Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-08-03, Aktenzeichen 10 K 2228/09
ECLI: ECLI:DE:VGD:2011:0803.10K2228.09.00

Tenor:
Der Ablehnungs- und Widerrufsbescheid der Bezirksregierung E vom 11. März 2009 wird aufgehoben.
Der Beklagte wird verpflichtet, den Antrag der Klägerin vom 11. Dezember 2008 zur Änderung der Indirekteinleitergenehmigung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu be-scheiden.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig voll-streckbar.
Die Klägerin ist ein mittelständisches Unternehmen, das an den Standorten W und X-L Komponenten für die Automobilindustrie produziert. In W betreibt die Klägerin eine Anlage zur Oberflächenbehandlung, die im wesentlichen aus zwei galvanischen Fertigungsstraßen sowie verschiedenen Nebenanlagen besteht. Die zu behandelnden Kunststoff- und Metallteile werden als Rohware angeliefert und in der Galvanoanlage beschichtet. Der Oberflächenbehandlungsanlage ist eine Abwasserbehandlungsanlage nachgeschaltet, in der die galvanischen Abwässer gereinigt, nach zyanidfreien und zyanidhaltigen Abwässern getrennt sowie anschließend in die öffentliche Kanalisation der Stadt W eingeleitet und der Kläranlage I-B zugeführt werden. Das in der Produktion der Klägerin anfallende Abwasser enthält Schadstoffe aus dem Bereich der Perfluorierten Tenside (PFT), insbesondere Perfluoroctansulfonsäure (PFOS) in einer Konzentration bis zu etwa 500.000 Nanogramm (ng) je Liter.
Der Landrat des Kreises N erteilte der Klägerin mit 5. Änderungsbescheid (Neufassung) vom 1. September 2000, durch den er seinen Genehmigungsbescheid vom 30. März 1992 änderte, die Genehmigung nach § 58 Abs. 2 LWG zum Bau und Betrieb einer Abwasserbehandlungsanlage für Abwasser aus den Bereichen Galvanik (Cu-Ni-Cr-Automat und Zn-Automat) und Gleitschleifen sowie die widerrufliche Genehmigung nach § 59 LWG und § 1 VGS (Ordnungsbehördliche Verordnung über die Genehmigungspflicht für die Einleitung von Abwasser mit gefährlichen Stoffen in öffentliche Abwasseranlagen) für die Einleitung des behandelten Abwassers in einer Menge von 14.000 m³ jährlich in die öffentliche Kanalisation. Der Genehmigungsbescheid enthält unter der Ziffer IV.2 eine Reihe von Nebenbestimmungen für die Einleitung des behandelten Abwassers in die öffentliche Kanalisation. Für zahlreiche Parameter werden gemäß Ziffer IV.2 Nr. 20 Überwachungswerte festgelegt, die am Ablauf der Abwasserbehandlungsanlage und am Übergabepunkt zur öffentlichen Abwasseranlage einzuhalten sind. Für den Summenparameter PFT oder für deren Hauptgruppen PFOA (Perfluoroctansäure) und PFOS sind keine Grenzwerte festgelegt worden.
Mit Erlass vom 30. September 2008 übersandte das MUNLV NRW der Bezirksregierung E einen Auszug aus der ihm vom LANUV übermittelten Übersicht über die von den kommunalen Kläranlagen in die Ruhr eingeleiteten PFT-Frachten, die zeige, dass sich die von der Kläranlage I-B eingeleitete PFT-Fracht in letzter Zeit nahezu verdoppelt habe. Das MUNLV NRW bat die Bezirksregierung um Mitteilung, welche Maßnahmen sie ergriffen habe, um den Eintrag von PFT durch die genehmigungspflichtigen Indirekteinleiter wie z.B. die Klägerin zu reduzieren. In der Folgezeit fanden Gespräche zwischen der Bezirksregierung und der Klägerin statt, um Lösungsmöglichkeiten zur Reduzierung des PFT-Eintrags im Abwasser zu ermitteln.
Mit Bescheid vom 24. Oktober 2008 erteilte die Bezirksregierung E der Klägerin auf deren Antrag die immissionsschutzrechtliche Genehmigung zur wesentlichen Änderung der Galvanik durch die Erweiterung der Betriebszeiten von 2-Schicht- auf 3-Schicht-Betrieb, Umstellung des Verfahrensablaufes der Kunststoffanlage, Änderung der CuNiCr-Anlage sowie Errichtung und Betrieb einer zusätzlichen Per-Entfettungsanlage. Dieser Bescheid enthält unter Ziffer II.3 die Nebenbestimmung, dass – wegen der genehmigten Kapazitätserweiterung – der Antrag zur Änderung der bestehenden Indirekteinleitergenehmigung bis spätestens 12 Wochen nach Erteilung der Genehmigung zu stellen ist.
Mit Schreiben vom 11. Dezember 2008 beantragte die Klägerin bei der Bezirksregierung E die Änderung der Indirekteinleitergenehmigung vom 1. September 2000 hinsichtlich der Erhöhung der Einleitung des behandelten Abwassers in die öffentliche Kanalisation von 14.000 m³ jährlich auf 21.000 m³ jährlich wegen der Erweiterung der Betriebszeit von 2-Schicht- auf 3-Schicht-Betrieb.
Diesen Antrag lehnte die Bezirksregierung E mit Bescheid vom 11. März 2009 ab und widerrief zugleich die Indirekteinleitergenehmigung des Landrates des Kreises N vom 30. März 1992 in der Fassung des 5. Änderungsbescheides (Neufassung) vom 1. September 2000, soweit sie die Einleitung von behandeltem Abwasser in die öffentliche Kanalisation betrifft. Zur Begründung führte sie aus: Nach § 6 Abs. 1 WHG sei die Erteilung einer wasserrechtlichen Erlaubnis zu versagen, soweit von der beabsichtigten Benutzung des Gewässers eine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit, insbesondere eine Gefährdung der öffentlichen Wasserversorgung, zu erwarten sei, die nicht durch Auflagen oder durch Maßnahmen einer Körperschaft des öffentlichen Rechts verhütet oder ausgeglichen werden könne. Die von der Klägerin durchgeführte Einleitung von Abwasser in den öffentlichen Kanal erfülle diesen Besorgnisgrundsatz, so dass hierfür keine Indirekteinleitergenehmigung erteilt werden könne. Die im Abwasser enthaltenen Schadstoffe aus dem Bereich der PFT würden zwar weder im Anhang 40 der Abwasserverordnung begrenzt, noch in der Chemikalienverbotsverordnung vom 14.10.1993 für den Tätigkeitsbereich der Klägerin als Einsatzstoff verboten. In der Verordnung werde jedoch darauf verwiesen, dass insbesondere PFOS weitestgehend zu reduzieren oder zu ersetzen sei. Das von der Klägerin in den öffentlichen Kanal der Stadt W eingeleitete Abwasser entspreche aufgrund der hohen Konzentration von persistenten und sich im Tierversuch als krebserregend erwiesen habenden Schadstoffen nicht der Unbedenklichkeit nach dem Allgemeinen Besorgnisgrundsatz des Wasserrechts. Deshalb seien diese Schadstoffe durch die Trinkwasserkommission des Bundes zum Schutz der Gesundheit der Bevölkerung im Trinkwasser begrenzt, d.h. mit einem gesundheitlichen Orientierungswert (GOW), verstanden als Vorsorgewert belegt. In Anlehnung an diesen Richtwert und zum Schutz der Gewässer, insbesondere der Ruhr als Gewässer für die Trinkwassergewinnung, sei vom MUNLV NRW dieser Richtwert als landesweit verbindlich festgelegt worden. Das bedeute, dass der Wert für PFT im Ablauf der öffentlichen Kläranlagen und im Gewässer 300 ng/l nicht überschreiten dürfe. Der Schadstoff PFT könne durch die dem Stand der Technik entsprechende kommunale Kläranlage I-B nicht zurückgehalten werden. Die Reduzierung der von der Klägerin eingeleiteten Konzentration von 400.000 bis zu 750.000 ng/l PFOS auf den Einleitungswert im Kläranlagenablauf von ca. 800-1.600 ng/l erfolge im wesentlichen durch Verdünnung oder durch Ablagerung im Klärschlamm. Deshalb sei es Aufgabe der Klägerin als Indirekteinleiterin, den Schadstoff vor Einleitung des Abwassers in die öffentliche Abwasseranlage soweit kontrolliert aus dem Abwasser zu entfernen, dass nach ergänzender Reinigung in einer öffentlichen Abwasserbehandlungsanlage der Richtwert von 300 ng/l sicher eingehalten werde und daher keine Gefährdung der Allgemeinheit mehr zu besorgen sei. Da die Klägerin dieser Aufgabe bisher nicht nachgekommen sei, sei die beantragte Änderung der Indirekteinleitergenehmigung abzulehnen und die bestehende Genehmigung zu widerrufen. Denn die für eine Einleitung erteilte Erlaubnis sei zu widerrufen, wenn nunmehr Gründe vorlägen, unter denen die Einleitung zu versagen wäre. Der Gefährdung der Allgemeinheit durch die Einleitung von PFT-belastetem Abwasser könne nur durch den Widerruf der Einleitergenehmigung begegnet werden.
Mit Ordnungsverfügung vom 11. März 2009 gab die Bezirksregierung E der Klägerin unter Anordnung der sofortigen Vollziehung auf, die Einleitung von Abwasser in die öffentliche Kanalisation der Stadt W einzustellen, soweit der Schadstoffeintrag die in der Anlage zur Ordnungsverfügung festgelegten Grenzwerte (für PFT: 10.000 ng/l) überschreitet, und forderte sie zur Sicherstellung der Einhaltung der Anforderungen auf, eine entsprechende Abwasserbehandlungsanlage zu errichten oder andere geeignete Maßnahmen zu ergreifen, wobei zur Umsetzung der erforderlichen Maßnahmen im einzelnen benannte Anforderungen zu erfüllen und Termine einzuhalten seien. Ferner entschied die Bezirksregierung, dass zur Umsetzung dieser Anforderungen die Einleitung eines Abwasservolumenstroms von maximal 21.000 m³ jährlich in der derzeitigen Form bis zum jeweils zu realisierenden Zeitpunkt geduldet werde.
Die Klägerin hat am 30. März 2009 sowohl gegen den Ablehnungs- und Widerrufsbescheid vom 11. März 2009 als auch gegen die Ordnungsverfügung vom gleichen Tag Klage erhoben. Die Klage gegen die Ordnungsverfügung war bei der erkennenden Kammer unter dem Aktenzeichen 10 K 2227/09 anhängig. Auf den am 17. September 2009 gestellten Antrag der Klägerin hat die erkennende Kammer mit Beschluss vom 26. Oktober 2009 die aufschiebende Wirkung der Klage – 10 K 2227/09 – gegen die Ordnungsverfügung vom 11. März 2009 wiederhergestellt (Az.: 10 L 1443/09). Mit Bescheid vom 15. Januar 2010 hat die Bezirksregierung E ihre Ordnungsverfügung vom 11. März 2009 aufgehoben. Daraufhin haben die Beteiligten das Klageverfahren 10 K 2227/09 in der Hauptsache für erledigt erklärt. Bereits mit Schreiben vom 12. Oktober 2009 hatte die Bezirksregierung E der Klägerin im Rahmen einer nachträglichen Anhörung die Möglichkeit gegeben, zum Widerruf der Indirekteinleitergenehmigung Stellung zu nehmen.
Zur Begründung der vorliegenden Klage, die sich gegen den Ablehnungs- und Widerrufsbescheid richtet, trägt die Klägerin im wesentlichen vor:
Der Bescheid sei bereits formell rechtswidrig, weil sie vor dessen Erlass nicht angehört worden sei. Außerdem sei die für den Widerruf geltende Jahresfrist nicht beachtet worden. Die Belastung des in ihrem Betrieb anfallenden Abwassers mit PFT sei der Bezirksregierung spätestens seit dem Jahr 2007 bekannt, so dass die Widerrufsfrist Ende des Jahres 2008 abgelaufen sei. Ferner sei der Widerrufsbescheid ermessensfehlerhaft. Die Bezirksregierung habe schon nicht erkannt, dass ihr ein Ermessen zustehe. Auch habe sie für die Ermessensausübung maßgebliche Gesichtspunkte nicht hinreichend in ihre Erwägungen einbezogen. Die Chemikalienverbotsverordnung enthalte eine Ausnahmeregelung für Netzmittel für überwachte Galvanotechniksysteme, bei denen die PFOS-Emissionen in die Umwelt durch Einsatz der besten verfügbaren Technologien auf ein Mindestmaß reduziert würden. Die Klägerin komme diesem Minimierungsgebot nach, indem sie seit Anfang bzw. Mitte 2008 beim Auffüllen der Prozessbäder keine PFT-haltigen Chemikalien mehr einsetze. Darüber hinaus habe die Bezirksregierung nicht berücksichtigt, dass es bislang kein in der Praxis erprobtes Verfahren zur Reduzierung der PFT-Belastung galvanischer Abwässer bis zu dem von ihr angeordneten Grenzwert von 10.000 ng/l gebe. Ein solcher Grenzwert entspreche weder dem Stand der Technik noch dem Stand von Wissenschaft und Forschung, wie sich aus einer Stellungnahme der Universität X1, N1, vom 12. August 2009 ergebe. Das unter anderem auch mit öffentlichen Mitteln geförderte G – Projekt "Maßnahmen zur Reduktion von PFT und Rückgewinnung aus dem Abwasser der Verchromung der G1 GmbH" unter Beteiligung von N1 habe zudem ergeben, dass unter den gegebenen Produktionsbedingungen der Klägerin die Einhaltung eines PFT-Grenzwertes von 10.000 ng/l momentan noch nicht möglich sei. Der Widerruf der Einleitgenehmigung verstoße gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung gemäß Art. 3 Abs. 1 GG. In Nordrhein-Westfalen leiteten mindestens 90 weitere Betriebe PFT-belastete Abwässer in die öffentliche Kanalisation ein; keinem dieser Betriebe sei die Einleitgenehmigung wegen der PFT-Problematik widerrufen worden. Schließlich verstoße der Widerruf gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, da zur Erreichung der vom Beklagten verfolgten Ziele eine nachträgliche Auflage zur Einleitungsgenehmigung ausgereicht hätte. Der Widerruf habe hingegen zur Folge, dass die Klägerin entweder die betrieblichen Abwässer mit einem Kostenaufwand von ca. 1,5 Mio Euro jährlich extern entsorgen lassen oder die Produktion einstellen und alle Mitarbeiter entlassen müsse.
Die Klägerin beantragt,
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung nimmt er Bezug auf den angefochtenen Bescheid und trägt ergänzend vor: Die Anhörung der Klägerin sei mit Schreiben vom 12. Oktober 2009 nachgeholt worden. Die Widerrufsfrist sei eingehalten worden, weil der Bezirksregierung frühestens mit dem Erlass des MUNLV vom 30. September 2008 alle für die Entscheidung über den Widerruf relevanten Tatsachen bekannt gewesen seien. Es liege auch kein Ermessensfehler vor. Die von der Bezirksregierung gewählte Verfahrensweise des Widerrufs der Indirekteinleitergenehmigung bei gleichzeitigem Erlass einer Ordnungsverfügung sei einer nachträglichen Anordnung zur Einleitergenehmigung gleichwertig. Auf diese Weise sei die Einleitung von PFT nicht grundsätzlich untersagt, sondern bis zur Aufhebung der Ordnungsverfügung am 15. Januar 2010 bis zu einem Grenzwert von 10.000 ng/l geduldet worden. Dieser Grenzwert stütze sich nicht auf den Stand der Technik, sondern ergebe sich aus Immissionsbetrachtungen, was bedeute, dass bei Einhaltung dieses Wertes die Kläranlage I-B im Ablauf den Orientierungswert von 300 ng/l einhalten könne. Das Gebot des Schutzes der Gewässer vor schädlicher Beeinflussung entspreche dem wasserrechtlichen Besorgnisgrundsatz, d.h. es gelte ein strenger gewässerschutzfreundlicher Maßstab derart, dass es zur Verneinung einer Besorgnis nach menschlichem Ermessen unwahrscheinlich sein müsse, dass nachteilige Veränderungen eines Gewässers einträten. Weil im vorliegenden Fall auch die Trinkwassergewinnung tangiert sei, orientiere sich der Maßstab an den Werten der Trinkwasserverordnung. Der Immissionswert von 10.000 ng/l stelle keine utopische Forderung dar, was durch die Erfolge bei der PFT-Reduzierung bei verschiedenen Firmen belegt werden könne. Die Klägerin sei auch nicht die einzige Firma in NRW, die mit Hilfe des Ordnungsrechts zu PFT-Minderungsmaßnahmen gebracht werden solle. Im übrigen gebe es keine Gleichbehandlung im Unrecht. Die von der Klägerin angesprochene externe Entsorgung des Abwassers sei nicht die einzige Möglichkeit zur Lösung des PFT-Problems. Vielmehr könne sie durch den Einbau eines als "PFT-Filter" arbeitenden Anionenaustauschaggregats die Abwasserbehandlung so ertüchtigen, dass der ursprünglich festgelegte Grenzwert für PFT sicher eingehalten werden könne. Eine solche Nachrüstung würde ca. 25.000 Euro kosten.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakten des vorliegenden Verfahrens und der Verfahren 10 K 2227/09 und 10 L 1443/09 sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Klage, mit der die Klägerin im Wege der Klagehäufung nach § 44 VwGO ein Anfechtungsbegehren (Aufhebung des Widerrufs) und ein Verpflichtungsbegehren (Neubescheidung des Antrags vom 11. Dezember 2008) verfolgt, hat in vollem Umfang Erfolg.
Die Anfechtungsklage ist zulässig und begründet.
Der Widerrufsbescheid vom 11. März 2009 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Zwar bestehen gegen die formelle Rechtmäßigkeit des Widerrufs keine durchgreifenden Bedenken. Die Anhörung der Klägerin, die nach § 28 Abs. 1 VwVfG NRW vor Erlass des Widerrufsbescheides hätte durchgeführt werden müssen, ist gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG NRW in zulässiger Weise nachgeholt worden. Die Bezirksregierung hat der Klägerin mit Anhörungsschreiben vom 12. Oktober 2009 Gelegenheit gegeben, (nachträglich) zu dem mit Bescheid vom 11. März 2009 erfolgten Widerruf der Indirekteinleitergenehmigung Stellung zu nehmen. Die Klägerin hat sich daraufhin ihren Angaben zufolge mit Schriftsatz ihres Prozessbevollmächtigten vom 20. Oktober 2009 unter Bezugnahme auf die Antragsbegründung im Verfahren 10 L 1443/09 geäußert. Diese Antragsbegründung entspricht weitgehend der Klagebegründung vom 17. November 2010 im vorliegenden Verfahren; mit den dort vorgebrachten Argumenten hat sich der Beklagte in seiner Klageerwiderung auseinandergesetzt. Das genügt den Anforderungen des § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG und bewirkt die Heilung des Anhörungsmangels.
Der Widerruf der Indirekteinleitergenehmigung vom 1. September 2000 ist aber materiell rechtswidrig, weil es sich dabei um eine Ermessensentscheidung handelt und der Beklagte die Grenzen seines Ermessens überschritten hat (vgl. § 114 Satz 1 VwGO).
Insoweit kann dahinstehen, ob der Beklagte die Aufhebung der Indirekteinleitergenehmigung zu Recht – als Widerruf – auf § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwVfG NRW i.V.m. § 59 Abs. 2 Satz 1 LWG in der bei Erlass des Widerrufsbescheides geltenden Fassung der Bekanntmachung vom 25. Juni 1995 (LWG a.F.) gestützt hat oder ob als Rechtsgrundlage § 48 Abs. 1 VwVfG NRW (Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsaktes) heranzuziehen wäre, weil die Genehmigung vom 1. September 2000 im Hinblick auf die PFT-Belastung des Abwassers möglicherweise von Anfang an rechtswidrig war, die PFT-Belastung aber erst nachträglich infolge verfeinerter Messmethoden bekannt geworden ist. Denn § 48 Abs. 1 VwVfG NRW räumt der Behörde ebenso wie § 49 Abs. 2 VwVfG NRW Ermessen ein, das der Beklagte fehlerhaft ausgeübt hat.
Die Bezirksregierung hat zwar erkannt, dass ihr hinsichtlich der Aufhebung der Indirekteinleitergenehmigung Ermessen zusteht und hat dieses Ermessen auch ausgeübt, wie die – allerdings knappe und missverständlich formulierte (" ..., ist die erteilte Genehmigung zu widerrufen") – Begründung auf Seite 6 des Bescheides noch hinreichend deutlich erkennen lässt. Die Bezirksregierung hat jedoch den als Ermessensgrenze wirkenden Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verletzt, weil der Widerruf der Genehmigung nicht das mildeste Mittel zur Erreichung des damit erklärtermaßen verfolgten Ziels darstellt.
Aus der Begründung des angefochtenen Bescheides vom 11. März 2009 geht eindeutig hervor, dass der Beklagte das Ziel verfolgt, die Belastung des aus dem Betrieb der Klägerin in den öffentlichen Kanal eingeleiteten Abwassers mit dem Schadstoff PFT so weit zu reduzieren, dass am Ablauf der Kläranlage I-B ein Richtwert von 300 ng/l sicher eingehalten werden kann (vgl. S. 5 f. des Bescheides). Da die Klägerin aufgrund der Indirekteinleitergenehmigung vom 1. September 2000 berechtigt ist, Abwasser mit hoher PFT-Konzentration in die öffentliche Kanalisation einzuleiten, kann die Genehmigung in dieser Form keinen Bestand haben. Denn sie verstößt – wenn nicht schon im Zeitpunkt ihrer Erteilung, so jedenfalls im Zeitpunkt des Erlasses des Widerrufsbescheides – gegen § 6 Abs. 1 des Wasserhaushaltsgesetzes in der seinerzeit geltenden Fassung (WHG a.F.).
Nach dieser Vorschrift sind die Erlaubnis und die Bewilligung zu versagen, soweit von der beabsichtigten Benutzung (eines Gewässers) eine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit, insbesondere eine Gefährdung der öffentlichen Wasserversorgung, zu erwarten ist, die nicht durch Auflagen oder durch Maßnahmen einer Körperschaft des öffentlichen Rechts (§ 4 Abs. 2 Nr. 3 WHG a.F.) verhütet oder ausgeglichen wird. § 6 Abs. 1 WHG a.F. bleibt neben den speziellen Vorschriften über Anforderungen an das Einleiten von Abwasser anwendbar. Das gilt gemäß § 7 a Abs. 1 Satz 2 WHG a.F. nicht nur für die Bestimmungen über das Einleiten von Abwasser in ein Gewässer (Direkteinleitung), sondern auch für die landesrechtlichen Regelungen (vgl. § 7 a Abs. 4 WHG a.F.) über das Einleiten von Abwasser in eine öffentliche Abwasseranlage (Indirekteinleitung).
Vgl. Czychowski/Reinhardt, WHG, 9. Aufl. 2007, § 7 a, Rn. 1 b, 17.
Das bedeutet, dass bei Vorliegen der Voraussetzungen des § 59 Abs. 3 Satz 1 LWG a.F., unter denen Indirekteinleitungen in öffentliche Abwasseranlagen genehmigt werden dürfen, kein Anspruch auf Erteilung einer Indirekteinleitergenehmigung besteht, sondern gleichwohl eine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit zu erwarten sein kann, die zur Versagung der Genehmigung führt.
Die Belastung des im Betrieb der Klägerin entstehenden Abwassers mit PFT lässt eine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit befürchten, wenn dieses Abwasser über die öffentliche Kanalisation und die Kläranlage I-B in ein Gewässer, nämlich in den Sbach und über diesen in die Ruhr, gelangt. Diese Befürchtung wird nicht dadurch ausgeschlossen, dass die Indirekteinleitung des Abwassers der Klägerin den für den maßgeblichen Herkunftsbereich festgelegten Anforderungen des Anhangs 40 zu der auf der Grundlage des § 7 a Abs. 1 Satz 3 WHG a.F. erlassenen Abwasserverordnung entspricht (§ 59 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 LWG a.F.). Daraus, dass dort keine Grenzwerte für PFT festgesetzt werden und auch die Chemikalienverbotsverordnung hinsichtlich PFOS eine Ausnahmeregelung für galvanische Betriebe enthält (Abschnitt 32, Spalte 3, Nr. 3 ChemVerbotsV), kann nicht abgeleitet werden, dass die Klägerin Abwasser mit hoher PFT-Konzentration in die öffentliche Abwasseranlage einleiten darf und der Beklagte gehindert wäre, Maßnahmen zur Reduzierung dieser Schadstoffbelastung zu ergreifen. Denn Perfluorierte Tenside sind grundsätzlich geeignet, im Wasserkreislauf Gefahren oder erhebliche Nachteile zu bewirken.
Eine solche Eignung besteht, wenn im Hinblick auf den Wasserhaushalt nachteilige Auswirkungen einer gewissen Mindestintensität hinreichend wahrscheinlich sind. Der erforderliche Grad an Wahrscheinlichkeit bestimmt sich nach Art und Ausmaß des drohenden Schadens einerseits und des hohen Schutzes, den die Gewässer genießen, andererseits. Substanzen, die das Wasser verunreinigen oder eine sonstige nachteilige Veränderung seiner Eigenschaften hervorrufen (§ 1 a Abs. 2 WHG a.F.), gehören nicht in Gewässer, um so weniger in Wasservorkommen, die – wie hier die Ruhr – konkret für die öffentliche Trinkwasserversorgung genutzt werden. Eine zum behördlichen Tätigwerden ermächtigende Beeinträchtigung der Wassergüte liegt insofern nicht erst dann vor, wenn feststeht, dass die bewirkten Veränderungen allgemein und/oder im besonderen hinsichtlich der Trinkwasserversorgung den Ge- oder Verbrauchswert des Wassers aufheben oder wesentlich herabsetzen. Vielmehr reicht angesichts der zentralen Bedeutung der Erhaltung und des Schutzes der naturgegebenen Wasservorkommen, vor allem der als Ausgangsstoff für die Trinkwasserversorgung nutzbaren und genutzten Wasservorkommen, selbst ein nur geringer Grad an Wahrscheinlichkeit der nachteiligen Beeinflussung der Nutzbarkeit des Wassers zu diesen Zwecken aus. Nichts anderes gilt im Hinblick auf den Schutz der ökologischen Funktionen der Gewässer (§ 1 a Abs. 1 Satz 1 WHG a.F.). Unabhängig von dem allgemein beim Schutz von Gewässern geltenden Maßstab, vor allem dem Besorgnisgrundsatz, liegt dieser hohe Schutzstandard auch § 6 TrinkwV 2001 zu Grunde. Danach dürfen im Trinkwasser chemische Stoffe nicht in Konzentrationen enthalten sein, die eine Schädigung der menschlichen Gesundheit besorgen lassen (§ 6 Abs. 1 TrinkwV 2001); Konzentrationen von chemischen Stoffen, die die Beschaffenheit des Trinkwassers nachteilig beeinflussen können, sollen so niedrig gehalten werden, wie dies nach den allgemein anerkannten Regeln der Technik mit vertretbarem Aufwand unter Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalles möglich ist (§ 6 Abs. 3 TrinkwV 2001).
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 3. November 2006 – 20 B 2273/06 –, juris, Rn. 6.
Perfluorierte Tenside sind Stoffe, die sich nach den Maßstäben des Wasserrechts und den Vorgaben der Trinkwasserverordnung potenziell nachteilig auf den Ge- oder Verbrauchswert der Gewässer auswirken. Die Folgen von PFT und der zur Gruppe dieser chemischen Verbindungen gehörenden Einzelsubstanzen – vor allem von PFOS und PFOA – für die menschliche Gesundheit sind zwar noch nicht abschließend geklärt; die wissenschaftliche Meinungsbildung dauert an. Hinlänglich gesichert ist jedoch, dass PFT – und/oder bestimmte Einzelsubstanzen dieser Gruppe – wissenschaftlich einhellig als Stoffe mit erheblichem gesundheitlichen Risikopotential eingestuft werden. Die Dosis-Wirkungs-Betrachtungen in den Stellungnahmen des Hygiene-Instituts des Ruhrgebiets, der Trinkwasserkommission beim Umweltbundesamt und des Bundesinstituts für Risikobewertung, die übereinstimmend und naturwissenschaftlich abgeleitet niedrig anzusetzende Schwellen für die Aufnahme von PFT – mittels Trinkwasser und Fischen – empfehlen, belegen das unmissverständlich.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 3. November 2006 – 20 B 2273/06 –, juris, Rn. 7.
Perfluorierte Tenside sind Stoffe, die nach allen derzeit vorliegenden Erkenntnissen grundsätzlich geeignet sind, die menschliche Gesundheit zu schädigen, so dass sie im Wasser und namentlich im Trinkwasser grundsätzlich nichts verloren haben. Das Fehlen eines Grenzwerts für diese Stoffe ist mithin kein Umstand, der gegen die Schädlichkeit ihrer Einleitung in Gewässer angeführt werden könnte.
Vgl. VG Arnsberg, Urteil vom 22. Juni 2009 – 14 K 1699/08 –, juris, Rn. 38 ff., mit weiteren Ausführungen zur gesundheitsgefährdenden Wirkung von PFT.
War von der Indirekteinleitung des Abwassers aus dem Betrieb der Klägerin danach jedenfalls im Zeitpunkt des Erlasses des Widerrufsbescheides eine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit zu erwarten, so hätte die Indirekteinleitergenehmigung doch nicht aus diesem Grund versagt werden dürfen, weil diese Beeinträchtigung durch eine Auflage verhütet werden konnte (vgl. § 6 Abs. 1 letzter Halbsatz WHG a.F.). Der Beklagte geht selbst davon aus, dass es zur Vermeidung einer nachteiligen Veränderung der (Trink)Wasserqualität nicht erforderlich ist, PFT vollständig aus dem Abwasser zu eliminieren, sondern dass es ausreicht, wenn die PFT-Belastung dergestalt reduziert wird, dass am Ablauf der Kläranlage I-B ein Grenzwert von 300 ng/l sicher eingehalten wird. Dieser Grenzwert beruht auf einem Erlass des MUNLV NRW, das aufgrund der besonderen Gegebenheiten an der Ruhr, aus der Wasser zur Trinkwasserherstellung gewonnen wird, die zuständigen Behörden angewiesen hat, den von der Trinkwasserkommission vorgeschlagenen Vorsorgewert von 0,3 µg/l = 300 ng/l (lebenslang duldbarer Leitwert für Trinkwasser) auch im Rahmen der (ab)wasserrechtlichen Erlaubnisse und Genehmigungen zu fordern, damit das Vordringen von PFT ins Rohwasser der Trinkwasserherstellung weitgehend unterbunden wird. Die Festlegung eines Grenzwertes von 300 ng/l dürfte nicht zu beanstanden sein.
Vgl. zur Festlegung von Grenzwerten in Anlehnung an die Stellungnahme der Trinkwasserkommission vom 21. Juni 2006, überarbeitet am 13. Juli 2006: VG Freiburg, Beschluss vom 4. Oktober 2007 – 1 K 1618/07 –, juris, Rn. 38 f., und VG Lüneburg, Beschluss vom 15. April 2011 – 2 B 4/11 –, juris, Rn. 24.
Die Einhaltung dieses Grenzwertes am Ablauf der Kläranlage I-B kann nach der plausiblen Auffassung des Beklagten dadurch gewährleistet werden, dass für das betriebliche Abwasser der Klägerin am Ablauf ihrer Abwasserbehandlungsanlage und am Übergabepunkt zur öffentlichen Abwasseranlage ebenfalls ein PFT-Grenzwert festgesetzt wird. In ihrer – später aufgehobenen – Ordnungsverfügung vom 11. März 2009 hat die Bezirksregierung insoweit bestimmt, dass die Konzentration von PFT im Abwasser 10.000 ng/l nicht überschreiten darf. Darauf nimmt der Beklagte in der Klageerwiderung ausdrücklich Bezug, wenn er ausführt, durch den Widerruf der Indirekteinleitergenehmigung bei gleichzeitigen Erlass einer Ordnungsverfügung sei eben nicht die Einleitung von PFT grundsätzlich untersagt, sondern sei sie ab dem Zeitpunkt des Erlasses der Ordnungsverfügung bis zu deren Aufhebung bis zu einem Grenzwert von 10.000 ng/l geduldet worden. Wenn aber eine Beeinträchtigung der Trinkwasserbeschaffenheit durch eine Auflage, nämlich die Festsetzung eines Grenzwertes für PFT im Abwasser der Klägerin, verhütet werden kann – wobei es hier keiner Entscheidung bedarf, ob der Wert von 10.000 ng/l hinreichend begründet ist –, dann stellte die PFT-Belastung des Abwassers nicht nur keinen Grund für die Versagung der Indirekteinleitergenehmigung dar, sondern erweist sich die Aufhebung dieser Genehmigung zu dem Zweck, die PFT-Konzentration am Ablauf der Kläranlage auf ein unbedenkliches Maß zu begrenzen, als unverhältnismäßig und ermessensfehlerhaft.
Wenn die nachträgliche Anordnung von Nebenbestimmungen für den Betroffenen im Vergleich zu einem gänzlichen Widerruf bzw. einer gänzlichen Rücknahme des Verwaltungsakts den weniger belastenden Eingriff darstellt, ist die Behörde nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verpflichtet, diesen Weg zu gehen.
Vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 11. Aufl. 2010, § 36 Rn. 53.
So verhält es sich vorliegend. Die nachträgliche Anordnung einer Auflage zur Indirekteinleitergenehmigung vom 1. September 2000, durch die der Klägerin die Einhaltung eines PFT-Grenzwertes vorgeschrieben wird, greift bei weitem nicht so stark in die Rechtsposition der Klägerin ein wie die Aufhebung der Genehmigung. Der Beklagte war im Zeitpunkt des Erlasses des Bescheides vom 11. März 2009 auch befugt, die Genehmigung nachträglich mit einer solchen Auflage zu versehen. Insoweit kann dahinstehen, ob sie als nachträgliche Anordnung auf § 59 Abs. 4 Satz 1 LWG a.F. hätte gestützt werden können, was zweifelhaft erscheint, weil die vorhandene Indirekteinleitung den Anforderungen nach § 59 Abs. 3 LWG a.F. entsprochen haben dürfte. Denn die Auflage hätte jedenfalls auf der Grundlage des § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG ergehen können, und zwar auch nachträglich, weil eine Nebenbestimmung nachträglich angeordnet werden darf, wenn insoweit die Voraussetzungen einer Rücknahme oder eines Widerrufs gemäß §§ 48, 49 VwVfG gegeben sind,
vgl. Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 36 Rn. 50, 52; Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl. 2008, § 36 Rn. 41,
was hier – wie oben dargelegt – der Fall ist.
Das Argument des Beklagten, das von ihm gewählte Vorgehen (Widerruf der Genehmigung mit gleichzeitigem Erlass einer Ordnungs- bzw. Duldungsverfügung) sei mit der nachträglichen Anordnung einer Auflage zur Genehmigung faktisch gleichwertig, überzeugt nicht. Denn das Vorgehen des Beklagten führt dazu, dass das durch die Genehmigung vermittelte Recht der Klägerin zur Einleitung von Abwasser in die öffentliche Kanalisation vollständig beseitigt wird. Die Klägerin würde dann ohne Genehmigung, also formell illegal, einleiten und der Beklagte lediglich auf ordnungsrechtliche Maßnahmen zur Beendigung dieses Zustands verzichten, während die Klägerin bei einer nachträglichen Auflage weiterhin erlaubt einleitet und damit eine deutlich stärkere Rechtsposition behält.
Die zwischen den Beteiligten umstrittene Frage, ob und gegebenenfalls welche technischen Möglichkeiten der Klägerin zur Reduzierung der PFT-Konzentration unterhalb eines bestimmten Grenzwertes (z.B. 10.000 ng/l) zur Verfügung stehen, bedarf in diesem Zusammenhang keiner abschließenden Klärung. Eine diesbezügliche nachträgliche Auflage käme als mildere Maßnahme allenfalls dann nicht in Betracht, wenn die Einhaltung dieses Grenzwertes von vornherein vollkommen ausgeschlossen wäre. Das kann hier nicht festgestellt werden. N1 hat lediglich eine bestimmte Methode (Kombinationsverfahren aus Mikrofiltration, Umkehrosmose und Anionentauscher) untersucht und ist insoweit zu dem Ergebnis gekommen, dass diese Methode im Betrieb der Klägerin aufgrund der Platzverhältnisse nicht realisiert werden kann. Eine alternative Methode ist die Aktivkohlefiltration, bezüglich derer N1 in seiner Stellungnahme vom 12. August 2009 lediglich ausführt, dieses Verfahren sei für die Verhältnisse der Klägerin "wenig erfolgversprechend". Außerdem schlägt der Gutachter weitere Maßnahmen vor, durch die eine Reduktion der PFT-Belastung im Abwasser in nicht bekanntem Umfang erreicht werden kann. Eine Einhaltung des Grenzwerts von 10.000 ng/l durch technische Maßnahmen im Betrieb der Klägerin ist daher jedenfalls nicht utopisch.
Vgl. auch OVG NRW, Beschluss vom 5. April 2011 – 20 E 147/10 –, wonach sich betriebsinterne Maßnahmen zur Veränderung der für das Entstehen und/oder die Behandlung von PFT-haltigem Abwasser entscheidenden betrieblichen Faktoren als Lösungsansatz anbieten.
Ist der Widerruf der Indirekteinleitergenehmigung danach zur Erreichung des Ziels einer Vermeidung von Gefahren für die Trinkwasserversorgung nicht erforderlich und deshalb wegen fehlerhafter Ermessensausübung rechtswidrig, so kommt es nicht mehr darauf an, ob der Beklagte die Jahresfrist der §§ 49 Abs. 2 Satz 2, 48 Abs. 4 VwVfG NRW eingehalten hat.
Die Verpflichtungsklage ist ebenfalls zulässig und begründet.
Die Klägerin hat einen Anspruch darauf, dass der Beklagte ihren Antrag vom 11. Dezember 2008 auf Änderung der Indirekteinleitergenehmigung vom 1. September 2000 (Erhöhung der Abwassermenge von 14.000 m³ auf 21.000 m³ jährlich) unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu bescheidet, weil der Ablehnungsbescheid vom 11. März 2009 rechtswidrig und die Klägerin dadurch in ihren Rechten verletzt, die Sache allerdings nicht spruchreif ist (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).
Dieser Anspruch ergibt sich aus § 58 Abs. 2 des Wasserhaushaltsgesetzes in der für die Beurteilung des Verpflichtungsbegehrens maßgeblichen Fassung des Gesetzes zur Neuregelung des Wasserrechts vom 31. Juli 2009 (WHG n.F.). Danach darf eine Genehmigung für eine Indirekteinleitung nur erteilt werden, wenn
Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt, insbesondere wird durch die Einleitung von Abwasser aus dem Betrieb der Klägerin in die öffentliche Abwasseranlage mit einem Volumen von 21.000 m³ jährlich die Erfüllung der Anforderungen an die Direkteinleitung (§ 57 WHG n.F.) nicht gefährdet. Nach § 57 Abs. 1 Nr. 2 WHG n.F. darf eine Erlaubnis für das Einleiten von Abwasser in Gewässer nur erteilt werden, wenn die Einleitung mit den Anforderungen an die Gewässereigenschaften und sonstigen rechtlichen Anforderungen vereinbar ist. Diese Vorschrift akzentuiert klarstellend einen schon aus § 12 WHG n.F. resultierenden Versagungsgrund.
Vgl. Czychowski/Reinhardt, WHG, 10. Aufl. 2010, § 57 Rn. 24.
§ 12 Abs. 1 Nr. 1 WHG n.F. bestimmt, dass die Erlaubnis und die Bewilligung zu versagen sind, wenn schädliche, auch durch Nebenbestimmungen nicht vermeidbare oder nicht ausgleichbare Gewässerveränderungen zu erwarten sind. Zwar sind durch die Einleitung des PFT-belasteten Abwassers in die öffentliche Kanalisation – wie oben dargelegt – schädliche Gewässerveränderungen zu erwarten, die allerdings nach Auffassung des Beklagten auch bei einer Abwassermenge von 21.000 m³ durch Nebenbestimmungen (Auflage zur Einhaltung eines Grenzwertes) vermeidbar sind. Denn die in der Ordnungsverfügung vom 11. März 2009 enthaltene, unter anderem an die Einhaltung eines PFT-Grenzwertes von 10.000 ng/l geknüpfte Duldung bezog sich auf einen Abwasservolumenstrom von 21.000 m³ jährlich. Sind schädliche Gewässerveränderungen durch Nebenbestimmungen vermeidbar, so liegt nach §§ 58 Abs. 2 Nr. 2, 57 Abs. 1 Nr. 2, 12 Abs. 1 Nr. 1 WHG n.F. kein Versagungsgrund vor. Bei der pflichtgemäßen Ausübung des Ermessens, das nach § 58 Abs. 2 WHG n.F. eröffnet ist, wenn die dort genannten Erteilungsvoraussetzungen – wie hier – vorliegen, hat die Behörde vor der Versagung zu prüfen, ob eine Genehmigung unter einschränkenden Inhalts- und Nebenbestimmungen (§ 58 Abs. 4 i.V.m. § 13 Abs. 1 WHG n.F.) auch bei zugelassener Einleitung einen zureichenden Gewässerschutz sicherstellen kann.
Vgl. Czychowski/Reinhardt, WHG, 10. Aufl. 2010, § 58 Rn. 19.
Da der Beklagte dieses Ermessen bislang nicht ausgeübt, sondern zu Unrecht angenommen hat, die Erweiterung der Genehmigung sei zwingend zu versagen, ist der Ablehnungsbescheid aufzuheben und der Beklagte zur Neubescheidung des Antrags auf Änderung der Genehmigung zu verpflichten.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 48, 49 VwVfG
§§ 49 Abs. 2 Satz 2, 48 Abs. 4 VwVfG NRW
§§ 58 Abs. 2 Nr. 2, 57 Abs. 1 Nr. 2, 12 Abs. 1 Nr. 1 WHG
§ 59 LWG
§ 44 VwGO
§ 6 TrinkwV 2001
§ 57 WHG
§ 12 WHG
§ 167 VwGO
§ 709 ZPO
§ 58 Abs. 2 LWG
§ 6 Abs. 1 WHG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 28 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG NRW
§ 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwVfG NRW
§ 59 Abs. 2 Satz 1 LWG
§ 48 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 49 Abs. 2 VwVfG NRW
§ 6 Abs. 1 des Wasserhaushaltsgesetzes
§ 4 Abs. 2 Nr. 3 WHG
§ 7 a Abs. 1 Satz 2 WHG
§ 7 a Abs. 4 WHG
§ 59 Abs. 3 Satz 1 LWG
§ 7 a Abs. 1 Satz 3 WHG
§ 59 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 LWG
§ 1 a Abs. 2 WHG
§ 1 a Abs. 1 Satz 1 WHG
§ 6 Abs. 1 TrinkwV 2001
§ 6 Abs. 3 TrinkwV 2001
§ 6 Abs. 1 letzter Halbsatz WHG
§ 59 Abs. 4 Satz 1 LWG
§ 59 Abs. 3 LWG
§ 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 58 Abs. 2 des Wasserhaushaltsgesetzes
§ 57 Abs. 1 Nr. 2 WHG
§ 12 Abs. 1 Nr. 1 WHG
§ 58 Abs. 2 WHG
§ 13 Abs. 1 WHG
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 10 K 2227/09
10 L 1443/09
20 B 2273/06
14 K 1699/08
1 K 1618/07
2 B 4/11
20 E 147/10