Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-06-11, Aktenzeichen 10 K 130.09
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2010:0611.10K130.09.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Sind die "wirklich verursachten" Emissionen nur im Wege der mit Unbestimmtheiten belasteten Ermittlung von Emissionen quantitativ fassbar und kann der Emissionsbericht keine anderen als die nach den Regeln der Monitoring-Leitlinien ermittelten Emissionen angeben, so ist damit der Anwendungsbereich von § 18 Abs. 1 TEHG eingegrenzt. Sind die verursachten Emissionen als ermittelte und berichtete Emissionen zu verstehen, so kann der Verantwortliche, der nach den Regeln des Gesetzes und der Monitoring-Leitlinien ermittelt, berichtet und entsprechend Emissionsberechtigungen abgegeben hat, nicht mit einer Zahlungspflicht belegt werden, da er seiner in dieser Weise konkretisierten Pflicht nach § 6 Abs. 1 TEHG nachgekommen ist.(Rn.30)
2. Werden nach Abgabe des Emissionsberichts Fehler im Bericht entdeckt und bekannt, die nicht mehr innerhalb der Abgabefrist behebbar sind, so kann dies nach der hier vertretenen Auffassung nicht zur Entstehung einer Zahlungspflicht führen. Zum einen reflektiert dies den Umstand, dass ein gutgläubiger Verantwortlicher, der sich keines Fehlers bewusst ist und sich sowohl auf das Zertifikat des Sachverständigen (§ 5 Abs. 3 Satz 1 TEHG) wie auch die stichprobenartige Prüfung durch die Landesbehörde (§ 5 Abs. 4 TEHG) verlässt, in seinem Vertrauen auf die Richtigkeit seines Handelns schutzwürdig sein muss, da er bis zum Stichtag alles getan hat, was von ihm von Gesetzes wegen erwartet werden kann.(Rn.31)
3. Eine Schätzung als Sanktionsgrundlage sollte aus verfassungsrechtlichen Gründen der Ausnahmefall bleiben. Bei nicht ordnungsgemäßer Ermittlung der Emissionen greift zunächst die Sanktion des § 17 TEHG.(Rn.32)
Verfahrensgang
Der Bescheid des Umweltbundesamtes vom 17. Dezember 2007 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 14. April 2009 wird insoweit aufgehoben, als dort eine Zahlungspflicht in Höhe von 106.920,- € festgesetzt worden ist.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des aus dem Urteil zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin betrieb bis zum Jahre 2008 in Güstrow in Mecklenburg-Vorpommern eine Zuckerfabrik. Bestandteil des Betriebes war ein u. a. auch Strom produzierender, heizölbefeuerter Dampferzeuger. Einen Teil dieses Dampfes nutzte die Klägerin in der betriebseigenen Trocknungsanlage zur thermischen Trocknung von Rübenschnitzeln.
Unter dem 17. Juni 2004 teilte das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit dem ‚Verein der Zuckerindustrie e. V.’ auf dessen Nachfrage mit, Trocknungsanlagen als zum Betrieb notwendiger Anlagenbestandteil der Zuckerindustrie unterlägen nicht dem Emissionshandel. Ein im Verbund mit einer ‚Anlage zur Herstellung oder Raffination von Zucker’ als Nebeneinrichtung betriebenes Kesselhaus zur Dampf- oder Stromerzeugung, das zur Verfahrenserleichterung nach § 1 Abs. 4 der 4. BImSchV unter der Genehmigung für die Anlage nach 7.24 betrieben werden dürfe, sei hingegen emissionshandelspflichtig, wenn der Schwellenwert überschritten werde.
Am 15. März 2006 übersandte die Klägerin einen verifizierten Emissionsbericht an das ‚Staatliche Amt für Umwelt und Natur Rostock’ dass ihn am 16. März 2006 an die Deutsche Emissionshandelsstelle (im Folgenden: DEHSt) weiterleitete. Die CO2- Emissionen der Anlage gab dieser Bericht mit 40.288 t CO2 an. Im Kontext des diesen Emissionsbericht bzw. von der DEHSt gerügte Mängel betreffenden Schriftwechsels hieß es auf Seiten der Klägerin u. a., man sei bei der Antragstellung im Jahre 2004 davon ausgegangen, dass auch die ‚Sommerkessel’ dem Emissionshandel unterlägen. Diese Sichtweise aber habe sich verändert, da nach Aussage der DEHSt nur Feuerungsanlagen mit einer Leistung von mehr als 20 MW bzw. wenn sie mit der Gesamtanlage genehmigt worden seien, dem Emissionshandel unterlägen. Nunmehr habe man die Genehmigungssituation und die Nutzung der Brennstoffe nochmals überprüft. Im Rahmen der Diskussion um den Geltungsbereich sei klar geworden, dass alle Brennstoffmengen relevant seien, die in den jeweiligen dem Emissionshandel unterliegenden Kesseln verbrannt würden, egal für welchen Verwendungszweck die Strom- und Dampfmengen verbraucht würden. Zuckerfabriken seien im Hinblick auf das TEHG sehr komplex. Die Sichtweise der Beteiligten habe sich erst zu einer einheitlichen Lösung entwickeln müssen.
Mit Schreiben vom 12. Dezember 2006 gab die DEHSt der Klägerin Gelegenheit, bis zum 8. Januar 2007 die im Schreiben näher bezeichneten Mängel des Emissionsberichtes zu beseitigen und einen ordnungsgemäßen Emissionsbericht nachzureichen. Nach den bisherigen Angaben der Klägerin ergebe sich nach vorläufiger Prüfung eine höhere Gesamtemission als ursprünglich von der Klägerin berichtet. Die DEHSt gab der Klägerin gleichermaßen Gelegenheit, sich bis zum genannten Datum zu den für eine Zahlungspflicht erheblichen Tatsachen zu äußern, insbesondere zur Frage höherer Gewalt.
Am 15. Januar 2007 übersandte die Klägerin der DEHSt einen korrigierten Emissionsbericht, der die CO2-Emissionen für den Berichtszeitraum 2005 nunmehr mit 42.961 t angab. Zutreffend sei, dass der Emissionsbericht nicht den tatsächlichen Emissionen für 2005 entsprochen habe. Ursächlich sei dafür im Wesentlichen gewesen, dass die Stoffströme auf Grund von Buchhaltungsfehlern unzutreffend zugeordnet worden seien. Dies sei auf Unsicherheiten mit den Sommerkesseln zurückzuführen, deren Einordnung über Monate unklar gewesen sei. Man habe nicht die Absicht gehabt, rechtswidrig Emissionsberechtigungen zu behalten. Die Festsetzung einer Strafzahlung sei unverhältnismäßig. Auch die Homepage der DEHSt habe ausgeführt, eine Zahlungspflicht ergebe sich, wenn durch den Betreiber weniger Emissionsberechtigungen zurückgegeben würden, „als im Emissionsbericht als erforderlich ausgewiesen“ seien. Die rechtlichen Unsicherheiten bei der Einführung eines völlig neuen Systems könnten nicht einseitig der Klägerin zur Last fallen. Am 24. April 2007 gab die Klägerin die fehlenden 2.673 Emissionsberechtigungen ab.
Mit Bescheid vom 17. Dezember 2007 setzte die DEHSt eine Zahlungspflicht in Höhe von 106.920,- € fest und stellte darüber hinaus fest, die Klägerin sei verpflichtet gewesen, bis zum 30. April 2007 noch fehlende 2.673 Emissionsberechtigungen abzugeben. Zur Begründung hieß es im Wesentlichen: Nach dem korrigierten Emissionsbericht sei die Klägerin verpflichtet gewesen, 42.961 Emissionsberechtigungen abzugeben. Gemäß Registereintrag habe sie bis zum 30. April 2006 lediglich 40.288 Emissionsberechtigungen, d. h. 2.673 Emissionsberechtigungen zu wenig abgegeben. Sei der Fehler aufgrund unsorgfältiger Eintragungen in das interne Buchungssystem geschehen, so seien eine sorgfältige Buchführung und eine Gegenprüfung der Ergebnisse der Berichterstattung zu erwarten und der Klägerin auch zumutbar gewesen. Der Gesichtspunkt, dass es sich um das erste Berichtsjahr gehandelt habe, ändere an dieser Bewertung nichts. Fehlbuchungen hätten bei Anwendung der gebotenen Sorgfalt vermieden werden können. Die Verifizierung und Prüfung durch den Sachverständigen entbinde die Klägerin nicht von der Verpflichtung, den Emissionsbericht sorgfältig zu erstellen und selbst intern zu überprüfen. Höhere Gewalt liege nicht vor. § 18 Abs. 1 TEHG lege die gesetzliche Rechtsfolge der Festsetzung einer Zahlungspflicht verschuldensunabhängig fest, die Höhe der Zahlungspflicht sei verhältnismäßig.
Den hiergegen eingelegten Widerspruch wies die DEHSt mit Widerspruchsbescheid vom 14. April 2009 zurück. Zur Begründung hieß es im Wesentlichen: Die Klägerin habe zunächst die im Emissionsbericht ausgewiesenen Menge an Emissionen zu gering angegeben, sodann einen korrigierten Emissionsbericht nachgereicht und am 24. April 2007 die fehlenden 2.673 Berechtigungen abgegeben. Seien alle Emissionen aus einer Verbrennungstätigkeit zu berichten, so seien bei der Ermittlung der Gesamtemissionen alle dadurch verursachten Emissionen zu berücksichtigen gewesen. Unerheblich sei, ob die Verbrennung im Kesselhaus dazu diene, Turbinen anzutreiben oder Rübenschnitzel zu trocknen. Habe die Klägerin bis zum 30. April 2006 entsprechend den verursachten Emissionen 42.961 Berechtigungen abgegeben müssen, habe sie mit der Abgabe von lediglich 40.288 ihre Abgabepflicht gemäß § 6 Abs. 1 TEHG verletzt. Ein Grund höherer Gewalt liege nicht vor. Auf das Schreiben des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit vom 17. Juni 2004 könne sich die Klägerin nicht berufen. Hätten sich weder der Sachverständige noch die Landesbehörde zu dem Fehler der Klägerin geäußert, wirke dies nicht zu Gunsten der Klägerin. Daraus sei nicht zu folgern, dass der Irrtum der Klägerin lediglich einen leicht fahrlässigen Verstoß oder höhere Gewalt darstelle. Verschulden sei keine Voraussetzung für die Verhängung der Zahlungspflicht gemäß § 18 Abs. 1 TEHG, da die Regelung verschuldensunabhängig ausgestaltet sei. Es handele sich um eine präventive Regelung mit sowohl spezial- als auch generalpräventiver Wirkung, die dazu dienen solle, dass die Berechtigungen in ausreichender Höhe und fristgemäß abgegeben würden. Die Festsetzung der Zahlungspflicht sei verhältnismäßig. § 18 Abs. 1 TEHG sehe zur Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes vor, dass in Fällen höherer Gewalt keine Zahlungspflicht festgesetzt werden müsse.
Mit der am 18. Mai 2009 erhobenen Klage macht die Klägerin im Wesentlichen geltend:
Habe sie im Rahmen ihrer Emissionsberichterstattung für das Jahr 2005 zunächst 2.673 t CO2 zu wenig ausgewiesen, beruhe dies auf einem Missverständnis. Sie habe mit Blick auf das Schreiben des Bundesumweltministeriums vom 17. Juni 2004 einen Teil ihrer Emissionen nicht der emittierenden Anlage, sondern vielmehr der vermeintlich nicht emissionshandelspflichtigen Trocknungsanlage zugeordnet. Sie habe die Verbräuche für die Trocknungen separat auf einer anderen Kostenstelle erfasst und von den am Standort Güstrow insgesamt vom Dampferzeuger emittierten 42.961 t CO2 die 2.673 t CO2 nicht-emissionshandelspflichtigen Dampf für den Betrieb der Trocknungsanlage abgezogen. Entsprechend sei sie auf eine emissionshandels- und deswegen berichtspflichtige Menge von 40.288 t CO2 für den Dampferzeuger gekommen. Der von der Beklagten geschulte Sachverständige habe ausdrücklich die Richtigkeit des vor diesem Hintergrund erstellten Emissionsberichts bestätigt. Auch das ‚Staatliche Amt für Umwelt und Natur Rostock’ habe den Emissionsbericht beanstandungslos an die Beklagte weitergeleitet. Angesichts dieses reibungslosen Ablaufes habe die Klägerin keinerlei Anlass für die Annahme gehabt, ihr Emissionsbericht sei nicht korrekt.
Der angegriffene Zahlungsbescheid habe die Klägerin überraschend getroffen. Einerseits habe sie gehofft, ihre umfassende Kooperation werde ihr zugute gehalten. Zum anderen habe sie der - mittlerweile geänderten - Homepage der Beklagten entnommen, dass es bei Fehlmengen wegen unrichtiger Emissionsberichte nicht auf die Differenz zwischen den tatsächlichen und berichteten Emissionen ankomme, sondern auf die Diskrepanz zwischen Emissionsbericht und Abgabe.
Der Tatbestand von § 18 Abs. 1 TEHG erfasse nur Fälle, in denen weniger Zertifikate abgegeben als Emissionen berichtet oder geschätzt worden seien. Da die Klägerin exakt die 40.288 Berechtigungen abgeführt habe, die sie auch berichtet habe, sei für eine Strafzahlung kein Raum. § 18 Abs. 1 TEHG sei als Beugemittel auszulegen, so dass ein Konkretisierungsakt erforderlich sei. Als solcher komme lediglich der Emissionsbericht oder aber die Schätzung in Frage. Ein Konkretisierungsakt sei zwingend erforderlich, da der Adressat die Richtung erkennen müsse, in die sein Wille gelenkt werden solle. Der Gesetzgeber wäre auch nicht berechtigt, ein Beugemittel ohne vorangehende Konkretisierung der einzuhaltenden Pflicht einzuführen.
Die Klägerin könne sich in jedem Fall auf höhere Gewalt berufen. Zunächst sei das Emissionshandelsrecht komplex, die Frage, wie Emissionen zu verschiedenen Anlagen zugeordnet werden mussten, sei erstmals und in großer Eile zu bewältigen gewesen. Ferner habe das Schreiben des Bundesumweltministeriums vom 17. Juli 2004 bei der Klägerin den Eindruck hinterlassen, es sei nicht quellen-, sondern anlagenbezogen zu differenzieren. Dass der von der Beklagten geschulte Verifizierer den fehlerhaften Ansatz nicht gesehen habe, sei ebenso zu berücksichtigen wie das Schweigen der Landesbehörde. Alle diese Umstände führten zu einem deutlich abgesenkten Sorgfaltsmaßstab, den die Klägerin eingehalten habe.
Höchst hilfsweise sei zu berücksichtigen: Sehe man § 18 Abs. 1 TEHG nicht als Beugemittel, komme alternativ nur eine Klassifizierung als Regelung mit Strafcharakter infrage, die zwingend Verschulden, hier mindestens grobe Fahrlässigkeit, erfordere. Die Norm müsse entsprechend verfassungskonform ausgelegt werden, wobei die Sanktion jeweils verhältnismäßig zum Ausmaß der Schuld zu ergehen habe. Sei aber eine Justierung über die Höhe der Sanktionen bei den europarechtlich vorgegebenen festen Tarifen nicht möglich, müsse das Schuldangemessenheitsprinzip auf der Verschuldensseite berücksichtigt und leichte Fahrlässigkeit nicht ebenso wie Vorsatz sanktioniert werden. Grobe Fahrlässigkeit oder Vorsatz aber lägen bei der Klägerin nicht vor.
In jedem Fall sei aber die Verhängung der Strafzahlung in Höhe von 106.920 € unverhältnismäßig. Selbst wenn § 18 Abs. 1 TEHG kein Beugemittel und auch keine strafähnliche Norm darstelle, müsse ihre Anwendung dem Gebot der Verhältnismäßigkeit genüge tun. Es fördere nicht die Abgabepflicht, ein Unternehmen zu sanktionieren, weil es unklare Behördenschreiben falsch verstanden habe und nicht darauf hingewiesen worden sei. Es liege auf der Hand, dass gegenüber der Klägerin die Abgabepflicht nicht durch eine Strafzahlung durchgesetzt werden musste, da sie nie vorgehabt habe, nicht ordnungsgemäß abzugeben. Angesichts der Umstände, die zu der Fehlbuchung geführt hätten, sei es unangemessen, die Einschätzung als Fall höherer Gewalt zu versagen.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 17. Dezember 2007 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 14. April 2009 hinsichtlich der festgesetzten Zahlungspflicht aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie beruft sich auf den Widerspruchsbescheid vom 14. April 2009 und macht darüber hinaus im Wesentlichen geltend:
Die Klägerin habe bereits im Rahmen der Zuteilung für die Jahre 2005-2007 eine Produktionsprognose gemäß den §§ 7 Abs. 12 i.V.m. § 14 ZuG 2007 abgegeben, die die Produktion der Dampfkesselanlagen vollständig umfasst habe. Eine Aufteilung zwischen der für die Verdampfungstrocknung verwendete Produktionsmenge und der sonstigen Verwendung sei dort nicht getroffen worden.
Auch habe die Klägerin im Laufe des Verfahrens ihren Vortrag zum Grund der mangelhaften Berichterstattung geändert. Sei danach ursprünglich für den Buchungsfehler eine Unsicherheit über die Emissionshandelspflichtigkeit des Sommerkessels ausschlaggebend gewesen, stelle die Klägerin nunmehr darauf ab, sie habe einen Teil des Verbrauchs des Dampferzeugers der nicht emissionshandelspflichtigen Trocknungsanlage zugeordnet.
Die Klägerin habe ferner gegen die in § 6 Abs. 1 TEHG geregelte Pflicht zur Abgabe von Emissionsberechtigungen in Höhe der verursachten Emissionen verstoßen. Dieser Pflicht komme der Verantwortliche auch dann nicht nach, wenn er zwar Emissionsberechtigungen entsprechend dem geprüften Emissionsbericht abgebe, dieser Emissionsbericht aber nicht korrekt sei. Die Abgabepflicht beziehe sich auf die verursachten Emissionen. Entsprechend zeige auch die Verwendung des Wortes ‚Gesamtemissionen’ in Art. 12 Abs. 3 der Emissionshandelsrichtlinie, dass es auf die verursachten Emissionen ankomme. Der dortige Einschub „nach Art. 15 geprüften“ bedeute lediglich, dass eine Prüfung der Gesamtemissionen nach dieser Norm erforderlich sei. Zur Verringerung der Emissionen müsse auf die tatsächlichen Emissionen abgestellt werden, da ansonsten die für das Funktionieren des Emissionshandels besonders wichtige Knappheitssituation verfälscht werde. Für eine andersartige Auslegung des Begriffs der verursachten Emissionen in § 6 Abs. 1 TEHG sei kein Raum.
§ 18 Abs. 1 TEHG stelle des Weiteren keine Regelung mit Strafcharakter dar. Die Vorschrift knüpfe nicht an vorwerfbares Verhalten an, sondern stelle ein marktwirtschaftliches Druckmittel dar, um einen zusätzlichen Anreiz für die Erfüllung der Abgabepflicht zu schaffen. Anders als im Strafrecht üblich, setze die Norm kein verschulden voraus. Es handele sich auch nicht um eine Maßnahme der Verwaltungsvollstreckung, da die Erzwingung der Abgabe wegen § 18 Abs. 3 Satz 2 TEHG nicht notwendig sei. Vielmehr stelle § 18 Abs. 1 TEHG eine Sanktion eigener Art dar. Sei § 18 Abs. 1 TEHG verschuldensunabhängig ausgestaltet, könne sich die Höhe der Zahlungspflicht auch nicht nach dem Grad des Verschuldens richten.
Auch gemessen am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sei § 18 Abs. 1 TEHG verfassungskonform. Mit der Berücksichtigung höherer Gewalt habe der Gesetzgeber neben der Umsetzung eines abschreckenden und wirksamen Sanktionssystems auch dem Verhältnismäßigkeitsprinzip Rechnung getragen, eventuell auftretende Härten könnten in besonders gelagerten Fällen vermieden werden. Die Klägerin habe indes keinen Grund höherer Gewalt vorgebracht. Auch im Schreiben des Bundesumweltministeriums werde darauf verwiesen, das Dampfkesselanlagen insgesamt emissionshandelspflichtig seien. Der Sachverhalt belege vielmehr, dass die Klägerin die Stoffströme nicht mit der gebotenen Sorgfalt erfasst habe, da sie die Kostenstellen und nicht den Gesamtverbrauch der Dampfkesselanlage als Grundlage der Berichterstattung herangezogen habe. Die Klägerin hätte bei Anwendung der vernünftigerweise nach den Umständen zu erwartenden und zumutbaren Sorgfalt die verursachten Emissionen zutreffend ermitteln und rechtzeitig berichten können. Ein sie daran hinderndes Ereignis liege nicht vor.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Streitakte und den Inhalt der Verwaltungsvorgänge der Beklagten verwiesen, die, soweit wesentlich, Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist, soweit sie sich gegen die im Bescheid des Umweltbundesamtes vom 17. Dezember 2007 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 14. April 2009 festgesetzte Zahlungspflicht in Höhe von 106.920,- € wendet, als Anfechtungsklage (§ 42 VwGO) zulässig und auch begründet. Der Bescheid ist insoweit rechtswidrig und die Klägerin dadurch in ihren Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 VwGO).
Die tatbestandlichen Voraussetzungen von § 18 Abs. 1 TEHG liegen nicht vor. Kommt danach der Verantwortliche seiner Pflicht nach § 6 Abs. 1 nicht nach, so setzt die zuständige Behörde für jede emittierte Tonne Kohlendioxidäquivalent, für die der Verantwortliche keine Berechtigungen abgegeben hat, eine Zahlungspflicht von 100,- Euro, in der ersten Zuteilungsperiode von 40,- Euro, fest (Satz 1). Von der Festsetzung einer Zahlungspflicht kann abgesehen werden, wenn der Verantwortliche seiner Pflicht nach § 6 Abs. 1 auf Grund höherer Gewalt nicht nachkommen konnte (Satz 2).
I. Die Kammer geht von folgendem Verständnis der Norm aus: Soweit § 18 Abs. 1 Satz 1 TEHG auf die Pflicht nach § 6 Abs. 1 TEHG Bezug nimmt, wonach der Verantwortliche bis zum 30. April eines jeden Jahres eine Anzahl von Berechtigungen abzugeben hat, die den durch seine Tätigkeit im vorangegangenen Kalenderjahr verursachten Emissionen entspricht, sind unter ‚verursachte Emissionen’ die vom Verantwortlichen gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 TEHG ermittelten und berichteten Emissionen zu verstehen. Denn die Begriffe ‚ermittelte’ Emissionen und ‚verursachte’ Emissionen sind inhaltlich nicht voneinander zu trennen. Sie beschreiben denselben Sachverhalt, da ohne diese Ermittlung zwar eine qualitative Beschreibung der Emissionen (‚CO2’) möglich ist, eine quantitative Bestimmung der entstandenen Emissionen jedoch nicht existiert. Eine hinter den ermittelten, d. h. gemessenen oder berechneten Emissionen liegende, ‚wahre’ Menge von verursachten Emissionen ist nicht angebbar. Dient die Ermittlung der Quantifizierung der entstandenen Treibhausgasemissionen, so werden die so ermittelten Werte in der Folge erst durch die Weiterleitung des Emissionsberichts als verarbeitbare Daten in das System des Emissionshandels eingebracht.
Sowohl die Ermittlung der Emissionsdaten wie ihre Weiterverarbeitung zu einem Emissionsbericht stellen aber mögliche Fehlerquellen dar. Hat der Verantwortliche gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 TEHG ab dem 1. Januar 2005 die durch seine Tätigkeit in einem Kalenderjahr verursachten Emissionen zu ermitteln und der zuständigen Behörde nach den Maßgaben des Anhangs 2 Teil II zu diesem Gesetz bis zum 1. März des Folgejahres über die Emissionen zu berichten, ist schon die Ermittlung der in die Atmosphäre abgegebenen Treibhausgase erheblichen Unsicherheiten ausgesetzt. Dies hat zur Folge, dass die Angabe der ermittelten Daten im Emissionsbericht - zusätzlich zu den bei der Erstellung des Emissionsberichts selbst möglichen Fehlern - bereits mit dieser Unsicherheit belastet ist. Die Ermittlung erfolgt nach § 5 Abs. 1 Satz 1 TEHG in Verbindung mit Anhang 2 Teil I des Gesetzes, der seinerseits auf die nach Art. 14 Abs. 1 der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft’ - Amtsblatt der Europäischen Union vom 25.10.2003, L 275/32 - in der Fassung der ‚Richtlinie 2004/101/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. Oktober 2004 zur Änderung der Richtlinie 2003/87/ EG über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft im Sinne der projektbezogenen Mechanismen des Kyoto-Protokolls’ - Amtsblatt der Europäischen Union vom 13.11.2004, L 338/18 - im Folgenden: EH-RL - erlassenen sog. ‚Monitoring-Leitlinien’ (vgl. die „Entscheidung der Kommission vom 29. Januar 2004 zur Festlegung von Leitlinien für Überwachung und Berichterstattung betreffend Treibhausgasemissionen gemäß der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und Rates“ - Amtsblatt der Europäischen Union L 59/1 vom 26.02.2004 - und die „Entscheidung der Kommission vom 18. Juli 2007 zur Festlegung von Leitlinien für die Überwachung und Berichterstattung betreffend Treibhausgasemissionen gemäß der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und Rates (Monitoring Leitlinien)“ - Amtsblatt der Europäischen Union L 229/1 vom 31.08.2007 -) verweist, die über diese Verweisungskette nach dem Willen des Gesetzgebers insgesamt in deutsches Recht transformiert werden sollen (vgl. dazu Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 18. Februar 2010 - 7 C 10/09 -; zitiert nach juris). Diese Leitlinien tragen jeweils dem Umstand Rechnung, dass bei der Ermittlung der Emissionsdaten sowohl die Messung wie auch eine - auf Messgrößen basierende - Berechnung von Treibhausgasemissionen technisch wie naturwissenschaftlich vorgegebene Unbestimmtheiten berücksichtigen muss, in deren Folge jede Messung lediglich einen Wert liefert, der von der tatsächlichen Größe des gemessenen Gegenstandes mehr oder weniger abweicht (sog. ‚Messunsicherheit’ - vgl. dazu auch C. Mortimer/ U. Müller, Das Basiswissen der Chemie, 8. Auflage 2003, S. 11 ff.). So heißt es beispielsweise in Anhang I Ziffer 3 der - im Zeitpunkt der hier erfolgten Erstellung des Emissionsberichts vorliegenden - Monitoring-Leitlinien von 2004 zum Stichwort ‚Genauigkeit’, es sei sicherzustellen, dass die ermittelten Emissionen nicht konsequent über oder unter den tatsächlichen Emissionswerten lägen und das Unsicherheiten so weit wie möglich reduziert und quantifiziert würden. Ebenso stellen diese Monitoring-Leitlinien unter Anhang I Ziffer 4.2.2.1.5. und Ziffer 4.3.3. in Tabelle 2 und Tabelle 3 typische Unsicherheitsbereiche etwa von Messgeräten bzw. bei einzelnen Brennstoff- oder Materialströmen dar. Entsprechend fassen auch die Monitoring-Leitlinien von 2007 unter Anhang I Ziffer 2.3.a den Begriff der ‚Genauigkeit’ als den Grad der Übereinstimmung zwischen dem Messergebnis und dem wahren Wert einer bestimmten Größe bzw. unter Anhang I Ziffer 2.3.b den Begriff der ‚Unsicherheit’ als einen sich auf das Ergebnis einer Größenbestimmung beziehenden Parameter, der die Streuung der Werte charakterisiert, die dieser Größe wahrscheinlich zugeschrieben werden können. Geben schließlich die Monitoring-Leitlinien den Anlagenbetreibern bei der Berechnung der CO2-Emissionen Ebenenkonzepte unterschiedlicher Genauigkeit vor (vgl. dazu Anhang I Ziffer 4.2.2.1.4. der Monitoring-Leitlinien von 2004 und Anhang I Ziffer 5.2. der Monitoring-Leitlinien von 2007), so haben die Anlagenbetreiber stets das genaueste Ebenenkonzept zu wählen, es sei denn, dies ist aus technischen Gründen nicht möglich oder führt zu unverhältnismäßigen Kosten.
Sind vor diesem Hintergrund die ‚wirklich verursachten’ Emissionen nur im Wege der mit Unbestimmtheiten belasteten Ermittlung von Emissionen quantitativ fassbar und kann der Emissionsbericht keine anderen als die nach den Regeln der Monitoring-Leitlinien ermittelten Emissionen angeben, so ist damit auch der Anwendungsbereich von § 18 Abs. 1 TEHG eingegrenzt. Sind die verursachten Emissionen als ermittelte und berichtete Emissionen zu verstehen, so kann der Verantwortliche, der nach den Regeln des Gesetzes und der Monitoring-Leitlinien ermittelt, berichtet und entsprechend Emissionsberechtigungen abgegeben hat, nicht mit einer Zahlungspflicht belegt werden, da er seiner in dieser Weise konkretisierten Pflicht nach § 6 Abs. 1 TEHG nachgekommen ist. Dieser Pflicht nach § 6 Abs. 1 TEHG kommt dann vielmehr derjenige Verantwortliche nicht nach, der entweder gar keine oder aber weniger Emissionsberechtigungen abgegeben hat, als in seinem Emissionsbericht ausgewiesen sind. In dem weiter denkbaren Fall, dass ein Verantwortlicher gar keinen Emissionsbericht abgegeben hat - und deshalb nicht ordnungsgemäß über die durch seine Tätigkeit entstandenen Emissionen berichtet hat - kann gemäß § 18 Abs. 3 TEHG eine quantitative Bestimmung der verursachten Emissionen im Wege der Schätzung erfolgen, die an die Stelle der ermittelten und berichteten Emissionen tritt und Grundlage für die Abgabepflicht nach § 6 Abs. 1 TEHG wie für die Zahlungspflicht nach § 18 Abs. 1 TEHG ist.
Werden indes nach Abgabe des Emissionsberichts Fehler im Bericht entdeckt und bekannt, die nicht mehr innerhalb der Abgabefrist behebbar sind, so kann dies nach der hier vertretenen Auffassung nicht zur Entstehung einer Zahlungspflicht führen. Zum einen reflektiert dies den Umstand, dass ein gutgläubiger Verantwortlicher, der sich keines Fehlers bewusst ist und sich sowohl auf das Zertifikat des Sachverständigen (§ 5 Abs. 3 Satz 1 TEHG) wie auch die stichprobenartige Prüfung durch die Landesbehörde (§ 5 Abs. 4 TEHG) verlässt, in seinem Vertrauen auf die Richtigkeit seines Handelns schutzwürdig sein muss, da er bis zum Stichtag alles getan hat, was von ihm von Gesetzes wegen erwartet werden kann. Zum anderen wurde bereits im Gesetzgebungsverfahren zu § 18 TEHG deutlich, dass im Falle nicht ordnungsgemäßer Ermittlung von Emissionen vorrangig § 17 TEHG, nicht aber § 18 TEHG einschlägig sein soll. So hatte der Deutsche Bundesrat in seiner Stellungnahme vom 13. Februar 2004 zum Entwurf des Treibhausgas-Emissionshandels-gesetzes (vgl. Bundestags-Drucksache 15/ 2540, Seite 12) zu § 18 Abs. 2 Satz 1 TEHG angeregt, dort nach dem Wort ‚berichtet’ die Wörter ‚oder diese nicht ordnungsgemäß ermittelt’ für den Fall einzufügen, dass der Emissionsbericht zwar den formellen Anforderung entspreche, die Ermittlung aber fehlerhaft vorgenommen worden sei. Dieser Vorschlag hat indes keinen Eingang in die Endfassung des Gesetzes gefunden. Vielmehr hat die Bundesregierung in ihrer entsprechenden Gegenäußerung (vgl. Bundestags-Drucksache 15/ 2540, Seite 18) ausgeführt:
„Eine Schätzung als Sanktionsgrundlage sollte aus verfassungsrechtlichen Gründen der Ausnahmefall bleiben. Bei nicht ordnungsgemäßer Ermittlung der Emissionen greift zunächst die Sanktion des § 17. (Hervorhebung durch die Kammer)“
Dem ferner denkbaren Fall, dass ein Verantwortlicher - etwa im Zusammenwirken mit einem Sachverständigen im Sinne von § 5 Abs. 2 TEHG - im Emissionsbericht bewusst wahrheitswidrige Angaben macht, ist mit dem Mitteln des Straf- bzw. Ordnungswidrigkeitenrechts zu begegnen, notfalls durch eine entsprechende Ergänzung des § 19 TEHG. Schließlich ist an dieser Stelle noch festzuhalten, dass nach dieser Lesart nachträglich festgestellte Fehler im Emissionsbericht, die das Erfordernis einer höheren als der erfolgten Abgabe von Berechtigungen nach sich ziehen, zwar nicht - wie ausgeführt - tatbestandlich im Sinne der §§ 18 Abs. 1, 6 Abs. 1 TEHG sind, sie jedoch nach dem Wortlaut von § 18 Abs. 3 Satz 1 TEHG als ‚fehlende Berechtigungen’ anzusehen sind, für die weiterhin eine Abgabepflicht (fort)besteht.
Die vorstehend vertretene Auslegung von § 18 Abs. 1 bis 3 TEHG trägt Art. 16 Abs. 1 Satz 3 EH-RL Rechnung, wonach die Sanktionen wirksam und abschreckend, aber auch verhältnismäßig sein müssen. Der Richtliniengeber selbst erachtete die Verhängung von Sanktionen wegen Nichtabgabe von Berechtigungen jedenfalls bei „in gutem Glauben handelnden Betreibern“ für „sehr unwahrscheinlich“ (vgl. Richtlinienvorschlag vom 23. Oktober 2001 Punkt 17 Seite 16). Ein Bedürfnis nach Abschreckung besteht bei einem in guten Glauben handelnden Verantwortlichen zudem ersichtlich nicht.
Demgegenüber begegnet das Verständnis der Beklagten, wonach alle Verantwortlichen, die zum Stichtag 30. April nicht ausreichend Emissionsberechtigungen abgegeben haben, unabhängig vom konkreten Grund der Nichtabgabe einer Zahlungspflicht unterliegen bzw. von dieser lediglich bei höherer Gewalt abgesehen werden könne, Verhältnismäßigkeitsbedenken. Selbst wenn man Art. 16 Abs. 4 Satz 1 EH-RL dahingehend liest, dass für jede ausgestoßene Tonne CO2, für die kein Zertifikat abgegeben wurde, eine Sanktion verhängt werden soll, unterliegt dies doch der Einschränkung des Art. 16 Abs. 1 Satz 2 EH-RL, wonach die Sanktion verhältnismäßig sein muss. Es erschiene hier nicht nachvollziehbar, beispielsweise den einfachen versehentlichen Zahlendreher bei der Übertragung von Daten in gleicher Weise zu sanktionieren wie die bewusste und gewollte Nichtabgabe von Emissionsberechtigungen. Die DEHSt drängt mit ihrem Verständnis und der daran orientierten Vorgehensweise Anlagenbetreiber, die in gutem Glauben und im Vertrauen auf die Verifizierung durch den Sachverständigen und das Fehlen einer Beanstandung durch die Landesbehörde über ihre Emissionen berichtet und zum Stichtag eine dementsprechende Menge von Berechtigungen abgegeben haben, in die Position, entweder von vornherein prophylaktisch mehr Berechtigungen abgeben zu müssen, um - da man Fehler nie ausschließen kann - dem möglichen Vorwurf ungenügender Abgabe zu entgehen, oder aber das Risiko einzugehen, im Falle der nachträglichen Beanstandung von Berichterstattung und Abgabemenge durch die DEHSt, im nachhinein ‚ihre Unschuld beweisen’ zu müssen. Dies aber wird in den Fällen, in denen dem Anlagenbetreiber bei Berichterstattung und Abgabe kein eigener Fehler aufgefallen ist und der entsprechend in gutem Glauben handelt, schon in Ansehung der verstrichenen Zeit vielfach unmöglich sein. Vor diesem Hintergrund wird auch deutlich, dass - legt man das Normverständnis der Beklagten zugrunde - das Moment der höheren Gewalt (§ 18 Abs. 1 Satz 2 TEHG; dazu sogleich) für sich genommen kein ausreichendes Korrektiv zur Herstellung der Verhältnismäßigkeit darstellen kann. Lässt sich im Nachhinein die Ursache einer fehlerhaften Berichterstattung und dementsprechend unzureichenden Abgabe durch den Verantwortlichen nicht mehr aufklären, fehlt es zwangsläufig auch an der tatsächlichen Grundlage für die Prüfung, ob von einer Zahlungspflicht wegen höherer Gewalt abgesehen werden kann.
II. Vor dem Hintergrund der vorstehenden Ausführungen kann die mit dem Bescheid vom 17. Dezember 2007 und dem Widerspruchsbescheid vom 14. April 2009 festgesetzte Zahlungspflicht über 106.920,- € keinen Bestand haben. Die Klägerin unterfällt danach nicht dem tatbestandlichen Anwendungsbereich des § 18 Abs. 1 TEHG. Sie hat innerhalb der Frist des § 17 Abs. 1 Satz 1 TEHG einen durch einen Sachverständigen geprüften Emissionsbericht über das ‚Staatliche Amt für Umwelt und Natur Rostock’ an die DEHSt abgegeben, in welchem die CO2- Emissionen der Anlage mit 40.288 t CO2 angegeben wurden. Die Klägerin ist ihrer Pflicht nach § 6 Abs. 1 TEHG nachgekommen und hat bis zum 30. April 2006 eine diesen ermittelten und berichteten Emissionen entsprechende Menge von Emissionsberechtigungen abgegeben. Die erst nach dem 30. April 2006 angeführten Fehler, die unter dem 15. Januar 2007 zur Abgabe des korrigierten Emissionsberichtes geführt haben, der die CO2-Emissionen für den Berichtszeitraum 2005 nunmehr mit 42.961 t angab, vermögen die festgesetzte Zahlungspflicht nicht zu begründen. Die bei Berücksichtigung dieser Fehler errechnete Fehlmenge von 2.673 Emissionsberechtigungen hat die Klägerin im Übrigen im Januar 2008 abgegeben.
Kann die in den Bescheiden vom 17. Dezember 2007 und vom 14. April 2009 festgesetzte Zahlungspflicht schon aus diesen Gründen keinen Bestand haben, erübrigen sich weitere Ausführungen zur Frage ob die § 18 Abs. 1 Satz 1 TEHG normierte Sanktion als strafähnliche Maßnahme anzusehen bzw. eine verfassungskonforme Auslegung der Norm unter Berücksichtigung von § 276 BGB möglich ist (vgl. dazu eingehend VG Berlin, Urteil vom 28. Mai 2010 - VG 10 A 234.08 -).
III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, soweit die Beklagte wegen der festgesetzten Zahlungspflicht unterlegen ist. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
IV. Gemäß §§ 124 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 3, 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO war schließlich wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Sache die Berufung zuzulassen. Obergerichtliche Entscheidungen zur Zahlungspflicht nach § 18 TEHG liegen bislang nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 17 TEHG
§ 14 ZuG 2007
§ 42 VwGO
§ 18 TEHG
§ 19 TEHG
§ 276 BGB
§ 18 Abs. 1 TEHG
§ 6 Abs. 1 TEHG
§ 5 Abs. 3 Satz 1 TEHG
§ 5 Abs. 4 TEHG
§ 1 Abs. 4 der 4. BImSchV
§ 18 Abs. 3 Satz 2 TEHG
§ 113 Abs. 1 VwGO
§ 18 Abs. 1 Satz 1 TEHG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 TEHG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 TEHG
§ 18 Abs. 3 TEHG
§ 18 Abs. 2 Satz 1 TEHG
§ 5 Abs. 2 TEHG
§ 18 Abs. 1, 6 Abs. 1 TEHG
§ 18 Abs. 3 Satz 1 TEHG
§ 18 Abs. 1 bis 3 TEHG
§ 18 Abs. 1 Satz 2 TEHG
§ 17 Abs. 1 Satz 1 TEHG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 124 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 3, 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 12 B 20.10
7 C 8/15
7 C 37/11
7 C 10/09
10 A 234.08