Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-04-19, Aktenzeichen 6 K 3753/09.F
ECLI: ECLI:DE:VGFFM:2011:0419.6K3753.09.F.0A

Tenor:
Die Bescheide der Beklagten vom 25.11.2005, 16.01.2006, 22.01.2007, 14.01.2008 und 12.01.2009, soweit sie Gebühren für die Straßenreinigung zum Inhalt haben, und der Widerspruchsbescheid vom 30.10.2009 werden aufgehoben.
Die Beklagte hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, wenn die Kläger nicht zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leisten
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Kläger sind Eigentümer des im Stadtgebiet der Beklagten liegenden Hausgrundstücks „A-Straße“. Bei dem Grundstück handelt es sich um ein Eckgrundstück, dass sowohl von der Straße „A-Straße“ als auch von der Straße „B-Straße“ erschlossen ist.
Die Stadtverordnetenversammlung der Beklagten beschloss am 27.02.1992 die „Satzung über die Straßenreinigung in der Stadt Frankfurt am Main“ (StrRS 1992), in der sie in § 6 Abs. 1 als Bemessungsgrundlage für die Straßenreinigungsabgabe die Reinigungsfläche aller Straßen, durch die ein Grundstück erschlossen wird, festlegte. Die Reinigungsfläche einer Straße war durch die Vervielfachung der Straßenfrontlänge des Grundstücks mit der halben Straßenbreite zu berechnen (Frontmetermaßstab).
Am 16.09.2004 beschloss die Beklagte eine neue Straßenreinigungssatzung (StrRS 2005), die einen von der Satzung aus dem Jahr 1992 abweichenden Maßstab für die Erhebung der Straßenreinigungsgebühren zum Inhalt hatte. § 20 StrRS 2005 lautet: „Die Satzung tritt am 1. Januar 2005 in Kraft. Mit dem gleichen Tag wird die Satzung über die Straßenreinigung in der Stadt Frankfurt am Main vom 27. Februar 1992 außer Kraft gesetzt.“ Diese Satzung wurde am 09.11.2004 im Amtsblatt der Stadt Frankfurt am Main bekannt gegeben.
Auf der Grundlage der StrRS 2005 erließ die Beklagte am 16.02.2005 gegenüber den Klägern einen Abgabenbescheid, der die Gebühren für die Straßenreinigung für das Jahr 2005 auf XXX Euro festlegte. Gegen diesen Bescheid legten die Kläger Widerspruch ein.
Die Stadtverordnetenversammlung der Stadt Frankfurt am Main beschloss am 12.05. und 13.10.2005 die „Satzung zur Aufhebung der Straßenreinigungssatzung“ (Aufhebungssatzung 2005), die im Amtsblatt der Stadt Frankfurt am Main vom 15.11.2005 bekannt gemacht wurde. Diese Satzung hat folgenden Wortlaut:
„§ 1 Die Satzung über die Straßenreinigung in der Stadt Frankfurt am Main vom 16.09.2004 (Amtsblatt S. 1693) wird mit Wirkung zum 01.01.2005 aufgehoben.
§2 Die Festsetzung der sich nach der Satzung über die Straßenreinigung in der Stadt Frankfurt am Main vom 27.02.1992 (Amtsblatt S. 195), zuletzt geändert durch Satzung vom 27.03.2003 (Amtsblatt S. 928) ergebende Gebühr ist für das Jahr 2005 auf den Betrag begrenzt, der nach der Satzung über die Straßenreinigung in der Stadt Frankfurt am Main vom 16.09.2004 (Amtsblatt S. 1693) festgesetzt wurde oder – soweit eine Festsetzung der Straßenreinigungsgebühr für das Jahr 2005 noch nicht erfolgt ist – festzusetzen wäre.“
Weitere Änderungssatzungen der Straßenreinigungssatzung in der Folgezeit sollten jeweils eine Änderung der Straßenreinigungssatzung von 1992 bewirken.
Die Beklagte erließ am 25.11.2005 gegenüber den Klägern einen Bescheid über die Straßenreinigungsgebühr für das Jahr 2005, in dem sie den Bescheid vom 16.02.2005 ersetzte und die Straßenreinigungsgebühr für das Jahr 2005 nach Maßgabe des § 6 Abs. 1 StrRS 1992 auf XXX Euro festsetzte. Gegen diesen Bescheid legten die Kläger Widerspruch ein. Unter dem 16.01.2006, 22.01.2007, 14.01.2008 und 12.01.2009 erließ die Beklagte jeweils weitere Gebührenbescheide für die Straßenreinigung in Höhe von jeweils XXX Euro auf der Grundlage des § 6 Abs. 1 StrRS 1992, wogegen die Kläger jeweils Widerspruch einlegten. Mit Widerspruchsbescheid vom 30.10.2009 wies die Beklagte diese Widersprüche zurück.
Am 16.01.2009 haben die Kläger Klage erhoben. Sie vertreten die Auffassung, die Regelungen der von der Beklagten herangezogenen Straßenreinigungssatzung seien rechtswidrig. Die Höhe der festgesetzten Straßenreinigungsgebühren seien in ihrem Fall unverhältnismäßig, da ihr Grundstück über atypische Maße verfüge; durch die doppelte Erschließung führe die Gebührenhöhe im Vergleich zu Grundstücken mit ähnlicher Größe zu einer mit Artikel 3 GG nicht vereinbaren Ungleichbehandlung. Der Frontlängenmaßstab sei rechtswidrig, da er weder die Grundstücksgröße noch das Maß der Grundstücksnutzung berücksichtige. Darüber hinaus sei die Vergabe der Straßenreinigung an die FES GmbH im Stadtgebiet der Beklagten wettbewerbswidrig erfolgt. Schließlich sei die Höhe des Wagnisses von 5,5%, wie es der FES zugestanden worden sei, zu hoch und nicht gebührenfähig, da die Beklagte und nicht die FES GmbH das Gebührenausfallrisiko trage.
Die Kläger beantragen,
die Bescheide der Beklagten vom 25.11.2005, 16.01.2006, 22.01.2007, 14.01.2008 und 12.01.2009, soweit sie Gebühren für die Straßenreinigung zum Inhalt haben, und den Widerspruchsbescheid vom 30.10.2009 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie vertritt unter Bezugnahme auf den Beschluss des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 27.09.2006 (Az.: 5 N 1086/06) die Auffassung, dass durch die Aufhebung der StrRS 2005 durch die Aufhebungssatzung 2005 die StrRS 1992 automatisch erneut in Kraft getreten sei. Die Bemessungsgrundlage für die Straßenreinigungsgebühr sei rechtmäßig und obergerichtlich bestätigt.
Wegen des Sach- und Streitstandes im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen und zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemachten Behördenakte der Beklagten (1 Ordner) Bezug genommen.
Die Beteiligten haben in der mündlichen Verhandlung vom 19.04.2011 ihr Einverständnis mit einer Entscheidung durch den Vorsitzenden als Berichterstatter anstelle der Kammer erklärt.

Entscheidungsgründe:
Die Entscheidung ergeht gemäß § 87 a Abs. 2 VwGO durch den Vorsitzenden anstelle der Kammer. Die Beteiligten haben dazu ihr Einverständnis erklärt.
Die zulässige Anfechtungsklage ist begründet, denn die angefochtenen Bescheide der Beklagten und der darauf bezügliche Widerspruchsbescheid sind rechtswidrig und verletzen die Kläger in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO).
Die Rechtswidrigkeit der Bescheide folgt entgegen der Ansicht der Kläger allerdings nicht daraus, dass der Frontlängenmaßstab zur Bemessung der Straßenreinigungsgebühr rechtswidrig wäre. Sowohl der Quadratwurzel- als auch der Frontlängenmaßstab sind anerkannte und zulässige Maßstabe für die Bemessung von Straßenreinigungsgebühren (vgl. z. B. BVerwG, Beschl. v. 15.03.2002 – Az.: 9 B 16/02; BVerwG, Beschl. v. 09.12.1993 – Az.: 8 NB 5/93; HessVGH, Beschl. v. 10.06.1998 – Az.: 5 N 2795/94). Darüber hinaus hätte auch die Rüge der Kläger im Hinblick auf die Übertragung der Straßenreinigung auf die FES GmbH ohne öffentliche Ausschreibung vermutlich keinen rechtlichen Erfolg gehabt. Zum Zeitpunkt der Übertragung befand sich die FES GmbH noch in städtischer Trägerschaft. Darüber hinaus entfalten sowohl die Gemeindehaushaltsverordnung – Doppik als auch das Vergaberecht grundsätzlich keinen allgemeinen Drittschutz, sondern regelmäßig nur Schutzwirkungen gegenüber betroffenen Konkurrenten, wozu die Kläger ganz offensichtlich nicht gehören. Auch die Höhe des Wagniszuschlages von 5,5% erscheint nicht von vornherein rechtswidrig.
All dies kann allerdings dahinstehen, da die Heranziehung der Kläger zu Straßenreinigungsgebühren durch die angefochtenen Bescheide bereits deshalb rechtswidrig ist, weil es dafür an einer wirksamen Rechtsgrundlage fehlt. Die von der Beklagten als Rechtsgrundlage für die Gebührenbescheide herangezogene StrRS 1992 ist durch die StrRS 2005 aufgehoben worden, so dass sie keine Rechtsgrundlage für die Bescheide mehr darstellen kann. Eine Regelung in Form einer Satzung, nach der die StrRS 1992 wieder Anwendung finden würde, wurde durch den Satzungsgeber nicht getroffen.
Nach § 10 Abs. 5 S. 1 des Hessischen Straßengesetzes (HStrG) sind die Gemeinden berechtigt, durch Satzung die Verpflichtung zur Straßenreinigung ganz oder teilweise den Eigentümern oder Besitzern der durch öffentliche Straßen erschlossenen Grundstücke aufzuerlegen oder sie zu den entsprechenden Kosten heranzuziehen. Eine solche Satzung bestand in Form der Straßenreinigungssatzung der Stadt Frankfurt am Main vom 27.02.1992. Diese Satzung trat jedoch zum 01.01.2005 durch § 20 S. 2 StrRS 2005 außer Kraft. Rechtliche Folge dieser Außerkraftsetzungsregelung ist, dass die StrRS ab dem 01.01.2005 ihre rechtliche Existenz verloren hat. Sie ist ab diesem Zeitpunkt weggefallen und konnte keinerlei Rechtswirkungen mehr entfalten. An die Stelle der StrRS 1992 trat ab dem 01.01.2005 die StrRS 2005, die wiederum durch die Aufhebungssatzung 2005 mit Wirkung zum 01.01.2005 aufgehoben wurde. Ein Beschluss über eine neue Straßenreinigungssatzung oder das wieder in Kraft treten der StrRS 1992 erfolgte nicht. Da nach dem Außerkraftsetzen sowohl der StrRS 1992 als auch der StrRS 2005 zum 01.01.2005 ein Satzungsbeschluss über das Inkrafttreten einer neuen Satzung oder das erneute Inkraftsetzen einer aufgehobenen Satzung nicht erfolgt ist, fehlt es seit dem 01.01.2005 an einer wirksamen Straßenreinigungssatzung in Frankfurt am Main, so dass die im folgenden Zeitraum ergangenen Bescheide über die Heranziehung zu Straßenreinigungsgebühren ohne rechtliche Grundlage ergangen sind und deshalb rechtswidrig sind.
Die von der Beklagten unter Bezugnahme auf die oben genannte Entscheidung des HessVGH vertretene Auffassung, durch die rückwirkende Aufhebung der StrRS 2005 sei ohne Weiteres die zuvor aufgehobene StrRS 1992 wieder in Kraft getreten, vermag das Gericht nicht zu teilen. Eine solche Annahme ist mit rechtsstaatlichen Grundsätzen nicht zu vereinbaren. Die Aufhebungssatzung 2005 wurde in den Sitzungen der Stadtverordnetenversammlung der Beklagten vom 12.05.2005 und 13.10.2005 beschlossen und am 07.11.2005 bekannt gemacht, also nach dem Zeitpunkt des Außerkrafttretens der StrRS 1992. Die Aufhebungssatzung konnte deshalb auf die außer Kraft getretene und rechtlich nicht mehr existente StrRS 1992 keine rechtliche Auswirkung mehr haben. Soweit der von der Beklagten vertretenen Auffassung die Annahme zugrunde liegt, die Aufhebung des § 20 S. 2 StrRS 2005, durch den die StrRS 1992 aufgehoben wurde, habe die Wirkung einer „Aufhebung der Aufhebung“, also eine Rückgängigmachung der Aufhebung der StrRS 1992, wird damit verkannt, dass eine solche Rückgängigmachung einer Aufhebung unmöglich ist. Durch das außer Kraft treten der StrRS 1992 am 01.01.2005 hat sich die Regelung des § 20 S. 2 StrRS 2005, die StrRS 1992 außer Kraft zu setzen, umgesetzt und realisiert. Nach der Umsetzung dieser Regelung durch Außerkrafttreten der StrRS 1992 am 01.01.2005 hat § 20 S. 2 StrRS 2005 seinen Gegenstand und damit seinen Inhalt verloren. Die Bestimmung ist lediglich noch eine „leere Hülle“, eine rechtliche Bedeutung kommt ihr nicht mehr zu. Die Aufhebung von § 20 S. 2 StrRS 2005 durch die Aufhebungssatzung 2005 hat deshalb keinerlei rechtliche Bedeutung mehr, sie geht ins Leere und stellt lediglich einen Akt der Rechtsbereinigung dar.
Die von der Beklagten vertretene Annahme findet in der Rechtssetzungslehre und der Gesetzgebungspraxis auch keinerlei Grundlage. Das für die Gesetzgebungspraxis des Bundes einschlägige „Handbuch der Rechtsförmlichkeit“ des Bundesministeriums der Justiz (3. Auflage, Köln 2008) weist vielmehr ausdrücklich darauf hin, dass gesetzliche Änderungs- und Aufhebungsregelungen, die durch Inkrafttreten umgesetzt worden sind, keinen rechtlich bedeutsamen Inhalt mehr haben, und dass Änderungen oder Aufhebungen solcher Regelungen nach ihrer Umsetzung ins Leere gehen würden.
Allerdings ist der Hessische Verwaltungsgerichtshof in seinem bereits genannten Beschluss vom 27.09.2006 davon ausgegangen, dass die StrRS 1992 durch die Aufhebung der StrRS 2005 durch die Aufhebungssatzung 2005 wieder zur Geltung gelangt sei. Dieses erneute Wirksamwerden der StrRS 1992 sei eine rein „faktische Folge“ der Aufhebung der Neuregelungssatzung. Dieser Fall sei zu vergleichen mit einem erfolgreichen neuen Normenkontrollantrag, durch den eine Satzungsregelung vom Normenkontrollgericht für unwirksam erklärt werde und deshalb die Vorgängerregelung erneut Geltung beanspruche.
Dieser Ansicht kann allerdings nicht gefolgt werden. Sie verkennt, aus den bereits genannten Gründen, dass die StrRS 1992 zum 01.01.2005 außer Kraft gesetzt wurde und ab diesem Zeitpunkt rechtlich nicht mehr existent war. Eine außer Kraft gesetzte Satzungsbestimmung kann nicht durch Aufhebung derjenigen Bestimmung, die sie außer Kraft gesetzt hat, nachträglich wieder aufleben, da sie zu diesem Zeitpunkt rechtlich nicht mehr existent ist. Eine nicht existente Regelung kann ohne Rechtssetzungsakt nicht wieder in Kraft treten. Darüber hinaus fehlt es der vom Hessischen VGH vertretenen Annahme an einer rechtlichen Begründung, wie die Aufhebung einer Satzung durch den Satzungsgeber als „rein faktische Folge“ wieder zur Wirksamkeit einer bereits außer Kraft getretenen Satzung führen soll. Eine solche „rein faktische Folge“ ist in der Gesetzgebungslehre und -praxis nicht bekannt. Nach Auffassung des Gerichts kann das – erneute – Wirksamwerden einer Satzung nicht „faktische Folge“ eines Satzungsgebungsakts sein, das Wirksamwerden muss sich vielmehr als rechtliche Folge begründen lassen. Daran fehlt es.
Ein „faktisches“ Inkrafttreten der aufgehobenen StrRS 1992 kann auch nicht durch eine entsprechende Auslegung des § 2 der Aufhebungssatzung 2005 begründet werden, dies würde gegen das Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG verstoßen. Die Annahme des „faktischen“ Auflebens außer Kraft gesetzter Regelungen hätte zur Folge, dass stetige Unsicherheit darüber bestünde, ob eine Regelung Geltung entfaltet oder nicht. Ein Zustand der völligen Rechtsunklarheit wäre die Folge.
Die Bezugnahme auf die StrRS 1992 in § 2 der Aufhebungssatzung 2005 kann deren Geltung nicht begründen. Zwar ist der Bezugnahme zu entnehmen, dass der Satzungsgeber den Wunsch hatte, die erneute Anwendung der StrRS 1992 herbeizuführen. Dies reicht allerdings zur Herbeiführung von Rechtswirkungen nicht aus. Die Aufhebung einer Satzung durch einfachen Beschluss oder Erklärung der Gemeinde, diese nicht mehr anwenden zu wollen, ist nicht möglich (vgl. HessVGH, Urt. v. 12.01.1962 – OS IV 159/60); gleiches gilt auch für das Inkraftsetzen einer Satzung. Auch dafür ist ein ausdrücklicher Rechtssetzungsakt erforderlich.
Die Annahme eines „faktischen“ Inkrafttretens einer Satzung widerspricht auch dem Grundsatz der Normenklarheit (vgl. dazu BVerfG, Beschl. v. 09.04.2003 – Az.: 1 BvL 1/01, 1 BvR 1794/01). Dieser Grundsatz ist auch durch den kommunalen Satzungsgeber zu beachten, so dass er sein Satzungsrecht derart gestalten muss, dass Betroffene sowohl ihre Normunterworfenheit als auch die Rechtslage konkret erkennen können. Aus der Norm selbst muss sich klar und deutlich ergeben, welche Regelung getroffen wird und in welchem Umfang sie gelten soll. Diesen Anforderungen würde eine entsprechende Interpretation von § 2 der Aufhebungssatzung 2005 nicht genügen. Es ergibt sich aus dieser Bestimmung keine Klarheit darüber, inwieweit die StrRS 1992 wieder Geltung finden soll. Bezug genommen wird allein auf die Festsetzung der Beitragsverpflichtung. Inwieweit die restliche Satzung Anwendung finden soll, wird nicht erwähnt. Für Betroffene ist deshalb nicht ersichtlich, welche Regelungen überhaupt Anwendung finden sollen und welche nicht. Zudem bezieht sich § 2 Aufhebungssatzung 2005 allein auf das Jahr 2005 und kann allein von daher keine Regelung für andere Zeiträume entfalten. Auch der Wortlaut – die Bezeichnung als „Aufhebungssatzung“ - spricht gegen ein Wiederaufleben der StrRS 1992. Aus diesem Wortlaut kann nicht geschlossen werden, dass die Aufhebung einer Satzung zugleich das – erneute – Inkraftsetzen einer aufgehobenen Satzung zum Inhalt haben soll.
Schließlich würde die Annahme eines „faktischen“ Wiederauflebens der StrRS 1992 auch gegen § 3 Abs. 2 des Kommunalabgabengesetzes (KAG) verstoßen, der die rückwirkende Inkraftsetzung von Abgabensatzungen an bestimmte Voraussetzungen bindet. Nach § 3 Abs. 2 S. 1 KAG kann eine Abgabensatzung mit rückwirkender Kraft erlassen werden, wenn sie die eine gleiche oder eine gleichartige Abgabe regelnde Satzung ohne Rücksicht auf deren Rechtswirksamkeit ausdrücklich ersetzt. Eine solche ausdrückliche Ersetzung ist in § 2 der Aufhebungssatzung 2005 nicht enthalten. Auch unter diesem Gesichtspunkt kommt deshalb eine entsprechende Auslegung der Aufhebungssatzung 2005 nicht in Betracht.
Nach alledem ist festzustellen, dass es seit dem 01.01.2005 an einer satzungsrechtlichen Grundlage für die Erhebung von Straßenreinigungsgebühren im Stadtgebiet der Beklagten fehlt, so dass die ohne eine solche Grundlage ergangenen Gebührenbescheide rechtswidrig sind und aufgehoben werden müssen.
Als unterliegender Beteiligter hat die Beklagte gemäß § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus §§ 167 Abs. 1 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Das erkennende Gericht ist, ebenso wie der Hessische Verwaltungsgerichtshof, bisher von der Wirksamkeit der von der Beklagten angewandten Straßenreinigungssatzung ausgegangen. Diese Auffassung wird vom Gericht nicht weiter vertreten. Wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache ist die Berufung zuzulassen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 87 a Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 3 Abs. 2 S. 1 KAG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 3 Abs. 2 des Kommunalabgabengesetzes
Artikel 3 GG
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: 5 N 1086/06
9 B 16/02
8 NB 5/93
5 N 2795/94
1 BvL 1/01
1 BvR 1794/01