Verwaltungsgericht Stade (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-06-19, Aktenzeichen 1 A 2240/02

Tenor:

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen den Ausschluss von der Teilnahme an einer Gemeinderatssitzung.
Der Kläger ist Ratsherr der Gemeinde F.. Am 15. August 2002 fand eine Sitzung des Gemeinderates statt, an der auch der Kläger zunächst teilnahm. Im öffentlichen Teil der Sitzung wurde zu Punkt 7 der Tagesordnung das Thema "Rechenschaftsbericht zur Jahresrechnung 2001" erörtert. Im Verlauf der Diskussion warf der Ratsherr G. ausweislich der genehmigten Sitzungsniederschrift die Frage auf, wie es möglich sein könne, dass ein Aufsichtsratsmitglied der Gemeindewerke H. GmbH so wenig über den Betrieb der Gemeindewerke wisse, dass er die Investition der Gemeinde in die Blockheizkraftwerke zugelassen habe. Der Kläger hätte als Aufsichtsratsvorsitzender erkennen müssen, dass die Investition der Gemeinde falsch gewesen und das Geld dringender anderweitig investiert worden wäre. Man solle im Rat überlegen, ob eine solche Person als Aufsichtsratsvorsitzender ausgetauscht werden solle. Im Anschluss an den Beitrag des Ratsherrn G. erfolgten zwei Beiträge der Ratsherrn I. und J.. Dann nahm der Kläger zum Diskussionsbeitrag des Ratsherrn G. Stellung. Sowohl aus der genehmigten Sitzungsniederschrift als auch aus der stenografischen Mitschrift folgt, dass der Kläger zunächst den Beitrag des Ratsherrn G. als primitiv, rüde und verletzend bezeichnete und ihm dann vorhielt, dass er seine Freizeit damit verbringe, eidesstattliche Versicherungen abzugeben.
Daraufhin entstand unter den Ratsmitgliedern erhebliche Unruhe. Der Beklagte zu 1. sprach sowohl gegenüber dem Ratsherrn G. als auch gegenüber dem Kläger eine Rüge wegen ungebührlichen Verhaltens aus. Nach einer Sitzungsunterbrechung, in der sich der Beklagte zu 1. mit den Fraktionsvorsitzenden beraten hatte, schloss der Beklagte zu 1. den Kläger nach Wiedereintritt in die Ratssitzung wegen ungebührlichen Verhaltens von der Ratssitzung aus.
Auf Antrag des Klägers bestätigte der Beklagte zu 2. in der folgenden Sitzung am 26. September 2002 die Rechtmäßigkeit des vorangegangenen Sitzungsausschlusses.
Am 22. November 2002 hat der Kläger die vorliegende Klage vor dem Verwaltungsgericht Lüneburg erhoben. Das Verwaltungsgericht Lüneburg hat sich mit Beschluss vom 16. Dezember 2002 für örtlich unzuständig erklärt und das Verfahren an das erkennende Gericht verwiesen. Zur Begründung seiner Klage macht der Kläger geltend, der Ausschluss aus der Sitzung sei rechtswidrig. Er habe sich lediglich gegen die vorangegangenen Angriffe des Ratsherrn G. zu Wehr gesetzt, diesen auch persönlich scharf angegriffen, sich aber nicht ungebührlich verhalten. Zum einen könne seine Behauptung bereits deshalb nicht ernsthaft herabwürdigend sein, weil sie nicht falsch sei. Dass der Ratsherr G. tatsächlich nichts von Wirtschaft verstehe und darüber hinaus sein Ruf gar nicht mehr hätte geschädigt werden können, sei durch dessen zerrüttete wirtschaftliche Lage belegt. Zudem müsse auch die heftige Provokation durch den Ratsherrn G. berücksichtigt werden. Da dessen Anschuldigungen sehr persönlicher Natur gewesen seien, habe auch seine Reaktion auf persönlicher Ebene erfolgen dürfen. Darüber hinaus stimme die Sitzungsniederschrift nicht mit der stenografischen Mitschrift überein.
In der mündlichen Verhandlung hat der Kläger die Klage zurückgenommen, soweit sie sich gegen den Beklagten zu 1. richtet.
Der Kläger beantragt nunmehr noch,
festzustellen, dass sein Ausschluss von der Ratssitzung der Gemeinde R. am 15.08.2002 rechtswidrig war,
den Beschluss des Rates vom 26.09.2002 aufzuheben und die Feststellung des Rates gemäß § 44 Abs. 2 Satz 2 NGO dahingehend zu ändern, dass der Ausschluss wegen ungebührlichen Verhaltens nicht berechtigt war.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung führt er aus: Der Sitzungsausschluss sei rechtmäßig, da sich der Kläger ungebührlich verhalten habe. Die unzutreffende Behauptung des Klägers, der Ratsherr G. habe vor Gericht eidesstattliche Versicherungen abgegeben, sei geeignet, Ruf und Kredit des Ratsherrn G. in Frage zu stellen. Darüber hinaus sei diese Behauptung ehrverletzend. Auch unter Berücksichtigung der vorangegangenen Äußerungen des Ratsherrn G. sei die Ahndung des ungebührlichen Verhaltens des Klägers durch Sitzungsausschluss in ermessensfehlerfreier Weise erfolgt. Durch die wegen der Äußerung des Klägers entstandene Unruhe sei die Fortsetzung der Ratssitzung gefährdet gewesen. Bei der Abwägung zwischen Aufrechterhaltung eines ordnungsgemäßen Sitzungsablaufs und der Wahrung der Mitwirkungsrechte des Klägers sei der Sicherstellung des Fortgangs der Sitzung der Vorzug gegeben worden, da der Kläger die Ursache für diesen Eingriff in seine Mitwirkungsrechte selbst gesetzt habe. Ein milderes Mittel als den Ausschluss aus der Sitzung habe es nicht gegeben, da die zuvor bereits ausgesprochene Rüge nicht geeignet gewesen sei, die Ordnung wiederherzustellen. Schließlich habe auch die vorangegangene Äußerung des Ratsherrn G. ein Absehen von einem Sitzungsausschuss nicht rechtfertigen können. Während der Ratsherr Fischer in gerade noch zulässiger Weise ein Werturteil wiedergegeben habe, habe der Kläger eine unzutreffende Tatsachenbehauptung über einen Ratskollegen aufgestellt, die rufschädigend und ehrverletzend sei.
Wegen des weiteren Vorbringens und der Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Streitakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Soweit der Kläger die Klage zurückgenommen hat, ist das Verfahren gemäß § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen.
Das zur Entscheidung des Gerichts gestellte Klagebegehren ist zulässig, aber nicht begründet. Der Ausschluss aus der Ratssitzung vom 15. August 2002 ist rechtmäßig. Deshalb hat der Rat in seiner Sitzung vom 26. August 2002 auch zu Recht festgestellt, dass der Ausschluss berechtigt war.
Rechtsgrundlage für einen vom Ratsvorsitzenden durchzuführenden Ausschluss eines Gemeinderatsmitgliedes von der Sitzung ist § 44 Abs. 2 Satz 1 NGO. Die Voraussetzungen dieser Vorschrift liegen vor. Nach § 44 Abs. 2 Satz 1 NGO setzt ein Sitzungsausschluss ungebührliches oder wiederholt ordnungswidriges Verhalten voraus.
Ungebührlich ist ein Verhalten, das die durch Anstand und gute Sitten gezogenen Grenzen überschreitet, so etwa - im Bereich der verbalen Äußerungen - das Beschimpfen oder Verächtlichmachen anderer Ratsmitglieder (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 14.07.1986 - 2 B 61/86 -, HSGZ 1987, 464). Ein übertrieben empfindsamer Maßstab ist allerdings nicht angebracht, weil zur Tätigkeit einer Volksvertretung auch das Recht gehört, in scharfer, überspitzter und polemischer Form Kritik zu üben.
Bei der Auslegung des Begriffs Ungebühr ist zu berücksichtigen, dass der Verweis aus dem Sitzungsraum eine einschneidende Ordnungsmaßnahme darstellt, die geeignet ist, die Mehrheitsverhältnisse im Gemeinderat zu beeinflussen. Diese Maßnahme darf deshalb nur bei einem Verhalten ausgesprochen werden, das in besonders hohem Maße den Gang der Verhandlungen stört. Erforderlich ist ein besonderes Fehlverhalten, bei dem die Grenzen des Tragbaren erheblich überschritten sein müssen. Ob eine Meinungsäußerung ungebührlich ist, lässt sich nicht allgemein, sondern nur aufgrund der Umstände des jeweiligen Einzelfalls beurteilen. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass durch den Sitzungsausschluss das Recht auf freie Ausübung des Mandats eines Ratsmitgliedes eingeschränkt wird. Zudem ist der gesamte Verlauf einer Sitzung in die Bewertung einzustellen. Reagiert ein Ratsmitglied auf persönliche Vorwürfe oder auf Provokationen, so wird ein inkriminiertes Verhalten weniger schwer wiegen (vgl. hierzu VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 04.03.1993 - 1 S 2349/92 -, DVBl 1993, 904).
Bei Berücksichtigung dieser Grundsätze war das Verhalten des Klägers in der Gemeinderatssitzung vom 15. August 2002 ungebührlich. Sowohl die Sitzungsniederschrift als auch die stenografischen Mitschriften belegen, dass der Kläger dem Ratsherrn A. in der genannten Ratssitzung vorgehalten hat, seine Freizeit damit zu verbringen, eidesstattliche Versicherungen abzugeben. Auf entsprechende Anfrage hat das zuständige Amtsgericht mitgeteilt, dass die Abgabe einer eidesstattlichen Versicherung durch den Ratsherrn A. dort nicht bekannt sei. Die vom Kläger somit ins Blaue hinein abgegebene Behauptung über die Abgabe einer eidesstattlichen Versicherung überschreitet die durch Anstand und gute Sitten gezogenen Grenzen. Eine derartige Behauptung ist - selbst wenn sie inhaltlich zutreffen sollte, was aufgrund der beim Amtsgericht bereits eingeholten Auskünfte als unwahrscheinlich gilt - ehrverletzend und geeignet, den Ruf und den Kredit des Ratsherrn A. zu schädigen. Dabei kommt es nicht darauf an, ob - wie vom Kläger vorgetragen - die wirtschaftlichen Verhältnisse des Ratsherrn A. ohnehin bekannt waren. Selbst dann führt die vom Kläger abgegebene Behauptung zu einer neuen, weitergehenden Rufschädigung, die wegen des Interesses in der Öffentlichkeit neue Kreise erreicht. Die ehrverletzende Wirkung der vom Kläger abgegebenen Behauptung wird durch zwei Faktoren verstärkt. Zum einen soll der Ratsherr A. nach der Behauptung des Klägers bereits mehrere eidesstattliche Versicherungen abgegeben haben. Zum anderen zeichnet sich durch die Formulierung "er verbringe seine Freizeit damit, .." das bewusste Verächtlichmachen des Ratsmitglieds A. besonders ab. Auch vor dem Hintergrund des grundsätzlich auch während der Ratssitzung bestehenden Rechts auf freie Meinungsäußerung ist deshalb die allein auf Beleidigung gezielte Äußerung des Klägers nicht gerechtfertigt. Der Kläger ist über sein Recht, auch in scharfer, überspitzter und polemischer Form Kritik zu üben, weit hinausgegangen, indem er nur noch den persönlichen Angriff im Blick hatte. Dies gilt umso mehr, als Äußerungen des Klägers, der von Beruf Rechtsanwalt ist, gewöhnlich besonders ernst genommen und in besonderer Weise für glaubhaft gehalten werden und entsprechend in besonderer Weise geeignet sind, Ratskollegen zu diffamieren.
An der Ungebührlichkeit des Verhaltens des Klägers ändert auch die vorangegangene Provokation des Ratsherrn A. nichts. Der Sitzungsablauf ist durch den Angriff des Ratsherrn A. nicht beeinträchtigt worden. Seiner Äußerung folgten zwei sachbezogene Beiträge der Ratsherren B. und C.. Daran schloss sich die Behauptung des Klägers an, woraufhin erst erhebliche Unruhe unter den Ratsmitgliedern entstand, die eine ordentliche Fortsetzung der Sitzung nicht möglich erscheinen ließ und deshalb zur Sitzungsunterbrechung führte. Der Ratsherr A. griff zwar den Kläger persönlich an, indem er dem Rat vorschlug, den Kläger als Aufsichtsratsvorsitzenden der Gemeindewerke auszutauschen. Er bezog sich mit seiner Kritik aber auf den gerade diskutierten Tagesordnungspunkt, so dass sein Beitrag noch als - wenn auch scharfe -, so doch zulässige Kritik zu werten ist. Die sich anschließende Äußerung des Klägers kann dem Kläger vor diesem Hintergrund nicht mehr nachgesehen werden. Sein Verhalten stellt sich vielmehr als besonders gravierend dar. Gerade seine Äußerung war es, die eine Fortführung der Sitzung zunächst unmöglich gemacht hat.
Der Kläger hat sich deshalb nach Auffassung des Gerichts ungebührlich verhalten. Es hat dabei berücksichtigt, dass der hier erfolgte Sitzungsausschluss nach § 44 Abs. 2 Satz 1 NGO lediglich "einfaches" ungebührliches Verhalten voraussetzt, während nur der längerfristige Ausschluss nach § 44 Abs. 3 NGO grobe Ungebühr verlangt.
Im Rahmen seiner Ermessensbetätigung hat der Beklagte zu 1. den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gewahrt. Als mildere Maßnahmen zur Aufrechterhaltung der Ordnung stehen dem Ratsvorsitzenden grundsätzlich der Ordnungsruf und die Entziehung des Wortes zur Verfügung. Der Beklagte zu 1. hat den Kläger zunächst durch eine förmliche Rüge zur Ordnung gerufen, dann aber festgestellt, dass die Sitzungsordnung allein durch die Rüge nicht hinreichend sichergestellt werden konnte. Es war insofern nicht ermessensfehlerhaft, dass der Beklagte zu 1., der sich zuvor mit den Fraktionsvorsitzenden hierüber beraten hatte, die Sicherstellung der Sitzungsordnung in den Vordergrund stellte und den Kläger über die bloße Rüge hinaus aus der Sitzung ausschloss.
Da die Voraussetzungen des § 44 Abs. 2 Satz 1 NGO vorgelegen haben, war auch die auf Antrag des Klägers in der folgenden Ratssitzung am 26. August 2002 gemäß § 44 Abs. 2 Satz 2 NGO getroffene Entscheidung des Rates, dass der Ratsausschluss berechtigt war, rechtmäßig.
Soweit der Kläger unterlegen ist, folgt die Kostenentscheidung aus § 154 Abs. 1 VwGO. Soweit der Kläger die Klage zurückgenommen hat, sind ihm die Kosten des Verfahrens gemäß § 155 Abs. 2 VwGO aufzuerlegen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 167 VwGO
§ 44 Abs. 2 Satz 2 NGO
§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 44 Abs. 2 Satz 1 NGO
§ 44 Abs. 3 NGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 155 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: DVBl 1993, 904
2 B 61/86
1 S 2349/92