Schleswig Holsteinisches Oberverwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2023-06-12, Aktenzeichen 1 MR 3/23
ECLI: ECLI:DE:OVGSH:2023:0612.1MR3.23.00

Tenor:
Orientierungssatz
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens jeweils zur Hälfte.
Der Streitwert wird auf 15.000,00 € festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragsteller wenden sich im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes gegen die Veränderungssperre zu dem Bebauungsplan Nr. 193 der Antragsgegnerin.
Sie sind jeweils Wohnungseigentümer (Wohnungen Nr. …) in dem Objekt Am Steinkamp, 23769 Fehmarn, Ortsteil Burg, das im Geltungsbereich des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans Nr. 193 der Antragsgegnerin liegt. Sie beabsichtigen, ihre Wohnungen künftig als Ferienwohnungen zu nutzen.
Der Bau- und Umweltausschuss der Antragsgegnerin (im Folgenden: Bauausschuss) beschloss in seiner Sitzung am 22. November 2018 die Aufstellung der Satzung der Stadt Fehmarn über die Erhaltung baulicher Anlagen und der Eigenart von Gebieten (Erhaltungssatzung § 172 BauGB) in Burg auf Fehmarn – außerhalb des Gebietes "Historische Altstadt Burg". Als Erhaltungsziel wurde in dem Beschluss angegeben, dass dem sogenannten Milieuschutz (Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung) zur Durchsetzung in diesem Gebiet verholfen werden solle. Ausweislich des im Protokollauszug dargestellten Sachverhalts erfolgte die Beschlussfassung vor dem Hintergrund des aktuellen Wohnraumbedarfs und der Ferienwohnungsproblematik. Danach solle die Erhaltungssatzung – als Ergebnis einer Arbeitsgruppe zur „Wohnflächenentwicklung auf Fehmarn" – ein Instrument zur zukünftigen Steuerung der Nutzung von Wohnungen, aus dem eine quantitative Forderung der Schaffung von Dauerwohnraum abzuleiten sei, darstellen.
Auf Antrag der Antragsgegnerin stellte die untere Bauaufsichtsbehörde mit Bescheiden vom 5. und 7. Januar 2021 die Entscheidung über die Anträge der Antragsteller auf Nutzungsänderung gemäß § 15 Abs. 1 BauGB für einen Zeitraum von 12 Monaten zurück. Zur Begründung verwies sie auf die Erhaltungssatzung und führte aus, die Erteilung der Genehmigungen erschwere die Durchführung der beabsichtigten Planung, da die Errichtung einer Ferienwohnung der Satzung widerspreche.
Nach einem Hinweis der unteren Bauaufsichtsbehörde zu der fehlenden Aufgabenübertragung auf den Bauausschuss bezüglich Satzungen nach § 172 BauGB erfolgte eine erneute Beschlussfassung durch die Stadtvertretung der Antragsgegnerin in ihrer Sitzung am 25. März 2021. Der Beschluss wurde auf § 214 Abs. 4 BauGB gestützt und es wurde festgestellt, dass die materiell-rechtlichen Folgen rückwirkend zum 9. März 2019 hergestellt worden seien.
Am 28. Februar 2022 fasste die Antragsgegnerin durch ihren Bauausschuss einen Beschluss zur Aufstellung des Bebauungsplans Nr. 193 für ein – auch das Grundstück der Antragsteller umfassendes – Gebiet im Ortsteil Burg a. F., beidseitig der Charlotte-Niese-Straße, östlich Am Steinkamp und westlich der Klaus-Groth-Straße. Als Ziel der Planung wurde „die Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung (§ 172 Abs. 1 Nr. 2 in Verbindung mit Abs. 4 BauGB)“ angegeben. Der Auszug aus dem Sitzungsprotokoll enthält zudem den Sachverhalt gemäß der Sitzungsvorlage (vgl. zu den Einzelheiten den Protokollauszug aus der Sitzung des Bauausschusses am 28. Februar 2022).
Ebenfalls am 28. Februar 2022 beschloss die Stadtvertretung der Antragsgegnerin eine Satzung über eine Veränderungssperre für dieses Gebiet.
Mit Bescheiden vom 16. März 2022 lehnte die untere Bauaufsichtsbehörde die Anträge der Antragsteller auf Nutzungsänderung der Wohnungen zu Ferienwohnungen ab. Zur Begründung wurde auf die Veränderungssperre vom 28. Februar 2022 verwiesen. Die Nutzungsänderung könne auch nicht nach § 14 Abs. 2 BauGB ausnahmsweise zugelassen werden. Die Bescheide sind nicht bestandskräftig.
Daraufhin suchten die Antragsteller gegen die Veränderungssperre um Eilrechtsschutz nach. Auf ihren Eilantrag hat der Senat mit Beschluss vom 31. Mai 2022 – 1 MR 6/22 – die Satzung vom 28. Februar 2022 über die Veränderungssperre für den Geltungsbereich des Bebauungsplanes Nr. 193 für ein Gebiet im Ortsteil Burg a. F., beidseitig der Charlotte-Niese-Straße, östlich Am Steinkamp, westlich der Klaus-Groth-Straße vorläufig außer Vollzug gesetzt. Im Wesentlichen wurde darauf abgestellt, dass es an dem für den Erlass einer Veränderungssperre erforderlichen Sicherungsbedürfnis fehle, weil sich der Zweck der Aufstellung des Bebauungsplans Nr. 193 in dem Erlass der Veränderungssperre – die lediglich das Verfahren zum Erlass der Erhaltungssatzung sichern solle – erschöpfe und sich die Planung daher als unzulässige Negativplanung erweise. Wegen der Einzelheiten wird auf den Senatsbeschluss vom 31. Mai 2022 (1 MR 6/22, juris) Bezug genommen.
In seiner Sitzung am 14. Juni 2022 fasste der Bauausschuss der Antragsgegnerin einen Beschluss über die Ergänzung des Aufstellungsbeschlusses vom 28. Februar 2022. Konkret wurde beschlossen, mit der am 28. Februar 2022 gemäß § 2 Abs. 1 BauGB beschlossenen Aufstellung des Bebauungsplans Nr. 193 für das Gebiet im Ortsteil Burg auf Fehmarn, beidseitig der Charlotte-Niese-Straße, östlich Am Steinkamp und westlich der Klaus-Groth-Straße, das städtebauliche Ziel zu verfolgen, im Geltungsbereich vorhandenen Dauerwohnraum zu erhalten, die weitere Umnutzung von Wohnungen in Ferienwohnungen soweit rechtlich möglich zu verhindern sowie vorhandene und gegenwärtig anderweitig genutzte Räumlichkeiten zu Dauerwohnraum zu entwickeln bzw. zu diesem zurückzuführen. Es sei beabsichtigt, hierzu im Geltungsbereich des Bebauungsplans ein Allgemeines Wohngebiet festzusetzen und die in einem solchen Gebiet nach § 4 Abs. 3 Nr. 21 (offensichtlich gemeint: Nr. 2) i. V. m. § 13a BauNVO bestehende ausnahmsweise Zulässigkeit von Ferienwohnungen gemäß § 1 Abs. 7 Nr. 3 i. V. m. Abs. 9 BauNVO auszuschließen (vgl. zu den Einzelheiten den Protokollauszug aus der Sitzung des Bauausschusses am 14. Juni 2022).
Am 30. Juni 2022 beschloss die Stadtvertretung der Antragsgegnerin die Aufhebung der am 28. Februar 2022 beschlossenen Satzung über eine Veränderungssperre sowie den Erlass einer (neuen) Satzung über eine Veränderungssperre für dasselbe Gebiet. Im Rahmen der Aussprache regte einer der Stadtvertreter an, dass die Stadt sich davor schützen müsse, dass dort illegale Ferienwohnungsvermietungen stattfänden. Dies bedeute viel Arbeit für die Verwaltung (Protokollauszug aus der Sitzung der Stadtvertretung am 30. Juni 2022).
Die Ergänzung des Aufstellungsbeschlusses des Bebauungsplans Nr. 193 wurde am 16. September 2022, die Aufhebung der am 28. Februar 2022 beschlossenen Veränderungssperre am 17. September 2022 und die Bekanntmachung der am 30. Juni 2022 beschlossenen Satzung über die Veränderungssperre am 20. September 2022 in den Tageszeitungen Fehmarnsches Tagesblatt und Lübecker Nachrichten abgedruckt.
Am 23. März 2023 haben die Antragsteller erneut um Eilrechtsschutz nachgesucht. Sie machen geltend, sie hätten erst kürzlich von den Bekanntmachungen erfahren, da weder die Veränderungssperre noch der Ergänzungsbeschluss im Internet unter www.stadtfehmarn.de und unter www.schleswig-holstein.de/bauleitplanung zugänglich gemacht worden sei, wie es § 16 Abs. 4 der Hauptsatzung der Antragsgegnerin vorsehe.
Die begehrte einstweilige Anordnung sei zur Abwehr schwerer Nachteile dringend geboten. Der Vollzug der Veränderungssperre werde zu einem schwerwiegenden Eingriff in ihr Eigentum führen. Sie hätten bei Erwerb des Wohnungseigentums darauf vertraut, dass es einer Vermietung an Feriengäste zugänglich sei. Ohne die Einnahmen aus der Vermietung bis zur Entscheidung in der Hauptsache sei ihre Kalkulation hinfällig. Dies habe schwerwiegende finanzielle Verluste zur Folge.
Der Vollzug der Veränderungssperre vor einer Entscheidung im Normenkontrollverfahren sei nicht hinzunehmen, weil sie sich als offensichtlich rechtsfehlerhaft erweise. Sie sei nicht zur Erreichung des mit ihr intendierten Sicherungszwecks erforderlich. Es bestünden trotz der Ergänzung des Aufstellungsbeschlusses keine hinreichend konkreten und positiven Planvorstellungen für das von ihr betroffene Gebiet. Es liege weiterhin eine reine Negativplanung vor, die die Antragsgegnerin mit dem Ergänzungsbeschluss zu verschleiern versuche. Aus dem Planaufstellungsbeschluss vom 28. Februar 2022 ergebe sich, dass der Bebauungsplan nur aufgestellt werde, weil die Zurückstellungsfrist für ihre Nutzungsänderungsanträge abgelaufen sei, ohne dass die Erhaltungssatzung beschlossen worden sei. Der Zweck habe sich durch den Ergänzungsbeschluss nicht geändert. Dieser sei vielmehr eine Reaktion auf den Beschluss des Senats vom 31. Mai 2022 (1 MR 6/22). In dem Ergänzungsbeschluss werde ein positives Planungsziel lediglich vorgetäuscht. Es sei jedoch weiterhin das eigentliche Ziel der Antragsgegnerin, die Nutzung ihrer Wohnungen als Ferienwohnung zu verhindern. So heiße es in dem Ergänzungsbeschluss weiterhin, dass man die Umnutzung von Wohnungen in Ferienwohnungen soweit rechtlich möglich verhindern wolle. Dies betreffe allein sie, die Antragsteller sowie weitere Miteigentümer in dem Objekt Am Steinkamp , 23769 Fehmarn. Bestätigt werde dies auch durch die Aussage eines Stadtvertreters im Rahmen der Aussprache der Stadtvertretung über die Aufhebung und den Erlass einer Veränderungssperre am 30. Juni 2022, wonach sich die Stadt davor schützen müsse, das dort illegale Ferienwohnungsvermietung stattfinde.
Ein weiterer Beleg für eine reine Verhinderungsplanung sei der Umstand, dass sich der Geltungsbereich des künftigen Bebauungsplans und der Veränderungssperre nicht auf den gesamten künftigen Geltungsbereich der in Aufstellung befindlichen Erhaltungssatzung erstrecke, sondern nur das Objekt Am Steinkamp sowie die Charlotte-Niese-Straße erfasse. Da nur für das Objekt Am Steinkamp ihre Nutzungsänderungsanträge sowie diejenigen weiterer Miteigentümer vorlägen, dränge sich der Eindruck auf, dass die Charlotte-Niese-Straße nur deshalb im Geltungsbereich des Bebauungsplans liege, um die tatsächlich bezweckte Verhinderungsplanung zu verschleiern. Schließlich lasse sich auch der Berichterstattung der örtlichen Presse entnehmen, dass es einzig darum gehe, ihre beantragte Nutzungsänderung und die weiterer Wohnungseigentümer im Objekt Am Steinkamp zu verhindern. Dieser Zweck habe sich durch die Ergänzung des Aufstellungsbeschlusses nicht geändert.
Die Antragsteller beantragen,
die am 21. September 2022 in Kraft getretene Satzung über die Veränderungssperre für den künftigen Geltungsbereich des Bebauungsplanes Nr. 193 der Antragsgegnerin für ein Gebiet im Ortsteil Burg a. F., beidseitig der Charlotte-Niese-Straße, östlich Am Steinkamp, westlich der Klaus-Groth-Straße bis zur Entscheidung über einen Normkontrollantrag der Antragsteller außer Vollzug zu setzen.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Sie macht geltend, der Antrag könne bereits mangels Vorliegen einer schweren Beeinträchtigung rechtlich geschützter Positionen keinen Erfolg haben. Beibloßen finanziellen Nachteilen – wie sie die Antragsteller geltend machten – sei entgegen der Auffassung des Senats in dem vorangegangenen Eilverfahren (1 MR 6/22) die erforderliche Intensität der Beeinträchtigung rechtlich geschützter Positionen nicht gegeben. Dies gelte umso mehr angesichts dessen, dass die Einnahmen der Antragsteller durch die Veränderungssperre nicht gänzlich wegfielen, sondern die Vermietung als normale Wohnfläche weiterhin möglich sei. Die erhoffte Generierung höherer Mieten durch eine Nutzungsänderung für Ferienwohnungen stelle aber eine bloße Exspektanz dar, die von Art. 14 Abs. 1 GG nicht erfasst werde.
Jedenfalls sei mit überwiegender Wahrscheinlichkeit davon auszugehen, dass der Normenkontrollantrag in der Hauptsache keinen Erfolg haben werde. Nach der Ergänzung des Aufstellungsbeschlusses liege eine hinreichend konkrete Planung vor. Die Antragsteller würden verkennen, dass die Sicherung des Ziels der Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung durch einen Bebauungsplan intensiver erfolgen könne als durch eine lediglich zu einem Genehmigungsvorbehalt führende Erhaltungssatzung und dass mit dem Bebauungsplan zudem das positive Ziel verfolgt werde, die Erhaltung im Plangebiet vorhandener Dauerwohnungen zu gewährleisten und so die Attraktivität des Wohngebiets insbesondere für junge Familien zu sichern. Eine konkrete Vorstellung zur Art der baulichen Nutzung sei nach Ergänzung des Aufstellungsbeschlusses zu erkennen. Entsprechende Hinweise bezüglich der Planungsabsichten ergäben sich außerdem aus dem Ortsentwicklungskonzept vom 12. Februar 2020, dem Strategiekatalog vom 17. Dezember 2020 und dem Wohnungsmarktkonzept vom März 2021. Im Ergebnis seien die Anforderungen der Rechtsprechung an eine Mindestkonkretisierung der beabsichtigten Planung erfüllt. Das Konkretisierungserfordernis dürfe nicht überspannt werden, weil sonst die praktische Tauglichkeit der Veränderungssperre verloren ginge.
Entgegen der Auffassung der Antragsteller liege keine unzulässige Verhinderungsplanung vor. Das Ziel der Erhaltung vorhandener Dauerwohnungen und damit die Beschränkung der Änderung ihrer Nutzung in Ferienwohnungen enthalte notwendigerweise ein Verhinderungselement. Es sei fernliegend, dass die Charlotte-Niese-Straße bloß nebensächlich Einzug in den geplanten Geltungsbereich gefunden habe, zumal sie den Großteil des beabsichtigten Plangebiets ausmache. Der Verweis auf die Berichterstattung der örtlichen Presse verfange nicht, weil es gerade Sinn der Veränderungssperre sei, das Bauleitplanverfahren zu sichern und zu verhindern, dass vor dessen Abschluss – etwa durch Erlass von Nutzungsänderungen – vollendete Verhältnisse geschaffen würden, die eine Erreichung der Planungsziele verhinderten oder erschwerten. Der Verweis der Antragsteller auf die Aussage des Stadtvertreters sei ebenfalls nicht maßgeblich. Eine (potenzielle) illegale Vermietung von Wohnungen zur Feriennutzung in dem betroffenen Gebiet und ein damit verbundener etwaiger Verwaltungsaufwand könne keinen Hinderungsgrund darstellen, legitime Planungsziele zu verfolgen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die von den Beteiligten gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen und die Verwaltungsvorgänge der Antragsgegnerin (Beiakte und Anlagen zum Schriftsatz vom 25. April 2023, Bl. 172 – 239 d. A.) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist zulässig (dazu: 1.), aber unbegründet (dazu: 2.).
1. Der Antrag ist zulässig, insbesondere sind die Antragsteller in einem noch anhängig zu machenden Hauptsacheverfahren und entsprechend auch im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gemäß § 47 Abs. 2 VwGO antragsbefugt. Danach kann jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden, innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift einen Normenkontrollantrag beim Oberverwaltungsgericht stellen. Die Möglichkeit einer Verletzung in subjektiven Rechten folgt hier daraus, dass die Veränderungssperre gemäß § 14 Abs. 1 Nr. 1 BauGB in ihrem Geltungsbereich – und damit auch hinsichtlich des Wohnungseigentums der Antragsteller – bewirkt, dass Vorhaben im Sinne des § 29 BauGB nicht durchgeführt werden dürfen. Dadurch werden die Antragsteller in ihren aus dem Eigentumsrecht nach Art. 14 Abs. 1 GG folgenden Nutzungsmöglichkeiten eingeschränkt. Konkret äußert sich dies darin, dass den Antragstellern bislang trotz Fassung eines Aufhebungsbeschlusses der vorherigen Veränderungssperre auf ihre Nutzungsänderungsanträge keine Genehmigungen erteilt worden sind. Es ist davon auszugehen, dass die untere Bauaufsichtsbehörde derzeit aufgrund der streitgegenständlichen Veränderungssperre auch im Widerspruchsverfahren nicht die begehrten Genehmigungen erteilen wird.
Da der Normenkontrollantrag im Hauptsacheverfahren gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Satzung gestellt werden kann und die Bekanntmachung am 20. September 2022 erfolgt ist, steht der Zulässigkeit eines auf die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gerichteten Antrags nicht entgegen, dass die Erlangung von Rechtsschutz im Hauptsacheverfahren wegen Fristablaufs von vornherein ausgeschlossen wäre.
2. Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist jedoch unbegründet. Gemäß § 47 Abs. 6 VwGO kann das Gericht im Rahmen eines Normenkontrollantrags eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist; das ist vorliegend nicht der Fall.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sind Prüfungsmaßstab im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO, jedenfalls bei Bebauungsplänen, zunächst die Erfolgsaussichten des in der Sache anhängigen Normenkontrollantrags, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassen (BVerwG, Beschluss vom 25.02.2015 – 4 VR 5.14 –, juris, Rn. 12 m. w. N.). Ergibt diese Prüfung, dass der Normenkontrollantrag voraussichtlich unzulässig oder unbegründet sein wird, ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht im Sinne von § 47 Abs. 6 VwGO zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten. Erweist sich dagegen, dass der Antrag nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO zulässig und (voraussichtlich) begründet sein wird, so ist dies ein wesentliches Indiz dafür, dass der Vollzug des Bebauungsplans bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache suspendiert werden muss. In diesem Fall kann eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn dessen (weiterer) Vollzug vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange des Antragstellers, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für den Antragsteller günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar ist. Lassen sich die Erfolgsaussichten des Normenkontrollverfahrens nicht abschätzen, ist über den Erlass einer beantragten einstweiligen Anordnung im Wege einer Folgenabwägung zu entscheiden: Gegenüberzustellen sind die Folgen, die eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, der Normenkontrollantrag aber Erfolg hätte, und die Nachteile, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der Antrag nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO aber erfolglos bliebe. Die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Erwägungen müssen die gegenläufigen Interessen dabei deutlich überwiegen, mithin so schwer wiegen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung – trotz offener Erfolgsaussichten der Hauptsache – dringend geboten ist (BVerwG, Beschluss vom 25.02.2015 – 4 VR 5.14 –, juris, Rn. 12; Schl.-Holst. OVG, Beschluss vom 28.08.2020 – 1 MR 4/20 –, juris, Rn. 13). Dieser Prüfungsmaßstab findet auch auf Satzungen über Veränderungssperren Anwendung (Schl.-Holst. OVG, Beschluss vom 30.09.2021 – 1 MR 2/21 –, juris, Rn. 21; vgl. ebenso Sächs. OVG, Beschluss vom 17.06.2021 – 1 B 118/21 –, juris, Rn. 39; BayVGH, Beschluss vom 11.05.2020 – 1 NE 20.333 –, juris, Rn. 8; OVG Sachs.-Anh., Beschluss vom 09.04.2019 – 2 R 123/18 –, juris, Rn. 28).
Gemessen an diesen Maßstäben ist der Antrag unbegründet.
a) Ein fristgerecht gestellter Antrag nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO wird zwar voraussichtlich zulässig sein. Er wird jedoch voraussichtlich unbegründet sein, da die zur Überprüfung gestellte Veränderungssperre nicht an einem Verkündungsmangel leidet (aa) und die materiellen Voraussetzungen für den Erlass einer Veränderungssperre zum maßgeblichen Zeitpunkt der Beschlussfassung am 30. Juni 2022 vorlagen (bb).
aa) Die streitgegenständliche Veränderungssperre ist zunächst ordnungsgemäß bekannt gemacht worden. Nach § 16 Abs. 2 Satz 1 BauGB hat die Gemeinde die Veränderungssperre ortsüblich bekannt zu machen. Ortsüblich ist diejenige Art der Verkündung, die in der Gemeinde für örtliche Rechtsvorschriften, und insbesondere für Satzungen, nach den einschlägigen landes- oder ortsrechtlichen Bestimmungen maßgebend ist (BVerwG, Beschluss vom 08.07.1992 – 4 NB 20.92 –, juris, Rn. 7; Schl.-Holst. OVG, Urteil vom 06.05.2021 – 1 KN 21/16 –, juris, Rn. 33 m. w. N.). Die hier maßgeblichen Vorschriften im Ortsrecht der Antragsgegnerin sind § 16 Abs. 1 und Abs. 4 ihrer Hauptsatzung vom 27. Oktober 2015, zuletzt geändert mit der 4. Nachtragssatzung vom 1. Juli 2022 i. V. m. § 329 LVwG i. V. m. §§ 6 und 7 der Landesverordnung über die örtliche Bekanntmachung und Verkündung (Bekanntmachungsverordnung – BekanntVO) vom 14. September 2015 in der insoweit maßgeblichen Fassung vom 1. September 2020. Nach § 16 Abs. 1 der Hauptsatzung der Antragsgegnerin werden Satzungen und Verordnungen durch Abdruck in den Tageszeitungen Lübecker Nachrichten, Ausgabe Ostholstein Nord und Fehmarnsches Tageblatt bekannt gemacht und verkündet. Nach Absatz 4 werden nach dem Baugesetzbuch erforderliche örtliche Bekanntmachungen unter der Adresse www.stadtfehmarn.de zusätzlich ins Internet gestellt und über das zentrale Internetportal des Landes auf www.schleswig-holstein.de/bauleitplanung zugänglich gemacht. Soweit die Antragsteller geltend machen, dass keiner der Rechtsakte in diesem Verfahren unter den vorgenannten Internetadressen zugänglich gemacht worden sei, ist zunächst anzumerken, dass der Einwand bereits in tatsächlicher Hinsicht unzutreffend ist. Über die Sektion Bauleitplanung der Internetpräsenz der Antragsgegnerin (https://www.stadtfehmarn.de/B%C3%BCrgerservice/Haus-Bauen/Bauleitplanung/ ) gelangt man zu dem Server, auf dem die Unterlagen zu den noch laufenden Bauleitverfahren verfügbar sind. Dort sind sowohl die streitgegenständliche Veränderungssperre als auch deren Bekanntmachung verfügbar (https://www.b-plan-services.de/b-server/Fehmarn/details/1190 ; zuletzt aufgerufen am 12. Juni 2023). Diesen Server erreicht man ebenso über das in der Hauptsatzung angeführte Internetportal des Landes. Dort ist die Bauleitplan-Auskunft des DigitalenAtlasNord verlinkt, über die man ebenfalls zu den noch nicht abgeschlossenen Verfahren gelangt. Eine entsprechende Anleitung, wie man von dort zu den Internetseiten der jeweiligen Gemeinden und damit auch zu der hier streitgegenständlichen Veränderungssperre gelangt, ist unter www.schleswig-holstein.de/bauleitplanung verfügbar.
Im Übrigen stellen die in Absatz 4 genannten Formen der Zugänglichmachung nach Auffassung des Senats keine Wirksamkeitsvoraussetzungen der Bekanntmachung dar, sodass der Einwand der Antragsteller auch in rechtlicher Hinsicht nicht verfängt. Bereits der Wortlaut des § 16 Abs. 4 der maßgeblichen Fassung der Hauptsatzung der Antragsgegnerin spricht gegen die Annahme von weiteren Wirksamkeitsvoraussetzungen. Während in Absatz 1 die Formulierung aus § 1 Abs. 1 Nr. 1 und § 2 BekanntVO übernommen wird („Abdruck in der Zeitung“), ist in Absatz 4 davon die Rede, dass die Bekanntmachung „zusätzlich ins Internet gestellt“ wird bzw. „zugänglich gemacht“ wird. Die Formulierung aus § 1 Abs. 1 Nr. 3 und § 4 BekanntVO („Bereitstellung im Internet“) wird hingegen nicht verwendet (vgl. hierzu Schl.-Holst. OVG, Urteil vom 06.05.2021 – 1 KN 21/16 –, juris, Rn. 33 ff.). Zudem legt die Formulierung „zusätzlich“ sowie die Bezugnahme auf die Bekanntmachung und nicht auf den zu verkündenden Rechtsakt selbst nahe, dass die Einstellung ins Internet lediglich einen zusätzlichen Service darstellen, auf die Wirksamkeit der Bekanntmachung indes keinen Einfluss haben soll. Im Gegensatz zu den Ansätzen 1 und 3 ist nicht die Rede davon, dass etwas „bekanntgemacht“ wird oder eine „öffentliche Bekanntmachung erfolgt“. Vor diesem Hintergrund ist nicht anzunehmen, dass die Antragsgegnerin in der maßgeblichen Fassung ihrer Hauptsatzung abweichend von den in § 1 Abs. 1 BekanntVO aufgezählten und jeweils für sich wirksamen Bekanntmachungsformen eine Kombination aus zwei dieser Formen regeln wollte. Die Bekanntmachung richtet sich demnach nach § 16 Abs. 1 der Hauptsatzung. Der danach erforderliche Abdruck in den beiden Tageszeitungen ist ausweislich der Verfahrensvorgänge der Antragsgegnerin erfolgt.
bb) Auch in materieller Hinsicht sind die Voraussetzungen für den Erlass einer Veränderungssperre nach § 14 Abs. 1 BauGB erfüllt. Gemäß § 14 Abs. 1 BauGB kann die Gemeinde, wenn ein Beschluss über die Aufstellung eines Bebauungsplans gefasst ist, zur Sicherung der Planung für den künftigen Planbereich eine Veränderungssperre u. a. mit dem Inhalt beschließen, dass Vorhaben im Sinne des § 29 BauGB nicht durchgeführt oder bauliche Anlagen nicht beseitigt werden dürfen.
Eine Veränderungssperre darf erst erlassen werden, wenn die Planung, die sie sichern soll, ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll. Wesentlich ist dabei, dass die Gemeinde bereits positive Vorstellungen über den Inhalt des Bebauungsplans entwickelt hat. Die Anforderungen, die im Zeitpunkt des Erlasses einer Veränderungssperre an die Konkretisierung der planerischen Vorstellungen der Gemeinde zu stellen sind, sind mit Rücksicht auf die gemeindliche Planungshoheit gering (Schl.-Holst. OVG, Urteil vom 26.08.2022 – 1 KN 12/20 –, juris, Rn. 36). Eine Negativplanung, die sich darin erschöpft, einzelne Vorhaben auszuschließen, reicht jedoch nicht aus. Denn wenn Vorstellungen über die angestrebte Art der baulichen Nutzung der betroffenen Grundflächen fehlen, ist der Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans noch offen. Die nachteiligen Wirkungen der Veränderungssperre wären – auch vor dem Hintergrund des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG – nicht erträglich, wenn sie zur Sicherung einer Planung dienen sollte, die sich in ihrem Inhalt noch in keiner Weise absehen lässt. Ein Mindestmaß an konkreter planerischer Vorstellung gehört auch zur Konzeption des § 14 BauGB. Nach § 14 Abs. 2 Satz 1 BauGB kann eine Ausnahme von der Veränderungssperre zugelassen werden, wenn öffentliche Belange nicht entgegenstehen. Ob der praktisch wichtigste öffentliche Belang, nämlich die Vereinbarkeit des Vorhabens mit der beabsichtigten Planung, beeinträchtigt ist, kann aber nur beurteilt werden, wenn die planerischen Vorstellungen der Gemeinde nicht noch völlig offen sind (BVerwG, Urteil vom 19.02.2004 – 4 CN 16.03 –, juris, Rn. 28; ständige Rechtsprechung des Senats, vgl. Urteil vom 02.12.2015 – 1 KN 21/14 –, juris, Rn. 28; Urteil vom 18.08.2011 – 1 KN 3/11 –, juris, Rn. 18; Beschluss vom 30.09.2021 – 1 MR 2/21 –, juris, Rn. 21). Dieses Mindestmaß an Vorstellungen muss geeignet sein, die Entscheidung der Genehmigungsbehörde zu steuern, wenn sie über die Vereinbarkeit des Vorhabens mit der beabsichtigten Planung zu befinden hat (BVerwG, Urteil vom 30.08.2012 – 4 C 1.11 –, juris, Rn. 11). Entsprechende Vorstellungen können sich nicht nur aus Niederschriften über die Gemeinderatssitzung, sondern auch aus allen anderen erkennbaren Unterlagen und Umständen ergeben. Hierzu kann beispielsweise auch die anderen Akten zu entnehmende oder bekannte Vorgeschichte gehören (BVerwG, Beschluss vom 01.10.2009 – 4 BN 34.09 –, juris, Rn. 9; ständige Rechtsprechung des Senats, vgl. Urteil vom 02.12.2015 – 1 KN 21/14 –, juris, Rn. 28). Ob noch hinreichend konkretisierte positiven Planungsabsichten und damit ein Sicherungsbedürfnis anzunehmen ist oder ob eine unzulässige Negativplanung vorliegt, ist eine im Einzelfall anhand der konkreten Planung zu beantwortende Frage. Eine Negativplanung liegt nicht bereits dann vor, wenn der Hauptzweck von Festsetzungen in einem Bebauungsplan in der Verhinderung bestimmter städtebaulich relevanter Nutzungen besteht. Bauplanerische Festsetzungen sind vielmehr insbesondere dann unzulässig, wenn sich die Planung darin erschöpft bzw. das Konzept einer künftigen Planung sich darauf beschränkt, einzelne Vorhaben auszuschließen. Die Gemeinde darf mit den Mitteln, die ihr insbesondere das Baugesetzbuch und die Baunutzungsverordnung zur Verfügung stellen – und unter Beachtung ihrer Grenzen – grundsätzlich auch städtebauliche Ziele verfolgen, die mehr auf Bewahrung als auf Veränderung der vorhandenen Situation zielen (vgl. Schl.-Holst. OVG, Urteil vom 05.10.2016 – 1 KN 20/15 –, juris, Rn. 44). Ferner ist eine unzulässige Verhinderungsplanung auch dann gegeben, wenn die planerischen Festsetzungen nicht dem wirklichen Willen der Gemeinde entsprechen, sondern nur vorgeschoben sind, um eine andere Nutzung zu verhindern (BVerwG, Beschluss vom 18.12.1990 – 4 NB 8.90 –, juris, Rn. 12 und 15 f.; Schl.-Holst. OVG, Urteil vom 21.10.2020 – 1 KN 3/19 –, juris, Rn. 35). Insbesondere kann eine reine Negativplanung vorliegen, wenn nur die Veränderungssperre, nicht hingegen die Planung selbst erforderlich im Sinne von § 1 Abs. 3 BauGB ist (BayVGH, Beschluss vom 09.11.2021 – 1 NE 21.2266 –, juris, Rn. 14).
Ausgehend davon erfüllen die von der Antragsgegnerin formulierten Planungsziele nach Ergänzung des Planaufstellungsbeschlusses das erforderliche Mindestmaß an Planungsinhalt und es liegt keine unzulässige Negativplanung (mehr) vor.
In dem mit Beschluss vom 14. Juni 2022 ergänzten Aufstellungsbeschluss vom 28. Februar 2022 sind als städtebauliche Ziele die Erhaltung von vorhandenem Dauerwohnraum, die Verhinderung von weiterer Umnutzung von Wohnungen in Ferienwohnungen sowie die Entwicklung bzw. Rückführung vorhandener und gegenwärtig anderweitig genutzter Räumlichkeiten zu Dauerwohnraum genannt. Hinsichtlich der Art der baulichen Nutzung wird bereits konkret ausgeführt, dass es beabsichtigt sei, hierzu ein Allgemeines Wohngebiet festzusetzen und die in einem solchen Gebiet nach § 4 Abs. 3 Nr. 2 i. V. m. § 13a BauNVO bestehende ausnahmsweise Zulässigkeit von Ferienwohnungen gemäß § 1 Abs. 7 Nr. 3 i. V. m. Abs. 9 BauNVO auszuschließen. Indem die Antragsgegnerin damit bereits einen konkreten Baugebietstyp nennt und zudem hinsichtlich der Zulässigkeit vom Ferienwohnungen im Rahmen der planerischen Feinsteuerung konkrete Festsetzungen in den Blick nimmt, entwickelt sie damit positive Vorstellungen über den Inhalt des Bebauungsplans, die es der unteren Bauaufsichtsbehörde ermöglichen, über die Zulassung etwaiger Ausnahmen von der Veränderungssperre gemäß § 14 Abs. 2 Satz 1 BauGB zu entscheiden. Dass gleichzeitig die Umnutzung von Wohnungen in Ferienwohnungen soweit rechtlich möglich verhindert werden soll, steht dem positiven – mehr auf Bewahrung als auf Veränderung gerichteten – Ziel der Erhaltung und Entwicklung von Dauerwohnraum spiegelbildlich gegenüber und stellt nach o. g. Maßstäben keine unzulässige Verhinderungsplanung dar.
Aufgrund der im Ergänzungsbeschluss formulierten Planungsziele bedarf es keiner Entscheidung der im Senatsbeschluss vom 31. Mai 2022 (1 MR 6/22) offen gelassenen Frage, ob das zuvor formulierte Planungsziel („Die Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung [§ 172 Abs. 1 Nr. 2 in Verbindung mit Abs. 4 BauGB]“) geeignet ist, die (geringen) Anforderungen an das Mindestmaß an Planungsinhalt zu erfüllen, insbesondere, ob sich daraus hinreichende Vorstellungen über die Art der baulichen Nutzung ableiten lassen können.
Die Annahme einer reinen Negativplanung kann auch nicht damit begründet werden, dass der Zweck der Planung mit dem einer Erhaltungssatzung identisch ist (vgl. für den Fall der Teilidentität mit einer bereits erlassenen Erhaltungssatzung Schl.-Holst. OVG, Urteil vom 16.06.2020 – 1 KN 18/15 –, juris, Rn. 46). Die sich in einem solchen Fall möglicherweise ergebenden Zweifel an der Erforderlichkeit der Planung nach § 1 Abs. 3 BauGB setzen eine geltende Erhaltungssatzung voraus, da nur in diesem Fall die anderweitige Erfüllung des Zwecks rechtssicher in Betracht kommt. Für das streitgegenständliche Gebiet liegt indes gerade noch keine Erhaltungssatzung vor.
Dass planerische Vorstellungen wie sie nunmehr im Ergänzungsbeschluss genannt werden grundsätzlich nicht das Mindestmaß dessen erkennen lassen, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll, stellen auch die Antragsteller nicht in Abrede. Vielmehr berufen sie sich darauf, dass die Antragsgegnerin damit lediglich eine weiterhin bestehende Negativplanung zu verschleiern versuche, mithin das Planungsziel nur vorgegeben sei und nicht dem echten Willen der Antragsgegnerin entspreche. Dieser Einschätzung folgt der Senat – auch unter Berücksichtigung des bisherigen Verfahrensgangs – nicht. Zwar ist der Senat in der vorangegangenen Eilentscheidung (1 MR 6/22) ebenfalls davon ausgegangen, dass es an einem planerischen Willen der Antragsgegnerin bezüglich der Erhaltung von Dauerwohnraum mittels Festsetzungen in einem Bebauungsplan gefehlt hat und sich der Zweck des Aufstellungsbeschlusses in dem Erlass der flankierenden Veränderungssperre erschöpft hat. Seitdem haben sich aber wesentliche Änderungen ergeben, die zu einer anderen Beurteilung führen. Die Antragsgegnerin hat durch die Ergänzung ihres Aufstellungsbeschlusses nach außen hin erkennbar zum Ausdruck gebracht, dass sie mit dem in Aufstellung befindlichen Bebauungsplan nicht lediglich den Erlass der Veränderungssperre ermöglichen, sondern mit Festsetzungen zur Art der baulichen Nutzung ihre Planungsziele verfolgen möchte. Diese von dem Erlass einer Erhaltungssatzung losgelösten Planungsabsichten stehen der Annahme einer bloßen Negativplanung entgegen. Insbesondere wird in dem Ergänzungsbeschluss ausgeführt, dass die Zielsetzungen nicht allein durch eine Erhaltungssatzung erreicht werden könnten und daher die Aufstellung eines Bebauungsplans erforderlich sei. Auch wenn ausweislich des in diesem Verfahren übersandten Vorgangs der Antragsgegnerin zum Planverfahren seit der Bekanntmachung des Ergänzungsbeschlusses am 16. September 2022 noch keine weiteren Verfahrensschritte erfolgt sind, kann daraus nicht geschlossen werden, dass der Ergänzungsbeschluss lediglich der Verschleierung der Negativplanung dient und deshalb an den Eilbeschluss des Senats vom 31. Mai 2022 (1 MR 6/22) angepasst ist. Die vorangegangenen Ereignisse können vor dem Hintergrund der Planungshoheit der Antragsgegnerin nicht dazu führen, dass diese ihre Fehler nicht mehr korrigieren kann. Wie sie das Verfahren in zeitlicher Hinsicht gestaltet, steht weitestgehend in ihrem eigenen Ermessen. Bei erheblichen Verzögerungen muss sie lediglich in Kauf nehmen, dass die ihr zur Verfügung stehenden Sicherungsinstrumente (§ 14 f. BauGB) mit zunehmender Verfahrensdauer immer weiter eingeschränkt werden.
Weitere Anhaltspunkte, dass die Planung nur zum Schein erfolgt, sind nicht ersichtlich. Insbesondere ist die Aussage eines einzelnen Stadtvertreters nicht repräsentativ für das gesamte Gremium, sodass sich auch daraus keine Negativplanung ableiten lässt. Im Übrigen ist die Aussage auf die „illegale Ferienwohnungsvermietung“ bezogen. Die Antragsteller hingegen wehren sich in der Sache gegen die Ablehnung ihrer Nutzungsänderungsanträge mittels derer sie ihre Wohnungen legal als Ferienwohnung vermieten möchten.
Ebenso wenig lässt sich aus der Festlegung des räumlichen Geltungsbereichs des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans Nr. 193 der Antragsgegnerin keine unzulässige Negativplanung ableiten. Im Rahmen ihrer Planungshoheit steht es der Antragsgegnerin frei, den Geltungsbereich nach eigenem Ermessen festzulegen. Gerade wegen der unterschiedlichen Rechtswirkungen eines Bebauungsplans im Vergleich zu einer Erhaltungssatzung – die im Übrigen noch nicht erlassen worden ist – kann es vielfältige städtebauliche Gründe dafür geben, dass die räumlichen Geltungsbereiche nicht identisch sind.
Soweit die Antragsteller die Berichterstattung der örtlichen Presse anführen, ist zum einen anzumerken, dass der in Bezug genommene Artikel vom 2. März 2022 datiert, mithin vor Ergänzung des Aufstellungsbeschlusses veröffentlicht wurde und dementsprechend die weitere Willensbildung nicht berücksichtigen konnte. Zum anderen ist es einer Veränderungssperre immanent, dass damit Vorhaben wie die von den Antragstellern begehrten Nutzungsänderungen verhindert werden.
b) Wird nach alledem ein noch zu stellender Antrag nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO voraussichtlich unbegründet sein, ist, wie oben dargelegt, der Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht im Sinne von § 47 Abs. 6 VwGO zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 159 Satz 1 VwGO i. V. m. § 100 Abs. 1 ZPO.
Die Streitwertfestsetzung auf 15.000,00 € folgt aus § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG. Sie berücksichtigt das wirtschaftliche Interesse der Antragsteller an der Nutzung ihrer Wohneinheiten als Ferienwohnungen. Nach den regelmäßigen Streitwertannahmen des Senats wird das wirtschaftliche Interesse an einer Baugenehmigung für ein Mehrfamilienhaus mit 10.000,00 € je Wohneinheit bewertet. Dieser Betrag ist im Hinblick auf die gewerbliche Nutzung als Ferienwohnung jedoch um 50 % zu erhöhen und sodann im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes zu halbieren.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 172 BauGB
§ 13a BauNVO
§ 29 BauGB
§ 329 LVwG
§ 2 BekanntVO
§ 4 BekanntVO
§ 14 BauGB
§ 15 Abs. 1 BauGB
§ 214 Abs. 4 BauGB
§ 14 Abs. 2 BauGB
§ 2 Abs. 1 BauGB
§ 1 Abs. 7 Nr. 3 i. V. m. Abs. 9 BauNVO
§ 47 Abs. 2 VwGO
§ 14 Abs. 1 Nr. 1 BauGB
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 16 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 1 Abs. 1 BekanntVO
§ 14 Abs. 1 BauGB
§ 14 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 14 f. BauGB
§ 159 Satz 1 VwGO
§ 100 Abs. 1 ZPO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 6 und 7 der Landesverordnung
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 MR 6/22
4 VR 5.14
1 MR 4/20
1 MR 2/21
1 B 118/21
1 NE 20.33
2 R 123/18
4 NB 20.92
1 KN 21/16
1 KN 12/20
4 CN 16.03
1 KN 21/14
1 KN 3/11
4 C 1.11
4 BN 34.09
1 KN 20/15
4 NB 8.90
1 KN 3/19
1 NE 21.22
1 KN 18/15