Verfassungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verfassungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-02-28, Aktenzeichen 1 GR 31/24
ECLI: ECLI:DE:VERFGBW:2025:0228.1GR31.24.00

Tenor:
Orientierungssatz
Den inhaltsgleichen Antrag des Landesvorsitzenden der FDP und des stellvertretenden Landesvorsitzenden hat der VerfGH aus formalen Gründen (fehlende Antragsbefugnis) zurückgewiesen (Urteil vom 28.02.2025, 1 GR 1/24).
Es wird festgestellt, dass das Volksbegehren „XXL-Landtag verhindern!“ mit dem Entwurf eines „Gesetzes zur Änderung des Landtagswahlgesetzes – Aufblähung des Landtags durch Reduktion der Wahlkreise und Direktmandate von 70 auf 38 vermeiden“ zuzulassen ist.
Der Antragsgegner hat den Antragstellern die notwendigen Auslagen zu erstatten.

Tatbestand:
I.
Durch das Gesetz zur Änderung der Verfassung des Landes Baden-Württemberg und des Gesetzes über die Landtagswahlen vom 26. April 2022 (GBl. S. 237) wurde in Baden-Württemberg das sog. Zweistimmenwahlrecht eingeführt. Gemäß § 1 Abs. 1 des Landtagswahlgesetzes (LWG) setzt sich der Landtag hiernach aus mindestens 120 Abgeordneten zusammen, von denen derzeit gemäß § 1 Abs. 2 LWG 70 Abgeordnete nach Wahlvorschlägen in den Wahlkreisen (Kreiswahlvorschläge) und die übrigen Abgeordneten nach Wahlvorschlägen im Land (Landeslisten) gewählt werden. Gemäß § 1 Abs. 5 LWG hat jeder Wähler zwei Stimmen, eine Erststimme für die Wahl eines Kreiswahlvorschlags und eine Zweitstimme für die Wahl einer Landesliste. In jedem Wahlkreis wird gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 LWG mit der Erststimme ein Abgeordneter direkt gewählt. Gewählt ist gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 LWG der Wahlkreisbewerber, der die meisten Erststimmen erreicht hat (Direktmandat). Die 120 Abgeordnetensitze werden gemäß § 2 Abs. 3 Satz 1 LWG auf die Landeslisten im Verhältnis der Zweitstimmen verteilt. Von der für jede Landesliste ermittelten Sitzzahl wird gemäß § 2 Abs. 4 Satz 1 LWG die Zahl der von der Partei errungenen Direktmandate abgezogen. In den Wahlkreisen erlangte Direktmandate verbleiben gemäß § 2 Abs. 4 Satz 2 LWG einer Partei auch dann, wenn ihre Gesamtzahl die nach den Zweitstimmen errungenen Sitze übersteigt („Überhangmandate“). In diesem Fall erhöht sich jedoch die Zahl der Sitze gemäß § 2 Abs. 6 Satz 1 LWG zugunsten der anderen Parteien im Verhältnis der von den Parteien erreichten Zweitstimmen („Ausgleichsmandate“). Die Gesamtzahl der Abgeordneten erhöht sich entsprechend über die Mindestgröße von 120 Abgeordneten hinaus.
II.
Mit Schreiben vom 20. November 2023 übermittelte der Landesverband Baden-Württemberg der Freien Demokratischen Partei (im Folgenden: FDP) dem Antragsgegner den Antrag auf Zulassung des von ihm initiierten Volksbegehrens „XXL-Landtag verhindern!“ einschließlich beigefügter Unterschriftenlisten. Im Übermittlungsschreiben vom 20. November 2023 benannte die FDP ihren Landesvorsitzenden und ihren stellvertretenden Landesvorsitzenden als Vertrauensleute.
Gegenstand des Volksbegehrens ist ein Gesetzentwurf mit dem Titel „Gesetz zur Änderung des Landtagswahlgesetzes – Aufblähung des Landtags durch Reduktion der Wahlkreise und Direktmandate von 70 auf 38 vermeiden“. Der Gesetzentwurf beschränkt sich auf eine Reduzierung der Anzahl der Wahlkreise. Gemäß Art. 1 des Gesetzentwurfs soll in § 1 Abs. 2 sowie in § 5 Abs. 1 Satz 1 LWG die Zahl 70 durch die Zahl 38 ersetzt werden. Laut der neu gefassten Anlage 5 (zu § 5 Abs. 1 Satz 2 LWG) würden die 38 baden-württembergischen Bundestagswahlkreise entsprechend Anlage 2 des Bundeswahlgesetzes als Landtagswahlkreise übernommen. Das Änderungsgesetz soll gemäß Art. 2 des Gesetzentwurfs am Tag nach seiner Verkündung in Kraft treten.
Zur Begründung wird im Gesetzentwurf ausgeführt, die Wahlrechtsreform 2022 könne durch die Einführung der Zweitstimme und der deshalb zu erwartenden Überhang- und Ausgleichsmandate zu einer erheblichen Aufblähung des Landtags führen. Werde die Anzahl der Direktmandate verringert, sinke dieses Risiko. Hierfür müsse die Zahl der Wahlkreise reduziert werden. Es könnten die Bundestagswahlkreise übernommen werden, deren Zuschnitt den Erfordernissen des Wahlrechts genüge. Das Gesetz solle sofort in Kraft treten, damit die Reduktion der Wahlkreise bereits zur kommenden Wahl wirksam werde.
III.
Der Antragsgegner lehnte den Antrag auf Zulassung des Volksbegehrens am 18. Dezember 2023 ab. Die schriftliche Entscheidung wurde den von der FDP benannten Vertrauensleuten bekanntgegeben. Außerdem übersandte der Antragsgegner die Entscheidung mit Schreiben vom 21. Dezember 2023 sämtlichen Mitgliedern der Landesregierung sowie der Präsidentin des Landtags von Baden-Württemberg.
Zur Begründung seiner Entscheidung führte der Antragsgegner im Wesentlichen aus, das Volksbegehren könne nicht zugelassen werden, weil die beabsichtigte Änderung des Wahlrechts der Landesverfassung widerspreche. Die neue Wahlkreiseinteilung sei zwar mit dem Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit vereinbar. Die Gesetzesvorlage genüge aber nicht Art. 28 Abs. 1 LV. Aus dem Wortlaut von Art. 28 Abs. 1 LV könne ein Gleichrang von Persönlichkeits- und Verhältniswahl und damit von Direkt- und Listenmandaten abgeleitet werden. Die Entstehungsgeschichte belege, dass Art. 28 Abs. 1 LV eine starke Stellung der Persönlichkeitswahl fordere. Bei einer personalisierten Verhältniswahl müsse zumindest die Hälfte der Abgeordneten über die Persönlichkeitswahl bestimmt werden. Würde die Zahl der Wahlkreise von bisher 70 auf 38 reduziert, erreiche das Element der Verhältniswahl ein mit der Grundentscheidung des Art. 28 Abs. 1 LV nicht mehr zu vereinbarendes Übergewicht. Der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers sei beim Zweistimmenwahlrecht deutlich überschritten, wenn weniger als ein Drittel der gesetzlichen Gesamtzahl der Abgeordneten direkt gewählt werde. Dem könne nicht entgegengehalten werden, dass eine hohe Zahl von Ausgleichsmandaten auch beim bestehenden Wahlrecht mit 70 Wahlkreisen im Ergebnis dazu führen könne, dass nur noch ein knappes Drittel der Abgeordneten des Landtags direkt gewählt werde. Die Zahl der direkt gewählten Abgeordneten müsse für die verfassungsrechtliche Beurteilung in ein Verhältnis zur gesetzlichen Sollstärke des Landtags gesetzt werden.

Entscheidungsgründe:
Gegen diese Entscheidung haben die Antragsteller am 29. Mai 2024 den Verfassungsgerichtshof angerufen. Sie beantragen,
festzustellen, dass das Volksbegehren „XXL-Landtag verhindern!“ mit dem Entwurf eines „Gesetzes zur Änderung des Landtagswahlgesetzes – Aufblähung des Landtags durch Reduktion der Wahlkreise und Direktmandate von 70 auf 38 vermeiden“ zuzulassen ist.
Die Antragsteller tragen vor, die Anrufung des Verfassungsgerichtshofs sei zulässig. Sie seien nach § 29 Abs. 3 Satz 1 VAbstG antragsberechtigt, sofern der Verfassungsgerichtshof im Parallelverfahren 1 GR 1/24 die Auffassung vertrete, die von der FDP bestimmten Vertrauensleute seien nicht ordnungsgemäß benannt worden. Es gälten dann gemäß § 27 Abs. 5 Satz 2 VAbstG die beiden ersten Unterzeichner des Volksbegehrens als Vertrauensleute; das seien die Antragsteller. Ihre Unterschriften stammten vom 24. März 2023. Es handele es sich um die einzigen an diesem Tag geleisteten Unterschriften, die vom Antragsgegner als gültig bewertet worden seien. Die Unterschriftensammlung habe erst am 24. März 2023 begonnen, denn die Landesgeschäftsstelle der FDP habe die für die Sammlung der Unterschriften erforderlichen Dokumente, insbesondere die Vordrucke der Unterschriftenlisten, an diesem Tag per E-Mail erstmals an die Orts- und Kreisvorsitzenden der FDP sowie an die Mitglieder des Landesvorstands und der Landtagsfraktion übersandt. Bei den vereinzelt in den Unterschriftenlisten angegebenen Daten vor dem 24. März 2023 handele es sich daher offensichtlich um Schreibfehler. Die Anrufung des Verfassungsgerichtshofs am 29. Mai 2024 sei nicht verfristet, da die gesetzliche Frist von zwei Wochen in § 29 Abs. 3 Satz 1 VAbstG für die Antragsteller noch nicht zu laufen begonnen habe. Zwar sei der Antrag auf Zulassung des Volksbegehrens vom Antragsgegner schon mit Schreiben vom 18. Dezember 2023 abgelehnt worden. Die Ablehnungsentscheidung sei den Antragstellern bislang jedoch nicht zugegangen.
Der Antrag sei auch begründet. Die Gesetzesvorlage des Volksbegehrens widerspreche nicht der Landesverfassung. Art. 28 Abs. 1 LV gebe vor, dass das Landtagswahlrecht Elemente sowohl der Persönlichkeitswahl als auch der Verhältniswahl aufweisen müsse. Er enthalte keine Aussage dazu, wie die beiden Elemente zu gewichten seien. Die konkrete Ausgestaltung obliege vielmehr dem Gesetzgeber, dem dabei ein Gestaltungsspielraum zustehe. Dessen Grenze sei erst überschritten, wenn eines der Elemente der Bedeutungslosigkeit preisgegeben werde, was vorliegend nicht der Fall sei. Die vom Antragsgegner vertretene Auffassung, dem Element der Persönlichkeitswahl komme eine dominierende Rolle zu, jedenfalls aber sei eine hälftige Aufteilung zwischen Persönlichkeits- und Verhältniswahl geboten, finde in Art. 28 Abs. 1 LV keine Stütze. Eine ausdrückliche Aussage, dass die Persönlichkeitswahl das Element der Verhältniswahl dominiere, suche man im Wortlaut vergebens. Auch die Entstehungsgeschichte enthalte keinen Hinweis darauf, dass das Element der Persönlichkeitswahl bei der Ausgestaltung des Wahlrechts die Grundsätze der Verhältniswahl dominieren solle oder mindestens die Hälfe der Gesamtmandate nach den Grundsätzen der Persönlichkeitswahl besetzt werden müsse. In der Verfassunggebenden Landesversammlung habe man sich nur darauf verständigt, die wesentlichen Parameter vorzugeben, aber die konkrete Ausgestaltung dem Gesetzgeber zu überlassen. Wo im Fall der Reduzierung der Wahlkreise die zahlenmäßige Grenze verlaufe, damit das Element der Persönlichkeitswahl nicht gänzlich zurücktrete und bedeutungslos werde, lasse sich abstrakt nicht verlässlich sagen, könne im vorliegenden Fall aber auch dahinstehen. Denn mit einer Reduzierung der Direktmandate von bisher 70 auf 38 bewege sich der Gesetzgeber noch im Rahmen seines Gestaltungsspielraums. Die Relation zwischen den direkt gewählten Abgeordneten und anderen Abgeordneten verschiebe sich dadurch ohnehin nicht dramatisch. Durch die erwartbaren Ausgleichsmandate würden die Direktmandate im Parlament auch ohne Reduzierung der Wahlkreise weiter und noch stärker in die Minderheit geraten. Schließlich existiere für die Reduzierung der Wahlkreise und damit der Direktwahlmöglichkeiten von 70 auf 38 ein verfassungsrechtlich anzuerkennender Grund. Dadurch solle eine „Aufblähung“ des Landtags vermieden werden. Plausiblen Prognosen zufolge könne der Landtag auf über 200 Abgeordnete anwachsen, was Mehrkosten in Höhe von ungefähr 200 Millionen Euro zur Folge hätte. Die Neuregelung diene damit dem Erhalt der Funktionsfähigkeit des Landtags als Organ der Legislative, der Sicherung der Demokratie durch Akzeptanzerhalt in der Bevölkerung sowie dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag zurückzuweisen.
Er verteidigt und vertieft seine Argumente aus der Entscheidung vom 18. Dezember 2023. Die verfassungsrechtliche Grenze des Art. 28 Abs. 1 LV sei entgegen der Auffassung der Antragsteller nicht erst dann erreicht, wenn das Element der Persönlichkeitswahl bedeutungslos werde. Die beabsichtigte Reduzierung der Wahlkreise als einziges Mittel zur Anpassung des Wahlrechts überschreite vielmehr die Grenze der angemessenen Gewichtung der Direktmandate. Aus dem Wortlaut von Art. 28 Abs. 1 LV könne zumindest ein Gleichrang von Persönlichkeits- und Verhältniswahl und damit von Direkt- und Listenmandaten abgeleitet werden. Je geringer die Anzahl der Direktmandate sei, desto eher sei der Charakter der Persönlichkeitswahl nicht mehr gewahrt. Die Persönlichkeitswahl müsse eine starke, eigenständige Bedeutung im Wahlrecht haben und dürfe nicht vom Verhältniswahlrecht dominiert werden. Der Staatsgerichtshof habe im Urteil vom 14. Juni 2007 - GR 1/06 - Art. 28 Abs. 1 LV in dem Sinn verstanden, dass die Persönlichkeitswahl eine besonders starke Stellung im Wahlsystem haben müsse. Einen Gestaltungsspielraum für den Gesetzgeber bis hin zur Grenze der Bedeutungslosigkeit der Persönlichkeitswahl habe der Staatsgerichtshof nicht angenommen. Zutreffend habe sich der Antragsgegner auch auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts berufen mit dem Zitat, es solle „annähernd die Hälfte der Abgeordneten in einer engeren persönlichen Beziehung zum Wahlkreis stehen“. Für Baden-Württemberg gelte diese Zielsetzung erst recht. Sie sei mit der Systementscheidung des Art. 28 Abs. 1 LV verfassungsrechtlich vorgegeben. Die Tatsache, dass die 38 Wahlkreise genau dem Zuschnitt der Wahlkreise für die Bundestagswahl entsprächen, begründe nicht die Angemessenheit der Reduzierung. Die Bedeutung der direkt gewählten Abgeordneten als Ansprechpartner unterscheide sich auf Landes- und Bundesebene deutlich. Es könne nicht erwartet werden und werde auch nicht erwartet, dass die Bürger in Baden-Württemberg auf Ebene des Bundes durch ebenso viele direkt gewählte Abgeordnete repräsentiert würden wie auf der Ebene des Landes. Die vorgesehene Reduzierung der Zahl der Wahlkreise von 70 auf 38 führe dazu, dass die durchschnittliche Wahlkreisgröße von derzeit 159.000 auf 293.000 Einwohner bzw. von 510 km² auf 941 km² steige. Letzteres sei mehr als ein Drittel der Fläche des Saarlandes und erscheine damit nicht mehr sachgerecht. Die Behauptung der Antragsteller, dass sich die Relation zwischen Direkt- und Listenmandanten nicht dramatisch verschiebe, greife nicht durch. Der Antragsgegner habe zu Recht dargelegt, dass es für die verfassungsrechtliche Beurteilung des Wahlsystems nicht auf Berechnungen ankomme, die vom (nicht vorhersehbaren) Wahlverhalten der Bevölkerung im Einzelfall abhingen. Die Zahl der direkt gewählten Abgeordneten könne für die verfassungsrechtliche Beurteilung nur in das Verhältnis zur gesetzlichen Sollstärke des Landtags gesetzt werden. Da die befürchtete „Aufblähung“ des Landtags von vielen Faktoren und von Zufälligkeiten beim Wahlverhalten der Bevölkerung abhänge, könne sie auch nicht (alleiniger) sachlicher Grund für die Reduzierung der Wahlkreise sein.
Darüber hinaus hat der Antragsgegner ein rechtswissenschaftliches Gutachten eines Hochschullehrers vorgelegt. Darin wird angezweifelt, dass das Wahlrecht Gegenstand eines Volksbegehrens sein kann. Darüber hinaus wird dort ein nicht gerechtfertigter Eingriff in die Wahlrechtsgrundsätze der Gleichheit, Freiheit und Unmittelbarkeit der Wahl durch das geplante Gesetz angenommen.
Der Verfassungsgerichtshof hat dem Landtag von Baden-Württemberg Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben. Der Landtag vertritt die Auffassung, der Antrag sei unbegründet. Die dem Volksbegehren zugrundeliegende Gesetzesvorlage verstoße gegen Art. 28 Abs. 1 LV, weil die Persönlichkeitswahl nicht hinreichend berücksichtigt werde. Die Persönlichkeitswahl müsse einen prägenden Einfluss auf das Wahlsystem haben. Das gebe schon der Wortlaut von Art. 28 Abs. 1 LV zu erkennen. Den Verfassungsgebern sei die Aufnahme der Persönlichkeitswahl in den Verfassungstext auch besonders wichtig gewesen. Sinn und Zweck des Art. 28 Abs. 1 LV sei es, ein Mischsystem vorzugeben, das die Vorzüge beider Wahlsysteme miteinander verbinde. Dies müsse zwar nicht im Sinne eines Optimierungsgebots erreicht werden. Der Zweck eines Mischsystems werde aber verfehlt, wenn eines der beiden Elemente seine Vorzüge nicht mehr spürbar entfalten könne. Die Elemente der Persönlichkeitswahl und der Verhältniswahl müssten als prägende Merkmale des Wahlsystems erkennbar sein. Ausgeschlossen seien damit Lösungen, die einseitig oder stark dominierend auf nur einen Wahlsystemtypus abstellten. Einen prägenden Einfluss habe die Persönlichkeitswahl nur, wenn zumindest ein Drittel der Abgeordneten persönlich durch Direktwahl in den Landtag entsandt würde. Ein Drittel der Landtagsabgeordneten sei beispielsweise erforderlich, wenn ein beschlossenes Gesetz oder eine abgelehnte Gesetzesvorlage zur Volksabstimmung gebracht werden sollten (Art. 60 Abs. 2 und 3 LV). Des Weiteren gebe es eine Vielzahl von Angelegenheiten, bei denen die Verfassung die Zustimmung von zwei Dritteln der Landtagsabgeordneten vorschreibe und demzufolge ein Drittel der Landtagsabgeordneten eine Sperrminorität innehabe. Das betreffe vor allem die Verfassungsänderung (Art. 64 Abs. 2 LV), aber auch andere Vorgänge, die der Verfassungsgeber für besonders bedeutsam gehalten habe, wie den Ausschluss der Öffentlichkeit aus dem Landtag (Art. 33 Abs. 1 LV), die Entlassung eines Mitglieds der Regierung (Art. 56 LV), die Erhebung der Anklage gegen einen Landtagsabgeordneten (Art. 42 Abs. 2 LV) oder die Feststellung einer außergewöhnlichen Notsituation (Art. 84 Abs. 3 LV). Die Verfassung gebe damit zu erkennen, ab welchem Quorum ein prägender Einfluss der Landtagsabgeordneten anzunehmen und das Gewicht ihrer Sitze entscheidungserheblich sei.
Ein Verstoß gegen Art. 28 Abs. 1 LV lasse sich nicht rechtfertigen. Abgesehen davon liege ein verfassungsrechtlich anzuerkennender Grund für eine Reduzierung der Wahlkreise nicht vor. An der Funktionsfähigkeit des Landtags bestünden auch unter Berücksichtigung von Überhang- und Ausgleichsmandaten keine Zweifel. Die Sicherung der Demokratie verlange eine substantielle Anzahl von Direktmandaten. Eine enge Verbindung zwischen Volk und Volksvertretern stelle ein kostbares Gut dar, das bei zu großen Wahlkreisen kaum mehr gewahrt werden könne. Das Kostenargument der Antragsteller sei angesichts des geringen Anteils der Parlamentskosten am Haushalt (0,22%) nicht plausibel.
IV.
Die FDP/DVP-Fraktion hat ein Sondervotum zur Stellungnahme des Landtags abgegeben, in dem sie sich in der Sache den Antragstellern anschließt.
C.
Der Antrag ist zulässig.
Die Antragsteller sind als Vertrauensleute berechtigt, den Verfassungsgerichtshof anzurufen.
Berechtigt, den Verfassungsgerichtshof anzurufen, sind nach § 29 Abs. 3 Satz 1 VAbstG die Vertrauensleute der Antragsteller des auf Zulassung des Volksbegehrens gerichteten Antrags. Die Vertrauensleute sollen nach § 27 Abs. 5 Satz 1 VAbstG im Antrag auf Zulassung des Volksbegehrens benannt werden. Fehlt es an einer solchen Benennung, gelten gemäß § 27 Abs. 5 Satz 2 VAbstG die beiden ersten Unterzeichner des Antrags als Vertrauensleute.
Die Vertrauensleute sind im hier zu beurteilenden Antrag auf Zulassung des Volksbegehrens nicht wirksam nach § 27 Abs. 5 Satz 1 VAbstG benannt worden (vgl. Urteil des Verfassungsgerichtshofs vom heutigen Tage im Verfahren 1 GR 1/24). Es gelten deshalb gemäß § 27 Abs. 5 Satz 2 VAbstG die beiden ersten Unterzeichner des Antrags als Vertrauensleute. Das sind die Antragsteller.
Die Antragsteller haben den Antrag auf Zulassung des Volksbegehrens am 24. März 2023 unterzeichnet. Weitere gültige Unterschriften vom 24. März 2023 sind nicht ersichtlich. Die Antragsteller haben nachvollziehbar vorgetragen, dass die Unterschriftensammlung erst am 24. März 2023 begonnen hatte. Die Landesgeschäftsstelle der FDP habe die für die Sammlung der Unterschriften erforderlichen Dokumente erst an diesem Tag per E-Mail an die Orts- und Kreisvorsitzenden der FDP versandt. Der Antragsgegner hat dagegen keine Einwände erhoben.
Die Antragsteller sind auch befugt, den Verfassungsgerichtshof anzurufen.
Die Anrufung des Verfassungsgerichtshofs setzt eine ablehnende Entscheidung des Antragsgegners voraus (§ 29 Abs. 3 Satz 1 VAbstG). Der fehlende Zugang der ablehnenden Entscheidung bei den Antragstellern steht ihrer Antragsbefugnis nicht entgegen.
Der Zugang der ablehnenden Entscheidung des Antragsgegners bei den Vertrauensleuten entscheidet nach § 29 Abs. 3 Satz 1 VAbstG lediglich über den Fristbeginn für die Anrufung des Verfassungsgerichtshofs. Angreifbar ist die ablehnende Entscheidung jedoch auch schon zuvor, sofern sich der Antragsgegner ihrer bereits entäußert hat und die Antragsteller hiervon auf anderem Wege Kenntnis erlangt haben. Hierfür sprechen nicht zuletzt die ungewöhnlich kurzen Fristen für die Entscheidung über die Zulassung des Volksbegehrens (§ 29 Abs. 1 Satz 2 VAbstG) und für die Anrufung des Verfassungsgerichtshofs (§ 29 Abs. 3 Satz 1 VAbstG), deren verfahrensbeschleunigender Normzweck unterlaufen würde, falls die Antragsteller zunächst den förmlichen Zugang der bereits erlassenen Entscheidung abwarten müssten.
Entsprechendes ist auch im übrigen Verfassungsprozessrecht anerkannt. So kann beispielsweise auch dann Verfassungsbeschwerde erhoben werden, wenn der Beschwerdeführer nicht am Ausgangsverfahren beteiligt war oder die angegriffene Gerichtsentscheidung ihm aus sonstigen Gründen noch nicht bekanntgegeben wurde, wenn und soweit er dennoch geltend machen kann, durch die Gerichtsentscheidung unmittelbar rechtlich und nicht nur mittelbar faktisch betroffen und damit beschwert zu sein (BVerfG, Beschluss vom 11.10.1972 - 2 BvR 912/71 -, BVerfGE 34, 81, 97, Juris Rn. 43 m.w.N.; BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Zweiten Senats vom 3.9.2009 - 2 BvR 2540/08 -, Juris Rn. 3 m.w.N.).
Eine ablehnende Entscheidung liegt in Gestalt der Entscheidung des Antragsgegners vom 18. Dezember 2023 vor. Die Entscheidung ist jedenfalls aufgrund der gemäß § 29 Abs. 2 VAbstG erfolgten Übersendung („Benachrichtigung“) an Landtag und Landesregierung rechtlich existent und hat äußere Wirksamkeit erlangt; das genügt für die Antragsbefugnis der Vertrauensleute.
Die Anrufung des Verfassungsgerichtshofs am 29. Mai 2024 war auch fristgerecht.
Gemäß § 29 Abs. 3 Satz 1 VAbstG können die Vertrauensleute der Antragsteller binnen zwei Wochen nach Zugang der Entscheidung den Verfassungsgerichtshof anrufen. Den Antragstellern ist die Entscheidung – in vollständiger Form (vgl. insoweit zur Verfassungsbeschwerde § 56 Abs. 2 VerfGHG) – jedoch noch nicht zugegangen.
Der Fristlauf begann auch nicht aufgrund tatsächlicher oder bloß möglicher Kenntnisnahme von der Entscheidung durch die Antragsteller. Unabhängig davon, ob eine solche Vorverlagerung des Fristbeginns in Betracht kommen kann (vgl. zur Verfassungsbeschwerde BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 3.4.2009 - 1 BvR 654/09 -, Juris Rn. 15 und Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 16.6.2014 - 1 BvR 1443/12 -, Juris Rn. 17, jeweils m.w.N.), fehlt es jedenfalls an den entsprechenden tatsächlichen Voraussetzungen. Es ist zum einen nicht ersichtlich, dass die Antragsteller von der Entscheidung vor Erteilung des Hinweises durch den Verfassungsgerichtshof im Verfahren 1 GR 1/24 am 21. Mai 2024 in vollständiger Form Kenntnis hatten. Für die Antragsteller bestand zum anderen kein Anlass, sich vom Inhalt der – nur in verkürzter Form durch Pressemitteilung bekanntgemachten – Entscheidung Kenntnis zu verschaffen, da sie nicht um ihre Eigenschaft als Erstunterzeichner und Vertrauensleute des Volksbegehrens wissen mussten. Selbst wenn sie von den Verfahrensbevollmächtigten der Antragsteller im Verfahren 1 GR 1/24 bereits zu einem früheren Zeitpunkt von ihrer Eigenschaft als Erstunterzeichner unterrichtet worden sein sollten, bestand für sie jedenfalls vor Erteilung des Hinweises durch den Verfassungsgerichtshof am 21. Mai 2024 im Verfahren 1 GR 1/24 aufgrund der ungeklärten Rechtslage kein Anlass, von der eigenen Antragsberechtigung auszugehen. Begann die Frist somit frühestens am 21. Mai 2024, erfolgte die Anrufung am 29. Mai 2024 fristgerecht.
D.
Der Antrag ist begründet.
Das Volksbegehren ist zuzulassen. Der Antrag auf Zulassung des Volksbegehrens wurde vorschriftsmäßig gestellt (§ 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VAbStG) und die Gesetzesvorlage widerspricht nicht dem Grundgesetz und der Landesverfassung (§ 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 VAbStG). § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 VAbstG ist vorliegend ohne Relevanz.
Prüfungsumfang und -maßstab des Verfassungsgerichtshofs entsprechen dem Prüfungsprogramm des Antragsgegners gemäß § 29 Abs. 1 Satz 1 VAbstG, ohne dabei auf die Prüfungspunkte und Einwände des Antragsgegners beschränkt zu sein. Die Gesetzesvorlage des Volksbegehrens hat der Verfassungsgerichtshof umfassend auf ihre Vereinbarkeit mit dem Verfassungsrecht zu kontrollieren (VerfGH, Urteil vom 18.5.2020 - 1 GR 24/19 -, Juris Rn. 51 m.w.N.). Der Sache nach handelt es sich bei einem Verfahren nach § 29 Abs. 3 Satz 1 VAbstG um eine vorbeugende abstrakte Normenkontrolle, mit der verhindert werden soll, dass über die Verfassungsmäßigkeit der Volksgesetzgebung erst nach einer aufwendigen und kostenintensiven Volksabstimmung (Art. 60 Abs. 1 LV) entschieden und die Bevölkerung möglicherweise unnötig zu den Urnen gerufen wird (vgl. VerfG Brandenburg, Beschluss vom 15.3.2024 - 36/20 -, Juris Rn. 34; VerfGH Thüringen, Urteile vom 5.12.2007 - 47/06 -, Juris Rn. 43 ff. und vom 19.9.2001 - 4/01 -, Juris Rn. 119 f.; VerfGH Saarland, Urteil vom 14.7.1987 - Lv 3/86 -, NVwZ 1988, 245 f.). Der Verfassungsgerichtshof hat dabei nur zu prüfen, ob sich der Gesetzentwurf innerhalb der von der Verfassung gezogenen Grenzen bewegt, nicht jedoch ob es sich um die zweckmäßigste oder rechtspolitisch vorzugswürdigste Lösung handelt (vgl. StGH, Urteil vom 14.6.2007 - GR 1/06 -, Juris Rn. 47).
1. Der Antrag auf Zulassung des Volksbegehrens wurde vorschriftsmäßig beim Antragsgegner gestellt (§ 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VAbstG). Er wurde von der FDP mit Schreiben vom 20. November 2023 als Botin wirksam dem Antragsgegner übermittelt.
Der Antrag auf Zulassung eines Volksbegehrens kann zwar nicht von einer Partei gestellt werden, sondern nur von natürlichen Personen. Damit scheidet die FDP als Antragstellerin des Volksbegehrens aus (vgl. Urteil des Verfassungsgerichtshofs vom heutigen Tag im Verfahren 1 GR 1/24). Jedoch kann die Einreichung der Unterschriftenlisten durch die FDP beim Antragsgegner als Antrag der Unterzeichner ausgelegt werden. So enthält das für die Unterschriftensammlung verwandte Formblatt unter der Überschrift „Beteiligung am Zulassungsantrag des Volksbegehrens“ den einleitenden Satz: „Durch meine Angaben und Unterschrift in dieser Unterschriftsliste beteilige ich mich an dem Antrag auf Zulassung des Volksbegehrens zum Zweck der Einbringung des beiliegenden Gesetzentwurfs ‚Gesetz zur Änderung des Landtagswahlgesetzes – Aufblähung des Landtags zur Reduktion der Wahlkreise und Direktmandate von 70 auf 38 vermeiden‘.“ Dieser Satz enthält bereits die Antragstellung, die zu ihrem Wirksamwerden nur noch der Übermittlung an den Antragsgegner bedarf. Diese Übermittlung hat sodann die FDP mit ihrem Schreiben vom 20. November 2023 übernommen.
2. Der vorschriftsmäßigen Antragstellung steht nicht entgegen, dass im Antrag nicht wirksam Vertrauensleute benannt worden sind. Dies ist – wie sich aus § 27 Abs. 5 Satz 2 VAbstG ergibt – nicht zwingend erforderlich.
3. Die Antragsteller haben die Angabe, in welchen Gemeinden Eintragungslisten aufgelegt werden sollen (§ 27 Abs. 2 Satz 2 VAbstG), im vorliegenden Verfahren wirksam nachgeholt (vgl. § 27 Abs. 2 Satz 3 VAbstG).
Die Gesetzesvorlage des Volksbegehrens widerspricht weder dem Grundgesetz noch der Landesverfassung (§ 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 VAbstG).
1. Die beabsichtigte Änderung des Landtagswahlrechts kann, wie von den Beteiligten übereinstimmend vorausgesetzt, nach Art. 59 Abs. 3 Satz 3 LV Gegenstand eines Volksbegehrens sein.
Art. 59 Abs. 3 Satz 3 LV nimmt ausdrücklich lediglich Abgabengesetze, Besoldungsgesetze und das Staatshaushaltsgesetz von einem Volksbegehren aus, nicht jedoch das Landtagswahlgesetz. Auch die Entstehungsgeschichte der Vorschrift gibt keinen Anlass für eine solche Einschränkung. Volksbegehren waren ursprünglich auf das Verlangen zur Auflösung des Landtags beschränkt; diese Möglichkeit ist bis heute rechtlich verankert (Art. 43 Abs. 2 LV). Durch das Gesetz zur Änderung der Verfassung vom 16. Mai 1974 (GBl. S. 186) erhielten die Regelungen zum Volksbegehren in Art. 59 LV und zur Volksabstimmung in Art. 60 LV dann im Wesentlichen ihre heutige Gestalt. Den Bürgern sollten über ihr Wahlrecht hinaus mehr Mitwirkungsrechte eingeräumt werden (LT-Drs. 6/1115, S. 2). Ausgenommen wurden lediglich die in Art. 59 Abs. 3 Satz 3 LV genannten Regelungsbereiche. Ob die Art und die Komplexität bestimmter anderer Regelungsmaterien über den Wortlaut des Art. 59 Abs. 3 Satz 3 LV hinaus weitere Ausnahmen erfordern könnten, bedarf keiner Entscheidung, da derartige Besonderheiten hier nicht vorliegen. Das vorgelegte Gutachten, das sich der Antragsgegner insoweit ausdrücklich nicht zu eigen gemacht hat, gibt für eine abweichende Sichtweise keine Veranlassung.
2. Es besteht kein Anlass, an der von den Beteiligten übereinstimmend geäußerten Einschätzung zu zweifeln, dass die beabsichtigte Wahlkreiseinteilung entsprechend Anlage 2 des Bundeswahlgesetzes unter dem Gesichtspunkt der Größe der Wahlkreise dem Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit nach Art. 26 Abs. 4 LV entspricht. Auch ein Eingriff in die übrigen Wahlrechtsgrundsätze des Art. 26 Abs. 4 LV, nach denen Wahlen und Abstimmungen allgemein, frei, gleich, unmittelbar und geheim sein müssen, ist nicht ersichtlich. Das vorgelegte Gutachten, das sich der Antragsgegner auch insoweit nicht zu eigen gemacht hat, gibt erneut keinen Anlass für eine andere Würdigung.
3. Die mit dem Volksbegehren angestrebte Verringerung der Zahl der Wahlkreise hält sich noch innerhalb des durch Art. 28 Abs. 1 und 3 Satz 1 LV vorgegebenen Gestaltungsrahmens und ist daher verfassungsgemäß.
a) Art. 28 Abs. 1 LV lässt sich kein Rangverhältnis zwischen Persönlichkeits- und Verhältniswahl entnehmen. Insbesondere gibt die Verfassung nicht vor, dass mindestens die Hälfte der Abgeordneten (gemessen an der Sollstärke des Landtags) durch eine Persönlichkeitswahl gewählt werden muss. Vielmehr verfügt der Gesetzgeber über einen weiten Gestaltungsspielraum, wie die beiden Elemente im konkreten Wahlsystem verwirklicht werden. Dieser Gestaltungsspielraum erstreckt sich auch auf das Verhältnis von Persönlichkeits- und Verhältniswahl zueinander.
aa) Nach dem Wortlaut des Art. 28 Abs. 1 LV hat der das Wahlrecht ausformende Gesetzgeber die Persönlichkeitswahl mit den Grundsätzen der Verhältniswahl zu verbinden. Erstere zielt auf eine personenbezogene Auswahl von Mandatsträgern ab, Letztere rückt eine parteien- und dadurch stärker programmorientierte Wahl des Repräsentationsorgans in den Vordergrund. Aus der abstrakten Vorgabe, beide Elemente zu verbinden, lässt sich jedoch keine zwingende Vorgabe ableiten, wie sie konkret zu gewichten sind.
Aus der Reihenfolge, in der die Wahlelemente im Verfassungstext genannt werden, kann kein Vorrang der zuerst genannten Persönlichkeitswahl entnommen werden. Die Aufzählung mehrerer Elemente muss zwingend nacheinander erfolgen; ein Rangverhältnis wird allein dadurch nicht zum Ausdruck gebracht.
Auch ist nicht erkennbar, dass das Voranstellen des Wortes „Grundsätze“ einen Nachrang der Verhältniswahl gegenüber der Persönlichkeitswahl zum Ausdruck bringen soll. Sprachliche Bezugsgröße des Begriffs „Grundsätze“ ist die Verhältniswahl als Objekt der Verbindung. Die Verpflichtung auf „Grundsätze“ beschränkt sich auf das Element der Verhältniswahl, in deren Binnenbereich verschiedene legislative Ausgestaltungen möglich sind. Wie sich die gesetzgeberisch konkretisierten Grundsätze der Verhältniswahl zu dem ebenfalls zu berücksichtigenden Element der Persönlichkeitswahl verhalten, ist hiervon sprachlich nicht erfasst.
Schließlich kann dem Verb „verbinden“ keine Aussage zur Gewichtung der Wahlelemente entnommen werden. Die Antragsteller führen zu Recht aus, dass „verbinden“ im allgemeinen Sprachgebrauch „sich aneinanderfügen, eine Verbindung eingehen, ein Ganzes bilden“ bedeutet, nicht dagegen im Sinne von (lediglich) „angereichert“ oder „ergänzen“ zu verstehen ist.
bb) Auch aus der Entstehungsgeschichte des Art. 28 Abs. 1 LV lässt sich nicht ableiten, dass die Norm und ihre spezifische Formulierung ein bestimmtes Rangverhältnis der beiden Wahlelemente gewährleisten sollten. Vielmehr sollte dem Gesetzgeber ein weiter Gestaltungsspielraum zur Berücksichtigung beider Teilsysteme in einem Mischsystem belassen werden.
In den Beratungen der Verfassunggebenden Landesversammlung wurde kontrovers über das Wahlsystem diskutiert und abwechselnd das eine oder das andere Element betont. Man kam überein, neben der im Regierungsentwurf vorgesehenen Verhältniswahl auch die Persönlichkeitswahl in den Verfassungstext aufzunehmen (vgl. die Redebeiträge der Abgeordneten Krause und Lausen in der 43. Sitzung der Verfassunggebenden Landesversammlung am 24.6.1953, in: Feuchte, Quellen zur Verfassung von Baden-Württemberg, 7. Teil, S. 609 und 615 f.). Diese Formulierung war weder in Art. 22 Abs. 1 Satz 1 der Verfassung des Deutschen Reiches („Weimarer Reichsverfassung“) vom 11. August 1919 noch in § 25 der Verfassung des Landes Baden vom 21. März 1919 oder in § 10 Abs. 2 der Verfassung des Landes Württemberg vom 25. September 1919 und auch nicht in Art. 52 Abs. 1 Satz 1 der Verfassung für Württemberg-Baden vom 28. November 1946 verwendet worden, die jeweils nur eine Verpflichtung auf „Grundsätze der Verhältniswahl“ enthielten. Soweit die Persönlichkeitswahl dabei als Mehrheitswahl im Wahlkreis verstanden wurde, sollte sie eine engere Beziehung zwischen dem Abgeordneten und den Wahlberechtigten seines Wahlkreises begünstigen (vgl. den Redebeitrag des Abgeordneten Krause in der 43. Sitzung der Verfassunggebenden Landesversammlung am 24.6.1953, in: Feuchte, a.a.O., S. 609). Ein bestimmtes Rangverhältnis zwischen Persönlichkeits- und Verhältniswahl oder sonstige Vorgaben zur Art und Weise der Berücksichtigung beider Teilsysteme waren aber nicht konsensfähig. Den Materialien lässt sich lediglich entnehmen, dass sich die Mehrheit der Mitglieder der Verfassunggebenden Landesversammlung parteiübergreifend nur darüber einig war, einen „Kompromiss“ zwischen beiden Wahlsystemen in Form eines „Mischsystems“ anzustreben (vgl. die Redebeiträge der Abgeordneten Gurk, Lausen, Müller, Gönnenwein, Kühn, Ulrich, Gog [Vors.] in der 9. Sitzung des Verfassungsausschusses am 16.7.1952, in: Feuchte, Quellen zur Verfassung von Baden-Württemberg, 2. Teil, S. 193, 194, 195, 196, 197, 205, 211 sowie den Redebeitrag des Abgeordneten Gönnewein in der 43. Sitzung der Verfassunggebenden Landesversammlung am 24.6.1953, in: Feuchte, a.a.O., S. 609 ff., 610). Die beiden Elemente sollten zu einem neuen Ganzen verbunden werden und eine Synthese bilden (vgl. die Redebeiträge des Abgeordneten Ulrich in der 9. Sitzung des Verfassungsausschusses am 16.7.1952, in: Feuchte, a.a.O., S. 205 und in der 43. Sitzung der Verfassunggebenden Landesversammlung am 24.6.1953, in: Feuchte, a.a.O., S. 621). Es wurde argumentiert, dass dem Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des Wahlrechts „keine allzu enge Schranke gezogen“ werden sollte (vgl. den Redebeitrag des Abgeordneten Gönnewein in der 43. Sitzung der Verfassunggebenden Landesversammlung am 24.6.1953, in: Feuchte, a.a.O., S. 609 ff., 610). Gesucht wurde eine „Formel, …die lax genug ist, daß sie den Bedürfnissen, von denen wir ja noch gar nicht wissen, wie [sie] sich weiterentwickeln werden, gerecht wird“ (Redebeitrag des Abgeordneten Lausen in der 9. Sitzung des Verfassungsausschusses am 16.7.1952, in: Feuchte, a.a.O., S. 200).
Auch die Formulierung „Grundsätze der Verhältniswahl“ gestattet keine Rückschlüsse auf eine entstehungsgeschichtliche Relativierung der Verhältnis- gegenüber der Persönlichkeitswahl. Diese Formulierung war bereits in den oben genannten Vorläufer-Verfassungsnormen auf Reichs- und Landesebene verwendet worden, die jeweils eine Wahl ausschließlich „nach den Grundsätzen der Verhältniswahl“ anordneten. Auch der Regierungsentwurf für die Landesverfassung von Baden-Württemberg sah in Art. 25 eine Wahl allein nach den „Grundsätzen der Verhältniswahl“ vor (vgl. Verfassungsentwurf der Regierungsparteien, in: Feuchte, a.a.O., 2. Teil, S. 1 ff., 7). Diese historisch vorgefundene Formulierung wurde – für sich betrachtet unverändert – in die Landesverfassung übernommen. Ihr vormaliger Alleinstand verdeutlicht, dass sich der Begriff „Grundsätze“ gerade nicht auf die Verbindung der Verhältnis- mit der – zunächst nicht vorgesehenen – Persönlichkeitswahl bezog. Entstehungsgeschichtlich lässt sich folglich nicht erkennen, dass die Grundsätze der Verhältniswahl nachrangig gegenüber der Persönlichkeitswahl sein sollten. Die in dem Begriff „Grundsätze“ angelegte sprachliche Relativierung enthielt vielmehr von Anfang an eine inhaltliche Öffnung für verschiedene Erscheinungsformen der Verhältniswahl, die nur dem Grundsatz nach, nicht jedoch in einer konkreten Gestalt vorgesehen wurde. Der Begriff „Grundsätze“ sollte damit den verbleibenden Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers bei der näheren Ausformung der Verhältniswahl ausdrücken, etwa hinsichtlich des mathematischen Verteilungsprinzips oder einer 5-%-Sperrklausel (vgl. die Redebeiträge des Abgeordneten Kühn in der 9. Sitzung des Verfassungsausschusses am 16.7.1952, in: Feuchte, a.a.O. S. 197 sowie des Abgeordneten Müller in der 43. Sitzung der Verfassunggebenden Landesversammlung am 24.6.1953, in: Feuchte, a.a.O., S. 613). Im Übrigen gingen die Verfassungsgeber davon aus, dass die Formulierung „nach den Grundsätzen der Verhältniswahl“ juristisch fest umrissen sei (vgl. die Redebeiträge der Abgeordneten Gog [Vors.] und Gönnewein in der 9. Sitzung des Verfassungsausschusses am 16.7.1952, in: Feuchte, a.a.O., S. 198 und 201). Man bezog sich dabei auf in der Rechtsprechung herausgearbeitete Grundsätze (vgl. Gönnewein in der 9. Sitzung des Verfassungsausschusses am 16.7.1952, in: Feuchte, a.a.O., S. 201). Auch hiermit kann daher nicht das – zuvor gerichtlich nicht klärungsbedürftige – Verhältnis der beiden erstmals ausdrücklich zusammengefügten Elemente des Wahlrechts gemeint gewesen sein.
cc) Schließlich sprechen insbesondere teleologische Erwägungen dafür, die abstrakte Verfassungsentscheidung für eine Kombination von Persönlichkeits- und Verhältniswahl nicht im Sinne eines festen Rangverhältnisses beider Elemente zu deuten.
Die mit der Persönlichkeitswahl einerseits und der Verhältniswahl andererseits verfolgten Ziele lassen sich innerhalb eines einheitlichen Wahlsystems systembedingt nicht in voller Reinheit verwirklichen. Sie stehen in einem Mischsystem vielmehr stets in einem Spannungsverhältnis (vgl. BVerfG, Urteil vom 29.11.2023 - 2 BvF 1/21 -, BVerfGE 168, 71 Rn. 176, 189). Mit der Verpflichtung, Persönlichkeits- und Verhältniswahl zu verbinden, überträgt Art. 28 Abs. 1 und 3 Satz 1 LV dem Gesetzgeber auch den Auftrag, dieses Spannungsverhältnis zwischen den beiden andersartig ansetzenden Elementen aufzulösen.
Das Wahlrecht in Baden-Württemberg ist daher auf einen kompromisshaften Ausgleich angelegt, bei dem mindestens eines der beiden Teilsysteme nur mit Abstrichen verwirklicht werden kann (vgl. auch BVerfG, Urteil vom 30.7.2024 - 2 BvF 1/23 u.a. -, Juris Rn. 172). Insbesondere stellt sich im zulässigerweise gewählten Zweistimmenwahlsystem die Frage, ob und inwieweit im Wege der Persönlichkeitswahl errungene Direktmandate, deren Verteilung nicht den Ergebnissen einer Verhältniswahl entspricht, durch Ausgleichsmandate kompensiert werden sollen. Ein vollständiger Ausgleich verringert hier zwangsläufig die relative Bedeutung der Persönlichkeitswahl. Ein unterbliebener oder nur anteiliger Ausgleich verzerrt hingegen das Ergebnis der Verhältniswahl. Hinzu kommt die Schwierigkeit, dass die tatsächlichen Auswirkungen des Wahlrechts je nach der gewählten legislativen Konzeption auch vom konkreten Wahlausgang abhängen können. Insofern sind Größe und Zusammensetzung des Landtags bei manchen Ausgestaltungsformen eines aus zwei Elementen kombinierten Wahlrechts gesetzgeberisch nur eingeschränkt steuerbar. Ein festes Rangverhältnis beider Teilsysteme ließe sich dann von vornherein nicht verwirklichen.
dd) Art. 28 Abs. 1 LV ist nach alledem durch eine normative Offenheit gekennzeichnet, der eine Vielfalt vertretbarer Ausgestaltungsmöglichkeiten entspricht. Angesichts dessen ist ein weiter Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers anzuerkennen, der nicht auf ein bestimmtes Verhältnis von Persönlichkeits- und Verhältniswahl festgelegt werden kann, sondern lediglich ein insgesamt angemessenes Verhältnis beider Elemente zu gewährleisten hat.
Aus dem Urteil des Staatsgerichtshofs aus dem Jahr 2007 – noch zum alten, bis 29. April 2022 geltenden Einstimmenwahlrecht – ergibt sich nichts Anderes (StGH, Urteil vom 14.6.2007 - GR 1/06 -, Juris Rn. 49 ff.). Der Staatsgerichtshof hat seinerzeit keinen Verstoß gegen Art. 28 Abs. 1 LV erkannt, wenn die Zahl der direkt gewählten Abgeordneten die Hälfte der Gesamtmandatszahl übersteigt (70 von 120). Hieraus lassen sich jedoch, entgegen der Auffassung des Antragsgegners, keine Folgerungen für die umgekehrte Konstellation einer relativen Schwächung des Elements der Persönlichkeitswahl gegenüber der Verhältniswahl ziehen. Der Staatsgerichtshof hat letztlich nur festgestellt, dass der Gesetzgeber mit der seinerzeit gewählten Lösung die Grenzen seines Gestaltungsspielraums nicht überschritten hat. Positive Aussagen zum gebotenen Verhältnis beider Teilsysteme und insbesondere zur (Mindest-)Gewichtung der Persönlichkeitswahl lassen sich hieraus nicht herleiten.
Aus der Verfassungslage im Bund lassen sich ebenfalls keine anderslautenden Schlüsse ziehen. Anders als Art. 28 Abs. 1 LV überantwortet Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG die Auswahl des Wahlsystems grundsätzlich dem Gesetzgeber, ohne ihn auf eine Kombination von Persönlichkeits- und Verhältniswahl zu verpflichten. In diesem Lichte ist auch die Äußerung des Bundesverfassungsgerichts zum vormaligen Wahlsystem im Bund zu sehen, nach der „annähernd die Hälfte der Abgeordneten“ in einer engeren persönlichen Beziehung zu ihrem Wahlkreis stehen sollten (so noch BVerfG, Urteil vom 29.11.2023 - 2 BvF 1/21 -, BVerfGE 168, 71 Rn. 175; nicht mehr zum neuen Wahlrecht im Urteil vom 30.7.2024 - 2 BvF 1/23 u.a. -, Juris). Hieraus kann entgegen der Ansicht des Antragsgegners nichts für die vorliegende Fragestellung abgeleitet werden. Das Bundesverfassungsgericht nahm damit lediglich Bezug auf das damals einfachgesetzlich verankerte Wahlrecht, nicht aber auf grundgesetzliche Vorgaben.
Schließlich ergeben sich auch aus den vom Antragsgegner zur Begründung seiner Auffassung herangezogenen Regelungen anderer Landesverfassungen mit ähnlichem oder auch identischem Wortlaut, insbesondere in Schleswig-Holstein, keine gegenteiligen Erkenntnisse. Vielmehr werden im dortigen Zusammenhang dieselben Fragen kontrovers diskutiert (vgl. Schleswig-Holsteinischer Landtag, Umdruck 17/1514).
ee) Art. 28 Abs. 1 LV ist auch kein Optimierungsgebot zu entnehmen, bei dem beide Teilsysteme möglichst weitgehend verwirklicht werden müssten (so noch Braun, Kommentar zur Verfassung des Landes Baden-Württemberg, 1984, Art. 28 Rn. 11). Im verfassungsrechtlichen Rahmen seines Gestaltungsspielraums kann der Gesetzgeber nach politischem Ermessen die Vorzüge beider Elemente kombinieren, ohne dabei auf die jeweils „beste“ Lösung verpflichtet zu sein. Die Beteiligten sind sich insbesondere darüber einig, dass auch mit dem geltenden Landtagswahlrecht nicht der Versuch einer Optimierung beider Teilsysteme unternommen wurde, sondern aufgrund des Ausgleichs sämtlicher Überhangmandate im Verhältnis der Zweitstimmen das Element der Verhältniswahl dominiert.
b) Art. 28 Abs. 1 LV setzt dem Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers zugleich Grenzen. Seine Entscheidung ist nur dann angemessen, wenn sowohl das Element der Persönlichkeitswahl als auch das Element der Verhältniswahl substantiell berücksichtigt werden.
aa) Ungeachtet der normativen Offenheit von Art. 28 Abs. 1 LV und der in einem Mischsystem zwangsläufigen Ausgleichsbedürftigkeit beider Systembestandteile sind Persönlichkeitswahl und Verhältniswahl dem Grunde nach nicht disponibel. Beide Elemente müssen bei jeder Ausgestaltung des Gesamtsystems in substantieller Weise berücksichtigt werden. Diese Anforderung wird, entgegen der Ansicht der Antragsteller, nicht erst dann unterschritten, wenn ein Element vollständig zurückgedrängt und bedeutungslos ist. Damit würde Art. 28 Abs. 1 LV sinnentleert. Auch wenn Art. 28 Abs. 1 LV kein zwingendes Rangverhältnis zugunsten eines der Wahlelemente entnommen werden kann, lässt sich nicht umgekehrt folgern, dass eines von ihnen weitgehend oder sogar vollständig entwertet werden dürfte. Beide Elemente müssen das Mischsystem vielmehr substantiell prägen (vgl. auch Haug, LV, 2018, Art. 28 Rn. 8).
bb) Auch die Entstehungsgeschichte von Art. 28 Abs. 1 LV bestätigt, dass keines der beiden Teilsysteme auch nur in die Nähe der Bedeutungslosigkeit gedrängt werden dürfte. Insbesondere wurde das Element der Persönlichkeitswahl bewusst als zusätzliche Anforderung neben die aus dem älteren Wahlrecht übernommenen „Grundsätze der Verhältniswahl“ gestellt (vgl. Redebeiträge der Abgeordneten Müller, Gog [Vors.], Kaufmann und Lausen in der 9. Sitzung des Verfassungsausschusses am 16.7.1952, in: Feuchte, a.a.O., S. 194 f., 198, 200 f., 207, 210 f. sowie der Abgeordneten Krause und Gönnewein in der 43. Sitzung der Verfassunggebenden Landesversammlung am 24.6.1953, in: Feuchte, a.a.O., S. 609 f.). Nicht durchsetzen konnte sich hingegen die Ansicht, bereits die herkömmliche Festlegung nur der „Grundsätze der Verhältniswahl“ ermögliche es, Persönlichkeitswahlelemente im Wahlsystem – dann aber wohl nur nachrangig (vgl. den Redebeitrag des Abgeordneten Müller in der 9. Sitzung des Verfassungsausschusses am 16.7.1952, in: Feuchte, a.a.O., S. 208) – zu implementieren (vgl. die Redebeiträge der Abgeordneten Gönnewein und Haußmann in der 9. Sitzung des Verfassungsausschusses am 16.7.1952, in: Feuchte, a.a.O., S. 196 f. und S. 202 f.). Es sollte ausdrücklich ein Mischsystem bzw. eine Synthese aus beiden Elementen in der Verfassung verankert werden (vgl. oben a.bb).
cc) Die Grenze des Gestaltungsspielraums lässt sich, entgegen der Auffassung von Antragsgegner und Landtag, nicht abstrakt anhand eines festen prozentualen Anteils der jeweils in den Teilsystemen errungenen Mandate an der Gesamtzahl der Abgeordneten bestimmen. Innerhalb des Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers gibt es eine Vielzahl angemessener und damit vertretbarer Ausgestaltungsmöglichkeiten, bei denen die Elemente der Persönlichkeitswahl und der Verhältniswahl auf unterschiedliche Art und Weise verwirklicht und kombiniert werden können, so dass sich ihr materielles Gewicht nicht allein zahlenmäßig bestimmen lässt. Im Übrigen können die Gesamtgröße des Landtags sowie die Anteile der nach beiden Teilsystemen gewählten Abgeordneten je nach Wahlsystem und -ergebnis schwanken und sich schon deshalb nicht als Bezugsgröße fester Quoren eignen. Schließlich sind Ausgestaltungen denkbar, bei denen sich das einzelne errungene Mandat nicht ausschließlich einem der beiden Teilsysteme zurechnen lässt. Die Grenzen des Gestaltungsspielraums können deshalb stets nur mit Blick auf ein konkretes Wahlsystem anhand einer Gesamtschau seiner Regelungen bestimmt werden.
Eine Grenze des Gestaltungsspielraums kann insbesondere, entgegen der Ansicht des Landtags, nicht einzelnen Verfassungsbestimmungen über Mindestquoren (Art. 42 Abs. 2 Satz 1, Art. 57 Abs. 2 Satz 1 sowie Art. 60 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 LV) oder Sperrminoritäten (Art. 33 Abs. 1, Art. 42 Abs. 2 Satz 2, Art. 56, Art. 64 Abs. 2, Art. 84 Abs. 3 Satz 3 LV) von jeweils einem Drittel der Abgeordneten entnommen werden. Abgesehen davon, dass manche dieser Quoren nicht auf die gewählten, sondern auf die jeweils anwesenden Mitglieder des Landtags abstellen und andere Regelungen auch ein Mindestquorum von nur einem Viertel der Mitglieder vorsehen (Art. 30 Abs. 4 Satz 3, Art. 35 Abs. 1 Satz 1, Art. 43 Abs. 1, Art. 64 Abs. 1 Satz 3, Art. 68 Abs. 2 Nr. 2 LV), lassen diese Regelungen Rückschlüsse lediglich auf die materielle Bedeutung des jeweiligen Abstimmungsgegenstands zu. Die Mindestquoren stehen in keinem Zusammenhang mit der Wahl der Abgeordneten; die Landesverfassung unterscheidet nicht zwischen Direkt- und Listenmandaten.
c) Gemessen an diesen Grundsätzen wahrt der Gesetzentwurf des Volksbegehrens ein noch angemessenes Verhältnis der Elemente der Persönlichkeits- und der Verhältniswahl. Zwar überwöge nach der geplanten Änderung das Element der Verhältniswahl das Persönlichkeitswahlelement nochmals deutlicher als derzeit. Letzteres würde das Wahlsystem gleichwohl noch hinreichend substantiell prägen.
aa) Das Volksbegehren beschränkt sich auf eine Reduzierung der Anzahl der Wahlkreise von 70 auf 38. Im Übrigen bleibt das geltende Landtagswahlrecht unberührt.
Das nunmehr auch in Baden-Württemberg geltende Zweistimmenwahlrecht entspricht der gängigen Wahlrechtspraxis in anderen Ländern der Bundesrepublik und dem bis 2023 im Bund geltenden Wahlrecht. Die Verfassungsmäßigkeit einer solchen personalisierten Verhältniswahl mit vollem Ausgleich von Überhangmandaten ist anerkannt (vgl. nur BVerfG, Urteil vom 25.7.2012 - 2 BvE 9/11 u.a. -, BVerfGE 131, 316, 334 ff., 357 ff., Juris Rn. 53 ff.; 110 ff.; Urteil vom 10.4.1997 - 2 BvF 1/95 -, BVerfGE 95, 335, 354 ff., Juris Rn. 71 ff.; LVerfG SH, Urteil vom 30.8.2010 - LVerfG 1/10 -, Juris Rn. 94 ff.). Dagegen werden auch in Baden-Württemberg keine verfassungsrechtlichen Bedenken erhoben, obwohl, wie zwischen den Beteiligten unstreitig ist, das Element der Verhältniswahl das Wahlsystem dominiert (vgl. oben a.ee).
bb) Zwischen den Beteiligten besteht zu Recht Einigkeit, dass die Direktwahl von Wahlkreiskandidaten durch Mehrheitswahl nach geltendem Landtagswahlrecht (§ 2 Abs. 1 LWG) eine Form der Persönlichkeitswahl im Sinne des Art. 28 Abs. 1 LV darstellt und die Gesamtverteilung der Abgeordnetensitze im Verhältnis der Zweitstimmen nach geltendem Landtagswahlrecht (§ 2 Abs. 3 LWG) die „Grundsätze der Verhältniswahl“ im Sinne von Art. 28 Abs. 1 LV verwirklicht.
Ob das Element der Persönlichkeitswahl auch auf andere Art und Weise umgesetzt werden könnte als durch Mehrheitswahl in Ein-Personen-Wahlkreisen, beispielsweise durch Panaschieren und Kumulieren im Rahmen einer Listenwahl (vgl. Haug, LV, Art. 28 Rn. 10; Braun, Kommentar zur Verfassung des Landes Baden-Württemberg, 1984, Art. 28 Rn. 11; Feuchte, in: Spreng/Birn/Feuchte, Die Verfassung des Landes Baden-Württemberg, 1954, Art. 28, S. 138), kann dahinstehen. Solche Elemente sehen weder das geltende Landtagswahlrecht noch der Gesetzentwurf des Volksbegehrens vor. Insbesondere werden, anders als von den Antragstellern in der mündlichen Verhandlung angedeutet, mit der Zweitstimme (§ 2 Abs. 2 LWG) keine konkreten Personen ausgewählt. Zwar stehen auf den von den Parteien eingereichten Listen (§ 1 Abs. 4 LWG) die dort benannten Personen (und nur sie) zur Wahl; eine direkte Wahl bestimmter Personen auf den Listen ist aber nicht möglich (Klein/Schwarz, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 38 Rn. 174 <105. EL August 2024>). Die Verhältniswahl in diesem Sinne ist eine (reine) Parteienwahl (vgl. BVerfG, Urteil vom 5.4.1952 - 2 BvH 1/52 -, BVerfGE 1, 208, 244, Juris Rn. 115; BVerfG, Urteil vom 10.4.1997 - 2 BvF 1/95 -, BVerfGE 95, 335, 352, Juris Rn. 63) und damit keine Persönlichkeitswahl im Sinne von Art. 28 Abs. 1 LV.
cc) Mit einer Reduzierung der Anzahl der Direktmandate von 70 auf 38 überschreitet der Gesetzentwurf des Volksbegehrens den Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers aus Art. 28 Abs. 1 LV noch nicht.
(1) Durch die geplante Reduzierung der Anzahl der Direktmandate würde der Anteil der direkt gewählten Abgeordneten auf höchstens 38 von (mindestens) 120 Volksvertretern, das heißt auf höchstens knapp ein Drittel (31,67%) beschränkt. Indessen wäre als Folge der geringeren Anzahl an Direktmandaten allenfalls ausnahmsweise und nur in geringem Umfang mit einem Hinzutreten von Ausgleichsmandaten zu rechnen, so dass diese Relation auch als typisches Ergebnis der Wahlen angesehen werden kann. Der Anteil der Direktmandate bewegte sich somit regelmäßig in der Größenordnung von knapp einem Drittel der Gesamtzahl der Abgeordneten. Das ist noch ein erheblicher Anteil. Damit würde das Element der Persönlichkeitswahl das Wahlsystem noch hinreichend substantiell prägen.
Eine ähnliche Relation läge im Übrigen am unteren Rand der Bandbreite der auch nach geltendem Wahlrecht erwartbaren Ergebnisse. Nach den Berechnungen des im Gesetzgebungsverfahren im Jahr 2022 angehörten Sachverständigen (LT-Drs. 17/2202, S. 39 ff.) würde der Landtag bei einer (Hoch-)Rechnung des Ergebnisses der Bundestagswahl 2021 auf eine Größe von 216 Abgeordneten anwachsen. Der rechnerische Anteil von derzeit 70 Direktmandaten an der Gesamtzahl der Mandate läge in diesem Fall bei 32,4% – also nur unmerklich höher, als nach dem hier zu beurteilenden Änderungsvorschlag zu erwarten ist. Der Gesetzentwurf nimmt diese am unteren Rand der Bandbreite erwartbarer Ergebnisse liegende Relation vorweg, ohne allerdings die – beibehaltene – Mindestgröße des Landtags von 120 Abgeordneten (wesentlich) zu überschreiten.
Entgegen der Auffassung des Antragsgegners kann sich die verfassungsrechtliche Beurteilung der Relation der Zuteilungsmechanismen nicht ausschließlich an der einfachgesetzlichen Mindestgröße des Landtags orientieren. Sie muss vielmehr die tatsächlichen Verhältnisse, namentlich die Bedingungen der politischen Wirklichkeit und ihre möglichen, jedenfalls nicht unwahrscheinlichen Auswirkungen auf die Sitzverteilung in den Blick nehmen (zur Relevanz der tatsächlichen Umstände für die Verfassungsmäßigkeit wahlrechtlicher Regelungen siehe BVerfG, Urteil vom 10.4.1997 - 2 BvF 1/95 -, BVerfGE 95, 335, 365 ff., Juris Rn. 98 ff.; Urteil vom 3.7.2008 - 2 BvC 1/07 u.a. -, BVerfGE 121, 266, 294 ff., Juris Rn. 89 ff.; Urteil vom 25.7.2012 - 2 BvE 9/11 u.a. -, BVerfGE 131, 316, 368 ff, Juris Rn. 139 ff. sowie Urteil vom 30.7.2024 - 2 BvF 1/23 u.a. -, Juris Rn. 144). Soweit sich der Gesetzgeber, wie geschehen, entschließt, die Gesamtheit aller Abgeordnetensitze nach den Maßstäben der Verhältniswahl zu verteilen und etwaige Überhandmandate vollständig auszugleichen, handelt es sich bei der gesetzlichen Regelgröße des Parlaments nur um eine Mindestgröße (so ausdrücklich auch § 1 Abs. 1 LWG). Typischerweise entstehen in einem solchen System, sofern das Gesetz eine hinreichend große Zahl an Direktmandaten vorsieht, Ausgleichsmandate, die die Gesamtzahl der Mandate über die Mindestgröße hinaus erhöhen und dadurch den relativen Anteil der Direktmandate verringern. Der Gesetzgeber hat sich mithin für eine variable Ausgestaltung des Verhältnisses von Direkt- und Listenmandaten entschieden, deren verfassungsrechtliche Beurteilung sich folgerichtig nicht an der gesetzlichen Mindestgröße, sondern an einer Bandbreite abstrakt erwartbarer Ergebnisse orientieren muss.
Hieran ändert auch der Einwand des Antragsgegners nichts, etwaige Ausgleichsmandate seien erst die Folge der Wahlentscheidung der Bürger. Denn die Wahlbürger entscheiden sich mit ihrer Stimmabgabe nicht für eine bestimmte Relation von Direkt- und Listenmandaten. Diese ergibt sich vielmehr aus der legislativen Systementscheidung und ist daher vom Gesetzgeber als bewusst ermöglichte Konsequenz seines Wahlrechts zu verantworten. Ist das Wahlsystem mithin strukturell auf das Entstehen von Ausgleichsmandaten angelegt, muss auch deren abstrakt erwartbarer Umfang in die Betrachtung einbezogen werden.
(2) Der Gesetzentwurf verfehlt mit nur noch 38 Wahlkreisen auch nicht die vom Verfassungsgeber mit der Persönlichkeitswahl verfolgten Ziele.
Die Direktwahl von Abgeordneten durch Mehrheitswahl in Ein-Personen-Wahlkreisen als Element der personalisierten Verhältniswahl hat sich in der Verfassungspraxis von Bund und Ländern bewährt. Die Direktwahl eines Bewerbers soll eine engere Beziehung zwischen Wahlberechtigten und Abgeordneten fördern (vgl. StGH, Urteil vom 14.6.2007 - GR 1/06 -, Juris Rn. 54; BVerfG, Urteil vom 10.4.1997 - 2 BvF 1/95 -, BVerfGE 95, 335, 352, Juris Rn. 64), nicht zuletzt indem sie persönliche Begegnungen und einen direkten Austausch begünstigt. Ein solcher personaler Bezug erleichtert die Kommunikation zwischen den Wählern und ihren Repräsentanten, informiert die Abgeordneten über Probleme und Lösungsansätze der Bürger und steigert umgekehrt sowohl deren Interesse an der Arbeit des gesamten Parlaments als auch das Verständnis für die dort getroffenen Entscheidungen. Zugleich kann ein personales Wahlelement die Identifikation der Wähler mit den Abgeordneten und das Vertrauen in ihre Integrität bestärken. Die Direktwahl bestimmter Personen anstatt einer bloßen Listenwahl kann so dazu beitragen, den repräsentativen Status der Abgeordneten als Vertreter des Volkes politisch zu stützen und zu stärken (Art. 27 Abs. 3 Satz 1 LV). Auf derartige Vermittlungsleistungen ist eine lebendige Demokratie dringend angewiesen (vgl. StGH, Urteil vom 14.6.2007 - GR 1/06 -, Juris Rn. 54). Zugleich bildet die mit der Direktwahl eröffnete Möglichkeit, unmittelbar Einfluss auf die personale Besetzung des Parlaments zu nehmen, in gewissem Umfang ein Korrektiv zur dominierenden Stellung der Parteien bei der politischen Willensbildung des Volkes (vgl. Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG) und stärkt dadurch auch die Unabhängigkeit der Abgeordneten (vgl. BVerfG, Urteil vom 29.11.2023 - 2 BvF 1/21 -, BVerfGE 168, 71 Rn. 175 und Urteil vom 30.7.2024 - 2 BvF 1/23 u.a. -, Juris Rn. 202).
Diese Ziele können auch bei einer Reduzierung der Anzahl der Wahlkreise auf 38 noch in hinreichendem Maße verwirklicht werden. Auch der Antragsgegner bestreitet dies dem Grunde nach nicht. Vielmehr hat er ein anderes Volksbegehren zugelassen, das eine Reduzierung der Anzahl der Wahlkreise auf 38 bei allerdings gleichzeitiger Senkung der gesetzlichen Mindestgröße des Landtags vorsieht. Zahl, Größe und Zuschnitt der Wahlkreise hat der Antragsgegner dort nicht beanstandet.
Nach wie vor könnte jeder Wähler aus den Wahlkreisbewerbern seines Wahlkreises einen Kandidaten direkt wählen; der Kandidat ist – anders als nach geltendem Bundesrecht – auch sicher gewählt. Eine maximale Größe der Wahlkreise oder eine maximale Anzahl der Wahlberechtigten je Direktmandat schreibt die Verfassung, unabhängig von der Frage, ob die Persönlichkeitswahl auch auf andere Weise verwirklicht werden könnte (vgl. oben bb), nicht ausdrücklich vor; sie lässt sich auch nicht abstrakt bestimmen. Dem Gesetzgeber muss hierfür vielmehr ein Beurteilungsspielraum zugestanden werden. Anhaltspunkte, dass dieser Beurteilungsspielraum mit dem vorliegenden Gesetzentwurf überschritten sein könnte, bestehen nicht. Aufgrund der Übernahme der Bundestagswahlkreise ist auch nicht zu befürchten, dass die von dem Wahlkreiskandidaten repräsentierte Gruppe der Bevölkerung nur eine arithmetische Größe ist. Vielmehr ist davon auszugehen, dass die Wahlkreise nach örtlichen, historischen, wirtschaftlichen, kulturellen und ähnlichen Gesichtspunkten, wie sie der Abgrenzung der Verwaltungsbezirke vielfach zu Grunde liegen, zusammenhängende Einheiten darstellen (vgl. BVerfG, Beschluss der 4. Kammer des Zweiten Senats vom 18.7.2001 - 2 BvR 1252/99 u.a. -, Juris Rn. 22).
dd) Im Ergebnis nicht zu beanstanden ist auch die zu erwartende Relation der nach beiden Teilsystemen gewählten Abgeordneten. Die Reduzierung des Anteils der Direktmandate auf (maximal) knapp ein Drittel der Gesamtzahl der Abgeordneten kommt, weil es sich bei den Direktmandaten im geltenden Wahlrecht um das einzige Element der Persönlichkeitswahl handelt, der Grenze des Gestaltungsspielraums aus Art. 28 Abs. 1 LV zwar nahe. Für die gewählte Regelung sprechen aber jedenfalls hinreichend gewichtige sachliche Gründe.
(1) Der Gesetzgeber muss bei der Ausgestaltung des Wahlrechts, entgegen der Auffassung von Antragsgegner und Landtag, grundsätzlich keine Regelungsalternativen prüfen und sich auch nicht für das „am wenigsten einschneidende Mittel“ entscheiden.
Die relative Gewichtung von Persönlichkeits- und Verhältniswahl bei der Ausgestaltung des Wahlrechts ist nicht am Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zu messen. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ist, auch soweit er aus dem Rechtsstaatsprinzip abgeleitet wird und nicht nur für das Verhältnis Staat – Bürger gelten soll, nur bei Eingriffen in geschützte Rechtspositionen anwendbar (vgl. zum Ganzen Grzeszick, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 20, VII. Rechtsstaat Rn. 110 f. ; Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, 3. Aufl. 2015, Art. 20, Rechtsstaat Rn. 179, 187 f.; Sommermann, in: Huber/Voßkuhle, GG, 8. Aufl. 2024, Art. 20 Rn. 308, 317 f.). Als regulativer Rationalitätsmaßstab kann der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nicht für sich, sondern immer nur in Bezug auf konkrete Rechtspositionen Bedeutung erlangen (Sommermann: in: Huber/Voßkuhle, GG, 8. Aufl. 2024, Art. 20 Rn. 318). Die Persönlichkeitswahl und die Verhältniswahl sind jedoch keine subjektiven Rechtspositionen, sondern objektive Strukturelemente, die der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des Wahlrechts gemäß Art. 28 Abs. 1 LV zu berücksichtigen hat. Ein rechtfertigungsbedürftiger Eingriff in die Wahlrechtsgrundsätze nach Art. 26 Abs. 4 LV liegt nicht vor (vgl. oben 2.).
Ein Rechtfertigungsbedürfnis besteht auch nicht aufgrund einer Abweichung von Art. 28 Abs. 1 LV. Eine solche wäre als Verstoß gegen Art. 28 Abs. 1 LV nicht rechtfertigungsfähig. Überdies stehen beide Elemente des Wahlrechts, wie ausgeführt, in keinem Rangverhältnis zueinander. Sie sind zwar nicht disponibel, so dass der Gesetzgeber beide in substantieller Weise im Wahlsystem verwirklichen muss. Innerhalb des Gestaltungsspielraums steht es ihm aber frei, wie er das Spannungsverhältnis zwischen den beiden Teilsystemen und ggf. sonstigen legitimen Zielsetzungen auflöst. Eine relative Schwächung des einen Elements zugunsten des anderen Elements bedarf deshalb innerhalb der verfassungsrechtlich vorgegebenen Grenzen des Art. 28 Abs. 1 LV keiner Rechtfertigung.
Art. 28 Abs. 1 LV unterstellt auch nicht ein „optimales“ Mischsystem, an dem sich das konkrete Wahlgesetz messen lassen müsste und von dem ausgehend Abweichungen gerechtfertigt werden müssten. Vielmehr kann angesichts des oben aufgezeigten Spannungsverhältnisses zwischen einer wahlkreisbezogenen Mehrheitswahl als Ausprägung der Persönlichkeitswahl und einer Zusammensetzung des Landtags entsprechend den Grundsätzen der Verhältniswahl eine bestmögliche Verbindung beider Systemelemente gar nicht gelingen. Art. 28 Abs. 1 LV ist daher offen für eine Vielzahl vertretbarer Ausgestaltungen des Wahlrechts.
(2) Dies entbindet den Wahlrechtsgesetzgeber jedoch nicht von der Beachtung der Grenzen seines Gestaltungsspielraumes. Der Gesetzgeber nähert sich ihnen an, wenn die gewählte Regelung, wie vorliegend, mit einer erheblichen Schwächung eines der Wahlelemente zugunsten des anderen Wahlelements verbunden ist. In diesem Fall können und müssen jedoch bei der verfassungsrechtlichen Gesamtwürdigung der legislativen Abwägung auch die vom Gesetzgeber mit seiner Regelung angestrebten sonstigen Ziele in Rechnung gestellt werden. Denn bei der Ausgestaltung des Wahlsystems muss der Gesetzgeber nicht nur einen angemessenen Ausgleich der widerstreitenden Elemente der Persönlichkeits- und der Verhältniswahl leisten, sondern auch andere wahlrechtliche Belange einbeziehen. Auch dies unterfällt seinem Gestaltungsspielraum, weshalb die jeweils maßgeblichen Gründe bei der verfassungsgerichtlichen Überprüfung der legislativen Abwägung einzubeziehen sind. Im vorliegenden Fall liegen hinreichende sachliche Gründe vor, die die Abwägungsentscheidung des Gesetzgebers ungeachtet der schwächeren Verwirklichung der Persönlichkeitswahl als noch angemessen erscheinen lassen.
(a) Konsequenz der personalisierten Verhältniswahl mit vollem Ausgleich von Überhangmandaten und politischer Anlass der mit dem Volksbegehren angestrebten Gesetzesänderung ist die Möglichkeit einer deutlichen Vergrößerung des Landtags über die Mindestgröße von 120 Abgeordneten hinaus. Die Größe des Landtags ist verfassungsrechtlich nicht vorgegeben. Das einfache Wahlrecht stellt sie unter den Vorbehalt zusätzlicher Ausgleichsmandate gemäß § 2 Abs. 6 Satz 1 LWG. Die tatsächliche Größe des Landtags lässt sich auf dieser Grundlage nicht abstrakt vorherbestimmen, sondern hängt notwendig von den konkreten Wahlergebnissen ab. Allerdings wächst die Wahrscheinlichkeit einer Vergrößerung des Landtages mit steigendem Anteil der Direktmandate an der Mindestgröße (vgl. zu den Berechnungen des im Gesetzgebungsverfahren angehörten Sachverständigen oben cc (1)).
(b) Das Volksbegehren verfolgt vor diesem Hintergrund das Ziel, die Größe des Landtags auf die einfachgesetzlich festgelegte Mindestgröße von 120 Abgeordneten oder jedenfalls auf eine nur geringfügig höhere Zahl zu begrenzen. Dieses Anliegen darf bei der Ausgestaltung des Wahlsystems Berücksichtigung finden.
Die Regelung der Parlamentsgröße ist ein wesentlicher Bestandteil jedes Wahlsystems. Der Gesetzgeber kann sich im Rahmen seines Gestaltungsspielraums zum einen für eine von ihm als angemessen erachtete Größe des Landtags entscheiden und zum anderen Vorkehrungen dafür treffen, dass diese (Mindest-)Größe nicht wesentlich überschritten wird. Er darf dabei die Aufgaben des Landtags sowie dessen Arbeits- und Funktionsfähigkeit ebenso berücksichtigen, wie allgemeine politische Vorstellungen über die angemessene Größe einer Volksvertretung verfolgen.
(c) Auch für die Anzahl von genau 38 Direktmandaten sprechen hinreichende sachliche Gründe. Nur diese Anzahl an Direktmandaten ermöglicht die Übernahme der derzeitigen Bundestagswahlkreise. Es ist anerkannt und auch unter den Beteiligten nicht streitig, dass diese Wahlkreise den verfassungsrechtlichen Wahlgrundsätzen entsprechen (vgl. oben 2.). Des Weiteren hat sich diese Einteilung der Wahlkreise in der Verfassungswirklichkeit bewährt. Sie gewährleistet auf Bundesebene eine angemessene Repräsentation durch im Wahlkreis ausgewählte Persönlichkeiten und kann damit als Vorlage für eine parallele Ausgestaltung auf Landesebene herangezogen werden. Schließlich sprechen verwaltungsökonomische Gründe für ihre Übernahme. Ein aufwendiges Verfahren zum Neuzuschnitt der Wahlkreise erübrigt sich.
4. Die Regelung in Art. 2 des Gesetzentwurfs, wonach das Gesetz am Tag nach seiner Verkündung in Kraft treten soll, begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Insbesondere bliebe die Durchführung der nächsten Landtagswahl nach bisherigem Wahlrecht hiervon unberührt, da das weitere Verfahren von Volksbegehren und gegebenenfalls Volksabstimmung nach der übereinstimmenden tatsächlichen Einschätzung der Beteiligten nicht vor dem voraussichtlichen Wahltermin zum Abschluss kommen könnte. Rein vorsorglich bleibt anzumerken, dass eine kurzfristige Änderung des Wahlrechts vor der nächsten Landtagswahl verfassungsrechtliche Einwände begründen könnte.
E.
Die Verfahren vor dem Verfassungsgerichtshof sind kostenfrei (vgl. § 60 Abs. 1 Satz 1 VerfGHG).
Die Entscheidung über die Anordnung der notwendigen Auslagen beruht auf § 60 Abs. 4 VerfGHG. Die Anordnung der Auslagenerstattung ist aus Billigkeitsgründen angezeigt. Die Anrufung des Verfassungsgerichtshofs war zur Durchsetzung der Rechte der Unterzeichner des Volksbegehrens notwendig; die Antragsteller, Prozessstandschafter der Unterzeichner des Volksbegehrens (vgl. Urteil des Verfassungsgerichtshofs vom heutigen Tag im Verfahren 1 GR 1/24), haben in vollem Umfang obsiegt (vgl. § 60 Abs. 3 VerfGHG, § 15 Abs. 2 Landeswahlprüfungsgesetz). Überdies hat das Verfahren zur Klärung grundsätzlicher Rechtsfragen geführt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 1 Abs. 2 LWG
§ 1 Abs. 5 LWG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 LWG
§ 2 Abs. 1 Satz 2 LWG
§ 2 Abs. 3 Satz 1 LWG
§ 2 Abs. 4 Satz 1 LWG
§ 2 Abs. 4 Satz 2 LWG
§ 2 Abs. 6 Satz 1 LWG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 LWG
§ 5 Abs. 1 Satz 2 LWG
§ 29 Abs. 3 Satz 1 VAbstG
§ 27 Abs. 5 Satz 2 VAbstG
§ 27 Abs. 5 Satz 1 VAbstG
§ 29 Abs. 1 Satz 2 VAbstG
§ 29 Abs. 2 VAbstG
§ 56 Abs. 2 VerfGHG
§ 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VAbStG
§ 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 VAbStG
§ 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 VAbstG
§ 29 Abs. 1 Satz 1 VAbstG
§ 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VAbstG
§ 27 Abs. 2 Satz 2 VAbstG
§ 27 Abs. 2 Satz 3 VAbstG
§ 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 VAbstG
§ 25 der Verfassung
§ 10 Abs. 2 der Verfassung
§ 2 Abs. 1 LWG
§ 2 Abs. 3 LWG
§ 2 Abs. 2 LWG
§ 1 Abs. 4 LWG
§ 1 Abs. 1 LWG
§ 60 Abs. 1 Satz 1 VerfGHG
§ 60 Abs. 4 VerfGHG
§ 60 Abs. 3 VerfGHG
§ 1 Abs. 1 des Landtagswahlgesetzes
Art. 28 Abs. 1 LV
Art. 60 Abs. 2 und 3 LV
Art. 64 Abs. 2 LV
Art. 33 Abs. 1 LV
Art. 56 LV
Art. 42 Abs. 2 LV
Art. 84 Abs. 3 LV
Art. 60 Abs. 1 LV
Art. 59 Abs. 3 Satz 3 LV
Art. 43 Abs. 2 LV
Art. 59 LV
Art. 60 LV
Art. 26 Abs. 4 LV
Art. 28 Abs. 1 und 3 Satz 1 LV
Art. 22 Abs. 1 Satz 1 der Verfassung
Art. 52 Abs. 1 Satz 1 der Verfassung
Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 60 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 LV
Art. 84 Abs. 3 Satz 3 LV
Art. 68 Abs. 2 Nr. 2 LV
Art. 27 Abs. 3 Satz 1 LV
Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 34, 81, 97
NVwZ 1988, 245
BVerfGE 168, 71
BVerfGE 131, 316, 334
BVerfGE 95, 335, 354
BVerfGE 1, 208, 244
BVerfGE 95, 335, 352
BVerfGE 95, 335, 365
BVerfGE 121, 266, 294
BVerfGE 131, 316, 368
1 GR 1/24
2 BvR 912/71
2 BvR 2540/08
1 BvR 654/09
1 BvR 1443/12
1 GR 24/19
2 BvF 1/21
2 BvF 1/23
2 BvE 9/11
2 BvF 1/95
2 BvH 1/52
2 BvC 1/07
2 BvR 1252/99