Verwaltungsgericht Greifswald (Mecklenburg-Vorpommern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2015-12-03, Aktenzeichen 7 A 1118/14

Tenor:
Die Anträge werden abgelehnt.

Tatbestand:
Die Verfahrensbeteiligten streiten über die Reichweite der Informations- und Beteiligungsrechte des Antragstellers im Rahmen des Projekts „Finanzämter M-V 2020“.
Im Rahmen des Personalkonzepts 2010 hatte sich der Beteiligte zu einer Neustrukturierung der zu seinem Geschäftsbereich gehörenden Finanzämter entschlossen. In mehreren Mitarbeiterinformationen waren die Beschäftigten in 2013 schriftlich informiert und aufgefordert worden, Vorschläge zu erarbeiten, die die Arbeitsfähigkeit in den Finanzämtern unter Berücksichtigung der demographischen Entwicklung sowie der Einsparvorgaben durch das Personalkonzept 2010 berücksichtigen sollten. Es wurden ein Lenkungsausschuss, fünf Projektteams sowie mehrere Projektarbeitsgruppen eingerichtet. In die Projektarbeitsgruppen war der Antragsteller mit einbezogen worden; im Lenkungsausschuss sowie den Projektteams war der Antragsteller hingegen nicht vertreten.
Der Antragsteller hat mit Schreiben seiner Bevollmächtigten vom 23.10.2014 ein personalvertretungsrechtliches Beschlussverfahren eingeleitet. Er sieht sich durch die Vorgehensweise des Beteiligten in seinen Informations- und Beteiligungsrechten aus § 60 Abs. 1 PersVG M-V verletzt.
Der Antragsteller beantragt,
1.
es wird festgestellt, dass der Beteiligte durch Nichteinbeziehung des Antragstellers in die bei ihm gebildeten Projektteams, den Lenkungsausschuss sowie die Arbeitsgruppen „Personalbedarfsberechnung“ und „Personalentwicklungs-/Werdegangsmodell“ im Rahmen des Projekts „Finanzämter M-V 2020“ den Antragsteller in seinen Rechten aus § 60 PersVG M-V verletzt.
2.
es wird festgestellt, dass der Beteiligte die Beteiligungsrechte des Antragstellers verletzt hat, in dem er ihn entgegen § 60 PersVG M-V im Rahmen der Umsetzung des Projekts „Finanzämter M-V 2020“ nicht frühzeitig, fortlaufend, umfassend und anhand einschlägiger Unterlagen über sich hieraus ergebende mitbestimmungspflichtige Maßnahmen unterrichtet hat.
Der Beteiligte beantragt,
die Anträge abzulehnen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie auf das Protokoll über die mündliche Anhörung vom 03.12.2015 ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die gemäß § 87 Abs. 1 Nr. 5 PersVG M-V statthaften Feststellungsbegehren haben keinen Erfolg. Der Antrag zu 1. ist zulässig, aber unbegründet (1.); der Antrag zu 2. ist bereits unzulässig (2.).
1. Der zulässige Feststellungsantrag zu 1. ist unbegründet. Der Antragsteller hat keinen Anspruch auf die begehrte Feststellung.
Der Beteiligte hat den Antragsteller durch Nichteinbeziehung in die bei ihm gebildeten Projektteams, den Lenkungsausschuss sowie die Arbeitsgruppen „Personalbedarfsberechnung“ und „Personalentwicklungs-/Werdegangsmodell“ nicht in seinen Rechten aus § 60 PersVG M-V verletzt.
Nach § 60 Abs. 1 PersVG M-V ist der Personalrat über mitbestimmungspflichtige Maßnahmen frühzeitig, fortlaufend, umfassend und anhand der einschlägigen Unterlagen zu unterrichten. Ergeben sich aus mitbestimmungspflichtigen Maßnahmen Folgen für Arbeitsplätze, Arbeitsbedingungen, Arbeitsinhalte, Arbeitsorganisation und Qualifikationsanforderungen, so erstreckt sich die Unterrichtung auch darauf. Über Personalplanungen ist der Personalrat zu unterrichten; in Planungsgruppen ist der Personalrat von Anfang an einzubeziehen. Der Personalrat kann eine Beratung der mitbestimmungspflichtigen Maßnahmen verlangen.
Die Regelung enthält im Wesentlichen zwei Tatbestände:
Satz 1 der Vorschrift regelt die Informationspflicht der Dienststelle gegenüber dem Personalrat im Rahmen des Beteiligungsverfahrens nach §§ 62 ff. PersVG M-V. Die Regelung bezieht sich nur auf die Unterrichtungspflicht bezüglich der mitbestimmungs- und mitwirkungspflichtigen Maßnahmen. Diese sind in §§ 68 ff. PersVG M-V abschließend aufgeführt; d. h., die Unterrichtungspflicht setzt voraus, dass eine Maßnahme i. S. v. §§ 68 ff. PersVG M-V bereits konkret beabsichtigt ist, auch wenn der Willensbildungsprozess der Dienststelle noch nicht abgeschlossen ist. Im Rahmen komplexer Planungen wird so gewährleistet, dass der Personalrat frühzeitig, zu einem Zeitpunkt, zu dem die beabsichtigte Maßnahme noch gestaltungsfähig ist, auf diese Einfluss nehmen kann (vgl. zum ganzen auch Vogelgesang u. a. PersVG M-V Bd. 1 G § 60 Rdn. 33 ff.).
Damit korrespondierend regelt Satz 3 der Vorschrift die Unterrichtung und Einbeziehung des Personalrats in die Planungen der Dienststelle: Über Personalplanungen ist der Personalrat zu unterrichten; in Planungsgruppen ist der Personalrat von Anfang an einzubeziehen. Dies bedeutet zum einen, dass der Personalrat bereits zu einem Zeitpunkt über eine konkrete Maßnahme i. S. v. §§ 68 ff. PersVG M-V nach den Vorgaben von § 60 Abs. 1 Satz 1 PersVG M-V zu unterrichten ist, zu dem sich eine solche Maßnahme - insbesondere eine Personalmaßnahme nach § 68 PersVG M-V - im Rahmen von Planungen ergibt, unabhängig davon, ob die Maßnahme bereits unumstößlich beabsichtigt ist oder nicht; ausreichend aber auch erforderlich für den Informationsanspruch nach § 60 Abs. 1 Satz 1 PersVG M-V ist allein, dass die Maßnahme nach dem jeweiligen Planungsstand beabsichtigt ist, wenn auch u. U. unter dem Vorbehalt weiterer Planungen.
Zum anderen regelt Satz 3 in seinem 2. Halbsatz die frühzeitige Einbeziehung des Personalrats in Planungsgruppen. Sinn der Vorschrift ist es, dem Personalrat bereits im Planungsstadium von personellen und sonstigen Beteiligungsangelegenheiten Gelegenheit zu geben, seine Vorstellungen einzubringen und Einfluss auf die Entscheidungen der Dienststelle nehmen zu können.
In der Kommentarliteratur wird zutreffend darauf hingewiesen, dass diese frühe Form der Beteiligung der Personalvertretungen nicht unproblematisch erscheint, weil die Personalvertretungen bereits im Planungsstadium in den Prozess der Entscheidungsfindung mit einbezogen werden und damit die Befugnisse der Dienststelle und die der Personalvertretung miteinander vermengt werden, was im Widerspruch zu den allgemeinen Prinzipien des Personalvertretungsrechts steht. Nach der Grundkonzeption des Beteiligungsrechts sind die Personalräte erst im Rahmen des Mitbestimmungs- und Mitwirkungsverfahrens hinzuzuziehen, wenn der Entscheidungsprozess der Dienststelle abgeschlossen ist und die jeweilige Maßnahme zur Zustimmung vorgelegt wird. Die Regelung wird als verfassungsrechtlich noch akzeptabel angesehen, weil der Personalvertretung nur ein Informations- und Beteiligungsrecht in dieser Phase und kein Mitbestimmungsrecht eingeräumt wird (vgl. Vogelgesang u. a., a. a. O. Rdn. 63 ff.). Der Gesetzgeber hat dem Personalrat mit der Vorschrift des § 60 Abs. 1 Satz 3, 2. Halbsatz PersVG M-V auch keinen umfassenden Informations- und Beteiligungsanspruch bei jeder Form von Überlegungen gegeben, die von Einzelpersonen oder Personengruppen der Dienststelle angestellt werden, und die im Einzelfall zu konkreten mitbestimmungs- oder mitwirkungspflichtigen Maßnahmen führen können. Abgesehen davon, dass dies in der Praxis kaum durchführbar wäre, trägt § 60 Abs. 1 Satz 3, 2. Halbsatz PersVG M-V auch der oben dargestellten verfassungsrechtlichen Problematik Rechnung, in dem der Anspruch auf frühzeitige Einbeziehung des Personalrats auf Planungsgruppen begrenzt wird. Zwar bestimmt das Personalvertretungsgesetz M-V nicht, was unter dem Begriff „Planungsgruppe“ zu verstehen ist. Allgemein beschreibt Planung die menschliche Fähigkeit zur gedanklichen Vorwegnahme von Handlungsschritten, die zur Erreichung eines Zieles notwendig scheinen. Dabei entsteht ein Plan, gemeinhin als eine zeitlich geordnete Menge von Daten (aus Wikipedia, Die freie Enzyklopädie – www.wikipedia.org). Unter einer „Planungsgruppe“ i. S. v. § 60 Abs. 1 Satz 3, 2. Halbsatz PersVG M-V kann deshalb eine Mehrzahl von Personen – nicht notwendig Beschäftigte der Dienststelle – verstanden werden, die vom Dienststellenleiter mit der Erstellung von Plänen zur Erreichung bestimmter vorher definierter Ziele beauftragt wird, und deren Planungsergebnis in der Erstellung von Aufbau – und/oder Ablauforganisationen, von Personalkonzepten oder Ähnlichem bestehen kann.
Dies vorausgesetzt handelte es sich weder bei den Projektteams noch beim Lenkungsausschuss im Rahmen des Projekts „Finanzämter M-V 2020“ um Planungsgruppen i. S. v. § 60 Abs. 1 Satz 3 PersVG M-V, in die der Antragsteller einzubeziehen gewesen wäre. Die Projektteams waren nach ihrer Aufgabenbeschreibung Entwickler unverbindlicher Ideen und Aufbereiter der aus dem Geschäftsbereich eingegangenen Vorschläge, die dem Lenkungsausschuss zur Entscheidung darüber vorgelegt wurden, ob und inwieweit diese Ideen und Vorschläge im Rahmen der nachfolgenden Planung in den Projektarbeitsgruppen weiterverfolgt werden sollten. Der aus der Ministerin, dem Staatssekretär sowie den Abteilungsleitern 1 und 3 bestehende Lenkungsausschuss seinerseits war Entscheidungs- bzw. Beratungsgremium. Dort wurden die Ziele definiert und vorgegeben, die sodann in den Projektarbeitsgruppen einer konkreten Planung unterworfen wurden. Bei den zuletzt genannten Projektarbeitsgruppen handelt es sich um Planungsgruppen im Sinne des Gesetzes. Hier war indes eine frühzeitige Einbeziehung des Antragstellers erfolgt.
Was die Einbeziehung des Antragstellers in die Arbeitsgruppe „Personalbedarfsberechnung“ anbetrifft, so hat der Antragsteller nicht vorgetragen, warum es sich dabei um eine Planungsgruppe i. S. v. § 60 Abs. 1 Satz 3 PersVG M-V handeln soll; solches ist auch nicht ohne weiteres aus der Bezeichnung der Arbeitsgruppe erkennbar.
Bezüglich der Arbeitsgruppe „Personalentwicklungs-/Werdegangsmodell“ hat der Beteiligte in der mündlichen Anhörung darauf verwiesen, dass diese Arbeitsgruppe ihre Tätigkeit erst noch aufnehmen wird.
2. Der Feststellungsantrag zu 2. ist mangels hinreichender Bestimmtheit bereits unzulässig.
Feststellungsanträge sind nur zulässig, wenn sich aus dem Wortlaut des Antrags selbst oder zumindest aus seiner Begründung ein Sachverhalt mit hinreichender Deutlichkeit ergibt, der – im Falle seines Vorliegens – die begehrte Feststellung einer Rechtsverletzung möglich macht. Im vorliegenden Fall hätte es also der Benennung oder Beschreibung einer mitbestimmungspflichtigen Maßnahme i. S. v. §§ 68 ff. PersVG M-V bedurft, über die der Antragsteller im Rahmen des Projekts „Finanzämter M-V 2020“ nicht entsprechend den oben unter Nr. 1 dargestellten Voraussetzungen gemäß § 60 Abs. 1 Satz 1 PersVG M-V frühzeitig, fortlaufend, umfassend und anhand einschlägiger Unterlagen unterrichtet worden wäre. Hierzu verhalten sich weder der Antrag zu 2. noch dessen Begründung. Dass sich im Rahmen und im Laufe der Umsetzung des Projekts „Finanzämter M-V 2020“ mitbestimmungspflichtige Maßnahmen ergeben haben dürften, ist naheliegend. Ob und inwieweit der Beteiligte dabei aber im Einzelfall gegen seine Pflicht aus § 60 Abs. 1 Satz 1 PersVG M-V zur frühzeitigen, fortlaufenden und umfassenden Unterrichtung anhand einschlägiger Unterlagen verstoßen hat, lässt sich mangels konkreter Benennung und Darlegung solcher Tatbestände nicht ermitteln. In der Nichteinbeziehung des Antragstellers in die Tätigkeit der Projektteams und des Lenkungsausschusses ist ein solcher Verstoß jedenfalls nicht zu sehen (vgl. oben unter 1.).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 62 ff. PersVG M-V
§§ 68 ff. PersVG M-V
§§ 68 ff. PersVG M-V nach den Vorgaben von § 60 Abs. 1 Satz 1 PersVG M-V
§ 60 PersVG
§ 68 PersVG
§ 60 Abs. 1 PersVG
§ 87 Abs. 1 Nr. 5 PersVG
§ 60 Abs. 1 Satz 1 PersVG
§ 60 Abs. 1 Satz 3, 2. Halbsatz PersVG
§ 60 Abs. 1 Satz 3 PersVG