Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-03-19, Aktenzeichen 6 K 7535/13
ECLI: ECLI:DE:VGD:2015:0319.6K7535.13.00

Tenor:
Die Beklagte wird verurteilt, an das klagende Land 4.327,84 Euro nebst Prozesszinsen in Höhe von fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit dem 26. September 2013 zu zahlen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist vorläufig vollstreckbar gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des jeweils zu vollstreckenden Betrags.

Tatbestand:
1. Zum Schutz von Baumaßnahmen bei Bodeneingriffen werden die Grundstücke in kampfmittelbelasteten Bereichen gemäß § 16 Landesbauordnung (BauO NRW) überprüft, wenn die örtliche Ordnungsbehörde dies als erforderlich erachtet. Ist dies der Fall, meldet sie die betreffenden Grundstücke bei dem bei den Bezirksregierungen B. und E. angesiedelten Kampfmittelbeseitigungsdienst zur Überprüfung an.
Richtlinie für die Zusammenarbeit zwischen den Bauaufsichtsbehörden und dem staatlichen Kampfmittelbeseitigungsdienst, Gem. RdErl. d. Innenministeriums – 75-54.06.06 – u.d. Ministeriums für Bauen und Verkehr – V A 3- 16.21 – vom 8. Mai 2006; Verwaltungsvorschrift zur Landesbauordnung – VV BauO NRW – (MBl. NRW Ausgabe 2000 Nr. 71 vom 23. November 2000, S. 1431-1512), Ziffer 16.22.
Kommt der Kampfmittelbeseitigungsdienst im Rahmen einer Indikatorkontrolle anhand seiner vorliegenden Dokumentation, den alliierten Luftbildern und den historischen Unterlagen sowie der ihm übergebenen Information zu dem Ergebnis, dass ein konkreter Indikator auf eine Kampfmittelbelastung vorliegt, teilt die Bezirksregierung dies der örtlichen Ordnungsbehörde mit. Die erforderlichen Maßnahmen zur Kampfmittelbeseitigung – Erkundung, Detektion und feststellender Bodeneingriff sowie ggf. notwendige Räummaßnahmen – werden sodann in Rücksprache mit der örtlichen Ordnungsbehörde durchgeführt.
Vgl. zum Betriebsablauf Ziffer 2 Technische Verwaltungsvorschrift für die Kampfmittelbeseitigung im Land Nordrhein-Westfalen (Stand 09.06.2005) vom 3. August 2005 – 75 – 54.07.03 –, MBl. NRW. 2005, S. 968 (= TVV KMB NRW).
Die Zusammenarbeit des Kampfmittelbeseitigungsdienstes und der örtlichen Ordnungsbehörden hat das Land durch
 Runderlass des Innenministers über den staatlichen Kampfmittelräumdienst, Organisation, Aufgabenverteilung vom 29. August 1969,
 die ordnungsbehördliche Verordnung zur Verhütung von Schäden durch Kampfmittel – Kampfmittelverordnung – vom 12. November 2003 (GV. NRW. S. 685),
 die Technische Verwaltungsvorschrift für die Kampfmittelbeseitigung im Land Nordrhein-Westfalen – TVV KpfMiBes – (Runderlass des Innenministeriums vom 3. August 2005 – 75-54.07.03 –, MBl. NRW. 2005 S. 900, ber. MBL. NRW. 2005 S. 968, Stand 9. Juni 2009, abrufbar unterhttp://www.mik.nrw.de/fileadmin/user_upload/editors/import/sch/doks/tvkampfmittelbes.pdf)
sowie durch die
 Richtlinie für die Zusammenarbeit zwischen den Bauaufsichtsbehörden und dem staatlichen Kampfmittelbeseitigungsdienst – RL ZBauKBD – (Gem. RdErl. d. Innenministeriums – 75-54.06.06 – u.d. Ministeriums für Bauen und Verkehr – V A 3-16.21 – vom 8. Mai 2006)
näher konkretisiert und hinsichtlich der Frage, wer im Verhältnis Bund – Land NRW sowie im Verhältnis Staat – Dritte die auf dem Gebiet der Kampfmittelbeseitigung anfallenden Kosten zu tragen hat, den Runderlass des Innenministeriums – 75-54.01 – vom 9. November 2007, MBL. NRW. 2007 S. 863 (im Folgenden: RdErl. Kosten) erlassen.
2. Im Mai 2011 wandte sich der Bauherr eines auf dem bereits bebauten Grundstück Iserlohner Straße 52 in E. geplanten Anbaus an die Feuerwehr der Beklagten und bat diese um den Nachweis über die Kampfmittelfreiheit. Das Grundstück befindet sich in einem mit Wohnhäusern dicht bebauten Gebiet mit eingefriedeten Gärten (Reihenhausbebauung). Es ist über einen schmalen Weg erreichbar, welcher nicht mit Kraftfahrzeugen befahrbar ist. Das Grundstück grenzt nach Süden, Osten und Westen unmittelbar an bebaute Grundstücke, nach Norden hin an eine als Spielplatz ausgewiesene Fläche (Bl. 5 d. BA Heft 3).
Die Beklagte wandte sich an den Kampfmittelbeseitigungsdienst bei der Bezirksregierung E. und bat um Prüfung und Mitteilung, ob die der Bezirksregierung vorliegenden Luftbildaufnahmen Kampfmitteleinschläge auf dem Grundstück Iserlohner Straße 52 aufweisen und welche konkreten Maßnahmen zur Abwehr der von Kampfmitteln ausgehenden Gefahren für erforderlich gehalten würden.
Mit Schreiben vom 24. Juni 2011 teilte der Kampfmittelbeseitigungsdienst der Beklagten unter anderem mit, es liege ein diffuser Kampfmittelverdacht vor. Außerdem existiere ein konkreter Verdacht auf Kampfmittel bzw. Militäreinrichtungen des Zweiten Weltkrieges (Bombenblindgänger). Es werde die geophysikalische Untersuchung des Verdachts sowie die Überprüfung der zu überbauenden Fläche empfohlen.
Am 14. Juli 2011 erfolgte ein Ortstermin, an welchem die Eigentümer der betroffenen Grundstücke J. Straße 50 und 52, zwei Mitarbeiter des Kampfmittelbeseitigungsdienstes sowie zwei Mitarbeiter der Beklagten teilnahmen. Mitarbeiter des Kampfmittelbeseitigungsdienstes teilten den Anwesenden mit, dass Sondierungsbohrungen im Untersuchungsbereich nötig seien. Sie wiesen ferner darauf hin, dass der Zugang für ein Baggerfahrzeug aufgrund der dichten Bebauung nicht möglich sei. Als Alternative empfahlen sie ein mobiles Bohrgerät, für welches noch nicht genau bezifferbare Mehrkosten anfallen würden.
Die Beklagte forderte im Anschluss an den Ortstermin die Bezirksregierung E. auf, zeitnah mit der von dieser beauftragen Bohrfirma vor Ort die Zuwegung und Bohrmöglichkeiten auszuloten (Bl. 21 d. BA Heft 3).
Nach Aufforderung durch die Beklagte bestätigten der Eigentümer des Grundstücks J. Straße 50 sowie der Bauherr für den Anbau auf dem Grundstück J. Straße 52 durch schriftliche Erklärungen vom 21. Juli 2011, dass sie die Kosten für die vor- und nachbereitenden Maßnahmen im Rahmen der Kampfmittelbeseitigung übernähmen.
Die Bezirksregierung E. beauftragte sodann die L. Kampfmittelbergung GmbH N. mit den auf dem Grundstück J. Straße 52 erforderlichen Maßnahmen zur Überprüfung des Kampfmittelverdachts. Die Firma L. Kampfmittelbergung GmbH führte diese Maßnahmen zwischen dem 1. August 2011 und dem 8. August 2011 durch. Bei insgesamt 31 Bohrungen und 217 Bohrmetern mit einem Kleinbohrgerät (Kellerbohrgerät) wurden letztlich keine Kampfmittel aufgefunden. Die Bezirksregierung E. teilte der Beklagten das Ergebnis der Untersuchung des Verdachtspunkts unter dem 9. August 2011 mit. Diese wiederum leitete das Ergebnis an den Bauherrn des Grundstücks J. Straße 50 und an den Eigentümer des Grundstücks J. Straße 52 unter dem 15. August 2011 sowie an das Bauaufsichtsamt weiter.
Die L. Kampfmittelbergung GmbH stellte der Bezirksregierung E. durch Schlussrechnung vom 17. August 2011 insgesamt 6.400,14 Euro für die durchgeführten Tiefenbohrungen auf dem Grundstück J. Straße 52 in E. in Rechnung, welche diese umgehend beglich. Die Rechnungssumme setzt sich zusammen aus der Einrichtungspauschale 1 in Höhe von 624,00 Euro, der Einrichtungspauschale 2 in Höhe von 47,62 Euro, den Kosten für den An- und Abtransport des Kellerbohrgeräts in Höhe von 120,00 Euro sowie den Kosten für das „Herstellen von Bohrungen mittels Kellerbohrungen inklusive Verbrauchsstoffe etc“. Für Letzteres setzte sie eine Tagespauschale in Höhe von 917,33 Euro (5 Tage * 917,33 Euro = 4.586,65 Euro) an.
Mit Schreiben vom 30. August 2011 wandte sich die Bezirksregierung E. an die Beklagte und forderte diese auf, ihr einen Kostenanteil von insgesamt 4.327,84 Euro zu erstatten. Der von der Beklagten zu tragende Kostenanteil ergibt sich nach den Berechnungen der Bezirksregierung wie folgt:Von der von der L. Kampfmittelbergung GmbH in Rechnung gestellten Summe in Höhe von 5.378,27 Euro (ohne Mehrwertsteuer) sei der Anteil abzuziehen, welchen das Land NRW trage. Dieser entspreche den Kosten für eine normale Bohrlochdetektion ohne jegliche Hindernisse oder Mehraufwand; im vorliegenden Fall 1.741,43 Euro. Denn das Land trage nur die Kosten für das Ein/Abrüsten (Einrichtungspauschale 1 i.H.v. 624,00 Euro und Einrichtungspauschale 2 i.H.v. 47,62 Euro) sowie die Kosten für die „normale“ Bohrlochdetektion. Für diese setze die Bezirksregierung pro Bohrlochmeter Kosten in Höhe von 4,93 Euro an. Bei vorliegend 217 Bohrlochmetern wären unter Verwendung eines „normalen“ Bohrers danach Kosten in Höhe von 1.069,81 Euro entstanden. Die darüber hinausgehenden Mehrkosten seien von der Beklagten zu tragen.
Die Mehrkosten für den Einsatz eines Kellerbohrgeräts sind nach Auskunft der L. Kampfmittelbergung GmbH wie folgt zu erklären: Standardbohrer und Kellerbohrgerät unterscheiden sich in Größe und Arbeitsleistung erheblich. Mit dem Standardbohrer (Bagger) können am Tag etwa 37 Bohrungen von ca. 7 Meter Tiefe durchgeführt werden. Das mobile Kellerbohrgerät ist hingegen deutlich kleiner. Mit ihm können nur etwa 6-7 Bohrungen am Tag durchgeführt werden. Für den Einsatz eines Kellerbohrgeräts werde regelmäßig eine Tagespauschale festgesetzt, hinzu komme eine Pauschale für den Transport des Geräts in Höhe von 120 Euro. Die Kosten für den Einsatz eines „Standardbohrers“ hingegen würden nach Bohrmetern berechnet. Pro Bohrmeter seien im Jahr 2011 4,93 Euro in Rechnung gestellt worden. Eine zusätzliche Pauschale für den An- und Abtransport falle nicht an.
Nachdem die Beklagte den Eigentümer des Grundstücks J. Straße 50 – erfolglos – aufgefordert hatte, der Bezirksregierung E. den Anteil der im Rahmen der Bohrlochdetektion zur Überprüfung einer Bombenblindgängereinschlagstelle entstandenen Kosten in Höhe von 4.327,84 Euro zu erstatten, teilte die Beklagte der Bezirksregierung E. durch Schreiben vom 30. Januar 2012 unter anderem mit, sie sei der Auffassung, dass sie zur Begleichung der Rechnung in der von der Bezirksregierung E. genannten Höhe für eine im Rahmen der Maßnahmen der L. Kampfmittelbergung GmbH entstandenen Mehraufwand nicht verpflichtet sei.
Die Bezirksregierung E. forderte die Beklagte letztmalig unter dem 20. August 2013 zur Zahlung auf. Nachdem die Beklagte bis zum Ablauf der Zahlungsfrist der Aufforderung der Bezirksregierung nicht nachgekommen ist, hat das klagende Land (im Folgenden: Bezirksregierung E. ) am 25. September 2013 Klage erhoben. Zur Begründung trägt es im Wesentlichen vor:Ein Erstattungsanspruch folge bereits aus § 8 Abs. 1 Satz 2 Verwaltungsverfahrensgesetz NRW (VwVfG NRW). Der Kampfmittelbeseitigungsdienst sei im Wege der Amtshilfe für die Beklagte tätig geworden. Die von der L. Kampfmittelbergung GmbH in Rechnung gestellten und von der Bezirksregierung E. beglichenen Kosten seien Auslagen im Sinne des § 8 Abs. 1 Satz 2 VwVfG, die die Beklagte zu erstatten habe. Jedenfalls aber habe die Bezirksregierung E. einen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch gegen die Beklagte. Die Beklagte sei als örtliche Ordnungsbehörde nach § 5 Abs. 1 Satz 1 OBG NRW für die Gefahrenabwehr zuständig. Hierzu zähle auch die Kampfmittelbeseitigung. Eine gesetzliche Vorschrift, die ausnahmsweise eine abweichende Zuständigkeit der Bezirksregierung als Landesordnungsbehörde begründen würde, existiere nicht. Aus dem Runderlass des Innenministers über den staatlichen Kampfmittelräumdienst, Organisation, Aufgabenverteilung vom 29. August 1969, der Richtlinie für die Zusammenarbeit zwischen den Bauaufsichtsbehörden und dem staatlichen Kampfmittelbeseitigungsdienst und der Kampfmittelverordnung werde vielmehr deutlich, dass der Kampfmittelbeseitigungsdienst lediglich zur Unterstützung der örtlichen Ordnungsbehörden vom Land NRW bei den Bezirksregierungen B. und E. unterhalten werde und nur auf Anforderung der örtlichen Ordnungsbehörde hin Verdachtsflächen auf Kampfmittelbelastung untersuche, bewerte und räume. Deutlich erfolge eine Unterscheidung zwischen den zuständigen örtlichen Ordnungsbehörden und der Bezirksregierung, die nur für die Beauftragung der zur Kampfmittelbeseitigung qualifizierten Stellen zuständig sei. Schließlich sei es auch zweckmäßig, die Zuständigkeit für die Gefahrenabwehr im Hinblick auf Kampfmittel „in eine Hand“ zu legen, um in Kenntnis der örtlichen Gegebenheiten eine effektive Gefahrenabwehr durch einheitliche Koordinierung zu gewährleisten. Die Bezirksregierung E. habe im Auftrag der Beklagten gehandelt und deren Aufgaben der Gefahrenabwehr ausgeführt. Aus der Unterstützungstätigkeit der Bezirksregierung E. entstehe aber keine Pflicht, auch die entstehenden Kosten zu übernehmen. Diese habe vielmehr die Beklagte gemäß § 45 Abs. 1 Satz 2 OBG NRW zu tragen. Abweichend hiervon bestimme 2.4 des Runderlasses des Innenministeriums Nordrhein-Westfalen (NRW) vom 9. November 2007 zwar, dass wegen § 19 Abs. 2 Ziff. 1 AKG in Verbindung mit § 1004 BGB das Land NRW die Kosten der Kampfmittelbeseitigung trage. Es sei aber bereits zweifelhaft, ob die Überprüfung des Verdachtspunktes als Gefahrerforschungsmaßnahme überhaupt unter den Begriff der Kampfmittelbeseitigung gefasst werden könne. Ungeachtet dessen übernehme das Land die Kosten aber nur bis zu der Höhe, die üblicherweise bei Räummaßnahmen entstünden. Hingegen sei die örtliche Ordnungsbehörde nach der Regelung des Runderlasses zur Übernahme der über die normalerweise bei Räummaßnahmen entstehenden Kosten hinausgehenden Mehrkosten, die auf die individuelle Nutzung oder Eigenschaften des Grundstücks zurückzuführen seien, verpflichtet (Ziff. 2 Abs. 7 des Runderlasses des Innenministeriums vom 9. November 2007). Solche Mehrkosten seien vorliegend durch die Anwendung eines Kleinbohrgerätes, also eines Spezialverfahrens, entstanden. Denn die geringere Arbeitsleistung des Kleinbohrgeräts und der damit verbundene erhöhte Zeitaufwand im Vergleich zum Einsatz eines normalen Bohrgerätes habe sich in höheren Kosten der Bohrlochdetektion niedergeschlagen. Für den Einsatz des Kleinbohrgeräts habe auch ein Sachzwang bestanden, weil aufgrund der Lage des zu überprüfenden Grundstücks der Einsatz eines normal großen Bohrgeräts nicht möglich gewesen sei. Aufgrund der im Vorfeld erfolgten Besprechungen und der auf dem Grundstück vorhandenen Gebäude hätte der Beklagten auch bekannt sein müssen, dass bei dem Einsatz eines Kleinbohrgerätes Mehrkosten anfielen. Vergleichbare Mehrkosten habe die Beklagte in der Vergangenheit auch anstandslos getragen. Hierzu stehe ihr aktuelles Verhalten in Widerspruch. Der Zinsanspruch in Höhe von fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit Rechtshängigkeit ergebe sich mangels einer speziellen gesetzlichen Regelung für öffentlich-rechtliche Erstattungsansprüche aus §§ 291 Satz 1, 288 Abs. 1 BGB analog.
Der Kläger beantragt,
die Beklagte zu verurteilen, an das klagende Land 4.327,84 Euro nebst Prozesszinsen in Höhe von fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz zu zahlen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie führt zur Begründung ihres Antrages im Wesentlichen aus: Für eine Zahlungspflicht der Beklagten sei keine Rechtsgrundlage ersichtlich. Die Beklagte sei im Ablauf der Gefahrerkundung weder als Auftraggeberin irgendwelcher Maßnahmen, noch als örtliche Ordnungsbehörde in eigener Zuständigkeit tätig geworden. Die Bezirksregierung E. sei aus § 19 Abs. 2 AKG für die Kampfmittelbeseitigung zuständig; hierzu gehörten wie bei jeder Verwaltungszuständigkeit auch die vorbereitenden und unterstützenden Maßnahmen der Sachverhaltsaufklärung bei einem bloßen Gefahrenverdacht. Der Versuch des klagenden Landes, mittels eines Erlasses eine unmittelbare Zuständigkeit der örtlichen Ordnungsbehörden für diese Gefahrerkundung zu schaffen, gehe fehl. Es handele sich insoweit um eine künstliche Aufspaltung des Sachverhalts, die allein der Kostenabwälzung auf die beteiligten kommunalen Behörden diene. Wenn die Bezirksregierung E. mittels ihres Kampfmittelbeseitigungsdienstes einen Gefahrenverdacht auf Kampfmittel feststelle, deren Beseitigung ihr in eigener Zuständigkeit obliege, sei sie aus dieser Zuständigkeit heraus gemäß § 24 VwVfG NRW selber verpflichtet, den Sachverhalt weiter aufzuklären. Damit sei die hier durchgeführte Untersuchung eine ureigene Aufklärungstätigkeit der Bezirksregierung E. . Soweit sie sich dabei mangels eigenen Personals der Hilfe durch örtliche Behörden bediene, handele es sich um Amtshilfe im Sinne der §§ 4 ff. VwVfG NRW. Die Beklagte werde diese auch jederzeit leisten können, sie lasse sich dadurch aber nicht zur zuständigen örtlichen Ordnungsbehörde erklären bzw. qualifizieren. Nur hilfsweise werde darauf hingewiesen, dass selbst nach dem rechtlichen Ansatz der Bezirksregierung E. die geltend gemachten Voraussetzungen eines Kostenerstattungsanspruchs nicht gegeben seien. Ein Erlass sei keine nach außen wirksame Rechtsgrundlage, bei eigener Kostentragungspflicht bestimmte zusätzliche Kosten auf Dritte abzuwälzen. Hierzu bedürfe es einer gesetzlichen Regelung, die es nicht gebe. Selbst wenn aber die Bezirksregierung E. nicht verpflichtet sein sollte, grundstücksbezogene Mehrkosten zu tragen, folge daraus keine Pflicht der Beklagten, solche Kosten zu übernehmen. Schließlich stellten die durchgeführten Maßnahmen auch keine Mehrkosten im Sinne des Erlasses dar. Der Erlass selbst unterscheide nicht zwischen verschiedenen Bohrgeräten. Die durch den Einsatz des Kellerbohrgeräts entstandenen Kosten seien auch nicht auf die Rahmenbedingungen im Sinne des Erlasses zurückzuführen, die von dem Grundstück selber oder durch dessen spezifische Nutzung ausgingen. Denn der Bagger habe hier allein deswegen nicht eingesetzt werden können, weil die angrenzenden Häuser und Garagen – und nicht die Bebauung des Grundstücks selbst – die freie Zufahrt zum Grundstück verhindert hätten. Die Kosten einer Bohrung mit einem großen Bohrer könnten ferner nicht als Standard maßgeblich sein, weil in der Stadt – anders als etwa auf dem freien Feld – der Einsatz eines Großgeräts regelmäßig nicht in Betracht komme. Im Ergebnis führe dies zu einer unverhältnismäßig hohen Kostenbelastung der Beklagten (2/3) im Verhältnis zur Bezirksregierung E. (1/3). Schließlich werde für den Einsatz eines „Kellerbohrgeräts“ eine geringere Tagespauschale berechnet als für ein Standardgerät. Demnach seien für den Einsatz des Kellerbohrgeräts keine Zusatzkosten angefallen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat Erfolg. Sie ist als allgemeine Leistungsklage zulässig und begründet.
1. Die Klage ist zulässig. Der Verwaltungsrechtsweg ist gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) eröffnet. Die Beteiligten streiten um die Verteilung der Kostenlast bei Maßnahmen der Kampfmittelbeseitigung. Die Bezirksregierung E. stützt ihr Begehren insoweit auf einen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch. Das auf Zahlung einer Geldsumme gerichtete Klagebegehren ist als allgemeine Leistungsklage statthaft. Weder das Kampfmittelbeseitigungsrecht noch der öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch vermitteln dem klagenden Land eine Verwaltungsakt-Befugnis, sodass ihm kein einfacherer Weg der Rechtsdurchsetzung offen steht als die Klage. Im Übrigen stand nach den vorgerichtlichen Einlassungen der Beklagten fest, dass ein Rechtsstreit unumgänglich sein würde; auch ein eventuell vorrangiger Verwaltungsakt wäre von ihr angegriffen worden.
Zum Erfordernis einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage vgl. Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz. Kommentar, 15. Aufl. 2014, § 35 Rn. 21 ff.; a.A. BVerwG, Urteil vom 28. September 1967 – II C 37.67 –, juris Rn. 13 (= BVerwGE 28, 1-12); Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 18. Aufl. 2011, § 10 Rn. 5; siehe aber zur Geltendmachung eines Erstattungsanspruchs durch Leistungsklage, soweit nicht die sog. Kehrseitentheorie Anwendung finden kann, ebda., § 29 Rn. 30.
Die Bezirksregierung E. kann ihren Anspruch auch nicht durch fachaufsichtliche Weisung geltend machen.
Vgl. allgemein Kopp/Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung. Kommentar, 20. Aufl. 2014, Vorb. § 40 Rn. 50.
Als Aufsichtsbehörde nach § 7 Abs. 2 Ordnungsbehördengesetz NRW (OBG NRW) kann sie zwar im Einzelfall Weisungen gegenüber der Beklagten als örtlicher Ordnungsbehörde erteilen; dies aber nur, um die gesetzmäßige Erfüllung ordnungsbehördlicher Aufgaben zu sichern (§ 9 Abs. 1 OBG NRW). Die Geltendmachung von Erstattungsansprüchen fällt nicht hierunter.
2. Die Klage ist begründet. Die Bezirksregierung E. hat einen allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch gegen die Beklagte auf Zahlung von 4.327,84 Euro (a) nebst Prozesszinsen in Höhe von fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit Rechtshängigkeit (b). Spezielle Erstattungsansprüche, insbesondere aus dem Amtshilferecht, kommen hingegen nicht in Betracht (c).
a) Die Bezirksregierung E. kann ihren Anspruch auf den allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch stützen. Der als eigenständiges Rechtsinstitut des allgemeinen Verwaltungsrechts anerkannte öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch ist dadurch gekennzeichnet, dass eine mit der Rechtslage nicht übereinstimmende Vermögenslage durch Erstattung auszugleichen ist. Das heißt, dass der beim Begünstigten zu Unrecht bestehende Vermögensvorteil abgeschöpft wird. Er gilt grundsätzlich auch zwischen Trägern von Behörden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. September 2007 – 2 C 14.06 –, juris Rn. 15 f. (= DÖV 2008, 251-253); Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz. Kommentar, 15. Aufl. 2014, § 49a Rn. 27; Ossenbühl/Cornils, Staatshaftungsrecht, 6. Aufl. 2013, 13. Teil II. Nr. 2.
Voraussetzung des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs ist, dass es innerhalb einer öffentlich-rechtlichen Rechtsbeziehung zu einer rechtsgrundlosen Vermögensverschiebung durch Leistung oder in sonstiger Weise gekommen ist. Dies ist hier der Fall. Die auf dem Gebiet der Gefahrenabwehr beruhende Rechtsbeziehung zwischen der Bezirksregierung E. und der Beklagten ist öffentlich-rechtlicher Art. Indem die Bezirksregierung E. die Mehrkosten der Bohrlochdetektion übernommen hat, ist es zu einer rechtsgrundlosen Vermögensverschiebung gekommen. Die Bezirksregierung E. ist zu Unrecht mit den Mehrkosten der Bohrlochdetektion belastet. Nach § 45 Abs. 1 OBG NRW, der in Ermangelung einer spezialgesetzlichen Regelung einschlägig ist (aa), hat nicht die Bezirksregierung E. , sondern die Beklagte die (Mehr-)Kosten der Bohrlochdetektion zu tragen (bb). Eine von der Rechtsfolge des § 45 OBG NRW abweichende Verwaltungspraxis ist für den im konkreten Fall geltend gemachten Anspruch nicht einschlägig (cc). Auch rechtshindernde Einwendungen stehen der Geltendmachung des Anspruchs nicht entgegen (dd). Schließlich besteht der Anspruch im geltend gemachten Umfang (ee).
aa) Eine spezialgesetzliche Regelung der Verteilung der Kostenlast zwischen der Bezirksregierung E. und den Trägern der örtlichen Ordnungsbehörden hinsichtlich der Kosten, die im Rahmen der Kampfmittelbeseitigung entstehen, besteht nicht.
Sie kann insbesondere nicht aus Art. 120 Abs. 1 GG hergeleitet werden. Als Ergänzung zum X. Abschnitt des Grundgesetzes ist Art. 120 Abs. 1 GG vor allem im Zusammenhang mit Art. 104a Abs. 1 GG zu sehen. Danach folgt die Ausgabenverantwortung grundsätzlich der Aufgabenverantwortung. Art. 120 Abs. 1 GG durchbricht dieses allgemeine Lastenverteilungsprinzip und ordnet an, dass der Bund auf dem Gebiet der Kriegsfolgelasten bestimmte Ausgaben auch dann zu tragen hat, wenn die Erfüllung der zugehörigen Aufgaben den Ländern übertragen ist. Hierzu zählt nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts unter bestimmten Voraussetzungen auch die Räumung von Kampfmitteln aus dem Zweiten Weltkrieg, für die die Länder nach Art. 30 GG zuständig sind. Die Verfassung sieht insofern selbst eine finanzwirtschaftliche Verteilung der Kriegsfolgelasten vor, die den Gesetzgeber bindet, auf die aber auch dann zurückzugreifen ist, wenn das von der Verfassung vorgesehene Gesetz fehlt oder es sich gemessen an Art. 120 GG als unzureichend erweist.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 31. Mai 2012 – 3 A 1.11 –, juris Rn. 24 (=NVwZ-RR 2012, 787-792 = Buchholz 11 Art. 120 GG NR. 10), vom 18. November 2010 –3 A 1.09 –, juris Rn. 16 m.w.N. (= NVwZ 2011, 307-308 = Buchholz 11 Art. 120 GG Nr. 9); Urteil der Kammer vom 29. Januar 2015– 6 K 7040/12 –, juris.
Die Regelung beschränkt sich aber auf das Verhältnis von Bund und Ländern. Es handelt sich um eine ausschließlich das Bund-Länder-Verhältnis regelnde finanzverfassungsrechtliche Vorschrift. Gemeinden und ihre Aufgabenträger zählen staatsverfassungsrechtlich zu den Ländern (vgl. Art. 106 Abs. 9 GG). Ihre Rechtsposition in Bezug auf die landesinterne Lastenverteilung wird durch Art. 120 GG nicht berührt.
Vgl. Schaefer, in: von Münch/Kunig (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar, Band 2, 6. Aufl. 2012, Art. 120 Rn. 22; Jarass, in: Jarass/Pieroth (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar, 12. Aufl. 2012, Art. 120 Rn. 1, Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar, 5. Aufl. 2009, Art. 120 Rn. 8.
Unabhängig davon trägt nach der gemäß Art. 120 GG maßgeblichen Staatspraxis das Land die Kosten der Räumung alliierter Kampfmittel – um die es hier potentiell ging –, sofern das belastete Grundstück – wie hier – im Privateigentum steht.
bb) Der Anspruch der Bezirksregierung E. ergibt sich daher aus der allgemeinen Regelung der Kostentragungslast auf dem Gebiet der Gefahrenabwehr nach § 45 OBG NRW. Nach dessen Absatz 1 trägt das Land die Kosten, die durch die Tätigkeit der Landesordnungsbehörden entstehen. Die Kosten, die durch die Tätigkeit der Kreisordnungsbehörden und der örtlichen Ordnungsbehörden entstehen, tragen hingegen die Kreise, die kreisfreien Städte und die Gemeinden. Die Kostentragungspflicht knüpft hiernach an das Tätigwerden der eingreifenden Behörde an (Konnexität).
Die Ausgestaltung des Konnexitätsprinzips basiert wiederum auf der Annahme, dass eine angemessene Finanzausstattung der jeweiligen Gebietskörperschaft vorhanden ist, vgl. Art. 78 Abs. 3, 79 Satz 2 LV NRW, Art. 106 GG; Meyer, Finanzierung fremdbestimmter kommunaler Aufgaben – Harmonie und Dissonanz in der neueren Rechtsprechung der Landesverfassungsgerichte, NVwZ 1999, 843 (844); Beckenhoff/Bender, Das Konnexitätsprinzip aus Artikel 78 Abs. 3 der Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen in der aktuellen verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung, BRJ 2011, 53-57; Schönenbroicher, in: Heusch/Schönenbroicher (Hrsg.), Die Landesverfassung Nordrhein-Westfalen. Kommentar, 2010, Art. 78 Rn. 53 ff.
Der Träger einer jeden Behörde trägt die Kosten der von dieser eingeleiteten und durchgeführten Maßnahme (Entstehungsprinzip).
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 17. Februar 1971 – III A 1400/68 –, OVGE 26,183 (191); OVG NRW; Urteil vom 5. Dezember 2007 – 13 A 931/05 –, juris Rn. 56; Rietdorf/Heise/Böckenförde/Strehlau, Ordnungs- und Polizeirecht in Nordrhein-Westfalen, 2. Aufl. 1972, § 48 Rn. 2; vgl. auch Nr. 45.1 der Verwaltungsvorschrift zur Durchführung des Ordnungsbehördengesetzes (VV OBG NRW), RdErl. des Innenministers vom 4. September 1980 – I B 3/10.10.14 –, MBl. NRW. 1980, S. 2114, zuletzt geändert am 11. Juni 2013, MBl. NRW. 2013 S. 204; Heusch, in: Schönenbroicher/Heusch, Ordnungsbehördengesetz Nordrhein-Westfalen. Kommentar, 2014, § 45 Rn. 1.
Die Kreise, kreisfreien Städte und Gemeinden sind danach Träger der Kosten, die im Zusammenhang mit den ihnen nach § 3 Abs. 1 OBG NRW als Pflichtaufgabe zur Erfüllung nach Weisung übertragenen ordnungsbehördlichen Aufgaben entstehen.
Maßgeblich ist, ob die kostenrelevante Tätigkeit als Maßnahme der örtlichen Ordnungsbehörde oder der Landesordnungsbehörde einzuordnen ist. Dies richtet sich danach, wer die Entscheidung über das Anfallen der Ausgaben getroffen und zu verantworten hat (Verantwortungsprinzip). Auf dem Gebiet der Kampfmittelbeseitigung ist dies die örtliche Ordnungsbehörde.
(1) Die Überprüfung der Kampfmittelfreiheit eines Baugrundstücks, um etwaige Gefahren für die Sicherheit und Ordnung durch Bombenblindgänger aufzuklären und abzuwehren, ist Teil der allgemeinen Gefahrenabwehr im Sinne des § 1 Abs. 1 OBG NRW.
Siehe zum Gefahrbegriff etwa Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht, 8. Aufl. 2014, § 4; Schönenbroicher, in: ders./Heusch, Ordnungsbehördengesetz Nordrhein-Westfalen. Kommentar, 2014, § 1 Rn. 10 ff.; speziell zum Gefahrbegriff auf dem Gebiet der Kampfmittelbeseitigung Ziffer 3 der Richtlinie für die Zusammenarbeit zwischen den Bauaufsichtsbehörden und dem staatlichen Kampfmittelbeseitigungsdienst (Gem. RdErl. d. Innenministeriums – 75-54.06.06 – u.d. Ministeriums für Bauen und Verkehr – V A 3 – 16.21 – vom 8. Mai 2006); OVG NRW, Urteil vom 3. Juni 1997– 5 A 4/96 –, juris Rn. 3 ff. (= NWVBl 1998, 64-65).
Hierfür sind nach § 5 Abs. 1 Satz 1 OBG NRW die örtlichen Ordnungsbehörden zuständig. Denn nach § 5 Abs. 1 Satz 1 OBG NRW sind alle ordnungsbehördlichen Aufgaben, die nicht durch besondere gesetzliche Regelung den Landes- oder Kreisordnungsbehörden übertragen sind (§ 5 Abs. 2 OBG NRW) oder zur Zuständigkeit der Sonderordnungsbehörde (§ 12 OBG NRW) gehören, von den örtlichen Ordnungsbehörden wahrzunehmen. Vorliegend ist weder eine Zuständigkeitsübertragung auf die Bezirksregierung als Landesordnungsbehörde (§ 3 Abs. 2 OBG NRW) nach § 5 Abs. 2 OBG NRW erfolgt (1.1), noch ist der Kampfmittelbeseitigungsdienst eine Sonderordnungsbehörde im Sinne des § 12 OBG NRW (1.2).
(1.1) Eine Übertragung erstinstanzlicher Aufgaben auf die Landes- oder Kreisordnungsbehörden nach § 5 Abs. 2 OBG NRW kann etwa auf solchen Gebieten des Ordnungsrechts erfolgen, in denen die Leistungsfähigkeit örtlicher Ordnungsbehörden zur Aufgabenwahrnehmung nicht ausreicht, es der Grundsatz einer sachgerechten Verwaltungsorganisation somit gebietet, die Zuständigkeit bei den Kreisen oder Bezirksregierungen aus personellen und/oder fachlichen Gründen zu konzentrieren.
Vgl. Schönenbroicher, in: ders./Heusch (Hrsg.), Ordnungsbehördengesetz Nordrhein-Westfalen. Kommentar, 2014, § 5 Rn. 4.
Von dieser Möglichkeit wurde auf dem Gebiet der Kampfmittelbeseitigung kein Gebrauch gemacht.
Eine Spezialzuweisung der Gefahrenabwehr auf dem Gebiet der Kampfmittelbeseitigung auf die Bezirksregierung als Landesordnungsbehörde im Sinne des § 5 Abs. 2 OBG NRW folgt zunächst nicht aus Art. 120 Abs. 1 GG. Die hierin im Verhältnis von Bund und Ländern getroffene Durchbrechung des allgemeinen Lastenverteilungsprinzips auf dem Gebiet der Kriegsfolgelasten regelt nur die Finanzierungsverantwortung und betrifft nicht die Verwaltungszuständigkeit. Sie regelt außerdem das Verhältnis vom Land zur Gemeinde nicht.
Vgl. Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar, 5. Aufl. 2009, Art. 120 Rn. 5; Schaefer, in: Münch/Kunig (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar, Band 2, 6. Aufl. 2012, Art. 120 Rn. 7.
Eine von § 5 Abs. 1 Satz 1 OBG NRW abweichende Zuständigkeit der Bezirksregierungen B. und E. als Landesordnungsbehörden im Sinne des § 5 Abs. 2 OBG NRW folgt ferner nicht aus der Kampfmittelverordnung.
Ob durch Rechtsverordnung von der Möglichkeit, nach § 5 Abs. 2 OBG NRW abweichend vom Ortsprinzip die sachliche Zuständigkeit den Bezirksregierungen als Landesordnungsbehörden zuzuweisen, Gebrauch gemacht worden ist, ist angesichts des Ausnahmecharakters einer solchen Zuständigkeitsregelung im Wege einer engen Auslegung zu beurteilen.
Vgl. Schönenbroicher, in: ders./Heusch (Hrsg.), Ordnungsbehördengesetz Nordrhein-Westfalen. Kommentar, 2014, § 5 Rn. 4 f.
Danach sprechen Wortlaut, Systematik und Zweck der Regelung gegen eine Übertragung der Zuständigkeit.
Die Kampfmittelverordnung sieht ausdrücklich die sachliche Zuständigkeit der örtlichen Ordnungsbehörden auf dem Gebiet der Kampfmittelbeseitigung vor. Denn nach § 1 Abs. 1 Satz 1 KampfmittelVO obliegt der Schutz der Bevölkerung vor Gefahren, die von Kampfmitteln ausgehen, als Aufgabe der Gefahrenabwehr den örtlichen Ordnungsbehörden.
Diese Aussage findet sich ebenfalls unter anderem in Ziff. 1 Satz 1 RL ZBauKBD; in Ziffer 1 Abs. 4 TVV KpfMiBes, und in Ziffer 16.22 der Verwaltungsvorschrift zur Landesbauordnung – VV BauO NRW – MBl. NRW S. 1431-1512.
Der Kampfmittelbeseitigungsdienst soll hingegen ausweislich § 1 Abs. 2 KampfmittelVO nur auf Anforderung der örtlichen Ordnungsbehörden diesen als Unterstützung dienen. Ziel der Kampfmittelverordnung ist es danach nicht, Kompetenzen von der örtlichen Ordnungsbehörde auf die Landesordnungsbehörden zu übertragen, sondern den zuständigen örtlichen Ordnungsbehörden personelle und sachliche Mittel gebündelt bei den Bezirksregierungen B. und E. zur Verfügung zu stellen, um ihnen die ihnen zugewiesene Aufgabenerfüllung zu erleichtern.
Den örtlichen Ordnungsbehörden wird durch die in der Kampfmittelverordnung getroffenen Vorgaben auch nicht die Sachherrschaft über die ordnungsbehördliche Aufgabenerfüllung entzogen. Zwar legt der Kampfmittelbeseitigungsdienst aus fachlicher Sicht das staatliche Handlungserfordernis fest, plant und organisiert die notwendigen Kampfmittelbeseitigungsmaßnahmen, führt sie durch und vergibt Aufträge.
Siehe § 3 KampfmittelVO sowie Ziffer 1 Abs. 1 TVV KpfMiBes; Ziffer 3 RL ZBauKBD; siehe zum Ablauf der einzelnen Arbeitsschritte das hierzu abgedruckte Schema in den Arbeitshilfen Kampfmittelräumung, A-1.3.10, abrufbar unter: www.arbeitshilfen-kampfmittelraeumung.de.
Ihr Handeln erfolgt jedoch stets erst und ausschließlich auf Anforderung der örtlichen Ordnungsbehörden, welche über das „ob“ und „wie“ der Maßnahme unter Berücksichtigung der Empfehlungen des Kampfmittelbeseitigungsdienstes entscheidet. Diese treten als zuständige Ordnungsbehörde nach außen auf und erlassen wenn notwendig die zur Gefahrenabwehr erforderlichen ordnungsrechtlichen Verfügungen gegenüber den betroffenen Grundstückseigentümern. Der Kampfmittelbeseitigungsdienst hingegen tritt nur nach vorheriger Einschaltung durch die örtlichen Ordnungsbehörden im Rahmen der Vorhabendurchführung mit dem Bürger in Kontakt, agiert selbst aber zu keiner Zeit nach außen hoheitlich-regelnd und wird nicht aus eigenem Antrieb gefahrenabwehrend tätig.
Vgl. Ziffer 1 Abs. 5 TVV L. NRW; siehe auch Thilo, Können die Kosten von Munitionsräummaßnahmen den Grundstückseigentümern auferlegt werden?, in: DöV 1997, 725 (727), welcher – ohne nähere Begründung – den Kampfmittelräumdienst als Hilfsorgan der örtlichen Ordnungsbehörden einordnet.
Der Zuständigkeit der örtlichen Ordnungsbehörden steht schließlich auch nicht entgegen, dass sie durch die in der KampfmittelVO getroffenen Regelungen in ihrer Wahl der Art und Weise der Aufgabenerfüllung eingeschränkt werden. Nach § 3 KampfmittelVO ist nur den durch die Bezirksregierung mit der Beseitigung der Kampfmittel beauftragten Stellen der Umgang mit Kampfmitteln gestattet. Die örtlichen Ordnungsbehörden sind mithin verpflichtet, die Unterstützung des Kampfmittelbeseitigungsdienstes in Anspruch zu nehmen. Die Beschränkung der örtlichen Ordnungsbehörden in der Auswahl ihrer Mittel zur Gefahrenabwehr ist jedoch als allgemeine Weisung im Sinne des § 9 Abs. 2 Buchst. a OBG NRW zulässig.
Die Gefahrenabwehr obliegt den örtlichen Ordnungsbehörden nach § 3 Abs. 1 OBG NRW als eine Pflichtaufgabe zur Erfüllung nach Weisung im Sinne des Art. 78 Abs. 4 Satz 2 LV NRW i.V.m. § 3 Abs. 2 Gemeindeordnung (GO NRW). Das den Kommunen grundsätzlich aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 und 2 GG garantierte Recht der eigenverantwortlichen Aufgabenerledigung als Ausprägung der kommunalen Selbstverwaltung,
siehe hierzu etwa Brüning, in: Ehlers/Fehling/Pünder (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht Band 3, 3. Aufl. 2013, § 64 Rn. 16 ff., insbes. Rn. 26; Dietlein/Burgi/Hellermann, Öffentliches Recht in Nordrhein-Westfalen, 5. Aufl. 2014, § 2 Rn. 54 ff.,
kann im Bereich der Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung – anders als bei den Selbstverwaltungsaufgaben – durch die Sonderaufsicht nach § 119 Abs. 2 GO NRW mittels Weisungen eingeschränkt werden. Dem Land steht danach mit Blick auf seine fortbestehende Grundzuständigkeit das Recht der fachlichen Lenkung zu.
Vgl. Brüning, in: Ehlers/Fehling/Pünder (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht Band 3, 3. Aufl. 2013, § 64 Rn. 96.
Das Weisungsrecht besteht aber nicht uneingeschränkt, sondern nur nach Maßgabe einer konkreten gesetzlichen Regelung. Im Rahmen der Gefahrenabwehr gestalten §§ 7 ff. OBG NRW die Sonderaufsicht im Sinne des § 119 Abs. 2 GO NRW gesetzlich näher aus. Nach § 9 Abs. 2 Buchst. a OBG NRW kann unter anderem das jeweils zuständige Ministerium als oberste Aufsichtsbehörde (§ 7 Abs. 3 OBG NRW) allgemeine Weisungen zur zweckmäßigen Erfüllung der ordnungsbehördlichen Aufgaben erteilen, um die gleichmäßige Durchführung der Aufgabe zu sichern. Dazu gehören auch Weisungen zur Art und Weise der Aufgabenerfüllung. Eine bestimmte Form, in der die Weisung ergehen muss, sieht das Gesetz nicht vor.
Danach stellt die aus der Kampfmittelverordnung folgende Pflicht der örtlichen Ordnungsbehörden, zur Gefahrenabwehr auf dem Gebiet der Kampfmittelbeseitigung den bei den Bezirksregierungen B. und E. angesiedelten Kampfmittelbeseitigungsdienst in Anspruch zu nehmen, eine generell-abstrakte Weisung nach § 9 Abs. 2 Buchst. a OBG NRW dar.
Die formellen Anforderungen an eine Weisung im Sinne des § 9 Abs. 2 Buchst. a OBG NRW sind erfüllt. Denn das heutige Ministerium für Inneres und Kommunales des Landes Nordrhein-Westfalen, welches die Kampfmittelverordnung erlassen hat, ist die für das allgemeine Gefahrenabwehrrecht zuständige oberste Aufsichtsbehörde im Sinne des § 7 Abs. 3 OBG NRW (vgl. Ziffer 5.4 der Bekanntmachung der Neufassung der Geschäftsbereiche der obersten Landesbehörden vom 25. März 2011, GV. NRW 2011, 191-200). Da § 9 Abs. 2 Buchst. a OBG NRW keine besondere Form der Weisung vorsieht, steht dem Erlass einer Weisung durch eine insgesamt die Abwehr von Gefahren betreffende ordnungsbehördliche Verordnung grundsätzlich nichts entgegen. Dass die Kampfmittelverordnung selbst die formellen und materiellen Anforderungen an eine ordnungsrechtliche Verordnung nach §§ 25 ff. OBG NRW nicht erfüllt, ist nicht ersichtlich.
Die Kampfmittelverordnung genügt den materiellen Anforderungen an eine allgemeine Weisung im Sinne des § 9 Abs. 2 Buchst. a OBG NRW. Die Verpflichtung zur Inanspruchnahme eines bei den Bezirksregierungen eingerichteten Kampfmittelbeseitigungsdienstes dient der zweckmäßigen Aufgabenerfüllung auf dem Gebiet der Kampfmittelbeseitigung. Denn es bedarf – wie in § 1 Abs. 1 KampfmittelVO zutreffend festgehalten – beim Umgang mit Kampfmitteln besonderer Kenntnisse und Fähigkeiten. Dies gilt für die konkrete Behandlung von Kampfmitteln ebenso wie für die Gefahrerforschung. Die Bündelung von Fachkompetenz und Sachmitteln bei den Bezirksregierungen B. und E. ermöglicht den örtlichen Ordnungsbehörden eine effektive und kosteneffiziente Kampfmittelbeseitigung, gewährt zugleich eine gleichmäßige Aufgabenerfüllung unter Berücksichtigung eines einheitlichen Sicherheitsniveaus und stellt die Leistungsfähigkeit der örtlichen Ordnungsbehörden auf dem Gebiet der Kampfmittelbeseitigung sicher.
(1.2) Insofern ist der Kampfmittelbeseitigungsdienst auch keine Sonderordnungsbehörde im Sinne des § 12 OBG NRW. Zu der Kategorie der Sonderordnungsbehörde werden Behörden insbesondere dann gezählt, wenn ihre Organisation, Zuständigkeit, Befugnisse und Aufsicht nicht im allgemeinen Ordnungsrecht, sondern in den jeweils anwendbaren Sondergesetzen geregelt sind. Sonderordnungsbehörden haben regelmäßig im Rahmen ihres Aufgabenbereichs umfassend die Aufgaben der besonderen Gefahrenabwehr wahrzunehmen.
Vgl. zur Schwierigkeit der Begriffsbestimmung Schönenbroicher, in: ders./Heusch, Ordnungsbehördengesetz Nordrhein-Westfalen. Kommentar, 2014, § 12 Rn. 1 ff.
Dem Kampfmittelbeseitigungsdienst fehlt aus den dargelegten Gründen (1.1) bereits die Zuständigkeit, selbstständig gefahrenabwehrend auf dem Gebiet der Kampfmittelbeseitigung tätig zu werden. Der begrenzte Aufgabenbereich des Kampfmittelbeseitigungsdienstes in Form der bloßen Unterstützertätigkeit steht einer Einordnung als Sonderordnungsbehörde im Sinne von § 12 OBG NRW entgegen.
(2) Dies zugrunde gelegt hat die Beklagte nach § 45 Abs. 1 Satz 2 OBG NRW die Kosten der von der L. Kampfmittelbergung GmbH durchgeführten sondierenden Tiefenbohrungen zu tragen. Denn sie sind bei einer von der Beklagten eingeleiteten und durchgeführten Maßnahme der allgemeinen Gefahrenabwehr entstanden. Sie war als örtliche Ordnungsbehörde, in deren Bezirk der konkrete Verdacht auf Kampfmittel bestand, nach §§ 4 Abs. 1, 5 Abs. 1 OBG NRW örtlich und sachlich zuständig. Sie hat den Kampfmittelbeseitigungsdienst um Überprüfung des Grundstücks J. Straße 52 auf Vorliegen eines Kampfmittelverdachts gebeten, im Rahmen eines Ortstermins mit den Beteiligten das weitere Vorgehen besprochen und den Kampfmittelbeseitigungsdienst anschließend aufgefordert, die erforderlichen Maßnahmen durchzuführen. Auf ihr Ersuchen und in Absprache mit ihr hat der Kampfmittelbeseitigungsdienst danach Maßnahmen zur Gefahrenabwehr ergriffen und die L. Kampfmittelbergung GmbH mit der Überprüfung des Kampfmittelverdachts durch Vornahme der Bohrlochdetektion beauftragt.
cc) Dem kann die Beklagte nicht entgegenhalten, dass nach der Verwaltungspraxis das Land regelmäßig die Kosten der Detektion, Entschärfung und Vernichtung der Kampfmittel trägt und sowohl Bürger als auch die Träger der örtlichen Ordnungsbehörden von einer etwaigen Kostenlast freistellt. Denn ungeachtet der Frage, ob und in welchem Umfang sich das Land NRW im Verhältnis zur Beklagten überhaupt an seiner Verwaltungspraxis festhalten lassen muss,
vgl. zur Selbstbindung zwischen Behörden vgl. Boysen, in: von Münch/Kunig (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar, Band 1, 6. Aufl. 2012, Art. 3 Rn. 28 m.w.N.,
besteht im konkreten Fall bereits kein Anspruch auf Fortführung der Verwaltungspraxis (1). Aber auch nach der durch Runderlass vom 9. November 2007 konkretisierten Verwaltungspraxis wäre die Beklagte verpflichtet, die von der Bezirksregierung E. geltend gemachten Kosten der Kampfmitteldetektion zu tragen (2).
(1) Voraussetzung der Selbstbindung der Verwaltung ist, dass die Verwaltung tatsächlich eine vom Gesetz nicht abschließend determinierte Handlungs- und Entscheidungsbefugnis innehat. Ist dies nicht der Fall, stellt sich die vom Gesetz abweichende Rechtspraxis als rechtswidrig dar. Auf die Fortführung einer rechtswidrigen Verwaltungspraxis besteht aber auch nach dem Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung kein Anspruch.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 5. November 1998 – 2 A 3.98 –, juris (= ZBR 1999, 308); Boysen, in: von Münch/Kunig (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar, Band 1, 6. Aufl. 2012, Art. 3 Rn. 79; Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 18. Aufl. 2011, § 24 Rn. 30; Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs (Hrsg.), VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 40 Rn. 117 f.; VG E. , Gerichtsbescheid vom 16. Dezember 2014 – 6 K 3659/14 –.
Danach stellt sich die Verwaltungspraxis, wonach das Land NRW im Verhältnis zu den Kommunen als Träger der örtlichen Ordnungsbehörden aus Billigkeitsgründen grundsätzlich die im Rahmen der Kampfmittelbeseitigung entstandenen Kosten trägt,
siehe hierzu etwa Ministerium für Inneres und Kommunales des Landes NRW, Gefahrenabwehr in NRW, Jahresbericht 2013, S. 104: „Anforderung und Einsatz des Kampfmittelbeseitigungsdienstes sind für Gemeinde und Grundstückseigentümer kostenfrei.“; Arbeitshilfen Kampfmittelräumung, A-1.3.10 Nordrhein-Westfalen (abrufbar unter www.arbeitshilfen-kampfmittelraeumung.de). Anders wird dies etwa in Niedersachsen gehandhabt, wo nur die Kosten des Abtransports und der Vernichtung vom Land getragen werden, vgl. Arbeitshilfen Kampfmittelräumung A-1.3.9 Niedersachsen (abrufbar unter www.arbeitshilfen-kampfmittelraeumung.de). Zur Verwaltungspraxis auf dem Gebiet der Kampfmittelbeseitigung allgemein siehe Thilo, Können die Kosten von Munitionsräummaßnahmen den Grundstückseigentümern auferlegt werden?, in: DÖV 1997, 725 (726); OVG NRW, Urteil vom 3. Juni 1997 – 5 A 4/96 –, juris Rn. 15 (= NWVBl 1998, 64-65); Peine, Rüstungsaltlasten, in: DVBl. 1990, 733 (734),
als nicht im Einklang mit der in § 45 Abs. 1 OBG NRW vorgesehenen Lastenverteilung stehend dar. § 45 Abs. 1 OBG NRW sieht keinen Spielraum hinsichtlich der Bestimmung vor, wer die Kosten ordnungsbehördlicher Tätigkeit zu tragen hat. Der Landesgesetzgeber hat sich vielmehr für den Grundsatz entschieden, dass jeder Verwaltungsträger die Kosten trägt, die ihm bei Wahrnehmung seiner Aufgaben entstanden sind, ohne die Möglichkeit von Ausnahmetatbeständen vorzusehen.
Eine von § 45 Abs. 1 OBG NRW abweichende Übung hat auch nicht den Rang von Gewohnheitsrecht erlangt. Ungeachtet der streitigen Frage, ob sich Gewohnheitsrecht auch gegen das Gesetz entwickeln kann,
vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Mai 1959 – VII C 135.57 –, juris (= BVerwGE 8, 317-323); BVerfG, Beschluss vom 17. März 1959 – 1 BvR 53/56 –, juris (= BVerfGE 9, 213-223); Ossenbühl, Gesetz und Recht – Die Rechtsquellen im demokratischen Rechtsstaat, in: Handbuch des Staatsrechts. Band V: Rechtsquellen, Organisation, Finanzen, 3. Aufl. 2007, § 100 Rn. 59,
sind die Voraussetzungen hierfür bereits nicht gegeben. Neben einer regelmäßigen Übung über eine erhebliche Zeitspanne und der Herausbildung einer bestimmten Norm ist die Überzeugung aller Beteiligten in der Richtung erforderlich, dass die zur Anwendung kommende Übung wirklich Recht ist. Es müssen nicht bloß die unmittelbar Beteiligten, sondern auch die Allgemeinheit, die Behörden und die Gerichte diese Meinung teilen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Mai 1959 – VII C 135.57 –, juris Rn. 15 (= BVerwGE 8, 317-323).
Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor. Es fehlt jedenfalls an einer Überzeugung der Allgemeinheit, der Behörden und Gerichte, dass die Verwaltungspraxis Recht ist. Dies wird schon daran deutlich, dass es zu der Frage der Kostenverteilung zwischen Land und Gemeinde auf dem Gebiet der Kampfmittelbeseitigung an einschlägiger (höchst- und obergerichtlicher) Rechtsprechung fehlt.
(2) Unabhängig davon kann die Beklagte auch unter Berücksichtigung der bislang geübten Verwaltungspraxis nicht geltend machen, dass die von der Bezirksregierung E. geltend gemachten Kosten von dieser zu tragen sind.
Die Verwaltungspraxis hat das Ministerium für Inneres und Kommunales des Landes Nordrhein-Westfalen im Runderlass – 75-54.01 – vom 9. November 2007 konkretisiert und dabei zwischen dem Verhältnis Bund – Land NRW (Ziffer 1) und dem Verhältnis Staat – Dritter, also dem von der Kampfmittelbeseitigungsmaßnahme betroffenen Grundstückseigentümer (Ziffer 2) unterschieden. Hat der Kampfmittelbeseitigungsdienst ein staatliches Handlungsbedürfnis festgestellt, tragen nach Ziffer 2 des Erlasses „Bund und Länder als staatliche Stellen nach § 19 Abs. 2 Nr. 1 AKG die Kosten für die eigentliche Kampfmittelbeseitigung, d.h. die Kosten, die zur Beseitigung einer unmittelbaren Gefahr für Leib und Leben erforderlich sind“. Dem liegt der Gedanke zugrunde, dass der Grundstückseigentümer zwar bei hinreichend konkreten Anhaltspunkten, dass sich auf einem Grundstück bislang verborgen gebliebene Kampfmittel befänden, vom dem Grundstück also selbst eine Gefahr ausgehe, als Zustandsstörer im Sinne der §§ 14, 18 OBG NRW verantwortlich sei, die Kampfmittelbeseitigung einschließlich der Kosten ihm dessen ungeachtet aber nicht auferlegt werden sollen. Zur Kampfmittelbeseitigung zählen nach dem Erlass die Kosten aller im Einzelfall erforderlichen Teilprozesse der Kampfmittelbeseitigung (Ortserkundung, Detektion, festellender Bodeneingriff und Räumung einschließlich Entschärfung, Sprengung, Transport, u.s.w.).
Siehe zur Definition der Kampfmittelbeseitigung auch http://www.arbeitshilfen-kampfmittelraeumung.de/Kapitel/index.htm, sowie die ausführlichen Erläuterungen in Ziffer 2 TVV L. NRW.
Darüber hinaus wird auch die Gefahrenerforschung, d.h. die Feststellung, ob ein staatliches Handlungserfordernis vorliegt, für den Bürger kostenfrei wahrgenommen.
Vgl. zur „Doppelnatur“ der Teilprozesse im Rahmen der Kampfmittelbeseitigung, soweit sie im Anschluss an die historische Erkundung der weiteren technischen Erkundung und Gefahrenabschätzung und zugleich der endgültigen Gefahrenbeseitigung dienen, soweit bereits bei der Sondierung aufgefundene Kampfmittel geräumt werden: BVerwG, Urteil vom 31. Mai 2012 – 3 A 1/11 –, juris Rn. 45.
Unter Ziffer 2 des Runderlasses findet sich ferner eine nähere Darlegung der Verteilung der Kostenlast im Verhältnis des Landes NRW zu den Trägern der für die Gefahrenabwehr zuständigen örtlichen Ordnungsbehörden. Danach trägt das Land NRW auch im Verhältnis zum Träger der örtlichen Ordnungsbehörde die Kosten der Kampfmittelbeseitigung. Nur die die Kampfmittelbeseitigung vorbereitenden oder sonst begleitenden Maßnahmen, die „von § 19 Abs. 2 Nr. 1 AKG nicht erfasst“ werden, sind von der örtlichen Ordnungsbehörde bzw. vom Grundstückseigentümer auf dessen Kosten zu erledigen. Ferner hat die örtliche Ordnungsbehörde etwaige Mehrkosten, die sich aus der individuellen Nutzung des Grundstücks oder dessen Eigenschaften ergeben, zu tragen. Nach der Erlasslage trägt das klagende Land folglich die Kosten der Kampfmittelbeseitigung nur bis zu der Höhe, wie sie im Regelfall anfallen würden. Ist zur Abwendung der Gefahr aufgrund der individuellen Nutzung des Grundstücks oder der besonderen Grundstückseigenschaften die Anwendung eines aufwändigen Spezialverfahrens erforderlich, sind die hierdurch anfallenden Mehrkosten von der örtlichen Ordnungsbehörde zu tragen. Zu solchen Spezialverfahren zählt nach der Verwaltungspraxis unter anderem der Einsatz eines Kellerbohrgeräts.
Vgl. Ministerium für Inneres und Kommunales des Landes Nordrhein-Westfalen, Gefahrenabwehr in Nordrhein-Westfalen. Jahresbericht 2013, S. 104; Bezirksregierung Düsseldorf. , Wer trägt die Kosten in der Kampfmittelbeseitigung?, 30. April 2010, abrufbar unter:http://www.brd.nrw.de/ordnung_gefahrenabwehr/kampfmittelbeseitigung/Kosten_der__Kampfmittelr__umung.html#Ausnahmen.
Danach fallen die von der Bezirksregierung E. allein geltend gemachten Mehrkosten für das Kellerbohrgerät nicht unter die nach der Verwaltungspraxis von ihr zu tragenden Belastungen der Kampfmittelbeseitigung. Denn die Kosten der im Hinblick auf den konkreten Verdachtspunkt notwendigen Überprüfung der Kampfmittelfreiheit des Grundstücks J. Straße 52 übersteigen jedenfalls die Kosten einer üblichen Bohrlochdetektion und stellen in der von der Bezirksregierung E. geltend gemachten Höhe Mehrkosten im Sinne des Erlasses dar, welche die Beklagte als örtliche Ordnungsbehörde zu tragen hat.
Die Eigenschaft des Grundstücks, auf welchem der Kampfmittelverdachtspunkt vorliegend zu untersuchen war, machte es erforderlich, an Stelle eines normalen Bohrers ein Spezialverfahren, nämlich ein Kellerbohrgerät zu verwenden. Die Lage des Grundstücks – welche u.a. auch die Eigenschaft bzw. Beschaffenheit eines Grundstücks definiert –,
vgl. Weidenkaff, in: Palandt, BGB, 74. Aufl. 2015, § 434 Rn. 60,
innerhalb einer dichten Reihenhausbebauung machte den Einsatz eines Standardbohrers unmöglich. Dies führte zu einem erheblichen zeitlichen und personellen Mehraufwand, welcher sich in den von der L. Kampfmittelbergung GmbH in Rechnung gestellten Kosten widerspiegelte.
dd) Dem Anspruch der Bezirksregierung E. stehen keine rechtshindernden Einwendungen entgegen.
Der Bezirksregierung E. kann nicht entgegen gehalten werden, dass sie von ihrer Nichtschuld Kenntnis hatte. Für eine rechtshindernde Einwendung entsprechend § 814 1. Alt. BGB ist kein Raum. Dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung kommt hier Vorrang zu.
Vgl. Ossenbühl/Cornils, Staatshaftungsrecht, 6. Aufl. 2013, 13. Teil III. Nr. 5 c).
Die Beklagte kann dem öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs auch nicht den Grundsatz von Treu und Glauben (§ 242 BGB) entgegenhalten.
Vgl. Ossenbühl/Cornils, Staatshaftungsrecht, 6. Aufl. 2013, 13. Teil III. Nr. 4.
Anhaltspunkte für eine unzulässige Rechtsausübung sind nicht ersichtlich. Insbesondere war der Beklagten bekannt, dass der Einsatz des Kellerbohrgeräts aufgrund der Lage des zu überprüfenden Grundstücks erforderlich war und Mehrkosten verursachen würde. Hierauf hat der Kampfmittelbeseitigungsdienst die Beklagte ausdrücklich während des Ortstermins hingewiesen. Etwaige Vorarbeiten, die den Einsatz eines Standardbohrers ermöglicht hätten, waren nach der Inaugenscheinnahme des Grundstücks nicht ersichtlich. Die Beklagte hat der geplanten Vorgehensweise auch nicht widersprochen, sondern vielmehr den Kampfmittelbeseitigungsdienst aufgefordert, zeitnah mit der beauftragten Bohrfirma vor Ort die Zuwegung und Bohrmöglichkeiten auszuloten. Die Maßnahme ist damit auch in Kenntnis und mit Billigung der Beklagten erfolgt.
Dass im Vorhinein – anders als dies der Erlass vorsieht – über die zu erwartenden Mehrkosten keine (schriftliche) Vereinbarung getroffen worden ist, erscheint mit Blick auf den Zweck einer solchen Vereinbarung im vorliegenden Fall unschädlich. Die Vereinbarung ist keine Erstattungsvoraussetzung, sondern dient eher der Dokumentation des beiderseitigen Einvernehmens über die Kostenhöhe. Die Beklagte musste nach den Hinweisen des Kampfmittelbeseitigungsdienstes während des Ortstermins unabhängig davon mit einer Aufforderung zur Kostenübernahme rechnen. Die Mehrkosten sind ferner nicht derart hoch, dass eine die Mehrkosten konkret bestimmende Vereinbarung im Vorhinein der Maßnahmen zwingend geboten erschienen wäre, um der örtlichen Ordnungsbehörde die Möglichkeit einzuräumen, aus Kostengründen von den vorgesehenen Überprüfungsmaßnahmen abzusehen.
Der Einwand der Beklagten, dass das Bohrverfahren, welches die Bezirksregierung E. als „Standardbohrung“ definiert, in dicht besiedelten Gebieten wie im Bezirk der Beklagten gerade nicht im Regelfall zur Anwendung komme, vermag zu keinem anderen Ergebnis zu führen. Die Kostenübernahme für die Kampfmittelbeseitigung durch das Land erfolgt – wie dargelegt – aus Billigkeit. Eine Rechtspflicht besteht hierzu nicht. Erklärt die Bezirksregierung E. sich aber zur Übernahme der Kosten, ohne dass sie hierzu verpflichtet ist, bereit, steht ihr ein weiter Gestaltungsspielraum hinsichtlich der Bestimmung der von ihr zu tragenden Kosten zu, welcher allenfalls auf eine hier nicht gegebene grobe Sachwidrigkeit überprüfbar ist. Danach spricht nichts dagegen, dass die Bezirksregierung E. die Kostenübernahme der Kampfmittelbeseitigung im Verhältnis zu den Trägern der örtlichen Ordnungsbehörden auf die Kosten einer „Standardbohrlochdetektion“ begrenzt hat. Der von der Bezirksregierung E. gesetzte Umfang ist insbesondere nicht willkürlich, denn es werden für jede Bohrlochdetektion die gleichen Kostenpunkte (Standardbohrer, Kosten pro Bohrlochmeter) in Ansatz gebracht und anhand dessen die Mehrkosten im konkreten Fall berechnet. Die Wiederherstellung der von § 45 Abs. 1 Satz 2 OBG NRW gesetzlich vorgesehenen Kostenverteilung ist nicht zu beanstanden.
Schließlich besteht auch für eine etwaige rechtshindernde Einwendung entsprechend § 818 Abs. 3 BGB (Wegfall der Bereicherung) kein Raum. Zwar kann der im bürgerlichen Bereicherungsrecht geltende Grundsatz, dass von dem erlangten Vermögenswert nur das noch Vorhandene herauszugeben ist, auch im öffentlichen Recht in Form des Vertrauensschutzprinzips zur Anwendung kommen.
Vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 12. März 1985 – 7 C 48/82 –, juris Rn. 14 ff. (= BVerwGE 71, 85-93); Ossenbühl/Cornils, Staatshaftungsrecht, 6. Aufl. 2013, 13. Teil III. Nr. 5 c) m.w.N.,
Dies gilt aber nur dann, wenn ein Kondiktionsverhältnis zwischen Hoheitsträger und Bürger besteht und letzterer erstattungspflichtig ist. Die öffentliche Hand hingegen ist dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung verpflichtet. Ihr Interesse muss darauf gerichtet sein, eine ohne Rechtsgrund eingetretene Vermögensverschiebung zu beseitigen und den rechtmäßigen Zustand wiederherzustellen. Der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit gilt für sie auch dann, wenn sie selbst etwas ohne rechtlichen Grund erlangt hat. Deshalb ist ihr grundsätzlich versagt, sich auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes zu berufen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 12. März 1985 – 7 C 48/82 –, juris Rn. 14 (= BVerwGE 71, 85-93); Ossenbühl/Cornils, Staatshaftungsrecht, 6. Aufl. 2013, 13. Teil III. Nr. 5 c) dd) m.w.N.
ee) Der Erstattungsanspruch besteht in dem von der Bezirksregierung E. geltend gemachten Umfang. Dieser richtet sich entsprechend § 818 Abs. 2 BGB bei Dienstleistungen – wie sie die Bohrlochdetektion darstellt – nach der üblichen, höchstens nach der vereinbarten Vergütung.
Vgl. Sprau, in: Palandt, BGB, 74. Aufl. 2015, § 818 Rn. 22.
Die Berechnung der Mehrkosten für den Einsatz eines Kellerbohrgeräts erweist sich als fehlerfrei und stellt sich im Einzelnen wie folgt dar:
Die streitgegenständliche Bohrlochdetektion hat im Zeitraum 1. August bis 8. August 2011 an insgesamt fünf Werktagen stattgefunden. Für den Einsatz des Kellerbohrgeräts hat die L. Kampfmittelbergung GmbH pro Werktag eine Pauschale in Höhe von 917,33 Euro, insgesamt damit 4.586,65 Euro (5 Tage * 917,33 Euro) angesetzt. Hinzugerechnet wurden die Einrichtungspauschale 1 in Höhe von 624,00 Euro, die Einrichtungspauschale 2 in Höhe von 47,62 Euro sowie die Kosten für den An- und Abtransport des Kellerbohrgeräts in Höhe von 120,00 Euro. Damit sind insgesamt Kosten in Höhe von 5.378,27 Euro (ohne Mehrwertsteuer) für die Bohrlochdetektion im August 2011 entstanden.
Für eine „übliche“ Bohrlochdetektion wären in einem vergleichbaren Fall (ohne Mehrwertsteuer) in Rechnung gestellt worden: die Einrichtungspauschale 1 (624,00 Euro), die Einrichtungspauschale 2 (47,62 Euro) sowie die Kosten pro Bohrlochmeter mit einem üblichen Bohrer. Pro Bohrlochmeter hat die L. Kampfmittelbergung GmbH im Jahr 2011 4,93 Euro angesetzt. Bei im konkreten Fall insgesamt 217 Bohrlochmetern hätte dies Kosten in Höhe von 1.096,81 Euro (4,93 Euro * 217m) verursacht. Insgesamt wären danach Kosten in Höhe von insgesamt 1741,43 Euro (624,00 Euro + 47,62 Euro + 1.069,81 Euro) entstanden.
Die Kosten der Bohrlochdetektion mit einem Kellerbohrgerät überstiegen im konkreten Fall danach die Kosten der üblichen Bohrlochdetektion um 3.636,84 Euro (5.378,27 Euro – 1741,43 Euro). Dem ist die Mehrwertsteuer in Höhe von 19 % (691,00 Euro) hinzuzurechnen. Damit sind Mehrkosten in Höhe von 4.327,84 Euro gegenüber einer üblichen Bohrlochdetektion entstanden.
Anhaltspunkte dafür, dass die von der L. Kampfmittel GmbH in Rechnung gestellten Kosten über die üblichen Kosten einer Bohrlochdetektion mit einem Kleinbohrgerät hinausgehen, bestehen nicht. Auch ist nicht ersichtlich, dass der Beklagten eine Alternative zur Anwendung des Kellerbohrgeräts zur Verfügung gestanden hätte, um die Kosten niedriger zu halten. Schließlich spricht auch nichts dafür, dass die von der Bezirksregierung E. zu tragenden Kosten der üblichen Bohrlochdetektion falsch angesetzt worden sind.
b) Die Bezirksregierung E. hat darüber hinaus gegen die Beklagte einen Anspruch auf Zahlung von Zinsen in Höhe von fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit dem 26. September 2013 entsprechend §§ 291, 288 Abs. 1 Satz 1 BGB.
Nach ständiger Rechtsprechung sind auch für öffentlich-rechtliche Geldforderungen Prozesszinsen unter sinngemäßer Anwendung des § 291 BGB im Grundsatz zu entrichten, wenn das jeweils einschlägige Fachrecht – wie hier – keine gegenteilige Regelung trifft.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 7. Juni 1958 – V C 272.57 – ,BVerwGE 7, 95 (97), vom 20. Dezember 1960 – II C 120.59 –, BVerwGE 11, 314-318, vom 14. Februar 1962 – V C 11.61, V C 16.61 –, BVerwGE 14, 1-5, vom 26. März 1965 – IV C 123.63 –, BVerwGE 21, 44-45, vom 21. April 1971 – V C 45.69 –, BVerwGE 38, 49-54, vom 9. November 1976 – III C 56.75 –, BVerwGE 51, 287-291, vom 28. Juni 1995 – 11 C 22/94 –, BVerwGE 99, 53-56; Urteil vom 22. Februar 2001 – 5 C 34/00 –, BVerwGE 114, 61-68; Kopp/Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung. Kommentar, 20. Aufl. 2014, § 90 Rn. 22 f.; Ossenbühl/Cornils, Staatshaftungsrecht, 6. Aufl. 2013, 13. Teil III. Nr. 5 c).
Mit Klageerhebung am 25. September 2013 ist der Leistungsanspruch der Bezirksregierung E. gegen die Beklagte rechtshängig geworden, § 90 VwGO. Die Zinspflicht begann entsprechend § 187 Abs. 1 BGB mit dem Folgetag der Rechtshängigkeit, also am 26. September 2013.
c) Den öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch verdrängende vorrangige Ansprüche bestehen hingegen nicht. Vertragliche Ansprüche der Bezirksregierung E. gegen die Beklagte scheiden mangels vertraglich getroffener Vereinbarung über die Kostentragungspflicht im Rahmen der Kampfmittelbeseitigung von vornherein aus. Die Bezirksregierung E. kann den geltend gemachten Anspruch ferner weder auf spezialgesetzliche Vorschriften stützen (aa), noch als Aufwendungsersatzanspruch gemäß einer öffentlich-rechtlichen Geschäftsführung ohne Auftrag geltend machen (bb).
(aa) Die Bezirksregierung E. hat keinen Anspruch auf Erstattung der ihr im Rahmen der Kampfmittelbeseitigung entstandenen (Mehr)Kosten aus § 8 Abs. 1 Satz 2 Verwaltungsverfahrensgesetz NRW (VwVfG NRW). Danach hat die ersuchende Behörde der ersuchten Behörde auf Anforderung die im Rahmen der Amtshilfe im Sinne von § 4 Abs. 1 VwVfG NRW entstandenen Auslagen zu erstatten, wenn sie im Einzelfall 35 Euro übersteigen. Die Voraussetzungen dieses Erstattungsanspruchs liegen nicht vor. Denn die Beklagte hat den Kampfmittelbeseitigungsdienst nicht im Rahmen der Amtshilfe im Sinne des § 4 Abs. 1 VwVfG NRW in Anspruch genommen.
Nach der Legaldefinition des § 4 Abs. 1 VwVfG NRW ist Amtshilfe die auf Ersuchen geleistete ergänzende Hilfe zwischen Behörden. Sie ist eine im Einzelfall erfolgende Beistands- und Unterstützungshandlung in einem fremden Verfahren.
Vgl. Shirvani, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz (Hrsg.), Verwaltungsverfahrensgesetz. Großkommentar, 2014, § 4 Rn. 29 m.w.N.
Amtshilfe hat danach eine dienende Funktion, weil sie die ersuchende Behörde in die Lage versetzen soll, das Hauptverfahren ordnungsgemäß durchzuführen. Sie beschränkt sich auf ein punktuelles Zusammenwirken mit Ausnahmecharakter. Verfahrensherrschaft und Verfahrensverantwortung bleiben bei der das Grundverfahren betreibenden Behörde.
BT-Drucks. 7/910, S. 38; Meyer-Teschendorf, Die Amtshilfe, in: JuS 1981, 187 (188, 190); BVerfG, Kammerbeschluss vom 13. Juli 2011 – 2 BvR 742/10 –, juris Rn. 23 (= NVwZ 2011, 1254-1256).
Die Frage, ob eine ergänzende Hilfeleistung nach § 4 Abs. 1 VwVfG NRW oder eine selbständige Maßnahme außerhalb des Amtshilferechts vorliegt, bedarf regelmäßig der Einzelfalluntersuchung. Tatbestände, die „eindeutig nicht als Amtshilfe anzusehen sind“,
BT-Drucks. 7/910, S. 38,
normiert, wenn auch nicht abschließend, § 4 Abs. 2 VwVfG NRW. Danach stellen zunächst Unterstützungshandlungen zwischen weisungsgebundenen und weisungsberechtigten Behörden keine Amtshilfe dar (Nr. 1), weil die Amtshilfe voraussetzt, dass gleich- oder nebengeordnete Behörden einander Hilfe leisten. Dabei ist es unerheblich, ob ersuchende Behörde die weisungsgebundene oder die weisungsberechtigte Behörde ist. Dafür spricht zunächst der Wortlaut („einander“). Der Ausgrenzung liegt zudem die Erwägung zu Grunde, dass nachgeordnete Behörden im Weisungsstrang gegenüber vorgesetzten Behörden in der Regel ohnehin weitergehenden Pflichten unterliegen und von der Rechts- oder Fachaufsichtsbehörde unter Rechts- oder Zweckmäßigkeitsgesichtspunkten angewiesen werden können; umgekehrt können nachgeordnete gegenüber vorgesetzten Behörden weitergehende Beratungs- und Unterstützungsrechte haben. Fragen des Ob und des Wie einer Hilfeleistung können in diesem Verhältnis in beide Richtungen im Wege der Weisung geklärt werden, sodass es der Anwendung der Amtshilfevorschriften nicht bedarf.
Vgl. BT-Drucks. 7/910, S. 38; Shirvani, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz (Hrsg.), Verwaltungsverfahrensgesetz. Großkommentar, 2014, § 4 Rn. 42 ff.; Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs (Hrsg.), Verwaltungsverfahrensgesetz. Kommentar, 8. Aufl. 2014, § 4 Rn. 34; Schliesky, in: Knack/Henneke (Hrsg.), Verwaltungsverfahrensgesetz. Kommentar, 5. Aufl. 2014, § 4 Rn. 20; Meyer-Teschendorf, Die Amtshilfe, in: JuS 1981, 187 (189).
Besteht die Hilfeleistung in Handlungen, die der ersuchten Behörde als eigene Aufgabe obliegen, liegt nach § 4 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG NRW ebenfalls keine Amtshilfe vor. Dies ist zwingende Folge des Wesens der Amtshilfe, im Rahmen derer die ersuchte Behörde fremdnützig und altruistisch handelt, da sie ihr Verwaltungshandeln als Teilakt eines fremden Verwaltungsverfahrens in fremdem Interesse erbringt. Im Gegensatz dazu erbringt eine Behörde, der eine Verwaltungstätigkeit als eigene Aufgabe zugewiesen ist, diese zuvörderst deswegen, weil sie – ohne dass ihr ein Ablehnungsrecht vergleichbar mit § 5 Abs. 2 oder 3 VwVfG NRW zur Seite steht – gesetzlich dazu verpflichtet ist. Dabei kommt es für den Ausschlusstatbestand nach § 4 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG NRW nicht darauf an, ob die erbetene Amtshandlung generell ihrer Eigenart nach in den Aufgabenbereich der ersuchten Behörde fällt. Diese Zuständigkeit im engeren Sinne begründet überhaupt erst ihre Handlungsfähigkeit und ist damit immer Voraussetzung der Hilfeleistung.
Vgl. BT-Drucks. 7/910, S. 38; BayVGH, Urteil vom 25. Januar 2007 – 4 BV 04.3156 –. Juris Rn. 22 (= DÖV 2007, 345-347); VG Berlin, Urteil vom 2. November 1983 – 4 A 334.82 –, NJW 1984, 1915-1916; Ziekow, Verwaltungsverfahrensgesetz. Kommentar, 3. Aufl. 2013, § 4 Rn. 11; Schliesky, in: Knack/Henneke (Hrsg.), Verwaltungsverfahrensgesetz. Kommentar, 5. Aufl. 2014, § 4 Rn. 23; Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs (Hrsg.), Verwaltungsverfahrensgesetz. Kommentar, 8. Aufl. 2014, § 4 Rn. 35; Shirvani, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz (Hrsg.), Verwaltungsverfahrensgesetz. Großkommentar, 2014, § 4 Rn. 46.
Entscheidend ist vielmehr, ob die Amtshandlung als Hilfeleistung zum gesetzlichen Aufgabengebiet der ersuchten Behörde gehört, d.h. durch Gesetz, einer auf Gesetz beruhenden Verordnung, einer Satzung oder sonstigen Verwaltungsvorschrift unmittelbar angeordnet wird und außerhalb der Amtshilfevorschriften einen Anspruch zu Gunsten der ersuchenden Behörde begründet. Hier gehört es gerade zu den gesetzlichen Aufgaben der betreffenden Behörde, gegenüber anderen Behörden Hilfeleistungen zu erbringen, ohne dass der Rückgriff auf das Amtshilferecht notwendig wäre.
Vgl. BGH, Urteil vom 21. Juni 2001 – III ZR 34/00 –, juris Rn. 9 (= NJW 2001, 2799-2802); OVG Frankfurt/O, Beschluss vom 23. Juli 1997 – 2 A 16/96 –, RiA 1998, 298-302; BayVGH, Urteil vom 26. Januar 2007 – 4 BV 04.3156 –, juris Rn. 22 (= DÖV 2007, 345-347); Ziekow, Verwaltungsverfahrensgesetz. Kommentar, 3. Aufl. 2013, § 4 Rn. 11; Schliesky, in: Knack/Henneke, Verwaltungsverfahrensgesetz. Kommentar, 5. Aufl. 2014, § 4 Rn. 23; Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs (Hrsg.), Verwaltungsverfahrensgesetz. Kommentar, 8. Aufl. 2014, § 4 Rn. 35.
Dies zugrundegelegt, stellt die Tätigkeit des bei der Bezirksregierung E. angesiedelten Kampfmittelbeseitigungsdienstes keine Amtshandlung im Sinne des § 4 Abs. 1 VwVfG NRW dar. Zum einen steht die ersuchende Beklagte als örtliche Ordnungsbehörde in einem Weisungsverhältnis zur ersuchten Behörde, der Bezirksregierung E. . Denn diese ist gemäß Art. 78 Abs. 4 Satz 2 Landesverfassung NRW (LV), §§ 3 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 2, 119 Abs. 2 GO NRW i.V.m. §§ 3 Abs. 1, 7 Abs. 2 Satz 1 OBG NRW Aufsichtsbehörde über die kreisfreien Städte als örtliche Ordnungsbehörde. Hierzu zählt auch die Beklagte. Dies schließt bereits nach § 4 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG NRW die Anwendung der Amtshilfevorschriften aus. Zum anderen ist der Kampfmittelbeseitigungsdienst aus der Kampfmittelverordnung verpflichtet, auf Ersuchen der örtlichen Ordnungsbehörden hin auf dem Gebiet der Kampfmittelbeseitigung unterstützend tätig zu werden. Ein Rückgriff auf das Amtshilferecht ist insofern nicht erforderlich; einer Einordnung der Maßnahmen des Kampfmittelbeseitigungsdienstes als Amtshilfe steht § 4 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG NRW folglich entgegen.
(bb) Der geltend gemachte Anspruch lässt sich auch nicht auf die entsprechende Anwendung der Vorschrift des Bürgerlichen Gesetzbuches über eine Geschäftsführung ohne Auftrag (§§ 677 ff. BGB), sogenannte öffentlich-rechtliche Geschäftsführung ohne Auftrag (GoA), stützen.
Unabhängig von der Frage, ob die Vorschriften der bürgerlich-rechtlichen Geschäftsführung ohne Auftrag im öffentlichen Recht allgemein und für Ansprüche zwischen den Rechtsträgern von Behörden im Besonderen anwendbar sind und auf welcher rechtlichen Grundlage die Anwendung erfolgen müsste,
vgl. zusammenfassend beispielsweise Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 18. Aufl. 2011, § 29 Rn. 10 ff.,
steht der Anwendung der §§ 677 ff. BGB vorliegend § 45 OBG NRW entgegen, der eine abschließende Regelung darüber trifft, welcher Verwaltungsträger die Kosten von Maßnahmen zur Gefahrenabwehr trägt. Durch einen Rückgriff auf die öffentlich-rechtliche GoA darf die gesetzlich festgelegte Kostenverteilung nicht unterlaufen werden. Darüber hinaus ist es für die Bejahung eines Aufwendungsersatzanspruchs nach §§ 677, 683 BGB (analog) erforderlich, dass jemand ein Geschäft „für einen anderen“, also ein objektiv fremdes Geschäft besorgt, ohne dazu beauftragt oder aus anderen Gründen berechtigt zu sein. Daran fehlt es, wenn ein Hoheitsträger aufgrund gesetzlicher Bestimmungen zur Handlung in fremden Aufgabenkreisen ermächtigt ist.
Vgl. Bamberger, Grundfälle zum Recht der Geschäftsführung ohne Auftrag im Öffentlichen Recht, JuS 1998, 706 (707).
Dies ist hier der Fall. Der Kampfmittelbeseitigungsdienst kam mit der Beauftragung der L. Kampfmittelbergung GmbH zur Überprüfung des von ihr festgestellten Kampfmittelverdachts entsprechend den Maßgaben der Kampfmittelverordnung dem im Mai 2011 von der Beklagten gestellten Ersuchen und damit einem „Auftrag“ um Prüfung der Kampfmittelfreiheit des Grundstücks J. Straße 52 in E. nach.
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
4. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO, § 709 Satz 1 ZPO.
Beschluss:
Der Streitwert wird auf 4.327,84 Euro festgesetzt.
Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG erfolgt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 291 Satz 1, 288 Abs. 1 BGB
§§ 4 ff. VwVfG NRW.
§§ 7 ff. OBG
§§ 25 ff. OBG
§§ 4 Abs. 1, 5 Abs. 1 OBG
§§ 14, 18 OBG
§§ 291, 288 Abs. 1 Satz 1 BGB
§§ 3 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 2, 119 Abs. 2 GO NRW
§§ 3 Abs. 1, 7 Abs. 2 Satz 1 OBG
§§ 677 ff. BGB
§§ 677, 683 BGB
§ 16 Landesbauordnung
§ 1004 BGB
§ 24 VwVfG NRW
§ 45 OBG
§ 12 OBG
§ 3 KampfmittelVO
§ 12 OBG
§ 242 BGB
§ 291 BGB
§ 90 VwGO
§ 167 VwGO
§ 8 Abs. 1 Satz 2 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 8 Abs. 1 Satz 2 VwVfG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 OBG
§ 45 Abs. 1 Satz 2 OBG
§ 19 Abs. 2 AKG
§ 40 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 9 Abs. 1 OBG
§ 45 Abs. 1 OBG
§ 3 Abs. 1 OBG
§ 1 Abs. 1 OBG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 OBG
§ 5 Abs. 2 OBG
§ 3 Abs. 2 OBG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 KampfmittelVO
§ 1 Abs. 2 KampfmittelVO
§ 3 Abs. 2 Gemeindeordnung
§ 119 Abs. 2 GO NRW
§ 7 Abs. 3 OBG
§ 1 Abs. 1 KampfmittelVO
§ 45 Abs. 1 Satz 2 OBG
§ 45 Abs. 1 OBG
§ 19 Abs. 2 Nr. 1 AKG
§ 814 1. Alt. BGB
§ 818 Abs. 3 BGB
§ 818 Abs. 2 BGB
§ 187 Abs. 1 BGB
§ 8 Abs. 1 Satz 2 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 4 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 4 Abs. 2 VwVfG NRW
§ 4 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG NRW
§ 5 Abs. 2 oder 3 VwVfG NRW
§ 4 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 709 Satz 1 ZPO
§ 52 Abs. 3 Satz 1 GKG
§ 48 Rn. 2; vgl. auch Nr. 45.1 der Verwaltungsvorschrift zur Durchführung des Ordnungsbehördengesetzes
Art. 120 Abs. 1 GG
Art. 104a Abs. 1 GG
Art. 30 GG
Art. 120 GG
Art. 106 Abs. 9 GG
Art. 78 Abs. 3, 79 Satz 2 LV
Art. 106 GG
Artikel 78 Abs. 3 der Verfassung
Art. 78 Abs. 4 Satz 2 LV
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 und 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 28, 1
DÖV 2008, 251
NVwZ-RR 2012, 787
NVwZ 2011, 307
NVwZ 1999, 843
DÖV 1997, 725
BVerwGE 8, 317
BVerfGE 9, 213
BVerwGE 71, 85
BVerwGE 7, 95
BVerwGE 11, 314
BVerwGE 14, 1
BVerwGE 21, 44
BVerwGE 38, 49
BVerwGE 51, 287
BVerwGE 99, 53
BVerwGE 114, 61
NVwZ 2011, 1254
DÖV 2007, 345
NJW 1984, 1915
NJW 2001, 2799
RiA 1998, 298
II C 37.67
2 C 14.06
3 A 1.11
3 A 1.09
6 K 7040/12
III A 1400/68
13 A 931/05
I B 3/10
5 A 4/96
2 A 3.98
6 K 3659/14
VII C 135.57
1 BvR 53/56
3 A 1/11
7 C 48/82
V C 272.57
II C 120.59
V C 11.61
V C 16.61
IV C 123.63
V C 45.69
III C 56.75
11 C 22/94
5 C 34/00
2 BvR 742/10
4 BV 04.31
4 A 334.82
III ZR 34/00
2 A 16/96