Oberverwaltungsgericht des Saarlandes (Saarland, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2023-01-25, Aktenzeichen 1 B 162/22
ECLI: ECLI:DE:OVGSL:2023:0125.1B162.22.00

Tenor:
Orientierungssatz
Zur Auslegung eines Prozessvergleichs, nach dem eine Spielhallenbetreiberin verpflichtet ist, eine Spielhalle zu schließen, und ein neuerlicher Erlaubnisantrag (nur) zulässig ist, wenn sich die Sach- oder Rechtslage ändert. (Rn.31)
Verfahrensgang
Die Kosten des Beschwerdeverfahrens trägt die Antragstellerin.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 7.500 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um den Weiterbetrieb einer Spielhalle.
Die Antragstellerin betreibt (unter anderem) die verfahrensgegenständliche Spielhalle in der L… Straße … in S…. In einem Abstand von weniger als 500 m Luftlinie (L… Straße …) befindet sich eine weitere Spielhalle der C… GmbH.
Die Antragstellerin war ursprünglich im Besitz einer im Jahr 2010 erteilten „Alterlaubnis“ nach § 33i GewO. Für die Zeit nach dem gesetzlich festgelegten Zeitpunkt des Erlöschens der Alterlaubnis (30.6.2017) wurde der C… GmbH im Zuge eines Auswahlverfahrens mit Bescheid vom 8.10.2019 erlaubt, ihre Spielhalle weiterzubetreiben. Der Bescheid war befristet bis zum 30.6.2022. Taggleich lehnte der Antragsgegner für die verfahrensgegenständliche Spielhalle sowohl die Erteilung einer Erlaubnis nach § 2 Abs. 1 SSpielhG als auch eine Befreiung nach § 12 Abs. 2 SSpielhG ab.
Gegen die Ablehnung ihres Antrags sowie gegen die Erlaubnis zugunsten der Konkurrentin erhob die Antragstellerin Klage (Az. 1 K 1776/19 und 1 K 1777/19). Die Verfahren wurden auf Vorschlag des Verwaltungsgerichts (Beschluss vom 13.10.2020) am 3.11.2020 im Wege eines Vergleichs beendet.1Annahmeerklärungen der Antragstellerin vom 30.10.2020 und des Antragsgegners vom 3.11.2020Annahmeerklärungen der Antragstellerin vom 30.10.2020 und des Antragsgegners vom 3.11.2020 Der Vergleich lautet auszugsweise (Ziffer 1):
„Mit dem Abschluss des Vergleichs werden die in den Verfahren
- der Anfechtungsklage 1 K 1777/19 und
- der Drittanfechtungsklage 1 K 1776/19
angefochtenen Bescheide des Beklagten […] vom 08.10.2019 der Klägerin […] gegenüber bestandskräftig mit der Maßgabe, dass der Beklagte […] die streitgegenständliche Spielhalle der Klägerin […] in der L… Straße …, …, bis zum Ablauf des 30.06.2022 duldet.
Die Klägerin […] verpflichtet sich, die streitgegenständliche Spielhalle bis zum Ablauf des 30.06.2022 zu schließen.
Die […] Klageverfahren 1 K 1777/19 und 1 K 1776/19 [...] sind mit dem Abschluss dieses Vergleichs beendet.
Die Klägerin […] und der Beklagte […] stimmen überein, dass der Vergleich einem neuen Antrag der Klägerin […] nicht entgegengehalten werden wird, wenn sich die Sach- oder Rechtslage geändert hat. Der Beklagte […] wird aus dem Umstand, dass die Spielhalle auf der Grundlage einer Duldung weiterbetrieben wird, keine für die Klägerin […] nachteiligen Schlussfolgerungen ziehen.“
Im April 2022 beantragte die Antragstellerin eine Erlaubnis zum (Weiter-)Betrieb der verfahrensgegenständlichen Spielhalle ab dem 1.7.2022.
Mit Anhörungsschreiben vom 17.5.2022 stellte der Antragsgegner die Ablehnung des Antrags in Aussicht und führte zur Begründung im Wesentlichen aus: Die C… GmbH habe für ihre Spielhalle in der L… Straße … ebenfalls eine Erlaubnis beantragt. Die Anträge schlössen sich aufgrund der Mindestabstandsregelung (§ 3 Abs. 2 SSpielhG) gegenseitig aus. Da die Antragstellerin sich im Vergleichswege verpflichtet habe, ihre in der Nähe gelegene Spielhalle zu schließen, sei kein Auswahlverfahren durchzuführen. Aber selbst wenn gleichwohl eine Auswahlentscheidung zu treffen wäre, ginge diese zugunsten der C… GmbH aus. Entscheidend sei hierfür insbesondere das Kriterium der Art und Weise der Betriebsführung.
Am 24.5.2022 verstarb der frühere Geschäftsführer der Antragstellerin. Am 10.6.2022 wurde ein neuer Geschäftsführer bestellt.
Im Juni 2022 machte die Antragstellerin geltend, dem Vergleich vom 3.11.2020 lasse sich ein Verzicht auf die Beantragung einer Spielhallenerlaubnis für die Zeit ab dem 1.7.2022 nicht entnehmen. Zudem stelle das Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags 2021 eine Änderung der Rechtslage dar, wie auch der fortgeschrittene Spielhallenbetrieb eine veränderte Sachlage begründe. Von ihr sei eine größere Rechtstreue zu erwarten als von der C… GmbH. Diese Prognose fuße unter anderem auf Steuerrückständen des Geschäftsführers der Konkurrentin sowie auf der Tatsache, dass eine weitere Spielhalle der C… GmbH in D… nicht an das OASIS-Sperrsystem angebunden sei. Soweit es gegenüber der Antragstellerin in der Vergangenheit zu Beanstandungen gekommen sei, habe ihr neuer Geschäftsführer Abhilfe angeboten und Umstrukturierungen eingeleitet. Sie, die Antragstellerin, sei bereit, die Zahl der Geldspielgeräte am fraglichen Standort auf acht zu reduzieren, wofür sie hilfsweise eine Spielhallenerlaubnis beantrage.
Am 22.6.2022 erteilte der Antragsgegner der C… GmbH die beantragte Spielhallenerlaubnis. Mit weiterem Bescheid vom 22.6.2022 wurde der (Haupt- und Hilfs-) Erlaubnisantrag der Antragstellerin abgelehnt. Zur Begründung heißt es im Kern, es fehle der Antragstellerin bereits an der erforderlichen Antragsbefugnis, nachdem sie sich mit Vergleich vom 3.11.2020 dazu verpflichtet habe, ihre Spielhalle zu schließen. Hilfsweise heißt es weiter: Wäre gleichwohl ein Auswahlverfahren durchzuführen, wäre die Antragstellerin unterlegen. Dabei seien die vormals aus der Übergangsbestimmung des § 12 Abs. 2 SSpielhG abgeleiteten Kriterien, insbesondere das Maß der wirtschaftlichen Betroffenheit, nicht mehr anzuwenden. Die Auswahlentscheidung sei unter Beachtung der Ziele des § 1 Abs. 1 SSpielhG zu treffen. Danach hätte die C… GmbH sich in einem Auswahlverfahren unter anderem deswegen durchgesetzt, weil der Antragstellerin – wie näher ausgeführt wird – mehrere Verstöße gegen glücksspielrechtliche Vorgaben entgegenzuhalten seien. Bei dieser Sachlage erginge selbst dann eine Entscheidung zu Lasten der Antragstellerin, wenn man die behauptete (temporär) unterbliebene Anbindung einer Spielhalle ihrer Konkurrentin an das OASIS-Sperrsystem als gegeben annehme.
Hiergegen hat die Antragstellerin Klage erhoben (Az. 1 K 732/22 und 1 K 734/22) und im Juni 2022 beantragt, den Antragsgegner im Wege einer einstweiligen Anordnung zu verpflichten, den Fortbetrieb der verfahrensgegenständlichen Spielhalle bis zu einer Entscheidung in den Hauptsacheverfahren zu dulden.
Das Verwaltungsgericht hat den Antrag mit Beschluss vom 12.8.2022 zurückgewiesen. Die Antragstellerin habe weder einen Anspruch auf Erteilung einer Spielhallenerlaubnis noch auf (erneute) Durchführung eines Auswahlverfahrens glaubhaft gemacht. Der Ablehnungsbescheid vom 22.6.2022 sei in formeller Sicht nicht zu beanstanden. Eine Anhörung nach § 28 SVwVfG sei mangels eingreifender Wirkung der Verfügung nicht erforderlich gewesen. Überdies sei die Antragstellerin jedenfalls hinreichend angehört worden. Mit Schreiben vom 17.5.2022 habe der Antragsgegner maßgeblich unter Verweis auf den Vergleich vom 3.11.2020 eine ablehnende Entscheidung in Aussicht gestellt. Die hierfür maßgeblichen Tatsachen seien der Antragstellerin bekannt gewesen.
Die Verfügung vom 22.6.2022 sei materiell-rechtlich nicht zu beanstanden. Die Antragstellerin sei aufgrund des genannten Vergleichs bereits nicht in ein (neuerliches) Auswahlverfahren einzubeziehen gewesen. Sie habe sich dazu verpflichtet, ihre Spielhalle mit Ablauf des 30.6.2022 zu schließen. Nach dem übereinstimmenden Willen der Beteiligten sei der Vergleich geschlossen worden, um einerseits der Antragstellerin eine angemessene Abwicklungsfrist einzuräumen und andererseits durch Vereinbarung einer verbindlichen Schließungsfrist Rechtssicherheit zu schaffen und dem Abstandsgebot Rechnung zu tragen. Daraus folge offensichtlich, dass nicht jede Änderung der Sach- und Rechtslage die Antragstellerin dazu habe berechtigen sollen, einen neuerlichen Erlaubnisantrag zu stellen und den gefundenen Kompromiss auf diese Weise aufzuheben.
Das Inkrafttreten des Staatsvertrags zur Neuregulierung des Glücksspielwesens in Deutschland (GlüStV 2021) stelle keine maßgebliche Änderung der Rechtslage dar. Denn das streitentscheidende Abstandsgebot (§ 3 Abs. 2 Nr. 2 SSpielhG), das weder verfassungs- noch europarechtlich bedenklich sei, beanspruche weiterhin (und unverändert) Geltung. Die zwischenzeitlich geänderte Auswahlpraxis des Antragsgegners stelle ebenfalls keine „geänderte“ Rechtslage im Sinne des Prozessvergleichs dar, da die zur Anwendung gebrachten Kriterien auf dem unverändert geltenden Saarländischen Spielhallengesetz beruhten und letztlich auf Art. 12 GG zurückgingen. Nichts anderes gelte für den neuen Katalog an Ordnungswidrigkeiten in § 28a GlüStV 2021. Denn bereits zuvor habe der Antragsgegner im Zuge einer Auswahlentscheidung unter konkurrierenden Betreibern – unter dem Gesichtspunkt der Qualität der Betriebsführung – unter anderen darauf abstellen müssen, ob eine Verfehlung eines Spielhallenbetreibers als Ordnungswidrigkeit gelistet sei. Durch die abstrakte Festlegung weiterer, im Einklang mit § 1 SSpielhG stehender Tatbestände durch den Glücksspielstaatsvertrag 2021 werde die grundsätzliche Auswahlsystematik nicht in Frage gestellt.
Auch eine Änderung der Sachlage, die die Antragstellerin zu einer erneuten Teilnahme an einem Auswahlverfahren berechtigen würde, liege nicht vor. Das gelte zunächst für den durch den Tod des vormaligen Geschäftsführers veranlassten Wechsel in der Geschäftsführung im Juni 2022. Die Antragstellerin betreibe ihr Gewerbe in der Rechtsform einer GmbH. Damit sei ihr zwar zuzugeben, dass es ihr als eigenes Fehlverhalten anzulasten sei, wenn ihr Geschäftsführer in Ausübung seiner Rolle als Geschäftsführer Rechtsverstöße begehe. Ordnete man einen Wechsel des Geschäftsführers jedoch als relevante Änderung der Sachlage ein, drohe eine Umgehung des Vergleichs vom 3.11.2020. Denn nach § 38 GmbHG könne der Geschäftsführer einer GmbH jederzeit abberufen werden.
Darüber hinaus ergebe sich aus dem fortgesetzten Spielhallenbetrieb der Antragstellerin und ihrer Konkurrentin nach Vergleichsabschluss keine neue Sachlage. Es läge an der Antragstellerin zunächst vorzutragen, welche Tatsachen dem Vergleich insofern überhaupt zugrunde gelegen haben sollen. Im Übrigen habe die vereinbarte Duldung der Antragstellerin keine Bewährungsmöglichkeit einräumen, sondern die Schließung der Spielhalle rechtssicher festlegen sollen.
Hiergegen wendet sich die Antragstellerin mit ihrer Beschwerde vom 12.8.2022, die sie mit Schriftsätzen vom 19.8., 12.9., 5.10. und 2.12.2022 näher begründet hat.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Beschwerde bleibt in der Sache ohne Erfolg. Die binnen der Beschwerdebegründungsfrist angeführten Gründe, die alleine der Senat zu prüfen hat (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), geben auch unter Berücksichtigung der ergänzenden Ausführungen in den Schriftsätzen vom 5.10. und 2.12.2022 keine Veranlassung, die angefochtene Entscheidung abzuändern.
Zu Recht hat das Verwaltungsgericht festgestellt, dass die Antragstellerin keinen Anspruch auf vorläufige Duldung des Fortbetriebs ihrer Spielhalle in der L… Straße … in S… glaubhaft gemacht hat.
1. Ohne Erfolg rügt die Antragstellerin, der Ablehnungsbescheid vom 22.6.2022 unterliege bereits aus formellen Gründen der Aufhebung, weil sie zuvor nicht hinreichend angehört worden sei.
Es kann dahinstehen, ob die Antragstellerin vor der Versagung der begehrten – sie begünstigenden – glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach Maßgabe des § 28 Abs. 1 SVwVfG überhaupt anzuhören war.2vgl. hierzu allg. Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Stand: August 2022, § 28 VwVfG Rn. 23 m.w.N.vgl. hierzu allg. Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Stand: August 2022, § 28 VwVfG Rn. 23 m.w.N. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, hat der Antragsgegner dem Anhörungserfordernis jedenfalls mit Schreiben vom 17.5.2022 Genüge getan, in dem er die beabsichtigte Ablehnung des Erlaubnisantrags rechtsfehlerfrei (dazu sogleich II. 2.) primär unter Verweis auf den Prozessvergleich vom 3.11.2020 und die darin vereinbarte Schließung der Spielhalle zum 1.7.2022 in Aussicht gestellt hat. Damit waren nicht nur die entscheidungsleitenden rechtlichen Erwägungen hinreichend umrissen; zudem lagen die zur Beurteilung dieser Frage erforderlichen Tatsachen für die Antragstellerin als Partei des Vergleichs ohne Weiteres offen zu Tage.
Die weiteren Ausführungen im Anhörungsschreiben vom 17.5.2022 betreffend die Durchführung eines Auswahlverfahrens (insbesondere mit Blick auf das Kriterium der Bereitschaft zu rechtstreuem Verhalten), auf die sich die Rüge der Antragstellerin bezieht, sie habe sich mangels hinreichender Akteneinsicht nicht zu allen entscheidungserheblichen Tatsachen äußern können, sind demgegenüber ausdrücklich als Hilfserwägungen bezeichnet und für die Entscheidung über den Erlaubnisantrag nicht erheblich.
Soweit die Antragstellerin eine Notwendigkeit der Anhörung fallbezogen daraus herzuleiten sucht, dass die grundrechtlich garantierte Gewerbefreiheit ihr Begehren, die streitgegenständliche Spielhalle über den 30.6.2022 hinaus betreiben zu dürfen, umfasse und die Versagung der Erlaubnis sich demzufolge als Eingriff in ihre Gewerbefreiheit darstelle, verkennt sie, dass sie sich durch den gerichtlichen Vergleich verpflichtet hat, die Spielhalle zum 30.6.2022 zu schließen (vgl. II. 2.), sich mithin insoweit selbst in ihrer Gewerbefreiheit beschränkt hat mit der Folge, dass ihr bei unveränderter Sach- und Rechtslage ein Anspruch auf eine zwischen ihr und der damaligen Konkurrentin zu treffende Auswahlentscheidung nicht mehr zusteht.
Ebenso wenig vermag ihre Hinzuziehung gemäß § 13 Abs. 2 Satz 1 SVwVfG zum Erlaubnisverfahren der ehemaligen Konkurrentin mit Blick auf § 13 Abs. 1 Nr. 4 SVwVfG einen Anhörungsmangel zu begründen. Die Hilfserwägungen des Beklagten zu den unter dem Gesichtspunkt gesetzeskonformen Verhaltens als besser bewerteten Auswahlchancen der ehemaligen Konkurrentin, die Grundlage der Hinzuziehung waren, sind anders als die Folgerungen, die aus dem gerichtlichen Vergleich zu ziehen sind, für die Ablehnung des Erlaubnisantrags nicht von Entscheidungsrelevanz. Gleichwohl ist der Antragstellerin Einsicht in die Verwaltungsakte der Konkurrentin gewährt worden. Ihr Wunsch, weitere Unterlagen bei-zuziehen, die ihres Erachtens Aufschluss über die Gesetzestreue der ehemaligen Konkurrentin hätten geben können, ist durch die nicht im Wege einer Auswahlentscheidung erteilte Erlaubnis hinfällig geworden.
2. Der Antragstellerin ist nicht in ihrer Ansicht zu folgen, Ziffer 1 Satz 4 des Vergleichs vom 3.11.2022 stehe ihrer Einbeziehung in das Auswahlverfahren für eine Spielhallenerlaubnis ab dem 1.7.2022 nicht entgegen.
Sie macht geltend, dem Vergleich lasse sich entgegen der erstinstanzlichen Würdigung an keiner Stelle entnehmen, dass es ihr verwehrt sei, nach Ablauf der damaligen Erlaubnis der konkurrierenden Spielhallenbetreiberin (zum 30.6.2022) einen neuen Erlaubnisantrag zu stellen. Die vereinbarte Schließung sage nichts über ihr Recht aus, einen Antrag auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis mit Wirkung für die Zukunft zu stellen. Darüber hinaus würdige die angegriffene Entscheidung ihre Interessen nicht hinreichend. Ihr Anliegen sei es gewesen, ihre Spielhalle zumindest bis zum vereinbarten Zeitpunkt weiterbetreiben zu dürfen. Im Gegenzug habe sie darauf verzichtet, die gegen die Auswahlentscheidung erhobenen Klagen fortzuführen. Bei vernünftiger Betrachtung habe es keinesfalls in ihrem Interesse gelegen, darüber hinaus auf die im Grundrecht der Gewerbefreiheit wurzelnde Befugnis zu verzichten, für den streitgegenständlichen Standort eine neue Spielhallenerlaubnis zu beantragen. Die erstinstanzliche Auslegung des Vergleichs komme einem ewigen Grundrechtsverzicht gleich. Wegen des Gewichts der Gewerbefreiheit hätte ein solcher Verzicht eindeutig und unmissverständlich erklärt werden müssen. Zudem stehe die durch Abschluss des Prozessvergleichs bewirkte Bestandskraft des Ablehnungsbescheids vom 8.10.2019 einem im Jahr 2022 durchzuführenden Verwaltungsverfahren nicht entgegen. Es handele sich um ein neues Verfahren mit neuem Regelungsgegenstand (Zeitraum ab dem 1.7.2022).
Dieses Vorbringen greift nicht durch. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend dargestellt hat, führt eine Auslegung des Vergleichs vom 3.11.2020 anhand des Wortlauts, des verfolgten Zwecks sowie unter Berücksichtigung der beiderseitigen Interessen dazu, dass die Antragstellerin – wie im Übrigen auch andere Spielhallenbetreiber im Zuständigkeitsbereich des Antragsgegners im Rahmen ähnlicher Prozessvergleiche3siehe hierzu den unter dem Aktenzeichen 1 B 165/22 ergangenen Beschluss des Senats vom heutigen Tage (zur Veröffentlichung bei juris vorgesehen)siehe hierzu den unter dem Aktenzeichen 1 B 165/22 ergangenen Beschluss des Senats vom heutigen Tage (zur Veröffentlichung bei juris vorgesehen) – im Grundsatz die Verpflichtung übernommen hat, die Spielhalle am Standort L… Straße … in Saarlouis nach Ablauf der Duldung (zum 1.7.2022) endgültig zu schließen. Dieses Ergebnis folgt ohne Weiteres aus dem eindeutigen Wortlaut der Abrede („zu schließen“), der begriffsnotwendig die Erklärung umfasst, dass die Antragstellerin einen Weiterbetrieb der Glücksspielstätte über den 30.6.2022 hinaus nicht beabsichtige. Diese Auslegung entspricht überdies dem objektiv feststellbaren Interesse der Beteiligten im Zeitpunkt des Vergleichsschlusses. Dem Antragsgegner war erkennbar daran gelegen, die bestehende Unsicherheit mit Blick auf die damals streitbefangene Auswahlentscheidung am fraglichen Standort dauerhaft zu beseitigen, während die Antragstellerin im Gegenzug das wirtschaftliche Potential des Spielhallenstandorts auf Grundlage der Duldung – trotz ihres Unterliegens im vorangegangenen Auswahlverfahren und unter faktischer (temporärer) „Suspendierung“ der Mindestabstandsregelung in § 3 Abs. 2 Nr. 2 SSpielhG – ausschöpfen konnte und ihr zugleich ein großzügig bemessener Zeitraum zur Abwicklung der im Spielhallenbetrieb wurzelnden vertraglichen Verpflichtungen gewährt wurde. Nur auf Grundlage der Annahme, die Antragstellerin habe sich zu einer Schließung der Spielhalle und damit zu einem Verzicht auf einen neuerlichen Erlaubnisantrag im Anschluss an die Duldungsfrist verpflichtet, erklärt sich die weitere Regelung des Vergleichs, wonach die Vereinbarung einem „neuen Antrag“ (nur) im Falle einer Änderung der Sach- oder Rechtslage „nicht entgegengehalten“ wird. Daraus wird deutlich, dass der Antragstellerin der Weg in ein neues Auswahlverfahren im Grundsatz gerade nicht mehr offenstehen sollte.
Die antragstellerseits präferierte Lesart des Vergleichs – Duldung ihrer Spielhalle bis zum 30.6.2022 bei gleichzeitigem Recht zur Teilnahme an einem sich anschließenden Auswahlverfahren – stellte sich demgegenüber als nahezu einseitiger Verzicht auf die durch den Antragsgegner zu vertretenden öffentlichen Belange (Abstandsregelung) dar, ohne dass die Antragstellerin eine substantielle Gegenleistung zu erbringen gehabt hätte. Dafür, dass eine derart einseitige, in den Worten des Antragsgegners „sinnbefreite“4S. 4 der Beschwerdeerwiderung vom 26.8.2022S. 4 der Beschwerdeerwiderung vom 26.8.2022 Regelung hätte getroffen werden sollen, geben die Beschwerdebegründung und der Akteninhalt nichts her.
Bei dieser Sachlage geht zugleich das Beschwerdevorbringen fehl, es handele sich bei Ziffer 1 Satz 4 des Vergleichs um eine rein deklaratorische Regelung. Für die Antragstellerin sei stets „selbstverständlich“ gewesen, dass sie nach dem 30.6.2022 einen neuen Erlaubnisantrag stellen könne. Da ein solcher Antrag für sie aber nur einen Sinn ergebe, wenn die Ausgangslage der neu zu treffenden Auswahlentscheidung eine andere sei als diejenige zum Zeitpunkt der damaligen Ablehnungsentscheidung, sei ihr die Klarstellung wichtig gewesen, dass der Vergleich einem neuen Antrag bei einer Änderung der Sach- und Rechtslage nicht entgegengehalten werde. Dieser Einwand überzeugt schon deswegen nicht, weil die ihm zugrundeliegende Prämisse, ein neuerlicher Erlaubnisantrag stehe der Antragstellerin „selbstverständlich“ zu – wie gezeigt – nicht zutrifft, da sonst die Verpflichtung, die Spielhalle zu schließen, letztlich leerliefe. Im Übrigen dürfte der vorgetragenen (damaligen) Befürchtung der Antragstellerin, der Antragsgegner könne aus dem Vergleich in einem (hypothetischen) Auswahlverfahren Schlussfolgerungen zu ihren Lasten ziehen, durch die Regelung in Ziffer 1 Satz 5 aus objektiver Sicht hinreichend vorgebeugt worden sein.
Es bedarf in diesem Zusammenhang überdies keiner Nachfrage beim Antragsgegner zur Erläuterung seiner Einlassung, verschiedentlich Vergleiche geschlossen zu haben, in denen dem Spielhallenbetreiber die Option eines neuerlichen Erlaubnisantrags zugestanden worden sei. Der Inhalt eines Prozessvergleichs hängt immer vom jeweiligen Streitgegenstand und der Ausgestaltung bzw. dem Maß der beiderseitigen Erfolgsaussichten ab. Dem Antragsgegner kann nicht abverlangt werden, Vergleiche ungeachtet der konkreten Umstände nur nach Maßgabe eines einheitlichen Rasters abzuschließen.
3. Wie das Verwaltungsgericht weiter zutreffend angenommen hat, liegt keine Änderung der Sach- oder Rechtslage im Verständnis der Ziffer 1 Satz 4 des Vergleichs vom 3.11.2020 vor, die die Antragstellerin gleichwohl dazu berechtigen würde, sich für die verfahrensgegenständliche Spielhalle um eine Erlaubnis ab dem 1.7.2022 zu bewerben.
Was die Beschwerdebegründung dem entgegenhält, überzeugt nicht.
a) In Bezug auf den anzulegenden Maßstab führt die Antragstellerin aus, der Beschluss vom 12.8.2022 überspanne die Anforderungen an eine „geänderte“ Sach- oder Rechtslage. Im Unterschied zu § 51 Abs. 1 Satz 1 SVwVfG gehe es fallbezogen nicht um die Wiederaufnahme eines abgeschlossenen Verwaltungsverfahrens, sondern um einen neuen Antrag, der sich auf einen anderen Zeitraum beziehe. Der Vergleich enthalte keine einengenden Anforderungen an eine Änderung der Sach- und Rechtslage. Es genüge, dass sich die tatsächlichen oder rechtlichen Umstände änderten. Sofern man überhaupt konkretisierende Vorgaben für eine „geänderte“ Sach- und Rechtslage machen wolle, wären – so die Antragstellerin weiter – jedenfalls sämtliche Tatsachen und Regelungen relevant, die sich auf die streitbefangene Entscheidung über die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis auswirken könnten.
Dieser Ansatz überzeugt nicht. Der maßgebliche Vergleich wurde im November 2020 gerade in Ansehung der Konkurrenz der Antragstellerin und der C… GmbH um den fraglichen, durch den Mindestabstand von 500 m umgrenzten Spielhallenstandort geschlossen. Zwar wurde der gerichtliche Vergleichsvorschlag aus Anlass eines konkreten Erlaubnisverfahrens unterbreitet, wobei die in diesem Zuge zu vergebende Spielhallenerlaubnis bis zum 30.6.2022 befristet war. Ziel des Vergleichs war es jedoch (wie ausgeführt), mit Blick auf den Versagungsgrund aus § 3 Abs. 2 Nr. 2 SSpielhG und die damals anhängigen Klageverfahren auch ohne gerichtliche Entscheidung dauerhaft Rechtssicherheit zu schaffen. Zu diesem Zweck wurde der Antragstellerin eine großzügig bemessene Zeitspanne zur Abwicklung ihres Betriebs zugebilligt, während der sie die wirtschaftlichen Vorteile der Duldung ausnutzen konnte. Zu Recht heißt es in der erstinstanzlichen Entscheidung hierzu, dass das Ziel, Rechtssicherheit zu schaffen, verfehlt würde, wenn jede Änderung der Sach- und Rechtslage, die ein Auswahlverfahren zu beeinflussen imstande sein könnte, geeignet wäre, einen neuen „Bewerbungsanspruch“ der Antragstellerin zu begründen. In Ansehung der unmissverständlichen Verpflichtung, die Spielhalle mit Ablauf der Duldungsfrist zu schließen, sollte der Vergleich der Antragstellerin insbesondere keine „Bewährungsfrist“ eröffnen oder ihr eine „Verbesserung“ ihres Angebots ermöglichen, um ihre Chancen auf Erteilung einer Spielhallenerlaubnis nach Ablauf der Duldung zu erhöhen. Es geht nach der vereinbarten Regelung mit anderen Worten nicht um (rechtliche oder tatsächliche) Änderungen, die die Erfolgsaussicht eines Spielhallenerlaubnisantrags der Antragstellerin in einem (hypothetischen) Auswahlverfahren beträfen, sondern um die vorgelagerte Frage, ob der Vergleich vom 3.11.2020 bereits einem solchen Antrag entgegensteht.
Die Antragstellerin hat durch den Abschluss des Vergleichs, in dem sie sich verpflichtet hat, ihre Spielhalle zu schließen, akzeptiert, dass sie an einem neuen Auswahlverfahren, das infolge der Geltung des Abstandsgebots und des Vorhandenseins einer Bestandsspielhalle im Umkreis von weniger als 500 m für den Zeitraum ab dem 1.7.2022 notwendig wird, nicht mehr teilnimmt. Ausnahmsweise soll ihr ein neuer Erlaubnisantrag unter den Voraussetzungen von Ziffer 1 Satz 4 des Vergleichs möglich bleiben, wenn sich die Sach- und Rechtslage geändert hat. Dabei ergibt sich aus der Natur der Sache, dass neu eintretende Umstände tatsächlicher oder rechtlicher Art eine fallrelevante Änderung der Sach- und Rechtslage nur bewirken können, wenn sie die Tatsache einer Konkurrenzsituation, die den vergleichsweise beendeten Rechtsstreit ausgelöst hatte, in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht entfallen lassen. In rechtlicher Hinsicht wäre dies anzunehmen, wenn das Abstandsgebot außer Kraft gesetzt würde, in tatsächlicher Hinsicht, wenn die zur Zeit des Vergleichsschlusses konkurrierende Bestandsspielhalle ihren im Umkreis von 500 m befindlichen Standort aufgibt und dementsprechend keinen neuen Erlaubnisantrag mehr stellt bzw. aus zwingenden Gründen aus der Bewerberkonkurrenz ausscheidet, etwa weil sie die unabdingbare Grundanforderung der gewerberechtlichen Zuverlässigkeit nicht mehr erfüllt und deshalb von vornherein nicht mehr erlaubnis- bzw. auswahlfähig ist.
b) Nach dieser Maßgabe verfängt das auf eine „geänderte“ Sach- und Rechtslage zielende weitere Vorbringen in der Beschwerdebegründung nicht.
aa) Das gilt zunächst für das zwischenzeitliche Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags 2021. Abgesehen davon, dass der Staatsvertrag auf den 29.10.2020 – und damit auf einen Zeitpunkt vor Abschluss des Prozessvergleichs vom 3.11.2020 – datiert, hat sich die Rechtslage durch Inkrafttreten der Reform fallbezogen nicht entscheidend verändert.
Wie im angefochtenen Beschluss zutreffend ausgeführt, findet insbesondere das Abstandsgebot des § 3 Abs. 2 Nr. 2 SSpielhG unverändert Geltung (vgl. § 25 Abs. 1 GlüStV 2021). Ohne Erfolg bleibt zudem der Verweis der Antragstellerin auf Neuregelungen für Spielhallenbetreiber (etwa das Spielersperrsystem, § 8 ff. GlüStV 2021 und die Sperrdatei, § 23 GlüStV 2021) sowie auf die Änderung des Ordnungswidrigkeitenkatalogs in § 28a GlüStV 2021. Dieser erweiterte Katalog gebe, so die Antragstellerin, der Erlaubnisbehörde ein umfangreicheres Prüfprogramm an die Hand. Insbesondere stelle eine Zuwiderhandlung gegen den nach § 8 Abs. 3 GlüStV 2021 vorgeschriebenen Abgleich mit der Spielersperrdatei einen im Rahmen einer glücksspielrechtlichen Auswahlentscheidung relevanten Umstand dar. Einen solchen Verstoß habe ihre Konkurrentin, die C… GmbH, begangen, wie sich aus Feststellungen des Regierungspräsidiums D… ergebe.
Dieser Vortrag greift nicht durch. Zwar ist nicht auszuschließen, dass der behauptete Verstoß der Konkurrentin – als gegeben unterstellt – im Rahmen einer neuen Auswahlentscheidung von Bedeutung sein könnte. Darauf kommt es auf Grundlage des Prozessvergleichs vom 3.11.2020 jedoch nicht entscheidend an. Wie ausgeführt geht es nach dieser Vereinbarung nicht darum, welche Erfolgsaussichten ein neuerlicher Erlaubnisantrag der Antragstellerin in einem (hypothetischen) Erlaubnisverfahren hätte, sondern alleine um die vorgelagerte Frage, ob ein Auswahlverfahren unter Einbindung der Antragstellerin überhaupt stattzufinden hat, weil Umstände eingetreten sind, die die am Spielhallenstandort bestehende Konkurrenzsituation haben entfallen lassen. Eine derart geänderte Sachlage ergibt sich aus dem diesbezüglichen Beschwerdevorbringen nicht. Insbesondere macht die Antragstellerin selbst nicht geltend und drängt sich nach Lage der Akten auch sonst nicht auf, dass die C… GmbH aufgrund des behaupteten Verstoßes nicht mehr erlaubnis- bzw. auswahlfähig wäre, und daher aus zwingenden Gründen aus der Bewerberkonkurrenz auszusondern wäre.
bb) Stellen Umstände, die zu einer bloßen „Verschiebung“ der Erfolgsaussichten in einem (gedachten) Auswahlverfahren zwischen der Antragstellerin und der C… GmbH um eine Spielhallenerlaubnis führen können, keine veränderte Sach- oder Rechtslage dar, solange die Konkurrenzsituation, die für den Prozessvergleich vom 3.11.2020 ursächlich war, nicht entfallen ist, verfangen zugleich der Hinweis der Antragstellerin auf den Wechsel ihres Geschäftsführers (mit der behaupteten Folge einer „besseren“ Rechtstreue der Antragstellerin in Zukunft), wie auch die in der Beschwerdebegründung im Einzelnen dargestellte „Wohlverhaltensperiode“ durch „gute Betriebsführung“ während der vereinbarten Duldungsfrist nicht. Gleiches gilt für den Einwand, in der Vergangenheit begangene Zuwiderhandlungen müssten eine gewisse Aktualität aufweisen, um als Auswahlkriterium herangezogen werden zu können. Diese Ausführungen haben gemein, dass sie sich auf die Chancen der Antragstellerin in einem neuen – weiterhin durch die Standortkonkurrenz geprägten – Auswahlverfahren beziehen. Der Vergleich sollte indes (wie dargelegt) Rechtssicherheit schaffen und der Antragstellerin insbesondere nicht die Möglichkeit an die Hand geben, sich während der Duldung zu „bewähren“.
Auf die zwischen den Beteiligten kontrovers und zuletzt unter Bezugnahme auf eine Entscheidung des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts5Beschluss vom 2.6.2022 – 4 MB 19/22 –, jurisBeschluss vom 2.6.2022 – 4 MB 19/22 –, juris diskutierte Frage, ob – und wenn ja, unter welchen Umständen – ein Wechsel des Geschäftsführers für die Prognose künftiger Rechtstreue der Antragstellerin als GmbH von Relevanz ist, kommt es bei dieser Sachlage nicht streitentscheidend an.
Gleichwohl sei angemerkt, dass sich aus der erwähnten Entscheidung nichts zu Gunsten der Antragstellerin ergibt. Im dortigen Verfahren war die Erteilung einer Wettvermittlungserlaubnis zugunsten einer GmbH mit der Begründung abgelehnt worden, deren Geschäftsführer erfülle nicht die notwendigen Zuverlässigkeitsvoraussetzungen. Während des Beschwerdeverfahrens betreffend die erstrebte weitere Duldung der Wettvermittlungsstelle bis zur abschließenden Entscheidung über den Erlaubnisantrag wechselte der Geschäftsführer der GmbH. Das Schleswig-Holsteinische Oberverwaltungsgericht hat den Geschäftsführerwechsel unter anderem mit Blick auf § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 Hs. 2 GlüStV 2021 AG SH6Gesetz des Landes Schleswig-Holstein zur Ausführung des Staatsvertrages zur Neuregulierung des Glücksspielwesens in Deutschland vom 2.2.2022Gesetz des Landes Schleswig-Holstein zur Ausführung des Staatsvertrages zur Neuregulierung des Glücksspielwesens in Deutschland vom 2.2.2022, der für das Erlaubnisverfahren der stationären Sportwettvermittlung ausdrücklich vorsieht, dass bei juristischen Personen die vertretungsbefugten Personen die Voraussetzungen der Zuverlässigkeit und Leistungsfähigkeit erfüllen müssen, als Austausch des maßgeblichen Sachverhaltes gewertet und eine Änderung des Streitgegenstands angenommen. Fallbezogen geht es indes nicht um etwaige Konsequenzen eines Geschäftsführerwechsels während eines schwebenden Erlaubnisverfahrens, sondern um die vorgelagerte Frage, ob eine GmbH, die sich als juristische Person im Rahmen eines Prozessvergleichs verpflichtet hat, nach Ablauf der Befristung keinen neuen Erlaubnisantrag zu stellen, infolge eines Wechsels ihres Geschäftsführers das Recht, die Erteilung einer Erlaubnis zu beantragen, zurückerlangt. Für die Entscheidung dieser Frage hat der Beschluss des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts keinen Erkenntniswert.
cc) Daran, dass die genannten Umstände keine Änderung der Sach- bzw. Rechtslage im Sinne der Ziffer 1 Satz 4 des Vergleichs vom 3.11.2020 darstellen, ändert das weitere Vorbringen der Antragstellerin nichts, es habe zwischen ihrem Prozessbevollmächtigten und dem für die damals anhängigen – durch den Vergleich beigelegten – Verfahren zuständigen Berichterstatter anlässlich eines Telefonats im September 2020 Einigkeit bestanden, dass sich die Sachlage mit fortschreitender Zeit im Sinne des Vergleichs ändere, da der Aspekt der Zuverlässigkeit bzw. der Rechtstreue mit zeitlichem Abstand anders zu beurteilen sei, dass das Inkrafttreten des neuen Glücksspielstaatsvertrags eine entscheidende Veränderung der Rechtslage mit sich bringe, und dass Ziffer 1 Satz 4 des Prozessvergleichs ohnehin nur deklaratorischer Natur sei. Eine solche telefonische „Übereinkunft“ würde – ihr Bestehen unterstellt – nicht dazu führen, dass die streitige Klausel ihrem objektiven und unmissverständlichen Bedeutungsgehalt zuwider „weit“ zu verstehen wäre. Das geltend gemachte Telefonat vermag einen übereinstimmenden, über den Wortlaut der Vereinbarung „hinweghelfenden“ Willen der Beteiligten schon deswegen nicht zu begründen, weil der Antragsgegner in das Telefonat nicht eingebunden war, und auch sonst – soweit erkennbar – vor Vergleichsschluss keine Kenntnis davon erlangte.7S. 5 der Beschwerdeerwiderung vom 26.8.2022S. 5 der Beschwerdeerwiderung vom 26.8.2022
Die damit einseitige Erwartung der Antragstellerin, die Klausel sei in ihrem Sinne zu handhaben, trägt im Übrigen nicht die Annahme eines verdeckten, zur Unwirksamkeit des Prozessvergleichs führenden Einigungsmangels (§ 62 Satz 2 SVwVfG i.V.m. § 155 BGB). Denn dafür genügt es nicht, dass eine Vergleichspartei ihrer Erklärung (wie hier) einen Sinn beimisst, der vom objektiven, durch Auslegung nach dem Empfängerverständnis ermittelten Erklärungsgehalt abweicht.8vgl. etwa BGH, Urteil vom 10.6.2016 – V ZR 295/14 –, juris Rn. 14; VGH München, Urteil vom 21.3.2019 – 13 A 18.1676 –, juris Rn. 31vgl. etwa BGH, Urteil vom 10.6.2016 – V ZR 295/14 –, juris Rn. 14; VGH München, Urteil vom 21.3.2019 – 13 A 18.1676 –, juris Rn. 31 Hätte die zum Zeitpunkt des Vergleichsschlusses anwaltlich vertretene Antragstellerin ihre Regelungsvorstellung zum Gegenstand einer verbindlichen Abrede machen wollen, wäre es angesichts der Unvereinbarkeit dieser Vorstellung mit dem objektivem Erklärungsgehalt des Vergleichs vom 3.11.2020 auch in Ansehung des behaupteten Telefonats fallbezogen an ihr gewesen, auf eine entsprechende Änderung des Vergleichstextes hinzuwirken.
dd) Fehl geht schließlich der Einwand, es liege eine geänderte Sach- und Rechtslage vor, weil der Antragsgegner seine Auswahlpraxis umgestellt habe.
Die Antragstellerin führt hierzu aus, angesichts der Gegenstandslosigkeit der Übergangsregelung des § 12 SSpielhG spiele der Aspekt des Bestands- und Vertrauensschutzes für die Auswahlentscheidung – anders als noch im Zuge der im Jahr 2020 „verglichenen“ Gerichtsverfahren – keine Rolle mehr. Der Schwerpunkt habe sich verlagert auf die Erfüllung der Ziele des Saarländischen Spielhallengesetzes bzw. des Glücksspielstaatsvertrags 2021, so dass konkurrierende Bewerber an veränderten Vorgaben zu messen seien. Damit habe sich zugleich die Ausgangslage für die Erteilung einer Erlaubnis geändert. Dass die neuen Auswahlkriterien letztlich auf Art. 12 GG zurückzuführen seien, sei demgegenüber unbeachtlich. Sonst drohe eine Aushöhlung der Ziffer 1 Satz 4 des Prozessvergleichs.
Dem ist nicht zu folgen. Zum einen war für die Beteiligten zum Zeitpunkt des Vergleichsschlusses ohne Weiteres absehbar, dass die Übergangsregelung ihre Bedeutung als Auswahlkriterium einbüßen würde. Zum anderen verkennt die Antragstellerin, dass die uneingeschränkte Fortdauer der „alten“ Auswahlkriterien kein für den Bestand des Prozessvergleichs maßgeblicher Umstand sein kann, da der Vergleich sonst von Beginn an mit einem „Verfallsdatum“ versehen gewesen und für den Antragsgegner, dem es gerade um Rechtssicherheit ging, damit erkennbar ohne Wert gewesen wäre. Zudem zielt auch dieser Einwand letztlich auf die Behauptung, die Antragstellerin würde in einem neuen Auswahlverfahren bessere Chancen haben, der indes die Entscheidungsrelevanz fehlt, da die Standortkonkurrenz als Geschäftsgrundlage des Prozessvergleichs nicht in Wegfall geraten ist.
III.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf den §§ 63 Abs. 2, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG i.V.m. den Empfehlungen der Nrn. 1.5 und 54.1 der Empfehlungen des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.
Fußnoten

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 33i GewO
§ 28 SVwVfG
§ 28a GlüStV
§ 1 SSpielhG
§ 38 GmbHG
§ 28 VwVfG
§ 23 GlüStV
§ 155 BGB
§ 12 SSpielhG
§ 2 Abs. 1 SSpielhG
§ 12 Abs. 2 SSpielhG
§ 3 Abs. 2 SSpielhG
§ 1 Abs. 1 SSpielhG
§ 3 Abs. 2 Nr. 2 SSpielhG
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 28 Abs. 1 SVwVfG
§ 13 Abs. 2 Satz 1 SVwVfG
§ 13 Abs. 1 Nr. 4 SVwVfG
§ 51 Abs. 1 Satz 1 SVwVfG
§ 25 Abs. 1 GlüStV
§ 8 ff. GlüStV
§ 8 Abs. 3 GlüStV
§ 62 Satz 2 SVwVfG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 63 Abs. 2, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG
Art. 12 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 L 742/22
1 K 1776/19
1 K 1777/19
1 K 732/22
1 K 734/22
1 B 165/22
V ZR 295/14
13 A 18.16