Verwaltungsgericht Arnsberg (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-01-09, Aktenzeichen 12 K 1734/03
ECLI: ECLI:DE:VGAR:2004:0109.12K1734.03.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
Der Kläger ist fraktionsloses Ratsmitglied im Rat der Stadt Siegen und begehrt die Feststellung, dass der Beklagte verpflichtet ist, von ihm gestellte Anträge in die Tagesordnung von Ratssitzungen aufzunehmen.
Mit Schreiben jeweils vom 2. Dezember 2002 beantragte der Kläger gegenüber dem Beklagten, in die Tagesordnung der nächsten Sitzung des Rates der Stadt Siegen am 18. Dezember 2002 u.a. folgende Punkte aufzunehmen:
- Streichung einer Bestimmung der Haus- und Badeordnung für die Hallenbäder der Stadt Siegen
- Änderung des § 9 Abs.1 der Geschäftsordnung des Rates der Stadt Siegen (GO Rat) dahingehend, dass - entgegen der bisherigen Regelung, nach der fristgemäße schriftliche Anträge von einer Fraktion oder von mindestens 1/5 der Mitglieder des Rates in die Tagesordnung einer Ratssitzung aufzunehmen sind - fristgemäße schriftliche Anträge von Mitgliedern des Rates der Stadt Siegen in die Tagesordnung einer Sitzung aufzunehmen seien.
Zur Begründung des letzteren Antrags führte der Kläger aus: Durch die Änderung des Kommunalwahlgesetzes in Bezug auf die Aufhebung der 5 %- Sperrklausel seien auch Personen oder Gruppen als Mandatsträger in Kommunalparlamenten vertreten. Diesen Personen und Gruppen im Rat der Stadt Siegen würden keine Antragsrechte eingeräumt, weil die Geschäftsordnung und die Gemeindeordnung für das Land Nordrhein- Westfalen (GO NRW) die aktuelle Rechtsprechung ignorierten. Hierdurch verstoße die Stadt Siegen gegen die höchstrichterliche Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes (BVerfG).
Hierauf entgegnete der Beklagte mit Schreiben vom 9. Dezember 2002 im Wesentlichen: Er beabsichtige, die Zuschrift des Klägers nicht auf die Tagesordnung der nächsten Ratssitzung zu setzen. Auch nach nochmaliger Rücksprache mit der Kommunalaufsicht werde ein Antragsrecht einzelner Stadtverordneter nicht gesehen. Vielmehr wünsche die Gemeindeordnung, dass Anträge von Fraktionen oder aber von einem gewissen Quorum von Personen gestellt werden könnten. Die Festschreibung dieses Quorums auf 1/5 der Mitglieder des Rates sei keine unzulässige Einschränkung in der Ausübung des Mandates.
Die beantragte Aufnahme der beiden Punkte in die Tagesordnung der Ratssitzung am 18. Dezember 2002 unterblieb daraufhin. Hinsichtlich der Änderung der Haus- und Badeordnung verwies der Beklagte im Nachgang zur Ratssitzung erneut darauf, dass der Kläger mangels Fraktionsstatus nach den Bestimmungen der Geschäftsordnung und der Gemeindeordnung nicht antragsberechtigt sei, weshalb eine Aufnahme in die Tagesordnung nicht erfolgt sei.
Zur Begründung seiner am 6. Mai 2003 erhobenen Klage führt der Kläger im Wesentlichen aus: Aus der Ablehnung seiner beiden Anträge ergebe sich, dass der Beklagte auch in Zukunft nicht gewillt sei, seinen Anträgen zur Tagesordnung zu entsprechen. Er habe jedoch einen Anspruch auf die Aufnahme von ihm gestellter Anträge in die Tagesordnung. Dieser ergebe sich zwar nicht aus § 48 Abs.1 Satz 2 GO NRW, da diese Vorschrift ein Quorum von mindestens einem Fünftel der Ratsmitglieder bzw. einen Antrag aus einer Fraktion voraussetze. Doch ergebe sich aus Art. 38 Abs.1 Satz 2 i.V.m. Art. 28 Abs.1 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland (GG) ein Antragsrecht des einzelnen Stadtverordneten zur Tagesordnung von Ratssitzungen. Zu den Rechten der Abgeordneten des Bundestages aus Art. 38 Abs.1 Satz 2 GG gehöre das Recht, parlamentarische Initiativen zu ergreifen. Hierunter falle auch das Recht, Anträge zur Tagesordnung zu stellen, da jeder Abgeordnete das Recht haben müsse, für ihn wesentliche Themen im Plenum zur Sprache zu bringen. Dieses Recht werde für den einzelnen Abgeordneten des Bundestags durch § 20 Abs.2 Satz 3, § 20 Abs.4 der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages (GO BT) realisiert, wonach der einzelne Abgeordnete einen Anspruch auf Aufnahme eines Antrags in die Tagesordnung bzw. auf Entscheidung des Plenums hierüber habe. Angesichts dieser einfachgesetzlichen Gewährung eines Antragsrechts für einzelne Abgeordnete habe das Bundesverfassungsgericht daher bislang offengelassen, ob die Gewährung von Tagesordnungsinitiativrechten einzelner Abgeordneter verfassungsrechtlich geboten sei. Daher könne dem Bundesverwaltungsgericht insoweit nicht gefolgt werden, als es die Einschränkung des Tagesordnungsinitiativrechts des einzelnen Stadtratsmitglieds unter Verweis auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes als gerechtfertigt angesehen habe. Bestehe danach ein verfassungsrechtlich gewährleistetes Initiativrecht des einzelnen Bundestagsabgeordneten bezüglich der Tagesordnung, so seien diese Grundsätze auch auf die Mitglieder einer Kommunalvertretung anwendbar. Dies folge aus dem Homogenitätsprinzip des Art.28 Abs.1 GG, nach dem insbesondere die Wahlgrundsätze zur Wahl des Bundestages auf die Wahlen in Kommunalvertretungen anwendbar seien. Seien danach sowohl der Bundestag als auch Kommunalvertretungen Repräsentanten des ganzen Volkes und folge hieraus die Repräsentationsfunktion aller Mitglieder der Vertretungen, richteten sich auch die Mitgliedschaftsrechte des einzelnen Stadtverordneten nach denen des Bundestagsabgeordneten. Das dem einzelnen Ratsmitglied mithin verfassungsrechtlich garantierte Initiativrecht werde durch § 48 Abs.1 der GO NRW eingeschränkt, da dieses sein Recht nicht wahrnehmen könne, wenn es nicht die Unterstützung einer Fraktion oder eines Fünftels der Ratsmitglieder für seinen Antrag gewinne. Dies stelle letztlich einen Entzug des Initiativrechts dar. Diese Einschränkung sei verfassungsrechtlich jedoch nicht gerechtfertigt. Insbesondere könne sie nicht mit dem Schutz der Funktions- und Arbeitsfähigkeit des Plenums begründet werden, da diese durch ein Antragsrecht des einzelnen Stadtverordneten nicht erheblich beeinträchtigt sei. Der Rat werde durch einen Tagesordnungspunkt zeitlich nicht zwingend lange aufgehalten. Hätten die anderen Ratsmitglieder kein Interesse an der Debatte, würden sie sehr schnell zur Abstimmung schreiten und den Antrag ablehnen. Das Interesse des fraktionslosen Stadtverordneten, das Thema in die Öffentlichkeit zu bringen, sei damit gewahrt. Weiterhin sei zu berücksichtigen, dass selbst im Bundestag, wo nach § 20 GO BT mehr als 600 einzelne Abgeordnete das Recht hätten, Anträge zur Tagesordnung zu stellen, kein Funktionsverlust feststellbar sei, was in einem Gemeinderat umso weniger zu erwarten sei.
Der Kläger beantragt,
festzustellen, dass die Ablehnung seines Antrages vom 2. Dezember 2002 betreffend die Haus- und Badeordnung für die Stadt Siegen zur Tagesordnung der Ratssitzung am 18. Dezember 2002 durch den Beklagten rechtswidrig war,
hilfsweise,
festzustellen, dass der Beklagte verpflichtet ist, seine Anträge in die Tagesordnung der Ratssitzungen aufzunehmen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung macht er geltend: Ein Anspruch einzelner Stadtverordneter auf die Durchsetzung eines Tagesordnungspunktes ergebe sich weder aus § 48 Abs.1 Satz 2 GO NRW noch insbesondere aus Art.38 Abs.1 Satz 2 i.V.m. Art.28 Abs.1 Satz 2 GG. Zwar umfasse das den Abgeordneten des Deutschen Bundestages durch Art. 38 Abs.1 Satz 2 GG gewährleistete freie Mandat Initiativrechte wie insbesondere das Recht, Anträge zur Tagesordnung zu stellen. Diese Grundsätze gälten über Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG auch für Stadtverordnete, so dass dem Kläger grundsätzlich ein Antragsrecht bezüglich der Tagesordnung zustehe. Dieses Antragsrecht sei jedoch nicht vorbehaltlos gewährleistet, sondern durch § 48 Abs.1 Satz 2 GO NRW und die Geschäftsordnung des Rates im Interesse der Funktionsfähigkeit des Rates beschränkt. Der Landesgesetzgeber habe die den Ratsmitgliedern zustehenden Beteiligungsrechte im Interesse der Arbeitsfähigkeit des Gemeinderates an die Erreichung eines bestimmten Quorums gebunden. Würde man jedem einzelnen Stadtverordneten ein Recht auf Durchsetzung eines begehrten Tagesordnungspunktes gewähren, so müsste der Rat eventuell über sehr viele Tagesordnungspunkte entscheiden, für deren sachliche Behandlung gerade kein gesteigertes Interesse bestehe, was eine nicht unerhebliche zeitliche Beeinträchtigung der Ratssitzungen zur Folge habe. Eine Abstimmung und Aussprache über einen Tagesordnungspunkt mache nur Sinn, wenn für die sachliche Behandlung ein hinreichend gewichtiges Interesse im Stadtrat vorhanden sei.
Mit Beschluss vom 17. Juni 2003 hat die erkennende Kammer einen Antrag des Klägers, den Beklagten im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, einen von ihm gestellten Antrag vom 3. Juni 2003 auf die Tagesordnung der Ratssitzung vom 18. Juni 2003 zu setzen, abgelehnt (Az.: VG Arnsberg 12 L 1001/03).
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf die Gerichtsakten (12 K 1734/03 und 12 L 1001/03) sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Kammer entscheidet gemäß § 101 Abs.2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung.
Die Klage hat keinen Erfolg.
Die Klage ist mit ihrem Hauptantrag zulässig, aber unbegründet.
Die Klage ist mit dem Hauptantrag als kommunalverfassungsrechtliche Feststellungsklage statthaft, da der Kläger der Sache nach geltend macht, der Beklagte sei verpflichtet gewesen, seinen Antrag betreffend die Streichung einer Bestimmung der Haus- und Badeordnung in die Tagesordnung der Ratssitzung am 18. Dezember 2002 aufzunehmen und habe daher durch die Ablehnung seine ihm als Ratsmitglied zustehenden organschaftlichen Mitwirkungsrechte verletzt. Damit begehrt er die Feststellung des Bestehens eines konkreten organschaftlichen Rechtsverhältnisses innerhalb kommunaler Organe, die mit der kommunalverfassungsrechtlichen Feststellungsklage verfolgt werden kann. Der Kläger ist insoweit auch klagebefugt, da es zumindest möglich erscheint, dass er als Ratsmitglied kraft Verfassungsrechts einen Anspruch auf die Aufnahme des betreffenden Punktes in die Tagesordnung hatte. Es besteht schließlich auch ein hinreichendes Interesse an der begehrten Feststellung, obwohl die Ratssitzung vom 18. Dezember 2002 mittlerweile durchgeführt wurde, da der Beklagte es aus grundsätzlichen Erwägungen ablehnt, Tagesordnungsanträge des Klägers zu berücksichtigen, soweit diese nicht von einer Fraktion oder einem Fünftel der Ratsmitglieder unterstützt werden, so dass auch in Zukunft mit einer Ablehnung von Tagesordnungsanträgen (allein) des Klägers durch den Beklagten zu rechnen ist.
Die Klage ist mit ihrem Hauptantrag jedoch unbegründet, denn der Kläger hatte keinen Anspruch gegen den Beklagten auf Aufnahme des betreffenden Punktes in die Tagesordnung der Ratssitzung, so dass dessen Ablehnung ihn nicht in seinen organschaftlichen Mitwirkungsrechten verletzte. Ein entsprechender Anspruch ergibt sich zunächst nicht aus § 48 Abs.1 Satz 2 GO NRW i.V.m. § 9 Abs.1 der GO Rat. Danach hat der Bürgermeister Vorschläge bzw. Anträge in die Tagesordnung aufzunehmen, die ihm von einem Fünftel der Ratsmitglieder oder einer Fraktion vorgelegt werden. Mit dieser Regelung hat der Landesgesetzgeber die Ausübung der den Ratsmitgliedern aus ihrem Status als Vertreter der Gemeindebürger (Art.28 Abs.1 Satz 2 GG) zufließenden Beteiligungsrechte im Interesse der Arbeitsfähigkeit des Gemeinderates an die Erreichung eines bestimmten Quorums gebunden.
Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Beschluss vom 14. Dezember 1992 - 7 B 50/92 -, Deutsches Verwaltungsblatt (DVBl.)1993, S. 891 f. (zu § 34 Abs.5 der Gemeindeordnung für das Land Rheinland- Pfalz).
Da der Kläger seinen Antrag vom 2. Dezember 2002 bezüglich der Änderung der Haus- und Badeordnung ohne Unterstützung weiterer Ratsmitglieder gestellt und das erforderliche Quorum mithin nicht erreicht hatte, hatte er nach § 48 Abs.1 Satz 2 GO NRW i.V.m. § 9 Abs.1 GO Rat keinen Anspruch auf die Aufnahme des Antrags in die Tagesordnung.
Ein solcher Anspruch ergibt sich auch nicht aus Art.38 Abs.1 Satz 2 i.V.m. Art. 28 Abs. 1 GG. Dabei mag letztlich dahinstehen, ob sich aus diesen Bestimmungen - wie die Beteiligten übereinstimmend meinen - das prinzipielle Recht eines einzelnen Ratsmitglieds auf Aufnahme seiner Vorschläge in die Tagesordnung einer Ratssitzung ableiten lässt. Jedenfalls wäre ein entsprechendes Recht durch die Regelung des § 48 Abs.1 Satz 2 GO NRW gesetzlich dahingehend beschränkt, dass die Ausübung an die Erreichung des vorgesehenen Quorums bzw. die gemeinschaftliche Wahrnehmung durch eine Fraktion gebunden wird. Gegen diese Regelung bestehen auch keine durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken. Insoweit ist anerkannt, dass parlamentarische Mitwirkungsbefugnisse im Interesse einer sachgerechten Aufgabenerfüllung des Plenums der gemeinschaftlichen Wahrnehmung durch eine Fraktion oder ein Quorum vorbehalten bleiben können. Allerdings darf - gerade um der Repräsentationsfähigkeit und der Funktionstüchtigkeit des Parlaments willen - das Recht des einzelnen Abgeordneten, an der Willensbildung und Entscheidungsfindung mitzuwirken, dadurch nicht in Frage gestellt werden.
BVerfG, Urteil vom 13. Juni 1989 - 2 BvE 1/88 -, Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE) Band 80, S.188, 219; Urteil vom 16. Juli 1991 - 2 BvE 1/91 -, BVerfGE 84, S. 304, 321 f.
In Anwendung dieser Maßstäbe erweist sich die Ausgestaltung der Mitwirkungsrechte des einzelnen Ratsmitglieds durch § 48 Abs.1 Satz 2 GO NRW als verfassungsrechtlich unbedenklich, soweit hierdurch - worauf es vorliegend allein ankommt - ein Anspruch auf Aufnahme eines Vorschlags lediglich eines einzelnen fraktionslosen Ratsmitglieds in die Tagesordnung ausgeschlossen wird. Im Interesse der Arbeitsfähigkeit eines Gemeinderates ist es sachlich gerechtfertigt, einen Anspruch auf Aufnahme eines Vorschlags in die Tagesordnung nur unter der Voraussetzung der Unterstützung durch eine Fraktion oder ein Quorum einzuräumen, da hierdurch sichergestellt wird, dass nur über Tagesordnungspunkte zu beraten ist, an denen ein hinreichendes Interesse der Ratsmitglieder besteht. Im Falle eines Antragsrechtes jedes einzelnen Ratsmitglieds wäre der Rat hingegen möglicherweise im Einzelfall genötigt, sich fortwährend trotz Fehlen eines substantiellen Interesses mit von einzelnen Ratsmitgliedern eingebrachten Tagesordnungspunkten zu befassen, wodurch zudem der zeitliche Rahmen der Ratssitzungen gesprengt werden könnte. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass Ratsmitglieder - abweichend etwa zu Abgeordneten des Bundestages - regelmäßig einem Hauptberuf nachgehen und die für Ratssitzungen - die gewöhnlich am späten Nachmittag stattfinden - zur Verfügung stehende Zeit daher knapper ist, was eine entsprechende Ausgestaltung der Beteiligungsrechte von Ratsmitgliedern im Interesse der Arbeitsfähigkeit eines Gemeinderates umso eher rechtfertigt. Auch bleibt es dem einzelnen, auch fraktionslosen Ratsmitglied unbenommen, für seine Anträge zu werben, um die erforderliche Unterstützung einer Fraktion oder eines Quorums zu gewinnen, so dass seine Mitwirkungsrechte durch die getroffene Regelung nicht grundsätzlich in Frage gestellt werden. Im Ergebnis scheidet danach vorliegend jedenfalls auch ein Anspruch des Klägers auf Aufnahme seines Vorschlags in die Tagesordnung aus Art.38 Abs.1 Satz 2 i.V.m. Art. 28 Abs. 1 GG aus, so dass die Ablehnung seines Tagesordnungsantrags durch den Beklagten ihn insgesamt nicht in seinen organschaftlichen Mitwirkungsrechten verletzte.
Nach alledem erweist sich die Klage auch mit ihrem - zulässigen - Hilfsantrag als unbegründet, da nach dem Gesagten keine Verpflichtung des Beklagten besteht, Anträge allein des Klägers in die Tagesordnung der Ratssitzungen aufzunehmen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs.1 VwGO.
Die Voraussetzungen des § 124 a Abs.1 Satz 1 VwGO liegen nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 20 GO
§ 48 Abs.1 Satz 2
GO NRW
§ 48 Abs.1 der GO NRW
§ 48 Abs.1
Satz 2 GO NRW
§ 48 Abs.1 Satz 2 GO NRW
§ 101 Abs.2 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 9 Abs.1 der GO
§ 34 Abs.5 der Gemeindeordnung
§ 48 Abs.1 Satz 2 GO
§ 9 Abs.1 GO
§ 154 Abs.1 VwGO
§ 124 a Abs.1 Satz 1 VwGO
§ 9 Abs.1 der Geschäftsordnung
§ 20 Abs.2 Satz 3, § 20 Abs.4 der
Geschäftsordnung
Art. 38 Abs.1 Satz 2 GG
Art.
38 Abs.1 Satz 2 GG
Art. 28
Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 28
Abs. 1 GG
Art. 28 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 12 L 1001/03
12 K 1734/03
7 B 50/92
2 BvE 1/88
2 BvE 1/91