Verwaltungsgericht Halle (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-02-22, Aktenzeichen 4 A 390/21 HAL

Tenor:
Der Bescheid des Beklagten vom 26.05.2021, Az. 401.7.13/67021 - 07/2020-30, wird zu Ziffer 3. aufgehoben.
Es wird festgestellt, dass die Ziffern 1. und 2. des Bescheides des Beklagten vom 26.05.2021 rechtswidrig waren.
Es wird festgestellt, dass die Nebenbestimmung des Bescheides des Beklagten vom 26.05.2021, nach der dem Beklagten die Bescheinigung über die Entsorgung der am 14.07.2020 in die Anlage der Firma A.zurückgeführten Abfälle innerhalb von 30 Tagen nach der erfolgten Entsorgung vorzulegen war, rechtswidrig war.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen einen Bescheid, mit dem der Beklagte ihr die Entsorgung von Eisenmetallabfall in einer bestimmten Entsorgungsanlage im Bundesgebiet aufgab, hierfür die Beauftragung eines bestimmten Transportunternehmens festlegte und die Vorlage eines Entsorgungsnachweises anordnete.
Bei der Klägerin handelt es sich um ein Unternehmen aus der Entsorgungswirtschaft, das regelmäßig grenzüberschreitend Abfälle verbringt.
Am 14.07.2020 stoppte das Bundesamt für Güterverkehr (BAG) auf der A38 bei Esperstedt einen durch die Klägerin veranlassten Transport von etwa 24 Tonnen Eisen- und Stahlschrott wegen des Verdachts der illegalen grenzüberschreitenden Verbringung.
Abfallerzeuger war ausweislich des gemäß Anhang VII der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 mitgeführten Dokuments das mit der Klägerin verbundene Unternehmen A.GmbH, .... Der Abfall sollte über Österreich und Slowenien in die Verwertungsanlage der „A. d.d.“ in 414 A., 51227 A. in Kroatien verbracht werden. Als Verwertungsverfahren weist das Dokument den Code R13 aus. Im Feld Abfallidentifizierung sind auf dem Formular folgende Codes angegeben: „i) Basel Anlage IX: B1010“, „v) EU-Abfallverzeichnis: 191202“ und „vi) Nationaler Code: 191202“.
Da das BAG bei der Inaugenscheinnahme der Ladung des transportierenden LKW ein Abfallgemisch mit etwa 50% Kunststoffanteil vermutete, informierte es den Beklagten. Der LKW wurde auf Veranlassung des Beklagten zunächst in die 40km entfernte Anlage der A.in A. zurückgefahren. Mit E-Mail vom 14.07.2020 informierte der Beklagte die Klägerin insofern darüber, dass „eine Rückführung der in Rede stehenden Abfälle in die Anlage des Abfallerzeugers (...) veranlasst wurde“. Mit E-Mail vom 15.07.2020 teilte das Umweltamt des Landkreises A.dem Beklagten mit, es sei mit dem Anlagenbetreiber vereinbart worden, dass das Material bis auf Freigabe des Beklagten gesperrt bleibe. Zudem liege der Störstoffanteil des Metallabfalls nicht bei 50%, sondern zwischen 5%-10% und hafte dem Metall an bzw. sei in diesem eingeklemmt. Der Abfall sei als Eisenmetall nach der ASN 191202 einzuordnen. Der LKW sei bei Eintreffen der Mitarbeiter des Landkreises zur Untersuchung nicht verplombt gewesen. Die zuständige kroatische Behörde teilte dem Beklagten am 15.07.2020 auf Anfrage unter anderem mit, dass der Fremdstoffanteil in Kroatien maximal 8 % betragen dürfe und dass das im mitgeführten Dokument ausgewiesene kroatische Unternehmen an mehreren Standorten über Genehmigungen zur Abfallbehandlung verfüge, unter anderem nach den Verfahren R3, R9, R12 und R13 sowie D9, D13 und D15. Die kroatische Behörde habe keine Kenntnisse über den Umgang dieses Unternehmens mit dem Abfall.
Mit Schreiben vom 15.07.2020 teilte der Beklagte der Klägerin mit, er führe eine abfallrechtliche Prüfung gemäß Art. 50 Abs. 4 der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 durch und bat um Vorlage weiterer Angaben und Unterlagen bis zum 22.07.2020: U.a. den Vertrag gemäß Art. 18 Abs. 2 der VO (EG) 1013/2006, Einzelheiten zur Entstehung des Abfalls, eine detaillierte Beschreibung der Abfallzusammensetzung, sowie „4. Beschreibung des Verwertungsverfahrens in der Anlage der Firma A. d.d. in A., 5. Angaben zum weiteren, endgültigen Versorgungsweg (Angabe der Entsorgungsanlage(n), Verfahrensbeschreibung(en)) nach der vorläufigen Behandlung (Zwischenlagerung) in der Anlage der Firma A. d.d. in A. in Kroatien.“
Mit E-Mail vom 17.07.2020 übermittelte die Klägerin den angeforderten Vertrag, teilte Einzelheiten zur Abfallentstehung mit und gab an, der Empfänger der Abfälle „CE-ZA-R“ betreibe ein Zwischenlager (Code R13), in dem die Abfallverbringung ende. Von der Firma „A. d.d.“ würden die Abfälle in Stahlwerke in die Türkei und in Italien verbracht.
Mit Schreiben vom 20.07.2020 teilte der Beklagte der Klägerin mit, er erachte diese Angaben und Unterlagen für eine abschließende Beurteilung nicht für ausreichend und bat um weitere Angaben, u.a. Angaben zur Abfallerzeugung samt Protokollen. Zudem bat er um Auskunft, aus welchem Grund die Abfälle erst in Kroatien zwischengelagert werden sollten, obwohl diese in Stahlwerken in der Türkei und Italien verwertet werden sollten.
Mit E-Mail vom 19.08.2020 teilte die Klägerin mit, sie müsse die Ersterzeuger im Rahmen der Verbringung nicht vorlegen. Sie übermittelte ein Sortierprotokoll des Abfalls und gab an, die Firma A. d.d. lagere die Abfälle für den Weitertransport in größeren Transporteinheiten zwischen.
Mit Schreiben vom 01.09.2020 bat der Beklagte die Klägerin um weitere Angaben u.a. zur Abfallerzeugung, zum Sortierprotokoll und um Angabe der betreffenden Stahlwerke in der Türkei und Italien bis zum 02.10.2020.
Am 02.10.2020 teilte die Klägerin dem Beklagten per E-Mail Einzelheiten zur Erzeugung des Abfalls mit und informierte ihn darüber, dass sie den Anfall selbst sortiert habe und der Abnehmer der Abfälle im Zuge des Kundenschutzes seine Verwertungsanlage nicht preisgebe.
Mit Schreiben vom 19.10.2020 teilte der Beklagte der Klägerin mit, das vorgelegte Sortierprotokoll reiche für die Einstufung des Abfalls nicht aus und die Ordnungsgemäßheit des Entsorgungsweges (vorläufige und nicht vorläufige Entsorgung) könne mangels Angaben zur nicht vorläufigen Entsorgung nicht geprüft werden. Bis zum Abschluss der Prüfung sei die Verbringung nicht zulässig.
Mit Schreiben vom 11.03.2021 gab der Beklagte der Klägerin erneut Gelegenheit, bis zum 08.04.2021 weitere Angaben zu machen. Er verwies auf Art. 50 Abs. 4d VO (EG) 1013/2006. Sollten dem Beklagten keine vollständigen Unterlagen und Angaben vorliegen, werde er die in Rede stehende grenzüberschreitende Abfallverbringung als illegale Verbringung bewerten.
Mit E-Mail vom 31.03.2021 übermittelte die Klägerin ein Prüfprotokoll der Umwelt-Service-A. GmbH „nach LAGA PN 98“ vom 20.11.2020 samt Fotodokumentation über die Analyse von ca. 5kg „Schredderschrotts E 47“ mit Probenahme am 12.11.2020 durch einen Mitarbeiter des Prüfunternehmens. Danach lag der Anteil von Metall bei 93%, der Anteil von Verbund Metall/Kunststoff bei 3,8% und der Anteil von Kunststoff/Folie bei 3,2%. Zudem übermittelte sie eine „Verwertungsbestätigung des Abnehmers CE-ZA-R“, in dem das Unternehmen bestätigt, dass das näher bezeichnete Material, das am 14.07.2020 geliefert worden sei, im Schredderwerk in Zagreb behandelt und zur Endverarbeitung in ein Recyclingwerk verbracht worden sei.
Mit E-Mail vom 07.04.2021 wiederholte der Beklagte seine Bitte zur Benennung der nicht vorläufigen Entsorgungsanlagen und bat um Erläuterung des Prüfprotokolls und der „Verwertungsbestätigung“ bis spätestens 21.04.2021.
Nach Einsichtnahme in die Verwaltungsvorgänge teilte die Klägerin dem Beklagten mit E-Mail vom 20.04.2021 mit, die Verwertungsanlage im Rahmen dieser Abfallverbringung sei die bereits angegebene der A. d.d. - mit diesen Angaben ende ihre Nachweispflicht. Für die weitere Verbringung sei ihrerseits kein Nachweis zu erbringen. Der Empfängerkunde CE-ZA-R und die Firma A. d.d. verfügten beide über die entsprechenden Genehmigungen, welche sie der E-Mail beifügte. Sie machte zudem klarstellende Angaben zur Person des Probennehmers und stellte klar, das Material liege nach wie vor in Riethnordhausen. Der Kunde CE-ZA-R sei um eine Verwertungsbestätigung gebeten worden, die Formulierung des Bestätigungsschreibens sei im Konjunktiv zu verstehen.
Schließlich bat der Beklagte die Klägerin mit E-Mail vom 30.04.2021 noch um Übersendung der „Angaben zum weiteren Entsorgungsweg der zurückgeführten Abfälle - Name und Adresse der entsprechenden Entsorgungsanlage sowie des Beförderers, welcher für den Transport der Abfälle zu der Entsorgungsanlage eingesetzt werden soll“ bis zum 14.05.2021. Diese Angaben könnten von ihr als Veranlasserin der Verbringung unter dem Gesichtspunkt des Umweltschutzes nach näher bezeichneten Vorschriften der VO (EG) 1013/2006 verlangt werden.
Mit E-Mail vom 03.05.2021 teilte die Klägerin dem Beklagten mit, sie würde die Abfälle nunmehr bei der Firma A.verwerten lassen, als Beförderer werde die A. beauftragt. Die E-Mail enthält folgende Bitte: „Bitte geben Sie mir kurzfristig eine Freigabe, damit ich den Transport beauftragen kann. Vielen Dank.“
Mit streitgegenständlichem Bescheid vom 26.05.2021, der Klägerin am 01.06.2021 zugestellt, gab der Beklagte der Klägerin auf, die am 14.07.2020 in der Anlage der Firma A.GmbH, ... in Empfang genommenen Abfälle mit dem EAK-Code 19 12 02 „Eisenmetall“ in der Anlage der Firma A., Dampfpfeife 12-20 in 23569 Lübeck (Entsorgernummer: A03V00802) ordnungsgemäß zu entsorgen (Ziffer 1 des Bescheides) und den Transport der in Rede stehenden Abfälle zu der unter Punkt 1 genannten Entsorgungsanlage durch den Beförderer A., Sure Wisch 12, 30625 Hannover (Befördernummer C00018310) durchzuführen (Ziffer 2 des Bescheides). Nach Ziffer 3 habe sie die Kosten des Verfahrens zu tragen. Der Bescheid enthält eine Nebenbestimmung, nach der dem Beklagten die Bescheinigung über die Entsorgung der bezeichneten Abfälle innerhalb von 30 Tagen nach der erfolgten Entsorgung vorzulegen sind. Den Bescheid begründete der Beklagte wie folgt: Er handle in seiner Eigenschaft als für den Vollzug des Abfallverbringungsrechts zuständige Behörde. Nachdem zunächst eine Diskrepanz zwischen tatsächlicher Abfallzusammensetzung und des im Begleitdokument angegebenen Abfallcodes vermutet worden sei, sei auf dieser Grundlage die „Rückführung“ der Abfälle in die Anlage der A.veranlasst worden. Die Klägerin habe die Rückführung als Veranlasserin entsprechend Art. 24 der VO (EG) 1013/2006 durchführen müssen. Nachdem der Landkreis A.die Einstufung der in Rede stehenden Abfälle in den EAK- Code 19 12 02 bestätigt habe und die Klägerin schließlich mitgeteilt habe, die Abfälle sollen in einer bestimmten Anlage in Lübeck verwertet werden, könne dieser Verwertung zugestimmt werden. Die Nebenbestimmung diene der Sicherstellung der ordnungsgemäßen Entsorgung der Abfälle. Die Entsorgung der zurückgeführten Abfälle sei gemäß Art. 16 Buchst. e) der VO (EG) Nr. 1013/2006 nachzuweisen.
Am 16.06.2021 ließ die Klägerin ca. 23 Tonnen Metallabfälle durch das im Bescheid bezeichnete Transportunternehmen zur Verwertung in der im Bescheid bezeichneten Anlage transportieren. Der hierüber bei dem Beklagten eingereichte Nachweis weist den AVV-Code 191001 und die Bezeichnung „Schredder Dosen E 47“ aus.
Gegen den Bescheid des Beklagten vom 26.05.2021 hat die Klägerin am 28.06.2021 bei dem erkennenden Gericht Klage erhoben.
Am 14.07.2021 hat die Klägerin bei dem erkennenden Gericht zudem Klage zum Aktenzeichen 4 A 403/21 HAL gegen das Auskunftsverlangen des Beklagten vom 15.07.2020 unter Berücksichtigung der konkretisierenden Schreiben und E-Mails des Beklagten erhoben.
Zur Begründung der Klage gegen den Bescheid vom 26.05.2021 trägt die Klägerin vor, ihr Fortsetzungsfeststellungsinteresse liege in der Wiederholungsgefahr, die sich aus ihren regelmäßigen Abfallverbringungen der streitgegenständlichen Art im Zuständigkeitsbereich des Beklagten ergebe. Sie verbringe 20 Prozent der Abfälle grenzüberschreitend. Aufgrund von regelmäßigen Kontrollen der zuständigen Behörde habe sie häufiger LKW zurückfahren müssen, weil Zweifel an der Richtigkeit des angegebenen Basel-Codes der transportierten Abfälle bestanden hätten. Auch in der Vergangenheit sei der Abfall zunächst gesperrt und später der Entsorgungsweg angeordnet worden. Der angegriffene Bescheid sei rechtwidrig gewesen. Der Beklagte habe im Bescheid keine Rechtsgrundlage für die Anordnung der Entsorgung und ihrer Art und Weise genannt. Weder die VO (EG) 1013/2006 noch das Abfallverbringungsgesetz enthalte die Ermächtigung für eine solche Anordnung. Auch die Voraussetzungen der Generalklausel des § 13 des Abfallverbringungsgesetzes lägen nicht vor. Mit der Rückführung der Abfälle in die Anlage der A.habe die Verbringung geendet. Für die Annahme einer Rücknahme spreche auch, dass die zurückgeführten Abfälle insgesamt nahezu ein Jahr auf dem Gelände der HeiTec gelegen hätten. Dies folge aus der grundsätzlichen Frist aus Art. 24 Abs. 2 UAbs. 2 der VO (EG) 1013/2006 von 30 Tagen für die Entscheidung über die Rücknahme durch die Behörde. Selbst wenn dies anders gesehen werde, folge jedenfalls aus dem Abfallverbringungsrecht keine Verpflichtung zu einer bestimmten Entsorgung rückgeführten Abfalls, dies gelte für die Ziffern 1, 2 und die Nebenbestimmung des Bescheides. Die beabsichtige Verbringung verstoße zudem nicht gegen die Anforderungen des Abfallverbringungsrechts. Die Begründung der Nebenbestimmung könne auch nicht auf Art. 16 Buchst. e) der VO (EG) 1013/2006 gestützt werden, der sich auf das Notifizierungsverfahren beziehe und ohnehin nur auf den Fall einer nicht rückabgewickelten Verbringung anwendbar sei.
Die Klägerin beantragt,
1. Ziffer 3 des Bescheides des Beklagten vom 26.05.2021, Az. 401.7.13/67021 - 07/2020-30, aufzuheben,
2. festzustellen, dass die Ziffern 1 und 2 des Bescheides des Beklagten vom 26.05.2021 rechtswidrig waren,
3. festzustellen, dass die Nebenbestimmung des Bescheides des Beklagten vom 26.05.2021, nach der dem Beklagten die Bescheinigung über die Entsorgung der am 14.07.2020 in die Anlage der Firma A.zurückgeführten Abfälle innerhalb von 30 Tagen nach der erfolgten Entsorgung vorzulegen war, rechtswidrig war.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er verteidigt seinen Bescheid. Ergänzend trägt er vor, die Klägerin sei nicht beschwert. Der Bescheid entspreche dem Willen der Klägerin. Rechtsgrundlage für Ziffer 1 des Bescheides sei § 13 S. 1 des Abfallverbringungsgesetzes, welche der Entscheidung auch evident zugrunde gelegen habe und nun lediglich nachträglich als Begründung angeführt werde. Die Anordnung sei zur Durchsetzung von Art. 24 Abs. 9 in Verbindung mit Abs. 2 UAbs. 1 der VO (EG) 1013/2006 erforderlich. Die Verbringung sei nach Art. 2 Nr. 34 a) dieser Verordnung nicht beendet, sondern nur unterbrochen gewesen, da in der „Rückführung“ zur Anlage der A.zur weiteren Prüfung lediglich die vorläufige Sicherstellung im Sinne des § 11 Abs. 4 des Abfallverbringungsgesetzes gelegen habe und die eigentliche Rückführung der Abfälle nicht ausgesprochen worden sei. Die Verbringung sei gemäß Art. 2 Nr. 35 g) der VO (EG) 1013/2006 illegal, weil die Einstufung des Abfalls in den Basel-Code 1010 ohne die Angabe des endgültigen Entsorgungsweges nicht hätte vorgenommen werden können. Die Behauptung der Klägerin, die Abfälle seien zur endgültigen Verwertung bestimmt und nicht zur Beseitigung, habe nicht geprüft werden können, dies sei aber Voraussetzungen für die Einstufung. Selbst wenn die Abfälle in die Grüne Liste einzuordnen wären, sei die Verbringung gemäß Art. 50 Abs. 4d der VO (EG) 1013/2006 als illegal anzusehen, weil die Klägerin nicht die zur Prüfung der ordnungsgemäßen Verbringung erforderlichen Angaben zu den endgültigen Verwertungsanlagen in der Türkei und Italien eingereicht habe, die von ihr gemäß Art. 50 Abs. 4c der Verordnung hätten verlangt werden dürfen. Aufgrund der illegalen Verbringung sei die Klägerin als Veranlasserin gemäß § 24 Abs. 9 in Verbindung mit Abs. 2 der Verordnung zur Rücknahme verpflichtet. Die Rücknahme schließe auch die gesonderte Entsorgungspflicht ein. Dies ergebe sich aus dem Sinn und Zweck der Abfallverbringungsverordnung, namentlich dem Umweltschutz. Ohne die Entsorgungspflicht hätte der Verbringende erneut die Chance, den Abfall illegal zu verbringen. Schon nach dem nationalen Abfallrecht sei der Erzeuger oder Besitzer zur ordnungsgemäßen Entsorgung verpflichtet. In diesem Sinne sei der Entsorgungsweg in Deutschland nach dem Vorschlag der Klägerin angeordnet worden. Eine zwingende gesetzliche Ermächtigungsgrundlage sei aber auch entbehrlich, da es sich um eine begünstigende Freigabe handle. Die Freigabe könne zudem auch auf die zwischen der Klägerin und dem Landkreis A.zur Sperrung der Abfälle getroffenen Vereinbarung oder auf §§ 48, 49 VwVfG i.V.m. § 1 VwVfG LSA gestützt werden, da mit der Freigabe die Sperrung aufgehoben werde.
Hiergegen trägt die Klägerin ergänzend vor, der Beklagte habe nicht nur die Sperrung freigegeben, sondern auch die Beförderung und Entsorgung unter Einhaltung bestimmter Modalitäten angeordnet. Dies habe nicht ihrem Willen entsprochen, sodass sie beschwert sei. Die Einstufung von Abfall in den Basel-Code B1010 erfolge stoffbezogen und ohne Rücksicht darauf, ob dieser verwertet oder beseitigt werde. Dies zeige der Rückschluss aus der Differenzierung des Art. 3 Abs. 1 Buchst a) der VO (EG) 1013/2006, wonach Abfälle zur Beseitigung, selbst wenn sie unter einen Basel-Code eingestuft werden können, der der Grünen Liste unterfalle, notifizierungspflichtig seien. Da zum Zeitpunkt der Verbringung nach Kroatien noch nicht festgestanden habe, in welche Verwertungsanlage die Metallabfälle letztlich verbracht werden würden, habe an der vorläufigen Verbringung auch ein wirtschaftliches Interesse bestanden. In diesem Zusammenhang habe sie die nicht vorläufige Verwertungsanlage nicht angeben können. Die Anforderungen an die Darlegung des Verwertungsweges dürften mit Verweis auf die Rechtsprechung nicht überspannt werden, zumal den Metallabfällen ein Marktwert zukomme. Sie habe in Wahrnehmung ihrer Verantwortung das ihrerseits Erforderliche getan, indem sie geprüft habe, ob das Unternehmen in Kroatien, zu deren Anlage der Abfall verbracht werden sollte, über die erforderlichen Genehmigungen für das Verwertungsverfahren der Zwischenlagerung nach dem Code R13 verfügte. Daher habe der Beklagte von ihr auch keine weitergehende Auskunft verlangen können. Selbst wenn sie zur Rücknahme des Abfalls verpflichtet gewesen wäre, würde dieser Pflicht nicht die Pflicht zu einer bestimmten Entsorgung folgen. Insofern ergäbe sich ihre Pflicht zur ordnungsgemäßen Entsorgung - wenn überhaupt - nur aus dem nationalen Abfallrecht. Für dessen Vollzug sei der Beklagte nicht zuständig. Eine Rücknahme oder ein Widerruf nach §§ 48, 49 VwVfG komme nicht in Betracht, da die Sperrung keinen Verwaltungsakt darstelle.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten verwiesen. Diese Unterlagen sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat Erfolg, sie ist zulässig und begründet.
A.
Die Klage ist zulässig. Insbesondere sind die Anträge statthaft und die Klägerin ist umfassend klagebefugt. Sie kann auch das erforderliche Fortsetzungsfeststellungsinteresse geltend machen.
Der Klageantrag zu 1. ist als Anfechtungsantrag gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO statthaft, da die Klägerin die Aufhebung der Kostengrundentscheidung des Beklagten im angefochtenen Bescheid vom 26.05.2021 begehrt. Die Kostengrundentscheidung hat sich auch nicht durch Erledigung der Sachentscheidung erledigt, da sie noch als Grundlage für eine Kostenfestsetzung des Beklagten Regelungswirkung entfaltet (vgl. W.-R. Schenke/R. P. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 29. Aufl. 2023, § 113 Rn. 99). Ein Vorverfahren war nach §§ 68 Abs. 1 S. 2, 73 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 VwGO in Verbindung mit § 8a Abs. 1 S. 1, Abs. 2 AG VwGO LSA (Gesetz zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung und des Bundesdisziplinargesetzes) in Verbindung mit §§ 9 Abs. 1 und 2, 8 Abs. 1 OrgG LSA (Organisationsgesetz Sachsen-Anhalt) entbehrlich.
Die Klageanträge zu 2. und 3. sind als Fortsetzungsfeststellungsanträge analog § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO statthaft (BVerwG, Urteil vom 1. Juli 1975 - I C 35.70 -, juris Rn. 23), da ein Fortsetzungsfeststellungsantrag auch über den Wortlaut hinaus statthaft ist, wenn sich der Verwaltungsakt vor Klageerhebung erledigt hat. Die Ziffern 1 und 2 sowie die Nebenbestimmung des angefochtenen Bescheides haben sich erledigt, da die Klägerin entsprechend dieser Anordnungen den streitgegenständlichen Abfall am 16.06.2021 entsorgt und dem Beklagten den Entsorgungsnachweis übermittelt hat, sodass von diesen Anordnungen auch keine Rechtswirkungen mehr ausgehen können. Denn durch eine freiwillige Befolgung erledigt sich ein Verwaltungsakt zumindest dann, wenn die Befolgung objektiv nicht mehr rückgängig zu machen ist (Clausing, in: Schoch/Schneider, VwGO, 44. EL März 2023, § 161 Rn. 10).
Die Klägerin ist auch gemäß § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt, denn sie kann als Adressatin des Bescheides die Möglichkeit der Verletzung in eigenen Rechten geltend machen. Sämtliche Regelungen des angefochtenen Bescheides sind für sie rechtlich belastend. Mit Ziffer 1 ordnete der Beklagte die Entsorgung der streitgegenständlichen Abfälle in einer bestimmten Anlage an, mit Ziffer 2 legte er den zu beauftragenden Beförderer fest, nach Ziffer 3 wurden der Klägerin die Kosten des Verwaltungsverfahrens auferlegt und nach der Nebenbestimmung sollte ein Entsorgungsnachweis vorgelegt werden. Hiermit wird der Klägerin jeweils ein Tun vorgeschrieben. Die Anordnungen entsprechen auch nicht dem im Verwaltungsverfahren geäußerten Begehren der Klägerin, insbesondere handelt es sich nicht um eine bloße Freigabeentscheidung. In der E-Mail vom 03.05.2021 bat die Klägerin den Beklagten um Freigabe des Abfalls, damit sie ihn in der Anlage in Lübeck verwerten lassen durfte. Damit gab sie zu erkennen, nicht mehr an der von ihr bis dahin noch beabsichtigten Verbringung des Abfalls nach Kroatien festhalten zu wollen. Ein Einverständnis mit einer Anordnung zur Festlegung eines bestimmten Entsorgungsweges und der Vorlage eines Entsorgungsnachweises ist in dieser Erklärung aber nicht zu erblicken.
Die Klägerin kann mit der Wiederholungsgefahr auch ein berechtigtes Interesse gemäß § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO an den von ihr begehrten Feststellungen geltend machen. Hierunter fällt grundsätzlich jedes nach Lage des Falles anzuerkennende schutzwürdige Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art, wenn es geeignet ist, die Position des Klägers zu verbessern (BVerwG, Urteil vom 21. März 2013 - 3 C 6/12 -, juris Rn. 11). Eine Wiederholungsgefahr setzt die konkrete bzw. hinreichend bestimmte Gefahr voraus, dass künftig ein vergleichbarer Verwaltungsakt erlassen bzw. ein begehrter Verwaltungsakt erneut abgelehnt wird und dass die für die Beurteilung maßgeblichen rechtlichen und tatsächlichen Umstände im Wesentlichen unverändert geblieben sind (BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2013 - 8 C 14/12 -, juris Rn. 21). Der Vortrag der Klägerin, dass sie regelmäßig Abfall aus dem oder durch den Zuständigkeitsbereich des Beklagten ins Ausland verbringe, der den Abfall transportierende LKW regelmäßig durch die zuständige Behörde kontrolliert und aufgrund von Zweifeln an der Richtigkeit des angegebenen Basel-Codes zurückgefahren und bis zur Anordnung des Entsorgungsweges gesperrt werde, genügt diesen Anforderungen. Eine Änderung des insofern einschlägigen Abfallverbringungsrechts ist zwischenzeitlich auch weder erfolgt noch derzeit für die Zukunft abzusehen.
B.
Die Klage ist begründet.
1. Die Anordnung der ordnungsgemäßen Entsorgung des Abfalls in einer bestimmten Anlage in Lübeck (Ziffer 1 des Bescheides) war rechtswidrig und verletzte die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 S. 4, S. 1 VwGO analog.
Der Beklagte konnte sich nicht auf § 13 S. 1 des Gesetzes zur Ausführung der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. Juni 2006 über die Verbringung von Abfällen 1) und des Basler Übereinkommens vom 22. März 1989 über die Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung gefährlicher Abfälle und ihrer Entsorgung 2) (Abfallverbringungsgesetz - AbfVerbrG) in der hier maßgeblichen Fassung vom 19.06.2020 (BGBl. I S. 1328) in Verbindung mit Art. 24 Abs. 9, Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. Juni 2006 über die Verbringung von Abfällen (nachfolgend VO (EG) Nr. 1013/2006) (ABl. L 190 vom 12.07.2006, S. 1), die zuletzt durch Delegierte Verordnung (EU) 2020/2174 der Kommission vom 19. Oktober 2020 zur Änderung der Anhänge IC, III, IIIA, IV, V, VII und VIII der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates über die Verbringung von Abfällen (ABl. L 433 vom 22.12.2020, S. 11) geändert worden ist, als Rechtsgrundlage stützen. Danach kann die zuständige Behörde im Einzelfall die erforderlichen Anordnungen zur Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 treffen. Sie kann insbesondere Anordnungen zur Erfüllung der Rücknahmeverpflichtung gemäß Art. 24 VO (EG) Nr. 1013/2006 treffen.
Der Beklagte war für den Erlass als obere Abfallbehörde gemäß § 14 Abs. 1 S. 2 des AbfVerbrG in Verbindung mit §§ 31 S. 1, 32 Abs. 1 des Abfallgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt (AbfG LSA) vom 1. Februar 2010 (GVBl. LSA 2010, 44), zuletzt geändert durch § 1 des Gesetzes vom 10 Dezember 2015 (GVBl. LSA S. 610), in Verbindung mit § 1 Abs. 3 Nr. 2 der Zuständigkeitsverordnung für das Abfallrecht (AbfZustVO) vom 6. März 2013 (GVBl. LSA 2013, 107) zuständig. Ein Begründungsmangel des Bescheides durch die fehlende Angabe der Rechtsgrundlage, die grundsätzlich gemäß § 39 Abs. 1 S. 1, S. 2 VwVfG als wesentlicher rechtlicher Grund mitzuteilen ist, ist jedenfalls infolge ihrer nachträglichen Nennung gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG in Verbindung mit § 1 Abs. 1 S. 1 VwVfG LSA (Verwaltungsverfahrensgesetz des Landes Sachsen-Anhalt) geheilt worden. Die Entsorgungsanordnung war materiell rechtswidrig.
1.1. Die Voraussetzungen des § 13 S. 1 AbfVerbrG in Verbindung mit Art. 24 Abs. 9, Abs. 2 VO (EG) Nr. 1013/2006 lagen nicht vor.
Gemäß Art. 24 Abs. 2 Buchst. a) VO (EG) Nr. 1013/2006 sorgt die zuständige Behörde am Versandort der Verbringung dafür, dass die betreffenden Abfälle vom Notifizierenden de facto zurückgenommen werden, wenn dieser die illegale Verbringung zu verantworten hat. Nach Art. 24 Abs. 9 VO (EG) Nr. 1013/2006 unterliegt die Person, die die Verbringung veranlasst, den gleichen im vorliegenden Artikel begründeten Verpflichtungen wie der Notifizierende, wenn es sich um einen Fall einer illegalen Verbringung im Sinne des Art. 2 Nr. 35 Buchst. g) VO (EG) Nr. 1013/2006 handelt. Danach ist unter einer illegalen Verbringung jede Verbringung von Abfällen zu verstehen, die in Bezug auf eine Verbringung von Abfällen im Sinne des Art. 3 Abs. 2 und 4 dadurch gekennzeichnet ist, dass die Abfälle offensichtlich nicht in den Anhängen III, IIIA oder IIIB aufgeführt sind oder Art. 3 Abs. 4 verletzt wurde oder die Verbringung der Abfälle auf eine Weise geschieht, die dem in Anhang VII aufgeführten Dokument sachlich nicht entspricht.
Eine für die Anwendbarkeit des Art. 24 VO (EG) Nr. 1013/2006 erforderliche Verbringung im Sinne des Art. 2 Nr. 34 VO (EG) Nr. 1013/2006 lag nicht vor, da im Zeitpunkt des Erlasses des angegriffenen Bescheides die ursprüngliche Verbringung bereits beendet war. Zwar endete die Verbringung noch nicht dadurch, dass die Abfälle in die Anlage der A.rückgeführt wurden. Denn die „Rückführung“ war erkennbar auf die Herstellung eines vorläufigen Zustands gerichtet, bis endgültig über die Frage der Legalität der Verbringung und damit über die Frage entschieden sein würde, ob der Abfall zurückgenommen werden muss oder ob die Verbringung fortgesetzt werden kann. Dem steht auch nicht der Art. 24 Abs. 2 UAbs. 2 der VO (EG) Nr. 1013/2006 entgegen, wonach die Rücknahme grundsätzlich innerhalb von 30 Tage erfolgen soll, nachdem die zuständige Behörde am Versandort von der illegalen Verbringung Kenntnis erhalten hat. Die Frist beginnt erst, wenn der Sachverhalt soweit aufgeklärt und zur Kenntnis der Behörde im Versandstaat gebracht worden ist, dass diese in der Lage ist, ohne weitere wesentliche Nachforschungen zur tatsächlichen Lage die Art der Abfälle und die rechtliche Lage hinreichend einschätzen zu können, um die erforderlichen Anordnungen zu treffen (Backes, in: Oexle/Epiney/Breuer, EG-AbfVerbrV, 2010, Art. 24 Rn. 12). Die Verbringung endete aber, als die Klägerin den Willen zum Ausdruck brachte, die Abfälle nicht mehr nach Kroatien, sondern innerhalb Deutschlands verbringen zu wollen. Mit E-Mail vom 02.05.2021 teilte die Klägerin dem Beklagten mit, sie werde die Abfälle nunmehr bei der Firma A.verwerten lassen und als Beförderer die A. beauftragen. Sie gab damit zu erkennen, nicht mehr an der ursprünglichen Verbringung festhalten zu wollen. Die EU-Verordnung Nr. 1013/2006 findet gemäß Art. 1 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1013/2006 nur für grenzüberschreitende Abfallverbringungen Anwendung, sodass eine Verbringung innerhalb Deutschlands nicht vom Anwendungsbereich erfasst ist. Für den Erlass einer Anordnung nach § 13 AbfVerbrG war daher kein Raum mehr. Die Entsorgungsanordnung konnte durch den Beklagten auch nicht auf einer Rechtsgrundlage des nationalen Abfallrechts getroffen werden, insbesondere nicht auf der Grundlage der §§ 62, 7 Abs. 2 S. 1 Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG), da für den Erlass die untere Abfallbehörde nach §§ 31, 32 Abs. 2 S. 1 AbfG LSA und nicht der Beklagte zuständig gewesen wäre.
Selbst wenn man davon ausgehen würde, dass zum Zeitpunkt des Bescheiderlasses die Verbringung noch fortbestanden habe, hätte die Entsorgungsanordnung nicht auf § 13 S. 1 AbfVerbrG in Verbindung mit Art. 24 Abs. 9, Abs. 2 VO (EG) Nr. 1013/2006 gestützt werden können, weil selbst dann die Voraussetzungen nicht vorlagen.
Bei der streitgegenständlichen Verbringung handelt es sich dem Grunde nach um eine Verbringung im Sinne des Art. 3 Abs. 2 Buchst. a) VO (EG) Nr. 1013/2006, wonach die Verbringung folgender zur Verwertung bestimmter Abfälle den allgemeinen Informationspflichten gemäß Art. 18 unterliegt, sofern die verbrachte Abfallmenge mehr als 20 kg beträgt: in Anhang III oder IIIB aufgeführte Abfälle. Grundsätzlich unterliegen nach Anhang III der VO (EG) Nr. 1013/2006, der „Grünen Abfallliste“, gemäß deren Teil I folgende Abfälle den allgemeinen Informationspflichten nach Art. 18: in Anlage IX des Basler Übereinkommens aufgeführte Abfälle, die in Anhang V Teil I Liste B der VO (EG) Nr. 1013/2006 aufgeführt sind. In dieser Liste B sind unter „B1 Metalle und metallhaltige Abfälle“ und unter dem dortigen Code B1010 Abfälle aus Metallen und Metalllegierungen in metallischer nichtdisperser Form enthalten. Unter dem zweiten Spiegelstrich ist „Eisen- und Stahlschrott“ aufgelistet. Die Beteiligten gehen bezüglich der Beschaffenheit des streitgegenständlichen Abfalls übereinstimmend davon aus, dass die Klägerin solchen Eisen- und Stahlschrott verbringen wollte. Auch wurde mit 24 Tonnen Abfall die Abfallmenge von über 20 kg erreicht. Systematisch kann es für die Frage, ob der Abfall der Anlage IX des Basler Übereinkommens und damit dem Anhang III der VO (EG) Nr. 1013/2006 zugeordnet werden kann, auch nicht darauf ankommen, ob er zur Beseitigung oder Verwertung bestimmt ist. Denn bei der Differenzierung zwischen zur Beseitigung oder zur Verwertung bestimmten Abfällen nach Art. 3 Abs. 1 Buchst. a) und b) der VO (EG) Nr. 1013/2006 handelt es sich um eine Folgefrage, die sich systematisch nach der Einordnung in die Anhänge stellt.
Eine Verletzung des Art. 3 Abs. 4 VO (EG) Nr. 1013/2006 lag offensichtlich nicht vor.
Es liegen auch keine konkreten Anhaltspunkte dafür vor, dass die Verbringung gemäß Art. 2 Nr. 35 Buchst. g) iii) VO (EG) Nr. 1013/2006 auf eine Weise geschehen sollte, die dem in Anhang VII der VO (EG) Nr. 1013/2006 aufgeführten Dokument, also dem während der Verbringung mitzuführenden Dokument, sachlich nicht entsprochen hätte. In dem von der Klägerin mitgeführten Dokument steht in Feld 8 beim „Verwertungsverfahren“ der R-Code R13 (vorläufiges Verwertungsverfahren). Das in dem Dokument ausgewiesene kroatische Unternehmen verfügt an mehreren Standorten über Genehmigungen zur Abfallbehandlung, unter anderem nach dem Verfahren R13. Die kroatische Behörde hat zwar keine Kenntnisse über den genauen Umgang dieses Unternehmens mit dem Abfall, jedoch liegen keine konkreten Anhaltspunkte dafür vor, dass mit dem Abfall entgegen dem vorläufigen Verwertungsverfahren R13 verfahren werden sollte. Angaben zum endgültigen Verwertungsverfahren waren in dem mitzuführenden Dokument nicht erforderlich.
Die konkrete Verbringung erweist sich auch nicht gemäß Art. 50 Abs. 4d VO (EG) Nr. 1013/2006 in Verbindung mit Art. 50 Abs. 4c VO (EG) Nr. 1013/2006 infolge der durch die Klägerin nicht erbrachten Informationen über die nicht vorläufige Verwertung der Abfälle in Italien oder der Türkei als illegal.
Der Wortlaut des Art. 50 Abs. 4c UAbs. 2 VO (EG) Nr. 1013/2006 lautet: „Um festzustellen, ob eine Verbringung von Abfällen, die den allgemeinen Informationspflichten nach Artikel 18 unterliegt, zur Verwertung im Einklang mit Artikel 49 bestimmt ist, können die an Kontrollen beteiligten Behörden die Person, die die Verbringung veranlasst, auffordern, die betreffenden schriftlichen Nachweise zu übermitteln, die von der vorläufigen und nicht vorläufigen Verwertungsanlage stammen und, falls nötig, von der zuständigen Behörde am Bestimmungsort bestätigt wurden.“ Danach darf die zuständige Behörde zwar grundsätzlich nach Art. 50 Abs. 4c UAbs. 2 VO (EG) Nr. 1013/2006 den Verbringer um Auskunft zu der endgültigen Verwertungsanlage ersuchen, auch wenn der Abfall zunächst „nur“ in einer vorläufigen Verwertungsanlage verbracht werden soll. Werden die nach Abs. 4c der Verordnung angeforderten Informationen nicht fristgemäß erbracht, gilt die Verbringung nach Art. 50 Abs. 4d VO (EG) Nr. 1013/2006 als illegal. Dies gilt jedoch nur dann, wenn das Auskunftsersuchen rechtmäßig war. Dies war hier nicht der Fall.
Zwar lagen die Voraussetzungen für ein Auskunftsersuchen nach Art. 50 Abs. 4c UAbs. 2 VO (EG) Nr. 1013/2006 grundsätzlich vor. Denn für die Einordnung, ob eine Verbringung zur Verwertung oder zur Beseitigung bestimmt ist und damit ein Notifizierungsverfahren nach Art. 3 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1013/2006 erforderlich ist, kommt es auf das endgültige, nicht das vorläufige Verfahren an. Insofern hatte der Gerichtshof der Europäischen Union bereits mit Urteil vom 25.06.1998 zur Rechtslage nach der damals gültigen Verordnung (EWG) Nr. 259/93 des Rates vom 1. Februar 1993 zur Überwachung und Kontrolle der Verbringung von Abfällen in der, in die und aus der Europäischen Gemeinschaft (ABl. L 030 vom 06.02.1993, S. 1-28) wie folgt ausgeführt (Hervorhebung):
„51 Gemäß Artikel 11 Absatz 1 der Verordnung sind den zur Verwertung bestimmten Abfällen der Grünen Liste eine Reihe von Angaben des Besitzers beizugeben, damit ihre Verbringung besser verfolgt werden kann. Ferner gelten gemäß Artikel 1 Absatz 3 Buchstabe b der Verordnung für solche Abfälle alle Bestimmungen der Richtlinie; insbesondere darf die Verbringung nur zu Anlagen erfolgen, die nach den Artikeln 10 und 11 der Richtlinie vorschriftsmässig genehmigt worden sind.
52 Bei den zur Verwertung bestimmten Abfällen der Gelben Liste muß die notifizierende Person dagegen gemäß Artikel 6 Absatz 4 der Verordnung den Begleitschein ausfuellen und auf Ersuchen der zuständigen Behörden zusätzliche Angaben und Unterlagen nachreichen. Nach Artikel 6 Absatz 5 der Verordnung muß der Begleitschein insbesondere Angaben zu einer Reihe von Punkten wie dem Namen des Empfängers der Abfälle, dem Standort der Verwertungsanlage, Art und Geltungsdauer der Genehmigung für den Betrieb der Anlage sowie den Verwertungsverfahren gemäß Anhang II B der Richtlinie enthalten.
53 Da die Lagerung einer Partie Abfälle der Grünen Liste nur dann als Verwertungsverfahren angesehen wird, wenn sie einem solchen Verfahren vorausgeht, müssen sich derartige Nachweise zudem auf das Verfahren der endgültigen Verwertung beziehen, selbst wenn diese ausserhalb der Gemeinschaft erfolgen soll.
54 Damit dem der Richtlinie zugrunde liegenden Ziel des Umweltschutzes Rechnung getragen wird, müssen die zuständigen Behörden somit im allgemeinen bei den zur Verwertung bestimmten nicht notifizierungspflichtigen Abfällen der Grünen Liste zumindest die in Artikel 11 der Verordnung genannten Angaben verlangen.
55 Auf Teil b der zweiten Frage ist daher zu antworten, daß die zuständige Behörde bei fehlender Notifizierung als Mindestnachweise zum Zweck der Feststellung, daß Abfälle der Grünen Liste zur Verwertung bestimmt sind, die in Artikel 11 Absatz 1 der Verordnung aufgeführten Angaben verlangen kann.“
(EuGH, Urteil vom 25. Juni 1998 - C-192/96 -, juris Rn. 51ff.)
Diese Auslegung ist auf die hier maßgebliche Rechtslage nach der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 ohne Weiteres übertragbar. Denn die jeweiligen Vorschriften zu den grundsätzlich bei der Verbringung von Abfällen der „Grünen Liste“ mitzuführenden Informationen sehen übereinstimmend lediglich vor, dass Informationen zum Besitzer/Veranlasser, zur üblichen Bezeichnung und Menge der Abfälle, zur Art der Verwertung, ggf. zur Art der vorläufigen Verwertung, zum Empfänger und zum Zeitpunkt der Verbringung mitzuführen sind. Übereinstimmend mussten und müssen die Informationen zur endgültigen Verwertung danach also grundsätzlich nicht mitgeführt werden, sie dürfen aber von der Kontrollbehörde im Einzelfall verlangt werden (Vgl. zur alten Rechtslage Art. 11 Abs. 1 Buchst. d) und e) der Verordnung (EWG) Nr. 259/93 in Verbindung mit Anhang II B der Richtlinie 75/442/EWG des Rates vom 15. Juli 1975 über Abfälle und nach der hier maßgeblichen Rechtslage Art. 18 sowie Anhang VII der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006).
Danach darf bei einer nicht notifizierungspflichtigen Verbringung von Abfällen, die unter die „Grüne Liste“ fallen, von dem Veranlasser der Verbringung verlangt werden, schriftliche Nachweise zur vorläufigen und nicht vorläufigen Verwertungsanlage zu übermitteln (vgl. auch Kropp, AbfallR 1, 2020, 36 (40 f.)). Diese Informationen können über die nach Art. 18 Abs. 3, Abs. 1 VO (EG) Nr. 1013/2006 darzulegenden Informationen hinausgehen, wonach zunächst nur die Pflicht zur Vorlage des mitzuführenden Dokuments mit den darin enthaltenen Informationen besteht.
Soweit zur Rechtslage vor Einfügung des Art. 50 Abs. 4c UAbs. 2 VO (EG) Nr. 1013/2006 noch vertreten wurde, die jeweilige Verantwortung der handelnden Akteure gehe nicht über ihren Tätigkeitsbereich hinaus, umfasse bei mehreren aufeinanderfolgenden Verbringungsabschnitten verschiedener Akteure also nur den jeweiligen Abschnitt, ist dies jedenfalls hinsichtlich aufeinanderfolgender vorläufiger und nicht vorläufiger Verbringungen zur Verwertung durch die neue Rechtslage überholt.
Art. 50 Abs. 4c UAbs. 2 VO (EG) Nr. 1013/2006 ist erst durch Art. 1 der Verordnung (EU) Nr. 660/2014 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Mai 2014 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 über die Verbringung von Abfällen (ABl. L 189 vom 27.6.2014, S. 135-142) eingefügt worden. Der Unionsgesetzgeber hat hiermit die Auskunftspflichten gezielt erweitert.
Im Erwägungsgrund 6 der oben genannten Änderungsverordnung heißt es (Hervorgehoben):
„In der Union gibt es unterschiedliche Regelungen, was die Befugnis der und die Möglichkeit für die an Kontrollen beteiligten Behörden in den Mitgliedstaaten anbelangt, Nachweise zu verlangen, um die Legalität der Verbringung festzustellen. Ein solcher Nachweis könnte unter anderem die Frage betreffen, ob die betreffenden Stoffe oder Gegenstände Abfälle im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 darstellen, ob die Abfälle korrekt eingestuft worden sind und ob die Abfälle zu Anlagen verbracht werden, in denen eine umweltgerechte Behandlung gemäß Artikel 49 jener Verordnung erfolgt. Artikel 50 der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 sollte daher für die an Kontrollen beteiligten Behörden in den Mitgliedstaaten die Möglichkeit vorsehen, solche Nachweise zu verlangen. Solche Nachweise können auf Grundlage allgemeiner Vorschriften oder von Fall zu Fall verlangt werden. Wenn ein solcher Nachweis nicht vorgelegt oder als unzureichend angesehen wird, sollte die Beförderung der betreffenden Stoffe oder Gegenstände oder die Verbringung der betreffenden Abfälle als illegale Verbringung angesehen werden und gemäß den einschlägigen Bestimmungen der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 behandelt werden.“
Systematisch steht einem Auskunftsverlangen nach Informationen zur endgültigen Verwertung bei Abfällen der „Grünen Liste“ im Einzelfall also nicht entgegen, dass diese Informationen nach den allgemeinen Vorschriften, lediglich bei Notifizierungen (vgl. Art. 4 Nr. 6 der VO (EG) Nr. 1013/2006) zu übermitteln sind.
Der Verbringer trägt auch die materielle Beweislast dafür, dass der Abfall tatsächlich verwertet wird und er insofern nicht der Pflicht zur Notifizierung unterliegt. Das Bundesverwaltungsgericht hat hierzu, ebenfalls zur Vorgängerverordnung VO (EWG) Nr. 259/93, ausgeführt:
„Wer das Risiko eines "non-liquet" trägt, ist durch Auslegung des materiellen Rechts zu entscheiden. Im Grundsatz geht die Nichterweislichkeit einer Tatsache zu Lasten desjenigen, der hieraus für sich günstige Rechtsfolgen ableiten will (stRspr, Urteile vom 11. September 2013 - BVerwG 8 C 4.12 - ZOV 2013, 177 Rn. 41 und vom 21. Mai 2008 - BVerwG 6 C 13.07 - BVerwGE 131, 171 = Buchholz 402.7 BVerfSchG Nr. 11 Rn. 41). Ausgehend hiervon trägt derjenige, der beabsichtigt, in Anhang II der VO (EWG) 259/93 (Grüne Liste) aufgeführte Abfälle in einen anderen Mitgliedstaat zu verbringen oder verbringen zu lassen, die Beweislast dafür, dass diese Abfälle zur Verwertung bestimmt sind.“ (BVerwG, Beschluss vom 14. April 2014 - 7 B 26/13 -, juris Rn. 6)
Demnach darf die zuständige Behörde grundsätzlich nach Art. 50 Abs. 4c UAbs. 2 VO (EG) Nr. 1013/2006 den Verbringer um Auskunft zu der endgültigen Verwertungsanlage ersuchen, auch wenn der Abfall zunächst „nur“ zu einer vorläufigen Verwertungsanlage verbracht werden soll.
Allerdings handelt es sich bei Art. 50 Abs. 4c UAbs. 2 VO (EG) Nr. 1013/2006 um eine Ermessensvorschrift, wie aus dem Wortlaut „können [...] auffordern“ hervorgeht. Aus den vorliegenden Informationsverlangen des Beklagten lässt sich bereits nicht entnehmen, dass der Beklagte überhaupt Erwägungen dazu angestellt hat, warum er die Beibringung der angeforderten Informationen gerade im vorliegenden Fall für erforderlich gehalten hat.
Das konkrete Auskunftsersuchen erweist sich aber jedenfalls als unverhältnismäßig, denn die mit ihm einhergehenden Belastungen stehen außer Verhältnis zu dem konkret verfolgten Zweck.
Da die VO (EG) Nr. 1013/2006 systematisch grundlegend zwischen notifizierungspflichtigen und lediglich Informationspflichten unterliegenden Verbringungen unterscheidet, darf eine Kontrolle im Rahmen einer lediglich Informationspflichten unterliegenden Verbringung, so wie hier, nicht dazu führen, dass solche Informationen unabhängig von den jeweiligen Umständen des Einzelfalls verlangt werden, die eigentlich nur bei notifizierungspflichtigen Verbringungen vom Veranlasser darzulegen sind. Gemäß Art. 4 S. 2 Nr. 6 S. 1 VO (EG) Nr. 1013/2006 umfasst der Geltungsbereich einer Notifizierung die Verbringung der Abfälle von ihrem ursprünglichen Versandort einschließlich ihrer vorläufigen und nicht vorläufigen Verwertung oder Beseitigung. Gemäß Satz 2 sind u.a. das nicht vorläufige Verfahren und sein Bestimmungsort in der Notifizierung anzugeben, wenn die anschließenden vorläufigen oder nicht vorläufigen Verfahren in einem anderen Staat als dem ersten Empfängerstaat erfolgen. Hieraus folgt, dass die Klägerin das endgültige Verwertungsverfahren und seinen Bestimmungsort in der Türkei oder in Italien im Verfahren der Notifizierung hätte angeben müssen, wenn die Verbringung der Notifizierungspflicht unterlegen hätte.
Könnte der Beklagte diese Information unabhängig von sonstigen Umständen anfordern und bei einer nicht hinreichenden Erfüllung des Auskunftsverlangens die Verbringung als illegal behandeln, so würde die konkrete Verbringung von Abfall der „Grünen Liste“ (grundsätzlich ungefährlicher Abfall) denselben Anforderungen der behördlichen Kontrolle unterliegen, wie Abfälle, die der Notifizierung unterliegen, weil sie als grundsätzlich gefährlich eingeordnet werden.
Dies liefe darauf hinaus, dass die Belastung eines Veranlassers einer Verbringung, die lediglich Informationspflichten unterliegt, derjenigen entspricht, der sich ein Veranlasser einer notifizierungspflichtigen Verbringung gegenübersieht. Insbesondere wenn die vorläufigen und die endgültigen Abfallbewirtschafter auseinanderfallen und das wirtschaftliche Interesse gerade darin besteht, den Abfall zunächst einer vorläufigen Behandlung zuzuführen, ohne dass bereits feststeht, wohin genau der Abfall endgültig verbracht wird und wie genau er verwertet oder beseitigt wird, muss ein Notifizierender durch seine Vertragsgestaltung sicherstellen, dass ihm der vorläufige Verwerter oder Beseitiger seinerseits die Informationen über die endgültige Verwertung oder Beseitigung zur Verfügung stellt oder dass der endgültig handelnde Akteur in die Vereinbarung miteinbezogen wird. Weil sich der vorläufige Verwerter oder Beseitiger des Abfalls bei vertragsgemäßem Handeln insoweit für die Zukunft bindet, wird er sich diese Bindung im Zweifel vom Notifizierenden bezahlen lassen. Diese mit der Darlegungslast einhergehende wirtschaftliche (Mehr-)Belastung des Notifizierenden ist allerdings nach der Systematik der VO (EG) Nr. 1013/2006 durch die Einstufung der betroffenen Abfälle als gefährlich gerechtfertigt, da mit ihrer Verbringung von einer generell höheren Gefahr für die Umwelt ausgegangen wird. Es besteht auch eher das Risiko, dass die als gefährlich eingestuften Abfälle vorschriftswidrig bewirtschaftet werden, weil ihr Marktwert tendenziell geringer ist als bei nicht gefährlichen Abfällen und die Verwertung oder Beseitigung tendenziell mit höheren Kosten verbunden ist. Ein Auskunftsersuchen zu solchen Informationen, die im Allgemeinen nur im Rahmen einer Notifizierung darzulegen sind, ist daher nur dann verhältnismäßig, wenn konkrete Anhaltspunkte vorliegen, die den Verdacht begründen, die Verbringung wiederspreche der VO (EG) Nr. 1013/2006, insbesondere dem Umweltschutz nach Art. 49 VO (EG) 1013/2006.
Ein solcher Verdacht kann sich aus formellen Umständen, z.B. fehlenden Angaben im mitzuführenden Dokument, oder aus sonstigen tatsächlichen Umständen ergeben, wie z.B. Kenntnissen der Behörde über vorschriftswidriges Handeln der beteiligten Akteure in der Vergangenheit. Weitere Auskunft über die endgültige Verwertung hätte der Beklagte also beispielsweise dann verlangen können, wenn er über Kenntnisse über vorschriftswidriges Handeln eines der von der Klägerin angegebenen Unternehmen in Kroatien verfügt hätte oder wenn ihm bekannt gewesen wäre, dass es durch vorschriftswidrige Verbringungen von Metallabfällen der streitgegenständlichen Art auf der angegebenen Route nach Italien oder in die Türkei über Kroatien in der Vergangenheit zu Umweltschäden gekommen ist. Hierzu hat der Beklagte aber weder konkret etwas vorgetragen noch ist dies sonst ersichtlich. Die Klägerin überzeugte sich auch vor der Verbringung des Abfalls, dass das kroatische Unternehmen über eine Genehmigung zur vorläufigen Verwertung nach dem angegeben Verwertungsverfahren R13 verfügte.
Der ursprüngliche Verdacht des BAG, der Abfall bestehe möglicherweise zu 50% aus Kunststoff, der umgehend ausgeräumt werden konnte, mag ein zureichender Grund für die „Rückführung“ der Abfälle in die Anlage der A.zur weiteren Untersuchung im Sinne des § 11 Abs. 3 S. 1, Abs. 4 Nr. 1, Abs. 5, Abs. 6 AbfVerbrG und Art. 22 Abs. 9 der VO (EG) Nr. 1013/2006 gewesen sein, also der Sicherstellung und/oder der sicheren Lagerung bis zu einer Sachentscheidung über die Rücknahme. Er stellt aber keinen konkreten Anhaltspunkt dafür dar, dass die Klägerin im Begriff war, den Abfall einer vorschriftswidrigen Verwertung oder entgegen ihrer Angabe doch einer Beseitigung zuzuführen, weil der Verdacht nur die Abfallzusammensetzung betraf und dieser bereits im Rahmen des Verwaltungsverfahrens ausgeräumt werden konnte.
1.2. Selbst wenn die konkrete Verbringung als illegal anzusehen gewesen wäre und somit die Rücknahme des Abfalls von der Klägerin als Veranlasserin gemäß Art. 24 Abs. 2 UAbs. 1 Buchst. a) der VO (EG) Nr. 1013/2006 hätte verlangt werden können, wäre der Beklagte über die Anordnung der Rücknahme hinaus nicht zur Anordnung eines bestimmten Entsorgungsweges befugt gewesen. Die Anordnung einer bestimmten Entsorgung im Bundesgebiet war danach zur Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 im Sinne des Art. 13 S. 1 AbfVerbrG nicht erforderlich.
Bereits die Systematik des Art. 24 Abs. 2 UAbs. 1 der VO (EG) Nr. 1013/2006 spricht gegen ein Verständnis, nach der dem Rücknehmenden hiernach auch eine bestimmte Entsorgung aufgegeben werden darf. Denn nach den dortigen Buchstaben a) bis e) hat die zuständige Behörde bei der Entscheidung, wie mit dem illegal verbrachten Abfall weiter verfahren wird, eine bestimmte Rangfolge zu beachten, wobei ausdrücklich zwischen Rücknahme, Verwertung oder Beseitigung differenziert wird. Hierzu im Einzelnen: Sofern es möglich ist, dass der Notifizierende (hier im Sinne des Art. 50 Abs. 4d der VO (EG) Nr. 1013/2006 der Veranlassende) die Abfälle zurücknimmt, hat die Behörde für die Durchsetzung der Rücknahme zu sorgen, Buchst. a) und b). Falls dies nicht möglich ist, soll die zuständige Behörde die Abfälle selbst zurücknehmen, Buchst. c). Falls dies wiederum nicht möglich ist, hat sie selbst dafür zu sorgen, dass die Abfälle im Empfängerstaat oder im Versandstaat auf andere Weise verwertet oder beseitigt werden, Buchst. d). Ist auch dies nicht möglich, kann der Abfall gemäß Buchst. e) schließlich auch in einem anderen Staat auf andere Weise verwertet oder beseitigt werden. Art. 24 Abs. 2 UAbs. 1 der VO (EG) Nr. 1013/2006 differenziert also zwischen den Begriffen Rücknahme, Verwertung und Beseitigung und räumt der möglichen Rücknahme den Vorrang ein. Unabhängig davon, inwiefern der Begriff Entsorgung den dortigen Begriffen Beseitigung oder Verwertung zuzuordnen wäre, fällt er jedenfalls nicht unter den Begriff Rücknahme (vgl. VG Aachen, Beschluss vom 27. Juli 2021 - 6 L 23/21 -, juris Rn. 20).
Auch der systematische Vergleich mit Art. 28 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1013/2006 spricht gegen einen die Entsorgung umfassenden Rücknahmebegriff. Art. 28 Abs. 1 S. 1 VO (EG) Nr. 1013/2006 bestimmt, dass das betreffende Material als Abfall behandelt wird, wenn die zuständigen Behörden am Versandort und am Bestimmungsort kein Einvernehmen über die Unterscheidung zwischen Abfällen und Nichtabfällen erzielen können. Gemäß Art. 28 Abs. 1 S. 2 VO (EG) Nr. 1013/2006 bleibt das Recht des Bestimmungslandes hiervon unberührt, das verbrachte Material nach seinem Eintreffen gemäß seinen nationalen Rechtsvorschriften zu behandeln, sofern diese Rechtsvorschriften mit dem Gemeinschaftsrecht oder dem Völkerrecht vereinbar sind. Auch wenn die zuständige Behörde im Bestimmungsland somit verbrachtes Material als Abfall ansehen sollte und die zuständige Behörde am Versandort in Deutschland nicht, so wäre dieses Material bei einer illegalen Verbringung vom Notifizierenden oder dem Veranlasser in Deutschland gemäß Art. 24 Abs. 2 UAbs. 1 VO (EG) Nr. 1013/2006 zurückzunehmen, weil es im Rahmen der Verbringung als Abfall behandelt werden würde. Nach Rücknahme des Materials in Deutschland würde eine Pflicht zur Entsorgung dieses Materials aber keinen Sinn ergeben, weil es sich nach nationalem Verständnis nicht um Abfall handeln würde (vgl. hierzu VG Aachen, Beschluss vom 27. Juli 2021 - 6 L 23/21 -, juris Rn. 21).
Gegen die Befugnis zur Anordnung einer bestimmten Entsorgung spricht auch der Zweck der hier anzuwendenden Abfallverbringungsverordnung VO (EG) Nr. 1013/2006. Der Erwägungsgrund 1 der Verordnung lautet zunächst: „Wichtigster und vorrangiger Zweck und Gegenstand dieser Verordnung ist der Umweltschutz; ihre Auswirkungen auf den internationalen Handel sind zweitrangig.“ Für die Einhaltung des Umweltschutzes ist es aber nicht erforderlich, dass gegenüber dem Veranlasser ein bestimmter Entsorgungsweg durch die Behörde angeordnet wird. Ausreichend ist vielmehr, dass die Entsorgung durch den Veranlasser in einer Weise geschieht, die mit Art. 49 der VO (EG) Nr. 1013/2006 im Einklang steht.
Zutreffend verweist die Klägerin des Weiteren auf die Zulässigkeit einer erneuten Verbringung des Abfalls. Denn selbst eine erneute notifizierungspflichtige Verbringung wäre, wenn auch nur nach erneuter Notifizierung, gemäß Art. 24 Abs. 2 UAbs. 3 der VO (EG) Nr. 1013/2006 wieder möglich. Der Wortlaut lautet insofern sogar: „Im Falle der Rücknahme gemäß Buchstaben a, b und c ist eine erneute Notifizierung einzureichen“. Einer Übertragung des Rechtsgedankens dieser Regelung auf nicht notifizierungspflichtige Abfälle, die unter die „Grüne Liste“ fallen, steht auch nicht entgegen, dass insofern ein Bedürfnis nach einer weiteren Kontrolle des Verbleibs des zurückgenommenen Abfalls bestehen könnte. Dem kann die zuständige Behörde etwa durch die Anordnung einer Anzeigepflicht für jede weitere beabsichtigte Form der Bewirtschaftung dieses konkreten Abfalls entsprechen. Die Anordnung eines bestimmten Entsorgungsweges ist dagegen, unter dem Gesichtspunkt des Abfallverbringungsrechts, nicht erforderlich.
1.3. Die Anordnung kann auch nicht auf §§ 48, 49 VwVfG in Verbindung mit § 1 VwVfG LSA gestützt werden. Es ist bereits zweifelhaft, ob die getroffene Vereinbarung zwischen der Klägerin und dem Landkreis A.zur Sperrung der Abfälle bis zur Freigabe durch den Beklagten einen Verwaltungsakt im Sinne des § 35 VwVfG in Verbindung mit § 1 VwVfG LSA darstellte. Zudem wurden durch den Bescheid des Beklagten vor allem die Modalitäten der Entsorgung angeordnet und nicht die Aufhebung der Sperrung.
2. Aufgrund der Akzessorietät zu Ziffer 1 des angefochtenen Bescheides, waren auch die Bestimmung einer konkreten Transportperson (Ziffer 2 des angefochtenen Bescheides) sowie die Nebenbestimmung, nach der dem Beklagten die Bescheinigung über die Entsorgung der Abfälle innerhalb von 30 Tagen nach erfolgter Entsorgung vorzulegen war, rechtswidrig.
3. Die Rechtswidrigkeit der Kostenlastentscheidung (Ziffer 3 des angefochtenen Bescheides) folgt aus der Rechtswidrigkeit der Ziffern 1 und 2 des angefochtenen Bescheides. Denn nach §§ 1 und 5 VwKostG LSA (Verwaltungskostengesetz des Landes Sachsen-Anhalt) können Verwaltungskosten nur erhoben werden, wenn der Beteiligte zu der Amtshandlung Anlass gegeben hat. Die Klägerin hat zu der hier maßgeblichen Amtshandlung keinen Anlass gegeben.
C. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 S. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Beschluss:
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000,00 EUR festgesetzt.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 2 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 48, 49 VwVfG
§§ 1 und 5 VwKostG LSA
§ 1 VwVfG LSA
§ 13 AbfVerbrG
§ 35 VwVfG
§ 167 VwGO
§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 S. 2, 73 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 VwGO
§ 8a Abs. 1 S. 1, Abs. 2 AG VwGO
§ 9 Abs. 1 und 2, 8 Abs. 1 OrgG
§ 113 Abs. 1 S. 4 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 S. 4, S. 1 VwGO
§ 14 Abs. 1 S. 2 des AbfVerbrG
§ 39 Abs. 1 S. 1, S. 2 VwVfG
§ 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG
§ 1 Abs. 1 S. 1 VwVfG LSA
§ 13 S. 1 AbfVerbrG
§ 11 Abs. 3 S. 1, Abs. 4 Nr. 1, Abs. 5, Abs. 6 AbfVerbrG
§ 154 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 13 des Abfallverbringungsgesetzes
§ 13 S. 1 des Abfallverbringungsgesetzes
§ 11 Abs. 4 des Abfallverbringungsgesetzes
§ 24 Abs. 9 in Verbindung mit Abs. 2 der Verordnung
§ 13 S. 1 des Gesetzes zur Ausführung der Verordnung
§ 31 S. 1, 32 Abs. 1 des Abfallgesetzes
§ 1 Abs. 3 Nr. 2 der Zuständigkeitsverordnung
Art. 18 Abs. 2 der VO
Art. 50 Abs. 4d VO
Art. 24 der VO
Art. 50 Abs. 4d der VO
Art. 24 VO
Art. 24 Abs. 9, Abs. 2 VO
Art. 24 Abs. 9 VO
Art. 2 Nr. 34 VO
Art. 1 Abs. 2 VO
Art. 3 Abs. 4 VO
Art. 50 Abs. 4c VO
Art. 3 Abs. 1 VO
Art. 18 Abs. 3, Abs. 1 VO
Art. 4 Nr. 6 der VO
Art. 4 S. 2 Nr. 6 S. 1 VO
Art. 49 VO
Art. 22 Abs. 9 der VO
Art. 13 S. 1 AbfVerbrG
Art. 28 Abs. 1 VO
Art. 28 Abs. 1 S. 1 VO
Art. 28 Abs. 1 S. 2 VO
Art. 49 der VO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 131, 171
4d VO (EG) 1013/20
4 A 403/21
I C 35.70
3 C 6/12
8 C 14/12
8 C 4.12
6 C 13.07
7 B 26/13
49 VO (EG) 1013/20
6 L 23/21