Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2019-06-27, Aktenzeichen 20 A 1710/17.PVL
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2019:0627.20A1710.17PVL.00

Tenor:
Der angefochtene Beschluss wird geändert.
Es wird festgestellt, dass der Antragsteller als Teilpersonalrat berechtigt ist, die Einigungsstelle bei von ihm beantragten Maßnahmen nach § 66 Abs. 7 Satz 1 LPVG NRW anzurufen.
Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen

Tatbestand:
Am 10. September 2011 schlossen der Beteiligte zu 1. und der beim Beteiligten zu 1. gebildete Gesamtpersonalrat eine Dienstvereinbarung zur Einführung und Anwendung eines elektronischen Dienstplanprogramms mit integrierter Zeiterfassung (X/TIME) in den Einrichtungen des LWL-Psychiatrieverbundes Westfalen und in den LWL-Maßregelvollzugskliniken.
Nachdem Gespräche zwischen dem Antragsteller und dem Gesamtpersonalrat zur Handhabung der Arbeitszeiten und Dienstpläne bei dem Beteiligten zu 1. stattgefunden hatten, bat der Antragsteller die Beteiligte zu 2. um Anberaumung einer Sitzung, weil Regelungen zu den Dienstplänen erforderlich seien und eine Einigung nicht habe erzielt werden können.
Nach der Niederschrift über die Sitzung der Beteiligten zu 2. am 16. Dezember 2013 entschied sie mehrheitlich, dass sie für eine örtliche Regelung nicht zuständig sei. Ein förmlicher Beschluss befindet sich nicht in den Verwaltungsvorgängen und wurde den Beteiligten, soweit ersichtlich, auch nicht zugestellt.
Der Antragsteller hat am 31. Oktober 2014 das vorliegende personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren eingeleitet und zur Begründung im Wesentlichen vorgetragen: Die Entscheidung der Beteiligten zu 2. sei aufzuheben. Die Regelungen zur Arbeitszeit unterlägen seiner Mitbestimmung. Der Gesamtpersonalrat habe insbesondere keine Kompetenz zum Abschluss einer Regelung zum "Holen aus dem Frei". § 70 Abs. 2 LPVG NRW begründe keine Zuständigkeit für den Abschluss einer Dienstvereinbarung, sondern setze eine solche voraus. Dem Gesamtpersonalrat komme nur eine Ersatzzuständigkeit zu.
Der Antragsteller hat beantragt,
festzustellen, dass der Beschluss der Beteiligten zu 2. vom 16. Dezember 2013 in dem Einigungsstellenverfahren gemäß § 66 Abs. 7 LPVG NRW zu den Arbeitszeitregelungen für den Bereich des pflegerischen/erzieherischen Dienstes im Schichtbetrieb der MRV-Kliniken Schloss I. und S. unwirksam ist.
Der Beteiligte zu 1. hat beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Er hat vorgetragen: Der Antragsteller sei bereits nicht antragsbefugt. Bei einer verselbständigten Teildienststelle sei der örtliche Personalrat nur zuständig, wenn dem dortigen Dienststellenleiter die Entscheidungskompetenz in einer beteiligungspflichtigen Angelegenheit zustehe. Hinsichtlich der Wahrnehmung von Interessen der Beschäftigten verschiedener Dienststellen sei der dafür gebildete Gesamtpersonalrat zuständig. Dem Personalrat einer verselbständigten Teildienststelle fehle hingegen die Legitimation gegenüber dem Leiter der Gesamtdienststelle. Der richtige Beteiligte für eine Regelung auf der Ebene der Teildienststelle sei die Leitung der Teildienststelle.
Mit Beschluss vom 22. Juni 2017 hat die Fachkammer für Landespersonalvertretungssachen des Verwaltungsgerichts den Antrag abgelehnt. Zur Begründung hat sie im Wesentlichen ausgeführt: Dem Antragsteller fehle als Personalrat eines verselbständigten Dienststellenteils gegenüber dem Beteiligten zu 1. die erforderliche Antragsbefugnis. In Angelegenheiten, in denen der Leiter des verselbständigten Dienststellenteils nicht zur Entscheidung befugt sei, sei anstelle des bei der Teileinheit gebildeten Personalrats der Gesamtpersonalrat zu beteiligen. Die Dienstvereinbarung sei von der zuständigen Gesamtdienststelle abgeschlossen worden, so dass der Antragsteller gegenüber dem Beteiligten zu 1. insoweit nicht mitwirkungsbefugt sei. Wolle der Antragsteller ‑ ungeachtet der Zulässigkeit einer solchen Regelung ‑ auf der Ebene der Teildienststelle eine von der Dienstvereinbarung abweichende Vereinbarung zum "Holen aus dem Frei" abschließen, könne er seine darauf bezogenen Mitbestimmungsrechte nur gegenüber dem Leiter der Maßregelvollzugsklinik Schloss I. geltend machen. Zur Anrufung der Einigungsstelle sei außerdem nur der Leiter der Gesamtdienststelle bzw. der Gesamtpersonalrat befugt.
Gegen diesen Beschluss hat der Antragsteller Beschwerde erhoben. Ergänzend zu seinem erstinstanzlichen Vorbringen macht er im Wesentlichen geltend: Kern seines Begehrens sei eine Klärung der Frage, ob ihm als Teilpersonalrat die Befugnis zustehe, unmittelbar die Einigungsstelle anzurufen. In der Sache gehe es ihm um die Gestaltung einer Dienstvereinbarung zur Thematik Arbeitszeit, zu der auf Ebene der Teildienststelle keine einvernehmliche Regelung habe getroffen werden können.
Der Antragsteller hat seinen erstinstanzlichen Antrag dahingehend neu gefasst, dass er beantragt,
festzustellen, dass er als Teilpersonalrat berechtigt ist, die Einigungsstelle bei von ihm beantragten Maßnahmen nach § 66 Abs. 7 Satz 1 LPVG NRW anzurufen.
Der Antragsteller beantragt,
den angegriffenen Beschluss zu ändern und dem neu gefassten erstinstanzlichen Antrag zu entsprechen.
Der Beteiligte zu 1. beantragt,
die Beschwerde zurückzuweisen.
Er verteidigt den angefochtenen Beschluss und führt im Weiteren an: Es fehle das Rechtsschutzinteresse an einer Aufhebung des Beschlusses der Beteiligten zu 2. Er sei auch nicht der richtige Beteiligte, weil es dem Antragsteller um Regelungen auf der Ebene der Teildienststelle gehe. Schließlich habe er, der Beteiligte zu 1., keine Befugnisse, auf die Beschlussfassung durch die Beteiligte zu 2. einzuwirken oder ihren Beschluss aufzuheben.
Die Beteiligte zu 2. beantragt ebenfalls,
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde des Antragstellers hat Erfolg.
Der neu gefasste Antrag ist begründet.
Der Antragsteller ist als Teilpersonalrat berechtigt, die Einigungsstelle bei von ihm beantragten Maßnahmen nach § 66 Abs. 7 Satz 1 LPVG NRW anzurufen.
Nach § 66 Abs. 7 Satz 1 LPVG NRW entscheidet auf Antrag der Personalvertretung die Einigungsstelle, wenn sich bei den vom Personalrat beantragten Maßnahmen, die nach § 72 Abs. 2 bis 4 seiner Mitbestimmung unterliegen, zwischen der Dienststelle (§ 1 Abs. 2 Halbsatz 2 und Abs. 3) und der dort bestehenden zuständigen Personalvertretung keine Einigung ergibt. Aus dieser Bestimmung folgt ein dem Antragsteller als Teilpersonalrat zustehendes eigenständiges Recht, bei von ihm beantragten Maßnahmen die Einigungsstelle anzurufen.
Dieses schon aus dem Wortlaut der Norm folgende Ergebnis wird auch der grundsätzlichen Aufgaben- und Zuständigkeitsverteilung zwischen Teil- und Gesamtpersonalrat nach dem LPVG NRW sowie dem Verwaltungsaufbau des Beteiligten zu 1. gerecht und findet auch in der Gesetzgebungshistorie seine Bestätigung.
Die Landschaftsverbände sind nicht Teil eines vertikal gegliederten Verwaltungsaufbaus, sondern als Gemeindeverbände nach § 2 der Landschaftsverbandsordnung für das Land NRW eigenständige öffentlich-rechtliche Körperschaften mit dem Recht der Selbstverwaltung durch ihre gewählten Organe. Daran ändert sich nichts, wenn ‑ wie hier ‑ innerhalb eines Landschaftsverbandes Nebenstellen oder Teile der Dienststelle auf der Grundlage von § 1 Abs. 3 LPVG NRW verselbständigt und deshalb in den verselbständigten Nebenstellen oder Teildienststellen Teilpersonalräte gebildet worden sind. Die Verselbständigung von Nebenstellen oder Dienststellenteilen führt nicht zum Vorliegen einer mehrstufigen Verwaltung, da die Gesamtdienststelle für die verselbständigten Nebenstellen und Teildienststellen keine im Verwaltungsaufbau übergeordnete Stelle darstellt.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. Januar 2013 ‑ 20 A 298/12.PVL ‑, juris, Rn. 29 f.
In einer Dienststelle, in der Nebenstellen oder Teile der Dienststelle verselbständigt worden sind, stehen der Gesamtpersonalrat, die für die verselbständigten Nebenstellen und Teildienststellen gebildeten Teilpersonalräte und ‑ sofern nicht sämtliche Teile der Dienststelle verselbständigt wurden ‑ der für den nicht verselbständigten Teil der Gesamtdienststelle bestehende Stammpersonalrat selbständig im Sinne einer horizontalen Gliederung nebeneinander. Jede Personalvertretung ist für die Angelegenheiten zu beteiligen, für die gerade ihr ein Beteiligungsrecht zusteht. Ein Über- und Unterordnungsverhältnis zwischen dem Gesamtpersonalrat auf der einen Seite und den Teilpersonalräten und dem Stammpersonalrat auf der anderen Seite besteht nicht.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. Januar 2013 ‑ 20 A 298/12.PVL ‑, juris, Rn. 45.
Daraus erschließt sich, dass dem einzelnen Teil-/Stamm-/Gesamtpersonalrat jeweils selbständig das Recht zusteht, bei von ihm beantragten Maßnahmen nach § 72 Abs. 2 bis 4 LPVG NRW unmittelbar die Einigungsstelle anzurufen.
Dabei bietet die bei dem Beteiligten zu 1. Bestehende tatsächliche Situation Anlass zu dem Hinweis, dass es sich bei der "Einigungsstelle" nicht um die auf der Ebene des Gesamtpersonalrats gebildete Beteiligte zu 2. handelt, sondern um eine für die Teildienststelle zusätzlich zu bildende Einigungsstelle.
Vgl. zu diesem sich aus § 67 Abs. 8 LPVG NRW ergebenden Erfordernis der Bildung mehrerer Einigungsstellen Cecior/Vallendar/Lechtermann/ Klein, Personalvertretungsrecht NRW, § 67 Rn. 222.
Soweit der Fachsenat zu § 66 Abs. 7 Satz 1 LPVG NRW in der bis zur LPVG-Novelle 2007 (GV. NRW. 2007 S. 394) geltenden Fassung ‑ im Folgenden: LPVG NRW a. F. ‑ noch die Auffassung vertreten hat, dass auf Seiten der Personalvertretung vor Anrufung der Einigungsstelle ein Zuständigkeitswechsel vom Einzelpersonalrat auf den Gesamtpersonalrat stattfinde, ist hieran für die nunmehr geltende Fassung dieser Bestimmung nicht mehr festzuhalten.
Der Fachsenat hatte die Regelung in ihrer früheren Fassung dahin ausgelegt, dass auch in Fällen, in denen die Sachkompetenz für bestimmte Angelegenheiten beim Teildienststellenleiter einer Kommunalverwaltung liege, vor Anrufung der Einigungsstelle ein Zuständigkeitsübergang auf den Gesamtdienststellenleiter zu erfolgen habe. Aus dem das Personalvertretungsrecht prägenden Prinzip der Partnerschaft folge dann weiter, dass dementsprechend der Gesamtpersonalrat für das Einigungsstellenverfahren zuständig sei.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30. Januar 2003 ‑ 1 A 1148/00.PVL ‑, juris, Rn. 24.
Zur Begründung hat er im Wesentlichen darauf abgestellt, dass § 66 Abs. 7 Satz 1 LPVG NRW a. F. bei dem Begriff des Leiters der Dienststelle in einem Klammerzusatz ausschließlich § 1 Abs. 2 Halbsatz 2 LPVG NRW a. F. (wortgleich mit § 1 Abs. 2 Halbsatz 2 LPVG NRW) und nicht auch § 1 Abs. 3 LPVG NRW a. F. (wortgleich mit § 1 Abs. 3 LPVG NRW) in Bezug genommen habe. Dadurch werde klargestellt, dass § 66 Abs. 7 Satz 1 Buchst. b an dieser Stelle als Leiter der Dienststelle nur denjenigen der Gesamtdienststelle meine, und zwar unabhängig davon, ob es etwa in der betreffenden Kommune tatsächlich verselbständigte Teildienststellen im Sinne des § 1 Abs. 3 LPVG NRW a. F. gebe und ob mit der örtlichen Personalvertretung um eine Angelegenheit gestritten werde, welche der Sache nach in den Zuständigkeitsbereich und die Entscheidungskompetenz eines bestimmten Teildienststellenleiters unter Einschluss des Leiters der Stammdienststelle falle. Würde der besagte Klammerzusatz bei der Auslegung des § 66 Abs. 7 Satz 1 LPVG NRW a. F. hinweggedacht, wäre bezogen auf Fälle des § 1 Abs. 3 LPVG NRW a. F. wohl Raum für die Auffassung, als Leiter der Dienststelle auch einen Teildienststellenleiter zu begreifen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30. Januar 2003 ‑ 1 A 1148/00.PVL ‑, juris, Rn. 15 ff.
Der Gesetzgeber hat in Kenntnis dieser Rechtsprechung mit der LPVG-Novelle 2007 den besagten Klammerzusatz um die Regelung des § 1 Abs. 3 LPVG NRW ergänzt, was nach den vorstehenden Ausführungen gerade mit Blick darauf, dass die Klammerzusätze im ersten und im zweiten Teil des Satzes 1 von § 66 Abs. 7 LPVG NRW nunmehr unterschiedlich ausgestaltet sind, nicht anders verstanden werden kann, als dass nach dem Willen des Gesetzgebers auch auf der Ebene der Teildienststelle bzw. der Nebenstelle der Teilpersonalrat als "die der Dienststelle nach § 1 Abs. 3 zugeordnete Personalvertretung" die Einigungsstelle (unmittelbar) anrufen kann.
Vgl. Cecior/Vallendar/Lechtermann/Klein, a. a. O., § 66 Rn. 418.
Bestätigt wird dieses Ergebnis durch die Regelung des § 67 Abs. 8 LPVG NRW, wonach unter anderem der Gesamtpersonalrat (nur) die Befugnisse der Personalvertretung nach Abs. 1 Satz 3 und 4 sowie Abs. 3 in Bezug auf die Benennung der Mitglieder der Einigungsstelle wahrnimmt. Daraus wird deutlich, dass das dem Teilpersonalrat zustehende Recht, unmittelbar die Einigungsstelle anzurufen, unberührt bleibt.
Schließlich folgt auch aus § 52 Satz 2 LPVG NRW entgegen der Annahme des Beteiligten zu 1. keine andere Bewertung. § 52 Satz 1 LPVG NRW bestimmt lediglich, dass unter anderem in den Fällen des § 1 Abs. 3 LPVG NRW neben den einzelnen Personalräten bei den durch die oberste Dienstbehörde für selbständig erklärten Teildienststellen ein Gesamtpersonalrat zu errichten ist. Folgerungen für Zuständigkeiten des Gesamtpersonalrats ergeben sich daraus aber nicht.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30. Januar 2003 ‑ 1 A 1148/00.PVL ‑, juris, Rn. 5, zu § 52 LPVG NRW in der zum damaligen Zeitpunkt geltenden Fassung.
Soweit nach dem mit der LPVG-Novelle 2011 (GV. NRW. 2011 S. 348) neu eingefügten Satz 2 die Gesamtpersonalräte der Landschaftsverbände, des Landesbetriebs Straßenbau und der Bau- und Liegenschaftsbetriebs NRW die Aufgaben des Hauptpersonalrats wahrnehmen, lässt sich hieraus nichts für die hier streitige Frage herleiten, welcher Personalrat zur Anrufung der Einigungsstelle berechtigt ist. Insbesondere lässt sich dieser Regelung nicht entnehmen, dass für die Landschaftsverbände, den Landesbetrieb Straßenbau sowie den Bau- und Liegenschaftsbetriebs NRW die Teilpersonalräte und der Gesamtpersonalrat in einem Stufenverhältnis zueinanderstehen. Die Einfügung dieser Vorschrift geht vielmehr ursprünglich auf die Erwägung zurück, in den genannten Landesbetrieben die Möglichkeit zu eröffnen, während der Eingliederungsphase eine fachrichtungsbezogene Personalvertretung auch auf der Ebene der obersten Landesbehörde einzurichten, und dazu für eine Übergangszeit dem jeweiligen Gesamtpersonalrat die Doppelfunktion zuzuweisen, Aufgaben auf der Zentralebene und auch auf der Ebene des Ministeriums wahrzunehmen.
Vgl. LT-Drucks. 13/189, S. 17, und 13/4580, S. 5.
Vergleichbares sollte für die Landschaftsverbände gelten.
Vgl. LT-Drucks. 15/2218, S. 57.
Angesichts dieser Gesetzeshistorie bietet die Vorschrift keinen Anhalt für die Annahme, dass im Bereich der Landschaftsverbände die einzelnen Teilpersonalräte in einem Stufenverhältnis zu dem dort gebildeten Gesamtpersonalrat stehen.
Eine Kostenentscheidung entfällt im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren.
Die Rechtsbeschwerde ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen dafür nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 52 LPVG
§ 66 Abs. 7 Satz 1 LPVG
§ 70 Abs. 2 LPVG
§ 66 Abs. 7 LPVG
§ 66 Abs. 7 Satz 1 LPVG
§ 1 Abs. 3 LPVG
§ 72 Abs. 2 bis 4 LPVG
§ 67 Abs. 8 LPVG
§ 1 Abs. 2 Halbsatz 2 LPVG
§ 66 Abs. 7 LPVG
§ 52 Satz 2 LPVG
§ 52 Satz 1 LPVG
§ 2 der Landschaftsverbandsordnung

Zitierte Entscheidungen: 20 A 298/12
1 A 1148/00