Oberverwaltungsgericht des Saarlandes (Saarland, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2026-02-11, Aktenzeichen 1 B 127/25
ECLI: ECLI:DE:OVGSL:2026:0211.1B127.25.00

Tenor:
Verfahrensgang
Die Beschwerde des Antragsgegners gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts des Saarlandes vom 22. Juli 2025 – 6 L 539/24 – wird zurückgewiesen.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 7.500 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin, eine in Malta ansässige Sportwettveranstalterin, wendet sich im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes gegen die ihr im Zusammenhang mit der Versagung einer Betriebserlaubnis aufgegebene Verpflichtung, dafür Sorge zu tragen, dass in der unter der Anschrift D-Straße in D-Stadt durch die Beigeladene betriebenen Wettvermittlungsstelle keine Sportwetten mehr an sie vermittelt werden.
Die streitgegenständliche Wettvermittlungsstelle befindet sich 29 m (Luftlinie) entfernt von einer weiteren – nicht bestandskräftig genehmigten – Wettvermittlungsstelle am Standort E-Straße in D-Stadt (Betreiberin: F.; Wettveranstalterin: G.), für die im November 2020 ein Erlaubnisantrag gestellt wurde (im Folgenden: konkurrierende Wettvermittlungsstelle).
Einen früheren, im Jahr 2021 (noch) durch die H. für die streitgegenständliche Wettvermittlungsstelle gestellten Erlaubnisantrag lehnte der Antragsgegner mit Bescheid vom 20. Mai 2022 im Wesentlichen mit der Begründung ab, der Standort befinde sich innerhalb des gesetzlichen Mindestabstands (§ 11 Abs. 9 Satz 1 AG GlüStV-Saar1Saarländisches Gesetz zur Ausführung des Staatsvertrages zur Neuregulierung des Glücksspielwesens in Deutschland v. 20.6.2012, ABl. I 2012, S. 156, m. Änd.Saarländisches Gesetz zur Ausführung des Staatsvertrages zur Neuregulierung des Glücksspielwesens in Deutschland v. 20.6.2012, ABl. I 2012, S. 156, m. Änd.) zu der konkurrierenden Wettvermittlungsstelle. Diese sei vorrangig zu erlauben, da für sie – anders als für den verfahrensgegenständlichen Standort – zum Stichtag des § 11 Abs. 10 AG GlüStV-Saar (21. August 2021) ein vollständiger Antrag vorgelegen habe.2Gegen den Ablehnungsbescheid vom 20.5.2022 sowie gegen die taggleich zugunsten der Konkurrenz ergangene Erlaubnisentscheidung beschritten die Beigeladene und die H. den Klageweg.Gegen den Ablehnungsbescheid vom 20.5.2022 sowie gegen die taggleich zugunsten der Konkurrenz ergangene Erlaubnisentscheidung beschritten die Beigeladene und die H. den Klageweg.
Mit Bescheid vom 10. Oktober 2022 erließ der Antragsgegner eine sofort vollziehbare Betriebsuntersagung in Bezug auf die Wettvermittlungsstelle in der D-Straße.
Antragsgemäß ordnete das Verwaltungsgericht des Saarlandes mit Beschluss vom 21. Februar 2023 – 6 L 1447/22 – die aufschiebende Wirkung der hiergegen durch die Beigeladene erhobenen Klage (6 K 1426/22) an und führte aus, die Erlaubnisversagung vom 20. Mai 2022, auf die die Betriebsuntersagung vom 10. Oktober 2022 maßgeblich zurückgehe, sei rechtswidrig. Die zugunsten der konkurrierenden Wettvermittlungsstelle ergangene Entscheidung sei ohne das zur Bewältigung der Standortkollision erforderliche Auswahlverfahren ergangen. Zum Zeitpunkt der Behördenentscheidung am 20. Mai 2022 hätten für beide Wettvermittlungsstellen vollständige und damit entscheidungsreife Anträge vorgelegen, so dass eine Auswahlentscheidung zu treffen gewesen wäre. Aus § 11 Abs. 10 AG GlüStV-Saar ergebe sich nichts anderes, da der Antrag der konkurrierenden G. zum gesetzlich geregelten Stichtag (21. August 2021) – anders als der Antragsgegner meine – nicht vollständig gewesen sei. Es habe an der fristgerechten Vorlage des nach § 11 Abs. 6 Satz 1 Nr. 2 AG GlüStV-Saar erforderlichen Wettvermittlungsvertrages gefehlt. Daran, dass der Antrag damit nicht nach § 11 Abs. 10 AG GlüStV-Saar zu bewilligen sei, ändere der Umstand nichts, dass der Antragsgegner der Veranstalterin G. eine Nachfrist zur Vorlage des Vertrags gesetzt und ihr mitgeteilt habe, dass ihr durch die Verzögerung kein Nachteil entstehe.
Nachdem die der H. erteilte Erlaubnis zur Veranstaltung von Sportwetten widerrufen worden war, wurde der durch diese Gesellschaft gestellte Antrag auf Erteilung der Betriebserlaubnis für die verfahrensgegenständliche Wettvermittlungsstelle im August 2023 zurückgenommen.
Bereits im Juni 2023 beantragte die Antragstellerin für den Standort D-Straße eine Betriebserlaubnis zu Gunsten der Beigeladenen.
Mit nunmehr streitgegenständlichem Bescheid vom 29. Februar 2024 (Az. SG 1.5 – IB 06) wurde dieser Antrag abgelehnt (Ziff. 1) und der Antragstellerin aufgegeben, dafür zu sorgen, dass die Beigeladene dort keine Sportwetten mehr an sie vermittelt (Ziff. 2). Zur Begründung heißt es unter anderem, es sei unter Berücksichtigung der mit Beschluss vom 21. Februar 2023 geäußerten Rechtsansicht des Verwaltungsgerichts eine erneute Entscheidung über die Konkurrenzsituation zu treffen. Die der Konkurrentin am 20. Mai 2022 erteilte Betriebserlaubnis werde der Antragstellerin nicht entgegengehalten. Die Erlaubnis werde indes erneut an die G. für die konkurrierende Wettvermittlungsstelle in der E-Straße erteilt. Diese habe mit Posteingang am 14. Oktober 2021 vollständige Antragsunterlagen vorgelegt. Die vormalige Antragstellerin H. habe demgegenüber für den Standort D-Straße bis zur Rücknahme ihres Antrags die erforderliche baurechtliche Genehmigung nicht eingereicht, so dass dieser Antrag nicht genehmigungsfähig gewesen sei. Auch ungeachtet des vorangegangenen Erlaubnisverfahrens habe die Antragstellerin keinen Anspruch auf die begehrte Erlaubnis. Denn für den konkurrierenden Standort seien deutlich früher (14. Oktober 2021) als für die streitgegenständliche Wettvermittlungsstelle vollständige Unterlagen vorgelegt worden. Die Antragstellerin habe die nach § 11 Abs. 6 Satz 1 Nr. 6 AG GlüStV-Saar erforderliche baurechtliche Genehmigung über die Nutzung der fraglichen Räume in der D-Straße als Wettvermittlungsstelle – dabei komme es, so der Antragsgegner, auf den Bauschein der D-Stadt vom 25. Juni 2013 an – auf Aufforderung letztlich erst mit Stellungnahme vom 12. September 2023 vorgelegt. Andere Kriterien als die Vollständigkeit der Antragsunterlagen seien fallbezogen nicht heranzuziehen. Zum einen gebe es für die Auflösung einer durch das Abstandsgebot ausgelösten Konkurrenzsituation zwischen zwei Wettvermittlungsstellen, für die erst nach dem 21. August 2021 vollständige Unterlagen vorgelegt worden seien, weder im Glücksspielstaatsvertrag 2021 noch im saarländischen Ausführungsgesetz Vorgaben. Zum anderen könnte auch unter Zugrundelegung von hilfsweise aus anderen Bereichen des Glücksspielrechts herangezogenen Vorgaben keine Entscheidung zugunsten der Antragstellerin getroffen werden. Über die Qualität der Betriebsführung und das rechtstreue Verhalten der Antragstellerin könne keine verlässliche Aussage getroffen werden. Da für die konkurrierenden Glücksspielstätten erstmals eine Erlaubnis beantragt werde, könne auf das Alter der Ersterlaubnis als Auswahlkriterium ebenfalls nicht abgestellt werden.
Mit weiterem Bescheid vom 29. Februar 2024 (Az. SG 1.5 – TI 10) hob der Antragsgegner die der G. unter dem 20. Mai 2022 erteilte Erlaubnis auf. Zugleich sprach er ihr (erneut) die Erlaubnis aus, in der E-Straße eine Wettvermittlungsstelle durch die F. zu betreiben.
Gegen beide Bescheide vom 29. Februar 2024 wurde Klage erhoben.3Erstinstanzlich anhängig unter den Az. 6 K 392/24 bzw. 6 K 520/24.Erstinstanzlich anhängig unter den Az. 6 K 392/24 bzw. 6 K 520/24.
Im April 2024 hat die Antragstellerin das Verwaltungsgericht um einstweiligen Rechtsschutz ersucht und beantragt, die aufschiebende Wirkung ihrer Klage gegen Ziff. 2 des Ablehnungsbescheides vom 29. Februar 2024 anzuordnen.
Diesem Antrag hat das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 22. Juli 2025 – 6 L 539/24 – entsprochen. Die der angefochtenen Regelung, die Antragstellerin habe dafür zu sorgen, dass in der streitgegenständlichen Wettvermittlungsstelle keine Sportwetten mehr an sie vermittelt werden, zugrunde liegende Entscheidung, der Antragstellerin die Erlaubnis zum Betrieb der Wettvermittlungsstelle durch die Beigeladene zu versagen, sei ihrerseits rechtswidrig. Der saarländische Gesetzgeber habe es unter Verstoß gegen den Gesetzesvorbehalt versäumt, die Kriterien für eine Auswahl unter mehreren, innerhalb des Mindestabstands befindlichen Wettvermittlungsstellen, für die erst nach dem 21. August 2021 vollständige Unterlagen vorgelegt worden seien, selbst festzulegen. Damit fehle es an einem chancengleich ausgestalteten und verfassungsrechtlichen Anforderungen genügenden Auswahlverfahren. Davon abgesehen spreche vieles dafür, dass die Annahme des Antragsgegners, die Antragstellerin habe erst mit Vorlage des Bauscheins vom 25. Juni 2013 im September 2023 vollständige Unterlagen eingereicht, auch in der Sache nicht tragfähig sei. Die baurechtliche Zulässigkeit der Wettvermittlungsstelle in der D-Straße lasse sich anhand der – bereits früher eingereichten – Baugenehmigung vom 6. Oktober 2015 hinreichend beurteilen. Die Vorlage der gleichwohl angeforderten baurechtlichen Genehmigungen vom 25. Juni 2023 und 24. Mai 2012 dürfte sich als entbehrlich darstellen.
Gegen diesen Beschluss, der ihm taggleich zugestellt wurde, hat der Antragsgegner am 5. August 2025 Beschwerde erhoben, die er am 20. August 2025 begründet hat.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Beschwerde bleibt in der Sache ohne Erfolg.
Die in der Beschwerdebegründung vom 20. August 2025 dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat als Beschwerdegericht gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, führen nicht zu einer Änderung der erstinstanzlichen Entscheidung.
a) Ohne Erfolg bleibt zunächst der Einwand des Antragsgegners, es sei mit Blick auf die Chronologie des Verwaltungsverfahrens anzuzweifeln, ob ein Auswahlverfahren überhaupt erforderlich gewesen sei. Er weist darauf hin, dass der Antrag der Konkurrentin bereits mit Vorlage des Wettvermittlungsvertrags am 29. September (E-Mail) bzw. 14. Oktober 2021 (postalischer Eingang) komplett gewesen sei, wohingegen der für die Beigeladene zuvor durch die H. gestellte Erlaubnisantrag zunächst unvollständig gewesen und später zurückgenommen worden sei. Einen neuen Antrag habe die Antragstellerin erst mit Schreiben vom 22. Juni 2023 gestellt. Dieser Antrag sei indes anfangs nicht vollständig gewesen. Ungeachtet der Frage, ob die im Antragsverfahren zunächst eingereichten Baugenehmigungen im Lichte des § 11 Abs. 6 Satz 1 Nr. 5 AG GlüStV-Saar ausreichend seien, sei festzuhalten, dass die Antragstellerin erst am 20. Juli 2023 die nach § 11 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1-3 AG GlüStV-Saar erforderliche Erklärung nachgereicht habe.
Dieses Vorbringen überzeugt nicht.
Wie das Verwaltungsgericht unwidersprochen festgehalten hat, lagen dem Antragsgegner zum Zeitpunkt seiner (Auswahl-)Entscheidung am 29. Februar 2024 hinsichtlich der Wettvermittlungsstellen D-Straße und E-Straße in D-Stadt zwei miteinander konkurrierende, sich wegen der Mindestabstandsregelung des § 11 Abs. 9 Satz 1 AG GlüStV-Saar gegenseitig grundsätzlich ausschließende Erlaubnisanträge vor. Keine dieser Glücksspielstätten war bestandskräftig genehmigt, nachdem der Antragsgegner die ursprünglich der konkurrierenden Wettveranstalterin erteilte Betriebserlaubnis vom 20. Mai 2022 infolge des vorangegangenen gerichtlichen Eilverfahrens aufgehoben hatte. Wie der Antragsgegner in der Beschwerde4S. 4 des Schriftsatzes v. 20.8.2025S. 4 des Schriftsatzes v. 20.8.2025 zu Recht ausgeführt hat, stellt die der Antragstellerin entgegengehaltene verzögerte Vorlage der „richtigen“ Baugenehmigung im Verwaltungsverfahren – die Berechtigung dieses Einwands unterstellt – für sich genommen jedenfalls keinen Ausschlussgrund für die begehrte Erlaubnis dar. Gab es demnach im Zeitpunkt der Behördenentscheidung zwei grundsätzlich erlaubnisfähige, entscheidungsreife Anträge, so ist dem Verwaltungsgericht darin beizupflichten, dass es eines chancengleich ausgestalteten und verfassungsrechtlichen Anforderungen genügenden Auswahlverfahrens bedurfte, um die Konkurrenzsituation aufzulösen.5vgl. für das Spielhallenrecht: Senatsbeschl. v. 13.12.2018 – 1 B 248/18 – Rn. 50, jurisvgl. für das Spielhallenrecht: Senatsbeschl. v. 13.12.2018 – 1 B 248/18 – Rn. 50, juris
b) Die Beschwerde zieht die tragende Erwägung des Verwaltungsgerichts, dass die mit Bescheid vom 29. Februar 2024 getroffene Auswahlentscheidung diesen Anforderungen nicht gerecht wird, nicht durchgreifend in Zweifel.
Das Instanzgericht hat seine Ansicht, die Auswahlentscheidung sei rechtsfehlerhaft ergangen, maßgeblich auf die Annahme gestützt, dem saarländischen Ausführungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag lasse sich unter Verstoß gegen den Grundsatz des Gesetzesvorbehalts nicht entnehmen, nach welchen Kriterien die verfahrensgegenständliche Abstandskollision zwischen erst nach dem 21. August 2021 vollständig beantragten Wettvermittlungsstellen aufzulösen sei. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts erschöpfe sich der Vorbehalt des Gesetzes nicht in der Forderung einer gesetzlichen Grundlage für Grundrechtseingriffe. Er verlange vielmehr, dass der Gesetzgeber alle wesentlichen Fragen selbst entscheide, wobei sich die erforderliche gesetzliche Regelungsdichte anhand des Sachbereichs und der Art des Regelungsgegenstandes beurteile. Bei Auswahlentscheidungen müsse der Gesetzgeber selbst die Voraussetzungen bestimmen, unter denen der Zugang zu eröffnen bzw. zu versagen sei, und er müsse ein rechtsstaatliches Verfahren bereitstellen, um die Auswahl durchzuführen. Je intensiver die Auswirkungen auf die Grundrechtsbetroffenheit seien, desto detaillierter müsse die Regelung des Gesetzgebers sein. Nach dieser Maßgabe wäre der Gesetzgeber nicht zuletzt mit Blick auf die gebotene Transparenz und Rechtssicherheit gehalten gewesen, zumindest die maßgeblichen Parameter für die Auswahlentscheidung zwischen zwei („neuen“) Wettvermittlungsstellen zu treffen, zumal es sich bei der Auswahl unter mehreren Wettvermittlungsstellen, die in Abstandskonkurrenz zueinanderstehen, für die unterlegene Seite um einen gewichtigen Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG sowie (im Falle eines grenzüberschreitenden Bezuges) in die unionsrechtlich garantierte Dienstleistungs- oder Niederlassungsfreiheit handele. Der saarländische Gesetzgeber habe die Auswahl in § 11 Abs. 10 Nr. 1 bis 5 AG GlüStV-Saar gleichwohl nur in Bezug auf solche Wettvermittlungsstellen geregelt, für die bis zum 21. August 2021 entscheidungsreife Anträge vorgelegt worden seien. Nach dieser Vorschrift entscheide unter mehreren möglichen Standorten grundsätzlich das Los. Für später auftretende Konkurrenzsituationen (wie hier) gebe es weder eine ausdrückliche gesetzliche Regelung noch lasse sich dem Gesetz ansonsten ein Anknüpfungspunkt für die zu treffende Auswahl ableiten. Zwar habe das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss zum Saarländischen Spielhallengesetz vom 7. März 20176BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017 – 1 BvR 1314/12 u.a. – jurisBVerfG, Beschl. v. 7.3.2017 – 1 BvR 1314/12 u.a. – juris einen Verstoß gegen den Gesetzesvorbehalt abgelehnt, obwohl das Gesetz eine ausdrückliche Regelung der Auswahlentscheidung zwischen zwei Bestandsspielhallen nicht enthalten habe. Maßgebend sei dabei jedoch gewesen, dass sich die wesentlichen Parameter der Auswahlentscheidung, etwa die Amortisierbarkeit getätigter Investitionen, dem Spielhallengesetz gleichwohl entnehmen ließen, insbesondere auf die Härtefallregelung in § 12 Abs. 2 SSpielhG a.F. habe zurückgegriffen werden können. Vergleichbare Regelungen enthalte das maßgebliche Ausführungsgesetz indes nicht.
Was die Beschwerde dem entgegenhält, verfängt nicht. Der Antragsgegner führt alleine aus, das Verwaltungsgericht habe außer Acht gelassen, dass sich § 11 Abs. 10 AG GlüStV-Saar in Zusammenschau mit der amtlichen Gesetzesbegründung durchaus entnehmen lasse, dass und welche qualitativen Unterschiede für die Auswahl zwischen zwei Konkurrenten relevant seien. So habe der Gesetzgeber klargestellt, dass
„zunächst die qualitativen Voraussetzungen für das Betreiben einer Wettvermittlungsstelle, die in den Absätzen 5, 6 und 8 normiert sind, und die Abstandsregelung des Absatzes 9 Satz 2 abgeprüft werden, bevor die in Absatz 9 Satz 1 geregelte Mindestabstandsregelung zur Anwendung gelangt. Hierdurch wird sichergestellt, dass das im Fall von Standortkollisionen im Grundsatz vorgesehene Losverfahren nur dann zur Anwendung gelangt, wenn die Entscheidung für bzw. gegen einen Erlaubnisantrag nicht aufgrund qualitativer Aspekte getroffen werden kann.“7LT-Drs. 16/1525 v. 2.12.2020, S. 16LT-Drs. 16/1525 v. 2.12.2020, S. 16
Danach sei, so der Antragsgegner, die Prüfung konkurrierender Anträge (zunächst) anhand der Kriterien des § 11 Abs. 5, 6 und 8 AG GlüStV-Saar vorzunehmen. Diese Prüfung, die der Anwendung des Mindestabstandsgebotes vorgelagert sei, ergebe regelmäßig, dass ein qualitativer Unterschied zwischen Erlaubnisanträgen bestehe. So liege der Fall auch hier. Die Antragstellerin sei durch die verzögerte Vorlage des angeforderten Bauscheins vom 25. Juni 2013 ihrer Mitwirkungsobliegenheit nicht im gleichen Maße nachgekommen wie ihre Konkurrentin. Für den der Anwendung des Mindestabstandsgebotes vorgelagerten qualitativen Vergleich der um die Betriebserlaubnis konkurrierenden Bewerberinnen folge daraus, dass die Konkurrentin G. auch künftig erforderliche Mitwirkungshandlungen zügiger und umfassender erbringen werde als die Antragstellerin, mithin vorzugswürdig sei. Doch selbst wenn man dem nicht folgen wolle, „ermögliche“, so der Antragsgegner, das Prioritätsprinzip eine sachgerechte Auflösung der Konkurrenzsituation zu Lasten der Antragstellerin. Denn diese habe – wie näher ausgeführt wird – erst zu einem späteren Zeitpunkt als ihre Konkurrentin vollständige und damit bescheidungsreife Unterlagen vorgelegt.
Dieser Einwand verfängt nicht.
Zwar geht der Antragsgegner zu Recht davon aus, dass der Gesetzesvorbehalt nicht verlangt, dass sich die erforderlichen Vorgaben ohne Weiteres und unmittelbar aus dem Wortlaut des Gesetzes ergeben. Vielmehr genügt es, dass sie sich mit Hilfe allgemeiner Auslegungsmethoden erschließen lassen, insbesondere aus dem Zweck oder dem Sinnzusammenhang einer Regelung.8BVerfG, Beschl. v. 12.6.1990 – 1 BvR 355/86 – Rn. 65, jurisBVerfG, Beschl. v. 12.6.1990 – 1 BvR 355/86 – Rn. 65, juris Anders als die Beschwerde meint, lässt sich § 11 Abs. 10 AG GlüStV-Saar (auch) in Zusammenschau mit der Gesetzesbegründung jedoch nicht dahingehend verstehen, dass der Gesetzgeber anordnen wollte, dass durch das Abstandsgebot ausgelöste Konkurrenzsituationen für Anträge, die erst nach dem gesetzlich normierten Stichtag gestellt bzw. entscheidungsreif waren, dahingehend zu lösen sind, dass ein wertender Vergleich der Anträge bzw. der Antragstellerinnen anhand der qualitativen Kriterien des § 11 Abs. 5, 6 und 8 AG GlüStV-Saar vorzunehmen ist.
Zum einen begegnet es erheblichen Bedenken, die Vorschrift des § 11 Abs. 10 AG GlüStV-Saar, die ihren zeitlichen Geltungsanspruch ausdrücklich fixiert (Anträge bis 21. August 2021), contra legem auf später auftretende Konkurrenzsituationen übertragen zu wollen. Wie sich aus der Gesetzesbegründung ergibt, zielte der Normgeber mit dieser Regelung alleine darauf ab, Konflikte zwischen damals „bereits bestehenden Wettvermittlungsstellen“ zu lösen, die zwar nicht erlaubt, aber geduldet waren. Dass auch nach dem Stichtag weitere Abstandskollisionen durch neu beantragte bzw. erst später „entscheidungsreif gemachte“ Wettvermittlungsstellen auftreten könnten, hatte der Gesetzgeber nicht im Blick.
Zudem überzeugt die Annahme des Antragsgegners nicht, § 11 Abs. 10 AG GlüStV-Saar gebiete zunächst einen wertenden Vergleich zwischen zwei konkurrierenden Anträgen, bevor die Mindestabstandsregelung Anwendung finde. Schon aus dem Wortlaut der Vorschrift ergibt sich, dass die Behörde konkurrierende Anträge zunächst darauf zu prüfen hat, ob sie für sich genommen, also ungeachtet der Mindestabstandsregelung, genehmigungsfähig sind. Ergibt diese Prüfung, dass ausschließlich die Erlaubnisvoraussetzung des § 11 Abs. 9 Satz 1 AG GlüStV-Saar nicht erfüllt ist, ist eine Auswahlentscheidung nach Maßgabe des § 11 Abs. 10 AG GlüStV-Saar (grundsätzlich Losentscheid) zu treffen. Nichts anderes meint die Gesetzesbegründung, wenn sie davon spricht, dass das Losverfahren nur Anwendung findet, wenn eine Entscheidung für bzw. gegen einen Antrag nicht aufgrund „qualitativer Aspekte“ getroffen werden kann. Für einen wertenden Vergleich konkurrierender Anträge dahingehend, wer die Voraussetzungen des § 11 Abs. 5, 6 und 8 AG GlüStV-Saar „besser“ erfüllt, gibt die Norm keinen Anhalt.
Auch sonst vermag der Senat dem zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrags erlassenen Landesgesetz keine belastbaren Anhaltspunkte dafür zu entnehmen, anhand welcher Kriterien die Auswahl zwischen zwei Wettvermittlungsstellen zu treffen ist, für die erst nach dem Stichtag entscheidungsreife Anträge vorliegen. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht festgehalten, dass eine der Härtefallregelung des § 12 Abs. 2 SSpielhG a.F. vergleichbare Regelung, die zur Konturierung der Auswahlkriterien herangezogen werden könnte, fehlt. § 11 Abs. 9 Satz 3 AG GlüStV-Saar, der eine Ausnahme vom Mindestabstand „unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse“ zulässt, dient dem Ausgleich unbilliger Härten, wenn besondere örtliche Umstände, etwa eine ungewöhnliche „räumliche Abtrennung“ einer Wettvermittlungsstelle, vorliegen, die die abstrakte gesetzliche Abstandsregelung nicht im Blick haben konnte. Die erfassten Fallgestaltungen zeichnen sich nach dem Willen des Gesetzgebers dadurch aus, dass die Ausnahme von der Abstandsvorgabe dem Schutzzweck der Vorschrift – Suchtprävention, Kinder- und Jugendschutz – nicht zuwiderläuft.9Senatsbeschl. v. 12.12.2023 – 1 B 19/23 – Rn. 34, juris m.w.N.Senatsbeschl. v. 12.12.2023 – 1 B 19/23 – Rn. 34, juris m.w.N. Aufgrund dieser spezifischen Stoßrichtung eignet sich die Ausnahmeregelung erkennbar nicht als Kriterium für die Auflösung eines „normalen“ Abstandskonfliktes zwischen zwei Wettvermittlungsstellen, zumal die Gesetzesbegründung für eine solche Übertragung keine Stütze bietet.
Für die Richtigkeit der erstinstanzlichen Annahme, dass der Landesgesetzgeber es unter Verstoß gegen die Anforderungen des Gesetzesvorbehalts versäumt hat, die für die Auswahlentscheidung maßgeblichen Kriterien selbst zu bestimmen, spricht schließlich, dass das Bundesverfassungsgericht in seiner Spielhallen-Entscheidung auf überzeugende Weise einen Zusammenhang hergestellt hat zwischen Vorbehalt des Gesetzes und Bestimmtheitsgrundsatz. So heißt es im bereits zitierten Beschluss vom 7. März 2017, aus einer Zusammenschau mit dem Bestimmtheitsgrundsatz ergebe sich, dass die gesetzliche Regelung umso detaillierter ausfallen müsse, je intensiver die Auswirkungen auf die Grundrechtsausübung der Betroffenen seien. Es reiche aus, wenn eine Regelung so gefasst sei, dass sich im Wege der Auslegung bestimmen lasse, ob die Voraussetzungen für die vorgesehene Rechtsfolge erfüllt seien. Verbleibende Ungewissheiten dürften indes schon aus Gründen der gebotenen Bestimmtheit einer Regelung nicht so weit gehen, dass die Vorhersehbarkeit und Justiziabilität des Handelns der durch die Normen ermächtigten staatlichen Stellen gefährdet seien.10BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017 – 1 BvR 1314/12 u.a. – Rn. 182, 125, jurisBVerfG, Beschl. v. 7.3.2017 – 1 BvR 1314/12 u.a. – Rn. 182, 125, juris
Dass die Vorgaben des AG GlüStV-Saar für nach dem Stichtag zu bewältigende Abstandskollisionen solche Unsicherheiten mit sich bringen, zeigt der hier zu beurteilende Fall exemplarisch. Während der Antragsgegner noch mit Bescheid vom 29. Februar 2024 ausgeführt hat, andere Kriterien als der Zeitpunkt vollständiger Antragsunterlagen könnten „nicht herangezogen werden“ und nur „hilfsweise“ auf das „rechtstreue Verhalten“ der Antragstellerin als qualitatives Kriterium zu sprechen kam,11S. 9 des Bescheids v. 29.2.2024S. 9 des Bescheids v. 29.2.2024 heißt es in der Beschwerdebegründung vom 20. August 2025 in Umkehr dieser Reihenfolge primär, die Antragstellerin könne mit ihrem Antrag wegen der sich – so der Antragsgegner – in der verzögerten Vorlage der geforderten Baugenehmigung vom 25. Juni 2013 manifestierenden geringeren Mitwirkungsbereitschaft nicht zum Zuge kommen. Weiter ist ausgeführt, selbst wenn man dem nicht folge, „ermögliche“ eine Entscheidung nach dem Prioritätsprinzip eine sachgerechte Auflösung der Konkurrenzsituation zu Lasten der Antragstellerin. Zwar mag es sich fallbezogen angeboten haben, die genannten Auswahlgesichtspunkte (Prioritätsprinzip, Rechtstreue) wechselweise zu bemühen, zumal beide Kriterien aus Sicht des Antragsgegners eine Auswahlentscheidung zugunsten der konkurrierenden Wettvermittlungsstelle zur Folge hätten. Zwingend ist dieser Ergebnisgleichlauf jedoch nicht, so dass durchaus die Frage aufgeworfen ist, wie der Antragsgegner mit einer Fallgestaltung umgehen würde, in der der früher vollständige Antrag nicht zugleich der (nach seinem Dafürhalten) qualitativ „bessere“ ist. Damit ist die Vorhersehbarkeit staatlichen Handelns in erheblichem Maße berührt.
c) Zeigt die Beschwerde nach alledem keine durchgreifenden Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Einschätzung auf, dass der Gesetzgeber es unter Verstoß gegen den Grundsatz des Gesetzesvorbehalts unterlassen hat, jenseits des zeitlich begrenzten Anwendungsbereichs des § 11 Abs. 10 AG GlüStV-Saar die Kriterien für eine Auswahlentscheidung zwischen zwei konkurrierenden Wettvermittlungsstellen selbst zu bestimmen, so stellt sich die auf dieser defizitären Rechtslage fußende Auswahlentscheidung des Antragsgegners als rechtswidrig dar.12ebenso etwa OVG Niedersachsen, Beschl. v. 4.9.2017 – 11 ME 330/17 – Rn. 8 f., juris, dort zum niedersächsischen Spielhallenrechtebenso etwa OVG Niedersachsen, Beschl. v. 4.9.2017 – 11 ME 330/17 – Rn. 8 f., juris, dort zum niedersächsischen Spielhallenrecht
Es überzeugt bei dieser Sachlage insbesondere nicht, wenn der Antragsgegner die Ergebnisrichtigkeit seiner Entscheidung – wie dargestellt – darauf zu stützen sucht, dass wahlweise eine Auswahl nach dem „Windhundprinzip“ als auch nach dem Kriterium der „besseren“ Rechtstreue zu Lasten der Antragstellerin auszugehen hätte. Hat der Gesetzgeber es versäumt, eine für die Grundrechtsausübung (Art. 12 GG) wesentliche Frage selbst zu regeln, ist es weder Aufgabe der Verwaltungsbehörde noch des Gerichts, das legislative Vakuum durch „eigene“, wenngleich einem verwandten Rechtsgebiet (Spielhallenrecht) entlehnte Auswahlgrundsätze zu füllen. Dass eine der Antragstellerin günstige Auswahlentscheidung nach einem Tätigwerden des Gesetzgebers zumindest nicht ausgeschlossen ist, zeigt sich im Übrigen auch daran, dass sich andere Landesgesetzgeber der Abstandskonkurrenz „neuer“ Wettvermittlungsstellen zugewandt und diese Frage auf unterschiedliche Weise geregelt haben. So sieht etwa § 13 Abs. 14 Satz 4 AG GlüStV NRW13Gesetz des Landes Nordrhein-Westfalen zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages v. 13.11.2012Gesetz des Landes Nordrhein-Westfalen zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages v. 13.11.2012 vor, dass die Erlaubnisbehörde die Auswahl durch Losentscheid vornehmen darf, sofern keine zwingenden rechtlichen Gründe eine andere Auswahlentscheidung gebieten. In § 8 Abs. 4 NGlüSpG14Niedersächsisches Glücksspielgesetz v. 17.12.2007Niedersächsisches Glücksspielgesetz v. 17.12.2007 findet sich demgegenüber als Auswahlkriterium das Gebot der Kapazitätsausschöpfung, hilfsweise ist die Entscheidung nach sachlich gerechtfertigten Gründen zu treffen, die der Erreichung der Ziele des § 1 Abs. 3 NGlüSpG dienen.
Auf die im Beschwerdeverfahren weiter diskutierte Frage, ob die Anforderung (unter anderem) der baurechtlichen Genehmigung vom 25. Juni 2013 zulässig war und ob sich aus dem Zeitpunkt der Vorlage dieser Genehmigung (prognostisch) eine geringere Mitwirkungsbereitschaft der Antragstellerin ableiten lässt,15Dazu, dass Verfehlungen von einigem Gewicht sein sollten, um daraus Rückschlüsse auf das Maß der zu erwartenden Rechtstreue ziehen zu können: Senatsbeschl. v. 13.12.2018 – 1 B 248/18 – Rn. 63, juris, dort zum SpielhallenrechtDazu, dass Verfehlungen von einigem Gewicht sein sollten, um daraus Rückschlüsse auf das Maß der zu erwartenden Rechtstreue ziehen zu können: Senatsbeschl. v. 13.12.2018 – 1 B 248/18 – Rn. 63, juris, dort zum Spielhallenrecht bzw. wann die Erlaubnisanträge der konkurrierenden Sportwettveranstalterinnen im Einzelnen vollständig waren, kommt es damit nicht streitentscheidend an.
d) Der Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes im Sinne der erstinstanzlichen Entscheidung steht schließlich nicht im Wege, dass die Fachgerichte grundsätzlich nicht die Kompetenz haben, parlamentsgesetzliche Bestimmungen von sich aus zu verwerfen bzw. unangewendet zu lassen. Auch wenn der hier festzustellende Verfassungsverstoß, der in einem Unterlassen des Gesetzgebers besteht, die Auswahlkriterien selbst zu regeln, in der Hauptsache nur durch eine verfassungsgerichtliche Vorlage auszuräumen sein mag,16Hat der Gesetzgeber eine vorlagefähige gesetzliche Regelung getroffen, die seinem verfassungsrechtlichen Gesetzgebungs- oder grundrechtlichen Schutzauftrag nicht hinreichend Rechnung trägt (sog. „relatives“ gesetzgeberisches Unterlassen), kann ein tauglicher Vorlagegegenstand im Sinne des Art. 100 Abs. 1 GG gegeben sein, vgl. Müller-Terpitz in: Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG, 65. EL August 2025, § 80 Rn. 121; siehe etwa auch BVerfG, Kammerbeschl. v. 16.1.2013 – 1 BvR 2004/10 – Rn. 21, jurisHat der Gesetzgeber eine vorlagefähige gesetzliche Regelung getroffen, die seinem verfassungsrechtlichen Gesetzgebungs- oder grundrechtlichen Schutzauftrag nicht hinreichend Rechnung trägt (sog. „relatives“ gesetzgeberisches Unterlassen), kann ein tauglicher Vorlagegegenstand im Sinne des Art. 100 Abs. 1 GG gegeben sein, vgl. Müller-Terpitz in: Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG, 65. EL August 2025, § 80 Rn. 121; siehe etwa auch BVerfG, Kammerbeschl. v. 16.1.2013 – 1 BvR 2004/10 – Rn. 21, juris ist fallbezogen gleichwohl vorläufiger Rechtsschutz zu gewähren. Denn diese Entscheidung ist nach den Umständen des Falles im Interesse des effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) geboten.17vgl. z.B. Senatsbeschl. v. 2.9.2024 – 1 B 56/24 – Rn. 49, juris; OVG Hamburg, Beschl. v. 4.3.2014 – 4 Bs 328/13 – Rn. 26, juris, m.w.N.vgl. z.B. Senatsbeschl. v. 2.9.2024 – 1 B 56/24 – Rn. 49, juris; OVG Hamburg, Beschl. v. 4.3.2014 – 4 Bs 328/13 – Rn. 26, juris, m.w.N.
Zwar gehört die durch die Abstandsvorgabe bezweckte Suchtbekämpfung zu den in § 1 Abs. 1 AG GlüStV-Saar, § 1 Satz 1 GlüStV 2021 aufgeführten Zielen und damit zu den zwingenden Gründen des Gemeinwohls, die Eingriffe in Grundrechte rechtfertigen können. Der Senat ist nach dem im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes geltenden Maßstab und in Ansehung des Beschwerdevorbringens indes davon überzeugt, dass sich dem Saarländischen Gesetz zur Ausführung des Staatsvertrages zur Neuregulierung des Glücksspielwesens in Deutschland die von Verfassungs wegen gebotenen Kriterien für die Auflösung der streitgegenständlichen Abstandskollision nicht entnehmen lassen. Ungeachtet einer – gegenwärtig nicht substantiiert dargelegten – Gefährdung der Existenz ihres Unternehmens drohen der Antragstellerin jedenfalls erhebliche wirtschaftliche Nachteile, deren Hinnahme ihr nicht zumutbar ist, wenn (wie hier) mit großer Wahrscheinlichkeit damit gerechnet werden kann, dass ihre Klage Erfolg haben wird.18vgl. auch Weidemann, NVwZ 2017, 1552 (1555), dort zu einstweiligem Rechtsschutz im Falle einer ohne hinreichende gesetzliche Grundlage getroffenen Auswahlentscheidung im niedersächsischen Spielhallenrechtvgl. auch Weidemann, NVwZ 2017, 1552 (1555), dort zu einstweiligem Rechtsschutz im Falle einer ohne hinreichende gesetzliche Grundlage getroffenen Auswahlentscheidung im niedersächsischen Spielhallenrecht Dahinter tritt fallbezogen das öffentliche Interesse zurück, den Weiterbetrieb der streitgegenständlichen Wettvermittlungsstelle einstweilen zu unterbinden.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Für eine Billigkeitsentscheidung gemäß § 162 Abs. 3 VwGO hinsichtlich außergerichtlicher Kosten der Beigeladenen besteht kein Anlass, weil diese keinen Antrag gestellt und sich damit keinem Kostenrisiko ausgesetzt hat (§ 154 Abs. 3 VwGO).
Die Festsetzung des Streitwertes erfolgt in Anwendung der §§ 63 Abs. 2, 47 Abs. 1, 53 Abs. 2, 52 Abs. 1 GKG und folgt in der Begründung der erstinstanzlichen Streitwertentscheidung.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.
Fußnoten

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 11 Abs. 9 Satz 1 AG
§ 11 Abs. 10 AG
§ 11 Abs. 6 Satz 1 Nr. 2 AG
§ 11 Abs. 6 Satz 1 Nr. 6 AG
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 11 Abs. 6 Satz 1 Nr. 5 AG
§ 11 Abs. 10 Nr. 1 bis 5 AG
§ 12 Abs. 2 SSpielhG
§ 11 Abs. 5, 6 und 8 AG
§ 11 Abs. 9 Satz 3 AG
§ 13 Abs. 14 Satz 4 AG
§ 1 Abs. 3 NGlüSpG
§ 1 Abs. 1 AG
§ 1 Satz 1 GlüStV
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 63 Abs. 2, 47 Abs. 1, 53 Abs. 2, 52 Abs. 1 GKG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 12 GG
Art. 100 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2017, 1552
6 L 539/24
6 L 1447/22
6 K 1426/22
6 K 392/24
6 K 520/24
1 B 248/18
1 BvR 1314/12
1 BvR 355/86
1 B 19/23
11 ME 330/17
1 BvR 2004/10
1 B 56/24
4 Bs 328/13