Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-03-13, Aktenzeichen 16 A 259/15
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2018:0313.16A259.15.00

Tenor:
Auf die Berufung des Klägers wird das am 15. Dezember 2014 verkündete Urteil des Verwaltungsgerichts Aachen geändert. Der Leistungsbescheid der Beklagten vom 15. September 2010 wird aufgehoben.
Die Beklagte trägt die Kosten beider Rechtszüge.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen die Heranziehung zu den Kosten einer Ersatzvornahme. Die Ersatzvornahme betrifft die bodenschutzrechtliche Sanierung eines ehemals industriell genutzten Geländes in F. .
Die streitgegenständlichen Grundstücke waren Bestandteil des ehemaligen Betriebsgeländes der Firma S. & Co. oHG, die dort im Jahre 1936 den Vertrieb von Brennstoffen, Ölen und Fetten sowie die Produktion von Holz- und Bautenschutzmaterialien aufnahm. Im Rahmen des Betriebs wurde u. a. mit Teer und Mineralölen umgegangen. Nach dem Ausscheiden der damaligen Mitgesellschafterin und Auflösung der Gesellschaft im Jahr 1983 führte Dr. X. S. die Firma „S. & Co. Holz- und Bautenschutz, Inh. Dr. X. S. “ als Einzelunternehmer weiter. Am 22. Mai 1989 wurde H1. X1. als Geschäftsinhaber ins Handelsregister eingetragen.
Kurz zuvor, mit notariellem Vertrag vom 15. März 1989, hatten Letzterer und der Kläger den Grundbesitz U.-Straße in der Gemarkung F. , Flur 3, Flurstücke 67/3 (fortgeschrieben als Flurstück 710, im Folgenden einheitlich: 710), 220 und 317 (fortgeschrieben als Flurstücke 626 und 627, im Folgenden einheitlich: 626 und 627) erworben. Sie hatten sich in dem notariellen Vertrag zum Erwerb, zum Besitz, zur Verwaltung und zur Verwertung des Grundbesitzes zu einer Gesellschaft bürgerlichen Rechts (GbR) verbunden, an deren Vermögen, Gewinn und Verlust sie jeweils zur Hälfte beteiligt waren. Bei Vertragsabschluss handelte H. X1. im eigenen Namen sowie als Bevollmächtigter des Klägers mit dem Versprechen, dessen ordnungsgemäße Vollmacht oder Vollmachtsbestätigung nachzureichen. Der vereinbarte Kaufpreis betrug 725.000 DM. Der notarielle Kaufvertrag enthielt folgende Ziffer IV.2:
„Der Käufer kennt das vorläufige Gutachten der Firma T. Sanierungsplanung GmbH in T1. vom 3. März 1989 über die im Kaufgrundstück möglicherweise vorhandenen Altlasten. Jegliche Gewährleistung des Verkäufers nach den §§ 459 ff. BGB wegen der im Grundstück möglicherweise vorhandenen Altlasten wird ebenfalls ausgeschlossen."
Unter Ziffer V.1 Satz 1 des notariellen Kaufvertrags erklärten die Vertragsparteien, sie seien einig darüber, dass „das Eigentum an dem Kaufgrundstück auf den Käufer übergeht in Gesellschaft bürgerlichen Rechts“.
Am 31. Juli 1989 wurden H. X1. und der Kläger „in Gesellschaft bürgerlichen Rechts“ als Eigentümer der Flurstücke in das Grundbuch von F. eingetragen. Zuvor war Dr. X. S. als Eigentümer eingetragen gewesen.
Die weitere Entwicklung der Eigentumsverhältnisse der genannten Grundstücke gestaltete sich wie folgt:
Mit notariellem Vertrag vom 30. Januar 1990 wurden die Grundstücke Flur 37, Flurstücke 220 und 626 in teilweiser Auseinandersetzung der GbR gegen eine Zahlung von 250.000 DM an H. X1. zum Alleineigentum übertragen.
Mit Schreiben vom 14. August 1998 und 30. September 1998 focht der Prozessbevollmächtigte des Klägers den notariellen Kaufvertrag vom 15. März 1989 für die „Eigentümergemeinschaft L. /X1. “ gegenüber Dr. X. S. wegen arglistiger Täuschung gemäß § 123 Abs. 1 BGB an. Zur Begründung führte er aus, dem Verkäufer sei schon im Zeitpunkt des Vertragsschlusses bekannt gewesen, dass aufgrund der Lagerung von Mineralölen und anderen Stoffen in unterirdischen Tanks sowie aufgrund deren Befüllung von ca. 1940 bis 1989 durch die von ihm bzw. seinem Vater betriebenen Firmen eine gravierende Umweltschädigung eingetreten sei. Der diesbezüglich gegenüber der Eigentümergemeinschaft bestehenden Aufklärungspflicht sei Dr. S. nicht nachgekommen.
Mit Schreiben vom 3. Februar 2000 focht der Kläger überdies die H. X1. zum Abschluss des notariellen Vertrags vom 15. März 1989 erteilte Vollmacht wegen arglistiger Täuschung an, weil er nunmehr erfahren habe, dass auch diesem die Grundstücksverunreinigung bereits bei Abschluss des Kaufvertrags bekannt gewesen sei und er es bewusst unterlassen habe, ihn darüber aufzuklären.
Unter dem 9. Mai 2001 erteilte der Kläger gestützt auf eine ihm von H. X1. erteilte notarielle Vollmacht vom 4. März 1998 für diesen eine Bewilligung zur Berichtigung des Grundbuchs und beantragte unter dem gleichen Datum beim Grundbuchamt die Grundbuchberichtigung. Am 13. Juni 2001 wurde H. X1. als Alleineigentümer der Grundstücke Flur 3, Flurstücke 627 und 710 in das Grundbuch eingetragen. Im Grundbuch ist als „Grundlage der Eintragung“ in Spalte 4 hierzu vermerkt:
„Infolge Anwachsung aufgrund Ausscheidens des E1. L. ist H. X1. nunmehr Alleineigentümer“.
Als Eigentümerin des Flurstücks 627 wurde am 17. September 2004 die M. Capital Management GmbH aufgrund Auflassung vom 30. März 2004 eingetragen.
Im Hinblick auf eine Kontamination der Grundstücke des ehemaligen Betriebsgeländes S. & Co. stellte sich die Situation wie folgt dar:
Am 7. April 1989 erstellte das Institut C. aus T1. einen Bericht über Bodenuntersuchungen, die am 16. und 17. Februar 1989 auf dem Firmengelände vorgenommen worden waren. Ziel der Untersuchung sei es gewesen festzustellen, inwieweit der Boden durch den Umgang mit Mineralöl- und Bitumenprodukten belastet sei. Zusätzlich sei abzuschätzen gewesen, inwieweit sich die mögliche Kontamination auf dem Grundstück vertikal wie horizontal ausgedehnt habe. Die Bodenuntersuchungen auf dem Gelände hätten gezeigt, dass zumindest in Teilbereichen eine hochgradige Kontamination des Bodens mit Mineralöl und polyzyklischen aromatischen Kohlenwasserstoffen (PAK) vorliege. Da diese Belastungen bis in eine Tiefe von 9 m nachgewiesen worden seien, sei mit Sicherheit davon auszugehen, dass auch das Grundwasser stark belastet sei. Gleichzeitig sei davon auszugehen, dass aufgrund der Migrationsfähigkeit des Mineralöls und der PAK sowie durch Grundwasserströmungen auch Bereiche außerhalb des Firmengeländes belastet seien. Um weitere Schädigungen von Grundwasser und Boden einzuschränken, seien dringlichst weitere Untersuchungen durchzuführen, um erste Sanierungsmaßnahmen einzuleiten.
Im Rahmen seines Altlastenuntersuchungsprogramms nahm der Kreis B. als Rechtsvorgänger der Beklagten (im Folgenden einheitlich: die Beklagte) am 3. September 1991 eine Erstbewertung des ehemaligen Betriebsgeländes der Firma S. & Co. vor. Darin führte sie aus, dass im Rahmen einer Gefährdungsabschätzung auf dem Gelände der Deutschen Bundesbahn in der U.-Straße in F. im Bereich der bereits zurückgebauten Gleisanlagen eine Kontamination des Grundwassers mit PAK, Kohlenwasserstoffen und Phenolen festgestellt worden sei. Daraufhin seien mittels Rammkernsondierungen im Abstrom und Anstrom des Geländes der Firma S. & Co. Wasserproben entnommen und chemisch analysiert worden. Das Grundwasser aus einem Pegel im Abstrom (Pegel 7) sei außergewöhnlich hoch durch PAK, Benzol, Toluol, Ethylbenzol, Xylol (BTEX) und Naphthalin bei erhöhten Phenol-Gehalten kontaminiert. Die am 10. Juni 1991 gemessenen Grundwasserstände hätten nach Auswertung eine Grundwasserfließrichtung in Richtung Nordost (ca. 40 Grad) ergeben. Der Pegel 7 liege damit genau in Fließrichtung. Aufgrund der ermittelten Grundwasserfließrichtung und der hohen Belastung mit PAK, Phenolen und BTEX nur in Pegel 7 im Abstrom habe eindeutig nachgewiesen werden können, dass sich die vermutete Infiltrationsstelle im zentralen Bereich der Firma S. & Co. befinde. Wegen des Spektrums der nachgewiesenen PAK hauptsächlich im mittelflüchtigen Bereich handele es sich um Steinkohlenteeröl bzw. Carbolineum, das dort abgefüllt worden sei. Möglicherweise seien noch weitere Stoffe ins Grundwasser gelangt, wie die Kohlenwasserstoffgehalte in Pegel 6 und die BTEX-Gehalte in Pegel 7 zeigten. Auf dem Gelände seien neben Teeröl auch Lösungsmittel in Tanks gelagert, gemischt und abgefüllt worden. Die Phenol-Höchstkonzentration für Trinkwasser nach den maßgeblichen Richtlinien werde in Pegel 7 um das 1.000fache und der Grenzwert für Benzol um das Zehnfache überschritten. Der PAK-Gehalt von 2,13 mg/l sei gegenüber der Höchstkonzentration um das 10.000fache überhöht. Wegen der fortschreitenden Ausdehnung der massiven Grundwasserkontaminationen bestehe ein akuter Sanierungsbedarf.
Am 28. Oktober 1996 beauftragte die Beklagte das Ingenieurbüro C. aus F. mit der Durchführung einer erweiterten Gefährdungsabschätzung. Das Ergebnis legte das Ingenieurbüro der Beklagten in seinem Erläuterungsbericht vom Mai 1999 vor.
Mit Ordnungsverfügungen vom 30. September 1998 und 19. Juni 2000 wurden der Kläger und H. X1. als Gesellschafter der gemeinsamen GbR zur Außerbetriebnahme dreier unterirdischer Tanks sowie zur Durchführung einer Sanierungsuntersuchung hinsichtlich der Flurstücke 627 und 710 verpflichtet. Die vom Kläger gegen beide Bescheide erhobenen Klagen wies das Verwaltungsgericht Aachen ab (Az. 6 K 2019/99 und 6 K 2235/01). Die Anträge auf Zulassung der Berufung lehnte das Oberverwaltungsgericht NRW ab, wobei es - anders als das Verwaltungsgericht - davon ausging, dass Adressat der Verwaltungsakte jeweils die vom Kläger und H. X1. gebildete GbR als Eigentümerin der Grundstücke gewesen sei (Az. 20 A 1253/05 u. a.).
Ausweislich eines Gutachtens des Gutachterausschusses für Grundstückswerte im Kreis B. über den Verkehrswert des Grundstücks Flur 3, Flurstücke 627 und 710 vom 28. Juni 2001 betrug der Verkehrswert des gesamten Objektes zu diesem Zeitpunkt (ohne Berücksichtigung der vorhandenen Altlasten) insgesamt rund 1.170.000 DM (entspricht 598.211,50 Euro).
Unter dem 9. Juli 2003 legte der Sachverständige Dr. T2. seinen Abschlussbericht über die durch die Beklagte (im Wege der Ersatzvornahme) in Auftrag gegebene und von ihm durchgeführte Sanierungsuntersuchung vor.
Daraufhin forderte die Beklagte den Kläger mit Ordnungsverfügung vom 6. September 2004 auf, für die Durchführung der auf dem Grundstück Gemarkung F. , Flur 3, Flurstücke 627 und 710 notwendigen und in einem beigefügten Maßnahmenplan näher erläuterten Sanierungsmaßnahmen bis spätestens zum 8. Oktober 2004 einen geeigneten Sachverständigen zu beauftragen und die notwendige Abstimmung zwischen dem Sachverständigen und der Beklagten bis spätestens zum 2. November 2004 herbeizuführen. Die sofortige Vollziehung wurde angeordnet und überdies das Zwangsmittel der Ersatzvornahme angedroht. Die Beklagte begründete die Ordnungsverfügung mit dem durch die erweiterte Gefährdungsabschätzung und die Sanierungsuntersuchung belegten Sanierungsbedarf der Grundstücke. Auf der Basis der Sanierungsuntersuchung sei ein Sanierungsplan durch den Sachverständigen Dr. T2. erstellt worden, aus dem sich die im Einzelnen erforderlichen Maßnahmen ergäben. Diese im Sinne des § 10 Abs. 1 des Bundes-Bodenschutzgesetzes (BBodSchG) notwendigen Maßnahmen seien vom Kläger unter gutachterlicher Begleitung durchzuführen. Die Begrenzung der Zustandsstörerhaftung des Klägers auf den Verkehrswert des Grundstücks werde beachtet, da dieser vorliegend 598.211,50 Euro betrage und durch die voraussichtlichen Kosten der Sanierung nicht überschritten werde.
Mit Ordnungsverfügung vom 10. Mai 2005 setzte die Beklagte die in der Ordnungsverfügung vom 6. September 2004 angedrohte Ersatzvornahme nach fruchtlosem Fristablauf fest und kündigte an, den Sachverständigen nunmehr selbst zu beauftragen. Zugleich wurde der Kläger aufgefordert, bis zum 24. Juni 2004 für die Beauftragung des Sachverständigen einen Kostenvorschuss in Höhe von 25.000 Euro zu leisten.
Mit weiterer Ordnungsverfügung vom 10. Mai 2005 forderte die Beklagte den Kläger auf, nunmehr bis spätestens zum 24. Juni 2005 mit den Sanierungsmaßnahmen entsprechend dem bereits mit der Ordnungsverfügung vom 6. September 2004 überreichten Maßnahmenplan zu beginnen. Die sofortige Vollziehung wurde angeordnet und überdies das Zwangsmittel der Ersatzvornahme angedroht. Die voraussichtlichen Kosten der Ersatzvornahme wurden auf 471.210,48 Euro beziffert.
Nach fruchtlosem Fristablauf wurden die Sanierungsmaßnahmen im Wege der - im Rahmen eines gerichtlichen Vergleichs vom 3. August 2005 im Verfahren VG Aachen Az. 6 L 349/05 zwischen den Beteiligten vereinbarten - Ersatzvornahme unter der Verantwortung des insoweit durch die Beklagte beauftragten Sachverständigen Dr. T2. in zwei Abschnitten durchgeführt, und zwar im Zeitraum 12. September 2006 - bis 28. März 2007 (1. Teilsanierungsmaßnahme) und 7. Oktober 2008 - bis 21. April 2009 (2. Teilsanierungsmaßnahme).
Die Bescheide der Beklagten vom 6. September 2004 und vom 10. Mai 2005 sind Gegenstand des Verfahrens Az. 16 A 258/15, in denen der Senat mit Urteil vom heutigen Tag auf die Berufung des Klägers seiner Klage stattgegeben und die Bescheide aufgehoben hat.
Mit dem vorliegend streitgegenständlichen Leistungsbescheid vom 15. September 2010 zog die Beklagte den Kläger persönlich zu den Kosten der im Wege der Ersatzvornahme durchgeführten Sanierungsmaßnahmen i. H. v. 496.933,05 Euro heran und setzte Verwaltungsgebühren i. H. v. 7.595,81 Euro fest. Zur Begründung verwies die Beklagte darauf, dass durch die notwendigen Sanierungsmaßnahmen Kosten entstanden seien, für die der Kläger nach § 24 BBodSchG i. V. m. § 77 Abs. 1 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVG NRW) i. V. m. § 20 Abs. 2 Satz 2 Nr. 7 der Ausführungsverordnung zum Verwaltungsvollstreckungsgesetz (VO VwVG NRW) verantwortlich und zur Erstattung verpflichtet sei. Die entstandenen Kosten seien einer beiliegenden Aufstellung zu entnehmen. Detaillierte Kostenaufschlüsselungen könnten nach Aufforderung ebenso zugesandt werden wie die Rechnungen der ausführenden Firmen. Bei der Inanspruchnahme habe die Beklagte die sich nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ergebende Begrenzung der Zustandsstörerhaftung berücksichtigt. Der Umfang der Haftung sei begrenzt auf den Wert der Grundstücksflächen im sanierten Zustand. Dieser Wert betrage nach Schätzung des Gutachterausschusses des Kreises B. für Grundstückswerte 598.211,50 Euro. Nach Abzug der bereits mit Leistungsbescheiden angeforderten Kostenerstattungen für die Außerbetriebnahme von Tankbehältern (13.344,63 Euro) sowie die Sanierungsuntersuchung (87.873,82 Euro) ergebe sich ein verbleibender Haftungsbetrag von maximal 496.933,05 Euro. Dem stehe im Übrigen ein tatsächlicher Sanierungsaufwand für die Sanierung auf den Flurstücken 627 und 710 in Höhe von insgesamt 597.081,28 Euro gegenüber. Die Erhebung der Verwaltungsgebühr beruhe auf § 15 Abs. 1 VO VwVG NRW und § 77 Abs. 2 VwVG NRW. Die Höhe ergebe sich aus einer dem Leistungsbescheid beigefügten Anlage. Insgesamt ergebe sich eine Gesamtforderung i. H. v. 504.528,86 Euro.
Der Kläger hat am 30. September 2010 Klage erhoben, zu deren Begründung er ausgeführt hat, es fehle bereits an einer wirksamen Grundverfügung und Festsetzung der Ersatzvornahme. Darüber hinaus sei er nicht sanierungspflichtig, weshalb eine Kostentragungspflicht nach § 24 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG ausscheide. Im Übrigen bestehe im Rahmen der Kostenfestsetzung nach dieser Vorschrift die Pflicht zur erneuten Ermessensausübung, weil die Kostentragung unabhängig von der ordnungsrechtlichen Inanspruchnahme sei. Eine Ermessensausübung fehle im Bescheid aber und könne nunmehr auch nicht nachgeholt werden. Schließlich seien die Sanierungskosten falsch verteilt. Die Beklagte habe die Kosten anteilsmäßig auf die einzelnen Grundstücke verteilt, ohne im Einzelnen zu bestimmen, welche Sanierungsmaßnahmen in welcher Höhe für das jeweilige Grundstück durchgeführt worden seien. So könne der Kläger nicht überprüfen, ob die Belastungsgrenze tatsächlich eingehalten sei.
Der Kläger hat beantragt,
den Leistungsbescheid der Beklagten vom 15. September 2010 aufzuheben.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung ihres Klageabweisungsantrages hat sie ausgeführt, die Ersatzvornahme der Sanierungsmaßnahmen sei rechtmäßig. Insbesondere lägen mit den Ordnungsverfügungen vom 6. September 2004 und vom 10. Mai 2005 wirksame Verwaltungsakte zugrunde, die sich an den Kläger als ehemaligen Gesellschafter der X1. und L. GbR richteten. Die Gesellschaft sei als frühere Eigentümerin der Grundstücke kostenpflichtig. Der Kläger selbst hafte im Wege der Nachhaftung analog § 159 des Handelsgesetzbuches (HGB) persönlich. Für den vorliegend streitgegenständlichen Leistungsbescheid habe keine Ermessensausübung erfolgen müssen. Pflichtig sei der Adressat der Grundverfügung, mithin der Kläger. Soweit man davon ausgehe, dass die Bodenschutzbehörde auf der Sekundärebene eine neue (Ermessens-)Auswahl unter sämtlichen in Betracht kommenden Verpflichteten zu treffen habe, würden die Ermessenserwägungen des streitgegenständlichen Bescheids vorsorglich ergänzt. Auch die Höhe der Sanierungskosten und insbesondere ihre Verteilung auf die einzelnen sanierten Grundstücke seien nicht zu beanstanden. Wegen der Ausdehnung der Altlast sei ein abgestimmtes Vorgehen und damit eine grundstücksübergreifende Sanierung nach § 13 BBodSchG erforderlich gewesen. Angesichts dessen sei die anteilsmäßige Kostenaufteilung pro rata gerechtfertigt. Die Kostenerhebung sei schließlich auch verhältnismäßig, insbesondere übersteige sie nicht den Verkehrswert des Grundstücks im sanierten Zustand.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit dem angegriffenen Urteil abgewiesen. Ermächtigungsgrundlage für die Forderung der Kostenerstattung für eine Ersatzvornahme sei das Landesvollstreckungsrecht. Landesrechtliche Kostenbestimmungen des allgemeinen Verwaltungsvollstreckungsrechts würden nicht durch die bodenschutzrechtliche Kostenregelung des § 24 BBodSchG gesperrt. Vorliegend stünden Kosten in Rede, die der Beklagten durch eine Ersatzvornahme im Rahmen eines gestreckten Vollstreckungsverfahrens gegen den Kläger entstanden seien. Die Voraussetzungen für eine Ersatzvornahme hätten vorgelegen; die zugrunde liegenden Ordnungsverfügungen vom 6. September 2004 und vom 10. Mai 2005 seien im Zeitpunkt der Durchführung der Ersatzvornahme sofort vollziehbar gewesen. Durch sie seien dem Kläger die Sanierung der streitgegenständlichen Grundstücke und damit vertretbare Handlungen aufgegeben worden. Das Zwangsmittel der Ersatzvornahme sei jeweils unter Setzung angemessener Fristen und Bezifferung der voraussichtlichen Kosten ordnungsgemäß angedroht worden. Die förmliche Festsetzung sei hinsichtlich der Beauftragung eines Gutachters mit Bescheid vom 10. Mai 2005 erfolgt. Im Übrigen, d. h. in Bezug auf die Durchführung der eigentlichen Sanierung, sei die Festsetzung aufgrund der Vereinbarung der Beteiligten im Rahmen des gerichtlichen Vergleichs vom 3. August 2005 im Verfahren VG Aachen Az. 6 L 349/05 entbehrlich gewesen. Die geltend gemachten Kosten erwiesen sich ferner nach Grund und Höhe als nicht zu beanstanden. Es liege angesichts des notwendigen abgestimmten Vorgehens wegen des Umfangs der schädlichen Bodenveränderungen und ihrer Ausdehnung auf mehrere Grundstücke verschiedener Eigentümer in der Natur der Sache, dass einzelne Kostenpositionen Maßnahmen beträfen, die mehreren Sanierungsgrundstücken zuzuordnen seien. Die von der Beklagten vorgenommene Aufteilung dieser Kosten anhand des jeweiligen Anteils der Grundstücksfläche an der gesamten Sanierungsfläche sei sachgerecht. Soweit eine Kostenzuordnung grundstücksscharf möglich gewesen sei, habe die Beklagte dem entsprochen. Die Beklagte habe auch nicht erneut mit Blick auf den Adressaten der Erstattungsforderung ein Auswahlermessen ausüben müssen. Kostenschuldner sei nach § 77 Abs. 1 VwVG NRW der Pflichtige, mithin der Adressat der Grundverfügung. Dies entspreche auch der materiellen Kostentragungsregel des § 24 Abs. 1 BBodSchG. Es lägen auch keine erst im Zeitpunkt der Kostenheranziehung erkennbaren Umstände vor, die die Heranziehung des Klägers auf der Primärebene rechtswidrig erscheinen ließen. Die Kostenhöhe sei schließlich auch nicht mit Blick auf die vom Bundesverfassungsgericht entwickelte Begrenzung der Zustandsverantwortlichkeit des Grundstückseigentümers unverhältnismäßig. Schließlich sei auch die Festsetzung der Verwaltungsgebühren nicht zu beanstanden.
Mit seiner vom Senat zugelassenen Berufung trägt der Kläger im Wesentlichen vor:
Die dem Leistungsbescheid zugrunde liegenden Sanierungsanordnungen seien aufzuheben, weshalb die Voraussetzungen für eine Heranziehung des Klägers zu den Kosten der Ersatzvornahme entfielen. Hinsichtlich der Frage, wer materiell Kostenschuldner sei, könne nur § 24 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG herangezogen werden. Dies seien nach der Vorschrift die „zur Durchführung Verpflichteten“, mithin nicht lediglich der Adressat des Ausgangsbescheides, sondern der gesamte Kreis der nach § 4 Abs. 3 und Abs. 6 BBodSchG Sanierungsverpflichteten. Daher sei auch vor Geltendmachung der Kosten einer durchgeführten Ersatzvornahme zwingend eine erneute Auswahl- und damit Ermessensentscheidung vorzunehmen. Daran fehle es vorliegend. Soweit die Beklagte im Klageverfahren Ermessenserwägungen nachgeschoben habe, sei dies angesichts des vollständigen Ermessensausfalls im angegriffenen Bescheid nicht zulässig. Im Übrigen müsse die Haftung des Klägers aus Verhältnismäßigkeitserwägungen ganz entfallen. Schließlich sei der Bescheid auch insoweit rechtswidrig, als die Verteilung der Sanierungskosten „pro rata“ dazu führe, dass die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts zur Opfergrenze nicht überprüfbar seien.
Der Kläger beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und den Leistungsbescheid der Beklagten vom 15. September 2010 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie verteidigt das angefochtene Urteil. Die dem Kostenbescheid zugrunde liegenden Ordnungsverfügungen seien rechtmäßig. Das Verwaltungsgericht habe zutreffend festgestellt, dass die landesrechtlichen Vorschriften über die Tragung der Ersatzvornahmekosten lediglich als Umsetzung der materiellen Kostentragungsvorschrift des § 24 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG wirkten. Auch nach dieser Norm sei der Adressat der Grundverfügung kostenpflichtig. Eine erneute Störerauswahl vor Erlass des Leistungsbescheides sei entbehrlich gewesen. Auf die insoweit lediglich hilfsweise im erstinstanzlichen Verfahren ergänzend vorgetragenen Erwägungen zur Störerauswahl komme es daher nicht an.
Der Kläger könne auch im Wege der Nachhaftung herangezogen werden. Die Haftung des ausgeschiedenen Gesellschafters gelte auch für öffentlich-rechtliche Verbindlichkeiten, wie sich aus § 160 Abs. 1 Satz 1 letzter Hs. HGB unmittelbar ergebe.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der dazu beigezogenen Vorgänge und Unterlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung des Klägers hat Erfolg. Die Klage ist zulässig und begründet.
Der Leistungsbescheid der Beklagten vom 15. September 2010 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Dies gilt unabhängig davon, ob materiell kostenpflichtig für die Durchführung der Ersatzvornahme lediglich der konkret durch eine behördliche Anordnung in die Pflicht Genommene, also der Adressat einer Anordnung nach § 10 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG (I.), oder darüber hinaus - unabhängig von einer vorherigen ordnungsbehördlichen Inanspruchnahme - der gesamte Kreis der Sanierungsverpflichteten ist (II.). Daraus folgt auch die Rechtswidrigkeit der mit dem Bescheid erhobenen Gebühren (III.).
I. Sofern § 24 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG - im Gleichklang mit den Vorschriften des allgemeinen Verwaltungsvollstreckungsrechts - dahingehend zu verstehen ist, dass die Kosten der Ersatzvornahme einer nach § 10 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG angeordneten Maßnahme von demjenigen zu tragen sind, dem gegenüber zuvor die entsprechende Maßnahme angeordnet worden war,
in diesem Sinne VG Frankfurt, Urteil vom 29. Januar 2002 - 3 E 1296/01 -, juris, Rn. 26 f.; VG Kassel, Urteil vom 20. Januar 2005 - 7 E 1152/01 -, juris, Rn. 22; vgl. ferner Bay. VGH, Beschluss vom 14. August 2003 - 22 ZB 03.1661 -, juris, Rn. 21 f.,
scheidet vorliegend eine Kostenpflicht des Klägers aus. Zum selben Ergebnis gelangt man, sofern § 24 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG auf die Kosten einer Ersatzvornahme gar nicht anwendbar ist und insofern lediglich die Regelungen des Landesvollstreckungsrechts Anwendung finden.
So wohl Steenbuck, Die Sanierungs- und Kostenverantwortlichkeit nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz, 2004, S. 210 f. Offen gelassen in: Bay. VGH, Beschluss vom 14. August 2003, a. a. O., Rn. 22.
Dies gilt jeweils sowohl im Hinblick auf eine eigene Leistungspflicht des Klägers (1.) als auch im Hinblick auf seine akzessorische Haftung für Verbindlichkeiten der X1. und L. GbR in entsprechender Anwendung von §§ 128, 159 f. HGB (2.).
1. Eine eigene Pflicht des Klägers zur Erstattung der Kosten für die im Wege der Ersatzvornahme durchgeführte Bodensanierung scheitert daran, dass es an der nach § 24 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG bzw. nach §§ 55 Abs. 1, 59 Abs. 1 Satz 1, 77 Abs. 1 VwVG NRW erforderlichen, an den Kläger gerichteten Grundverfügung fehlt. Der Senat hat die dem hier streitgegenständlichen Leistungsbescheid zugrunde liegende Sanierungsanordnung im Verfahren Az. 16 A 258/15 mit Urteil vom heutigen Tag aufgehoben, weil der Kläger nicht zu den Sanierungsverantwortlichen nach § 4 Abs. 3 und Abs. 6 BBodSchG zählt.
2. Eine Inanspruchnahme des Klägers für eine fremde Verbindlichkeit der X1. und L. GbR aufgrund seiner Eigenschaft als (ehemaliger) Mitgesellschafter dieser Gesellschaft kommt ebenfalls nicht in Betracht. Insoweit ist er nicht Primärschuldner der von der Beklagten geltend gemachten Kostenpflicht, sondern haftet für eine eventuelle diesbezügliche Verbindlichkeit der BGB-Gesellschaft kraft Gesetzes analog §§ 128, 159 f. HGB nur akzessorisch.
Vgl. etwa OVG NRW, Urteil vom 7. Mai 2002 - 15 A 5299/00 -, NVwZ-RR 2003, 149 = juris, Rn. 15 ff.
Eine solche akzessorische Haftung setzt eine Schuld der Gesellschaft, für die der Kläger herangezogen werden könnte, voraus. Daran fehlt es vorliegend, weil die GbR mangels vorheriger ordnungsbehördlicher Inanspruchnahme zur Sanierung ebenfalls nicht materiell kostenpflichtig ist. Der im Verfahren Az. 16 A 258/15 streitgegenständliche Sanierungsbescheid war - sofern im Hinblick auf den Adressaten noch hinreichend bestimmt - an den Kläger persönlich adressiert, nicht hingegen an die GbR.
Siehe Urteil des Senats vom heutigen Tag - 16 A 258/15 -.
II. Ermöglicht § 24 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG demgegenüber eine Inanspruchnahme sämtlicher nach § 4 Abs. 3 und Abs. 6 BBodSchG Sanierungsverantwortlicher, unabhängig von ihrer vorherigen ordnungsbehördlichen Verpflichtung,
in diesem Sinne VG Schleswig, Urteil vom 14. Juni 2004 - 14 A 344/02 -, juris, Rn. 49 ff.; Dombert, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band II, Loseblatt (Stand: Januar 2017), § 24 BBodSchG Rn. 7,
so gilt im Ergebnis nichts anderes. Nach den Ausführungen im Urteil des Senats vom heutigen Tag im Verfahren Az. 16 A 258/15 kann der Kläger persönlich nicht zur Sanierung des streitgegenständlichen Grundstücks herangezogen werden, weil er nicht zum Kreis der Verantwortlichen i. S. d. § 4 Abs. 3 und 6 BBodSchG zählt.
Ob er bei Zugrundelegung dieses Normverständnisses des § 24 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG als ehemaliger Gesellschafter für eine - möglicherweise dem Grunde nach bestehende - Kostentragungspflicht der GbR nach §§ 128, 159 f. HGB akzessorisch haftet, kann offen bleiben (1.). Ein derartiges Einstehen für eine fremde Schuld ist gegenüber der Primärschuld der Gesellschaft wesensverschieden und setzt den Erlass eines Haftungsbescheides voraus, an dem es vorliegend fehlt (2.).
1. Ob der Kläger vorliegend dem Grunde nach für eine Kostenerstattungspflicht der GbR als akzessorisch haftender ehemaliger Gesellschafter in Anspruch genommen werden kann, begegnet Bedenken. Zunächst ist zweifelhaft, ob überhaupt eine - die akzessorische Haftung des Klägers begründende - Schuld der GbR vorliegt. Grundsätzlich kommt eine Erstattungspflicht der X1. und L. GbR nach § 24 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG als frühere Eigentümerin des belasteten Grundstücks (vgl. § 4 Abs. 6 BBodSchG) in Betracht. Wenngleich § 24 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG nach dem hier zugrunde gelegten Verständnis für das Entstehen der Kostenpflicht nicht den Erlass einer Sanierungsverfügung an die GbR voraussetzt und die Erstattungspflicht ferner möglicherweise kraft Gesetzes entsteht, so dürfte es doch an der Fälligkeit der Schuld fehlen. Gem. § 77 Abs. 4 Satz 1 VwVG NRW i. V. m. § 17 des Gebührengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (GebG NRW) werden Kosten mit Bekanntgabe der Kostenentscheidung fällig, an der es hier - in Bezug auf die GbR - fehlt. Zwar tritt gem. § 77 Abs. 4 Satz 2 VwVG NRW i. V. m. § 20 Abs. 4 Satz 1 VO VwVG NRW für die Pflicht zum Ersatz von Auslagen, die der Behörde im Rahmen der Ersatzvornahme entstanden sind, die Fälligkeit abweichend davon bereits mit ihrer Entstehung ein. Diese Sondervorschrift dürfte indes nicht zur Anwendung gelangen, wenn die Kostenerstattungspflicht nicht auf § 77 Abs. 1 VwVG NRW, sondern auf § 24 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG beruht und zudem der Ersatzvornahme keine an den Kostenschuldner gerichtete Grundverfügung vorausgegangen ist.
Es bestehen ferner Bedenken, ob § 24 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG die materiell Kostenpflichtigen originär und abschließend benennt und ein öffentlich-rechtlicher Rückgriff auf den akzessorisch Haftenden (ehemaligen) Gesellschafter nach handelsrechtlichen Grundsätzen deshalb möglicherweise ausscheidet.
Vgl. in diesem Zusammenhang Hess. VGH, Urteil vom 25. März 2009 - 6 A 2131/08 -, juris, Rn. 43 f.; Schoeneck, in: Sanden/Schoeneck, Bundes-Bodenschutzgesetz, 1998, § 24 Rn. 4 f.
2. Doch auch wenn davon ausgegangen wird, dass der Kläger grundsätzlich als akzessorisch haftender ehemaliger Gesellschafter in Anspruch genommen werden kann, fehlt es an den entsprechenden Voraussetzungen. Zwar dürfte die Geltendmachung einer akzessorischen Haftungsschuld des Klägers als ehemaligem Gesellschafter bei Vorliegen einer Geldschuld grundsätzlich auch im Wege des Verwaltungsaktes möglich sein (vgl. § 4 Abs. 1 Buchst. b), § 10 VwVG NRW),
vgl. zu der Möglichkeit der Geltendmachung einer auf bürgerlich-rechtlicher Grundlage bestehenden Haftungsschuld im Wege des Verwaltungsaktes Urteil des Senats vom heutigen Tag - 16 A 258/15 -,
es bedarf dafür aber des Erlasses eines Haftungsbescheides (zum Begriff vgl. § 191 Abs. 1 Satz 1 der Abgabenordnung - AO -), weil ein derartiges Einstehen für eine fremde Schuld gegenüber der Primärschuld der Gesellschaft wesensverschieden ist.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 7. Mai 2002, a. a. O., Rn. 15 ff.; OVG Bbg., Beschluss vom 12. August 1998 - 4 B 31/98 -, NJW 1998, 3513 = juris, Rn. 24; Thür. OVG, Urteil vom 21. Dezember 2011 - 3 KO 629/08 -, ThürVBl. 2012, 199 = juris, Rn. 40.
Daran fehlt es vorliegend, weil der angefochtene Bescheid vom 15. September 2010 weder im Wege der Auslegung (a)) noch über eine Umdeutung nach § 47 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) (b)) als ein Haftungsbescheid verstanden werden kann, mit dem der Kläger für die fremde Schuld der Gesellschaft, die Kosten der Ersatzvornahme nach § 24 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG zu tragen, als Haftungsschuldner in Anspruch genommen werden soll.
a) Der streitgegenständliche Bescheid kann nicht im Wege der Auslegung dahingehend verstanden werden, dass der Kläger für eine fremde Schuld der X1. und L. GbR als Haftungsschuldner in Anspruch genommen werden soll. Der Verwaltungsakt, der sich ausdrücklich an den Kläger persönlich - ohne Bezugnahme auf seine Stellung als Gesellschafter dieser GbR - richtet, ist als „Leistungsbescheid“ überschrieben. Weiter heißt es: „hiermit fordere ich von Ihrem Mandanten für die gutachterlich begleiteten Sanierungsmaßnahmen auf den o. g. Grundstücken die anteilige Erstattung meiner Auslagen in Höhe von 496.933,05 €.“ Als Rechtsgrundlagen des Anspruchs werden ausschließlich § 59 Abs. 1 VwVG NRW, § 20 Abs. 2 VO VwVG NRW sowie § 77 Abs. 1 VwVG NRW genannt. Es finden sich in der Begründung des Bescheids keine Hinweise darauf, dass der Kläger für eine fremde Schuld der Gesellschaft in Anspruch genommen werden soll. So wird auch im Hinblick auf die der Ersatzvornahme zugrunde liegenden Ordnungsverfügungen stets ausschließlich auf die Inanspruchnahme des Klägers persönlich verwiesen. Lediglich in Bezug auf den Erwerb des Grundstücks ist vermerkt, dass dieser durch den Kläger als Gesellschafter der X1. und L. GbR erfolgt sei. Dass daraus indes nunmehr eine ordnungsrechtliche und/oder kostenmäßige Haftung des Klägers für die Schuld der Gesellschaft resultieren soll, lässt sich dem Bescheid nicht entnehmen. Auch erfolgt kein Hinweis auf diejenigen Rechtsvorschriften, aus denen eine solche Haftung resultieren bzw. auf deren Grundlage ein Verwaltungsakt erlassen werden kann (etwa §§ 128, 159 f. HGB oder § 4 Abs. 1 b), § 10 VwVG NRW).
b) Der Leistungsbescheid kann auch nicht im Wege der Umdeutung als Haftungsbescheid gegen den Kläger verstanden werden. Die Umdeutung eines fehlerhaften Leistungsbescheids in einen anderen Verwaltungsakt kommt nach § 47 Abs. 1 VwVfG NRW in Betracht, wenn er auf das gleiche Ziel gerichtet ist, von der erlassenden Behörde in der geschehenen Verfahrensweise und Form rechtmäßig hätte erlassen werden können, und wenn die Voraussetzungen für dessen Erlass erfüllt sind.
Gemessen daran scheidet eine Umdeutung vorliegend aus. Leistungsbescheid und Haftungsbescheid sind auf verschiedene Ziele gerichtet. Ein Leistungsbescheid dient der Festsetzung einer Kostenpflicht gegenüber dem Selbstschuldner. Dagegen wird durch einen Haftungsbescheid ein Fremdschuldner für die Kostenpflicht eines anderen in Anspruch genommen. Die originär öffentlich-rechtliche Geldleistungspflicht und die in Bezug auf sie akzessorische Haftungsschuld stehen keine identischen Forderungen dar. Beide Forderungen beruhen vielmehr auf verschiedenen Rechtsgrundlagen und eigenständigen Entstehungsgründen. So ist die Existenz des Haftungsanspruchs von der Existenz des Leistungsanspruchs abhängig; dies gilt aber nicht umgekehrt.
Vgl. OVG Bbg., Beschluss vom 12. August 1998, a. a. O., Rn. 26 m. w. N.; VG Minden, Urteil vom 9. April 2015 - 1 K 2542/12 -, juris, Rn. 60, bestätigt durch OVG NRW, Beschluss vom 29. Januar 2016 - 11 A 1090/15 -, juris, Rn. 13; vgl. ferner in Bezug auf das Steuerrecht OVG NRW, Urteil vom 20. Februar 1998 - 22 A 2188/94 -, DVBl. 1998, 1232 = juris, Rn. 14 ff. m. zahlr. w. N.
Die Umdeutung scheitert ferner daran, dass für den Erlass eines Haftungsbescheides gegenüber Personen, die - wie hier der Kläger in Bezug auf seine Gesellschafterstellung - nach bürgerlichem Recht kraft Gesetzes verpflichtet sind, die Schuld zu erfüllen, in § 10 Abs. 1 und 2 VwVG NRW ein besonderes Verfahren vorgesehen ist, das vorliegend nicht eingehalten wurde. So ist der Haftungsschuldner gem. § 10 Abs. 1 Satz 2 VwVG NRW vor der Entscheidung der Vollstreckungsbehörde, die als vollstreckbarer Titel gilt, anzuhören (d. h. vor dem Erlass des Haftungsbescheides). Um dem Betroffenen rechtliches Gehör zu gewähren, sind dabei die wesentlichen Haftungsgründe mitzuteilen.
Vgl. Nr. 10.2.1 VV zu § 10 VwVG NRW; Erlenkämper/Rhein, Verwaltungsvollstreckungsgesetz und Verwaltungszustellungsgesetz Nordrhein-Westfalen, 4. Auflage 2011, § 10 Rn. 5.
Daran fehlt es vorliegend. Den Verwaltungsvorgängen lässt sich nicht entnehmen, dass eine solche - qualifizierte - Anhörung des Klägers durch die Vollstreckungsbehörde (vgl. § 2 Abs. 1 Nr. 2 VwVG NRW) stattgefunden hat. Und auch soweit seine Inanspruchnahme für die Kosten der Ersatzvornahme im die zugrunde liegende Sanierungsanordnung betreffenden Eilverfahren bei dem Verwaltungsgericht Aachen Az. 6 L 349/05 thematisiert worden ist, dürfte dies dem Anhörungserfordernis des § 10 Abs. 1 Satz 2 VwVG NRW nicht genügen.
Schließlich ist eine Umdeutung auch deshalb ausgeschlossen, weil eine solche nur dann in Betracht kommt, wenn in Bezug auf den umgedeuteten Verwaltungsakt ebenfalls das erkennende Gericht zuständig ist.
Siehe OLG München, Urteil vom 28. September 1989 - U 8/88 Bau -, NJW 1990, 519; Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, 18. Auflage 2017, § 47 Rn. 11.
Gegen einen Haftungsbescheid, der erlassen wird, weil der Haftungsschuldner nach bürgerlichem Recht kraft Gesetzes verpflichtet ist, eine Schuld zu erfüllen, ist aber gem. § 10 Abs. 2 Satz 2 VwVG NRW der Rechtsweg zu den ordentlichen Gerichten eröffnet.
III. Aus dem Vorstehenden folgt zugleich, dass auch die Gebührenerhebung im angefochtenen Bescheid vom 15. September 2010 i. H. v. 7.595,81 Euro rechtswidrig ist.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über ihre vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 Abs. 2 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 10, § 711 Satz 1 und 2, § 709 Satz 2 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 55 Abs. 1, 59 Abs. 1 Satz 1, 77 Abs. 1 VwVG NRW
§§ 128, 159 f. HGB
§§ 128, 159 f. HGB
§ 24 BBodSchG
§ 13 BBodSchG
§ 24 BBodSchG
§ 10 VwVG NRW
§ 123 Abs. 1 BGB
§ 15 Abs. 1 VO
§ 77 Abs. 2 VwVG NRW
§ 24 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG
§ 77 Abs. 1 VwVG NRW
§ 24 Abs. 1 BBodSchG
§ 24 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG
§ 4 Abs. 3 und Abs. 6 BBodSchG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 10 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG
§ 10 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG
§ 24 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG
§ 4 Abs. 3 und 6 BBodSchG
§ 4 Abs. 6 BBodSchG
§ 77 Abs. 4 Satz 1 VwVG NRW
§ 77 Abs. 4 Satz 2 VwVG NRW
§ 20 Abs. 4 Satz 1 VO
§ 191 Abs. 1 Satz 1 der Abgabenordnung
§ 59 Abs. 1 VwVG NRW
§ 20 Abs. 2 VO
§ 47 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 10 Abs. 1 und 2 VwVG NRW
§ 10 Abs. 1 Satz 2 VwVG NRW
§ 2 Abs. 1 Nr. 2 VwVG NRW
§ 10 Abs. 2 Satz 2 VwVG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 709 Satz 2 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 77 Abs. 1 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes
§ 20 Abs. 2 Satz 2 Nr. 7 der Ausführungsverordnung
§ 159 des Handelsgesetzbuches
§ 17 des Gebührengesetzes
§ 47 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2003, 149
NJW 1998, 3513
NJW 1990, 519
6 K 2019/99
6 K 2235/01
20 A 1253/05
6 L 349/05
16 A 258/15
3 E 1296/01
7 E 1152/01
22 ZB 03.16
15 A 5299/00
14 A 344/02
6 A 2131/08
4 B 31/98
3 KO 629/08
1 K 2542/12
11 A 1090/15
22 A 2188/94