Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-07-03, Aktenzeichen 27 K 4568/07
ECLI: ECLI:DE:VGK:2009:0703.27K4568.07.00

Tenor:
Der Gebührenbescheid der Beklagten vom 08. Januar 2007 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 26. September 2007 wird aufgehoben.
Die Beklagte wird verurteilt, an die Klägerin 1.556,- EUR nebst Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz ab dem 25. März 2009 (Rechtshängigkeit des Leistungsantrags auf Rückzahlung) zu zahlen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrags vorläufig vollstreckbar.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin, ein bundesweit tätiges Telekommunikationsunternehmen, wendet sich gegen die Erhebung von Gebühren für die Zuteilung von Rufnummernblöcken von jeweils 1.000 zehnstelligen Rufnummern (RNB) nach § 142 Abs. 2 des Telekommunikationsgesetzes (TKG) in Verbindung mit der Telekommunikations- Nummerngebührenverordnung (TNGebV).
Unter dem 21. Februar 2003 beantragte die Klägerin bei der Bundesnetzagentur die Zuteilung von insgesamt 13 RNB im Ortsnetzbereich (ONB), die ihr antragsgemäß im Februar 2003 zugeteilt wurden.
Mit Bescheid vom 8. Januar 2007 zog die Bundesnetzagentur die Klägerin hierfür zu Gebühren in Höhe von 1.556,00 EUR heran. Dabei legte sie unter Bezug auf die durch die Zweite Verordnung zur Änderung der Telekommunikations- Nummerngebührenverordnung vom 19. Dezember 2006 rückwirkend geänderte Anlage zur TNGebV (Gebührenverzeichnis) gemäß Ziffer B.1.1 der Anlage für den Antrag eine Bearbeitungsgebühr von 152,00 EUR und gemäß Ziffer B.1.2 der Anlage pro zugeteiltem RNB eine Gebühr von 108,00 EUR zugrunde.
Den hiergegen am 09. Februar 2007 erhobenen Widerspruch der Klägerin wies die Bundesnetzagentur mit Widerspruchsbescheid vom 26. September 2007, der Klägerin zugestellt am 27. September 2007, zurück.
Am Montag, dem 29. Oktober 2007, hat die Klägerin Klage erhoben und diese im Wesentlichen wie folgt begründet: Der Gebührenbescheid sei rechtswidrig, weil es an einer wirksamen Rechtgrundlage für die Gebührenerhebung fehle. Die der Gebührenerhebung zu Grunde liegende TNGebV in der Fassung der Zweiten Änderungsverordnung sei nichtig. Sie verstoße gegen höherrangiges Gemeinschafts- und gegen nationales Recht. Die Gebührenerhebung verstoße gegen das im Gemeinschaftsrecht festgeschriebene Diskriminierungsverbot und Wettbewerbsförderungsgebot, weil Wettbewerber der Deutschen Telekom AG (DTAG) auf dem Telekommunikationsmarkt weiterhin für die Zuteilung von Rufnummern in erheblichem Umfang Gebühren zahlen müssten (z.B. nahezu 562.000 EUR für je einen RNB im ONB in jedem der 5202 deutschen ONB), während die DTAG einen Altbestand von 3,6 Mio. RNB habe, für den sie keine Gebühren habe zahlen müssen. Beide Prinzipien gälten sowohl nach der Lizenzierungsrichtlinie als auch nach der seit Juli 2003 geltenden Genehmigungsrichtlinie der EU (2002/20/EG) nicht nur für sog. Wertgebühren, bei denen die Gebühren unter Berücksichtigung des wirtschaftlichen Werts der Amtshandlung bemessen würden, sondern auch, wenn sie - wie vorliegend - nur den Verwaltungsaufwand für die Amtshandlung abdecken sollten. Die Besserstellung der DTAG gegenüber ihren Mitbewerbern sei auch weiterhin wettbewerbswirksam, weil sich die Wettbewerbssituation im Bereich der Ortsnetztelefonie gegenüber früheren Zeiträumen nicht so wesentlich verändert habe, dass die Grundsätze nicht mehr gälten, die der EuGH zur früheren Rechtslage aufgestellt habe. Die DTAG habe 2003 noch 94,3 % der Festnetz-Teilnehmeranschlüsse gehabt, derzeit seien es immer noch 76,3 %. Grundlage des Geschäfts der DTAG sei nach wie vor der aus Monopolzeiten übernommene Kundenbestand mit dem Rufnummernaltbestand, für den sie keine Gebühren gezahlt habe. Sie habe dadurch einen erheblichen und bleibenden Wettbewerbsvorteil gegenüber ihren Mitbewerbern, die bei der Marktöffnung 1998 ebenso wie heute für jede einzelne neue Rufnummer eine Gebühr zahlen und sie auch refinanzieren müssten.
Die TNGebV verstoße auch gegen nationales höherrangiges Recht, namentlich gegen den allgemeinen Gleichheitssatz (Artikel 3 Abs. 1 GG) und das Wettbewerbsförderungsgebot aus Artikel 87 f Abs. 2 Satz 1 GG. In zweifacher Hinsicht würden gleiche Sachverhalte ohne erkennbare sachliche Rechtfertigung ungleich behandelt. Zum einen habe die DTAG weiterhin anders als die Mitbewerber einen sehr großen Bestand an Rufnummern erhalten, ohne hierfür Gebühren entrichtet zu haben. Zum anderen würden für die Entscheidung über die Zuteilung von zehnstelligen Rufnummern im ONB in den Jahren 2002 bis 2006 rückwirkend Gebühren erhoben, während für die Zuteilung von elfstelligen Rufnummern während dieses Zeitraums keine oder jedenfalls erheblich niedrigere Gebühren (gleichbleibend 50 EUR je zugeteiltem RNB) entrichtet worden seien.
Weiterhin seien die Gebühren auch zu hoch angesetzt worden. Dies führe zu einer Kostenüberdeckung und verletzte damit das Kostendeckungsprinzip. Der Zeitaufwand für die vergebührten Amtshandlungen sei überhöht. Insbesondere sei nicht berücksichtigt worden, dass bei einer Beantragung von vielen RNB, besonders wenn sie denselben ONB beträfen, verschiedene Arbeitsschritte entfielen oder nur kürzere Zeit in Anspruch nähmen. Mit steigender Anzahl beantragter RNB sinke also der Arbeitsaufwand je zugeteiltem RNB und hätte zu einer entsprechend degressiven Staffelung der Gebühren führen müssen. Durch die fehlende Berücksichtigung dieses Synergieeffektes würden Unternehmen unverhältnismäßig hoch belastet, die viele RNB beantragten. Auch die Stundensätze für die einzelne Arbeitsstunde der Bediensteten seien zu hoch veranschlagt. Die pauschal angesetzten Zuschlags- und Erhöhungsfaktoren zu den vom Bundesministerium der Finanzen (BMF) veröffentlichten durchschnittlichen Personalstundensätzen seien nicht nachvollziehbar. Die Stundensätze des BMF bildeten die durchschnittlichen Kosten Bundesbediensteter nach Laufbahngruppen sachgerecht ab. Der Erhöhungsfaktor Sachkosten sei völlig unverständlich, weil bereits in den Einzelkosten der Kostenstelle des mit der Nummernzuteilung betrauten Referates derartige Sachkosten erfasst seien. Generell spreche gegen die Berücksichtigung eines Gemeinkostenzuschlag für die Gesamtverwaltungskosten der Bundesnetzagentur bei der Gebührenkalkulation, dass die Gebühren sowohl nach Gemeinschaftsrecht als auch nach dem Kostendeckungsprinzip, das sich aus dem nationalen Kostenrecht ergebe, nur die Verwaltungskosten abdecken dürften, die von der Entscheidung über den Zuteilungsantrag verursacht würden und in diesem Sinn dem betreffenden Verwaltungszweig zugeordnet werden könnten. Daran fehle es, wenn die Nummernverwaltung in der Außenstelle in Mainz über den Zuschlag Kosten des Fuhrparks und des Gebäudes der Zentrale in Bonn mittragen sollten. Es sei auch nicht nachvollziehbar, dass in der verabschiedeten Verordnung die Stundensätze in den verschiedenen Jahren unterschiedlich hoch angesetzt worden und von 2003 nach 2004 gesunken seien, während sie im Entwurf der 2. Änderungsverordnung noch durchgehend einheitlich und niedriger angesetzt worden seien. Auch unter der Geltung der 1. Telekommunikations- Nummerngebührenverordnung vom August 1999 sei man - ausgehend von der Erklärung der Beklagten im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht zur ursprünglichen Telekommunikations- Nummerngebührenverordnung - von erheblich geringeren Verwaltungskosten in Höhe von 62,50 DM (ca. 31,00 EUR) ausgegangen. Die Erklärung der Beklagten, dass man damals den Verwaltungsaufwand mangels Erfahrungen falsch eingeschätzt habe, überzeuge nicht, denn es habe dann nahegelegen, dies zur Begründung im Gerichtsverfahren um die Rechtmäßigkeit der darauf beruhenden Gebührenerhebungen vorzutragen, als es gerade um die Diskrepanz zwischen den vermeintlichen Verwaltungskosten und dem wirtschaftlichen Wert der Nummernzuteilung gegangen sei. Die Gebühren seien auch in den verschiedenen Jahren nach unterschiedlichen Methoden kalkuliert worden. Während für das Jahr 2005 von der tatsächlichen Anzahl der Zuteilungsanträge ausgegangen worden sei, habe man für die Jahre 2002 bis 2004 jeweils pauschal mit geschätzten 480 Zuteilungsanträgen kalkuliert. Dass die genaue Antragszahl in diesen Jahren nur mit unverhältnismäßigem Aufwand bestimmt werden könne, sei angesichts der Erfassung der Anträge zur weiteren Bearbeitung mittels Datenverarbeitung wenig überzeugend. Die Rechnung mit einer genauen Anzahl von Anträgen sei auch erforderlich, wenn die Gebühr je Antrag ermittelt werden solle. Die Kosten, die durch die Gebühren gedeckt werden sollten, seien für alle Amtshandlungen im Bereich der Rufnummernzuteilung im ONB zusammen ermittelt worden, ohne nach den verschiedenen Gebührentatbeständen (Antragsbearbeitung, Zuteilung, zehn-, elfstellige Rufnummern) zu unterscheiden. Da aber für die Zuteilung elfstelliger Rufnummern für die Jahre 2002 bis 2004 keine Gebühren erhoben würden, bestehe der Verdacht, dass der hierfür erforderliche Aufwand über die Gebühren für die Zuteilung zehnstelliger Rufnummern mit gedeckt werden solle, also die Zuteilungsnehmer zehnstelliger Rufnummern anteilig den Aufwand für die Bearbeitung von Zuteilungsanträgen elfstelliger Rufnummern mit zahlten. Dies sei nicht verursachungsgerecht und mit dem Kostendeckungsprinzip unvereinbar. Gleiches gelte im Hinblick darauf, dass nur die Gebühren für die Zuteilung zehnstelliger Rufnummern herabgesetzt worden seien, um eine Kostenüberdeckung zu vermeiden. Dabei habe man nur die Einnahmen für die Bearbeitung der Anträge auf Zuteilung zehnstelliger Rufnummern berücksichtigt. Dies benachteilige zudem tendenziell kleine Anbieter, die nur wenige RNB pro Antrag beantragten. Letztendlich sei das Äquivalenzprinzip nicht als Prüfungsmaßstab für die Rechtmäßigkeit der Gebührentatbestände heranzuziehen.
Mit Blick auf verschiedene Fragen zur Auslegung und Reichweite des Gemeinschaftsrechts regt die Klägerin die Aussetzung des Verfahrens und Vorlage an den Europäischen Gerichtshof an.
Die Klägerin hat mit Schriftsatz vom 25. März 2009 die Klage erweitert und sinngemäß die Rückzahlung der entrichteten Gebühr nebst Zinsen ab Rechtshängigkeit des Leistungsanspruchs begehrt.
Die Klägerin beantragt,
1. den Gebührenbescheid der Beklagten vom 08. Januar 2007 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 26. September 2007 aufzuheben,
2. die Beklagte zu verurteilen, an sie 1.556,00 EUR nebst Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz ab dem 25. März 2009 (Rechtshängigkeit des Leistungsantrags auf Rückzahlung) zu zahlen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie verteidigt die angegriffenen Bescheide und die Gebührenregelung in der 2. Änderungsverordnung zur TNGebV und führt hierzu im Wesentlichen aus:
Das vorliegende Streitverfahren sei auf der Ebene des Gemeinschaftsrechts nach der im Zeitpunkt der Zuteilung im Februar 2003 geltenden Regelung in Art. 11 Abs. 1 der Lizenzierungsrichtlinie (97/13/EG) zu beurteilen. Die nunmehr geltende Genehmigungsrichtlinie (2002/20/EG) sei nur auf nach dem 27. Juli 2003 begründete Rechtsverhältnisse anwendbar. Art. 11 Abs. 2 der Lizenzierungsrichtlinie sei nicht einschlägig, da nach der von der Beklagten verfolgten Konzeption nur eine den Verwaltungsaufwand deckende Gebühr erhoben werden solle. Zwar handele es sich bei Nummern unstreitig um eine knappe Ressource i.S.d. Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie, so dass auch Gebühren erhoben werden könnten, die über den Verwaltungskosten für die jeweilige Amtshandlung lägen und die Notwendigkeit widerspiegelten, die optimale Nutzung der Ressource "Nummer" sicherzustellen. Die danach grundsätzlich zulässige Erhebung einer Lenkungsgebühr sei aber bereits deshalb ausgeschlossen, weil sich die angefochtene Gebührenfestsetzung auf abgeschlossene, in der Vergangenheit liegende Zuteilungssachverhalte beziehe und ein Lenkungsziel nicht mehr erreicht werden könne. Selbst wenn die Gebühr zu hoch angesetzt worden sei - wie die Klägerin meine - und das Kostenüberdeckungsverbot verletzt sei, sei daher die Gebühr allein an Art. 11 Abs. 1 der Lizenzierungsrichtlinie zu messen. Daher seien auch die Feststellungen des EuGH im Urteil vom Oktober 2005 nicht ohne weiteres übertragbar, weil er sich nur mit der Vereinbarkeit der damaligen Wertgebühren mit dem Gemeinschaftsrecht auseinander setze. Hier aber gehe es um eine bloß kostendeckende Gebühr, bei der fraglich sei, ob sie eine diskriminierende Wirkung haben könne. Ebenso sei fraglich, ob die vom EuGH angenommene Wettbewerbsverzerrung 2003 noch vorgelegen habe. Der EuGH habe darauf abgestellt, dass der Markteintritt neuer Betreiber durch Änderungen der wettbewerblichen Ungleichgewichte erleichtert werden müsse. Im hier maßgeblichen Jahr 2003 sei die Klägerin jedoch kein neuer Wettbewerber mehr auf dem Markt für Ortsnetztelefonie gewesen. Zudem habe sich auch die DTAG Rufnummern gegen Gebühr zuteilen lassen müssen und den Geschäftsbereich der Ortsnetztelefonie nicht allein aus dem Altbestand, für den sie keine Gebühren habe zahlen müssen, bestritten. Sie könne aus rechtlichen Gründen freie Rufnummern aus dem Altbestand nicht an Neukunden vergeben. Deshalb müsse sie Nummern aus dem Altbestand an die Nummernverwaltung zurück geben und ebenso wie die Mitbewerber nach der TNGebV gebührenpflichtige Zuteilungen von Rufnummern beantragen. Auf diese Weise seien der DTAG zwischen Februar 2000 und Dezember 2005 knapp 50.000 RNB, den Mitbewerbern knapp 32.000 RNB kostenpflichtig zugeteilt worden. Außerdem seien aus ihrem Altbestand knapp 4,8 Mio. Einzelanschlüsse und knapp 69.000 Durchwahlanschlüsse (mit über 35,5 Mio. Rufnummern) auf andere Anbieter portiert worden. Gegen eine weiter bestehende Wettbewerbsverzerrung spreche darüber hinaus auch, dass auch die Klägerin bei einem kaufmännisch sorgfältigen Geschäftsgebaren ca. 16% der ihr zugeteilten Rufnummern ebenso wie die DTAG gebührenfrei hätte erhalten können, wenn sie die bis 2002 erlassenen Gebührenbescheide, angefochten hätte, was zu einer Aufhebung der Gebührenbescheide geführt hätte. Die im Internet zugänglichen Geschäftsberichte der Klägerin deuteten ebenfalls darauf hin, dass sich die von ihr behauptete Wettbewerbsverzerrung in der Geschäftsentwicklung jedenfalls nicht in nennenswerter Weise niederschlage. Die von der Klägerin aufgeworfene Frage einer Wettbewerbsverzerrung sei im Übrigen eine Tatsachenfrage, für die die Klägerin dezidiert Umstände vortragen müsse.
Es liege auch keine Ungleichbehandlung mit Blick auf die Gebührenerhebung bei der Zuteilung von elfstelligen Rufnummern vor. Hierfür seien - soweit rechtlich möglich - ausnahmslos Gebühren erhoben worden. Die Erläuterung in der Verordnungsakte (Blatt 182,186) besage nur, dass für diese Zuteilungen aus dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes eine rückwirkende Erhöhung der Gebührensätze nicht möglich gewesen sei. Die Rügen hinsichtlich der Kalkulation der Gebührensätze für Zuteilungen aus 2003 seien im Hinblick auf die nachgewiesene erhebliche Kostenunterdeckung von 20,19% rechtlich unbeachtlich. Allgemein sei anzumerken, dass die Beklagte für die Kalkulation den gegenüber der Lizenzierungs-Richtlinie engeren Maßstab des Verwaltungskostengesetzes zugrunde gelegt habe und verschiedene Kostenbestandteile, die nach der Richtlinie in die Kostenkalkulation hätten einfließen dürfen, deswegen nicht berücksichtigt habe. Die der Berechnung zugrunde liegenden Personalkostensätze seien auf der Basis der vom BMF veröffentlichten Personalkosten anhand des Ergebnisses der Kosten-Leistungs-Rechnung der Bundesnetzagentur ermittelt worden. Sowohl nach nationalem Kostenrecht als auch nach Gemeinschaftsrecht dürfe bei der Gebührenkalkulation ein Gemeinkostenzuschlag angesetzt werden. Die Aufspaltung der Gebührentatbestände für die Zuteilung eines RNB in eine Antragsgebühr und eine Gebühr für die Zuteilung liege im Rahmen des dem Verordnungsgeber zustehenden Gestaltungsermessens und sei nicht sachwidrig. Diese Trennung der Gebührentatbestände führe nicht zu einer Kostenüberdeckung. Vielmehr werde hierdurch eine verursachungsgerechtere Zuordnung und Abgeltung der Verwaltungskosten erreicht. Schließlich habe für eine Differenzierung der Gebührenhöhe nach der Anzahl der beantragten RNB kein Anlass bestanden, weil der bei der Entscheidung über die Zuteilung eines RNB anfallende Verwaltungsaufwand weitestgehend immer gleich sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge in diesem und im Verfahren 27 K 2109/07 ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage auf Aufhebung des angefochtenen Gebührenbescheides und die daran anknüpfende Leistungsklage auf Rückzahlung der bereits entrichteten Gebühr sind einschließlich des geltend gemachten Zinsanspruchs begründet.
Die mit dem streitigen Bescheid vom 08. Januar 2007 erfolgte Erhebung von Gebühren für die Zuteilung von zehnstelligen Rufnummernblöcken im Ortsnetzbereich für das Jahr 2003 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Es fehlt an einer wirksamen Rechtsgrundlage.
Die Gebührenerhebung beruht auf § 1 TNGebV in der hier maßgeblichen Fassung der 2. Änderungsverordnung vom 19. Dezember 2006 (BGBl. I S. 3378) in Verbindung mit B.1.1 und B.1.2 der Anlage (Gebührenverzeichnis) zu § 1 TNGebV. Danach wird gemäß B.1.1 für die Bearbeitung eines Antrags auf Zuteilung eines oder mehrerer Blöcke von 1000 zehnstelligen Rufnummern in den Ortsnetzbereichen eine Gebühr in Höhe von 152 EUR und gemäß B.1.2 je Zuteilung eines Blocks von 1000 zehnstelligen Rufnummern in den Ortsnetzbereichen eine Gebühr erhoben, deren Höhe je nach dem Jahr des Antragseingangs zwischen 109 EUR und 69 EUR liegt. Für das streitbefangene Jahr 2003 beträgt die Gebühr gemäß B.1.2 108 EUR.
Die TNGebV beruht auf der Ermächtigung des im Juni 2004 außer Kraft getretenen § 43 Abs. 3 Satz 4 TKG 1996 bzw. für die Folgezeit auf dem im Wesentlichen inhaltsgleichen § 142 Abs. 2 Satz 1 TKG i.d.F. vom 24. Juni 2004 (TKG 2004), wonach das Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit ermächtigt wird, die gebührenpflichtigen Tatbestände und die Gebührenhöhe einschließlich der Zahlungsweise durch Rechtsverordnung näher zu bestimmen. Diese Bestimmungen knüpfen an § 43 Abs. 3 Satz 3 TKG bzw. § 142 Abs. 1 Nr. 2 TKG 2004 an, nach denen Gebühren für die Entscheidungen über die Zuteilung eines Nutzungsrechts an Rufnummern erhoben werden.
Entgegen der Auffassung der Klägerin ist die TNGebV und die darin enthaltene Gebührenregelung von der verfassungsrechtlich unbedenklichen,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. April 2003 - 6 C 6.02 -, BVerwGE 118, 128 zu § 43 Abs. 3 TKG 1996,
Verordnungsermächtigung des § 142 TKG 2004 gedeckt. Nach § 142 Abs. 1 Nr. 2 TKG 2004 werden unter anderem Gebühren für die Entscheidungen über die Zuteilung eines Nutzungsrechts an Rufnummern auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 66 Abs. 4 TKG 2004 erhoben. Nach § 142 Abs. 2 Satz 2 bis 4 TKG 2004 sind die Gebührensätze so zu bemessen, dass die mit den Amtshandlungen verbundenen Kosten gedeckt sind. Die Vorschriften des Verwaltungskostengesetzes gelten entsprechend. Abweichend von Satz 2 sind Gebühren für Entscheidungen über Zuteilungen nach Abs. 1 Nr. 1 und 2 so festzusetzen, dass sie als Lenkungszweck die optimale Nutzung und eine den Zielen dieses Gesetzes verpflichtete effiziente Verwendung dieser Güter sicherstellen.
Der Einwand der Klägerin, dass die Gebührenregelung durch die 2. Änderungs-verordnung zur TNGebV nichtig sei, weil bei ihrem Erlass noch keine Rechtsverordnung nach § 66 Abs. 4 TKG 2004 vorgelegen habe, greift nicht durch. Diese Bestimmung ist zwar die Ermächtigung für den Erlass des ordnungsrechtlichen Rahmens für die Durchführung des Verfahrens der Beantragung und Zuteilung von Rufnummern im Rahmen der Nummernverwaltung. Hiervon wird jedoch die Gebührenpflicht für die in diesem Zusammenhang stehenden Amtshandlungen weder betroffen noch im Sinne einer konstitutiven Voraussetzung abhängig gemacht. Vielmehr sollte die Gebührenpflicht nach dem Willen des Gesetzgebers allein mit § 142 und der darauf beruhenden TNGebV geschaffen werden.
Vgl. BR-Drs. 255/03 S. 139.
Aus der Ermächtigung des § 142 Abs. 1 Nr. 2 TKG 2004 ist daher für den Betroffenen erkennbar und vorhersehbar, dass für das Entstehen der Gebührenpflicht allein die Entscheidung über die Zuteilung einer Rufnummer erheblich und konstitutiv ist, hingegen nicht der Umstand, ob eine Nummerierungsverordnung besteht. Bei einem anderen Verständnis hätten im Übrigen nach dem Inkrafttreten des § 142 TKG 2004 bis zum Erlass der Verordnung nach § 66 Abs. 4 TKG 2004 (Telekommunikations-Nummerie-rungs- Verordnung - TNV - vom 15. Februar 2008) überhaupt keine Zuteilungen erfolgen dürfen. Es wäre ein venire contra factum proprium der Klägerin, sich einerseits Rufnummernblöcke ohne gültige Verordnung zuteilen zu lassen, sich andererseits bei den Gebühren für diese Nummernzuteilungen auf das Fehlen der Nummerierungsverordnung zu berufen. Abgesehen davon sind die vorliegend streitigen Zuteilungen vor Inkrafttreten des TKG 2004 erfolgt und damit unter den Voraussetzungen des § 43 Abs. 4 TKG 1996 und den dazu ergangenen "Vorläufigen Regeln für die Zuteilung von Rufnummern in den Ortsnetzbereichen" ergangen.
Die Ermächtigung in § 142 Abs. 2 Satz 1 TKG 2004 deckt auch, dass die Beklagte in B.1.1 und B.1.2 der Anlage zu § 1 TNGebV die nach § 142 Abs. 1 Nr. 2 TKG 2004 gebührenpflichtige Amtshandlung ("Entscheidung über die Zuteilung eines Nutzungsrechts an Rufnummern") in zwei Gebührentatbestände (Bearbeitung des Antrags als solchen und Zuteilung des Rufnummernblocks) aufspaltet. Dem Merkmal "Entscheidung" ist nach dem Wortlaut sowie nach dem Sinn und Zweck der Regelung zu entnehmen, dass der Gesetzgeber den gesamten Prozess der Entscheidungsfindung, also das Verwaltungsverfahren als solches, gebührenpflichtig machen wollte. Bei einem solchen Verständnis wird die Antragsbearbeitung als erster Schritt zu einer Entscheidungsfindung von dem Begriff der "Entscheidung" mitumfasst.
Die Gebührenregelung in der 2. Änderungsverordnung zur TNGebV verstößt entgegen der Auffassung der Klägerin auch insoweit nicht gegen Verfassungsrecht, als sie die rückwirkende Erhebung von Gebühren in den Fällen regelt, in denen Anträge auf Zuteilung von Rufnummernblöcken bereits vor dem Inkrafttreten des TKG 2004 am 26. Juni 2004 bzw. vor der Verkündung der Änderungsverordnung gestellt worden und die Zuteilungen erfolgt sind. Selbst wenn man hier unterstellt, dass es sich um einen Fall einer nur in engen Grenzen zulässigen "echten" Rückwirkung handelt, weil rückwirkend in Gebührentatbestände eingegriffen wird, die bereits vor Inkrafttreten der 2. Änderungsverordnung vollständig abgeschlossen und vergebührt waren, erweist sich die Rückwirkung vorliegend nicht als verfassungswidrig. Das rechtsstaatliche Verbot "echter" Rückwirkung darf nur aus zwingenden Gründen des gemeinen Wohls oder wegen eines nicht - oder nicht mehr - vorhandenen schutzwürdigen Vertrauens durchbrochen werden.
Vgl. z. B. BVerfG, Beschluss vom 03. Dezember 1997 - 2 BvR 882/97 -, BVerfGE 97, 67 <79 f.>; BVerwG, Beschluss vom 30. April 2003 - 6 C.02 -, a.a.O. m.w.N. aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts.
Letzteres ist hier der Fall. Ein schutzwürdiges Vertrauen der Klägerin in die Gebührenfreiheit von Zuteilungsentscheidungen bestand nicht. Ebenso wie nach der inhaltsgleichen Regelung des § 43 Abs. 3 Satz 3 TKG 1996 musste die Klägerin aufgrund des unmissverständlichen Wortlauts des § 142 Abs. 1 Nr. 2 TKG 2004 damit rechnen, dass für Entscheidungen über die Zuteilung eines Nutzungsrechts an Rufnummern eine Gebühr erhoben wird. Entgegen der Ansicht der Klägerin wurde mit dem TKG 2004 im Verhältnis zur Vorgängerregelung kein neuer Rechtsrahmen für die Nummernzuteilung bzw. die Gebührenerhebung geschaffen, aus dem sich ein Vertrauen der Klägerin auf Gebührenfreiheit von Zuteilungsentscheidungen bilden konnte, die vor dem Inkrafttreten des TKG 2004 liegen. Insbesondere konnte mit Blick auf die dem Grunde nach bestehende Gebührenpflicht kein schutzwürdiges Vertrauen der Klägerin begründet werden, dass Zuteilungsentscheidungen bis zum Erlass einer Verordnung nach § 66 Abs. 4 TKG 2004 gebührenfrei ergehen. Vielmehr musste die Klägerin objektiv damit rechnen, dass auch bei Zuteilungen von Rufnummernblöcken, die vor und nach dem Inkrafttreten des § 142 TKG 2004 nach Maßgabe der Vorläufigen Regeln für die Zuteilung von Rufnummern in den Ortsnetzbereichen erfolgt sind, Gebühren erhoben werden. Da die Unwirksamkeit der bislang geltenden TNGebV erst etwa 15 Monate nach dem Inkrafttreten des TKG 2004 festgestellt wurde, musste die Klägerin auch davon ausgehen, dass die Beklagte den Gebührenanspruch für in der Vergangenheit liegende Gebührentatbestände durch eine rückwirkend geänderte TNGebV sichert.
Es kann dahinstehen, ob die streitige Gebührenregelung in B.1.1 und B.1.2 der Anlage zu § 1 TNGebV 2006, wie die Klägerin meint, den allgemeinen Gleichheitssatz verletzt (Art. 3 Abs. 1 GG), weil der Verordnungsgeber unterschiedlich hohe Gebühren für die Zuteilung von zehnstelligen und elfstelligen Rufnummernblöcken festgesetzt hat, obwohl in beiden Fällen der gleiche Verwaltungsaufwand entsteht. Ebenso konnte die Kammer offen lassen, ob die Gebührenregelung wegen des gebührenfreien Altbestandes der DTAG an Rufnummern auch dann gegen das gemeinschaftsrechtliche Diskriminierungsverbot und Wettbewerbsförderungsgebot verstößt, wenn sie nur die Kosten der Amtshandlung und nicht den wirtschaftlichen Wert oder den sonstigen Nutzen berücksichtigt. Denn jedenfalls verstößt die Gebührenregelung schon gegen das Kostendeckungsprinzip des § 3 Satz 2 VwKostG, wonach das geschätzte Gebührenaufkommen den auf die gebührenpflichtigen Amtshandlungen entfallenden durchschnittlichen Personal- und Sachaufwand für den betreffenden Verwaltungszweig nicht übersteigen darf.
Der Verordnungsgeber ist vorliegend bei der Festsetzung der Gebührenhöhe an den Kostendeckungsgrundsatz gebunden. Zwar ist die nach § 3 Satz 2 erster Halbsatz VwKostG erforderliche ausdrückliche Regelung für die Geltung des Kostendeckungsprinzips weder der Ermächtigungsgrundlage des § 142 Abs. 2 TKG 2004 noch Art. 13 der Richtlinie 2002/20/EG (Genehmigungsrichtlinie) zu entnehmen. Da es sich nach gefestigter Rechtsprechung bei Rufnummern im Ortsnetzbereich um eine knappe Ressource handelt,
vgl. EuGH, Urteil vom 20. Oktober 2005 (Rs. C-327 und 328/03) nachgewiesen bei juris; BVerwG, Beschluss vom 30. April 2003, a.a.O.,
ist es nach beiden Vorschriften grundsätzlich im Interesse einer optimalen Nutzung des begrenzt zur Verfügung stehenden Nummernbestandes zulässig, nicht nur eine auf die anfallenden Verwaltungskosten beschränkte, sondern eine an dem wirtschaftlichen Wert der zugeteilten Nummern ausgerichtete Gebühr zu erheben. Die gemeinschaftskonform ausgelegte Verordnungsermächtigung lässt aber nur solche auch den Wert der Nummern berücksichtigende Gebühren für die Nummernzuteilung zu, die den Anforderungen des Art. 13 Satz 2 der Genehmigungsrichtlinie entsprechen. Danach muss sichergestellt sein, dass die Entgelte objektiv gerechtfertigt, transparent, nichtdiskriminierend und ihrem Zweck angemessen sind und den in Art. 8 der Richtlinie 2002/21/EG (Rahmenrichtlinie) genannten Zielen Rechnung tragen. Nach der Rechtsprechung des EuGH,
Urteil vom 20. Oktober 2005, Rs.C-327 und C-328/03 a.a.O.,
verstießen die nach § 1 TNGebV a. F. für Zuteilungen in den Jahren 1997 bis 1999 erhobenen Gebühren gegen das Wettbewerbsförderungsgebot und den Grundsatz der Nichtdiskriminierung nach der damals geltenden Lizenzierungsrichtlinie, weil die marktbeherrschende DTAG von ihrem Rechtsvorgänger kostenlos Rufnummern in sehr großem Umfang übernommen hatte und eine nachträgliche Heranziehung zu Gebühren für diesen Altbestand nach nationalem Recht nicht möglich war. Ausgehend hiervon ist auch bezüglich des in den Blick zu nehmenden Gebührenzeitraums für das Jahr 2003 mangels hinreichender gegenteiliger Anhaltspunkte davon auszugehen, dass eine über die Deckung des mit der Amtshandlung verbundenen Personal- und Sachaufwands hinausgehende Gebühr mit den gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben nicht in Einklang steht. Jedenfalls der vom EuGH in seiner Entscheidung vom 20. Oktober 2005 angenommene Verstoß gegen das Wettbewerbsförderungsgebot und die Ungleichbehandlung hinsichtlich des Marktzugangs wegen der kostenfreien Übernahme des Altbestandes an Nummern im Ortsnetzbereich durch die DTAG dürfte auch 2003 noch bei neu in den Markt eintretenden Mitbewerbern gegeben sein. Aber auch bei Mitbewerbern, die - wie die Klägerin - schon länger am Markt sind, besteht ein wettbewerbliches Ungleichgewicht, weil diese 2003 gegenüber dem Unternehmen mit beherrschender Stellung hinsichtlich der Zuteilung von Rufnummern immer noch einen erheblich höheren Bedarf an gebührenpflichtigen Neuzuteilungen von Rufnummern hatten. Abgesehen davon kann der in § 142 Abs. 2 Satz 4 TKG 2004 und Art. 13 Satz 2 der Genehmigungsrichtlinie verfolgte Lenkungszweck, zur Steuerung der Nachfrage nach einer knappen Ressource und deshalb im Interesse ihrer optimalen Nutzung eine an dem wirtschaftlichen Wert der erteilten Einzelgenehmigung ausgerichtete Gebühr zu erheben, bei der rückwirkenden Neufestsetzung der Gebühren in der 2. Änderungsverordnung zur TNGebV vom Dezember 2006 für bereits abgeschlossene Amtshandlungen nicht mehr umgesetzt werden. Dementsprechend sollte nach der Begründung zur 2. Änderungsverordnung mit den für diese Jahre festgesetzten Gebühren unter Beachtung der Entscheidung des EuGH (nur) das Ziel erreicht werden, den gesamten Verwaltungsaufwand für die Bearbeitung und Entscheidung der Anträge auf Zuteilung von Rufnummern zu decken (vgl. Bl. 175 f. der Verordnungsakte <insbesondere Bl. 177>).
Die hiernach bei europarechtskonformer Auslegung anzunehmende Bindung des Verordnungsgebers an den Kostendeckungsgrundsatz bei der Bemessung der Gebühr für die Entscheidung über die Zuteilung eines Rufnummernblocks hat dieser bei der streitigen Gebührenregelung nicht beachtet. Aus der Bindung an den Kostendeckungsgrundsatz folgt, dass sich die Bemessung der Gebührenhöhe strikt an der Deckung der für die Vornahme der konkreten Amtshandlung zu erwartenden Kosten auszurichten hat.
Vgl. so BVerwG, Urteil vom 18. März 2004 - 3 C 24.03 -, NVwZ 2003, 991 zu Luftsicherheitsgebühren; ähnlich für Gebühren für die Rufnummernzuteilung: BVerwG, Urteil vom 30. April 2003 - 6 C 5.02 -, NVwZ 2003, 1385; sowie VG Berlin, Urteil vom 01. Februar 2008 - 10 A 37.06 -, nachgewiesen bei juris zu Emissionshandelsgebühren.
Bei der Gebührenbemessung dürfen also nur die dieser Amtshandlung zurechenbaren Kosten berücksichtigt werden. Dies setzt eine möglichst genaue Kostenermittlung voraus. Dabei ist die Behörde zwar auf Schätzungen angewiesen und hierzu berechtigt, wo die präzise Ermittlung der Einsatzwerte mit einem unvertretbaren Aufwand verbunden wäre. Sie muss ferner Prognosen hinsichtlich der Kostenpositionen anstellen, die im Zeitpunkt der Kostenermittlung noch nicht feststehen. Hinsichtlich der Schätzungen beschränkt sich die gerichtliche Kontrolle auf eine Vertretbarkeitskontrolle. Hinsichtlich der Prognosen ist die Überprüfung durch das Gericht darauf begrenzt, ob zutreffende Ausgangswerte zugrunde gelegt und der zu ihrer Fortschreibung verwendete Prognosefaktor methodisch zutreffend ermittelt wurde.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 18. März 2004 a.a.O. und vom 17. April 2002 - 9 CN 1.01-, BVerwGE 116, 188,<189 ff.> m.w.N.
Das bedeutet nicht, dass das Gericht entgegen Art. 19 Abs. 4 GG auf eine Kontrolle der Kostenermittlung verzichtet. Die Rücknahme der Kontrolldichte bezieht sich nur auf einzelne Kostenpositionen, soweit sie wegen der genannten besonderen Umstände in zulässiger Weise geschätzt oder prognostiziert werden.
Auch nach Europäischem Gemeinschaftsrecht können die Kosten einer Amtshandlung pauschal beurteilt werden und müssen in vernünftiger Weise und unter Berücksichtigung insbesondere der Zahl und Qualifikation der Beamten, der von diesen Beamten aufgewandten Zeit und der verschiedenen Sachkosten, die für die Durchführung dieses Vorgangs erforderlich sind, festgesetzt werden. Ein Mitgliedstaat kann für eine Amtshandlung auf der Grundlage der vorhersehbaren durchschnittlichen Kosten im Voraus Standardgebühren für unbestimmte Zeit festlegen, sofern sich der Mitgliedstaat in regelmäßigen Abständen davon überzeugt, dass die Gebühr - bei Geltung des Kostendeckungsgrundsatzes - die Kosten der Amtshandlung weiterhin nicht übersteigt.
Vgl. EuGH, Urteil vom 24. Januar 2002 - Rs. C 45/00 -, nachgewiesen bei juris.
Hieran gemessen erweist sich die Festsetzung der Gebühren in B.1.1 und B.1.2 der Anlage zu § 1 TNGebV 2006 als rechtswidrig. Es kann nicht festgestellt werden, dass die in der 2. Änderungsverordnung zur TNGebV festgesetzten Gebührensätze so bemessen sind, dass nur der mit der Entscheidung über die Nummernzuteilungen verbundene Sach- und Personalaufwand erfasst und gedeckt wird.
Nach den Erläuterungen auf Blatt 138 der Stellungnahme der Beklagten (Beiakte 3) werden bei der Berechnung der Gebühren ("Ermittlung der Selbstkosten der Verwaltung") die Kosten des durchschnittlichen Verwaltungsaufwandes durch die Multiplikation des im Wege der Selbstaufschreibung im Jahr 2002 ermittelten Zeitaufwandes (in Stunden) für die Bearbeitung der Anträge und der Nummernzuteilung mit einem durchschnittlichen Personalstundensatz, den so genannten Vollkostenverrechnungssätzen, ermittelt. Gegen diesen Kalkulationsansatz ist zwar grundsätzlich nichts einzuwenden. Es bestehen aber durchgreifende Bedenken sowohl gegen den konkret zugrunde gelegten Stundensatz als auch gegen den angesetzten Zeitaufwand.
Nach den Erläuterungen in der Kalkulation und der ergänzenden Stellungnahme wird für die Bemessung der Personalkosten zwar von den jährlich mitgeteilten durchschnittlichen Stundensätzen des Bundesministeriums für Finanzen (BMF) für die jeweilige Lauf-bahn ausgegangen. Diese Stundensätze werden aber mit einem (Gemeinkosten-) Zuschlag (Zuschlagsfaktor und Erhöhungsfaktor Personal) multipliziert, um den Personalstundensatz der Bundesnetzagentur zu berechnen. Dieser Zuschlagsfaktor betrug 2003 5,84. Mit diesem Zuschlags- und Erhöhungsfaktor sollen die gesamten Personal- und Sachkosten der Bundesnetzagentur refinanziert werden, die nach der Kosten-Leis-tungs-Rechnung nicht gesonderten Kostenstellen zugerechnet werden können und dort verbucht worden sind. Die Beklagte hat keine befriedigende Erklärung dafür gegeben, warum der Personalstundensatz der Bundesnetzagentur um fast das Sechsfache höher ist als der des BMF, obwohl auch im durchschnittlichen Stundensatz des BMF neben den durchschnittlichen Dienstbezügen ein Versorgungszuschlag sowie pauschalierte Zuschlagssätze für Personalnebenkosten und sonstige Personalgemeinkosten enthalten sind. Insbesondere ist nicht nachvollziehbar, warum diese Erhöhung auch für den Bereich der Nummernverwaltung zutreffen soll, obwohl diese Abteilung von der personellen Zusammensetzung und der Aufgabenwahrnehmung durchaus strukturell einer Abteilung in anderen Bundesbehörden vergleichbar ist. Indem ohne jede Differenzierung die (Gesamt-)Personalkosten der Bundesnetzagentur in die Berechnung des Stundensatzes eingegangen sind, muss davon ausgegangen werden, dass in unzulässiger Weise Kosten mit in Ansatz gebracht worden sind, die in keinem Zusammenhang mit der gebührenpflichtigen Amtshandlung Rufnummernzuteilung stehen und somit nicht gebührenfähig sind. Ein starkes Indiz hierfür ist die gravierende Erhöhung der Stundensätze der Bundesnetzagentur gegenüber den Stundensätzen des BMF. Außerdem zeigt die ständige Absenkung des Personalkostenzuschlagsfaktors in den folgenden Jahren bei einem im Wesentlichen gleichbleibenden Personalbestand im Referat, dass der Stundensatz nicht zwingend etwas mit dem auf die Zuteilung von Rufnummernblöcken entfallenden Verwaltungsaufwand zu tun hat. Soweit die Beklagte vorgetragen hat, dass in den Stundensätzen des BMF nicht die bei der Bundesnetzagentur erforderlichen Rückstellungen für die Altersversorgung der von ihr übernommenen Beamten enthalten seien, vermag dies die nahezu Versechsfachung des Stundensatzes nicht befriedigend zu erklären. Im Übrigen ist zweifelhaft, ob Rückstellungen für Versorgungsansprüche ubernommener Beamter noch der Nummernverwaltung zugeordnet werden können. Des Weiteren ist nicht nachvollziehbar, welche Personalkosten den sog. verrechneten Kosten zugeordnet sind und welche nicht. Ohne diese Kenntnis kann nicht festgestellt werde, ob eine verursachungsgerechte Zuordnung solcher Kosten vorliegt. Die nähere Kenntnis ist aber von wesentlicher Bedeutung, da die Höhe der verrechneten Kosten erheblichen Einfluss auf die Berechnung des Zuschlagsfaktor Personal hat, da dort die Gesamtpersonalkosten der Bundesnetzagentur zu den Personalkosten ins Verhältnis gesetzt werden, die an Kostenträger verrechnet worden sind. Dieses Verhältnis betrug bei der Ermittlung für das Jahr 2003 insgesamt 106.987.976 EUR zu 23.397.509 EUR. Wäre der Betrag der sog. verrechneten Kosten bei gleich bleibenden Gesamtkosten höher, würde sich zugleich der Personalzuschlagsfaktor verringern. Letztlich lässt sich aus der Art und Weise der aus der Kostenrechnung ermittelten Stundensätze nur der Schluss ziehen, dass hier allgemeine Verwaltungskosten auf den Gebührenpflichtigen umgelegt werden, ohne dass diese Kosten im hinreichenden Zusammenhang mit der Vornahme der Amtshandlung der Rufnummernzuteilung stehen. Eine derartige pauschale Umlage der Kosten der sonstigen Verwaltungstätigkeit der Behörde auf den Gebührenpflichtigen verstößt gegen den Kostendeckungsgrundsatz und ist mit dem Wesen der Verwaltungsgebühr nicht vereinbar.
Auch die Ermittlung des der Gebührenkalkulation zugrunde gelegten Zeitaufwands begegnet rechtlichen Bedenken. Nach den Angaben der Beklagten haben die Beschäftigten des Referates, das mit der Rufnummernzuteilung befasst ist, zuletzt im Jahr 2002 den durchschnittlichen Arbeitsaufwand für die Bearbeitung und Zuteilung eines Rufnummernblocks entsprechend den Vorgaben des TKG und den vorläufigen Zuteilungsregelungen für Rufnummern durch Zeitaufschreibungen erfasst. Ende 2005 wurde lediglich eine Plausibilitätsüberprüfung der damals gefundenen Zeitansätze vorgenommen, ohne dass eine erneute konkrete Ermittlung des Zeitaufwands durchgeführt wurde. Angesichts der deutlichen Synergieeffekte, die sich bei den Zuteilungen in den folgenden Jahren gezeigt haben und die beispielsweise im Jahr 2004 zu einer Verringerung der tatsächlichen Kosten der Beklagten in diesem Bereich um ca. 1/6 geführt haben, ist es jedoch nicht mehr vertretbar, im Rahmen einer Kalkulation für zurückliegende Gebührenzeiträume auf die damaligen Zeiterfassungen zurückzugreifen. Vielmehr hätte aus diesen Gründen eine tatsächliche Überprüfung des Zeitaufwandes durchgeführt werden müssen, um von der Behörde als zutreffender Ausgangspunkt der Kalkulation zugrunde gelegt werden zu können. Bei einer solchen tatsächlichen Ermittlung des Zeitaufwands hätten auch die möglichen Ursachen für die Synergieeffekte (wie beispielsweise Anträge mit einer großen Anzahl von zehnstelligen Rufnummern für dasselbe Ortsnetz) in den Blick genommen werden müssen. Außerdem ist es aus methodischen Gründen problematisch, dass bei der Kalkulation der Gebühr für zurückliegende Gebührenzeiträume bei der Bestimmung des maßgeblichen Zeitaufwandes in einem solchen Umfang auf prognostische Fortschreibungen einer überholten Zeitermittlung abgestellt wird, ohne die tatsächliche Fortentwicklung der Bearbeitungszeiten für Anträge mit einer hohen Zahl von Zuteilungen zu berücksichtigen.
Die Festsetzung der Gebührenhöhe in B.1.1 und B.1.2 der Anlage zu § 1 TNGebV 2006
ist auch im Ergebnis nicht gerechtfertigt. Zwar sind Fehler in der Kostenschätzung unschädlich, wenn sich die zutreffende Gebühr anhand einer nachträglichen Berechnung der tatsächlich angefallenen (also von prognostischen Elementen befreiten) Kosten berechnen lässt. Die gerichtliche Kontrolle eines Gebührensatzes beschränkt sich auf die Prüfung, ob dieser im Ergebnis den Anforderungen der einschlägigen Gebührenvorschriften genügt. Ist in diesen Vorschriften - wie vorliegend - ein bestimmtes Verfahren zur Ermittlung der Gebührenhöhe nicht vorgesehen, sind auch andere Berechnungsgrundlagen als Vorauskalkulationen geeignet, die Höhe einer Gebühr und das Fehlen einer Kostenüberdeckung zu dokumentieren.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 17. April 2002 - 9 CN 1/01 -, a.a.O. und vom 26. April 2006 - 6 C 19.05 -, BVerwGE 125, 384; OVG NRW, Urteile vom 05. August 1994 - 9 A 1248/94 - und vom 02. Juni 1995 - 15 A 3123/93 - NVwZ-RR 1996, 697; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 30. Oktober 1997 - 12 A 111984/96 -, KStZ 1998, 71; Sächs. OVG, Urteil vom 10. April 2008 - 1 B 388/06 -, NVwZ-RR 2008, 669; VG Köln, Urteil vom 01. September 2006 - 25 K 6296/ 01 - m.w.N..
Die von der Beklagten durchgeführte "Plausibilitätsberechnung" der Gebührenhöhe anhand der angefallenen tatsächlichen Kosten in den Gebührenerhebungszeiträumen ist jedoch nicht geeignet, die Festsetzung der Gebührenhöhe zu rechtfertigen. Nach den Erläuterungen der Beklagten zur Berechnung und Festlegung der Gebühren im Ortsnetzbereich sind, um den Kostendeckungsgrad aufgrund der errechneten Gebühren zu prüfen und eine Kostenüberdeckung zu vermeiden, die aufgrund der kalkulierten Gebühren erwarteten Gebühreneinnahmen den feststehenden oder geschätzten Kosten gegenübergestellt worden, die aufgrund der Kosten-Leistungs-Rechnung der Bundesnetzagentur für die "Nummernzuteilung ONB" ermittelt worden waren. Lagen danach die prognostizierten Gebühreneinnahmen über diesen Kosten wurden die Gebühren für die Zuteilung des zehnstelligen Rufnummernblocks entsprechend dem Kostenüberdeckungsgrad herabgesetzt. So wurde die anhand des durchschnittlichen Verwaltungsaufwands kalkulierte Gebühr für die Zuteilung von Rufnummernblöcken für das Jahr 2004 von 106 EUR auf 85 EUR reduziert. Für das Jahr 2003 wurde auf diese Weise eine Kostenunterdeckung errechnet, so dass eine Gebühr in der zuvor errechneten Höhe festgesetzt wurde. Vom Ansatz her wäre eine solche Nachberechnung durchaus geeignet, den festgesetzten Gebührensatz zu rechtfertigen. Für die Kammer sind jedoch weder die angesetzten Gesamtkosten des Referates noch ihre Verteilung auf die gebührenpflichtige Amtshandlung plausibel bzw. mit den Grundsätzen der Erhebung von Verwaltungsgebühren zu vereinbaren.
Der Gebührenberechnung wurden Kosten für die Nummernverwaltung für das Jahr 2003 in Höhe von 798.756 EUR zugrunde gelegt. Diese Kosten setzen sich zusammen aus den unmittelbar bei dem für die Rufnummernverwaltung zuständigen Referat 118 angefallenen Kosten und den Kosten, die in anderen Organisationseinheiten der Bundesnetzagentur angefallen sind. Während die Kosten des Referates selbst als sog. Einzelkosten auf einer "Hauptkostenstelle" erfasst werden, werden Letztere (sog. Gemeinkosten, Umlagen) über sog. "Hilfskostenstellen" erfasst und auf die Hauptkostenstellen in mehreren Schritten nach bestimmten Umlageschlüsseln verteilt. Für das Referat 118 sind direkt Einzelkosten in Höhe von 1.883.878 EUR angefallen, die zum größten Teil aus den Personalkosten der in diesem Referat beschäftigten Bediensteten bestehen (1.167.524 EUR). Daneben sind Gemeinkosten in Höhe von 583.537 EUR verrechnet worden.
Allerdings dürfen entgegen der Auffassung der Klägerin nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen bei der Kostenermittlung für die Gebührenberechnung auch die sog. Gemeinkosten der Behörde berücksichtigt werden. Diese Gemeinkosten sind jedoch nur dann und nur insoweit umlagefähig, als sie betriebsbedingt und der Durchführung der Amtshandlung zuzurechnen sind, weil ansonsten der von der Verfassung vorgegebene Unterschied zwischen steuer- und gebührenfinanzierter Verwaltungstätigkeit nicht gewahrt ist. Hinsichtlich der Ansatzfähigkeit der Gemeinkosten ist es demnach erforderlich, dass eine spezifische Beziehung zwischen der kostenverursachenden Leistung der Verwaltung und dem Gebührenschuldner gegeben sein muss, um dem Gebührenschuldner diese Leistung individuell zurechnen zu können. Mit anderen Worten dürfen die Verwaltungsgebühren nur die unmittelbaren Kosten und Gemeinkosten der Behörde widerspiegeln, die den betreffenden Diensten zugerechnet werden können.
Vgl. Schulte/Wiesemann in: Driehaus KAG, § 6 Rdnr. 170 m.w.N.; OVG Schleswig, Urteil vom 24. Oktober 2007 - 2 LB 36/06 -, KStZ 2009, 93.
Die Berücksichtigung von Gemeinkosten ist auch mit europäischem Recht vereinbar.
Vgl. EuGH, Urteil vom 26. Juni 1997 - Rs. C-188/95 - nachgewiesen bei juris.
Hiervon ausgehend ist für das Gericht auch unter Berücksichtigung der Erläuterungen der Beklagten nicht nachvollziehbar, ob und ggf. in welcher Höhe die in der Kostenermittlung angesetzten Kostenanteile anderer Organisationseinheiten der Bundesnetzagentur im notwendigen Zusammenhang mit der gebührenpflichtigen Amtshandlung stehen und diese Gemeinkosten offensichtlich keine durch Steuern zu finanzierenden Anteile enthalten. Dies betrifft zunächst die Kostenanteile für die Leitungsorgane der Bundesnetzagentur (Präsident und Präsidiumsbüro). Zwar ist rechtlich davon auszugehen, dass auch die anteiligen Personalkosten im Bereich der Führungsämter dem Grunde nach ansatzfähig sind, soweit sie konkret den Aufgaben der gebührenrechnenden Stelle zuzuordnen sind.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 13. April 2005 - 9 A 3120/03 -, nach juris; OVG Schleswig, Urteil vom 24. Oktober 2007 - 2 LB 36/06 -, KStZ 2009, 93.
Im vorliegenden Fall ist jedoch mangels näherer Aufschlüsselung nicht erkennbar, ob und ggf. in welcher Höhe die in Rede stehenden Aufwendungen für die Leitungsebene der Aufgabenerfüllung der Rufnummernverwaltung dienen. Gleiches gilt für die angesetzten Kosten für die Pressestelle, Aufbaustab, internationale Koordinierung, Geschäftsstelle Beirat. Mangels näherer Erläuterung ist auch nicht nachvollziehbar, ob und in welchem Umfang das Referat IS 13 Geschäftsprozesse im Zusammenhang mit den Aufgaben der Nummernverwaltung steht.
Abgesehen davon ist die von der Beklagten in der Kostenrechnung vorgenommene prozentuale Verteilung der von der Beklagten errechneten Gesamtkosten für das mit der Nummernverwaltung befasste Referat 118 mit einem Anteil von 32 % nicht plausibel. Die Beklagte orientiert sich insoweit zur Bemessung des Verteilungsschlüssels an dem Anteil der Arbeitszeit, die die Mitarbeiter des Referats 118 auf die Aufgabe der Nummernzuteilung im Ortsnetzbereich verwenden (vgl. Anlage 4 der Kostenrechnung). Ob dieser Verteilungsschlüssel für alle umgelegten Kostenarten methodisch sachgerecht ist, ist bereits zweifelhaft. Denn je nach dem konkreten Aufgabenbereich der Abteilung ist es denkbar, dass bestimmte Sach- und Personalkosten den einzelnen Bereichen im unterschiedlichen Umfang zuzuordnen sind. So erscheinen für Leistungen aus dem Bereich der IT allein diese Zeitanteile bei der gesamten Aufgabenverwaltung nur dann sachgerecht, wenn jedenfalls in allen Bereichen der Nummernverwaltung in ungefähr vergleichbarem Umfang bei der Aufgabenerfüllung IT eingesetzt und genutzt wird. Ist dies nicht der Fall, müsste möglicherweise im Sinne einer verursacherschärferen Verteilung auf die beanspruchten Rechnerzeiten für die Amtshandlung abgestellt werden.
Auch ist die Höhe des Verteilungssatzes von 32 % für 2003 für das Gericht nicht plausibel. Selbst wenn man die aus Sicht der Kammer fehlerhaft ermittelten Zeiten für die Bearbeitung eines Antrags und die Nummernzuteilung zugrundelegt, passen diese nicht mit der von der Beklagten ermittelten anteiligen Arbeitszeit des Personals des ONB (vgl. Anlage 4 der Kostenrechnung) zusammen. Errechnet man nämlich ausgehend von den Antrags- und Zuteilungszahlen sowie den von der Beklagten in der Kalkulation zugrundegelegten Bearbeitungszeiten den zeitlichen Gesamtaufwand, bleibt dieser für 2003 um ca. 50 % hinter den in der Anlage 4 der Kostenrechnung auf die Nummernzuteilung im Ortsnetzbereich entfallenden Personal- bzw. Zeitanteilen des Referats 118 zurück. Der Verteilungssatz liegt also für 2003 bei etwa 15 % statt der angesetzten 32 %. Allein durch den Hinweis, dass auch persönliche Zeiten oder die zur Diskussion für Problemfälle erforderlichen Zeiten der Nummernverwaltung im Ortsnetzbereich zugute kommen und damit zu berücksichtigen seien, lässt sich diese erhebliche Diskrepanz bezüglich der Höhe des Verteilungssatzes nicht erklären. Vielmehr deutet dies darauf hin, dass das Personal mit anderen Tätigkeiten als die Rufnummernblockzuteilung beschäftigt war, der Prozentsatz für die Verteilung der Kosten also deutlich niedriger hätte ausfallen müssen.
Schließlich hat es der Verordnungsgeber unterlassen, den hier gebotenen angemessenen Abzug für das Allgemeininteresse der Nummernverwaltung vorzunehmen. Dies liegt an der Vorstellung des Verordnungsgebers, sämtliche Kosten der Bundesnetzagentur für die Nummernverwaltung abzudecken. Diese Vorgabe begegnet durchgreifenden Bedenken, da auch ein nennenswertes Allgemeininteresse an der effizienten Bewirtschaftung des knappen Gutes "Rufnummern" besteht. Aus den Zwecken, die mit der Einführung der Nummernverwaltung verfolgt werden, wird deutlich, dass die Tätigkeit der Behörde nicht nur den Anbietern der Rufnummern, sondern auch in einem nennenswerten Anteil der Allgemeinheit zugute kommen.
Vgl. so zum EMVG-Beitrag: BVerwG, Urteil vom 22. November 2000 - 6 C 8.99 -, BVerwGE 112, 194; zu Emissionshandelsgebühren: VG Berlin Urteil vom 01. Februar 2008 - 10 A 37.06 -, nachgewiesen bei juris.
Wegen des fehlenden gebotenen Abzugs für das Allgemeininteresse ist die streitige Gebührenregelung auch aus diesem Grund nichtig.
Angesicht der vorstehend angeführten Verstöße der streitigen Gebührenverordnung gegen nationales Recht brauchte die Kammer den Fragen der Klägerin zur Auslegung und Reichweite des Gemeinschaftsrechts sowie der Anregung zur Vorlage des Verfahrens an den EuGH nicht weiter nachzugehen.
Der mit Ziffer 2 des Klageantrags geltend gemachte Zahlungsanspruch ist einschließlich des Zinsanspruchs begründet.
Gemäß § 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann gleichzeitig mit der Aufhebung des rechtswidrigen Verwaltungsakts ausgesprochen werden, dass und wie dessen Vollziehung rückgängig gemacht wird. Die Klägerin hat unstreitig die durch die angefochtenen Bescheide festgesetzten Gebühren gezahlt. Damit ist der Verwaltungsakt im Sinne von § 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO "vollzogen". Der Anspruch auf Rückzahlung dieses Betrages ergibt sich aus § 21 VwKostG. Danach sind überzahlte oder zu Unrecht erhobene Kosten unverzüglich zu erstatten. Mit der Aufhebung der angefochtenen Bescheide ist der Rechtsgrund für den weiteren Verbleib des Gebührenbetrages bei der Beklagten entfallen.
Der Zinsanspruch ergibt sich aus entsprechender Anwendung von § 291 Satz 2 i. V. m. § 288 Abs. 1 Satz 2 BGB ab Geltendmachung eines bezifferten Leistungsanspruchs auf Rückzahlung,
vgl. BVerwG, Urteile vom 24. März 1999 - 8 C 27.97-, BVerwGE 108, 364 <369> und vom 15. Dezember 2005 - 6 C 16.05 -, nachgewiesen bei juris,
also mit dem Eingang des Schriftsatzes vom 25. März 2009.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 und Abs. 2 VwGO i. V. m. § 709 Satz 1 ZPO.
Die Berufung ist gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 1 TNGebV
§ 142 TKG 2004
§ 21 VwKostG
§ 43 Abs. 3 Satz 4 TKG
§ 142 Abs. 2 Satz 1 TKG
§ 43 Abs. 3 Satz
3 TKG
§ 142 Abs. 1 Nr. 2 TKG 2004
§ 43 Abs. 3 TKG
§ 66 Abs. 4 TKG 2004
§ 142 Abs. 2 Satz 2 bis 4 TKG 2004
§ 142 und der darauf beruhenden TNGebV
§ 43 Abs. 4 TKG
§ 142 Abs. 2 Satz 1 TKG 2004
§ 43 Abs. 3 Satz 3 TKG
§ 3 Satz 2 VwKostG
§ 3 Satz 2 erster Halbsatz VwKostG
§ 142 Abs. 2 TKG 2004
§ 142 Abs. 2 Satz 4 TKG 2004
§ 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 288 Abs. 1 Satz 2 BGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 und Abs. 2 VwGO
§ 709 Satz 1 ZPO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 142 Abs. 2 des Telekommunikationsgesetzes
Artikel 3 Abs. 1 GG
Artikel 87 f Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 118, 128
BVerfGE 97, 67
NVwZ 2003, 991
NVwZ 2003, 1385
BVerwGE 116, 188
BVerwGE 125, 384
NVwZ-RR 1996, 697
NVwZ-RR 2008, 669
BVerwGE 112, 194
BVerwGE 108, 364
27 K 2109/07
6 C 6.02
2 BvR 882/97
3 C 24.03
6 C 5.02
10 A 37.06
9 CN 1.01
9 CN 1/01
6 C 19.05
9 A 1248/94
15 A 3123/93
12 A 111984/96
1 B 388/06
2 LB 36/06
9 A 3120/03
6 C 8.99
8 C 27.97
6 C 16.05