Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2002-09-13, Aktenzeichen 11 K 5176/01
ECLI: ECLI:DE:VGK:2002:0913.11K5176.01.00

Tenor:
Die vom Beklagten am 28. August 2000 getroffene verkehrsrechtliche Anordnung der Beschränkung des fließenden Verkehrs in der B. straße in L. durch Setzen von Sperrpfosten im Einmündungsbereich des I. weges wird aufgehoben.
Der Beklagte wird verpflichtet, die im März 2001 in der B. straße im Einmündungsbereich des I. weges in L. gesetzten Sperrpfosten sowie die Verkehrszeichen 240 zu entfernen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte kann die Vollstreckung des Klägers durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in dieser Höhe leistet.

Tatbestand:
Der Kläger ist Anwohner der Straße L. Straße in L. , einer Parallelstraße zur B.1 straße. Auf dem Weg zwischen den Straßen X. Straße, T. weg, X. weg, A. Straße, J. Straße, I.1 weg, B.2 Straße, I.1 Straße, F. weg, I.2 weg, I.2 Straße einerseits und L. , L. -U., F. , C. , BAB-AS L. -U., BAB-AS I. , dem EXTRA-Verbrauchermarkt am T. weg und zahlreichen Einzelhändern andererseits kürzten Kraftfahrzeugfahrer ihre Wege bislang durch die Straßen B.1 straße, L. Straße und die sich an letztere anschließende H. Straße ab. Die B.1 straße ist seit 1994 mit dem Verkehrszeichen 260 und dem Zusatzschild 1020-30 (Durchfahrverbot für Krafträder und Kraftwagen, Anlieger frei) beschildert. Nach Durchführung von Geschwindigkeitsmessungen (Bl. 17-23 des Verwaltungsvorgangs/ folgend: VV) und Unfallerhebungen (Bl. 43-78 VV) sowie Beteiligung der Bürger (Bl. 7-10 VV) beschloss der Ausschuss für Stadtplanung und Verkehr der Stadt L. in seiner öffentlichen Sitzung vom 22. August 2000 die Realisierung eines "Verkehrkonzeptes I. Süd-Ost" mit dem vorrangigen Ziel der Verkehrsberuhigung (Bl. 13-33 VV). Zu diesem Verkehrskonzept gehörte unter anderem eine Abbindung der B.1 straße durch Setzen von Sperrpfosten im Einmündungsbereich I.1 weg (Bl. 25 VV). Letzgenannte Maßnahme wurde von dem in der B.1 straße wohnhaften Herrn N. , der zu einem späteren Zeitpunkt Leiter des für die Umsetzung des Verkehrskonzeptes zuständigen Amtes 34 für Stadtplanung, Stadtentwicklung und Bauen der Stadt L. wurde, ausweislich seiner Beteiligung an einer Unterschriftsaktion befürwortet (Bl. 121 VV). B. 28. August 2000 erließ der Beklagte die Anordnung der Abbindung der B.1 straße durch Setzen von Sperrpfosten entsprechend diesem Verkehrskonzept (Bl. 78b VV). Nach Maßgabe dieser Anordnung wurde die B.1 straße an der Einmündung I.3 straße im März 2001 durch Sperrpfosten vom Kraftfahrzeugverkehr abgebunden. Hiergegen legte der Kläger am 17. April 2001 Widerspruch ein (Bl. 90-94 VV). Zur Begründung führte er aus, aufgrund der Abbindung der B.1 straße habe der Durchfahrverkehr im L. Straße um ein Vielfaches zugenommen. Diesem Umstand habe der Beklagte bei der Planung nicht hinreichend Rechnung getragen. Darüber hinaus sei es geboten gewesen, der missbräuchlichen Benutzung der B.1 straße zunächst durch reppressive Maßnahmen zu begegnen. Schließlich ist er der Ansicht, die Entscheidung verstoße gegen § 45 Abs. 9 StVO. Der in der B.1 straße wohnhafte Herr N. - mittlerweile Leiter des zuständigen Amtes 34 - wies den Widerspruch der Abteilung 34.2 seines Amtes zu und bat dabei um Rücksprache (Bl. 90 VV). Das unter dem 26. April 2001 seitens des Beklagten verfasste Antwortschreiben (Bl. 93-94 VV) ließ er sich zur Gegenzeichnung vorlegen (Bl. 94 VV). In diesem Antwortschreiben führte der Beklagte aus, die Abbindung der B.1 straße diene primär der Schulwegsicherung und nur sekundär der Verdrängung des Durchfahrverkehrs. Die Zunahme des Durchfahrverkehrs im L. Straße sei für die dortigen Anwohner zumutbar; man werde aber zukünftig die dortigen Verkehrsdaten erfassen. Entsprechend wurde mit einer Eingabe der in der H. Straße wohnhaften Familie Q. vom 28. März 2001, in welcher sie sich gegen die Abbindung der B.1 straße wandten, verfahren (Bl. 98-99 VV): Auch diesbezüglich bat Herr N. um Rücksprache (Bl. 98 VV) und ließ sich das Antwortschreiben zur Gegenzeichnung vorlegen (Bl. 99 VV). Am 7. Mai 2001 bat der Kläger um Abgabe seines Widerspruchs an die Widerspruchsbehörde (Bl. 88 VV). Auch diese Eingabe des Klägers wies Herr N. der Abteilung 34.2 seines Amtes mit der Bitte um Rücksprache zu (Bl. 88 VV). Das unter dem 30. Mai 2001 seites des Beklagten verfasste Antwortschreiben, in welchem er eine Weiterleitung des klägerischen Widerspruchs an die Widerspruchsbehörde mit der Begründung ablehnte, es handele sich nicht um einen Verwaltungsakt, ließ sich Herr N. wiederum zur Gegenzeichnung vorlegen (Bl. 89 VV). Am 16. Juli 2001 hat der Kläger Klage erhoben (Bl. 1 der Gerichtsakte/GA). Zur Begründung führt er zunächst aus, der Verwaltungsakt sei schon wegen der gegen § 20 VwVfG NRW verstoßenden Mitwirkung des Herrn N. rechtswidrig (Bl. 18 GA). Darüber hinaus habe der Beklage bei seiner Entscheidung die ihm vorliegenden Unfallzahlen mißachtet (Bl. 16-17 GA). J. übrigen bezieht er sich auf sein Vorbringen im Verwaltungs- und Widerspruchsverfahren.
Der Kläger beantragt 1.) die vom Beklagten am 28. August 2000 getroffene verkehrsrechtliche Anordnung der Beschränkung des fließenden Verkehrs in der B.1 straße in L. -I. durch Setzen von Sperrpfosten im Einmündungsbereich des I. weges aufzuheben,
2.) den Beklagten zu verpflichten, die im März 2001 in der B.1 straße im Einmündungsbereich des I. weges in L. -I. gesetzten Sperrpfosten sowie die Verkehrszeichen 240 zu entfernen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er ist der Ansicht, die Maßnahme sei rechtmäßig und verletze den Kläger nicht in seinen Rechten. Zunmächst sei sie nicht wegen Verstoßes gegen § 20 VwVfG NRW rechtswidrig. Herr N. sei weder zum Zeitpunkt der Planung Mitte 2000 noch zum Zeitpunkt der Entscheidung des Ausschusses für Stadtplanung und Verkehr am 22. August 2000 Leiter des zuständigen Amtes 34 gewesen. Zudem sei zu berücksichtigen, dass es sich um eine politische Entscheidung handele (Bl. 24 GA). Darüber hinaus führt sie aus, die Maßnahme sei verhältnismäßig zur Schulwegsicherung, insbesondere berücksichtige sie die Interessen der Anwohner der umliegenden Straßen hinreichend (Bl. 8-10 GA). Das Gericht hat aufgrund Beschlusses vom 15. April 2002 (Bl. 29-31 GA) Beweis erhoben durch Inaugenscheinnahme der Örtlichkeit. Hinsichtlich des Ergebnisses der Beweisaufnahme wird auf das Protokoll der Ortsbesichtigung vom 24. April 2002 verwiesen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Das klägerische Begehren war dahin auszulegen (§§ 133, 157 BGB), daß er Aufhebung der verkehrsrechtlichen Anordnung des Beklagte sowie Beseitigung der Vollzugsfolgen begehrt, da es ihm letztlich auf die Entfernung der Sperrpfosten und die die Sperrpfosten umsetzenden Verkehrszeichen 240 in der B.1 straße ankommt. Die Verbindung beider Begehren ist nach § 113 Abs. 1 S. 2 VwGO ausdrücklich zulässig. Die Klage ist in vollem Umfang zulässig und begründet. Zunächst ist die Anfechtungsklage zulässig und begründet. Sie ist statthaft, da der Kläger die Aufhebung eines Verwaltungsaktes begehrt (§ 42 Abs. 1, 1. Fall VwGO). Die verkehrsrechtliche Anordnung der Abbindung der B.1 straße durch Sperrpfosten ist eine Maßnahme einer Behörde, des Beklagten, auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts, namentlich des Straßenverkehrsrechts (§ 43 Abs. 1 S. 1, 2. Fall StVO), die Außenwirkung gegenüber den Kraftfahrern entfaltet. Es handelt sich um eine nutzungsregelnde Allgemeinverfügung im Sinne des § 35 S. 2, 3. Fall VwVfG NRW. Sie verbietet Kraftfahrzeugfahrern die Einfahrt in die B.1 straße vom I. weg aus und regelt auf diese Weise die Straßennutzung. Der Regelungscharakter der Sperrpfosten als Verkehrseinrichtungen wird im übrigen durch § 43 Abs. 2 StVO vorausgesetzt. Er entfällt auch nicht deshalb, weil es sich um die Durchsetzung der bereits bestehenden Verkehrsregelung nach § 41 Abs. 2 Nr. 6 StVZO durch Zeichen 260 mit dem Zusatzzeichen 1020-30 mittels unmitelbaren Zwanges handelt (§§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1, 62 ff. VwVG NRW). Ein eigenständiger Regelungscharakter der Maßnahme liegt nämlich jedenfalls darin, daß sie zum einen auch für die Anlieger eine Einfahrt in die B.1 straße seitens des I. weges verhindert und damit für diese erstmals überhaupt eine Beschränkung des Fahrverkehrs beinhaltet und darüber hinaus auch für den Durchgangsverkehr eine eigenständige Regelung bestehend in der Entscheidung über die Art und Weise seiner tatsächlichen Verhinderung trifft vgl. BVerwG, Urt. vom 9. Februar 1967 — I C 49.64 —, in : BVerwGE 26, 161, (164 f.).
Regelungscharakter kommt schließlich auch den Verkehrszeichen 240 zu, die zur Umsetzung der Sperrung durch die Sperrpfosten dienen. Der Kläger ist auch klagebefugt gem. § 42 Abs. 2 VwGO. Er ist möglicherweise in seinem Anliegerrecht (Art. 14 Abs. 1 GG) beeinträchtigt. Es besteht die nicht auszuschließende Möglichkeit, dass der Kläger durch die Abbindung der B.1 straße in einem rechtlichen geschützten Belang (etwa Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) rechtlich betroffen ist. Unerheblich ist für die Kammer, dass der Kläger nicht Anlieger der abgebundenen B.1 straße ist. Bereits in der Entscheidung vom 23. Mai 1991 - 13 A 2319/89 - , S. 9
hat das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen unter Hinweis auf das BVerwG, Urteil vom 4. Juni 1986, - 7 C 76.84 -, NJW 1986, 2655 -
dargetan, dass auch derjenige, der ohne Anlieger zu sein, "nur" vom Verdrängungsverkehr betroffen ist, zur Klage befugt sein kann, wenn die Behörde seinen Interessen nicht genügend Aufmerksamkeit gewidmet hat. Da dies nicht auszuschließen ist — mehr ist für die Darlegung des § 42 Abs. 2 VwGO nicht zu fordern, die Frage der tatsächlichen Rechtsverletzung ist eine Frage der Begründetheit — ist der Kläger zur Klage befugt. noch offenlassend: OVG NW, Urteil vom 21. Juni 1994, - 23 A 100/93 -, S. 10,
Die Widerspruchsfrist ist ungeachtet des genauen Datums der Maßnahme durch die Widerspruchseinlegung am 17. April 2001 eingehalten. Mangels Rechtsbehelfsbelehrung war der Widerspruch gem. § 70 Abs. 2, 58 Abs. 2 S. 1 VwGO binnen Jahresfrist einzulegen. Die Frist begann gem. § 58 Abs. 1 S. 1 VwGO mit der Bekanngabe der Verkehrsregelung, welche mangels vorheriger anderweitiger Bekanntgabe erst in dem Aufstellen der Sperrpfosten im März 2001 lag. Gem. § 75 VwGO ist die Klage als Untätigkeitsklage zulässig, da über den klägerischen Widerspruch ohne zureichenden Grund in angemessener Frist sachlich nicht entschieden wurde (§ 75 S. 1 VwGO). Es lag kein vernünftiger Grund dafür vor, die Weiterleitung des Widerspruchs an die Widerspruchsbehörde zu verweigern; hierzu war der Beklagte vielmehr gem. § 73 VwGO verpflichtet. Auch wenn die angeordneten Maßnahmen "politischer Natur" sein mögen, ( was immer mit diesem schillernden Begriff gemeint sein mag), ändert dies nichts am Charakter eines Verwaltungsaktes. Der Verwaltungsakt ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO. Infolge der Beteiligung des Herrn N. zumindest im Rahmen des Verfahrens über den Widerspruch des Klägers liegt ein zur Rechtswidrigkeit der Maßnahme führender Verstoß gegen § 20 Abs. 1 VwVfG NRW vor. Danach darf in einem Verwaltungsverfahren für eine Behörde nicht tätig werden, wer selbst Beteiligter ist (§ 20 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 VwVfG NRW). Dem Beteiligten gleichgestellt ist jede Person, die durch die Entscheidung einen unmittelbaren Vor- oder Nachteil erlangen kann (§ 20 Abs. 1 S. 2 VwVfG NRW). Hiernach durfte Herr N. in dem Verfahren betreffend die Abbindung der B.1 straße einschließlich des Verfahrens betreffend den klägerischen Widerspruch nicht tätig werden. Erfaßt werden von § 20 Abs. 1 S. 2 VwVfG NRW alle Arten von Vorteilen, also nicht nur rechtliche, sondern auch wirtschaftliche, immaterielle oder sonstige Vor- bzw. Nachteile. Zudem ist ausreichend nach der Formulierung "kann" schon die nach verständiger Auffassung nicht ganz entfernt liegende Möglichkeit eines Vor- oder Nachteils Bay. VGH, Urteil vom 8. 3. 1985, — Nr. 20 B 81 D 1.20 AS 84 D. 1, 2, in : DVBl. 1985, 805; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 7. Aufl. 2000, § 20 Rn. 35 m.w.N.
Sinn und Zweck der Vorschrift ist es nämlich, schon den "bösen Schein" von Parteilichkeit auszuschließen Kopp/Ramsauer, a.a.O., Rn. 1 m.w.N.
Durch die Abbindung der B.1 straße konnte Herr N. mit einer Minderung des Durchgangsverkehrs und der damit eingehenden Belästigung durch Lärm und Abgase rechnen. Dieser immaterielle Vorteil resultierte auch unmittelbar aus der Abbindung der B.1 straße. Es bestand danach nicht mehr die Gewähr der Unparteilichkeit und Unbefangenheit des Herrn N. . Infolge dessen durfte Herr N. in dem Verwaltungsverfahren für den Beklagten als Behörde nicht tätig werden (§ 20 Abs. 1 S. 1 VwVfG NRW). Die Tätigkeit des Herrn N. war auch ihrer Art nach geeignet, die Entscheidung des Beklagten zu beeinflussen. Es reicht die bloße Möglichkeit, dass ohne die Mitwirkung des in Rede stehenden Bediensteten die Entscheidung anders ausgefallen wäre. Hier hat sich Herr N. nicht darauf beschränkt, von etwa ergangenen Schriftsätzen nach deren Abgang Kenntnis zu nehmen, — dabei lässt die Kammer ausdrücklich dahingestellt, ob eine derartige Mitwirkung nicht auch schon die Möglichkeit einer Einflussnahme auf die ergangene Entscheidung in sich bergen könnte, weil ein Mitarbeiter mit Blick auf die vorbehaltene Kenntnisnahme eines Vorgesetzten gleichwohl nicht unbefangen seiner Tätigkeit nachgehen würde —
sondern er hat sie im normalen Verwaltungsablauf mitgezeichnet. Hierdurch und durch die - vor Ergehen der Entscheidung - angeordnete Rücksprache konnten nachgeordnete Bedienstete den Eindruck gewinnen, der Vorgesetzte, Herr N. , behalte sich nach wie vor bestimmenden Einfluss auf den Verlauf des Verwaltungsverfahrens vor. Diese nicht auszuschließende Einflussnahme auf den Gang des Verfahrens könnte selbst dann nicht ausgeräumt werden, wenn etwa Herr N. die von ihm angeordnete Rücksprache nur dazu vorgesehen hätte, bei den mit der Sache befassten Bediensteten den Eindruck aufrecht zu erhalten, dass er sich selbst jeder Einflussnahme auf die Sache enthalten wolle. Hiernach liegt — unabhängig, ob überhaupt eine Rücksprache stattgefunden hat oder was gegebenenfalls Inhalt etwaiger Gespräche gewesen sein sollte — eine unzulässige Mitwirkung im Verwaltungsverfahren vor. Angesichts dessen war es nicht geboten, den ursprünglich von der Kammer beabsichtigten Beweis über den Verlauf der Gespräche durch zeugenschaftliche Vernehmung der Gesprächsteilnehmer zu erheben.
Zum Ganzen: Kopp/Ramsauer, aaO, § 20, Rdnr. 14; Brandt/Sachs (Hrsg.), Handbuch Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozeß, 1999, Kapitel B, Rdnr. 70 f. mit Fußnote 4.
Es war Herrn N. auch verboten, in dem Verfahren betreffend den Widerspruch des Klägers tätig zu werden. Das Widerspruchsverfahren ist kein gegenüber dem Ausgangsverfahren selbständiges Verfahren, sondern gehört vielmehr zu diesem dazu BVerwG, Urt. vom 27. September 1989, — 8 C 88.88 — ,in: BVerwGE 82, 336 (338 ff.); dasselbe:, Urteil vom 18. April 1986 — 8 C 81/83 —, in: NVwZ 1987, 224 f.; Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 9 Rn. 1, 30 m.w.N. Der Begriff und der Beginn des Verwaltungsverfahrens des Verwaltungsverfahrens sind in § 9 und § 22 definiert. Nach § 9, 2. Hs. VwVfG NRW wird zwar das Verwaltungsverfahren mit dem Erlass des Verwaltungsverfahrens abgeschlossen. Aus § 13 Abs. 1 Nr. 2, 2. Alt. und Nr. 3, 2. Alt. VwVfG NRW ergibt sich jedoch, daß das Verfahren noch nicht unmittelbar im Zeitpunkt des Erlasses des Verwaltungsaktes abgschlossen sein kann. Vielmehr dauert das Verfahren bis zum Eintritt der Unanfechtbarkeit des Verwaltungsaktes bzw. der endgültigen Beendigung in anderer Weise fort BVerwG, Urteil vom 27. September 1989, — 8 C 88. 88 —, in: BVerwGE 82, 336, 338 ff.; Kopp/Ramsauer, a.a.O., Rn. 30 m.w.N.
Es ist auch nichts dafür ersichtlich, daß § 20 VwVfG NRW ein demgegenüber eingeschränkter Begriff des Verwaltungsverfahrens zu entnehmen wäre. Der Kläger kann aufgrund dessen auch gem. § 46 VwVfG NRW die Aufhebung des Verwaltungsaktes beanspruchen. Es ist nicht offensichtlich, daß dass die Verletzung der verfahrensrechtlichen Vorschrift des § 20 VwVfG NRW die Entscheidung in der Sache nicht beeinflußt hat. Die Entscheidung stand im Ermessen des Beklagten (§ 45 Abs. 1 S. 1 StVO). Es ist aufgrund dessen nicht auszuschließen, daß sie die Beteiligung des Herrn N. auf die Entscheidung, namentlich die Behandlung des klägerischen Widerspruchs, ausgewirkt hat. Hätte Herr N. sich von dem Verfahren selbst ausgeschlossen und die behördlichen Entscheidungen allein gänzlich unbefangenen Personen überlassen, so hätte es möglicherweise zu einer anderen Entscheidung in der Sache, d.h. insbesondere zu der vom Kläger begehrten Aufhebung der Anordnung Abbindung der B.1 straße und Beseitigung der Sperrpfosten kommen können. Die Klage auf Verpflichtung der Behörde zur Beseitigung der Sperrpfosten und Verkehrszeichen 240 ist ebenfalls zulässig und begründet. Sie ist statthaft und konnte ausweislich § 113 Abs. 1 S. 2 VwGO mit der Anfechtungsklage gegen die verkehrsrechtliche Anordnung verbunden werden. Der Kläger hat einen Anspruch auf Entfernung der Sperrpfosten bzw. der Verkehrszeichen 240 aus einem Folgenbeseitigungsanspruch. Die Pfosten und die lediglich die Sperrpfosten umsetzenden Verkehrszeichen 240 entbehren infolge der Aufhebung des Grundverwaltungsaktes jedes Rechtsgrundes. Diesen rechtswidrigen Zustand hat der Beklagte zu beseitigen. Er ist dazu rechtlich und tatsächlich in der Lage und hat diesbezüglich auch kein Ermessen (§ 113 Abs. 1 S. 3 VwGO).Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711, 709 S. 2 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 133, 157 BGB
§§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711, 709 S. 2
ZPO
§ 20 VwVfG NRW
§ 75 VwGO
§ 73 VwGO
§ 46 VwVfG NRW
§ 45 Abs. 9 StVO
§ 113 Abs. 1 S. 2 VwGO
§ 43 Abs. 2 StVO
§ 41 Abs. 2 Nr. 6 StVZO
§ 55 Abs. 1, 57
Abs. 1, 62 ff. VwVG NRW
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 70 Abs. 2, 58 Abs. 2 S. 1
VwGO
§ 58 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 75 S. 1 VwGO
§ 20 Abs. 1 VwVfG NRW
§
20 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 VwVfG NRW
§ 20 Abs. 1 S. 2 VwVfG NRW
§ 20 Abs. 1 S. 1 VwVfG NRW
§ 13 Abs. 1 Nr. 2, 2. Alt. und Nr. 3, 2. Alt. VwVfG NRW
§
45 Abs. 1 S. 1 StVO
§ 113 Abs. 1 S. 3 VwGO
§ 154 Abs. 1VwGO
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 2
Abs. 2 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 26, 161
NJW 1986, 2655
BVerwGE 82, 336
NVwZ 1987, 224
BVerwGE 82, 336, 338
I C 49.64
13 A 2319/89
7 C
76.84
23 A
100/93
B 81 D 1.20
8 C 88.88
8 C 81/83