Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern (Mecklenburg-Vorpommern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-05-05, Aktenzeichen 4 K 104/24 OVG
ECLI: ECLI:DE:OVGMV:2025:0505.4K104.24OVG.00

Tenor:
Die §§ 1 bis 9 der Satzung der Hanse- und Universitätsstadt Rostock zur Erhebung der Kurabgabe vom 21. Juni 2023 werden für unwirksam erklärt. Im Übrigen wird der Normenkontrollantrag abgelehnt.
Die Gerichtskosten tragen die Antragstellerinnen jeweils zu einem Sechstel und die Antragsgegnerin zu zwei Dritteln. Die Antragstellerinnen tragen die außergerichtlichen Kosten der Antragsgegnerin jeweils zu einem Sechstel. Die außergerichtlichen Kosten der Antragstellerinnen trägt die Antragsgegnerin jeweils zu zwei Dritteln.
Das Urteil ist gegen Sicherheitsleistung nach Maßgabe der Kostenfestsetzung vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Wirksamkeit einer Kurabgabensatzung.
Die Antragstellerinnen sind jeweils Betreiber eines Hotels im Ortsteil D. der Hanse- und Universitätsstadt Rostock. Die Antragsgegnerin ist seit dem 18. Mai 2022 ein staatlich anerkannter Tourismusort.
Die Bürgerschaft der Antragsgegnerin beschloss am 7. Juni 2023 die Satzung der Hanse- und Universitätsstadt Rostock zur Erhebung der Kurabgabe (nachfolgend: Kurabgabensatzung) und eine Kalkulation der Kurabgabe für das Erhebungsjahr 2023. Die Satzung wurde am 21. Juni 2023 ausgefertigt und am 23. Juni 2023 auf der Internetseite der Antragsgegnerin bekanntgemacht. Sie ist am 1. September 2023 in Kraft getreten.
Am 29. Februar 2024 haben die Antragstellerinnen dagegen Normenkontrollanträge gestellt.
Die Anträge seien zulässig. Die Antragsbefugnis der Antragstellerinnen ergebe sich aus den ihnen in der Kurabgabensatzung auferlegten Pflichten als Quartiergeber.
Die Normenkontrollanträge seien auch begründet. Die Kurabgabensatzung sei unwirksam. Die Regelung über die Abgabepflicht von Tagesgästen in § 3 Abs. 1 Satz 3 und 4 der Kurabgabensatzung sei unbestimmt. Danach seien Tagesgäste nur dann abgabepflichtig, wenn sie sich zu Erholungszwecken im Erhebungsgebiet aufhielten und der Erholungszweck nach außen erkennbar sei. Aus der Satzung ergebe sich nicht, wie diese Tagesgäste erkannt und herangezogen würden. Die Beklagte bemühe sich nicht ausreichend um die Erhebung der Kurabgabe von Tagesgästen. Täglich hielten sich tausende ortsfremde Personen in der Rostocker Innenstadt auf, ohne zur Kurabgabe herangezogen zu werden. In E., D. und F. hielten sich an den Wochenenden, in den Sommermonaten und in den Ferienzeiten Abertausende von Personen auf, ohne dass festgestellt werden könne, ob es sich um Ortsfremde handele, die sich dort zu Erholungszwecken aufhielten. An keiner Stelle im Gebiet der Hanse- und Universitätsstadt Rostock gebe es Hinweise auf eine Kurabgabepflicht für Tagesgäste und eine Möglichkeit, die Kurabgabe zu entrichten. Demgegenüber seien Übernachtungsgäste verpflichtet, auch für den An- und Abreisetag den vollen Tagessatz der Kurabgabe zu entrichten, obwohl sie sich in der Regel nur vom späten Nachmittag bis zum Vormittag im Ortsgebiet aufhielten und insgesamt weniger Zeit zur Nutzung der Erholungseinrichtungen hätten als die meisten Tagesgäste. Dies widerspreche dem Grundsatz der Abgabengerechtigkeit.
Die Antragstellerinnen beantragen,
festzustellen, dass die Satzung der Hanse- und Universitätsstadt Rostock zur Erhebung der Kurabgabe vom 21. Juni 2023 mit Ausnahme von § 12 der Satzung unwirksam ist.
Die Antragsgegnerin beantragt,
die Anträge abzulehnen.
Die Kurabgabensatzung verstoße nicht gegen höherrangiges Recht und sei deshalb wirksam. Die Antragsgegnerin weise auf vielfältige Weise auf die Kurabgabepflicht der Tagesgäste hin. Dies geschehe auf ihrer Internetseite, durch Plakate, Flyer, Aushänge und Veröffentlichungen in Printmedien, durch eine Beschilderung an den Strandaufgängen sowie durch großformatige Hinweise auf Werbeplakaten an den Absperrungen, die bei Großveranstaltungen wie der Warnemünder Woche und der Hanse Sail aufgestellt würden. Darüber hinaus gebe es Hinweisschilder beim Hafenmeister und bei den privaten Marinas. Eine Ausschilderung der Parkplätze sei in Vorbereitung. Tagesgäste könnten die Kurabgabe in den Räumen der Tourist-Information in der Innenstadt, in E. und D. entrichten. Die Mitarbeiter der Tourist-Informationen seien angehalten, die Touristen auf die Kurabgabenpflicht hinzuweisen. Die Kurabgabensatzung hänge dort als Aushang aus. Darüber hinaus könne die Kurabgabe elektronisch über eine Park-App entrichtet werden. Für Übernachtungsgäste werde ein Zuschuss an den Betreiber des öffentlichen Personennahverkehrs gezahlt, der es diesem Personenkreis ermögliche, das Verkehrsangebot kostenlos zu nutzen. Dies sei durch das Landesrecht gedeckt.
Am 26. März 2025 beschloss die Bürgerschaft der Antragsgegnerin eine neue Satzung der Hanse- und Universitätsstadt Rostock zur Erhebung einer Kurabgabe. Diese Satzung wurde am 10. April 2025 ausgefertigt und am 11. April 2025 auf der Internetseite der Antragsgegnerin bekanntgemacht. Mit Inkrafttreten der Satzung am 12. April 2025 ist die Kurabgabensatzung vom 21. Juni 2023 außer Kraft getreten.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der übersandten Verwaltungsvorgänge verwiesen.

Entscheidungsgründe:
1. Die Normenkontrollanträge der Antragstellerinnen sind zulässig und überwiegend begründet. Die §§ 1 bis 9 der Satzung der Hanse- und Universitätsstadt Rostock zur Erhebung der Kurabgabe vom 21. Juni 2023 sind unwirksam.
2. Die Normenkontrollanträge sind zulässig.
2.1. Die Anträge sind statthaft. Gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO und § 13 Halbs. 1 des Gesetzes zur Ausführung des Gerichtsstrukturgesetzes entscheidet das Oberverwaltungsgericht im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit von im Range unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften.
2.2. Die Antragstellerinnen sind antragsbefugt. Die Antragstellerinnen können als juristische Personen mit Erfolg geltend machen, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Für die Geltendmachung einer Rechtsverletzung reicht es aus, wenn ein Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch den zur Prüfung gestellten Rechtssatz in einem subjektiven Recht verletzt wird (vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. Januar 2018 – 4 BN 33.17 – juris Rn. 4). Die Antragsbefugnis der Antragstellerinnen ergibt sich aus den in
§ 10 Kurabgabensatzung geregelten Pflichten als Quartiergeber, insbesondere der Pflicht zur Meldung der beherbergten Personen und zur Einziehung und Abführung der von diesen Personen geschuldeten Kurabgabe sowie aus der in § 11 Abs. 3 Satz 2 KAG M-V angeordneten Haftung für die rechtzeitige und vollständige Einziehung und Abführung der Kurabgabe (vgl. OVG Greifswald, Urteile vom 28. Oktober 2024 – 4 K 756/21 OVG – juris Rn. 16 f. und vom 27. Januar 2025 – 4 K 273/22 OVG – juris Rn. 23).
2.3. Die Normenkontrollanträge sind nicht dadurch unzulässig geworden, dass die antragsgegenständliche Kurabgabensatzung am 12. April 2025 außer Kraft getreten ist. Nach dem Außerkrafttreten einer Satzung setzt die Zulässigkeit des Normenkontrollantrags ein schutzwürdiges Interesse des Antragstellers an der Feststellung der Unwirksamkeit der Satzung voraus. Ein solches Interesse kommt insbesondere bei Wiederholungsgefahr in Betracht (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. November 2015 – 8 CN 2.14 – BVerwGE 153, 183 Rn. 19). So liegt der Fall hier. Das Rechtsschutzinteresse der Antragstellerinnen ist schon deshalb nicht entfallen, weil die wesentlichen Regelungen der angegriffenen Satzung unverändert in die Kurabgabensatzung vom 10. April 2025 übernommen worden sind (vgl. OVG Greifswald, Beschluss vom 10. Dezember 2024 – 3 K 748/20 OVG – juris Rn. 21 im Anschluss an BVerwG, Urteil vom 11. April 2002 – 7 CN 1.02 – juris Rn. 13). Hinzu kommt, dass im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung die Verpflichtungen der Antragstellerinnen als Quartiergeber aus der außer Kraft getretenen Satzung noch nicht vollständig erledigt waren (vgl. § 10 Abs. 2 Nr. 4 Kurabgabensatzung) und Haftungsansprüche gegen die Antragstellerinnen wegen der Ansprüche der Antragsgegnerin auf Kurabgabe gegenüber den im Geltungszeitraum der Kurabgabensatzung beherbergten Gästen nicht ausgeschlossen werden können.
2.4. Die Antragsfrist nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist eingehalten. Die Anträge sind innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der betreffenden Rechtsvorschrift gestellt worden.
3. Die Normenkontrollanträge sind überwiegend auch begründet. Die Kurabgabensatzung verstößt in materieller Hinsicht gegen zwingendes höherrangiges Recht, das der Prüfung des Oberverwaltungsgerichts unterliegt. Der Verstoß betrifft den in § 2 Abs. 1 Satz 2 KAG M-V geregelten Mindestinhalt. Danach muss eine Abgabensatzung den Kreis der Abgabenschuldner, den die Abgabe begründenden Tatbestand, den Maßstab und den Satz der Abgabe sowie den Zeitpunkt ihrer Entstehung und ihrer Fälligkeit angeben. Die Kurabgabensatzung beinhaltet fehlerhafte Regelungen zum abgabenpflichtigen Personenkreis, eine fehlerhafte Maßstabsregel und fehlerhafte Abgabensätze.
Rechtsgrundlage der gegenständlichen Kurabgabensatzung ist § 11 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V. Nach dieser Vorschrift können Gemeinden und Gemeindeteile, die als Kur- oder Erholungsorte anerkannt sind, zur Deckung ihrer besonderen Kosten für die Herstellung, Anschaffung, Erweiterung, Verbesserung, Erneuerung, Verwaltung und Unterhaltung der zu Kur- und Erholungszwecken bereitgestellten öffentlichen Einrichtungen und Anlagen (Nr. 1 Buchst. a), für die zu touristischen Zwecken beworbenen und durchgeführten Veranstaltungen (Nr. 1 Buchst. b), für die zu touristischen Zwecken beworbenen und angebotenen Leistungen (Nr. 1 Buchst. c) und für die, gegebenenfalls auch im Rahmen eines überregionalen Verbundes, den Abgabepflichtigen eingeräumte Möglichkeit der kostenlosen oder ermäßigten Benutzung des öffentlichen Personennahverkehrs und anderer Angebote (Nr. 1 Buchst. d) eine Kurabgabe erheben. Mehrere Gemeinden, die die Voraussetzung des Satzes 1 erfüllen, können eine gemeinsame Kurabgabe erheben, deren Ertrag die Gesamtaufwendungen für die in Satz 1 Nr. 1 genannten Maßnahmen nicht übersteigen darf (§ 11 Abs. 1 Satz 2 KAG M-V).
3.1. Die Bestimmungen der Kurabgabensatzung über die Abgabenschuldner und den Abgabegegenstand sind zum Teil nicht mit höherrangigem Recht vereinbar.
Der Kreis der Kurabgabepflichtigen und der Gegenstand der Kurabgabe sind durch § 11 Abs. 2 KAG M-V gesetzlich vorgegeben. Eine kommunale Kurabgabensatzung darf sich nur in diesem landesgesetzlichen Rahmen bewegen und den Kreis der Abgabepflichtigen darüber hinaus weder erweitern noch einschränken (vgl. LT-Drs. 1/2558, S. 29 und OVG Greifswald, Urteile vom 15.November 2006 – 1 L 38/05 – juris Rn. 26 und vom 21. Oktober 2019 – 1 K 147/16 – juris Rn. 51).
Nach § 11 Abs. 2 KAG M-V wird die Kurabgabe von allen Personen erhoben, die sich im Erhebungsgebiet aufhalten, ohne dort ihren gewöhnlichen Aufenthalt zu haben (ortsfremd) und denen die Möglichkeit zur Benutzung von öffentlichen Einrichtungen oder zur Teilnahme an Veranstaltungen geboten wird. Als ortsfremd gilt auch, wer im Erhebungsgebiet Eigentümer oder Besitzer einer Wohnungseinheit ist, wenn und soweit er sie überwiegend zu Erholungszwecken nutzt. Als ortsfremd gilt nicht, wer im Erhebungsgebiet arbeitet, in einem Ausbildungsverhältnis steht oder einen Kleingarten im Sinne des Bundeskleingartengesetzes bewirtschaftet, der keine Wohnnutzung ermöglicht. Ist die dauernde Nutzung einer Wohnlaube gemäß § 20a Nr. 8 Bundeskleingartengesetz möglich, gilt derjenige als ortsfremd, der sie zu Wohnzwecken nutzt oder Dritten dazu überlässt.
In § 3 Abs. 1 Satz 3 und 4 Kurabgabensatzung wird der Kreis der abgabepflichtigen Personen über den gesetzlichen Rahmen hinaus eingeschränkt. Die Satzung der Antragsgegnerin bestimmt mit diesen Vorschriften, dass ein Tagesgast nur dann abgabepflichtig ist, wenn er sich zu Erholungszwecken aufhält, wobei der Erholungszweck nach außen sichtbar bzw. erkennbar sein muss, zum Beispiel durch die Nutzung von touristischen Einrichtungen. Das verstößt gegen Landesrecht. Zwar entspricht es der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts, im Rahmen der Satzungsanwendung bei der Prüfung, ob im konkreten Fall ein Aufenthalt im Sinne von § 11 Abs. 2 Satz 1 KAG M-V vorliegt, auf ein finales Element ("zu Erholungszwecken") nicht völlig zu verzichten, wobei es sich dabei nicht um den einzigen Aufenthaltszweck handeln muss (vgl. OVG Greifswald, Urteile vom 21. Oktober 2019 – 1 K 147/16 – juris Rn. 54 und vom 28. Oktober 2024 – 4 K 756/21 OVG – juris Rn. 31). Selbst bei einer geltungserhaltenden Auslegung von § 3 Abs. 1 Satz 3 Kurabgabensatzung in dem Sinne, dass die Satzung für einen kurabgabepflichtigen Aufenthalt keinen ausschließlichen Erholungszweck verlangt, fehlt es an einer rechtlichen Grundlage für die in § 3 Abs. 1 Satz 4 Kurabgabensatzung vorgenommene Beschränkung der Abgabenpflicht auf ortsfremde Personen mit einem nach außen erkennbaren Erholungszweck. Diese Regelung ist zudem zu unbestimmt, weil unklar bleibt, in welchen Fällen ein Erholungszweck sichtbar ist.
3.2. Die in § 5 Kurabgabensatzung bestimmten Abgabenmaßstäbe sind nicht vollständig mit höherrangigem Recht vereinbar.
Die Vorschrift bestimmt für Übernachtungsgäste und Tagesgäste, deren Kurabgabensatz gemäß § 4 Abs. 2 Kurabgabensatzung ermäßigt wird, Abgabensätze von 1,45 Euro (§ 5 Abs. 2 Satz 1 Buchst. a Halbs. 2 Kurabgabensatzung) bzw. von 0 Euro (§ 5 Abs. 2 Satz 1 Buchst. b Halbs. 2 Kurabgabensatzung). Von ermäßigten Übernachtungsgästen wird damit ausschließlich der Anteil für den Mobilitätsanteil (§ 5 Abs. 2 Satz 2 Kurabgabensatzung) erhoben. Ermäßigte Tagesgäste, die kraft Satzung keinen Zugang zur kostenlosen Benutzung des öffentlichen Personennahverkehrs erhalten, sind im Ergebnis von der Kurabgabenpflicht befreit. Die ermäßigte Jahreskurabgabe beträgt dagegen nach § 5 Abs. 3 Satz 3 Halbs. 2 Kurabgabensatzung 42 Euro. In dieser Ungleichbehandlung zwischen Übernachtungs- bzw. Tagesgästen und jahreskurabgabepflichtigen Personen liegt ein Verstoß gegen das Vorteilsprinzip.
Die Vorteile, die den kurabgabepflichtigen Personen durch die zu Kur- und Erholungszwecken bereitgestellten öffentlichen Einrichtungen, die zu touristischen Zwecken beworbenen und durchgeführten bzw. angebotenen Veranstaltungen und Leistungen und durch die Möglichkeit der kostenlosen oder ermäßigten Benutzung des öffentlichen Personennahverkehrs und anderer Angebote entstehen, sind nicht exakt messbar. Als Maßstab für die Verteilung der Aufwendungen der Gemeinde kommt daher nur ein Wahrscheinlichkeitsmaßstab in Betracht (vgl. VGH Mannheim, Urteil vom 14. Oktober 2022 – 2 S 407/22 – juris Rn. 96).
In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass der Normgeber bei der Bestimmung von Beitragsmaßstäben einen weitreichenden Gestaltungsspielraum hat. Der Grundsatz der Belastungsgleichheit verlangt, dass die Differenzierung zwischen Beitragspflichtigen und Nichtbeitragspflichtigen nach Maßgabe des mit dem Beitrag abgegoltenen Vorteils vorgenommen wird und dass die Beiträge im Verhältnis der Beitragspflichtigen zueinander grundsätzlich vorteilsgerecht bemessen werden. Dabei erlaubt der weitreichende Gestaltungsspielraum des Normgebers bei der Bestimmung von Beitragsmaßstäben typisierende Betrachtungen, um sie von übermäßigen, mit Rechtsunsicherheiten verbundenen Differenzierungsanforderungen zu entlasten. Die Vorteile der Typisierung müssen jedoch in einem rechten Verhältnis zu der mit ihnen verbundenen Ungleichheit der Belastung stehen. Außerdem muss sich eine gesetzliche Typisierung realitätsgerecht am typischen Fall orientieren (vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. Juni 2021 – 9 B 47.20 – juris Rn. 3 m.w.N.).
Nach diesen Maßstäben überschreitet die vom Satzungsgeber vorgenommene Differenzierung zwischen Übernachtungs- bzw. Tagesgästen und Jahreskurkarteninhabern den rechtlich eröffneten Gestaltungsspielraum. Die Beiträge sind im Verhältnis dieser beitragspflichtigen Personengruppen zueinander nicht vorteilsgerecht bemessen. Der außerhalb der kostenlosen Benutzung des öffentlichen Personennahverkehrs liegende Vorteil des ermäßigten Übernachtungs- bzw. Tagesgastes unterscheidet sich bei typisierender Betrachtung nicht wesentlich von dem Vorteil des zum ermäßigten Jahreskurbeitrag herangezogenen Beitragspflichtigen. Eine Rechtfertigung, nur zwei der drei genannten Personengruppen von diesem Abgabenbestandteil zu befreien, ist nicht ersichtlich.
Der Senat kann für diese Entscheidung offenlassen, ob und unter welchen Voraussetzungen eine Gemeinde überhaupt regeln darf, dass bestimmte kurabgabepflichtige Einrichtungen oder Leistungen – wie hier die ausschließlich Übernachtungsgästen eröffnete Möglichkeit zur kostenlosen Nutzung des öffentlichen Personennahverkehrs – nur bestimmten Personengruppen zur Verfügung stehen, mit der Folge, dass die Abgabensätze zwischen den verschiedenen abgabenpflichtigen Gruppen entsprechend den unterschiedlichen Vorteilen differenziert werden dürfen.
3.3. Die in § 5 Abs. 2 und 3 Kurabgabensatzung bestimmten Abgabensätze sind in mehrfacher Weise rechtswidrig festgesetzt worden.
3.3.1. Nach der ständigen Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts dürfen Abgabensätze nicht gegriffen werden. Der Gemeindevertretung muss bei der Beschlussfassung einer Abgabensatzung neben der Beschlussvorlage über die Satzung selbst eine Kalkulation über die Abgabensätze vorliegen. Wird dem Rechtsetzungsorgan vor oder bei seiner Beschlussfassung über den Abgabensatz eine solche Kalkulation nicht zur Billigung unterbreitet oder ist die unterbreitete Abgabenkalkulation in einem für die Abgabensatzhöhe wesentlichen Punkt mangelhaft, hat dies die Ungültigkeit des Abgabensatzes zur Folge, weil das Rechtsetzungsorgan das ihm bei der Festsetzung der Abgabensätze eingeräumte Ermessen nicht fehlerfrei hat ausüben können. Die Ungültigkeit einer Beitragssatzung ist dann anzunehmen, wenn in erheblichem Umfang nicht beitragsfähiger Aufwand angesetzt und daher gegen das Aufwandsüberschreitungsverbot verstoßen wird, oder wenn erhebliche methodische Fehler die Feststellung unmöglich machen, ob das Aufwandsüberschreitungsverbot beachtet ist oder nicht (vgl. OVG Greifswald, Urteile vom 21.Oktober 2019 – 1 K 147/16 – juris Rn. 36 und vom 28. Oktober 2024 – 4 K 756/21 OVG – juris Rn. 42).
3.3.2. Die Kalkulation der Kurabgabensätze berücksichtigt einen ungenügenden gemeindlichen Eigenanteil. Das führt zu einer fehlerhaften Ermittlung des beitragsfähigen Aufwands.
In der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts ist geklärt, dass wegen des Entgeltcharakters der Kurabgabe und des Äquivalenzprinzips in der Regel ein dem Vorteil der Einwohner des Erhebungsgebietes entsprechender Anteil in der Kalkulation des beitragsfähigen Aufwands außer Ansatz zu lassen ist. Die gemeindlichen Kur- und Erholungseinrichtungen stehen als öffentliche Einrichtungen nicht nur Ortsfremden, sondern auch den Einwohnern des Erhebungsgebietes zur Verfügung, mögen diese die Einrichtungen auch in geringerem Umfang nutzen, als dies Kurgäste typischerweise tun. Ist danach in der Regel die Festsetzung eines Eigenanteils geboten, steht dessen Höhe im weiten Ermessen des Satzungsgebers. Er hat sich dabei an den örtlichen Verhältnissen zu orientieren. Der Gemeindeanteil muss nicht in der Satzung festgelegt werden, er kann sich auch aus den Kalkulationsunterlagen ergeben. Erforderlich ist aber in jedem Fall, dass die Gemeindevertretung nachvollziehbare Erwägungen zur Höhe des Eigenanteils anstellt und diese dokumentiert (vgl. OVG Greifswald, Urteile vom 21. Oktober 2019 – 1 K 278/18 – juris Rn. 36 m.w.N. und vom 28. Oktober 2024 – 4 K 756/21 OVG – juris Rn. 47; Pommer, in: Christ/Oebbecke, Handbuch Kommunalabgabenrecht, 2. Aufl. 2022, Kapitel G Rn. 31, 40). Der Senat hat es dabei als im Rahmen des kommunalen Satzungsermessens liegend angesehen, die Gemeindeeinwohner bei der Kalkulation wie Jahreskurkarteninhaber zu behandeln (vgl. OVG Greifswald, Urteil vom 28. Oktober 2024 – 4 K 756/21 OVG – juris Rn. 48).
Die in der von der Antragsgegnerin vorgelegten Kalkulation enthaltenen Erwägungen zur Höhe des gemeindlichen Anteils am abgerechneten Aufwand erscheinen dem Senat nicht nachvollziehbar. Die Kalkulation berücksichtigt einen kommunalen Eigenanteil zur Abgeltung des Vorteils der Einwohner des Erhebungsgebietes in Höhe von 20 Prozent. Dieser Anteil wurde vorab mit dem Ziel eines möglichst geringen Eigenanteils festgelegt (vgl. Gesprächsprotokoll der KUBUS GmbH vom 5. Oktober 2022) und entspricht dem Verhältnis der mit drei multiplizierten Einwohnerzahl der Gemeinde zur prognostizierten Anzahl der Tage der touristischen Fremdnutzung. Zur Begründung dieser Annahme wird in der Kalkulation lediglich ausgeführt, dass eine touristische Eigennutzung von 28 Tagen, wie sie in anderen kurabgabeberechtigten Gemeinden zu Grunde gelegt werde, auf eine Stadt wie Rostock nicht übertragbar sei, da andere Strukturen als in anderen Gemeinden vorlägen. Das Stadtgebiet sei deutlich größer und nicht überall touristisch geprägt, so dass die Rostocker selbst die eigenen Einrichtungen nicht so intensiv nutzten, wie dies in kleinen Tourismusgemeinden der Fall sei.
Diese Begründung orientiert sich nicht hinreichend an den örtlichen Verhältnissen und ist nicht nachvollziehbar. Die Kalkulation durfte zwar im Ausgangspunkt davon ausgehen, dass bei typisierender Betrachtungsweise Einheimische die Vorteile der Kur- und Erholungseinrichtungen der Gemeinde in geringerem Umfang in Anspruch nehmen als Ortsfremde. Eine Orientierung des Einwohneranteils an den örtlichen Verhältnissen setzt sodann aber Erwägungen darüber voraus, welchen Charakter die abgerechneten touristischen Einrichtungen und Veranstaltungen der Gemeinde haben und in welchem Maße diese auf die Nutzung durch Urlauber ausgerichtet sind (vgl. OVG Greifswald, Urteil vom 28. Oktober 2024 – 4 K 756/21 OVG – juris Rn. 49). Kurabgabefähig sind Einrichtungen und Leistungen, die sich nach ihrer Zweckbestimmung und ihrem Charakter an den kurabgabepflichtigen Personenkreis richten und bei denen bei typisierender Betrachtungsweise erfahrungsgemäß mit einer touristischen Nutzung zu rechnen ist (vgl. OVG Greifswald, Urteil vom 27. Januar 2025 – 4 K 273/22 OVG – juris Rn. 48). Die Festlegung des Gemeindeanteils setzt voraus, dass diese Einrichtungen und Leistungen ermittelt werden und festgestellt wird, von welchen Personengruppen und in welchem Umfang sie üblicherweise in Anspruch genommen werden.
Solche Erwägungen hat die Bürgerschaft der Antragsgegnerin nicht angestellt. Aus der Kalkulation ergibt sich bereits nicht, aus welchen Einrichtungen und Leistungen sich der kurabgabefähige Aufwand der Gemeinde ergibt. Die Kalkulation teilt insoweit lediglich mit, dass ein Teilbetrag der Kosten des kommunalen Eigenbetriebes Tourismuszentrale Rostock & Warnemünde und die Kosten für die öffentlichen Toiletten der Stadt eingestellt worden seien, ohne mitzuteilen, auf welche konkreten Einrichtungen und Leistungen sich die Kosten des Eigenbetriebes beziehen. Auf dieser Grundlage konnte der Satzungsgeber nicht realistisch einschätzen, wie hoch der Nutzungsanteil der Einwohner der Stadt bei typisierender Betrachtungsweise anzusetzen ist. Auch wenn es grundsätzlich nachvollziehbar erscheint, dass der Einwohneranteil in einer als Erholungsort anerkannten Großstadt wegen der erheblichen Ausdehnung des Erhebungsgebietes niedriger angesetzt werden kann als in einem klassischen Kurort mit einer hohen Dichte an Kureinrichtungen, reicht diese Annahme für sich genommen nicht aus, um einen nur marginalen Einwohneranteil wie im vorliegenden Fall zu rechtfertigen, zumal es auch bei typisierender Betrachtung kaum vorstellbar erscheint, dass Ortsteile mit hoher Erholungsfunktion wie F., E. und D. nur durchschnittlich dreimal im Jahr von Einheimischen besucht werden.
3.3.3. Die Kalkulation unterschätzt zudem in erheblichem Umfang die Zahl der Beitragseinheiten, da sie die Anzahl der kurabgabepflichtigen Tagesgäste signifikant zu niedrig ansetzt. Dies führt zu einer fehlerhaften Ermittlung der höchstmöglichen Beitragssätze.
In der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts ist geklärt, dass eine Gemeinde grundsätzlich auch die nicht im Erhebungsgebiet übernachtenden Tagesgäste zur Kurabgabe heranziehen muss. Dieser Personenkreis hat gleichermaßen die Möglichkeit, die öffentlichen Einrichtungen der Gemeinde zu benutzen oder an Veranstaltungen teilzunehmen. Das Gesetz unterscheidet in § 11 Abs. 2 Satz 1 KAG M-V bei der Bestimmung des Kreises der Abgabenschuldner nicht danach, ob die ortsfremde Person im Erhebungsgebiet übernachtet oder nicht. Abgabenpflichtig ist jede ortsfremde Person, die sich auch zu Erholungszwecken im Erhebungsgebiet aufhält und der die Möglichkeit zur Benutzung von öffentlichen Einrichtungen oder zur Teilnahme an Veranstaltungen geboten wird. Wegen der Schwierigkeiten, die strukturell mit der Erhebung der Kurabgabe bei Tagesgästen verbunden sind, ist die Vorschrift allerdings einschränkend auszulegen. Die Erhebungspflicht der Gemeinde betrifft nur Tagesgäste, die mit vertretbarem Verwaltungsaufwand ermittelt werden können, weil sie zum Beispiel abgrenzbare oder abgegrenzte Kur- und Erholungseinrichtungen benutzen oder an entsprechenden Veranstaltungen teilnehmen (vgl. OVG Greifswald, Urteil vom 26. November 2014 – 1 K 14/11 – juris Rn. 43 im Anschluss an OVG Lüneburg, Beschluss vom 10. Juni 2011 – 9 LA 122/10 – juris Rn. 4; ebenso VGH München, Urteil vom 1. August 2016 – 4 BV 15.844 – juris Rn. 29; für eine allgemeine Befreiungsmöglichkeit von Tagesgästen dagegen VGH Mannheim, Urteil vom 14. Oktober 2022 – 2 S 407/22 – juris Rn. 95). Der Verwaltungsaufwand kann dabei auch dann unvertretbar sein, wenn der finanzielle Aufwand die Höhe der zu erwartenden Einnahmen aus der Tageskurabgabe übersteigt (vgl. OVG Greifswald, Urteil vom 21. Oktober 2019 – 1 K 147/16 – juris Rn. 43).
Die Gemeinde muss die ihr zumutbaren Anstrengungen unternehmen, um die Kurabgabensatzung zu vollziehen und bei der genannten Personengruppe die Tageskurabgabe erheben (vgl. OVG Greifswald, Urteil vom 21. Oktober 2019 – 1 K 147/16 – juris Rn. 44). Einer Gemeinde kann aber nicht angesonnen werden, die Kurabgabe von vornherein defizitär zu kalkulieren, weil eine Erhebung bei sämtlichen Tagesgästen verwaltungspraktisch ausgeschlossen ist (vgl. OVG Greifswald, Urteile vom 26. November 2014 – 1 K 14/11 – juris Rn. 43, vom 21. Oktober 2019 – 1 K 147/16 – juris Rn. 43 und vom 1. März 2022 –
3 K 362/20 OVG – juris Rn. 75). Sie muss die Tagesgäste nur insoweit in die Kalkulation der Beitragseinheiten einstellen, als sie mit vertretbarem Verwaltungsaufwand zu ermitteln sind.
Nach diesen Maßstäben sind in der Kalkulation der Beitragssätze die Tagesgäste nicht mit der Anzahl berücksichtigt, in der sie durch die Antragsgegnerin mit vertretbarem Verwaltungsaufwand ermittelt werden könnten. Die der Kurabgabensatzung zugrundeliegende Kalkulation geht von 39.700 Beitragseinheiten für Tagesgäste im Jahr aus. Diese Anzahl stellt einen außerordentlichen geringen Anteil der tatsächlich in einem Erhebungsjahr zu erwartenden Tagesgäste dar. Die Hanse- und Universitätsstadt Rostock ist ein bedeutendes Ziel für Tages- und Ausflugstouristen. Im Erhebungsbogen für Tourismusorte vom 7. April 2022 beziffert die Antragstellerin die Anzahl der jährlichen Tagestouristen mit 10,5 Millionen. Dieselbe Angabe findet sich im Abschlussbericht zum Tourismuskonzept für die Hanse- und Universitätsstadt Rostock der BTE Tourismus- und Regionalberatung aus dem Jahr 2023 (https://www.rostock.de/tourismuskonzeption.html, abgerufen am 23. April 2025). Die Tagesreisen in die Hanse- und Universitätsstadt hatten mit rund 71 Prozent einen hohen Anteil an allen touristischen Aufenthaltstagen und sorgten für rund 41 Prozent des touristischen Umsatzes (S. 19). Das Bundesland Mecklenburg-Vorpommern sei ein wichtiger touristischer Quellmarkt für die Stadt, insbesondere im Hinblick auf den Tagestourismus (S. 17). Die Hanse- und Universitätsstadt Rostock ist das größte Oberzentrum in Mecklenburg-Vorpommern. Neben der Standortfunktion der Stadt für Einzelhandel, medizinische Einrichtungen und Behörden bieten der Hafen Rostock, verschiedene Großveranstaltungen sowie kulturelle Einrichtungen einen Anlass für den Tagestourismus. Im Jahr 2019 liefen 196 Kreuzfahrtschiffe mit rund 634.000 Passagieren Rostock-Warnemünde an (S. 20). Der Rostocker Zoo konnte 2019 rund 650.000 Besucher begrüßen. Auch die städtischen Museen verzeichneten hohe Besucherzahlen. Die Großveranstaltungen im Erhebungsgebiet wie die Hanse Sail, die Warnemünder Woche, das Warnemünder Turmleuchten oder der Rostocker Weihnachtsmarkt ziehen ebenfalls viele Besucher an (S. 21). Allein zur Hanse Sail kommen Medienberichten zufolge jährlich rund eine halbe Million Besucher. Die Besucherzahlen der Warnemünder Woche liegen noch höher. Die Zahl der angebotenen Betten und Schlafgelegenheiten im Erhebungsgebiet liegt demgegenüber bei etwas mehr als 16.000 (https://rathaus.rostock.de/de/rathaus/rostock_in_zahlen/ausgewaehlte_eckdaten/verkehr/reiseverkehr/276683, abgerufen am 7. Mai 2025). Daraus wird deutlich, dass sich insbesondere die von der Stadt verantworteten Großveranstaltungen vorrangig an Tagestouristen richten.
Selbst wenn man davon ausgeht, dass sich ein nicht unerheblicher Anteil ortsfremder Personen auch nicht teilweise zu Erholungszwecken im Erhebungsgebiet aufhält und deshalb nicht kurabgabepflichtig ist, ergibt sich aus diesen Daten, dass die Kalkulation der Abgabensätze davon ausgeht, dass nicht mehr als ein Prozent der Tagesgäste zur Kurabgabe herangezogen werden. Dieser Umstand ist darauf zurückzuführen, dass die Antragsgegnerin beim Vollzug der Kurabgabensatzung hinsichtlich der Abgabenerhebung bei Tagesgästen hinter dem vertretbaren Verwaltungsaufwand zurückbleibt.
Aus den im Verfahren vorgelegten Satzungsunterlagen ergibt sich nicht, dass die Antragsgegnerin konzeptionelle Überlegungen dazu angestellt hat, welche touristischen Einrichtungen Tagesgästen zur Verfügung stehen und ob und auf welche Weise eine substantielle Erhebung der Kurabgabe von Tagesgästen erreicht werden kann. Aus den vorgelegten Verwaltungsvorgängen wird vielmehr deutlich, dass die Antragsgegnerin generell und auch an solchen Orten im Stadtgebiet, die sich hinsichtlich der Bebauungsstruktur und des Anteils touristischer Gäste nicht wesentlich von klassischen Ostseebädern unterscheiden, keine nennenswerte Abgabenerhebung bei Tagesgästen anstrebt. Diese Annahme wird auch durch das Gesprächsprotokoll der KUBUS GmbH vom 5. Oktober 2022 gestützt, in dem es heißt, dass aufgrund fehlender Strukturen die Tagesgäste nicht erfasst werden sollen.
Die Antragsgegnerin verzichtet auch in den touristischen Schwerpunkten darauf, die Kurabgabe von Tagesgästen durch aufgestellte Automaten zu erheben und die Erhebung in nennenswertem Umfang durch eigene Mitarbeiter zu kontrollieren. Die Tagesgäste werden vielmehr darauf verwiesen, die Kurabgabe online, über eine Park-App oder in einer Tourist-Information zu entrichten. Auf der Internetseite der Antragsgegnerin (https://www.rostock.de/gaestecard.html, abgerufen am 23. April 2025) werden die Tagesgäste abweichend von der Rechtslage darauf hingewiesen, dass sie nur dann kurabgabepflichtig sind, wenn sie sich eindeutig erkennbar zu Erholungszwecken aufhalten, weil sie beispielsweise die angebotenen touristischen Einrichtungen nutzen. Welche Einrichtungen dies sind, wird auch an dieser Stelle nicht mitgeteilt. Ebenso unbestimmt bleibt der weitere Hinweis, dass alltägliche Verrichtungen oder nur kurze vorübergehende Aufenthalte keine Kurabgabepflicht auslösen. Unter diesen Umständen ist nicht zu erwarten, dass ein nennenswerter Anteil der Tagesgäste die Kurabgabe entrichtet. Diese Erwartung spiegelt sich auch im zahlenmäßigen Ansatz der Tagesgäste in der beschlossenen Kalkulation wider.
Die Antragstellerin hat in der mündlichen Verhandlung ausgeführt, dass eine wesentliche Aufgabe der Tourismuszentrale Rostock & Warnemünde in der Durchführung von Großveranstaltungen besteht. Diese richten sich in erster Linie an Tagesgäste der Stadt. Die Verwaltungsvorgänge lassen nicht erkennen, dass die Antragsgegnerin die Erhebung von Kurabgaben bei diesen Veranstaltungen in Erwägung gezogen hat. Gleiches gilt für andere touristische Einrichtungen, die sich ganz oder teilweise in städtischer Trägerschaft befinden, wie der Zoologische Garten und die städtischen Museen. Besteht die abgerechnete Einrichtung der Gemeinde zu einem erheblichen Teil aus Veranstaltungen, die in erster Linie von Tagesgästen besucht werden, so hat die Gemeinde ernsthafte Anstrengungen zu unternehmen, um deren Heranziehung zur Tageskurabgabe zu prüfen.
Hinzu kommt, dass die Antragsgegnerin davon abgesehen hat, gemäß § 11 Abs. 3 Satz 3 KAG M-V die Reiseunternehmer zur Meldung der Reiseteilnehmer und zur Einziehung und Abführung der Kurabgabe heranzuziehen. Effektive Bemühungen der Antragsgegnerin, die Kurabgabe etwa von Kreuzfahrttouristen bei Landausflügen oder von Teilnehmern an Busreisen zu erheben, sind für den Senat nicht erkennbar. Unter diesen Umständen kann die nur äußerst geringfügige Berücksichtigung der Tagesgäste bei der Bemessung des Kurabgabensatzes nicht mehr mit einem unzumutbaren Verwaltungsaufwand für die Gemeinde oder mit in der Natur der Abgabe liegenden Schwierigkeiten des praktischen Verwaltungsvollzugs gerechtfertigt werden.
4. Die festgestellten Satzungsfehler führen zu einer weitgehenden, aber nicht vollständigen Unwirksamkeit der Kurabgabensatzung. Die Vorschriften der §§ 1 bis 9 Kurabgabensatzung sind unwirksam.
Die rechtswidrige Bestimmung der Abgabenmaßstäbe und der Abgabensätze in § 5 Kurabgabensatzung führt zur Unwirksamkeit dieser Bestimmungen und damit bereits für sich genommen zur Unwirksamkeit der Regelungen in den §§ 1 bis 9 Kurabgabensatzung insgesamt. Die Satzung weist in ihrem das eigentliche Abgabenschuldverhältnis betreffenden Teil wegen der unwirksamen Festlegung der Kurabgabemaßstäbe nicht den nach § 2 Abs. 1 Satz 2 KAG M-V erforderlichen Mindestinhalt auf. Auf die Folgen der Unwirksamkeit von § 3 Abs. 1 Satz 3 und 4 Kurabgabensatzung kommt es deshalb nicht mehr an.
Die Unwirksamkeit der §§ 1 bis 9 Kurabgabensatzung hat nicht zugleich die Unwirksamkeit der §§ 10, 11 und 13 Kurabgabensatzung zur Folge. Der Umstand, dass eine Kurabgabenpflicht der beherbergten Personen nicht besteht, berührt insbesondere nicht den Bestand der satzungsmäßigen Pflichten der Quartiergeber. Diesen Vorschriften verbleibt auch in Ansehung der Unwirksamkeit der §§ 1 bis 9 Kurabgabesatzung ein objektiv sinnvoller Regelungsgehalt, der subjektiv vom mutmaßlichen Normsetzungswillen des Normgebers getragen wird (vgl. OVG Greifswald, Urteil vom 28. Oktober 2024 – 4 K 756/21 OVG – juris Rn. 65 ff.).
6. Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Vollstreckbarkeitsentscheidung folgt aus § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 709 Satz 1 ZPO. Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der Gründe nach § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 11 Abs. 3 Satz 2 KAG M-V
§ 2 Abs. 1 Satz 2 KAG M-V
§ 11 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V
§ 11 Abs. 1 Satz 2 KAG M-V
§ 11 Abs. 2 KAG M-V
§ 11 Abs. 2 Satz 1 KAG M-V
§ 11 Abs. 3 Satz 3 KAG M-V
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 709 Satz 1 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 13 Halbs. 1 des Gesetzes zur Ausführung des Gerichtsstrukturgesetzes

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 153, 183
4 BN 33.17
4 K 756/21
4 K 273/22
8 CN 2.14
3 K 748/20
7 CN 1.02
1 L 38/05
1 K 147/16
2 S 407/22
9 B 47.20
1 K 278/18
1 K 14/11
9 LA 122/10
4 BV 15.84
3 K 362/20