Verwaltungsgericht Oldenburg (Oldenburg) (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-02-18, Aktenzeichen 7 A 3078/19

Tenor:
Der Verwaltungsrechtsweg ist unzulässig.
Der Rechtsstreit wird an das zuständige Landgericht Frankfurt am Main verwiesen.
Die Kostenentscheidung bleibt der Schlussentscheidung vorbehalten.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Rechtsweg zu den Gerichten der Verwaltungsgerichtsbarkeit gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO ist vorliegend nicht eröffnet. Die Unzulässigkeit des Verwaltungsrechtswegs ist daher auszusprechen und das Verfahren von Amts wegen an das sachlich und örtlich zuständige Gericht des einschlägigen Rechtswegs zu verweisen, § 173 VwGO i.V.m. § 17a Abs. 2 Satz 1 GVG.
Der Verwaltungsrechtsweg ist gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO in allen öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art eröffnet. Fehlt es an einer ausdrücklichen Rechtswegzuweisung des Gesetzgebers, ist die Frage, ob eine öffentlich-rechtliche oder bürgerlich-rechtliche Streitigkeit vorliegt, nach der Natur des Rechtsverhältnisses zu beantworten, aus dem der Klageanspruch hergeleitet wird (BVerwG, Beschl. v. 12. März 2018 – 10 B 25/17 – juris – Rn. 7 m.w.N.). In diesem Zusammenhang ist regelmäßig von Bedeutung, ob die Beteiligten zueinander in einem hoheitlichen Verhältnis der Über- und Unterordnung stehen und sich der Träger hoheitlicher Gewalt der besonderen Rechtssätze des öffentlichen Rechts bedient (BVerwG, Beschl. v. 2. Mai 2007 – 6 B 10/07 – juris, Rn. 4 m.w.N.; siehe dazu auch OLG C-Stadt, Urt. Vom 28. Juli 1966 – 10 U 29/66 - juris). Dabei kommt es nach der herrschenden modifizierten Subjektstheorie insbesondere darauf an, ob der Staat (und vergleichbare Institutionen) durch die maßgebliche Norm einseitig berechtigt oder verpflichtet wird. Schwierigkeiten einer Abgrenzung bestehen hierbei in weiten Bereichen der Leistungsverwaltung, in deren Rahmen es regelmäßig an einer spezialgesetzlichen Ausgestaltung der Rechtsbeziehungen zwischen Staat und Bürger fehlt.
Wird die Verwendung bestimmter Handlungs- und Organisationsformen durch derartige spezialgesetzliche Regelungen nicht vorgeschrieben, kommt der Verwaltung in diesen Bereichen eine Wahlfreiheit zwischen öffentlichem und privatem Recht zu (BVerwG, Urt. v. 31. August 1961 – VIII C 6.60 – juris, Rn. 23; BVerwG, Urt. v. 11. Februar 1993 – 4 C 18/91 – juris, Rn. 34; BVerwG, Beschl. v. 18. Oktober 1993 – 5 B 26/93 – juris, Rn. 5; zu Vorstehendem auch Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 40 Rn. 312 m.w.N.). Das mit der Auszahlung eines Baukindergeldes verfolgte, im allgemein-öffentlichen Interesse stehende Ziel der staatlichen Förderung des Immobilienerwerbs durch Familien mit Kindern steht dieser Wahlfreiheit nicht entgegen. Aus dem öffentlichen Zweck einer Aufgabe kann nicht ohne Weiteres auch auf den öffentlich-rechtlichen Charakter der Aufgabenerledigung geschlossen werden (BVerwG, Urt. v. 25. März 1981 – 7 C 79/79 – juris, Rn. 16 m.w.N.; BVerwG, Beschl. v. 6. März 1990 – 7 B 120/89 – juris, Rn. 3). Die Verwaltung ist hiernach grundsätzlich frei, sich privatrechtlicher Rechtsformen zu bedienen, sofern ihr dies zur Erfüllung eines rechtmäßigen öffentlichen Interesses am besten geeignet erscheint und keine öffentlich-rechtlichen Normen oder Rechtsgrundsätze entgegenstehen (BVerwG, Beschl. v. 18. Oktober 1993 – 5 B 26/93 – juris, Rn. 5 m.w.N.; BVerwG, Beschl. v. 2. Mai 2007 – 6 B 10/07 – juris, Rn. 8 m.w.N.). Es steht ihr im Hinblick auf die konkrete Handlungsform insbesondere frei, auf eine privatrechtliche Ausgestaltung der Rechtsbeziehung zum Bürger zurückzugreifen (Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 40 Rn. 313). Hierbei spricht auch die Tatsache, dass es sich bei der KfW gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über die Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfWG) um eine Anstalt des öffentlichen Rechts handelt, nicht zwingend gegen ein privatrechtliches Tätigwerden von ihrer Seite (vgl. BGH, Urt. v. 17. November 2011 – III ZR 234/10 – juris, Rn. 18); maßgeblich ist vielmehr, wie die Beklagte die ihr auf Grundlage des § 2 Abs. 1 KfWG übertragenen Aufgaben konkret wahrnimmt (VG Frankfurt a. M., Urt. v. 22. Mai 2019 – 5 K 2380/17.F – V.n.b.).
Auf Grundlage dieses Grundsatzes der Wahlfreiheit ist das jeweils gewählte Rechtsregime somit im konkreten Einzelfall zu bestimmen. Im Zusammenhang mit der Wahlfreiheit der Verwaltung steht dabei die „Zweistufentheorie“, die ursprünglich gerade für den öffentlich-rechtlichen Rechtsschutz im Subventionsbereich entwickelt wurde. Hiernach ist zwischen der Grundentscheidung des „Ob“ einer Verwaltungstätigkeit (1. Stufe) und der Ausgestaltung des „Wie“ in der Abwicklung des konkreten Rechtsverhältnisses (2. Stufe) zu unterscheiden. Während die Entscheidung auf der 1. Stufe dem öffentlichen Recht zuzuordnen und entsprechende Streitigkeiten öffentlich-rechtlicher Natur seien, könne die 2. Stufe auch privatrechtlich ausgestaltet sein mit der Folge, dass entsprechende Streitigkeiten vor den Zivilgerichten auszutragen sind (zu Vorstehendem Unruh in Fehling/Kastner/Störmer, VerwR, 4. Aufl. 2016, § 40 VwGO Rn. 110 m.w.N.).
Für eine solche Zweistufigkeit der Leistungsgewährung ist mit Blick auf die begehrte Bewilligung des Baukindergeldes jedoch nichts ersichtlich. Es handelt sich um ein Förderprogramm, bei dem es zu keiner zwischengeschalteten hoheitlichen Entscheidung kommt (vgl. hierzu auch VG Frankfurt a. M., Urt. v. 10. April 2019 – 5 K 2380/17.F – V.n.b.). Das Verwaltungsgericht Augsburg führt in diesem Zusammenhang aus:
„Das Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat hat die Beklagte nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 lit. c des Gesetzes über die Kreditanstalt für Wiederaufbau damit beauftragt, das Baukindergeld durchzuführen. Zwischen der Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch das Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat, und der Beklagten besteht insoweit ein öffentlich-rechtlicher Vertrag (vgl. BT-Drs. 19/5479 S. 2).
Maßgeblich ist vorliegend jedoch nicht das Rechtsverhältnis zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Beklagten, sondern dasjenige zwischen dem Kläger und der Beklagten.
Für eine Zweistufigkeit der Förderungsentscheidung der Beklagten ist nichts ersichtlich. Das Zuschussverfahren verläuft bei dem Förderprodukt „Baukindergeld – Zuschuss“ der Beklagten nach deren nicht widersprochenem Vortrag folgendermaßen: Die Antragstellung erfolgt durch den Antragsteller unter Bestätigung, dass er den „Allgemeinen Geschäftsbedingungen (AGB) für die Beantragung und Vergabe wohnwirtschaftlicher Zuschussprodukte der KfW“ sowie den Bedingungen des Merkblatts für Baukindergeld aktiv zustimmt. Nach Absendung des Antrags erhält der Antragsteller eine Antragsbestätigung mit den Vertragsbedingungen für den Zuschuss. In den Vertragsbedingungen, die durch das Merkblatt „Baukindergeld – Zuschuss“ sowie die AGB ergänzt werden, sind u.a. die Höhe des Zuschussbetrags sowie die Auszahlungsmodalitäten geregelt. Nach Identifizierung des Antragstellers gegenüber der Beklagten hat der Antragsteller die relevanten Nachweise online hochzuladen, wobei er erklärt, das Baukindergeld zu den Vertragsbedingungen in Anspruch nehmen zu wollen, die ihm von der Beklagten mit der Antragsbestätigung mitgeteilt werden. Erachtet die Beklagte die Zuschussvoraussetzungen als erfüllt, erhält der Antragsteller eine Auszahlungsbestätigung. Im Falle einer negativen Entscheidung informiert die Beklagte den Antragsteller mit formlosem Schreiben. Aus dem geschilderten Ablauf des Zuschussverfahrens wird ersichtlich, dass zwei getrennte Entscheidungen der Beklagten jeweils über das „Ob“ und das „Wie“ der Zuschussbewilligung nicht stattfinden. Die Beklagte entscheidet vielmehr einstufig über den jeweiligen Förderantrag. Fällt die Entscheidung positiv aus, ergeben sich alle weiteren Modalitäten aus den oben genannten Vertragsbedingungen, den AGB sowie dem Merkblatt. Ein Gestaltungsspielraum über das „Wie“ einer Förderung kommt der Beklagten dabei nicht zu, sodass die Zwei-Stufen-Theorie vorliegend keine Anwendung findet.“
(VG Augsburg, Beschl. v. 6. August 2019 – Au 8 K 19.651 – V.n.b.)
Diesen umfassenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts Augsburg schließt die Kammer sich an und macht sie sich zu eigen. Die Bewilligung des Baukindergeldes stellt sich als einheitliche Entscheidung dar, die sich nicht in einzelne Elemente aufspalten lässt. Die Zweistufentheorie ist daher zur rechtlichen Bewertung der Bewilligung von Baukindergeld nicht angemessen, da diese sich in ihrer Entscheidungsstruktur gerade nicht durch die hierfür erforderliche Mehrphasigkeit auszeichnet (vgl. BVerwG, Beschl. v. 2. Mai 2007 – 6 B 10/07 – juris, Rn. 15).
Selbst wenn man vor diesem Hintergrund die Bewilligung des Baukindergeldes als verlorenen Zuschuss qualifizierte, welcher sich durch eine lediglich einstufige Entscheidungsstruktur auszeichnet, ändert dies nichts an der ausschließlich privatrechtlichen Rechtsbeziehung zwischen dem Kläger und der Beklagten. Ein verlorener Zuschuss ist demnach nicht schon eo ipso als öffentlich-rechtlich zu qualifizieren (OVG Münster, Beschl. v. 25. Mai 2005 – 4 E 1039/04 – juris, Rn. 18-21); entscheidend ist vielmehr auch hier das Gepräge der Rechtsbeziehung.
Die Streitigkeit um die Gewährung des Zuschusses stellt sich dabei unter Berücksichtigung der Natur des zwischen dem Kläger und der Beklagten bestehenden Rechtsverhältnisses (vgl. Schmitz in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 1 Rn. 89) als eine solche des bürgerlichen Rechts dar. Hierzu führt wiederum das Verwaltungsgericht Augsburg aus:
„Das streitgegenständliche Rechtsverhältnis ist bürgerlich-rechtlicher Natur. Zwar hat die Beklagte gemäß § 2 Abs. 1 Nr. 1 lit. c des Gesetzes über die Kreditanstalt für Wiederaufbau die Aufgabe, im staatlichen Auftrag Fördermaßnahmen, insbesondere Finanzierungen, im Bereich der Wohnungswirtschaft durchzuführen. Maßgeblich ist indes, wie die Beklagte die ihr übertragenen Aufgaben konkret wahrnimmt (VG Frankfurt, U.v. 22.5.2019 – 5 K 2380/17 – n.V.). Rechtliche Grundlagen hierzu finden sich in den zu den allgemeinen Maßnahmen ergangenen Regelwerken, so etwa in den „Allgemeinen Geschäftsbedingungen (AGB) für die Beantragung und Vergabe wohnwirtschaftlicher Zuschussprodukte der KfW“. Nach § 2 Abs. 4 der Allgemeinen Geschäftsbedingungen zahlt die Beklagte den Zuschuss im Rahmen eines privatrechtlichen Vertrags aus. Gegen die öffentlich-rechtliche Streitigkeit spricht auch, dass die Beklagte den Antrag des Klägers nicht hoheitlich mittels Verwaltungsakt nach § 35 Satz 1 VwVfG, sondern mit einem einfachen Schreiben bzw. E-Mail abgelehnt hat. Ebenso stellt sich die E-Mail des Klägers vom 6. April 2019 nicht als Widerspruch und das Antwortschreiben der Beklagten vom 8. April 2019 nicht als Widerspruchsbescheid dar.“(VG Augsburg, Beschl. v. 6. August 2019 – Au 8 K 19.651 – V.n.b.)
So liegt der Fall auch hier. Das gesamte Rechtsverhältnis zwischen Kläger und Beklagter besitzt ein privatrechtliches Gepräge (vgl. hierzu auch BGH, Urt. v. 17. November 2011 – III ZR 234/10 – juris, Rn. 18). So macht die Beklagte insbesondere nicht von einem ihr zustehenden Sonderrecht Gebrauch, sondern vergibt die Zuschüsse ausschließlich auf Grundlage der allgemeinen Bestimmungen des bürgerlichen Rechts. Bedient sich die Verwaltung in Ausübung öffentlicher Aufgaben der Gestaltungsform des (Verwaltungs-)Privatrechts, so sind die betreffenden Streitigkeiten grundsätzlich privatrechtlicher Natur und unterliegen mithin gemäß § 13 GVG der Kontrolle durch die ordentlichen Gerichte (BVerwG, Beschl. v. 6. März 1990 – 7 B 120/99 – juris, Rn. 3, Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 40 Rn. 316 m.w.N.). Unabhängig hiervon kann sie sich dabei nicht sämtlichen Schranken und Bindungen entziehen, denen sie bei einem Gebrauch öffentlich-rechtlicher Handlungs- und Organisationsformen unterliegen würde. Um eine (solche) „Flucht ins Privatrecht“ zu verhindern und die universelle Geltung des Art. 1 Abs. 3 GG zu gewährleisten, ist die vollziehende Gewalt daher auch auf dem Gebiet des Verwaltungsprivatrechts insbesondere an die Grundrechte und sonstige öffentlich-rechtliche Vorgaben – wie etwa das Übermaßverbot – gebunden.
Der Rechtsstreit ist daher – nach erfolgter Anhörung der Beteiligten – gemäß § 173 VwGO i.V.m. § 17a Abs. 2 Satz 1 GVG an das zuständige Gericht des zulässigen Rechtswegs, nämlich das Landgericht Frankfurt am Main, zu verweisen. Dieses ist für den vorliegenden Rechtsstreit sachlich zuständig gemäß §§ 23 Nr. 1, 71 Abs. 1 GVG, da der Kläger ausweislich seines Klageschriftsatzes vom 23. Oktober 2019 (GA, Bl. 1) die Auszahlung von 100,00 € monatlich über einen Zeitraum von 10 Jahren begehrt und der Streitwert sich somit auf 12.000,00 € beläuft. Die örtliche Zuständigkeit folgt aus § 29 Abs. 1 ZPO, da es sich bei der Geldzahlung gemäß §§ 269, 270 Abs. 1, Abs. 4 BGB um eine qualifizierte Schickschuld handelt und der Erfüllungsort somit der Sitz des Schuldners, hier der Beklagten, ist (vgl. Grüneberg in Palandt, BGB, 76. Aufl. 2017, § 269 Rn. 17). Die Beklagte hat ihren Sitz gemäß § 1 Abs. 1 Satz 2 KfWG in Frankfurt am Main. Eine Berücksichtigung der ausdrücklichen Vereinbarung des Erfüllungsortes in § 6 der Allgemeinen Geschäftsbedingungen (AGB) für die Beantragung und Vergabe wohnwirtschaftlicher Zuschussprodukte der KfW scheitert an § 29 Abs. 2 ZPO.
Eine Kostenentscheidung ist nicht veranlasst. Über die durch Anrufung des unzuständigen Gerichts entstandenen Kosten entscheidet gemäß § 173 VwGO i.V.m. 17b Abs. 2 Satz 1 GVG analog das zur Entscheidung berufene Gericht.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 23 Nr. 1, 71 Abs. 1 GVG
§§ 269, 270 Abs. 1, Abs. 4 BGB
§ 173 VwGO
§ 40 VwGO
§ 13 GVG
§ 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 17a Abs. 2 Satz 1 GVG
§ 2 Abs. 1 KfWG
§ 35 Satz 1 VwVfG
§ 29 Abs. 1 ZPO
§ 1 Abs. 1 Satz 2 KfWG
§ 29 Abs. 2 ZPO
Art. 1 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: 10 B 25/17
6 B 10/07
10 U 29/66
VIII C 6.60
4 C 18/91
5 B 26/93
7 C 79/79
7 B 120/89
III ZR 234/10
5 K 2380/17
8 K 19.65
4 E 1039/04
7 B 120/99