Verwaltungsgericht Sigmaringen (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-03-16, Aktenzeichen 4 K 200/04

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
1
Die Klägerin begehrt eine Baugenehmigung zum Neubau eines Lebensmittelmarktes.
2
Die Klägerin betreibt ein bundesweites Netz von Lebensmittelmärkten und ist Eigentümerin des 4.408 m² großen, ca. 60 m breiten und ca. 75 m langen Grundstücks F.-S.-Straße xx, Flst.-Nr. ..., Gemarkung R. Dieses Baugrundstück grenzt im Norden und Osten gegenüber dem T.-G.-Weg und der N. Straße an zwei- bis dreigeschossige Wohnbebauung. Im Süden befinden sich gegenüber der F.-S.-Straße ein Hallenbad sowie der teilweise begrünte S. Platz. Im Westen grenzt an der stärker befahrenen Z. Straße gemischte, zum Teil gewerbliche Nutzung an. Der Bebauungsplan der Beklagten „Bebauungsplanänderung im Gebiet zwischen N. Straße, S. Straße und Z. Straße“ vom 7.1.1965 setzte für das Baugrundstück eine gewerbliche Baufläche fest. Bis Ende 1999 befand sich auf dem Baugrundstück die Betriebsstätte der Süßwarenbäckerei T.-Werk T. K. GmbH & Co. KG. Nach Verlegung der Produktion und Aufgabe des Standorts plante das T.-Werk zunächst eine wohnwirtschaftliche Verwertung des aufgegebenen Betriebsgrundstücks. Am 27.7.2000 verkaufte das T.-Werk das Baugrundstück zusammen mit dem weiteren Grundstück Flst.-Nr. .../x (2038 m²) für zusammen 6.500.000,- DM an die Klägerin. Diese beantragte bereits am 15.6.2000 bei der Stadt R. die Erteilung einer Baugenehmigung zum Neubau eines Lebensmittelmarktes mit Werbung auf dem Baugrundstück. Ihr Bauantrag sieht ein eingeschossiges Marktgebäude vor, mit einer Länge von ca. 40 m, einer Breite von ca. 25 m und einer Verkaufsfläche von ca. 700 m², sowie ebenerdige Parkflächen mit 97 Stellplätzen.
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Der Technische Ausschuss des Gemeinderats der Stadt R. befasste sich am 8.12.1999 mit der Neuordnung des T.-Areals auf der Basis der vom T.-Werk zunächst beabsichtigten Wohnbebauung. Er kam zum Ergebnis, dass für die Neuordnung ein vorhabenbezogener Bebauungsplan sinnvoll sei. Vorgeschaltet sei aber ein Gutachterverfahren bzw. ein Bieterverfahren durchzuführen, um unterschiedliche Lösungen für die Neustrukturierung zu erhalten. Nach Vorlage der Ergebnisse dieses Verfahrens, an dem das T.-Werk beteiligt war, fasste der Technische Ausschuss am 14.6.2000 einen Aufstellungsbeschluss, der eine Änderung des Bebauungsplans „Bebauungsplanänderung im Gebiet zwischen N. Straße, S. Straße und Z. Straße“ vom 7.1.1965 und eine Ausweisung eines allgemeinen Wohngebietes für das T.-Areal vorsah. Dieser Beschluss wurde nicht öffentlich bekanntgemacht.
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Am 28.6.2000 beschloss der Technische Ausschuss erneut die Aufstellung eines Bebauungsplanes für das ehemalige T.-Areal. Zu den Planungszielen wurde ausgeführt, vorzusehen sei eine mindestens 2- und maximal 3-geschossige Baustruktur entlang der N. Straße und dem T.-G.-Weg, und eine mindestens 3- und maximal 4-geschossige Baustruktur im Bereich F.-S.-Straße und Z. Straße. In der vom Ausschuss gebilligten Sitzungsvorlage wurden vom Stadtplanungsamt zusätzlich folgende Ziele formuliert: Ausweisung eines Allgemeinen Wohngebiets, Ausschluss von Gartenbaubetrieben und Tankstellen, Geschossflächenzahl 1,2, Aufwertung der Straßenräume entlang der Z. Straße mit einer Reihe mittelgroßer Bäume, verkehrsberuhigte Gestaltung der N. Straße und des T.-G.-Wegs, Unterbringung der Stellplätze in erdüberdeckten Tiefgaragen.
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Am 19.7.2000 wurde der Aufstellungsbeschluss vom 28.6.2000 ortsüblich öffentlich bekannt gemacht.
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Mit Verfügung vom 21.7.2000 ordnete das Bauordnungsamt der Beklagten die Zurückstellung der Entscheidung über den Bauantrag der Klägerin vom 15.6.2000 um zwölf Monate und die sofortige Vollziehung dieser Maßnahme an. Die Verfügung wurde der Klägerin am 28.7.2000 zugestellt.
7
Am 27.7.2000 schloss die Klägerin mit dem T.-Werk T. K. GmbH & Co. KG den Kaufvertrag über den Erwerb des Baugrundstücks und eines weiteren Grundstücks. Ein Rücktrittsrecht wurde nicht vereinbart, eine Gewährleistung für die Bebaubarkeit des Baugrundstücks wurde in § 5 Abs. 2 Nr. 6 Satz 2 des Kaufvertrags ausgeschlossen. Die Auflassung erfolgte am 7.11.2001, die Grundbucheintragung am 16.11.2001.
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Am 27.2.2001 wurde das vom Stadtplanungsamt zur Problematik einer Überplanung des T.-Areals eingeholte Rechtsgutachten B. vorgelegt. Das Gutachten empfahl die genauere Ermittlung abwägungserheblicher Belange. Dazu sollte unter anderem die verkehrliche Belastung bei den jeweiligen Planungsvarianten ermittelt werden. Zur Betroffenheit der Klägerin wurde ausgeführt, durch den vorgesehenen Wegfall gewerblicher Nutzungsmöglichkeiten könne wegen des Fristablaufs zwar kein Planschadensersatzanspruch entstehen, ein Vertrauensschadensersatzanspruch sei jedoch nicht völlig auszuschließen.
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Am 2.7.2001 wurde der Gemeinderat über die Ergebnisse des Rechtsgutachtens und über die erforderliche Modifikation der Planungsziele informiert. Diese sahen dabei nunmehr eine Aufteilung des Baugrundstücks in ein Mischgebiet und in ein Allgemeines Wohngebiet vor. Im Mischgebiet waren Altenwohnungen und dazu gehörende Pflegeeinrichtungen sowie kleine Läden und ein Cafe, im Allgemeinen Wohngebiet war eine Wohnnutzung vorgesehen. Nach den Ausführungen in der Sitzungsvorlage wurde bei der Planung berücksichtigt, dass die Klägerin Bereitschaft signalisiert hätte, das T.-Areal mit einem Dritten entsprechend den Vorstellungen der Stadt entwickeln zu lassen, falls für den geplanten Markt ein Ersatzgrundstück in der Südstadt gefunden werde.
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Am 2.7.2001 beschloss der Gemeinderat eine Satzung für eine Veränderungssperre für das Baugrundstück zur Sicherung der mit Beschluss des Technischen Ausschusses vom 28.6.2000 vorgesehenen Aufstellung eines Bebauungsplans für diesen Bereich. Die Veränderungssperre wurde am 13.7.2001 öffentlich bekannt gemacht.
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Am 6.3.2002 erstellte die Beklagte ihr städtisches Einzelhandelskonzept. Im Mai 2002 legte das Beratungsbüro für Stadt- und Regionalentwicklung A. seine Ergebnisse zu den einzelhandelsbezogenen Festsetzungen zur Neuordnung des T.-Areals vor.
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Am 10.6.2002 beschloss der Gemeinderat der Beklagten, die Veränderungssperre vom 2.7.2001 um ein Jahr zu verlängern. Zum Verlängerungsbedarf wurde in der Sitzungsvorlage ausgeführt, zur Erarbeitung einer Lösung, die sowohl die Errichtung eines Lebensmittelmarktes wie auch die Wahrung der städtebaulichen Zielsetzungen ermögliche, seien weitere Ausarbeitungen und Verfahrensschritte notwendig. Die Satzung über die Verlängerung der Veränderungssperre wurde am 18.6.2002 öffentlich bekannt gemacht.
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Der am 3.7.2002 vom Technischen Ausschuss beschlossene modifizierte Planentwurf sah im geplanten Mischgebietsteil einen Lebensmitteleinzelhandel mit darüber gelegener Wohnbebauung vor. In der vom Ausschuss gebilligten Sitzungsvorlage ist dazu ausgeführt, es sei notwendig, die Ansprüche des Eigentümers zur Errichtung des Lebensmittelmarktes mit den Schutzansprüchen der umgebenden Wohnbebauung und den städtebaulichen Zielsetzungen in Einklang zu bringen. Dem werde der Bauantrag der Klägerin mit großflächigem ebenerdigen Parkplatz nicht gerecht. Daher solle der Discounter in die vorgegebene Baukörperstruktur integriert und das gesamte erforderliche Stellplatzangebot in einer Tiefgarage untergebracht werden. Die Anlieferung des Marktes müsse an der F.-S.-Straße eingehaust werden. An der N. Straße seien Stadthäuser, in den Wohnstraßen sei eine Verkehrsberuhigung vorzusehen.
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Am 1.8.2002 wurden die Stellungnahmen der Träger öffentlicher Belange eingeholt. Am 30.8.2002 erging die Bekanntmachung über die Beteiligung der Bürger. Die Planunterlagen wurden vom 9.9. bis zum 23.9.2002 beim Stadtplanungsamt ausgelegt.
15
Am 7.10.2002 forderte das Stadtplanungsamt bei Prof. B. eine Ergänzung seines Rechtsgutachtens vom 27.2.2001 unter Berücksichtigung der veränderten Planung vom 3.7.2002 an.
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Am 9.10.2002 wurde die gutachtliche Stellungnahme der Ingenieursgesellschaft für technische Akustik mbH, W.-D., zum Schallimmissionsschutz beim Bebauungsplan „Neuordnung T.-Areal/F.-S.-Straße“ mit Schallprüfbericht vom 24.5.2002 vorgelegt.
17
Am 2.1.2003 erhielt die Beklagte das ergänzende Rechtsgutachten von Prof. B. Darin wurde empfohlen, im vorgesehenen Bebauungsplan keine weitere Einschränkung der Ausnahmen nach § 4 Abs. 3 BauNVO vorzunehmen, einen Ausschluss großflächiger Einzelhandelsbetriebe wegen der vorgesehenen Verkaufsfläche von 800 m² zu unterlassen und andere Einzelhandelsbetriebe als den Lebensmittelmarkt auszuschließen.
18
Am 30.1.2003 fand ein weiteres Gespräch zwischen der Klägerin und der Beklagten statt. Die dabei wiederum angestrebte gemeinsame Lösung wurde nicht erzielt, nachdem die Klägerin auf ebenerdigen Kundenparkplätzen beharrte und die Tiefgaragenlösung ablehnte.
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Vom 31.3. bis zum 2.5.2003 wurde die öffentliche Auslegung des Bebauungsplanentwurfs mit Begründung durchgeführt.
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Mit Schreiben vom 30.4.2003 brachte die Klägerin umfangreiche Bedenken gegen die Planung vor.
21
Am 14.7.2003 beschloss der Gemeinderat nach Zustimmung des Regierungspräsidiums T. vom 6.6.2003 eine Verlängerung der Veränderungssperre vom 2.7.2001 um ein weiteres Jahr auf insgesamt vier Jahre. Zur Begründung wurde in der Sitzungsvorlage ausgeführt, die Klägerin habe im Rahmen der Bürgerbeteiligung Anregungen vorgebracht, weshalb zur Abwägung des Sachverhalts weitere gutachterliche Überprüfungen und Erörterungen unabdinglich seien. Außerdem seien weitere Erörterungen, Ausarbeitungen und eventuell Planänderungen notwendig. Aufgrund dieser besonderen Umstände reiche die Zeit bis zum Ablauf der Veränderungssperre nicht aus. Die Satzung über die nochmalige Verlängerung der Veränderungssperre wurde am 18.7.2003 öffentlich bekannt gemacht.
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Am 1.12.2003 beschloss der Gemeinderat der Stadt R. den Bebauungsplan „Neuordnung T.-Areal/F.-S.-Straße“ als Satzung. Am 31.3.2004 erfolgte die Genehmigung durch das Regierungspräsidium T. Der Bebauungsplan wurde am 8.4.2004 ausgefertigt und am 17.4.2004 ortsüblich bekannt gemacht. Der Plan ordnet ausschließlich die Bebauung auf dem Baugrundstück und auf den angrenzenden Verkehrsflächen. Er weist hierfür ein zweiteiliges Mischgebiet und ein Allgemeines Wohngebiet aus. Das Mischgebiet 1 befindet sich in der westlichen Hälfte des Grundstücks. Hier wird ein zwei- bis dreigeschossiges Gebäude zugelassen, mit Lebensmitteleinzelhandelsbetrieb mit bis zu 800 m² Verkaufsfläche im Erdgeschoss und mit Wohnungen in den darüber liegenden Geschossen. Die Mindestwandhöhe beträgt 9 m. Die Parkierung erfolgt auch für den Lebensmittelmarkt in einer erdüberdeckten Tiefgarage. Andere Stellplätze sind nicht zugelassen. Das Mischgebiet 2 ist auf dem südöstlichen Grundstücksteil neben der Andienungszone für den Lebensmittelmarkt und der Tiefgaragenausfahrt vorgesehen und besteht aus einem einzelnen Baufenster. Das Allgemeine Wohngebiet befindet sich auf dem östlichen und nordöstlichen Teil des Grundstücks. In diesem Bereich sind drei Einzelwohnhäuser entlang der N. Straße zugelassen. In der Begründung des Bebauungsplanes ist ausgeführt, der Bauantrag der Klägerin vom 15.6.2000 widerspreche den städtebaulichen Zielen der Stadt R. Eine Anpassung der Planung an den Charakter der umgebenden Bebauung sei erforderlich. Die angrenzende Wohnbebauung solle vor zunehmendem Verkehr und Lärm geschützt werden. Die durch den Verkehr und den Lebensmitteleinzelhandel bewirkten Belastungen für die Wohnnutzung könnten durch geeignete Maßnahmen abgemildert werden, so dass die Wohnungen entlang der Z. Straße einen guten Wohnwert erlangten. Eine wirtschaftliche Nutzung dieser Wohnflächen durch Vermietung und Verpachtung sei möglich. Die planerisch möglichen 40 Wohnungen an diesem attraktiven Standort trügen zur Stärkung aller Infrastruktureinrichtungen im Stadtkern bei. Die festgesetzte Wandhöhe sei im Hinblick auf ein einheitliches Straßenbild geboten. Die Klägerin habe beim Kauf des Grundstücks von den Planungen der Stadt R. gewusst oder habe hiervon jedenfalls Kenntnis haben müssen.
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Mit Bescheid vom 20.8.2002 lehnte die Beklagte die beantragte Baugenehmigung mit der Begründung ab, es läge eine wirksame Veränderungssperre vor, die dem Bauantrag entgegenstehe. Eine Ausnahme sei nicht zu gewähren, weil das beantragte Bauvorhaben den Planungszielen zuwider laufe.
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Mit Widerspruchsbescheid vom 21.1.2004 wies das Regierungspräsidium T. den Widerspruch vom 20.8.2002 zurück. Die Begründung folgte der des Ausgangsbescheids.
25
Die Klägerin hat am 24.1.2004 hier Klage erhoben. Sie macht geltend, der Bebauungsplan „Neuordnung T.-Areal/F.-S.-Straße“ sei unwirksam. Für die Aufstellung des Bebauungsplans für das Grundstück Flst.-Nr. ... fehle es an der bauplanungsrechtlichen Erforderlichkeit, weil die Beklagte mit der Planung lediglich den Lebensmittelmarkt der Klägerin verhindern wolle. Diese Negativplanung sei nicht zulässig. Außerdem sei die Aufstellung zunächst ausschließlich durch die Absicht der Firma T. veranlasst gewesen, die anfangs eine wohnungswirtschaftliche Verwertung beabsichtigt habe. Die Aufstellung beruhe daher nicht auf einem baulichen Konzept der Beklagten, sondern sei eine von der Stadt abgesegnete Zielsetzung der vorherigen Grundstückeigentümerin. Der von der Beklagten nunmehr vorgesehene Lebensmittelmarkt mit Tiefgarage sei für die Klägerin nicht akzeptabel, was die Beklagte bei der Planung gewusst habe. Die vom Bebauungsplan vorgesehene gemischte Nutzung des Baugrundstücks widerspreche dem Geschäftsmodell der Klägerin. Die Klägerin sei ohne oberirdische Parkplätze im Hinblick auf den benachbarten Lebensmittelmarkt der Fa. A. nicht wettbewerbsfähig. Die Umsätze, die den hohen Grundstückskaufpreis rechtfertigen würden, ließen sich ohne ebenerdige Parkplätze nicht erzielen. Die Klägerin habe bei Abschluss des Grundstückkaufvertrags die Planziele der Beklagten nicht gekannt, bei Kenntnis hätte sie das Grundstück nicht erworben. Die Zurückstellung ihres Bauantrags durch die Beklagte sei ihr erst einen Tag nach Abschluss des Kaufvertrages zugestellt worden. Die Belange der Klägerin seien in die Abwägung nicht richtig eingestellt worden. Die Beklagte habe verkannt, dass der Klägerin mit der jetzigen Planung eine eigene Nutzung des Baugrundstücks für einen Lebensmittelmarkt nach dem Modell L. gänzlich entzogen worden sei. Ihre Belange seien auch falsch gewichtet und im Verhältnis zu den öffentlichen Belangen in einen unverhältnismäßigen Ausgleich gebracht. Die Beklagte habe nämlich nicht berücksichtigt, dass der Klägerin kein Schadensersatzanspruch für die entzogene Nutzungsmöglichkeit zustehe. Auch habe die Beklagte das Interesse der Klägerin an einer ausschließlich gewerblichen Nutzung falsch bewertet, weil sie nicht gesehen habe, dass damit die Verwendbarkeit des Grundstücks für die Klägerin steht und fällt. Darüber hinaus seien die öffentlichen Belange zu hoch gewichtet worden, denn das umgebende Gebiet sei keineswegs so stark durch Wohnbebauung geprägt und bedürfe nicht des Schutzes, den die Beklagte in der Abwägung für erforderlich gehalten habe. Weiter verfüge die Beklagte in der Nähe über ein eigenes Grundstück, auf dem sie die von ihr gewünschte Wohnbebauung selbst durchführen könne, weshalb die Klägerin zu einer Wohnbebauung auf ihrem Grundstück nicht gezwungen werden könne. Schließlich sei der Erlass einer Veränderungssperre und die zweimalige Verlängerung dieser Veränderungssperre unzulässig gewesen. Besondere Umstände zur Rechtfertigung einer Verlängerung hätten nicht vorgelegen, da die Beklagte die Verzögerungen selbst zu vertreten gehabt habe. Die Verlängerung um ein weiteres Jahr sei jedenfalls auch deswegen ermessensfehlerhaft, weil ein kürzerer Zeitraum ausreichend gewesen sei.
26
Die Klägerin beantragt,
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die baurechtliche Entscheidung der Stadt R. vom 20. August 2002 sowie den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums T. vom 21. Januar 2004 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, die am 15. Juni 2000 beantragte Baugenehmigung für den Neubau eines Lebensmittelmarktes mit Werbung in R., F.-S.-Straße xx, Flst.-Nr. ..., zu erteilen, hilfsweise, festzustellen, dass der Klägerin in der Zeit vom 28. Juli 2003 bis zum 14. April 2004 ein Anspruch auf Erteilung der beantragten Baugenehmigung zustand, sowie, die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.
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Die Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Die Beklagte trägt dazu vor, der Bebauungsplan „Neuordnung T.-Areal/F.-S.-Straße“ sei wirksam. Er sei erforderlich gewesen, enthalte eine positive Planung und ihm liege eine nachvollziehbare planerische Konzeption zugrunde. Die Stadt habe auch eigene planerische Ziele verfolgt und stets versucht, mit der Klägerin einen Kompromiss zu finden, wie die Änderungen der Planungsziele zeigten. Die von der Klägerin beabsichtigte Bebauung widerspreche dem Gebietscharakter der Umgebung. Die Beklagte sei nicht verpflichtet, der Klägerin eine für sie optimale Bebauung des Grundstücks zu ermöglichen. Sie habe vielmehr alle Belange zu berücksichtigen und gerecht abzuwägen, was vorliegend auch geschehen sei. Die erneute Verlängerung der Veränderungssperre sei auch deshalb erforderlich gewesen, weil man sich mit der Klägerin um eine einvernehmliche Lösung bemüht habe.
31
Das Gericht hat Beweis erhoben durch Einnahme eines Augenscheins in der Umgebung des Baugrundstücks. Bezüglich des Ergebnisses der Beweisaufnahme wird auf den Inhalt der Niederschrift und auf die beim Augenschein angefertigten Fotografien verwiesen.
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Dem Gericht lagen die Behördenakten der Stadt R., die Bebauungsplanakte zum Bebauungsplan „Neuordnung T.-Areal/F.-S.-Straße“ sowie die Widerspruchsakte des Regierungspräsidiums T. vor. Auf den Inhalt dieser Unterlagen und auf die Ausführungen der Beteiligten in ihren Schriftsätzen wird wegen weiterer Einzelheiten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
33
I. Die Klage ist mit ihrem Hauptantrag als Verpflichtungsklage statthaft und auch ansonsten zulässig. Sie ist aber unbegründet, und bleibt daher ohne Erfolg. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung der am 15.6.2000 beantragten Baugenehmigung für einen Lebensmittelmarkt mit Stellplätzen auf dem Grundstück Flst.-Nr. .... Die ablehnenden Bescheide sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin daher nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 Satz 1 VwGO).
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Für die Beurteilung des Verpflichtungsbegehrens ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Entscheidung durch das Gericht maßgeblich (vgl. BVerwG, Urteil vom 7.2.1964 - I C 104.61 -, Buchholz 406.11 § 31 BBauG Nr. 1).
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Anspruchsgrundlage ist § 58 Abs. 1 LBO. Nach dieser Vorschrift ist die Baugenehmigung zu erteilen, wenn dem genehmigungspflichtigen Vorhaben keine von der Baurechtsbehörde zu prüfenden öffentlich-rechtlichen Vorschriften entgegenstehen. Bauplanungsrechtlich beurteilt sich die Zulässigkeit des Vorhabens nach §§ 29 Abs. 1, 30 Abs. 1 BauGB in Verbindung mit dem Bebauungsplan „Neuordnung T.-Areal/F.-S.-Straße“ der Beklagten vom 1.12.2003. Die Genehmigungsvoraussetzungen liegen danach nicht vor, weil dem Vorhaben der Klägerin die Festsetzungen des Bebauungsplans „Neuordnung T.-Areal/F.-S.-Straße“ entgegen stehen. Dass das ausschließlich gewerbliche Vorhaben der Klägerin auf dem Baugrundstück Flst.-Nr. ... mit den Festsetzungen dieses Bebauungsplans nicht zu vereinbaren ist, ist zwischen den Beteiligten unstreitig und bedarf nach den planerischen Festsetzungen auch keiner weiteren Begründung.
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1. Entgegen der Ansicht der Klägerin ist der Bebauungsplan „Neuordnung T.-Areal/F.-S.-Straße“ wirksam zustande gekommen und daher zu beachten. Für die Beurteilung seiner Wirksamkeit ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Beschlussfassung am 1.12.2003 maßgebend (vgl. Bayerischer Verwaltungsgerichtshof München, Urteil vom 23.12.1998 - 26 N 98.1675 - NVwZ-RR 2000, 79; § 214 Abs. 3 BauGB).
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Bedenken gegen die formelle Rechtmäßigkeit des Bebauungsplans „Neuordnung T.-Areal/F.-S.-Straße“ sind dabei weder vorgetragen noch ersichtlich. Auch in materiell-rechtlicher Hinsicht ist der Bebauungsplan im Hinblick auf die von der Klägerin vorgetragenen Punkte nicht zu beanstanden (zum Überprüfungsumfang: BVerwG, Beschluss vom 12.9. 1989 - 4 B 149/89 -, Buchholz 406.11 § 10 BBauG/BauGB Nr. 19; Urteil vom 7.9.1979 - IV C 7.77 -, Buchholz 406.11 § 10 BBauG Nr. 10).
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Die Aufstellung des Bebauungsplans war entgegen klägerischer Ansicht im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichtes reicht hierfür aus, dass es vernünftigerweise geboten ist, die bauliche Entwicklung durch Planung zu ordnen, wobei der Gemeinde ein weites planerisches Ermessen zukommt. Demnach ist eine Bauleitplanung nur dann nicht erforderlich, wenn sie auf keiner planerischen Konzeption beruht und deshalb überflüssig ist und einen groben und einigermaßen offensichtlichen Missgriff darstellt (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 22.1.1993 - 8 C 46/91 -, BVerwGE 92, 8). Dies ist hier nicht der Fall. Der Bebauungsplan beruht auf einer nachvollziehbaren planerischen Konzeption. Ziel dieser Konzeption ist erkennbar die Herstellung einer weitergehenden Vereinbarkeit vorhandener und geplanter Wohnnutzung mit der hinzukommenden gewerblichen Nutzung der Klägerin. Dass insofern, was die Sachlage im allein maßgeblichen Zeitpunkt der Beschlussfassung angeht, ein grober Missgriff vorgelegen haben soll, hat die Klägerin nicht darlegen können und vermag das Gericht auch nicht zu erkennen. Stattdessen drängt sich hier ein gesteigertes Bedürfnis nach Herstellung einer bauplanerischen Ordnung geradezu auf, nachdem die Aufgabe des Produktionsstandorts durch die Fa. T. zum Wegfall bisheriger baulicher Struktur auf einer verhältnismäßig großen, im Innenstadtbereich gelegenen Fläche führte. Der Umstand, dass der Beginn der geänderten Überplanung durch den ehemaligen Eigentümer angestoßen wurde, ist unschädlich und ändert am Vorliegen der bauplanungsrechtlichen Erforderlichkeit der Überplanung zum Zeitpunkt der Beschlussfassung nichts.
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Ebenso wenig stellt der Bebauungsplan eine unzulässige Negativplanung dar, nachdem die Beklagte dem klägerischen Vorhaben hier eine komplexe Planung mit positiven Planungszielen entgegengesetzt hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 3.2.1984 - 4 C 25/82 -, BVerwGE 68, 360). Für die Annahme einer Negativplanung reicht es nicht aus, dass die Beklagte das konkrete Vorhaben der Klägerin verhindern will. Das BauGB sieht die Verhinderung städtebaulich unerwünschter Vorhaben zur Sicherung der Realisierbarkeit eigener planerischer Ziele ausdrücklich vor (vgl. §§ 14 ff. BauGB). Dieses Ziel macht die Planung der Beklagten daher grundsätzlich nicht unzulässig. Dass hier eine Planung zur Erreichung positiver städtebaulicher Ziele und keine unzulässige ausschließlich negative Planung vorliegt, verdeutlicht der Beitrag, den der Bebauungsplan durch die festgesetzten, abgestuften Nutzungsmöglichkeiten zur Bewältigung des absehbaren Konflikt zwischen der gewerblichen Nutzung der Klägerin und der umgebenden Wohnnutzung leistet.
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Die Überplanung lässt auch keine nach § 1 Abs. 5 BauGB unzulässige „Atomisierung“ des Gemeindegebiets befürchten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 16.8.1993 - 4 NB 29/93 -, ZfBR 1994, 101). Das Baugrundstück mit den angrenzenden Verkehrsflächen ist noch hinreichend groß und die Auswahl des Planungsbereichs ist durch den Umfang der Gewerbebrache und die zu berücksichtigende Umgebungsbebauung vorgegeben. Die Beklagte hat sich damit aus nachvollziehbaren Gründen für eine auf die Fläche des Grundstücks Flst.-Nr. ... mit angrenzenden Verkehrsflächen begrenzte Neuplanung entschieden.
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2. Der Satzungsbeschluss vom 1.12.2003 weist auch keine im Sinne der §§ 214, 215 BauGB beachtlichen Abwägungsfehler auf.
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Nach § 1 Abs. 6 BauGB sind bei der Aufstellung der Bauleitpläne die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen. Mit dem Abwägungsgebot ist notwendigerweise ein planerischer Freiraum der Gemeinde verbunden, der gerichtlich nur eingeschränkt auf Abwägungsfehler überprüfbar ist. Das Gebot gerechter Abwägung ist danach verletzt, wenn eine sachgerechte Abwägung überhaupt nicht stattgefunden hat oder wenn in die Abwägung Belange nicht eingestellt wurden, die nach Lage der Dinge hätten eingestellt werden müssen. Ferner ist dieses Gebot verletzt, wenn die Bedeutung der betroffenen privaten Belange verkannt oder wenn der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten öffentlichen Belangen in einer Weise vorgenommen wird, der zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht (vgl. BVerwG, Urteil vom 12.12.1969 - IV C 105.66 -, BVerwGE 34, 301). Demnach geht bei der Gewichtung der verschiedenen Belange notwendigerweise eine Bevorzugung des einen und damit eine Zurückstellung des anderen Belangs einher. Die Abwägung ist mithin fehlerfrei, wenn sie sachgerecht ist, also an den Planungszielen orientiert ist und hinreichend gewichtige Gründe das Zurücktreten des einen Belangs hinter den anderen rechtfertigen, bzw. fehlerhaft, wenn ein Belang unverhältnismäßig und unvertretbar zurückgesetzt wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 1.11.1974 - IV C 38.71 -, BVerwGE 47, 144). Der Abwägungsgrundsatz gilt auch bei der Änderung eines Planes. Hierbei ist das Vertrauen des Eigentümers auf das Weiterbestehen eines Bebauungsplans bei der Abwägung der Belange ebenfalls zu berücksichtigen, d.h. in Rechnung zu stellen (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 26.9.1980 - VIII 1952/79 -).
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Nach diesen Grundsätzen ist das Gebot gerechter Abwägung vorliegend nicht verletzt. Der Gemeinderat der Beklagten hat entgegen der Annahme der Klägerin keinen wesentlichen Belang der Klägerin übersehen. Er hat die Interessen und die Erwartungen der Klägerin als Grundstückseigentümerin und Bauwillige zutreffend erkannt und eingestellt.
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Der Gemeinderat ging dabei auch zurecht davon aus und hat dies in seine Abwägung eingestellt, dass die Klägerin über die geplante Änderung des Bebauungsplans beim Kauf des Baugrundstücks informiert und ihr Vertrauen in die Realisierbarkeit ihres Vorhabens daher nicht geschützt war. Die Annahme in der vom Gemeinderat mit Satzungsbeschluss vom 1.12.2003 gebilligten Sitzungsvorlage, dass die Klägerin beim Grundstückskauf am 27.7.2000 Kenntnis von den Vorgängen zur beabsichtigten Umstrukturierung des Quartiers hatte und daher wusste, dass möglicherweise eine Planung vorgesehen war, die ihrem Vorhaben entgegenstehen würde, ist nicht zu beanstanden. Die Klägerin erwarb das Baugrundstück zusammen mit dem Grundstück Flst.-Nr. .../x zu einem Kaufpreis von 6.500.000 DM (=1008,38 DM/m²) ca. ein halbes Jahr nach der Verlagerung der Produktion der Fa. T. in die S. Straße. Schon wegen der Höhe des Kaufpreises und der Grundstückssituation (Gewerbebrache) lag es für den Gemeinderat nahe, dass sich die kaufmännisch tätige Klägerin vor dem Kauf unter Wahrung der üblichen Sorgfalt beim Eigentümer und dem Bauplanungsamt der Beklagten über bestehende und beabsichtigte Bauleitpläne informieren würde. Hinzu kommt, dass die öffentliche Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses vom 28.6.2000 bereits am 19.7.2000 und damit vor dem Kaufvertragsabschluss erfolgt war. Ab dieser Bekanntmachung musste die Klägerin mit einer wesentlichen Änderung der baulichen Ausnutzbarkeit des Kaufgrundstücks rechnen. Weil sie das Baugrundstück in voller Kenntnis dieses Risikos erwarb, ist nicht zu beanstanden, dass der Gemeinderat von einer Vorkenntnis der Klägerin und vom Fehlen eines geschützten Vertrauens in die Realisierbarkeit des von ihr projektierten Vorhabens ausging. Ein Abwägungsmangel liegt insofern nicht vor. Im übrigen hat die Klägerin nicht vorgetragen, dass der von ihr insofern behauptete Mangel im Abwägungsvorgang offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen wäre (vgl. § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB). Dies ist für das Gericht nach dem Verlauf der Planung auch nicht erkennbar. Damit wäre der bezüglich der Vorkenntnis der Klägerin behauptete Abwägungsmangel, läge er denn vor, jedenfalls nicht beachtlich.
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Die Klägerin rügt auch ohne Erfolg, dass der Gemeinderat weder in der von ihm gebilligten Sitzungsvorlage (Stand: 20.11.2003) noch in der Begründung des Bebauungsplans darauf eingegangen sei, dass ihr ihre Baumöglichkeit wegen des Ablaufs der 7-Jahresfrist ohne Planschadensersatzanspruch nach § 42 BauGB entzogen werde. Die ersatzlose Entziehung ihres Baurechts sei aber nach dem Rechtsgutachten B. bekannt und daher zu beachten gewesen. Ein beachtlicher Abwägungsmangel liegt auch insofern nicht vor. Zunächst ist festzustellen, dass sich die Ausführungen im Rechtsgutachten B. nicht auf den beschlossenen Bebauungsplan bezogen, sondern auf einen vorgehenden Entwurf, der die von der Klägerin vorgesehene Nutzung für einen großflächigen Lebensmittelmarkt gänzlich ausschloss. Der Gemeinderat hat die im Rechtsgutachten geäußerten Bedenken, nach denen ein Planungsschadensersatzanspruch, nicht aber ein Anspruch auf Vertrauensschadensersatz ausgeschlossen gewesen wäre, bereits bei der Sitzung vom 2.7.2001 zur Kenntnis genommen. Die Berücksichtigung der Bedenken von B. erfolgte durch die Änderung der Planungsziele am 3.7.2002. Dabei wurde ein Lebensmitteleinzelhandel der Klägerin mit 800 m² Verkaufsfläche zugelassen, um den Belangen der Klägerin zu entsprechen. Zur Begründung ist in der Sitzungsvorlage und dem Sitzungsprotokoll ausgeführt, mit der Änderung des Entwurfs komme die Beklagte den Nutzungswünschen der Grundstückseigentümerin zum Teil entgegen und ermögliche die Errichtung des Lebensmittelmarktes. Die Planänderung erfolge, weil die Klägerin das Grundstück zu einem Preis, der auf dem freien Markt nicht zu erzielen sei, für ihre gewerblichen Zwecke erworben habe. Damit wurde bereits in dieser Phase der Entwicklung des Bebauungsplans eine vermittelnde Lösung erarbeitet, die vom Gemeinderat gebilligt und schließlich so am 1.12.2003 auch beschlossen wurde. Die der Klägerin bei Wegfall der Baumöglichkeit drohenden Schäden wurden hierbei ebenso berücksichtigt wie ihr Interesse an einer bestimmten baulichen Nutzung des Grundstücks. Die Bedenken von B. bezüglich der Frage, ob Planungs- oder Vertrauensschadensersatzansprüche entstehen könnten, sind durch die veränderte Planung überholt. Wegen der Umplanung und der insofern am 3.7.2002 getroffenen Vorentscheidung, erscheint es unschädlich, dass in der Planbegründung und in der Sitzungsvorlage nicht noch einmal ausdrücklich auf den Punkt „ersatzlose Entziehung des Baurechts“ eingegangen wurde. Denn es ist wegen der vorgenommenen Änderungen des Plans ohnehin erkennbar, dass der Gemeinderat der Beklagten diesen Punkt gesehen, eingestellt und abgewogen hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 5.7.1974 - IV C 50.72 -, BVerwGE 45, 309). Im übrigen hat die Klägerin auch nicht vorgetragen, dass der behauptete Mangel im Abwägungsvorgang, läge er denn vor, offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen wäre (vgl. § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB). Dies ist für das Gericht gerade wegen des dargestellten Planungsverlaufs auch nicht ersichtlich.
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Die behauptete Fehlgewichtung der privaten Belange der Klägerin lässt sich ebenfalls nicht feststellen. Die Beklagte hat das gesteigerte Interesse der Klägerin an einer rein gewerblichen Nutzung des Grundstücks nicht verkannt. Auch die Bedeutung von ebenerdigen Parkplätzen für die Möglichkeit, einen Lebensmittelmarkt nach dem „Modell L.“ zu realisieren, war nach den Einwänden der Klägerin im Bürgerbeteiligungsverfahren klar. Nach dem Inhalt der gebilligten Sitzungsvorlage und der Planbegründung wurde erkannt und eingestellt, dass die gefundene Lebensmittelmarktlösung mit Tiefgarage dem Verkaufsmodell der Klägerin nicht entspricht. Diese Belastung für die Klägerin, die dazu führen könnte, dass sie ihren Lebensmittelmarkt an dieser Stelle in der gewünschten Weise nicht realisieren wird, wurde in die Abwägung eingestellt und auch richtig gewichtet, wie die Begründung des Bebauungsplans zeigt, in der sich die Beklagte ausführlich mit dem Vorbringen auseinandersetzt. Dass sich die Beklagte aus städtebaulichen Gründen gegen eine ausschließlich gewerbliche Nutzung des Baugrundstücks und für eine gemischte Nutzung mit Tiefgarage und Wohnungen entschieden hat, macht die Abwägung nicht fehlerhaft. Denn die Klägerin besitzt keinen Anspruch auf eine für ihre Zwecke optimale Lösung. Ihrem Interesse an der ausschließlich gewerblichen Nutzung stehen die ebenfalls gewichtigen Belange der Anwohner und das Interesse der Beklagten an einer bestimmten städtebaulichen Fortentwicklung im Innenstadtbereich entgegen. Dabei ist zunächst ihr verständliches Interesse an innenstadtnaher Wohnbebauung zu berücksichtigen. Weiter ist ihr darin zuzustimmen, dass das bisher ausgewiesene Gewerbegebiet nicht mehr in den Gebietscharakter der Umgebung passt. Diese ist nach der Aufgabe des Produktionsstandorts des T.-Werks von Wohnbebauung und wohnverträglicher Nutzung entlang dem T.-G.-Weg und der N. Straße geprägt; dies hat der Augenschein, der von der Kammer eingenommen wurde, auch bestätigt. Die zum Teil gewerbliche Nutzung im Westen fällt demgegenüber auch wegen der Trennung durch die stärker befahrene Z. Straße weniger ins Gewicht. Die Beklagte hat ein Konzept aufgestellt, bei dem die Interessen der Anwohner und der Beklagten auf der einen Seite und die der Klägerin auf der anderen Seite angemessen berücksichtigt werden. Die vorgenommene Abwägung erscheint dabei auch deshalb verhältnismäßig, weil der Klägerin der Planaufstellungsbeschluss beim Grundstückserwerb bekannt sein musste. Darauf, dass die Beklagte die von ihr beabsichtigte Planung schon noch ändern und den Wünschen der Klägerin anpassen würde, konnte diese nicht vertrauen.
47
Nachdem die von der Klägerin behaupteten Fehler nicht feststellbar sind, ist der Bebauungsplan wirksam und daher zu beachten. Da die beantragte Baugenehmigung den Festsetzungen dieses Bebauungsplanes widerspricht, hat die Klägerin keinen Anspruch auf Erteilung der Baugenehmigung. Damit ist der Hauptantrag unbegründet und daher abzuweisen.
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II. Die Klage ist auch mit dem Hilfsantrag zulässig. Das ursprüngliche Begehren der Klägerin, nämlich die Verpflichtung der Beklagten zur Erteilung der begehrten Baugenehmigung, hat sich durch Inkrafttreten des Bebauungsplans „Neuordnung T.-Areal/F.-S.-Straße“ vom 1.12.2003 am 17.4.2004 erledigt. Dass auch bei Erledigung einer Verpflichtungsklage - hier auf Erteilung einer Baugenehmigung - in entsprechender Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO eine Fortsetzungsfeststellungsklage zulässig ist, entspricht gefestigter Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. BVerwG, Urteil vom 23.11.1967 - 1 C 30.65 - Buchholz 418.42 § 39 Nr. 1). Eine Fortsetzungsfeststellungsklage liegt dabei nur vor, wenn mit der beantragten Feststellung der Streitgegenstand nicht ausgewechselt wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.8.1987 - 4 C 31/86 -, Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 173). Dies ist auch bei dem hier gestellten Antrag auf Feststellung, dass der Klägerin zwischen dem Ablauf der Wirksamkeit der ersten Verlängerung der Satzung über die Veränderungssperre am 28.7.2003 bis zum Inkrafttreten des Bebauungsplan am 17.4.2004 einen Anspruch auf Erteilung der Baugenehmigung zustand, der Fall. Denn der Antrag wechselt den ursprünglichen Streitgegenstand (Baugenehmigung) nicht aus, sondern stellt insofern lediglich von dem Verpflichtungsbegehren auf ein Feststellungsbegehren um. Das erforderliche Fortsetzungsfeststellungsinteresses liegt vor, nachdem die Klägerin einen Amtshaftungsprozess plant. Das Schadensersatzverlangen ist auch nicht von vornherein und ganz offensichtlich ohne jede Aussicht auf Erfolg, wobei unschädlich ist, dass die Klägerin nicht im Einzelnen vorgetragen hat, wie sich der Wert des Baugrundstücks durch die Planänderung konkret entwickelt hat bzw. wie groß ihr angeblicher Schaden ist.
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Die damit zulässige Fortsetzungsfeststellungsklage ist jedoch ebenfalls unbegründet. Die Klägerin hatte im Zeitraum vom 28.7.2003 bis zum 17.4.2004 keinen Anspruch auf Erteilung der am 15.6.2000 beantragten Baugenehmigung. Dem angeblichen Genehmigungsanspruch stand die von der Beklagten am 2.7.2001 erlassene und am 10.6.2001 sowie am 14.7.2003 verlängerte Veränderungssperre für das Grundstück Flst.-Nr. ... entgegen.
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Nach § 58 Abs. 1 LBO ist die Baugenehmigung zu erteilen, wenn dem genehmigungspflichtigen Vorhaben keine von der Baurechtsbehörde zu prüfenden öffentlich-rechtlichen Vorschriften entgegenstehen. Bauplanungsrechtlich beurteilte sich die Zulässigkeit des Vorhabens im fraglichen Zeitraum nach §§ 29 Abs. 1, 30 Abs. 1 BauGB in Verbindung mit dem Bebauungsplan „Bebauungsplanänderung im Gebiet zwischen N. Straße, S. Straße und Z. Straße“ der Beklagten vom 7.1.1965 und nach der von der Beklagten am 2.7.2001 erlassenen und am 10.6.2001 sowie am 14.7.2003 verlängerten Veränderungssperre für das Grundstück Flst.-Nr. .... Die Genehmigungsvoraussetzungen lagen danach nicht vor, weil dem Vorhaben der Klägerin die Veränderungssperre auch in dem für die begehrte Feststellung maßgeblichen Zeitraum entgegenstand.
51
Die Satzung für eine Veränderungssperre für das Grundstück Flst.-Nr. ... wurde von der Beklagten wirksam beschlossen und bekanntgemacht (1.) und zweimal wirksam verlängert (2.). Bei der weiteren Zurückstellung handelte es sich nicht um eine unwirksame Zurückstellung auf Vorrat; sie stand daher unter Anrechnung der Zurückstellung des Bauantrags der Klägerin vom 15.6.2000 dem Genehmigungsanspruch der Klägerin auch im Zeitraum vom 28.7.2003 bis 17.4.2004 entgegen (3.). Die Voraussetzungen für eine Ausnahme von der Veränderungssperre lagen in diesem Zeitraum ebenfalls nicht vor (4.).
52
1. Die Satzung für eine Veränderungssperre für das Grundstück Flst.-Nr. ... wurde von der Beklagten wirksam erlassen. Bedenken gegen die formelle Rechtmäßigkeit der am 2.7.2001 beschlossenen und am 13.7.2001 öffentlich bekannt gemachten Satzung sind weder vorgetragen noch ersichtlich. Auch in materiell-rechtlicher Hinsicht ist die Veränderungssperre im Hinblick auf die von der Klägerin vorgetragenen Punkte nicht zu beanstanden (zum Überprüfungsumfang: BVerwG, Beschluss vom 12.9. 1989 - 4 B 149/89 -, Buchholz 406.11 § 10 BBauG/BauGB Nr. 19; Urteil vom 7.9.1979 - IV C 7.77 -, Buchholz 406.11 § 10 BBauG Nr. 10). Die Voraussetzungen nach § 14 Abs. 1 BauGB lagen vor. Der Gemeinderat der Beklagten hat am 28.6.2000 einen Beschluss über die Aufstellung eines Bebauungsplans für das Grundstück Flst.-Nr. ... gefasst und diesen am 19.7.2000 ortsüblich bekannt gemacht. Die damit in Aussicht genommene Planung ließ auch ein Mindestmaß des Inhalts der beabsichtigten Planung erkennen. Dies ist jeweils schon dann der Fall, wenn von der Gemeinde positive planerische Vorstellungen entwickelt wurden, so dass Ziele und Zwecke der Planung und die die Nutzung im Wesentlichen bestimmenden Elemente beim Erlass der Veränderungssperre vorliegen (vgl. Stock in Ernst-Zinkahn-Bielenberg, Kommentar zum BauGB, Stand 1/05, Band 1, § 14 Rdnr. 43 ff m.w.N.). Diesen Anforderungen ist durch die mit dem Aufstellungsbeschluss vom 28.6.2000 für den Bereich des zu überplanenden Grundstücks Flst.-Nr. ... vorgesehene künftige Nutzung genügt. Zu den Planungszielen wurde in der Sitzungsvorlage und im Beschluss ausgeführt, vorzusehen sei die Ausweisung eines Allgemeinen Wohngebiets, der Ausschluss von Gartenbaubetrieben und Tankstellen, eine Geschossflächenzahl 1,2, die Aufwertung der Straßenräume entlang der Z. Straße mit einer Reihe mittelgroßer Bäume, die verkehrsberuhigte Gestaltung der N. Straße und des T.-G.-Wegs, die Unterbringung der Stellplätze in erdüberdeckten Tiefgaragen, eine mindestens 2- und maximal 3-geschossig Baustruktur entlang der N. Straße und dem T.-G.-Weg, und eine mindestens 3- und maximal 4-geschossige Baustruktur im Bereich F.-S.-Straße und Z. Straße. Die erforderliche hinreichende Konkretisierung war damit beim Erlass der Veränderungssperre gegeben. Die Veränderungssperre war zur Sicherung der am 28.6.2000 beschlossenen und danach mehrfach angepassten Planung auch erforderlich. Denn die Realisierung der städtebaulichen Planung wäre bei Genehmigung und Durchführung des von der Klägerin am 15.6.2000 beantragten Bauvorhabens unmöglich geworden.
53
2. Die erstmalige Verlängerung der Veränderungssperre nach § 17 Abs. 1 Satz 3 BauGB ist ebenfalls wirksam erfolgt, nachdem die Voraussetzungen für den Erlass einer Veränderungssperre am 10.6.2002 weiterhin vorlagen. Die zweite Verlängerung war ebenfalls wirksam. Die Voraussetzungen hierfür lagen vor. Nach § 17 Abs. 2 BauGB i.d.F. vom 15.12.2001 konnte die Gemeinde mit Zustimmung der nach Landesrecht zuständigen Behörde eine Veränderungssperre bis zu einem weiteren Jahr nochmals verlängern, wenn besondere Umstände es erfordern. Im Gegensatz zu der ersten Verlängerung stellt das Gesetz bei der zweiten Verlängerung, die bei Ausschöpfung der gesetzlich zulässigen Geltungsdauer zu einer über dreijährigen Sperrzeit führt, erhöhte Anforderungen an die Rechtfertigung der Aufrechterhaltung der Satzung. Dieser Regelung liegt die Annahme des Gesetzgebers zugrunde, dass die Bauleitplanung unter normalen Umständen innerhalb von drei Jahren abgeschlossen werden kann (vgl. Stock in Ernst-Zinkahn-Bielenberg, Kommentar zum BauGB, Stand 1/05, Band 1, § 17 Rdnr. 31 ff m.w.N.). Die Voraussetzungen für eine weitere Verlängerung liegen danach nur vor, wenn die Bebauungsplanung infolge außergewöhnlicher Verhältnisse, die grundsätzlich außerhalb des Einflussbereichs der Gemeinde liegen, innerhalb der bereits vergangenen drei Jahre nicht zu Ende geführt werden konnte. An die zur Rechtfertigung der zweiten Verlängerung erforderlichen besonderen Umstände sind nach Auffassung des BVerwG mit weiterem Zeitablauf kontinuierlich steigende Anforderungen zu stellen. Bei der Ungewöhnlichkeit der Umstände kann es sich um Besonderheiten des Umfangs, des Schwierigkeitsgrads oder des Verfahrensablaufs handeln. Notwendig ist weiterhin ein ursächlicher Zusammenhang. Gerade die Ungewöhnlichkeit des Falls muss ursächlich dafür sein, dass die Aufstellung des Plans mehr als die übliche Zeit erfordert (BVerwG, Urteil vom 10.9.1976 - 4 C 39.74 - BVerwGE 51,121; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 10.11.1984 - 8 S 2252/94 -, UPR 1995, 278). Diese Voraussetzungen lagen hier zum maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der zweiten Verlängerung der Veränderungssperre am 14.7.2003 vor. Es lagen außergewöhnliche Umstände vor, die die Beklagte nicht zu vertreten hatte, die zu einer Verzögerung des Verfahrensablaufs führten und die damit eine weitere Verlängerung der Veränderungssperre erforderlich machten. Der Verlauf der Bebauungsplanung gestaltete sich nach dem Grundstückserwerb durch die Klägerin außergewöhnlich schwierig. Die Eigentümerin des maßgeblichen Bereichs war an der vorgesehenen, ganz überwiegenden Wohnnutzung nicht interessiert. Ihre auf eine rein gewerbliche Nutzung abzielenden Belange waren von der Beklagten zu beachten. Diese Belange waren mit den städtebaulichen Zielen der Beklagten aber nur zum Teil zu vereinbaren. Die Beklagte hatte daher vorab zu prüfen, ob die zunächst geplante und vom ursprünglichen Eigentümer mitgetragene völlige Entziehung der gewerblichen Nutzungsmöglichkeit überhaupt noch zulässig war. Erst nachdem insofern die rechtlichen Grenzen durch das Gutachten B. aufgezeigt waren, konnte die Beklagte eine Umplanung unter Berücksichtigung der zu beachtenden Belange der Klägerin in Angriff nehmen. Die Anpassung der Planung an die Belange der Klägerin verzögerte sich danach, weil abzuklären war, ob alternative Lösungen eine ganz andere Planung auf dem Baugrundstück erforderlich machen würden. Die Klägerin ließ nämlich erkennen, dass sie eine Bebauung des Baugrundstücks durch einen Dritten akzeptieren würde, wenn ihr die Beklagte einen Ersatzstandort für ihren klägerischen Markt in der Jahnstraße ermögliche. Konkrete Grundstücke waren dabei zwischen der Klägerin und der Beklagten im Gespräch. Dass die Beklagte die weitere Planung für das Baugrundstück vom Ausgang dieser Verhandlungen abhängig machte, ist ihr nicht vorwerfbar, nachdem die von der Klägerin gewünschte Ersatzstandortlösung eine ganz andere, den städtebaulichen Zielen der Beklagten viel mehr entsprechende Bebauungsplanung ermöglicht hätte. Zugleich wäre bei der von der Klägerin favorisierten Lösung die gefundene, in den am 1.12.2003 beschlossenen Bebauungsplan eingeflossene Planung überflüssig und städtebaulich zum Teil verfehlt gewesen. Ohne den Grundstückskauf der Klägerin und die dadurch bewirkte Komplizierung, hätte das Bebauungsplanverfahren in einer wesentlich kürzeren Frist abgewickelt werden können.
54
Entgegen der Ansicht der Klägerin kam es im Bebauungsplanverfahren nicht zu von der Beklagten zu vertretenden Verzögerungen, bei deren Vermeidung eine weitere Verlängerung der Veränderungssperre vermeidbar gewesen wäre. Dies gilt auch für den von der Kammer zunächst als kritisch angesehenen Zeitraum zwischen der Vorlage des Schalltechnischen Gutachtens am 9.10.2002 und dem Auslegungsbeschluss am 19.3.2003. Die Beklagte hat in diesem Zeitraum nach den erst in der mündlichen Verhandlung vorgelegten Unterlagen vor allem mit Schreiben vom 7.10.2002 und vom 25.11.2002 eine weitere rechtsgutachtliche Stellungnahmen von Prof. B. eingeholt. Das Bedürfnis nach einer weiteren rechtlichen Einschätzung erscheint nachvollziehbar, nachdem die Situation äußerst schwierig war. Außerdem war bei der ersten Stellungnahme von Prof. B. das Fehlen von Erkenntnissen bemängelt worden. Der komplett veränderte Planentwurf war einer rechtlichen Beurteilung noch nicht zugeführt worden. Eine weitere rechtliche Nachprüfung machte daher Sinn. Weiter fand in dem besagten Zeitraum, nämlich am 30.1.2003 eine weitere Besprechung zwischen der Klägerin und der Beklagten statt. Das Ergebnis ist in einem Schreiben der Klägerin vom 3.2.2003 zusammengefasst. Danach favorisierte die Klägerin nach wie vor eine Kompromisslösung im Zusammenhang mit einem genehmigungsfähigen Ausweichstandort in der Südstadt, nämlich J. Straße Ecke G. Straße und die Ansiedlung eines weiteren L.-Markt in der Weststadt. In diesem Fall werde sie ihren Bauantrag für das Baugrundstück zurückziehen. Eine Kompromisslösung auf dem T.-Areal müsse ebenerdige Parkplätze für die L.-Kunden zur Verfügung stellen. Weiter übersandte die Beklagte in dem besagten Zeitraum die Ergebnisse des weiteren Rechtsgutachtens B. vom 27.12.2002 an die Planer zur themenbezogenen Überprüfung. Wegen dieser noch erforderlichen umfangreichen Tätigkeiten ist zwischen der Vorlage des schalltechnischen Gutachtens am 9.10.2002 und dem Auslegungsbeschluss am 19.3.2003 keine der Beklagten vorwerfbare Verzögerung des Planungsverfahrens feststellbar.
55
Die nach § 17 Abs. 2 BauGB erforderliche Genehmigung wurde durch das Regierungspräsidium T. am 6.6.2003 erteilt. Die Voraussetzungen für eine weitere Verlängerung lagen damit grundsätzlich vor.
56
3. Die weitere Verlängerung der Veränderungssperre ist auch nicht aus anderen Gründen unwirksam. Es handelt sich nicht um eine unwirksame „Veränderungssperre auf Vorrat“. Wie oben ausgeführt, muss die weitere Verlängerung der Veränderungssperre zum Zeitpunkt ihres Erlasses zur Sicherung der Planung erforderlich sein. Die Klägerin bestreitet, dass diese Voraussetzung bei der weiteren Zurückstellung vom 14.7.2003 vorlag. Das Gericht teilt diese Einschätzung nicht.
57
Zu beachten ist dabei zunächst die allgemeine und die individuelle Geltungsdauer der in Rede stehenden Sperre. Die allgemeine Geltungsdauer der am 2.7.2001 beschlossenen Veränderungssperre begann mit dem Tag nach der Bekanntgabe, also am 14.7.2001 und endete nach zwei Jahren (vgl. § 17 Abs. 1 Satz 1 BauGB), also am 14.7.2003. Die allgemeine Geltungsdauer der ersten Verlängerung um ein Jahr begann demnach am 15.7.2003 und endete am 15.7.2004. Die allgemeine Geltungsdauer der weiteren Verlängerung begann (theoretisch) am 16.7.2004 und endete am 16.7.2005. Die individuelle Geltungsdauer der Veränderungssperre ergibt sich bei Berücksichtigung der Zurückstellung des Bauantrags der Klägerin vom 15.6.2000 um ein Jahr. Der seit der Zustellung der Zurückstellung des Baugesuchs am 28.7.2000 abgelaufene Zeitraum ist auf die Zweijahresfrist nach § 17 Abs. 1 Satz 2 BauGB anzurechnen. Damit verkürzt sich die Zweijahresfrist bei der Klägerin um die Zeit vom 28.7.2000 (Zustellung der Zurückstellung) bis zum 14.7.2001 (Inkrafttreten der Veränderungssperre), also um 11 Monate und 16 Tage. Eine weitere Verkürzung nach den Grundsätzen über die faktische Zurückstellung (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 30.4.1984 - 5 S 2079/83 -, VBlBW 1985, 140) ergibt sich im vorliegenden Fall nicht, nachdem die Entscheidung über die Zurückstellung bereits am 28.7.2000 zugestellt wurde. Die am 2.7.2001 beschlossene Veränderungssperre lief für die Klägerin damit bereits am 29.7.2002 ab, die erste Verlängerung am 29.7.2003, die zweite Verlängerung (theoretisch) am 29.7.2004. Bei Berücksichtigung dieses individuellen Fristlaufs waren die Verlängerungen der Veränderungssperre am 10.6.2002 und am 14.7.2003 um jeweils ein Jahr nicht auf Vorrat, sondern zur Verhinderung des Vorhabens der Klägerin zwingend erforderlich. Das Vorhaben der Klägerin wäre ansonsten nach Ablauf der sie individuell betreffenden Frist zu genehmigen gewesen, die Planung der Beklagten wäre gescheitert.
58
Die von der Klägerin gegen diese Einschätzung ins Feld geführten Ausführungen des OVG Lüneburg in seinem Urteil vom 18.6.2003 - 1 LB 143/02 - rechtfertigen keine andere Bewertung. Denn das erkennende Gericht teilt die Einschätzungen des OVG Lüneburg nicht. Das OVG Lüneburg hat in dem von der Klägerin angeführten Urteil u.a. folgende Ausführungen gemacht:
59
„Die Gemeinde darf die Geltungsdauer einer Veränderungssperre um das vierte Jahr nicht schon dann beschließen, wenn das dritte Geltungsjahr gerade begonnen hat und daher noch gar nicht verlässlich abgesehen werden kann, ob der Sicherungszweck nach Ablauf des dritten Jahres fortbesteht (wie Senatsurteil vom 15.3.2001 - 1 K 2440/00 -, BauR 2001, 1552). Der Umstand, dass die Veränderungssperre andernfalls gegenüber einem bestimmten Grundstückseigentümer wegen § 17 Abs. 1 Satz 2 BauGB keine Rechtswirkungen mehr zu entfalten droht, ändert daran nichts.
60
Die im Tatbestand zuletzt genannte Veränderungssperre ist - erstens - schon deshalb unwirksam, weil die Beigeladene (gerade mit Rücksicht auf das hier zur Entscheidung anstehende Vorhaben) deren Verlängerung um ein (letztes und) viertes Jahr mit dem 16. Oktober 2001 zu einem Zeitpunkt beschlossen hatte, zu dem die (rückwirkend zum 17. September 1999 in Kraft gesetzte) Veränderungssperre erst zwei Jahre und einen Monat alt war. Das ist unzulässig (vgl. zum Folgenden Senatsurt. v. 15.3.2001 - 1 K 2440/00 -, BauR 2001, 1552 = NVwZ-RR 2002, 417; zustimmend Lemmel, in: BK zum BauGB, 3. Aufl., § 17 Rdn. 5). Denn das widerspricht § 17 Abs. 2 BauGB. Bei jeder Verlängerung der Veränderungssperre ist zu prüfen, ob die Voraussetzungen für ihren Erlass, namentlich das Sicherungsbedürfnis fortbesteht und (insbesondere) ob das Planverfahren nicht innerhalb kürzester Zeit abgeschlossen werden kann und sich von daher die Fortsetzung der Verlängerungssperre erübrigt. Schon bei der ersten Verlängerung einer Veränderungssperre muss die planende Gemeinde daher prüfen, ob überhaupt ein Bedürfnis besteht, die in Kraft getretene Veränderungssperre andauern zu lassen. Erst recht gilt das für die zweite Verlängerung nach § 17 Abs. 2 BauGB. Diese ist nach dem eindeutigen Gesetzeswortlaut nur unter verschärften Voraussetzungen, nämlich dann zulässig, wenn besondere Gründe dies erfordern. Das setzt eine ins Einzelne gehende Prüfung der Gemeinde voraus, ob der Umstand, dass das Verfahren zur Aufstellung des Bebauungsplanes nicht innerhalb der vom Gesetz vorgesehenen Regelzeit von drei Jahren abgeschlossen werden kann, durch eine ungewöhnliche Sachlage verursacht worden ist und ihr im Zusammenhang damit nicht der Vorwurf eines Fehlverhaltens zu machen ist (vgl. BVerwG, Beschl. v. 27.7.1990 - 4 B 156.89 -, NVwZ 1991, 62 = BRS 50 Nr. 101; vgl. a. grundlegend Urt. v. 10.9.1976 - IV C 39.74 -, BVerwGE 51, 121 = NJW 1977, 400 = BauR 1977, 31). Eine solche Prüfung kann nicht schon zu dem Zeitpunkt angestellt werden, zu dem die Veränderungssperre - wie hier - gerade erst ihr drittes Geltungsjahr erreicht hat.
61
An dieser Einschätzung ändert sich auch nichts dadurch, dass die Veränderungssperre gegenüber dem Vorhaben der Kläger aufgrund der vorherigen faktischen Zurückstellungen ihrer Baugesuche wegen § 17 Abs. 1 Satz 2 BauGB keine Rechtswirkungen mehr zu entfalten drohte. Denn § 17 Abs. 1 Satz 2 BauGB stellt nach der vorstehend zitierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts eine Schutzvorschrift zu Gunsten desjenigen dar, der nicht nur von einer Veränderungssperre, sondern auch durch Behördenhandeln in einer Weise nachteilig betroffen wird, welche einer Veränderungssperre in ihren Wirkungen gleichkommt. Dieser Schutzzweck würde in sein Gegenteil verkehrt, wenn die durch § 17 Abs. 1 Satz 2 BauGB angeordnete individuelle Berechnung der Veränderungssperre es rechtfertigen sollte, die strengen Voraussetzungen, unter denen eine Veränderungssperre zum zweiten Mal verlängert werden darf, aufweichen zu dürfen. Für diese Auffassung kann sich die Beigeladene auch nicht auf die Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts vom 10. September 1976 (a.a.O.) berufen. Danach mag es zwar so sein, dass bei der individuellen Berechnung gemäß § 17 Abs. 1 Satz 2 BauGB auch zu berücksichtigen ist, ob im Hinblick auf das Grundstück des entsprechenden Eigentümers die Voraussetzungen vorliegen, unter denen die Sperre nach § 17 Abs. 1 Satz 3 BauGB verlängert werden dürfte, oder ob sogar besondere Umstände im Sinne des § 17 Abs. 2 BauGB eine neuerliche Veränderung der Veränderungssperre rechtfertigten. Das ändert nichts am Inhalt der Anforderungen, die zu stellen sind, wenn die Gemeinde mit Wirkung für und gegen alle gemäß § 17 Abs. 1 Satz 3 und Abs. 2 BauGB eine beschlossene Veränderungssperre verlängern will. An das Vorliegen der Voraussetzungen dieser Vorschriften sind mit anderen Worten keine anderen/geringeren Anforderungen nur deshalb zu stellen, weil sie inzident auch dann zu prüfen sind, wenn die "individuelle Dauer" einer Veränderungssperre gemäß § 17 Abs. 1 Satz 2 BauGB zu prüfen ist. Dementsprechend kann die Beigeladene den hohen Anforderungen, die an eine rechtmäßige zweite Verlängerung gemäß § 17 Abs. 2 BauGB gestellt werden, nicht/allein mit dem Hinweis darauf genügen, ohne die (erste und zweite) Verlängerung der Veränderungssperre drohten die Kläger die künftigen Planfestsetzungen durch die Verwirklichung planwidriger Vorhaben torpedieren zu können.
62
Diesen Ausführungen, die zum Teil Zustimmung in der Kommentarliteratur gefunden haben (vgl. Lemmel in Berliner Kommentar zum BauGB, § 17 Rdnr. 5) vermag sich die Kammer nicht anzuschließen, weil die Auslegung nicht zu einer effektiven Anwendung der bauplanungsrechtlichen Sicherungsinstrumente in den §§ 14 ff BauGB beiträgt. Die Zurückstellungsentscheidung und die Veränderungssperre sollen nach dem Willen des Gesetzgebers tatsächliche Veränderungen im Planbereich, die die in einem künftigen Bebauungsplan verbindlich festzusetzende Ordnung beeinträchtigen oder unmöglich machen, unterbinden. Jedem bauwilligen Grundstückseigentümer mutet der Gesetzgeber insofern eine entschädigungslose Verzögerung seines Bauvorhabens um maximal 4 Jahre zu. Wie sich diese Höchstdauer zusammensetzt ist dabei gleichgültig. Das heißt, der einzelne Grundstückseigentümer soll nicht schlechter oder besser gestellt werden und deswegen eine längere oder kürzere Verzögerung entschädigungslos hinnehmen müssen, weil bei ihm zeitweise eine Zurückstellung erfolgt ist. Das Ziel, die Planungsmöglichkeit zu sichern, setzt hierfür zwingend voraus, dass auch dem von einer Zurückstellung betroffenen Grundstückseigentümer lückenlos Zurückstellung und Veränderungssperre entgegengehalten werden können. Denn, wie der vorliegende Fall zeigt, genügt häufig schon die Verwirklichung eines Vorhabens, um die Erfüllung des bauplanungsrechtlichen Sicherungszwecks endgültig und vollständig zu vereiteln.
63
Bei der Auslegung ist anzusetzen an dem unbestimmten Rechtsbegriff der „Erforderlichkeit“ der Veränderungssperre, der ausdrücklich in § 17 Abs. 2 BauGB und als ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal in §§ 14 Abs. 1, 17 Abs. 1 Satz 3 BauGB enthalten ist. Werden bei der Auslegung dieses Rechtsbegriffs die oben beschriebenen gesetzlichen Zwecke beachtet, ist der Erlass oder die Verlängerung einer Veränderungssperre grundsätzlich bereits dann erforderlich, wenn in Ansehung eines einzelnen Grundstückseigentümers die Realisierung eines Vorhaben, das die vorgesehene Planung erheblich stört oder unmöglich macht, konkret droht. Damit wird dieser einzelne Bauwillige nicht besser, wegen der Anrechnung nach § 17 Abs. 1 Satz 2 BauGB aber auch nicht schlechter gestellt, als die Bauwilligen im künftigen Planbereich, die ausschließlich von der Veränderungssperre und ihren Verlängerung betroffen sind. Ob die Gemeinde die gegenüber dem durch eine Zurückstellung betroffenen Grundstückseigentümer in der beschriebenen Weise erforderliche und daher beschlossene Veränderungssperre auch allen übrigen Grundstückseigentümern im vorgesehenen Planbereich entgegenhalten kann, oder ob die Veränderungssatzung insofern unter Kontrolle zu halten und zu den maßgeblichen Zeitpunkten einer Überprüfung zu unterziehen ist, kann offen bleiben, nachdem es auf diese Frage im vorliegenden Fall nicht ankommt.
64
Bei Anwendung dieser Grundsätze ergibt sich, dass im vorliegenden Fall sowohl der Erlass als auch die Verlängerung der Veränderungssperre erforderlich waren. Ohne den Erlass und die Verlängerung der Veränderungssperre hätte die Klägerin ihr Bauvorhaben realisiert und die vorgesehene Planung dadurch unmöglich gemacht.
65
Die Bemessung der Frist der zweiten Verlängerung der Veränderungssperre ist ebenfalls nicht zu beanstanden und führt daher nicht zur Unwirksamkeit. Zwar muss die Verlängerung nicht zwangsläufig ein Jahr betragen. Der voraussichtlich erforderliche Verlängerungszeitraum war im Hinblick auf die laufenden Verhandlungen zwischen der Klägerin und der Beklagten und im Hinblick auf die noch vorzunehmenden Verfahrensschritte nicht absehbar, so dass die Frist von einem Jahr zulässig war.
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Die Veränderungssperre war demnach auch im Zeitraum vom 28.7.2003 bis 14.4.2004 wirksam und stand dem Vorhaben der Klägerin entgegen.
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4. Eine ausnahmsweise Genehmigung des Vorhabens nach § 14 Abs. 2 BauGB kam nicht in Betracht, nachdem dem Vorhaben überwiegende öffentliche Belange, nämlich das Interesse der Beklagten an der Durchführbarkeit ihrer Planung, entgegenstanden.
68
Danach bestand kein Genehmigungsanspruch im Zeitraum vom 28.7.2003 bis 14.4.2004
69
Aus diesen Gründen war auch der Hilfsantrag abzuweisen.
70
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO. Danach trägt die Klägerin die Kosten des Verfahrens, weil sie unterliegt.
71
Die Berufung wird zugelassen, weil der Rechtsstreit bezüglich der Auslegung der §§ 14 ff BauGB rechtsgrundsätzliche Bedeutung hat (vgl. §§ 124a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). Die Klärung der im Fall aufgeworfenen Fragen ist über den Einzelfall hinaus von Bedeutung und Voraussetzung für eine effektive Handhabung der bauplanungsrechtlichen Sicherungsinstrumente durch die Baurechtsbehörden.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 29 Abs. 1, 30 Abs. 1 BauGB
§§ 14 ff. BauGB
§§ 214, 215 BauGB
§§ 14 ff BauGB
§§ 14 Abs. 1, 17 Abs. 1 Satz 3 BauGB
§§ 124a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 31 BBauG
§ 10 BBauG
§ 42 BauGB
§ 113 VwGO
§ 4 Abs. 3 BauNVO
§ 113 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 58 Abs. 1 LBO
§ 214 Abs. 3 BauGB
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 1 Abs. 5 BauGB
§ 1 Abs. 6 BauGB
§ 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 14 Abs. 1 BauGB
§ 17 Abs. 1 Satz 3 BauGB
§ 17 Abs. 2 BauGB
§ 17 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 17 Abs. 1 Satz 2 BauGB
§ 17 Abs. 1 Satz 3 und Abs. 2 BauGB
§ 14 Abs. 2 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2000, 79
BVerwGE 92, 8
BVerwGE 68, 360
BVerwGE 34, 301
BVerwGE 47, 144
BVerwGE 45, 309
BVerwGE 51,121
NVwZ-RR 2002, 417
NVwZ 1991, 62
BVerwGE 51, 121
NJW 1977, 400
I C 104.61
26 N 98.16
4 B 149/89
IV C 7.77
8 C 46/91
4 C 25/82
4 NB 29/93
IV C 105.66
IV C 38.71
IV C 50.72
1 C 30.65
4 C 31/86
4 C 39.74
8 S 2252/94
5 S 2079/83
1 LB 143/02
1 K 2440/00
4 B 156.89
IV C 39.74