Thüringer Oberverwaltungsgericht (Thüringen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-06-19, Aktenzeichen 3 KO 1177/10
ECLI: ECLI:DE:OVGTH:2014:0619.3KO1177.10.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Der Begriff des Ordnungsgelds bezeichnet - anders als der des Zwangsgelds - eine nichtstrafrechtliche Sanktion für eine begangene Zuwiderhandlung.(Rn.31)
2. Die Frage, ob das tatbestandliche Merkmal der Berufsausübung in Thüringen vorliegt, ist unter Berücksichtigung qualitativer und quantitativer Komponenten der Tätigkeit vor dem Hintergrund des vom Gesetzgeber verfolgten Zwecks des § 2 Abs 2 ThürHeilBG (juris: HeilBerG TH 2002) zu beantworten.(Rn.39)
3. Für die Frage, ob der Tierarzt seinen Beruf in Thüringen im Sinne des § 2 Abs 1 S 1 ThürHeilBG (juris: HeilBerG TH 2002) ausübt, ist nicht entscheidend, wo er seinen Praxissitz hat.(Rn.45)
4. Dabei ist auch nicht zwischen Berufsausübung und Tätigkeit zu differenzieren.(Rn.49)
5. Die Zwangsmitgliedschaft der Tierärzte in der öffentlich-rechtlich organisierten Berufskammer unterliegt grundsätzlich keinen verfassungsrechtlichen Bedenken.(Rn.51)
6. Auch eine Doppelmitgliedschaft (hier: in Thüringen und Bayern) ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.(Rn.59)
7. Die Kammern können ihre Mitglieder betreffende Verwaltungsakte erlassen, insbesondere auch zur Durchsetzung der Berufspflichten der Kammerangehörigen.(Rn.71)
Verfahrensgang
Auf die Berufung der Beklagten wird das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 18. Mai 2010 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Weimar abgeändert und die Klage abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des Beteiligten, die dieser selbst trägt.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in dieser Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Mitgliedschaft der Klägerin in der beklagten Landestierärztekammer.
Die Klägerin hat ihren Wohnsitz in Bayern und ist als Tierärztin in einer in Hofheim, Unterfranken, ansässigen Tierklinik angestellt. Die Klinik betreut überregional landwirtschaftliche Betriebe mit großen Tierbeständen. Die Klägerin wird als Spezialistin für Klauenerkrankungen vor allem in Bayern, Thüringen, Sachsen und Baden Württemberg eingesetzt. Sie ist Mitglied eines tierärztlichen Bezirksverbandes der Landestierärztekammer Bayern.
Im Zusammenhang mit der Ermittlung wegen Verstößen gegen das Arzneimittelgesetz teilte die Beklagte der Klägerin mit Schreiben vom 22. Mai 2008 und erneut mit Schreiben vom 5. Juni und 21. August 2008 mit, dass sie aufgrund ihrer tierärztlichen Tätigkeit in Thüringen verpflichtet sei, sich bei ihr anzumelden. Sie setzte zuletzt eine Anmeldefrist bis zum 29. August 2008 und drohte die Festsetzung eine Ordnungsgeldes in Höhe von 1.000 € an. Der Arbeitgeber der Klägerin widersprach in der Folge dem Rechtsstandpunkt der Beklagten. Mit Schreiben vom 23. September 2008 setzte die Beklagte ein Ordnungsgeld in Höhe von 1.000 € fest, verlangte die Vorlage der Meldeunterlagen bis zum 8. Oktober 2008 und drohte widrigenfalls ein Zwangsgeld in Höhe von 1500 € an. Mit Schreiben vom 30. September 2008 wies die Klägerin auf die durch ihren Arbeitgeber mitgeteilte Rechtsauffassung hin und legte am 7. Oktober 2008 Widerspruch ein.
Mit Schreiben vom 9. Oktober 2008 erläuterte die Beklagte erneut ihren Rechtsstandpunkt, dass die Meldepflicht auch im Falle einer Mitgliedschaft des Tierarztes in einer anderen Kammer bestehe. Mit Datum vom 13. Oktober 2008 erließ die Beklagte einen weiteren Bescheid, in dem sie die Klägerin verpflichtete, die Meldeunterlagen bis zum 28. Oktober 2008 vorzulegen. Sie ordnete die sofortige Vollziehbarkeit an und drohte widrigenfalls die Festsetzung eines Zwangsgeldes in Höhe von 1.500 € an. Unter dem 28. Oktober 2008 legte die Klägerin dagegen Widerspruch ein.
Am 17. November 2008 stellte sie beim Verwaltungsgericht einen Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO (8 E 1297/08 We) mit dem Ziel, die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs gegen die Anordnung des Sofortvollzuges im Bescheid vom 13. Oktober 2008 wiederherzustellen. Auf den Hinweis des Verwaltungsgerichts, dass es die dem Rechtsstreit zugrundeliegende Rechtsfrage nicht im Rahmen des Eilverfahrens entscheiden könne, hob die Beklagte die Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit auf.
Mit Bescheid vom 11. Dezember 2008 wies die Beklagte die Widersprüche gegen die Bescheide vom 23. September 2008 und 13. Oktober 2008 zurück. Es sei grundsätzlich geklärt, dass die Pflichtmitgliedschaft in Heilberufskammern verfassungsrechtlich zulässig sei. Es sei Aufgabe der Kammern, die Einhaltung der Berufspflichten der Tierärzte sicherzustellen; dies sei nur möglich, wenn die in Thüringen tätigen Tierärzte auch Mitglieder der Kammer seien. Durch ihre Tätigkeit in Thüringen habe sich die Klägerin dem hiesigen Berufsrecht unterworfen.
Am 12. Januar 2009 hat die Klägerin sowohl gegen den Bescheid vom 23. September 2008 (8 K 46/09 We) als auch gegen den Bescheid vom 13. Oktober 2008 (8 K 47/09 We) jeweils in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 11. Dezember 2008 Klage erhoben, die das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 30. Juni 2009 zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung verbunden hat.
Die Klägerin hat die Auffassung vertreten, dass sie zur Mitgliedschaft bei der Beklagten nicht verpflichtet sei. Sie sei Mitglied der regional zuständigen Bezirksvertretung der Landestierärztekammer Bayern, damit erfülle sie ihre Pflicht zur Kammermitgliedschaft. Auf Anweisung ihres Arbeitgebers sei sie als Spezialistin in Betrieben in verschiedenen Bundesländern und im Ausland tätig; so sei sie im Jahr 2008 zu 35,86 % in Bayern, 28,53 % in Thüringen, 19,9 % in Sachsen, jeweils 1,31 % in Hessen und Baden-Württemberg und zu 13,09 % im Ausland tätig gewesen. Eine generelle, an den jeweiligen Tätigkeitsort gebundene Pflichtmitgliedschaft stelle eine Einschränkung des Grundrechtes der Berufsfreiheit gem. Art. 12 GG dar; dies erfordere klare rechtliche Regelungen und könne nicht durch analoge Gesetzesauslegung erreicht werden. Mehrfache Kammermitgliedschaften bedeuteten auch eine mehrfache Beitragspflicht und mehrfache Pflichtmitgliedschaften in den jeweiligen Versorgungswerken. Dies sei mit dem Äquivalenzprinzip und dem Gleichheitsgrundsatz nicht vereinbar. Die rechtlich zulässige Mehrfachmitgliedschaft in verschiedenen Industrie- und Handelskammern, die in besonderen Fällen bestehen könne, sei mit ihrem Fall nicht vergleichbar. Theoretisch könne nach der Argumentation der Beklagten eine Pflichtmitgliedschaft in 16 Tierärztekammern bestehen, was unzumutbar sei. Ein steter Wechsel der Kammermitgliedschaften stelle ebenso eine nicht hinnehmbare Belastung dar. Ein Bedürfnis aus Gründen der Berufsaufsicht die Mehrfachmitgliedschaft zu rechtfertigen, bestehe nicht; eine Landestierärztekammer müsse auch aufsichtlich tätig werden, wenn sich Berufspflichtverstöße im Zuständigkeitsbereich einer anderen Kammer ereigneten. Die bisher zur Frage der Pflichtmitgliedschaft in berufsständischen Vereinigungen ergangene Rechtsprechung bestätige ihre Auffassung.
Die Klägerin hat beantragt,
die Bescheide vom 23. September 2008 und vom 13. Oktober 2008, beide in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 11. Dezember 2008, aufzuheben.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat zur Begründung vorgetragen, dass die Mitgliedschaft der Klägerin auf § 2 Abs. 1 ThürHeilBG beruhe. Nach dem Wortlaut der Vorschrift sei Wohnort oder Ort der Berufsausübung Anknüpfungspunkt der Kammermitgliedschaft. Danach seien die Voraussetzungen der Pflichtmitgliedschaft erfüllt, da die Klägerin zu mindestens 30 % beruflich in Thüringen tätig gewesen sei. Es komme nicht darauf an, ob die Berufsausübung nur vorübergehend sei, wie sich eindeutig aus dem Wortlaut des § 2 Abs. 1 ThürHeilBG ergebe. Ein Ermessensspielraum bestehe nicht. Es sei nicht erkennbar, dass der Landesgesetzgeber eine Mehrfachmitgliedschaft habe ausschließen wollen. Eine 16-fache Mitgliedschaft komme faktisch nicht vor. Gegen die mehrfache Mitgliedschaft spreche auch nicht die jeweilige Zugehörigkeit zu den Versorgungswerken und die jeweilige Beitragspflicht; insoweit begründete Härten würden durch Sonderregelungen berücksichtigt. Ohne die Möglichkeit einer Mehrfachmitgliedschaft würde die Klägerin bei ihrer tierärztlichen Tätigkeit in Thüringen keiner Berufsaufsicht unterliegen.
Der Vertreter des öffentlichen Interesses hat sich, ohne einen Antrag zu stellen, der Auffassung der Beklagten angeschlossen. Der effektive Verbraucherschutz gebiete, dass die Beklagte über die Tätigkeit der Tierärzte in ihrem Zuständigkeitsgebiet informiert sei, die entsprechenden Kontrollbefugnisse knüpften aber an die Kammermitgliedschaft an. Die Kammermitgliedschaft in Thüringen vermittle der Klägerin auch unbestreitbar Vorteile.
Mit Urteil aufgrund mündlicher Verhandlung vom 18. Mai 2010 hat das Verwaltungsgericht die streitgegenständlichen Bescheide vom 23. September 2008 und vom 13. Oktober 2008, beide in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 11. Dezember 2008, aufgehoben und die Berufung gegen das Urteil zugelassen.
Zur Begründung hat das Gericht ausgeführt, dass die Klägerin nicht der Anmeldepflicht des § 2 Abs. 2 ThürHeilBG unterliege, da sie nicht Mitglied der Beklagten im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 1 ThürHeilBG sei. Die Vorschrift sei verfassungskonform dergestalt auszulegen, dass die Berufsausübung in Thüringen, an die die Mitgliedschaft in der Beklagten anknüpfe, nur dann vorliege, wenn der Tierarzt in Thüringen den Mittelpunkt seiner ärztlichen Tätigkeit habe und hier überwiegend ärztlich tätig sei. Der verfassungsrechtliche Maßstab für die Beurteilung der Zulässigkeit einer Pflichtmitgliedschaft in einer Kammer sei nach den vom Bundesverfassungsgericht hierzu aufgestellten Grundsätzen Art. 2 Abs. 1 GG. Dabei schütze der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vor einer nicht erforderlichen oder übermäßig belastenden Einbeziehung in Zwangsverbände. Hier sei eine mehrfache Pflichtmitgliedschaft nicht zu rechtfertigen, weil der Aufgabenkreis der in Betracht zu nehmenden Tierärztekammern nicht divergiere. Eine Mehrfachmitgliedschaft in verschiedenen Kammern mit gleichem Aufgabenbereich verstoße gegen das Verhältnismäßigkeitsprinzip und damit gegen Art. 2 Abs. 1 GG. Im Fall der Klägerin sei davon auszugehen, dass sie bei einer am Wortlaut orientierten Auslegung der in den verschiedenen Bundesländern geltenden, die Voraussetzung der Pflichtmitgliedschaft jeweils an die "Berufsausübung" knüpfenden Heilberufegesetzen Mitglied in fünf Kammern wäre. In einer solchen Mehrfachmitgliedschaft liege eine unverhältnismäßige Belastung der Klägerin, da die landesspezifischen Berufsausübungsregelungen erheblich voneinander abwichen. Zudem bestehe eine mehrfache Beitragspflicht, die zwar durch jeweilige Staffelungen der Beitragshöhe reduziert sei, gleichwohl zu einer nicht gerechtfertigten Belastung kumuliere. Auch sei die Berufsaufsicht der Kammer nicht auf Verstöße im Zuständigkeitsgebiet beschränkt; die Eingriffsbefugnis beruhe auf der Kammermitgliedschaft und weise keine räumliche Komponente auf.
Gegen das am 9. August 2010 zugestellte Urteil hat die Beklagte am 7. September 2010 Berufung eingelegt, die sie nach der am 5. Oktober 2010 beantragten und am 7. Oktober 2010 gewährten Fristverlängerung um einen Monat am 10. November begründet hat.
Sie meint, dass die Auslegung des § 2 Abs. 1 Satz 1 ThürHeilBG durch das Verwaltungsgericht im Widerspruch zu Wortlaut und Zweck des Gesetzes stehe. Der Begriff "Ausübung des tierärztlichen Berufs" sei eindeutig. Der Gesetzgeber dürfe von einem weiten Begriff der Berufsausübung ausgehen. Eine Mehrfachmitgliedschaft in der Berufsvertretung sei vom Gesetzgeber bewusst nicht ausgeschlossen worden. Es liege im öffentlichen Interesse, dass für die Berufsaufsicht diejenigen Heilberufekammern zuständig seien, in denen die Leistungen erbracht werden. Die Erfüllung der Kammeraufgaben komme den Kammermitgliedern zugute. Dass sich ein Tierarzt als Folge der Mehrfachmitgliedschaft verschiedenen landesrechtlichen Regelungen unterwerfen müsse und ggf. unterschiedlichen Sanktionen, sei Folge des föderalen Systems. Aufgabe der Kammer sei gemäß § 5 Abs. 3 ThürHeilBG die Sicherung der Qualität der tierärztlichen Berufsausübung. In der zusätzlichen Pflichtmitgliedschaft liege auch keine die Grenze der Zumutbarkeit überschreitende Beeinträchtigung ihrer Handlungsfreiheit. Die Kontrolle der Beachtung der Thüringer Berufsordnung der Tierärzte erfordere die Mitgliedschaft in der Kammer. Eine teleologische Reduktion sei mit Sinn und Zweck der Vorschrift des § 2 Abs. 1 ThürHeilBG nicht vereinbar. Zudem führe die vom Verwaltungsgericht geforderte Notwendigkeit, den Ort der überwiegenden Tätigkeit festzustellen, zu unverhältnismäßig hohem Verwaltungsaufwand. In tatsächlicher Hinsicht ergebe sich aus den von der Klägerin vorgelegten Unterlagen, dass ihr auf Thüringen entfallender Arbeitszeitanteil bei mehr als 28 %, nämlich 36,12 % liege; dem habe das Verwaltungsgericht weiter nachgehen müssen.
Die Beklagte beantragt,
das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 18. Mai 2010 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Weimar abzuändern und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Die Klägerin verteidigt im Wesentlichen die erstinstanzliche Entscheidung und verweist auf die im angefochtenen Urteil des Verwaltungsgerichts enthaltenen Ausführungen. Zudem ist sie der Auffassung, dass die streitgegenständlichen Bescheide formell fehlerhaft seien. Es fehle an der erforderlichen ordnungsgemäßen Beteiligung des Vorstandes der Beklagten. Eine verfassungskonforme Auslegung des Begriffes der Berufsausübung in der vom Verwaltungsgericht vorgenommenen Weise widerspreche dem Willen des Gesetzgebers nicht, es liege eine zulässige Präzisierung vor. Auch seien die Voraussetzungen für eine teleologische Reduktion der Norm gegeben. Die Pflichtzugehörigkeit der Klägerin zur Beklagten verstieße zudem gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Da die Aufgaben der Bayerischen und der Thüringer Landestierärztekammern gleichartig seien, fehle es an einem Vorteil der Klägerin im Sinne des Äquivalenzprinzipes. Eine besondere Belastung bewirke eine mehrfache Mitgliedschaft auch durch die zusätzlichen Kammerbeiträge und die Mitgliedschaft in den Versorgungswerken. Die Rechtsauffassung der Beklagten habe zur Folge, dass ein Tierarzt, der zum Beispiel Pferde bei einer mehrere Bundesländer berührenden Reise zu Turnieren begleite, bei nur geringfügiger tierärztlicher Tätigkeit Pflichtmitglied in der Kammer jedes betroffenen Bundeslandes wäre. Auch sei bei Mitgliedschaft in lediglich einer Kammer eine ausreichende Berufsaufsicht gewährleistet, da die örtliche Zuständigkeit der Berufsgerichte der jeweiligen Kammern nicht auf Verstöße innerhalb des räumlichen Bereiches der Kammerzuständigkeit begrenzt sei. Hingegen bestehe bei mehrfacher Kammerzugehörigkeit die Gefahr widersprüchlicher Entscheidungen mehrerer Berufsgerichte. Ferner ergebe sich aus weiteren medizinrechtlichen Vorschriften, dass eine Mitgliedschaft bei der Beklagten nicht bestehe. Der Ort der tierärztlichen Hausapotheke sei nach der Tierärztlichen Hausapothekenverordnung als Ort der Niederlassung und damit als Praxissitz anzusehen; der Praxissitz bestimme nach § 9 Abs. 1 der Berufsordnung der Beklagten den Ort der Berufsausübung. Ihr Praxissitz sei der Sitz der Tierklinik in Bayern. Ihre Tätigkeit in Thüringen führe sie in Form der "Außenpraxis" durch. Diese Tätigkeit könne nicht als eigenständige Berufsausübung im Sinne des § 2 Abs. 1 ThürHeilBG "abgespalten" werden. Im Rahmen einer grammatischen und systematischen Gesetzesauslegung sei zu berücksichtigen, dass der Landesgesetzgeber an mehreren Stellen im Thüringer Heilberufegesetz zwischen der "Berufsausübung" und der "Tätigkeit" als Tierarzt differenziere. Dies erlaube den Schluss, dass sie in Thüringen zwar tierärztlich tätig sei, ihren Beruf aber im Sinne des § 2 Abs. 1 ThürHeilBG in Bayern ausübe. Die doppelte Pflichtmitgliedschaft sei unverhältnismäßig und verletze ihre Grundrechte.
Der Vertreter des öffentlichen Interesses stellt keinen Antrag. Er schließt sich der Berufungsbegründung an und wiederholt und vertieft seine erstinstanzlich vertretene Auffassung.
Den in der mündlichen Verhandlung am 23. Januar 2014 gestellten Beweisantrag hat der Senat mit Beschluss vom 5. März 2014 abgelehnt. Die in der mündlichen Verhandlung am 3. Juni 2014 gestellten weiteren Beweisanträge hat der Senat am Sitzungstag ebenfalls abgelehnt.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Niederschriften der mündlichen Verhandlungen am 23. Januar 2014 und 3. Juni 2014, die von den Beteiligten zu den Gerichtsakten gereichten Schriftsätze und die beigezogenen Behördenakten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die vom Verwaltungsgericht zugelassene und fristgerecht eingelegte und begründete Berufung hat auch in der Sache Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht stattgegeben.
Die Bescheide der Beklagten vom 23. September 2008 und vom 13. Oktober 2008 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 11. Dezember 2008 sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Sowohl die Verhängung des Ordnungsgeldes in Höhe von 1.000 € im Bescheid vom 23. September 2008 als auch die im Bescheid vom 13. Oktober 2008 enthaltene Meldeverpflichtung unter Androhung eines Zwangsgeldes von 1.500 € sind rechtlich nicht zu beanstanden.
1. Die Verhängung eines Ordnungsgeldes in Höhe von 1.000 € ist rechtmäßig.
Rechtsgrundlage hierfür ist § 11 Abs. 2 Nr. 1 Thüringer Heilberufegesetz (ThürHeilBG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 29. Januar 2002 (GVBl 2002, 125). Danach können Kammerangehörige, die den Pflichten nach § 2 Abs. 2 oder 3 ThürHeilBG oder den sonstigen Pflichten der Satzung zuwiderhandeln, mit einem Ordnungsgeld bis zu 5.000 € belegt werden. Gemäß § 2 Abs. 2 Satz 1 ThürHeilBG hat sich jeder Kammerangehörige binnen eines Monats, bei vorübergehender Berufsausübung binnen fünf Tagen, nach Aufnahme der beruflichen Tätigkeit bei der zuständigen Kammer anzumelden.
Der Begriff des Ordnungsgelds bezeichnet - anders als der des Zwangsgelds - eine nichtstrafrechtliche Sanktion für eine begangene Zuwiderhandlung (BVerfG, Beschluss vom 11. März 2009 - 1 BvR 3413/08 -, juris). Es ist kein Bußgeld, keine Maßnahme der Verwaltungsvollstreckung oder Disziplinarmaßnahme; es ist eine Verwaltungsmaßnahme eigener Art mit einem Doppelcharakter als sanktionierende und erzwingende Maßnahme (BVerfG, Beschluss vom 9. Januar 2014 - 1 BvR 299/13 -, juris, vgl. auch Karlsruher Kommentar zum OwiG, 3. Aufl., § 1 Rdn. 13). Die Verhängung des Ordnungsgeldes ist im verwaltungsgerichtlichen Verfahren zu überprüfen (Weppler, ThürHeilBG, 1. Aufl. 1995, § 11 Rdn. 5).
a. Die - mit Schreiben vom 21. August 2008 schriftlich angekündigte - Maßnahme ist formell rechtmäßig.
Der Festsetzung des Ordnungsgeldes lag ein wirksamer Beschluss des zuständigen Organs der Beklagten zu Grunde. Zuständig für die Verhängung des Ordnungsgeldes ist gemäß § 11 Abs. 1 ThürHeilBG in Verbindung mit § 3 Abs. 5 der Satzung der Landestierärztekammer in der Fassung vom 3. Juli 2007 (Deutsches Tierärzteblatt 08/2007; im Folgenden: Kammersatzung) der Vorstand der Beklagten. Die Verhängung des Ordnungsgeldes wurde ausweislich der vorgelegten Niederschriften der Vorstandssitzung und des Beschlussprotokolls am 4. September 2008 vom Kammervorstand beschlossen. Der Senat hat keinen Anlass, an der Existenz eines wirksamen Vorstandsbeschlusses zu zweifeln. Zweifel ergeben sich insbesondere nicht aus dem Umstand, dass ausweislich der Sitzungsniederschrift mehr als die 7 stimmberechtigten Vorstandsmitglieder (§ 7 Abs. 2 der Kammersatzung) zeitweilig bei der Sitzung anwesend waren. Dem vorgelegten Beschlussprotokoll (Nr. 5/41a/2008) vom 4. September 2008 ist zu entnehmen, dass sieben stimmberechtigte Vorstandsmitglieder den Beschluss gefasst haben. Anhaltspunkte für die Annahme, dass auch nicht stimmberechtigte Personen an der Abstimmung beteiligt waren, sind nicht ansatzweise zu erkennen.
Dies gilt in gleicher Weise auch für die Entscheidung des Vorstandes über die Zurückweisung des Widerspruches der Klägerin gegen die Festsetzung des Ordnungsgeldes. Wie sich aus dem Beschlussprotokoll (Nr. 5/42a/2008) vom 15. Oktober 2008 ergibt, wurde mit den Stimmen der sechs anwesenden Vorstandsmitglieder die Zurückweisung des Widerspruches beschlossen. Dabei ist anzumerken, dass die mit späteren Bescheid vom 24. Dezember 2008 verfügte "Berichtigung" des Widerspruchsbescheides vom 11. Dezember 2008, mit der die Beklagte, ohne den Ausgangsbescheid oder den materiellen Gehalt des Widerspruchsbescheides zu ändern, den Widerspruch gegen die Festsetzung des Ordnungsgeldes als Einspruch im Sinne des § 46a ThürHeilBG umdeutete, ins Leere geht. Die streitgegenständliche Ordnungsgeldfestsetzung ist offensichtlich keine Rüge gemäß § 46a ThürHeilBG, sondern eine Maßnahme nach § 11 ThürHeilBG, die mit dem Widerspruch nach §§ 68 ff VwGO angegriffen werden konnte (vgl. Weppler a. a. O.).
b. Die Maßnahme ist auch materiell rechtmäßig.
Vorab ist festzustellen, dass das in Höhe von 1.000 € verhängte Ordnungsgeld unterhalb der in § 11 Abs. 1 Satz 1 ThürHeilBG festgelegten Höchstgrenze von 5.000 € liegt; Bedenken hinsichtlich der Höhe der Festsetzung sind nicht vorgetragen und auch sonst nicht erkennbar.
Indem die Klägerin sich nicht bei der Beklagten mit den erforderlichen Nachweisen angemeldet hat, verletzte sie die ihr gemäß § 2 Abs. 2 ThürHeilBG und § 2 Abs. 1 der Meldeordnung der Landestierärztekammer (im Folgenden: Meldeordnung) in der Fassung vom 19. Juni 2002 (Deutsches Tierärzteblatt 08/2002) obliegende Pflicht. Diese Meldepflicht bestand, da die Klägerin Mitglied bei der Beklagten ist. Ihre Mitgliedschaft beruht auf § 2 Abs. 1 Satz 1 ThürHeilBG, wonach den Kammern alle Ärzte, Zahnärzte, Tierärzte, Apotheker und Psychologische Psychotherapeuten sowie Kinder- und Jugendlichenpsychotherapeuten angehören, die in Thüringen ihren Beruf ausüben oder, falls sie ihren Beruf nicht ausüben, dort ihren gewöhnlichen Aufenthalt haben.
aa. Die Klägerin übt ihren Beruf als Ärztin in Thüringen im Sinne dieser Vorschrift aus.
Die Frage, ob das tatbestandliche Merkmal der Berufsausübung in Thüringen vorliegt, ist unter Berücksichtigung qualitativer und quantitativer Komponente der Tätigkeit vor dem Hintergrund des vom Gesetzgeber verfolgten Zwecks der Regelung zu beantworten.
Ohne Zweifel sind die qualitativen Anforderungen durch die Tätigkeit der Klägerin erfüllt. Die Klägerin übte eine tierärztliche Tätigkeit in Thüringen aus. Sie reiste als ausgebildete Tierärztin und Spezialistin auf dem Gebiet der Klauenerkrankungen nach eigenem Bekunden auf Anforderung von Tierhaltungsbetrieben nach Thüringen, führte tiermedizinische Untersuchungen der betroffenen Tiere durch und veranlasste das therapeutisch Notwendige.
Auch der Umfang der von der Klägerin in Thüringen ausgeübten Tätigkeit über mehrere Jahre rechtfertigt die Annahme der Berufsausübung. Dies erfasst nicht nur, wie das Verwaltungsgericht meint, eine überwiegende Berufsausübung in Thüringen, sondern grundsätzlich jede Berufsausübung im Land, also auch Tätigkeiten in einem geringeren quantitativen Ausmaß.
(1) Dass der Landesgesetzgeber in Thüringen erbrachte berufliche Leistungen auch geringeren Umfangs erfassen wollte, ergibt sich bereits aus der mit dem Gesetz zur Änderung des Thüringer Heilberufegesetzes und anderer Gesetze vom 23. Oktober 2007 (GVBl 2007, 162) eingefügten Vorschrift des § 3 Abs. 1 ThürHeilBG, wonach Berufsangehörige, die als Staatsangehörige eines Mitgliedstaats der Europäischen Union im Rahmen des Dienstleistungsverkehrs nach dem Recht der Europäischen Gemeinschaften im Geltungsbereich dieses Gesetzes ihren Beruf vorübergehend und gelegentlich ausüben, ohne hier eine berufliche Niederlassung zu haben, abweichend von § 2 Abs. 1 Satz 1 ThürHeilBG den Kammern nicht angehören, solange sie in einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union beruflich niedergelassen sind. Diese als Ausnahmevorschrift zur ansonsten bestehenden gesetzlichen Mitgliedschaft konzipierte Regelung kann folgerichtig nur so verstanden werden, dass der Landesgesetzgeber davon ausgeht, dass auch die nur vorübergehende und gelegentliche - mithin geringfügige - Ausübung des ärztlichen Berufes den Anwendungsbereich des § 2 Abs. 1 Satz 1 ThürHeilBG eröffnet. Dies bestätigt auch die Regelung des § 2 Abs. 2 Satz 1 ThürHeilBG, nach der die Meldepflicht, die mittels einer durch vorübergehende Berufsausübung bewirkten Kammerzugehörigkeit entsteht, binnen einer verkürzten Frist von 5 Tagen zu erfüllen ist.
(2) Es bedarf hier keiner Entscheidung, ob die Annahme einer Kammerzugehörigkeit - und daran anknüpfend eine Meldepflicht - auch bei einer nur marginalen, ggf. nur zufällig im Zuständigkeitsbereich der Kammer ausgeführten Tätigkeit im Kammerbezirk angenommen werden kann. Der Einsatz der Klägerin in Thüringen überschreitet eine solche Bagatellgrenze jedenfalls.
Nach eigenem Bekunden ist die Klägerin im Zusammenhang mit der Inanspruchnahme tierärztlicher Dienstleistungen durch Thüringer Tierhaltungsbetriebe als Kunden der Tierklinik, bei der sie angestellt ist, regelmäßig, in einem 25 % ihrer hauptberuflichen und in Vollzeitbeschäftigung nachgegangenen Gesamttätigkeit überschreitenden Anteil in Thüringen tätig. Sie werde jeweils auf Anforderung der in Thüringen betreuten landwirtschaftlichen Betriebe vom Leiter der Tierklinik dorthin entsandt. Dort höre sie sich den Vorbericht des Tierhalters an und untersuche dann die betroffenen Tiere. Je nach Diagnose erfolge dann eine Arzneimittelabgabe, wobei sie die Erstmedikation häufig selbst vornehme. Ihr obliege das Fruchtbarkeitsmanagement, die Prüfung der Futterqualität und insbesondere die Kontrolle der Klauen. Auch entnehme sie ggf. Proben und werte sie in einem Labor der Tierklinik aus. Dies ist jedenfalls ein Umfang beruflicher Tätigkeit in Thüringen, der von relevanter Bedeutung im Sinne des in § 2 Abs. 1 Satz 1 ThürHeilBG verwendeten Begriffs der Berufsausübung ist.
(3) Entgegen der Auffassung der Klägerin ist für die Frage, ob der Tierarzt seinen Beruf in Thüringen im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 1 ThürHeilBG ausübt, nicht entscheidend, wo er seinen Praxissitz hat.
Der Vortrag der Klägerin geht schon fehlerhaft davon aus, dass die Berufsausübung im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 1 ThürHeilBG einen Praxisbetrieb voraussetze. Der Regelung des § 9 Abs. 1 der Berufsordnung der Landestierärztekammer Thüringen in der Fassung vom 25. Juni 2003 (Deutsches Tierärzteblatt 08/2003; im Folgenden: Berufsordnung), die im Übrigen als untergesetzliches Kammerrecht für die Auslegung der gesetzlichen Bestimmung nicht maßgeblich ist, ist eine solcher Gehalt nicht zu entnehmen. Danach ist lediglich die Ausübung des tierärztlichen Berufs in eigener Praxis an die Niederlassung gebunden, wobei Niederlassung die Begründung einer selbständigen freiberuflichen tierärztlichen Tätigkeit an einem bestimmten Ort ist, der mit den notwendigen räumlichen, sachlichen und personellen Voraussetzungen ausgestattet ist (Praxissitz). Die Bestimmung enthält mithin lediglich Vorgaben für die freiberufliche tierärztliche Tätigkeit in eigener Praxis, besagt aber nichts zur die Kammermitgliedschaft auslösenden Berufsausübung. Die Klägerin kann überdies für sich bereits deshalb nichts aus der Berufsordnungsbestimmung herleiten, weil sie über keine eigene Praxis, bzw. Niederlassung verfügt. Die Annahme aber, dass der tierärztliche Beruf nur in einer eigenen Praxis ausgeübt werden kann, liegt fern. So ist in § 5 Abs. 2 der Berufsordnung geregelt, dass ein Tierarzt, der einen anderen Tierarzt unselbständig - also ohne eigene Praxis - beschäftigt, auf dessen Meldepflicht hinzuweisen hat. Auch ein angestellter Tierarzt übt seinen Beruf im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 1 ThürHeilBG aus.
Auch ist nach den maßgeblichen Thüringer Regelungen nicht ersichtlich, dass allein der Sitz der Tierklinik, bei der die Klägerin angestellt ist, als Ort der Berufsausübung anzusehen sein sollte. Weder der Gesetzestext noch dessen Sinn und Zweck lassen eine solche Auslegung zu.
Ebenso führt die Argumentation der Klägerin, dass die Tierklinik, bei der sie angestellt ist, gemäß § 3 Abs. 1 der Tierärztlichen Hausapothekenverordnung (TÄHAV) als Betriebsraum der tierärztlichen Hausapotheke der Praxissitz und damit Ort der Berufsausübung sei, und sie in Thüringen lediglich im Rahmen der "Außenpraxis" gemäß § 11 Abs. 1 TÄHAV tätig sei, nicht weiter. Die Vorschriften über die Führung der tierärztlichen Hausapotheke sind ebenso wie die arzneimittelrechtlichen Regelungen zur allgemeinen Anzeigepflicht gemäß § 67 Arzneimittelgesetz ohne Bedeutung für die Auslegung des Begriffs der Berufsausübung als tatbestandliche Voraussetzung der Kammerzugehörigkeit nach dem ThürHeilBG.
(4) Entgegen der Auffassung der Klägerin unterscheidet der Landesgesetzgeber auch nicht zwischen Berufsausübung und Tätigkeit mit der Folge, dass der Einsatz der Klägerin in Thüringen nur als Tätigkeit, die die Kammermitgliedschaft nicht zur Folge hat, zu qualifizieren ist. Zwar verwendet der Gesetzgeber beide Begriffe, ohne dass jedoch zu erkennen ist, dass dies für die hier zwischen den Beteiligten streitige Frage von rechtserheblicher Bedeutung ist.
(5) Insgesamt entspricht es dem Sinn und Zweck der heilberufsgesetzlichen Regelungen, die Mitgliedschaft bei der Beklagten bei einer tierärztlichen Berufsausübung in Thüringen - jedenfalls in dem hier streitgegenständlichen Umfang - anzunehmen.
Dabei ist zunächst festzustellen, dass die Zwangsmitgliedschaft der Tierärzte in der öffentlich-rechtlich organisierten Berufskammer grundsätzlich keinen verfassungsrechtlichen Bedenken unterliegt. Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG, Beschluss vom 7. Dezember 2001 - 1 BvR 1806/98 - NVwZ 2002, 335; s. auch Beschlüsse vom 30. September 2003 - 1 BvR 732/01 - und vom 13. Dezember 2006 - 1 BvR 2084/05 - juris) geht von der Legitimität solcher Zwangsverbände aus, wenn diese öffentlichen Aufgaben dienen und ihre Errichtung, gemessen an diesen Aufgaben, verhältnismäßig ist. Voraussetzung für die Errichtung eines öffentlich-rechtlichen Verbands mit Zwangsmitgliedschaft ist, dass der Verband legitime öffentliche Aufgaben erfüllt. Damit sind Aufgaben gemeint, an deren Erfüllung ein gesteigertes Interesse der Gemeinschaft besteht, die aber weder allein im Wege privater Initiative wirksam wahrgenommen werden können noch zu den im engeren Sinn staatlichen Aufgaben zählen, die der Staat selbst durch seine Behörden wahrnehmen muss. Bei der Einschätzung, ob diese Voraussetzungen vorliegen, kommt dem Staat ein weites Ermessen zu.
Die Voraussetzungen zur Begründung einer Zwangsmitgliedschaft erfüllt die Beklagte. Sie nimmt die Interessen der von ihr vertretenen Berufsangehörigen wahr und erfüllt Aufgaben, deren Erledigung im gesteigerten Interesse der Gemeinschaft liegt. Ihre Aufgabe als Heilberufekammer besteht, wie sich aus § 5 Abs. 1 ThürHeilBG i. V. m. § 4 Abs. 1 der Kammersatzung der Beklagten ergibt, im Wesentlichen darin, den öffentlichen Gesundheitsdienst sowie das öffentliche Veterinärwesen und die Lebensmittelüberwachung bei der Erfüllung ihrer Aufgaben zu unterstützen (§ 5 Abs. 1 Nr. 4 ThürHeilBG), den Qualitätsstandard zu sichern, relevante Informationen (zu deren Dokumentation der Kammerangehörige verpflichtet ist, § 21 Nr. 3 ThürHeilBG) - wie z. B. den Einsatz von Medikamenten - zu sammeln und weiterzuleiten (vgl. § 10 Abs. 5 Berufsordnung), einen Überblick über den Umfang der tiermedizinischen Versorgung zu erhalten, auf besondere Situationen reagieren zu können, vermittels des gewonnenen Überblicks neue Entwicklungen einschätzen und legislative Reaktionen des Landesgesetzgebers anregen zu können, das kollegiale Verhältnis zu unterstützen und Streitigkeiten zu schlichten.
Zur Erfüllung dieser Aufgaben ist es grundsätzlich ein geeignetes Kriterium an grundsätzlich jede Berufsausübung im Bezirk der Berufskammer - hier des Landes - zur Begründung der Zwangsmitgliedschaft anzuknüpfen. So ist wesentlicher Kern des gesetzlichen Aufgabenspektrums der Beklagten die Überwachung der veterinärmedizinischen Anforderungen im Freistaat, die Gewinnung einer Übersicht über die Gesundheit des Tierbestandes und der Interessenausgleich der Kammermitglieder vor dem Hintergrund des Gemeininteresses an der Gesundheit des Tierbestandes und damit der Lebensmittelqualität. Diese Aufgabenstellung erfordert es aber, dass grundsätzlich jede im Freistaat Thüringen ausgeübte tierärztliche Tätigkeit als Berufsausübung im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 1 ThürHeilBG anzusehen ist und die Kammermitgliedschaft nach sich zieht.
Eine Beschränkung dieses Begriffs dergestalt, dass eine Berufsausübung nur an dem Ort oder der Region anzunehmen ist, wo der Beruf überwiegend ausgeübt wird, ist mit diesem gesetzlichen Ziel unvereinbar. Auch unterhalb der Überwiegensgrenze ausgeübte tierärztliche Tätigkeit ist für die Überwachungs-, Koordinierungs- und Informationsaufgaben relevant, dies gilt umso mehr, je höher der Anteil des außerhalb Thüringens organisierten Behandlungsaufkommens ambulant tätiger Tierärzte in Thüringen ist.
Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass eine dem überwiegenden Ort der Berufsausübung folgende Kammerzugehörigkeit die Beklagte vor unüberwindbare organisatorische Schwierigkeiten stellen würde, denn sie wäre zur Feststellung der Mitgliedschaft auf die - möglicherweise häufig variierenden - Angaben des Tierarztes angewiesen, die ohne die besondere mitgliedschaftliche Pflichtenstellung des Betroffenen für die Kammer auch nicht überprüfbar wären.
(5) Auch aus der vom Verwaltungsgericht maßgeblich herangezogenen Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs (BayVGH, Beschluss vom 27. Oktober 2008 - 21 ZB 07.247 - juris) folgt für den vorliegenden Fall nichts anderes. Die in der Entscheidung vertretene Auffassung, dass sich die Zugehörigkeit eines Arztes zu einer Landesärztekammer grundsätzlich danach richten soll, in welchem Bundesland der Arzt hauptsächlich tätig ist, beruhte auf der Vorschrift des Art. 4 Abs. 3 Satz 2 des bayerischen Heilberufe-Kammergesetzes (HKaG), die die Zugehörigkeit eines Arztes zur bayerischen Kammer im Falle des Erlöschens der Mitgliedschaft in einer außerbayerischen Berufsvertretung regelte. Eine vergleichbare Regelung enthält das Thüringer HeilBG nicht. Zudem existiert diese Vorschrift seit dem 1. August 2013 im Freistaat Bayern nicht mehr, an ihre Stelle ist eine Neufassung des § 4 Abs. 3 HKaG getreten, nach der die Mitgliedschaft in einer vergleichbaren außerbayerischen Berufsvertretung die Mitgliedschaft in einer bayerischen Ärztekammer ausdrücklich unberührt lässt.
Ferner streitet die gleichfalls vom Verwaltungsgericht zitierte Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen (OVG NW, Urteil vom 10. November 1997 - 13 A 7291/95 - juris) nicht für die Auffassung der Klägerin. Die Rechtslage in Thüringen ist mit dem Kammerrecht in Nordrhein-Westfalen nicht vergleichbar.
bb. Die so gesetzlich begründete Pflichtmitgliedschaft der Klägerin bei der Beklagten zusätzlich zu ihrer bereits bestehenden Zwangsmitgliedschaft in der bayerischen Tierärztekammer ist weder landes- noch bundesgesetzlich ausgeschlossen; sie verstößt nicht gegen höherrangiges Recht. Die - vom Verwaltungsgericht angenommene - Notwendigkeit einer verfassungskonformen Auslegung der Vorschrift besteht nicht.
Ausgehend von der oben aufgezeigten grundsätzlichen Zulässigkeit der Pflichtmitgliedschaft in einer berufsständischen Vereinigung (BVerfG, Beschluss vom 7. Dezember 2001 - 1 BvR 1806/98 - NVwZ 2002, 335) ist auch die hier streitige Doppelmitgliedschaft verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Ob sich der grundrechtliche Schutz vor einer ungerechtfertigten Heranziehung als Pflichtmitglied allein aus Art. 2 Abs. 1 GG ergibt (so BVerfG a. a. O.) oder ob es sich bei der Zwangsmitgliedschaft um einen Eingriff in die Freiheit der Berufsausübung handelt und demgemäß Art. 12 Abs. 1 GG maßgebend ist, braucht, wie das Bundesverwaltungsgericht zur Pflichtmitgliedschaft in der Apothekerkammer festgestellt hat, nicht entschieden zu werden (BVerwG, Urteil vom 30. Januar 1996 - 1 C 9/93 - juris; vgl. auch Kluth, Handbuch des Kammerrechts, 2. Aufl., § 14 Rdn. 18). Der Eingriff in das Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit als auch der Berufsausübungsfreiheit ist nur dann gerechtfertigt, wenn die gesetzliche Anordnung der Zwangsmitgliedschaft in einer Selbstverwaltungskörperschaft verhältnismäßig, das heißt geeignet, erforderlich und verhältnismäßig im engeren Sinne ist, um den grundrechtlichen Vorgaben genügen zu können. Eine solche Unverhältnismäßigkeit ist aber im Falle der hier streitigen Regelung, die eine Pflichtmitgliedschaft in einer zweiten oder weiteren berufsständischen Vereinigung bewirkt, nicht festzustellen.
Bereits die unterschiedliche Aufgabenstellung der Kammern rechtfertigt auch in Abwägung der betroffenen Grundrechte die Mitgliedschaft in mehreren berufsständigen Organisationen (vgl. zur Doppelmitgliedschaft in Steuerberaterkammer und in Industrie- und Handelskammer: BVerwG, Beschluss vom 6. Oktober 2004 - 6 B 60/04 - juris; zur Doppelmitgliedschaft in Apothekerkammer und Industrie- und Handelskammer: BVerwG, Beschluss vom 14. November 2001 - 6 B 60/01 -; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 1998 - 1 C 19/97 - juris). Erfüllen zwei Kammern jeweils legitime öffentliche Aufgaben, ist gegen die Pflichtzugehörigkeit zu beiden Kammern dann nichts zu erinnern, wenn der Aufgabenkreis in sachlicher oder örtlicher Hinsicht divergiert (Heusch, in: Jahrbuch des Kammer- und Berufsrechts 2005, 17).
Die Aufgabenbereiche der betroffenen Kammern Bayerns und Thüringens sind bereits deshalb nicht deckungsgleich, da der formelle Zuständigkeitsbereich der Kammern auf das jeweilige Bundesland begrenzt ist. Daraus folgt auch eine sachliche Divergenz, denn die Kammern leisten ihre Überwachungs-, Koordinierungs- und Informationsaufgaben vor dem Hintergrund der landeseigenen Satzungen, Berufsordnungen und veterinärmedizinischen Strukturen.
Die unabhängig von der Zugehörigkeit der Klägerin zur bayerischen Tierärztekammer bestehende Pflichtmitgliedschaft der Klägerin bei der Beklagten ist geeignet, die Erfüllung der im öffentlichen Interesse stehenden Aufgabe der Beklagten sicherzustellen. Ein Mittel ist bereits dann im verfassungsrechtlichen Sinne geeignet, wenn mit seiner Hilfe der gewünschte Erfolg gefördert werden kann, wobei die Möglichkeit der Zweckerreichung genügt (BVerfG, Beschluss vom 7. Dezember 2001 - 1 BvR 1806/98 - juris). Dies ist ohne weiteres hier anzunehmen; nur durch die Pflichtmitgliedschaft kann die Beklagte die Informationen über die relevante tierärztliche Tätigkeit beanspruchen, deren Verfügbarkeit die Voraussetzung für die Erfüllung der beschriebenen Kammeraufgaben ist, und nur durch die Pflichtmitgliedschaft die ihr obliegende Überwachungsaufgabe sicherstellen. Die Zwangsmitgliedschaft der Klägerin ist für die Erreichung der gesetzgeberischen Ziele zudem erforderlich. Eine das betreffende Grundrecht weniger einschränkende Alternative auf freiwilliger Basis, die die gesetzten Ziele der Beklagten als berufsständische Vereinigung erfüllen könnte, ist nicht ersichtlich.
Die Anordnung der Pflichtmitgliedschaft bei der Beklagten zusätzlich zu der bereits bestehenden Zugehörigkeit zur bayerischen Tierärztekammer ist zu dem angestrebten legitimen Zweck auch verhältnismäßig im engeren Sinne. Die Abwägung der privaten und öffentlichen Interessen führt nicht zur Feststellung der Unzumutbarkeit der Doppelmitgliedschaft.
Unbeachtlich in diesem Zusammenhang sind dabei zunächst die Belastungen der Klägerin, die durch weitere Vorschriften an die Mitgliedschaft in der berufsständischen Vereinigung geknüpft sind, wie z. B. die Beitragspflicht oder die Zugehörigkeit zu einer Versorgungseinrichtung oder auch die Mitwirkung am tierärztlichen Notfalldienst. Falls einzelne konkrete Rechtsfolgen einer Pflichtmitgliedschaft nicht mit höherrangigem Recht vereinbar sein sollten, so ergeben sich daraus rechtliche Konsequenzen nur im Hinblick auf die jeweilige Vorschrift, nicht aber für die - hier allein streitige - Pflichtmitgliedschaft selbst (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. November 1971 - 1 C 48/65 - juris, s. auch Urteil vom 27. Oktober 1998 - 1 C 19/97 - juris, zur Möglichkeit der "Feinregulierung" durch Satzungsrecht). Dies gilt auch vor dem Hintergrund, dass die Klägerin prozessual gegen einzelne Belastungen gesondert vorgehen kann (vgl. hierzu: Kluth, Handbuch des Kammerrechts, 2. Aufl., § 14 Rdn. 21).
Es sind vielmehr die privaten und öffentlichen Belange abzuwägen, die unmittelbar im Zusammenhang mit der Doppelmitgliedschaft stehen. Belastend wirkt sich für die Klägerin zwar die mehrfachen Mitteilungs- und Meldepflichten, die Pflicht zur Berücksichtigung der von der jeweiligen Kammer erlassenen Berufsordnung sowie die Unterordnung unter die Aufsichts- und Überwachungsaufgaben der Berufskammern aus, ihnen stehen jedoch schon individuelle aus der Mitgliedschaft erwachsende Vorteile, wie die Interessenvertretung und Beratungsmöglichkeiten durch die zusätzliche Mitgliedschaft, gegenüber. Die Belastungen sind jedenfalls nicht so gravierend, dass die mit der Mitgliedschaft verfolgten öffentlichen Zwecke zurückstehen müssen. Die Interessen des Landesgesetzgebers, die - auch im Falle der Doppelmitgliedschaft - gerade an der Einbeziehung aller in Thüringen tätigen Tierärzte in die Thüringer Tierärztekammer bestehen, und die über das allgemeine Interesse an der Mitgliedschaft der Klägerin in einer Tierärztekammer hinausgehen, überwiegen.
Der Thüringer Gesetzgeber hat ein gewichtiges Interesse an der möglichst effektiven Erfüllung der der Kammer zugewiesenen Überwachungs-, Koordinierungs- und Qualitätssicherungsaufgaben, die bereits - wie oben ausgeführt - grundsätzlich die Pflichtmitgliedschaft in der berufsständischen Vereinigung rechtfertigen. Dies gilt auch für den Fall der Mitgliedschaft des betroffenen Tierarztes in der Berufskammer eines anderen Landes. Nach wie vor stellen die Tierärztekammern ein wesentliches Instrument der Kontrolle der Integrität des Veterinärwesens und damit der Lebensmittelsicherheit dar, das nach der föderalen Kompetenzordnung des Grundgesetzes (Art. 30, 70 GG) in die Hand der Länder gegeben ist (vgl. Kluth, Handbuch des Kammerrechts, 2. Auflage, § 5 Rdn. 66, § 3 Rdn. 8). Ein bundeseinheitliches Aufsichts-, Melde- und Kontrollsystem existiert (derzeit) nicht. Die zentralen Aufgaben der Tierärztekammern erfordern es, einen umfassenden und verlässlichen Kenntnisstand von der landesweiten Tiergesundheit und den tierärztlichen Einsatzgebieten zu gewinnen und zu bewahren. Belange der Lebensmittelsicherheit sind insbesondere bei dem in Massentierhaltungsbetrieben entstehenden Behandlungsbedarf zu besorgen. Die Kammer kann den - neben den Aufgaben der allgemeinen Förderung des Berufsstandes bestehenden - Überwachungs- und Koordinierungsaufgaben nicht mehr umfassend nachkommen, wenn der Informationsbedarf nicht mehr von einer damit korrespondierenden Melde- und Informationspflicht der Tierärzte gedeckt ist.
Die Bedeutung, die der Gesetzgeber diesen Pflichten beimisst, ist auch daran erkennbar, dass er im Zuge der Umsetzung der Richtlinie 2005/36/EG (Berufsanerkennungsrichtlinie) mit dem Gesetz zur Änderung des Thüringer Heilberufegesetzes und anderer Gesetze vom 23. Oktober 2007 (GVBl 2007, 162) gemäß § 3 Abs. 1, 2 und 3 ThürHeilBG die vorübergehend und gelegentlich in Thüringen tätigen, aus einem anderen Mitgliedsstaat der EU kommenden Angehörigen der Heilberufe von der Zwangsmitgliedschaft in den Heilberufekammern ausgenommen hat, soweit sie in einem anderen Mitgliedsstaat niedergelassen sind, sie gleichwohl aber den die Kammerangehörigen treffenden Melde-, Dokumentations- und weiteren Berufspflichten unterwirft.
Auch die mögliche Überschneidung der berufsgerichtlichen Zuständigkeit der Kammern vermag ein ausschlaggebendes Interesse der Klägerin am Ausschluss einer Doppelmitgliedschaft nicht zu begründen. Dem Verwaltungsgericht ist darin zuzustimmen, dass die Eingriffsbefugnis der Beklagten bzw. ihrer Berufsgerichtsbarkeit auf die Person des Kammerangehörigen abstellt und keine räumliche Komponente aufweist. Der darin liegenden Gefahr der mehrfachen Ahndung eines Verstoßes gegen Berufspflichten kann durch entsprechende Information im Sanktionsverfahren begegnet werden, die jeweilige Kammer wird ggf. dabei den Grundsatz "ne bis in idem" (Art. 103 GG) zu beachten haben.
Die von der Klägerin befürchtete Auswirkung, dass durch das von ihr gewählte Modell der Berufsausübung eine Vielzahl von Kammermitgliedschaften entstehen könnte, braucht hier nicht erörtert zu werden. Ob dies der Fall ist, hängt von den Mitgliedschaftsregelungen der anderen Länder ab, die hier nicht zu prüfen sind. Der Umstand, dass eine länderübergreifende Berufsausübung auch mehr als zwei Kammermitgliedschaften bewirken kann, ist Folge der verfassungsrechtlich vorgegebenen föderalen Struktur der heilberuflichen Selbstverwaltung.
2. Die im Bescheid vom 13. Oktober 2008 enthaltene Verpflichtung zur Anmeldung bei der Beklagten ist ebenfalls rechtmäßig.
Rechtsgrundlage dieser Anordnung ist § 5 Abs. 2 ThürHeilBG. Danach können die Kammern ihre Mitglieder betreffende Verwaltungsakte erlassen, insbesondere auch zur Durchsetzung der Berufspflichten der Kammerangehörigen. Die Anordnung diente der Durchsetzung der aus der Kammermitgliedschaft resultierenden Meldepflicht, der nachzukommen die Klägerin nicht bereit war.
a. Die formellen Anforderungen sind erfüllt. Der zuständige Kammervorstand hat diese Maßnahmen ausweislich des Beschlussprotokolls vom 4. September 2008 beschlossen. Die Zurückweisung des unter dem 28. Oktober 2008 dagegen eingelegten Widerspruches beruht auf einer Willensentscheidung des zuständigen Vorstandes. Dies ergibt sich aus dem Beschlussprotokoll vom 15. Oktober 2008, aus dem sich die Entscheidung ergibt, einen - zu diesem Zeitpunkt vorauszusehenden - Widerspruch zurückzuweisen.
Auch unter der Annahme, dass der Widerspruchsbescheid nicht auf einem hinreichenden Vorstandsbeschluss beruht, führt dies nicht zum teilweisen Erfolg der Anfechtungsklage, nämlich der isolierten Aufhebung des Widerspruchsbescheides. Die Möglichkeit einer solchen isolierten Anfechtung des Widerspruches gemäß § 79 Abs. 2 Satz 1 VwGO - von der die Klägerin in ihrer Antragstellung keinen Gebrauch gemacht hat - kommt nicht in Betracht. Danach kann der Widerspruchsbescheid alleiniger Gegenstand der Anfechtungsklage sein, wenn und soweit er gegenüber dem ursprünglichen Verwaltungsakt eine zusätzliche, selbständige Beschwer enthält; als zusätzliche Beschwer gilt auch die Verletzung einer wesentlichen Verfahrensvorschrift, sofern der Widerspruchsbescheid auf dieser Verletzung beruht. Hier ist jedenfalls nicht anzunehmen, dass der Widerspruchsbescheid auf der Verletzung der Zuständigkeitsregeln beruht. Unzweifelhaft war der Vorstand nicht geneigt, hinsichtlich der Verfügung vom 13. Oktober 2008 noch einmal in eine Sachprüfung einzutreten, dies ist auch daraus ersichtlich, dass zum Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides das gerichtliche Verfahren betrieben wurde.
b. Die materiellen Voraussetzungen der Anordnung vom 13. Oktober 2008 sind gegeben. Da die Klägerin gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 ThürHeilBG Kammermitglied ist, unterliegt sie auch - wie oben dargelegt - der Meldepflicht gemäß § 2 Abs. 2 ThürHeilBG, die die Beklagte gemäß § 5 Abs. 2 ThürHeilBG mit Verwaltungsakt durchsetzen durfte.
3. Die Androhung des Zwangsgeldes beruht auf §§ 46, 48 ThürVwZVG. Auch sie stellt einen Verwaltungsakt dar, zu deren Erlass die Beklagte auf Grundlage des § 5 Abs. 2 ThürHeilBG berechtigt war. Der zuständige Kammervorstand hat diese Maßnahme in seiner Sitzung am 4. September 2008 beschlossen.
Anhaltspunkte dafür, dass das angedrohte Zwangsgeld in Höhe von 1.500 € unangemessen ist, wurden nicht vorgetragen und sind auch ansonsten nicht erkennbar.
4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Es entspricht nicht der Billigkeit, der Klägerin auch die etwaigen außergerichtlichen Kosten des Vertreters des öffentlichen Interesses aufzuerlegen, denn dieser hat im vorliegenden Verfahren weder einen Antrag gestellt noch Rechtsmittel eingelegt und ist dementsprechend kein eigenes Kostenrisiko eingegangen (vgl. § 162 Abs. 3 i. V. m. § 154 Abs. 3 Hs. 1 VwGO entsprechend).
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision liegen - auch vor dem Hintergrund, dass hier nicht reversibles Landesrecht in Streit steht - nicht vor (vgl. § 132 VwGO).
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstands wird für das Berufungsverfahren auf 10.000,- € festgesetzt.
Die Festsetzung des Streitwerts für das Berufungsverfahren beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1 i. V. m. §§ 52 Abs. 2, 47 GKG.
Hinweis:
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 68 ff VwGO
§§ 46, 48 ThürVwZVG
§ 46a ThürHeilBG
§ 11 ThürHeilBG
§ 67 Arzneimittelgesetz
§ 167 VwGO
§ 132 VwGO
§ 2 Abs 2 ThürHeilBG
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 2 Abs. 1 ThürHeilBG
§ 2 Abs. 2 ThürHeilBG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 ThürHeilBG
§ 5 Abs. 3 ThürHeilBG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 2 Abs. 2 oder 3 ThürHeilBG
§ 2 Abs. 2 Satz 1 ThürHeilBG
§ 11 Abs. 1 ThürHeilBG
§ 11 Abs. 1 Satz 1 ThürHeilBG
§ 3 Abs. 1 ThürHeilBG
§ 11 Abs. 1 TÄHAV
§ 5 Abs. 1 ThürHeilBG
§ 5 Abs. 1 Nr. 4 ThürHeilBG
§ 21 Nr. 3 ThürHeilBG
§ 4 Abs. 3 HKaG
§ 3 Abs. 1, 2 und 3 ThürHeilBG
§ 5 Abs. 2 ThürHeilBG
§ 79 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 52 Abs. 2, 47 GKG
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 9 Abs. 1 der Berufsordnung
§ 2 Abs. 1 der Meldeordnung
§ 5 Abs. 2 der Berufsordnung
Art. 30, 70 GG
Art. 12 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 4 Abs. 3 Satz 2 des bayerischen Heilberufe-Kammergesetzes
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 103 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2002, 335
8 K 46/09
10 B 1/15
8 E 1297/08
8 K 47/09
1 BvR 3413/08
1 BvR 299/13
1 BvR 1806/98
1 BvR 732/01
1 BvR 2084/05
21 ZB 07.24
13 A 7291/95
1 C 9/93
6 B 60/04
6 B 60/01
1 C 19/97
1 C 48/65