Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-05-09, Aktenzeichen 10 K 197.15
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2017:0509.10K197.15.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Grundsätzlich ist der Betreiber eines Luftverkehrsunternehmens verpflichtet, die durch die Tätigkeit im Kalenderjahr verursachten Emissionen zu ermitteln und bis zum 31. März des Folgejahres der zuständigen Behörde zu berichten. Insoweit sind Flüge in den Emissionshandel einbezogen, die von einem Flugplatz abgehen oder auf einem Flugplatz enden, der sich in einem Hoheitsgebiet eines Vertragsstaats des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum befindet, bei Mitgliedstaaten der Europäischen Union jedoch nur, soweit der Vertrag über die Europäische Union in dem Gebiet Anwendung findet.(Rn.28)
2. Etwas anderes gilt, wenn der Luftfahrtunternehmer als Kleinemittent anzusehen ist. Insoweit sind gewerbliche Luftfahrtbetreiber von der Abgaben- und Berichtpflicht ausgeschlossen, die nur eine bestimmte Anzahl von Flügen in bestimmten Monaten durchführen.(Rn.29) Dabei ist nicht nur auf die Anzahl der innereuropäischen Flüge abzustellen. Eine solche Auslegung ergibt sich insbesondere nicht aus dem sog. „stop-the-clock“-Beschluss.(Rn.30) (Rn.32)
3. Die Aussetzung der Sanktionen für die in Art. 1 des Beschlusses 377/2013/EU genannten Flüge hat auch nach der Auffassung der Europäischen Kommission keinen Einfluss auf die Frage, ob ein Luftfahrtbetreiber als sog. Kleinemittent einzustufen ist.(Rn.33) Insoweit ist bei der Feststellung, ob die sog. de-minimis-Grenze für Kleinemittenten überschritten wird, alle Flüge eines kommerziellen Luftverkehrsbetreibers einzubeziehen, die nicht unter eine der Ausnahmen fallen.(Rn.36)
4. Durch die Einbeziehung sämtlicher Flugtätigkeiten für die Feststellung der Anwendbarkeit der Kleinemittentenregelung erfolgt auch keine Umgehung der entsprechenden europarechtlichen Regelungen.(Rn.50) Auch liegt hierin kein Verstoß gegen den allgemeine Gleichheitsgrundsatz.(Rn.55)
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, sofern nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin ist ein russisches Luftfahrtunternehmen und betreibt eine Fluglinie. Sie wendet sich gegen eine Sanktion.
Die Deutsche Emissionshandelsstelle (DEHSt) forderte die Klägerin mit Anhörungsschreiben vom 18. Juli 2013 auf, für das Jahr 2012 bis zum 31. August 2013 einen ordnungsgemäßen Emissionsbericht nachzureichen bzw. darzulegen, aus welchen Gründen sie ihrer Pflicht zur Abgabe von Berechtigungen nicht nachgekommen sei. Die Klägerin erwiderte mit Schreiben vom 20. August 2013 und machte im Wesentlichen geltend, die Einbeziehung russischer Fluggesellschaften in das europäische Emissionshandelssystem verstoße gegen verschiedene internationale Luftfahrtabkommen und gegen die relevanten Gesetze der Russischen Föderation. Sie vertrat die Ansicht, dass die europäische Union und ihre Mitgliedstaaten keine Grundlage hätten, Maßnahmen gegen russische Fluggesellschaften zu verhängen.
Die DEHSt schätzte mit Bescheid vom 24. April 2014 die von der Klägerin im Kalenderjahr 2012 verursachten Emissionen auf 2156 Tonnen CO2 (Ziffer 1) und stellte fest, dass die Klägerin bis zum 30. April 2013 insgesamt 2156 Emissionshandelsberechtigungen zu wenig abgegeben habe (Ziffer 2). Ferner wurde eine Zahlungspflicht in Höhe von 251.600 € festgesetzt (Ziffer 3). Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, die Klägerin sei verpflichtet gewesen, die durch ihre Tätigkeit im Kalenderjahr 2012 verursachten Emissionen zu ermitteln und der zuständigen Behörde bis zum 31. März 2013 zu berichten. Da kein Bericht eingereicht worden sei, sei eine Schätzung auf Grund der Daten aus der Eurocontrol ETS Support Facility vorgenommen worden. Da die Klägerin auch keine Berechtigungen für das Jahr 2012 abgegeben habe, sei eine Zahlungspflicht in Höhe von 100 € pro abzugebender Berechtigung festzusetzen gewesen. Die Berichts-und Abgabepflicht verletze weder das Chicagoer Abkommen noch bilaterale Luftverkehrsabkommen. Die europäische Union sei auch zum Erlass der Richtlinie 2008/101/EG befugt.
Mit dem gegen diesen Bescheid mit Schreiben vom 19. Mai 2014 erhobenen Widerspruch machte die Klägerin nicht mehr geltend, dass Verstöße gegen das Völkerrecht vorlägen. Sie begründete den Widerspruch im Wesentlichen damit, dass das Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz (TEHG) auf sie nicht anwendbar sei, weil die in Anhang 1 Teil 2 Ziffer 33 lit j) TEHG geregelte Ausnahme für bestimmte Flüge (sog. Kleinemittentenregelung) so auszulegen sei, dass die Flüge der Klägerin unter diesen Ausnahmetatbestand fielen. Dies ergebe sich aus dem allgemeinen Gleichheitssatz sowie aus Art. 1 des Beschlusses des Europäischen Parlaments und des Rates Nr. 377/2013/EU (sog. „stop-the-clock“-Beschluss).
Mit Widerspruchsbescheid vom 2. April 2015 wies die Beklagte den Widerspruch der Klägerin zurück. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, es läge kein Verstoß gegen Art. 1 des Beschlusses Nr. 377/2013/EU vor. Denn dieser Beschluss sehe lediglich eine Abweichung von Art. 16 der Richtlinie 2003/87/EG (Emissionshandelsrichtlinie) vor und nicht von anderen Rechtsvorschriften dieser Richtlinie, auch nicht von der im Anhang 1 Teil 2 Nummer 33 lit j) TEHG enthaltenen Regelung zum Anwendungsbereich des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes. Es liege auch kein Verstoß gegen den unionsrechtlichen Gleichheitssatz vor. Die Situation der Klägerin sei mit der Situation von Luftfahrzeugbetreibern nicht vergleichbar, die ausschließlich innereuropäische Flüge in einem so geringen Ausmaß durchführten, dass sie unter die Regelung für Kleinemittenten im Anhang 1 Teil 2 Ziffer 33 lit. j) TEHG fielen.
Mit der am 6. Mai 2015 erhobenen Klage verfolgt die Klägerin ihr Begehren weiter und trägt vor, sie habe im Jahr 2012 ausschließlich solche kommerzielle Flüge durchgeführt, die von einem Flughafen im außereuropäischen Ausland gestartet oder auf so einem Flughafen gelandet seien. Die Klägerin habe somit im Jahr 2012 keinen einzigen kommerziellen Flug durchgeführt, der sowohl innerhalb der Europäischen Union gestartet und gelandet sei (innereuropäischer Flug). Sie habe in diesem Zeitraum lediglich 57 nicht kommerzielle innereuropäische Flüge durchgeführt, so genannte Leerflüge, welche technischen oder internen logistischen Zwecken dienten, vor allem der Wartung und Flugzeugverlegung.
Die Klägerin ist der Ansicht, der angefochtene Bescheid und der Widerspruchsbescheid verstießen gegen Art. 1 des sog. „stop-the-clock“-Beschlusses und gegen den allgemeinen Gleichheitssatz in Art. 20 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union.
Art. 1 des so genannten „stop-the-clock“-Beschlusses sehe eine umfangreiche Suspendierung der Sanktionsmechanismen unter dem Europäischen Emissionshandelssystem gegenüber Luftfahrzeugbetreibern in Bezug auf Flüge nach und von Flughäfen außerhalb der Europäischen Union vor und schränke zugleich den Anwendungsbereich des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes und der Emissionshandelsrichtlinie ein. Der Bescheid verstoße gegen Art. 1 des „stop-the-clock“-Beschlusses, weil durch die erfolgte Sanktionierung die darin vorgesehene Privilegierung der Flüge mit Auslandsbezug umgangen werde. Denn die Klägerin überschreite im Jahr 2012 die Schwellenwerte in der sog. Kleinemittentenregelung nur dann, wenn ihre außereuropäischen Flüge mit einbezogen würden. Die Klägerin werde als Luftfahrzeugbetreiberin, die nur eine geringe Anzahl von europäischen Flügen aber eine größere Anzahl von Flügen mit Bezug zum europäischen Ausland betreibe, gegenüber solchen Luftfahrzeugbetreibern benachteiligt, die rein im innereuropäischen Raum operierten und eine geringe Anzahl von Flügen unterhalb der Schwellenwerte betrieben. Ebenso werde die Klägerin gegenüber solchen Luftfahrzeugbetreibern schlechter gestellt, die ausschließlich außereuropäische Flüge durchführten. Die Klägerin ist der Auffassung, dass für die Einordnung als Kleinemittent nur der Flugbetrieb innerhalb der europäischen Union berücksichtigt werden dürfe. Anhang 1 Teil 2 Ziff. 33 TEHG müsse und könne auch entsprechend unionsrechtskonform ausgelegt werden. Die Beklagte beachte nicht die in den Erwägungsgründen 9 und 10 des „stop-the-clock“ -Beschlusses enthaltene Zielsetzung der Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen im innereuropäischen Flugverkehr.
Es läge außerdem ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz vor. Sachliche Gründe, die eine Ungleichbehandlung der Klägerin rechtfertigen würden, seien nicht gegeben. Die Situation der Klägerin sei mit den Kleinemittenten vergleichbar, da sowohl die geschätzten Emissionen als auch die Anzahl der tatsächlich durchgeführten innereuropäischen Flügen der Klägerin deutlich unterhalb der Schwellenwerte der Kleinemittentenregelung geblieben seien (2156t CO2 und 57 Flüge in einem 12-Monatszeitraum). Für die Annahme der Vergleichbarkeit sei es ausreichend, wenn eine relativ ähnliche Situation vorliege.
Die von der Beklagten angeführte Zielsetzung der Verwaltungspraktikabilität dürfe gerade nicht zu Lasten der Klägerin gehen, sondern müsse vielmehr zu ihren Gunsten berücksichtigt werden, denn in Bezug auf rein innereuropäische Flüge sei die Klägerin offensichtlich im Jahr 2012 Kleinemittentin, deren Flugbetrieb sich auch noch am untersten Rand der Schwellenwerte (bei 7,85 %) befinde.
Aus dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 21. Dezember 2011 in der Rechtssache C-366/10 zur Einbeziehung des Luftverkehrs in den EU-Emissionshandel könne hinsichtlich der Frage der Diskriminierung nichts hergeleitet werden.
Die Klägerin ist der Auffassung, dass das von der europäischen Kommission veröffentlichte Dokument mit dem Titel "FAQ 2013-2016" auf Seite 3 unter Punkt 5 belege, dass nach dem Verständnis der europäischen Kommission sämtliche Flüge mit Auslandsbezug nicht erst auf der Ebene der Sanktionierung, sondern bereits auf der Ebene des Anwendungsbereichs des europäischen Emissionshandelssystems herausgenommen würden. Hierfür spreche auch eine aktuelle Pressemitteilung der Kommission aus Februar 2017.
Die Klägerin wendet sich außerdem gegen die Höhe der Sanktion.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid der Deutschen Emissionshandelsstelle vom 24. April 2014 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids derselben Behörde vom 2. April 2015 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Beklagte ist der Ansicht, dass Art. 1 des so genannten „stop-the-clock“-Beschlusses nicht den grundsätzlichen Anwendungsbereich der Emissionshandelsrichtlinie ändere, sondern lediglich den geographischen Anwendungsbereich in Bezug auf Sanktionen. Art. 1 dieses Beschlusses bestimme eine punktuelle Abweichung von der Emissionshandelsrichtlinie: Sanktionen für Flüge nach Flughäfen oder von Flughäfen außerhalb der Europäischen Union seien dadurch für das Jahr 2012 sowie 2013-2016 ausgeschlossen.
Die Erwägungsgründe 6 und 9 des Beschlusses 377/2013/EU stellten klar, dass Sanktionen für außereuropäische Flüge vorübergehend ausgesetzt werden sollten, um die Aushandlung eines internationalen Luftverkehrsabkommens zu erleichtern und den so genannten „ICAO Prozess“ zu unterstützen. Im Erwägungsgrund 6 dieses Beschlusses werde ausdrücklich auf die Aussetzung der Durchsetzung von Verpflichtungen hingewiesen und damit klargestellt, dass nur die Rechtsfolgenseite berührt sei. Die am 30. April 2014 in Kraft getretene Änderung des „stop-the-clock“-Beschlusses betreffe in erster Linie die Aussetzung der Einbeziehung internationaler Flüge bis zum 31. Dezember 2016 und die Verschiebung der Abgabe- und Berichtspflichten für die Jahre 2013 und 2014. Durch die Änderung sei zu keinem Zeitpunkt der Anwendungsbereich der Emissionshandelsrichtlinie neu festgelegt worden. Dasselbe gelte für die Fortschreibung des „stop-the-clock“-Beschlusses für den Zeitraum ab 2017. Daher seien für die Beurteilung, ob ein Luftfahrzeugbetreiber unter die Kleinmittentenregelung falle, auch außereuropäische Flüge einzubeziehen.
Eine Wettbewerbsverzerrung sei auch im Lichte der Erwägungsgründe 9 und 10 des „stop-the-clock“-Beschlusses nicht ersichtlich.
Das von der Klägerin eingereichte Dokument der Europäischen Kommission (FAQ zur Verordnung 421/2014/EU zur Verlängerung des „stop-the-clock“-Beschlusses vom 30. April 2014) spreche entgegen der klägerischen Auffassung für die Interpretation der Beklagten. Denn darin werde unter Punkt 8 ausgeführt, dass die de-minimis Ausnahme unverändert bleibe und auf dem vollen Anwendungsbereich der Emissionshandelsrichtlinie wie in Anhang I der Richtlinie definiert basiere („In particular, it should be noted that the de-minimis exemption for commercial operators […] remains unchanged from the original directive and is based on the full scope of the EU ETS as defined in Annex I of the EU ETS Directive.“)
Die Klägerin habe im März 2011 zwar einen Antrag auf Zuteilung von kostenlosen Emissionsberechtigungen gestellt, jedoch nie ein Emissionshandelskonto eröffnet. Daher konnten der Klägerin die ihr zustehenden 5.361.192 kostenlosen Emissionsberechtigungen für die Jahre 2012-2020 nicht zugeteilt werden. Aus der Höhe dieser möglichen Zuteilung sei ohne weiteres ersichtlich, dass die Klägerin nicht unter die Regelung für Kleinemittenten falle.
Die Beklagte ist ferner der Ansicht, es liege weder eine Vergleichbarkeit der Klägerin mit gewerblichen Kleinemittenten vor, noch sei eine mittelbare Sanktionierung außereuropäischer Flüge ersichtlich. Der Verwaltungsaufwand der Klägerin als großer Luftfahrzeugbetreiberin sei im Vergleich zu Kleinemittenten auch verhältnismäßig. Die unterschiedliche Behandlung von Luftfahrzeugbetreibern, die die Schwellen der Kleinemittentenregelung unterschritten, im Vergleich zu denen, die größere Flugaktivitäten vorwiesen, sei gerade durch die unterschiedliche Verkehrstätigkeit sachlich gerechtfertigt.
Die übrigen Voraussetzungen für eine Sanktionierung seien gegeben: Deutschland sei Verwaltungsstaat und die Klägerin habe bis zum 30. April 2013 keine Berechtigungen abgegeben. Die Zahlungspflicht und die Höhe der Sanktion ergäben sich aus § 30 Abs. 1 Satz 1 TEHG. Schließlich sei die Rechtmäßigkeit der Höhe der Sanktion (100 Euro pro Tonne CO2)im Urteil des Europäischen Gerichtshofes in der Rechtssache C-580/14 vom 17. Dezember 2015 geklärt worden.
Der Verwaltungsvorgang der Beklagten hat vorgelegen und war, soweit wesentlich, Gegenstand der Entscheidungsfindung. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend hierauf sowie auf den Inhalt der Streitakte Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Anfechtungsklage ist unbegründet. Der Bescheid der Deutschen Emissionshandelsstelle vom 24. April 2014 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 2. April 2015 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO).
Rechtsgrundlage für die unter Ziffer 1 des angefochtenen Bescheides erfolgte Schätzung ist § 30 Abs. 2 Satz 1 des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes in der Fassung vom 21. Juli 2011 (im Folgenden: TEHG 2011). Danach schätzt die zuständige Behörde die durch die Tätigkeit im vorangegangenen Kalenderjahr verursachten Emissionen, soweit der Betreiber nicht ordnungsgemäß über die durch seine Tätigkeit verursachten Emissionen berichtet hat.
Die Klägerin ist als Betreiberin eines Luftverkehrsunternehmens gemäß § 5 Absatz 1 TEHG 2011 verpflichtet gewesen, die durch ihre Tätigkeit im Kalenderjahr 2012 verursachten Emissionen nach den Maßgaben des Anhangs 2 Teil 2 TEHG 2011 in Verbindung mit den EU Monitoring-Leitlinien (Entscheidung 2007/589/EG der Kommission vom 18. Juli 2007) zu ermitteln und bis zum 31. März 2013 der zuständigen Behörde zu berichten. Der Luftverkehr ist seit dem 1. Januar 2012 gem. Anhang I Ziffer 6 der RL 2003/87/EG (Emissionshandelsrichtlinie, in Folgenden EH-RL) sowie des Anhangs 1 Teil 2 Ziffer 33 des TEHG 2011 in den Anwendungsbereich des EU-Emissionshandelssystems einbezogen. Nach Anhang 1 Teil 2 Ziffer 33 TEHG 2011 sind Flüge, die von einem Flugplatz abgehen oder auf einem Flugplatz enden, der sich in einem Hoheitsgebiet eines Vertragsstaats des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum befindet, bei Mitgliedstaaten der Europäischen Union jedoch nur, soweit der Vertrag über die Europäische Union in dem Gebiet Anwendung findet, in den Emissionshandel einbezogen.
Die Verpflichtung der Klägerin, als Luftfahrtbetreiberin gem. § 5 Abs. 1 TEHG 2011 zu berichten, ist nicht durch eine Ausnahmeregelung entfallen. Die Klägerin ist nicht als sog. Kleinemittent gem. Anhang 1 Teil 2 Ziff. 33 lit. j) TEHG anzusehen. Nach dieser Ausnahme fallen unter die in Nr. 33 genannten (Flug)tätigkeiten u.a. nach Ziff j) keine Flüge, die nicht bereits von den Buchstaben a) bis i) erfasst sind und von einem Luftfahrzeugbetreiber durchgeführt werden, der gegen Entgelt Linien- oder Bedarfsflugverkehrsleistungen für die Öffentlichkeit erbringt, bei denen er Fluggäste, Fracht oder Post befördert (gewerblicher Luftfahrzeugbetreiber), sofern dieser Luftfahrzeugbetreiber innerhalb eines Kalenderjahres jeweils weniger als 243 solcher Flüge in den Zeiträumen Januar bis April, Mai bis August und September bis Dezember durchführt oder die jährlichen Gesamtemissionen solcher Flüge dieses Luftfahrzeugbetreibers weniger als 10 000 Tonnen betragen.
Die Klägerin führte im Jahr 2012 insgesamt (einschließlich außereuropäischer Flüge, d.h. solcher, die außerhalb der EU starten oder landen) unstreitig mehr Flüge durch und emittierte auch mehr CO2 als in der sog. Kleinemittentenregelung vorgesehen. Entgegen ihrer Auffassung führt Art. 1 des sog. „stop-the-clock“-Beschlusses (Beschluss des Europäischen Parlaments und des Rates Nr. 377/2013/EU) nicht dazu, dass für die Einstufung als Kleinemittent allein auf die innereuropäische Flüge der Klägerin abzustellen wäre. Ziel des sog. „stop-the-clock“-Beschlusses war, die Sanktionen für die in Art. 1 näher bezeichneten Flüge für eine Übergangszeit auszusetzen, um eine internationale Einigung mit den Fluggesellschaften über deren Teilnahme am Europäischen Emissionshandelssystem herbeizuführen. Der Beschluss 377/2013/EU war für die Abgabepflicht im Jahr 2012 relevant, die Verordnung 421/2014/EU verlängerte die Ausnahmeregelung bis zum 31. Dezember 2016. Art 1 des Beschlusses 377/2013/EU lautet wie folgt (Hervorhebungen hinzugefügt):
Abweichend von Artikel 16 der Richtlinie 2003/87/EG verhängen die Mitgliedstaaten in Bezug auf die Verpflichtungen gemäß Artikel 12 Absatz 2a und Artikel 14 Absatz 3 der genannten Richtlinie für die Kalenderjahre 2010, 2011 und 2012 keine Sanktionen gegen Luftfahrzeugbetreiber für Luftverkehrstätigkeiten nach und von Flughäfen in Ländern außerhalb der Union, die keine EFTA-Mitgliedstaaten, überseeischen Gebiete oder Schutzgebiete von EWR-Staaten und keine Länder sind, die mit der Union einen Beitrittsvertrag unterzeichnet haben, wenn an diese keine kostenlosen Zertifikate für solche Tätigkeiten für das Jahr 2012 vergeben wurden oder wenn solche Zertifikate an sie vergeben wurden und sie bis zum dreißigsten Tag nach Inkrafttreten dieses Beschlusses den Mitgliedstaaten die Anzahl der Luftverkehrszertifikate für 2012, die dem Anteil der nachgewiesenen Tonnenkilometer solcher Tätigkeiten im Referenzjahr 2010 entspricht, zur Löschung zurückgegeben haben.
Nach Auffassung der Kammer spricht bereits der Wortlaut des Art. 1 des „stop-the-clock“ Beschlusses gegen die Auffassung der Klägerin. Denn darin wird nur die Abweichung von einem Artikel (Art. 16) der EH-RL geregelt. Damit wird nicht die Anwendbarkeit der EH-RL insgesamt suspendiert. Der Wortlaut des Art. 1 setzt vielmehr voraus, dass die Verpflichtungen gem. Art. 12 Abs. 2a und Art. 14 Abs. 3 der EH-RL (die Berichts- und Abgabepflicht) fortbestehen und setzt ausdrücklich nur die Sanktionen im Falle der Verletzung dieser Pflicht in bestimmten Fällen aus.
Die Aussetzung der Sanktionen für die in Art. 1 des Beschlusses 377/2013/EU genannten Flüge hat auch nach der Auffassung der Europäischen Kommission keinen Einfluss auf die Frage, ob ein Luftfahrtbetreiber als sog. Kleinemittent einzustufen ist. Die Veröffentlichungen der Europäischen Kommission auf der Internetseite http://ec.europa.eu/clima/policies/transport/aviation/faq_en.htm gehen auf diese Frage ein und führen hierzu aus (vgl. a.a.O. Frage Nr. 25, Hervorhebungen hinzugefügt):
There is a de minimis exemption in subparagraph (j) of Annex I to the EU ETS Directive below which an entity ceases to be an aircraft operator covered by the provisions of the EU ETS. This exemption only applies to commercial air transport operators. Flights may also be provided by commercial operators without remuneration but this factor is not relevant when determining whether the de minimis threshold is exceeded.
In summary, all flights of a commercial operator which are not covered by any of the other exemptions in Annex I of the EU ETS Directive must be considered when assessing whether the de minimis threshold is exceeded.
Nach der hier dargestellten Auffassung der Kommission sind bei der Feststellung, ob die sog. de-minimis-Grenze (für Kleinemittenten) überschritten wird, alle Flüge eines kommerziellen Luftverkehrsbetreibers einzubeziehen, die nicht unter eine der anderen (neben der in Anhang 1 Ziff. 33 lit j) genannten) Ausnahmen fallen. Die in Anhang I enthaltenen Ausnahmen sind die, die auch in Anhang 1 Teil 2 Ziffer 33 TEHG 2011 zu finden sind, d.h. Flüge, die Staatsoberhäupter befördern u.ä. (s. oben in der Fußnote zitiert). Solche Ausnahmefälle werden von der Klägerin nicht geltend gemacht.
Die auf der Internetseite der Kommission veröffentlichten FAQs sowohl zum – hier für 2012 einschlägigen - Beschluss 377/2013/EU (http://ec.europa.eu/clima/policies/transport/aviation/docs/20130111_qa_en.pdf) als auch zur für 2013-2016 geltende Verordnung 421/2014/EU (http://ec.europa.eu/clima/policies/transport/aviation/docs/faq_aviation_2013-2016_en.pdf) beantworten die Frage genauso:
Zu 377/2013/EU wird ausgeführt (Hervorhebungen hinzugefügt):
3.6. How do the de minimis thresholds in the Directive apply to the emissions that are monitored and reported?
The proposed derogation does not alter the de minimis thresholds in the legislation because those thresholds come from Annex 1 of the EU ETS Directive which remains the same. Accordingly there are no changes to the aircraft operators to which the thresholds set for commercial operation in the legislation apply. The proposal makes no change in respect of a commercial aircraft operator above the de minimis, but derogates from the Directive's requirements for reporting and surrendering allowances for certain flights other than flights between European airports.
Zu 421/2014/EU heißt es:
8. Are there other changes to the exclusion of certain aviation activities from the scope of the EU ETS (as listed in Annex I of the EU ETS Directive)?
All other provisions excluding certain flights from the scope of the EU ETS will remain in force. These exceptions are laid down in Annex I to the EU ETS Directive.
In particular, it should be noted that the de-minimis exemption for commercial operators – with either fewer than 243 flights per period for three consecutive four-month periods or flights with total annual emissions lower than 10 000 tonnes CO2 per year – remains unchanged from the original Directive and is based on the full scope of the EU ETS as defined in Annex I to the EU ETS Directive.
9. Does the Regulation contain new simplifications for small emitters?
[…]
It should be noted that the exemption threshold of 25 000 tonnes CO2 per year is based on the full scope of the EU ETS as defined in Annex I to the EU ETS Directive.
Die Ausführungen in den o.g. FAQs sind eindeutig: Keine der beiden „stop-the-clock“ Regelungen bewirkten danach eine Änderung bei der Einstufung als Kleinemittent. Hierfür ist auf die gesamte Flugtätigkeit wie in Anhang I der EH-Richtlinie definiert, ausschließlich mit den dort genannten Ausnahmen abzustellen.
Die Kammer ist zwar nicht an die Auslegung der o.g. „stop-the-clock“-Beschlüsse durch die Europäische Kommission gebunden, insbesondere da es sich nicht um einen Beschluss der Kommission, sondern des Europäischen Parlaments und des Rates handelt. Die Veröffentlichungen der Europäischen Kommission können jedoch als Auslegungshilfe herangezogen werden. Die Kammer schließt sich der Auslegung durch die Europäische Kommission an. Für diese Auslegung spricht, wie oben bereits ausgeführt, der Wortlaut des Art. 1 des „stop-the-clock“-Beschlusses. Darüber hinaus ist diese Auslegung am ehesten geeignet, das Erreichen des Hauptziels der Richtlinie 2003/87, dem Schutz der Umwelt durch die Verringerung der Treibhausgasemissionen, zu gewährleisten (zum Auslegungsmaßstab vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2016, C-180/15, Rn. 73).
Durch die Einbeziehung sämtlicher Flugtätigkeiten für die Feststellung der Anwendbarkeit der Kleinemittentenregelung erfolgt auch keine Umgehung der Regelung in Art. 1 des Beschlusses 377/2013/EU. Eine mittelbare Sanktionierung der fehlenden Berichterstattung und Abgabe für die mit diesem Beschluss privilegierten außereuropäischen Flüge erfolgt nicht. Diese werden lediglich bei der Prüfung mit einbezogen, ob die Klägerin sich auf die Ausnahmevorschrift für Kleinemittenten berufen kann. Eine sanktionsbewehrte Berichts- und Abgabepflicht besteht ausschließlich für die innereuropäischen Flüge der Klägerin.
Weder der unionsrechtliche Gleichbehandlungsgrundsatz (Art 20 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union) noch Art. 3 Abs. 1 GG werden durch die Ablehnung der Einstufung der Klägerin als Kleinemittent verletzt.
Es ist bereits zweifelhaft, ob der Gleichbehandlungsgrundsatz hier überhaupt anwendbar ist. Denn der EuGH hat im Urteil vom 16. Dezember 2016 (C-272/15, Rn. 22ff.) den Beschluss 377/2013 als eine Maßnahme eingestuft, die im Rahmen der Zuständigkeiten der Union im Bereich der Außenbeziehungen erlassen worden ist und hat zugleich betont, dass der Grundsatz der Gleichbehandlung im Bereich der Beziehungen der Union zu Drittländer unanwendbar sei, weil die Organe und Einrichtungen der Union bei der Gestaltung der auswärtigen Beziehungen über eine große Bandbreite politischer Entscheidungsbefugnisse verfügten (a.a.O. Rn. 30).
Die hier streitgegenständliche Frage betrifft abweichend von der im o.g. Urteil des EuGH (Rs. C-272/15) nicht die Einbeziehung eines bestimmten Landes in den Anwendungsbereich des „stop-the-clock“-Beschlusses, sondern die Auslegung dieses Beschlusses. Selbst wenn die Kammer zu Gunsten der Klägerin davon ausgehen würde, dass sowohl der unionsrechtliche als auch der nationalrechtliche Gleichbehandlungsgrundsatz daher grundsätzlich anwendbar wären, würde dies nicht zu einer anderen Entscheidung führen.
Der Anwendungsbereich der Charta ist, was das Handeln der Mitgliedstaaten betrifft, in ihrem Art. 51 Abs. 1 definiert. Danach gilt sie für die Mitgliedstaaten bei der Durchführung des Rechts der Union; diese Bestimmung bestätigt die ständige Rechtsprechung des Gerichtshofs, nach der die in der Unionsrechtsordnung garantierten Grundrechte in allen unionsrechtlich geregelten Fallgestaltungen, aber nicht außerhalb derselben Anwendung finden (vgl. EuGH, Urteil vom 30. Juni 2016 – C-205/15 –, Rn. 23, juris m.w.N.). Art. 20 GRC, der sicherstellen soll, dass Personen in vergleichbaren Sachverhalten in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht gleich behandelt werden (vgl. Lemke, in: von der Groeben/Schwarze/Hatje, Europäisches Unionsrecht, 7. Aufl. 2015, GRC Art. 20 Rn. 8), vermittelt kein höheres grundrechtliches Schutzniveau als die Grundrechte des Grundgesetzes (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. März 2016 – 10 C 20/14 –, Rn. 27, juris m.w.N.).
Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet es, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Er gilt sowohl für ungleiche Belastungen als auch für ungleiche Begünstigungen. Dabei verwehrt Art. 3 Abs. 1 GG nicht jede Differenzierung. Differenzierungen bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Hinsichtlich der verfassungsrechtlichen Anforderungen an den die Ungleichbehandlung tragenden Sachgrund ergeben sich aus dem allgemeinen Gleichheitssatz je nach Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen, die von gelockerten, auf das Willkürverbot beschränkten Bindungen bis hin zu strengen Verhältnismäßigkeitserfordernissen reichen können (stRspr, vgl. z.B. BVerfG, B.v. 15.1.2014 – 1 BvR 1656/09 – BVerfGE 135, 126). Der allgemeine Gleichheitssatz ist verletzt, wenn die gleiche oder ungleiche Behandlung geregelter Sachverhalte mit Gesetzlichkeiten, die in der Natur der Sache selbst liegen, mit einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise nicht mehr vereinbar ist, wenn also, bezogen auf den jeweils in Rede stehenden Sachbereich und seine Eigenart, ein vernünftiger, einleuchtender Grund für die Regelung fehlt (stRspr, vgl. BVerwG, U.v. 28.4.2005 – 2 C 1.04 – BVerwGE 123, 308, sowie Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Urteil vom 30. Januar 2017 – 14 B 16.2258 –, Rn. 20, juris m.w.N.)
Dies ist vorliegend nicht der Fall.
Wie bereits oben ausgeführt, erfüllt die Klägerin die Tatbestandsvoraussetzungen der Ausnahmeregelung für Kleinemittenten nicht. Aus dem allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 Absatz 1 GG) lässt sich der Anspruch der Klägerin auf Anwendung der Ausnahmeregelung auf sie ebenfalls nicht herleiten. Mit ihrer Rüge, die Beklagte habe sie gleichheitswidrig von der Anwendung der Kleinemittentenregelung ausgeschlossen, dringt sie nicht durch. In dem die Beklagte im Einklang mit der Auffassung der europäischen Kommission bei der Einstufung von Luftverkehrsbetreiber als Kleinemittenten auf den gesamten grundsätzlich dem Anwendungsbereich der Emissionshandelsrichtlinie unterliegenden Flugbetrieb der Fluglinie in einem Jahr abstellt, wendet er einen sachlichen Unterscheidungsgrund an. Diese Unterscheidung entspricht zwar nicht zwingend der Größe der Fluggesellschaft. Denn auch große Fluggesellschaften können von der Kleinemittentenregelung profitieren, wenn sie nur geringfügig Ziele innerhalb des Geltungsbereichs der Emissionshandelsrichtlinie anfliegen. Das maßgebliche Unterscheidungsmerkmal ist letztlich, ob ein Flugfahrtbetreiber dem Emissionshandelssystem der Europäischen Union ungeachtet der vorübergehenden Verschonung von einer Sanktion durch die „stop-the-clock“-Beschlüsse unterfällt.
Dieses Kriterium ist nicht willkürlich. Als Grund für die Ungleichbehandlung ist im Erwägungsgrund (18) der RL 2008/101/EG (Richtlinie zur Änderung der RL 2003/87/EG zwecks Einbeziehung des Luftverkehrs in das System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft vom 19. November 2008) u.a. die Vermeidung eines übermäßigen Verwaltungsaufwandes genannt. Es ist zwar so, dass solange die Klägerin von den „stop-the-clock“ Entscheidungen profitiert, ihr Verwaltungsaufwand im Vergleich zum Umfang der sanktionsfähigen Flugtätigkeit groß ist. Denn wenn sie hinsichtlich ihrer außereuropäischen Flüge keinen Emissionsbericht abgibt, erfolgt gem. Art. 1 des Beschlusses 377/2013/EU keine Sanktion. Da die Berichts- und Abgabepflicht gleichwohl grundsätzlich weiter besteht, ist es nicht willkürlich, dass bei der Beurteilung der Verhältnismäßigkeit des Verwaltungsaufwandes auf die gesamte grundsätzlich berichtspflichtige Flugtätigkeit abgestellt wird.
Eine Vorlagepflicht besteht nach Art. 267 Abs. 3 AEUV nicht, weil das vorliegende Urteil mit dem Rechtsmittel der Berufungszulassung angefochten werden kann. Die Kammer sieht auch keinen Grund für eine Vorlage beim Europäischen Gerichtshof. Die richtige Anwendung des Unionsrechts ist angesichts der oben zitierten Veröffentlichungen der Europäischen Kommission im Sinne der acte-claire-Doktrin (vgl. EuGH, Urteil vom 6. Oktober 1982 - C-283/81 [ECLI:EU:C:1982:335], CILFIT - ) derart offenkundig, dass für einen vernünftigen Zweifel an der Beantwortung der gestellten Frage keinerlei Raum bleibt (BVerwG, Urteil vom 17. September 2015 – 1 C 37/14 –, Rn. 24, juris).
Somit war die Klägerin verpflichtet, für das Jahr 2012 ihre Emissionen zu berichten und Zertifikate abzugeben. Diese Pflicht hat sie nicht erfüllt. Damit ist die im angefochtenen Bescheid verfügte Sanktion sowie die darin ebenfalls erfolgte Schätzung der Emissionen und die Verpflichtung zur Abgabe von Berechtigungen rechtmäßig.
Die Höhe der Sanktion ist im Gesetz geregelt und beträgt gem. § 30 Abs. 1 Satz 1 TEHG 2011 100 € pro nicht abgegebener Berechtigung. Die Rechtmäßigkeit der Höhe der Sanktion ist vom EuGH aufgrund der Vorlage im Verfahren in der Rechtssache C-580/14 mit Urteil vom 17. Dezember 2015 geklärt und im Sinne der Beklagten beantwortet worden.
Gem. § 30 Abs. 2 Satz 1 TEHG 2011 schätzt im Falle des fehlenden Berichts die zuständige Behörde die durch die Tätigkeit verursachten Emissionen und gem. § 30 Abs. 3 Satz 1 TEHG 2011 bleibt der Betreiber verpflichtet, die fehlenden Berechtigungen bis zum 31. Januar des Folgejahres abzugeben. Gegen die Höhe der Schätzung hat die Klägerin keine substantiierten Einwände erhoben. Gründe, an der Höhe der Schätzung zu zweifeln, sind nicht ersichtlich.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr.11, 711 ZPO.
Die Berufung war nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen der Zulassung der Berufung durch das Verwaltungsgericht gem. § 124 Abs. 1 i.V.m. Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO nicht vorliegen. Die Rechtssache hat weder grundsätzliche Bedeutung gem. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO noch beruht das Urteil auf einer Abweichung von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts.
Grundsätzliche Bedeutung i.S.d. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO kommt einer Rechtssache zu, wenn eine Rechts- oder Tatsachenfrage für die Entscheidung des Rechtsstreits erheblich, bislang höchstrichterlich oder obergerichtlich nicht geklärt und über den zu entscheidenden Einzelfall hinaus bedeutsam ist; die Frage muss ferner im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder der Fortentwicklung des Rechts einer berufungsgerichtlichen Klärung zugänglich sein und dieser Klärung auch bedürfen (vgl. BVerwG, B.v. 16.11.2010 – 6 B 58.10 – juris Rn. 3; B.v. 17.12.2010 – 8 B 38.10 – juris Rn. 8; Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 10. April 2017 – 15 ZB 16.673 –, Rn. 33, juris; Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 29. März 2017 – OVG 10 N 21.14 –, Rn. 17, juris). Dies ist hier schon aus dem Grund nicht der Fall, weil die hier klärungsbedürftige Rechtsfrage nach unwidersprochenen Angaben der Beklagtenvertreterin in der mündlichen Verhandlung lediglich die Klägerin und ein weiteres Luftfahrtunternehmen betrifft. Da alle anderen Luftverkehrsunternehmen an dem europäischen Emissionshandelssystem teilnehmen, ist die zu entscheidende Rechtsfrage nicht über den Einzelfall hinaus bedeutsam. Die grundsätzliche Bedeutung ergibt sich auch nicht daraus, dass die aufgeworfene Frage die Auslegung von Unionsrecht betrifft, weil es sich aus den o.g. Gründen um einen Fall des „acte-clair“ handelt und daher sich auch für das letztinstanzliche Gericht voraussichtlich nicht die Notwendigkeit ergeben würde, eine Vorabentscheidung des Gerichtshofs einzuholen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr.11, 711 ZPO
§ 167 VwGO
§ 30 Abs. 1 Satz 1 TEHG
§ 113 Abs. 1 VwGO
§ 5 Absatz 1 TEHG 2011
§ 5 Abs. 1 TEHG 2011
§ 30 Abs. 1 Satz 1 TEHG 2011
§ 30 Abs. 2 Satz 1 TEHG 2011
§ 30 Abs. 3 Satz 1 TEHG 2011
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 1 i.V.m. Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 3 Absatz 1 GG
Art. 267 Abs. 3 AEUV

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 135, 126
BVerwGE 123, 308
10 C 20/14
1 BvR 1656/09
2 C 1.04
14 B 16.22
1 C 37/14
6 B 58.10
8 B 38.10
15 ZB 16.67
10 N 21.14