Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-09-25, Aktenzeichen 10 A 1900/21
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2024:0925.10A1900.21.00

Tenor:
Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Kassel vom 8. September 2021 - 7 K 2671/18.KS - abgeändert:
Die Beklagte wird unter entsprechender Aufhebung des Bescheids vom 16. Februar 2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 23. Januar 2019 verpflichtet, den Antrag der Klägerin vom 15. Februar 2017 auf Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen für das Aufstellen von Altkleidersammelcontainern an den Altglascontainer-Standorten unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden, soweit die Aufstellung an den im Schriftsatz der Klägerin vom 30. Juni 2021 auf den Fotografien mit Kreuzeintragungen näher bezeichneten Standorten (bei mehreren Kreuzen 1. Wahl) der im Antrag vom 15. Februar 2017 so bezeichneten Nummern 3, 5, 9, 11, 13, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 24, 25, 26, 27, 28 und 33 begehrt wird.
Die Kosten des erstinstanzlichen Verfahrens haben die Beklagte zu 6/11 und die Klägerin zu 5/11 zu tragen. Die Kosten des Berufungsverfahrens hat die Beklagte zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die jeweilige Vollstreckungsschuldnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die jeweilige Vollstreckungsgläubigerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt von der Beklagten die Erteilung straßenrechtlicher Sondernutzungserlaubnisse zum Aufstellen von Altkleidersammelcontainern.
Bei der Klägerin handelt es sich um einen gewerblichen Sammler von Alttextilien, die bundesweit Altkleidersammelcontainer aufstellt.
Am 15. Februar 2017 beantragte die Klägerin bei der Beklagten die Erteilung straßenrechtlicher Sondernutzungserlaubnisse zum Aufstellen von 33 Altkleidersammelcontainern. Hierzu heißt es in ihrem Antrag wörtlich:
„[h]iermit beantragen wir die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis zum Aufstellen von jeweils einem Altkleidersammelcontainer an folgenden Altglassammelstellen, direkt an den dortigen Altglascontainern, für drei Jahre:
1. Birkenallee,
17. Am Tiefenbach,
2. Akazienallee/Kastanienweg,
18. Stettiner Straße,
3. Parkstadion,
19. Gertrudenstift,
4. Am Erlenbach,
20. Kirchweg,
5. Porschestraße,
21. Trineweg,
6. Jugendzentrum,
22. Glücksburger Str./Plöner Weg,
7. Mozartstraße,
23. Gemeinschaftshaus Kirchbauna,
8. Am Goldacker,
24. Am Wehrteich,
9. Im Zettelborn,
25. Taunusstraße,
10. Busbahnhof/ZOB,
26. Gemeinschaftshaus Rengershausen,
11. Konrad-Adenauer-Platz,
27. Sportplatz Rengershausen,
12. Kirchbaunaer Straße,
28. Werraweg (Feuerwehr),
13. Zwehrener Weg,
29. Ratio,
14. Herkules Tiefgarage,15. Wilhemshöher Str./Katzensteg,16. Altenbaunaer Str.(Parkplatz),
30. Verkehrsübungsplatz,31. Gemeindeweg,32. Rengershäuser Str./An der Wassermühle,33. Buchenhagener Straße.
Die aufgeführten Altglascontainerstandorte haben wir Ihrem Internetauftritt entnommen (https://www.baunatal.de/dc/Stadtverwaltung/Abfallwirtschaft/Entsorgungssysteme/Altglas.php, zuletzt abgerufen am 08.02.2017), so dass Sie die konkreten Standorte problemlos ermitteln können.“
Mit Schreiben vom 16. Februar 2017 lehnte die Beklagte den Antrag auf Erteilung straßenrechtlicher Sondernutzungserlaubnisse ab. Zur Begründung der Ablehnung gab sie an, dass eine vertragliche Vereinbarung mit einer Altkleiderverwertungsfirma für alle städtischen Flächen zur Aufstellung von Textilsammelbehältern bestehe. Eine Genehmigung zur Aufstellung von Behältern könne somit nicht erteilt werden.
Hiergegen legte die Klägerin mit Schreiben vom 8. September 2017 Widerspruch ein, über den zunächst nicht entschieden wurde.
Die Klägerin hat am 19. Oktober 2018 beim Verwaltungsgericht Untätigkeitsklage erhoben.
Die Beklagte habe über ihren Widerspruch trotz Abmahnung mit Schreiben vom 3. Januar 2018 nicht entschieden, so dass die Klage als Untätigkeitsklage gemäß § 75 VwGO zulässig sei. Der Ablehnungsbescheid vom 16. Februar 2017 leide im Übrigen an einem totalen Ermessensausfall, da sich die Beklagte lediglich auf eine vertragliche Vereinbarung mit einer anderen Altkleiderverwertungsfirma berufe. Dies sei straßenrechtlich nicht relevant.
Mit Widerspruchsbescheid vom 23. Januar 2019 wies die Beklagte den Widerspruch der Klägerin zurück. Der Antrag der Klägerin benenne die Aufstellorte lediglich pauschal. Eine hinreichend genaue Festlegung des Standortes durch Einzeichnung in einen Lageplan fehle. Für ihr Stadtgebiet seien öffentliche Standorte für Altkleidersammelcontainer nach deren verkehrs- und städteplanerischer Geeignetheit festgelegt worden. Diese Plätze seien vorwiegend die Standorte von Glascontainern und zudem durch Altkleidersammelcontainer eines anderen Unternehmens besetzt. Aus Platzgründen komme die Aufstellung weiterer Altkleidersammelcontainer nicht in Betracht, denn dies würde zu Behinderung von Fußgängern sowie zu einer Übermöblierung führen und damit das Stadt- und Straßenbild beeinflussen. Im Übrigen handele es sich bei einzelnen der beantragten Standorte (1. Birkenallee, 4. Am Erlenbach, 7. Mozartstraße, 12. Kirchbaunaer Straße, 29. Ratio, 30. Verkehrsübungsplatz) nicht um öffentliche Flächen, so dass von ihrer Seite hierfür gar keine Genehmigung erteilt werden könne. Zum Zeitpunkt der Antragstellung sei überdies die Neuvergabe der Dienstleistungskonzession im Jahr 2018 zusammen mit der Erstellung eines Konzepts zur Aufstellung von Altkleidersammelcontainern in ihrem Stadtgebiet geplant gewesen. Das Konzept sei am 3. April 2018 durch den Magistrat der Stadt Baunatal beschlossen worden und Bestandteil der am 3. April 2018 ausgeschriebenen Dienstleistungskonzession gewesen.
Nach Erlass des Widerspruchsbescheids hat die Klägerin ihre Klage als Verpflichtungsklage in Form der Versagungsgegenklage weitergeführt.
Mit Schreiben vom 30. Juni 2021 und diesem beigefügten Lichtbildern (vgl. Bl. 73 ff. d. Papiergerichtsakte = Bl. 90 ff. der elektron. Gerichtsakte) hat sie die beantragten Standorte anhand von Markierungen (z. T. unter Angaben von „1. Wahl“ und „2. Wahl“) auf Lichtbildaufnahmen konkretisiert und die Klage weitergehend damit begründet, dass die Ausführungen der Beklagten zu fehlendem Platz an den beantragten Standorten und zu etwaigen Verkehrsbehinderungen unsubstantiiert seien. Die Behauptung der Beklagten, dass diese die Standorte im Vorfeld ausgewählt und sie die Anzahl der zulässigen Container festgelegt habe, finde zudem in der Verwaltungsakte keine Stütze.
In der am 19. Juli 2021 durchgeführten mündlichen Verhandlung hat die Klägerin erklärt, ihre Klage auf 24 der ursprünglich 33 beantragten Standorte zu beschränken. Im Einzelnen handelt es sich um die im Antrag vom 15. Februar 2017 mit den Nummern 1, 3, 4, 5, 9, 10, 11, 13, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 30, 32 und 33 bezeichneten Standorte. Auf Antrag hat das Verwaltungsgericht der Klägerin Schriftsatznachlass gewährt und einen Termin zur Verkündung der Entscheidung für den 8. September 2021 anberaumt.
Mit Schriftsatz vom 13. August 2021 hat die Klägerin sodann erklärt, ihre Klage hinsichtlich der Standorte Nr. 1, 4, 10, 23, 30 und 32 nicht weiterzuverfolgen und wie folgt weiter vorgetragen:
Soweit die Beklagte hinsichtlich der verbleibenden Standorte darauf verweise, dass diese entweder nicht im Konzept enthalten oder bereits durch ihren Vertragspartner belegt seien, sei dies nicht maßgeblich, da das Konzept unwirksam und der Vertragsschluss rechtswidrig sei und daher einer Neubescheidung nicht entgegenstehe. Für den Beschluss des Konzepts zur Aufstellung von Altkleidersammelcontainern sei nicht der Magistrat der Beklagten, sondern deren Stadtverordnetenversammlung zuständig. Zudem sei die darin vorgesehene Vergabe einer Dienstleistungskonzession an den Höchstbietenden kein straßenrechtliches Auswahlkriterium. Darüber hinaus berücksichtige die Vergabe an einen Höchstbietenden nicht das wirtschaftliche Interesse in typisierter Form, wie es regelmäßig durch Gebührentarife festgelegt werde, sondern einzig und allein das mögliche wirtschaftliche Interesse des Höchstbietenden aufgrund dessen Angebots. Das wirtschaftliche Interesse der unterlegenen Bieter werde nicht berücksichtigt. Ebenso handele es sich bei dem von der Beklagten angeführten (fehlenden) öffentlichen Bedarf um ein Auswahlkriterium, dem der sachliche Bezug zur Straße fehle. Schließlich könnten weder die von der Beklagten verschiedentlich behaupteten Vermüllungstendenzen an einzelnen Standorten die Ablehnung tauglich begründen noch seien die von ihr vorgetragenen vereinzelten standortbezogenen Einwände tragfähig. Dass am Standort Nr. 3 die komplette Sperrfläche für das Leerungsfahrzeug benötigt werde, werde bestritten. Die Altglascontainer würden von den Leerungsfahrzeugen per Kranaufsatz angehoben und geleert. Ein Altglascontainer könne insofern unproblematisch auch über einen Altkleidersammelcontainer gehoben werden. Auch sei nicht ersichtlich, weshalb das Leerungsfahrzeug eine derart große Rangierfläche benötige. Eine Sichtbehinderung entstehe durch einen weiteren Altkleidersammelcontainer hinsichtlich des Standortes Nr. 20 bezüglich der Standortwahl 2 nicht. Nicht nachvollziehbar seien auch die Einwände der Beklagten zu den Standorten Nr. 21 und 25. Hinsichtlich des Standortes Nr. 28 sei nicht verständlich, welche „Zuwegung“ ein Altkleidersammelcontainer verstellen würde, da sich der Standort am Ende eines Bürgersteigs befinde.
Die Klägerin hat beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 16. Februar 2017 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 23. Januar 2019 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, über den Antrag der Klägerin vom 15. Februar 2017 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts über die Standorte gemäß dem Schriftsatz der Klägerin vom 30. Juni 2021 erneut zu entscheiden.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung ihres Klageabweisungsantrags hat die Beklagte zunächst auf den Inhalt der angefochtenen Bescheide Bezug genommen. Ergänzend hat sie vorgetragen, dass der Antrag der Klägerin durch die Bezugnahme auf ihren Internetauftritt nicht ausreichend konkretisiert gewesen sei, so dass eine Bescheidung durch die Erlaubnisbehörde nicht in Betracht gekommen sei. Sie könne anhand der vorgelegten Antragsunterlagen weder prüfen, ob die jeweils beantragten Standorte auf Privatgelände oder auf öffentlichem Grund lägen. Ob straßenrechtliche Belange der Erteilung entgegenstünden, sei anhand der lediglich rudimentären Antragsunterlagen nicht zu prüfen. Hieran änderten auch die von der Klägerin vorgelegten Fotoaufnahmen mit Kreuzmarkierungen nichts. Insbesondere inwiefern Abstandflächen für Fußgänger, Radfahrer etc. gewahrt würden, lasse sich aufgrund der unpräzisen Angaben nicht feststellen. Aus dem Begriff „direkt“ könne keine ausreichende Konkretisierung abgeleitet werden. Weder werde damit die Ausrichtung des Containers vorgegeben, noch welche Abstände zu den Altglascontainern eingehalten werden, oder wie eine Befüllung eines Containers erfolgt und in welchem Umfang dies mit einer Nutzung von Altglascontainern kollidieren könne. Es sei nicht Aufgabe der Straßenbaubehörde, den Sachverhalt komplett von Amts wegen zu ermitteln und einen genauen Aufstellungsort festzulegen, an dem die Sondernutzung nicht mit anderen verkehrlichen Belangen kollidiere. Dies stelle vielmehr eine Aufgabe dar, die durch den Antragsteller zu leisten sei, damit eine sachgerechte Bescheidung ermöglicht werde.
In der mündlichen Verhandlung vom 19. Juli 2021 hat die Beklagte zudem das Konzept zur Aufstellung von Altkleidersammelcontainern in ihrem Stadtgebiet vom 22. März 2018 vorgelegt und hierzu erklärt, dass dieses vom Magistrat der Beklagten beschlossen worden sei. Dieses sehe die Vergabe einer Sondernutzungserlaubnis zum Aufstellen von Altkleidersammelcontainern im gesamten Stadtgebiet an einen Konzessionsnehmer im Rahmen eines Vergabeverfahrens vor. Die Dienstleistungskonzession werde an den Höchstbietenden vergeben. Zum 1. Juli 2020 sei insofern eine neue Ausschreibung erfolgt, an der sich die Klägerin nicht beteiligt habe.
Mit Schriftsatz vom 28. Juli 2021 hat die Beklagte erstmals standortbezogene Einwände erhoben:
Das zu Standort Nr. 3 vorgelegte Foto A 6 zeige tatsächlich den Standort Nr. 6 „Jugendzentrum“. Die Sperrfläche am Standort werde benötigt, damit das Glascontainerfahrzeug bei der Leerung genügend Platz zum Rangieren habe. Aus diesem Grund stünden die Glascontainer auch nebeneinander und nicht voreinander. Bei Aufstellung eines Altkleidersammelcontainers neben den Glascontainern fiele ein weiterer Parkplatz weg. Bei Standort Nr. 5 käme es aufgrund seiner abgelegenen Lage immer wieder zu wilden Ablagerungen. Die Aufstellung eines Altkleidersammelcontainers begünstige weitere illegale Ablagerungen. An Standort Nr. 9 sei bereits ein Altkleidersammelcontainer vorhanden. Die Aufstellung eines weiteren Containers liege nicht im öffentlichen Interesse, da sie keinen Mehrwert für den Bürger biete. Ebenso sei an Standort Nr. 11 bereits ein Altkleidersammelcontainer vorhanden. Die Aufstellung weiterer Container sei dort mangels geeigneter öffentlicher Fläche nicht möglich. Auf dem angelegten Standplatz am Standort Nr. 13 sei nur Platz für einen Altkleidersammelcontainer, auf dem sich bereits ein solcher befinde. Auch an Standort Nr. 16 seien bereits sämtliche Standplätze belegt. Am Standort Nr. 17 befinde sich bereits ein Altkleidersammelcontainer. Die Aufstellung eines weiteren Containers liege nicht im öffentlichen Interesse, da sie keinen Mehrwert für die Bürger biete. Der Platz daneben werde außerdem vom Bauhof der Beklagten temporär als Stellfläche für Anhänger und Materialien benötigt und komme auch von daher nicht als Stellfläche für weitere Container in Frage. Hinsichtlich des Standorts Nr. 18 seien bereits zwei Altkleidersammelcontainer vorhanden. Die Aufstellung eines weiteren Containers sei zwar möglich, derzeit aber nicht vorgesehen, da die vorhandenen Container ausreichten. Standort Nr. 19 werde wenig frequentiert, da er etwas abgelegen und schlecht einsehbar sei. Aufgrund seiner Lage komme es auch dort immer wieder zu wilden Ablagerungen. Die Aufstellung eines weiteren Altkleidersammelcontainers begünstigte weitere illegale Ablagerungen. Daher sei dieser Standort nicht im Konzept für die Aufstellung von Altkleidersammelcontainern enthalten. Am Standort Nr. 20 sei bereits ein Container vorhanden. Zudem läge der Standort der 2. Wahl zu nahe an der Kreuzung und würde zu einer Sichtbehinderung führen. Standort Nr. 21 berge aufgrund seiner Lage auf freiem Feld die Gefahr, dass ein leerer Container bei stärkerem Wind umkippen könne. Die Aufstellung eines Altkleidersammelcontainers könne illegale Ablagerungen begünstigen. Neben den Container gestellte Kleidersäcke könnten durch Wildtiere aufgerissen und der Inhalt auf den anliegenden Feldern verstreut werden. Hinsichtlich des Standorts Nr. 22 sei einzuwenden, dass dieser stadtplanerisch extra als Unterflurcontainer angelegt worden sei, damit oberirdisch keine größeren Container zu sehen seien. Die Aufstellung eines oberirdischen Containers würde dem Erscheinungsbild schaden, weshalb dieser Standort im Aufstellungskonzept nicht vorgesehen sei. An Standort Nr. 24 stehe bereits ein Altkleidersammelcontainer. Der Standort werde wenig frequentiert und sei deshalb mit einem Altkleidersammelcontainer ausreichend bestückt. Am Standort Nr. 25 seien bereits zwei Altkleidersammelcontainer vorhanden. Der Standort sei etwas abgelegen, werde aber regelmäßig frequentiert. Aufgrund seiner Nähe zur Autobahn komme es dort jedoch öfter zu wilden Ablagerungen. Seitdem die Einsehbarkeit durch großzügiges Freischneiden verbessert worden sei, hätten sich die Ablagerungen deutlich reduziert. Die Aufstellung eines weiteren Altkleidersammelcontainers führe zu einer schlechteren Einsicht. Illegale Ablagerungen würden dadurch wieder begünstigt. Auch an Standort Nr. 26 befänden sich bereits zwei Altkleidersammelcontainer. Zudem seien dort Parkbuchten eingezeichnet, so dass der Standort 2. Wahl nicht mehr existiere. Standort Nr. 27 sei mit einem Altkleidersammelcontainer bestückt. Die Aufstellung eines weiteren Containers liege nicht im öffentlichen Interesse. Das zum Standort Nr. 28 vorgelegte Bild zeige tatsächlich den Standort Nr. 31. Schließlich sei auch Standort Nr. 33 mit einem bereits vorhandenen Altkleidersammelcontainer ausreichend bestückt. Die Aufstellung eines weiteren Containers liege nicht im öffentlichen Interesse. Durch den Standort 2. Wahl würde zudem ein Parkplatz für die Anwohner wegfallen.
Mit Urteil vom 8. September 2021 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.
Die ursprünglich als Untätigkeitsklage nach § 75 Satz 1 VwGO erhobene und unter Einbeziehung des (später ergangenen) Widerspruchsbescheids vom 23. Januar 2019 als Versagungsgegenklage gem. § 42 Abs. 1 Var. 2 VwGO fortgeführte Verpflichtungsklage sei zulässig, jedoch unbegründet. Die mit Bescheid vom 16. Februar 2017 erfolgte Ablehnung der Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen für die Aufstellung von Altkleidersammelcontainern sei rechtmäßig. Die Klägerin habe keinen Anspruch auf Neubescheidung ihres auf die Aufstellung von Altkleidersammelcontainern gerichteten Antrags auf Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen. Zur weiteren Begründung hat das Verwaltungsgericht auf die Entscheidung des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 6. Mai 2021 - 4 K 4723/17.DA -, welche Gegenstand des vom Senat parallel geführten Verfahrens mit dem Aktenzeichen 10 A 1493/21 ist, Bezug genommen und sich die dort getätigten Ausführungen zu eigen gemacht. In der in Bezug genommenen Entscheidung wird ausgeführt, dass der von der Klägerin gestellte Antrag schon nicht die formellen Voraussetzungen, die an einen Antrag auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis zu stellen seien, erfülle. Bei Anträgen auf Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen für das Aufstellen von Altkleidersammelcontainern sei es in der Regel nicht nur erforderlich, in dem Antrag Länge, Breite und Höhe der verwendeten Container anzugeben, sondern auch die Standorte der Container durch einen Plan oder eine Skizze zu präzisieren. Nur hierdurch werde eine Prüfung ermöglicht, ob es sich bei den vorgesehenen Standorten überhaupt um öffentliche Verkehrsflächen handele und gegebenenfalls straßenrechtliche Gründe gegen die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis sprächen. Sei der genaue Standort der Container nicht bekannt, könne nicht geprüft werden, ob der öffentliche Straßenraum in einer nicht hinzunehmenden Weise in Anspruch genommen werden solle. Bei Altkleidersammelcontainern komme hinzu, dass vor Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis geprüft werden müsse, ob die Container problemlos mit einem Lkw angefahren werden könnten. Nur durch Vorlage eines Plans oder einer Skizze könne mithin eine Erlaubnis erteilt werden, die den Anforderungen des § 37 Abs. 1 HVwVfG an die Bestimmtheit von Verwaltungsakten entspreche.
Diesen Anforderungen entspreche der von der Klägerin gestellte Antrag auch nach Vorlage der mit Kreuzen versehenen Lichtbilder nicht. Zwar habe die Klägerin darin die Maße der Container sowie den jeweiligen Grundflächenverbrauch angegeben. Die Standortangaben seien indes unzureichend. Auch wenn der Beklagten bekannt sei, wo sie Container für Altglas aufgestellt oder deren Aufstellung ermöglicht habe, sei unklar, wo die Altkleidersammelcontainer, die die Klägerin aufstellen wolle, ihren genauen Standort im Umfeld der bereits aufgestellten Altglascontainer erhalten sollten. Dies ergebe sich auch nicht aus den ergänzend vorgelegten Fotoaufnahmen. Durch die jeweiligen Kreuzmarkierungen würden die vorgesehenen Standorte nur sehr ungenau bezeichnet. Der Betrachter der Fotografien könne allenfalls ungefähr erahnen, wo die Container aufgestellt werden sollten.
Nachdem der Antrag schon den formellen Anforderungen an einen Antrag auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis nicht entspreche, komme es auf die Gründe für die Ablehnung des Antrags sowie die Zurückweisung des Widerspruchs nicht mehr an.
Die Klägerin hat am 9. September 2021 die vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassene Berufung gegen das ihr am 8. September 2021 zugestellte Urteil eingelegt und diese zugleich und mit weiteren Schriftsätzen begründet.
Dass die im Sondernutzungsantrag benannten Standorte nicht ausreichend konkret benannt gewesen sein sollen, sei von der Beklagten weder im Ablehnungsbescheid noch im Widerspruchsbescheid (entscheidungserheblich) behauptet worden. Auch das Gericht sei noch in der mündlichen Verhandlung davon ausgegangen, dass der Sondernutzungsantrag, zumal mit den Konkretisierungen per Markierungen in den Lichtbildern, ausreichend konkret sei.
Soweit das Verwaltungsgericht einen Plan oder eine Skizze fordere, werde schon nicht dargelegt, welchen Grad an Präzision beziehungsweise Mindestinhalt die geforderten Pläne oder Skizzen hätten haben sollen. Stelle das Gericht Anforderungen an die Konkretheit des Antrags, müsse es auch konkret darlegen, welche Anforderungen zu erfüllen seien. Anhand des vorgelegten Antragstextes sei es jedenfalls ohne weiteres möglich gewesen zu bestimmen, ob die Standorte auf gewidmeter Straßenfläche oder aber auf Privatgrund lägen. Die Erwägung des Gerichts, wonach geprüft werden müsse, ob der jeweilige Standort zwecks Leerung durch einen LKW erreichbar sei, sei unklar. Ihre Altkleidersammelcontainer würden nicht per LKW und Krananlage, sondern per Hand geleert.
Die Einschätzung, dass bereits die Standortbeschreibung des Antragstextes dem Konkretisierungserfordernis genüge, werde von verschiedenen Oberverwaltungsgerichten geteilt. Selbst wenn man entgegen dieser Rechtsprechung der Auffassung sei, die textliche Fassung des Sondernutzungsantrags sei nicht ausreichend konkret und es müsse noch angegeben werden, ob eine Fläche rechts, links, vor oder hinter einem Altglascontainer begehrt werde, genüge nach bundesweit einheitlicher Rechtsprechung jedenfalls die weitere Konkretisierung mittels Kreuzmarkierung in Lichtbildaufnahmen, die die Positionierung des Altkleidersammelcontainers in Relation zu dem Altglascontainerbestand kenntlich mache. Schließlich könnten Konkretisierungen auch durch Nebenbestimmungen zu den Sondernutzungserlaubnissen erfolgen.
Die Klägerin beantragt,
unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Kassel vom 8. September 2021 - 7 K 2671 /18.KS - die Beklagte unter entsprechender Aufhebung des Bescheids vom 16. Februar 2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 23. Januar 2019 zu verpflichten, den Antrag der Klägerin vom 15. Februar 2017 auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für das Aufstellen von Altkleidersammelcontainern an den Altglascontainer-Standorten unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts gemäß der mit Schriftsatz vom 30. Juni 2021 und Bildaufnahmen näher bezeichneten Standorten der im Antrag vom 15. Februar 2017 so bezeichneten Nummern 3, 5, 9, 11, 13, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 24, 25, 26, 27, 28 und 33 erneut zu entscheiden.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Die Beklagte verteidigt die Entscheidung des Verwaltungsgerichts und führt im Wesentlichen aus, dass eine Prüfung des Antrags aufgrund der unkonkreten Angaben der Klägerin nicht möglich gewesen sei. Ob die Standorte auf gewidmeter Straßenfläche oder auf Privatgrund lägen, lasse sich dem Antragstext selbst nicht entnehmen. Die Behörde müsse hier deshalb zunächst für jede einzelne Aufstellfläche prüfen, ob sich die Flächen, auf denen die Altglascontainer errichtet seien, im öffentlichen Raum befänden. Anschließend müsse sie prüfen, ob auf den entsprechenden Flächen noch Platz für einen Altkleidersammelcontainer sei oder hierfür Privatgrund in Anspruch genommen werden müsse. Für letztere Flächen könne eine straßenrechtliche Sondernutzungsgenehmigung nicht erteilt werden. Aufgrund der ungenauen Angaben der Klägerin habe diese Prüfung für diverse Möglichkeiten des Aufstellorts und der Aufstellrichtung zu erfolgen. Eine solche Prüfung sei nicht Aufgabe der Behörde. Es sei vielmehr umgekehrt so, dass die Klägerin den Sachverhalt im Antrag so präzise darzustellen habe, dass eine Genehmigung ohne derart umfangreiche Nachforschungen ermöglicht werde.
Der Schutz des Straßengrundes sei in die Erwägungen einzubeziehen, da je nachdem, an welcher Stelle sich ein Altkleidersammelcontainer befinde, der Straßengrund mehr oder weniger betroffen sein könne. So sei beispielsweise der Straßengrund durch Aufstellung auf einem bereits beschädigten Gehweg anders belastet als auf einer durchgehend asphaltierten Fläche.
Dass im ursprünglichen Ablehnungsbescheid nicht darauf abgestellt worden sei, dass die Standorte nicht ausreichend konkret benannt seien, sei ohne Bedeutung, da jedenfalls im Widerspruchsbescheid darauf hingewiesen worden sei, dass eine genaue Festlegung des Standortes durch Beschreibung oder Einzeichnung in einen Lageplan fehle.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakten (2 Bände) sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge (1 Hefter) der Beklagten.

Entscheidungsgründe:
I. Der Senat hat nur über die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen betreffend der im Antrag vom 15. Februar 2017 mit den Nummern 3, 5, 9,11, 13, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 24, 25, 26, 27, 28 und 33 bezeichneten Standorten zu entscheiden. Hinsichtlich dieser 18 Standorte ist dabei – dem Berufungsantrag entsprechend – nur über die Standorte, die in den dem Schriftsatz der Klägerin vom 30. Juni 2021 anliegenden Fotografien mit Kreuzeintragung bezeichnet sind (Bl. 161 ff. der Papiergerichtsakte = Bl. 179 ff. der elektron. Gerichtsakte), zu entscheiden. Bezüglich der übrigen 15, ursprünglich mit der Klage verfolgten Standorte ist dem Senat eine Prüfung verwehrt. Insoweit ist das erstinstanzliche Urteil rechtskräftig.
1. Dass die Klägerin die Standorte mit den Nummern 1, 4, 10, 23, 30 und 32 von vornherein nicht zur Überprüfung im Berufungsverfahren stellen wollte, ergibt sich aus dem mit Schriftsatz vom 5. November 2021 angekündigten Berufungsantrag, mit welchem die Klägerin angekündigt hat, zu beantragen, unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Kassel vom 8. September 2021 - 7 K 2671/18.KS - die Ablehnungsverfügung der Beklagten vom 16. Februar 2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 23. Januar 2019 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, über ihren Antrag vom 15. Februar 2017 mit Ausnahme der Standorte mit den Nummern 1, 4, 10, 23, 30 und 32 erneut unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu entscheiden.
2. Dass die Klägerin in ihre Berufung von vornherein bei sachgerechter Auslegung nicht die Standorte mit den Nummern 2, 6, 7, 8, 12, 14, 15, 29 und 31 einbezogen hat, ergibt sich aus Folgendem:
Die Klägerin hat bereits erstinstanzlich in der mündlichen Verhandlung vom 19. Juli 2021 erklärt, dass sie ihre Klage auf die im Schriftsatz vom 30. Juni 2021 aufgeführten Standorte beschränkt. Konsequenterweise hatte die Klägerin sodann auch ausdrücklich beantragt, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts über die Standorte gemäß ihrem Schriftsatz vom 30. Juni 2021 erneut zu entscheiden. Im Schriftsatz vom 30. Juni 2021 sind allein die Standorte 1, 3, 4, 5, 9, 11, 13, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 30, 32 und 33 benannt. Bezüglich der übrigen nicht mehr genannten Standorte hat die Kläger damit ihre Klage konkludent (teilweise) zurückgenommen. Zwar ist eine in der Vorinstanz - wie hier - versehentlich unterbliebene Teileinstellung durch das Rechtsmittelgericht, an das die Sache wegen des noch streitigen Verfahrensteils gelangt ist, nachzuholen, sofern gegen das Urteil auch insoweit Berufung eingelegt wird (Hess. VGH, Urteil vom 31. Oktober 1974 - VII OE 45/74 -, VerwRspr 1976, 239 f.; Clausing, in: Schoch/Schneider, VwGO, 45. EL Januar 2024, § 92 Rn. 76). Bei sachgerechter Auslegung ihres Berufungsbegehrens hat die Klägerin indes von vornherein die bereits erstinstanzlich zurückgenommenen Standorte nicht zum Gegenstand des Berufungsverfahrens gemacht. Hierfür spricht, dass die Klägerin sich zu den genannten Standorten und der unterbliebenen Verfahrenseinstellung in ihrer Berufungsbegründung überhaupt nicht verhalten hat. Im Rahmen der mündlichen Verhandlung hat die Klägerin zudem erklärt, dass ihr Berufungsantrag in dem vorstehend skizzierten Sinne auszulegen ist. Die Beklagte ist dem nicht entgegengetreten.
3. Dass sich die Berufung von vornherein lediglich auf die jeweils kreuzmarkierten Standorte auf den Lichtbildern vom 30. Juni 2021 erstreckt, ergibt sich daraus, dass die Klägerin erstinstanzlich in der mündlichen Verhandlung vom 19. Juli 2021 beantragt hat, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts über die Standorte gemäß ihrem Schriftsatz vom 30. Juni 2021 erneut zu entscheiden und dort wiederum erklärt hat, die beantragten Stellplätze anhand von Markierungen in Bildaufnahmen zu konkretisieren und dazu auf die als Anlage zum Schriftsatz vom 30. Juni 2021 vorgelegten Lichtbilder (Bl. 161 ff. der Papiergerichtsakte = Bl. 179 ff. der elektron. Gerichtsakte) verweist. Auf diesen sind indes nicht bloß die jeweiligen Wertstoffsammelplätze abgelichtet. Die Klägerin hat vielmehr durch eine Kreuzmarkierung jeweils konkret eingezeichnet, an welcher Stelle des jeweiligen Wertstoffsammelplatzes sie die Aufstellung eines Altkleidersammelcontainers beabsichtigt. Soweit auf den Lichtbildern mehrere Kreuzmarkierungen enthalten sind, wird seitens der Klägerin gemäß der im Schriftsatz vom 30. Juni 2021 enthaltenen ausdrücklichen Erklärung in der Hauptsache der Standort „1. Wahl“ gewünscht, hilfsweise der Standort „2. Wahl“. Im Rahmen der mündlichen Verhandlung hat die Klägerin auch insoweit erklärt, dass ihr Berufungsantrag von jeher in dem vorstehend skizzierten Sinne auszulegen ist. Die Beklagte hat auch hiergegen nichts eingewendet.
II. Die in diesem Umfang angefallene Berufung hat Erfolg.
1. Die Berufung ist aufgrund der Zulassung durch das Verwaltungsgericht gem. § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO i. V. m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig. Die Klägerin hat insbesondere fristgerecht Berufung eingelegt (§ 124a Abs. 2 VwGO) und diese fristgerecht hinreichend begründet (§ 124a Abs. 3 VwGO).
2. Die Berufung ist auch begründet. Das Verwaltungsgericht hat die zulässige Klage, soweit sie Gegenstand der Berufung ist (s. o.), zu Unrecht als unbegründet abgewiesen.
Der ihren Antrag auf Erteilung straßenrechtlicher Sondernutzungserlaubnisse ablehnende Bescheid der Beklagten vom 16. Februar 2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 23. Januar 2019 ist, soweit er mit der Klage noch angegriffen wird, rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten. Sie hat aus diesem Grunde einen Anspruch auf Neubescheidung ihres Antrags vom 15. Februar 2017 hinsichtlich der dort aufgeführten – im Schriftsatz der Klägerin vom 30. Juni 2021 auf den Fotografien mit Kreuzeintragungen näher bezeichneten (bei mehreren Kreuzen 1. Wahl) – Stellplätze mit den Nummern 3, 5, 9, 11, 13, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 24, 25, 26, 27, 28 und 33 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).
Rechtsgrundlage für die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis ist § 16 Abs. 1 Satz 1 HStrG. Hiernach bedarf der Gebrauch öffentlicher Straßen über den Gemeingebrauch hinaus (Sondernutzung) der Erlaubnis der Straßenbaubehörde. Die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis steht im Ermessen der Straßenbaubehörde; es besteht deshalb grundsätzlich kein Rechtsanspruch auf Erteilung einer Erlaubnis, sondern nur ein Anspruch auf fehlerfreien Ermessensgebrauch (Hess. VGH, Beschluss vom 30. März 1983 - 2 TG 26/83 -, NJW 1983, 2280).
a) Bei dem beantragten Aufstellen von Altkleidersammelcontainern im öffentlichen Straßenraum handelt es sich um einen Gebrauch der öffentlichen Straße über den Gemeingebrauch hinaus. Für die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis ist der Magistrat der Beklagten als Straßenbaubehörde zuständig (vgl. § 16 Abs. 1 Satz 1 HStrG i. V. m. § 46 Abs. 3 Satz 2 HStrG i. V. m. § 43 HStrG i. V. m. § 9 Abs. 2 HGO).
b) Der Antrag der Klägerin auf Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen zum Aufstellen von Altkleidersammelcontainern im öffentlichen Straßenraum erfüllt die an ihn zu stellenden formellen Anforderungen. Er ist hinreichend bestimmt und bescheidungsfähig.
aa) Wird durch einen Antrag der Erlass eines Verwaltungsakts angestrebt, so muss der Antrag so bestimmt sein, dass er Grundlage eines den Anforderungen des § 37 HVwVfG genügenden Verwaltungsakts sein kann. Er muss deshalb die Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen soll, den Antragsteller bzw. den Adressaten des begehrten Verwaltungsakts sowie die zu treffende Regelung hinreichend bestimmen. Wird eine Erlaubnis oder Genehmigung beantragt, so muss – auch im Hinblick auf mögliche Drittbetroffene – klar sein, was genau erlaubt oder genehmigt werden soll. Hierzu muss der Antragsteller sein Begehren hinreichend deutlich machen. Er muss insbesondere darlegen, welche Regelung konkret von der den Verwaltungsakt erlassenden Behörde begehrt wird. Der Antrag ist dabei nach § 133 BGB bei objektiver Betrachtungsweise aus der Sicht der Behörde sowie nach der Verkehrssitte und Treu und Glauben auszulegen (Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 22 Rn. 46 m. w. N.). Welchen Mindestinhalt ein Antrag aufweisen muss, um entsprechend hinreichend bestimmt zu sein, richtet sich darüber hinaus wesentlich nach dem jeweiligen materiellen Recht. Dieses bestimmt, welcher Grad an Konkretisierung vom Antragsteller zur Bestimmung des jeweils begehrten Verwaltungsakts zu fordern ist. Wird eine straßenrechtliche Sondernutzungserlaubnis nach § 16 Abs. 1 Satz 1 HStrG begehrt, so muss der Antragsteller der Behörde Art, Ort, Dauer und Umfang seines Vorhabens mitteilen (ähnlich OVG NRW, Urteil vom 28. Mai 2021 - 11 A 390/19 -, juris Rn. 49 sowie Beschluss vom 27. Januar 2014 - 11 A 1986/13 -, juris Rn. 7; VG Aachen, Urteil vom 23. April 2024 - 10 K 223/23 -, juris Rn. 31). Nur dadurch wird die Behörde in die Lage versetzt zu prüfen, ob für dieses Vorhaben – etwa die Aufstellung eines Altkleidersammelcontainers an einem bestimmten Ort und für eine bestimmte Dauer – eine Sondernutzungserlaubnis erteilt werden kann.
Für die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis zum Aufstellen von Altkleidersammelcontainern kommt es hinsichtlich der Ortsangabe regelmäßig nicht darauf an, den Aufstellort zentimetergenau bestimmen zu können. Ausreichend ist grundsätzlich die Angabe einer Aufstellfläche, die hinsichtlich ihrer Größe über die Grundfläche (L x B) eines Sammelcontainers hinausgeht. Die beantragte Aufstellfläche muss dabei jedoch insoweit abgrenzbar sein, als dass die Prüfung straßenrechtlicher Belange für die jeweilige Fläche einheitlich erfolgen kann. Dies ist immer dann der Fall, wenn innerhalb einer Fläche im Wesentlichen dieselben straßenrechtlichen Belange zu berücksichtigen sind, es also straßenrechtlich keinen wesentlichen Unterschied macht, wo genau innerhalb der jeweiligen Fläche der Altkleidersammelcontainer aufgestellt wird. Dies wird umso eher der Fall sein, je kleiner die jeweilige Fläche ist und dürfte umso eher ausscheiden, je größer sich die Aufstellfläche darstellt. Ob die Prüfung straßenrechtlicher Belange für die jeweilige Fläche einheitlich erfolgen kann, ist dabei eine Frage des Einzelfalls, sodass sich pauschale Flächengrößenangaben verbieten. Benennt der Antragsteller eine in diesem Sinne abgrenzbare Aufstellfläche und lässt sich diese hinreichend deutlich ermitteln, wird die zuständige Behörde, auch ohne zentimetergenaue Angabe des Aufstellorts, in die Lage versetzt zu prüfen, ob und gegebenenfalls inwiefern straßenrechtliche Belange der Erteilung der begehrten Erlaubnis entgegenstehen.
bb) Gemessen daran ist der Antrag der Klägerin hinreichend bestimmt.
(1) Die Klägerin hat in ihrem Antrag vom 15. Februar 2017 ausgeführt, an insgesamt 33 Standorten jeweils einen handelsüblichen Altkleidersammelcontainer mit den Maßen 1,15m x 1,15m x 2,15m (L x B x H) aufstellen zu wollen und hierfür eine Erlaubnis für jeweils drei Jahre zu begehren. Hiermit hat sie hinreichend deutliche Angaben zu Art, Dauer und Umfang des Vorhabens gemacht.
(2) Ebenso sind die Ortsangaben der Klägerin hinreichend bestimmt.
Die Klägerin hat im Antrag vom 15. Februar 2017 hinsichtlich der aufgeführten und mit Straßennamen näher umschriebenen Aufstellungsorte angegeben, die Altkleidersammelcontainer sollten „direkt an den dortigen Altglascontainern“ aufgestellt werden. Sie hat weiterhin erklärt, dass es sich bei den im Antrag aufgeführten Aufstellorten um bestehende Altglascontainerstandorte handele und diese wiederum dem Internetauftritt der Beklagten (https://www.baunatal.de/dc/Stadtverwaltung/Abfallwirtschaft/Entsorgungssysteme/Altglas.php, zuletzt abgerufen am 08.02.2017) entnommen worden seien.
Durch die Angabe im Antrag, dass die Container jeweils „direkt“ an den Altglascontainern aufgestellt werden sollen, lässt sich der jeweilige Standort zumindest bis auf wenige Meter in Länge und Breite bestimmen. Als „direkt an den Altglascontainern aufgestellt“ und nicht bloß in deren Umfeld oder Nähe können Container nämlich nur dann betrachtet werden, wenn diese grundsätzlich unmittelbar an die Altglascontainer angrenzend aufgestellt werden und zwischen den Altglascontainern und dem jeweiligen Altkleidercontainer lediglich die erforderlichen Abstandsflächen liegen. Die Prüfung straßenrechtlicher Belange für die jeweilige Fläche kann – ausgehend hiervon – vorliegend durch die Beklagte jeweils einheitlich erfolgen. Soweit sich dabei ergibt, dass die Aufstellung der Altkleidersammelcontainer innerhalb der beantragten Fläche nur beschränkt zulässig wäre, etwa, weil Abstandsflächen zu weiteren auf dieser Fläche vorhandenen Einrichtungen einzuhalten sind, kann die Behörde dem durch Erlass von entsprechenden Nebenbestimmungen Rechnung tragen (§ 36 Abs. 1 Alt. 2 HVwVfG) bzw. die Sondernutzungserlaubnis auf einen „punktgenauen“ Standort begrenzen. Soweit sich im Übrigen mehrere denkbare Positionen unmittelbar an den Altglascontainern gelegener Aufstellorte oder Ausrichtungen ergeben, hat die Klägerin damit die Bestimmung des genauen Standortes der Beklagten überlassen. Soweit der Beklagten damit insoweit eine Präzisierung im Rahmen ihrer Ermessensausübung verbleibt, ist dies nicht zu beanstanden (OVG NRW, Urteil vom 28. Mai 2021 - 11 A 390/19 -, juris Rn. 51; VG Köln, Urteil vom 15. November 2023 - 21 K 6744/19 -, juris Rn. 101).
Eine weitergehende Konkretisierung des Standortes, etwa durch Vorlage von Plänen oder Skizzen, in denen jeweils zentimetergenau der beabsichtigte Aufstellort eingetragen ist, war damit – entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts – zwar möglich, aber zur hinreichenden Konkretisierung des Antrages nicht erforderlich (in diesem Sinne mit ähnlicher Konstellation: OVG NRW, Urteile vom 26. Juni 2024 - 11 A 2239/23 -, juris Rn. 28 ff., vom 26. Juni 2024 - 11 A 2101/23 -, juris Rn. 43 f., vom 16. Mai 2024 - 11 A 1429/23 -, juris Rn. 26 sowie vom 28. Mai 2021 - 11 A 390/19 -, juris Rn. 51; VG Köln, Urteil vom 15. November 2023 - 21 K 6744/19 -, juris Rn. 101 ff.; VG Aachen, Urteil vom 23. April 2024 - 10 K 2576/22 -, juris Rn. 39; a. A. demgegenüber Bay. VGH, Beschluss vom 22. Januar 2018 - 8 ZB 17.1590 -, juris Rn. 10; ebenso wohl noch OVG NRW, Beschluss vom 15. September 2014 - 11 A 624/14 -, juris Rn. 6).
cc) Soweit die Beklagte meint, anhand der Antragsunterlagen den Sachverhalt nicht umfassend prüfen zu können – etwa ob durch die Altkleidersammelcontainer weitergehende Behinderungen und Kollisionen mit anderen Einrichtungen im öffentlichen Straßenraum stattfänden, Abstände zu den Altglascontainern und zu Fußgängern, Radfahrern, zu bestehenden Parkplätzen und dem Straßenraum eingehalten würden – und die Klägerin daher ihrer Mitwirkungspflicht nicht nachgekommen sei, berücksichtigt sie nicht hinreichend den Umfang der ihr obliegenden Pflicht zur Ermittlung des Sachverhalts nach § 24 Abs. 1 Satz 1 HVwVfG.
(1) Nach § 24 Abs. 1 Satz 1 HVwVfG ermittelt die Behörde den Sachverhalt von Amts wegen. Der Untersuchungsgrundsatz gilt unabhängig davon, ob ein Verwaltungsverfahren von Amts wegen oder auf Antrag eines Beteiligten eingeleitet wurde (Kallerhoff/Fellenberg, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 24 Rn. 12). Art und Umfang der Sachverhaltsermittlungen bestimmen sich nach den Erfordernissen des Einzelfalls. Maßgeblich sind insoweit die Entscheidungserheblichkeit der jeweiligen Umstände. Die Behörde muss deshalb den Sachverhalt grundsätzlich soweit ermitteln, wie dies zur sachgerechten Prüfung des jeweiligen Antrags erforderlich ist. Soweit die anzuwendende Norm der Behörde – wie vorliegend bei einer Ermessensnorm – Entscheidungsspielräume einräumt, muss sich die Sachverhaltsaufklärung damit dem Grunde nach auf alle zur sachgerechten Wahrnehmung dieser Spielräume erforderlichen Umstände erstrecken (Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer VwVfG, 22. Aufl. § 24 Rn. 13). Die Ermittlungsmaßnahmen müssen dabei unter Berücksichtigung der Belastung für den Betroffenen, der Bedeutung des jeweiligen öffentlichen Interesses und des Gebotes, unnötige Kosten zu vermeiden, angemessen sein (Kallerhoff/Fellenberg, in: Stelkens/Bonk/Sachs/, 10. Aufl. 2023, VwVfG, § 24 Rn. 26).
Zwar sollen die Beteiligten bei der Ermittlung des Sachverhalts gemäß § 26 Abs. 2 Satz 1 HVwVfG mitwirken. Der Umfang der Mitwirkungspflicht ist indes gemäß § 26 Abs. 2 Satz 2 HVwVfG regelmäßig auf die Mitteilung der ihnen bekannten Tatsachen und Beweismittel beschränkt. Eine weitergehende Pflicht zur Mitwirkung besteht für die Beteiligten grundsätzlich nicht (§ 26 Abs. 2 Satz 3 HVwVfG). Insbesondere obliegt es nicht ihnen, die im Rahmen der Ermessensausübung der Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis entgegenstehenden straßenrechtlichen Belange zu ermitteln. Hat die Behörde aufgrund der vorgelegten Antragsunterlagen Zweifel, ob straßenrechtliche Belange der Erteilung der begehrten Sondernutzungserlaubnis entgegenstehen, etwa ob die zur Verfügung stehende Fläche ausreichend groß ist oder ob erforderliche Abstandsflächen eingehalten werden, so hat sie im Rahmen des Verwaltungsverfahrens, welches durch den Antrag lediglich eröffnet und begrenzt wird (§ 22 Satz 2 HVwVfG), nach Maßgabe des nach § 24 Abs. 1 Satz 1 HVwVfG bestehenden Untersuchungsgrundsatzes entsprechende Aufklärungsmaßnahmen durchzuführen. Sie kann beispielsweise anhand vorliegender Pläne oder durch Messungen vor Ort ermitteln, ob ausreichend Platz zur Verfügung steht oder etwaige Abstandsflächen eingehalten werden. Allein anhand der Antragsunterlagen muss sich dies indes nicht ermitteln lassen.
(2) Nach diesen Maßstäben ist die Klägerin ihrer Mitwirkungspflicht mit den Angaben im Antrag vom 15. Februar 2017 nachgekommen. Diese Angaben versetzen die Beklagte in die Lage, die erforderlichen Belange zu prüfen (s. o.).
dd) War der Antrag der Klägerin vom 15. Februar 2017 hinreichend bestimmt und bezog er sich zulässigerweise auf alle denkbaren Aufstellplätze „direkt an den […] Altglascontainern“, waren davon auch die im Klageverfahren mit Schriftsatz der Klägerin vom 30. Juni 2021 auf den Fotografien mit Kreuzeintragungen näher konkretisierten Standorte umfasst, auf die die Klägerin letztlich ihr klägerisches Begehren begrenzt hat. Bei den auf den Fotografien genannten Standorten handelt es sich um solche direkt an den Altglascontainern. Es handelt sich nicht um „andere“ Standorte, für die es eines neuen Antrags bedurft hätte, sondern um eine im Klageverfahren vorgenommene Beschränkung des mit der Klage verfolgten Begehrens der Klägerin.
ee) Soweit die Beklagte vorträgt, dass das von der Klägerin zum Standort Nr. 3 (Parkstadion) vorgelegte Lichtbild A 6 tatsächlich nicht den bezeichneten, sondern den – nicht streitgegenständlichen – Containerstandort „Jugendzentrum“ zeige, liegen hierfür keine Anhaltspunkte vor. Auch die Beklagte trägt solche nicht vor. Dafür, dass das vorgelegte Lichtbild tatsächlich den bezeichneten Standort zeigt, spricht, dass die Beklagte Ausführungen zum Standort tätigt, etwa, dass die Altglascontainer nebeneinander und nicht voreinander stehen und ein Parkplatz wegfallen würde und diese wiederum mit dem vorgelegten Lichtbild übereinstimmen.
Gleiches gilt, soweit die Beklagte hinsichtlich des zu Standort Nr. 28 (Werraweg (Feuerwehr)) vorgelegten Lichtbildes A 25 erklärt, dass dieses tatsächlich den Standort Nr. 31 (Gemeindeweg) zeige. Auch hierfür sind Anhaltspunkte weder vorgetragen noch sonst ersichtlich. Das vorgelegte Lichtbild zeigt zwei Altglascontainer. Daneben ist ein Gebäude mit einem hohen Turm, welcher an einen Schlauchturm eines Feuerwehrhauses erinnert, erkennbar. Dies spricht dafür, dass auch tatsächlich der bezeichnete Standort auf dem Lichtbild A 25 zu sehen ist.
c) Die Ablehnung des Antrags der Klägerin vom 15. Februar 2017 auf Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen ist rechtswidrig, weil sie ermessensfehlerhaft ist. Die Beklagte hat das ihr eingeräumte Ermessen (aa) sowohl im Bescheid vom 16. Februar 2017 als auch im Widerspruchsbescheid fehlerhaft ausgeübt (bb). Diese Ermessensfehler hat sie auch nicht durch nachgeschobene Erwägungen gemäß § 114 Satz 2 VwGO ausgeräumt (cc).
aa) Das der Behörde nach § 16 Abs. 1 Satz 1 HStrG eingeräumte Ermessen ist entsprechend dem Zweck der Vorschrift unter Einhaltung der gesetzlichen Grenzen, insbesondere des Gebots der Gleichbehandlung (Art. 3 Abs. 1 GG), auszuüben (§ 40 HVwVfG). Die gerichtliche Kontrolle der Ermessensentscheidung beschränkt sich auf die Einhaltung dieses rechtlichen Rahmens (§ 114 Satz 1 VwGO).
Eine ordnungsgemäße Ermessensausübung setzt zunächst voraus, dass der der Entscheidung zugrundeliegende Sachverhalt vollständig und zutreffend ermittelt wird und alle wesentlichen Umstände berücksichtigt werden. Entsprechend dem Zweck des § 16 HStrG hat sich die behördliche Ermessensausübung an Gründen zu orientieren, die einen sachlichen Bezug zur Straße haben. Zu diesen Gründen können insbesondere zählen ein einwandfreier Straßenzustand, mithin der Schutz des Straßengrunds und des Zubehörs, die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs, der Ausgleich zeitlich und örtlich gegenläufiger Interessen verschiedener Straßenbenutzer und Straßenanlieger, wie etwa hinsichtlich des Schutzes vor Abgasen, Lärm oder sonstigen Störungen oder Belange des Straßen- und Stadtbilds, d. h. baugestalterische oder städtebauliche Vorstellungen mit Bezug zur Straße. Hierzu gehören etwa auch die Vermeidung einer „Übermöblierung“ des öffentlichen Straßenraums sowie der Schutz eines bestimmten Straßen- oder Platzbilds und Ähnliches (OVG NRW, Urteile vom 26. Juni 2024 - 11 A 2101/23 -, juris Rn. 49 und vom 3. Dezember 2021 - 11 A 1958/20 -, juris Rn. 45 ff., jeweils m. w. N.).
bb) Daran gemessen war die Ablehnung der beantragten Sondernutzungserlaubnisse mit Bescheid vom 16. Februar 2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 23. Januar 2019 ermessensfehlerhaft.
(1) Die Entscheidung ist bereits deshalb ermessensfehlerhaft, weil die Beklagte ihre Ablehnung im Widerspruchsbescheid vom 23. Januar 2019 auf die Sachlage im Zeitpunkt der Antragstellung gestützt hat. So beruft sie sich im Widerspruchsbescheid ausdrücklich auf den „zum Zeitpunkt der Antragstellung bestehende[n] Vertrag mit einem Aufsteller“, welcher im Jahr 2018 endete und führt weiter aus, dass „zum Zeitpunkt der Antragstellung“ die Neuvergabe der Dienstleistungskonzession im Jahr 2018 sowie die Erstellung eines Konzepts zur Regelung der Aufstellung von Altkleidercontainern geplant gewesen seien. Die Beklagte hat mithin bei ihrer Entscheidung ersichtlich auf die Sachlage im Jahr 2017 abgestellt und somit nicht berücksichtigt, dass sie im Rahmen der Nachprüfung nach § 68 VwGO auf den Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides im Jahr 2019 hätte abstellen müssen. Gemäß § 68 VwGO ist auf einen Widerspruch hin die Ausgangsentscheidung in vollem Umfang in tatsächlicher wie in rechtlicher Hinsicht, nach Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit nachzuprüfen. Maßgeblich ist dabei die Sach- und Rechtslage bei Erlass der Widerspruchsentscheidung (st. Rspr. BVerwG, Beschlüsse vom 3. November 2006 - 10 B 19/06 -, juris Rn. 4 sowie vom 30. April 1996 - 6 B 77/95 -, juris Rn. 6 ff. und Urteil vom 6. April 1955 - V C 76.54 -, juris Rn. 21; ebenso Hüttenbrink, in: BeckOK VwGO, 70. Ed. 1. April 2024, § 68 Rn. 3; Porsch, in: Schoch/Schneider, VwGO, 45. EL Januar 2024, § 68 Rn. 45; Wöckel, in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 68 Rn. 14; Geis, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 68 Rn. 196). Die Beklagte hat insofern ihrer Entscheidung nicht den relevanten Sachverhalt zugrunde gelegt und damit nicht sämtliche wesentliche – nach Erlass des Ausgangsbescheides eingetretene – Umstände, wie etwa das Auslaufen des zum Zeitpunkt der Antragstellung noch bestehenden Vertrages mit einem anderen Entsorgungsunternehmen im Jahr 2018, berücksichtigt.
(2) Unabhängig hiervon sind die Erwägungen im Ablehnungsbescheid vom 16. Februar 2017 und im Widerspruchsbescheid vom 23. Januar 2019 – bezogen auf die Situation bei Antragstellung – nicht tragfähig.
(a) Soweit sich die Beklagte darauf beruft, dass die beantragten Standorte „bereits mit der festgesetzten Anzahl an Altkleidercontainern belegt waren“ und eine Sondernutzungserlaubnis daher für die Klägerin abzulehnen war, stellt dies keine taugliche Ermessenserwägung dar.
(aa) Soweit sich die Beklagte damit auf den geschlossenen Vertrag mit dem Aufsteller F. aus dem Jahr 2012 bezieht, legt dieser – in § 1 Abs. 1 i. V. m. der Anlage – lediglich die Zahl der Altkleidercontainer fest, die der Vertragspartner der Beklagten auf der Grundlage des Vertrages aufstellen darf. Es handelt sich mithin um eine Regelung zum Gegenstand und Umfang des Vertrages. Es ergibt sich daraus indes nicht, dass es im Stadtgebiet der Beklagten keine weiteren Container geben dürfe bzw. dass sonstige Aufsteller ausgeschlossen wären. Auch aus § 1 Abs. 2 des Vertrages folgt ein solcher Ausschluss nicht. Danach soll es bei steigendem oder sinkendem Bedarf an Altkleider- und Altschuhcontainern im Stadtgebiet möglich sein, die Anzahl der Sammelbehälter bzw. der Standorte im gegenseitigen Einvernehmen zu erhöhen oder zu reduzieren. Die Regelung stellt lediglich klar, dass Änderungen zum Umfang des Vertrages lediglich im Einvernehmen erfolgen können.
Selbst wenn man im Übrigen den Vertrag so auslegen wollte, dass damit auch Rechtswirkungen über die beiden Vertragsparteien hinaus getroffen werden sollten, insbesondere, dass die Aufstellung von Altkleidersammelcontainern im Stadtgebiet der Beklagten auf den vertraglich festgelegten Umfang begrenzt werden sollte, wäre eine derartige Regelung ohnehin nach § 59 Abs. 1 HVwVfG unwirksam, da sie gegen das gesetzliche Verbot, Vereinbarung zu Lasten Dritter zu schließen, verstieße.
(bb) Auch ist der Beklagten die vorgenommene Bezugnahme auf die Festsetzung der zulässigen Containerzahl im Konzept zur Aufstellung von Altkleidercontainern im Stadtgebiet der Stadt Baunatal aus dem Jahr 2018 verwehrt, weil dieses zum Zeitpunkt der Antragstellung noch nicht in Kraft war. Soweit sich die Beklagte darauf beruft, dass zum „Zeitpunkt der Antragstellung“ eine Neuvergabe beschlossen und das Konzept bereits geplant war, wird nicht deutlich, warum es hierauf ankommt bzw. inwiefern dies dem Antrag der Klägerin entgegensteht.
(b) Ermessensfehlerhaft erweist sich darüber hinaus auch die sowohl im Ablehnungsbescheid vom 16. Februar 2017 als auch im Widerspruchsbescheid vom 23. Januar 2019 getroffene Erwägung der Beklagten, dass eine vertragliche Vereinbarung mit einer Altkleiderverwertungsfirma für alle städtischen Flächen zur Aufstellung von Textilsammelbehältern bestehe und deshalb eine (weitere) „Genehmigung“ zur Aufstellung von Behältern nicht erteilt werden könne. Dies gilt bereits deshalb, weil unklar bleibt, was die Beklagte hiermit zum Ausdruck bringen möchte und ihre Ausführungen daher nicht nachvollziehbar sind. Ungeachtet dessen gilt:
(aa) Wollte die Beklagte damit zum Ausdruck bringen, dass es ihr aufgrund des mit der Firma F. geschlossenen Vertrages nicht möglich sei, weitere Sondernutzungserlaubnisse zu erteilen, kann auf die obenstehenden Ausführungen zur Reichweite der vertraglichen Regelungen verwiesen werden.
(bb) Sollte die Beklagte damit zum Ausdruck bringen wollen, dass für die beantragte Fläche bereits einem Dritten eine Sondernutzungserlaubnis erteilt worden ist und daher die Erteilung einer (weiteren) Sondernutzungserlaubnis nicht in Betracht kommt, ist dies ermessensfehlerhaft, soweit es sich bei den beantragten Aufstellorten bereits vielfach um freie Flächen handelt. Selbst wenn für diese Flächen einem Dritten Sondernutzungserlaubnisse erteilt worden wären, etwa weil die Sondernutzungserlaubnisse nur eine grobe Ortsangabe beinhalten, käme es nicht zu einer Kollision verschiedener gegenläufiger Interessen bezogen auf diese Fläche, weil diese von dem Dritten tatsächlich gerade nicht in Anspruch genommen wird.
(cc) Hätte die Beklagte schließlich zum Ausdruck bringen wollen, dass aufgrund anderweitig vorhandener Container schlicht kein ausreichender Platz für einen weiteren Container am jeweiligen Altglascontainerstandort vorhanden sei, ist dies grundsätzlich eine taugliche Erwägung zur Versagung einer entsprechenden Sondernutzungserlaubnis, da eine ausreichend große Fläche zur Durchführung der jeweiligen Sondernutzung notwendige Voraussetzung für die Erteilung einer entsprechenden Erlaubnis ist.
(aaa) Solche Erwägungen hätte jedoch die Beklagte standortbezogen konkret darzulegen. Wird jedoch, wie vorliegend von der Beklagten im Widerspruchsbescheid, lediglich pauschal in Abrede gestellt, dass ausreichend Platz zur Verfügung steht, ohne dies näher zu substantiieren und insbesondere nach den einzelnen Standorten zu differenzieren, genügt dies zur Ablehnung der beantragten Sondernutzungserlaubnisse nicht.
(bbb) Im Übrigen legen es die im Klageverfahren vorgelegten Lichtbilder nahe, dass an den begehrten Standorten vielfach noch genügend (Frei-)Flächen vorhanden sind. Jedenfalls scheidet dies für zahlreiche Standorte nicht offensichtlich aus, auch eingedenk des Umstandes, dass für Altkleidersammelcontainer eine Aufstellfläche erst dann ausreichend groß bemessen ist, wenn nicht bloß genügend Platz zum Aufstellen des Containers selbst (L x B x H) besteht, sondern darüber hinaus auch die für Einwurf und Leerung des Containers, mithin die für die Nutzung erforderliche Fläche (Nutzfläche) bereitsteht und schließlich etwaige Abstandsflächen, insbesondere zu anderen Containern, Verkehrsschildern oder Fahrspuren gewahrt bleiben.
(c) Entsprechendes gilt, soweit sich die Beklagte im Widerspruchsbescheid ausdrücklich darauf beruft, dass „teils gar kein Platz für einen weiteren Container vorhanden bzw. eine Aufstellung ohne Behinderung von Fußgängern etc. nicht möglich gewesen wäre“ und dass die Genehmigung weiterer Container zu einer Übermöblierung geführt und das Stadt- und Straßenbild negativ beeinflusst hätte. Es handelt sich um einen zwar grundsätzlich tauglichen Einwand, der jedoch in der vorgetragenen Pauschalität die Ablehnung der beantragten Sondernutzungserlaubnisse nicht zu stützen vermag.
So können Belange des Straßen- und Stadtbilds, d. h. baugestalterische oder städtebauliche Vorstellungen mit Bezug zur Straße dem Grunde nach zur Ablehnung eines Antrags auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis angeführt werden (OVG NRW, Urteil vom 28. März 2019 - 11 A 1166/16 -, juris Rn. 59; VG Köln, Urteil vom 15. November 2023 - 21 K 6744/19 -, juris Rn. 114 f.). Die entsprechenden städtebaulichen und baugestalterischen Erwägungen sind dann jedoch einzelfallbezogen, das heißt für jeden der in Rede stehenden Standorte darzulegen. Es ist aufzuzeigen, inwiefern die Aufstellung eines weiteren Containers das Straßen- oder Stadtbild jeweils konkret beeinträchtigt. Eine, wie vorliegend, lediglich pauschale und schlagwortartige Behauptung der Beeinträchtigung des Stadtbildes genügt diesen Anforderungen nicht (VG Aachen, Urteil vom 25. April 2023 -10 K 2477/21 -, juris Rn. 92). Hinzukommt, dass die Beklagte diesen Einwand nicht hinsichtlich sämtlicher antragsgegenständlicher Aufstellorte geltend macht, sondern ausführt, dass lediglich „teils“ kein Platz zur Verfügung stehe, ohne dass dabei deutlich wird, auf welche Standorte sich dieser Einwand bezieht.
(d) Weiterhin ermessensfehlerhaft ist es, die Ablehnung der beantragten Sondernutzungserlaubnisse allein darauf zu stützen, dass der Bedarf an Altkleidersammelcontainern durch die vorhandenen Container bereits mehr als gedeckt sei. Die Erwägung, die Altkleidersammlung nur entsprechend dem abfallwirtschaftlichen Bedarf zuzulassen, weist bei der so verstandenen isolierten Betrachtung keinen sachlichen Bezug zur Straße auf (Saarl. OVG, Urteil vom 3. Februar 2021 - 1 A 308/19 -, juris Rn. 66; Nds. OVG, Urteil vom 18. Mai 2017 - 7 LC 85/15 -, juris Rn. 41; VG Aachen, Urteil vom 25. April 2023 - 10 K 2477/21 -, juris Rn. 83 sowie Urteil vom 21. Juni 2021 - 10 K 1524/19 -, juris Rn. 91 f.; VG Minden, Urteil vom 28. März 2023 - 3 K 3858/19 -, juris Rn. 75; VG Mainz, Urteil vom 20. Juni 2018 - 3 K 907/17.MZ -, juris Rn. 27; VG Düsseldorf, Urteil vom 25. April 2016 - 16 K 26/16 -, juris Rn. 49). Aus Sicht der Straße spielt es keine Rolle, ob oder in welchem Ausmaß das durch die Sondernutzung vermittelte Angebot tatsächlich in Anspruch genommen wird. Für die Straße macht es – bei isolierter Betrachtung – keinen Unterschied, ob der Container mit Altkleidern befüllt ist oder leer steht. Inwieweit Bedarf besteht oder nicht, dürfte sich über den Markt, also die Nachfrage, regeln. Auch die Aufsteller von Altkleidersammelcontainern dürften kein Interesse daran haben, diese an Standorten aufzustellen, an denen sie von der Bevölkerung im Ergebnis als überflüssig eingestuft werden.
(3) Selbst, wenn man den Widerspruchsbescheid – zu Gunsten der Beklagten – so auslegte, dass die Beklagte jedenfalls auch unter Bezugnahme auf das am 3. April 2018 durch den Magistrat der Stadt Baunatal beschlossene Konzept zur Aufstellung von Altkleidersammelcontainern im Stadtgebiet der Stadt Baunatal den Antrag abgelehnt hat, da im Konzept Standorte für Altkleidersammelcontainer sowie die jeweils zulässige Containeranzahl festgelegt worden sind, die belegt sind und weitere Genehmigungen laut Konzept nicht erteilt werden dürfen, wäre auch diese Bezugnahme nicht frei von Ermessensfehlern.
Zwar ist es grundsätzlich möglich, dass sich eine Behörde vorab ermessenslenkende Richtlinien gibt und sich hieran im konkreten Einzelfall orientiert (Saarl. OVG, Urteil vom 3. Februar 2021 - 1 A 198/20 -, juris Rn. 48). Es mangelt vorliegend jedoch an der Ausübung eigenen Ermessens, weil es an von der zuständigen Stelle erlassenen Leitlinien fehlt, die die Ermessensentscheidung vorwegnehmen bzw. in einem Maße lenken durfte, dass es der Ausübung individueller Erwägungen nicht mehr bedürft hätte. Soweit die Beklagte die Ablehnung der beantragten Sondernutzungserlaubnisse auf das am 3. April 2018 beschlossene Konzept gestützt hat, legt sie ihrer Entscheidung ein in formeller Hinsicht rechtswidriges Konzept zugrunde, dem die Legitimation des für dessen Beschluss zuständigen Organs fehlt und das deshalb kein ermessenserheblicher Gesichtspunkt sein kann.
Zuständig für den Erlass des Konzeptes wäre aufgrund seines grundlegenden und vorprägenden Charakters die Stadtverordnetenversammlung der Beklagten gewesen.
Gemäß § 50 Abs. 1 Satz 1 HGO beschließt die Gemeindevertretung, die in den Städten die Bezeichnung Stadtverordnetenversammlung führt (§ 9 Abs. 1 Satz 3 HGO), über sämtliche Angelegenheiten der Gemeinde, soweit dieses Gesetz nichts anderes bestimmt, mithin vor allem dann, wenn eine Angelegenheit nicht dem Gemeindevorstand, der in den Städten die Bezeichnung Magistrat führt (§ 9 Abs. 2 Satz 2 HGO), zugewiesen ist. Nach § 51 Nr. 1 HGO obliegt der Gemeindevertretung zudem als ausschließliche und nicht übertragbare Zuständigkeit die Entscheidung über die allgemeinen Grundsätze, nach denen die Verwaltung geführt werden soll. Der Gemeindevorstand ist neben den in § 66 Abs. 1 Satz 2 HGO enumerativ aufgeführten Fällen insbesondere zuständig für die Geschäfte der laufenden Verwaltung der Gemeinde (§ 66 Abs. 1 Satz 2 HGO).
Zwar zählt unter anderem die Entscheidung über die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen regelmäßig zu den Geschäften der laufenden Verwaltung im Sinne des § 66 Abs. 1 Satz 2 HGO, sodass hierfür der Magistrat zuständig ist. Der Erlass allgemeiner Richtlinien oder Anweisungen, die die Ermessenspraxis einer Gemeinde bei der Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen im öffentlichen Straßenraum bestimmen sollen, gehört demgegenüber regelmäßig nicht mehr zu den Geschäften der laufenden Verwaltung. Eine solche Entscheidung ist vielmehr wegen des grundlegenden Charakters, den eine generelle Ermessensausübung mit Blick auf künftige Entscheidungen über entsprechende Erlaubnisanträge in sich trägt, der Gemeindevertretung vorbehalten, wenn nicht die zu regelnde Angelegenheit für die Gemeinde ausnahmsweise von untergeordneter Bedeutung ist (vgl. hierzu OVG NRW, Urteile vom 28. Mai 2021 - 11 A 390/19 -, juris Rn. 80 ff. und vom 13. Mai 2019 - 11 A 2057/17 -, juris Rn. 41 ff.; VG Aachen, Urteil vom 23. April 2024 - 10 K 2576/22 -, juris Rn. 61).
Die Entscheidung, eine bestimmte Art der Sondernutzung – wie hier die Aufstellung von Altkleidersammelcontainern – im Stadtgebiet generell stark einzuschränken, indem die Standortanzahl für Altkleidersammelcontainer auf insgesamt 35 Standplätze (35 Container an 23 Standorten) beschränkt wird, und die Sondernutzungserlaubnis nur an einen Vertragspartner und nur im Wege der Konzessionsvergabe zu vergeben sowie für weitere Standorte bzw. Container keine straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnisse zu erteilen, stellt eine grundlegende Vorentscheidung für alle zukünftigen Anträge auf Genehmigung einer solchen Sondernutzung dar und ist deshalb von übergeordneter Bedeutung. Durch die dauernde Anwendung des Konzepts wird in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG die der Bindungswirkung einer Rechtsnorm ähnliche Selbstbindung der Verwaltung erzeugt. Nach Vergabe der Konzession können deshalb für viele Jahre keine Sondernutzungserlaubnisse mehr erteilt werden, sodass damit alle weiteren individuellen Entscheidungen vorgeprägt sind. Aufgrund dieses grundlegenden Charakters muss eine solche Entscheidung deshalb gemäß § 51 Nr. 1 HGO der Gemeindevertretung vorbehalten bleiben (ähnlich Saarl. OVG, Urteil vom 3. Februar 2021 - 1 A 198/20 -, juris Rn. 48; OVG NRW, Urteil vom 18. Juni 2020 - 11 A 4178/18 -, juris Rn. 72 f. sowie Urteil vom 13. Mai 2019 - 11 A 2057/17 -, juris Rn. 49; VGH BW, Urteil vom 6. Juli 2001 - 8 S 716/01 -, juris Rn. 22).
Dem steht nicht entgegen, dass im vorliegenden Fall die Kündigung des Vertrages zur Aufstellung von Altkleidersammelcontainern jährlich oder spätestens nach drei Jahren erfolgen kann. Zwar mag dies den Vertragsschluss und die Vertragsbeendigung zu einem Geschäft der laufenden Verwaltung machen. Die Vertragsmodalitäten vermögen jedoch nichts am grundlegenden und ermessensleitenden Charakter des Konzepts zur Aufstellung von Altkleidersammelcontainern im Stadtgebiet der Stadt Baunatal ändern. Die Vertragsmodalitäten sind noch nicht einmal Bestandteil des Konzepts, so dass sich auch hieraus – entgegen der Auffassung der Beklagten – nichts für die Zuständigkeit des Magistrats für den Beschluss des Konzepts ableiten lässt.
(4) Weitere Ermessenserwägungen, insbesondere individuell standortbezogener Art, erfolgten weder im Ablehnungsbescheid vom 16. Februar 2017, noch im Widerspruchsbescheid vom 23. Januar 2019.
cc) Die aufgezeigten Ermessensdefizite hat die Beklagte auch nicht im Wege der Ergänzung ihrer Erwägungen gemäß § 114 Satz 2 VwGO ausgeräumt.
(1) Hinsichtlich des für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage maßgeblichen Zeitpunkts ist hinsichtlich der tatbestandlichen Voraussetzungen der von der Klägerin begehrten Sondernutzungserlaubnisse auf den Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung abzustellen. Soweit die Beklagte indes Ermessen ausgeübt hat, kommt es auf die Tragfähigkeit der Ermessenserwägungen (§ 114 Satz 1 VwGO) im Zeitpunkt der behördlichen Entscheidung bzw. Ermessensausübung an (Riese, in: Schoch/Schneider, VwGO, 45. EL Januar 2024, § 113 Rn. 268). Dies schließt nicht aus, dass auch noch während des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens Umstände berücksichtigt werden können, welche die Behörde bei Bescheiderlass (noch) nicht benannt hatte. Gemäß § 114 Satz 2 VwGO kann die Behörde ihre Ermessenserwägungen hinsichtlich des Verwaltungsakts auch noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzen.
Ob ein Nachschieben von Ermessenserwägungen zulässig ist, bestimmt sich nach dem materiellen Recht und dem Verwaltungsverfahrensrecht. § 114 Satz 2 VwGO regelt insofern lediglich, unter welchen Voraussetzungen derart veränderte Ermessungserwägungen im Prozess zu berücksichtigen sind (BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 46/12 -, juris Rn. 31).
Das Nachschieben von Ermessenserwägungen im Verwaltungsprozess setzt in verfahrensrechtlicher Hinsicht neben der Schriftform eine prozessual eindeutige Erklärung der Behörde dahingehend voraus, dass es sich um mehr als reinen Sachvortrag handeln soll. Die Behörde muss folglich klar und eindeutig zu erkennen geben, mit welcher Begründung sie den Bescheid aufrechterhält und welche der bisherigen Erwägungen durch die neuen Erwägungen gegenstandslos werden sollen (BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 46/12 -, juris Rn. 35; VGH BW, Urteil vom 21. April 2021 - 5 S 1996/19 -, juris Rn. 57).
Dabei dürfen Gründe für einen Verwaltungsakt nach dem allgemeinen Verwaltungsverfahrensrecht grundsätzlich nur nachgeschoben werden, wenn sie schon bei Erlass des Verwaltungsakts vorlagen, dieser nicht in seinem Wesen verändert und der Betroffene nicht in seiner Rechtsverteidigung beeinträchtigt wird (BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 46/12 -, juris Rn. 32 m. w. N.).
(2) Unter Zugrundelegung dieses Maßstabes hat die Beklagte die Ermessensfehler auch nicht im Klageverfahren ausgeräumt. Weder ist das von der Beklagten in der mündlichen Verhandlung am 19. Juli 2021 vorgelegte Konzept zur Aufstellung von Altkleidercontainern im Stadtgebiet der Stadt Baunatal geeignet, eine ermessenfehlerfreie Versagung der begehrten Sondernutzungserlaubnisse zu begründen (a), noch kann sich die Beklagte mit Erfolg auf die erstmals mit Schriftsatz vom 28. Juli 2021 erhobenen standortbezogenen Einwände berufen (b).
(a) Das von der Beklagten in der mündlichen Verhandlung am 19. Juli 2021 vorgelegte Konzept zur Aufstellung von Altkleidercontainern im Stadtgebiet der Stadt Baunatal ist formell rechtswidrig (s. o.) und deshalb nicht geeignet, eine ermessenfehlerfreie Versagung der begehrten Sondernutzungserlaubnisse zu begründen.
Zudem hat die Beklagte keine hinreichend eindeutige Erklärung abgegeben, dass und inwieweit sie mit dem Verweis auf ihr Konzept ihre Ermessenserwägungen ergänzen möchte. So trägt sie zum Konzept lediglich vor, dass dieses die Vergabe einer Sondernutzungserlaubnis zum Aufstellen von Altkleidersammelcontainern im gesamten Stadtgebiet an einen Konzessionsnehmer im Rahmen eines Vergabeverfahrens vorsehe und sich die Klägerin an diesem Vergabeverfahren nicht beteiligt habe. Weitergehende Ausführungen zum Inhalt des Konzepts und zu etwaigen Auswirkungen auf den Antrag der Klägerin nahm die Beklagte nicht vor.
(b) Schließlich sind auch die mit Schriftsatz der Beklagten vom 28. Juli 2021 erhobenen standortbezogenen Einwände gegen die beantragten Sondernutzungserlaubnisse nicht geeignet, eine ermessensfehlerfreie Versagung der begehrten Sondernutzungserlaubnisse zu begründen.
(aa) Zunächst hat die Beklagte auch insoweit keine hinreichend eindeutige Erklärung abgegeben, dass sie damit das Nachschieben von Ermessenserwägungen beabsichtige. Im Schriftsatz vom 28. Juli 2021 finden sich die geltend gemachten standortbezogenen Einwände im Kontext der Ausführungen der Beklagten zu den als von ihr als nicht hinreichend aussagekräftig erachteten Lichtbildern der Klägerin. Zudem nimmt sie die standortbezogenen Einwände lediglich stichpunktartig vor. Diese erschöpfen sich zudem überwiegend in Feststellungen, wie z. B. „Das Foto zeigt den Standort „Jugendzentrum“, „Es handelt sich hier um keine öffentliche Fläche“, „Durch den Standort 2. Wahl würde ein Parkplatz für die Anwohner wegfallen“, ohne dass die Beklagte deutlich machen würde, welche straßenrechtliche Relevanz die jeweilige Feststellung habe und ob beziehungsweise inwiefern die jeweilige Feststellung der Erteilung der beantragten Sondernutzungserlaubnisse entgegenstehen sollen. Es bleibt deshalb unklar, ob die Beklagte lediglich ihre These, die von der Klägerin vorgelegten Lichtbilder seien zur Prüfung unzureichend, stützen oder die standortbezogenen Einwände im Sinne des § 114 Satz 2 VwGO selbstständig tragend als Ermessenserwägungen ergänzen möchte.
(bb) Selbst wenn man jedoch davon ausginge, dass die Beklagte mit den vorgetragenen standortbezogenen Einwänden ihre Ermessenserwägungen habe ergänzen wollen, wäre ihr ein solches Ergänzen mit Blick auf die von den Gründen des Ausgangs- und Widerspruchsbescheides stark abweichende Zielrichtung ihrer Erwägungen jedenfalls bezüglich der Standorte Nr. 3, 5, 19, 21, 28 sowie hinsichtlich des Standortes Nr. 17, soweit die Beklagte hier vorträgt, dass die Fläche neben dem markierten Aufstellplatz vom Bauhof als Stellfläche für Anhänger und Materialien benötigte werde, bezüglich Standort Nr. 25, soweit die Beklagte vorträgt, die Aufstellung eines weiteren Containers würde illegale Ablagerungen begünstigen, und hinsichtlich Standort Nr. 33, soweit die Beklagte vorträgt, der Standort „2. Wahl“ würde zu einem Wegfall eines Parkplatzes führen, verwehrt.
§ 114 Satz 2 VwGO ermöglicht nur eine Ergänzung der im verwaltungsbehördlichen Bescheid angeführten Gründe, nicht jedoch ein Nachschieben von Gründen für die Ermessensentscheidung, durch die eine Wesensänderung des Verwaltungsakts bewirkt wird. Von § 114 Satz 2 VwGO nicht mehr gedeckt ist es deshalb, wenn maßgebliche oder tragende Erwägungen der Ausgangsentscheidung ausgewechselt und damit wesentliche Teile des Streitstoffs geändert werden (BVerwG, Urteil vom 16. Juni 1997 - 3 C 22.96 -, juris Rn. 19; Nds. OVG, Urteil vom 19. Februar 2015 - 7 LC 63/13 -, juris Rn. 64; Bay. VGH, Urteil vom 23. März 1999 - 10 B 98.2378 -, juris Rn. 24; Riese, in: Schoch/Schneider, VwGO, 45. EL Januar 2024, § 114 Rn. 262; Schübel-Pfister, in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 114 Rn. 90). Dies ist regelmäßig dann anzunehmen, wenn neue tragende Erwägungen zur Begründung von Ermessensentscheidungen erst im Klageverfahren nachgeschoben werden (Saarl. OVG, Urteil vom 30. Mai 2016 - 2 A 5/16 -, juris Rn. 24).
Eine solche Wesensänderung hätten jedoch die Ausführungen der Beklagten zu den o. g. Standorten zur Folge, wenn man diese als nachgeschobene Ermessenserwägungen ansähe. Die zu diesen Standorten aufgeführten Gesichtspunkte finden im Ausgangs- und Widerspruchsbescheid keinerlei Anklang.
Das Nachschieben der standortbezogenen Einwände ist der Beklagten insbesondere auch nicht aus der Erwägung heraus zu gestatten, dass die Klägerin ihrerseits ihren Antrag mit Blick auf die Standortwahl erst im Klageverfahren konkretisiert und ihr klägerisches Begehren hierauf beschränkt hat. Die Standorte waren von vornherein hinreichend konkret bezeichnet und die durch Lichtbildaufnahmen näher konkretisierten Standorte liegen innerhalb der mit Antrag vom 15. Februar 2017 bestimmten Bereiche („direkt an den dortigen Altglascontainern“), weshalb der Beklagten von vornherein konkrete Einwendungen möglich waren.
(cc) Schließlich würden die auf die Einzelstandorte bezogenen Erwägungen der Beklagten die Ablehnung des Antrags auch teilweise inhaltlich nicht tragen.
Zwar stellt der Einwand der Beklagten zu Standort Nr. 3 (Parkstadion), die Aufstellung eines Altkleidersammelcontainers am markierten Standort führe dazu, dass das Glascontainerfahrzeug für die Leerung der Container nicht mehr genügend Platz habe, grundsätzlich eine taugliche Ermessenserwägung dar, da sie einen sachlichen Bezug zur Straßennutzung aufweist. Der Einwand der Beklagten erfolgt indes unsubstantiiert, weil er sich in der bloßen Behauptung mangelnden Platzes erschöpft. Unter Berücksichtigung des durch das vorgelegte Lichtbild A 6 gewonnen Eindrucks, ist nicht erkennbar, inwiefern ein Altkleidersammelcontainer am markierten Standort der Leerung der Altglascontainer entgegenstehen sollte. Es handelt sich um handelsübliche Altglascontainer, die mittels Greifarm geleert werden, so dass ein unmittelbares Heranfahren des Glascontainerfahrzeuges an die Altglascontainer nicht erforderlich sein dürfte.
Der zu diesem Standort ebenfalls geltend gemachte Wegfall eines Parkplatzes kann dem Antrag der Klägerin schon deshalb nicht entgegengehalten werden, weil sich der markierte Standort auf einer Fläche mit einer diagonal gestrichenen weißen Linie, mithin ersichtlich nicht auf einer Parkfläche befindet. Die Beklagte geht mithin von einem falschen Sachverhalt aus, wenn sie unterstellt, dass ein Parkplatz wegfiele.
Der Einwand der Beklagten hinsichtlich der Standorte Nr. 5 (Porschestraße), Nr. 19 (Getrudenstift), Nr. 21 (Trineweg) und Nr. 25 (Taunusstraße), es käme aufgrund der abgelegenen Lage des jeweiligen Standortes immer wieder zu wilden Ablagerungen, die ein weiterer Altkleidersammelcontainer begünstigen würde, mag grundsätzlich als taugliche Ermessenserwägung in Betracht kommen. Aus dem konkreten Vortrag der Beklagten folgt jedoch kein plausibler Einwand gegen einen weiteren Container. Die angeführten und nicht näher spezifizierten Ablagerungen bestehen bereits heute und beruhen nach dem Vortrag der Beklagten auf der abgelegenen Lage des Standortes. Inwiefern ein weiterer Container zusätzliche Ablagerungen begünstigen solle, ist nicht nachvollziehbar.
Soweit die Beklagte zu den Standorten Nr. 9 (Im Zettelborn), Nr. 17 (Am Tiefenbach), Nr. 18 (Stettiner Straße), Nr. 24 (Am Wehrteich), Nr. 25 (Taunusstraße), Nr. 26 (Gemeinschaftshaus Rengershausen), Nr. 27 (Sportplatz Rengershausen) und Nr. 33 (Buchenhagener Straße) anführt, dass jeweils bereits ein Altkleidersammelcontainer vorhanden sei und die Aufstellung eines weiteren Containers deshalb nicht im öffentlichen Interesse liege beziehungsweise keinen Mehrwert für den Bürger biete, weist diese Erwägung keinen sachlichen Bezug zur Straße auf und stellt sich damit als sachfremd dar.
Soweit die Beklagte darüber hinaus zu Standort Nr. 16 (Altenbaunaer Str. (Parkplatz)) vorträgt, dass die Fläche neben dem markierten Aufstellplatz vom Bauhof der Beklagten temporär als Stellfläche für Anhänger und Materialien benötigte werde, kann dies die Ablehnung schon deshalb nicht rechtfertigen, weil die Klägerin einen Standort begehrt, auf dem bereits heute ein Altkleidersammelcontainer aufgestellt ist. Soweit die vorgetragene Inanspruchnahme der Nebenfläche durch den Bauhof der bereits vorhandenen Flächennutzung nicht entgegensteht, ist nicht ersichtlich, aus welchen Gründen dies im Falle eines Containers der Klägerin anders sein soll.
Der Einwand zu Standort Nr. 21 (Trineweg), wonach der Standort aufgrund seiner Lage auf freiem Feld die Gefahr berge, dass ein leerer Container bei stärkerem Wind kippen könne, kann dem Antrag grundsätzlich als taugliche Ermessenserwägung entgegengehalten werden. Mit Blick darauf, dass an dem in Rede stehenden Standort indes bereits zwei Altglascontainer aufgestellt sind, ist jedoch in tatsächlicher Hinsicht nicht nachvollziehbar, aus welchen Gründen die Beklagte diese Gefahr allein für einen neuen, hingegen nicht für die bereits vorhandenen Container sieht.
Der Einwand zu Standort Nr. 28 (Werraweg (Feuerwehr)), wonach dieser sich in der Zuwegung zur dort entlangfließenden Bauna befinde und diese aus Gründen des Gewässerschutzes nicht verstellt werden dürfe, könnte grundsätzlich eine zulässige Ermessenserwägung darstellen. Der Einwand ist angesichts des vorgelegten Lichtbildes A 25 jedoch unplausibel, da nicht erkennbar ist, dass durch die Aufstellung eines Altkleidersammelcontainers die Zuwegung zum Flusslauf versperrt wäre.
Soweit zum Standort Nr. 33 (Buchenhagener Straße) vorgetragen wird, dass der Standort „2. Wahl“ zu einem Wegfall eines Parkplatzes führen würde, betrifft dies nicht den Standort „1. Wahl“. Jedenfalls dann, wenn eine Gemeinde, wie vorliegend die Beklagte, öffentlichen Parkraum grundsätzlich zur Aufstellung von Altkleidersammelcontainern zur Verfügung stellt, kann sie im Einzelfall eine entsprechende Sondernutzung nicht alleine deshalb ablehnen, weil hierdurch Parkraum in Anspruch genommen würde. Lässt eine Gemeinde die Aufstellung von Altkleidersammelcontainern im öffentlichen Parkraum grundsätzlich zu, so hat sie sich damit einverstanden erklärt, dass durch entsprechende Sondernutzungen der vorhandene Parkraum beschränkt wird. Der Wegfall von Parkraum kann deshalb im Einzelfall lediglich standortbezogen und mit besonderer Begründung, warum der Erhaltung des Parkraums am jeweiligen Ort besondere Bedeutung zukommt, erfolgen. Eine solche Begründung hat die Beklagt nicht vorgetragen.
3. Die Kostenentscheidung für das erstinstanzliche Verfahren folgt aus § 155 Abs. 1 VwGO. Die Klägerin hat ihre Klage nur noch bezüglich 18 der ursprünglich 33 Standorte in der Berufung weiterverfolgt. Hinsichtlich des erstinstanzlichen Verfahrens hat die Klägerin deshalb die Kosten zu tragen, soweit die Entscheidung des Verwaltungsgerichts zu ihren Lasten rechtskräftig geworden ist, mithin in Höhe von 15/33 beziehungsweise 5/11. Die Beklagte hat die Kosten des erstinstanzlichen Verfahrens im Übrigen zu tragen, mithin in Höhe von 18/33. Die Kostenentscheidung für das Berufungsverfahren zum Nachteil der Beklagten folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
4. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2 und Abs. 1 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 709 Satz 2, 711 ZPO.
5. Die Revision wird nicht zugelassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 75 VwGO
§ 43 HStrG
§ 37 HVwVfG
§ 133 BGB
§ 40 HVwVfG
§ 16 HStrG
§ 68 VwGO
§ 75 Satz 1 VwGO
§ 37 Abs. 1 HVwVfG
§ 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 124a Abs. 2 VwGO
§ 124a Abs. 3 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 16 Abs. 1 Satz 1 HStrG
§ 46 Abs. 3 Satz 2 HStrG
§ 9 Abs. 2 HGO
§ 36 Abs. 1 Alt. 2 HVwVfG
§ 24 Abs. 1 Satz 1 HVwVfG
§ 26 Abs. 2 Satz 1 HVwVfG
§ 26 Abs. 2 Satz 2 HVwVfG
§ 26 Abs. 2 Satz 3 HVwVfG
§ 22 Satz 2 HVwVfG
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 59 Abs. 1 HVwVfG
§ 50 Abs. 1 Satz 1 HGO
§ 9 Abs. 1 Satz 3 HGO
§ 9 Abs. 2 Satz 2 HGO
§ 51 Nr. 1 HGO
§ 66 Abs. 1 Satz 2 HGO
§ 155 Abs. 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 und Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 10, 709 Satz 2, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 1983, 2280
7 K 2671/18
4 K 4723/17
10 A 1493/21
VII OE 45/74
2 TG 26/83
11 A 390/19
11 A 1986/13
10 K 223/23
21 K 6744/19
11 A 2239/23
11 A 2101/23
11 A 1429/23
10 K 2576/22
8 ZB 17.15
11 A 624/14
11 A 1958/20
10 B 19/06
6 B 77/95
V C 76.54
11 A 1166/16
10 K 2477/21
1 A 308/19
7 LC 85/15
10 K 1524/19
3 K 3858/19
3 K 907/17
16 K 26/16
1 A 198/20
11 A 2057/17
11 A 4178/18
8 S 716/01
8 C 46/12
5 S 1996/19
3 C 22.96
7 LC 63/13
10 B 98.23
2 A 5/16