Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2011-08-03, Aktenzeichen 13 B 733/11
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2011:0803.13B733.11.00

Tenor:
Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt.
Der Beschluss des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 27. Mai 2011 ist wirkungslos, soweit er Ziffer 3 der Ordnungsverfügung der Bezirksregierung Düsseldorf vom 23. August 2010 betrifft.
Im Übrigen wird die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Düs-seldorf vom 27. Mai 2011 zurückgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens in beiden Instanzen tra-gen die Antragstellerin zu ¾ und der Antragsgegner zu ¼.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 100.100,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit hinsichtlich Ziffer 3 der Ordnungsverfügung der Bezirksregierung Düsseldorf vom 23. August 2010 in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben, ist das Verfahren einzustellen (§ 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO i. V. m. § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO analog). Der angefochtene Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 27. Mai 2011 ist im tenorierten Umfang wirkungslos (§ 173 VwGO i. V. m. § 269 Abs. 3 Satz 1 ZPO analog).
Im Übrigen hat die Beschwerde, über die der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO nur im Rahmen der von der Antragstellerin dargelegten Gründe befindet, keinen Erfolg.
Das Verwaltungsgericht hat den Antrag der Antragstellerin, die aufschiebende Wirkung ihrer Klage gegen die Ordnungsverfügung der Bezirksregierung Düsseldorf vom 23. August 2010 anzuordnen, zu Recht abgelehnt. Die im Rahmen von § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO vorzunehmende Interessenabwägung fällt zu Lasten der Antragstellerin aus. Der Bescheid ist, soweit er noch streitig ist, im vorgegebenen Prüfungsrahmen rechtmäßig.
Rechtsgrundlage für die Regelungen in Ziffern 1 und 2 des angegriffenen Bescheides ist § 9 Abs. 1 GlüStV. Nach § 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV hat die Glücksspielaufsicht die Aufgabe, die Erfüllung der nach diesem Staatsvertrag bestehenden oder auf Grund dieses Staatsvertrags begründeten öffentlichen-rechtlichen Verpflichtungen zu überwachen sowie darauf hinzuwirken, dass unerlaubtes Glücksspiel und die Werbung hierfür unterbleiben. Nach § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV kann die zuständige Behörde des jeweiligen Landes die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall erlassen. Sie kann insbesondere die in § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 bis 5 GlüStV aufgeführten Maßnahmen ergreifen.
Vgl. Art. 1 des Gesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen zum Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 30. Oktober 2007 (GV. NRW. 2007, 445).
Diese Voraussetzungen erfüllt die von der zuständigen Bezirksregierung Düsseldorf (vgl. § 1 Abs. 2 des Telemedienzuständigkeitsgesetzes) erlassene Untersagungsverfügung.
Entgegen der Auffassung der Antragstellerin bestehen keine Zweifel an der Verbandskompetenz (bzw. territorialen Hoheitsgewalt) der Bezirksregierung Düsseldorf für den Erlass der Verfügung. Der Untersagungsverfügung ist nicht zu entnehmen, dass mit ihr auch die Veranstaltung von Internet-Glücksspielen außerhalb von Nordrhein-Westfalen verboten werden soll. Vielmehr wird im Tenor der Verfügung unter Ziffer 1 ein Veranstaltungsverbot ausdrücklich nur für Nordrhein-Westfalen ausgesprochen. Auch nach der Begründung der Verfügung ist dieser genüge getan, wenn "vom Gebiet des Landes NRW Spielangebote der Seite www.....com nicht mehr aufrufbar sind".
Ferner trifft der Einwand der Antragstellerin, die Untersagungsverfügung hätte förmlich zugestellt werden müssen, um wirksam zu werden, nicht zu. Eine gesetzliche Verpflichtung zur Zustellung der Untersagungsverfügung besteht nicht und folgt auch nicht aus dem Umstand, dass diese ursprünglich mit der Androhung eines Zwangsgeldes (Ziffer 3 des Bescheides) verbunden war. Zwar bestimmt § 63 Abs. 6 Satz 1 VwVG NRW, dass die Androhung des Zwangsgeldes zuzustellen ist. Dieses Erfordernis gilt jedoch nicht für die ihr zugrunde liegende Verfügung. Aus § 63 Abs. 6 Satz 2 VwVG NRW folgt nichts anderes, da diese Regelung nur klarstellt, dass die Androhung des Zwangsgeldes auch dann zuzustellen ist, wenn sie mit einem – wie hier – nicht ebenfalls zustellungsbedürftigen Verwaltungsakt verbunden ist.
Die Untersagungsverfügung ist der Antragstellerin an ihrem Sitz auf N. auch wirksam bekanntgegeben worden. Die einfache Bekanntgabe im Ausland ist in allen Staaten unabhängig von ihrer Zustimmung völkerrechtlich zulässig, weil die deutsche Behörde in diesem Fall nicht selbst im Ausland tätig wird. Der Umstand, dass ein Verwaltungsakt im Ausland zugeht, begründet vielmehr lediglich im Inland die Wirksamkeit der Verfügung (vgl. §§ 41, 43 VwVfG NRW).
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 12. November 2009 – 13 B 959/09 –, ZfWG 2009, 425 und vom 8. Dezember 2009 – 13 B 819/09 –, juris; Stelkens/ Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Auflage 2008, § 41 Rdnr. 218 m. w. N.
Ebenso wenig begegnet es im Hinblick auf die Regelung in § 23 Abs. 1 VwVfG NRW rechtlichen Bedenken, dass die Untersagungsverfügung in deutscher und nicht in englischer oder maltesischer Sprache abgefasst ist und ihr auch keine Übersetzung in eine dieser Sprachen beigefügt war. Zur Vermeidung von Wiederholungen wird insoweit auf die zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts Bezug genommen. Eine rechtliche Grundlage für die von der Antragstellerin geforderte Differenzierung zwischen Steuerverwaltungsakten und sonstigen Verwaltungsakten ist nicht ersichtlich, zumal der Wortlaut des § 87 Abs. 1 AO 1977, zu dem die vom Verwaltungsgericht angeführte Rechtsprechung des Bundesfinanzhofs,
vgl. Urteil vom 10. Juli 1981 – VII R 101/80 –, juris,
ergangen ist, mit dem des § 23 Abs. 1 VwVfG NRW identisch ist.
Des Weiteren ist die Ordnungsverfügung nicht deshalb unbestimmt, weil sie nicht an die Antragstellerin, sondern an die Domain "E. " adressiert worden ist. Nach § 37 Abs. 1 VwVfG NRW muss ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein. Es genügt daher, dass der Adressat aus der Begründung des Verwaltungsakts oder nach den Umständen, unter denen er ergeht, bestimmt werden kann.
Vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 15. Januar 1990 – 1 S 3625/88 –, NJW 1990, 2270; Stelkens/Bonk/ Sachs, a. a. O., § 37 Rdnr. 11.
Ausgehend von diesen Grundsätzen wird aus der Gesamtschau des angegriffenen Bescheides und der Begleitumstände im Zeitpunkt des Erlasses ersichtlich, dass der Bescheid sich an die Antragstellerin als Betreiberin der Webseite "www..... com" richtete. Nach dem Tenor und der Begründung der Ordnungsverfügung wird die Veranstaltung von Glücksspiel auf der fraglichen Internet-Seite untersagt. Das Verbot richtet sich mithin nach dem erkennbaren Willen der Bezirksregierung Düsseldorf an den Veranstalter des Glücksspiels, d. h. an den Betreiber der Domain. Dies ist hier die Antragstellerin, die nach eigenen Angaben Betreiberin der Webseite "www.doro-poker.com" ist. Allerdings hat sie sich im August 2010 nach außen hin nicht als Be-
treiberin dargestellt. Ausweislich des Ausdrucks der Seite "http://....com/de.in-tegrity.about" vom 5. August 2010 wurde im Impressum seinerzeit nicht der Firmenname der Antragstellerin, sondern der Name der Domain ("E. ") mit der postalischen Anschrift und der Telefax-Nummer der Antragstellerin angeführt. Diese unrichtige Angabe muss die Antragstellerin dementsprechend auch gegen sich gelten lassen, wenn die "E. – wie hier – als vermeintliche Betreiberin der Webseite in Anspruch genommen wird. Die Adressierung des Bescheides an die "E. " stellt daher, wie das Verwaltungsgericht zu Recht angenommen hat, lediglich eine Falschbezeichnung im Sinne von § 42 VwVfG NRW dar, die jederzeit berichtigt werden kann.
Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ist die Untersagungsverfügung auch im Übrigen inhaltlich hinreichend bestimmt. Diese Voraussetzung ist erfüllt, wenn die durch den Verwaltungsakt getroffene Regelung hinreichend klar, verständlich und in sich widerspruchsfrei ist. Davon ist auszugehen, wenn der Adressat und die mit dem Vollzug befasste Behörde und deren Organe aufgrund der Entscheidungssätze und der Begründung des Verwaltungsakts sowie der sonst für die Betroffenen erkennbaren Umstände ersehen können, was genau durch den Verwaltungsakt gefordert wird und gegebenenfalls zu vollstrecken ist. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden materiellen Rechts.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 15. Februar 1990 – 4 C 41.87 –, BVerwGE 84, 335 und vom 20. April 2005 – 4 C 18.03 –, BVerwGE 123, 261; OVG NRW, Beschlüsse vom 30. Juni 2010 – 13 B 645/10 –, juris, vom 22. Februar 2010 – 13 B 1809/09 –, juris, vom 8. Dezember 2009 – 13 B 958/09 –, NWVBl 2010, 321 = juris, vom 3. Dezember 2009 – 13 B 775/09 –, GewArch 2010, 263 = juris, vom 8. September 2009 – 13 B 894/09 –, GesR 2009, 628 = juris, vom 26. September 2008 – 13 B 1395/08 –, NJW 2008, 3656 = juris und vom 26. September 2008 – 13 B 1397/08 –, juris; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 11. Auf-lage, § 37 Rdnr. 5 ff., insb. Rdnr. 12 m. w. N.; Stel-kens/Bonk/Sachs, a. a. O., § 37 Rdnr. 27 ff. m. w. N.; Knack, VwVfG, 9. Auflage, § 37 Rdnr. 11 ff. und 30 ff. m. w. N.
Demnach ist ein Verwaltungsakt nicht schon dann unbestimmt, wenn seine Regelung für eine mit dem Glücksspielsektor nicht vertraute Person nicht ohne weiteres verständlich ist. Entscheidend ist vielmehr, ob der Adressat und die mit dem Vollzug befassten Behörden den Entscheidungsinhalt auf Grund der Gesamtumstände des Einzelfalls zutreffend erfassen und ihr künftiges Verhalten danach ausrichten können.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 8. Dezember 2009 – 13 B 958/09 –, a. a. O. und vom 8. September 2009 – 13 B 894/09 –, a. a. O.; Stelkens/Bonk/ Sachs, a. a. O., § 37 Rdnr. 6; BVerwG, Urteil vom 20. April 2005 – 4 C 18.03 –, a. a. O.
Diesen Anforderungen genügt das unter Ziffer 1 im Tenor des Bescheides verfügte Veranstaltungsverbot. Die Antragstellerin und die mit dem Vollzug der Anordnung befassten Mitarbeiter der Bezirksregierung Düsseldorf verfügen über die erforderliche Sachkenntnis, um auf der Grundlage des Tenors und der Begründung des Bescheids sowie der ihnen sonst bekannten Umstände, insbesondere der aussagekräftigen und im Bescheid in Bezug genommenen Definition in § 3 Abs. 1 GlüStV, ersehen zu können, welche von der Antragstellerin auf ihrer Internetseite – derzeit und in Zukunft – angebotenen Spiele als Glücksspiele einzuordnen und damit von der Ordnungsverfügung umfasst sind. Die diesbezügliche Sachkunde der Antragstellerin, die selbst als Veranstalterin von Glücksspielen auftritt, ist auch nicht deshalb zweifelhaft, weil sie ihren Sitz im Ausland hat. Anders als die Antragstellerin wohl meint, bedurfte es in dem angegriffenen Bescheid zudem keiner Aufzählung aller aus Sicht der Behörde in Betracht kommender Glücksspielvarianten. Die Frage, ob ein Spiel als Glücksspiel einzustufen ist, muss vielmehr erst und allenfalls in einem etwaigen Vollstreckungsverfahren beantwortet werden.
Vgl. Senatsbeschluss vom 3. Dezember 2009 – 13 B 775/09 –, a. a. O.
Auch soweit die Antragstellerin es für unklar hält, was unter einer "Veranstaltung im Internet" und "in Nordrhein-Westfalen" zu verstehen ist, vermag der Senat ihr nicht zu folgen. In der Begründung des Bescheides wird die Regelung in § 3 Abs. 4 GlüStV zitiert, nach der ein Glücksspiel dort veranstaltet wird, wo dem Spieler die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet wird. Sodann wird zutreffend erläutert, dass danach ein "Veranstalten" von Glücksspiel an jedem Ort (in Nordrhein-Westfalen) anzunehmen ist, an dem das Internet-Angebot ankommt. Hierdurch wird der Antragstellerin der Regelungsgehalt der beanstandeten Begriffe mit hinreichender Klarheit vor Augen geführt. Dass es sich bei den "abrufbaren Angeboten" im Sinne von Ziffer 1 des Verfügungstenors um die Glücksspiele handelt, zu denen Spielinteressenten über die Webseite "www.....com" Zugang erhalten, liegt entgegen der Auffassung der Antragstellerin auf der Hand.
Des Weiteren rügt die Antragstellerin zu Unrecht, dass die Untersagungsverfügung gegen das Unionsrecht verstößt. Der Senat hält an seiner Auffassung fest, dass das Veranstaltungs-, Vermittlungs- und Werbeverbot für Glücksspiele im Internet (§ 4 Abs. 4 und § 5 Abs. 4 GlüStV) auch unter Berücksichtigung der jüngsten Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs mit der Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit nach Art. 49 und 56 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union – AEUV – (vormals Art. 43 und 49 EG) vereinbar und nicht verfassungswidrig ist.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 16. Juni 2011 – 13 B 619/11 –, juris, vom 22. März 2011 – 4 B 48/11 –, ZfWG 2011, 204 = juris, vom 19. Januar 2011 – 13 B 1290/10 – juris und vom 23. November 2010 – 13 B 1016/10 – juris, unter Bezugnahme auf OVG NRW, Beschluss vom 15. November 2010 – 4 B 733/10 –, ZfWG 2011, 47 = juris (mit eingehenden Ausführungen zur Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz sowie europarechtlichen Vorgaben).
Die Auffassung des Senats wird auch unter Würdigung der insoweit von der Antragstellerin geäußerten Bedenken durch das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 1. Juni 2011 – 8 C 5.10 – bestätigt. Die Gründe des Urteils liegen noch nicht vor. Aus der Pressemitteilung des Bundesverwaltungsgerichts (www.bverwg.de) lassen sich die tragenden Erwägungen des Bundesverwaltungsgerichts aber bereits entnehmen. Dort heißt es:
"...Das Internet-Verbot dient dem verfassungs- und unionsrechtlich legitimen Zweck, den mit der zeitlich und örtlich grundsätzlich unbeschränkten Verfügbarkeit der Glücksspiel-Angebote im Internet verbundenen besonderen Gefahren entgegenzuwirken. Geschützt werden sollen damit vor allem Jugendliche und Personen, die eine ausgeprägte Neigung zum Glücksspiel besitzen oder eine solche entwickeln könnten. Das Internet-Verbot trägt dazu bei, diese Personenkreise vor der mit problematischem Spielverhalten verbundenen Suchtgefahr und deren möglichen finanziellen Folgen zu schützen. Dem steht nicht entgegen, dass es wegen des grenzüberschreitenden Charakters des Internets schwierig ist, die Beachtung des Verbots sicherzustellen und Verstöße zu ahnden. Dies hebt die Eignung des Verbots nicht auf, da z.B. gegenüber den Server-Betreibern und den Dienstleistungsunternehmen, die die finanziellen Transaktionen abwickeln, wirksame Maßnahmen in Betracht kommen.
Das Internet-Verbot ist mit dem unionsrechtlichen Kohärenz-Gebot vereinbar, das bei Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit zu beachten ist. Es gilt für alle vom Glücksspielstaatsvertrag erfassten öffentlichen Glücksspiele. Auch Pferderennwetten dürfen nicht über das Internet vertrieben werden. Die nach dem Rennwett- und Lotteriegesetz des Bundes erforderlichen Erlaubnisse dürfen Buchmachern nur für die Örtlichkeit erteilt werden, wo die Wetten entgegengenommen oder vermittelt werden. Eine solche örtlichkeitsbezogene Erlaubnis erstreckt sich nicht auf die Entgegennahme und Vermittlung von Pferderennwetten im oder über das Internet.
Das Internet-Verbot gilt nicht nur für staatliche oder staatlich dominierte (Monopol)-Anbieter von Sportwetten, sondern für alle Veranstalter und Vermittler der vom Glücksspielstaatsvertrag erfassten öffentlichen Glücksspiele..."
Schließlich hat das Verwaltungsgericht den Antrag der Antragstellerin auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes hinsichtlich der Gebührenfestsetzung unter Ziffer 4 des Bescheides vom 23. August 2010 mangels Vorliegens der Voraussetzungen des § 80 Abs. 6 VwGO zu Recht als unzulässig abgelehnt. Dem ist die Antragstellerin im Beschwerdeverfahren nicht entgegengetreten, so dass sich weitere Ausführungen hierzu erübrigen.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 155 Abs. 1 Satz 1, 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Die Kosten des Verfahrens in beiden Instanzen sind zu teilen, da einerseits der Antrag der Antragstellerin hinsichtlich der Ziffern 1, 2 und 4 der angegriffenen Ordnungsverfügung vom 23. August 2010 ohne Erfolg geblieben ist und es andererseits billigem Ermessen entspricht, dem Antragsgegner hinsichtlich des erledigten Teils die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen, nachdem die Bezirksregierung Düsseldorf die Androhung des Zwangsgeldes unter Ziffer 3 der Verfügung im Beschwerdeverfahren aufgehoben hat. Der Anteil der Zwangsgeldandrohung am Regelungsgehalt der Ordnungsverfügung ist mit ¼ zu bemessen.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 3 Nr. 2 GKG. Der Senat geht ebenso wie das Verwaltungsgericht davon aus, dass der Streitwert im Hauptsacheverfahren hinsichtlich des Veranstaltungsverbots in Anlehnung an Nr. 54.2.1 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung vom Juli 2004 mit einem Betrag von 200.000,- Euro zu schätzen ist. Als streitwerterhöhend sind im Hauptsacheverfahren zudem die unter Ziffer 4 des Bescheides festgesetzten Gebühren von 400,- Euro zu berücksichtigen. Diese Beträge sind im einstweiligen Rechtsschutzverfahren zur Hälfte bzw. – im Hinblick auf die Gebühren – mit ¼ anzusetzen (vgl. Nr. 1.5. Satz 1 des Streitwertkataloges).
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 41, 43 VwVfG NRW
§§ 155 Abs. 1 Satz 1, 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 173 VwGO
§ 42 VwVfG NRW
§ 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 269 Abs. 3 Satz 1 ZPO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 9 Abs. 1 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 bis 5 GlüStV
§ 63 Abs. 6 Satz 1 VwVG NRW
§ 63 Abs. 6 Satz 2 VwVG NRW
§ 23 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 87 Abs. 1 AO 1977
§ 37 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 3 Abs. 1 GlüStV
§ 3 Abs. 4 GlüStV
§ 5 Abs. 4 GlüStV
§ 80 Abs. 6 VwGO
§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 3 Nr. 2 GKG
§ 1 Abs. 2 des Telemedienzuständigkeitsgesetzes
Art. 43 und 49 EG

Zitierte Entscheidungen: NJW 1990, 2270
BVerwGE 84, 335
BVerwGE 123, 261
NJW 2008, 3656
13 B 959/09
13 B 819/09
VII R 101/80
1 S 3625/88
4 C 41.87
4 C 18.03
13 B 645/10
13 B 1809/09
13 B 958/09
13 B 775/09
13 B 894/09
13 B 1395/08
13 B 1397/08
13 B 619/11
4 B 48/11
13 B 1290/10
13 B 1016/10
4 B 733/10
8 C 5.10