Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-11-29, Aktenzeichen 1 K 221/13.NW
ECLI: ECLI:DE:VGNEUST:2013:1129.1K221.13.NW.0A

Tenor:
Der Bescheid der Beklagten vom 4. Dezember 2012 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 2. August 2013 wird aufgehoben und es wird festgestellt, dass der Kläger berechtigt ist, von seiner tschechischen Fahrerlaubnis vom 25. Mai 2011 – EF 816844 – in Deutschland Gebrauch zu machen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, wenn nicht die Gegenseite vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Gültigkeit der tschechischen Fahrerlaubnis des Klägers.
Der Kläger ist 1988 geboren. Im Jahr 2006 erwarb er die deutsche Fahrerlaubnis. Im Jahr 2008 entstand aufgrund einer Pkw- und Wohnungsdurchsuchung der Verdacht auf Drogenkonsum gegen ihn, weshalb die Beklagte ein Drogenscreening und ein ärztliches Gutachten von ihm forderte. Das Gutachten des TÜV vom 18. November 2008 ergab keine Hinweise auf einen aktuellen Drogenkonsum und ging von einem gelegentlichen Cannabiskonsum aus.
Bereits am 27. Dezember 2008 fiel der Kläger im Straßenverkehr auf mit einer Alkoholkonzentration von 0,92 Promille sowie Amphetamin, Kokain und THC im Blut. Das Strafverfahren wurde gemäß § 170 Abs. 2 StPO eingestellt, es erging ein Bußgeldbescheid. Am 11. März 2009 war der Kläger um 9.46 Uhr mit einer BAK von 1,46 Promille an einem Verkehrsunfall beteiligt. Mit Strafbefehl vom 7. Juli 2009 wurde ihm die Fahrerlaubnis mit einer Sperre von weiteren 12 Monaten entzogen. Die Sperrzeit endete am 6. Juli 2010. Der Kläger beantragte im Juli 2010 die Wiedererteilung der Fahrerlaubnis der Klasse B, was die Beklagte mit Bescheid vom 28. Oktober 2010 ablehnte, weil das von ihr angeforderte medizinisch-psychologische Gutachten (MPU) nicht vorgelegt wurde.
Am 25. Mai 2011 erwarb der Kläger eine tschechische Fahrerlaubnis. Er war seit 1. November 2010 in Tschechien gemeldet. Der Führerschein weist keinen Wohnsitz in Deutschland aus.
Am 31. Juli 2011 wurde der Kläger um 12.10 Uhr mit einer BAK von 0,74 Promille einer Verkehrskontrolle unterzogen. Mit Urteil des Landgerichts Zweibrücken vom 25. Januar 2012 wurde er wegen fahrlässigen Fahrens ohne Fahrerlaubnis verurteilt, eine Sperre für die Wiedererteilung der Fahrerlaubnis unterblieb. Das landgerichtliche Urteil führt in den Entscheidungsgründen aus, die Anerkennung der tschechischen Fahrerlaubnis durch die Verwaltungsgerichte sei für die Strafgerichte nicht bindend, führe aber nur zu einer Verurteilung wegen Fahrlässigkeit.
Am 14. Juni 2012 beantragte der Kläger auf einem Formblatt der Beklagten die „Neuerteilung der Fahrerlaubnis Klasse B nach Entzug“ und die „Umschreibung einer ausländischen Fahrerlaubnis“; handschriftlich war auf dem Formular zusätzlich vermerkt: „Anerkennung tschechische Fahrerlaubnis“.
Die Beklagte ordnete unter dem 21. August 2012 eine MPU des Klägers an mit der umfassenden Fragestellung nach Alkohol- und Drogenkonsum sowie künftigen Verstößen gegen verkehrs- und strafrechtliche Bestimmungen. In der Anordnung waren die Auffälligkeiten vom 27. Dezember 2008, vom 11. März 2009 und vom 31. Juli 2011 genannt und zur weiteren Begründung wurde ausgeführt: Dass der Kläger wiederholt ein Kraftfahrzeug unter Alkoholeinfluss geführt habe, Drogen konsumiert und besessen habe sowie wiederholt gegen verkehrs- bzw. strafrechtliche Bestimmungen verstoßen habe, lasse erhebliche Bedenken an seiner Kraftfahreignung aufkommen.
Der Kläger verwies auf die 3. EU-Führerscheinrichtlinie, wonach sein Führerschein ohne weiteres in Deutschland anzuerkennen sei; demgegenüber sah die Beklagte in der Verurteilung wegen Fahrens ohne Fahrerlaubnis einen neuen Umstand nach der Erteilung der tschechischen Fahrerlaubnis, der die Heranziehung aller im Verkehrszentralregister noch eingetragener Taten erlaube. Mit Bescheid vom 4. Dezember 2012 lehnte sie „den Antrag auf das Recht, von Ihrer ausländischen Fahrerlaubnis im Inland Gebrauch zu machen“ ab.
Den hiergegen erhobenen Widerspruch des Klägers wies sie mit Widerspruchsbescheid vom 8. Februar 2013, zugestellt am 22. Februar 2013, zurück. Zur Begründung führte sie aus: Grundsätzlich bestehe die Erlaubnis, mit einer gültigen EU- oder EWR-Fahrerlaubnis in Deutschland Kraftfahrzeuge zu führen. Dies gelte aber gemäß § 28 Abs. 4 Nr. 3 Fahrerlaubnisverordnung (FeV) nicht, wenn die Fahrerlaubnis im Inland entzogen worden sei. Diese Eintragung im Verkehrszentralregister sei noch nicht getilgt. In der Folge sei die Erlaubnis erst gemäß § 28 Abs. 5 FeV zu erteilen, wenn die Gründe für die Entziehung oder die Sperre nicht mehr vorlägen. Es bestünden Zweifel an der Fahreignung des Klägers, da er wiederholt verkehrsrechtliche Verstöße, insbesondere in Form von Trunkenheitsfahrten, teils auch mit Drogen, begangen habe. Die letzte Auffälligkeit vom 31. Juli 2011 datiere nach Erteilung der tschechischen Fahrerlaubnis im Mai 2011. Die Erteilung der tschechischen Fahrerlaubnis stelle keine Zäsur dar mit der Folge eines Verwertungsverbots der vorherigen Vorfälle. Auch die europäische Rechtsprechung zur Führerscheinrichtlinie gebiete keine andere Beurteilung. Gebe ein Verhalten des Führerscheininhabers nach Ausstellung der ausländischen Fahrerlaubnis Anlass zur Überprüfung seiner Fahreignung, fänden die innerstaatlichen Vorschriften Anwendung. Insoweit sei ein partieller Bezug auf ein Verhalten nach Neuerteilung der Fahrerlaubnis erforderlich, aber auch ausreichend. Nach den deutschen Regelungen könne mangels Tilgung auf sämtliche früheren Verstöße zurückgegriffen und diese ebenfalls berücksichtigt werden. Die daraus entstehenden Zweifel seien nur durch die Vorlage eines medizinisch-psychologischen Gutachtens auszuräumen.
Der Kläger hat am 20. März 2013 Klage erhoben.
Er trägt vor: Es liege kein nachträgliches Verhalten vor, das eine medizinisch-psychologische Untersuchung rechtfertige. Im Urteil des Landgerichts Zweibrücken werde ausgeführt, dass die Verwaltungsrechtsprechung von der Gültigkeit seiner Fahrerlaubnis ausgehe.
Der Kläger beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 4. Dezember 2012 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 8. Februar 2013 aufzuheben und festzustellen, dass er berechtigt ist, von seiner tschechischen Fahrerlaubnis im Inland Gebrauch zu machen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie verweist auf ihren Widerspruchsbescheid und trägt vor: Der Kläger verwechsele die grundsätzliche Anerkennung einer europäischen Fahrerlaubnis mit deren nachträglichem Wegfall.
Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Schriftsätze der Beteiligten und die Verwaltungsakte der Beklagten Bezug genommen, deren Inhalt Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen ist.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist als kombinierte Anfechtungs- und Feststellungsklage gemäß §§ 42, 43 VwGO zulässig.
Der Bescheid vom 4. Dezember 2012 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 8. Februar 2013 stellt einen den Kläger belastenden Verwaltungsakt dar, weil die Beklagte darin das Recht des Klägers ablehnt, von seiner tschechischen Fahrerlaubnis in Deutschland Gebrauch zu machen. Damit wird aus Sicht eines verständigen Empfängers - unabhängig von der materiellen Gültigkeit oder Ungültigkeit der tschechischen Fahrerlaubnis - jedenfalls der Rechtsschein erweckt, dass dieser im Bundesgebiet nicht gültig ist.
Allein durch eine Aufhebung dieser Entscheidung wäre allerdings dem Rechtsschutzziel des Klägers nicht ausreichend gedient. Das besteht nämlich darin, dass die Gültigkeit seiner tschechischen Fahrerlaubnis durch das Verwaltungsgericht rechtsverbindlich geklärt wird. Dafür ist die Feststellungsklage die statthafte Klageart. Die Gültigkeit der EU-Fahrerlaubnis des Klägers ist zwischen den Beteiligten streitig und der Kläger hat an der begehrten Feststellung ein berechtigtes Interesse, schon im Hinblick auf die strafrechtliche Relevanz seiner Teilnahme am deutschen Straßenverkehr mit dem tschechischen Führerschein. Er ist dagegen nicht gehalten, die noch weitergehende Verpflichtungsklage auf Umschreibung seines tschechischen Führerscheins in eine deutsche Fahrerlaubnis gemäß § 30 FeV zu verfolgen, denn wenn seine tschechische Fahrerlaubnis im Bundesgebiet nach europarechtlichen Grundsätzen anzuerkennen ist, darf er davon ohne Weiteres Gebrauch machen.
Die Klage ist auch insgesamt begründet.
Für den angefochtenen Bescheid des Beklagten vom 4. Dezember 2012 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 8. Februar 2013, mit dem die Beklagte das Recht des Klägers abgelehnt hat, von der tschechischen Fahrerlaubnis im Bundesgebiet Gebrauch zu machen, fehlt es an einer Rechtsgrundlage. Die Voraussetzungen der im Bescheid und Widerspruchsbescheid herangezogenen §§ 28 Abs. 5, Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 FeV sind nicht erfüllt.
Gemäß § 28 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 FeV kann die Gültigkeit einer EU-Fahrerlaubnis in Deutschland abgelehnt werden, wenn sie zuvor hier entzogen wurde; fällt das Anerkennungshindernis dann nachträglich weg, kann die Fahrerlaubnisbehörde gemäß § 28 Abs. 5 FeV die Gültigkeit der EU-Fahrerlaubnis anerkennen. Diese Anerkennungsentscheidung hat die Beklagte hier gegenüber dem Kläger versagt. Die genannten Vorschriften sind aber unter Beachtung der Rechtsprechung des EuGH einschränkend auszulegen und anzuwenden: Der europarechtliche Anerkennungsgrundsatz der hier einschlägigen Richtlinie 2006/126/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Dezember 2006 über den Führerschein (3. Führerscheinrichtlinie, ABl. L 403 vom 30. Dezember 2006, S.- 18 – 60) verlangt nämlich, dass die in einem anderen Mitgliedsstaat der EU erworbene Fahrerlaubnis grundsätzlich ohne weitere Formalitäten oder materielle Anforderungen in Deutschland anzuerkennen ist. Der im EU-Mitgliedsstaat ausgestellte Führerschein gilt als Nachweis dafür, dass der Berechtigte dort seine Fahreignung beim Erwerb der Fahrerlaubnis vollumfänglich nachgewiesen hat (vgl. EuGH, Beschluss vom 2. Dezember 2010 – C-334/09 –, juris, m.w.N.). Danach darf das Recht, von einer gültigen EU-Fahrerlaubnis in Deutschland Gebrauch zu machen, gerade keiner vorherigen förmlichen Anerkennungspflicht durch die deutschen Fahrerlaubnisbehörden unterliegen. Lediglich in eng begrenzten Ausnahmefällen darf die Anerkennung einer EU-Fahrerlaubnis in Deutschland versagt werden, nämlich dann, wenn ein Verstoß gegen das Wohnsitzprinzip entweder aus Angaben im Führerschein oder anderen unbestreitbaren Informationen aus dem Ausstellermitgliedsstaat festgestellt wird oder wenn die EU-Fahrerlaubnis während einer in Deutschland gültigen Sperrfrist erworben wurde (vgl. zum Ganzen zusammenfassend z.B. EuGH, Beschluss vom 28. September 2006 – C 340/05 – , NJW 2007, 1863 zur 2. Führerscheinrichtlinie; Urteil vom 1. März 2012 – C-467/10 –, NJW 2012, 1341 zur 3. Führerscheinrichtlinie, jeweils m.w.N.). Nur auf diese Fälle kann sich auch eine Anerkennungsentscheidung nach § 28 Abs. 5 FeV beziehen. Ein solcher Ausnahmefall ist hier indessen – im Übrigen auch nach Auffassung des Beklagten – nicht einschlägig. Daraus ergibt sich unmittelbar, dass die gemäß § 28 Abs. 4 und 5 FeV ergangenen Bescheide in Widerspruch zum europäischen Recht stehen und aufzuheben sind.
Der Feststellungsantrag des Klägers ist ebenfalls begründet. Der Kläger ist nämlich nach wie vor berechtigt, von seiner nach dem oben Ausgeführten in Deutschland anzuerkennenden tschechischen Fahrerlaubnis vom 25. Mai 2011 Gebrauch zu machen. Diese Fahrerlaubnis besitzt weiter Gültigkeit, weil sie dem Kläger nicht zwischenzeitlich rechtswirksam entzogen wurde.
Die EU-Fahrerlaubnis ist im Inland, ebenso wie eine deutsche Fahrerlaubnis, solange gültig, bis sie dem Inhaber bestandskräftig entzogen ist. Die deutsche Fahrerlaubnisbehörde darf gegen den Inhaber einer EU-Fahrerlaubnis die nationalen Vorschriften des Straßenverkehrsgesetzes und der Fahrerlaubnisverordnung anwenden, wenn ein nachträgliches Verhalten des Betreffenden oder andere Umstände nach dem Erwerb der EU-Fahrerlaubnis vorliegen, die auch gegenüber dem Inhaber einer deutschen Fahrerlaubnis ein Einschreiten rechtfertigen würden (vgl. EuGH, Beschluss vom 2. Dezember 2010, a.a.O.). Durch solche nachträglichen Umstände, die Zweifel an der Fahreignung des Fahrerlaubnisinhabers oder sogar den nachträglichen Wegfall seiner Fahreignung begründen können, erlischt aber nicht automatisch die Gültigkeit der EU-Fahrerlaubnis, sondern es bedarf hierzu, ebenso wie bei einer deutschen Fahrerlaubnis, einer Entziehungsverfügung gemäß § 3 Abs. 1 StVG. Dieser Entscheidung kommt im Hinblick auf die ausländische Fahrerlaubnis die Wirkung einer Aberkennung des Rechts zu, von der Fahrerlaubnis im Inland Gebrauch zu machen (§ 3 Abs. 1 Satz 2 StVG, vgl. auch § 46 Abs. 5 Satz 2 FeV). Im vorliegenden Fall ist eine Entziehung oder Aberkennung der tschechischen Fahrerlaubnis gegenüber dem Kläger nicht verfügt worden.
Der angefochtene Bescheid der Beklagten beinhaltet weder in seinem eindeutigen Tenor noch in den Gründen eine Entziehung der tschechischen Fahrerlaubnis oder die Aberkennung des Rechts, von ihr Gebrauch zu machen. Die vielmehr gemäß § 28 Abs. 5 FeV erfolgte Ablehnung des Rechts, von der Fahrerlaubnis Gebrauch zu machen, kann auch nicht in eine Fahrerlaubnisentziehung bzw. Aberkennungsentscheidung der Beklagten gemäß § 3 Abs. 1 StVG umgedeutet werden. Die dafür gemäß § 1 LVwVfG, § 47 VwVfG erforderlichen Voraussetzungen sind nicht erfüllt. Danach kann ein Verwaltungsakt in einen anderen umgedeutet werden, wenn dieser auf das gleiche Ziel gerichtet ist und von der Behörde rechtmäßig hätte erlassen werden können. Die Entziehung einer ausländischen Fahrerlaubnis setzt notwendig deren (bis dahin) bestehende Gültigkeit voraus, während die Ablehnung der Anerkennung gemäß § 28 Abs. 5 FeV die anfängliche Ungültigkeit der Fahrerlaubnis gemäß § 28 Abs. 4 FeV voraussetzt. Beide Entscheidungen beziehen sich damit auf unterschiedliche Lebenssachverhalte und richten sich schon deshalb nicht auf das gleiche Ziel. Sie haben zudem unterschiedliche Rechtswirkungen: Die Entziehung der Fahrerlaubnis greift rechtsgestaltend in ein bestehendes Recht des Inhabers ein, während die bloße Ablehnung einer Anerkennung den zuvor bestehenden Rechtszustand unberührt lässt. Dies hat auch unterschiedliche Folgen für das materielle Recht zur Teilnahme am motorisierten Straßenverkehr. Aus diesen Gründen kann die ablehnende Entscheidung gemäß § 28 Abs. 5 FeV - ebenso wenig wie eine Feststellungsentscheidung gemäß § 28 Abs. 4 Satz 2 FeV - in eine Fahrerlaubnisentziehung umgedeutet werden (vgl. dazu ausführlich OVG RP, Urteil vom 23. April 2010 – 10 A 11232/09.OVG –; a.A. zur – hier nicht einschlägigen - Umdeutung einer Entziehungsverfügung in eine Feststellungsentscheidung gemäß § 28 Abs. 4 FeV vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. April 2009 – 3 B 116/08 –, BA 2009, 350).
Schließlich waren auch die Voraussetzungen für eine Fahrerlaubnisentziehung gemäß § 3 Abs. 1 StVG nach Auffassung der Kammer im Zeitpunkt des Widerspruchsbescheides nicht erfüllt. Die Beklagte durfte nicht gemäß § 11 Abs. 8 FeV vom nachträglichen Wegfall der Fahreignung des Klägers ausgehen, weil er das geforderte MPU-Gutachten nicht vorgelegt hat. Dieser Schluss ist nur gerechtfertigt, wenn die Aufforderung zur MPU insgesamt anlassbezogen und verhältnismäßig war (vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Juli 2001 – 3 C 13/01 –, juris). Daran fehlt es hier. Die Aufforderung der Beklagten vom 21. August 2012 war unter anderem auch auf die Verurteilung des Klägers wegen Fahrens ohne Fahrerlaubnis am 31. Juli 2011 gestützt. Dieses Verhalten darf dem Kläger bei Anwendung der Fahrerlaubnisverordnung aber nicht als nachträglicher Verkehrsverstoß vorgehalten werden, weil seine tschechische Fahrerlaubnis – wie ausgeführt – straßenverkehrsrechtlich zu diesem Zeitpunkt in Deutschland ohne weiteres anzuerkennen war (vgl. EuGH, Beschluss vom 28. September 2006, a.a.O.). Die zu weit gefasste und damit unverhältnismäßige Aufforderung durfte der Kläger gänzlich außer acht lassen (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. November 1997 – 3 C 1/97 –, juris).
Ob die gleichzeitig verwirklichte Alkoholfahrt mit 0,74 Promille BAK, die allerdings nicht zu einem ins Verkehrszentralregister eingetragenen Bußgeldbescheid geführt hat, als nachträglicher Umstand von einigem bzw. selbständigem Gewicht für die Fahreignung des Klägers ist (vgl. OVG RP, Beschluss vom 11. September 2006 – 10 B 10734/06 –; BayVGH, Beschluss vom 31. Januar 2007 – 11 CS – 06.1923 –; OVG Lüneburg, Beschluss vom 6. März 2008 – 12 LA 404/07 –, alle juris), und im Rahmen der Anordnung einer MPU die Gesamtschau auf sämtliche früheren, noch nicht getilgten alkohol- und auch drogenbedingten Auffälligkeiten des Klägers eröffnet, braucht nach alledem im vorliegenden Verfahren nicht entschieden zu werden. Diese Überlegungen könnten allenfalls Ansatz für weitere Aufklärungsmaßnahmen der Beklagten sein.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000,00 € für die Fahrerlaubnisklasse B festgesetzt (§§ 52, 63 Abs. 2 GKG i.V.m. Nr. 9.1.6 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 42, 43 VwGO
§§ 28 Abs. 5, Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 FeV
§§ 52, 63 Abs. 2 GKG
§ 30 FeV
§ 1 LVwVfG
§ 47 VwVfG
§ 170 Abs. 2 StPO
§ 28 Abs. 4 Nr. 3 Fahrerlaubnisverordnung
§ 28 Abs. 5 FeV
§ 28 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 FeV
§ 28 Abs. 4 und 5 FeV
§ 3 Abs. 1 StVG
§ 3 Abs. 1 Satz 2 StVG
§ 46 Abs. 5 Satz 2 FeV
§ 28 Abs. 4 FeV
§ 28 Abs. 4 Satz 2 FeV
§ 11 Abs. 8 FeV
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NJW 2007, 1863
NJW 2012, 1341
10 A 11232/09
3 B 116/08
3 C 13/01
3 C 1/97
10 B 10734/06
12 LA 404/07