Europäischer Gerichtshof (Europäische Union, )
Urteil vom 2016-07-07, Aktenzeichen C-111/15
ECLI: ECLI:EU:C:2016:532

Tenor:
URTEIL DES GERICHTSHOFS (Fünfte Kammer)
7. Juli 2016 ( *1 )
„Vorlage zur Vorabentscheidung — Gemeinsame Agrarpolitik — Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 — Verordnung (EU) Nr. 65/2011 — Finanzierung durch den ELER — Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums — Regeln für die Zuschussfähigkeit von Vorhaben und Ausgaben — Zeitliche Bedingung — Vollständiger Ausschluss — Kürzung der Beihilfe“
In der Rechtssache C‑111/15
betreffend ein Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 267 AEUV, eingereicht vom Upravno sodišče (Verwaltungsgericht, Slowenien) mit Entscheidung vom 10. Februar 2015, beim Gerichtshof eingegangen am 4. März 2015, in dem Verfahren
Občina Gorje
gegen
Republika Slovenija
erlässt
DER GERICHTSHOF (Fünfte Kammer)
unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten J. L. da Cruz Vilaça, der Richter F. Biltgen, A. Borg Barthet und E. Levits (Berichterstatter) sowie der Richterin M. Berger,
Generalanwalt: H. Saugmandsgaard Øe,
Kanzler: M. Aleksejev, Verwaltungsrat,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 28. Januar 2016,
unter Berücksichtigung der Erklärungen
—
der Občina Gorje, vertreten durch A. Mužina, odvetnik,
der slowenischen Regierung, vertreten durch V. Klemenc als Bevollmächtigte im Beistand von B. Jovin Hrastnik, Rechtsberaterin,
der polnischen Regierung, vertreten durch B. Majczyna als Bevollmächtigten,
der Regierung des Vereinigten Königreichs, vertreten durch S. Simmons als Bevollmächtigte im Beistand von G. Facenna, QC,
der Europäischen Kommission, vertreten durch J. Aquilina und B. Rous Demiri als Bevollmächtigte,
nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 20. April 2016
folgendes
Urteil
1
Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung von Art. 71 der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 des Rates vom 20. September 2005 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) (ABl. 2005, L 277, S. 1).
2
Dieses Ersuchen ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen der Občina Gorje (Gemeinde Gorje, Slowenien) und der Republika Slovenija (Republik Slowenien) über die Weigerung, dieser Gemeinde eine Beihilfe im Rahmen eines durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) kofinanzierten Programms für die Entwicklung des ländlichen Raums auszuzahlen.
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
3
Der 61. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1698/2005 lautete: „Entsprechend dem Subsidiaritätsprinzip sollten für die Zuschussfähigkeit der Ausgaben bis auf bestimmte Ausnahmen die einschlägigen einzelstaatlichen Bestimmungen gelten.“
Der 61. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1698/2005 lautete:
„Entsprechend dem Subsidiaritätsprinzip sollten für die Zuschussfähigkeit der Ausgaben bis auf bestimmte Ausnahmen die einschlägigen einzelstaatlichen Bestimmungen gelten.“
4
In Art. 71 dieser Verordnung hieß es: „(1) Unbeschadet des Artikels 39 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1290/2005 kommt eine Ausgabe für eine Beteiligung des ELER in Betracht, wenn die betreffende Beihilfe von der Zahlstelle zwischen dem 1. Januar 2007 und dem 31. Dezember 2015 tatsächlich gezahlt wurde. Die kofinanzierten Vorhaben dürfen nicht vor dem Anfangstermin der Zuschussfähigkeit abgeschlossen sein. Eine neue Ausgabe, die zum Zeitpunkt der Änderung eines Programms gemäß Artikel 19 hinzugefügt wird, ist ab dem Datum des Eingangs des Programmänderungsantrags bei der Kommission zuschussfähig. (2) Die Ausgaben kommen nur dann für eine Beteiligung des ELER in Betracht, wenn sie für Vorhaben getätigt werden, die nach den von dem zuständigen Gremium festgelegten Auswahlkriterien von der Verwaltungsbehörde des betreffenden Programms oder unter deren Verantwortung beschlossen wurden. (3) Die Regeln für die Zuschussfähigkeit der Ausgaben werden vorbehaltlich der in dieser Verordnung vorgesehenen besonderen Modalitäten für bestimmte Maßnahmen der Entwicklung des ländlichen Raums auf nationaler Ebene festgelegt. …“
In Art. 71 dieser Verordnung hieß es:
„(1) Unbeschadet des Artikels 39 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1290/2005 kommt eine Ausgabe für eine Beteiligung des ELER in Betracht, wenn die betreffende Beihilfe von der Zahlstelle zwischen dem 1. Januar 2007 und dem 31. Dezember 2015 tatsächlich gezahlt wurde. Die kofinanzierten Vorhaben dürfen nicht vor dem Anfangstermin der Zuschussfähigkeit abgeschlossen sein.
Eine neue Ausgabe, die zum Zeitpunkt der Änderung eines Programms gemäß Artikel 19 hinzugefügt wird, ist ab dem Datum des Eingangs des Programmänderungsantrags bei der Kommission zuschussfähig.
(2) Die Ausgaben kommen nur dann für eine Beteiligung des ELER in Betracht, wenn sie für Vorhaben getätigt werden, die nach den von dem zuständigen Gremium festgelegten Auswahlkriterien von der Verwaltungsbehörde des betreffenden Programms oder unter deren Verantwortung beschlossen wurden.
(3) Die Regeln für die Zuschussfähigkeit der Ausgaben werden vorbehaltlich der in dieser Verordnung vorgesehenen besonderen Modalitäten für bestimmte Maßnahmen der Entwicklung des ländlichen Raums auf nationaler Ebene festgelegt.
…“
5
Art. 74 Abs. 1 dieser Verordnung bestimmte: „Zum wirksamen Schutz der finanziellen Interessen der [Union] erlassen die Mitgliedstaaten alle erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften …“
Art. 74 Abs. 1 dieser Verordnung bestimmte:
„Zum wirksamen Schutz der finanziellen Interessen der [Union] erlassen die Mitgliedstaaten alle erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften …“
6
Die Verordnung Nr. 1698/2005 war Gegenstand von zwei aufeinanderfolgenden Durchführungsverordnungen, und zwar der Verordnung (EG) Nr. 1975/2006 der Kommission vom 7. Dezember 2006 (ABl. 2006, L 368, S. 74) sowie der Verordnung (EU) Nr. 65/2011 der Kommission vom 27. Januar 2011 (ABl. 2011, L 25, S. 8), mit der die vorhergehende Verordnung aufgehoben wurde.
7
Art. 30 der Verordnung Nr. 65/2011 sieht vor: „1. Die Zahlungen werden auf der Grundlage des Betrags berechnet, der bei den Verwaltungskontrollen für förderfähig befunden wurde. Der Mitgliedstaat prüft den vom Begünstigten erhaltenen Zahlungsantrag und setzt die förderfähigen Beträge fest. Er setzt außerdem Folgendes fest: a) den dem Begünstigten ausschließlich auf der Grundlage des Zahlungsantrags zu zahlenden Betrag; b) den dem Begünstigten nach Prüfung der Förderfähigkeit des Zahlungsantrags zu zahlenden Betrag. Übersteigt der gemäß Buchstabe a ermittelte Betrag den gemäß Buchstabe b ermittelten Betrag um mehr als 3 %, so wird der gemäß Buchstabe b ermittelte Betrag gekürzt. Die Kürzung beläuft sich auf die Differenz zwischen diesen beiden Beträgen. Es wird jedoch keine Kürzung vorgenommen, wenn der Begünstigte nachweisen kann, dass er für die Angabe des nicht förderfähigen Betrages nicht verantwortlich ist. 2. Wird festgestellt, dass ein Begünstigter vorsätzlich falsche Angaben gemacht hat, so wird das betreffende Vorhaben von der ELER-Stützung ausgeschlossen, und bereits für das Vorhaben gezahlte Beträge werden zurückgefordert. Darüber hinaus wird der Begünstigte in dem betreffenden und dem darauf folgenden Kalenderjahr von der Beihilfegewährung für dieselbe Maßnahme ausgeschlossen. …“
Art. 30 der Verordnung Nr. 65/2011 sieht vor:
„1. Die Zahlungen werden auf der Grundlage des Betrags berechnet, der bei den Verwaltungskontrollen für förderfähig befunden wurde.
Der Mitgliedstaat prüft den vom Begünstigten erhaltenen Zahlungsantrag und setzt die förderfähigen Beträge fest. Er setzt außerdem Folgendes fest:
a)
den dem Begünstigten ausschließlich auf der Grundlage des Zahlungsantrags zu zahlenden Betrag;
b)
den dem Begünstigten nach Prüfung der Förderfähigkeit des Zahlungsantrags zu zahlenden Betrag.
Übersteigt der gemäß Buchstabe a ermittelte Betrag den gemäß Buchstabe b ermittelten Betrag um mehr als 3 %, so wird der gemäß Buchstabe b ermittelte Betrag gekürzt. Die Kürzung beläuft sich auf die Differenz zwischen diesen beiden Beträgen.
Es wird jedoch keine Kürzung vorgenommen, wenn der Begünstigte nachweisen kann, dass er für die Angabe des nicht förderfähigen Betrages nicht verantwortlich ist.
2. Wird festgestellt, dass ein Begünstigter vorsätzlich falsche Angaben gemacht hat, so wird das betreffende Vorhaben von der ELER-Stützung ausgeschlossen, und bereits für das Vorhaben gezahlte Beträge werden zurückgefordert. Darüber hinaus wird der Begünstigte in dem betreffenden und dem darauf folgenden Kalenderjahr von der Beihilfegewährung für dieselbe Maßnahme ausgeschlossen.
8
In Art. 34 dieser Verordnung heißt es: „1. Die Verordnung (EG) Nr. 1975/2006 wird ab 1. Januar 2011 aufgehoben. Sie gilt jedoch weiter für vor dem 1. Januar 2011 eingereichte Zahlungsanträge. …“
In Art. 34 dieser Verordnung heißt es:
„1. Die Verordnung (EG) Nr. 1975/2006 wird ab 1. Januar 2011 aufgehoben.
Sie gilt jedoch weiter für vor dem 1. Januar 2011 eingereichte Zahlungsanträge.
Slowenisches Recht
9
Der Zakon o kmetijstvu (Landwirtschaftsgesetz, Uradni list RS, št. 45/2008, 57/2012, 90/2012, im Folgenden: ZKme-1) enthält die allgemeinen Vorschriften im Bereich der Entwicklung des ländlichen Raums.
10
In Art. 10 Zkme-1 heißt es: „Die Regierung erlässt im Einklang mit den Programmunterlagen Vorschriften für die Durchführung von Maßnahmen der Landwirtschaftspolitik.“
In Art. 10 Zkme-1 heißt es:
„Die Regierung erlässt im Einklang mit den Programmunterlagen Vorschriften für die Durchführung von Maßnahmen der Landwirtschaftspolitik.“
11
In Art. 12 des Gesetzes wird dies wie folgt konkretisiert: „Zum Zweck der Durchführung von Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums bestimmt die Regierung Folgendes: — die Art der Maßnahmen, die Bedingungen, die Begünstigten, die Maßstäbe und die Verfahren zur Einführung und Durchführung der jeweiligen Maßnahme zur Entwicklung des ländlichen Raums; — die für die jeweilige Maßnahme zur Entwicklung des ländlichen Raums vorgesehenen Finanzmittel.“
In Art. 12 des Gesetzes wird dies wie folgt konkretisiert:
„Zum Zweck der Durchführung von Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums bestimmt die Regierung Folgendes:
die Art der Maßnahmen, die Bedingungen, die Begünstigten, die Maßstäbe und die Verfahren zur Einführung und Durchführung der jeweiligen Maßnahme zur Entwicklung des ländlichen Raums;
die für die jeweilige Maßnahme zur Entwicklung des ländlichen Raums vorgesehenen Finanzmittel.“
12
In Bezug auf die Entscheidung über die Zuschussfähigkeit bestimmt Art. 53 Abs. 1 ZKme-1: „Die zuständige Behörde erteilt den Beteiligten, deren Anträge die sich aus den gesetzlichen Vorschriften und der öffentlichen Ausschreibung ergebenden Bedingungen erfüllen, einen Bewilligungsbescheid, wenn für diesen Zweck Finanzmittel zur Verfügung stehen.“
In Bezug auf die Entscheidung über die Zuschussfähigkeit bestimmt Art. 53 Abs. 1 ZKme-1:
„Die zuständige Behörde erteilt den Beteiligten, deren Anträge die sich aus den gesetzlichen Vorschriften und der öffentlichen Ausschreibung ergebenden Bedingungen erfüllen, einen Bewilligungsbescheid, wenn für diesen Zweck Finanzmittel zur Verfügung stehen.“
13
In Bezug auf die Anträge auf Auszahlung von Beihilfen enthält Art. 56 Abs. 4 ZKme-1 folgende Regelung: „Die Behörde lehnt einen Antrag, der gegen Anforderungen aus den gesetzlichen Vorschriften, der öffentlichen Ausschreibung oder des Bewilligungsbescheids verstößt, durch Bescheid ab.“
In Bezug auf die Anträge auf Auszahlung von Beihilfen enthält Art. 56 Abs. 4 ZKme-1 folgende Regelung:
„Die Behörde lehnt einen Antrag, der gegen Anforderungen aus den gesetzlichen Vorschriften, der öffentlichen Ausschreibung oder des Bewilligungsbescheids verstößt, durch Bescheid ab.“
14
Auf der Grundlage des ZKme-1 erließ die slowenische Regierung die Uredba o ukrepih 1., 3. in 4. osi Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007-2013 v letih 2010-2013 (Verordnung über Maßnahmen der Schwerpunkte 1, 3 und 4 des Programms zur Entwicklung des ländlichen Raums für den Zeitraum 2007-2013, Uradni list RS, št. 40/2010, 85/2010, im Folgenden: Verordnung PRP).
15
Nach Art. 79 Abs. 4 der Verordnung PRP gilt: „Zuschussfähig sind nur Investitionskosten, die ab dem Datum des Erlasses des Bewilligungsbescheids bis zum Abschluss des Investitionsprojekts bzw. bis spätestens zum 30. Juni 2015 entstanden sind. Als Kostenbeginn gilt die Übernahme von Verpflichtungen durch den Begünstigten zulasten von eventuell zugewiesenen Mitteln (Abschluss von Verträgen aller Art, Bestellung von Material, Ausstattung, Dienstleistungen oder Arbeiten).“
Nach Art. 79 Abs. 4 der Verordnung PRP gilt:
„Zuschussfähig sind nur Investitionskosten, die ab dem Datum des Erlasses des Bewilligungsbescheids bis zum Abschluss des Investitionsprojekts bzw. bis spätestens zum 30. Juni 2015 entstanden sind. Als Kostenbeginn gilt die Übernahme von Verpflichtungen durch den Begünstigten zulasten von eventuell zugewiesenen Mitteln (Abschluss von Verträgen aller Art, Bestellung von Material, Ausstattung, Dienstleistungen oder Arbeiten).“
16
Das Ministerium für Landwirtschaft, Forstwirtschaft und Ernährung der Republik Slowenien veröffentlichte gemäß der Verordnung PRP eine Ausschreibung für die Maßnahme 322, „Dorferneuerung und ‑entwicklung“ (im Folgenden: öffentliche Ausschreibung).
17
Kapitel IV/1 dieser öffentlichen Ausschreibung („Zulassungsbedingungen, die bei der Antragstellung im Rahmen der öffentlichen Ausschreibung erfüllt sein müssen“) bestimmt in Punkt 1 des Abschnitts „Investition“: „Vor dem Erlass des Bewilligungsbescheids darf mit der Ausführung der Investition nicht begonnen werden.“
Kapitel IV/1 dieser öffentlichen Ausschreibung („Zulassungsbedingungen, die bei der Antragstellung im Rahmen der öffentlichen Ausschreibung erfüllt sein müssen“) bestimmt in Punkt 1 des Abschnitts „Investition“:
„Vor dem Erlass des Bewilligungsbescheids darf mit der Ausführung der Investition nicht begonnen werden.“
18
Kapitel VI der öffentlichen Ausschreibung sieht in Punkt 3 vor: „Zuschussfähig sind gemäß Art. 79 der Verordnung PRP die ab dem Datum des Erlasses des Bewilligungsbescheids bis zur Beendigung des Investitionsprojekts bzw. bis spätestens zum 30. Juni 2015 entstandenen Investitionskosten.“
Kapitel VI der öffentlichen Ausschreibung sieht in Punkt 3 vor:
„Zuschussfähig sind gemäß Art. 79 der Verordnung PRP die ab dem Datum des Erlasses des Bewilligungsbescheids bis zur Beendigung des Investitionsprojekts bzw. bis spätestens zum 30. Juni 2015 entstandenen Investitionskosten.“
19
Die Punkte 4 und 5 des Kapitels VI der öffentlichen Ausschreibung bestimmen: „(4) Zuschussfähig sind gegebenenfalls auch allgemeine Kosten, z. B. für die Vorbereitung des Antrags, die Beschaffung von Bauunterlagen oder die Erstellung von Auszahlungsanträgen, wenn diese Kosten nach dem 1. Januar 2007 bis zur Einreichung des letzten Auszahlungsantrags entstanden sind. Der Antragsteller darf vor dem Eintritt der Zuschussfähigkeit der Kosten weder mit den Arbeiten beginnen noch Verpflichtungen zulasten von eventuell zugewiesenen Mitteln eingehen. (5) Als Kostenbeginn gilt gemäß Art. 79 der Verordnung PRP die Übernahme jedweder Verpflichtung des Begünstigten zulasten von eventuell zugewiesenen Mitteln (Abschluss eines Vertrags, Bestellung von Material, Ausstattung, Dienstleistungen oder Arbeiten). Der Antragsteller kann zwar mit dem Verfahren zur Auswahl des Auftragnehmers gemäß dem Gesetz über die Vergabe öffentlicher Aufträge beginnen, darf aber vor dem Erlass des Bewilligungsbescheids keinen Vertrag mit dem ausgewählten Auftragnehmer abschließen.“
Die Punkte 4 und 5 des Kapitels VI der öffentlichen Ausschreibung bestimmen:
„(4)
Zuschussfähig sind gegebenenfalls auch allgemeine Kosten, z. B. für die Vorbereitung des Antrags, die Beschaffung von Bauunterlagen oder die Erstellung von Auszahlungsanträgen, wenn diese Kosten nach dem 1. Januar 2007 bis zur Einreichung des letzten Auszahlungsantrags entstanden sind. Der Antragsteller darf vor dem Eintritt der Zuschussfähigkeit der Kosten weder mit den Arbeiten beginnen noch Verpflichtungen zulasten von eventuell zugewiesenen Mitteln eingehen.
(5)
Als Kostenbeginn gilt gemäß Art. 79 der Verordnung PRP die Übernahme jedweder Verpflichtung des Begünstigten zulasten von eventuell zugewiesenen Mitteln (Abschluss eines Vertrags, Bestellung von Material, Ausstattung, Dienstleistungen oder Arbeiten). Der Antragsteller kann zwar mit dem Verfahren zur Auswahl des Auftragnehmers gemäß dem Gesetz über die Vergabe öffentlicher Aufträge beginnen, darf aber vor dem Erlass des Bewilligungsbescheids keinen Vertrag mit dem ausgewählten Auftragnehmer abschließen.“
Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
20
Die Agencija Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (Agentur der Republik Slowenien für Agrarmärkte und ländliche Entwicklung, im Folgenden: Agentur) veröffentlichte eine Ausschreibung im Hinblick auf die Bewilligung von Beihilfen für Maßnahmen der Dorferneuerung und ‑entwicklung im Rahmen des Programms zur Entwicklung des ländlichen Raums der Republik Slowenien für den Zeitraum 2007-2013.
21
Die Gemeinde Gorje stellte am 19. August 2010 im Rahmen dieser öffentlichen Ausschreibung einen Beihilfeantrag, um für den geplanten Umbau eines in ihrem Miteigentum stehenden Gebäudes die Kofinanzierung durch den ELER zu erreichen.
22
Bevor sie ihren Beihilfeantrag stellte, führte sie ein Vergabeverfahren durch, in dem ein Erbringer von Bauleistungen den Zuschlag erhielt. Mit diesem Dienstleister schloss die Gemeinde Gorje am 12. Juli 2010 zwei Verträge, die unter der aufschiebenden Bedingung standen, dass sie nur wirksam würden, wenn das Vorhaben der Gemeinde Gorje im Rahmen des subventionierten Programms für die Entwicklung des ländlichen Raums als zuschussfähig anerkannt würde.
23
Mit Bescheid vom 19. Oktober 2010 entschied sich die Agentur zugunsten des Projekts der Gemeinde Gorje und bewilligte ihr dafür eine Kofinanzierung aus dem genannten Programm in Höhe von 128200,52 Euro.
24
Nachdem die Gemeinde Gorje am 1. Juni 2011 beantragt hatte, den ihr bewilligten Betrag auszuzahlen, führte die Agentur eine Vor-Ort-Kontrolle des umzubauenden Gebäudes durch. Dabei stellte sie anhand des Bautagebuchs fest, dass die Abrissarbeiten am Gebäudedach schon am 16. August 2010 begonnen hatten.
25
Sowohl im ZKme-1 als auch in der öffentlichen Ausschreibung war aber vorgesehen, dass ausschließlich Kosten, die nach dem Erlass des Bewilligungsbescheids entstehen, durch den ELER kofinanziert werden können.
26
Mit Bescheid vom 3. November 2011 lehnte die Agentur folglich die Auszahlung der Beihilfe, die für das im Ausgangsverfahren in Rede stehende Renovierungsvorhaben vorgesehen gewesen war, vollständig ab.
27
Die Gemeinde Gorje erhob ein erstes Mal Klage beim vorlegenden Gericht und beantragte, den Bescheid vom 3. November 2011 aufzuheben. Das Upravno sodišče (Verwaltungsgericht, Slowenien) gab der Klage der Gemeinde statt und verwies die Sache zur erneuten Entscheidung an die Agentur zurück.
28
Mit Bescheid vom 25. April 2013 lehnte es die Agentur ein zweites Mal ab, die durch Bescheid vom 19. Oktober 2010 bewilligte Beihilfe auszuzahlen. Gegen diese Ablehnung erhob die Gemeinde Gorje erneut Klage beim vorlegenden Gericht.
29
Im Wesentlichen macht die Gemeinde Gorje zum einen geltend, dass die von der Agentur zugrunde gelegten Förderbedingungen strenger seien als die in der Verordnung Nr. 1698/2005 vorgesehenen. Zum anderen hätten vor der Beantragung der Beihilfe lediglich die Arbeiten begonnen, die die Miteigentümerin des umzubauenden Gebäudes initiiert habe, und die Gemeinde Gorje sei nur unter der Bedingung, dass die betreffende Beihilfe bewilligt werde, Verpflichtungen eingegangen.
30
Das vorlegende Gericht stellt sich daher die Frage, ob die nationalen Vorschriften mit dem Unionsrecht vereinbar sind, soweit sie strengere Förderbedingungen vorsehen als die Verordnung Nr. 1698/2005. Außerdem möchte es wissen, ob diese Verordnung es den nationalen Behörden gestattet, im Fall der fehlenden Zuschussfähigkeit bestimmter Ausgaben den Antrag auf Kofinanzierung vollständig abzulehnen, oder ob eine derartige Sanktion zu hart ist.
31
Unter diesen Umständen hat das Upravno sodišče (Verwaltungsgericht) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen: 1. Ist die Verordnung Nr. 1698/2005, insbesondere Art. 71 Abs. 3, wonach die Regeln für die Zuschussfähigkeit der Ausgaben vorbehaltlich der in dieser Verordnung vorgesehenen besonderen Modalitäten für bestimmte Maßnahmen der Entwicklung des ländlichen Raums auf nationaler Ebene festgelegt werden, in der Weise auszulegen, dass sie der nationalen Regelung in Art. 79 Abs. 4 der Verordnung PRP sowie Kapitel VI Punkt 3 der öffentlichen Ausschreibung entgegensteht, wonach nur solche Investitionskosten zuschussfähig sind, die ab dem Datum des Erlasses des Bewilligungsbescheids (bis zur Beendigung der Investition bzw. bis spätestens zum 30. Juni 2015) entstanden sind? 2. Ist im Fall der Verneinung der ersten Frage die Verordnung Nr. 1698/2005, insbesondere Art. 71 Abs. 3, in der Weise auszulegen, dass sie der nationalen Regelung in Art. 56 Abs. 4 ZKme-1 entgegensteht, wonach ein Antrag, der im Widerspruch zu den Anforderungen des Art. 79 Abs. 4 der Verordnung PRP über die ab dem Datum des Erlasses des Bescheids entstandenen zuschussfähigen Investitionskosten steht, insgesamt abgelehnt wird?
Unter diesen Umständen hat das Upravno sodišče (Verwaltungsgericht) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1.
Ist die Verordnung Nr. 1698/2005, insbesondere Art. 71 Abs. 3, wonach die Regeln für die Zuschussfähigkeit der Ausgaben vorbehaltlich der in dieser Verordnung vorgesehenen besonderen Modalitäten für bestimmte Maßnahmen der Entwicklung des ländlichen Raums auf nationaler Ebene festgelegt werden, in der Weise auszulegen, dass sie der nationalen Regelung in Art. 79 Abs. 4 der Verordnung PRP sowie Kapitel VI Punkt 3 der öffentlichen Ausschreibung entgegensteht, wonach nur solche Investitionskosten zuschussfähig sind, die ab dem Datum des Erlasses des Bewilligungsbescheids (bis zur Beendigung der Investition bzw. bis spätestens zum 30. Juni 2015) entstanden sind?
2.
Ist im Fall der Verneinung der ersten Frage die Verordnung Nr. 1698/2005, insbesondere Art. 71 Abs. 3, in der Weise auszulegen, dass sie der nationalen Regelung in Art. 56 Abs. 4 ZKme-1 entgegensteht, wonach ein Antrag, der im Widerspruch zu den Anforderungen des Art. 79 Abs. 4 der Verordnung PRP über die ab dem Datum des Erlasses des Bescheids entstandenen zuschussfähigen Investitionskosten steht, insgesamt abgelehnt wird?
Zu den Vorlagefragen
Zur ersten Frage
32
Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 71 der Verordnung Nr. 1698/2005 dahin auszulegen ist, dass er einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsverfahren fraglichen entgegensteht, wonach für die Beteiligung des ELER an der Kofinanzierung eines Vorhabens zur Entwicklung des ländlichen Raums, das von der Verwaltungsbehörde des betreffenden Programms zur Entwicklung des ländlichen Raums oder unter deren Verantwortung ausgewählt wurde, nur diejenigen Ausgaben in Betracht kommen, die nach dem Erlass des Bewilligungsbescheids für eine solche Beihilfe getätigt wurden.
33
Das Gericht ist insbesondere der Auffassung, dass die nationale Regelung, um die es in dem von ihm zu entscheidenden Rechtsstreit gehe, im Bereich der Kofinanzierung von Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums wesentlich restriktivere Bedingungen festlege als die Verordnung Nr. 1698/2005 und sich damit womöglich über deren Bestimmungen hinwegsetze.
34
Die Bestimmungen von Verordnungen haben zwar aufgrund ihrer Rechtsnatur und ihrer Funktion im Rechtsquellensystem des Unionsrechts im Allgemeinen unmittelbare Wirkung in den nationalen Rechtsordnungen, ohne dass nationale Durchführungsmaßnahmen erforderlich wären, doch kann es vorkommen, dass manche Verordnungsbestimmungen zu ihrer Durchführung des Erlasses von Durchführungsmaßnahmen durch die Mitgliedstaaten bedürfen (Urteil vom 25. Oktober 2012, Ketelä, C‑592/11, EU:C:2012:673, Rn. 35, Beschluss vom 16. Januar 2014, Dél-Zempléni Nektár Leader Nonprofit, C‑24/13, EU:C:2014:40, Rn. 14, und Urteil vom 15. Mai 2014, Szatmári Malom, C‑135/13, EU:C:2014:327, Rn. 54).
35
Die Mitgliedstaaten können Maßnahmen zur Durchführung einer Verordnung erlassen, wenn sie deren unmittelbare Anwendbarkeit nicht vereiteln, deren unionsrechtliche Natur nicht verbergen und die Ausübung des ihnen durch die betreffende Verordnung verliehenen Ermessens innerhalb der Grenzen dieser Vorschriften konkretisieren (Urteile vom 25. Oktober 2012, Ketelä, C‑592/11, EU:C:2012:673, Rn. 36, und vom 15. Mai 2014, Szatmári Malom, C‑135/13, EU:C:2014:327, Rn. 55).
36
Daher ist unter Bezugnahme auf die einschlägigen Bestimmungen der fraglichen Verordnung, die im Licht der Ziele der Verordnung auszulegen sind, festzustellen, ob diese Bestimmungen es den Mitgliedstaaten verbieten, gebieten oder gestatten, bestimmte Durchführungsmaßnahmen zu erlassen, und, insbesondere im letztgenannten Fall, ob sich die betreffende Maßnahme in den Rahmen des den einzelnen Mitgliedstaaten eingeräumten Wertungsspielraums einfügt (Urteil vom 25. Oktober 2012, Ketelä, C‑592/11, EU:C:2012:673, Rn. 37).
37
Erstens ist zu den einschlägigen Bestimmungen der Verordnung Nr. 1698/2005 zum einen darauf hinzuweisen, dass nach deren Art. 71 Abs. 3 die Regeln für die Zuschussfähigkeit der Ausgaben vorbehaltlich der in dieser Verordnung vorgesehenen besonderen Modalitäten für bestimmte Maßnahmen der Entwicklung des ländlichen Raums grundsätzlich auf nationaler Ebene festgelegt werden (vgl. insbesondere Urteil vom 15. Mai 2014, Szatmári Malom, C‑135/13, EU:C:2014:327, Rn. 27).
38
Zum anderen bestimmt Art. 71 Abs. 1 und 2 der Verordnung Nr. 1698/2005, dass die „kofinanzierten Vorhaben … nicht vor dem Anfangstermin der Zuschussfähigkeit abgeschlossen sein [dürfen]“, d. h. vor dem 1. Januar 2007, und dass die Ausgaben nur zuschussfähig sind, wenn sie für Vorhaben getätigt werden, die von der Verwaltungsbehörde des betreffenden Programms zur Entwicklung des ländlichen Raums oder unter deren Verantwortung ausgewählt wurden.
39
Aus den vorstehenden Ausführungen ergibt sich, dass die Mitgliedstaaten, soweit Art. 71 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1698/2005 ihnen die grundsätzliche Zuständigkeit für die Festlegung der Regeln für die Zuschussfähigkeit der Ausgaben überlässt, die Zuschussfähigkeit unter eine Bedingung stellen dürfen, insbesondere diejenige, dass die Ausgaben erst nach der Bewilligung der Beihilfe getätigt wurden.
40
Diese Auslegung wird dadurch gestützt, dass eine solche Bedingung zur Umsetzung des Grundsatzes beiträgt, dass die Ausgaben für ein bestimmtes Vorhaben erfolgen, wie es in Art. 71 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1698/2005 vorgesehen ist.
41
Zweitens besteht das Ziel der Verordnung Nr. 1698/2005 nach deren fünftem Erwägungsgrund darin, die ländliche Entwicklung zu fördern. Eine Bedingung, mit der die Zuschussfähigkeit der Ausgaben für ein kofinanziertes Vorhaben auf diejenigen Ausgaben beschränkt wird, die nach dem Erlass des Bewilligungsbescheids für die Beihilfen getätigt wurden, entspricht diesem Ziel, da sie, wie der Generalanwalt in Nr. 50 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, einen effizienteren Einsatz der Mittel des ELER gewährleistet. Zum einen ermöglicht eine solche Bedingung einen gezielteren Einsatz der Mittel, indem die Risiken verringert werden, die damit zusammenhängen, dass sich in der Zeit zwischen dem Tätigen der Ausgaben und dem Erlass des Bewilligungsbescheids veränderte Umstände ergeben haben könnten. Zum anderen lässt sich durch diese Bedingung das Risiko verringern, dass die Mittel Investitionen zugewiesen werden, die keiner öffentlichen Finanzhilfe bedürfen, da sie schon vor der Bewilligung der Beihilfe im Gang oder sogar abgeschlossen sind.
42
Außerdem erlassen die Mitgliedstaaten nach Art. 74 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1698/2005 zum wirksamen Schutz der finanziellen Interessen der Union alle erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften. Wenn aber eine Beihilfe aus den Mitteln des ELER für Ausgaben gezahlt wird, die schon vor dem Erlass des Bewilligungsbescheids getätigt wurden, könnte dadurch die Prüfung der Berechtigung dieser Ausgaben erschwert und damit die Wirksamkeit eines solchen Schutzes verringert werden.
43
Drittens lässt sich der Vorlageentscheidung nicht entnehmen, dass die im Ausgangsverfahren in Rede stehende nationale Regelung die unmittelbare Anwendbarkeit der Verordnung Nr. 1698/2005 vereitelt oder deren unionsrechtliche Natur verbirgt. Im Gegenteil sieht Art. 12 ZKme-1 vor, dass die Durchführung von Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums der Zweck ist, zu dem die Regierung die Art der Maßnahmen, die Bedingungen, die Begünstigten sowie die Maßstäbe und die Verfahren zur Einführung und Durchführung der jeweiligen Maßnahme zur Entwicklung des ländlichen Raums bestimmt. Es ist jedenfalls Sache des vorlegenden Gerichts, die insoweit erforderliche Prüfung vorzunehmen.
44
In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen ist festzustellen, dass die Republik Slowenien – vorbehaltlich der genannten Prüfung – mit der Regelung, dass für die Kofinanzierung durch den ELER nur solche Ausgaben in Betracht kommen, die für ein im Hinblick auf diese Kofinanzierung ausgewähltes Vorhaben nach dem Erlass des Bewilligungsbescheids für die Beihilfe getätigt wurden, nicht den Wertungsspielraum überschritten hat, den die Verordnung Nr. 1698/2005 ihr einräumt.
45
Folglich ist Art. 71 der Verordnung Nr. 1698/2005 dahin auszulegen, dass er einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsverfahren fraglichen – wonach für die Beteiligung des ELER an der Kofinanzierung eines Vorhabens zur Entwicklung des ländlichen Raums, das von der Verwaltungsbehörde des betreffenden Programms zur Entwicklung des ländlichen Raums oder unter deren Verantwortung ausgewählt wurde, nur diejenigen Ausgaben in Betracht kommen, die nach dem Erlass des Bewilligungsbescheids für eine solche Beihilfe getätigt wurden – nicht entgegensteht.
Zur zweiten Frage
46
Mit seiner zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 71 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1698/2005 dahin auszulegen ist, dass er einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsverfahren fraglichen entgegensteht, wonach ein Zahlungsantrag für ein im Hinblick auf die Kofinanzierung durch den ELER ausgewähltes Vorhaben insgesamt abzulehnen ist, wenn bestimmte Ausgaben für dieses Vorhaben vor dem Erlass des Bewilligungsbescheids für eine solche Beihilfe getätigt wurden.
47
Wie aus den Rn. 38 und 39 des vorliegenden Urteils hervorgeht, kommen nach Art. 71 Abs. 2 und 3 der Verordnung Nr. 1698/2005 nur solche Ausgaben für die Beteiligung des ELER in Betracht, die für Vorhaben getätigt werden, die von der Verwaltungsbehörde des betreffenden Programms zur Entwicklung des ländlichen Raums oder unter deren Verantwortung ausgewählt wurden, wobei es aber im Grundsatz den Mitgliedstaaten überlassen bleibt, die Regeln für die Zuschussfähigkeit der Ausgaben festzulegen.
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Zwar enthalten diese Vorschriften den Rahmen für die Bedingungen, unter denen die Ausgaben, die Gegenstand eines Zahlungsantrags sein können, für eine Beteiligung des ELER in Betracht kommen, sie regeln aber nicht, welche Folgen es für den Umfang der Zahlung hat, wenn eine dieser Bedingungen nicht eingehalten wird.
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In Anbetracht dessen ist hervorzuheben, dass Art. 30 der Verordnung Nr. 65/2011, die nach ihrem Art. 34 Abs. 1 auf seit dem 1. Januar 2011 eingereichte Zahlungsanträge anwendbar ist, sich konkret auf Kürzungen und Ausschlüsse von Ausgaben bezieht, die für Vorhaben getätigt werden, die für eine Kofinanzierung durch den ELER in Betracht kommen.
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Art. 30 der Verordnung Nr. 65/2011 sieht in Abs. 1 im Wesentlichen vor, dass die Mitgliedstaaten den Zahlungsantrag prüfen, um die förderfähigen Beträge festzusetzen. Wenn der im Rahmen der Kofinanzierung durch den ELER ausschließlich auf der Grundlage des Zahlungsantrags zu zahlende Betrag den nach Prüfung der Förderfähigkeit des Zahlungsantrags zu zahlenden Betrag um mehr als 3 % übersteigt, wird der letztgenannte Betrag um die Differenz zwischen diesen beiden Beträgen gekürzt.
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Nach Art. 30 Abs. 2 der Verordnung Nr. 65/2011 führt jede vorsätzlich falsche Angabe des Beihilfebegünstigten dazu, dass das betreffende Vorhaben von der ELER-Stützung vollständig ausgeschlossen wird und die bereits für das Vorhaben gezahlten Beträge zurückgefordert werden.
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Im vorliegenden Fall geht aus der Vorlageentscheidung hervor, dass bestimmte Ausgaben für das im Ausgangsverfahren in Rede stehende Vorhaben schon vor dem Erlass des Bewilligungsbescheids getätigt wurden. Weiter hat das vorlegende Gericht mitgeteilt, dass nach den nationalen Vorschriften über die Bedingungen der Zuschussfähigkeit der Ausgaben, d. h. Art. 56 Abs. 4 ZKme-1 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 4 der Verordnung PRP, der Zahlungsantrag für das gesamte im Hinblick auf eine Kofinanzierung durch den ELER ausgewählte Vorhaben von der zuständigen Behörde abgelehnt wird, wenn eine der Ausgaben für das Vorhaben vor dem Erlass des Bewilligungsbescheids getätigt wurde.
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Wie der Generalanwalt in Nr. 79 seiner Schlussanträge betont hat, dürfen aber die Mitgliedstaaten in anderen Fällen als dem in Art. 30 Abs. 2 der Verordnung Nr. 65/2011 genannten Fall vorsätzlich falscher Angaben des Beihilfebegünstigten die Zahlung nicht derartig kategorisch verweigern. In allen anderen Fällen sieht Art. 30 der Verordnung vor, dass die Beihilfe nach der in Art. 30 Abs. 1 vorgeschriebenen Berechnungsmethode gekürzt wird.
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Eine solche Methode, die darin besteht, die nicht zuschussfähigen Ausgaben auszuklammern, also im Sachverhalt des Ausgangsverfahrens diejenigen, die vor dem Erlass des Bewilligungsbescheids getätigt wurden, entfaltet eine abschreckende Wirkung, da der effektiv zu zahlende Betrag um einen Betrag gekürzt wird, der deutlich höher ist als der Betrag der nicht zuschussfähigen Ausgabe. Damit zielt eine solche Methode darauf ab, sogenannte „Mitnahmeeffekte“ auszuschließen und zugleich die Verhältnismäßigkeit zu wahren, indem die tatsächlich zuschussfähigen Ausgaben nicht vollständig von der Beihilfe ausgeschlossen werden.
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In Anbetracht dieser Erwägungen ist auf die zweite Frage zu antworten, dass Art. 71 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1698/2005 in Verbindung mit Art. 30 der Verordnung Nr. 65/2011 dahin auszulegen ist, dass er einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsverfahren fraglichen – wonach ein Zahlungsantrag für ein im Hinblick auf die Kofinanzierung durch den ELER ausgewähltes Vorhaben insgesamt abzulehnen ist, wenn bestimmte Ausgaben für dieses Vorhaben vor dem Erlass des Bewilligungsbescheids für eine solche Beihilfe getätigt wurden – entgegensteht, sofern der Beihilfebegünstigte in seinem Zahlungsantrag keine vorsätzlich falschen Angaben gemacht hat.
Kosten
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Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem beim vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Fünfte Kammer) für Recht erkannt:
1. Art. 71 der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 des Rates vom 20. September 2005 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) ist dahin auszulegen, dass er einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsverfahren fraglichen – wonach für die Beteiligung des Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums an der Kofinanzierung eines Vorhabens zur Entwicklung des ländlichen Raums, das von der Verwaltungsbehörde des betreffenden Programms zur Entwicklung des ländlichen Raums oder unter deren Verantwortung ausgewählt wurde, nur diejenigen Ausgaben in Betracht kommen, die nach dem Erlass des Bewilligungsbescheids für eine solche Beihilfe getätigt wurden – nicht entgegensteht.
Art. 71 der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 des Rates vom 20. September 2005 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) ist dahin auszulegen, dass er einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsverfahren fraglichen – wonach für die Beteiligung des Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums an der Kofinanzierung eines Vorhabens zur Entwicklung des ländlichen Raums, das von der Verwaltungsbehörde des betreffenden Programms zur Entwicklung des ländlichen Raums oder unter deren Verantwortung ausgewählt wurde, nur diejenigen Ausgaben in Betracht kommen, die nach dem Erlass des Bewilligungsbescheids für eine solche Beihilfe getätigt wurden – nicht entgegensteht.
2. Art. 71 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1698/2005 in Verbindung mit Art. 30 der Verordnung (EU) Nr. 65/2011 der Kommission vom 27. Januar 2011 ist dahin auszulegen, dass er einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsverfahren fraglichen – wonach ein Zahlungsantrag für ein im Hinblick auf die Kofinanzierung durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums ausgewähltes Vorhaben insgesamt abzulehnen ist, wenn bestimmte Ausgaben für dieses Vorhaben vor dem Erlass des Bewilligungsbescheids für eine solche Beihilfe getätigt wurden – entgegensteht, sofern der Beihilfebegünstigte in seinem Zahlungsantrag keine vorsätzlich falschen Angaben gemacht hat.
Art. 71 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1698/2005 in Verbindung mit Art. 30 der Verordnung (EU) Nr. 65/2011 der Kommission vom 27. Januar 2011 ist dahin auszulegen, dass er einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsverfahren fraglichen – wonach ein Zahlungsantrag für ein im Hinblick auf die Kofinanzierung durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums ausgewähltes Vorhaben insgesamt abzulehnen ist, wenn bestimmte Ausgaben für dieses Vorhaben vor dem Erlass des Bewilligungsbescheids für eine solche Beihilfe getätigt wurden – entgegensteht, sofern der Beihilfebegünstigte in seinem Zahlungsantrag keine vorsätzlich falschen Angaben gemacht hat.
Unterschriften
( *1 ) Verfahrenssprache: Slowenisch.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: Art. 267 AEUV