Verwaltungsgericht Schwerin (Mecklenburg-Vorpommern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2023-10-12, Aktenzeichen 3 B 1511/23 SN
ECLI: ECLI:DE:VGSCHWE:2023:1012.3B1511.23SN.00

Tenor:
1. Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
2. Der Streitwert wird auf 10.000 Euro festgesetzt.
3. Der Antrag auf Bewilligung von Prozesskostenhilfe wird abgelehnt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin war bis zum 28. Februar 2023 als sachkundige Einwohnerin Mitglied sowie Vorsitzende des Ausschusses für Bau, Gewerbe und Verkehr der Antragsgegnerin.
Am Jahresende 2022 versandte der ehrenamtliche Bürgermeister der Gemeinde A-Stadt ein Schreiben an alle Haushalte der Gemeinde, in dem er über wesentliche gemeindepolitische Ereignisse und Abläufe des zu Ende gehenden Jahres informierte. Kurz darauf verschickte die Antragstellerin ein Rundschreiben an alle Haushalte, in der sie als Ausschussvorsitzende Stellung zum Schreiben des Bürgermeisters nahm. Sie führt darin eingangs aus, die Lektüre der weihnachtlichen Postwurfsendung des Bürgermeisters habe sie herausgefordert, einige Un- und Halbwahrheiten richtigzustellen und unterdrückte Meldungen zu ergänzen. Im Wesentlichen kritisierte sie, die rechtliche Bewertung des Bürgermeisters zur Wiedereröffnung des Uferwanderwegs sei unzutreffend und er vertrete hierzu nunmehr eine andere Position als im Wahlkampf, das Projekt einer Seniorenwohnanlage sei aus anderen als den von ihm angegebenen Gründen gescheitert und der Bürgermeister habe nicht über den Modellversuch des Bürgerbusses informiert.
Eine Einladung des Amtsvorstehers zur Besprechung des Sachverhalts nahm die Antragstellerin nicht wahr.
Auf der Sitzung der Gemeindevertretung am 28. Februar 2023 wurde unter dem TOP 10 über die Abberufung der Antragstellerin beraten. Hierzu stellte das Mitglied der Gemeindevertretung Herr Günther W. den Sachverhalt dar und gab drei Gründe an, die die Prüfung der Abberufung rechtfertigten. Im Kern seien in dem Rundschreiben der Antragstellerin falsche Behauptungen und Anschuldigungen enthalten. Außerdem habe sie E-Mails verschickt, die nicht erkennen ließen, ob sie von ihr oder einer anderen Person stammten. Anschließend stimmten bei der Abstimmung 5 Mitglieder der Gemeindevertretung – darunter auch der Bürgermeister – für die Abberufung, 4 Mitglieder stimmten dagegen.
Danach wandte sich die Antragstellerin, unterstützt durch den stellvertretenden Vorsitzenden des zuvor genannten Ausschusses, den hiesigen Prozessbevollmächtigten der Antragstellerin, erfolglos an den Amtsvorsteher und die Rechtsaufsichtsbehörden.
Am 9. Mai 2023 fand eine Ergänzungswahl statt, durch die der genannte Ausschuss wieder vollständig besetzt wurde.
Am 5. September 2023 hat die Antragstellerin einstweiligen Rechtsschutz beantragt. Sie ist der Ansicht, ihre Abberufung sei rechtsmissbräuchlich. Diese sei nur zur Bestrafung wegen ihrer Kritik am Bürgermeister erfolgt. Außerdem beruhe die Abberufungsentscheidung auf einem „Stimmenkauf“ von Mitgliedern der Gemeindevertretung. Insgesamt lägen der Entscheidung sachfremde Motive zugrunde. Sie sei auch nicht vor der Entscheidung angehört worden. Ferner macht die Antragstellerin Verfahrensfehler geltend. So sei kein Antrag auf Abberufung rechtzeitig vor dem Sitzungstermin gestellt worden und der Bürgermeister hätte nicht mit abstimmen dürfen.
Die Antragstellerin beantragt,
festzustellen, dass die in der am 28. Februar 2023 erfolgte Gemeindevertretersitzung beschlossene Abberufung der Antragstellerin rechtswidrig war und die Antragstellerin wegen formeller Verfahrensfehlern und sachfremden Erwägungen in ihren Rechten verletzt ist.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Sie ist der Ansicht, der Antrag sei bereits unzulässig und wäre im Übrigen unbegründet.

Entscheidungsgründe:
1. Der Antrag war bei verständiger Würdigung der Sach- und Rechtslage (vgl. §§ 88, 122 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO) als Antrag auf vorläufige Feststellung der Rechtswidrigkeit des Abberufungsbeschlusses der Antragsgegnerin auszulegen. Die Antragstellerin begehrt erkennbar eine vorläufige Klärung im Rahmen des einstweiligen Rechtsschutzes. Ihr Antrag auf Feststellung konkret benannter Rechtswidrigkeitsgründe war bei verständiger Würdigung so auszulegen, dass keine entsprechende Tenorierung begehrt wird, auf die es keinen Anspruch gibt. Vielmehr ging es ihr offensichtlich nur darum, die aus ihrer Sicht relevantesten Rechtsfehler an prägnanter Stelle zu benennen.
2. Der so verstandene Antrag hat keinen Erfolg.
a. Der Antrag ist bereits unzulässig.
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 VwGO ist vorliegend zwar mit dem Begehren der vorläufigen Feststellung der Rechtswidrigkeit der Abberufungsentscheidung der Antragsgegnerin statthaft. Dies gilt auch im Kommunalverfassungsstreit, unabhängig davon, ob es sich um ein Eil- oder Hauptsacheverfahren handelt (VG Gießen, Beschluss vom 20. April 2004 - 8 G 1769/04 -, juris Rn. 6 f.).
Der Antragstellerin fehlt es auch nicht an der nach § 42 Abs. 2 VwGO analog erforderlichen Antragsbefugnis. In einem Kommunalverfassungsstreitverfahren setzt die Antragsbefugnis in entsprechender Anwendung des § 42 Abs. 2 VwGO voraus, dass es sich bei der von dem antragstellenden Organ (oder Organteil) geltend gemachten Rechtsposition um ein durch das Innenrecht eingeräumtes, ihm zur eigenständigen Wahrnehmung zugewiesenes wehrfähiges subjektives Organrecht handelt (vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 14. August 2003 - 1 L 1579/03 -, juris Rn. 7). Der Antragstellerin stehen als Mitglied des Ausschusses der Gemeindevertretung Organkompetenzen zu. Es kann auch nicht von vornherein ausgeschlossen werden, dass die Antragstellerin durch eine nicht rechtmäßige Abberufung verletzt worden ist. Soweit die Antragstellerin allerdings geltend macht, es gehe ihr um die Feststellung der Missachtung von Gemeinderatsbeschlüssen durch den Bürgermeister, kann sie insoweit keine Organkompetenzen geltend machen. Auch etwaige Verfahrens- und Formfehler im Rahmen der Beschlussfassung während der Sitzung der Gemeinderatssitzung am 28. Februar 2023 vermögen erkennbar nicht Organkompetenzen der Antragstellerin zu berühren. Schließlich ist die Antragstellerin im Rahmen eines Kommunalverfassungsstreits auch nicht antragsbefugt, soweit es um den Schutz ihres persönlichen Ansehens oder pauschal um ihre Rehabilitierung geht, wie sie in ihren Schriftsätzen deutlich macht.
Der Antrag ist jedoch unzulässig, weil es der Antragstellerin an dem erforderlichen Rechtschutzbedürfnis fehlt. An diesem fehlt es unter anderem dann, wenn der angestrebte Rechtschutz die Rechtsstellung des Rechtsschutzsuchenden nicht verbessert (Ehlers, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Stand: März 2023, Vorb. zu § 40 VwGO Rn. 94 m. w. N.). Die vorläufige Feststellung der Rechtswidrigkeit des Abberufungsbeschlusses ist nicht geeignet, die Organkompetenzen der Antragstellerin zu verteidigen oder ihre Rechtsposition in sonstiger Weise zu verbessern. Denn der Ausschusssitz wurde zwischenzeitlich an eine andere sachkundige Einwohnerin vergeben. Insoweit ist es unerheblich, ob bereits eine Vereidigung des neu gewählten Ausschussmitglieds stattgefunden hat. Anders als etwa im beamtenrechtlichen Konkurrentenstreitverfahren kommt es nicht auf die Überreichung der Ernennungsurkunde an (vgl. Battis, in: ders., Bundesbeamtengesetz, 6. Aufl. 2022, § 8 Rn. 28 m. w. N.). Dementsprechend kann die begehrte vorläufige Feststellung der Rechtswidrigkeit ihrer Abberufung der Antragstellerin nicht ermöglichen, ihre Organkompetenzen als Ausschussmitglied wieder auszuüben.
c. Der Antrag wäre im Übrigen auch unbegründet.
Nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann das Gericht eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustandes die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Voraussetzung ist, dass der Antragsteller das von ihm behauptete strittige Recht (den Anordnungsanspruch) und die drohende Gefahr seiner Beeinträchtigung (den Anordnungsgrund) glaubhaft macht, § 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. § 920 Abs. 2 ZPO. Maßgebend sind dabei die tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung.
Es ist grundsätzlich unzulässig, dem Antragsteller bereits im Verfahren des Eilrechtsschutzes vollständig dasjenige zu gewähren, was er erst im Hauptsacheverfahren begehrt (sog. Verbot der Vorwegnahme der Hauptsache). Das Gericht kann dem Wesen und Zweck der einstweiligen Anordnung entsprechend grundsätzlich nur vorläufige Regelungen treffen und dem Antragsteller nicht schon in vollem Umfang, wenn auch nur auf beschränkte Zeit und unter Vorbehalt einer Entscheidung in der Hauptsache, das gewähren, was er nur in einem Hauptsacheprozess erreichen könnte. Im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 GG gilt dieses grundsätzliche Verbot einer Vorwegnahme der Hauptsache nur dann nicht, wenn eine bestimmte Regelung zur Gewährung eines effektiven Rechtsschutzes schlechterdings notwendig ist, d. h. wenn die sonst zu erwartenden Nachteile für den Antragsteller unzumutbar wären und ein hoher Grad an Wahrscheinlichkeit für einen Erfolg auch in der Hauptsache sprechen würde (VG Schwerin, Beschluss vom 21. Februar 2023 - 3 B 265/23 SN -, juris Rn. 16 f.). Im Rahmen des Kommunalverfassungsstreits geht es hingegen nicht um die Verteidigung subjektiver Rechte, sondern um die Wahrnehmung von innerorganschaftlichen Kompetenzen. Entsprechend kommt eine Vorwegnahme der Hauptsache nur in Betracht, wenn die Ausübung der Kompetenzen des antragstellenden Organteils im Interesse des Organs (hier: der Gemeindevertretung) objektiv notwendig und unabweisbar erscheint (OVG Münster, Beschluss vom 14. Mai 1992 - 15 B 1551/92 -, juris Rn. 17 ff.).
aa. Die Antragstellerin hat danach bereits keinen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht. Dies ergibt sich zum einen bereits daraus, dass sie die Eilbedürftigkeit einer einstweiligen Anordnung unter Vorwegnahme der Hauptsache nicht darlegen konnte. Sie begehrt die Feststellung der Rechtswidrigkeit ihrer Abberufung und damit bereits dasselbe Ziel, welches sie auch in einem Hauptsacheverfahren verfolgen würde. Es ist nicht ersichtlich, weshalb es im Interesse der Gemeindevertretung unabweisbar wäre, im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes die Rechtmäßigkeit der Abberufungsentscheidung zu überprüfen, wenn der Ausschuss zwischenzeitlich bereits wieder vollständig besetzt wurde. Auch ist nicht zu erkennen, dass die Gemeinde bzw. die Gemeindevertretung auf den Erfahrungsschatz und etwaige besondere Fähigkeiten der Antragstellerin angewiesen wäre, um die Funktionsfähigkeit des Ausschusses zu erhalten (vgl. zu einem ähnlichen Fall OVG Münster, Beschluss vom 14. Mai 1992 - 15 B 1551/92 -, juris Rn. 23).
Zum anderen steht der Glaubhaftmachung des Anordnungsgrunds entgegen, dass die Antragstellerin circa sechs Monate seit der Abberufungsentscheidung mit der Antragstellung gewartet hat. Durch das Zuwarten wurde die Eilbedürftigkeit durch die Antragstellerin selbst widerlegt (sog. Selbstwiderlegung; vgl. OLG Saarbrücken, Beschluss vom 20. Dezember 2019, NJW-RR 2020, 504 f.; VG München, Beschluss vom 3. August 2023 - M 18 E 23.3704 -, BeckRS 2023, 20298 Rn. 29). Dem steht nicht entgegen, dass die Antragstellerin bemüht war, eine Aufhebung der Abberufungsentscheidung zu erwirken, indem sie sich über ihren Prozessbevollmächtigten an den Leitenden Verwaltungsbeamten des Amtes sowie an die Rechtsaufsichtsbehörden wandte. Spätestens mit der beantragten Neubesetzung des Ausschusssitzes für den 9. Mai 2023 durch eine andere sachkundige Einwohnerin war die Eilbedürftigkeit des gerichtlichen Rechtsschutzes jedenfalls für den Prozessbevollmächtigten der Antragstellerin als Mitglied der Gemeindevertretung offenkundig.
bb. Daneben wäre der Antrag im Übrigen auch unbegründet gewesen, weil die Antragstellerin sich nicht auf einen Anordnungsanspruch berufen kann. Sie konnte nicht glaubhaft machen, dass die Abberufungsentscheidung rechtswidrig war.
Nach § 32 Abs. 3 Satz 1 und 2 Kommunalverfassung Mecklenburg-Vorpommern (KV M-V) kann die Gemeindevertretung von ihr gewählte Personen aus ihren Funktionen durch Beschluss der Mehrheit ihrer Mitglieder abberufen. Die Antragstellerin wurde als sachkundige Einwohnerin von der Gemeindevertretung in den Ausschuss gewählt (vgl. § 36 Abs. 1 Satz 2 und 3, Abs. 5 Satz 1 KV M-V, § 4 der Hauptsatzung der Antragsgegnerin). Formelle Fehler, wie Verstöße gegen Mitwirkungsverbote, kann die Antragstellerin nicht rügen und wurden im Übrigen auch nicht glaubhaft gemacht. Dass der ehrenamtliche Bürgermeister grundsätzlich stimmberechtigt ist, ergibt sich aus § 39 Abs. 5 Satz 1 KV M-V. Das Gesetz sieht auch keine vorherige Anhörung der Antragstellerin vor. § 28 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz ist insoweit nicht anwendbar. Das Gericht weist nur ergänzend darauf hin, dass laut Sitzungsprotokoll eine vorherige persönliche Anhörung erfolgt ist und ggf. ergänzend ihr hiesiger Prozessbevollmächtigter in der Aussprache Stellung genommen hat.
Das Gesetz stellt daneben keine expliziten inhaltlichen Anforderungen an die Abberufungsentscheidung auf (OVG Greifswald, Beschluss vom 30. Juli 1997 - 1 M 55/97 -, juris Rn. 67,; Beschluss vom 22. Mai 2008 - 2 M 50/08 -, juris Rn. 7; VG Schwerin, Urteil vom 12. Juni 2023 - 3 A 1028/21 SN -). Es regelt vielmehr nur das zu erreichende Quorum für den Beschluss.
Etwas anderes gilt nur im Ausnahmefall, wenn die Möglichkeit der Abwahl in offenkundiger und eklatanter Weise missbraucht wird (OVG Greifswald, Beschluss vom 30. Juli 1997 - 1 M 55/97 - juris Rn. 67; Beschluss vom 22. Mai 2008 - 2 M 50/08 -, juris Rn. 7). Dies kann etwa dann der Fall sein, wenn die Gemeindevertretung mit der Abberufung allein den Betroffenen für die pflichtgemäße Ausübung seines Amtes bestrafen will. Rechtsmissbrauch mag auch anzunehmen sein, wenn die Gemeindevertretung bewusst und gezielt Spannungen herbeiführt, um eine Abberufung zu rechtfertigen. In jedem Fall nicht zu beanstanden ist es aber, wenn die Gemeindevertretung die Abberufung wegen eines Vertrauensverlustes in den Funktionsträger beschließt.
Danach hat das Gericht entgegen der Ansicht der Antragstellerin nicht zu prüfen, ob die Abberufungsentscheidung auf sachfremden Motiven beruht. Das Gericht prüft auch nicht, wie es sich die Antragstellerin offenbar wünscht, ob die Entscheidung der Gemeindevertretung politisch vertretbar oder nachvollziehbar war oder ob der Bürgermeister seine Wahlversprechen einhält oder Beschlüsse der Gemeindevertretung achtet. Das Gericht prüft inhaltlich allein die Rechtsmissbräuchlichkeit der Abberufungsentscheidung. Deren Annahme ist auf eklatante Ausnahmefälle beschränkt sein. Ein solcher Ausnahmefall wurde nicht dargelegt bzw. nicht glaubhaft gemacht.
Hinsichtlich des insoweit grundsätzlich relevanten Vorwurfs des Stimmenkaufs hat die Antragstellerin lediglich Mutmaßungen angestellt und stützt ihre Schlussfolgerung allein auf das geänderte Abstimmungsverhalten zum Teil nicht namentlich genannter Mitglieder der Gemeindevertretung sowie darauf, dass der Bürgermeister sie privat mit Umbaumaßnahmen an seinem Haus beauftragt haben soll. Diese nicht glaubhaft gemachten Tatsachenbehauptungen sind für sich schon nicht geeignet, einen auch nur ansatzweise sicheren Schluss auf einen behaupteten Stimmenkauf zuzulassen.
Es ist auch nicht erkennbar, dass das Instrument der Abberufung dazu missbraucht wurde, die Antragstellerin für ihre pflichtgemäße Ausübung des Ausschussvorsitzes zu bestrafen. Es ist vielmehr naheliegend, dass Meinungsverschiedenheiten wegen des Rundschreibens der Antragstellerin der Grund für einen Vertrauensverlust in die Antragstellerin war, der in der Abberufungsentscheidung zum Ausdruck kam. Ob dieses Rundschreiben und die in diesem enthaltene öffentliche Kritik an dem ehrenamtlichen Bürgermeister ein hinreichender Grund für einen solchen Vertrauensverlust ist, ist allenfalls eine kommunalpolitische, jedenfalls keine rechtlich zu bewertende Frage. Das öffentliche Austragen von Meinungsverschiedenheiten zwischen den Organteilen der Gemeindevertretung bzw. zwischen den Gemeindeorganen gehört jedenfalls nicht zur pflichtgemäßen Ausübung des Ausschussvorsitzes. Die beratenden Ausschüsse nach § 36 KV M-V haben die Aufgabe, die Beschlüsse der Gemeindevertretung vorzubereiten und diese zu beraten. Zur pflichtgemäßen Amtsausübung als Ausschussvorsitzende und sachkundige Einwohnerin ohne Mandat durch Wahl in die Gemeindevertretung gehörte es nicht, öffentlich Stellung zu der Arbeit des Bürgermeisters und der Gemeindevertretung zu nehmen. Es ist insoweit unerheblich, dass eine solche Stellungnahme durch eine Privatperson oder ein Mitglied der Gemeindevertretung grundsätzlich nicht zu beanstanden wäre. Denn die Antragstellerin hat ihr Rundschreiben überschrieben mit „Gemeinde A-Stadt - Die Bauausschuss-Vorsitzende“ und unterschrieben mit „Ihre Vorsitzende des Ausschusses […] H... M...“, wodurch sie deutlich machte, dass diese Stellungnahme in Ausübung ihrer Funktion als Ausschussvorsitzende abgegeben wurde.
Daneben wurde die Abberufungsentscheidung laut der Beschlussvorlage auch darauf gestützt, dass die Antragstellerin die hinreichende Sachlich- und Eigenständigkeit sowie Gesprächsbereitschaft mit dem Amt habe vermissen lassen. Auch insoweit ist nicht erkennbar und auch nicht naheliegend, dass die Abberufung nur dazu gedient hätte, die Antragstellerin für die pflichtgemäße Ausübung des Ausschussvorsitzes zu bestrafen, wie es die Antragstellerin meint.
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
4. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 GKG i. V. m. Ziffer 22.7 und 1.5 des Streitwertkatalogs wegen der begehrten Vorwegnahme der Hauptsache in einem Kommunalverfassungsstreit.
5. Der Antrag auf Prozesskostenhilfe war abzulehnen, weil die beabsichtigte Rechtsverfolgung keine Aussicht auf Erfolg bietet, § 114 Abs. 1 Satz 1 Zivilprozessordnung i. V. m. § 166 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Für die Annahme hinreichender Erfolgsaussichten im Sinne des Prozesskostenhilferechts genügt eine gewisse Wahrscheinlichkeit des Erfolgs der beabsichtigten Rechtsverfolgung. Die Prüfung der Erfolgsaussichten im Prozesskostenhilfeverfahren darf nicht dazu dienen, die Rechtsverfolgung seitens einer unbemittelten Partei unverhältnismäßig zu erschweren und die Gewährung der Prozesskostenhilfe von einem bereits hoch wahrscheinlichen oder gar sicheren Prozesserfolg abhängig zu machen. Die Rechtsverfolgung würde andernfalls in das Nebenverfahren der Prozesskostenhilfe vorverlagert (vgl. BVerwG, Beschluss vom 05. Januar 1994 - 1 A 14/92 -, juris). Das Prozesskostenhilfeverfahren soll den grundgesetzlich gebotenen Rechtsschutz nicht selbst bieten, sondern erst zugänglich machen und darf nicht an die Stelle des Hauptsacheverfahrens treten. Dies bedeutet, dass Prozesskostenhilfe nur verweigert werden darf, wenn ein Erfolg in der Hauptsache zwar nicht schlechthin ausgeschlossen, die Erfolgschance aber nur eine entfernte ist. Dies ist hier aus den vorstehenden Gründen der Fall.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 88, 122 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 40 VwGO
§ 36 KV
§ 123 Abs. 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2 ZPO
§ 32 Abs. 3 Satz 1 und 2 Kommunalverfassung
§ 36 Abs. 1 Satz 2 und 3, Abs. 5 Satz 1 KV
§ 39 Abs. 5 Satz 1 KV
§ 28 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 114 Abs. 1 Satz 1 Zivilprozessordnung
§ 166 Abs. 1 Satz 1 VwGO
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW-RR 2020, 504
8 G 1769/04
1 L 1579/03
3 B 265/23 S
15 B 1551/92
18 E 23.37
1 M 55/97
2 M 50/08
3 A 1028/21 S
1 A 14/92