Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2008-06-20, Aktenzeichen 12 LA 126/07

Tenor:

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Klägerin begehrt die Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung für die Errichtung je einer Windkraftanlage des Typs Enercon E-40/6.44 mit einer Nabenhöhe von rd. 65 m und einer Gesamthöhe von knapp 87 m sowie einer Nennleistung von 600 kW. Mit Bescheiden vom 16. April 2004 lehnte der Beklagte die zunächst beantragten Baugenehmigungen ab: Bei den Anlagen handele es sich um nicht raumbedeutsame Vorhaben, für die die Ausschlusswirkung der 2. Änderung des Flächennutzungsplans der Beigeladenen gelte, wonach eine Sonderbaufläche für Windenergie an anderer Stelle dargestellt worden sei. Die Widersprüche der Klägerin wies die vormalige Bezirksregierung Lüneburg mit Widerspruchsbescheiden vom 18. Oktober 2004 als unbegründet zurück.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage, mit der die Klägerin die Verpflichtung des Beklagten beantragt hat, ihr jeweils eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung für die Errichtung je einer Windkraftanlage auf den Flurstücken 275 und 281 der Flur 2, Gemarkung E., zu erteilen, mit dem im Tenor bezeichneten Urteil teilweise abgewiesen und zur Begründung ausgeführt: Die Klage bleibe erfolglos, soweit die Genehmigung einer Windkraftanlage auf dem Flurstück 281 der Flur 2, Gemarkung E., begehrt werde. Dieser Standort liege in einem nach dem noch gültigen Regionalen Raumordnungsprogramm 1997 des Beklagten ausgewiesenen Vorranggebiet für Windenergie. Zwar bestehe inzwischen die Absicht, das Vorranggebiet für raumbedeutsame Windkraftanlagen an dieser Stelle aufzuheben, die bereits eingeleitete Änderung sei jedoch noch nicht zu einem Abschluss gekommen. Gegen die Wirksamkeit des Regionalen Raumordnungsprogramms sprechende Gründe seien weder vorgetragen noch sonst ersichtlich. Die Ausweisung eines Vorrangstandortes für raumbedeutsame Windkraftanlagen stehe der Zulassung von nicht raumbedeutsamen, wie der von der Klägerin für das Flurstück 281 beantragten, entgegen. Es sei anerkannt, dass die Ausschlusswirkung, die § 35 Abs. 3 Satz 3 2. Halbsatz BauGB an bestimmte Ziele der Raumordnung knüpfe, nur für raumbedeutsame Vorhaben gelte. Für nicht raumbedeutsame Vorhaben könne eine Ausschlusswirkung nur durch die Darstellung von Vorrangstandorten für solche Vorhaben im Flächennutzungsplan erreicht werden. Umgekehrt müsse jedoch die ausdrückliche Ausweisung eines Vorrangstandortes für raumbedeutsame Vorhaben der Zulassung eines nicht raumbedeutsamen Vorhabens an gleicher Stelle entgegenstehen. Anderenfalls würden die mit der raumordnerischen Festsetzung von Vorrangstandorten für raumbedeutsame Vorhaben verfolgten Ziele unterlaufen. Der Umstand, dass größere, raumbedeutsame Windkraftanlagen zulässig seien, erlaube nicht die Schlussfolgerung, dass dies erst recht für kleinere, nicht raumbedeutsame Anlagen geltend müsse. Eine solche Schlussfolgerung würde die von dem Träger der Raumordnung vorgenommene Abwägungsentscheidung in Frage stellen. Es würde auch faktisch die Umsetzung der raumordnerischen Ziele unterlaufen, wenn die vorgesehenen Standorte durch ein „Volllaufen“ mit nicht raumbedeutsamen Anlagen für die mit der Planungsentscheidung verfolgte Konzentrierung raumbedeutsamer Anlagen nicht mehr zur Verfügung stünden.
Die Klage habe Erfolg, soweit die Klägerin die Genehmigung für die Errichtung einer Windkraftanlage auf dem Flurstück 275 begehre. Gegenüber der Zulassung dieser nicht raumbedeutsamen Anlage entfalte der Flächennutzungsplan des Beigeladenen keine Sperrwirkung, denn er sei abwägungsfehlerhaft und nichtig. Der Beigeladene habe unter Berücksichtigung der Vorgaben des Regionalen Raumordnungsprogramms des Beklagten zunächst eine Standortanalyse durchgeführt und dabei das gesamte Gemeindegebiet daraufhin untersucht, welche Flächen als Standorte für Windenergienutzung geeignet seien. Hierbei seien die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege, regionalplanerische Belange, Einschränkung(en) zum Zwecke des Immissionsschutzes und zur Siedlungsentwicklung berücksichtigt worden, soweit sie einer Windenergienutzung entgegenstünden. Diese seien in einer Negativkartierung eingetragen, um daraus die verbliebenen Restflächen (Positivflächen) zu ermitteln, genauer zu untersuchen und zu bewerten. Anhand eines Kataloges, der die Flächenansprüche von Nutzungen aufführe, die als ungeeignet für die Errichtung von Windenergieanlagen angesehen worden seien, seien sieben Positivflächen (Flächen A - G) herausgearbeitet und einer genaueren Betrachtung und Bewertung unterzogen worden. Vier dieser Flächen (B, D, E und F) seien als Teil „gering belasteter Freiräume“, die nach dem Regionalen Raumordnungsprogramm Gebiete darstellten, die stellenweise durch Verkehr und Hochspannungsleitungen belastet seien, sich aber trotzdem von räumlichen Gegebenheiten her als potenzielle Freiräume anböten, ausgeschieden worden. Dies sei damit begründet worden, dass als Ziel der Planung eine „Verspargelung“ der Landschaft zu verhindern sei und eine Bündelung der Nutzung von Windenergieanlagen unter einem landschaftsschonenden Aspekt betrieben werden solle. Daher sei bei der Bewertung der Flächen ein großes Gewicht auf die Freihaltung von Flächen bzw. den Schutz gering belasteter Freiräume gelegt worden. Als weiteres Abwägungskriterium sei dem Schutz der Bevölkerung vor Immissionen Rechnung getragen worden. Dies sei zunächst durch Festlegung der von Wohnnutzung einzuhaltenden Abstände (zu Wohngebieten 500 m, zu Misch- und Dorfgebieten 300 m und zur Wohnnutzung im Außenbereich ebenfalls 300 m) geschehen. Die verbliebenen Flächen seien danach differenziert worden, wie weit sie von Wohnnutzungen entfernt seien. Bei dieser Prüfung seien lediglich noch die Flächen A (drei nicht zusammenhängende Teilflächen mit 4 ha, 3,7 ha und 6,8 ha), C (15,8 ha) und G (7 ha) in der Bewertung geblieben. Hiernach sei die Fläche C mit der Begründung ausgesondert worden, sie halte zu der Außenbereichsbebauung an der F. Straße nur den Pauschalabstand von 300 m ein. Die Fläche G sei mit der Begründung ausgeschlossen worden, dass sie sogar an mehreren Seiten direkt von den Abstandskreisen (300 m und 500 m Radius) zur Wohnbebauung begrenzt sei und hierzu auch allgemeine Wohngebiete der Ortschaft G. der Stadt H. gehörten. Am günstigsten sei die aus drei Teilflächen bestehende Fläche A bewertet worden, da sie einen Abstand von mindestens 500 m zur Bebauung im Außenbereich an der südlichen I. Straße einhalte. Weiter heiße es dann, die im RROP im Zusammenhang mit den gering belasteten Freiräumen angestrebte Vernetzung von Freiräumen, die sich über die Fläche A direkt erstrecke, erscheine in diesem Bereich wenig sinnvoll, wenn dort gleichzeitig im RROP eine Deponie geplant werde und erhebliche Beeinträchtigungen durch Freileitungen und durch die Autobahn vorlägen. In der weiteren Begründung werde dann hervorgehoben:
„Es wird daher die Fläche A mit ihrem südlichsten Teilbereich in das Verfahren zur Änderung des Flächennutzungsplans übernommen, um dort die geordnete Errichtung von nicht raumbedeutsamen WEA zu ermöglichen und gleichzeitig einen Ausschluss im übrigen Gemeindegebiet zu erwirken. Die übrigen beiden Teilbereiche der Fläche A eignen sich aus Sicht des Fleckens für die Ausweisung von Sonderbauflächen für raumbedeutsame WEA, da die Vorbelastung durch die Autobahn und die Freileitungen stärker ist und hier eher die größeren Anlagen verträglich untergebracht werden können. Hier muss jedoch die Planung auf der Ebene des Landkreises zur Teiländerung des RROP abgewartet werden, um ggf. Flächendarstellungen im Flächennutzungsplan vorzunehmen.“
Diese Vorgehensweise erweise sich im Ergebnis als Verhinderungsplanung. Auch wenn der Beklagte nicht verpflichtet gewesen sei, der Windenergienutzung auf den nach seinem eigenen Kriterienkatalog ausgewählten Potentialflächen grundsätzlich den Vorrang vor anderen Planungen einzuräumen, so laufe sein Vorgehen letztlich auf eine Verhinderung der Windkraftnutzung hinaus. So erscheine der Ausschluss der Windenergienutzung auf den Potentialflächen D und E mit der Begründung, sie seien Teil „gering belasteter Freiräume“, nicht nachvollziehbar, weil es gleichzeitig heiße, es handele sich um Flächen, die durch Verkehrsanlagen und Hochspannungsleitungen bereits vorbelastet seien. Die Vorbelastung werde besonders deutlich bei den beiden Teilflächen der Potentialfläche D, die durch zwei Hochspannungsleitungen (380 kV und 110 kV) voneinander getrennt würden, sowie bei der Potentialfläche E, die weiter nördlich neben denselben Hochspannungsleitungen liege. Der Beigeladene habe für diese Flächen nur eine „teilweise Vorbelastung“ festgestellt. Hierbei bleibe unerwähnt, dass die Potentialfläche D durch die dort verlaufenden Hochspannungsleitungen, für die eine Trasse freigehalten werde, überhaupt erst in einen westlichen und einen östlichen Teil quasi zerschnitten werde. Beide Teilflächen lägen lang gestreckt in Nord-Süd-Richtung entlang der vorerwähnten Trasse für die Hochspannungsleitungen, wobei die östliche Teilfläche selbst an ihrer breitesten Stelle nur knapp die Breite der Leitungstrasse erreiche und ansonsten deutlich schmaler sei. Die mit 56 ha Fläche mit Abstand größte aller Potentialflächen, die westliche Teilfläche E, sei trotz dieser Größe nur in ihrem mittleren und nördlichen Teil breiter als die Leitungstrasse. Zwar möge es zulässig sein, angesichts der Größe dieser beiden Teilflächen gleichwohl nur von einer „teilweise“ Vorbelastung zu sprechen, dies trage jedoch nicht den Schluss, sie deswegen insgesamt und ohne weitere Differenzierung unter Einschluss der unmittelbar beidseitig der Leitungstrasse belegenen Teile mit dem Ziel der Erhaltung von Freiräumen aus der Planung zu streichen. In vergleichbarer Weise sei auch mit der Teilfläche E verfahren worden, obwohl sich auch hier wegen der Größe der Fläche eine Differenzierung nach Teilflächen geradezu aufgedrängt habe. Auch die Potentialflächen B, C und F, die die übrigen Auswahlkriterien des Beigeladenen erfüllt hätten und die schon wegen ihrer Größe, die kleinste von ihnen - B - sei nahezu doppelt so groß wie die am Schluss verbleibende südliche Teilpotentialfläche A, zu einer differenzierten Betrachtung Anlass hätten geben müssen, seien ebenfalls mit dem Argument der Freihaltung von Räumen „weggewogen“ worden. Die beiden weiteren Teilflächen der Potentialfläche A seien mit dem Argument gestrichen worden, sie eigneten sich wegen der stärkeren Vorbelastung durch die Autobahn und die dort vorhandenen Freileitungen für die Errichtung von raumbedeutsamen Windkraftanlagen. Dass insbesondere für die südliche der beiden so ausgeschlossenen Flächen eine stärkere Vorbelastung durch Autobahn und Freileitungen vorliege als für die letztlich ausgewählte Fläche, lasse sich den Unterlagen nicht entnehmen. Sowohl diese Fläche als auch die schließlich festgesetzte Fläche liege unmittelbar nördlich der Autobahn, die ausgeschlossene Fläche sogar eher weiter entfernt und beidseitig derselben Freileitung. Angesichts dieser Vorgehensweise und der Tatsache, dass die verbliebene Restfläche mit nur 6,8 ha gegenüber 165 ha der herausgenommenen Flächen und wegen der dort verlaufenden Gaspipeline nur eingeschränkt für Windenergienutzung zur Verfügung stehe, stelle sich die Planung des Beigeladenen als Verhinderungsplanung dar.
Gegen diese Entscheidung richten sich die Zulassungsanträge der Klägerin und des Beigeladenen.
II.
Die Zulassungsanträge bleiben ohne Erfolg.
I. Die Klägerin stützt ihren Antrag, die Berufung zuzulassen, soweit die Klage abgewiesen worden ist, auf die Zulassungsgründe des § 124 Abs. 2 Nr. 1, 2 und 3 VwGO. Die Voraussetzungen dieser Zulassungsgründe liegen nicht vor.
1. Zur Darlegung ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) macht die Klägerin geltend: Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts könne die raumordnerische Ausweisung eines Vorranggebietes für Windkraftanlagen nur für raumbedeutsame Windkraftanlagen an anderer Stelle Ausschlusswirkung entfalten und andere raumbedeutsame Funktionen oder Nutzungen in diesem Gebiet ausschließen, soweit diese mit den vorrangigen Funktionen, Nutzungen oder Zielen der Raumordnung unvereinbar seien. Das ergebe sich zum einen aus § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 ROG und zum anderen aus § 35 Abs. 3 Satz 2 BauGB. Davon seien die nicht raumbedeutsamen Windkraftanlagen nicht erfasst, so dass die Errichtung solcher Anlagen innerhalb oder außerhalb des Vorranggebietes nicht ausgeschlossen sei. Ebenso wenig könne dem Verwaltungsgericht darin gefolgt werden, dass bei Zulassung nicht raumbedeutsamer Windkraftanlagen praktisch die Umsetzung der raumordnerischen Ziele unterlaufen würde, wenn die vorgesehenen Standorte durch ein „Volllaufen“ mit nicht raumbedeutsamen Anlagen für die mit der Planungsentscheidung verfolgte Konzentrierung raumbedeutsamer Anlagen nicht mehr zur Verfügung stünden. Wenn eine solche Lage eintrete, sei vor dem Hintergrund der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu den Voraussetzungen einer „Windfarm“ im Zweifel von dann raumbedeutsamen Windkraftanlagen auszugehen, so dass Sinn und Zweck der Ausweisung eines Vorranggebietes erfüllt wären.
Mit diesen Gründen werden durchgreifende Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung nicht aufgezeigt. Allerdings heißt es in § 35 Abs. 3 Satz 2 BauGB, dass raumbedeutsame Vorhaben den Zielen der Raumordnung nicht widersprechen dürfen. § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 ROG bestimmt gleichermaßen, dass in den raumordnerischen Festlegungen auch Gebiete bezeichnet werden können, die für bestimmte, raumbedeutsame Funktionen oder Nutzungen vorgesehen sind und andere raumbedeutsame Nutzungen in diesem Gebiet ausschließen, soweit diese mit den vorrangigen Funktionen, Nutzungen oder Zielen der Raumordnung nicht vereinbar sind (Vorranggebiete). Das könnte den - auch von der Klägerin gezogenen - Schluss nahelegen, dass die raumordnerischen Vorgaben in Gestalt der Ausweisung eines Vorranggebietes - von Vorrangstandorten für Windkraftanlagen - sich darauf beschränken, die Errichtung von raumbedeutsamen Windkraftanlagen an anderer Stelle auszuschließen, nicht raumbedeutsame Windkraftanlagen aber schlechthin von derartigen Festlegungen unberührt bleiben. Darin erschöpfen sich die raumordnerischen Steuerungsmöglichkeiten bezogen auf Windkraftanlagen aber nicht. Dass in diesen Vorschriften auf eine Vereinbarkeit raumbedeutsamer Vorhaben mit den raumplanerischen Festsetzungen abgestellt wird, liegt insofern nahe, als die Aufgabe der raumordnerischen Steuerung darin besteht, auf der Ebene der Raumbedeutsamkeit Festlegungen zu treffen und Konflikte aufzulösen. Umgekehrt kann regelmäßig nicht angenommen werden, dass nicht raumbedeutsame Funktionen oder Nutzungen in Konflikt zu Zielen der Raumordnung geraten können, mit denen verbindliche Vorgaben zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums (§ 3 Nr. 2 ROG) gemacht werden sollen. Im vorliegenden Fall geht es nicht um den typischen Konflikt zwischen unvereinbaren (raumbedeutsamen) Nutzungen unterschiedlicher und damit jeweils anderer Art im Sinne des § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 ROG, sondern um die Frage, ob gleichartige Anlagen und Nutzungen, die von den Beteiligten und dem Verwaltungsgericht übereinstimmend als nicht raumbedeutsam im Sinne des § 3 Nr. 6 ROG angesehen worden sind und deshalb von der Positivaussage der Gebietsbeschreibung nicht erfasst werden, in Widerspruch zur raumordnerischen Festlegung geraten können. Das ist jedenfalls mit Blick auf Windkraftanlagen ungeachtet des Wortlauts der Regelung in § 35 Abs. 3 Satz 2 BauGB zu bejahen. Der Beklagte hat mit seinem RROP von dem sich aus § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB ergebenden Planungsvorbehalt Gebrauch gemacht und gebietsbezogene Festlegungen über die Konzentration von Windkraftanlagen an bestimmten Standorten, durch die zugleich in der Regel ein Ausschluss der Anlagen an anderer Stelle im Plangebiet angestrebt und festgeschrieben wird, vorgenommen. Dabei bedingen die negative und die positive Komponente der festgelegten Konzentrationszonen einander. Der Ausschluss der Anlagen auf Teilen des Plangebiets lässt sich nach der Wertung des Gesetzgebers nur rechtfertigen, wenn der Plan sicherstellt, dass sich die betroffenen Vorhaben an anderer Stelle gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen. Dem Plan muss daher ein schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept zugrunde liegen, dass den allgemeinen Anforderungen des planungsrechtlichen Abwägungsgebots gerecht wird. Die Abwägung aller beachtlichen Belange muss sich auf die positiv festgelegten und die ausgeschlossenen Standorte erstrecken. Dabei ist die Entscheidung des Gesetzgebers, Windkraftanlagen im Außenbereich zu privilegieren (§ 35 Abs. 1 Nr. 6 BauGB) zu beachten und für Windenergienutzung im Plangebiet in substantieller Weise Raum zu schaffen (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 17.12.2002 - 4 C 15.01 -, BVerwGE 117, 287; Urteil vom 13.3.2003 - 4 C 4.02 -, BVerwGE 118, 33; Urteil vom 13.3.2003 - 4 C 3.02 -, NVwZ 2003, 1261; Urteil vom 21.10.2004 - 4 C 2.04 -, BVerwGE 122, 109). Teil dieser planerischen Abwägungsentscheidung ist nicht nur, ob mit den für die Windenergienutzung bestimmten Standorten ausreichend große Flächen zur Verfügung stehen, so dass insofern davon gesprochen werden kann, im Plangebiet sei für die Windkraftnutzung hinreichend („substantiell“) Raum vorhanden. Der Träger der Raumordnungsplanung kann seine Entscheidung für eine substantielle Nutzung der Windenergie auch mit Blick auf den zu erzielenden Ertrag aus dieser Nutzung treffen. Hier hat der Beklagte die Festlegung der Vorrangstandorte für Windenergiegewinnung in der zeichnerischen Darstellung mit der Angabe der Kapazität in MW für die jeweiligen Vorranggebiete verbunden. Für den in Rede stehenden Standort findet sich der Eintrag „3 MW“. In der beschreibenden Darstellung heißt es unter der Gliederungsnummer 3.5 - D 05 - (RROP, S. 108):
„In der Zeichnerischen Darstellung sind Vorrangstandorte für Windenergienutzung festgelegt. Auf diese Standorte sollen künftig Windkraftanlagen konzentriert werden. Außerhalb dieser Gebiete sind raumbedeutsame Einzelanlagen sowie Windparks i. d. R. ausgeschlossen. Damit die zur Verfügung stehenden Flächen möglichst optimal genutzt werden, sollten die dort zu errichtenden Windkraftanlagen dem jeweils neuesten Stand der Technik entsprechen.“
In den Erläuterungen, die der Erklärung einzelner Zielaussagen dienen, wird dazu u. a. ausgeführt (RROP, S. 240):
„Das Ergebnis dieses Verfahrens sind die vorliegenden 10 Standorte. Mit Hilfe des DEWI-Gutachtens wurde dann abgeschätzt, wie viele Anlagen mit einer Leistung von 1 MW ungefähr auf den jeweiligen Flächen realisiert werden können.
Für die Berechnung der Gesamtleistung und zur Festlegung der Flächengrößen der jeweiligen Standorte wurde von einer Leistung von 1 MW pro Anlage ausgegangen, was nach heutigen Erfahrungen in nächster Zeit dem Stand der Technik entsprechen wird. Dabei stellt die Zahl der Anlagen und die Größe der Fläche nur eine ungefähre Abschätzung dar, bei der Realisierung muß eine genaue Ermittlung der jeweils günstigsten Konfiguration erfolgen, was sowohl eine Erhöhung wie auch eine Verminderung der Zahl der Anlagen pro Fläche zur Folge haben kann. Entscheidend sollte nicht die Anzahl der Anlagen sein, sondern der höchstmögliche Energieertrag pro Flächeneinheit und Jahr (kWh/ha/a). Grundsätzlich gilt dabei: je höher die Nabenhöhe einer Anlage ist, um so größer ist die Windgeschwindigkeit und um so höher ist der Ertrag.
Die Gesamtleistung der festgelegten Gebiete beträgt unter den genannten Bedingungen 44 MW, wozu noch die bereits installierten 2,5 MW bei vorhandenen Anlagen hinzukommen. Unter der Voraussetzung, daß sich die Entwicklung von Windkraftanlagen in nächster Zeit wie in der Vergangenheit fortsetzt, so werden in absehbarer Zeit 1,5 MW-Anlagen Standard sein. Deshalb ist es realistisch, anzunehmen, daß in den ausgewiesenen Gebieten Windkraftanlagen mit einer Gesamtleistung in der vom Innenministerium empfohlenen Größenordnung von 50 MW errichtet werden können. Bei der Realisierung ist darauf zu achten, daß die Vorranggebiete unter Berücksichtigung anderer Abwägungsbelange nicht „unter Wert“ für kleinere Anlagen als dem Stand der Technik entsprechende genutzt werden.“
Dies alles zeigt im Zusammenhang und hinreichend deutlich, dass es dem Beklagten auf eine möglichst optimale Nutzung der Windenergie an den ermittelten Standorten und entsprechend dem aktuellen Stand der Technik ankam, die Errichtung von kleineren Anlagen jedenfalls mit einer Leistung von weniger als 1 MW hingegen nicht von dem planerischen Willen des Beklagten erfasst ist und seiner auf Optimierung zielenden Entscheidung für eine so verstandene substantielle Nutzung der Windenergie entgegenstehen würde. Das im Rahmen der regionalplanerischen Vorstellungen verfolgte Ziel, die Energiegewinnung aus Windkraft nachhaltig und wirksam zu fördern, ist jedenfalls ein beachtlicher (unbenannter) öffentlicher Belang im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB, der einer hinter diesen Zielvorstellungen zurückbleibenden, gewissermaßen „unterwertigen“ Nutzung des Standorts und damit dem von der Klägerin beantragten Vorhaben an dieser Stelle entgegengehalten werden kann.
2. Entgegen der Auffassung der Klägerin weist die Rechtssache aus den von ihr zur Begründung ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung dargelegten Gründen keine besonderen rechtlichen Schwierigkeiten auf, die darin bestehen sollen, dass bisher weder höchstrichterlich noch obergerichtlich geklärt sei, wie die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit einer nicht raumbedeutsamen Windkraftanlage in einem Vorranggebiet zu beurteilen sei, das nur raumbedeutsame Windkraftanlagen betrifft. Überdurchschnittliche, das normale Maß nicht unerheblich überschreitende Schwierigkeiten im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO werden damit nicht aufgezeigt. Die angesprochene Frage, soweit sie der Beantwortung bedarf, lässt sich unter den hier gegebenen konkreten Umständen bereits in diesem Verfahren wie vorstehend unter 1. beantworten.
3. Die Berufung ist auch nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) zuzulassen. Die Klägerin meint insoweit, es gehe um die für die Entscheidung der Verwaltungsrechtssache erhebliche und obergerichtlich klärungsbedürftige Rechtsfrage, ob „die Ausweisung eines Vorranggebietes für raumbedeutsame Windkraftanlagen bauplanungsrechtlich gemäß § 35 Abs. 3 Satz 2 und 3 BauGB der Zulassung nicht raumbedeutsamer Windkraftanlagen in diesem Vorranggebiet entgegensteht, oder allgemeiner formuliert, ob die nur für bestimmte, raumbedeutsame Funktionen oder Nutzungen in Frage kommende Ausweisung eines Vorranggebietes mit Ausschlusswirkung der Zulassung gleichartiger, aber nicht raumbedeutsamer Funktionen oder Nutzungen in diesem Vorranggebiet entgegensteht.“ Ein Klärungsbedarf in Bezug auf die so gestellte Frage besteht - wie sich ebenfalls aus den Ausführungen unter 1. ergibt - nicht. Entscheidend kommt es vielmehr insoweit auf die jeweiligen Umstände des Einzelfalles und insbesondere auf die getroffenen raumplanerischen Festlegungen an, die einer verallgemeinerungsfähigen und fallübergreifenden Beurteilung nicht zugänglich sind.
Davon abgesehen kann die Rechtsfrage, soweit sie bezogen auf den hier vorliegenden Sachverhalt zu beantworten ist, anhand des materiellen Rechts und der dazu vorliegenden höchstrichterlichen und obergerichtlichen Rechtsprechung wie unter 1. beantwortet werden.
III.
Der Zulassungsantrag des Beigeladenen hat ebenfalls keinen Erfolg. Die Voraussetzungen der geltend gemachten Zulassungsgründe nach § 124 Abs. 2 Nr. 1, 2 und 5 VwGO sind nicht gegeben.
1. Der Beigeladene macht ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) geltend, weil das Verwaltungsgericht bei seiner Kritik an dem Ausschluss von Potentialflächen im Rahmen der planerischen Abwägung das Konzept der Freiraumplanung des Beklagten, dass auch der 2. Änderung des Flächennutzungsplanes zugrunde liege, verkannt habe. Durchgreifende Bedenken gegen die mit der Darstellung einer Sonderbaufläche für Windenergieanlagen in der 2. Änderung des Flächennutzungsplanes verbundene Ausschlusswirkung derartiger Anlagen an anderen Standorten bestünden nicht.
Das mit dem RROP des Beklagten (dort S. 180) verfolgte Freiraumkonzept soll dazu dienen, bisher wenig belastete Bereiche zu identifizieren, sie von weiteren Beeinträchtigungen freizuhalten sowie vorhandene Belastungen nach Möglichkeit zu verringern. Neben den großen, zusammenhängenden Räumen, die von Belastungen weitgehend frei sind (Freiräume) hat der Beklagte dabei eine zweite Kategorie gebildet, die die „großen, zusammenhängenden Räume, die gering belastet sind“ umfasst. Dabei soll es sich um solche Gebiete handeln, die zwar stellenweise durch Verkehr oder Hochspannungsleitungen belastet sind, sich aber trotzdem von den räumlichen Gegebenheiten her als potentielle Freiräume anbieten und daneben zum Teil eine wichtige Rolle bei der Vernetzung der Freiräume untereinander spielen. Ob vor diesem Hintergrund der Vorwurf des Verwaltungsgerichts, die bei der Flächennutzungsplanänderung erkennbare Vorgehensweise laufe letztlich auf eine Verhinderung der Windkraftnutzung hinaus, schon deshalb berechtigt ist, weil das Ausscheiden der Potentialflächen B, D, E und F als gering belastete Freiräume oder Teile derselben nicht nachvollziehbar sei, kann hier offenbleiben. Das Verwaltungsgericht hat den weiteren Abwägungsschritt, bei dem auch die Potentialflächen C und G „weggewogen“ worden sind und von der verbleibenden Fläche A nur eine der drei Teilflächen in das Verfahren zur Änderung des Flächennutzungsplanes übernommen worden ist, ebenfalls als Ausdruck einer Verhinderungsplanung bezeichnet. Die insoweit mit dem Zulassungsantrag vorgebrachten Gründe sind nicht geeignet, die tragenden Erwägungen des Verwaltungsgerichts im Ergebnis in Zweifel zu ziehen.
Der Beigeladene verweist insoweit und bezogen auf die Flächen C und G darauf, dass als weiteres Abwägungskriterium dem Schutz der Bevölkerung vor Immissionen über die bereits in der Negativkartierung enthaltenen Abstände zu Wohnnutzungen hinaus habe Rechnung getragen werden sollen. Auch dieser Gedanke mag für sich genommen noch vertretbar sein; er hat indes zur Folge, dass von den 7 Potentialflächen in einer Größe von insgesamt (richtig) 178,8 ha lediglich die aus 3 Teilflächen bestehende Potentialfläche A und von diesen Teilflächen schließlich am Ende nur eine, die südlichste mit einer Größe von 6,8 ha, übrig bleibt. In dem Erläuterungsbericht zum Flächennutzungsplan - 2. Änderung - wird dies damit begründet, dass die beiden anderen Teilbereiche sich für die Ausweisung von Sonderbauflächen für raumbedeutsame Windenergieanlagen eigneten, weil die Vorbelastung durch die Autobahn und die Freileitungen stärker sei und hier eher die größeren Anlagen verträglich untergebracht werden könnten. Indes rügt insoweit das Verwaltungsgericht durchaus überzeugend, den Unterlagen lasse sich eine stärkere Vorbelastung durch Autobahn und Freileitungen insbesondere für die südliche der beiden ausgeschlossenen Flächen nicht entnehmen. Diese Feststellung zieht der Zulassungsantrag des Beigeladenen nicht in Zweifel. Darin wird stattdessen darauf hingewiesen, dass die nördliche Teilfläche ausgeschieden worden sei, weil sie unmittelbar an einen vorgesehenen Deponiestandort angrenze und deswegen am ehesten für die Errichtung raumbedeutsamer Anlagen prädestiniert sei. Der Verzicht auf eine weitere Teilfläche wird damit begründet, dass wegen der räumlichen Nähe dieser und der letztlich im Flächennutzungsplan dargestellten Teilfläche eine Raumbedeutsamkeit der auf diesen Flächen errichteten Anlagen entstehen würde. Abgesehen davon, dass diese Erwägung in den Planunterlagen keinen Ausdruck findet, vermag sie auch deshalb nicht zu überzeugen, weil - trifft diese Einschätzung zu - auch die Raumbedeutsamkeit der auf der dargestellten Teilfläche errichteten Anlagen in dem gegebenen Umfeld und bei Errichtung von raumbedeutsamen Anlagen auf den verbleibenden beiden Teilflächen schwerlich würde verneint werden können. Zudem ist ungewiss, ob die beiden im Flächennutzungsplan nicht berücksichtigten Teilbereiche für die Errichtung von raumbedeutsamen Windkraftanlagen einmal werden Verwendung finden können.
Überdies kommt hinzu, dass die als Sonderbaufläche dargestellte Teilfläche der Potentialfläche A faktisch nicht in der Größe von 6,8 ha zu dem bestimmten Zweck genutzt werden kann, weil sich an ihrem südlichen Rand eine in West-Ost-Richtung verlaufende Erdgasleitung befindet, zu der angesichts des in dem Plan festgesetzten Schutzstreifens ein Abstand gehalten werden muss. Dadurch verkleinert sich das tatsächlich für die Errichtung von Windkraftanlagen zur Verfügung stehende Gebiet noch einmal erheblich, so dass Raum allenfalls für die Errichtung von 3 Windkraftanlagen bleibt.
Zwar ist der Umstand, dass der Beigeladene lediglich eine einzige Konzentrationszone dargestellt hat, für sich genommen noch kein Indiz für einen fehlerhaften Gebrauch der Planungsermächtigung. Zeigt sich indes, dass durch die Aufstellung von Negativkriterien und das Heranziehen weiterer Abwägungsgesichtspunkte, die sich noch dazu jedenfalls teilweise als nicht nachvollziehbar erweisen, der für die Windenergienutzung zur Verfügung stehende Raum so verengt wird, dass im Vergleich zu den in Frage kommenden Potentialflächen am Ende nur eine relativ kleine Fläche verbleibt, so hätte besonderer Anlass bestanden, die gewählte Vorgehensweise kritisch zu hinterfragen und zu prüfen, ob mit der gewählten, auf eine Flächenrestriktion zielenden Methode noch ausreichender Raum für die Windkraftnutzung geschaffen wird. Je kleiner die für die Windenergienutzung verbleibenden Flächen ausfallen, desto mehr sind das methodische Vorgehen und das gewählte Konzept nochmals zu überdenken (vgl. jüngst BVerwG, Urt. v. 24.1.2008 - 4 CN 2.07 -, NVwZ 2008, 559). Nach Aktenlage ist jedoch nicht erkennbar, dass sich der Beigeladene dieser Notwendigkeit bewusst gewesen ist. Es besteht auch die konkrete Möglichkeit, dass der Beigeladene bei der gebotenen Überprüfung der herangezogenen Kriterien darauf verzichtet hätte, die Nutzung der Windenergie in der dargestellten restriktiven Weise zu steuern und sich stattdessen dafür entschieden hätte, mehr oder größere (Teil-)Flächen zur Verfügung zu stellen.
2. Die Rechtssache weist keine besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) auf. Insbesondere konnte das Verwaltungsgericht die Feststellung, dass die planerische Vorgehensweise des Beigeladenen aus den genannten Gründen auf eine Verhinderungsplanung hinauslaufe, ohne eine weitergehende Ortsbesichtigung - über die durchgeführte Augenscheinseinnahme der zur Errichtung der Anlagen vorgesehenen Flächen und deren Umgebung hinaus - treffen. Den Fragen, welche Anforderungen an die Abwägung bei der Darstellung von Vorrangflächen für die Windenergie zu stellen sind und welches Material bei dieser Abwägung zu berücksichtigen ist, kommen entgegen der Ansicht des Beigeladenen auch nicht schlechthin besondere rechtliche und tatsächliche Schwierigkeiten zu. Gegenteiliges lässt sich in dieser Allgemeinheit und unabhängig von dem zu beurteilenden Fall auch nicht dem Beschluss des 1. Senats des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 16. Juli 2001 - 1 LA 1737/01 - entnehmen.
3. Der Beigeladene rügt schließlich, das Verwaltungsgericht habe in verfahrensfehlerhafter Weise unter Verletzung des Grundsatzes der Amtsermittlung die Erhebung notwendiger Beweise durch Augenscheinseinnahme unterlassen (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO). Damit wird ein beachtlicher Verfahrensmangel nicht dargetan. Eine Verletzung der gerichtlichen Aufklärungspflicht kann grundsätzlich dann nicht mit Erfolg gerügt werden, wenn ein anwaltlich vertretener Beteiligter von einem Beweisantrag in der mündlichen Verhandlung (§ 86 Abs. 2 VwGO) abgesehen hat. Anders verhält es sich nur, wenn sich dem Erstgericht eine (weitergehende) Beweisaufnahme hätte aufdrängen müssen (vgl. nur Kopp/Schenke, VwGO, 14. Aufl., § 124 Rdnr. 13 m. w. N.). Einen derartigen (förmlichen) Beweisantrag hat der Beigeladene nicht gestellt. Dem Verwaltungsgericht musste sich die von dem Beigeladenen vermisste Beweiserhebung auch nicht aufdrängen. Die Vorinstanz hat ihre rechtliche Beurteilung nicht allein darauf gestützt, dass Potentialflächen als gering belastete Freiräume in nicht nachvollziehbarer Weise insgesamt ohne Differenzierung als ungeeignet verworfen worden seien. Vielmehr lassen jedenfalls - wie oben unter II.1. ausgeführt - die weiteren Abwägungsschritte und die am Ende stehende Entscheidung für lediglich die eine ausgewählte Teilfläche der Potentialfläche A Abwägungsfehler erkennen, auf denen die beanstandete Entscheidung beruht.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 35 Abs. 3 Satz 3 2. Halbsatz BauGB
§ 124 Abs. 2 Nr. 1, 2 und 3 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 ROG
§ 35 Abs. 3 Satz 2 BauGB
§ 3 Nr. 2 ROG
§ 3 Nr. 6 ROG
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 35 Abs. 1 Nr. 6 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 35 Abs. 3 Satz 2 und 3 BauGB
§ 124 Abs. 2 Nr. 1, 2 und 5 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO
§ 86 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 117, 287
BVerwGE 118, 33
NVwZ 2003, 1261
BVerwGE 122, 109
NVwZ 2008, 559
4 C 15.01
4 C 4.02
4 C 3.02
4 C 2.04
4 CN 2.07
1 LA 1737/01