Schleswig Holsteinisches Oberverwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-10-14, Aktenzeichen 5 KN 61/21
ECLI: ECLI:DE:OVGSH:2025:1014.5KN61.21.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist vorläufig vollstreckbar. Die Antragstellerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleitung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Antragsgegner vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin, die Windenergieanlagen plant und projektiert, wendet sich mit einem Normenkontrollantrag gegen die Landesverordnung für den Regionalplan für den Planungsraum III in Schleswig-Holstein Kapitel 5.7 (Windenergie an Land) (Regionalplan III-Teilaufstellung-VO) vom 29. Dezember 2020 (GVOBI. S. 1083).
Der Planungsraum III ist einer von drei Planungsräumen im Land Schleswig-Holstein und umfasst kreisfreie Stadt Lübeck sowie die Kreise Dithmarschen, Herzogtum Lauenburg, Ostholstein, Pinneberg, Segeberg, Steinburg und Stormarn (§ 3 LaplaG). Er entspricht in seinen räumlichen Grenzen den früheren Planungsräumen I, II und IV in der bis zum 31. Dezember 2013 gültigen Einteilung der Planungsräume (§ 4 Abs. 1 LEntwGrSG).
Mit Urteilen vom 20. Januar 2015 – 1 KN 6/13, 7/13, 17/13, 18/13, 25/13, 36/13, 70/13, 72/13 und 73/13 – erklärte der 1. Senat des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts die Teilfortschreibung der Regionalpläne 2012 für die damaligen Planungsräume I und III zur Ausweisung von Eignungsgebieten für die Windenergienutzung für unwirksam. Weitere Entscheidungen ergingen inzident zur Unwirksamkeit der Teilfortschreibung für den damaligen Planungsraum IV (Urteile vom 19. Januar 2017 − 1 LB 18/15 – und 29. März 2017 – 1 LB 2/15 –, jeweils juris).
Durch das Gesetz zur Änderung des Landesplanungsgesetzes – Windenergieplanungssicherstellungsgesetz (WEPSG) – vom 22. Mai 2015 (GVOBl. S. 132) wurde § 18a in das Landesplanungsgesetz eingefügt. Gemäß § 18a Abs. 1 LaplaG hatte die Landesplanungsbehörde unverzüglich Verfahren zur Neuaufstellung von Raumordnungsplänen oder zur Fortschreibung bestehender Raumordnungspläne einzuleiten, mit denen Ziele und Grundsätze der Raumordnung zur räumlichen Steuerung der Errichtung von raumbedeutsamen Windkraftanlagen für alle Planungsräume aufgestellt werden. Zur Sicherung dieser Planung waren bis zum 5. Juni 2017 raumbedeutsame Windkraftanlagen im gesamten Landesgebiet vorläufig unzulässig. Die Frist wurde mehrfach durch Änderungsgesetze verlängert, zuletzt bis zum 31. Dezember 2020 durch das Gesetz zur Änderung des Landesplanungsgesetzes vom 20. Mai 2019 (GVOBl. S. 98).
Mit Runderlass des Ministerpräsidenten vom 23. Juni 2015 (Amtsbl. S. 772) wurde – jeweils zum Sachthema Windenergie – die sachliche Teilfortschreibung des Landesentwicklungsplanes und die Teilaufstellung der Regionalpläne eingeleitet.
Nach dem dritten Planentwurf sollte die Potenzialfläche PR3_DIT_058 in …. nicht als Vorranggebiet übernommen werden:
Unter dem 13. März 2020 nahm der Prozessbevollmächtigte der Antragstellerin für die …. AG Stellung (M3142, Akte 07, S. 4568). Diese plane die Errichtung und den Betrieb von Windenergieanlagen, die u.a. in den Potenzialflächen PR3_STE_058 belegen seien. Mit den Landeigentümern seien Nutzungsverträge geschlossen worden. Die abgelehnte Potenzialfläche werde derzeit landwirtschaftlich genutzt und sei durch eine Hochspannungsleitung sowie durch Schienenwege vorbelastet. Sie sei gleichwohl abgelehnt worden, da sie „fast vollständig im Kernbereich eines charakteristischen Landschaftsraums“ liegen solle und um Auswirkungen auf die Stadtsilhouetten von … nicht über den bisherigen Stand der Vorbelastung mit bestehenden Windkraftanlagen hinaus zu verstärken. Die Fläche liege jedoch nur am äußersten südöstlichen Rand des „charakteristischen Landschaftsraums Nr. …“, ein beträchtlicher Teil des Windeignungsgebietes liege außerhalb dieses Randbereichs. Zudem befänden sich östlich belegen und parallel zur Bahnlinie …. die bereits seit vielen Jahren betriebenen Windparks in den Vorranggebieten … und … mit insgesamt 17 Windenergieanlagen. In dem somit bereits vorbelasteten Konzentrationsraum stelle der von ihr in der Fläche … geplante Windpark …. lediglich eine städtebaulich erwünschte Verdichtung dar. Ein „…“ dieser Fläche wäre ein Akt der Willkür, da die Flächen ….. und … trotz derselben städtebaulich relevanten Abwägungsmaterialien als Vorranggebiete ausgewiesen werden sollten. Originell sei auch die Erwähnung der Stadtsilhouette von …, die eben nicht im Kernbereich eines charakteristischen Landschaftsraums liege. Auch sei nicht richtig, dass der verbleibende Teil des Abwägungsbereichs zu klein sei und aufgrund eines Grabenverlaufs keine sinnvolle Aufstellung einer Windkraftanlage ermögliche. In der Fläche …. könnten fünf Windenergieanlagen errichtet werden.
Unter dem 26. Oktober 2020 nahm der Prozessbevollmächtigte der Antragstellerin für die ….GmbH, von der die Windenergiegeschäfte der …. AG fortgeführt würden, zum vierten Planentwurf Stellung (M1298, Akte 10, S. 889) und wiederholte seine Einwendungen aus dem dritten Beteiligungsverfahren.
Am 30. Oktober 2020 trat die Landesverordnung über die Änderung und Teilfortschreibung des Landesentwicklungsplanes Schleswig-Holstein 2010 Kapitel 3.5.2 (Windenergie an Land) (LEP-Teilfortschreibung-VO) vom 6. Oktober 2020 (GVOBl. 2020, 739) in Kraft. Die Planunterlagen sind unter https://www.schleswig-holstein.de/raumordnungsplaene veröffentlicht. Gemäß Absatz 3 G des Teilkapitels sollen zur räumlichen Steuerung der Errichtung von Windkraftanlagen in den Regionalplänen Vorranggebiete mit der Wirkung von Eignungsgebieten für die Windenergienutzung (Vorranggebiete Windenergie) festgelegt werden. Die Flächenauswahl soll nach bestimmten, im Einzelnen aufgezählten harten und weichen Tabukriterien sowie Abwägungskriterien erfolgen.
Die Landesverordnungen für die Regionalpläne – neben der streitbefangenen auch diejenigen für die Planungsräume I und II – wurden am 30. Dezember 2020 verkündet und traten am 31. Dezember 2020 in Kraft. Die Planunterlagen sind ebenfalls unter https://www.schleswig-holstein.de/raumordnungsplaene veröffentlicht. Zur räumlichen Steuerung der Errichtung von Windkraftanlagen an Land sind in den Regionalplan-Teilaufstellungen jeweils Vorranggebiete mit der Wirkung von Eignungsgebieten für die Windenergienutzung (Vorranggebiete Windenergie) festgelegt. Raumbedeutsame Windkraftanlagen dürfen nur in diesen Gebieten errichtet und erneuert werden. Innerhalb der Vorranggebiete Windenergie dürfen keine der Windenergienutzung entgegenstehenden Nutzungen zugelassen werden. Die Flächenauswahl erfolgte jeweils nach den harten und weichen Tabukriterien sowie den Abwägungskriterien des Landesentwicklungsplans. Auswahl und Begründung der Kriterien dokumentiert ein alle Planungsräume übergreifendes gesamträumliches Plankonzept.
Im Regionalplan wurde die Potenzialfläche PR3_STE_058 nicht als Vorranggebiet übernommen:
Landesweit sind durch die drei Regionalpläne 2,03 % der Landesfläche als Vorranggebiete ausgewiesen, nach Abzug der Vorranggebiete Repowering sind es 1,93 % (Plankonzept, S. 124, 129).
Im Planungsraum III betragen die nach Abzug der harten Tabukriterien für eine Planung verbleibenden Flächen ca. 37,1 % der Gesamtfläche des Planungsraums. Als Ergebnis der Abwägung werden 162 Vorranggebiete ausgewiesen. Die Fläche beträgt zusammen etwa 15.159 ha, was 1,86 % der Gesamtfläche des Planungsraumes entspricht. Nach Abzug der Vorranggebiete Repowering mit 936 ha verbleiben laut Plankonzept (S. 129) 153 Vorranggebiete mit 14.223 ha; dies entspricht 1,75 % des Planungsraums. Der Anteil der Vorranggebiete – nach Abzug der Vorranggebiete Repowering – an den der Planung zugänglichen Flächen beträgt 4,72 % (Plankonzept, S. 130). Rund 34 % der genehmigten raumbedeutsamen Windkraftanlagen (569 Anlagen) liegen außerhalb der Vorranggebiete Windenergie (Textteil des Regionalplans für den Planungsraum III in Schleswig-Holstein Kapitel 5.7 [Windenergie an Land], S. 9).
Die Antragstellerin hat am 28. Dezember 2021 einen Normenkontrollantrag gestellt.
Die Antragstellerin nimmt Bezug auf die Einwendungen ihrer Rechtsvorgängerin in den Beteiligungsverfahren und macht ergänzend geltend, der Normenkontrollantrag sei zulässig, weil sie in ihren Rechten verletzt werde. Bei der Abwägung seien nach § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG auch private Belange zu berücksichtigen, soweit sie auf der jeweiligen Planungsebene erkennbar und von Bedeutung seien.
Sie – die Antragstellerin – sei antragsbefugt. Für Flächen innerhalb der Potenzialfläche PR3_STE_058 seien in …, Ortsteil …, seinerzeit durch die …. GmbH, diese vertreten durch ihren Geschäftsführer …, am 28. Januar 2016 übertragbare Nutzungsverträge geschlossen worden, und zwar mit den Landeigentümern …, …., …., …. und ….. Die anderen Verträge seien gleichlautend. In § 9 der Nutzungsverträge sei deren Übertragbarkeit geregelt. Die dort genannte Übertragungsanzeige sei unter dem 16. Dezember 2021 erfolgt. Vertragspartnerin sei nunmehr die neu gegründete ….. GmbH & Co. KG gewesen. Die Übertragungsanzeige vom 16. Dezember 2021 deute schon einen noch zu erhebenden Normenkontrollantrag vor dem OVG Schleswig bezüglich des Regionalplans III an und benenne den Prozessbevollmächtigten. Auch bezüglich der anderen vier Nutzungsverträge seien Wortlaut identische Übertragungsanzeigen unter dem 16. Dezember 2021 erfolgt. Diese Nutzungsverträge seien wiederum unter Darstellung des Sachverhalts von der ….. GmbH & Co. KG auf sie – die Antragstellerin – mit Übertragungsvereinbarung vom 9. Oktober 2025 übertragen worden.
Der Regionalplan werde dem Klimaschutzziel nicht gerecht, indem er eine zu geringe Fläche für die Windenergie ausweise. Das Plankonzept unterscheide nicht hinreichend zwischen installierter Leistung und tatsächlich erzeugter Strommenge. Eine installierte elektrische Leistung der Windenergie von 10 Gigawatt bis 2025 reiche nicht aus, um eine Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien bis 2025 von mindestens 37 TWh zu erhalten. Dieselbe installierte Leistung einer Windenergieanlage erlaube im Binnenland eine um ein Viertel geringere Menge tatsächlich erzeugten Stroms.
Die alten Regionalpläne seien nicht ordnungsgemäß aufgehoben worden.
Im vierten Einwendungsverfahren seien auch die etwa 6.500 Stellungnahmen aus den vorangegangenen Planentwurfsverfahren erneut zu berücksichtigen gewesen, da der Kriterienkatalog geändert worden sei.
Die Landesregierung habe im Planaufstellungsverfahren Gemeindevertretungen und Gemeindevertretern nahegelegt, sich nicht an den Stellungnahmeverfahren zu beteiligen, wenn die Besorgnis der Befangenheit begründet sein könnte. Die bloße Mitwirkung an einer Stellungnahme zu einem Regionalplanentwurf begründe jedoch keinen unmittelbaren Vorteil; der Ausschluss der Teilnahme von Gemeindevertretern oder deren Gemeindevertretungen sei daher nicht gerechtfertigt. Der entsprechende Erlass und eine zuvor erfolgte Bekanntgabe der Ansicht der Landesregierung hätten einen erheblichen Einfluss auf die Praxis der Gemeinden, die nunmehr abgeschreckt gewesen seien, Stellungnahmen abzugeben. Manche gemeindliche Stellungnahme sei „ad acta“ gelegt worden. In einem Schreiben des Unterzeichners vom 13. März 2017 sowie einem daraus formulierten Erlass vom 12. April 2017 an die Gemeinden seien diese aufgefordert worden, keine Stellungnahmen abzugeben, an denen im Rahmen von Gemeindevertretersitzungen befangene Vertreter mitgewirkt hätten. Dies sei mit einer Gesetzesänderung der Gemeindeordnung aus dem Jahr 2016 begründet worden, nach der die in 2012 in die Gemeindeordnung eingefügte Legaldefinition des unmittelbaren Vor- und Nachteils einer Entscheidung gestrichen worden sei. Es komme jetzt nicht mehr auf einen engen Kausalzusammenhang zwischen der ehrenamtlichen Tätigkeit eines Gemeindevertreters und seinem Vor- oder Nachteil an. Mit dem Erlass sei das Beteiligungsverfahren verletzt worden.
Stellungnahmen der Gemeinden hätten nicht mit der Begründung aussortiert werden dürfen, dass an ihnen befangene Gemeindevertreter mitgewirkt hätten.
Die Verkürzung von Einwendungsfristen sei rechtswidrig gewesen. Dann, wenn die Grundzüge der Planung – wie hier – berührt würden, könne die erneute Beteiligung nicht auf die von der Änderung berührte Öffentlichkeit sowie auf die in ihren Belangen berührten öffentlichen Stellen beschränkt werden. Eine in der Tat wesentliche Aussage des neuen Raumordnungsplans sei die „Rotor in-Regelung“. Sie widerspreche auch der gesetzlichen Vorgabe in § 4 Abs. 3 WindBG („Rotor out"). Auch die Festlegung der Ausschlusswirkung der Vorranggebiete „Repowering" bis zum 31. Dezember 2030 dürfte eine solche grundsätzliche Bedeutung haben, die eine Verkürzung der Auslegungsfrist verbiete. Entfielen die Repowering-Gebiete mangels Bebaubarkeit für Repowering-Anlagen, so stelle dies das schlüssige Plankonzept in Frage, da der Windenergie spätestens nach Fristablauf nicht mehr substantiell Raum verschafft werde.
Nach wie vor eine Rolle spiele die Tatsache, dass falsche Pop-Up-Fenster manche Einwender davon hätte abhalten können, eine Stellungnahme im digitalen Verfahren abzugeben. Im Beteiligungsverfahren habe es ein falsches Popup-Fenster gegeben, das eine zusätzlich ausgewiesene Potenzialfläche als „abgelehnte Potenzialfläche" ausgewiesen habe, obwohl dieses Gebiet später als „Vorranggebiet" in den Plan aufgenommen worden sei. Erst bei vertiefter Inanspruchnahme komplizierter Navigationselemente hätte der Einwender erkennen können, dass die Potenzialfläche nicht abgelehnt, sondern in den Regionalplan habe aufgenommen werden sollen.
Es sei nicht mit dem Gesetz vereinbar, dass nach dem Plankonzept bloße Entwürfe von Landschaftsschutzgebietsverordnungen ausreichten, um diese Flächen als „weich tabu“ einzustufen. Zudem habe es diese Entwürfe im Bereich mehrerer Potenzialflächen auf der Hohen Geest nicht gegeben.
Ein Abwägungsfehler liege darin, dass sich zahlreiche bestehende Windenergieanlagen nunmehr außerhalb von Vorranggebieten befänden, die Möglichkeit des Umzugs in Repowering-Flächen jedoch begrenzt sei, sodass dort über 700 Anlagen nicht aufgenommen werden könnten. Auch werde übersehen, dass die Gemeinden in ihren Flächennutzungsplänen im Rahmen der ihnen erlaubten Feinsteuerung Höhenbeschränkungen in den Repoweringflächen festsetzen könnten, die ein Hindernis für das Repowering von Windkraftanlagen werden könnten.
Die Verweisung von Alt-Anlagenbetreiber in Vorranggebiete mit Repowering-Vorbehalt sei nicht vollzugsfähig. Bei Repowering-Maßnahmen stelle insbesondere der Umgang mit den unterschiedlichen Akteuren ein großes Hemmnis dar. Ein Hindernis für Repowering bestehe in vielen Fällen in der Betreiberstruktur von Windparks oder auch in einer ungünstigen Netzanbindung. Die Einschränkung von Flächen auf Repowering-Vorhaben sei eigentumsrelevant; hierfür gebe es keine Ermächtigungsgrundlage. Dass der Abbau der Altanlage zur Bedingung für die neue Anlage gemacht werde, sei rechtlich bedenklich. Durch den Repowering-Vorbehalt greife der Plangeber in den Wettbewerb ein. Daher sei ein Repowering-Vorbehalt nicht für die städtebauliche Entwicklung erforderlich. Es gehe auch nicht, die Erreichbarkeit von Repowering-Flächen für Altanlagenbetreiber „abzuwarten“, wenn die Bebauung unmöglich sei.
Die Festlegung einer Mindestgröße für die Konzentrationsflächen sei abwägungsfehlerhaft, da hierdurch geeignete Einzelstandorte wegfielen und von einer künftigen Nutzung ausgeschlossen seien.
Die Grenze zwischen den Begriffen „charakteristischer Landschaftsraum“ (Nr. 2.5.2.23 des Plankonzepts), „historische Kulturlandschaft“ im Sinne des Denkmalschutzrechts und „Landschaftsschutzgebiet“ könne nicht fehlerfrei gezogen werden. Es fehle eine gesetzliche Ermächtigungsgrundlage dafür, mit dem Begriff des charakteristischen Landschaftsraumes eine wirksame Steuerung im Sinne des Planvorbehaltes des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB vorzunehmen und gesetzlich privilegierte Windkraftanlagen in ihrer Baufreiheit einzuschränken.
Harte und weiche Tabuzonen würden zu Unrecht gleichbehandelt. Weiche Tabuzonen müssten einer Abwägung zugänglich sein.
Die Einhaltung eines Abstandes von 100 Metern zu 110 KV-Leitungen sei zu Unrecht als Abwägungshindernis eingestuft worden. Ein solcher Abstand sei nicht erforderlich.
Wenn Naturschutzgebiete harte Tabuzonen seien, so werde übersehen, dass es die Möglichkeit gebe, von den Geboten und Verboten des Bundesnaturschutzgesetzes Befreiungen zu beantragen. Dies müsse der Planungsträger eigenständig prüfen. Entsprechendes gelte für den Artenschutz.
Die Siedlungsabstände seien problematisch. Der Einfluss von Wahlversprechen (Abstandspuffer im Bereich von 800 bis 1000 Meter um Siedlungsbereiche mit Wohn- oder Erholungsfunktion) sei sachfremd. Für Abstandspuffer zu planerisch verfestigten Siedlungsflächen fehle es an einer Ermächtigungsgrundlage; diese hätten gemäß § 249 Abs. 3 BauGB nur durch Landesgesetz festgelegt werden dürfen. Es müsse einzelfallbezogen geprüft werden, ob auch kleinere Pufferzonen als Schutzabstand genügten. Ein groß gefasster Siedlungsabstand gerate fast zwangsläufig mit Gütern des Arten-, Landschafts- und Waldschutzes in Konflikt. Die Abstandsflächenregelungen berücksichtigten nicht die unterschiedliche Schutzbedürftigkeit der Gebietstypen. Gemeindliche Festlegungen seien lediglich „zu berücksichtigen“. Die 5-H-Regelung für Siedlungen sei nicht nachvollziehbar.
Die Abstandsflächenregelungen des Landesentwicklungsplans und des Regionsplans berücksichtigten nicht die unterschiedliche Schutzbedürftigkeit der 15 BauNVO-Gebietstypen, was zu einem Abwägungsdefizit führen müsse.
Rechtlich nicht nachvollziehbar und ohne Ermächtigungsgrundlage sei die sogenannte „5-H-Regelung für Siedlungen“.
Der Antragsgegner habe sich zudem häufig veralteter und nicht mehr zutreffender Datengrundlagen bedient.
Die Antragstellerin beantragt zu erkennen:
Die Landesverordnung für den Regionalplan für den Planungsraum III in Schleswig-Holstein Kap. 5.7 (Windenergie an Land, Regionalplan III-Teilaufstellung-VO) vom 29. Dezember 2020 ist unwirksam.
Der Antragsgegner beantragt,
den Normenkontrollantrag abzulehnen.
Der Antragsgegner macht geltend, der Antrag dürfte zulässig sein. Er sei aber unbegründet.
Die angegriffene Landesverordnung erweise sich als formell rechtmäßig. Die gegen die formelle Rechtmäßigkeit erhobenen Rügen verfingen nicht. Einer ausdrücklichen Aufhebung der dem vorliegend angegriffenen Teilregionalplan vorausgehenden Teilfortschreibungen 2012 der Regionalpläne zur Ausweisung von Eignungsgebieten für die Windenergienutzung habe es nicht bedurft. Auch die Öffentlichkeitsbeteiligung zu den jeweiligen Planentwürfen sei fehlerfrei erfolgt. Das gelte insbesondere für die Beschränkung der Öffentlichkeitsbeteiligung zum vierten Planentwurf. Mit den von der Antragstellerin in diesem Verfahren insoweit vorgebrachten Rügen habe sich der Senat bereits mehrfach befasst.
Der Regionalplan sei auch materiell rechtmäßig. Die behaupteten Abwägungsfehler, insbesondere bei der Einzelabwägung der Potenzialfläche PR3_STE_058 lägen nicht vor. Ausweislich des Datenblattes liege die Fläche fast vollständig im Kernbereich eines charakteristischen Landschaftsraumes. Der verbleibende Teil sei sehr klein und biete aufgrund eines Grabenverlaufes keine sinnvolle Aufstellungsmöglichkeit für eine Windkraftanlage. Um im Übrigen die Auswirkungen auf die Stadtsilhouette von …. nicht über den bisherigen Stand der Vorbelastung mit bestehenden Windkraftanlagen hinaus zu verstärken, werde die Fläche auch deshalb nicht ausgewiesen.
Die Rüge der Antragstellerin, es fehle für das Kriterium „Charakteristische Landschaftsräume“ an einer „Ermächtigungsgrundlage“ verfange nicht. Für die Bestimmung der abwägungserheblichen Belange bedürfe es schon keiner ausdrücklichen gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage. Vielmehr seien nach § 7 Abs. 2 S. 1 ROG in die Abwägung (alle) öffentlichen und privaten Belange einzustellen, soweit sie auf der jeweiligen Planungsebene erkennbar und von Bedeutung seien.
Der Behauptung der Antragstellerin, das Potenzialgebiet liege mit einem beträchtlichen Teil außerhalb des Kernbereichs des charakteristischen Landschaftsraums, sei zu widersprechen. Insgesamt überschnitten sich 59 ha von den insgesamt 66,4 ha des Potenzialgebiets mit dem Kernbereich des charakteristischen Landschaftsraums.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte sowie die vom Antragsgegner eingereichten Unterlagen zur Planaufstellung und zu den gegen den Landesentwicklungsplan und die Regionalpläne erhobenen Rügen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag ist zulässig (A.), aber unbegründet (B.).
A. Der Antrag ist zulässig.
I. Die Landesverordnung unterliegt gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 67 LJG der Normenkontrolle.
II. Die Antragstellerin ist antragsbefugt im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO.
Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann den Normenkontrollantrag u.a. jede juristische Person stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden.
Der Regionalplan steht der Ausübung der obligatorischen Berechtigung der Antragstellerin zur Errichtung und zum Betrieb von Windkraftanlagen im Plangebiet entgegen. Insofern liegt die Verletzung der Eigentumsgarantie gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG im Bereich des Möglichen (vgl. zur Antragsbefugnis obligatorisch berechtigter Windkraftunternehmen: Senat, Urteil vom 22. März 2023 – 5 KN 53/21 –, juris Rn. 25; Urteil vom 29. November 2024 – 5 KN 46/21 –, juris Rn. 61).
Die Antragstellerin hat sich durch Nutzungsverträge Flächen zur Errichtung von Windenergieanlagen in der Potenzialfläche PR3_STE_058 gesichert. In § 01 (Vertragsgegenstand) der vorgelegten Windenergievereinbarung zwischen der …. GmbH und dem Grundstückseigentümer …. vom 28. Januar 2016 gestattet der Eigentümer der …. GmbH die Errichtung und den Betrieb von Windenergieanlagen. Die Flächen in der Gemeinde … werden in einer erklärenden Ergänzung vom 20. Februar 2019 näher bestimmt. Die Rechte aus der Windenergievereinbarung übertrug die …. GmbH mit Wirkung vom 15. Dezember 2021 auf die …. GmbH & Co. KG, was dem Grundstückseigentümer mit Übertragungsanzeige vom 16. Dezember 2021 angezeigt wurde. Mit Übertragungsvereinbarung vom 9. Oktober 2025 übertrug die ….. GmbH & Co. KG die Rechte und Pflichten aus der Windenergievereinbarung rückwirkend zum 28. Dezember 2020 – dem Tag der Einreichung des Normenkontrollantrages – auf die Antragstellerin.
Die von der Antragstellerin gesicherten Flächen in der Potenzialfläche PR3_STE_058 sind nicht als Vorranggebiet übernommen worden und somit von der Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB betroffen.
Die Ausschlusswirkung besteht trotz der zum 1. Februar 2023 durch das Gesetz zur Erhöhung und Beschleunigung des Ausbaus von Windenergieanlagen an Land vom 20. Juli 2022 (BGBl. I S. 1353) eingetretenen Änderungen im Baugesetzbuch fort. Nach der Neufassung des § 249 Abs. 1 BauGB ist zwar § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB auf Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB, die der Erforschung, Entwicklung oder Nutzung der Windenergie dienen, nicht mehr anzuwenden. Nach § 245e Abs. 1 Satz 1 BauGB gelten die Rechtswirkungen eines Raumordnungsplans gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB in der bis zum 1. Februar 2023 geltenden Fassung für Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB aber fort, wenn der Plan bis zum 1. Februar 2024 wirksam geworden ist. Die angefochtene Rechtsverordnung kann daher über den 31. Januar 2023 hinaus die Rechtswirkungen gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB entfalten (vgl. auch BVerwG, Urteil vom 24. Januar 2023 – 4 CN 6.21 –, juris Rn. 10). Die Rechtswirkungen entfallen erst, wenn für den Geltungsbereich des Plans das Erreichen des Flächenbeitragswerts gemäß § 5 Abs. 1 oder 2 WindBG festgestellt wird, spätestens mit Ablauf des 31. Dezember 2027 (§ 245e Abs. 1 Satz 2 BauGB). Eine Feststellung, dass in Schleswig-Holstein der Flächenbeitragswert erreicht worden ist, liegt bislang nicht vor.
III. Die Antragsfrist gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist gewahrt. Die Verordnung wurde am 30. Dezember 2020 bekanntgemacht. Der Normenkontrollantrag ist beim Oberverwaltungsgericht am 28. Dezember 2021 und damit innerhalb eines Jahres nach der Bekanntmachung eingereicht worden.
B. Der Antrag ist unbegründet. Die auf der Grundlage von § 5 Abs. 11 Satz 2 LaplaG a.F. (jetzt: § 5 Abs. 8 Satz 2 LaplaG) erlassene Landesverordnung für den Regionalplan für den Planungsraum III in Schleswig-Holstein Kapitel 5.7 (Windenergie an Land) (Regionalplan III-Teilaufstellung-VO) vom 29. Dezember 2020 (GVOBI. S. 1083) ist wirksam. Sie ist formell und materiell rechtmäßig.
I. Die Landesverordnung ist formell rechtmäßig.
1. Einer förmlichen Aufhebung der vorhergehenden Teilfortschreibungen der Regionalpläne für die damaligen Planungsräume I, II und IV zur Ausweisung von Eignungsgebieten für die Windenergienutzung aus dem Jahr 2012 bedurfte es nicht (vgl. Senat, Urteil vom 29. November 2024 – 5 KN 46/21 –, juris Rn. 66 ff.).
Die Vorschriften des Raumordnungsgesetzes über die Aufstellung von Raumordnungsplänen gelten auch für ihre Aufhebung (§ 7 Abs. 7 ROG). Eine Aufhebung der Teilfortschreibungen aus dem Jahr 2012 wäre aber gegenstandslos gewesen. Diese Pläne waren ohnehin unwirksam. Das hat das Oberverwaltungsgericht für den damaligen Planungsraum I (Urteile vom 20. Januar 2015 – 1 KN 6/13, 18/13, 70/13, 72/13 und 73/13 –, juris) sowie – inzident – für den damaligen Planungsraum IV entschieden (Urteile vom 19. Januar 2017 – 1 LB 18/15 –, juris Rn. 47, und 29. März 2017 – 1 LB 2/15 –, juris Rn. 47). Auch der Regionalplan für den damaligen Planungsraum II war unwirksam. Die in den Normenkontrollurteilen festgestellten formellen und materiellen Unwirksamkeitsgründe, insbesondere die nicht ordnungsgemäß erfolge Differenzierung zwischen harten und weichen Tabukriterien, die fehlerhafte Abwägung zu Mindestabstandsregelungen und die Ausklammerung potenzieller Eignungsflächen nur wegen eines entgegenstehenden Gemeindewillens, betrafen gleichermaßen sämtliche Planungsräume (vgl. OVG Schleswig, Urteil vom 29. März 2017, a.a.O.).
Abgesehen davon bedarf es eines gesonderten Aufhebungsverfahrens gemäß § 7 Abs. 7 ROG nur bei einer ersatzlosen Aufhebung des Plans. Wird ein bestehender Raumordnungsplan durch einen neuen ersetzt, so löst der neue Plan ohne weiteres den alten ab (Runkel, in: Spannowsky u.a., ROG, 2. Auflage 2018, § 7 Rn. 103).
2. Die Vorschriften über die Beteiligung der Öffentlichkeit sind nicht verletzt.
Rechtsgrundlage für die einzelnen Beteiligungsverfahren waren § 10 bzw. § 9 ROG sowie § 5 LaplaG in der jeweils aktuellen Fassung. § 27 Abs. 1 Satz 1 ROG in der Fassung des Gesetzes zur Änderung raumordnungsrechtlicher Vorschriften vom 23. Mai 2017 (BGBl. I S. 1245) schrieb vor, dass die Verfahren zur Aufstellung von Raumordnungsplänen nach § 13 ROG, die – wie hier – vor dem 29. November 2017 förmlich eingeleitet worden waren, nach den bis zum 28. November 2017 geltenden Raumordnungsgesetzen von Bund und Ländern abzuschließen waren. Gemäß § 27 Abs. 1 Satz 2 ROG konnten gesetzlich vorgeschriebene einzelne Schritte des Verfahrens auch nach den aktuellen Vorschriften des Raumordnungsgesetzes durchgeführt werden, wenn mit ihnen noch nicht begonnen worden war. Von dieser Möglichkeit hat die Landesplanungsbehörde bei den einzelnen Beteiligungsverfahren Gebrauch gemacht. Damit entfiel die in § 27 Abs. 1 Satz 1 ROG a.F. vorgesehene Rechtsfolge auch für das Landesrecht.
a) Die Landesverordnung leidet nicht deshalb an einem formellen Fehler, weil bei der Entscheidung bestimmter Gemeinden über die Abgabe von Stellungnahmen im Rahmen der Beteiligung der Öffentlichkeit bzw. der berührten öffentlichen Stellen die Vorschriften über die Ausschließung von Mitgliedern der Gemeindevertretung (§ 32 Abs. 3 Satz 1 und 2 i.V.m. § 22 GO) möglicherweise unrichtig gehandhabt worden sind (vgl. Senat, Urteil vom 29. November 2024 – 5 KN 46/21 –, juris Rn. 70).
Die Vorschriften über das von den Gemeindevertretungen bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben – etwa wie hier: bei der Abgabe von Stellungnahmen – zu beachtende Verfahren sind nicht zugleich Vorschriften über das von der Landesplanungsbehörde bei der Aufstellung von Raumordnungsplänen zu beachtende Verfahren. Dies gilt unbeschadet dessen, dass das damalige Ministerium für Inneres und Bundesangelegenheiten des Landes Schleswig-Holstein als Kommunalaufsichtsbehörde in einem an den jetzigen Prozessbevollmächtigten der Antragstellerin gerichtetes Schreiben vom 13. März 2017 eine bestimmte Auffassung zur Auslegung von § 22 Abs. 1 GO vertreten hat. Ebenso kann dahinstehen, ob das Ministerium durch einen Erlass vom 12. April 2017 auf den Prozess der Willensbildung in den Gemeinden Einfluss genommen haben sollte. Anders wäre dies zu sehen, wenn das Ministerium, dessen Handeln als Landesbehörde dem Antragsgegner zuzurechnen ist, bewusst sachwidrig auf das landesplanerische Beteiligungsverfahren hätte einwirken wollen. Dafür ist jedoch nichts ersichtlich, die Antragstellerin macht dies auch nicht geltend.
b) Die Beschränkung der Beteiligung im Beteiligungsverfahren zum vierten Entwurf war rechtmäßig. Der Antragsgegner hat die Beschränkung auch fehlerfrei umgesetzt (vgl. Senat, Urteil vom 29. November 2024 – 5 KN 46/21 –, juris Rn. 95 ff.).
aa) Die Beschränkung der Beteiligung war rechtmäßig. Die Beteiligung wurde durch die Bekanntmachung der Landesplanungsbehörde vom 16. September 2020 (Amtsbl. S. 1338) eingeleitet und fand in der Zeit vom 24. September bis zum 23. Oktober 2020 statt. In der Bekanntmachung heißt es: „Das vierte Beteiligungsverfahren beschränkt sich gemäß § 9 Absatz 3 Raumordnungsgesetz (ROG) auf die gegenüber dem dritten Entwurf geänderten Teile der Planunterlagen.“
Rechtsgrundlage für die Beschränkung der Beteiligung war – wie in der Bekanntmachung zutreffend benannt – § 9 Abs. 3 Satz 1 ROG in der zum Zeitpunkt der Bekanntmachung geltenden Fassung. Danach „ist“ der geänderte Teil erneut auszulegen, wenn der Planentwurf nach Durchführung der Verfahrensschritte nach § 9 Abs. 2 ROG a.F. dergestalt geändert wird, dass dies zu einer erstmaligen oder stärkeren Berührung von Belangen führt; in Bezug auf die Änderung ist erneut Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben. In Bezug auf das vierte Beteiligungsverfahren hat diese Regelung Vorrang vor § 5 Abs. 9 Satz 1 LaplaG in der zum Zeitpunkt der Bekanntmachung geltenden Fassung (§ 5 Abs. 9 Satz 1 LaplaG a.F.). Danach „soll“ sich die Beteiligung auf die geänderten Teile beschränken, wenn der Entwurf des Raumordnungsplans, der Gegenstand der Beteiligung nach § 5 Abs. 6 bis 8 LaplaG a.F. gewesen ist, geändert und hierdurch eine erneute Beteiligung erforderlich wird.
Der Vorrang von § 9 Abs. 3 Satz 1 ROG a.F. ergibt sich aus Art. 72 Abs. 3 Satz 3 i.V.m. Satz 1 Nr. 4 GG. Danach geht auf dem Gebiet der Raumordnung im Verhältnis von Bundes- und Landesrecht das jeweils spätere Gesetz vor. Das spätere Gesetz ist § 9 Abs. 3 Satz 1 ROG a.F.
Das Raumordnungsgesetz in der Fassung des Gesetzes zur Neufassung des Raumordnungsgesetzes und zur Änderung anderer Vorschriften vom 22. Dezember 2008 (BGBl. I S. 2986) sah für die Raumordnung im Bund vor, dass bei einer Änderung des Planentwurfs nach Durchführung des Beteiligungsverfahrens der geänderte Teil erneut auszulegen und insoweit Stellungnahmen erneut einzuholen waren (§ 18 Nr. 3 Satz 1 ROG 2008). Für die Raumordnung in den Ländern fehlte eine entsprechende Vorschrift (vgl. § 10 Abs. 1 Satz 4 ROG 2008). Detaillierte Verfahrensregelungen sollten den Landesgesetzgebern vorbehalten bleiben (vgl. BT-Drs. 16/10292, S. 25). Ergänzende landesrechtliche Vorschriften blieben insoweit unberührt (vgl. § 28 Abs. 3 ROG 2008).
Zum damaligen Zeitpunkt gab es im Landesplanungsgesetz keine Regelung zur Beschränkung der Beteiligung auf die geänderten Teile des Planentwurfs (vgl. § 7 LaplaG in der Fassung der Bekanntmachung vom 10. Februar 1996, GVOBl. S. 232). Dies änderte sich durch das Gesetz zur Neufassung des Landesplanungsgesetzes und zur Aufhebung des Landesentwicklungsgrundsätzegesetzes vom 27. Januar 2014 (GVOBl. S. 8). § 5 Abs. 8 Satz 1 LaplaG 2014 sah vor, dass sich die Beteiligung auf die geänderten Teile beschränken soll, wenn der Entwurf des Raumordnungsplans, der Gegenstand der Beteiligung nach § 5 Abs. 5 bis 7 LaplaG 2014 gewesen ist, geändert und hierdurch eine erneute Beteiligung erforderlich wird. Dadurch sollte § 10 Abs. 1 Satz 4 ROG konkretisiert werden (vgl. LT-Drs. 18/885, S. 37).
Das (Bundes-)Gesetz zur Änderung raumordnungsrechtlicher Vorschriften vom 23. Mai 2017 (BGBl. I S. 1245) vereinheitlichte die für die Raumordnung im Bund und in den Ländern geltenden Bestimmungen zur erneuten Beteiligung und enthielt nunmehr die bis zur vierten Beteiligungsrunde im Jahr 2020 unverändert gebliebene Regelung in § 9 Abs. 3 Satz 1 ROG a.F. Die Begründung des Regierungsentwurfs (BT-Drs. 18/10883, S. 48) verdeutlicht das Ziel der Vorschrift: „Der neue Absatz 3 soll aus systematischen Gründen den bisherigen § 10 Absatz 1 Satz 4 und den bisherigen § 18 Nummer 3 ersetzen, deren Inhalt (Änderung von Planentwürfen) einen Sonderfall zu § 9 Absatz 1 und 2 (Aufstellung von Plänen) darstellt.“ Ergänzendes Landesrecht sowie weiter gehendes Landesrecht zur Beschleunigung des Verfahrens bei Änderung eines ausgelegten Raumordnungsplanentwurfs blieben gemäß § 27 Abs. 3 ROG a.F. unberührt.
§ 9 Abs. 3 Satz 1 ROG a.F. erlangte mit dem Inkrafttreten am 29. November 2017 im Verhältnis zu § 5 Abs. 8 Satz 1 LaplaG 2014 den Anwendungsvorrang. Der Ländervorbehalt gemäß § 27 Abs. 3 ROG a.F. war insofern nicht einschlägig. Das Landesrecht enthielt keine ergänzende, sondern eine widersprechende Norm (Soll-Regelung/Ist-Regelung). Auch hatte die Soll-Regelung des Landesrechts keine weiter gehende Beschleunigungswirkung.
Zu einer Abweichungsgesetzgebung des Landes ist es danach nicht mehr gekommen, auch wenn § 5 LaplaG durch das Gesetz zur Änderung des Landesplanungsgesetzes vom 15. Juni 2018 (GVOBl. S. 292) noch einmal geändert wurde. Auf eine Inanspruchnahme der Abweichungsbefugnis kann nur geschlossen werden, wenn der Landesgesetzgeber eine inhaltliche Neuregelung getroffen und sich nicht auf redaktionelle Anpassungen des betreffenden Gesetzes beschränkt hat (vgl. Uhle, in: Dürig u.a., GG, Stand August 2024, Art. 72 Rn. 279; Oeter/Krönke, in: Huber/Voßkuhle, GG, 8. Auflage 2024, Art. 72 Rn. 127; Broemel, in: v. Münch/Kunig, GG, 7. Auflage 2021, Art. 72 Rn. 54; Kment, in: Jarass/Pieroth, GG, 18. Auflage 2024, Art. 72 Rn. 30; Seiler, in: Epping/Hillgruber, GG, Stand September 2024, Art. 72 Rn. 24.2; zu Art. 125b Abs. 1 Satz 3 GG: BVerfG, Urteil vom 19. Dezember 2017 – 1 BvL 3/14 –, juris Rn. 235). Die Änderungen von § 5 Abs. 8 Satz 1 LaplaG 2014 durch das Gesetz zur Änderung des Landesplanungsgesetzes vom 15. Juni 2018 waren lediglich redaktioneller Natur. Aus Absatz 8 wurde Absatz 9; dies hatte seine Ursache in einer Änderung der vorhergehenden Absätze. Dementsprechend wurde auch die Bezugnahme auf diese vorhergehenden Absätze angepasst (Verweisung auf die Vorschriften für das erstmalige Beteiligungsverfahren). Diese Änderungen lassen keinen Willen des Landesgesetzgebers erkennen, die Regelung zur Beschränkung des Beteiligungsverfahrens erneut inhaltlich in Kraft zu setzen und damit einen Anwendungsvorrang gegenüber dem Bundesrecht zu begründen.
Ausgehend von § 9 Abs. 3 Satz 1 ROG a.F. ist die Beschränkung der Beteiligung im vierten Beteiligungsverfahren nicht zu beanstanden, da es insofern nicht darauf ankommt, in welchem Umfang der Entwurf geändert wurde.
Die Beschränkung der Beteiligung war aber auch dann rechtmäßig, wenn ein Anwendungsvorrang von § 5 Abs. 9 Satz 1 LaplaG a.F. unterstellt wird. Ein atypischer Fall, der eine unbeschränkte Beteiligung ermöglicht hätte, lag nicht vor. Wird die Ermessensausübung durch eine Soll-Vorschrift gesteuert, hat die zuständige Behörde grundsätzlich so zu verfahren, wie es im Gesetz bestimmt ist. Liegen keine Umstände vor, die den Fall als atypisch erscheinen lassen, so bedeutet das „Soll“ ein „Muss“ (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Oktober 2017 – 8 C 18.16 –, juris Rn. 29). Soll-Vorschriften gestatten eine Abweichung von der gesetzlichen Regel nur in atypischen Ausnahmefällen, in denen das Festhalten an diese Regel auch unter Berücksichtigung des Willens des Gesetzgebers nicht gerechtfertigt ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Mai 2013 – 2 C 68.11 –, juris Rn. 36). Die Behörde darf dann anders verfahren als im Gesetz vorgesehen und den atypischen Fall nach pflichtgemäßem Ermessen entscheiden (vgl. BVerwG, Urteil vom 2. Juli 1992 – 5 C 39.90 –, juris Rn. 15).
Die Änderungen vom dritten zum vierten Planentwurf werden in der Kabinettsvorlage Nr. 286/2020 vom 9. September 2020 wie folgt dargestellt (vgl. Akte 09, Vorgänge 03-10, S. 2326, 2332 f.):
„Wesentliche Sonderregelungen:
ꟷ Vorranggebiet STE_089: Absicherung eines konkreten Repoweringkonzeptes.
ꟷ Vorranggebiete DIT_013, DIT_059, DIT_066, LAU_066, STE_084, STE_093, OHS_015 und OHS_021, OHS_022, OHS_028, OHS_069 und STO_004: Inaussichtstellung einer Ausnahme gemäß § 45 Abs. 7 Satz 1 BNatSchG vom Tötungsverbot nach § 44 Abs. 1 BNatSchG.
ꟷ Sonderregelung Bundeswehr …., Vorranggebiete OHS_001 und OHS_420: bisher war in diesen Gebieten im Schutzbereich nur ausnahmsweise eine Windkraftnutzung möglich; zukünftig soll die Einschränkung nur auf die Vorgaben der Schutzbereichsbehörde beschränkt werden.
ꟷ Vorranggebiete DIT_068 und DIT_071: Beschränkung der Nutzung auf Forschungsvorhaben zu "Power-to-x"- und Speicher-Technologien.
Wesentliche Änderungen:
ꟷ Die Flächen LAU_014, OHS_063, OHS_064 wurden gestrichen, weil sie nach der neuesten Brutvogelkartierung innerhalb von potenziellen Beeinträchtigungsbereichen von Rotmilanbrutplätzen liegen.
ꟷ Die Fläche STE_005 konnte neu aufgenommen werden, weil nach der neuesten Brutvogelkartierung der potenzielle Beeinträchtigungsbereich eines Schwarzstorchbrutplatzes entfallen ist.
ꟷ Die Fläche STO_004 konnte neu aufgenommen werden, weil nach der neuesten Brutvogelkartierung der potenzielle Beeinträchtigungsbereich eines Seeadlerbrutplatzes entfallen ist.
ꟷ Die Fläche STE_501 wurde wieder gestrichen, weil beabsichtigte Wohnnutzungsaufgaben nicht umgesetzt werden konnten.
ꟷ Die Fläche SEG_052 konnte teilweise wieder aufgenommen werden, weil durch eine Korrektur der Siedlungsabstände die Mindestgröße wieder erreicht werden kann.
In allen drei Regionalplänen wurden neben den oben im Einzelnen dargestellten wesentlichen Änderungen vom dritten zum vierten Entwurf folgende weitere Änderungen vorgenommen:
ꟷ Festlegung der Ausschlusswirkung der Vorranggebiete Repowering bis zum 31.12.2030
ꟷ Klarstellung, dass Windenergieanlagen immer vollständig einschließlich des Rotors innerhalb des Vorranggebiets liegen müssen
ꟷ Anpassung der Begründung zur Ausnahme vom Tötungsverbot gemäß § 45 Abs. 7 BNatSchG.“
Diese Änderungen rechtfertigen nicht die Annahme eines atypischen Falles. Sie unterscheiden sich in ihrem Umfang und ihrer Tragweite nicht erheblich von den bei einem komplexen Planentwurf üblicherweise zu erwartenden Folgeänderungen.
bb) Der Antragsgegner hat die gesetzlich vorgesehene Beschränkung der Beteiligung fehlerfrei umgesetzt. Für den Umfang der gebotenen Beteiligung ist auf den Planinhalt abzustellen, nicht auf die Planbegründung. Bloße Änderungen der Begründung führen nicht zu einer erstmaligen oder stärkeren Berührung von Belangen; dadurch wird keine erneute Beteiligung erforderlich (vgl. BT-Drs. 18/10883, S. 48).
Demgemäß musste das Beteiligungsverfahren nicht auf die Potenzialflächen PR3_SEG_601 und PR3_STO_601 erstreckt werden. Diese Flächen spielten zwar für die Begründung des vierten Entwurfs eine Rolle, weil sie dort – anders als in den Begründungen der vorhergehenden Entwürfe – als Potenzialflächen identifiziert wurden. Nach dem Ergebnis der Einzelabwägung sah der vierte Entwurf dort jedoch keine Vorranggebiete vor, sodass sich der Inhalt des Entwurfs in Bezug auf diese Flächen nicht von den vorhergehenden Entwürfen unterschied.
Änderungen des gesamträumlichen Plankonzepts, etwa die Änderung von Abwägungskriterien, betrafen – für sich genommen – ebenfalls nur die Begründung des Planentwurfs. Dies gilt auch für die neu berechnete Zubau-Prognose in Ziffer 1.3.1. des Plankonzepts. Mit der Anpassung auf 10,6 GW (statt zuvor 10,0 GW) wurde der Inhalt des Planentwurfs nicht geändert.
Auch in Bezug auf den Grundsatz „Rotor-innerhalb“ war eine erneute Beteiligung nicht erforderlich. Hätte es bis zum dritten Entwurf eine „Rotor-außerhalb“-Planung gegeben, wäre allerdings eine Beteiligung in Bezug auf sämtliche Vorranggebiete erforderlich gewesen, auch soweit der räumliche Zuschnitt nicht geändert wurde. Denn mit dem Grundsatz „Rotor-innerhalb“ hätte sich die Regelung zur zulässigen Bebauung und damit zum Inhalt des Plans generell geändert. So hat sich indes die Planung nicht entwickelt.
Der Textteil des Regionalplans enthält keinen Hinweis darauf, ob es sich bei den Vorranggebieten um „Rotor-außerhalb“- oder „Rotor-innerhalb“-Flächen handelt. Für die Auslegung muss auf die Begründung zurückgegriffen werden. In der Begründung B zu 5.7.1 (1) bis (3) heißt es: „Bei der Bemessung der Abstände zu schutzwürdigen Nutzungen und betroffenen Schutzgütern sind die Auswirkungen des Rotors der Windenergieanlagen immer mitberücksichtigt worden. Daher gilt für die Planung von Windenergieanlagen innerhalb der Vorranggebiete, dass die Anlagen immer vollständig einschließlich Rotor innerhalb der Fläche liegen müssen.“ Diese Passage war im dritten Entwurf (Akte 06, Vorgang 05, Untervorgänge 01-02, S. 854) noch nicht enthalten.
Um zu dem Ergebnis zu gelangen, dass es sich bei den Vorranggebieten um „Rotor-innerhalb“-Flächen handelt, bedarf es jedoch keines Rückgriffs auf die besagte Textstelle. Zur Begründung des Plans gehört nicht nur die Begründung des Textteils, sondern auch das gesamträumliche Plankonzept. Dieses weist an verschiedenen Stellen mit der gebotenen Eindeutigkeit auf den Grundsatz „Rotor-innerhalb“ hin. So heißt es dort zur Begründung des harten Tabukriteriums 2.3.2.1: „Der Abstand zur Vorranggebietsgrenze ist dann mit 250 m anzusetzen, weil die Außenkante des Rotors maßgeblich ist“, und zur Begründung des weichen Tabukriteriums 2.4.2.1: „Für die erdrückende Wirkung gilt der Abstand von Hausecke zum Mast gemessen, für das Vorranggebiet gilt: Die WKA muss einschließlich Rotor innerhalb der Fläche liegen.“ Auch die Begründungen zu den weichen Tabukriterien 2.4.2.11 und 2.4.2.31 setzen den Grundsatz voraus. Die entsprechenden Begründungstexte befinden sich bereits im dritten Entwurf des Plankonzepts (Akte 06, Vorgang 05, Untervorgänge 01-02, S. 15). Der Grundsatz „Rotor-innerhalb“ lag dem Planungsprozess von Anfang an zu Grunde (vgl. Begründung des Kriterienkatalogs zum Planungserlass vom 23. Juni 2015, Akte 01, S. 1475, 1481).
c) Die Verwendung fehlerhafter Pop-up-Fenster in der für das vierte Beteiligungsverfahren im Internet bereitgestellten interaktiven Karte stellt keinen beachtlichen Verfahrensfehler dar (vgl. Senat, Urteil vom 29. November 2024 – 5 KN 46/21 –, juris Rn. 132 ff.).
Das vierte Beteiligungsverfahren fand im Wege der digitalen Öffentlichkeitsbeteiligung gemäß § 5a LaplaG a.F. statt. Die Bekanntmachung der Landesplanungsbehörde vom 16. September 2020 wies darauf hin, dass die Veröffentlichung der Unterlagen im Internet auf der Internetseite www.schleswig-holstein.de/windenergiebeteiligung erfolgt. Bei Aufruf dieser Seite wurde der Nutzer automatisch auf die Seite www.bolapla-sh.de weitergeleitet. Welche Informationsmöglichkeiten dort bestanden, zeigen die Videos und Screenshots, die auf der Seite www.windenergie-planung.de/4-entwurf-regionalplan/ abgerufen werden können. Der Hinweis auf diese Seite findet sich in einer außergerichtlichen Rüge (Rügen allgemein, S. 74 f.). Danach konnte auf der Seite www.bolapla-sh.de zunächst zwischen verschiedenen Beteiligungsverfahren ausgewählt werden. Nach dem Klick auf „Windenergie Regionalplan III (4. Entwurf)“ öffnete sich eine Seite mit den beiden Reitern „Interaktive Karte“ und „Planungsdokumente“. Der Reiter „Interaktive Karte“ war voreingestellt und zeigte eine Karte, auf der die zusätzlich ausgewiesenen Vorranggebiete gelb eingefärbt waren. Bei Auswahl einer der drei Potenzialflächen PR3_STE_005, PR3_SEG_052 und PR3_STO_004 erschien ein Pop-up-Fenster, das nicht mit der Überschrift „Vorranggebiet“ versehen war, sondern mit der – unzutreffenden – Überschrift „Abgelehnte Potenzialfläche“. Über das Pop-up-Fenster konnte durch weiteres Klicken das Datenblatt heruntergeladen und eine Stellungnahme abgegeben werden. Am linken Rand der Seite befanden sich verschiedene – bei Aufruf der Seite nicht aktivierte – Navigationselemente. Bei Aktivierung des Navigationselements „Kartenebene ein/ausblenden“ wurde erkennbar, dass auf der Karte zunächst lediglich die Kartenebene „Vorranggebiet (geändert, 4. Entwurf)“ aktiviert war. Der Nutzer konnte an dieser Stelle auch die Kartenebene „Abgelehnte Potenzialfläche“ aktivieren; die abgelehnten Potenzialflächen wurden dann in blau-grauer Einfärbung sichtbar (vgl. Screenshots SEG_601.JPG und STO_601.JPG). Ferner konnte das Navigationselement „Legende“ aktiviert werden, welches die farbliche Zuordnung erklärte. Schließlich war es möglich, vom Reiter „Interaktive Karte“ auf den Reiter „Planungsdokumente“ zu wechseln. Dadurch verschwand die interaktive Karte und es standen die Planungsdokumente zum Download zur Verfügung.
Durch die Anzeige der fehlerhaften Bezeichnungen „Abgelehnte Potenzialfläche“ wurden die Vorschriften des Raumordnungs- oder des Landesplanungsgesetzes über die Beteiligung nicht verletzt (§ 11 Abs. 1 Nr. 1 ROG, § 7 Abs. 1 LaplaG). Die für die Beteiligung maßgeblichen Vorschriften (§ 9 ROG bzw. § 5, § 5a LaplaG – jeweils in der für das vierte Beteiligungsverfahren maßgeblichen Fassung –) enthielten keine Vorgaben für ein interaktives Online-Tool unter Verwendung von Pop-up-Fenstern. Sie sahen vielmehr vor, dass die Öffentlichkeitsbeteiligung durch Bekanntmachung im Amtsblatt gemäß § 5 Abs. 8 Satz 1 i.V.m. § 5a Abs. 2 Satz 3 LaplaG eingeleitet und die Auslegung durch die Kreise und kreisfreien Städte gemäß § 5a Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 9 Abs. 2 Satz 2 ROG und § 5 Abs. 8 Satz 2 LaplaG durch die Veröffentlichung des Planentwurfs und der sonstigen Unterlagen im Internet ersetzt wird. Beides ist hier nicht zu beanstanden. Dies gilt insbesondere für die Veröffentlichung im Internet über die Internetseite www.schleswig-holstein.de/windenergiebeteiligung, für die es lediglich notwendig war, die Inhalte der auszulegenden Unterlagen zugänglich zu machen (§ 5a Abs. 2 Satz 2 LaplaG i.V.m. § 86a Abs. 1 Satz 2 LVwG). Das darüber hinausgehende Angebot einer interaktiven Karte zur leichteren Orientierung im Rahmen des Online-Beteiligungsportals war demgegenüber eine rechtlich nicht gebotene Zusatzleistung.
Diese Zusatzleistung hat auch nicht dadurch – mittelbar – eine Verletzung der Beteiligungsvorschriften bewirkt, dass sie aufgrund ihrer Fehlerhaftigkeit andere, rechtliche gebotene Verfahrensschritte entwertete. Eine solche Entwertung ist hier unter Würdigung der Umstände des Einzelfalls zu verneinen. Dies betrifft insbesondere die gebotene Anstoßwirkung.
Die Bekanntmachung des Planentwurfs soll Anstoßwirkung haben. Daher kommt der Kennzeichnung des Plangebiets in der Bekanntmachung eine besondere Bedeutung zu. Die Öffentlichkeit muss an Hand dieser Bezeichnung erkennen können, ob sie sich über das Verfahren unterrichten und dazu eventuell Anregungen geben möchte (Runkel, in: Spannowsky u.a., ROG, 2. Auflage 2018, § 9 Rn. 38). Die öffentliche Bekanntmachung darf grundsätzlich keine Zusätze oder Einschränkungen enthalten, die geeignet sein könnten, auch nur einzelne interessierte Bürger von der Erhebung von Stellungnahmen abzuhalten (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 30. September 2021 – 10 A 20.19 –, juris Rn. 55; zur Bauleitplanung: BVerwG, Beschluss vom 14. September 2020 – 4 BN 10.20 –, juris Rn. 5).
Im vorliegenden Fall gab es bei der Bekanntmachung im Amtsblatt keinen Fehler. Die von den Änderungen betroffenen Flächen sind dort aufgeführt.
Die damit bewirkte Anstoßwirkung ist auch nicht durch die fehlerhaften Überschriften in den Pop-up-Fenstern entwertet worden. Die unzutreffende Angabe „Abgelehnte Potenzialfläche“ war nicht geeignet, etwa diejenigen, denen es ausschließlich darum ging, sich kritisch zu neu hinzutretenden Vorranggebieten zu äußern, von Stellungnahmen abzuhalten. Von einem verständigen Nutzer des Online-Tools konnte eine über das bloße Ablesen der Überschrift hinausgehende Absicherung seines Informationsstandes erwartet werden. Einerseits handelte es sich bei dem Ausdruck „Abgelehnte Potenzialfläche“ erkennbar lediglich um einen schlagwortartigen, nicht auf abschließende Unterrichtung angelegten Hinweis. Anderseits bot die interaktive Karte – wie dargestellt – mehrere weitere, jeweils für sich hinreichend aufschlussreiche Informationsmöglichkeiten; zudem waren unter dem Reiter „Planungsdokumente“ die nach dem Gesetz für die Beteiligung zur Verfügung zu stellenden Dokumente ordnungsgemäß abgelegt.
d) Der Vortrag der Antragstellerin, im vierten Einwendungsverfahren seien auch die etwa 6.500 Stellungnahmen aus den vorangegangenen Planentwurfsverfahren erneut zu berücksichtigen gewesen, verfängt nicht (vgl. Senat, Urteil vom 29. November 2024 – 5 KN 46/21 –, juris Rn. 139).
Die Berücksichtigung von Stellungnahmen in Beteiligungsverfahren ist keine im Verfahrensrecht wurzelnde Verpflichtung, sondern Teil der Abwägung (§ 7 Abs. 2 Satz 2 ROG), für die die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Raumordnungsplan maßgebend ist (§ 11 Abs. 3 Satz 1 ROG). Es gibt daher keine Verpflichtung zur „mehrfachen“ Berücksichtigung von Stellungnahmen. Insbesondere kommt es nicht isoliert auf eine frühzeitige Auswertung der Stellungnahmen durch die Landesplanungsbehörde an (vgl. Senat, Urteil vom 7. Juni 2023 – 5 KN 42/21 –, juris Rn. 49).
II. Die Landesverordnung ist auch materiell rechtmäßig. Insbesondere verstößt sie nicht gegen das Abwägungsgebot gemäß § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG.
Das Abwägungsgebot verlangt, dass eine Abwägung überhaupt stattfindet, dass in die Abwägung an Belangen eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss, und dass weder die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt noch der Ausgleich zwischen ihnen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht (vgl. OVG Koblenz, Urteil vom 2. Oktober 2007 – 8 C 11412/06 –, juris Rn. 38; VGH Mannheim, Urteil vom 19. November 2020 – 5 S 1107/18 –, juris Rn. 59).
Der Regionalplan enthält eine Konzentrationsflächenplanung im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB. Das Abwägungsgebot verlangt für eine solche Planung ein schlüssiges gesamträumliches Plankonzept. Das Konzept muss nicht nur Auskunft darüber geben, von welchen Erwägungen die positive Standortzuweisung getragen wird, sondern auch die Gründe für die beabsichtigte Freihaltung des übrigen Planungsraums von Windenergieanlagen aufzeigen. Der Ausschluss der Anlagen auf Teilen des Plangebiets lässt sich nach der Wertung des Gesetzgebers nur rechtfertigen, wenn der Plan sicherstellt, dass sich die betroffenen Vorhaben an anderer Stelle gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen; die negative und die positive Komponente der festgelegten Konzentrationszonen bedingen einander. Die Ausarbeitung des Plankonzepts vollzieht sich abschnittsweise: In einem ersten Arbeitsschritt sind diejenigen Bereiche als „Tabuzonen“ zu ermitteln, die für die Nutzung der Windenergie nicht zur Verfügung stehen. Die Tabuzonen lassen sich in „harte“ und „weiche“ untergliedern. Der Begriff der harten Tabuzonen dient der Kennzeichnung von Teilen des Planungsraums, die für eine Windenergienutzung aus zwingenden rechtlichen oder tatsächlichen Gründen nicht in Betracht kommen. Mit dem Begriff der weichen Tabuzonen werden Bereiche des Planungsraums erfasst, in denen nach dem Willen des Plangebers aus unterschiedlichen Gründen die Errichtung von Windenergieanlagen von vornherein ausgeschlossen werden soll. Der Plangeber muss seine Entscheidung für weiche Tabuzonen rechtfertigen. Dazu muss er aufzeigen, wie er die eigenen Ausschlussgründe bewertet, d. h. kenntlich machen, dass er – anders als bei harten Tabukriterien – einen Bewertungsspielraum hat, und die Gründe für seine Wertung offenlegen. Die Potenzialflächen, die nach Abzug der harten und weichen Tabuzonen übrigbleiben, sind in einem weiteren Arbeitsschritt zu den auf ihnen konkurrierenden Nutzungen in Beziehung zu setzen; die öffentlichen Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprechen, sind mit dem Anliegen abzuwägen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird. Als Ergebnis der Abwägung muss der Windenergie in substanzieller Weise Raum geschaffen werden (Senat, Urteil vom 7. Juni 2023 – 5 KN 42/21 –, juris Rn. 46).
Der Plangeber hat bei der Abwägung die Grundsätze der Raumordnung zu berücksichtigen (§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG, § 3 Abs. 1 Nr. 3 und Nr. 6 ROG). Der Landesentwicklungsplan enthält Grundsätze der Raumordnung, die für das ganze Land von Bedeutung sind (§ 8 Abs. 1 LaplaG i. V. m. § 7 Abs. 1 Satz 1, § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG). Diese Grundsätze sind auf der nachgeordneten Planungsebene, d. h. bei der Regionalplanung für die jeweiligen Teilräume, zu berücksichtigen. Damit bindet sich die Landesplanungsbehörde selbst, da sie sowohl Trägerin des Landesentwicklungsplans als auch Trägerin der Regionalpläne ist (§ 5 Abs. 1 Satz 2 LaplaG).
Die Planung des Antragsgegners anhand des im gesamträumlichen Plankonzept dargestellten Maßstabs wird diesen Anforderungen gerecht.
1. Die Landesplanungsbehörde hat die Stellungnahmen der Gemeinden in den Beteiligungsverfahren berücksichtigt (§ 7 Abs. 2 Satz 2 ROG). Ohne Erfolg beanstandet die Antragstellerin, Stellungnahmen der Gemeinden hätten nicht mit der Begründung aussortiert werden dürfen, dass an ihnen befangene Gemeindevertreter mitgewirkt hätten. Dieser Vortrag ist nicht substantiiert. Die Landesplanungsbehörde hat nach eigener Aussage sämtliche Stellungnahmen zur Kenntnis genommen und berücksichtigt. Mit etwaigen Befangenheitsgründen habe sie sich nicht auseinandergesetzt. Es gibt keine konkreten Anhaltspunkte dafür, dass dies nicht der Wahrheit entspricht (vgl. Senat, Urteil vom 29. November 2024 – 5 KN 46/21 −, juris Rn. 145).
2. Gegen die Ermittlung der harten Tabuzonen bestehen keine Bedenken.
Die Festlegung einer harten Tabuzone bewirkt, dass diese Fläche von vornherein aus dem Abwägungsprozess ausgeschieden wird. Das ist zu beanstanden, wenn die Festlegung des harten Tabus fehlerhaft ist und die Zone in die Abwägung hätte einbezogen werden müssen (vgl. Senat, Urteil vom 7. Juni 2023 – 5 KN 42/21 –, juris Rn. 53).
Harte Tabuzonen sind Flächen, deren Bereitstellung für die Windenergienutzung, aus welchen Gründen auch immer, nicht in Betracht kommen, die mithin für eine Windenergienutzung „schlechthin“ ungeeignet sind (vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. Januar 2019 – 4 BN 4.18 –, juris Rn. 6). Dem Plangeber kommt bei der Markierung harter Tabuzonen eine „Typisierungsbefugnis“ zu, so dass dieser berechtigt ist, den maßgeblichen Parametern in mehr oder weniger pauschaler Weise Rechnung zu tragen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. Dezember 2019 – 4 BN 30.19 –, juris Rn. 8) und auf Erfahrungswerte zurückzugreifen (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 3. Dezember 2015 – 12 KN 216/13 –, juris Rn. 19).
Ein rechtliches Hindernis ist gegeben, wenn die Errichtung von Windenergieanlagen in den Konzentrationszonen an den Anforderungen anderer Gesetze scheitern muss (vgl. Gatz/Tyczewski/Baars, Regenerative Energie in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, 4. Aufl. 2024, Rn. 142). An einem solchen Hindernis fehlt es, wenn der Gesetzgeber davon absieht, einer von ihm getroffenen Verbotsregelung absolute Geltung beizulegen. Schafft er zwar einen Verbotstatbestand, eröffnet aber gleichzeitig eine Abweichungsmöglichkeit, so schränkt er die Verbotswirkungen insoweit selbst von vornherein ein. Sind die Voraussetzungen, an die er den Ausnahmevorbehalt knüpft, objektiv erfüllt, so kann von einem unüberwindbaren rechtlichen Hindernis keine Rede sein. Zeichnet sich die Erteilung einer Ausnahme ab, weil eine Ausnahmelage objektiv gegeben ist und einer Überwindung der Verbotsregelung auch sonst nichts im Wege steht, so darf der Plangeber dies im Rahmen der Prognose berücksichtigen. Hierbei bildet die Stellungnahme der zuständigen Fachbehörde ein gewichtiges Indiz (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2002 – 4 C 15.01 –, juris Rn. 20).
a) Das harte Tabukriterium „Naturschutzgebiete (NSG), Gebiete, die nach § 22 BNatSchG in Verbindung mit § 12a Abs. 3 LNatSchG als NSG einstweilig sichergestellt sind und Gebiete, für die nach § 12a Abs. 2 LNatSchG das NSG-Verfahren eingeleitet ist“ (Ziffer 2.3.2.7 des Plankonzepts) ist abwägungsfehlerfrei (vgl. Senat, Urteil vom 29. November 2024 – 5 KN 46/21 –, juris Rn. 226 ff.).
In Naturschutzgebieten ist die Errichtung von Windenergieanlagen verboten. Gemäß § 23 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG sind alle Handlungen, die zu einer Zerstörung, Beschädigung oder Veränderung des Naturschutzgebiets oder seiner Bestandteile oder zu einer nachhaltigen Störung führen können, nach Maßgabe näherer Bestimmungen verboten. Diese Vorschrift begründet diese Verbote nicht aus sich heraus, verpflichtet aber dazu, im Rahmen der Unterschutzstellung ein Verbotsregime zu etablieren, das absolut und nicht lediglich bezogen auf den jeweiligen Schutzzweck jede Veränderung des Gebiets oder seiner Teile unterbindet (vgl. Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Urteil vom 23. Mai 2019 – OVG 2 A 4.19 –, juris Rn. 93). Daran schließen sich die Verbote in den Sicherstellungsverordnungen gemäß § 12a Abs. 3 LNatSchG und die gesetzliche Veränderungssperre gemäß § 12a Abs. 2 LNatSchG an.
Eine objektive Befreiungslage liegt nicht vor. Zwar kann gemäß § 67 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG auf Antrag eine Befreiung gewährt werden, wenn dies aus Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses, einschließlich solcher sozialer und wirtschaftlicher Art, notwendig ist (Nr. 1) oder die Durchführung der Vorschriften im Einzelfall zu einer unzumutbaren Belastung führen würde und die Abweichung mit den Belangen von Naturschutz und Landschaftspflege vereinbar ist (Nr. 2). Es ist aber ausgeschlossen, dass diese Voraussetzungen bei der Errichtung von raumbedeutsamen Windenergieanlagen in Naturschutzgebieten vorliegen. Windenergieanlagen müssen nicht notwendigerweise dort errichtet werden, denn sie sind nicht standortgebunden. Angesichts ihrer Größe führen raumbedeutsame Windenergieanlagen auch stets zu einer Beschädigung und Veränderung des Naturschutzgebietes, die im Hinblick auf den umfassenden Schutz von Naturschutzgebieten nicht mit den Belangen von Naturschutz und Landschaftspflege vereinbar ist (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 23. Mai 2019 – OVG 2 A 4.19 –, juris Rn. 93; OVG Weimar, Urteil vom 9. November 2022 –1 N 548/19 –, juris Rn. 142; OVG Lüneburg, Urteil vom 7. Februar 2020 – 12 KN 75/18 –, juris Rn. 95; OVG Koblenz, Urteil vom 6. Februar 2018 – 8 C 11527/17 –, juris Rn. 78; VGH Mannheim, Urteil vom 13. Oktober 2020 – 3 S 526/20 –, juris Rn. 97; das OVG Münster, Urteil vom 20. Januar 2020 – 2 D 100/17.NE –, juris Rn. 163 und Urteil vom 10. November 2023 – 7 A 1553/22 –⁠, juris Rn. 88 verlangt die konkrete Überprüfung einer potentiellen Befreiungslage).
b) Ohne Erfolg beanstandet die Antragstellerin (unter Bezugnahme auf OVG Bautzen, Beschluss vom 29. Juli 2015 – 4 A 209/14 –, juris Rn. 16 ff.), artenschutzrechtliche Verbote begründeten ein hartes Tabukriterium nur in Bereichen, in denen das Verbot voraussichtlich nicht durch eine Ausnahme oder Befreiung überwunden werden könne. Das Argument ist gegenstandslos. Der Plangeber hat der Abwägung keine harten Tabukriterien unterlegt, die mit artenschutzrechtlichen Verboten begründet werden (vgl. Senat, Urteil vom 29. November 2024 – 5 KN 46/21 –, juris Rn. 234).
3. Die Festlegung der weichen Tabuzonen hält einer Überprüfung stand. Sie sind vom planerischen Ermessen des Plangebers gedeckt.
a) Der Vortrag der Antragstellerin, harte und weiche Tabuzonen würden zu Unrecht gleichbehandelt, ist nicht nachvollziehbar. Wie dem gesamträumlichen Plankonzept zu entnehmen ist, war sich der Plangeber des Unterschieds zwischen harten und weichen Tabukriterien bewusst. Dementsprechend hat er die weichen Tabukriterien – anders als die harten – auf eine Abwägung gestützt (vgl. Senat, Urteil vom 29. November 2024 – 5 KN 46/21 –, juris Rn. 236).
b) Das weiche Tabukriterium „Weiterer Abstand von 150 m um Einzelhäuser und Splittersiedlungen im Außenbereich sowie um Gewerbegebiete im Anschluss an die als hartes Tabu eingestufte Abstandszone von 250 m“ (Ziffer 2.4.2.1 des Plankonzepts) ist abwägungsfehlerfrei (vgl. Senat, Urteil vom 29. November 2024 – 5 KN 46/21 –, juris Rn. 237 ff.).
Der in dem Tabukriterium bezeichnete Bereich zwischen 250 und 400 Metern entspricht dem zwei- bis dreifachen der Gesamthöhe der von dem Antragsgegner zu Grunde gelegten Referenzanlage (150 Meter) nach Abzug des Rotorradius (50 Meter) im Hinblick darauf, dass es sich bei den festgelegten Vorranggebieten um Rotor-innerhalb-Flächen handelt. Bei einem solchen Abstand bedurfte die Frage, ob das Gebot der Rücksichtnahme durch eine optisch bedrängende Wirkung verletzt wird, nach dem Stand der Rechtsprechung im maßgeblichen Zeitpunkt regelmäßig einer besonders intensiven Prüfung des Einzelfalls (vgl. etwa OVG Münster, Urteil vom 5. Oktober 2020 – 8 A 894/17 –, juris Rn. 252; anders nunmehr § 249 Abs. 10 BauGB n. F.). Dies greift der Plangeber auf, wobei sich die Wendung „beim Dreifachen“ statt „bis zum Dreifachen“ im Begründungstext allenfalls als sprachliche Ungenauigkeit darstellt, die die Schlüssigkeit der Abwägung nicht in Frage stellt. Das Gebot der Rücksichtnahme ist ein beachtlicher Gesichtspunkt, der den Antragsgegner aus Vorsorgegründen dazu veranlassen durfte, innerhalb des betroffenen Abstandes generell keine Vorrangflächen auszuweisen (vgl. zur Zulässigkeit eines solchen Vorsorgeabstandes auch OVG Münster, Beschluss vom 21. Februar 2023 – 8 B 642/22.AK –, juris Rn. 61 ff.).
Zusätzlich wird das Tabukriterium in nachvollziehbarer Weise darauf gestützt, dass ein Abstand von etwa 400 Metern bei Anlagen der 3 MW-Leistungsklasse erfahrungsgemäß auch aus immissionsschutzrechtlichen Gründen erforderlich ist (vgl. Plankonzept, S. 27 ff.). Die mit diesem Argument angestrebte Freihaltung von Windenergieanlagen dient der Verwirklichung des Vorsorgegrundsatzes des § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BImSchG; insofern ist die Einstufung als weiches Tabu nicht zu beanstanden (zur Behandlung eines solchen Mindestabstands als weiches Tabu vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2002 – 4 C 15.01 –, juris Rn. 42; VGH Mannheim, Urteil vom 4. Februar 2021 – 5 S 305/19 –, juris Rn. 42; OVG Bautzen, Beschluss vom 29. Juli 2015 – 4 A 234/14 –, juris Rn. 23; OVG Münster, Urteil vom 1. Juli 2013 – 2 D 46/12.NE –, juris Rn. 56; Gatz/Tyczewski/Baars, Regenerative Energie in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, 4. Aufl. 2024, Rn. 170).
Der Antragsgegner hat nicht außer Acht gelassen, dass die technisch maximal mögliche Größe von Windkraftanlagen die Höhe der Referenzanlage übersteigt, hält es aber gleichwohl mit der Orientierung an einer 150 Meter hohen Anlage für sichergestellt, dass eine wirtschaftliche Nutzung der betroffenen Flächen grundsätzlich möglich ist und sich damit die Privilegierung der Windkraft in dieser Hinsicht durchsetzt. Daraus ergeben sich keine Anhaltspunkte für eine Fehlgewichtung der betroffenen Belange.
Der Einwand, dass die Gewerbenutzung nicht denselben Schutz wie die Wohnnutzung verdiene, belegt keinen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG; eine unzulässige Gleichbehandlung ungleicher Tatbestände liegt nicht vor. Der allgemeine Gleichheitssatz gebietet es zwar, wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Er ist aber nicht schon dann verletzt, wenn der Plangeber Differenzierungen, die er vornehmen darf, nicht vornimmt. Der Plangeber ist nicht verpflichtet, unter allen Umständen Ungleiches ungleich zu behandeln. Entscheidend ist vielmehr, ob für eine am Gerechtigkeitsgedanken orientierte Betrachtungsweise die tatsächlichen Ungleichheiten in dem jeweils in Betracht kommenden Zusammenhang so bedeutsam sind, dass der Plangeber sie bei seiner Regelung beachten muss (vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. Mai 1992 – 1 BvR 1467/91 –, juris Rn. 23). Unter Berücksichtigung dessen liegt eine sachwidrige Gleichbehandlung nicht vor. Das Plankonzept begründet die Einbeziehung der Gewerbegebiete damit, dass im Einzelfall auch Aufenthaltsräume in Gewerbebauten sowie betriebsbezogene Wohnungen betroffen sein können. Die Begründung ist nachvollziehbar und lässt keine Abwägungsfehler erkennen.
Auch mit Blick auf den Lärmschutz verstößt die Gleichbehandlung von Einzelhäusern und Splittersiedlungen im Außenbereich mit Gewerbegebieten nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Unter räumlichen Gesichtspunkten sind die Immissionsrichtwerte in Nr. 6.1 TA Lärm nach sechs verschiedenen Baugebietstypen differenziert. Dabei ist jeweils auf den Gebietstyp abzustellen, der an den für die Beurteilung maßgeblichen Immissionsorten anzutreffen ist (vgl. Hansmann, in: Landmann/Rohmer, UmweltR, 105. EL September 2024, TA Lärm 6 Rn. 13). Nach Nr. 6.1 Buchst. b TA Lärm betragen die Immissionsrichtwerte für den Beurteilungspegel für Immissionsorte außerhalb von Gebäuden in Gewerbegebieten 65 dB(A) tags und 50 dB(A) nachts. Der Schutzanspruch für den bauplanungsrechtlichen Außenbereich (§ 35 BauGB) kann demgegenüber nicht schematisch aus der TA Lärm abgeleitet werden. Soweit – wie im Außenbereich – überhaupt keine Festsetzungen in einem Bebauungsplan getroffen worden sind, sind die Immissionsrichtwerte nach Nr. 6.1 TA Lärm heranzuziehen, die der Schutzwürdigkeit des Gebiets oder der Einrichtung am ehesten entsprechen, wobei jeweils die besonderen Verhältnisse in dem betroffenen Gebiet zu würdigen sind (vgl. Hansmann, in: Landmann/Rohmer, UmweltR, 105. EL September 2024, TA Lärm 6 Rn. 15).
c) Das weiche Tabukriterium „Weiterer Abstand von 550 m um Siedlungsbereiche mit Wohn- oder Erholungsfunktion, die nach §§ 30 und 34 BauGB planungsrechtlich zu beurteilen sind, im Anschluss an die als hartes Tabu eingestufte Abstandszone von 250 m“ (Ziffer 2.4.2.2 des Plankonzepts) weist ebenfalls keine Abwägungsmängel auf (vgl. Senat, Urteil vom 29. November 2024 – 5 KN 46/21 –, juris Rn. 243 ff.)
Das Tabukriterium wird im gesamträumlichen Plankonzept (S. 55 f.) damit begründet, dass dem unmittelbar an Siedlungsbereiche angrenzenden Außenbereich planerisch eine Schutz- und Pufferfunktion zukomme. Diese Gebiete sollen als Freiräume ohne dominierende visuelle Beeinträchtigungen erhalten bleiben. Durch ihre Größe und die Drehbewegung sollen potenziell störende Windkraftanlagen erst in einem angemessenen Abstand errichtet werden dürfen.
Diese Akzentuierung der zwar nicht (notwendig) bedrängenden, aber jedenfalls störenden optischen Wirkung von Windkraftanlagen zur Begründung eines verhältnismäßig weiten Abstandspuffers um Innenbereiche mit Wohn- oder Erholungsfunktion verstößt nicht gegen das Abwägungsgebot. Grundsätzlich ist nicht zu beanstanden, wenn der Planungsträger relativ große Pufferzonen um bestimmte Nutzungen herum vorsieht (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Januar 2008 – 4 CN 2.07 –, juris Rn. 15). Eine nähere Differenzierung, etwa im Hinblick auf bereits genehmigte Windkraftanlagen in diesen Pufferzonen, ist lediglich dann geboten, wenn der Planungsträger als Ergebnis seiner Untersuchung erkennt, dass mit der gewählten Methode der Windenergie nicht ausreichend substanziell Raum geschaffen wird (vgl. BVerwG, a. a. O. Rn. 16: „vor diesem Hintergrund“; OVG Saarlouis, Beschluss vom 18. April 2017 – 2 A 225/16 –, juris Rn. 28). Ein solcher Fall liegt hier nicht vor (siehe unten). Insofern trifft es nicht zu, dass der Siedlungsabstand die verbleibenden Suchräume zwangsläufig auf konfliktbelastete Flächen einschränkt.
Mit der Formulierung des Tabukriteriums hat sich der Plangeber keine Kompetenz angemaßt, die ihm nicht zusteht. Ein solcher Vorwurf kann insbesondere nicht mit Erfolg auf § 249 Abs. 3 BauGB a.F. gestützt werden. Die Vorschrift regelte nicht die Bestimmung weicher Tabuzonen im Rahmen eines Plankonzepts für eine Konzentrationsflächenplanung gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB.
d) Das weiche Tabukriterium „80 m Abstand zu Hoch- und Höchstspannungsleitungen über 110 kV“ (Ziffer 2.4.2.11 des Plankonzepts) ist abwägungsfehlerfrei (Senat, Urteil vom 29. November 2024 – 5 KN 46/21 –, juris Rn. 263 f.).
Der Antragsgegner hat den im Landesentwicklungsplan (Kapitel 3.5.2 Abs. 3 G) gleichlautend formulierten Grundsatz der Raumordnung fehlerfrei berücksichtigt (§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG). Der im Landesentwicklungsplan normierte Grundsatz der Raumordnung ist wirksam. Etwaige Mängel des Abwägungsvorgangs sind nicht innerhalb eines Jahres gegenüber der Landesplanungsbehörde gerügt worden (§ 11 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 ROG). Unbeschadet dessen sind Abwägungsfehler nicht ersichtlich. Der Plangeber des Landesentwicklungsplans ist der Empfehlung der Bundesnetzagentur (vgl. Plankonzept, S. 61 f.) gefolgt und hat die maßgebliche Standardisierungsnorm herangezogen. Im Ergebnis ist der Plangeber unter Vorsorgegesichtspunkten zur pauschalierenden Annahme eines Abstands von 80 m gekommen. Für eine weitergehende Abwägung auf der Ebene der Regionalplanung bestand keine Veranlassung.
e) Das weiche Tabukriterium „Gebiete, für die nach § 12a Abs. 2 LNatSchG i.V.m. § 26 BNatSchG das LSG-Verfahren eingeleitet ist“ (Teil 2 der Ziffer 2.4.2.16 des Plankonzepts) ist nicht zu beanstanden (vgl. Senat, Urteil vom 29. November 2024 – 5 KN 46/21 –, juris Rn. 267 ff.).
Das im Landesentwicklungsplan (Kapitel 3.5.2 Abs. 3 G) als Grundsatz der Raumordnung normierte weiche Tabukriterium ist wirksam. Etwaige Mängel des Abwägungsvorgangs sind nicht innerhalb eines Jahres gegenüber der Landesplanungsbehörde gerügt worden (§ 11 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 ROG). Unbeschadet dessen sind Abwägungsfehler auf der Ebene des Landesentwicklungsplans nicht ersichtlich. Das weiche Tabukriterium knüpft an die mit der gesetzlichen Veränderungssperre gemäß § 12a Abs. 2 Satz 1 LNatSchG ausgelöste Vorwirkung des mit der geplanten Verordnung beabsichtigten besonderen Schutzes von Natur und Landschaft an. Gemäß § 12a Abs. 2 Satz 1 LNatSchG dürfen unbeschadet § 22 Abs. 3 BNatSchG Flächen oder Objekte, deren Unterschutzstellung nach den §§ 23 bis 26, 28 und 29 BNatSchG eingeleitet worden ist, von der Bekanntmachung der Auslegung nach § 19 Abs. 2 Satz 2 an bis zum Inkrafttreten der Verordnung, längstens für drei Jahre, nur verändert werden, soweit dies den Schutzzweck der beabsichtigten Schutzerklärung nicht gefährdet.
Die weitergehende Abwägung auf der Ebene der Regionalplanung ist frei von Mängeln. Voraussetzung für die Anwendung des weichen Tabukriteriums ist ausweislich des gesamträumlichen Plankonzepts (S. 66 f.), dass die Landesplanung bereits vor dem Beginn des Aufstellungsverfahrens im Rahmen der Abstimmung nach § 12 LaplaG keine Bedenken zur Ausweisung von Gebieten als Landschaftsschutzgebiet geäußert hat. Die Abstimmung mit der Landesplanung solle dazu dienen, dass durch geplante LSG-Verordnungen der Landesplanung keine weiträumigen Bereiche entzogen werden, mit der Folge, dass diese zum Beispiel für eine Auswahl als Vorrang- und Potenzialgebiet für die Windenergienutzung nicht mehr oder allenfalls eingeschränkt zur Verfügung stünden, und der weiteren Folge, dass insoweit die gemäß § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG erforderliche landesplanerische Abwägung vorab gebunden, zumindest aber vorgeprägt werde (das Plankonzept verweist insoweit auf OVG Schleswig, Beschluss vom 24. Oktober 2017 – 1 MR 4/17 –, juris Rn. 84). Diese – im Wege einer weitergehenden regionalplanerischen Abwägung erfolgte – Konkretisierung des Grundsatzes der Raumordnung ist nicht zu beanstanden. Der im gesamträumlichen Plankonzept beschriebene gegenläufige Belang ist von hinreichendem Gewicht und rechtfertigt die Einschränkung des weichen Tabukriteriums.
f) Das weiche Tabukriterium „Kleinstflächen in Alleinlage, auf denen die Errichtung von Windparks mit mindestens drei WKA nicht möglich ist“ (Ziffer 2.4.2.31 des Plankonzepts) und dessen Konkretisierung bei der Flächenbestimmung lassen keinen Abwägungsmangel erkennen (vgl. Senat, Urteil vom 29. November 2024 – 5 KN 46/21 –, juris Rn. 311 ff.).
Das im Landesentwicklungsplan vorgegebene Kriterium (Kapitel 3.5.2 Abs. 3 G) ist nicht zu beanstanden. Der mit der Festlegung einer Mindestfläche verfolgte Zweck, großräumige Streuungen einzelner oder weniger Windenergieanlagen im Landschaftsraum (sog. „Verspargelung“ der Landschaft) zu vermeiden, ist sachorientiert und nachvollziehbar (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 14. September 2020, – OVG 10 A 17.17 –, juris Rn. 245). Das Tabukriterium ist im Landesentwicklungsplan auch hinreichend bestimmt formuliert, selbst wenn dort kein Flächenmaß genannt wird. Ein Grundsatz der Raumordnung ist hinreichend bestimmt, wenn er so aussagekräftig ist, dass er in Abwägungs- oder Ermessensentscheidungen berücksichtigt werden kann (vgl. oben). Daran gemessen kann an der hinreichenden Bestimmtheit des im Landesentwicklungsplan festgelegten Grundsatzes kein Zweifel bestehen.
Der Plangeber des Regionalplans hat das Tabukriterium fehlerfrei umgesetzt.
Für die Ermittlung der konkreten Kleinstflächen sind unterschiedliche Methoden denkbar. Die Methodenwahl lag im planerischen Ermessen der Landesplanungsbehörde. Diese hat sich an bestimmten pauschalen Annahmen und Regeln orientiert (Plankonzept, S. 77). Bei Flächen mit einer Größe unter 15 Hektar sei regelmäßig davon auszugehen, dass – unter Berücksichtigung der Mindestabstände der Windkraftanlagen untereinander – drei Referenzanlagen nicht mehr errichtet werden könnten. Flächen, die kleiner als 15 Hektar seien, fänden nur im Einzelfall Berücksichtigung, wenn diese in einer Entfernung von bis zu 400 Metern zu einer Fläche mit einer Größe über 15 Hektar lägen. In diesen Fällen sei davon auszugehen, dass sie hinsichtlich ihrer Wirkung auf das Landschaftsbild und ihres räumlichen Zusammenhangs untereinander eine einem Windpark entsprechende Wirkung hätten. Flächen unter 5 Hektar würden nicht berücksichtigt, da hier die Errichtung von einer Windkraftanlage in der Regel nicht mehr möglich sei. Sollten mehrere Flächen zwischen 5 und 15 Hektar in einem räumlichen Zusammenhang stehen und eine Größe von insgesamt 15 Hektar erreichen, erfolge eine weitere Betrachtung. Der räumliche Zusammenhang werde hier jedoch nur bei einer Distanz von deutlich unter 400 Metern anzunehmen sein. Grundsätzlich sei beim Zuschnitt der Flächen von der Referenzanlage mit einem Rotordurchmesser von 100 Metern auszugehen. Daher müssten die Flächen an jeder Stelle Ausmaße von 100 mal 100 Metern aufweisen.
Diese Maßstäbe sind nicht sachwidrig und von der Befugnis des Plangebers zur Pauschalierung und Typisierung gedeckt.
4. Die Abwägungskriterien des Plankonzepts sind nicht zu beanstanden.
a) Das Kriterium „Abstand von 800 bis 1.000 m um Siedlungsbereiche mit Wohn- oder Erholungsfunktion, die nach §§ 30 und 34 BauGB planungsrechtlich zu beurteilen sind sowie um planerisch verfestigte Siedlungsflächenausweisungen, im Anschluss an die als weiches Tabu eingestufte Abstandszone von insgesamt 800 m (s. Ziffer 2.4.2.2 sowie s. Ziffer 2.4.2.3)“ (Ziffer 2.5.2.1 des Plankonzepts) ist abwägungsfehlerfrei (vgl. Senat, Urteil vom 29. November 2024 – 5 KN 46/21 –, juris Rn. 317 ff.).
Der Regionalplan übernimmt das Abwägungskriterium aus dem Landesentwicklungsplan. Dort ist dieses Kriterium als Grundsatz der Raumordnung festgelegt worden (Kapitel 3.5.2 Abs. 3 G).
Auf der Ebene des Landesentwicklungsplans sind Abwägungsmängel nicht erkennbar. Der Antragsgegner hat das Abwägungskriterium darauf gestützt, dass die Freihaltung unbebauter Landschaft in Siedlungsnähe für Schleswig-Holstein als Land, das durch flache Landschaft mit weiten Sichtbeziehungen geprägt sei, von besonderer Bedeutung sei. Gerade auch im Umfeld von Siedlungsbereichen komme unbebauten Flächen eine wichtige Funktion zum Schutz der Landschaft zu, beispielsweise als Ausgleich zu der Siedlungsbebauung (Plankonzept, S. 78 f.). Die Begründung ist sachlich nachvollziehbar.
Das Kriterium beruht nicht in sachfremder Weise auf dem Ziel, die Akzeptanz der Windenergie in der Bevölkerung zu fördern (Senat, Urteil vom 7. Juni 2023 – 5 KN 42/21 –, juris Rn. 104). Die Verbesserung der Akzeptanz für neue Windkraftanlagen dient – wie jede Förderung der Nutzung erneuerbarer Energien – den legitimen Gemeinwohlzielen des Klimaschutzes (Art. 20a GG), des Schutzes der Grundrechte vor den nachteiligen Folgen des Klimawandels und der Sicherung der Stromversorgung (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. März 2022 – 1 BvR 1187/17 –, juris Rn. 103). Die raumordnerische Abwägung ist allerdings dann fehlerbehaftet, wenn die Ausweisung eines Vorranggebietes ausschließlich wegen einer entgegenstehenden lokalen Willensbekundung unterbleibt, selbst wenn das die Akzeptanz von Windenergie in der Bevölkerung fördert (vgl. LVerfG Schleswig-Holstein, Urteil vom 24. September 2021 – LVerfG 1/18 –, juris Rn. 90 ff.); denn abwägungserhebliche Belange können nur nachvollziehbare private oder öffentliche Interessen sein (vgl. OVG Schleswig, Urteil vom 20. Januar 2015 – 1 KN 6/13 –, juris Rn. 68 ff.). Der Antragsgegner ist indes auch nicht so verfahren. Er hat der Differenzierung nach einer scheinbar unterschiedlichen Akzeptanz vielmehr eine Absage erteilt (vgl. zu sog. Bürgerwindparks: Plankonzept, S. 136). Stattdessen verfolgt das gesamträumliche Plankonzept insgesamt das Ziel, die weitgehende Akzeptanz in der Bevölkerung zu erhalten (Plankonzept, S. 14), und hebt in diesem Zusammenhang die für die Wohnbevölkerung besonders bedeutsamen Abstände zu Siedlungen und Einzelhäusern hervor (vgl. Plankonzept, S. 16, 134, 135). Das ist nicht zu beanstanden.
Die abstrakten Maßstäbe, mit denen der Antragsgegner den Grundsatz der Raumordnung im Regionalplan berücksichtigt hat, sind nicht zu beanstanden. Der Anhang zum gesamträumlichen Plankonzept listet für die Abwägungskriterien Bewertungsschlüssel auf. Dabei werden jeweils mehrere Abwägungskriterien thematisch zusammengefasst, indem sie bestimmten Ziel- bzw. Schutzgutsbereichen zugeordnet werden. Die Gruppe aus den Abwägungskriterien „Abstandsbereich 800 m bis 1.000 m um Siedlungsbereiche“, „Stadt- und Umlandbereiche in ländlichen Räumen sowie verdichtete Bereiche der Ordnungsräume um Hamburg, Lübeck und D-Stadt“, „Abstandsbereich 800m um planverfestigte Siedlungsflächenausweisungen im Außenbereich“ und „Umfassung von Siedlungsflächen“ trägt die Überschrift „Zielbereich Siedlungsstruktur und -entwicklung sowie Daseinsvorsorge/Schutzgutbereich Mensch und menschliche Gesundheit“. Die Einordnung des Kriteriums „Abstandsbereich 800 m bis 1.000 m um Siedlungsbereiche“ in diese Gruppe ist nachvollziehbar. Die negative Wirkung von Windkraftanlagen im Anwendungsbereich des Abwägungskriteriums beschreibt die Tabelle schlagwortartig mit „Beeinträchtigung von Siedlungen“. Damit lässt sich das Kriterium – zur Kennzeichnung des mit dem Grundsatz der Raumordnung zum Ausdruck gebrachten Belangs (s.o.) – jedenfalls dem „Zielbereich Siedlungsstruktur und -entwicklung sowie Daseinsvorsorge“ zuordnen. Da mit der freien Sichtbeziehung zugleich ein „menschliches“ Interesse angesprochen wird, ist auch der „Schutzgutbereich Mensch und menschliche Gesundheit“ betroffen. Insofern kann keine Rede davon sein, der Antragsgegner habe das Kriterium fachlich widersprüchlich und nicht nachvollziehbar mit mehreren abweichenden und in sich unschlüssigen Schutzaspekten begründet.
Nicht überzeugen kann auch der Einwand, bei dem Abwägungskriterium handele es sich faktisch um ein weiches Tabukriterium; der Plangeber habe das Kriterium daher nicht der richtigen Stufe des Abwägungsprozesses zugeordnet. Der Bewertungsschlüssel enthält abstrakte Vorgaben für die Ermittlung des Konfliktrisikos auf der Grundlage einer generalisierten Bewertungsmatrix (vgl. Plankonzept, S. 119). Ein „hohes Konfliktrisiko“ soll für das Kriterium „Abstandsbereich 800 m bis 1.000 m um Siedlungsbereiche“ dann angenommen werden, wenn in diesem Abstandspuffer nicht bereits Windkraftanlagen vorhanden sind (vgl. Plankonzept, S. 144). Ohne ins Einzelne gehende Nachprüfung lässt sich nicht feststellen, dass die von dem Abwägungskriterium erfassten Flächen bei Bestehen eines solchen „hohen“ Konfliktrisikos dennoch im Einzelfall nach Abwägung mit anderen Belangen im Regionalplan als Vorranggebiet ausgewiesen worden sind; jedenfalls konnte der Antragsgegner in der mündlichen Verhandlung einen solchen Fall nicht benennen. Insofern mag dies den Eindruck erwecken, dass sich das Abwägungskriterium in den „Zonen“ mit „hohem“ Konfliktrisiko in derselben Weise ausgewirkt hat wie ein Tabukriterium. Allerdings dürften sich – anders als bei einem Tabukriterium – Zonen mit „vorhandenen“ und Zonen mit „nicht vorhandenen“ Windkraftanlagen innerhalb des hier betroffenen Abstandsbereichs nicht in jedem Fall ohne weitere Abwägung voneinander abgrenzen lassen. Abgesehen davon ist die Einstufung als Abwägungskriterium schon aus grundsätzlichen Erwägungen heraus nicht zu beanstanden. Maßgeblich für die Unterscheidung zwischen Tabu- und Abwägungskriterien ist nicht das Abwägungsergebnis, sondern die Art und Weise, wie das Kriterium in den Abwägungsvorgang einfließt. Demnach ist hier entscheidend, dass der Plangeber das Kriterium als einen von mehreren Gesichtspunkten in die Einzelfallabwägung eingestellt hat. Eine solche „ortsbezogene“ Anwendung schließt die Einordnung als weiches Tabukriterium aus (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. September 2009 – 4 BN 25.09 –, juris Rn. 10).
b) Das Kriterium „Charakteristische Landschaftsräume“ (Ziffer 2.5.2.23 des Plankonzepts) ist frei von Abwägungsfehlern (vgl. Senat, Urteil vom 29. November 2024 – 5 KN 46/21 –, juris Rn. 323 ff.).
Der Regionalplan übernimmt das Abwägungskriterium aus dem Landesentwicklungsplan. In Bezug auf diesen Grundsatz der Raumordnung sind Mängel des Abwägungsvorgangs nicht innerhalb eines Jahres gegenüber der Landesplanungsbehörde gerügt worden (§ 11 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 ROG).
Ungeachtet dessen liegen Abwägungsmängel auf der Ebene des Landesentwicklungsplans nicht vor. Insbesondere fehlt es dem Abwägungskriterium nicht an einer „tragfähigen juristischen Grundlage“. Mit „Charakteristischen Landschaftsräumen“ sind ausweislich des gesamträumlichen Plankonzepts (S. 97 f.) Gebiete gemeint, die in ihrer Gesamtheit eine erhaltenswerte Charakteristik aufweisen, ohne dass sie bisher flächendeckend einem gesetzlich definierten Schutzstatus unterliegen. Es gibt keinen sachlichen Grund für die Annahme, dass der Schutz dieser Gebiete von vornherein nicht hätte berücksichtigt werden dürfen. In die Abwägung nach § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG sind sämtliche öffentlichen und privaten Belange einzustellen, soweit sie auf der jeweiligen Planungsebene (Landes- oder Regionalplan) erkennbar und von Bedeutung sind. Abwägungsrelevant sind alle Belange, die mehr als geringwertig, schutzwürdig, nicht mit einem Makel behaftet und für den Planer erkennbar sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. September 1998 – 4 CN 2.98 –, juris Rn. 12; BVerwG, Beschluss vom 10. Februar 2016 – 4 BN 37.15 –, juris Rn. 9). Nach § 2 Abs. 2 Nr. 5 ROG gehört zu den – als „Belangekatalog“ beachtsamen (vgl. Runkel, in: Spannkowsky/Runkel/Goppel, ROG, 2. Auflage 2018, § 7 Rn. 35) – Grundsätzen der Raumordnung, dass Kulturlandschaften erhalten und entwickelt werden. Hierauf nimmt der Antragsgegner im gesamträumlichen Plankonzept Bezug.
Das Abwägungskriterium ist auch hinreichend bestimmt. Ein Grundsatz der Raumordnung ist hinreichend bestimmt, wenn er so aussagekräftig ist, dass er in Abwägungs- oder Ermessensentscheidungen berücksichtigt werden kann (vgl. oben). Daran gemessen besteht an der hinreichenden Bestimmtheit des Abwägungskriteriums kein Zweifel, auch wenn es – als Grundsatz der Raumordnung - der nachgeordneten Ebene einen weiten Entscheidungsspielraum belässt.
Die weitergehende Abwägung auf der Ebene der Regionalplanung ist frei von Mängeln. Die Ermittlung der von dem abstrakt formulierten Abwägungskriterium betroffenen Flächen erfordert eine Wertung. Diese Wertung stand im planerischen Ermessen des Antragsgegners (vgl. oben). Der Abgrenzung dient das Gutachten „Erarbeitung einer fachlichen Grundlage zur Abgrenzung von charakteristischen Landschaftsräumen als Ausschlussflächen für die Windenergienutzung“ der UmweltPlan vom 25. Februar 2016, auf welches das gesamträumliche Plankonzept (S. 97) Bezug nimmt. Das Gutachten (S. 37 f.) definiert näher, was mit einer „erhaltenswerten Charakteristik“ gemeint ist. „Charakteristisch“ werde in diesem Sinne durch eine Kombination von naturbedingter, unverwechselbarer landschaftlicher Eigenart (naturlandschaftliche Prägung, Naturnähe, Möglichkeiten des Naturerlebnisses) und der kulturbedingten, unverwechselbaren landschaftlichen Eigenart (Erkennbarkeit historischer Nutzungen, besondere zeitgeschichtliche Bedeutung) bestimmt. Danach (Gutachten, S. 38) werden „mit den charakteristischen Landschaftsräumen Teile der Kulturlandschaft ausgewiesen, die sich durch ihre unverwechselbare Eigenart in besonderer Weise von der umgebenden Landschaft abheben, weil in ihnen bestimmte naturraumtypische naturbedingte und/oder kulturbedingte Merkmale der Landschaft in einer besonderen Ausprägung, Vielfalt oder Dominanz vorkommen.“ Diese Methode lässt keinen Abwägungsfehler erkennen.
Die abstrakten Vorgaben für die Ermittlung des Konfliktrisikos weisen ebenfalls keine erkennbaren Mängel auf. Das gesamträumliche Plankonzept (S. 159) stellt insofern den Begriff des „Kernbereichs“ in den Mittelpunkt. Dies folgt der Darstellung im Umweltbericht des Regionalplans für den Planungsraum III. Dort (S. 84) findet sich eine Differenzierung zwischen Kernbereichen („sehr hoch bewertete CL mit einer Mindestausdehnung von 1.000 m. Von Kernbereichen vollständig umschlossene Flächen werden in diese einbezogen.“) und Schutzbereichen („umgeben die Kernbereiche und schützen vor visuellen Beeinträchtigungen. Die Reichweite ist in Abhängigkeit vom Relief.“).
Der Antragsgegner war auf Ebene der Regionalplanung nicht dazu verpflichtet, zur Identifizierung charakteristischer Landschaftsräume eine Inaugenscheinnahme vor Ort vorzunehmen. Der Antragsgegner durfte aufgrund der Größe des betrachteten Raumes einen modellhaften Ansatz über die Auswertung digitaler Datenebenen wählen und hierbei nur auf landesweit einheitlich vorliegende Daten zurückgreifen (siehe das zitierte Gutachten, S. 61). Die Datenquellen werden im Gutachten (S. 39 f.) benannt.
5. Die Einzelabwägung im Hinblick auf die Potenzialfläche PR3_STE_058 – die 66,4 ha große Potenzialfläche in Neuendorf-Sachsenbande wurde nicht als Vorranggebiet übernommen – ist fehlerfrei.
Nach der Abwägungsentscheidung liegt die Potenzialfläche fast vollständig im Kernbereich eines charakteristischen Landschaftsraums. Das Datenblatt weist auf Seite 3 unter Nr. 5.2 das Konfliktpotenzial für Kernbereiche charakteristischer Landschaftsräume für 59,0 ha mit „mittel“ aus. Als „Kernbereiche charakteristischer Landschaftsräume“ werden alle sehr hoch bewerteten charakteristischen Landschaftsräume mit einer Mindestausdehnung von 1.000 m gefasst. Von Kernbereichen vollständig umschlossene Flächen werden in diese einbezogen. Bei einem mit „mittel“ bewerteten Konfliktrisiko liegt die Fläche vollständig oder teilweise innerhalb von Kernbereichen charakteristischer Landschaftsräume, die allerdings keine Zugehörigkeit zu einem Naturpark besitzen (Plankonzept, S. 159).
Der Einwand der Antragstellerin, ein beträchtlicher Teil der Potenzialfläche liege außerhalb eines charakteristischen Landschaftsraums (Kernbereich), ist unberechtigt. Dies trifft nach dem Datenblatt PR3_STE_058 nur auf 7,4 ha (66,4 ha – 59,0 ha) der Potenzialfläche zu. In der Abwägungsentscheidung wird hierzu in nicht zu beanstandender Weise ausgeführt, dass dieser verbleibende Teil sehr klein sei und aufgrund einer Grabenverlaufes keine sinnvolle Aufstellungsmöglichkeit für eine Windkraftanlage biete.
Dass der Antragsgegner die westlich der Bahnlinie gelegenen Potenzialfläche PR3_STE_056 ganz und die Potenzialfläche PR3_STE_059 teilweise als Vorranggebiet übernommen hat, verstößt nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Für die Ungleichbehandlung gibt es einen sachlichen Grund. Der Antragsgegner hat im Hinblick auf die Potenzialfläche PRE_STE_056 für den bereits mit Anlagen bebauten Teil einschließlich der Bereiche zwischen den Anlagenreihen eine Vereinbarkeit mit der Randlage im Kernbereich des charakteristischen Landschaftsraums aufgrund der Vorbelastung als vertretbar angesehen (siehe Datenblatt PR3_STE_056, S. 1). Bei der Potenzialfläche PR3_STE_059 ist das Abwägungskriterium nach Ziffer 2.5.2.23 des gesamträumlichen Plankonzepts („Charakteristische Landschaftsräume“) nicht zur Anwendung gelangt. Kernbereiche charakteristischer Landschaftsräume sind hier nicht betroffen (siehe Datenblatt PR3_STE_059, S. 3 – Nr. 5.2).
Weiterhin wird in der Abwägungsentscheidung zu PR3_STE_058 ausgeführt, dass die Fläche auch deshalb nicht ausgewiesen werde, um die Auswirkungen auf die Stadtsilhouette von …. nicht über den bisherigen Stand der Vorbelastung mit bestehenden Windkraftanlagen hinaus zu verstärken. Zudem komme dem Freihalteaspekt auch unabhängig von der Lage im charakteristischen Landschaftsraum eine hohe Bedeutung zu, da ansonsten auch die letzten größeren zusammenhängenden, nicht durch Windenergieanlagen genutzten Bereiche in der Steinburger und Dithmarscher Marsch verschwinden würden. Diese Erwägungen sind sachgerecht und lassen keine Abwägungsfehler erkennen.
6. Nicht überzeugen kann die Rüge der Antragstellerin, der Antragsgegner bediene sich veralteter und nicht mehr zutreffender Datengrundlagen bei den Moorkulissen und den Biotoptypenkartierungen (vgl. Senat, Urteil vom 29. November 2024 – 5 KN 46/21 –, juris Rn. 330 ff.).
Der Plangeber hat weder im Rahmen des gesamträumlichen Plankonzeptes noch bei der Einzelabwägung Moore als eigenständiges Kriterium berücksichtigt.
Ferner ist nicht ersichtlich, dass die Datensätze zu den Biotopen veraltet gewesen wären. Die erste landesweite Biotopkartierung fand von 1979 bis 1991 statt. Von 2014 bis 2020 erfolgte die zweite landesweite Biotopkartierung. Der Antragsgegner stützt sich darauf, bei der Ermittlung der Potenzialflächenkulisse seien jeweils die aktuellsten von den Fachbehörden zur Verfügung gestellten Datensätze zu Grunde gelegt worden. Das ist nicht zu beanstanden.
7. Die Landesverordnung leidet nicht deshalb unter einem Abwägungsfehler, weil der Landesentwicklungsplan als Ziel der Raumordnung die sog. 3H-5H-Regelung enthält (vgl. Senat, Urteil vom 29. November 2024 – 5 KN 46/21 –, juris Rn. 333 ff.).
Gemäß Kapitel 3.5.2 Abs. 6 Z LEP müssen Windkraftanlagen mindestens die fünffache Gesamthöhe (5H) als Abstand zu Gebäuden mit Wohnnutzung, die in Siedlungsbereichen mit Wohn- oder Erholungsfunktion zulässigerweise errichtet sind oder errichtet werden können, einhalten. Im bauplanungsrechtlichen Außenbereich nach § 35 BauGB ist ein Abstand von mindestens der dreifachen Gesamthöhe (3H) der Windkraftanlage zu Wohnnutzungen einzuhalten.
Wäre die 3H-5H-Regelung fehlerbehaftet, so würde dies nicht auf die dem Regionalplan zu Grunde liegende Abwägung durchschlagen. Insbesondere stützt sich das weiche Tabukriterium unter Ziffer 2.4.2.2 des Plankonzepts nicht auf dieses Ziel der Raumordnung, sondern auf eine davon unabhängige Abwägung. Es gibt keinen Anhaltspunkt dafür, dass der Plangeber möglicherweise größere Abstandspuffer vorgesehen hätte, wenn er von einer Unwirksamkeit der 3H-5H-Regelung ausgegangen wäre. Die 3H-5H-Regelung ist auch nicht in diejenige Abwägung eingeflossen, die der Bemessung der Referenzanlage zu Grunde liegt. Trotz ihrer textlichen Erwähnung (gesamträumliches Plankonzept, S. 40) baut der dortige Begründungszusammenhang nicht auf dieser Regelung auf.
Eine etwaige Fehlerhaftigkeit der 3H-5H-Regelung hätte auch keinen Verstoß gegen § 13 Abs. 2 Satz 1 ROG bzw. § 9 Satz 1 LaplaG zur Folge. Danach sind die Regionalpläne aus dem Raumordnungsplan für das Landesgebiet, d.h. aus dem Landesentwicklungsplan zu entwickeln. Wäre die Teilfortschreibung des Landesentwicklungsplans (Windenergie an Land) vom 6. Oktober 2020 in vollem Umfang unwirksam, so hätte dieses Entwicklungsgebot nicht umgesetzt werden können. Eine derartige Konstellation ist indes auszuschließen. Eine – unterstellte – Unwirksamkeit der 3H-5H-Regelung ließe die Wirksamkeit der Teilfortschreibung im Übrigen unberührt. Die Unwirksamkeit eines Teils eines Plans hat die Unwirksamkeit des gesamten Plans nicht zur Folge, wenn die verbleibenden Festsetzungen ohne den unwirksamen Teil noch eine sinnvolle Ordnung bewirken können und mit der gebotenen Sicherheit anzunehmen ist, dass der Planungsträger den Plan auch mit dem eingeschränkten Inhalt beschlossen hätte (Senat, Urteil vom 22. März 2023 – 5 KN 53/21 –, juris Rn. 45). Das wäre hier der Fall. Die Teilfortschreibung des Landesentwicklungsplans ist insofern teilbar; die 3H-5H-Regelung hat eigenständigen Charakter und steht nicht in einem notwendigen Zusammenhang mit den übrigen Bestimmungen, die auch ohne diese Regelung bestehen bleiben können. Der Plangeber, der gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 LaplaG in der für die Teilfortschreibung des Landesentwicklungsplans maßgeblichen Fassung von einem umfassenden Änderungsbedarf betreffend das Kapitel „Windenergie an Land“ im Landesentwicklungsplan ausgegangen ist, nachdem sich die aus dem Landesentwicklungsplan entwickelten Teilfortschreibungen der Regionalpläne als unwirksam herausgestellt hatten, hätte die Teilfortschreibung des Landesentwicklungsplans auch ohne die 3H-5H-Regelung beschlossen.
8. Der Antragsgegner hat die Interessen von Altanlagenbetreibern im Rahmen seiner Planung hinreichend berücksichtigt (vgl. Senat, Urteil vom 29. November 2024 – 5 KN 46/21 –, juris Rn. 336 ff.).
Der Gesetzgeber sieht es als berechtigtes öffentliches Anliegen an, die Windenergienutzung zu kanalisieren und Fehlentwicklungen gegenzusteuern. Dieses Ziel ließe sich nicht erreichen, wenn sich die Flächenauswahl nach den Standorten vorhandener Windkraftanlagen zu richten hätte. Der Planungsträger hat daher zwar das Interesse der Betreiber, ältere Anlagen durch effizientere neue Anlagen zu ersetzen und diese dabei gegebenenfalls auch neu anzuordnen (Repowering), in der Abwägung zu berücksichtigen. Ein gesteigertes Abwägungs- und Begründungserfordernis löst das Repowering-Potenzial vorhandener Windenergieanlagen aber nicht aus. Entscheidend ist, dass der Planungsträger die Interessen der Betreiber vorhandener Windenergieanlagen erkennt und angemessen gewichtet (BVerwG, Beschluss vom 29. März 2010 – 4 BN 65.09 –, juris Rn. 9). Das ist hier geschehen.
Gemäß dem gesamträumlichen Plankonzept (S. 30 f., 79, 120, 121, 132) war bei der Abwägung im Einzelfall zu berücksichtigen, dass bereits der Windenergienutzung zugeführte Flächen möglichst wieder als Vorranggebiete ausgewiesen werden sollen. Im Ergebnis lagen danach im Planungsraum III noch rund 34 % der genehmigten raumbedeutsamen Windkraftanlagen (569 Anlagen) außerhalb der Vorranggebiete Windenergie (Textteil des Regionalplans, S. 9). Für ein Repowering von Altanlagen, d. h. von raumbedeutsamen Windkraftanlagen, die außerhalb der Vorranggebiete errichtet sind, sieht der Regionalplan in Ziffer 5.7.2 Vorranggebiete Repowering vor. Die Fläche dieser Vorranggebiete Repowering beträgt 936 Hektar (Plankonzept, S. 140). Die Gebiete dürfen ausschließlich für ein Repowering der Altanlagen genutzt werden.
Ferner dürfen die Vorranggebiete Repowering nur in Anspruch genommen werden, wenn für die Errichtung einer Windkraftanlage innerhalb eines Vorranggebietes Repowering mindestens zwei Altanlagen außerhalb der Vorranggebiete Windenergie und der Vorranggebiete Repowering zurückgebaut werden (Eins für Zwei). Das ist in formeller Hinsicht von § 7 Abs. 1 Satz 2 ROG gedeckt. Danach kann festgelegt werden, dass bestimmte Nutzungen und Funktionen des Raums u. a. nur ab Eintritt bestimmter Umstände vorgesehen sind. Die 2017 in das Gesetz eingefügte Vorschrift bestätigt (vgl. BT-Drs. 18/10883, S. 41: „deklaratorisch“) die Zulässigkeit von bedingten Planfestsetzungen. Das umfasst auch die Klausel, neue und leistungsfähigere Windenkraftanlagen erst dann zuzulassen, wenn der Betrieb alter Anlagen eingestellt wird (Runkel, in: Spannowsky u. a., ROG, 2. Auflage 2018, § 7 Rn. 21).
Der Plangeber hat die Wahl eines anderen Plankonzeptes erwogen, welches keine Ausschlusswirkung außerhalb der Vorranggebiete vorsieht (Plankonzept S. 35 f., 136 f.). Ein so ausgestalteter Raumordnungsplan hätte nicht dazu geführt, dass Windkraftanlagen auf den Bestandsschutz beschränkt werden, und es hätten keine Vorranggebiete für Repowering ausgewiesen werden müssen. Der Plangeber hat ein solches Konzept jedoch verworfen, weil damit der sogenannte „Wildwuchs“ (volle Ausnutzung der Privilegierung ohne räumliche Konzentration) nicht hätte verhindert werden können. Eine Fehlgewichtung der entgegenstehenden Belange liegt darin nicht. Das vom Antragsgegner verfolgte Repoweringkonzept gewährleistet, dass den Altanlagenbetreibern eine Möglichkeit zum Repowering an geeigneter Stelle eröffnet wird, auch wenn ihre Altanlagen nicht in einem Vorranggebiet Windenergie liegen. Gleichzeitig führt das Konzept zu einer Konzentrationswirkung hinsichtlich der Windenergienutzung und zu einer Entlastung des Landschaftsraumes. Damit ist ein angemessener Interessenausgleich sichergestellt.
Ebenso hat der Plangeber das Interesse von Bürgerwindparks an der Beibehaltung des bisherigen Standorts fehlerfrei abgewogen. Das Interesse an einem gleichmäßigen Schutz der Bevölkerung vor Umwelteinwirkungen und das Ziel, eine Ungleichbehandlung der Altanlagenbetreiber zu vermeiden, sind hinreichende gewichtige Belange, die sich bei der Abwägung gegenüber dem Interesse von Bürgerwindparks an einer Bevorzugung durchsetzen durften.
Ein Abwägungsmangel resultiert auch nicht daraus, dass Betreiber von Anlagen in bisherigen Konzentrationszonen Entschädigungsansprüche geltend machen könnten, wenn die Standorte jetzt nicht mehr in Vorranggebieten liegen. Solche Ansprüche sind dem Einwand ausgesetzt, dass die bisherigen Konzentrationszonen nicht wirksam ausgewiesen waren. Der Antragsgegner hat im Übrigen nachvollziehbar darauf abgestellt, dass eine Ausrichtung des Plankonzepts an der Vermeidung von Entschädigungsleistungen der angestrebten Kanalisierung der Windenergienutzung sowie der Korrektur der Folgen des ungesteuerten Ausbaus in der Vergangenheit im Wege gestanden hätte.
Der Plangeber hat ausreichend Vorsorge dafür getroffen, dass das Repowering nicht mit dem Instrument der Höhenbeschränkung verhindert wird. Gemäß dem in Kap. 5.7.2 Z (6) des Regionalplans formulierten Ziel der Raumordnung unterliegt eine kleinräumige Steuerung der Windenergienutzung innerhalb der Vorranggebiete Repowering durch die gemeindliche Bauleitplanung einer Beachtens- bzw. Anpassungspflicht gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG, § 1 Abs. 4 BauGB in dem Sinne, dass das landesplanerische Ziel der Windenergienutzung zu Zwecken des Repowering und damit der Steigerung der Effektivität erhalten bleibt. Die Gemeinden müssen bei einer solchen Planung sicherstellen, dass sich die Windenergienutzung innerhalb der Vorranggebiete Repowering gegenüber entgegenstehenden Nutzungen durchsetzt und eine Steigerung der Leistungsfähigkeit erreicht wird.
Mit dem Repowering-Konzept greift der Plangeber nicht unverhältnismäßig in das Eigentum ein (Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG). Das Konzept ist eine zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG. Es ist geeignet und erforderlich, um ein legitimes Ziel zu erreichen. Ein Konzept ohne die Wirkung, dass Windkraftanlagen auf den Bestandsschutz beschränkt werden, wäre durch die Ausweisung von Vorranggebieten ohne Ausschlusswirkung möglich gewesen, hätte aber die beabsichtigte Konzentrationswirkung nicht erreicht. Das gewählte Konzept ist auch angemessen. Der erforderlichen Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne wird im Raumordnungsrecht durch § 7 Abs. 2 ROG Rechnung getragen. Das Abwägungsgebot erlaubt einen besonders flexiblen und dem Einzelfall gerecht werdenden Interessenausgleich unter maßgeblicher Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit (vgl. zum Abwägungsgebot in der Bauleitplanung: BVerfG, Beschluss vom 30. November 1988 – 1 BvR 1301/84 –⁠, juris Rn. 74). Die Prüfung der Verhältnismäßigkeit kann insofern zu keinem anderen Ergebnis führen als die Prüfung von Abwägungsmängeln. Solche liegen hier jedoch – wie gezeigt – nicht vor.
9. Die angegriffene Rechtsverordnung genügt den rechtlichen Anforderungen des Klimaschutzes (vgl. Senat, Urteil vom 29. November 2024 – 5 KN 46/21 –, juris Rn. 345 ff.).
Bei der Flächenausweisung für Windenergie an Land ist der Klimaschutz ein bedeutsamer Abwägungsbelang. Sowohl das Raumordnungsgesetz als auch das Landesplanungsgesetz regeln als Grundsätze der Raumordnung, dass den räumlichen Erfordernissen des Klimaschutzes Rechnung zu tragen ist (§ 2 Abs. 2 Nr. 6 Satz 7 ROG a.F., § 5 Abs. 3 Satz 1 LaplaG). Dabei sind die räumlichen Voraussetzungen für den Ausbau der erneuerbaren Energien zu schaffen (§ 2 Abs. 2 Nr. 6 Satz 8 ROG a.F.). Der Windenergie an Land kommt u. a. unter klimapolitischen Gesichtspunkten eine besondere Bedeutung zu (Kapitel 3.5.2 Abs. 1 G LEP a.F.).
Die Landesplanungsbehörde hat sich bei der Abwägung dieser Grundsätze fehlerfrei an § 3 Abs. 3 EWKG a. F. (jetzt: § 3 Abs. 5 EWKG) orientiert. Danach soll die Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien in Schleswig-Holstein bis zum Jahr 2025 auf mindestens 37 Terawattstunden ausgebaut werden.
a) § 3 Abs. 3 EWKG a. F. ist mit der Verpflichtung des Staates zum Klimaschutz gemäß Art. 20a GG vereinbar.
Zentrale Leitgröße für den klimatischen Zustand des Erdsystems insgesamt ist die mittlere Temperatur der Erde. Entsprechend zielt das Klimaschutzgebot im Kern auf die Einhaltung einer Temperaturschwelle, bei der die durch Menschen verursachte Erwärmung der Erde angehalten werden soll (BVerfG, Beschluss vom 24. März 2021 – 1 BvR 2656/18 –, juris Rn. 198). Die Temperaturschwelle ist durch § 1 Satz 3 KSG dahingehend bestimmt, dass der Anstieg der globalen Durchschnittstemperatur auf deutlich unter 2 Grad Celsius und möglichst auf 1,5 Grad Celsius gegenüber dem vorindustriellen Niveau zu begrenzen ist. Diese Festlegung war unter dem Gesichtspunkt des Klimaschutzgebots gemäß Art. 20a GG zum maßgeblichen Zeitpunkt nicht zu beanstanden (BVerfG, Beschluss vom 24. März 2021 – 1 BvR 2656/18 –, juris Rn. 211 f.).
Aus der Verpflichtung zur Begrenzung des Temperaturanstiegs folgt die Notwendigkeit, den Ausstoß von CO2 durch den Verbrauch fossiler Energieträger immer stärker bis zu dem Punkt zu reduzieren, zu dem die Nutzung von Energie keinen Beitrag mehr zur globalen Erderwärmung leistet. Das erfordert die Rückführung der Stromgewinnung durch Verbrauch fossiler Energieträger, die zur Sicherung einer ausreichenden Stromversorgung durch eine vermehrte Nutzung erneuerbarer Energien aufgefangen werden muss (BVerfG, Beschluss vom 23. März 2022 – 1 BvR 1187/17 –, juris Rn. 107).
Vor diesem Hintergrund hatte der Landesgesetzgeber in Wahrnehmung seines Konkretisierungsauftrags und seiner Konkretisierungsprärogative zum maßgeblichen Zeitpunkt durch § 3 Abs. 3 EWKG a. F. festgelegt, dass die Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien in Schleswig-Holstein bis zum Jahr 2025 auf mindestens 37 Terawattstunden ausgebaut werden sollte. Mit einem Verhältnis der Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien zum Bruttostromverbrauch in Schleswig-Holstein von bis zu 250 % (vgl. Energiewende- und Klimaschutzbericht 2020, LT-Drs. 19/2291, S. 14) ging dieses Ziel zum maßgeblichen Zeitpunkt über die damalige bundesweite Vorgabe in § 1 Abs. 2 Satz Nr. 1 EEG deutlich hinaus (Steigerung auf 65 % bis zum Jahr 2030). Der gesetzgeberische Spielraum des Art. 20a GG war damit nicht überschritten.
b) Die Landesplanungsbehörde hat den in § 3 Abs. 3 EWKG a. F. formulierten öffentlichen Belang entsprechend seinem Gewicht in die Abwägung eingestellt. Der Entwurf des Gesetzes zur Energiewende und zum Klimaschutz in Schleswig-Holstein wurde u. a. damit begründet, dass die Landesregierung bis 2025 eine installierte Leistung von Windenergie an Land von 10 Gigawatt anstrebt (LT-Drs. 18/4388, S. 27; vgl. auch Begründung B zu 1 zu Kapitel 3.5.2 LEP a.F.). Allerdings würden dabei verschiedene Faktoren die Erreichung dieses Zielszenarios bestimmen, die derzeit nur schwer zu prognostizieren und teilweise von der Landesregierung nicht beeinflussbar seien. Dazu gehörten u. a. die Weiterentwicklung der immissionsschutzrechtlichen Anforderungen, die spätere tatsächliche Ausnutzung der neu ausgewiesenen Vorranggebiete durch Windkraftbetreiber, das Repowering bzw. der Umzug von Bestandsanlagen mit Leistungssteigerung, die technische Optimierung der Anlagen sowie die dann bestehenden Vergütungsbedingungen. Durchschnittlich werde bis 2025 ein Nettozubau von Windkraftanlagen von etwa 400 Megawatt pro Jahr erwartet und angestrebt.
Hiervon ausgehend wird im gesamträumlichen Plankonzept (S. 25 ff.) anhand einer Zubau-Prognose und einer Prognose aufgrund der Vorrangflächen dargelegt, dass das Ziel von 10 Gigawatt Leistung bis 2025 mit den insgesamt in den drei Planungsräumen ausgewiesenen Vorrangflächen erreichbar ist. Diese Prognosen weisen keine erkennbaren Mängel auf.
Der Vorwurf der Antragstellerin, eine Leistung von 10 Gigawatt werde nicht ausreichen, denn dabei werde nicht hinreichend zwischen installierter Leistung und tatsächlich erzeugter Strommenge unterschieden, ist nicht belegt. Der Hinweis auf den – auch dem Plangeber bekannten – Umstand, dass die Windhöffigkeit für Küste und Binnenland unterschiedlich zu beurteilen ist, hilft nicht weiter, zumal – wie auch die Antragstellerin einräumt – die Regionalpläne die windhöffigen Bereiche des Landes überproportional berücksichtigen (S. 43 des Plankonzepts).
Durch die einheitliche Anwendung der Tabu- und Abwägungskriterien auf sämtliche Planungsräume hat der Antragsgegner sichergestellt, dass der Planungsraum III auch für sich betrachtet in einem angemessenen Maß zur Zielerreichung beiträgt.
c) Die Planung leidet nicht deshalb unter einem Mangel, weil sie unter dem Aspekt des Klimaschutzes keine konkreten Berechnungen des räumlichen Bedarfs für die Errichtung und den Betrieb von Windkraftanlagen ab dem Jahr 2025 anstellt. Die Raumordnungspläne legen die anzustrebende räumliche Entwicklung für einen Zeitraum von regelmäßig 15 Jahren fest (§ 5 Abs. 1 Satz 4 LaplaG). Sie sind bei Bedarf der Entwicklung anzupassen und zu ändern (§ 5 Abs. 1 Satz 5, § 6 LaplaG). Die Frage, in welchem Umfang zukünftig weitere Ausbaumöglichkeiten für die Windenergie an Land aus Gründen des Klimaschutzes geschaffen werden müssen, lässt sich über einen Zeitraum von 15 Jahren nur eingeschränkt beurteilen (s. o.). Hierfür kommt es u. a. darauf an, inwieweit die neu ausgewiesenen Vorranggebiete tatsächlich für die Errichtung von Windkraftanlagen in Anspruch genommen werden und wie sich die technologische Entwicklung auf die die aus Windkraft erzeugte Leistung auswirkt. Maßgeblich ist auch die Energieerzeugung aus anderen regenerative Quellen. Schließlich ist die Entwicklung des Energieverbrauchs bzw. der Energieeinsparung zu berücksichtigen. Vor diesem Hintergrund stellt es keinen Abwägungsfehler dar, dass sich die Landesplanungsbehörde für die Prüfung weiterer Ausbauschritte ab 2025 eine Revision der Teilaufstellung der Regionalpläne vorbehalten hat (vgl. Plankonzept, S. 26). Auch der Landesgesetzgeber hat keine belastbare Grundlage dafür gesehen, längerfristige Ziele auf Landesebene zu formulieren (LT-Drs. 18/4388, S. 28).
10. Mit der angegriffenen Rechtsverordnung wird der Windenergie im Planungsraum III substantiell Raum geschaffen (vgl. Senat, Urteil vom 29. November 2024 – 5 KN 46/21 –, juris Rn. 357 ff.).
Der Planungsträger ist bei einer Konzentrationsflächenplanung im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB nicht gehalten, der Windenergie „bestmöglich“ Rechnung zu tragen. Der Ausschluss der Anlagen auf Teilen des Plangebiets lässt sich jedoch nur rechtfertigen, wenn der Plan sicherstellt, dass sich die betroffenen Vorhaben an anderer Stelle gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen. Der Plan darf nicht als Mittel benutzt werden, unter dem Deckmantel der Steuerung Windkraftanlagen in Wahrheit zu verhindern. Mit einer bloßen „Feigenblatt“-Planung, die auf eine verkappte Verhinderungsplanung hinausläuft, darf der Planungsträger es nicht bewenden lassen. Vielmehr muss er der Privilegierungsentscheidung des Gesetzgebers Rechnung tragen und für die Windenergienutzung in substanzieller Weise Raum schaffen (BVerwG, Urteil vom 24. Januar 2008 – 4 CN 2.07 –, juris Rn. 11; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 24. Januar 2023 – 4 CN 6.21 –, juris Rn. 24).
Die Konzentrationsflächenplanung im Planungsraums III genügt dem Substanzgebot. 14.223 Hektar oder 1,75 % des Planungsraums sind als Vorranggebiete ausgewiesen, die Vorranggebiete Repowering nicht mitgerechnet. Maßgeblich hierfür war die gleichmäßige Anwendung der Tabu- bzw. Abwägungskriterien des Landesentwicklungsplans, die sich ihrerseits an einem landesweiten Flächenziel von zwei Prozent orientieren. Es handelt sich dabei um eine Mindestfläche, die erforderlich erschien, um das energiepolitische Ziel von zehn Gigawatt installierter Leistung im Bereich der …-Windenergie zu erreichen (vgl. Senat, Urteil vom 22. März 2023 – 5 KN 53/21 –, juris Rn. 46). Ausschlusswirkung entfalteten in erster Linie die harten Tabuzonen und die Abstandspuffer zu Siedlungen bzw. Einzelhäusern und Splittersiedlungen im Außenbereich. Landesweit waren davon 93,9 % der Gesamtfläche betroffen (Plankonzept, S. 129).
Der Planungsraum III ist dadurch gekennzeichnet, dass er den Verdichtungsraum um Hamburg umfasst. Ferner sind die Hansestadt Lübeck und ihre Randbereiche Ordnungs- und Verdichtungsraum mit vielfältiger Siedlungs-, Wirtschafts-, Verkehrs- und Landschaftsstruktur. Dieser Bereich ist gekennzeichnet durch eine höhere Einwohner- und Arbeitsplatzdichte, einen höheren Siedlungsflächenanteil und ein dichteres Verkehrsnetz im Vergleich zu den ländlichen Räumen Ostholsteins. Demgegenüber werden weite Bereiche im nördlichen Teil des Planungsraums einschließlich des westlichen Teils von Fehmarn als strukturschwache ländliche Räume eingestuft (Umweltbericht S. 27 f.). Der herausragende Vogelreichtum, besonders der östlichen Bereiche des Planungsraumes, begründet sich aus den besonderen naturräumlichen Gegebenheiten und der exponierten Lage innerhalb der westlichen Ostsee als Teil einer ehemaligen Landbrücke zwischen Skandinavien und Mitteleuropa. Insgesamt haben alle Küstenlinien eine große Bedeutung als Leitlinien und sind wichtige Zugkorridore zwischen Ostsee und Wattenmeer. Aufgrund des Zusammentreffens dieser Vielzahl von Zugwegen und Leitlinien wird der Planungsraum III wie kein anderer in Schleswig-Holstein durchflogen (Umweltbericht S. 47 f.). Der östliche Teil des Planungsraums ist ferner geprägt durch einen Anteil am Dichtezentrum für Seeadlervorkommen sowie durch eine stärkere Konzentration der Horststandorte von Seeadler, Schwarzstorch, Weißstorch und Rotmilan (Umweltbericht S. 51 ff.). Der Kreis Dithmarschen liegt vollständig in der (höchsten) Windzone IV (Plankonzept, S. 43); allerdings gibt es im Osten des Kreises große Flächen, die im maßgeblichen Zeitpunkt zur Ausweisung als Landschaftsschutzgebiete vorgesehen waren (Anlage AG 1 sowie Umweltbericht, S. 81).
Durch die weite Ausdehnung des Planungsraums von Dithmarschen bis Fehmarn ergeben sich insgesamt sehr unterschiedliche Abwägungsbedingungen in den Teilräumen. Ein Schwerpunkt der Flächenausweisung liegt in den Marschbereichen der Westküste westlich der …. sowie westlich der …. zwischen …. und ….. Im östlichen Teil des Planungsraumes III (östlich der ….) sind weniger Flächenausweisungen zu verzeichnen. Das liegt neben der dichten Besiedlung des Hamburger Umlandes auch an der gegenüber dem Westteil größeren Zahl an schützenswerten Landschaftsbestandteilen (FFH-, Naturschutz- und Landschaftsschutzgebiete, Naturparke) und Brutplätzen geschützter, windkraftsensibler Großvögel. Hinzu kommt, dass es vor allem in den Kreisen … und … zahlreiche Flächen gibt, die Bestandteil des Lebensraumverbund- und Grünbrückenkonzeptes für das Rotwild sind und daher nach Auffassung des Antragsgegners von Windkraftanlagen freigehalten werden sollen (Plankonzept, S. 128).
Das ausdifferenzierte Konzept des Antragsgegners lässt erwarten, dass sich die Windenergie in den am Ende ermittelten Vorranggebieten mit hoher Wahrscheinlichkeit durchsetzen wird. Bei einer Gesamtbetrachtung unter Beachtung der örtlichen Besonderheiten zeigt sich, dass die Planung des Antragsgegners nicht darauf angelegt ist, Windkraftanlagen von möglichst weiten Teilen des Planungsraums von vornherein fernzuhalten.
11. Sonstige Mängel des Regionalplans sind nicht ersichtlich. Der Senat hat sich dabei von dem Grundsatz leiten lassen, dass er sich nicht gleichsam „ungefragt“ auf Fehlersuche zu begeben hat und nicht verpflichtet ist, jedem möglichen Rechtsfehler der Rechtsverordnung, unabhängig von den von den Beteiligten vorgebrachten Rügen, nachzugehen (vgl. Senat, Urteil vom 29. November 2024 – 5 KN 46/21 –, juris Rn. 364).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit auf § 167 Abs. 1 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 10, § 711 ZPO. § 708 Nr. 10 ZPO gilt entsprechend für Entscheidungen des Oberverwaltungsgerichts, in denen es, wie im Normenkontrollverfahren, als letzte Tatsacheninstanz entscheidet (vgl. OVG Schleswig, Urteil vom 13. März 2025 – 3 KN 11/21 –, juris Rn. 139).
Ein Grund für die Zulassung der Revision ist nicht gegeben (§ 132 Abs. 2 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 30 und 34 BauGB
§§ 23 bis 26, 28 und 29 BNatSchG
§ 3 LaplaG
§ 67 LJG
§ 9 ROG
§ 5 LaplaG
§ 13 ROG
§ 22 GO
§ 7 LaplaG
§ 5a LaplaG
§ 22 BNatSchG
§ 35 BauGB
§ 26 BNatSchG
§ 12 LaplaG
§ 6 LaplaG
§ 711 ZPO
§ 4 Abs. 1 LEntwGrSG
§ 18a in das Landesplanungsgesetz
§ 18a Abs. 1 LaplaG
§ 7 Abs. 2 Satz 1 ROG
§ 4 Abs. 3 WindBG
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 249 Abs. 3 BauGB
§ 7 Abs. 2 S. 1 ROG
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 249 Abs. 1 BauGB
§ 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB
§ 245e Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 5 Abs. 1 oder 2 WindBG
§ 245e Abs. 1 Satz 2 BauGB
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 5 Abs. 11 Satz 2 LaplaG
§ 5 Abs. 8 Satz 2 LaplaG
§ 7 Abs. 7 ROG
§ 27 Abs. 1 Satz 1 ROG
§ 27 Abs. 1 Satz 2 ROG
§ 22 Abs. 1 GO
§ 9 Abs. 3 Satz 1 ROG
§ 9 Abs. 2 ROG
§ 5 Abs. 9 Satz 1 LaplaG
§ 5 Abs. 6 bis 8 LaplaG
§ 18 Nr. 3 Satz 1 ROG 2008
§ 10 Abs. 1 Satz 4 ROG 2008
§ 28 Abs. 3 ROG 2008
§ 5 Abs. 8 Satz 1 LaplaG
§ 5 Abs. 5 bis 7 LaplaG
§ 10 Abs. 1 Satz 4 ROG
§ 27 Abs. 3 ROG
§ 45 Abs. 7 Satz 1 BNatSchG
§ 44 Abs. 1 BNatSchG
§ 45 Abs. 7 BNatSchG
§ 11 Abs. 1 Nr. 1 ROG
§ 7 Abs. 1 LaplaG
§ 5a Abs. 2 Satz 3 LaplaG
§ 9 Abs. 2 Satz 2 ROG
§ 5a Abs. 2 Satz 2 LaplaG
§ 86a Abs. 1 Satz 2 LVwG
§ 7 Abs. 2 Satz 2 ROG
§ 11 Abs. 3 Satz 1 ROG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG
§ 3 Abs. 1 Nr. 3 und Nr. 6 ROG
§ 8 Abs. 1 LaplaG
§ 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG
§ 5 Abs. 1 Satz 2 LaplaG
§ 12a Abs. 3 LNatSchG
§ 12a Abs. 2 LNatSchG
§ 23 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG
§ 67 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG
§ 249 Abs. 10 BauGB
§ 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BImSchG
§ 11 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 ROG
§ 12a Abs. 2 Satz 1 LNatSchG
§ 22 Abs. 3 BNatSchG
§ 2 Abs. 2 Nr. 5 ROG
§ 13 Abs. 2 Satz 1 ROG
§ 9 Satz 1 LaplaG
§ 6 Abs. 1 Satz 1 LaplaG
§ 7 Abs. 1 Satz 2 ROG
§ 1 Abs. 4 BauGB
§ 7 Abs. 2 ROG
§ 2 Abs. 2 Nr. 6 Satz 7 ROG
§ 5 Abs. 3 Satz 1 LaplaG
§ 2 Abs. 2 Nr. 6 Satz 8 ROG
§ 3 Abs. 3 EWKG
§ 3 Abs. 5 EWKG
§ 1 Satz 3 KSG
§ 1 Abs. 2 Satz Nr. 1 EEG
§ 5 Abs. 1 Satz 4 LaplaG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 10 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 19 Abs. 2 Satz 2 an bis zum Inkrafttreten der Verordnung
§ 7 Rn. 35) – Grundsätzen der Raumordnung
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 72 Abs. 3 Satz 3 i.V.m. Satz 1 Nr. 4 GG
Art. 125b Abs. 1 Satz 3 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 20a GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 KN 6/13
1 LB 18/15
1 LB 2/15
5 KN 53/21
5 KN 46/21
4 CN 6.21
1 LB 18/15
1 BvL 3/14
8 C 18.16
2 C 68.11
5 C 39.90
10 A 20.19
4 BN 10.20
5 KN 42/21
8 C 11412/06
5 S 1107/18
4 BN 4.18
4 BN 30.19
12 KN 216/13
4 C 15.01
2 A 4.19
1 N 548/19
12 KN 75/18
8 C 11527/17
3 S 526/20
2 D 100/17
7 A 1553/22
4 A 209/14
5 KN 46/21
8 A 894/17
8 B 642/22
5 S 305/19
4 A 234/14
2 D 46/12
1 BvR 1467/91
4 CN 2.07
2 A 225/16
5 KN 46/21
1 MR 4/17
10 A 17.17
1 BvR 1187/17
4 BN 25.09
4 CN 2.98
4 BN 37.15
4 BN 65.09
1 BvR 1301/84
1 BvR 2656/18
3 KN 11/21