Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-08-26, Aktenzeichen 7 A 4005/03
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2004:0826.7A4005.03.00

Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert.
Die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 6. Juli 1999 und der Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung L. vom 5. April 2001 werden aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin ist Eigentümerin des mit einem Mehrfamilienhaus bebauten Grundstücks Gemarkung L1. , Flur 63, Flurstück 8145/98 (N. Straße 29 in L. ). Sie wendet sich im vorliegenden Verfahren gegen die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 6. Juli 1999, mit der ihr aufgegeben worden ist, nach Bestandskraft der Ordnungsverfügung zu veranlassen, dass die befestigte Fläche im Vorgarten ihres Mehrfamilienhauses nicht mehr zum Parken von Fahrzeugen genutzt wird.
Das Grundstück der Klägerin grenzt mit seiner Nordostseite an die N. Straße, die den N. Platz südwestlich begrenzt. Der N. Platz reicht von der C. Straße im Nordwesten bis zur X.---------straße im Südosten. Die geschlossene Bebauung südwestlich (N. Straße) und nordöstlich (N. Platz) des N. Platzes hält zu den beiden den Platz begrenzenden Straßen (N. Straße bzw. N. Platz) jeweils einen Abstand ein; der davor liegende Bereich ist überwiegend als Vorgarten gärtnerisch angelegt. Einige Vorgartenbereiche sind (teilweise) befestigt. Zum Teil werden hier auf den befestigten Flächen Fahrräder oder/und Müllgefäße abgestellt. Durch die Vorgartenbereiche der Grundstücke N. Straße 12, 33 und 35 führen geneigte Zufahrten zu jeweils einer im Kellergeschoss gelegenen Garage. Im Vorgartenbereich des Hauses N. Straße 37/Ecke C. Straße waren zur Zeit der Ortsbesichtigung des Berichterstatters zwischen etwa mittigem Hauseingang und C. Straße Bauarbeiten im Gange. Nach Angabe der Klägerin ist der Bereich nunmehr plattiert und wird als Außengastronomie genutzt. Das Grundstück N. Platz/Ecke C. Straße (C. Straße 367) ist zum N. Platz hin mit Ausnahme einer begrünten Einfriedung plattiert. Die Vorgartenfläche der Häuser N. Platz 4 und 14 ist mit Ausnahme der Einfriedungen und weiterer vereinzelter Grünelemente ebenfalls ganz überwiegend plattiert. Auf einer dieser Flächen werden nicht nur Fahrräder, sondern nach jetziger Mitteilung der Klägerin auch ein Motorrad abgestellt.
Mit Schreiben vom 11. Februar 1993 wandte sich die Klägerin an das Bauaufsichtsamt mit der Frage, ob die beabsichtigte Umwandlung des Vorgartens in eine Stellplatzfläche Bedenken begegnet. Der Beklagte teilte der Klägerin mit Schreiben vom 8. März 1993 mit, es müsse geprüft werden, ob ihr Vorhaben dem Bauplanungsrecht entspreche. Er bot ein Beratungsgespräch an. Die Klägerin nahm das Angebot an. Am 6. April 1993 fand ein Beratungsgespräch statt, über dessen Inhalt zwischen den Beteiligten Streit besteht.
1993 zeigten Nachbarn der Klägerin dem Beklagten an, dass der Vorgarten des Hauses der Klägerin in eine Stellplatzfläche für Pkw umgewandelt werden solle. Der Beklagte, Amt 63, teilte den Nachbarn daraufhin am 29. April 1993 mit, die Errichtung von Stellplätzen sei mit den Festsetzungen des Fluchtlinienplans Nr. 507 nicht vereinbar. Da er auf Grund personeller Begrenzungen nicht in der Lage sei, jedes einzelne Grundstück zu kontrollieren, bat er die Nachbarn um Mitteilung, falls mit den Stellplatzarbeiten begonnen würde. Auf die telefonische Mitteilung eines Nachbarn am 3. Mai 1993, die Stellplätze würden hergerichtet, gab der Beklagte Außendienstmitarbeitern den Auftrag, eine Ortsbesichtigung durchzuführen. Nach Aktenlage hörte der Beklagte die Klägerin ohne vorherige Ortsbesichtigung sodann mit Schreiben vom 6. Juli 1993 dazu an, dass die Stellplätze im Vorgarten beseitigt werden müssten. Nach ihren Angaben bat die Klägerin mit Schreiben vom 10. Juli 1993, die Absenkung des Bürgersteigs vor der von ihr errichteten Stellplatzfläche zu genehmigen. Das Tiefbauverwaltungsamt des Beklagten ließ die Arbeiten durch die Firma C1. vom 10. bis 12. August 1993 durchführen und stellte der Klägerin für die durchgeführten Arbeiten gut 5.000 DM in Rechnung.
Mit Ordnungsverfügung vom 21. Februar 1994 forderte der Beklagte von der Klägerin die Beseitigung der beiden im Vorgartenbereich errichteten Stellplätze und die Wiederherstellung des Vorgartens. Nach vorangegangenem Vorverfahren hob das Verwaltungsgericht die Ordnungsverfügung im Verfahren 2 K 2109/95 mit Urteil vom 5. November 1996 auf. Es ging von der Rechtswidrigkeit der Ordnungsverfügung aus, da der Beklagte in zwei vergleichbaren Fällen nicht eingeschritten war. Das Verwaltungsgericht benannte die Grundstücke N. Straße/Ecke C. Straße und N. Platz/Ecke C. Straße als Vergleichsfälle.
Nach seinen Angaben im Ortstermin des Berichterstatters hat der Beklagte die gegen den Eigentümer des Grundstücks N. Straße/Ecke C. Straße erlassene Ordnungsverfügung auf Anraten des Verwaltungsgerichts aufgehoben, da nicht habe festgestellt werden können, dass dort Kraftfahrzeuge abgestellt würden. Für das Grundstück N. Platz/C. Straße gebe es eine mittlerweile bestandskräftige Nutzungsuntersagungsverfügung. Von dieser sei das kurzfristige Abstellen von Fahrzeugen zum Zweck des Be- oder Entladens für einen auf dem Grundstück jeweils betriebenen Gewerbebetrieb nicht umfasst; nach dem Be- oder Entladevorgang sei das Ladefahrzeug jedoch zu entfernen (GA 194).
Gegen die im vorliegenden Verfahren strittige Ordnungsverfügung vom 6. Juli 1999 erhob die Klägerin Widerspruch, den die Bezirksregierung L. mit Widerspruchsbescheid vom 5. April 2001, zugestellt am 23. April 2001, als unbegründet zurückwies.
Mit der am 7. Mai 2001 erhobenen Klage hat die Klägerin ihr Begehren weiter verfolgt.
Die Klägerin hat beantragt,
die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 6. Juli 1999 und den Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung L. vom 5. April 2001 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Mit Urteil vom 22. Juli 2003, auf dessen Entscheidungsgründe zur Vermeidung von Wiederholungen Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.
Auf das ihr am 7. August 2003 zugestellte Urteil hat die Klägerin am 8. September 2003, einem Montag, die Zulassung der Berufung beantragt und mit am 7. Oktober 2003 eingegangenem Schriftsatz den Zulassungsantrag begründet. Mit Beschluss vom 20. November 2003 hat der Senat die Berufung zugelassen. Die Klägerin hat am 18. Dezember 2003 die Berufung begründet und einen Berufungsantrag gestellt.
Die Klägerin trägt vor: Die Ordnungsverfügung sei rechtswidrig. Sie stütze sich auf den Fluchtlinienplan Nr. 507. Der Fluchtlinienplan sei mangels hinreichender Bestimmtheit unwirksam, denn das Planwerk könne teilweise nicht mehr entziffert werden. Darüber hinaus sei der Fluchtlinienplan funktionslos. Die Vorgartenfestsetzung solle eine Begrünung der entsprechenden Grundstücksbereiche bewirken. Die Umgebung sei aber geprägt durch breite Einfahrten, Stellplätze und betonierte Flächen, die als Abstellplätze für Mülltonnen oder Fahrräder genutzt würden. Der Beklagte habe es abgelehnt, die Beseitigung im Widerspruch zu den Festsetzungen des Fluchtlinienplans stehender baulicher Anlagen zu fordern; er habe es damit aufgegeben, an den Zielen des Fluchtlinienplans festzuhalten. Die Ordnungsverfügung sei ferner ungeeignet und damit unverhältnismäßig. Auch wenn ihr entsprochen würde, werde keine Vorgartenfläche wieder hergestellt, sondern bleibe es bei der Betonierung des Vorgartenbereichs. Auch dürften Dritte die Fläche weiterhin nutzen, um dort ihre Fahrzeuge abzustellen. Der Beklagte sei gleichheitswidrig eingeschritten. Er gehe isoliert nur gegen 3 bis 5 ‰ der Stellplatznutzungen in durch Fluchtlinienplänen festgesetzten Vorgärten im Stadtgebiet vor. Sachliche Gründe gebe es hierfür nicht. Im Laufe von fast neun Jahren habe der Beklagte kein Konzept für ein wirksames Vorgehen gegen eine entsprechende Vorgartenbebauung außerhalb des Plangebiets entwickelt und auch Fälle anderen Orts nicht aufgegriffen. Dies lasse sich mit Personalmangel nicht hinreichend erklären. Auch stelle es kein sachgerechtes Kriterium dar, nur für den Bereich des jeweiligen einzelnen Fluchtlinienplans alle vergleichbaren Verstöße gegen seine Festsetzungen aufzugreifen; zumindest müsste auf einen räumlich abgegrenzten Umgebungsbereich abgestellt werden. Der Beklagte greife willkürlich Einzelfälle heraus. Er habe ihr, der Klägerin, das Abstellen von Fahrzeugen und damit auch von Fahrrädern untersagt, obwohl er gegen Fahrradabstellplätze in der Umgebung nicht einschreite. Im Vorgartenbereich des Grundstücks N. Platz 14 werde nunmehr auch ein Motorrad abgestellt. Nicht einmal gegen andere Kraftfahrzeugabstellplätze gehe er vor, nämlich nicht gegen die Nutzung der Garagenzufahrt auf dem Grundstück N. Platz 12 als Stellplatz. Vergleichbare Nutzungen wie überbreite Garagenzufahrten lasse er unberücksichtigt. Die Vorgartenfläche des Grundstücks N. Straße 34 (gemeint: 37) werde jetzt als Außengastronomie genutzt. Die von ihr, der Klägerin, errichteten Stellplätze hätten keine Vorbildfunktion. In nunmehr neun Jahren habe es keine Nachahmer gegeben. Das Vorgehen durch Ordnungsverfügung sei schließlich wegen der Vorgeschichte des Falles ermessensfehlerhaft. Sie, die Klägerin, habe zusammen mit ihrem Ehemann sowohl beim Bauaufsichtsamt als auch beim Bauplanungsamt vor Errichtung der Stellplätze vorgesprochen und dort jeweils die Auskunft erhalten, das Vorhaben sei in Ordnung. Während der Errichtung der Stellplätze seien wiederholt städtische Bedienstete vor Ort gewesen.
Die Klägerin beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und nach ihrem Schlussantrag erster Instanz zu erkennen.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er erwidert: Die Festsetzungen des Fluchtlinienplans würden sich eindeutig aus der Original-Planurkunde ergeben. Der Plan sei auch nicht funktionslos. Es sei keine Entwicklung eingetreten, die eine Planverwirklichung auf unabsehbare Zeit ausschließe. Der zwischen Baufluchtlinie und Straßenfluchtlinie liegende Grundstücksraum dürfe nicht bebaut werden. Das Preußische Oberverwaltungsgericht habe sogar eine Pflicht zur Bepflanzung und Gestaltung des Vorgartenbereichs als Gartenland bejaht. Das Grundstück der Klägerin sei von intakten Vorgärten umgeben, die überwiegend vollständig eingefriedet seien. In der N. Straße befänden sich keine weiteren Stellplätze im Vorgartenbereich. Auch in der näheren Umgebung gebe es keine weiteren Stellplätze im Vorgartenbereich, gegen die er, der Beklagte, nicht ordnungsbehördlich eingeschritten sei. Aus sonstigen Versiegelungen der Vorgärten folge die Funktionslosigkeit des Plans nicht. Notwendige Zuwege und Zufahrten seien zulässig. Durch Zufahrten, die breiter als 2,50 m seien, ergebe sich kein die Planverwirklichung ausschließendes Hindernis. Teilversiegelungen der Grundstücke N. Platz 4 und 14 seien wegen der dortigen Eingrünung bei weitem nicht so gravierend, wie die Stellplätze der Klägerin. Ähnliches gelte für Mülltonnenplätze und Fahrradständer, wenn sie denn überhaupt als planwidrige Bebauung anzusehen sein sollten. Selbst wenn der Fluchtlinienplan als funktionslos anzusehen sein sollte, seien die Stellplätze unzulässig, denn sie würden sich in die Umgebungsbebauung nicht einfügen, die durch eingefriedete Vorgärten gekennzeichnet sei. Auch beeinträchtigten sie das Ortsbild. Der Vorhalt der Klägerin, ihr sei auch das Abstellen von Fahrrädern untersagt worden, sei konstruiert. Die Ordnungsverfügung sei verhältnismäßig, denn die Nutzungsuntersagung beeinträchtige die Klägerin geringer als eine Beseitigungsanordnung. Die Ordnungsverfügung sei auch geeignet, denn sie werde auf Dauer dazu führen, dass die sinnlos gewordene Versiegelung entfernt oder anderweitig begrünt werde. Zudem werde das ästhetisch besonders störende Abstellen von Kraftfahrzeugen verhindert; Lärm werde nicht an die Wohnbebauung herangetragen. Er, der Beklagte, handele auch nicht willkürlich. Er sei bereits in Bereichen anderer Fluchtlinienpläne entsprechenden Fällen nachgegangen. Angesichts der bei ihm bestehenden Personalknappheit sei es jedoch nicht möglich, gegen alle Verstöße im Stadtgebiet zeitgleich oder zeitlich abgestuft vorzugehen. Auch könne wegen des damit verbundenen Arbeitsaufwandes die Ausarbeitung eines systematischen Konzepts zur Erfassung und Beseitigung aller vergleichbaren Verstöße nicht verlangt werden. Das Vorhaben habe Vorbildfunktion und habe hier nur deshalb keine Nachahmer gefunden, weil es sich im Gebiet herumgesprochen haben dürfte, dass er, der Beklagte, gegen die Nutzungsänderung des Vorgartens ausdauernd vorgehe.
Der Berichterstatter hat die Örtlichkeit am 21. April 2004 in Augenschein genommen. Wegen des Ergebnisses der Augenscheinseinnahme wird auf die Niederschrift verwiesen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der vom Beklagten vorgelegten Verwaltungsakten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist begründet.
Die zulässige Klage ist begründet.
Die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 6. Juli 1999 und der Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung L. vom 5. April 2001 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Der Beklagte hat von dem ihm durch § 61 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW eingeräumten Ermessen nicht in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht (vgl. § 114 Satz 1 VwGO).
Gemäß § 61 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW haben die Bauaufsichtsbehörden u.a. bei der Errichtung baulicher Anlagen im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW darüber zu wachen, dass die öffentlich-rechtlichen Vorschriften eingehalten werden. Der Beklagte war danach ermächtigt, gegen die von der Klägerin errichteten Stellplätze ordnungsbehördlich einzuschreiten (1.), hat dies aber nicht in einer ermessensfehlerfreien Weise getan (2.).
1. Die Klägerin bedurfte für die Errichtung der beiden Stellplätze zwar keiner Baugenehmigung (vgl. § 62 Abs. 1 Nr. 6 BauO NRW 1984). Die Stellplätze sind jedoch materiell-rechtlich illegal (vgl. § 62 Abs. 4 BauO NRW 1984), widersprechen nämlich den Festsetzungen des Fluchtlinienplans Nr. 507 (vgl. § 30 Abs. 1, Abs. 3 BauGB), der als übergeleiteter Bebauungsplan gemäß § 233 Abs. 3 BauGB weiterhin geltendes Satzungsrecht setzt.
Der Fluchtlinienplan Nr. 507 ist wirksam.
Der Fluchtlinienplan gilt als gemäß § 173 Abs. 3 Satz 1 BBauG 1960 übergeleiteter Bebauungsplan gemäß § 233 Abs. 3 BauGB fort. Die Fortgeltung ist dann anzunehmen, wenn der übergeleitete Plan dem bei seiner Aufstellung geltenden Recht entsprach und er ferner einen Inhalt hat, der auch rechtmäßiger Inhalt eines zur Zeit der Überleitung erlassenen Bebauungsplans hätte sein können.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Oktober 1972 - 4 C 14.71 -, BRS 25 Nr. 25; Beschluss vom 15. August 1991 - 4 N 1.91 -, BRS 52 Nr. 33.
Der Fluchtlinienplan entsprach dem bei seiner Aufstellung geltenden Recht.
Gemäß § 1 Abs. 1 des Preußischen Gesetzes betreffend die Anlegung und Veränderung von Straßen und Plätzen in Städten und ländlichen Ortschaften vom 2. Juli 1875, GS 561, (PrFluchtlG), konnte der Gemeindevorstand im Einverständnis mit der Gemeinde unter Zustimmung der Ortspolizeibehörde Straßen- und Baufluchtlinien festsetzen. Gemäß § 1 Abs. 4 PrFluchtlG konnte eine hinter die Straßenfluchtlinie zurückweichende Baufluchtlinie festgesetzt werden. Der Fluchtlinienplan Nr. 507 setzt für seinen Geltungsbereich Straßen- und Baufluchtlinien fest. Die Festsetzungen können anhand des vom Beklagten vorgelegten Originalplans (noch) in einer den Bestimmtheitsanforderungen genügenden Weise nachvollzogen werden. Festsetzungen und Darstellungen eines (übergeleiteten) Bebauungsplans müssen eindeutig und klar sein, so dass die Bürger und die Behörde dem Plan unmissverständlich entnehmen können, wo und wie gebaut werden darf.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Februar 1983 - 4 C 18.81 -, BRS 40 Nr. 64; OVG NRW, Urteil vom 29. Januar 1990 - 11a NE 94/88 -, BRS 50 Nr. 5.
Die Festsetzungen des Fluchtlinienplans lassen sich der Originalurkunde zwar erst nach aufmerksamen Studium, welche Festsetzungen nach den zahlreichen Änderungen noch gelten, letztlich aber (noch) zweifelsfrei entnehmen. Der Fluchtlinienplan hat in seiner Ursprungsfassung die Straßen- und Baufluchtlinien der neu anzulegenden bzw. zu verändernden Straßen festgesetzt. Die Straßenzüge sind mit roten Buchstaben (M A, B E N, G F O, C H, D I K, E F K L und G H I) gekennzeichnet. Soweit eine hinter die Straßenfluchtlinie zurücktretende Baufluchtlinie festgesetzt wurde, ist der Raum dazwischen blassgrün unterlegt (vgl. § 8 II Satz 2 der Vorschriften über die Aufstellung von Fluchtlinien und Bebauungsplänen des Ministers für Handel, Gewerbe usw. vom 28. Mai 1876, MBl 131, abgedruckt bei Saran, Baufluchtliniengesetz, 2. Aufl., 1921, unveränderter Nachdruck 1954, IV, S. 581ff., (Vorschriften 1876)). Der Fluchtlinienplan ist in der Folge dann jedoch mehrfach geändert worden. Für den Verlauf der Straßen- und Baufluchtlinien entlang der Nordseite der N. Straße ist die Änderung vom 15. März 1905 von Belang. Danach sind in Abänderung der bisherigen Festsetzungen die "grünen Straßen- und Baufluchtlinien a b c ..." festgestellt worden. Die ursprünglich geplante Straßenführung von G über H nach C ist (neben weiteren Änderungen) aufgegeben worden, wie eindeutig auch daran zu erkennen ist, dass die Straßen- und Baufluchtlinien in diesem Bereich durch grüne Kreuze als nicht fortgeltend markiert sind. Die durch die grünen Buchstaben a b und c gekennzeichnete Straßenfluchtlinie knüpft an die Straßenfluchtlinie entlang der N. Straße zwischen G und F an. Dass es sich bei dieser Straßenfluchtlinie nicht zugleich um eine Baufluchtlinie handelt, zeigt in Übereinstimmung mit § 8 II Satz 2 Vorschriften 1876 die parallel weiter südlich kräftiger gezeichnete grüne Linie an. Zudem ist der Raum zwischen Straßen- und Baufluchtlinie grün schraffiert und mit einer Tiefe von 5,0 vermaßt. Dass die Festsetzungen wie dargelegt zu verstehen sind, bestätigt die tatsächliche Bauentwicklung, denn die Bauten entlang der N. Straße sind mit entsprechenden Vorgartenbereichen errichtet worden.
Der Fluchtlinienplan genügt ferner den sich aus § 4 PrFluchtlG ergebenden Anforderungen, wonach jede Festsetzung von Fluchtlinien (§ 1) eine genaue Bezeichnung der davon betroffenen Grundstücke und Grundstücksteile und eine Bestimmung der Höhenlage sowie der beabsichtigten Entwässerung der betreffenden Straßen und Plätze enthalten muss. Neben den Fluchtlinienfestsetzungen sind in der Planzeichnung alle Grundstücke bezeichnet. Zudem verweist die Planurkunde auf den zugehörigen Höhenplan; die beabsichtigte Entwässerung ist bestimmt.
Für den Bereich des Grundstücks der Klägerin ist - wie für die N. Straße und den N. Platz auch im Übrigen - eine hinter die Straßenfluchtlinie zurückweichende Baufluchtlinie festgesetzt. Der dazwischen liegende Bereich ist zum Teil grün schraffiert, zum Teil vollflächig grün unterlegt als sogenannter Vorgartenbereich gekennzeichnet. Dies ergibt sich aus Folgendem: Mit der auf § 1 Abs. 4 PrFluchtlG gestützten Festsetzung von hinter Straßenfluchtlinien zurückweichenden Baufluchtlinien war kein anderer Zweck als der verbunden, die zwischen beiden Linien liegende Fläche als Vorgarten festzusetzen, der als Gartenland angelegt und unterhalten werden sollte.
Vgl. Preußisches OVG, Erkenntnis vom 18. Oktober 1892 - Nr. IV 972 -, Pr. Verwaltungsblatt 1892, 114; Urteil vom 16. April 1912 - IX B 19/11 -, Pr. OVGE 61, Nr. 86.
Die aus der Festsetzung von Straßenfluchtlinien sowie hinter diesen Linien zurückweichenden Baufluchtlinien folgende Verpflichtung zur Anlage und Unterhaltung der Vorgartenfläche als Gartenland konnte durch Baupolizeiverordnung konkretisiert, nämlich festgelegt werden, wie die Vorgartenfläche verwandt werden durfte.
Vgl. Pr OVG, Erkenntnis vom 18. Oktober 1892 - Nr. IV 972 -, a.a.O.; Urteil vom 16. April 1912 - IX B 19/11 -, a.a.O..
Wie der (durch die auf das Preußische Fluchtliniengesetz gestützte Festsetzung von Straßenfluchtlinien und dahinter zurückweichende Baufluchtlinien festgelegte) Vorgarten gärtnerisch gestaltet werden darf, legt in L. die Bauordnung für die Stadt L. vom 26. Januar 1929, AmtsBl. 1929 (Sonderbeilage zu Nr. 4), verlängert durch die Verordnung vom 6. Januar 1959, AmtsBl. 1959 (Sonderbeilage zu Nr. 3), den Fluchtlinienplan ergänzend, fest. Gemäß § 6 B Nr. 4 Satz 1 BauO L. 1929, der auf § 11 des Preußischen Fluchtliniengesetzes Bezug nimmt, darf ein Überschreiten der von der Straßenfluchtlinie verschiedenen Baufluchtlinie (Bebauung des Vorgartens) grundsätzlich nicht stattfinden. Im Folgenden sind Fälle aufgezählt, in denen die Baupolizeibehörde Vorbauten mit Zustimmung der Gemeinde unter den genannten Bedingungen zulassen darf. Zu den Vorbauten gehören danach u.a. Terrassen, soweit sie in der Fläche nicht über die halbe Länge der Gebäudefront und die halbe Tiefe des Vorgartens hinausgehen (§ 6 B Nr. 4 Satz 2 Buchstabe a BauO L. 1929). Die Anlage von Stellplätzen ist in § 6 B Nr. 4 BauO L. 1929 nicht vorgesehen. Dem kann nicht entgegengehalten werden, Stellplätze seien als solche damals noch nicht bekannt gewesen. Schon unter Geltung des Preußischen Fluchtliniengesetzes gab es Plätze, auf denen etwa Droschken oder Kutschen abgestellt wurden, wenngleich möglicherweise zumeist in Gestalt umbauter Remisen. Dementsprechend entsprach es einhelliger Auffassung, dass nicht nur Zugänge, sondern auch (notwendige) Zufahrten durch den Vorgarten geführt werden durften.
Vgl. Meyer/Saß, Straßen- und Baufluchtengesetz, 7. Aufl., 1934, § 1 Bem. 20 c); Saran, aaO, Erl. zu § 1 Bem. 26 m).
Bis zur Zeit der Überleitung des Fluchtlinienplans im Jahre 1960 waren Stellplätze für Kfz ohnehin bekannt, ohne dass § 6 B Nr. 4 BauO L. 1929 geändert worden ist.
Das dargelegte Verständnis des Fluchtlinienplans mit den ihn ergänzenden Vorschriften der Bauordnung L. 1929 bestätigt § 25 II BauO L. 1929, ohne dass es in diesem Zusammenhang auf die Frage ankommt, ob auch diese Bestimmung mit dem Fluchtlinienplan zusammen übergeleitet worden ist. § 25 II Nr. 2 Abs. 3 und Abs. 4 BauO L. 1929 regeln die Zulässigkeit von Garagenzufahrten mit Geländeeinschnitten und sehen vor, dass entsprechende Garagenzufahrten durch den Vorgarten nach Maßgabe einzelner Bedingungen angelegt, nicht aber im Vorgarten ein Stellplatz errichtet werden durfte. Die Bebauung beiderseits des N. Platzes ist offenkundig unter Berücksichtigung der genannten Regelungen errichtet worden. Es gibt drei Zufahrten zu im Kellergeschoss jenseits des Vorgartens gelegenen Garagen.
Der Fluchtlinienplan mit den ihn ergänzenden Bestimmungen des § 6 B BauO L. 1929 hätte rechtmäßiger Inhalt eines zur Zeit der Überleitung erlassenen Bebauungsplans sein können. Das Bundesbaugesetz 1960 ermöglichte die Festsetzung nicht überbaubarer Grundstücksbereiche (§ 9 Abs. 1 Nr. 1 b) BBauG 1960) sowie die Bestimmung von Grünflächen (vgl. § 9 Satz 1 Nr. 8 BBauG); zu den danach möglichen Festsetzungen gehörte auch die Festsetzung einer privaten Grünfläche mit der Zweckbestimmung Vorgarten. Das städtebauliche Erscheinungsbild kann durch unbebaute Grundstücke ebenso stark geprägt werden wie durch bauliche Anlagen. Die Art der Mischung von Bebauung und Freiflächen gehört zu den wesentlichen städtebaulichen Strukturmerkmalen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Mai 2001 - 4 CN 4.00 -, BRS 64 Nr. 1; Urteil vom 17. Juni 1994 - 8 C 22.92 -, NVwZ 1995, 1213.
Es besteht auch kein Anhalt für die Annahme, dass die durch die Bauordnung L. 1929 ergänzten Festsetzungen des Fluchtlinienplans Nr. 507 deshalb nicht hätten übergeleitet werden können, weil der Inhalt des Fluchtlinienplans nicht bebauungsplangemäß hätte bestimmt werden können, da der durch den Fluchtlinienplan geregelte Interessenausgleich zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis gestanden hätte.
Vgl. zu den für übergeleitete Vorschriften und Pläne geltenden Anforderungen des Abwägungsgebots: BVerwG, Urteil vom 20. Oktober 1972 - IV C 14.71 -, aaO.
Namentlich beidseits des N. Platzes liegt ein städtebauliches Konzept nahe, das den Platzcharakter durch die Festlegung begrünter Vorgartenbereiche entlang der den Platz begrenzenden Straßen betont. Die Verpflichtung der von der Festsetzung betroffenen Grundstückseigentümer zur gärtnerischen Anlage der Vorgärten ist demgegenüber von geringerer Bedeutung.
Der Fluchtlinienplan ist einschließlich der ihn ergänzenden Regelungen der Bauordnung L. 1929 übergeleitet worden. Aus § 173 Abs. 3 Satz 1 BBauG 1960 ergibt sich, dass bei Inkrafttreten dieses Gesetzes bestehende baurechtliche Vorschriften als Bebauungspläne gelten, soweit sie verbindliche Regelungen der in § 9 BBauG 1960 bezeichneten Art enthalten. Mit der Überleitung werden sie im Regelfall zu Satzungen. Dies gilt grundsätzlich auch für einen Fluchtlinienplan einschließlich der ihn ergänzenden Regelungen einer Bauordnung.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. August 1991 - 4 N 1.91 -, aaO; Urteil vom 17. Dezember 1998 - 4 C 16.97 -, BRS 60 Nr. 71.
Aus dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 23. August 1968 - IV C 103.66 -, BRS 20 Nr. 17 ergibt sich nichts anderes. Dort hat das Bundesverwaltungsgericht zu § 21 der Münchener Staffelbauordnung vom 23. Dezember 1959 (StBO) die Auffassung vertreten, dass eine Vorschrift, die einheitlich gleichzeitig einer ordnungs- wie einer planungsrechtlichen Zielsetzung dient, nicht übergeleitet werden könne, da sie sonst mit übereinstimmenden Wortlaut als sowohl planungs- als auch ordnungsrechtliche Vorschrift fortbestünde. Eine derartige Verdoppelung entspreche grundsätzlich nicht dem Wesen der Überleitung und werde deshalb allenfalls unter besonderen Voraussetzungen - etwa dann, wenn die bauplanungs- und die bauordnungsrechtliche Zielsetzung gleichrangig und außerdem von einander unabhängig sind - angenommen werden können. Um eine solche nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts bedenkliche Verdoppelung bauplanungs- und bauordnungsrechtlicher Fragen geht es jedoch bei den Regelungen des § 6 B Nr. 4 BauO L. 1929 nicht. Dort ist vielmehr unter Bezug auf § 11 des Preußischen Fluchtliniengesetzes bestimmt, dass eine Bebauung des Vorgartens nicht stattfinden darf. Die Regelung greift damit ausschließlich die Zielsetzung des Fluchtlinienplanes auf und bestätigt diese. Es handelt sich nicht um eine bloß bauordnungsrechtliche Regelung, sondern - ausgehend von dem planungsrechtlichen Konzept der Vorgartenfestsetzung - um die Bestimmung der Ausnahmen, die die Baupolizeibehörde in besonderen Fällen zulassen kann. Insoweit entsprechen die in § 6 B Nr. 4 Satz 2 Buchstaben a bis e geregelten Fälle der Sache nach einer Ausnahmeregelung im Sinne des § 31 Abs. 1 BauGB.
Der Fluchtlinienplan ist nicht funktionslos. Funktionslos und damit unwirksam kann ein Plan oder können einzelne seiner Festsetzungen werden, wenn die Festsetzungen auf unabsehbare Zeit schlechterdings nicht mehr realisierbar sind, ihre sinnvolle Durchsetzung mithin gänzlich unmöglich ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 29. April 1977 - IV C 39.75 -, BRS 32 Nr. 28.
Dies setzt eine nachträgliche tatsächliche Entwicklung zu einem Zustand voraus, der neben dem Ausschluss der Verwirklichung der Festsetzungen auf nicht absehbare Zeit die Erkennbarkeit dieses Zustandes in einem Maß erfordert, das einem in die Fortgeltung der Festsetzung gesetzten Vertrauen die Schutzwürdigkeit nimmt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Juni 1993 - 4 C 7.91 -, BRS 55 Nr. 34.
Von einer Funktionslosigkeit in diesem Sinne kann keine Rede sein. Selbst in der engeren Umgebung des Grundstücks der Klägerin entlang der N. Straße und des N. Platzes zwischen C. Straße und X.---------straße ist der weit überwiegende Teil der Vorgartenflächen nicht bebaut. Das Grundstück der Klägerin ist ebenfalls nicht vollständig plattiert; die beiden Stellplätze sind südöstlich des Hauseingangs angelegt. Die beiden Grundstücke N. Platz 4 und 14 sind entlang ihrer sich auch parallel zur Straße erstreckenden Einfriedung begrünt und nur im Übrigen (überwiegend) plattiert. Darüber hinaus finden sich mit Ausnahme der beiden Eckgrundstücke zur C. Straße durchweg gärtnerisch angelegte Vorgärten, die lediglich durch die (mit Ausnahme der Frage, ob deren Breite jeweils auf das unbedingt Notwendige beschränkt ist, was die Klägerin für die Grundstücke N. Straße 33 und 35 in Abrede stellt) grundsätzlich zulässigen Hauszugänge und Garagenzufahrten bebaut sind, sowie einige befestigte Flächen verhältnismäßig geringer Größe zum Abstellen von Müllgefäßen und Fahrrädern. Diese Abweichungen von der Vorgartenfestsetzung sind insgesamt gesehen nicht derart gravierend, dass der Realisierung des übergeleiteten Bebauungsplans aus diesem Grunde dauernde Hindernisse entgegenstünden. Auch ist nicht erkennbar, weshalb der Beklagte nicht in der Lage sein sollte, den mit dem Fluchtlinienplan vorgegebenen Zustand herzustellen. Lediglich bezüglich der Nutzung der Vorgartenfläche des Hauses N. Platz/C. Straße mögen insoweit Zweifel bestehen, denn für dieses Grundstück hält es der Beklagte für erforderlich, die Nutzung des befestigten Vorgartens im dortigen Grundstücksbereich für Be- und Entladevorgänge zu ermöglichen. Jedoch steht derzeit nicht fest, ob insoweit überhaupt ein Verstoß gegen die Vorgartenfestsetzung besteht. Immerhin ist der Fluchtlinienplan in diesem Bereich geändert worden (violette Linie, Nummern 1 bis 3); die Vorgartenfestsetzung beginnt hier erst etwa 5 m südlich des Eckbereichs. Die nunmehrige Nutzung der befestigten Vorgartenfläche N. Straße/C. Straße als Außengastronomie konnte mit der Ordnungsverfügung noch nicht berücksichtigt werden. Auch ist sie nach ihrer Größe und Lage von einer untergeordneten Bedeutung für die den N. Platz insgesamt prägende Vorgartenfestsetzung.
Von den Festsetzungen des als Bebauungsplan übergeleiteten Fluchtlinienplans Nr. 507 in Verbindung mit den ihn ergänzenden Regelungen der Bauordnung L. 1929 kann für die von der Klägerin angelegten beiden Stellplätze keine Ausnahme gemäß § 31 Abs. 1 BauGB erteilt werden. Ausnahmen im Sinne des § 31 Abs. 1 BauGB müssen als solche ausdrücklich bestimmt und vom planerischen Willen umfasst sein. Dies gilt auch für gemäß § 173 Abs. 3 BBauG übergeleitete städtebauliche Pläne. Die in § 6 B Nr. 4 Satz 2 Buchstaben a bis e BauO L. 1929 genannten Ausnahmetatbestände erfassen die Anlage eines Stellplatzes im Vorgartenbereich jedoch nicht. Auch ein etwaig in Betracht zu ziehender Vergleich mit der Regelung des § 6 B Nr. 4 Satz 2 Buchstabe a BauO L. 1929 ergibt zu Gunsten der Klägerin nichts. Die beiden von ihr angelegten Stellplätze beschränken sich nicht auf die Hälfte der Tiefe der Vorgartenfläche, sondern schöpfen diese aus.
Die Klägerin hat schließlich keinen Anspruch auf Befreiung von den Festsetzungen des Fluchtlinienplans in Verbindung mit den ihn ergänzenden Regelungen der Bauordnung L. 1929. Ungeachtet der Frage, ob sich die Klägerin auf einen der in § 31 Abs. 2 Nrn. 1 bis 3 BauGB benannten Befreiungsgründe stützen kann, kommt eine Befreiung jedenfalls deshalb nicht in Betracht, weil eine Befreiung die Grundzüge der Planung berühren würde. Eine Befreiung würde letztlich eine unübersehbare Zahl von Vergleichsfällen nach sich ziehen, nämlich die Vorgartenfestsetzung für den gesamten Bereich des Fluchtlinienplans Nr. 507 in Frage stellen. Für das Grundstück der Klägerin bestehen keine Befreiungsgründe, die nicht auch von anderen Grundstückseigentümern in Anspruch genommen werden könnten.
2. Der Beklagte ist gegen die beiden von der Klägerin in Widerspruch zu den Festsetzungen des Fluchtlinienplans Nr. 507 nebst den ihn ergänzenden Regelungen der Bauordnung L. 1929 hergestellten Stellplätze rechtswidrig eingeschritten, hat nämlich von dem ihm durch § 61 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW eröffneten Ermessen nicht in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht.
Bei der Ausübung seines Ermessens, gegen die Stellplatznutzungen einzuschreiten, hat sich der Beklagte an dem Regelungszweck der Baurechtsnorm zu orientieren, deren Schutz die Ordnungsverfügung sicherstellen soll. Der Fluchtlinienplan Nr. 507 fordert die gärtnerische Anlage der Vorgärten. § 6 B Nr. 4 BauO L. 1929 ermächtigt die Bauordnungsbehörde nur in den dort bestimmten Fällen, Ausnahmen zuzulassen. Weitere Ausnahmen sind nicht vorgesehen. Der Beklagte verlässt den Entscheidungsspielraum, der ihm durch den als Satzung fortgeltenden übergeleiteten Fluchtlinienplan nebst den ihn ergänzenden Bestimmungen der Bauordnung L. 1929 eröffnet ist, wenn er über den Regelungsbereich hinaus weitergehende Ausnahmen hinnimmt. So ist es hier.
Der Fluchtlinienplan lässt (möglicherweise vorbehaltlich des Falls der Anlage einer Außengastronomie) nicht zu, dass eine dem Vorgarten zuzuordnende Grundstücksfläche außer für die notwendigen Zugänge und Zufahrten über die sich in der Bauordnung L. 1929 geregelten Fälle hinaus bebaut wird. Selbst wenn eine entsprechende Anwendung des § 6 B Nr. 4 Satz 2 Buchstabe a) BauO L. 1929 in Betracht gezogen würde, wonach Terrassen in der Fläche über die halbe Länge der Gebäudefront und die halbe Tiefe des Vorgartens nicht hinausgehen sollen, aber in besonderen Fällen zugelassen werden können, hilft dies weder dem Beklagten noch der Klägerin weiter. Die beiden Stellplätze erstrecken sich über mehr als die halbe Tiefe des Vorgartens, nehmen nämlich den Vorgarten in voller Tiefe in Anspruch.
Die Ermessensausübung des Beklagten entspricht ferner nicht etwa deshalb dem Zweck des Fluchtlinienplans in Verbindung mit den ihn ergänzenden Regelungen der Bauordnung L. 1929, weil er gegenüber der grundsätzlich möglichen Forderung, die beiden Stellplätze zu beseitigen, mit der Nutzungsuntersagung ein der Klägerin milderes Mittel gewählt hätte. Auch das mildere Mittel muss zumindest ein geeignetes Mittel sein, muss hier also auf die Durchsetzung einer Ordnungspflicht gerichtet sein, die sich aus dem Fluchtlinienplan in Verbindung mit den ergänzenden Bestimmungen der Bauordnung L. 1929 ableiten lässt. Der Beklagte will dies annehmen, da die von der Klägerin errichteten Stellplätze wohl entfernt würden, wenn die Klägerin sie nicht zum Abstellen von Kraftfahrzeugen nutzen dürfe. Einen zwingenden Zusammenhang für diese Annahme des Beklagten gibt es nicht. Sie liegt angesichts der Kosten einer Entsiegelung, die der Beklagte der Klägerin nicht zu erstatten angeboten hat, auch eher fern. Der Beklagte meint ferner, er dürfe sich auf die Nutzungsuntersagung beschränken, weil diese verhindern würde, dass andere Eigentümer Vorgärten befestigen würden, um dort Kraftfahrzeuge abzustellen. Dies mag sein. Dem Zweck des Fluchtlinienplans in Verbindung mit den ihn ergänzenden Bestimmungen der Bauordnung L. 1929 kommt der Beklagte jedoch auch auf diese Weise nicht näher. Denn Vorbildwirkung hätte die Nutzungsuntersagung auch in einer dem Zweck der Ermächtigung widersprechenden Richtung. Aus ihr wäre nämlich abzuleiten, dass der Beklagte die (nahezu vollständige) Befestigung von Vorgartenflächen hinnimmt, solange die befestigten Flächen nicht zum Abstellen von Kraftfahrzeugen genutzt werden. Die Befestigungen der Grundstücke N. Platz 4 und 14 sind entsprechende Vorbilder. Die Nutzungsuntersagung bestärkt damit die Gefahr einer vom Fluchtlinienplan nicht gewollten Entwicklung und ist daher zwar ein scheinbar milderes, aber ungeeignetes Mittel. In Konsequenz der vom Beklagten angedachten Ermessenshandhabung könnte der Fluchtlinienplan hinsichtlich der Vorgartenfestsetzung letztlich funktionslos werden. Die Vorgärten dürften - ohne dass der Beklagte hiergegen einschreiten würde - weitgehend plattiert werden, um etwa Fahrräder, Müllgefäße etc. abzustellen, so lange nur keine Kraftfahrzeuge abgestellt werden. Eine solche Entwicklung hätte mit einer gärtnerischen Anlage der Vorgärten im Sinne der Festsetzungen des Fluchtlinienplans (ergänzt durch die Bauordnung L. 1929) jedoch wenig gemein. Zwar mag die "dreidimensionale Wirkung" (auf die die Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat abgestellt haben) von Kraftfahrzeugen besonders beeinträchtigend sein. Abgesehen davon, dass auch Fahrrädern, Motorrädern und Müllgefäßen eine ähnliche "dreidimensionale Wirkung" zukommen dürfte, löst sich der Beklagte mit solchen Ermessenserwägungen von dem Plankonzept, das ihm der Fluchtlinienplan vorgibt. Der Fluchtlinienplan stellt es nicht in das Belieben der Bauaufsichtsbehörde, ein Konzept der Vorgartenbebauung zu entwickeln, das im Wege der faktischen Duldung noch hingenommen werden kann. Er beschreibt vielmehr durch die in der Bauordnung L. 1929 festgelegten Ausnahmen abschließend, innerhalb welchen Rahmens von der grundsätzlichen Verpflichtung zur gärtnerischen Anlage der Vorgärten nur abgewichen werden darf.
Im Übrigen ist die Ordnungsverfügung auch gleichheitswidrig und deshalb aus einem weiteren selbständigen Grunde ermessensfehlerhaft. Die Vorgärten der Grundstücke N. Platz 4 und 14 sind über den durch § 6 B Nr. 4 BauO L. 1929 gezogenen Rahmen hinausgehend plattiert. Gegen diese Plattierungen ist der Beklagte nicht eingeschritten, obwohl das Konzept des Flächennutzungsplans durch vergleichbare flächenhafte Plattierungen in Frage gestellt werden kann. Dies ist mit der "dreidimensionalen Wirkung" abgestellter Kraftfahrzeuge - wie ausgeführt - nicht zu rechtfertigen.
Nur angemerkt sei, dass der Beklagte vor Erlass einer etwaigen neuen Ordnungsverfügung zu erwägen haben dürfte, ob er etwaige Schadensersatzansprüche der Klägerin in die Ermessensausübung einzustellen hat.
Da die Ermessensausübung des Beklagten nicht in einer Weise ergänzt werden kann, dass die Ordnungsverfügung mit der der Klägerin auferlegten Ordnungspflicht als rechtmäßig anzusehen wäre (vgl. § 114 Satz 2 VwGO), war sie aufzuheben.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit stützt sich auf § 167 VwGO iVm §§ 708 Nr. 10, 711, 713 ZPO.
Die Revision war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 10, 711, 713 ZPO
§ 4 PrFluchtlG
§ 9 BBauG
§ 167 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 61 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 61 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW
§ 1 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW
§ 62 Abs. 1 Nr. 6 BauO NRW
§ 62 Abs. 4 BauO NRW
§ 30 Abs. 1, Abs. 3
BauGB
§ 233 Abs. 3 BauGB
§ 173 Abs. 3 Satz 1 BBauG
§ 8 II Satz 2 der Vorschriften
§ 8 II Satz 2 Vorschriften
§ 1 Abs. 4 PrFluchtlG
§ 25 II BauO
§ 25 II Nr. 2 Abs. 3 und Abs. 4 BauO
§ 9 Satz 1 Nr. 8 BBauG
§ 31 Abs. 1 BauGB
§ 173 Abs. 3
BBauG
§ 31 Abs. 2 Nrn. 1 bis 3
BauGB
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1995,
1213
2 K 2109/95
4 C 14.71
4 N 1.91
4 C 18.81
11a NE 94/88
IX B 19/11
4 CN 4.00
8 C 22.92
IV C 14.71
4 C 16.97
IV C 103.66
IV C 39.75
4 C 7.91