Verwaltungsgericht Oldenburg (Oldenburg) (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2008-04-01, Aktenzeichen 12 B 256/08

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 15.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Anordnung bzw. Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage der Antragstellerin vom 29. Januar 2008 ist zulässig, aber unbegründet.
Mit der angefochtenen Verfügung widerrief die Antragsgegnerin die der Antragstellerin erteilte "Erlaubnis zur Ausübung des Gaststättengewerbes in den Räumlichkeiten O. in C.", verfügte die Schließung des Betriebes und ordnete insoweit jeweils die sofortige Vollziehung an. Darüber hinaus drohte sie ihr für den Fall, dass sie die Gaststätte nicht schließe, die Schließung durch Verschließen und Versiegeln der Zugänge unter Anwendung unmittelbaren Zwanges an.
Die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin gegen den Widerruf der Gaststättenerlaubnis und die Schließungsverfügung entfällt, weil die Antragsgegnerin insoweit die sofortige Vollziehung gem. § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO angeordnet hat. Die Anordnung des Sofortvollzugs enthält auch eine gem. § 80 Abs. 3 VwGO ausreichende Begründung, da sie gegenüber der Widerrufsverfügung auf eigenständigen Erwägungen beruht, u.a. eines ungerechtfertigten Wettbewerbsvorteils. Die Klage gegen die Zwangsmittelandrohung entfaltet gem. § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 VwGO i.V.m. §§ 70 Nds. VwVfG, 64 Abs. 4 S. 1 Nds. SOG keine aufschiebende Wirkung.
Der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung einer Klage gegen einen belastenden Verwaltungsakt ist nicht begründet, wenn das Interesse des Antragstellers an der vorläufigen Aussetzung der Vollziehung eines belastenden Verwaltungsaktes das Interesse der Allgemeinheit an der sofortigen Durchsetzung nicht überwiegt. Bei dieser Interessenabwägung sind mit der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren gebotenen Zurückhaltung auch die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs zu berücksichtigen. Dabei ist das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung der Widerrufsverfügung nicht schon dann anzunehmen, wenn sich die Verfügung als voraussichtlich rechtmäßig erweist. Es muss vielmehr bei Eingriffen in die Berufsfreiheit nach Art. 12 GG aufgrund einer Gesamtwürdigung der Umstände des Einzelfalls festgestellt werden, dass der Sofortvollzug vor Rechtskraft des Hauptsacheverfahrens zur Abwendung konkreter Gefahren für wichtige Gemeinschaftsgüter notwendig ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 24. Oktober 2003 - 1 BvR 1594/03 -, NJW 2003, 3618). Das öffentliche Interesse am Sofortvollzug muss also ein so erhebliches Gewicht haben, dass mit dem Vollzug des Widerrufs nicht bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens gewartet werden kann. Soweit der Antragsteller die Anordnung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage gegen die Zwangsmittelandrohung begehrt, ist der Antrag aufgrund des gesetzlich angeordneten Wegfalls der aufschiebenden Wirkung unbegründet, wenn der angegriffene Bescheid aller Voraussicht nach rechtmäßig ergangen ist.
Nach allen gegenwärtig erkennbaren Umständen wird die Klage der Antragstellerin vom 29. Januar 2008 gegen die Verfügungen im Bescheid der Antragsgegnerin vom 22. Januar 2008 aller Voraussicht nach ohne Erfolg bleiben und rechtfertigt deshalb nicht den Vorrang ihres Interesses an der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage vor dem besonderen öffentlichen Interesse an einer sofortigen Vollziehung der Verfügungen.
Die Antragsgegnerin hat die Gaststättenerlaubnis der Antragstellerin nach der für das vorliegende Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gebotenen summarischen Prüfung zu Recht widerrufen.
Rechtsgrundlage für den Widerruf der Gaststättenerlaubnis ist § 15 Abs. 2 GastG. Danach ist die Erlaubnis zum Betrieb eines Gaststättengewerbes zu widerrufen, wenn nachträglich Tatsachen eintreten, die die Versagung der Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 Nr. 1 GastG rechtfertigen.
Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt, weil Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass die Antragstellerin die für den Gaststättenbetrieb erforderliche Zuverlässigkeit nicht besitzt.
Gem. § 4 Abs. 1 Nr. 1 GastG ist dies insbesondere dann der Fall, wenn ein Gastwirt verbotenem Glücksspiel Vorschub leistet. Dies muss sich die Antragstellerin hier aller Voraussicht nach vorhalten lassen.
Nach den Feststellungen der Antragsgegnerin hat sie in ihrer Gaststätte die Vermittlung von Sportwetten für den Anbieter "T." vorgenommen bzw. durch ihren Lebensgefährten, Herrn M. E., vornehmen lassen. Das Dulden verbotenen Glücksspiels stellt zumindest bei Kenntnis ein Vorschubleisten im Sinne der genannten Vorschrift dar (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. September 1976 - 1 C 29/79 -, GewArch 1977, 22 = Buchholz 451.41 § 15 GastG Nr. 3 = DÖV 1977, 406).
Die Beteiligten streiten im Wesentlichen darüber, ob es sich bei der in der Gaststätte der Antragstellerin vorgenommenen Vermittlung von Sportwetten um ein verbotenes Glücksspiel bzw. eine Beteiligung an einem solchen handelt. Dies hat die Kammer im Beschluss vom 7. Dezember 2007 - 12 B 2908/07 - für die Vermittlung von Sportwetten für ein österreichisches Unternehmen bejaht. Daran hält sie auch auf der Grundlage der seit dem 1. Januar 2008 bestehenden neuen Rechtslage in Gestalt des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag - GlüStV) vom 30. Januar/31. Juli 2007 (Nds. GVBl. 2007, 768) und des Niedersächsischen Gesetzes zur Neuordnung des Glücksspielrechts vom 17. Dezember 2007 (Nds. GVBl. 2007, 756), Art. 2 Niedersächsisches Glücksspielgesetz (NGlüSpG) fest.
Der Begriff des Glücksspiels in § 4 Abs. 1 Nr. 1 GastG deckt sich mit dem des § 284 StGB (BVerwG, Urteil vom 28. März 2001 - 6 C 2/01 -, BVerwGE 114, 92 = NJW 2001, 2648) und Sportwetten gehören hierzu (BVerwG, Urteil vom 21. Juni 2006 - 6 C 19/06 -, BVerwGE 126, 149 = NVwZ 2006, 1175; Nds. OVG, u.a. Beschluss vom 4. Mai 2007 - 11 ME 159/07 - Nds. OVG Entscheidungsdatenbank). Dies ist nunmehr auch gesetzlich in § 3 Abs. 1 S. 1 und 2, § 21 GlüStV und § 4 Abs. 2 NGlüSpG klargestellt, ohne dass insoweit verfassungsrechtliche Bedenken bestünden. Auf das von der Antragstellerin vorgelegte Gutachten Prof. Dr. G. D. zu dieser Frage ist daher nicht weiter einzugehen. Die Veranstaltung des Glücksspiels erfolgt nicht nur durch die am Sitz des Wettunternehmens stattfindenden Aktivitäten, sondern auch durch die in einem Geschäftslokal vorgenommenen Vermittlungen (OVG NRW, Beschluss vom 8. November 2004 - 4 B 1270/04 -, juris; Nds. OVG, a.a.O.). Die Gaststätte der Antragstellerin ist daher Veranstaltungsort.
Verboten ist ein Glücksspiel i.S. des § 4 Abs. 1 Nr. 1 Gaststättengesetz, wenn es ohne die erforderliche behördliche Erlaubnis betrieben wird (Michel/Kienzle/Pauly, GastG, Kommentar, 14. Aufl. § 4 Rn 15) und nicht erst dann, wenn es nach Ordnungswidrigkeits- oder Strafvorschriften sanktionsbewährt ist. Es kommt mithin nicht darauf an, ob die Veranstaltung von Sportwetten ohne Erlaubnis wegen der Verfassungswidrigkeit des im Nds. Gesetz über das Lotterie- und Wettwesen (NLottG) vom 21. Juni 1997 in der Fassung vom 15. Dezember 2005 (Nds. GVBl. 1997, 284; 2005, 426) normierten staatlichen Wettmonopols möglicherweise nicht strafrechtlich verfolgt werden konnte (offengelassen in BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, BVerfGE 115, 276 = NJW 2006, 1261) und wegen verfassungsrechtlicher Bedenken gegen die oben genannte Neuregelung vorerst nicht verfolgt werden wird. In Niedersachsen ist die Veranstaltung von Sportwetten gem. § 3 Abs. 1 NGlüSpG erlaubnispflichtig. Der Antragstellerin oder der Person, die in ihrer Gaststätte Sportwetten vermittelt, wurde bisher eine entsprechende Erlaubnis nicht erteilt. Das Gleiche gilt für das Unternehmen, für das in den Räumen der Antragstellerin Sportwetten vermittelt werden. Die Vermittlung ist daher im vorliegenden Fall als Betreiben eines verbotenen Glücksspiels i.S.d. § 4 Abs. 1 Nr. 1 GastG anzusehen.
Dem steht nicht entgegen, dass dem auf Malta ansässigen Wettunternehmen "T.", für das die Vermittlungen in der Gaststätte der Antragstellerin stattfinden, die Tätigkeit auf Malta erlaubt ist, weil es über eine entsprechende Konzession verfügt. Aus dem Gemeinschaftsrecht lässt sich keine Bindung an eine EG-ausländische Erlaubnis oder ein Anspruch auf gegenseitige Anerkennung von Sportwettenerlaubnissen herleiten. Es gibt keine unmittelbare Geltung von Erlaubnissen eines Mitgliedsstaates in anderen Mitgliedsstaaten im Glücksspielbereich (Nds. OVG, a.a.O.; auch Beschluss vom 19. Dezember 2006 - 11 ME 256/06 -, Nds. VBl. 2007, 70; Bay. VGH, Urteil vom 10. Juli 2006 - 22 BV 05.457 -, juris).
Die Beibehaltung der Erlaubnispflicht für die Durchführung und Vermittlung von Sportwetten und des staatlichen Sportwettenmonopols durch die seit dem 1. Januar 2008 in Kraft befindlichen oben genannten Regelungen ist bei der im Verfahren zur Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gebotenen summarischen Prüfung voraussichtlich weder verfassungsrechtlich zu beanstanden noch verstößt sie gegen Gemeinschaftsrecht.
Die neue Regelung wird insbesondere den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts an einen Eingriff in die Berufsfreiheit gem. Art. 12 GG gerecht. In seiner Entscheidung vom 28. März 2006 (a.a.O.) hat es ausgeführt, eine eingreifende Norm müsse durch hinreichende, der Art der betroffenen Betätigung und der Intensität des jeweiligen Eingriffs Rechnung tragende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt sein und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen. Für die Errichtung eines Staatsmonopols könnten solche Gründe des Gemeinwohls die Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht, der Schutz der Spieler vor betrügerischen Machenschaften, sowie weitergehender Verbraucherschutz und die Abwehr von Folge- und Begleitkriminalität sein. Verfassungsrechtlich nicht zulässig seien die (alleinige) Verfolgung des fiskalischen Interesses des Staates oder die Ausnutzung des Spieltriebs zu privaten oder gewerblichen Zwecken. Vor diesem Hintergrund und wegen auch für den Bereich der Sportwetten nicht auszuschließender Suchtproblematik stelle die Errichtung eines staatlichen Wettmonopols grundsätzlich ein geeignetes Mittel zur Erreichung der legitimen Ziele dar. Der Gesetzgeber dürfe angesichts seines weiten Beurteilungsspielraums davon ausgehen, dass diese Ziele der Bekämpfung von Sucht und problematischem Spielverhalten mit Hilfe eines Wettmonopols mit staatlich verantwortetem Wettangebot effektiver beherrscht werden können als z.B. im Wege einer Kontrolle privater Wettunternehmer. Er dürfe auch von der Erforderlichkeit ausgehen; auch insoweit verfüge er über einen Beurteilungs- und Prognosespielraum, der nur dort seine Grenze finde, wo nach ihm bekannten Tatsachen und im Hinblick auf die bisher gemachten Erfahrungen feststellbar sei, dass Beschränkungen, die als Alternative in Betracht kämen, die gleiche Wirksamkeit versprächen, die Betroffenen aber weniger belastete. Es bedürfe daher einer aktiven Prävention, die in Gestalt von Aufklärung und Information die Früherkennung von problematischem Spielverhalten und die Förderung der Motivation zur Verhaltensänderung ermögliche. Entsprechend seien Umfang und Inhalt der Werbung zu konzipieren, die sich auf die Information und die Aufklärung über Wettmöglichkeiten beschränken und keinen Aufforderungscharakter beinhalten solle. Die Vertriebswege seien am Ziel der Bekämpfung der Wett- und Spielsucht auszurichten, weswegen die Teilnahmemöglichkeit am Spiel per Internet sehr bedenklich sei. Im Ergebnis müsse eine verfassungskonforme Regelung insbesondere Vorgaben bzgl. der Art und des Zuschnitts der Sportwetten, eine Beschränkung der Vermarktung, insbesondere der Werbung, Möglichkeiten der Selbstsperre, eine Gestaltung der Vertriebswege, die einen Spieler- und Jugendschutz ermögliche und geeignete Kontrollinstanzen mit ausreichender Distanz zu fiskalischen Interessen des Staates aufweisen.
Diesen Vorgaben wird die Neuregelung des im Glücksspielstaatsvertrages und dem Niedersächsischen Glücksspielgesetz aufgenommenen Glücksspielbereiches nach der hier vorzunehmenden summarischen Prüfung gerecht. Wie bereits im Beschluss der Kammer vom 7. Dezember 2007 - 12 B 2908/07 - für den Glücksspielstaatsvertrag und den Entwurf des Niedersächsischen Glücksspielgesetzes ausgeführt ist, formulieren diese gemäß den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts einen umfassenden Zielkatalog hinsichtlich der Verhinderung des Entstehens einer Wettsucht, der Suchtbekämpfung, der Begrenzung und Leitung des natürlichen Spieltriebs, des Jugend- und Spielerschutzes (§ 1 GlüStV, § 1 Abs. 3 NGlüSpG) sowie zahlreiche Maßnahmen zur Sicherstellung der ordnungsgemäßen Durchführung des Glücksspielwesens (u.a. §§ 4 - 11 GlüStV, u.a. §§ 4 - 10 NGlüSpG). Weitergehend als im vorangegangenen Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutschland (vom 18./19. Dezember 2003, 19. Januar, 9./13. Februar 2004 Nds.GVBl. 2004, 163) sind Werbungsbeschränkungen insbesondere für das Internet, das Fernsehen und Telekommunikationsanlagen sowie bzgl. der Sportwetten bei Sportereignissen (§§ 5, 21 GlüStV) und das Recht auf Information bzw. Aufklärung ausgestaltet (§ 7 GlüStV, § 10 NGlüSpG); neu sind Schutzregelungen wie die Verpflichtungen des Veranstalters zur Entwicklung eines Sozialkonzeptes (§ 6 GlüStV- Maßnahmenkatalog zur Vorbeugung der sozialschädlichen Auswirkungen des Glücksspiels, § 4 Abs. 1 Nr. 4 NGlüSpG) und die Einführung eines Sperrsystems (§ 8 GlüStV, § 8 Abs. 2 - 6, § 9 NGlüSpG - Möglichkeit des Ausschlusses gefährdeter Personen einschließlich der Selbstsperre). Die Regelungen enthalten weiterhin den geforderten Jugendschutz in Gestalt eines Verbots der Teilnahme am Spiel (§ 11 Abs. 1 GlüStV, § 8 Abs. 1 S. 1 u.2 NGlüSpG) und die Einschränkung der Vertriebswege insbesondere bzgl. des Internets und in Gestalt der Begrenzung der Annahmestellen sowie die Erschwerung der Einführung neuer Spiele (§ 4 Abs. 4, § 9 Abs. 5, § 10 Abs. 3 GlüStV, § 5 Abs. 5 NGlüSpG). Auch die Forderung einer von fiskalischen Interessen unabhängigen Spielkontrolle wurde aufgenommen (§ 10 Abs. 3 GlüStV) und ist in Niedersachsen dem Ministerium für Inneres zugewiesen (§ 23 NGlüSpG). Schließlich fand auch die Regelung von Art und Zuschnitt speziell der Sportwetten Eingang (§ 21 GlüStV).
Der Einwand der Antragstellerin, das derart geregelte Wettmonopol sei nicht an der Suchtbekämpfung ausgerichtet, weil die Regelungen des Glücksspielvertrages und des Niedersächsischen Glücksspielgesetzes mehrere Formen des Glücksspiel zuließen und keine absolute Höhenbegrenzung der Gewinne beinhalte, greift insbesondere in seiner Pauschalität angesichts des dargestellten vielschichtigen Maßnahmenkatalogs und vor dem Hintergrund, dass dem Gesetzgeber im Rahmen der vom Bundesverfassungsgericht für die Ausgestaltung von Sportwetten im Detail beschriebenen Grenzen ein weiter Beurteilungs- und Prognose-, mithin ein weiter Gestaltungsspielraum zukommt (vgl. BVerfG, a.a.O.), nicht durch. Sowohl das Bundesverfassungsgericht als auch der Gesetzgeber haben dabei etliche Untersuchungen zum Spielerverhalten und zur Suchtgefahr berücksichtigt (vgl. BVerfG, a.a.O.; Begründung zum Niedersächsischen Gesetz zur Neuordnung des Glücksspielrechts, C. Erläuterungen zum Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland, I. a) 3. Auftrag und Verfahren, I. b) Lösung, LT-Drucksache 15/4090), so dass auch der Vorwurf der Antragstellerin, es mangele den gesetzlichen Vorgaben an einer Folgenabschätzung, nicht gerechtfertigt ist. Ein Nachweis, dass durch das Staatsmonopol die Suchtbekämpfung wirksam betrieben werde bzw. werden könne, wie ihn die Antragstellerin bereits zum jetzigen Zeitpunkt fordert, ist nicht Voraussetzung für die Verfassungskonformität einer Regelung. Dies würde jegliche Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers, gerade zur Verbesserung einer regelungsbedürftigen Materie eine Neuregelung zu schaffen, aufheben. Das schließt nicht aus, das die Entwicklung des Spielwesens unter der neuen Regelung gleichwohl im Blick zu behalten ist. Dem trägt sie allerdings auch bereits u.a. durch die Bestimmungen über die Spielaufsicht und Suchtforschung Rechnung (§§ 9, 11 GlüStV). Gleiches gilt für den Einwand, Suchtbekämpfungs- und Jugendschutzmaßnahmen seien zu weit und zu vage formuliert, ausreichende Regelungen zu den Vertriebswegen fehlten. Angesichts detaillierter Vorkehrungen (z.B. Spielersperre, Verbot von Werbung und Spiel im Internet, Begrenzung von Annahmestellen) und vollständigen Ausschlusses Jugendlicher, ist der nicht näher substantiierte Einwand nicht nachvollziehbar.
Die Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrages und des Niedersächsischen Glücksspielgesetzes verstoßen nach der hier gebotenen summarischen Prüfung auch nicht gegen Gemeinschaftsrecht. Sie werden insbesondere den Vorgaben des Europäischen Gerichtshofes gerecht. Danach schränken zwar nationale Regelungen, die "die Ausübung von Tätigkeiten des Sammelns, der Annahme, der Bestellung und der Übertragung von Wetten, insbesondere über Sportereignisse, ohne von dem betreffenden Mitgliedstaat erteilte Konzession oder polizeiliche Genehmigung" verbieten, die Niederlassungsfreiheit (Art. 43 EG) und den freien Dienstleistungsverkehr (Art. 49 EG) ein (vgl. EuGH, Urteile vom 6. März 2007, C - 338/04, C - 359/04 - Rechtssache: Placanica u.a. - Slg. 2007, I - 01891, GewArch 2007, 196 = NJW 2007, 1515 und vom 6. November 2003, C - 243/01, - Rechtssache: G. u.a. - Slg. 2003, I 13031/01, NJW 2004, 139). Die Einschränkungen können aber durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein. Anerkannt sind Verbraucherschutz, die Verhütung und Bekämpfung von Betrügereien und die Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen (vgl. EuGH, Urteil vom 13. September 2007, - C - 260/04 - Kommission gegen Italienische Republik, ABl. EU 2007, Nr. C 269, 4 und juris (red. Leitsatz) ). Auch der Europäische Gerichtshof räumt den Mitgliedstaaten bei der Frage nach der Ausgestaltung einer Regelung eine ausreichende Einschätzungsprärogative und Gestaltungsfreiheit ein. Es sei ihre Sache, die Ziele ihrer Politik auf dem Gebiet der Glücksspiele festzulegen und das angestrebte Schutzniveau genau zu bestimmen (vgl. EuGH, Urteil vom 6. März 2007, Placanica, a.a.O.) Zur Ausgestaltung nationalen Glücksspielrechts verweist es auf die Möglichkeiten, entweder die Gelegenheit zum Spiel generell zu vermindern oder ein auf Einnahmeerzielung und Expansion gerichtetes Modell zu errichten, welches staatlich kontrollierter Konzessionierung unterliege, um die Glücksspieltätigkeiten aus dem Bereich der Kriminalität in die Legalität zu überführen (vgl. EuGH, Urteil vom 6. März 2007, Placanica, a.a.O.). Die Beschränkungen müssten allerdings geeignet sein, die Gelegenheit zum Spiel tatsächlich zu vermindern und die Wetttätigkeit kohärent und systematisch zu begrenzen (vgl. EuGH, Urteil vom 6. März 2007, Placanica, a.a.O.; Urteil vom 6. November 2003, Gambelli, a.a.O.) und dürften nicht in diskriminierender Weise (hinsichtlich Wettanbietern aus anderen Mitgliedstaaten) angewandt werden (vgl. EuGH, Urteil vom 6. März, Placanica, a.a.O., Urteil vom 6. November 2003, Gambelli, a.a.O.).
Die Vorgaben des Europäischen Gerichtshofes entsprechen damit im Wesentlichen denen des deutschen Verfassungsrechts, wie sie vom Bundesverfassungsgericht formuliert wurden und deren Einhaltung das Gericht im Rahmen der hier vorzunehmenden summarischen Prüfung bereits bejaht hat.
Auch Verstöße gegen die darüber hinausgehenden Forderungen der Kohärenz der Regelungen auf dem Glücksspielsektor und dem Diskriminierungsverbot können jedoch im Rahmen der hier vorzunehmenden Prüfung nicht festgestellt werden. Die zu beurteilenden Regelungen des Staatsmonopols enthalten zunächst keine erkennbar diskriminierende Vorschrift im genannten Sinn, denn sie betreffen inländische wie ausländische Veranstalter gleichermaßen. Die Antragstellerin rügt, das Staatsmonopol verstoße gegen das Diskriminierungsverbot, weil es den Markt ausschließlich inländischen juristischen Personen mit Bezug zu öffentlich-rechtlichen Körperschaften eröffne und damit Staatsangehörigen aus anderen Mitgliedstaaten den Zugang verwehre; der Gesetzgeber habe ausschließlich die Möglichkeit, Sportwetten gänzlich zu verbieten oder sie EU-ausländischen und inländischen Anbietern in gleichem Maße zu erlauben. Damit übersieht sie, dass die Regelung zwar den Zugang von privaten Anbietern nur unter der Bedingung ihrer Beteiligung an einer juristischen Person des öffentlichen Rechts zulässt, diese Regelung jedoch unterschiedslos für inländische wie ausländische Veranstalter gilt.
Die in Rede stehenden Regelungen erfüllen weiterhin die Forderung des Europäischen Gerichtshofs nach einer kohärenten Ausgestaltung des Glücksspielrechts. Die Antragstellerin macht geltend, dass Spiele mit gleichem oder höherem Suchtpotential, wie Pferdewetten, Glücksspielautomaten, Online-Spielbanken und Kasinos, nicht erfasst würden.
Damit weist sie auf eine nach ihrer Auffassung fehlende Kohärenz der Bekämpfung der Spielsucht im gesamten Glücksspielbereich in Deutschland hin. Die Frage, ob bei einer Begrenzung einer Spieltätigkeit alle in Betracht zu ziehenden Formen von Glücksspielen zu berücksichtigen sind, ist umstritten (vgl. zur Übersicht der Rechtsprechung OVG NW, Beschluss vom 22. Februar 2008 - 13 B 1251/07 - mit umfangreichen Nachweisen, juris). Nach Auffassung der Kammer ist bei der Bewertung der getroffenen Maßnahmen auf den Glücksspielbereich in seiner Gesamtheit abzustellen, wenn sich der Zweck der Maßnahmen am Verhalten von Spielern ausrichtet, welches sich nicht allein auf einen Glücksspielsektor begrenzt. Die in § 1 GlückStV und in § 1 Abs. 3 NGlüSpG genannten Ziele wenden sich an das Spielverhalten und erfordern deshalb ein stimmiges System des gesamten Glücksspielbereichs. Das bedeutet aber nicht, das die einzelnen Glücksspielsektoren identisch zu regeln sind (so aber VG Schleswig, Beschluss vom 30. Januar 2008 - 12 A 102/06 -, V.n.b., unter Hinweis auf die Stellungnahme der Europäischen Kommission an die Bundesrepublik Deutschland im Notifizierungsverfahren <Notifizierung 2006/658/D>). Dies widerspräche schon der auch vom Europäischen Gerichtshof anerkannten Gestaltungsfreiheit der Gesetzgeber der Mitgliedstaaten. Die Regelungen einzelner Glücksspielsektoren müssen aber für sich genommen erforderlich und geeignet sein und dürfen zueinander nicht in einem krassen Missverhältnis stehen (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. Februar 2008, a.a.O.). Diesen Anforderungen genügen die in der Bundesrepublik Deutschland bestehenden Regelungen für einzelne Glücksspielsektoren. Soweit die Antragstellerin hierzu insbesondere auf die vom Monopol nicht erfassten Pferde- und Rennwetten abstellt - geregelt im Rennwett- und Lotteriegesetz vom 8. April 1922 (RGBl. I 1922, 335, 393), zuletzt geändert durch Art. 119 V des Gesetzes vom 31. Oktober 2006 (BGBl. I, 2407) -, die den erfassten Sportwetten von der Struktur her ähneln, ist zu bemerken, dass diese bereits auf eine sehr lange Tradition zurückgehen. In der jahrzehntelangen Praxis privater Veranstalter sind auffällige Suchterscheinungen nicht beobachtet worden, was damit zusammenhängt, dass ein vergleichsweise kleiner Spielerkreis angesprochen wird, denn insbesondere beim Pferdesport handelt es sich nicht um einen Breitensport wie Fußball (vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 2. Mai 2007 - 11 ME 106/07 -, juris; VG Stuttgart, Urteil vom 1. Februar 2008 - 10 K 4239/06 -, juris). Dies rechtfertigt die Nichteinbeziehung in das staatliche Wettmonopol, weil eine nennenswerte Suchtgefahr von diesen Wetten offenbar nicht ausgeht. Anders zu beurteilen ist in dieser Hinsicht das von der Antragstellerin weiterhin ins Feld geführte Glücksspiel an Automaten, geregelt in der Spielverordnung (Fassung der Bekanntmachung vom 27. Januar 2006, BGBl. I, 280). Dieser Glücksspielbereich weist nachweislich eines der höchsten Suchtpotentiale zulässiger Glücksspiele auf. Gleichwohl widerspricht die Zulässigkeit dieses Angebots durch den privaten gewerblichen Markt nicht der vom Europäischen Gerichtshof geforderten Kohärenz. Auch die Vorschriften in diesem Bereich tragen vielmehr dem genannten Ziel Rechnung, indem sie präventive und restriktive Maßnahmen formulieren. Die Spielverordnung enthält Einsatz-, Verlust- und Gewinnbeschränkungen (§ 13 SpielV), sowie das Verbot der Gewährung von Rabatten/Zugaben für Vielspieler (§ 9 SpielV). Kindern und Jugendlichen ist der Zutritt zu öffentlichen Spielhallen und Spielbetrieben grds. untersagt (§ 10 SpielV). Die Bauart der Automaten unterliegt der Zulassungsprüfung der Physikalisch-Technischen Bundesanstalt (§ 13 SpielV). Die Änderungen der Spielverordnung zum 1. Januar 2006 haben zu keiner diesen Zielen entgegenstehenden Lockerung geführt. Zwar dürfen mehr Geräte pro Raum aufgestellt werden (§ 3 Abs. 2 SpielV) und die Mindestquadratmeterzahl für entsprechende Räumlichkeiten wurde herabgesetzt (§ 3 Abs. 2 SpielV). Darüber hinaus wurde die Mindestspielzeit auf 5 Sekunden begrenzt und die Verlustgrenze angehoben (§ 13 SpielV). Andererseits ist die Pflicht, Warnhinweise anzubringen und Informationsmaterial auszulegen (§ 6 Abs. 4 SpielV), ebenso aufgenommen worden wie die Verbote von Fun-Games (§ 6 a SpielV) und Jackpot-Ausspielungen (§ 9 Abs. 2 SpielV). Die Begrenzung der Mindestspielzeit soll das finanziell aufwendigere gleichzeitige Bespielen mehrerer Geräte verhindern. Angesichts dieser auf die Bekämpfung und Kanalisierung der Spielleidenschaft ausgerichteten Ausgestaltung des Glücksspiels an Automaten ist bei der hier vorzunehmenden summarischen Prüfung eine mangelnde Kohärenz im oben ausgeführten Sinn nicht feststellbar.
Ist die in Rede stehende Regelung des staatlichen Sportwettenmonopols vor diesem Hintergrund nicht als gemeinschaftswidrig anzusehen, so kann vorliegend offen bleiben, ob dies für einzelne Regelungen, die die Europäische Kommission in ihrem Verwaltungsschreiben vom 14. Mai 2007 und im Aufforderungsschreiben vom 31. Januar 2008 benennt, wie die Untersagungsmöglichkeit der Aufsichtsbehörden gegenüber Finanz- und Kreditinstituten bzgl. von Zahlungen für oder aus unerlaubtem Glücksspiel, das Verbot der Durchführung bzw. des Angebots von Sportwetten im Internet, das Verbot der Werbung für Sportwetten im Internet, Fernsehen, über die Telekommunikation oder auf Trikots und an Banden bzw. bei Sportereignissen und die Begrenzung der Annahmestellen, anders zu beurteilen ist, denn dies hätte nicht zwangsläufig die Gemeinschaftswidrigkeit der hier im Streit befindlichen Regelung des staatlichen Sportwettenmonopols zur Folge.
Auch die Folgen eines Verstoßes gegen die Notifizierungspflicht sind hier - entgegen der Auffassung der Antragstellerin - nicht weiter zu erörtern, denn auch ein solcher Verstoß wird nur für hier nicht maßgebliche Einzelregelungen (§§ 4 Abs. 4, 25 Abs. 6 GlüStV) behauptet und würde im Falle seines Vorliegens keine Wirkung für die anderen Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrages entfalten.
Es ist aller Voraussicht nach auch nicht rechtlich zu beanstanden, dass die Antragsgegnerin zusammen mit dem Widerruf der Gaststättenerlaubnis die Schließung des Betriebes angeordnet hat. Dafür dass eine derartige Verbindung zulässig ist, spricht, dass der zuständigen Behörde in Fällen, in denen lediglich ein Widerruf der Gaststättenerlaubnis wegen zu erwartender Nichtbefolgung durch den Betroffenen und einer nicht hinzunehmenden Gefahr für die Allgemeinheit oder für bestimmte Personen wirkungsvolle zeitnahe Maßnahmen zur Beendigung der unzulässigen gewerblichen Betätigung an die Hand gegeben sein müssen (vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 29. Januar 1996 - 14 S 46/96 -, GewArch 1996, 208 = NVwZ-RR 1996, 327). Rechtsgrundlage für diese Anordnung sind § 31 GastG i.V.m. § 15 Abs. 2 S. 1 GewO. Gem. § 15 Abs. 2 S. 1 GewO kann die Fortsetzung eines Betriebes verhindert werden, wenn das Gewerbe, zu dessen Ausübung eine Erlaubnis, Genehmigung, Konzession oder Bewilligung (Zulassung) erforderlich ist, ohne diese Zulassung betrieben wird. Die Tatbestandsvoraussetzungen sind hier nach den bereits erfolgten Ausführungen erfüllt. Dass der Antragsgegnerin Ermessensfehler unterlaufen wären, ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich. Sie hat hierzu in der Begründung des angegriffenen Bescheides ausgeführt, dass sie aufgrund des festgestellten Sachverhaltes davon ausgehe, dass die Antragstellerin auch nach dem Widerruf der Gaststättenerlaubnis ihren Betrieb nicht schließen und die Vermittlung von Sportwetten nicht einstellen werde.
Sowohl der Widerruf der Gaststättenerlaubnis als auch die Schließungsanordnung sind aller Voraussicht nach auch verhältnismäßig. Insbesondere wäre es nicht ausreichend gewesen, der Antragstellerin lediglich die Auflage zu erteilen, Sportwetten nicht zu vermitteln bzw. eine Vermittlung durch andere Personen in ihrer Gaststätte nicht zu dulden, weil dieser Maßnahme als milderes Mittel aus Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten der Vorrang vor dem Widerruf der ihr erteilten Erlaubnis und der Schließungsanordnung einzuräumen gewesen wäre. Denn die von der Antragsgegnerin ermittelten Gesamtumstände sprechen nach der hier vorzunehmenden summarischen Prüfung dafür, dass eine solche Auflage gerade nicht ausreichend und damit nicht geeignet (gewesen) wäre, die Vermittlung von Sportwetten in der Gaststätte der Antragstellerin zu unterbinden. Die Antragsgegnerin hat unwidersprochen vorgetragen, dass die Antragstellerin bereits bei Abnahme der Gaststätte auf das Thema Sportwetten angesprochen worden sei und angegeben habe, damit in Zusammenhang stehende Tätigkeiten nicht ohne die erforderliche Erlaubnis ausüben zu wollen. Gleichwohl hat sie - wie bei einer Kontrolle Anfang September 2007 und am 2. Oktober 2007 festgestellt - Sportwetten vermittelt bzw. durch ihren Lebensgefährten, dem die eigene Vermittlung bereits durch Verfügung des Ministeriums für Inneres und Sport vom 26. Juni 2007 untersagt worden war, in ihrer Gaststätte vermitteln lassen. Auf die Erläuterungen der Antragsgegnerin hin hatten sie und ihr Lebensgefährte zwar erklärt, die Vermittlung einstellen zu wollen, diese jedoch gleichwohl weiter betrieben bzw. wieder aufgenommen, wie eine Überprüfung durch die Antragsgegnerin am 21. Dezember 2007 ergab. Vor diesem Hintergrund ist die Einschätzung der Antragsgegnerin, die Antragstellerin werde sich nur durch den Widerruf der Gaststättenerlaubnis und einer Schließungsanordnung von der Vermittlung von Sportwetten abhalten lassen, rechtlich nicht zu beanstanden.
Auch das besondere Vollzuginteresse liegt vor. Die Antragstellerin hat durch ihr bisheriges Verhalten hinreichend deutlich gemacht, dass sie gewillt ist, ihr Fehlverhalten während des Hauptsacheverfahrens fortzusetzen. Sie hat die Vermittlung von Sportwetten seit der Eröffnung ihrer Gaststätte trotz der mehrfachen und deutlichen Hinweise der Antragsgegnerin und der Tatsache, dass ihr die Vermittlung mit Bescheid des Niedersächsischen Ministeriums für Inneres und Sport vom 18. März 2008, gegen den sie Klage erhoben und einen Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gestellt hat (2 A 492/08 und 2 B 493/08), untersagt wurde, selbst vorgenommen und weitergeführt bzw. die Vornahme geduldet. Damit liegt eine konkrete Gefährdung der berechtigten Belange der Allgemeinheit im oben genannten Sinn vor.
Die Androhung von unmittelbarem Zwang zur Schließung der Betriebs- und Geschäftsräume, um die Schließungsanordnung nach § 31 GastG i.V.m. § 15 Abs. 2 S. 1 GewO im Falle der Nichtbeachtung zwangsweise durchzusetzen, findet ihre rechtliche Grundlage in § 70 Nds. VwVG i.V.m. §§ 70, 65 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2, 69 Nds. SOG. Dabei ist insbesondere die Auswahl des angedrohten Zwangsmittels nicht ermessensfehlerhaft i.S.d. § 114 Satz 1 VwGO. Die Androhung der Schließung des Betriebes der Antragstellerin durch Anwendung des unmittelbaren Zwanges ist im Hinblick hierauf verhältnismäßig.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 3 Nr. 2 GKG i.V.m. der lfd. Nr. 54.1 des Streitwertkataloges der Verwaltungsgerichtsbarkeit und beträgt für eine Gaststättenerlaubnis und damit auch für den Widerruf der Gaststättenerlaubnis 15.000,00 Euro. Die gleichfalls streitgegenständliche Schließungsanordnung wirkt sich daneben nicht streitwerterhöhend aus, denn sie hat im Zusammenhang mit dem Widerruf der Gaststättenerlaubnis nur die Wirkung einer Vollstreckungsmaßnahme. Dies gilt für die Zwangsmittelandrohung als einer tatsächlichen Vollstreckungsmaßnahme direkt (vgl. lfd. Nr. 1.6.2 des Streitwertkataloges). Das Gericht nimmt in Anlehnung an die Rechtsprechung des Nds. OVG (vgl. u.a. Beschluss vom 13. September 2006 - 7 OA 156/06 - V.n.b.) keine Reduzierung des Streitwerts im Eilverfahren vor, da § 53 Abs. 3 GKG für Verfahren des Eilrechtsschutzes uneingeschränkt auf § 52 Abs. 1 und Abs. 2 GKG verweist und der gegenüber dem Hauptsacheverfahren möglicherweise geringeren Bedeutung der erstrebten vorläufigen Regelung durch die geringeren Gebührensätze des Kostenverzeichnisses der Anlage 1 zu § 3 Abs. 2 GKG (lfd. Nr. 5210ff) Rechnung getragen wird.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 70 Nds. VwVfG, 64 Abs. 4 S. 1 Nds. SOG
§§ 4 - 11 GlüStV, u.a. §§ 4 - 10 NGlüSpG
§§ 5, 21 GlüStV
§§ 9, 11 GlüStV
§§ 4 Abs. 4, 25 Abs. 6 GlüStV
§§ 70, 65 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2, 69 Nds. SOG. Dabei ist insbesondere die Auswahl des angedrohten Zwangsmittels nicht ermessensfehlerhaft i.S.d. § 114 Satz 1 VwGO
§§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 3 Nr. 2 GKG
§ 15 GastG
§ 284 StGB
§ 21 GlüStV
§ 1 GlüStV
§ 7 GlüStV
§ 10 NGlüSpG
§ 8 GlüStV
§ 9 NGlüSpG
§ 23 NGlüSpG
§ 1 GlückStV
§ 13 SpielV
§ 9 SpielV
§ 10 SpielV
§ 6 a SpielV
§ 31 GastG
§ 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO
§ 80 Abs. 3 VwGO
§ 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 VwGO
§ 15 Abs. 2 GastG
§ 4 Abs. 1 Nr. 1 GastG
§ 4 Abs. 2 NGlüSpG
§ 4 Abs. 1 Nr. 1 Gaststättengesetz
§ 3 Abs. 1 NGlüSpG
§ 1 Abs. 3 NGlüSpG
§ 4 Abs. 1 Nr. 4 NGlüSpG
§ 11 Abs. 1 GlüStV
§ 8 Abs. 1 S. 1 u.2 NGlüSpG
§ 10 Abs. 3 GlüStV
§ 5 Abs. 5 NGlüSpG
§ 3 Abs. 2 SpielV
§ 6 Abs. 4 SpielV
§ 9 Abs. 2 SpielV
§ 15 Abs. 2 S. 1 GewO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 53 Abs. 3 GKG
§ 52 Abs. 1 und Abs. 2 GKG
§ 3 Abs. 2 GKG
Art. 12 GG
Art. 43 EG
Art. 49 EG

Zitierte Entscheidungen: NJW 2003, 3618
DÖV 1977, 406
BVerwGE 114, 92
NJW 2001, 2648
BVerwGE 126, 149
NVwZ 2006, 1175
BVerfGE 115, 276
NJW 2006, 1261
NJW 2007, 1515
NJW 2004, 139
NVwZ-RR 1996, 327
1 BvR 1594/03
1 C 29/79
12 B 2908/07
6 C 2/01
6 C 19/06
11 ME 159/07
4 B 1270/04
1 BvR 1054/01
11 ME 256/06
22 BV 05.45
13 B 1251/07
12 A 102/06
11 ME 106/07
10 K 4239/06
14 S 46/96
2 A 492/08
2 B 493/08
7 OA 156/06