Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2019-07-09, Aktenzeichen 1 A 1509/16
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2019:0709.1A1509.16.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 460,66 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der auf die Zulassungsgründe nach § 124 Abs. 2 Nr. 1, 2 und 3 VwGO gestützte Antrag hat keinen Erfolg.
Die Berufung ist gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4 und Abs. 5 Satz 2 VwGO nur zuzulassen, wenn einer der Gründe des § 124 Abs. 2 VwGO innerhalb der Begründungsfrist dargelegt ist und vorliegt. Dabei bedeutet „darlegen“ i. S. v. § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO, unter konkreter Auseinandersetzung mit dem angefochtenen Urteil fallbezogen zu erläutern, weshalb die Voraussetzungen des jeweils geltend gemachten Zulassungsgrundes im Streitfall vorliegen sollen. Das Oberverwaltungsgericht soll allein aufgrund der Zulassungsbegründung die Zulassungsfrage beurteilen können, also keine weiteren aufwändigen Ermittlungen anstellen müssen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 18. Oktober 2013– 1 A 106/12 –, juris, Rn. 2 m. w. N.
Hiervon ausgehend rechtfertigt das fristgerechte Zulassungsvorbringen des Klägers die begehrte Zulassung der Berufung aus keinem der geltend gemachten Zulassungsgründe. Soweit es den Anforderungen an die Darlegung dieser Gründe genügt, greift es in der Sache nicht durch.
1. Die Berufung ist nicht wegen der geltend gemachten ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen.
Ernstliche Zweifel in diesem Sinne sind begründet, wenn zumindest ein einzelner tragender Rechtssatz der angefochtenen Entscheidung oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird und sich die Frage, ob die Entscheidung etwa aus anderen Gründen im Ergebnis richtig ist, nicht ohne weitergehende Prüfung der Sach- und Rechtslage beantworten lässt.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 28. August 2018– 1 A 249/16 –, juris, Rn. 2, vom 9. Juli 2018 – 1 A 2592/17 –, juris, Rn. 2, vom 5. Januar 2017 – 1 A 2257/15 –, juris, Rn. 9 f., und vom 29. Januar 2016– 1 A 1862/14 –, juris, Rn. 3 f., jeweils m. w. N.
Der Rechtsmittelführer muss darlegen, warum die angegriffene Entscheidung aus seiner Sicht unrichtig ist. Dazu muss er sich mit den entscheidungstragenden Annahmen des Verwaltungsgerichts auseinander setzen und im Einzelnen darlegen, in welcher Hinsicht und aus welchen Gründen diese ernstlichen Zweifeln begegnen. Er muss insbesondere die konkreten Feststellungen tatsächlicher oder rechtlicher Art benennen, die er mit seiner Rüge angreifen will. Diesen Darlegungsanforderungen wird nicht genügt, wenn und soweit sich sein Vorbringen in einer Wiederholung des erstinstanzlichen Vortrags erschöpft, ohne im Einzelnen auf die Gründe der angefochtenen Entscheidung einzugehen.
Vgl. Seibert, in Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 124a, Rn. 206 m. w. N.
Diese Maßgaben zugrunde gelegt, führt das den Darlegungsanforderungen entsprechende Zulassungsvorbringen des Klägers nicht zu der Annahme ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des angegriffenen Urteils.
Das Verwaltungsgericht hat zur Begründung seiner klageabweisenden Entscheidung im Wesentlichen ausgeführt: Für die Beihilfefähigkeit von implantologischen Behandlungen konkretisiere und beschränke § 15 Abs. 1 der Verordnung über Beihilfe in Krankheits-, Pflege- und Geburtsfällen (Bundesbeihilfeverordnung, nachfolgend: BBhV) den Grundsatz des § 6 Abs. 1 Satz 1 BBhV. In Anwendung dieser Regelungen ergebe sich vorliegend kein Beihilfeanspruch für die implantologische Behandlung des Klägers, weil unstreitig keine der in der Verordnung aufgezählten Indikationen gegeben und dem Kläger bereits Beihilfe für drei Implantate im Oberkiefer gewährt worden sei. Der in § 15 Abs. 1 BBhV erfolgte Ausschluss der Beihilfefähigkeit gewisser implantologischer Leistungen sei mit der Fürsorgepflicht des Dienstherrn vereinbar. Dieser verfolge mit der vorgenommenen Begrenzung das legitime Ziel, einer durch die im Allgemeinen kostenintensivere Behandlungsart der Implantatversorgung bedingten Ausuferung der für die öffentlichen Kassen entstehenden Kosten entgegen zu wirken. Maßgeblich sei dabei vor allem, dass neben der Einbringung von Implantaten regelmäßig die Möglichkeit einer kostengünstigeren Alternativversorgung auf „herkömmliche“ Art und Weise gegeben sei. Zudem seien nach der BBhV zwei Implantate pro Kiefer auch ohne zusätzliche Indikation beihilfefähig, weshalb sich die Betroffenen erst bei Überschreitung dieser Zahl auf die konventionelle zahnmedizinische Versorgung verweisen lassen müssten. Schon aus Gründen grundsätzlich gebotener Gleichbehandlung aller einem bestimmten Dienstherrn zugehörigen Beihilfeberechtigten komme die Abweichung von im Rahmen der Beihilfevorschriften typisierend vorgenommenen Leistungsausschlüssen bzw. ‑begrenzungen zugunsten einzelner Beihilfeberechtigter unter unmittelbarer Anknüpfung an den Gesichtspunkt der Fürsorgepflicht höchstens in seltenen Ausnahmefällen in Betracht, in denen sich – atypischerweise – die Verweigerung der Beihilfeleistung aufgrund ganz besonderer Fallumstände schlechterdings als grob fürsorgepflichtwidrig darstellen würde. Die Implantatversorgung dürfe mithin nicht lediglich die beste, empfehlenswerte oder im Vergleich zu allen anderen Behandlungsarten schonendste sein, sondern müsse sich als zwingend darstellen, weil keine andere Versorgungsvariante für den Beihilfeberechtigten zumutbar wäre. Eine Gesamtschau der Fallumstände lasse die Verweigerung der Beihilfeleistung vorliegend (noch) nicht grob fürsorgepflichtwidrig erscheinen. Auch der Umstand, dass die Versorgung mittels einer Brücke zu höheren Kosten geführt hätte, begründe nicht die Beihilfefähigkeit einer gewählten Alternativbehandlung. Zu fiktiven Aufwendungen könne eine Beihilfe nicht gewährt werden. Schließlich ergebe sich auch unter Berücksichtigung der finanziellen Gegebenheiten keine Situation, in der es dem Kläger aus Gründen gebotener Fürsorge unzumutbar wäre, ihn vor die Wahl der beihilfefähigen (konservativen) Alternativbehandlung oder der selbst getragenen Implantatbehandlung zu stellen.
a) Zunächst begründet das Vorbringen des Klägers, er halte es für mit dem Grundsatz des § 6 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 14 Satz 1 BBhV nicht vereinbar, ihm die streitgegenständliche Beihilfe zur Implantatversorgung zu verwehren und ihn stattdessen auf die in seinem Fall teurere herkömmliche Versorgung mit Zahnersatz zu verweisen, keine Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils.
Zwar ist die im Ausgangspunkt zugrunde gelegte Annahme des Klägers zutreffend, dass es sich bei der vom Verwaltungsgericht herangezogenen Regelung des § 15 BBhV, durch welche die Beihilfefähigkeit implantologischer Leistungen beschränkt wird, um eine Ausgestaltung der Grundregel des § 6 Abs. 1 Satz 2 BBhV handelt.
Doch ist die weitere Begründung des Klägers, bei Inkrafttreten dieser Vorschrift seien Implantatversorgungen noch deutlich teurer als die Versorgung mit herkömmlichem Zahnersatz gewesen, weshalb sie im Regelfall als nicht wirtschaftlich angemessen angesehen worden sei, in dieser Allgemeinheit weder belegt noch verhilft sie im Ergebnis zu einer anderen Einschätzung der zu gewährenden Beihilfe.
Der Senat hat bereits zu den zwischenzeitlich außer Kraft getretenen Vorgängerregelungen in Nr. 4 der Anlage 2 zu § 6 Abs. 1 Nr. 1 und § 5 Abs. 1 Satz 1 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift für Beihilfen in Krankheits-, Pflege- und Geburtsfällen (Beihilfevorschriften, nachfolgend: BhV) – jeweils in der Fassung der Bekanntmachung vom 1. November 2001 (GMBl S. 919) – ausgeführt, dass eine Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für implantologische Leistungen grundsätzlich und in aller Regel ausscheidet, wenn keine der Indikationen erfüllt ist.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 24. Mai 2006 – 1 A 3706/04 –, juris, Rn. 40.
Es besteht insbesondere nicht die Möglichkeit, den Fall gewissermaßen auf einer zweiten Stufe der Prüfung zusätzlich an den Voraussetzungen des § 5 Abs. 1 Satz 1 BhV (jetzt § 6 Abs. 1 Satz 1 BBhV) zu messen und einen Anspruch zuzuerkennen, wenn nur dessen generelle Voraussetzungen – die Notwendigkeit und Angemessenheit der Aufwendungen – erfüllt sind. Die allgemeine Vorschrift enthält eine (vor die Klammer gezogene) „Generalklausel“ für die spezielleren nachfolgenden Vorschriften der Beihilfeverordnung betreffend die einzelnen Leistungsarten. Die Bestimmung dessen, was der Dienstherr mit Blick auf die verschiedenen Leistungsarten jeweils für notwendig und insbesondere für angemessen erachtet, erfolgt in der Regel abschließend in den weiteren Vorschriften. Soweit der Gesichtspunkt der Notwendigkeit dort keine nähere Konkretisierung erfahren hat, ist er zwar zusätzlich zu prüfen, aber nicht in dem Sinne, dass er einer nach diesen Normen von der Beihilfefähigkeit ausgeschlossenen Maßnahme unmittelbar und allein am Ende doch zur Anerkennung der Beihilfefähigkeit verhelfen könnte. Das „Programm“ der Beihilfeleistungen wird dementsprechend nicht allein durch die in § 5 Abs. 1 Satz 1 BhV (jetzt § 6 Abs. 1 Satz 1 BBhV) niedergelegten allgemeinen Grundsätze – mag diesen auch eine hervorgehobene Bedeutung zukommen –, sondern letztlich durch die jeweils anwendbaren Beihilfevorschriften in ihrer Gesamtheit bestimmt. Es widerspricht diesem „Programm“ insbesondere nicht von vornherein, wenn von bestimmten Leistungsausschlüssen und -begrenzungen auch solche Aufwendungen erfasst werden, die medizinisch erforderliche Behandlungen betreffen. Dies gilt jedenfalls solange, wie derartige Ausschlüsse und Begrenzungen nicht insgesamt gesehen einen solchen Umfang und ein solches Gewicht erreichen, dass auch bei typisierender Betrachtung die Beihilfegewährung den Vorgaben des höherrangigen Rechts wie insbesondere der Fürsorgepflicht des Dienstherrn als solche nicht mehr gerecht würde.
Diese Ausführungen lassen sich auf die aktuelle, nahezu wortgleiche Rechtslage übertragen. Auch soweit im Einzelfall eine herkömmliche zahnprothetische Versorgung zu höheren Kosten als eine Versorgung auf der Basis eines nicht beihilfefähigen Implantats führt, sollen nicht beihilfefähige Leistungen im Hinblick auf Gesamtstruktur der Bundesbeihilfeverordnung regelmäßig nicht wegen der entstehenden Kosten zu beihilfefähigen Leistungen gemacht werden.
Vgl. Mildenberger/Fehr/Jagel/Weifel, Beihilferecht in Bund, Ländern und Kommunen, Kommentar, 176. EL (Stand: 1. November 2018), AIII § 15 BBhV, Anm. 8 (1).
b) Das Vorbringen des Klägers, entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts sei die Fürsorgepflicht verletzt, wenn einer medizinisch vorzugswürdigen Aufwendung, die die fiskalischen Interessen des Dienstherrn auch noch schone, die Beihilfefähigkeit versagt bleibe, dringt nicht durch.
Der einzige materielle Einwand des Klägers, die Regelung in der Bundesbeihilfeverordnung sei ersichtlich nicht dazu gedacht, die Beihilfefähigkeit implantologischer Leistungen aus anderen als fiskalischen Gründen einzuschränken, setzt sich mit den Ausführungen im erstinstanzlichen Urteil mitsamt der dortigen Feststellung, dass die Fürsorgepflicht des Dienstherrn im vorliegenden Fall nicht verletzt sei, nicht hinreichend auseinander. Dies gilt insbesondere unter Beachtung des vom Verwaltungsgericht unter Bezugnahme auf die bereits zitierte Senatsrechtsprechung,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 24. Mai 2006 – 1 A 3706/04 –, juris, Rn. 46,
zugrunde gelegten Maßstabs. Danach kommt eine Abweichung von typisierend vorgenommenen Leistungsausschlüssen bzw. -begrenzungen zugunsten einzelner Beihilfeberechtigter unter Fürsorgegesichtspunkten höchstens in seltenen Ausnahmefällen in Betracht, in denen sich eine Verweigerung der Beihilfeleistung schlechterdings als grob fürsorgepflichtwidrig darstellen würde.
Im Übrigen verfehlt das auf den vorstehenden Einwand beschränkte Zulassungsvorbringen die o.g. Darlegungsanforderungen.
2. Die Rechtssache weist auch keine besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO auf.
Schwierigkeiten solcher Art liegen vor, wenn der Ausgang des Rechtsstreits aufgrund des Zulassungsvorbringens bei summarischer Prüfung als offen erscheint. Dies ist der Fall, wenn das Zulassungsvorbringen – etwa wegen der Komplexität der betroffenen Tatsachen- bzw. Rechtsfragen – Anlass zu solchen Zweifeln gibt, welche sich nicht schon ohne Weiteres im Zulassungsverfahren, sondern erst in einem Berufungsverfahren mit der erforderlichen Sicherheit klären und entscheiden lassen.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 27. Februar 2018– 1 A 2072/15 –, juris, Rn. 40, und vom 13. Februar 2018 – 1 A 2517/16 –, juris, Rn. 28 m. w. N.
Das Vorbringen des Klägers lässt derartige besondere rechtliche oder tatsächliche Schwierigkeiten nicht erkennen. Die von ihm nicht näher konkretisierten Schwierigkeiten betreffen Fragen, die sich – wie unter 1. ausgeführt – ohne Weiteres im Berufungszulassungsverfahren beantworten lassen, soweit sie entscheidungserheblich sind.
3. Die Berufung ist schließlich nicht wegen der von dem Kläger geltend gemachten grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen.
Eine Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung im Sinne dieser Vorschrift, wenn sie eine konkrete noch nicht geklärte Rechts- oder Tatsachenfrage aufwirft, deren Beantwortung sowohl für die Entscheidung des Verwaltungsgerichts von Bedeutung war als auch für die Entscheidung im Berufungsverfahren erheblich sein wird, und die über den konkreten Fall hinaus wesentliche Bedeutung für die einheitliche Anwendung oder Weiterentwicklung des Rechts hat. Zur Darlegung des Zulassungsgrundes ist die Frage auszuformulieren und substantiiert auszuführen, warum sie für klärungsbedürftig und entscheidungserheblich gehalten und aus welchen Gründen ihr Bedeutung über den Einzelfall hinaus zugemessen wird. Ist die aufgeworfene Frage eine Rechtsfrage, so ist ihre Klärungsbedürftigkeit nicht schon allein deshalb zu bejahen, weil sie bislang nicht obergerichtlich oder höchstrichterlich entschieden ist. Nach der Zielsetzung des Zulassungsrechts ist vielmehr Voraussetzung, dass aus Gründen der Einheit oder Fortentwicklung des Rechts eine obergerichtliche oder höchstrichterliche Entscheidung geboten ist. Die Klärungsbedürftigkeit fehlt deshalb, wenn sich die als grundsätzlich bedeutsam bezeichnete Frage entweder schon auf der Grundlage des Gesetzeswortlauts nach allgemeinen Auslegungsmethoden oder aber (ggf. ergänzend) auf der Basis bereits vorliegender Rechtsprechung ohne weiteres beantworten lässt.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 28. August 2018– 1 A 2092/16 –, juris, Rn. 34, und vom 13. Februar 2018 – 1 A 2517/16 –, juris, Rn. 32.
In Anwendung dieser Grundsätze liegen die Voraussetzungen für eine Zulassung der Berufung nicht vor.
Die von dem Kläger sinngemäß als grundsätzlich bedeutsam erachtete Rechtsfrage,
in welchem Verhältnis § 15 BBhV und § 6 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 14 Satz 1 BBhV in Fallkonstellationen wie der vorliegenden stehen, in denen die Implantatversorgung gegenüber der Versorgung mit herkömmlichem Zahnersatz die preiswertere Alternative ist,
rechtfertigt nicht die Zulassung der Berufung. Diese Frage lässt sich, wie sich aus den Ausführungen unter Gliederungsziffer 1. dieses Beschlusses ergibt, auf Grundlage der Rechtsprechung des Senats beantworten und ist somit nicht klärungsbedürftig.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf den §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 und 3 GKG.
Dieser Beschluss ist hinsichtlich der Streitwertfestsetzung nach den §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG und im Übrigen gemäß § 152 Abs. 1 VwGO unanfechtbar. Das angefochtene Urteil ist nunmehr rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 15 BBhV
§ 15 BBhV
§ 124 Abs. 2 Nr. 1, 2 und 3 VwGO
§ 124a Abs. 4 Satz 4 und Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 VwGO
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 6 Abs. 1 Satz 1 BBhV
§ 15 Abs. 1 BBhV
§ 14 Satz 1 BBhV
§ 6 Abs. 1 Satz 2 BBhV
§ 5 Abs. 1 Satz 1 BhV
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 und 3 GKG
§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO
§ 15 Abs. 1 der Verordnung

Zitierte Entscheidungen: 1 A 106/12
1 A 249/16
1 A 2592/17
1 A 2257/15
1 A 1862/14
1 A 3706/04
1 A 2072/15
1 A 2517/16
1 A 2092/16