Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-11-08, Aktenzeichen 18 K 4473/12
ECLI: ECLI:DE:VGK:2013:1108.18K4473.12.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
Die Kläger haben ihren Wohnsitz in Lindlar und verfügen alle sowohl über eine Fahrerlaubnis als Motorradfahrer als auch über ein Motorrad. Sie wenden sich gegen eine verkehrsrechtliche Anordnung, mit der die K 19 für Krafträder vom Kreisverkehr Klause bis zur Einmündung auf die Landstraße 302 gesperrt wurde.
Die K 19 ist eine dem Verwaltungsgebiet des Beklagten zugehörige Kreisstraße mit einer Länge von ca. 4,5 km. Sie verbindet die Landstraßen L 299 in Lindlar und die L 302 bei Bickenbach und zeichnet sich durch eine verhältnismäßig kurvige Straßenführung aus, weshalb sie insbesondere bei Motorradfahrern als attraktive Strecke für Ausflugsfahrten gilt. Die höchste Geschwindigkeitsbegrenzung liegt bei 100 km/h. In der Zeit von Januar 2000 bis Anfang 2006 ereigneten sich auf der Wegstrecke der K 19 gehäuft Unfälle, überwiegend unter Beteiligung von Kraftradfahrern. Infolgedessen brachte der Beklagte im Jahr 2006 auf einer Teilstrecke der K 19 sog. „Bischofsmützen“ auf dem Mittelstreifen an. Diese Maßnahme führte zu einem Rückgang der Unfallzahlen auf der betroffenen Teilstrecke.
Anlässlich eines erneuten tödlichen Motorradunfalls am 30.04.2011 wurden die Unfallsituation auf der K 19 und die daraus zu treffenden Folgerungen in einer Besprechung am 16.05.2011 unter Beteiligung des Straßenverkehrsamtes, des Amtes für Planung und Straßen sowie der Kreispolizeibehörde des Beklagten diskutiert. Dabei wurden die Installation von Rüttelstreifen oder Bischofsmützen, die Sperrung der Straße sowie die verstärkte Überwachung des Fahrverhaltens als mögliche Maßnahmen erörtert, wobei im Ergebnis noch kein Konsens gefunden werden konnte. Hinsichtlich Rüttelstreifen wurde u.a. geltend gemacht, dass diese wegen Gefahren durch Lastwechselreaktionen nur auf Geraden vor Kurvenbereichen angebracht werden könnten, so dass auf der K 19 nur ganz wenige Einbaustellen in Betracht kämen, die auf Schnellfahrer vermutlich nur punktuell wirkten. Die Beteiligten einigten sich auf eine Auswertung aller Unfälle der letzten acht bis zehn Jahre und auf die Durchführung einer mehrtägigen Messung bei schöner Wetterlage.
Die sodann durchgeführte Geschwindigkeits- und Belastungsmessung vom 21.05. bis zum 29.05.2011 ergab nach Angaben der Kreispolizeibehörde, dass von ca. 3500 Motorrädern etwa 600 schneller als 130 km/h mit Spitzen bis 205 km/h fuhren. Die Unfallauswertung von Januar 2006 bis einschließlich April 2011 ergab, dass insgesamt 19 Unfälle mit Personen- und/oder hohem Sachschaden zu verzeichnen waren. In zehn Fällen waren Krafträder mit jeweils unterschiedlichen Unfallursachen beteiligt, davon war in sieben Fällen eine unangepasste Geschwindigkeit (mit-)verursachend. In der erneuten Behördenabstimmung am 01.06.2011 sah man Handlungsbedarf vor dem Hintergrund, dass Beobachtungen der Behörden und Bürger, Angaben in den Internetforen und auch die Messergebnisse nicht in Frage stellten, dass die K 19 für Hochgeschwindigkeitsfahrten missbraucht werde. Die beteiligten Ämter verständigten sich dabei letztlich auf die Installation von Rüttelstreifen als gegenwärtig einzige Maßnahme, die nicht auf gravierende und nachvollziehbare Bedenken einer Seite stoße.
Mit Schreiben vom 01.07.2011 sprach sich der Bundesverband der Motorradfahrer e.V. für eine Geschwindigkeitsbegrenzung auf 70 km/h und regelmäßige Geschwindigkeitskontrollen sowie die Anbringung eines Unterfahrschutzes aus. Zu den geplanten Rüttelstreifen und deren Wirksamkeit zur Verhinderung von Unfällen gebe es bislang nur wenige Untersuchungen. Man halte diese nur für bedingt tauglich.
Nach einem erneuten tödlichen Motorradunfall am 27.06.2011 in dem mit Bischofsmützen abgesicherten Bereich fand am 05.07.2011 eine weitere Abstimmung der beteiligten Ämter statt. Der Beklagte beschloss am 14.07.2011, die K 19 zur Unterbindung von Hochgeschwindigkeitsfahrten sowie zum Schutz vor Lärmbelästigungen zu sperren. Daraufhin wurde das Anhörungsverfahren unter Beteiligung des Straßenverkehrsamtes, des Amtes für Straßen und Planung, der Kreispolizeibehörde sowie des Bauausschusses des Beklagten und des Landesbetriebes Straßenbau NRW durchgeführt.
Am 03.08.2011 ordnete der Beklagte ein auf zwei Jahre befristetes Fahrverbot für Krafträder, Leichtkrafträder und Mofas auf der K 19 samstags, sonn- und feiertags von 8.00 Uhr bis 22.00 Uhr und montags bis freitags von 17.00 Uhr bis 22.00 Uhr an. Das Fahrverbot wurde für die Monate März bis Oktober des jeweiligen Jahres angeordnet, die Befristung endete am 31.10.2013. Zur Begründung der Anordnung führte der Beklagte im Wesentlichen aus: Die K 19 erfülle zwar nicht die Kriterien einer Unfallhäufungsstelle, zeige jedoch eine bedenkliche Entwicklung hinsichtlich schwerster Verkehrsunfälle mit Motorradfahrerbeteiligung auf, so dass dringender Handlungsbedarf bestehe. Daneben ließen Beschwerden und von vielen Seiten mitgeteilte Beobachtungen erkennen, dass Motorradfahrer gezielt Zeiten schwachen Verkehrs wählen würden, um die K 19 für Hochgeschwindigkeitsfahrten zu nutzen. Die Sperrung der K 19 während dieser Zeiten sei das einzig sicher zielführende und deshalb geeignete und angemessene Mittel, diesen mit erheblichem Gefahrenpotential verbundenen Verstößen gegen die Straßenverkehrsordnung, die auch zu einer nachvollziehbaren Lärmbelästigung der Anwohner führten, entgegenzutreten. Die Sperrung der K 19 belaste zudem nur den Freizeitverkehr und nicht jedweden Verkehrsteilnehmer, wie dies bei anderen möglichen Maßnahmen, wie z. B. der Anbringung von Rüttelstreifen, der Fall wäre.
Im Mai 2012 wandte sich der Bundesverband der Motorradfahrer e.V. erneut an den Beklagten und wies auf neue Erkenntnisse zu Rüttelstreifen hin. In der Folgezeit übersandte er das „Merkblatt zur Verbesserung der Verkehrssicherheit auf Motorradstrecken“ (MVMot) aus dem Jahre 2007 und machte geltend, dass Rüttelstreifen in zahlreichen Kreisen bereits zum Einsatz gekommen seien. Der Beklagte nahm anlässlich eines Petitionsverfahrens wiederholt zur Eignung von Rüttelstreifen Stellung und suchte dabei auch die mit Rüttelstreifen versehene Referenzstrecke zwischen Blecher und Altenberg auf. Insoweit wird Bezug genommen auf die Aktenvermerke vom 03.07.2012, 06.07.2012, 10.07.2012 sowie auf das Schreiben an das Ministerium für Bauen, Wohnen, Stadtentwicklung und Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen vom 23.08.2012.
Am 26.07.2012 haben die Kläger Klage erhoben.
Zur Begründung der Klage tragen sie im Wesentlichen vor, es lägen bereits die Voraussetzungen für ein Fahrverbot nach § 45 Abs. 1 StVO nicht vor. Auf der K 19 bestehe nicht die für eine Anordnung nach § 45 Abs. 1 StVO erforderliche besondere, das allgemein bestehende Risiko erheblich übersteigende Gefahrenlage, da die K 19 keine Unfallhäufungsstelle darstelle. Jedenfalls sei aber eine eventuelle Gefahrenlage nicht auf die besonderen örtlichen Verhältnisse zurückzuführen, sondern vielmehr auf das Verhalten einer kleinen Gruppe von vorsätzlich verkehrswidrig handelnden Motorradfahrern. Darüber hinaus sei das Verbot in seiner konkreten Form aber auch ermessensfehlerhaft. Ein Fahrverbot stelle aufgrund der Grundrechtsrelevanz des untersagten Verhaltens nur das letztmögliche Mittel dar. Das Fahrverbot sei bereits unverhältnismäßig, da es nicht geeignet sei, die in Rede stehenden Gefahren abzuwehren. Es sei nicht zu erwarten, dass sich Motorradfahrer, die in der Vergangenheit massiv gegen Verkehrsregeln verstoßen hätten und von denen daher erhebliche Gefahren ausgingen, in Zukunft an ein verhältnismäßig gering sanktioniertes Verbot halten würden. Jedenfalls aber sei das Verbot nicht erforderlich, da der Beklagte mildere Maßnahmen nicht ausreichend in Erwägung gezogen habe. Als Alternativmaßnahmen zählen die Kläger Folgende auf:
 Geschwindigkeitsbegrenzung auf 70 km/h
 Aufstellung stationärer Geschwindigkeitsüberwachungssysteme, da moderne Überwachungssysteme mittlerweile „Temposünder“ nicht nur von vorn, sondern auch von hinten und/oder von der Seite erfassen könnten
 Verstärkung der mobilen Verkehrsüberwachung
 Installation von Rüttelstreifen
 Aufstellen von Warn- und Hinweisschildern
 Installation von Bischofsmützen
 Anbringung eines Unterfahrschutzes bzw. einer Auspolsterung an den Leitplanken
 Konsequente (Straf-)Verfolgung verkehrswidrigen Verhaltens
Zu den Rüttelstreifen führen die Kläger im Wesentlichen aus, dass die vom Beklagten im Verwaltungsverfahren angenommene Ungeeignetheit nicht nachvollziehbar sei. Dies vor allem vor dem Hintergrund, dass man Anfang Juni 2011 den (probeweisen) Einsatz von Rüttelstreifen, auch zur Evaluierung der Geeignetheit dieser Maßnahme, noch befürwortet habe. Es dränge sich der Eindruck auf, dass öffentlicher und politischer Druck in Folge des tödlichen Unfalls vom 27.06.2011 und damit sachfremde Erwägungen ausschlaggebend für die Abkehr von der ursprünglich beabsichtigten Maßnahme gewesen seien. Dieser Ermessensfehler sei auch nicht durch die (nachträglich) vorgebrachten Argumente geheilt worden. Der Beklagte sei vorschnell davon ausgegangen, dass Rüttelstreifen auf der K 19 zur Minderung der Unfallgefahr ungeeignet seien. Schließlich sei der Beklagte selbst zu dem Fazit gelangt, dass das Versuchsstadium für Rüttelstreifen noch nicht im Sinne gesicherter Erkenntnisse und klarer Empfehlungen abgeschlossen sei. Auch in der Praxis hätten sich Rüttelstreifen vielfach bewährt, wie z.B. auf der B 85 am Kyffhäuser oder in Bad Essen. Eine Untersuchung der Bundesanstalt für Straßenwesen zu den Rüttelstreifen habe zu dem Ergebnis geführt, dass vor unfallauffälligen Kurven ein deutlicher Rückgang der gefahrenen Geschwindigkeit habe festgestellt werden können.
Darüber hinaus leide die Behördenentscheidung an einer fehlerhaften Sachverhaltsermittlung, da die im Abstand von zwei Jahren vorgeschriebene Verkehrsschau nicht stattgefunden habe. Schließlich habe der Beklagte aber auch in seine Entscheidung die mittelbaren Auswirkungen des Fahrverbots nicht miteinbezogen. So seien die Alternativstrecken für die betroffenen Motorradfahrer mit erheblichen Umwegen und einem deutlich höheren Gefährdungspotential verbunden. Ein vollständiger Ermessensausfall sei zudem hinsichtlich der Tatsache zu beklagen, dass durch das Fahrverbot lediglich eine Problemverlagerung auf andere Straßen erreicht werde. Darüber hinaus verstoße das Fahrverbot aber auch gegen Artikel 3 Absatz 1 GG. Zum einen liege eine Ungleichbehandlung von Kraftradfahrern gegenüber anderen Verkehrsteilnehmern vor, zum anderen erfolge eine ungerechtfertigte Gleichbehandlung von sich regelkonform verhaltenden und (grob) verkehrswidrig agierenden Kraftradfahrern sowie von Mofafahrern und Motorradfahrern.
Die Kläger rügen die Unvollständigkeit der Verwaltungsvorgänge. Die als Anlagen K1 bis K3 vorgelegten Dokumente (Korrespondenz des Bundesverbandes der Motorradfahrer e. V. mit dem Beklagten aus Mai und Juni 2012) befänden sich nicht in den Akten. Ebenso verhalte es sich mit einem eventuellen Vermerk zu dem behördeninternen Gespräch vom 5. Juli 2011.
Die Kläger beantragen,
festzustellen, dass die verkehrsrechtliche Anordnung vom 03.08.2011 betreffend das Verkehrsverbot für Krafträder auf der Kreisstraße K 19 samstags, sonntags und feiertags von 8.00 bis 22.00 Uhr sowie montags bis freitags von 17.00 Uhr bis 22.00 Uhr jeweils von März bis einschließlich Oktober eines Jahres rechtswidrig gewesen ist.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung führt er aus: Es sei bereits zweifelhaft, ob die Kläger überhaupt klagebefugt seien, da sie auf die Nutzung der K 19 nicht angewiesen seien und im übrigen die Möglichkeit gehabt hätten, eine Ausnahmegenehmigung gemäß § 46 Abs. 2 Nr. 11 StVO zu beantragen. Darüber hinaus sei das Fahrverbot aber auch rechtmäßig. Das risikoreiche und vorschriftswidrige Verhalten vieler Motorradfahrer begründe eine erheblich über das normale Maß hinausgehende konkrete Gefahr für die Sicherheit des Verkehrs. Dem stehe nicht entgegen, dass die K 19 gegenwärtig keine Unfallhäufungsstelle sei. Denn es stehe jedenfalls fest, dass laut Unfallstatistik immer wieder schwere Verkehrsunfälle mit Beteiligung von Kraftradfahrern zu verzeichnen seien. Im Zeitraum vom 01.01.2007 bis zum 31.07.2011 seien bei Unfällen zwischen Engelskirchen-Oelchenshammer und dem Industriegebiet Lindlar-Klause insgesamt 4 Motorradfahrer bzw. Beifahrer gestorben, während kein sonstiger Fahrzeugführer auf der Strecke getötet worden sei. Auch seien 3 von 5 schwerverletzten Personen und 4 von 11 leicht verletzten Personen Kradfahrer gewesen.
Der Beklagte habe auch sein Ermessen fehlerfrei ausgeübt. Eine Verlagerung der Rennen auf andere Strecken habe er nicht berücksichtigen müssen, da dies mangels vergleichbarer Höchstgeschwindigkeitsstrecken im weiten Umkreis nicht möglich sei. Eine Unfallverlagerung infolge der Sperrung auf die Ausweichstrecken sei bislang nicht festgestellt worden. Die Geeignetheit der verkehrsrechtlichen Anordnung sei bereits durch die Unfallauswertung vom 15.01.2013 bewiesen, nach der sich seit der Anordnung der Sperrung nur ein einziger Unfall unter Motorradbeteiligung ereignet habe. Ein milderes, die Motorradfahrer weniger belastendes Mittel, welches in gleicher Weise wie ein Fahrverbot geeignet wäre, habe nicht zur Verfügung gestanden. Die zur Verfügung stehenden Alternativen seien unter den beteiligten Behörden eingehend diskutiert und auf ihre Tauglichkeit bewertet worden. Im Einzelnen trägt der Beklagte dazu vor: Ein geringeres Tempolimit sei ungeeignet, da zu erwarten sei, dass dieses nicht beachtet werde. Im Höchstgeschwindigkeitsbereich werde zudem ohnehin schon die höchste im Bußgeldkatalog vorgesehene Geldbuße erreicht, so dass die Überschreitung einer geringeren Geschwindigkeitsbegrenzung nicht stärker sanktioniert werden könne. Rüttelstreifen könnten nur an sechs Stellen der K 19 aufgebracht werden, wobei zu berücksichtigen sei, dass drei der möglichen Streifengruppen weniger als 700m zur Bebauung entfernt seien, so dass mit Lärmbelästigungen zu rechnen sei. Zudem sei zu erwarten, dass nach einer kurzen Gewöhnungsphase diese Maßnahme kaum noch Auswirkungen auf das Geschwindigkeitsniveau habe, da weder die Rüttelstreifen selbst noch die Kurven objektiv zu Geschwindigkeitsreduzierungen zwängen. Zudem dürfe nicht außer Betracht bleiben, dass durch die Rüttelstreifen nicht nur sämtliche Nutzer der Straße betroffen seien, sondern auch die Anwohner im Raum Remshagen und Bickenbach. Die Installation von Bischofsmützen in der Fahrbahnmitte sei nicht geeignet, die Gefahrenlage zu verbessern. Die Fahrzeuge würden dadurch zwar zum Verbleib auf der eigenen Spur gezwungen, was aber bei freier Fahrt nicht zwangsläufig zu Geschwindigkeitsminderungen führe. Darüber hinaus könnten Bischofsmützen als „Verkehrshindernisse“ aber auch ein neues Gefahrpotential schaffen. Die Möglichkeiten der polizeilichen Überwachung seien tatsächlich sowie aus finanziellen und personellen Gründen sehr begrenzt. Eine ständige Polizeipräsenz sei nicht zu gewährleisten.
Für die Kläger stelle die Einschränkung durch das Fahrverbot nur eine minimale Beeinträchtigung ihres Rechtes auf Mobilität und Freizeitgestaltung dar. Ihr diesbezügliches Interesse sei gegenüber den Interessen der Allgemeinheit nicht vorrangig.
Soweit die Kläger die Unvollständigkeit des Verwaltungsvorgangs rügen, weist der Beklagte darauf hin, dass die Pflicht der Behörde zur Dokumentation nicht gebiete, jeden internen Meinungsaustausch festzuhalten, sondern sie beschränke sich auf die wesentlichen Bestandteile des Verwaltungsverfahrens.
Wegen weiterer Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge und die Akte des Beklagten zum Petitionsverfahren verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg.
Nach Wegfall der bis zum 31.10.2013 befristeten verkehrsrechtlichen Anordnung ist die Klage wegen Wiederholungsgefahr zwar als Fortsetzungsfeststellungsklage zulässig. Auch die erforderliche Klagebefugnis ist gegeben, da die Kläger als von dem Verbot betroffene Verkehrsteilnehmer jedenfalls geltend machen können, die rechtssatzmäßigen Voraussetzungen des § 45 Abs. 1 StVO hätten nicht vorgelegen oder ihre Belange seien ermessensfehlerhaft mit den für die Anordnung sprechenden Interessen abgewogen worden.
BVerwG, Urteil vom 27.01.1993 - 11 C 35.92 -, BVerwGE 92, 32; OVG NRW, Beschluss vom 22.10.2003 - 8 B 468/93 -, NUR 2005, 98.
Die Klage ist jedoch unbegründet. Die verkehrsrechtliche Anordnung vom 03.08.2011, die durch die Aufstellung der Verkehrsschilder bekannt gegeben wurde, war rechtmäßig und verletzte die Kläger nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO. Entscheidungserheblicher Zeitpunkt einer gegen einen Dauerverwaltungsakt gerichteten Klage ist grundsätzlich die letzte mündliche Verhandlung, so dass die Behörde die Voraussetzungen für eine verkehrsrechtliche Anordnung fortlaufend unter Kontrolle zu halten hat.
BVerwG, Urteil vom 23.09.2010 - 3 C 37.09 -, BVerwGE 138, 21.
Da die verkehrsrechtliche Anordnung vom 03.08.2011 lediglich bis zum 31.10.2013 befristet war, ist für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage vorliegend der 31.10.2013 maßgeblich.
Als Ermächtigungsgrundlage für die zeitweise Sperrung der K 19 für Krafträder kommt allein § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO i.V.m. § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO in Betracht. Eine Anordnung nach § 45 Abs. 1 i.V.m. Abs. 9 Satz 2 StVO kann zwar auch gemäß § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 StVO zum Schutz der Wohnbevölkerung vor Lärm und Abgasen getroffen werden. Darauf hat der Beklagte die Anordnung jedoch nicht gestützt, denn er führte den Aspekt der Lärmbelästigung lediglich als eine weitere, nicht hinnehmbare Folgeerscheinung der Hochgeschwindigkeitsfahrten an. Konkrete Ermittlungen zur Frage der Zumutbarkeit und Ortsüblichkeit der Lärmbelästigung hat der Beklagte indes nicht durchgeführt, was nahe gelegen hätte, wenn er die Sperrung maßgeblich auf § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 StVO hätte stützen wollen. Der Beklagte hat die konkrete Anordnung überdies nicht auf § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 6 StVO gestützt. Verkehrsbeschränkungen zu Erprobungs- und Erforschungszwecken ergehen in solchen Fällen, in denen noch geklärt werden muss, welche Maßnahmen zur Abwehr einer bestehenden Gefahr geeignet und erforderlich sind. Die angeordneten Maßnahmen müssen deshalb auch nicht bereits geeignet und erforderlich sein, um der konkreten Gefahr zu begegnen, sondern lediglich zur Erreichung eines angestrebten Ermittlungsziels.
OVG NRW, Beschluss vom 19.12.1995 - 25 B 2750/95 -, NJW 1996, 2049.
Aus dem Erprobungscharakter der Maßnahmen folgt überdies, dass diese grundsätzlich zeitlich beschränkt sind, wobei in der Regel Zeiträume bis zu einem Jahr als zulässig erachtet werden, um jahreszeitlich bedingte Schwankungen des Verkehrsgeschehens erfassen zu können.
VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 26.10.1994 - 5 S 2344/94 -, NZV 1995, 45; Hessischer VGH, Beschluss vom 19.10.1992 - 2 TH 246/92 -, DÖV 1993, 442; ähnlich auch OVG NRW, Beschluss vom 22.10.2003 - 8 B 468/03 -, NuR 2005, 415.
Auch wenn der Beklagte das Verkehrsverbot für Krafträder zeitlich begrenzt angeordnet hat, erging die konkrete Anordnung ersichtlich nicht zur Erprobung im vorgenannten Sinne. Denn es stand für den Beklagten bereits im Zeitpunkt der Anordnung fest, dass die zeitweise Sperrung der K 19 für Krafträder zur Gefahrenabwehr geeignet und erforderlich war. Aus seiner Sicht war die Sperrung sogar die einzig zielführende und sicher wirksame Maßnahme. Dass der Beklagte die Sperrung gleichwohl nicht dauerhaft, sondern zunächst befristet auf zwei Jahre anordnete, ist nicht zu beanstanden, sondern entspricht in Fällen der vorliegenden Art, in denen sich andere Maßnahmen noch nicht abschließend bewährt haben und eine Weiterentwicklung zu erwarten ist, dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO i.V.m. § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO für die zeitweise Sperrung der K 19 lagen sowohl im Zeitpunkt der Anordnung als auch im hier entscheidungserheblichen Zeitpunkt des 31.10.2013 vor. Der Beklagte durfte die Sperrung der K 19 zu Recht auf die festgestellten Hochgeschwindigkeitsfahrten und auf die damalige konkrete Unfallsituation stützen.
Nach § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO können die Straßenverkehrsbehörden die Benutzung bestimmter Straßen oder Straßenstrecken aus Gründen der Sicherheit oder Ordnung des Verkehrs beschränken oder verbieten. § 45 Abs. 1 StVO, der durch die Anfügung von § 45 Abs. 9 StVO zwar modifiziert, nicht jedoch ersetzt worden ist, setzt in Verbindung mit § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO für Beschränkungen und Verbote des fließenden Verkehrs eine Gefahrenlage voraus, die - erstens - auf besondere örtliche Verhältnisse zurückzuführen ist und - zweitens - das allgemeine Risiko einer Beeinträchtigung der relevanten Rechtsgüter (insbesondere Leben und Gesundheit von Verkehrsteilnehmern sowie öffentliches und privates Sacheigentum) erheblich übersteigt. § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO verdrängt als speziellere Regelung § 39 Abs. 1 StVO und § 45 Abs. 9 Satz 1 StVO.
BVerwG, Urteil vom 23.09.2010 - 3 C 37.09 -, a.a.O.; OVG NRW, Beschluss vom 15.11.2011 - 8 A 2066/11 -, Juris.
Besondere örtliche Verhältnisse im Sinne von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO können bei verkehrsbehördlichen Maßnahmen insbesondere in der Streckenführung, dem Ausbauzustand der Strecke, witterungsbedingten Einflüssen, der Verkehrsbelastung und den daraus resultierenden Unfallzahlen begründet sein. Eine besondere Verkehrsbelastung kann auch für sich allein Gefahren begründen, die Verkehrsbeschränkungen und -verbote nach § 45 Absatz 9 Satz 2 StVO rechtfertigen.
BVerwG, Urteil vom 23.09.2010 - 3 C 37.09 -, a.a.O. und Beschluss vom 04.07.2007 - 3 B 79.06 -, NJW 2007, 3015.
Zu beachten ist ferner, dass Unfälle in der Regel auf einer Mehrzahl von Faktoren beruhen, die sowohl subjektiver (Fahrerverhalten) wie objektiver Art (Streckencharakter und Verkehrsverhältnisse) sein können. Eine Gefahrenlage für die Sicherheit und Ordnung des Verkehrs lässt sich daher nur in den wenigsten Fällen monokausal begründen,
BVerwG, Beschluss vom 23.04.2013 - 3 B 59.12 -, juris und Urteil vom 23.09.2010 - 3 C 79.09 -, a.a.O.
Eine an Sicherheit grenzende Wahrscheinlichkeit vermehrter Schadensfälle ist nicht erforderlich. § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO setzt nur - aber immerhin - eine das allgemeine Risiko deutlich übersteigende Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts voraus. Erforderlich ist somit eine entsprechende konkrete Gefahr, die auf besonderen örtlichen Verhältnissen beruht.
BVerwG, Urteil vom 23.09.2010 - 3 C 37.09 -, a.a.O.
Diese Voraussetzungen waren vorliegend erfüllt. Soweit der Beklagte die Sperrung der K 19 auf die Unterbindung von Hochgeschwindigkeitsfahrten stützte, hat er zu Recht eine gesteigerte konkrete Gefahrenlage aufgrund besonderer örtlicher Verhältnisse angenommen. Die besonderen örtlichen Verhältnisse im Sinne von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO bestehen vorliegend darin, dass die K 19 eine gut ausgebaute Straße ist, die eine Streckenführung mit lang gezogenen Kurven und ein leichtes Gefälle aufweist, weshalb sie ohne Zweifel unter den Motorradfahrern als besonders attraktive Strecke bekannt ist. Die Streckenführung der K 19 ermöglicht es Motorradfahrern, diese sogar mit Höchstgeschwindigkeiten von über 200 km/h zu befahren. Dass Motorradfahrer die K 19 auch tatsächlich häufig mit überhöhter Geschwindigkeit befahren haben, bestätigt die Geschwindigkeitsmessung aus Mai 2011, ausweislich derer von etwa 3500 Zweirädern etwa 600 Fahrzeuge schneller als 130 km/h mit Spitzen bis 205 km/h fuhren. Auch aufgrund der allgemeinen Wahrnehmung in der Öffentlichkeit und vorhandener Videos auf der Internetplattform „Youtube“ sowie Beiträgen in Internetforen aus der Bikerszene bestehen keine Zweifel daran, dass auf der K 19 Höchstgeschwindigkeitsfahrten durchgeführt wurden. Nach den Feststellungen der Kreispolizeibehörde gilt ebenfalls als gesichert, dass die K 19 von Motorradfahrern gezielt zum Schnellfahren angesteuert wurde. Die besondere Streckenführung der K 19 in Verbindung mit den dort gefahrenen hohen Geschwindigkeiten stellte letztlich für alle Verkehrsteilnehmer eine erheblich über das normale Maß hinausgehende konkrete Gefahr dar. Es steht außer Zweifel, dass Motorradfahrer bei gefahrenen Geschwindigkeiten von über 200 km/h auch aufgrund der kurvigen Streckenführung der K 19 zu hoch riskanten Überholmanövern ansetzen müssen, mit denen sie nicht nur sich selbst, sondern auch die übrigen Verkehrsteilnehmer gefährden.
Auch wies die K 19 eine bedenkliche Entwicklung hinsichtlich schwerster Verkehrsunfälle mit Motorradfahrerbeteiligung auf. Aufgrund der Unfallstatistik steht fest, dass sich auf der K 19 immer wieder schwere Verkehrsunfälle mit Beteiligung von Motorradfahrern ereignet haben. Vom 01.01.2007 bis zum 31.07.2011 starben insgesamt 4 Motorradfahrer bzw. Beifahrer, während kein sonstiger Fahrzeugführer auf der Strecke getötet wurde. Auch waren 3 von 5 schwerverletzten Personen und 4 von 11 leicht verletzten Personen Motorradfahrer. Zur Bejahung einer das allgemeine Risiko übersteigenden Gefahrenlage bedurfte es entgegen der Ansicht der Kläger nicht der Feststellung, dass die K 19 als Unfallhäufungsstelle zu klassifizieren war. Zwar kann sich eine erhöhte Unfallgefahr in einer gesteigerten Zahl an Unfällen niederschlagen, so dass von einem hohen Unfallhäufigkeits-Prozentsatz durchaus auf eine gesteigerte Unfallgefahr geschlossen werden kann. Das Vorliegen einer Gefahrenlage setzt aber nicht voraus, dass sich die identifizierten Gefahren auch bereits in einem oder mehreren Schadensereignissen realisiert haben. Die Forderung nach einer Unfallhäufungsstelle als Voraussetzung für eine Anordnung nach § 45 Abs. 1 i.V.m. Abs. 9 Satz 2 StVO liefe im Grunde darauf hinaus, dass die Straßenverkehrsbehörde die aus der Gefahrenlage resultierende Unfallentwicklung zunächst weiter abzuwarten hätte. Angesichts der Schwere der Verkehrsunfälle war ein weiteres Abwarten des Beklagten jedoch ersichtlich nicht vertretbar.
Der Beklagte hat auch das ihm eingeräumte Ermessen ordnungsgemäß ausgeübt und insbesondere bei der Auswahl der Mittel den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachtet. Die Kläger haben die diesbezüglichen Erwägungen des Beklagten nicht zu erschüttern vermocht.
Nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung ist es der Straßenverkehrsbehörde aufgrund ihres Sachverstandes und ihres Erfahrungswissens vorbehalten festzulegen, welche von mehreren in Betracht zu ziehenden Maßnahmen den bestmöglichen Erfolg versprechen. Dabei geht es nicht um die Verteilung der Darlegungslast, die grundsätzlich beim Beklagten liegt, sondern um die inhaltlichen Anforderungen, die mit Blick auf die Einschätzungsprärogative der Straßenverkehrsbehörde an den Gegenvortrag des von einer Verkehrsbeschränkung Betroffenen zu stellen sind. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts,
Urteile vom 05.04.2001 - 3 C 23.00 -, NJW 2001, 3139 und vom 23.09.2010
- 3 C 37.09 -, a.a.O.,
kommt es maßgeblich darauf an, ob mögliche Handlungsalternativen unter Berücksichtigung der Einschätzungsprärogative der Straßenverkehrsbehörde eindeutig vorzugswürdig gewesen wären.
Diese Voraussetzungen waren hier nicht erfüllt. Das Verkehrsverbot war geeignet, erforderlich und angemessen. Die verkehrsrechtliche Anordnung des Beklagten war zur Senkung der Unfallsignifikanz und Unterbindung der Hochgeschwindigkeitsfahrten unzweifelhaft geeignet. Das bestätigt auch die Unfallauswertung vom 15.01.2013, ausweislich derer sich seit der Anordnung vom 03.08.2011 lediglich ein einziger Verkehrsunfall unter Motorradbeteiligung mit einem Leichtverletzten und einem Sachschaden in Höhe von 500 Euro ereignet hat.
Die konkrete Anordnung war auch erforderlich, weil ein gleich geeignetes, milderes Mittel nicht zur Verfügung stand. Insbesondere durfte der Beklagte die zunächst in Betracht gezogene Installation von Rüttelstreifen als weniger geeignete Maßnahme verwerfen. Nach den bisher bekannten Forschungsberichten kann nicht mit Sicherheit davon ausgegangen werden, dass Rüttelstreifen auf Dauer geeignet sind, derart hohe Geschwindigkeitsüberschreitungen, wie sie auf der K 19 gemessen wurden, zu unterbinden. Der Beklagte durfte im Zuge der Anordnung des Verkehrsverbotes zu Recht davon ausgehen, dass das Versuchsstadium für Rüttelstreifen noch nicht im Sinne gesicherter Erkenntnisse und klarer Empfehlungen abgeschlossen war.
So wird in dem von der Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen herausgegebenen „Merkblatt zur Verbesserung der Verkehrssicherheit auf Motorradstrecken“ (MVMot) aus dem Jahre 2007 lediglich von ersten positiven Erfahrungen in Deutschland aus einem Modellversuch berichtet. Nach MVMot 2007 können Rüttelstreifen in Sonderfällen zur Durchsetzung verkehrssicherer Geschwindigkeiten in Betracht gezogen werden. Der Einsatz dürfe nur auf Geraden mit etwa 50 Meter Sicherheitsabstand zur Kurve und über die ganze Fahrbahnbreite hinweg erfolgen, um ein Umfahren zu vermeiden. Es ist davon auszugehen, dass das Merkblatt MVMot 2007 in den einschlägigen Fachkreisen weiterhin Geltung beansprucht, zumal sich auch der Deutsche Verkehrssicherheitsrat in dem Beschluss vom 11.10.2012 für eine verbindliche Einführung des Merkblatts in allen Ländern ausgesprochen hat. Auch der Bundesverband der Motorradfahrer e.V. (BVDM) hat sich ebenso wie die Kläger im vorliegenden Verfahren wiederholt auf die Erkenntnisse des Merkblatts berufen. Legte man indes die Empfehlungen des MVMot 2007 zugrunde, könnten die Rüttelstreifen allenfalls an sechs Stellen der K 19 angebracht werden und es müsste insbesondere das kurvige Mittelstück auf eine Länge von über 1,5 km frei gehalten werden. Die Kammer folgt der Einschätzung des Beklagten, dass Rüttelstreifen deshalb auf der K 19 auf Schnellfahrer allenfalls punktuell gewirkt hätten. Da drei der möglichen Streifengruppen in einem geringeren Abstand als 700 m zur Bebauung lägen, wäre überdies eine zusätzliche Lärmbelästigung der Anwohner zu erwarten gewesen.
Auch der Bericht der Bundesanstalt für Straßenwesen (BASt) aus November 2009 zur Entwicklung besonderer Fahrbahnbeläge zur Beeinflussung der Geschwindigkeitswahl lässt nicht den Schluss zu, dass eine Anbringung von Rüttelstreifen auf der K 19 zur Unterbindung der Hochgeschwindigkeitsfahrten und Senkung der Unfallsignifikanz ebenso zielführend wie die erfolgte temporäre Sperrung der Strecke für Motorradfahrer gewesen wäre. Bereits eingangs wird darauf hingewiesen, dass Rüttelstreifen in der Bundesrepublik Deutschland bislang eher auf experimentellem Niveau eingesetzt und die Wirkungen solcher Elemente noch nicht ausreichend untersucht worden seien. Der Bericht gelangt zwar zu dem Ergebnis, dass Rüttelstreifen mit einigen Einschränkungen als wirkungsvolles Mittel zur Erhöhung der Verkehrssicherheit empfohlen werden könnten, sieht allerdings weiterhin Klärungsbedarf hinsichtlich einzelner Fragen zum Einsatz von Rüttelstreifen. Aufgrund des kurzen Untersuchungszeitraumes könnten die Sicherheitswirkungen von Rüttelstreifen nicht quantifiziert werden. Nach einer ersten Einschätzung hinsichtlich der Einwirkung von Rüttelstreifen auf das Unfallgeschehen sei eine Verbesserung der Verkehrssicherheit zu erwarten. Belastbare Ergebnisse zu der Wirkung von Rüttelstreifen auf das Unfallgeschehen erforderten jedoch einen größeren Streckenumfang sowie einen deutlich längeren Untersuchungszeitraum.
Bericht der Bundesanstalt für Straßenwesen, Entwicklung besonderer Fahrbahnbeläge zur Beeinflussung der Geschwindigkeitswahl, Heft V 190, S. 13, 93, 95.
Überdies reicht die bei der Untersuchung festgestellte Reduzierung der Geschwindigkeit im Mittel zwischen 3 und 6 km/h und in der Spitze zwischen 6 und 12 km/h ersichtlich nicht aus, um die hohen Geschwindigkeitsübertretungen auf der K 19 von bis zu mehr als 100 km/h zu unterbinden. Zu berücksichtigen sind ferner unerwünschte Effekte wie das Ausweichen über freie Gegenfahrspuren, mögliche Geschwindigkeitserhöhungen zur Milderung der Schwingungsintensität sowie die geringe Akzeptanz von Rüttelstreifen bei den Anwohnern.
Auch der Bundesverband der Motorradfahrer e.V. (BVDM) schätzte Rüttelstreifen im Vorfeld der verkehrsrechtlichen Anordnung lediglich als bedingt tauglich ein. So hat er insbesondere auf Gefahren für ungeübte Motorradfahrer hingewiesen. Soweit er sich im Jahr 2012 dem Beklagten gegenüber auf neue Erkenntnisse berufen hat, hat der Beklagte sich damit ausweislich des Aktenvermerks vom 06.07.2012 auseinander gesetzt und darauf hingewiesen, dass er alle bekannten Empfehlungen einschließlich der aktuellen Fassung des MVMot und der Forschungsergebnisse der BASt bereits bei der Abwägung berücksichtigt habe. Überdies gebe es nach Auskunft des Landesbetriebes Straßen NRW - entgegen der Angaben des BVDM - in NRW lediglich vereinzelte Versuchsstrecken mit bisher unterschiedlichen Ergebnissen. Soweit sich schließlich auch die Kläger darauf berufen, dass sich Rüttelstreifen in der Praxis schon vielfach bewährt hätten, bleibt zum einen offen, ob die betreffenden Strecken überhaupt mit der K 19 vergleichbar sind und deshalb ein Erkenntnisgewinn für die K 19 möglich ist. Das gilt insbesondere für die angeführte Strecke zwischen Blecher und Altenberg, die aufgrund des Wechsels von Geraden und extrem engen Kurven mit der Hochgeschwindigkeitsstrecke der K 19 offensichtlich nicht vergleichbar ist und deshalb auch andere Unfallursachen und Unfallsituationen aufweist. Zum anderem handelt es sich bei den angeführten Strecken überwiegend um Pilotprojekte (B 85 am Kyffhäuser) oder Modellversuche (Rüttelstreifen in Bad Essen), die mithin noch weiterer Untersuchungen bedurften.
Vor diesem Hintergrund ist es nicht zu beanstanden, dass der Beklagte sich für die Sperrung der Straße für Motorradfahrer entschieden hat. Entgegen der Rechtsaufassung der Kläger war er nicht dazu verpflichtet, die Rüttelstreifen vorrangig - zumindest probeweise - einzurichten. Gerade angesichts der aktuellen Todesfälle war die Entscheidung gegen den Einsatz eines noch nicht abschließend bewährten und erprobten Mittels vertretbar. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass die Sperrung zwar erheblich in die Rechte einer einzelnen Gruppe von Verkehrsteilnehmern eingreift, die Anbringung von Rüttelstreifen aber sämtliche Verkehrsteilnehmer betrifft sowie auch eine zusätzliche Lärmbelästigung für die Anwohner hervorruft.
Auch die sonst angeführten Maßnahmen stellen weder für sich betrachtet noch in Kombination ein gegenüber der Sperrung gleich geeignetes Mittel dar. So haben sich Bischofsmützen zwar auf einer Teilstrecke der K 19 bewährt, angesichts der dargelegten neuen Unfallgefahren - Gegenstände auf der Fahrbahn, notwendiger Ampelbetrieb bei Reparaturmaßnahmen - liegt indes auf der Hand, dass eine Installation auf der gesamten K 19 nicht sinnvoll war, zumal Bischofsmützen „nur“ ein Überholen durch Schneiden der Gegenfahrbahn unterbinden. Die Maßnahmen „Unterfahrschutz und Auspolsterung der Leitplanken“ führen nur zur Minderung der Unfallfolgen, sind also allenfalls als flankierende Maßnahmen geeignet, stellen jedoch kein gleich geeignetes Mittel wie ein Verkehrsverbot zur Absenkung von Fahrgeschwindigkeiten dar. Weitere Warn- und Hinweisschilder sind bereits wegen der hiervon ausgehenden erheblichen Verletzungsgefahr für Motorradfahrer abzulehnen. Auch eine Reduzierung der zulässigen Höchstgeschwindigkeit um 30 km/h stellt keine geeignete Maßnahme zur Unterbindung der Hochgeschwindigkeitsfahrten dar. Zu Recht weist der Beklagte darauf hin, dass nicht zu erwarten war, dass das geringere Tempolimit jedenfalls von denjenigen, die Hochgeschwindigkeitsfahrten unternahmen, beachtet würde, zumal im hier in Rede stehenden Hochgeschwindigkeitsbereich keine unterschiedliche Ahndung erfolgt, wenn gegen eine Geschwindigkeitsbegrenzung von 70 km/h oder 100 km/h verstoßen wird.
Der Beklagte durfte auch eine verstärkte mobile oder stationäre Geschwindigkeitsüberwachung als nicht gleich wirksames Mittel verwerfen. Die Kreispolizeibehörde hat bereits in der Vergangenheit einen erheblichen personellen Aufwand betrieben, um die Geschwindigkeit auf der K 19 zu überwachen, was sich auch aus den Schilderungen des Vertreters der Kreispolizeibehörde in der mündlichen Verhandlung anschaulich ergibt. Gleichwohl gelang eine Unterbindung insbesondere der Hochgeschwindigkeitsfahrten nicht, da die Strecke gezielt ausgekundschaftet wurde. Zu Recht weist der Beklagte insoweit darauf hin, dass eine ständige Polizeipräsenz wegen des erheblichen Personalaufwandes nicht leistbar war. Überdies ermöglicht auch das moderne mobile Einsatzgerät keine eindeutige Identifizierung von Motorradfahrern bei geschlossenem Visier. Dem Vertreter der Kreispolizeibehörde war kein Fall in Erinnerung, in dem eine rechtskräftige Verurteilung eines Motorradfahrers, der die Täterschaft bestritten hatte, aufgrund dieser Technik erwirkt werden konnte. Auch bei stationären Geschwindigkeitsüberwachungsanlagen besteht regelmäßig das Problem der Identifizierung des Fahrers. Der Kammer ist aus eigener Anschauung in Verfahren betreffend Fahrtenbuchauflagen bekannt, dass bei teilweise verdecktem Gesichtsfeld eine eindeutige Identifizierung eines Fahrzeugführers selbst bei guter Bildqualität häufig scheitert. Stationäre Systeme wirken überdies nur punktuell, nämlich an einer Stelle der Strecke, nicht jedoch - wie das Verkehrsverbot - bezogen auf die gesamte Strecke. Im Übrigen ist bei allen Geschwindigkeitsüberwachungsanlagen nicht auszuschließen, dass Kennzeichenschilder vor Hochgeschwindigkeitsfahrten gezielt unkenntlich gemacht werden.
Demgegenüber war die Überwachung des Verkehrsverbotes einfacher zu handhaben als eine Geschwindigkeitskontrolle. Die vom Beklagten in der mündlichen Verhandlung vorgelegten Daten über Verkehrszählungen und die hierzu erfolgten Erläuterungen des Vertreters der Kreispolizeibehörde machen deutlich, dass das Verkehrsverbot mit ganz geringen Ausnahmen eingehalten wurde. Verstöße gegen das Verkehrsverbot wurden nach einer gewissen Zeit nach Einführung des Verbots nur noch von ortsfremden Personen begangen, die von ihrem Navigationsgerät auf die Strecke geführt worden waren.
Die Maßnahme war auch verhältnismäßig im engeren Sinne. Insbesondere stellte sie keinen rechtswidrigen Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit der Kläger dar. Angesichts der in Rede stehenden Gefahren für Leib und Leben wogen die Einschränkungen der Kläger, auf die es hier allein ankommt, nicht schwer. Die Kläger konnten die K 19 zeitlich begrenzt nicht befahren und mussten überschaubare Umwege in Kauf nehmen. Die in Rede stehenden Alternativstrecken sind zwar tatsächlich etwas schlechter ausgebaut als die K 19 und in schlechterem Zustand, schwerwiegende Unfälle haben sich dort indes nicht ereignet, und zwar weder vor der Streckensperrung noch in den vergangenen zwei Jahren, als sie den Ausweichverkehr aufnehmen mussten. Dass die Kläger als Nichtstörer von der Maßnahme betroffen waren, war angesichts der in Rede stehenden Gefahren und der nur begrenzt möglichen und wirksamen polizeilichen Überwachung der gesamten Strecke ebenfalls hinzunehmen. Der geltend gemachte Verstoß gegen Art. 3 GG lag nicht vor, weil die Anordnung gerade gegenüber Motorradfahrern sachlich gerechtfertigt und nicht willkürlich war. Soweit die Kläger sich auf Interessen von Mofafahrern berufen haben, ist dieser Aspekt im vorliegenden Verfahren mangels eigener Rechtsbetroffenheit nicht zu prüfen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 45 Abs. 1 StVO
§ 46 Abs. 2 Nr. 11 StVO
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 45 Abs. 1 Satz 1 StVO
§ 45 Abs. 9 Satz 2 StVO
§ 45 Abs. 1 i.V.m. Abs. 9 Satz 2 StVO
§ 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 StVO
§ 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 6 StVO
§ 45 Abs. 9 StVO
§ 39 Abs. 1 StVO
§ 45 Abs. 9 Satz 1 StVO
§ 45 Absatz 9 Satz 2 StVO
§ 154 Abs. 1 VwGO
Artikel 3 Absatz 1 GG
Art. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 92, 32
BVerwGE 138, 21
NJW 1996, 2049
NZV 1995, 45
DÖV 1993, 442
NJW 2007, 3015
NJW 2001, 3139
00 Uhr bis 22.00
11 C 35.92
8 B 468/93
3 C 37.09
25 B 2750/95
5 S 2344/94
2 TH 246/92
8 B 468/03
8 A 2066/11
3 B 79.06
3 B 59.12
3 C 79.09
3 C 23.00