Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-01-10, Aktenzeichen 15 A 3256/03
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2006:0110.15A3256.03.00

Tenor:
Das angegriffene Urteil wird geändert:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge trägt die Klägerin.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Vollstreckungsschuldnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in dieser Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin ist Eigentümerin des mit einem zweigeschossigen Wohnhaus bebauten Grundstücks Gemarkung I. , Flur 4, Flurstück 844 (L. 68). Es weist von der Straße L. eine Tiefe zwischen 60 und 90 m auf. Das Grundstück ist durch den Bebauungsplan Nr. 5 "U. " als zweigeschossig bebaubar im allgemeinen Wohngebiet überplant, wobei im Bereich zur Straße L. eine 25 m tiefe überbaubare Grundstücksfläche durch Baugrenzen ausgewiesen ist. Auf der östlichen Seite erstreckt sich eine solche überbaubare Fläche in einer Breite von 7 m bis zur hinteren Grundstücksgrenze. Sie ist Teil einer grenzüberschreitenden überbaubaren Fläche, die sich in das östliche Nachbargrundstück Flurstück 392 hinein erstreckt, das seinerseits am U1. Weg liegt, der im Norden auf den L. einmündet. Wegen der Einzelheiten wird auf Bl. 32 der Gerichtsakte Bezug genommen.
Im Jahre 1999 beschloss der Bauausschuss des Rates der Stadt Q. X. , den L. zwischen der L1.---straße und der Straße L2. auszubauen. Es wurde ein Mischwasserkanal verlegt, an den die Straßenentwässerung angeschlossen wurde. Der Straßenaufbau, der früher aus einer 6 cm starken bituminösen Schicht auf einer 18 bis 23 cm starken Frostschutzschicht bestand, wurde dadurch verstärkt, dass auf einer 21 cm starken Frostschutzschicht aus dem vorhandenen Material eine 15 cm starke Schotterschicht, darauf eine 10 cm starke bituminöse Tragschicht und zum Abschluss eine 4 cm starke Asphaltfeinbetondecke aufgebracht wurden. Die Baumaßnahme wurde am 28. März 2001 abgenommen.
Mit Bescheid vom 26. November 2001 setzte der Beklagte gegenüber der Klägerin einen Straßenbaubeitrag über 10.794,84 DM fest. Dabei legte er - unter Abzug der Kosten für einen zwischen den Straßen U2. und L2. angelegten Mehrzweckstreifen und unter Ansatz einer Kostenersparnis für die gleichzeitige Kanalverlegung - einen umlagefähigen Aufwand von 143.141,37 DM zu Grunde bei einem Gemeindeanteil von 70 % für Haupterschließungsstraßen und einer Gesamtsumme der Verteilungsanteile von 35.835,62 Verteilungsanteilen. Das klägerische Flurstück veranlagte er mit seiner vollen Fläche von 2.162 m² unter Ansatz eines Maßzuschlages für zweigeschossige Bebaubarkeit. Den dagegen erhobenen Widerspruch wies der Beklagte durch Widerspruchsbescheid vom 10. Mai 2002 zurück.
Mit der rechtzeitig erhobenen Klage wendet sich die Klägerin weiter gegen den erlassenen Bescheid und hat vorgetragen: Es handele sich bei dem Ausbau nicht um eine beitragsfähige Verbesserung, sondern um eine Unterhaltungsmaßnahme nach aufgestautem Reparaturbedarf. Auch sei unklar, wie die beitragsfähige Anlage abgegrenzt sei. Der Abrechnung könne der Bebauungsplan nicht zu Grunde gelegt werden, da er rechtsfehlerhaft an einem Abwägungsfehler leide. Die vorhandene Bebauung sei nicht hinreichend berücksichtigt worden. Außerdem sei er nunmehr funktionslos. Ihr - der Klägerin - Grundstück habe nicht voll in die Veranlagung einbezogen werden dürfen, da der rückwärtige Teil nicht bebaubar und dem Wohnhausgrundstück L. nicht zurechenbar sei. Zumindest müsse ihr, wie sie es auch im Widerspruchsverfahren begehrt habe, ein Billigkeitserlass eingeräumt werden.
Die Klägerin hat beantragt,
den Heranziehungsbescheid des Beklagten vom 26. November 2001 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 10. Mai 2002 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat vorgetragen: Die Baumaßnahme sei beitragsfähig, da die Straße L. erneuerungsbedürftig gewesen sei. Unschädlich sei, dass im Bescheid auf einen Abschnitt als abzurechnende Anlage nicht hingewiesen worden sei. Den Anliegern sei auf der Anliegerversammlung die Abgrenzung der Anlage deutlich gemacht worden. Der abgegrenzte Abschnitt sei in der Örtlichkeit erkennbar. Auch lege das Bauprogramm auf der Grundlage der Beschlüsse des Bauausschusses die räumliche Ausdehnung der Anlage fest. Der Bebauungsplan sei als rechtsverbindlich zu Grunde zu legen, da er seit seinem Inkrafttreten in den 80er Jahren nicht angefochten worden sei.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage teilweise stattgegeben, da es die Veranlagung des klägerischen Grundstücks nur bis zur Tiefenbegrenzung für rechtmäßig erachtet hat.
Dagegen richtet sich die zugelassene und rechtzeitig begründete Berufung des Beklagten, mit der er vorträgt: Zu Recht habe er die gesamte Fläche des klägerischen Flurstücks für die Berechnung zu Grunde gelegt. Es handele sich um eine wirtschaftliche Einheit, für die einheitlich die Festsetzung als allgemeines Wohngebiet mit zweigeschossiger Bebaubarkeit in offener Bauweise festgesetzt sei. Soweit Beschränkungen der baulichen Ausnutzbarkeit in der Festsetzung der überbaubaren Grundstücksfläche lägen, komme dieser Beschränkung keine Bedeutung zu, da sie sich nicht auf ein satzungsrechtliches Verteilungskriterium auswirke. Auch sei die Überbaubarkeit des klägerischen Flurstücks nicht geringer als allgemein zugelassen. Daher komme eine analoge Anwendung der Tiefenbegrenzungsregelung der Satzung, wie sie sie für unbeplante Flächen vorsehe, nicht in Betracht.
Der Beklagte beantragt,
das angegriffene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie trägt vor: Zu Recht habe das Verwaltungsgericht aus den Festsetzungen des Bebauungsplanes eine eigenständige wirtschaftliche Einheit gebildet, die kleiner als das klägerische Flurstück sei. Dabei habe die satzungsrechtliche Tiefenbegrenzungsregelung entsprechend herangezogen werden können. Der Bebauungsplan könne der Beitragsberechnung nicht zu Grunde gelegt werden, da er nichtig sei, denn zum einen sei er funktionslos, da das südlich des klägerischen Grundstücks ausgewiesene Sondergebiet nicht verwirklicht werden könne und insoweit auch Umplanungen im Gange seien, zum anderen seien einzelne Festsetzungen, wie etwa unterschiedlich festgelegte Geschossigkeiten in Abhängigkeit von der Hanglage, nichtig.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Verfahrensakte und der dazu beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung hat Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht im berufungsbefangenen Umfange stattgegeben. Auch insoweit ist die zulässige Klage unbegründet, da der angefochtene Beitragsbescheid insgesamt rechtmäßig ist (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -). Er rechtfertigt sich aus § 8 des Kommunalabgabengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (KAG NRW) in Verbindung mit der Satzung über die Erhebung von Beiträgen nach § 8 KAG für straßenbauliche Maßnahmen der Stadt Q. X. vom 21. Dezember 1973 i.d.F. der 1. Änderungssatzung vom 29. Juni 1983 (SBS).
Nach § 1 SBS erhebt die Stadt Q. X. Beiträge zum Ersatz des Aufwandes u.a. für die Verbesserung von Anlagen im Bereich der öffentlichen Straßen, Wege und Plätze und als Gegenleistung für die dadurch den Eigentümern und Erbbauberechtigten der erschlossenen Grundstücke erwachsenden wirtschaftlichen Vorteile.
Die hier in Rede stehende Ausbaumaßnahme ist als Verbesserung i.S.d. § 8 Abs. 2 Satz 1 KAG i.V.m. § 1 SBS beitragsfähig. Eine Verbesserung liegt vor, wenn durch die Ausbaumaßnahme die Ausgestaltung der Anlage entsprechend ihrer bisherigen verkehrstechnischen Konzeption hinsichtlich der räumlichen Ausdehnung (Erweiterung), hinsichtlich der funktionalen Aufteilung der Gesamtfläche oder hinsichtlich der Art der Befestigung vorteilhaft verändert wird. Diese vorteilhafte Veränderung ist unter verkehrstechnischen Gesichtspunkten zu beurteilen. Maßgebend ist also, ob der Verkehr bei Zugrundelegung der bisherigen verkehrstechnischen Konzeption (Trennsystem, Mischfläche, Fußgängerstraße) auf der neu gestalteten Anlage zügiger, geordneter, unbehinderter oder reibungsloser abgewickelt werden kann als vorher.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. September 2003 - 15 A 4700/01 -, NWVBl. 2004, 106 (107).
Nach diesem Maßstab stellt der Ausbau der Straße L. eine beitragsfähige Maßnahme in Form der Verbesserung dar. Das ergibt sich schon daraus, dass nunmehr mit 50 cm gegenüber früher 24 bis 29 cm erstmalig die erforderliche Mindeststärke des frostsicheren Oberbaus erreicht wird.
Vgl. die Richtlinien für die Standardisierung des Oberbaus von Verkehrsflächen, Ausgabe 2001, Tabellen 6 und 7, die selbst bei Straßen der niedrigsten Bauklasse in geschlossener Ortslage mit wasserdurchlässigen Randbereichen in Zonen mit der geringsten Frosteinwirkung mindestens 40 cm vorschreiben.
Es kann daher dahin stehen, ob - wie der Beklagte behauptet und mit Lichtbildern dokumentiert hat - die Straße auch verschlissen gewesen ist und sich der Ausbau damit auch als beitragsfähige nachmalige Herstellung einstufen lässt.
Die Anlage ist durch das Bauprogramm, das einen Ausbau des L. vom L2. bis zur L1.---straße vorsah, unter Zugrundelegung des satzungsrechtlichen spezifisch straßenbaubeitragsrechtlichen Anlagebegriff hinreichend und zulässig abgegrenzt.
Vgl. zur Maßgeblichkeit des Bauprogramms für die Anlagenabgrenzung beim spezifisch straßenbaubeitragsrechtlichen Anlagenbegriff und deren Schranken OVG NRW, Urteil vom 25. Januar 2005 - 15 A 548/03 -, S. 8 ff. des amtlichen Umdrucks; Urteil vom 29. Januar 2002 - 15 A 5565/99 -, NVwZ-RR 2002, 870.
Gegen den angesetzten Aufwand und die Verteilung im Allgemeinen werden Mängel nicht geltend gemacht und sind auch nicht ersichtlich. Der Beklagte hat zu Recht das gesamte klägerische Flurstück in die Verteilung einbezogen. Eine Beschränkung auf eine Fläche bis zu einer Entfernung von 40 m von der ausgebauten Straße, wie es das Verwaltungsgericht für richtig hält, ist nicht geboten.
Die Tiefenbegrenzung des § 4 Abs. 2 SBS ist unmittelbar nicht anwendbar, wie das Verwaltungsgericht richtig erkannt hat, da sie nur gilt, wenn ein Bebauungsplan nicht besteht oder zwar besteht, dieser aber die erforderlichen Festsetzungen für die Fläche, die der Ermittlung der zulässigen Nutzung zu Grunde zu legen ist, nicht enthält. Im Bereiche des hier vorliegenden Bebauungsplans Nr. 5 gilt die Tiefenbegrenzung daher nicht. Zu Unrecht meint die Klägerin, der Bebauungsplan sei unwirksam. Der Bebauungsplan ist nicht funktionslos. Eine bauplanerische Festsetzung tritt erst dann wegen Funktionslosigkeit außer Kraft, wenn und soweit die Verhältnisse, auf die sie sich bezieht, in der tatsächlichen Entwicklung einen Zustand erreicht haben, der eine Verwirklichung der Festsetzung auf unabsehbare Zeit ausschließt und die Erkennbarkeit dieser Tatsache einen Grad erreicht hat, der einem etwa dennoch in die Fortgeltung der Festsetzung gesetzten Vertrauen die Schutzwürdigkeit nimmt. Entscheidend ist, ob die jeweilige Festsetzung geeignet ist, zur städtebaulichen Ordnung im Geltungsbereich des Bebauungsplans einen wirksamen Beitrag zu leisten. Die Planungskonzeption, die einer Festsetzung zu Grunde liegt, wird nicht schon dann sinnlos, wenn sie nicht mehr überall im Plangebiet umgesetzt werden kann. Erst wenn die tatsächlichen Verhältnisse vom Planinhalt so massiv und so offenkundig abweichen, dass der Bebauungsplan insoweit eine städtebauliche Gestaltungsfunktion unmöglich zu erfüllen vermag, kann von einer Funktionslosigkeit die Rede sein.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. April 2004 - 4 C 10.03 -, NVwZ 2004, 1244 (1245); Beschluss vom 29. Mai 2001 - 4 B 33.01 -, NVwZ 2001, 1055 (1056); Beschluss vom 11. Dezember 2000 - 4 BN 58.00 -, BRS 63 Nr. 54.
Hier mag die Festsetzung des Sondergebietes südlich des klägerischen Grundstücks funktionslos geworden sein. Das hat aber keine Auswirkungen auf die Festsetzungen außerhalb dieses Gebietes, namentlich im Bereich des klägerischen Grundstücks. Die Unwirksamkeit einer einzelnen Planfestsetzung hat dann keine Auswirkungen auf die Wirksamkeit anderer Festsetzungen des Bebauungsplans, wenn der gültige Teil des Bebauungsplans für sich betrachtet noch eine den Anforderungen des § 1 des Baugesetzbuches gerecht werdende, sinnvolle städtebauliche Ordnung bewirken kann und wenn die Gemeinde nach ihrem im Planungsverfahren zum Ausdruck gekommenen Willen im Zweifel auch einen Plan dieses eingeschränkten Inhalts beschlossen hätte.
BVerwG, Beschluss vom 29. Mai 2001 - 4 B 33.01 -, NVwZ 2001, 1055 (1056).
Hier ist weder erkennbar noch vorgetragen, inwieweit eine Unwirksamkeit der Festsetzungen im Sondergebiet Auswirkungen auf die hier in Rede stehenden Festsetzungen im allgemeinen Wohngebiet haben sollte. Im Gegenteil ergibt sich aus den Ausführungen des Beklagten in der mündlichen Verhandlung, dass in diesem Bereich eine Änderung der Planungsverhältnisse im Gegensatz zum Sondergebiet nicht in Rede steht. Ebenso ist für die von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung genannten textlichen Festsetzungen zur Geschossigkeit ober- und unterhalb eines Hanges ein Bezug zum hier in Rede stehenden Gebiet nicht erkennbar. Das gilt auch für den Fall einer Nichtigkeit solcher Festsetzungen wegen Unbestimmtheit statt wegen Funktionslosigkeit.
Hier muss somit ausgehend von den Festsetzungen des Bebauungsplans festgestellt werden, welche Fläche das durch die Straße L. erschlossene Grundstück darstellt. Ein der Beitragspflicht unterliegendes Grundstück i.S.d. § 8 Abs. 2 Satz 2 KAG NRW ist die wirtschaftliche Einheit, also jeder demselben Eigentümer gehörende Teil der Grundfläche, der selbstständig baulich oder gewerblich genutzt werden kann. Ausgangspunkt ist aber das Buchgrundstück, denn in der Mehrzahl der Fälle sind Grundstücke im Sinne des bürgerlichen Rechts zugleich auch wirtschaftliche Einheiten. Davon ausgehend ist festzustellen, ob das Buchgrundstück zur Bildung einer wirtschaftlichen Einheit um Flächen vergrößert oder verkleinert werden muss. Die Beantwortung der Frage, ob es sich bei einem Flurstück um eine wirtschaftliche Einheit oder mehrere handelt, beurteilt sich nicht nach der tatsächlichen, sondern der zulässigen Nutzung des Grundstücks. Sie hängt von den tatsächlichen Umständen wie Lage, Zuschnitt und Größe des Grundstücks und von rechtlichen Gesichtspunkten, nämlich der Zuordnung des Grundstücks zu einem bestimmten Baugebiet und den hierfür festgesetzten Bezugsgrößen für Maß und Art der baulichen Nutzung ab. Dabei ist in beplanten Gebieten von dem auszugehen, was der Bebauungsplan selbst als Einheit vorsieht.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 5. November 2002 - 15 A 4060/02 -, S. 2 f. des amtl. Umdrucks.
Die Festsetzungen des Bebauungsplanes können allerdings dann nicht zur Bildung wirtschaftlicher Einheiten herangezogen werden, wenn diese wegen Fehlens der im Bebauungsplan vorgesehenen Erschließungsanlagen gar nicht erschlossen sind. Dann mag die Bildung wirtschaftlicher Einheiten unter entsprechender Heranziehung einer für den unbeplanten Bereich geltenden Tiefenbegrenzung gerechtfertigt sein.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 24. Juli 1997 - 15 A 687/95 -, Gemhlt. 1999, 260.
So liegt der Fall hier aber nicht, da die Erschließungsanlagen vorhanden sind. Die Festsetzungen des Bebauungsplanes bieten keine Handhabe, Teile des Flurstücks 844 zur Bildung einer kleineren wirtschaftliche Einheit auszuscheiden. Der Bebauungsplan mag Anlass zu der Prüfung geben, ob südliche Teile des Flurstücks 844 einer - bei Eigentümeridentität - zu bildenden wirtschaftlichen Einheit aus Flächen des östlichen Nachbarflurstücks 392 zuzuordnen sind. Dazu zwingen die Festsetzungen des Bebauungsplanes aber nicht. Er legt hinsichtlich der beiden genannten Flurstücke ein 25 m tiefes Baufenster entlang der Straßen L. und U1. Weg fest. Wie die Gebäude auf dieser überbaubaren Fläche angeordnet werden sollen, regelt der Bebauungsplan jedoch nicht. Er gibt lediglich offene Bauweise und damit eine Maximallänge der einzelnen Gebäude von 50 m vor (§ 22 Abs. 2 Satz 2 der Baunutzungsverordnung). Damit lässt sich die überbaubare Fläche und damit auch die sich rückwärtig anschließende nicht überbaubare Fläche des Flurstücks 844 keiner nach dem Bebauungsplan abgrenzbaren Fläche als wirtschaftliche Einheit zuordnen. Das klägerische Grundstück ist mit seiner Tiefe von 60 bis 90 m auch nicht als übergroß anzusehen und deshalb auch nicht unbeschadet der Festsetzungen des Bebauungsplanes nach anderen Kriterien in eine oder mehrere kleinere wirtschaftliche Einheiten zu gliedern. Mangels hinreichend gewichtiger Anhaltspunkte aus dem Bebauungsplan oder aus sonstigen bei übergroßen Grundstücken anzulegenden Gründen verbleibt es vielmehr bei dem Grundsatz, dass die wirtschaftliche Einheit hier das Flurstück ist.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung.
Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 167 VwGO
§
113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711
der Zivilprozessordnung
§ 132 Abs. 2
VwGO
§ 8 des Kommunalabgabengesetzes
§ 1 des Baugesetzbuches
§ 22
Abs. 2 Satz 2 der Baunutzungsverordnung

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2002, 870
NVwZ 2004, 1244
NVwZ 2001, 1055
15 A 4700/01
15 A 548/03
15 A 5565/99
4 C 10.03
4 B 33.01
4 BN 58.00
15 A 4060/02
15 A 687/95