Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-06-17, Aktenzeichen 4 S 169/13

Tenor:
Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 05. Dezember 2012 - 3 K 1353/12 - wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
1
Der Kläger begehrt Freizeitausgleich für Zuvielarbeit während einer Auslandsabordnung, die Verlängerung der Abordnung zur Abgeltung des ihm zu gewährenden Freizeitausgleichs sowie die Fortzahlung der Auslandsbesoldung für diesen Zeitraum.
2
Der Kläger ist als Polizeihauptkommissar (Besoldungsgruppe A 11) im Dienst der Bundespolizei tätig. Er wurde im Rahmen der Personen- und Objektschutzaufgaben der Bundespolizei in Krisengebieten regelmäßig an das Auswärtige Amt abgeordnet und dort vornehmlich zum Zwecke des Personenschutzes an den Auslandsvertretungen in Kabul und in Bagdad verwendet. Im Rahmen dieses Dienstes fielen regelmäßig als Mehrarbeit angeordnete Überstunden an, für die Freizeitausgleich gewährt wurde. Bis Juni 2010 wurden die Abordnungen der Personenschutzbeamten grundsätzlich im Umfang der angefallenen Mehrarbeitsstunden aufrechterhalten. Mit Schreiben vom 03.06.2010 unterrichtete das Auswärtige Amt die Deutsche Botschaft in Bagdad, dass sich das bisher praktizierte Verfahren in Übereinstimmung mit dem Bundesministerium des Innern dahin ändere, dass für zukünftig der Auslandsvertretung zugeteilte Personenschutzbeamte eine Verlängerung der Abordnung zum Ausgleich von Mehrarbeit nicht mehr gewährt werden könne. Im April 2012 kehrte die Beklagte zur vorherigen Praxis der Abordnungsverlängerung zurück, traf jedoch zugleich Vorkehrungen, die den Anfall von Mehrarbeit während der Abordnungen reduzieren sollten; zudem wurde der mögliche Freizeitausgleich für angeordnete Mehrarbeit auf 81 Stunden pro Monat beschränkt.
3
Mit Verfügung vom 18.05.2011, geändert durch Verfügung vom 26.05.2011, ordnete das Bundespolizeipräsidium den Kläger mit Wirkung vom 25.05.2011 an das Auswärtige Amt ab und teilte ihn für die Dauer von voraussichtlich drei Monaten der Deutschen Botschaft in Bagdad als Personenschützer zu; zugleich wurde er für die Zeit der Auslandsverwendung zur GSG 9 der Bundespolizei abgeordnet. Das Auswärtige Amt berief ihn mit Erlass vom 03.05.2011, geändert durch Erlass vom 19.05.2011, für die Dauer von voraussichtlich drei Monaten zur Dienstleistung ein und teilte ihn zur personellen Verstärkung der Botschaft Bagdad als Bundespolizei-Personenschutzbeamter zu. In dem Erlass wurde unter anderem darauf hingewiesen, dass die Verwendung als abgeordneter Beamter erfolge, dass der Kläger für die Dauer der Abordnung die Amtsbezeichnung „Regierungsamtmann“ führe, dass er während der Dauer seiner Tätigkeit im Ausland der Dienst- und Fachaufsicht des Leiters der Vertretung (Botschafter oder Vertreter im Amt) unterstehe, und dass er nach Beendigung der Abordnung in den Dienst seiner früheren Behörde zurückkehre. Dem Erlass war eine zu unterzeichnende „Erklärung“ mit bestimmten Voraussetzungen und Bedingungen beigefügt, unter denen die Verwendung des Klägers im Auswärtigen Amt erfolgen sollte. Die dortige Nummer 10 hatte der Kläger vor Unterzeichnung und Rücksendung der Erklärung gestrichen. Darin wurde darauf hingewiesen, dass die während der Zuteilung zu einer Auslandsvertretung aufgrund besonderer Umstände oder wegen besonderer Sicherheitserfordernisse auf Anordnung eines Fachvorgesetzten geleistete Mehrarbeit während des Auslandseinsatzes durch entsprechenden Freizeitausgleich am Dienstort abzugelten sei, dass eine Mehrarbeitsvergütung neben Auslandsdienstbezügen nicht gewährt werden könne, dass eine Verlängerung der Zuteilung zu einer Auslandsvertretung nur zum Zwecke einer Abgeltung von Mehrarbeit ausgeschlossen sei, und dass das Bundesministerium des Innern außerstande sei, im Ausland geleistete Mehrarbeit nach der Rückkehr ins Inland durch Dienstbefreiung zu Lasten der Stammeinheit auszugleichen.
4
Mit Schreiben vom 29.07.2011, geändert durch Schreiben vom 01.08.2011, teilte das Auswärtige Amt dem Kläger mit, dass seine Abordnung im Einvernehmen mit der Bundespolizei mit Ablauf des 13.08.2011 aufgehoben werde; der Kläger bestätigte unter dem 13.08.2011 den Empfang beider Schreiben. Mit Schreiben vom 17.08.2011 hob das Bundespolizeipräsidium die Abordnungen des Klägers zum Auswärtigen Amt und zur GSG 9 mit Ablauf des 13.08.2011 rückwirkend auf. Der Kläger verrichtete am 12.08.2011 letztmalig Dienst in der Deutschen Botschaft in Bagdad und reiste am 13.08.2011 (Samstag) ab.
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Laut einer vom Kanzler der Botschaft beziehungsweise dessen Vertreter paraphierten und vom Kläger gegengezeichneten Aufstellung leistete der Kläger in der Zeit vom 25.05.2011 bis zum 13.08.2011 insgesamt 491,6 Mehrarbeitsstunden, wovon 343,6 Stunden als „Überstunden“ und 148,6 Stunden als „Rufbereitschaft 1/8“ angerechnet wurden. Die Mehrarbeit war vom Botschafter unter dem 25.05.2011 „im Zusammenhang mit den erforderlichen Sicherheitsarbeiten an der Botschaft … im erforderlichen Rahmen“ angeordnet worden. Für die 491,6 Mehrarbeitsstunden wurde dem Kläger nach Abzug von 17 Stunden Reisezeit von der Bundespolizei ein Freizeitausgleich im Umfang von 474,6 Stunden gewährt.
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Während seiner Verwendung an der Botschaft in Bagdad erhielt der Kläger einen Auslandszuschlag nach § 53 BBesG nach Grundgehaltsspanne 6, Zonenstufe 20 der Tabelle in Anlage VI.1 zu § 53 Abs. 2 Satz 1 BBesG, der wegen der Verpflichtung zur Inanspruchnahme einer Gemeinschaftsunterkunft nach § 53 Abs. 2 Satz 4 BBesG auf 85 % gemindert war, in Höhe von 2.475,60 EUR brutto monatlich und ab dem 01.08.2011 in Höhe von 2.481,54 EUR brutto monatlich, einen Zuschlag zur Abgeltung außergewöhnlicher immaterieller Belastungen nach § 53 Abs. 1 Satz 5 BBesG in Verbindung mit § 2 der Auslandszuschlagsverordnung in Höhe von 700,-- EUR brutto monatlich sowie eine Aufwandsentschädigung in Höhe von 92,-- EUR brutto monatlich.
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Der Kläger erhob gegen die Schreiben des Auswärtigen Amtes vom 29.07.2011/01.08.2011 und des Bundespolizeipräsidiums vom 17.08.2011 unter dem 02.09.2011 beziehungsweise 16.11.2011 Widerspruch. Zur Begründung machte er geltend, dass über die ihm attestierten Mehrarbeitsstunden hinaus sämtliche Zeiten ohne Einsatz in der Botschaft Bagdad als Bereitschaftsdienst zu qualifizieren seien, weshalb ihm weiterer Freizeitausgleich zu gewähren sei. In der Deutschen Botschaft in Bagdad befänden sich die Gemeinschaftsunterkünfte auf dem Botschaftsgelände, also nicht in einem privaten Bereich, sondern quasi „am Arbeitsplatz“. Auch wenn während der Nicht-Einsatz-Zeiten eine „Einsatzbereitschaft“ nicht ausdrücklich angeordnet werde und diese Zeiten auch der Erholung dienen sollten, stünden Personenschutzbeamte für eine jederzeitige dienstliche Inanspruchnahme zur Verfügung, weil sie das Botschaftsgelände weisungsbedingt nicht verlassen dürften. Außerdem seien die Bundespolizeibeamten ständig für einen Einsatz bekleidet und ausgerüstet. Die dienstfreie Zeit habe daher - trotz Internet und Sporträumen - nichts mit Freizeit zu tun. Deshalb seien Zeiten ohne Einsatz in der Botschaft Bagdad aufgrund der tatsächlichen Verhältnisse sowie der ergangenen Anordnung als Bereitschaftsdienst und nicht nur als Rufbereitschaft anzusehen und in vollem Umfang bei der Bemessung des Freizeitausgleichs zu berücksichtigen. Darüber hinaus habe er während des Freizeitausgleichs Anspruch auf volle Zahlung der während der Zuteilung bezogenen Auslandsbesoldung. Die Abordnung sei im Umfang der zu gewährenden Dienstbefreiung zu verlängern.
8
Am 08.03.2012 hat der Kläger Klage erhoben und beantragt, ihm für die in der Zeit vom 25.05.2011 bis 13.08.2011 geleistete Mehrarbeit Freizeit und Ausgleich in einem Umfang von weiteren 1.023,4 Stunden zu gewähren, die Verfügung des Auswärtigen Amtes vom 29.07.2011 in der Fassung der Verfügung vom 01.08.2011 und die Verfügung des Bundespolizeipräsidiums vom 17.08.2011 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, seine Abordnung zum Auswärtigen Amt für denjenigen Zeitraum aufrecht zu erhalten, der der Dienstbefreiung zur Abgeltung der im Rahmen der Zuteilung an die Deutsche Botschaft in Bagdad in der Zeit vom 25.05.2011 bis 13.08.2011 geleisteten Mehrarbeit (insgesamt 1.515 Stunden) entspricht, sowie ihm während der Dienstbefreiung zur Abgeltung der im Rahmen seiner Zuteilung an die Deutsche Botschaft in Bagdad in der Zeit vom 25.05.2011 bis zum 13.08.2011 geleisteten Mehrarbeit (insgesamt 1.515 Stunden), die während dieses Zeitraums bezogene Auslandsbesoldung zu bezahlen.
9
Das Verwaltungsgericht Stuttgart hat die Klage mit Urteil vom 05.12.2012, zugestellt am 17.12.2012, abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt, dass der Kläger weiteren Freizeitausgleich für von ihm im Rahmen seiner Zuteilung an die Deutsche Botschaft in Bagdad in der Zeit vom 25.05.2011 bis 13.08.2011 geleistete Mehrarbeit nicht verlangen könne. Ein solcher Anspruch ergebe sich weder aus § 88 BBG noch aus einem beamtenrechtlichen Ausgleichsanspruch in Verbindung mit den Regeln über einen Anspruch auf Mehrarbeitsausgleich. Die dienstfreie Zeit des Klägers habe die Beklagte zu Recht nach § 2 Nr. 11 der Arbeitszeitverordnung (AZV) vom 23.02.2006 nur als Zeit der Rufbereitschaft qualifiziert und entsprechend den Vorgaben des § 12 AZV angerechnet. Von Bereitschaftsdienst sei nach § 2 Nr. 12 AZV nur auszugehen, wenn der Aufenthaltsort während des Bereitschaftsdienstes vom Dienstherrn bestimmt sei, um im Bedarfsfall den Dienst aufzunehmen. Hier sei zwar die Weisung ergangen, sich auch außerhalb der Dienstzeiten auf dem Botschaftsgelände aufzuhalten. Dies sei jedoch nicht geschehen, um eine jederzeitige Pflicht zur Ableistung von Bereitschaftsdienst zu konstituieren, sondern allein aus Fürsorgegründen zum Schutz der an die Deutsche Botschaft Entsandten. Dem könne der Kläger nicht entgegenhalten, die Personenschützer hätten rund um die Uhr ihre Ausrüstung griffbereit gehalten, um jederzeit einsatzbereit zu sein; denn dies sei eine eigene Initiative der Personenschützer gewesen, ohne dass es hierfür eine dienstliche Anordnung gegeben habe. Auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 22.01.2009 könne sich der Kläger nicht berufen, da es nach den Angaben der Beteiligten in der mündlichen Verhandlung außerhalb der regulären Dienstzeit des Klägers nicht zu einem Einsatz gekommen sei und es auch keine ausdrücklich angeordnete Bereitschaft gegeben habe, weshalb er in den als Rufbereitschaft anerkannten Zeiten nicht mit einer dienstlichen Inanspruchnahme habe rechnen müssen. Schließlich hindere die Qualifizierung der dienstfreien Zeit als Zeit der Rufbereitschaft nicht, dass nach § 2 Nr. 11 AZV Rufbereitschaft die Pflicht sei, sich lediglich außerhalb des Arbeitsplatzes bereit zu halten; denn der Aufenthalt im „Compound“ des Botschaftsgeländes sei als Aufenthalt außerhalb des Arbeitsplatzes im Sinne dieser Vorschrift anzusehen. Weitergehende Ansprüche stünden dem Kläger auch nach der Richtlinie 2003/88/EG nicht zu, da unter die Arbeitszeit nach Art. 2 Nr. 1 der Richtlinie nur die Zeiten des Bereitschaftsdienstes fielen. Es bedürfe deshalb keiner Entscheidung darüber, ob die Richtlinie 2003/88/EG hier überhaupt anwendbar sei und ob der geltend gemachte unionsrechtliche Staatshaftungsanspruch eine entsprechende vorherige Antragstellung beim Dienstherrn voraussetze. Gleiches gelte hinsichtlich des Antragserfordernisses bezüglich nationalrechtlicher Ansprüche und der Vorfrage der Anwendung von § 15 AZV. Dem Kläger stehe auch kein Anspruch auf Fortzahlung der Auslandsbesoldung zu. Dies gelte nicht nur, soweit er mit der Klage weiteren Freizeitausgleich begehre, sondern auch für den gewährten Freizeitausgleich. Denn Auslandsbezüge würden nur bei dienstlichem und tatsächlichem Wohnsitz im Ausland gezahlt, woran es nach der Rückkehr des Klägers aus dem Irak fehle. Eine weitere Gewährung von Freizeitausgleich unter Fortbezahlung der Auslandsbesoldung sei auch nicht aus Gründen des Vertrauensschutzes und der Gleichbehandlung im Hinblick auf die frühere Verwaltungspraxis des Auswärtigen Amtes geboten. Nach alledem bestehe auch kein rechtlich geschütztes Interesse an einer Verlängerung der Abordnung.
10
Am 15.01.2013 hat der Kläger die vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassene Berufung eingelegt. Zur Begründung trägt er zu den tatsächlichen Verhältnissen während seiner Zuteilung an die Deutsche Botschaft in Bagdad vor, dass der permanente Aufenthalt der Personenschutzkräfte auf dem Botschaftsgelände primär auf die dienstliche Notwendigkeit zurückzuführen sei, sich für den jederzeitigen unverzüglichen Einsatz bereitzuhalten. Die jederzeitige Einsatzbereitschaft der Personenschutzkräfte sei nicht auf deren eigene Initiative zurückzuführen, sondern vom Bundespolizeipräsidium (Referat 44) generell angewiesen worden; eine konkrete dienstliche Anweisung des früheren Referatsleiters sei mit Email vom 24.02.2010 erfolgt. In Anwendung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu den „Freiwachen“ seien deshalb auch die Zeiten außerhalb der eigentlichen Einsätze als Bereitschaftsdienst anzusehen, da während dieser Zeit wegen der Gefährdungslage und der organisatorischen Gestaltung des Dienstbetriebes typischerweise und lagebedingt mit nennenswerten Ein-sätzen gerechnet werden müsse. Den Personenschutzbeamten seien einerseits Aufgaben im Rahmen des eigentlichen Personenschutzdienstes, andererseits Aufgaben im Rahmen des Hausordnungs- und Objektschutzdienstes (HOD) übertragen. Der Personenschutzdienst werde auf der Grundlage eines je nach Lage ständig aktualisierten Dienstplans, den der Leiter des jeweiligen Personenschutzkommandos (Kommandoführer) anhand des Terminkalenders des Botschafters oder seines Vertreters im Amt erstelle, geleistet; ein Schichtdienst finde nicht statt. Der hiervon grundsätzlich unabhängige HOD arbeite nach einem Wechselschichtdienstplan und werde, vor allem in Bagdad, regelmäßig durch die Kräfte des Personenschutzes unterstützt, etwa bei größeren Veranstaltungen in der Botschaft oder bei Nachtstreifen. Alle Einsatzzeiten im regulären Bereich des HOD seien den Personenschutzbeamten als Volldienst anerkannt worden. Die in Bagdad generell angeordnete „Rufbereitschaft“ habe nicht bezweckt, sporadische Ereignisse, also vereinzelte Fortbewegungen oder HOD-Aufgaben abzudecken. Die Bereitschaft sei vielmehr das Ergebnis der stets gegenwärtigen Bedrohungslage gewesen und habe auf eine Verfügbarkeit von bewaffneten Kräften zur Abwehr eines Angriffs auf die Botschaft gezielt. Faktisch gehe es um die permanente Bereitschaft der Personenschutzkräfte für den Alarmfall. Es gebe für jede Botschaft „Alarmpläne zur Bewältigung von Sofortlagen“, die die Aufgaben und das Unterstellungsverhältnis der Personenschutzkräfte im Alarm- und Anschlagsfall regelten und quasi einen Automatismus auslösten. Die Personenschutzkräfte seien insoweit integraler Bestandteil des Schutz- und Sicherheitskonzepts der Botschaft. Dass die Beklagte auch nach Dienstschluss und nachts von einer permanenten Gefährdung und einer Möglichkeit eines Anschlags auf den Botschafter oder die Botschaft ausgehe, zeige sich auch darin, dass der Botschafter permanenten Personenschutz erhalte. Bei der Frage, ob typischerweise mit Einsätzen zu rechnen sei, komme es auf die durch sicherheitsrelevante Vorfälle geprägte Gefährdungslage in Bagdad an. Hier sei es so gewesen, dass es von Mai bis August 2011 im Stadtteil Mansur mindestens 52 sicherheitsrelevante Vorfälle gegeben habe. Bei jedem dieser, größtenteils zumindest akustisch wahrnehmbaren Vorfälle würden die Personenschutz- und HOD-Kräfte in Alarmbereitschaft versetzt. Dass es im Ergebnis nicht zu einer tatsächlich angeordneten Bereitschaft oder einem Anschlag oder sonstigen Übergriff auf die Botschaft gekommen sei, könne nachträglich nicht zu einer anderen Einschätzung führen.
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Er habe für den bereits gewährten und den noch zu gewährenden Freizeitausgleich Anspruch auf Fortzahlung der Auslandsbesoldung. Aus § 88 Satz 2 BBG ergebe sich, dass der Dienstherr innerhalb eines Jahres für die gesamte Mehrarbeit, die über die regelmäßige wöchentliche Arbeitszeit hinaus geleistet werde, entsprechende Dienstbefreiung zu gewähren habe. Diese nicht von einem Antrag des Beamten abhängige Verpflichtung werde nur dann ordnungsgemäß erfüllt, wenn die Rechtsstellung des Beamten während der Dienstbefreiung voll inhaltlich derjenigen entspreche, die er während des Anfalls der Mehrarbeit innegehabt habe, namentlich hinsichtlich der Dienstbezüge. Dies werde vom Auswärtigen Amt in ständiger Praxis so gehandhabt und seit April 2012 auch (wieder) während der Abordnungen und Zuweisungen der Personenschutzbeamten praktiziert. Aus § 52 BBesG ergebe sich nichts anderes. Denn für die Einstellung der Zahlung von Auslandsbezügen maßgebend sei, wenn der Beamte vor dem Abordnungsende Erholungsurlaub, Sonderurlaub oder aus sonstigen Gründen Anspruch auf Dienstbefreiung habe, nicht der tatsächliche Abreisetag, sondern der Tag, der für eine zeitgerechte Abreise erforderlich sei, um rechtzeitig den Dienst am neuen Dienstort antreten zu können. Die Abordnung des Klägers und seine Zuteilung an die Deutsche Botschaft in Bagdad seien daher für einen der ihm zu gewährenden Dienstbefreiung entsprechenden Zeitraum weiterzuführen. Während dieser Zeit sei ihm Auslandsbesoldung zu zahlen. Dies gebiete nicht nur die einschlägige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in den Urteilen vom 29.09.2011 und 26.07.2012, sondern verlangten auch die unionsrechtlichen Grundsätze der Äquivalenz und Effektivität.
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Der Kläger beantragt,
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das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 05. Dezember 2012 - 3 K 1353/12 - zu ändern und die Beklagte zu verpflichten, ihm für die in der Zeit vom 25.05.2011 bis 13.08.2011 geleistete Mehrarbeit Freizeitausgleich in einem Umfang von weiteren 1.031,7 Stunden zu gewähren und seine Abordnung zum Auswärtigen Amt und seine Zuteilung an die Deutsche Botschaft in Bagdad für denjenigen Zeitraum weiter zu führen, der der Dienstbefreiung zur Abgeltung der im Rahmen der Zuteilung an die Deutsche Botschaft in Bagdad in der Zeit vom 25.05.2011 bis 13.08.2011 geleisteten Mehrarbeit von 1.505 Stunden entspricht, sowie die Beklagte zu verurteilen, ihm während der Dienstbefreiung zur Abgeltung der im Rahmen seiner Zuteilung an die Deutsche Botschaft in Bagdad in der Zeit vom 25.05.2011 bis zum 13.08.2011 geleisteten Mehrarbeit von 1.505 Stunden die während dieses Zeitraums bezogene Auslandsbesoldung (Auslandszuschlag gemäß § 53 BBesG nach Grundgehaltsspanne 6, Zonenstufe 20 der Tabelle in Anlage VI.1 zu § 53 Abs. 2 Satz 1 BBesG, der wegen der Verpflichtung zur Inanspruchnahme einer Gemeinschaftsunterkunft gemäß § 53 Abs. 2 Satz 4 BBesG auf 85 vom Hundert gemindert war, in Höhe von 2.475,60 EUR brutto monatlich [dies betrifft 1.280 Stunden], ab dem 01.08.2011 in Höhe von 2.481,54 EUR brutto monatlich [dies betrifft 225 Stunden], Zuschlag zur Abgeltung außergewöhnlicher immaterieller Belastungen nach § 53 Abs. 1 Satz 5 BBesG in Verbindung mit § 2 AuslZuschlV in Höhe von 700,-- EUR brutto monatlich, Aufwandsentschädigung in Höhe von 92,-- EUR brutto monatlich) zu bezahlen.
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Die Beklagte beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Sie verteidigt das angefochtene Urteil und führt dazu ergänzend aus: Die Weisung, das Botschaftsgelände in der Freizeit nicht zu verlassen, sei mit Blick auf die besondere Gefährdungslage vor Ort aus Fürsorgegründen gegenüber allen an die Botschaft entsandten Beschäftigten, mithin auch den Personenschützern ergangen. Der Personenschutz umfasse alle Maßnahmen, die zur Verhinderung oder Abwehr von Angriffen gegen gefährdete Personen getroffen würden. Der Auftrag der Personenschützer beschränke sich aber - von wenigen Ausnahmen abgesehen - auf Außentermine und ende daher bei jedem Einsatz mit der Rückkehr der Schutzperson auf das Botschaftsgelände. Dies gelte auch für die Personenschützer, die - anders als der Kläger - innerhalb des zehnköpfigen Teams die Funktion des „Bodyguards“ ausübten. Sobald sich die Schutzperson auf dem Botschaftsgelände befinde, seien die Kräfte des HOD für die Sicherheit zuständig; deren Zuständigkeit umfasse nicht nur das Botschaftsgebäude, sondern auch die Sicherheit der Personen, die sich in der Botschaft aufhielten. Bei der Sicherung des Botschaftsgebäudes würden die HOD-Kräfte in erheblichem Umfang durch Ortskräfte und/oder Mitarbeiter eines privaten Sicherheitsdienstleisters unterstützt. Seit dem 08.02.2011 hätten deshalb Personenschutzkräfte - abgesehen von Unterstützungsleistungen im Einzelfall - keine (Teil)Aufgaben des HOD mehr wahrgenommen. Der Schutz des Botschaftsgeländes sei somit nicht in den Aufgabenbereich der Personenschützer und damit nicht in denjenigen des Klägers gefallen. Unzutreffend sei zudem die Behauptung des Klägers, die nicht in ausreichender Zahl eingesetzten HOD-Kräfte seien in der Regel durch Personenschützer, für die dann Bereitschaftsdienst angeordnet worden sei, unterstützt worden. Hierfür habe angesichts dessen, dass ausreichend Schutzkräfte vor Ort gewesen seien, keine Notwendigkeit bestanden. Der Kläger habe im Abordnungszeitraum lediglich vorab geplante und im Rahmen des Regeldienstes vorgenommene Einzelunterstützungsleistungen für den HOD erbracht, die regulär als Volldienst anerkannt und abgerechnet worden seien. Bereitschaftsdienste ausschließlich zum Zweck der Unterstützung und Verstärkung des HOD seien zu keiner Zeit angeordnet worden. Ebenso wenig gebe es eine permanente Unterstellung von Personenschutzkräften unter die Führung des Leiters des HOD. Abgesehen davon, dass sich ein Unterstützungsbedarf nur bei sehr seltenen Großveranstaltungen ergebe, könne es ausschließlich im Fall eines Anschlags zu einer kurzzeitigen Unterstellung der Personenschutzkräfte unter den HOD kommen. Die Botschaft sei indes lediglich einmal unmittelbar betroffen gewesen. Zudem hätten Personenschützer dann entsprechend ihrem Schutzauftrag die Evakuierung der Schutzperson zu gewährleisten und sich im Anschluss - wie die übrigen Entsandten - in den Schutzräumen einzufinden; es sei nicht Aufgabe der Personenschützer, in ein Gefecht mit Angreifern zu treten.
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In rechtlicher Hinsicht setze der geltend gemachte Anspruch auf weiteren Freizeitausgleich voraus, dass der Beamte dies gegenüber seinem Dienstherrn durch einen entsprechenden Antrag ausdrücklich im Voraus geltend gemacht habe. Im Übrigen sei in dem hier in Frage stehenden Zeitraum Mehrarbeit weder im begehrten Umfang angeordnet noch durch den Kläger geleistet worden. Anders als in den vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Sachverhalten sei die Aufenthaltsregelung im Interesse des Klägers gewesen. Auf dem Botschaftsgelände habe es eine klare Trennung zwischen privatem und dienstlichem Bereich gegeben. Ruhepausen seien möglich gewesen und auch durchgeführt worden. Würde man gleichwohl annehmen, dass die Präsenz auf dem Botschaftsgelände zu einer durchgehenden Anrechnung als Bereitschaftsdienst führte, würde der Dienstherr, der den Beschäftigten ein Verlassen des gesicherten Botschaftsgeländes aus Fürsorgegründen untersage, durch damit verbundene unverhältnismäßige finanzielle Lasten an der Ausübung seiner Fürsorge gehindert. Ohnehin sei von Bereitschaftsdienst nur dann auszugehen, wenn die Entscheidung des Dienstherrn über den Aufenthaltsort des Beamten aus der Motivation heraus getroffen worden sei, dass der Beamte dort (erfahrungsgemäß) anfallende Aufgaben erfüllen könne. Dies sei hier nicht der Fall gewesen. Der Aufenthalt auf dem Botschaftsgelände außerhalb der Dienstzeit sei als Aufenthalt außerhalb des Arbeitsplatzes im Sinne der Arbeitszeitverordnung anzusehen. Der Kläger habe auch nicht damit rechnen müssen, jederzeit zum Dienst herangezogen zu werden. Sachverhalte, die die Alarmierung der Schutzkräfte auslösten, seien meldepflichtig. Eine entsprechende Meldung habe es in dem hier in Rede stehenden Zeitraum nicht gegeben. Auch sonst sei es nur in seltenen Ausnahmefällen zu einer Alarmierung der Sicherheitskräfte gekommen. Der unsubstantiierte Verweis des Klägers auf jegliche sicherheitsrelevante Vorfälle sei unredlich und bewusst irreführend. Keiner der im Zeitraum von Mai bis August 2011 erfolgten 52 sicherheitsrelevanten Vorfälle im 2,5 km-Umkreis der Botschaft sei gegen die Deutsche Botschaft gerichtet gewesen. Auch im unmittelbaren Nahbereich der Botschaft sei es nicht zu Anschlägen gekommen. Allein aus der bloßen Anzahl der in der Statistik genannten sicherheitsrelevanten Vorgänge könne nicht auf die tatsächliche Gefährdung für die Botschaft und deren Beschäftigte geschlossen werden. Auch eine Anweisung an die Personenschützer, der zufolge sich diese in ständiger Einsatzbereitschaft hätten befinden müssen, habe es nicht gegeben. Die persönliche Schutzausstattung und Bewaffnung hätten die Personenschützer nach ihrem Selbstverständnis vor allem aus Gründen der Eigensicherung mitgeführt. Im Ergebnis habe sie daher zu Recht eine Rufbereitschaft angenommen. Von dem zuerkannten Freizeitausgleich für die Zuteilung in Bagdad habe die Bundespolizei dem Kläger inzwischen 386,55 Stunden gewährt; weitere 88,05 Stunden seien ihm auf seinem Zeitkonto gutgeschrieben worden. Selbst wenn eine Verlängerung des Abordnungszeitraums im Geschäftsbereich des Auswärtigen Amtes mit dem Ziel, dem Kläger hier Freizeitausgleich zu gewähren, erforderlich wäre, würde ihm daraus kein Anspruch auf die Leistung von Auslandsbezügen nach dem Zeitpunkt seiner Abreise vom Dienstort Bagdad zustehen, da § 52 Abs. 1 Satz 1 BBesG eine Anwesenheit am ausländischen Dienstort voraussetze. Im Übrigen seien hier das Ende des Abordnungszeitraums und der Zeitpunkt der tatsächlichen Abreise vom ausländischen Dienstort fast zeitgleich zusammengefallen. Schließlich habe der Kläger vor der in Frage stehenden Abordnung eine „Erklärung“ unterzeichnet, die einen unmissverständlichen informatorischen Hinweis auf die genannte Verwaltungspraxis zum Umgang mit den im Rahmen von Auslandsverwendungen angefallenen Überstunden enthalten habe.
18
Dem Senat liegen die Akten des Verwaltungsgerichts und der Beklagten vor. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird hierauf und auf die gewechselten Schriftsätze verwiesen.

Entscheidungsgründe:
19
Die nach Zulassung durch das Verwaltungsgericht statthafte und auch im Übrigen zulässige Berufung des Klägers ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die - zulässige (dazu I.) - Klage im Ergebnis zu Recht abgewiesen. Der Kläger hat keinen Anspruch gegen die Beklagte auf Gewährung eines zeitlichen Ausgleichs für zuviel geleisteten Dienst in einem Umfang von weiteren 1.031,7 Stunden für die Zeit vom 25.05.2011 bis 13.08.2011 (dazu II. 1.). Er kann auch nicht verlangen, dass er für denjenigen Zeitraum, der dem ihm zu gewährenden Freizeitausgleich entspricht, an das Auswärtige Amt abgeordnet und der Deutschen Botschaft in Bagdad zugeteilt wird (dazu II. 2.), und dass ihm während der Dienstbefreiung zur Abgeltung der geleisteten Mehrarbeit Auslandsbesoldung gewährt wird (dazu II. 3.). I.
Die nach Zulassung durch das Verwaltungsgericht statthafte und auch im Übrigen zulässige Berufung des Klägers ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die - zulässige (dazu I.) - Klage im Ergebnis zu Recht abgewiesen. Der Kläger hat keinen Anspruch gegen die Beklagte auf Gewährung eines zeitlichen Ausgleichs für zuviel geleisteten Dienst in einem Umfang von weiteren 1.031,7 Stunden für die Zeit vom 25.05.2011 bis 13.08.2011 (dazu II. 1.). Er kann auch nicht verlangen, dass er für denjenigen Zeitraum, der dem ihm zu gewährenden Freizeitausgleich entspricht, an das Auswärtige Amt abgeordnet und der Deutschen Botschaft in Bagdad zugeteilt wird (dazu II. 2.), und dass ihm während der Dienstbefreiung zur Abgeltung der geleisteten Mehrarbeit Auslandsbesoldung gewährt wird (dazu II. 3.).
I.
20
Die - mehrere Begehren umfassende (§ 44 VwGO) - Klage ist zulässig.
21
Sie ist, soweit der Kläger die Gewährung weiteren Freizeitausgleichs und - auf das Verpflichtungsbegehren beschränkt (vgl. dazu Bayerischer VGH, Urteil vom 07.08.2013 - 10 B 13.1231 -, Juris) - seine erneute Abordnung an das Auswärtige Amt begehrt, als Verpflichtungsklage im Sinn des § 42 Abs. 1 VwGO statthaft; denn beide Begehren sind auf den Erlass eines Verwaltungsaktes gerichtet. Die Verwaltungsaktqualität einer Abordnung nach § 27 BBG ist in der Rechtsprechung anerkannt (vgl. nur BVerwG, Urteil vom 22.05.1980 - 2 C 30.78 -, BVerwGE 60, 144; Senatsbeschluss vom 19.02.1997 - 4 S 6/97 -, VBlBW 1997, 305). Für die Gewährung des Freizeitausgleichs gilt nichts anderes. Auch hiermit ist nicht die bloße Amtsstellung, sondern die persönliche Rechtsstellung des Beamten betroffen, der insoweit seinem Dienstherrn als eine mit selbständigen Rechten ausgestattete Rechtspersönlichkeit gegenübertritt (vgl. ausführlich OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 07.05.2009 - 1 A 2655/07 -, Juris). Soweit der Kläger die Bezahlung von Auslandsbesoldung für den Zeitraum des ihm zu gewährenden Freizeitausgleichs begehrt, ist hingegen, gleich ob er damit einen unmittelbar aus dem Gesetz folgenden Anspruch auf Besoldung (vgl. dazu OVG Niedersachsen, Urteil vom 28.02.2012 - 5 LC 47/10 -, Juris) oder einen Schadensersatzanspruch aus dem Beamtenverhältnis (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 28.06.2001 - 2 C 48.00 -, BVerwGE 114, 350) geltend macht, die allgemeine Leistungsklage die statthafte Klageart.
22
Die Klage ist auch sonst zulässig. Insbesondere bedurfte es nicht der Durchführung eines - nach § 126 Abs. 3 BRRG grundsätzlich auch bei Leistungsklagen aus dem Beamtenverhältnis erforderlichen - Vorverfahrens, da die Beklagte im Zeitpunkt der Klageerhebung über die Anträge des Klägers auf Erlass der begehrten Verwaltungsakte und auf Gewährung der Auslandsbesoldung mehr als drei Monate nicht entschieden hatte, weshalb die Klage als Untätigkeitsklage (§ 75 Satz 1 und 2 VwGO) erhoben werden konnte (vgl. zur Anwendbarkeit des § 75 VwGO auch in den Fällen des § 126 Abs. 3 BRRG BVerwG, Urteil vom 30.10.2013 - 2 C 23.12 -, ZBR 2014, 126). II.
Die Klage ist auch sonst zulässig. Insbesondere bedurfte es nicht der Durchführung eines - nach § 126 Abs. 3 BRRG grundsätzlich auch bei Leistungsklagen aus dem Beamtenverhältnis erforderlichen - Vorverfahrens, da die Beklagte im Zeitpunkt der Klageerhebung über die Anträge des Klägers auf Erlass der begehrten Verwaltungsakte und auf Gewährung der Auslandsbesoldung mehr als drei Monate nicht entschieden hatte, weshalb die Klage als Untätigkeitsklage (§ 75 Satz 1 und 2 VwGO) erhoben werden konnte (vgl. zur Anwendbarkeit des § 75 VwGO auch in den Fällen des § 126 Abs. 3 BRRG BVerwG, Urteil vom 30.10.2013 - 2 C 23.12 -, ZBR 2014, 126).
II.
23
Die Klage ist jedoch nicht begründet.
24
1. Dem Kläger steht ein Anspruch auf Gewährung weiteren Freizeitausgleichs weder nach nationalem (dazu a. und b.) noch nach Unionsrecht (dazu c.) zu.
25
a) Ein Anspruch auf Dienstbefreiung im Umfang von weiteren 1.031,7 Stunden ergibt sich nicht unmittelbar aus § 88 Satz 2 BBG, da die über die festgesetzte Mehrarbeit von 491,6 Stunden hinausgehenden Anwesenheitszeiten des Klägers auf dem Gelände der Deutschen Botschaft in Bagdad mangels Anordnung oder Genehmigung des Dienstherrn keine Mehrarbeit waren.
26
Nach § 88 Satz 2 BBG ist innerhalb eines Jahres für die über die regelmäßige Arbeitszeit hinaus geleistete Mehrarbeit entsprechende Dienstbefreiung zu gewähren, wenn der Beamte durch eine dienstlich angeordnete oder genehmigte Mehrarbeit mehr als fünf Stunden im Monat über die regelmäßige Arbeitszeit hinaus beansprucht worden ist. Anordnung und Genehmigung von Mehrarbeit sind Ermessensentscheidungen, die der Dienstherr unter Abwägung der im konkreten Zeitpunkt maßgebenden Umstände zu treffen hat. Der Dienstherr hat dabei zu prüfen, ob nach den dienstlichen Notwendigkeiten überhaupt eine Mehrarbeit erforderlich ist und welchen Beamten sie übertragen werden soll (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.05.2003 - 2 C 28.02 -, Buchholz 232 § 72 BBG Nr. 38). Eine derartige Entscheidung hat die Beklagte hinsichtlich der über die reguläre Arbeitszeit und die - entsprechend der Anordnung des Botschafters vom 25.05.2011 vom Kanzler der Botschaft beziehungsweise dessen Vertreter - festgesetzte Mehrarbeit von 491,6 Stunden hinausgehenden Anwesenheitszeiten des Klägers auf dem Botschaftsgelände nicht getroffen. Auch eine nachträgliche Genehmigung dieser Zeiten als Mehrarbeit ist nicht erfolgt; ihr stünde im Übrigen entgegen, dass Mehrarbeit nach § 88 Satz 1 BBG nur angesetzt werden darf, wenn zwingende dienstliche Gründe dies erfordern und sich die Mehrarbeit auf Ausnahmefälle beschränkt (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.05.2003, a.a.O.).
27
b) Mangels rechtzeitiger Geltendmachung besteht unabhängig davon, ob der Kläger rechtswidrig zuviel gearbeitet hat, auch kein beamtenrechtlicher Ausgleichsanspruch aus dem Grundsatz von Treu und Glauben in Verbindung mit den Regeln über einen Ausgleich von Mehrarbeit.
28
Zieht der Dienstherr einen Beamten auf der Grundlage einer rechtswidrig zu hoch festgesetzten Arbeitszeit zum Dienst heran oder nimmt ihn über die rechtmäßig festgesetzte regelmäßige Arbeitszeit hinaus in Anspruch, ohne dass die Voraussetzungen für die Anordnung oder Genehmigung von Mehrarbeit erfüllt sind, so ist diese Inanspruchnahme rechtswidrig (Zuvielarbeit). Soweit das jeweils maßgebliche Bundes- oder Landesbeamtenrecht keine Regelung dazu enthält, ob und in welchem Umfang eine solche Inanspruchnahme auszugleichen ist, bedeutet dies jedoch nicht, dass derartige Zuvielarbeit folgenlos bleibt. Vielmehr ist die im Einzelfall einschlägige Vorschrift - im vorliegenden Fall § 88 Satz 2 BBG - nach Treu und Glauben in einer Weise zu ergänzen, die die Interessen des Beamten und des Dienstherrn auch bei einer rechtswidrigen Inanspruchnahme des Beamten zu einem billigen Ausgleich bringt und dabei dem Sinn und Zweck der Arbeitszeitregelung gerecht wird. Beamte, die von Zuvielarbeit betroffen sind, haben deshalb einen Anspruch auf angemessene Dienstbefreiung (vgl. BVerwG, Urteile vom 28.05.2003, a.a.O., vom 29.09.2011 - 2 C 32.10 -, NVwZ 2012, 643, und vom 26.07.2012 - 2 C 24.11 -, Schütz BeamtR ES/C I 1.5 Nr. 13).
29
Der Billigkeitsanspruch kommt indes nur für rechtswidrige Zuvielarbeit in Betracht, die ab dem auf die erstmalige Geltendmachung folgenden Monat geleistet wurde. Zwar hängen normativ geregelte Ansprüche im Beamtenrecht nicht von einer Antragstellung ab. Geht es jedoch um (nationalrechtliche) Ausgleichsansprüche, die - wie der Anspruch auf Zeitausgleich bei rechtswidriger Zuvielarbeit - nicht im Gesetz geregelt sind, bedarf es einer Geltendmachung im Sinne einer Rügeobliegenheit oder Hinweispflicht des Beamten. Diese Rügeobliegenheit dient dazu, eine Prüfung des Dienstherrn mit dem Ziel herbeizuführen, die Belange des Beamten zu berücksichtigen, und die Dienstpläne entsprechend anzupassen. Zugleich muss sich der Dienstherr darauf einstellen können, dass ab diesem Zeitpunkt möglicherweise Ausgleichsansprüche auf ihn zukommen. Insofern folgt die Rügeobliegenheit aus der allgemein bei Rechtsverletzungen geltenden Schadensminderungspflicht des Gläubigers. Sie ist zugleich Ausdruck des Grundsatzes, dass Beamte auf die finanziellen Belastungen des Dienstherrn und dessen Gemeinwohlverantwortung Rücksicht nehmen müssen. Die Verpflichtung des Beamten, dies zu rügen, gilt auch dann für den Ausgleichsanspruch, wenn er durch einen - bereits einfachen - Verstoß gegen Unionsrecht ausgelöst wird (vgl. BVerwG, Urteile vom 29.09.2011, a.a.O., und vom 26.07.2012, a.a.O.).
30
Danach steht dem Kläger ein beamtenrechtlicher Ausgleichsanspruch aus dem Grundsatz von Treu und Glauben in Verbindung mit § 88 Satz 2 BBG nicht zu. Denn er hat erstmals mit Schreiben seines Prozessbevollmächtigten vom 16.11.2011, also nach Beendigung der vermeintlichen Zuvielarbeit, Ausgleichsansprüche geltend gemacht. Zwar sind an die vorherige Rüge keine hohen Anforderungen zu stellen und bedarf es insbesondere keines Antrags auf Freizeitausgleich im rechtstechnischen Sinn. Der Beamte muss jedoch schriftlich zumindest zum Ausdruck bringen, dass er die wöchentliche Arbeits-zeit für zu hoch festgesetzt hält oder seiner Auffassung nach eine rechtswidrige Heranziehung zum Dienst über die rechtmäßig festgesetzte Arbeitszeit hinaus vorliegt (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.07.2012, a.a.O.), und was der Grund seiner Beanstandung ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 27.05.2010 - 2 C 33.09 -, NVwZ-RR 2010, 647). Der Kläger wäre deshalb gehalten gewesen, seine Vorgesetzten bei der Deutschen Botschaft in Bagdad schriftlich darauf hinzuweisen, dass und weshalb er die über die festgesetzte Mehrarbeitszeit hinausgehenden Zeiten seiner Anwesenheit auf dem Botschaftsgelände gleichfalls als (volle) Arbeitszeit ansieht. Denn nur ein solcher Hinweis hätte es - den Rechtsstandpunkt des Klägers als zutreffend unterstellt - dem Auswärtigen Amt als Abordnungsdienststelle ermöglicht, durch eine andere Regelung der Aufgaben oder andere organisatorische Gestaltung des Dienstbetriebs Abhilfe zu schaffen. Dieser Hinweispflicht ist der Kläger nicht nachgekommen.
31
Der Kläger hat seiner Rügeobliegenheit auch nicht dadurch genügt, dass er Nummer 10 der von ihm vor der Dienstaufnahme unterzeichneten „Erklärung“ gestrichen hat. Diese bezog sich allein auf die Voraussetzungen und Rechtsfolgen der ausdrücklich angeordneten Mehrarbeit, nicht hingegen auf die darüber hinausgehenden Präsenzzeiten auf dem Botschaftsgelände und deren (angestrebte) rechtliche Bewertung nicht als Rufbereitschaft, sondern als Bereitschaftsdienst.
32
c) Dem Kläger steht auch kein von einer vorherigen Rüge unabhängiger unionsrechtlicher Ausgleichsanspruch wegen eines hinreichend qualifizierten Verstoßes gegen Art. 6 Buchst. b der Richtlinie 2003/88/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 04.11.2003 über bestimmte Aspekte der Arbeitszeitgestaltung (RL 2003/88/EG, ABl EG Nr. L 299 vom 18. November 2003 S. 9, Arbeitszeitrichtlinie) zu (vgl. dazu ausführlich BVerwG, Urteil vom 26.07.2012, a.a.O.). Zwar ist die Richtlinie 2003/88/EG auf ihn anwendbar. Die über die reguläre Arbeitszeit und die festgesetzte Mehrarbeit hinausgehenden Zeiten seiner Anwesenheit auf dem Gelände der Deutschen Botschaft in Bagdad sind jedoch nicht als der Arbeitszeit im Sinn von Art. 2 Nr. 1 der Richtlinie 2003/88/EG zuzurechnende Zeiten eines Bereitschaftsdienstes anzusehen.
33
aa) Die Richtlinie 2003/88/EG ist auf den Dienst bei der Bundespolizei, auch soweit er die Erfüllung von Personen- und Objektschutzaufgaben für das Auswärtige Amt in deutschen Auslandsvertretungen betrifft, grundsätzlich anwendbar. Nach ihrem Art. 1 Abs. 3 gilt die Richtlinie 2003/88/EG unbeschadet ihrer Art. 14, 17, 18 und 19 für alle privaten oder öffentlichen Tätigkeitsbereiche im Sinne des Art. 2 der Richtlinie 89/391/EWG des Rates vom 12. Juni 1989 über die Durchführung von Maßnahmen zur Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Arbeitnehmer bei der Arbeit (ABl EG Nr. L 183 S. 1). Art. 2 Abs. 2 Unterabs. 1 der Richtlinie 89/391/EWG, wonach diese Richtlinie keine Anwendung findet, soweit dem Besonderheiten bestimmter spezifischer Tätigkeiten im öffentlichen Dienst, zum Beispiel bei den Streitkräften oder der Polizei, oder bestimmter spezifischer Tätigkeiten bei den Katastrophenschutzdiensten zwingend entgegenstehen, ist eng auszulegen (EuGH, Urteil vom 5. Oktober 2004 - Rs. C-397/01 u.a., Pfeiffer u.a. - Slg. 2004, I-8835, Rn. 53 ff.; Beschluss vom 14. Juli 2005 - Rs. C-52/04, Personalrat der Feuerwehr Hamburg - Slg. 2005, I-7111, Rn. 42). Ausgenommen sind nicht die Dienste als solche, sondern nur bestimmte in diesen Sektoren wahrgenommene besondere Aufgaben, die wegen der unbedingten Notwendigkeit, einen wirksamen Schutz des Gemeinwesens zu gewährleisten, eine Ausnahme von den Vorschriften der Richtlinie rechtfertigen. Hierunter fallen lediglich Natur- oder Technologiekatastrophen, Attentate, schwere Unglücksfälle oder andere Ereignisse gleicher Art, deren Schwere und Ausmaß Maßnahmen erfordern, die zum Schutz des Lebens, der Gesundheit und der Sicherheit des Gemeinwesens unerlässlich sind und deren ordnungsgemäße Durchführung in Frage gestellt wäre, wenn alle Vorschriften der Richtlinien beachtet werden müssten (BVerwG, Urteil vom 15.12.2011 - 2 C 41.10 -, NVwZ 2012, 641).
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Der Senat vermag auch nicht festzustellen, dass eine Anwendung der Richtlinie 2003/88/EG wegen Besonderheiten der vom Kläger konkret ausgeübten Tätigkeit ausgeschlossen wäre. Das Vorbringen der Beteiligten zu den von ihm - regelmäßig im Personenschutzdienst auf der Grundlage eines lagebezogen aktualisierten Dienstplans, einzelfallabhängig bei der Unterstützung des HOD - wahrgenommenen Aufgaben lässt nicht erkennen, dass diese wegen der unbedingten Notwendigkeit, einen wirksamen Schutz des Gemeinwesens zu gewährleisten, eine Ausnahme von den Vorschriften der Richtlinie rechtfertigen könnten. Im Übrigen geht auch der Beklagte von einer Anwendbarkeit der Richtlinie 2003/88/EG auf den Kläger aus, wie der Verweis auf die - die Vorgaben der Richtlinie 2003/88/EG rezipierende - Arbeitszeitverordnung in der von den an das Auswärtige Amt abgeordneten Polizeibeamten vor Aufnahme des Dienstes bei der Auslandsvertretung zu unterzeichnenden „Erklärung“ zeigt.
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bb) Arbeitszeit im Sinn der Richtlinie 2003/88/EG ist nach deren Art. 2 Nr. 1 jede Zeitspanne, während der ein Arbeitnehmer gemäß den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften und/oder Gepflogenheiten arbeitet, dem Arbeitgeber zur Verfügung steht und seine Tätigkeiten ausübt oder Aufgaben wahrnimmt. Unter Ruhezeit ist demgegenüber jede Zeitspanne außerhalb der Arbeitszeit zu verstehen (Art. 2 Nr. 2 der Richtlinie). Beide - autonom auszulegenden - Begriffe schließen einander aus (EuGH, Urteil vom 03.10.2000 - C-303/98 -, SIMAP, Slg. 2000, I-7963, RdNr. 47; Urteil vom 09.09.2003 - C-151/02 -, Jaeger, Slg. 2003, I-8389, RdNr. 48). Der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union zufolge fallen dabei Zeiten, die von Bediensteten im Rahmen von Arbeitsbereitschaft und Bereitschaftsdienst in Form persönlicher Anwesenheit am Arbeitsort abgeleistet werden, unabhängig davon unter den Begriff der Arbeitszeit im Sinn der Richtlinie, welche Arbeitsleistungen während dieses Dienstes tatsächlich erbracht werden (Urteile vom 03.10.2000, a.a.O., RdNr. 48 und vom 09.09.2003, a.a.O., RdNr. 49; Urteil vom 01.12.2005 - C-14/04 -, Dellas, Slg. 2005, I-10279, RdNr. 46; Beschluss vom 11.01.2007 - C-437/05 -, Vorel, Slg. 2007, I-333, RdNr. 27; Urteil vom 25.11.2010, a.a.O., RdNr. 55); entscheidend für diese Annahme sei der Umstand, dass der Arbeitnehmer verpflichtet sei, sich an einem vom Arbeitgeber bestimmten Ort aufzuhalten und sich zu dessen Verfügung zu halten, um gegebenenfalls sofort seine Leistungen erbringen zu können. Die Abgrenzung der beiden Begrifflichkeiten ist unter Berücksichtigung des Regelungszusammenhangs und des Zwecks der Richtlinie vorzunehmen, der darin besteht, Mindestvorschriften für Sicherheit und Gesundheitsschutz bei der Arbeitszeitgestaltung der Arbeitnehmer aufzustellen (vgl. zum Ganzen bereits Senatsurteil vom 26.06.2013 - 4 S 94/12 -, Juris).
36
Der Bundesgesetzgeber hat die unionsrechtlichen Vorgaben in der Arbeitszeitverordnung umgesetzt und konkretisiert. Danach ist der voll zur Arbeitszeit zählende Bereitschaftsdienst (§ 13 AZV) von nicht als Arbeitszeit anzusehenden Zeiten der Rufbereitschaft (§ 12 AZV) abzugrenzen. Der Bereitschaftdienst wird definiert als die Pflicht, sich, ohne ständig zur Dienstleistung verpflichtet zu sein, an einer vom Dienstherrn bestimmten Stelle aufzuhalten, um im Bedarfsfall den Dienst aufzunehmen, wenn dabei Zeiten ohne Arbeitsleistung überwiegen (§ 2 Nr. 12 AZV). Rufbereitschaft ist demgegenüber die Pflicht, sich außerhalb des Arbeitsplatzes bereitzuhalten, um bei Bedarf sofort zu Dienstleistungen abgerufen werden zu können (§ 2 Nr. 11 AZV). Arbeitsplatz ist dabei grundsätzlich die Dienststelle oder ein von dem Dienstvorgesetzten bestimmter Ort, an dem Dienst zu leisten ist (§ 2 Nr. 4 AZV).
37
Das Bundesverwaltungsgericht hat ausgehend vom allgemeinen und vom Normgeber rezipierten arbeitszeitrechtlichen Verständnis des Begriffs des Bereitschaftsdienstes im Beamtenrecht für die Abgrenzung insbesondere zur Rufbereitschaft für (allein) maßgeblich erachtet, ob der Beamte sich an einem vom Dienstherrn bestimmten Ort außerhalb des Privatbereichs zu einem jederzeitigen unverzüglichen Einsatz bereitzuhalten hat, wenn erfahrungsgemäß mit einer dienstlichen Inanspruchnahme zu rechnen ist (Urteil vom 22.01.2009 - 2 C 90.07 -, Buchholz 240.1 BBesO Nr. 31 m.w.N.; Urteil vom 29.09.2011, a.a.O.).
38
cc) Hieran gemessen sind die über die reguläre Arbeitszeit und die festgesetzte Mehrarbeit hinausgehenden Anwesenheitszeiten des Klägers auf dem Gelände der Deutschen Botschaft in Bagdad nicht als der Arbeitszeit zuzurechnende Zeiten des Bereitschaftsdienstes anzusehen. Der Kläger hatte während dieser Zeiten nicht typischerweise mit nennenswerten Einsätzen zu rechnen, die ihnen das für die Einordnung als Bereitschaftsdienst maßgebliche Gepräge eines Bereithaltens für eine jederzeit mögliche dienstliche Inanspruchnahme hätten geben können. Diese Zeiten stellen sich bei wertender Betrachtung vielmehr als Form der Rufbereitschaft dar, für die die Bundespolizei auf Grundlage der von der Botschaft getroffenen Feststellungen rechtsfehlerfrei nach § 12 Satz 2 AZV 148,6 Stunden Freizeitausgleich gewährt hat.
39
Allerdings besteht vorliegend die Besonderheit, dass während des Abordnungszeitraums des Klägers allen aus Deutschland an die Deutsche Botschaft in Bagdad entsandten Beschäftigten grundsätzlich untersagt war, das Botschaftsgelände zu verlassen. Es handelt sich hierbei um eine rechtlich nicht zu beanstandende Maßnahme der Krisenfürsorge nach § 25 GAD (vgl. zur Einschätzungsprärogative des Dienstherrn hinsichtlich der Beurteilung der Sicherheitslage BVerwG, Urteil vom 28.02.2008 - 2 A 1.07 -, NVwZ-RR 2008, 547), die nach § 13 Abs. 1 GAD auch für die an das Auswärtige Amt abgeordneten Angehörigen der Bundespolizei gilt, mithin auch für Personenschutzbeamte wie den Kläger. Diese Beamten stehen deshalb prinzipiell für eine jederzeitige dienstliche Inanspruchnahme zur Verfügung, weil sie den dienstlichen Bereich nicht verlassen und sich aus diesem Grund dem Zugriff des Dienstherrn nicht entziehen können. Dass der Bereich, in dem sich die Beamten während der über die reguläre Arbeitszeit und die festgesetzte Mehrarbeit hinausgehenden Anwesenheitszeiten aufzuhalten haben („Compound“), von der eigentlichen Dienststelle räumlich getrennt liegt und deshalb keinen Arbeitsplatz im Sinn des § 2 Nr. 4 AZV darstellt, ändert hieran nichts.
40
Dieser Umstand führt indes für sich genommen noch nicht dazu, dass sämtliche Anwesenheitszeiten des Klägers auf dem Botschaftsgelände als Bereitschaftsdienst anzusehen wären. Zur Möglichkeit der jederzeitigen dienstlichen Inanspruchnahme hinzukommen muss, dass dienstliche Einsätze der Beamten während dieser Zeiten zur Wahrnehmung regelmäßig anfallender dienstlicher Aufgaben unabdingbar oder doch vom Dienstherrn eingeplant sind. Dies beurteilt sich nach der Art der Aufgaben und der organisatorischen Gestaltung des Dienstbetriebs. Es kommt deshalb maßgeblich auf die im Regelfall zu erwartende Häufigkeit der dienstlichen Inanspruchnahme der Personenschutzbeamten während der über die reguläre Arbeitszeit und die festgesetzte Mehrarbeit hinausgehenden Anwesenheitszeiten an. Danach entscheidet sich, ob während dieser Zeiten typischerweise mit nennenswerten Einsätzen zu rechnen ist, die ihnen das Gepräge eines Bereithaltens für einen jederzeit möglichen Einsatz geben, oder ob sich diese Zeiten bei wertender Betrachtung als Freizeit oder eine Form der Rufbereitschaft darstellen, die allenfalls sporadisch von Einsätzen unterbrochen wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 22.01.2009, a.a.O.).
41
Ausgehend hiervon vermag der Senat die von der Beklagten in der Bescheinigung über die geleistete Mehrarbeit vom 12.08.2011 als „Rufbereitschaft“ bezeichneten Anwesenheitszeiten des Klägers auf dem Botschaftsgelände nicht als Bereitschaftsdienst anzusehen. Denn nach der Art der von den Personenschutzbeamten wahrgenommenen Aufgaben und der organisatorischen Gestaltung des Dienstbetriebs waren dienstliche Einsätze des Klägers während dieser Zeiten weder unabdingbar noch von der Botschaftsleitung eingeplant.
42
Dies wird, soweit es das „Kerngeschäft“ der Personenschutzbeamten - den Schutz des Botschafters, bei dessen Abwesenheit seines Vertreters im Amt oder einer sonstigen Schutzperson - betrifft, vom Kläger nicht in Abrede gestellt. Wenngleich der Personenschutz grundsätzlich alle Maßnahmen umfasst, die zur Verhinderung oder Abwehr von Angriffen gegen eine gefährdete Person getroffen werden, beschränkte sich der Auftrag des grundsätzlich aus zehn Beamten bestehenden Personenschutzteams bei der Botschaft in Bagdad im maßgeblichen Zeitraum regelmäßig darauf, für die Sicherheit der Schutzperson bei Außenterminen zu sorgen. Sobald sich die Schutzperson auf dem Botschaftsgelände befand, waren hingegen die HOD-Kräfte für die Sicherheit zuständig. Fahrtbewegungen der Schutzperson anlässlich eines Außentermins mussten grundsätzlich einen Tag vorher angemeldet werden und fanden zur Nachtzeit nicht statt. Zu den Aufgaben der Personenschützer gehörten insoweit neben der eigentlichen, in der Regel von fünf bis sieben Beamten wahrgenommenen Fahrtbegleitung etwaige vorherige Erkundigungsfahrten, die Besetzung der Einsatzzentrale mit in der Regel zwei Beamten - und je nach Lage das Bereithalten zusätzlicher Kräfte - während der Ausfahrten sowie Nachbereitungsarbeiten und Materialpflege. Zudem hatte das anwesende Personenschutzteam ein neu ankommendes Personenschutzteam in die Aufgaben einzuweisen. Die Personenschutzbeamten leisteten angesichts der prinzipiellen Planbarkeit dieser Aufgaben ihren Dienst nach Maßgabe eines Dienstplans, den der Leiter des jeweiligen Personenschutzteams (Kommandoführer) anhand des Terminkalenders des Botschafters oder seines Vertreters im Amt erstellte und der im Hinblick auf kurzfristig wahrzunehmende Termine der Schutzperson fortlaufend aktualisiert wurde; einen Schichtdienst gab es nicht. Wenn und soweit bei der Erfüllung dieser Aufgaben Tätigkeiten über die tägliche Regelarbeitszeit hinausgingen oder außerhalb der Regelarbeitszeit oder am Wochenende anfielen, wurden sie als Mehrarbeit qualifiziert, die vom Botschafter unter dem 25.05.2011 generell angeordnet worden war. Eines Rückgriffs auf die nach dem Dienstplan nicht eingeteilten, sich in „Rufbereitschaft“ befindlichen Personenschutzbeamten bedurfte es im Regelfall nicht, weshalb diese auch nicht typischerweise damit rechnen mussten, zur Erfüllung dieser Aufgaben herangezogen zu werden. Soweit der Kläger vorträgt, dass der Botschafter in die Schutzmaßnahme 1 („permanenter Personenschutz, mit einem Anschlag ist zu rechnen“) eingestuft gewesen sei, folgt hieraus ebenfalls nicht seine notwendige ständige Einsatzbereitschaft, da für die Sicherheit des Botschafters vorrangig zwei als „Bodyguards“ eingesetzte Personenschutzbeamte zuständig waren.
43
Aber auch, soweit es die grundsätzlich von den HOD-Kräften wahrzunehmenden Aufgaben betrifft, war im maßgeblichen Zeitraum eine regelmäßige Inanspruchnahme des Klägers während der „Rufbereitschaft“ weder unabdingbar noch von der Botschaftsleitung eingeplant. Dem HOD obliegt die Abwehr von Gefahren, denen das Botschaftsgelände und das darauf befindliche Personal ausgesetzt sind. Zu den wesentlichen Aufgaben des HOD gehören neben dem Schutz des Botschafters, seines Vertreters im Amt oder sonstiger Schutzpersonen, wenn sich diese auf dem Botschaftsgelände befinden, die Überwachung der Sicherheitskontrollen und die Koordinierung der Zusammenarbeit mit der örtlichen Polizei. Weiterhin ist er zuständig für den sicherheitstechnischen Ablauf bei Veranstaltungen in der Botschaft, das heißt eine kontrollierte An- und Abreise der Gäste und ihres Personals sowie einen störungsfreien Ablauf der Veranstaltung. Nach dem - vom Kläger bestätigten - Vorbringen der Beklagten waren zur Erfüllung dieser Aufgaben im Zeitraum vom 25.05.2011 bis 13.08.2011 stets zwei, zeitweise auch drei HOD-Kräfte an die Botschaft in Bagdad entsandt worden, wurden zum Schutz des Botschaftsgeländes zusätzlich etwa 100 Ortssicherheitskräfte eingesetzt und waren hierfür nach Art. 22 Abs. 2 des Wiener Übereinkommens über diplomatische Beziehungen vom 18.04.1961 (BGBl. II 1964 S. 957) in der Regel 16 irakische Polizeikräfte abgestellt. Angesichts dieses Bestandes an originären HOD-Kräften wurden die von diesen wahrzunehmenden Aufgaben jedenfalls im hier maßgeblichen Zeitraum nicht (mehr) regelmäßig auch noch von Personenschutzbeamten wahrgenommen. Diese wurden lediglich in Einzelfällen, etwa bei Großveranstaltungen in der Botschaft, zu Unterstützungsleistungen herangezogen. Hingegen sind Bereitschaftsdienste ausschließlich zur Unterstützung und Verstärkung des HOD nicht angeordnet worden. Der Kläger selbst hat dem entsprechend in der Zeit vom 25.05.2011 bis 13.08.2011 insgesamt lediglich 16 Stunden „Haus-Ordnungsdienst/Interne Veranstaltungen/Pförtnerdienst“, verteilt auf sechs Einsatztage im Rahmen seines Regeldienstes, für den HOD erbracht, die regulär als Volldienst anerkannt und angerechnet wurden. Er musste nach alledem während der Zeiten der „Rufbereitschaft“ nach den insoweit maßgeblichen üblichen Umständen (vgl. BVerwG, Urteil vom 22.01.2009, a.a.O.) nicht, jedenfalls nicht in nennenswertem Umfang mit seiner Inanspruchnahme zur Erfüllung der von den HOD-Kräften wahrzunehmenden Aufgaben rechnen. Bei wertender Betrachtung handelte es sich allenfalls um sporadische Einsätze, wie dies für die Annahme von Rufbereitschaft im Rechtssinn typisch ist.
44
Entgegen der Auffassung des Klägers gebietet auch die Gewährleistung des Schutz- und Sicherheitskonzepts der Botschaft vor dem Hintergrund der allgemeinen Sicherheitslage während seines Abordnungszeitraums nicht, seine über die reguläre Arbeitszeit und die festgesetzte Mehrarbeit hinausgehenden Anwesenheitszeiten auf dem Botschaftsgelände als Bereitschaftsdienst zu qualifizieren, da er während dieser Zeiten nicht in nennenswertem Umfang mit einer Alarmierung und sofortigen Einsatzübernahme rechnen musste.
45
Dabei ist zunächst festzuhalten, dass die vom Kläger vorgetragene Einbindung der Personenschutzbeamten in das Schutz- und Sicherheitskonzept der Botschaft, Einbeziehung in „Alarmpläne zur Bewältigung von Sofortlagen“ und Einbindung in den HOD im Alarmfall als solche für die Annahme, die Personenschutzbeamten hätten in den Zeiten der „Rufbereitschaft“ typischerweise mit nennenswerten Einsätzen rechnen müssen, nichts hergeben. Es genügt insoweit nicht, dass - wie der Prozessbevollmächtigte des Klägers in der mündlichen Verhandlung geltend gemacht hat - bei einem Alarmfall ein Automatismus ausgelöst worden wäre und sich die Personenschutzbeamten in Vorbereitung hierauf gleichsam in einer permanenten „Hab-Acht-Stellung“ befunden hätten. Maßgeblich ist vielmehr, wie oft es in einem überschaubaren, repräsentativen Zeitraum (BVerwG, Urteil vom 22.01.2009, a.a.O.) tatsächlich zu derartigen Einsätzen gekommen ist, weil nur dies einen Rückschluss darauf zulässt, ob die in „Rufbereitschaft“ befindlichen Personenschutzbeamten in prognostisch verlässlicher Regelmäßigkeit mit einer Alarmierung und einer sofortigen Einsatzübernahme haben rechnen müssen (vgl. bereits Senatsurteil vom 26.06.2013, a.a.O.). Für den Senat bestand deshalb kein Anlass, den Beweisanregungen des Klägers auf Vernehmung zweier ehemaliger Botschafter, des Sicherheitsbeauftragten der Botschaft und mehrerer Personenschutz- und HOD-Kräfte sowie auf Vorlage der Rahmenkonzeption „Schutz deutscher Auslandsvertretungen in Afghanistan und Irak“, des Schutz- und Sicherheitskonzepts der Deutschen Botschaft in Bagdad und des Alarmplans für die Deutsche Botschaft in Bagdad nachzugehen.
46
Tatsächliche Alarmfälle sind indes nach dem übereinstimmenden Vorbringen der Beteiligten während des Abordnungszeitraums des Klägers überhaupt nicht, außerhalb dieses Zeitraums allenfalls vereinzelt aufgetreten. Die Beklagte hat zwar eingeräumt, dass sich im Zeitraum von Mai bis August 2011 in Bagdad im Botschaftsviertel Mansur 52 sicherheitsrelevante Vorfälle in einem 2,5-km-Umkreis der Deutschen Botschaft ereigneten. Allerdings war keiner dieser Vorfälle unmittelbar gegen die Botschaft gerichtet und fanden auch im unmittelbaren Nahbereich der Botschaft keine Anschläge statt. Nach dem - unbestrittenen - Vorbringen der Beklagten hat es deshalb im hier maßgeblichen Zeitraum keinen meldepflichtigen Sachverhalt gegeben, der eine Alarmierung der Personen- oder HOD-Schutzkräfte ausgelöst hätte. Auch außerhalb dieses Zeitraums ereignete sich der Großteil der sicherheitsrelevanten Vorfälle nicht in unmittelbarer Nähe zur Botschaft, weshalb diese hiervon in der Regel erst nachträglich von dritter Seite Kenntnis erlangte. Lediglich einmal, am 04.04.2010, ist die Botschaft unmittelbar Ziel eines Anschlags gewesen. Der Kläger hat dementsprechend auch weder behauptet noch unter Beweis gestellt, dass er oder andere Personenschutzbeamte aufgrund konkreter Vorfälle aus der „Rufbereitschaft“ heraus zu Personenschutzeinsätzen oder zur Unterstützung des HOD herangezogen worden wären. Er selbst hat hierzu bei seiner Befragung im erstinstanzlichen Verfahren angegeben, in den Zeiten seiner „Rufbereitschaft“ nicht zu einem Einsatz herangezogen worden zu sein (UA S. 6). Die Beklagte hat zudem - anlässlich vergleichbarer Rechtsstreitigkeiten protokollierte - Äußerungen von zwei anderen, vom 01.06.2011 bis 06.11.2011 beziehungsweise 19.04.2012 bis 16.07.2012 an die Botschaft in Bagdad entsandten Personenschutzbeamten vorgelegt, wonach während dieser Zeiträume „kein kurzfristiger Personenschutzeinsatz aus der Rufbereitschaft heraus durchgeführt“ worden sei (Sitzungsniederschrift des VG Köln vom 23.05.2013 - 15 K 5/13 -, S. 6) beziehungsweise es „keine Anschläge unmittelbar auf die Botschaft … gegeben“ habe (Sitzungsniederschrift des VG Köln vom 26.09.2013 - 15 K 7111/12 -, S. 2). Damit aber fehlt es an hinreichenden tatsächlichen Anhaltspunkten für die Annahme, dass die in „Rufbereitschaft“ befindlichen Personenschutzbeamten in prognostisch verlässlicher Regelmäßigkeit mit einer Alarmierung und einer sofortigen Einsatzübernahme hätten rechnen müssen. Für den Senat bestand daher auch kein Anlass, entsprechend der Anregung des Klägers zu Art, Anzahl und Qualität der sicherheitsrelevanten Vorfälle im räumlichen Umfeld der Deutschen Botschaft in Bagdad, zur generellen Gefährdungslage für die Botschaft in seinem Abordnungszeitraum und zur Wahrnehmbarkeit der beziehungsweise Kenntniserlangung von den sicherheitsrelevanten Vorfällen durch Vernehmung zweier ehemaliger Botschafter, des Sicherheitsbeauftragten der Botschaft und mehrerer Personenschutzkräfte sowie durch Einsichtnahme in die täglichen Lageberichte der Botschaft, die Lageinformationen des SIK-Kommandos und die ISAF-Statistiken zu Anschlägen in Bagdad Beweis zu erheben. Denn auch diese Umstände sind ohne Bezug zu konkreten Alarmfällen unerheblich für die Beantwortung der streitentscheidenden Frage, ob der Kläger in den Zeiten seiner „Rufbereitschaft“ typischerweise mit nennenswerten Einsätzen rechnen musste.
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Schließlich rechtfertigt auch der vom Kläger angeführte Umstand, dass alle Personenschutzbeamten während ihres Aufenthalts an der Deutschen Botschaft in Bagdad jederzeit ihre Ausrüstung griffbereit gehalten hätten und über Funk erreichbar gewesen wären, keine andere Betrachtungsweise. Dabei kann dahinstehen, ob - wie der Kläger vorträgt - von Seiten des Bundespolizeipräsidiums (Referat 44) entsprechende Vorgaben gemacht worden sind, etwa mit der im Ausdruck vorgelegten Email vom 24.02.2010. Maßgeblich ist, dass es eine derartige dienstliche Anordnung des Auswärtigen Amtes oder der Botschaft nicht gab. Durch die Abordnung sind die Vorgesetztenbefugnisse zur Zuweisung des konkret-funktionellen Amtes (Dienstposten) und zur Erteilung von Weisungen bei dessen Wahrnehmung auf die Abordnungsdienststelle übergegangen (vgl. BVerwG, Urteil vom 04.05.1972 - II C 13.71 -, BVerwGE 40, 104), weshalb es für die Frage, ob und gegebenenfalls unter welchen Voraussetzungen die streitgegenständlichen Zeiten der „Rufbereitschaft“ durch eine dienstliche Weisung das Gepräge eines Bereithaltens für einen jederzeit möglichen Einsatz hätten erhalten können, allein auf diese ankommt.
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2. Der Kläger hat keinen Anspruch darauf, dass er für denjenigen Zeitraum, der dem von ihm insgesamt eingeforderten Freizeitausgleich (1.505 Stunden) entspricht, an das Auswärtige Amt abgeordnet und der Deutschen Botschaft in Bagdad zugeteilt wird.
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Die Abordnung nach § 27 Abs. 1 BBG und die (anschließende) Zuweisung eines konkreten Dienstpostens stehen im Ermessen des Dienstherrn. Der Ausübung dieses Ermessens sind sehr weite Grenzen gesetzt (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.11.1991 - 2 C 41.89 -, BVerwGE 89, 199; OVG Hamburg, Beschluss vom 22.05.1996 - Bs I 13/96 -, Juris). Grundsätzlich hat jeder Beamte unter den gesetzlich festgelegten Voraussetzungen, insbesondere beim Vorliegen eines dienstlichen Bedürfnisses, mit der Möglichkeit seiner Abordnung oder Versetzung zu rechnen und die sich daraus ergebenden Härten und Unannehmlichkeiten in Kauf zu nehmen (Senatsbeschluss vom 21.09.2007 - 4 S 2131/07 -, Juris, m.w.N.). Ebenso kann die Abordnung wieder aufgehoben werden, wenn das dienstliche Bedürfnis weggefallen ist; ob dies der Fall ist, richtet sich nach der Einschätzung des Dienstherrn (BVerwG, Beschluss vom 31.05.2010 - 2 B 30.10 -, Juris). Auch eine Änderung des dienstlichen Aufgabenbereichs durch Umsetzung oder andere organisatorische Maßnahmen hat der Beamte nach Maßgabe seines Amtes im statusrechtlichen Sinne grundsätzlich hinzunehmen. Der Dienstherr kann aus jedem sachlichen Grund den Aufgabenbereich des Beamten verändern, solange diesem ein amtsangemessener Aufgabenbereich verbleibt (BVerwG, Urteil vom 28.11.1991, a.a.O.). Ein Anspruch des Beamten auf eine Abordnung oder auf Zuweisung eines bestimmten Dienstpostens kommt vor diesem Hintergrund grundsätzlich nicht in Betracht (vgl. Sächsisches OVG, Beschluss vom 07.07.2010 - 2 B 59/10 -, Juris).
50
Ausgehend hiervon steht dem Kläger ein Anspruch auf Abordnung an das Auswärtige Amt und Zuteilung an die Deutsche Botschaft in Bagdad für denjenigen Zeitraum, der dem von ihm eingeforderten Freizeitausgleich entspricht, nicht zu. Ein dienstliches Bedürfnis für seine erneute Verwendung an der Botschaft ist von ihm weder dargetan worden noch sonst ersichtlich. Auch das Vorbringen, die Weiterführung von Abordnung und Zuteilung sei zur ordnungsgemäßen Abgeltung des ihm (noch) zu gewährenden Freizeitausgleichs erforderlich, führt nicht auf den eingeklagten Rechtsanspruch. Im Umfang der von ihm geltend gemachten Zuvielarbeit (1.031,7 Stunden) steht dem bereits entgegen, dass er aus den unter 1. dargelegten Gründen hierfür keinen Freizeitausgleich verlangen kann. Aber auch, soweit es den wegen geleisteter Mehrarbeit zu gewährenden Freizeitausgleich (474,6 Stunden) betrifft, ist ein rechtlich geschütztes Interesse des Klägers an der begehrten Abordnung und Zuteilung nicht erkennbar. Nach dem Vorbringen der Beteiligten konnte - im Umfang von 386,55 Stunden - und kann - im Umfang weiterer 88,05 Stunden - der Freizeitausgleich von der Stammdienststelle des Klägers gewährt werden, weshalb es hierfür der Abordnung an das Auswärtige Amt und - ohnehin nur „fiktiv“ gewollten - Zuteilung an die Deutsche Botschaft in Bagdad nicht bedarf. Dem Umstand, dass dem Kläger während seiner Verwendung an der Botschaft Auslandsdienstbezüge bezahlt worden sind, für deren weiteren Erhalt auch für den Zeitraum des Freizeitausgleichs mit der begehrten Abordnung und (fiktiven) Zuteilung die „Grundlage“ geschaffen werden soll, kommt keine das Ermessen der Beklagten zu seinen Gunsten einschränkende Wirkung zu (vgl. auch BVerwG Urteil vom 28.11.1991, a.a.O.).
51
Der Kläger kann sich auch nicht mit Erfolg darauf berufen, dass das Bundespolizeipräsidium in der Vergangenheit in ständiger Verwaltungspraxis zum Ausgleich des nicht im Rahmen des für die Entsendung an die Deutsche Botschaft in Bagdad vorgesehenen Zeitraums abbaubaren Freizeitausgleichs Abordnungen nach Ende des Personenschutzauftrags grundsätzlich um die Zeit der im Ausland angefallenen Mehrarbeitsstunden verlängert beziehungsweise aufrechterhalten hat („Abgeltungsverfahren“). In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist anerkannt, dass sowohl eine durch Verwaltungsvorschriften vorgenommene Ermessensbindung als auch eine rein tatsächliche Verwaltungsübung aus sachgerechten Erwägungen für die Zukunft geändert werden können, auch wenn die betroffenen Beamten gegenüber der bisherigen Praxis benachteiligt werden (vgl. nur BVerwG, Beschluss vom 07.04.2000 - 2 B 21.00 -, Juris, m.w.N.). Das Bundesministerium des Innern hat hier im Juni 2010 seine Verwaltungspraxis nach behördeninterner Abstimmung mit dem Auswärtigen Amt dahin geändert, dass für zukünftig der Auslandsvertretung in Bagdad zugeteilte Personenschutzbeamte eine Verlängerung der Abordnung zum Ausgleich von Mehrarbeit nicht mehr gewährt wird, und sich dabei auf die nicht zu beanstandende Erwägung gestützt, dass auf Grundlage des „Abgeltungsverfahrens“ eine Häufung von Überstunden entstanden sei, die im jeweiligen Einzelfall ein dienstrechtlich unzulässiges und fürsorgerisch bedenkliches Ausmaß erreicht habe. Das Auswärtige Amt hat mit Schreiben vom 03.06.2010 die Deutsche Botschaft in Bagdad über diese „Änderung des Abgeltungsverfahrens“ unterrichtet. Der Kläger selbst ist hierüber durch Nummer 10 der von ihm unterzeichneten „Erklärung“ in Kenntnis gesetzt worden. Die von ihm reklamierte Verwaltungspraxis ist daher für seinen Abordnungszeitraum nicht (mehr) maßgebend. Hieran ändert auch die neuerliche Änderung der Verwaltungspraxis mit Wirkung zum 20.04.2012 nichts. Denn hiervon sind ausweislich des im Klageverfahren vorgelegten Schreibens des Auswärtigen Amts vom 20.04.2012 die „derzeit aus Bagdad … ausreisenden Teams“ ausdrücklich ausgenommen; deren Mehrarbeit soll - wie im Fall des Klägers - durch die Bundespolizei ausgeglichen werden.
52
3. Der Kläger kann schließlich nicht verlangen, dass ihm für die Zeit des ihm bereits gewährten (386,55 Stunden) und noch zu gewährenden (88,05 Stunden) Freizeitausgleichs Auslandsdienstbezüge bezahlt werden.
53
a) Die hier in Betracht zu ziehenden Vorschriften über die Zahlung auslandsbezogener Besoldungsbestandteile nach den §§ 52 ff. BBesG, der Anlage VI zum Bundesbesoldungsgesetz und nach § 53 Abs. 1 Satz 5 BBesG in Verbindung mit der dazu ergangenen Auslandszuschlagsverordnung (AuslZuschlV) vom 17.08.2010 (BGBl. I S. 1177) bestimmen - unabhängig von weiteren Voraussetzungen - sämtlich, dass die darin geregelten Zulagen und Zuschläge dem Beamten nur zustehen, solange er sich dienstlich im Ausland aufhält (§ 52 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 BBesG; § 2 Abs. 1 Satz 2 AuslZuschlV). Dahinter steht die Erwägung, dass Auslandsdienstbezüge dem Beamten ausschließlich für den Zeitraum gewährt werden sollen, in welchem die besonderen Bedingungen des jeweiligen Auslandsdienstorts auch tatsächlich vorliegen (Schwegmann/Summer, Besoldungsrecht des Bundes und der Länder, § 52 BBesG RdNr. 22). Mit der Abordnungsbeendigung am 13.08.2011 entfiel die Anwendbarkeit dieser besoldungsrechtlichen Vorschriften für den Kläger. Ihre ausdehnende Anwendung ist wegen der strikten Gesetzesbindung im Besoldungsrecht (§ 2 Abs. 1 BBesG) nicht möglich (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.02.2008, a.a.O.). Die Vorschriften bieten deshalb keine Handhabe, den Kläger finanziell so zu stellen, als sei seine Abordnung an das Auswärtige Amt und insbesondere Entsendung an die Auslandsvertretung in Bagdad erst nach Inanspruchnahme des Freizeitausgleichs beendet worden.
54
Aus der vom Kläger angeführten Regelung in § 88 Satz 2 BBG ergibt sich nichts anderes. Danach ist Beamten innerhalb eines Jahres für die über die regelmäßige Arbeitszeit hinaus geleistete Mehrarbeit entsprechende Dienstbefreiung zu gewähren, wenn sie durch eine dienstlich angeordnete oder genehmigte Mehrarbeit mehr als fünf Stunden im Monat über die regelmäßige Arbeitszeit hinaus beansprucht werden. Diese Regelung betrifft also lediglich den Anspruch des Beamten auf Dienstbefreiung zum Ausgleich geleisteter Mehrarbeit, der - im Rahmen der Arbeitszeitregelungen und nicht des Besoldungs- und Versorgungsrecht entwickelt - nicht zur „Alimentation“ des Beamten gehört, sondern als ein besonderes Recht des Beamten daneben steht und vom Alimentationsgrundsatz mithin nicht erfasst wird (vgl. zur entsprechenden Regelung in § 72 Abs. 2 Satz 2 BBG a.F. BVerwG, Urteil vom 10.12.1970 - II C 45.68 -, BVerwGE 37, 21). Besoldungsrechtliche Ansprüche lassen sich deshalb aus § 88 Satz 2 BBG auch nicht mit der Erwägung herleiten, die zu gewährende „entsprechende Dienstbefreiung“ habe „kompensatorischen“ Charakter und erfasse daher auch die besoldungsrechtlichen Elemente der auszugleichenden Mehrarbeit.
55
Auch das Unionsrecht gebietet nicht, dass der Kläger während der Inanspruchnahme des Freizeitausgleichs so gestellt wird, als seien die Voraussetzungen für die Zahlung der auslandsbezogenen Besoldungsbestandteile erfüllt. Zwar ist nach der der Richtlinie 2003/88/EG Bereitschaftsdienst als Arbeitszeit zu qualifizieren (vgl. oben 2. b) bb)). Das Unionsrecht regelt indes nicht die Entlohnung für als Mehrarbeit erbrachten Bereitschaftsdienst, weshalb die arbeitszeitrechtlichen Schutzvorschriften der Richtlinie 2003/88/EG keine besoldungsrechtlichen Ansprüche vermitteln (vgl. BVerwG, Urteile vom 29.04.2004 - 2 C 9.03 -, NVwZ 2004, 1255, und vom 22.01.2009, a.a.O.; EuGH, Beschluss vom 11.01.2007, a.a.O., RdNr. 32 ff.).
56
b) Sonstige verschuldensunabhängige Anspruchsgrundlagen, die das Zahlungsbegehren des Klägers zu tragen vermögen, sind nicht ersichtlich. Insbesondere scheidet ein Anspruch auf Mehrarbeitsvergütung nach § 88 Satz 4 BBG in Verbindung mit der dazu ergangenen Bundesmehrarbeitsvergütungsverordnung (BMVergV) in der Fassung vom 04.11.2009 (BGBl. I S. 3701) aus, weil - wie der Kläger selbst einräumt - nach § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BMVergV neben Auslandsdienstbezügen oder Auslandsverwendungszuschlag nach Abschnitt 5 des Bundesbesoldungsgesetzes Mehrarbeitsvergütung nicht gewährt wird.
57
c) Schließlich bestehen auch keine - auch nicht weiter aufgezeigten - Schadensersatzansprüche des Klägers gegen die Beklagte. Sie setzen nach dem Rechtsgedanken des § 839 Abs. 1 und 3 BGB neben einem bezifferbaren Schaden voraus, dass sich der Dienstherr gegenüber dem Beamten rechtswidrig und schuldhaft verhalten hat, dass dieses Verhalten den Schaden adäquat kausal herbeigeführt hat und dass der Beamte seiner Schadensabwendungspflicht nachgekommen ist (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 28.02.2008, a.a.O., m.w.N.). Ansprüche des Klägers, die darauf gestützt werden, sie seien ausgleichspflichtige Folgen einer rechtswidrig unterlassenen Weiterführung seiner Abordnung an das Auswärtige Amt und Zuteilung an die Deutsche Botschaft in Bagdad, scheiden danach schon deshalb aus, weil dem Kläger - wie unter 2. dargelegt - ein dahingehender Anspruch für denjenigen Zeitraum, der dem von ihm eingeforderten Freizeitausgleich entspricht, nicht zusteht. Im Übrigen fehlt es an einem zu ersetzenden Schaden, da zusätzlicher Dienst eines Beamten kein Schaden im Sinne des - insoweit auch für beamtenrechtliche Schadensersatzansprüche maßgeblichen - allgemeinen Schadensersatzrechts ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.05.2003, a.a.O.; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 04.03.2013 - 3 A 2225/09 -, Juris, m.w.N.).
58
Zu einer Vorlage der Rechtssache an den Gerichtshof der Europäischen Union nach § 267 Abs. 3 AEUV sieht der Senat keine Veranlassung.
59
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
60
Die Revision wird nicht zugelassen, weil keiner der Gründe der §§ 127 BRGG, 132 Abs. 2 VwGO gegeben ist.
61
Beschluss vom 17. Juni 2014
62
Der Streitwert wird unter Abänderung der Streitwertfestsetzung des Verwaltungsgerichts für beide Rechtszüge auf jeweils 50.424,26 EUR festgesetzt.
63
Die Streitwertfestsetzung für das Berufungsverfahren beruht auf § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 1 und 3, § 39 Abs. 1 GKG. Soweit der Kläger die Gewährung weiteren Freizeitausgleichs begehrt, orientiert sich der Senat an der bei Anordnung oder Genehmigung von Mehrarbeit pro Stunde zu zahlenden Mehrarbeitsvergütung (§ 52 Abs. 1 und 3 GKG i.V.m. § 4 BMVergV in der im streitgegenständlichen Zeitraum gültigen Fassung; vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 01.03.2012 - 6 A 3123/08 -, Juris, m.w.N.). Diese betrug für Beamte der Besoldungsgruppe A 9 bis A 12 in der Zeit vom 01.01.2011 bis 31.07.2011 17,43 EUR und in der Zeit vom 01.08.2011 bis 01.03.2012 17,48 EUR, so dass sich unter Berücksichtigung der für die Zeiträume vom 25.05.2011 bis 31.07.2011 und vom 01.08.2011 bis 13.08.2011 geltend gemachten Zuvielarbeitsstunden ein Teilstreitwert von (866,3 Stunden x 17,43 EUR + 165,4 Stunden x 17,48 EUR =) 17.990,80 EUR ergibt. Das Leistungsbegehren auf Bezahlung von Auslandsbesoldung für den Zeitraum des insgesamt zu gewährenden Freizeitausgleichs (1.505 Stunden) bewertet der Senat mit 32.433,46 EUR. Ausgangspunkt der Berechnung bilden insoweit die dem Kläger im Abordnungszeitraum zustehenden Auslandsbezüge, die sich nach der von ihm vorgelegten - vom Beklagten nicht in Zweifel gezogenen - Berechnung für die Zeit vom 25.05.2011 bis 31.07.2011 auf monatlich 3.267,60 EUR, für diejenige vom 01.08.2011 bis 13.08.2011 auf monatlich 3.273,54 EUR beliefen. Bei einer zugrunde zu legenden Wochenarbeitszeit von 35 Stunden ergeben sich hieraus Stundensätze von 21,54 EUR beziehungsweise 21,58 EUR, die multipliziert mit den dem jeweiligen Zeitraum zuzuordnenden Mehrarbeits- und Zuvielarbeitsstunden auf den Betrag von (1.280 Stunden x 21,54 EUR + 225 Stunden x 21,58 EUR =) 32.433,46 EUR führen. Dem Begehren auf erneute Abordnung an das Auswärtige Amt und Zuteilung an die Deutsche Botschaft in Bagdad im Umfang des insgesamt zu gewährenden Freizeitausgleichs (1.505 Stunden) kommt demgegenüber keine wirtschaftlich selbständige Bedeutung zu, weshalb es sich nicht streitwerterhöhend auswirkt.
64
Der Senat ändert die Streitwertfestsetzung für das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht nach § 63 Abs. 3 Satz 1 GKG von Amts wegen entsprechend ab.
65
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 52 ff. BBesG, der Anlage VI zum Bundesbesoldungsgesetz und nach § 53 Abs. 1 Satz 5 BBesG
§§ 127 BRGG, 132 Abs. 2 VwGO
§ 53 BBesG
§ 88 BBG
§ 12 AZV
§ 15 AZV
§ 52 BBesG
§ 2 AuslZuschlV
§ 44 VwGO
§ 27 BBG
§ 75 VwGO
§ 72 BBG
§ 13 AZV
§ 25 GAD
§ 4 BMVergV
§ 53 Abs. 2 Satz 1 BBesG
§ 53 Abs. 2 Satz 4 BBesG
§ 53 Abs. 1 Satz 5 BBesG
§ 2 Nr. 12 AZV
§ 2 Nr. 11 AZV
§ 88 Satz 2 BBG
§ 52 Abs. 1 Satz 1 BBesG
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 126 Abs. 3 BRRG
§ 75 Satz 1 und 2 VwGO
§ 88 Satz 1 BBG
§ 2 Nr. 4 AZV
§ 12 Satz 2 AZV
§ 13 Abs. 1 GAD
§ 27 Abs. 1 BBG
§ 52 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 BBesG
§ 2 Abs. 1 Satz 2 AuslZuschlV
§ 2 Abs. 1 BBesG
§ 72 Abs. 2 Satz 2 BBG
§ 88 Satz 4 BBG
§ 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BMVergV
§ 839 Abs. 1 und 3 BGB
§ 267 Abs. 3 AEUV
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 39 Abs. 1 GKG
§ 52 Abs. 1 und 3 GKG
§ 63 Abs. 3 Satz 1 GKG
§ 2 der Auslandszuschlagsverordnung
§ 2 Nr. 11 der Arbeitszeitverordnung

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 60, 144
BVerwGE 114, 350
NVwZ 2012, 643
NVwZ-RR 2010, 647
NVwZ 2012, 641
NVwZ-RR 2008, 547
BVerwGE 40, 104
BVerwGE 89, 199
BVerwGE 37, 21
NVwZ 2004, 1255
3 K 1353/12
10 B 13.12
2 C 30.78
4 S 6/97
1 A 2655/07
5 LC 47/10
2 C 48.00
2 C 23.12
2 C 28.02
2 C 32.10
2 C 24.11
2 C 33.09
2 C 41.10
4 S 94/12
2 C 90.07
2 A 1.07
15 K 5/13
15 K 7111/12
II C 13.71
2 C 41.89
4 S 2131/07
2 B 30.10
2 B 59/10
2 B 21.00
II C 45.68
2 C 9.03
3 A 2225/09
6 A 3123/08