Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2009-11-13, Aktenzeichen 15 E 1153/09
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2009:1113.15E1153.09.00

Tenor:
Der angegriffene Beschluss wird aufgehoben.
Der Verwaltungsrechtsweg ist zulässig.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Beschwerde hat Erfolg. Der Verwaltungsrechtsweg ist zulässig, da die Klage eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art betrifft (§ 40 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO –), nicht aber eine bürgerliche Rechtsstreitigkeit (§ 13 des Gerichtsverfassungsgesetzes – GVG –). Die Zuordnung einer Streitigkeit zum öffentlichen oder bürgerlichen Recht richtet sich nach der Natur des Rechtsverhältnisses, aus dem der Klageanspruch hergeleitet wird, was auf der Grundlage des Klagebegehrens und des zu seiner Begründung vorgetragenen Sachverhalts zu prüfen ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. August 1994 – 11 C 14.93 –, BVerwGE 96, 326 (329).
Mit der Klage begehrt die Klägerin nach der Klageschrift die Aufhebung von mit einem Verwaltungsakt verbundenen Nebenbestimmungen, nämlich der Auflagen zum Akkreditierungsbescheid vom 2. Juli 2007 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 4. Januar 2008.
Die Verwaltungsaktsqualität der Akkreditierung durch Schreiben vom 2. Juli 2007 und 4. Januar 2008 ergibt sich aus der Form, dem Inhalt sowie der Behandlung dieser Schreiben: Das Schreiben vom 2. Juli 2007 trägt die Überschrift "Bescheid", teilt die "Entscheidung" der Akkreditierung eines Studiengangs durch die Ständige Akkreditierungskommission mit, wobei die Entscheidung "unter Auflagen" erfolgt, die im Folgenden bezeichnet werden. Für die Auflagenerfüllung wird eine Frist von 18 Monaten gesetzt. Für den Fall der Nichterfüllung wird der "Widerruf der Akkreditierung" angedroht.
Von der Form her werden also die typischen Begriffe für Verwaltungsakte wie "Bescheid", "Auflage" und "Widerruf" verwendet. Zwar enthält das Schreiben keine Rechtsbehelfsbelehrung (§ 58 VwGO), das schließt aber die Verwaltungsaktsqualität nicht aus, wenn - wie hier - die sonstigen Umstände auf diese Qualität hindeuten. Nach dem Inhalt ist die Akkreditierung mit Schreiben vom 2. Juli 2007 als hoheitliche Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiete des Hochschulrechts, also des öffentlichen Rechts, mit unmittelbarer Rechtswirkung nach außen und damit als Verwaltungsakt anzusehen. Von den Beteiligten wurde das Schreiben auch als Verwaltungsakt behandelt: Die Klägerin erhob unter dem 18. September 2007 "Widerspruch" gegen die Auflagen. Dem Widerspruch gab die Beklagte durch Schreiben vom 4. Januar 2008 hinsichtlich der vierten Auflage statt, im übrigen wies sie den Widerspruch zurück, weil die Auflagen zu Recht bestünden. Im Laufe des gerichtlichen Verfahrens wurde die Akkreditierung wegen Nichterfüllens der Auflagen mit Schreiben vom 4. Februar 2009 "widerrufen".
Die Beklagte war im Zeitpunkt des Erlasses des Bescheides auch Behörde und damit befugt, Verwaltungsakte der hier in Rede stehenden Art zu erlassen, so dass es sich bei den Schreiben vom 2. Juli 2007 und 4. Januar 2008 nicht etwa nur um Scheinverwaltungsakte Unbefugter handelt.
Vgl. zum Scheinverwaltungsakt U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 7. Aufl., § 35 Rn. 62.
Akkreditierungen von Studiengängen werden nach § 7 Abs. 1 Satz 3 des Hochschulgesetzes (HG) von beliehenen Agenturen ausgesprochen, die dazu selbst akkreditiert werden.
Vgl. zur Beleihung Gesetzentwurf der Landesregierung zum Hochschulfreiheitsgesetz, BT-Drs. 14/2063, S. 141; zur Rechtsnatur von Akkreditierungsentscheidungen für Studiengänge vgl. Heitsch, Rechtsnatur der Akkreditierungsentscheidungen/Prozessuale Fragen, WissR 42 (2009), 136 (144 ff.)
Die Beklagte war im Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Entscheidung Beliehene, sei es, weil sie schon nach § 7 Abs. 2 Satz 2 des Gesetzes zur Errichtung einer Stiftung "Stiftung zur Akkreditierung von Studiengängen in Deutschland" vom 15. Februar 2005 (GV.NRW. S. 195) akkreditiert war, sei es nach der Übergangsvorschrift des Art. 8 Abs. 7 des Hochschulfreiheitsgesetzes vom 31. Oktober 2006 (GV.NRW. S. 474).
Vgl. dazu, dass diese Übergangsvorschrift sicherstellen will, dass eine vor Inkrafttreten des Hochschulfreiheitsgesetzes erfolgte Akkreditierung einen wirksamen Akt der Beleihung darstellt, Gesetzentwurf der Landesregierung zum Hochschulfreiheitsgesetz, BT-Drs. 14/2063, S. 182.
Die ursprünglich erhobene Klage ist auch später nicht rechtswegrelevant geändert worden. Nach dem Widerruf des Akkreditierungsbescheids hat die Klägerin lediglich mit Schriftsatz vom 23. Juli 2009 die Klage auf Aufhebung des Widerrufsbescheides vom 4. Januar 2009 erweitert. Da es somit bei der Klage um die Beseitigung eines Bescheides und von Auflagen eines Verwaltungsaktes geht, handelte es sich um eine öffentlich-rechtliche Rechtsstreitigkeit, da nur das öffentliche Recht eine Rechtsgrundlage zum Erlass eines Verwaltungsaktes und von Auflagen zu einem Verwaltungsakt bieten kann. Sollte es an einer solchen Ermächtigung fehlen, weil – wie das Verwaltungsgericht meint – sich das Rechtsverhältnis zwischen den Beteiligten nach bürgerlichem Recht richtet, ist dies keine Frage des Rechtswegs, sondern der Begründetheit der Klage.
Vgl. dazu, dass ein Rechtsstreit um einen Verwaltungsakt, für den es wegen des Privatrechtscharakters des zu Grunde liegenden Rechtsverhältnisses keine Ermächtigungsgrundlage gibt, ein Verwaltungsrechtsstreit ist, BVerwG, Beschluss vom 9. November 1984 – 7 C 5.84 –, NVwZ 1985, 264; Kopp/Schenke, VwGO, 15. Aufl., § 40 Rn. 7, 8, 8b; Sodan in: Sodan/Ziekow, VwGO, 2. Aufl., § 40 Rn. 385.
Eine Verweisung eines Teils des Streitstoffes käme lediglich dann in Betracht, wenn die Klägerin – neben der Beseitigung des Widerrufsbescheides und der verfügten Auflagen im Akkreditierungsbescheid – auch einen privatrechtlichen Anspruch auf auflagenfreie Akkreditierung eingeklagt hätte. Das ist aber nicht der Fall. Sie will alleine einen Akkreditierung durch auflagenfreien Verwaltungsakt. Die Entscheidung des Verwaltungsgerichts ist somit aufzuheben und die Zulässigkeit des Verwaltungsrechtswegs auszusprechen.
Vgl. zu Tenorierung Ziekow in: Sodan/Ziekow, VwGO, 2. Aufl., § 41 zu § 17a GVG Rn. 35; Ehlers in: Schoch/Schmidt-Assmann/Pietzner, VwGO, Loseblattsammlung (Stand: Oktober 2008), § 41 Rn. 35.
Einer Kostentscheidung bedarf es nicht, da eventuell angefallene Kosten des Beschwerdeverfahrens Kosten des Rechtsstreits sind, über die mit der Schlussentscheidung befunden wird.
Rennert in: Eyermann/Fröhler, VwGO, 12. Aufl., § 41 Rn. 45.
Die weitere Beschwerde ist nicht nach § 17a Abs. 4 Satz 4 GVG zuzulassen, da die Voraussetzungen des Satzes 5 dieser Vorschrift nicht vorliegen.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 58 VwGO
§ 17a GVG
§ 40 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 17a Abs. 4 Satz 4 GVG
§ 13 des Gerichtsverfassungsgesetzes
§ 7 Abs. 1 Satz 3 des Hochschulgesetzes

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 96, 326
NVwZ 1985, 264
11 C 14.93
7 C 5.84