Verwaltungsgericht Lüneburg (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-01-12, Aktenzeichen 1 A 154/19

Tenor:

Tatbestand:
Die Klägerin, eine Kommanditgesellschaft, begehrt eine weitere Basisprämie, Umverteilungsprämie, Greeningprämie und Erstattung von Mitteln aus der Haushaltsdisziplin des Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) für das Antragsjahr 2016.
Sie hat ihren Betriebssitz in A-Stadt im Landkreis D.. Bis zum August 2020 hatte sie einen Kommanditisten, Herrn E. F., sowie zwei persönlich haftende und jeweils einzeln vertretungsbefugte Gesellschafter, Herrn G. H. und Herr I. J.. Im Jahr 2016 verfügte sie über einen landwirtschaftlichen Betrieb mit einer Gesamtfläche von 299,8735 ha.
Bei einer Vor-Ort-Kontrolle am 8. Dezember 2015 stellte die Beklagte fest, dass die Klägerin über 979 Rinder verfüge. Im Antragsjahr 2015 seien 221 und damit 24 % der im Hinblick auf Veränderungen des Rinderbestandes erfolgten Meldungen nicht innerhalb der vorgeschriebenen Frist von sieben Tagen an die zentrale Datenbank HI-Tier übermittelt worden. Davon seien 192 Meldungen (3,2 %) nach acht oder neun Tagen und 192 Meldungen (21,0 %) nach über zehn Tagen erfolgt.
Mit dem „Sammelantrag Agrarförderung und Agrarumweltmaßnahmen 2016“ vom 17. Mai 2016 beantragte die Klägerin die Auszahlung der Basis-, Greening- und Umverteilungsprämie für eine Fläche von 298,8038 ha. Dabei gab sie an, dass die Schläge 1292 und 1293 Dauergrünland, die Schläge 1297, 1316, 1318, 1324, 1325 und 1329 umweltsensibles Dauergrünland sowie der Schlag 1294 teilweise umweltsensibles Dauergrünland darstellten.
Am 10. August 2016 überprüfte ein Bediensteter der Unteren Naturschutzbehörde des Landkreises D., Herr K., bei der Klägerin im Rahmen einer Vor-Ort-Kontrolle die Einhaltung von Cross-Compliance-Vorschriften nach der Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie - im Folgenden: FFH-Richtlinie -. Im Kontrollbericht stellte er fest, es liege ein „Verstoß gegen das Verbot [vor], Veränderungen in den FFH-Gebieten herbeizuführen, die die relevanten Anh. I-Lebensraumtypen oder Habitate der relevanten Anh. II-Arten erheblich beeinträchtigen / zerstören“. Geschütztes Grünland sei zerstört worden, indem es durch das Ausbringen von Pflanzenschutzmittel abgetötet und gefräst worden sei. Außerdem liege ein „Verstoß gegen FFH-relevante Auflage in Schutzgebieten“ vor, weil Grünland, das sich in einem FFH- und einem Überschwemmungsgebiet befinde, entgegen den Vorgaben der „Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet des Landkreises D.“ zerstört worden sei. Er habe die Arbeiten durch eine mündliche Anordnung gestoppt. Die Gesellschafter F. und J. seien darüber am nächsten Tag detailliert informiert worden.
In einem Vermerk hielt Herr K. fest, die Gesellschafter F. und J. hätten bei dem am 11. August 2016 geführten Gespräch erklärt, dass sie einige Flächen vor kurzem gepachtet hätten und diese intensiv bewirtschaften wollten. Der Umbruch habe erfolgen sollen, um ertragreiches Futter zu gewinnen und die Flächen einzuebnen. Die durch das Ausbringen von Gülle abgestorbene Grasnarbe habe gefräst beziehungsweise gepflügt werden sollen. Aufgrund der Fotos, die Herr K. angefertigt habe, hätten sie zugegeben, dass sie die Fläche mit Pflanzenschutzmitteln abgetötet hätten. Herr K. habe daraufhin angekündigt, dass Verstöße nach Fachrecht und Cross-Compliance-Vorschriften geprüft und geahndet würden.
Nachdem die Untere Naturschutzbehörde die Beklagte über die Ergebnisse der Vor-Ort-Kontrolle informiert hatte, führte eine Prüferin der Beklagten, Frau L., bei der Klägerin in der Zeit vom 17. bis 19. August 2016 im Rahmen einer Vor-Ort-Kontrolle eine „Einzelflächenermittlung zur Größen- und Tatsachenbestimmung“ durch. In dem Vorblatt zur Flächenermittlung vermerkte sie, die Gesellschafter H. und J. hätten angegeben, dass die betreffenden Flächen „totgespritzt“, organisch gedüngt und zum Teil gefräst worden seien, um anschließend eine Neuansaat vorzunehmen. Dass die Flächen teilweise im FFH-Gebiet lägen, sei ihnen unter anderem deshalb nicht bewusst gewesen, weil sie die Flächen erst seit Oktober 2015 unter Bewirtschaftung hätten. In der „Anlage F“ hielt die Prüferin fest, dass die Schläge 1292, 1293, 1297, 1316, 1324, 1325 und 1329 insgesamt sowie die Schläge 1294 und 1318 teilweise „totgespritzt“ und organisch gedüngt worden seien. Bei den Schlägen 1294, 1316, 1318, 1324 und 1329 seien zum Teil die Abstandsregelungen bezüglich der Anwendung von Pflanzenschutzmitteln an Gewässern nicht eingehalten worden. Bei Schlag 1324 seien zudem teilweise die Abstandsregelungen bezüglich der Ausbringung stickstoffhaltiger Düngemitteln an Gewässern nicht beachtet worden. Die Schläge 1316, 1324 und - abgesehen von einer 0,5463 ha großen „Inselfläche“ - auch der Schlag 1325 seien gefräst worden. Die organische Düngung sei auf allen Schlägen mit Rindergülle vorgenommen worden. Zur Abtötung der Grasnarbe sei das Mittel „Roundup REKORD“ verwendet worden. Zudem seien alle Gräben, bei denen die Abstandsregelung verletzt worden sei, zum Zeitpunkt der Kontrolle wasserführend gewesen. Die Prüferin fertigte darüber hinaus Messprotokolle und Fotos der genannten Flächen an.
Zeitgleich nahm die Prüferin Vor-Ort-Kontrollen im Hinblick auf die Einhaltung pflanzenschutzmittel- und düngerechtlicher Cross-Compliance-Vorschriften vor. In dem auf das Pflanzenschutzmittelrecht bezogenen, von dem Gesellschafter H. unterzeichneten Kontrollbericht gab sie an, dass es zu einer Anwendung von Pflanzenschutzmitteln „auf Freilandflächen ohne landwirtschaftliche oder gärtnerische oder forstwirtschaftliche Nutzung oder in/an Gewässern“ gemäß § 12 Abs. 2 PflSchG gekommen sei. Sie bewertete dies als fahrlässigen Verstoß von mittlerer Schwere und schlug eine Sanktion nach den Cross-Compliance-Vorschriften in Höhe von 3 % vor. In dem auf die Überprüfung düngerechtlicher Vorschriften bezogenen, von dem Gesellschafter J. unterzeichneten Kontrollbericht bejahte sie einen „Eintrag N-haltiger Düngemittel, Bodenhilfsstoffe, Kultursubstrate und Pflanzenhilfsmittel in Oberflächengewässer aufgrund nicht ausreichenden Abstands (1 m bzw. 3 m)“, den sie als schweren, fahrlässigen Verstoß und mit einer Sanktionshöhe von 5 % bewertete. Den Kontrollberichten fügte sie jeweils Messprotokolle und Fotos bei. Mit Schreiben vom 25. August teilte sie außerdem dem Bereich „Prüfdienste - Düngerecht“ der Beklagten 2016 mit, dass „im vorliegenden Bereich […] die Abstandsregelung nicht eingehalten und die Gülle über den Graben hinweg verteilt“ worden sei.
Am 18. August 2016 kontrollierten Prüfer der Beklagten bei der Klägerin erneut die Einhaltung der auf die Kennzeichnung und Registrierung von Rindern bezogenen Cross-Compliance-Regelungen. Sie stellten fest, dass sich die Zahl der Rinder im Bestand auf 988 belaufe. Im laufenden Kalenderjahr seien insgesamt 563 Meldungen zu Veränderungen des Rinderbestandes an die HI-Tier-Datenbank erfolgt. 37 Meldungen und somit 6,6 % aller Meldungen seien nicht innerhalb der vorgeschriebenen Frist übermittelt worden. Davon seien 4 Meldungen (0,7 %) nach acht oder neun Tagen und 33 Meldungen (5,9 %) nach über zehn Tagen erfolgt. Die Prüfer sahen darin einen leichten, fahrlässigen Verstoß und schlugen einen Kürzungssatz von 1 % vor.
Mit Schreiben vom 23. August 2016, das der Klägerin am 24. August 2016 vorab per E-Mail zugesandt wurde, hörte der Landkreis D. die Klägerin zu der beabsichtigten Anordnung der Wiederherstellung des vorherigen Zustands an. Er habe bereits mündlich angeordnet, dass das Fräsen beziehungsweise Pflügen von Grünland eingestellt werde. In tabellarischer Form führte er die betroffenen Flurstücke, deren Schutzkategorie und den von ihm festgestellten Verstoß auf. Die Flurstücke M., N. und O. der Flur P., Gemarkung Q., die sich im FFH-Gebiet befänden, seien entgegen den Bestimmungen der Landschaftsschutzgebiets-Verordnung abgetötet und umgebrochen worden.
Am 7. September 2016 nahm die Untere Naturschutzbehörde des Landkreises D. erneut eine Kontrolle im Hinblick auf die Cross-Compliance-relevanten Bestimmungen der FFH-Richtlinie vor. In dem Kontrollbericht und in einem Vermerk hielt deren Bediensteter fest, dass die auf seine Anordnung hin eingestellten Arbeiten fortgesetzt worden seien. Das totgespritzte Grünland sei nun komplett gefräst worden. Einige Bereiche, die bereits zum Zeitpunkt seiner Kontrolle im August 2016 gefräst gewesen wären, seien erneut gefräst worden. Er erstellte Lichtbilder der betroffenen Flächen und nahm einen vorsätzlichen Verstoß an, für den er eine Kürzung der Direktzahlungen in Höhe von 20 % vorschlug.
Am 29. September 2016 stellte die Prüferin L. bei einer Vor-Ort-Kontrolle fest, dass der Schlag 1325 nun vollständig gefräst worden sei. Auch die Schläge 1292, 1293, 1294, 1316 und 1324 seien zwischenzeitlich gefräst worden. Auf allen genannten Schlägen sei die Grünlandsaat bereits aufgelaufen. Die Prüferin erstellte Fotos der Schläge.
Mit Bescheid vom 28. Dezember 2016 bewilligte die Beklagte der Klägerin eine Basisprämie in Höhe von 43.284,32 EUR, eine Umverteilungsprämie in Höhe von 1.508,12 EUR, eine Greeningprämie in Höhe von 19.090,98 EUR und eine Erstattung von Mitteln aus der Haushaltsdisziplin des EGFL in Höhe von 882,70 EUR. Dabei ging sie von einer beihilfefähigen Fläche im Hinblick auf Basis- und Greeningprämie von 298,3160 ha und im Hinblick auf die Umverteilungsprämie von 46 ha aus. Da die Klägerin einen unzulässigen Umbruch von Dauergrünland vorgenommen habe, nahm sie im Hinblick auf die Greeningprämie einen „Greeningabzug“ für eine Fläche von 10,4478 ha vor. Darüber hinaus kürzte sie die Direktzahlungen jeweils um einen Sanktionsbetrag von 23 %, da festgestellt worden sei, dass die Klägerin gegen Cross-Compliance-Vorschriften verstoßen habe. Bei der Festsetzung des Kürzungssatzes seien Ausmaß, Schwere, Dauer und gegebenenfalls ein wiederholtes Auftreten der festgestellten Verstöße berücksichtigt worden. Gemäß der „Anlage Verwaltungssanktionen aufgrund von Verstößen gegen die Cross Compliance Vorschriften“ legte sie dabei für einen fahrlässigen Verstoß gegen düngerechtliche Vorschriften einen Kürzungssatz von 5 %, für einen vorsätzlichen Verstoß gegen die Bestimmungen der FFH-Richtlinie einen Kürzungssatz von 20 % sowie für fahrlässige Verstöße gegen die Vorschriften zur „Tierkennzeichnung Rind“ und gegen Bestimmungen des Pflanzenschutzmittelrechts Kürzungssätze von 1 % beziehungsweise 3 % zugrunde.
Gegen den Bescheid der Beklagten hat die Klägerin am 23. Januar 2017 Klage erhoben mit dem Begehren, die Beihilfen „ohne Sanktionskürzungen“ auszuzahlen.
Mit rechtskräftigem Bußgeldbescheid vom 31. Januar 2017 setzte die Beklagte gegen den Gesellschafter H. eine Geldbuße wegen des Verstoßes gegen § 12 Abs. 2 PflSchG fest. Dieser habe vor dem 11. August 2016 grob fahrlässig „in dem Feldblock R., Schlag 1294, Feldblock S., Schlag 1316, Feldblock T., Schlag 1318, Feldblock U., Schlag 1324 und Feldblock V., Schlag 1329 den Feldrain und unmittelbar am Gewässer mit dem Pflanzenschutzmittel Roundup REKORD mitbehandelt“.
Im Februar 2017 setzte sie in einem gegen den Komplementär J. eingeleiteten Ordnungswidrigkeitenverfahren eine Geldbuße fest. Er habe gegen Bestimmungen der Landschaftsschutzgebiets-Verordnung verstoßen, indem er im FFH-Gebiet gelegenes Dauergrünland mit Pflanzenschutzmitteln abgetötet und umgebrochen habe. Auf den Einspruch des Komplementärs J. stellte das Amtsgericht D. das Ordnungswidrigkeitenverfahren mit Beschluss vom 29. Januar 2018 gemäß § 47 Abs. 2 OWiG ein.
Im Rahmen einer am 15. März 2017 bei der Klägerin durchgeführten Vor-Ort-Kontrolle stellten Prüfer der Beklagten fest, dass die Klägerin über 1045 Rinder verfüge. Im Jahr 2017 seien insgesamt 17 der im Hinblick auf Veränderungen des Rinderbestandes erfolgten Meldungen (8 %) nicht innerhalb der vorgeschriebenen Frist an die HI-Tier-Datenbank übermittelt worden. Davon seien 6 Meldungen (2,9 %) nach acht oder neun Tagen und 11 Meldungen (5,2 %) nach über zehn Tagen erfolgt.
Am 25. September 2017 kontrollierten Prüfer der Beklagten die Anwendung von Pflanzenschutzmitteln durch die Klägerin. Dabei sahen sie deren Dokumentation zum Einsatz von Pflanzenschutzmitteln ein. Daraus geht hervor, dass am 27. Juli 2016 auf den Schlägen 1294 (FLIK W.), 1316 (FLIK X.), 1318 (FLIK Y.) und 1324 (FLIK Z.) das Pflanzenschutzmittel Roundup REKORD eingesetzt wurde. In dem Überwachungsprotokoll führten die Prüfer unter „11. Bemerkungen, Beanstandungen, Anordnungen etc.“ aus: „Nach Aussage von Herrn J. hat Herr H. die Entscheidung getroffen die PSM auf den betroffenen Flächen auszubringen. Schlag 1316, 1318, 1324, 1325 und 1329 + 1294 Pflanzenschutz Roundup REKORD im Jahr 2016 lt. Aufzeichnungen.“ Der Komplementär J. unterzeichnete das Protokoll und bestätigte damit gemäß dem Protokollvordruck „die erteilten Auskünfte“. Die Aussage des Komplementärs gab eine Prüferin der Beklagten darüber hinaus in einem Vermerk vom 26. September 2019 wieder.
Die Beklagte nahm mit bestandskräftigem Bescheid vom 15. Juni 2018 den Bewilligungsbescheid vom 28. Dezember 2016 teilweise zurück und forderte die Klägerin auf, Zuwendungen in Höhe von insgesamt 2.690,50 EUR zuzüglich Zinsen zurückzuzahlen. Zur Begründung führte Sie aus: Die für das Antragsjahr 2016 gewährten Direktzahlungen seien aufgrund von Verstößen gegen Cross-Compliance-Vorschriften insgesamt um 26 % statt um 23 % zu kürzen. Auf der Grundlage der am 18. August 2016 durchgeführten Vor-Ort-Kontrolle sei die Klägerin im Hinblick auf den Verstoß gegen die Viehverkehrsverordnung lediglich mit der Maßgabe verwarnt worden, die festgestellten Fehler zu beheben. Der Abzug sei aufgrund einer sog. Frühwarnung auf 0 % gesetzt worden. Die Verstöße, die bei der Vor-Ort-Kontrolle vom 15. März 2017 festgestellt worden seien, hätten gemäß Art. 39 Abs. 3 der Verordnung (EU) Nr. 640/2014 zur Folge, dass rückwirkend für das Jahr der ersten Feststellung, für das das Frühwarnsystem angewendet worden sei, eine Kürzung von mindestens 1 % vorgenommen werde, wenn - wie hier - keine Abhilfemaßnahmen getroffen und festgestellt worden sei, dass der Verstoß nicht innerhalb einer Frist von höchstens drei aufeinanderfolgenden Kalenderjahren, einschließlich des betreffenden Jahres, abgestellt worden sei. Da die Klägerin bereits im Jahr 2015 einen gleichartigen Verstoß begangen habe, liege zudem ein Wiederholungsfall im Sinne des Art. 39 Abs. 4 der Verordnung (EU) Nr. 640/2014 vor, so dass die angewendete Kürzung mit dem Faktor drei zu multiplizieren sei. Der Kürzungssatz, der im Bewilligungsbescheid vom 28. Dezember 2016 wegen Verstößen gegen die Viehverkehrsverordnung zugrunde gelegt worden sei, sei daher rückwirkend von 1 % auf 3 % hochzusetzen. Zudem seien die sich ergebenden Kürzungsprozentsätze eines Wiederholungsverstoß gemäß Art. 74 Abs. 2 der Verordnung (EU) Nr. 809/2014 mit denen eines anderen Verstoßes zu addieren, so dass sich für das Antragsjahr 2016 eine zusätzliche Kürzung um 3 % ergebe. Die Basisprämie sei somit um 1.646,45 EUR, die Umverteilungsprämie um 58,76 EUR und die Greeningprämie um 725,85 EUR zu kürzen. Aufgrund eines Abgleichs von Luftbildern und einer Neudigitalisierung seien außerdem Flächendifferenzen bei den Schlägen 2, 16, 32, 36, 104, 122, 127, 141, 1236, 1282, 1287, 1329, 1338, 1341 und 9318 festgestellt und Referenzanpassungen vorgenommen worden. Die förderfähige Fläche der Antragsflächen habe sich um 0,8160 ha verringert. Mithin sei die Basisprämie in Höhe von 153,68 EUR und die Greeningprämie in Höhe von 69,04 EUR zurückzufordern. Im Hinblick auf die Erstattung von Mitteln aus der Haushaltsdisziplin seien - unter Berücksichtigung der weiteren Cross-Compliance-Kürzung von 3 % und der Flächendifferenzen - 36,72 EUR in Abzug zu bringen.
Zur Begründung ihrer am 23. Januar 2017 erhobenen Klage trägt die Klägerin im Wesentlichen vor: Der Bescheid enthalte keine hinreichende Begründung. Die von ihm in Bezug genommenen Kontrollberichte lägen ihr, der Klägerin, nur zum Teil vor. Weder dem Bescheid noch dem gerichtlichen Vorbringen der Beklagten sei hinreichend konkret zu entnehmen, welche vermeintlichen Verstöße sanktioniert würden, wo und wann sie begangen worden und auf welche Handlungen sie zurückzuführen seien.
Die von der Beklagten in dem Bescheid vom 28. Dezember 2016 vorgenommenen Sanktionsabzüge wegen Cross-Compliance-Verstößen seien zu Unrecht erfolgt. Sie, die Klägerin, habe zunächst nicht gegen die Bestimmungen der FFH-Richtlinie verstoßen. Die von der Beklagten genannten Flächen befänden sich nicht vollständig in einem FFH-Gebiet, in einem Landschaftsschutzgebiet und in einem Überschwemmungsgebiet. Zudem habe sie lediglich kleine Teilbereiche der streitigen Flächen gefräst, um die vorhandene, schadhafte Grünlandnarbe zu erneuern sowie einen ordnungsgemäßen landwirtschaftlichen Zustand, eine nachhaltige Bodenfruchtbarkeit und langfristige Nutzbarkeit der Flächen zu gewährleisten. Die Grünlandnarbe habe sich in einem sehr schlechten Zustand befunden. Unmittelbar vor Ausführung der streitigen Maßnahmen seien mehr als 30 % „Ungräser“ in der Grünlandnarbe enthalten gewesen. Zudem seien in erheblichem Maße minderwertige Futtergräser vorhanden gewesen. Verunkrautung und minderwertige Gräser hätten insgesamt mehr als 50 % der Fläche eingenommen. Das Fräsen habe weder zu einer Umwandlung noch zu einem Umbruch der Flächen geführt, weil Grünland nicht in Ackerland umgewandelt worden sei und keine wendende Bodenbearbeitung stattgefunden habe. Auch die Beklagte gehe davon aus, dass (sogar) ein Pflügen von Dauergrünland erst seit dem 30. März 2018 als Umwandlung gelte. Nachdem der Bedienstete der Unteren Naturschutzbehörde bei seiner ersten Kontrolle erklärt habe, dass vorsorglich nicht mehr mit der Fräse gearbeitet werden solle, habe auf den streitigen Flächen keine Bodenbearbeitung mehr stattgefunden. Der Vortrag der Beklagten lasse bereits nicht erkennen, welche Teile welcher Schläge - insbesondere auch nach der ersten Kontrolle - gefräst worden sein sollen. Bei seiner zweiten Kontrolle habe der Bedienstete der Unteren Naturschutzbehörde dem Gesellschafter J. telefonisch mitgeteilt, dass jemand die Fläche, auf der sich ihr Gesellschafter während des Gesprächs befunden habe, mit Treckerschaufel und Kreiselegge bearbeite. Dieser Vorhalt sei unzutreffend gewesen. Ihr Gesellschafter habe daraufhin ermittelt, dass ein von der Klägerin beauftragtes Lohnunternehmen Flächen gemulcht habe. Dabei habe es sich jedoch nicht um die von Herrn K. genannten Flächen, sondern um die Flurstücke AA., AB. und AC. der Flur AD. gehandelt. Sollte das Lohnunternehmen tatsächlich die hier streitigen Flächen bearbeitet haben, sei dies eigenmächtig geschehen. Außerdem seien alle streitgegenständlichen Flächen bereits vor der ersten Kontrolle „totgespritzt“ gewesen. Damit sei es gleichgültig, ob nach der ersten Kontrolle eine weitere Bearbeitung mit der Fräse durchgeführt worden sei, weil die Fräse das bereits abgestorbene Gras nicht noch einmal habe abtöten können. Darüber hinaus sei die Prüferin im Hinblick auf die Schläge 1297, 1318 und 1329 - ausweislich ihrer handschriftlichen Eintragungen in die „Anlage Flächenübersicht“ zu dem von der Klägerin gestellten Agrarantrag 2016 - davon ausgegangen sei, dass diese Schläge nicht gefräst, sondern mit einer Schlitzdrille zur Nachsaat bearbeitet worden seien. Der Schlag 1294, der laut Prüferin gefräst worden sein solle, sei lediglich teilweise mit der Schlitzdrille und im Übrigen überhaupt nicht bearbeitet worden. Der Rest des Schlages habe sich nach dem „Totspritzen“ selbst begrünt. Der Schlag 1297 sei gar nicht bearbeitet worden. Auch der Schlag 1316 sei nicht gefräst worden, sondern zuvor von dem Gesellschafter F. zu lediglich einem kleinen Teil erlaubt bearbeitet worden. Der übrige Teil dieser Fläche sei auch nach der ersten Vor-Ort-Kontrolle nicht bearbeitet worden. Der Schlag 1318 sei nicht mit der Schlitzdrille bearbeitet und neu angesät worden, sondern habe sich nach dem „Totspritzen“ selbst begrünt. Die Schläge 1324 und 1325 seien „nicht am zweiten vorgeworfenen Termin bearbeitet und gefräst worden, sondern sie [seien] bereits am ersten Termin bearbeitet worden“. Der Schlag 1329 sei - wie die Prüferin richtig vermerkt habe - nicht gefräst, sondern mittels einer Schlitzdrille neu angesät worden. Am zweiten Bearbeitungstag habe der Flächeneigentümer, Herr AE. AF., für die Klägerin die vorgenommenen Maßnahmen ausgeführt und sei mit dem Traktor gefahren. Das Fräsen von Teilflächen der betreffenden Schläge sei erforderlich gewesen, um Wildschäden zu beheben. Des Weiteren sei auch weder ein FFH-Gebiet zerstört noch die Artenzusammensetzung naturschutzrechtlich wertvollen Grünlandes verändert worden. Sie habe die streitigen Schläge erst kurze Zeit vor den von der Beklagten und dem Landkreis D. vorgenommenen Vor-Ort-Kontrollen gepachtet. Dass diese Flächen einen besonderen Schutzstatus besäßen, weil sie in einem FFH-Gebiet und Überschwemmungsgebiet lägen, sei ihr dabei - auch auf ihre Nachfrage hin - von dem Verpächter nicht mitgeteilt worden. Die Schutzwürdigkeit der Flächen sei auch nicht zu erkennen gewesen. Die Grünlandnarbe sei lückenhaft sowie stark verunkrautet gewesen und habe „über 50 % Unkräuter mit allein über 30 % Ungräsern“ aufgewiesen. Überdies seien die Ausweisung des FFH-Gebietes und die Landschaftsschutzgebiets-Verordnung nichtig, da die Eigentumsbelange der betroffenen Land- und Forstwirte nicht berücksichtigt worden seien. Die Landschaftsschutzgebiets-Verordnung sehe strenge Bewirtschaftungshindernisse vor. Sie - die Klägerin - sei jedoch verpflichtet, ihre Flächen in einem guten landwirtschaftlichen Zustand zu halten. Das Bundesnaturschutzrecht ermögliche keine Bewirtschaftungseinschränkungen zu Lasten der Landwirtschaft. So ergebe sich aus § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG beispielsweise nicht, dass ein Grünlandumbruch auf Moorböden verboten sei. Zudem seien Bewirtschaftungseinschränkungen nach EU-Recht nur dann zulässig, wenn mit ihnen eine Entschädigung oder ein Erschwernisausgleich verbunden sei.
Darüber hinaus habe sie, die Klägerin, weder gegen pflanzenschutzmittel- noch gegen düngerechtliche Bestimmungen verstoßen. Der Einsatz von Pflanzenschutzmitteln und Gülle sei gemäß § 5 Abs. 2 Nr. 6 BNatSchG auch in FFH-Gebieten zulässig und habe nach Maßgabe des landwirtschaftlichen Fachrechts zu erfolgen. Der Einsatz von Pflanzenschutzmitteln und Gülle widerspreche beispielsweise nach Einschätzung des Fachdienstes Umwelt des Landkreises D. auch nicht dem Wasserrecht. Zudem habe sie, die Klägerin, die streitgegenständlichen Flächen nicht unter Missachtung der erforderlichen Abstände zu Oberflächengewässern organisch düngen lassen. Die Beklagte habe nicht hinreichend dargelegt, wann und von wem derartige Verstöße vorgenommen worden seien. Es hätte zudem eine Pflanzen- oder Bodenprobe genommen und auf stickstoffhaltige Inhaltsstoffe hin untersucht werden müssen. Auch sei die pauschale Behauptung der Beklagten unzureichend, dass Gülle ausgebracht worden sei. Gülle könne von sehr unterschiedlicher Zusammensetzung sein und nahezu gänzlich aus Wasser bestehen. Ein etwaiger Verstoß sei jedenfalls unverschuldet, wenn es versehentlich und in geringem Umfang zu einem Eintrag von Düngemitteln in ein Gewässer gekommen sei, weil der Fahrer nicht ganz gerade gefahren oder es zu einer windbedingten Abdrift gekommen sei. Darüber hinaus sei der Kürzungssatz von 5 % unangemessen. Im Verhältnis zu der Gesamtlänge an Feldkanten und Gräben, die sich auf den Flächen der Klägerin befänden, liege ein Verstoß, der eine Grabenlänge von 30 m betreffe, unterhalb der Bagatellgrenze.
Ferner sei der Einsatz eines Totalherbizids auch aufgrund des sehr schlechten Zustands der Grünlandnarbe erforderlich gewesen. Sie, die Klägerin, habe außerdem im Bereich von Gräben keine Pflanzenschutzmittel ausgebracht. Die braune Farbe der Pflanzen, die auf den von der Beklagten vorgelegten Lichtbildern zu erkennen sei, sei entweder auf eine mechanische Bearbeitung der Grabenbereiche oder auf ein natürliches Absterben der Pflanzen zurückzuführen. Bei dem Einsatz von Glyphosat und anderen Pflanzenschutzmitteln verfärbten sich die Pflanzen zudem rot. Ein sicherer Rückschluss auf die Verwendung von Pflanzenschutzmitteln erfordere eine Entnahme von Pflanzenproben. Ferner sei zu berücksichtigen, dass Pflanzen, auf denen das Mittel Roundup REKORD ausgebracht werde, den Wirkstoff über ihr Wurzelwerk auf das gesamte Pflanzengeflecht verteilten, so dass auch mit den Wurzeln verbundene Pflanzen abstürben, die in einigem Abstand neben den mit dem Mittel behandelten Flächen ständen. Sollten Pflanzenschutzmittel auf kleine Bereiche eines Grabens gelangt sein, sei dies durch eine Abdrift aufgrund von Windböen verursacht worden. Die Wirkstoffe eines Pflanzenschutzmittels hätten jedoch nicht zu einer Verunreinigung von Gewässern geführt. Außerdem hätten ihre Komplementäre gegenüber der Prüferin auch nicht zugegeben, dass die betreffenden Flächen totgespritzt, organisch gedüngt und teilweise gefräst worden seien. Überdies sei der Kürzungssatz von 3 % - auch unter Berücksichtigung der von der Beklagten vorgenommenen Sanktionierung vergleichbarer Verstöße anderer Landwirte - unangemessen.
Im Hinblick auf einen angeblichen Verstoß gegen Regelungen zur Kennzeichnung und Registrierung von Rindern habe es die Beklagte jedenfalls zu Unrecht unterlassen, auf der Grundlage der sogenannten Bagatellregelung von einer Sanktion abzusehen. Es lägen allenfalls marginale Fehler vor, die sie, die Klägerin, vollumfänglich und sofort behoben habe. Die Beklagte habe den Anteil der Meldeverstöße falsch berechnet und mit 6,6 % angegeben. Die 37 Meldungen, die zu spät erfolgt seien, seien jedoch zu der Zahl von 997 Rindern, über die sie, die Klägerin, verfüge, ins Verhältnis zu setzen. Die Sanktionierung sei unverhältnismäßig, da Rinderhalter eine unterbliebene Meldung nicht nachholen oder sich exkulpieren könnten und da der Aufwand, Veränderungen in einem Bestand von 997 Tieren rechtzeitig zu melden, nicht zu bewältigen sei. Sie stelle daher einen unzulässigen Eingriff in die Berufsfreiheit und in das Eigentumsrecht dar. Daher sei es im Rahmen der nächsten GAP-Reform vorgesehen, dass Tierkennzeichnungsverstöße im Bereich der Cross Compliance nicht mehr relevant seien.
Im Hinblick auf die Festsetzung der Kürzungsbeträge für die verschiedenen Cross-Compliance-Verstöße habe die Beklagte auch kein Ermessen ausgeübt.
Des Weiteren sei auch der von der Beklagten vorgenommene Greeningabzug unzulässig. Das Fräsen von Grünland stelle kein Pflügen im förderrechtlichen Sinne dar. Ein Pflügen erfordere die Verwendung eines Pfluges und damit eine „wendende“ Bodenbearbeitung. Das Fräsen führe lediglich zu einer Lockerung und Belüftung der Grasnarbe.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 28. Dezember 2016 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, dem Sammelantrag auf Agrarförderung und Agrarumweltmaßnahmen 2016 der Klägerin vom 17. Mai 2016 stattzugeben und die beantragte Basisprämie, Greeningprämie und Umverteilungsprämie 2016 sowie die Erstattung von Mitteln aus der Haushaltsdisziplin des EGFL ohne Sanktionskürzungen zu bewilligen,
hilfsweise die Beklagte zu verpflichten, der Klägerin für das Antragsjahr 2016 eine weitere Basisprämie in Höhe von 13.031,71 EUR, eine weitere Umverteilungsprämie in Höhe von 450,48 EUR, eine weitere Greeningprämie in Höhe von 6.649,29 EUR und eine weitere Erstattung von Mitteln aus der Haushaltsdisziplin des EGFL in Höhe von 278,52 EUR zu bewilligen und den Bescheid der Beklagten vom 28. Dezember 2016 aufzuheben, soweit er dem entgegensteht,
höchst hilfsweise, den Bescheid der Beklagten vom 28. Dezember 2016 aufzuheben und diese zu verpflichten, die Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie trägt im Wesentlichen vor: Die Art, die Lage, der Umfang und das Ausmaß der Verstöße sowie ihre Entscheidungsfindung seien den Protokollen, Bescheiden und deren Anlagen zu entnehmen. Die Klägerin könne im Zusammenhang mit der Sanktionierung von Cross-Compliance-Verstößen nicht geltend machen, dass die Ausweisung von FFH- und Landschaftsschutzgebieten unrechtmäßig erfolgt sei und dass sich aus § 5 BNatSchG die Unzulässigkeit eines Umbruchverbots ergebe.
Der Einsatz von Glyphosat sei anhand der typischen Gelbfärbung der Pflanzen mit sehr hoher Wahrscheinlichkeit feststellbar. Die Gelbfärbung sei Folge der biochemischen Wirkung des Wirkstoffs Glyphosat, der das Chlorophyll im Blatt zerstöre. Der Wirkstoff werde über die Blätter der Pflanze, nicht aber über die Wurzeln aufgenommen, so dass eine Wirkung auf Nachbarpflanzen über deren Wurzeln nicht auftrete. Beim Aufbringen mittels Feldspritze entstünden scharfe Abgrenzungen der mit Glyphosat benetzten Blätter zu nicht bespritzten Bereichen. Hiernach bedürfe es zur Unterscheidung von Trockenschäden keiner Pflanzenproben. Rotfärbungen träten lediglich in Einzelfällen nach sehr untypischen Witterungsverhältnissen auf. Insoweit verweise sie, die Beklagte, auf die Produktinformationen zu dem Pflanzenschutzmittel Roundup. Bei der Bewertung dieses Verstoßes habe sie sich dem Vorschlag der Prüferin angeschlossen.
Im Hinblick auf Veränderungen des Tierbestands habe die Klägerin 6,6 % der Meldungen verspätet übermittelt. Die Zahl der verfristeten Meldungen sei zu der Zahl der insgesamt abgegebenen Meldungen ins Verhältnis zu setzen. Bei diesem Verstoß handele es sich zunächst nicht um einen marginalen Fehler, bei dem sie, die Beklagte, nach dem sogenannten Human-Error-Konzept von einer Sanktionierung absehen könne. Eine Ahndung könne nur dann unterbleiben, wenn die einzuhaltende Frist bei maximal 3 % der Meldungen nicht beachtet worden sei, die Klägerin im Übrigen große Sorgfalt habe walten lassen und ihr keine gravierenden anderen Verstöße gegen das Cross-Compliance- oder Förderrecht vorzuwerfen wären. Diese Voraussetzungen für ein Absehen von der Sanktion lägen aber nicht vor. Dass der Verstoß gegen Regelungen zur Kennzeichnung und Registrierung von Rindern zudem rückwirkend zu einer Kürzung der Direktzahlungen um 3 % führe, folge dem „Bund-Länder-Leitfaden zur Umsetzung des Frühwarnsystems“.
Dass die Direktzahlungen wegen Cross-Compliance-Verstößen zunächst um 23 % gekürzt worden seien, ergebe sich daraus, dass nur der stärkste Verstoß geahndet werde, wenn es in einem der in Anhang II der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 genannten Bereiche zu mehreren Verstößen gekommen sei. Die Sanktionen verschiedener Bereiche seien zu addieren. Bei der Bewertung der einzelnen Verstöße habe sie sich an den von Bund-Länder-Arbeitsgemeinschaften erarbeiteten Bewertungsmatrizen orientiert. Die Verhältnismäßigkeit der ausgesprochenen Sanktionen sei gewahrt. Insbesondere seien zunächst zwei von vier Cross-Compliance-Verstößen nicht eigenständig geahndet worden, weil jeweils ein stärkerer Verstoß in demselben Bereich nach Anhang II der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 vorliege.
Die Klägerin habe darüber hinaus einen Greeningverstoß begangen, indem sie auf den streitigen Schlägen sensibles Dauergrünland gefräst habe. Fräsen sei förderrechtlich dem Pflügen gleichgestellt, da die Grasnarbe auch durch ein Fräsen zerstört werde. Dass der Begriff des Pflügens jede mechanische Bodenbearbeitung erfasse, mit der Grünlandflächen zerstört oder verändert würden, ergebe sich aus Ziffer 4.2 der Leitlinie „Dauergrünland-Ökologisierung“ der EU-Kommission, aus Ziffer 2.1 der „Programmbeschreibung Erhaltung von Dauergrünland“ der Bund-Länder-Arbeitsgemeinschaft und aus Ziffer 5.1 und 5.6 der niedersächsischen „Ausführungshinweise zu den Regelungen der Erhaltung von Dauergrünland“.
Die Klägerin hat in der mündlichen Verhandlung vom 12. Januar 2022 Beweisanträge gestellt, die durch Beschluss der Kammer abgelehnt worden sind. Insoweit wird auf die Niederschrift über den Termin zur mündlichen Verhandlung verwiesen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der beigezogenen Gerichtsakten (Verfahren 1 A 157/19 und 1 A 296/20), der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten sowie der Akten der Staatsanwaltschaft D. zum Verfahren 24 OWi 452/17 verwiesen; er ist Gegenstand der Entscheidungsfindung gewesen.

Entscheidungsgründe:
Der Hauptantrag der Klägerin ist nach ihrem Vorbringen sachgerecht dahin auszulegen (§ 88 VwGO), dass sie die Aufhebung des Bescheids der Beklagten vom 28. Dezember 2016 und die Verpflichtung der Beklagten begehrt, ihr für das Antragsjahr 2016 weitere Direktzahlungen ohne die im vorgenannten Bescheid aufgeführten „Sanktionsbeträge Cross Compliance“ und ohne „Greeningabzug“ zu bewilligen, mithin eine weitere Basisprämie in Höhe von 12.929,08 EUR, eine weitere Umverteilungsprämie in Höhe von 450,48 EUR, eine weitere Greeningprämie in Höhe von 6.602,35 EUR und eine weitere Erstattung von Mitteln aus der Haushaltsdisziplin des EGFL in Höhe von 276,41 EUR.
Die so verstandene zulässige Klage ist lediglich in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet. Auf den Hauptantrag und den ersten Hilfsantrag ist die Beklagte zu verpflichten, der Klägerin für das Jahr 2016 eine weitere Basisprämie in Höhe von 70,37 EUR und eine weitere Greeningprämie in Höhe von 354,45 EUR zu bewilligen. Der Bescheid der Beklagten vom 28. Dezember 2016 ist insoweit rechtswidrig und verletzt dadurch die Rechte der Klägerin (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Im Übrigen ist die Klage unbegründet. Die Klägerin hat für das Jahr 2016 keinen Anspruch auf eine darüber hinausgehende Bewilligung der Basisprämie, der Greeningprämie, der Umverteilungsprämie und auf eine weitergehende Erstattung von Mitteln aus der Haushaltsdisziplin des EGFL (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Der insoweit ablehnende Bescheid der Beklagten vom 28. Dezember 2016 ist rechtmäßig. Die Klägerin kann zudem keine Neubescheidung beanspruchen (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).
1.
Die Klägerin kann die Bewilligung einer weiteren Basisprämie in Höhe von 70,37 EUR, nicht aber die Gewährung eines die Summe von 41.554,56 EUR (41.484,19 EUR (vgl. Bescheid vom 15. Juni 2018) + 70,37 EUR) übersteigenden Betrages beanspruchen.
Rechtsgrundlage für die Gewährung der Basisprämie ist Art. 32 Abs. 1 der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 mit Vorschriften über Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe im Rahmen von Stützungsregelungen der Gemeinsamen Agrarpolitik und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 637/2008 des Rates und der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates (ABl. Nr. L 347 S. 608) in der für das Antragsjahr 2016 maßgeblichen Fassung der Delegierten Verordnung (EU) Nr. 2017/2393 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2017 (ABl. Nr. L 350 S. 15) - im Folgenden: Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 -. Danach wird Betriebsinhabern eine Stützung im Rahmen der Basisprämienregelung bei Aktivierung eines Zahlungsanspruchs je beihilfefähiger Hektarfläche mittels Anmeldung gemäß Art. 33 Abs. 1 der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 in dem Mitgliedsstaat gewährt, in dem der Zahlungsanspruch zugewiesen wurde. Bei aktivierten Zahlungsansprüchen besteht ein Anspruch auf die jährliche Zahlung der darin festgesetzten Beträge, unbeschadet der Anwendung von Haushaltsdisziplin, Kürzung von Zahlungen gemäß Art. 11 der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 sowie linearen Kürzungen gemäß Art. 7, Art. 51 Abs. 2 und Art. 65 Abs. 2 Buchst. c dieser Verordnung sowie der Anwendung von Art. 63 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 über die Finanzierung, die Verwaltung und das Kontrollsystem der Gemeinsamen Agrarpolitik und zur Aufhebung der Verordnungen (EWG) Nr. 352/78, (EG) Nr. 165/94, (EG) Nr. 2799/98, (EG) Nr. 814/2000, (EG) Nr. 1290/2005 und (EG) Nr. 485/2008 des Rates (ABl. Nr. L 347 S. 549) in der für das Antragsjahr 2016 maßgeblichen Fassung der Verordnung (EU) 2016/1617 der Kommission vom 8. September 2016 (ABl. L 242 S. 22) - im Folgenden: Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 -.
Die formellen Anspruchsvoraussetzungen liegen vor. Insbesondere hat die Klägerin rechtzeitig einen Antrag auf Gewährung der Betriebsprämie bei der insoweit zuständigen Beklagten gestellt. Ob der Bewilligungsbescheid vom 28. Dezember 2016 eine hinreichende Begründung im Sinne von § 1 Abs. 1 NVwVfG in Verbindung mit § 39 Abs. 1 VwVfG aufwies, ist für das Bestehen des Anspruchs unmaßgeblich. Die von § 39 VwVfG normierte Begründungspflicht gilt zwar auch für begünstigende Verwaltungsakte (vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 39 Rn. 6 m.w.N.; Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Aufl. 2019, § 39 Rn. 16). Auf etwaige Begründungsmängel der (teilweisen) Versagung kommt es jedoch im Hinblick auf die Garantie des effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG grundsätzlich nicht an. Das Verwaltungsgericht hat vielmehr von Amts wegen zu prüfen, ob die weiteren Tatbestandsvoraussetzungen vorliegen und ob der Klägerin ein Anspruch auf den begehrten Verwaltungsakt zusteht (vgl. Schoch/Schneider, VwGO, Stand: Juli 2021, § 113 Rn. 214,).
In materieller Hinsicht setzt die Gewährung der Basisprämie voraus, dass der Betriebsinhaber für die Zwecke der Aktivierung der ihm gemäß Art. 21 Abs. 1 Buchst. a der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 zugewiesenen Zahlungsansprüche die Parzellen anmeldet, die der beihilfefähigen Hektarfläche für jeden Zahlungsanspruch entsprechen (Art. 32 Abs. 1, Art. 33 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013).
Für das Antragsjahr 2016 waren der Klägerin - wie zwischen den Beteiligten unstreitig ist - 299,60 Zahlungsansprüche zugewiesen (Bl. 241 der Gerichtsakte). Sie verfügte in diesem Antragsjahr über eine beihilfefähige Hektarfläche im Umfang von 298,0449 ha. Die beihilfefähige Fläche wird in dem Bescheid vom 15. Juni 2018 zwar mit 297,5000 ha angegeben. Diese Fläche ist jedoch um 0,5449 ha zu erhöhen, da die Beklagte für den Schlag 1325 eine Fläche von 1,6753 ha statt 1,1304 ha (vgl. Bl. 238R der Gerichtsakte) hätte berücksichtigen müssen. Die Klägerin hat für den Schlag eine Fläche von 1,6753 ha angemeldet. Die Bruttofläche des Schlages beläuft sich ausweislich des Messprotokolls vom 18. August 2016 auf 1,6767 ha (Bl. 178 der Beiakte 1). Die von der Prüferin der Beklagten ermittelte Nettofläche von 1,1304 ha umfasst nicht die sog. Inselfläche, die Teil des Schlages 1325 ist und nur deshalb „herausgemessen“ wurde, weil der Umfang des Dauergrünlandes bestimmt werden sollte, den die Klägerin nach Auffassung der Prüferin nicht hatte fräsen lassen (vgl. Bl. 173 der Beiakte 1). Somit ist vorliegend gemäß Art. 18 Abs. 5 der Delegierten Verordnung (EU) Nr. 640/2014 der Kommission vom 11. März 2014 zur Ergänzung der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 in Bezug auf das integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem und die Bedingungen für die Ablehnung oder Rücknahme von Zahlungen sowie für Verwaltungssanktionen im Rahmen von Direktzahlungen, Entwicklungsmaßnahmen für den ländlichen Raum und der Cross-Compliance (ABl. Nr. L 181 S. 48) in der für das Antragsjahr 2016 maßgeblichen Fassung der Delegierten Verordnung (EU) Nr. 2016/1393 der Kommission vom 4. Mai 2016 (ABl. L 225 S. 41) - im Folgenden: Verordnung (EU) Nr. 640/2014 - die (kleinere) angemeldete Fläche maßgeblich. Nach dieser Vorschrift wird für die Berechnung der Beihilfe die angemeldete Fläche herangezogen, wenn - wie hier - im Falle von Beihilfeanträgen und/oder Zahlungsanträgen für flächenbezogene Beihilferegelungen oder Stützungsmaßnahmen die ermittelte Fläche einer Kulturgruppe größer als die im Beihilfeantrag angemeldete Fläche ist.
Darüber hinaus bestehen keine durchgreifenden Bedenken gegen die Richtigkeit der von der Beklagten getroffenen Feststellungen, die zu einer Reduzierung der angemeldeten Fläche von 298,8038 ha um (298,8038 ha - 298,0449 ha =) 0,7589 ha führten. Insbesondere ist es rechtlich nicht zu beanstanden, dass die Beklagte in dem Teilrücknahme- und -rückforderungsbescheid vom 15. Juni 2018 darauf hinwies, es sei eine Anpassung der Feldblöcke vorgenommen worden, weil bei einem Abgleich von Luftbildern und einer Neudigitalisierung festgestellt worden sei, dass die Fläche der Schläge 2 (FLIK AG.),16 (FLIK AH.), 32 (FLIK AI.), 36 (FLIK AJ.), 104 (FLIK AK.), 122 (FLIK AL.), 127 (FLIK AM.), 141 (FLIK AN.), 1236 (FLIK AG.), 1282 (FLIK AO.), 1287 (FLIK AP.), 1329 (FLIK AQ.), 1338 (FLIK AR.), 1341 (FLIK AS.) und 9318 (FLIK AT.) kleiner als die jeweils gemeldete (korrigierte) Fläche sei. Diese Feststellungen lassen sich den von der Beklagten vorgelegten Luftbildern und Schlagskizzen zuordnen, die die von der Klägerin gemeldeten und auf dem Luftbild mit grün bzw. blau gestrichelten Linien umschlossenen Schlaggrenzen einerseits und die mit orangen Linien umschlossenen, neu zu bildenden Feldblöcke andererseits zeigen (Bl. 372 ff., 383 ff. der Gerichtsakte).
Die Klägerin kann sich zunächst nicht darauf berufen, dass sie sich auf die Richtigkeit der Daten und eingezeichneten Grenzen, die aus dem sog. Feldblockfinder importiert worden seien, habe verlassen dürfen, als sie den Agrarantrag gestellt habe. Wenn ein Antragsteller - wie hier die Klägerin - „die Richtigkeit und Vollständigkeit der gemachten Angaben“ im Antrag versichert (Bl. 4 der Beiakte 1), dann schließt eine solche Versicherung stets Überprüfungs- und Sorgfaltspflichten für die vom Betriebsinhaber vor und bei der Antragstellung gemachten Angaben ein (Niedersächsisches OVG, Urt. v. 17.1.2012 - 10 LB 109/10 -, juris Rn. 31 m.w.N.). Da es sich bei der Gewährung unionsrechtlicher Beihilfen um Verfahren handelt, die eine Vielzahl von Anträgen betreffen, setzt das integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem auch nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs voraus, dass die Beihilfeempfänger aktiv an der korrekten Durchführung der Verfahren mitwirken und die beizubringenden Informationen von vornherein vollständig und richtig sind (vgl. bereits zur Verordnung (EWG) Nr. 3508/92: EuGH, Urt. v. 16.5.2002 - C-63/00 -, Schilling und Nehring, juris Rn. 34 ff.; Urt. v. 28.11.2002 - C-417/00 -, Agrargenossenschaft Pretzsch, juris Rn. 49 ff.; Urt. v. 4.10.2007 - C-375/05 -, Geuting, juris Rn. 30; vgl. auch Niedersächsisches OVG, Urt. v. 17.1.2012 - 10 LB 109/10 -, juris Rn. 31). So bestimmt Art. 16 der Verordnung (EU) Nr. 809/2014 der Kommission vom 17. Juli 2014 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates hinsichtlich des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems, der Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums und der Cross-Compliance in der für das Antragsjahr 2016 maßgeblichen Fassung der Durchführungsverordnung (EU) 2016/1394 der Kommission vom 16. August 2016 (ABl. Nr. L 225 S. 50) - im Folgenden: Verordnung (EU) Nr. 809/2014 -, dass der Begünstigte bei der Einreichung des Formulars für den Sammelantrag ein vordefiniertes Formular der zuständigen Behörde berichtigt, wenn Änderungen eingetreten sind oder wenn die vordefinierten Formulare unzutreffende Angaben enthalten. Gemäß Art. 17 Abs. 4 der Verordnung (EU) Nr. 809/2014 müssen die dem Begünstigten übermittelten vordefinierten Formulare die beihilfefähige Höchstfläche je Referenzparzelle gemäß Art. 5 Abs. 2 Buchst. a und b der Verordnung (EU) Nr. 640/2014 und die im Vorjahr für die Betriebsprämienregelung, die Regelung für die einheitliche Flächenzahlung und/oder die flächenbezogene Maßnahme zur Entwicklung des ländlichen Raums ermittelte Fläche je landwirtschaftlicher Parzelle ausweisen. Die dem Begünstigten gemäß Art. 72 Abs. 3 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 übermittelten kartografischen Unterlagen enthalten die Grenzen und die eindeutige Identifizierung der Referenzparzellen gemäß Art. 5 Abs. 1 der Verordnung (EU) Nr. 640/2014 sowie die Grenzen der im Vorjahr ermittelten landwirtschaftlichen Parzellen, um dem Begünstigten eine korrekte Angabe der Größe und Lage jeder einzelnen landwirtschaftlichen Parzelle zu ermöglichen. Art. 17 Abs. 5 Unterabs. 2 der Verordnung (EU) Nr. 809/2014 regelt, dass der Begünstigte die Informationen bestätigen kann, die bereits in den vordefinierten Formularen enthalten sind, oder dass der Begünstigte die Angaben in dem vordefinierten Formular berichtigt oder ändert, wenn die Angaben zur Fläche, Lage und den Grenzen der landwirtschaftlichen Parzelle oder gegebenenfalls zur Größe und Lage von im Umweltinteresse genutzten Flächen nicht korrekt oder unvollständig sind. Die Klägerin kann somit nicht mit Erfolg geltend machen, dass sie sich auf die Richtigkeit der im vordefinierten Formular enthaltenen Daten habe verlassen dürfen und dass es der Beklagten untersagt sei, nach der Bewilligung der Beihilfen eine Überprüfung der Antragsdaten durchzuführen.
Zudem ist für die Kammer nicht erkennbar, dass die Beklagte ein fehlerhaftes Verfahren zur Ermittlung der tatsächlichen Flächengröße anwendete. Nach Art. 70 Abs. 1 Unterabs. 1 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 stützt sich das System zur Identifizierung landwirtschaftlicher Parzellen auf Karten, Katasterunterlagen oder andere kartografische Unterlagen. Die verwendeten Techniken stützen sich auf computergestützte geografische Informationssysteme, einschließlich Luft- oder Satellitenorthobildern mit homogenem Standard, der mindestens eine dem Maßstab 1:10.000 und ab 2016 dem Maßstab 1:5.000 entsprechende Genauigkeit bei gleichzeitiger Berücksichtigung des Umrisses und des Zustands der Parzelle gewährleistet. Nach Art. 5 Abs. 1 Unterabs. 1 der Verordnung (EU) Nr. 640/2014 wird das System zur Identifizierung landwirtschaftlicher Parzellen nach Art. 70 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 auf Ebene von Referenzparzellen angewendet. Eine Referenzparzelle umfasst eine Einheit einer Fläche, die der landwirtschaftlichen Fläche im Sinne von Art. 4 Abs. 1 Buchst. e der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 entspricht. Nach Abs. 1 Unterabs. 2 der Vorschrift grenzen die Mitgliedstaaten die Referenzparzelle so ab, dass die Referenzparzelle messbar und eine eindeutige individuelle Lokalisierung der einzelnen jährlich gemeldeten landwirtschaftlichen Parzellen möglich ist und grundsätzlich zeitliche Stabilität gewährleistet wird. Nach § 1 der Nds. Verordnung zur Ausführung der InVeKoS-Verordnung vom 17. November 2015 (Nds. GVBl. 2015, 319) ist Referenzparzelle im Sinne von § 3 Abs. 1 Satz 1 InVeKosV der Feldblock. Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 der InVeKoS-Verordnung ist ein Feldblock eine von dauerhaften Grenzen umgebene zusammenhängende landwirtschaftliche Fläche eines oder mehrerer Betriebsinhaber. Nach Art. 74 Abs. 1 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 prüfen die Mitgliedstaaten gemäß Artikel 59 über die Zahlstellen oder andere von ihnen zum Tätigwerden in ihrem Namen ermächtigte Einrichtungen im Wege von Verwaltungskontrollen die Beihilfeanträge daraufhin, ob die Fördervoraussetzungen erfüllt sind. Diese Kontrollen werden durch Vor-Ort-Kontrollen ergänzt. Nach Abs. 3 der Vorschrift können die Mitgliedstaaten die Vor-Ort-Kontrollen der landwirtschaftlichen Parzellen mittels Fernerkundung und globalem Satellitennavigationssystem (Global Navigation Satellite Systems, GNSS) durchführen. In Art. 24 Abs. 4 der Verordnung (EU) Nr. 809/2014 ist weiter geregelt, dass die zuständige Behörde physische Vor-Ort-Kontrollen vornimmt, wenn anhand der Ergebnisse der Fotoauswertung von Orthofotos (über Satellit oder Antenne) die Förderfähigkeit oder die korrekte Größe der einer Verwaltungs- oder Vor-Ort-Kontrolle unterzogenen Fläche nicht abschließend zur Zufriedenheit der zuständigen Behörde festgestellt werden kann. Die Vorgehensweise der Beklagten entspricht den vorgenannten (unions-)rechtlichen Vorgaben. Insbesondere bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass die Ergebnisse der Verwaltungskontrolle (Neudigitalisierung) Anlass zu einer physischen Vor-Ort-Kontrolle hätten geben müssen. Vielmehr ergaben sich anhand der digitalen Neuvermessung am Luftbild geringere Flächengrößen, so dass der Feldblock (als sog. Referenzparzelle) mit dieser Fläche zu berücksichtigen war.
Bedenken gegen die Richtigkeit der Feststellungen der Beklagten hat die Klägerin nicht hinreichend konkret geltend gemacht und sind auch im Übrigen nicht ersichtlich. Ungeachtet der materiellen Beweislast (Feststellungslast), die im hier eröffneten Anwendungsbereich des § 11 MOG die Klägerin trägt, bedurfte es insoweit auch keiner weiteren Sachaufklärung durch die Kammer. Die gerichtliche Aufklärungspflicht findet dort ihre Grenze, wo das Vorbringen von Verfahrensbeteiligten keinen tatsächlichen Anlass zu weiterer Sachaufklärung bietet. Die Pflicht zur (weiteren) Sachaufklärung setzt einen schlüssigen und substantiierten Vortrag der betreffenden Verfahrensbeteiligten voraus. Das gilt insbesondere auch im Hinblick auf die Durchführung einer förmlichen Beweisaufnahme, soweit diese sich dem Gericht nicht anderweitig aufdrängt. Auch dann, wenn die gerichtliche Kontrolle nach weitestmöglicher Aufklärung an die Grenze des hier maßgeblichen agronomischen oder geodätischen Erkenntnisstandes der Wissenschaft und Praxis stößt, zwingt Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG das Gericht nicht zu weiteren Ermittlungen, sondern erlaubt dem Gericht, seiner Entscheidung insoweit die Einschätzung der Behörde zu der fachlichen Frage zugrunde zu legen, wenn diese aus gerichtlicher Sicht plausibel ist (vgl. Thüringer OVG, Urt. v. 10.1.2020 - 3 KO 646/16 -, juris Rn. 151 f., m.w.N. und nachgehend BVerwG, Urt. v. 30.3.2021 - 3 C 7.20 -, juris Rn. 38). Nach Maßgabe dessen war eine weitere Sachaufklärung durch die Kammer vorliegend nicht geboten. Weder hat die Klägerin hinreichend konkret dargetan noch ist anderweitig ersichtlich, dass die vorgenannten Schläge im Antragsjahr 2016 tatsächlich eine größere landwirtschaftliche Fläche besaßen als die Beklagte in dem (Teilrücknahme-)Bescheid vom 15. Juni 2018 zugrunde legte.
Die Klägerin kann aber gemäß Art. 91 Abs. 1 und Art. 97 Abs. 1 Unterabs. 1 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 in Verbindung mit Art. 39 f. der Verordnung (EU) Nr. 640/2014 nur eine um 26 % gekürzte Basisprämie beanspruchen.
Werden die Cross-Compliance-Vorschriften in einem bestimmten Kalenderjahr zu irgendeinem Zeitpunkt nicht erfüllt, ist dieser Verstoß dem Begünstigten, der den Beihilfe- oder der Zahlungsantrag in dem betreffenden Kalenderjahr gestellt hat, unmittelbar anzulasten und betrifft der Verstoß die landwirtschaftliche Tätigkeit des Begünstigten oder ist die Fläche des Betriebs des Begünstigten betroffen, so wird gegen ihn eine Verwaltungssanktion verhängt (Art. 91 Abs. 1 und Abs. 2 Unterabs. 1 Satz 1, Art. 97 Abs. 1 Unterabs. 1 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013). Dies gilt für Begünstigte, die unter anderem Direktzahlungen gemäß der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 erhalten (Art. 92 Unterabs. 1 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013). Nach Art. 93 Abs. 1 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 umfassen die in Anhang II der Verordnung aufgeführten Cross-Compliance-Vorschriften die Grundanforderungen an die Betriebsführung gemäß Unionsrecht und die auf nationaler Ebene aufgestellten Standards für die Erhaltung von Flächen in gutem landwirtschaftlichem und ökologischem Zustand. Sie betreffen die Bereiche Umweltschutz, Klimawandel und guter landwirtschaftlicher Zustand der Flächen (Art. 93 Abs. 1 Buchst. a der Verordnung), Gesundheit von Mensch, Tier und Pflanzen (Art. 93 Abs. 1 Buchst. b der Verordnung) sowie Tierschutz (Art. 93 Abs. 1 Buchst. c der Verordnung). Die in Anhang II genannten Rechtsakte über die Grundanforderungen an die Betriebsführung gelten in der zuletzt in Kraft getretenen Fassung und im Falle von Richtlinien so, wie sie von den Mitgliedstaaten umgesetzt wurden (Art. 93 Abs. 2 der Verordnung).
Die Klägerin erfüllte im Antragsjahr 2016 nicht die von ihr zu beachtenden Cross-Compliance-Vorschriften, weil sie den vorstehenden Grundanforderungen an die Betriebsführung nach Art. 93 Abs. 1 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 nicht genügte. Sie verstieß sowohl gegen Grundanforderungen an die Betriebsführung in dem Bereich „Umweltschutz, Klimawandel und guter landwirtschaftlicher Zustand der Flächen“ als auch in dem Bereich „Gesundheit von Mensch, Tier und Pflanze“.
a)
Die Klägerin verstieß zunächst vorsätzlich gegen die Bestimmungen der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen (ABl. L 206 S. 7) in der im Jahr 2016 geltenden Fassung der Richtlinie 2013/17/EU des Rates vom 13. Mai 2013 (ABl. L 158 S. 193) - im Folgenden: FFH-Richtlinie -.
Der Anhang II der Verordnung bestimmt für den Bereich „Umweltschutz, Klimawandel und guter landwirtschaftlicher Zustand der Flächen“ und den Hauptgegenstand „Biodiversität“ als Grundanforderung an die Betriebsführung die Einhaltung der in Art. 6 Abs. 1 und 2 der FFH-Richtlinie normierten Anforderungen und Standards (GAB 3). Gemäß Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie legen die Mitgliedstaaten für die besonderen Schutzgebiete die nötigen Erhaltungsmaßnahmen fest, die gegebenenfalls geeignete, eigens für die Gebiete aufgestellte oder in andere Entwicklungspläne integrierte Bewirtschaftungspläne und geeignete Maßnahmen rechtlicher, administrativer oder vertraglicher Art umfassen, die den ökologischen Erfordernissen der natürlichen Lebensraumtypen nach Anhang I und der Arten nach Anhang II der Richtlinie entsprechen, die in diesen Gebieten vorkommen. Nach Absatz 2 der Vorschrift treffen die Mitgliedstaaten die geeigneten Maßnahmen, um in den besonderen Schutzgebieten die Verschlechterung der natürlichen Lebensräume und der Habitate der Arten sowie Störungen von Arten, für die die Gebiete ausgewiesen worden sind, zu vermeiden, sofern solche Störungen sich im Hinblick auf die Ziele dieser Richtlinie erheblich auswirken könnten. Die Richtlinie ist durch §§ 31 ff., 44 ff. des Bundesnaturschutzgesetzes vom 29. Juli 2009 (BGBl. I S. 2542) in der im Jahr 2016 geltenden Fassung der Verordnung vom 31. August 2015 (BGBl. I S. 1474) - im Folgenden: BNatSchG - und durch §§ 25 f. des Niedersächsischen Ausführungsgesetzes zum Bundesnaturschutzgesetz vom 19. Februar 2010 (Nds. GVBl. S. 104) - im Folgenden: NAGBNatSchG - umgesetzt worden. Die von der EU-Kommission in die Liste nach Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 3 der Richtlinie aufgenommenen Natura 2000-Gebiete sind nach Maßgabe des Art. 4 Abs. 4 der Richtlinie zu geschützten Teilen von Natur und Landschaft im Sinne des § 20 Abs. 2 BNatSchG zu erklären (§ 32 Abs. 1 und 2 BNatSchG). Gemäß § 33 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG sind alle Veränderungen und Störungen, die zu einer erheblichen Beeinträchtigung eines Natura 2000-Gebiets in seinen für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen führen können, unzulässig. Projekte sind vor ihrer Zulassung oder Durchführung auf ihre Verträglichkeit mit den Erhaltungszielen eines Natura 2000-Gebiets zu überprüfen, wenn sie einzeln oder im Zusammenwirken mit anderen Projekten oder Plänen geeignet sind, das Gebiet erheblich zu beeinträchtigen, und nicht unmittelbar der Verwaltung des Gebiets dienen (§ 34 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG). Ergibt die Prüfung der Verträglichkeit, dass das Projekt zu erheblichen Beeinträchtigungen des Gebiets in seinen für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen führen kann, ist es unzulässig (§ 34 Abs. 2 BNatSchG).
aa)
Die Klägerin hat gegen § 2 Abs. 2 Nr. 3 Buchst. b Halbsatz 1 der Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet des Landkreises D. vom 23. Mai 2011 (ABl. für den Landkreis D. S. 213) - im Folgenden: LSG-VO - und damit gegen die Bewirtschaftungsvorgaben zum Schutz eines FFH-Gebiets verstoßen, weil sie die von ihr bewirtschafteten Schläge 1316, 1324 und 1325 im Antragsjahr 2016 fräsen ließ. Nach dieser Vorschrift ist auf Grünland, das in einem der von der LSG-VO erfassten FFH-Gebiete liegt, das Umbrechen zur Erneuerung der Grasnarbe verboten; Über- und Nachsaaten sowie die Beseitigung von Wildschäden in den geschädigten Bereichen bleiben zulässig.
(1)
Gemäß § 1 Abs. 3 der LSG-VO umfasst das Landschaftsschutzgebiet unter anderem Teilbereiche des FFH-Gebiets Nr. 71 „AU. mit Nebenbächen“, das sowohl zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der LSG-VO als auch im Antragsjahr 2016 ein von der EU-Kommission gemäß Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 3 der FFH-Richtlinie anerkanntes Natura 2000-Gebiet war (vgl. Gebietsnummer DE2628331 des Anhangs zum Beschluss 2011/63/EU der Kommission vom 10.1.2011 zur Verabschiedung einer vierten aktualisierten Liste von Gebieten von gemeinschaftlicher Bedeutung in der alpinen biogeografischen Region gemäß der Richtlinie 92/43/EWG des Rates (ABl. L 33 S. 52) sowie des Anhangs zum Durchführungsbeschluss (EU) 2015/2373 der Kommission vom 26.11.2015 zur Annahme einer neunten aktualisierten Liste von Gebieten von gemeinschaftlicher Bedeutung in der atlantischen biogeografischen Region (ABl. L 338 S. 688)). Neben den allgemeinen Schutzzwecken des Landschaftsschutzgebiets gilt im Bereich dieses FFH-Gebiets als Schutzzweck der LSG-VO die Erhaltung oder Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustandes dieses FFH-Gebiets durch den Schutz und die Entwicklung der entsprechenden Lebensraumtypen und Arten (§ 1 Abs. 4 Satz 2 der LSG-VO).
Die Schläge 1316, 1324 und 1325 befinden sich ausweislich der Karte (Anlage 1) zur LSG-VO (vgl. auch die Verordnungskarten im Maßstab 1:25000 unter https://www.nlwkn.niedersachsen.de/natura2000/schutzgebiete_zur_umsetzung_von_natura_2000/landschaftsschutzgebiet-landschaftsschutzgebiet-des-landkreises-lueneburg-109638.html) und ausweislich des Standarddatenbogens des FFH-Gebiets Nr. 71 „AU. mit Nebenbächen“ (abrufbar unter https://www.nlwkn.niedersachsen.de/naturschutz/natura_2000/downloads_zu_natura_2000/downloads-zu-natura-2000-46104.html#volstDat-FFH) im Bereich des FFH-Gebiets Nr. 71 des Landes Niedersachsen „AU. mit Nebenbächen“ (vgl. auch Bl. 118, 177 f., 325 bis 328 der Beiakte 1).
(2)
Die Klägerin bewirtschaftete die Schläge 1316, 1324 und 1325 im Antragsjahr 2016 als (Dauer-)Grünland. Sie hatte im Hinblick auf den Schlag 1316 den Kulturcode 452 sowie im Hinblick auf die Schläge 1324 und 1325 den Kulturcode 451 gemeldet (vgl. S. 8 des Bescheides der Beklagten vom 28.12.2016, Bl. 20 der Gerichtsakte). Die Kulturcodes 451 und 452 bezeichneten die Kulturarten „Wiesen“ beziehungsweise „Mähweiden“, die zur Kategorie „Dauergrünland“ zählten (vgl. die Kulturcodeliste der Beklagten für das Antragsjahr 2016, abrufbar unter https://www.lwk-niedersachsen.de/download.cfm/file/25057.html).
(3)
Das Grünland wurde zur Erneuerung der Grasnarbe umgebrochen im Sinne von § 2 Abs. 2 Nr. 3 Buchst. b Halbsatz 1 der LSG-VO, indem es gefräst wurde.
Ein Umbrechen im Sinne dieser Vorschrift liegt dann vor, wenn die Grasnarbe mechanisch zerstört wird, ohne dass der Bodenbearbeitung ein Wechsel der Fruchtfolge nachfolgt, ohne dass dabei eine wendende Bodenbearbeitung erfolgen und ohne dass das naturschutzfachlich hochwertige Dauergrünland auf Dauer zerstört werden muss. Ihm kommt damit im Rahmen der LSG-VO eine andere Bedeutung zu als etwa im Rahmen von § 2 Abs. 1 Satz 2 der Niedersächsischen Verordnung zur Erhaltung von Dauergrünland vom 6. Oktober 2009 (Nds. GVBl. S. 362), die - ausgehend von Art. 6 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates vom 19. Januar 2009 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe und zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 1290/2005, (EG) Nr. 247/2006, (EG) Nr. 378/2007 sowie zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 (ABl. L 30 S. 16), von Art. 4 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 der Kommission vom 30. November 2009 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates hinsichtlich der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen, der Modulation und des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems im Rahmen der Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe gemäß der genannten Verordnung und mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 hinsichtlich der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen im Rahmen der Stützungsregelung für den Weinsektor (ABl. 316 S. 65) und von § 3 Direktzahlungen-Verpflichtungsgesetz - dem Ziel dient, die Verringerung von Dauergrünlandflächen zu verhindern, und demgemäß voraussetzt, dass mit dem Umbruch die Dauergrünlandeigenschaft entfällt und eine andere Nutzung nachfolgt (vgl. dazu Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 27.10.2015 - 10 LA 39/15 -, juris Rn. 5).
Der Wortlaut von § 2 Abs. 2 Nr. 3 Buchst. b Halbsatz 1 der LSG-VO legt nahe, dass durch das Umbrechen die Grasnarbe in dem Maße zerstört werden muss, dass die Grasnarbe erneuert werden kann. Ein Wechsel der Fruchtfolge wird von der Regelung nicht vorausgesetzt. Vielmehr ist (bereits) das Umbrechen „zur Erneuerung der Grasnarbe“ verboten. Um die dafür notwendige Zerstörung zu verursachen, bedarf es keiner wendenden Bodenbearbeitung. Es reicht aus, dass die obere Bodenschicht - wie beispielsweise durch ein Fräsen - mechanisch zerkleinert wird und dadurch die etablierte Grasnarbe als solche nicht mehr als Lebensraum besteht. Ob und in welchem Umfang die auf der gefrästen Fläche verbleibenden Graswurzeln wieder austreiben oder anwachsen können, ist dabei unmaßgeblich.
Dieses Verständnis wird durch eine systematische Auslegung der Vorschrift bestätigt. Gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 3 Buchst. b Halbsatz 2 der LSG-VO bleiben Über- oder Nachsaaten sowie die Beseitigung von Wildschäden in den geschädigten Bereichen zulässig. Der Begriff des Umbrechens erfasst damit eine Bearbeitung, die qualitativ über Über- und Nachsaaten hinausgeht. § 2 Abs. 2 Nr. 3 Buchst. a der LSG-VO untersagt wiederum das Umwandeln von Grünland in Acker oder Ackerzwischennutzung. Diese Regelung wäre sinnlos, wenn das Umbruchverbot nach Buchst. b einen Wechsel der Fruchtfolge voraussetzte. Dass der Verordnungsgeber bewusst zwischen dem Umbruch und der Umwandlung von Grünland unterschied, wird auch aus § 2 Abs. 1 Nr. 9 der LSG-VO deutlich. Danach ist es unter anderem verboten, „absolutes Grünland in Überschwemmungsgebieten […] umzubrechen, umzuwandeln oder zusätzliche Dränagen einzubringen“.
§ 2 Abs. 2 Nr. 3 Buchst. b Halbsatz 1 der LSG-VO dient darüber hinaus dem Schutz der von der LSG-VO erfassten FFH-Gebiete (vgl. § 2 Abs. 2 Einleitungssatz der LSG-VO). Damit knüpft er an die in § 1 Abs. 4 Satz 2 der LSG-VO benannte Zweckbestimmung an. Danach gilt im Bereich der erfassten „FFH-Gebiete […] zusätzlich als Schutzzweck [des Landschaftsschutzgebiets] die Erhaltung oder Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustandes der FFH-Gebiete durch den Schutz und die Entwicklung der entsprechenden Lebensraumtypen und Arten“. Beispielsweise dienen die FFH-Gebiete Nr. 71 „AU. mit Nebenbächen“ und Nr. 212 „Gewässersystem der AV. und unteren AW.“ unter anderem dem Schutz des Kammmolches, der zu den Arten im Sinne des Anhangs II der FFH-Richtlinie zählt und dessen Erhaltungszustand laut Anhang 2, Abschnitte 1 und 2, jeweils unter Ziffer 2.1 Buchst. c der LSG-VO unter anderem von dem Vorhandensein geeigneter Landlebensräume mit extensivem Grünland abhängt. Zum allgemeinen Erhaltungsziel der genannten FFH-Gebiete wurde daher auch die „Erhaltung und Entwicklung artenreicher Grünlandbestände vorwiegend feuchter Standorte“ erklärt. Dieses Erhaltungsziel sowie der Schutz der geschützten Lebensraumtypen und Arten der genannten FFH-Gebiete - insbesondere des Kammmolches - lassen sich nur dann erreichen, wenn mit dem in § 2 Abs. 2 Nr. 3 Buchst. b Halbsatz 1 der LSG-VO geregelten Verbot, Grünland zwecks Erneuerung der Grasnarbe umzubrechen, jegliche - auch eine nicht wendende - Bodenbearbeitung untersagt wird, die die Grasnarbe zerstört.
Zur Überzeugung der Kammer steht fest, dass im Antragsjahr 2016 die Schläge 1316, 1324 und 1325 gefräst wurden. Die notwendige Überzeugungsgewissheit hat sich das Gericht grundsätzlich ohne Bindung an entsprechende Beweisregeln zu verschaffen, und zwar nach § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO aus dem Gesamtergebnis des Verfahrens (vgl. BVerwG, Beschl. v. 15.8.2006 - 1 B 61.06 -, juris Rn. 4 m.w.N.). Dies kann auch auf der Grundlage von Indizien erfolgen (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 11.5.2015 - 10 LA 13/15 -, n.v. unter Verweis auf BVerwG, Urt. v. 11.9.2013 - 8 C 4.12 -, juris Rn. 42 und Beschl. v. 14.10.2004 - 6 B 6.04 -, juris Rn. 148). Genügend, aber auch erforderlich ist ein so hoher Grad an Wahrscheinlichkeit, dass vernünftige Zweifel ausgeschlossen sind (vgl. BVerwG, Urt. v. 28.4.2011 - 2 C 55.09 -, juris Rn. 12 f.; Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 11.5.2015 - 10 LA 13/15 -, n.v.; Kopp/Schenke, VwGO, 27. Aufl. 2021, § 108 Rn. 5). Für das Vorliegen eines Cross-Compliance-Verstoßes durch die Klägerin trägt regelmäßig die Beklagte die materielle Beweislast (Feststellungslast). Das ergibt sich bereits nach allgemeinen Beweislastkriterien. Im Verwaltungsprozess trägt jeder Beteiligte die Beweislast für das Vorhandensein aller Voraussetzungen der ihm günstigen Rechtsnormen (vgl. dazu BVerwG, Urt. v. 26.1.1979 - BVerwG IV C 52.56 -, juris Rn. 12 m.w.N). Diese grundsätzliche Beweislastverteilung wird auch durch die Formulierung des Art. 91 Abs. 2 Unterabs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1306/2013 gestützt, wonach Voraussetzung der Kürzung ist, dass der Verstoß dem Begünstigten „anzulasten“ ist (vgl. Niedersächsisches OVG, Urt. v. 18.10.2017 - 10 LB 16/17 -, juris Rn. 36; Kammerurt. v. 16.8.2017 - 1 A 121/15 -, juris Rn. 29).
Nach Maßgabe dessen steht - auf der Grundlage des Vortrags der Beteiligten und des Inhalts der beigezogenen Akten - zur Überzeugung der Kammer fest, dass die Schläge 1316, 1324 und 1325 im betreffenden Jahr gefräst wurden.
Die Beklagte hat auf die Feststellungen im Rahmen der Kontrollen Bezug genommen, die ihr Prüfdienst und die Untere Naturschutzbehörde des Landkreises D. im August und im September 2016 vorgenommen hatten. Zu der am 10. August 2016 durchgeführten Kontrolle hielt der Mitarbeiter der Unteren Naturschutzbehörde in einem Protokoll und in einem Vermerk fest, dass im Bereich des FFH-Gebiets Nr. 71 Grünland auf den Flurstücken M., N. und O. der Flur P., Gemarkung Q. abgetötet und gefräst worden sei. Daraufhin habe er die Einstellung der Bodenarbeiten angeordnet. Das Flurstück O. entspricht dem Schlag 1316, das Flurstück N. dem Schlag 1324 und das Flurstück M. dem Schlag 1325 (vgl. Bl. 40 f. der Beiakte 5 einerseits und Bl. 177 der Beiakte 1 andererseits).
Im Zeitraum vom 17. bis 19. August 2016 führte eine Prüferin der Beklagten eine Vor-Ort-Kontrolle des Betriebes der Klägerin durch. Nachdem sie eine Vermessung der Schläge durchgeführt hatte (vgl. Bl. 174 ff. der Beiakte 1), hielt sie schriftlich fest, dass die Schläge 1316 und 1324 sowie - mit Ausnahme einer Inselfläche von 0,543 ha - auch Schlag 1325 „totgespritzt“, organisch gedüngt und gefräst worden seien (Bl. 172 f. der Beiakte 1).
Mit Schreiben vom 23. August 2016 hörte die Untere Naturschutzbehörde die Klägerin zur beabsichtigten Anordnung, den vorherigen Zustand der Flächen wiederherzustellen, an und teilte ihr unter anderem mit, dass gegen die LSG-VO verstoßen worden sei, weil im FFH-Gebiet gelegene Flächen - darunter die Flurstücke M., N. und O. der Flur P.,Gemarkung Q. - gefräst worden seien.
Am 7. September 2016 führte die Untere Naturschutzbehörde eine weitere Kontrolle durch. In dem Kontrollbericht und in einem Vermerk hielt sie fest, dass die auf ihre Anordnung hin eingestellten Arbeiten fortgesetzt worden seien (Bl. 106, 109, 113 der Beiakte 1). Das totgespritzte Grünland sei nun komplett gefräst worden (Bl. 110 f., 329 der Beiakte 1). Einige Bereiche, die bereits zum Zeitpunkt ihrer ersten Kontrolle im August 2016 gefräst worden seien, seien erneut gefräst worden (Bl. 329 der Beiakte 1). Am 29. September 2016 nahm auch die Prüferin der Beklagten eine weitere Vor-Ort-Kontrolle vor. Zu den Schlägen 1316 und 1324 vermerkte sie jeweils: „Die Fläche wurde zwischenzeitlich gefräst und neu eingedrillt. Die Grünlandsaat ist bereits aufgelaufen.“ Zu Schlag 1325 hielt sie fest: „Die Fläche wurde nun komplett gefräst, neu eingedrillt und die Grünlandsaat ist bereits aufgelaufen“ (Bl. 238 der Beiakte 1).
Auch die Lichtbilder, die bei den am 10. August 2016 beziehungsweise vom 17. bis 19. August 2016 durchgeführten Vor-Ort-Kontrollen aufgenommen wurden, zeigen nicht nur Flächen, auf denen die Grasnarbe noch erkennbar, aber deutlich verfärbt ist (Bl. 119 f., 126, 128, 189 ff. der Beiakte 1), sondern ebenfalls Flächen, deren Oberfläche zuvor mechanisch bearbeitet worden war (Bl. 121 - 123, 202 f. der Beiakte 1). Die im Rahmen der Vor-Ort-Kontrolle vom 29. September 2016 aufgenommenen Fotos, die den Schlägen 1316, 1324 und 1325 zugeordnet wurden (Bl. 244 der Beiakte 1), zeigen - in Übereinstimmung mit den Feststellungen der Prüferin der Beklagten - zumindest Flächen, auf denen sich Grünlandsaat in einem frühen Entwicklungsstadium befindet.
Die Klägerin hat keine Umstände vorgetragen, die ein anderes Ergebnis rechtfertigen könnten. Sie dringt zunächst nicht mit ihrem Einwand durch, dass sie die genannten Flächen nicht gefräst habe bzw. dass der Umfang des Verstoßes unzureichend festgestellt worden sei. Sie hat vorgetragen, lediglich Teile von drei Flurstücken gefräst zu haben, weil die vorhandene Grünlandnarbe schadhaft gewesen sei und sie die langfristige Nutz- und Fruchtbarkeit der Flächen habe sicherstellen wollen. Sie hat damit das Fräsen von Grünland grundsätzlich eingeräumt, ohne jedoch die betroffenen Schläge eindeutig zu benennen sowie den Umfang und Zeitpunkt des Fräsens zu konkretisieren. Soweit sie an anderer Stelle vorgetragen hat, dass der Schlag 1316 nicht gefräst, sondern „lediglich zu einem kleinen Teil - erlaubt - bearbeitet“ worden sei, und dass die Schläge 1324 und 1325 nicht „im zweiten vorgeworfenen Termin bearbeitet und gefräst, sondern […] bereits am ersten Termin bearbeitet worden“ seien, sind diese Ausführungen nicht hinreichend konkret und schlüssig. Um den Vortrag der Beklagten zu erschüttern, hätte es der Klägerin oblegen, näher auszuführen und zu belegen, welche Flurstücke sie wann, in welchem Umfang und durch wen fräsen ließ. Denn aus dem Vortrag der Beklagten und den beigezogenen Akten ergibt sich hinreichend präzise, dass die Schläge 1316 und 1324 bereits im Zeitpunkt der Kontrollen vom August 2016 vollständig gefräst worden waren und bis zu den im September 2016 erfolgten Kontrollen erneut gefräst wurden, wobei mangels gegenteiliger Anhaltspunkte davon auszugehen ist, dass durch das wiederholte Fräsen nicht abermals Grünland umgebrochen werden konnte. Bei Schlag 1325 sei zunächst die oben näher bezeichnete „Inselfläche“ verschont, diese jedoch bis zum Zeitpunkt der Kontrollen im September 2016 gefräst worden. Daran vermag auch die Schilderung der Klägerin in Bezug auf das Geschehen am 7. September 2016 nichts zu ändern. Der Mitarbeiter der Unteren Naturschutzbehörde habe - so die Klägerin - dem Komplementär J. telefonisch mitgeteilt, er habe beobachtet, dass Flächen der Klägerin mit einer Treckerschaufel und einer Kreiselegge bearbeitet würden. Dies sei jedoch unzutreffend gewesen. Ein Lohnunternehmen habe in ihrem Auftrag ausschließlich andere als die hier in Rede stehenden Flächen, nämlich die Flurstücke AA., AB. und AC. der Flur AD., mit einem Mulcher bearbeitet. Falls das Lohnunternehmen Flächen gefräst habe, sei dies eigenmächtig erfolgt. Auch insoweit rechtfertigen die Einwände der Klägerin keine andere Beurteilung. Insbesondere stützt sich die Beklagte nicht allein auf die Feststellungen des Mitarbeiters der Unteren Naturschutzbehörde, sondern auch auf die Vor-Ort-Kontrolle ihres Prüfdienstes vom 29. September 2016. Zu deren Feststellungen im Hinblick auf Ort, Art und Ausmaß des Verstoßes nimmt die Klägerin nicht hinreichend schlüssig und konkret Stellung.
Die Klägerin kann auch nicht mit Erfolg einwenden, dass alle streitgegenständlichen Schläge bereits vor der ersten Kontrolle „totgespritzt“ worden seien und es damit nicht darauf ankomme, ob eine weitere Bearbeitung mit der Fräse durchgeführt worden sei, da die Fräse das bereits abgestorbene Gras nicht noch einmal habe abtöten können. Insoweit bedarf es vorliegend keiner gerichtlichen Aufklärung, ob das angewendete Pflanzenschutzmittel „wurzeltiefe“ Wirkung entfaltete und die auf den genannten Schlägen vorkommenden (Grünfutter-)Pflanzen abtötete. Ein Umbrechen von Grünland zur Erneuerung der Grasnarbe im Sinne des § 2 Abs. 2 Nr. 3 Buchst. b Halbsatz 1 der LSG-VO liegt jedenfalls auch dann vor, wenn die für die Eigenschaft als (Dauer-)Grünland maßgebliche Pflanzengesellschaft zunächst unter Einsatz von Pflanzenschutzmitteln abgetötet und anschließend gefräst wird, sofern dabei zwischen dem Ausbringen des Pflanzenschutzmittels und dem Fräsen ein zeitlich-funktionaler Zusammenhang besteht. Sind diese Voraussetzungen - wie vorliegend - erfüllt, liegt in rechtlicher Hinsicht ein einheitlicher Vorgang des „Umbrechens zur Erneuerung der Grasnarbe auf Grünland“ vor. Dieses Verständnis ergibt sich insbesondere aus dem Sinn und Zweck des § 2 Abs. 2 Nr. 3 Buchst. b Halbsatz 1 der LSG-VO. Wie bereits ausgeführt, verfolgt die Vorschrift das Ziel, dass die von der LSG-VO erfassten FFH-Gebiete geschützt sowie artenreiche Grünlandbestände erhalten und entwickelt werden. Vor diesem Hintergrund sprechen im Ergebnis keine Gesichtspunkte dafür, dass § 2 Abs. 2 Nr. 3 Buchst. b Halbsatz 1 der LSG-VO allein die isolierte mechanische Zerstörung von Grünland untersagt. Um eine bewusste oder unbewusste Umgehung der Norm zu verhindern, sind deren Voraussetzungen vielmehr - erst recht - als erfüllt anzusehen, wenn eine Grünlandfläche zunächst unter Anwendung von Pflanzenschutzmitteln abgetötet und in zeitlichem Zusammenhang dazu gefräst wird, um die Grasnarbe zu erneuern.
Nach alledem bestand für die Kammer kein Anlass zu weiterer Sachaufklärung, da sich Bedenken gegen die Einlassungen der Klägerin nicht erst auf der Ebene des Beweises, sondern bereits unter dem Blickwinkel der Substantiiertheit und Nachvollziehbarkeit ihres Vorbringens ergeben. Auch die von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung gestellten Beweisanträge konnte die Kammer ablehnen. Im Einzelnen:
Soweit die Klägerin in der mündlichen Verhandlung beantragt hat, Herrn AE. AF., Herrn AX. J. und Frau AY. L. als Zeugen zum Beweis der Tatsache(n) zu vernehmen, dass „keine Fläche, die in den angefochtenen Bescheiden vorgeworfen wurden bzw. Gegenstand der streitigen Sanktionen sind, […] gefräst“ wurden, dass bei keiner „die Grünlandnarbe zerstört“ wurde und dass „die Klägerin und ihre Mitarbeiter und Gesellschafter […] keinen Umbruch der Grünlandnarbe vorgenommen [haben] und solches auch nicht von [Dritten] vornehmen“ ließen, bezieht sich der Beweisantrag bereits nicht auf hinreichend konrete Tatsachen im Sinne des analog anzuwendenden § 244 Abs. 3 Satz 1 StPO. Er lässt insoweit nicht hinreichend erkennen, hinsichtlich welcher Flächen und Zeiträume die benannten Zeugen eine Aussage treffen und welche Wahrnehmungen sie insoweit gemacht haben sollen. Darüber hinaus umfasst die Frage, ob ein „Umbruch der Grünlandnarbe“ erfolgte, eine dem Beweis nicht zugängliche Rechtsfrage.
Der Bezug auf konkrete Schläge und Zeiträume ist auch nicht hinreichend konkret, soweit die Klägerin beantragt hat, die vorgenannten Zeugen zum Beweis der Tatsache(n) zu vernehmen, dass „die Handlungen, die für den zweiten Tag der beiden Maßnahmentage vorgeworfen werden, […] unrichtig“ sind, dass „am zweiten Tag - nachdem der Klägerin nach dem ersten Tag erklärt worden war, sie dürfe nur mit einer Schlitzdrille weitermachen - keine der hier vorgeworfenen Flächen gefräst“ wurden, dass „alle für den zweiten Tag vorgeworfenen Bearbeitungen […] nicht wie vorgeworfen“ stattfanden, dass „die Flächen gar nicht bearbeitet oder nur mittels Schlitzdrille bearbeitet, sämtlich aber nicht gefräst“ wurden und dass „die Grünlandnarbe […] nicht beschädigt oder sonst beeinträchtigt“ wurde.
Die Kammer konnte auch den Antrag der Klägerin ablehnen, die genannten Zeugen zum Beweis der Tatsache(n) zu vernehmen, dass „die Schläge 1316, 1324 und 1325 […] nicht gefräst“ wurden, „auch nicht am zweiten vorgeworfenen Termin“, und dass „alle 3 Schläge bereits am ersten Tag und nicht am zweiten vorgeworfenen Termin bearbeitet wurden, allerdings nicht mit einer Fräse oder ähnlichem“. Der Antrag bezieht sich nicht auf konkrete Zeitpunkte/-räume. Ungeachtet dessen fehlt es insoweit - wie bereits ausgeführt wurde - an einem hinreichend substantiierten Vortrag der Klägerin. Sie ist den Feststellungen der Beklagten nicht im erforderlichen Maße entgegengetreten und hat zudem eingeräumt, Teile von drei Flurstücken gefräst zu haben, um die langfristige Nutzbarkeit der Flächen sicherzustellen, ohne dass ihrem Vortrag zu entnehmen ist, welche Flächen sie wann, in welchem Umfang und durch wen fräsen ließ.
Soweit die Klägerin weiter beantragt hat, die genannten Zeugen zum Beweis der Tatsache(n) zu vernehmen, dass „eine Pflegemaßnahme zur Verbesserung der Flächen […] erforderlich [war], weil eine starke Verunkrautung mit über 50 % der Fläche bedeckend gegeben war und die Verunkrautung, zusammen [mit den] minderwertigen Futtergräsern, die mehr als 30 % des Bestandes ausmachten[,] mit über 50 % des Bestandes der Flächen ausmachten“, ist die Tatsache, die bewiesen werden soll, nicht entscheidungserheblich (§ 244 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 StPO analog). Maßgeblich ist vorliegend allein, ob eine (Dauer-)Grünlandfläche umgebrochen wurde. Ob dieser Umbruch aufgrund einer starken Verunkrautung und des Aufkommens minderwertiger Futtergräser (agrarökonomisch) „erforderlich“ war, ist insoweit ohne Belang.
Eine Entscheidungserheblichkeit der Beweistatsache(n) ist auch nicht gegeben, soweit die Klägerin beantragt hat, die genannten Zeugen zum Beweis der Tatsache(n) zu vernehmen, dass „die Schläge 1318, 1329 und 1297 […] nicht gefräst“ und auch mittels Schlitzdrille nicht bearbeitet wurden. Im Rahmen der von der Beklagten durchgeführten Vor-Ort-Kontrollen wurde nicht festgestellt, dass diese Schläge gefräst wurden (vgl. Bl. 172 f., 239 der Beiakte 1). Auch eine Bearbeitung der Schläge mittels Schlitzdrille ist der Klägerin von der Beklagten nicht vorgeworfen worden. Wie bereits ausgeführt, geht die Kammer hingegen davon aus, dass die Schläge 1316, 1324 und 1325, die (Dauer-)Grünland darstellten, gefräst wurden.
(4)
Es liegt auch kein Ausnahmetatbestand im Sinne von § 2 Abs. 2 Nr. 3 Buchst. b Halbsatz 2 der LSG-VO vor. Dem Vortrag der insoweit nach allgemeinen Grundsätzen materiell beweisbelasteten Klägerin, verschiedene Schläge - teilweise - zum Zwecke der Beseitigung von Wildschäden gefräst zu haben, kann hier nicht gefolgt werden. Weder hat sie dargelegt noch ist anderweitig ersichtlich, seit wann, wo und in welchem Umfang Wildschäden vorhanden waren, mit welchem Schadensbild sie im Einzelnen konfrontiert war und ob die Wildschäden es erforderlich machten, die Schläge 1316, 1324 und 1325 jeweils auf ihrer gesamten Fläche zu fräsen.
(5)
Die zuständige Naturschutzbehörde hatte der Klägerin auch keine Befreiung gemäß § 4 Abs. 1 der LSG-VO in Verbindung mit § 67 BNatSchG und § 41 NAGBNatSchG erteilt, bevor der Grünlandumbruch erfolgte.
(6)
Die Klägerin kann auch nicht mit Erfolg einwenden, dass § 2 Abs. 2 Nr. 3 Buchst. b der LSG-VO wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht unwirksam sei.
Durchgreifende Bedenken gegen die Schutzwürdigkeit und -bedürftigkeit des Landschaftsschutzgebiets gemäß § 26 Abs. 1 BNatSchG in Verbindung mit § 19 NAGBNatSchG in dem vorliegend relevanten Umfang hat die Klägerin nicht hinreichend dargelegt und sind auch im Übrigen nicht ersichtlich. Nach diesen Vorschriften sind Landschaftsschutzgebiete rechtsverbindlich festgesetzte Gebiete, in denen ein besonderer Schutz von Natur und Landschaft erforderlich ist - erstens - zur Erhaltung, Entwicklung oder Wiederherstellung der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts oder der Regenerationsfähigkeit und nachhaltigen Nutzungsfähigkeit der Naturgüter, einschließlich des Schutzes von Lebensstätten und Lebensräumen bestimmter wild lebender Tier- und Pflanzenarten, - zweitens - wegen der Vielfalt, Eigenart und Schönheit oder der besonderen kulturhistorischen Bedeutung der Landschaft oder - drittens - wegen ihrer besonderen Bedeutung für die Erholung. Diese Voraussetzungen liegen vor. Die Schutzwürdigkeit und -bedürftigkeit des Gebiets im Sinne des § 26 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG ist in den hier betroffenen Grünlandflächen bereits dadurch indiziert, dass diese Flächen Teil des ausgewiesenen FFH-Gebiets N. 71 „AU. mit Nebenbächen“ ist und den von diesem geschützten Lebensraumtypen des Anhangs I und Arten des Anhangs II der FFH-Richtlinie dient (vgl. Niedersächsisches OVG, Urt. v. 4.3.2020 - 4 KN 390/17 -, juris Rn. 70 ff.; Urt. v. 2.5.2017 - 4 KN 318/13 -, juris Rn. 41 ff. m.w.N.).
Das in § 2 Abs. 2 Nr. 3 Buchst. b Halbsatz 1 der LSG-VO geregelte Verbot, Grünland zur Erneuerung der Grasnarbe umzubrechen, wird zudem den Vorgaben des § 26 Abs. 2 BNatSchG gerecht. Danach sind in einem Landschaftsschutzgebiet unter besonderer Beachtung des § 5 Abs. 1 BNatSchG und nach Maßgabe näherer Bestimmungen alle Handlungen verboten, die den Charakter des Gebiets verändern oder dem besonderen Schutzzweck zuwiderlaufen. Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Das Umbruchverbot dient dem besonderen Schutzzweck der Erhaltung eines günstigen Erhaltungszustands der von der LSG-VO erfassten FFH-Gebiete. Wie bereits ausgeführt, gebietet dieser besondere Schutzzweck, das Umbrechen - einschließlich des Fräsens - von Grünland zur Grasnarbenerneuerung zu untersagen. Darüber hinaus widerspricht das Umbruchverbot nicht dem Gebot, § 5 Abs. 1 BNatSchG in besonderer Weise zu beachten. Nach dieser Vorschrift ist bei Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege die besondere Bedeutung unter anderem einer natur- und landschaftsverträglichen Landwirtschaft für die Erhaltung der Kultur- und Erholungslandschaft zu berücksichtigen. Mit dem Gebot, die Belange der Landwirtschaft im Rahmen der nach § 2 Abs. 3 BNatSchG notwendigen Abwägung zu beachten, ist jedoch nicht die pauschal freistellende Privilegierung verbunden, dass die Landwirtschaft von allgemeinen Verboten ausgenommen werden muss, soweit sie die in § 5 Abs. 2 BNatSchG enthaltenen Grundsätze der guten fachlichen Praxis beachtet. Auch in einem Landschaftsschutzgebiet können vielmehr landwirtschaftliche Tätigkeiten - wie hier - unter ein repressives Verbot ohne Erlaubnisvorbehalt gestellt werden, wenn von vornherein feststeht, dass die verbotenen Handlungen den Gebietscharakter schlechthin verändern oder dem besonderen Schutzzweck schlechthin zuwiderlaufen (vgl. BVerwG, Urt. v. 12.7.1956 - I C 91.54 -, juris Rn. 10; OVG Sachsen-Anhalt, Urt. v. 31.1.2018 - 2 L 56/16 -, juris Rn. 42; Niedersächsisches OVG, Urt. v. 2.5.2017 - 4 KN 318/13 -, juris Rn. 54 m.w.N., Urt. v. 13.3.2003 - 8 KN 236/01 -, juris Rn. 46; Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand: Mai 2021, § 26 BNatSchG Rn. 16; Schlacke, BNatSchG, 2. Aufl. 2017, § 26 Rn. 28 m.w.N.). Das Verbot, Grünland zur Erneuerung der Grasnarbe zu fräsen oder in anderer Weise umzubrechen, gilt strikt und generell, ohne dass ein Erlaubnisvorbehalt vorgesehen ist. Es stellt somit ein repressives Verbot dar. Es ist nicht zu beanstanden, da es - wie bereits ausgeführt - dem günstigen Erhaltungszustand (unter anderem) des FFH-Gebiets Nr. 71 „AU. mit Nebenbächen“ und damit zugleich dem Schutzzweck der LSG-VO dient.
Etwas anderes ergibt sich entgegen der Annahme der Klägerin auch nicht daraus, dass § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG kein unmittelbar geltendes naturschutzrechliches Verbot eines Grünlandumbruchs auf den von dieser Vorschrift genannten Standorten - darunter in Überschwemmungsgebieten und auf Moorstandorten - zu entnehmen ist, das die zuständige Behörde nach pflichtgemäßem Ermessen durchsetzen kann (BVerwG, Urt. v. 1.9.2016 - 4 C 4.15 -, juris Rn. 16 ff.; Niedersächsisches OVG, Urt. v. 30.6.2015 - 4 LC 285/13 -, juris Rn. 34 ff.). Denn daraus folgt im Umkehrschluss nicht, dass durch die LSG-VO ein Grünlandumbruch auf den genannten Standorten nicht verboten werden kann.
Die Regelung des § 2 Abs. 2 Nr. 3 Buchst. b Halbsatz 1 der LSG-VO ist auch verhältnismäßig. Sie beschränkt sich auf den - hier gebotenen - Schutz des Dauergrünlandes. Über- und Nachsaaten sowie die Beseitigung von Wildschäden bleiben zulässig (§ 2 Abs. 2 Nr. 3 Buchst. b Halbsatz 2 der LSG-VO). Zudem besteht im Einzelfall nach § 4 Abs. 1 der LSG-VO in Verbindung mit § 67 BNatSchG und § 41 NAGBNatSchG die Möglichkeit der Erteilung einer Befreiung von dem Verbot. Sollte eine Befreiung im Einzelfall nicht in Betracht kommen, ist unter den Voraussetzungen des § 68 Abs. 1 und 2 Satz 1 BNatSchG in Verbindung mit § 42 NAGBNatSchG eine Entschädigung zu leisten. § 68 Abs. 1 und 2 Satz 1 BNatSchG bestimmt, dass eine angemessene Entschädigung in Geld zu leisten ist, wenn sich ausnahmsweise Beschränkungen des Eigentums, die sich aufgrund von Vorschriften des BNatSchG, von Rechtsvorschriften, die aufgrund des BNatSchG erlassen worden sind oder fortgelten, oder von Vorschriften des Naturschutzrechtes der Länder ergeben, im Einzelfall zu einer unzumutbaren Belastung führen, der nicht durch andere Maßnahmen, insbesondere durch Gewährung einer Ausnahme oder Befreiung abgeholfen werden kann.
Die Klägerin dringt auch nicht mit ihrem Einwand durch, das Umbruchverbot des § 2 Abs. 2 Nr. 3 Buchst. b Halbsatz 1 der LSG-VO verstoße gegen Art. 14 GG. Die Einschränkung der landwirtschaftlichen Bodennutzung aus Gründen des Natur- und Landschaftsschutzes stellt keine Enteignung im Sinne von Art. 14 Abs. 3 GG dar, sondern erweist sich als verfassungsrechtlich unbedenkliche Inhalts- und Schrankenbestimmung im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG. Wenn die natürlichen oder landschaftsräumlichen Gegebenheiten im Interesse der Allgemeinheit erhaltenswert sind und des Schutzes bedürfen, so ergeben sich daraus immanente, dem Grundstück selbst anhaftende Beschränkungen der Eigentümerbefugnisse, die durch natur- und landschaftsschutzrechtliche Regelungen lediglich nachgezeichnet werden. Naturschutzrechtliche Bestimmungen, die die Nutzung von Grundstücken aus Gründen des Natur- und Landschaftsschutzes beschränken, sind daher als Ausdruck der Sozialpflichtigkeit des Eigentums grundsätzlich hinzunehmen (vgl. BVerwG, Urt. v. 31.1.2001 - 6 CN 2.00 -, juris Rn. 13 ff., Urt. v. 24.6.1993 - 7 C 26.92 -, juris Rn. 38 m.w.N.; Niedersächsisches OVG, Urt. v. 4.3.2020 - 4 KN 390/17 -, juris Rn. 99 m.w.N.). Als unzumutbare Beschränkungen der Eigentümerbefugnisse erweisen sie sich erst dann, wenn nicht genügend Raum für einen privatnützigen Gebrauch des Eigentums oder eine Verfügung über den Eigentumsgegenstand verbleibt oder wenn eine Nutzung, die bisher ausgeübt worden ist oder sich nach der Lage der Dinge objektiv anbietet, ohne jeglichen Ausgleich unterbunden wird (vgl. BVerwG, Beschl. v. 17.1.2000 - 6 BN 2.99 -, juris Rn. 11; Niedersächsisches OVG, Urt. v. 4.3.2020, a.a.O., Rn. 99). An diesen Maßstäben gemessen stellt § 2 Abs. 2 Nr. 3 Buchst. b Halbsatz 1 der LSG-VO keine verfassungsrechtlich unzulässige Beschränkung der Eigentümerbefugnisse der Klägerin dar. Sie kann das im FFH-Gebiet gelegene Grünland nach wie vor in verschiedener Weise landwirtschaftlich nutzen und seine wirtschaftliche Nutzbarkeit beispielsweise durch Über- und Nachsaaten verbessern (vgl. § 2 Abs. 2 Nr. 3 Buchst. b Halbsatz 2 der LSG-VO). Zudem besteht - wie bereits ausgeführt - die Möglichkeit der Erteilung einer Befreiung von dem Verbot nach Maßgabe von § 4 Abs. 1 der LSG-VO in Verbindung mit § 67 BNatSchG und § 41 NAGBNatSchG sowie unter den Voraussetzungen von § 68 Abs. 1 und 2 Satz 1 BNatSchG in Verbindung mit § 42 NAGBNatSchG ein Entschädigungsanspruch.
bb)
Darüber hinaus verstieß das Fräsen (einschließlich des vorangegangenen Ausbringens von Pflanzenschutzmitteln) gegen § 34 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG. Nach dieser Vorschrift sind Projekte vor ihrer Zulassung oder Durchführung auf ihre Verträglichkeit mit den Erhaltungszielen eines Natura 2000-Gebiets zu überprüfen, wenn sie einzeln oder im Zusammenwirken mit anderen Projekten oder Plänen geeignet sind, das Gebiet erheblich zu beeinträchtigen, und nicht unmittelbar der Verwaltung des Gebiets dienen. Soweit ein Natura 2000-Gebiet ein geschützter Teil von Natur und Landschaft im Sinne des § 20 Abs. 2 BNatSchG ist, ergeben sich die Maßstäbe für die Verträglichkeit aus dem Schutzzweck und den dazu erlassenen Vorschriften, wenn hierbei die jeweiligen Erhaltungsziele bereits berücksichtigt wurden (§ 34 Abs. 2 Satz 2 BNatSchG). § 34 ist bei der Zulassung von Projekten und Plänen lex specialis zu § 33 Abs. 1 BNatSchG und ergänzt die Ge- und Verbote, die - wie vorliegend in § 2 Abs. 2 Nr. 3 Buchst. b der LSG-VO - für einzelne FFH-Gebiete in den jeweiligen Unterschutzstellungsakten bestimmt wurden (vgl. Düsing/Martinez, Agrarrecht, 1. Aufl. 2016, § 33 BNatSchG Rn. 2 m.w.N.).
Die zuständige (Naturschutz-)Behörde führte vorliegend keine FFH-Verträglichkeitsprüfung durch, bevor das Grünland „abgetötet“ und gefräst wurde, obwohl das Fräsen ein Projekt im Sinne von § 34 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG darstellte. Dem Begriff des Projekts unterfallen die Errichtung oder Änderung von baulichen oder sonstigen Anlagen sowie die Durchführung sonstiger Maßnahmen, die einen Eingriff in Natur und Landschaft im Sinne von § 14 BNatSchG darstellen (vgl. EuGH, Urt. v. 14.1.2010 - C-226/08 -, Stadt Papenburg, juris Rn. 38 ff.; Urt. v. 7.9.2004 - C-127/02 -, Waddenvereniging und Vogelsbeschermingvereniging, juris Rn. 23 ff.; BVerwG, Urt. v. 10.4.2013 - 4 C 3.12 -, juris Rn. 29). Daneben kann ein Vorhaben auch (bereits) dann ein Projekt im Sinne von § 34 Abs. 2 BNatSchG darstellen, wenn die Möglichkeit besteht, die Tätigkeiten etwa anhand von Planungen, Konzepten oder einer feststehenden Praxis auf ihre Vereinbarkeit mit den Erhaltungszielen des Schutzgebietes überprüfen zu können (BVerwG, Urt. v. 8.1.2014 - 9 A 4.13 -, juris Rn. 55 m.w.N.). Gemäß § 14 Abs. 1 BNatSchG sind Eingriffe in Natur und Landschaft alle Veränderungen der Gestalt oder Nutzung von Grundflächen oder Veränderungen des mit der belebten Bodenschicht in Verbindung stehenden Grundwasserspiegels, die die Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts oder das Landschaftsbild erheblich beeinträchtigen können. Ausgehend von dem Grundsatz des vorsorgenden Umweltschutzes reicht dabei bereits die Möglichkeit einer erheblichen Beeinträchtigung aus (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urt. v. 31.1.2018 - 2 L 56/16 -, juris Rn. 71). Vom Naturhaushalt werden die Naturgüter Boden, Wasser, Luft, Klima, Tiere und Pflanzen sowie das Wirkungsgefüge zwischen ihnen erfasst (§ 7 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG). Die landwirtschaftliche Bodennutzung unterfällt dem Projektbegriff lediglich ausnahmsweise, nämlich dann, wenn sie die Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege nicht berücksichtigt (§ 14 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG) oder wenn anhand weiterer objektiver Umstände nicht ausgeschlossen werden kann, dass ein Plan oder Projekt das fragliche Gebiet erheblich beeinträchtigt (vgl. EuGH, Urt. v. 10.1.2006 - C-98/03 -, Kommission / Deutschland, juris Rn. 40 f.; BVerwG, Urt. v. 6.11.2012 - 9 A 17.11 -, juris Rn. 89; Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand: Mai 2021, § 34 BNatSchG Rn. 7; Schlacke, BNatSchG, 2. Aufl. 2017, § 34 Rn. 42 ff.). Den Zielen des Naturschutzes und der Landschaftspflege widerspricht sie in der Regel nicht, wenn sie den in § 5 Abs. 2 BNatSchG genannten Anforderungen sowie den sich aus § 17 Abs. 2 BBodSchG und dem Recht der Landwirtschaft ergebenden Anforderungen an die gute fachliche Praxis gerecht wird (§ 14 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG).
Eine Beeinträchtigung ist erheblich, wenn sie nach Art, Umfang und Schwere im Verhältnis zur ökologischen Qualität des betroffenen Naturhaushalts von spürbarem Gewicht ist oder es sich zumindest um eine nach Art, Umfang und Schwere des Eingriffs nicht völlig unwesentliche Beeinträchtigung handelt. Dabei ist insbesondere auf das Schutzwürdigkeitsprofil der betroffenen Naturgüter und das Gefährdungsprofil des Eingriffs abzustellen. Berücksichtigt werden sowohl formell ausgewiesene Schutzgebiete als auch tatsächlich vorkommende Typen schutzwürdiger Lebensräume und Landschaftsstrukturen. Die Erheblichkeitsschwelle wird also umso eher erreicht sein, je empfindlicher das betreffende Ökosystem ist. Aus diesem Grund sind Beeinträchtigungen in Biotopen, in gesetzlich oder durch Ausweisung geschützten Gebieten und in FFH-Gebieten eher erheblich (OVG Sachsen-Anhalt, Urt. v. 31.1.2018 - 2 L 56/16 -, juris Rn. 71; VG Lüneburg, Urt. v. 20.2.2020 - 2 A 109/17 -, juris Rn. 46 m.w.N.).
Von diesen Grundsätzen ausgehend stellte das Umbrechen der Schläge 1316, 1324 und 1325 ein Projekt im Sinne von § 34 Abs. 2 BNatSchG dar. Es bestand die Möglichkeit, das Fräsen anhand vorheriger Planungen und der feststehenden Praxis auf seine Vereinbarkeit mit den Erhaltungszielen des FFH-Gebiets hin zu überprüfen. Darüber hinaus stellte das Fräsen einen erheblichen Eingriff in Natur und Landschaft im Sinne von § 14 BNatSchG dar. Dabei wirkt es sich zu Lasten der Klägerin aus, dass die genannten Schläge gefräst wurden, ohne dass zuvor deren naturschutzfachlicher Ist-Zustand und die darauf beruhenden Auswirkungen des Vorhabens bewertet worden waren, da sich diese Faktoren - naturgemäß - im Nachhinein nicht mehr ohne Weiteres ermitteln lassen. Unter Berücksichtigung dessen bestand hier die Möglichkeit einer erheblichen Beeinträchtigung der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts. Das Fräsen beeinträchtigte zunächst den Pflanzenbestand. Es kam zum einen zu einer (zumindest vorübergehenden) Zerstörung der Grasnarbe. Zum anderen wurde die Zusammensetzung des Pflanzenbestands verringert. Die Klägerin hat insoweit vorgetragen, dass durch das Fräsen die „vorhandene, schadhafte Grünlandnarbe“ erneuert werden sollte. Die „Grünlandnarbe [sei] stark verunkrautet“ gewesen und habe „über 50 % Unkräuter mit allein über 30 % Ungräsern“ aufgewiesen. Mangels gegenteiliger Anhaltspunkte ist mithin davon auszugehen, dass das Fräsen auch die biologische Vielfalt verringerte, die im Hinblick auf die Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts ebenfalls zu berücksichtigen ist (vgl. OVG Landes Sachsen-Anhalt, Urt. v. 31.1.2018 - 2 L 56/16 -, juris Rn. 70). Schließlich wurde durch das Fräsen das Wirkungsgefüge zwischen dem Kammmolch und seinen Habitaten beeinträchtigt. Diese Tierart ist - wie bereits ausgeführt - nach Anhang II der FFH-Richtlinie geschützt. Ihr Bestand hängt unter anderem von dem Vorhandensein extensiven Grünlands ab. Diese Eingriffe sind - auch unter Berücksichtigung des Umstands, dass sich die betroffenen Flächen in einem FFH-Gebiet befanden - nach Art, Umfang und Schwere auch nicht unerheblich.
Die Eingriffsqualität entfällt hier auch nicht aufgrund der Landwirtschaftsklausel des § 14 Abs. 2 BNatSchG. Das Fräsen der genannten Schläge stellte keine den Grundsätzen der guten fachlichen Praxis entsprechende landwirtschaftliche Nutzung dar, da ein Grünlandumbruch im Sinne des § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG im Bereich eines Überschwemmungsgebiets erfolgte. Die betreffenden Schläge liegen in einem Überschwemmungsgebiet (vgl. die Verordnung über die Festsetzung des Überschwemmungsgebiets der AU. zwischen der Kreisgrenze zur Hansestadt D. bis zu Kreisgrenze zum Landkreis AZ. (Unterlauf), sowie zwischen der Kreisgrenze zur Hansestadt D. (BA.) bis zur Kreisgrenze vom Landkreis BB. (Oberlauf) vom 14.3.2016 (ABl. für den Landkreis Lüneburg S. 122)). Zudem liegt ein Umbruch im Sinne von § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG auch bei einer Bodenbearbeitung vor, die zum Zwecke der Gründlanderneuerung erfolgt und bei der daher im Anschluss an die Bodenbearbeitung eine Neuansaat von Gras vorgenommen wird, da hierdurch - entgegen der mit § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG verfolgten Zielsetzung des Gesetzgebers (vgl. BT-Drucksache 14/6378, S. 40) - zumindest zwischenzeitlich Erosion, Nitratauswaschungen und die Freisetzung von Treibhausgasen befördert und das Arteninventar beeinträchtigt werden (vgl. VG Stade, Urt. v. 8.10.2013 - 1 A 1676/12 -, juris Rn. 30 f.; Möckel, Schutz von Dauergrünland vor Umwandlung, Umbruch oder Intensivierung - Teil 2: Ordnungsrecht, in: NuR 2016, 814, 815 m.w.N.). Auch das Fräsen führte unter anderem - wie die Klägerin einräumt - zu einer Belüftung des Bodens und damit zu einer Freisetzung gebunden Kohlenstoffs.
Das Umbrechen der Schläge 1316, 1324 und 1325 konnte auch zu einer erheblichen Beeinträchtigung des FFH-Gebiets Nr. 71 „AU. mit Nebenbächen“ in seinen für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen führen. Unter Erhaltungszielen sind die Ziele zu verstehen, die im Hinblick auf die Erhaltung oder Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustands eines natürlichen Lebensraumtyps von gemeinschaftlichem Interesse oder - unter anderem - einer in Anhang II der FFH-Richtlinie aufgeführten Art für ein Natura 2000-Gebiet festgelegt sind (§ 7 Abs. 1 Nr. 9 BNatSchG). Soweit ein Natura 2000-Gebiet ein geschützter Teil von Natur und Landschaft im Sinne des § 20 Abs. 2 BNatSchG ist, ergeben sich die Maßstäbe für die Verträglichkeit gemäß § 34 Abs. 1 Satz 2 BNatSchG aus dem Schutzzweck und den dazu erlassenen Vorschriften, wenn hierbei die jeweiligen Erhaltungsziele bereits berücksichtigt wurden. Der günstige Erhaltungszustand wird beeinträchtigt, wenn er trotz Durchführung des Vorhabens nicht stabil bleiben wird (BVerwG, Urt. v. 14.7.2011 - 9 A 12.10 -, juris Rn. 59). Grundsätzlich ist jedoch jede Beeinträchtigung von Erhaltungszielen und Schutzzwecken erheblich. Eine qualifizierende Intensität der Beeinträchtigung ist nicht erforderlich (EuGH, Urt. v. 7.9.2004 - C-127/02 -, Waddenvereniging und Vogelsbeschermingvereniging, juris Rn. 48; BVerwG, Urt. v. 14.7.2011 - 9 A 12.10 -, juris Rn. 84). Ein Vorhaben ist nur dann gemäß § 34 Abs. 2 BNatSchG zuzulassen, wenn jeder vernünftige Zweifel ausgeschlossen wird, dass es zu keinen erheblichen Beeinträchtigungen kommt (vgl. EuGH, Urt. v. 11.4.2013 - C-258/11 -, juris Rn. 40; BVerwG, Urt. v. 17.1.2007 - 9 A 20.05 -, juris Rn. 64). Nach Maßgabe dessen liegt hier eine erhebliche Beeinträchtigung des FFH-Gebiets Nr. 71 in seinen für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen vor. Das FFH-Gebiet wurde durch die genannte LSG-VO geschützt, die die im Standarddatenbogen des FFH-Gebiets genannten Erhaltungsziele bereits berücksichtigte. Wie bereits ausgeführt, führte das Fräsen (einschließlich des vorangegangenen Ausbringens von Pflanzenschutzmitteln) zu einer Zerstörung der Grasnarbe und damit von (Dauer-)Grünland. Dadurch wurde das FFH-Gebiet Nr. 71 „AU. mit Nebenbächen“ in seinen für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen erheblich beeinträchtigt. Das Fräsen der genannten Schläge (einschließlich des vorangegangenen Ausbringens von Pflanzenschutzmitteln) zerstörte unmittelbar Habitate des Kammmolches, also einer Tierart, die gemäß Ziffer 2.1 Buchst. c des Anhang 2 der LSG-VO für das FFH-Gebiet Nr. 71 in Verbindung mit Anhang II der FFH-Richtlinie geschützt ist. Die damit verbundene Beeinträchtigung des FFH-Gebiets in seinen für die Erhaltungsziele maßgeblichen Bestandteilen betraf eine Fläche von 5,3770 ha (Schlag 1316: 1,8565 ha, Schlag 1324: 1,8452 ha, Schlag 1325: 1,6753 ha (Bl. 20 der Gerichtsakte, Bl. 177 f. der Beiakte 1)). Somit ist nicht jeder vernünftige Zweifel ausgeschlossen, dass der günstige Erhaltungszustand dieser Art beeinträchtigt wurde. Das Dauergrünland sollte zwar wiederhergestellt werden. Es wurde jedoch zumindest vorübergehend eine nicht unbeachtliche Grünlandfläche von insgesamt 5,3770 ha zerstört, so dass die Artenzusammensetzung negativ verändert werden konnte (vgl. Möckel, Schutz von Dauergrünland vor Umwandlung, Umbruch oder Intensivierung - Teil 2: Ordnungsrecht, in: NuR 2016, 814, 820).
Die Auswirkungen des Grünlandumbruchs auf den Erhaltungszustand des Kammmolches in dem betroffenen FFH-Gebiet bestimmten die Untere Naturschutzbehörde des Landkreises D. und die Beklagte nicht im Einzelnen. Die daraus resultierenden Unsicherheiten wirken sich hier aber zu Lasten der Klägerin aus. Es ist nämlich zu berücksichtigen, dass - erstens - eine nähere Darstellung des Ist-Zustands der Flächen vor dem Fräsen und damit eine Bewertung der Auswirkungen des Fräsens im Nachhinein nicht möglich war, dass es - zweitens - gemäß § 34 Abs. 1 Satz 3 BNatSchG der Klägerin, die - wie noch näher ausgeführt werden wird - Projektträgerin war, oblag, die zur Prüfung der Verträglichkeit sowie der Voraussetzungen nach den Absätzen 3 und 4 erforderlichen Unterlagen vorzulegen, und dass - drittens - eine Beurteilung der FFH-Verträglichkeit gemäß § 34 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG vor der Zulassung des Projekts zu erfolgen hat (vgl. dazu Schlacke, BNatSchG, 2. Aufl. 2017, § 34 Rn. 49 m.w.N.). Sind die vorgelegten Unterlagen nicht geeignet, um die Möglichkeit einer erheblichen Beeinträchtigung beurteilen zu können, ist das Projekt bereits aus diesem Grund nicht zuzulassen (Sächsisches OVG, Urt. v. 11.10.2013 - 1 A 258/12 -, juris Rn. 137 f.). Wird ein Projekt unter Verletzung dieser Mitwirkungspflicht und ohne vorherige Erteilung einer behördlichen Genehmigung umgesetzt, so erschwert oder vereitelt dies die Feststellung der Auswirkungen, die das Vorhaben auf die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck des FFH-Gebiets hat.
cc)
Die Verstöße gegen die LSG-VO und gegen § 34 Abs. 2 BNatSchG betreffen auch die Fläche des Betriebs der Klägerin (Art. 91 Abs. 2 Unterabs. 1, Abs. 3 Buchst. a der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013).
dd)
Die Verstöße sind der Klägerin auch unmittelbar anzulasten. Einem Betriebsinhaber ist ein Verstoß gemäß Art. 91 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1306/2013 als Ergebnis einer Handlung oder Unterlassung unmittelbar anzulasten, wenn ihm ein eigener - vorsätzlicher oder fahrlässiger - Verursachungsbeitrag vorzuwerfen ist, der aber dem Verstoß nicht unmittelbar zugrunde liegen muss (EuGH, Urt. v. 27.2.2014 - C-396/12 -, A.M. van der Ham u.a., juris Rn. 50).
Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs setzt Vorsatz voraus, dass der durch die Beihilfe Begünstigte gegen die Vorschrift über die anderweitigen Verpflichtungen verstößt und diesen Verstoß entweder bewusst herbeiführt oder - ohne dass er ein solches Ziel verfolgt - die Möglichkeit eines derartigen Verstoßes billigend in Kauf nimmt (vgl. zu Art. 67 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004: EuGH, Urt. v. 27.2.2014, a.a.O, Rn. 37; vgl. auch BVerwG, Urt. v. 1.10.2014 - 3 C 31.13 -, juris Rn. 20 f.; Niedersächsisches OVG, Urt. v. 31.3.2016 - 10 LB 32/14 -, juris Rn. 77).
Nicht jeder Verstoß eines Dritten gegen Cross-Compliance-Verpflichtungen begründet einen eigenen Verursachungsbeitrag des Begünstigten, der die Voraussetzungen des Art. 91 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1306/2013 erfüllt. Ein Beihilfenempfänger kann nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs nur dann für einen Verstoß gegen anderweitige Verpflichtungen durch einen Dritten, der im Auftrag eines Begünstigten Arbeiten verrichtet, verantwortlich gemacht werden, wenn der Begünstigte bei der Auswahl des Dritten, dessen Überwachung oder den ihm gegebenen Anweisungen vorsätzlich oder fahrlässig handelt (EuGH, Urt. v. 27.2.2014, a.a.O., Rn. 49 ff.). Die Haftung eines Begünstigten für sein eigenes fahrlässiges oder vorsätzliches Verhalten kann dabei unabhängig davon festgestellt werden, ob der Dritte, der den Verstoß gegen die Vorschriften über die anderweitigen Verpflichtungen verursacht hat, vorsätzlich oder fahrlässig gehandelt hat (EuGH, Urt. v. 27.2.2014, a.a.O., Rn. 51; vgl. auch Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 18.4.2017 - 10 LA 40/16 -, n.v., UA S. 4 f.; Kammerurt. v. 16.8.2017 - 1 A 25/15 -, n.v., UA S. 7 ff.). Der Begünstigte muss demnach sicherstellen, dass derjenige, der für ihn betriebliche Arbeiten durchführt, über die notwendigen Kenntnisse und Fähigkeiten verfügt, um Verstöße zu vermeiden, und er muss den Dritten im Rahmen des im Einzelfall Erforderlichen angemessen anweisen und überwachen.
Steht ein Cross-Compliance-Verstoß fest, ist es grundsätzlich Sache des Betriebsinhabers, sich zu exkulpieren, das heißt die allein in seiner Verantwortungs- und Verfügungssphäre liegenden Gründe für den Verstoß zu ermitteln sowie substantiiert darzulegen und nachzuweisen, aus welchen Gründen ihm dieser Verstoß nicht unmittelbar anzulasten ist; er trägt insoweit die materielle Beweislast (Feststellungslast; vgl. VG Osnabrück, Urt. v. 26.4.2019 - 4 A 23/17 -, n.v., UA S. 26 f.; VG Hannover, Urt. v. 2.11.2018 - 11 A 6426/16 -, n.v., UA S. 10 f.). Die Tatsache, dass ein Verstoß festgestellt wurde, indiziert grundsätzlich die Verantwortlichkeit des Betriebsinhabers. Die Klägerin selbst ist als Betriebsinhaberin unmittelbar dafür verantwortlich, dass die Grundanforderungen an die Betriebsführung nach Anhang II der Verordnung (EG) Nr. 1306/2013 in ihrem Betrieb eingehalten werden. Soweit der Betriebsinhaber Aufgaben nicht selbst wahrnimmt, sondern delegiert, kann nicht allein der Verweis darauf, dass die unmittelbar zu dem Verstoß führende Handlung durch einen Dritten vorgenommen worden ist, zu einer Entlastung führen. Ebenso wenig reicht die pauschale Behauptung zur Exkulpation aus, den Auswahl-, Einweisungs- und Kontrollpflichten nachgekommen zu sein. Den Betriebsinhaber trifft eine Mitwirkungspflicht bei der Aufklärung des Sachverhalts hinsichtlich der Feststellung, ob die anderweitigen Verpflichtungen eingehalten werden (§ 1 Abs. 1 NVwVfG in Verbindung mit § 26 Abs. 2 VwVfG, § 86 Abs. 1 Satz 1 VwGO), und damit die Obliegenheit, vorzutragen, auf welche Weise er die Einhaltung der Verpflichtungen sichergestellt hat. Er muss detailliert darlegen, welche Maßnahmen er konkret ergriffen hat, um Cross-Compliance-Verstößen vorzubeugen, und aus welchem Grund es in dem streitgegenständlichen Einzelfall dennoch zu einem Verstoß gekommen ist, ohne dass ihm diesbezüglich ein Vorwurf gemacht werden kann. Ohne diese substantiierten Angaben des Betriebsinhabers kann das Gericht nicht die Überzeugung von einem schuldlosen Verhalten des Betriebsinhabers gewinnen und ist das Gericht auch nicht zu einer weiteren gerichtlichen Sachverhaltserforschung verpflichtet (vgl. VG Hannover, Urt. v. 2.11.2018 - 11 A 6426/16 -, n.v., UA S. 10 f.).
Unter Anwendung dieser Maßstäbe ist die Kammer zu der Überzeugung gelangt, dass dem Verstoß gegen die FFH-Richtlinie ein Verursachungsbeitrag zugrunde lag, der der Klägerin zuzurechnen ist, und dass die Klägerin jedenfalls im Hinblick auf diejenigen Bodenarbeiten vorsätzlich handelte, mit denen die zunächst auf Schlag 1325 verbliebene „Inselfläche“ im Zeitraum zwischen den im August 2016 und den im September 2016 erfolgten Kontrollen der Unteren Naturschutzbehörde und der Beklagten umgebrochen wurde. Die Klägerin hat sich insoweit nicht exkulpiert. Wie bereits ausgeführt, hat sie grundsätzlich eingeräumt, dass sie Teile von drei Flurstücken fräsen ließ, weil die vorhandene Grünlandnarbe schadhaft gewesen sei. Ihrer Verpflichtung, einen ordnungsgemäßen landwirtschaftlichen Zustand, eine langfristige Bodenfruchtbarkeit und langfristige Nutzbarkeit der Flächen herzustellen, habe sie in anderer wirtschaftlicher Weise nicht nachkommen können. Im Zusammenhang mit der von der Unteren Naturschutzbehörde und der Beklagten festgestellten Fortsetzung des Grünlandumbruchs (auf Schlag 1325) hat sie lediglich geltend gemacht, dieser Schlag 1325 sei nicht „im zweiten vorgeworfenen Termin bearbeitet und gefräst, sondern […] bereits am ersten Termin bearbeitet worden.“ Zudem hat sie vorgetragen, sie habe einen Lohnunternehmer beauftragt, die Flurstücke AA., AB. und AC. der Flur AD. mit einem Mulcher zu bearbeiten. Schlag 1325 sei nicht bearbeitet worden. Falls dies doch geschehen sein sollte, sei dies auf ein eigenmächtiges Vorgehen des Lohnunternehmers zurückzuführen. Sie hat damit weder dargelegt, welche Gründe für den festgestellten Verstoß sie ermittelte, noch hat sie - für den Fall, dass der Grünlandumbruch von dem Lohnunternehmen vorgenommen worden war - konkret dargetan, in welcher Weise sie ihren Auswahl-, Anleitungs- und Überwachungspflichten nachkam und aus welchem Grund es dennoch zu dem Verstoß kam.
Zur Überzeugung der Kammer steht zudem fest, dass der Klägerin - als sie die „Inselfläche“ auf Schlag 1325 umbrechen ließ - bewusst war, dass sich diese Fläche in einem FFH-Gebiet befand. Als der zuständige Mitarbeiter der Unteren Naturschutzbehörde am 7. September 2016 erneut eine Kontrolle auf den landwirtschaftlichen Flächen der Klägerin vornahm, die Fortführung der Fräsarbeiten feststellte und dazu mit dem Komplementär Schulz telefonierte (vgl. dazu Bl. 106 ff., 329 der Beiakte 1, Bl. 119 f. der Gerichtsakte), hatte die Klägerin Kenntnis von dem Schutzstatus der Flächen. Dies wird bereits dadurch belegt, dass die Komplementäre H. und J., deren Wissen sich die Klägerin als eigenes zurechnen lassen muss (vgl. dazu Baumbach/Hopt, Handelsgesetzbuch, 39. Aufl. 2020, § 125 Rn. 4; Oetker, Handelsgesetzbuch, 7. Aufl. 2021, § 125 Rn. 11, jeweils m.w.N.), in dem am 17. Mai 2016 gestellten Agrarantrag angaben, dass die Schläge 1316, 1324 und 1325 im Antragsjahr umweltsensibles Dauergrünland („sDGL“) darstellten (vgl. Bl. 148 der Beiakte 1).
Unabhängig hiervon informierte Herr K., der die Kontrolle durchführende Bedienstete der Unteren Naturschutzbehörde, nach dem unstreitigen Vortrag der Beklagten den Kommanditisten F. und den Komplementär J. am 11. August 2016 detailliert darüber, dass die Zerstörung des Grünlandes gegen die FFH-Richtlinie und zugleich gegen Cross-Compliance-Vorschriften verstoße (Bl. 41R der Gerichtsakte). Dieses Geschehen wird auch durch den von Herrn K. ausgefüllten Bericht über die Kontrolle vom 10. August 2016 und durch seinen Vermerk zu dem am Folgetag geführten Gespräch hinreichend belegt (vgl. Bl. 101 der Beiakte 1, Bl. 3 f. der Beiakte 5). Mit Schreiben vom 23. August 2016, das der Klägerin am 24. August 2016 vorab per E-Mail zugesandt wurde, hörte die Untere Naturschutzbehörde die Klägerin zu der beabsichtigten Anordnung der Wiederherstellung des vorherigen Flächenzustands an und führte dabei die betroffenen Flächen und deren jeweiligen Schutzstatus auf (Bl. 4 f. der Beiakte 5).
ee)
Dass das Amtsgericht D. das gegen den Komplementär J. wegen des Verstoßes gegen das Grünlandumbruchverbot eingeleitete Ordnungswidrigkeitenverfahren am 29. Januar 2018 einstellte, vermag eine andere Beurteilung nicht zu rechtfertigen. Das Amtsgericht hat mit der Einstellung nicht verbindlich festgestellt, dass der Komplementär J. oder die Klägerin nicht gegen die Bestimmungen zum Schutz des FFH-Gebiets verstießen. Die nach § 47 Abs. 2 OWiG erfolgte Einstellung des Bußgeldverfahrens setzt lediglich voraus, dass das Gericht eine Ahndung nicht für geboten hält.
ff)
Die Sanktion ist auch nicht nach Art. 4 Abs. 1 Unterabs. 1 und 4 der Verordnung (EU) Nr. 640/2014 ausgeschlossen. Danach wird eine Verwaltungssanktion gemäß Art. 91 Abs. 1 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 nicht verhängt, wenn die Nichteinhaltung der Cross-Compliance-Verpflichtungen aufgrund höherer Gewalt oder außergewöhnlicher Umstände erfolgte. Ein Fall höherer Gewalt oder außergewöhnlicher Umstände im Sinne von Art. 2 Abs. 2 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 liegt hier nicht vor.
gg)
Dass die Beklagte aufgrund des Verstoßes gegen die LSG-VO und gegen § 34 Abs. 2 BNatSchG den Anspruch der Klägerin auf die Basisprämie für das Jahr 2016 um 20 % kürzte, unterliegt auch hinsichtlich der Höhe des Sanktionsbetrags keinen rechtlichen Bedenken. Nach Art. 99 Abs. 1 Unterabs. 1 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 wird zur Anwendung der Verwaltungssanktion gemäß Art. 91 der Verordnung der Gesamtbetrag der in Art. 92 der Verordnung genannten Zahlungen, der dem betroffenen Begünstigten zu gewähren ist, für die Beihilfeanträge, die er in dem Kalenderjahr, in dem der Verstoß festgestellt wurde, eingereicht hat, gekürzt oder gestrichen. Bei der Berechnung dieser Kürzungen und Ausschlüsse werden Schwere, Ausmaß, Dauer und wiederholtes Auftreten der Verstöße sowie die Kriterien nach Art. 99 Abs. 2 bis 4 der Verordnung berücksichtigt (Art. 99 Abs. 1 Unterabs. 2 der Verordnung). Ist der festgestellte Verstoß - wie hier - auf Vorsatz des Begünstigten zurückzuführen, so beläuft sich nach Art. 99 Abs. 3 der Verordnung in Verbindung mit Art. 40 Unterabs. 1 der Verordnung (EU) Nr. 640/2014 die vorgesehene Kürzung des Prämienanspruchs grundsätzlich auf nicht weniger als 20 % und kann bis zum vollständigen Ausschluss von einer oder mehreren Beihilferegelungen gehen und für ein oder mehrere Kalenderjahre gelten. Weder hat die Klägerin Gründe dargetan noch sind solche ersichtlich, die ein Abweichen von diesem Regelfall rechtfertigen.
b)
Hinter dem Verstoß gegen die FFH-Richtlinie tritt der der Klägerin vorgeworfene und von der Beklagten mit einem Kürzungssatz von 5 % bewertete Verstoß gegen die Richtlinie 91/676/EWG des Rates vom 12. Dezember 1991 zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen (ABl. L 375 S. 1) in der für das Antragsjahr 2016 maßgeblichen Fassung der Verordnung (EG) Nr. 1137/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Oktober 2008 (ABl. L 311 S. 1) zurück. Die Beklagte ist zugunsten der Klägerin davon ausgegangen, dass lediglich der stärkste Verstoß innerhalb desselben Cross-Compliance-Bereichs im Sinne des Art. 93 Abs. 1 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 zu einer Kürzung führt. Das entspricht Art. 73 Abs. 2 der Verordnung (EU) Nr. 809/2014, wonach - wenn mehr als ein Verstoß in Bezug auf verschiedene Rechtsakte oder desselben Bereichs der Cross-Compliance festgestellt wurden - diese Fälle zum Zwecke der Festsetzung der Kürzung gemäß Art. 39 Abs. 1 und Art. 40 der Verordnung (EU) Nr. 640/2014 als ein einziger Verstoß gelten (vgl. Düsing/Martinez, Agrarrecht, 1. Aufl. 2016, Art. 39 der Verordnung (EU) Nr. 640/2014 Rn. 29, wo dasselbe Ergebnis aus einem Umkehrschluss aus Art. 74 Abs. 1 der Verordnung (EU) Nr. 809/2014 abgeleitet wird).
c)
Der Klägerin ist außerdem unmittelbar anzulasten, gegen die Bestimmungen der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Oktober 2009 über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln und zur Aufhebung der Richtlinien 79/117/EWG und 91/414/EWG des Rates (ABl. Nr. L 309 S. 1) in der im Jahr 2016 geltenden Fassung der Verordnung (EU) Nr. 652/2014 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Mai 2014 (ABl. Nr. L 189 S. 1) - im Folgenden: Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 - verstoßen zu haben.
Der Anhang II der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 bestimmt für den Bereich „Gesundheit von Mensch, Tier und Pflanze“ und den Hauptgegenstand „Pflanzenschutzmittel“ als Grundanforderung an die Betriebsführung die Einhaltung der in der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 normierten Anforderungen und Standards (GAB 10). Gemäß Art. 55 der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 müssen Pflanzenschutzmittel sachgemäß angewendet werden, was die Befolgung der Grundsätze der guten Pflanzenschutzpraxis, die Einhaltung der gemäß Art. 31 der Verordnung festgelegten und auf dem Etikett angegebenen Bedingungen sowie die Einhaltung der Bestimmungen der Richtlinie 2009/128/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Oktober 2009 über einen Aktionsrahmen der Gemeinschaft für die nachhaltige Verwendung von Pestiziden (ABl. Nr. L 309 S. 71) - im Folgenden: Richtlinie 2009/128/EG - umfasst. Die Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 wird insbesondere durch das nationale Pflanzenschutzgesetz vom 6. Februar 2012 (BGBl. I S. 148), hier in der im Jahr 2016 geltenden Fassung der Verordnung vom 31. August 2015 (BGBl. I S. 1474) - im Folgenden: PflSchG - ergänzt. Gemäß § 12 Abs. 2 Satz 1 und 2 PflSchG dürfen Pflanzenschutzmittel weder auf Freilandflächen, die weder landwirtschaftlich noch forstwirtschaftlich oder gärtnerisch genutzt werden, noch in oder unmittelbar an oberirdischen Gewässern angewendet werden. Liegt ein Verstoß gegen diese fachrechtlichen Vorgaben vor, stellt das Ausbringen von Pflanzenschutzmitteln auch gemäß § 5 Abs. 2 Nr. 6 BNatSchG keine den Grundsätzen der guten fachlichen Praxis entsprechende landwirtschaftliche Nutzung dar.
Diesen fachrechtlichen Anforderungen wurde die Klägerin nicht gerecht, da sie ein Pflanzenschutzmittel auf Freilandflächen, die weder landwirtschaftlich noch forstwirtschaftlich oder gärtnerisch genutzt werden, sowie unmittelbar an oberirdischen Gewässern ausbrachte. Nach Würdigung der Gesamtumstände des Falles steht zur Überzeugung der Kammer fest, dass es der Klägerin zuzurechnen ist, dass ihr Gesellschafter H. im Zuge der Bewirtschaftung ihrer Schläge 1294, 1316, 1318, 1324 und 1329 das Pflanzenschutzmittel zugleich auch auf Teilen der an der Grenze dieser Schläge gelegenen, landwirtschaftlich nicht genutzten Freilandflächen und Gewässerrandbereiche ausbrachte. Hierin ist zumindest ein fahrlässiger Verstoß gegen § 12 Abs. 2 Satz 1 und 2 PflSchG zu sehen.
Die Kammer zieht die nötige Überzeugungsgewissheit aus den folgenden Gesichtspunkten:
Der Bedienstete der Unteren Naturschutzbehörde des Landkreises D. hielt in seinem Kontrollbericht zu der am 10. August 2016 durchgeführten Cross-Compliance-Kontrolle, in einer E-Mail vom 11. August 2016 sowie in einem Vermerk vom 17. August 2016 fest, dass Grünlandflächen abgetötet worden seien (Bl. 100, 115 der Beiakte 1, Bl. 3 der Beiakte 5). Die Gesellschafter F. und J. hätten zudem angegeben, dass sie die Fläche mit Pflanzenschutzmitteln abgetötet hätten (Bl. 3 der Beiakte 5). In der zu der Vor-Ort-Kontrolle vom 17. bis 19. August 2016 erstellten „Anlage F - Flächenvermessung Prüfbericht Vor-Ort-Kontrolle 2016“ vermerkte die Prüferin L. im Hinblick auf die Schläge 1294, 1316, 1318, 1324 und 1329 jeweils „z.T. Abstandsregelung bezügl. Pflanzenschutzmittelanwendung an Gewässern nicht eingehalten“ (Bl. 172 f. der Beiakte 1). Zudem hielt sie fest, die Antragsteller - mithin die Gesellschafter J. und H. als auskunftserteilende Personen - hätten angegeben, „dass die betreffenden Flächen totgespritzt […] wurden, um anschließend eine Neuansaat vorzunehmen“ (Bl. 171 der Beiakte 1). Sie verwies auf die Messprotokolle, die dem Kontrollbericht über die Einhaltung der Anforderungen nach der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 beigefügt sind (Bl. 188 ff. der Beiakte 1) und in denen die jeweils mit Pflanzenschutzmitteln behandelten landwirtschaftlich nicht genutzten Freilandflächen und Grabenrandbereiche blau gekennzeichnet sind (zu Schlag 1294: Bl. 188, 190, 192, der Beiakte 1; zu Schlag 1316: Bl. 201 der Beiakte 1; zu Schlag 1318: Bl. 195 der Beiakte 1; zu Schlag 1324: Bl. 203, 215 der Beiakte 1; zu Schlag 1329: Bl. 197, 199 der Beiakte 1). Die dem Kontrollbericht ebenfalls beigefügten und den vorgenannten Schlägen jeweils zugeordneten Lichtbilder zeigen, dass die Vegetation in den der Bewirtschaftung nicht unterliegenden Freilandflächen und Grabenrandbereichen eine deutliche Gelb-/Graufärbung aufwies (zu Schlag 1294: Bl. 189, 191, 193 f. der Beiakte 1; zu Schlag 1316: Bl. 202 der Beiakte 1; zu Schlag 1318: Bl. 196 der Beiakte 1; zu Schlag 1324: Bl. 203, 215 ff. der Beiakte 1; zu Schlag 1329: Bl. 198, 200 der Beiakte 1). Zudem waren die betreffenden Gräben nach den Ausführungen der Prüferin (Bl. 173 der Beiakte 1) und den in den Verwaltungsvorgängen befindlichen Fotoaufnahmen (Bl. 160, 161, 167, 168, 196, 200, 202 der Beiakte 1) wasserführend. Die Gelb-/Graufärbung reichte dabei (jedenfalls) unmittelbar an die Gewässer heran (vgl. Erbs/Kohlhaas, Strafrechtliche Nebengesetze, Stand Mai 2021, § 12 PflSchG Rn. 9: Mindestabstand von 1 m) oder betraf - wie sich unter Einbeziehung der Messprotokolle einschließlich der darin mit roten Linien umschlossen Antragsflächen ergibt - Freilandflächen, die weder landwirtschaftlich noch forstwirtschaftlich oder gärtnerisch genutzt wurden.
Darüber hinaus belegen die genannten Lichtbilder, die Dokumentation der Klägerin zu ihrer Pflanzenschutzmittelanwendung (Bl. 119 der Beiakte 4) und die fachliche Stellungnahme der Prüfdienste der Beklagten vom 27. Mai 2020 (Bl. 168 f. der Gerichtsakte), dass die gelblich-graue Verfärbung der Vegetation entgegen dem Vortrag der Klägerin nicht auf eine mechanische Bearbeitung oder ein natürliches Absterben der Pflanzen, sondern darauf zurückzuführen ist, dass die Freilandflächen und die unmittelbar an Gewässern gelegenen Bereiche mit dem Pflanzenschutzmittel Glyphosat behandelt wurden. Nach der von der Beklagten vorgelegten Stellungnahme vom 27. Mai 2020 ist die „Anwendung von Pflanzenschutzmitteln, insbesondere diejenige glyphosathaltiger Herbizide, mittels eines Feldspritzgerätes in der Regel, bedingt durch die Breite des Spritzgestänges, des Zielflächenabstandes sowie des Düsen-bedingten Spritzbildes, deutlich auf den tatsächlich behandelten, i.S. von mit Wirkstoff benetzten, Bereich begrenzt“. Ohne dass die Klägerin dem substantiiert entgegengetreten wäre, führt die Beklagte - mit weiterer Begründung und unter Verweis auf die vorgelegten Produktinformationen zum Pflanzenschutzmittel Roundup - aus, dass sich „mit Glyphosat behandeltes Grünland […] in der Regel zunächst (ocker)gelb verfärbt und vergraut“ und dass nur bei besonderen Witterungsbedingungen, insbesondere bei Kälteinbrüchen, eine Rotfärbung eintritt. Auf den vorgelegten Lichtbildern lässt sich diese Verfärbung der abgestorbenen Pflanzen(-teile) sowie die scharfe Abgrenzung zwischen diesen und den benachbarten, grünen Pflanzen(-teilen) erkennen. Die im Rahmen der Vor-Ort-Kontrollen getroffenen Feststellungen finden ihre Bestätigung in dem Überwachungsprotokoll zur Anwendung von Pflanzenschutzmitteln. Daraus ergibt sich, dass die Klägerin zumindest am 27. Juli 2016 auf den Schlägen 1294 (FLIK W.), 1316 (FLIK X.), 1318 (FLIK Y.) und 1324 (FLIK Z.) das glyphosathaltige Pflanzenschutzmittel Roundup REKORD zum Einsatz brachte (vgl. Bl. 119 f. der Beiakte 4; vgl. zu der FLIK: Bl. 188 ff. der Beiakte 1). Zudem hat auch die Klägerin eingeräumt, dass sie die streitgegenständlichen Flächen unter Anwendung eines Totalherbizides „totgespritzt“ habe. Dass die Verfärbung von Pflanzen(-teilen) durch eine mechanische Bearbeitung der Grabenbereiche oder auf ein natürliches Absterben der Pflanzen hervorgerufen wurde, ist angesichts der großflächigen Anwendung des Pflanzenschutzmittels nicht plausibel.
Diese sachlich begründeten Feststellungen hat die Klägerin mit ihrem Vorbringen nicht in Zweifel gezogen. Dabei ist zunächst rechtlich unerheblich, welche Flächen an welchem konkreten „Tattag“ mit Pflanzenschutzmitteln behandelt wurden. Entscheidend ist vielmehr, dass nach dem zuvor Gesagten keine (durchgreifenden) Anzeichen dafür bestehen, dass das Ausbringen des Pflanzenschutzmittels auf den Freilandflächen und Grabenrandbereichen nicht in dem Antragsjahr 2016 erfolgte. Die Klägerin hat insoweit vorgetragen, dass „die Flächen bereits `totgespritzt´, also die Grasnarbe nach Anwendung eines Totalherbizids abgestorben“ war, „als - angebliche - Arbeiten am zweiten, also an dem späteren der beiden Tage durchgeführt wurden“.
Die Klägerin kann schließlich nicht mit Erfolg geltend machen, es sei der Nachweis der Anwendung von Pflanzenschutzmitteln auf den streitigen Flächen nicht erbracht worden, da keine Beprobung durch den Prüfdienst vorgenommen worden sei. Zum einen sind Boden- und Pflanzenproben zum Nachweis der Verwendung von Pflanzenschutzmitteln nicht vorgeschrieben. Zum anderen steht unter Berücksichtigung obiger Ausführungen ein Verstoß gegen § 12 Abs. 2 PflSchG hinreichend sicher fest.
Des Weiteren stellen die betroffenen Gräben oberirdische Gewässer im Sinne des § 12 Abs. 2 Satz 2 PflSchG dar. Gemäß Art. 11 Abs. 1 und 2 Buchst. d, Art. 3 Nr. 9 der Richtlinie 2009/128/EG in Verbindung mit Art. 2 Nr. 1 der Richtlinie 2000/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2000 zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik (ABl. Nr. L 237 S. 1) - im Folgenden: Wasserrahmenrichtlinie - sind Oberflächengewässer die Binnengewässer mit Ausnahme des Grundwassers sowie die Übergangsgewässer und Küstengewässer. Die Regelungen der Wasserrahmenrichtlinie wurden unter anderem durch das Wasserhaushaltsgesetz vom 31. Juli 2009 (BGBl. I S. 2585) - im Folgenden: WHG - und das Niedersächsische vom 19. Februar 2010 (Nds. GVBl. S. 64) - im Folgenden: NWG - in nationales Recht umgesetzt. Gemäß § 3 Abs. 1 WHG ist ein oberirdisches Gewässer das ständig oder zeitweilig in Betten fließende oder stehende oder aus Quellen wild abfließende Wasser. Hiervon werden auch die wasserführenden Gräben erfasst (als Gewässer dritter Ordnung im Sinne von § 40 NWG). Selbst wenn man annähme, dass der betroffene (wasserführende) Graben kein „oberirdisches Gewässer“ im Sinne des § 12 Abs. 2 Satz 2 PflSchG darstellt, läge hier ein Verstoß vor, da Pflanzenschutzmittel jedenfalls auf einer weder landwirtschaftlich noch forstwirtschaftlich oder gärtnerisch genutzten Freilandfläche ausgebracht wurden.
Der Klägerin wurde für den Einsatz des Pflanzenschutzmittels auf den landwirtschaftlich nicht genutzten Freilandflächen und auf den unmittelbar an oberirdischen Gewässern angrenzenden Bereichen auch keine Ausnahme gemäß § 12 Abs. 2 Satz 3 PflSchG erteilt.
Die Feststellungen der Kammer stehen insoweit nicht im Widerspruch zu dem Inhalt des rechtskräftigen Bußgeldbescheides vom 31. Januar 2017, mit dem die Beklagte dem Gesellschafter H. eine Geldbuße wegen des Verstoßes gegen § 12 Abs. 2 PflSchG auferlegte. Es kann damit offen bleiben, in welchem Umfang dem Bußgeldbescheid Rechtskraftwirkung im Sinne des § 84 Abs. 1 OWiG bzw. Tatbestandswirkung zukommt, also eine Bindung an die Existenz und den (Regelungs-)Inhalt dieses Bescheides besteht.
Der Verstoß betraf auch die Fläche des Betriebs der Klägerin (Art. 91 Abs. 2 Unterabs. 1, Abs. 3 Buchst. a der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013).
Außerdem ist der Klägerin ein eigener (zumindest) fahrlässiger Verursachungsbeitrag vorzuwerfen. Sie hat nicht konkret dargelegt und nachgewiesen, aus welchen Gründen ihr der Verstoß gegen das Pflanzenschutzmittelrecht nicht unmittelbar anzulasten ist. Sie hat ihre Verantwortlichkeit lediglich pauschal bestritten und darüber hinaus vorgetragen, dass ein Pflanzenschutzmittel bei dem Ausbringen auch aufgrund von Windböen abdriften könne. Im Hinblick auf eine etwaige witterungsbedingte Abdrift hat sie bereits keinen hinreichend konkreten Bezug zu der hier erfolgten Ausbringung des Pflanzenschutzmittels und den betroffenen Flächen hergestellt. Sie hat außerdem nicht konkret dargetan, dass sie die erforderliche Sorgfalt anwandte, um den - von ihr lediglich für möglich gehaltenen - Witterungsbedingungen Rechnung zu tragen. Es wäre insoweit namentlich zu erwarten gewesen, dass sie beim Ausbringen des Pflanzenschutzmittels zusätzliche Sicherheitsabstände einhielt und geeignete Geräte einsetzte, um einen windbedingten Eintrag des Glyphosats auf die oben genannten Freiland- und Grabenrandflächen von vornherein zu vermeiden, dass sie sorgfältig beobachtete, ob es aufgrund auftretender Windböen dennoch punktuell zu einer unerwartet starken Abdrift des Pflanzenschutzmittels kam und dass sie die vorgenannten Sicherheitsabstände gegebenenfalls umgehend entsprechend anpasste oder das Ausbringen des Glyphosats unterbrach.
Unabhängig davon, dass die Klägerin sich nicht hinreichend exkulpiert hat, sprechen weitere Indizien dafür, dass der Verstoß der Klägerin zuzurechnen ist. Aus der Dokumentation der Klägerin zu ihrer Pflanzenschutzmittelanwendung geht hervor, dass der Anwender des Pflanzenschutzmittels Glyphosat am 27. Juli 2016 eine Person namens „BC.“ war, die die Beklagte - von der Klägerin unwidersprochen - als den Komplementär G. H. identifizierte (Bl. 109 der Beiakte 4). In dem Überwachungsprotokoll der Beklagten vom 25. September 2017 (Bl. 116 f. der Beiakte 4) wird zudem unter „11. Bemerkungen, Beanstandungen, Anordnungen etc.“ ausgeführt: „Nach Aussage von Herrn J. hat Herr H. die Entscheidung getroffen die PSM auf den betroffenen Flächen auszubringen. Schlag 1316, 1318, 1324, 1325 und 1329 + 1294 Pflanzenschutz Roundup REKORD im Jahr 2016 lt. Aufzeichnungen.“ Der Komplementär J. unterzeichnete das Protokoll und bestätigte damit unter anderem „die erteilten Auskünfte“ (Bl. 117 der Beiakte 4). Die Aussage des Komplementärs J. wird auch in einem Vermerk der Beklagten vom 26. September 2017 wiedergegeben (Bl. 118 der Beiakte 4). Darüber hinaus hielten sowohl die Beklagte als auch die Untere Naturschutzbehörde des Landkreises D. fest, dass die Komplementäre der Klägerin in verschiedenen Gesprächen eingeräumt hatten, auf den genannten Schlägen Pflanzenschutzmittel zum Einsatz gebracht zu haben (vgl. Vermerk vom 17.8.2016, Bl. 3 f. der Beiakte 5; Bl. 171 der Beiakte 1; Bl. 115 der Beiakte 4). Dass die Klägerin eine entsprechende Aussage im Rahmen der vom 17. bis 19. August 2016 erfolgten Vor-Ort-Kontrolle im verwaltungsgerichtlichen Verfahren bestritten hat, wertet die Kammer daher angesichts der genannten Indizien als Schutzbehauptung. Die Klägerin hat nicht (substantiiert) dargelegt, aus welchen Gründen sie das Pflanzenschutzmittel im maßgeblichen Zeitraum zum Einsatz brachte, ohne zugleich für den dargelegten Verstoß verantwortlich zu sein. Vielmehr hat sie selbst vorgetragen, dass die Anwendung des Pflanzenschutzmittels im Sachzusammenhang zum Grünlandumbruch stehe.
Auch insoweit weichen die Feststellungen der Kammer nicht von dem Inhalt des Bußgeldbescheides vom 31. Januar 2017 ab.
Die von der Beklagten aufgrund dieses Verstoßes vorgenommene Kürzung des Anspruchs der Klägerin auf die Basisprämie für das Jahr 2016 um 3 % ist nicht zu beanstanden. Gemäß Art. 99 Abs. 3 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 in Verbindung mit Art. 39 Abs. 1 Unterabs. 1 der Verordnung (EU) Nr. 640/2014 beläuft sich die Kürzung des Gesamtbetrags bei einem fahrlässigen Verstoß in der Regel auf 3 %. Auf der Grundlage des bewertenden Teils des Kontrollberichts, in dem die zuständige Kontrollbehörde die Bedeutung der Verstöße bewertet, und unter Berücksichtigung der Kriterien gemäß Art. 38 Abs. 1 bis 4 der Verordnung (EU) Nr. 640/2014 kann die Zahlstelle jedoch beschließen, den genannten Prozentsatz auf 1 % des in Unterabs. 1 genannten Gesamtbetrags zu verringern oder auf 5 % dieses Betrags zu erhöhen oder aber keine Kürzung vorzunehmen, wenn die Vorschriften über die betreffende Anforderung oder den betreffenden Standard einen Ermessensspielraum lassen, den festgestellten Verstoß nicht weiterzuverfolgen, oder wenn die Förderung gemäß Art. 17 Abs. 5 und 6 der Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 gewährt wird (Art. 39 Abs. 1 Unterabs. 2 der Verordnung (EU) Nr. 640/2014; vgl. zu der Vorgängerregelung in Art. 71 Abs. 2 Unterabs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009: Kammerurt. v. 17.1.2018 - 1 A 6/16 -, juris Rn. 29 m.w.N.). Weder hat jedoch die Klägerin Gründe dargetan noch sind solche ersichtlich, die hier ein Abweichen vom Regelfall rechtfertigen. Ohne entsprechende Sachverhalte konkret zu benennen, hat die Klägerin - was von der Beklagten bestritten wird - lediglich vorgetragen, die Beklagte habe in der Vergangenheit in vergleichbaren Fällen bei anderen Landwirten eine niedrigere Sanktion angewendet. Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, dass die Klägerin gegen die Vorgaben von Art. 55 der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 und von § 12 Abs. 2 PflSchG auf mehreren Schlägen und - auf diesen Flächen - in zahlreichen Einzelfällen verstieß.
d)
Darüber hinaus ist es rechtlich nicht zu beanstanden, dass die Beklagte die Basisprämie deshalb um weitere 3 % kürzte, weil die Klägerin gegen die Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Juli 2000 zur Einführung eines Systems zur Kennzeichnung und Registrierung von Rindern und über die Etikettierung von Rindfleisch und Rindfleischerzeugnissen sowie zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 820/97 des Rates (ABl. L 204 S. 1) in der im Jahr 2016 geltenden Fassung der Verordnung (EU) 2016/429 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. März 2016 (ABl. L 84 S. 1) - im Folgenden: Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 - verstieß.
Als Grundanforderung an die Betriebsführung ist in Anhang II als GAB 7 die Einhaltung der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 bezeichnet. Gemäß Art. 7 Abs. 1 Unterabs. 1 der Verordnung müssen Tierhalter - mit Ausnahme der Transporteure - ein Register auf dem neuesten Stand halten und der zuständigen Behörde innerhalb einer vom betroffenen Mitgliedstaat festgesetzten Frist jede Verbringung in den oder aus dem Betrieb sowie die Daten aller Tiergeburten und Todesfälle bei Tieren im Betrieb mitteilen; diese Frist beträgt mindestens drei und nicht mehr als sieben Tage nach einem der betreffenden Ereignisse. Diese Regelungen wurden in dem hier maßgeblichen Antragsjahr 2016 durch die Viehverkehrsverordnung vom 6. Juli 2007 (BGBl. I S. 1274, 1967) in der Fassung der Verordnung vom 3. Mai 2016 (BGBl. I S. 1057) - im Folgenden: ViehVerkV - ergänzt.
Es liegt ein Verstoß gegen § 29 Abs. 1 Satz 1 ViehVerkV vor. Danach hat der Tierhalter der zuständigen Behörde oder einer von dieser beauftragten Stelle jede Veränderung seines Rinderbestandes innerhalb von sieben Tagen anzuzeigen.
Im Rahmen der am 18. August 2016 erfolgten Vor-Ort-Kontrolle stellten die Prüfer der Beklagten fest, dass die Klägerin im Zeitraum vom 1. Januar bis 18. August 2016 insgesamt 563 Meldungen in Bezug auf eine Veränderung des Rinderbestandes vorgenommen hatte und dass davon 37 Meldungen nicht innerhalb der 7-Tages-Frist nach § 29 Abs. 1 Satz 1 ViehVerkV erfolgt waren (Bl. 35, 39, 92 der Beiakte 1). Dies wird von der Klägerin dem Grunde nach nicht bestritten, sondern als möglich eingeräumt.
Der Verstoß betrifft auch ihre landwirtschaftliche Tätigkeit (Art. 91 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. a der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013).
Zudem hat die Klägerin nicht substantiiert dargelegt und nachgewiesen, dass ihr kein fahrlässiger Verursachungsbeitrag vorzuwerfen ist.
Die Höhe des Kürzungssatzes von 3 % ist rechtlich ebenfalls nicht zu beanstanden. Sie ergibt sich aus Art. 39 Abs. 4 Unterabs. 1 der Verordnung (EU) Nr. 640/2014, wonach - unbeschadet der Bestimmungen für vorsätzliche Verstöße - bei einem Verstoß im ersten Wiederholungsfall die gemäß Absatz 1 angewendete Kürzung mit dem Faktor drei zu multiplizieren ist. Gemäß Art. 38 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung liegt ein Wiederholungsverstoß vor, wenn dieselbe Anforderung oder derselbe Standard mehr als einmal innerhalb eines zusammenhängenden Zeitraums von drei Kalenderjahren nicht eingehalten wurde, sofern der Begünstigte auf den vorangegangenen Verstoß hingewiesen wurde und er je nach Fall die Möglichkeit hatte, die erforderlichen Maßnahmen zur Abstellung des vorangegangenen Verstoßes zu ergreifen. Für den Zweck der Bestimmung des wiederholten Auftretens eines Verstoßes sind die gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 festgestellten Verstöße zu berücksichtigen, und ist insbesondere der in Anhang II der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 aufgeführte GLÖZ 3 der GAB 2 in Anhang II der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 in ihrer am 21. Dezember 2013 gültigen Fassung gleichzusetzen (Art. 38 Abs. 1 Satz 2 der Vorschrift). Nach Maßgabe dessen lag im Jahr 2016 ein Wiederholungsverstoß vor. Die Klägerin hatte bereits im Jahr 2015 gegen die Verpflichtungen zur Anzeige von Veränderung des Rinderbestandes verstoßen (vgl. Bl. 29 der Beiakte 1; Beiakte 9; Bl. 41 der Gerichtsakte). Hierauf ist sie auch von der Beklagten hingewiesen worden (vgl. Bl. 29R der Beiakte 1). Die gemäß Art. 39 Abs. 1 der Verordnung angewendete Kürzung von 1 % war somit mit dem Faktor drei zu multiplizieren.
Eine Sanktionierung des im Antragsjahr 2016 festgestellten Verstoßes war auch nicht nach den Grundsätzen des sogenannten Frühwarnsystems ausgeschlossen. Gemäß Art. 99 Abs. 2 Unterabs. 2 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 in Verbindung mit Art. 39 Abs. 3 der Verordnung (EU) Nr. 640/2014 und § 5 Abs. 3 des Agrarzahlungen-Verpflichtungengesetzes vom 2. Dezember 2014 (BGBl. I S. 1928) findet das Frühwarnsystem nur auf Verstöße Anwendung, die angesichts ihrer geringen Schwere, ihres begrenzten Ausmaßes und ihrer geringen Dauer in hinreichend begründeten Fällen nicht mit einer Kürzung oder einem Ausschluss geahndet werden. Nutzt ein Mitgliedstaat diese Option, sendet die zuständige Behörde dem Begünstigten eine Frühwarnung, in der dem Begünstigten Feststellungen mitgeteilt werden und auch auf die Verpflichtung zu Abhilfemaßnahmen verwiesen wird. Wird bei einer späteren Kontrolle festgestellt, dass der Verstoß nicht behoben wurde, wird die Kürzung gemäß Art. 99 Abs. 2 Unterabs. 1 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 rückwirkend vorgenommen. Es ist rechtlich nicht zu beanstanden, dass die Beklagte einen geringen Verstoß verneint, wenn - wie hier - ein Wiederholungsfall vorliegt. Wenn eine Sanktion rückwirkend zu erfolgen hat, weil ein Verstoß, der aufgrund des Frühwarnsystems zunächst nicht geahndet wurde, bei einer späteren Kontrolle nicht behoben worden ist (Art. 99 Abs. 2 Unterabs. 2 Satz 2 und 3 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013), kann vorliegend im Ergebnis nichts Anderes gelten (vgl. dazu VG Stade, Urt. v. 15.5.2019 - 6 A 356/17 -, beck-online Rn. 39).
Auch ein Absehen von der Sanktion gemäß Art. 39 Abs. 1 Unterabs. 2 der Verordnung (EU) Nr. 640/2014 kommt nicht in Betracht. Danach kann die Zahlstelle eine Kürzung unterlassen, wenn die Vorschriften über die betreffende Anforderung oder den betreffenden Standard einen Ermessensspielraum lassen, den festgestellten Verstoß nicht weiterzuverfolgen, oder wenn die Förderung gemäß Art. 17 Abs. 5 und 6 der Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 gewährt wird. Diese Voraussetzungen liegen nicht vor. Dabei bedarf es keiner Entscheidung, ob die Vorschriften über die betreffende Anforderung vorliegend einen Ermessensspielraum vorsehen (verneinend: VG Stade, Urt. v. 15.5.2019 - 6 A 356/17 -, beck-online Rn. 42). Die Beklagte hat ihre Ermessensentscheidung auf den bewertenden Teil des Kontrollberichts, in dem die Kontrollbehörde die Bedeutung des Verstoßes bewertet hatte (Bl. 39 und 41 der Beiakte 1), gestützt (Bl. 253 der Beiakte 1) und ihre Ermessenserwägungen im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzt (§ 114 Satz 2 VwGO). Sie zog dabei insbesondere das „Kontrollkonzept 2016 rev 1, Kennzeichnung und Registrierung von Rindern (Stand 08.11.2016 NI/HB“ (Beiakte 6) heran. Dieses sieht bei einem Anteil der Fristüberschreitungen im aktuellen Jahr von nicht mehr als 40 % einen leichten Verstoß vor. Seien verfristete Meldungen überwiegend am achten oder neunten Tag erfolgt oder sei die Anzahl der Fristüberschreitungen gering, könne bei der Bewertung nach unten abgewichen, „im Einzelfall von einer Verwaltungssanktion abgesehen und eine Verwarnung ausgesprochen oder der Verstoß als `geringfügiger Fehler aus Versehen´ erachtet werden“ (Beiakte 6, „Kontrollkonzept 2016“, S. 15). Dass die Beklagte ihre Ermessensausübung an diesen Grundsätzen ausrichtet, ist in rechtlicher Hinsicht nicht zu beanstanden. Von diesen Maßgaben ausgehend war hier nicht von einer Sanktion abzusehen. Im Bezugszeitraum waren 6,57 % der Meldungen verspätet abgegeben worden. Lediglich 0,7 % der Meldungen erfolgten am achten und neunten Tag nach der Veränderung des Rinderbestandes (vgl. Bl. 92 der Beiakte 1). Entgegen der Annahme der Klägerin kommt es dabei nicht auf das Verhältnis der verspäteten Meldungen zu der Anzahl der zum Stichtag in ihrem Betrieb vorhandenen Rinder, sondern zu der Anzahl der vorgenommenen Meldungen an. In rechtlicher Hinsicht ist es ebenfalls nicht zu beanstanden, dass die Beklagte eine geringe Anzahl an Fristüberschreitungen und damit einen zum Absehen von der Sanktion führenden marginalen Fehler nur dann annimmt, wenn nicht mehr als 3 % der Meldungen verspätet erfolgen (vgl. zum Begriff des „marginalen Fehlers“ eingehend VG Stade, Urt. v. 15.5.2019 - 6 A 356/17 -, beck-online Rn. 40).
Nicht überzeugen kann insoweit auch der Einwand der Klägerin, dass es unmöglich sei, die zeitlichen Vorgaben bei einem Bestand von rund 1.000 Rindern zu erfüllen. Die Beklagte kann von der in Art. 7 Abs. 1 Unterabs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 vorgegebenen 7-Tages-Frist nicht ohne Weiteres sanktionslose Ausnahmen zulassen. Vielmehr ist es von dem Empfänger von EU-Beihilfen zu erwarten, dass er die organisatorischen Vorkehrungen trifft, um den mit der Geltendmachung des Anspruchs auf die Beihilfen verbundenen Anforderungen grundsätzlich gerecht werden zu können. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Klägerin konkrete Ursachen für eine organisatorische Überforderung - etwa unerwartete Personalausfälle - nicht dargetan hat und dass bereits im Jahr 2015 festgestellt worden war, dass sie in zu großem Umfang verfristete Meldungen abgegeben hatte.
Schließlich liegt auch kein „Fehler aus Versehen“ im Sinne des sogenannten Human Error-Konzepts vor. Nach dem von der Beklagten vorgelegten Kontrollkonzept können in Einzelfällen „selbst bei angemessener Sorgfalt geringfügige Verstöße vorkommen (z.B. in Krankheitsfällen, bei angespannter Erntesituation usw.). In solchen Fällen [könne] bei der Bewertung von einem Fehler aus Versehen ausgegangen und von einer Sanktion abgesehen werden […]“ (Beiakte 6, „Kontrollkonzept 2016“, S. 15). Dass derartige Fehler hier vorlagen, hat die Klägerin jedoch nicht dargelegt und ist auch nicht ersichtlich.
Ungeachtet dessen ist der von der Beklagten mit Bescheid vom 28. Dezember 2016 festgesetzte Kürzungssatz von 1 % auch gemäß Art. 39 Abs. 4 Unterabs. 1 der Verordnung (EU) Nr. 640/2014 auf (mindestens) 3 % anzuheben. Nach dieser Vorschrift wird bei weiteren Wiederholungsfällen der Multiplikationsfaktor drei jeweils auf das Kürzungsergebnis für den vorangegangenen wiederholten Verstoß angewendet; die höchstmögliche Kürzung darf jedoch 15 % des in Absatz 1 genannten Gesamtbetrags nicht übersteigen. Nachdem - wie ausgeführt - bereits im Jahr 2016 ein Wiederholungsverstoß vorgelegen hatte, stellten Prüfer der Beklagten im Rahmen einer am 15. März 2017 durchgeführten Vor-Ort-Kontrolle fest, dass die Klägerin im Jahr 2017 8 % der Meldungen nicht innerhalb der vorgeschriebenen Frist an die Datenbank HI-Tier übermittelt hatte.
e)
Die Verwaltungssanktion beträgt insgesamt 26 %. Aus dem in Art. 73 Abs. 2, Art. 74 Abs. 1 und 2 Satz 1 der Verordnung (EU) Nr. 809/2014 zum Ausdruck kommenden Rechtsgedanken ergibt sich, dass die ermittelten Kürzungsprozentsätze, die auf Verstößen in Bezug auf verschiedene Bereiche der Cross-Compliance beruhen, zu addieren sind (vgl. Düsing/Martinez, Agrarrecht, 1. Aufl. 2016, Art. 39 der Verordnung (EU) Nr. 640/2014 Rn. 42, Art. 40 der Verordnung (EU) Nr. 640/2014 Rn. 10). Nach Maßgabe dessen sind vorliegend zunächst die Kürzungssätze für den vorsätzlichen Verstoß gegen die FFH-Richtlinie (GAB 3) in Höhe von 20 % und für den fahrlässigen Verstoß gegen die Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 (GAB 7) in Höhe von 3 % zu addieren. Wird ein wiederholter Verstoß zusammen mit einem anderen Verstoß oder einem anderen wiederholten Verstoß festgestellt, so werden zudem die sich ergebenden Kürzungsprozentsätze addiert (Art. 74 Abs. 2 Satz 1 der Verordnung (EU) Nr. 809/2014). Die Verwaltungssanktion beträgt somit - unter Berücksichtigung des mit einem Kürzungssatz in Höhe von 3 % bewerteten Verstoßes gegen die Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 (GAB 7) - insgesamt 26 %.
f)
Der Klägerin steht für das Antragsjahr 2016 eine weitere Basisprämie in Höhe von 70,37 EUR zu. Unter Berücksichtigung der beihilfefähigen Fläche des Betriebs von 298,0449 ha, des Abzugsbetrags für die Haushaltsdisziplin 2016 in Höhe von 743,27 EUR und der Verwaltungssanktion in Höhe von 26 % ergibt sich ein Anspruch auf Gewährung der Basisprämie in Höhe von 41.554,56 EUR. Die Beklagte gewährte mit Bescheid vom 28. Dezember 2016 in der Fassung des Teilrücknahmebescheides vom 15. Juni 2018 bereits eine Basisprämie in Höhe von 41.484,19 EUR.
2.
Die Klägerin hat für das Antragsjahr 2016 einen Anspruch auf Bewilligung einer weiteren Greeningprämie in Höhe von 354,45 EUR. Ein darüber hinaus gehender Anspruch auf Gewährung einer Greeningprämie steht ihr nicht zu.
Die Bewilligung der Zahlung für dem Klima- und Umweltschutz förderliche Landbewirtschaftungsmethoden (Greeningprämie) für das Jahr 2016 richtet sich nach Art. 43 Abs. 9 Unterabs. 1 der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013. Nach dieser Vorschrift gewähren die Mitgliedstaaten die in Kapitel 3 der Verordnung vorgesehene Zahlung an Betriebsinhaber, die unter anderem die für sie maßgeblichen Landbewirtschaftungsmethoden nach Art. 43 Abs. 1 der Verordnung einhalten. Nach der letztgenannten Vorschrift müssen Betriebsinhaber, die unter anderem Anrecht auf eine Zahlung im Rahmen der Basisprämienregelung haben, auf allen ihren beihilfefähigen Hektarflächen die in Art. 43 Abs. 2 der Verordnung genannten, dem Klima- und Umweltschutz förderlichen Landbewirtschaftungsmethoden einhalten. Dazu zählt auch die Erhaltung bestehenden Dauergrünlands (Art. 43 Abs. 2 Buchst. b der Verordnung). Die Prämie wird gemäß Art. 43 Abs. 9 Unterabs. 2 der Verordnung in Form einer jährlichen Zahlung je beihilfefähige Hektarfläche gewährt. Die Klägerin erfüllt diese Voraussetzungen für das Antragsjahr 2016 für eine landwirtschaftliche Nutzfläche von 292,6679 ha, nicht jedoch für weitere 5,3770 ha.
Insoweit sind grundsätzlich die für die Basisprämie angemeldeten und beihilfefähigen Flächen von hier 298,0449 ha maßgeblich, Art. 43 Abs. 1 und 9 Unterabs. 2 der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013. Von dieser dem Grunde nach beihilfefähigen Fläche war gemäß Art. 25 der Verordnung (EU) Nr. 640/2014 ein sogenannter Greeningabzug vorzunehmen, jedoch nicht - wie in dem Bescheid vom 28. Dezember 2016 angegeben - im Umfang von 10,4478 ha, sondern lediglich im Umfang von 5,3770 ha. Wenn ein Verstoß gegen Art. 45 Abs. 1 Unterabs. 3 der Verordnung (EU) 1307/2013 festgestellt wird, wird die im Rahmen der Greeningprämie förderfähige Fläche gemäß Art. 25 Abs. 1 der Verordnung (EU) Nr. 640/2014 um die von dem Verstoß betroffenen Flächen verringert. Nach Art. 45 Abs. 1 Unterabs. 3 der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 dürfen Betriebsinhaber Dauergrünland in Gebieten, die die Mitgliedstaaten unter anderem gemäß Unterabs. 1 der Vorschrift ausgewiesen haben, nicht umwandeln oder pflügen. Gemäß Unterabs. 1 Vorschrift weisen die Mitgliedstaaten in Gebieten, die unter die Richtlinie 92/43/EWG (sog. Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie - im Folgenden: FFH-Richtlinie -) oder die Richtlinie 2009/147/EG (sog. Vogelschutzrichtlinie) fallen, einschließlich in Torf- und Feuchtgebieten, die in diesen Gebieten liegen, für die strikter Schutz erforderlich ist, umweltsensibles Dauergrünland aus, damit die Ziele der genannten Richtlinien erreicht werden können. Der Bundesgesetzgeber ist dieser Verpflichtung in § 15 Abs. 1 und 2 DirektZahlDurchfG nachgekommen (vgl. BT-Drs. 18/908, S. 28; Düsing/Martinez, Agrarrecht, 1. Aufl. 2016, Vorbem. zu Art. 22-29 der Verordnung (EU) Nr. 640/2014 Rn. 19; Dombert/Witt, Münchener Anwaltshandbuch Agrarrecht, 2. Aufl. 2016, § 27 Rn. 194). Nach dieser Vorschrift ist das am 1. Januar 2015 bestehende Dauergrünland, das in den in Art. 45 Abs. 1 Unterabs. 1 der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 bezeichneten Gebieten belegen ist, umweltsensibles Dauergrünland, soweit die Gebiete am 1. Januar 2015 in die Liste nach Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 3 der FFH-Richtlinie eingetragen sind und - wie hier - keiner der in § 15 Abs. 2 DirektZahlDurchfG geregelten Ausnahmetatbestände eingreift. Wie sich aus Art. 24 ff. der Verordnung (EU) Nr. 640/2014 ergibt, sind diese Anforderungen - im Gegensatz zu den Cross-Compliance-Verpflichtungen, die bei Nichteinhaltung Sanktionen nach sich ziehen - als Bedingungen ausgestaltet, deren Einhaltung Voraussetzung für das Erhalten von Agrarbeihilfen sind (vgl. Düsing/Martinez, Agrarrecht, 1. Aufl. 2016, Art. 38 AEUV Rn. 27 m.w.N.; Streinz, EUV/AEUV, 3. Aufl. 2018, Art. 40 AEUV Rn. 32).
Die Klägerin verstieß im Antragsjahr 2016 auf Flächen mit einem Umfang von 5,3770 ha gegen die Vorgaben des Art. 45 Abs. 1 Unterabs. 3 der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013, indem sie die Schläge 1316 (FLIK X.), 1324 (FLIK Z.) und 1325 (FLIK X.) fräsen ließ.
Diese Schläge stellten im Antragsjahr 2016 Dauergrünland im Bereich des bereits am 1. Januar 2015 eingetragenen FFH-Gebiets Nr. 71 „AU. mit Nebenbächen“ dar. Insoweit wird auf die Ausführungen unter 1. verwiesen. Die Dauergrünlandeigenschaft bestand auch bereits am 1. Januar 2015.
Die Auslegung ergibt, dass der Begriff des Pflügens im Sinne von Art. 45 Abs. 1 Unterabs. 3 der Verordnung jede mechanische Bodenbearbeitung erfasst, die zu einer Zerstörung der Grasnarbe führt (vgl. Dombert/Witt, Agrarrecht, 2. Aufl. 2016, § 27 Rn. 194; Düsing/Martinez, Agrarrecht, 1. Aufl. 2016, Art. 25 der Verordnung (EU) Nr. 640/2014 Rn. 2). Damit unterfällt der Regelung auch das Fräsen von Dauergrünland.
Der Wortlaut des Art. 45 Abs. 1 Unterabs. 3 der Verordnung schließt es nicht aus, jede mechanische, die Grasnarbe zerstörende Bodenbearbeitung als von der Vorschrift erfasst anzusehen. Bei der grammatikalischen Auslegung von Unionsrecht ist zu berücksichtigen, dass der Wortlaut einer Regelung in jeder der derzeit 24 Amtssprachen der EU gleichermaßen verbindlich ist und dass auch die anderen Sprachfassungen in die Auslegung einbezogen werden müssen (vgl. EuGH, Urt. v. 9.3.2006 - C-174/05 -, Zuid-Hollandse Milieufederatie und Natuur en Milieu, juris Rn. 20 m.w.N.). Mit dem deutschen Begriff („Pflügen“) sowie beispielsweise dem englischen („plough“), dem französischen („labourer“) oder auch dem niederländischen („ploegen“) wird zwar regelmäßig eine wendende Bodenbearbeitung in Verbindung gebracht. Der Begriff des Pflügens im Sinne von Art. 45 Abs. 1 Unterabs. 3 der Verordnung würde damit jedoch unzulässig verengt. Ist die Funktions- und Wirkungsweise eines landwirtschaftlichen Gerätes - wie der Fräse - einer wendenden Bodenbearbeitung sehr ähnlich, so bestehen nach dem Wortlaut zumindest berechtigte Zweifel daran, ob nicht auch bei Vorliegen einer „nicht wendenden“ Bearbeitung ein Pflügen im Sinne von Art. 45 Abs. 1 Unterabs. 3 der Verordnung vorliegt. Auch die Fräse arbeitet mit abgewinkelten Messern, die in das Erdreich eindringen, die Bodenstruktur auflockern und dabei die Grasnarbe zerschneiden und zerstören. Dass diese Messer rotieren, stellt keinen maßgeblichen Unterschied zu einem klassischen Pflug dar, sondern führt zu einer stärkeren Zerkleinerung des bearbeiteten Bodens als es durch ein bloßes Wenden des Bodens erreicht wird. Die Arbeitstiefe der Fräse ist in der Regel nicht geringer als beispielsweise bei einem sogenannten Schälpflug. Dass der Rechtsbegriff „Pflügen“ im Sinne der Verordnung auch ein Fräsen des Grünlands umfasst, wird durch die „Leitlinie zur Umsetzung von Festlegungen zu Dauergrünland im Rahmen von Zahlungen für den Klima- und Umweltschutz förderliche Landwirtschaftsmethoden (Greening) durch Mitgliedstaaten, Antragsjahr ab 2015“ der Europäischen Kommission (DS/EGDP/2015/02 FINAL; Beiakte 6) bestätigt. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs sind die innerstaatlichen Gerichte dazu verpflichtet, bei der Entscheidung der bei ihnen anhängigen Rechtsstreitigkeiten die Empfehlungen, Stellungnahmen und Leitlinien zu berücksichtigen, die die Europäische Kommission veröffentlicht und die unter anderem verbindliche unionsrechtliche Vorschriften ergänzen sollen (EuGH, Urt. v. 13.12.1989, - C-322/88 -, Grimaldi, juris Rn. 16, 18; vgl. auch Schulze/Janssen/Kadelbach, Europarecht, 4. Aufl. 2020, § 11 Rn. 49). Unter Ziffer 4.2 der Leitlinie stellt die Kommission Folgendes klar:
„Beim Pflügen handelt es sich um eine Bodenbearbeitung, die die Grünlanddecke zerstört oder verändert (z. B. wenn das Land umgebrochen wird und/oder eine tiefe Bodenbearbeitung erfolgt). Dadurch werden die Kohlenstoffbindung reduziert und die Lebensräume einer ökologisch wertvollen Fläche beeinträchtigt, insbesondere wenn Dauergrünland diese Lebensräume schafft. Es kann auch zu Störungen bei Tierarten oder zu Veränderungen der floristischen Zusammensetzung des Dauergrünlands kommen.
Das Pflügeverbot sollte prinzipiell strikt beibehalten [w]erden. Der Einsatz einer leichten Bodenbearbeitung auf Teilen des ausgewiesenen sensiblen Dauergrünlands könnte jedoch als alleiniger Zweck der Bodenpflege zum Wiederherstellen des Grases akzeptiert werden (siehe "Leitlinie zu Vor-Ort-Kontrollen" (DSCG-2014-32-FINAL, Pkt. 2.4.4.4. dritter Anstrich)).“
Die Kommission geht somit davon aus, dass unter Pflügen nicht nur eine „wendende“ Bodenbearbeitung zu verstehen ist. Dass der Begriff des Pflügens nach ihrem Verständnis vielmehr jede mechanische Bodenbearbeitung umfasst, die die Grünlanddecke - wie in den von der Kommission angeführten Beispielen - zerstört oder verändert, ergibt sich insbesondere auch aus Ziffer 4.2 Abs. 1 Satz 1 und 2, Abs. 2 der Leitlinie. So grenzt sie von dem Pflügen den „Einsatz einer leichten Bodenbearbeitung auf Teilen des ausgewiesenen sensiblen Dauergrünlands […] zum Wiederherstellen des Grases“ ab. Diese Erläuterung wäre von vornherein unnötig, wenn die Kommission davon ausginge, dass ein Pflügen lediglich bei einer „wendenden Bodenbearbeitung“ vorliege. Der Kommission geht es mit dieser Abgrenzung erkennbar darum, Bodenbearbeitungsformen von dem Verbot des Pflügens auszunehmen, die - anders als das Fräsen - nicht in das Erdreich eingreifen und die Grasnarbe zerstören, keinen gebundenen Kohlenstoff freisetzen sowie nicht schlechthin den ökologisch wertvollen Lebensraum des sensiblen Dauergrünlands beeinträchtigen, Tierarten stören und die floristische Artenzusammensetzung des Dauergrünlands verändern können. Bearbeitungsformen, die Ziffer 4.2 Abs. 2 der Leitlinie unterfallen und somit vom Verbot des Pflügens ausgenommen sind, lassen sich unter anderem der nationalen Regelung in § 30 Abs. 6 Satz 3 InVeKoSV entnehmen („Walzen, Schleppen und Striegeln des Bodens sowie […] die Aussaat oder Düngung mit Schlitzverfahren oder jede vergleichbare Maßnahme der Bodenbearbeitung“).
Die systematische Auslegung spricht ebenfalls dafür, dass ein Fräsen von dem Begriff des Pflügens erfasst wird. Gemäß Art. 45 Abs. 1 Unterabs. 3 der Verordnung ist das Pflügen zunächst von einer Umwandlung des Dauergrünlands abzugrenzen. Eine Umwandlung liegt erst dann vor, wenn die Bodenbearbeitung zu einer Folgenutzung führt, die von der Nutzung als Dauergrünland abweicht (EuGH, Urt. v. 2.10.2014 - C-47/13 -, Grund). Daraus wird deutlich, dass durch das Verbot des Pflügens insbesondere ein Pflegeumbruch von sensiblem Dauergrünland verhindert werden soll. Dabei ist nicht ersichtlich, aus welchen Gründen eine wendende Bodenbearbeitung und ein Fräsen unterschiedlich behandelt werden sollten, obwohl beide Bearbeitungsformen darauf gerichtet sein können, den Boden umzubrechen, ohne dass damit ein Wechsel in der Fruchtfolge einhergehen muss.
Des Weiteren belegt auch der Sinn und Zweck der Regelung, dass das Pflugverbot ein Fräsen der Grasnarbe umfasst. Die Erhaltung des bestehenden Dauergrünlands dient gemäß Art. 43 Abs. 1 und 2 Buchst. b, Art. 45 Abs. 1 Unterabs. 1 und 3 der Verordnung dem Klima- und Umweltschutz im Allgemeinen und dem Schutz von Dauergrünland in FFH-Gebieten im Besonderen. Neben Ziffer 4.2 der genannten Leitlinie der Kommission ist insoweit auch die Begründungserwägung 42 der Verordnung zu berücksichtigen. Diese lautet: „Im Interesse des Umweltnutzens von Dauergrünland und insbesondere der Bindung von Kohlenstoff sollten Vorkehrungen zum Erhalt von Dauergrünland getroffen werden. Diese Schutzmaßnahmen sollten ein Verbot […] des Pflügens und der Umwandlung von extrem umweltgefährdeten Gebieten in Natura-2000-Gebieten […] umfassen.“ Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ist bei der Auslegung einer Unionsvorschrift nach Möglichkeit derjenigen Auslegung der Vorzug zu geben ist, die die Wirksamkeit der fraglichen Unionsrechtsvorschrift am Effektivsten zur Geltung bringt (EuGH, Urt. v. 9.2.2000 - C-437/97 -, juris Rn. 41 m.w.N.; vgl. auch Schulze/Janssen/Kadelbach, Europarecht, § 15 Rn. 33 m.w.N.). Die Zielsetzung, den Umweltnutzen von Dauergrünland in FFH-Gebieten für Tiere und Pflanzen sowie für die Bindung von Kohlenstoff zu bewahren, würde nicht in gleicher Weise erreicht werden, wenn zwar eine wendende Bodenbearbeitung, nicht aber das Fräsen von sensiblem Dauergrünland verboten wäre. Auch das Fräsen führt - wie bereits ausgeführt - zu einer Belüftung des Bodens und damit zu einer Freisetzung gebunden Kohlenstoffs.
Demzufolge liegt ein Pflügen im Sinne von Art. 45 Abs. 1 Unterabs. 3 der Verordnung (EU) Nr. 2013/2013 bei jeder mechanischen Zerstörung der Grasnarbe und damit auch bei dem Fräsen von Dauergrünland in einem FFH-Gebiet vor. Auch der Einwand der Klägerin, dass die maßgeblichen Schläge zunächst „totgespritzt“ und erst anschließend gefräst worden seien, rechtfertigt keine andere Beurteilung, sofern - wie hier - zwischen dem Ausbringen des Pflanzenschutzmittels und dem Fräsen ein zeitlich-funktionaler Zusammenhang besteht. Das Verbot des Pflügens gemäß Art. 45 Abs. 1 Unterabs. 3 der Verordnung dient - ebenso wie das Umbruchverbot im Sinne des § 2 Abs. 2 Nr. 3 Buchst. b Halbsatz 1 der LSG-VO - dem Schutz von (Dauer-)Grünlandbeständen in FFH-Gebieten. Wie bereits ausgeführt, soll es unterbunden werden, dass die Grasnarbe zerstört, gebundener Kohlenstoff freigesetzt und geschützte Tier- und Pflanzenarten nicht beeinträchtigt werden. Um eine Umgehung dieser normativen Zielsetzung zu verhindern, muss das „Totspritzen“ und das damit im zeitlich-funktionalen Zusammenhang stehende Fräsen von Dauergrünland in rechtlicher Hinsicht (erst recht) als einheitlicher Vorgang angesehen werden und dem Begriff des Pflügens unterfallen.
Im Hinblick auf die Feststellung des Fräsens nimmt die Kammer auf die Ausführungen unter 1. Bezug.
Daraus ergibt sich, dass die Klägerin die Voraussetzungen für die Greeningprämie (lediglich) im Hinblick auf den Schlag 1316 mit einer Fläche von 1,8565 ha, den Schlag 1324 mit einer Fläche von 1,8452 ha und den Schlag 1325 mit einer Fläche von 1,6753 ha und somit im Hinblick auf eine Fläche von insgesamt 5,3770 ha nicht erfüllte. Die Greeningprämie war folglich für eine Fläche von (298,0449 ha - 5,3770 ha=) 292,6679 ha zu gewähren.
Die Greeningprämie war nicht gemäß Art. 28 Abs. 1 der Verordnung (EU) Nr. 640/2014 zu kürzen. Nach dieser Vorschrift wird die Beihilfe - wenn die Fläche, anhand deren die Zahlung gemäß Art. 23 berechnet wird, von der Fläche abweicht, anhand deren die Ökologisierungszahlung nach Anwendung der Art. 24 bis 27 berechnet wird - auf der Grundlage der letzteren Fläche berechnet, verringert um das Doppelte der festgestellten Differenz, wenn die Differenz über 3 % oder 2 ha liegt, aber nicht mehr als 20 % der Fläche ausmacht, anhand deren die Ökologisierungszahlung nach Anwendung der Art. 24 bis 27 berechnet wird. Diese Regelung findet jedoch gemäß Art. 28 Abs. 3 Satz 1 der Verordnung (EU) Nr. 640/2014 im Antragsjahr 2016 keine Anwendung.
Der Anspruch der Klägerin auf die Greeningprämie ist darüber hinaus nach Art. 91 Abs. 1 und Art. 97 Abs. 1 Unterabs. 1 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 um insgesamt 26 % des Gesamtbetrags zu kürzen. Diese Vorschriften finden gemäß Art. 92 Unterabs. 1 der Verordnung auch auf die Greeningprämie Anwendung. Im Hinblick auf die hier vorzunehmende Kürzung wegen Verstoßes gegen Cross-Compliance-Bestimmungen wird auf die obigen Ausführungen (unter 1.) Bezug genommen.
Der Klägerin steht folglich ein Anspruch auf eine weitere Greeningprämie in Höhe von 354,45 EUR zu. Ausgehend von einer beihilfefähigen Fläche von 298,0049 ha und einem Greeningabzug von 5,3770 ha beläuft sich der „vorläufige Beihilfebetrag“ auf 25.549,34 EUR, der Abzugsbetrag für die Haushaltsdisziplin 2016 auf 345,91 EUR und die Kürzung wegen Cross-Compliance-Verstößen (in Höhe von 26 %) auf 6.552,89 EUR. Daraus ergibt sich eine Greeningprämie in Höhe von 18.650,54 EUR. Die Beklagte bewilligte mit Bescheid vom 28. Dezember 2016 in der Fassung des Teilrücknahmebescheides vom 15. Juni 2018 bereits eine Greeningprämie in Höhe von 18.296,09 EUR.
3.
Der Klägerin steht darüber hinaus kein Anspruch auf Bewilligung einer Umverteilungsprämie für das Antragsjahr 2016 zu, der über von der Beklagten gewährten Betrag von 1.508,12 EUR hinausgeht.
Die Bewilligung der Umverteilungsprämie für das Jahr 2016 richtet sich nach Art. 41 der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 in Verbindung mit § 21 des Direktzahlungen-Durchführungsgesetzes vom 9. Juli 2014 (BGBl I S. 897) in der hier maßgeblichen Fassung des Gesetzes vom 21. Oktober 2016 (BGBl. I S. 2370) - im Folgenden: DirektZahlDurchfG -. Gemäß § 21 DirektZahlDurchfG wird die Umverteilungsprämie je aktiviertem Zahlungsanspruch eines Betriebsinhabers im Umfang von höchstens 46 Zahlungsansprüchen gewährt. Da die Klägerin 46 Zahlungsansprüche aktivieren konnte, war ihr mithin auch eine entsprechende Umverteilungsprämie zu gewähren. Die Beklagte hat die Umverteilungsprämie jedoch aufgrund der festgestellten Verstöße gegen die Cross-Compliance-Vorschriften, die gemäß Art. 92 Unterabs. 1 der Verordnung (EU) 1306/2013 auch auf die Umverteilungsprämie anzuwenden sind, in nicht zu beanstandender Weise um 26 % gekürzt. Zur Vermeidung von Wiederholungen wird auf die vorstehenden Ausführungen (unter 1.) Bezug genommen.
Bedenken im Hinblick auf die Berechnung der Umverteilungsprämie hat die Klägerin nicht vorgetragen und sind auch nicht ersichtlich.
4.
Die Klägerin hat keinen Anspruch auf eine weitere Erstattung von Mitteln aus der Haushaltsdisziplin für das Antragsjahr 2016 gemäß Art. 26 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013. Unter Berücksichtigung eines Betrags zur Haushaltsdisziplin 2016 von 84.432,90 EUR und einer Verwaltungssanktion in Höhe von 26 % beträgt der Anspruch der Klägerin auf die Erstattung von Mitteln aus der Haushaltsdisziplin 851,99 EUR. Die Beklagte gewährte mit Bescheid vom 28. Dezember 2016 in der Fassung des Bescheides vom 15. Juni 2018 jedoch bereits eine Erstattung in Höhe von 882,70 EUR.
5.
Auch auf den ersten Hilfsantrag ist die Beklagte „lediglich“ zu verpflichten, der Klägerin für das Jahr 2016 eine weitere Basisprämie in Höhe von 70,37 EUR und eine weitere Greeningprämie in Höhe von 354,45 EUR zu bewilligen. Diese Verpflichtung beruht auf denselben rechtlichen Erwägungen wie beim Hauptantrag, da dessen Gegenstand vom ersten Hilfsantrag umfasst ist. Eine darüber hinausgehende Bewilligung der Basisprämie, der Greeningprämie, der Umverteilungsprämie oder eine weitere Erstattung von Mitteln aus der Haushaltsdisziplin des EGFL für das Antragsjahr 2016 kann die Klägerin auch insoweit nicht beanspruchen. Zur Vermeidung von Wiederholungen nimmt die Kammer daher auf ihre Ausführungen unter 1. bis 4. Bezug.
6.
Die Klägerin kann darüber hinaus nicht hilfsweise beanspruchen, die Beklagte zu verpflichten, sie erneut unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Die Gewährung von Basis-, Greening- und Umverteilungsprämie sowie die Erstattung von Mitteln aus der Haushaltsdisziplin sind als gebundene Ansprüche ausgestaltet, so dass die Sache spruchreif im Sinne des § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO ist.
7.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Das Gericht hat gemäß § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO davon abgesehen, der Beklagten einen Teil der Verfahrenskosten aufzuerlegen, weil sie nur im Hinblick auf die weitere Basis- und Greeningprämie in Höhe von (70,37 EUR + 354,45 EUR =) 424,82 EUR, gemessen an dem Gesamtumfang des Rechtsstreits also lediglich zu einem geringen Teil, unterlegen ist.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11, § 709 Satz 2, § 711 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Berufung gemäß § 124a Abs. 1 in Verbindung mit § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO durch das Verwaltungsgericht liegen nicht vor.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 31 ff., 44 ff. des Bundesnaturschutzgesetzes
§ 5 BNatSchG
§ 88 VwGO
§ 39 VwVfG
§ 11 MOG
§ 67 BNatSchG
§ 41 NAGBNatSchG
§ 19 NAGBNatSchG
§ 26 BNatSchG
§ 42 NAGBNatSchG
§ 33 BNatSchG
§ 14 BNatSchG
§ 34 BNatSchG
§ 12 PflSchG
§ 40 NWG
§ 21 DirektZahlDurchfG
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 12 Abs. 2 PflSchG
§ 47 Abs. 2 OWiG
§ 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG
§ 5 Abs. 2 Nr. 6 BNatSchG
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 1 Abs. 1 NVwVfG
§ 39 Abs. 1 VwVfG
§ 3 Abs. 1 Satz 1 InVeKosV
§ 20 Abs. 2 BNatSchG
§ 32 Abs. 1 und 2 BNatSchG
§ 33 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG
§ 34 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG
§ 34 Abs. 2 BNatSchG
§ 1 Abs. 3 der LSG-VO
§ 1 Abs. 4 Satz 2 der LSG-VO
§ 2 Abs. 1 Nr. 9 der LSG-VO
§ 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 244 Abs. 3 Satz 1 StPO
§ 244 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 StPO
§ 4 Abs. 1 der LSG-VO
§ 26 Abs. 1 BNatSchG
§ 26 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG
§ 26 Abs. 2 BNatSchG
§ 5 Abs. 1 BNatSchG
§ 2 Abs. 3 BNatSchG
§ 5 Abs. 2 BNatSchG
§ 68 Abs. 1 und 2 Satz 1 BNatSchG
§ 34 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG
§ 34 Abs. 2 Satz 2 BNatSchG
§ 33 Abs. 1 BNatSchG
§ 14 Abs. 1 BNatSchG
§ 7 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG
§ 14 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG
§ 17 Abs. 2 BBodSchG
§ 14 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG
§ 14 Abs. 2 BNatSchG
§ 7 Abs. 1 Nr. 9 BNatSchG
§ 34 Abs. 1 Satz 2 BNatSchG
§ 34 Abs. 1 Satz 3 BNatSchG
§ 26 Abs. 2 VwVfG
§ 86 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 12 Abs. 2 Satz 1 und 2 PflSchG
§ 12 Abs. 2 Satz 2 PflSchG
§ 3 Abs. 1 WHG
§ 12 Abs. 2 Satz 3 PflSchG
§ 84 Abs. 1 OWiG
§ 29 Abs. 1 Satz 1 ViehVerkV
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 15 Abs. 1 und 2 DirektZahlDurchfG
§ 15 Abs. 2 DirektZahlDurchfG
§ 30 Abs. 6 Satz 3 InVeKoSV
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO
§ 2 Abs. 2 Nr. 3 Buchst. b Halbsatz 1 der Verordnung
§ 27 Rn. 194; Düsing/Martinez, Agrarrecht, 1. Aufl. 2016, Art. 25 der Verordnung
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG
Art. 14 GG
Art. 14 Abs. 3 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 38 AEUV
Art. 40 AEUV

Zitierte Entscheidungen: 1 A 157/19
1 A 296/20
24 OWi 452/17
10 LB 109/10
3 KO 646/16
3 C 7.20
10 LA 39/15
1 B 61.06
10 LA 13/15
8 C 4.12
6 B 6.04
2 C 55.09
IV C 52.56
10 LB 16/17
1 A 121/15
4 KN 390/17
4 KN 318/13
I C 91.54
2 L 56/16
8 KN 236/01
4 C 4.15
4 LC 285/13
6 CN 2.00
7 C 26.92
6 BN 2.99
4 C 3.12
9 A 4.13
9 A 17.11
2 A 109/17
1 A 1676/12
9 A 12.10
9 A 20.05
1 A 258/12
3 C 31.13
10 LB 32/14
10 LA 40/16
1 A 25/15
4 A 23/17
11 A 6426/16
1 A 6/16
6 A 356/17