Verwaltungsgericht Darmstadt (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-04-23, Aktenzeichen 4 K 922/11.DA
ECLI: ECLI:DE:VGDARMS:2013:0423.4K922.11.DA.0A

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens haben die Klägerinnen zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerinnen dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, falls nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerinnen sind zwei Fluggesellschaften, die u.a. die Flughäfen Hamburg, Bremen, Berlin, Sylt und Lübeck anfliegen.
Am 21. Mai 2011 brach auf Island der Vulkan Grimsvötn aus. Daraufhin erließ das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS) am 23. Mai 2011 eine Allgemeinverfügung über Regelungen für die Durchführung von Flügen in mit Vulkanaerosol (Vulkanasche) kontaminierten Lufträumen. Darin wurde u.a. geregelt, dass in Lufträumen, die nach SIGMET (Significant Meteorological Information) und NOTAM (Notices to Airmen) geringfügig mit Vulkanasche kontaminiert sind, Flüge erlaubt sind (Ziff. 1., 1.1) und dass Flüge in mit Vulkanasche gemäß SIGMET und NOTAM mäßig oder stark kontaminierten Lufträumen verboten sind (Ziff. 2., 2.1). Bestimmte Flüge wurden von der Allgemeinverfügung ausgenommen (Ziff. 2., 2.2).
Am 25. Mai 2011 gab die DFS Deutsche Flugsicherung GmbH (DFS) sodann eine Reihe von NOTAMs heraus. In diesen wurden Gebiete bezeichnet, in denen mit mäßiger bzw. hoher Vulkanaschekontamination gerechnet werde, und mitgeteilt, dass im Allgemeinen keine Flugverkehrskontrollfreigaben (ATC Clearances) in Bereichen mit mäßiger bzw. hoher Vulkanaschekontamination erteilt würden. Des Weiteren verschickte die DFS mehrere E-Mails, mit denen als Anhänge „DFS Volcanic Ash Information“ bzw. „Operational Scenario Grimsvötn 25.05.2011“ versandt wurden, aus denen zu entnehmen war, welche Flughäfen in welchem Zeitraum benutzbar bzw. geschlossen sind. Mit einer E-Mail vom 25. Mai 2011, 16:37 Uhr, teilte die DFS schließlich mit, dass alle Flughäfen offen seien.
Am 24. Juni 2011 haben die Klägerinnen Klage erhoben, zu deren Begründung sie – dies im Einzelnen ausführlich darlegend – im Wesentlichen ausführen, die Fortsetzungsfeststellungsklage gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO sei auch für die Anfechtungssituation zulässig, um die es sich vorliegend handele, da es sich bei den NOTAMs/E-Mails um belastende Verwaltungsakte handele, und zwar sog. „norm-“ bzw. „verpflichtungsauslösende“ Verwaltungsakte in Umsetzung/Auslösung des in der Allgemeinverfügung des BMVBS vom 23. Mai 2011 verfügten Flugverbots. In seinem „Dosenpfand“- Urteil vom 16. Januar 2003 habe das Bundesverwaltungsgericht festgestellt, dass die Klage auf Feststellung der Ungültigkeit der untergesetzlichen Regelung nicht zulässig sei, weil die Anfechtung der Bekanntgabe (als verpflichtungsauslösender Verwaltungsakt) der sachnähere und effektivere Weg zur Klärung der Gesetz- und Verfassungsmäßigkeit der den Betroffenen aus der Verpackungsverordnung obliegenden Rücknahme- und Pfandpflichten sei. Auch vorliegend sei die Anfechtung der NOTAMs/E-Mailbekanntmachungen als Bekanntgabe der das Flugverbot gemäß Allgemeinverfügung auslösenden Voraussetzung der sachnähere und effektivere Weg zur Klärung der Gesetz- und Verfassungsmäßigkeit des verfügten Flugverbots gemäß Allgemeinverfügung. Ebenso wie die Bekanntgabe der Unterschreitung der Mehrwegquote und die Bekanntgabe des Smogalarms stellten die gemäß NOTAMs/E-Mails erfolgten Bekanntgaben Rechtsakte dar, gegen die die Betroffenen ihre Rechte gemäß § 43 Abs. 2 VwGO wahren könnten (und müssten). Auch vorliegend nehme die Vorschrift der Ziffer 2 der Allgemeinverfügung auf die Bekanntgabe „gemäß SIGMET und NOTAM“ Bezug und beziehe damit die Bekanntgabe als rechtliche Voraussetzung in das verfügte Flugverbot ein.
Dass u.a. die Kommunikationsdienste/Flugberatungsdienste i.S.v. § 27c Abs. 2 Nr. 2 bis 5 LuftVG keine hoheitliche Aufgabe mehr seien, ändere nichts am Verwaltungsaktcharakter der streitgegenständlichen NOTAMs. Vorliegend gehe es bei den Maßnahmen der Beklagten um hoheitliche Verfügungen zur Flugverkehrskontrolle („Nullregulierung“/Bekanntgabe der Nichterteilung von Flugverkehrskontrollfreigaben) und zur Abwehr von Gefahren i.S.v. § 29 LuftVG. Auch die Begründung der Allgemeinverfügung, in der von einer Prüfung durch die DFS die Rede sei, zeige, dass es sich bei den NOTAMs nicht lediglich um die Weiterleitung „fremder“ Nachrichten handele. Der Inhalt der NOTAMs sei Ergebnis einer eigenständigen Prüfung und Feststellung der Beklagten. Die NOTAMs/E-Mailmitteilungen seien als pflichtenauslösende Bekanntgabe des Flugverbots und damit als feststellende Verwaltungsakte zu beurteilen und mit der Feststellungsklage gerichtlich überprüfbar.
Etwas anderes ergebe sich auch nicht daraus, dass das durch die NOTAMs ausgelöste Flugverbot etwa einer weiteren Umsetzung durch Beantragung und darauf – mit Sicherheit – erfolgender Ablehnung der Einzel-Flugverkehrskontrollfreigabe bedurft hätte.
Das für die Zulässigkeit der Klage erforderliche Fortsetzungsfeststellungsinteresse ergebe sich aus der Wiederholungsgefahr. Eine solche setze die hinreichend bestimmte Gefahr voraus, dass unter im Wesentlichen unveränderten tatsächlichen und rechtlichen Umständen ein gleichartiger Verwaltungsakt ergehen bzw. eine gleichartige behördliche Entscheidung getroffen werde. Notwendig sei eine vergleichbare, nicht jedoch eine identische Situation. So liege der Fall hier, denn es könne jederzeit wieder zu einem Vulkanausbruch kommen, aufgrund dessen der Luftraum über Deutschland und Europa mit Vulkanasche kontaminiert werde, und es sei damit zu rechnen, dass die Behörde voraussichtlich an ihrer Rechtsauffassung festhalten und das BMVBS wieder eine entsprechende Allgemeinverfügung erlassen werde. Hierfür bestünden aufgrund mehrerer Äußerungen von Verkehrsminister Ramsauer konkrete Anhaltspunkte.
Die Klägerinnen seien aber jedenfalls durch die von der DFS vorgenommene „Null-regulierung“ des FIR Bremen und die dadurch von der DFS veranlasste Suspendierung der eingereichten Flugpläne durch die Central Flow Management Unit (FMU) beschwert, so dass die Zulässigkeit des Hilfsantrags gegeben sei.
Die Flugverbote gemäß NOTAM/Allgemeinverfügung seien rechtswidrig wegen der Rechtswidrigkeit der Allgemeinverfügung vom 23. Mai 2011, die vorliegend inzident zu überprüfen sei. Die streitgegenständliche Allgemeinverfügung sei rechtswidrig, weil das in ihr verfügte Flugverbot gegen das Bestimmtheitsgebot (§ 37 VwVfG) verstoße. Dies auch deshalb, weil sie keinen Grenz-/Schwellenwert bestimme. Ein solcher ergebe sich weder aus dem verfügenden noch aus dem begründenden Teil.
Auch aus der „Information über zu erwartende Regelungen für die Luftfahrt im Falle von mit Vulkanaerosol (Vulkanasche) kontaminierten Lufträumen“, die keinerlei Rechtsbindungswirkung habe, könne nicht auf die Verfügung bestimmter Schwellenwerte in der Allgemeinverfügung geschlossen werden. Daraus, dass die Allgemeinverfügung als NOTAM A1890/11 mit Schwellenwerten bekannt gegeben worden sei, ergebe sich nichts anderes. Auch sei die Allgemeinverfügung vom 23. Mai 2011 bei einem darin enthaltenen Schwellenwert von 2 mg/m 3 rechtswidrig, weil objektiv keine betriebsbedingte Gefahr i.S.v. § 29 Abs. 1 LuftVG vorliege, die Anordnung eines Flugverbots daher nicht erforderlich und somit unverhältnismäßig sei.
Jedenfalls sei das durch die streitgegenständlichen NOTAMs bekannt gemachte und ausgelöste Flugverbot rechtswidrig wegen Ermittlungs- und Bewertungsdefiziten mit der Folge einer Beurteilungs- und Ermessensunterschreitung.
Schließlich habe keine objektive Gefahr vorgelegen, tatsächlich sei nicht einmal der Grenzwert von 2 mg/m 3 erreicht worden. Auch die Voraussetzungen einer Anscheinsgefahr lägen nicht vor.
Die Klägerinnen beantragen
festzustellen,
dass die in Gestalt der Notices to Airmen
(NOTAMs) Nrn. 1903/11, 1904/11, 1907/11, 1911/11, 1913/11, 1915/11, 1919/11, 1920/11, 1921/11 und 1927/11, jeweils vom 25. Mai 2011, sowie
der E-Mails vom selben Tag, 2 Uhr 16, 5 Uhr 08, 9 Uhr 23 und 11 Uhr 15,
ergangenen Bescheide bzw. Allgemeinverfügungen der DFS Deutsche Flugsicherung GmbH rechtswidrig waren,
hilfsweise
dass die von der Beklagten/DFS Deutsche Flugsicherung GmbH veranlasste Aussetzung der Flüge gemäß Anlage K 11 aufgrund von Vulkanasche am 25. Mai 2011 für den Bereich des Fluginformationsgebietes Bremen (FIR Bremen, EDWW Northern FIR) durch sog. „zero rate“/„Nullregulierung“ mit der Folge der Nichtfreigabe der beantragten Flugpläne rechtswidrig war.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Da die Klägerinnen sich gegen vermeintliche Verwaltungsakte einer funktionalen Behörde, nämlich der mit der Flugverkehrskontrolle in Deutschland betrauten und beliehenen Flugsicherungsorganisation, wendeten, lasse sich vertreten, dass der Verwaltungsrechtsweg gegeben sei, auch wenn hieran Zweifel verblieben. Die Herausgabe von NOTAMs sei jedenfalls keine unmittelbare hoheitliche Tätigkeit, sondern rechtlich dem Bereich der Flugberatungsdienste zuzurechnen, einem Bereich der Flugsicherungsdienste, die ausdrücklich keine hoheitlichen Aufgaben des Bundes seien. Für den Verwaltungsrechtsweg möge sprechen, dass der DFS durch § 19 Abs. 1c FSDurchführungsV die Herausgabe von NOTAMs auferlegt sei. Allerdings könnten solche Fluginformationen als Flugberatungsdienste von jeder hierfür zertifizierten Organisation erbracht werden. De facto mache dies in Deutschland aber nur die DFS GmbH.
Die erhobene Fortsetzungsfeststellungsklage sei unstatthaft, denn es fehle an einem vorausgegangenen Verwaltungsakt, dessen Rechtswidrigkeit im Verhältnis zur Beklagten festgestellt werden könne. NOTAMs und Informations-E-Mails seien – dies im Einzelnen darlegend – keine Verwaltungsakte i.S.v. § 35 VwVfG. Ihnen fehle der Regelungscharakter, ihr Gehalt gehe über den einer Information nicht hinaus. Die Allgemeinverfügung des BMVBS habe die inhaltliche, normative Anordnung, d.h. die Regelung i.S.d. § 35 VwVfG enthalten. Sie habe Flugbeschränkungen ab bestimmten Aschekonzentrationen angeordnet. Die streitgegenständlichen Benachrichtigungen durch die DFS – gleichgültig, ob als E-Mail oder als NOTAM versandt – hätten über diese Regelung informiert. Die Benachrichtigungen hätten selbst weder Anordnungen noch Ge- oder Verbote enthalten; auch sonst hätten sie keine verbindlichen Entscheidungen getroffen. Gleiches gelte für die in den NOTAMs und E-Mails weitergeleiteten Angaben des DWD. Bei Regelungen zur verbindlichen Flugsicherung – allein hierum könne es im Normalfall bei Verwaltungsakten der DFS gehen – würde es sich normalerweise um Einzelflugfreigaben handeln. Hierfür stehe aber nicht der Weg des NOTAM, sondern die Einzelflugfreigabe (Flugverkehrskontrollfreigabe nach § 26 Abs. 2 LuftVO) oder das Flugverfahren nach § 27a Abs. 2 LuftVO zur Verfügung. Solche Handlungsformen seien aber nicht gewählt worden. Alle NOTAMs hätten deutlich formuliert, dass über Einzelflugfreigaben gesondert entschieden werden würde, und zwar in der Regel negativ. Die NOTAMs hätten also über eine generelle Folge der bereits erlassenen Allgemeinverfügung, die zu erwartende Gefahrensituation und die Möglichkeit, Ausnahmen vom Verbot zu erreichen, informieren sollen. Ein jeder Luftfahrer, der gemeint habe, eine ATC Clearance, also eine Einzelflugfreigabe, erhalten zu können oder zu sollen, hätte eine solche nach Erhalt der Information beantragen müssen und in dem diesbezüglichen Verwaltungsverfahren seine Einwände vorbringen können.
Für eine eigenständige Regelung der beliehenen DFS per NOTAM fehle es schon an einer Ermächtigungsnorm. § 19 Abs. 4 FSDurchführungsV selbst stelle eine solche nicht dar, sondern lege nur fest, wie NOTAMs zu verbreiten seien. Auch zeige diese Regelung, dass NOTAMs informierenden Charakter hätten. Sie würden im Rahmen der Tätigkeit des Flugberatungsdienstes ergehen, der im 6. Abschnitt der FSDurchführungsV geregelt sei und keine hoheitlich gebietende Tätigkeit der Flugsicherung umfasse. Die DFS sei hier Informationssammelstelle. Sie sammele und arbeite Informationen auf. Die Einordnung als Information und nicht als Rechtsgestaltung entspreche auch dem internationalen Verständnis.
Anders als die Klägerinnen meinten, verdeutliche der in den NOTAMs enthaltene Hinweis bezüglich der Flugverkehrskontrollfreigaben und der diesbezüglich klar umgrenzten Ausnahmevoraussetzungen den informatorischen Charakter der NOTAMs. Nach der letzten Strichaufzählung in Ziffer 2.2 der Allgemeinverfügung sei es gerade mit den turbinengetriebenen Luftfahrzeugen der Klägerinnen möglich gewesen, unter bestimmten Voraussetzungen Flüge auch in mit Vulkanasche mäßig kontaminierten Lufträumen durchzuführen. Der Hinweis auf die Ausnahmevoraussetzungen in den NOTAMs sei damit keine „bloße Förmelei“, sondern unterstreiche den informatorischen Charakter der NOTAMs.
Die Fälle von Dosenpfand und Smogalarm seien mit dem vorliegenden nicht vergleichbar, da dort abstrakt-generelle Rechtsverordnungen ein Verbot vorgesehen hätten, das mit dem nachgeordneten Erlass eines (feststellenden) Verwaltungsakts ausgelöst worden sei. Vorliegend habe das BMVBS jedoch selbst einen Verwaltungsakt in Gestalt einer konkret-generellen Allgemeinverfügung für den konkreten Vulkanausbruch erlassen. Diesen habe die DFS im NOTAM bekannt gegeben und in weiteren NOTAMs informiert, welche Auswirkungen der vom BMVBS erlassene Verwaltungsakt auf die eigene Verwaltungsakterlasspraxis – das Erteilen oder Versagen von Flugverkehrskontrollfreigaben – habe. Durch diese Information habe sie gerade keine Regelung mit Außenwirkung getroffen.
Nichts anderes gelte für die angegriffenen E-Mails, bei denen ein Verwaltungsakt-Charak-ter ebenfalls fern liege. Komme schon für ein NOTAM kein Verwaltungsakt-Charakter in Betracht, so erst recht nicht für die vorgelegten Vorabinformationen per E-Mail. Dieser Weg sei gewählt worden, um die Fluggesellschaften vorab zu informieren, noch bevor ein NOTAM im vorgesehenen Verfahrensverlauf erstellt sein würde, um so den Fluggesellschaften schnellstmöglich alle Informationen zur Verfügung zu stellen. Die Informationen, die in E-Mails übermittelt worden seien, hätten noch nicht den Verlässlichkeitsgrad gehabt, den ein NOTAM hätte haben sollen. Es habe sich um einen besonderen Service für die Fluggesellschaften gehandelt, um diesen ihre Planungen möglichst frühzeitig zu ermöglichen.
Eine für das Fortsetzungsfeststellungsinteresse erforderliche Wiederholungsgefahr sei nicht dargetan. Eine Wiederholung der Vorgänge setze nicht nur den Ausbruch eines Vulkans mit entsprechenden Auswirkungen auf den deutschen Luftraum voraus, sondern auch entsprechende Äußerungen des Volcanic Ash Advisory Centers (VAAC), den Neuerlass der Allgemeinverfügung mit demselben Wortlaut, die identische Umsetzung durch die DFS, identische oder vergleichbare Aschekonzentrationen der Luft und entsprechende Prognosen des DWD, ein gänzlich konstruierter Fall.
Für den Fall ihrer Zulässigkeit, wäre die Klage unbegründet, da die Klägerinnen eine Rechtswidrigkeit von NOTAMs oder E-Mails nicht hätten aufzeigen können. Insbesondere könnten die geltend gemachten Ermessensfehler – dies ausführlich darlegend – nicht festgestellt werden.
Soweit die Klägerinnen eine „inzidente“ Überprüfung der Allgemeinverfügung des BMVBS vorbrächten, sei nicht klar, was sie damit erreichen wollten.
Die Allgemeinverfügung genüge dem Bestimmtheitsgebot.
Die in der Begründung der Allgemeinverfügung erwähnten Schwellenwerte hätten selbstverständlich auch die Schwellen bezeichnen sollen, die in dem verfügenden Teil der Allgemeinverfügung ebenso benannt gewesen seien. Insoweit sei auch die Wiedergabe der Allgemeinverfügung im NOTAM A1890/11 vollkommen zutreffend.
Die von den Klägerinnen mit ihrem Hilfsantrag angegriffene „Sperrung“ des Luftraums für normale Einzelflugfreigaben durch die DFS, sei nicht zu beanstanden, da die „Nullregulierung“– unabhängig davon, ob diese nun einen Verwaltungsakt darstelle und ob dieser Verwaltungsakt den Klägerinnen gegenüber ergangen sei – die sachlich konsequente Umsetzung der Allgemeinverfügung des BMVBS gewesen sei.
Hinsichtlich des übrigen Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf die Gerichtsakte des vorliegenden Verfahrens (4 Bände) und die Behördenakte der Beklagten (1 Ordner). Diese sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat weder in ihrem Haupt- noch in ihrem Hilfsantrag Erfolg.
Dabei geht das Gericht unter Berücksichtigung des Begehrens der Klägerinnen, das in erster Linie in die Gestalt einer Fortsetzungsfeststellungklage i.S.v. § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO gekleidet ist, in Übereinstimmung mit den Beteiligten davon aus, dass der Verwaltungsrechtsweg gegeben ist (§ 40 VwGO).
In ihrem Hauptantrag ist die als Fortsetzungsfeststellungsklage erhobene Klage jedoch bereits unzulässig. Gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO spricht das Gericht auf Antrag durch Urteil aus, dass der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn sich der Verwaltungsakt durch Zurücknahme oder anders erledigt hat und der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat.
Bei den streitgegenständlichen NOTAMs und E-Mails handelt es sich jedoch entgegen der Auffassung der Klägerinnen nicht um Verwaltungsakte in Gestalt von Allgemeinverfügungen i.S.v. § 35 VwVfG. Danach ist Verwaltungsakt jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist (§ 35 Satz 1 VwVfG). Allgemeinverfügung ist ein Verwaltungsakt, der sich u.a. an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis richtet (§ 35 Satz 2 VwVfG).
Weder die NOTAMs noch die E-Mails stellen jedoch Regelungen dar. Vielmehr fehlt ihnen gerade dieses zentrale Element, das einen Verwaltungsakt kennzeichnet. Dieser ist nach seinem objektiven Sinngehalt auf eine unmittelbare, für die Betroffenen verbindliche Festlegung von Rechten und Pflichten oder eines Rechtsstatus gerichtet, d.h. darauf, mit dem Anspruch unmittelbarer Verbindlichkeit und mit der Bestandskraft fähiger Wirkung unmittelbar subjektive Rechte des Betroffenen zu begründen, zu konkretisieren und zu individualisieren, aufzuheben, abzuändern oder verbindlich festzustellen, oder aber darauf, die Begründung, Aufhebung, Abänderung oder Feststellung unmittelbar verbindlich abzulehnen. Die Maßnahme muss nach ihrem objektiven Sinngehalt auf unmittelbare Rechtswirkung gerichtet sein. Keine Regelungen sind demgegenüber Erklärungen und Handlungen einer Behörde, denen nach Inhalt, Zusammenhang oder näheren Umständen ein Regelungs- und Bindungswille fehlt: hierzu gehören bspw. (bloße) Informationen (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 13. Aufl., § 35 Rdnr. 88 ff. m.w.N.). Um letztere handelt es sich aber sowohl bei den angefochtenen NOTAMs als auch bei den E-Mails. Dies ergibt sich – ganz abgesehen davon, dass der DFS in Zusammenhang mit den NOTAMs und E-Mails jeglicher Regelungswille fehlte – bereits aus deren Inhalt, dem kein regelnder Charakter zukommt.
Hinsichtlich der E-Mails ist das offensichtlich, denn dort wird lediglich über die aktuelle Situation informiert, was sich schon allein aus dem Text der E-Mails ergibt. In diesen heißt es nämlich: „We would like to inform you about the current situation…“. Dieser Text verdeutlicht bereits, dass es hier um eine bloße Weitergabe von Informationen geht, nicht jedoch um eine verbindliche Regelung. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus den den E-Mails beigefügten Anhängen, insbesondere dem „Operational Scenario Grimsvötn“. Hiermit wird lediglich weitergegeben, wie sich die vom DWD prognostizierte Entwicklung auf die einzelnen Flughäfen auswirkt. Die Schließung eines Flughafens oder ein Verbot von Flügen wird hiermit jedoch nicht verfügt.
Aber auch die NOTAMs enthalten keine Regelung.
Wenn die Klägerinnen meinen, eine solche sei darin zu sehen, dass es in den NOTAMs heißt: „In general no ATC clearances will be issued by DFS within areas of medium and high volcanic ash contamination.“, kann ihnen nicht gefolgt werden. Vielmehr stellt dies nur einen Hinweis dar, nicht jedoch eine Entscheidung über noch gar nicht gestellte Anträge auf Erteilung einer Flugverkehrskontrollfreigabe nach § 26 Abs. 2 der Luftverkehrs-Ordnung (LuftVO). Dieser Hinweis bezieht sich letztlich auf die zu diesem Zeitpunkt geltende Rechtslage, wie sie aufgrund der vom Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS) am 23. Mai 2011 erlassenen Allgemeinverfügung auch durch die DFS zu beachten war. Folgerichtig verweisen die NOTAMs „for excemptions and further detail“ auch auf die NOTAM A1890/11, also diejenige, mit der die Allgemeinverfügung des BMVBS bekannt gemacht wurde.
Auch aus den von den Klägerinnen gezogenen Parallelen zu den Fällen von Smogalarm und Dosenpfand ergibt sich keine andere Beurteilung, insbesondere stellen vor allem die NOTAMs keine feststellenden Verwaltungsakte dar, die normauslösenden Charakter hätten. Der maßgebliche Unterschied zu den genannten Fällen liegt nämlich darin, dass es vorliegend keine gesetzliche, also keine abstrakt-generelle Regelung gibt, deren Rechtsfolgen durch die NOTAMs ausgelöst werden könnten. Vielmehr ist es die von den Klägerinnen nicht angefochtene Allgemeinverfügung des BMVBS vom 23. Mai 2011, die das Flugverbot für bestimmte Situationen verhängt. Diese stellt jedoch gerade keine Norm dar, sondern ist selbst eine konkrete Regelung in Reaktion auf den Vulkanausbruch. In der Folge ist – anders als vom Bundesverwaltungsgericht im Urteil zum Dosenpfand (Urt. v. 16. Januar 2003 – 7 C 31/02–, BVerwGE 117, 322) ausgeführt – vorliegend die Anfechtung der NOTAMs nicht der sachnähere und effektivere Weg im Vergleich zu einer Klage gegen die Allgemeinverfügung selbst. Entgegen der Auffassung der Klägerinnen ist in dieser Allgemeinverfügung bereits alles Maßgebliche geregelt. So werden insbesondere auch die maßgeblichen Schwellenwerte bestimmt. In Zusammenschau mit der Begründung der Allgemeinverfügung ergibt sich eindeutig, dass und welche Schwellenwerte gelten sollen. Während Ziffern 1. und 2. der Allgemeinverfügung von geringfügig, stark und mäßig mit Vulkanasche kontaminierten Lufträumen sprechen, ist der Begründung zu entnehmen, dass und welche Schwellenwerte nach dem Willen des BMVBS damit gelten sollen. Verknüpft werden die textlich beschriebenen Zustände nämlich mit einer Tabelle, die sich auf Seite 3 der Allgemeinverfügung befindet und in deren erster Spalte die auch vom BMVBS in Ziffer 1. und 2. der Verfügung verwendeten Zonenbezeichnungen stehen, denen dann jeweils in der dritten Spalte eine Maximal-Konzentration zugeordnet wird. Diese Maximal-Konzentrationen sind gleichsam untrennbar mit der jeweiligen textlichen Zonenbezeichnung verbunden und folglich zwangsläufig Bestandteil der über Zonenbezeichnungen getroffenen Regelungen des BMVBS.
Wenn die Klägerinnen ihre Auffassung mit dem Hinweis auf die Formulierung „Lufträume, die nach SIGMET und NOTAM (…) kontaminiert sind, …“ in der Allgemeinverfügung stützen wollen, kann ihnen nicht gefolgt werden, denn auch hierdurch ergibt sich keine Parallele zu Smogalarm und Dosenpfand. Vielmehr handelt es sich insoweit um eine aufschiebende Bedingung i.S.v. § 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG. Als Bedingung ist danach eine Bestimmung zu verstehen, nach der der Eintritt oder der Wegfall einer Vergünstigung oder einer Belastung von dem ungewissen Eintritt eines zukünftigen Ereignisses abhängt. Genau eine solche Bestimmung hat das BMVBS mit der besagten Formulierung getroffen. Sobald die Lufträume nach SIGMET und NOTAM gering, mäßig oder stark kontaminiert sind, gelten die in der Allgemeinverfügung getroffenen näheren Regelungen, bis hin zum Flugverbot. Ob die Bedingung selbst dem Bestimmtheitsgebot entspricht, woran eingedenk des Vortrags der Klägerinnen gewisse Zweifel bestehen könnten, ist vorliegend unerheblich. Dies hätten die Klägerinnen nur im Rahmen einer Klage gegen die Allgemeinverfügung selbst überprüfen lassen können.
Vor diesem Hintergrund stellt auch die in den NOTAMs enthaltene Mitteilung der Koordinaten der kontaminierten Gebiete keine Regelung dar, da die DFS insoweit keine eigene Entscheidung trifft. Vor allem wird hiermit selbst nicht das Flugverbot verfügt oder – vorab – die Erteilung einer Flugverkehrskontrollfreigabe verweigert. Soweit die Klägerinnen der Auffassung sind, dass bspw. die Koordinaten oder die Konzentration falsch ermittelt worden sind, müssen sie ggf. versuchen, eine Flugverkehrskontrollfreigabe, die ihrerseits einen Verwaltungsakt darstellt, zu erlangen, und im Falle der Verweigerung gegen diese vorgehen. Diese Sicht wird auch durch die Begründung der Allgemeinverfügung des BMVBS vom 23. Mai 2011 gestützt. In dieser wird ausdrücklich darauf hingewiesen, dass das SIGMET und die Detailinformationen über die Vulkanaschekonzentrationen den Flugsicherungsorganisationen als Grundlage zur Prüfung dienen, „inwieweit Flugverkehrskontrollfreigaben (…) erteilt werden können.“
Neben dem Umstand, dass NOTAMs und E-Mails keine Regelungen enthalten, spricht gegen die Verwaltungsaktqualität des Weiteren, dass die DFS weder durch Herausgabe der NOTAMs noch der E-Mails hoheitlich gehandelt hat.
Die Herausgabe von NOTAMs ist Teil des Flugberatungsdienstes i.S. des 6. Abschnitts der Verordnung über die Durchführung der Flugsicherung vom 17. Dezember 1992 (BGBl. I S. 2068 – FSDurchführungsV). Dieser umfasst u.a. die Bekanntmachung der Nachrichten, die für eine sichere, geordnete und flüssige Durchführung von Flügen notwendig ist (§ 17 Nr. 1 FSDurchführungsV). Nachrichten für die Luftfahrt sind gemäß § 19 Abs. 1 Buchst. c, Abs. 4 FSDurchführungsV als NOTAM – in der Regel – in englischer Sprache über das Feste Flugfernmeldenetz zu verbreiten, wenn eine rechtzeitige Bekanntgabe auf dem Postweg nicht mehr möglich ist und sie auf dem fernschriftlichen Weg sichergestellt werden kann. Gemäß § 27c Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 des Luftverkehrsgesetzes i. d. F. der Bekanntmachung vom 10. Mai 2007 (BGBl. I S. 698 – LuftVG) sind die Flugberatungsdienste Teil der Flugsicherungsdienste. Als solche stellen sie Unterstützungsdienste für die Flugsicherung dar (§ 27c Abs. 2 Satz 2 LuftVG). Sie sind gemäß § 27c Abs. 2 Satz 3 LuftVG keine hoheitliche Aufgabe des Bundes und werden zu Marktbedingungen erbracht.
Das Versenden der E-Mails mit den entsprechenden Informationen ist demgegenüber noch nicht einmal dem Flugberatungsdienst zuzuordnen, denn E-Mail ist keine Kommunikationsform, die § 19 FSDurchführungsV für das Veröffentlichen von Nachrichten für die Luftfahrt vorsieht. Abgesehen davon spricht auch der Inhalt der E-Mails, aus dem sich der reine Servicecharakter ergibt, gegen ein hoheitliches Handeln ebenso wie der Umstand, dass die E-Mails von der Abteilung „Customer Relations“ (Kundenbeziehungen) versandt wurden, was ebenfalls für eine reine Serviceleistung spricht.
Nach alldem mag letztlich dahingestellt bleiben, ob die für die Zulässigkeit einer Fortsetzungsfeststellungklage erforderliche Wiederholungsgefahr tatsächlich gegeben ist.
Da die Herausgabe der NOTAMs und das Versenden der E-Mails auch kein schlicht hoheitliches Handeln der DFS darstellen, kann die Klage in ihrem Hauptantrag auch nicht als Feststellungsklage i.S.v. § 43 VwGO zulässig sein.
Auch der Hilfsantrag bleibt ohne Erfolg, denn ebenso wie der Hauptantrag ist auch dieser unzulässig. Nach dem Ergebnis der mündlichen Verhandlung steht für die Kammer fest, dass die von den Klägerinnen beanstandete „zero rate“/„Nullregulierung“ eine interne Maßnahme ist, die keinerlei Außenwirkung hat. Es handelt sich dabei nämlich um eine Mitteilung der DFS an die sog. Central Flow Management Unit (CFMU), die für die – europaweite – Verkehrsflussregelung zuständig ist. D.h. die DFS versetzt die CFMU mit einer entsprechenden Mitteilung über einen Luftraum, der derzeit grundsätzlich nicht beflogen werden kann, in die Lage, den Verkehrsfluss entsprechend zu regeln. Diese Mitteilung mag sich faktisch dahingehend auswirken, dass Flugpläne von Flügen, die durch den entsprechenden Luftraum führen, durch die CFMU nicht bestätigt werden. Eine Maßnahme mit Außenwirkung, gegen die sich die Klägerinnen im Klageweg wenden könnten, wird die Mitteilung der DFS an die CFMU dadurch jedoch nicht.
Da die Klägerinnen unterlegen sind, haben sie gemäß § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO i.V.m. § 167 VwGO.
Beschluss
Der Streitwert wird endgültig auf 105.000,-- EUR festgesetzt.
Der Streitwert wurde gemäß §§ 52 Abs. 1 und 2, 45 Abs. 1 Satz 2 GKG festgesetzt. Dabei wurde für jede von der Klage umfasste NOTAM bzw. E-Mail der Auffangstreitwert von 5.000,-- EUR zugrunde gelegt. Dem sich ergebenden Betrag von 70.000,-- EUR wurde für den Hilfsantrag noch einmal die Hälfte dieser Summe hinzugerechnet, um so der Eigenständigkeit des Hilfsantrags Rechnung zu tragen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 29 LuftVG
§ 37 VwVfG
§ 35 VwVfG
§ 40 VwGO
§ 19 FSDurchführungsV
§ 43 VwGO
§ 167 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 43 Abs. 2 VwGO
§ 27c Abs. 2 Nr. 2 bis 5 LuftVG
§ 29 Abs. 1 LuftVG
§ 19 Abs. 1c FSDurchführungsV
§ 26 Abs. 2 LuftVO
§ 27a Abs. 2 LuftVO
§ 19 Abs. 4 FSDurchführungsV
§ 35 Satz 1 VwVfG
§ 35 Satz 2 VwVfG
§ 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG
§ 17 Nr. 1 FSDurchführungsV
§ 27c Abs. 2 Satz 2 LuftVG
§ 27c Abs. 2 Satz 3 LuftVG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 52 Abs. 1 und 2, 45 Abs. 1 Satz 2 GKG
§ 27c Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 des Luftverkehrsgesetzes

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 117, 322
7 C 31/02