Verwaltungsgericht Lüneburg (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2001-04-19, Aktenzeichen 4 A 209/98

Tenor:

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Höhe der ab 22. Januar 1996 für das in H. gelegene Wohnheim "Z. festzusetzenden Pflegesätze.
Bis zum 31. Dezember 1996 war der Kläger Betreiber dieser Einrichtung, eines Wohnheims für Behinderte. Über die Höhe der Pflegesätze herrschte zwischen dem Kläger und dem Beigeladenen bereits in der Vergangenheit Streit. Im April 1994 vereinbarten sie schließlich die Pflegesätze für die Jahre 1988 bis 1993. Für das Jahr 1993 einigten sie sich auf einen Pflegesatz in Höhe von 80,20 DM je Pflegetag. Das Entgelt für das Jahr 1994 kalkulierte der Kläger auf 101,91 DM pro Tag. Der Beigeladene bot ihm dagegen einen Pflegesatz in Höhe von 77,30 DM an, weil er die Notwendigkeit bzw. die Höhe bestimmter geltend gemachter Positionen nicht anerkannte. Im Einzelnen handelte es sich um die kalkulierten Personalkosten, die Höhe des Wirtschaftsbedarfs und des Verwaltungsbedarfs, die Aufwendungen für Steuern, Miete und Pacht, betrieblichen Aufwand, Zinsen und Abschreibungen sowie für kalkulatorische Ertragsausfälle. Im Wesentlichen bemängelte der Beigeladene dabei, dass die im Vergleich zum Vorjahr festzustellende Erhöhung der genannten Kostenpunkte nicht hinreichend begründet worden sei.
Der Beigeladene beantragte im Juni 1994 bei der Beklagten, das Entgelt für die Einrichtung des Klägers ab dem 1. Juli 1994 auf 77,30 DM festzusetzen. Der auf der Grundlage der Vereinbarung für das Jahr 1993 entrichtete Pflegesatz sei kein leistungsgerechtes Entgelt. Am 23. September 1994 beantragte der Kläger seinerseits bei der Beklagten, das ab 1. Juli 1994 zu zahlende Entgelt auf 103,01 DM festzusetzen.
In der Folgezeit konnte auch über den Pflegesatz für das Jahr 1995 keine Einigung erzielt werden. Der Kläger kalkulierte hier ein Entgelt in Höhe von 119,39 DM, der Beigeladene bot ein Entgelt in Höhe von 79,50 DM an. Keiner der Beteiligten beantragte dabei eine Festsetzung der Pflegesätze für dieses Jahr durch die Beklagte.
Für das Jahr 1996 kalkulierte der Kläger einen Pflegesatz von 115,62 DM täglich und übersandte die Kalkulation am 17. November 1995 an den Beigeladenen. Mit Schreiben vom 12. Dezember 1995 bat der Beigeladene, das begehrte höhere Leistungsentgelt unter den Gesichtspunkten von Inhalt, Qualität und Umfang des Leistungsangebotes zu begründen. Die für die Steigerung des Entgeltes verantwortlichen Einzelkriterien seien herauszuarbeiten. Weiter verwies sie auf den von der Bundesregierung am 18. Juli 1995 beschlossenen Entwurf eines Gesetzes zur Reform der Sozialhilfe mit der geplanten Begrenzung der Steigerung der Pflegesätze durch eine Neuregelung des § 93 Abs. 6 BSHG hin. Der Kläger teilte hierzu am 28. Dezember 1995 mit, dass keine Veränderung des Leistungsangebotes erfolgt sei.
Am 22. Januar 1996 beantragte der Kläger eine Entscheidung der Beklagten. Diese traf in ihrer Sitzung vom 25. Februar 1997 zunächst eine Teilentscheidung für das Jahr 1994, in der sie den Pflegesatz ab dem 23. September 1994 entsprechend dem im Rahmen des Schiedsstellenverfahren erhöhten Angebot des Beigeladenen auf 84,70 DM festsetzte. Sie gab dem Kläger weiter auf, die geltend gemachten Beträge für Abschreibungen, Eigenkapital - und Fremdkapitalzinsen plausibel darzustellen und zu dokumentieren. Der Kläger überreichte in der Folgezeit zwei Gutachten über den Verkehrswert der Heimgrundstücke und eine durch einen Wirtschaftsprüfer und Steuerberater testierte Kalkulation der Pflegesätze für das Jahr 1995. Weiter trug er ergänzend zu den Eigenkapitalzinsen und den Fremdkapitalzinsen vor. Aufgrund der Sitzung vom 13. Oktober 1998 setzte die Beklagte mit Entscheidung vom 30. November 1998 das Entgelt für die Einrichtung des Klägers ab dem 23. September 1994 auf 84,70 DM fest. Den Antrag des Klägers auf Erhöhung für das Jahr 1996 auf 115,62 DM lehnte sie ab, soweit ein höheres Entgelt als 84,70 DM verlangt wurde. Ausgehend von dem das Jahr 1994 betreffenden Beschluss der Beklagten sei die über 84,70 DM hinausgehende Forderung abzulehnen, weil der Kläger keine substantiierten Gründe für sein Erhöhungsbegehren vorgetragen habe.
Der Kläger hat am 16. Dezember 1998 Klage gegen beide Entscheidungen der Beklagten erhoben. Mit Urteil vom heutigen Tage (4 A 208/98) hat das Gericht der Klage gegen die Festsetzung des Pflegesatzes ab dem 23. September 1994 stattgegeben und die Beklagte verpflichtet, insoweit über den Antrag des Klägers erneut zu entscheiden. Wegen der Begründung wird auf die Gründe des Urteils Bezug genommen, das den Beteiligten vorliegt.
Der Kläger beruft sich zur Begründung der vorliegenden Klage auf die Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts vom 1. Dezember 1998 (- 5 C 17.97 - BVerwGE 108, 47 und - 5 C 29.97 - BVerwGE 108, 56). Danach sei für die Angemessenheitskontrolle des vom Einrichtungsträger prospektiv kalkulierten Pflegesatzes unter Beachtung der unbestimmten Rechtsbegriffe der Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit und Leistungsfähigkeit ein Vergleich erforderlich, wobei im Vordergrund ein sog. äußerer Vergleich stehe, d.h. ein Vergleich der Pflegesätze mit denjenigen von Einrichtungen mit gleichen oder vergleichbaren Leistungen. Nur wenn dieser Vergleich nicht zu einem befriedigenden Ergebnis führe, sei ein marktgerechter Preis zu ermitteln. Als Vergleichseinrichtungen kämen hier der Gutshof H., der Heidehort A. und die Wohnheime der Lebenshilfe Soltau, der Lobetal Arbeit e.V. in Celle, der Lebenshilfe Walsrode und der Rotenburger Werke in Betracht. Für diese Wohnheime seien in den Jahren von 1997 bis 2000 Pflegesätze in der Höhe von 98,74 DM bis zu 119, 64 DM vereinbart worden. Die Entscheidung der Beklagten für das Jahr 1994 beruhe demgegenüber auf der Kontrollmethode des inneren Vergleiches und verstoße damit gegen gesetzliche Vorgaben; sie halte sich nicht innerhalb der Einschätzungsprärogative der Beklagten. Die Entscheidung sei aber auch fehlerhaft, wenn man die Methode des inneren Vergleiches anwende. Dies gelte vor allem für die gestrichenen Positionen der fiktiven Pacht, bzw. der Eigentümeraufwendungen, der nur teilweise berücksichtigten betrieblichen Altersversorgung und der Position "Gewinn/Rücklagen". Der Kläger trägt hierzu ergänzend vor. Weiter beruft er sich auf das Urteil des Nds. Oberverwaltungsgerichts vom 7. März 2000 (4 L 3835/99) und das Urteil des Bundessozialgerichts vom 14. Dezember 2000 ( B 3 P 18/00 R).
Der Kläger beantragt,
die Entscheidung der Beklagten vom 30. November 1998 aufzuheben und sie zu verpflichten, über seinen Antrag unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 1. Dezember 1998 - 5 C 17.99 - sei zu entnehmen, dass von Ihrer Seite zunächst zu überprüfen sei, ob die Hilfe bedarfsgerecht sei, anschließend sei die Kalkulation des Pflegesatzes zu prüfen und danach sei eine Entscheidung zu treffen. Das Bundesverwaltungsgericht stelle externen Vergleich und internen Vergleich gleichwertig nebeneinander, ohne etwas zur Reihenfolge der Prüfung auszusagen. Vor einem externen Vergleich müsse zuvor festgestellt werden, welche Leistungen dem Pflegesatz unterworfen seien und ob sie der wirtschaftlichen und sparsamen Führung der Einrichtung entsprächen. Es sei zu unterscheiden zwischen der Beurteilung der Vergleichbarkeit der dem Pflegesatzangebot zu Grunde liegenden Leistungen in Form der Einschätzungsprärogative der Schiedsstelle und der gerichtlichen Kontrolle der Schiedsstelle. Die Einschätzungsprärogative der Schiedsstelle erstrecke sich auf die Kalkulation des einzelnen Pflegesatzes und betreffe die Feststellung, ob die Kalkulation den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit und Leistungsfähigkeit entspreche. Die gerichtliche Kontrolle der Einschätzung der Schiedsstelle sei dann auf einen äußeren Vergleich beschränkt. Dieser dürfe sich nicht nur auf vergleichbare Einrichtungen im Bereich des Landkreises Soltau - Fallingbostel beziehen. Die Beklagte tritt auch dem weiteren Vorbringen des Klägers zu den einzelnen in der Kalkulation zu berücksichtigenden Positionen entgegen.
Der Beigeladene stellt keinen Antrag. Er schließt sich den Ausführungen der Beklagten an.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die im Gerichtsverfahren gewechselten Schriftsätze und auf den beigezogenen Verwaltungsvorgang der Beklagten und des Beigeladenen Bezug genommen. Es haben weiter die Gerichtsakten nebst Beiakten der Verfahren 4 A 208/98 und 4 A 210/98 vorgelegen, die die Pflegesätze für die Jahre 1994 und 1997 für die hier vorliegende Einrichtung betreffen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig und begründet.
Die Entscheidung der Beklagten ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Die Festsetzung des Pflegesatzes für den Zeitraum ab dem 22. Januar 1996 beruht auf der Entscheidung der Beklagten für die Zeit ab dem 23. September 1994, auf die sich die Beklagte ausdrücklich berufen hat und die die Kammer mit Urteil vom heutigen Tag in dem Verfahren 4 A 208/98 aufgehoben hat. Dabei hat die Kammer u.a. ausgeführt:
"Die Entscheidung der Beklagten ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Rechtsgrundlage für die Entscheidung ist § 93 Abs. 3 Satz 2 BSHG in der Fassung, des Zweiten Gesetzes zur Umsetzung des Spar-, Konsolidierung- und Wachstumsprogramms vom 21. Dezember 1993 - 2. SKWPG - (BGBl. I S. 2374). Hiernach entscheidet die Schiedsstelle u.a. auf Antrag einer Partei über die Gegenstände, über die keine Einigung erzielt werden konnte, wenn innerhalb von sechs Wochen keine Vereinbarung über das für die Leistungen der Einrichtung zu entrichtende Entgelt zustande gekommen ist. Die Festsetzung der Pflegesätze durch die Schiedsstelle ist gerichtlich nur eingeschränkt zu überprüfen (BVerwG, Urt. v. 1.12.1998 - 5 C 17.97-, BVerwGE 108, 47, Nds.OVG, Urt. v. 30.11.1999 - 4 L 3515/99 -, NDV-RD 2000, 31). Die Überprüfung beschränkt sich auf die der Schiedsstelle gesetzten rechtlichen Vorgaben, wie sie vor allem aus § 93 Abs. 2 Sätze 2 und 3 BSHG folgen. Danach müssen die Entgelte leistungsgerecht sein und einer Einrichtung bei sparsamer und wirtschaftlicher Betriebsführung ermöglichen, eine bedarfsgerechte Hilfe zu leisten. Die Vereinbarungen und die Übernahme der Aufwendungen müssen den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit und Leistungsfähigkeit entsprechen. Bei ihren Bewertungen und Beurteilungen im Rahmen dieser unbestimmten Rechtsbegriffe steht der Beklagten eine Einschätzungprärogative zu. Das Gericht hat sich bei der Überprüfung der dem Schiedsspruch zugrunde liegenden Abwägung der betroffenen öffentlichen und privaten Belange darauf zu beschränken, festzustellen, ob die Schiedsstelle die widerstreitenden Interessen der Vertragsparteien ermittelt, alle für die Abwägung erforderlichen tatsächlichen Erkenntnisse gewonnen und die Abwägung frei von Einseitigkeit in einem den gesetzlichen Vorgaben des § 94 Abs. 3 BSHG entsprechenden fairen und willkürfreien Verfahren, inhaltlich orientiert an den materiellrechtlichen Vorgaben des Entgeltvereinbarungsrechts, vorgenommen hat. Soweit es um die Beachtung der Grundsätze der Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit und Leistungsfähigkeit geht, hat sich die gerichtliche Kontrolle auf die Nachprüfung zu beschränken, ob die Bewertungen der Schiedsstelle dem Sinngehalt dieser unbestimmten Gesetzesbegriffe gerecht werden und, gemessen daran, in Anbetracht des von der Schiedsstelle vollständig ermittelten Sachverhaltes vertretbar sind (zum Vorstehenden: BVerwG, Urt. v. 1.12.1998 - 5 C 17.97-, BVerwGE 108, 47).
Dies ist hier nicht der Fall. Die Entscheidung der Beklagten beruht zunächst auf einer unzureichenden Ermittlung der für die erforderliche umfassende Abwägung notwendigen Tatsachengrundlage, auch hat die Beklagten den Umfang ihres Entscheidungsspielraumes verkannt. Neben dem sogenannten internen Vergleich, das heißt der an dem Erfordernis einer sparsamen und wirtschaftlichen Betriebsführung ausgerichteten Überprüfung der einzelnen Positionen der Kalkulation des Einrichtungsträgers, setzt die von der Schiedsstelle vorzunehmende Abwägung der widerstreitenden Interessen einen Vergleich des beantragten Pflegesatzes mit den Entgelten voraus, wie sie andere Einrichtungen für vergleichbare Leistungen erheben (BVerwG, Urt. v. 1.12.1998 - 5 C 17.97- a.a.O.). Einen derartigen Vergleich hat die Beklagte nicht vorgenommen. Sie hat ihre Entscheidung maßgebend darauf gestützt, dass der Kläger einzelne der von ihm in die Kalkulation eingestellten Positionen nicht hinreichend plausibel dargestellt bzw. begründet habe. Sie hat hingegen weder ermittelt, ob und in welcher Höhe die vom Kläger kalkulierten Kostenpunkte auch von anderen Einrichtungen in Ansatz gebracht werden, die vergleichbare Leistungen erbringen, noch hat sie geprüft, wie sich die Höhe des vom Kläger geforderten Gesamtentgeltes zu den Pflegesätzen anderer vergleichbarer Wohnheime für Behinderte verhält. Dabei ist es dem Gericht verwehrt, eigene Aussagen zu einer Angemessenheit des von dem Kläger geforderten Entgeltes im Vergleich zu den von anderen Einrichtungen erhobenen Pflegesätzen zu treffen. Ein derartiger Vergleich setzt nämlich zunächst Feststellungen voraus, inwieweit die Leistungen der jeweiligen Einrichtungen vergleichbar sind. Gerade hier kommt aber die Einschätzungsprärogative der Beklagten zum Tragen (BVerwG, Urt. v. 1.12.1998 - 5 C 17.97 - a.a.O.).
Im Übrigen hat die Beklagte auch die Grenzen ihrer Einschätzungsprärogative verkannt; denn sie war sich offensichtlich des Umfangs ihrer sich aus § 93 BSHG ergebenden Regelungskompetenz nicht bewusst. Die Aufgabe der Schiedsstelle beschränkt sich nicht darauf, ein ihr von einer der Vertragsparteien unterbreitetes Angebot entweder abzulehnen oder mit Wirkung gegenüber dem anderen Vertragspartner gewissermaßen en bloc anzunehmen, sondern sie ist auch zu einer inhaltlichen Gestaltung der Vertragsbeziehungen befugt, die auf Grund einer Abwägung der betroffenen öffentlichen und privaten Belange zu erfolgen hat (vgl. BVerwG, Urt. v. 1.12.1998 - 5 C 17.97 - a.a.O.). Weder dem Verlauf des Schiedsstellenverfahrens, noch aus den Gründen der Entscheidung der Beklagten lässt sich ersehen, dass eine derartige Abwägung und eigene Gestaltung hier überhaupt stattgefunden hat. Vielmehr spricht die Verfahrensweise der Beklagten dafür, dass sie den Umfang ihres Gestaltungsspielraumes nicht kannte. Die Beklagte hat den über das Angebot des Beigeladenen hinausgehenden Antrag des Klägers lediglich deswegen abgelehnt, weil er verschiedene Kostenpositionen nicht plausibel dargelegt und begründet habe. Eine eigene Entscheidung über die Höhe bzw. die Berechtigung der umstrittenen Kostenpositionen, insbesondere im Hinblick darauf, ob sie den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit und Leistungsfähigkeit entsprechen hat sie - mit Ausnahme der Entscheidung über die geltend gemachten Beträge für Pacht - nicht getroffen."
Ist nach allem die Festsetzung der Entgelte für die Einrichtung des Klägers ab September 1994 mit den rechtlichen Vorgaben des Entgeltvereinbarungsrechtes nicht vereinbar, ist auch die hierauf aufbauende Entscheidung der Beklagten für den hier umstrittenen Zeitraum ab dem 22. Januar 1996 rechtswidrig. Bei einer erneuten Entscheidung über die Pflegesätze des Jahres 1996 wird die Beklagte dabei auch § 93 Abs. 6 Satz 1 BSHG (in der Fassung des Gesetzes zur Reform des Sozialhilferechts vom 23. Juli 1996, BGBl. I 1088) zu beachten haben, wonach die am 18. Juli 1995 vereinbarten oder durch die Schiedsstelle festgesetzten Pflegesätze bezogen auf das Jahr 1995 beginnend mit dem 1. April 1996 in den Jahren 1996, 1997 und 1998 jährlich nicht höher steigen dürfen, als 2 vom Hundert im Beitrittsgebiet und 1 vom Hundert im übrigen Bundesgebiet. § 93 Abs. 6 Satz 1 BSHG ist jedenfalls in einer Fallgestaltung wie der vorliegenden, in der vor Inkrafttreten der Regelung am 1. August 1996 eine hiervon abweichende Pflegesatzvereinbarung nicht getroffen wurde, verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden (vgl. auch Urt. d. Kammer v. 27.2.2001 - 4 A 78/98, weiter VG Braunschweig, Urt. v. 11.5.1998 - 4 A 4112/97 -; VG Hannover, Urt. v. 14.7.1998 - 3 A 6814/96 -, VG Lüneburg, Urt. v. 31.3.1999 - 6 A 11/97 -).
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3, 188 Satz 2 VwGO. Dabei entsprach es billigem Ermessen, die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen nicht der unterliegenden Partei aufzuerlegen, weil der Beigeladene keinen eigenen Antrag gestellt hat und damit ein Kostenrisiko nicht eingegangen ist. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3, 188 Satz 2 VwGO
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 93 BSHG
§ 167 VwGO
§ 93 Abs. 6 BSHG
§ 93 Abs. 3 Satz 2 BSHG
§ 94 Abs. 3 BSHG
§ 93 Abs. 6 Satz 1 BSHG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 108, 47
BVerwGE 108, 56
4 A 208/98
5 C 17.97
5 C 29.97
4 L 3835/99
B 3 P 18/00 R
5 C 17.99
4 A 210/98
4 L 3515/99
4 A 78/98
4 A 4112/97
3 A 6814/96
6 A 11/97