Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-05-22, Aktenzeichen 27 K 339.10
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2012:0522.27K339.10.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. § 38 Abs. 2 Satz 1 RStV ermöglicht in Situationen, wo ein Antrag auf Erlaubnis zu einem bestimmten zukünftigen Verhalten bei der Landesmedienanstalt gestellt worden ist, auch den Erlass eines feststellenden Verwaltungsaktes im Vorfeld eines Verstoßes gegen die Bestimmung des RStV.(Rn.24)
2. Ein belastender feststellender Verwaltungsakt, mit dem ein Antrag, zukünftig in bestimmter Weise verfahren zu dürfen, abgelehnt wird, bedarf einer Begründung der ZAK als Entscheidungsorgan. Dieser Begründungsmangel stellt einen unheilbaren absoluten Verfahrensfehler dar.(Rn.27)
3. § 23 RStV bestimmt, dass jeder Veranstalter unabhängig von seiner Rechtsform jährlich nach Maßgabe der Vorschriften des Handelsgesetzbuches, die für große Kapitalgesellschaften gelten, einen Jahresabschluss samt Anhang und einen Lagebericht bis spätestens zum Ende des neunten auf das Ende des Geschäftsjahres folgenden Monats zu erstellen und bekanntzumachen hat. Die handelsrechtlich mögliche Erleichterung für große Kapitalgesellschaften innerhalb eines Konzernverbundes nach § 264 Abs. 3 HGB findet im Rundfunkrecht keine Anwendung.(Rn.31)
Der Bescheid der Beklagten vom 3. September 2010 wird aufgehoben. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Klägerinnen zu 2/3, die Beklagte zu 1/3.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung i.H.v. 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Klägerinnen wenden sich gegen die Pflicht zur Erstellung jeweils eigenständiger Jahresabschlüsse samt Anhang und Lagebericht.
Sie sind Fernsehveranstalterinnen im Konzernverbund der P…(im folgenden M…), deren Fernsehprogramme bei der Beklagten zugelassen sind. Der Konzernverbund der M… umfasst 157 verbundene Unternehmen. Die Klägerin zu 1) veranstaltet das bundesweite Fernsehvollprogramm "ProSieben", die Klägerin zu 2) veranstaltet die Pay-TV- Spartenprogramme "S…“ und "k…“ und die Klägerin zu 3) veranstaltet seit Mai 2010 das bundesweite Spartenprogramm "s…". Die Klägerinnen zu 2) und 3) halten weitere Zulassungen der Beklagten für noch nicht veranstaltete Programme.
Die M… stellt ihren Konzernabschluss nach den International Financial Reporting Standards (IFRS) unter Einbeziehung der Konzerntöchter auf und ergänzt alle nach deutschem Handelsrecht erforderlichen Angaben; er wird jährlich veröffentlicht. Zusätzlich hierzu erstellten die Tochterunternehmen im M…-Konzern bislang (bis einschließlich für das Geschäftsjahr 2009) eigenständige Jahresabschlüsse samt Anhang und Lagebericht und machten diese durch Einstellung in den elektronischen Bundesanzeiger bekannt. Im Zuge der zunehmenden Integration der einzelnen Veranstalter in die Konzerngruppe und der Bündelung zentraler Funktionen bei der Konzernmutter zur Einsparung weiterer Kosten entschloss sich die M…, von der in § 264 Abs. 3 HGB vorgesehenen Möglichkeit Gebrauch zu machen und sich von der Aufstellung von Jahresabschlüssen nebst Anhang und Lagebericht für jede einzelne Tochtergesellschaft zu befreien. Zur Umsetzung der Befreiungsmöglichkeit fassten die Gesellschafter der einzelnen Veranstalter des Konzerns Anfang 2010 Befreiungsbeschlüsse zum Verzicht auf die Erstellung eigener erweiterter Jahresabschlüsse und veröffentlichten diese Beschlüsse im Bundesanzeiger.
Mit Schreiben vom 8. März 2010 beantragte die M… namens und im Auftrag der bei der Beklagten zugelassenen Rundfunkveranstalter, namentlich der Klägerinnen zu 1) und 2), festzustellen, dass mit Offenlegung ihres Konzernabschlusses nebst Anhang und Lagebericht sowie der Gesellschafterbeschlüsse über die Zustimmung zu einer Inanspruchnahme der Befreiungsmöglichkeit nach § 264 Abs. 3 HGB die antragstellenden Veranstalter der rundfunkrechtlichen Pflicht vollumfänglich genügen. Daraufhin erließ die Beklagte unter dem 3. September 2010 gegenüber der M… unter Bezugnahme auf den für die Klägerinnen zu 1) bis 3) gestellten Antrag einen auf die Entscheidung der Kommission für Zulassung und Aufsicht vom 3. August 2010 gestützten Bescheid. Der Verfügungssatz des Bescheides entspricht dem Beschluss dieser Kommission und lautet, dass § 23 Abs. 1 RStV grundsätzlich jeden Veranstalter zur eigenständigen Erfüllung der Publizitätspflicht verpflichte (Ziffer 1.) und dieser Publizitätspflicht nicht dadurch Genüge getan werden könne, dass der Konzernabschluss nebst Anhang und Lagebericht anstelle der Einzeljahresabschlüsse der Veranstalter erstellt und bekannt gemacht werde (Ziffer 2.). Der Feststellungsantrag der Klägerin zu 1) bis 2) sowie weiterer Tochtergesellschaften der M… werde daher abgelehnt (Ziffer3.). Auf das Protokoll der Sitzung der Kommission für Zulassung und Aufsicht vom 3. August 2010 sowie die hierfür erstellte Vorlage vom 30. Juli 2010 wird Bezug genommen (Leitzordner „Rundfunkstaatsvertrag, Publizitätspflichten § 23 RStV“, S. 01-09).
Die Klägerinnen haben hiergegen am 4. Oktober 2010 Klage erhoben und verfolgen ihr Begehren weiter.
Für das Geschäftsjahr 2010 verfuhr die M… wie folgt: Sie erstellte einen Konzernabschluss unter Einbeziehung u.a. ihrer klagenden Tochtergesellschaften nebst Konzernanhang sowie Konzernlagebericht und veröffentlichte diesen im elektronischen Bundesanzeiger. Für die Klägerinnen zu 1) bis 3) erstellte die Konzernmutter zwar auch jeweils einen Jahresabschluss in Form einer Bilanz sowie einer Gewinn- und Verlustrechnung nebst Anhang und ließ diese aus Transparenzgründen sowie wegen der Bedeutung dieser Sender jeweils auch testieren. Jedoch veröffentlichte sie jene Einzeljahresabschlüsse aufgrund der in Anspruch genommenen Befreiung nach § 264 Abs. 3 HGB nicht im elektronischen Bundesanzeiger, sondern stellte sie nur der Beklagten zur Verfügung. Einen eigenständigen Lagebericht für die Klägerinnen zu 1) bis 3) stellte die M… nicht auf.
Die Klägerinnen meinen, der Bescheid der Beklagten vom 3. Oktober 2010 beinhalte einen feststellenden Verwaltungsakt, für den es keine Feststellungsermächtigung gebe. Der Bescheid sei daher formell rechtswidrig. Überdies sei er auch materiell rechtswidrig, da § 23 Abs. 1 RStV entgegen der Auffassung der Beklagten nicht zwingend die Aufstellung eines eigenständigen Jahresabschlusses durch jeden einzelnen Veranstalter verlange. Der medienkonzentrationsrechtlichen Transparenzpflicht werde durch die Offenlegung des Konzernabschlusses vollumfänglich Rechnung getragen. Dies ergebe die Auslegung des § 23 RStV.
Die Klägerinnen beantragen,
den Bescheid der Beklagten vom 3. September 2010 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, die Offenlegung der Konzernabschlüsse innerhalb der in § 23 Abs. 1 Satz 1 RStV genannten Frist nebst Anhang und Lagebericht als zur Erfüllung der Verpflichtung aus § 23 Abs. 1 RStV ausreichend anzuerkennen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie meint, einer Feststellungsermächtigung bedürfe es nicht, da der Bescheid keinen feststellenden Verwaltungsakt enthalte. In ihm werde an keiner Stelle eine verbindliche Feststellung getroffen, welche die Klägerinnen bereits qua Bescheid in die Pflicht nehme. Hilfsweise für den Fall, dass eine Ermächtigungsgrundlage für erforderlich gehalten werde, stehe eine solche mit den Vorgaben des Medienstaatsvertrages Berlin-Brandenburg (MStV) sowie des Rundfunkstaatsvertrages (RStV) hinreichend parat. Rechtsgrundlage seien § 8 Abs. 1 und 3 MStV i.V.m. § 24 MStV i.V.m. § 23 Abs. 1 RStV. Darüber hinaus könne neben diesen ausdrücklichen Ermächtigungen die klägerseits geforderte Ermächtigung auch im Wege der Auslegung des § 23 Abs. 1 RStV in Verbindung mit den zulassungsrechtlichen Vorschriften des Rundfunkstaatsvertrages ermittelt und gesichert werden. In der Sache sei der Bescheid rechtmäßig, da die von den Klägerinnen begehrte Befreiung von einer Abschlusspflicht nach § 23 Abs. 1 RStV nicht zu erlangen sei. Der Wortlaut der Bestimmung erfordere eindeutig von jedem Veranstalter die Erfüllung der Publizitätspflichten durch Aufstellung eines Jahresabschlusses samt Anhang und Lagebericht. Hierfür würde auch die Systematik des § 23 Abs.1 RStV sowie die historische Interpretation der Norm sprechen. Der Konzernabschluss und der Konzernlagebericht enthielten unter dem Gesichtspunkt der Informationsverpflichtung aus einem rundfunkrechtlichen Blickwinkel grundsätzlich nicht die gleichen Angaben wie der erweiterte Jahresabschluss eines einbezogenen einzelnen Unternehmens.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Streitakte sowie der vom Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge (2 Leitzordner) verwiesen, die vorgelegen haben und - soweit wesentlich - Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.
1. Die Anfechtungsklage gegen den Bescheid der Beklagten vom 3. September 2010 ist zulässig, insbesondere gemäß § 42 Abs. 1 1. Var. VwGO statthaft. Denn der Bescheid, dessen Aufhebung die Klägerinnen begehren, beinhaltet einen sie belastenden feststellenden Verwaltungsakt.
Feststellende Verwaltungsakte stellen die materielle Rechtslage in Bezug auf einen Einzelfall verbindlich fest, ohne dass ihre Änderung beabsichtigt ist. Der Verfügungssatz eines feststellenden Verwaltungsakts beschränkt sich darauf, das Ergebnis eines behördlichen Subsumtionsvorgangs festzuschreiben, ohne selbst hieran Rechtsfolgen etwa in Form von (vollstreckungsfähigen) Ge- oder Verboten, Genehmigungen oder Leistungsgewährung anzuknüpfen. Klassische feststellende Verwaltungsakte sind beispielsweise Ablehnungsbescheide (U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Auflage 2008, § 35 Rn. 219 m.w.N.). Eine förmliche Feststellung, die als "Regelung" (§ 35 Satz 1 VwVfG) die Rechtsfolge möglicher Bestandskraft für sich in Anspruch nimmt, stellt sich dann als Belastung dar, wenn der Inhalt der Feststellung dem Betroffenen erklärtermaßen nicht genehm ist. Sie lässt sich dann auch nicht mit seinem angeblichen Einverständnis rechtfertigen. Denn es kann keine Rede davon sein, dass derjenige, der von einer Behörde die Bestätigung einer ganz bestimmten, von ihm für vorteilhaft gehaltenen Rechtsauffassung erbittet, dadurch sein Einverständnis erklärt, dass die Behörde förmlich und dementsprechend der Bestandskraft fähig eine inhaltlich abweichende Feststellung trifft (BVerwG, Urteil vom 29. November 1985, Az. 8 C 105.83, BVerwGE 72, 265 [S. 266 f.]).
Vorliegend hat die Beklagte in Ziffer 3 des Bescheides vom 3. September 2010 zu erkennen gegeben, dass sie den Antrag der bei ihr zugelassenen Tochtergesellschaften der M… auf Zustimmung zur Inanspruchnahme der Befreiungsmöglichkeit des § 264 Abs. 3 HGB ablehnt. Die Ziffern 1 und 2 des Verfügungssatzes des Bescheides enthalten weitere allgemein gehaltene Feststellungen zur rechtlichen Auslegung der Beklagten ohne konkreten Bezug zum Antrag, jedoch gleichfalls belastend für die Klägerinnen. Der Bescheid erschöpft sich nach seinem erkennbaren Sinn und Zweck nicht in einer bloßen Ablehnung des Antrags, sondern geht in Ziffer 1 und 2 darüber hinaus. Aus der Einleitung des Bescheides, in der alle drei Klägerinnen aufgeführt werden, wird deutlich, dass die Beklagte mit dem Bescheid in allen 3 Ziffern zu beachtende Verpflichtungen formulieren wollte, die sämtliche bei ihr zugelassenen Töchter der M… als für sich verbindlich betrachten mussten, auch die erst nach Antragstellung im Mai 2010 als Veranstalterin hinzugekommene Klägerin zu 3). Es geht nicht nur um einen bloßen Hinweis darauf, was aus Sicht der Beklagten der materiellen Rechtslage entsprach. Vielmehr erhob diese mit dem Bescheid den Anspruch, das künftige Verhalten sämtlicher bei ihr zugelassener Töchter der M… einseitig hoheitlich zu steuern. Da die Tochtergesellschaften der M…, insbesondere die Klägerinnen zu 1) bis 3), für sich gerade von der Befreiungsmöglichkeit des § 264 Abs. 3 HGB Gebrauch machen wollten, ist ihnen der Inhalt des feststellenden Bescheides erkennbar „nicht genehm“, mithin eine Belastung.
Der Durchführung eines Vorverfahrens bedurfte es hier ausnahmsweise nicht, § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO i.V.m. § 7 Abs. 3 1. Halbsatz des Staatsvertrages über die Zusammenarbeit zwischen Berlin und Brandenburg im Bereich des Rundfunks vom 29. Februar 1992 in der Fassung des Vierten Änderungsstaatsvertrages vom 6./22. Januar 2009 (Medienstaatsvertrag - MStV -).
Die Anfechtungsklage ist auch begründet. Der Bescheid vom 3. September 2010 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerinnen in ihren subjektiven Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Für die Ziffern 1 und 2 des Verfügungsteils des Bescheides gilt dies schon deshalb, weil es der dort getroffenen, für die Klägerinnen nachteiligen Feststellungen gar nicht bedurfte. Das konkrete klägerische Begehren war nicht im Wege derartiger allgemeiner Feststellungen zu klären, sondern nur durch eine Entscheidung über den konkreten Antrag, wie sie in Ziffer 3 des Bescheides zu finden ist.
Der Bescheid der Beklagten vom 3. September 2010 ist auch in Bezug auf die Ziffer 3 des Verfügungsteils rechtswidrig. Insoweit bedurfte es - entgegen der Auffassung der Beklagten - durchaus einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage, die in § 38 Abs. 2 Satz 1 des Staatsvertrages für Rundfunk und Telemedien (Rundfunkstaatsvertrag - RStV -) vom 31. August 1991 in der Fassung des zum 1. April 2010 in Kraft getretenen 13. Staatsvertrages zur Änderung rundfunkrechtlichen Staatsverträge vom 10. März 2010 zu finden ist (a.). Allerdings liegt dem Bescheid der Beklagten vom 3. September 2010 ein unheilbarer absoluter Verfahrensfehler in Form eines Begründungsdefizits zugrunde, der die Klägerinnen in ihren Rechten verletzt (b.).
a. Eine Ermächtigungsgrundlage ist wegen des Vorbehalts des Gesetzes nach Art. 20 Abs. 3 GG für hoheitliche Eingriffe erforderlich, weil sich die förmliche Feststellung der Beklagten als belastender Verwaltungsakt darstellt. Feststellende Verwaltungsakte bedürfen jedenfalls dann einer gesetzlichen Grundlage, wenn ihr Inhalt - wie hier - etwas als Rechtens feststellt, was der Betroffene erklärtermaßen für nicht Rechtens hält (BVerwG, Urteil vom 29. November 1985, Az. 8 C 105.83, BVerwGE 72, 265 [S. 266]; BVerwG, Urteil vom 22. Oktober 2003, Az. 6 C 23/02, juris Rn. 14; VG Saarland, Urteil vom 18. April 2008, Az. 11 K 96/06, juris Rn. 23 f. m.w.N.).
Als Ermächtigungsgrundlage kommt hier § 38 Abs. 2 Satz 1 RStV in Betracht. Danach trifft die zuständige Landesmedienanstalt die erforderlichen Maßnahmen, wenn sie feststellt, dass ein Anbieter gegen die Bestimmungen dieses Staatsvertrages verstoßen hat. Maßnahmen sind nach § 38 Abs. 2 Satz 2 RStV insbesondere die Beanstandung, die Untersagung, Rücknahme und Widerruf. § 38 Abs. 2 RStV steht im Zusammenhang mit § 38 Abs. 1 Satz 1 RStV, der jeder Landesmedienanstalt ein Anzeigerecht gegenüber der zuständigen Landesmedienanstalt einräumt, wenn ein bundesweit verbreitetes Programm gegen die sonstigen Bestimmungen dieses Staatsvertrages verstößt. § 38 Abs. 2 RStV enthält damit die nicht abschließende Befugnisnorm zu den in § 35 Abs. 1 RStV i.V.m. § 36 RStV beschriebenen Aufgaben. Die Aufsichtsbefugnisse bestehen gegenüber "Anbietern", die im Rundfunkstaatsvertrag nicht zentral definiert werden. Gemeint sind jedenfalls Rundfunkveranstalter, die nach § 2 Abs. 2 Nr. 14 RStV ihre Programme anbieten (Hartstein/Ring/Kreile/Dörr/Stettner, Rundfunkstaatsvertrag, Loseblattsammlung, Stand, 2/2012, § 38 Rn. 7).
Die Voraussetzungen des § 38 Abs. 2 Satz 1 RStV liegen vor. Die Norm ermöglicht in Situationen wie hier, wo ein Antrag auf Erlaubnis zu einem bestimmten zukünftigen Verhalten bei der Landesmedienanstalt gestellt worden ist, auch den Erlass eines feststellenden Verwaltungsaktes im Vorfeld eines Verstoßes gegen die Bestimmung des RStV. Der Wortlaut spricht zwar von einem bereits erfolgten Verstoß eines Anbieters und sieht als Maßnahmen Reaktionen hierauf vor. Indessen sprechen Sinn und Zweck der Bestimmung dafür, der zuständigen Landesmedienanstalt bereits vor einem Verstoß die Möglichkeit an die Hand zu geben, das Verhalten eines Anbieters, der beantragt hat, in bestimmter Weise verfahren zu dürfen, zu lenken, um so einen (absehbaren) Verstoß zu vermeiden. Denn Aufgabe des § 38 Abs. 2 Satz 1 RStV ist es, die Einhaltung der Bestimmungen des Rundfunkstaatsvertrages zu sichern. Hierfür soll der Landesmedienanstalt im Außenverhältnis - jedenfalls soweit es sich um ein Handeln in Form eines belastenden Eingriffs handelt - eine Befugnisnorm zur Seite stehen, Art. 20 Abs. 3 GG. Für diese „Wächterfunktion“ über die Bestimmungen des Rundfunkstaatsvertrages ist es nebensächlich, ob ein Verstoß bereits stattgefunden hat oder aber erst unmittelbar bevorsteht. Auch der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, der auf der Rechtsfolgenseite in dem abgestuften System der Maßnahmen in § 38 Abs. 2 Satz 2 RStV seinen Ausdruck gefunden hat (vgl. amtliche Begründung zu dieser Norm, abgedruckt bei Hartstein/Ring/Kreile/Dörr/Stettner, Rundfunkstaatsvertrag, Loseblattsammlung, Stand 2/2012, § 38 vor Rn. 1), spricht dafür, noch unterhalb der „Beanstandung“ als mildester Maßnahme in Form eines feststellenden missbilligenden Verwaltungsaktes den Erlass eines feststellenden Verwaltungsaktes zuzulassen, der auf die Vermeidung eines Verstoßes gerichtet ist. Denn für den Anbieter ist ein solcher belastender feststellender Verwaltungsakt, mit dem sein Antrag, zukünftig in bestimmter Weise verfahren zu dürfen, abgelehnt wird, ein milderes Mittel. Verneinte man eine solche Befugnis für die Beklagte, hieße dies nämlich, dass der Anbieter immer erst den Verstoß und ggf. die Begehung einer Ordnungswidrigkeit billigend in Kauf nehmen müsste, um Klarheit zu erlangen, ob die Landesmedienanstalt eine bestimmte Norm - konkret § 23 Abs. 1 Satz 1 RStV, bußgeldbewehrt in § 49 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 RStV - in gleicher Weise versteht wie der Anbieter.
b. Der Bescheid ist jedoch formell rechtswidrig. Er leidet an einem Begründungsmangel.
Der Rundfunkstaatsvertrag der Länder sieht vor, dass die zuständige Medienanstalt (nach außen) die jeweiligen Entscheidungen trifft, § 35 Abs. 1 Satz 2 RStV. Zur Erfüllung der den Landesmedienanstalten zugewiesenen Aufgaben existieren mehrere Gremien, u.a. die Kommission für Zulassung und Aufsicht (im folgenden ZAK), die der Landesmedienanstalt als jeweils funktionell zuständiges Organ bei der Erfüllung ihrer Aufgaben dienen, § 35 Abs. 2 Sätze 1 und 2 RStV. Zur Bearbeitung des Antrags der Klägerinnen hat sich die Beklagte vorliegend der ZAK bedient, und zwar in Erfüllung ihrer Aufgaben nach §§ 35 Abs. 1 Satz 1, 36 Abs. 2 Nrn. 7 und 9 RStV. Die Mitglieder dieser Kommission haben in ihrer Sitzung vom 3. August 2010 zwar einen Mehrheitsbeschluss zum Antrag der Klägerinnen gefasst. Indessen sieht der Rundfunkstaatsvertrag in § 35 Abs. 9 Satz 3 ausdrücklich vor, dass die Beschlüsse der jeweiligen Organe der Landesmedienanstalt zu begründen sind. Den Mitgliedern der Organen wird in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht eine Begründung für ihre Entscheidung – die durch Bezugnahme auf Vorlagen erfolgen kann, wenn die Bezugnahme so genau ist, dass sich hieraus der Inhalt der Begründung ergibt – abverlangt, § 35 Abs. 9 Satz 4 RStV. Daran fehlt es hier. Weder wird eine mündliche Begründung substantiiert vorgetragen - der Beklagtenvertreter hat auf die ausdrückliche Nachfrage der Kammer im Termin zur mündlichen Verhandlung lediglich angegeben, er gehe davon aus, dass sich die Teilnehmer auf die Begründung aus der Beschlussvorlage verständigt hätten - noch lässt das Sitzungsprotokoll eine Begründung erkennen. In der Niederschrift über besagte Sitzung findet sich unter TOP 2.3 eine Darstellung der Diskussion der anwesenden Teilnehmer zur europarechtlichen Reichweite und anschließend der Beschluss zur Frage des Umfangs der Publizitätspflichten. Während der Diskussion ging es um die Beschlussvorlage vom 30. Juli 2010, die im Verwaltungsvorgang dem Protokoll folgt. Diese Vorlage trennt deutlich zwischen Beschlussvorschlag, Sachstand und einer Bewertung, wobei sie hinsichtlich letzterer vorschlägt, sich der Einschätzung der Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich (vgl. § 35 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 RStV, im folgenden KEK) anzuschließen, die die ZAK nach ersten Diskussionen zum klägerischen Antrag im Frühjahr 2010 um eine Stellungnahme hierzu gebeten hatte. Deshalb ist der ZAK-Vorlage der Vermerk der KEK zur rechtlichen Bewertung vom 12. Juli 2010 beigefügt. In der Niederschrift zur 21. Sitzung der ZAK findet sich weder eine eigene Begründung noch eine Bezugnahme auf diese (teilweise auf den KEK-Vermerk weiterverweisende) Begründung der Vorlage. Allein der (protokollierte) Umstand, dass die (begründete) Beschlussvorlage Diskussionsgegenstand war, reicht jedoch nicht aus, um den ZAK-Beschluss als mit der Vorlagenbegründung versehen ansehen zu können. Dafür wäre eine klare Bezugnahme des ZAK-Gremiums auf die Begründung der hier von einem Einzelnen gefertigten Vorlage - angesichts der protokollierten kontroversen Diskussion der Teilnehmer der Sitzung ggf. versehen mit Zusätzen in europarechtlicher Hinsicht - notwendig gewesen.
Dieser Begründungsmangel stellt einen unheilbaren absoluten Verfahrensfehler dar.
Die ZAK handelt in dem von § 36 Abs. 2 RStV umschriebenen Bereich als funktionell zuständiges Organ der für die Aufsicht im privaten Rundfunk zuständigen Landesmedienanstalt, ihre Beschlüsse sind nach § 35 Abs. 9 Satz 5 RStV gegenüber den anderen Organen der Landesmedienanstalt bindend. Dementsprechend obliegt allein der ZAK nicht nur das Treffen der Entscheidung, sondern auch die Abgabe der Begründung für die getroffene Entscheidung. Der Direktor der Beklagten hat als zuständiges Vertretungsorgan der Beklagten (vgl. § 7 Abs. 2 Satz 1 MStV) im Rahmen des § 35 Abs. 1 Satz 2 RStV dann nur noch die Aufgabe, die von der ZAK getroffene begründete Entscheidung dem betroffenen Rundfunkveranstalter zu übermitteln, damit diese als Verwaltungsakt vollziehbar und bindend werden kann. Ihm steht - wie aus der Bindungswirkung der nach dem Gesetz zwingend zu begründenden Beschlüsse der ZAK deutlich wird - jedoch nicht die Befugnis zu, die von der ZAK getroffene Entscheidung inhaltlich zu verändern oder gar die erforderliche Begründung selbst abzugeben. Da die ZAK in ihrer 21. Sitzung keine Begründung für den Beschluss abgegeben hat, stellt sich die formale Begründung des angefochtenen Bescheides vom 3. September 2010 somit als kompetenzwidrig durch den Direktor der Beklagten als Verfasser des Bescheides gefertigt dar; dem Bescheid fehlt daher die erforderliche, von der ZAK als Entscheidungsorgan stammende Begründung. Dahinstehen kann, ob bereits eine derartige kompetenzwidrige Abfassung der Begründung des Bescheides durch den ausfertigenden Direktor der Beklagten einen weiteren zur Rechtswidrigkeit des Bescheides führenden Verfahrensfehler darstellt.
Dieser im Fehlen einer von der ZAK abgegebenen Begründung für die getroffene Entscheidung liegende Verfahrensmangel ist weder nach § 45 VwVfG heilbar, da das Verfahren bei der ZAK abgeschlossen ist und diese als Organ der Beklagten im nachfolgenden gerichtlichen Verfahren auch nicht beteiligt ist, noch ist er nach § 46 VwVfG unbeachtlich. Denn § 46 VwVfG findet keine Anwendung auf absolute Verfahrensfehler (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 10. Auflage 2011, § 46 Rn. 18). Um einen solchen absoluten Verfahrensfehler handelt es sich vorliegend, weil der Gesetzgeber die Entscheidungskompetenz für die abschließende Erledigung der in § 36 Abs. 2 RStV niedergelegten Aufgaben der ZAK als Gremium übertragen hat, so dass nicht nur die von diesem Gremium getroffene Entscheidung, sondern auch die vom Gesetz verlangte Begründung dieser Entscheidung unvertretbar ist und andererseits nach der Konzeption des RStV die ZAK nur verwaltungsintern als Organ der jeweils zuständigen Landesmedienanstalt, jedoch nicht als Verfahrensbeteiligter im Sinne des § 13 VwVfG tätig wird. Damit ist das Vorliegen einer vom Entscheidungsgremium - mithin der ZAK oder des ggf. an ihrer Stelle entscheidenden Prüfausschusses, vgl. § 36 Abs. 2 Satz 2 RStV - stammenden Begründung essentiell für die Rechtmäßigkeit einer von der jeweiligen Landesmedienanstalt erlassenen Aufsichtsmaßnahme, ohne dass letztere auf das Verfahren der ZAK Einfluss nehmen kann (ebenso Urteil der Kammer vom 3. Mai 2012, Az. VG 27 A 341.06, Urteilsabdruck S. 11 ff., zu den Folgen des Fehlens einer Begründung des Prüfausschusses der KJM).
2. Das mit der Klage weiter verfolgte Begehren auf Anerkennung der Offenlegung der Konzernabschlüsse als zur Erfüllung der Verpflichtung aus § 23 Abs. 1 RStV ausreichend hat hingegen keinen Erfolg, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO. Denn hierauf haben die Klägerinnen keinen Anspruch.
§ 23 RStV bestimmt, dass jeder Veranstalter unabhängig von seiner Rechtsform jährlich nach Maßgabe der Vorschriften des Handelsgesetzbuches, die für große Kapitalgesellschaften gelten, einen Jahresabschluss samt Anhang und einen Lagebericht bis spätestens zum Ende des neunten auf das Ende des Geschäftsjahres folgenden Monats zu erstellen und bekanntzumachen hat. § 23 Abs. 1 Satz 2 RStV erweitert die Offenlegungspflicht auf die unmittelbar am Veranstalter Beteiligten. Die handelsrechtlich mögliche Erleichterung für große Kapitalgesellschaften innerhalb eines Konzernverbundes nach § 264 Abs. 3 HGB findet im Rundfunkrecht keine Anwendung. Jede der Klägerinnen trifft die Pflicht zur Erstellung eines eigenständigen Jahresabschlusses samt Anhang und Lagebericht. Dies ergibt bereits der Wortlaut der Norm unmissverständlich. Denn es heißt dort: „Jeder Veranstalter hat … einen Jahresabschluss samt Anhang und einen Lagebericht … zu erstellen“, so dass § 23 Abs. 1 Satz 1 RStV sprachlich deutlich macht, dass jeder Veranstalter unabhängig von seiner Rechtsform einen Jahresabschluss samt Anhang und einen Lagebericht zu erstellen und bekanntzumachen hat. Alle Veranstalter, also auch Privatpersonen, Gesellschaften bürgerlichen Rechts sowie kleine oder mittelgroße Kapitalgesellschaften haben sämtliche Bestimmungen zu erfüllen, die für große Kapitalgesellschaften gelten (Hartstein/Ring/Kreile/Dörr/Stettner, Rundfunkstaatsvertrag, Loseblattsammlung, Stand 2/2012, § 23 Rn. 3a). Die Verweisung auf „die Vorschriften des Handelsgesetzbuches, die für große Kapitalgesellschaften gelten“ kann sich nur innerhalb dieses vom Gesetzgeber des Rundfunkstaatsvertrages gesteckten Rahmens bewegen. „Ob“ also ein Anhang und Lagebericht notwendig sind, bestimmt der Rundfunkstaatsvertrag als vorrangige Spezialvorschrift unmittelbar selbst. Lediglich für die Ausfüllung des Rahmens, zur Beantwortung der Frage, „wie“ Anhang und Lagebericht im Einzelnen auszusehen haben bzw. in welcher Art und Weise sie zu erstellen sind nimmt der Gesetzgeber aus Vereinfachungsgründen Bezug auf das - insoweit allgemeinere - HGB.
Selbst wenn man den Wortlaut anders verstehen wollte - wie offenbar die Klägerinnen -, so sprechen Sinn und Zweck der Norm, ihre historische Entstehungsgeschichte und auch die Systematik des Rundfunkstaatsvertrages für die Ansicht der Kammer.
Denn ausweislich der amtlichen Begründung zur Einführung der Norm soll diese der Herstellung öffentlicher Transparenz in Bezug auf die Rundfunkveranstalter und derjenigen, die mit diesen nach Maßgabe der rundfunkrechtlichen Vorschriften als verbunden gelten, dienen. Es geht um die Herstellung einer beobachtenden Kontrolle für die wirtschaftlichen Träger der durch Rundfunk verbreiteten öffentlichen Meinung. § 23 Abs. 1 RStV soll darüber sogar noch hinausgehen: Der Vorschrift kommt auch die Aufgabe zu, die wirtschaftliche Bonität der Veranstalter zu fördern, indem Mindestanforderungen an die Buchführungs- und Veröffentlichungspflichten statuiert werden. Die Rundfunkveranstalter sollten einer erweiterten Publizitätspflicht unterworfen werden, und zwar ausdrücklich als Korrelat für die Befreiung von anderen Beschränkungen (konkret der Einführung des „großzügigen" Zuschaueranteilsmodells, vgl. amtliche Begründung, abgedruckt bei Hartstein/Ring/Kreile/Dörr/Stettner, Rundfunkstaatsvertrag, Loseblattsammlung, Stand 2/2012, § 23 Rn 1). Die Änderungen des Rundfunkstaatsvertrages hin zum Zuschaueranteilsmodell bewirkten seinerzeit, dass ein Rundfunkveranstalter fortan nicht mehr auf die Veranstaltung einer begrenzten Anzahl von Programmen beschränkt war. Hierfür bedurfte es mit Blick auf die verfassungsrechtlich gebotene Pflicht zur Normierung von Sicherungen gegen die Entstehung vorherrschender Meinungsmacht verfahrensrechtlich der Einführung einer strengen Transparenzpflicht (vgl. Bumke, in: Hahn/Vesting, Beck’scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 2. Auflage, § 23 Rn. 7). Aus diesen Gründen war dem Gesetzgeber daran gelegen, Veranstalterpublizität und - durch die Einbeziehung der Beteiligten nach § 28 Abs. 1 RStV noch unterhalb der Beherrschung - Beteiligtenpublizität zu erreichen, und zwar durch rechtsformunabhängige Bezugnahme auf den höchstmöglichen Transparenzstandard für große Kapitalgesellschaften. § 23 RStV zielt damit auf die Erhaltung der Funktionsfähigkeit publizistischen Wettbewerbs im Rundfunk (Bumke, in: Hahn/Vesting, Beck’scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 2. Auflage, § 23 Rn. 7). Der Gesetzgeber kam mit der Schaffung dieser Norm seiner aus Art. 5 GG resultierenden Pflicht nach, mittels gesetzlicher Regelungen allgemein verbindlich zu regeln, wie sich (insbesondere private) Veranstalter von Rundfunkdarbietungen zu organisieren haben und kontrolliert werden können, damit die Meinungsbildung weder dem Staat noch einer gesellschaftlichen Gruppe allein ausgeliefert ist (zu dieser Aufgabe siehe erstes Rundfunkurteil des BVerfG, Urteil vom 28. Februar 1961, Az. 2 BvG 1/60, 2 BvG 2/60, juris Rn. 186).
Dieser Zweck würde teilweise verfehlt werden, ließe man die Befreiungsmöglichkeit § 264 Abs. 3 HGB auch im Rundfunkrecht zu. Denn § 264 Abs. 3 HGB sieht unter den dort genannten fünf Voraussetzungen bestimmte Entlastungen für Tochterunternehmen nach § 290 HGB konzernabschlusspflichtiger Mutterunternehmen vor. Bei Inanspruchnahme sämtlicher Erleichterungen ist die Tochtergesellschaft grundsätzlich nur noch nach den allgemeinen Vorschriften buchführungspflichtig und muss lediglich einen Jahresabschluss - bestehend aus Bilanz und Gewinn- und Verlustrechnung - aufstellen (§§ 238- 263 HGB). Es entfällt insbesondere ihre Pflicht zur Aufstellung eines Anhangs und eines Lageberichts, außerdem ist die Tochtergesellschaft von der Prüfungs- und Offenlegungspflicht befreit (Giese/Rabenhorst/Schind-ler, BB 2001, 511 [S. 517]; Reiner, in: Münchener Kommentar zum HGB, Band 4, 2. Auflage 2008, § 264 Rn. 113). Mithin ist der Einwand des Klägervertreters im Termin, es gehe vorliegend „nur“ um den Lagebericht und die Offenlegungspflicht, so nicht ganz zutreffend. Denn es mag für die Klägerinnen wegen ihrer Bedeutung innerhalb des Konzerns für das Geschäftsjahr 2010 jeweils ein Jahresabschluss nebst Anhang erstellt worden sein. Möglicherweise ist dies auch für das Geschäftsjahr 2011 geplant. Eine rechtliche Pflicht hierzu - und hierauf kommt es allein an – besteht indessen bei vollständiger Inanspruchnahme der Befreiung des § 264 Abs. 3 HGB gerade nicht (mehr).
Diese nach Handelsrecht mögliche Befreiung von der Erstellung eines Anhangs und eines Lageberichts und ihrer Veröffentlichung ist der von § 23 RStV beabsichtigten größtmöglichen Veranstalterpublizität erheblich abträglich. Denn der Konzernabschluss und der Konzernlagebericht haben nicht die gleiche Aussagekraft in Bezug auf die einzelnen Tochtergesellschaften (Veranstalter) wie ein eigenständiger Jahresabschluss nebst Anhang und Lagebericht für jede Tochtergesellschaft. Zwar haben der Konzernabschluss und der Konzernlagebericht die Aufgabe, ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Finanz- und Ertragslage des Konzerns zu geben, § 264 Abs. 2 Satz 1 HGB. Der Konzernabschluss besteht aus der Konzernbilanz, der Konzerngewinn- und Verlustrechnung, dem Konzernanhang, der Kapitalflussrechnung, dem Eigenkapitalspiegel und gegebenenfalls einer Segmentberichterstattung, § 297 Abs. 1 HGB. Insofern enthalten Konzernabschluss und Konzernlagebericht grundsätzlich die gleichen Angaben wie der Jahresbericht des einbezogenen Tochterunternehmens, d.h. des Veranstalters. Allerdings finden sich im Lagebericht nur konsolidierte Angaben zu den wirtschaftlichen Parametern. Für sämtliche Konzerntöchter werden nur konsolidierte Werte zusammengefasst dargestellt, als ob die Töchterunternehmen insgesamt ein einziges Unternehmen bilden (§ 297 Abs. 3 Satz 1 HGB). Bei der M… handelt es sich um die Zusammenfassung von 157 verbundenen Unternehmen. Es liegt auf der Hand, dass nach der Konsolidierung dieser Datenmenge keinerlei Rückschlüsse auf ein einzelnes dieser Tochterunternehmen gezogen werden können. Angaben und Hinweise auf deren einzelne Geschäftstätigkeit und ihren jeweils konkreten Geschäftsverlauf bzw. den spezifischen Programmausblick sind handelsrechtlich gerade nicht erforderlich (u.a. darin liegt ja die Erleichterung). Deutlich wird dies beispielsweise in dem Vergleich der eingereichten Jahresabschlüsse für das Geschäftsjahr 2009 von der M… sowie der Klägerin zu 1) für 2008: Im Lagebericht der Veranstalterin finden sich dezidierte Ausführungen für diesen Sender, seiner Ausrichtung und seinem Marktanteil in der jungen Zielgruppe der 14- bis 49-Jährigen sowie seinem Anspruch („erste Adresse“ für die „junge Mediengeneration“). Ferner werden die wesentlichen organisatorischen Maßnahmen dieses Unternehmens im abgelaufenen Geschäftsjahr dar- und das unternehmensinterne Führungs- und Steuerungssystem vorgestellt. Hingegen finden sich im Konzernlagebericht der M… nur deutlich allgemeiner gehaltene Angaben zur Aussicht für das kommende Geschäftsjahr, und zwar bezogen auf die Programmgruppe, d.h. unmittelbar nach dem (kurzen) Programmhinweis für ProSieben wird die belgische Tochter thematisiert. Das Argument der Klägerinnen, diese Details der konkreten Programmplanung, die im Lagebericht Erwähnung finden, seien weder aus zulassungsrechtlicher noch aus medienkonzentrationsrechtlicher Sicht von Bedeutung, greift nach Ansicht der Kammer zu kurz. Denn zu berücksichtigen ist, dass die konkrete Programmplanung vor dem Hintergrund des damit zu erwartenden Zuschauermarktanteils vor allem innerhalb der 14- bis 49-Jährigen Auswirkungen auf den kommerziellen Erfolg und damit letztlich auf die künftige wirtschaftliche Leistungsfähigkeit des Senders hat (wie die Klägerin zu 1) in ihrem Lagebericht für 2008 unter 4. auch selbst angibt). Mithin betreffend die Details sehr wohl Fragen, die gerade transparent und öffentlich gemacht werden sollen.
In die Gesamtbetrachtung mit einzubeziehen ist ferner die Bedeutung, die der Gesetzgeber den Pflichtangaben im Anhang beigemessen hat. Diese dienen nämlich der Erläuterung der Bilanz und der Gewinn und Verlustrechnung, §§ 264 Abs. 1 Satz 1, 284 ff. HGB. Die Vermittlung eines den tatsächlichen Verhältnissen entsprechenden Bildes der Vermögens-, Finanz- und Ertragslage der Kapitalgesellschaft wird erst vollends durch die Angaben im Anhang möglich (Merkt, in: Baumbach/Hopt, HGB, 34. Auflage 2010, § 284 Rn 2; Lange, in: Münchener Kommentar zum HGB, Band 4, 2. Auflage 2008, § 284 Rn. 9). Im Handelsgesetzbuch werden hierzu eine Reihe von Pflichtangaben für den Anhang normiert, namentlich in § 284 Abs. 2 und § 285 HGB. Die Erleichterungen, wie sie § 288 HGB bei kleinen und mittelgroßen Kapitalgesellschaften ermöglicht, wirken sich im Rundfunkrecht nicht aus, weil § 23 Abs. 1 RStV ausdrücklich nur auf die Vorschriften des Handelsrechts, die für große Kapitalgesellschaften gelten, Bezug nimmt. Der Gesetzgeber des Rundfunkstaatsvertrages wollte mithin gerade den umfassendsten, d.h. aussagekräftigsten Anhang von den Veranstaltern. Ohne diesen Anhang fehlt somit ein ganz zentrales Element des Jahresabschlusses des Veranstalters, das zuverlässige Aussagen zu seiner wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit ermöglichen könnte.
Nichts anderes gilt für den Lagebericht. Auch diesem kommt nach der Vorstellung des Gesetzgebers eine erweiterte Informationspflicht zu. Der ergänzende Lagebericht enthält zusätzliche Angaben zum Geschäftsverlauf, zur Entwicklung und Lage der Gesellschaft, zum Markt und den Chancen und Risiken der Zukunft (vgl. Merkt, in: Baumbach/Hopt, HGB, 34. Auflage 2010, § 264 Rn. 5). § 289 Abs. 1 Satz 1 HGB bestimmt, dass im Lagebericht der Geschäftsverlauf einschließlich des Geschäftsergebnisses und die Lage der Kapitalgesellschaft so darzustellen sind, dass ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild vermittelt wird. Überdies hat er eine ausgewogene und umfassende, dem Umfang und der Komplexität der Geschäftstätigkeit entsprechende Analyse des Geschäftsverlaufs und der Lage der Gesellschaft zu enthalten und auf die voraussichtliche Entwicklung mit ihren wesentlichen Chancen und Risiken erläuternd einzugehen, § 289 Abs. 1 Sätze 2 und 4 HGB. Der Lagebericht geht deshalb über die rein betriebswirtschaftliche Situation hinaus und stellt eine "Standortbestimmung" des Unternehmens dar (Lezius, in: Ensthaler, HGB, 7. Auflage 2007, § 289 Rn. 3). Sein Fehlen führt daher zu einer deutlichen Reduzierung der Transparenz (Hartstein/Ring/Kreile/Dörr/Stettner, Rundfunkstaatsvertrag, Loseblattsammlung, Stand 2/2012, § 38 Rn. 3c).
Die Anwendung des § 264 Abs. 3 HGB im Rundfunkrecht zöge insofern eine erheblich verminderte Aussagekraft in Bezug auf die einzelnen (Tochter)Veranstalter nach sich, die im offensichtlichen Widerspruch zu der vom Gesetzgeber erstrebten großen Transparenz steht. Von der Strenge, die § 23 Abs. 1 Satz 1 RStV ausmacht, bliebe bei Inanspruchnahme der vollständigen Erleichterungen, die § 264 Abs. 3 HGB ermöglicht, nämlich nichts mehr übrig; § 23 Abs. 1 Satz 1 RStV wäre faktisch außer Kraft gesetzt. Bei vorstehender Betrachtung kommt es entgegen der im Termin geäußerten Ansicht der Klägerinnen auch nicht darauf an, welche konkreten rundfunkrechtlich relevanten „Informationsverluste“ durch den Wegfall von Anhang und Lagebericht der einzelnen Veranstalter drohen. Entscheidend ist vielmehr, dass die gesetzgeberische Entscheidung unmissverständlich dahin ging, Anhang und Lagebericht in der berechtigten Annahme eines größeren Informationsgewinns von jedem Veranstalter zu fordern.
Überdies würde die Zulassung der Befreiungsmöglichkeit des § 264 Abs. 3 HGB zu folgendem, ebenfalls dem Sinn und Zweck der Norm entgegenstehendem Wertungswiderspruch führen: Gerade die konzernrechtlich verbundenen Veranstalter, die der strengen Aufsicht einer Muttergesellschaft nach § 290 HGB unterworfen sind und bei denen die Sorge um medienrechtliche Einflussnahme am größten ist, würden hinsichtlich ihrer Offenlegungspflichten privilegiert werden. Veranstalter, die gar keinem oder nicht in diesem Maße einem beherrschenden Einfluss unterliegen (vgl. § 28 Abs. 1 RStV), müssten hingegen der Publizitätspflicht nach § 23 Abs. 1 Satz 1 RStV genügen. Der Einwand der Klägerinnen, diese (kleineren) Veranstalter wären auch nicht gleichermaßen durch die Verlustübernahme der Muttergesellschaft vom wirtschaftlichen Risiko entlastet und müssten in größerem Umfang eigene wirtschaftliche Entscheidungen treffen, rechtfertigt nicht eine solche Ungleichbehandlung und übersieht die medienrechtlich größere Macht der Konzerne, die auch mit einer größeren (und nicht einer abnehmenden) Transparenz einhergehen muss.
Ob durch das Bestehen zahlreicher Publizitätspflichten im Rundfunkstaatsvertrag, u.a. in § 21 und § 27 Abs. 3 RStV, auf die die Klägerinnen verweisen, tatsächlich Transparenz schon in hohem (ausreichendem) Maße gegeben ist, kann dahingestellt bleiben. Denn der die Schaffung der weiteren Publizitätspflichten in § 23 Abs. 1 RStV liegt jedenfalls innerhalb der dem Gesetzgeber eingeräumten Einschätzungsprärogative. Von einer kompetenzrechtlich unzulässigen, medienpolitisch motivierten Instrumentalisierung des Handelsrechts kann keine Rede sein (Bumke, in: Hahn/Vesting, Beck’scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 2. Auflage, § 23 Rn. 7 f. m.w.N.).
Auch die historische Auslegung bestätigt diese Ansicht. § 23 Abs. 1 RStV ist mit dem Dritten Rundfunkänderungsstaatsvertrag vom 11. September 1996 in den Rundfunkstaatsvertrag eingefügt worden. Hintergrund waren die Erfahrungen in den bis dahin durchgeführten Zulassungsverfahren, wonach sich die jeweils zuständigen Landesmedienanstalten oft nur mit großer Mühe die für ihre Entscheidungen notwendigen Grundlagen beschaffen konnten. Diese Ermittlungsschwierigkeiten sollten mit weiterreichenden Auskunftsrechten und Ermittlungsbefugnisse sowie der Publizitätspflicht künftig vermieden werden (vgl. amtliche Begründung, abgedruckt bei Hartstein/Ring/Kreile/Dörr/Stettner, Rundfunkstaatsvertrag, Loseblattsammlung, Stand 2/2012, § 23 Rn 1). Hingegen ist § 264 Abs. 3 HGB erst 1998 mit dem Kapitalaufnahmeerleichterungsgesetz eingeführt worden. Insofern hatte der Gesetzgeber bei Schaffung des § 23 Abs. 1 Satz 1 RStV überhaupt keinen Anlass, sich über die Einbeziehung des § 264 Abs. 3 HGB Gedanken zu machen. Vielmehr hat er sich für die größtmögliche Publizität eines jeden Veranstalters mit Jahresabschluss samt Anhang und Lagebericht entschieden, ohne im Rundfunkstaatsvertrag eine Ausnahme vorzusehen oder auf eine damals schon existierende handelsrechtlich mögliche Befreiung zurückgreifen zu können. Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber später, nach Einführung der Befreiungsmöglichkeit in § 264 Abs. 3 HGB, von dieser strengen Publizitätspflicht abrücken wollte, sind nicht erkennbar. § 23 Abs. 1 RStV besteht seit 1996 unverändert fort, obwohl der Gesetzgeber durchaus Gelegenheit hatte, Änderungen vorzunehmen und die Norm überdies unter besonderer Beobachtung stand. Denn sie hatte ausweislich einer Protokollerklärung der Länder zunächst bis zum 31. Dezember 1998 nur „Erprobungscharakter“, der danach indessen „verloren“ gegangen ist (vgl. Bumke, in: Hahn/Vesting, Beck’scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 2. Auflage, § 23 RStV Rn. 4).
Die systematische Auslegung steht diesem Ergebnis nicht entgegen. § 23 RStV steht im zweiten Unterabschnitt des Rundfunkstaatsvertrages, der verfahrensrechtliche Bestimmungen zum Gegenstand hat. In diesem Abschnitt werden die Grundsätze des Zulassungsverfahrens (§ 21) und Auskunfts- sowie Ermittlungsbefugnisse für die zuständige Landesmedienanstalt (§ 22) neben der hier relevanten Publizitätspflicht und der Vertraulichkeit der gewonnenen Erkenntnisse (§ 24) bestimmt. Eine Auslegung, die die größtmögliche Transparenz schafft und den Grundgedanken der "kontrollierenden" Öffentlichkeit, auf den § 23 RStV zielt (vgl. Bumke, in: Hahn/Vesting, Beck’scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 2. Auflage, § 23 Rn. 14), möglichst weit absichert, widerspricht dieser systematischen Stellung nicht; das Gegenteil ist der Fall.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO, wobei der absolute Verfahrensfehler kostenmäßig mit einem Drittel bewertet worden ist. Die Vollstreckbarkeitsentscheidung beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO, § 709 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 238- 263 HGB
§ 23 RStV
§ 24 MStV
§ 36 RStV
§ 45 VwVfG
§ 46 VwVfG
§ 13 VwVfG
§ 290 HGB
§ 285 HGB
§ 288 HGB
§ 709 ZPO
§ 38 Abs. 2 Satz 1 RStV
§ 264 Abs. 3 HGB
§ 23 Abs. 1 RStV
§ 23 Abs. 1 Satz 1 RStV
§ 8 Abs. 1 und 3 MStV
§ 23 Abs.1 RStV
§ 35 Satz 1 VwVfG
§ 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 38 Abs. 2 Satz 2 RStV
§ 38 Abs. 2 RStV
§ 38 Abs. 1 Satz 1 RStV
§ 35 Abs. 1 RStV
§ 2 Abs. 2 Nr. 14 RStV
§ 49 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 RStV
§ 35 Abs. 1 Satz 2 RStV
§ 35 Abs. 1 Satz 1, 36 Abs. 2 Nrn. 7 und 9 RStV
§ 35 Abs. 9 Satz 4 RStV
§ 35 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 RStV
§ 36 Abs. 2 RStV
§ 35 Abs. 9 Satz 5 RStV
§ 7 Abs. 2 Satz 1 MStV
§ 36 Abs. 2 Satz 2 RStV
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 23 Abs. 1 Satz 2 RStV
§ 28 Abs. 1 RStV
§ 264 Abs. 2 Satz 1 HGB
§ 297 Abs. 1 HGB
§ 297 Abs. 3 Satz 1 HGB
§ 264 Abs. 1 Satz 1, 284 ff. HGB
§ 289 Abs. 1 Satz 1 HGB
§ 27 Abs. 3 RStV
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 23 Rn. 3a). Die Verweisung auf „die Vorschriften des Handelsgesetzbuches
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 5 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 72, 265
BB 2001, 511
8 C 105.83
6 C 23/02
11 K 96/06
27 A 341.06
2 BvG 1/60
2 BvG 2/60