Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Bayern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-06-20, Aktenzeichen 4 N 17.1548

Tenor:
I. Die 2. Satzung zur Änderung der Satzung für die öffentliche Entwässerungseinrichtung des Marktes W. (Entwässerungssatzung - EWS) vom 20. Juli 2017 wird für unwirksam erklärt.
II. Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.
III. Die Entscheidung ist hinsichtlich der Kosten des Verfahrens gegen Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags vorläufig vollstreckbar.
IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
1. Der Normenkontrollantrag betrifft eine Änderung der Entwässerungssatzung des Antragsgegners, durch die bestimmte Teile der Grundstücksanschlüsse und Kanäle aus der gemeindlichen Entwässerungseinrichtung herausgenommen wurden.
Nach § 1 Abs. 1 der Satzung für die öffentliche Entwässerungssatzung des Marktes W. (Entwässerungssatzung - EWS) vom 18. September 2012 betreibt der Antragsgegner eine öffentliche Einrichtung zur Abwasserbeseitigung (Entwässerungseinrichtung). Für die Eigentümer der durch einen Kanal (§ 3 Nr. 2 EWS) erschlossenen Grundstücke besteht nach Maßgabe des § 4 EWS ein Anschluss- und Benutzungsrecht sowie gemäß § 5 EWS grundsätzlich Anschluss- und Benutzungszwang. Der Grundstücksanschluss wird vom Antragsgegner hergestellt, verbessert, erneuert, geändert und unterhalten sowie stillgelegt und beseitigt (§ 8 Abs. 1 Satz 1 EWS); ist der Anschluss nicht Bestandteil der Entwässerungseinrichtung, kann der Grundstückseigentümer dazu verpflichtet werden (§ 8 Abs. 1 Satz 2 EWS). Auf den zu entwässernden Grundstücken ist am Ende der Grundstücksentwässerungsanlage (§ 3 Nr. 8 EWS) jeweils ein zur Kontrolle und Wartung dienender Übergabeschacht (Kontrollschacht) zu errichten (§ 9 Abs. 3 Satz 1, § 3 Nr. 9 EWS). „Grundstücksanschlüsse“ sind nach § 3 Nr. 7 EWS die Leitungen vom Kanal bis zum Kontrollschacht oder, wenn kein Kontrollschacht vorhanden ist, bis zur Grenze des öffentlichen Straßengrunds.
Zur Entwässerungseinrichtung gehörten nach der bisherigen Fassung des § 1 Abs. 3 EWS generell „auch die im öffentlichen Straßengrund liegenden Teile der Grundstücksanschlüsse“. In der Sitzung vom 20. Juli 2017 fasste der Gemeinderat des Antragsgegners folgenden Beschluss:
§ 1
Satzungsänderung
§ 1 Abs. 3 EWS erhält folgende Fassung:
„Zur Entwässerungseinrichtung gehören auch die im öffentlichen Straßengrund liegenden Teile der Grundstücksanschlüsse; dies gilt nicht für solche Teile von Grundstücksanschlüssen und Kanälen, die in Bundesfernstraßen (§ 1 Bundesfernstraßengesetz) liegen.“
§ 2
Inkrafttreten
Diese Satzung tritt am 08.10.2012 in Kraft.
2. Gegen die am 21. Juli 2017 im Amts- und Mitteilungsblatt des Antragsgegners bekanntgemachte Änderungssatzung richtet sich der am 11. August 2017 eingegangene Normenkontrollantrag. Die Antragstellerin trägt vor, sie sei Konzessionsinhaberin nach § 15 Abs. 2 FStrG für die Nebenbetriebe auf den im Gebiet des Antragsgegners gelegenen Rastanlagen an der Bundesautobahn A3. Das dort anfallende Schmutzwasser werde in der Entwässerungseinrichtung des Antragsgegners behandelt; sie besitze dazu ein satzungsmäßiges Anschluss- und Benutzungsrecht. Die Antragstellerin sei gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO hinsichtlich der in der Änderungssatzung erfolgten Entwidmung der Zuleitungen zu den Nebenbetriebsgrundstücken antragsbefugt. Durch diese Regelung werde die Unterhaltslast auf sie abgewälzt, da sie nach § 8 Abs. 5 der Konzessionsverträge vom 18. März 1998 für die den Nebenbetrieben dienenden Ver- und Entsorgungsleitungen die Unterhaltslast zu tragen habe. Diese habe bislang dem Antragsgegner oblegen, der die Zuleitungen zu den Nebenbetriebsgrundstücken durch seine Entwässerungssatzung zum Bestandteil seiner Entwässerungseinrichtung gemacht habe. Die angegriffene Änderungssatzung verstoße gegen das Willkürverbot, weil ohne rechtfertigenden Grund nur die Grundstücksanschlüsse der Nebenbetriebe entwidmet worden seien, während die Anschlüsse aller anderen Einleiter Bestandteil der gemeindlichen Entwässerungseinrichtung blieben. Unzutreffend sei die Auffassung des Antragsgegners, dass die Grundstücksanschlüsse der Nebenbetriebe auch bislang nicht Teil der Entwässerungseinrichtung gewesen seien, so dass es sich um eine bloß deklaratorische Regelung handle. Der Begriff „öffentlicher Straßengrund“ in § 1 Abs. 3 EWS ziele nicht nur auf den vom Antragsgegner selbst gewidmeten öffentlichen Straßengrund, sondern sei weit auszulegen und erfasse daher auch die nach § 2 FStrG gewidmeten Verkehrsflächen der Rastanlagen. Bei anderem Verständnis hätte der Antragsgegner die in der durch das Gemeindegebiet verlaufenden Staatsstraße 2260 liegenden Grundstücksanschlüsse ebenfalls entwidmen müssen. Dass die Zuleitungen zu den Nebenbetrieben nie Teil der gemeindlichen Entwässerungseinrichtung gewesen seien, treffe nicht zu, wie sich aus dem Beschluss des Senats vom 3. April 2008 ergebe (Az. 4 CS 08.44, juris Rn. 29). Eine sachliche Rechtfertigung der Ungleichbehandlung liege auch nicht darin, dass der Antragsgegner mit der Bundesstraßenverwaltung in § 4 einer im Juni 1972 getroffenen Sondervereinbarung zunächst vereinbart habe, dass diese die Grundstücksanschlüsse der Nebenbetriebe unterhalte; der Antragsgegner habe die Anschlüsse vielmehr spätestens mit Erlass der Entwässerungssatzung vom 1. Oktober 1999 als Bestandteil der gemeindlichen Entwässerungseinrichtung gewidmet und damit in seine Unterhaltslast übernommen. Für die rechtliche Zugehörigkeit der betreffenden Grundstücksanschlüsse zu der Einrichtung sei es nicht relevant, ob der Antragsgegner seiner Unterhaltslast tatsächlich nachgekommen sei; er könne eine satzungsrechtlich erfolgte Widmung nicht im Nachhinein durch Nichterfüllung seiner Unterhaltspflicht rückgängig machen. Unabhängig von dem fehlenden sachlichen Grund für die alleinige Entwidmung der Grundstücksanschlüsse der Nebenbetriebe sei die angegriffene Satzung auch deshalb nichtig, weil der Antragsgegner damit eine ihm gegenüber der Antragstellerin obliegende Schutzpflicht verletze. Der Träger einer gemeindlichen Entwässerungseinrichtung sei nach der Rechtsprechung des Senats (U.v. 21.12.2009 - 4 B 08.2744 - juris Rn. 27) verpflichtet, die Kosten für den Anschluss möglichst gering zu halten und den Anschlussnehmer nicht unverhältnismäßig zu belasten. Dagegen werde hier verstoßen, weil die Grundstücksanschlüsse ohne erkennbaren Grund entwidmet und die Unterhaltslast auf die Antragstellerin abgewälzt werde. Mit dem in § 2 der Änderungssatzung vorgesehenen rückwirkenden Inkrafttreten am 8. Oktober 2012 werde zudem gegen das Rückwirkungsverbot aus Art. 20 Abs. 3 GG verstoßen, da die in der Rechtsprechung aufgestellten Voraussetzungen für eine zulässige Rückwirkung hier nicht vorlägen. Der gemeindliche Normgeber sei bei einem rückwirkenden Ersetzen einer nichtigen Satzung auf eine rückwirkende Fehlerbeseitigung beschränkt und dürfe keine materiell neuen Regelungen treffen. Für eine bloße Fehlerbeseitigung sei hier nichts ersichtlich.
Die Antragstellerin beantragt,
die 2. Satzung zur Änderung der Satzung für die öffentliche Entwässerungseinrichtung des Marktes W. (Entwässerungssatzung - EWS) vom 20. Juli 2017 für unwirksam zu erklären.
Der Antragsgegner beantragt,
den Normenkontrollantrag abzulehnen.
Der Antrag sei mangels Antragsbefugnis bereits unzulässig. Durch die Änderungssatzung werde eine etwaige Unterhaltslast für die Zuleitung zu den Nebenbetriebsgrundstücken nicht auf die Antragstellerin abgewälzt. Diese sei allenfalls Eigentümerin von Betriebsgrundstücken, in denen Hausanschlüsse lägen; hierfür treffe die angegriffene Satzung jedoch keine Regelung. Eigentümerin der Bundesfernstraßen sei die Bundesrepublik Deutschland, so dass allenfalls diese von einer möglichen Änderung der Unterhaltslast für die dort befindlichen Grundstücksanschlüsse betroffen sei. Es sei unbeachtlich, inwieweit die Rastanlagen Bestandteil der Bundesautobahn seien. § 1 Abs. 3 EWS n.F. erfasse explizit nur die „im öffentlichen Straßengrund“ liegenden Teile der Grundstücksanschlüsse; die Grundstücke der Antragstellerin seien nicht öffentlicher Straßengrund im Sinne der Satzung. Der Normenkontrollantrag sei zudem unbegründet. Entgegen der Darstellung des Antragsgegners habe hier keine Entwidmung stattgefunden, da die in Bundesfernstraßen liegenden Teile der Grundstücksanschlüsse nicht im Sinne der Entwässerungssatzung gewidmet und daher auch in der Vergangenheit nicht Teil der öffentlichen Einrichtung gewesen seien. Eine konkrete Form für die Bestimmung von Art und Umfang der Entwässerungseinrichtung sei nicht vorgeschrieben; in § 1 Abs. 2 EWS werde klargestellt, dass dies außerhalb der jeweiligen Satzung festgelegt werde. Dabei ergebe sich der Widmungsumfang aus den gesamten Umständen, wobei als Indizien für eine ggf. konkludente Widmung insbesondere die bisherige Benutzungspraxis, die Ausgestaltung des Benutzungsverhältnisses und vorhandene Bestandspläne sowie die Globalkalkulation in Betracht kämen. Eine explizite Widmung der in den Grundstücken der Bundesrepublik Deutschland verlaufenden Leitungen sei hier zu keinem Zeitpunkt erfolgt; auch aus Indizien lasse sich eine Widmung nicht herleiten. Die streitgegenständlichen Leitungen seien bei der Kalkulation von Beiträgen oder Gebühren nicht als anstehende Instandsetzungsinvestitionen berücksichtigt worden. Bisher habe die Bundesrepublik Deutschland ohne Abstimmung mit dem Antragsgegner alle anfallenden Investitionsmaßnahmen durchgeführt. Auch eine Einbeziehung in die Entwässerungseinrichtung nach § 1 Abs. 3 EWS habe nicht stattgefunden, da die Vorschrift lediglich die Regelung des § 1 Abs. 2 EWS konkretisiere. Grundstücksanschluss i. S. von § 1 Abs. 3 EWS sei die vom Kanal im öffentlichen, vom Antragsgegner gewidmeten Straßengrund bis zum Übergabeschacht an der Bebauungsgrenze von Weingartsgreuth/Campingplatz verlaufende Leitung. Nicht dazu gehörten die gesamten Leitungen in den Verkehrsflächen der Rastanlage bzw. der Autobahn; diese seien Grundstücksentwässerungsanlage i. S. von § 3 Nr. 8 EWS. Die über die Grundstücke der Bundesrepublik Deutschland angeschlossenen Betriebsgrundstücke der Antragstellerin seien insoweit Hinterliegergrundstücke. Die Anschlussleitung von der Straßenbegrenzungslinie des öffentlichen Straßengrunds des Antragsgegners über das Vorderliegergrundstück bis zum Hinterliegergrundstück gehöre deshalb nicht zur gemeindlichen Entwässerungseinrichtung. Auch in der unverändert gültigen Sondervereinbarung von 1972 sei bestimmt worden, dass die in den Grundstücken der Bundesrepublik Deutschland verlaufenden Leitungen nicht an den Antragsgegner übergehen sollten. Mit dem Erlass der Entwässerungssatzung am 18. September 2012 habe der Antragsgegner die Vereinbarung nicht außer Kraft setzen wollen. Auch der Senat habe in seiner Entscheidung vom 3. April 2008 die Unwirksamkeit der Vereinbarung nicht festgestellt; seine nach summarischer Prüfung in einem Beschwerdeverfahren ergangenen Ausführungen in der Begründung hätten ohnehin nicht in Rechtskraft erwachsen können. Die nunmehr getroffene Regelung sei darüber hinaus nicht willkürlich, da es dafür in Gestalt des Aufgreifens der Vereinbarung von 1972 und der Klarstellung der bisherigen Rechtslage einen sachlichen Grund gebe. Die Satzung habe wegen der beabsichtigten Klarstellung auch rückwirkend in Kraft gesetzt werden können. Ein etwaiger Verstoß gegen das rechtsstaatliche Rückwirkungsverbot hätte lediglich zur Folge, dass die Satzungsbestimmungen zu dem in Art. 26 Abs. 1 Satz 1 GO genannten Zeitpunkt in Kraft treten würden.
3. Die Antragstellerin ließ nach zwischenzeitlicher mündlicher Verhandlung weiter vortragen, aus den bisher nicht vorgelegten Lageplänen werde sich ergeben, dass die Zuleitungen zu den Nebenbetriebsgrundstücken im öffentlichen Straßengrund lägen und dass nur sie von der Änderungssatzung betroffen seien. Die Antragstellerin sei antragsbefugt, wobei es nicht darauf ankomme, dass die Grundstücksanschlüsse der Nebenbetriebe nicht in ihren Grundstücken lägen. Die Abwasserleitungen der Nebenbetriebe seien Zubehör der Nebenbetriebsgrundstücke; im Falle einer Entwidmung treffe die Antragstellerin die Unterhaltungslast kraft Gesetzes (§ 903 BGB). Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, wonach ein Beherbergungsgast in einem Normenkontrollverfahren eine gemeindliche Übernachtungssteuer wegen bloß mittelbarer Beeinträchtigung nicht angreifen könne, sei nicht übertragbar, weil dort darauf abgestellt worden sei, dass der Beherbergungsvertrag „nicht ein Vollziehungsakt der öffentlichen Gewalt“ sei; die Sondervereinbarung aus dem Jahr 1972 und die Konzessionsverträge aus dem Jahr 1998 seien dagegen verwaltungsaktersetzende öffentlich-rechtliche Verträge. Die Behauptung des Antragsgegners, alle anfallenden Investitionsmaßnahmen seien bislang durch die Bundesrepublik Deutschland durchgeführt worden, werde mit Nichtwissen bestritten. Da der Antragsgegner mit der Entwässerungseinrichtung eine Pflichtaufgabe wahrnehme, dürfe er sich dieser nicht durch Entwidmung ohne besonderen Grund bzw. ohne Änderung der den Status quo begründenden Umstände entziehen. Die in der Änderungssatzung getroffene Unterscheidung zwischen Bundesfernstraßen und sonstigen öffentlichen Straßen sei eine sachfremde Erwägung. Die Satzung verstoße demnach gegen das Willkürverbot und den Grundsatz des Vertrauensschutzes. Auch der Verstoß gegen das Rückwirkungsverbot führe zur Gesamtnichtigkeit der Satzung, da die Änderungssatzung ohne die beabsichtigte Änderung der Rechtslage für die Vergangenheit nicht erlassen worden wäre. Beim Erlass der Satzung sei die Beschlussfähigkeit des Gemeinderats nicht gegeben gewesen, da es an einer ordnungsgemäßen Ladung fehle. Für das bei der damaligen Gemeinderatssitzung nicht anwesende Ratsmitglied R., das die Ladungen laut Vortrag des Antragsgegners in Papierform erhalte, sei eine Ladung nicht vorgelegt worden, wobei diese eine Frist von fünf Tagen hätte einhalten müssen. Die vom Antragsgegner praktizierte Verfahrensweise, bei der Ladung auf die Abrufbarkeit der Tagesordnung in einem Ratsinformationssystem zu verweisen, genüge nicht den Vorgaben in § 22 Abs. 1 Satz 2 der Geschäftsordnung des Gemeinderats, wonach im Fall einer elektronischen Einladung die Tagesordnung als nicht veränderbares Dokument durch E-Mail zu versenden sei. Für die Beschlussfassung über die Satzungsänderung sei in der Niederschrift zur Gemeinderatssitzung am 20. Juli 2017 ein Abstimmungsergebnis von 10:0 angegeben, obwohl elf Ratsmitglieder als anwesend genannt worden seien; die insoweit am 19. März 2018 handschriftlich vorgenommene Korrektur sei fehlerhaft, weil sie neben dem ersten Bürgermeister von einem Gemeindebediensteten unterzeichnet worden sei, der an der Sitzung nicht teilgenommen habe. Die Satzung sei auch nicht vor ihrer amtlichen Bekanntmachung ausgefertigt worden, da das betreffende Amts- und Mitteilungsblatt des Antragsgegners bereits vor der Beschlussfassung im Gemeinderat gedruckt und am Tag danach veröffentlicht worden sei. Da eine Satzung vor ihrer amtlichen Bekanntmachung auszufertigen sei, müsse die Ausfertigung bei Drucklegung bereits vorliegen.
Der Antragsgegner trug ergänzend vor, mit E-Mailschreiben vom 13. Juli 2017 sei allen Ratsmitgliedern, die einer elektronischen Einladung zugestimmt hätten, über eine E-Mailadresse mitgeteilt worden, dass neue Sitzungsinformationen bezogen auf die Sitzung des Marktgemeinderats am 20. Juli 2017 bereitstünden. Ladung und Tagesordnung seien unter einem direkten Link abrufbar; es handle sich dabei um die förmliche Einladung zur genannten Sitzung. Durch einen Klick auf den eingefügten Link gelange das eingeladene Ratsmitglied nach Eingabe des Benutzernamens und seines Passworts unmittelbar zu der als Dokument hinterlegten Einladung und zur Tagesordnung. Dies entspreche auch der Vorgabe der Geschäftsordnung, dass im Falle einer elektronischen Einladung die Tagesordnung als nicht veränderbares Dokument durch E-Mail versandt werde. Ein nicht veränderbares Dokument könne insbesondere aus datenschutzrechtlichen Gründen nicht im E-Mailschreiben selbst versandt werden; ein E-Mailschreiben sei grundsätzlich für den Empfänger jederzeit veränderbar. Ein unveränderbares Dokument könne insoweit nur separat übermittelt werden, entweder durch Übersendung eines entsprechend umgewandelten Dokuments als Anlage zum E-Mailschreiben oder, wie vorliegend, durch ein in einem geschützten Downloadbereich hinterlegtes Dokument. Datenschutzrechtlich zulässig und praktisch durchführbar sei nur letzteres; dem stehe die Geschäftsordnung nicht entgegen. Rechtlich liege in diesen verschiedenen Handlungsweisen kein Unterschied, da jede der Verfahrensvarianten der ansonsten üblichen Versendung per Brief entspreche. Bei Erlass der Geschäftsordnung sei die Funktionsweise des Ratsinformationssystems dem Gemeinderat bekannt gewesen; die Formulierung der Geschäftsordnung entspreche diesem Willen. Mit Beschluss des Marktgemeinderats vom 14. Juni 2018 sei nochmals bestätigt worden, dass die bisherige Form der Ladung in Form einer E-Mail mit Hinweis auf die im Ratsinformationssystem bereitgestellten Sitzungsladungen nebst Tagesordnung den Anforderungen der Geschäftsordnung Rechnung trage. Durch weiteren Beschluss vom selben Tag hätten die Gemeinderäte ausdrücklich bestätigt, dass sie sich durch die Ladungen in dieser Form als ordnungsgemäß geladen ansähen und angesehen hätten. Selbst wenn man insoweit einen Geschäftsordnungsverstoß annehme, führe dies nicht zur Unwirksamkeit der in der Sitzung gefassten Beschlüsse, da darin kein Verstoß gegen eine zwingende gesetzliche Form- oder Verfahrensvorschrift liege. Im Übrigen liege ein genereller Ladungsmangel, der nur geheilt werde, wenn sämtliche Gemeinderatsmitglieder zur Sitzung erschienen seien und sich rügelos auf die Beratung eingelassen hätten, hier nicht vor, da drei Ratsmitglieder die Ladung durch einen Boten erhalten hätten. Ladungsmängel, die nur einzelne Ratsmitglieder beträfen, würden geheilt, wenn die Betreffenden sich rügelos auf die Sitzung inhaltlich eingelassen hätten; das Gleiche gelte, wenn ein nicht ordnungsgemäß geladenes Mitglied zwar an der Sitzung nicht teilnehme, sich aber entschuldige. Hier seien neben dem ersten Bürgermeister neun Ratsmitglieder anwesend sowie drei entschuldigt und zwei unentschuldigt abwesend gewesen; letztere hätten durch das Protokoll der Gemeinderatssitzung und die Veröffentlichung der Satzung Kenntnis von dem gefassten Beschluss erlangt und diesem nicht widersprochen; mittlerweile hätten sie auch durch Abgabe eidesstattlicher Versicherungen bestätigt, die Ladung zur Sitzung am 20. Juli 2017 per E-Mail am 13. Juli 2017 erhalten zu haben. Selbst bei Annahme eines unwirksamen Beschlusses sei dieser jedenfalls durch Ausfertigung und Bekanntmachung der Satzung vollzogen und damit wirksam geworden; zudem seien durch Beschluss des Marktgemeinderats vom 14. Juni 2018 sämtliche auf der Grundlage der aktuellen Geschäftsordnung gefassten Beschlüsse vorsorglich nochmals bestätigt worden.
Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die Gerichts- und Behördenakten verwiesen.
Der Normenkontrollantrag ist zulässig (1.) und wegen formeller Rechtswidrigkeit der angegriffenen Änderungssatzung auch begründet (2.).
1. Die Zulässigkeitsvoraussetzungen des § 47 VwGO sind gegeben.
a) Der Normenkontrollantrag ist statthaft, weil es sich bei der auf Art. 23 und Art. 24 GO gestützten Änderungssatzung um eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift im Sinne von § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. Art. 5 Satz 1 AGVwGO handelt. Der Antrag gegen am die 21. Juli 2017 bekanntgemachte Satzung wurde am 12. August 2017 und damit innerhalb der Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gestellt.
b) Die Antragstellerin ist für den Antrag auf Unwirksamerklärung der Änderungssatzung antragsbefugt. Sie kann geltend machen, durch die mit der Neufassung des § 1 Abs. 3 EWS erfolgte Herausnahme der in Bundesfernstraßen liegenden Teile von Grundstücksanschlüssen aus der Entwässerungseinrichtung des Antragsgegners in eigenen Rechten verletzt zu sein bzw. in absehbarer Zeit verletzt zu werden (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Die angegriffene Rechtsänderung hat, worauf der Senat die Beteiligten bereits in der mündlichen Verhandlung am 24. Januar 2018 hingewiesen hat, zur Folge, dass für die betreffenden Anschlussteile auch der Antragstellerin gegenüber erstmals die Vorschrift des § 8 Abs. 1 Satz 2 EWS zur Anwendung kommen kann. Hiernach kann von Amts wegen angeordnet werden, dass der Grundstücksanschluss, soweit er nicht nach § 1 Abs. 3 EWS Bestandteil der Entwässerungseinrichtung ist, vom Grundstückseigentümer ganz oder teilweise herstellt, verbessert, erneuert, ändert und unterhält sowie stilllegt und beseitigt wird. Für die danach vom Grundstückseigentümer zu unterhaltenden (Teile von) Grundstücksanschlüsse(n) gilt überdies die spezielle Überwachungsverpflichtung nach § 12 Abs. 1 EWS.
aa) Die Antragstellerin ist, wie sich aus dem im Verfahren vorgelegten Grundbuchauszug und der beigefügten notariellen Rechtsnachfolgebescheinigung ergibt, gegenwärtig Eigentümerin verschiedener Grundstücke, auf denen sich die Rastanlagen befinden; diese sind als Nebenbetriebe (§ 15 Abs. 1 FStrG) in rechtlicher Hinsicht Teil der Bundesfernstraße (§ 1 Abs. 4 Nr. 5 FStrG).
bb) Bei den genannten Betriebsgrundstücken handelt es sich, soweit sie nicht mit Gebäuden überbaut sind, um „öffentlichen Straßengrund“ im Sinne des § 1 Abs. 3 EWS. Dieser in der Entwässerungssatzung des Antragsgegners mehrfach verwendete Begriff (vgl. § 3 Nr. 7, Nr. 8 EWS) wird zwar in der Satzung selbst nicht weiter erläutert. Mit der verwendeten Formulierung wird aber ersichtlich an den gleichlautenden straßenrechtlichen Terminus angeknüpft (vgl. auch BayVGH, U.v. 21.12.2017 - 20 B 16.1223 - juris Rn. 19), wie auch aus den Erläuterungen der zugrunde liegenden Mustersatzung (AllMBl 2012, 182, Nr. 3 b) hervorgeht.
Als „Straßengrund“ (§ 1 Abs. 4 Nr. 1 FStrG; Art. 2 Nr. 1 Buchst. a BayStrWG) wird gemeinhin der natürlich anstehende Boden unter künstlich hergestellten Straßenbestandteilen wie Straßenuntergrund und Fahrbahndecke, aber auch unter weiteren Straßenbestandteilen wie Dämmen, Gräben, Seitenstreifen etc. bezeichnet (BayVGH, B.v. 19.2.1997 - 8 96.3960 - BayVBl 1998, 469; Häußler/Zeitler in Zeitler, BayStrWG, Stand Januar 2018, Art. 2 Rn. 14; Sauthoff in: Müller/Schulz, FStrG, 2. Aufl. 2013; Herber in: Kodal, Straßenrecht, 7. Aufl. 2010, S. 271 Rn. 5; vgl. auch Grupp in Marschall, FStrG, 6. Aufl. 2012, § 1 Rn. 35). Da die auf den Grundstücken der Antragstellerin gelegenen befahrbaren, begehbaren oder sonstigen Freiflächen allesamt Teil der Bundesautobahn A3 sind, bilden die darunter befindlichen Bodenschichten den zugehörigen „Straßengrund“. Es handelt sich dabei um „öffentlichen“ Straßengrund, da die betreffenden Flächen im Wege der Planfeststellung öffentlichen Verkehrszwecken gewidmet sind. Die rechtswirksame Widmung begründet eine öffentlich-rechtliche Sachherrschaft über die Straße und überlagert das Eigentumsrecht (vgl. BVerwG, B.v. 12.11.1998 - 3 BN 2.98 - juris Rn. 3), so dass „öffentlicher Straßengrund“ auch vorliegt, wenn die betroffenen Grundstücke wie hier einem Privaten gehören.
cc) Die Antragstellerin ist von der angegriffenen Neuregelung betroffen, da sich auf ihren Betriebsgrundstücken „im öffentlichen Straßengrund liegende Teile der Grundstücksanschlüsse“ im Sinne von § 1 Abs. 3 EWS befinden. Grundstücksanschlüsse sind nach § 3 Nr. 7 EWS bei den hier bestehenden Freispiegelkanälen die Leitungen vom Kanal bis zum Kontrollschacht; ist kein Kontrollschacht vorhanden, so endet der Grundstücksanschluss an der Grenze des öffentlichen Straßengrunds. Daraus folgt, dass die von den Rastanlagen bis zum Kanalnetz des Antragsgegners verlaufenden Abwasserleitungen zumindest mit denjenigen Abschnitten, die auf den Betriebsgrundstücken der Antragstellerin zwischen den dort vorhandenen Kontrollschächten und der Grundstücksgrenze liegen, als Teil der jeweiligen Grundstücksanschlüsse zu qualifizieren sind. Es bedarf dabei keiner näheren Prüfung, welche der auf den Grundstücken vorhandenen Schächte als Kontrollschächte zu qualifizieren sind. Die vom Antragsgegner im Verfahren vorgelegten Entwässerungspläne (Bl. 91 u. 92 der VGH-Akte) lassen jedenfalls erkennen, dass die in der Legende als „Schmutzwasserleitung“ bezeichneten Leitungsstränge jeweils mehrere mit „SW“ und einer laufenden Nummer gekennzeichnete Schächte auf den Betriebsgrundstücken aufweisen. Zumindest einer dieser Schächte - wohl der zum Betriebsgebäude nächstgelegene - muss im Sinne der Satzung als Kontrollschacht gelten, der die Grenze zwischen Grundstücksanschluss und Grundstücksentwässerungsanlage (Hausanschluss) markiert.
Selbst wenn sich - aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen - kein auf den Betriebsgrundstücken befindlicher Schacht als Kontrollschacht bestimmen ließe, würde dies nichts daran ändern, dass dort Teile des Grundstücksanschlusses verlaufen. Denn in diesem Fall müsste gemäß § 3 Nr. 7 Satz 2 EWS der gesamte Leitungsabschnitt bis zur Außenwand der jeweiligen Betriebsgebäude als Teil des Grundstücksanschlusses gelten, da die nicht bebauten Flächen der Betriebsgrundstücke, wie oben gezeigt, noch dem öffentlichen Straßengrund zuzurechnen sind. Aus den in § 3 Nr. 7 Satz 2, Nr. 8 Satz 3 EWS getroffenen Regelungen folgt nämlich, dass sich auf öffentlichem Straßengrund nur Grundstücksanschlüsse befinden können, nicht dagegen auch Teile der Grundstücksentwässerungsanlagen. Mit dieser Grundentscheidung des Satzungsgebers unvereinbar ist die Vorstellung des Antragsgegners, wonach es sich bei der über mehrere Straßengrundstücke hinweg verlaufenden Abwasserleitung der Rastanlagen lediglich um einen (überlangen) Hausanschluss handle.
dd) Da sich schon auf den zu den Rastanlagen gehörenden Betriebsgrundstücken Teile von Grundstücksanschlüssen befinden, die von der Satzungsänderung erfasst werden, liegt die nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO erforderliche Antragsbefugnis vor, ohne dass es noch darauf ankäme, ob auch durch die Entwidmung der in den bundeseigenen Straßengrundstücken liegenden Teile der Abwasserleitungen eigene Rechte der Antragstellerin verletzt sein können. Diese Frage ist indes ebenfalls zu bejahen. Die in den öffentlich-rechtlichen Konzessionsverträgen jeweils in § 8 Abs. 5 vereinbarte Übertragung der Unterhaltungslast für die Entsorgungseinrichtungen von der Bundesstraßenverwaltung auf die Antragstellerin hat praktische Bedeutung erst dadurch erlangt, dass die betreffenden Leitungsabschnitte aus der öffentlichen Entwässerungseinrichtung und damit aus der Unterhaltsverpflichtung der Gemeinde herausgenommen wurden. Die Antragstellerin ist insoweit als Vertragspartnerin des Bundes zwar zunächst nur mittelbar betroffen. Die von ihr behauptete Rechtsverletzung lässt sich aber der angegriffenen Norm als eine vom Satzungsgeber vorhersehbare Folge rechtlich zuordnen. Denn der nachträgliche Ausschluss jener Grundstücksanschlussteile, „die in Bundesfernstraßen (§ 1 Bundesfernstraßengesetz) liegen“, konnte sich angesichts der örtlichen Straßenverhältnisse von vornherein nur auf die zu den Rastanlagen der BAB 3 führenden Anschlussleitungen beziehen. Beim Erlass der Änderungssatzung musste der Antragsgegner demgemäß in Rechnung stellen, dass der Betrieb der Raststätten gemäß § 15 Abs. 2 Satz 2 FStrG der Antragstellerin übertragen war. Dass zu den damit übernommenen Betreiberpflichten auch die Verantwortung für die Instandhaltung der Entwässerungsleitungen gehörte, war jedenfalls so naheliegend, dass dieser Umstand bei der Entscheidung über die Satzungsänderung berücksichtigt werden musste. Die Antragstellerin war damit - neben dem Bund - als weitere Normadressatin der mit der Änderung des § 1 Abs. 3 EWS vorgenommenen Widmungsbeschränkung anzusehen.
2. Der Normenkontrollantrag ist begründet, da der Gemeinderat des Antragsgegners beim Erlass der angegriffenen Änderungssatzung nicht beschlussfähig war, so dass der einstimmig gefasste Beschluss unwirksam war.
Nach Art. 47 Abs. 2 GO ist der Gemeinderat beschlussfähig, wenn sämtliche Mitglieder ordnungsgemäß geladen sind und die Mehrheit der Mitglieder anwesend und stimmberechtigt sind. Hinsichtlich der Gemeinderatssitzung vom 20. Juli 2017 fehlte es an einer ordnungsgemäßen Ladung (a); dieser zur Unwirksamkeit des Satzungsbeschlusses führende Mangel ist auch nicht geheilt worden (b).
a) Bei der Ladung zur genannten Sitzung wurde, wie eine Bedienstete des Antragsgegners in der mündlichen Verhandlung am 21. März 2018 erklärt hat, den am elektronischen Verfahren teilnehmenden Ratsmitgliedern jeweils eine E-Mail übermittelt, aus der sich ergab, dass neue Sitzungsinformationen im Ratsinformationssystem (RIS) bereitstünden. In der betreffenden E-Mail vom 13. Juli 2017 waren, wie der vom Antragsgegner vorgelegte Ausdruck (Bl. 423 der VGH-Akte) zeigt, lediglich Zeit und Ort der Gemeinderatssitzung angegeben (20.7.2017 um 19:00 Uhr im Sitzungssaal des Rathauses), nicht dagegen die zu behandelnden Tagesordnungspunkte. Insoweit war aber ein „Direkter Link zur Sitzung/Termin“ angegeben, der es dem eingeladenen Ratsmitglied ermöglichte, durch einfaches Anklicken und nachfolgende Eingabe des Benutzernamens und des Passworts die als Dokument in Form eines persönlichen Anschreibens (Bl. 424 der VGH-Akte) hinterlegte förmliche Einladung mit der beigefügten Tagesordnung aufzurufen. Die genannte E-Mail enthielt dazu den Hinweis, der Ladungsempfänger müsse „bitte eigenverantwortlich die Tagesordnung und ggf. Anlagen zur Sitzung als angemeldeter Nutzer im RIS einsehen“.
In dieser Verfahrensweise lag keine ordnungsgemäße Ladung im Sinne des Art. 47 Abs. 2 GO. Die vom Antragsgegner praktizierte (Misch-)Form der elektronischen Übermittlung verstieß zwar nicht gegen die in der Gemeindeordnung normierten Mindestanforderungen (aa). Sie stand aber im Widerspruch zu der in der Geschäftsordnung verbindlich vorgesehenen Handhabung (bb).
aa) Unter „Ladung“ ist nach gängigem Verständnis der technische Vorgang des Zusendens der Einladung zur Gemeinderatssitzung zu verstehen (vgl. BayVGH, B.v. 4.10.2010 - 4 CE 10.2403 - BayVBl 2011, 85 Rn. 7 m.w.N.). Die Anforderungen an eine „ordnungsgemäße“ Ladung werden im Gesetz selbst nicht abschließend festgelegt (BayVGH, U.v. 18.6.2008 - 4 BV 07.211 - BayVBl 2009, 90 Rn. 22). Eine zwingende Vorgabe ergibt sich nur aus der Regelung des Art. 46 Abs. 2 Satz 2 GO, wonach der erste Bürgermeister den Gemeinderat „unter Angabe der Tagesordnung“ und „mit angemessener Frist“ einberuft. Nähere Bestimmungen über die Frist und Form der Einladung zu den Sitzungen muss die Geschäftsordnung enthalten (Art. 45 Abs. 2 GO), die insoweit nach Art. 1 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 BayVwVfG als spezielle Rechtsvorschrift den allgemeinen Verfahrensbestimmungen etwa über die elektronische Kommunikation (Art. 3a BayVwVfG) vorgeht. Die Geschäftsordnungsautonomie erlaubt dem Gemeinderat allerdings nur die Ausfüllung und Ergänzung der in der Gemeindeordnung getroffenen Regelung; er kann die dort verwendeten Begriffe nicht abweichend definieren.
Die zur Gemeinderatssitzung am 20. Juli 2017 ergangene Ladung, bei der jenen Ratsmitgliedern, die sich mit der elektronischen Kommunikation einverstanden erklärt hatten, der Sitzungstermin und der Sitzungsort durch eine (unverschlüsselte) E-Mail und die Tagesordnung durch einen per E-Mail gegebenen Hinweis auf ein im Ratsinformationssystem abrufbares Dokument mitgeteilt wurden, stand hiernach im Einklang mit den in der Gemeindeordnung zwingend vorgeschriebenen Anforderungen. Aus dem im Begriff der „Ladung“ enthaltenen Erfordernis des Zusendens bzw. Zuleitens der Sitzungsdaten und -unterlagen wird zwar mitunter der Schluss gezogen, es reiche nicht aus, den Ratsmitgliedern nur mitzuteilen, dass nähere Informationen zu einer angekündigten Ratssitzung als elektronische Datei zur Einsichtnahme und zum Ausdrucken bereitstünden. Damit habe die Einladung noch nicht vollständig die „Sphäre der Gemeinde“ verlassen; die gesetzlich vorgesehene „Bringschuld“ des Einladenden werde unzulässigerweise in eine „Holschuld“ des Ladungsempfängers verwandelt (so etwa Wachsmuth in PdK Bay, GO, Art. 47 Anm. 2.2.; im Ergebnis auch Gaß, KommP BY 2014, 82/83 f.; Prandl/Zimmermann/Büchner/Pahlke, GO, Art. 47 Anm. 5). Diese auf einer räumlich-physischen Betrachtungsweise beruhenden Bedenken erweisen sich aber bei näherer Betrachtung als unbegründet; sie werden den Besonderheiten der elektronischen Kommunikation nicht gerecht (vgl. Grochtmann, BayVBl 2013, 677/681).
Der Rechtsbegriff der Ladung bezeichnet nichts weiter als ein formalisiertes Verfahren der Bekanntgabe von Informationen über eine anberaumte Sitzung. Er setzt daher weder die körperliche Übergabe eines Schriftstücks voraus, noch entbindet er den Eingeladenen von jeder aktiven Mitwirkung beim Informationsempfang. Unverzichtbar ist allerdings ein von der einladenden Stelle ausgehender Anstoß, auf die den Ladungsempfängern übermittelten Informationen tatsächlich zuzugreifen (Papsthart, BayVBl 2015, 37/38). Dies geschieht bei schriftlichen Ladungen dadurch, dass die entsprechenden Schreiben rechtzeitig an die jeweilige Postadresse gesandt oder persönlich ausgehändigt werden. Bei Ladungen, die auf elektronischem Wege erfolgen, muss dem einzelnen Ratsmitglied noch innerhalb der Ladungsfrist zumindest die Nachricht zugehen, dass die Tagesordnung für den konkreten Sitzungstermin und ggf. weitere Unterlagen abrufbar bereitstehen (ebenso Grochtmann, a.a.O., 677 ff.; Papsthart, a.a.O.; Scheidler, KommP BY 2016, 282/283). Der zu Ladende kann dann zwar erst durch den Aufruf einer passwortgeschützten Webseite zu den im Ratsinformationssystem gespeicherten Sitzungsunterlagen gelangen. Dies lässt aber die Ladung insgesamt noch nicht zu einer „Holschuld“ werden. Denn die hierbei am heimischen PC zu erfüllenden Mitwirkungsobliegenheiten gehen nicht über das hinaus, was bei einer in traditioneller Weise auf dem Postweg versandten Ladung dem Empfänger durch das Leeren des Briefkastens und das Öffnen des Kuverts abverlangt wird (zutreffend Papsthart, a.a.O., 38 Fn. 12; vgl. auch BayVGH, B.v. 16.10.2014 - 17 P 13.91 - BayVBl 2015, 266 Rn. 30 ff. m. Anm. Grochtmann). Ob bei Ladungen mittels elektronischer Datenübermittlung auch die Anforderungen des Datenschutzes und der Datensicherheit gewahrt sind bzw. gewahrt werden können (dazu Gaß, a.a.O.; Petri, KommP BY 2013, 169 f.), hängt von der konkreten Verfahrensgestaltung ab; diesbezügliche Rechtsverstöße können jedenfalls an der - rein kommunalrechtlich zu verstehenden - „Ordnungsgemäßheit“ der Ladung als Voraussetzung der Beschlussfähigkeit des Gemeinderats nichts ändern.
bb) Die bei der Ladung zur Gemeinderatssitzung am 20. Juli 2017 gewählte Form der elektronischen Benachrichtigung der Gemeinderatsmitglieder war gleichwohl nicht „ordnungsgemäß“ im Sinne des Art. 47 Abs. 2 GO, weil sie der in der Geschäftsordnung des Antragsgegners vorgesehenen Verfahrensweise widersprach.
Die Geschäftsordnung (GeschO) des Marktgemeinderats des Antragsgegners vom 9. Mai 2014 in der Fassung der ersten Änderung vom 31. Juli 2014 enthält in § 22 genaue Regelungen über „Form und Frist der Einladung“, die der vom Bayerischen Gemeindetag Anfang 2014 herausgegebenen Muster-Geschäftsordnung (§ 20 Alternative 1) folgen. Danach werden die Gemeinderatsmitglieder schriftlich unter Beifügung der Tagesordnung oder mit ihrem Einverständnis elektronisch zu den Sitzungen eingeladen (Abs. 1 Satz 1). Im Falle einer elektronischen Einladung wird die Tagesordnung als nicht veränderbares Dokument durch E-Mail oder, soweit Rücksichten auf das Wohl der Allgemeinheit oder berechtigte Ansprüche Einzelner dies erfordern, durch De-Mail oder in verschlüsselter Form versandt (Abs. 1 Satz 2). Im Falle der elektronischen Ladung geht die Tagesordnung zu, wenn sie im elektronischen Briefkasten des Empfängers oder bei seinem Provider abrufbar eingegangen und üblicherweise mit der Kenntnisnahme zu rechnen ist (Abs. 2 Satz 1). Der Tagesordnung sollen weitere Unterlagen, insbesondere Beschlussvorlagen, beigefügt werden, wenn und soweit das sachdienlich ist und Gesichtspunkte der Vertraulichkeit nicht entgegenstehen (Abs. 3 Satz 1). Die weiteren Unterlagen können schriftlich oder in einem technisch individuell gegen Zugriffe Dritter geschützten Bereich (Ratsinformationssystem) zur Verfügung gestellt werden (Abs. 3 Satz 2). Hat ein Ratsmitglied sein Einverständnis zur elektronischen Ladung erklärt, werden die weiteren Unterlagen grundsätzlich nur elektronisch bereitgestellt (Abs. 3 Satz 3).
Dass die Tagesordnung zu der Sitzung am 20. Juli 2017 nicht bereits in der E-Mail vom 13. Juli 2017 enthalten war, sondern erst über den dort angegebenen Link im Ratsinformationssystem abgerufen werden konnte, widersprach der Regelung in § 22 Abs. 1 Satz 2 GeschO, wonach im Falle einer elektronischen Ladung die Tagesordnung als nicht veränderbares Dokument in einer der dort vorgesehenen Formen „versandt“ werden muss. Dieser Formulierung ist zu entnehmen, dass die Tagesordnung selbst und nicht bloß ein darauf bezogener Hinweis dem Ladungsempfänger individuell übermittelt werden muss. Dafür spricht auch der Wortlaut des § 22 Abs. 2 Satz 1 GeschO, wonach die Tagesordnung dem Empfänger zugeht, wenn „sie“ in seinem elektronischen Briefkasten oder bei seinem Provider abrufbar eingegangen ist. Es genügt demnach nicht, wenn wie hier statt der Tagesordnung lediglich ein Link beim Ladungsempfänger eingeht, mit dessen Hilfe er auf ein im Ratsinformationssystem der Gemeinde gespeichertes Dokument zugreifen kann. Letzteres lässt die Geschäftsordnung des Antragsgegners - entsprechend der vom Bayerischen Gemeindetag herausgegebenen Muster-Geschäftsordnung (dazu Gaß, a.a.O., 84) - allein für die weiteren sitzungsbezogenen Unterlagen wie etwa Beschlussvorlagen zu (§ 22 Abs. 3 Satz 2 GeschO).
Ein anderes Auslegungsergebnis folgt entgegen dem Vortrag des Antragsgegners nicht daraus, dass die 1. Alternative des § 22 Abs. 1 Satz 2 GeschO für den Fall einer elektronischen Einladung per E-Mail verlangt, die Tagesordnung „als nicht veränderbares Dokument“ zu versenden. Dieser Forderung kann zwar wegen der - mit geringem technischen Aufwand möglichen - Abänderbarkeit von E-Mail-Nachrichten wohl nur dadurch entsprochen werden, dass der per E-Mail versandten Terminsladung als Anlage ein entsprechend umgewandeltes Dokument (z. B. in Gestalt einer pdf-Datei) beigefügt wird, aus dem sich die Tagesordnungspunkte ergeben (vgl. Gaß, a.a.O., 83). Mit dieser von der Geschäftsordnung zweifelsfrei gedeckten Verfahrensweise, bei der die Datei, welche die Tagesordnung enthält, ohne Zutun des Empfängers in dessen elektronischen Briefkasten gelangt, lässt sich die Übermittlung eines bloßen Links, der den Zugang zu einem von der Gemeinde verwalteten Downloadbereich eröffnet, nicht vergleichen. Dass der Marktgemeinderat beim Erlass der Geschäftsordnung am 9. Mai 2014 zwischen diesen beiden Arten der elektronischen Informationsübermittlung nicht hätte unterscheiden wollen, kann angesichts der eindeutigen Formulierungen in § 22 Abs. 1 Satz 2 GeschO einerseits und § 22 Abs. 3 Satz 2 GeschO andererseits ausgeschlossen werden. Hiernach sollte die Nutzung des Ratsinformationssystems, wie in dem kurz zuvor veröffentlichten Einführungsaufsatz zur Muster-Geschäftsordnung empfohlen (Gaß, a.a.O., 84), auf die elektronische Bereitstellung der weiteren Sitzungsunterlagen beschränkt bleiben. An diesem klaren Auslegungsergebnis, das sich aus dem Wortlaut und der Regelungssystematik ergibt, vermag der erst nachträglich mit Blick auf das vorliegende Verfahren gefasste gegenteilige Gemeinderatsbeschluss vom 14. Juni 2018 nichts zu ändern, in welchem „bestätigt“ wird, dass die Ladung durch E-Mail unter Hinweis auf die im Ratsinformationssystem bereitgestellte Tagesordnung den Anforderungen der Geschäftsordnung Rechnung trage und bei der Beschlussfassung über die Geschäftsordnung „entsprechend gewünscht“ gewesen sei.
b) Der Verstoß gegen die in der Geschäftsordnung getroffenen Regelungen über die Form der Einladung zu den Gemeinderatssitzungen hatte zur Folge, dass der in der Sitzung am 20. Juli 2017 gefasste Beschluss zum Erlass der streitgegenständlichen Änderungssatzung unwirksam war.
aa) Der bloße Umstand, dass Bestimmungen der Geschäftsordnung des Gemeinderats missachtet wurden, führt grundsätzlich noch nicht zur Rechtswidrigkeit der nachfolgenden Beschlussfassung (BayVGH, U.v. 18.6.2008 - 4 BV 07.211 - BayVBl 2009, 90 Rn. 25 m.w.N.). Anderes gilt aber, wenn mit dem geschäftsordnungswidrigen Vorgehen zugleich eine zwingende gesetzliche Form- oder Verfahrensvorschrift oder ein gesetzliches Mitgliedschaftsrecht verletzt wird (BayVGH, a.a.O). Dies ist bei Verstößen gegen die in der Geschäftsordnung gemäß Art. 45 Abs. 2 GO zu treffenden Bestimmungen über die Frist und Form der Einladung zu den Sitzungen stets der Fall, da es damit notwendigerweise an einer ordnungsgemäßen Ladung im Sinne des Art. 47 Abs. 2 GO fehlt (BayVGH, U.v. 6.10.1987 - 4 CE 87.02294 - BayVBl 1988, 83; Wachsmuth, a.a.O.; Prandl/Zimmermann/Büchner/Pahlke, a.a.O., Art. 47 Anm. 5; Aderhold, KommP BY 2008, 129).
Ein ursprünglicher Ladungsmangel kann allerdings durch nachfolgende Ereignisse geheilt werden. So führt nach allgemeiner Auffassung eine fehlerhafte Ladung dann nicht zur Beschlussunfähigkeit, wenn die nicht ordnungsgemäß geladenen Ratsmitglieder zu der Sitzung vollständig erschienen sind und rügelos an der Beratung teilgenommen haben (vgl. BayVGH, U.v. 6.10.1987, a.a.O.; U.v. 10.12.1986 - 4 B 85 A 916 - BayVBl 1987, 239/241 = VGH n.F. 40, 16/19 m.w.N.). Denn damit steht schon bei Sitzungsbeginn fest, dass der Verstoß gegen die Ladungsvorschriften keinen der Mandatsträger an der Wahrnehmung seiner organschaftlichen Mitwirkungsrechte gehindert hat. Aus dem gleichen Grund muss die Formwidrigkeit einer Ladung auch dann als unbeachtlich angesehen werden, wenn der Betroffene zwar der Sitzung fernbleibt, dafür aber bereits im Voraus gegenüber dem Sitzungsleiter persönliche Entschuldigungsgründe angeführt hat (vgl. BayVGH, U.v. 3.3.2006 - 26 N 01.593 - juris Rn. 19). Auch dieses Verhalten lässt den Schluss zu, dass der Ladungsmangel sich nicht auf die Beratung und Beschlussfassung in der Sitzung ausgewirkt haben kann; das abwesende Ratsmitglied wäre bei ordnungsgemäßer Ladung ebenfalls verhindert gewesen (vgl. Prandl/Zimmermann/Büchner/Pahlke, a.a.O.). Maßgeblich ist insoweit eine reine Kausalitätsprüfung, so dass es - wie bei der rügelosen Teilnahme an einer fehlerhaft einberufenen Ratssitzung - nicht darauf ankommt, ob ein entschuldigt Abwesender den Ladungsverstoß erkannt und bewusst auf dessen Geltendmachung verzichtet hat.
bb) Gemäß diesen Grundsätzen ist der mit der Ladung zur Gemeinderatssitzung am 20. Juli 2017 verbundene Geschäftsordnungsverstoß nicht in Bezug auf alle davon betroffenen Ratsmitglieder geheilt worden.
Nach der im Verfahren vorgelegten (korrigierten) Sitzungsniederschrift waren zum Zeitpunkt der Beschlussfassung über die Änderungssatzung neben dem ersten Bürgermeister neun Ratsmitglieder anwesend und fünf Ratsmitglieder abwesend (Bl. 340 der VGH-Akte), wobei laut Auskunft des Antragsgegners einem dieser Abwesenden (R. R.) die Ladung persönlich durch einen Boten übermittelt worden war. Von den verbleibenden vier nicht zur Sitzung erschienen Personen, die aufgrund ihres zuvor erteilten Einverständnisses die Ladung auf elektronischem Weg erhalten hatten, wurden zwei in der Niederschrift als „entschuldigt abwesend“ bezeichnet; ein entsprechender Vermerk findet sich bei einem dieser Namen (J. W.) auch in der während der Sitzung erstellten Anwesenheitsliste, wohingegen der Name des weiteren Ratsmitglieds (M. G.-S.) wohl infolge eines Versehens in der Liste gar nicht erscheint (Bl. 234 VGH-Akte). Geht man davon aus, dass diese beiden als entschuldigt angesehenen Mandatsträger schon im Vorfeld der Sitzung persönliche Verhinderungsgründe für den Termin am 20. Juli 2017 mitgeteilt hatten, konnte sich die Fehlerhaftigkeit der Ladung hinsichtlich ihrer Person nicht auf die spätere Abwesenheit in der Gemeinderatssitzung und damit auf die Beschlussfähigkeit auswirken.
Anderes gilt dagegen für die beiden in der Niederschrift und in der Anwesenheitsliste als „unentschuldigt abwesend“ bezeichneten Ratsmitglieder (Th. D. und H. V.). Für diese wurden zwar im vorliegenden Verfahren eidesstattliche Versicherungen vorgelegt, wonach sie „die Ladung… per E-Mail vom 13. Juli 2017 erhalten“ hätten. Diese allgemeine Aussage ändert jedoch nichts an der Tatsache, dass ihnen - wie allen anderen Teilnehmern am elektronischen Ladungsverfahren - in der damals versandten E-Mail allein der Zeitpunkt und Ort der Sitzung mitgeteilt wurde, während sie die Tagesordnung nur im Ratsinformationssystem einsehen konnten. Wegen des darin liegenden Geschäftsordnungsverstoßes waren die beiden unentschuldigt fehlenden Ratsmitglieder nicht ordnungsgemäß geladen, so dass der Gemeinderat in der Sitzung am 20. Juli 2017 gemäß Art. 47 Abs. 2 GO nicht beschlussfähig war und daher die streitgegenständliche Änderungssatzung nicht wirksam beschließen konnte.
Der Fehlerhaftigkeit der Ladung ist entgegen der Auffassung des Antragsgegners nicht dadurch geheilt worden, dass die beiden in der Sitzung unentschuldigt fehlenden Ratsmitglieder mittlerweile durch den Erhalt des Sitzungsprotokolls sowie durch die Veröffentlichung der Änderungssatzung im Amts- und Mitteilungsblatt von dem in ihrer Abwesenheit gefassten Beschluss erfahren und diesem nicht widersprochen haben. Selbst wenn sie den Normerlass im Nachhinein ausdrücklich gebilligt hätten, könnte dies der rechtswidrig zustande gekommenen Satzung nicht zur Gültigkeit verhelfen, da der Verfahrensverstoß nicht bloß eine schwebende Unwirksamkeit des Beschlusses zur Folge hatte. Anders als bei einer vor Sitzungsbeginn erfolgten Mitteilung von Entschuldigungsgründen wäre es für eine Fehlerheilung auch nicht ausreichend, wenn die in der Anwesenheitsliste als unentschuldigt abwesend bezeichneten Ratsmitglieder sich noch nachträglich auf eine persönliche Verhinderung berufen oder auf die Einhaltung der Ladungsvorschriften ausdrücklich verzichten würden. Die Beschlussfähigkeit des Gemeinderats muss zum jeweiligen Zeitpunkt der Beschlussfassung objektiv nachprüfbar vorliegen; sie kann nicht von rückwirkend abgegebenen Erklärungen einzelner Mandatsträger abhängen, denen der Verlauf der Sitzung und die darin gefassten Beschlüsse bereits bekannt sind.
Dass der erste Bürgermeister des Antragsgegners die ohne gültigen Gemeinderatsbeschluss erlassene Satzung ausgefertigt und amtlich bekanntgemacht hat, änderte ebenfalls nichts an deren fortbestehender Nichtigkeit (vgl. Prandl/Zimmermann/Büchner/Pahlke, a.a.O, Art. 38 Anm. 1.2; Bauer/Böhle/Ecker, Bayerische Kommunalgesetze, GO, Art. 38 Rn. 6 m.w.N.; s. auch Lange, Kommunalrecht, 2013, Rn. 220). Um zumindest ex nunc Wirksamkeit zu erlangen, hätte die Rechtsnorm vielmehr durch einen fehlerfreien Satzungsbeschluss neu erlassen und ausgefertigt sowie nochmals bekannt gemacht werden müssen. Der vom Marktgemeinderat in seiner Sitzung vom 14. Juni 2018 gefasste Sammelbeschluss, demzufolge „sämtliche bisherigen auf der Grundlage der Geschäftsordnung vom Gemeinderat gefassten Beschlüsse… hiermit bestätigt“ würden, stellte keinen formgültigen Neuerlass der Satzung dar und ging daher ins Leere.

Entscheidungsgründe:
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit aus § 167 Abs. 2 VwGO i. V. m. §§ 708 ff. ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil kein Zulassungsgrund nach § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.
Gemäß § 47 Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 2 VwGO hat der Antragsgegner die Nr. I der Entscheidungsformel nach Eintritt der Rechtskraft des Urteils in derselben Weise zu veröffentlichen wie die angefochtene Satzung.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 ff. ZPO
§ 2 FStrG
§ 903 BGB
§ 47 VwGO
§ 15 Abs. 2 FStrG
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 15 Abs. 1 FStrG
§ 1 Abs. 4 Nr. 5 FStrG
§ 1 Abs. 4 Nr. 1 FStrG
§ 15 Abs. 2 Satz 2 FStrG
§ 22 Abs. 1 Satz 2 GeschO
§ 22 Abs. 2 Satz 1 GeschO
§ 22 Abs. 3 Satz 2 GeschO
§ 22 Abs. 1 Satz 2 GeschO
§ 22 Abs. 3 Satz 2 GeschO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 2 VwGO
§ 22 Abs. 1 Satz 2 der Geschäftsordnung
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 26 Abs. 1 Satz 1 GO
Art. 24 GO
Art. 5 Satz 1 AGVwGO
Art. 47 Abs. 2 GO
Art. 47 Abs. 2 GO
Art. 46 Abs. 2 Satz 2 GO
Art. 45 Abs. 2 GO
Art. 1 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 BayVwVfG
Art. 3a BayVwVfG
Art. 45 Abs. 2 GO

Zitierte Entscheidungen: BayVBl 1998, 469
BayVBl 2011, 85
BayVBl 2009, 90
BayVBl 2013, 677
BayVBl 2015, 37
BayVBl 2015, 266
BayVBl 1988, 83
BayVBl 1987, 239
4 CS 08.44
4 B 08.27
20 B 16.12
3 BN 2.98
4 CE 10.24
4 BV 07.21
17 P 13.91
4 CE 87.02
26 N 01.59