Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-06-07, Aktenzeichen 6 A 3355/03
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2005:0607.6A3355.03.00

Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert.
Die Klage wird auf Kosten des Klägers abgewiesen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v.H. des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 v.H. des zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der im Jahre 0000 geborene Kläger ist Polizeivollzugsbeamter des beklagten Landes. Seit 0000 verrichtet er Dienst bei der Kreispolizeibehörde O. . 0000 wurde er zum Polizeihauptkommissar (Besoldungsgruppe A 11 BBesO) ernannt. Am 00.00.0000 wurde ihm ein Amt der Besoldungsgruppe A 12 BBesO übertragen. Seit 0000 war er Leiter des Verkehrskommissariats bei der Polizeiinspektion Süd.
Der Landrat als Kreispolizeibehörde O. erteilte dem Kläger nach den Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes Nordrhein-Westfalen (BRL) vom 25. Januar 1996, MBl. NRW. 1996 S. 278, später geändert durch ministeriellen Runderlass vom 19. Januar 1999, MBl. NRW. 1999 S. 96, mit Datum vom 00.00.0000 und vom 00.00.0000 dienstliche Regelbeurteilungen. Das Gesamturteil lautete jeweils "Die Leistung und Befähigung ... entsprechen voll den Anforderungen" (3 Punkte).
Nach Einholung eines Beurteilungsbeitrags des bisherigen Leiters der Polizeiinspektion Süd und Erstbeurteilers des Klägers, Polizeioberrat T. , vom 00.00.0000 - neuer Leiter der Polizeiinspektion T1. und Erstbeurteiler des Klägers war ab 00.0000 Polizeioberrat L. - erteilte der Landrat dem Kläger unter dem 00.00.0000 eine dienstliche Regelbeurteilung, die (in Übereinstimmung mit dem Vorschlag des Erstbeurteilers) wiederum mit dem Gesamturteil "Die Leistung und Befähigung ... entsprechen voll den Anforderungen" schloss. Im Hinblick auf Nr. 8.1 Abs. 2 BRL ("Haben sich Lebens- und Diensterfahrung nicht positiv auf das Leistungsbild ausgewirkt, ist dies im Gesamturteil im einzelnen zu begründen") führte der Beurteiler zur Begründung, dass das Gesamturteil sich gegenüber den vorangegangenen beiden Regelbeurteilungen des Klägers nicht verbessert habe, aus:
"Sie befinden sich seit dem 00.00.0000 in der Vergleichsgruppe der Beamten der Bes. Gr. A 12. Sie erhalten nunmehr die dritte Beurteilung im statusrechtlichen Amt.
Im Quervergleich innerhalb der Vergleichsgruppe führte die Lebens- und Diensterfahrung nicht zu dem Ergebnis, Leistungsvorsprünge anderer Bediensteter ausgleichen zu können.
Ein positiveres Gesamturteil konnte daher - trotz der zunehmenden Lebens- und Diensterfahrung - nicht zuerkannt werden."
Der Kläger erhob Widerspruch und machte geltend: Die Beurteilung vom 00.00.0000 sei rechtswidrig. Die nach den BRL vorgeschriebene Begründung des Beurteilers dafür, dass ihm zum dritten Mal innerhalb derselben Vergleichsgruppe ein nur durchschnittliches Gesamturteil zuerkannt worden sei, sei nichtssagend und formelhaft und somit unzureichend. In bestimmten Submerkmalen habe er sich zudem deutlich verbessert. Auch der Beurteilungsbeitrag habe die Tendenz zu 4 Punkten erkennen lassen.
Der Landrat holte eine schriftliche Stellungnahme des Erstbeurteilers Polizeioberrat M. ein. Dieser äußerte sich mit Datum vom 00.00.0000 wie folgt: Der Beurteilungsbeitrag sei angemessen berücksichtigt worden, indem das Hauptmerkmal "Leistungsverhalten" sowie das Submerkmal "Leistungsgüte" mit 4 Punkten bewertet worden seien. Er, der Erstbeurteiler, habe dem Kläger in mehreren Dienstgesprächen in den Jahren 0000 und 0000 mangelnden Fleiß sowie Defizite im Bereich der Mitarbeiterführung vorgehalten. Der Kläger mache insbesondere im Umgang mit schwierigen Mitarbeitern teilweise einen überforderten Eindruck, setze zum Teil Entscheidungen nicht konsequent um, könne mehr leisten und betreibe als Dienststellenleiter zu wenig Innovation. In dem letzten Dienstgespräch habe er eine Verstärkung seiner Bemühungen zugesagt. Eine positive Entwicklung sei jedoch nur im Bereich der Arbeitsquantität festgestellt worden, und zwar erst nach dem Ende des Beurteilungszeitraums.
Die Bezirksregierung E. wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 00.00.0000 zurück: Die Beurteilung vom 00.00.0000 sei nicht zu beanstanden. Die Begründung dafür, dass sich Lebens- und Diensterfahrung beim Kläger nicht positiv auf das Leistungsbild ausgewirkt hätten, genüge den Anforderungen der Nr. 8.1 BRL. Sie lasse erkennen, dass sowohl eine Leistungssteigerung gegenüber den vorangegangenen Beurteilungen nicht erkennbar gewesen sei als auch der Quervergleich in der Vergleichsgruppe das Gesamturteil von 3 Punkten gerechtfertigt habe. Das werde durch die Stellungnahme des Erstbeurteilers verdeutlicht.
Der Kläger hat Klage erhoben und auf seine Widerspruchsbegründung Bezug genommen. Ergänzend hat er geltend gemacht: Die von der Rechtsprechung,
etwa Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom 13. Dezember 1999 - 6 A 3593/98 -, Zeitschrift für Beamtenrecht 2001, 338 = Der Öffentliche Dienst (DÖD) 2000, 266,
entwickelten Anforderungen an die in Nr. 9.2 Abs. 2 Satz 2 BRL vorgeschriebene Begründung des Endbeurteilers für ein Abweichen vom Vorschlag des Erstbeurteilers aus einzelfallübergreifenden Gesichtspunkten seien entgegen der Auffassung des Beklagten nicht auf die nach Nr. 8.1 Abs. 2 BRL vorgesehene Begründung des Endbeurteilers dafür übertragbar, dass sich bei dem Beurteilten Lebens- und Diensterfahrung nicht positiv auf das Leistungsbild ausgewirkt hätten. Hier reiche eine schematische und pauschale Begründung nicht aus. Vielmehr müsse auf den Einzelfall eingegangen werden. Denn gemäß Nr. 6 BRL wirke sich Diensterfahrung in der Regel positiv auf das Leistungsbild aus. Somit bestehe bei einer Ausnahme hiervon eine erhöhte Plausibilisierungspflicht entsprechend den Maßgaben für eine Abweichung gemäß Nr. 9.2 Abs. 2 Satz 2 BRL, wenn diese auf einer anderslautenden Bewertung des individuellen Leistungs- und Befähigungsprofils durch den Endbeurteiler beruhe. Die vom Beklagten mit dem Widerspruchsbescheid vom 00.00.0000 nachgeschobene Begründung in Gestalt des Hinweises auf die Stellungnahme des Erstbeurteilers sei nicht Gegenstand der Beurteilerbesprechungen gewesen und auch sachfremd. Die Angaben von Polizeioberrat L1. träfen nicht zu. Die "Kritikgespräche" seien ganz anders verlaufen. In dem ersten Gespräch habe er Polizeioberrat L1. - kurz nach dessen Dienstantritt als Leiter der Polizeiinspektion T1. - um Hilfe dabei gebeten, für seinen psychisch kranken Abwesenheitsvertreter im Verkehrskommissariat eine andere Verwendung zu finden. Polizeioberrat L1. sei jedoch seiner Führungsverantwortung nicht nachgekommen, sondern habe lediglich darauf verwiesen, er erwarte, dass insoweit eine Basis für eine gedeihliche Zusammenarbeit gefunden werde. Das zweite Gespräch sei ebenfalls auf seine, des Klägers, Veranlassung zustande gekommen, und zwar wegen seiner damaligen (erfolglosen) Bewerbung um eine andere Führungsposition. Obwohl Polizeioberrat L1. erst seit vier Monaten Leiter der Polizeiinspektion T1. gewesen sei, habe er ihm gesagt, er sehe ihn bis auf weiteres als "3-Punkte-Mann" an, und ihn zur Rücknahme der Bewerbung zu bewegen versucht. In einem weiteren Gespräch sei lediglich klargestellt worden, dass die Beschwerde eines seiner Mitarbeiter im Verkehrskommissariat über die Urlaubsplanung nicht begründet sei. Durch das vierte Gespräch (am 00.00.0000) habe Polizeioberrat L1. bereits im Vorfeld der vorliegend angegriffenen dienstlichen Beurteilung vom 00.00.0000 eine "schlüssig negative Aktenlage" schaffen wollen. Als Leiter des Verkehrskommissariats habe er es nicht mit "schwierigen", sondern mit drei ernstlich psychisch kranken Mitarbeitern und außerdem mit einem "trockenen Alkoholiker" (bei insgesamt sieben Mitarbeitern) zu tun gehabt. Dennoch habe er das Verkehrskommissariat funktionsfähig gehalten. Dies hätten seine Vorgesetzten bewusst ignoriert. Im übrigen hätten sich seine Leistungen im Vergleich zum Beurteilungszeitraum der vorangegangenen dienstlichen Beurteilung vom 00.00.0000 gesteigert. Zum Beispiel seien Submerkmale zu den Hauptmerkmalen "Leistungsergebnis" und "Sozialverhalten" in der Beurteilung vom 00.00.0000 besser bewertet worden. Es sei nicht ersichtlich, in welcher Weise und in welcher Form die hier streitgegenständliche Problematik der Nr. 8.1 BRL in den Beurteilerbesprechungen erläutert worden sei und ob die Erstbeurteilung im Entwurf damals schon vorgelegen habe. Von daher gesehen sei das gesamte Beurteilungsverfahren fehlerhaft.
Der Kläger hat beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E. vom 00.00.0000 zu verurteilen, die dienstliche Beurteilung durch den Landrat als Kreispolizeibehörde O. vom 00. (richtig: 11.) 00.00.0000 aufzuheben und ihn unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut dienstlich zu beurteilen.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat ausgeführt: Die vom Endbeurteiler in der Beurteilung vom 00.00.0000 gegebene Begründung für die Nichtverbesserung des Gesamturteils gegenüber den vorangegangenen beiden Beurteilungen entspreche den Anforderungen der Nr. 8.1 BRL. Die Stellungnahme von Polizeioberrat L1. plausibilisiere lediglich diese Begründung. Damit sei keine andere Begründung nachgeschoben worden. Der Kläger werte die von Polizeioberrat L1. mit ihm geführten Gespräche lediglich anders, bestätige jedoch deren Inhalt. Das Beurteilungsverfahren sei insgesamt fehlerfrei durchgeführt worden.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben: Die dem Kläger erteilte dienstliche Beurteilung vom 00.00.0000 sei rechtswidrig und somit unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu erstellen. Entgegen der Auffassung des Klägers seien zwar Verstöße gegen das in den Beurteilungsrichtlinien vorgesehene Beurteilungsverfahren nicht festzustellen. Es fehle aber an einer ausreichenden Begründung dafür, dass der Kläger zum dritten Mal innerhalb derselben Vergleichsgruppe lediglich ein durchschnittliches Gesamturteil erhalten habe. Nr. 8.1 Abs. 2 BRL fordere eine ins einzelne gehende Begründung dafür. Diese habe der Endbeurteiler in der Beurteilung nicht gegeben. Eine vom Richtliniengeber gebilligte oder zumindest geduldete abweichende Verwaltungspraxis sei nicht ersichtlich. Nach den ministeriellen Erläuterungen zu den Beurteilungsrichtlinien solle die Begründung in Fällen wie dem vorliegenden "den Beurteilten aufzeigen, warum im Quervergleich innerhalb der Vergleichsgruppe trotz der zunehmenden Lebens- und Diensterfahrung kein positiveres Ergebnis erzielt wurde". Somit werde eine auf die Person des beurteilten Beamten eingehende Begründung verlangt, die die Gesichtspunkte aufzeige, welche für die ausgebliebene Qualifikationssteigerung maßgebend seien. Das entspreche sowohl dem Wortlaut der Nr. 8.1 Abs. 2 BRL als auch dem Willen des Richtliniengebers. Dieser betone damit die aus seiner Sicht gegebene besondere Bedeutung des Dienstalters zusätzlich. Die Gründe dafür, warum die größere Lebens- und Diensterfahrung sich nicht positiv auf das Leistungsbild ausgewirkt hätten, erschlössen sich regelmäßig nur dann, wenn die individuelle Leistungsentwicklung des Beurteilten in den Blick genommen werde. Diese sei dann in der Beurteilung selbst niederzulegen. Daran fehle es hier. Daran ändere die Stellungnahme des Erstbeurteilers vom 00.00.0000 nichts. Nr. 8.1 Abs. 2 BRL schreibe ausdrücklich vor, dass die Begründung in der Beurteilung selbst zu erfolgen habe. Im übrigen genüge für sie nicht, dass lediglich Defizite aufgezeigt würden. Falls für den Endbeurteiler ausnahmsweise Gründe dafür, warum sich die größere Berufserfahrung nicht positiv auf das Leistungsbild ausgewirkt habe, nicht ersichtlich seien, sei dies in der Begründung zum Ausdruck zu bringen.
Mit der (vom Verwaltungsgericht zugelassenen) Berufung macht der Beklagte geltend: Die Vergabe des wiederum nur durchschnittlichen Gesamturteils sei ausreichend begründet worden. Die Pflicht hierzu habe sich daran zu orientieren, was tatsächlich möglich und zulässig sei. Die Begründung könne beziehungsweise müsse in gewisser Weise formelhaft sein. Das ergebe sich aus dem o.a. Beschluss des OVG NRW vom 13. Dezember 1999 - 6 A 3593/98 -, a.a.O.. Zudem komme es nicht zwingend auf den Wortlaut der Richtlinien an, und hier habe sich die Verwaltungspraxis von den Richtlinien entfernt. Das ergebe sich aus einem (mit dem Protokoll über eine Tagung der Leiter der Polizeibehörden im Regierungsbezirk E. vom 00.00.0000 den Kreispolizeibehörden zugänglich gemachten) schriftlichen Vorschlag des Innenministeriums "Möglichkeiten zur Begründung gemäß Ziffer 8.1 der Beurteilungsrichtlinien". Die darin als ausreichend erachtete Begründung entspreche derjenigen, die der Endbeurteiler in der dienstlichen Beurteilung des Klägers gegeben habe. Außerdem sei die individuelle Leistungsentwicklung des Klägers in den Blick genommen worden. Bei immerhin 15 Beamten der Vergleichsgruppe des Klägers habe es sich um die dritte Beurteilung im selben statutsrechtlichen Amt gehandelt, und sieben dieser Beamten (einschließlich des Klägers) hätten dasselbe Gesamturteil wie in den beiden vorangegangenen Beurteilungen erhalten. Das Leistungsbild könne vom Endbeurteiler nie losgelöst von einer Quervergleichsbetrachtung bewertet werden. Somit lägen auch beim Kläger die Gründe, aus denen er ein besseres Gesamturteil nicht erhalten habe, nicht allein in seiner Person und in den von ihm gezeigten Leistungen.
Der Beklagte beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er verweist auf die Begründung seines Widerspruchs, auf sein erstinstanzliches Vorbringen und auf die von ihm als zutreffend bezeichneten Gründe des angefochtenen Urteils. Ergänzend führt er aus: Entscheidend sei, dass Nr. 8.1 BRL eine Begründung "im einzelnen" fordere. Eine vom Beklagten für sich in Anspruch genommene davon abweichende Verwaltungspraxis habe es damals noch nicht gegeben. Er bestreite mit Nichtwissen, dass der Vorschlag des Innenministeriums "Möglichkeiten zur Begründung gemäß Ziffer 8.1 der Beurteilungsrichtlinien" den Kreispolizeibehörden mit dem Protokoll der Tagung vom 00.00.0000 zugegangen sei. Zudem handele es sich bei diesem Schriftstück - wie auch bei dem vom Beklagten des weiteren angeführten Vorlagepapier der Bezirksregierung E. - nicht um einen deutlichen Hinweis oder um eine Weisung, sondern lediglich um eine rechtliche Einschätzung des Richtliniengebers. Diese stehe auch im Widerspruch zum Vortrag des Beklagten in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht. Hiernach sei nicht erkennbar, dass der Wille des Richtliniengebers sich geändert habe. Maßgebend sei insoweit die tatsächliche Verwaltungspraxis. Nicht maßgeblich seien hingegen reine Vorschläge zur Gestaltung der Verwaltungspraxis. Es sei nicht ersichtlich, dass sich im vorliegenden Zusammenhang eine dem ministeriellen Schreiben entsprechende abweichende Übung durchgesetzt habe. Der Grundsatz der Praktikabilität von Verwaltungsvorschriften ändere daran nichts. Somit entspreche die dienstliche Beurteilung vom 00.00.0000 nicht dem Begründungserfordernis der Nr. 8.1 BRL. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Streitakten und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten (davon 1 Hefter Personalakten) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung ist begründet. Die dem Kläger mit Datum vom 00.00.0000 erteilte dienstliche Beurteilung ist entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts rechtlich nicht zu beanstanden. Somit ist das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
Dienstliche Beurteilungen sind verwaltungsgerichtlich nur beschränkt nachprüfbar. Nur der Dienstherr oder der für ihn handelnde jeweilige Vorgesetzte sollen nach dem erkennbaren Sinn der Regelungen über die dienstliche Beurteilung ein persönlichkeitsbedingtes Werturteil darüber abgeben, ob und inwieweit der Beamte den - ebenfalls grundsätzlich vom Dienstherrn zu bestimmenden - zahlreichen fachlichen und persönlichen Anforderungen seines Amtes und seiner Laufbahn entspricht. Die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich gegenüber dieser der gesetzlichen Regelung immanenten Beurteilungsermächtigung darauf zu beschränken, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat.
Ständige Rechtsprechung, vgl. etwa OVG NRW, Beschlüsse vom 13. Dezember 1999 - 6 A 3593/98 -, a.a.O., und - 6 A 3599/98 -, DÖD 2000, 161.
Hiervon ausgehend lässt sich nicht feststellen, dass die dem Kläger erteilte Beurteilung unter einem durchgreifenden rechtlichen Mangel leidet. Weder ist ersichtlich, dass das dem Kläger zuerkannte Gesamturteil von 3 Punkten nach der Benotung der Haupt- und Submerkmale sowie im Hinblick auf den Beurteilungsbeitrag vom 00.00.0000 nicht plausibel ist, noch hat der Beurteiler - was allein noch im Raum steht - gegen Verfahrensvorschriften verstoßen. Insoweit kommt allein eine Verletzung der Nr. 8.1 Abs. 2 BRL ("Haben sich Lebens- und Diensterfahrung nicht positiv auf das Leistungsbild ausgewirkt, ist dies im Gesamturteil im einzelnen zu begründen") in Betracht. Weitere Verfahrensverstöße scheiden aus, wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat und wie der Kläger auch nicht mehr geltend macht.
Dem Verwaltungsgericht ist allerdings darin zuzustimmen, dass die von dem Endbeurteiler gegebene Begründung dafür, dass der Kläger auch in der dritten Regelburteilung im Amt eines Polizeihauptkommissars der Besoldungsgruppe A 12 BBesO lediglich das Gesamturteil "Die Leistung und Befähigung ... entsprechen voll den Anforderungen" nicht den Vorgaben der o. a. Nr. 8.1 Abs. 2 BRL entspricht. Die in der Beurteilung gegebene Begründung beschränkt sich auf den allgemeinen Hinweis, die Lebens- und Diensterfahrung des Klägers habe im Quervergleich innerhalb der Vergleichsgruppe nicht zu dem Ergebnis geführt, Leistungsvorsprünge anderer Bediensteter ausgleichen zu können. Das beinhaltet nicht die nach dem Wortlaut der Nr. 8.1 Abs. 2 BRL in der dienstlichen Beurteilung vorzunehmende Begründung "im einzelnen". Damit wird eine über den Verweis auf den Quervergleich in der Vergleichsgruppe hinausgehende Erläuterung für den Beurteilten verlangt, aus der er entnehmen kann, an welchen Gründen es im einzelnen liegt, dass die wachsende Lebens- und Diensterfahrung sich bei ihm anders als im Regelfall nicht positiv auf sein Leistungsbild ausgewirkt hat. Die von der Rechtsprechung aufgestellten Grundsätze für eine Abweichungsbegründung nach Nr. 9.2. Abs. 2 Satz 2 BRL, deren Grundlage vorrangig in einzelfallübergreifenden Erwägungen, etwa einer im Quervergleich zu wohlwollenden Bewertung des Erstbeurteilers, liegt,
vgl. dazu etwa OVG NRW, Beschluss vom 13. Dezember 1999 - 6 A 3593/98 -, a.a.O.,
finden hier keine Anwendung. Das wird durch die Erläuterungen des Innenministeriums des Landes Nordrhein-Westfalen zu den BRL, Stand 1. März 1999, Seite 119, bestätigt:
"Die Begründung soll in diesen Fällen den Beurteilten aufzeigen, warum (Unterstreichung durch das Gericht) im Quervergleich innerhalb der Vergleichsgruppe trotz der zunehmenden Lebens- und Diensterfahrung kein positiveres Ergebnis erzielt wurde".
Hiernach wird verlangt, dass dem Beurteilten die Gründe für den leistungsmäßigen "Stillstand" im Quervergleich verdeutlicht werden. Die Ausführungen in der Beurteilung des Klägers beschränken sich jedoch darauf, dass der Kläger im Quervergleich keine bessere Beurteilung habe erhalten können. Gründe hierfür werden nicht genannt. Das reicht nach Nr. 8.1 Abs. 2 BRL nicht aus.
Dennoch liegt in der unzulänglichen Berücksichtigung von Nr. 8.1 Abs. 2 BRL kein zur Rechtswidrigkeit der Beurteilung führender Verstoß gegen Verfahrensvorschriften.
Der Senat lässt offen, ob sich dies gemäß dem Vorbringen des beklagten Landes aus einer schon zum Zeitpunkt der Erstellung der Regelbeurteilungen 0000 von Nr. 8.1 Abs. 2 BRL abweichenden gefestigten Verwaltungspraxis ergibt. Hat der Dienstherr, wie hier, Richtlinien für die Erstellung dienstlicher Beurteilungen erlassen, sind die Beurteiler unter Beachtung des Gleichbehandlungsgebots des Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes an diese Richtlinien - auch hinsichtlich des anzuwendenden Verfahrens - grundsätzlich gebunden. Das unterliegt der gerichtlichen Kontrolle.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27. April 2001 - 6 A 4754/00 -, Recht im Amt 2001 (RiA), 249, m.w.N.
Jedoch kommt es unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung nicht entscheidend auf den Wortlaut der Richtlinien an. Verwaltungsvorschriften wie die BRL sind keine Rechtsnormen. Sie sollen lediglich eine einheitliche Verwaltungspraxis sicherstellen. Maßgebend ist hiernach die in ständiger Praxis geübte, wenn auch u. U. von den Richtlinien abweichende tatsächliche Handhabung, wenn sie von dem Richtliniengeber gebilligt oder zumindest geduldet wird.
Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 2. März 2000 - 2 C 7.99 -, DÖD 2001, 38 = RiA 2000, 283, sowie Beschluss vom 7. April 2000 - 2 B 21.00 -; OVG NRW, Beschluss vom 27. April 2001 - 6 A 4754/00 -, a.a.O., m.w.N.
Der Senat hält es jedoch für zweifelhaft, dass die tatsächliche Handhabung der 8.1 Abs. 2 BRL schon anlässlich der Erstellung der dienstlichen Beurteilung des Klägers vom 00.00.0000 nicht mehr dem Wortlaut dieser Verwaltungsvorschrift folgte, d.h. dass die Beurteiler sich beim Ausbleiben einer Leistungssteigerung des Beurteilten auch bei der dritten Regelbeurteilung in derselben Vergleichsgruppe einheitlich, also im gesamten Geltungsbereich der BRL, auf eine Begründung beschränkten, wie sie dem Kläger in seiner Beurteilung gegeben wurde. Der Beklagte verweist darauf, die Kreispolizeibehörden hätten auf entsprechende Anfragen bei den Aufsichtsbehörden im 00.0000 einen schriftlichen Vorschlag des Innenministeriums "Möglichkeiten zur Begründung gemäß Ziffer 8.1 der Beurteilungsrichtlinien" mit u. a. dem (mit einer Kopie des Schreibens vorgelegten) Wortlaut erhalten:
"... wird folgende Formulierung für ausreichend gehalten:
'Mit dieser Beurteilung werden Sie zum dritten Mal in einer Vergleichsgruppe beurteilt. Diese Beurteilung sieht ein Gesamturteil vor,
(je nach Fallgestaltung einsetzen)
- das weder im Vergleich zur letzten noch im Vergleich zur vorletzten Beurteilung eine Verbesserung darstellt
- das schlechter ist als das Gesamturteil der vorangegangenen Beurteilung (zu dieser Fallgruppe nachfolgend Ziffer 3).
Haben sich Lebens- und Diensterfahrung nicht positiv auf das Leistungsbild ausgewirkt, ist dies gemäß Ziffer 8.1 der Beurteilungsrichtlinien zu begründen. Ich teile Ihnen daher mit, dass im Quervergleich innerhalb ihrer Vergleichsgruppe trotz zunehmender Lebens- und Diensterfahrung ein positiveres Ergebnis nicht festgestellt werden kann.'
Eine weitergehende Begründung anhand einschlägiger Leistungs- bzw. Befähigungsmerkmale sollte allenfalls dann in Betracht gezogen werden, wenn jene Merkmale durchgehend oder in diesem Zusammenhang signifikant als unterdurchschnittlich eingestuft worden sind."
Diesem Vorschlag ist der Endbeurteiler zwar bei der Beurteilung des Klägers vom 00.00.0000 gefolgt. Gegen eine bereits damals gefestigte Verwaltungspraxis spricht aber, dass die Pflicht des Endbeurteilers zur Abgabe einer Begründung nach Nr. 8.1 Abs. 2 BRL bei den Regelbeurteilungen im Jahre 0000 zum ersten Mal bedeutsam wurde. Es handelte sich um die dritten Regelbeurteilungen nach Einführung der BRL im Jahre 1996, und die Begründung war erst dann vorgesehen, wenn der zu beurteilende Beamte zum dritten Mal in einer Vergleichsgruppe des selben statusrechtlichen Amtes beurteilt wurde (vgl. die erwähnten Erläuterungen des Innenministeriums zu Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Seite 119). Zudem besteht eine tatsächliche Vermutung für die Deckungsgleichheit zwischen dem Inhalt der Richtlinien und der Verwaltungspraxis.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. März 1981 - 7 C 8.79 -, Deutsches Verwaltungsblatt 1981, 1149; Schnellenbach, die dienstliche Beurteilung der Beamten und der Richter, 3. Auflage 2005, Rdnr. 140.
Unter diesen Umständen spricht einiges dafür, dass die vom Beklagten angeführten "Möglichkeiten zur Begründung gemäß Ziffer 8.1 der Beurteilungsrichtlinien" einschließlich des Vorlagepapiers der Bezirksregierung E. lediglich den Versuch beinhalteten, eine Verwaltungspraxis zu Nr. 8.1 Abs. 2 BRL erst zu entwickeln bzw. diese Entwicklung zu unterstützen, eine bereits feststehende abweichende Verwaltungspraxis also noch nicht begründet worden war.
Die dienstliche Beurteilung des Klägers vom 00.00.0000 entspricht dessen ungeachtet jedenfalls inzwischen den rechtlichen Anforderungen auch in Bezug auf Nr. 8.1 Abs. 2 BRL. Das ergibt sich jedenfalls daraus, dass der Mangel der danach vorgeschriebenen Begründung geheilt worden ist. Der Endbeurteiler hat sich die von ihm eingeholte schriftliche Stellungnahme des Erstbeurteilers vom 00.00.0000 anhand der zunächst mündlichen Wertung des Erstbeurteilers nach Erörterung in den Beurteilerbesprechungen zu eigen gemacht. Das hat der Endbeurteiler in seiner schriftlichen Vorlage des Widerspruchs des Klägers an die Bezirksregierung E. unter Hinweis auf den Inhalt der Stellungnahme des Erstbeurteilers vom 00.00.0000 bekräftigt. Auf diese Stellungnahme wird außerdem in dem Widerspruchsbescheid vom 00.00.0000 entscheidend abgestellt. Schließlich ist dem Kläger im Klageverfahren die schriftliche Stellungnahme des Erstbeurteilers zugänglich gemacht worden. Er hat sie - zutreffend - als ergänzende Begründung im Rahmen der Nr. 8.1 Abs. 2 BRL angesehen.
Diese Begründung lässt auch erkennen, warum der Endbeurteiler dem Kläger zum dritten Mal im selben statusrechtlichen Amt ein nur durchschnittliches Gesamturteil zuerkannte: Sie enthält die Schilderung einer Reihe von leistungsmäßigen Einschränkungen (mangelnder Fleiß, Defizite bei der Mitarbeiterführung, Überforderung, zum Teil fehlende Konsequenz bei der Umsetzung von Entscheidungen, Innovationsmängel), die die erneute Vergabe eines bloß durchschnittlichen Gesamturteils nachvollziehbar machen. Mehr kann nicht gefordert werden. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist der Beurteiler nicht darüber hinaus verpflichtet, nach den Ursachen des Leistungsstillstands bei dem beurteilten Beamten zu forschen und diese verbal darzustellen. Der Kläger bestreitet die aufgezeigten Einschränkungen im Kern auch nicht. Er setzt dem nur seine eigene - unmaßgebliche - Wertung seiner Leistung entgegen. Der Streit, ob der Erstbeurteiler mit dem Kläger Mitarbeiter- oder Kritikgespräche führte bzw. von wem die Gespräche initiiert worden waren, ist hierbei unmaßgeblich. Der Umstand, dass diese Begründung erst auf die Einwendungen des Klägers gegen seine dienstliche Beurteilung nachgeholt wurde, ist unschädlich. Nr. 8.1 Abs. 2 BRL verlangt zwar eine ins Einzelne gehende Begründung "im Gesamturteil". Daraus lässt sich jedoch nicht herleiten, die Heilung eines Mangels sei insoweit ausgeschlossen: Nr. 8.1 Abs. 2 BRL beinhaltet eine besondere Ausprägung der allgemein bestehenden Pflicht des Dienstherrn zur Plausibilisierung dienstlicher Beurteilungen; der Dienstherr muss auf begründete Einwände allgemein und pauschal formulierte Werturteile erläuternd konkretisieren, so dass sie für den beurteilten Beamten einsichtig und für Außenstehende nachvollziehbar sind.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1980 - 2 C 8.78 -, Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts Band 60, 245.
Zugleich resultiert die in Nr. 8.1 Abs. 2 BRL vorgesehene besondere Begründung aus der in Nr. 6 BRL ausgedrückten Vermutung, dass größere Diensterfahrung sich positiv auf das Leistungsbild des Beamten auswirkt. Auf das Beurteilungsergebnis wirkt sich die Begründungspflicht nicht unmittelbar aus. Sie zielt in erster Linie auf eine gesteigerte Information des Beurteilten. Ihm sollen die Gründe für seinen (unerwarteten) leistungsmäßigen Stillstand im Vergleich mit den anderen Beamten seiner Vergleichsgruppe besonders verdeutlicht werden. Hinzu kommt, dass dem Beurteiler vor der Bescheinigung eines erneuten leistungsmäßigen Stillstands die notwendige Einzelfallbetrachtung - zu der er ohnehin verpflichtet ist - nochmals verdeutlicht werden soll.
Unter diesen Umständen ist die Behebung eines in der dienstlichen Beurteilung vorhandenen Mangels der Begründung nach Nr. 8.1 Abs. 2 BRL nachträglich - auch noch im gerichtlichen Verfahren - möglich. Insoweit gilt nichts anderes als bei sonstigen Plausibilisierungsdefiziten.
Vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1980 - 2 C 8.78 -, a.a.O. (252); OVG NRW, Beschluss vom 13. September 2001 - 6 B 1776/00 -, Nordrhein- Westfälische Verwaltungsblätter 2002, 111, m.w.N.
Das rechtfertigt sich aus prozessökonomischen Gesichtspunkten. Die Wahrung der Rechte des betreffenden Klägers wird dadurch in aller Regel - wie auch hier - nicht beeinträchtigt. Einer nachträglichen Entziehung des Klagegrundes kann, wie das BVerwG in der o.a. Entscheidung ausgeführt hat, durch dies berücksichtigende Prozesserklärungen und eine entsprechende Kostenentscheidung Rechnung getragen werden.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO), die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung auf §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10, 711 der Zivilprozessordnung.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil weder die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO noch die des § 127 des Beamtenrechtsrahmengesetzes hierfür gegeben sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10, 711 der
Zivilprozessordnung
§ 154 Abs. 1 der
Verwaltungsgerichtsordnung
§ 132
Abs. 2 VwGO noch die des § 127 des Beamtenrechtsrahmengesetzes

Zitierte Entscheidungen: RiA
2000, 283
6 A 3593/98
6 A 3599/98
6 A 4754/00
2 C 7.99
2 B
21.00
7 C
8.79
2 C 8.78
6 B 1776/00