Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2016-06-09, Aktenzeichen OVG 2 S 3.16
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2016:0609.OVG2S3.16.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Die Aufstellungsvorgänge müssen eine vom Bürgermeister unterschriebene Fassung der vollständigen, auch die Anlagen umfassenden Satzung enthalten.(Rn.12)
2. Ein derartiger Ausfertigungsmangel hat die Unwirksamkeit der Satzung zur Folge.(Rn.13)
3. Eine Veränderungssperre leidet an einem materiellen Fehler, wenn der zugrunde liegende Aufstellungsbeschluss den Geltungsbereich des aufzustellenden Bebauungsplans nicht hinreichend genau regelt.(Rn.14)
Die Satzung der Antragsgegnerin vom 28. Mai 2015 über die Veränderungssperre für den Geltungsbereich der Bebauungspläne für mögliche Windfelder, die im Entwurf der Fortschreibung des sachlichen Teilplans „Windnutzung, Rohstoffsicherung und -gewinnung“ für die Gemeinde Uckerland ausgewiesen sind, bekannt gemacht im Amtsblatt für die Gemeinde Uckerland mit den Ortsteilen Fahrenholz, Güterberg, Hetzdorf, Jagow, Lübbenow, Milow, Nechlin, Trebenow, Wilsickow, Wismar und Wolfshagen vom 9. Juli 2015, wird vorläufig außer Vollzug gesetzt.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 10.000 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag, mit dem die Antragstellerin die vorläufige Außervollzugsetzung der am 28. Mai 2015 erneut beschlossenen Satzung über die Veränderungssperre begehrt, hat Erfolg.
1. Der Antrag ist gemäß § 47 Abs. 6 VwGO statthaft und auch sonst zulässig.
a) Die Antragstellerin ist in dem in der Hauptsache anhängigen Normenkontrollverfahren antragsbefugt. Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann den Normenkontrollantrag jede natürliche oder juristische Person stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden.
Eine Verletzung eigener Rechte der Antragstellerin ist möglich, weil sie einen Genehmigungsantrag für die Errichtung von Windenergieanlagen gestellt hat, mit dessen Ablehnung aufgrund der Veränderungssperre zu rechnen ist. Die Antragstellerin beabsichtigt die Errichtung von zehn Windenergieanlagen in der Gemarkung W.... Sie hat entsprechende Nutzungsverträge mit den Grundstückseigentümern abgeschlossen und am 26. November 2015 beim Landesamt für Umwelt, Gesundheit und Verbraucherschutz Brandenburg einen Genehmigungsantrag gestellt. Die Standorte der geplanten Anlagen liegen in dem durch die Fortschreibung des Sachlichen Teilplans „Windnutzung, Rohstoffsicherung und -gewinnung“ des Regionalplans Uckermark-Barnim ausgewiesenen Eignungsgebiet Windenergienutzung Nr. 1...M.... Da sich der Geltungsbereich der Veränderungssperre nach § 2 der Satzung auf dieses Windeignungsgebiet erstreckt und die Vorhabengrundstücke in der Flurstücksliste in Anlage 2 der Satzung aufgeführt sind, ist damit zu rechnen, dass der Genehmigungsantrag wegen der Veränderungssperre abgelehnt wird.
b) Der Antragstellerin fehlt nicht das für den Normenkontrollantrag erforderliche Rechtsschutzbedürfnis, das gegenüber einem antragsbefugten Antragsteller nur ausnahmsweise verneint werden kann, wenn die begehrte Entscheidung offensichtlich nicht geeignet ist, seine Rechtsstellung zu verbessern.
Dies ergibt sich bereits daraus, dass die Fortschreibung des Sachlichen Teilplans alsbald in Kraft treten und dem Vorhaben der Antragstellerin die Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB dann nicht mehr entgegengehalten werden kann. Hierfür bedarf es nur noch der Genehmigung durch die Landesplanungsbehörde und der Veröffentlichung der Genehmigung (vgl. § 2 Abs. 4 RegBkPlG). Anhaltspunkte dafür, dass die Genehmigung voraussichtlich versagt werden wird, ergeben sich aus dem Sach- und Streitstand des vorliegenden Verfahrens nicht. Daher kann offen bleiben, ob die Annahme der Antragstellerin zutrifft, die Anlagen könnten bereits vor Inkrafttreten der Fortschreibung des Sachlichen Teilplans genehmigt werden. Daran bestehen allerdings Zweifel. Die Fortschreibung des Teilplans, durch die u.a. das Windeignungsgebiet M... gegenüber dem Teilplan in der bisher geltenden Fassung vom 4. Oktober 2000 bzw. 3. März 2004 (ABl. für Brandenburg vom 29. September 2004, S. 718) vergrößert werden soll, ist nach einer Mitteilung der Regionalen Planungsgemeinschaft auf deren Internetseite zwar inzwischen als Satzung beschlossen, aber bisher nicht von der Landesplanungsbehörde genehmigt worden. Die Fortschreibung ist daher noch nicht in Kraft getreten (vgl. § 2 Abs. 4 RegBkPlG). Demgemäß gilt weiterhin der Teilplan in der Fassung von 2004. Da die Standorte der geplanten Anlagen außerhalb des dort ausgewiesenen Eignungsgebiets Windnutzung M... liegen (vgl. Abschnitt II.1, Z 1.1 des bisherigen Teilplans), steht ihrer bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit die Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB i.V.m. § 8 Abs. 7 Satz 1 Nr. 3 ROG entgegen. Der Annahme der Antragstellerin, die Formulierung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB, wonach öffentliche Belange den von der Ausschlusswirkung betroffenen Vorhaben nur „in der Regel“ entgegenstehen, lasse Raum für eine sich gegen den geltenden Teilplan durchsetzende (positive) Vorwirkung der in Aufstellung befindlichen Ziele der Fortschreibung des Planes, kann nicht uneingeschränkt gefolgt werden. Zwar richtet § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB kein absolutes Zulassungshindernis auf. In Ausnahmefällen kommt eine Zulassung von Anlagen, die durch die Festlegung von Zielen der Raumordnung an anderer Stelle konzentriert werden sollen, auch im Ausschlussbereich in Betracht. Dies setzt aber – neben einem das öffentliche Interesse an der Nutzungskonzentration überwiegenden privaten Interesse – besondere Umstände des Einzelfalles voraus, die auf der Ebene der Regionalplanung noch nicht abschließend berücksichtigt wurden. Die von der „Regel“-Formulierung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB erlaubten Ausnahmen stehen unter dem Vorbehalt, dass die Konzeption, die der Konzentrationsplanung zugrunde liegt, als solche nicht im Frage gestellt wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2002 – 4 C 15.01 –, juris Rn. 48). Derartige Einzelfallumstände hat die Antragstellerin indes nicht dargelegt. Ihrer Annahme, sie könne aufgrund der Vorwirkung des geänderten (Teil-)Regionalplans eine Genehmigung für alle künftig in einem in einem erweiterten Windeignungsgebiet gelegenen Standorte beanspruchen, dürfte vielmehr der Planungskonzeption des noch geltenden (Teil-)Regionalplans entgegenstehen.
2. Der Antrag ist auch begründet.
Nach § 47 Abs. 6 VwGO kann das Gericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Die in diesem Rahmen anzustellenden Erwägungen decken sich weitgehend mit den zu § 32 BVerfGG entwickelten Grundsätzen; beide Vorschriften entsprechen sich in ihrer Zielrichtung. Weil eine Rechtsnorm außer Vollzug gesetzt werden soll, ist es notwendig, bei der Prüfung der Voraussetzungen für den Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO einen strengen Maßstab anzulegen. Die für eine vorläufige Regelung sprechenden Gründe müssen so schwer wiegen, dass sie ihren Erlass als unabweisbar erscheinen lassen. Die Folgen, die eintreten würden, wenn die einstweilige Anordnung nicht erginge, der Normenkontrollantrag später aber in der Hauptsache Erfolg hätte, sind mit den Nachteilen abzuwägen, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der Normenkontrollantrag aber in der Hauptsache später erfolglos bliebe. Hierbei kommt der Frage der Rechtsgültigkeit der im Normenkontrollverfahren angefochtenen Rechtsvorschrift nur dann Bedeutung zu, wenn die Wirksamkeit oder Unwirksamkeit der Norm schon bei summarischer Prüfung offensichtlich ist (st. Rspr. des Senats, vgl. zuletzt Beschlüsse vom 15. Mai 2012 – OVG 2 S 106.11 –, juris Rn. 11, und vom 6. Januar 2012 – OVG 2 S 26.11 –, juris Rn. 7; vgl. auch OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 26. Januar 2016 – OVG 10 S 10.15 –, juris Rn. 13 f.).
Nach diesem Maßstab ist der Erlass der beantragten einstweiligen Anordnung aus wichtigen Gründen geboten, da sich die Veränderungssperre bereits bei der im vorliegenden Verfahren nur möglichen summarischen Prüfung als offensichtlich rechtsfehlerhaft und damit unwirksam erweist. An dem Vollzug der offensichtlich unwirksamen Veränderungssperre besteht kein schützenswertes Interesse, das dem von der Antragstellerin geltend gemachten Interesse am unverzögerten Fortgang des Genehmigungsverfahrens und der Vermeidung möglicher förderungsrechtlicher Nachteile infolge der derzeit geplanten Novellierung des Erneuerbare-Energien-Gesetzes entgegengehalten werden könnte.
a) Die Satzung über die Veränderungssperre ist bereits aus formellen Gründen unwirksam, da es an einer ordnungsgemäßen Ausfertigung fehlt.
Die Ausfertigung von Rechtsnormen ist rechtsstaatlich geboten, um sicherzustellen, dass sie nicht mit einem anderen als dem vom Normgeber gewollten Inhalt erlassen werden. Das Rechtsstaatsgebot verlangt die Identität der anzuwendenden Norm und ihres Inhalts mit dem vom Normgeber Beschlossenen (Identitätsfunktion). Daneben ist die Beurkundungs- und Gewährleistungsfunktion der Ausfertigung unabdingbar. Danach muss geprüft werden, ob die zu verkündende Fassung der Satzung mit der vom Normgeber beschlossenen Fassung der Norm übereinstimmt. Es muss erkennbar sein, dass der Normgeber die ihm obliegende Prüfung vorgenommen hat (vgl. m.w.N. BVerwG, Beschluss vom 4. September 2014 – 4 B 29.14 –, juris Rn. 5; Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Urteil vom 29. April 2014 – OVG 10 A 8.09 –, juris Rn. 42; Urteil des Senats vom 15. März 2013 – OVG 2 A 23.09, – juris Rn. 24). Die konkreten Anforderungen an die Ausfertigung kommunaler Satzungen werden durch § 3 Abs. 3 Satz 1 BbgKVerf bestimmt. Danach sind Satzungen der Gemeinde vom Hauptverwaltungsbeamten, d.h. im Fall nicht amtsangehöriger Gemeinden von dem Bürgermeister (§ 53 Abs. 1 Satz 1 BbgKVerf) zu unterzeichnen.
An einer diesen Anforderungen genügenden Ausfertigung der Satzung über die Veränderungssperre fehlt es hier. Die vorgelegten Aufstellungsvorgänge enthalten, worauf der Senat die Antragsgegnerin hingewiesen hat, keine von der damaligen Bürgermeisterin unterschriebene Fassung der vollständigen, auch die Anlagen umfassenden Satzung. Soweit die im Amtsblatt vom 9. Juli 2015 abgedruckte Satzung mit einer Unterschrift der Bürgermeisterin vom selben Datum versehen ist, deckt die Unterschrift nicht die zur Satzung gehörenden Anlagen ab, ohne die die Regelung in § 2 Abs. 2 der Satzung zum räumlichen Geltungsbereich der Veränderungssperre unvollständig bleibt. Zwar muss eine Satzung, die aus mehreren Bestandteilen, wie hier dem Satzungstext und verschiedenen Anlagen besteht, nicht notwendigerweise in allen Bestandteilen ausgefertigt werden. Vielmehr kann den rechtsstaatlichen Anforderungen grundsätzlich auch dadurch genügt werden, dass die eigentliche Satzung ausgefertigt wird und dabei in einer Weise auf die übrigen Bestandteile der Satzung Bezug genommen wird, die jeden Zweifel an der Identität der Bestandteile sowie ihrer Zugehörigkeit zu der Satzung ausschließt und damit eine Art „gedankliche Schnur“ herstellt (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 25. Oktober 2007– OVG 10 A 2.06 -, juris Rn. 24). Hier lässt sich jedoch kein Bezug der Unterschrift zu den in den Aufstellungsvorgängen enthaltenen Anlagen herstellen, aus dem ablesbar wäre, dass mit der Unterschrift die Authentizität dieser Anlagen bekundet wird.
Der Ausfertigungsmangel hat die Unwirksamkeit der Satzung zur Folge. Das Fehlen einer ordnungsgemäßen Ausfertigung gehört nicht zu den in § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 BauGB genannten beachtlichen Verfahrens- und Formfehlern, die nach § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB unbeachtlich werden können. Die Unbeachtlichkeitsvorschrift des § 3 Abs. 4 BbgKVerf ist auf diesen Verfahrensfehler ebenfalls nicht anwendbar, denn das Unterbleiben einer Ausfertigung stellt einen Verstoß gegen ein verfassungsrechtliches Gültigkeitserfordernis und daher einen stets beachtlichen Mangel dar, auf den einfachgesetzliche Unbeachtlichkeitsregelungen keine Anwendung finden können (vgl. Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Urteil vom 16. September 2015 – OVG 10 A 3.13 –, juris Rn. 50).
b) Die Veränderungssperre leidet daneben an einem materiellen Fehler, da der zugrunde liegende Aufstellungsbeschluss den Geltungsbereich der aufzustellenden Bebauungspläne nicht hinreichend genau regelt.
Für den Erlass einer Veränderungssperre muss die Gemeinde nach § 14 Abs. 1 BauGB einen wirksamen Beschluss zur Aufstellung eines Bebauungsplans gefasst haben. Dies setzt neben der ordnungsgemäßen ortsüblichen Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses (§ 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB) die hinreichende Bestimmtheit dieses Beschlusses in räumlicher Hinsicht voraus. Der Aufstellungsbeschluss muss den künftigen Planbereich allein oder in Verbindung mit seinen Anlagen eindeutig bestimmbar bezeichnen, denn das in § 14 Abs. 1 BauGB genannte Erfordernis soll gewährleisten, dass eine Veränderungssperre nur für den Bereich erlassen wird, in dem die Gemeinde sicherungsbedürftige Planungsabsichten verfolgt (vgl. Urteil des Senats vom 2. Juli 2015 – OVG 2 A 6.15 –, juris Rn. 27).
An einer diesen Anforderungen genügenden Bestimmung der künftigen Bebauungsplangebiete fehlt es. Es ist unklar und lässt sich nicht im Wege der Auslegung bestimmen, auf welchen Planungsstand im Verfahren der Fortschreibung des Sachlichen Teilplans des Regionalplans sich die beabsichtige Aufstellung von Bebauungsplänen beziehen sollte. Einerseits sprechen der aus der Beschlussvorlage vom 18. März 2011 und der Niederschrift der Sitzung der Gemeindevertretung vom 31. März 2011 ersichtliche Titel sowie Beschlusstext des Aufstellungsbeschlusses dafür, dass der Geltungsbereich der Bebauungspläne die Windeignungsgebiete umfassen sollte, die in der von der Antragstellerin vorgelegten „Festlegungskarte Beteiligungsverfahren Entwurf 2011, Stand 23. Regionalversammlung 10.03.2011“ ausgewiesen sind. So bezieht sich der Aufstellungsbeschluss nach der Niederschrift vom 31. März 2011 auf Bebauungspläne „für Windeignungsgebiete, die im Entwurf des Sachlichen Teilplanes 'Windnutzung, Rohstoffsicherung und -gewinnung', der von der Regionalversammlung am 10. März 2011 beschlossen wurde, ausgewiesen sind“. Andererseits ist die Karte vom 10. März 2011 in den von der Antragsgegnerin übermittelten Unterlagen zum Aufstellungsbeschluss nicht enthalten und es fehlt eine ausdrückliche Bezugnahme auf sie. Unauflösbar verunklart wird die Bestimmung des Geltungsbereichs der aufzustellenden Bebauungspläne dadurch, dass mit der Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses im Amtsblatt der Antragsgegnerin vom 5. Juli 2011 (S. 2) nicht die Karte vom 10. März 2011, sondern – zudem in stark verkleinerter und nicht lesbarer Form – eine andere Karte abgedruckt wurde. Dabei handelt es sich um eine den Stand vom 14. Oktober 2010 darstellende Karte aus dem Verfahren zur Fortschreibung des Regionalplans, die die Antragsgegnerin daneben beim erstmaligen Beschluss der Veränderungssperre am 30. Juni 2011 zugrunde gelegt hat und die sie zuletzt mit der streitgegenständlichen Veränderungssperre im Amtsblatt vom 9. Juli 2015 veröffentlicht hat. Diese Karte weist gegenüber dem Planungsstand vom 10. März 2011 einen anderen Zuschnitt der Windeignungsgebiete aus und stellt außerdem sog. Weißflächen dar, die bereits in der Festlegungskarte vom März 2011 nicht mehr verzeichnet sind. Die Unterlagen zum Aufstellungsbeschluss enthalten damit einander widersprechende Bezugnahmen zum Geltungsbereich der aufzustellenden Bebauungspläne. Es lässt sich auf dieser widersprüchlichen Grundlage nicht bestimmen, auf welchen Flächenzuschnitt der Windeignungsgebiete sich der Aufstellungsbeschluss beziehen soll. Zudem bleibt unklar, ob die in der Karte vom 14. Oktober 2010 dargestellten Weißflächen einbezogen werden sollten.
c) Ob, wie die Antragstellerin geltend macht, auch der räumliche Geltungsbereich der Veränderungssperre nicht bestimmt genug geregelt ist, bedarf unter diesen Umständen keiner Entscheidung.
Daran bestehen allerdings Zweifel, weil mit der Veränderungssperre, wie erwähnt, nochmals die vom 14. Oktober 2010 datierende Karte veröffentlicht wurde, obwohl sich die im Verfahren zur Fortschreibung des (Teil-)Regionalplans angestrebte Flächenkulisse der Windeignungsgebiete bereits erheblich verändert hatte. So wies bereits der Entwurf der Festlegungskarte von 2013 („Stand: März 2014, Beschlusslage: 26. Regionalversammlung vom 2. Dezember 2013“) einen erheblich geänderten Zuschnitt und eine geänderte Lage insbesondere des Windeignungsgebiets M... aus. Wenn für die Veränderungssperre gleichwohl noch auf den Planungsstand vom 14. Oktober 2010 Bezug genommen wird, stellt dies entweder die Bestimmtheit des Geltungsbereichs der Veränderungssperre oder aber die Erforderlichkeit der Aufstellung von Bebauungsplänen und deren Absicherung durch eine Veränderungssperre in Frage. Darüber muss hier jedoch nicht entschieden werden, da die Unwirksamkeit der Veränderungssperre bereits aufgrund der oben dargelegten Mängel feststeht.
d) Keiner Entscheidung bedarf aus dem gleichen Grund der weitere Einwand der Antragstellerin, es fehle an den zeitlichen Voraussetzungen für den erneuten Erlass einer Veränderungssperre.
Allerdings ist geklärt, dass die Voraussetzungen des § 17 Abs. 2 BauGB für die zweite Verlängerung einer Veränderungssperre, d.h. über das dritte Jahr hinaus, auch für den diesen Zeitraum überschreitenden, auf § 17 Abs. 3 BauGB gestützten erneuten Erlass der Veränderungssperre gelten (vgl. Mitschang in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 12. Aufl. 2014, § 17 Rn. 6; BVerwG, Urteil vom 10. September 1976 – IV C 39.74 –, juris Rn. 41 ff.). Die hier streitgegenständliche Veränderungssperre dürfte diesen Anforderungen unterliegen, da ihr der Erlass einer Veränderungssperre im Jahre 2011 vorausgegangen war, deren Geltungsdauer die Antragsgegnerin in den Jahren 2013 und 2014 bereits auf insgesamt vier Jahre verlängert hatte. Besondere Gründe im Sinne des § 17 Abs. 2 BauGB, die im Anschluss daran den erneuten Erlass der Veränderungssperre rechtfertigen könnten, dürften aber nicht vorliegen. Gegen das von der Antragsgegnerin geltend gemachte Sicherungsbedürfnis spricht im Gegenteil, dass der Zulassung von Windkraftanlagen außerhalb der Eignungsgebiete des bisher geltenden (Teil-)Regionalplans bis zum Inkrafttreten der Fortschreibung dieses Planes – wie oben ausgeführt – bereits die Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB entgegensteht.
3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung findet ihre Grundlage in § 53 Abs. 2 Nr. 2 und § 52 Abs. 1 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 32 BVerfGG
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 2 Abs. 4 RegBkPlG
§ 8 Abs. 7 Satz 1 Nr. 3 ROG
§ 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 BauGB
§ 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB
§ 14 Abs. 1 BauGB
§ 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB
§ 17 Abs. 2 BauGB
§ 17 Abs. 3 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG

Zitierte Entscheidungen: 4 C 15.01
2 S 106.11
2 S 26.11
10 S 10.15
4 B 29.14
10 A 8.09
2 A 23.09
10 A 2.06
10 A 3.13
2 A 6.15
IV C 39.74