Verwaltungsgericht des Saarlandes Saarlouis (Saarland, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Entscheidung vom 2012-05-02, Aktenzeichen 3 K 633/11

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Kläger.
Der Gerichtsbescheid ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung eines Betrages in Höhe der sich aus dem Kostenfestsetzungsbeschluss ergebenden Kostenschuld abwenden, falls nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Tatbestand:
Der Kläger ist seit dem 21.04.1984 bis zum 21.04.2024 Nutzungsberechtigter der Familiengrabstätte auf dem Friedhof in ….
Auf dieser Grabstätte befindet sich ein ca. 6 m hoher Lebensbaum und eine etwa gleich hohe Zypresse. Nachdem der Beklagte den Kläger mit Schreiben vom 17.05.2002, 20.04.2007 und 09.04.2009 mehrfach erfolglos gebeten hatte, diese zu entfernen, forderte er ihn durch mit Rechtsbehelfsbelehrung versehene Verfügung vom 02.02.2010 auf, den Baum und die Zypresse innerhalb einer Frist von einem Monat ab Zustellung zu beseitigen. Zugleich drohte er bei Nichtbefolgung Maßnahmen gem. § 26 Abs. 3 i.V.m. § 30 der Friedhofssatzung der Gemeinde an, also die Grabstätte abzuräumen, einzuebnen und einzusäen. Zur Begründung führte der Beklagte an, dass nach § 25 Abs. 3 Nr. 1 der Friedhofssatzung bei der Bepflanzung und Gestaltung von Gräbern Bäume und großwüchsige Sträucher nicht zugelassen seien. Diese Regelung diene dem Zweck, alle Grabstätten so zu gestalten und an die Umgebung anzupassen, dass die Würde der Friedhofs in seinen Einzelteilen und in seiner Gesamtanlage gewahrt werde. Die Bepflanzung einer Grabstätte mit einem Baum von circa sechs Metern und einem wuchernden Strauch in ähnlicher Höhe stehe dem entgegen. Die Bepflanzung stehe somit im Widerspruch zur Friedhofssatzung und beeinträchtige nicht nur die Nachbarschaft unmittelbar, sondern störe zudem das Gesamterscheinungsbild des Friedhofs. Um derartige Spannungen zu verhindern, habe die Gemeinde auch keine Ausnahmen vom Verbot der Bepflanzung mit Bäumen und großwüchsigen Pflanzen vorgesehen.
Hiergegen erhob der Kläger am 02.03. 2010 Widerspruch, mit dem er geltend machte, dass die Lebensbaumbepflanzung bereits seit 1984 bestehe und die Friedhofsverwaltung hierzu rund 20 Jahre lang keinerlei Einwände erhoben habe. Nach dem Grundsatz von Treu und Glauben sei die Beseitigungsaufforderung nach einer rund 20 jährigen unbeanstandeten Duldung unzulässig. Die Standsicherheit der Pflanzen sei nicht gefährdet. Zudem liege auch kein "Wildwuchs" vor, da bereits ein Rückschnitt aller Äste bis ca. 1,50 m Höhe in Abstimmung mit der Gemeindefriedhofsverwaltung erfolgt sei. Der Bescheid, der die Einebnung und Beseitigung der Grabstätte verlange, verstoße gegen die Verhältnismäßigkeit. Im Übrigen seien im ersten Abschnitt des Friedhofs mehrere ähnliche Lebensbäume und Zypressenarten angepflanzt worden, die mittlerweile eine Höhe von drei bis vier Metern erreicht hätten. Insoweit sei der Gleichbehandlungsgrundsatz verletzt.
Nachdem der Beklagte in der Sitzung des Kreisrechtsausschusses vom 27.01.2011 erklärt hatte, die Verfügung beschränke sich auf die Beseitigung des Baumes und des großwüchsigen Strauches, darüber hinausgehende Maßnahmen würden nicht gefordert und seien nicht beabsichtigt, wies der Kreisrechtsausschuss des Landkreises den Widerspruch mit Bescheid vom 31.03.2011, dem Kläger zugestellt am 22.06.2011, zurück. Zur Begründung führte er aus, Ermächtigungsgrundlage für die Maßnahme sei die Friedhofssatzung. Der Ausschluss von Bäumen und großwüchsigen Sträuchern in der Satzung sei vom Anstaltszweck, nämlich eine angemessene und geordnete Leichenbestattung zu ermöglichen und die Toten durch eine pietätvolle und würdige Ausgestaltung der Grabstätten und der gesamten Anlage zu ehren, gedeckt. Denn bei Zulassung einer derartigen Bepflanzung bestünde die Gefahr, dass sich anstelle des Friedhofes ein Wald entwickeln könnte. Der Kläger könne sich nicht auf Vertrauensschutz berufen, denn der Beklagte habe ihn, was er auch nicht bestreite, seit dem Jahr 2002 mehrfach erfolglos aufgefordert, den Baum und den Strauch zu kürzen. Darüber hinaus könne sich der Kläger auch nicht darauf berufen, dass andere Gräber den Gestaltungsvorschriften nicht entsprächen, denn einen Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht gebe es nicht. Soweit ein Anspruch gegen den Beklagten bestehe, auch gegen die Inhaber derjenigen Grabstellen Maßnahmen in die Wege zu leiten, auf denen sich ebenfalls Bäume und großwüchsige Sträucher befänden, habe der Beklagte in der mündlichen Verhandlung glaubwürdig zu Protokoll erklärt, dass diese Bäume derzeit kleiner seien als die streitgegenständlichen Pflanzen, dass aber beabsichtigt sei, zu gegebener Zeit auf eine Entfernung auch dieser Pflanzen hinzuwirken. Nachdem der Beklagte in der Sitzung des Kreisrechtsausschusses die Verfügung auf Beseitigung des Baumes und des Strauches beschränkt habe, bestünden auch unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten keine Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der angeordneten Maßnahme.
Der Kläger hat am 21.07.2011 Klage erhoben, wiederholt sein Vorbringen aus dem Widerspruchsverfahren und trägt ergänzend vor, dass entgegen den Darstellungen im Widerspruchsbescheid im Mai 2002 in Abstimmung mit der Gemeindefriedhofsverwaltung eine Übereinkunft erfolgt sei, dass nach Beseitigung der Äste bis ca. 1,50 m Höhe der Sträucherbestand auch weiterhin akzeptiert sei. Daran habe sich die Gemeindefriedhofverwaltung bis ca. 2009 auch gehalten. Im Übrigen sei er bereit, eine Kürzung der fraglichen Sträucher auf das gegenwärtig tolerierte und nicht beanstandete Höhenmaß der Bepflanzung auf der Grabanlage durchzuführen.
Der Kläger hat schriftsätzlich sinngemäß beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 02.02.2010 in der geänderten Fassung der Erklärung vom 27.01.2011 und den Widerspruchsbescheid des Kreisrechtsausschusses des Landkreises vom 31.03.2011 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Hierzu wiederholt er sein Vorbringen aus der Ausgangsverfügung und trägt ergänzend vor, dass nunmehr ein Zustand eingetreten sei, der die Nachbargräber wegen des nachteiligen optischen Eindrucks, wegen des ausgehenden Schattens und wegen des umfangreichen Wurzelwerks beeinträchtige. Da der Kläger trotz mehrfacher Aufforderung, den Zustand in Ordnung zu bringen, eine Verschlechterung habe eintreten lassen, habe keine andere Möglichkeit bestanden, als durch Verfügung einzuschreiten. Die Maßnahme sei daher auch erforderlich und angemessen. Eine andere Möglichkeit als die Beseitigung komme nicht in Betracht. Ein Zurückschneiden scheide aus, da der Baum ansonsten bis auf den Stamm zu reduzieren sei und von der Zypresse kein selbständig lebensfähiger und optisch ansehnlicher Rest verbleibe. Im Übrigen würde auch die Satzung leerlaufen, wenn einzelne Grabstellennutzer, die sich satzungswidrig verhielten, keine Sanktionen fürchten müssten. Der Kläger könne sich auf Gleichbehandlung im Unrecht nicht berufen, zumal unterschiedliche Sachverhalte nicht miteinander vergleichbar seien und auch bezüglich der niedrigeren Pflanzen anderer Grabstelleninhaber eingeschritten werde. Eine Vereinbarung über einen Rückschnitt unter anschließender Duldung habe es nicht gegeben. Die Gemeinde habe vielmehr stets auf die Schaffung eines ordnungsgemäßen Zustandes gedrängt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte und der vorgelegten Verwaltungsunterlagen.

Entscheidungsgründe:
Die gemäß §§ 40, 42, 68 ff. VwGO zulässige Anfechtungsklage, über die nach Anhörung der Beteiligten gemäß § 84 Abs. 1 VwGO durch Gerichtsbescheid entschieden werden kann, da die Sache - soweit entscheidungserheblich - keine besonderen Schwierigkeiten tatsächlicher oder rechtlicher Art aufweist und der Sachverhalt geklärt ist, ist unbegründet.
Die angegriffene Verfügung, mit der dem Kläger aufgegeben wird, den Lebensbaum und die Zypresse zu beseitigen, ist rechtmäßig und verletzt ihn nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO).
Sie findet ihre Rechtsgrundlage in den §§ 8 Abs. 1 S. 1 BestattG, 26 Abs. 2, 25 Abs. 3 Nr. 1 S. 5 der Friedhofssatzung der Gemeinde vom 16.12.2005 in der derzeit gültigen Fassung (im folgenden: FS).
Der Beklagte hat die Verfügung – nicht ausdrücklich, aber der Sache nach – auf § 26 Abs. 2 FS gestützt. Danach hat der Verantwortliche auf schriftliche Aufforderung der Gemeinde die Grabstätte innerhalb einer angemessenen Frist in Ordnung zu bringen, wenn diese nicht ordnungsgemäß hergerichtet oder gepflegt wird.
Zwar erscheint zunächst zweifelhaft, ob diese Vorschrift dem Beklagten die für den Erlass eines belastenden Verwaltungsakts erforderliche sogenannte Verwaltungsaktsbefugnis verleiht, d.h. die Befugnis, mittels belastenden Verwaltungsakts gegen Grabnutzungsberechtigte vorgehen zu können; auch sagt sie nicht unmittelbar etwas darüber aus, ob der Erlass der "Aufforderung" im Ermessen des Beklagten steht (Kannvorschrift) oder ob es insoweit um gebundenes Ermessen (Sollvorschrift) oder gar eine gebundene Entscheidung (Mussvorschrift) gehen soll.
Insoweit ist die Vorschrift jedoch auslegungsfähig. Gesehen werden muss dabei ihr polizeirechtlicher Charakter; sie verfolgt den Zweck, der Gemeinde als Anstaltsträgerin ein an das allgemeine Gefahrenabwehrrecht angelehntes Instrument für den Fall zu verleihen, dass die Gestaltung eines Grabes im Widerspruch zur Friedhofssatzung oder zu sonstigem höherrangigem Recht steht. Von daher gibt § 26 Abs. 2 FS im Falle einer nicht ordnungsgemäß hergerichteten oder gepflegten Grabstätte der Gemeinde die Befugnis, den hierfür Verantwortlichen in Ausübung pflichtgemäßen Ermessens durch Verwaltungsakt schriftlich aufzufordern, die Grabstätte in Ordnung zu bringen, was dann dessen unmittelbare Verpflichtung hierzu begründet.
Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 26 Abs. 2 FS liegen vor, denn der Zustand der streitgegenständlichen Grabstätte widerspricht § 25 Abs. 3 Nr. 1 S. 5 FS, wonach bei Grabstätten mit Heckenpflanzungen bei der Bepflanzung und Gestaltung unter anderem Bäume und großwüchsige Sträucher nicht zugelassen sind.
Diese Vorschrift ist mit höherrangigem Recht, insbesondere mit Art 2 Abs. 1 GG vereinbar. Die allgemeine Handlungsfreiheit umfasst den Wunsch naher Angehöriger des Toten nach eigenen Vorstellungen zu gedenken und hierzu über Bestattungsart, Gestaltung und Pflege der Grabstätte zu entscheiden. Dabei sind die Angehörigen, denen die Ehrung des Toten obliegt, zwar grundsätzlich darin frei, die Grabstätten nach ihren Anschauungen von Pietät, Ästhetik und Zweckmäßigkeit zu gestalten.(Vgl. BVerwG, Urteil vom 13.05.2004 - 3 C 26/03 -, BVerwGE 121, 17 - 23 = NJW 2004, 2844 - 2846.) Diese Gestaltungsfreiheit findet aber ihre Grenze in solchen Gestaltungsvorschriften, die dem allgemeinen Zweck des Friedhofs dienen, eine würdige, die Totenandacht nicht störende Grabgestaltung zu gewährleisten. Der Ausschluss von Bäumen und großwüchsigen Sträuchern durch die Satzung dient diesem Zweck, denn bei Zulassung einer derartigen Bepflanzung besteht die Gefahr, dass der Charakter als Friedhof verloren geht und der Eindruck eines Waldes entstehen könnte; bei Friedhöfen, die nicht ausdrücklich als Waldfriedhöfe konzipiert sind, darf dem Entstehen eines solchen Eindrucks entgegengewirkt werden. Denn mit einer derartigen Bepflanzung geht eine Beeinträchtigung anderer Grabstätten einher. Die Gestaltung und Bepflanzung der einzelnen Grabstätten sind mitbestimmend für die Wirkung der Grabfelder und damit des gesamten Friedhofs. Sie sollten sich daher der Gesamtanlage anpassen. Die Bepflanzung einer Grabstätte mit einem Lebensbaum und einer großwüchsigen Zypresse steht dem entgegen.
Verstößt die Bepflanzung des Grabes mit einem ca. 6 m hohem Baum und einer ähnlich hohen Zypresse somit gegen § 25 Abs. 3 Nr.1 S. 5 FS, so kann der Beklagte gemäß § 26 Abs. 2 FS deren Beseitigung anordnen. Eine etwaige, dem entgegenstehende - mündliche - Übereinkunft des Klägers mit der Gemeindefriedhofsverwaltung, wie jener sie behauptet, würde hieran nichts ändern. Denn unbeschadet der rechtlichen Einordnung einer solchen Vereinbarung als öffentlich-rechtlicher Vertrag gemäß §§ 54 ff. SVwVfG oder als Zusicherung gemäß § 38 SVwVfG fehlt es in beiden Fällen an der zu deren Wirksamkeit erforderlichen Schriftform (§§ 57, 38 Abs. 1 S. 1 SVwVfG).
Die Beseitigungsverfügung ist auch nicht ermessensfehlerhaft. Zunächst ist der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gewahrt; denn die Beseitigung der beiden Pflanzen ist zur Herstellung rechtmäßiger Zustände geeignet, erforderlich und - angesichts ihrer Höhe von 6 m, die sie zwischenzeitlich erreicht haben - auch angemessen. Ein Rückschnitt der Bepflanzung auf das tolerierte Maß wäre im Verhältnis zu einer vollständigen Beseitigung zwar milder, jedoch nicht ebenso effektiv. Wie der Beklagte zutreffend ausgeführt hat, wäre bei einem Rückschnitt der Lebensbaum bis auf den Stamm zu reduzieren und von der Zypresse verbliebe kein selbständig lebensfähiger, optisch ansehnlicher Rest. Dies aber stünde in Widerspruch zur Zweckbestimmung des Friedhofs, die Würde des Ortes zu wahren und die berechtigten Empfindungen der Friedhofsbenutzer nicht durch eine Verunstaltung des Gesamtbildes des Friedhofs zu stören. Auf Verwirkung kann sich der Kläger nicht berufen. Zwar hat der Beklagte die beiden Pflanzen über 20 Jahre lang geduldet. Dies hatte seinen Grund jedoch ersichtlich darin, dass diese zwar von Anfang an nicht erlaubt waren, aber zunächst - solange sie noch kleiner waren - noch nicht das Störpotential hatten, das sie zwischenzeitlich erreicht haben und das eine weitere Duldung ausschließt. Mit einem - immer gleich großen - Gegenstand, der über Jahre hinweg auf der Grabstelle geduldet worden wäre und dessen Beseitigung nunmehr unter Verstoß gegen ein bisheriges Verhalten verlangt würde, sind die beiden hier in Rede stehenden Pflanzen daher nicht vergleichbar. Vielmehr liegt darin, dass der Beklagte zunächst über längere Zeit untätig blieb, eine aktive Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes, nicht aber ein Verzicht auf die satzungsmäßigen Rechte der Gemeinde. Hätte der Beklagte die Beseitigung bereits am Anfang verlangt, so hätte sich der Kläger sicher darauf berufen, dass dies unverhältnismäßig sei. Ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz liegt allein deshalb nicht vor, weil die Bäume und Sträucher, auf die sich der Kläger beruft, erkennbar noch nicht die Höhe seiner Pflanzen erreicht haben, so dass den insoweit verantwortlichen Friedhofsnutzern derzeit nichts anderes widerfährt, als auch dem Kläger bislang widerfahren ist. Im Übrigen ist es aus Sicht des Beklagten sicher notwendig, zunächst gegen den Kläger vorzugehen, da von der Grabstelle, für die er verantwortlich ist, die größte negative Vorbildwirkung ausgeht. Der Beklagte hat glaubhaft versichert, dass die Bäume auf den anderen Gräbern derzeit wesentlich kleiner seien und dass beabsichtigt sei, zu gegebener Zeit auch auf eine Entfernung dieser Pflanzen hinzuwirken.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO; diejenige über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus §§ 167 Abs. 2 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 40, 42, 68 ff. VwGO
§§ 8 Abs. 1 S. 1 BestattG
§§ 54 ff. SVwVfG
§§ 57, 38 Abs. 1 S. 1 SVwVfG
§§ 167 Abs. 2 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 38 SVwVfG
§ 84 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art 2 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 121, 17
NJW 2004, 2844
3 C 26/03