Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-10-20, Aktenzeichen 1 K 15366/17
ECLI: ECLI:DE:VGD:2017:1020.1K15366.17.00

Tenor:
Es wird festgestellt, dass der der Klägerin in der öffentlichen Sitzung des Rates der Stadt X. am 15. Mai 2017 wegen eines Redebeitrages zu TOP 4.2 erteilte Ordnungsruf rechtswidrig war.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Beklagte.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Dem Beklagten wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abzuwenden, wenn nicht die Klägerin zuvor Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin ist Mitglied des Rates der Stadt X. . Sie wendet sich gegen einen ihr in einer Sitzung des Rates am 15. Mai 2017 durch den Beklagten erteilten Ordnungsruf.
Bereits am 31. März 2017 veröffentlichte die X1. Zeitung unter der Überschrift „Es gibt keinen Anspruch auf ein autonomes Zentrum“ einen Bericht über die linksautonome Szene in X. und das autonome Zentrum an der Ecke H.----straße /N.----------straße in X. . Nach dem Bericht sei die linksautonome Szene u.a. durch die Störung einer politischen Veranstaltung, in der sich Vertreter aller bei der Landtagswahl antretenden Parteien vorstellen sollten, am 2. März 2017 wieder mehr in den Fokus gerückt. Es wird die Frage aufgeworfen, ob es richtig sei, dass die Stadt das autonome Zentrum finanziere. Im Folgenden werden Stellungnahmen der Vorsitzenden der Ratsfraktionen der SPD, der CDU und der Grünen sowie des Sozialdezernenten der Stadt X. wiedergegeben.
Mit Schreiben an den Beklagten vom 25. April 2017 beantragte die Fraktion Bürgerbewegung pro Deutschland / Die Republikaner im Rat der Stadt X. , deren Vorsitzende die Klägerin ist, u.a. den Punkt „Streichung jeglicher Unterstützung für das autonome Zentrum in F. “ auf die Tagesordnung der Ratssitzung am 15. Mai 2017 zu nehmen. Zur Begründung verwies sie auf Straftaten, die ihrer Auffassung nach von Besuchern des autonomen Zentrums verübt worden seien.
Der Antrag wurde als Tagesordnungspunkt (TOP) 4.2 aufgenommen und in der Sitzung des Rates der Stadt X. am 15. Mai 2017 mehrheitlich abgelehnt.
In ihrem in der Ratssitzung erbrachten Redebeitrag ging die Klägerin auf ihrer Auffassung nach Linksautonomen zuzuordnende Straftaten ein, zog einen Vergleich zu von der SA während des Nationalsozialismus angewandten Methoden und warf dem Vorsitzenden der Fraktion Die Grünen vor, die „roten SA-Kampfgruppen“ medial zu unterstützen. Weiter führte die Klägerin aus: „Und auch der Herr Dr. L. sieht keine Veranlassung, das autonome Zentrum zu schließen. Das spricht einmal mehr für sich und zeigt so offenkundig, dass nicht nur Teile der Politik, sondern auch der Verwaltung das faschistische Treiben autonomer Kreise womöglich goutieren.“
Daraufhin rief der Beklagte die Klägerin zur Ordnung und merkte an: „Die Verwaltung wird hier auf keinen Fall faschistisches Treiben goutieren“.
Sodann führte die Klägerin ihre Rede zu Ende und gab ihren Protest gegen den Ordnungsruf zu Protokoll. Wegen des vollständigen Inhalts des Redebeitrags der Klägerin wird auf das in dem Verwaltungsvorgang des Beklagten enthaltene Wortprotokoll zu TOP 4.2 der Ratssitzung vom 15. Mai 2017 verwiesen.
Mit anwaltlichem Schreiben vom 24. Mai 2017 erhob die Klägerin bei dem Beklagten Einspruch gegen den Ordnungsruf und forderte den Beklagten auf, den Ordnungsruf zurück zu nehmen.
Mit Schreiben vom 2. August 2017 wies der Beklagte den Einspruch der Klägerin zurück. Zur Begründung führte er aus, der Ordnungsruf sei zu Recht erfolgt. Auch wenn der Wortbeitrag im Rahmen der Erörterung des von der Fraktion eingebrachten Antrags erfolgt sei, lasse sich aufgrund des Kontextes der Äußerung der Vorwurf ableiten, dass der Sozialdezernent Dr. L. und weitere Teile der Verwaltung faschistisches Treiben und die damit in Verbindung stehenden, von der Klägerin aufgezählten Straftaten guthießen. Dies entbehre jeder Grundlage. Der Wortbeitrag entspreche bewusst nicht den Tatsachen. Der von der Klägerin hergestellte Bezug zur Sturmabteilung der NSDAP sei zudem ein höchst fragwürdiger Bestandteil einer absichtlichen politischen Provokation, die eine sachliche Auseinandersetzung mit der eigentlichen Thematik nicht möglich mache.
Mit ihrer am 8. September 2017 erhobenen Klage begehrt die Klägerin die Feststellung der Rechtswidrigkeit des Ordnungsrufes. Zur Begründung ihrer Klage führt sie aus, sie habe die zulässigen Grenzen plakativer und vergröbernder Wendungen im Meinungskampf nicht überschritten. Ihre Äußerungen hätten sich auf konkrete Vorgänge bezogen, die in X. seinerzeit in der Presse kritisch aufgegriffen worden seien. Zudem hätten sie sich auf einen von ihrer Fraktion eingebrachten, zur Abstimmung stehenden Antrag bezogen. Dass sie in diesem Zusammenhang auch die Frage nach politischen Hintergründen und Verantwortlichkeiten gestellt habe, sei selbsterklärend. Im politischen Meinungskampf im Rat seien auch Überspitzungen und Vereinfachungen sowie polemische und polarisierende Äußerungen erlaubt. Demgegenüber habe sie keinen Beteiligten in unsachlicher Weise gröblich beschimpft. Dr. L. habe sie zum Vorwurf gemacht, das autonome Zentrum nicht zu schließen. Sie habe ihn oder andere Teile der Verwaltung nicht in die Nähe der Sturmabteilung der NSDAP gebracht oder eine persönliche Verstrickung in das linksextremistische Treiben als gegeben erachtet. Erst ein nachfolgender Satz ihres Redebeitrags habe den Ordnungsruf ausgelöst. Dieser beziehe sich aber auf „Teile der Politik und der Verwaltung“ und damit nicht auf konkrete Personen und sei zudem in der Form der indirekten Fragestellung erfolgt und durch das Wort „womöglich“ abgeschwächt worden. Da die Stadt der ihrer Ansicht nach bestehenden Rechtspflicht zum Einschreiten gegen das autonome Zentrum nicht nachgekommen sei, habe aus Sicht der Klägerin eine Verdachtslage bestanden, dass das kriminelle Treiben aus dem autonomen Zentrum „womöglich“ goutiert werde.
Die Klägerin beantragt,
festzustellen, dass der ihr in der öffentlichen Sitzung des Rates der Stadt X. am 15. Mai 2017 wegen eines Redebeitrages zu TOP 4.2 erteilte Ordnungsruf rechtswidrig war.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er verweist auf sein Schreiben vom 2. August 2017 und ergänzt, Äußerungen im Rat erreichten die Grenze zur Verletzung der Ordnung in der Volksvertretung, wenn es sich nicht mehr um eine inhaltliche Auseinandersetzung handele, sondern eine bloße Provokation im Vordergrund stehe oder es um eine schiere Herabwürdigung anderer oder die Verletzung von Rechtsgütern Dritter ginge. Der Vorwurf, dass Dr. L. und Teile der Verwaltung faschistisches Treiben und die damit in Verbindung stehenden, aufgezählten Straftaten guthießen, stelle eine bloße Provokation dar und ziele nur auf die Herabwürdigung von Dr. L. bzw. der Verwaltung. Hierin könne keine inhaltliche Auseinandersetzung gesehen werden; auch entspreche die Äußerung nicht mehr den Stilmitteln der Überspitzung, Polarisierung, Vereinfachung oder Polemik. Der Ordnungsruf sei im Rahmen des dem Beklagten zustehenden, nur beschränkt gerichtlich überprüfbaren Beurteilungsspielraumes rechtmäßig erfolgt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig.
Mit der Feststellungsklage kann die Rechtmäßigkeit eines einem Ratsmitglied durch den Ratsvorsitzenden in einer Ratssitzung erteilten Ordnungsrufes überprüft werden. Das erforderliche Feststellungsinteresse ergibt sich im Hinblick auf die im Kreis der anderen Ratsmitglieder verbleibende diskriminierende Wirkung eines Ordnungsrufes.
Vgl. hierzu sowie zur Zulässigkeit einer Feststellungsklage in vergleichbaren Konstellationen OVG NRW, Urteil vom 14. September 2017 - 15 A 2785/15 - sowie Beschlüsse vom 16. Mai 2013 ‑ 15 A 784/12 - und - 15 A 785/12 - .
Weiterhin ist auch das allgemeine Rechtschutzbedürfnis der Klägerin zu bejahen. Namentlich hat sie vor Erhebung der Klage durch die Kundgabe ihres Protestes noch in der Ratssitzung sowie durch die Einlegung eines schriftlichen Einspruchs dem Beklagten Gelegenheit gegeben, seinen Ordnungsruf zu überprüfen und ggfls. zurückzunehmen, und damit vor Erhebung der Klage den Anforderungen genügt, die aus dem Grundsatz der Organtreue für kommunalverfassungsrechtliche Streitigkeiten der vorliegenden Art gelten.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 17. Mai 2017 - 15 A 1008/16 - zu vorprozessualen Rügeobliegenheiten in kommunalverfassungsrechtlichen Streitigkeiten mwN.
Die Klage ist auch begründet. Denn der Beklagte hat die Klägerin zu Unrecht gemäß § 51 Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) i.V.m. § 14 Abs. 2 Geschäftsordnung für den Rat der Stadt X. (GORat) in der maßgeblichen, am 15. Mai 2017 geltenden Fassung zur Ordnung gerufen.
Nach § 14 Abs. 2 GORat kann der Ratsvorsitzende Stadtverordnete, die durch beleidigende oder ungebührliche Äußerungen oder auf andere Weise die Ordnung verletzen, zur Ordnung rufen. Diese Voraussetzungen waren in Bezug auf den fraglichen Ordnungsruf indes nicht gegeben. Ihre zum Anlass des Ordnungsrufs genommene Äußerung - „Und auch der Herr Dr. L. sieht keine Veranlassung, das autonome Zentrum zu schließen. Das spricht einmal mehr für sich und zeigt so offenkundig, dass nicht nur Teile der Politik, sondern auch der Verwaltung das faschistische Treiben autonomer Kreise womöglich goutieren.“ - ist weder beleidigend noch ungebührlich noch verletzt sie die Ordnung auf andere Weise. Damit verletzt die Ordnungsmaßnahme des Beklagten das Statusrecht der Klägerin aus § 43 Abs. 1 GO NRW.
Die rechtlichen Voraussetzungen einer solchen Ordnungsmaßnahme sind in der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen geklärt.
Vgl. hierzu OVG NRW, Urteil vom 14. September 2017 - 15 A 2785/15 - sowie Beschlüsse vom 16. Mai 2013 - 15 A 784/12 - und - 15 A 785/12 - .
In seinem ebenfalls einen der Klägerin erteilten Ordnungsruf betreffenden Urteil vom 14. September 2017 hat das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen hierzu ausgeführt:
„Das zum Statuskern des Ratsmitglieds gehörende Rederecht wird im Rahmen des § 43 Abs. 1 GO NRW durch andere Rechtsgüter begrenzt. Zu deren Wahrung handhabt der Ratsvorsitzende in den Ratssitzungen die Ordnung. Dabei ist zu berücksichtigen, dass das Rederecht zum Zweck der Sicherung der Effektivität und Funktionsfähigkeit des Rats sowie zur Abstimmung mit den Rederechten der anderen Ratsmitglieder in der Geschäftsordnung näher ausgestaltet und begrenzt ist. Aber auch über die einzelnen Regelungen etwa zur Redezeit und zu den formellen Anforderungen an Wortmeldungen hinaus (vgl. hierzu nochmals § 10 Abs. 2 ff. GORat) bedarf es zur Sicherstellung der Rechte der übrigen Ratsmitglieder, der Ordnung der Debatte und der Effektivität sowie der Funktionsfähigkeit des Rats und - traditionell - auch zur Wahrung des Ansehens des Rats der Ordnungsgewalt, die der Ratsvorsitzende auf der Grundlage des § 51 Abs. 1 GO NRW ausübt.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 16. Mai 2013 - 15 A 785/12 -, juris Rn. 43 ff., und vom 16. Mai 2013 - 15 A 784/12 -, jeweils mit Hinweis auf VerfGH Sachsen, Urteil vom 3. Dezember 2010 - Vf. 12-1-10 -, juris Rn. 47 ff. (zum Rederecht eines Abgeordneten im Landtag).
Bei der Ausübung dieser Ordnungsgewalt ist der Bedeutung des Rederechts für die Demokratie und die Funktionsfähigkeit des Rats angemessen Rechnung zu tragen. Der Rat ist ebenso wie ein Landtag oder der Bundestag Ort von Rede und Gegenrede, der Darstellung unterschiedlicher Perspektiven und Interessen. Darin gründet seine Repräsentativfunktion, die eine herausgehobene Grundfunktion einer Volksvertretung, seiner Untergliederungen und Mitglieder ist. Insoweit ist der Rat wie ein Parlament Forum der Interessendarstellung, Interessenvermittlung und Kontrolle. Der Widerstreit der politischen Positionen auf diesem Forum der Repräsentation lebt nicht zuletzt von Debatten, die auch mit Stilmitteln der Überspitzung, Polarisierung, Vereinfachung oder Polemik arbeiten.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 16. Mai 2013 - 15 A 785/12 -, juris Rn. 47, und vom 16. Mai 2013 - 15 A 784/12 -, unter Bezugnahme auf VerfGH Sachsen, Urteil vom 3. Dezember 2010 - Vf. 12-1-10 -, juris Rn. 55 (zum Rederecht eines Abgeordneten im Landtag).
Die Ordnungsgewalt des Ratsvorsitzenden ist in Anbetracht dieser Bedeutung und Reichweite des Rederechts kein Instrument zur Ausschließung bestimmter inhaltlicher Positionen aus der Debatte. Vielmehr ist der Rat wie die Parlamente das Forum des Austragens inhaltlicher Meinungsverschiedenheiten. Das Ordnungsrecht des Ratsvorsitzenden dient nicht der Sicherstellung der "Richtigkeit" oder Korrektheit bestimmter inhaltlicher Positionen oder der Sicherung eines gesellschaftlichen Konsenses. Der Rat ist ebenso wie ein Landtag oder der Bundestag ein konstitutioneller Rahmen für die Austragung von Meinungsverschiedenheiten, die Darstellung von Positionen von Minderheiten, die Formulierung anderer, von der Mehrheit nicht getragener Sichtweisen. Diese sind so lange hinzunehmen, wie ihre Darstellung nicht in einer Weise geschieht, die die Arbeit des Rats in Frage stellt. Die Grenze zur Verletzung der Ordnung in der Volksvertretung "Rat" ist dort erreicht, wo es sich nicht mehr um eine inhaltliche Auseinandersetzung handelt, sondern eine bloße Provokation im Vordergrund steht oder wo es um die schiere Herabwürdigung anderer oder die Verletzung von Rechtsgütern Dritter geht.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 16. Mai 2013 - 15 A 785/12 -, juris Rn. 49, und vom 16. Mai 2013 - 15 A 784/12 -, mit Bezug auf VerfGH Sachsen, Urteil vom 3. Dezember 2010 - Vf. 12- 1-10 -, juris Rn. 56 (zum Rederecht eines Abgeordneten im Landtag).
Da Beschränkungen des Rederechts zugleich die Funktionsfähigkeit des Systems der Volksvertretung berühren, bedarf die Anwendung der Ordnungsmaßnahmen stets der Beachtung des Kontextes, in dem das Ratsmitglied sein Recht in Anspruch nimmt. Je mehr die inhaltliche Auseinandersetzung im Vordergrund steht, je gewichtiger die mit dem Redebeitrag thematisierten Fragen für den Rat und die Öffentlichkeit sind und je intensiver diese politische Auseinandersetzung geführt wird, desto eher müssen konkurrierende Rechtsgüter hinter dem Rederecht zurückstehen. Dabei bleibt zu berücksichtigen, dass Redebeiträge schon aufgrund ihres Wortlauts Raum für verschiedene Deutungsmöglichkeiten eröffnen können. Die Anwendung von Ordnungsmaßnahmen darf daher nicht von vornherein Deutungen zugrunde legen, die die Ordnungsmaßnahmen rechtfertigen, wenn auch andere Deutungen möglich sind. Dabei ist dem situativen Charakter der mündlichen Rede und der Notwendigkeit der zeitnahen Reaktion des Ratsvorsitzenden, dem namentlich bei Ordnungsrufen ein im Rahmen der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle zu respektierender Beurteilungsspielraum zukommt, hinreichend Rechnung zu tragen. Hieran ist die verwaltungsgerichtliche Kontrolldichte auszurichten. Dabei gilt, dass die Kontrolle umso intensiver ist, je deutlicher der Ordnungsruf auf den Inhalt der Äußerung und nicht auf das Verhalten des Ratsmitglieds reagiert.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 16. Mai 2013 - 15 A 785/12 -, juris Rn. 51, und vom 16. Mai 2013 - 15 A 784/12 -, mit Verweis auf VerfGH Sachsen, Urteil vom 3. Dezember 2010 - Vf. 12- 1-10 -, juris Rn. 58 (zum Rederecht eines Abgeordneten im Landtag).“
Diese - den Beteiligten bekannten und in der mündlichen Verhandlung erörterten -Maßstäbe legt die Kammer ihrer Entscheidung zugrunde.
Dabei ist zunächst klarzustellen, dass es alleine um die Frage geht, ob der streitige Ordnungsruf mit Blick auf die oben wiedergegebene Äußerung der Klägerin gerechtfertigt war, denn ausschließlich hierfür ist der Klägerin nach dem insoweit eindeutigen Inhalt des Wortprotokolls der Ordnungsruf erteilt worden. Unterstrichen wird dies durch die dem Ordnungsruf angefügte und direkt und ausschließlich auf die wiedergegebene Äußerung der Klägerin Bezug nehmende Anmerkung des Beklagten, die Verwaltung werde auf keinen Fall faschistisches Treiben goutieren. Ein Ordnungsruf kann nicht nachträglich mit anderen Erwägungen - etwa den vorausgegangenen, durchaus provokanten historischen Vergleichen der Klägerin - gerechtfertigt werden, denn das Ziel eines Ordnungsrufes ist, den Redner dazu zu veranlassen, ein ganz bestimmtes Verhalten bzw. eine ganz bestimmte Äußerung zu unterlassen. Wird diese nicht präzise benannt, kann der Redner sich in der Debatte nicht hierauf einstellen und das Beanstandete unterlassen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16. Mai 2013 - 15 A 785/12 -.
Gemessen an den dargestellten Maßstäben ist der fragliche Ordnungsruf des Beklagten zu Unrecht erfolgt. Die beanstandete Äußerung der Klägerin diente erkennbar nicht ausschließlich der Provokation oder der Herabwürdigung anderer. Hierfür spricht bereits, dass die Äußerung der Klägerin in einen politischen Sachzusammenhang eingebunden war. Sie erfolgte im Rahmen der Erörterung eines von der Fraktion der Klägerin eingebrachten und sodann zur Abstimmung gestellten Antrags, der wiederum eine Thematik aufgriff, die bereits zuvor Gegenstand der Berichterstattung der lokalen Tagespresse war. Die Klägerin verfolgte mit ihrem Redebeitrag eine inhaltliche, den von ihrer Fraktion eingebrachten Antrag fördernde Auseinandersetzung mit der Frage der Beendigung einer städtischen Unterstützung des autonomen Zentrums. Hierzu führte sie zunächst Geschehnisse an, die nach ihrer Einschätzung nicht hinnehmbar sind und auf mit dem autonomen Zentrum in Verbindung stehende Linksradikale zurückgehen. Es ist Teil dieser politisch-inhaltlichen Auseinandersetzung, wenn die Klägerin mit der beanstandeten Äußerung - wenn auch in überspitzter und polemisierender Form - eine provokante mögliche Erklärung dafür gibt, warum die aus ihrer Sicht gebotene Beendigung der städtischen Unterstützung des autonomen Zentrums bisher nicht erfolgt ist. Hierdurch übt sie einen zugleich der Intensivierung der politischen Debatte dienenden erhöhten (Rechtfertigungs-)Druck auf Vertreter einer abweichenden Position aus darzustellen, aus welchen Sachgründen eine weitere Unterstützung des Autonomen Zentrums dennoch erfolgen soll. Im Rahmen des politischen Diskurses handelt es sich insoweit um noch zulässige Mittel. Allerdings ist dem Beklagten zuzugeben, dass sich bei objektiver Würdigung der beanstandeten Äußerung der Klägerin und des Kontextes, in dem sie erfolgt ist, hinsichtlich des Verdachts, faschistisches Treiben zu goutieren, jedenfalls zu Dr. L. ohne weiteres ein direkter Bezug ergeben dürfte. Solange jedoch - wie hier - ein sachlicher Bezug besteht und die Aussagen nicht auf eine reine Diffamierung des politischen Gegners hinauslaufen, sind die Heftigkeit und die Art der Reaktionen der übrigen Ratsmitglieder und der Öffentlichkeit auf den Redebeitrag der Klägerin nicht ausschlaggebend. Auch unter Beachtung des - hier im Hinblick auf die Beanstandung des Inhalts eines Redebeitrags gering ausfallenden - Beurteilungsspielraumes des Beklagten ist der Ordnungsruf im Ergebnis rechtswidrig erfolgt.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung (ZPO).
Gründe für eine Zulassung der Berufung nach §§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO liegen nicht vor.
Beschluss
Der Streitwert wird auf 5.000,00 Euro festgesetzt.
Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 1 GKG erfolgt (vgl. Ziffer Nr. 22.2 - Sitzungs- und Ordnungsmaßnahmen - des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtbarkeit).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung
§§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 51 Gemeindeordnung
§ 43 Abs. 1 GO NRW
§ 51 Abs. 1 GO NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG

Zitierte Entscheidungen: 15 A 2785/15
15 A 784/12
15 A 785/12
15 A 1008/16
15 A 784/12