Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-07-05, Aktenzeichen 10 K 298.16
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2018:0705.VG10K298.16.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Der Begriff der Gesamtrechtsnachfolge im BBodSchG knüpft an zivilrechtliche Tatbestände, insbesondere des Erbrechts und des Gesellschaftsrechts, an. Die Ausgliederung nach dem UmwG vollzieht sich im Wege einer partiellen Gesamtrechtsnachfolge. Das ergibt sich aus der Auslegung der einschlägigen Vorschriften des UmwG.(Rn.32)
2. Die Gesamtrechtsnachfolge im Fall einer Umwandlung hat grundsätzlich keine echte Rückwirkung. Insoweit ist die Rechtsprechung zur Verschmelzung nicht einschlägig.(Rn.36)
3. Liegt eine Gesamtrechtsnachfolge vor, so bedarf es für die Anordnung von Erkundungsmaßnahmen zur Gefährdungsbeurteilung sowie anderer Maßnahmen regelmäßig der Feststellung, dass die Störerverantwortlichkeit als Verbindlichkeit mit übergegangen ist.(Rn.37) Es gehen grundsätzlich nur die Verbindlichkeiten auf den neuen Rechtsträger über, die als Verbindlichkeiten in die Übersicht aufgenommen sind. Die abstrakte Sanierungsverantwortlichkeit für Altlasten kann im Spaltungs- und Übernahmevertrag erwähnt und zugeordnet werden.(Rn.38) Die Nichtaufnahme führte dazu, dass die entsprechende Verbindlichkeit bei dem übertragenden Rechtsträger verbleibt.(Rn.39)
4. Zusätzlich können vergessene Verbindlichkeiten vorliegen. Bei den „vergessenen Verbindlichkeiten“ fehlt eine ausdrückliche Zuordnung. Bei diesen ist zunächst durch Auslegung zu ermitteln, wem der vergessene Gegenstand zuzuordnen ist. Auch für vergessene Verbindlichkeiten wird zunächst eine ergänzende Vertragsauslegung befürwortet. Fehlt es an einer solche Auslegungsmöglichkeit, so ist zwischen der Aufspaltung einerseits und der Abspaltung bzw. Ausgliederung andererseits zu unterscheiden. Bei der Aufspaltung werden die vergessenen Verbindlichkeiten und damit auch die öffentlich-rechtliche Sanierungsverantwortlichkeit auf alle übernehmenden Rechtsträger gesamtschuldnerisch übertragen; bei der Abspaltung bzw. Ausgliederung verbleiben die vergessenen Verbindlichkeiten bei dem übertragenden Rechtsträger.(Rn.40)
Der Bescheid der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Umwelt vom 15. Juli 2016 wird aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst trägt.
Das Urteil ist gegen Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die GASAG AG wendet sich gegen die Anordnung von Erkundungsmaßnahmen zur Gefährdungsbeurteilung auf Grundstücken, auf denen sich das ehemalige Gaswerksgelände Tegel in Berlin-Reinickendorf befindet.
Das Gaswerk Tegel wurde 1906 errichtet und gehörte der Städtischen Gaswerke AG, deren Aktien zu 100 % im Besitz der Stadt Berlin standen. Im Jahr 1937 erfolgte die Umwandlung der Städtischen Gaswerke AG in einen Eigenbetrieb der Stadt unter Bezeichnung Berliner Gaswerke (Gasag). Als Eigentümer für das Gelände wurde das Land Berlin ins Grundbuch eingetragen. Das stark kriegsbeschädigte Gaswerk wurde 1953 stillgelegt. Die Abbruch- und Räumungsarbeiten dauerten bis 1967 an. Im Jahr 1956 wurden die Grundstücke vom Land Berlin, vertreten durch die Gasag, an die Gemeinnützige Wohnungsbau AG (GEWOBAG) veräußert. Auf dem Gelände wurden Wohnungen des sozialen Wohnungsbaus errichtet. 1998 verkaufte die GEWOBAG AG die Grundstücke an die GEWOBAG EB mbH, die die Grundstücke in Wohnungseigentumseinheiten aufteilte und weiterverkaufte.
Mit Wirkung ab dem 1. Januar 1992 wurde die Gasag als Eigenbetrieb des Landes Berlin durch Umwandlungserklärung vom 25. Juni 1992 nach Maßgabe des §§ 57 des Umwandlungsgesetzes (UmwG 1969) in eine Aktiengesellschaft umgewandelt. In der Umwandlungserklärung wurden der neu gegründeten GASAG Berlin Gaswerke AG das dem Eigenbetrieb dienende Betriebsvermögen und auch das explizit aufgeführte Anlagevermögen übertragen. Des Weiteren wurden dem Land Berlin zustehende Rechte und Pflichten in der Form des Eigenbetriebsvermögens übertragen.
Mit Bescheid vom 11. Oktober 2007 ordnete die Senatsverwaltung für Gesundheit, Umwelt und Verbraucherschutz Sanierungsmaßnahmen und ein Grundwassermonitoring auf dem Grundstück S... gegenüber der Beigeladenen, der Wohnungseigentümergemeinschaft 5..., an. Die dagegen am 26. November 2007 erhobene Klage VG 10 A 214.07 führte zur Aufhebung des Verwaltungsaktes. Die Kammer hatte insbesondere Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Störerauswahl geäußert. Am 21. Juli 2011 erhob die Beigeladene Klage gegen das Land Berlin mit dem Ziel, ihr Grundstück aus dem Bodenbelastungskataster zu entlassen und den Beklagten zu verpflichten, die angeordneten Sanierungsmaßnahmen und die Gewässerüberwachung selbst durchzuführen (ursprünglich VG 10 K 200.11, nunmehr VG 10 K 332.16). In der mündlichen Verhandlung am 17. April 2015 wurde das Verfahren in Hinblick auf eine von der Senatsverwaltung beabsichtigte Inanspruchnahme der GASAG AG weggelegt.
Der Beklagte hörte die GASAG AG bereits am 25. Februar 2009 zur Boden- und Grundwasserverunreinigungen im Bereich des ehemaligen Gaswerkstandortes Tegel an. Die Klägerin machte geltend, sie sei nicht Gesamtrechtsnachfolgerin in die Handlungsstörereigenschaft des ehemaligen Eigenbetriebes des Landes Berlin. Gleichwohl fanden Verhandlungen über eine mögliche Beteiligung der Klägerin an Maßnahmen der Gefährdungsabschätzung statt. Die für die Klägerin tätigen Fachleute hielten die vom Beklagten für notwendig gehaltenen Maßnahmen für nicht oder nur im geringen Maße brauchbar und schlugen ein anderes Vorgehen vor (Schreiben der F... vom 4. Oktober 2012, Verwaltungsvorgang B. 75).
Mit Bescheid vom 15. Juli 2016, zugegangen am 19. Juli 2016, ordnete die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Umwelt gegenüber der GASAG Berliner Gaswerke AG die Erkundung zur Gefährdungsbeurteilung auf dem ehemaligen Gaswerksgelände Tegel in Berlin-Reinickendorf an. Zum einen sollten zwei Rammpegel errichtet werden, um die sich aus dem Gefährdungspotenzial der Teeröllinse ergebenden Gefahren für das Grundwasser zu konkretisieren. Die Grundwasserproben sollten auf die Parameter BAK, MKW und Cyanide untersucht werden. Zudem wurde zur Grundwasserüberwachung angeordnet, die Messstellen aus vorhandenen Verunreinigungsvorgängen zu erfassen, die Messstellen vor Ort zu überprüfen und die Messstellen auszuwählen, die für eine Gefährdungsbeurteilung für das Wasserwerk Tegel benötigt würden. Zerstörte oder nicht mehr auffindbare Pegel sollten neu errichtet werden. Die mit dem Beklagten abzustimmenden Messstellen sollten auf Cyanide untersucht werden. Es sollte eine Trendanalyse durchgeführt werden und eine erste Gefährdungsabschätzung unter Nutzung des bei den Berliner Wasserbetrieben vorhandenen Strömungsmodells erfolgen. Auf der Grundlage des Strömungsmodells sollte ein Schadstofftransportmodell erstellt werden und eine daraus resultierende abschließende Gefährdungsbeurteilung erfolgen. Zur Begründung verwies der Beklagte auf Gutachten aus den Jahren 1993, 2001 und 2005. Die Anordnung von Erkundungsmaßnahmen beruhe auf § 9 Abs. 2 BBodSchG und die Anordnung der Grundwasserüberwachung auf § 15 Abs. 2 Bundes-Bodenschutzgesetz. Das Gelände werde im Berliner Bodenbelastungskataster als Altlastenfläche 13 geführt. Grund sei die frühere Nutzung als Gaswerksstandort. Das Grundstück liege überwiegend in den Wasserschutzzonen III A und III B und teilweise in der Wasserschutzzone II des Wasserwerks Tegel. Untersuchungen durch das bezirkliche Umweltamt und die Senatsverwaltung belegten eine weitflächige Verunreinigung des Grundwassers durch gaswerkstypische Cyanide, polyzyklische aromatische Kohlenwasserstoffe (PAK) und Mineralölkohlenwasserstoffe (MKW). Insbesondere die Cyanide stellten eine Gefährdung für das Wasserwerk Tegel dar. Nach einer Standortrecherche seien oberflächennahe Grundwassermessstellen errichtet worden und auf gaswerkstypische Stoffe hin untersucht worden. Zur Eingrenzung der Schäden im Bereich der Teeröllinse seien Bodenuntersuchungen durchgeführt worden. Ziel der angeordneten Gefährdungsbeurteilung sei die Klärung, inwieweit von den auf der ehemaligen Betriebsfläche des Gaswerks Tegel vorhandenen Grundwasserverunreinigungen durch Cyanide und durch die Teeröllinse eine Gefahr für das Grundwasser und das Wasserwerk Tegel ausgehe. Die Anordnung sei an die Klägerin in ihrer Eigenschaft als Gesamtrechtsnachfolgerin der Verursacher zu richten. Die festgestellten Schadstoffe seien eindeutig dem damaligen Betrieb des Gaswerks zuzuordnen. Die GASAG Berliner Gaswerke AG sei Gesamtrechtsnachfolgerin der Verursacher, dem Eigenbetrieb Berliner Gaswerke Gasag und der Städtischen Gaswerke Berlin AG. Die Eigenbetriebe des Landes Berlin seien gemäß § 2 Abs. 2 des Eigenbetriebsgesetzes 1988 in gewissem Maße rechtlich verselbstständigt gewesen, was die Gasag bereits vor der Rechtsformumwandlung in die Nähe einer rechtsfähigen, selbstständigen juristischen Person gerückt hätte. Die Umwandlung eines kommunalen Eigenbetriebes unter Gründung einer Aktiengesellschaft führe zu einem Übergang der Verbindlichkeiten auf die neue Gesellschaft im Rahmen einer partiellen Gesamtrechtsnachfolge. Die zum Unternehmen gehörenden Sachwerte, Rechte und Pflichten würden aus dem sonstigen Vermögen ausgegliedert und als Ganzes in die neue Gesellschaft eingebracht. Ein schnelles und effektives Einwirken auf die Eigentümer der Eigentumswohnanlagen sei wegen der Vielzahl der Eigentümer und Inhaber der tatsächlichen Gewalt nicht zu erwarten.
Die Klägerin hat am 18. August 2016 Anfechtungsklage erhoben. Sie hält den Bescheid für rechtswidrig.
Zunächst rügt sie, dass weitgehend nicht nachvollziehbar sei, auf welchen Flächen die angeordneten Maßnahmen durchgeführt werden sollten. Die Beklagte habe Karten beigefügt, in denen weder genaue Straßen- und Nummernbezeichnungen noch Flurstückbezeichnungen vorhanden seien. Es sei nicht nachgewiesen, dass diese Grundstücke zu dem ehemaligen Gaswerk gehört hätten oder von diesem verunreinigt worden sein. Auf den Karten fehle ein Umriss des ehemaligen Gaswerks mit den entsprechenden Gasanlagen. Es sei auch nicht nachgewiesen, dass die Verunreinigungen und die Cyanid-Belastungen in der Zeit von 1937 bis 1953 stattgefunden hätten. Der Beklagte habe nicht ausgeführt, welche Teile des Gaswerkes wann in Betrieb gegangen seien und ob z.B. die Bereiche östlich der Berliner Straße auch vor 1931 zum Gaswerk gehört hätten.
Die Klägerin sei nicht ordnungspflichtig. Sie sei nie Eigentümerin der Grundstücke gewesen, auf denen die Erkundung durchgeführt werden sollten. Sie sei auch nicht Inhaberin der tatsächlichen Gewalt über diese Grundstücke. Ebenso wenig sei sie Verursacherin der schädlichen Bodenveränderung oder Gesamtrechtsnachfolger des Verursachers im Sinne von § 4 Abs. 3 BBodSchG. § 57 UmwG 1969 regele die Umwandlung eines Eigenbetriebes in eine Aktiengesellschaft gerade nicht als Gesamtrechtsnachfolge, sondern ordne eine Einzelrechtsnachfolge an. Der Übergang des Betriebsvermögens des früheren Eigenbetriebs des Landes Berlin auf die Klägerin im Jahre 1992 sei im Wege der Einzelrechtsnachfolge erfolgt. Die Klägerin sei weder Gesamtrechtsnachfolger des Eigenbetriebes, den die Rechtspersönlichkeit gefehlt habe, noch Rechtsnachfolger des Landes Berlin. Die Grundstücke, auf denen die Kontaminationen durch den Eigenbetrieb verursacht worden sein sollen, seien unstreitig nicht in das Eigentum der Aktiengesellschaft übergegangen, weil sie bereits Jahrzehnte vor der Umwandlung verkauft worden seien. Konkrete Verbindlichkeiten oder Anordnungen oder behördliche Verfügungen hinsichtlich dieser Flächen seien ebenfalls nicht in der Umwandlungserklärung enthalten. Gemäß § 55 Abs. 1 UmwG 1969 seien nur die in der Übersicht nach § 52 Abs. 4 UmwG 1969 aufgeführten Vermögensgegenstände und Verbindlichkeiten auf die Klägerin übergegangen. Damit sei eine Rechtsnachfolge in die Verursacherhaftung des Landes Berlin ausgeschlossen. Selbst wenn bereits 1992 und damit vor Erlass einer Verfügung eine materielle Polizeipflicht bestanden haben sollte, so hätte nicht der Eigenbetrieb, sondern das Land Berlin für diese Handlungen einstehen müssen. Denn der Eigenbetrieb habe keine eigene Rechtspersönlichkeit und könne nicht Adressat einer möglichen Verfügung gewesen sein. Es könne sich auch nicht um eine so genannte vergessene Verbindlichkeit handeln. Dabei gehe es um die Frage, auf welchen Rechtsträger eine Verbindlichkeit im Falle der Spaltung eines Unternehmens übergehe. Dies gelte für Fälle, in denen der früher schuldende und übertragende Rechtsträger nach der Spaltung erlösche. Hier dagegen existiere der übertragende Rechtsträger, das Land Berlin, weiter.
Zudem führe die Inanspruchnahme eines Gesamtrechtsnachfolgers unter Anwendung des § 4 Abs. 3 BBodSchG zu einer verfassungsrechtlich unzulässigen echten Rückwirkung, wie der Bundesgerichtshof mit seinem Urteil vom 29. September 2016 festgestellt habe. Danach sei die Vorschrift nicht auf eine im Jahr 1926 eingetretene Gesamtrechtsnachfolge anzuwenden. Baurechtliche Beseitigungspflichten seien in der Rechtsprechung bis in die 1960er Jahre als höchstpersönlich angesehen worden. Erst 1971 sei das Bundesverwaltungsgericht dem unter Hinweis auf eine Grundstücksbezogenheit entgegengetreten. Der Eigenbetrieb des Landes Berlin habe aber seine Tätigkeit als Gaserzeuger im Gaswerk Tegel bereits Anfang der Fünfzigerjahre eingestellt.
Eine Rechtsnachfolge der Städtischen Gaswerke AG auf den Eigenbetrieb im Jahre 1937 sei wegen dessen fehlender Rechtspersönlichkeit bereits denklogisch ausgeschlossen. Der Beklagte habe zudem übersehen, dass bei Rechtsnachfolgeprozessen nicht die Schadensverursachung auf den Rechtsnachfolger übergehe, sondern nur eine konkrete Pflicht. Wenn eine frühere Situation, die selbst noch keine Gefahr dargestellt habe, erst nach der Rechtsnachfolge durch Hinzutreten weiterer Ereignisse zu einer Gefahr geworden sei, die eine Pflicht zum Handeln hervorrufe, so könne sie nicht bei dem Rechtsnachfolger entstehen. Das Land Berlin habe die Grundstücke zu Zwecken des sozialen Wohnungsbaus veräußert und damit selbst eine entscheidende Ursache für die Entstehung der Gefahr zu einem Zeitpunkt gesetzt, als der Eigenbetrieb mit den Grundstücken absolut nichts mehr zu tun gehabt habe. Das Land Berlin sei nicht nur als Gesamtrechtsnachfolger der städtischen Gaswerke AG und als Rechtsträger des Eigenbetriebs Verursacher der Bodenveränderung gewesen, sondern auch in seiner Eigenschaft als Bauplanungs- und Baugenehmigungsbehörde als Verursacher der schädlichen Bodenveränderung anzusehen. Die Umwandlung der industriell genutzten Fläche in Wohnbebauung ohne entsprechende Sanierungsuntersuchungen stelle bereits eine Pflichtverletzung dar und führe damit zu einer Verursachung der schädlichen Bodenveränderungen.
Die angeordneten Maßnahmen seien nicht geeignet, eine weitere Gefährdungsbeurteilung zu erreichen. Es sei nicht ersichtlich, inwieweit die Errichtung von zwei Rammpegeln einer Konkretisierung des Handlungsbedarfs dienen könne. Die Maßnahmen zur Grundwasserüberwachungen seien ungeeignet. Der Beklagte habe nicht mitgeteilt, welche Grundstücksteile in welcher Wasserschutzzone liegen sollen. Es sei aus den Unterlagen überhaupt nicht ersichtlich, wo Verunreinigungen des Grundwassers insbesondere mit Cyaniden vermutet würden. Die verschiedenen Gutachten, die der Beklagte habe durchführen lassen, seien offenbar bislang nicht ausgewertet worden. Es sei unergründlich, weshalb der Beklagte einen Zeitraum von 10 Jahren habe verstreichen lassen, ohne weitere Untersuchungen zu veranlassen oder einen Überblick über den vorhandenen Sachstand zu erstellen. Die Beklagte wolle die Klägerin damit beauftragen, die in ihrem Verantwortungsbereich liegende Arbeit durchzuführen, nämlich diese Ergebnisse zu erfassen und zu bewerten. Die angeführten Maßnahmen seien insgesamt zu unbestimmt und darüber hinaus teilweise ungeeignet.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 15. Juli 2016 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er ist der Ansicht, dass die Klägerin als Gesamtrechtsnachfolgerin des Verursachers zur Durchführung von Erkundungs- und Überwachungsmaßnahmen verpflichtet sei.
Von den vier in der Anordnung beigefügten Lageplänen wiesen die Anlagen 1-3 eindeutig die Altlastenfläche 13 als ehemaligen Gaswerksstandort aus. Die Lagepläne verfügten über ausreichend nachvollziehbare Angaben zu Straßennamen und Hausnummern. Der als Anlage 4 beigefügte detaillierte Lageplan der Teeröllinse weise zur Orientierung die Hausnummern der S... Straße 7... auf. Die Gaswerksbebauung und der Standort der Teeröllinse seien in den jetzt vorgelegten Lageplänen dargestellt.
Die Sanierungspflicht für den Gesamtrechtsnachfolger bestehe in dem Umfang, in dem auch der Rechtsvorgänger verantwortlich gewesen sei. Entscheidend sei die Rechtslage zum Zeitpunkt der schädigenden Handlung. Hier handle es sich um den Zeitraum von 1937 (Umwandlung in Eigenbetrieb) bis 1953 (Stilllegung). Allerdings liege eine entsprechende Verfügung gegen den Rechtsvorgänger nicht vor. Aber eine Nachfolge in die abstrakte Polizeipflicht des Handlungsstörer sei von Rechtsprechung und Literatur anerkannt. Eine abstrakte Pflicht, schädliche Bodenveränderungen zu vermeiden, habe auch in diesem Zeitraum existiert. Eine Inanspruchnahme wäre nach dem preußischen Polizeiverwaltungsgesetz von 1931 in Betracht gekommen. Ein Verstoß gegen das Rückwirkungsverbot liege nicht vor, wie auch das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 16. März 2006 klargestellt habe. Der Gesamtrechtsnachfolger des Verursachers hafte auch für Uraltlasten. Die Entscheidung des Bundesgerichtshofes vom 29. September 2016 beziehe sich lediglich auf den zivilrechtlichen bodenschutzrechtlichen Ausgleichsanspruch nach § 24 Abs. 2 S. 4 Fall 2 BBodSchG. Kennzeichnend für eine Umwandlung gemäß § 57 UmwG 1969 sei ein Übergang des gesamten Vermögens eines Rechtsträgers im Wege einer Gesamtrechtsnachfolge auf einen neu gegründeten Rechtsträger. Dies geschehe mit der Eintragung in das Register des Sitzes des übernehmenden Rechtsträgers. Mit diesem Gesamtrechtstransfer an Rechtsstellungen, Vermögen und Verbindlichkeiten gehe auch die bodenschutzrechtliche Sanierungspflicht des übertragenden Rechtsträgers über. Mit der Eintragung in das Handelsregister am 28. August 1992 seien gemäß § 55 Abs. 1 UmwG 1969 alle Vermögensgegenstände und Verbindlichkeiten auf die neu gegründete Aktiengesellschaft übergegangen. Voraussetzung dafür sei aber, dass diese in einer Übersicht nach § 52 Abs. 4 UmwG 1969 aufgeführt gewesen seien. Das sei hier in Bezug auf die Sanierungsverantwortung nicht der Fall. Allerdings sei die abstrakte Sanierungsverantwortung übertragbar. Dafür spreche, dass sich im Umwandlungsgesetz keine ausdrückliche gesetzliche Regelung finde, die die Übertragbarkeit von Verbindlichkeiten ausschließe oder begrenzte. Nur durch Anerkennung der Nachfolgefähigkeit werde dem Verursacherprinzip hinreichend Rechnung getragen und vermieden, dass sich Verantwortliche ihrer Haftung bewusst entzogen. Hier handle es sich um eine sogenannte vergessene Verbindlichkeit. Dazu enthalte das Umwandlungsgesetz 1969 keine ausdrückliche Regelung. Unklarheiten über die Zuweisung vergessener Verbindlichkeiten würden bei den ungenau bezeichneten Rechten und Pflichten vornehmlich durch ergänzende Vertragsauslegung beseitigt. Soweit dies zu keinem Ergebnis führe, komme nur die Haftung des neuen Rechtsträgers in Betracht, da der übertragende Rechtsträger nicht mehr existiere.
Bei mehreren Verpflichteten habe die Behörde ein Auswahlermessen, wen sie tatsächlich in Anspruch nehme. Hier kämen neben der Klägerin noch die jetzigen Eigentümer der Grundstücke und die Inhaber der tatsächlichen Gewalt in Betracht. Bei der Auswahlentscheidung sei insbesondere auf den Gesichtspunkt der schnellen und effektiven Gefahrenabwehr sowie auf die finanzielle Leistungsfähigkeit abzustellen. Der Verursachungsbeitrag des Verhaltensstörers und damit des Gesamtrechtsnachfolger sei höher zu bewerten als der des Zustandsstörers.
Ursprünglich sei ein Aushub der Teeröllinse beabsichtigt gewesen. Um die Verhältnismäßigkeit einer derartigen Maßnahme zu überprüfen, sollten die angeordneten Maßnahmen umgesetzt werden. Nur durch diese quellennahen Untersuchungen könne beurteilt werden, in welchem Umfang mit einem Austragen gelöster Schadstoffe aus der Quelle zu rechnen sei. Vorhandene Messstellen im weiteren Unfall des Schadens seien für diese Beurteilung ungeeignet.
Hintergrund für die Maßnahmen zur Grundwasserbeobachtung sei die Tatsache, dass in einzelnen Förderbrunnen der nahegelegenen Ostgalerie des Wasserwerks Tegel bereits relevante Schadstoffbelastungen durch Cyanide nachgewiesen worden seien. Diese stammten nach Erkenntnissen der Bodenschutzbehörde eindeutig aus dem Bereich des ehemaligen Gaswerks. Dies werde durch vorliegende Grundwasseruntersuchungen und das für diesen Bereich vorliegende Störungsmodell belegt. Ziel der Erkundungsmaßnahmen sei es, eine Aussage zu erhalten, inwieweit die Gefahr bestehe, dass sich die Cyanide weiterhin in einem gefahrenrelevanten Umfang in Richtung der Fördererbrunnen verlagern könnten. Dies solle zunächst in einem größeren Maßstab erfolgen und gutachterlich bewertet werden. Aus diesem Grunde seien die Detailanforderungen zunächst relativ unbestimmt gehalten, da sie erst im Rahmen der gutachterlichen Leistungen präziser bestimmt und mit der Bodenschutzbehörde abgestimmt werden könnten.
Die Beigeladene hat keinen Antrag gestellt.
Auch sie ist der Ansicht, dass die Störerverantwortlichkeit des früheren Eigenbetriebes Gasag auf die GASAG AG übergegangen sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Streitakte und den Verwaltungsvorgang des Beklagten verwiesen, der vorgelegen hat und bei der Entscheidungsfindung berücksichtigt worden ist.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Anfechtungsklage ist begründet. Der Bescheid der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Umwelt vom 15. Juli 2016 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechte (§ 113 Abs. 1 VwGO). Die Klägerin ist nicht Sanierungsverantwortliche im Sinne von § 4 Abs. 3 BBodSchG für das Gelände, auf dem sich das ehemalige Gaswerk Tegel befand.
Die Maßnahmen der Gefährdungsabschätzung nach § 9 Abs. 2 BBodSchG und Eigenkontrollmaßnahmen nach § 15 Abs. 2 BBodSchG können gegenüber einem Sanierungspflichtigen im Sinne von § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG angeordnet werden.
Gemäß § 4 Abs. 3 S. 1 BBodSchG sind sanierungspflichtig der Verursacher einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast sowie dessen Gesamtrechtsnachfolger, der Grundstückseigentümer und der Inhaber der tatsächlichen Gewalt über ein Grundstück. Die 1992 gegründete GASAG AG war zu keinem Zeitpunkt Eigentümerin der streitbefangenen Grundstücke oder Inhaberin der tatsächlichen Gewalt. In Betracht kommt allein eine Inanspruchnahme als Gesamtrechtsnachfolgerin des Verursachers.
Rechtsnachfolger der Städtischen Gaswerke AG im Jahr 1937 war Berlin und nicht der Eigenbetrieb Gasag, der über keine eigene Rechtspersönlichkeit verfügt hat. Eine Weitergabe der Verursacherverantwortlichkeit der Städtischen Gaswerke AG für den Zeitraum vom 1906 bis 1937 über den Eigenbetrieb Gasag auf die GASAG AG scheidet damit aus.
Es kann dahingestellt bleiben, ob die GASAG AG Gesamtrechtsnachfolgerin des früheren Eigenbetriebes Gasag geworden ist, der das Gaswerk Tegel von 1937 bis zur Stilllegung 1953 betrieben hat (1.). Denn jedenfalls ist eine mögliche Störerverantwortlichkeit des Eigenbetriebes Gasag nicht auf die GASAG AG übergegangen (2.).
1. Mit dem Begriff der Gesamtrechtsnachfolge knüpft § 4 Abs. 3 BBodSchG an zivilrechtliche Tatbestände insbesondere des Erbrechts und des Gesellschaftsrechts an. Die Umwandlung des Eigenbetriebes Gasag des Landes Berlin in die GASAG AG erfolgte im Jahr 1992 auf der Grundlage von § 57 des Umwandlungsgesetzes in der Fassung von 1969 (UmwG 1969). Danach können Gebietskörperschaften von ihnen betriebene Unternehmen in Aktiengesellschaften umwandeln. Gemäß § 57 Abs. 2 i.V.m. § 52 Abs. 4 UmwG 1969 bedarf es dazu einer Umwandlungserklärung, der eine Übersicht beizufügen ist über die Vermögensgegenstände, die dem Betrieb des Unternehmens dienen, und der Verbindlichkeiten, die im Betrieb des Unternehmens begründet worden sind. Gemäß § 55 Abs. 1 UmwG 1969 wird die Umwandlung mit der Eintragung der Aktiengesellschaft in das Handelsregister wirksam. Mit der Eintragung gehen die nach § 52 Abs. 4 aufgeführten Vermögensgegenstände und die Verbindlichkeiten, die in der Übersicht aufgeführt sind, auf die Aktiengesellschaft über. Auch das neu kodifizierte Umwandlungsgesetz 1994 (UmwG 1994) lässt in § 168 die Ausgliederung eines Unternehmens, das von einer Gebietskörperschaft betrieben wird, u.a. zur Neugründung einer Kapitalgesellschaft zu. Gemäß § 171 i.V.m. § 131 Abs. 1 Nr. 1 UmwG 1994 führt die Eintragung der Ausgliederung dazu, dass der ausgegliederte Teil des Vermögens des übertragenden Rechtsträgers einschließlich der Verbindlichkeiten entsprechend der im Spaltungs- und Übernahmevertrag vorgesehenen Aufteilung „jeweils als Gesamtheit“ auf die übernehmenden Rechtsträger übergeht. Gemäß § 126 Abs. 1 Nr. 9 UmwG 1994 enthält der Spaltungs- und Übernahmevertrag eine genaue Bezeichnung und Aufteilung der Gegenstände des Aktiv- und Passivvermögens, die auf den übernehmenden Rechtsträger übertragen werden.
Für die heutige Rechtlage ist klar, dass sich die Ausgliederung im Wege einer so genannten „partiellen Gesamtrechtsnachfolge“ vollzieht (vgl. Teichmann in: Lutter, Umwandlungsgesetz, 5. Aufl. 2014, § 123 Rn. 6 ff.; BGH, Urteil vom 17. Juli 2015 – V ZR 205/14 –, juris Rn. 23). Die ergibt sich nicht zuletzt aus dem Hinweis, dass Vermögen und Verbindlichkeiten „jeweils als Gesamtheit“ übergehen. Aber auch bei der Umwandlung nach § 51 ff. UmwG 1969 handelte es sich bereits um eine partielle Gesamtrechtsnachfolge. In der Gesetzesbegründung heißt es: „Der Entwurf vermeidet diese Einzelübertragungen dadurch, dass er eine Gesamtrechtsnachfolge von der Gebietskörperschaft auf die neu gegründete Aktiengesellschaft zulässt“ (BT-Drs. V/3165, S. 17). An die Stelle einer Einzelrechtsnachfolge und des Spezialitätsgrundsatzes tritt eine Gesamtrechtsnachfolge (so K. Schmidt, Gesellschaftsrecht, 2. Aufl. 1994, § 12 I). Der Gesetzgeber erkennt eine Vermögenseinbringung uno actu an. Die Besonderheit besteht darin, dass nicht ein Gesamtvermögen, sondern ein rechtsgeschäftlich zu definierender Vermögensgegenstand im Wege der Universalsukzession übergeht (K. Schmidt, Universalsukzession kraft Rechtsgeschäfts, AcP 191 (1991), 495, 511 f.). Die Umwandlung nach dem Umwandlungsgesetz 1969 wird auch in der Rechtsprechung als partielle Gesamtrechtsnachfolge eingeordnet (BGH, Urteil vom 27. November 1998 – V ZR 180/97 –, juris Rn. 17; BVerwG, Urteil vom 13. Juli 1999 – 1 C 13/98 –, juris Rn. 16 und VG Hannover, Urteil vom 24. November 2009 – 4 A 2022/09 –, juris Rn. 33).
Allerdings ist in der Literatur zum Bodenschutzrecht streitig, ob diese partielle Gesamtrechtsnachfolge eine Gesamtrechtsnachfolge im Sinne von § 4 Abs. 3 BBodSchG darstellt. Schäling (Grenzen der Sanierungsverantwortlichkeit nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz, 2008, S. 207 ff.) unterscheidet zwischen der Aufspaltung eines Rechtsträgers und der Abspaltung und Ausgliederung. Bei der Aufspaltung auf mehrere neue Rechtsträger erlischt der übertragende Rechtsträger (§ 131 Abs. 1 Nr. 2 UmwG 1994); deshalb bedarf es der Annahme einer Gesamtrechtsnachfolge im Sinne von § 4 Abs. 3 BBodSchG, weil die Sanierungsverantwortlichkeit des Verursacher ansonsten ersatzlos unterginge. Bei der Abspaltung und Ausgliederung bleibt der übertragende Rechtsträger dagegen erhalten, so dass dieser weiterhin als Sanierungsverantwortlicher herangezogen werden kann. Nach Ansicht von Schäling handelt es sich dabei nicht um eine klassische Gesamtrechtsnachfolge, sondern um eine besondere Form der Einzelrechtsnachfolge oder Sonderrechtsnachfolge (a.a.O., S. 208). Dabei beruft er sich auf die Rechtsprechung des Bundesfinanzhofes, der die partielle Gesamtrechtsnachfolge im Sinne von § 126 Abs. 1, 131 Abs. 1 Nr. 1 UmwG 1994 nicht als Gesamtrechtsnachfolge im Sinne des § 45 AO anerkennt (BFH, Urteil vom 5. November 2009 – IV R 29/08 –, juris Rn. 14). Auch der Bundesgerichtshof hat ein Eintreten des übernehmenden Rechtsträgers in einen Zivilprozess im Wege der Rechtsnachfolge für den Fall einer Ausgliederung nach § 123 Abs. 3 UmwG 1994 verneint (BGH, Urteil vom 6. Dezember 2000 – XII ZR 219/98 –, juris Rn. 11).
Andere Stimmen in der Literatur gehen von einer Gesamtrechtsnachfolge im Sinne des § 4 Abs. 3 BBodSchG auch für den Fall einer Ausgliederung aus. Müggenborg (SächsVBl. 2000, 77, 84) geht sowohl für den Fall Spaltung als auch für die Abspaltung und Ausgliederung davon aus, dass den übernehmenden Rechtsträger die Verhaltensverantwortlichkeit trifft, und zwar ggf. neben dem übertragenden Rechtsträger, so dass es zu einer Vermehrung der Verhaltensverantwortlichen kommt. Auch Steenbeck (Die Sanierungs- und Kostenverantwortlichkeit nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz, 2004, S. 91) geht davon aus, dass der Wortlaut des § 4 Abs. 3 BBodSchG für eine weite Auslegung offen ist und diese Sichtweise auch dem Normzweck entspricht, wonach die Haftung dem Vermögen folgen soll.
§ 4 Abs. 3 BBodSchG soll dem Verursacherprinzip Rechnung tragen. Für den Fall einer Aufspaltung eines Rechtsträgers ist die Annahme einer Gesamtrechtsnachfolge zwingend geboten. Warum aber dieselbe partielle Gesamtrechtsnachfolge im Fall der Ausgliederung nicht mehr als Gesamtrechtsnachfolge anzuerkennen wäre, ist nicht erkennbar. Die Ausweitung der Verhaltensverantwortlichkeit auf den übernehmenden Rechtsträger führt zwar zu einer Vermehrung der Verhaltensverantwortlichen. Dies ist aber aus der Sicht des Bodenschutzes nur von Vorteil.
Soweit die Klägerin geltend macht, es handle sich bei der Gesamtrechtsnachfolge um eine unzulässige echte Rückwirkung, hat das Bundesverwaltungsgericht klargestellt, dass die Gesamtrechtsnachfolgefähigkeit abstrakter Polizeipflichten von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts schon seit langem vorgezeichnet war (BVerwG, Urteil vom 16. März 2006 – 7 C 3/05 –, juris Rn. 21). Soweit der Bundesgerichtshof in Bezug auf eine Verschmelzung im Jahre 1926 von einer echten Rückwirkung des § 4 Abs. 3 BBodSchG ausgeht (BGH, Urteil vom 29. September 2016 – I ZR 11/15 –, juris Rn. 23 ff.), ist diese Rechtsprechung nicht einschlägig für eine Umwandlung, die im Jahre 1992 erfolgt ist.
2. Auch wenn man annimmt, dass eine Gesamtrechtsnachfolge im Sinne von § 4 Abs. 3 BBodSchG stattgefunden hat, bedarf es zusätzlich der Feststellung, dass die Störerverantwortlichkeit als Verbindlichkeit mit übergegangen ist. Das ist hier nicht der Fall.
Es gehen nur die Verbindlichkeiten auf den neuen Rechtsträger über, die als Verbindlichkeiten in die Übersicht nach § 52 Abs. 4 Nr. 2 UmwG 1969 (bzw. nach neuem Recht als Aktiv- und Passivvermögen im Spaltungs- und Übernahmevertrag gemäß § 126 Abs. 1 Nr. 9 UmwG 1994) aufgenommen sind. Die abstrakte Sanierungsverantwortlichkeit für Altlasten kann im Spaltungs- und Übernahmevertrag erwähnt und zugeordnet werden (Kallmeyer, Umwandlungsgesetz, 6. Aufl. 2017, § 126 Rn. 27).
Im vorliegenden Fall ist die Störerverantwortlichkeit des Eigenbetriebes Gasag für das frühere Gaswerk Tegel nicht ausdrücklich in die Übersicht nach § 52 Abs. 4 Nr. 2 UmwG 1969 aufgenommen worden. Nach dem Wortlaut des § 52 Abs. 4 UmwG 1969 galt ein Vollständigkeitsgebot. Der übertragende Rechtsträger – nach § 50 ff. UmwG 1969 ein Einzelkaufmann – musste sämtliche Aktiva und Passiva auflisten. Die Nichtaufnahme führte nach der Rechtsprechung und herrschenden Meinung dazu, dass die entsprechende Verbindlichkeit bei dem übertragenden Rechtsträger verblieb (Flume in: Kölner Kommentar zum UmwG, 2009, Einl. B Rn. 78 m.w.N.). Dies ergibt sich auch eindeutig aus der Gesetzesbegründung. Dort heißt es: „Verbindlichkeiten, die nicht in die Übersicht aufgenommen worden sind, gehen nicht auf die Aktiengesellschaft über, auch dann nicht, wenn sie tatsächlich mit den in der Übersicht aufgeführten Vermögensgegenständen in wirtschaftlichem Zusammenhang stehen“ (BT-Drs. V/3165, S. 15). In der Literatur zum Umwandlungsgesetz 1994 wird darauf hingewiesen, dass bei der Ausgliederung nur diejenigen Vermögensgegenstände übergehen, die im Ausgliederungsvertrag auch aufgeführt sind; der Bestimmtheitsgrundsatz ist dabei in gleicher Weise zu beachten wie bei der Einzelrechtsnachfolge (Aha, Einzel- oder Gesamtrechtsnachfolge bei der Ausgliederung?, AG 1997, 345, 351).
Die Störerverantwortlichkeit für das Gaswerk Tegel ist auch nicht als so genannte „vergessene Verbindlichkeit“ auf die GASAG AG übergegangen. Unter diesem Stichwort wird diskutiert, welche Rechtsfolgen die fehlende Zuordnung der öffentlich-rechtlichen Sanierungsverantwortlichkeit im Spaltungs- und Übernahmevertrag zeitigt. Bei den „vergessenen Verbindlichkeiten“ fehlt eine ausdrückliche Zuordnung. Für vergessene Aktiva enthält § 131 Abs. 3 UmwG 1994 eine ausdrückliche Regelung. Danach ist zunächst durch Auslegung zu ermitteln, wem der vergessene Gegenstand zuzuordnen ist. Auch für vergessene Verbindlichkeiten wird zunächst eine ergänzende Vertragsauslegung befürwortet. Eine solche Zuordnung kommt aber im vorliegenden Fall auch im Wege einer ergänzenden Vertragsauslegung nicht in Betracht. Die Schließung des Gaswerkes Tegel lag 1992 fast vier Jahrzehnte zurück, der Verkauf der streitbefangenen Grundstücke mehr als 35 Jahre. Zu diesem Zeitpunkt dachte offenbar niemand an eine mögliche Störerverantwortlichkeit für eine Altlast auf dem Gelände des früheren Gaswerkes Tegel. Eine Zuordnung einer solchen Verbindlichkeit zur GASAG AG wäre dann denkbar, wenn die Klägerin das Gaswerk Tegel oder zumindest das Betriebsgelände als Betriebs- und Anlagenvermögen mit übernommen hätte. Das ist jedoch nicht der Fall. Es ist nicht klar, wie das Land Berlin diese Frage geregelt hätte, wenn sie zum Zeitpunkt der Ausgliederung bedacht worden wäre. Fehlt es an einer solche Auslegungsmöglichkeit, so ist zwischen der Aufspaltung einerseits und der Abspaltung bzw. Ausgliederung andererseits zu unterscheiden. Bei der Aufspaltung werden die vergessenen Verbindlichkeiten und damit auch die öffentlich-rechtliche Sanierungsverantwortlichkeit auf alle übernehmenden Rechtsträger gesamtschuldnerisch übertragen; bei der Abspaltung bzw. Ausgliederung verbleiben die vergessenen Verbindlichkeiten bei dem übertragenden Rechtsträger (so zutreffend Theuer, Die Sanierungsverantwortlichkeit des Gesamtrechtsnachfolgers nach dem Bundesbodenschutzgesetz am Beispiel der Spaltung von Unternehmen, DB 1999, 621, 623; allgemein: Schwab in: Lutter, UmwG, 5. Aufl. 2014, § 133 Rn. 87, 88). Im vorliegenden Fall einer Ausgliederung verbleibt die Sanierungsverantwortlichkeit des Eigenbetriebes Gasag für den Zeitraum vom 1937 bis 1953 damit beim Land Berlin.
Selbst wenn man davon ausginge, dass die Störerverantwortlichkeit für den Betrieb des Gaswerkes Tegel in den Jahren von 1937 bis 1953 auf die Klägerin übergegangen wäre, so würde der angefochtene Bescheid an einer ermessenfehlerhaften Störerauswahl leiden. Neben den jetzigen Eigentümern, die von der Beigeladenen repräsentiert werden, hätte bei der Auswahl auch die Störerverantwortlichkeit des Landes Berlin berücksichtigt werden müssen. Das Land Berlin war Rechtsträger des Eigenbetriebes Gasag und damit verantwortlich für den Betrieb des Gaswerkes Tegel in der Zeit von 1937 bis 1953. Diese Verantwortlichkeit ist durch die Umwandlung des Eigenbetriebs in die GASAG AG nicht erloschen. Zwar sieht § 57 Abs. 2 i.Vm. § 56 UmwG 1969 vor, dass Ansprüche der Gläubiger aus den in der Übersicht nach § 52 Abs. 4 UmwG 1969 aufgeführten Verbindlichkeiten mit dem Ablauf von fünf Jahren nach der Eintragung der Aktiengesellschaft in das Handelsregister verjähren. Nach zutreffender Ansicht verjähren polizeirechtliche Pflichten aber nicht (Bickel, BBodSchG, 4. Aufl. 2004, § 4 Rn. 25; Müggenborg, SächsVBl. 2000, 77, 84).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 162 Abs. 3 VwGO. Die Beigeladene hat keinen Antrag gestellt und ist damit kein Kostenrisiko eingegangen, so dass es der Billigkeit entspricht, dass sie ihre außergerichtlichen Kosten selbst trägt. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit gegen Sicherheitsleistung beruht auf § 173 VwGO i.V.m. § 709 Satz 1 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 57 UmwG
§ 45 AO
§ 56 UmwG
§ 173 VwGO
§ 9 Abs. 2 BBodSchG
§ 4 Abs. 3 BBodSchG
§ 55 Abs. 1 UmwG
§ 52 Abs. 4 UmwG
§ 113 Abs. 1 VwGO
§ 15 Abs. 2 BBodSchG
§ 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG
§ 4 Abs. 3 S. 1 BBodSchG
§ 131 Abs. 1 Nr. 1 UmwG
§ 126 Abs. 1 Nr. 9 UmwG
§ 51 ff. UmwG
§ 131 Abs. 1 Nr. 2 UmwG
§ 126 Abs. 1, 131 Abs. 1 Nr. 1 UmwG
§ 123 Abs. 3 UmwG
§ 52 Abs. 4 Nr. 2 UmwG
§ 50 ff. UmwG
§ 131 Abs. 3 UmwG
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 709 Satz 1 ZPO
§ 57 des Umwandlungsgesetzes
§ 2 Abs. 2 des Eigenbetriebsgesetzes

Zitierte Entscheidungen: DB 1999, 621, 623
10 A 214.07
10 K 200.11
10 K 332.16
V ZR 205/14
V ZR 180/97
1 C 13/98
4 A 2022/09
IV R 29/08
XII ZR 219/98
7 C 3/05
I ZR 11/15