Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2013-12-03, Aktenzeichen 4 L 41/13
ECLI: ECLI:DE:OVGST:2013:1203.4L41.13.0A

Tenor:

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der statthafte Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.
1. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung i.S.d. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO bestehen nicht.
Der Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ist immer schon dann erfüllt, wenn im Zulassungsverfahren ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine einzelne erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird. Schlüssige Gegenargumente liegen bereits dann vor, wenn mit dem Zulassungsantrag substanziiert rechtliche oder tatsächliche Umstände aufzeigt werden, aus denen sich die gesicherte Möglichkeit ergibt, dass die erstinstanzliche Entscheidung unrichtig ist (so BVerfG, Beschl. v. 20. Dezember 2010 - 1 BvR 2011/10 -, zit. nach JURIS).
Diese Voraussetzungen liegen nicht vor.
Mit der im Zulassungsverfahren allein noch streitbefangenen Verfügung in dem Bescheid vom 11. Juni 2007 hat der Beklagte dem Rechtsvorgänger der Klägerin aufgegeben, das Betreten und die - auch unangemeldete - Prüfung der streitbefangenen Mutter-Kind-Einrichtung in H-Stadt durch Bedienstete des Landesverwaltungsamtes/Landesjugendamtes als Aufsichtsbehörde im Rahmen der Befugnisse des § 46 SGB VIII ab sofort zu dulden.
a) Ohne Erfolg macht die Klägerin geltend, bei dieser Einrichtung handele es sich nicht um eine erlaubnispflichtige Einrichtung i.S.d. § 45 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII und die Vorschriften der §§ 45 ff. SGB VIII - einschließlich der Regelung zu § 46 SGB VIII - seien nicht anwendbar. Vielmehr erfüllt die klägerische Einrichtung die Voraussetzungen des § 45 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII (vgl. auch OVG Sachsen-Anhalt, Beschl. v. 29. Dezember 2008 - 3 M 254/07 -, zit. nach JURIS). Danach bedarf der Träger einer Einrichtung, in der Kinder oder Jugendliche ganztägig oder für einen Teil des Tages betreut werden oder Unterkunft erhalten, für den Betrieb der Einrichtung der Erlaubnis.
Als Einrichtung ist nach der Gesetzesbegründung eine auf eine gewisse Dauer angelegte Verbindung von sächlichen und persönlichen Mitteln zu einem bestimmten Zweck unter Verantwortung eines Trägers zu verstehen. Darunter fallen nur Einrichtungen, die orts- und gebäudebezogen sind, und ihr Bestand und Charakter muss vom Wechsel der Personen, denen sie zu dienen bestimmt ist, weitgehend unabhängig sein (BT-DrS 11/5948, S. 83; vgl. auch Frankfurter Kommentar, SGB VIII, 6. A., § 45 Rdnr. 6; Jans/Happe/Saurbier/Maas, SGB VIII, § 45 Rdnr. 15 jeweils m.w.N.). Im Interesse eines umfassenden Schutzes von Kindern und Jugendlichen vor Gefährdungen ist ein möglichst weiter Kreis von Einrichtungen erfasst, da schon die bloße Unterkunftsgewährung ausreicht (vgl. Frankfurter Kommentar, a.a.O., § 45 Rdnr. 8; Kunkel, SGB VIII, 4. A., § 45 Rdnr. 13; Jans/Happe/Saurbier/Maas, a.a.O., § 45 Rdnr. 17; Wiesner, SGB VIII, 4. A., § 45 Rdnr. 25). Von vornherein nicht betroffen sind Betreuungsmaßnahmen, wie z.B. Eltern-Kind-Gruppen, die von den Eltern organisiert und verantwortet werden (Frankfurter Kommentar, a.a.O., § 45 Rdnr. 11; Kunkel, a.a.O., § 45 Rdnr. 16; Jahn, SGB VIII, § 45 Rdnr. 7 m.w.N.; vgl. auch BT-DrS 11/5948, S. 84). Bei der Unterbringung von (volljährigen) Eltern bzw. Elternteilen mit ihren Kindern in der Einrichtung eines Trägers (Eltern-Kind-Einrichtung) ist danach zu differenzieren, ob die Verantwortung für die Gewährung von Betreuung und Unterkunft der Kinder und Jugendlichen (noch) im Wesentlichen bei den Eltern bzw. Elternteilen liegt oder (schon) hauptsächlich bei dem Einrichtungsträger (vgl. Jans/Happe/Saurbier/Maas, a.a.O., § 45 Rdnr. 27; Mrozynski, SGB VIII, 4. A., § 45 Rdnr. 3). In letzterem Fall liegt eine von der Klägerin angesprochene Lockerung der elterlichen Einwirkungsmöglichkeiten vor (vgl. Wiesner, a.a.O., § 45 Rdnr. 17). Bei der Prüfung ist dem Zweck des § 45 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII, der an die aus verschiedenen Gründen bestehende Schutzbedürftigkeit von Kindern und Jugendlichen in Einrichtungen anknüpft (vgl. dazu Münder/Wiesner/Meysen, Kinder- und Jugendhilferecht, 2. A., Nr. 3.13.4.1, 3.13.4.3), Rechnung zu tragen.
Nach diesen Grundsätzen handelt es sich bei der Einrichtung der Klägerin angesichts der deutlich verminderten Erziehungskompetenz der dort untergebrachten Eltern(teile) um eine erlaubnispflichtige Einrichtung i.S.d. § 45 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII (vgl. auch Jans/Happe/Saurbier/Maas, a.a.O., § 45 Rdnr. 42 f.; Wiesner, a.a.O., § 45 Rdnr. 20). Denn nach dem Einrichtungskonzept werden unbestritten sowohl volljährige Schwangere sowie volljährige Mütter und Väter aufgenommen, die wegen verminderter Erziehungskompetenz in wesentlichem Maß der Unterstützung bedürfen, als auch minderjährige Schwangere sowie minderjährige Mütter und Väter. Dementsprechend ist ebenfalls unbestritten die Personalausstattung der Einrichtung auf eine umfassende Unterstützung der Eltern(teile) ausgerichtet. Die Verantwortung für die Gewährung von Betreuung und Unterkunft der Kinder und Jugendlichen liegt wegen dieses Hilfebedarfs in der Hauptsache letztlich bei dem Einrichtungsträger.
Dass nach Vortrag der Klägerin keine unmittelbare Betreuung oder Erziehung der Kinder durch ihre Mitarbeiter erfolgt und die Eltern(teile) in der Annahme von Hilfeleistungen autonom seien, steht dem nicht entgegen. Abgesehen davon, dass die Erbringung von Betreuungsleistungen nur eine der beiden Tatbestandsalternativen des § 45 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII ist, werden die Eltern(teile) - wie die Klägerin selbst ausführt - bei der Betreuung und Erziehung der Kinder unterstützt. Auch eine solche in einer Einrichtung gewährte Unterstützung stellt aber bei nicht voll erziehungskompetenten Eltern(teilen) eine zumindest anteilige Fremderziehung dar (vgl. dazu Kunkel, a.a.O., § 45 Rdnr. 16), welche einen Erlaubnisvorbehalt rechtfertigt.
Auch dass die Kinder und Jugendlichen von den Eltern bzw. einem Elternteil in einer Wohnform nach § 19 SGB VIII betreut werden, schließt im Gegensatz zur Auffassung der Klägerin nicht aus, dass es sich dabei um eine Einrichtung i.S.d. § 45 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII handelt. Der Begriff des gemeinsamen Wohnens i.S.d. § 19 SGB VIII umfasst auch Einrichtungen und sonstige betreute Wohnformen i.S.d. § 34 SGB VIII (vgl. Frankfurter Kommentar, a.a.O., § 19 Rdnr. 9; Kunkel, a.a.O., § 19 Rdnr. 7; Wiesner, a.a.O., § 19 Rdnr. 11; Jans/Happe/Saurbier/Maas, a.a.O., § 19 Rdnr. 22, 23).
Wie die Ausführungen in II. Nr. 1 Buchst. f des Runderlasses des Ministeriums für Soziales des Landes Sachsen-Anhalt vom 30. Mai 1994 (MBl. LSA S. 1805, 1806) zu verstehen sind, ist nicht weiter aufzuklären. Für die Auslegung des Gesetzes ist der Runderlass lediglich als Rechtsmeinung anzusehen, da es sich nicht um eine das Gericht bindende normkonkretisierende Verwaltungsvorschrift (vgl. dazu BVerwG, Urt. v. 28. Oktober 1998 - 8 C 16/96 -, zit. nach JURIS) handelt. Eine Bindung gegenüber der Klägerin im Hinblick auf das Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 GG kann sich aus dem Runderlass ebenfalls nicht ergeben. Denn es handelt sich insoweit auch nicht um eine ermessenslenkende Verwaltungsvorschrift, weil den Behörden in § 45 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII kein Ermessensspielraum eingeräumt ist.
Im Übrigen hat schon die Aufnahme von minderjährigen Schwangeren sowie minderjährigen Müttern und Vätern für sich genommen die Erlaubnispflichtigkeit der Einrichtung zur Folge. Soweit die Klägerin unter Berufung auf Art. 6 Abs. 2 GG darauf verweist, die minderjährigen Schwangeren/Mütter/Väter würden nicht erzogen, verkennt sie, dass für die Anwendbarkeit des § 45 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII schon die Gewährung von Unterkunft ausreicht. Unabhängig davon, ob auch erzieherische oder sonstige pädagogische Zwecke verfolgt werden, sind - wie oben dargelegt - angesichts des Schutzzwecks des § 45 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII alle Einrichtungen, in denen Kindern oder Jugendlichen Unterkunft gewährt wird, erlaubnispflichtig, soweit sie nicht nach § 45 Abs. 1 Satz 2 SGB III ausdrücklich ausgenommen sind (Wiesner, a.a.O., § 45 Rdnr. 25 m.w.N.; Jans/Happe/Saurbier/Maas, a.a.O., § 45 Rdnr. 17; vgl. auch Mrozynski, a.a.O., § 45 Rdnr. 4).
Ohne Erfolg macht die Klägerin geltend, auf Grund des Art. 12 Abs. 1 GG beschränke sich der Erlaubnisvorbehalt des § 45 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII und auch die Anwendbarkeit des § 46 SGB VIII dann auf „die Teile des Angebots (die Räumlichkeiten, die Mitarbeiter), welche im Zusammenhang mit der Erbringung von Betreuungsleistungen zu Gunsten Minderjähriger eingesetzt“ würden. Es spricht schon Überwiegendes dafür, dass das Gesetz eine solche Aufteilung der Erlaubnispflicht und der Aufsichtsbefugnisse bei einer gemischt belegten Einrichtung nicht vorsieht (vgl. auch Jans/Happe/Saurbier/Maas, a.a.O., § 45 Rdnr. 37; Frankfurter Kommentar, a.a.O., § 45 Rdnr. 7; Mrozynski, a.a.O., § 45 Rdnr. 8; Münder/Wiesner/Meysen, a.a.O., Nr. 3.13.4.3; Wiesner, § 45 Rdnr. 28). Jedenfalls ist nicht einmal ansatzweise vorgetragen oder sonst ersichtlich, dass in der Einrichtung eine allgemeine, zwischen volljährigen und minderjährigen Schwangeren/Müttern/Vätern unterscheidende Trennung von Räumlichkeiten und Mitarbeitern überhaupt gegeben ist. Dass konkret jeweils nur bestimmte Räumlichkeiten und Mitarbeiter für minderjährige Schwangere/Mütter/Väter eingesetzt werden, ist nicht ausreichend.
Nicht abschließend entschieden werden muss danach mit dem Verwaltungsgericht, ob es - wie der bislang zuständige 3. Senat des Oberverwaltungsgerichts Sachsen-Anhalt mit Beschluss vom 4. Januar 2012 (- 3 L 300/09 -) in einem Berufungszulassungsverfahren und mit Beschluss vom 29. Dezember 2008 (- 3 M 254/07 -, a.a.O.) in einem Verfahren des vorläufigen Rechtschutzes entschieden hat - für die Anwendbarkeit des § 46 SGB VIII ausreichend ist, dass die bestandskräftige Erlaubnis vom 3. November 2006, die vom Beklagten auf Grund eines Antrages des Rechtsvorgängers der Klägerin und eines entsprechenden Prüfverfahrens erteilt wurde, die Einrichtung als Einrichtung i.S. der §§ 19 und 45 ff. SGB VIII eingestuft und sie durch Auflagen dem Pflichtenkatalog gem. §§ 45 ff. unterstellt hat.
b) Ebenfalls nicht durchgreifend ist der Einwand der Klägerin, es fehle sowohl an einer hinreichenden Rechtsgrundlage als auch an der Erforderlichkeit bzw. Verhältnismäßigkeit der angegriffenen Verfügung, weil die geregelte Rechtsbeziehung sich bereits aus dem Gesetz ergebe, sie - die Klägerin - nur eine abweichende Rechtsmeinung äußere und darüber hinaus der Vollzug des Gesetzes in jedem Falle einer Umsetzung durch Verwaltungsakt bedürfe.
Es kann offen bleiben, ob die Verfügung, mit der der Klägerin aufgegeben wird, bestimmte Maßnahmen im Rahmen des § 46 SGB VIII zu dulden, sich als gestaltender oder feststellender Verwaltungsakt darstellt (vgl. dazu OVG Sachsen-Anhalt, Beschl. v. 29. Dezember 2008, a.a.O.). Auch wenn es sich - wovon die Klägerin ausgeht - um einen feststellenden Verwaltungsakt handelt, wäre eine ausreichende Rechtsgrundlage gegeben (so auch OVG Sachsen-Anhalt, Beschl. v. 29. Dezember 2008, a.a.O.). Für den Erlass eines feststellenden Verwaltungsakts bedarf es nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts jedenfalls dann einer gesetzlichen Grundlage, wenn sein Inhalt etwas als rechtmäßig feststellt, was der Betroffene erklärtermaßen nicht für rechtens hält. Eine Ermächtigungsgrundlage muss nicht ausdrücklich geregelt sein; es genügt, wenn sie durch Auslegung des Gesetzes ermittelt werden kann (so BVerwG, Urt. v. 14. Juni 2012 - 5 C 4.11 -; OVG Sachsen-Anhalt, Beschl. v. 8. Dezember 2010 - 2 L 204/09 -, jeweils zit. nach JURIS m.w.N.). Eine stillschweigende Ermächtigung wird üblicherweise angenommen in Zusammenhang mit genehmigungsbedürftigen Sachverhalten und aus den Vorschriften über die Genehmigungsbedürftigkeit abgeleitet (vgl. BVerwG, Urt. v. 29. November 1985 - 8 C 105.83 -; Beschlüsse v. 10. Oktober 1990 - 1 B 131.90 - und v. 2. Juli 1991 - 1 B 64.91 -, jeweils zit. nach JURIS). Die vom Verwaltungsgericht im Einzelnen dargestellten Aufsichtsbefugnisse nach § 46 Abs. 2 SGB VIII sowie die grundsätzliche Erlaubnispflichtigkeit nach § 45 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII schließen das Recht zum Erlass eines feststellenden Verwaltungsaktes zu einer dem Grunde nach bestehenden Duldungspflicht hinsichtlich der Betretens- und Prüfungsrechte ein.
Weiterhin war - wie das Verwaltungsgericht zu Recht ausführt - eine feststellende Regelung angesichts der Haltung der Klägerin, die grundsätzliche Berechtigung des Beklagten mehrfach in Zweifel zu ziehen und sich Prüfungen zu widersetzen, auch erforderlich. Das Verhalten der Klägerin bzw. ihres Rechtsvorgängers ging über die bloße Äußerung einer abweichenden Rechtsauffassung deutlich hinaus und rechtfertigte damit eine verbindliche Feststellung. Ob zur Umsetzung der Verpflichtungen aus § 46 Abs. 2 SGB VIII jeweils vor Durchführung einer Prüfung ohnehin der Erlass einer Duldungsverfügung notwendig ist, wie es die Klägerin vorträgt, kann dahingestellt bleiben. Selbst dann entfiele die Erforderlichkeit eines die grundsätzliche Rechtsfrage feststellenden Verwaltungsaktes nicht. Denn die Frage, ob die Einrichtung der Klägerin erlaubnispflichtig i.S.d. § 45 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII ist, wäre auch mit dem Erlass von auf den Einzelfall beschränkten Anordnungen nicht zwangsläufig mit Bindungswirkung für künftige Anordnungen festgestellt.
2. Eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache i.S.d. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO hat die Klägerin nicht aufgezeigt. Eine solche Bedeutung ist nur dann gegeben, wenn die Rechtssache eine rechtliche oder tatsächliche Frage aufwirft, die für die Berufungsinstanz entscheidungserheblich und im Sinne der Rechtseinheit oder zur Fortbildung des Rechts klärungsbedürftig ist (vgl. BVerfG, Beschl. v. 1. Februar 2008 - 2 BvR 2575/07 -; Beschl. v. 29. Juli 2010 - 1 BvR 1634/04 -, jeweils zit. nach JURIS m.w.N.).
a) Die Klärung der von der Klägerin formulierten Frage „Sind die §§ 45 ff. SGB VIII auf Wohnformen nach § 19 SGB VIII anwendbar, wenn die Bewohnerinnen und Bewohner der Wohnform die Erziehung und Betreuung ihrer mit ihnen in der Wohnform lebenden Kinder mit pädagogischer Unterstützung durch den Träger der Wohnform selbst leisten und eine Betreuung und/oder Erziehung der Kinder der Bewohnerinnen und Bewohner der Wohnform durch den Träger nicht erfolgt?“ ist nicht entscheidungserheblich. Wie oben dargelegt, folgt schon aus der unbestrittenen Aufnahme von minderjährigen Schwangeren/Müttern/Vätern eine Anwendbarkeit der §§ 45 ff. SGB VIII. Darüber hinaus ist diese Frage einer rechtsgrundsätzlichen Klärung nicht zugänglich, weil es auf den jeweiligen Einzelfall ankommt.
b) Soweit die Klägerin die Zulassung auf Grund einer Divergenz zu Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts vom 25. Juni 2003 (- 6 C 17.02 -) und des Oberverwaltungsgerichts Thüringen vom 11. November 2009 (- 1 KO 256/08 -) begehrt, bezeichnet sie schon keine rechtliche oder tatsächliche Frage, die klärungsbedürftig ist. Darüber hinaus wäre eine Divergenz nicht entscheidungserheblich, weil sich die Erwägungen auf die offen gelassene Frage der Reichweite der bestandskräftigen Erlaubnis vom 3. November 2006 beziehen. Es kann daher auch offen bleiben, ob die Klägerin insoweit nicht allein eine Divergenzrüge gem. § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO hätte erheben können.
Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 2, 188 Satz 2 VwGO.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 45 ff. SGB VIII
§§ 19 und 45 ff. SGB VIII
§§ 45 ff. SGB VIII auf Wohnformen nach § 19 SGB VIII
§§ 154 Abs. 2, 188 Satz 2 VwGO
§ 46 SGB VIII
§ 19 SGB VIII
§ 34 SGB VIII
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 45 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII
§ 45 Abs. 1 Satz 2 SGB III
§ 46 Abs. 2 SGB VIII
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
Art. 3 GG
Art. 6 Abs. 2 GG
Art. 12 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 BvR 2011/10
3 M 254/07
8 C 16/96
3 L 300/09
5 C 4.11
2 L 204/09
8 C 105.83
1 B 131.90
1 B 64.91
2 BvR 2575/07
1 BvR 1634/04
6 C 17.02
1 KO 256/08