Verwaltungsgericht Magdeburg (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2014-08-28, Aktenzeichen 9 B 176/14
ECLI: ECLI:DE:VGMAGDE:2014:0828.9B176.14.0A

Tenor:

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Antragstellerin wendet sich im vorläufigen Rechtsschutzverfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO als Kommune im Land Sachsen-Anhalt gegen die mit Bescheid vom 14.04.2014 (dort Tenorpunkt 3.1.) durch den Antragsgegner als Kommunalaufsichtsbehörde unter Sofortvollzug gestellte kommunalaufsichtsrechtliche Anordnung vom 18.12.2013 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 06.03.2014, wonach die Realsteuerhebesätze für das Haushaltsjahr 2014 zu erhöhen und mindestens an den Landesdurchschnitt bis zum 30.04.2014 anzupassen sind.
Das Eilrechtsschutzverfahren hat sich nicht dadurch erledigt, dass bis zum 30.06.2014 durch die Antragstellerin selbst kein gemeindlicher Beschluss über die Festsetzung bzw. Änderung der Hebesätze gefasst wurde. Denn dieser in § 25 Abs. 3 GrStG normierten gesetzlichen Frist ist durch die unter Sofortvollzug gestellte Ersatzvornahme des Antragsgegners vom 30.06.2014 genüge getan, wobei diese nicht streitgegenständlich ist. Die Ersatzvornahme bewirkt jedenfalls, dass die Festsetzung bzw. Änderung der Hebesätze rückwirkend zum Jahresanfang erfolgte und die Antragstellerin im Falle ihres Obsiegens die Wirkung der Ersatzvornahme durch einen Ratsbeschluss wieder aufheben könnte. Der Streitgegenstand, nämlich die materiell-rechtliche Frage nach der Rechtmäßigkeit der kommunalaufsichtsrechtlichen Anordnung zur Anhebung der Realsteuersätze zur Behebung des Haushaltsdefizits bleibt identisch und bedarf weiter der gerichtlichen Klärung.
Der Antrag hat keinen Erfolg.
Die Begründung der Sofortvollziehung genügt den Anforderungen des § 80 Abs.3 VwGO. In dem angefochtenen Bescheid wird zutreffend darauf hingewiesen, dass die Erhöhung der Realsteuerhebsätze lediglich bis zu 30.06.2014 rückwirkend zum 01.01. des Jahres erfolgen könne und dass die Anordnung ins Leere ginge, wenn sie nicht bis zu diesem Zeitpunkt umgesetzt werden würde. Damit werden Erwägungen genannt, die über die Gründe für die zu vollziehende Anordnung hinausgehen und den Sofortvollzug rechtfertigen (so auch Oberverwaltungsgericht für das Land Schleswig-Holstein, Beschluss vom 21.06.2011, 2 MB 30/11; juris).
Der Antragsgegner hat in rechtlich zulässiger Weise neben der Beanstandung der Haushaltssatzung von seinem Anordnungsrecht nach § 137 Gemeindeordnung Sachsen-Anhalt (GO LSA) Gebrauch gemacht, weil die Antragstellerin den ihr gesetzlich obliegenden Pflichten nicht nachkommt. Aufgrund ihrer angespannten Haushaltssituation ergibt sich ihre Pflicht, alles zu unternehmen, um so schnell wie möglich einen ausgeglichenen Haushalt zu erreichen.
Nach § 91 Abs. 1 GO LSA erhebt die Gemeinde nach den gesetzlichen Vorschriften Abgaben und nach § 91 Abs. 2 Nr. 2 GO LSA hat die Gemeinde die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Finanzmittel aus Steuern zu beschaffen, soweit die sonstigen Finanzmittel nicht ausreichen. Die allgemeinen Haushaltsgrundsätze nach § 90 Abs. 1 und Abs. 3 GO LSA besagen, dass die Gemeinde ihre Haushaltswirtschaft so zu planen und zu führen hat, dass eine stetige Erfüllung ihrer Aufgaben gesichert ist. Der Haushalt ist in jedem Haushaltsjahr in seinen Einnahmen und Ausgaben auszugleichen. Daraus ergibt sich die Pflicht, alles zu unternehmen, um durch Zurückführung der Aufwendungen und Erhöhung der Finanzmittel dieses Ziel im Rahmen des Zumutbaren so schnell wie möglich zu erreichen (OVG NRW, Beschluss v. 22.07.2009, 15 A 2324/07; juris). Nach den unwidersprochenen Feststellungen im Bescheid, erreichen die Erträge der Antragstellerin nicht die Höhe der Aufwendungen, so dass ein negatives Jahrsergebnis (2013) in Höhe von 1.884.100 Euro ausgewiesen wird. Daraus ergibt sich ein Jahresergebnis von ca. 16,8 % an den ordentlichen Erträgen. Der Jahresverlust bleibt in den Folgejahren im Gesamtergebnisplan 2012 bis 2016 bestehen. Der gesetzlich vorgeschriebene Ausgleich wird daher nicht erreicht werden. Die vom Antragsgegner in dem Bescheid beanstandeten und aufgezeigten Konsolidierungsmaßnahmen reichen zum Defizitabbau bei weitem nicht aus.
Die Erhöhung der beschlossenen Realsteuerhebesätze auf den zum 28.05.2013 festgestellten Landesdurchschnitt der Grundsteuer A von 302 v. H. auf 305 v. H., der Grundsteuer B von 380 v. H. auf 394 v. H. und der Gewerbesteuer von 350 v. H. auf 361 v. H. ermöglicht der Antragstellerin Mehrerträge von ca. 129.038 Euro jährlich, worauf die Antragstellerin zum Abbau ihres Haushaltsdefizites angewiesen ist.
Mit der getroffenen Anordnung greift der Antragsgegner nicht in verfassungswidriger Weise in das den Gemeinden nach Art. 106 Abs. 6 Satz 2 i. V. m. Art 28 Abs. 2 GG eingeräumte Recht ein, die Hebesätze der Grundsteuer und der Gewerbesteuer im Rahmen der Gesetzte festzusetzen. Diese zuvorderst von den Beteiligten zur Prüfung gestellte rechtliche Frage ist vom Bundesverwaltungsgericht bezüglich der Erhöhung der Realsteuersätze in dem Urteil vom 27.10.2010 (8 C 43.09; juris) bereits entschieden worden, wobei die Ausführungen wegen der Einschlägigkeit zu dem hier zu entscheidenden Fall ausführlich zitiert werden dürfen:
„Das durch Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG i. V. m. § 25 Abs. 1 GrStG und § 16 Abs. 1 GewStG eingeräumte Hebesatzrecht dient der Sicherung einer angemessenen Finanzausstattung der Gemeinden. Einerseits ermöglicht es ihnen, Unterschiede in der Belastung und in der Ergiebigkeit der zugewiesenen Steuerquellen auszugleichen. Die Gemeinden sollen die Möglichkeit haben, ihre Einnahmen durch Anhebung der Gewerbesteuer an den Finanzbedarf anzupassen und damit angesichts wachsender Haushaltslasten handlungsfähig zu bleiben (vgl. BVerfG, Beschuss v. 27.01.2010, 2 BvR 2185/04, 2 BvR 2189/04; juris). Die Gewährleistung des Hebesatzrechts ermöglicht andererseits aber auch eine Anpassung nach unten und damit den Einsatz niedriger Hebesätze im innerkommunalen Wettbewerb um die Ansiedlung von Unternehmen. In dem Spannungsverhältnis zwischen dem Streben nach einem möglichst hohen Niveau der öffentlichen Leistungen und einer möglichst niedrigen Steuerbelastung, das bei der Einführung der Verfassungsgarantie des gemeindlichen Hebesatzrechts als unentbehrlich für eine eigenverantwortliche Selbstverwaltung hervorgehoben wurde (vgl. BTDrucks. V/2861 S. 39 Nr. 183), wird das Streben nach einer möglichst niedrigen Steuerbelastung gerade durch die Bedeutung der Gewerbesteuerbelastung im Standortwettbewerb befördert (BVerfG, Beschluss v. 27.01.2010, 2 BvR 2185/04, 2 BvR 2189/04; juris).
Die durch Bundesrecht in Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG in Verbindung mit den Ausführungsregelungen in § 16 Abs. 1 GewStG und § 25 Abs. 1 GrStG erfolgte Zuweisung der ausschließlichen Kompetenz der Gemeinden zur Festsetzung der Hebesätze für die Gewerbe- und die Grundsteuer ist vom Bundesgesetzgeber in beiden Gesetzen allerdings in mehrfacher Hinsicht eingeschränkt worden. So hat er für die Gewerbesteuer einen Mindesthebesatz von 200 v. H. des Steuermessbetrages vorgeschrieben (§ 16 Abs. 4 Satz 2 GewStG). Die Gemeinden dürfen damit weder auf die Erhebung der Gewerbesteuer verzichten noch einen den Mindesthebesatz unterschreitenden Hebesatz festsetzen. Ausweislich der Gesetzesbegründung dienten die Einführung der Pflicht zur Erhebung der Gewerbesteuer und die Normierung eines Mindesthebesatzes vor allem der Vermeidung von "Gewerbesteueroasen" sowie der Verhinderung von Ausfällen bei der Gewerbesteuerumlage (vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. Januar 2010 a.a.O. juris Rn. 95 ff. unter Verweis auf BTDrucks 15/481 S. 16; BTDrucks 15/1517 S. 17, 19; Protokoll der 786. Sitzung des Bundesrates vom 14. März 2003, S. 48). Andererseits werden die Bundesländer ermächtigt, sowohl für die Grundsteuer als auch für die Gewerbesteuer einen das Hebesatzrecht der Gemeinden begrenzenden Höchsthebesatz zu normieren (§ 16 Abs. 5 GewStG, § 26 GrStG). (…). Des Weiteren ist in den beiden Bundesgesetzen als letzter Zeitpunkt für den Fall einer Erhöhung des Hebesatzes verbindlich der 30. Juni eines Jahres festgelegt (§ 16 Abs. 3 GewStG, § 25 Abs. 3 GrStG). Außerdem ist in beiden Bundesgesetzen näher bestimmt, inwieweit bei der Erhebung von Grund- und Gewerbesteuern Differenzierungen zwischen Unternehmen, Betrieben bzw. Grundstücken zulässig sind (§ 16 Abs. 4 Satz 1 GewStG, § 25 Abs. 4 Satz 1 GrStG). Schließlich gestatten das Gewerbe- und das Grundsteuergesetz den Ländern bei Gebietsänderungen, vorübergehend verschiedene Hebesätze innerhalb des Hoheitsgebiets einer Gemeinde zuzulassen (§ 16 Abs. 4 Satz 3 GewStG, § 25 Abs. 4 Satz 2 GrStG). Weitergehende Beschränkungen des den Gemeinden im Rahmen der Gesetze gewährleisteten Rechts zur Festsetzung der Hebesätze für die Grundsteuer und für die Gewerbesteuer lassen sich beiden Bundesgesetzen nicht entnehmen.
Nach Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG ist das Hebesatzrecht für die Grund- und die Gewerbesteuer den Gemeinden allerdings nur "im Rahmen der Gesetze" gewährleistet. Dies entspricht der Regelung des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG (vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. Januar 2010 a. a. O. juris Rn. 77 m. w. N.), der den Gemeinden das Recht, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft in eigener Verantwortung zu regeln, ebenfalls nur im Rahmen der Gesetze garantiert. Das in Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG i. V. m. § 16 Abs. 1 GewStG und § 25 Abs. 1 GrStG den Gemeinden gewährleistete Hebesatzrecht für die Grundsteuer und die Gewerbesteuer ist eine spezielle Ausprägung der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie und konkretisiert diese. Die kommunale Selbstverwaltungsgarantie unterliegt normativer Prägung durch den Gesetzgeber, der sie inhaltlich ausformen und begrenzen darf (vgl. BVerfG, Beschluss vom 26. Oktober 1994 - 2 BvR 445/91 - BVerfGE 91, 228 <240> m .w. N.). Die im Rahmen der Gesetze garantierte finanzielle Eigenverantwortlichkeit der Gemeinden stellt sich als notwendiges Korrelat zur verfassungsrechtlich gewährleisteten eigenverantwortlichen Aufgabenwahrnehmung dar (Knemeyer, Der Städtetag, 1988, 330 <331>; Corsten, Der Gemeindehaushalt, 1990, 57 <58>). Die kommunale Finanzhoheit besteht jedoch nicht darin, dass die Gemeinde nach Belieben frei schalten kann, sondern darin, dass sie verantwortlich disponiert und bei ihren Maßnahmen auch ihre Stellung innerhalb der Selbstverwaltung des modernen Verwaltungsstaates und die sich daraus ergebende Notwendigkeit des Finanzausgleichs in Betracht zieht (BVerfG, Beschluss vom 21. Mai 1968 - 2 BvL 2/61 - BVerfGE 23, 353 = juris Rn. 57). Daran hat die durch das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 27. Oktober 1994 (BGBl I S. 3146) erfolgte Ergänzung des Art. 28 Abs. 2 GG um einen Satz 3 ("Die Gewährleistung der Selbstverwaltung umfasst auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung.") nichts geändert. Mit dieser Regelung, die auf eine Empfehlung der Gemeinsamen Verfassungskommission von Bundestag und Bundesrat zurückgeht (BTDrucks 12/6000 S. 46 ff.), sollten nach der Vorstellung des verfassungsändernden Gesetzgebers keine über die im Grundgesetz verankerte Finanzverfassung hinausgehenden finanziellen Absicherungen geschaffen werden (vgl. BTDrucks 12/6000 S. 1 <48>; Schwarz, Finanzverfassung und kommunale Selbstverwaltung, 1996, S. 44). Der kommunalen Finanzhoheit sollte allerdings ein ausdrücklicher Stellenwert eingeräumt und diese damit gestärkt werden (BTDrucks 12/6633 S. 7). Vor dem Hintergrund gewachsener Belastungen der Gemeinden bei der Erfüllung ihrer vielfältigen staatlichen Aufgaben sollte so klargestellt werden, dass die finanzielle Eigenverantwortung zum Recht auf kommunale Selbstverwaltung gehört (vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. Januar 2010 a.a.O. juris Rn. 70 unter Berufung auf den Abschlussbericht der Gemeinsamen Verfassungskommission, BTDrucks 12/6000 S. 46). Die durch das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Art. 28 und Art. 106) vom 20. Oktober 1997 (BGBl I S. 2470) erfolgte Einfügung eines weiteren Halbsatzes in Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG ("zu diesen Grundlagen gehört eine den Gemeinden mit Hebesatzrecht zustehende wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle") garantiert den Gemeinden über Art. 106 Abs. 2 Satz 2 GG hinaus, dass die wirtschaftskraftbezogene Gewerbesteuer nicht abgeschafft wird, ohne dass die Gemeinden an ihrer Stelle eine andere wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle mit Hebesatzrecht erhalten. Die kommunale Finanzautonomie sollte so durch die Garantie des Bestandes der Gewerbeertragsteuer oder einer anderen an der Wirtschaftskraft orientierten Steuer mit Verfassungsrang gewährleistet werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. Januar 2010 a. a. O. juris Rn. 71 unter Berufung auf BTDrucks 13/8488 S. 5; 13/8340 S. 2).
Die verfassungsrechtlich in dieser Weise geschützte kommunale Selbstverwaltungsfreiheit kann allerdings vom Gesetzgeber beschränkt werden. Hinsichtlich des den Gemeinden in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleisteten Rechts zur Aufgabenerledigung "in eigener Verantwortung" ergibt sich unmittelbar aus dem Gesetzeswortlaut, dass dieses nur "im Rahmen der Gesetze" besteht. Demnach genießen die gemeindlichen Selbstverwaltungskörperschaften einerseits zwar die durch Art. 28 Abs. 2 GG gewährleistete kommunale Autonomie. Andererseits müssen sie jedoch den Vorrang der staatlichen Gesetze beachten. Der sowohl in Art. 28 Abs. 2 GG als auch in Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG normierte Gesetzesvorbehalt gilt auch für die kommunale Finanzhoheit als Teil der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie (vgl. dazu BVerfG, Entscheidungen vom 21. Mai 1968 - 2 BvL 2/61 - BVerfGE 23, 353 <369>, vom 10. Juni 1969 - 2 BvR 480/61 - BVerfGE 26, 172 <181>, vom 24. Juni 1969 - 2 BvR 446/64 - BVerfGE 26, 228 <244>, vom 24. Juli 1979 - 2 BvK 1/78 - BVerfGE 52, 95 <117> und vom 15. Oktober 1985 - 2 BvR 1808/82, 2 BvR 1809/82, 2 BvR 1810/82 - BVerfGE 71, 25 <36>), die die Befugnis zu einer eigenverantwortlichen Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft im Rahmen eines gesetzlich geordneten Haushaltswesens beinhaltet (vgl. u. a. BVerfG; Entscheidung vom 24. Juni 1969 - 2 BvR 446/64 - a.a.O. <244>).
Das Recht auf gemeindliche Selbstverwaltung einschließlich der kommunalen Finanzautonomie steht allerdings nicht zur vollständigen Disposition des einfachen Gesetzgebers (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 27. Januar 2010 a.a.O. juris Rn. 91 und vom 23. November 1988 - 2 BvR 1619/83, 2 BvR 1628/83 - BVerfGE 79, 127 <143>). Es ist in seinem Kern gesetzgebungsfest gewährleistet. Dem beschränkenden Zugriff des Gesetzgebers sind insoweit verfassungsrechtliche Schranken gesetzt. Die durch Art. 28 Abs. 2 GG garantierten wesentlichen Hoheitsrechte, die der Staat den Gemeinden im Interesse einer funktionsgerechten Aufgabenwahrnehmung gewährleistet, darunter die Finanzhoheit, müssen den Gemeinden im Kern erhalten bleiben (vgl. BVerfG, Urteil vom 24. Juli 1979 a.a.O. <117>). Der Gesetzgeber darf nicht in den Kernbereich der gemeindlichen Selbstverwaltung eingreifen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. Januar 2010 a. a. O. juris Rn. 91 unter Verweis auf BVerfGE 79, 127 <143>; 83, 363 <381>; 91, 228 <238>; 107, 1 <2>; stRspr). Was zu dem Bereich gehört, der verfassungskräftig gegen jede Schmälerung durch gesetzgeberische Eingriffe geschützt ist, lässt sich nicht abstrakt-allgemein umschreiben, sondern ergibt sich einmal aus der geschichtlichen Entwicklung und sodann aus den verschiedenen Erscheinungsformen der Selbstverwaltung (BVerfG, Entscheidungen vom 10. Juni 1969 a .a. O. juris Rn. 31, vom 26. November 1963 - 2 BvL 12/62 - BVerfGE 17, 172 <182> = juris Rn. 38 m. w. N. und vom 27. Januar 2010 a. a. O. juris Rn. 92 m. w. N.). Den absoluten Schutz der Kernbereichsgarantie genießt jedoch nicht jede einzelne Ausformung der den Gemeinden durch Art. 28 Abs. 2 und Art. 106 Abs. 6 GG garantierten Hoheitsrechte (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 7. Mai 2001 - 2 BvK 1/00 - BVerfGE 103, 332 <366> und vom 27. Januar 2010 a.a.O. juris Rn. 93; Henneke, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, GG, 11. Aufl. 2008, Art. 28 Rn. 78). Der Kernbereich ist dann verletzt, wenn das Recht auf kommunale Selbstverwaltung beseitigt wird oder kein hinreichender Spielraum für seine Ausübung mehr übrig bleibt (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 7. Mai 2001 a. a. O. <366> und vom 27. Januar 2010 a.a.O. juris Rn. 93; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, 10. Aufl. 2009, Art. 28 Rn. 22; Mückl, Finanzverfassungsrechtlicher Schutz der kommunalen Selbstverwaltung, 1998, S. 59; Stern, Staatsrecht Bd. I, 2. Aufl. 1984, § 12 II 4, S. 416).
Außerdem unterliegt der Gesetzgeber bei Beschränkungen der Gewährleistung der gemeindlichen Selbstverwaltung und der kommunalen Finanzhoheit dem verfassungsrechtlichen Gebot zur Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit (BVerfG, Entscheidungen vom 24. Juni 1969 a.a.O. <241>, vom 7. Oktober 1980 - 2 BvR 584/76, 2 BvR 598/76, 2 BvR 599/76, 2 BvR 604/76 - BVerfGE 56, 298 <313>, vom 23. Juni 1987 - 2 BvR 826/83 - BVerfGE 76, 107 <121 ff.> sowie vom 27. Januar 2010 a.a.O. juris Rn. 94 m.w.N.; BVerwG, Urteil vom 4. August 1983 - BVerwG 7 C 2.81 - BVerwGE 67, 321 = DVBl 1983, 1152 f. = juris Rn. 13 und 20; von Mutius, Kommunalrecht, 1996, Rn. 866; Knemeyer, JuS 2000, 521 <522>; Franz, JuS 2004, 937; Schmidt-Assmann, Kommunale Selbstverwaltung "nach Rastede", Festschrift für Horst Sendler, 1991, S. 121 <132>; Selmer/Hummel, NVwZ 2006, S. 14 <18 ff.>). Wie die Selbstverwaltungsgarantie im Allgemeinen und die Finanzhoheit als eines ihrer wesentlichen Elemente darf auch das in Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG und in Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG gewährleistete Hebesatzrecht nicht unverhältnismäßig beschränkt werden. Beschränkungen müssen danach zur Erreichung eines nach dem Grundgesetz zulässigen Zwecks geeignet sowie erforderlich und (im engeren Sinne) verhältnismäßig sein.
Unter den in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 und Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG normierten Gesetzesvorbehalt fallen (auch) gesetzliche Regelungen des Landesrechts, wie sie nach den Feststellungen des Berufungsgerichts in Nordrhein-Westfalen für den Bereich der kommunalen Haushaltswirtschaft in § 75 Abs. 3 und Abs. 4 Satz 2 GO NRW a. F. sowie für die staatliche Kommunalaufsicht in § 122 Abs. 1 Satz 2 GO NRW bestehen. Das ist bundesrechtlich nicht zu beanstanden. Die staatliche Rechtsaufsicht über die Gemeinden ist ein von Verfassungs wegen vorgesehenes Korrelat der kommunalen Selbstverwaltung. Nach der bundesstaatlichen Ordnung des Grundgesetzes steht die staatliche Aufsicht über die Gemeinden ausschließlich dem jeweiligen Bundesland zu. Bei der Wahrnehmung der Aufgaben des eigenen Wirkungskreises der Gemeinden, zu denen jedenfalls freiwillige Selbstverwaltungsangelegenheiten sowie pflichtige, aber weisungsfreie Selbstverwaltungsaufgaben gehören, unterliegen die Kommunen nur der staatlichen Rechts-, jedoch keiner Fachaufsicht. Eine über die Rechtmäßigkeitskontrolle hinausgehende Zweckmäßigkeitskontrolle mit Weisungsrechten der staatlichen Kommunalaufsichtsbehörden wäre mit der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 GG und der kommunalen Finanzhoheit nicht zu vereinbaren. Dass die Staatsaufsicht in Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises der Kommunen auf die Kontrolle der Gesetzmäßigkeit (Rechtsaufsicht) beschränkt ist, ist in der Regel in den Landesverfassungen und in den Gemeindeordnungen der Bundesländer ausdrücklich angeordnet. Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts ist dies in Nordrhein-Westfalen nach Maßgabe des Art. 78 Abs. 4 Satz 1 der Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen in § 122 Abs. 1 GO NRW angeordnet.
Der aus der verfassungsrechtlichen Gewährleistung des Selbstverwaltungsrechts und der Finanzhoheit der Gemeinden resultierende Gestaltungsspielraum wird nach den Feststellungen des Berufungsgerichts in Nordrhein-Westfalen durch die in § 75 Abs. 3 und 4 Satz 2 GO NRW a .F. geregelte Pflicht beschränkt, einen ausgeglichenen Haushalt aufzustellen und gegebenenfalls den Haushaltsausgleich zum nächstmöglichen Zeitpunkt wieder herbeizuführen. Die Annahme des Berufungsgerichts, dies schränke das Recht der Gemeinden zur Senkung der Hebesätze in Fällen einer schweren Haushaltsnotlage von unabsehbarer Dauer ein, ist weder verfassungsrechtlich zu beanstanden noch verstößt sie gegen sonstiges Bundesrecht.
Die Erfüllung der den Gemeinden nach den Feststellungen des Berufungsgerichts in § 75 Abs. 4 Satz 2 GO NRW a. F. auferlegten rechtlichen Verpflichtung, im Falle eines unausgeglichenen Haushalts den Haushaltsausgleich zum nächstmöglichen Zeitpunkt wiederherzustellen, ist auf der Einnahmeseite nicht nur von Art und Höhe der Erhebung kommunaler Gebühren und Beiträge sowie der Gemeinde zustehender Steuern wie der Gewerbe- und Grundsteuer abhängig. Vielmehr wird diese Einnahmesituation entscheidend auch von den Finanzzuweisungen des Landes (Schlüsselzuweisungen, zweckgebundene Zuweisungen, Sonderbedarfszuweisungen) beeinflusst. Ebenso wird auch die kommunale Ausgabenseite in starkem Maße von den Kommunen durch Bund und Land auferlegten (Pflicht-)Aufgaben mitgeprägt. Wegen der in Art. 28 Abs. 2 GG erfolgten verfassungsrechtlichen Gewährleistung der gemeindlichen Selbstverwaltung und kommunalen Finanzhoheit ist es daher grundsätzlich Aufgabe des Rates und der Verwaltung einer Gemeinde, alle notwendigen Maßnahmen - sowohl auf der Ertrags- als auch auf der Aufwandsseite - zu ergreifen, um den gesetzlich vorgegebenen Haushaltsausgleich zu erreichen. Innerhalb des den Gemeinden zustehenden Gestaltungsspielraums ist es der Kommunalaufsicht deshalb grundsätzlich untersagt, der Gemeinde im Falle eines unausgeglichenen Haushalts alternativlos vorzuschreiben, was sie zu tun hat. Auch wenn die Finanzlage der betreffenden Gemeinde sehr angespannt und unter Umständen selbst die Erfüllung der Pflichtaufgaben nicht mehr sichergestellt ist, liegt es innerhalb des Gestaltungsspielraums der Gemeinde, durch ihre demokratisch gewählten Organe zu entscheiden, wie die notwendige Reduzierung freiwilliger Leistungen und die Erzielung zusätzlicher Einnahmen (z.B. durch Abgaben und Steuern) erfolgen soll.
Auf der Ausgabenseite ist die Aufsichtsbehörde grundsätzlich darauf beschränkt, eine Reduzierung der Mittel für freiwillige Leistungen der Gemeinde insgesamt anzumahnen, ohne ein konkretes Mittel oder einzelne geförderte Projekte für die gebotene Einsparung vorzuschreiben (BayVGH, Urteil vom 27. Mai 1992 - 4 B 91.190 - NVwZ-RR 1993, 373 <375> = juris Rn. 22; Brüning, DÖV 2010, 553 <557>). Entsprechendes muss angesichts der verfassungsrechtlichen Bedeutung der kommunalen Selbstverwaltung für Anordnungen der Kommunalaufsicht hinsichtlich der Einnahmeseite gelten, also für die Entscheidung über die zu ergreifenden Maßnahmen zur Erhöhung der kommunalen Einnahmen und Erträge.
Die staatliche Kommunalaufsichtsbehörde ist jedoch - unabhängig von der Frage einer aufgabenadäquaten Finanzausstattung der Gemeinde durch das Land - bei sachgerechter Ausübung des ihr zustehenden Entschließungs- und Auswahlermessens im Rahmen der Rechtsaufsicht befugt, bei Nichterfüllung einer der Gemeinde obliegenden rechtlichen Verpflichtung einzugreifen und unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgebots eine gegen diese Verpflichtung verstoßende Maßnahme zu beanstanden und aufzuheben. Unter welchen Voraussetzungen im Rahmen der Rechtsaufsicht auch weitergehende Eingriffe der staatlichen Kommunalaufsichtsbehörden in die gemeindliche Selbstverwaltung und kommunale Finanzhoheit in Betracht kommen, bedarf hier keiner näheren Prüfung und Entscheidung.“
Diese vom Bundesverwaltungsgericht für die kommunale Rechtslage in Nordrhein-Westfalen aufgestellten Rechtsgrundsätze gelten auch bezüglich der Gesetzeslage im Land Sachen-Anhalt. Wie eingangs bemerkt, obliegt es den Kommunen nach § 90 Abs. 1 und Abs. 3 GO LSA für einen ausgeglichenen Haushalt zu sorgen, und nach § 91 Abs. 1 GO LSA erhebt die Gemeinde nach den gesetzlichen Vorschriften Abgaben.
Zu den hier interessierenden Einflussmöglichkeiten der Kommunalaufsicht bei einer anhaltenden Haushaltsnotlage führt das Bundesverwaltungsgericht aus:
„Weder Art. 28 Abs. 2 noch Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG i.V.m. § 6 Abs. 1 GewStG und § 25 Abs. 1 GrStG schließen eine Beanstandung der Senkung der Hebesätze für die Grund- und die Gewerbesteuer aus, wenn die betreffende Gemeinde sich in einer anhaltenden Haushaltsnotlage befindet und das von ihr vorgelegte - gesetzlich vorgeschriebene - Haushaltssicherungskonzept nicht erkennen lässt, wie der durch die Hebesatzabsenkung unmittelbar bewirkte Einnahmeverlust hinreichend verlässlich ausgeglichen werden soll. In einer solchen Situation darf die betroffene Gemeinde die Hebesätze nicht auf ein deutlich niedrigeres Niveau festsetzen, wenn ein Ausgleich des Einnahmeausfalls weder konkret in der Haushaltsplanung vorgesehen noch hinreichend konkret absehbar ist.
Eine solche Beschränkung des Rechts zur Festsetzung der Hebesätze für die Grund- und für die Gewerbesteuer wahrt den Kernbereich des in Art. 28 Abs. 2 GG gewährleisteten gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts und der kommunalen Finanzhoheit. Denn es belässt weiterhin der Gemeinde die Entscheidung, wie der Haushaltsausgleich angestrebt und erreicht werden soll. Reichen die Einnahmen nicht aus, um die zur Erfüllung der Aufgaben der Gemeinde erforderlichen Ausgaben zu decken (sog. kameralistischer Rechnungsstil) oder deckt der Gesamtbetrag der Erträge nicht die Höhe des Gesamtbetrages der Aufwendungen (neues Rechnungswesen), ist zu prüfen, inwieweit der Ausgleich durch Beschränkung der Ausgaben bzw. der Aufwendungen oder Erhöhung der Einnahmen bzw. Erträge herbeigeführt werden kann. Die angefochtene kommunalaufsichtliche Verfügung des Beklagten belässt der Klägerin den notwendigen grundsätzlichen Gestaltungsspielraum, da keine konkreten Vorgaben für die Zurückführung bestimmter Ausgaben/Aufwendungen und die Erhöhung bestimmter Einnahmen/Erträge erteilt werden. Sie beanstandet allein, dass die von dem Rat der Klägerin beschlossene Senkung der Hebesätze für die Grund- und für die Gewerbesteuer in einer anhaltenden Haushaltsnotlage der Klägerin vorgenommen wurde, obwohl ein Ausgleich des damit bewirkten Einnahmeausfalls, der nach den unwidersprochen gebliebenen Angaben des Prozessbevollmächtigten der Klägerin in der mündlichen Verhandlung im Haushaltsjahr 2005 ca. 300 000 € betrug, weder konkret in die Haushaltsplanung eingestellt noch auf der Basis eines genehmigungsfähigen Haushaltssicherungskonzepts für die Folgejahre in nachvollziehbarer Weise hinreichend verlässlich absehbar war.“
Die vom Bundesverwaltungsgericht noch offen gelassene Rechtsfrage, unter welchen Voraussetzungen die Kommunalaufsicht im Wege der Anordnung vorgehen kann, ist hier jedoch beachtlich. Denn der Antragsgegner beanstandet nicht nur die Senkung der Hebesätze, sondern trifft zugleich die Anordnung der Hebung mindestens auf das Landesniveau, was für eine Gemeinde einen stärkeren Eingriff als die „nur“ Beanstandung darstellt. Die kommunalaufsichtsrechtlichen Mittel nach § 133 ff GO LSA stehen bereits aus Gründen der Verhältnismäßigkeit und der eingangs beschriebenen verfassungsrechtlich verbürgten Rechte aus § 28 Abs. 2 und Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG in einem abgestuften Verhältnis zueinander und die Kommunalaufsicht muss zunächst stets prüfen, ob nicht auch eine Beanstandung nach § 136 GO LSA genügt.
Gleichwohl ist die Anordnung nach § 137 GO LSA aufgrund der vorliegenden Besonderheiten rechtlich nicht zu beanstanden.
Zwar dürfte der Kommunalaufsicht regelmäßig nicht das Recht zustehen, einer Gemeinde vorzugeben, welche konkrete Maßnahme sie im Rahmen der Haushaltskonsolidierung zu ergreifen hat (i. d. S. VG Halle, B. v. 21.12.2010, 6 B 235/10 HAL, n. v.), wenn ihr verschiedene Möglichkeiten zur Seite stehen, um einen Haushaltsausgleich, zu dem auch die Verpflichtung gehört, diesen Ausgleich mit allen Kräften anzustreben (vgl. OVG LSA, seit B. v. 30.01.2007, 4 L 708/04, unv.; auch B. 05.08.2009, 4 L 353/08, juris), zu erreichen. Aus diesen Gründen dürfte es bei einem unausgeglichenen Haushalt regelmäßig genügen, einer Kommune durch Beanstandung ihrer Haushaltssatzung den dadurch eingetretenen gesetzeswidrigen Zustand vor Augen zu führen, es sei denn, ausnahmsweise besteht objektiv gesehen keine Möglichkeit der Erreichung des Haushaltsausgleich (OVG LSA, U. v. 07.06.2011, 4 L 216/09, juris). Nimmt die Kommune sodann keine Korrekturen vor, die zu einem gesetzmäßigen Zustand führen, kann die Kommunalaufsicht nach § 137 GO LSA anordnen, dass die Kommune eine Haushaltssatzung erlässt, die den gesetzlichen Vorgaben (vgl. §§ 90 Abs. 1 Satz 3 GO LSA) entspricht. Denn dabei handelt es sich um die nach § 137 GO LSA (zwingend) erforderliche Maßnahme, um haushaltsrechtlich handlungsfähig zu sein; notfalls kann die Haushaltssatzung von der Kommunalaufsicht im Wege der Ersatzvornahme ersetzt werden.
Ausnahmsweise darf die Kommunalaufsicht jedoch in das (alleinige) Recht der Kommune, selbst zu bestimmen, wie sie den Haushaltsausgleich gedenkt herbeizuführen, eingreifen. Dürften, ohne dass die Kammer dies hier abschließend entscheiden müsste, die Handlungsmöglichkeiten der Kommunalaufsicht bei den kommunalen Ausgaben geringer sein, gilt gleiches bei den Einnahmen wegen der in §§ 90 ff. festgelegten Grundsätze für den Handlungsspielraum der Kommune. Zeigt eine Kommune wie hier zudem schon gar nicht die Bereitschaft, von den ihr eingeräumten Handlungsmöglichkeiten Gebrauch zu machen und stehen zugleich gesetzlich bestimmte Fristen der Möglichkeit einer zeitlich nachfolgenden Korrektur entgegen, kann die Kommunalaufsicht zu Recht von der Kommune auch eine konkrete Maßnahme verlangen und diese ggf. auch ersetzen.
Eine bloße Beanstandung nach § 136 GO LSA erscheint hier deshalb nicht zielführend. Denn zum einen ist aus der Verweigerungshaltung der Antragstellerin ersichtlich, dass sie nicht gewillt ist, die Hebesätze bereits 2014 anzupassen, sondern erst 2015. Zum anderen verspricht nur die sofortige Hebung der Realsteuersätze auf das Landesniveau den notwendigen Einnahmeeffekt als Beitrag zur Konsolidierung des Gemeindehaushalts bereits im Jahr 2014. Die Antragstellerin ist nicht in der Lage plausibel und nachvollziehbar zu erklären, wie sie einen Ausgleich des damit bewirkten Einnahmeausfalls in nachvollziehbarer Weise durch andere Maßnahmen ausgleichen will.
Dabei ist von besonderer Bedeutung, dass die Einnahmen aus der Grund- und der Gewerbesteuer die steuerrechtliche Haupteinnahmequelle der Gemeinden zur Finanzierung ihres Haushaltes darstellen. Das Bundesverwaltungsgericht (a. a. O.) betont, dass das Hebesatzrecht für die Grund- und die Gewerbesteuer den Gemeinden auch nur „im Rahmen der Gesetze“ gewährleistet wird, wozu der gesetzlich zwingende Haushaltsausgleich unter Beachtung der allgemeinen Haushaltsgrundsätze nach §§ 90 Abs. 1, Abs. 3 und 91 Abs. 1 GO LSA zählt. Der - politisch motivierte - Verzicht auf die Hebung der Realsteuersätze als Hauptfinanzierungsinstrument einer Kommune bedarf daher einer besonderen Begründung und vermag nur in Ausnahmefällen von dem Ermessen der Gemeinde gedeckt sein. Dem wird die Antragstellerin nicht gerecht. Sie orientiert ihr verfassungsrechtlich eingeräumtes Hebesatzrecht als Mittel der Anpassung in ihren speziellen Finanzbedarf (BVerwG a. a. O.) damit nicht an den haushaltrechtlich notwendigen Grundsätzen, die hier wegen der Haushaltslasten eine Stagnation der Hebesätze – jedenfalls ohne entsprechenden Ausgleich in anderen Positionen - verbieten. So wird gerade nicht damit argumentiert, dass die Antragstellerin zurzeit mit einer besonderen Attraktivität ihres Standortvorteils wirbt oder die Ansiedlung eines oder mehrerer Großinvestoren unmittelbar bevorsteht, sodass die niedrigen Hebesätze im Gesamtvolumen augenblicklich zu mehr Einnahmen führen würden. Die Antragstellerin bezieht sich allein auf einen größenmäßigen Vergleich zu anderen Kommunen ohne aber deren Besonderheiten, ein zurückbleiben der Hebesätze gegenüber dem Landesdurchschnitt rechtfertigen könnten, zu beachten. So ist es denkbar, dass diese Kommunen gerade über einen ausgeglichenen Haushalt verfügen und sich deshalb das zurückbleiben nach den dargestellten Grundsätzen der Haushaltsplanung „erlauben“ können. Dementsprechend hat die Antragstellerin nicht die vergleichbare Haushaltslage mit diesen Kommunen vorgetragen, sondern lässt diese im Vortrag unberücksichtigt. Zudem wird auch hier auf die Argumentation des Bundesverwaltungsgerichts (a. a. O.) zu verweisen sein, wonach nur vage Hoffnungen bezüglich der Standortattraktivität deren tatsächliche Grundlagen "dünn" erscheinen, unzureichend sind.
Auch ist von Bedeutung, dass die Antragstellerin selbst die Notwendigkeit der Erhöhung sieht. Denn für das Haushaltsjahr 2015 hat sie die Erhöhung auf den Landesdurchschnitt bereits beschlossen, was aber für den vorliegenden Zeitraum gerade nicht ausreichend erscheint. Zudem ist aus dem Vortrag der Antragstellerin nicht ersichtlich, wieso die Erhöhung erst bzw. doch für das Haushaltsjahr 2015 greifen soll.
Die angefochtene kommunalaufsichtliche Verfügung des Beklagten schränkt die gemeindliche Finanzhoheit und das darauf fußende Hebesatzrecht somit nicht unverhältnismäßig ein. Die Anordnung ist ersichtlich auf das Ziel ausgerichtet, Einnahmeausfälle im Haushalt der Antragstellerin zu unterbinden, solange deren Ausgleich durch anderweitige Einnahmeerhöhungen und/oder Ausgabenminderungen nicht in hinreichendem Maße absehbar ist. Denn der Antragstellerin wird bis 2016 nicht die Konsolidierung ihres Haushalts gelingen. Auf das eingangs beschriebene Zahlenwerk zum Haushaltsdefizit der Antragstellerin wird verwiesen. Dem kann nicht entgegengehalten werden, dass es sich bei den durch die Erhöhung der Hebesätze zu erwartenden Einnahmen von ca. 130.000 Euro um verhältnismäßig geringe Einnahmen handeln würde. Richtig ist, dass auch durch diese Mehreinnahmen das Haushaltsdefizit nicht ausgeglichen werden kann. Jedoch beschreibt dies nur die Notwendigkeit der weiteren und darüber hinausgehenden Bemühungen zur Erstellung eines ausgeglichenen Haushalts und damit der Schaffung rechtmäßiger Zustände. Alles andere würde bedeuten, dass „kleinere“ Verbesserungen der Haushaltssituation gar nicht erst geprüft würden bzw. dem Aufsichtsrecht entzogen wären, was gerade nicht der Fall ist. Die Unterbindung eines solchen rechtswidrigen Verhaltens der Antragstellerin ist ein nach dem Grundgesetz zulässiges, ja gebotenes Ziel der staatlichen Kommunalaufsicht.
Ist die kommunalaufsichtliche Anordnung der Erhöhung der Realsteuersätze unter diesen Umständen ausnahmsweise zulässig, bestehen bei summarischer Prüfung hier auch keine Bedenken dagegen, wenn sich die Kommunalaufsicht dazu entschlossen hat, diese auf den Landesdurchschnitt festzusetzen. Zwar ist der Antragstellerin zuzugeben, dass es keine gesetzliche Verpflichtung gibt, die Realsteuersätze dem Landesdurchschnitt anzupassen. Der Landesdurchschnitt ist jedoch auch in Ansehung der stets zu berücksichtigenden besonderen örtlichen Verhältnisse nicht ungeeignet, Maßstab für die Höhe der Einnahmen zu sein, die eine Kommune erzielen kann. Dass dies hier wegen der Besonderheiten des Einzelfalles anders wäre, hat die Antragstellerin nicht dargelegt, sondern lediglich auf die Ungeeignetheit des Landesdurchschnitts verwiesen, obgleich sie ab 2015 die Sätze selbst auf diese Höhe festgelegt hat.
Demnach ist die angefochtene Verfügung des Antragsgegners auch geeignet, zur Erreichung dieses Zieles beizutragen. Denn sie bewirkt jedenfalls, dass wenigstens die durch die Stagnation des Hebesatzes unmittelbar veranlassten Einnahmeausfälle vermieden wurden.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG i. V. m. Nr. 22.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit. Wegen der sich aufdrängenden abschließenden Prüfung der Rechtmäßigkeit, sieht das Gericht vorliegend von einer Halbierung des Streitwertes ab.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 90 Abs. 1 Satz 3 GO LSA
§§ 90 Abs. 1, Abs. 3 und 91 Abs. 1 GO LSA
§§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG
§ 137 Gemeindeordnung
§ 26 GrStG
§ 136 GO LSA
§ 137 GO LSA
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 25 Abs. 3 GrStG
§ 80 Abs.3 VwGO
§ 91 Abs. 1 GO LSA
§ 91 Abs. 2 Nr. 2 GO LSA
§ 90 Abs. 1 und Abs. 3 GO LSA
§ 25 Abs. 1 GrStG
§ 16 Abs. 1 GewStG
§ 16 Abs. 4 Satz 2 GewStG
§ 16 Abs. 5 GewStG
§ 16 Abs. 3 GewStG
§ 16 Abs. 4 Satz 1 GewStG
§ 25 Abs. 4 Satz 1 GrStG
§ 16 Abs. 4 Satz 3 GewStG
§ 25 Abs. 4 Satz 2 GrStG
§ 75 Abs. 3 und Abs. 4 Satz 2 GO NRW
§ 122 Abs. 1 Satz 2 GO NRW
§ 122 Abs. 1 GO NRW
§ 75 Abs. 3 und 4 Satz 2 GO NRW
§ 75 Abs. 4 Satz 2 GO NRW
§ 6 Abs. 1 GewStG
§ 133 ff GO LSA
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art 28 Abs. 2 GG
Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG
Art. 106 Abs. 2 Satz 2 GG
Art. 106 Abs. 6 GG
Art. 78 Abs. 4 Satz 1 der Verfassung

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 91, 228
BVerfGE 23, 353
BVerfGE 26, 172
BVerfGE 26, 228
BVerfGE 52, 95
BVerfGE 71, 25
BVerfGE 79, 127
BVerfGE 17, 172
BVerfGE 103, 332
BVerfGE 56, 298
BVerfGE 76, 107
BVerwGE 67, 321
DVBl 1983, 1152
NVwZ-RR 1993, 373
DÖV 2010, 553
15 A 2324/07
8 C 43.09
2 BvR 2185/04
2 BvR 2189/04
2 BvR 445/91
2 BvL 2/61
2 BvR 480/61
2 BvR 446/64
2 BvK 1/78
2 BvR 1808/82
2 BvR 1809/82
2 BvR 1810/82
2 BvR 1619/83
2 BvR 1628/83
2 BvL 12/62
2 BvK 1/00
2 BvR 584/76
2 BvR 598/76
2 BvR 599/76
2 BvR 604/76
2 BvR 826/83
7 C 2.81
4 B 91.19
6 B 235/10
4 L 708/04
4 L 353/08
4 L 216/09