Verwaltungsgericht Karlsruhe (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2008-04-30, Aktenzeichen 9 K 1280/08

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 15.000,-- EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
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Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gegen die für sofort vollziehbar erklärte Beanstandungsverfügung des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 25.04.2008, mit der der Beschluss des Gemeinderates der Antragstellerin vom 15.04.2008 beanstandet und der Antragstellerin aufgegeben wurde, den Gemeinderatsbeschluss innerhalb einer Frist von einer Woche ab Zustellung der Verfügung aufzuheben, ist nach § 80 Abs. 5 i. V. m. Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO statthaft und auch sonst zulässig. Mit dem beanstandeten Beschluss hat der Gemeinderat der Antragstellerin die Verwaltung ermächtigt, Ausnahmebewilligungen nach § 11 Abs. 1 LadÖG für den Verkauf von Blumen, Konditor- und frischen Backwaren am Pfingstsonntag 2008 zwischen 8.00 und 12.00 Uhr zu erteilen.
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Der Antrag ist jedoch nicht begründet.
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Bei der nach § 80 Abs. 5 VwGO gebotenen Interessenabwägung ist dem öffentlichen Interesse an der - in formell ordnungsgemäßer Weise (§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO) angeordneten - sofortigen Vollziehung der Beanstandungsverfügung der Vorrang einzuräumen vor dem Interesse der Antragstellerin, von deren Vollzug bis zu einer endgültigen Entscheidung über deren Rechtmäßigkeit verschont zu bleiben. Nach der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage ist von der Rechtmäßigkeit der Beanstandungsverfügung auszugehen.
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Rechtsgrundlage der Beanstandungsverfügung ist § 121 Abs. 1 GemO. Nach dieser Vorschrift kann das Regierungspräsidium als Rechtsaufsichtsbehörde nach § 119 Satz 1 GemO Beschlüsse der Gemeinde, die das Gesetz verletzen, beanstanden und verlangen, dass sie binnen einer angemessenen Frist aufgehoben werden.
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1. Gegenstand der angefochtenen Beanstandungsverfügung ist der Beschluss des Gemeinderates der Antragstellerin als eines Organs der Gemeinde nach § 23 GemO vom 15.04.2008. Die Kammer geht davon aus, dass mit der unter Nr. 2 des Beschlusses zugelassenen Öffnungszeit für den Verkauf von Blumen sowie Konditor- und frischen Backwaren am Pfingstsonntag 2008 zwischen 8.00 und 12.00 Uhr keine Regelung mit Außenwirkung im Sinne des § 35 Satz 2 LVwVfG getroffen worden ist, sondern die terminliche Festlegung der Konkretisierung der unter Nr. 1 beschlossenen Ermächtigung der Verwaltung zur Erteilung von Ausnahmebewilligungen nach § 11 Abs. 1 LadÖG dient.
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2. Der Gemeinderatsbeschluss dürfte aller Voraussicht nach mit den Vorschriften des Ladenöffnungsgesetzes nicht zu vereinbaren sein. Die Voraussetzungen für die Erteilung einer Ausnahmebewilligung nach § 11 Abs. 1 LadÖG entsprechend der Grundsatzentscheidung des Gemeinderates der Antragstellerin liegen wohl nicht vor. § 9 Abs. 1 Nr. 2 und 3 sowie Abs. 2 LadÖG regeln die Möglichkeiten zur Öffnung von Verkaufsstellen am Pfingstsonntag und Muttertag abschließend; für eine Ausnahmebewilligung nach § 11 Abs. 1 LadÖG ist daneben – sofern keine weiteren Besonderheiten hinzutreten – kein Raum (dazu a)). Selbst wenn man von der Anwendbarkeit des § 11 Abs. 1 LadÖG ausginge, wären jedenfalls die Voraussetzungen der Vorschrift nicht erfüllt (dazu b)).
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a) Nach § 3 Abs. 2 Nr. 1 LadÖG müssen Verkaufsstellen für den geschäftlichen Verkehr mit Kunden an Sonn- und Feiertagen geschlossen sein. Von diesem grundsätzlichen Verbot nimmt § 9 Abs. 1 LadÖG bestimmte Warengruppen zeitlich beschränkt aus. So dürfen nach Nr. 2 der Vorschrift Verkaufsstellen für die Abgabe von Konditor- und frischen Backwaren für die Dauer von insgesamt drei Stunden an Sonn- und Feiertagen geöffnet sein. Nach Nr. 3 ist die Abgabe von Blumen, wenn diese in erheblichem Umfang feilgehalten werden, für die Dauer von drei Stunden erlaubt; unter anderem am Muttertag wird diese Erlaubnis auf sechs Stunden ausgedehnt. Nach § 9 Abs. 2 LadÖG gelten diese Ausnahmen jedoch nicht für die Abgabe - unter anderem - am Pfingstsonntag. Damit hat der Gesetzgeber klar und eindeutig zum Ausdruck gebracht, dass er am Pfingstsonntag der Feiertagsruhe Vorrang einräumt vor dem Interesse der Käufer am Erwerb bestimmter Waren und zwar auch dann, wenn Pfingstsonntag und Muttertag am gleichen Tag gefeiert werden.
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aa) Die Kammer teilt nicht die Auffassung der Antragstellerin, der Gesetzgeber habe die Möglichkeit dieses zeitlichen Zusammentreffens nicht erkannt. Die Materialien enthalten zwar in der Tat keinen Hinweis darauf, dass sie während des Gesetzgebungsverfahrens thematisiert wurde. Daraus lässt sich jedoch nicht ohne weiteres schließen, dass sie „übersehen“ wurde. Vielmehr deutet die ausdrückliche Erwähnung des Muttertages in § 9 Abs. 1 Nr. 3 LadÖG und der für den Pfingstsonntag gleichwohl normierte Ausschluss dieser Ausnahmevorschrift in § 9 Abs. 2 LadÖG darauf hin, dass sich der Gesetzgeber durchaus der Tragweite seiner Entscheidung bewusst war. Regelt aber § 9 Abs. 1 und Abs. 2 LadÖG den Fall des Zusammentreffens von Pfingstsonntag und Muttertag abschließend, ist für eine Ausnahmebewilligung nach § 11 Abs. 1 LadÖG nur Raum, sofern Besonderheiten bestehen, die über das zeitliche Zusammentreffen dieser beiden Tage hinausgehen, wofür freilich nichts ersichtlich ist.
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bb) Hieran änderte sich nichts, wenn man unterstellt, dass der Gesetzgeber die Möglichkeit des Zusammentreffens von Pfingstsonntag und Muttertag bei der Verabschiedung des Ladenöffnungsgesetzes nicht gesehen hat. Insbesondere käme eine Auslegung des § 9 Abs. 1 und 2 LadÖG in dem von der Antragstellerin begehrten Sinn rechtlich nicht in Betracht.
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Eine einschränkende Auslegung des § 9 Abs. 2 LadÖG in dem Sinne, dass der Verkauf von Blumen, Konditor- und Backwaren dann am Pfingstsonntag ausnahmsweise zulässig bleibt, wenn Pfingstsonntag und Muttertag am gleichen Tag gefeiert werden, setzte voraus, dass das Gesetz insofern eine planwidrige Lücke enthielte, die durch diese Auslegung geschlossen werden könnte. Dem ist jedoch nicht so. Es finden sich weder Anhaltspunkte dafür, dass nur eine solche Auslegung dem Willen des Gesetzgebers entsprechen würde, noch gebietet sie eine höherrangige Norm. Eine Auslegung in diesem Sinn würde vielmehr in die Entscheidungsfreiheit des Gesetzgebers eingreifen, der sowohl in § 9 Abs. 2 LadÖG als auch in § 8 Abs. 3 LadÖG zum Ausdruck bringt, dass er dem Schutz des Pfingstsonntags hohes Gewicht beimisst.
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Die Antragstellerin verweist zwar auf den grundgesetzlich durch Art. 6 Abs. 4 GG verbürgten Anspruch der Mutter auf den Schutz und die Fürsorge der Gemeinschaft, der ihrer Auffassung nach den Schutz der Feiertagsruhe nach Art. 140 GG i.V.m Art. 139 Weimarer Reichsverfassung zurücktreten lässt. Die Kammer vermag dieser Auffassung jedoch nicht zu folgen. Die Verwirklichung des Anspruchs aus Art. 6 Abs. 4 GG hängt nicht davon ab, dass bestimmte Waren am Muttertag gekauft werden können. Zwar werden an diesem Tag traditionell Blumen verschenkt, ein Nachmittagskaffee oder ein besonders schönes Frühstück bereitet. Die Fürsorge für die Mütter erfährt jedoch keine Beeinträchtigung, wenn der Muttertag nicht mit tagesfrischen Blumen, Brötchen und Kuchen begangen werden kann. Die Bedeutung des Muttertages wird dadurch nicht geschmälert. Daher wäre auch der Gesetzgeber nicht von Verfassungs wegen verpflichtet, den Konflikt zwischen dem Interesse an dem Erwerb bestimmter Waren am Muttertag und der Einhaltung der Feiertagsruhe am Pfingstsonntag durch eine Möglichkeit zur Ladenöffnung zu lösen.
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b) Selbst wenn man trotz der abschließenden Regelung in § 9 LadÖG die Erteilung von Ausnahmebewilligungen nach § 11 Abs. 1 LadÖG für rechtlich möglich hielte, lägen jedenfalls die tatbestandlichen Voraussetzungen dieser Norm nicht vor. Nach ihr kommt die Bewilligung einer befristeten Ausnahme von den Vorschriften der §§ 3 bis 10 LadÖG in Einzelfällen in Betracht, wenn die Ausnahmen im öffentlichen Interesse dringend nötig werden.
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aa) Im vorliegenden Fall fehlt es bereits an einem Einzelfall im Sinne der Vorschrift. Das Wesen des § 11 Abs. 1 LadÖG als Ausnahmevorschrift impliziert, dass dadurch solche Fallgestaltungen einer sachgerechten Lösung zugeführt werden sollen, die bei Verabschiedung des Ladenöffnungsgesetzes nicht vorhersehbar waren. Das Zusammenfallen von Pfingstsonntag und Muttertag stellt keinen solchen unvorhersehbaren Fall dar. Vielmehr trat er zuletzt bereits 1978 und 1989 ein und auch das Zusammentreffen im Jahr 2008 stand von vornherein fest, da der Muttertag traditionell am zweiten Sonntag im Mai gefeiert wird. Die Lösung des Konflikts fällt somit ausschließlich in den Regelungsbereich des § 9 LadÖG, der - wie bereits dargelegt - insoweit abschließend ist. Für eine Ausnahmebewilligung nach § 11 Abs. 1 LadÖG besteht daneben kein Raum. Durch sie würde die Grundkonzeption des Ladenöffnungsgesetzes berührt, nach dem der Schutz des Pfingstsonntags Vorrang hat vor dem sonst beschränkt anerkannten Interesse am Warenerwerb am Sonntag (vgl. § 8 Abs. 3 und § 9 Abs. 2 LadÖG). Dass es sich nicht um einen Einzelfall im Sinne des § 11 Abs. 1 LadÖG handelt, zeigt sich schließlich auch daran, dass der Konflikt zwischen der Möglichkeit zur Ladenöffnung am Muttertag und der Feiertagsruhe am Pfingstsonntag nicht nur das Gebiet der Antragstellerin betrifft, sondern landesweit besteht. Es bedürfte somit einer generellen Regelung, die nicht über eine Ausnahmebewilligung der Gemeinde nach § 11 Abs. 1 LadÖG, sondern nur durch eine Änderung des § 9 LadÖG herbeigeführt werden kann. Eine solche generelle Regelung ist der Entscheidung des Gesetzgebers vorbehalten. Dieser hat in der Begründung zum Gesetzentwurf (LT-Drs. 14/674 S. 21 zu § 11) deutlich zum Ausdruck gebracht, dass § 11 LadÖG der früheren Regelung in § 23 LadSchlG entspricht und als Ausnahmevorschrift eng auszulegen ist. § 11 LadÖG soll danach keine rechtliche Grundlage bieten, um von der Gesamtkonzeption des Gesetzes abzuweichen oder durch die Bewilligung von Ausnahmen die Wirkung des Gesetzes in Frage zu stellen. Über den Anwendungsbereich des § 11 LadÖG hinausgehende Ausnahmen sollen einer ausdrücklichen Entscheidung des Gesetzgebers vorbehalten bleiben.
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bb) Schließlich dürfte die Ausnahme auch nicht im Sinne des § 11 Abs. 1 LadÖG „im öffentlichen Interesse dringend nötig“ sein. Nach der Rechtsprechung zu dem wortgleichen früheren § 23 Abs. 1 Satz 1 LadSchlG ist eine Ausnahme nur dann im öffentlichen Interesse dringend nötig, wenn ein Versorgungsinteresse besteht, das zu einem zunächst nicht vorhersehbaren Versorgungsbedarf von Betroffenen führt, wobei dieser Bedarf bei Einhaltung der allgemeinen Ladenschlusszeiten nicht hinreichend befriedigt werden könnte. Es muss ein Sachverhalt vorliegen, der es wegen seines Ausnahmecharakters und zum Schutz der Betroffenen erforderlich macht, deren Interessen gegenüber den vom Gesetz verfolgten Zielen den Vorrang einzuräumen (vgl. BVerwG, Urteil vom 23.03.1982 - 1 C 157/79 - BVerwGE 65, 167; Sächs. OVG, Beschluss vom 23.10.2002 - 3 BS 408/02 - GewArch 2003, 39; VG Aachen, Beschluss vom 21.06.2006 - 3 L 358/06 - juris; VG Arnsberg, Beschluss vom 20.03.2007 - 1 L 170/07 - juris; VG Schwerin, Urteil vom 09.02.2000 - 7 A 1884/99 - NVwZ 2001, 708). Diese Voraussetzungen dürften nicht erfüllt sein. Der Bedarf an Blumen, Konditor- und Backwaren für eine angemessene Feier des Muttertags lässt sich auch innerhalb der regulären Öffnungszeiten befriedigen. In „Notfällen“ können solche Waren an Verkaufsstellen erworben werden, die am Pfingstsonntag in zulässiger Weise geöffnet haben, wie z.B. an Tankstellen und Bahnhöfen (vgl. § 5 und 6 LadÖG). Die besondere Dringlichkeit folgt auch nicht daraus, dass bei einem Unterbleiben der Ausnahmebewilligung solchen geöffneten Verkaufsstellen gegenüber den nicht privilegierten Verkaufsstellen möglicherweise ein Wettbewerbsvorteil entsteht. Denn § 11 Abs. 1 LadÖG schützt erkennbar nicht die Konkurrenten von Gewerbetreibenden, sondern setzt ein dringendes öffentliches Interesse voraus, das nicht identisch ist mit den Individualinteressen der Wettbewerber (BVerwG, Urteil vom 23.03.1982 - 1 C 157/79 - a.a.O.). Die Bewilligung einer Ausnahme ist nicht einmal für den Fall vorgesehen, dass die Durchführung des gesetzlichen Verbots zu einer vom Gesetz unbeabsichtigten Härte für den Inhaber einer Verkaufsstelle führt oder sonst nach Lage der Dinge unbillig ist (BVerwG, Urteil vom 15.05.1974 - I C 44.72 - Buchholz 451.25 LadSchlG Nr. 14).
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3. Verstieß der Beschluss des Gemeinderates der Antragstellerin somit gegen die Vorschriften des Ladenöffnungsgesetzes, stand es im Entschließungsermessen des Regierungspräsidiums, den Beschluss nach § 121 Abs. 1 Satz 1 GemO zu beanstanden und zu verlangen, dass er innerhalb angemessener Frist von der Antragstellerin aufgehoben wird (vgl. BVerfG, Urteil vom 30.07.1958 - 2 BvG 1/58 -, NJW 1958, 1341, 1343; VGH Baden-Württ., Urteil vom 25.04.1989 - 1 S 1635/88 - VBlBW 1989, 332; a.A. Hollenbach, VBlBW 2000, 464: kein Entschließungsermessen). Bei der Ausübung dieses Ermessens hat die Rechtsaufsichtsbehörde darauf zu achten, dass die Aufsicht allein dem öffentlichen Interesse dient und durch die Aufsicht die Entschlusskraft und Verantwortungsfreudigkeit der Gemeinde nicht beeinträchtigt werden (§ 118 Abs. 3 GemO). Die Ermessensausübung des Regierungspräsidiums im vorliegenden Fall ist nicht zu beanstanden. Es bestand ein öffentliches Interesse am Einschreiten, weil der Beschluss nicht lediglich einen Einzelfall innerhalb des Gemeindegebietes betrifft, sondern von grundsätzlicher Bedeutung für das Gemeindegebiet ist. Zudem hat er eine breite Öffentlichkeitswirkung hervorgerufen, so dass es dem gemeinen Wohl diente, keinen Zweifel über die Rechtslage aufkommen zu lassen, einer Vorbildwirkung für andere Gemeinden vorzubeugen und im Wege der Rechtsaufsicht die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung wiederherzustellen. Das Regierungspräsidium war nicht deshalb am Einschreiten gehindert, weil die aufgeworfenen Rechtsfragen innerhalb der Ministerialverwaltung des Landes unterschiedlich beurteilt werden und hierzu keine gerichtlichen Entscheidungen vorliegen. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg (Urteil vom 25.04.1989 - 1 S 1635/88 - a.a.O) gibt es keinen Rechtssatz, dass die Rechtsaufsichtsbehörde nicht einschreiten darf, wenn zu einer Rechtsfrage in der Rechtsprechung verschiedene Auffassungen vertreten werden. Dies gilt erst recht, wenn es sich um unterschiedliche Auffassungen der Ministerialverwaltung handelt. Die Rechtsaufsichtsbehörde ist bei der Wahrnehmung ihrer Aufsichtsfunktion nur an Recht und Gesetz gebunden. Die Notwendigkeit und Zweckmäßigkeit ihres Einschreitens prüft sie in eigener Verantwortung nach pflichtgemäßem Ermessen.
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Die vom Regierungspräsidium festgesetzte Frist von einer Woche ab Zustellung der Beanstandungsverfügung, innerhalb derer der beanstandete Beschluss von der Antragstellerin aufzuheben ist, ist angesichts der Kürze der verbleibenden Zeit bis Pfingstsonntag nicht zu beanstanden. Der von der Antragstellerin hilfsweise und fürsorglich beantragten Verlängerung der Frist durch eine gerichtliche Eilentscheidung bedarf es nicht, nachdem der Prozessbevollmächtigte der Antragstellerin telefonisch mitgeteilt hat, dass der Gemeinderat bereits vorsorglich für Freitag, den 02.05.2008 einberufen wurde. Eine rechtzeitige Entscheidung des Gemeinderates kann somit noch herbeigeführt werden.
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Es besteht auch ein besonders öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung der Beanstandungsverfügung, das über das öffentliche Interesse hinausgeht, das die Maßnahme als solche rechtfertigt. Die Kammer teilt die Auffassung des Regierungspräsidiums, dass angesichts des bereits kurz bevorstehenden Pfingstfestes die Beanstandungsverfügung ohne die Anordnung des Sofortvollzugs wirkungslos bleiben würde. Denn die Klage der Antragstellerin gegen die Beanstandungsverfügung entfaltet gemäß § 80 Abs. 1 VwGO aufschiebende Wirkung und eine Entscheidung hierüber wäre vor dem 11. Mai 2008 nicht zu erwarten.
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Schließlich ist auch die Androhung der Ersatzvornahme (Nr. 4 der Verfügung) voraussichtlich rechtmäßig. Die Ersatzvornahme findet ihre Rechtsgrundlage in § 123 GemO; sie ist grundsätzlich zuvor anzudrohen (Kunze/Bronner/Katz, GemO für Baden-Württ., § 123 Rn. 14).
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
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Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, § 52 Abs. 2, § 53 Abs. 3 Nr. 2 GKG i.V.m Nr. 22.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit i.d.F. vom 07./08.07.2004 (NVwZ 2004, 1327). Der Streitwert ist in voller Höhe festzusetzen, weil der Beschluss im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes angesichts des in 11 Tagen stattfindenden Pfingstfestes und Muttertages die Entscheidung der Hauptsache praktisch vorwegnimmt (vgl. Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 3 bis 10 LadÖG
§ 23 GemO
§ 9 LadÖG
§ 11 LadÖG
§ 23 LadSchlG
§ 123 GemO
§ 80 Abs. 5 i. V. m. Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 11 Abs. 1 LadÖG
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 121 Abs. 1 GemO
§ 119 Satz 1 GemO
§ 35 Satz 2 LVwVfG
§ 9 Abs. 1 Nr. 2 und 3 sowie Abs. 2 LadÖG
§ 3 Abs. 2 Nr. 1 LadÖG
§ 9 Abs. 1 LadÖG
§ 9 Abs. 2 LadÖG
§ 9 Abs. 1 Nr. 3 LadÖG
§ 9 Abs. 1 und Abs. 2 LadÖG
§ 9 Abs. 1 und 2 LadÖG
§ 8 Abs. 3 LadÖG
§ 23 Abs. 1 Satz 1 LadSchlG
§ 5 und 6 LadÖG
§ 121 Abs. 1 Satz 1 GemO
§ 118 Abs. 3 GemO
§ 80 Abs. 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 53 Abs. 3 Nr. 2 GKG
Art. 6 Abs. 4 GG
Art. 140 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 65, 167
NVwZ 2001, 708
NJW 1958, 1341, 1343
NVwZ 2004, 1327
23 GemO vom 15.04
1 C 157/79
3 BS 408/02
3 L 358/06
1 L 170/07
7 A 1884/99
I C 44.72
2 BvG 1/58
1 S 1635/88