Verwaltungsgericht Kassel (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2024-02-01, Aktenzeichen 5 L 2089/23.KS
ECLI: ECLI:DE:VGKASSE:2024:0201.5L2089.23.KS.00

Tenor:
Orientierungssatz
Die Regelung des § 76 Abs. 3 HVwVG ist nicht als Möglichkeit zur Androhung eines Zwangsgeldes „auf Vorrat“ zu verstehen.Erfolgt wegen mehrerer Verstöße eine einzige Zwangsgeldfestsetzung kann dies gegen die Höchstgrenze des § 76 Abs. 2 HessVwVG verstoßen.
Verfahrensgang
Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs vom 22. November 2023 gegen den Bescheid der Behörde vom 3. November 2023 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 12. Dezember 2023 wird angeordnet.
Die Kosten des Verfahrens hat der Antragsgegner zu tragen. Der Streitwert wird auf 31.750,00 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Antragstellerin, Trägerin der vollstationären Einrichtung D., D-Straße, D-Stadt, begehrt die Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihres Hauptsacherechtsbehelfs betreffend eine Zwangsgeldfestsetzung.
Nachdem der Antragsgegner die Personalbesetzung in der stationären Einrichtung der Antragstellerin geprüft hatte, ordnete er mit Bescheid vom 27. April 2023 gegenüber dieser an:
„1. Sofern in der Einrichtung D., D-Straße, D-Stadt, nicht mehr als 90 Bewohnerinnen und Bewohner im Rahmen der Kurzzeit-Verhinderungs- und vollstationären Dauerpflege zur Versorgung aufgenommen sind, haben Sie in den Tagdiensten von 06:00 Uhr bis 22:30 Uhr (Früh- und Spätdienst) jeweils durchgängig mindestens drei Pflegefachkräfte im Dienstplan vorzusehen und tatsächlich einzusetzen. In den Nachtdiensten haben Sie in der Zeit von 22:00 Uhr bis 06:30 Uhr des Folgetages durchgängig mindestens zwei Pflegefachkräfte und eine Pflegehilfskraft im Dienstplan vorzusehen und tatsächlich einzusetzen.
2. Sofern in der Einrichtung D., D-Straße, D-Stadt, mehr als 90 Bewohnerinnen und Bewohner im Rahmen der Kurzzeit-Verhinderungs-und vollstationären Dauerpflege zur Versorgung aufgenommen sind, haben Sie in den Tagdiensten von 06:00 Uhr bis 22:30 Uhr (Früh- und Spätdienst) jeweils durchgängig mindestens vier Pflegefachkräfte im Dienstplan vorzusehen und tatsächlich einzusetzen. In den Nachtdiensten haben Sie in der Zeit von 22:00 Uhr bis 06:30 Uhr des Folgetages durchgängig mindestens zwei Pflegefachkräfte und eine Pflegehilfskraft im Dienstplan vorzusehen und tatsächlich einzusetzen."
Zudem drohte der Antragsgegner für den Fall, dass die Antragsgegnerin der Anordnung zu Ziffer 1 ab dem 1. Juni 2023 nicht nachkomme, ein Zwangsgeld in Höhe von 1.500,00 € für jede Zuwiderhandlung an.
Für den Fall, dass die Antragstellerin der Anordnung zu Ziffer 2 ab dem 1. Juni 2023 nicht nachkommen, drohte der Antragsgegner ein Zwangsgeld in Höhe von 2.000,00 € für jede Zuwiderhandlung an.
Gegen diesen Bescheid legte die Antragstellerin mit Schriftsatz vom 5. Juni 2023 Widerspruch ein. Mit Bescheid vom 27. Juni 2023 wies der Antragsgegner den Widerspruch zurück.
Mit Schreiben vom 21. September 2023 teilte der Antragsgegner der Antragstellerin mit, dass er beabsichtige, ein Zwangsgeld in Höhe von 127.000,00 EUR aufgrund mehrerer Verstöße gegen die Anordnung vom 27. April 2023 festzusetzen und gab der Antragstellerin Gelegenheit zur Stellungnahme.
Mit Bescheid vom 3. November 2023 setzte der Antragsgegner das angedrohte Zwangsgeld i. H. v. 127.000,00 Euro fest und nannte als Zahlungsziel den 7. Dezember 2023. Zudem wies der Antragsgegner darauf hin, dass von der erneuten Androhung eines Zwangsgeldes abgesehen werde, d. h. bei weiteren Verstößen gegen die Personalanordnung vom 27. April 2023 könnten weitere Zwangsgelder für jede Zuwiderhandlung ohne vorherige Androhung eines Zwangsgeldes festgesetzt werden.
Zur Begründung führte der Antragsgegner im Wesentlichen aus, dass im Zeitraum von Juni 2023 bis einschließlich August 2023 26 Verstöße festgestellt worden seien, wegen derer ein Zwangsgeld I. H. v. 1.500,00 Euro festzusetzen gewesen sei und 44 Verstöße, wegen derer ein Zwangsgeld I. H. v. 2.000,00 Euro festzusetzen gewesen sei. Hieraus ergebe sich ein Gesamtzwangsgeld in Höhe von 127.000,00 Euro.
Mit Schreiben vom 22. November 2023 legte die Antragstellerin Widerspruch gegen den Zwangsgeldbescheid vom 3. November 2023 ein.
Mit Begründung vom 11. Dezember 2023 führte die Antragstellerin aus, dass die Berechnungen der Behörde zur Anzahl der zu versorgenden Bewohner fehlerhaft seien, zudem rügte sie die objektive Unmöglichkeit der Anordnung, einen Verstoß gegen das Kumulationsverbot und einen unzulässigen Einsatz von Zwangsgeldern sowie einen Verstoß gegen das Wirtschaftlichkeitsgebot. Zudem sei eine eingesetzte Fachkraft fehlerhaft nicht berücksichtigt worden.
Mit Bescheid vom 12. Dezember 2023, ausweislich Empfangsbekenntnis am 19. Dezember 2023 bei dem Bevollmächtigten der Antragstellerin eingegangen, wies der Antragsgegner den Widerspruch zurück. Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus, dass im Rahmen des Ermessens bereits verschiedene Verstöße außeracht geblieben seien, die auf kurzfristig eingetretene krankheitsbedingte Personalausfälle zurückzuführen gewesen seien. Es dürfte zudem ein Einsatz von mehr als sieben Zeitarbeitsfirmen zu erwarten sein. Eine objektive Unmöglichkeit sei ausgeschlossen, da es der Antragstellerin gelungen sei, an einzelnen Tagen die geforderte Personalstärke zu erreichen. Der Antragstellerin sei zudem bereits ab April 2023 möglich gewesen, einen Springerpool aufzubauen.
Die Gesamthöhe des Zwangsgeldes in Höhe von 127.000,00 EUR resultiere aus 70 einzelnen Verstößen und daher rechtlich separaten Zwangsgeldfestsetzungen. Sie bleibe angemessen, da keine Gründe ersichtlich seien, dass der Gesamtbetrag für die Antragstellerin wirtschaftlich unzumutbar sei. Da die Antragstellerin Trägerin von 44 stationären Einrichtungen mit 5.692 Plätzen und 4.600 Mitarbeitern sei, sei eine wirtschaftliche Stabilität zu unterstellen und eine Insolvenz nicht ersichtlich.
Der Gesamtbetrag einer Festsetzung mehrerer Zwangsgelder dürfe zudem die Höchstgrenze des § 76 Abs. 2 HessVwVG von 50.000,00 EUR übersteigen.
Die Bestimmtheit der Personalanordnungen könne nicht mehr angegriffen werden, da die Verwaltungsakte vom 27. April 2023 mittlerweile bestandskräftig seien. Aus dem Wortlaut der Verfügungen ergebe sich, dass sich diese auf die Anzahl der im Rahmen der Kurzzeit-, Verhinderungs- und vollstationären Dauerpflege zur Versorgung aufgenommenen Bewohner beziehe. Zudem sei die Antragstellerin bereits in der Vergangenheit Adressatin von Belegungsstopps und Personalanordnungen und damit verbundenen Zwangsgeldandrohungen und -festsetzungen gewesen, in denen der Begriff ebenso verwendet worden sei.
Soweit die Antragstellerin zudem aufgrund der Formulierung „für jeden Fall der Zuwiderhandlung" einen Verstoß gegen das Kumulationsgebot des § 71 Abs. 3 HessVwVG rüge, sei dies unbeachtlich, da die Antragstellerin ihre Einwände gegen die hinreichende Bestimmtheit der bestandskräftigen Zwangsgeldandrohungen im Rahmen eines Klageverfahrens hätte rügen müssen. Zudem sei für jeden durchschnittlich verständigen Adressaten zu erkennen, dass in Bezug auf jeden Tag- oder Nachtschichtdienst, in dem die in Relation zu der Bewohneranzahl angeordneten Personalstärken nicht erreicht werde, ein Zwangsgeld drohe.
Zudem ermögliche § 76 Abs. 3 HessVwVG, dass von einer erneuten Androhung abgesehen werde; eine Regelung wie im Verwaltungsvollstreckungsgesetz des Bundes in § 13 Abs. 6 Satz 2 VwVG fehle in Hessen. Die von der Antragstellerin zitierte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, wonach eine Androhung für jeden Fall der Zuwiderhandlung" unzulässig sei, betreffe andere Fälle, in denen eine Duldungspflicht durchgesetzt werden sollte, ohne dass für den Adressaten tatsächlich aus der verwendeten Formulierung „für jeden Fall der Zuwiderhandlung" erkennbar gewesen sei, welcher Verstoß gegen welche einzelne Pflicht ein Zwangsgeld in welcher Höhe bewirke.
Die Anwendung von § 73 Abs. 3 HessVwVG sei vorliegend auch angemessen, denn weder der Antragsgegner noch die Antragstellerin hätten ein Interesse daran, dass die tatsächlichen Schichtbesetzungen unverzüglich nach dem Schichtwechsel gemeldet würden.
Bei der Festsetzung mehrerer Zwangsgelder handele es sich auch nicht um eine nachträgliche Bestrafung durch ein Abwarten und späteres Festsetzen. Ihre Beugefunktion erhalte die Festsetzung dadurch, dass sie dazu bestimmt sei, der ihr vorausgegangenen Androhung Nachdruck zu verleihen. Die zentrale Bedeutung als Beugemittel komme dem Zwangsgeld im Stadium der Androhung zu. Demgegenüber erhielten Festsetzung und schließlich auch die Beitreibung des Zwangsgeldes ihre Beugekraft dadurch, dass sie im Rahmen der Zwangsmittelanwendung gewissermaßen die Konsequenz darstellten, die der vorangegangenen Androhung überhaupt erst ernstzunehmende Beugekraft verleihe. Die Antragstellerin habe nicht alles objektiv Mögliche und ihr subjektiv Zumutbare unternommen, die Personalanordnungen einzuhalten. Zudem habe die Antragstellerin auch in den Folgemonaten gegen die Anordnungen verstoßen.
Auch sei die Antragstellerin von dem Antragsgegner beraten worden.
Mit Schriftsatz ihrer Bevollmächtigten vom 20. Dezember 2023 hat die Antragstellerin um einstweiligen Rechtsschutz nachgesucht. Zur Begründung wiederholt sie im Wesentlichen ihren Vortrag aus dem Widerspruchsverfahren.
Die Antragstellerin beantragt,
die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs vom 22. November 2023 gegen die Zwangsgeldfestsetzung vom 3. November 2023 anzuordnen,
dem Antragsgegner nach Maßgabe von Art. 19 Abs. 4 GG aufzugeben, von einer Vollziehung der Zwangsgeldfestsetzung abzusehen, bis das Gericht durch Beschluss über unseren Antrag entschieden hat.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Der Antragsgegner ist der Ansicht, dass die Klage bereits unzulässig sei, da das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis fehle, da der Antragsgegner über den Widerspruch bereits entschieden habe. Zudem habe die Antragstellerin vor Ablauf der Klagefrist keine Klage erhoben. Die Klage vom 15. Januar 2024 (5 K 711/24.KS) richte sich nicht gegen den Bescheid vom 3. November 2023, sondern gegen den schon seit längerer Zeit bestandskräftigen Bescheid vom 27. April 2023. Im Übrigen verweist der Antragsgegner zur weiteren Begründung auf die Ausführungen im Widerspruchbescheid vom 12. Dezember 2023.
Mit Schriftsatz vom 15. Januar 2024, eingegangen bei Gericht am 16. Januar 2024, hat die Antragstellerin Klage erhoben und wörtlich beantragt, den Bescheid des Beklagten vom 27. April 2023 (Az.:.....) in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 12. Dezember 2023 aufzuheben. Dabei hat sie eine Kopie der genannten Bescheide vorgelegt und auf das Parallelverfahren" im einstweiligen Rechtsschutz zu dem Aktenzeichen 5 L
2089/23. KS verwiesen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte im hiesigen Verfahren.
Der Eilantrag ist erfolgreich.
1. Der Antrag ist zulässig.
Unbeachtlich ist, dass die Antragsgegnerin ihren Antrag nicht dahingehend umgestellt hat, dass sie nunmehr die aufschiebende Wirkung der inzwischen erhobenen Klage beantragt. Die aufschiebende Wirkung des Widerspruches kann auch dann angeordnet werden kann, wenn die Behörde bereits ein Widerspruchsbescheid erlassen hat oder der Antragsteller Klage erhoben hat. § 80 Abs. 1 VwGO kennt nur eine einheitliche aufschiebende Wirkung; der Suspensiveffekt wird vom ersten Rechtsbehelf ausgelöst, der aufschiebenden Wirkung entfaltet (vgl. Hessischer VGH, Beschluss vom 19. Dezember 2014 - 7 B 1570/14 —, juris). Denn nach § 80b Abs. 1 VwGO endet die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs erst mit der Unanfechtbarkeit oder, wenn die Anfechtungsklage im ersten Rechtszug abgewiesen worden ist, drei Monate nach Ablauf der gesetzlichen Begründungsfrist des gegen die abweisende Entscheidung gegebenen Rechtsmittels.
Soweit der Antragsgegner darauf verweist, dass die Antragstellerin in der Hauptsache nicht rechtzeitig Klage erhoben habe und es somit nach Ablauf der Klagefrist am Rechtsschutzbedürfnis fehle, vermag das Gericht dem nicht zu folgen. Zwar hat die Antragstellerin im Parallelverfahren zu dem Aktenzeichen 5 K 71/24.KS auf den bestandskräftigen Bescheid vom 27. April 2023 Bezug genommen und diesen als Anlage 1 beigefügt, zugleich verwies die Antragstellerin jedoch auf das hiesige Eilverfahren und legte den Widerspruchsbescheid vom 12. Dezember 2023 vor. Hieraus ergibt sich nach Auffassung des Gerichts unverkennbar, dass sich die Antragstellerin gegen die hiesige Zwangsgeldfestsetzung wendet.
Der Antrag ist auch nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO statthaft. Danach kann das Gericht die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs in den Fällen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 bis 3a VwGO anordnen. Vorliegend handelt es sich um einen Fall gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO, wonach die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs durch Landesrecht entfallen ist. Denn Widersprüche und Klagen gegen selbstständige Androhungen und Festsetzungen von Zwangsmitteln haben keine aufschiebende Wirkung (vgl. § 15 Abs. 2 HGBP, § 16 HessAGVwGO). Damit ist der Anwendungsbereich des § 80 Abs. 5 VwGO eröffnet.
2. Der Antrag ist auch begründet.
a) Nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO kann das Gericht der Hauptsache die aufschiebende Wirkung in den Fällen des Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 bis 3a - Entfallen der aufschiebenden Wirkung kraft Gesetzes - ganz oder teilweise anordnen, im Fall des Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 - Entfallen der aufschiebenden Wirkung kraft behördlicher Anordnung - ganz oder teilweise wiederherstellen. Die hiernach vom Gericht zu treffende Entscheidung stellt eine Ermessensentscheidung dar, die unter Abwägung der Interessen der Beteiligten erfolgt.
Entfällt die aufschiebende Wirkung kraft Gesetzes, hängt die Begründetheit des dann statthaften Antrags nach § 80 Abs. 5 Satz 1, 1. Alt. VwGO allein von der vom Gericht vorzunehmenden Abwägung zwischen dem öffentlichen Interesse am Vollzug der im Verwaltungsakt getroffenen Regelung, dem sogenannten Vollziehungsinteresse, und dem Aussetzungsinteresse des Antragstellers ab.
Entfällt eine gesetzlich vorgesehene aufschiebende Wirkung erst kraft behördlicher Anordnung nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 3 VwGO, kann sich die Begründetheit des dann einschlägigen Antrags nach § 80 Abs. 5 Satz 1, 2. Alt. VwGO neben der auch hier vorzunehmenden gerichtlichen Interessenabwägung zudem aus einer formellen Fehlerhaftigkeit der behördlichen Vollziehungsanordnung ergeben.
Die Interessenabwägung durch das Gericht richtet sich in erster Linie nach den Erfolgsaussichten in der Hauptsache. Erweist sich der Verwaltungsakt bei der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren grundsätzlich gebotenen summarischen Prüfung als rechtswidrig, so ist einem Antrag nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO stattzugeben, weil an der Vollziehung eines rechtswidrigen Verwaltungsakts kein überwiegendes öffentliches Interesse bestehen kann.
Stellt sich der Verwaltungsakt nach dem Erkenntnisstand des Eilverfahrens hingegen als rechtmäßig dar, ist weiter danach zu differenzieren, ob der Antrag nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO einen Verwaltungsakt betrifft, dessen sofortige Vollziehbarkeit kraft Gesetzes oder erst aufgrund behördlicher Anordnung besteht. Im ersten Fall, dem Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung, ist das Eilrechtsschutzgesuch bei Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts in der Regel unbegründet, da regelmäßig das öffentliche Vollziehungsinteresse überwiegt. Dies ergibt sich daraus, dass in den Fällen des gesetzlichen Ausschlusses der aufschiebenden Wirkung der Gesetzgeber selbst einen grundsätzlichen Vorrang des Vollzugsinteresses angeordnet hat und es deshalb besonderer Umstände bedarf, um eine hiervon abweichende Entscheidung zu rechtfertigen.
Im zweiten Fall, dem Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung, reicht demgegenüber mangels gesetzlicher Anordnung des Entfallens der aufschiebenden Wirkung die Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts allein zur Begründung eines überwiegenden öffentlichen Vollziehungsinteresses nicht aus. Da hier nach der Gesetzeslage die aufschiebende Wirkung der Regelfall ist, ist zur Begründung eines überwiegenden öffentlichen Vollziehungsinteresses zusätzlich zur Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts eine besondere Dringlichkeit seiner Vollziehung, das sogenannte besondere Vollzugsinteresse, erforderlich.
Lässt sich bei summarischer Prüfung weder die Rechtmäßigkeit noch die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts feststellen, so ist eine von den Erfolgsaussichten des Hauptsacheverfahrens unabhängige Interessenabwägung vorzunehmen. Auch hierbei schlägt mit erheblichem Gewicht zu Buche, ob nach der Gesetzeslage einem eingelegten Rechtsbehelf aufschiebende Wirkung zukommt oder nicht.
b) Mit dieser Maßgabe ist die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen die Zwangsgeldfestsetzung des Antragsgegners anzuordnen, da sich die streitgegenständliche Zwangsgeldfestsetzung bei summarischer Prüfung als rechtswidrig erweist.
Rechtsgrundlage für die erfolgte Zwangsgeldfestsetzung sind die §§ 2, 76, 68 -73. HessVwVG.
Nach § 2 HessVwVG können Verwaltungsakte vollstreckt werden, wenn sie unanfechtbar geworden sind (Nr. 1) oder wenn ein Rechtsbehelf keine aufschiebende Wirkung haben würde (Nr. 2). In solchen Fällen werden nach § 68 Abs. 1 HessVwVG Verwaltungsakte, mit denen eine Handlung - mit Ausnahme einer Geldleistung - oder eine Duldung oder Unterlassung gefordert wird, von der Behörde vollstreckt, die den Verwaltungsakt erlassen hat. Weitergehend verlangt § 69 Abs. 1 HessVwVG, dass dem Pflichtigen die Vollstreckung durch Anwendung eines bestimmten Zwangsmittels schriftlich angedroht worden ist (Nr. 1), verbunden mit der Androhung dem Pflichtigen eine zumutbare Frist zur Erfüllung seiner Verpflichtung gesetzt worden ist, wobei eine Frist nicht bestimmt zu werden braucht, wenn eine Duldung oder Unterlassung erzwungen werden soll (Nr. 1), die Androhung zugestellt worden ist (Nr. 3) und die dem Pflichtigen gesetzt Frist erfolglos verstrichen ist (Nr. 4). Die weiteren Vollstreckungsvoraussetzungen richten sich im Falle des Zwangsgeldes nach § 76 HessVwVG.
Ein unanfechtbarer Bescheid, der auf die Vornahme einer Handlung gerichtet ist, liegt vor. Mit nunmehr bestandskräftigem Bescheid vom 27. April 2023 gab der Antragsgegner der Antragstellerin auf - abhängig von der Anzahl der Bewohner - eine bestimmte Anzahl von Pflegefachkräften im Früh- und Spätdienst, sowie im Nachtdienst einzusetzen. Zudem drohte er für jede Zuwiderhandlung ein Zwangsgeld an. Mit Bescheid vom 3. November 2023 setzte der Antragsgegner sodann ein Zwangsgeld in Gesamthöhe von 127.000,00 EUR wegen mehrerer Verstöße gegen die im Bescheid vom 27. April 2023 normierten Handlungspflichten mit Bezug auf die dortige Zwangsgeldandrohung fest. Einen hiergegen gerichteten Widerspruch wies der Antragsgegner mit Widerspruchsbescheid vom 12. Dezember 2023 zurück.
Die weiteren Voraussetzungen Vollstreckungsvoraussetzungen liegen jedoch nicht vor.
Der Antragsgegner hat der Antragstellerin das Zwangsgeld in Höhe von 127.000,00 EUR nicht ordnungsgemäß gemäß § 69 Abs. 1 Nr. 1 HessVwVG angedroht.
Bei der Androhung handelt es sich um einen - mittlerweile bestandskräftigen - Verwaltungsakt, weshalb Einwendungen gegen dessen Rechtmäßigkeit im Rahmen der Festsetzung grundsätzlich nicht mehr geltend gemacht werden können (vgl. VG Gießen, Urteil vom 4. April 2008 — 8 E 1859/07 —, juris). Tragender Grundsatz des Verwaltungsvollstreckungsrechts ist es, dass lediglich die Wirksamkeit und nicht die Rechtmäßigkeit vorausgegangener Verwaltungsakte Bedingung für die Rechtmäßigkeit der folgenden Akte und damit der Anwendung des Zwangsmittels ist (VG Gießen, Urteil vom 4. April 2008 — 8 E 1859/07 —, juris). Dies bedeutet, dass im Falle der Bestandskraft der Zwangsgeldandrohung mit den Rechtsbehelfen gegen die nachfolgende Zwangsgeldfestsetzung die Höhe des angedrohten Zwangsgeldes nicht mehr angegriffen werden kann. Eine Zwangsgeldandrohung kann aber auch im Fall der Bestandskraft keine taugliche Grundlage für die Zwangsgeldfestsetzung sein, wenn diese zu unbestimmt ist (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 11. Mai 2000 - 10 B 306/00 —, juris; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17. August 1995 —5 S 71/95—, juris; im Ergebnis offensichtlich ebenfalls bejahend: OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 10. März 2015 - OVG 11 N 140.14 —, juris; ob dies möglich ist, offengelassen: Hessischer VGH, Beschluss vom B. August 1994 —4 TH 2512/93 —, juris).
Letzteres ist hier der Fall.
Mit Bescheid vom 27. April 2023 drohte der Antragsgegner der Antragstellerin „für jede Zuwiderhandlung" ein Zwangsgeld in Höhe von 1.500,00 EUR bzw. 2.000,00 EUR an, falls sie den Anordnungen zu Ziffer 1 bzw. Ziffer 2 des Bescheides vom 1. Juni 2023 nicht nachkomme. Diese Regelung ist zu unbestimmt.
Gemäß § 69 Abs. 1 Nr. 1 HessVwVG ist dem Handlungspflichtigen ein „bestimmtes" Zwangsmittel anzudrohen; dabei dürfen mehrere Zwangsmittel nicht gleichzeitig und ein neues Zwangsmittel erst angewendet werden, wenn das frühere Zwangsmittel erfolglos geblieben ist (§ 71 Abs. 2 HessVwVG). Dass ein erneutes Zwangsgeld grundsätzlich auch erneut anzudrohen ist, ergibt sich aus § 76 Abs. 3 HessHwVG. Hiernach ist in Bezug auf das Zwangsgeld geregelt, dass von der erneuten Androhung einer Zwangsgeldfestsetzung abgesehen werden kann, wenn die Vollstreckung eines Zwangsgeldes wirkungslos geblieben ist, das erneute Zwangsgeld in gleicher Höhe festgesetzt und der Pflichtige bei Androhung des ersten Zwangsgeldes auf diese Möglichkeit hingewiesen worden ist. Diese Regelung zeigt im Umkehrschluss, dass das hessische Verwaltungsvollstreckungsrecht grundsätzlich davon ausgeht, dass ein erneutes Zwangsgeld vor der Festsetzung erneut anzudrohen ist und hiervon nur unter den soeben dargestellten Voraussetzungen abgewichen werden kann.
Hieran gemessen mangelt es einer Androhung eines Zwangsmittels „für jede Zuwiderhandlung", wie sie der Antragsgegner vorgesehen hat, an der erforderlichen Bestimmtheit.
Mit der Androhung wollte der Antragsgegner, wie sich aus dem Gesamtkontext ergibt, nicht lediglich klarstellen, dass das angedrohte Zwangsgeld bereits fällig wird, wenn ein Verstoß der Antragstellerin gegen irgendeine der in Ziffer 1 oder 2 des Bescheids vom 27. April 2023 einheitlich auferlegten Handlungspflichten (Personalbedarf Früh- und Spätschicht, sowie Nachschicht) festgestellt wird; sondern hat damit zum Ausdruck gebracht, dass die Androhung „auf Vorrat" für wiederholte Fälle der Nichterfüllung einer bestimmten Anordnung gelten soll. So verweist der Antragsgegner in der Begründung zum Zwangsgeldfestsetzungsbescheid darauf, dass die Androhung für sämtliche Verstöße bereits mit Bescheid vom 27. April 2023 erfolgt sei; es sich mithin um eine Androhung für verschiedene Verstöße gegen die Handlungspflicht gehandelt hat
Das Bundesverwaltungsgericht hat für das Verwaltungsvollstreckungsrecht des Bundes geklärt, dass eine Zwangsgeldandrohung „für jeden Fall der Zuwiderhandlung", also eine Androhung auf „Vorrat", unzulässig ist (BVerwG, Gerichtsbescheid vom 26. Juni 1997 — BVerwG 1 A 10/95 —, juris). Begründet hat das Bundesverwaltungsgericht dies damit, dass in der Rechtsordnung in mehreren Vorschriften (so etwa in § 890 Abs. 1 Satz 1 ZPO oder in Anknüpfung an die frühere Regelung des § 55 Abs. 6 Satz 2 des Preußischen Polizeiverwaltungsgesetzes auch in einigen Landesverwaltungsvollstreckungsgesetzen) ausdrücklich vorgesehen sei, dass und unter welchen Voraussetzungen ein Zwangsmittel für jeden Fall der Zuwiderhandlung angedroht werden dürfe. Ein allgemeiner Grundsatz, wonach das Verwaltungsvollstreckungsrecht ohne weiteres dahingehend ausgelegt werden könne, dass die Androhung eines Zwangsgeldes für jeden Fall der Zuwiderhandlung trotz Fehlens einer ausdrücklichen Regelung zulässig sei, sei nicht gegeben. Vielmehr spreche bereits der Verfassungsgrundsatz des Vorbehalts des Gesetzes gegen eine solche Betrachtungsweise (VG Gießen, Beschluss vom 29. Juli 2021 — 4 L 2337/21.Gl —, juris).
Dieser Ansicht schließt sich das Gericht bezogen auf das hessische Vollstreckungsrecht an. Eine ausdrückliche Regelung, die eine Zwangsgeldandrohung für jeden Fall der Zuwiderhandlung ausdrücklich zulassen würde, existiert — anders als in anderen Landesrechten, wie beispielsweise in § 17 Abs. 6 BremVwVG oder § 57 Abs. 3 Satz 2 NWVwVG — im hessischen Verwaltungsvollstreckungs- sowie Polizei- und Ordnungsrecht nicht. Zwar normiert § 71 Abs. 1 HessVwVG, dass Zwangsmittel solange wiederholt und gewechselt werden können, bis der Verwaltungsakt befolgt worden ist, hieraus lässt sich jedoch nach Auffassung des Gerichts nicht ableiten, dass eine Zwangsgeldandrohung für jeden Fall der Zuwiderhandlung zulässig wäre. Vielmehr ist diese Regelung dahingehend zu verstehen, dass diese lediglich ermöglicht, mehrere Zwangsmittel gestaffelt sowie auch ein identisches Zwangsmittel mehrfach und gegebenenfalls in gestaffelter Höhe anzudrohen (vgl. VG Gießen, Beschluss vom 29. Juli 2021 — 4 L 2337/21.Gl —, juris m. w. N.). So kann ein neues Zwangsmittel angedroht werden, wenn das Misserfolg der früheren Androhung erkennbar ist (vgl. Hessischer VGH, Beschluss vom 12. April 1995 — 3 TH 2470/94 —, juris). Die Androhung der Antragsgegnerin „für jeden Fall" würde diese Anforderung umgehen.
Nichts anderes ergibt sich aus dem bereits zitierten § 76 Abs. 3 HessVwVG. Die Vorschrift normiert lediglich, dass es unter den genannten Bedingungen nach einer erfolgten Zwangsgeldfestsetzung keiner weiteren Androhung bedarf, sollte es zu weiteren Verstößen kommen.
Die Vorschrift regelt jedoch nicht, dass eine Androhung bereits in der Grundverfügung, wie vorliegend, „auf Vorrat" erfolgen darf. Denn § 76 Abs. 3 HessVwVG geht davon aus, dass zunächst ein angedrohtes Zwangsgeld festgesetzt wird und sodann für die folgenden Zwangsgelder auf eine weitere Androhung verzichtet wird. Es handelt sich mithin um keine Möglichkeit zur Androhung „auf Vorrat", sondern um die Möglichkeit zum Verzicht auf weitere Anordnungen.
Ein anderes Verständnis der Norm würde zudem dazu führen, dass das Zwangsgeld den Charakter einer Sanktionsnorm erhält. Das Beugemittel hat eine präventive Funktion. Es zielt darauf ab, künftige objektive Rechtsverletzungen zu vermeiden (zur Funktion des Zwangsgeldes näher: OVG Niedersachsen, Urteil vom 23. Februar 2017-11 LB 94/16 —, juris). Mit dem angedrohten Zwangsgeld soll auf den Betroffenen eingewirkt werden, sich in Zukunft rechtstreu zu verhalten. Es geht hingegen nicht darum, mehrere Verstöße zu sammeln und den Handlungspflichten sodann, ggf. zu einem Zeitpunkt, an dem er die Handlungspflicht gar nicht mehr erfüllen kann, mit hohen Zahlungsaufforderungen zu sanktionieren.
Vorliegend liegt auch kein Ausnahmefall des § 76 Abs. 3 HessVwVG vor, wonach eine Androhung entbehrlich wird, wenn hierauf zuvor verwiesen worden ist. Zwar hat der Antragsgegner im Rahmen des Bescheides vom 27. April 2023 auf die Regelung verwiesen, zu beachten ist jedoch, dass bisher noch keine wirkungslos gebliebene Vollstreckung eines Zwangsgeldes vorlag, was jedoch Voraussetzung für die Anwendbarkeit der Norm ist (s.o.). Aus dem Wortlaut des § 76 Abs. 3 HessVwVG ergibt sich eindeutig, dass die Regelung erst eingreift, wenn bereits die Vollstreckung eines Zwangsgeldes wirkungslos geblieben ist. Dies setzt wiederum voraus, dass bereits erstmalig ein Zwangsgeld festgesetzt worden ist. Vorliegend wurde ein Zwangsgeld jedoch erstmals und zunächst einmalig mit Bescheid vom 3. November 2023 festsetzt.
Die Zwangsgeldfestsetzung ist darüber hinaus nicht verhältnismäßig.
Nach § 76 Abs. 2 HessVwVG beträgt ein Zwangsgeld höchstens 50.000,00 Euro. Vorliegend hat der Antragsgegner jedoch ein Zwangsgeld in Höhe von 127.000,00 EUR festgesetzt. Dabei ist zu beachten, dass nicht wegen mehrere Verstöße nacheinander mehrere Zwangsgelder festgesetzt worden sind, sondern wegen mehrerer Verstöße eine einzige Zwangsgeldfestsetzung erfolgte. In diesem Fall ist auch die Regelung des § 76 Abs. 2 HessVwVG zu beachten, denn die Norm spricht davon, dass „das Zwangsgeld" festgesetzt wird und unterscheidet nicht zwischen den Verstößen. Vorliegend wäre daher lediglich ein Zwangsgeld in Höhe von höchstens 50.000,00 EUR für alle Verstöße rechtmäßig. Andernfalls hätte die Behörde durch eine Zusammenfassung zahlreicher Verstöße zu einem Gesamtzwangsgeld die Möglichkeit, den Höchstbetrag von 50.000,00 EUR in unbegrenzter Höhe zu überschreiten. Dies wäre aber mit dem Übermaßgebot, das auf jeder Ebene der Verwaltungsvollstreckung zu beachten ist - wie sich aus § 70 HessVwVG ergibt - nicht vereinbar (vgl. für Nordrhein-Westfalen VG Köln, Beschluss vom B. November 2022 — 7 L 403/21 —, juris; lediglich die Zulässigkeit einer Überschreitung der Höchstgrenze des § 76 Abs. 2 HessVwVG bejahend, wenn die Behörde nicht ein Gesamtzwangsgeld festgesetzt, sondern mehrere Zwangsgelder nacheinander festgesetzt hat Hessischer VGH, Beschluss vom 28. Januar 2014 — 6 A 1875/13.Z —, juris).
3. Soweit die Antragstellerin beantragt hat, dem Antragsgegner nach Maßgabe von Art. 19 Abs. 4 GG aufzugeben, von einer Vollziehung der Zwangsgeldfestsetzung abzusehen, bis das Gericht entschieden hat, braucht über den Antrag aufgrund des vorliegenden Beschlusses nicht mehr entschieden werden.
3. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.
4. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 i.V.m. § 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG. In Anlehnung an den Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (2013, Nr. 1.5 und 1.7.1) ist die Bedeutung der Sache für den Antragsteller hinsichtlich der Zwangsgeldfestsetzung (127.000,00 EUR) mit dem Wert des festgesetzten Zwangsgeldes angemessen bewertet. Da es sich um ein Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes handelt, ist der Streitwert in Orientierung an Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs auf ein Viertel des für das Hauptsacheverfahren anzunehmenden Streitwerts festzusetzen. Danach war hier als Streitwert ein Betrag von 31.750,00 EUR festzusetzen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 2, 76, 68 -73. HessVwVG
§ 16 HessAGVwGO
§ 2 HessVwVG
§ 76 HessVwVG
§ 70 HessVwVG
§ 76 Abs. 3 HVwVG
§ 76 Abs. 2 HessVwVG
§ 71 Abs. 3 HessVwVG
§ 76 Abs. 3 HessVwVG
§ 13 Abs. 6 Satz 2 VwVG
§ 73 Abs. 3 HessVwVG
§ 80 Abs. 1 VwGO
§ 80b Abs. 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 bis 3a VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1, 1. Alt. VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 3 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1, 2. Alt. VwGO
§ 68 Abs. 1 HessVwVG
§ 69 Abs. 1 HessVwVG
§ 69 Abs. 1 Nr. 1 HessVwVG
§ 71 Abs. 2 HessVwVG
§ 76 Abs. 3 HessHwVG
§ 890 Abs. 1 Satz 1 ZPO
§ 17 Abs. 6 BremVwVG
§ 57 Abs. 3 Satz 2 NWVwVG
§ 71 Abs. 1 HessVwVG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: 5 L 2089/23
5 K 711/24
7 B 1570/14
5 K 71/24
8 E 1859/07
10 B 306/00
5 S 71/95
11 N 140.14
4 TH 2512/93
1 A 10/95
4 L 2337/21
3 TH 2470/94
11 LB 94/16
7 L 403/21
6 A 1875/13