Verwaltungsgericht Minden (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-12-06, Aktenzeichen 1 K 229/04
ECLI: ECLI:DE:VGMI:2005:1206.1K229.04.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht das beklagte Land vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin ist Eigentümerin mehrerer Grundstücke, die von den FFH- ausgewählten Sennebächen durchflossen werden oder an diese unmittelbar angrenzen.
Das beklagte Land hat mit Kabinettsbeschluss vom 21.11.2000 die Auswahl nach § 48b Abs. 1 und 2 LG NRW sowie § 33 Abs. 1 S. 1 BNSchG vorgenommen. Bestandteil dieser Auswahl war der Gebietsvorschlag "T. ", der unter der Gebietsnummer DE 4117-301 nach Herstellung des Benehmens mit dem Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (BMU) von dort der Europäischen Kommission benannt wurde.
Die Klägerin ließ den Gebietsvorschlag fachbiologisch untersuchen. Im März 2002 legte das Büro Neuland Plan und Rat, Landschaftsökologe Rolf Spittler und Dipl.-Ing. Landschaftsplanung K. I. eine Plausibilitätsprüfung des Gebietsvorschlags vor, die u.a. zu dem Ergebnis kommt, eine Meldung des FFH-Gebietes "T. " auf Grund der vorkommenden Lebensraumtypen des Anhangs I und Arten des Anhangs II sei nach den Vorgaben des Anhangs III der FFH-Richtlinie nicht zu rechtfertigen.
Das beklagte Land blieb bei seiner Einschätzung.
Am 16.01.2004 hat die Klägerin die vorliegende Klage erhoben. Sie macht geltend, sie sei von der angefochtenen Gebietsauswahl insbesondere in ihrer Planungshoheit betroffen. Sie sei Eigentümerin mehrerer Grundstücke, die von den FFH-ausgewählten Sennebächen durchflossen werden oder an diese unmittelbar angrenzen. Dies betreffe insbesondere den "X1. " und den "G. ". Betroffen sei auch das Gelände der N. -Grundschule. In Anbetracht der örtlichen Situation kämen für Erweiterungen nur Flächen in Frage, die zwischen den vorhandenen Baulichkeiten und dem X1. liegen. Im Bereich des Fuhrbaches grenze eine städtische Abwasserpumpstation unmittelbar an das FFH-Gebiet. Die Zentral-Kläranlage der Klägerin entwässere in den X1. . Hierdurch verschlechtere sich die Gewässergüte von der Kategorie "II" auf die Kategorie "II bis III". Auf dem Gebiet der Klägerin solle die L 758 neu geführt werden. In diesem Zusammenhang solle eine neue Autobahnabfahrt von der BAB 33 angelegt werden. Der Zubringer zur geplanten Anschlussstelle stelle eine Gemeindestraße dar, die durch das FFH-Gebiet führe. Der Klägerin obliege in weiten Bereichen die Unterhaltung der Gewässer, die in den FFH-Gebietsvorschlag aufgenommen worden seien. Mit Bekanntmachung zur Aufstellung des Bebauungsplanes Nr. 24 "Gewerbegebiet I1.---------straße - Teilplan Süd/Teilplan A" habe die Klägerin einen entsprechenden Bebauungsplan in Kraft gesetzt. Das Plangebiet werde von einem der FFH- ausgewählten Bäche durchflossen. Möglicherweise hätte eine FFH-Verträglichkeitsprüfung durchgeführt werden müssen. Der Plan sei demgemäß noch dem Risiko der ausdrücklichen oder jedenfalls inzidenten Anfechtung ausgesetzt. Direkt am X1. liege ein Friedhof in kirchlicher Trägerschaft. Mit diesem Friedhof nehme die Klägerin die Aufgabe des Bestattungswesens wahr, die ihr obliege. Die Zuwegungen zum Friedhof stünden im städtischen Eigentum. Alle diese, die Belange und Rechte der Klägerin unmittelbar berührenden Zusammenhänge, gerieten in Berührung mit dem FFH-Schutzregime. Sie sei von der angefochtenen Gebietsauswahl daher in vielerlei Hinsicht betroffen.
Die Klage sei damit nicht nur zulässig, sondern darüber hinaus auch begründet. Das Gutachten Neuland habe insoweit zahlreiche Mängel der Gebietsmeldung hervorgehoben.
Die Klägerin beantragt,
festzustellen, dass die Bewertung des Gebietsvorschlages "T. ", Gebietsnummer DE-4117/301, nicht der Maßgabe von Art. 4 Abs. 1der Richtlinie 92/43/EWG entspricht und der Beschluss der Landesregierung insoweit rechtswidrig ist.
Das beklagte Land beantragt,
die Klage abzuweisen.
Es macht geltend, die erhobene Feststellungsklage sei unzulässig, weil es an einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis zwischen den Parteien sowie an einem qualifizierten Feststellungsinteresse und damit am Rechtsschutzbedürfnis fehle. Bei den FFH-Gebietsmeldungen auf der Grundlage der Richtlinie 92/43/EWG des Rates der Europäischen Gemeinschaften i.V.m. den naturschutzfachlichen Ermittlungen seitens der LÖBF und der Auswertung der Ergebnisse der von ihr ordnungsgemäß durchgeführten Anhörungs- und Beteiligungsverfahren handele es sich um einen lediglich verwaltungsinternen Vorgang ohne Außenwirkung für die Klägerin. Für das Land NRW sei dieser Vorgang mit der Abgabe der Meldung an den Bund und von dort an die EU-Kommission sowie der ergänzenden Beteiligung an den sog. biogeografischen Konferenzen abgeschlossen.
Ein Unterschied zu der vom OVG NRW im Urteil vom 14.05.2003 - 8 A 4229/01 - entschiedenen Verwaltungsrechtssache ergebe sich auch nicht daraus, dass die Klägerin keine Privatperson, sondern eine Kommune sei. Die von ihr angesprochenen Planungen und Vorhaben wie Zentralkläranlage, L 758, Gewässerunterhaltung, Bebauungsplan Nr. 24, Friedhof, könnten nicht Gegenstand dieses Verfahrens sein. Im Übrigen sei für vorbeugenden Rechtsschutz, wie ihn die Klägerin anstrebe, kein Raum, weil die im Zusammenhang mit den erwähnten Vorhaben und Planungen ggfls. durchzuführenden Verfahren vielfach in Verwaltungsakte mündeten und solche auslösen würden, womit dann auch die Möglichkeit der inzidenten Kontrolle der FFH-Gebietsmeldung im Rahmen von Verwaltungs-, namentlich Widerspruchsverfahren und/oder gerichtlichen Verfahren gegeben sein dürfte. In fachlicher Hinsicht sei auf die ausführlichen und sorgfältigen Ermittlungen der LÖBF zum Biotop- und Artenvorkommen im Gebiet verwiesen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des beklagten Landes verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist unzulässig.
Es handelt sich um eine Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO. Eine solche Klage ist nur statthaft, wenn die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses zwischen den beteiligten Parteien begehrt wird. Das ist hier nicht der Fall.
Die Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO dient - soweit nicht die Feststellung der Nichtigkeit eines Verwaltungsaktes begehrt wird - der gerichtlichen Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses sowie einzelner Teile eines solchen Rechtsverhältnisses, insbesondere einzelner sich aus dem Rechtsverhältnis ergebender Rechte und Pflichten.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 28.11.1975 - VII C 47.43 -, BVerwGE 50, 19; Urteil vom 07.05.1987 - 3 C 53.85 -, BVerwGE 77, 207 (211) m.w.N.
Die begehrte Feststellung erfüllt diese Voraussetzungen nicht. Sie ist nicht auf das Bestehen oder Nichtbestehen eines Rechtsverhältnisses gerichtet. Unter einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis sind die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt auf Grund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von (natürlichen oder juristischen) Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben, kraft deren eine der beteiligten Personen etwas Bestimmtes tun muss, kann oder darf oder nicht zu tun braucht.
Vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 28.01.1996 - 8 C 19.94 -, BVerwGE 100, 262 m.w.N.; OVG NRW, Urteil vom 14.05.2003 - 8 A 4229/01 -.
Daran fehlt es. Die Auswahlentscheidung des beklagten Landes bzgl. der Gebietsvorschläge hat keine unmittelbaren Rechtsfolgen für die Klägerin bewirkt. Als allein verwaltungsintern wirkend begründet die Auswahlentscheidung des beklagten Landes noch keine rechtlichen Beziehungen zur Klägerin. Die Auswahl der Gebiete nach Maßgabe der durch die FFH-Richtlinie vorgegebenen Kriterien ist zunächst nichts anderes als eine Art "Datensammlung" oder "Bestandsverzeichnis", das die Grundlage für die in Art. 4 FFH-RL vorgesehenen weiteren Auswahlschritte bildet. Die Feststellung der Eigenschaften der Flächen ist mithin als bloß "verwaltungsinterne Maßnahme" auf dem Weg zu einer Norm nur die erste Stufe eines komplexen Auswahlverfahrens. Der "Listung" eines Areals kommt namentlich nicht die Bedeutung einer den Rechtsstatus eines FFH-Gebietes begründenden öffentlich-rechtlichen Willenserklärung zu, sondern stellt lediglich eine naturschutzfachliche Beurteilung und damit eine öffentlich-rechtliche Willenserklärung dar. Rechtliche Konsequenzen verbinden sich erst mit der Aufnahme eines Gebietes in die Liste von Gebieten von gemeinschaftswichtiger Bedeutung der Europäischen Gemeinschaft nach Art. 4 Abs. 2 FFH-RL durch die Kommission.
So OVG NRW, Urteil vom 14.05.2003 - 8 A 4229/01 -.
Unmittelbare Rechtswirkungen gehen von der Gebietseinschätzung durch den Nationalstaat auch nicht insoweit aus, als dadurch die Qualität eines "potenziellen FFH-Gebietes" geschaffen und vorgezogene Verhaltenspflichten begründet würden. Diese Vorwirkungen ergeben sich nicht aus der Vorauswahl des Landes als möglicher Grundlage eines feststellungsfähigen Rechtsverhältnisses, sondern aus der materiellen Schutzwürdigkeit des Gebietes unabhängig davon, ob das Land die betreffenden Flächen nach § 48b LG NRW, § 19 Abs. 1 BNSchG a.F. = § 33 Abs. 1 BNSchG n.F., Anhang I, II und III FFH-RL als listungsfähig angesehen hat. Der Qualifizierung durch das Land kommt nur indizielle Wirkung zu. Die Vorwirkung erschließt sich unmittelbar allein aus den tatsächlichen Umständen, nicht aus dem Auswahlverfahren.
Damit liegt allein durch die Meldung einer potenziellen FFH-Fläche an die Kommission kein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis vor. Das hat das OVG NRW,
Urteil vom 14.05.2003 - 8 A 4229/01 -,
für private Grundstückseigentümer, die sich durch die Meldung einer potenziellen FFH-Fläche durch das Land beeinträchtigt sahen, entschieden. Dem schließt sich die Kammer in vollem Umfang an.
Etwas anderes ergibt sich auch nicht daraus, dass es sich bei der Klägerin nicht um eine private Grundstückseigentümerin, sondern um eine Kommune handelt. Auch der Klägerin gegenüber handelt es sich bei der Meldung der Flächen lediglich um eine verwaltungsinterne Maßnahme. Unmittelbare Auswirkungen auf die Planung der Klägerin hat die Meldung daher nicht, auch wenn sich die Klägerin bereits jetzt subjektiv in ihrer Planungshoheit eingeschränkt sieht. Letztlich gilt für sie das Gleiche wie für Privatpersonen. Sollte im Übrigen schon die Meldung als FFH-Gebiet dazu führen bzw. geführt haben, dass Planungen nicht durchgeführt werden dürfen oder Genehmigungen oder erforderliche Zustimmungen zu Plänen unter Hinweis auf die Meldung als FFH-Gebiet nicht erteilt wurden, steht der Klägerin insoweit der Rechtsweg offen. Eines vorbeugenden Rechtsschutzes in Form der Feststellungsklage bedarf sie nicht.
Nach alledem bleibt es dabei, dass ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis durch die bloße Meldung des Landes als FFH-Fläche gegenüber der klagenden Kommune nicht vorliegt. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem von der Klägerin zitierten Aufsatz von Prof. Dr. Bernhard Stühr und Ass. jur. Holger Spreen.
Rechtsschutz der Gemeinden bei der Ausweisung von Habitaten und Vogelschutzgebieten, NordÖr 2003, 221 ff.
Aus den dort genannten Entscheidungen ergibt sich nirgends, dass eine Feststellung der Rechtswidrigkeit von - wie hier - Zwischenschritten vor einem Gesetz oder einer Verordnung bereits zulässig ist. Die dort genannten Entscheidungen beziehen sich alle auf die Feststellung der Rechtswidrigkeit des Endergebnisses. Im Verfahren BVerwG, Urteil vom 07.07.1978 - IV C 79.76 - war Gegenstand des Verfahrens ein luftverkehrsrechtliches Planfeststellungsverfahren, im Verfahren OVG NRW, Beschluss vom 25.04.1989 - 12 B 2821/88 - ging es um die Zulassung bergrechtlicher Betriebsrechte.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Berufung war zuzulassen, weil es von grundsätzlicher Bedeutung ist, ob durch die Meldung eines potenziellen FFH-Gebietes durch das beklagte Land auch gegenüber der Klägerin als Kommune kein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 48b LG
§ 167 VwGO
§ 33 Abs. 1 S. 1 BNSchG
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 19 Abs. 1 BNSchG
§ 33 Abs. 1
BNSchG
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 50, 19
BVerwGE 77, 207
BVerwGE 100, 262
8 A 4229/01
VII C 47.43
3 C 53.85
8 C 19.94
8 A
4229/01
IV C 79.76
12 B 2821/88