Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Bayern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-07-12, Aktenzeichen 8 N 16.2439

Tenor:
I. Die Anträge werden abgelehnt.
II. Die Antragsteller zu 1 und 2 tragen die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen im Verhältnis ihrer Anteile am Gesamtstreitwert.
III. Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar.
IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Gegenstand des Normenkontrollverfahrens ist die Verordnung des Landratsamts …- … (nachfolgend „Landratsamt“) über das Wasserschutzgebiet in der Gemeinde S* … … … und im Markt M* … … …, Landkreis …- …, für die öffentliche Wasserversorgung der Gemeinde S* … … … (Brunnen auf dem Grundstück FlNr. … der Gemarkung S* …*) vom 21. Dezember 2015. Die Verordnung ist nach ihrem § 10 am 1. Januar 2016 in Kraft getreten. Sie ersetzt die frühere Wasserschutzgebietsverordnung vom 2. Januar 1984 und wurde mit Verordnung vom 28. November 2016, bekanntgegeben im Amtsblatt am 1. Dezember 2016, geändert.
Die Verordnung bezweckt den Schutz des Brunnens 1 für die öffentliche Trinkwasserversorgung der Beigeladenen. Der Brunnen 1, auf den sich die Wasserversorgung der Beigeladenen ausschließlich stützt, wurde im Jahr 1982 nördlich des Ortsteils R* … auf Grundstück FlNr. … Gemarkung S* … errichtet. Das Versorgungsgebiet umfasst das Gemeindegebiet mit Ausnahme des Ortsteils S* … und eines südlichen Bereichs des Ortsteils R* …, die an die Wasserversorgung des Antragstellers angeschlossen sind. Die Hochzone des Versorgungsgebiets kann über einen Notverbund vom Markt M* … … … mitversorgt werden.
Das Schutzgebiet besteht aus einem Fassungsbereich (W I) mit dem Brunnen 1, einer engeren (W II) und einer weiteren Schutzzone (W III). Die Schutzzonen wurden gegenüber dem früheren Schutzgebiet in ihrer Nord-Süd-Erstreckung verschmälert und ostwärts deutlich erweitert. Die weitere Schutzzone erstreckt sich auf das Gemeindegebiet des Markts M* … … … und überschneidet sich im Osten mit dem Wasserschutzgebiet für dessen Wassergewinnungsanlage.
Das Landratsamt erteilte der Beigeladenen mit Bescheid vom 5. Januar 1984 erstmals eine wasserrechtliche Bewilligung zur Grundwasserentnahme aus Brunnen 1. Mit Bescheid vom 30. Dezember 2015 erhielt die Beigeladene eine beschränkte Erlaubnis (befristet bis 31.12.2017) und anschließend eine bis 31. Dezember 2047 befristete Bewilligung zum Zutagefördern und Ableiten von Grundwasser.
Am 8. August 2014 beantragte die Beigeladene die Neuausweisung des Wasserschutzgebiets für den Brunnen 1 zur Anpassung an die hydrogeologischen Verhältnisse und an die aktuellen fachlichen Vorgaben. Der Schutzgebietsvorschlag vom 30. Juli 2014 wurde vom Ingenieurbüro Dr. K* … … erarbeitet.
Das Wasserwirtschaftsamt W* … gelangte in seinem Gutachten zum Schutzgebietsantrag vom 3. März 2015 zu der Einschätzung, dass aus wasserwirtschaftlicher Sicht ein wirksamer Trinkwasserschutz gegeben sei, sofern die Bestandskonflikte (Bundesstraße B, Abwasserdruckleitung, Aussiedlerhof, genehmigter Gartenbaubetrieb des Antragstellers zu 1) beseitigt bzw. minimiert werden könnten oder durch sonstige Maßnahmen (z.B. Kontrollen) sichergestellt werde, dass keine nicht hinnehmbaren Gefährdungsmomente im Wasserschutzgebiet bzw. Trinkwassereinzugsgebiet verblieben.
Die Antragstellerin zu 2 ist Eigentümerin der Grundstücke FlNr. … und … Gemarkung M* … Dem Antragsteller zu 1 erteilte das Landratsamt am 19. November 2014 eine Baugenehmigung zur Errichtung eines Betriebs zur gartenbaulichen Erzeugung auf diesen Grundstücken; mit Bescheid vom 2. Juni 2015 wurde die Baugenehmigung um Auflagen zum Schutz des von der Beigeladenen erschlossenen Grundwasservorkommens ergänzt. Das Verwaltungsgericht hob diesen Bescheid mit Urteil vom 21. Januar 2016 auf. Die Berufung gegen das Urteil wurde vom Verwaltungsgerichtshof mit Beschluss vom 21. November 2017 (1 ZB 16.588) zugelassen; über die Berufung (1 B 17.2301) wurde noch nicht entschieden.
Nach Auslegung der Unterlagen in der Zeit vom 10. April bis 13. Mai 2015 erhoben die Antragsteller am 26. Mai 2015 Einwendungen, die im Erörterungstermin am 23. September 2015 behandelt wurden. Das Landratsamt teilte den Antragstellern mit Schreiben vom 3. März 2016 die Zurückweisung ihrer Einwendungen mit.
Die Antragsteller begründen ihre am 6. Dezember 2016 erhobenen Normenkontrollanträge damit, dass der Eingriff in das Eigentum der Antragstellerin zu 2 und in die eigentumsrechtliche Position des Antragsteller zu 1 aus der ihm erteilten Baugenehmigung nicht gerechtfertigt sei, weil die Beigeladene von der Wasserversorgung des Markts M* … … … mitversorgt werden könne; eine Alternativenprüfung sei unterlassen worden. Das Wasservorkommen sei wegen der stark befahrenen Straßen im Schutzgebiet (Bundesstraße (B) * und Staatsstraße (St) 20**), auch mit Gefahrguttransporten, nicht schutzfähig. Im Übrigen sei ein Ausbau der B * nach den Richtlinien für bautechnische Maßnahmen an Straßen in Wasserschutzgebieten (RiStWag) erforderlich. Wegen des Schutzgebiets, das erst nach der Erteilung der Baugenehmigung festgesetzt worden sei, sei das Vorhaben des Antragstellers zu 1 nur mit erheblich höheren Kosten und auflagebedingten Nachteilen zu realisieren.
Die Antragsteller beantragen,
die Verordnung des Landratsamts …- … über das Wasserschutzgebiet in der Gemeinde S* … … … und im Markt M* … … …, bekannt gemacht im Amtsblatt für den Landkreis …- … vom 31. Dezember 2015, für unwirksam zu erklären.
Der Antragsgegner beantragt,
die Anträge abzulehnen.
Die Schutzfähigkeit des erschlossenen Grundwasservorkommens werde durch die gutachterlichen Feststellungen des Wasserwirtschaftsamts und die langjährige positive Betriebserfahrung des Brunnens 1 belegt. Bei Unfällen auf der B * bzw. St 20** könnten unter Berücksichtigung des Fließzeitabstands rechtzeitig Gegenmaßnahmen ergriffen werden. Die Mitversorgung mit Trinkwasser des Markts M* … … … sei keine zumutbare Alternative, weil sie nur mit erheblichem Aufwand zu realisieren sei; Kosten und Umsetzungsdauer hierfür seien derzeit nicht abschätzbar. Im Übrigen sei insoweit von Belang, dass die dem Markt M* … … … erteilte wasserrechtliche Bewilligung zur Grundwasserentnahme im Jahr 2031 ende und bei einer Neubewertung zumindest Nutzungskonflikte zu erwarten seien.
Die Beigeladene beantragt,
Das Landratsamt habe die Mitversorgungsalternative durch den Antragsteller geprüft, aber als nicht gleichermaßen geeignet befunden. Gegen diese Alternative sprächen Errichtungskosten von mehreren hunderttausend Euro, höhere Förderkosten für das Wasser sowie die fehlende Nachhaltigkeit dieser Variante nach dem Jahr 2031. Das Wasservorkommen sei uneingeschränkt schutzfähig. Zu Verunreinigungen ausgehend von der B * oder St 20** sei es bislang nicht gekommen; aufgrund der Fließzeit von drei Jahren bestehe im Übrigen ausreichend Zeit für Abwehrmaßnahmen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der beigezogenen Behördenakten und der Gerichtsakten Bezug genommen.
Der Normenkontrollantrag der Antragstellerin zu 2 ist zulässig. Die Zulässigkeit des Normenkontrollantrags des Antragstellers zu 1 bedarf keiner abschließenden Entscheidung, weil der Antrag jedenfalls unbegründet ist.
1. Die Normenkontrollanträge sind statthaft (§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, Art. 5 Satz 1 AGVwGO).
2. Die Antragstellerin zu 2 ist antragsbefugt (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Sie macht geltend, als Eigentümerin der im Geltungsbereich der Verordnung liegenden Grundstücke FlNr. … und … von rechtswidrigen Nutzungsbeschränkungen betroffen zu sein (vgl. BayVGH, U.v. 29.12.2011 – 22 N 08.190 – BayVBl 2012, 500 = juris Rn. 13; U.v. 5.12.2007 – 22 N 05.194 – juris Rn. 19).
Der Antragsteller zu 1 beruft sich darauf, als Inhaber einer Baugenehmigung zur Errichtung eines Gartenbaubetriebs auf den Grundstücken der Antragstellerin zu 2 in einer „eigentumsrechtlich geschützten Position“ beeinträchtigt zu sein. Da er weder Eigentümer noch dinglicher Nutzungsberechtigter der Grundstücke ist, sondern lediglich als Bauherr mit Zustimmung der Grundstückseigentümerin handelt, kann er aus Art. 14 Abs. 1 GG keine Rechtsposition ableiten (vgl. BVerfG, U.v. 6.12.2016 – 1 BvR 2821/11 u.a. – NJW 2017, 217 = juris Rn. 231). Gleichwohl hat das Bundesverwaltungsgericht zum Begriff des „Nachteils“ in § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO a.F. entschieden, dass grundsätzlich auch ein Bauantragsteller, der – ohne Grundstückseigentümer zu sein – aus eigenem wirtschaftlichen Interesse und im Einvernehmen mit dem Eigentümer eine Bebauung des Grundstücks beabsichtigt, einen Normenkontrollantrag über die Gültigkeit eines Bebauungsplans stellen kann (vgl. BVerwG, B.v. 18.5.1994 – 4 NB 27.93 – NVwZ 1995, 264 = juris Rn. 8 ff.). Der Anspruch auf Erteilung einer Baugenehmigung ergibt sich grundrechtlich nicht erst aus Art. 14 Abs. 1 GG, sondern kann auch in der wirtschaftlichen Entfaltungsfreiheit des Art. 2 Abs. 1 GG liegen (vgl. BVerwG, B.v. 18.5.1994 – 4 NB 27.93 – NVwZ 1995, 264 = juris Rn. 11; U.v. 23.3.1973 – IV C 49.71 – BVerwGE 42, 115 = juris Rn. 13). Ob diese Rechtsprechung auf Fälle übertragbar ist, in denen ein Baugenehmigungsinhaber die Gültigkeit einer Wasserschutzgebietsverordnung angreift, kann dahinstehen, weil der Normenkontrollantrag des Antragstellers zu 1 jedenfalls unbegründet ist.
3. Die Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist eingehalten.

Entscheidungsgründe:
Die Normenkontrollanträge sind unbegründet. Die angegriffene Verordnung verstößt nicht gegen höherrangiges Recht.
1. Formelle Fehler beim Normerlass sind weder gerügt noch ersichtlich.
2. Die angefochtene Verordnung leidet nicht an materiell-rechtlichen Fehlern.
Rechtsgrundlage der Verordnung ist § 51 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG. Hiernach können Wasserschutzgebiete festgesetzt werden, soweit es das Wohl der Allgemeinheit erfordert, Gewässer im Interesse der derzeit bestehenden oder künftigen öffentlichen Wasserversorgung vor nachteiligen Einwirkungen zu schützen. Zu diesen Gewässern zählt auch das Grundwasser (§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 WHG). In Wasserschutzgebieten können bestimmte Handlungen verboten oder für nur beschränkt zulässig erklärt und Eigentümer, Nutzungsberechtigte und Begünstigte zur Vornahme bzw. Duldung bestimmter Handlungen und Maßnahmen verpflichtet werden (§ 52 Abs. 1 WHG).
Der gerichtlich voll überprüfbare Begriff der Erforderlichkeit bezieht sich zum einen in sachlicher Hinsicht auf den Schutz des Wasservorkommens dem Grunde nach, was sich nach der Schutzwürdigkeit, Schutzbedürftigkeit und Schutzfähigkeit richtet (vgl. BVerwG, U.v. 26.11.2015 – 7 CN 1.14 – NVwZ 2016, 609 = juris Rn. 25; U.v. 2.8.2012 – 7 CN 1.11 – NVwZ 2013, 227 = juris Rn. 20; vgl. auch Breuer/Gärditz, Öffentliches und privates Wasserrecht, 4. Aufl. 2017, Rn. 1086). Zum anderen setzt die Erforderlichkeit der räumlichen Ausdehnung des Wasserschutzgebiets Grenzen, weil die damit einhergehende Beschränkung der Eigentümerbefugnisse im Wege der Inhalts- und Schrankenbestimmung nur zulässig ist, wenn von dem betroffenen Grundstück Einwirkungen auf das zu schützende Grundwasser ausgehen können (vgl. BVerwG, U.v. 26.11.2015 – 7 CN 1.14 – NVwZ 2016, 609 = juris Rn. 26 m.w.N.; vgl. auch BVerfG, B.v. 6.9.2005 – 1 BvR 1161/03 – NVwZ 2005, 1412 = juris Rn. 26).
Nach diesen Grundsätzen erfordert das Wohl der Allgemeinheit die Neufestsetzung des Wasserschutzgebiets zur Sicherung der öffentlichen Wasserversorgung der Beigeladenen. Im maßgebenden Zeitpunkt des Verordnungserlasses (stRspr, vgl. BayVGH, U.v. 6.10.2015 – 8 N 13.1281 u.a. – juris Rn. 22; U.v. 1.8.2011 – 22 N 09.2729 – ZfW 2012, 94 = juris Rn. 23) erweist sich das erschlossene Grundwasservorkommen als schutzwürdig (vgl. unten 2.1), sachlich schutzbedürftig (vgl. unten 2.2) und im konkret festgesetzten Umfang räumlich schutzbedürftig (vgl. unten 2.3) sowie ausreichend schutzfähig (vgl. unten 2.4), ohne dass rechtlich geschützte Interessen Dritter unverhältnismäßig beschränkt würden (vgl. unten 2.5). Die Schutzgebietsausweisung ist auch nicht deshalb fehlerhaft, weil eine sich aufdrängende Alternativerschließung außer Acht gelassen worden wäre (vgl. unten 2.6).
2.1 Das aus dem Brunnen 1 geförderte Wasser ist schutzwürdig. Ein Wasservorkommen ist schutzwürdig, wenn es nach seiner Menge und Qualität für die öffentliche Trinkwasserversorgung geeignet ist. Umgekehrt fehlt es an der Schutzwürdigkeit, wenn trotz Schutzanordnungen, z.B. aus hydrologischen oder geologischen Gründen, eine nicht unwesentliche Beeinträchtigung des Wassers zu befürchten ist und eine Trinkwassernutzung daher ausscheidet (vgl. BVerwG, B.v. 20.1.2015 – 7 BN 2.14 – W+B 2015, 120 = juris Rn. 30; BayVGH, U.v. 1.8.2011 – 22 N 09.2729 – ZfW 2012, 94 = juris Rn. 34; VGH BW, U.v. 26.3.2015 – 3 S 166/14 – NuR 2015, 575 = juris Rn. 40; Czychowski/Reinhardt, WHG, 11. Aufl. 2014, § 51 Rn. 19 m.w.N.). Die Qualität des Wasservorkommens wird durch die vorgelegten Untersuchungsberichte (vgl. S. 62 ff. der Antragsunterlagen) belegt. Im Übrigen ist unbestritten, dass aus dem Brunnen 1 Wasser in ausreichender Menge gefördert werden kann.
2.2 Das Wasservorkommen ist auch schutzbedürftig, weil ohne die Erweiterung des bisherigen Schutzgebiets eine nicht unwesentliche Beeinträchtigung des Wasservorkommens nach seiner chemischen Beschaffenheit oder seiner hygienischen oder geschmacklichen Eignung für Trinkwasserzwecke befürchtet werden müsste (vgl. BVerwG, U.v. 20.1.2015 – 7 BN 2.14 – juris Rn. 30; BayVGH, U.v. 6.10.2015 – 8 N 13.1281 u.a. – juris Rn. 29; VGH BW, U.v. 24.3.2014 – 3 S 280/10 – juris Rn. 54; vgl. auch Czychowski/Reinhardt, WHG, § 51 Rn. 19). Davon ist angesichts der überragenden Bedeutung der öffentlichen Wasserversorgung regelmäßig auszugehen; eines Nachweises eines unmittelbar drohenden Schadenseintritts bedarf es nicht (vgl. BVerwG, U.v. 12.9.1980 – IV C 89.77 – NJW 1981, 837 = juris Rn. 14; BayVGH, U.v. 6.10.2015 – 8 N 13.1281 u.a. – juris Rn. 29; OVG RhPf, U.v. 8.10.2015 – 1 C 10843/13 – juris Rn. 29; VGH BW, U.v. 24.3.2014 – 3 S 280/10 – juris Rn. 53).
Vorliegend wird das Einzugsgebiet des Brunnens 1 vorwiegend land- und forstwirtschaftlich genutzt; Verkehrswege (B * und St 20**) verlaufen durch dieses hindurch (vgl. Nr. 6 des DVGW-Arbeitsblatts W 101). Die Grundwasserüberdeckung im Einzugsgebiet weist eine mindestens mittlere Schutzfunktion auf. Ausgenommen bleiben jedoch einzelne Bereiche punktueller Infiltration von Oberflächenwasser („Schlucklöcher“), die erhöht schutzbedürftig sind (vgl. S. 37 des wasserrechtlichen Genehmigungsantrags). Auch die Antragsteller bezweifeln die Schutzbedürftigkeit der Sache nach nicht.
2.3. Die Schutzbedürftigkeit des Grundwassers ist vorliegend auch hinsichtlich der räumlichen Ausdehnung des Wasserschutzgebiets gegeben.
In räumlicher Hinsicht gebietet das Kriterium der Erforderlichkeit, dass nur solche Grundstücke in das Schutzgebiet einbezogen werden dürfen, die im Einzugsgebiet des zu schützenden Trinkwasserbrunnens liegen und von denen Einwirkungen auf das zu schützende Gewässer ausgehen können. Die Voraussetzungen, unter denen nach § 51 Abs. 1 WHG ein Wasserschutzgebiet überhaupt festgesetzt werden kann, müssen demnach für jede darin einbezogene Teilfläche gegeben sein (vgl. BVerfG, B.v. 6.9.2005 – 1 BvR 1161/03 – NVwZ 2005, 1412 = juris Rn. 26; BVerwG, U.v. 2.8.2012 – 7 CN 1.11 – NVwZ 2013, 227 = juris Rn. 21; BayVGH, U.v. 1.8.2011 – 22 N 09.2729 – ZfW 2012, 94 = juris Rn. 39). Der Normgeber muss die örtlichen Gegebenheiten prüfen und sich hierbei auf wasserwirtschaftliche und hydrogeologische Erkenntnisse stützen (vgl. BVerwG, U.v. 2.8.2012 – 7 CN 1.11 – NVwZ 2013, 227 = juris Rn. 21). Allerdings ist zu berücksichtigen, dass die genauen Grenzen des erforderlichen Wasserschutzgebiets bzw. seiner Schutzzonen sich oft selbst bei größter Sorgfalt und genauer Kenntnis der örtlichen Verhältnisse nur annähernd umreißen lassen. Solche Erkenntnislücken betreffen die Verhältnisse im Untergrund und sind daher häufig unvermeidbar und mit verhältnismäßigem, dem konkreten Konflikt angemessenem, zumutbarem Aufwand nicht zu schließen. Gerade die Ausdehnung des Einzugsgebiets eines Trinkwasservorkommens zeichnet sich in der Regel nicht auf der Erdoberfläche ab. Es ist deshalb nicht zu beanstanden, wenn sich die Wasserrechtsbehörde bei einer näheren Abgrenzung des Schutzgebiets und seiner Zonen mit wissenschaftlich fundierten, in sich schlüssigen Schätzungen begnügt (vgl. BVerwG, U.v. 2.8.2012 – 7 CN 1.11 – NVwZ 2013, 227 = juris Rn. 22; BayVGH, U.v. 6.10.2015 – 8 N 13.1281 u.a. – juris Rn. 35; VGH BW, U.v. 24.3.2014 – 3 S 280/10 – juris Rn. 62; vgl. auch Czychowski/Reinhardt, WHG, § 51 Rn. 45; Gößl in Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, WHG AbwAG, Stand Februar 2017, § 51 WHG Rn. 46; Schwind in Berendes/Frenz/Müggenborg, WHG, 2. Aufl. 2017, § 51 Rn. 40). Dabei kommt den Beurteilungen des zuständigen Wasserwirtschaftsamts aufgrund seiner Stellung als kraft Gesetzes eingerichteter Fachbehörde (Art. 63 Abs. 3 Satz 1 BayWG) und aufgrund seiner Erfahrungen nach einer jahrzehntelangen Bearbeitung eines bestimmten Gebiets besondere Bedeutung zu (stRspr, vgl. z.B. BayVGH, U.v. 1.8.2011 – 22 N 09.2729 – ZfW 2012, 94 = juris Rn. 39).
Nach diesen Maßstäben ist die Ausdehnung der weiteren Schutzzone, insbesondere auch an der östlichen Grenze unter Einbeziehung der Grundstücke FlNr. … und …, nicht zu beanstanden. Das Landratsamt hat sich bei seiner Grenzziehung auf den Schutzgebietsvorschlag des Ingenieurbüros Dr. K* … vom 30. Juli 2014 gestützt, der vom Wasserwirtschaftsamt als tragfähig erachtet wurde (vgl. Gutachten vom 3.3.2015, S. 183 ff. der Behördenakte). Durchgreifende Einwendungen gegen die Schlüssigkeit des zugrunde liegende Schutzkonzepts, die Tragfähigkeit der vorliegenden Gutachten und die angewandte Methodik bei der Bestimmung der räumlichen Schutzgebietsgrenzen haben die Antragsteller nicht geltend gemacht; auch im Übrigen sind solche für den Senat nicht erkennbar.
2.4 Das Wasservorkommen im Einzugsbereich der Gewinnungsanlage der Beigeladenen erweist sich auch in ausreichendem Umfang als schutzfähig. Das geschützte Trinkwasservorkommen ist zwar nicht in jeder Hinsicht und in vollem Umfang schutzfähig; dies schließt es aber nicht aus, dass das Wohl der Allgemeinheit die Festsetzung dieses Wasserschutzgebiets gleichwohl erfordert (vgl. BayVGH, U.v. 30.7.2010 – 22 N 08.2749 – juris Rn. 25; U.v. 26.6.2002 – 22 N 01.2625 – BayVBl 2003, 146 = juris Rn. 17; vgl. auch Schwind in Berendes/Frenz/Müggenborg, WHG, § 51 Rn. 37).
Insbesondere wird die Schutzfähigkeit des Wasservorkommens durch die im Abstand von ca. 750 m östlich der Wassergewinnungsanlage querenden Straßen B * und St 20** und ihrer oberstromig gelegenen Kreuzung nicht infrage gestellt.
Die durch das latente Unfallrisiko eingeschränkte Wirksamkeit des Wasserschutzgebiets ändert nichts an der Verwendbarkeit des durch den Brunnen 1 erschlossenen Trinkwassers (vgl. hierzu auch BayVGH, U.v. 30.7.2010 – 22 N 08.2749 – juris Rn. 26). Das Wasserwirtschaftsamt hat nachvollziehbar dargelegt, dass ein Unfall mit dem Austreten größerer Mengen an wassergefährdenden Stoffen in der Regel sofort erkannt würde und angesichts der Grundwasserfließzeit von ca. drei Jahren noch ausreichend Zeit bestünde, hierauf mit Gegenmaßnahmen (Notversorgung, Bodenaushubmaßnahmen, Abwehrbrunnen u.a.) zu reagieren. An der Vorfeldmessstelle M 1 kann zudem die Gewässerqualität überwacht werden (vgl. S. 9 des Gutachtens vom 3.3.2015; S. 7 der Sitzungsniederschrift vom 3.7.2018). Im Übrigen hat das Ingenieurbüro Dr. K* … Maßnahmen zur Verringerung des Unfallrisikos vorgeschlagen (u.a. Geschwindigkeitsbeschränkung auf 80 km/h, Überholverbot, Hinweisschilder „gefährliche Kreuzung“), deren Eignung die Antragsteller nicht infrage stellen.
Auch das Straßenabwasser führt nach der ca. 40-jährigen Betriebserfahrung mit der Wassergewinnungsanlage der Beigeladenen zu keiner negativen Beeinträchtigung des Grundwasservorkommens. Einen Ausbau der B * nach den Richtlinien für Verkehrswege in Wasserschutzgebieten (RiStWag) mit Sammeln des Straßenabwassers und Ausleiten aus dem Schutzgebiet hält das Wasserwirtschaftsamt deshalb für nicht erforderlich (vgl. S. 9 des Gutachtens vom 3.3.2015, S. 187 der Behördenakte).
2.5 Die Schutzfähigkeit ist auch ohne unverhältnismäßige Beschränkungen sonstiger rechtlicher geschützter Interessen, insbesondere der Rechte der Antragsteller, gegeben. Weder das Eigentumsrecht der Antragstellerin zu 2 noch die Belange des Antragstellers zu 1 als Bauherr des baurechtlich genehmigten Gartenbaubetriebs werden durch die Verordnung unverhältnismäßig beschränkt.
2.5.1 Eine unverhältnismäßige Beschränkung des Eigentumsrechts der Antragstellerin zu 2 aus Art. 14 GG betreffend ihrer zentral im Einzugsgebiet der Wassergewinnungsanlage liegenden (vgl. Anlage 9 zum wasserrechtlichen Genehmigungsantrag, S. 118 der Antragsunterlagen) Grundstücke liegt nicht vor. Angesichts des öffentlichen Interesses am Schutz des Wasservorkommens erweisen sich die in § 3 der Verordnung enthaltenen Verbote und Beschränkungen und die dort unter §§ 5 bis 7 normierten Duldungspflichten als verhältnismäßig. Aufgrund des überragenden Rangs des öffentlichen Interesses an einer gesicherten Trinkwasserversorgung (vgl. grundlegend BVerfG, B.v. 15.7.1981 – 1 BvL 77/78 - BVerfGE 58, 300 = juris Rn. 164; B.v. 7.11.1995 – 2 BvR 413/88 u.a. – BVerfGE 93, 319 = juris Rn. 176; BVerwG, U.v. 13.6.1996 – 3 C 13.95 – NuR 1997, 188 = juris Rn. 27; Schwind in Berendes/Frenz/Müggenborg, WHG, § 51 Rn. 32) ist es rechtlich nicht zu beanstanden, dass der Antragsgegner der Sicherung des Grundwasservorkommens den Vorrang gegenüber den Eigentümerinteressen der Antragstellerin zu 2 eingeräumt hat.
2.5.2 Die Schutzgebietsfestsetzung erweist sich auch im Hinblick auf die vom Antragsteller zu 1 beabsichtigte Nutzung der Grundstücke FlNr. … und … für einen zu errichtenden Gartenbaubetrieb nicht als unverhältnismäßig. Aus der ihm erteilten Baugenehmigung vom 19. November 2014 kann der Antragsteller zu 1 entgegen seiner Auffassung keine eigentumsrechtlich geschützte Position ableiten. An öffentlich-rechtlichen Genehmigungen besteht grundsätzlich kein Eigentum (vgl. BVerfG, U.v. 6.12.2016 – 1 BvR 2821/11 u.a. – NJW 2017, 217 = juris Rn. 231). Dementsprechend besteht auch kein eigentumsrechtlicher Bestandsanspruch gegenüber öffentlich-rechtlichen Genehmigungen, aufgrund derer der Betrieb aufgenommen und ausgeübt wird (vgl. O. Depenheuer/J. Froese in von Mangoldt/Klein/Starck, GG, 7. Aufl. 2018, Art. 14 Rn. 135). Auch unter dem Gesichtspunkt des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs werden bloße Umsatz- und Gewinnchancen, wie sie der Antragsteller zu 1 im Wege der Neuerrichtung eines Gartenbaubetriebs verfolgt, nicht der Eigentumsgarantie zugeordnet (vgl. BVerfG, B.v. 26.6.2002 – 1 BvR 558/91 u.a. – NJW 2002, 2621 = juris Rn. 79; BVerwG, U.v. 22.4.1994 – 8 C 29.92 – NJW 1995, 542 = juris Rn. 19; vgl. auch Papier in Maunz/Dürig, GG, Stand Januar 2018, Art. 14 Rn. 100 m.w.N.). Ist ein Betrieb auf Grundlage einer vorhandenen Genehmigung noch nicht errichtet, kann sich der Eigentümer nicht auf Art. 14 GG berufen (vgl. O. Depenheuer/J. Froese in von Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 14 Rn. 135).
Dass das Landratsamt das von Art. 2 Abs. 1 und Art. 12 GG geschützte Interesse des Antragstellers zu 1 auf Errichtung eines Gartenbaubetrieb als der Sicherung des Wasservorkommens nachrangig angesehen hat, erweist sich angesichts des überragenden Rangs des öffentlichen Interesses an einer gesicherten Trinkwasserversorgung (vgl. BVerfG, B.v. 15.7.1981 – 1 BvL 77/78 – BVerfGE 58, 300 = juris Rn. 164; B.v. 7.11.1995 – 2 BvR 413/88 u.a. – BVerfGE 93, 319 = juris Rn. 176) als rechtsfehlerfrei. Art. 12 Abs. 1 GG, der in erster Linie den Betrieb auf (eigenen oder fremden) Grundstücken schützt, vermag bezogen auf das Gemeingut „Grundwasser“ keine weitergehenden Wirkungen als Art. 14 Abs. 1 GG zu entfalten (vgl. NdsOVG, U.v. 20.12.2017 – 13 KN 67/14 – juris Rn. 178).
2.5.3 Die Frage, ob im Einzelfall ein Entschädigungs- oder Ausgleichsanspruch nach § 52 Abs. 4 und 5 WHG i.V.m. § 8 Abs. 1 und 2 der Verordnung besteht, ist nicht im vorliegenden Normenkontrollverfahren zu klären; dies gilt auch für etwaige Auslegungsfragen hinsichtlich der dabei anzuwendenden Vorschriften (vgl. BayVGH, U.v. 13.6.1996 – 22 N 93.2863 u.a. – ZfW 1997, 178 = juris Rn. 39).
2.6 Die Schutzgebietsausweisung ist auch nicht deshalb fehlerhaft, weil sich für den Antragsgegner eine gleichermaßen geeignete, für die jeweiligen Betroffenen weniger belastende Alternativlösung aufgedrängt hätte, die auch dem Beigeladenen zumutbar wäre, insbesondere ohne erheblichen Aufwand verwirklicht werden könnte.
2.6.1 Der Antragsgegner hat es nicht versäumt, Alternativen zur Trinkwassergewinnung aus Brunnen 1 zu prüfen. Der Vortrag der Antragsteller, eine Abwägungsentscheidung sei überhaupt nicht getroffen worden, weil das Landratsamt davon ausgegangen sei, dass die Beigeladene aus ihrem Selbstverwaltungsrecht ein Recht auf Beibehaltung ihrer Trinkwasserversorgung herleiten könne, geht fehl.
Wie sich den Verwaltungsakten entnehmen lässt, wurde die Frage einer alternativen Trinkwassererschließung im Wege der Mitversorgung durch die Wasserversorgung des Antragstellers im Verordnungsverfahren eingehend erörtert. Die Niederschrift über den Erörterungstermin spricht diesbezüglich von einem „zentralen Thema“ (vgl. S. 10 der Niederschrift, S. 517 der Behördenakte); der Verlauf der Erörterung hierzu ist auf etwa drei Seiten festgehalten (vgl. S. 10-12 der Niederschrift). Das Landratsamt hat die Mitversorgungsalternative im Anhörungsverfahren keineswegs als unbeachtlich angesehen, sondern den Sachverhalt hierzu näher aufgeklärt (vgl. z.B. Gesprächsvermerk vom 26.5.2015, S. 384 der Behördenakte; Kurzvermerk vom 5.6.2015, S. 394 der Behördenakte; E-Mail an die Gemeindewerke des Antragstellers vom 17.6.2015, S. 397 der Behördenakte).
Auch dem Schreiben an die Antragsteller vom 3. März 2016 über die Behandlung ihrer Einwendungen kann entnommen werden, dass das Landratsamt die für und gegen die Mitversorgungsalternative sprechenden Belange inhaltlich abgewogen hat. Die den Abwägungserwägungen vorangestellten Ausführungen, wonach die Beigeladene „grundsätzlich selbst entscheiden“ müsse, welche Art der Trinkwasserversorgung sie wähle bzw. nicht zu „Verhandlungen über eine Mitversorgung gezwungen“ werden könne (vgl. S. 541 der Behördenakte), stellen dies nicht infrage. Die in die Abwägung eingestellten Belange wurden eingehend dargestellt (vgl. S. 541 der Behördenakte); auch die im Wesentlichen gleichlautende Begründung im wasserrechtlichen Bescheid vom 30. Dezember 2015 (vgl. S. 479 der Behördenakte) zeigt, dass das Landratsamt die öffentlichen und privaten Belange abgewogen hat.
2.6.2 Im maßgeblichen Zeitpunkt des Normerlasses zeichnete sich auch keine gleichermaßen geeignete alternative Trinkwassererschließung ab, die der Beigeladenen zumutbar wäre, weil sie sich ohne erheblichen Aufwand realisieren ließe.
Die Frage, welche zumutbaren Alternativen zur Trinkwasserversorgung abseits der Nutzung des in Rede stehenden Wasservorkommens bestehen, hängt von den konkreten Umständen des Einzelfalls ab (vgl. BVerwG, B.v. 20.1.2015 – 7 BN 2.14 – W+B 2015, 120 = juris Rn. 35). Die Festsetzung ist nicht erforderlich, wenn eine sich aufdrängende alternative Trinkwassererschließung trotz mutmaßlich besserer Schützbarkeit bei mutmaßlich geringerer Belastung für Drittbetroffene und trotz zumutbaren Prüfungsaufwands nicht in Betracht gezogen wurde (vgl. BayVGH, U.v. 29.12.2011 – 22 N 08.190 – BayVBl 2012, 500 = juris Rn. 31; OVG RhPf, U.v. 8.10.2015 – 1 C 10843/13 – juris Rn. 33). Bei der Auswahl unter verschiedenen Alternativen steht dem Verordnungsgeber ein Gestaltungsspielraum zu, weil diese eine auf Bewertungs-, Abwägungs- und Einschätzungsvorgängen beruhende Entscheidung darstellt, bei der es nicht nur eine rechtlich richtige Lösung gibt (vgl. BayVGH, U.v. 25.1.2008 – 22 N 04.3471 – ZfW 2010, 177 = juris Rn. 24; U.v. 26.6.2002 – 22 N 01.2625 – BayVBl 2003, 146 = juris Rn. 20). Die Auswahlentscheidung hat die örtlichen Gegebenheiten zu prüfen und muss sich auf wasserwirtschaftliche und hydrogeologische Erkenntnisse stützen (vgl. BayVGH, U.v. 25.1.2008 – 22 N 04.3471 – ZfW 2010, 177 = juris Rn. 24; Schwind in Berendes/Frenz/Müggenborg, WHG, § 51 Rn. 36). Je geringer die Schutzfähigkeit des Wasservorkommens ist, desto eingehender muss die Alternativenprüfung erfolgen (vgl. BayVGH, U.v. 29.12.2011 – 22 N 08.190 – BayVBl 2012, 500 = juris Rn. 47).
Diesen Anforderungen ist das Landratsamt hier gerecht geworden. Es hat rechtsfehlerfrei angenommen, dass die Mitversorgungsalternative für die Beigeladene mit Kosten, Unwägbarkeiten und Zeitverzögerungen verbunden wäre. Die Kosten für den Anschluss der Tiefzone ihres Versorgungsgebiets, für das kein Notverbund existiert, an die Wasserversorgung des Antragstellers werden von der Beigeladenen mit mehreren hunderttausend Euro veranschlagt (vgl. S. 78 der Gerichtsakte); die Antragsteller sind dem nicht substanziiert entgegengetreten. Auch den Hinweis auf das zusätzliche Gefährdungspotenzial bei der übergangsweisen Versorgung der Tiefzone mit einer „fliegenden“ Leitung bzw. Tankfahrzeugen haben sie nicht entkräftet. Zudem ist unstreitig, dass die Förderkosten der Beigeladenen mit dem Bestandsbrunnen geringer sind als bei einem Anschluss an die Wassergewinnungsanlage der Beigeladenen (vgl. S. 8 der Sitzungsniederschrift vom 3.7.2018). Im Übrigen durfte das Landratsamt berücksichtigen, dass es bei der Neubewertung des Wasserschutzgebiets für die Wassergewinnungsanlage des Markts M* … … … nach Ablauf der wasserrechtlichen Bewilligung im Jahr 2031 zu Nutzungskonflikten ausgehend vom Gewerbegebiet N**- … kommen kann (vgl. S. 394 und 548 der Behördenakte).
Mit noch viel größeren Unwägbarkeiten wäre die Neuerschließung einer interkommunalen Wasserversorgung an einem anderen Standort verbunden. Dass im maßgeblichen Zeitpunkt des Verordnungserlasses hierfür ein politischer Wille bestanden hätte, behaupten auch die Antragsteller nicht. Abgesehen davon wären bis zur Inbetriebnahme einer neu zu errichtenden Wassergewinnungsanlage für alle dafür erforderlichen Maßnahmen (u.a. Erkundung, Planung, Grundstückserwerb, Brunnen- und Leitungsbau, wasserrechtliches Genehmigungsverfahren, Neuausweisung Wasserschutzgebiet) voraussichtlich viele Jahre zu veranschlagen.
Da eine alternative Trinkwassererschließung für die Beigeladene nur mit erheblichen Unwägbarkeiten zu realisieren wäre, ist es rechtlich nicht zu beanstanden, dass der Verordnungsgeber eine seit Jahren in der Praxis bewährte Lösung vorgezogen hat (vgl. BayVGH, U.v. 29.12.2011 – 22 N 08.190 – BayVBl 2012, 500 = juris Rn. 72; U.v. 5.12.2007 – 22 N 05.194 – juris Rn. 34). Ob es einer Alternativenprüfung bei einem wasserrechtlich bewilligten Weiterbetrieb eines vorhandenen Brunnenstandorts überhaupt bedarf (verneinend OVG RhPf, U.v. 8.10.2015 – 1 C 10843/13 – juris Rn. 32; VGH BW, U.v. 7.12.2009 – 3 S 170/07 – NuR 2010, 659 = juris Rn. 56; vgl. in diese Richtung auch BayVGH, U.v. 6.10.2015 – 8 N 13.1281 u.a. – juris Rn. 49; vgl. aber BayVGH, U.v. 29.12.2011 – 22 N 08.190 – BayVBl 2012, 500 = juris Rn. 49; dem zustimmend Breuer/Gärditz, Öffentliches und privates Wasserrecht, Rn. 1082), bedarf deshalb hier keiner abschließenden Entscheidung.
C.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 159 Satz 1 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 1 ZPO. Es entspricht der Billigkeit, den unterlegenen Antragstellern die notwendigen außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen aufzuerlegen, weil diese einen Antrag gestellt und sich damit einem Kostenrisiko ausgesetzt hat (vgl. § 154 Abs. 3, § 162 Abs. 3 VwGO).
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen nach § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 51 WHG
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 51 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 WHG
§ 52 Abs. 1 WHG
§ 51 Abs. 1 WHG
§ 52 Abs. 4 und 5 WHG
§ 159 Satz 1 VwGO
§ 100 Abs. 1 ZPO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 10 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 3 der Verordnung
§ 8 Abs. 1 und 2 der Verordnung
Art. 5 Satz 1 AGVwGO
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 63 Abs. 3 Satz 1 BayWG
Art. 14 GG
Art. 12 GG
Art. 12 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BayVBl 2012, 500
NJW 2017, 217
NVwZ 1995, 264
BVerwGE 42, 115
NVwZ 2016, 609
NVwZ 2013, 227
NVwZ 2005, 1412
NJW 1981, 837
BayVBl 2003, 146
BVerfGE 58, 300
BVerfGE 93, 319
NJW 2002, 2621
NJW 1995, 542
1 ZB 16.58
1 B 17.23
22 N 08.19
22 N 05.19
1 BvR 2821/11
4 NB 27.93
IV C 49.71
7 CN 1.14
7 CN 1.11
1 BvR 1161/03
8 N 13.12
22 N 09.27
7 BN 2.14
3 S 166/14
3 S 280/10
IV C 89.77
1 C 10843/13
22 N 08.27
22 N 01.26
1 BvL 77/78
2 BvR 413/88
3 C 13.95
1 BvR 558/91
8 C 29.92
13 KN 67/14
22 N 93.28
22 N 04.34
3 S 170/07