Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2007-01-16, Aktenzeichen 8 B 2253/06
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2007:0116.8B2253.06.00

Tenor:
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Minden vom 26. September 2006 wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 15.000,-- EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts, mit dem die Anträge,
"durch Erlass einer einstweiligen Anordnung der Antragsgegnerin aufzugeben, für das Gebiet der Stadt C. (Gefahrengebiet) und insbesondere für die E. Straße einen Aktionsplan aufzustellen, der festlegt, welche geeigneten Maßnahmen zum Schutz der menschlichen Gesundheit im Gefahrengebiet kurzfristig zu ergreifen sind, um die Gefahr der Überschreitung des im § 4 Abs. 2 Satz 1 der Verordnung über Immissionswerte für Schadstoffe in der Luft (22. BImSchV) festgelegten Tagesmittelwerts für Partikel PM 10 von 50 µg/m³ - bei zugelassenen 35 Überschreitungen je Kalenderjahr - zu verringern oder den Zeitraum, während dessen der erwähnte Wert überschritten wird, zu verkürzen,
hilfsweise,
durch Erlass einer einstweiligen Anordnung der Antragsgegnerin aufzugeben, Aktionspläne nach § 47 Abs. 2 BImSchG für das Stadtgebiet C. bzw. deren Gefahrenstellen unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts aufzustellen,"
abgelehnt worden sind, hat keinen Erfolg.
Das Beschwerdevorbringen, auf dessen Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, stellt die erstinstanzliche Entscheidung nicht in Frage, die darauf gestützt ist, dass die Antragstellerin den erforderlichen Anordnungsanspruch im Sinne des § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO nicht glaubhaft gemacht hat. Die dagegen erhobenen Einwände der Antragstellerin greifen nicht durch.
Das Verwaltungsgericht hat die Frage, ob der Antragstellerin eigene subjektive Rechte auf Aufstellung eines Aktionsplans zustehen können, ausdrücklich offen gelassen und die fehlende Glaubhaftmachung eines Anordnungsanspruchs mit Blick darauf angenommen, dass nach der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein möglichen summarischen Prüfung keine Pflicht zur Aufstellung eines Aktionsplans nach § 47 Abs. 2 BImSchG i.V.m. § 11 Abs. 4 der 22. BImSchV bestehe. Zur Begründung dieser Auffassung hat das Verwaltungsgericht dargelegt, es spreche derzeit keine überwiegende Wahrscheinlichkeit dafür, dass die an den aktuell eingerichteten Messstationen in C. im Bereich der T.----------straße oder in C. -Ost im Bereich I. -E1. -Straße/C1.-----straße gemessenen Partikelkonzentrationen die nach § 4 Abs. 2 und 4 der 22. BImSchV maßgeblichen Immissionsgrenzwerte überschreiten würden. Diese Einschätzung hat die Antragstellerin mit dem Beschwerdevorbringen nicht in Frage gestellt.
Dabei kann dahinstehen, ob - wovon das Verwaltungsgericht ausgegangen ist - eine Pflicht zur Aufstellung eines Aktionsplans erst dann besteht, wenn eine überwiegende Wahrscheinlichkeit dafür spricht, dass es zu einer Überschreitung der maßgeblichen Immissionsgrenzwerte kommen wird. Dieser auch in Rechtsprechung und Literatur vertretenen Auffassung
- vgl. Bay. VGH, Urteil vom 18. Mai 2006 - 22 BV 05.2462 -, BayVBl. 2006, 566; Hansmann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, § 47 BImSchG Rn. 13; Jarass, BImSchG, 6. Aufl. 2005, § 47 Rn. 19 -
begegnen Bedenken. Ziel der die Vorgaben insbesondere der Richtlinie 96/62/EG umsetzenden 22. BImSchV ist es, dafür Sorge zu tragen, dass die festgelegten Immissionsgrenzwerte durchgängig eingehalten werden. Ein Instrument zur Erreichung dieses Ziels ist die in § 47 Abs. 2 BImSchG i.V.m. § 11 Abs. 4 der 22. BImSchV geregelte Aufstellung eines Aktionsplans. Bestünde eine Pflicht, einen solchen Aktionsplan aufzustellen, erst dann, wenn es überwiegend wahrscheinlich ist, dass die maßgeblichen Immissionsgrenzwerte überschritten werden, hätte dies zur Folge, dass die Aufstellung eines Aktionsplans selbst dann nicht erforderlich wäre, wenn mit einer 50 %-igen Wahrscheinlichkeit mit einer Überschreitung der Grenzwerte zu rechnen wäre. Nach statistischen Grundsätzen würde dies jedoch bedeuten, dass es durchschnittlich in jedem zweiten Jahr zu einer Grenzwertüberschreitung kommen könnte. Dies ohne eine Pflicht zur Aufstellung eines Aktionsplans hinzunehmen, widerspräche aber dem Grundgedanken der 22. BImSchV und der dieser zugrunde liegenden EG-Richtlinien.
Diese Bedenken bedürfen vorliegend aber keiner Vertiefung, weil für das Beschwerdeverfahren auf den vom Verwaltungsgericht seiner Entscheidung zugrunde gelegten Maßstab einer überwiegenden Wahrscheinlichkeit abzustellen ist. Die Antragstellerin hat die Richtigkeit dieses Maßstabs im Rahmen des Beschwerdeverfahrens an keiner Stelle in Frage gestellt. Vielmehr ist sie in ihrer Beschwerdebegründungsschrift vom 22. Oktober 2006 selbst von diesem Maßstab ausgegangen und hat ihn zur Grundlage ihres Beschwerdevorbringens gemacht. Daran ist der Senat für das Beschwerdeverfahren gebunden, weil er nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO auf die Prüfung des Beschwerdevorbringens beschränkt ist.
Ausgehend davon könnte die Beschwerde nur dann Erfolg haben, wenn mit dem Beschwerdevorbringen die Auffassung des Verwaltungsgerichts durchgreifend in Frage gestellt worden wäre, es spreche derzeit keine überwiegende Wahrscheinlichkeit dafür, dass die nach § 4 Abs. 2 und 4 der 22. BImSchV maßgeblichen Immissionsgrenzwerte überschritten würden. Dies ist aber nicht festzustellen.
Bei seiner Einschätzung, es fehle an einer überwiegenden Wahrscheinlichkeit für das Eintreten einer Grenzwertüberschreitung, ist das Verwaltungsgericht zum einen davon ausgegangen, dass eine solche überwiegende Wahrscheinlichkeit erst dann anzunehmen sei, wenn der Jahresmittelwert für PM10 bei 30 µg/m³ und höher liege. Unter ausdrücklicher Ablehnung der Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts in dessen Urteil vom 23. Februar 2005 - 4 A 5.04 - (BVerwGE 123,23), wonach bereits ab Jahresmittelwerten von (etwa) 28 µg/m³ mit mehr als den nach § 4 Abs. 2 der 22. BImSchV zugelassenen 35 Überschreitungen des Tagesmittelwerts von 50 µg/m³ zu rechnen sei, hat das Verwaltungsgericht insbesondere in Auswertung der vorliegenden Gutachten ausdrücklich festgestellt, erst ab einem Jahresmittelwert von 30 µg/m³ seien die zulässigen Überschreitungstage häufiger über- als unterschritten.
Zum anderen ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass ein solcher Jahresmittelwert tatsächlich gemessen und nicht nur auf der Grundlage von Berechnungen ermittelt worden sein müsse. Es hat ausdrücklich festgestellt, dass für die Beurteilung, ob im Sinne des § 47 Abs. 2 BImSchG die Gefahr einer Grenzwertüberschreitung bestehe, die Situation in dem Bereich maßgeblich sei, der durch die jeweiligen Messstellen erfasst werde. Nur bei einer Maßgeblichkeit des Bereichs der Messstellen, die nach genau festgelegten repräsentativen Standortkriterien aufzustellen seien, könne verlässlich beurteilt werden, wann konkret mit der Überschreitung der Immissionsgrenzwerte gerechnet werden müsse.
Beide zuvor genannten Annahmen des Verwaltungsgerichts sind angesichts der sich aus § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO ergebenden Beschränkung des Prüfungsumfangs für das Beschwerdeverfahren zugrunde zu legen, weil die Antragstellerin ihnen mit dem Beschwerdevorbringen nicht entgegengetreten ist. An keiner Stelle setzt sie sich mit diesen Annahmen auseinander und erst recht stellt sie diese nicht durchgreifend in Frage.
Der Beschwerdebegründung ist aber nicht zu entnehmen, dass an einer der eingerichteten Messstationen ein Jahresmittelwert für PM10 von 30 µg/m³ oder mehr gemessen worden wäre.
Die Antragstellerin hat ihre Beschwerdebegründung - wie auch schon ihr erstinstanzliches Vorbringen - hauptsächlich darauf gestützt, dass die Messstation im Bereich der T.----------straße an einem Standort aufgestellt sei, der nicht hinreichend den sich aus der Anlage 2 zur 22. BImSchV ergebenden Standortkriterien entspreche. Ob dies tatsächlich der Fall ist, ist aber auf der Grundlage der dargestellten - vom Verwaltungsgericht zugrunde gelegten und von der Antragstellerin nicht angegriffenen - Maßgaben unerheblich. Denn selbst wenn die Messstation an einem nicht den Standortkriterien der Anlage 2 zur 22. BImSchV entsprechenden Standort aufgestellt worden wäre, sagt dies nichts darüber aus, ob dort ein Jahresmittelwert von 30 µg/m³ oder mehr gemessen worden wäre. Vielmehr ist für das Jahr 2005 ein Jahresmittelwert von 24 µg/m³, nach den Angaben der Antragsgegnerin, die die Antragstellerin nicht in Frage gestellt hat, für den Zeitraum vom 27. Juli 2005 bis zum 19. Mai 2006 ein Mittelwert von 29 µg/m³ und nach dem Gutachten des Sachverständigen M. aus August 2006, dessen Angaben die Antragstellerin ebenfalls nicht in Frage gestellt hat, in der Zeit von August 2005 bis Mai 2006 ein Jahresmittelwert von 27 µg/m³ ermittelt worden.
Soweit sich die Antragstellerin in der Beschwerdebegründung im Weiteren auf das im Auftrag des Landesumweltamts NRW erstellte Gutachten (Feinscreening) des Ingenieurbüros S. und der B. GmbH aus Dezember 2004 zur "Ermittlung der Luftqualität für die T.----------straße und die E. Straße in C. " - im Folgenden: Gutachten S. /B. Dezember 2004 - beruft, führt dies zu keinem anderen Ergebnis. Zwar kommt dieses Gutachten auf der Grundlage von Berechnungen für den Bereich der T.----------straße auf einen zu erwartenden Jahresmittelwert von 42,5 µg/m³ und für den Bereich der E. Straße auf einen zu erwartenden Jahresmittelwert von 39,5 µg/m³. Insofern ist der Antragstellerin zwar zuzugestehen, dass der für die T.----------straße errechnete Jahresmittelwert, wenn er tatsächlich gegeben wäre, über dem Immissionsgrenzwert aus § 4 Abs. 4 der 22. BImSchV liegt, und dass bei den für beide Straßen errechneten Jahresmittelwerten, wenn sie tatsächlich vorlägen, mit mehr als den nach § 4 Abs. 2 der 22. BImSchV zugelassenen 35 Überschreitungen des Tagesmittelwertes von 50 µg/m³ zu rechnen ist. Die Ergebnisse der Berechnungen aus dem Gutachten S. /B. Dezember 2004 sind aber - ungeachtet der gegen sie von der Antragsgegnerin vorgetragenen Bedenken - im vorliegenden Zusammenhang ohne Bedeutung, weil für das Beschwerdeverfahren angesichts der Bindung aus § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO die Annahme des Verwaltungsgerichts zugrunde zu legen ist, dass nicht ein auf der Grundlage von Berechnungen ermittelter Wert, sondern nur ein tatsächlich gemessener Wert maßgeblich sein kann.
Soweit die Antragstellerin im Weiteren mit der Beschwerdebegründung geltend macht, das Verwaltungsgericht habe ihre im Schriftsatz vom 15. August 2006 enthaltenen Ausführungen zur Messstation Osnabrücker Straße übergangen, stellt dies die Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts nicht in Frage. Denn auch für diese Messstation ist vom Landesumweltamt NRW für das Jahr 2005 lediglich ein Jahresmittelwert von 29 µg/m³ und damit ein unterhalb der vorliegend relevanten Grenze von 30 µg/m³ liegender Wert ermittelt worden. Dass der RWTÜV in seinem Gutachten vom 8. Februar 2000 für die P. Straße an einem anderen Standort einen Jahresmittelwert von 48 µg/m³ gemessen hat, ist unerheblich, weil diese Messung nicht den Vorgaben der 22. BImSchV entsprach und deshalb keine Berücksichtigung finden kann.
Abschließend ist darauf hinzuweisen, dass mittlerweile an der E. Straße ein Messcontainer aufgestellt worden ist, der schon am 28. Dezember 2006 die Messungen aufgenommen hat. Dies lässt erwarten, dass in naher Zukunft konkrete Messergebnisse gerade über die Immissionsbelastungen an der E. Straße vorliegen werden. Da die Antragsgegnerin die im April 2005 bereits begonnenen Arbeiten zur Aufstellung eines Aktionsplans erst wegen aufgetretener Zweifel an den Berechnungen aus dem Gutachten S. /B. Dezember 2004 eingestellt hatte und zum anderen auch im Verlauf des gerichtlichen Verfahrens durchgängig bekundet hat, beim Vorliegen einer hinreichend belastbaren Datenbasis mit der Aufstellung eines Aktionsplans fortzufahren, besteht kein Anlass daran zu zweifeln, dass die Antragsgegnerin die notwendigen Konsequenzen aus den für die E. Straße gewonnenen Messergebnisse ziehen und - bei Vorliegen der entsprechenden Voraussetzungen - die Aufstellung eines Aktionsplans zügig vorantreiben wird, wobei gegebenenfalls durchaus daran zu denken sein könnte, mit den erforderlichen Arbeiten schon im Jahr 2007 zu beginnen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 3 Nr. 1 und 52 Abs. 2 GKG und orientiert sich an Nr. 2.2.2 und 19.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit aus Juli 2004 (DVBl. 2004, 1525 = NVwZ 2004, 1327). Aufgrund der mit dem Antrag verbundenen Vorwegnahme der Hauptsache scheidet eine Reduzierung des Streitwerts wegen des vorläufigen Charakter des Eilverfahrens nach Nr. 1.5 Satz 2 des Streitwertkatalogs aus.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO sowie §§ 68 Abs. 1 Satz 5 und 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 53 Abs. 3 Nr. 1 und 52 Abs. 2 GKG
§ 47 BImSchG
§ 47 Abs. 2 BImSchG
§ 146 Abs. 4
Satz 6 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2 ZPO
§ 11 Abs. 4 der 22. BImSchV
§ 4 Abs. 2 und 4 der 22. BImSchV
§ 11 Abs. 4 der
22. BImSchV
§ 4 Abs. 2 der
22. BImSchV
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 4 Abs. 4 der
22. BImSchV
§ 4 Abs. 2
der 22. BImSchV
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 68 Abs. 1
Satz 5 und 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 4 Abs. 2 Satz 1 der Verordnung

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 123,23
NVwZ 2004, 1327
22 BV 05.24
4 A 5.04