Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-05-10, Aktenzeichen 9 K 1150/11
ECLI: ECLI:DE:VGD:2012:0510.9K1150.11.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klä-ger dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Kläger sind Eigentümer des am Fweg gelegenen Grundstücks Gemarkung G1, Flurstück 164 in F1.
Für diesen Bereich besteht kein Bebauungsplan. Der Bereich ist in dem Flächennutzungsplan als Fläche für die Landwirtschaft ausgewiesen.
Die unmittelbar an das klägerische Gebäude angrenzenden Grundstücke sind mit Wohngebäuden bebaut. Im Bereich des klägerischen Grundstücks befinden sich u.a. Wohngebäude mit den postalischen Bezeichnungen Fweg 4, 5, 5a, 9 und 8. Zudem befinden sich im weiteren Verlauf des Fwegs Schrebergärten. Auf dem Grundstück mit der postalischen Bezeichnung Fweg 5a befindet sich unmittelbar an das auf dem klägerischen Grundstück vorhandene Gebäude angrenzend, in dieses übergehend, ein weiteres Gebäude. Wegen der näheren Einzelheiten der Umgebung wird im Übrigen auf das im Ortstermin vom 6. März 2012 erstellte Protokoll Bezug genommen.
Aufgrund einer Beschwerde fanden 2009 und 2010 zwei Ortsbesichtigungen statt. Es wurde dabei festgestellt, dass der alte Schuppen komplett saniert worden war. Das Dach war erneuert worden. Nach dem Vermerk über den Ortstermin waren Schlafzimmer, Wohnzimmer und Badezimmer vorhanden. Zudem war ein Schuppen einschließlich eines Hühnerstalls errichtet worden.
Mit Schreiben vom 6. April 2010 wurden die Kläger zu einer beabsichtigten Ordnungsverfügung angehört. Die Kläger nahmen hierzu mit Schreiben vom 30. April 2010 Stellung.
Mit Ordnungsverfügung vom 17. Januar 2011 wurden die Kläger jeweils aufgefordert, das auf dem Grundstück in F1, Gemarkung G1, Flurstück 164 errichtete Wohngebäude innerhalb von sechs Monaten nach Bestandskraft dieser Ordnungsverfügung vollständig zu beseitigen sowie den auf dem Grundstück in F1, Gemarkung G1, Flurstück 146 errichteten Schuppen inkl. Hühnerstall innerhalb von sechs Monaten nach Bestandskraft dieser Ordnungsverfügung vollständig zu beseitigen. Zudem wurden Zwangsgelder angedroht. Dies wurde im Wesentlichen damit begründet, dass der ehemals vorhandene Schuppen nunmehr nach Durchführung der Umbauarbeiten zu Wohnzwecken nutzbar sei. Aufgrund der Umgestaltung der baulichen Anlage, der Änderung der bestehenden, bestandsgeschützten Bausubstand und den Austausch wesentlicher Teile (Dach), komme der Umbau der baulichen Anlage einer Neuerrichtung gleich, so dass der Bestandsschutz des ehemals vorhandenen Schuppens nicht mehr gegeben sei. Die Gebäude seien formell und materiell illegal. Es handele sich um Außenbereich. Der Flächennutzungsplan stelle in diesem Bereich "Fläche für die Landwirtschaft" da. Des Weiteren liege das Grundstück im Bereich eines Landschaftsschutzgebiets. Es handele sich nicht um ein privilegiertes Vorhaben. Eine Beeinträchtigung öffentlicher Belange liege vor, da das Vorhaben im Widerspruch zu den Festsetzungen des Flächennutzungsplans stehe. Zudem könne die Nutzung zu Wohnzwecken und die Errichtung eines weiteren Gebäudes zu der Entstehung bzw. Verfestigung einer nicht gewünschten Splittersiedlung führen.
Die Kläger haben am 18. Februar 2011 Klage erhoben. Sie sind der Ansicht, das vorhandene Gebäude aus Mauerwerk sei in seiner Außenwirkung nahezu unverändert geblieben. Es seien lediglich Außen- und Innenputzarbeiten vorgenommen, sowie das Dach erneuert worden. Dabei sei das Gebäude saniert und renoviert und im Inneren zum vorübergehenden Aufenthalt hergerichtet worden. Der vorhandene Hühnerstall sei teilweise neu errichtet worden, nachdem der alte baufällige Stall habe abgebrochen werden müssen. Belange des Flächennutzungsplanes könnten dem inzwischen westlich des Fweges vom Wohnen geprägten Außenbereich tatsächlich nicht entgegenstehen. Es komme nicht zu einer Verfestigung einer Splittersiedlung. Es sei nicht beabsichtigt, das Gebäude zum dauernden Aufenthalt zu Wohnzwecken zu nutzen, sondern lediglich zum vorübergehenden Aufenthalt während der Nutzung des Gartens.
Die Kläger beantragen,
die Ordnungsverfügungen der Beklagten jeweils vom 17. Januar 2011 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie ist der Ansicht, das klägerische Grundstück sei planungsrechtlich dem Außenbereich zuzuordnen. Die vereinzelt vorhandene Bebauung sei als Altbestand zu beurteilen, der nach Auswertung historischer Luftbilder vor 1960 entstanden sei. Die Errichtung von Nebenanlagen und Wohnraumerweiterungen auf den Grundstücken mit Altbestand werde ebenso wie die kleingartenähnliche Nutzung auf mehreren Grundstücken nunmehr ordnungsbehördlich überprüft werden.
Die Errichtung eines Wohngebäudes und eines Schuppens verstoße gegen die Darstellungen des Flächennutzungsplanes. Die Errichtung zweier Gebäude und die Nutzung zu Wohnzwecken lasse die Entstehung, Verfestigung oder Erweiterung der vorhandenen Splittersiedlung befürchten. Das von den Klägern umgebaute Gebäude sei ursprünglich als Schuppen errichtet und in der Vergangenheit entsprechend genutzt worden. Das Dach sei neu errichtet worden. Es seien u.a. Innen- und Außenputz aufgetragen und Trennwände eingezogen worden. Durch den Umbau und die Nutzungsänderung des Gebäudes stehe dieses nicht mehr mit dem alten Gebäude in Verbindung.
Das Gericht hat am 6. März 2012 einen Ortstermin durchgeführt. Auf die angefertigten Lichtbilder und das Protokoll wird Bezug genommen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten sowie den beigezogenen Verwaltungsvorgang Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Einzelrichterin ist für die Entscheidung zuständig, nachdem ihr der Rechtsstreit durch Beschluss der Kammer vom 30. März 2012 zur Entscheidung übertragen wurde (§ 6 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO).
Die zulässige Klage ist unbegründet. Die angegriffenen Ordnungsverfügungen sind rechtmäßig und verletzen die Kläger daher nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Die Forderung, das Gebäude sowie den Schuppen einschließlich des Hühnerstalls zu beseitigen findet ihre Rechtsgrundlage in § 61 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW.
Nach dieser Vorschrift haben die Bauaufsichtsbehörden in Wahrnehmung ihrer Aufgabe, bei der Errichtung baulicher Anlagen über die Einhaltung der öffentlich-rechtlichen Vorschriften zu wachen, nach pflichtgemäßem Ermessen die erforderlichen Maßnahmen zu treffen. Die Beseitigung einer baulichen Anlage kann dann angeordnet werden, wenn diese formell und materiell illegal ist und im Übrigen der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewahrt ist.
Diese Voraussetzungen sind im vorliegenden Fall gegeben. Die baulichen Anlagen sind formell baurechtswidrig. Die erforderlichen Baugenehmigungen liegen nicht vor. Der Schuppen mit Hühnerstall ist insbesondere nicht nach § 65 Abs. 1 Nr. 1 BauGB genehmigungsfrei, da er - wie unten näher begründet wird - im Außenbereich liegt und keinem landwirtschaftlichen Betrieb dient. Auch der Umbau des Schuppens war genehmigungsbedürftig. Es ist weder vorgetragen noch ersichtlich, dass der alte Schuppen genehmigt gewesen wäre. Aufgrund der Sanierung und der Neuerrichtung des Daches kam der Umbau im Übrigen einer Neuerrichtung gleich.
Die baulichen Anlagen sind auch materiell illegal.
Das Vorhaben genügt nicht den bauplanungsrechtlichen Anforderungen. Diese bemessen sich hier nach § 35 BauGB. Das Vorhaben der Kläger verstößt gegen § 35 BauGB, denn es liegt im bauplanungsrechtlichen Außenbereich, ist dort jedoch weder privilegiert, noch als "sonstiges Vorhaben" zulässig.
Das Grundstück der Kläger liegt im Außenbereich. Die Bebauung am Fweg stellt keinen im Zusammenhang bebauten Ortsteil im Sinne des § 34 BauGB dar.
Ortsteil in diesem Sinne ist jeder Bebauungskomplex im Gebiet einer Gemeinde, der nach der Zahl der vorhandenen Bauten ein gewisses Gewicht besitzt und Ausdruck einer organischen Siedlungsstruktur ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 6. November 1968 - 4 C 31.66 -, BVerwGE 31, 22, 26 f. und Urteil vom 17. Februar 1984 - 4 C 56.79 -, BRS 42 Nr. 80.
Der vorhandenen Bebauung kommt ein solches "gewisses Gewicht" nach der Anzahl der Gebäude sowie dem Eindruck, den das Gericht im Rahmen des Ortstermins gewonnen hat, jedoch nicht zu. Es handelt sich vielmehr um eine Splittersiedlung. Eine Splittersiedlung ist jeder Siedlungsansatz, dem es an dem für einen im Zusammenhang bebauten Ortsteil erforderlichen Gewicht fehlt.
Vgl. VG München, Urteil vom 26. März 2012 - M 8 K 10.3450 -, (juris).
Die in der näheren Umgebung vorhandenen Wohngebäude Fweg Nr. 4, 5, 5a, 6 und 8 haben bereits nach ihrer Anzahl nicht das erforderliche Gewicht. Sie sind von Freiflächen umgeben. Zu dem Haus Fweg 2 besteht aufgrund der dazwischen liegenden unbebauten Fläche kein Zusammenhang mehr. Die im weiteren Verlauf des Fwegs vorhandenen Schrebergärten sind für die Beurteilung, ob es sich um einen Ortsteil handelt, nicht heranzuziehen, da den dort vorhandenen Lauben und Gartenhäusern keine prägende Kraft im Sinne einer Siedlungsstruktur zukommt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Februar 1984 - 4 C 55/81 -, NJW 1984, 1576;
Die streitgegenständlichen Anlagen verstoßen gegen § 35 BauGB. Sie zählen nicht zu den nach § 35 Abs. 1 BauGB im Außenbereich privilegiert zulässigen Vorhaben. Es handelt sich insbesondere nicht um ein Vorhaben, das einem landwirtschaftlichen Betrieb dient. Nach § 201 BauGB ist Landwirtschaft insbesondere der Ackerbau, die Wiesen- und Weidewirtschaft einschließlich Tierhaltung, soweit das Futter überwiegend auf den zum landwirtschaftlichen Betrieb gehörenden, landwirtschaftlich genutzten Flächen erzeugt werden kann, die gartenbauliche Erzeugung, der Erwerbsobstbau, der Weinbau, die berufsmäßige Imkerei und die berufsmäßige Binnenfischerei. Auch bei Nebenerwerbsbetrieben setzt die Dauer und Nachhaltigkeit des Betriebs die Gewinnerzielung in Abgrenzung zur bloßen Liebhaberei voraus. Selbst wenn die Kläger die von den Hühnern auf ihrem Grundstück gelegten Eier in ihrem Restaurant verwenden, handelt es sich vorliegend jedoch nur um eine Hobbyhühnerzucht.
Es handelt sich vielmehr um sonstige Vorhaben nach § 35 Abs. 2 BauGB. Als solche sind sie unzulässig, weil sie öffentliche Belange beeinträchtigen.
Zunächst widersprechen sie den Darstellungen des Flächennutzungsplans, der den gesamten Bereich als Fläche für die Landwirtschaft ausweist (vgl. § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB). Der Flächennutzungsplan ist zwar keine Rechtsnorm und entfaltet daher gegenüber dem Bürger keine unmittelbaren Rechtswirkungen; er gibt aber die Planungsvorstellungen der Gemeinde wieder. Der Flächennutzungsplan ist allerdings nur so lange als öffentlicher Belang beachtlich, wie die Darstellungen durch die gegebene Situation bestätigt und erhärtet werden.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 13. November 2009 - 7 A 1236/08 -, Rn. 49 (juris).
Auf die tatsächlichen Gegebenheiten abzustellen bedeutet aber nicht, dass der Flächennutzungsplan nur dann ein beachtlicher öffentlicher Belang ist, wenn seine Darstellungen mit der tatsächlichen Situation übereinstimmen. Eine solche Auffassung würde seine Erwähnung als öffentlicher Belang in § 35 Abs. 3 BauGB weitgehend leer laufen lassen. Der Flächennutzungsplan kann lediglich dort nicht mehr maßgeblich sein, wo seine Darstellungen den besonderen örtlichen Verhältnissen nicht mehr gerecht werden kann, diese also etwa durch die zwischenzeitliche Entwicklung überholt sind.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 1. April 1997 - 4 B 11.97 -, BRS 59 Nr. 75; OVG NRW, Urteil vom 13. November 2009 - 7 A 1236/08 -, Rn. 51 (juris).
Das klägerische Grundstück wird derzeit nicht landwirtschaftlich genutzt. Eine solche landwirtschaftliche Nutzung wäre aber durchaus möglich.
Darüber hinaus verstoßen die Anlagen gegen die in § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 BauGB genannten öffentlichen Belange. In dieser Vorschrift sind das Entstehen, die Verfestigung und die Erweiterung einer Splittersiedlung als typische Fälle einer siedlungsstrukturell unerwünschten baulichen Außenbereichsnutzung (Zersiedlung) genannt, die das Gesetz allgemein verhindern will. Unerwünscht ist eine Splittersiedlung, wenn mit ihr ein Vorgang der Zersiedlung eingeleitet oder gar schon vollzogen wird. Die Berechtigung einer solchen Annahme bedarf aber - zumindest in einem Fall der auch vorliegend in Rede stehenden Verfestigung - einer konkrete Begründung; sie rechtfertigt sich mithin auch in der Regel nicht einfach aus sich. Als Grund für eine Missbilligung kommt u.a. in Betracht, dass das Vorhaben eine weitreichende oder doch nicht genau übersehbare Vorbildwirkung besetzt und daher seine unabweisbare Konsequenz sein könnte, dass in nicht verlässlich eingrenzbarer Weise noch weitere Bauten hinzutreten werden. Hierfür reicht es aus, dass bei einer Zulassung des Vorhabens weitere ähnliche Vorhaben in der Splittersiedlung nicht verhindert werden könnten und der Außenbereich durch solche Vorhaben zersiedelt werden würde, die dort nach der gesetzgeberischen Wertung gerade nicht errichtet werden sollen. "Weitreichend" ist die Vorbildwirkung deshalb immer dann, wenn sich das Vorhaben und die weiteren Vorhaben, die nicht verhindert werden könnten, zusammen der vorhandenen Splittersiedlung nicht unterordnen, sondern diese erheblich verstärken und dadurch eine weitergehende Zersiedlung des Außenbereichs bewirken würden.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 24. Juni 2004 - 4 B 23.04 -, BRS 67 Nr. 109; OVG NRW, Urteil vom 13. November 2009 - 7 A 1236/08 -, Rn. 55 (juris).
Die streitgegenständlichen Anlagen selbst sind zwar der vorhandenen Wohnbebauung deutlich untergeordnet. Unter Berücksichtigung der Vorbildwirkung für andere ähnliche Vorhaben in der Umgebung ist jedoch die Verfestigung einer Splittersiedlung zu befürchten.
Die Beklagte hat die Kläger als Grundstückseigentümer im Einklang mit § 18 OBG NRW als Zustandsstörer in Anspruch genommen.
Auf der Rechtsfolgenseite hat die Beklagte ihr Ermessen in nicht zu beanstandender Weise ausgeübt. Die Beseitigungsanordnung ist auch nicht unverhältnismäßig. Allein eine Untersagung der Wohnnutzung hätte den Verstoß gegen das materielle Baurecht durch die Errichtung bzw. den Umbau der baulichen Anlagen im Außenbereich nicht beseitigt und ist daher kein gleich geeignetes Mittel.
An einem systemgerechten Vorgehen fehlt es dann, wenn eine Behörde ohne erkennbaren Grund, d.h. willkürlich, nur bezüglich einer oder weniger baulicher Anlagen eine Beseitigungsverfügung erlässt und gegen andere vergleichbare Vorhaben nicht einschreitet. Die Beklagte hat vorliegend aber erklärt, nunmehr alle Anlagen in diesem Bereich einer Prüfung unterziehen zu wollen.
Es ist auch keine Verwirkung eingetreten. Es mangelt bereits von vornherein an einem hinreichend langen Zeitraum der Untätigkeit der Behörde, der geeignet wäre, eine Verwirkung zu begründen. Der Zeitraum von mehreren Monaten zwischen Anhörung und Erlass des Bescheides reicht hierfür nicht aus. Im Übrigen fehlt es auch an einem zur bloßen Untätigkeit hinzukommenden besonderen Verhalten der Behörde, auf Grund dessen die Kläger annehmen durften, die Behörde wolle nicht einschreiten.
Die Androhung des Zwangsgeldes stützt sich zu Recht auf §§ 55, 56, 60, 63 VwVG NRW.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1 VwGO, § 100 ZPO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 55, 56, 60, 63 VwVG NRW.
§§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1 VwGO, § 100 ZPO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 6 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 35 BauGB
§ 34 BauGB
§ 201 BauGB
§ 18 OBG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 61 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW
§ 65 Abs. 1 Nr. 1 BauGB
§ 35 Abs. 1 BauGB
§ 35 Abs. 2 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB
§ 35 Abs. 3 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 BauGB

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 31, 22, 26
NJW 1984, 1576
4 C 31.66
4 C 56.79
8 K 10.34
4 C 55/81
7 A 1236/08
4 B 11.97
4 B 23.04