Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2023-08-16, Aktenzeichen 9 S 969/23
ECLI: ECLI:DE:VGHBW:2023:0816.9S969.23.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Es dürfte mittlerweile eine gefestigte Verkehrserwartung dahin bestehen, dass CBD-Öle als „Lifestyle“-Produkte zur oralen Einnahme vorgesehen sind, von der sich die Konsumenten positive gesundheitliche Wirkungen erhofften.(Rn.25)
2. Ein Produkt mit einer CBD Konzentration von 10 % ist ein gesundheitsschädliches und damit nicht sicheres Lebensmittel.(Rn.46)
Verfahrensgang
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 26. Mai 2023 - 3 K 1090/23 - wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird unter Änderung der Streitwertfestsetzung des Verwaltungsgerichts für beide Rechtszüge auf jeweils 335.000,- EUR festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich gegen sofort vollziehbare lebensmittelrechtliche Anordnungen.
Am 02.02.2023 entnahm die Antragsgegnerin in einer in ihrem Zuständigkeitsbereich liegenden Filiale der Antragstellerin Proben der Produkte „Hanfama CBD Öl Mundtropfen 5 %“ und „Hanfama CBD Öl Mundtropfen 10 %“. Das mit der Untersuchung betraute Chemische- und Veterinäruntersuchungsamt Karlsruhe (CVUA) beurteilte beide Produkte in seinem Gutachten vom 16.02.2023 als Lebensmittel, die wegen der Novel-Food-Zutat Cannabidiol (CBD) nicht verkehrsfähig seien. Bei dem Produkt mit einem CBD-Gehalt von 10 % handele es sich überdies um ein nicht sicheres Lebensmittel, weil bei einem realitätsnahen Verbraucherverhalten die niedrigste Tagesdosis, bei der ein toxischer Effekt beobachtet worden sei, überschritten werde.
Die Antragsgegnerin machte sich diese Beurteilung zu eigen und gab der Antragstellerin nach vorheriger Anhörung mit Verfügung vom 28.02.2023 auf, das Produkt „Hanfama CBD Öl Mundtropfen 5 %“ (Nr. 1.1) und das Produkt „Hanfama CBD Öl Mundtropfen 10 %“ (Nr. 1.2) mit sofortiger Wirkung in ihren Filialen sowie in ihrem Online-Shop aus dem Verkauf zu nehmen und in den Verteilzentren zu sperren. Ferner wurde ihr das Inverkehrbringen von „CBD Öl Mundtropfen“ der Firma Hanfama mit sofortiger Wirkung untersagt (Nr. 1.3) und aufgegeben, zum Nachweis des Verkaufsstopps die „Sofort-Stopp-Mail“ an die Filialen und Verteilzentren vorzulegen sowie die Lieferscheine der beanstandeten Chargen mit den bezogenen Mengen zur Erstellung einer Schnellwarnung spätestens an dem auf die Zustellung der Verfügung folgenden Tag zu übersenden (Nr. 1.4). Die sofortige Vollziehung der Nrn. 1.1, 1.3 und 1.4 wurde angeordnet (Nr. 2). Der Antragstellerin wurde für den Fall der Zuwiderhandlung gegen die Anordnungen der Nrn. 1.1 bis 1.3 ein Zwangsgeld in Höhe von 10.000 EUR und in Bezug auf die Vorlage der angeforderten Unterlagen ein Zwangsgeld in Höhe von 2.500 EUR angedroht (Nr. 3).
Zur Begründung der auf Art. 138 Abs. 1 der Verordnung (EU) 2017/625 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15.03.2017 über amtliche Kontrollen und andere amtliche Tätigkeiten zur Gewährleistung des Lebensmittel- und Futtermittelrechts (ABl. L 95 vom 07.04.2017, S. 1), zuletzt geändert durch die Verordnung (EU) 2021/1756 (ABl. L 357/21 vom 08.10.2021, S. 27), gestützten Anordnungen wurde - soweit für das Beschwerdeverfahren von Interesse - im Wesentlichen auf die Ausführungen des CVUA Bezug genommen. Bei Speiseölen, denen cannabinoid-angereicherte Extrakte aus der Hanfpflanze zugesetzt worden sind, handele es sich vor dem Hintergrund der auch durch die dahingehende Bewerbung gebildeten Verkehrserwartung der Verbraucher um Lebensmittel. Der überwiegende, objektive Zweck liege in der Zufuhr des CBD, um bestimmte physiologische Wirkungen zu erzielen. Wie bei den zunächst unternommenen Bemühungen, die Produkte mit einer abweichenden Zweckbestimmung - als Aromaöle, Raumduft, Tierbedarf oder Saatgut - in den Verkehr zu bringen, handele es sich auch bei der Auslobung als Kosmetikum um den Versuch, das Lebensmittelrecht zu umgehen. Im Hinblick auf den Inhaltsstoff CBD liege ein neuartiges Lebensmittel vor, das ohne die bislang fehlende Zulassung nicht in den Verkehr gebracht werden dürfe. Überdies sei das Produkt mit 10 % CBD-Gehalt gesundheitsschädlich und damit nicht sicher im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 178/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28.01.2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur Errichtung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit (ABI. L 31 vom 01.02.2002, S. 1), zuletzt geändert durch Verordnung (EU) 2019/1381 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20.06.2019 (ABI. L 231 vom 06.09.2019, S. 1) - Lebensmittelbasis-VO -, weil bei wirklichkeitsnahem Expositionsverhalten der maßgebliche Grenzwert für Lebertoxizität erreicht oder überschritten werde. Deshalb entfalle hinsichtlich der Anordnung Nr. 1.2 gemäß § 39 Abs. 7 Nr. 1 LFGB die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs kraft Gesetzes. Hinsichtlich der Anordnungen Nr. 1.1, 1.3 und 1.4 werde die sofortige Vollziehung angeordnet, um die Gefahren für die Gesundheit der Verbraucher abzuwenden, die von einem neuartigen Lebensmittel, das keine Zulassung besitze, möglicherweise ausgingen.
Die Antragstellerin kam den ihr auferlegten Verpflichtungen nach. Am 15.03.2023 hat sie Widerspruch erhoben und beim Verwaltungsgericht Karlsruhe um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht. Mit dem hier angegriffenen Beschluss vom 26.05.2023 hat das Verwaltungsgericht den Antrag abgelehnt.

Entscheidungsgründe:
Die gemäß § 146 Abs. 1 VwGO statthafte sowie fristgerecht eingelegte (§ 147 Abs. 1 VwGO) und begründete (§ 146 Abs. 4 Satz 1 und 2 VwGO) Beschwerde der Antragstellerin hat keinen Erfolg. Die mit der Beschwerde dargelegten Gründe, aus denen die Entscheidung des Verwaltungsgerichts abzuändern sein soll und auf deren Prüfung sich der Senat nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO zu beschränken hat, ergeben nicht, dass das Verwaltungsgericht den Antrag der Antragstellerin zu Unrecht abgelehnt hat, die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs gegen die Verfügung der Antragsgegnerin vom 28.02.2023 wiederherzustellen bzw. anzuordnen. Der Senat hat daher keinen Anlass, die Interessenabwägung abweichend vom Verwaltungsgericht vorzunehmen und dem privaten Interesse der Antragstellerin den Vorrang gegenüber dem öffentlichen Interesse am Sofortvollzug einzuräumen.
1. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag, die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin wiederherzustellen, insoweit für unzulässig erachtet, als dieser gegen die ihr unter Nr. 1.4 aufgegebene Verpflichtung gerichtet ist. Mit der Übermittlung der Sofort-Stopp-Mails und der Lieferscheine habe die Antragstellerin diese Verpflichtung erfüllt, so dass diese sich im Sinne des § 43 Abs. 2 LVwVfG auf andere Weise erledigt habe. Der Antrag sei nicht (mehr) statthaft, jedenfalls fehle der Antragstellerin das Rechtsschutzbedürfnis. Diese Annahme wird mit dem in der Beschwerde allein angeführten Grund, die Sofort-Stopp-Mail und der Lieferscheine seien Grundlage für eine immer noch abrufbare Schnellwarnung, nicht erschüttert.
Eine Meldung im Rahmen des Schnellwarnsystems für Lebensmittel, Lebensmittelbedarfsgegenstände und Futtermittel (Rapid Alert System for Food and Feed; sog. RASFF-Meldung) ergeht nach Art. 50 Abs. 2 UAbs. 1 Satz 1 Lebensmittelbasis-VO, wenn einem Mitglied des Netzes Informationen über das Vorhandensein eines ernsten unmittelbaren oder mittelbaren Risikos für die menschliche Gesundheit vorliegen, das von Lebensmitteln oder Futtermitteln ausgeht (vgl. Senatsbeschluss vom 16.11.2015 - 9 S 1749/15 -, juris). Unbeschadet sonstiger Rechtsvorschriften der Gemeinschaft melden die Mitgliedstaaten der Kommission darüber hinaus gemäß Art. 50 Abs. 3 UAbs. 1 lit. a Lebensmittelbasis-VO unverzüglich über das Schnellwarnsystem sämtliche von ihnen ergriffenen Maßnahmen zur Beschränkung des Inverkehrbringens von Lebensmitteln oder Futtermitteln oder zur Erzwingung ihrer Rücknahme vom Markt oder ihres Rückrufs aus Gründen des Gesundheitsschutzes in Fällen, in denen rasches Handeln erforderlich ist.
Die Antragstellerin hat indes lediglich pauschal behauptet, sich gegen die Schnellmeldung wehren zu wollen. Insbesondere hat sie nicht dargelegt, dass ein solches Vorgehen von der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs gegen die Vorlagepflicht abhinge oder durch diese erleichtert würde. Dies versteht sich im Hinblick darauf, dass die genannten Vorschriften tatbestandlich nicht an der Vollziehbarkeit der ergriffenen Maßnahmen anknüpfen, nicht von selbst. Die Annahme eines fehlenden Rechtsschutzbedürfnisses wird mit dem Beschwerdevorbringen letztlich nicht in Frage gestellt.
2. Ohne Erfolg macht die Antragstellerin geltend, die Anordnung der sofortigen Vollziehung der unter den Nrn. 1.1, 1.3 und 1.4 des angefochtenen Bescheides getroffenen Regelungen genüge nicht dem Begründungserfordernis des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO.
Nach dieser Vorschrift ist eine auf den konkreten Einzelfall abstellende Darlegung des öffentlichen Interesses dafür erforderlich, dass ausnahmsweise die sofortige Vollziehung notwendig ist und hinter dieses erhebliche öffentliche Interesse das Interesse des Betroffenen zurücktreten muss, von dem angefochtenen Verwaltungsakt einstweilen nicht betroffen zu werden (vgl. Senatsbeschlüsse vom 07.06.2023 - 9 S 412/23 -, vom 14.04.2022 - 9 S 2278/21 - und vom 16.10.2019 - 9 S 535/19 -, juris; VGH Bad.-Württ., Beschlüsse vom 29.11.2016 - 5 S 2137/16 -, VBlBW 2017, 212, und vom 30.06.2016 - 5 S 1984/15 -, NuR 2016, 649). Das Begründungserfordernis soll die Behörde dazu anhalten, sich des Ausnahmecharakters der Vollziehungsanordnung (vgl. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO) mit Blick auf den grundsätzlich gemäß § 80 Abs. 1 VwGO durch einen Rechtsbehelf eintretenden Suspensiveffekt bewusst zu werden und die Frage des Sofortvollzugs sorgfältig zu prüfen. Zugleich soll der Betroffene über die für die Behörde maßgeblichen Gründe des von ihr angenommenen überwiegenden Sofortvollzugsinteresses informiert werden und die Grundlage für eine gerichtliche Kontrolle der Anordnung geschaffen werden. Demgemäß verlangt § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO eine gesonderte schriftliche Begründung für die behördliche Anordnung der sofortigen Vollziehung eines Verwaltungsakts, die bestimmten Mindestanforderungen genügen muss: Die Behörde hat die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe darzulegen, die im konkreten Fall ein Vollziehungsinteresse ergeben und die zu ihrer Entscheidung geführt haben, von der Anordnungsmöglichkeit des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO Gebrauch zu machen (vgl. Senatsbeschluss vom 07.06.2023 - 9 S 412/23 -; Schoch, in Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Stand: August 2022, § 80 VwGO Rn. 245; OVG Bln.-Bbg., Beschlüsse vom 19.09.2018 - 10 S 6.18 -, juris Rn. 6, und vom 19.07.2018 - 10 S 67.17 -, juris Rn. 5).
Diesen formellen Anforderungen wird - wie das Verwaltungsgericht zutreffend angenommen hat - die Begründung in der angefochtenen Verfügung gerecht. Die Antragsgegnerin hat bezüglich der Anordnungen Nrn. 1.1, 1.3 und 1.4 unter anderem ausgeführt, das sofortige Verbot, die bezeichnete Ware weiterhin in Verkehr zu bringen, sei notwendig, weil der Vertrieb eines nicht verkehrsfähigen Lebensmittels im Hinblick auf die möglichen Gefahren für die Gesundheit der Verbraucher nicht hingenommen werden könne. Das private Interesse der Antragstellerin als Gewerbetreibende habe gegenüber dem Schutz des Wohlbefindens und der Gesundheit der Verbraucher zurückzustehen.
Die dagegen gerichteten Einwände der Antragstellerin verfangen nicht. Sie macht geltend, das Verwaltungsgericht sei zu Unrecht davon ausgegangen, es liege eine wiederkehrende Sachverhaltsgestaltung mit einer typischen Interessenlage vor, in der zur Rechtfertigung der Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit auf den konkreten Fall bezogenen Ausführungen entbehrlich seien. Vorliegend sei die Einordnung eines Produkts als neuartiges Lebensmittel oder Kosmetikum umstritten, die wegen der verschiedenen Zweckbestimmung nur im Hinblick auf den jeweiligen Einzelfall vorgenommen werden könne. Überdies sei es notwendig, die Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit vom Vorliegen konkreter Gefährlichkeitsnachweise abhängig zu machen. Selbst wenn man dies anders sehen wollte, habe die Antragsgegnerin nicht aufgezeigt, dass eine typische Interessenlage auch im konkreten Fall vorliege. Schließlich seien Gesundheitsgefahren mit jedem Produkt, mit dem Verbraucher in Berührung kommen, individuell zu ermitteln. Die Antragsgegnerin habe stattdessen pauschal und floskelhaft auf mögliche Gesundheitsgefahren für Verbraucher abgestellt. Dies zeige, dass sie sich gerade nicht des Ausnahmecharakters der Vollziehungsanordnung bewusst gewesen sei und die Frage des Sofortvollzugs nicht sorgfältig geprüft habe. Dem vermag der Senat nicht zu folgen.
Das Verwaltungsgericht hat zu Recht berücksichtigt, dass § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO die Behörde nicht verpflichtet, eine Begründung zu geben, die ausschließlich auf den konkreten Einzelfall zutrifft. Gerade dann, wenn immer wiederkehrenden Sachverhaltsgestaltungen eine typische Interessenlage zugrunde liegt, kann sich die Behörde darauf beschränken, die für diese Fallgruppen typische Interessenlage zur Rechtfertigung der Anordnung der sofortigen Vollziehung aufzuzeigen und deutlich zu machen, dass nach ihrer Auffassung diese Interessenlage auch im konkreten Fall vorliegt (vgl. Senatsbeschlüsse vom 08.02.2021 - 9 S 3951/20 -, juris, und vom 10.04.2019 - 9 S 2790/18 -; Bay. VGH, Beschluss vom 27.10.2005 - 11 CS 05.1967 -, juris). Mit der Systematik des Lebensmittelrechts im Bereich der neuartigen Lebensmittel wäre es nach der Rechtsprechung des Senats nicht vereinbar, die sofortige Vollziehbarkeit einer Untersagungsverfügung, die voraussichtlich zu Recht auf die Novel-Food-Eigenschaft eines Lebensmittels gestützt ist, vom Vorliegen konkreter Gefährlichkeitsnachweise oder Sicherheitsbedenken abhängig zu machen (vgl. Senatsbeschlüsse vom 22.06.2022 - 9 S 1003/22 -, juris Rn. 11, und vom 08.02.2021 a. a. O., juris Rn. 32; vgl. auch OVG NRW, Beschluss vom 23.01.2020 - 13 B 1423/19 -, juris Rn. 24; Nds. OVG, Beschluss vom 12.12.2019 - 13 ME 320/19 -, juris Rn. 59). Daran hält der Senat fest.
Soweit die Antragstellerin darauf abhebt, dass sich die Zuordnung eines Produkts zu den Lebensmitteln oder den Kosmetika einer typisierenden Betrachtung entziehe, verkennt sie, dass der Nachprüfung der formellen Voraussetzungen der Anordnung des Sofortvollzugs die von der Behörde getroffene Sachentscheidung zugrunde zu legen ist und es daher weder auf die Frage der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Verfügung noch auf die inhaltliche Richtigkeit der zum Sofortvollzug gegebenen Begründung ankommt (vgl. Senatsbeschluss vom 22.06.2022 - 9 S 1003/22 -, juris Rn. 12).
3. Die Einordnung der streitgegenständlichen Produkte als Lebensmittel ist auf der Grundlage der von der Beschwerde vorgebrachten Gründe nicht zu beanstanden.
a) Das Verwaltungsgericht hat zur Auslegung des Begriffs des Lebensmittels auf die Definition in Art. 2 Abs. 1 Lebensmittelbasis-VO abgestellt. Danach sind Lebensmittel alle Stoffe oder Erzeugnisse, die dazu bestimmt sind oder von denen nach vernünftigem Ermessen erwartet werden kann, dass sie in verarbeitetem, teilweise verarbeitetem oder unverarbeitetem Zustand von Menschen aufgenommen werden. Das Verwaltungsgericht hat betont, dass es danach nicht allein auf die subjektive Zweckbestimmung des Veräußerers ankomme, sondern gemäß Art. 2 Abs. 1 Var. 2 Lebensmittelbasis-VO auch solche Produkte erfasst seien, bei denen ein menschlicher Verzehr nach vernünftigem Ermessen zu erwarten sei.
Unter kosmetischen Mitteln seien demgegenüber gemäß Art. 2 Abs. 1 lit. a der Verordnung (EG) Nr. 1223/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30.11.2009 über kosmetische Mittel (ABl. L 342 vom 22.12.2009, S. 59), zuletzt geändert durch die Verordnung (EU) 2023/1545 der Kommission vom 26.07.2023 (ABl. L 188 vom 27.07.2023, S. 1), nur solche Stoffe oder Gemische zu verstehen, die dazu bestimmt seien, äußerlich mit Teilen des menschlichen Körpers (Haut, Behaarungssystem, Nägel, Lippen und äußere intime Regionen) oder mit den Zähnen und den Schleimhäuten der Mundhöhle in Berührung zu kommen, und zwar zu dem ausschließlichen oder überwiegenden Zweck, diese zu reinigen, zu parfümieren, ihr Aussehen zu verändern, sie zu schützen, sie in gutem Zustand zu halten oder den Körpergeruch zu beeinflussen. Der Begriff des Lebensmittels sei dem Schutzzweck des Gesetzes entsprechend weit auszulegen. Erfasst würden alle Stoffe, die dazu bestimmt seien, verzehrt zu werden, auch wenn daneben noch ein anderer Verwendungszweck möglich sei. Ein generell zum Verzehr bestimmter Stoff höre erst dann auf, Lebensmittel zu sein, wenn ein anderer Verwendungszweck eindeutig feststehe und erkennbar sei. Eine bloß abweichende Bezeichnung genüge dafür nicht. Die primär subjektive Zweckbestimmung durch den verantwortlichen Lebensmittelunternehmer werde deshalb durch das objektive Kriterium, ob die Aufnahme des betroffenen Stoffes vernünftigerweise erwartet werden könne, korrigiert. An die Erkennbarkeit einer Zweckänderung seien strenge Anforderungen zu stellen. Insbesondere wenn ein Produkt mit einer Aufmachung in den Verkehr gebracht und in einer Art und Weise vermarktet werde, dass nach vernünftigem Ermessen erwartet werden könne, dass es vom Menschen aufgenommen werde, falle es unter die Lebensmittel.
Die streitgegenständlichen Produkte seien nach ihrer Gesamtaufmachung und dem allgemeinkundigen Verwendungszweck zum menschlichen Verzehr bestimmt, jedenfalls sei ein Verzehr nach vernünftigem Ermessen zu erwarten. Dies begründete das Verwaltungsgericht unter Bezugnahme auf die von der Antragsgegnerin vorgelegten Gutachten des CVUA Karlsruhe vom 16.02.2023, des Landeslabors Brandenburg vom 03.02.2023 und des Landesuntersuchungsamtes Rheinland-Pfalz vom 10.02.2023 wie folgt: Die beiden Produkte unterschieden sich nach der Zusammensetzung laut Zutatenverzeichnis nicht von herkömmlichen CBD-Ölen. Auch das „Umlabeln“ - etwa durch die Bezeichnung als „Mundtropfen […] für die Pflege des Mundraumes als Ergänzung zur täglichen Mundhygiene“ bzw. als „Kosmetisches Mittel zur Anwendung im Mundraum“ - ändere daran nichts. Wie vom CVUA Karlsruhe dargelegt, dürfte mittlerweile eine gefestigte Verkehrserwartung dahin bestehen, dass CBD-Öle als „Lifestyle“-Produkte zur oralen Einnahme vorgesehen seien, von der sich die Konsumenten positive gesundheitliche Wirkungen erhoffe. Hierfür sprächen auch die Angaben des Herstellers der streitgegenständlichen Produkte in einem bis vor kurzem auf seiner Homepage abrufbaren „CBD-Magazin“, in dem als mögliche Einsatzgebiete des Wirkstoffes „Abnehmen, Heuschnupfen, Depressionen, Endometriose, Infektionsschutz gegen COVID-19, Grippe und Erkältung und Schlafverbesserung“ genannt würden. Eine Löschung dieser Angaben durch die Antragsgegnerin führe zu keiner anderen Bewertung, weil sich entsprechende Werbeaussagen nicht allein durch Entfernung von der Website aus dem Gedächtnis des Verbrauchers tilgten. Es handele sich um eine rein aus prozesstaktischen Gründen erfolgte Anpassung des Internetauftritts. Auch die Etikettierung der streitgegenständlichen Produkte mit den lebensmittelbezogenen Angaben „vegan“, „laktosefrei“ und „glutenfrei“ legten nahe, dass diese verzehrt werden sollten. Jedenfalls die Bezeichnung als „laktosefrei“ mache im kosmetischen Bereich keinen Sinn.
Die auf der Verpackung empfohlene Anwendung, mit der Pipette zwei Mal am Tag maximal sechs Tropfen in den Mund zu geben und das Öl für etwa 30 Sekunden im Mundraum zu verteilen, dürfe nur als mögliche Anwendung neben der oralen Einnahme zu verstehen sein bzw. gemeinsam mit der wenig augenfälligen Angabe „nicht schlucken“ einer Umgehung der lebensmittelrechtlichen Vorgaben dienen. Dafür spreche auch, dass sich keine Warnung vor möglichen Gesundheitsgefahren bei einem Verzehr größerer Mengen finde, sondern vielmehr vom Hersteller eine gesundheitliche Unbedenklichkeit suggeriert werde. Auch die Auslobungen auf der Verpackung bzw. im Internet, wonach die Öle - neben einer behaupteten kosmetischen Funktion zur Mundpflege und zur Erhaltung des gesunden Zahnfleisches - den Verbraucher „in Balance“ hielten, einen „ausbalancierten Geschmack“ böten, den Verbraucher „vital und zugleich ausgeglichen durch den Tag“ brächten und ein „entspannendes Erlebnis für alle Sinne“ bereiten sollten, deute auf eine orale Einnahme der Produkte hin. Dass die Auslobung zur Erhaltung des gesunden Zahnfleisches auf allen vom Hersteller angebotenen CBD-Mundtropfen ungeachtet der unterschiedlichen Konzentrationen an CBD-Gehalten und damit einhergehenden erheblichen Preisunterschiede identisch seien, deute ebenfalls darauf hin, dass die behauptete Funktion als kosmetisches Mittel nur vorgeschoben sei. Vielmehr spreche die Auslobung des CBD-Gehaltes solche Personenkreise an, die derartige Öle im Sinne eines Lebensmittels zur gezielten Aufnahme von CBD verwenden möchten und denen die durch unterschiedliche CBD-Gehalte vermeintlich ausgelösten Wirkungen bekannt seien. Der durchschnittlich informierte Verbraucher werde die streitgegenständlichen Produkte nach alledem zur gezielten oralen Aufnahme von CBD verwenden.
b) Diese auf zutreffenden Maßstäben (vgl. zuletzt Senatsbeschlüsse vom 07.06.2023 - 9 384/23 und 9 S 412/23 - sowie vom 09.03.2022 - 9 S 3426/21 -, juris) beruhende Beurteilung des Verwaltungsgerichts wird durch das Beschwerdevorbringen nicht erschüttert.
aa) Zu Unrecht macht die Antragstellerin geltend, das Verwaltungsgericht habe die subjektive, auf eine Verwendung als Kosmetikprodukt gerichteten Zweckbestimmung des Herstellers bei der auch von der Beschwerde für maßgeblich erachteten Feststellung der allgemeinen Verkehrsauffassung nicht angemessen berücksichtigt.
Das Verwaltungsgericht hat durchaus zur Kenntnis genommen, dass der Hersteller die streitgegenständlichen Produkte in der aktuellen Gestaltung ihrer Umverpackung als Kosmetikum verstanden wissen will, diesen Umstand jedoch im Hinblick auf die gegenläufigen objektiven Anhaltspunkte, namentlich eine gefestigte Verkehrserwartung einerseits und die frühere Vermarktung des identischen Produkts andererseits als unbehelfliches „Umlabeln“ bewertet. Das ist nicht zu beanstanden.
Auch bei der Prüfung der Frage, ob eine Aufnahme nach vernünftigem Ermessen zu erwarten ist, kommt der in Aufmachung, Verwendungshinweisen und Werbung zum Ausdruck kommenden subjektiven Zweckvorstellung des Herstellers besondere Bedeutung umso mehr zu, je weniger ein Produkt durch eine bereits bestehende Verwendungspraxis und Verkehrsauffassung fixiert ist. Dies betrifft vor allem neuartige, dem Verkehr bislang unbekannte Produkte sowie ambivalente Stoffe (vgl. Senatsbeschluss vom 13.12.2007 - 9 S 509/07 -, juris Rn. 7 zur Abgrenzung von Kosmetik- und Arzneimittelrecht). Besteht hingegen eine gefestigte Verkehrsauffassung, kommt einer abweichenden Kennzeichnung durch den Hersteller, die erkennbar allein dem Zweck dient, das Regime des Lebensmittelrechts zu umgehen, keine Relevanz zu (vgl. Senatsbeschlüsse vom 07.06.2023 - 9 S 412/23 -, und vom 09.01.2023 - 9 S 1668/22 und 9 S 1669/22 -⁠; Bay. VGH, Beschluss vom 07.03.2022 - 20 CS 22.307 -, juris Rn. 8). Soweit die Antragstellerin darauf verweist, dass bestimmte Produkte wie Salz und Essig trotz gleicher Zusammensetzung anerkanntermaßen allein im Hinblick auf die jeweilige subjektive Zweckbestimmung verschiedenen Produktkategorien zugeordnet würden, steht dies hierzu nicht im Widerspruch. Denn in diesen Fällen bestehen zwar mehrere Verkehrsauffassungen, diese sind jedoch jeweils für sich über lange Zeiträume gefestigt (Lebensmittel einerseits, Streugut bzw. Reinigungsmittel andererseits) und stimmen mit der Aufmachung und Kennzeichnung durch den Hersteller im Allgemeinen überein. Entsprechendes gilt für die im von der Antragstellerin vorgelegten Gutachten von Dr. …-… vom 22.06.2023 genannten Beispiele (Speise- und Körperpflegeöl, Zitronensäure als Backzutat und Entkalkungsmittel).
bb) Die Annahme des Verwaltungsgerichts, es dürfte mittlerweile eine gefestigte Verkehrserwartung dahin bestehen, dass CBD-Öle als „Lifestyle“-Produkte zur oralen Einnahme vorgesehen seien, von der sich die Konsumenten positive gesundheitliche Wirkungen erhofften, wird mit dem Beschwerdevorbringen ebenfalls nicht erschüttert.
Das Verwaltungsgericht hat unter anderem auf das von der Antragsgegnerin vorgelegte Gutachten des Landesuntersuchungsamtes Rheinland-Pfalz vom 10.02.2023 (Anlage zur eVA der Antragsgegnerin, S. 7 f.) Bezug genommen. Darin wird zur weiteren Begründung der Einschätzung, dass bei Verbrauchern eine gefestigte Verkehrsauffassung dahingehend bestehe, dass CBD-Öle zum direkten Verzehr bestimmt seien, um positive gesundheitliche Effekte zu erzielen, auf Kundenbewertungen im Online-Shop der Antragstellerin verwiesen. Dort habe eine Kundin ausgeführt, dass das Produkt für Entspannung und Erholung gemacht sei, und ausdrücklich betont, dass es sich keinesfalls um ein kosmetisches Mundöl, sondern um „ganz normales CBD Öl“ handele. Eine andere Nutzerin habe als Vorzug des Produkts benannt, dass sie es aufgrund des fehlenden Eigengeschmacks leichter „runter bekomme“.
Mit diesen tatsächlichen Feststellungen hat sich die Antragstellerin in ihrer Beschwerde nicht auseinandergesetzt, sondern lediglich pauschal geltend gemacht, es handele sich um eine nicht belegte Behauptung. Damit wird sie den Darlegungsanforderungen des § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO nicht gerecht. Im Übrigen geht auch der Senat in seiner Rechtsprechung davon aus, dass mittlerweile eine gefestigte Verkehrserwartung dahin besteht, dass CBD-Öle als „Lifestyle“-Produkte zur oralen Einnahme vorgesehen sind, von der sich die Konsumenten positive gesundheitliche Wirkungen erhoffen (vgl. Senatsbeschlüsse vom 07.06.2023 - 9 S 412/23 - und vom 09.03.2022 - 9 S 3426/21 -, juris Rn. 19).
Soweit die Antragstellerin - hilfsweise - geltend macht, die Verkehrsauffassung habe sich zwischenzeitlich geändert, weil informierten Verbrauchern nunmehr bekannt und bewusst sei, dass es keine verkehrsfähigen CBD-haltigen Lebensmittel auf dem Markt gebe und CBD-Produkte nicht zum Verzehr geeignet seien, handelt es sich umgekehrt um eine durch tatsächliche Anhaltspunkte nicht näher substantiierte Behauptung, die deshalb auch schon keine Grundlage für eine von der Antragstellerin in den Raum gestellte Einholung eines Sachverständigengutachtens bietet. Gegen den von der Antragstellerin behaupteten nachhaltigen Anschauungswandel spricht überdies, dass der Hersteller nach den von der Antragstellerin nicht angegriffenen Feststellungen der Antragsgegnerin noch Anfang des Jahres auf seiner Internetseite („CBD-Magazin“) über verschiedene (mögliche) positive Wirkungen von CBD berichtet hat, die anders als durch orale Aufnahme nicht zu erzielen wären. Bestätigt wird dies durch auf der aktuellen Internetseite der Antragstellerin in Österreich präsentierte Kundenbewertungen zum Produkt „Hanfama CBD Öl Mundtropfen 10 %“, die insbesondere dessen zu Ausgeglichenheit führende, beruhigende und schlaffördernde Wirkung loben (https://www.dm.at/hanfama-cbd-oel-mundtropfen-10-prozent-p9120113404685.html#dm_bv_container).
Ohne Erfolg wendet die Antragstellerin unter Verweis auf das von ihr vorgelegte Gutachten von Dr. ... und Dr. ... vom 19.06.2023 ein, dass es sich beim Inhaltsstoff CBD um einen „trendigen Inhaltsstoff“ handele. Diese - ohne Zweifel zutreffende - Beobachtung gibt für sich genommen nämlich keinen Hinweis darauf, aus welchen Gründen die Verbraucher entsprechende Produkte nachfragen und wie sie diese verwenden.
Schließlich dringt die Antragstellerin mit ihrem Einwand, die Auslobung der Produkte stelle (nunmehr) den Pflegeaspekt deutlich in den Vordergrund, weshalb von einer bloßen „Umlabeln“ keine Rede sein könne, angesichts der Gestaltung der Verpackung nicht durch. Auf der Umverpackung wird das Produkt in erster Linie als „CBD ÖL“ bezeichnet, wobei die Angabe der CBD-Konzentration besonders groß gesetzt ist. Erst in der kleiner und schmaler gesetzten Schrift ist von „Mundtropfen“ die Rede. Gerade vor diesem Hintergrund geht der Hinweis der Antragstellerin darauf, dass es andere, nicht CBD-haltige Mundpflegeöle gebe, an der dem angegriffenen Beschluss ebenfalls zugrundeliegende Einschätzung des CVUA Karlsruhe in seinem Gutachten vom 16.02.2023, wonach sich die Verkehrsauffassung gerade im Hinblick auf „Produkte auf Basis von Speiseölen mit CBD-Zusatz bzw. Zusatz von CBD-haltigen Hanfextrakten, sogenannten CBD-Ölen“ gebildet habe, vorbei. Mit der hervorgehobenen Kennzeichnung als „CBD Öl“ bestätigt die vom Hersteller gewählte Verpackung vielmehr diese Einschätzung.
cc) Auch soweit sich die Beschwerde gegen die Ausführungen des Verwaltungsgerichts zur Auslobung als „vegan“, „laktosefrei“ und „glutenfrei“ wendet, zeigt sie keinen Rechtsfehler auf.
Zwar mag die in diesem Zusammenhang geäußerte Einschätzung des Verwaltungsgerichts, die Bezeichnung als „laktosefrei“ stehe in einem eindeutigen Bezug zur einer Aufnahme als Nahrungsmittel und ergebe im kosmetischen Bereich keinen Sinn, zu kurz greifen, weil sie allein auf ernährungsphysiologische Zusammenhänge abstellt und Gesichtspunkte des Marketings außer Betracht lässt. Auf letztere deuten vor allem die von der Antragstellerin in Bezug genommenen Erläuterungen eines Herstellers von Kosmetikprodukten hin.
Allerdings hat das Verwaltungsgericht seinen Beschluss nicht maßgeblich auf die Auslobung mit lebensmitteltypischen Begriffen gestützt. Vielmehr hat es diese lediglich als weiteres, die mit der Beschwerde nicht ordnungsgemäß angegriffenen Feststellungen zur gefestigten Verkehrserwartung bestätigendes Indiz („Auch die Etikettierung … legen nahe“) dafür verstanden, dass die Produkte verzehrt und nicht lediglich zu kosmetischen Zwecken verwendet werden sollen. Diese indizielle Bedeutung wird allein durch den Umstand, dass einzelne Kosmetikhersteller mit Blick auf - wie die Antragstellerin selbst einräumt - (über)vorsichtige Kundenkreise auch eher fernliegende Rezeptionsvorgänge (z.B. Aufnahme von Hautpflegeprodukten über den Mund) zum Anlass für entsprechende Kennzeichnungen nehmen und gerade die Angaben „glutenfrei“ und „laktosefrei“ ausweislich des Gutachtens Dr. ...xx vom 22.06.2023 auch für Zahn- und Mundpflegeprodukte als marktüblich anzusehen sein mögen, aus Sicht des Senats nicht durchgreifend in Frage gestellt.
dd) Auch die von der Antragstellerin im Beschwerdeverfahren vorgelegten Ergebnisse einer Studie, bei der 100 Probanden zur Verständlichkeit der Verpackung der streitgegenständlichen Produkte befragt worden sind, gebieten keine abweichende Einschätzung. Soweit die Probanden befragt wurden, ob sie das Produkt als Lebensmittel einstufen würden, ist die Studie schon deshalb unergiebig, weil damit auf ein nicht näher definiertes Vorverständnis der Studienteilnehmer vom Begriff des „Lebensmittels“ und nicht auf die Legaldefinition des allein maßgeblichen Art. 2 Abs. 1 Lebensmittelbasis-VO abgestellt worden ist. Soweit den Probanden die Frage gestellt wurde, ob sie das Produkt schlucken oder ausspucken würden, ist zunächst festzuhalten, dass ein nicht zu vernachlässigender Anteil von 13 % das Produkt schlucken würde. Darüber hinaus wird die Aussagekraft der Studie dadurch wesentlich geschwächt, dass die Probanden aus der gesamten volljährigen Bevölkerung und nicht aus dem Personenkreis ausgewählt worden sind, der sich für CBD-Öl interessiert; dieser Personenkreis wird durch das Produkt - nicht zuletzt aufgrund seiner Aufmachung - jedoch in erster Linie angesprochen.
ee) Der Einwand der Antragstellerin, es sei davon auszugehen, dass die Verbraucher die Produkte entsprechende der Anwendungsempfehlung nutzen, zielt auf die vom Verwaltungsgericht geteilte Einschätzung des CVUA Karlsruhe, wonach die den Produkten beigegebene Anwendungsempfehlung lediglich als eine (weitere) mögliche Anwendung neben dem Verschlucken verstanden werde bzw. diene in Verbindung mit der wenig augenfälligen Angabe „nicht schlucken“ lediglich der Umgehung der lebensmittelrechtlichen Vorgaben. Das Vorbringen der Antragstellerin ist nicht geeignet, diese Erwägung zu erschüttern.
Bereits der Ausgangspunkt, den Verbrauchern seien Mundpflegeöle und -tropfen und ihre Verwendung bekannt, erscheint zweifelhaft. Hinzu kommt, dass die streitgegenständlichen Produkte nach ihrer Aufmachung - wie bereits dargelegt - nicht in erster Linie auf Personenkreise zielen, die Mundhygiene betreiben wollen, sondern auf solche, die sich für CBD-Öle im Hinblick auf die dem CBD zugeschriebenen positiven Wirkungen auf den Organismus interessieren. Vor diesem Hintergrund ist es nicht selbstverständlich, dass selbst Verbraucher, die bereits Mundwässer und solche zum „Ölziehen“ genutzt haben und wissen sollten, dass diese Präparate ausgespuckt werden sollten, auch bei den streitgegenständlichen Produkten so verfahren würden. Soweit die Antragstellerin darauf verweist, Nutzer von CBD-Produkten wüssten, dass diese keine psychotrope Wirkung aufwiesen, weshalb der Konsum größerer Mengen in Missbrauchsabsicht unwahrscheinlich sei, geht dies schon deshalb ins Leere, weil das Verwaltungsgericht eine Suchtgefahr nicht behauptet hat.
Nicht überzeugend ist schließlich der Einwand, das Verwaltungsgericht habe deshalb zu Unrecht auf das Fehlen eines Warnhinweises vor dem Verzehr größerer Mengen abgestellt, weil ein Verzehr nach der Zwecksetzung des Herstellers und auch objektiv überhaupt nicht angedacht sei, so dass eine Warnung vor einem übermäßigen Verzehr nicht angezeigt sei. Denn die Antragstellerin übergeht, dass nach den mit der Beschwerde nicht angegriffenen Feststellungen insbesondere des Landesuntersuchungsamtes Rheinland-Pfalz vom 10.02.2023 ein Verzehr durch bewusstes Hinunterschlucken erwartet werden muss.
ff) Die abschließende Einschätzung des Verwaltungsgerichts, die behauptete Funktion der streitgegenständlichen Produkte als Kosmetika dürfe nur vorgeschoben sein, wird durch den Hinweis der Antragstellerin auf die mit dem Inhaltsstoff CBD angeblich verbundenen kosmetischen Funktionen nicht entkräftet. Abgesehen davon, dass die meisten der angeführten Wirkungen sich auf eine oberflächliche Anwendung auf der Haut beziehen, geht dieser Einwand an der Argumentation des Verwaltungsgerichts vorbei. Dieses hat in erster Linie auf die Auslobung abgestellt, die neben der Erhaltung eines gesunden Zahnfleisches verspreche, „den Verbraucher ‚in Balance‘ zu halten, einen ‚ausbalancierten Geschmack‘ zu bieten und den Verbraucher ‚vital und zugleich ausgeglichen durch den Tag‘ zu bringen und ein ‚entspanntes Erlebnis für alle Sinne‘“ zu bereiten. Mit diesen Erwägungen setzt sich die Beschwerde nicht auseinander. Der im angefochtenen Beschluss als weiteres Indiz herangezogene besonders hervorgehobene CBD-Konzentration setzt die Antragstellerin lediglich die Behauptung entgegen, der Hersteller der Produkte gehe davon aus, dass die kosmetischen Wirkungen durch eine erhöhte Konzentration verstärkt würden. Unabhängig davon sind auch ggf. vorhandene kosmetische Funktionen der Produkte vor dem Hintergrund des bereits erwähnten gegenwärtigen Trends zum Konsum als „Lifestyle“-Produkte zur oralen Einnahme zu sehen.
c) Schließlich dringt die Beschwerde auch nicht mit dem Einwand durch, die streitgegenständlichen Produkte unterfielen schon deshalb nicht dem Lebensmittelrecht, weil Lebensmittel im Sine von Art. 2 Abs. 1 Lebensmittelbasis-VO nur solche Produkte sein könnten, die über den Magen-Darm-Trakt aufgenommen würden, was bei einer den Anwendungshinweisen gemäßen Verwendung, die zu einer Aufnahme über die Mundschleimhaut führe, nicht der Fall sei.
Dieses Vorbringen hat die Antragstellerin erstmals mit Schriftsatz vom 14.07.2023 und damit nach Ablauf der mit der Zustellung des angefochtenen Beschlusses am 26.05.2023 beginnenden einmonatigen Begründungsfrist des § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO in das Beschwerdeverfahren eingeführt. Es handelt sich nicht um eine bloße - im Beschwerdeverfahren noch berücksichtigungsfähige - Vertiefung und Ergänzung der fristgerecht vorgebrachten Beschwerdegründe, sondern um ein qualitativ neues Vorbringen, das nach Ablauf der Beschwerdebegründungsfrist unbeachtlich ist (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 08.06.2006 - 11 2135/05 -, NVwZ-RR 2006, 849; Rudisile, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Stand: August 2022, § 146 VwGO Rn. 13a).
Ergänzend weist der Senat darauf hin, dass das Vorbringen die Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung voraussichtlich auch nicht ernsthaft in Frage gestellt hätte.
Das Oberverwaltungsgericht Hamburg hat in einer zu sogenannten „Nicotine Pouches“ ergangenen Entscheidung (Beschluss vom 19.08.2021 - 5 Bs 56/21 -⁠, juris LS 1 und Rn. 20 ff.) die Auffassung entwickelt, der Begriff des „Aufnehmens" im Sinne des Art. 2 Abs. 1 Lebensmittelbasis-VO umfasse eine etwaige Resorption über die Mundschleimhaut nicht, sondern verlange, dass der fragliche Stoff zumindest auch und in nicht bloß marginalem Umfang über den Magen-Darm-Trakt in den menschlichen Körper gelange. Diese Überlegungen hat das Verwaltungsgericht Hamburg in der von der Antragstellerin angeführten Entscheidung (Beschluss vom 16.03.2023 - 9 E 353/22 -, juris) auf ein Produkt mit CBD-Öl übertragen. Dabei stützen sich die Hamburger Verwaltungsgerichte in erster Linie auf eine Erläuterung im sogenannten Grünbuch der Europäischen Kommission (Allgemeine Grundsätze des Lebensmittelrechts in der Europäischen Union vom 30.04. 1997, KOM(97) 176 endg., S. 28) zur Reichweite der darin zur Diskussion gestellten Definition des Lebensmittels und das systematische Argument, dass die Erwähnung von Kaugummis in Art. 2 Abs. 2 Satz 1 Lebensmittelbasis-VO nur deshalb erforderlich sei, weil diese nicht verschluckt, aber die aus ihnen gelösten Stoffe in den Magen-Darm-Trakt gelangen würden.
Dem ist das Verwaltungsgericht München in einer ebenfalls zu sogenannten „Nicotine Pouches“ ergangenen Entscheidung (Beschluss vom 31.05.2023 - 26b K 20.6308 -, juris Rn. 39 ff.) mit eingehender Begründung entgegengetreten. Neben dem Verweis auf den Bedeutungsunterschied der Begriffe „aufnahmen“ und „verzehren“ - auch in der englischen und französischen Sprachfassung - legt es näher dar, dass die Ausführungen der Kommission eine eindeutige Schlussfolgerung nicht zuließen. Diese habe zunächst ausgeführt, dass die Definition des Begriffs Lebensmittel bewusst breit angelegt sein müsse, um anschließend zu erläutern, dass der Begriff „Aufnahme durch den Menschen“ gewählt worden sei, um alle Erzeugnisse zu erfassen, die den Magen-Darm-Trakt durchliefen, „einschließlich aller Stoffe, die durch Mund oder Nase eingenommen oder durch Magen-Intubation verabreicht“ würden, nicht hingegen Erzeugnisse, die auf parenteralem Wege direkt in den Blutkreislauf eingeführt werden. Damit bleibe unklar, ob der Halbsatz „einschließlich aller Stoffe, (…)“ so zu verstehen sei, dass auch die Einnahme durch Mund oder Nase unter dem Vorbehalt der Zuführung zum Magen-Darm-Trakt stehen müsse, oder als selbständiger Zusatz in dem Sinne zu verstehen sein solle, dass auch die Aufnahme über die Schleimhäute erfasst sei. Besonders bedeutsam erscheint die Überlegung, dass nur mit der Einbeziehung der Aufnahme über die Mundschleimhaut dem das europäische Lebensmittelrecht prägenden Vorsorgeprinzip Rechnung getragen werde (vgl. zur schnellen und erhöhten Resorption von im Mundraum eingebrachten Stoffen Bay. VGH, Beschluss vom 27.02.2023 - 20 Cs 22.2652 u.a. -, juris, Rn. 7).
Insgesamt erscheint die aufgezeigte Rechtsprechung der hamburgischen Verwaltungsgerichte zum Begriff der Aufnahme in Art. 2 Abs. 1 Lebensmittelbasis-VO nicht geeignet, die hier angegriffene Entscheidung in Zweifel zu ziehen.
d) Soweit die Antragstellerin in ihrem Schriftsatz vom 14.07.2023 im Beschwerdeverfahren erstmals auf den Anhang zur Verordnung (EG) Nr. 1114/2006 der Kommission vom 20.07.2006 (ABl. L 199 vom 21.07.2006, S. 3) zur Einreihung bestimmter Waren in die Kombinierte Nomenklatur abhebt, ist dieses Vorbringen ebenfalls verspätet und damit unbeachtlich. Überdies teilt der Senat auch in der Sache nicht die Einschätzung der Antragstellerin, dass aus der unterschiedlichen zollrechtlichen Qualifikation bestimmter alkoholischer Lösungen Rückschlüsse auf die lebensmittelrechtliche Bewertung der streitgegenständlichen Produkte gezogen werden können. Denn zum einen folgt beides anderen rechtlichen Maßstäben und zum anderen besteht die Aufmachung, die eine Bestimmung zur Mundhygiene unzweifelhaft erkennen lassen soll, im von der Antragstellerin herangezogenen Vergleichsfall darin, dass das Produkt in einer Sprühflasche als Mundspray dargeboten wird.
4. Soweit die Antragstellerin mit ihrer Beschwerde geltend macht, von den streitgegenständlichen Produkten gehe keine Gesundheitsgefahr aus, zielt diese Rüge auf die im angefochtenen Beschluss bestätigte Einschätzung der Antragsgegnerin, wonach es sich bei dem streitgegenständlichen Produkt mit einer CBD Konzentration von 10 % um ein gesundheitsschädliches und damit nicht sicheres Lebensmittel i.S.v. Art. 14 Abs. 1 und 2 lit. a Lebensmittelbasis-VO handelt. Diese Bewertung, die zur Folge hat, dass das unter Nr. 1.2 der angefochtenen Verfügung der Antragsgegnerin angeordnete Verkaufsverbot gemäß § 39 Abs. 7 Nr. 1 LFGB kraft Gesetzes sofort vollziehbar ist, wird durch das Beschwerdevorbringen nicht erschüttert.
a) Das Verwaltungsgericht ist zu dem Ergebnis gelangt, die Antragsgegnerin habe voraussichtlich zu Recht eine Gesundheitsschädlichkeit von CBD angenommen. Sie habe - dem Gutachten des CVUA Karlsruhe vom 16.02.2023 folgend - auf den LOAEL (Lowest observed adverse effect level, d. h. niedrigste Dosis mit beobachtetem toxischem Effekt) von CBD für Lebertoxizität abgestellt. Das Gutachten vom 16.02.2023 lege schlüssig und nachvollziehbar dar, dass die Europäische Behörde für Lebensmittelsicherheit auf eine Reihe von Gefahren, unter anderem auf die Gefahr einer Lebertoxizität und auf erhebliche Auswirkungen auf die Leberfunktion hingewiesen habe, wobei eine Erhöhung der Leberenzymwerte bei einer Tagesdosis von rund 300 mg CBD, bezogen auf eine Person mit 70 kg Körpergewicht, festgestellt worden sei. Somit könne diese Tagesdosis als LOAEL angesehen werden. Beim streitgegenständlichen Produkt mit einem deklarierten Gehalt von 10 % CBD werde eine Tagesdosis von 300 mg CBD beim Verzehr von 3 g des Erzeugnisses erreicht, was der Einnahme von deutlich weniger als einem Esslöffel - bei einem durchschnittlichen Tropfengewicht von 0,03 g der Aufnahme von vier Mal täglich 25 Tropfen - entspreche.
Zwar sei die Datenlage in Bezug auf potenzielle Gefahren für CBD derzeit noch unsicher, weshalb die Europäische Behörde für Lebensmittelsicherheit die Bewertung sämtlicher Novel Food-Anträge zu CBD ausgesetzt habe. Eine Gesundheitsschädlichkeit i.S.v. Art. 14 Abs. 2 lit. a Lebensmittelbasis-VO liege jedoch bereits dann vor, wenn - wie hier - gesundheitsbeeinträchtigenden Auswirkungen des CBD-Öls wahrscheinlich seien. Das CVUA Karlsruhe gehe in seinem Gutachten vom 16.02.2023 nachvollziehbar und plausibel davon aus, dass die Einnahme von täglich weniger als einem Esslöffel des streitgegenständlichen Produkts ein wirklichkeitsnahes Verbraucherexpositionsverhalten darstelle und der LOAEL damit realistischerweise erreicht und überschritten werden könne.
Die von der Antragstellerin hiergegen angeführten Anwendungshinweise führten zu keiner anderen Bewertung. Denn im Hinblick auf die als gefestigt zu betrachtende Verkehrserwartung dahin, dass CBD-Öle als „Lifestyle“-Produkte zur oralen Einnahme vorgesehen seien, von der sich die Konsumenten positive gesundheitliche Wirkungen erhofften, sei bei lebensnaher Betrachtung davon auszugehen, dass Konsumenten auch die vom CVUA Karlsruhe angenommene Menge von 3 g des streitgegenständlichen Produktes zu sich nähmen, um die erwarteten positiven Effekte zu erzielen. Demgegenüber fänden sich beim Hersteller bis heute keine Warnhinweis auf die konkret bestehende Gefahr einer Lebertoxizität.
b) Diese Einschätzung des Verwaltungsgerichts wird durch das Beschwerdevorbringen nicht in Frage gestellt.
Ohne Erfolg wendet sich die Antragstellerin gegen die vom Verwaltungsgericht gebilligte Herangehensweise des CVUA Karlsruhe, zunächst den LOAEL zu ermitteln, ausgehend davon zu berechnen, mit welcher Menge des fraglichen Produkts dieser Wert erreicht werde, und sodann festzustellen, ob davon ausgegangen werden könne, dass eine solche Menge konsumiert werde. Soweit die Antragstellerin ihre Kritik damit begründet, dass mit dieser Methode nahezu jedes Produkt - einschließlich Kartoffeln und Wasser - als gefährlich qualifiziert werden könne, verschließt sie sich auch in diesem Zusammenhang dem Umstand, dass es sich bei dem zu bewertenden Produkt um ein neuartiges Lebensmittel handelt. Anders als bei den von ihr angeführten alltäglichen Lebensmitteln besteht weder allgemein verfügbares Wissen um eine sichere Verwendung noch sind dem streitgegenständlichen Produkt Anwendungsempfehlungen beigefügt, die auf das objektiv zu erwartende Verbraucherverhalten zugeschnitten sind.
Soweit die Antragstellerin geltend macht, das Verwaltungsgericht habe seiner Entscheidung kein wirklichkeitsnahes Verbraucherexpositionsverhalten zugrunde gelegt, weil es unterstelle, Verbraucher würden die auf dem Produkt angebrachten Anwendungsempfehlungen zu Lasten im Internet vorfindlicher genereller Verzehrempfehlungen vollständig missachten, dringt sie damit ebenfalls nicht durch.
Zutreffend ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass hinsichtlich der Frage, ob ein Lebensmittel gesundheitsschädlich i.S.d. Art. 14 Abs. 2 lit. a Lebensmittelbasis-VO ist, nach Art. 14 Abs. 3 lit. a Lebensmittelbasis-VO die normalen Bedingungen seiner Verwendung durch den Verbraucher und auf allen Produktions-, Verarbeitungs- und Vertriebsstufen berücksichtigt werden müssen. Zugrunde zu legen ist dabei der aus einer objektivierten Sicht zu erwartende Gebrauch. Es geht um die objektiv auf der Grundlage der Eigenart des Lebensmittels - ggf. unter Einbeziehung der Herstellerangaben - als bestimmungsgemäß anzusehende Verwendung des Lebensmittels (vgl. Senatsbeschlüsse vom 07.06.2023 - 9 S 384/23 -, und vom 09.03.2022 - 9 S 3426/21 -⁠, juris Rn. 18 m.w.N.). Insofern ist die - von der Beschwerde wie vorstehend dargelegt nicht erfolgreich angegriffene - Feststellung zugrunde zu legen, dass mittlerweile eine gefestigte Verkehrserwartung dahin besteht, CBD-Öle weithin oral zur Erzielung positiver gesundheitlicher Wirkungen einzunehmen. Die Anwendungshinweise des Herstellers erscheinen aus Sicht dieser Verkehrskreise auf die ausgelobte - für sie irrelevante - Verwendung als „Mundtropfen“ bezogen. Für den maßgeblichen Verwendungszweck zugeschnittene Anwendungshinweise fehlen hingegen. Vor diesem Hintergrund ist es entgegen der Einschätzung der Antragstellerin nicht wirklichkeitsfremd, dass ein nicht zu vernachlässigender Teil der Verbraucher - trotz des Preises - eine größere Menge des frei verkäuflichen Produkts einnehmen. Dies gilt zumal die LOAEL nach den von der Antragstellerin nicht in Zweifel gezogenen Ausführungen des Verwaltungsgerichts bereits bei 100 Tropfen erreicht wird, was der nicht außergewöhnlich großen Menge von deutlich weniger als einem Esslöffel des Produkts entspricht (vgl. Senatsbeschlüsse vom 07.06.2023 - 9 S 384/23 -, und vom 09.03.2022 - 9 S 3426/21 -, juris Rn. 17 ff. zur Einnahme des gesamten Fläschchens).
Die von der Antragstellerin herangezogenen Ausführungen in dem von ihr vorgelegten Gutachten von Dr. ... und Dr. ... vom 19.06.2023, wonach mit typischen Kosmetikprodukten nur schwer Expositionen zu erreichen seien, die zu unerwünschten Wirkungen führen würden, und CBD in typischen Konzentration und Verwendungspraktiken als sicherer Inhaltsstoff gelten könne, geben keinen Anlass zu einer abweichenden Beurteilung. Denn diese fußen auf der hier gerade nicht einschlägigen Annahme, dass durch entsprechende Applikationssysteme, Instruktionen oder Warnhinweise dosisabhängige Sicherheitsbedenken ausgeräumt werden können. Soweit in diesem Gutachten weiter die Behauptung aufgestellt wird, CBD werde ohne größere Nebenwirkungen in relativ hohen Konzentrationen therapeutisch eingesetzt, steht dies in einem unaufgelösten Spannungsverhältnis zu den nachfolgend mitgeteilten verbliebenen Bedenken im Hinblick auf Lebertoxität und Wechselwirkungen mit Arzneimitteln.
Anders als die Antragstellerin meint, kann sie aus dem Umstand, dass die Europäische Behörde für Lebensmittelsicherheit (European Food Safety Authority - EFSA) die Bewertung von CBD als neuartiges Lebensmittel bis zum Vorliegen neuer Daten ausgesetzt hat, nichts für sich herleiten. Die Antragstellerin hat die hierzu kommunizierte Begründung (https://www.efsa.europa.eu/de/news/cannabidiol-novel-food-evaluations-hold-pending-new-data) in ihrer Beschwerdeschrift nur selektiv wiedergegeben. Vollständig lautetet diese wie folgt:
Das Sachverständigengremium der EFSA für Ernährung, neuartige Lebensmittel und Lebensmittelallergene (NDA-Gremium) hat 19 Anträge auf Zulassung von CBD als neuartiges Lebensmittel erhalten, wobei noch weitere in Vorbereitung sind.
Der Vorsitzende des NDA-Gremiums, Prof. Dominique Turck, erklärte dazu: „Wir haben eine Reihe von Gefahren im Zusammenhang mit der Aufnahme von CBD ermittelt und festgestellt, dass die zahlreichen Datenlücken zu diesen gesundheitlichen Auswirkungen geschlossen werden müssen, bevor diese Bewertungen weitergeführt werden können. An dieser Stelle ist zu betonen, dass wir nicht zu dem Schluss gekommen sind, dass CBD als Lebensmittel nicht sicher ist.“
Es liegen keine ausreichenden Daten über die Wirkungen von CBD auf die Leber, den Magen-Darm-Trakt, das endokrine System, das Nervensystem und das psychische Wohlbefinden der Menschen vor.
Tierversuche zeigen signifikante schädliche Wirkungen, insbesondere in Bezug auf die Fortpflanzung. Es ist wichtig festzustellen, ob diese Wirkungen auch beim Menschen zu beobachten sind.
Angesichts des bereits vom Verwaltungsgericht zutreffend hervorgehobenen Umstandes, dass dieser verfahrensrechtlichen Entscheidung ein anderer Maßstab zugrunde liegt, stehen die Tatsache, dass die Europäische Behörde für Lebensmittelsicherheit im Hinblick auf die von ihr ermittelten Gefahren zu keinem abschließenden Votum über die Unbedenklichkeit gelangt ist, und die hierfür gegebene Begründung der Annahme einer hinreichend wahrscheinlichen Gesundheitsbeeinträchtigung nicht entgegen, sondern bestätigen sie vielmehr.
Die Ausführungen der Antragstellerin, wonach die geplante Legalisierung des Verkaufs von CBD-Produkten auch zur oralen Einnahme bedeute, dass der Gesetzgeber diese für ungefährlich halte, gehen schon deshalb ins Leere, weil die offenbar in einem früheren Stadium erwogenen Regelungen keinen Eingang in den Referentenentwurf eines Gesetzes zum kontrollierten Umgang mit Cannabis und zur Änderung weiterer Vorschriften (Cannabisgesetz) des Bundesministeriums für Gesundheit vom 06.07.2023 (https://www.bundesgesundheitsministerium.de/fileadmin/Dateien/3_Downloads/Gesetze_und_Verordnungen/GuV/C/Cannabisgesetz-CanG_RefE.pdf) gefunden haben. Abgesehen davon kann der Wille des Gesetzgebers ohnehin erst nach Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens festgestellt werden.
c) Unabhängig davon hat das Verwaltungsgericht auf S. 34 des Entscheidungsabdrucks unter 2.3 angenommen, selbst wenn man noch Aufklärungsbedarf hinsichtlich der Frage der Gesundheitsschädlichkeit des streitgegenständlichen Produktes sähe und den Ausgang des Widerspruchverfahrens bzw. eines anschließenden Klageverfahrens als offen bewerten wollte, würde dies nicht zu einer Wiederherstellung bzw. Anordnung der aufschiebenden Wirkung führen, da auch eine reine Interessenabwägung vorliegend für die Aufrechterhaltung des Sofortvollzugs spreche. Im Rahmen der zu treffenden Güterabwägung sei der nicht zu verkennende, auch grundrechtsrelevante Nachteil, den die getroffenen Anordnungen der Antragstellerin auferlegten, nicht schwerer zu gewichten als das entgegenstehende öffentliche Interesse. Diese die angefochtene Entscheidung selbständig tragende Erwägung wird mit der Beschwerde nicht in Frage gestellt.
5. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung und -änderung beruht auf § 63 Abs. 3, § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 und Abs. 2, § 39 Abs. 1 GKG in Verbindung mit Nrn. 25.1, 1.5 und 1.7.2 der Empfehlungen des Streitwertkatalogs.
Nach Nr. 25.1 des Streitwertkatalogs wird der Streitwert für Verkaufsverbote und ähnliche Maßnahmen im Lebens- und Arzneimittelrecht anhand des Verkaufswerts der betroffenen Waren beziehungsweise der erwarteten wirtschaftlichen Auswirkungen (Jahresbetrag der erwarteten wirtschaftlichen Auswirkungen/Gewinnerwartung) bestimmt (ständige Rechtsprechung des beschließenden Senats, vgl. nur Senatsurteil vom 08.12.2010 - 9 S 783/10 -, juris, sowie Senatsbeschlüsse vom 22.11.2021 - 9 S 3106/21 - und vom 13.12.2007 - 9 S 1958/07 -, NVwZ-RR 2008, 430).
Ist Gegenstand des Rechtsstreits nicht nur ein Verkaufsverbot bezüglich bereits vorhandener Waren (hier: Nrn. 1.1 und 1.2 des angefochtenen Bescheides), sondern wird zugleich der zukünftige Verkauf eines Produkts untersagt (hier: Nr. 1.3 des angefochtenen Bescheides), und ist der betroffene Lagerbestand geringer als die Menge der in einem Jahr abgesetzten Waren, ist im Ausgangspunkt allein die - höhere - Ertragseinbuße für ein Jahr maßgeblich. Denn diese umfasst auch die wirtschaftliche Verwertung der vorhandenen Waren, so dass dem auf den Bestand bezogenen Verkaufsverbot keine weitergehende wirtschaftliche Bedeutung zukommt (vgl. Senatsbeschluss vom 13.12.2007 - 9 S 1958/07 -, NVwZ-RR 2008, 430).
Den ihr durch das Vertriebsverbot im Jahr entgehenden Gewinn hat die Antragstellerin in der Beschwerde mit rund 330.000,- EUR beziffert, ohne dass von der Antragsgegnerin Bedenken angemeldet worden oder sonst zutage getreten wären. Nachvollziehbare Angaben zum Umsatz hat sie hingegen nicht gemacht. Überdies hat sie nicht dargelegt, ob sie ihren Warenbestand anderweitig absetzen kann, so dass es an greifbaren Anhaltspunkten dafür fehlt, ob ihr insofern ein Verlust droht, der zum entgangenen Gewinn hinzuzurechnen wäre.
Hinsichtlich der von der Antragstellerin ebenfalls beanstandeten Vorlageverpflichtungen in Nr. 1.4 des angefochtenen Bescheides ist mangels konkreter Anhaltspunkte für die Bedeutung der Sache der Auffangwert anzusetzen (§ 52 Abs. 2 GKG). Beide Werte sind gemäß § 39 Abs. 1 GKG zusammenzurechnen.
Die Zwangsgeldandrohung unter Nr. 3 des angefochtenen Bescheides bleibt für die Streitwertfestsetzung außer Betracht (vgl. Nr. 1.7 des Streitwertkatalogs).
Von der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes grundsätzlich angezeigten Halbierung der gemäß § 39 Abs. 1 GKG zu bildenden Summe sieht der Senat mit Blick auf die teilweise Vorwegnahme der Hauptsache ab (vgl. Nr. 1.5 Satz 2 der Empfehlungen des Streitwertkatalogs).
Der Beschluss ist unanfechtbar (vgl. § 152 Abs. 1 VwGO sowie § 68 Abs. 1 Satz 5 in Verbindung mit § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG hinsichtlich der Streitwertfestsetzung).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 80 VwGO
§ 146 VwGO
§ 39 Abs. 7 Nr. 1 LFGB
§ 146 Abs. 1 VwGO
§ 147 Abs. 1 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 1 und 2 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 43 Abs. 2 LVwVfG
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 80 Abs. 1 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 39 Abs. 1 GKG
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 2 Abs. 1 Lebensmittelbasis-VO
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 Lebensmittelbasis-VO
Art. 14 Abs. 1 und 2 lit. a Lebensmittelbasis-VO
Art. 14 Abs. 2 lit. a Lebensmittelbasis-VO
Art. 14 Abs. 3 lit. a Lebensmittelbasis-VO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2006, 849
NVwZ-RR 2008, 430
3 K 1090/23
9 S 1749/15
9 S 412/23
9 S 2278/21
9 S 535/19
5 S 2137/16
5 S 1984/15
10 S 6.18
10 S 67.17
9 S 3951/20
9 S 2790/18
11 CS 05.19
9 S 1003/22
13 B 1423/19
13 ME 320/19
9 S 3426/21
9 S 509/07
9 S 1668/22
9 S 1669/22
20 CS 22.30
5 Bs 56/21
9 E 353/22
26b K 20.63
20 Cs 22.26
9 S 384/23
9 S 783/10
9 S 3106/21
9 S 1958/07