicht nachgekommen worden sei.
Mit Bescheid vom 30.07.2013 beanstandete der Beklagte diesen Satzungsbeschluss und ordnete gleichzeitig an, bis zum 30.09.2013 einen Beschluss über die Friedhofsgebühren mit kostendeckenden Gebührensätzen zu fassen.
Zur Begründung führte er aus, dass für die Friedhofsbenutzung kostendeckende Gebühren anzusetzen seien, da das sich ergebende Defizit bzw. der Zuschussbedarf in Folge der Kostenunterdeckung zu hoch sei und somit zu Lasten der allgemeinen Deckungsmittel der Klägerin gingen. Der politische Wunsch der Klägerin, ihre Bürger von den tatsächlichen und gestiegenen Kosten frei zu halten, sei keine tragfähige Grundlage für die vorliegende Kostenunterdeckung. Der Wert der Friedhöfe für die Allgemeinheit sei durch das beauftragte Unternehmen bei der Kalkulation bereits berücksichtigt worden. Unter Zugrundelegung des Haushaltsplans für das Jahr 2013 und konkret des Gesamtergebnisplans 2013 sei zwar im Fall der Klägerin von einer Konsolidierung auszugehen, allerdings weise der Teilergebnisplan unter dem Produkt Friedhofs- und Bestattungswesen einen Zuschussbedarf in Höhe von 90.800,00 Euro für das Jahr 2013 sowie in den Folgejahren in Höhe von jeweils 68.700,00 Euro aus; dabei seien in dem bis dato vorliegenden Haushaltsplan allerdings nicht die nun neu beschlossenen niedrigeren Gebühren ihrer Höhe nach berücksichtigt.
Mit Schriftsatz vom 06.08.2013 legte die Klägerin Widerspruch ein, welchen ihr Prozessbevollmächtigter mit Schriftsatz vom 02.10.2013 begründete. Er trug vor, dass die Erhebung von Gebühren für die Friedhofsbenutzung freiwilliger Natur sei, so dass aus begründetem sachlichen Anlass eine Kostenunterschreitung zulässig sei. Im Rahmen des der Klägerin insoweit zustehenden Ermessens habe sie auch deshalb von einer kostendeckenden Gebührenfestsetzung in der Benutzungssatzung abgesehen, um der einem Friedhof ebenfalls zukommenden sozialen Funktion als Ort der Begegnung und Erholung zu entsprechen und den Grabnutzungsberechtigten nicht die gesamten Unterhaltungskosten aufzuerlegen; dies rechtfertige den in Ansatz gebrachten Abschlag von ca. 20 %.
Den Widerspruch wies das Landesverwaltungsamt Sachsen-Anhalt als obere Kommunalaufsichtsbehörde mit Widerspruchsbescheid vom 03.09.2014 als unbegründet zurück.
Zur Begründung wird ausgeführt, dass es sich bei Gemeindefriedhöfen nicht um freiwillige Einrichtungen handele, so dass auch die damit einher gehende Gebührenerhebung nicht freiwilliger Natur sei. Somit sei die Klägerin unter Berücksichtigung des Gemeindewirtschaftsrechts und den gesetzlichen Regelungen des Kommunalabgabenrechts verpflichtet, kostendeckende Gebühren von den Nutzern zu erheben. Die von der Klägerin in Auftrag gegebene Gebührenkalkulation habe bereits den Wert des so genannten Grünanteils in Abzug gebracht, so dass einer weiteren Reduzierung der Gebühren, wie von der Klägerin vorgenommen, die Grundlage fehle. Die in der Friedhofsgebührensatzung beschlossenen Gebühren seien somit rechtswidrig und zu beanstanden.
Die untere Kommunalaufsichtsbehörde habe aus diesem Grund auch anordnen dürfen, dass die Klägerin ihre Gebührensatzung bis zum 30.09.2013 den ermittelten kostendeckenden Gebühren anpasse, zumal sich die Klägerin auch in der Vergangenheit trotz entsprechender Mahnungen geweigert habe, kostendeckende Gebührensätze zu erlassen. Die Aufrechterhaltung eines solchen rechtswidrigen Zustandes zu Lasten der Steuerzahler und der Allgemeinheit sei nicht länger hinzunehmen.
Am 02.10.2014 hat die Klägerin Klage erhoben. Zur Begründung führt sie im Wesentlichen aus, die Beanstandung und die Anordnung des Beklagten verletzten sie in ihrer verfassungsrechtlich verankerten kommunalen Selbstverwaltungsgarantie und konkret in ihrer Satzungshoheit und der Finanzhoheit, da in den Kernbereich dieser Verfassungsgarantie eingegriffen werde.
Die Erhebung von Gebühren für die Friedhofsbenutzung sei freiwillig, da die Einrichtung Friedhof und deren Benutzung jedermann offen stehe, mit der Folge, dass die Gebührenerhebung überhaupt und das Erreichen der Kostendeckung in ihrem Ermessen stehe. Im Fall der freiwilligen Gebührenerhebung könne die öffentliche Einrichtung Friedhof auch durch andere Abgaben finanziert werden, im Übrigen bestehe auch ein öffentliches Interesse an einer Kostenunterschreitung. Da die Klägerin in der streitgegenständlichen Satzung nicht vollständig auf die Gebührenerhebung verzichte, sondern lediglich verringerte Gebühren aus sachlichem Anlass festsetze, nutze sie den ihr zustehenden Ermessensspielraum in zulässiger Weise aus.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 30.07.2013 in Gestalt des Widerspruchs-bescheides vom 03.09.2014 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er verteidigt den streitbefangenen Bescheid.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und den beigezogenen Verwaltungsvorgang des Beklagten Bezug genommen. Diese waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Entscheidungsfindung.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage hat Erfolg.
I. Die als Anfechtungsklage am 02.10.2014 fristgerecht erhobene Klage ist zulässig (§ 113 Abs.1 S. 1 VwGO).
II. Die Klage ist auch begründet. Die Verfügungen des Beklagten mit Bescheid vom 30.07.2013 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des Landesverwaltungsamtes Sachsen-Anhalt vom 03.09.2014 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO).
1. Die Beanstandungsverfügung des Beklagten ist rechtswidrig.
Gemäß § 146 Abs. 1 Kommunalverfassungsgesetz des Landes Sachsen-Anhalt (KVG LSA), welcher ab dem 01.07.2014 die bis dahin geltende inhaltsgleiche Vorschrift des § 136 Abs. 1 Gemeindeordnung des Landes Sachsen-Anhalt (GO LSA) ersetzte und mithin zum Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides bereits galt, kann die Kommunalaufsichtsbehörde Beschlüsse und Anordnungen der Kommune, die das Gesetz verletzen, beanstanden und verlangen, dass sie von der Kommune binnen einer angemessenen Frist aufgehoben werden.
a) Diese Voraussetzungen liegen für die von dem Beklagten ergriffene Aufsichtsmaßnahme der Beanstandung nicht vor.
Die beanstandete Friedhofsgebührensatzung verstößt nicht gegen das vom Beklagten angeführte kommunalabgabenrechtliche Gebot der Kostendeckung als besonderer Ausprägung des Gebots, die stetige Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben zu sichern (§ 98 Abs. 1 KVG LSA) und die Haushaltswirtschaft sparsam und wirtschaftlich zu führen (§ 98 Abs. 2 KVG LSA).
aa) Sofern jedoch der Beklagte einen Verstoß gegen § 99 Abs. 1 und 2 Nr. 1 KVG LSA rügt, trägt dies seine Entscheidung nicht. Gemäß § 99 Abs. 1 KVG LSA erheben die Gemeinden Abgaben nach den gesetzlichen Vorschriften, nach Abs. 2 Nr. 1 dieser Vorschrift haben die Kommunen die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Finanzmittel aus Entgelten für ihre Leistungen zu erheben, soweit dies vertretbar und geboten ist. Diese Regelung enthält jedoch keine gesetzliche Verpflichtung, sondern lediglich ein Gebot. Auf den Verstoß gegen ein bloßes Gebot kann eine kommunalaufsichtliche Beanstandung nicht gestützt werden.
bb) Allerdings vermag das Gericht auch keinen Verstoß der Klägerin gegen § 5 Abs. 1 Kommunalabgabengesetz des Landes Sachsen-Anhalt (KAG-LSA) feststellen. Hiernach erheben Landkreise und Gemeinden als Gegenleistung die für die Inanspruchnahme öffentlicher Einrichtungen erforderlichen Benutzungsgebühren, soweit nicht ein privatrechtliches Entgelt gefordert wird. Das Gebührenaufkommen soll die Kosten der jeweiligen Einrichtung decken, jedoch nicht überschreiten; Landkreise und Gemeinden können niedrigere Gebühren erheben oder von Gebühren absehen, soweit daran ein öffentliches Interesse besteht.
§ 5 Abs. 1 Satz 2, Halbsatz 1 KAG-LSA enthält seinem konkreten Wortlaut nach zwar die Verpflichtung dergestalt, dass das Gebührenaufkommen (für die Inanspruchnahme öffentlicher Einrichtungen der Gemeinde) die Kosten der jeweiligen Einrichtung decken soll. Aus dieser Vorschrift folgt jedoch keine zwingende Pflicht der Klägerin, bei der Festsetzung von Gebühren für den als öffentliche Einrichtung betriebenen Friedhof kostendeckende Gebühren zu erheben. Bereits § 5 KAG-LSA selbst enthält sowohl seinem Wortlaut nach (…soll…) als auch in seinem Absatz 1 Satz 2 Halbsatz 2 ausdrückliche Möglichkeiten zur Abweichung von einer vollständigen Kostendeckung, wenn dies im öffentlichen Interesse liegt. Denn danach dürfen Landkreise und Gemeinden bei der Gebührenbemessung und bei der Festlegung der Gebührensätze auch zu Gunsten bestimmter Gruppen von Gebührenpflichtigen soziale Gesichtspunkte berücksichtigen, soweit daran ein öffentliches Interesse besteht.
aaa) Nach der von der Klägerin bei ihrer Gebührenbemessung zugrunde gelegten Gebührenkalkulation ist bereits von einer festgesetzten kostendeckenden Gebühr auszugehen, was gegen den angenommenen Pflichtverstoß streitet.
Die Klägerin war aus Rechtsgründen jedenfalls nicht gehindert, die soziale Funktion der Friedhöfe als Ort der Begegnung und Erholung zu berücksichtigen. Insoweit stellen sich dann unter Berücksichtigung des von ihr vorgenommenen Abzugs in Höhe von 20 vom Hundert von den ermittelten notwendigen Kosten für das Vorhalten der Friedhöfe stellen die von den Friedhofbenutzern erhobenen Gebühren für den Umfang der reinen bestimmungsgemäßen Nutzung in der Funktion als Bestattungsort als kostendeckend dar.
Der sog. grünpolitische Anteil ist allgemeinhin in der Rechtsprechung anerkannt, sofern öffentliche Friedhöfe einen parkähnlichen Charakter aufweisen oder zumindest auch zu öffentlichen Zwecken der Erholung u. ä. dienen, ohne dass hierdurch das Kostendeckungsprinzip verletzt wäre, da es mit dieser zusätzlichen, über den eigentlichen Bestimmungszweck der Friedhöfe hinaus gehenden Bedeutung gerechtfertigt ist, nicht den gesamten Unterhaltungsaufwand für den Friedhof den Grabnutzungsberechtigten aufzuerlegen. Zudem ist es im Fall der Benutzung einer gebührenpflichtigen Einrichtung ohnehin anerkannt, bei einer Mitbenutzung durch die Allgemeinheit diesen Anteil bei der Gebührenbemessung in Abzug zu bringen (vgl. VG Frankfurt, Gerichtsbescheid v. 11.11.2008 - 10 E 3692/07 (3) -, juris).
Die Klägerin stellte bei ihrer Entscheidung über die Gebührenbemessung ausdrücklich diese den Friedhöfen in ihrem Gemeindegebiet zukommende Funktion ein. Der Beklagte stellte auch nicht in Abrede, dass den Friedhöfen diese Funktion zukomme, vielmehr ging er – wenn auch irriger Weise, wie oben bereits dargelegt – selbst davon aus, dass ein Abzug für den grünpolitischen Wert erfolgen könne.
Sofern der Beklagte geltend macht, in dieser Kalkulation sei ein Abschlag für die soziale Funktion der Friedhöfe als Ort der Begegnung und Erholung (sog. grünpolitischer Anteil) enthalten, so dass die Klägerin von den sich hiernach ergebenden Gebühren keinen weiteren Abschlag im öffentlichen Interesse mehr habe vornehmen dürfen, verfängt dies nicht. Grundlage der Gebührenermittlung waren ausweislich der Unterlagen, wie sie sich auch in den Verwaltungsunterlagen des Beklagten finden, unter anderem die Kosten-sätze des Haushaltsjahres 2012, welche mit einer jährlichen Preissteigerung für die Folgejahre hochgerechnet wurden.
Bereits aus den Vorbemerkungen der Kalkulation selbst ergibt sich, dass im Rahmen der Gebührenkalkulation kein Grünflächenabzug vorgenommen wurde. Auch aus der Darstellung der Gebührenermittlung ergibt sich hierzu nichts. Sofern mit den Haushaltsplandaten für das Jahr 2012 ein Anteil für öffentliches Grün (14%) in Abzug gebracht wurde, folgt jedoch aus dem Vorstehenden bereits, dass dies für die in die Zukunft gerichtete Kalkulation ab 2013 nicht fortgeführt wurde.
bbb) Aber selbst unterstellt, ein Grünflächenabzug käme für die Friedhöfe der Klägerin nicht in Betracht, weshalb sich bei einem Vergleich der kalkulatorisch ermittelten mit den in der Gebührensatzung festgesetzten Gebühren eine Abweichung ergäbe, d.h. die (tatsächlichen) ermittelten Kosten durch die erhobenen Gebühren nicht gedeckt wären, hat die Klägerin nicht ihre Pflichten aus § 5 Abs. 1 KAG-LSA verletzt. Denn bei der Festsetzung der Friedhofsgebühren war sie infolge des ihr durch die verfassungsrechtlich gesicherte Finanzhoheit unter Beachtung einfachgesetzlicher Vorgaben insbesondere aus dem Kommunalabgabengesetz zukommenden Ermessens zur Festsetzung von kostendeckenden Gebühren nicht verpflichtet.
Bei den für die Benutzung der Friedhöfe zu erhebenden Gebühren handelt es sich um so genannte freiwillige Gebühren. Die Erhebung von Gebühren ist dann freiwillig, wenn die Einrichtung und ihre Benutzung jedermann und nicht nur einem begrenzten, durch bestimmte Merkmale gekennzeichneten Personenkreis offen steht. Pflichtige Gebühren liegen demgegenüber vor, wenn die öffentliche Einrichtung nur dem (Sonder-)Vorteil einer begrenzten Gruppe dient (vgl. Brüning in Driehaus, Kommunalabgabenrecht, § 6 - 43. Erg. Lfg. (Sept. 2010), Rn. 7a). Letzteres kommt bei Einrichtungen der Elektrizitäts-, Gas-, Wasserversorgung, der Abwasserbeseitigung, der Abfallentsorgung oder auch der Straßenreinigung zur Anwendung. So verhält es sich vorliegend jedoch gerade nicht, da die Friedhöfe den Gemeindeeinwohnern der Klägerin in ihrer Gesamtheit dienen und zu dienen bestimmt sind.
Davon abzugrenzen ist die Frage, ob die mittels der öffentlichen Einrichtung erfüllte Aufgabe freiwilliger Natur ist. So gehört es zwar gemäß § 19 Abs. 2 Bestattungsgesetz des Landes Sachsen-Anhalt (BestattG LSA) zu den Pflichten der Gemeinde, Friedhöfe zur Erfüllung der gesetzlich geregelten Bestattungspflicht vorzuhalten. Allerdings führt auch dies nicht dazu, dass die zu erhebenden Gebühren diesen Pflichtcharakter im Sinne von Pflichtgebühren teilen, denn die Benutzung der Friedhöfe steht, wie dargelegt, jedem Einwohner der Gemeinde gerade gleichermaßen offen.
Sofern der Beklagte darauf abstellt, dass die Erhebung von Friedhofsgebühren nicht im Ermessen der Gemeinde steht und sich hierzu auf eine Entscheidung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs aus dem Jahr 2010 beruft, vermag die Kammer dem für das hier beachtlich Verfahren aus den eben dargestellten Erwägungen nicht zu folgen.
Ist die Erhebung von Friedhofsgebühren grundsätzlich freiwilliger Natur, hat die Klägerin ihr Satzungsermessen hinsichtlich der Kostendeckung auch in nicht zu beanstandender Weise ausgeübt.
Der Satzungs- und Finanzhoheit der Klägerin als Ausfluss der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie und somit auch dem ihr insoweit zustehenden Ermessen sind zwar Grenzen gesetzt. Die verfassungsrechtlichen Regelungen des Art. 28 Abs. 1 Satz 2 Grundgesetz (GG) und des Art. 87 der Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt (Verf LSA) garantieren die Satzungshoheit sowie die finanzielle Eigenverantwortlichkeit der Gemeinden nur im Rahmen der geltenden Gesetze. Die kommunale Selbstverwaltungsgarantie unterliegt dabei normativer Prägung durch den Gesetzgeber, der sie inhaltlich ausformen und begrenzen darf (vgl. BVerfG, Beschl. v. 26.10.1994 - 2 BvR 445/91 -, juris). Die kommunale Finanzhoheit besteht auch nicht darin, dass die Gemeinde nach Belieben frei schalten kann, sondern darin, dass sie verantwortlich disponiert und bei ihren Maßnahmen auch ihre Stellung innerhalb der Selbstverwaltung des modernen Verwaltungsstaates und die sich daraus ergebende Notwendigkeit des Finanzausgleichs in Betracht zieht (BVerfG, Beschl. v. 21.05.1968 - 2 BvL 2/61 -, BVerGE 23, 353 und in juris). Der verfassungsrechtlich zulässige Gesetzesvorbehalt erfasst mithin auch landesrechtliche Regelungen zur Haushaltswirtschaft und gilt somit auch für die kommunale Finanzhoheit als Teil der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie (vgl. dazu BVerfG, Entscheidungen vom 21.05.1968 - 2 BvL 2/61 -, BVerfGE23, 353, 369; vom 15.10.1985 - 2 BvR 1808/82, 2 BvR 1809/82, 2 BvR 1810/82 -, BVerfGE 71, 25, 36).
Nach § 98 KVG-LSA haben die Gemeinden ihre Haushaltswirtschaft so zu planen und zu führen, dass die stetige Aufgabenerfüllung gesichert ist. Nach § 99 Abs. 2 KVG-LSA haben die Gemeinden die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Finanzmittel aus Entgelten für ihre Leistungen, soweit dies vertretbar und geboten ist,…zu beschaffen, soweit ihre sonstigen Finanzmittel nicht ausreichen, wobei sie auf die wirtschaftlichen Kräfte der Abgabepflichtigen Rücksicht zu nehmen haben. Diese allgemeinen Haushaltsgrundsätze besagen jedoch lediglich, dass stets alle zumutbaren Maßnahmen ergriffen werden sollen, um einen Haushaltsausgleich anzustreben bzw. im Falle einer defizitären Haushaltslage alsbald einen ausgeglichenen Haushalt wieder herzustellen.
Aber auch diese haushaltsrechtlichen Regelungen der Kommunalverfassung des Landes Sachsen-Anhalt verpflichten die Klägerin nicht, bei Vorliegen eines ausgeglichenen Haushalts für die Friedhofsbenutzung eine Kostendeckung zu einhundert Prozent zu fordern.
Bei der vom Gesetzgeber verwendeten Formulierung "…soweit…vertretbar und geboten…" werden das Ausmaß und die Höhe der Einnahmen, die eine Gemeinde im Rahmen ihrer rechtlichen Möglichkeiten zu beschaffen hat, bestimmt. Dabei findet jedoch Berücksichtigung, dass bei einzelnen Leistungen die Erhebung von speziellen Entgelten nicht geboten ist und unterbleiben kann. Dabei ist – unter Berücksichtigung der haushaltsrechtlichen Grundsätze, an welche die Gemeinden trotz der verfassungsrechtlichen Garantie der Finanzhoheit gebunden sind – stets im Einzelfall zu entscheiden, ob die insoweit getroffene Entscheidung des Satzungsgebers vertretbar erscheint, da ihm hierbei ein Entscheidungsspielraum zukommt (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 07.09.1989 - 4 A 698/84 -, juris). Die durch die in § 5 Abs. 1 Satz 2, Halbsatz 2 KAG-LSA eröffnete Möglichkeit zur Abweichung vom Kostendeckungsgrundsatz im Sinne eines Entgeltverzichts liegt dann im öffentlichen Interesse, wenn die Kommune sich diesen finanziell auch leisten kann und die Erfüllung der kommunalen Selbstverwaltungsangelegenheiten nicht in erheblicher Weise beeinträchtigt ist (Landesverfassungsgericht Sachsen-Anhalt, Urt. v. 09.10.2012 - LVG 57/10 -, n. v.).
Im vorliegenden Fall war der Haushalt der Klägerin jedoch - auch mittelfristig -ausgeglichen und somit die durch die gesetzlichen Vorgaben beabsichtigte Sicherstellung der Aufgabenerfüllung nicht gefährdet. Dies wird von dem Beklagten selbst bestätigt. Er trägt zwar vor, dass der Teilergebnisplan zu dem Produkt Friedhofs- und Bestattungswesen unter Berücksichtigung von internen Leistungsbeziehungen einen Zuschussbedarf 2013 in Höhe von 90.800 € und in den Folgejahren in Höhe von 68.700 € aufweise; allerdings ist der Gesamtergebnisplan ausgeglichen, wodurch auch der Haushaltsausgleich feststeht. Seitens des Beklagten erfolgte zudem kein substantiierter Vortrag dahin, dass der Haushalt der Klägerin in naher Zukunft durch die infolge der neuen Friedhofsgebührensatzung erforderliche Subventionierung der Friedhofskosten nicht mehr ausgeglichen gewesen wäre.
cc) Selbst unterstellt, es läge in dem Beschluss der beanstandeten Benutzungsgebührensatzung ein Verstoß gegen § 5 Abs. 1 KAG-LSA vor, ist die Beanstandungsverfügung des Beklagten gleichwohl rechtswidrig.
Der Beklagte übte das ihm nach § 146 KVG-LSA zustehende Ermessen nicht ordnungsgemäß aus. Der Wortlaut des § 146 KVG LSA zeigt, dass der Kommunalaufsicht im Rahmen der Rechtsaufsicht ein Entschließungs- und Auswahlermessen zu kommt (vgl. BVerwG, Urt. v. 27.10.2010 - 8 C 43.09 -, juris), hieraus resultiert jedoch nicht in jedem Fall des Gesetzesverstoßes durch die Gemeinde eine Pflicht zum Einschreiten (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urt. v. 07.06.2011 - 4 L 216/09 -, juris). Das Einschreiten im Wege der Beanstandung ist in das Ermessen der Kommunalaufsicht gestellt, die Rechtmäßigkeit der Ermessensausübung ist daher zwingend davon abhängig, ob der durch die Rechtsaufsicht festgestellte Verstoß der Gemeinde tatsächlich vorliegt und ob die für das Einschreiten herangezogenen Gründe diese Entscheidung tragen (vgl. VG Magdeburg, Urt. v. 03.11.2014 - 9 A 484/13MD -, n. v.).
Weder im Bescheid vom 30.07.2013 noch im Widerspruchsbescheid vom 03.09.2014 finden sich jedoch im Lichte der nachstehend aufgezeigten Besonderheiten Erwägungen im Rahmen der Ermessensausübung zu der Entscheidung, ob vorliegend überhaupt ein Einschreiten gegen die Klägerin erforderlich war. Vielmehr lassen die Ausführungen erkennen, dass der Beklagte sich zu einem Einschreiten verpflichtet sah; dies entspricht jedoch nicht der gesetzlichen Regelung. Der Beklagte verkennt insoweit das für die Rechtsaufsicht geltende Opportunitätsprinzip (vgl. VG Dresden, Beschl. v. 17.06.2004 - 4 K 751/04 -, juris).
Mit seiner Beanstandung der Friedhofsgebührensatzung lässt der Beklagte im konkreten Fall der Klägerin unberücksichtigt, dass diese zum Zeitpunkt der Beschlussfassung einen – auch mittelfristig - ausgeglichen Haushalt aufwies; der Zuschussbedarf im Teilergebnisplan für das Produkt Friedhofs- und Bestattungswesen ändert daran nichts, denn auch mit Berücksichtigung dieses Umstandes stellte sich der Ergebnisplan und somit der Haushalt als nicht defizitär dar. Der Beklagte bezog in seine Erwägungen auch nicht ein, dass bereits die Erhebung von Gebühren in einem Umfang von lediglich 80% der anfallenden Kosten der Friedhöfe eine Kostendeckung darstellt. Da der Beklagte nach eigenem Vorbringen davon ausging, die bei der Friedhofsbenutzung anfallenden Gebühren seien Pflichtgebühren, die zwingend kostendeckend zu erheben seien, hat er auch fehlerhaft eine Gebührenerhebungspflicht der Klägerin angenommen. Mit dieser Vorgabe konnte er auch in vorwerfbarer Weise nicht berücksichtigen, dass sich die Klägerin für die Benutzung ihrer Friedhöfe ja gerade für die Erhebung von Gebühren und dies auch in einem Umfang von 80 % des Gebührenaufkommens entschieden hat, wozu sie eigentlich gar nicht verpflichtet war.
2. Die Anordnungsverfügung des Beklagten gemäß Ziff. 2 des Bescheides vom 30.07.2013 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 03.09.2014 ist ebenfalls rechtswidrig.
Rechtsgrundlage ist § 147 KVG LSA, welcher ab dem 01.07.2014 und somit bereits im Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung die bis dahin geltende inhaltsgleiche Vorschrift des § 137 GO LSA ersetzte. Danach kann die Kommunalaufsichtsbehörde für den Fall, dass die Gemeinde die ihr gesetzlich obliegenden Pflichten nicht erfüllt, anordnen, dass die Gemeinde innerhalb einer angemessenen Frist die notwendigen Maßnahmen durchführt. Hieraus folgt jedoch, dass die Aufsichtsbehörde bei Annahme einer Rechtsverletzung durch die beaufsichtigte Gemeinde im Rahmen ihres aufsichtsrechtlichen Ermessens zu prüfen hat, ob sie die Entscheidung bzw. Maßnahme der betreffenden Gemeinde zum Gegenstand eines kommunalaufsichtlichen Verfahrens nach den §§ 145 ff. KVG LSA machen, also Maßnahmen der repressiven Kommunalaufsicht ergreifen will (vgl. VG Aachen, Beschl. v. 30.07.2015 - 4 L 502/15 -, juris).
a) Wie unter 1.b) bereits ausgeführt, lagen die tatbestandlichen Voraussetzungen für ein kommunalrechtliches Einschreiten im Wege der Anordnung nicht vor. Die Klägerin verletzte mit der von ihr erlassenen Friedhofsgebührensatzung nicht die ihr obliegenden gesetzlichen Pflichten.
b) Unterstellt, es läge eine Pflichtverletzung der Klägerin vor, ist der Bescheid des Beklagten zu Ziffer 2 gleichwohl aufzuheben, da die Anordnung rechtswidrig ist.
aa) Die kommunalrechtliche Anordnung nach § 147 KVG LSA, welche zwar als mögliche Maßnahme neben und nicht in einem Stufenverhältnis zum Beanstandungsrecht nach §146 KVG LSA steht, greift bereits ihrem Inhalt nach noch stärker in die Selbstverwaltungsgarantie der Gemeinde ein als die bloße Beanstandung, so dass die Entscheidung der Kommunalaufsicht insbesondere einer ordnungsgemäßen Ermessensausübung im Hinblick auf das "Ob" des Einschreitens bedarf. Der Beklagte übte das ihm hier zukommende Ermessen zum Einschreiten nicht ordnungsgemäß aus.
Die Ausführungen des Beklagten lassen keine Ermessenserwägungen zu der Entscheidung über das Einschreiten erkennen, denn er sah sich selbst zum Einschreiten verpflichtet. Aus dem Vortrag des Beklagten ergibt sich jedoch auch, dass er die Bedeutung des der Klägerin zustehenden Ermessens im Hinblick auf die Höhe der Benutzungsgebühren und den Umstand des ausgeglichenen Haushalts der Klägerin nicht in seine Erwägungen einstellte bzw. diese Tatsachen fehlerhaft gewichtete.
bb) Auch die Erwägungen zu der Entscheidung, wie gegen die Klägerin vorzugehen sei, stellen sich als ermessensfehlerhaft und somit als Eingriff in deren kommunale Finanzhoheit dar.
Die Kommunalaufsicht darf nicht im Wege der "Einmischungsaufsicht" in Entscheidungsspielräume eindringen, die sich den kommunalen Aufgabenträgern eröffnen (BVerfG, Beschl. v. 21.06.1988 - 2 BvR 602/83, 974/83 - BVerfGE 78, 331 <341, 343>). Einnahmen- wie ausgabenseitig ist es Aufgabe der Entscheidungsgremien des kommunalen Aufgabenträgers, Maßnahmen zur Haushaltsführung zu ergreifen. Innerhalb eines bestehenden Gestaltungsspielraums ist es der Kommunalaufsicht untersagt, der Kommune bestimmte Maßnahmen alternativlos vorzuschreiben. So ist die Aufsichtsbehörde auf der Ausgabenseite grundsätzlich darauf beschränkt, eine Reduzierung der Mittel für freiwillige Leistungen insgesamt anzumahnen, ohne konkrete Mittel oder einzelne Ansätze vorzuschreiben. Entsprechendes muss für die Einnahmenseite gelten (BVerwG, Urt. v. 16.06.2015 - 10 C 13.14 -, Urt. v. 27.10.2010 - 8 C 43.09 - ; juris). Erst dann, wenn der kommunale Aufgabenträger seine Pflichten nicht erfüllt und zudem in Anbetracht der haushaltswirtschaftlichen Lage nach Ausübung des der Aufsichtsbehörde zukommenden Entschließungs- und Auswahlermessens keine Auswahl alternativ zu ergreifender verschiedener Maßnahmen mehr besteht, darf die Aufsichtsbehörde im Rahmen ihrer Rechtsaufsicht auch weitergehend in die Selbstverwaltung der Kommune eingreifen und ihr aufgeben, in welcher Weise sie einen gesetzeskonformen Zustand herzustellen hat. Dabei hat sie die schonendste, am wenigsten in die Gestaltungsautonomie des kommunalen Aufgabenträgers eingreifende Maßnahme zu wählen (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.06.2015 - 10 C 13.14 - ; juris).
Der Haushalt der Klägerin war im Ergebnis ausgeglichen. Ein Zuschussbedarf für die öffentliche Einrichtung der Friedhöfe in Höhe von 90.800,00 € im Haushaltsjahr 2013 bzw. in Höhe von 67.800,00 € in den Folgejahren begründet noch kein Haushaltsdefizit, zumal die Klägerin aufgrund ihrer Satzungshoheit auch jederzeit eine Änderung der Friedhofsgebührensatzung im Sinne einer Erhöhung des Gebührenaufkommens hätte vornehmen können. Anders als beispielsweise bei der Kreisumlage, welche jährlich bis zum 30.06. festzusetzen ist, bestand und besteht für die Klägerin keine zeitliche Bindung bei der Festlegung der Benutzungsgebühren, so dass sie auch bei einer Verschlechterung ihrer Haushaltslage eine Anpassung der Friedhofsbenutzungsgebühren hätte vornehmen können.
Allein die Tatsache, dass die Klägerin in der Vergangenheit bereits entsprechenden Hinweisen und Mahnungen seitens des Beklagten bzgl. der Kostendeckung der Gebühren nicht zugänglich war, kann aus den vorgenannten Gründen die Entscheidung des Beklagten ebenfalls nicht tragen.
Sofern nach seinem Vortrag die Anordnung dazu dienen sollte, der Beanstandung durch das Aufhebungsverlangen Nachdruck zu verleihen und nach seiner Einschätzung nur so der Zustand der rechtswidrigen Teilfinanzierung der Kosten der öffentlichen Einrichtung "Friedhof" durch den Steuerzahler, also die Allgemeinheit zu beseitigen sei, weil es der Klägerin oblegen habe, kostendeckende Gebühren zu erheben, verfängt diese Erwägung nicht. Der Anordnung als Mittel der Rechtsaufsicht kommt nicht die Funktion zu, quasi die leichtere Form der Rechtsaufsicht, die Beanstandung, zu vollstrecken. Diese zeigt bereits von ihrer Funktion her der betreffenden Kommune die Rechtsfehlerhaftigkeit ihres Handelns auf. Sofern die Kommunalaufsichtsbehörde der Auffassung ist, dass ein derart gravierender Rechtsverstoß vorliegt, auf welchen nicht nur hinzuweisen, sondern der zeitnah zu beseitigen ist, kommt die Anordnung als solche direkt in Betracht, ohne dass es einer vorhergehenden Beanstandung bedarf. Eine solche Notwendigkeit bestand - wie sich aus den obigen Ausführungen ergibt - nach Auffassung der Kammer zum Zeitpunkt der Entscheidung des Beklagten nicht.
Aus diesen Gründen war der Klage stattzugeben.
III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten ergibt sich aus §167 Abs. 2, 1 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Streitwertfestsetzung folgt aus § 52 Abs. 1 GKG i. V. m. Nr. 22.5 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit. Danach ist der wirtschaftliche Wert in kommunalaufsichtlichen Streitigkeiten mit 15.000,00€ zu bemessen. Dem Anfechtungsgehren lagen hier zwei selbstständige kommunalaufsichtliche Maßnahmen des Beklagten zu Grunde, so dass dieser Wert zu verdoppeln war.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 145 ff. KVG
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 5 KAG-LSA
§ 146 KVG
§ 147 KVG
§ 137 GO LSA
§ 5 Absatz 1 Satz 2 Kommunalabgabengesetz
§ 113 Abs.1 S. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 136 Abs. 1 Gemeindeordnung
§ 98 Abs. 1 KVG
§ 98 Abs. 2 KVG
§ 99 Abs. 1 und 2 Nr. 1 KVG
§ 99 Abs. 1 KVG
§ 5 Abs. 1 Kommunalabgabengesetz
§ 5 Abs. 1 Satz 2, Halbsatz 1 KAG-LSA
§ 5 Abs. 1 KAG-LSA
§ 5 Abs. 1 Satz 2, Halbsatz 2 KAG-LSA
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
Art. 28 Abs. 1 Satz 2 Grundgesetz
Art. 87 der Verfassung

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 71, 25, 36
BVerfGE 78, 331
10 E 3692/07
2 BvR 445/91
2 BvL 2/61
2 BvR 1808/82
2 BvR 1809/82
2 BvR 1810/82
4 A 698/84
8 C 43.09
4 L 216/09
9 A 484/13
4 K 751/04
4 L 502/15
2 BvR 602/83
10 C 13.14