Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-08-03, Aktenzeichen 10 K 473/09
ECLI: ECLI:DE:VGD:2011:0803.10K473.09.00

Tenor:
Der der Beigeladenen erteilte Planfeststellungsbeschluss des Landrates des Kreises L vom 11. Dezember 2008 in der Fassung des Planänderungsbeschlusses vom 6. Juli 2011 wird aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst trägt.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.
Mit Antrag vom 23. April 2008 (Eingang) begehrte die beigeladene Stadt bei dem Landrat des Kreises L als zuständiger Wasserbehörde des beklagten Landes die Planfeststellung für die teilweise Überbauung und Beseitigung des Ustromes in L. Das Vorhaben dient der Erweiterung des dort ansässigen Betonfertigteilwerks U1 sowie den Interessen zweier weiterer örtlicher Gewerbebetriebe. Es wird in den Antragsunterlagen bezeichnet als "Aufhebung eines Teilstückes des Ustromes zum Zwecke der Verfüllung sowie die Herstellung eines Gewässers als Ersatzmaßnahme und gleichzeitiger Biotopverbund". Die teilweise Beseitigung eines Gewässers ist in der Gemarkung G1 und G2, div. Flurstücke, die Herstellung als Ersatzmaßnahme in der Gemarkung G3, div. Flurstücke, vorgesehen.
Während der öffentlichen Auslegung des Planes gab der Kläger, ein in Nordrhein-Westfalen anerkannter Naturschutzverband, seine entschiedene Ablehnung des Vorhabens kund. Er meldete Bedenken hinsichtlich des Arten- und Biotopschutzes sowie der Bewirtschaftungsziele des Wasserhaushaltsgesetzes an. Sie wurden zusammen mit den Bedenken anderer Einwender im Erörterungstermin am 26. September 2008 erörtert. Der Landrat des Kreises L stellte die Einwände im Planfeststellungsbeschluss (S. 15) "nach umfassender und gerechter Abwägung" zurück, da "der Belang der Bauleitplanung" der Beigeladenen "und der damit verbundenen nachhaltigen Entwicklung der Wirtschaftsförderung" vorgehe. Die Bedenken des Klägers wurden zurückgewiesen (S. 20).
Der Planfeststellungsbeschluss erging mit Datum vom 11. Dezember 2008. Für die weiteren Einzelheiten wird auf das Aktenexemplar (Verwaltungsvorgänge Bd. 3 Bl. 659 ff.) Bezug genommen. Er wurde am 18. Dezember 2008 an die verschiedenen Adressaten, darunter den Kläger, abgesandt und ist beim Kläger am darauffolgenden Tag eingegangen.
Der Kläger hat am 19. Januar 2009 Klage erhoben.
Mit Planänderungsbeschluss vom 6. Juli 2011 hat der Beklagte den Planfeststellungsbeschluss ergänzt. Der Kläger hat diese Ergänzung in das anhängige Verfahren einbezogen.
Er macht geltend: Der Planfeststellungsbeschluss sei aus mehreren Gründen rechtswidrig. Es fehle schon an der Planrechtfertigung. Der Sachverhalt sei zudem unzureichend ermittelt worden. Das Vorhaben sei weiterhin mit den Bewirtschaftungszielen des WHG sowie mit dem Artenschutz nicht vereinbar. Schließlich bestünden Abwägungsfehler.
Der Kläger beantragt,
den der Beigeladenen erteilten Planfeststellungsbeschluss des Landrates des Kreises L vom 11. Dezember 2008 in der Fassung des Planänderungsbeschlusses vom 6. Juli 2011 aufzuheben,
hilfsweise, seine Rechtswidrigkeit festzustellen und ihn so lange außer Vollzug zu setzen, bis seine Mängel durch ein ergänzendes Verfahren behoben sind.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er tritt dem Vorbringen des Klägers entgegen und trägt insbesondere vor: Die Verfüllung stelle zwar einen Eingriff in die Natur gemäß § 18 Abs. 1 Bundesnaturschutzgesetz in der zur Zeit des Planfeststellungsbeschlusses geltenden alten Fassung (BNatSchG a.F.) dar. Dieser Eingriff sei jedoch zulässig, da die Beeinträchtigung nicht vermeidbar sei und ausreichend kompensiert werde (§ 19 Abs. 1 und 2 BNatSchG a.F.). Belange des Artenschutzes ständen nicht entgegen. Außer Biber und Eisvogel seien keine streng geschützten Arten betroffen. Bei diesen beiden Arten gehe es nur um ein nicht essentielles Nahrungshabitat, das sich durch die vorhandenen Habitate in der nahen Umgebung ersetzen lasse. Auch die Biotopverbundsflächen würden, soweit sie verloren gingen, vollständig ersetzt. Schließlich sei das Vorhaben mit den Bewirtschaftungszielen des WHG vereinbar. § 25a des damals geltenden Wasserhaushaltsgesetzes (WHG a.F.) sei nicht einschlägig; es handele sich um ein erheblich verändertes Gewässer im Sinne des § 25b WHG a.F. Hier seien die Voraussetzungen für eine Ausnahme nach § 25d WHG a.F. gegeben. Die danach erforderliche Abwägung sei frei von Rechtsfehlern getroffen worden. Das Interesse der Beigeladenen an der langfristigen Schaffung von Arbeitsplätzen, den absehbaren zusätzlichen Steuereinnahmen und ihrem verstärkten wirtschaftlichen Potenzial überwiege. Aufgrund der zwischenzeitlich gemachten ergänzenden Feststellungen zu den Belangen des Artenschutzes sei die Änderung der Planfeststellung erforderlich gewesen, um die von den Gutachtern beschriebenen Ersatzgewässer vorzusehen.
Die Beigeladene hat keinen Antrag gestellt.
Sie schließt sich den Ausführungen des Beklagten an.
Wegen des weiteren Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten (Beiakten H. 1–4) sowie die im Klageverfahren vorgenommenen Ergänzungen zur artenschutzrechtlichen Prüfung (Beiakte H. 5) Bezug genommen.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat Erfolg.
I. Sie ist zulässig; insbesondere ist der Kläger klagebefugt. Er muss nicht geltend machen, durch den angefochtenen Planfeststellungsbeschluss in seinen Rechten verletzt zu sein, da gesetzlich etwas anderes bestimmt ist (§ 42 Abs. 2 VwGO). Als nach § 60 BNatSchG a.F., § 12 LG NRW anerkannter Verein kann er gegen den Planfeststellungsbeschluss mit der Begründung klagen, er verstoße gegen naturschutzrechtliche Bestimmungen, § 61 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, Abs. 2 BNatSchG a.F. = § 12b Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, Abs. 2 LG NRW. Er ist mit seinen Einwendungen nicht ausgeschlossen, da er sie bereits im Verwaltungsverfahren geltend gemacht hat (§ 61 Abs. 3 BNatSchG a.F. = § 12b Abs. 3 LG NRW).
II. Die Klage ist auch begründet. Der angefochtene Planfeststellungsbeschluss des Landrates des Kreises L vom 11. Dezember 2008 in der Fassung des Planänderungsbeschlusses vom 6. Juli 2011 ist hinsichtlich der von dem Kläger zu vertretenden Belange rechtswidrig (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
1. Ein Rechtsverstoß besteht.
Planfeststellungsbeschlüsse unterliegen in verschiedener Hinsicht der gerichtlichen Kontrolle. Die in ihnen zum Ausdruck kommende Planungsentscheidung setzt eine planerische Abwägung voraus, die gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar ist; insbesondere hat das Gericht kein eigenes Planungsermessen, das es an die Stelle der behördlichen Entscheidung setzen dürfte. Daneben ist aber stets zu prüfen, ob der jeweilige Planfeststellungsbeschluss gegen zwingende Rechtsvorschriften verstößt, die durch die planerische Abwägung nicht überwunden werden können. Dass solche einschlägigen materiellen Bestimmungen einzuhalten sind, versteht sich von selbst.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Februar 1975 - IV C 21.74 -, BVerwGE 48, 56; Kühling/Herrmann, Fachplanungsrecht, 2. Aufl. 2000, Rdnrn. 44, 298 ff.; H. Johlen, WiVerw 2000, 35, 43.
Gegen eine derartige Bestimmung ist hier verstoßen worden, und zwar gegen das Verschlechterungsverbot nach §§ 25a, 25b WHG a.F. (jetzt § 27 WHG). Diese gesetzliche Vorgabe ist seit dem 25. Juni 2002 zwingend und einer planerischen Abwägung nicht zugänglich. Eine ggf. erforderliche Ausnahme kann nur bei Vorliegen der Voraussetzungen des § 25d WHG a.F. (jetzt § 31 WHG) erteilt werden.
Vgl. Knopp, in: Sieder/Zeitler/Dahme, WHG und AbwAG, Stand: Aug. 2010, § 25a WHG a.F. Rdnr. 12.
Die Kammer lässt es dahingestellt, ob der streitgegenständliche Planfeststellungsbeschluss nach der bei seinem Erlass geltenden früheren Fassung des WHG oder im Hinblick darauf, dass er unter der Geltung des neuen WHG ergänzt wurde, nach der Neufassung des WHG zu beurteilen ist. Auf das Ergebnis wirkt sich dieser Unterschied nicht aus, denn das Verschlechterungsverbot ist in beiden Fassungen im Wesentlichen inhaltsgleich.
Für die alte Fassung des WHG gilt folgendes:
Nach § 25a WHG a.F. war der Ustrom als oberirdisches Gewässer so zu bewirtschaften, dass eine nachteilige Veränderung seines ökologischen und chemischen Zustands vermieden wurde. Dabei kann offen bleiben, ob er mit Blick auf den in den siebziger Jahren erfolgten Ausbau als erheblich verändertes Gewässer einzustufen war; denn in diesem Fall träte lediglich an Stelle des ökologischen Zustandes das ökologische Potential (§ 25b Abs. 1 WHG a.F.). Dieses Verschlechterungsverbot ist nicht beachtet. Sowohl der ökologische Zustand als auch das ökologische Potential des Ustromes werden durch dessen Beseitigung nachteilig verändert. Diese nachteilige Veränderung konnte nur durch eine Ausnahme von den Bewirtschaftungszielen nach § 25d WHG a.F. gerechtfertigt werden. Eine solche Ausnahme war aber nicht gegeben:
Die Festlegung eines weniger strengen Zieles (§ 25d Abs. 1 WHG a.F.) durch die zuständige Landesbehörde war in Bezug auf den Ustrom nicht erfolgt.
Um eine nur vorübergehende Verschlechterung (§ 25d Abs. 2 WHG a.F.) handelt es sich bei der Beseitigung eines Gewässers nicht.
Schließlich lagen auch die Voraussetzungen des § 25d Abs. 3 WHG a.F. nicht vor. Dies wäre nur der Fall, wenn die in Satz 1 Nrn. 1–3 genannten Tatbestandsmerkmale kumulativ vorgelegen hätten. Dies schied indessen bereits deshalb aus, da es an den Voraussetzungen der Nr. 1 fehlte. Weder waren die Gründe für die Verschlechterung von übergeordnetem öffentlichen Interesse noch wurde der Nutzen, den die Verwirklichung der Ziele nach §§ 25a, 25 b WHG a.F. für die Allgemeinheit hat, durch den Nutzen der neuen Veränderungen für die Gesundheit oder Sicherheit des Menschen oder die nachhaltige Entwicklung übertroffen. Ein übergeordnetes öffentliches Interesse ist insbesondere nicht in den Belangen der Bauleitplanung und der Wirtschaftsförderung zu sehen, auf die im Planfeststellungsbeschluss abgestellt wurde.
Auf Grund des Ausnahmecharakters der Vorschrift und der hohen Bedeutung des Gewässerschutzes für das Wohl der Allgemeinheit sind an den auch im Übrigen im WHG geläufigen Begriff des überwiegenden öffentlichen Interesses hohe Anforderungen zu stellen. Neben wasserwirtschaftlichen Belangen kommen insbesondere Belange der Daseinsvorsorge oder auch gewerbliche Interessen von nicht unerheblicher volkswirtschaftlicher Bedeutung in Betracht.
Vgl. Knopp a.a.O., § 25d WHG a.F. Rdnr. 23; Reinhardt, NuR 2006, 205, 213 f. m.w.Nachw.
Derartige Interessen sind hier nicht ersichtlich. Die Bauleitplanung kann von vorneherein keinen eigenständigen Belang darstellen, der den Ausnahmetatbestand ausfüllen könnte. Die Beigeladene kann als Gemeinde in jedem Fall Bauleitplanung betreiben, hat dabei aber die abwägungsrelevanten Belange, insbesondere den Umweltschutz, zu ermitteln und zu bewerten (§ 2 Abs. 3 und 4 BauGB). Zur Überwindung der Belange des Umweltschutzes bedarf es auch bei der Bauleitplanung eines materiellen Grundes. Er kann nach Lage der Dinge nur in dem zweiten von der Planfeststellungsbehörde herangezogenen Belang, nämlich der Wirtschaftsförderung, liegen. Die örtlichen Gewerbebetriebe, deren Interessen mit dem Vorhaben befördert werden, sind jedoch volkswirtschaftlich nur von unerheblicher Bedeutung. Das Interesse an ihrem Verbleib auf dem Gebiet der Stadt L ist kein Belang, der volkswirtschaftliche Bedeutung hat. Er ist auf die Stadt L begrenzt. Das allgemeine Interesse, durch Wirtschaftsförderung auch den Erhalt von Arbeitsplätzen zu begünstigen, genügt für ein überwiegendes öffentliche Interesse im Sinne von § 25d Abs. 3 WHG a.F. nicht.
Für die neue Fassung des WHG gilt Entsprechendes:
Das Bewirtschaftungsgebot ergibt sich aus § 27 WHG n.F. Die Differenzierung zwischen naturbelassenen und erheblich veränderten Gewässern ist beibehalten und in den beiden Absätzen der Vorschrift aufgegriffen worden. Da die Vorschrift nicht eingehalten ist, kann die Planung wiederum nur nach einer Ausnahmebestimmung zulässig sein. Die Festlegung eines weniger strengen Zieles ist nunmehr in § 30 WHG n.F. geregelt, die nur vorübergehende Verschlechterung in § 31 Abs. 1 WHG n.F. Beide Ausnahmetatbestände sind weiterhin nicht erfüllt.
Danach kommt allein § 31 Abs. 2 WHG n.F. in Frage, der § 25d Abs. 3 WHG a.F. entspricht. Seine Voraussetzungen sind nicht erfüllt; es fehlt an der Nr. 2, die mit der Nr. 1 der früheren Fassung im Wesentlichen inhaltsgleich ist: Weder sind die Gründe für die Veränderung von übergeordnetem öffentlichen Interesse noch ist der Nutzen der neuen Veränderung für die Gesundheit oder Sicherheit des Menschen oder für die nachhaltige Entwicklung größer als der Nutzen, den die Erreichung der Bewirtschaftungsziele für die Umwelt und die Allgemeinheit hat. Wegen des Tatbestandsmerkmales des übergeordneten öffentlichen Interesses kann auf die obigen Ausführungen verwiesen werden.
2. Der Verstoß gegen das Verschlechterungsverbot der §§ 25a, 25b WHG a.F. (§ 27 WHG n.F.) gehört zu den für den Kläger rügefähigen Rechtsverstößen. Gemäß § 61 Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG a.F. = § 12b Abs. 2 Nr. 1 LG NRW kann der Kläger rügen, dass der Planfeststellungsbeschluss Vorschriften widerspricht, die zumindest auch den Belangen des Naturschutzes und der Landschaftspflege zu dienen bestimmt sind. Dies ist bei den genannten Bestimmungen des WHG der Fall, wie schon daraus hervorgeht, dass sie auf den "ökologischen Zustand" oder das "ökologische Potenzial" des Gewässers abstellen.
3. Der aufgezeigte Rechtsfehler muss zur Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses führen, ohne dass es auf die zwischen den Beteiligten streitigen artenschutzrechtlichen Fragen ankäme. Eine Fehlerheilung durch ein ergänzendes Verfahren ist nicht möglich, da das Vorhaben ohne Verstoß gegen das Verschlechterungsverbot nicht ausgeführt werden kann. Eine Planergänzung oder ein sonstiges ergänzendes Verfahren käme vor allem bei Mängeln der Abwägung in Betracht (vgl. § 75 Abs. 1a VwVfG NRW), nicht aber bei dem hier vorliegenden Verstoß gegen zwingende fachgesetzliche Vorgaben.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und 3 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 25a, 25b WHG
§§ 25a, 25 b WHG
§ 25b WHG
§ 25d WHG
§ 60 BNatSchG
§ 12 LG
§ 27 WHG
§ 31 WHG
§ 25a WHG
§ 25d WHG
§ 30 WHG
§ 167 VwGO
§ 709 ZPO
§ 19 Abs. 1 und 2 BNatSchG
§ 25a des damals geltenden Wasserhaushaltsgesetzes
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 61 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, Abs. 2 BNatSchG
§ 12b Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, Abs. 2 LG
§ 61 Abs. 3 BNatSchG
§ 12b Abs. 3 LG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 25b Abs. 1 WHG
§ 25d Abs. 1 WHG
§ 25d Abs. 2 WHG
§ 25d Abs. 3 WHG
§ 2 Abs. 3 und 4 BauGB
§ 25d Abs. 3 WHG
§ 31 Abs. 1 WHG
§ 31 Abs. 2 WHG
§ 61 Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG
§ 12b Abs. 2 Nr. 1 LG
§ 75 Abs. 1a VwVfG NRW
§ 154 Abs. 1 und 3 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 48, 56
IV C 21.74