Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-03-05, Aktenzeichen 7 K 2269/21
ECLI: ECLI:DE:VGK:2024:0305.7K2269.21.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht die Beklagte zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin, eine gemeinnützige GmbH, ist Trägerin mehrerer Heime für schwerbehinderte Menschen in U.. Hierzu zählt das „N.“ V.-A.-Haus, I.-straße 00 in 00000 U..
Mit Ordnungsverfügung vom 23.03.2021, die an „N. V.-A.-Haus z.Hd. Herrn S., I.-straße 00, 00000 U.“ adressiert war, ordnete das Gesundheitsamt der Beklagten nach mehreren Begehungen und entsprechender mündlicher Mitteilung am 08.03.2021 schriftlich unter persönlicher Ansprache des Einrichtungsleiters Herrn S. das Folgende an:
„1. Ich ordne Ihnen, als Einrichtungsleitung des V.-A.-Hauses, I.-straße 00 00000 U., gegenüber an, ab sofort sicherzustellen, dass folgende Hygiene- und Infektionbsschutzmaßnahmen zur Verhütung der Übertragung des Coronavirus SARS-CoV-2 umgesetzt werden:
a) Erstellen Sie eine Arbeitsanweisung zur Nutzung der Schleuse zu den Isolationsbereichen und stellen Sie diese Ihren Mitarbeitenden zur Verfügung. Alle Mitarbeiteten in der Einrichtung müssen diese lesen und unterzeichnen.
b) Tragen Sie dafür Sorge, dass für alle Mitarbeitenden ein Symptomtagebuch geführt wird. Die Form der Umsetzung ist der Einrichtung freigestellt. Die Symtomtagebücher sind von einer verantwortlichen Person, z.B. von der Heim- und Pflegedienstleitung, zu überwachen.
c) Stellen Sie Ihren in dem Wohnbereich, auf welchem Bewohner*innen positiv auf COVID-19 getestet wurden, tätigen Mitarbeitenden eine ausreichende Menge geeignetes VAH gelistetes Händedesinfektionsmittel zur Verfügung. Dieses ist insbesondere vor und in jedem Isolations- und Quarantänezimmer vorzuhalten. Sie sind als verantwortliche Leitung verpflichtet, den Schutz Ihrer Bewohnerinnen und Bewohner zu beachten. Deshalb haben Sie das Händedesinfektionsmittel sowohl den Herstellerangaben als auch den Vorgaben des Robert-Koch-Instituts entsprechend, mit Anbruch- und Ablaufdatum, zu kennzeichnen.
d) Stellen Sie auf dem betreffenden Wohnbereich – insbesondere vor und in jedem Insolations- und Quarantänezimmer – eine ausreichende Menge geeignetes Flächendesinfektionsmittel (gelistet vom Verbund für angewandte Hygiene –VAH) zur Verfügung. Sie sind verpflichtet, hierbei auf den Schutz der Bewohnerinnen und Bewohner zu achten. Kennzeichnen Sie dies sowohl den Herstellervorgaben als auch den Vorgaben des RKI entsprechend mit einem Anbruch- und Ablaufdatum.
e) Stellen Sie Ihren Mitarbeitenden in ausreichender Anzahl eine persönliche Schutzausrüstung zur Verfügung, damit diese den unten genannten gesetzlichen Vorgaben entsprechend gewechselt werden kann. Die Schutzkittel sind von Ihren Mitarbeitenden vor dem Betreten des Bewohnerzimmers anzuziehen und vor Verlassen des Zimmers zu entsorgen. Dazu legen Sie der Abteilung für Infektions- und Umwelthygiene des Gesundheitsamtes U. eine Verfahrensanweisung vor.
f) In dem betroffenen Wohnbereich sind von den Mitarbeitenden zudem FFP2-Masken zu tragen.
g) Erstellen Sie eine Verfahrensanweisung für Mitarbeitende, zu der korrekten Verwendung der persönlichen Schutzausrüstung (PSA) und legen Sie diese dem Gesundheitsamt vor. Alle Mitarbeitenden müssen diese Verfahrensanweisung lesen und unterzeichnen.
Zu den oben genannten Maßnahmen legen Sie sofort, spätestens jedoch bis zum 25.03.2021 eine Bestätigung der Umsetzung derselben vor.
2. Meine Anordnungen bleiben solange bestehen, bis Sie der Abteilung für Infektions- und Umwelthygiene des Gesundheitsamtes U. Nachweise, Checklisten, Verfahrensanweisungen, persönliche Bestätigungen, etc. über die Umsetzung der unter 1. meiner Verfügung genannten Maßnahmen vorlegen.
Erst wenn nach einer Nachbegehung durch das Gesundheitsamt U. keine weiteren erheblichen infektionshygienischen Beanstandungen bestehen, kann ich prüfen, ob ich Ihnen bestätige, dass Sie den Forderungen aus meiner Ordnungsverfügung nachgekommen sind.
3. Meine Anordnungen sind kraft Gesetzes sofort vollziehbar.
4. Sollten Sie meiner Anordnung nicht oder nur teilweise nachkommen, drohe ich Ihnen hiermit für jeden Fall der Zuwiderhandlung zu 1. jeweils ein Zwangsgeld in Höhe von 3000 Euro an.“
In der Begründung verwies die Beklagte auf zuvor festgestellte infektionshygienische Mängel. Die Zuständigkeit und die Befugnis folgten aus §§ 17, 28 Abs. 4 des Gesetzes für den öffentlichen Gesundheitsdienst in NRW (ÖGDG NRW) in Verbindung mit § 16 des Infektionsschutzgesetzes (IfSG). Als Einrichtungsleitung des N. besitze der angesprochene Herr S. die rechtliche Gewalt, die vorgenannten Maßnahmen in der Einrichtung zu ergreifen. Daher habe man Herrn S. nach pflichtgemäßem Ermessen nach § 16 OBG NRW und § 40 VwVfG NRW als Adressat der Verfügung ausgewählt.
Mit weiterer Ordnungsverfügung identischer Adressierung vom 08.04.2021 stellte die Beklagte fest, dass die Punkte a), c), d) und g) der Ordnungsverfügung vom 23.03.2021 nicht oder nur teilweise umgesetzt seien und setzte für jeden der Punkte ein Zwangsgeld von 3.000 Euro = 12.000 Euro gegen Herrn S. als Einrichtungsleiter fest. Gleichzeitig drohte sie insoweit weitere Zwangsgelder in Höhe von jeweils 4.500 Euro unter Fristsetzung bis zum 10.04.2021 an.
Die Klägerin, vertreten durch Ihren Geschäftsführer Herrn W. T., hat am Montag, dem 26.04.2021 Klage erhoben.
Sie macht im Wesentlichen geltend, sich an die Vorgaben gehalten zu haben und stets mit dem Gesundheitsamt kooperiert zu haben. Die geforderten Materialen seien wegen der coronabedingten Mangellage seinerzeit nicht schnell beschaffbar gewesen. Auch habe coronabedingt extremer Personalmangel geherrscht. Einzelne Hygienemaßnahmen seien wegen der Besonderheiten der Einrichtung mit geistig behinderten Menschen nicht umsetzbar gewesen.
Die Klägerin hat zunächst schriftsätzlich beantragt, beide Ordnungsverfügungen teilweise bzw. vollständig aufzuheben.
Nachdem die Beklagte im Termin zur mündlichen Verhandlung erklärt hat, die Ordnungsverfügung vom 23.03.2021 sei vollständig erfüllt worden, beantragt die Klägerin nunmehr,
1. festzustellen, dass die Anordnungen der Beklagten in Ziffer 1 Buchstaben a), c), d) und g) der Ordnungsverfügung vom 23.03.2021 rechtswidrig waren und die Ordnungsverfügung vom 08.04.2021 aufzuheben,
2. die Beklagte zu verurteilen, an die Klägerin 12.000,00 Euro nebst 9 % Zinsen über dem Basiszinssatz seit Rechtshängigkeit zu zahlen, hilfsweise, seit 01.10.2021.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Ordnungsverfügung sei zutreffend an den Heimleiter Herrn S. gerichtet. Dies ergebe sich aus § 17 Abs. 1 und 3 OBG NRW. Es gelte der Grundsatz der Effektivität der Gefahrenabwehr. Kämen mehrere Störer in Betracht, so sei derjenige auszuwählen, der die Gefahr am schnellsten und effektivsten abwehren könne. Hier sei das der Heimleiter und nicht die Trägerin der Einrichtung gewesen. Die Ordnungsverfügung sei auch ordnungsgemäß bekanntgegeben worden. Die einzelnen Anweisungen entsprächen den fachlichen Vorgaben, namentlich des RKI und der Bundesanstalt für Arbeitsschutz und Arbeitsmedizin, seien verhältnismäßig und auch umsetzbar. Wegen der Einzelheiten verweist die Beklagte auf eine vorgelegte schriftliche Stellungnahme der zuständigen Fachabteilung.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist nicht zulässig.
Denn der Klägerin fehlt die erforderliche Klagebefugnis. Dies gilt nicht nur hinsichtlich der mit dem Antrag zu 1) erhobenen Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO und der Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1, 1. Variante VwGO, sondern auch mit Blick auf die mit dem Antrag zu 2) jetzt erstmals erhobene Leistungsklage, mit der ein öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch bezüglich des gezahlten Zwangsgeldes geltend gemacht wird. Denn das Erfordernis der Klagebefugnis, das die Klage des Nicht-Adressaten eines Verwaltungsakts grundsätzlich ausschließt, findet in diesem Fall analoge Anwendung. Denn die Notwendigkeit, die rechtliche Überprüfung auf den Kreis der durch eine behördliche Maßnahme unmittelbar Beschwerten zu begrenzen und sog. Popularklagen nicht zuzulassen, ist hier ebenso gegeben.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 05.04.2016 - 1 C 3.15 -, BVerwGE 154, 328 Rn. 16 und Urteil vom 05.09.2013 - 7 C 21.12 -, BVerwGE 147, 312 Rn. 18 m.w.N.; Kopp/Schenke, VwGO, 23. Auflage 2023, § 42 Rn. 62.
Gemäß § 42 Abs. 2 VwGO ist, soweit nicht gesetzlich anderes bestimmt ist, die Klage nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt oder seine Ablehnung oder Unterlassung in seinen Rechten verletzt zu sein. Angesprochen ist damit eine rechtliche Selbstbetroffenheit des Klägers. In diesem Sinne selbst betroffen ist zuvörderst der Adressat des Verwaltungsakts, also derjenige, von dem die Behörde ein Tun, Dulden oder Unterlassen verlangt. Wer dies ist und wem gegenüber damit der Verwaltungsakt im Sinne des § 41 Abs. 1 VwVfG NRW bekanntgegeben wurde, ist in aller Regel der Adressierung und übrigen Formulierung der Regelung und nötigenfalls unter Heranziehung der sonstigen Umstände ihres Erlasses durch Auslegung zu ermitteln.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 25.09.1989 - 8 B 95.89 -, juris.
Vorliegend unterliegt es – ohne dass auf das Mittel der Auslegung zurückgegriffen werden muss – keinem durchgreifenden Zweifel, dass sowohl die Ordnungsverfügung vom 23.03.2021 als auch diejenige vom 08.04.2021 nicht an die Klägerin als juristische Person und Trägerin der Einrichtung, sondern an Herr S. in seiner Eigenschaft als Leiter der Einrichtung und natürliche Person gerichtet waren. Schon die Adressierung „N. V.-A.-Haus, z.Hd. Herrn S., I.-straße 00, 00000 U.“ lässt keinen Bezug zur Klägerin als gGmbH mit gänzlich anderer Geschäftsanschrift erkennen. Dieser wird auch nicht durch das Kürzel „N.“ hergestellt, der hier benutzt wird, um das V.-A.-Haus als Arbeitsstelle des Leiters zu kennzeichnen. Konkretisiert wird dessen persönliche Ansprache sodann durch die persönliche Ansprache des Herrn S., der in den folgenden Formulierungen ausdrücklich persönlich in die Ordnungspflicht genommen wird. Sämtliche hier streitigen Verpflichtungen (a, c, d und g) richten sich ausdrücklich an Herrn S., dem gegenüber zuvor bereits mündliche Aufforderungen ergingen. Dieser Befund findet eine zusätzliche Bestätigung in den schriftlichen Ausführungen der Beklagten zur Störerauswahl. Der Einrichtungsleiter besitze die rechtliche Gewalt, die Maßnahmen zur Sicherstellung eines infektionshygienisch ordnungsgemäßen Zustandes in der Einrichtung zu ergreifen. Daher habe sie – die Beklagte – Herrn S. als Adressat der Verfügung ausgewählt. Mit vergleichbarer Deutlichkeit findet sich dies auch in der Zwangsgeldfestsetzung vom 08.04.2021. Auch sie richtet sich ausdrücklich gegen die Einrichtungsleitung. Mit der Klageerwiderung hat die Beklagte die Ermessenserwägungen zur Störerauswahl, nunmehr unter ausdrücklicher Erwähnung des § 17 Abs. 1 OBG NRW, bestätigt und ergänzt.
War damit ein persönliches Handeln des Einrichtungsleiters gefordert, so kann eine Klagebefugnis der Klägerin auch nicht darauf gestützt werden, dass sie als Trägerin der Einrichtung das wirtschaftliche Risiko trägt, da sie für die Anschaffung des geforderten Materials und festgesetzte Zwangsgelder möglicherweise einzustehen hat. Denn insoweit handelt es sich nicht um eine rechtliche, sondern eine nur mittelbare wirtschaftliche Betroffenheit, die zur Begründung einer Klagebefugnis im Sinne einer Drittbetroffenheit nicht ausreicht. Eine solche Drittbetroffenheit lässt sich auch nicht aus § 17 Abs. 3 OBG NRW herleiten. Hiernach kann zwar, wenn eine Person, die zu einer Verrichtung bestellt ist, die Gefahr in Ausführung dieser Verrichtung verursacht, die Maßnahmen auch gegen die Person gerichtet werden, die die andere zu der Verrichtung bestellt hat. Angesprochen ist damit eine mögliche Erweiterung des Kreises potentiell verantwortlicher Störer, also die materielle Rechtmäßigkeit ihrer Inanspruchnahme. Für die Frage, wer im konkreten Einzelfall tatsächlich in Anspruch genommen wurde, lässt sich hieraus nichts gewinnen.
Keine abweichende Bewertung ergibt sich für den Klageantrag zu 2). Ungeachtet der Frage, ob die Klägerin auf fremde Schuld gezahlt hat – die Klägerin hat zu dem erstmals in der mündlichen Verhandlung gestellten Antrag nicht Weiterführendes vorgelegt – ergibt sich das materielle Recht auf ein „Behaltendürfen“ des gezahlten Betrages aus der Zwangsgeldfestsetzung selbst. Diese ist, weil vom Adressaten nicht angefochten, bestandskräftig. Es steht der Klägerin frei, den Einrichtungsleiter von der eingetretenen erheblichen finanziellen Belastung zu befreien. An der rechtlichen Zuordnung der Verpflichtung ändert dies jedoch nichts. Die Möglichkeit eines Erstattungsanspruchs scheidet demgemäß nach jeder Betrachtung aus.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu, wenn sie von diesem zugelassen wird. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn
1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
4. das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
5. ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des Urteils bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, schriftlich zu beantragen. Der Antrag auf Zulassung der Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
Die Gründe, aus denen die Berufung zugelassen werden soll, sind innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils darzulegen. Die Begründung ist schriftlich bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, einzureichen, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist.
Auf die ab dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) wird hingewiesen.
Vor dem Oberverwaltungsgericht und bei Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird, muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.
Die Antragsschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf
17.000,00 €
festgesetzt.
Gründe
Mit Rücksicht auf die Bedeutung der Sache für die Klägerin ist es angemessen, den Streitwert auf den festgesetzten Betrag zu bestimmen (§ 52 Abs. 1 GKG). Er bemisst sich auf 5.000,00 Euro entsprechend dem gesetzlichen Auffangstreitwert für den Klageantrag zu 1), soweit er die Ordnungsverfügung vom 23.03.2021 betrifft, und auf weitere 12.000,00 Euro für die Zwangsgeldfestsetzung und das Zahlungsbegehren.
Gegen diesen Beschluss kann schriftlich oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle, Beschwerde bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln eingelegt werden.
Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, einzulegen. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.
Die Beschwerdeschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung
§ 16 OBG
§ 40 VwVfG NRW
§ 167 VwGO
§ 17 Abs. 1 und 3 OBG
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 41 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 17 Abs. 1 OBG
§ 17 Abs. 3 OBG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 16 des Infektionsschutzgesetzes

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 154, 328
BVerwGE 147, 312
1 C 3.15
7 C 21.12
8 B 95.89