Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-09-01, Aktenzeichen 10 D 23/15.NE
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2016:0901.10D23.15NE.00

Tenor:
Der Bebauungsplan Nr.X „H.“ der Stadt E. ist unwirksam.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 von Hundert des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Antragstellerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 von Hundert des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich gegen den Bebauungsplan Nr.X „H.“ der Antragsgegnerin (im Folgenden: Bebauungsplan).
Sie ist Eigentümerin des im Geltungsbereich des Bebauungsplans gelegenen Grundstücks X.-straße 11 in E. (Gemarkung H1., Flur 5, Flurstück 368), auf dem ein vor etwa 40 Jahren errichtetes Einfamilienhaus mit einen L-förmigen Grundriss steht. Der vor Inkrafttreten des Bebauungsplans geltende, am 2. Juli 1971 in Kraft getretene Bebauungsplan Nr. hatte für dieses Grundstück ein reines Wohngebiet, Grund- und Geschossflächenzahlen von jeweils 0,4, ein Vollgeschoss sowie eine vordere und eine rückwärtige Baugrenze festgesetzt. Das Einfamilienhaus der Antragstellerin steht innerhalb dieser Baugrenzen.
Das gesamte Plangebiet liegt im Geltungsbereich der am 3. Mai 2014 in Kraft getretenen Denkmalbereichssatzung H. Nr. der Antragsgegnerin (im Folgenden: Denkmalbereichssatzung). Die Denkmalbereichssatzung soll das äußere Erscheinungsbild der H., welches durch den Siedlungsgrundriss, die Bausubstanz, die Freiflächen, die Blickbezüge und die rheinseitige Silhouette bestimmt wird, in Gestalt und Struktur schützen.
Der Bebauungsplan setzt hinsichtlich der Art der baulichen Nutzung ein in neun Teilgebiete (WR 1 bis WR 9) gegliedertes reines Wohngebiet sowie ein allgemeines Wohngebiet (WA) fest.
Er trifft textliche Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung. Unter Nr. 2 heißt es dazu unter anderem:
Das Maß der baulichen Nutzung je Baugrundstück wird durch die Größe der zulässigen Grundflächen GRH und GRinsg bestimmt.
2.1 Grundfläche GRH
Die Grundfläche GRH ist definiert als Grundfläche des Hauptgebäudes einschließlich
- des Dachüberstandes, sofern dieser größer als 0,5 m ist,
- der vor die Außenwand vortretenden Vorbauten (wie etwa Eingangsvorbauten, Wintergärten, überdachte Terrassen) sowie
- der mehr als 1,5 m auskragenden Gebäudeteile (wie etwa Balkone).
In das Hauptgebäude integrierte Garagen sind auf die GRH anzurechnen.
Bauliche Anlagen unterhalb der Geländeoberfläche, durch die das Baugrundstück lediglich unterbaut wird, Anbauten, die unter die Festsetzung Nr. 3.2 b) fallen, sowie an das Hauptgebäude angrenzende Garagen und ihre Verbindungsgänge sind nicht auf die GRH anzurechnen.
Die Grundfläche GRH darf maximal die Größe der überbaubaren Grundstücksfläche (Baufenster) betragen, jedoch mit Ausnahme der Grundstücke
- G.-K.-Straße 12
- I.-X1.-Straße 2 und 2a
- M.-T.-Straße 14
- L.-L1.-Straße 20
- Q.-I1.-Straße 10
- S. Straße 65
niemals mehr als 220 qm insgesamt.
2.2 Grundfläche GRinsg
Die Grundfläche GRinsg ist definiert als Summe der Grundflächen aller baulicher Anlagen, einschließlich des Hauptgebäudes, der Terrassen, der Balkone, der Kellerabgänge, der Nebenanlagen im Sinne des § 14 BauNVO, der fußläufigen Erschließungen der Hauptanlage, der oberirdischen Garagen und Stellplätze mit ihren Zufahrten und der baulichen Anlagen unterhalb der Geländeoberfläche, durch die das Grundstück lediglich unterbaut wird. Die Grundfläche GRinsg darf maximal 40 Prozent der jeweiligen Grundstücksfläche betragen.
Die überbaubaren Grundstücksflächen setzt der Bebauungsplan durch Baulinien und Baugrenzen in Form von Baufenstern fest. Das Baufenster auf dem Grundstück der Antragstellerin ist so festgesetzt, dass ein Teil des dort aufstehenden Einfamilienhauses die hintere Baugrenze überschreitet.
In der textlichen Festsetzung Nr. 3.2 Buchstabe b) heißt es zur Überschreitung rückwärtiger Baugrenzen unter anderem:
b) Eine der rückwärtigen Baugrenzen darf ausnahmsweise um maximal 3 m durch einen Anbau (wie etwa einen Wintergarten) überschritten werden, wenn
- die Breite des Anbaus maximal die Hälfte der vorgelagerten Fassadenbreite beträgt,
- die Höhe des Anbaus die Traufhöhe des Hauptgebäudes nicht überschreitet,
- das Dach des Anbaus als Flachdach oder Schleppdach mit einer mindestens um 15 Grad geringeren Dachneigung gegenüber dem Hauptdach und in derselben Dacheindeckung wie das Hauptdach ausgeführt wird,
- der Anbau von öffentlichen Verkehrsflächen oder öffentlichen Grünflächen aus nicht sichtbar ist,
- alle übrigen Festsetzungen dieses Bebauungsplanes eingehalten werden und
- keine öffentlichen Belange (wie zum Beispiel der Denkmalpflege) entgegenstehen.
Zudem beschränkt der Bebauungsplan mit der textlichen Festsetzung Nr. 6 die Zahl der Wohnungen in Wohngebäuden. Sie lautet:
In den Baugebieten WR 1-9 ist je Wohngebäude nur eine Wohneinheit zulässig.
Ausnahmsweise kann eine zweite Wohneinheit zugelassen werden, wenn
- der Zugang zur zweiten Wohneinheit nicht in der Fassade sichtbar ist,
- der erforderliche Stellplatz in den dafür festgesetzten Flächen nachgewiesen werden kann und
- die äußere Gestalt eines Einfamilienhauses gewahrt bleibt.
Das Aufstellungsverfahren für den Bebauungsplan nahm im Wesentlichen folgenden Verlauf: Am 19. Januar 2011 beschloss der Ausschuss für Planung und Stadtentwicklung (im Folgenden: Ausschuss) die Änderung des Bebauungsplans Nr. . Der Aufstellungsbeschluss wurde im Amtsblatt der Antragsgegnerin vom 5. Februar 2011 bekannt gemacht. In seiner Sitzung am 13. Februar 2013 beschloss der Ausschuss die Änderung des Aufstellungsbeschlusses. Ziel des Aufstellungsverfahrens sollte nicht mehr die Änderung des Bebauungsplans Nr. , sondern die Aufstellung eines neuen Bebauungsplans sein, da das Plangebiet vergrößert werden sollte. Der erneute Aufstellungsbeschluss wurde im Amtsblatt der Antragsgegnerin am 6. April 2013 bekannt gemacht.
Nach dem Planentwurf sollte die überbaubare Grundstücksfläche für das Grundstück der Antragstellerin so festgesetzt werden, dass ihr Einfamilienhaus vollständig innerhalb des Baufensters liegen würde.
Die frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung fand zwischen dem 25. Februar 2013 und dem 6. März 2013 statt; der entsprechende Beschluss wurde im Amtsblatt der Antragsgegnerin vom 23. Februar 2013 bekannt gemacht. Am 7. März 2013 gab es eine öffentliche Diskussion zu dem Planentwurf.
Mit E-Mail vom 25. Februar 2013 nahm der Ehemann der Antragstellerin zu dem Planentwurf Stellung und rügte, dass dieser keinen Bau von Garagen an der Grundstücksgrenze mehr zulasse und aufgrund der restriktiven Festsetzungen auch ansonsten keine Möglichkeit bestehe, Garagen zu errichten. Die Antragstellerin äußerte sich mit Schreiben vom 20. März 2013 zu dem Planentwurf. Die vorgesehene Einschränkung der Bebaubarkeit ihres Grundstücks sei unangemessen, da es nicht mehr zum Kernbereich der H. gehöre und sich nördlich davon wenig bebaute, in den O. übergehende Flächen anschlössen. Ihr müsse die Möglichkeit eingeräumt werden, bei einer künftigen Neubebauung ihres Grundstücks den Baukörper in Richtung Norden zu verschieben, um den nach Süden gelegenen Vorgarten besser nutzen zu können. Schließlich solle die überbaubare Grundstücksfläche im Hinblick auf die Tiefe des vorhandenen Einfamilienhauses an die Bebauung des benachbarten Grundstücks X.‑straße 13 angepasst werden.
In seiner Sitzung am 29. Januar 2014 beschloss der Ausschuss die öffentliche Auslegung des Planentwurfs, die vom 25. Februar 2014 bis zum 27. März 2014 stattfand. Der Planentwurf setzte für das Grundstück der Antragstellerin die überbaubare Grundstücksfläche so fest, dass ihr Einfamilienhaus nicht mehr vollständig innerhalb des Baufensters lag. Außerdem setzte er Flächen für Nebenanlagen fest.
Mit Schreiben vom 25. März 2014 erhob die Antragstellerin Einwendungen gegen den Planentwurf und regte an, die Festsetzungen so zu ändern, dass ihr Einfamilienhaus vollständig innerhalb des Baufensters liege. Ihre Belange seien im Vergleich zu den Belangen der benachbarten Grundstückseigentümer nur unzureichend berücksichtigt worden.
In seiner Sitzung am 18. September 2014 beschloss der Rat den Bebauungsplan als Satzung. In der Ratssitzung wurden noch Änderungen an den Festsetzungen vorgenommen, die jedoch nicht das Grundstück der Antragstellerin betrafen.
Bei der Abwägung folgte der Rat den Einwendungen der Antragstellerin nicht, da durch die in der textlichen Festsetzung Nr. 3.2 Buchstabe b) geregelte Ausnahme die Möglichkeit bestehe, bei einer Neubebauung ihres Grundstücks ein dem derzeitigen Bestand entsprechendes Wohnhaus zu errichten. Ihr Einfamilienhaus sei daher weder auf den Bestand gesetzt noch sei sie gegenüber den Nachbarn benachteiligt. Baufenster, die eine größere Bebauungstiefe zuließen, seien nur für solche Grundstücke festgesetzt worden, auf denen die vorhandene Bebauung eine Bebauungstiefe von mindestens 12 m über mehr als die Hälfte der Gebäudebreite aufweise, sodass für sie die Ausnahmeregelung in der textlichen Festsetzung Nr. 3.2 Buchstabe b) nicht gelte.
Der Bebauungsplan wurde im Amtsblatt der Antragsgegnerin vom 18. Oktober 2014 bekannt gemacht.
Ausweislich seiner Begründung regelt er die Ausnutzbarkeit der Grundstücke durch die kombinierte Festsetzung der Grundflächen GRH und GRinsg. Dabei solle die GRH die ursprüngliche Siedlungskonzeption der H. insbesondere hinsichtlich der Hauptbaukörper abbilden. Da die Hauptbaukörper nach dem Siedlungskonzept nicht in Relation zur Grundstücksgröße stünden, sei nur eine Festsetzung von absoluten Grundflächen und nicht die einer Grundflächenzahl in Betracht gekommen. Dabei sei die festgesetzte GRH auf Grundlage eines Mittelwertes aller Grundflächen der genehmigten Hauptgebäude einschließlich ihrer Erweiterungen ermittelt worden. Einige Grundstücke, zu denen beispielsweise auch das Grundstück X.-straße 4 gehöre, seien bereits in der Vergangenheit mit einer Grundfläche von mehr als 220 qm überbaut worden. Zur Bestandssicherung sei vorgesehen worden, dass die maximal zulässige GRH von 220 qm auf solchen Grundstücken bis zur heutigen Bestandsbebauung überschritten werden dürfe, wenn aus denkmalrechtlicher oder städtebaulicher Sicht keine Bedenken gegenüber einer solchen Überschreitung bestünden.
Die Antragstellerin hat am 17. März 2015 den Normenkontrollantrag gestellt.
Sie ist der Auffassung, der Bebauungsplan sei unwirksam. Sowohl für die Festsetzung der GRH als auch der GRinsg fehle die Rechtsgrundlage. Die möglichen Festsetzungen in einem Bebauungsplan seien in § 9 BauGB abschließend vorgegeben. Ein darüber hinausgehendes Festsetzungsfindungsrecht stehe dem Plangeber nicht zu. Zu den Festsetzungsmöglichkeiten gehörten gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 1 BauGB Festsetzungen über das Maß der baulichen Nutzung. Diese Festsetzungsmöglichkeiten würden durch die Baunutzungsverordnung näher konkretisiert. Gemäß § 16 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO sei bei der Festsetzung des Maßes der baulichen Nutzung im Bebauungsplan mindestens die Grundflächenzahl (GRZ) oder die Größe der Grundfläche der baulichen Anlagen (GR) festzusetzen. Es bestehe daher die Möglichkeit, entweder eine absolute Größenzahl oder eine Grundflächenzahl festzusetzen. Die Möglichkeit, mehrere Grundflächenzahlen oder Grundflächen für ein Grundstück und für verschiedene Arten baulicher Nutzungen festzusetzen, sei der Baunutzungsverordnung fremd. Zwar dürfe nach älterer Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts die Grundfläche im Sinne des § 16 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO neben einer Grundflächenzahl im Sinne des § 16 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO festgesetzt werden. Dies gelte aber nicht, wenn in der Festsetzung zwischen verschiedenen Arten der Bebauung differenziert werde. Ferner gingen Rechtsprechung und Literatur in jüngerer Zeit davon aus, dass eine Kombination aus Grundfläche und Grundflächenzahl zu einem regelungstechnischen Widerspruch führe und daher nicht zulässig sei. Auch § 16 Abs. 5 BauNVO sei keine taugliche Rechtsgrundlage für eine solche Festsetzung, da diese Vorschrift es lediglich ermögliche, räumlich differenzierende Festsetzungen hinsichtlich des Maßes der baulichen Nutzung zu treffen, die zeichnerisch mit einer Knotenlinie abzugrenzen seien. § 16 Abs. 5 BauNVO ermögliche jedoch nicht die Festsetzung von Grundflächen für verschiedene Anlagenarten. Die Unwirksamkeit der Festsetzungen zur zulässigen Grundfläche führe zur Unwirksamkeit des Bebauungsplans insgesamt. Es sei davon auszugehen, dass der Bebauungsplan ohne eine solche Festsetzung keine sinnvolle städtebauliche Ordnung im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB bewirken könne und dass der Rat den Bebauungsplan ohne die Festsetzung der zulässigen Grundfläche so nicht beschlossen hätte.
Ferner habe der Rat ihre abwägungserheblichen Belange unzureichend ermittelt und bewertet, was zu einem nicht behebbaren Abwägungsmangel führe. Der Rat sei fehlerhaft davon ausgegangen, dass sich ihr Einfamilienhaus vollständig in dem festgesetzten Baufenster befinde und nur ein Anbau mit einer Tiefe von 1,60 m und einer Breite von 4,90 m die hintere Baugrenze überschreite. Tatsächlich liege aber ein Teil des einheitlich geplanten und errichteten Einfamilienhauses außerhalb des Baufensters. Dieser Mangel sei auch offensichtlich im Sinne des § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 3 Satz 2 BauGB, da sie im Aufstellungsverfahren darauf hingewiesen habe, und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen, da bei ordnungsgemäßer Ermittlung und Berücksichtigung ihrer Belange das Baufenster hätte größer festgesetzt werden müssen. Auch dieser Fehler führe zur Unwirksamkeit des Bebauungsplans.
Ferner leide der Bebauungsplan an einem nicht behebbaren Mangel, weil das Abwägungsergebnis wegen nicht hinreichender Abwägung ihrer bisherigen Baurechte fehlerhaft sei. Eine Planung sei nur gerechtfertigt, wenn die Belange des betroffenen Grundstückseigentümers nicht unverhältnismäßig zurückgestellt würden. Insbesondere müsse der Plangeber bei der Änderung und Aufhebung eines Bebauungsplans das schutzwürdige Vertrauen der Grundstückseigentümer an der Beibehaltung des bisherigen Zustandes und der bisherigen Baurechte berücksichtigen. Der überbaubaren Grundstücksfläche komme dabei erhebliches Gewicht zu, das sich im Rahmen der Abwägung – anders als hier geschehen – auswirken müsse. Die von ihr – der Antragstellerin – bisher zulässigerweise ausgeübte bauliche Nutzung sei nach den Festsetzungen des Bebauungsplans nicht mehr zulässig. Eine Neubebauung ihres Grundstücks entsprechend dem derzeitigen Bestand sei nur bei Erteilung einer Ausnahme im Sinne des § 31 Abs. 1 BauGB in Verbindung mit der textlichen Festsetzung Nr. 3.2 Buchstabe b) zulässig. Diese textliche Festsetzung erfülle jedoch nicht die Voraussetzungen des § 23 Abs. 3 Satz 3, Abs. 2 Satz 3 BauNVO. Weder seien Art und Umfang der Ausnahme geregelt noch genüge die Festsetzung den Bestimmtheitsanforderungen. Was unter dem Begriff „Anbau" zu verstehen sei, sei auch durch Auslegung der Festsetzung nicht zu ermitteln. Insbesondere sei nicht klar, ob das Hauptgebäude selbst in dem durch die Ausnahme bestimmten Umfang erweitert werden könne. Dagegen spreche der Zusatz „wie etwa ein Wintergarten", der nahelege, dass eine Erweiterung des Hauptgebäudes selbst nicht zulässig sein solle. Auch die Begründung des Bebauungsplans spreche nur von der Zulässigkeit „untergeordneter Anbauten“. Gleichwohl heiße es in der Abwägung, der auf ihrem Grundstück „vorhandene Anbau“ erfülle die Voraussetzungen der Ausnahmeregelung. Der Rat habe also offenbar verkannt, dass es bei dem nordöstlichen hinteren Teil ihres Einfamilienhauses gerade nicht um einen Anbau, sondern um einen Teil des Hauptgebäudes handele. Selbst wenn ihr die Ausnahmeregelung der textlichen Festsetzung Nr. 3.2 Buchstabe b) im Falle einer Wiederrichtung ihres Einfamilienhauses zugutekäme, sei sie dadurch benachteiligt, dass ihr jedenfalls kein sich aus den Festsetzungen ergebender gebundener Anspruch auf Erteilung einer entsprechenden Baugenehmigung zustehe. Dass die Antragsgegnerin im gerichtlichen Verfahren vorgetragen habe, im Hinblick auf die umfangreichen tatbestandlichen Voraussetzungen der Ausnahmeregelung sei bei einer Entscheidung über die Erteilung der Ausnahme das Ermessen der Bauaufsichtsbehörde bei Erfüllung dieser Voraussetzungen auf null reduziert, ändere daran nichts.
Insgesamt habe der Rat die schutzwürdigen privaten Interessen der Planbetroffenen nicht in einen gerechten Ausgleich gebracht. Vielmehr habe er einzelne Grundstücke ohne Rechtfertigung durch hinreichend gewichtige städtebauliche Gründe bevorzugt. In dem WR 4 sei allein auf ihrem Grundstück die vorhandene Bebauung nicht planungsrechtlich abgesichert. Bei den etwa gleich großen Grundstücken X.-straße 4 und 14 seien deutlich größere Baufenster festgesetzt. Auch auf dem unmittelbar benachbarten Grundstück X.-straße 13 sei das festgesetzte Baufenster um etwa 1 m tiefer als auf ihrem Grundstück. Diejenigen Grundstückseigentümer, die in der Vergangenheit so große Häuser gebaut hätten, dass sie nicht mehr von der Ausnahmeregelung in der textlichen Festsetzung Nr. 3.2 Buchstabe b) erfasst seien, habe der Rat im Vergleich zu ihr besser gestellt. Diese Ungleichbehandlung sei nicht gerechtfertigt.
Die Antragstellerin beantragt,
den Bebauungsplan Nr. X „H.“ der Stadt E. für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Sie meint, § 16 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO lasse die kumulative Festsetzung einer Grundflächenzahl und der höchstzulässigen Größe der Grundfläche baulicher Anlagen zu, um das Ausmaß der Überbauung zu steuern. Die Festsetzungsvarianten schlössen einander nicht aus. Die zulässige Kombination der Maßbestimmungsfaktoren in den textlichen Festsetzungen Nrn. 2.1 und 2.2 diene dazu, den städtebaulichen Charakter der Siedlung zu bewahren. Die Siedlung werde dadurch geprägt, dass, unabhängig von der Grundstücksgröße, ähnlich große Wohnhäuser vorhanden seien, wobei die Gebäude untereinander und mit dem öffentlichen Raum korrespondierten. Die Grundstücksgröße selbst habe bei der Konzeption der Siedlung und der Gebäudegrößen keine Rolle gespielt. Entsprechend werde durch die GRH die Maximalgröße der Grundfläche des Hauptgebäudes festgelegt und auf die Baufenster begrenzt, die zugleich den Standort des Hauptgebäudes auf dem Grundstück definierten und sich aus dem Bestandsgebäude ableiteten. Durch die GRinsg werde die Grundfläche aller baulichen Anlagen ins Verhältnis zur Grundstücksgröße gesetzt und so Raum für behutsame Veränderungen unter Wahrung der städtebaulichen Qualität gelassen. Ferner stelle auch § 16 Abs. 5 BauNVO eine taugliche Rechtsgrundlage für die Festsetzungen dar. Im Hinblick auf die Besonderheiten der „H.“ erforderten die gestalterischen Planungsziele eine solche Abweichung von der üblichen Festsetzungspraxis. Die GRH stelle sicher, dass das Bauvolumen der Hauptgebäude nicht überproportional von dem Bestand abweiche und das Gesamtbild der Siedlung erhalten bleibe. Die GRinsg begrenze zusätzlich die Summe aller baulichen Anlagen im Verhältnis zur jeweiligen Grundstücksgröße, so dass auf größeren Grundstücken ein höheres Maß an Überbauung möglich sei, wodurch die Eigentümerinteressen an einer stärkeren Ausnutzbarkeit unter Wahrung der städtebaulichen Qualität der Siedlung gewahrt blieben. Die Festsetzung der GRH allein wäre nach ihrer Auffassung unzulässig gewesen. Der Bebauungsplan sei auch nicht abwägungsfehlerhaft. Die abwägungserheblichen Belange seien auch im Hinblick auf die baulichen Anlagen und die Baurechte auf dem Grundstück der Antragstellerin zutreffend ermittelt worden. Ihr, der Antragsgegnerin, sei bei der Planaufstellung bekannt gewesen, dass das Hauptgebäude auf dem Grundstück der Antragstellerin nicht vollständig innerhalb der überbaubaren Grundstücksfläche liege. Bei dem Versprung der hinteren Gebäudefassade handele es sich um einen Anbau, denn ein solcher müsse nicht notwendigerweise eine bauliche Abtrennung vorweisen oder zeitlich später entstanden sein, vielmehr sei der Begriff städtebaulich zu verstehen. Das Interesse der Antragstellerin an einer rechtlichen Absicherung ihres Einfamilienhauses sei berücksichtigt worden, denn auch dessen etwaiger Wiederaufbau sei durch die Ausnahmeregelung in der textlichen Festsetzung Nr. 3.2 Buchstabe b) zulässig. Mit der dezidierten Regelung der kumulativ erforderlichen Voraussetzungen sei das bei Anwendung des § 31 Abs. 1 BauGB zu berücksichtigende Regel-Ausnahmeverhältnis so eng gefasst worden, dass bei Einhaltung der Voraussetzungen von einem Rechtsanspruch auf Genehmigung ausgegangen werden könne. Sollte die Antragstellerin eine Neubebauung ihres Grundstücks dem derzeitigen Bestand entsprechend beabsichtigen, seien die Voraussetzungen der Ausnahmeregelung erfüllt, sodass das Ermessen der Bauaufsichtsbehörde auf null reduziert sei.
Die Festsetzungen seien hinreichend bestimmt. Gemäß § 23 Abs. 3 Satz 3, Abs. 2 Satz 3 BauNVO könnten Ausnahmen für eine Überschreitung der Baugrenzen nach Art und Umfang festgesetzt werden. Dazu sei in Nr. 3.2 Buchstabe b) der textlichen Festsetzungen ein ausführlicher Katalog von Voraussetzungen und Rückausnahmen aufgestellt worden. Der Begriff des „Anbaus" sei hinreichend bestimmt. Entscheidend sei, ob ein bezogen auf die Fassadenbreite untergeordneter Versprung vorliege, der sich deutlich vom restlichen Gebäude abhebe. Für die städtebauliche Betrachtung sei dabei das Vorliegen einer durchgängigen oder abgetrennten Baustruktur unerheblich, genauso wie der Entstehungszeitpunkt des Versprungs. Somit unterfalle der verspringende Gebäudeteil auf dem Grundstück der Antragstellerin dem Begriff des Anbaus und damit der Ausnahmeregelung der textlichen Festsetzung Nr. 3.2 Buchstabe b).
Die Berücksichtigung der Eigentümerinteressen sei abwägungsfehlerfrei erfolgt. Dies zeige sich bereits an den Ausführungen in der Planbegründung, wo eine Vielzahl von Grundstücken einzeln behandelt worden sei. Die dabei berücksichtigten Auswirkungen der Festsetzungen auf den genehmigten Bestand belegten, dass nur wenige vorhandene Hauptgebäude von den allgemeinen Zulässigkeitsregelungen eingeschränkt würden. Diese Einschränkungen würden durch die Ausnahmeregelungen, die der weitgehenden Berücksichtigung der eigentumsrechtlichen Belange dienten, weiter gemindert. Die Antragstellerin werde auch nicht zu Unrecht gegenüber anderen Grundstückseigentümern benachteiligt. Auf den Grundstücken X.-straße 4 und 14 seien Anbauten vorhanden, die hinsichtlich der Fassadenbreite nicht untergeordnet seien. Damit unterfielen sie nicht der Ausnahmeregelung der textlichen Festsetzung Nr. 3.2 Buchstabe b). Insgesamt sei auf eine Berücksichtigung eigentumsrechtlicher Belange sowie eine Gleichbehandlung städtebaulich vergleichbarer Fälle großer Wert gelegt worden, was aus der dezidierten Abwägung sowie den städtebaulichen Ausführungen in der Planbegründung unter Bewertung der Einzelsituationen im Plangebiet zu ersehen sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der beigezogenen Verwaltungsvorgänge sowie der von den Beteiligten übersandten Anlagen (Beiakten Hefte 1 bis 5) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der zulässige Normenkontrollantrag hat Erfolg.
Die Antragstellerin ist als Eigentümerin eines innerhalb des räumlichen Geltungsbereichs des Bebauungsplans liegenden Grundstücks, das durch die Festsetzungen in seiner Nutzbarkeit eingeschränkt wird, in ihrer durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützten Rechtsstellung betroffen und damit antragsbefugt (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO).
Der Normenkontrollantrag ist auch begründet.
Der Bebauungsplan weist beachtliche Mängel auf.
An einem beachtlichen Verfahrensmangel leidet er allerdings nicht.
Es kann offenbleiben, ob der Planentwurf wegen seiner Änderung nach der öffentlichen Auslegung gemäß § 4a Abs. 3 Satz 1 BauGB der erneuten Auslegung nach § 3 Abs. 2 BauGB bedurfte. Danach ist eine erneute Auslegung geboten, wenn der Entwurf des Bauleitplans, wie hier durch die Eintragung von Festsetzungen auf der Planurkunde in roter Farbe, nach der Öffentlichkeitsbeteiligung geändert oder ergänzt wird. Ob hier nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, wonach eine erneute Beteiligung der Öffentlichkeit nicht bei jeder Änderung eines Planentwurfs erforderlich sein soll, weil die Öffentlichkeitsbeteiligung nicht um ihrer selbst willen zu betreiben sei und kein Anlass zu einer erneuten Beteiligung der Öffentlichkeit bestehe, wenn die Einräumung einer nochmaligen Gelegenheit zur Stellungnahme eine bloße Förmlichkeit wäre, die für den mit der Öffentlichkeitsbeteiligung verfolgten Zweck nichts erbringen könne,
vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Januar 2009 – BVerwG 4 C 16.07 –, juris, Rn. 40,
möglicherweise auf eine erneute Auslegung verzichtet werden durfte, braucht nicht entschieden zu werden. Denn der mögliche Verfahrensfehler ist jedenfalls unbeachtlich, da er von der Antragstellerin nicht in der Frist des § 215 Abs. 1 BauGB gerügt worden ist.
Der Bebauungsplan enthält jedoch nicht die bei Festsetzungen des Maßes der baulichen Nutzung nach § 16 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO zwingend erforderlichen Festsetzungen der Grundflächenzahl oder der Grundfläche der baulichen Anlagen.
Die insoweit unter Nr. 2.1 getroffenen textlichen Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung sind unwirksam, da sie nicht von der Ermächtigungsgrundlage des § 9 Abs. 1 Nr. 1 BauGB in Verbindung mit den §§ 16 ff. BauNVO gedeckt sind.
Dem Plangeber steht kein bauplanerisches „Festsetzungsfindungsrecht“ zu. Vielmehr besteht für bauplanungsrechtliche Festsetzungen ein Typenzwang.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 11. Februar 1993 – 4 C 18.91 –, juris, Rn. 29 ff. und Leitsatz 2, und vom 16. September 1993 – 4 C 28.91 –, juris, Rn. 10.
Durch den Bebauungsplan bestimmt der Plangeber Inhalt und Schranken des Eigentums der im Planbereich gelegenen Grundstücke. Hierfür bedarf er gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG einer gesetzlichen Grundlage. Diese findet sich in § 9 BauGB und in den ergänzenden Vorschriften der nach § 2 Abs. 5 BauGB erlassenen Baunutzungsverordnung. Durch sie wird der festsetzungsfähige Inhalt eines Bebauungsplans abschließend geregelt.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. August 1991 – 4 N 1.89 –, juris, Rn. 30 .
Weicht der Plangeber bei der Aufstellung von Bebauungsplänen von den Vorgaben des § 9 BauGB und der Baunutzungsverordnung ab, so ist die von diesem Fehler betroffene Festsetzung wegen Verstoßes gegen den bauplanungsrechtlichen Typenzwang, durch den die Beachtung des Gesetzesvorbehalts des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleistet wird, unwirksam, und zwar unabhängig davon, ob das mit ihr verfolgte planerische Ziel materiell-rechtlich zulässig ist und möglicherweise sogar auf andere Weise realisiert werden könnte.
Auch die Kombination verschiedener zulässiger Festsetzungen darf nicht zur Folge haben, dass auf diese Weise „neue“ Festsetzungen entstehen, die von den Vorgaben des abschließenden Festsetzungskatalogs inhaltlich abweichen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 5. Juli 1991 ‑ 4 NB 22.91 ‑, juris, Rn. 7.
Werden in einen Bebauungsplan mehrere Festsetzungen aufgenommen, so sind sie bauplanungsrechtlich nicht stärker miteinander verbunden oder verknüpft, als dass jede dieser Festsetzungen für sich genommen mit dem für sie maßgeblichen Festsetzungsinhalt eingehalten werden muss. Weitergehende Ziele kann der Plangeber mit dem (bloßen) Mittel der Festsetzungskombination nicht erreichen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 31. Januar 1995 – 4 NB 48.93 –, juris, Rn. 21.
Danach fehlt für die Festsetzung einer GRH (Grundfläche des Hauptgebäudes) im Sinne der textlichen Festsetzung Nr. 2.1 die erforderliche Ermächtigungsgrundlage. § 16 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO ermächtigt den Plangeber, den Umfang, in dem die im Bauland liegende Fläche des Baugrundstücks von baulichen Anlagen überdeckt werden darf, durch die Festsetzung einer absoluten Quadratmeterzahl zu bestimmen. Bei einer solchen Begrenzung der zulässigen Grundfläche muss aber ein jeweils auf das Baugrundstück bezogenes Summenmaß für alle baulichen Anlagen, die in die zulässige Grundfläche einzurechnen sind, festgesetzt werden. Zu diesen Anlagen gehören neben den Hauptanlagen auch die in § 19 Abs. 4 Satz 1 BauNVO aufgezählten Anlagen. Die Berücksichtigung der letztgenannten Anlagen bei der Ermittlung der Grundfläche hat die Begrenzung der Bodenversiegelung durch Nebenanlagen zum Ziel.
Vgl. BR-Drs. 354/89, S. 35 f.
Dementsprechend soll der Plangeber bei der Bestimmung des Maßes der baulichen Nutzung erkennen und durch Festsetzung eines entsprechenden Summenmaßes offenlegen, inwieweit durch die Festsetzungen des Bebauungsplans eine Bodenversiegelung insgesamt zugelassen wird. Eine Festsetzung, die die zulässige Grundfläche nur für selbst definierte „Hauptgebäude“ bestimmt, ist von der Ermächtigungsgrundlage nicht gedeckt, weil sie dem Kriterium der zulässigen Grundfläche einen anderen Inhalt gibt, als ihn § 19 Abs. 4 BauNVO vorschreibt.
Vgl. BayVGH, Urteil vom 10. August 2006 – 1 N 04.1371, 1 N 05.903, 1 N 05.661 –, juris, Rn. 36.
Auch § 19 Abs. 4 Satz 3 BauNVO, der den Plangeber ermächtigt, hinsichtlich der sogenannten Überschreitungsregelung und der sogenannten Kappungsgrenze Regelungen zu treffen, die von § 19 Abs. 4 Satz 2 Halbsatz 1 BauNVO abweichen, und dabei zwischen den verschiedenen in § 19 Abs. 4 Satz 1 BauNVO aufgeführten Anlagen zu differenzieren, bietet keine Ermächtigungsgrundlage für die textliche Festsetzung Nr. 2.1. Die Vorschrift setzt die Festsetzung der zulässigen Grundfläche nach allgemeinen Maßstäben voraus, bei deren Ermittlung die in § 19 Abs. 4 Satz 1 BauNVO genannten Anlagen zwingend zu berücksichtigen sind. Ihr Anwendungsbereich ist beschränkt allein auf die Bestimmung des Umfangs, in dem die festgesetzte zulässige Grundfläche durch die Grundflächen dieser Anlagen überschritten werden darf. Sie lässt es dagegen weder nach ihrem Wortlaut noch nach ihrem Zweck zu, die zulässige Grundfläche anteilig für Hauptgebäude und Anlagen im Sinne des § 19 Abs. 4 Satz 1 BauNVO festzusetzen.
Ebenso wenig kann die textliche Festsetzung Nr. 2.1, wie die Vertreterin der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung argumentiert hat, auf § 10 Abs. 3 Satz 2 BauNVO, wonach in einem Wochenendhausgebiet die zulässige Grundfläche der Wochenendhäuser festzusetzen ist, gestützt werden. Die Vorschrift ist als eine auf die Besonderheiten von Wochenendhausgebieten abgestimmte zwingende Vorgabe nur für die Bestimmung der Grundflächen von Wochenendhäusern zu verstehen, die sich als spezielle Regelung nicht in der Form verallgemeinern lässt, dass für ausgewählte Anlagen, sei es – wie hier – abstrakt zusammengefasst für Hauptgebäude oder sei es für bestimmte Arten baulicher Nutzungen gesondert zulässige Grundflächen festgesetzt werden können.
Auch für die unter Nr. 2.2 getroffenen textlichen Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung fehlt eine Ermächtigungsgrundlage. Danach sind bei der Ermittlung der zulässigen Grundfläche, die für alle baulichen Anlagen insgesamt höchstens 40 vom Hundert der Grundfläche des Grundstücks betragen darf, auch die fußläufigen Erschließungen des Hauptgebäudes einzubeziehen. Die Berücksichtigung solcher Flächen bei der Ermittlung der zulässigen Grundfläche lässt § 19 Abs. 4 BauNVO nicht zu.
Die Ausnahmeregelung in der textlichen Festsetzung Nr. 3.2 Buchstabe b) ist unbestimmt.
Der Grundsatz der Bestimmtheit verlangt, Tatbestände so präzise zu formulieren, dass die Normadressaten ihr Handeln kalkulieren können, weil die Folgen der Regelung für sie voraussehbar und berechenbar sind. Rechtsnormen brauchen jedoch nur so bestimmt zu sein, wie dies nach der Eigenart der zu regelnden Sachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Es genügt, dass die Betroffenen die Rechtslage erkennen und ihr Verhalten danach einrichten können. Die Vorschrift darf nicht so konturenlos sein, dass ihre willkürfreie Handhabung durch Behörden und Gerichte nicht gewährleistet ist.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 26. März 2014 – 1 BvR 3185/09 –, juris, Rn. 40; BVerwG, Urteile vom 11. Oktober 2007 – 4 C 7.07 –, juris, Rn. 13, und vom 12. Juli 2006 – 10 C 9.05 –, juris, Rn. 30.; OVG NRW, Urteil vom 23. Juni 2016 – 10 D 94/14.NE –, juris, Rn. 37.
Diesen Anforderungen genügt die textliche Festsetzung Nr. 3.2 Buchstabe b) nicht. Soweit als Voraussetzung für die Erteilung einer Ausnahme erforderlich sein soll, dass der Anbau von öffentlichen Verkehrsflächen oder öffentlichen Grünflächen aus nicht sichtbar ist, ist eine willkürfreie Anwendung dieser Festsetzung nicht gewährleistet. Beispielsweise bleibt unklar, ob es dem Plangeber um die Wahrnehmung im Nahbereich geht oder – dem Wortlaut entsprechend – tatsächlich auch die Sichtbarkeit aus größerer Entfernung ein Ausschlusskriterium sein soll. Ob die Erteilung der Ausnahme schon verweigert werden kann, wenn auch nur der geringste Teil des Anbaus von öffentlichen Flächen aus zu erkennen ist, ergibt sich aus der Festsetzung ebenso wenig. Zudem ist offen, ob eine Verdeckung der Sicht auf den Anbau beispielsweise durch Einfriedungen oder Bepflanzungen genügt, um den Ausnahmetatbestand insoweit zu erfüllen. Hinzu kommt, dass die Sichtbarkeit des Anbaus vor dessen Errichtung geprüft werden müsste, was zumindest als wenig praktikabel erscheint.
Nach den genannten Maßstäben ist auch die Ausnahme in der textlichen Festsetzung Nr. 6 unbestimmt, da ihre willkürfreie Anwendung nicht gewährleistet ist. Nach dieser Festsetzung ist eine zweite Wohneinheit nur ausnahmsweise zulässig, wenn unter anderem die äußere Gestalt eines Einfamilienhauses gewahrt bleibt. Welche Voraussetzungen ein Wohngebäude erfüllen muss, um die äußere Gestalt eines Einfamilienhauses aufzuweisen, ist weder aus der Festsetzung selbst erkennbar noch lassen sich die entsprechenden Merkmale anhand allgemeiner und üblicher Kriterien ermitteln. Es lässt sich nicht feststellen, dass Einfamilienhäuser derart standardisierte und typische äußere Merkmale aufweisen, die eine eindeutige Zuordnung zu diesem Gebäudetyp zuließen.
Die aufgezeigte Unwirksamkeit der angesprochenen Festsetzungen bewirkt die Unwirksamkeit des Bebauungsplans insgesamt. Mängel, die einzelnen Festsetzungen eines Bebauungsplans anhaften, führen nur dann nicht zu dessen Unwirksamkeit, wenn die übrigen Regelungen für sich betrachtet noch eine sinnvolle städtebauliche Ordnung im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB bewirken können und wenn die Gemeinde nach ihrem im Planungsverfahren zum Ausdruck gelangten Willen im Zweifel auch eine Satzung dieses eingeschränkten Inhalts beschlossen hätte.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. Februar 2009 – 4 B 54.08 –, juris, Rn. 5.
So ist es hier nicht, denn der Bebauungsplan enthält schon nicht die zwingend vorgeschriebenen Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung. Außerdem ist nach der in der Planbegründung hervorgehobenen Bedeutung der unwirksamen Festsetzungen nicht davon auszugehen, dass der Rat den Bebauungsplan ohne sie beschlossen hätte.
Ob weitere Mängel des Bebauungsplans vorliegen, insbesondere die Anforderungen des Abwägungsgebots nach § 1 Abs. 7 BauGB gewahrt sind, bedarf keiner abschließenden Entscheidung.
Es spricht allerdings Einiges dafür, dass der Bebauungsplan beachtliche Abwägungsmängel gemäß § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 oder Abs. 3 Satz 2 BauGB aufweist.
Insbesondere dürfte – selbst wenn man die Wirksamkeit der textlichen Festsetzung Nr. 3.2 Buchstabe b) unterstellt – die der Abwägung zu Grunde liegende Annahme des Rates fehlerhaft sein, dass das Ermessen der Bauaufsichtsbehörde bei der Entscheidung über die Erteilung einer Ausnahme derart reduziert sei, dass die Antragstellerin einen faktischen Anspruch auf die Genehmigung der Wiedererrichtung ihres Wohnhauses in den jetzigen Ausmaßen hätte. Vielmehr hat der Rat das Gebäude der Antragstellerin in seinem derzeitigen Grundriss bewusst teilweise auf den Bestand gesetzt und das Baufenster auf ihrem Grundstück so festgesetzt, dass ein Teil dieses Gebäudes nicht mehr innerhalb der überbaubaren Grundstücksfläche liegt. Die Annahme, dass die Antragstellerin über die im Bebauungsplan vorgesehenen Ausnahmen von den überbaubaren Grundstücksflächen rechtlich denjenigen Grundstückseigentümern gleichgestellt sei, denen der Rat mit Blick auf die vorhandene Bebauung von vornherein ein größeres Baufenster zugestanden hat, dürfte falsch sein. Ob möglicherweise das Ermessen der Bauaufsichtsbehörde im Verfahren auf Erteilung einer Ausnahme nach § 31 Abs. 1 BauGB bei Vorliegen der Ausnahmevoraussetzungen reduziert ist, kann nur in der jeweiligen Situation anhand aller Umstände des Einzelfalls beurteilt werden. Als Abwägungskriterium erscheint die abstrakte Annahme einer solchen Ermessensreduzierung daher ungeeignet. Aber selbst dann, wenn man für den Fall einer Wiedererrichtung des Hauses der Antragstellerin bei der dann notwendigen Ausnahme vorab eine entsprechende Ermessensreduzierung auf null zu ihren Gunsten annehmen wollte, ist nicht erkennbar, aus welchen sachlichen Gründen ihr – anders als den übrigen Grundstückseigentümern mit größeren Baufenstern – die zusätzlichen Anforderungen der Festsetzung Nr. 3.2 Buchstabe b) auferlegt werden.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit stützt sich auf § 167 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 14 BauNVO
§ 9 BauGB
§ 167 VwGO
§ 9 Abs. 1 Nr. 1 BauGB
§ 16 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO
§ 16 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO
§ 16 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO
§ 16 Abs. 5 BauNVO
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 3 Satz 2 BauGB
§ 31 Abs. 1 BauGB
§ 23 Abs. 3 Satz 3, Abs. 2 Satz 3 BauNVO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 4a Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 3 Abs. 2 BauGB
§ 215 Abs. 1 BauGB
§ 2 Abs. 5 BauGB
§ 19 Abs. 4 Satz 1 BauNVO
§ 19 Abs. 4 BauNVO
§ 19 Abs. 4 Satz 3 BauNVO
§ 19 Abs. 4 Satz 2 Halbsatz 1 BauNVO
§ 10 Abs. 3 Satz 2 BauNVO
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 oder Abs. 3 Satz 2 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: 4 C 16.07
4 C 18.91
4 C 28.91
4 N 1.89
4 NB 22.91
4 NB 48.93
1 N 04.13
1 N 05.90
1 N 05.66
1 BvR 3185/09
4 C 7.07
10 C 9.05
10 D 94/14
4 B 54.08