Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-11-30, Aktenzeichen 7 K 4592/10
ECLI: ECLI:DE:VGGE:2011:1130.7K4592.10.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor in Höhe von 110 % des jeweils beizutreibenden Betrages Sicherheit leistet

Tatbestand:
Die Klägerin, ein Unternehmen im Konzern der O. GmbH, stellt im Kundenauftrag fertige Arzneimittel her und verpackt und versendet diese.
Im April 2009 trat sie - vertreten durch eine Consulting Firma - an das Ministerium für Wirtschaft, Mittelstand und Energie des Landes Nordrhein-Westfalen - Ministerium - heran und schilderte ein Investitionsvorhaben, bestehend aus drei Teilen. Als erstes solle eine Kapazitätserweiterung zur Fertigung und zum Abfüllen von oralen und topischen Liquida (Säfte, Tropfen, Pumpsprays) durch eine neu zu schaffende spezielle Anlage in X. erfolgen (Investitionskosten: 2,3 Mio EUR). Zweites Teilvorhaben seien Investitionen in eine neue Anlage zur Herstellung hormonhaltiger Salben und Liquida in X. , um die dortigen Produktangebote zu erweitern (Investitionskosten: 1,0 Mio EUR). Der dritte Baustein bestehe in der Errichtung eines neuen Zentrums für pharmazeutisch-logistische Dienstleistungen in X1. (Investitionskosten: 2,4 Mio EUR). Mit den Gesamtinvestitionen von ca. 6,1 Millionen Euro sollten 25 neue Dauerarbeitsplätze geschaffen und bestehende 205,7 gesichert werden. Wegen einer Standortkonkurrenz begehre sie die Förderung ihrer Investitionen im Rahmen der regionalen Wirtschaftsförderung.
Das Ministerium teilte der Klägerin hierzu unter dem 22. Juni 2009 folgendes mit:
"Sollten Sie die oben genannten Investitionsmaßnahmen in X. und X1. umsetzen, ist das Ministerium für Wirtschaft, Mittelstand und Energie des Landes Nordrhein-Westfalen gerne bereit - vorbehaltlich der detaillierten Prüfung des Antrages sowie zur Verfügung stehender Haushaltsmittel - Ihr Vorhaben mit einem Investitionszuschuss als Arbeitsplatz sichernde Maßnahme in Höhe von 15% der förderbaren Kosten nach dem Durchführungserlass zum RWP vom 14. Mai 2009, d.h. maximal 915.000 EUR zu fördern. Eine Förderung als Arbeitsplatz sichernde Maßnahme setzt voraus, dass von Ihnen alle drei geplanten Teilvorhaben in X. bzw. X1. durchgeführt werden."
Unter dem 27. Mai 2009 beantragte die Klägerin förmlich bei der Beklagten einen Investitionszuschuss in Höhe von 903.333 EUR für arbeitsplatzsichernde Maßnahmen in X1. und X. und gab an, mit Abschluss der geplanten Investitionen insgesamt 18 Teilzeitarbeitsplätze und 172 Vollzeitarbeitsplätze, einschließlich 9 Ausbildungsplätzen, sichern zu wollen. Neu zu schaffende Dauerarbeitsplätze sind im Antrag nicht aufgeführt. Durchführungszeitraum sei der 10. Juni 2009 bis zum 9. Mai 2011. Als Anlage 6 ist dem Antrag eine Beschreibung des Vorhabens beigefügt.
Mit Schreiben vom 29. Mai 2009 bestätigte die Beklagte der Klägerin, dass das Vorhaben grundsätzlich die Bedingungen erfülle, um nach dem Regionalen Wirtschaftsförderungsprogramm des Landes NRW für eine Förderung in Betracht zu kommen. Dies gelte unter der Voraussetzung, dass die bereits avisierte Ausnahmegenehmigung nach dem Durchführungserlass vom 14. Mai 2009 vom Ministerium erteilt werde.
Die Klägerin wies auf entsprechende Nachfrage der Beklagen darauf hin, dass die geplanten Investitionen nicht zur Schaffung von 25 neuen Arbeitsplätzen in X. führen könnten, wie dies in der Vorplanung beabsichtigt gewesen sei, sondern lediglich 12 neue Arbeitsplätze geschaffen würden.
Die Beklagte bat die Klägerin im Folgenden weiter um Erläuterung zur Anzahl der zu sichernden Arbeitsplätze, die in Projektbeschreibung (205,7) und Antrag (190) auseinanderfalle. Die Klägerin erklärte die Differenz damit, dass im Vorfeld auch Zeitarbeitsverhältnisse erfasst worden seien, die inzwischen nicht mehr bestünden. Im Übrigen sollten die 12 zusätzlich geplanten Dauerarbeitsplätze in der Betriebsstätte X. entstehen. Im Folgenden wurden weitere Daten zum Bestand und der Sicherung der Arbeitsplätze an den jeweiligen Standorten abgefragt.
Auf dieser Grundlage bat die Beklagte das Ministerium deshalb um Stellungnahme, ob die Ausnahmegenehmigung trotz der Abweichungen in bezug auf die Anzahl neu zu schaffender und zu sichernder Dauerarbeitsplätze aufrecht erhalten werden könne.
Das Ministerium führte am 13. Juli 2009 gegenüber der Beklagten Folgendes an: Die Ausnahmeentscheidung vom 22. Juni 2009 sei damals unter dem Gesichtspunkt der Standortkonkurrenz und der geplanten Schaffung 25 neuer Arbeitsplätze in Aussicht gestellt worden. Im Weiteren habe nun die Klägerin mitgeteilt, sich auf den Ausnahmetatbestand der aktuellen Wirtschaftskrise zu berufen. Dass dieser für die Pharmaindustrie vorliege, sei bisher nicht nachgewiesen.
Nach weiteren Ermittlungen der Beklagten, u.a. auch Vorlage verschiedener Konzernlageberichte und Konzernabschlüsse sowie Darlegungen zur Unternehmensstruktur der Klägerin im Verbund des Firmengeflechts O. , äußerte sich das Ministerium unter dem 30. Juni 2010 abschließend wie folgt: Der Letter of Intent könne angesichts der neuen Sachlage nicht aufrecht erhalten werden. Der Förderantrag sei abzulehnen. Tatsächlich sollten bei der Klägerin aus X. 41 Mitarbeiter nach X1. verlagert werden; 12 neue Arbeitsplätze sollten in X. durch Kapazitätserweiterung entstehen. Insgesamt gehe es um die Sicherung von 187 Arbeitsplätzen im Fördergebiet. Die Verlagerung eines Logistikbereichs nach X1. stelle keinen Fördertatbestand im Sinne der maßgeblichen Förderrichtline dar. Am Standort X. finde ein Arbeitsplatzabbau statt; im Übrigen schaffe die Klägerin weniger als die Hälfte der bei Beantragung der Ausnahmegenehmigung vorgesehenen 25 neuen Dauerarbeitsplätze. Die Pharmaindustrie sei nicht in außergewöhnlichem Maße von der Wirtschaftskrise betroffen; Entsprechendes habe die Klägerin auch nicht dargelegt.
Mit Bescheid vom 7. September 2010 lehnte die Beklagte daraufhin den Antrag der Klägerin auf Gewährung eines Investitionszuschusses im Rahmen des regionalen Wirtschaftsförderungsprogrammes NRW i.H.v. 903.933,00 EUR ab, weil die für Großunternehmen erforderliche Ausnahmegenehmigung vom zuständigen Ministerium nur mit der Maßgabe in Aussicht gestellt worden sei, dass 25 neue Dauerarbeitsplätze geschaffen und 205,7 Dauerarbeitsplätze durch die Investitionen gesichert würden, was die Klägerin nicht einhalten könne. Das Ministerium habe daher die Ausnahmegenehmigung versagt.
Am 12. Oktober 2010 hat die Klägerin Klage erhoben. Sie macht im Wesentlichen geltend: Sie habe bereits im Antrag keine neu zu schaffenden Arbeitsplätze eingetragen; dennoch habe die Beklagte die grundsätzliche Förderfähigkeit bejaht. Der Ablehnungsbescheid sei schon deshalb rechtswidrig, weil das Ministerium bisher die unter dem 22. Juni 2009 erteilte Ausnahmegenehmigung nicht widerrufen bzw. sonst einen ablehnenden Bescheid erlassen habe. Im Übrigen habe man dem Ministerium auch den Antrag nicht erneut vorgelegt. Sie habe die Förderung aufgrund der Standortkonkurrenz und der Diversifizierung der Produktion beantragt. Diese Fördergründe bestünden nach wie vor. Darüber hinaus sei ihr Auftragsvolumen zum Ende des Jahres 2008 um 6 % zurückgegangen. Diese Tendenz habe sich 2009 fortgesetzt und im Juni 2009 um weitere 5 % gesteigert. Es habe bis Ende 2009 das Risiko einer Abnahme um weitere 4 % bestanden. Dies schreibe sie der Wirtschaftskrise zu. Sie habe hierzu auch konkrete Zahlen vorgelegt. Das Vorhaben müsse als Ganzes gesehen werden und nicht als drei Einzelmaßnahmen.
Dass die Reduzierung der vorab in Aussicht gestellten 25 neuen Arbeitsplätze auf 12 ein Ausschlusskriterium darstellen könne, habe die Beklagte mit keinem Wort geltend gemacht. Sie habe dies vielmehr akzeptiert. Im Übrigen reiche die Sicherung von Arbeitsplätzen allein als Fördertatbestand aus. Eine etwaige entgegenstehende behördeninterne Anweisung, die bei Produktionsdiversifizierung neue Arbeitsplätze fordere, könne die Richtlinie nicht einschränken. Sie fühle sich ungleich behandelt, weil eine etwaige innerbehördliche Anweisung nur solche Antragsteller treffe, die danach beschieden worden seien. Soweit die Beklagte sich an eine solche Weisung gebunden gefühlt habe, liege ein Ermessensfehler in Form des Nichtgebrauchs vor.
Selbst wenn die Versagung der Förderung für das Logistikzentrum rechtmäßig sei, könne dies nicht für den gesamten Investitionsbereich gelten.
Weiter habe die Beklagte auch nicht, wie dies das Förderprogramm vorsehe, innerhalb von sechs Monaten über die Förderung entschieden. Sie selbst sei ihren Informations- und Mitwirkungspflichten uneingeschränkt und kurzfristig nachgekommen. Die Einstufung ihrer Firma als Großunternehmen sei fehlerhaft. Sie habe unter 249 Beschäftigte; auch ihr Jahresumsatz erreiche die Obergrenze für mittlere Unternehmen i.S.d. Förderbestimmungen nicht. Genau auf diese Unternehmensgröße seien die Investitionszuschüsse zugeschnitten. Ihre Verflechtung mit der O. GmbH müsse außer Betracht bleiben.
Dass die Beklagte nunmehr die einzelnen Projektkomponenten isoliert betrachte, verkehre Sinn und Zweck der Förderung. Im Übrigen könne die Beklagte ihre Ermessenserwägungen nicht austauschen. Das lasse § 114 VwGO nicht zu.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 7. September 2010 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, über ihren Antrag auf Gewährung eines Investitionszuschusses im Rahmen der regionalen Wirtschaftsförderung des Landes Nordrhein-Westfalen vom 27. Mai 2009 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie führt zur Begründung aus: Die Klägerin erfülle die Voraussetzungen für eine Ausnahmegenehmigung für Großunternehmen nicht. Dies gelte für alle von ihr geplanten Investitionsvorhaben, die grundsätzlich getrennt - also Betriebsstätten bezogen - zu betrachten seien. Die Verlagerung des Logistikbereiches von X. nach X1. sei als bloße Betriebsverlagerung innerhalb NRW's nach dem Förderprogramm ausgeschlossen; dies gelte auch unter den von der Klägerin genannten Gesichtspunkten der Verbesserung und Erweiterung des Logistikbereichs. Die im Letter of Intent des Ministeriums vom 22. Juni 2009 in Aussicht gestellte Ausnahmeentscheidung entspreche nicht der gängigen Verwaltungspraxis zu Vorhaben, die mehrere Betriebsstätten beträfen, sondern sei nur im Hinblick darauf erfolgt, dass 205,7 Dauerarbeitsplätze gesichert und 25 neue geschaffen werden sollten. Das ergebe sich auch eindeutig aus dem bezeichneten Schreiben des Ministeriums. Der Klägerin habe man ferner im Ausnahmewege in Aussicht gestellt, auf die Gesamtmaßnahme abzustellen, sofern die geplante Reduzierung der neu zu schaffenden Arbeitsplätze von 25 auf 12 nachweislich auf die Wirtschaftskrise zurückgeführt werden könne. Dieser Nachweis sei aber nicht erbracht.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist unbegründet.
Der Bescheid der Beklagten vom 7. September 2010, mit dem der Antrag der Klägerin vom 27. Mai 2009 auf Gewährung eines Investitionszuschusses im Rahmen des regionalen Wirtschaftsförderungsprogramms des Landes Nordrhein-Westfalen 2009 abgelehnt worden ist, ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die begehrte Neubescheidung ihres Antrages (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 und 2 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -).
Die Kammer verweist zunächst auf die Gründe des Bescheides der Beklagten vom 7. September 2010 (dort S. 2), denen sie folgt (vgl. § 117 Abs. 5 VwGO).
Maßgeblich ist im vorliegenden Fall Folgendes:
Das Investitionsvorhaben der Klägerin kommt nach dem Durchführungserlass zum Regionalen Wirtschaftsförderungsprogramm NRW 2009 des Ministeriums für Wirtschaft, Mittelstand und Energie des Landes Nordrhein-Westfalen vom 14. Mai 2009 in Verbindung mit der hierzu geübten ständigen Verwaltungspraxis der Beklagten nur dann für eine Förderung in Betracht, wenn zuvor eine Ausnahmegenehmigung für sog. Großunternehmen erteilt wird. Für solche ist die Förderung gemäß Ziff. 2.1 des Erlasses grundsätzlich ausgesetzt.
Die Klägerin ist ein Großunternehmen im Sinne der Förderbestimmungen. Diese legen, wie sich u.a. aus Ziff. 1.4 der Richtlinie für die Gewährung von Finanzierungshilfen zur Förderung der gewerblichen Wirtschaft einschließlich des Tourismusgewerbes - RWP-Richtlinie - ergibt, die Definition der Europäischen Kommission (Empfehlung 2003/361/EG der Kommission betreffend die Definition der Kleinstunternehmen sowie der kleinen und mittleren Unternehmen, Amtsblatt L 124 vom 20. Mai 2003) - KMU-Definition - zugrunde, die für den Bereich bestimmter staatlicher Subventionen im EU-Raum gilt.
Die Klägerin gehört einer Unternehmensgruppe an, bei der u.a. ein Unternehmen die Mehrheit der Stimmrechte der Aktionäre oder Gesellschafter eines anderen Unternehmens hält und die deshalb verpflichtet ist, einen konsolidierten Abschluss zu erstellen oder in einen solchen eines anderen Unternehmens einbezogen zu werden. Dass diese Voraussetzungen vorliegen, ergibt sich aus ihrem Antrag (dort Ziff. 1.6) nebst Anlagen, in denen sie die Unternehmensstruktur der O. Gruppe darstellt. Damit zählt sie zur Gruppe der Großunternehmen in Form des verbundenen Unternehmens i.S.d. KMU-Definition.
Die hiernach erforderliche Ausnahmegenehmigung ist nicht erteilt worden. Sie unterliegt nach der Zuwendungspraxis der Beklagten der Mitwirkung des Ministeriums, das die Erteilung abgelehnt hat.
Mit dem an die Klägerin gerichteten Schreiben vom 22. Juni 2009 hat das Ministerium keine Ausnahmegenehmigung erteilt, sondern hat Voraussetzungen genannt, unter denen die erforderliche Ausnahme - vorbehaltlich einer genauen Prüfung im Antragsverfahren - gewährt werden kann.
Der - interne - Mitwirkungsakt des Ministeriums, die Ausnahme zu versagen, ist nicht zu beanstanden. Bei Vorliegen der in Ziff. 2.2. des Erlasses normierten Ausnahmetatbestände u.a. der Standortkonkurrenz oder der zwingenden Erforderlichkeit arbeitsplatzsichernder Maßnahmen aufgrund der Finanz- und Wirtschaftskrise steht die Erteilung im Ermessen. Ein Ermessensfehler (vgl. § 114 VwGO) ist nicht ersichtlich. Im Bereich der Leistungsgewährung steht der Exekutive grundsätzlich ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Insbesondere war die Bewilligungsbehörde berechtigt, die Erteilung der Ausnahmegenehmigung für Großunternehmen an weitere Maßgaben zu knüpfen. Das folgt bereits daraus, dass der Erlass über die geregelten Ausnahmetatbestände hinaus ein Ermessen vorsieht.
Die Vorgaben, an die das Ministerium eine Ausnahme über die Voraussetzungen, wie sie in Ziff. 2.2 des Erlasses genannt sind, geknüpft hat, sind auch in der Sache nicht zu beanstanden. Sie entsprechen erkennbar der Zielrichtung, Großunternehmen nur in ganz besonderen Fällen im Investitionsbereich zu fördern. Eine solche Sachlage hat das Ministerium nicht mehr gesehen, nachdem die Klägerin die Anzahl der neu zu schaffenden Dauerarbeitsplätze im Laufe des Verfahrens um mehr als die Hälfte reduziert und klargestellt hat, dass deutlich weniger als 200 Dauerarbeitsplätze zu sichern seien. Eine zwingende Notwendigkeit arbeitsplatzsichernder Maßnahmen als Folge der Finanz- und Wirtschaftskrise sei nicht nachgewiesen. Gründe, die diese Vorgaben willkürlich erscheinen lassen, sind weder vorgetragen noch ersichtlich. Namentlich lassen auch die vorgelegten Konzernabschlüsse 2007 und 2008 nicht erkennen, dass die Finanz- und Wirtschaftskrise für das Großunternehmen, dem die Klägerin angehört, zu erheblichen Einbußen geführt hat, die Investitionsmaßnahmen zur Arbeitsplatzsicherung zwingend erfordern.
Eine andere Aussage als die strikte Knüpfung der Ausnahmegenehmigung an die konkret genannte Anzahl neu zu schaffender und zu sichernder Dauerarbeitsplätze ist dem Schreiben des Ministeriums vom 22. Juni 2009 nicht zu entnehmen. Zum einen ist der Wortlaut eindeutig, soweit dort ausdrücklich das Vorhaben wiedergegeben und anschließend ausgeführt wird: "Sollten Sie die oben genannten Investitionsmaßnahmen in X. und X1. umsetzen, ist das Ministerium ... gern bereit, ... Ihr Vorhaben ... zu fördern." Andererseits ergibt sich dies auch aus der in Aussicht gestellten maximalen Fördersumme von 915.000 EUR, die sich u.a. aus der Anzahl der zu schaffenden Arbeitsplätze berechnet (s. Seite 2 des Schreibens des Ministeriums).
Weiter folgt dies aus dem internen Schreiben des Ministeriums vom 13. Juli 2009 an die Beklagte, die von der Klägerin beauftragte D. Q. D1. GmbH habe telefonisch die "unveränderte Projektumsetzung und die Schaffung entsprechender Arbeitsplätze" versichert, vor diesem Hintergrund könne die Entscheidung vom 22. Juni 2009 aufrecht erhalten werden. Es handelt sich dabei nämlich um eine Antwort auf die Anfrage der Beklagten vom 3. Juli 2009, die das Auseinanderfallen von Formblattantrag der Klägerin und vorheriger Beschreibung des Investitionsvorhabens hinsichtlich sämtlicher Dauerarbeitsplätze betrifft.
Die Abhängigkeit der Förderung von der Ausnahmegenehmigung des Ministeriums hat die Beklagte mit Schreiben vom 29. Mai 2009 nochmals ausdrücklich hervorgehoben (s. dort letzter Absatz). Für Vertrauensschutz ist nach alledem kein Raum.
Auf die weitere zwischen den Parteien strittige Rechtsfrage, ob die Fördervoraussetzungen der RWP-Richtlinie erfüllt werden oder ob die von der Beklagten in ständiger Verwaltungspraxis angenommene und im Wortlaut der Richtlinie verankerte Betriebsstätten bezogene Betrachtung (z.B. Ziff. 2.1.1.1 RWP-Rili) von vornherein - ganz oder teilweise - keine Förderung zulässt, kommt es danach nicht an.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Regelung über deren vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 114 VwGO
§ 167 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 und 2 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 117 Abs. 5 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO