Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-06-27, Aktenzeichen 15 K 3716/16
ECLI: ECLI:DE:VGGE:2018:0627.15K3716.16.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Kläger dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 Prozent des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Zulässigkeit des von den Klägern vertretenen Bürgerbegehrens.
Die in Essen bis zur Bundesautobahn (BAB) 40 führende BAB 52 soll nach Planungen des Landesbetriebs Straßenbau Nordrhein-Westfalen (Straßen.NRW) in Richtung Norden weitergeführt werden. Dazu soll – vorbehaltlich eines anderen Ergebnisses der Alternativenprüfung für das Planfeststellungsverfahren – die Bundesstraße 224 (B 224) auf dem Stadtgebiet der Beklagten ausgebaut werden. Im Bereich der BAB 2, die gegenwärtig an die B 224 angeschlossen ist, soll ein Autobahnkreuz mit sog. Überflieger entstehen. Im danach anschließenden nördlichen Verlauf zwischen der einmündenden Q.-straße bis zur Kreuzung der B 224 mit der H.- und der M.-straße soll nach Vorstellungen des Planungsträgers ein Tunnel entstehen (im Folgenden: Ausbauprojekt).
Am 25. März 2012 führte die Beklagte einen Ratsbürgerentscheid über die Frage durch, ob sie sich mit Städtebauförderungsmitteln an einer Ausbaulösung beteiligen sollte, die einen Ausbau der B 224 zwischen Q.-straße und H.-/M.-straße als Volltunnel sowie eine Verbindung von BAB 2 und BAB 52 durch ein Autobahnkreuz mit sogenanntem Überflieger vorsah und der Beklagten durch das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur (Bundesverkehrsministerium) und das Ministerium für Bauen, Wohnen, Städteentwicklung und Verkehr Nordrhein-Westfalen (Verkehrsministeriums NRW) in Aussicht gestellt wurde. Die Mehrheit der abstimmenden Bürger sprach sich gegen die geplante Beteiligung der Beklagten am Tunnelbau aus.
Im August 2014 wurde das Planfeststellungsverfahren für den Ausbau der B 224 zur BAB 52 zwischen der Stadtgrenze Bottrop und der BAB 2 einschließlich des vorerwähnten Autobahnkreuzes auf dem Gebiet der Beklagten eingeleitet. Im Rahmen dieses Planfeststellungsverfahrens gab die Beklagte einerseits in ihrer Eigenschaft als Trägerin öffentlicher Belange eine Stellungnahme ab und erhob andererseits als Einwenderin Einwendungen gegen das Vorhaben.
Am 6. März und 3. November 2015 fanden Gespräche zwischen Vertretern des Bundesverkehrsministeriums, des Verkehrsministeriums NRW und der Beklagten statt. Gegenstand dieser Gespräche war erneut eine Beteiligung der Beklagten an dem Ausbauprojekt bei bzw. gegen die Zusage anwohner- und umweltfreundlicher Ausbauvarianten und entsprechender Kostenübernahmezusagen des Landes Nordrhein-Westfalen und der Bundesrepublik Deutschland, insbesondere im Bereich des Tunnels. Im Rahmen dieser Gespräche wurde ein sogenanntes Eckpunktepapier erstellt und die Absicht bekundet, darüber eine „Vereinbarung zum geplanten Neubau der A 52 im Zuge der B 224 auf Gladbecker Stadtgebiet“ (im Folgenden: Vereinbarung) zu unterzeichnen. Für die Einzelheiten der Vereinbarung und des Eckpunktepapiers wird auf Bl. 2 bis 7 der Beiakte Heft 3 verwiesen.
Am 26. November 2015 fand eine Sitzung des Rates der Beklagten statt. In dieser Sitzung fasste der Rat auf Grundlage der Beschlussvorlage Nr. 15/0447 vom 16. November 2015 den Beschluss:
„Der Rat der Stadt Gladbeck begrüßt das Ergebnis der Gespräche zwischen Bund, Land und Stadt zum geplanten Ausbau der B224 zur A52.Bürgermeister S. wird beauftragt, die inhaltlich endabgestimmte „Vereinbarung zum geplanten Neubau der A52 im Zuge der B224 auf Gladbecker Stadtgebiet“ abzuschließen.“
Mit Schreiben vom 18. Dezember 2015, bei der Beklagten nach ihren Angaben am 23. Dezember 2015 um 14:10 eingegangen, zeigten die Kläger die Durchführung eines Bürgerbegehrens gegen diesen Beschluss mit der voraussichtlichen, unter dem Vorbehalt redaktioneller Änderungen angekündigten Frage an: „Soll dieser Beschluss des Rates vom 26.11.2015 aufgehoben werden?“. Als Begründung des Bürgerbegehrens wurde folgender Text angekündigt:
„Mit „ja“ stimmen Sie für die Aufhebung des Ratsbeschlusses vom 26.11.2015.Das heißt, Sie stimmen gegen die vertragliche Zustimmung der Stadt zum Bau der A52 durch Gladbeck (Kreuz mit A2 und Verbindung Kreuz bis Anschlussstelle GE-Buer-West) und die teilweise Finanzierung des Tunnelbaus aus dem Haushalt der Stadt.Mit „Nein“ stimmen Sie dafür, dass der Gladbecker Bürgermeister mit Bund und Land einen Vertrag zum Bau der Autobahn A52 auf Gladbecker Stadtgebiet abschließt.
Begründung in Kurzform:
Die Stadt sollte sich weiterhin, so wie es die Bürger im Ratsbürgerentscheid vom 25.03.2012 mit eindrucksvoller Beteiligung und Mehrheit bekundet haben, und entgegen der Auffassung des Rates mit allen in Betracht kommenden Mitteln gegen die Autobahn A52 auf Gladbecker Gebiet (Knoten mit A2 und Durchfahrung der Stadt bis AS GE-Buer West) zur Wehr setzen. Sie hat dafür in den anstehenden Verfahren gute Argumente zur Verfügung,
• weil die Beschlussfassung des Rates die erklärte Mehrheitsmeinung der Gladbecker Bürger missachtet,
• weil die Autobahn der Entwicklung der Stadt, der Gesundheit und Lebensqualität ihrer Bürger und vielen bestehenden Gewerbebetrieben einen nicht wieder gut zu machenden Schaden zufügen würde,
• weil der Bau der Autobahn den Wittringer Schlosspark unwiederbringlich beschädigen würde.
• weil die Autobahn keine nennenswerten Vorteile für Gladbeck bringen würde,
• weil für diese Autobahn auch aus Sicht der Verkehrsgestaltung kein nachhaltiger Bedarf besteht,
• weil es zur Lösung der Mobilitätsprobleme der Region und der Bedarfe des Fernverkehrs bessere Alternativen als die Autobahn quer durch die Stadt gibt.
Insgesamt besteht für die Stadt Gladbeck keine Veranlassung, in einer Vereinbarung mit Bund und Land den Widerstand gegen die A52 aufzugeben und sich bereitzuerklären, im FaIle des Baus auch noch erhebliche Summen aus dem ohnehin hoch defizitären Stadthaushalt zu zahlen.
Die gem. § 26 GO NRW von der Stadtverwaltung zu benennenden „Kosten" dürften im vorliegenden Fall in erheblichen Ersparnissen bestehen. Diese belaufen sich– abgesehen von der durch zu erwartende Verfahrenszeit verursachten Preissteigerungen – nach unserer Einschätzung auf mindestens 4 Mio. Euro zugunsten der Gladbecker Stadtkasse bzw. Bürgerschaft. Darin sind enthalten u.a. (die nach unserer Kenntnis leider nicht näher begründete) Zuzahlung zu den Baukosten für den Tunnel in Höhe von Ihrerseits genannten 2,4 Mio. Euro, die anteiligen Aufwendungen für die Gestaltung der Tunneloberfläche sowie die Kosten für deren laufende Unterhaltung.“ (Beiakte Heft 1, Bl. 1 f.).
Am selben Tag des Eingangs der Anzeige des Bürgerbegehrens unterzeichnete der Bürgermeister der Beklagten die Vereinbarung und leitete sie an das Verkehrsministerium NRW weiter. Dies teilte der Bürgermeister den Klägern und den Mitgliedern des Rates mit Schreiben vom 4. Januar 2016 mit. In dem an die Kläger gerichteten Schreiben teilte der Oberbürgermeister ihnen die Kostenschätzung,
„Die Aufhebung des Ratsbeschlusses vom 26. November 2015 zum Thema „Bau der A52 auf Gladbecker Stadtgebiet“ führt für die Stadt Gladbeck weder zu Kosten noch zu Einsparungen.“,
und den Zeitpunkt des Fristablaufs für die Einreichung des Bürgerbegehrens am 10. März 2016 mit. Zudem bot er ihnen ein Beratungsgespräch durch die Verwaltung der Beklagten an.
Ein Gesprächstermin zur Beratung hinsichtlich des angezeigten Bürgerbegehrens fand zwischen den Klägern und der Verwaltung am 8. Januar 2016 statt.
In diesem Gespräch teilte der Leiter des Rechtsamtes der Beklagten den Klägern unter anderem mit, die vom Bürgermeister unterzeichnete Fassung der Vereinbarung sei wortlautidentisch mit der dem Rat der Beklagten zur Beschlussfassung am 26. November 2015 vorgelegten Fassung und die Beklagte gehe davon aus, dass auch „Land und Bund die vorgelegte Fassung unterzeichnen werden bzw. ggf. bereits unterzeichnet haben.“ Der Verwaltungsvorstand habe in seiner Sitzung am 22. Dezember 2015 beschlossen, der Bürgermeister solle die Vereinbarung noch im Jahr 2015 unterzeichnen und diese an das Verkehrsministerium NRW übersenden. Die Unterzeichnung des Bürgermeisters sei „vor Einreichung der Anzeige des Bürgerbegehrens“ erfolgt.
Der Abschluss der Vereinbarung bedeute für das Bürgerbegehren: Nach Unterzeichnung der Vereinbarung durch Stadt, Land und Bund sei der Vertrag zustande gekommen. Auch im Fall der Aufhebung des Ratsbeschlusses vom 26. November 2015 bliebe der unterzeichnete Vertrag im Außenverhältnis wirksam.
Er bestätigte den Klägern auf Nachfrage die Kostenschätzung. Die Vereinbarung sichere der Beklagten ausschließlich Rechte zu. Sie enthalte auch keine Wohlverhaltensklausel mit Blick auf Einwendungen der Beklagten im Planfeststellungsverfahren. Pflichten würden ausschließlich für Land und Bund vereinbart. Eine finanzielle Beteiligung der Beklagten an dem Tunnelbau setze ein Planfeststellungsverfahren voraus und einen erst in späteren Jahren zu fassenden Beschluss des Rates der Beklagten über die Beantragung von Städtebaufördermittel. Die Beklagte sei gegenüber Bund und Land nicht verpflichtet, einen solchen Antrag zu stellen.Die beabsichtigte Fragestellung und Begründung des Bürgerbegehrens sei insoweit für die Bevölkerung irreführend als sie suggeriere, die Vereinbarung enthalte finanzielle Verpflichtungen.
Nach mehrfachem Schriftwechsel im Nachgang des Beratungsgesprächs teilten die Kläger der Beklagten mit Schreiben vom 19. Januar 2016 mit, an dem Bürgerbegehren festzuhalten. Der Ratsbeschluss habe sich durch die Unterzeichnung durch den Bürgermeister der Beklagten nicht erledigt. Seine Folgen bestünden unverändert fort. Sie begehrten die Fortsetzung des Bürgerbegehrens mit geänderter Fragestellung. Diese laute nunmehr voraussichtlich wie folgt: „Soll der Bürgermeister der Stadt Gladbeck beauftragt werden, die zur A52 getroffene „Vereinbarung" zwischen Bund, Land und Stadt rückgängig zu machen".
Sie baten dazu um erneute Einschätzung der Kostenfolgen und führten aus: Mit dem Bürgerbegehren werde das im Ratsbeschluss beschlossene Regelungsprogramm und dessen Umsetzung angegriffen. Durch die Unterzeichnung und Weiterleitung der Vereinbarung habe sich die Kostensituation dieses Programms, insbesondere hinsichtlich der im Erfolgsfall des Bürgerbegehrens erzielten Ersparnisse, deutlich konkretisiert. Die hierzu in der Ratsvorlage ausgewiesenen, bei baulicher Umsetzung der vereinbarten Maßnahmen durch die Unterzeichnung ausdrücklich zugestandenen Kosten würden sich nach den konkreten Angaben in der Ratsvorlage, der Vereinbarung und der Eckpunkte auf zwei Millionen Euro und nach dem Inhalt der Beratungen in der Ratssitzung am 26. November 2015 auf (mindestens) 2,4 Millionen Euro belaufen. Diese Kosten würden entfallen, wenn der Bürgerentscheid Erfolg habe und umgesetzt werde. Diese Kostenfolge gehöre nach den gesetzlichen Regeln auf das Unterschriftsformular. Entgegen der durch die Beklagte im Beratungsgespräch geäußerten Auffassung sei diese Kostenschätzung nicht erst nach späterer Entscheidungen über die Kosten erforderlich. Sie müsse nicht zuletzt auch den Äußerungen der Stadtverwaltung gegenüber der Öffentlichkeit „z.B. in der Rede des Bürgermeisters beim Neujahrsempfang der Stadt am 15.01.2016: 2 Mio. Euro" entsprechen.
Am selben Tag teilte die Beklagte den Klägern mit, die Zulässigkeit der geänderten Fragestellung sei noch zu prüfen. Die Kostenschätzung werde geändert und laute für die neue Fragestellung: „Die Rückgängigmachung der zur A52 getroffenen „Vereinbarung" zwischen Bund, Land und Stadt führt für die Stadt Gladbeck weder zu Kosten, noch zu Einsparungen.“
In der Folge standen Unterschriftenlisten für das Bürgerbegehren zur geänderten Fragestellung im Internet zum Download bereit. Diese enthielten die mit Schreiben vom 19. Januar 2016 mitgeteilte Fragestellung und Begründung des Bürgerbegehrens. Die eingefügte Kostenschätzung lautete: „Kosten der Rückgängigmachung (nach Mitteilung der Stadtverwaltung): keine.“
Die Unterschriftenlisten enthielten den nachstehenden Text in entsprechender Formatierung:
Bürgerbegehren „Keine A52 auf Gladbecker Stadtgebiet"gemäß § 26 der Gemeindeordnung NRW gegen den folgenden Ratsbeschluss vom 26.11.2015:
„Der Rat der Stadt Gladbeck begrüßt das Ergebnis der Gespräche zwischen Bund, Land und Stadt zum geplanten Ausbau der B224 zur A52. Bürgermeister S. wird beauftragt, die inhaltlich
endabgestimmte Vereinbarung zum geplanten Neubau der A52 im Zuge der B224 auf Gladbecker Stadtgebiet abzuschließen."
Die Unterzeichner setzen sich dafür ein, dass die Gladbecker Bürger selbst anstelle des Rates der Stadt, der am 26.11.2015 die weitere Zusammenarbeit mit Bund und Land mit einer pauschalen Begrüßung und einer Vereinbarung initiiert hat, über die Mitwirkung der Stadt am Bau der A52 auf Gladbecker Gebiet entscheiden. Sie wenden sich gegen den Beschluss des Rates, der den Ratsbürgerentscheid von 2012 einseitig aufhebt, und in dessen Umsetzung der Bürgermeister die genannte „Vereinbarung" mit Bund und Land bereits unterschrieben hat. Sie wollen deshalb einen Bürgerentscheid mit folgender Fragestellung:
„Soll der Bürgermeister der Stadt Gladbeck beauftragt werden, die zur A52 mit Bund und Land getroffene Vereinbarung rückgängig zu machen?"
Begründung: Der Ratsbeschluss missachtet die im Ratsbürgerentscheid von 2012 erklärte Mehrheitsmeinung der Gladbecker Bürger. Für Gladbeck besteht keine Veranlassung, den Ratsbürgerentscheid aufzuheben und den politischen Widerstand gegen die A52 aufzugeben, ohne dass dies die Mehrheit der Bürger ausdrücklich billigt. Die Stadt sollte insbesondere nicht in Aussicht stellen, für den Bau erhebliche Summen aus ihrem ohnehin hoch defizitären Haushalt zu zahlen. Kosten der Rückgängigmachung (nach Mitteilung der Stadtverwaltung): keine.
Vertretungsberechtigte:
Ausgefüllte Unterschriftenlisten bitte bis 09.03.2016 zurück an Bürgerforum
Wir bitten gegen Zusage einer Spendenquittung um Spenden auf das Konto des Bürgerforums, die wir ausschließlich für das Bürgerbegehren verwenden.
[Adress- und Unterschriftenfelder] (vgl. Beiakte Heft 1, Bl. 87).
Mit Schreiben vom 21. Januar 2016 forderte die Beklagte die Kläger zur Mitteilung auf, ob es sich um ein kassatorisches oder initiierendes Bürgerbegehren handele. Sie wies zudem darauf hin, ein kassatorisches Bürgerbegehren sei nicht mehr zulässig, der Ratsbeschluss sei zwischenzeitlich umgesetzt. Der Verkehrsminister des Landes Nordrhein-Westfalen habe die Vereinbarung ebenfalls unterzeichnet. Sie liege nun dem Bundesverkehrsminister vor. Ein initiierendes Bürgerbegehren sei demgegenüber grundsätzlich möglich und an keine Frist gebunden. Für den Fall, dass die Kläger das Bürgerbegehren als initiierend verstanden wissen wollten, empfahl die Beklagte folgende Formulierungen:
Überschrift:
Bürgerbegehren „keine A52 auf Gladbecker Stadtgebiet“ gem. § 26 der GO NRW.
Einleitung
Der Rat der Stadt Gladbeck hat in seiner Sitzung am 26.11.2015 folgenden Beschluss gefasst: „….“
Fragestellung:
„Soll die Stadt Gladbeck beauftragt werden, in Verhandlungen mit Bund und Land einzutreten mit dem Ziel die getroffene Vereinbarung rückgängig zu machen.“
(Beiakte Heft 1, Bl. 90).
Nach weiterer Korrespondenz zwischen den Beteiligten über die Zulässigkeit der Fragestellung teilte die Beklagte den Klägern mit Schreiben vom 3. März 2016 mit, es bestünden erhebliche rechtliche Zweifel an der Zulässigkeit eines initiierenden Bürgerbegehrens. Die Kostenschätzung der Verwaltung sei nicht im Wortlaut übernommen, sondern verändert und verkürzt wiedergegeben worden. Die Begründung sei unzureichend. Die Kongruenz zwischen Fragestellung und Begründung sei nicht gegeben. Die Entscheidung über die Zulässigkeit habe der Rat zu treffen.
Die Kläger reichten die Unterschriftenlisten bis zum 10. März 2016 ein. Von den 5.468 Unterschriften wurden durch die Beklagte 4.848 Unterschriften als gültig angesehen.
Der Rat der Beklagten hat in seiner Sitzung am 4. Mai 2016 entsprechend der Vorlage Nr. 16/0145 mit 35 Stimmen dafür und 3 Enthaltungen den Ratsbeschluss gefasst: „Das Bürgerbegehren ist rechtlich unzulässig“. Ausweislich der wesentlichen Erwägungen in der vorerwähnten Beschlussvorlage sei die Vereinbarung durch den Bürgermeister der Beklagten und den Landesverkehrsminister für das in alleiniger Zuständigkeit handelnde Land Nordrhein-Westfalen rechtsverbindlich unterschrieben, die Kostenschätzung der Verwaltung nicht unverändert übernommen worden, die Begründung des Bürgerbegehrens unzureichend und es fehle eine Übereinstimmung von Fragestellung und Begründung. Für die weiteren Einzelheiten der Beschlussvorlage wird auf Bl. 279 bis 292 der Beiakte Heft 1 verwiesen.
Mit Bescheid vom 13. Mai 2016 teilte die Beklagte den Klägern den vorerwähnten Ratsbeschluss vom 4. Mai 2016 mit. Zur Begründung wiederholte sie in Stichpunkten die Rechtsansichten aus der Beschlussvorlage Nr. 16/0145.
Am 9. Juni 2016 haben die Kläger Klage erhoben, zu deren Begründung sie vortragen, der Rat der Beklagten sei verpflichtet, die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens festzustellen. Das Bürgerbegehren genüge den Anforderungen des § 26 GO NRW. Die Beklagte habe die Zulässigkeit besonders kritisch gewürdigt, um dem politischen Willen des Rates der Beklagten Geltung zu verschaffen und gleichzeitig das bis zum Zeitpunkt des Beschlusses des Rates der Beklagten vom 26. November 2015 gültige Referendum vom 25. März 2012 aufzuheben.
Hinsichtlich der Rechtskonformität der Fragestellung mit § 26 Abs. 2 Satz 1, Abs. 6 und 7 GO NRW könne kein durchgreifender Zweifel bestehen. Die Rückgängigmachung der Vereinbarung könne durch den Bürgermeister – ob durch einseitige Rechtsgestaltung des Bürgermeisters oder im Wege einer Aufhebungsvereinbarung – erreicht werden.
Die Begründung sei entgegen der Auffassung der Beklagten ausreichend. Die Hintergründe und Motive zum Ratsbeschluss vom 26. November 2015 seien dargestellt. Der wesentliche Inhalt des Ratsbürgerentscheids vom 25. März 2012 sei durch den Begründungsteil erfasst, die Beklagte solle nicht in Aussicht stellen, erhebliche Summen aus ihrem ohnehin hochdefizitären Haushalt zu zahlen. Dies sei Kern des Ratsbürgerentscheids gewesen. Fehlvorstellungen bei den Bürgern über die Reichweite ihrer Beteiligungsmöglichkeiten würden nicht erzeugt. Die Bürger könnten als Einwender im Planfeststellungsverfahren durchaus Widerstand gegen die Planungen des A52-Ausbaus ausüben.
Die Angaben zur Kostenschätzung der Verwaltung führten nicht zur Rechtswidrigkeit des Bürgerbegehrens. Die Kostenschätzung sei nicht geändert, sondern verkürzt wiedergegeben worden. Diese Verkürzung sei mit den Maßstäben des § 26 Abs. 2 Satz 6 GO NRW vereinbar. Der Gesetzgeber habe keine Mitteilung von Ersparnissen vorgesehen.
Im Übrigen sei nicht auszuschließen, dass der Bürgermeister der Beklagten durch seine Unterschrift am Tag der Anzeige des Bürgerbegehrens den Grundsatz der Organtreue verletzt habe.
Die Kläger beantragen,
den Rat der Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 13. Mai 2016 zu verpflichten, die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens „Keine A 52 auf Gladbecker Stadtgebiet“ festzustellen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie trägt vor, der Rat der Beklagten habe das Bürgerbegehren mit Beschluss vom 4. Mai 2016 zu Recht für unzulässig erklärt, der Bescheid vom 13. Mai 2016 sei rechtmäßig. Das Bürgerbegehren sei unzulässig, weil es die Kostenschätzung der Verwaltung nicht dem Wortlaut nach, sondern verkürzt wiedergebe, die Begründung unzureichend und die notwendige Kongruenz zwischen Fragestellung und Begründung nicht gegeben sei. Zur weiteren Begründung bezieht sie sich im Wesentlichen auf das im Rahmen der Überprüfung des Bürgerbegehrens in Auftrag gegebene Rechtsgutachten, auf das verwiesen wird.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Verpflichtungsklage ist unbegründet.
Der Bescheid der Beklagten vom 13. Mai 2016 ist rechtmäßig und verletzt die Kläger nicht in ihren Rechten. Der Beschluss des Rates der Beklagten vom 4. Mai 2016 ist rechtmäßig. Die Kläger haben keinen Anspruch auf Verpflichtung des Rates, das Bürgerbegehren „Keine A52 auf Gladbecker Stadtgebiet" mit der Frage „Soll der Bürgermeister der Stadt Gladbeck beauftragt werden, die zur A52 mit Bund und Land getroffene Vereinbarung rückgängig zu machen?" (Bürgerbegehren) für zulässig zu erklären, § 113 Abs. 5 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -. Der Rat der Beklagten hat das Bürgerbegehren zu Recht für unzulässig erklärt.
Maßgeblicher Beurteilungszeitpunkt für die Bewertung der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens im Rahmen einer Verpflichtungsklage ist grundsätzlich der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung, und mit Blick auf die Erforderlichkeit der Einhaltung des in § 26 Abs. 4 Satz 1 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen - GO NRW - geregelten Quorums aus materiell-rechtlichen Gründen (für diese Frage) auch der Zeitpunkt der Unterzeichnung des Bürgerbegehrens durch die Bürger.
OVG NRW, Urteil vom 13. Juni 2017 - 15 A 1561/15 -, juris, Rn. 80.
Die Kläger haben gegen § 26 Abs. 2 Satz 6 GO NRW mit der Folge verstoßen, dass das Bürgerbegehren unzulässig ist.
Die Verwaltung ist in den Grenzen ihrer Verwaltungskraft ihren Bürgern bei der Einleitung eines Bürgerbegehrens behilflich. Sie teilt den Vertretungsberechtigten schriftlich eine Einschätzung der mit der Durchführung der verlangten Maßnahme verbundenen Kosten (Kostenschätzung) mit. Die Kostenschätzung der Verwaltung ist bei der Sammlung der Unterschriften anzugeben, § 26 Abs. 2 Sätze 3 bis 6 GO NRW.
Die Vertretungsberechtigten des Bürgerbegehrens haben die Pflicht, die Kostenschätzung der Verwaltung zu übernehmen und der Bürgerschaft „so zur Kenntnis zu geben, wie die Verwaltung sie abgegeben hat.“
OVG NRW, Beschluss vom 14. März 2016 - 15 B 242/16 -, BeckRS 2016, 47471, Rn. 6, beckonline.
Die vorstehend wörtlich zitierte Formulierung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen bezeichnet eine sogenannte „Übernahme 1:1“, ohne Kürzung oder Veränderung der Kostenschätzung. Dies wird durch die uneingeschränkte Bestätigung der vorinstanzlichen Entscheidung deutlich. Diese hatte ausgeführt, die Vertreter des Bürgerbegehrens müssten die Kostenschätzung der Verwaltung „unverändert übernehmen“.
Vgl. VG Münster, Urteil vom 8. Dezember 2015- 1 K 2420/14 -, juris, Rn. 32.
Dies gab das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in seinem Beschluss wieder, ohne in den eigenen Gründen Einschränkungen vorzunehmen, was es im Fall einer einschränkenden Auslegung des § 26 Abs. 2 Satz 6 GO NRW ausgeführt hätte.
Diese Auffassung wird durch eine an Sinn und Zweck von § 26 Abs. 2 Sätze 5 und 6 GO NRW orientierten Auslegung bestätigt. Die Kostenschätzung ist wesentliche Information für die Bürger, die an Stelle des Rates entscheiden. Die Verantwortung für die Kostenschätzung liegt nach der Novellierung der GO NRW durch das Gesetz zur Stärkung der Bürgerbeteiligung vom 13. Dezember 2011 (GV. NRW. Ausgabe 2011 Nr. 31 vom 20. Dezember 2011 Seiten 683 bis 694) bei der Verwaltung. Dieser Verantwortungsübergang soll die Bürger ausweislich der Begründung des Gesetzesentwurfs einerseits für die Initiierung eines Bürgerbegehrens von der strengen Anforderung eines Kostendeckungsvorschlages entlasten und andererseits die Information der Bürger über die Kosten der Maßnahme als wesentliches Entscheidungskriterium sicherstellen (LT-Drs. 15/2151, Seite 14).
Wenn die Verantwortung für die Kostenschätzung und damit die prognostizierten finanziellen Auswirkungen der in einen ratsbeschlussersetzenden Bürgerentscheid mündenden Frage eines Bürgerbegehrens bei der Verwaltung liegt, ist deren Kostenschätzung 1:1, d.h. inhaltlich unverändert, zu übernehmen.
Andere Auffassungen und finanzielle Abschätzungen, die von der Kostenschätzung der Verwaltung abweichen, können in die Begründung des Bürgerbegehrens als Gegendarstellung aufgenommen werden (LT-Drs. 15/2151, Seite 14).
So auch OVG NRW, Beschluss vom 14. März 2016- 15 B 242/16 -, BeckRS 2016, 47471, Rn. 8, beckonline; VG Münster, Urteil vom 8. Dezember 2015 - 1 K 2420/14 -, juris, Rn. 30; Rehn/ Cronauge/ von Lennep/ Knirsch, Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, Kommentar, 46. Erg.-Lfg. Dezember 2017, Band II, § 26 GO NRW, Seite 10; Becker, in: Articus/ Schneider, Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, Kommentar, 4. Auflage 2012, Seite 165.
Vor diesem Hintergrund kann dahinstehen, ob die ohne Begründung in einem Teil der Literatur vertretene Auffassung, bei der Übernahme der Kostenschätzung der Verwaltung auf das Formular der Unterschriftenliste gehe es nicht um die Details, sondern um das Ergebnis,
Held/ Winkel/ Wansleben, Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen, Band I, 39. Erg.-Lfg., Dezember 2017, § 26 GO NRW, Seite 14,
überzeugt. Jedenfalls ist vorliegend auch das Ergebnis – durch Auslassung des Kostenschätzungsteils zu Einsparungen – nicht übernommen worden.
Nach diesen Maßstäben haben die Kläger den Unterstützern des Bürgerbegehrens die Kostenschätzung der Verwaltung der Beklagten nicht unverändert zur Kenntnis gegeben, d.h. nicht so, wie die Verwaltung sie abgegeben hat. Die Kostenschätzung der Verwaltung lautete: „Die Rückgängigmachung der zur A52 getroffenen „Vereinbarung" zwischen Bund, Land und Stadt führt für die Stadt Gladbeck weder zu Kosten, noch zu Einsparungen.“ Die von den Klägern den Unterstützern des Bürgerbegehrens bekanntgegebene Kostenschätzung lautet: „Kosten der Rückgängigmachung (nach Mitteilung der Stadtverwaltung): keine.“
Selbst wenn eine rein sprachliche Verkürzung zulässig wäre, gilt dies vor dem Hintergrund des Sinn und Zwecks der Kostenschätzung als wesentliches Entscheidungskriterium für eine inhaltliche Veränderung nicht.
Eine solche haben die Kläger jedoch (auch) vorgenommen. Sie haben den Bestandteil der Kostenabschätzung herausgekürzt, die Rückgängigmachung der Vereinbarung führe auch nicht zu Einsparungen.
Die inhaltliche Veränderung ist – ungeachtet der bestehenden Möglichkeit einer Gegendarstellung in der Begründung des Bürgerbegehrens – hinsichtlich der Herausnahme der thematisierten Einsparungen unzulässig. Dies gilt jedenfalls dann, wenn das Bürgerbegehren aus der erforderlichen Zusammenschau seiner Bestandteile,
vgl. zur geforderten Kongruenz von Frage, Begründung und nach § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW a.F. Kostendeckungsvorschlag OVG NRW, Beschluss vom 8. November 2011 - 15 A 1668/11 -, BeckRS 2011, 55750, beckonline; OVG NRW, Beschluss vom 24. Februar 2010- 15 B 1680/09 -, BeckRS 2010, 46924, beckonline,
Einsparungen im Fall des Erfolgs des Bürgerbegehrens und Bürgerentscheids selbst ins Feld führt. So liegt der Fall hier.
Der Beklagten ist zunächst darin zuzustimmen, dass der Satz in der Begründung des Bürgerbegehrens, „Die Stadt sollte insbesondere nicht in Aussicht stellen, für den Bau erhebliche Summen aus ihrem ohnehin hoch defizitären Haushalt zu zahlen.“, am Maßstab eines objektiven Empfängerhorizontes so zu verstehen ist, dass mit einer Abstimmung für das Bürgerbegehren, d.h. für den Auftrag an den Bürgermeister, die Vereinbarung rückgängig zu machen, „für den Bau erhebliche Summen“ eingespart würden, weil die Stadt sie dann nicht zahlen müsste. Dass auch die Initiatoren diese behaupteten Einsparungen als tragend für das Bürgerbegehren angesehen haben, wird durch ihre Ausführungen in der Anzeige des Bürgerbegehrens mit Schreiben vom 18. Dezember 2015 unterstrichen. Dort haben sie die Einsparungen in der Anzeige des Bürgerbegehrens selbst als wesentlichen Gegenstand der Kostenschätzung bezeichnet: „Die gem. § 26 GO NRW von der Stadtverwaltung zu benennenden „Kosten" dürften im vorliegenden Fall in erheblichen Ersparnissen bestehen. […]“. Auch im Schreiben vom 19. Januar 2016 stellten sie das Ziel des Bürgerbegehrens, die für die Ausbaulösung seitens der Beklagten in der Vereinbarung angeblich zugesagten Kosten einzusparen, heraus und forderten eine Aufnahme dieses Umstandes in die Kostenschätzung für das Unterschriftsformular.
Unabhängig davon gilt: Einsparungen, die durch ein Bürgerbegehren oder durch dessen Ablehnung erzielt werden können, sind zulässiger und jedenfalls nach ihrer Aufnahme durch die Verwaltung wesentlicher Teil der Kostenabschätzung. Auch Einsparungen durch das mittels Bürgerbegehren und Bürgerentscheid erstrebte Ziel können Kosten im Sinne des § 26 Abs. 2 Sätze 5 und 6 GO NRW sein.
Der Begriff der Kosten erfordert in seinem Begriffskern zunächst Aufwendungen aus Ressourcen, also negative Zahlungspositionen. Bei einem engen, lediglich negative Zahlungspositionen erfassenden Kostenbegriff könnten Einsparungen unberücksichtigt bleiben.
Doch bereits nach der neueren Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen zur früheren Rechtslage umfasst der Kostenbegriff des § 26 Abs. 2 GO NRW in einem weiteren Sinne auch Einbußen, die (ungewollte) Folge eines Verhaltens sind, etwa eine Vermögensminderung, die durch das Unterlassen kostenmindernder Maßnahmen entsteht (z. B. der Schließung einer kostenträchtigen gemeindlichen Einrichtung).
OVG NRW, Beschluss vom 21. November 2007- 15 B 1879/07 -, BeckRS 2007, 27874, beckonline, zum früher erforderlichen Kostendeckungsvorschlag eines Bürgerbegehrens.
Kostenmindernde Maßnahmen sind Maßnahmen, die zu weniger Ausgaben – mit anderen Worten, zu Einsparungen – führen. Jedenfalls die Folge unterlassener Einsparungen war damit schon nach der früheren Rechtslage vom Kostenbegriff in § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW a.F. erfasst.
Im Übrigen folgt die Erfassung von Einsparungen durch den Kostenbegriff in § 26 Abs. 2 Sätze 5 und 6 GO NRW – unter Berücksichtigung der neuen Rechtslage und des novellierten Gemeindehaushaltsrechts – aus dem Umstand, dass die Bürger im Falle eines auf das Bürgerbegehren folgenden Bürgerentscheids anstelle des Rates entscheiden.
Den Bürgern ist durch die Angabe der Kostenschätzung die Selbstverantwortung für die geplante Maßnahme klar vor Augen zu führen.
Becker, in: Articus/ Schneider, Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, Kommentar, 4. Auflage 2012, Seite 165.
Soweit die Kläger auf die Vorschriften über die Gemeindehaushaltsführung verweisen, ist ihnen darin zuzustimmen, dass die Entscheidung anstelle des Rates auch diese Vorgaben zu berücksichtigen hat.
Rehn/ Cronauge/ von Lennep/ Knirsch, Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, Kommentar, 46. Erg.-Lfg. Dezember 2017, Band II, § 26 GO NRW, Seite 10; Becker, in: Articus/ Schneider, Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, Kommentar, 4. Auflage 2012, Seite 165.
Daraus folgt jedoch nicht, dass lediglich Negativpositionen/Ausgaben und keine Positivpositionen wie Einnahmen oder Einsparungen aktueller oder geplanter Ausgaben zu berücksichtigen sind. Dies ergibt sich aus den Regelungen zur Haushaltswirtschaft der Gemeinden. Die Gemeinde hat ihre Haushaltswirtschaft so zu planen und zu führen, dass die stetige Erfüllung ihrer Aufgaben gesichert ist. Die Haushaltswirtschaft ist wirtschaftlich, effizient und sparsam zu führen. Dabei ist den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung zu tragen, § 75 Abs. 1 GO NRW. Die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Effizienz beinhalten die Berücksichtigung von möglichen Einnahmen bzw. Einsparungen im Sinne einer Ausgabenreduzierung.
Der Grundsatz der Effizienz strebt eine Verringerung des Ressourceneinsatzes bei gleichbleibendem Ergebnis bzw. ein besseres Ergebnis bei gleichbleibendem Ressourceneinsatz an.
Rehn/ Cronauge/ von Lennep/ Knirsch, Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, Kommentar, 46. Erg.-Lfg. Dezember 2017, Band II, § 75 GO NRW, Seite 9.
Jedenfalls ersteres bezeichnet Einsparungen.
Ob die Beklagte in ihrer Kostenschätzung die bereits von den Klägern in ihrer Anzeige des Bürgerbegehrens umfassend angesprochenen Einsparungen zu Recht thematisiert hat, ist rechtlich unbeachtlich. Eine abweichende Meinung hätten die Kläger in der Begründung des Bürgerbegehrens aufnehmen können.
Letztlich hatten auch die Kläger – zutreffend – im Schreiben vom 19. Januar 2016 selbst sinngemäß ausgeführt, die von ihnen dargestellte Kostenfolge der Einsparungen „gehöre nach den gesetzlichen Regeln auf das Unterschriftsformular“.
Aufgrund der Bedeutung der Kostenschätzung für die Information der zur Unterzeichnung berufenen Bürger über die Auswirkungen des Bürgerbegehrens mit Blick auf den Gemeindehaushalt im Fall der Durchführung eines Bürgerentscheids, führt eine fehlerhafte Übernahme der Kostenschätzung zur Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens.
Vor diesem Hintergrund können weitere Umstände, die geeignet wären, eine Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens zu tragen, dahinstehen.
So kann dahinstehen, ob die Fragestellung des Bürgerbegehrens hinreichend bestimmt ist. Erhebliche Zweifel sind jedenfalls vor dem Hintergrund angebracht, dass das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in einem obiter dictum darauf hingewiesen hat, dass eine Fragestellung, wonach eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung rückgängig gemacht werden soll, die der Bürgermeister zuvor aufgrund Ermächtigung durch Ratsbeschluss abgeschlossen hatte, als „eher resolutionsartige Formulierung viel zu unpräzise [erg.: wäre], um den erforderlichen konkret fassbaren und die Verwaltung bindenden Entscheidungsinhalt aufzuweisen.“
OVG NRW, Urteil vom 4. April 2006 - 15 A 5081/05 -, NVwZ-RR 2007, 625.
Dass dies auch vorliegend zutreffend sein dürfte, zeigt die Klage selbst, soweit sie nicht eindeutig, sondern alternativ und beispielshaft zur Frage der Rückgängigmachung ausführt, die Rückgängigmachung der Vereinbarung könne, ob durch einseitige Rechtsgestaltung des Bürgermeisters oder im Wege einer Aufhebungsvereinbarung erreicht werden. Unbeachtlich dürfte hierzu die Empfehlung dieser Fragestellung durch die Beklagte mit Schreiben vom 21. Januar 2016 sein, der keine Legalisierungswirkung für eine unzulässige Fragestellung zukommen kann.
Weiter kann dahinstehen, ob die zur Entscheidung zu bringende Frage und die Begründung des gemäß § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW schriftlich einzureichenden Bürgerbegehrens thematisch deckungsgleich sind, sich also auf denselben Gegenstand beziehen (Grundsatz der Kongruenz von Frage und Begründung).
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 8. November 2011- 15 A 1668/11 -, BeckRS 2011, 55750, beckonline, zu § 26 GO NRW a.F. und deshalb die Kongruenz zudem auf den Kostendeckungsvorschlag erstreckend.
Vorliegend bestehen erhebliche Zweifel des Gerichts an der Wahrung der Kongruenz zwischen Fragestellung und Begründung, weil sich die Begründung nicht nur auf den Gegenstand der zur Entscheidung zu bringenden Frage bezieht, wodurch für den Bürger unklar wird, worüber er abstimmen soll.
Vgl. zu diesem Maßstab OVG NRW, Beschluss vom 8. November 2011 - 15 A 1668/11 -, BeckRS 2011, 55750, beckonline.
Der Satz in der Begründung „Für Gladbeck besteht keine Veranlassung, den Ratsbürgerentscheid [Erg.: vom 25. März 2012] aufzuheben und den politischen Widerstand gegen die A52 aufzugeben, ohne dass dies die Mehrheit der Bürger ausdrücklich billigt.“ suggeriert einem objektiven, mit dem Bürgerbegehren nicht näher vertrauten, billig und gerecht denkendem Gemeindebürger,
vgl. zu diesem Maßstab bei der Beurteilung der Begründung eines Bürgerbegehrens OVG NRW, Beschluss vom 30. Mai 2014 - 15 B 522/14 -, BeckRS 2014, 52055, beckonline,
das Bürgerbegehren sei (zumindest auch) darauf gerichtet, grundsätzlich Widerstand gegen den Ausbau der A 52 im Planfeststellungsverfahren aufrecht zu erhalten. Dort ist der rechtliche Ort, „Widerstand“ gegen den Ausbau in Gestalt von Stellungnahmen als Träger öffentlicher Belange nach § 73 Abs. 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen - VwVfG NRW - oder Einwendungen als Betroffener nach § 73 Abs. 4 Satz 1 VwVfG NRW geltend zu machen. Diese Möglichkeiten berührt der Text der Vereinbarung jedoch nicht.
Ferner kann offen bleiben, ob das Bürgerbegehren als initiierendes ein unbestelltes Feld bearbeitet und ausschließlich gemeindliche Aktivitäten anstößt oder im Ergebnis und auch ausweislich seiner Begründung in das Regelungsprogramm des Ratsbeschlusses vom 26. November 2015 eingreift, dieses quasi umzukehren beabsichtigt und es daher kassatorisch gegen den Ratsbeschluss vom 26. November 2015 gerichtet und als solches unzulässig ist, weil der Ratsbeschluss umgesetzt ist.
Ebenso kann offen bleiben, ob die Unterzeichnung der Vereinbarung durch den Bürgermeister der Beklagten den Grundsatz der Organtreue verletzt hat. Weiter kann dahinstehen, ob für einen solchen Verstoß, für dessen Vorliegen grundsätzlich die Kläger die Beweislast zu tragen hätten, weil sie aus dem Verstoß Rechte herleiten,
vgl. zur allgemeinen Beweislast bei behauptetem Verstoß gegen Treu und Glauben im Kommunalrecht, OVG NRW, Beschluss vom 29. März 2004 - 15 B 674/04 -, BeckRS 2004, 21973, beckonline,
überhaupt Raum zwischen dem Zeitpunkt der Anzeige des Bürgerbegehrens bis zur Zulässigkeitsentscheidung des Rates bleibt.
Der Gesetzgeber, dem die Entscheidung über das Mit- und Nebeneinander demokratischer Entscheidungsformen im Rahmen verfassungsrechtlicher Grenzen obliegt, hat der (bloßen) Anzeige eines Bürgerbegehrens keine Sperrwirkung zugebilligt, sondern eine solche gemäß § 26 Abs. 6 Satz 5 GO NRW nach neuerer Rechtslage erst ab dem Zeitpunkt des Ratsbeschlusses vorgesehen, mit dem das Bürgerbegehren für zulässig erklärt wird,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 24. April 2017- 15 B 479/17 -, BeckRS 2017, 108848, beckonline, Rn. 8,
befristet bis auf den Zeitpunkt der formalen Ergebnisfeststellung des Bürgerentscheids durch den Rat.
Vgl. OVG Münster, Beschluss vom 7. Oktober 2016- 15 B 948/16 -, BeckRS 2016, 53658, Rn. 5 mit Hinweis u.a. auf LT-Drs. 14/3979, Seite 133; Held/ Winkel/ Wansleben, Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen, Band I, 39. Erg.-Lfg., Dezember 2017, § 26 GO, Seite 18.
Weder für den Rat noch für andere Organe oder Behörden besteht eine „Entscheidungssperre“, wenn parallel ein denselben Sachverhalt betreffendes Verfahren zur Herbeiführung eines Bürgerbegehrens bzw. Bürgerentscheids betrieben wird.
OVG NRW, Beschluss vom 24. April 2017 - 15 B 479/17 -, BeckRS 2017, 108848, beckonline, Rn. 11 m.w.N. und vertiefenden Ausführungen.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 1 der Zivilprozessordnung - ZPO -, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit auf § 167 Abs. 2 und 1 Satz 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711, 709 Satz 2, 108 Abs. 1 Satz 1 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 26 GO NRW
§ 26 GO
§ 26 GO
§ 26 der Gemeindeordnung
§ 26 Abs. 2 Satz 1, Abs. 6 und 7 GO
§ 26 Abs. 2 Satz 6 GO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 26 Abs. 4 Satz 1 der Gemeindeordnung
§ 26 Abs. 2 Satz 1 GO
§ 26 Abs. 2 GO
§ 26 Abs. 2 Satz 1 GO
§ 75 Abs. 1 GO
§ 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW
§ 73 Abs. 4 Satz 1 VwVfG
§ 26 Abs. 6 Satz 5 GO
§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1 VwGO
§ 100 Abs. 1 der Zivilprozessordnung
§ 167 Abs. 2 und 1 Satz 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711, 709 Satz 2, 108 Abs. 1 Satz 1 ZPO
§ 73 Abs. 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2007, 625
15 A 1561/15
15 B 242/16
1 K 2420/14
15 A 1668/11
15 B 1680/09
15 B 1879/07
15 A 5081/05
15 B 522/14
15 B 674/04
15 B 479/17
15 B 948/16