Verwaltungsgericht Stuttgart (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-06-15, Aktenzeichen 9 K 2278/07

Tenor:
Der Bescheid der Beklagten vom 25.9.2003 in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 18.4.2005 wird aufgehoben.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren wird für notwendig erklärt.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Leistung einer Sicherheit in Höhe 110% des zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
1
Die Klägerin betreibt in gemieteten Räumen im Erdgeschoss des Gebäudes Y-Straße ... in ... einen Einzelhandel mit Unterwäsche und wendet sich mit ihrer Klage gegen die baurechtliche Untersagung dieser Grundstücksnutzung.
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Das Grundstück liegt im Geltungsbereich des Bebauungsplanes Bezirk ZZZ aus dem Jahre 1960 in Verbindung mit der Anbauvorschrift Nr. 000, der den Bereich, in dem die Klägerin ihren Einzelhandel betreibt, als „gemischtes Bauviertel“ im Sinne des § 7 der Ortsbausatzung ausweist. Im Zusammenhang mit der baurechtlichen Genehmigung des Geschäftsgebäudes Y-Straße ... schloss der damalige Eigentümer des Grundstücks mit der Beklagten am 22.7.1988 einen öffentlich-rechtlichen Vertrag über die Nutzung des Grundstücks. In der Vorbemerkung zu diesem Vertrag heißt es: „Die Zulassung von Einkaufszentren und Einzelhandelsgroßbetrieben kann nach Auffassung der Stadt Beeinträchtigungen der Versorgung der Bevölkerung im Einzugsbereich und der Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche in der Innenstadt entsprechend dem Flächennutzungsplan zur Folge haben. Außerdem ist der Grundsatz berührt, die wenigen für Gewerbenutzung geeigneten Flächen nur in begründeten Ausnahmefällen anders zu nutzen. Zur Ausräumung dieser städtebaulichen Bedenken, die unter anderem ihre Grundlage im GMA-Gutachten 1984 haben, die sonst zur Zurückstellung des Vorhabens nach § 15 BauGB führen würden und gegebenenfalls zur Aufstellung eines neuen Bebauungsplanes, der innenstadtschädliche Einzelhandelsnutzungen ausschließen würde, vereinbaren die Vertragsparteien folgendes:“
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Im Folgenden ist geregelt, dass bestimmte Flurstücke, unter anderem das von der Klägerin genutzte Grundstück, nicht für Einzelhandelsbetriebe im Sinne der Baunutzungsverordnung genutzt werden dürfen. Ausgeschlossen sind insbesondere Einzelhandelsbetriebe mit innenstadtschädlichen Sortimenten, wie z. B. Bekleidung, Leibwäsche, Schuhe, Lederwaren, Spielwaren, Sportartikel, Uhren, Schmuck, Optik, Fotoarbeiten, Musikalien und andere. Nach den weiteren Bestimmungen des Vertrages soll dieser auch für den jeweiligen Rechtsnachfolger gelten und der jeweilige Eigentümer der betroffenen Flurstücke hafte für die Weitergabe der Verpflichtung, die auch Gegenstand einer Baulast werden solle. Entsprechend dem Vertrag wurde der dort geregelte Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben, insbesondere solcher Betriebe mit innenstadtschädlichen Warensortimenten auf Grund einer Erklärung der Eigentümer am 11.8.1988 im Baulastenverzeichnis der Beklagten eingetragen.
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Im Sommer 2003 stellte die Beklagte fest, dass die Klägerin in den angemieteten Räumen im Erdgeschoss des Gebäudes Y-Straße ... auf einer Fläche von ca. 296 qm einen Herstellerverkauf für Untertrikotagen (Damen-, Herren- und Kinderunterwäsche) betreibt.
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Nach entsprechender Anhörung der Klägerin untersagte die Beklagte mit Bescheid vom 25.9.2003 diese Art der Nutzung mit Wirkung vom 1.4.2004. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, die Voraussetzungen für eine Nutzungsuntersagung auf der Grundlage des § 65 Satz 2 LBO lägen vor, weil einer Nutzung des Gebäudes als Einzelhandelsgeschäft für Untertrikotagen den Bestimmungen des städtebaulichen Vertrages vom 22.7.1988 und der entsprechenden Baulast entgegen stehe und deshalb nicht mit öffentlich-rechtlichen Vorschriften im Einklang stehe. Vor diesem Hintergrund sei eine Nutzungsuntersagung im überwiegenden öffentlichen Interesse an der Herstellung gesetzmäßiger Zustände auch unter Abwägung der Interessen der Klägerin angezeigt.
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Gegen diesen Bescheid erhob die Klägerin Widerspruch, der mit Bescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 18.4.2005 zurückgewiesen wurde. Allerdings änderte das Regierungspräsidium den Ausgangsbescheid insoweit ab, als nunmehr die Nutzung erst nach Bestandskraft der Entscheidung untersagt wurde. Wegen der Einzelheiten wird auf die Begründung dieses Bescheides verwiesen, der der Klägerin am 22.4.2005 zugestellt wurde.
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Am 20.5.2005 hat die Klägerin Klage erhoben und - nach vorübergehendem Ruhen des Verfahrens - mit Schriftsatz vom 16.4.2007 im Wesentlichen wie folgt begründet: Die Voraussetzungen für eine Nutzungsuntersagung nach § 65 Satz 2 LBO lägen nicht vor. Die von der Klägerin betriebene Nutzung des Grundstücks widerspräche nicht öffentlich-rechtlichen Vorschriften, auch nicht mit Blick auf die bestehende Baulast, da diese unwirksam sei. Nach der einschlägigen Rechtsprechung dürften Baulasten nicht jeden beliebigen Inhalt haben. Insbesondere seien die inhaltlichen Grenzen einer Baulast dann überschritten, wenn die Festsetzung in der Baulast an die Stelle einer bauplanungsrechtlichen Festsetzung treten solle und damit eine förmliche Bauleitplanung ersetze. Hinzu komme, dass das Instrument der Baulast nach seinem Sinn, Zweck und seiner Entstehungsgeschichte dazu diene, rechtliche Hindernisse auszuräumen, die im Einzelfall einem konkreten Bauvorhaben entgegen stehen könnten. Wesensmerkmal einer Baulast sei mithin eine begünstigende Wirkung, an der es im vorliegenden Fall völlig fehle.
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Aber auch dann, wenn die Baulast wirksam wäre, wäre die Nutzungsuntersagung rechtswidrig, weil die Beklagte ihr Ermessen fehlerhaft ausgeübt habe. So habe sie unter Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz nur den Einzelhandel der Klägerin untersagt, nicht jedoch den Einzelhandel zweier weiterer Betriebe in der Nachbarschaft, die ebenfalls von der Baulast betroffen seien. Auch habe sie ihr Ermessen insoweit fehlerhaft ausgeübt, als sie zur Begründung der Nutzungsuntersagung ausgeführt habe, die Klägerin habe bei Abschluss des Mietvertrages keine Einsicht in das Baulastenverzeichnis genommen, weshalb ihr Interesse an der Fortführung ihrer Geschäftstätigkeit weniger schutzwürdig sei.
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Die Klägerin beantragt,
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den Bescheid der Beklagten vom 25.9.2003 in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 18.4.2005 aufzuheben.
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Die Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Dies hat sie mit Schriftsatz vom 12.6.2007 im Wesentlichen wie folgt begründet: Entgegen der Rechtsauffassung der Klägerin sei die gegenüber der Baurechtsbehörde im öffentlich-rechtlichen Vertrag vom 22.7.1988 übernommene Verpflichtung durchaus baulastfähig. Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg gehe davon aus, dass sich ein Eigentümer durch Übernahme einer Baulast in Bezug auf die bebauungsrechtlich zulässige Nutzung seines Grundstücks enger binden könne als ihn möglicherweise die Bauaufsichtsbehörde einseitig - etwa im Wege einer rechtmäßigen Auflage - hätte binden könne. Ebenso sei in der Rechtsprechung anerkannt, dass private Vereinbarungen oder Verzichtserklärungen ein geeignetes Mittel seien, um bauleitplanerische Konflikte zu bewältigen, wenn sie sich nicht auf den Verzicht auf Abwehrrechte beschränkten, sondern - objektiv - zu einer Konfliktlösung führten. Daraus folge, dass es ein zulässiges, dem Abwägungsgebot nicht widersprechendes Mittel der Konfliktlösung sei, öffentlich-rechtlich zulässige Nutzungen vertraglich dauerhaft auszuschließen, um dadurch bauleitplanerische Konfliktsituationen außerhalb des Bebauungsplanverfahrens zu beseitigen und dadurch die Aufstellung eines Bebauungsplans zu ermöglichen. Im streitgegenständlichen Verfahren wäre es ohne die Baulasterklärung erforderlich gewesen, den vorhandenen Bebauungsplan zu ändern, um eine bauleitplanerische Konfliktsituation zu verhindern. Wenn es aber zulässig sei, bodenrechtlich relevante Konfliktsituationen durch die Übernahme einer Baulast dauerhaft zu lösen, um einen Bebauungsplan aufstellen zu können, dann müsse es auch möglich sein, Konfliktsituationen, die zu einer Änderung des Bebauungsplans führen würden, durch die Übernahme einer Baulast auszuräumen und dadurch das Bebauungsplanänderungsverfahren entbehrlich zu machen. Die Möglichkeit einer bauplanerischen Konfliktlösung durch Vertrag sei auch in § 11 Abs. 1 Nr. 2 BauGB ausdrücklich vorgesehen. Vor diesem Hintergrund lasse sich die von der mehrfach zitierten Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 25.4.1974 abgeleitete Rechtsauffassung, das Abwägungsgebot stehe einer vorgreiflichen, vertraglichen Konfliktlösung entgegen, nicht mehr rechtfertigen.
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Ein Ermessensfehler liege ebenfalls nicht vor. Insbesondere könne sich die Klägerin nicht deshalb auf einer Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes berufen, weil nur ihr die Nutzung ihres Einzelhandels untersagt worden sei. Die in ihrer Nachbarschaft vorhandenen Betriebe vertrieben nämlich kein innenstadtschädliches Warensortiment.
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In der mündlichen Verhandlung ist die Sach- und Rechtslage mit den Beteiligten vor dem Einzelrichter erörtert worden. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichts- und Behördenakte, insbesondere auf die von den Beteiligten vorgelegten Schriftsätze verwiesen.

Entscheidungsgründe:
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Die Klage ist zulässig, und begründet. Die streitgegenständliche Nutzungsuntersagung ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten.
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Eine baurechtliche Nutzungsuntersagung setzt nach § 65 Abs. 2 LBO voraus, dass Anlagen im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften genutzt werden. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden Württemberg (Urt. v. 24.7.2002 - 5 S 149/01 - ESVGH 53, 30: Beschl. v. 22.1.1996 - 8 S 2964/95 - VBlBW 1996, 300) setzt eine solche Nutzungsuntersagung mit Blick auf den durch Art. 14 GG gewährten Bestandsschutz allerdings weiter voraus, dass die Nutzung nicht nur nicht durch eine Baugenehmigung gedeckt ist, sondern außerdem seit ihrem Beginn gegen materielles Baurecht verstößt, also sowohl formell als auch materiell rechtswidrig ist.
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Vor diesem Hintergrund kann vorliegend offen gelassen werden, ob die Klägerin für die Nutzung des Gebäudes Y-Straße ... zum Betrieb eines Einzelhandels mit Unterwäsche überhaupt eine neue Baugenehmigung benötigt hätte oder ob diese Nutzung durch die bestehende Baugenehmigung gedeckt ist. Die Nutzung verstößt jedenfalls nicht gegen materielles Baurecht.
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1. Ein Verstoß gegen materielles Baurecht ergibt sich zunächst nicht daraus, dass die betriebene Nutzung nach den Bestimmungen des einschlägigen Bebauungsplanes dort nicht ausgeübt werden dürfte. Nach dem einschlägigen Bebauungsplan liegt das streitgegenständliche Grundstück in einem gemischten Bauviertel im Sinne der Ortsbausatzung. Ein solches Viertel dient sowohl dem Wohnen als auch der Unterbringung von Gewerbe, weshalb die Nutzung eines Grundstücks zum Zwecke des Einzelhandels den Festsetzungen des Bebauungsplans nicht widerspricht.
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2. Ebenfalls kein Verstoß gegen materielles Baurecht ergibt sich aus dem Umstand, dass der Einzelhandel der Klägerin gegen die Bestimmungen des am 22.7.1988 zwischen den damaligen Eigentümern des Grundstücks und der Beklagten geschlossenen öffentlich-rechtlichen Vertrages verstößt. Danach soll auf dem von der Klägerin genutzten Grundstück zwar Einzelhandel, insbesondere solcher mit den von der Klägerin dort vertriebenen Waren, ausgeschlossen sein und der Vertrag soll auch für die Rechtsnachfolger der damaligen Eigentümer gelten. Der Vertrag begründet allerdings nur Rechtspflichten zwischen den Vertragsparteien selbst. Soweit die früheren Eigentümer bei der jeweiligen Rechtsnachfolge nicht darauf hingewirkt haben, dass die Rechtsnachfolger (durch entsprechende Erklärung) in den Vertrag eintreten, hat er auf diese keine Wirkung. Ein solcher Verpflichtungsübergang ist zumindest hinsichtlich der Klägerin nicht erfolgt.
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3. Folglich kommt ein Verstoß der Nutzung gegen materielles Baurecht lediglich in Gestalt eines Verstoßes gegen die bestehende Baulast in Betracht, die auf dem von der Klägerin gemieteten Grundstück Einzelhandel, insbesondere solchen mit einem innenstadtschädlichen Warensortiment, verbietet. Ein solcher Verstoß liegt aber deshalb nicht vor, weil die einschlägige Baulast Dinge regelt, die einer Regelung durch Baulast nicht zugänglich sind und die Baulast daher unwirksam ist.
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Nach § 71 Abs. 1 LBO können Grundstückseigentümer gegenüber der Baurechtsbehörde öffentlich-rechtliche Verpflichtungen zu einem ihre Grundstücke betreffenden Tun, Dulden oder Unterlassen übernehmen, die sich nicht schon aus öffentlich-rechtlichen Vorschriften ergeben (Baulasten). Diese sind auch gegenüber dem Rechtsnachfolger wirksam.
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Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg hat in seinem Urteil vom 10.1.2007 (Az.: 3 S 1251/06) in einem Verfahren, bei dem die Beklagte ebenfalls beteiligt war und in dem es um die Wirksamkeit einer Baulast ging, die der hier streitgegenständlichen Baulast ähnlich war, zur Frage des zulässigen Regelungsinhalts einer Baulast das Folgende ausgeführt:
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„§ 71 LBO erlaubt nicht, Baulasten durch Entgegennahme entsprechender Verpflichtungserklärungen seitens der Baurechtsbehörde schlechthin mit jedem beliebigen Inhalt zu begründen. Der zulässige Inhalt einer Baulast ist aus dem Gesamtzusammenhang der Normen des öffentlichen Baurechts zu bestimmen (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 25.04.1974 - III 1343/72 -, BRS 28, Nr. 123 zu § 108 LBO a.F.). Bei der Baulast handelt es sich um ein Rechtsinstitut des Bauordnungsrechts. Mit der Baulast sollen Hindernisse ausgeräumt werden, die im Einzelfall einer Bebauung oder Nutzungsänderung entgegenstehen können. Damit setzt die Baulast einen Zusammenhang mit dem Baugeschehen voraus. An der baurechtlichen Relevanz fehlt es, wenn keinerlei Zusammenhang mit einem Bauvorhaben i.S.d. LBO besteht. Sinn und Zweck der Baulast besteht nicht darin, unabhängig vom Baugeschehen grundstücksbezogenen Verpflichtungen eine öffentlich-rechtliche dingliche Wirkung zu verleihen, gewissermaßen im Sinne einer generellen öffentlich-rechtlichen Grunddienstbarkeit. Die Baulast setzt damit einen Zusammenhang mit einem baurechtlich relevanten Tun, Dulden oder Unterlassen voraus; als ein spezifisch bauaufsichtliches Instrument greift sie unmittelbar in das Regelungsgefüge ein, das für die Zulässigkeit der baulichen Nutzung und damit für die Entscheidung über die Baugenehmigung bestimmend ist. Dagegen eröffnet sie nicht generell die Möglichkeit, in öffentlich-rechtlicher Form Verpflichtungen auch dann zu übernehmen, wenn hierfür unter baurechtlichen Aspekten kein auch nur entferntes Bedürfnis erkennbar ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 04.10.1994 - 4 B 175/94 -, BauR 1995, 377 m.w.N.). Wegen mangelnder baurechtlicher Bedeutsamkeit inhaltlich unzulässig ist eine baulastmäßige Verpflichtung, wenn kein sachlicher Gesichtspunkt erkennbar ist, auf Grund dessen sie in absehbarer Zeit baurechtliche Bedeutung gewinnen könnte (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 01.10.2004 - 3 S 1743/03 -, VBlBW 2005, 73 m.w.N.).
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Baurechtliche Bedeutsamkeit ist gegeben, wenn zwischen der durch Baulast übernommenen Verpflichtung und der Wahrnehmung der der Baurechtsbehörde obliegenden Aufgaben ein Zusammenhang besteht. Dabei ist zu berücksichtigen, dass zum Aufgabenbereich der Baurechtsbehörde nicht nur die Beachtung der bauordnungsrechtlichen, sondern auch sonstiger öffentlich-rechtlicher Anforderungen gehört. Auch die Erfüllung dieser Anforderungen kann durch Baulast gesichert werden. Die Vorschriften müssen aber in die Entscheidungskompetenz der Baurechtsbehörde im Zusammenhang mit der baurechtlichen Beurteilung von Anlagen fallen. Gegenstand der Baulast können deshalb grundsätzlich alle Anforderungen in öffentlich-rechtlichen Vorschriften i.S.d. § 58 Abs. 1 LBO sein (vgl. Sauter, LBO Bad.-Württ., 3. Auflage, Stand Januar 2006). Damit darf sich eine Baulast auch auf die Nutzung eines Grundstücks in bodenrechtlicher (bebauungsrechtlicher) Hinsicht beziehen; denn darauf erstreckt sich allgemein das bauaufsichtliche Verfahren (vgl. BVerwG, Beschluss vom 12.11.1987 - 4 B 216/87 -, Buchholz 406.17 BauordnungsR Nr. 24).“
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In Anwendung dieser Grundsätze ist die der Einzelhandelsnutzung der Klägerin entgegenstehende Baulast nicht wirksam entstanden. Mit ihrem Verbot, auf dem von der Klägerin gemieteten Grundstück Einzelhandel zu betreiben, hat die Baulast einen Inhalt, dem es an der baurechtlichen Relevanz im Sinne eines Zusammenhangs mit den der Baurechtsbehörde obliegenden Aufgaben fehlt und der daher unzulässig ist.
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Aufgabe der Baurechtsbehörde ist es, für die Einhaltung öffentlich-rechtlicher Vorschriften zu sorgen, die die Errichtung bzw. den Abbruch baulicher Anlagen, aber auch ihre Nutzung betreffen (vgl. z. B. §§ 47 Abs. 1, 58 Abs. 1 LBO). Der Rahmen dieser Aufgaben wird durch die einschlägigen Rechtsnormen bestimmt, also insbesondere durch Gesetzte, aber auch durch baurechtliche Satzungen (Bebauungspläne). Innerhalb dieses Aufgabenrahmens ist Raum für Baulasten, die gegenüber der Baurechtsbehörde erklärt werden können, um Konflikte eines bestimmten baurechtlich relevanten Vorhabens mit dem bestehenden Baurecht auszuräumen.
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Nicht zu den Aufgaben der Baurechtsbehörde gehört es dagegen, den durch die bestehenden Rechtsnormen einschließlich der Bebauungspläne vorgegebenen rechtlichen Rahmen zu verändern, indem sie - durch die Entgegennahme von Baulasterklärungen - selbst weitere Gebote und Verbote schafft, die allein in die Gestaltungskompetenz des Normgebers, also des Gesetzgebers oder des Satzungsgebers fallen (ebenso: OVG Lüneburg, Urt. v. 31.3.1995 - 1 L 4063/93 -, BauR 1995, 824).
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Ebenso beurteilte auch der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg die Grenzen des Inhalts einer Baulast in seinem Urteil vom 25.04. 1974 (Az.: III 1343/72, BRS 28 Nr, 123). Nach dieser Entscheidung verstößt die Entgegennahme einer Baulasterklärung durch die Baurechtsbehörde sogar gegen ein gesetzliches Verbot, wenn die Baulast bauplanerische Regelung enthält, die nach den entsprechenden Vorschriften des Baurechts der Gemeinde als Trägerin der Bauplanungshoheit vorbehalten sind. In solchen Fällen würden nämlich zwingende Verfahrensvorschriften für die Aufstellung der entsprechenden Regelungen in einem Bebauungsplan umgangen (ebenso: Sauter, LBO, 3. Aufl., § 71 RNr.21). In solchen Fällen einen Verstoß gegen ein gesetzliches Verbot anzunehmen, rechtfertigt sich nach Auffassung des Gerichts zudem unter dem Gesichtspunkt, dass durch eine Baulast mit einem Inhalt, dessen Regelung dem "Gemeindegesetzgeber" im Rahmen der Bauleitplanung vorbehalten ist, nicht nur gesetzliche Verfahrensvorschriften umgangen würden, sondern zugleich die Regelungsmöglichkeit von dem nach der Rechtsordnung allein legitimierten, von der Bevölkerung gewählten Gemeinderat auf die Verwaltung übergehen würde.
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Die hier maßgebliche Baulast hat einen unzulässigen Inhalt in diesem Sinne. Bereits aus dem Vorwort des der Baulast zu Grunde liegenden öffentlich-rechtlichen Vertrages vom 22.7.1988 geht zweifelsfrei hervor, dass die Baulasterklärung allein dem städtebaulichen Ziel dient, Bedenken, die in einem GMA-Gutachten aus dem Jahre 1984 zum Ausdruck gebracht wurden, auszuräumen, nämlich die, dass die Zulassung von Einkaufszentren und Einzelhandelsgroßbetrieben zu Beeinträchtigungen der Versorgung der Bevölkerung im Einzugsbereich und der Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche in der Innenstadt entsprechend dem Flächennutzungsplan zur Folge haben könne. Weiter geht aus dem Vorwort klar hervor, dass durch die Selbstbeschränkung der damaligen Grundstückseigentümer die Aufstellung eines neuen Bebauungsplans, der innenstadtschädliche Einzelhandelsnutzungen ausschließen würde, entbehrlich gemacht werden sollte. Damit hat die Baurechtsbehörde durch die Entgegennahme der entsprechenden Baulasterklärung eine Regelung geschaffen, die nach dem Baugesetzbuch und der Baunutzungsverordnung (z.B. § 1 Abs. 3 BauGB und § 1 Abs. 5 und 9 BauNVO) im Rahmen eines Bebauungsplanes durch den "Ortsgesetzgeber“ zu regeln gewesen wäre (zur Möglichkeit eines Ausschlusses von Einzelhandel mit innenstadtschädlichem Warensortiment: vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. vom 21.5.2001 - 5 S 901/99 -, NVwZ-RR 2002, 556). Nach den vorstehenden Ausführungen hat die Baulast daher einen unzulässigen Inhalt und ist unwirksam, weshalb der Verstoß gegen die Baulast die angefochtene Nutzungsuntersagung nicht rechtfertigt.
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Hiergegen wendet die Beklagte zu Unrecht ein, die soeben dargelegte Rechtsauffassung sei mit der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg sowie mit der Regelung des § 11 Abs. 1 Nr. 2 BauGB nicht zu vereinbaren.
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Soweit sie hierzu auf den Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 12.11.1987 (Az.: 4 B 216/87; Buchholz 406.17 BauordnungsR Nr. 24) verweist, geht ihre Argumentation ins Leere, weil der dieser Entscheidung zu Grunde liegende Fall nicht mit dem vorliegenden vergleichbar ist. Aus der Entscheidung geht zwar hervor, dass sich der Eigentümer eines Grundstücks durch die Übernahme einer Baulast in Bezug auf die bebauungsrechtlich zulässige Nutzung seines Grundstücks enger binden kann, als ihn möglicherweise die Bauaufsichtsbehörde einseitig - etwa im Wege einer rechtmäßigen Auflage - hätte binden können. Aus der Entscheidung kann aber nicht abgeleitet werden, dass eine Baulast einen Inhalt haben darf, der als Gegenstand eines Bebauungsplans nach dem Gesetz vom "Ortsgesetzgeber" mittels eines Bebauungsplans zu regeln ist. Der genannten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts lag folgender Sachverhalt zu Grunde: Der Eigentümer eines Grundstücks in einem Mischgebiet hatte sich im Zusammenhang mit dem Antrag auf Genehmigung einer Nutzungsänderung eines bestehenden Lagergebäudes in eine Verkaufsstätte für Fliesen-, Bau-, Heimwerker- und Hobbybedarf mit entsprechenden Umbauten und den dazugehörigen Stellplätzen durch eine Baulast verpflichtet, auf diesem Grundstück nur Waren anzubieten und abzugeben, die zu den Artikeln des langfristigen Bedarfs (Bedarfshäufigkeit beim durchschnittlichen Verbraucher in Abständen von mehr als sechs Monaten) zählen. Auf jeden Fall ausgeschlossen sollten Lebensmittel und Bekleidungsgegenstände sein. Grund für diese Beschränkung war die Lage des Grundstücks in der Nähe von Wohnbebauung. Durch die Beschränkung des Einzelhandels auf Waren des langfristigen Bedarfs sollte das Verkehrsaufkommen im Zusammenhang mit der künftigen Nutzung gering gehalten werden, um so einen Konflikt mit der Wohnbebauung in der Nähe des Vorhabens zu verhindern. Damit änderte die Baulast die bebauungsplanmäßige Situation in keiner Weise. Durch sie wurde insbesondere keine Regelung getroffen, die nach dem Gesetz allein dem örtlichen Satzungsgeber vorbehalten ist. Vielmehr ermöglichte die Baulast die vom Eigentümer des Grundstücks beabsichtigte Nutzung seines Grundstücks zum Zwecke des Einzelhandels, die ohne die erfolgte Selbstbeschränkung mit Blick auf die Regelung des § 15 Abs. 1 BauNVO entweder gar nicht oder nur unter erheblichen Auflagen hätte genehmigt werden können, weil ein unbeschränkter Einzelhandel, der mit einem erheblichen Kundenverkehrsaufkommen verbunden gewesen wäre, das Wohnen in der Nähe des Vorhabens zu sehr gestört hätte. Da die Baulast die Schranken des § 15 BauNVO beseitigte, hatte ihr Inhalt die zu fordernde baurechtliche Relevanz.
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Mit diesem Sachverhalt ist der vorliegend zu entscheidende Fall in keiner Weise zu vergleichen. Anders als in dem Fall, der der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zu Grunde lag, wäre der von der Klägerin betriebene Einzelhandel nämlich ohne die Baulast baurechtlich völlig unbedenklich. Insbesondere hätte die Baurechtsbehörde nicht die Möglichkeit gehabt, den Einzelhandel durch die Anwendung des § 15 Abs. 1 BauNVO zu verhindern. Anders als in dem vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fall widerspricht der Einzelhandel der Klägerin nämlich weder nach seiner Lage, seinem Umfang oder seiner Zweckbestimmung der Eigenart des Baugebiets, noch gehen von ihm Belästigungen oder Störungen aus, die nach der Eigenart des Baugebiets im Baugebiets selbst oder in dessen Umgebung unzumutbar sind. Dass der von der Klägerin betriebene Einzelhandel möglicherweise insoweit zu einem städtebaulichen Konflikt führt, als er Auswirkungen auf den Einzelhandel im Stadtzentrum haben könnte und dadurch die Versorgung der Bevölkerung im Einzugsbereich berührt, stellt keinen Konflikt dar, den die Baurechtsbehörde über die Anwendung des § 15 BauNVO lösen könnte. Ob ein solcher Konflikt durch den Ausschlusses von Einzelhandel in Stadtrandbezirken gelöst werden soll, ist eine rein politische Frage, die dem Ortsgesetzgeber vorbehalten ist.
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Soweit die Beklagte gegen die oben dargestellte Rechtsauffassung unter Berufung auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (u.a. Beschl. v. 23.1.2002 - 4 BN 3/02 -, NVwZ-RR 2002, 329) geltend macht, es sei ein zulässiges, dem Abwägungsgebot nicht widersprechendes Mittel der Konfliktlösung, öffentlich-rechtlich zulässige Nutzungen vertraglich dauerhaft auszuschließen und dadurch Bauleitplanungskonfliktsituationen außerhalb des Bebauungsplanverfahrens zu beseitigen um die Aufstellung eines Bebauungsplanes erst zu ermöglichen, und es müsse im Umkehrschluss zulässig sein, eine bodenrechtlich relevante Konfliktsituation durch die Übernahme einer Baulast dauerhaft zu lösen um dadurch ein Bebauungsplanänderungsverfahren entbehrlich zu machen, überzeugt die Argumentation das Gericht ebenfalls nicht.
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In den von der Beklagten herangezogenen Fällen ging es um die Frage der Wirksamkeit bereits beschlossener Bauleitpläne, bei denen in Folge von Abwägungsmängeln bestehende Konflikte unzureichend gelöst worden waren. Hierzu weist das Bundesverwaltungsgericht den Weg zu einer hinreichenden Konfliktlösung durch private Verpflichtungen, die die durch den Bebauungsplan alleine nicht gelösten Konflikte ausräumen oder verringern. Wenn die Baurechtsbehörde in solchen Fällen zur Beseitigung der durch den Satzungsgeber nicht gelösten Konflikte eine Baulasterklärung entgegennimmt, dient das allein der Umsetzung des in dem erlassenen Bebauungsplan zum Ausdruck gebrachten Willen des Satzungsgebers. Folglich schafft die Baurechtsbehörde damit keine Regelung, die nicht in ihr Aufgabengebiet fällt, sondern in das des Satzungsgebers. Vielmehr ermöglicht sie durch die Entgegennahme der Baulasterklärung die Umsetzung des durch den Satzungsbeschluss bereits feststehenden Willen des Satzungsgebers.
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Diese Fallkonstellation ist nicht mit der hier streitgegenständlichen Problematik zu vergleichen, weshalb der von der Beklagten vorgenommene Umkehrschluss nicht zulässig ist. Im vorliegenden Fall mag bei der beklagten Stadt zwar der politische Wille erkennbar sein, Einzelhandel mit innenstadtschädlichen Warensortimenten aus den Randbereichen der Stadt zum Schutze des Einzelhandels in der Innenstadt fernzuhalten. Solange dieser politische Wille aber nicht in eine konkrete Planung umgesetzt ist, ist er für die Baurechtsbehörde nicht normativ. Dies gilt umso mehr, als es sich bei dem Konflikt zwischen innerstädtischem Einzelhandel und Einzelhandel in Randbereichen einer Stadt keineswegs um einen solchen handelt, der vom Satzungsgeber zwingend dahingehend geregelt werden muss, dass Einzelhandel in Randbereichen ausgeschlossen oder vermindert wird. Je nach politischen Mehrheiten kann der Satzungsgeber auch ganz bewusst auf eine solche Regelung verzichten.
37
Während also in den von der Beklagten zur Begründung ihrer Rechtsauffassung herangezogenen Fällen die Entgegennahme einer Baulast gerade dazu diente, einen bei der Bauleitplanung nicht gelösten Konflikt zu beseitigen, um damit die Wirksamkeitsvoraussetzungen für einen Bebauungsplan mit der Folge zu schaffen, dass der durch den Plan zum Ausdruck gebrachte Satzungsgeberwille umgesetzt werden kann, wird im vorliegenden Fall dieser Satzungsgeberwille erst unterstellt und im Vorgriff auf diesen - mehr oder weniger mutmaßlichen Willen - eine Regelung geschaffen, die nach der Systematik des Baurechts nur der Satzungsgebers selbst schaffen kann.
38
Entsprechendes gilt insoweit, als die Beklagte zur Begründung ihrer Auffassung, die Regelbarkeit eines Problems durch Bebauungsplan schließe eine entsprechende Regelung durch Baulast nicht aus, auf § 11 Abs. 1 Nr. 2 BauGB hinweist. Nach dieser Vorschrift können Gemeinden städtebauliche Verträge schließen zur Förderung und Sicherung der mit der Bauleitplanung verfolgten Ziele. Auch hier gilt, dass diese Ziele erst dann vorliegen, wenn sie mittels eines Bebauungsplans vom Satzungsgeber verbindlich festgestellt worden sind, was vorliegend in Bezug auf das von der Klägerin genutzte Grundstück eben nicht der Fall ist.
39
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
40
Auf Antrag der Klägerin hat das Gericht nach § 162 Abs. 2 VwGO die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig erklärt.
41
Die Notwendigkeit der Zuziehung eines Bevollmächtigten schon im Vorverfahren ist dann festzustellen, wenn sie vom Standpunkt einer verständigen, nicht rechtskundigen Partei für erforderlich gehalten werden durfte und es dem Beteiligten nach seiner Vorbildung, Erfahrung und seinen sonstigen persönlichen Umständen nicht zumutbar war, das Verfahren selbst zu führen. Sie ist nicht nur in schwierigen und umfangreichen Verfahren zu bejahen, sondern entspricht der Regel, da der Bürger nur in Ausnahmefällen in der Lage ist, selbst seine Rechte gegenüber der Verwaltung ausreichend zu wahren (vgl. Kopp, VwGO 11. Aufl. § 162 RNr. 18 mit zahlreichen weiteren Nachweisen). Diese Voraussetzungen sind vorliegend angesichts der Kompliziertheit der einschlägigen Rechtsprobleme gegeben.
42
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.
43
Obwohl die Kammer die Sache nach § 6 Abs. 1 VwGO dem Berichterstatter als Einzelrichter zur Entscheidung übertragen und damit zum Ausdruck gebracht hat, dass die Sache keine besonderen Schwierigkeiten tatsächlicher oder rechtlicher Art aufweist und die Rechtssache keine besondere Bedeutung hat, lässt der Einzelrichter die Berufung nach §§ 124 a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO wegen besonderer rechtlicher Schwierigkeiten im Zusammenhang mit der Frage nach den Anforderungen an die Wirksamkeit einer Baulasterklärung zu. Damit folgt er der Einschätzung des 3. Senats des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg, der in einem Parallelverfahren, in dem es ebenfalls um die Wirksamkeit einer - der vorliegenden Baulast weitgehend entsprechenden - Baulast ging, die Berufung zugelassen hat (Beschl. v. 22.5.2006 - 3 S 1251/06 -). Im vorliegenden Verfahren ergaben sich die Gesichtspunkte, die die Annahme einer besonderen Schwierigkeit der Sache rechtfertigen, erst aus dem einzigen Schriftsatz der Beklagten zur Sache, der bei Gericht wenige Tage vor der mündlichen Verhandlung einging. Da die mündliche Verhandlung damals unmittelbar bevorstand, wurde von einer Rückübertragung der Sache auf die Kammer abgesehen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 47 Abs. 1, 58 Abs. 1 LBO
§§ 124 a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 15 BauGB
§ 71 LBO
§ 108 LBO
§ 15 BauNVO
§ 709 ZPO
§ 65 Satz 2 LBO
§ 11 Abs. 1 Nr. 2 BauGB
§ 65 Abs. 2 LBO
§ 71 Abs. 1 LBO
§ 58 Abs. 1 LBO
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 1 Abs. 5 und 9 BauNVO
§ 15 Abs. 1 BauNVO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 162 Abs. 2 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 6 Abs. 1 VwGO
Art. 14 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2002, 556
NVwZ-RR 2002, 329
5 S 149/01
8 S 2964/95
3 S 1251/06
4 B 175/94
3 S 1743/03
4 B 216/87
1 L 4063/93
5 S 901/99
4 BN 3/02