Verwaltungsgericht Schwerin (Mecklenburg-Vorpommern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-04-27, Aktenzeichen 3 A 317/21 SN
ECLI: ECLI:DE:VGSCHWE:2023:0427.3A317.21SN.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Die von einer Aufgabenübertragung betroffenen Kommunen können eine Verletzung des Konnexitätsprinzips mittels Kommunalverfassungsbeschwerde rügen (vgl. VerfG Greifswald, Urteil vom 19. August 2021 – 2/19 u.a. –, NVwZ 2021, 1776 und juris Rn. 69 ff.), nicht jedoch die Kreisumlage einhalten.(Rn.24)
2. Ein Landkreis ist nicht verpflichtet, andere mögliche Einnahmequellen nach § 120 Abs. 2 KV MV 2011 vorrangig zu erschließen. Indes darf er eigenverantwortlich bestimmbare Einnahmequellen nicht bewusst zu Lasten der Gemeinden verschonen (vgl. OVG Schleswig, Urteil vom 20. Dezember 1994 – 2 K 4/94 –, NVwZ-RR 1995, 690 und juris Rn. 60).(Rn.38)
1. Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.
2. Der Streitwert wird auf 40.157,67 € festgesetzt.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die Festsetzung der Kreisumlage und begehrt Rückzahlung eines Teilbetrages.
Die Klägerin ist als Gemeinde dem Landkreis Rostock angehörig. Mit Schreiben vom 22. Januar 2020 wies der Beklagte die Klägerin darauf hin, dass ein Nachtragshaushalt für das Haushaltsjahr 2020 durch den Landkreis aufgestellt werde. Es sei bei der Planung festgestellt worden, dass die Finanzzuweisungen des Landes und die Entgelte für erbrachte Leistungen nicht ausreichten, um die dem Landkreis übertragenen Pflichtaufgaben und die vom Landkreis beschlossenen freiwilligen Leistungen zu finanzieren. Maßgeblicher Grund hierfür seien Änderungen durch das neue Finanzausgleichsgesetz M-V (FAG M-V), Änderungen im Rahmen der beitragsfreien Kita, die Umsetzung des Bundesteilhabegesetzes (BTHG), Änderung im Bereich der Hilfe zur Erziehung, zusätzlich Investitionskosten im Bereich der Schulen und Straßen sowie die Entwicklung der Kosten der Unterkunft und Heizung. Unter Ausschöpfung aller dem Beklagten zur Verfügung stehenden Ausgleichsmöglichkeiten sei vorläufig für das Jahr 2020 ein Finanzbedarf in Höhe von 84,3 Million Euro ermittelt worden. Hieraus ergebe sich eine Reduzierung des Kreisumlagesatzes von bisher 39,96 % auf 38,01 % in der 1. Nachtragshaushaltssatzung 2020. Die Klägerin könne hierzu bis zum 7. Februar 2020 Stellung nehmen. Beigefügt sei ein Entwurf der 1. Nachtragshaushaltssatzung. Wegen der weiteren Einzelheiten, insbesondere zur Berechnung und Darstellung der Finanzbedarfe des Kreises und der Gemeinden wird auf den Verwaltungsvorgang Bezug genommen.
Am 27. Mai 2020 fand eine Sitzung des Kreistages statt. Tagesordnungspunkt 10 betraf die Beschlussfassung zum 1. Nachtragshaushaltsplan 2020 sowie die 1. Nachtragshaushaltssatzung 2020. Im Rahmen der Aussprache wurde von verschiedenen Rednern betont, dass der Landkreis sich beim Land für die Beachtung des Konnexitätsprinzips einsetzen müsse und dies auch unter anderem dadurch tue, dass er eine Klage des Landkreises Ludwigslust-Parchim gegen das Land unterstütze. Weiter fänden hierzu verschiedene Gespräche zwischen Kommunen und dem Land statt. Im Anschluss an die Aussprache beschloss der Landkreis, den Entwurf der 1. Nachtragshaushaltssatzung für das Jahr 2020 u.a. insoweit zu ändern, dass der Umlagesatz der Kreisumlage auf 36,88 % herabgesetzt werde.
In einer weiteren Sitzung des Kreistages am 24. Juni 2020 statt wurde die 1. Nachtragshaushaltsatzung für das Jahr 2020 in der vorliegenden Fassung beschlossen.
Mit Schreiben vom 3. September 2020 informierte der Beklagte die Klägerin über den Beschluss des Kreistages vom 24. Juni 2020. Durch die Festsetzung der Umlagesatzes ergebe sich zu Gunsten der Klägerin ein Erstattungsbetrag von 14.905,52 Euro.
Mit Schreiben vom 9. September 2020 erhob die Klägerin Widerspruch gegen den Kreisumlagebescheid des Beklagten und widersprach der Verrechnung der Kreisumlage mit den an das Amt Schwan weiterzuleitenden Zuweisungen des Landes. Zur Begründung führte sie aus, der Kreisumlagebescheid sei formell und materiell rechtswidrig. Die Kreisumlage werde in Höhe von 36,88 % als nicht rechtmäßig angesehen. Der Kreis verzichte auf die Erhebung von Steuern im Sinne von Art. 73 Abs. 1 Satz 2 der Landesverfassung M-V (LV M-V) und schmälere dadurch seine Einnahmen zu Lasten derer der Gemeinde, welche durch die deshalb erhöhte Kreisumlage ausgeglichen werden müsse. Dabei sei die Kreisumlage nach § 120 Abs. 2 Nr. 3 Kommunalverfassung M-V (KV M-V) gegenüber anderen Einnahmen des Landkreises nachrangig. Die Beklagte sei nach § 43 Abs. 6 i. V. m. § 120 Abs. 1 KV M-V zur Sicherung des Haushaltsausgleiches verpflichtet und müsse die erforderlichen Einnahmen erzielen. Soweit der Beklagte nicht gegenüber dem Land durchzusetzen vermöge, dass ihm selbst die Erhebung von Steuern erlaubt werde, könne dies nicht zu Lasten der Gemeinden gehen. Sollte die eigene Finanzausstattung des Landkreises unzureichend seien, könne diese Finanznot nicht auf die Gemeinden abgewälzt werden. Der Beklagte habe schon nicht nachvollziehbar dargelegt und erläutert, dass die Aufwendungen im übertragenen Wirkungskreis vom Land nicht vollständig ersetzt würden. Nach der Rechtsprechung obliege es nicht den Gemeinden, die Aufgaben des Landkreises im übertragenen Wirkungskreis zu finanzieren. Der Beklagte klage laut Zeitungsberichten wegen fehlender Refinanzierung der Mehrkosten aus dem Bundesteilhabegesetz gegen das Land vor dem Landesverfassungsgericht. Ferner sei einer Stellungnahme des Landkreistages M-V e.V. zu entnehmen, dass den Landkreisen eine Summe in Höhe von 17,6 Million Euro fehle.
Mit Schreiben vom 24. November 2020 ergänzte die Klägerin ihre Widerspruchsbegründung. Insbesondere führte sie aus, einen Anspruch auf Rückzahlung von 40.157,67 Euro zu haben und legt dazu ihre Berechnung dar.
Mit Widerspruchsbescheid vom 21. Januar 2021, zugestellt am 28. Januar, wies der Beklagte den Widerspruch zurück. Zur Begründung führte er aus, formelle Verfahrensfehler seien nicht ersichtlich. Eine Verletzung der Selbstverwaltungsgarantie der Klägerin setze voraus, dass sie dauerhaft strukturell unterfinanziert sei, wozu nicht vorgetragen sei. Ferner sähe § 21 Abs. 2 KV M-V zwar eine Reihenfolge der Ertragsquellen vor. Gleichwohl habe das Land bisher den Landkreisen keine eigenen Steuerquellen zugewiesen. Gerade aus diesem Grunde habe der Landesgesetzgeber vorgesehen, dass die Landkreise sich über die Kreisumlage zumindest teilweise finanzieren können. Zudem sei auf § 12 Gemeindehaushaltsverordnung-Doppik (GemHVO-Doppik) zu verweisen. Danach dienten auch Erträge aus der Kreisumlage allgemein der Deckung der Aufwendungen. Eine Darstellung der einzelnen Finanzierungsquellen für jede Aufgabe sei nicht vorgesehen.
Die Klägerin hat am 24. Februar 2021 Klage erhoben. Zur Begründung führte sie im Kern aus, der Beklagte könne eine Kreisumlage nicht erheben, solange er eigene Steuerquellen nicht erschlossen habe. Wegen dieses Unterlassens sei die Kreisumlage um einen Betrag zu verringern, der den fiktiven möglichen Steuereinnahmen entspräche. Auch dürfe der Landkreis mit der Kreisumlage nicht Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises finanzieren. Insoweit läge keine vollständige Gegenfinanzierung durch den die Aufgaben übertragenden Träger vor. Hierbei sei unter anderem auf Zeitungsberichte zu verweisen, wonach Mehrkosten der Landkreise wegen der Umsetzung des BTHG in Höhe von etwa 2 Millionen Euro durch das Land nicht erstattet worden seien. Auch sei der angefochtene Kreisumlagebescheid schon deshalb rechtswidrig, weil keine wirksame Rechtsgrundlage in Gestalt der Haushaltssatzung vorliege. Dies ergebe sich daraus, dass Regelungen zur Konnexität nicht beachtet worden seien, wodurch die Gemeinden durch die Kreisumlage Aufgaben der Landkreise im übertragenen Wirkungskreis finanzieren müssten. Nach § 91 Abs. 2 KV M-V habe der Landkreis einen Anspruch gegenüber dem Land auf Ausgleich der Kosten, die durch Erfüllung der Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises entstünden. Deswegen sei eine alternative Kostentragung durch die Gemeinden unzulässig. Es sei auch nicht sichergestellt und nachprüfbar, ob derartige Kosten im Rahmen der Kreisumlage ausgeglichen würden. Der Beklagte habe im Rahmen der sekundären Darlegungslast vorzutragen, ob und inwieweit Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises im Rahmen der Kreisumlage liquidiert würden. Ferner führe auch der Fall der Finanzierung kreisfremder Aufgaben mittels Kreisumlage zur Rechtswidrigkeit des Kreisumlagebescheids. Die Situation sei hier vergleichbar. Ergänzend verweist die Klägerin auf ein rechtswissenschaftliches Gutachten zum Kostenausgleich für die Wahrnehmung von Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises und der unteren staatlichen Verwaltungsbehörde sowie auf ein weiteres Gutachten zu den Kosten für Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises und ferner auf eine beratende Stellungnahme des Landesrechnungshofes. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf Seite 54 ff. der Gerichtsakten Bezug genommen.
Die Klägerin beantragt,
der Bescheid vom 03. September 2020 (Az. I 20 1 20) aufzuheben, soweit hiermit eine Kreisumlage von mehr als 227.560,10 € festgesetzt wird und den Beklagten zu verurteilen, an die Klägerin 40.147,67 € zuzüglich Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem jeweiligen Basiszinssatz jährlich seit Rechtshängigkeit zu zahlen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Der Beklagte erklärt, dass das Land für die Ausführung verschiedener Gesetze einen fixen Betrag der Kosten zahle, im Falle des BTHG bspw. 82 %. Der Differenzbetrag werde zum Teil durch die Kreisumlage finanziert. Es seien verschiedene Klagen zwischen Landkreisen und dem Land anhängig, die die finanzielle Ausstattung der Landkreise zur Erfüllung der übertragenen Aufgaben beträfen. Der Beklagte ist der Ansicht, Art. 73 Abs. 1 Satz 2 LV M-V verpflichte allein das Land und nicht den Landkreis selbst. Ohne entsprechende gesetzliche Grundlage sei es den Landkreisen nicht möglich, Steuern zu erheben. Auch die Vorrangigkeit anderer Deckungsmittel sei irrelevant, weil den Landkreisen bei verschiedenen Zuweisungen keine Dispositionsbefugnis zukomme. Auch Gebühren könnten nicht beliebig erhöht werden. Zudem sei in der Rechtsprechung geklärt, dass die Erhebung der Kreisumlage nicht voraussetze, dass andere vorrangige Deckungsmittel bis zur Grenze des Möglichen ausgeschöpft worden sind. Unzulässig sei vielmehr alleine, eigenverantwortlich bestimmbare Einnahmenquellen bewusst zu Lasten der Kreisumlage zu verschonen. Die Klägerin sei auch nicht gehindert, in einem Verfahren vor dem Landesverfassungsgericht eine Verletzung ihrer Selbstverwaltungsgarantie zu rügen.
Im Rahmen des Erörterungstermins am 13. April 2023 haben die Beteiligten ihr Einverständnis mit einer Entscheidung durch den Berichterstatter im schriftlichen Verfahren erklärt.

Entscheidungsgründe:
I. Das Gericht könnte nach § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung und nach § 87a Abs. 3, 2 VwGO durch den Berichterstatter entscheiden, weil die Beteiligten hierzu ihr Einverständnis erklärt haben.
II. Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.
1. Der Antrag auf Aufhebung des Kreisumlagebescheids vom 03. September 2020 ist als Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 Var. 1 VwGO statthaft, der Zahlungsantrag ist als Annexantrag als allgemeine Leistungsklage (vgl. § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO) nach § 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO statthaft.
Es fehlt der Klägerin für die Anfechtungsklage aber teilweise an der Klagebefugnis gemäß § 42 Abs. 2 VwGO. Die Klagebefugnis fehlt, soweit ein subjektives Recht offensichtlich nach keiner in Betracht kommenden Sichtweise verletzt sein kann (OVG Greifswald, Urteil vom 22. März 2012 – 5 K 6/10 –, juris Rn. 92). Soweit mit der Anfechtungsklage auch Verstöße gegen Rechtsnormen gerügt werden, die der Klägerin kein subjektives Recht verleihen, scheidet eine subjektive Rechtsverletzung von vornherein aus. Ein rügefähiger Rechtsfehler ergibt sich entsprechend weder aus einem Verstoß gegen § 43 Abs. 6 KV M-V wegen fehlenden Haushaltsausgleichs noch gegen § 120 Abs. 2 KV M-V, Art. 73 Abs. 1 Satz 2 LV M-V wegen fehlender Erschließung anderer Einnahmequellen noch gegen Art. 72 Abs. 3 Satz 2 LV M-V, § 91 Abs. 2 KV M-V wegen Verletzung des Konnexitätsprinzips.
Im Unterschied zu Grundrechtsträgern kann die Klägerin sich nicht auf die Adressatentheorie berufen, wonach jeder Rechtsfehler eines belastenden Verwaltungsaktes zu einer Verletzung zumindest von Art. 2 Abs. 1 Grundgesetz führen kann (vgl. zur Adressatentheorie statt vieler Kopp/Schenke, VwGO, 28. Aufl. 2022, § 42 Rn. 69). Dies ergibt sich daraus, dass die Adressatentheorie auf der Elfes-Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts beruht, wonach jeder Verstoß eines Rechtsaktes gegen die formelle oder materielle Rechtsordnung zu einer Verletzung der Allgemeinen Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG des Adressaten führt (vgl. statt vieler Kube, Die Elfes-Konstruktion, JuS 2003, 111, insb. 118, m. w. N.). Die Klägerin als Gemeinde kann sich allerdings nicht auf Grundrechte berufen, sondern allein auf die kommunale Selbstverwaltungsgarantie aus Art. 28 Abs. 2 GG (vgl. Kopp/Schenke, a.a.O., Rn. 137 m. w. N.) und auf einfachrechtliche Normen, die ihr subjektive Rechte verleihen.
Eine Norm verleiht nur dann auch subjektive Rechte, wenn sie neben der Verfolgung allgemeiner Interessen zumindest auch dazu bestimmt ist, dem Schutz von Individualinteressen zu dienen (vgl. Kopp/Schenke, a.a.O., Rn. 83 ff.). Ferner muss die Klägerin auch dem Kreis an Personen angehören, deren Individualinteressen durch die Norm geschützt werden sollen.
Die Pflicht des Landkreises gemäß § 43 Abs. 6 KV M-V, in jedem Haushaltsjahr seinen Haushalt auszugleichen, dient dem Schutz der gemeindlichen Aufgabenerfüllung (Wille, in: Darsow et al., KV M-V, 4. Aufl. 2014, § 43 Rn. 9) und allenfalls mittelbar dem Schutz der Gemeindeeinwohner. Wenn durch den Haushaltsausgleich der Landkreise auch zugleich die finanziellen Interessen der von einer Kreisumlage betroffenen Gemeinden geschont würden, wäre dies allenfalls ein Reflex und kein gezielt beabsichtigter Schutz der Gemeindehaushalte. Zudem ist der Landkreis grundsätzlich nicht gehindert, den Haushaltsausgleich gerade durch die Erhebung einer Kreisumlage sicherzustellen. Es wäre damit in sich widersprüchlich, wenn die Pflicht zum Haushaltsausgleich der Landkreise auch dem Schutz der kreisangehörigen Gemeinden dienen sollte.
Auch § 120 Abs. 2 KV M-V und Art. 73 Abs. 1 Satz 2 LV M-V verleihen der Klägerin keine subjektiven Rechte. Die Klägerin kann sich nicht auf Art. 73 Abs. 1 Satz 2 LV M-V berufen, weil die Norm schon ihrem Wortlaut nach erkennbar nur eine Verpflichtung des Landes gegenüber den Gemeinden und Landkreisen vorsieht. Ferner kann sich die Klägerin nicht mit dem Argument auf § 120 Abs. 2 KV M-V berufen, der Beklagte müsse Steuerquellen erschließen, bevor er eine Kreisumlage festsetze. Diese Norm sieht kein Gebot vor, alle anderen Einnahmequellen auszuschöpfen, bevor eine Kreisumlage erhoben wird (vgl. VGH München, Urteil vom 27. Juli 2005 – 4 BV 02.1964 –, juris Rn. 44).
Schließlich kann die Klägerin vorliegend auch kein subjektives Recht aus dem Konnexitätsprinzip nach Art. 72 Abs. 3 Satz 2 LV M-V, § 91 Abs. 2 Satz 2 KV M-V herleiten. Dieses dient zwar auch gerade dem individuellen Schutz der jeweiligen Kommune (vgl. Meyer, in: Classen et al., LV M-V, 2. Aufl. 2015, Art. 72 Rn. 51 m. w. N.). Geschützt wird danach aber nur die von der Aufgabenübertragung betroffene Kommune (vgl. LVerfG M-V, Urteil vom 26. November 2009 – 9/08 –, juris Rn. 59). Denn die Geltung des Konnexitätsprinzips ist von der Übertragung einer Aufgabe abhängig, wie sich aus Art. 72 Abs. 3 Satz 1 und 2 LV M-V, § 92 Abs. 2 Satz 1 und 2 KV M-V ergibt. Entsprechend können die von einer Aufgabenübertragung betroffenen Kommunen eine Verletzung des Konnexitätsprinzips etwa mittels Kommunalverfassungsbeschwerde (Art. 53 Nr. 8 LV M-V, § 11 Abs. 1 Nr. 10 LVerfGG M-V) rügen (LVerfG M-V, Urteil vom 19. August 2021 – 2/19 –, juris Rn. 69 ff.). Die mittelbar und nur reflexhaft betroffenen Gemeinden, die außerhalb des Verhältnisses zwischen dem die Aufgabe übertragenden Land und der zur Aufgabenerfüllung verpflichteten Kommune stehen, soll Art. 72 Abs. 3 Satz 2 LV M-V, § 91 Abs. 2 Satz 2 KV M-V aber nicht schützen. Auf einfachgesetzlicher Ebene ergibt sich dies zusätzlich daraus, dass das Konnexitätsprinzip für die Übertragung von Aufgaben an Gemeinden und Landkreise gesondert angeordnet wird (§§ 4 Abs. 2 Satz 2, 91 Abs. 2 Satz 2 KV M-V). Die Klägerin rügt vorliegend nicht die Verletzung dieses Prinzips durch die Übertragung von Aufgaben durch das Land an sie. Sondern sie rügt, dass im Verhältnis zwischen Land und Landkreis das Konnexitätsprinzip verletzt wurde. Sie beruft sich darauf, mittelbar hierdurch betroffen zu sein, indem die fehlende vollständige Finanzierung der Kosten für die Erfüllung der übertragenen Aufgaben vom Landkreis an sie mittels Kreisumlage weitergereicht werde.
Die Klägerin ist hinsichtlich der Anfechtungsklage hingegen klagebefugt, soweit sie einen Verstoß gegen ihre durch Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 72 Abs. 1 LV M-V gewährte Selbstverwaltungsgarantie in Form der gemeindlichen Finanzhoheit geltend macht (vgl. auch OVG Lüneburg, Urteil vom 20. Juni 2017 – 10 LB 83/16 –, juris Rn. 37). Des Weiteren ist nicht von vornherein auszuschließen, dass der Beklagte durch die Erhebung der Kreisumlage gegen seine Rücksichtnahmepflicht gegenüber der Klägerin verstoßen hat.
2. a) Die Anfechtungsklage ist unbegründet.
Die Anfechtungsklage ist nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO nur dann begründet, wenn der angefochtene Verwaltungsakt rechtswidrig ist und den Kläger dadurch in seinen subjektiven Rechten verletzt. Der subjektive Gehalt der Selbstverwaltungsgarantie in Form der Finanzhoheit der Klägerin wurde vorliegend nicht verletzt. Weder wurde die Kreisumlage außerhalb der Grenzen der Ermächtigungsgrundlage erhoben (aa) noch verletzt die Erhebung im Übrigen die Selbstverwaltungsgarantie der Klägerin (bb) oder eine Rücksichtnahmepflicht des Beklagten ihr gegenüber (cc).
aa) Der Beklagte hat die Kreisumlage fehlerfrei auf Grundlage des § 30 FAG M-V erhoben.
(1) Ermächtigungsgrundlage für den Erlass eines Kreisumlagebescheids ist § 30 Abs. 1 FAG M-V. Danach erhebt der Landkreis von den kreisangehörigen Gemeinden eine Umlage, wenn die sonstigen Erträge und Einzahlungen des Landkreises seinen Bedarf nicht decken.
(2) Verstöße gegen Verfahrens- und Formvorschriften, die der Klägerin subjektive Rechte gewähren, sind, anders als die Klägerin meint, nicht ersichtlich. Sie hat ihre pauschale Rechtsansicht hierzu auch nicht weiter begründet.
(3) Der Bescheid ist auch materiell rechtmäßig. Denn die Tatbestandsvoraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage gemäß § 30 Abs. 1, 2 FAG M-V liegen vor.
Der Beklagte konnte seinen Bedarf durch sonstige Erträge und Einzahlungen nicht decken. Dies bestreitet auch die Klägerin nicht, die nur eine nähere Darlegung der Kosten für die Erfüllung von Aufgaben im übertragenen Wirkungskreis fordert. An einer allgemeinen Finanzierungslücke zwischen Einnahmen und Ausgaben wurden keine Zweifel geltend gemacht und solche sind auch sonst nicht ersichtlich.
Auch die Vorgaben der erforderlichen Bemessung der Kreisumlage in einem Vomhundertsatz der Umlagegrundlagen sowie die Festsetzung des Umlagesatzes in einer Haushaltssatzung nach § 30 Abs. 2 Satz 1 und 2 FAG M sind gewahrt. Dabei konnte die Festsetzung auch in Form einer Nachtragshaushaltsatzung nach § 48 KV M-V erfolgen.
Der Tatbestand des § 30 Abs. 1 FAG M-V schließt es, entgegen der Ansicht der Klägerin, nicht aus, eine fehlende vollständige Finanzierung der Kosten für die Erfüllung von Aufgaben im übertragenen Wirkungskreis durch die Kreisumlage auszugleichen. Dies ergibt sich bereits daraus, dass § 30 Abs. 1 FAG M-V nur auf eine fehlende Deckung des Finanzbedarfs des Landkreises abstellt, ohne zu differenzieren, für welche Art von Aufgabenwahrnehmung die sonstigen Erträge und Einzahlungen nicht ausreichten. Es ist allgemein anerkannt, dass die Kreisumlage rechtmäßiger Weise erhoben werden kann und in der Regel faktisch auch notwendiger Weise erhoben werden muss, um die den Landkreisen gesetzlich obliegenden Aufgaben zu erfüllen (OVG Greifswald, Urteil vom 28. Oktober 2020 – 2 L 463/16 –, juris Rn. 41; Henneke, Die Kreisumlagefestsetzung, Materiellrechtliche Vorgaben – Verfahren – Höhe, 2020, S. 124 ff. m .w. N.).
Eine Grenze besteht nur insoweit, als die Kreisumlage zur Finanzierung kreisfremder Aufgaben erhoben werden soll. Denn in diesem Fall handelt es sich nicht um den Bedarf des Landkreises, der nicht mehr gedeckt werden kann. Dies ergibt sich daraus, dass der Finanzierungsbedarf des Landkreises sich allein auf die Wahrnehmung solcher Aufgaben beziehen kann, die ihm gesetzlich übertragen worden sind oder die er zulässiger Weise als freiwillige Aufgaben im eigenen Wirkungskreis wahrnimmt (OVG Schleswig, Urteil vom 20. Dezember 1994 – 2 K 4/94 –, juris Rn. 43; vgl. VGH München, Urteil vom 21. März 2011 – 4 BV 10.108 –, juris Rn. 52; vgl. VGH München, Beschluss vom 14. Dezember 2018 – 4 BV 17.2488 –, BeckRS 2018, 32713 Rn. 9). Vorliegend ist nicht vorgetragen und auch nicht ersichtlich, dass der Beklagte kreisfremde Aufgaben erfüllen würde. Vielmehr führt er Aufgaben aus, die ihm durch Gesetz zur Erfüllung im übertragenen Wirkungskreis übertragen wurden (vgl. etwa § 2 Abs. 1 Landesausführungsgesetz SGB IX) sowie Aufgaben im eigenen Wirkungskreis.
bb) Die Erhebung der Kreisumlage verstößt auch im Übrigen nicht gegen Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 72 Abs. 1 LV M-V.
Die finanziellen Interessen von Landkreisen und Gemeinden sind grundsätzlich gleichrangig. Entsprechend ist der Landkreis verpflichtet, seinen eigenen Finanzbedarf und den der kreisangehörigen Gemeinden zu ermitteln und in einer für eine Überprüfung geeigneten Form offenzulegen. Verfassungsrechtlich nicht vorgegeben ist die Art und Weise, wie die Finanzbedarfe des Kreises und der Gemeinden ermittelt und offengelegt werden (BVerwG, Urteil vom 29. Mai 2019 – 10 C 6/18 –, juris Rn. 14).
Bei seiner Entscheidung muss der Landkreis die grundsätzlich gleichrangigen finanziellen Interessen der Gemeinden berücksichtigen. Es ist ihm demgegenüber verwehrt, seine eigenen Aufgaben und Interessen einseitig und rücksichtslos gegenüber den Interessen und Aufgaben der Gemeinde zu bevorzugen (BVerwG, Urteil vom 29. November 2022 – 8 C 13/21 –, juris Rn. 29). Entgegen der Ansicht der Klägerin ist der Beklagte nicht verpflichtet, andere mögliche Einnahmequellen nach § 120 Abs. 2 Nrn. 1-2 KV M-V vorrangig zu erschließen. Allerdings darf er eigenverantwortlich bestimmbare Einnahmequellen nicht bewusst zu Lasten der Gemeinden verschonen (OVG Schleswig, Urteil vom 20. Dezember 1994 – 2 K 4/94 –, juris Rn. 60; Henneke, a.a.O., S. 133, m. w. N.). Ferner ist er gehalten, die tatsächlich erzielten Einnahmen zur Deckung der Ausgaben vorrangig zu verwenden (vgl. VGH München, Urteil vom 27. Juli 2005 – 4 BV 02.1964 –, juris Rn. 44).
Eine Verletzung der Selbstverwaltungsgarantie kann sich ferner daraus ergeben, dass durch die Kreisumlage die von Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 72 Abs. 1 LV M-V gewährleistete finanzielle Mindestausstattung der Gemeinde unterschritten wird (BVerwG, a.a.O., Rn. 35).
„Aus Art. 28 Abs. 2 Satz 3 Halbs. 1 GG ergibt sich, dass der anerkannte "Kernbereich" der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG auf die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung zu erstrecken ist. Der Gesetzgeber muss die öffentliche Verwaltung also so organisieren, dass unterhalb der (staatlichen) Landesebene eine kommunale Verwaltungsebene eingerichtet wird, der ein eigenständiges, eigenverantwortliches Verwaltungshandeln nicht nur in singulären Angelegenheiten, sondern grundsätzlich universell ermöglicht wird (BVerfG, Beschluss vom 23. November 1988 a.a.O. <146 f.>). Dieser kommunale Bereich darf nicht nur auf dem Papier bestehen, sondern muss auch finanziell ermöglicht werden. Der Kerngehalt der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie wäre mithin (auch) dann verletzt, wenn von einer kommunalen Selbstverwaltung zwar vielleicht de jure, aber jedenfalls nicht mehr de facto die Rede sein könnte, weil den kommunalen Selbstverwaltungskörperschaften die hierzu erforderlichen finanziellen Mittel fehlen.“(BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2013 – 8 C 1/12 –, juris Rn. 20)
Dies gilt auch, wenn die finanzielle Mindestausstattung des Landkreises selbst in Frage steht:
„So wenig wie das Land kann sich der Kreis von der Beachtung des "Kernbereichs" der gemeindlichen Selbstverwaltung unter Hinweis auf seine eigene Haushaltslage dispensieren. Richtig ist, dass der Kreis - anders als das Land - regelmäßig nicht über eine nennenswerte Kompetenz zur Erschließung zusätzlicher Steuerquellen verfügt, um seine Finanznot zu lindern (dazu Henneke, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, GG, 12. Aufl. 2011, Art. 28 Rn. 115 f.). Das suspendiert indes nicht die Geltung der verfassungsrechtlichen Selbstverwaltungsgarantie. Ist die eigene Finanzausstattung des Kreises unzureichend, so muss er sich seinerseits an das Land (den Landesgesetzgeber) halten; er kann seine Finanznot nicht auf die kreisangehörigen Gemeinden abwälzen.“(BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2013 – 8 C 1/12 –, juris Rn. 37)
Vorliegend hat der Beklagte seinen eigenen Finanzbedarf und den der kreisangehörigen Gemeinden in ausreichender Weise offengelegt. Wie sich aus dem Verwaltungsvorgang, Blatt 4 ff., sowie dem öffentlich bekanntgemachten Nachtragshaushaltsplan 2020 ergibt, wurde der Finanzbedarf der kreisangehörigen Gemeinden und des Landkreises ermittelt, zusammengestellt und offengelegt. Die Klägerin dringt nicht mit dem Einwand durch, die Kosten für die Erfüllung von Aufgaben im übertragenen Wirkungskreis durch den Landkreis seien gesondert auszuweisen gewesen. Das Fehlen der gesonderten Ausweisung dieser Kosten vermag nicht die Selbstverwaltungsgarantie der Klägerin zu berühren, weil nach dem Vorstehenden diese Kosten grundsätzlich bei der Kreisumlage berücksichtigt werden dürfen.
Der Beklagte hat auch nicht einseitig und rücksichtslos seine Interessen gegenüber den Interessen und Aufgaben der Gemeinde bevorzugt. Es kann vorliegend mangels entsprechender Anhaltspunkte nicht davon ausgegangen werden, dass der Landkreis tatsächlich erzielte Einnahmen nicht vorrangig verwendet oder eigenverantwortlich bestimmbare Einnahmequellen bewusst verschont hätte. Es ist auch ansonsten nicht ersichtlich, dass der Beklagte seine Interessen rücksichtlos über die der kreisangehörigen Gemeinden gestellt hätte. Im Rahmen der Haushaltsberatung wurde vielmehr von Mitgliedern des Kreistages betont, dass die Kreisumlage in den vergangenen Wahlperioden wiederholt gesenkt wurde und auch mit der 1. Nachtragshaushaltssatzung 2020 weiter gesenkt werde. Aufgrund der Senkung der Kreisumlage durch die 1. Haushaltssatzung 2020 ergab sich zu Gunsten der Klägerin gar ein Erstattungsbetrag.
Schließlich ist auch ein Unterschreiten der finanziellen Mindestausstattung der Klägerin weder vorgetragen noch aus dem Verwaltungsvorgang ersichtlich. Nur auf diesen Fall bezieht sich das vorstehende Zitat, wonach der Landkreis seine Finanznot nicht auf die Gemeinden abwälzen darf.
cc) Der Beklagte hat auch nicht gegen eine etwaige Treue- oder Rücksichtnahmepflicht gegenüber der Klägerin verstoßen. Eine Treue- bzw. Rücksichtnahmepflicht ist im Verhältnis von kommunalen Organen und Organteilen zueinander anerkannt (vgl. OVG Bautzen, Urteil vom 6. Juli 2020 – 4 A 695/20 –, BeckRS 2021, 22480 Rn. 13; OVG Münster, Urteil vom 12. Mai 2021 – 15 A 2079/19 –, BeckRS 2021, 14224 Rn. 30 m. w. N.). Auch zwischen Landkreisen und kreisangehörigen Gemeinden besteht eine Rücksichtnahmepflicht bei der Festsetzung einer Kreisumlage (vgl. OVG Greifswald, Urteil vom 18. Juli 2018 – 2 L 463/16 –, juris Rn. 46 f.). Gerichtlich nachprüfbar ist die Beachtung dieser Rücksichtnahmepflicht jenseits der vorstehenden Grundsätze jedoch nicht (vgl. OVG Greifswald, a. a. O., Rn. 47). Lediglich mit Blick auf den Vortrag der Beteiligten hierzu wird ergänzend darauf hingewiesen, dass es dem Landkreis nicht offenstand, eigenmächtig Steuern zu erheben und der Landkreis ausweislich des unwidersprochen gebliebenen Vortrags des Beklagten in der Vergangenheit wiederholt gegenüber dem Land die Beachtung des Konnexitätsprinzips angemahnt und eingefordert hat.
2. Auch der Klageantrag zu 2. ist unbegründet. Als einzig in Betracht kommende Anspruchsgrundlage scheidet der öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch nach §§ 812 ff. BGB analog (vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Mai 2008 – 5 C 25/07 –, juris Rn. 13) daran, dass die Zahlungen nicht rechtsgrundlos erfolgt sind. Rechtsgrund bildet der rechtmäßige Kreisumlagebescheid. Mangels Bestehen einer Hauptforderung besteht auch kein Zinsanspruch analog §§ 291, 288 Abs. 1 Satz 2 BGB.
III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1, 2 VwGO, §§ 708 Nr. 11 Var. 2, 711 Satz 1 und 2 ZPO.
IV. Der Streitwert bestimmt sich nach § 52 Abs. 3 Satz 1, Abs. 1 GKG. Dabei ist die Bedeutung der Anfechtungsklage und der Zahlungsklage für den Kläger identisch.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 812 ff. BGB
§ 30 FAG
§ 48 KV
§ 120 Abs. 2 KV
§ 120 Abs. 2 Nr. 3 Kommunalverfassung
§ 120 Abs. 1 KV
§ 21 Abs. 2 KV
§ 91 Abs. 2 KV
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 87a Abs. 3, 2 VwGO
§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 43 Abs. 6 KV
§ 91 Abs. 2 Satz 2 KV
§ 92 Abs. 2 Satz 1 und 2 KV
§ 11 Abs. 1 Nr. 10 LVerfGG
§ 4 Abs. 2 Satz 2, 91 Abs. 2 Satz 2 KV
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 30 Abs. 1 FAG
§ 30 Abs. 1, 2 FAG
§ 30 Abs. 2 Satz 1 und 2 FAG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1, 2 VwGO
§ 52 Abs. 3 Satz 1, Abs. 1 GKG
Art. 73 Abs. 1 Satz 2 LV
Art. 72 Abs. 3 Satz 2 LV
Art. 2 Abs. 1 Grundgesetz
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 72 Abs. 3 Satz 1 und 2 LV
Art. 53 Nr. 8 LV
Art. 72 Abs. 1 LV
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2021, 1776
NVwZ-RR 1995, 690
2 K 4/94
5 K 6/10
4 BV 02.19
10 LB 83/16
2 L 463/16
4 BV 10.10
4 BV 17.24
10 C 6/18
8 C 13/21
8 C 1/12
4 A 695/20
15 A 2079/19
5 C 25/07