Verwaltungsgericht Karlsruhe (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-08-21, Aktenzeichen 13 K 4349/16

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
1
Die Klägerin wendet sich gegen einen Gebührenbescheid wegen der Gewichtskontrolle von Broten, die das Eichamt Mannheim in ihrer Bäckerei durchführte.
2
Die Klägerin betreibt eine Bäckerei mit mehreren Filialen. Am 11.07.2016 fand bei ihr eine Gewichtskontrolle statt, zu der zwischen 4:30 und 6:15 Uhr zwei Mitarbeiter der Betriebsstelle Mannheim des Regierungspräsidiums Tübingen das Gewicht von losen Broten dreier Brotsorten überprüften. Im Einzelnen wurden 50 ... mit einer Nennfüllmenge von 750 g, 50 ... mit einem Nenngewicht von 750 g und 38 ... mit einem Nenngewicht von 1.000 g im Ergebnis beanstandungsfrei überprüft.
3
Mit Bescheid vom 11.07.2016 erhob das Regierungspräsidium Tübingen für die Kontrolle Gebühren in Höhe von 655,70 EUR, die von der Klägerin bezahlt wurden. Der Gebührenbescheid enthält hinsichtlich der Schlüsselzahl 16.1.1.1 (bezogen auf die Anlage zur Gebührenverordnung zum Mess- und Eichwesen [nachfolgend: Anlage zur MessEGebV]) in der Rubrik „Dienstleistung oder Tätigkeitsbeschreibung“ die Angabe „Fertigpackungen gleicher Nennfüllmenge, Prüfung bei vernachlässigbarer Tarastreuung; bis zu 50 Packungen oder Verkaufseinheiten, je Los“. Der darauf bezogene Einzelpreis betrug 276,60 EUR bei einer Menge von zwei. Als Gesamtpreis werden 553,20 EUR aufgeführt. Unter der Schlüsselzahl 16.3.1.2 wird als Dienstleistung „Fertigpackungen gleicher Nennfüllmenge, ermäßigte Vollprüfung; Vollprüfung bei Fertigpackungen, offenen Packungen oder unverpackter Backware, von 26 bis zu 50 Packungen gleicher Nennfüllmenge, je Vollprüfung“, eine Menge von eins und ein Gesamtpreis von 102,50 EUR angegeben.
4
Am 08.08.2016 hat die Klägerin Klage beim Verwaltungsgericht Sigmaringen erhoben, das den Rechtsstreit an das Verwaltungsgericht Karlsruhe verwiesen hat.
5
Sie ist der Auffassung, der Bescheid sei rechtswidrig, weil entgegen der bezeichneten Dienstleistung nur lose Brote geprüft worden seien. Daher verstoße der Gebührenbescheid gegen das Bestimmtheitsgebot. Die Prüfungen hätten nicht nach Brotsorten getrennt durchgeführt und in Rechnung gestellt werden dürfen, sondern nur nach den jeweiligen Nenngewichtsklassen. Ferner habe das Regierungspräsidium Tübingen aufgrund des geringen Arbeitsaufwands die Gebühren zwingend nach § 7 Abs. 3 MessEGebV reduzieren müssen. Die angewandten Gebührentatbestände der MessEGebV verstießen gegen das Kostendeckungsprinzip, da sie sich im Vergleich zu der bis zum Jahr 2015 geltenden Eichkostenverordnung verdreifacht hätten. Die erforderliche Kosten-Leistungsrechnung, auf deren Grundlage die MessEGebV erlassen wurde, sei insofern fehlerhaft, als sie die streitigen Gebührentatbestände nicht berücksichtigt habe, da diese erst zu einem späten Zeitpunkt des Rechtsetzungsverfahrens in die MessEGebV eingefügt worden seien. Ferner verstoße es gegen das Gleichbehandlungsgebot, dass – wie im vorliegenden Fall – bei einer Charge von bis zu 99 zu prüfenden Broten eine Vollprüfung stattfinde, bei 100 Broten und darüber hinaus allerdings nur eine Stichprobe von mindestens 50 Broten gewogen werde.
6
Die Klägerin beantragt (sachdienlich ausgelegt),
7
den Bescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom 11.07.2016 aufzuheben und den Beklagten zu verurteilen, an sie 655,70 EUR nebst Zinsen i.H.v. 5%-Punkten über dem Basiszinssatz seit Rechtshängigkeit zu zahlen.
8
Der Beklagte beantragt,
9
die Klage abzuweisen.
10
Er weist darauf hin, dass der Gebührenschlüssel 16.1.1.1 der Anlage zur MessEGebV nicht zwischen losen und verpackten Broten unterscheide und die Dienstleistung im streitigen Gebührenbescheid lediglich aus technischen Gründen vereinfacht bezeichnet worden sei. Für den Aufwand, mit dem sich zwei Mitarbeiter der Betriebsstelle Mannheim gerüstet hätten, von Mannheim nach Sinsheim an- und abgereist seien und dort 105 Minuten geprüft hätten, sei ausweislich einer Überschlagskalkulation keine Gebührenreduzierung aus Billigkeitsgründen angezeigt gewesen. Eine Prüfung der einzelnen Brotsorten sei aufgrund ihrer unterschiedlichen Aufmachung nach § 34 Fertigpackungsverordnung [FertigPackV] gerechtfertigt gewesen. Die kalkulierten Gebühren seien angemessen; dies äußere sich u.a. darin, dass der Landesbetrieb Eich- und Beschusswesen insgesamt keinen Gewinn erwirtschafte.
11
Dem Gericht lag die vom Bundesministerium für Wirtschaft und Energie zur Verfügung gestellte Gebührenkalkulation zur Mess- und Eichgebührenverordnung vor. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der im gerichtlichen Verfahren gewechselten Schriftsätze Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
12
Im Einverständnis der Beteiligten ergeht die Entscheidung ohne mündliche Verhandlung (§ 101 Abs. 2 VwGO).
13
Die zulässige Klage ist nicht begründet. Der angegriffene Gebührenbescheid ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO). 1.
Die zulässige Klage ist nicht begründet. Der angegriffene Gebührenbescheid ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO).
1.
14
Entgegen der Auffassung der Klägerin ist er nicht aus formellen Gründen rechtswidrig. Soweit sie geltend macht, der Gebührenbescheid sei nicht klar, weil der erste Gebührenposten in der Rubrik „Dienstleistung oder Tätigkeitsbeschreibung“ nur „Fertigpackungen gleicher Nennfüllmenge (...)“, nicht aber unverpackte Backwaren aufführe, ergibt sich daraus kein rechtserheblicher Verstoß gegen das Bestimmtheitsgebot oder das Begründungserfordernis.
15
Nach dem Bestimmtheitsgebot (§ 37 LVwVfG) muss der Adressat eines Verwaltungsakts dessen Regelungsinhalt vollständig, klar und unzweideutig erkennen können, um sein Verhalten danach richten zu können (Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, 16. Aufl. 2015, § 37 VwVfG Rn. 5-8). Der angegriffene Gebührenbescheid setzt die Höhe der Gebühr fest und verpflichtet die Klägerin, diese Gebühr zu bezahlen. Beides geht aus dem Bescheid klar hervor.
16
Unklarheiten hinsichtlich des verwirklichten Gebührentatbestands sind hingegen am Begründungserfordernis (§ 39 Abs.1 LVwVfG) zu messen, nach dem ein Verwaltungsakt die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe für seinen Erlass enthalten muss. Doch der angegriffene Bescheid ist auch hinreichend begründet. Er gibt die Menge der erbrachten Dienstleistungen, deren Schlüsselzahl nach der Anlage zur MessEGebV, die Höhe der jeweiligen Einzelgebühr, die Gesamtgebühr und die Summe der Gesamtgebühren an und umschreibt die vorgenommenen Amtshandlungen in der Rubrik „Dienstleistung oder Tätigkeitsbeschreibung“. Darüber hinaus werden auf S. 2 des Bescheids die durchgeführten Prüfungen aufgelistet und in der Spalte „Identdaten“ ..., ... und ... in den jeweiligen Losgrößen aufgeführt. Damit werden unmissverständlich die Prüfungsleistungen bezeichnet, für die Gebühren erhoben werden, und die dafür maßgeblichen Rechtsgrundlagen angegeben. Die Begründung ist im Übrigen auch zutreffend, weil von der angegebenen Schlüsselzahl 16.1.1.1 unverpackte Backwaren gleichen Nenngewichts umfasst sind. 2.
Unklarheiten hinsichtlich des verwirklichten Gebührentatbestands sind hingegen am Begründungserfordernis (§ 39 Abs.1 LVwVfG) zu messen, nach dem ein Verwaltungsakt die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe für seinen Erlass enthalten muss. Doch der angegriffene Bescheid ist auch hinreichend begründet. Er gibt die Menge der erbrachten Dienstleistungen, deren Schlüsselzahl nach der Anlage zur MessEGebV, die Höhe der jeweiligen Einzelgebühr, die Gesamtgebühr und die Summe der Gesamtgebühren an und umschreibt die vorgenommenen Amtshandlungen in der Rubrik „Dienstleistung oder Tätigkeitsbeschreibung“. Darüber hinaus werden auf S. 2 des Bescheids die durchgeführten Prüfungen aufgelistet und in der Spalte „Identdaten“ ..., ... und ... in den jeweiligen Losgrößen aufgeführt. Damit werden unmissverständlich die Prüfungsleistungen bezeichnet, für die Gebühren erhoben werden, und die dafür maßgeblichen Rechtsgrundlagen angegeben. Die Begründung ist im Übrigen auch zutreffend, weil von der angegebenen Schlüsselzahl 16.1.1.1 unverpackte Backwaren gleichen Nenngewichts umfasst sind.
2.
17
Der angegriffene Bescheid ist materiell rechtmäßig.
18
Ermächtigungsgrundlage für ihn sind § 59 Abs. 1 S. 1, Abs. 3 Mess- und Eichgesetz [MessEG], § 1 Abs. 1, § 3 Abs.1 MessEGebV i.V. m. Ziffern 16.1.1.1 und 16.3.1.2 der Anlage zur MessEGebV. Nach diesen Bestimmungen werden von den nach dem MessEG zuständigen Behörden der Länder, hier von dem nach § 1 Abs. 1 der Mess- und Eich-Zuständigkeitsverordnung zuständigen Regierungspräsidium Tübingen, für individuell zurechenbare öffentliche Leistungen gemäß den § 3 MessEGebV nachfolgenden Bestimmungen und dem dieser Verordnung als Anlage beigefügten Gebührenverzeichnis Gebühren erhoben. 2.1
Ermächtigungsgrundlage für ihn sind § 59 Abs. 1 S. 1, Abs. 3 Mess- und Eichgesetz [MessEG], § 1 Abs. 1, § 3 Abs.1 MessEGebV i.V. m. Ziffern 16.1.1.1 und 16.3.1.2 der Anlage zur MessEGebV. Nach diesen Bestimmungen werden von den nach dem MessEG zuständigen Behörden der Länder, hier von dem nach § 1 Abs. 1 der Mess- und Eich-Zuständigkeitsverordnung zuständigen Regierungspräsidium Tübingen, für individuell zurechenbare öffentliche Leistungen gemäß den § 3 MessEGebV nachfolgenden Bestimmungen und dem dieser Verordnung als Anlage beigefügten Gebührenverzeichnis Gebühren erhoben.
2.1
19
Entgegen der Auffassung der Klägerin bestehen gegen die Gültigkeit der hier einschlägigen Gebührentatbestände keine Bedenken. Die hier einschlägigen Nr. 16.1.1.1 und 16.3.1.2 Gebührenverzeichnis der MessEGebV verstoßen nicht gegen das Kostendeckungsprinzip. Dass sich die Gebühr für die Stichprobenprüfung loser Backwaren im Vergleich zu der bis zum 27.03.2015 geltenden Nr. 50.1.1 Anlage Gebührenverzeichnis zur Eichkostenverordnung um etwa das Dreifache erhöht hat, begründet an sich noch keinen Verstoß gegen dieses Prinzip, das erst durch § 59 Abs. 2 MessEG für das Eich- und Messwesen festgeschrieben wurde. Damit fand ein Paradigmenwechsel in der Gebührenerhebung statt, da dort bisher das Äquivalenzprinzip gegolten hatte (vgl. Hollinger/Schade, MessEG/MessEV, 2015, § 59 MessEG Rn. 12). Auf diesen Paradigmenwechsel reagierte der Verordnungsgeber mit dem Erlass der MessEGebV (vgl. BR Drs. 631/14 v. 18.12.2014, S. 1).
20
Nach dem nunmehr in § 59 Abs. 2 MessEG verankerten Kostendeckungsprinzip sollen Gebühren im Eich- und Messwesen „die mit der individuell zurechenbaren öffentlichen Leistung verbundenen Kosten aller an der Leistung Beteiligten decken. In die Gebühr sind die mit der Leistung regelmäßig verbundenen Auslagen einzubeziehen. Zur Ermittlung der Gebühr sind die Kosten, die nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen als Einzel- und Gemeinkosten zurechenbar und ansatzfähig sind, insbesondere Personal- und Sachkosten sowie kalkulatorische Kosten, zu Grunde zu legen“.
21
Daraus folgt erstens, dass nicht jede erhebliche Gebührenerhöhung gegen das Kostendeckungsprinzip verstößt. Entscheidend kommt es auf den Vergleich zwischen den für die Verwaltung entstehenden Kosten und den erhobenen Gebühren und damit darauf an, ob die Gebührenerhöhung eine tatsächlich bestehende Kostenunterdeckung ausgleicht. Zweitens sind die Kosten der individuell zurechenbaren öffentlichen Leistung entscheidend, die mit einer darauf zugeschnittenen Gebühr – die freilich als Festgebühr pauschaliert werden kann, vgl. § 59 Abs. 3 S. 1 MessEG – gedeckt werden. Welchen Ertrag das gesamte Eich- und Beschusswesen Baden-Württemberg erwirtschaftet, und ob es nach Abzug der Kosten Gewinne erzielt, ist für die Einhaltung des Kostendeckungsprinzips hingegen ohne Bedeutung.
22
Hinsichtlich der dem Gebührenverzeichnis der MessEGebV zugrundeliegenden Kosten-Leistungsrechnung vermag die Klägerin keine Einwände zu erheben, die einen Verstoß erkennen lassen. Die Kalkulationsgrundlagen und die angewandte Methodik sind nachvollziehbar und werden von der Klägerin auch nicht im Einzelnen angegriffen. Zur Neufassung der zwischen den Jahren 2001 und 2013 lediglich um 10 % erhöhten Gebühren (vgl. BR Drs. 631/14 v. 18.12.2014, S. 1) für Leistungen nach dem MessEG wurden im Jahr 2012 in fünf Eichverwaltungen in sieben Bundesländern unterschiedlichen Zuschnitts Daten erhoben. Dabei wurden Personalkosten und Sachkosten mit den bestehenden Gebühren für die einzelnen Leistungen verglichen und eine im Einzelnen stark abweichende, im Durchschnitt 30,9 % betragende Gebührenunterdeckung festgestellt. Aus einem Stundensatz, der sich wiederum aus Personalkosten und Sachkosten ermittelte, und dem durchschnittlichen Zeitaufwand für die einzelne Leistung wurde eine neue Gebühr ermittelt und in das Gebührenverzeichnis aufgenommen, die inflations- und tarifbedingte Erhöhungen für die nächsten Jahre berücksichtigt.
23
In der Kalkulation wurde entgegen der Auffassung der Klägerin die Kontrollen von Backwaren nach den ehem. Schlüsseln 50.1.1 und 50.3.1 Anlage Gebührenverzeichnis zur Eichkostenverordnung berücksichtigt. Für Backwarenüberprüfungen (exemplarisch bei einer Stichprobenprüfung bis 50 Packungen) wurden als Personalkosten die Kosten für den Einsatz einer Zwischengruppe aus Beschäftigten des gehobenen und des mittleren Dienstes mit 92,70 EUR in der Stunde und einem gemittelten Zeitaufwand von 2,75 h berechnet, wobei letztere den Sachkostenanteil bereits enthalten. Dies führte zu einer Erhöhung um 160-250 % für die einzelnen Gebührentatbestände in der Überprüfung von Backwaren (zu den Einzelheiten vgl. Gebührenkalkulation für die MessEGebV 2015, S. 139-159 der GA). 2.2
In der Kalkulation wurde entgegen der Auffassung der Klägerin die Kontrollen von Backwaren nach den ehem. Schlüsseln 50.1.1 und 50.3.1 Anlage Gebührenverzeichnis zur Eichkostenverordnung berücksichtigt. Für Backwarenüberprüfungen (exemplarisch bei einer Stichprobenprüfung bis 50 Packungen) wurden als Personalkosten die Kosten für den Einsatz einer Zwischengruppe aus Beschäftigten des gehobenen und des mittleren Dienstes mit 92,70 EUR in der Stunde und einem gemittelten Zeitaufwand von 2,75 h berechnet, wobei letztere den Sachkostenanteil bereits enthalten. Dies führte zu einer Erhöhung um 160-250 % für die einzelnen Gebührentatbestände in der Überprüfung von Backwaren (zu den Einzelheiten vgl. Gebührenkalkulation für die MessEGebV 2015, S. 139-159 der GA).
2.2
24
Die in den Nr. 16.1.1.1 und 16.3.1.2 der Anlage zur MessEGebV normierten streitgegenständlichen Gebühren wurden dem Grunde nach zu Recht erhoben. Bei den bei der Klägerin durchgeführten Gewichtskontrollen handelt es sich um individuell zurechenbare öffentliche Leistungen nach dem MessEG und den auf diesem Gesetz beruhenden Rechtsverordnungen i.S.d. § 59 Abs. 1 MessEG, da das Regierungspräsidium Tübingen insoweit marktüberwachend tätig wird (§ 50 Abs. 1, § 42 Abs. 2 Nr. 2 MessEG i.V.m. § 32 Abs. 1, § 34 Abs.1 FertigPackV). 2.3
Die in den Nr. 16.1.1.1 und 16.3.1.2 der Anlage zur MessEGebV normierten streitgegenständlichen Gebühren wurden dem Grunde nach zu Recht erhoben. Bei den bei der Klägerin durchgeführten Gewichtskontrollen handelt es sich um individuell zurechenbare öffentliche Leistungen nach dem MessEG und den auf diesem Gesetz beruhenden Rechtsverordnungen i.S.d. § 59 Abs. 1 MessEG, da das Regierungspräsidium Tübingen insoweit marktüberwachend tätig wird (§ 50 Abs. 1, § 42 Abs. 2 Nr. 2 MessEG i.V.m. § 32 Abs. 1, § 34 Abs.1 FertigPackV).
2.3
25
Auch hinsichtlich der Höhe der festgesetzten Gebühren bestehen keine durchgreifenden Bedenken, da keine Fehler im Prüfvorgang ersichtlich sind und eine Gebührenreduzierung aus Billigkeitsgründen nicht geboten war. 2.3.1
Auch hinsichtlich der Höhe der festgesetzten Gebühren bestehen keine durchgreifenden Bedenken, da keine Fehler im Prüfvorgang ersichtlich sind und eine Gebührenreduzierung aus Billigkeitsgründen nicht geboten war.
2.3.1
26
Zunächst ist es rechtlich nicht zu beanstanden, dass für die Prüfungen der gewichtsgleichen Brotsorten ... und ... zwei Gebühren erhoben wurden. Die Gewichtskontrolle und die Gebührenerhebung nach den Vorschriften des MessEG, der FertigPackV und der MessEGebV sind für einzelne Brotsorten gleichen Gewichts gesondert vorzunehmen, sodass vorliegend zwei individuell zurechenbare öffentliche Leistungen gemäß § 59 Abs. 1 MessEG, § 3 MessEGebV erbracht wurden, für die zwei Gebühren nach der Anlage zur MessEGebV erhoben werden konnten. Das folgt aus der systematischen und teleologischen Auslegung der Vorschriften, die das Prüfverfahren zur Gewichtskontrolle von Backwaren ausgestalten.
27
Die im Betrieb der Klägerin durchgeführten Gewichtskontrollen stellen sich als Marktüberwachungsmaßnahme nach § 50 Abs. 1 MessEG dar. Danach kontrollieren Marktüberwachungsbehörden unter anderem, ob „unverpackte Backwaren gleichen Nenngewichts“ als sog. andere Verkaufseinheiten (vgl. § 42 Abs. 2 Nr. 2 MessEG) im Mittel ihr Nenngewicht nicht unterschreiten (§ 44 Abs. 2 MessEG i.V.m. § 32 Abs. 1 FertigPackV). Das anzuwendende Prüfverfahren richtet sich nach § 34 Abs. 1 i.V.m. Anl. 4a der FertigPackV. Für unverpackte Backwaren gleichen Gewichts gilt nach Nr. 10 Anl. 4a der FertigPackV die Gewichtskontrolle für Fertigpackungen nach den Nr. 1 bis 8 Anl. 4a der FertigPackV entsprechend. Zunächst ist dabei die Losgröße anhand der Gesamtmenge der Produkte „gleicher Aufmachung und gleicher Herstellung“, die am selben Ort innerhalb von höchstens einer Stunde hergestellt werden, festzustellen (Nr. 3 Anl. 4a der FertigPackV).
28
Die Auffassung der Klägerin, dass Gewichtsgleichheit die abschließende Bedingung für die Bestimmung der Losgröße im Prüfverfahren ist, teilt das Gericht nicht. Denn die Regelungstechnik und der Wortlaut der Nr. 10 i.V.m. Nr. 3 Anl. 4a der FertigPackV sprechen entscheidend für eine sortenreine Bestimmung der Losgröße. Die Nr. 10 Anl. 4a der FertigPackV erweitert den Anwendungsbereich des in Anlage 4a für Fertigpackungen vorgesehenen Prüfverfahrens um die Produktgruppen „Unverpackte Backwaren und Verkaufseinheiten gleichen Gewichts ohne Umhüllung“. Die entsprechend heranzuziehende Nr. 3 Anl. 4a der FertigPackV bestimmt die Losgröße anhand der Gesamtmenge der Produkte „gleicher Nennfüllmenge, gleicher Aufmachung und gleicher Herstellung (...)“. Verschiedene Brotsorten sind jedoch gerade nicht gleicher Aufmachung und gleicher Herstellung, und können daher nicht in einer Losgröße zusammengefasst werden. Denn Brotsorten unterscheiden sich durch unterschiedliche Herstellungsprozesse und Zutaten. Daran anknüpfend können die Brotlaibe ein unterschiedliches Aussehen, insbesondere im Hinblick auf ihre Form, annehmen, werden unterschiedlich bezeichnet und beworben.
29
Das gesetzliche Erfordernis gewichtsgleicher unverpackter Backwaren, auf das sich die Klägerin beruft, ist dem Umstand geschuldet, dass unverpackte Backwaren nicht zwangsläufig ein gleiches Nenngewicht aufweisen, doch nur für diesen Fall eine Gewichtsüberprüfung nach dem MessEG überhaupt sinnvoll erscheint. In der FertigPackV und § 42 Abs. 2 Nr. 2 MessEG sowie vor Schlüssel 16.1.1.1 der Anlage zum MessEGebV werden „unverpackte Backwaren gleichen Nenngewichts“ begrifflich als feste Bezeichnung für eine „andere Verkaufseinheit“ i.S.d. MessEG verwandt. Damit wird keine von Nr. 3 Anl. 4a der FertigPackV abweichende Losgröße abschließend bestimmt.
30
Dies ergibt sich daneben auch aus dem Zweck der vorgenommenen Gewichtsprüfung. Unmittelbar soll durch diese Marktüberwachungsmaßnahmen eine möglichst hohe Gewichtsgenauigkeit erreicht werden, die den Verbraucher und dessen Erwerbs- und Konsumentscheidung schützt. Die Gewichtsgenauigkeit wird nicht nur durch die (selbstverständliche) Nenngewichtsgleichheit innerhalb eines Loses, sondern auch durch dessen Sortenreinheit entschieden gefördert (anders VG Münster, Urteil vom 08.09.2010 – 7 K 670/07 –, juris, Rn. 25-28 jedenfalls für die alte Rechtslage unter dem Eichgesetz und der Eichkostenverordnung). Denn für unterschiedliche Brotsorten fallen unterschiedlich hohe Herstellungskosten an. Innerhalb eines sortengemischten Loses erscheint es (insbesondere bei Vollprüfungen) möglich, kostengünstig produzierte Brote schwerer und kostenintensivere Brote leichter zu machen, ohne dass sich dies im Mittelwert bemerkbar machen würde. Dieser ökonomische Fehlanreiz zu kalkulierten Gewichtsabweichungen besteht bei einer sortenreinen Prüfung nicht. Da auf Grundlage der FertigPackV allein Gewichtsprüfungen vorgenommen werden, kann diesem Auslegungsergebnis nicht der Vorwurf gemacht werden, es gehe über das Ziel der Gewichtsgenauigkeit hinaus. Ob die innerhalb einer Sorte angebotenen Brote wirklich die angepriesenen Eigenschaften besitzen, vermag nämlich auch durch eine sortenreine Gewichtsprüfung nicht festgestellt zu werden.
31
Eine willkürliche Losbestimmung von Seiten der zuständigen Behörde mit anschließender missbräuchlicher Gebührenerhebung ist in der Konsequenz nicht zu befürchten (a.A. VG Münster, a.a.O., Rn. 28). Grundsätzlich kann der überprüfte Betrieb im Rahmen seiner freien wirtschaftlichen Betätigung selbst darüber entscheiden, unter welchen Verkehrsbezeichnungen – d.h. Sorten als Ergebnis unterschiedlicher Zutaten, Herstellungsweisen und Aufmachungen – er seine Backwaren gleichen Nenngewichts herstellt und anbietet. Daran orientiert sich die Bestimmung der Losgröße gleicher Aufmachung und gleicher Herstellung durch die zuständige Behörde im Rahmen der Gewichtskontrolle. Dem Betrieb bleibt es unbenommen, gegenüber der Behörde zu begründen, warum unterschiedliche Brotsorten ausnahmsweise zu einer Losgröße zusammengefasst werden sollten, während von Seiten der Behörde zusätzlicher Begründungsbedarf besteht, wenn sie für eine Brotsorte ausnahmsweise mehrere Prüfungen vornimmt. Eine Missbrauchsgefahr besteht überdies bereits deswegen nicht, weil für atypische Fälle aus Billigkeitsgründen Gebührenreduzierungen nach § 7 Abs. 3 MessEGebV vorgenommen werden können und die Einhaltung der Verfahrensvorschriften für die Gewichtsüberprüfung, darunter auch die Feststellung der Losgröße, verwaltungsgerichtlich vollständig überprüfbar ist.
32
Für die danach erforderlichen zwei Prüfungen der beiden gewichtsgleichen Brotsorten „...“ und „...“ konnten auf Grundlage des § 3 Abs. 1 i.V.m. Nr. 16.1.1.1 der Anlage zur MessEGebV zwei Gebühren erhoben werden, da diese Gebühr für jede Prüfung einzeln anfällt. Soweit vor Schlüssel 16.1.1.1 des Gebührenverzeichnisses wiederum von „unverpackten Backwaren gleichen Nenngewichts“ die Rede ist, bezeichnet dies nach dem bereits Gesagten die Produktgruppe, und nimmt damit die feste Bezeichnung für eine „andere Verkaufseinheit“ i.S.d. MessEG auf. 2.3.2
Für die danach erforderlichen zwei Prüfungen der beiden gewichtsgleichen Brotsorten „...“ und „...“ konnten auf Grundlage des § 3 Abs. 1 i.V.m. Nr. 16.1.1.1 der Anlage zur MessEGebV zwei Gebühren erhoben werden, da diese Gebühr für jede Prüfung einzeln anfällt. Soweit vor Schlüssel 16.1.1.1 des Gebührenverzeichnisses wiederum von „unverpackten Backwaren gleichen Nenngewichts“ die Rede ist, bezeichnet dies nach dem bereits Gesagten die Produktgruppe, und nimmt damit die feste Bezeichnung für eine „andere Verkaufseinheit“ i.S.d. MessEG auf.
2.3.2
33
Die Festsetzung der weiteren Gebühr für die Prüfung der Brotsorte ... findet ihre Rechtsgrundlage in Ziffer 16.3.1.2 des Gebührenverzeichnisses. Dass diese Brotsorte mit einer Losgröße von 38 mittels Vollprüfung, die andere beiden Brotsorten mit Losgrößen von jeweils 120 dagegen mittels Stichproben von 50 Stück überprüft wurden, entspricht den gesetzlichen Vorgaben. Die diesbezüglich von der Klägerin beanstandete ungleiche Prüfdichte bei einer Losgröße von bis zu 99 Broten (Vollprüfung) im Vergleich zu größeren Losen (Stichprobenprüfung) führt nicht zu einer Gebührenungleichbehandlung. Sie ist sachlich gerechtfertigt und wird gebührenmäßig angemessen berücksichtigt.
34
Anl. 4a Nr. 4b der FertigPackV sieht bei einer Losgröße von unter 100 Broten eine Vollprüfung, bei 100 bis 500 Broten eine Stichprobe von 50 und darüber hinaus bei bis zu 3200 Broten eine Stichprobenprüfung von 80 Broten vor. Die dafür zu erhebenden Gebühren unterscheiden sich nach der günstigeren Vollprüfung (102,50 EUR bei der Prüfung von 26 bis 50 Broten, darüber 134,80 EUR, vgl. Nr. 16.3.1.2 und 3 Anlage zur MessEGebV) und der teureren, ebenfalls nach der Probengröße gestaffelten Stichprobenprüfung (276,60 EUR bei der Prüfung von bis zu 50 Broten, darüber ein nicht zur Los- oder Probengröße proportionaler Anstieg, vgl. Nr. 16.1.1.1 bis 3 Anlage zur MessEGebV). Dies führt dazu, dass für ein größeres Los auch eine höhere Gebühr erhoben wird, was aufwandsangemessen und daher sachgerecht erscheint. Eine Vollprüfung weist zwar eine höhere Prüfdichte auf; dies wirkt sich aber nicht gebührenerhöhend aus. Dass sich der Verordnungsgeber zwischen den Losgrößen von 99 und 100 zu einem Wechsel von Vollprüfung zu Stichprobenprüfung entschieden hat, weil er wohl erst ab dieser Losgröße eine Stichprobe für hinreichend aussagekräftig hielt, kann nicht bemängelt werden. Im Ergebnis fallen für Stichproben zwar trotz geringerer Prüfdichte höhere Gebühren an, allerdings muss zusätzlich die Stichprobengröße bestimmt, die Stichprobe entnommen und weitere Berechnungen angestellt werden, die bei einer Vollprüfung nicht anfallen. Dahingegen würde eine Vollprüfung bei großen Losgrößen einen Aufwand verursachen, der sich nach dem Kostendeckungsprinzip (§ 59 Abs. 2 MessEG) deutlich nachteiliger für die Gebührenschuldner auswirken würde als die vorliegende Gebühr für die Stichprobenprüfung, die sich überdies nicht proportional zu der Losgröße erhöht. 2.3.3
Anl. 4a Nr. 4b der FertigPackV sieht bei einer Losgröße von unter 100 Broten eine Vollprüfung, bei 100 bis 500 Broten eine Stichprobe von 50 und darüber hinaus bei bis zu 3200 Broten eine Stichprobenprüfung von 80 Broten vor. Die dafür zu erhebenden Gebühren unterscheiden sich nach der günstigeren Vollprüfung (102,50 EUR bei der Prüfung von 26 bis 50 Broten, darüber 134,80 EUR, vgl. Nr. 16.3.1.2 und 3 Anlage zur MessEGebV) und der teureren, ebenfalls nach der Probengröße gestaffelten Stichprobenprüfung (276,60 EUR bei der Prüfung von bis zu 50 Broten, darüber ein nicht zur Los- oder Probengröße proportionaler Anstieg, vgl. Nr. 16.1.1.1 bis 3 Anlage zur MessEGebV). Dies führt dazu, dass für ein größeres Los auch eine höhere Gebühr erhoben wird, was aufwandsangemessen und daher sachgerecht erscheint. Eine Vollprüfung weist zwar eine höhere Prüfdichte auf; dies wirkt sich aber nicht gebührenerhöhend aus. Dass sich der Verordnungsgeber zwischen den Losgrößen von 99 und 100 zu einem Wechsel von Vollprüfung zu Stichprobenprüfung entschieden hat, weil er wohl erst ab dieser Losgröße eine Stichprobe für hinreichend aussagekräftig hielt, kann nicht bemängelt werden. Im Ergebnis fallen für Stichproben zwar trotz geringerer Prüfdichte höhere Gebühren an, allerdings muss zusätzlich die Stichprobengröße bestimmt, die Stichprobe entnommen und weitere Berechnungen angestellt werden, die bei einer Vollprüfung nicht anfallen. Dahingegen würde eine Vollprüfung bei großen Losgrößen einen Aufwand verursachen, der sich nach dem Kostendeckungsprinzip (§ 59 Abs. 2 MessEG) deutlich nachteiliger für die Gebührenschuldner auswirken würde als die vorliegende Gebühr für die Stichprobenprüfung, die sich überdies nicht proportional zu der Losgröße erhöht.
2.3.3
35
Auch im Übrigen unterliegt der angegriffene Bescheid keinen Bedenken. Insbesondere musste keine Gebührenreduzierung aus Billigkeitsgründen nach § 7 Abs. 3 S. 1 MessEGebV erfolgen. Weder ergeben sich aus dem Vorbringen der Klägerin solche Gründe, noch sind solche für das Gericht erkennbar.
36
Es steht nach § 7 Abs. 3 S. 1 MessEGebV im Ermessen der Behörde, niedrigere Gebühren zu bestimmen, wenn dies aus Gründen des öffentlichen Interesses oder der Billigkeit angezeigt ist. Nach der Gesetzesbegründung des MessEG (BT Drs. 17/12727 v. 13.03.2013, S. 52) und der MessEGebV (BR Drs. 631/14 v. 18.12.2014, S. 63) lehnt sich die Regelung an den wortgleichen § 9 Abs. 4 f. Bundesgebührengesetz an. Nach der Gesetzesbegründung zum Bundesgebührengesetz bezweckte der Gesetzgeber mit den in dieser Ausnahmevorschrift verwandten unbestimmten Rechtsbegriffen,
37
„auf den Einzelfall bezogene persönliche und soziale Gründe (z. B. Einkommen oder sonstige wirtschaftliche Verhältnisse, Zugehörigkeit zu bestimmten Personengruppen) bei der Gebührenfestsetzung zu berücksichtigen, um Härtefälle zu vermeiden“
38
und
39
„dass für nicht typisierbare Sonderfälle mit Rücksicht auf deren Ausnahmecharakter materielle Gebührengerechtigkeit im Einzelfall durch die zur Beurteilung dieser Fälle sachnähere Verwaltung hergestellt werden kann. Dabei kann sich die Unbilligkeit (...) sowohl aus sachlichen als auch aus persönlichen Unbilligkeitsgründen ergeben. Persönliche Billigkeitsgründe sind solche, die an die persönlichen Verhältnisse des Gebührenschuldners anknüpfen, während sachliche Billigkeitsgründe, vorliegen, wenn die Festsetzung der Gebühr zwar an sich der Regelung entspricht, aber im konkreten Einzelfall den Wertungen der Regelung derart zuwiderläuft, dass die Erhebung der Gebühr als unbillig erscheint.“ (BT Drs. 17/10422 v. 02.08.2012, S. 105 f.)
40
Die Klägerin macht im Wesentlichen geltend, dass die Gebühren als solche zu hoch und daher unbillig seien. Es ist nicht ersichtlich, warum gerade im vorliegenden Fall zugunsten der Klägerin von einem atypischen Fall auszugehen ist, der sie aus persönlichen oder sachlichen Gründen unbillig belaste. Die pauschale Gebühr, die mit Bescheid vom 11.07.2016 erhoben wurde, deckt den Regelfall ab und entspricht überdies nahezu einer hypothetischen Gebühr nach Aufwand im Einzelfall. Wie die überschlägige Kalkulation des Beklagten verdeutlicht, wäre bei zwei Mitarbeitern und einer Rüstzeit von je 0,25 h, einer Prüfdauer von 1,75 h, der An- und Abfahrt von 1,0 h von Mannheim nach Sinsheim und Fahrzeugkosten i.H.v. 50,00 EUR eine Gebühr von ca. 650,00 EUR angefallen. Der in Ansatz gebrachte Stundensatz von 100,00 EUR deckt sich dabei mit der Gebührenkalkulation für die MessEGebV 2015 (S. 157 d. GA) und kann schon deswegen nicht beanstandet werden.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
42
BESCHLUSS
43
Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 1, 3 S. 1 und 2 GKG auf 1.967,10 EUR festgesetzt.
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Dies entspricht der dreifachen Gebührenhöhe des vorliegend angegriffenen Bescheids (§ 52 Abs. 3 S. 2 GKG). Aufgrund der regelmäßig stattfindenden Gewichtsüberprüfungen – allein zwischen dem 11.07.2016 und dem 01.12.2017 kam es bereits zu einer weiteren Kontrolle bei der Klägerin mit anschließender Gebührenerhebung – hat die Klage offensichtlich absehbare Auswirkungen auf noch zu erlassende Gebührenbescheide, deren Höhe sich ebenfalls nach der MessEGebV richtet.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 37 LVwVfG
§ 37 VwVfG
§ 3 MessEGebV
§ 59 MessEG
§ 7 Abs. 3 MessEGebV
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 VwGO
§ 39 Abs.1 LVwVfG
§ 3 Abs.1 MessEGebV
§ 59 Abs. 2 MessEG
§ 59 Abs. 3 S. 1 MessEG
§ 59 Abs. 1 MessEG
§ 42 Abs. 2 Nr. 2 MessEG
§ 34 Abs.1 FertigPackV
§ 50 Abs. 1 MessEG
§ 44 Abs. 2 MessEG
§ 32 Abs. 1 FertigPackV
§ 7 Abs. 3 S. 1 MessEGebV
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1, 3 S. 1 und 2 GKG
§ 52 Abs. 3 S. 2 GKG

Zitierte Entscheidungen: 7 K 670/07
2 GKG auf 1.96