Thüringer Oberverwaltungsgericht (Thüringen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-05-17, Aktenzeichen 4 KO 590/22
ECLI: ECLI:DE:OVGTH:2023:0517.4KO590.22.00

Tenor:
Die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Gera vom 6. Juni 2012 - 2 K 900/11 Ge - wird mit der Maßgabe zurückgewiesen, dass Satz 2 des Tenors dieses Urteils wie folgt geändert wird:
„Im Übrigen wird der 2. Änderungsbescheid des Beklagten vom 17. Januar 2012 aufgehoben.“
Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % der festzusetzenden Kosten abwenden, wenn nicht die Klägerin zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Der Beklagte wendet sich mit seiner vom Senat zugelassenen Berufung gegen ein Urteil des Verwaltungsgerichts Gera, mit dem es einen gegenüber der Klägerin erlassenen Beitragsbescheid aufgehoben hat, soweit dieser nicht durch nach Klageerhebung erlassene Änderungsbescheide erledigt ist.
Bei der Klägerin handelt es sich um ein Wohnungsbauunternehmen. In ihrem Eigentum steht - neben einer Vielzahl anderer Grundstücke - das in G ... gelegene Grundstück U ... (Flurstücks Nummer a ... ). Dieses 1.530 m² große Grundstück ist mit einem Wohnblock bebaut und an die von dem Beklagten betriebene Entwässerungseinrichtung angeschlossen.
Durch Bescheid vom 13. Mai 1998 setzte der Beklagte gegenüber der Klägerin für das o. g. Grundstück einen Anschluss- bzw. Herstellungsbeitrag in Höhe von 16.150,08 DM (= 8.257,40 €) fest. Nach erfolgloser Durchführung des Vorverfahrens hat die Klägerin am 30. Juni 2000 Klage gegen diesen Beitragsbescheid und auch gegen weitere, andere Grundstücke betreffende Beitragsbescheide beim Verwaltungsgericht Gera erhoben, die zunächst unter dem Geschäftszeichen 5 K 816/00 GE geführt wurden. Durch Beschluss vom 29. Januar 2001 hat das Verwaltungsgericht das Ruhen des Verfahrens wegen des beim Thüringer Oberverwaltungsgericht anhängigen Normenkontrollverfahrens 4 N 472/00 angeordnet. Dieses ist durch Urteil vom 18. Dezember 2001 abgeschlossen worden, mit dem die seinerzeitigen Satzungsregelungen des Beklagten zur Erhebung eines Wasserbeitrags wegen Nichtigkeit der Tiefenbegrenzungsregelung insgesamt für nichtig erklärt wurden.
In Reaktion auf dieses Normenkontrollurteil vom 18. Dezember 2001 erließ der Beklagte mit Rückwirkungsanordnung zum 1. Januar 2001 die Beitrags- und Gebührensatzung vom 25. Juni 2002 (vgl. Amtblatt des Beklagten vom 5. Juli 2002). Durch „Änderungsbescheid“ vom 18. Dezember 2002 setzte der Beklagte den Beitrag für das o. g. Grundstück auf 4.488,90 € fest. Zur Begründung nahm er Bezug auf die Beitrags- und Gebührensatzung vom 25. Juni 2002 und auf den Grundsatzbeschluss der Verbandsversammlung vom 6. Februar 2002, wonach die Kosten für die Herstellung der Entwässerungseinrichtung nur zu 65 % über Beiträge finanziert werden sollten. Dieser Bescheid vom 18. Dezember 2002 ist durch die Klägerin in das Verfahren einbezogen worden, das im Hinblick auf ein weiteres Normenkontrollverfahren beim Thüringer Oberverwaltungsgericht erneut ausgesetzt worden ist.
Nachdem der Senat durch Urteil vom 21. Juni 2006 - 4 N 574/98 - die beitragsrechtlichen Regelungen der Beitrags- und Gebührensatzung des Beklagten vom 25. Juni 2002 in der Fassung der am 18. Juli 2003 bekannt gemachten 2. Änderungssatzung und die beitragsrechtlichen Regelungen der Beitrags- und Gebührensatzung des Beklagten vom 20. Oktober 1993 in der zuletzt geänderten Fassung der 9. Änderungssatzung vom 15. Oktober 2001 für unwirksam erklärt hatte, erließ der Beklagte die mit einer Rückwirkungsanordnung zum 1. August 2004 versehene Beitrags- und Gebührensatzung vom 11. Oktober 2007 (BGS-EWS 2007). Diese BGS-EWS 2007 wurde am 19. Oktober 2007 im Amtsblatt Nr. 4/07 des Beklagten bekannt gemacht und durch die 1. Änderungssatzung vom 4. Dezember 2009 teilweise mit Rückwirkung geändert.
Mit 2. Änderungsbescheid vom 14. März 2008 setzte der Beklagte den Beitrag nunmehr „neu“ auf 4.030,74 € fest und erstattete den Differenzbetrag von 458,16 €.
Nach Wiederaufnahme und Kammerwechsel erhielt das Verfahren beim Verwaltungsgericht zunächst das Geschäftszeichen 2 K 584/08 Ge. Mit Rücksicht auf ein weiteres Normenkontrollverfahren hat das Verwaltungsgericht erneut das Ruhen angeordnet und dann nach Wiederaufnahme zunächst unter dem Geschäftszeichen 2 K 814/11 Ge fortgeführt. Mit Beschluss vom 8. September 2011 hat das Verwaltungsgericht das Verfahren abgetrennt und es unter dem Geschäftszeichen 2 K 900/11 Ge fortgeführt.
Mit Rücknahmebescheid vom 17. Januar 2012 (GA Blatt 33) nahm der Beklagte den 2. Änderungsbescheid vom 14. März 2008 zurück. Zur Begründung nahm der Beklagte auf das Senatsurteil vom 14. Dezember 2009 - 4 KO 482/09 - Bezug, nach dem ein ausschließlich von einem privaten Geschäftsbesorger inhaltlich verantworteter Bescheid rechtswidrig ist. Zur Vermeidung eines rechtlichen Risikos habe der Zweckverband entschieden, den Änderungsbescheid zurückzunehmen. Ebenfalls datierend vom 17. Januar 2012 erließ der Beklagte einen 2. Änderungsbescheid betr. den Bescheid über die Erhebung eines Herstellungsbeitrages für die öffentliche Entwässerungseinrichtung vom 13. Mai 1998 in Form des Änderungsbescheides vom 18. Dezember 2002. In diesem Bescheid wurde erneut ein Herstellungsbeitrag in Höhe von 4.030,74 € festgesetzt, der drei Monate nach Zustellung des Bescheides fällig gestellt wurde.
Die Beteiligten haben das Verfahren insoweit übereinstimmend für erledigt erklärt, als in den streitgegenständlichen Bescheiden ursprünglich ein 4.030,74 € übersteigender Beitrag festgesetzt worden war.
Durch Urteil vom 6. Juni 2012 hat das Verwaltungsgericht das Verfahren insoweit eingestellt, als der Beklagte in den streitgegenständlichen Bescheiden einen Beitrag von mehr als 4.030,74 € festgesetzt hat. Im Übrigen hat es den Beitragsbescheid vom 13. Mai 1998 in der Fassung des Widerspruchsbescheides des Thüringer Landesverwaltungsamtes vom 6. Juni 2000, in der Gestalt des Änderungsbescheides vom 18. Dezember 2002, in der Gestalt des 2. Änderungsbescheides vom 17. Januar 2012 aufgehoben. Diese Entscheidung hat das Verwaltungsgericht im Wesentlichen - ebenso wie in seinem erstinstanzlichen Urteil vom 26. Oktober 2011 (2 K 356/07 Ge) - in dem - ebenfalls von der Klägerin geführten - Leitverfahren 4 KO 252/12 damit begründet, dass der Beitragsteil der BGS-EWS 2007 nichtig sei, weil die Verteilungsregelung nicht vorteilsgerecht sei. Der vom Beklagten gewählte kombinierte Grundstücksflächen-Geschossflächenmaßstab sei für die Fäkalschlammentsorgung ungeeignet.
Nach Stellung und Begründung des Zulassungsantrages durch den Beklagten hat der Senat durch Beschluss vom 23. Oktober 2012 - 4 ZKO 470/12 - das Verfahren im Hinblick auf das Leitverfahren 4 KO 252/12 zum Ruhen gebracht.
Durch Urteil vom 17. November 2012 hat der Senat in dem Leitverfahren 4 KO 252/12 das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 26. Oktober 2011 abgeändert und die Klage der Klägerin abgewiesen. Die Nichtzulassungsbeschwerde der Klägerin hat das Bundesverwaltungsgericht durch Beschluss vom 3. Februar 2017 - 9 B 15/16 - zurückgewiesen. Durch Urteil vom 16. Februar 2018 - 4 KO 596/17 - hat der Senat unter Abänderung des erstinstanzlichen Urteils in einem weiteren von der Klägerin geführten Leitverfahren ihre Klage gegen die dortigen Beitragsbescheide abgewiesen. Nachdem das Bundesverwaltungsgericht die diesbezügliche Nichtzulassungsbeschwerde durch Beschluss vom 9. Juli 2019 - 9 B 29.18 - zurückgewiesen und das Bundesverfassungsgericht die Verfassungsbeschwerde der Klägerin nicht zur Entscheidung angenommen hatte (Az. 1 BvR 1963/19), hat der Senat dieses Verfahren unter dem Geschäftszeichen 4 ZKO 658/21 wieder aufgenommen. Noch im Zulassungsverfahren hat die Klägerin ihre Erwiderung dahingehend ergänzt, dass ihrer Auffassung nach mit dem Erlass des Rücknahmebescheides vom 17. Januar 2012 Festsetzungsverjährung eingetreten sei. Dies hat die Klägerin im Wesentlichen mit einem Hinweis auf den Beschluss des Bundesfinanzhofes vom 9. November 2020 - III R 31/18 - begründet. In dieser Entscheidung hat der Bundesfinanzhof die Auffassung vertreten, dass in einer „logischen Sekunde“ Festsetzungsverjährung eintreten könne, wenn durch einen Bescheid ein die Festsetzungsfrist wahrender belastender Bescheid aufgehoben und unter dem gleichen Datum erneut ein belastender Bescheid erlassen werde.
Mit Schriftsatz vom 14. März 2023 hat der Beklagte dazu vorgetragen, dass das Postulieren einer „logischen Sekunde“ zwischen Rücknahme- und Änderungsbescheid reine Förmelei sei, wenn der innere Zusammenhang zwischen Änderung und Rücknahme klar sei und beide Bescheide mit gleicher Post am gleichen Tag versandt würden. In dem vom Bundesfinanzgericht entschiedenen Fall sei es zudem um eine Neufestsetzung und nicht nur um eine Änderung bzw. den Erlass eines inhaltsgleichen Abgabenbescheides gegangen.
Nach Zulassung der Berufung durch Beschluss vom 26. Oktober 2022 - 4 ZKO 658/21 - hat der Beklagte diese durch Bezugnahme auf seine Begründung im Zulassungsverfahren sinngemäß im Wesentlichen damit begründet, dass der kombinierte Grundstücksflächen-Geschossflächenmaßstab geeignet für die Bemessung des Beitrags für den Anschluss an die Fäkalschlammentsorgung sei. Des Weiteren vertritt er die Auffassung, dass im Zeitpunkt des Erlasses des 2. Änderungsbescheides vom 17. Januar 2012 keine Festsetzungsverjährung eingetreten sei.
Der Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Gera vom 6. Juni 2012 insoweit abzuändern, als der Bescheid des Beklagten vom 13. Mai 1998 in der Fassung des Widerspruchsbescheides des Thüringer Landesverwaltungsamtes vom 6. Juni 2000, zuletzt in der Fassung des Bescheides des Beklagten vom 17. Januar 2012 aufgehoben wird, und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung des Beklagten mit der Maßgabe zurückzuweisen, dass der Urteilstenor des Verwaltungsgerichts Gera vom 6. Juni 2012 insoweit abgeändert wird, dass nur der 2. Änderungsbescheid vom 17. Januar 2012 aufgehoben wird,
hilfsweise die Berufung zurückzuweisen.
Sie ist der Auffassung, dass mit dem Erlass des Rücknahmebescheides vom 17. Januar 2012 Festsetzungsverjährung eingetreten sei und verweist im Übrigen auf ihre Ausführungen zur Klagebegründung im erstinstanzlichen Verfahren.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird verwiesen auf die Gerichtsakte dieses Verfahrens (zwei Bände), des Verfahrens 5 K 814/11 Ge (zwei Bände) und die vom Beklagten dazu vorgelegten Verwaltungsvorgänge (eine Heftung zum Verfahren 2 K 900/11 Ge). Diese waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe:
I. Zunächst ist festzuhalten, dass Streitgegenstand der Anfechtungsklage nur der 2. Änderungsbescheid des Beklagten vom 17. Januar 2012 ist. Soweit die Klägerin nicht mehr auch die Aufhebung des Bescheides vom 13. Mai 1998 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 6. Juni 2000, des Änderungsbescheides vom 18. Dezember 2002 und des 2. Änderungsbescheides vom 14. März 2008, sondern nur noch des 2. Änderungsbescheides vom 17. Januar 2012 begehrt, handelt es sich nicht um eine seitens des Beklagten nach § 125 Abs. 1 Satz 2 i. V. m. § 91 VwGO zustimmungspflichtige Klageänderung, sondern (vgl. §§ 125 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 88 VwGO) um Anpassung des Klageantrages wegen einer später eingetretenen Veränderung (§ 173 VwGO i. V. m. § 264 Nr. 3 ZPO). Entgegen der Auffassung des Beklagten handelt es sich bei dem 2. Änderungsbescheid vom 17. Januar 2012 im vorliegenden nicht um einen echten Änderungsbescheid, sondern um einen als Änderungsbescheid bezeichneten Bescheid, mit dem die vom Beklagten geltend gemachte Beitragsforderung neu festgesetzt wird. Die Vorgängerbescheide waren im Zeitpunkt der Stellung des Hauptantrages durch die Klägerin bereits allesamt aufgehoben. Das ergibt sich aus Folgendem:
1. Soweit der Beklagte den Bescheid vom 17. Januar 2012 als „2. Änderungsbescheid“ bezeichnet und auch im Betreff auf den „Bescheid über die Erhebung eines Herstellungsbeitrages für die öffentliche Entwässerungseinrichtung vom 13. Mai 1998 in Form des Änderungsbescheides vom 18. Dezember 2002“ Bezug nimmt, bietet dies zwar einen Anhaltspunkt für einen inneren, auf Erlass eines (echten) Änderungsbescheides gerichteten Willen des Beklagten. Dies allein zwingt aber nicht zu der Schlussfolgerung, dass es sich auch tatsächlich um einen echten Änderungsbescheid handelt, sondern zur Notwendigkeit, diesen Bescheid auszulegen. Denn anhand der auch im öffentlichen Recht anwendbaren, gemäß §§ 133, 157 BGB entwickelten Kriterien wird der objektive Erklärungswert eines Bescheides oder sonstiger Äußerungen einer Behörde nicht nach ihrem inneren Willen, sondern danach ermittelt, „wie der Empfänger die Erklärung unter Berücksichtigung der ihm erkennbaren Umstände bei objektiver Würdigung verstehen muss“. Als Hilfsmittel für die Auslegung können neben den Gründen eines Bescheides auch ohne weiteres erkennbare äußere Umstände sowie beigefügte Unterlagen herangezogen werden (Schoch/Schneider/Schröder, VwVfG, Stand: 2022, VwVfG § 37 Rn. 24).
2. Zur Auslegung eines als „Änderungsbescheid“ bezeichneten Bescheides hat der Senat bereits entschieden, dass ein Bescheid nur dann als (echter) Änderungsbescheid qualifiziert werden kann, wenn der in Bezug genommene Ausgangsbescheid in einer Weise modifiziert wird, dass die Regelungen beider Bescheide in wechselseitiger Weise ineinandergreifen. Erforderlich ist demzufolge, dass die im Ausgangsbescheid getroffene Regelung jedenfalls teilweise fortbesteht. Demgegenüber handelt es sich nicht um einen Änderungsbescheid, wenn dem angefochtenen Bescheid nach dessen Erlass keine Rechtswirkungen mehr zukommen, weil die in dem angefochtenen Bescheid getroffene Regelung vollständig ersetzt oder abgelöst wird (vgl. Senatsbeschluss vom 9. November 2011 - 4 EO 39/11 - ThürVBl. 2012, 130 - 132, juris Rn. 54 mit Hinweis auf BVerwG, Beschluss vom 19. Dezember 1997 - 8 B 244/97 - juris Rn. 7 ff. und OVG NRW, Beschluss vom 21. August 1998 - 3 B 2621/95 - NVwZ-RR 1999, 477 - 478).
Gemessen daran ist der als 2. Änderungsbescheid vom 17. Januar 2012 bezeichnete Beitragsbescheid so auszulegen, dass es sich nicht um einen (echten) Änderungsbescheid handelt, weil die vom Beklagten damit geltend gemachte Beitragsforderung (zukünftig) nur noch auf diesen Bescheid und auf keinen der Vorgängerbescheide gestützt wird. So wird der Beitrag vollständig neu berechnet, festgesetzt und eine neue Fälligkeit bestimmt. Gegen die Auslegung als echter Änderungsbescheid spricht auch, dass der Bescheid mit einer neuen Rechtsbehelfsbelehrung versehen ist. Des Weiteren ist gegen die Auslegung als echter Änderungsbescheid einzuwenden, dass der Beklagte erkennbar den zur Rechtswidrigkeit führenden Fehler, dass der 2. Änderungsbescheid vom 14. März 2008 von einem privaten Geschäftsbesorger erlassen wurde (vgl. dazu Senatsurteil vom 14. Dezember 2009 - 4 KO 482/09 - juris und BVerwG, Beschluss vom 23. August 2011 - 9 C 3/11 - juris), heilen wollte. Eine solche Heilung kann nicht durch einen echten Änderungsbescheid, sondern nur mittels eines sog. (unechten) bzw. ersetzenden (Änderungs-) Bescheides erreicht werden, mit dem der rechtswidrige Bescheid (konkludent) aufgehoben und gleichzeitig ein neuer Beitrag festgesetzt wird (vgl. Senatsbeschluss vom 9. November 2011 - 4 EO 39/11 - juris Rn. 46). Dies ist dem Umstand geschuldet, dass die durch den privaten Geschäftsbesorger „infizierte“ Regelung vollständig durch den Träger öffentlicher Verwaltung ersetzt werden muss.
3. Des Weiteren spricht im vorliegenden Fall insbesondere und auch selbständig tragend gegen eine Auslegung des Bescheides vom 17. Januar 2012 als echter Änderungsbescheid, dass im Zeitpunkt seines Erlasses keiner der zuvor erlassenen Beitragsbescheide mehr eine Regelungswirkung im Sinne einer Beitragsfestsetzung entfaltete, die einer Modifikation bzw. einem wechselseitigen Ineinandergreifen der Regelungen zugänglich sein könnte.
a. So ist der ebenfalls als 2. Änderungsbescheid bezeichnete, vom Geschäftsbesorger materiell verantwortete Bescheid vom 14. März 2008 durch den (gesonderten) Rücknahmebescheid vom 17. Januar 2012 ausdrücklich zurückgenommen worden und wird in dem als Änderungsbescheid bezeichneten Bescheid vom 17. Januar 2012 (konsequenterweise) auch nicht im Betreff in Bezug genommen. Damit hat schon der Beklagte - ungeachtet der obigen am objektiven Erklärungswert orientierten Auslegung des Inhalts des Bescheides - sogar selbst den Willen zum Ausdruck gebracht, dass der sog. 2. Änderungsbescheid vom 14. März 2008 nicht mehr Grundlage der Beitragserhebung sein soll.
Entgegen der Auffassung des Beklagten sind auch die ausdrücklich in dem 2. Änderungsbescheid vom 17. Januar 2012 in Bezug genommenen Bescheide vom 13. Mai 1998 und vom 18. Dezember 2002 nicht mehr Grundlage der Erhebung bzw. Konkretisierung des auf Grundlage der BGS-EWS 2007 vom 11. Oktober 2007 zum 1. August 2004 (vgl. § 20 Abs. 1 BGS-EWS 2007) entstandenen Beitrags. Unerheblich ist in diesem Zusammenhang jedoch, dass beide Bescheide vor Inkrafttreten dieser Satzung erlassen wurden. Denn ein zunächst wegen Nichtigkeit der Beitragssatzung rechtswidriger Beitragsbescheid kann auch durch eine Heilungssatzung geheilt werden, wenn diese keine - den Zeitpunkt seines Erlasses erfassende - Rückwirkungsanordnung enthält (vgl. Senatsbeschluss vom 18. März 2002 - 4 ZEO 669/01 - ThürVBl. 2002, 281 - 283).
b. Im vorliegenden Fall ist jedoch feststellbar, dass der Beklagte den Bescheid vom 13. Mai 1998, mit dem er gegenüber der Klägerin für das beitragspflichtige Grundstück erstmals einen Herstellungsbeitrag festgesetzt hat, nach dem Bekanntwerden des (ersten ihn betreffenden beitragsrechtlichen) Normenkontrollurteils vom 8. Dezember 2001 (Az. 4 N 472/00) nicht geheilt, sondern durch den als „Änderungsbescheid“ bezeichneten Bescheid vom 18. Dezember 2002 ersetzt hat. Insofern ist zunächst festzuhalten, dass der Beklagte nach Bekanntwerden des o. g. Normenkontrollurteils mehrere Möglichkeiten gehabt hätte, auf die damit feststehende Rechtswidrigkeit der auf Grundlage der für nichtig erklärten Satzungen zu reagieren. Da der Bescheid vom 13. Mai 1998 Gegenstand des beim Verwaltungsgericht anhängigen, aber ruhenden Klageverfahrens war, hätte er nach Wiederaufnahme eine (stattgebende) Entscheidung in diesem Verfahren abwarten, eine Heilungssatzung verabschieden und dann neue Beitragsbescheide erlassen können. Erkennbar hat der Beklagte dies jedoch vermeiden wollen, indem er vor Abschluss des Klageverfahrens (und der Vielzahl anhängiger Parallelverfahren) zeitnah die Beitrags- und Gebührensatzung vom 25. Juni 2002 erließ.
Dies führt aber nicht auf die eindeutige Schlussfolgerung, dass der Beklagte tatsächlich mit dem Bescheid vom 18. Dezember 2002 nur einen echten Änderungsbescheid erlassen hat, mit dem er in Anwendung der - in Reaktion auf das o. g. Normenkontrollurteil erlassenen - Beitrags- und Gebührensatzung vom 25. Juni 2002 die in dem Beitragsbescheid vom 13. Mai 1998 festgesetzte Beitragsforderung reduzierte und den Beitragsbescheid vom 13. Mai 1998 im Übrigen nunmehr auf diese Heilungssatzung stützte. Denn der Beklagte hatte nach Erlass der Beitragssatzung 25. Juni 2002 die Wahl, ob er die (zumindest seinerzeit vermeintlich zum 1. Januar 2001) entstandene Beitragsforderung weiterhin mittels des Bescheides vom 13. Mai 1998 konkretisieren und die (hier) erforderliche Reduzierung der im Bescheid festgesetzten Beitragsforderung mittels eines echten Änderungsbescheides umsetzen oder ob er diese mittels eines ersetzenden (unechten Änderungs-)Bescheides unter konkludenter Aufhebung des Bescheides vom 13. Mai 1998 und Neufestsetzung der reduzierten Beitragsforderung konkretisieren wollte. Angesichts dieser Wahlmöglichkeit ist es aus rechtsstaatlichen Gründen erforderlich, dass aus einem als Änderungsbescheid bezeichneten Bescheid eindeutig hervorgeht, ob die Tenorierungen bzw. Regelungen beider Bescheide zukünftig ineinander greifen sollen oder ob der nachfolgende als Änderungsbescheid bezeichnete Bescheid den ursprünglichen Bescheid als Rechtsgrund für die Konkretisierung der Beitragsforderung ablösen soll. Daraus ergibt sich die Notwendigkeit, insbesondere die Tenorierung des als Änderungsbescheid bezeichneten Bescheides und die diesbezügliche Begründung (zur Auslegung) in den Blick zu nehmen. Gegen eine Reduzierung der Beitragsfestsetzung des Bescheides vom 13. Mai 1998 spricht insbesondere, dass der Bescheid vom 18. Dezember 2002 im Tenor nur eine Beitragsfestsetzung enthält. Die sich rechnerisch aus der Differenz der Beitragsfestsetzungen in den Bescheiden vom 13. Mai 1998 und vom 18. Dezember 2002 ergebende Reduzierung ist weder auf der Ebene der Beitragsfestsetzung und noch anhand der diesbezüglichen Begründung nachvollziehbar. Allenfalls auf der Erhebungsebene wäre der Differenzbetrag zwischen den beiden Beitragsfestsetzungen zumindest rechnerisch nachvollziehbar geworden, wenn die Klägerin die in dem Beitragsbescheid vom 13. Mai 1998 festgesetzte Beitragsforderung bereits beglichen gehabt hätte. Dann hätte dort ein rechnerisches Guthaben ausgewiesen werden müssen, wie dies auch später im Bescheid vom 14. März 2008 geschehen ist. Dass auf der Erhebungsebene ein Guthaben oder eine Nachforderung ausgewiesen ist, lässt jedoch keine Rückschlüsse darauf zu, ob diese Verrechnung auf eine Beitragsreduzierung mittels eines echten Änderungsbescheides oder eine Saldierung der Beitragsfestsetzungen zwischen ersetztem und ersetzenden (unechten Änderungs-)Bescheides zurückzuführen ist.
Soweit in dem Bescheid vom 18. Dezember 2002 am Ende ausgeführt wird, dass dieser „Änderungsbescheid … Bestandteil des Bescheides vom 13. Mai 1998“ sei, erschöpft sich dies in einer Behauptung, die keine weiteren Erkenntnisse bringt, die darüber hinausgehen, als dass der Bescheid vom 18. Dezember 2002 im Betreff als „Änderungsbescheid“ bezeichnet wird (s. o.). Dies ist deshalb nicht geeignet, das Ergebnis der am Tenor - also der Regelung im Sinne des § 15 Abs. 1 Nr. 3b) ThürKAG i. V. m. § 118 Satz 1 AO - und der Begründung orientierten Auslegung zu entkräften.
Bezogen auf den Bescheid vom 18. Dezember 2002 kommt ergänzend hinzu, dass der Beklagte mit der in Reaktion auf das o. g. Normenkontrollurteil erlassenen Beitrags- und Gebührensatzung vom 25. Juni 2002 nicht nur die durch den Senat festgestellten Fehler, sondern ausweislich der Begründung in dem Bescheid vom 18. Dezember 2002 auch den Grundsatzbeschluss der Verbandsversammlung vom 6. Februar 2002 umgesetzt hat. Mit diesem Beschluss hatte die Verbandsversammlung eine bei der Erstellung der Globalkalkulation zu beachtende Vorgabe zur Kalkulation des festzusetzenden (und nicht des höchstzulässigen) Beitragssatzes gemacht (vgl. Senatsurteil vom 17. November 2015 - 4 KO 252/12 - juris Rn. 149). Auch dies spricht gegen den Erlass eines echten Änderungsbescheides, da der Beklagte mit dem Beschluss vom 6. Februar 2012 vor Erlass der Beitrags- und Gebührensatzung vom 25. Juni 2002 eine neue wertende Entscheidung für die Festsetzung des Beitragssatzes getroffen hat.
c. Der Bescheid vom 18. Dezember 2002 ist gemessen an den unter b. entwickelten Grundsätzen durch den (später unstreitig zurückgenommenen) Bescheid vom 14. März 2008 ebenfalls konkludent aufgehoben und ersetzt worden. Der Tenor enthält (hier sogar ausdrücklich) eine neue Beitragsfestsetzung. Auch die Begründung, mit der (auch hier sogar ausdrücklich) der neu festgesetzte Herstellungsbeitrag berechnet wird, spricht für einen ersetzenden Bescheid. Die Verrechnung mit dem bereits in Erfüllung des in dem Bescheid vom 18. Dezember 2002 gezahlten Beitrags wird lediglich auf der Erhebungs- und nicht auf der Festsetzungsebene vorgenommen. Da der Beklagte die Wahl hatte, die bereits erlassenen Beitragsbescheide mittels der in Reaktion auf das Senatsurteil vom 21. Juni 2006 (Az. 4 N 574/98) erlassenen Beitrags- und Gebührensatzung vom 11. Oktober 2007 zu heilen und die Beitragsforderung mittels eines echten Änderungsbescheides zu reduzieren, einen neuen Bescheid oder einen ersetzenden (unechten) Änderungsbescheid zu erlassen, muss er sich daran festhalten lassen, welche Regelung ausweislich des Tenors getroffen und wie diese begründet wurde. Auch hier erschöpfen sich die Anhaltspunkte für einen (echten) Änderungsbescheid darin, dass der Bescheid vom 14. März 2008 als ein solcher bezeichnet wird und die Bescheide vom 14. März 1998 und 18. Dezember 2002 in Bezug genommen werden.
d. Entgegen der Auffassung des Beklagten lebten der Bescheid vom 13. Mai 1998 und der als Änderungsbescheid bezeichnete Bescheid vom 18. Dezember 2002 auch nicht durch den Rücknahmebescheid vom 17. Januar 2012 wieder auf. Mit diesem Rücknahmebescheid wurde nur die Beitragsfestsetzung in dem unechten Änderungsbescheid vom 14. März 2008 und nicht auch die darin enthaltende konkludente Rücknahme des Bescheides vom 18. Dezember 2002 aufgehoben. Dies ist dem Umstand geschuldet, dass der Beklagte die in den Bescheiden vom 13. Mai 1998 und 18. Dezember 2002 jeweils getroffene Beitragsfestsetzung jeweils durch eine neue Regelung ersetzt hat, die jeweils auf eine neue Beitragssatzung gestützt wurde. Damit ist die Wirksamkeit der Beitragsbescheide vom 13. Mai 1998 und vom 18. Dezember 2002 jeweils mit dem Wirksamwerden des jeweils nachfolgenden Bescheides entfallen (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Juni 2007 - 3 C 11/06 - juris Rn. 17 und Beschluss vom 9. September 2008 - 3 B 37.08 - NVwZ 2009, 530).
II. Soweit sich die Klage nunmehr nur noch gegen den „2. Änderungsbescheid“ vom 17. Januar 2012 richtet, ist die Berufung des Beklagten unbegründet, weil das Verwaltungsgericht der Klage insoweit im Ergebnis zu Recht stattgegeben hat. Der 2. Änderungsbescheid vom 17. Januar 2012 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Denn im Zeitpunkt seines Erlasses war die auf Grundlage der BGS-EWS des Beklagten vom 11. Oktober 2007 entstandene sachliche Beitragsschuld bereits festsetzungsverjährt und damit erloschen. Dazu im einzelnen:
Die sachliche Beitragspflicht entstand im vorliegenden Fall mit dem Inkrafttreten der Beitragssatzung des Beklagten am 1. August 2004 (vgl. § 20 Abs. 1 BGS-EWS 2007), weil die zur Beitragserhebung berechtigende tatsächliche Vorteilslage - der Vollanschluss - bereits vor Inkrafttreten der BGS-EWS des Beklagten vom 11. Oktober 2007 bestand. Da es sich bei der Beitragssatzung vom 11. Oktober 2007 um eine - in Reaktion auf das Senatsurteil vom 21. Juni 2006 (4 N 574/98) erlassene - Heilungssatzung handelt, begann der Lauf der vierjährigen Festsetzungsverjährungsfrist (§ 15 Abs. 1 Nr. 4b) bb) 2. Spstr. ThürKAG in der bis zum 28. März 2014 geltenden Fassung i. V. m. § 169 AO) gemäß § 15 Abs. 1 Nr. 4b) cc) 2. Spstr. ThürKAG in der bis zum 28. März 2014 geltenden Fassung (vgl. Art. 1 Nr. 3 § 21a Abs. 12 Satz 2 ThürKAG des Gesetzes vom 20. März 2014, GVBl. S. 82) mit Ablauf des Jahres in dem die obige Heilungssatzung beschlossen worden ist, also am 1. Januar 2008, und endete am 31. Dezember 2011 (vgl. dazu das den Beklagten und die BGS-EWS 2007 betreffende Senatsurteil vom 8. September 2016 - 4 KO 68/13 - juris Rn. 21). Diese Festsetzungsverjährungsfrist wurde durch den (vom privaten Geschäftsbesorger materiell verantworteten und deshalb rechtswidrigen) Bescheid vom 14. März 2008 gewahrt (vgl. dazu auch Senatsbeschluss vom 9. November 2011 - 4 EO 39/11 - juris). Da es sich aus den unter I. genannten Gründen um einen ersetzenden Änderungsbescheid handelt, kommt es nicht darauf an, dass auch die zuvor erlassenen und konkludent wieder aufgehobenen Bescheide vom 13. Mai 1998 und vom 18. Dezember 2002 die Festsetzungsfrist wahrten. Der Lauf der Festsetzungsfrist wurde durch den Widerspruch der Klägerin bzw. Einbeziehung des Bescheides vom 14. März 2008 in das beim Verwaltungsgericht geführte Klageverfahren gemäß § 15 Abs. 1 Nr. 4b) dd) ThürKAG i. V. m. § 171 Abs. 3a AO zunächst gehemmt. Diese Hemmungswirkung ist mit dem Erlass des Rücknahmebescheides vom 17. Januar 2012 entfallen (vgl. BFH, Beschluss vom 10. Mai 2002 - VII B 244/01 - juris).
Entgegen der Auffassung des Beklagten wurde der streitgegenständliche sog. 2. Änderungsbescheid vom 17. Januar 2012 nicht erlassen, bevor der Bescheid vom 14. März 2008 seine Eigenschaft als verjährungshemmende Maßnahme verloren hat. Denn dieser sog. 2. Änderungsbescheid vom 17. Januar 2012 wurde weder vor bzw. gleichzeitig mit dem Rücknahmebescheid vom 17. Januar 2012 erlassen (vgl. Senatsbeschluss vom 9. November 2011 - 4 EO 39/11 - Rn. 53 ff. und Urteil des Bundesfinanzhofs vom 5. Oktober 2004 - VII R 18/03 - zu einem unechten Änderungsbescheid, mit dem gleichzeitig ein Bescheid konkludent aufgehoben und neu erlassen wird). Nicht ausreichend für einen gleichzeitigen Erlass ist der Umstand, dass beide Bescheide das gleiche Datum tragen und wohl auch gleichzeitig den Geschäftsbereich des Beklagten verlassen haben. Ebenso kommt es nicht darauf an, in welcher Reihenfolge die Bescheide dem Beklagten gegenüber wirksam bekannt gegeben worden sind. Denn im vorliegenden Fall führt allein der Umstand, dass die beiden Bescheide in zwei Schreiben verfasst und nicht im selben Schreiben zusammengefasst sind, dazu, dass zwischen der Rücknahme des Bescheides vom 14. März 2008 durch den Rücknahmebescheid vom 17. Januar 2012 und dem Erlass des sog. 2. Änderungsbescheid vom 17. Januar 2012 die durch den Bescheid vom 14. März 2008 vermittelte Hemmungswirkung entfallen und in einer „logischen Sekunde“ Festsetzungsverjährung eingetreten ist (vgl. BFH, Beschluss vom 9. Dezember 2020 - III R 31/18 - juris Rn. 21). Es handelt sich bei dem sog. 2. Änderungsbescheid vom 17. Januar 2012 gerade nicht um einen sog. ersetzenden unechten Änderungsbescheid, der sowohl die konkludente Rücknahme bzw. Aufhebung des in Bezug genommenen Bescheides als auch die gleichzeitige Neufestsetzung enthält (vgl. dazu Senatsbeschluss vom 9. November 2011 - 4 EO 39/11 - juris Rn. 53 mit Hinweis auf BFH, Urteil vom 5. Oktober 2004 - VII R 18/03 - juris, in dem ein zusammengefasstes Schreiben zu bewerten war; vgl. dazu die Abgrenzung in BFH, Beschluss vom 9. Dezember 2020 - III R 31/18 - juris Rn. 21).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Danach hat der Beklagte als unterlegener Rechtsmittelführer die Kosten des Rechtsmittelverfahrens zu tragen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. den §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung zuzulassen. Es ist zu klären, ob es mit dem Grundsatz der Belastungsgleichheit und Abgabengerechtigkeit vereinbar ist, die über die Verweisungsnorm des § 15 Nr. 4 b) bb) bis dd) ThürKAG als Landesrecht entsprechend zur Anwendung kommende Bestimmung des § 171 AO im landesrechtlichen Beitragsrecht so anzuwenden, dass die Annahme eines gleichzeitigen Erlasses von Rücknahmebescheid und Neufestsetzungsbescheides ausgeschlossen ist, wenn diese nicht in einem einheitlichen Schreiben zusammengefasst, sondern in zwei gesonderten Schreiben gleichen Datums verfasst sind (vgl. dazu BFH, Urteil vom 5. Oktober 2004 - VII R 18/03 - betr. die Ersetzung eines Haftungsbescheides sowie BFH, Beschluss vom 9. Dezember 2020 - III R 31/18 - betreffend die Aufhebung eines Aufhebungsbescheides im Kindergeldrecht).
Gegen die Anwendung der vom BFH jeweils zu Einzelfällen im Steuerrecht und zum Kindergeldrecht entwickelten Grundsätze auf die Beitragserhebung für leitungsgebundene Einrichtungen könnte sprechen, dass eine solche formale, auf eine logische Sekunde abstellende Auslegung der Regelung über die Ablaufhemmung (§ 15 Abs. 1 Nr. 4b) dd) ThürKAG i. V. m. § 171 AO) zwar die gesetzlich angeordnete und auch gewollte Befreiung von der Zahlungspflicht zur Folge hat, aber nicht die bereits erfolgte gebührenmindernde Auflösung der gezahlten Beiträge (vgl. für Thüringen § 12 Abs. 2 Sätze 2 und 3 ThürKAG) nachträglich entfallen lässt. Die Anschlussnehmer einer einheitlichen Abwasserbeseitigungseinrichtung stellen eine Solidargemeinschaft dar, die sich bei tatsächlicher Inanspruchnahme mittels Gebühren und bereits bei Möglichkeit der Inanspruchnahme mittels Beiträgen an der Finanzierung dieser Entwässerungseinrichtung beteiligen. Die nicht nur in Thüringen, sondern auch in anderen Ländern bestehende Verpflichtung, vereinnahmte Beiträge gebührenreduzierend einzusetzen, führt zu einer Verschränkung dieser beiden kalkulatorischen Finanzierungssysteme, die mit der Festsetzung und Erhebung von Steuern, für die die Abgabenordnung unmittelbar anwendbar und konzipiert ist, nicht vergleichbar ist und auch bei Eintritt von Festsetzungsverjährung (für abgeschlossene Gebührenzeiträume) nicht nachträglich abgewickelt werden kann. Es ist zu klären, ob der an eine „logische Sekunde“ und nicht an die Reihenfolge der Bekanntgabe anknüpfende Eintritt von Festsetzungsverjährung im leitungsgebundenen Beitragsrecht zu einer möglicherweise sachlich nicht gerechtfertigten ungleichen Belastung der Anschlussnehmer führt. Diejenigen, die infolge Eintritts von Festsetzungsverjährung von der Zahlungspflicht befreit werden, profitierten von einer Gebührensenkung, an der sie sich finanziell tatsächlich nicht beteiligt haben und die demzufolge von nur anderen Anschlussnehmern (über Beiträge), von Mitgliedsgemeinden (über Umlagen) oder letztendlich über kommunale Steuern (zur Finanzierung der Umlagen oder bei eigener Aufgabenwahrnehmung) finanziert wird. Hier ist insoweit zu berücksichtigen, dass die Notwendigkeit, Rücknahme-, Aufhebungs- oder Änderungsbescheide zu erlassen, in den seltensten Fällen auf einzelfall- bzw. grundstücksbezogene Fehler, sondern, wie auch im vorliegenden Fall, auf generelle Fehler wie z. B. der Satzungsebene zurückzuführen sind. Dies könnte dafür sprechen, die Festsetzungsvorschriften (für kommunales Abgabenrecht leitungsgebundener Einrichtungen verfassungskonform) enger auszulegen, als dies vom Bundesfinanzhof für das bundesrechtliche Steuerrecht und Kindergeldrecht vorgenommen wird. Ebenso ist jedoch die dieser Entscheidung zugrunde liegende Annahme vertretbar, dass der Thüringer Gesetzgeber mit der pauschalierten Verweisung auf § 171 AO den ihm eröffneten weiten Gestaltungsspielraum verfassungskonform ausgeübt hat.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Berufungsverfahren auf 4.030,74 € festgesetzt (§ 63 Abs. 2 Satz 1 i. V. m. § 52 Abs. 3 Satz 1, § 47 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 133, 157 BGB
§ 91 VwGO
§ 88 VwGO
§ 173 VwGO
§ 169 AO
§ 167 VwGO
§ 171 AO
§ 47 GKG
§ 264 Nr. 3 ZPO
§ 118 Satz 1 AO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 21a Abs. 12 Satz 2 ThürKAG
§ 171 Abs. 3a AO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1999, 477
NVwZ 2009, 530
2 K 900/11
5 K 816/00
4 N 472/00
4 N 574/98
2 K 584/08
2 K 814/11
4 KO 482/09
2 K 356/07
4 KO 252/12
4 ZKO 470/12
9 B 15/16
4 KO 596/17
9 B 29.18
1 BvR 1963/19
4 ZKO 658/21
III R 31/18
5 K 814/11
4 EO 39/11
8 B 244/97
3 B 2621/95
9 C 3/11
4 ZEO 669/01
3 C 11/06
3 B 37.08
4 KO 68/13
VII B 244/01
VII R 18/03