Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-08-22, Aktenzeichen 18 K 3833/13
ECLI: ECLI:DE:VGK:2014:0822.18K3833.13.00

Tenor:
Ziffer 3 des Bescheids der Bundesnetzagentur vom 19.11.2012 und die Ziffern 2 und 3 Satz 2 ihres Widerspruchsbescheids vom 31.5.2013 werden aufgehoben.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin ist ein bundesweit tätiges Unternehmen, das – mit Ausnahme von Personenbahnhöfen – Serviceeinrichtungen betreibt. Sie streitet mit der Beklagten um die Wirkung einer Klausel ihrer Nutzungsbedingungen, wonach so genannte verfrühte Anmeldungen für die Zuweisung von Serviceeinrichtungen nicht als Anträge im Rahmen des Netzfahrplans, sondern als solche für den Gelegenheitsverkehr behandelt werden.
Die Klägerin übermittelte der Bundesagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (Bundesnetzagentur – BNetzA) am 12.10.2012 Unterlagen bezüglich der Mitteilung über die beabsichtigten Änderungen ihrer Nutzungsbedingungen für Serviceeinrichtungen ab dem 9.4.2013 und teilte mit, dass die Entgeltlisten nicht Bestandteil dieses Schreibens seien.
Die Klägerin begehrte unter anderem die Änderung der bisherigen Klausel 3.1.5 a) NBS (BT), die bis dahin lautete:
„Anmeldungen nach Ziffer 3.1.1 NBS (BT) müssen zwischen dem Veröffentlichungszeitpunkt des vorläufigen Netzfahrplanentwurfs 0:00 Uhr und dem Ende der Annahmefrist für die Angebote auf Trassennutzung zum Netzfahrplan 24:00 Uhr erfolgen (im Folgenden: Netzfahrplanverkehre). Nach diesem Zeitraum eingehende Anmeldungen werden nach nachstehender lit. b) behandelt.“
Die neue Fassung sollte als Klausel 3.1.5 b) NBS (BT) 2014 lauten:
„Anmeldungen im Sinne von Ziffer 3.1.1 NBS (BT) zum Netzfahrplan 2014 (im Folgenden: Netzfahrplanverkehre) müssen zwischen dem 01.07.2013 und dem 15.08.2013 erfolgen. Anmeldungen für Netzfahrplanverkehre, die vor dem 01.07.2013 erfolgen, werden als Anmeldungen des Gelegenheitsverkehrs in der Reihenfolge des Eingangs behandelt. Nach dem 15.08.2013 eingehende Anmeldungen für Netzfahrplanverkehre werden nach nachstehender lit. c) behandelt.“
Gemäß per E-Mails getroffener Vereinbarung der Beteiligten vom 15.10.2012 erfolgte eine mündliche Darlegung der Entgeltgrundsätze und Entgelthöhen seitens der Klägerin bei der BNetzA am 22.10.2012.
Nach Anhörung der Klägerin widersprach die BNetzA mit Ziffer 3 ihres Bescheids vom 19.11.2012 auf der Grundlage des § 14e Abs. 1 Nr. 4 AEG dem Satz 2 der Klausel 3.1.5 b) NBS (BT). Den dagegen gerichteten Widerspruch der Klägerin wies die BNetzA mit Ziffer 2 ihres Widerspruchsbescheids vom 31.5.2013 zurück.
Die Klägerin hat am 28.6.2013 Klage erhoben, zu deren Begründung sie unter Vertiefung ihrer bisherigen Ausführungen im Wesentlichen vorträgt: Durch die Definition eines fixen Anmeldezeitfensters für die Nutzung von Serviceeinrichtungen werde die Planung für alle Beteiligten vereinfacht. Das Anmeldezeitfenster orientiere sich an dem Zeitfenster für die Anmeldungen von Trassen zum Netzfahrplan. § 10 Abs. 3 EIBV untersage nicht, für bestimmte Anmeldungen eine Frist zu setzen. Aus diesem Grund habe die Behörde auch nicht der Anmeldefrist in Satz 1 der Klausel 3.1.5 NBS (BT) widersprochen, weshalb diese Frist als regulierungskonform gemäß § 10 Abs. 1 Satz 3 i.V.m. § 4 Abs. 6 EIBV sogar gegenüber allen Zugangsberechtigten gleichermaßen angewandt werden müsse.
Dadurch käme es ohne gleichzeitige Geltung der von der BNetzA beanstandeten Klausel 3.1.5 b) Satz 2 NBS (BT) zu Unklarheiten bei Anmeldungen, die entgegen dem unbeanstandeten Anmeldezeitraum vor dessen Beginn, aber für den Netzfahrplan gestellt würden. Solche könnten nach der unbeanstandet gebliebenen Klausel 3.1.5 b) Satz 1 NBS (BT) gar nicht gestellt werden. Daraus resultierten sowohl ein Mehraufwand in Form von Rückfragen bei den Zugangsberechtigten seitens der Klägerin als auch in Fällen, in denen die Zugangsberechtigten nach einem Hinweis vergäßen, den Antrag zurückzunehmen und innerhalb der vorgesehenen Frist erneut einen Antrag zu stellen, Unklarheiten darüber, ob die verfrühte Anmeldung noch gelte oder vom Fehlen jeglicher Anmeldung auszugehen sei. Wenn der Kunde an einer verfrühten Anmeldung festhalte, müsse die Klägerin zudem sicherstellen, dass die verfrühte Anmeldung nicht im nachfolgenden Zuweisungsverfahren vergessen werde. Diesen Schwierigkeiten begegne die der transparenten Behandlung verfrühter Nutzungsanträge dienende Klausel 3.1.5 b) Satz 2 NBS (BT). Vor allem sei die unbeanstandete Zeitfensterregelung entwertet, wenn an die Nichteinhaltung dieser Frist keine andere Rechtsfolge geknüpft werden könne als an deren Einhaltung.
Die eine solche andere Konsequenz regelnde, beanstandete Klausel verstoße nicht gegen eisenbahnregulierungsrechtliche Vorschriften. Zugangsberechtigte könnten auch unter Geltung der streitigen Klausel jederzeit im Sinne des § 10 Abs. 2 i.V.m. § 6 Abs. 1 Satz 1 EIBV Anträge stellen. Der Antragszeitpunkt beeinflusse lediglich die Frage, wie die Anträge behandelt würden. Das hätten jedoch die Zugangsberechtigten selbst in der Hand, indem sie die von der Klägerin gesetzten Fristen einhielten. Gerade weil eine verfrühte Anmeldung zum Netzfahrplan nicht ordnungsgemäß sei und sie deshalb als Anmeldung zum Gelegenheitsverkehr bearbeitet werde, werde sie in dieser Eigenschaft – nach Bearbeitung der ordnungsgemäßen Anmeldungen zum Netzfahrplan – auch unverzüglich i.S.d. § 10 Abs. 7 i.V.m. § 11 Abs. 1 Satz 1 EIBV bearbeitet. Dementsprechend hätten auch die Eisenbahnverkehrsunternehmen in ihren Stellungnahmen zur beabsichtigten Änderung der Nutzungsbedingungen keine Bedenken gegen die in Rede stehende Klausel geäußert. Im Übrigen setze die Klausel 4.2.1.4 der Schienennetz-Benutzungsbedingungen für Trassenanmeldungen die selbe Rechtsfolge.
Es sei zudem zweifelhaft, ob die Behörde ermessensfehlerfrei entschieden habe, weil unklar sei, weshalb sie sich dieser Klauseländerung mit einer solchen Intensität annehme, obwohl sich für die Zugangsberechtigten praktische Konsequenzen so gut wie nie ergeben dürften, eben weil diese sich schon aus eigenem Interesse an die geänderte Klausel halten würden.
Die Klägerin beantragt,
die Ziffer 3 des Bescheids der Bundesnetzagentur vom 19.11.2012 in Gestalt der Ziffern 2 und 3 Satz 2 des Widerspruchsbescheids vom 31.5.2013 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung führt sie aus: Bei Geltung der umstrittenen Klausel würden Zugangsberechtigte, die vor dem von der Klägerin beabsichtigten Zeitraum Verkehre zum Netzfahrplan anmeldeten, gegenüber Zugangsberechtigten, die sich innerhalb dieses Zeitraums anmeldeten, entgegen § 10 Abs. 3 Satz 2 EIBV ohne sachlich gerechtfertigten Grund unterschiedlich behandelt. Die als Anmeldungen zum Gelegenheitsverkehr zu behandelnden Anträge würden gegenüber Anmeldungen zum Netzfahrplan in signifikanter Weise schlechter behandelt, weil sie nur im Rahmen freier Kapazitäten berücksichtigt würden, so dass solche Zugangsberechtigten die von ihnen gewünschten Nutzungsmöglichkeiten regelmäßig nicht bekämen. Weil die Klägerin bei Geltung der erstrebten Klauseländerung die nach ihrer Ansicht verfrühten Anmeldungen zunächst mindestens drei Monate unbearbeitet ließe, verstoße sie zugleich gegen § 10 Abs. 7 i.V.m. § 11 Abs. 1 Satz 1 EIBV, wonach sie über die gestellten Anträge unverzüglich zu entscheiden habe. Zugleich verstoße die beanstandete Klausel gegen § 6 Abs. 1 Satz 1 EIBV, wonach Zugangsberechtigte jederzeit Anträge stellen könnten. Diese Vorschrift unterscheide als vor die Klammer gezogene generelle Vorschrift nicht zwischen Anträgen im Netzfahrplan und Anträgen im Gelegenheitsverkehr. Sie schütze nicht nur die Möglichkeit, überhaupt Anträge stellen zu können, sondern auch eine effektive Antragstellung, die im Hinblick auf den konkreten Nutzungswunsch Erfolg versprechend sei. Dieser generelle Grundsatz könne gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 EIBV nur durch eine anderweitige Bestimmung der Verordnung eingeschränkt werden. Dies sei für Schienennetz-Benutzungsbedingungen in § 8 EIBV ausdrücklich hinsichtlich des Beginns als auch des Endes einer Frist geregelt. Eine entsprechende ausdrückliche Regelung für Nutzungsbedingungen für Serviceeinrichtungen, für die § 6 Abs. 1 Satz 1 EIBV gemäß § 10 Abs. 2 EIBV entsprechend gelte, gebe es dagegen nicht. Das entspreche der insgesamt geringeren Regelungsdichte hinsichtlich der Aufstellung von Nutzungsbedingungen für Serviceeinrichtungen gegenüber derjenigen für die Aufstellung von Schienennetz-Benutzungsbedingungen. Eine Kombination von Festlegung eines Fristendes und Festlegung eines Fristbeginns mit negativen Rechtsfolgen für den Fall der Nichteinhaltung dieses Fristbeginns sei deshalb grundsätzlich nicht möglich.
Dagegen begegne allein die Festlegung eines Fristendes für Anträge auf Zugang zu Serviceeinrichtungen keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken. Den Regelungen in § 10 Abs. 5 und 6 EIBV zum Konfliktlösungsverfahren sei nämlich zu entnehmen, dass es zu konfligierenden Anträgen komme. Das setze voraus, dass über mehrere Anträge zur gleichen Zeit zu entscheiden sei, weshalb die Verordnung offenbar nicht davon ausgehe, dass jeder Antrag auf Zugang zu Serviceeinrichtungen unmittelbar nach dessen Eingang zu entscheiden sei, sondern auch mehrere Anträge gesammelt würden. Das sei für viele Serviceeinrichtungen nachvollziehbar. Auch sie hingen vom Netzfahrplan für die Schienenwege ab, weil die Nutzung vieler Serviceeinrichtungen mit der Nutzung der Schienenwege korreliere.
Die BNetzA habe indes der in Klausel 3.1.5 b Satz 1 NBS (BT) erfolgten Regelung auch eines Fristbeginns durch ein Anmeldezeitfenster deshalb nicht widersprochen, weil es auch nach ihrer Auffassung trotz eines dadurch begründeten rechtlichen Spannungsverhältnisses zu dem jederzeitigen Antragstellungsrecht der Zugangsberechtigten sinnvoll sei, dass die Anmeldungen für den Netzfahrplan 2014 zum Zweck der Ermittlung der verfügbaren Kapazitäten und der Durchführung eventuell notwendiger Konfliktlösungsverfahren von der Klägerin in einem geordneten Prozess bearbeitet würden und daher möglichst in einem bestimmten Zeitfenster bei ihr eingehen sollten. Der eingeschränkte Widerspruch sei gegenüber einem gegen das Anmeldezeitfenster in Gänze gerichteten Widerspruch das mildere Mittel; die BNetzA habe davon abgesehen, den Ausgangsbescheid insofern zu verbösern. Der allein auf die Behandlung verfrühter Anmeldungen als Anmeldungen zum Gelegenheitsverkehr beschränkte Widerspruch führe einerseits zur Beachtung der den Zugangsberechtigten garantierten Rechte, jederzeit Anträge stellen zu können, unverzüglich ein Angebot zu erhalten und nicht diskriminiert zu werden, andererseits verbleibe der Klägerin ein funktionsfähiges System, mit dem sie die von ihr verfolgten Ziele erreichen könne. Die von der Klägerin angestrebte organisatorische Vereinfachung könne auch durch Schaffung von Anmeldezeiträumen mittels einer Sollvorschrift ohne eine weiter gehende Sanktionierung erreicht werden. Sie müsse verfrühte Anmeldungen nur zunächst sammeln und in das normale Vergabeverfahren zum Netzfahrplan überführen, um sodann über sämtliche Anträge zu entscheiden. Sollte der eingeschränkte Widerspruch wegen Widersprüchlichkeit rechtswidrig sein, behalte die BNetzA sich auch die Beanstandung der Zeitfensterregelung in Klausel 3.5.1 b) Satz 1 NBS (BT) der Klägerin im nachträglichen Prüfverfahren gemäß § 14f AEG vor.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist begründet, weil die angegriffenen Bescheide im angefochtenen Umfang rechtswidrig sind und die Klägerin dadurch zumindest in ihrem Recht aus Art. 87e Abs. 3 Satz 1 Grundgesetz (GG) verletzen, § 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).
Rechtsgrundlage für den Widerspruch ist § 14e Abs. 1 Nr. 4 Allgemeines Eisenbahngesetz (AEG). Danach kann die (Bundesnetzagentur als nach § 4 Abs. 1 Bundeseisenbahnverkehrsverwaltungsgesetz zuständige) Regulierungsbehörde nach Eingang einer Mitteilung nach § 14d Satz 1 Nr. 6 AEG innerhalb von vier Wochen der seitens eines Eisenbahninfrastrukturunternehmens (im Folgenden: EIU) beabsichtigten Neufassung oder Änderung von Schienennetz-Benutzungsbedingungen (im Folgenden: SNB) oder Nutzungsbedingungen für Serviceeinrichtungen (im Folgenden: NBS) widersprechen, soweit die beabsichtigten Entscheidungen nicht den Vorschriften des Eisenbahnrechts über den Zugang zur Eisenbahninfrastruktur entsprechen. Diese Pflichten ergeben sich aus den §§ 14 bis 14f AEG sowie der Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung (EIBV).
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 13.10.2009 ‑ 13 1334/09 -, N&R 2010, 45.
Der Widerspruch der BNetzA ist allerdings formell rechtmäßig, insbesondere innerhalb der vierwöchigen Frist des § 14e Abs. 1 Nr. 4 AEG rechtzeitig erfolgt, weil diese Frist erst mit vollständiger Vorlage sämtlicher nach § 14d Satz 1 Nr. 6 AEG vorzulegender Unterlagen zu laufen beginnt, wozu auch die Entgelthöhen gehören.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 8.4.2014 - 13 A 884/13 -, S. 16 f. des amtlichen Abdrucks; VG Köln, Urteile vom 19.7.2013 - 18 K 4277/12 - und vom 8.3.2013 - 18 K 116/12 -.
Da diese dem Schreiben der Klägerin vom 12.10.2012 ausdrücklich nicht beilagen und bis zum 22.10.2012 nicht eingereicht wurden, können sie erstmalig im Gespräch am 22.10.2012 selbst erörtert und damit i.S.d. § 14d Satz 1 Nr. 6 AEG mitgeteilt worden sein, so dass die vierwöchige Frist des § 14e Abs. 1 Nr. 4 AEG erst am 19.11.2012 ablief. Von diesem Tag stammt der angefochtene Ausgangsbescheid der BNetzA, der der Klägerin ausweislich des unterzeichneten Empfangsbekenntnisses auf Blatt 295 der Beiakte 1 am selben Tag zugestellt wurde.
Die Bescheide sind im angefochtenen Umfang jedoch materiell rechtswidrig. Gegenstand des Verfahrens ist weder, ob ein EIU eine Klausel in seine NBS aufnehmen kann, nach der es für Anmeldungen zur Nutzung von Serviceeinrichtungen zum Netzfahrplan einen Anmeldezeitraum (mit Beginn und Ende einer Frist) bestimmen kann, noch, ob es eine Klausel aufstellen darf, nach der es aus seiner Sicht verfrühte Anmeldungen zum Netzfahrplan zunächst sammeln und sodann zusammen mit den fristgerechten Anmeldungen im Vergabeverfahren für den Netzfahrplan bearbeiten kann.
Streitig ist hier vielmehr allein, ob die NBS vorsehen dürfen, dass solche „verfrühten“ Anmeldungen überhaupt nicht im Vergabeverfahren zum Netzfahrplan, sondern ausschließlich danach im Rahmen freier Restkapazitäten als Anträge zum Gelegenheitsverkehr zu bearbeiten sind. Maßgeblich für die Beurteilung, ob die Letzteres beabsichtigende, vom angefochtenen Widerspruch der BNetzA erfasste Klausel 3.1.5 b) Satz 2 NBS (BT) der Klägerin mit eisenbahnregulierungsrechtlichen Vorschriften in Einklang steht, ist hier § 10 Abs. 2 i.V.m. § 6 Abs. 1 Satz 1 EIBV, wonach Zugangsberechtigte beim EIU jederzeit einen Antrag auf Zuweisung stellen können, soweit in der Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung nichts anderes bestimmt ist. Steht nämlich Satz 2 der Klausel 3.1.5 b) NBS (BT) der Klägerin mit der genannten Vorschrift im Einklang, folgt daraus zugleich entweder ein im Rahmen des Diskriminierungsverbots relevantes Unterscheidungsmerkmal oder ein diesbezüglich beachtlicher sachlicher Grund. Beides führt dazu, dass das von § 10 Abs. 3 Satz 2 EIBV aufgegriffene Diskriminierungsverbot nicht verletzt sein kann. In einem solchen Fall kann zugleich weder das aus § 10 Abs. 3 Satz 1 EIBV folgende Gebot, Anträgen soweit wie möglich stattzugeben, noch das durch § 10 Abs. 7 i.V.m. § 11 Abs. 1 Satz 1 EIBV normierte Gebot der unverzüglichen Bescheidung seitens des EIU verletzt sein. Steht die angefochtene Klausel dagegen nicht im Einklang mit § 6 Abs. 1 Satz 1 EIBV, kann die Klägerin auch nicht diskriminierungsfrei i.S.d. § 10 Abs. 3 Satz 2 EIBV bzw. unverzüglich i.S.d. (§ 10 Abs. 7 i.V.m.) § 11 Abs. 1 Satz 1 EIBV handeln und verletzt dadurch zugleich das Gebot des § 10 Abs. 3 Satz 1 EIBV, allen Anträgen soweit wie möglich stattzugeben.
Entgegen der Meinung der Klägerin bedeutet das in § 6 Abs. 1 Satz 1 EIBV verankerte Recht der Zugangsberechtigten, „jederzeit einen Antrag auf Zuweisung“ zu stellen, allerdings nicht, dass damit nur die jederzeitige Möglichkeit verbürgt ist, irgend einen Antrag auf Zugang zur Eisenbahninfrastruktur zu stellen. Vielmehr ist der Antrag i.S. dieser Vorschrift als Antrag auf Zugang im Rahmen des Netzfahrplans gemäß § 8 EIBV oder als Antrag im Rahmen des Gelegenheitsverkehrs gemäß § 14 EIBV zu verstehen. Dafür spricht die von der Beklagten hervorgehobene Stellung dieser Vorschrift, die sozusagen vor Normierung der beiden genannten Antragsarten vor die Klammer gezogen ist. Vor allem hängt die Antragstellung als eine den Zugangsberechtigten zugeordnete Willenserklärung maßgeblich von deren - ihren Willen verkörpernden - Formulierung ab, wie sie vom Empfängerhorizont her zu verstehen ist. Das ergibt sich für die Anträge auf Zugang zu den Schienenwegen schon daraus, dass für das Zuweisungsverfahren nach § 8 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 EIBV ersichtlich sein muss, ob Anträge im Rahmen des Netzfahrplans gestellt werden, für die gegebenenfalls das Konfliktlösungsverfahren nach § 9 EIBV durchzuführen ist. Denn die Stellung von Anträgen im Rahmen des Gelegenheitsverkehrs nach § 14 EIBV ist während des von § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 EIBV erfassten, die Antragstellung im Rahmen des Netzfahrplans betreffenden, Zeitraums nicht ausgeschlossen, aber für die Behandlung konfligierender Anträge auf Zugang im Rahmen des Netzfahrplans nicht relevant und deshalb auch nicht dem Koordinierungs- und Entscheidungsverfahren gemäß § 9 EIBV unterworfen. Entsprechendes gilt im Rahmen der Anträge auf Zugang für Serviceeinrichtungen gemäß § 10 Abs. 5 und 6 EIBV.
Die vom maßgeblich seitens des Zugangsberechtigten bestimmten Antragsinhalt abweichende Behandlung von Zuweisungsanträgen durch die Klägerin als EIU stellt zwar keinen Eingriff in die grundsätzlich von § 14 Abs. 6 AEG gewährleistete Privatautonomie dar, weil die Klägerin mit der von der BNetzA inkriminierten Klausel nicht den Erklärungsinhalt der von den Zugangsberechtigten gestellten Anträge umzugestalten trachtet. Wegen der aus § 10 Abs. 3 Satz 1 EIBV folgenden Pflicht des EIU, so weit wie möglich allen Anträgen auf Zugang zu den Serviceeinrichtungen und auf Erbringung von Leistungen im Sinne des § 10 Abs. 1 Satz 1 EIBV stattzugeben, folgt jedoch das Erfordernis der Rechtfertigung des EIU, von dieser Verpflichtung abzuweichen. Von der genannten Verordnungsnorm kann nur durch (eine unmittelbar geltende europarechtliche Norm oder) Gesetz oder durch Verordnung abgewichen werden. Eine solche ausdrückliche Berechtigung ist in § 6 Abs. 1 Satz 1 EIBV angesprochen. Kann nach dieser Vorschrift nämlich sogar schon die jederzeitige Möglichkeit, überhaupt Anträge stellen zu können, durch die Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung eingeschränkt werden, folgt daraus erst recht die – weniger einschneidende – Befugnis des EIU, die Zuweisungsanträge abweichend vom konkreten Antragsinhalt zu behandeln.
Eine solche Einschränkungsmöglichkeit ist indes ausdrücklich nur geregelt, soweit Anträge auf Zugang zu Schienenwegen betroffen sind. Das ergibt sich aus § 8 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 EIBV, der sogar regelt, dass die Betreiber der Schienenwege im Rahmen der Zusammenarbeit nach § 7 Abs. 4 EIBV eine gemeinsame Frist festzulegen haben, binnen derer eine Antragstellung auf Zuweisung von Zugtrassen seitens Zugangsberechtigter überhaupt nur erfolgen kann. Dadurch wird den Betreibern der Schienenwege durch die Verordnung selbst die Ermächtigung erteilt, Beginn und Ende einer solchen Frist für die Stellung von Anträgen festzulegen.
Eine entsprechende ausdrückliche Ermächtigung fehlt für Anträge auf Zugang zu den Serviceeinrichtungen, weil § 10 EIBV nicht unmittelbar auf § 8 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 EIBV verweist. Allein deshalb aber ohne weiteres einen Gegenschluss zu ziehen, verbietet sich angesichts der in § 10 EIBV nur rudimentär erfolgten Regelung für NBS.
Vgl. zur Problematik der Regelungsdichte dieser Vorschrift: BVerwG, Urteil vom 13.6.2012 - 6 C 42.10 -, NVwZ 2012,1541; OVG NRW, Urteil vom 23.9.2010 - 13 A 172/10 -; VG Köln, Urteil vom 4.12.2009 - 18 K 4918/07 -.
Vielmehr ergibt sich die Konformität dieser Klausel mit Eisenbahnregulierungsrecht sogar aus der Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung selbst, weshalb es hier nicht entscheidungserheblich ist, dass die streitige Klausel schon deshalb derzeit zwingend anzuwenden ist, weil die BNetzA der in dieser Klausel getroffenen Regelung eines Anmeldezeitraums - im Rahmen des ihr nach §14e Abs. 1 Nr. 4 AEG in der Vorab-Prüfung zustehenden Ermessens – nicht widersprochen hat. Ebenso wenig wie ausdrückliche Regelungen in § 10 EIBV ausschließen, dass diese Vorschrift darüber hinausgehende Verpflichtungen enthält,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 23.9.2010 - 13 A 172/10 -, S. 20 des amtlichen Abdrucks,
schließt das Fehlen ausdrücklicher Regelungen in Form von Verweisen auf SNB betreffende Normen der Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung zwingend aus, dass EIU Regelungen für NBS entsprechend Regelungen der Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung für SNB treffen können. So folgt hier aus der engen Verbindung zwischen der Nutzung der Schienenwege und der Nutzung der meisten Arten der Serviceeinrichtungen, dass die in § 10 Abs. 5 und 6 EIBV im Rahmen des Konfliktlösungsverfahrens ersichtlich werdende Billigung der Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung, dass die EIU Fristen für Anträge auf Zuweisung von Serviceeinrichtungen bestimmen, nicht nur die Bestimmung eines Fristendes umfasst, sondern auch die Bestimmung eines Fristbeginns, der sich an derjenigen des § 8 Abs. Satz 2 Nr. 2 EIBV orientiert. Die Beklagte weist zu Recht darauf hin, dass § 10 Abs. 5 und 6 EIBV zu entnehmen ist, dass die Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung auch im Rahmen des Verfahrens auf Zuweisung zu Serviceeinrichtungen im Rahmen des Netzfahrplans Fristen für die Antragstellung voraussetzt. Anderenfalls wäre das dort geregelte Koordinierungs- und Entscheidungsverfahren weit gehend überflüssig, weil inhaltsleer. Denn es kann (nahezu ausschließlich) durch eine solche Frist dazu kommen, dass – gleichzeitig – über konfligierende Anträge zu entscheiden ist. Wenn mangels einer solchen gesetzten Frist die EIU keine Anträge auf Zugang zu Serviceeinrichtungen „sammeln“ könnten, könnte es nämlich kaum zu konfligierenden Anträgen kommen, weil über nacheinander gestellte Anträge auch sukzessiv entschieden werden kann und gemäß § 10 Abs. 3 EIBV auch muss. Dass die Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung voraussetzt, dass die EIU Anträge auf Zuweisung von Serviceeinrichtungen sammeln (dürfen), wird bestätigt durch § 10 Abs. 7 i.V.m. § 11 Abs. 1 Satz 1 EIBV, wonach das EIU (erst) nach Ablauf der Frist des § 8 Abs. 1 Satz 2 Nr. 6 EIBV unverzüglich ein Angebot zum Abschluss eines Serviceeinrichtungs-Nutzungsvertrags abzugeben oder abzulehnen hat. Diese Verweisung ist nämlich nicht lediglich eine Rechtsfolgen-, sondern eine Rechtsgrundverweisung, weil zur Verweisung des § 10 Abs. 7 EIBV auch die Voraussetzung des § 11 Abs. 1 Satz 1 EIBV gehört, dass die - für die Trassenbestellung geregelte - Frist nach § 8 Abs. 1 Satz 2 Nr. 6 EIBV bereits abgelaufen ist. Denn in der
Begründung der Verordnung des Bundesministeriums für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen vom 15.4.2005 zum Erlass und zur Änderung eisenbahnrechtlicher Vorschriften (im Folgenden: Begründung) zu Art. 1 § 10 Abs. 7, BR-Drs. 249/05, S. 48,
wird bezüglich der Anträge auf Nutzung von Serviceeinrichtungen ausgeführt: „Die Regelung verpflichtet ... Eisenbahninfrastrukturunternehmen zur Abgabe eines Angebots, erst nachdem der Netzfahrplan feststeht.“
Den sich aus dem Regelungszusammenhang der Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung ergebenden Wertungen ist ferner zu entnehmen, dass den EIU die Möglichkeit eingeräumt ist, nicht lediglich das Ende einer Frist, sondern auch dessen Beginn und damit einen Zeitraum festzulegen, innerhalb dessen Zugangsberechtigte Anträge auf Zuweisung von Serviceeinrichtungen stellen können.
Zwar kann nicht unmittelbar den Regelungen des § 10 Abs. 5 und 6 EIBV entnommen werden, dass auch der Beginn einer Frist, innerhalb derer Anträge auf Zugang zu Serviceeinrichtungen zu stellen sind, seitens der EIU in ihren NBS bestimmt werden könne. Eine solche Ermächtigung ist auch nicht zwingend erforderlich, damit das in § 10 Abs. 5 und 6 EIBV normierte Koordinierungs- und Entscheidungsverfahren nicht sinnentleert wird. Dafür reicht es nämlich aus, dass es ein von den EIU bestimmtes Frist-ende gibt. Ferner gibt es nicht wie in § 8 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 EIBV für die Anträge auf Zuweisung von Schienenwegen das Erfordernis, einen Zeitraum, also Beginn und Ende der Frist, wegen der dort ausdrücklich in Bezug genommenen Verpflichtung aus § 7 Abs. 4 (Satz 1) EIBV festzulegen. Nach dieser Vorschrift haben (auch) die inländischen Betreiber der Schienenwege im Interesse einer effizienten Schaffung von Schienenwegkapazität und Zuweisung von Zugtrassen zusammenzuarbeiten. Eine solche Verpflichtung gibt es im Rahmen der Zuweisung von Serviceeinrichtungen nicht im gleichen Maße.
Jedoch ist zum einen den Betreibern von Serviceeinrichtungen nach § 10 Abs. 4 Satz 1 EIBV immerhin eine (verglichen mit der zuvor beschriebenen Pflicht zur Zusammenarbeit: nur) eingeschränkte Pflicht zur Zusammenarbeit auferlegt, weil sie danach bemüht sein müssen, die Erbringung von in Serviceeinrichtungen erbrachten Leistungen zu vermitteln, falls diese nicht vom Betreiber der Schienenwege des überwiegend genutzten Schienenwegs angeboten werden. Vor allem aber würde ein den EIU gegenüber geltendes Verbot, auch den Beginn eines Zeitraums festzulegen, innerhalb dessen Anträge auf Zuweisung von Serviceeinrichtungen gestellt werden können, das Anliegen des Verordnungsgebers weit gehend konterkarieren, dass die Betreiber der Schienenwege gemäß § 8 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 EIBV einen Zeitraum zwecks Antragstellung für Zuweisung von Schienenwegkapazität bestimmen. Diese Festlegung eines Zeitraums dient nämlich gemäß der
Begründung zu Art. 1 § 8 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2, a. a. O. S. 41,
dazu, das Verfahren in Deutschland einheitlich zu gestalten, wobei die Festlegung sich an internationalen Vereinbarungen und Gepflogenheiten zu orientieren hat. Diese vom Verordnungsgeber angestrebte Vereinheitlichung des Verfahrens im Rahmen der die Schienenwege betreffenden Zusammenarbeit würde durch das Verbot einer entsprechenden Regelung in den NBS der EIU unterlaufen, wenn im Rahmen der – wenn auch in geringerem Umfang verpflichtenden – Zusammenarbeit bezüglich der Vermittlung von Serviceeinrichtungen eine dem § 8 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 EIBV vergleichbare Regelung in NBS verboten wäre. Denn die Nutzung von Schienenwegen und die Nutzung von Serviceeinrichtungen gehören nicht nur faktisch, sondern auch nach der Wertung des Verordnungsgebers wirtschaftlich zusammen, weil die Nutzung beider Einrichtungsarten weit gehend miteinander verbunden ist. Dabei ist nicht entscheidend, dass es nach dem Vortrag der BNetzA in der mündlichen Verhandlung Fälle gibt, in denen (etwa bei der termingerechten Abholung von Schrott von Automobilherstellern) der Zeitraum der Nutzung von Serviceeinrichtungen wichtiger ist als der Zeitraum der Nutzung der zum Transport erforderlichen Schienenwege und deshalb die Antragstellung bezüglich der Nutzung von Serviceeinrichtungen unabhängig von dem Zeitraum ist, innerhalb dessen die Zuweisung von Trassen erfolgt. Denn der Verordnungsgeber geht ausweislich seiner
Begründung zu Art. 1 § 10 Abs. 6, S. 47 und § 10 Abs. 7, a. a. O. S. 48,
davon aus, dass die Nutzung von Serviceeinrichtungen „die Folge“ der Nutzung von Zugtrassen ist und der Abschluss von Vereinbarungen über den Zugang zu Serviceeinrichtungen erst dann sinnvoll ist, wenn feststeht, welche Zugtrassen endgültig zugewiesen werden. Das gilt vorrangig für (Personenbahnhöfe sowie) Güterbahnhöfe und Güterterminals, Rangierbahnhöfe, Zugbildungseinrichtungen und Abstellgleise, für die als Einrichtungen i.S.d. § 2 Abs. 3c Nr. 2 bis 6 AEG deshalb auch gemäß § 10 Abs. 1 Satz 4 EIBV eingehendere NBS aufzustellen sind als für die anderen Serviceeinrichtungen, zu denen insbesondere die Wartungseinrichtungen i.S.d. § 2 Abs. 3c Nr. 7 AEG gehören. Obwohl die Nutzung der Letzteren nach der
Begründung zu Art. 1 § 10 Abs. 6 Nr. 2 , a. a. O. S. 47,
nicht unmittelbar mit einer Zugtrassenzuweisung zusammenhängt, gilt der Anmeldezeitraum auch für Wartungseinrichtungen, weil die BNetzA auch insoweit nicht der Klausel 3.1.5 b) Satz 1 NBS (BT) der Klägerin widersprochen hat.
Ist die einen Antragszeitraum bestimmende Klausel 3.1.5 b) NBS (BT) nach allem auch unabhängig davon, dass die BNetzA dieser nicht widersprochen hat und sie deshalb gemäß (§ 10 Abs. 1 Sätze 3 und 5 i.V.m.) § 4 Abs. 6 Satz 1 EIBV zwingend anzuwenden ist, grundsätzlich eisenbahnregulierungsrechtskonform, bestehen gegen sie auch keine konkreten rechtlichen Bedenken. Sie beeinträchtigt insbesondere hinsichtlich der von der Klägerin betriebenen Serviceeinrichtungen i.S.d. § 2 Abs. 3c Nrn. 3 bis 6 AEG nicht die Rechte der Zugangsberechtigten, weil sie die Klausel gerade wegen des engen Zusammenhangs der Nutzung von Zugtrassen und Serviceeinrichtungen leicht beachten können.
Die auf diese Klausel aufbauende, hier in Streit stehende Klausel 3.1.5 b) Satz 2 NBS (BT) der Klägerin steht ebenfalls im Einklang mit dem Eisenbahnregulierungsrecht, weil Fristen ihrer Natur nach sachgerechte Gründe sind, um an ihre Einhaltung andere Konsequenzen zu knüpfen als an ihre Nichteinhaltung. Sollen Fristen sinnvoll sein, bedürfen sie an ihre Einhaltung bzw. Nichteinhaltung anknüpfender unterschiedlicher Rechtsfolgen. Das gesteht die BNetzA ausweislich ihrer Ausführungen in der mündlichen Verhandlung der Klägerin auch zu, wenn sie darauf hinweist, dass nicht innerhalb einer Frist gestellte Anträge von der Klägerin nicht wie innerhalb der Frist gestellte Anträge zu behandeln seien, sondern gegebenenfalls zurückzuweisen seien oder zumindest Hinweisen an den Zugangsberechtigten seitens der Klägerin bedürften. Die Klägerin ist aber nicht allein auf diese Handlungsalternativen beschränkt. Ebenso, wie sie gemäß § 10 Abs. 1 Sätze 3 und 5 i.V.m. § 4 Abs. 6 Satz 1 EIBV mangels Beanstandung der Klausel 4.2.1.4 ihrer Schienennetz-Benutzungsbedingungen verfrüht gestellte Anträge auf Trassennutzung erst im Rahmen des Gelegenheitsverkehrs zu berücksichtigen hat, kann sie in ihren NBS die selbe Rechtsfolge für „verfrühte“ Anträge auf Nutzung von Serviceeinrichtungen bestimmen. Ein entsprechendes Verbot ist der Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung nicht zu entnehmen. Das gilt auch hinsichtlich des § 10 Abs. 3 Satz 1 EIBV, wonach die EIU, so weit wie möglich, allen Anträgen auf Zugang zu den Serviceeinrichtungen und auf Erbringung von Leistungen i.S.d. § 10 Abs. 1 Satz 1 EIBV stattzugeben haben. Denn diese Vorschrift regelt nicht die Aufstellung von NBS, wofür allein § 10 Abs. 1 EIBV einschlägig ist, sondern - wie auch § 10 Abs. 4 Satz 1 EIBV - in erster Linie das (auf der Grundlage der eisenbahnregulierungsrechtlichen Vorschriften und der anzuwendenden NBS ausgeübte) Verhalten der EIU.
Zwar lassen sich oft auch den Vorschriften der Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung, die nicht die Aufstellung von NBS bzw. SNB betreffen, Vorgaben oder Schranken für NBS bzw. SNB entnehmen, wie es etwa hinsichtlich des § 10 Abs. 2 EIBV der Fall ist, wonach Zugangsberechtigte bei EIU Anträge auf Zugang zu den Serviceeinrichtungen und auf Erbringung von Leistungen im Sinne des § 10 Abs. 1 Satz 1 EIBV in entsprechender Anwendung des § 6 Abs. 1 EIBV stellen können; NBS, die dieser Norm widersprechen, sind nämlich nicht eisenbahnregulierungsrechtskonform. Das gilt aber dann nicht, wenn solche Normen keine eindeutige Vorgabe bzw. Beschränkung in einer für die Aufstellung von NBS bzw. SNB relevanten Hinsicht zu entnehmen ist. So liegt der Fall hier, weil § 10 Abs. 3 Satz 1 EIBV lediglich bestimmt, dass die EIU „soweit wie möglich“ allen Zugangsanträgen stattzugeben haben. Ist eine solche Norm hinsichtlich des (rechtlichen) Verhaltens im konkreten Einzelfall, gegebenenfalls unter Zuhilfenahme des Begriffs der Zumutbarkeit, noch eingrenzbar, ist dies im Rahmen der Aufstellung von (abstrakten, weil eine Vielzahl zukünftiger, im Einzelnen noch nicht bekannter Fallkonstellationen regelnden) NBS nicht der Fall. Die Klägerin muss als normunterworfenes EIU aber ersehen können, was von ihr verlangt wird. § 10 Abs. 3 Satz 1 EIBV ist auch keine Ausprägung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes, weil dieses Prinzip (u.a.) gemäß Art. 20 Abs. 3 GG allein den Staat bindet. Dementsprechend hat kein Zugangsberechtigter im Rahmen der Stellungnahmen zur beabsichtigten Änderung der NBS Bedenken gegen die hier in Rede stehende Klausel geäußert.
Verstößt damit die seitens der BNetzA inkriminierte Klausel 3.1.5 b) Satz 2 NBS (BT) der Klägerin nicht gegen (§ 10 Abs. 2 i.V.m.) § 6 Abs. 1 Satz 1 EIBV, gilt das selbe hinsichtlich des § 10 Abs. 3 Satz 1 EIBV, weil die in Rede stehende Klausel mitbestimmt, in wie weit die Stattgabe eines Zuweisungsantrags möglich ist. Zugleich kann das von § 10 Abs. 3 Satz 2 EIBV aufgegriffene Diskriminierungsverbot des § 14 Abs. 1 Satz 1 AEG nicht verletzt sein, weil die unterschiedliche Behandlung von Anträgen auf den nach allem rechtlich nicht zu beanstandenden Unterscheidungen gemäß der in Rede stehenden Klausel beruht. Die aus § 10 Abs. 7 i.V.m. § 11 Absatz 1 Satz 1 EIBV folgende Pflicht der EIU, „unverzüglich“ über ein Angebot zum Abschluss einer Vereinbarung zu entscheiden, kann ebenso wenig verletzt sein, weil die Behandlung von vor Fristbeginn eingereichten Zuweisungsanträgen als Anträge für den Gelegenheitsverkehr nicht zu beanstanden ist und die Bescheidung solcher Anträge (erst) nach Abschluss der Zuweisungen im Rahmen des Netzfahrplans gemäß der Systematik der Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung nicht gegen die Pflicht des EIU verstößt, über die Anträge „unverzüglich“ zu entscheiden.
Der mit der Klage angefochtene Widerspruch der BNetzA erweist sich auch unabhängig von der Rechtmäßigkeit der in Rede stehenden Klausel als rechtswidrig. Die BNetzA hat nämlich im Rahmen des ihr nach § 14 Abs. 1 Nr. 4 AEG zustehenden Ermessens nicht in ihre Erwägungen eingestellt, dass die von ihr inkriminierte Klausel im Rahmen der SNB der Klägerin entsprechend für die Nutzung ihrer Schienenwege aufgestellt worden und mangels Beanstandung durch die BNetzA gemäß § 4 Abs. 6 Satz 1 EIBV gegenüber jedem Antragsteller in gleicher Weise (zwingend) anzuwenden ist, offenbar ohne dass Zugangsberechtigte sich bei ihr über daraus resultierende Unzulänglichkeiten beschwert haben. Das gilt auch vor dem Hintergrund, dass die Klägerin auf Seite 4 Absatz 4 ihres an die BNetzA gerichteten Schreibens vom 8.11.2012 ausgeführt hat, dass Trassenanmeldungen, die vor Beginn der Anmeldefrist eingingen, (tatsächlich) zurückgewiesen (also nicht als Anträge auf Nutzung im Gelegenheitsverkehr behandelt) würden.
Ist deshalb auch Ziffer 2 des Widerspruchsbescheids rechtswidrig und aufzuheben, gilt das selbe für die darauf bezogene Kostengrundentscheidung zu Lasten der Klägerin in Ziffer 3 Satz 2 des Widerspruchsbescheids.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Zulassung der Berufung beruht auf § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO, weil die Regelungssystematik der Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung grundsätzliche Bedeutung hat.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 14 bis 14f AEG
§ 8 EIBV
§ 14f AEG
§ 14 EIBV
§ 9 EIBV
§ 9 EIBV
§ 10 EIBV
§ 14e Abs. 1 Nr. 4 AEG
§ 10 Abs. 3 EIBV
§ 4 Abs. 6 EIBV
§ 6 Abs. 1 Satz 1 EIBV
§ 11 Abs. 1 Satz 1 EIBV
§ 10 Abs. 3 Satz 2 EIBV
§ 6 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 EIBV
§ 10 Abs. 2 EIBV
§ 10 Abs. 5 und 6 EIBV
§ 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 14d Satz 1 Nr. 6 AEG
§ 14e Abs. 1 Nr. 4  AEG
§ 6 Abs. 1 Satz 1 EIBV
§ 10 Abs. 3 Satz 1 EIBV
§ 11 Abs. 1 Satz 1 EIBV
§ 8 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 EIBV
§ 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 EIBV
§ 14 Abs. 6 AEG
§ 10 Abs. 1 Satz 1 EIBV
§ 7 Abs. 4 EIBV
§ 8 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 EIBV
§ 8 Abs. Satz 2 Nr. 2 EIBV
§ 8 Abs. 1 Satz 2 Nr. 6 EIBV
§ 10 Abs. 7 EIBV
§ 8 Abs. 1 Satz 2 Nr. 6 EIBV
§ 10 Abs. 4 Satz 1 EIBV
§ 2 Abs. 3c Nr. 2 bis 6 AEG
§ 10 Abs. 1 Satz 4 EIBV
§ 2 Abs. 3c Nr. 7 AEG
§ 4 Abs. 6 Satz 1 EIBV
§ 2 Abs. 3c Nrn. 3 bis 6 AEG
§ 10 Abs. 1 EIBV
§ 6 Abs. 1 EIBV
§ 14 Abs. 1 Satz 1 AEG
§ 11 Absatz 1 Satz 1 EIBV
§ 14 Abs. 1 Nr. 4 AEG
§ 4 Abs. 6 Satz 1 EIBV
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
Art. 87e Abs. 3 Satz 1 Grundgesetz
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2012,1541
13 A 884/13
18 K 4277/12
18 K 116/12
6 C 42.10
13 A 172/10
18 K 4918/07