Vergabekammer Sachsen-Anhalt (Sachsen-Anhalt, )
Beschluss vom 2017-03-09, Aktenzeichen 2 VK LSA 20/16

Tenor:
Der Antragsgegnerin wird für den Fall, dass ihrerseits weiterhin Beschaffungsbedarf besteht, aufgegeben, das Vergabeverfahren ab Erstellung der Vergabeunterlagen unter Beachtung der Rechtsauffassung der Vergabekammer zu wiederholen.
Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen. Die Kosten werden insgesamt auf ... Euro inklusive ... Euro für Auslagen festgesetzt.
Die Antragsgegnerin hat der Antragstellerin die zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung oder Rechtsverteidigung notwendigen Aufwendungen zu erstatten. Die Hinzuziehung eines Verfahrensbevollmächtigten für die Antragstellerin war notwendig.
Die Antragstellerin hat die Kosten der im Rahmen der Akteneinsicht angefertigten Kopien in Höhe von … Euro zu tragen.

Tatbestand:
Die Antragsgegnerin hatte am ... eine Auftragsbekanntmachung an das Amtsblatt der EU gesendet. Diese wurde am ... veröffentlicht. Die Ausschreibung hat die Ausführung von Druck, Kuvertier- und Versandleistungen sowie Bereitstellung der Materialien für eine Gruppe von Mandanten ... zum Gegenstand.
Gemäß I.3) -Kommunikation- stehen die Auftragsunterlagen für einen uneingeschränkten und vollständigen Zugang gebührenfrei zur Verfügung.
Die Angebote oder Teilnahmeanträge sollen elektronisch unter www.evergabe.de eingereicht werden.
Nach II.1.5) wird der Gesamtwert der Leistungen über die Gesamtlaufzeit von vier Jahren mit netto 5,3 Millionen Euro geschätzt.
Gemäß II.1.6) erfolge die Aufteilung des Auftrags in Lose.
Los 1, das Mandantenmodell, umfasse die Ausführung o.g. Leistungen ab der Anlieferung der Druckdaten und die Datenanbindung der Mandanten über das Rechenzentrum der ..., welches direkt an das Rechenzentrum des Auftragnehmers angebunden wird.
Los 2, die direkte Anbindung der .-Mandanten, betreffe die Ausführung o.g. Leistungen ab der Anlieferung der Druckdaten und die direkte Anbindung der ... -sowie der … -Mandanten an das Rechenzentrum des Auftragnehmers.
Für beide Lose gelte gemäß II.2.5), dass nicht der Preis das einzige Zuschlagskriterium sei. Alle Kriterien seien nur in den Beschaffungsunterlagen aufgeführt.
Nach II.2.7) erstrecke sich die Laufzeit des vorgesehenen Rahmenvertrages vom 28.11.2016 - 27.11.2020. Eine Auftragsverlängerung sei nicht vorgesehen.
Es seien auch keine Varianten und Optionen zugelassen.
Als Verfahrensart wird das Offene Verfahren festgelegt.
Gemäß IV.1.3) sei der Abschluss einer Rahmenvereinbarung mit einem einzigen Wirtschaftsteilnehmer vorgesehen.
Gemäß IV.2.2) sei der Schlusstermin für den Eingang der Angebote oder Teilnahmeanträge der 07.11.2016, 23.59 Uhr.
Der Termin für die Öffnung der Angebote sei der 08.11.2016, 09.00 Uhr.
Der Bekanntmachung ging am 11.04.2016 ein Beschlussvorschlag der ... für eine Ausschreibung voraus. In der Folge wurden ein Konzept, eine Strategie, ein Projekt und Zeitabläufe erarbeitet. Diese enthielten auch Schätzungen für die Ermittlung einer Kostenreduktion sowie die Schätzung eines einzelnen Teilnehmers über die voraussichtlichen Sendungen pro Jahr.
Mit Datum vom 30.09.2016 veröffentlichte die Antragsgegnerin ihre „Aufforderung zur Angebotsabgabe EU".
Unter „Gesamtmenge und Umfang" des Lieferauftrages beschreibt die Antragsgegnerin, dass es sich um spezifizierte Leistungen sowie die Lieferung der erforderlichen Materialien ab der Anlieferung der Druckdaten durch den Mandanten (Los1) oder den Auftraggeber (Los 2) handele.
Die Druckdaten sollen in elektronischer Form durch den Auftragnehmer bis zur Übergabe der versandfertigen Sendungen an den beauftragten Versanddienstleister bereitgestellt werden.
Die Druckaufträge und die vom Auftragnehmer einzuhaltenden Termine und Verarbeitungszeiten seien im dazugehörigen Leistungsverzeichnis „kPost LV" spezifiziert.
Angebote könnten abgegeben werden für alle Lose „elektronisch mit fortgeschrittener Signatur" und „elektronisch mit qualifizierter Signatur".
Die Auskunftserteilung sei bis zum 01.11.2016 möglich.
Die Angebotsfrist ende am 07.11.2016, 24.00 Uhr.
Das zugehörige Leistungsverzeichnis enthält Ausfüllhinweise, in denen u.a. vorgegeben ist, dass die Preisangaben netto bezogen auf die Preiseinheit pro angegebener maximaler Mengeneinheit erfolgen sollen.
Die ... wird als Vergabestelle und künftiger Vertragspartner benannt. Darüber hinaus werden die Kunden der ..., insbesondere die 40 Mitglieder der ... aufgeführt. Es handelt sich hierbei um Landkreise, Städte und Gemeinden aus Sachsen-Anhalt. Unter Pkt. 4) -Mengengerüst- wird beschrieben, dass die Mengenangaben aktuelle Planungen und Bedarfsanmeldungen der ... berücksichtigten, jedoch keine verbindlichen Mindestabnahmemengen darstellten.
Die Antragsgegnerin ginge von einem fingierten Auftragsvolumen von 5 Millionen Sendungen pro Los während der Gesamtlaufzeit aus.
Unter Pkt. 15) -Preisbildung- werden losweise für die einzelnen Positionen pauschale Mengeneinheiten vorgegeben. Diese betreffen differenziert Standardsendungen, Kompaktsendungen, Großsendungen, Maxisendungen, PZU und Einschreiben.
Für diese Sendungen sind die Nettopreise je Mengeneinheit durch die Bieter einzutragen. Die Mengeneinheiten sind je nach Sendungsart als 1 Stück oder als 1000 Stück angesetzt.
Andere Leistungen, wie z.B. die Mandantenanbindung, die Wartung, Einrichtungspauschalen, Technikerleistungen, allgemeine Dienstleistungen und die Programmierung sind als Projekteinheiten oder Tagesleistungen zu verpreisen.
Für jede Position ist der Netto-Gesamtbetrag zu ermitteln. Abschließend ist je Los der Netto-Gesamtbetrag auszuweisen.
Es wird vermerkt, dass die in den Einzelpreisen des Leistungsverzeichnisses angebotenen Preise entsprechend auch für andere Mengeneinheiten gelten sollen.
Bestandteil dieser Unterlage ist auch ein Wertungsschema.
Die Wertung erfolge nach der sogenannten „Einfachen Richtwertmethode" gemäß der Unterlage für Ausschreibungen und Bewertungen für IT-Leistungen (UFAB VI) des Beauftragten der Bundesregierung für Informationstechnik. Die Bestimmung des wirtschaftlichsten Angebots erfolge über eine Kennzahl, die sich jeweils aus dem Quotient aus Leistungspunkten und dem Preis ergäbe. Das Angebot mit der höchsten ermittelten Kennzahl sei dann das Wirtschaftlichste. Die Antragsgegnerin hat keine Gewichtungsfaktoren vorgegeben, um Differenzierungen hinsichtlich der Häufigkeit der entsprechenden Leistungspositionen vorzunehmen.
Für die Ermittlung der Leistungspunkte stellte die Antragsgegnerin eine Kriteriensammlung auf, die im Einzelnen bestimmte Gewichtungspunkte (GP) enthält. Maximal sind hierbei 495 GP erreichbar.
Ein Fragebogen zur Eignungsprüfung enthält auch Raum für eine Kriteriengewichtung.
Weitere Bestandteile der Angebotsunterlagen sind u.a. Formblätter für die Angebotserstellung, der zum Abschluss vorgesehene Rahmenvertrag, ein Muster für den Leistungsnachweis, eine Datenschutzvereinbarung, eine Geheimhaltungsvereinbarung sowie ein Vertrag über die Beschaffung von IT-Dienstleistungen.
Die Vergabeakte der Antragsgegnerin enthält auch ein internes Leistungsverzeichnis mit geschätzten Einzelpreisen, aus denen je Position, bezogen auf die jeweiligen pauschalisierten Mengeneinheiten, wie 1 Stück oder 1000 Stück, die Nettosummen ermittelt wurden. Die Addition dieser positionsbezogenen Schätzpreisangaben ergibt eine Nettosumme je Los.
Zusammengefasst ergibt sich aus beiden Losen eine geschätzte Nettosumme.
Zwischen dem 17.08.2016 und 23.11.2016 protokollierte die Antragsgegnerin Systemereignisse in ihrem Workflow. Diese betreffen u.a. Bieterfragen und Antworten, die am 28.10.2016 zusammengestellt wurden.
Die Frage 14 zur Ermittlung des Gesamtpreises verwies auf die Problematik, dass die Preise für Druck und Versand der jeweiligen Briefarten nicht mit einem Mengengerüst multipliziert würden. Dies würde zu preislichen Übergewichtungen und Untergewichtungen verschiedener Leistungen führen. Es wurde vorgeschlagen, ein abgeschätztes Mengengerüst für die preisliche Bewertung der Leistungen vorzugeben.
Die Antragsgegnerin erwiderte daraufhin, dass nach Vertragsabschluss die jeweiligen Mengen entsprechend den Mengenstaffeln eingeordnet und der jeweilige angebotene Preis vereinbart würde. Für die über die vorgegebenen Einheiten hinausgehenden Stückzahlen würde der Einzelpreis Anwendung finden.
Die Fragen 12 und 24 zur Preisbildung wurden mit dem Hinweis beantwortet, dass bei der Verwendung des Bietertools über die eVergabe-Plattform die Summierung aller Gesamtbeträge automatisch erfolge.
Am 02.11.2016 rügte die Antragstellerin die Vergabeunterlagen.
Sie wendete sich gegen die Wertung mit der einfachen Richtwertmethode, nach der - ihrer Auffassung nach- der Preis und die Leistungskriterien unangemessen im gleichen Verhältnis bewertet würden.
So erfolge die preisliche Bewertung nur fiktiv bezogen auf statische Sendungsmengen von 1 Stück bzw. 1000 Stück. Sämtliche Leistungsarten und Produktkategorien würden gleich bewertet, obwohl tatsächlicher Umfang und Leistung unterschiedlich seien. Der tatsächliche Leistungsumfang und die tatsächlichen Kosten würden nicht abgebildet. Insbesondere die kalkulationsrelevanten Portokosten könnten so nicht eingeschätzt werden.
Dies habe einen Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz zur Folge.
Die Antragstellerin erhob die Forderung, die preisliche Bewertung anhand der tatsächlich vorgesehenen Leistungen vorzunehmen. Dafür sei ein Mengengerüst gemäß der tatsächlichen zu beauftragenden Leistungen zu erstellen. Bisher sei nur ein geschätzter Auftragswert von netto 5,3 Millionen Euro angegeben worden. Erfahrungen aus den letzten Jahren ließen aus Sicht der Antragstellerin konkrete Mengenangaben zu.
Sie forderte neue Preisblätter mit einem umfassenden Mengengerüst, aus denen der tatsächliche Leitungsumfang für den Postverkehr abgelesen werden könne.
Darüber hinaus rügte sie, dass die Antragsgegnerin keine Beantwortung weiterer Bieteranfragen vor Ablauf der Angebotsfrist zuließe. Darauf sei kein Hinweis in den Vergabeunterlagen enthalten.
Am 03.11.2016 verlängerte die Antragsgegnerin, nach ihren Angaben als Reaktion auf Bieteranfragen, die Frist für die Angebotsabgabe bis zum 28.11.2016, 24.00 Uhr. Auch der Termin für die Auskunftserteilung wurde neu auf den 15.11.2016, 24.00 Uhr festgelegt. Diese Maßnahme solle einem transparenten Wettbewerb dienen und eine fristgerechte Angebotserstellung sicherstellen.
Die Fristveränderung wurde in einer am 22.11.2016 aktualisierten „Aufforderung zur Angebotsabgabe EU" eingearbeitet.
Die Antragsgegnerin antwortete am 10.11.2016 auf die Rüge. Sie wies sie zurück.
Die Sachgerechtigkeit des Bewertungssystems wäre gegeben. Als Vergabestelle habe sie die Beschaffungsautonomie.
Die Bewertungskriterien müssten nicht vollständig die späteren Beschaffungsmengen abbilden. Das neu eingeführte Verfahren der elektronischen Postversendung basiere lediglich auf einer Bedarfserfragung, nicht auf einem Mengengerüst aus der Vergangenheit. Solche vergleichbaren Mengengerüste seien nicht vorhanden. Kalkulationsrisiken bei Rahmenverträgen seien hinnehmbar.
In der Angebotsaufforderung wäre durchaus eine Frist für Bieterrückfragen angegeben worden. Es handele sich um den 01.11.2016. Die neue Frist für weitere Bieterfragen sei nunmehr der 15.11.2016.
Die Antragstellerin hatte am 11.11.2016 eine weitere Rüge erhoben.
Sie wiederholte ihre Forderung nach Mengenangaben, insbesondere für die förmlichen Zustellungen, mit dem Hinweis auf regulatorische gesetzliche Bestimmungen bezüglich der Genehmigungspflicht dieser Entgelte und Mengen durch die Bundesnetzagentur. Die Antragsgegnerin verstoße gegen § 34 PostG.
Am 23.11.2016 beantwortete die Antragsgegnerin weitere Bieterfragen vom 14. und 15.11.2016.
Zu Frage 5 bezüglich der Mengengerüste für förmliche Postzustellungsleistungen erklärte sie, dass über die Vertragslaufzeit von einer bis 50 Postzustellungen pro Monat auszugehen sei, welche das verbindliche Mindestabnahmevolumen darstellten. Sie weist auch darauf hin, dass die Frist für Fragestellungen nunmehr abgelaufen sei.
Am 24.11.2016 erfolgte eine Stellungnahme der Antragstellerin zur Rügeerwiderung. Das fehlende Mengengerüst stelle einen Verstoß gegen § 121 Abs. 1 GWB dar. Es sei auf dieser Basis keine sachgerechte Kalkulation möglich.
Auch die Preisbewertung weiche vom tatsächlichen Arbeitsumfang ab.
Die von der Antragsgegnerin angeführte Wahlfreiheit für das Bewertungssystem sei durch gesetzliche Regelungen eingeschränkt.
Die Antragstellerin würde einen Nachprüfungsantrag bei der Vergabekammer stellen, wenn die Mängel in den Vergabeunterlagen nicht abgestellt würden.
Eine Bieterin übermittelte der Antragsgegnerin ein Angebot vom 25.11.2016.
Die Art der Übermittlung und der genaue Termin sind für die Vergabekammer aus den Vergabeunterlagen nicht erkennbar. Der der Vergabeakte beigefügte Ausdruck vom 29.11.2016 des Angebots besteht aus vier Chargen.
Diese enthalten u.a. die Geheimhaltungsvereinbarung, den Handelsregisterauszug, den Rahmenvertrag und eine interne Richtlinie zur Sicherstellung des optimierten Postausgabeprozesses.
Die Angebotsdaten für beide Lose sind in Form der Bruttoendsummen aufgeführt.
Das ausgefüllte Leistungsverzeichnis war nicht in dem der Vergabekammer vorliegenden Angebot enthalten.
Am 28.11.2016 um 18 Uhr sendete die Antragstellerin der Antragsgegnerin per E-Mail ein Angebot.
Aufgrund der Datenmenge erfolgte die Übersendung in Form von fünf Email-Anhängen.
Sie begründete die Übersendung per E-Mail mit einem Fehler bei dem Plattformanbieter „eVergabe". Es wäre nicht möglich gewesen, die hochgeladenen Angebotsunterlagen im Bietercockpit zu versenden, da systemseitig die Angebotsfrist vom 07.11.2016 abgelaufen wäre und die bekanntgegebene Verlängerung der Bieterfrist zum 28.11.2016 auf der Plattform nicht aktualisiert worden wäre.
Die Antragstellerin habe sich intensiv gegenüber dem Plattformanbieter bemüht, die systemseitige Problematik zu beheben und habe aufgetretene Fehlermeldungen per Screenshot dokumentiert. Sie habe auch den Antragsgegner um Information gebeten, falls es ihm gelänge, die Angebotsfrist auf der Vergabeplattform kurzfristig zu aktualisieren.
Das Angebot ist mit dem 03.11.2016 datiert und wurde unter Verwendung des pdf-Angebotsformblattes aus der Aufforderung zur Abgabe eines Angebots erstellt. Es enthält die Bruttoendbeträge für beide Lose. Das Angebot wurde an den vorgesehenen Stellen unterschrieben.
In der der Vergabekammer am 30.11.2016 übergebenen Vergabeakte ist das ausgefüllte Leistungsverzeichnis der Antragstellerin nicht enthalten.
Die Vergabeunterlagen enthalten drei Vergabevermerke. Diese beinhalten Angaben zu Terminänderungen sowie zum Eingang der Angebote. Weiterhin geht aus den Vergabevermerken hervor, dass sich acht Unternehmen um die Erbringung der Leistung beworben haben, aber nur die Antragstellerin und ein anderes Unternehmen Angebote abgegeben haben. Aufklärungen oder Verhandlungen mit den Bietern haben noch nicht stattgefunden.
Die Antragstellerin hat am 24.11.2016 einen Nachprüfungsantrag bei der Vergabekammer eingereicht.
Sie führt aus, dass die Vergabeunterlagen eine abstrakte vom konkreten Auftragsumfang losgelöste Bewertungsmatrix für die preislichen Angebote, ohne Zusammenhang mit tatsächlichen Leistungen von ca. einer Million Postsendungen pro Jahr mit einem Wert von ca. 5,3 Millionen Euro, beinhalten würden. Es sei ein fingiertes Auftragsvolumen von ca. 5 Millionen Sendungen pro Los ohne ein Mengengerüst angegeben worden. Die Produktionskosten, insbesondere aber die Portokosten und die Zustellungskosten, könnten wegen nicht bekannt gegebener Erfahrungswerte aus den Vorjahren nicht eingeschätzt werden. Es wäre keine Differenzierung nach Sendungsarten wie Standardbrief, Maxibrief, usw. möglich.
Es entstehe ein erhöhtes kaufmännisches Risiko, z.B. durch kostenunterdeckende Kalkulation bei dem wesentlichen Leistungsanteil der körperlich produzierten Postsendungen sowie ein Risiko der Preisverfälschung durch Wettbewerber.
Unter diesen Umständen sei ihr die Abgabe eines sachgerechten und chancenreichen Angebots nicht möglich.
Die Antragstellerin habe am 02.11.2016, nach Zugang des Bieterfragen- und Antwortkatalogs am 26.10.2016, fristgerecht gerügt und auch fristgerecht ihren Nachprüfungsantrag nach der Rügeerwiderung vom 10.11.2016 gestellt.
Am 06.12.2016 wies die Antragstellerin - wie unstreitig ist - mit einer zusätzlichen Rüge auf eine nicht ordnungsgemäße Aufrechterhaltung und Zurverfügungstellung des Vergabeportals hin.
Die Antragstellerin habe ihr Angebot per E-Mail und zusätzlich am selben Tag auf dem Postweg versendet.
Sie vertritt die Auffassung, dass die Antragsgegnerin das Portal nicht ausreichend gepflegt habe. Ihr auf anderem Weg eingereichtes Angebot sei zu berücksichtigen. Sie hält es für erforderlich, dass aufgeklärt wird, ob und auf welchem Weg andere Angebote fristgerecht eingereicht worden seien. In ihrem Nachprüfungsantrag hat sich die Antragstellerin auf diese weitere Rüge bezogen.
Die Antragstellerin beantragt,
- dass Vergabeverfahren in den Stand vor Herausgabe der Unterlagen zurückzuversetzen, die Unterlagen zu überarbeiten und das Verfahren neugefasst wiederaufzunehmen.
Die Antragsgegnerin beantragt,
- den Nachprüfungsantrag als offensichtlich unzulässig und als unbegründet zurückzuweisen.
Die Antragsgegnerin meint, dass der Nachprüfungsantrag unzulässig sei.
Der Antragstellerin sei es möglich gewesen, trotz der Rüge wegen eines nicht hinreichenden Mengengerüstes, ein Angebot einzureichen und per E-Mail zu übersenden.
Bezüglich des monierten Mengengerüstes erläutert die Antragsgegnerin, dass sie im Rahmen ihrer Inhouse-Beziehung ... in ihrer Auftragsbekanntmachung einen Maximalwert der ausgeschriebenen Leistungen angegeben habe. Dieser basiere auf dem konkreten Bedarf einer Mitgliedskommune, deren Mengengerüst anhand der Abfragen aus anderen Mitgliedskommunen hochgerechnet worden sei. Weitergehende Daten hätten ihr nicht zur Verfügung gestanden.
Bei Rahmenverträgen müsse kein verbindliches Mengengerüst angegeben werden. Die Bieter hätten mit einem Kalkulationsrisiko zu rechnen. Dieses bestünde auch für alle anderen Bieter. Diese Auffassung decke sich mit der geltenden Rechtsprechung.
Die Antragsgegnerin weist auch die Argumentation der Antragstellerin zurück, wonach die vorgesehene Bewertungsmatrix vergaberechtswidrig sei. Sie bestätigt zwar, dass die Bewertungsmatrix im Ergebnis in keinem Zusammenhang zu den tatsächlich beauftragten Leistungen stehe, verweist aber darauf, dass ein fiktives Mengengerüst ohne festes Mengenvolumen eine Vergleichbarkeit der Angebote gewährleiste. Dies sei aufgrund der Eigenart einer Rahmenvereinbarung möglich und nicht vergaberechtswidrig. Die Bewertung müsse bei einem Rahmenvertrag nicht zwingend aufgrund der tatsächlich beauftragten Menge vorgenommen werden.
Auch hier sei jeder Bieter in gleicher Weise mit der Situation konfrontiert gewesen, sodass keine Ungleichbehandlung oder Intransparenz vorläge.
Grundsätzlich obliege es der Vergabestelle im Rahmen ihrer Beschaffungsautonomie, die Bewertungskriterien festzulegen.
Es sei naheliegend, dass die Antragstellerin selbst ausreichende Erfahrungswerte über die betreffenden Postsendungen besäße, die ihr eine entsprechende Kalkulation ermöglichen würde.
Die innerhalb der Bewertung angesetzten Mengengerüste in Form von z.B. jeweils 1000 Stück-Sendungen würden zu Einheitspreisen führen, die bei größerem Volumen später addiert werden könnten.
Der Antragsgegnerin sei aufgrund des technischen Problems an der E- Vergabeplattform nicht klar gewesen, ob und wie viele Angebote fristgerecht und formgerecht eingereicht wurden. Im Ergebnis der eingeleiteten technischen Klärung könne sie nicht ausschließen, dass Bieter an der Einreichung eines Angebots gehindert waren. Sie habe deshalb die Angebotsfrist verlängert. Es seien innerhalb dieser Frist zwei Angebote eingegangen (siehe fortgeführte Vergabedokumentation).
Im Termin zur mündlichen Verhandlung am 21.02.2017 haben die Beteiligten ihr Vorbringen ergänzt und vertieft.
Die Antragstellerin hat ausgeführt, dass die Fachverfahren und die IT-Dienstleistungen einen ungleich geringeren Leistungsumfang gegenüber dem Postausgangsprozess darstellten. Insoweit wäre die nahezu gleiche Gewichtung dieser Leistungsgruppen bei der Wertung nicht sachgerecht.
Die Antragsgegnerin hat betont, dass nicht alle Mitglieder der ... sich an dem elektronischem Postversendungsverfahren beteiligen bzw. nicht ihren gesamten Postverkehr in dieser Weise abwickeln müssen. Eine Abnahmeverpflichtung bestünde nicht. Die elektronische Übermittlung werde vor allem bei sogenannten Fachverfahren, wie z.B. Ordnungsverwaltung oder Finanzverfahren durchgeführt.
Vor diesem Hintergrund sei es nicht möglich, eine zuverlässige Prognose über die zu erwartende Anzahl der Postsendungen durchzuführen.
Sie habe eine Bedarfsabfrage bei sämtlichen Genossenschaftsmitgliedern lückenlos vorgenommen. Hieraus habe sich der in der Vergabedokumentation spezifizierte Bedarf ergeben.
Der Vorsitzende hat die Frist zur Entscheidung gemäß § 167 Abs. 1 Satz 2 GWB letztmalig bis zum 09.03.2017 verlängert.

Entscheidungsgründe:
Der Nachprüfungsantrag ist zulässig.
1. Zulässigkeit
1.1 Zuständigkeit
Gemäß § 156 Abs. 1 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) veröffentlicht im BGBl. Teil 1 Nr. 8 vom 23.02.2016 modifiziert durch die Verordnung zur Modernisierung des Vergaberechts (Vergaberechtsmodernisierungsverordnung - VergRModVO) vom 12.04.2016 (BGBl. Teil I Nr. 16 vom 14.04.2016), Verordnung (EG) Nr. 2015/2170, 2015/2171 und 2015/2172 vom 24.11.2015 sowie RdErl. des MW vom 04.03.1999 - Einrichtung der Vergabekammern LSA - (MBl. LSA Nr. 13/99), zuletzt geändert durch RdErl. des MW vom 08.12.2003 (MBl. LSA Nr. 57/2003) i.V.m. d. Geschäftsordnung d. VgK, Bek. des MW v. 17.04.2013 (MBl. LSA Nr. 14/2013) ist die 2. Vergabekammer beim Landesverwaltungsamt Sachsen-Anhalt für die Nachprüfung des vorliegenden Vergabeverfahrens sachlich und örtlich zuständig.
Die Antragsgegnerin ist öffentlicher Auftraggeber gem. § 99 Nr. 2 lit. a) GWB.
Der maßgebliche Schwellenwert von 209.000 Euro gemäß § 106 Abs. 2 Nr. 1 GWB ist für dieses Vorhaben bei Weitem überschritten.
1.2 Antragsbefugnis
Die Antragstellerin ist auch antragsbefugt.
Sie hat durch die Abgabe eines Angebotes ihr Interesse am Auftrag bekundet. Weiterhin hat sie eine Verletzung in ihren Rechten durch Nichtbeachtung von Vergabevorschriften geltend gemacht (§ 160 Abs. 2, Satz 1 GWB). Damit hat sie hinreichend dargelegt, dass ihr durch Verletzung von Vergabevorschriften möglicherweise ein Schaden drohe (§ 160 Abs. 2, Satz 2 GWB).
In diesem Zusammenhang reicht aus, dass sie ausgeführt hat, durch die unzureichenden Angaben der Antragsgegnerin sei die Kalkulation ihres Angebots wesentlich erschwert worden. Hierdurch wurde nach ihrem Vorbringen die Aussicht, dass auf ihr Angebot der Zuschlag erteilt werden könne, geschmälert. Dies gilt auch, soweit sie vorbringt, die Wertungsmatrix sei nicht sachgerecht.
1.3. Rüge
Die Antragstellerin ist ihrer Rügeobliegenheit gemäß § 160 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 GWB ordnungsgemäß nachgekommen.
Nach dieser Vorschrift ist ein Antrag unzulässig, soweit Verstöße gegen Vergabevorschriften, die in den Vergabeunterlagen erkennbar sind, nicht spätestens bis zum Ablauf der Frist zur Angebotsabgabe gegenüber dem Auftraggeber gerügt werden. Die Antragstellerin hatte die behaupteten Vergabeverstöße am 02.11.2016, also vor Ablauf der ursprünglichen Angebotsfrist am 07.11.2016, geltend gemacht. Darüber hinaus ist ein Nachprüfungsantrag gemäß Nr. 1 dieser Vorschrift unzulässig, soweit der Antragsteller den geltend gemachten Verstoß gegen Vergabevorschriften vor Einreichen des Nachprüfungsantrags erkannt und gegenüber dem Auftraggeber nicht innerhalb einer Frist von 10 Kalendertagen gerügt hat. Es sind jedoch keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass die Antragstellerin diese Frist nicht eingehalten hätte.
Schließlich ist ein Nachprüfungsantrag nach § 160 Abs.3 Satz 1 Nr. 4 GWB auch unzulässig, wenn mehr als 15 Kalendertage nach Eingang der Mitteilung des Auftraggebers, einer Rüge nicht abhelfen zu wollen, vergangen sind. Auch diese Frist hat die Antragstellerin eingehalten. Sie hat auf das entsprechende Schreiben der Antragsgegnerin vom 10.11.2016 am 24.11.2016 den Nachprüfungsantrag bei der Vergabekammer eingereicht.
2. Begründetheit
Der Nachprüfungsantrag ist begründet.
Die Antragstellerin hat gemäß § 97 Abs. 6 GWB einen Anspruch darauf, dass die Antragsgegnerin das Vergabeverfahren unter Beachtung der Rechtsauffassung der Vergabekammer ab Übersendung der Vergabeunterlagen wiederholt. Diese Unterlagen enthielten im Sinne des § 21 Abs. 1 Satz 2 VgV unzureichende Angaben über das in Aussicht genommene Auftragsvolumen. Auch war das Wertungssystem nicht geeignet, das wirtschaftlichste Angebot im Sinne des § 127 Abs. 1 GWB, § 58 Abs. 1 und 2 VgV zu bestimmen.
Hierzu im Einzelnen:
2.1 Unzureichende Mengenangaben
Nach § 21 Abs. 1 Satz 2 VgV ist das in Aussicht genommene Auftragsvolumen so genau wie möglich zu ermitteln und bekannt zu geben, braucht aber nicht abschließend festgelegt zu werden.
Dieser Obliegenheit hat die Antragsgegnerin nicht im ausreichendem Maße genügt. Sie hat im Rahmen des ihr Möglichen und Zumutbaren nicht detailliert genug über den Auftragsumfang informiert. Ihre Angaben beschränkten sich darauf, dass das geschätzte Auftragsvolumen netto 5,3 Millionen Euro über eine Vertragslaufzeit von 4 Jahren betrage. Weiterhin hat sie ein fingiertes Auftragsvolumen von 5 Millionen Sendungen pro Los vorgegeben. Das Mengengerüst für förmliche Postzustellungsleistungen betrage 1 bis 50 Postzustellungen pro Monat.
Die Antragsgegnerin hatte gleichzeitig eine Vielzahl von Leistungspositionen vorgegeben.
Es handelt sich hierbei hauptsächlich je Los um eine Gruppe von 26 verschiedene Positionen, die Art und Größe von Sendungen beschreiben, die eine physische Zustellung mit Druck vorsehen sowie entsprechende Versandoptionen. In der Gruppe dieser Sendungsarten waren entweder pauschale Mengen von je 1 Stück oder Mengenpakete von 1000 Stück zu verpreisen. Angaben über ein prognostiziertes Mengenaufkommen je Position sind im Leistungsverzeichnis nicht enthalten. Damit waren die Bieter nicht in der Lage, die Auswirkungen der offensichtlich z.T. äußerst unterschiedlichen Mengen je Position auf die Preisbildung zu berücksichtigen.
Des Weiteren handelt es sich je Los um eine Gruppe von 25 Dienstleistungspositionen in Form von Einrichtungspauschalen für Fachverfahren in Verbindung mit dem Rechenzentrum sowie spezielle Dienstleistungen von Technikern und Programmierern für die Einrichtung, Anpassung und Anbindung der Fachverfahren an den optimierten elektronischen Postprozess. Diese Leistungen sind hauptsächlich je Position als eine Projekteinheit oder als Tagesleistungen bzw. 5-Tagesleistungen aufgeführt. Angaben über die Häufigkeit dieser Projekte und Tagesleistungen sind im Leistungsverzeichnis ebenfalls nicht enthalten.
Mit diesen pauschalen Angaben war es angesichts der Differenziertheit der abgefragten Leistungen den Bietern nicht möglich, eine kaufmännisch vernünftige Kalkulation vorzunehmen. Die Ausschreibungsbedingungen sind daher als unzumutbar zu qualifizieren. Dies verstößt gegen § 21 Abs. 1 Satz 2 VgV (siehe 2. Vergabekammer des Bundes VK 2-49/16 v. 12.07.2016, VK 2-175711 v. 09.03.2012, OLG Düsseldorf VII-Verg 90/11 v. 28.03.2012).
Es trifft zwar zu, dass zwei von acht Bewerbern Angebote abgegeben haben. Sie konnten jedoch nur pauschal ihre Preise bezogen auf die o.g. Einzelmengen bzw. Mengenpakete bestimmen und dabei bestenfalls auf allgemeine Erfahrungswerte zurückgreifen. Das wiegt schwer, da Kalkulationsunwägbarkeiten bei den Massenpositionen in der Gruppe der Sendungsarten angesichts der geschätzten Gesamtwertangabe von netto 5,3 Millionen Euro oder der fingierten Angabe von 5 Millionen Sendungen pro Los von enormer Auswirkung auf die tatsächliche Auftragssumme und die Wirtschaftlichkeit der zu erbringenden Leistungen sein können. Im Regelfall führen höhere Mengen zu geringeren Kosten pro Sendung. Den Bietern war es auch nicht möglich, den Bedarf von entsprechenden materiellen und personellen Kapazitäten einzuschätzen, die ggf. zusätzlich zu schaffen sind und somit ebenfalls preiswirksam werden.
Möglicherweise haben aus diesem Grund die sechs weiteren Bewerber davon abgesehen, ein Angebot einzureichen. Durch die pauschalen Angaben zu den Mengen war auch nicht gewährleistet, dass die Angebote vergleichbar wurden.
Anders als die Antragsgegnerin meint, kann es von den Bietern nicht erwartet werden, dass sie über entsprechende Daten verfügen. Vielmehr obliegt es der Antragsgegnerin, in Verbindung mit den Genossenschaftsmitgliedern als Nutzer dieses Versandsystems, ihren zukünftigen Bedarf zu ermitteln, zumal es in deren Sinne ist, mit der Anwendung Haushaltsmittel einzusparen.
Die Antragsgegnerin hat in diesem Zusammenhang zwar zutreffend darauf hingewiesen, dass bei Rahmenvereinbarungen die Gebote der Bestimmtheit, Eindeutigkeit und Vollständigkeit der Leistungsbeschreibung nur eingeschränkt gelten. Es trifft auch zu, dass das früher im Vergaberecht existierende Verbot der Aufbürdung von ungewöhnlichen Wagnissen nunmehr nicht mehr besteht.
Weiterhin ist der dem öffentlichen Auftraggeber zumutbare Aufwand auch wegen nicht unbegrenzt zur Verfügung stehender Ressourcen zu beschränken (siehe VK Bund 2- 49/16 v. 12.07.2016, OLG Düsseldorf VII-Verg 90/11 v. 28.03.2012).
Es ist aus den Vergabeunterlagen jedoch erkennbar, dass die Antragsgegnerin ein Projekt einer Kleinstadt für die teilweise Umstellung des Schriftgutversandes auf einer elektronisch gestützten Versandvariante untersuchen ließ. Innerhalb der Verwaltung dieser Stadt wurden die Anzahl der durch die einzelnen Ämter verursachten Sendungen von Schriftgut durch Schätzungen ermittelt.
Es ist nicht ersichtlich, aus welchem Grund die Durchführung solcher Erhebungen nur bei dieser Stadt möglich gewesen sein soll. Es wäre der Antragsgegnerin somit ohne weiteres möglich gewesen, diese Untersuchungen wesentlich auszudehnen, um insoweit zu repräsentativeren Daten zu gelangen.
In diesem Zusammenhang ist von Bedeutung, dass es sich um künftige Anwender mit sehr unterschiedlicher Größe handelt. Die in Betracht zu ziehenden Mitglieder der ... setzen sich aus ... zusammen.
Es ist der Antragsgegnerin in diesem Zusammenhang zuzugestehen, dass die Durchführung entsprechender Untersuchungen sowie die Erstellung einer Prognose bei 40 Anwendern durchaus arbeitsintensiv sein kann. Dies ist jedoch angesichts des Volumens der Ausschreibung und der Differenziertheit der Leistungspositionen hinsichtlich des Massenversandes hinzunehmen.
Die Antragsgegnerin hat in der mündlichen Verhandlung ausgeführt, dass sie lückenlose Bedarfsabfragen bei sämtlichen Genossenschaftsmitgliedern vorgenommen hätte. Die diesbezüglichen Untersuchungen haben jedoch keinen Eingang in Form von differenzierten Mengenangaben in das Leistungsverzeichnis gefunden. Damit konnten die Bieter die entsprechenden Daten bei der Erstellung ihrer Angebote auch nicht verwerten. Die Durchführung und das Ergebnis derartiger Untersuchungen ist in den Vergabeunterlagen auch nicht dokumentiert.
Ebenso ist nicht erkennbar, dass sich die Antragsgegnerin bemüht hätte, durch entsprechende Abfragen zu prognostizieren, zu welchem Anteil die Genossenschaftsmitglieder der … den elektronischen Versand im vorgesehenen Leistungszeitraum abzurufen gedenken.
Schließlich ist es der Antragsgegnerin selbstverständlich nicht möglich, das Mengenaufkommen in den nächsten Jahren exakt vorherzusagen. Prognosen sind immer mit einem Unsicherheitsfaktor verbunden. Durch umfangreichere Angaben ist es jedoch möglich, dass die Bieter ihre Angebote mit dem erforderlichen Maß an Genauigkeit kalkulieren können.
2.2 Unzureichendes Wertungssystem
Darüber hinaus war das Wertungssystem der Antragsgegnerin nicht geeignet, das wirtschaftlichste Angebot im Sinne des § 127 Abs. 1 GWB sowie § 58 Abs. 1 bis 3 VgV zu bestimmen. Es trifft zwar zu, dass die Wahl der Kriterien nach denen der Zuschlag erteilt werden soll sowie deren Gewichtung Sache des Auftraggebers ist. Gerade bei Prognoseentscheidungen auf unsicherer Tatsachengrundlage ist die Kontrolldichte der Nachprüfungsinstanzen äußerst begrenzt und auf die Feststellung von schwerwiegenden Fehlern beschränkt. Es ist hinzunehmen, dass bei der prognostischen Einschätzung angemessener Gewichtungsfaktoren Unschärfen auftreten können. Wie bereits erwähnt, ist dem öffentlichen Auftraggeber diesbezüglich ein eigener Gestaltungsspielraum zuzugestehen, der allerdings Grenzen hat.
Die Vorgehensweise der Antragsgegnerin ist in diesem Zusammenhang als ermessensfehlerhaft anzusehen, da hinsichtlich der Wertung des Preises sämtliche Leistungspositionen ohne weitere Differenzierung bezüglich ihrer Häufigkeit gleich gewichtet werden sollen.
Ein Bezug zu der prognostizierten Abrufpraxis in den vier Jahren wurde dabei nicht hergestellt.
Das wirtschaftlichste Angebot kann in Hinblick auf das Wertungskriterium Preis nur im günstigsten Preis bestehen. Am günstigsten ist ein Preis dann, wenn der öffentliche Auftraggeber im Vergleich der Angebote zueinander im Ergebnis am wenigsten für die beschaffte Leistung bezahlen muss. Die Zuschlagskriterien müssen eine vergleichende objektive Bewertung der Angebote ermöglichen.
Bei einem Angebot, dass sich aus einer Vielzahl von sehr differenzierten Einzelleistungen zusammensetzt, die mit sehr unterschiedlicher Häufigkeit abgefragt werden, lässt sich der günstigste Preis realistisch nicht aus einer bloßen Summierung der Einzelpreise ermitteln. Vielmehr ist auch die voraussichtliche Mengenkomponente zu berücksichtigen, denn bei der Erbringung der Leistungen fallen relativ teure Leistungen, die nur selten abgerufen werden, weit weniger ins Gewicht als billige Leistungen, die massenhaft zu erbringen sind (siehe VK Bund VK 2 - 175/11 v. 09.03.2012).
In gleicher Weise wird die Wertung der Dienstleistungspositionen im Vergleich zu den Versandpositionen überbewertet und erhält ein zu hohes Gewicht. Es muss davon ausgegangen werden, dass der Anteil der Massensendungen angesichts der Prognose von 5 Millionen Fällen pro Los im Verhältnis zu den Dienstleistungspositionen, deren Häufigkeit wesentlich geringer sein wird, schwerer wiegt. Die vorgenommene bloße Summierung der Preise der Einzelpositionen wird diesem Umstand aber nicht gerecht.
2.3 Zu treffende Maßnahmen der Vergabekammer
Die Vergabeverstöße sind als gravierend anzusehen. Durch die unzureichenden Mengenangaben war den Bietern die Durchführung einer kaufmännisch seriösen Kalkulation nicht möglich. Weiterhin ist es, wie bereits erwähnt, bei der Wertung des Gesamtpreises durch die fehlende Differenzierung der Gewichtungsfaktoren bei den Leistungspositionen nicht möglich, realistisch das wirtschaftlichste Angebot zu bestimmen.
Durch diese Vergabeverstöße ist die Antragstellerin in ihren Rechten schwerwiegend verletzt. Vor diesem Hintergrund ist das Vergabeverfahren, sofern der Auftraggeber die ausgeschriebenen Leistungen weiterhin vergeben will, ab dem Stadium zu wiederholen, in dem es fehlerhaft ist (siehe OLG Celle 13 Verg 16/09 vom 11.02.2010). Dies ist vorliegend zumindest die Erstellung der Vergabeunterlagen. Zur Beseitigung einer Rechtsverletzung ordnet die Vergabekammer daher gemäß § 168 Abs. 1 Satz 1 GWB an, dass das Vergabeverfahren in diesen Stand zurückzuversetzen ist.
Bei dieser Sachlage kann offenbleiben, ob die Antragsgegnerin das Angebot der Antragstellerin auf anderem Weg, als zunächst von ihr vorgegeben, entgegennehmen durfte. Es kann gleichfalls dahingestellt bleiben, ob die Antragsgegnerin den Empfang des Angebots des anderen Bieters hinreichend dokumentiert hatte (keine Angaben über den Eingang im ePortal).
In diesem Zusammenhang wird der Antragsgegnerin auch geraten, die aufgetretenen Probleme in der Anwendung des ePortals einer vorsorglichen Abklärung zuzuführen.
III.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 182 Abs. 1, Abs. 3 Satz 1 GWB i.V. m. Abs. 4 S. 1 GWB. Nach dieser Vorschrift hat ein Beteiligter die Kosten, Gebühren und Auslagen zu tragen, soweit er im Verfahren unterliegt, mithin die Antragsgegnerin. Sie ist mit ihrem Begehren nicht durchgedrungen. Es ist daher gerechtfertigt, dass sie die Kosten des Verfahrens und die zur zweckentsprechenden Rechtsverteidigung notwendigen Aufwendungen der Antragstellerin zu tragen hat.
Die Antragsgegnerin ist auch nicht nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 Verwaltungskostengesetz des Landes Sachsen-Anhalt (VwKostG LSA vom 27.06.1991) von der Entrichtung der Kosten befreit. Nach dieser Vorschrift werden Gebühren im Verwaltungsverfahren nicht erhoben für Amtshandlungen, zu denen eine Landes- oder gleichgestellte Behörde Anlass gegeben hat. Nach § 2 Abs. 3 Nr. 3 VwKostG LSA ist diese Regelung jedoch nicht anzuwenden bei Entscheidungen über förmliche Rechtsbehelfe, z. B. über einen Widerspruch. Das Vergabenachprüfverfahren ist in diesem Zusammenhang mit einem Widerspruchsverfahren vergleichbar (siehe OLG Naumburg v. 17.09.2002, Az.: 1 Verg 8/02; OLG Naumburg v. 20.09.2012, Az.: 2 Verg 4/12).
Angesichts der sachlichen und rechtlichen Schwierigkeiten des Falls war die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten für die Antragstellerin notwendig (siehe § 182 Abs. 4 S. 4 GWB i.V.m. § 80 Abs. 2 VwVfG).
Rechtsgrundlage für die Bemessung der Höhe der Gebühren ist § 182 Abs. 2 Satz 1 GWB. Die Höhe der Gebühren bestimmt sich nach dem personellen und sachlichen Aufwand der Vergabekammer unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Bedeutung des Gegenstands des Nachprüfungsverfahrens. Als Grundlage für die Bemessung des wirtschaftlichen Wertes dient der Vergabekammer den geschätzten Gesamtauftragswert (brutto) der Antragsgegnerin über die feste Vertragslaufzeit. Nach der Gebührentabelle der Vergabekammer ergibt sich ein Richtwert von ... Euro zuzüglich der Mindestgebühr gem. § 182 Abs. 2 S. 1 GWB in Höhe von 2.500,00 Euro. Für die Auslagen der Vergabekammer sind durch die Antragsgegnerin weiterhin ... Euro zu zahlen.
Die im Rahmen der Akteneinsicht durch die Antragstellerin angefallenen Kopierkosten in Höhe von ... Euro sind durch diese zu begleichen.
IV.
Der ehrenamtliche Beisitzer, ..., hat den Vorsitzenden und den hauptamtlichen Beisitzer der Vergabekammer ermächtigt, den Beschluss allein zu unterzeichnen. Ihm lag dieser Beschluss hierzu vor.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 34 PostG
§ 121 Abs. 1 GWB
§ 167 Abs. 1 Satz 2 GWB
§ 106 Abs. 2 Nr. 1 GWB
§ 160 Abs. 2, Satz 1 GWB
§ 160 Abs. 2, Satz 2 GWB
§ 160 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 GWB
§ 160 Abs.3 Satz 1 Nr. 4 GWB
§ 97 Abs. 6 GWB
§ 21 Abs. 1 Satz 2 VgV
§ 127 Abs. 1 GWB
§ 58 Abs. 1 und 2 VgV
§ 58 Abs. 1 bis 3 VgV
§ 168 Abs. 1 Satz 1 GWB
§ 182 Abs. 1, Abs. 3 Satz 1 GWB
§ 2 Abs. 3 Nr. 3 VwKostG LSA
§ 182 Abs. 4 S. 4 GWB
§ 80 Abs. 2 VwVfG
§ 182 Abs. 2 Satz 1 GWB
§ 182 Abs. 2 S. 1 GWB

Zitierte Entscheidungen: 13 Verg 16/09
1 Verg 8/02
2 Verg 4/12