Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2005-09-20, Aktenzeichen 9 ME 365/04

Tenor:

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Beschwerde ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend festgestellt, dass gegen die Heranziehung der Antragstellerin als Eigentümerin des 2.714 m² großen Flurstücks 67/4 der Flur 3, Gemarkung Duhnen , zu einem Straßenausbaubeitrag für die den Eingangsbereich der Duhner Strandstraße und den sich anschließenden Platz am Dorfbrunnen erfassende verkehrsberuhigte Mischfläche in Höhe von 68.510,10 € nach Grund und Höhe keine Bedenken bestehen. Das Beschwerdevorbringen, auf dessen Überprüfung sich der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO zu beschränken hat, führt zu keiner abweichenden Beurteilung.
Die Auffassung der Antragstellerin, die Duhner Strandstraße zwischen der als Fußgängerzone ausgestalteten Kurpromenade mit derselben Straßenbezeichnung und dem Platz am Dorfbrunnen und dieser Platz hätten nicht als eine öffentliche Einrichtung abgerechnet werden dürfen, ist unzutreffend. Nach der Rechtsprechung des Senats (vgl. Beschl. v. 11.2.1987 - 9 B 122/86 - KStZ 1987, 151 = ZMR 1987, 353; Beschl. v. 30.1.1998 - 9 M 2815/96 -; Beschl. v. 9.8.2001 - 9 L 3120/00 - ; Urt. v. 28.11.2001 - 9 LB 2941/01 -; Beschl. v. 12.3.2004 - 9 ME 45/04 - NVwZ-RR 2004, 605 = NdsRpfl 2004, 165 = NdsVBl 2004, 336) stimmt der straßenausbaubeitragsrechtliche Einrichtungsbegriff überein mit dem erschließungsbeitragsrechtlichen Anlagebegriff (vgl. dazu: BVerwG, Urteile v. 3.5.1974 - IV C 16.72 - Buchholz 406.11 § 130 BBauG Nr. 14 = BRS 37 Nr. 82 = BauR 1974, 406 = ZMR 1974, 310; v. 21.9.1979 - 4 C 55.76 - DÖV 1980, 833 = BauR 1980, 165 = KStZ 1980, 110 = BBauBl 1980, 253 = Buchholz 406.11 § 130 BauGB Nr. 24; v. 15.2.1991 - 8 C 56.89 - BVerwGE 88, 53 = DVBl 1991, 591 = KStZ 1991, 171 = NVwZ 1991, 1094; u. v. 30.5.1997 - 8 C 6.95 - ZMR 1997, 615 = UPR 1997, 468 = DVBl 1998, 46 = KStZ 1998, 34 = Buchholz 406.11 § 125 BauGB Nr. 35). Eine öffentliche Einrichtung im Sinne von § 6 Abs. 1 NKAG ist danach jeder Straßenzug, den der unbefangene Beobachter bei natürlicher Betrachtungsweise als selbständiges, von anderen Straßen abgegrenztes Element des gemeindlichen Straßenverkehrsnetzes ansieht. Dabei ist nicht auf einzelne Blickrichtungen, sondern auf dasjenige Erscheinungsbild abzustellen, das die Straße in ihrer Gesamtheit, also von mehreren Stellen aus, bietet. Maßgebend für das tatsächliche Erscheinungsbild sind vor allem die Straßenführung, die Straßenbreite, die Straßenlänge und die Straßenausstattung. Bei Anwendung dieser Maßstäbe können die Duhner Strandstraße südlich der Kurpromenade und der Platz am Dorfbrunnen entgegen der Einschätzung der Antragstellerin nicht als jeweils selbständige öffentliche Einrichtungen angesehen werden. Nach den bei den Akten befindlichen Fotografien muss der Be-trachter vielmehr davon ausgehen, dass die aus diesen beiden Teilstücken gebildete und abgerechnete verkehrsberuhigte Mischfläche zwischen Wehrbergsweg/Cuxhavener Straße im Süden und der nördlich verlaufenden Kurpromenade eine öffentliche Einrichtung darstellt. Denn aufgrund der einheitlichen Befestigung der gesamten niveaugleichen Fläche in Rotklinkerpflaster und des Fehlens trennender Elemente fehlt für den Beobachter heute jeglicher Anhaltspunkt dafür, dass hier früher ein Platz und ein herkömmlich mit Fahrbahn und teilweise durch Hochbord abgegrenztem Gehweg ausgestattetes Straßenstück vorhanden waren. Der Antragstellerin ist zuzustimmen, dass das frühere Erscheinungsbild der beiden Teile der jetzigen verkehrsberuhigten Mischfläche gegen die Annahme sprach, es handle sich um einen zusammengehörenden und vom übrigen Verkehrsnetz abgegrenzten Straßenzug. Denn vor den hier zu beurteilenden Ausbau- und Erweiterungsmaßnahmen befand sich um den Dorfbrunnen herum eine als Gehweg genutzte gepflasterte Fläche, die von den angrenzenden Straßenflächen mit Hochborden abgegrenzt war. An der mit einer herkömmlichen Fahrbahn ausgestatteten Duhner Strandstraße verliefen beiderseits durch Hochborde abgegrenzte Gehwege. Platz und Straße stellten sich mithin nicht als Einheit dar. Entscheidungserheblich ist aber nicht das frühere Erscheinungsbild der Duhner Strandstraße und des Platzes am Dorfbrunnen, sondern der zuvor beschriebene geänderte optische Eindruck, der sich dem Betrachter nach Abschluss der 1984 bis 1987 durchgeführten Ausbauarbeiten bietet (vgl. Urt. d. Sen. v. 12.6.1990 - 9 A 149/88 - NSt-N 1990, 325 = DNG 1991, 32).
Das Verwaltungsgericht hat zu Recht festgestellt, dass die Heranziehung der Antragstellerin zu einem Ausbaubeitrag mit Bescheid der Antragsgegnerin vom 14. August 2002 noch vor Eintritt der vierjährigen Festsetzungsverjährung nach § 11 Abs. 1 Nr. 4 b) NKAG i.V.m. § 169 AO erfolgt ist, obgleich die letzte Unternehmerrechnung für die Ausbauarbeiten schon im Dezember 1989 bei der Antragsgegnerin eingegangen ist. Denn die sachlichen Beitragspflichten für den Ausbau einer Straße entstehen - abgesehen von hier nicht einschlägigen Ausnahmen - erst dann, wenn sämtliche Teileinrichtungen der Straße auf ganzer Länge im Sinne des § 6 Abs. 1 NKAG erweitert, verbessert oder erneuert wurden (vgl. Beschl. d. Sen. v. 6.9.1989 - 9 M 33/89 - n.v.). Will die Gemeinde bereits Beiträge für einzelne Teileinrichtungen erheben, bedarf es deshalb eines Kostenspaltungsbeschlusses nach § 6 Abs. 2 NKAG. Hier ist unstreitig, dass ein Ausbau des Regenwasserkanals in der Mischfläche nicht erfolgt ist, sondern lediglich die vorhandenen Straßeneinläufe an das neue Straßenniveau angepasst worden sind. Den damit für die Zulässigkeit der (Teil-)Beitragserhebung erforderlichen Beschluss über die Aufwands- bzw. Kostenspaltung hat der Rat der Antragsgegnerin erst am 31. Mai 2001 gefasst. Verjährung konnte mithin nicht vor Ende 2005 eintreten, so dass die 2002 erfolgte Heranziehung noch rechtzeitig erfolgt ist. Die Auffassung der Antragstellerin, dass ein Kostenspaltungsbeschluss dann nicht erforderlich sei, wenn das Bauprogramm von vornherein den Ausbau einer bestimmten Teileinrichtung der Straße nicht vorsehe, findet in der Rechtsprechung keine Stütze. Dies gilt lediglich ausnahmsweise im Verhältnis zwischen Fahrbahn und den Nebenanlagen Gehwegen und Parkplätzen dann, wenn im Fall der Ortsdurchfahrt einer klassifizierten Straße von vornherein feststeht, dass der Landkreis die Kosten für die Fahrbahn trägt und die Gemeinde wegen der ihr nach § 47 Abs. 5 NStrG nur insoweit obliegenden Straßenbaulast lediglich die Kosten für den Ausbau dieser beiden Teileinrichtungen zu tragen hat (vgl. Urt. d. Sen. v. 26.10.1994 - 9 L 2756/93 -). Ein solcher Fall liegt hier nicht vor.
Für die Annahme der Antragstellerin, die Antragsgegnerin könnte ihren Beitragsanspruch verwirkt haben, fehlen hinreichende Anhaltspunkte. Denn diese hat zu keinem Zeitpunkt durch ihr Verhalten gegenüber den Beitragspflichtigen zum Ausdruck gebracht, dass diese mit einer Heranziehung zu Ausbaubeiträgen für die bis 1987 durchgeführten Ausbaumaßnahmen nicht mehr rechnen müssten. Allein der bloße Zeitablauf rechtfertigt nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. u.a. Urt. v. 24.11.1971 - IV C 24.70 - Buchholz 406.11 § 133 BBauG Nr. 42 = DVBl 1972, 226 = KStZ 1972, 99) die Annahme der Verwirkung eines Beitragsanspruchs nicht. Es kann deshalb dahingestellt bleiben, ob die an die Anlieger gerichteten Schreiben der Antragsgegnerin vom 3. August und 5. November 1993, in denen eine spätere Abrechnung der Ausbaumaßnahmen angekündigt wurde, die Antragstellerin oder ihren Ehemann erreicht haben.
Der Ausbau der Duhner Strandstraße und des Platzes am Dorfbrunnen zu einer niveaugleichen Mischfläche erfüllt entgegen der Auffassung der Antragstellerin den Tatbestand der beitragspflichtigen Verbesserung im Sinne von § 6 Abs. 1 NKAG. Der Umbau einer herkömmlich ausgebauten Straße in eine niveaugleiche Mischfläche mit den in der Vorschrift des § 42 Abs. 4 a StVO umschriebenen Funktionen eines verkehrsberuhigten Bereichs erfüllt den Beitragstatbestand der Verbesserung i.S. von § 6 Abs. 1 NKAG, wenn die verkehrsberuhigt ausgebaute Straße besser geeignet ist, neben der Verkehrsfunktion auch die ihr zusätzlich zugedachte Aufenthalts- und Kommunikationsfunktion zu erfüllen. Nach der Rechtsprechung des Senats (vgl. Urt. v. 13.8.1996 - 9 L 7747/94 - NSt-N 1997, 120 = OVGE 46, 424; v. 28.11.2001 - 9 L 4412/00 - u. v. 14.5.2002 - 9 LB 175/02 -) muss die bauliche Ausgestaltung des verkehrsberuhigten Bereichs für den unvoreingenommenen Betrachter deutlich machen, dass Fahrzeuge langsam und rücksichtsvoll zu fahren haben und der Fahrzeugführer die gleichberechtigten Fußgänger und spielende Kinder weder gefährden noch behindern darf. Der verkehrsberuhigte Ausbau der Duhner Strandstraße und des Platzes am Dorfbrunnen wird diesen Anforderungen gerecht. Die bauliche Ausgestaltung der niveaugleichen Straßenfläche in einheitlicher durchgehender Pflasterung und deren Ausstattung mit u.a. 21 Pollerleuchten, dünenähnlich gestalteten Pflanzflächen, Pflanzbeeten, Sitzbänken und Papierkörben macht den Verkehrsteilnehmern in Verbindung mit den aufgestellten Verkehrsschildern (Zeichen 325 und 326) hinreichend deutlich, dass ein gleichberechtigtes Nebeneinander von Fahrzeug- und Fußgängerverkehr gelten soll, dort langsam gefahren werden muss und ein Vorrang des Fahrzeugverkehrs nicht mehr besteht. Jedermann kann erkennen, dass die Mischfläche nicht primär der Fortbewegung von Fahrzeugen dienen, sondern in ihrem gesamten Bereich für das Begehen durch Fußgänger und für ein vorübergehendes Verweilen von Menschen offen sein soll.
Die Antragstellerin hat durch diese Verbesserung der Straße auch besondere wirtschaftliche Vorteile erlangt, obwohl ihr Grundstück nunmehr möglicherweise schlechter als vor dem Ausbau mit Kraftfahrzeugen erreichbar ist. Denn durch den in § 6 Abs. 1 NKAG bestimmten Vorteilsbegriff sollen nur die beitragspflichtigen Grundstückseigentümer, denen durch die ausgebaute Anlage Gebrauchsvorteile vermittelt werden, von den nicht beitragspflichtigen Mitgliedern der Allgemeinheit abgegrenzt werden. Wird eine Straße im Sinne von § 6 Abs. 1 NKAG erneuert, erweitert oder verbessert, so indiziert bereits dieser Umstand regelmäßig den besonderen wirtschaftlichen Vorteil für die Eigentümer der angrenzenden Grundstücke, ohne dass es noch auf deren subjektive Einschätzung ankäme. Diese Gleichstellung von Beitragstatbestand und Vorteilsbegriff rechtfertigt sich aus der Erwägung, dass sich wegen der engen Beziehung zwischen Straße und Grundstück, insbesondere der Möglichkeit der Inanspruchnahme der Straße vom Grundstück aus, der Wert eines Grundstücks automatisch mit der Qualität der Straße erhöht (st. Rspr.; vgl. Beschl. d. Senats v. 11.9.2003 - 9 ME 120/03 - NSt-N 2003, 260 = DNG 2003, 191 = NdsVBl 2004, 23 = NordÖR 2003, 466 = ZKF 2005, 19 m.w.N.). Die Antragsgegnerin ist deshalb nicht gehalten, zum Nachweis des ausbaubedingten Vorteils konkret darzulegen, in welcher Weise sich die Umgestaltung von Duhner Strandstraße und Platz am Dorfbrunnen für die Anlieger vorteilhaft auswirkt. Die offenbar unstreitigen Mängel in der Ausführung des Straßenpflasters im Eingangsbereich der Duhner Strandstraße in Gestalt von Verschiebungen, die durch zu breit gesetzte Fugen entstanden sind, mögen optisch unschön erscheinen, schmälern indes den Gebrauchsvorteil nicht. Die Antragstellerin kann deshalb gegenüber ihrer Heranziehung zu einem Straßenausbaubeitrag kein - wie sie meint - „Zurückbehaltungsrecht“ geltend machen.
Die Einwendungen der Antragstellerin gegen die Richtigkeit der Einstufung der abgerechneten Anlage als Anliegerstraße mit einem sich danach aus § 5 Abs. 1 Nr. 1 der Straßenbaubeitragssatzung der Antragsgegnerin ergebenden Anliegeranteil von 75 % am Ausbauaufwand für alle Teileinrichtungen sind unbegründet. Bei einer Anliegerstraße (überwiegend dem Anliegerverkehr dienenden Straße) handelt es sich um eine Straße, die überwiegend der Erschließung der angrenzenden oder durch eine Zuwegung mit ihr verbundenen Grundstücke dient. Als Anliegerverkehr ist derjenige Verkehr anzusehen, der zu diesen Grundstücken hinführt (sog. Zielverkehr) oder der von ihnen ausgeht (sog. Quellverkehr). Wenn der Ziel- und Quellverkehr insgesamt „überwiegt“, er also mehr als 50 % ausmacht, handelt es sich um eine Anliegerstraße. Hiervon ist regelmäßig auszugehen bei Ortsrandstraßen in Wohngebieten und bei Straßen in reinen Wohngebieten. Sind hingegen der Anliegerverkehr und der übrige Verkehr, also derjenige Verkehr, der nicht Ziel- und Quellverkehr in Bezug auf die Anliegergrundstücke ist, in etwa gleich stark oder überwiegt letzterer sogar, so scheidet eine Einstufung der Straße als Anliegerstraße aus. Dient in einem solchen Fall die Straße in erheblichem Maße dem Verkehr innerhalb von Baugebieten oder Ortslagen, sammelt sie also den Verkehr von Anliegerstraßen und führt diesen den Hauptverkehrsadern der Gemeinde zu, ist sie stattdessen als Straße mit starkem innerörtlichen Verkehr einzustufen. Ist sie - wie insbesondere die Bundes-, Landes- und Kreisstraßen im Bereich der Ortsdurchfahrten - dazu bestimmt, vor allem durchgehenden überregionalen Verkehr aufzunehmen, ist die Straße als Durchgangsstraße einzustufen (vgl. Urt. d. Sen. v. 10.3.1998 - 9 L 2841/96 - NSt-N 1998, 327 = NdsVBl 1998, 260; Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Stand: März 2005, § 8 RdNr. 379a). Welcher Straßenkategorie eine Straße konkret zuzuordnen ist, richtet sich danach, welche Funktion im Gesamtverkehrsnetz sie nach der Verkehrsplanung der Gemeinde, dem darauf beruhenden Ausbauzustand (z.B. Breite und Länge der Straße) und der straßenrechtlichen Gewichtung haben soll. Ferner kommt den tatsächlichen Verkehrsverhältnissen Bedeutung zu (vgl. Urt. d. Sen. v. 11.11.1986 - 9 A 25/86 - KStZ 1987, 136; v. 10.3.1998, a.a.O.). Die abgerechnete Mischfläche ist unter Heranziehung dieser Kriterien als überwiegend dem Anliegerverkehr dienend einzustufen. Bereits der Umstand, dass sie im Norden an der Kurpromenade von Duhnen endet, die nur von Fußgängern und Radfahrern genutzt werden darf, schließt es aus, dass sie bezogen auf Kraftfahrzeuge in nennenswertem Umfang innerörtlichen Verkehr oder gar Durchgangsverkehr aufnimmt. Auch führt sie nach dem vorgelegten Lageplan nicht zu einem für Strandbesucher ausgewiesenen Parkplatz nahe der Kurpromenade. Diese Parkplätze befinden sich vielmehr am Kurmittelhaus und beiderseits der Duhner Allee. Der ausgebauten Mischfläche kommt nahezu ausschließlich die Aufgabe zu, den Anliegerverkehr zu den hier beiderseits zahlreich vorhandenen Hotel- und Appartementanlagen, Geschäften und Restaurants aufzunehmen. Auch der Umstand, dass Radfahrer und Fußgänger über die Mischfläche zur Kurpromenade und von dort aus über den Dünenweg weiter nach Westen in Richtung Sahlenburg und über den Steinmarner Seedeich weiter nach Osten in Richtung Döse fahren bzw. wandern können, führt zu keiner anderen Beurteilung. Denn es ist nichts dafür ersichtlich, dass dieser Weg für Fußgänger und Radfahrer, die nicht auch die anliegenden Geschäfte und Restaurants aufsuchen wollen, attraktiver ist und häufiger genutzt wird als andere Straßenverbindungen zur Kurpromenade. Eine ihr günstigere Einstufung kann die Antragstellerin schließlich auch nicht daraus herleiten, dass der Senat in seinem den Verfahrensbeteiligten bekannten Urteil vom 10. März 1998 (- 9 L 2841/96 - a.a.O.) den ebenfalls als verkehrsberuhigte Mischfläche ausgebauten Dünenweg als Straße mit starkem innerörtlichen Verkehr und einem dafür anzusetzenden Anliegeranteil von nicht mehr als 50% eingestuft hat. Denn diese Einstufung erfolgte deshalb, weil der Dünenweg auch Verkehre aus einem benachbarten Ferienhausgebiet aufnimmt, über ihn landwirtschaftliche Fahrzeuge zu Flächen in der Duhner Heide gelangen und er als Teil des Wander- und Fahrradweges entlang der Nordsee nach Sahlenburg und zum Naherholungsgebiet Duhner Heide bezogen auf den nicht motorisierten Straßenverkehr überwiegend nicht den Anliegern, sondern der Allgemeinheit dient. Eine derartige gesteigerte Bedeutung für alle Verkehrsformen kommt der aus Duhner Strandstraße und dem Platz am Dorfbrunnen bestehenden verkehrsberuhigten Mischfläche erkennbar nicht zu. Hieran vermag auch der Umstand nichts zu ändern, dass sich hier die einzige Bushaltestelle von Duhnen befindet und der Bus natürlich nicht nur von Fahrgästen benutzt wird, die zu den Anliegergrundstücken wollen oder von diesen kommen.
Der von der Antragstellerin befürworteten Einbeziehung der Grundstücke südlich der Cuxhavener Straße in das Abrechnungsgebiet steht entgegen, dass diese durch die ihnen vorgelagerte Straße von der hier interessierenden Anlage getrennt sind und deshalb keine Möglichkeit besteht, von ihnen aus ohne Überquerung der Cuxhavener Straße Zugang oder Zufahrt zur verkehrsberuhigten Mischfläche zu nehmen.
Soweit die Antragstellerin weiterhin das Fehlen einer Eckgrundstücksvergünstigung in der Straßenbaubeitragssatzung der Antragstellerin rügt, verweist der Senat gemäß § 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO auf die zutreffenden Gründe der angefochtenen Entscheidung. Anzumerken ist insoweit lediglich noch, dass regelmäßig - und so auch hier - keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass der Ortsgesetzgeber sein Satzungsermessen hätte fehlerfrei nur ausüben können, wenn er eine Eckgrundstücksvergünstigung normiert hätte (vgl. OVG Münster, Urt. v. 14.6.1994 - 15 A 1011/92 - NVwZ-RR 1995, 52 = ZKF 1995, 13 = NWVBl 1995, 20). Da die Antragstellerin Gegenteiliges nicht substantiiert vorträgt, besteht für den Senat deshalb keine Veranlassung, Verwaltungsvorgänge betreffend die (erste) Verabschiedung der Straßenbaubeitragssatzung der Antragstellerin durch deren Rat beizuziehen.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 130 BBauG
§ 130 BauGB
§ 125 BauGB
§ 169 AO
§ 133 BBauG
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 6 Abs. 1 NKAG
§ 6 Abs. 2 NKAG
§ 47 Abs. 5 NStrG
§ 42 Abs. 4 a StVO
§ 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO

Zitierte Entscheidungen: ZMR 1987, 353
NVwZ-RR 2004, 605
ZMR 1974, 310
DÖV 1980, 833
BVerwGE 88, 53
DVBl 1991, 591
NVwZ 1991, 1094
ZMR 1997, 615
DVBl 1998, 46
DVBl 1972, 226
NordÖR 2003, 466
NVwZ-RR 1995, 52
9 B 122/86
9 M 2815/96
9 L 3120/00
9 LB 2941/01
9 ME 45/04
IV C 16.72
4 C 55.76
8 C 56.89
8 C 6.95
9 A 149/88
9 M 33/89
9 L 2756/93
IV C 24.70
9 L 7747/94
9 L 4412/00
9 LB 175/02
9 ME 120/03
9 L 2841/96
9 A 25/86
15 A 1011/92