Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2005-07-20, Aktenzeichen 13 B 2305/04
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2005:0720.13B2305.04.00

Tenor:
Auf die Beschwerde der Antragstellerin wird Nr. 1 des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Köln vom 24. September 2004 geändert. Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen die Untersagungsverfügung der Antragsgegnerin vom 10. August 2004 wird wiederhergestellt.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des gesamten Verfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 15.000,00 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde der Antragstellerin mit dem sinngemäßen Hauptantrag,
unter Abänderung des angefochtenen Beschlusses die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs gegen die Untersagungsverfügung der Antragsgegnerin vom 10. August 2004 wiederherzustellen,
ist begründet.
Bei der in Verfahren nach § 80 Abs. 5 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) vorzunehmenden Interessenabwägung geht der Senat - anders als das Verwaltungsgericht - davon aus, dass sich die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Untersagungsverfügung im vorläufigen Rechtsschutzverfahren nicht hinreichend sicher beurteilen lässt.
Grundsätzlich stellt § 4a Abs. 1 des Gesetzes zur Durchführung der Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaft über die besondere Etikettierung von Rindfleisch und Rindfleischerzeugnissen (Rindfleischetikettierungsgesetz - RiFlEtikettG), insbesondere dessen Satz 2, eine taugliche Ermächtigungsgrundlage für die mit der angefochtenen Verfügung vom 10. August 2004 angeordnete Maßnahme - Untersagung, in bestimmter Weise gekennzeichnetes Rindfleisch in den Verkehr zu bringen - dar. Die Vorschrift beinhaltet die Umsetzung von Art. 9 Abs. 2 Satz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1825/2000 der Kommission vom 25. August 2000 mit Durchführungsvorschriften zur Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 des Europäischen Parlaments und des Rates hinsichtlich der Etikettierung von Rindfleisch und Rindfleischerzeugnissen, der - soweit hier von Interesse - regelt, dass die Mitgliedsstaaten bestimmen, dass Rindfleisch bei freiwilliger Etikettierung vom Markt zu nehmen ist, wenn die Etikettierung den Vorgaben der Spezifikation nicht entspricht bzw. eine Spezifikation nicht genehmigt wurde. Die Genehmigungsanforderungen für Spezifikationen (Etiketten) in einem freiwilligen Etikettierungssystem sind im wesentlichen in Art. 16 der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Juli 2000 zur Einführung eines Systems zur Kennzeichnung und Registrierung von Rindern und über die Etikettierung von Rindfleisch und Rindfleischerzeugnissen sowie zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 820/97 des Rates festgelegt. Nach den Art. 11 Satz 1, 2. Spiegelstrich, 16 Abs. 1 Satz 1 VO (EG) 1760/2000 handelt es sich um ein genehmigungspflichtiges freiwilliges Etikettierungssystem, wenn bei einer Etikettierung im Sinne von Art. 12, 2. Spiegelstrich VO (EG) 1760/2000 andere als die in Art. 13 VO (EG) 1760/2000, insbesondere in dessen Abs. 2, festgelegten Angaben gemacht werden.
Vor diesem Hintergrund ist zweifelhaft, ob das bei dem Inverkehrbringen von Rindfleisch von der Antragstellerin auf den Verpackungen aufgedruckte sogenannte Q. -Logo, das sich aus der Wortmarke "Q1. " und der Wort-/Bildmarke "SO FRISCH SO GUT" zusammensetzt, hinsichtlich der von der Antragsgegnerin beanstandeten Angabe "SO FRISCH" eine genehmigungspflichtige Spezifikation zur freiwilligen Etikettierung im Sinne von Art. 16 Abs. 1 Satz 1 VO (EG) 1760/2000 darstellt. Zwar liegen die Voraussetzungen für eine Untersagung gemäß § 4a Abs. 1 Satz 2 RiFlEtikettG in Verbindung mit Art. 9 Abs. 2 Satz 1, 2. Spiegelstrich VO (EG) 1825/2000 insoweit vor, als eine Genehmigung des Q1. -Logos, soweit dieses die Angabe "SO FRISCH" enthält, bisher nicht erfolgt ist. Dem von der P. F. - und L. mbH betriebenen freiwilligen Etikettierungssystem, an dem auch die Antragstellerin beteiligt ist, hat die Antragsgegnerin mit vorläufigem Ergänzungsbescheid vom 18. Juni 2004 die Genehmigung gerade hinsichtlich der Angabe "SO FRISCH" verweigert. Ob es sich bei dieser Angabe jedoch überhaupt um eine nach den Art. 11 Satz 1, 2. Spiegelstrich, 12, 2. Spiegelstrich, 16 Abs. 1 Satz 1 VO (EG) 1760/2000 genehmigungspflichtige Etikettierung handelt, wirft schwierige Rechtsfragen auf, die sich bei der in Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nur möglichen Prüfungsdichte nicht abschließend beantworten lassen.
Die Annahme einer Etikettierung im Sinne von Art. 12, 2. Spiegelstrich VO (EG) 1760/2000 begegnet zunächst mit Blick auf die geforderte Geeignetheit der Angaben Bedenken. Die Vorschrift definiert sowohl die Anbringung eines Etiketts an ein einzelnes Stück oder mehrere Stücke Fleisch oder ihre Verpackung als auch schriftliche und deutlich sichtbare geeignete Angaben für den Verbraucher zu nicht vorverpackten Erzeugnissen am Ort des Verkaufs als Etikettierung. Unabhängig davon, welche konkreten Darbringungsformen von Angaben am Ort des Verkaufs durch den zweiten Teil der Vorschrift erfasst werden, gilt die dort geforderte Geeignetheit der Angaben auch für den ersten Teil der Vorschrift, weil dieser sonst für die Angaben auf den Etiketten - im normalen Sprachgebrauch laut Meyers Enzyklopädischem Lexikon: Zettel u.a. an Waren mit einer Aufschrift, die sich zu Material, Inhalt, Herkunft etc. verhalten kann - keine Festlegung enthielte. Da diese Definition von Etikettierung bezüglich ihres Inhalts deutlich enger ist als die in Art. 1 Abs. 3 lit. a) der Richtlinie 2000/13/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. März 2000 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Etikettierung und Aufmachung von Lebensmitteln sowie die Werbung hierfür, hängt die Beantwortung der Frage, welche Angaben "geeignet" im Sinne einer Etikettierung nach Art. 12, 2. Spiegelstrich VO (EG) 1760/200 sind, wesentlich von Sinn und Zweck dieser, der zuvor genannten Richtlinie zeitlich nachfolgenden Verordnung ab.
Deren Hauptanliegen besteht nach den vorangestellten Begründungserwägungen (4), (5) und (7) zusammengefasst darin, vor dem Hintergrund der Krise im Zusammenhang mit der Spongiformen Rinderenzephalopathie (BSE) das Vertrauen der Verbraucher in die Qualität von Rindfleisch zu erhalten und zu stärken und damit die Stabilität des Rindfleischmarktes dauerhaft zu verbessern. Der weiter postulierten Vermeidung von Irreführungen der Verbraucher dürfte kaum eigenständige Bedeutung zukommen, weil es sich dabei quasi um eine Selbstverständlichkeit handelt, die sich im Umkehrschluss aus der Forderung nach dem Erhalt und der Stärkung des Verbrauchervertrauens ergibt. Als Mittel zur Erreichung dieses Zwecks dient eine Information des Verbrauchers durch eine auf objektiven Kriterien beruhende, angemessene und klare Etikettierung. Diese soll nach der Begründungserwägung (30) ein Höchstmaß an Transparenz bei der Vermarktung von Rindfleisch sicherstellen. Angesichts dessen kommen als geeignete Angaben im Sinne von Art. 12, 2. Spiegelstrich VO (EG) 1760/2000 im wesentlichen solche in Betracht, die konkrete und sachliche Informationen über das etikettierte Produkt zum Gegenstand haben. Bestätigt wird diese Auffassung zum einen durch die in Art. 13 Abs. 2 VO (EG) 1760/2000 vorgeschriebenen obligatorischen Angaben und zum anderen durch die beispielhafte Aufzählung möglicher weiterer freiwilliger Angaben - zu bestimmten Merkmalen des etikettierten Fleisches oder zu Bedingungen von dessen Erzeugung - in Art. 11 Satz 1, 2. Spiegelstrich VO (EG) 1760/2000.
Soweit teilweise die Auffassung vertreten wird, dass sämtliche andere als die in Art. 13 VO (EG) 1760/2000 festgelegten Angaben genehmigungspflichtige freiwillige Etikettierungen darstellten,
vgl. Hessischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 28. Oktober 2003 - 6 ZU 870/03 -, S. 2 des Abdrucks; einschränkend aber S. 4,
vermag sich der Senat dem bereits aus den vorstehenden Erwägungen heraus in dieser Grundsätzlichkeit nicht anzuschließen. Jedenfalls bei Angaben, die keinerlei Aussagekraft im Hinblick auf das konkret vermarktete Rindfleisch haben oder aber bei Werbeaussagen, die zwar eine gewisse Aussagekraft haben mögen, aber auf Grund der Beliebigkeit oder Weite der Aussage eine Vielzahl von Produkten erfassen können, erscheint eine Einstufung als freiwillige und damit genehmigungspflichtige Etikettierung eher zweifelhaft. Die Erfassung solcher Angaben durch die Verordnung mit der Folge der Genehmigungspflicht nach deren Art. 16 dürfte nach Sinn und Zweck der Verordnung nicht geboten sein. Die von der Verordnung verfolgten Ziele - u.a. Erhaltung und Stärkung des Vertrauens der Verbraucher in Rindfleisch, Stabilisierung des Rindfleischmarktes - werden durch solche Angaben nicht tangiert, weil ein durchschnittlich informierter, aufmerksamer und interessierter Durchschnittsverbraucher,
vgl. grundlegend zu diesem Maßstab Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften, Urteil vom 16. Juli 1998 - C-210/96 -, ZLR 1998, 459 (464); nachfolgend Urteile vom 18. Juni 2002 - C-299/99 -, EuGHE I 2002, 5475-5520 (zitiert nach juris), und vom 12. Februar 2004 - C-218/01 -, LRE 47, 318 (326),
diesen regelmäßig keine Relevanz im Hinblick auf das konkret vermarktete Rindfleischprodukt beimessen wird.
Ausgehend von diesen Grundsätzen spricht einiges dafür, dass die Angabe "SO FRISCH" in dem Q1. - Logo keine Etikettierung im Sinne von Art. 12, 2. Spiegelstrich VO (EG) 1760/2000 darstellt und damit auch nicht genehmigungspflichtig ist. Der Verbraucher dürfte das Q1. -Logo auf Grund seiner Aufmachung als allgemeines Marken- oder Erkennungszeichen eines Händlers für Fleischerzeugnisse im weitesten Sinne ansehen und dementsprechend von vornherein nicht als Quelle geeigneter Angaben bezüglich bestimmter Merkmale oder Eigenschaften des konkret vermarkteten Produkts in Betracht ziehen, und zwar selbst dann nicht, wenn er sich näher mit den in dem Logo enthaltenen Angaben "SO FRISCH SO GUT" auseinandersetzt. Denn diese lassen gerade auf Grund ihrer Einbindung in das Logo erkennen, dass sie keine konkreten Produktinformationen darstellen. Dies gilt insbesondere in Anbetracht der Tatsache, dass die von der Antragstellerin verwendeten Verpackungen mit Rindfleisch neben dem Aufdruck des Q1. -Logos auf der Vorderseite zwei weitere Aufkleber (Etiketten) aufweisen, die offensichtlich konkrete Produktinformationen enthalten, und zwar eines auf der Rückseite der Verpackung mit den Angaben gemäß Art. 13 Abs. 2 VO (EG) 1760/2000 und ein weiteres auf der Vorderseite mit weiteren Angaben (u.a. Mindesthaltbarkeitsdatum, Gewicht, Nährwertangaben).
Selbst wenn man die Angabe "SO FRISCH" in dem Q1. -Logo als Etikettierung im Sinne von Art. 12, 2. Spiegelstrich VO (EG) 1760/2000 qualifizierte, erscheint die Annahme der Genehmigungspflicht weiter deshalb problematisch, weil sich das Logo, wie zuvor dargestellt, bei verpackter Ware nicht auf dem auf der Rückseite der Verpackung aufgeklebten Etikett mit den obligatorischen Angaben nach Art. 13 Abs. 2 VO (EG) 1760/2000 befindet, sondern als Aufdruck auf der Vorderseite. Der Wortlaut und die Systematik der Art. 11 Satz 1, 2. Spiegelstrich, 13 Abs. 2, 16 Abs. 1 Satz 1, Abs. 1 Unterabsatz 1, 2. Spiegelstrich VO (EG) 1760/2000 deuten jedoch darauf hin, dass der Verordnungsgeber hinsichtlich der freiwilligen Etikettierungssysteme davon ausgegangen ist, dass sich sowohl die obligatorischen Angaben nach Art. 13 Abs. 2 VO (EG) 1760/2000 als auch die anderen darüber hinausgehenden Angaben auf einem Etikett befinden (müssen). Zwar ließe sich die Auffassung vertreten, dass Art. 16 VO (EG) 1760/2000 zumindest in analoger Anwendung auch Etiketten erfasst, die ausschließlich andere Angaben enthalten, weil ansonsten die Möglichkeit bestände, die Genehmigungspflicht für freiwillige Etikettierungssysteme mit anderen Angaben durch die räumliche Trennung von obligatorischen und anderen Angaben auf verschiedenen Etiketten zu umgehen. Selbst in diesem Fall erschiene die Erfassung des Q1. -Logos von der Genehmigungspflicht nicht unproblematisch, weil sich auf den von der Antragstellerin verwendeten Verpackungen bereits die beiden oben genannten Aufkleber als Etiketten im Sinne des normalen Sprachgebrauchs befinden, neben denen zumindest der Verbraucher das direkt auf die Verpackung aufgedruckte Q1. -Logo nicht als solches einstufen dürfte. In diesem Sinne unterscheidet beispielsweise auch Art. 13 Abs. 1 lit. a) RL 2000/13/EG zwischen Angaben auf der Vorverpackung selbst und auf einem mit ihr verbundenen Etikett.
Welche Angaben und Etiketten der Genehmigungspflicht nach Art. 16 VO (EG) 1760/2000 unterfallen, hängt im Ergebnis von der in diesem Verfahren nicht zu beantwortenden schwierigen Rechtsfrage ab, wie der Regelungsbereich der Verordnung von dem der allgemeinen lebensmittelrechtlichen Vorschriften abzugrenzen ist. Der Schutz der Verbraucher vor irreführenden Darstellungen, Kennzeichnungen, Etikettierungen, Werbeaussagen etc. im Lebensmittelbereich ist umfassend bereits über Art. 2 RL 2000/13/EG bzw. § 17 des Lebensmittel- und Bedarfsgegenständegesetzes (LMBG) gewährleistet, darüber hinaus über die Vorschriften des Gesetzes gegen den unlauteren Wettbewerb (UWG). Würden sämtliche über Art. 13 Abs. 2 VO (EG) 1760/2000 hinausgehende Angaben und sämtliche Etiketten, Aufdrucke etc. bei Rindfleischprodukten die Annahme eines freiwilligen Etikettierungssystems begründen, führte dies dazu, dass den allgemeinen lebensmittelrechtlichen Kontroll- und Überwachungsvorschriften, für deren Umsetzung die jeweiligen Landesbehörden zuständig sind, im Rindfleischbereich weitgehend der Anwendungsbereich entzogen wäre, weil sämtliche Fragen bereits vorab im Genehmigungsverfahren nach Art. 16 VO (EG) 1760/2000 von der insoweit zuständigen Antragsgegnerin zu entscheiden wären. Dass der Verordnungsgeber mit den Bestimmungen zur obligatorischen und freiwilligen Etikettierung von Rindfleischerzeugnissen einen so weit gehenden Regelungsbereich der Verordnung bezweckt hat, erscheint insbesondere mit Blick auf die deutlich engere Definition von Etikettierung in Art. 12 2. Spiegelstrich VO (EG) 1760/2000 im Verhältnis zu Art. 1 Abs. 3 lit. a) RL 2000/13/EG eher fernliegend.
Geht man indes von einer Genehmigungspflichtigkeit der beanstandeten Angabe "SO FRISCH" im Q1. - Logo aus, könnte sich die Untersagungsverfügung als unverhältnismäßig erweisen, weil ein Anspruch auf Genehmigung der Angabe besteht. Da der Verbraucher das Logo nach den vorstehenden Ausführungen nicht als relevante Informationsquelle für das konkret vermarktete Rindfleischprodukt ansieht, dürfte eine Genehmigungsverweigerung wegen Irreführung nach Art. 16 Abs. 2 Unterabsatz 1 VO (EG) 1760/2000 nicht in Betracht kommen. Andererseits erschiene angesichts der weit divergierenden Auslegungsergebnisse der Beteiligten hinsichtlich der Angabe "SO FRISCH" eine Ablehnung wegen Unklarheit möglich, zumal der Senat dieser Angabe einen eindeutigen Aussagegehalt nicht entnehmen kann.
Ob und welche Rolle schließlich die von der Antragstellerin angesprochenen markenrechtlichen Aspekte bei der Frage der Genehmigungspflicht und der Genehmigungsfähigkeit von Angaben in einem freiwilligen Etikettierungssystem spielen, bedarf nach den vorstehenden Ausführungen im Rahmen dieses Verfahrens keiner Erörterung mehr. Hinzuweisen ist lediglich darauf, dass die beiden Marken, aus denen sich das Q1. -Logo zusammensetzt, nach den von der Antragstellerin vorgelegten Unterlagen jeweils im zweiten Quartal des Jahres 2003 und damit erst nach Inkrafttreten der Verordnung (EG) 1760/2000 und des Rindfleischetikettierungsgesetzes angemeldet und eingetragen wurden, was die Annahme eines unzulässigen rückwirkenden Eingriffs in eine geschützte markenrechtliche Position ausschließen könnte.
Bei der vom möglichen Erfolg in der Hauptsache unabhängigen Interessenabwägung überwiegt das Aussetzungsinteresse der Antragstellerin gegenüber dem öffentlichen Vollzugsinteresse.
Bliebe es bei der Vollziehbarkeit der Untersagungsverfügung und würde diese durchgesetzt, hätte dies voraussichtlich gravierende wirtschaftliche Schwierigkeiten für die Antragstellerin zur Folge. Sie wäre unter Umständen über mehrere Jahre, nämlich bis zum rechtskräftigen Abschluss des ergänzenden Genehmigungsverfahrens bezüglich des von der P. F. - und L. mbH betriebenen freiwilligen Etikettierungssystems gehindert, ihre einheitliche, insbesondere auf dem Q1. -Logo mit den beiden eingetragenen Marken beruhende Vermarktungsstrategie für Fleischerzeugnisse weiterzuverfolgen. Denn wenn das Logo für Teile der Produktpalette, nämlich Rindfleisch, über einen längeren Zeitraum hinweg nicht in der beabsichtigten Form, d.h. mit der Angabe "SO FRISCH", verwendet würde, könnte dies das Marketingkonzept gefährden, ohne dass sich dieses Problem allein durch das Abkleben der Angabe "SO FRISCH" in dem Logo bei Rindfleischprodukten lösen ließe.
Dagegen ist eine erhebliche Beeinträchtigung öffentlicher Interessen für den Fall, dass die Angabe weiterhin verwendet wird, sie sich letztendlich jedoch als genehmigungspflichtig, aber nicht genehmigungsfähig erweist, nicht ersichtlich. Eine Beeinträchtigung von geschützten Verbraucherinteressen in Gestalt einer Irreführung hinsichtlich der Qualität von Rindfleisch und ein damit einhergehender Vertrauensverlust können weitgehend ausgeschlossen werden, da nach den vorstehenden Ausführungen eine Irreführung von der Angabe in bezug auf das konkret vermarktete Rindfleischprodukt nicht ausgeht. Verbraucherschutzgesichtspunkte aus dem allgemeinen Lebensmittelrecht oder aber dem Wettbewerbsrecht haben außer Betracht zu bleiben, weil sie außerhalb des Regelungsbereichs des Rindfleischetikettierungsgesetzes und des durch dieses umgesetzten Gemeinschaftsrechts liegen und dementsprechend ein Vorgehen gegen die Antragstellerin auf der Grundlage von § 4a RiFlEtikettG nicht zu rechtfertigen vermögen. Unabhängig davon dürfte die Untersagungsverfügung eher zu einer Verunsicherung der Verbraucher führen als eine Irreführung unterbinden, da eine unterschiedliche Kennzeichnungspraxis für Rindfleischverpackungen einerseits und die übrigen Fleischsorten andererseits zumindest Erklärungsbedarf verursachte. Anhaltspunkte für die Beeinträchtigung von Gesundheitsschutzinteressen sind von vornherein nicht ersichtlich. Sollten Wettbewerbsinteressen von Mitbewerbern der Antragstellerin tangiert sein, läge dies ebenfalls außerhalb des Schutzbereichs des Rindfleischetikettierungsgesetzes. Schließlich sieht der Senat keine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des durch die VO (EG) 1760/2000 eingeführten freiwilligen Etikettierungssystems. Allein der Umstand, dass in einem Einzelfall wie dem vorliegenden keine Sanktionen durchgesetzt würden, stellte die Funktionsfähigkeit des Systems nicht in Frage. Im übrigen ist dieses weniger um seiner selbst willen geschützt, sondern vielmehr wegen der Interessen, die durch das System geschützt werden sollen bzw. wegen des Zwecks, dessen Erreichung das System dient. Das Verbrauchervertrauen in die Qualität von Rindfleisch und davon abhängend die Stabilität des Rindfleischmarktes werden aber nicht dadurch beeinträchtigt, dass in einem Einzelfall die an sich nach dem System vorgesehenen Sanktionen wie beispielsweise das Verbot des Inverkehrbringens bestimmter Produkte unterbleiben. Denn sowohl die Gründe für das Verhängen von Sanktionen als auch die für ihr Unterbleiben werden in aller Regel in der Öffentlichkeit und damit für den Verbraucher nicht publik.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 63 Abs. 2 Satz 1, 47 Abs. 1 und 2, 53 Abs. 3 Nr. 2, 52 Abs. 1 Satz 1 des Gerichtskostengesetzes (GKG).
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 80 Abs. 5 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 4a Abs. 1 Satz 2 RiFlEtikettG
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 13 VO
Art. 16 Abs. 1 Satz 1 VO
Art. 13 Abs. 2 VO
Art. 16 VO

Zitierte Entscheidungen: 1 VO (EG) 1760/20
13 VO (EG) 1760/20
2 VO (EG) 1760/20
6 ZU 870/03
16 VO (EG) 1760/20
2 RL 2000/13