Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2010-11-25, Aktenzeichen 12 LB 59/08

Tenor:

Tatbestand:
Der Kläger ist im Jahr 1965 geboren und schloss im Juli 1985 seine berufliche Ausbildung zum Flugzeugmechaniker ab. Seit Januar 1987 ist er bei der F. Technik AG im Wartungsbereich des Flughafens G. beschäftigt. Unter dem 21. Mai 2002 beantragte er beim Luftfahrt-Bundesamt die Erteilung einer Erlaubnis für freigabeberechtigtes Personal (Aircraft Maintenance Licence -AML-) nach JAR-66.1 Abs. (d) (Grandfather Rights) der Kategorie B1 und der Unterkategorie Aeroplanes Turbine für die Flugzeugmuster Airbus A 319/A 320/A 321 (Versionen bzw. Turbinen CFM 56/IAE V 2500). Dem Antrag fügte er u. a. eine Bescheinigung seines Arbeitgebers über von ihm absolvierte Lehrgänge und Schulungen bei. Nach den Antragsunterlagen verfügte er über eine sogenannte (firmeninterne) FGM-B1-Berechtigung. Mit Schreiben vom 5. November 2002 bescheinigte das Luftfahrt-Bundesamt dem Kläger, dass er durch Vorlage von Unterlagen über seine Berufsausbildung und ausgeübten praktischen Tätigkeiten die Voraussetzungen zum Erwerb einer Grundlizenz für Certifying Staff nach JAR-66 der Kategorie B1 und der Unterkategorie Aeroplanes Turbine nachgewiesen habe. Die Zulassung zur Grundlagenprüfung nach JAR-66 sei erteilt. Weiterhin wurde bescheinigt, dass der Kläger durch Vorlage seiner F. spezifischen Berechtigungen (B2) die Möglichkeit habe, eine unabhängige JAR-66-Lizenz unter erleichterten Bedingungen zu erwerben. Voraussetzung dafür sei der Nachweis noch fehlender Module (M3 u. a.). Außerdem wurde bescheinigt, dass der Kläger durch Vorlage von Nachweisen über eine nach JAR-66 geforderte praktische Tätigkeit sowie musterbezogene Einweisung(en) die Voraussetzungen zum Erwerb der Musterberechtigung Airbus A 319-100 (CFM 56), A 320-100/200 (CFM 56) sowie A 321-100/200 (V 2500) erfülle. Der Eintrag in die zukünftige JAR-Lizenz könne ohne praktische Prüfung nach erfolgreichem Abschluss der theoretischen Prüfung erfolgen. Sofern er eine Lizenz ohne die Einschränkung „excluding: Avionics LRU´s“ benötige, sei er gehalten, weitere, in dem Schreiben im Einzelnen aufgeführte Schulungsnachweise beizubringen.
Der Kläger wandte dagegen mit Schreiben vom 15. November 2002 ein, dass er bei seinem Arbeitgeber, einem vom Luftfahrt-Bundesamt anerkannten Wartungsbetrieb, seit 13 1/2 Jahren zur Freigabe von Luftfahrzeugen zum Betrieb im Bereich „Line Maintenance“ berechtigt sei. Ihm sei gemäß JAR-66.1 Abs. (d) und (g) eine Lizenz für freigabeberechtigtes Personal ohne weitere Prüfungen zu erteilen.
Mit Schreiben vom 27. März 2003 teilte das Luftfahrt-Bundesamt dem Kläger mit, eine Befreiung von der theoretischen Grundlagenprüfung sei nur möglich, wenn der Lizenzantrag nach dem „F.-Verfahren“ über die F. gestellt werde. Die dann ausgestellte Lizenz erhalte unter „Limitations“ den Eintrag „Protectet Rights based on F. Technik Authorisation System“. Dieses Verfahren sei zwischen der F., der JAA und dem Luftfahrt-Bundesamt abgestimmt.
Mit anwaltlichem Schreiben vom 4. September 2003 legte der Kläger gegen das Schreiben vom 5. November 2002 Widerspruch ein und machte geltend, dass ihm die beantragte JAR-Lizenz ohne die vom Luftfahrt-Bundesamt geforderten Schulungs- und Ausbildungsmaßnahmen zu erteilen sei. Die Gesetzeslage sei insoweit eindeutig. Das Luftfahrt-Bundesamt nahm dazu unter dem 12. September 2003 Stellung und teilte dem Kläger mit, dass ihm aufgrund seiner F. rechte ohne weitere Prüfung lediglich eine JAR-66 CAT B 1-Musterberechtigung mit den Einschränkungen „limited to work as specified in ATA-Spec. 104 Level 2“ und „Protected Rights based on F. Technik Authorisation System“ in Aussicht gestellt werden könne. Für den Erwerb einer uneingeschränkten Lizenz müsse er die im Schreiben vom 5. November 2002 angeführten Module nachweisen. Eine förmliche Bescheidung des Widerspruchs des Klägers erfolgte nicht.
Der Kläger hat am 26. Januar 2004 Klage erhoben und zu deren Begründung geltend gemacht: Sein Antrag sei auf die Erteilung einer besitzstandswahrenden JAR-Lizenz gerichtet, die nicht über seine bisherige FGM-B1-Berechtigung der F. Technik AG hinausgehe. Ob seine Ausbildung den heutigen Ausbildungsanforderungen in jeder Hinsicht entspreche, sei nicht maßgeblich. Vielmehr komme es auf seine nachgewiesene Qualifikation an, aufgrund derer er seit vielen Jahren freigabeberechtigt sei. Ausgenommen seien große Reparaturen und große Änderungen an Luftfahrzeugen, auf deren Durchführung sein Begehren nicht gerichtet sei. Soweit die einschlägigen Bestimmungen der JAR-66 durch den Anhang III der Verordnung (EG) Nr. 2042/2003 der Kommission vom 20. November 2003 abgelöst worden seien, sei festzustellen, dass er bis dahin einen Anspruch auf Erteilung der Lizenz gehabt habe.
Der Kläger hat beantragt,
die Beklagte zu verpflichten, ihm eine JAR-Lizenz für die Luftfahrzeugwartungsarbeiten an Luftfahrzeugen des Typs Airbus A 319-100, A 320-100/200, A 321-100/200 jeweils mit den Versionen CFM 56 und V 2500 zu erteilen, und festzustellen, dass die Beklagte bis November 2003 verpflichtet gewesen wäre, die begehrte Anerkennung auszusprechen.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat ihre im Verwaltungsverfahren vertretene Rechtsauffassung verteidigt. Dem vom Kläger vorgelegten Ausbildungs- und Qualifikationsnachweis seines Arbeitgebers könne entnommen werden, dass er für die Muster A 319/A 320/A 321 lediglich eine FGM-B1-Qualifikation der F. besitze. Ein Inhaber dieser Qualifikation habe nur stark eingeschränkte Rechte, die nicht vergleichbar seien mit den Rechten eines F.T-B2-Mechanikers bzw. eines JAR-66 CAT B1-Lizenzinhabers. Der Inhaber einer FGM-B1-Lizenz könne beispielsweise nur einen Musterlehrgang nach ATA 104 Level II nachweisen, der für Tätigkeiten im Bereich „Ramp and Transit“, nicht aber für „Line and Base Maintenance“ geeignet sei. Die Lizenz nach JAR-66 sei unter Berücksichtigung der nationalen Qualifikation auszustellen. Sie sei nicht darauf angelegt, dem Erwerber mehr Rechte einzuräumen, als er vorher besessen habe.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch Urteil vom 25. Januar 2006 abgewiesen. Der Kläger habe keinen Anspruch auf Anerkennung einer Lizenz in dem von ihm geforderten Umfang. Ausgehend von den Regelungen in JAR-66.1 Abs. (d) und (g), die über § 111a LuftPersV anwendbar seien, habe das Luftfahrt-Bundesamt dem Kläger auf seinen Antrag hin eine ihm zustehende Qualifikation und Berechtigung als freigabeberechtigtes Personal zuerkannt. Soweit der Kläger eine darüber hinausgehende Berechtigung (JAR-66 CAT B1) verlange, sei er verpflichtet, die im Schreiben vom 5. November 2002 vom Luftfahrt-Bundesamt geforderten Lehrgänge zu absolvieren, um damit die zusätzlich notwendigen theoretischen Kenntnisse für die Erlangung der Berechtigung B1 nachweisen zu können. Die Besitzstandswahrungsklausel in JAR-66.1 Abs. (d) gelange nicht unabhängig vom Nachweis und tatsächlichen Innehaben bestimmter theoretischer und praktischer Qualifikationen zur Anwendung. Der Kläger habe einen Anspruch auf Zuerkennung der Qualifikation, die er bisher aufgrund seiner beruflichen Tätigkeiten erworben habe. Welche Tätigkeiten er aufgrund dieser Qualifikation bisher in seinem Betrieb habe ausüben dürfen, sei dabei ohne Belang. Sinn der Übergangsbestimmungen in JAR-66.1 Abs. (d) und (g) sei nicht, Tätigkeiten anzuerkennen, sondern Qualifikationen festzustellen bzw. zuzusprechen und darauf beruhend die dann zuzuerkennende Berechtigung der Kategorie gemäß JAR-66 zu gewähren. Der Kläger sei zu Unrecht der Auffassung, dass es allein darauf ankomme, ob er bei der F. das Recht gehabt habe, Flugzeuge nach Wartungsarbeiten freizugeben unabhängig davon, welchen Umfang diese Freigabeberechtigung habe. Die Besitzstandswahrungsklausel der JAR-66 beinhalte nicht die Wahrung von bestimmten Tätigkeitsmerkmalen, wie es der Kläger sehe, sondern ausschließlich die Wahrung des Besitzstandes im Hinblick auf die praktische und theoretische und damit die konkrete berufliche Qualifikation.
Auf Antrag des Klägers hat der Senat durch Beschluss vom 26. Februar 2008 (12 LA 70/06) die Berufung wegen besonderer tatsächlicher und rechtlicher Schwierigkeiten der Rechtssache im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zugelassen. Bereits zuvor - unter dem 4. April 2006 - hatte das Luftfahrt-Bundesamt dem Kläger eine Teil-66-Lizenz der Kategorie B1.1 für die zuvor genannten (und weitere) Luftfahrzeugmuster mit den Einschränkungen „Protected Rights based on F. Technik Authorisation System“, „excluding: Propeller, Avionics LRU´s“ und „CAT B1.1 limited to work as specified in ATA-spec. 104 Level II“ mit einer Gültigkeitsdauer bis zum 4. April 2011 erteilt. Während des Berufungsverfahrens hat das Luftfahrt-Bundesamt einen von der F. Technik AG erstellten und von Vertretern des Luftfahrt-Bundesamts am 21. bzw. 23. Dezember 2004 unterzeichneten Umwandlungsbericht (Conversion Report, im Folgenden: Umwandlungsbericht 2004) entsprechend Part-66.B.300 vorgelegt. In diesem sind die genannten Einschränkungen bei der Umwandlung einer FGM-B1-Berechtigung gemäß der „F.T-Authorisation“ in eine Teil-66 B1.1-Lizenz ausdrücklich vorgesehen. Der Kläger hat gegen den Umwandlungsbericht „Widerspruch“ eingelegt, den - soweit ersichtlich - das Luftfahrt-Bundesamt nicht beschieden hat. Der vorgenannte sowie weitere Umwandlungsberichte wurden ergänzt und in Teilen abgeändert durch einen „Gesamt-Umwandlungsbericht“ des Luftfahrt-Bundesamts vom 26. März 2010 („Ergänzende Festlegungen zu den vom Luftfahrt-Bundesamt genehmigten Umwandlungsberichten der Instandhaltungsorganisationen gemäß 66.B.310 und dem vom Luftfahrt-Bundesamt erstellten Umwandlungsbericht für nationale Qualifikationen gemäß 66.B.305“, im Folgenden: Ergänzung 2010).
Der Kläger trägt zur Begründung der Berufung vor: Der Umwandlungsbericht 2004 sei wegen des gegen ihn eingelegten Rechtsbehelfs nicht vollziehbar und könne deshalb im vorliegenden Verfahren keine Berücksichtigung finden. Im Übrigen sei er rechtswidrig, weil er von der zuständigen Behörde - dem Luftfahrt-Bundesamt - weder erstellt noch genehmigt worden sei. Abgesehen von diesem formellen Mangel sei er in der Sache lückenhaft und nicht nachvollziehbar. In der Ergänzung 2010 werde nunmehr akzeptiert und festgestellt, dass die Verknüpfung einer Lizenz an ein bestimmtes Unternehmen rechtswidrig sei. Entgegen der erstinstanzlichen Begründung habe er nicht das erhalten, was er beantragt habe. Das Verwaltungsgericht irre, wenn es ausführe, das Luftfahrt-Bundesamt habe mit Schreiben vom 5. November 2002 die besitzstandswahrende Anerkennung seiner Rechte nach JAR-66 ausgesprochen. Tatsächlich sei ihm durch das Schreiben gar nichts zuerkannt worden. Im Übrigen seien jetzt die Bestimmungen des Part-66 (Teil-66) der Verordnung (EG) Nr. 2042/2003 der Kommission vom 20. November 2003 anwendbar, was das Verwaltungsgericht außer Acht gelassen habe. Qualifikation im Sinne der Besitzstandswahrungsklauseln bedeute entgegen dem Verwaltungsgericht nicht, dass der Freigabeberechtigte seine Qualifikation durch eine Prüfung nachzuweisen habe. Die Beklagte habe sich demgegenüber mit seinem Arbeitgeber - auf der Grundlage des Umwandlungsberichts 2004 - in rechtswidriger Weise darauf verständigt, dass eine Part-66-Anerkennung nur im F. system, d. h. mit der Einschränkung „Protected Rights based on F. Technik Authorisation System“ Geltung erlange. Dies widerspreche der Intention des europäischen Verordnungsgebers, die nationalen Freigaberechte europaweit und uneingeschränkt gelten zu lassen. Erst auf Druck der EASA habe das Luftfahrt-Bundesamt die entsprechende Festlegung in dem Umwandlungsbericht durch die Ergänzung 2010 aufgehoben. Unzulässig sei auch die Einschränkung „excluding: Avionics LRU`s“. Zu den von ihr erfassten Instandhaltungsarbeiten sei er auf der Grundlage seiner FGM-B1-Qualifikation seines Arbeitsgebers befugt. Die Einschränkung seiner Lizenz mit dem Zusatz „Limited to work as specified in ATA-spec. 104 Level II“ sei ebenfalls zu beanstanden. Nach Level II ausgebildetes Personal sei im Wesentlichen nur dazu berechtigt, Wartungsarbeiten im Vorfeld und im Transitbereich („Ramp and Transit“) durchzuführen. Seine Befugnisse gingen darüber hinaus. Er habe bisher Rechte nach Level III („Line and Base Maintenance“) innegehabt und ausgeübt. Zutreffend sei lediglich die Einschränkung seiner Lizenz in Bezug auf Propeller-Luftfahrzeuge. Gegen diese Beschränkung sei nichts einzuwenden.
In Bezug auf den erstinstanzlich gestellten Feststellungsantrag beanstandet der Kläger, das erstinstanzliche Urteil enthalte insoweit keine Begründung, was einen Aufhebungsgrund darstelle. Für den Fall, dass sein Begehren auf der Grundlage der Verordnung (EG) Nr. 2042/2003 keinen Erfolg habe, beabsichtige er, Schadensersatzansprüche gegen die Beklagte wegen der rechtswidrigen Vorenthaltung der beantragten JAR-66 Lizenz geltend zu machen.
Der Kläger beantragt,
1. das Urteil des Verwaltungsgerichts zu ändern und die Beklagte zu verpflichten, ihm eine Lizenz gemäß Anhang III (Teil-66) der Verordnung (EG) Nr. 2042/2003 der Kommission vom 20. November 2003 als Freigabeberechtigter für die Luftfahrzeugwartungsarbeiten an Luftfahrzeugen des Typs Airbus A 319-100, A 320-100/200, A 321-100/200, jeweils mit den Versionen CFM 56 und V 2500, in der EASA CAT B1 zu erteilen, und
2. festzustellen, dass die Beklagte verpflichtet war, bis November 2003 eine CAT B1-Freigabeerlaubnis nach JAR-66 in diesem Umfang zu erteilen,
hilfsweise zu 1.,
die Beklagte zu verpflichten, über seinen Antrag unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie verteidigt das erstinstanzliche Urteil und trägt vor: Vor Einführung der JAR-66 bzw. von Teil-66 in das nationale Recht seien allein die Prüfer für Luftfahrtgerät der Klassen 1 und 2 zur Freigabe eines Luftfahrzeugs zum Luftverkehr qualifiziert gewesen. Nur dieser begrenzte Personenkreis habe in jedem Instandhaltungsbetrieb die Freigabe von Luftfahrzeugen bescheinigen können. Unterhalb der Ebene der Prüfer, d. h. auf einer geringer qualifizierten Stufe, seien Rechte der Prüfer in den einzelnen Instandhaltungsbetrieben, also firmenintern, in Teilbereichen delegiert worden. Die firmeninternen Rechte seien mit entsprechenden Rechten anderer Instandhaltungsbetriebe nicht identisch gewesen und hätten bei einem Wechsel des Arbeitgebers nicht übertragen werden können. Die dem Kläger erteilte Lizenz vom 4. April 2006 enthalte Einschränkungen, die ausschließlich durch weitere Qualifikationen oder den Nachweis von Kenntnissen und Fertigkeiten (Prüfungen) in den benannten Bereichen beseitigt werden könnten. Die Einschränkungen trügen dem Umwandlungsbericht 2004 Rechnung. Einzelne Änderungen dieses Berichts durch die Ergänzung 2010 seien damit zu erklären, dass anstelle einer pauschalen Bezugnahme - wie z. B. bei dem Zusatz „Protected Rights based on F. Technik Authorisation System“ - nunmehr konkrete technische Einschränkungen vorgesehen seien. Für FGM-B1-Berechtigungen nach dem Qualifikationssystem der F. seien diese unter den Code-Nummern E 005 ff. angeführt. Der Hinweis zu den „Protected Rights …“ kennzeichne lediglich die Instandhaltungsstrukturen, Prozesse und Verfahrensanweisungen, in denen die lizenzierten Rechte des Klägers eingebunden gewesen seien. Für eine Tätigkeit in anderen Instandhaltungsbetrieben müsse allerdings der Nachweis einer individuellen Qualifikation des Bewerbers nach heute erforderlichem Standard geführt werden. Die Einschränkung „excluding: Avionics LRU´s“ kennzeichne den Umstand, dass die gesamte Gruppe des FGM-B1-Personals zu keiner Zeit eine ausreichende Schulung, welche dieses Recht stützen könne, erhalten habe. Der Hinweis „limited to work as specified in ATA-spec. 104 Level II“ habe lediglich deklaratorische Bedeutung. Entscheidend sei der Umstand, dass dem Lizenzinhaber - hier dem Kläger - wesentliche Musterkenntnisse fehlten und er deshalb nur Arbeiten bis zur Stufe 2 freigeben dürfe. Hierbei handele es sich um eine spezifische Besonderheit des Arbeitgebers des Klägers, die durch eine extreme Unterteilung einzelner Arbeitsschritte gekennzeichnet sei.
Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakten, der beigezogenen Verwaltungsvorgänge sowie des Umwandlungsberichts 2004 und der Ergänzung 2010 verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die nach Zulassung durch den Senat statthafte und auch sonst zulässige Berufung hat zum Teil Erfolg. Der mit der Klage vorrangig geltend gemachte Verpflichtungsantrag auf Erteilung einer Lizenz für freigabeberechtigtes Personal durch Umwandlung ohne weitere Prüfung und ohne Beifügung der vom Kläger nicht akzeptierten Einschränkungen ist zulässig, aber unbegründet. Der begehrten Verpflichtung steht entgegen, dass es an der erforderlichen Übereinstimmung mit einem Umwandlungsbericht fehlt (I.). Da der Umwandlungsbericht 2004 Mängel aufweist und inzwischen durch die Ergänzung 2010 teilweise geändert wurde, ist die Beklagte aber nach § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO gemäß dem Hilfsantrag des Klägers verpflichtet, über den Antrag des Klägers unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu entscheiden (II.). Der weiterhin gestellte Feststellungsantrag ist unzulässig (III.).
I. 1. Der Antrag des Klägers, die Beklagte zur Erteilung der von ihm begehrten Lizenz zu verpflichten, ist gemäß § 42 Abs. 1 VwGO statthaft und auch sonst zulässig. Das Luftfahrt-Bundesamt hat dem Kläger unter dem 4. April 2006 zwar eine Teil-66-Lizenz der Kategorie B1.1 erteilt; diese hat es aber mit Einschränkungen versehen, gegen die der Kläger sich nunmehr noch wendet. Insoweit hat das Luftfahrt-Bundesamt den vom Kläger begehrten Verwaltungsakt nicht (in vollem Umfang) erlassen.
2. Der Verpflichtungsantrag hat in der Sache keinen Erfolg.
a) Die Erteilung einer Lizenz für freigabeberechtigtes Personal richtet sich im nationalen Recht nach § 111a Abs. 1 LuftPersV. Danach bedarf freigabeberechtigtes Personal nach 145.A.30 des Anhangs II (Teil-145) der Verordnung (EG) Nr. 2042/2003 der Kommission vom 20. November 2003 über die Aufrechterhaltung der Lufttüchtigkeit von Luftfahrzeugen und luftfahrttechnischen Erzeugnissen, Teilen und Ausrüstungen und die Erteilung von Genehmigungen für Organisationen und Personen, die diese Tätigkeiten ausführen (ABl. EU Nr. L 315 S. 1) einer Berechtigung. Die fachlichen Voraussetzungen, die Erteilung und der Umfang der Berechtigung richten sich nach den jeweils jüngsten Bestimmungen der Joint Aviation Authorities über das freigabeberechtigte Personal - Instandhaltung (JAR-66), die das Bundesministerium für Verkehr in deutscher Übersetzung im Bundesanzeiger bekannt gemacht hat. Maßgeblich sind danach die JAR-66 deutsch in der Fassung der Bekanntmachung vom 15. Mai 1998 (BAnz S. 8390). Für die Entscheidung über die Lizenzerteilung zuständig ist das Luftfahrt-Bundesamt (§ 131 LuftPersV i. V. m. § 22 Abs. 1 Nr. 2 LuftVZO). Auf der Ebene des europäischen Rechts findet, wovon die Beteiligten zutreffend ausgehen, für die Erteilung und Verlängerung von Lizenzen für freigabeberechtigtes Personal die Verordnung (EG) Nr. 2042/2003 der Kommission vom 20. November 2003 unmittelbare Anwendung (vgl. Art. 249 EUV bzw. nunmehr Art. 288 AEUV), d. h. dessen Art. 5 Abs. 1 i. V. m. Anhang III (im Folgenden: Teil-66). Der Kläger begehrt eine Lizenz auf dieser europarechtlichen Grundlage, so dass die Frage, ob die Regelung in § 111a Abs. 1 Satz 2 LuftPersV wegen der darin enthaltenen sogenannten dynamischen Verweisung auf die Bestimmungen der JAR-66 durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken begegnen könnte und/oder die JAR-66 durch die europäische Verordnung ersetzt worden sind (vgl. dazu Schwenk/Giemulla, Handbuch des Luftverkehrsrechts, 3. Aufl., S. 29 ff., 34), an dieser Stelle keiner weiteren Betrachtung bedarf.
Die vom Kläger beantragte Lizenz der Kategorie B1 berechtigt den Inhaber nach Teil-66.A.20 Abs. a) Nr. 2 (entsprechend JAR-66.20 Abs. b) Unterabsatz (2)) zur Ausstellung von Freigabebescheinigungen nach Instandhaltungsarbeiten, einschließlich Arbeiten an der Luftfahrzeugstruktur, Triebwerken und mechanischen und elektrischen Systemen. Die Berechtigung schließt auch den Austausch von austauschbaren Avionikeinheiten ein, für die eine einfache Prüfung zum Nachweis ihrer Betriebstüchtigkeit erforderlich ist. Kategorie B1 enthält automatisch die entsprechende Unterkategorie A. Nach Teil-66.A.1 Abs. b) werden Lizenzen der Kategorien A und B1 in Unterkategorien unterteilt; relevant ist hier die Unterkategorie B1.1 (Flugzeug mit Turbinentriebwerk). Neben dem erforderlichen Mindestalter des Antragstellers (vgl. Teil-66.A.15, für die Kategorien B1 und B2 auch Teil-145.A.35 Abs. m)) setzt die Erteilung der Lizenz grundsätzlich voraus, dass die in Teil-66.A.25, A.30 genannten fachlichen Anforderungen erfüllt sind. Abweichend davon enthält Teil-66.A.70 Bestimmungen für die Erteilung einer Lizenz durch Umwandlung bisheriger Qualifikationen. Gemäß Teil-66.A.70 Abs. a) wird dem Inhaber einer Qualifikation für freigabeberechtigtes Personal, die in einem Mitgliedstaat vor dem Datum des Inkrafttretens dieses Teils gültig ist, eine Lizenz für freigabeberechtigtes Personal ohne weitere Prüfung vorbehaltlich der in 66.B.300 genannten Bedingungen erteilt. Nach Abs. c) enthält die Lizenz gegebenenfalls technische Einschränkungen in Bezug auf den Umfang der bereits bestehenden Qualifikation. Nach Teil 66.B.300 Abs. a) kann die zuständige Behörde die in 66.A.70 festgelegte Umwandlung nur in Übereinstimmung mit einem Umwandlungsbericht vornehmen, der gemäß 66.B.305 bzw. 66.B.310 erstellt wurde. Absatz b) sieht vor, dass der Umwandlungsbericht entweder durch die zuständige Behörde zu erstellen oder von ihr zu genehmigen ist. Teil-66.B.305 beschreibt Anforderungen für die Umwandlung nationaler Qualifikationen, um die es hier nicht geht. Der hier vorgelegte Umwandlungsbericht 2004 ist ebenso wie seine Ergänzung 2010 auf der Grundlage von Teil-66.B.310 erstellt worden, der die Umwandlung bisheriger interner (betriebsbezogener) Freigabeberechtigungen in eine Lizenz für freigabeberechtigtes Personal betrifft. Der Umwandlungsbericht nach dieser Bestimmung beschreibt für jeden betroffenen genehmigten Instandhaltungsbetrieb den Umfang jeder Art von Berechtigung und gibt an, in welche Lizenz für freigabeberechtigtes Personal die Berechtigung umgewandelt wird, welche Begrenzung hinzugefügt wird sowie für welche Baugruppen/Themen eine Prüfung erforderlich ist, um die Umwandlung in die Lizenz vorzunehmen oder um eine zusätzliche (Unter-)Kategorie einzubeziehen. Der Bericht enthält ein Exemplar der relevanten Verfahren des genehmigten Instandhaltungsbetriebs für die Qualifikation von freigabeberechtigtem Personal, die die Grundlage des Umwandlungsprozesses bilden.
b) Nach Maßgabe dieser rechtlichen Bestimmungen kann der Senat im für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage maßgeblichen Zeitpunkt seiner Entscheidung nicht die Verpflichtung der Beklagten aussprechen, dem Kläger eine Lizenz der Kategorie B1 (Unterkategorie B1.1) ohne Einschränkungen zu erteilen. Wie dargelegt, setzt die Erteilung einer Lizenz für freigabeberechtigtes Personal durch Umwandlung bestehender Berechtigungen nach Teil-66.B.300 die Übereinstimmung mit einem Umwandlungsbericht voraus. Der Umwandlungsbericht 2004 hat indes die der Lizenz vom 4. April 2006 beigefügten Einschränkungen „Protected Rights based on F. Technik Authorisation System“, „excluding: Avionics LRU´s“ und „Cat B1.1 Limited to work as specified in ATA-Spec. 104 Level II” ausdrücklich vorgesehen (vgl. S. 7). Auch in der Ergänzung 2010 werden bei der Umwandlung einer FGM-B1-Berechtigung der F. in eine Lizenz der Kategorie B1 weiterhin Einschränkungen für erforderlich gehalten. Die vom Kläger beanstandeten Einschränkungen „Protected Rights based on …“ und „Cat B1.1 limited to work …“ werden darin zwar nicht mehr aufgeführt, wobei die Bezugnahme auf die „Protected Rights …“ sogar ausdrücklich aufgehoben wird (vgl. S. 5). Jedoch sind im Anhang 2 des ergänzenden Berichts - neben der beibehaltenen Einschränkung „excluding Avionic LRU´s“ - nunmehr andere technische Einschränkungen vorgesehen (S. 27 f.), die mit entsprechenden Codenummern versehen in die Lizenzen eingetragen und erst durch Nachweis von im Einzelnen benannten Modulen bzw. Untermodulen nach Teil-66 gelöscht werden sollen. Bereits mit Blick auf diese Einschränkungen kann das Verpflichtungsbegehren des Klägers, welches auf die Erteilung einer Lizenz ohne Einschränkungen gerichtet ist, keinen Erfolg haben, denn insoweit fehlt es an der nach Teil-66.B.300 Abs. a) erforderlichen Übereinstimmung mit dem Umwandlungsbericht.
Der Kläger hat das Übereinstimmungserfordernis nicht dadurch beseitigt, dass er gegen den Umwandlungsbericht 2004 „Widerspruch“ eingelegt hat. Der Kläger sieht den Bericht als Verwaltungsakt in der Gestalt einer Allgemeinverfügung an mit der Folge, dass sein Widerspruch nach § 80 Abs. 1 VwGO aufschiebende Wirkung habe und der Umwandlungsbericht, soweit er ihn angefochten habe, nicht vollziehbar sei. Abgesehen davon, dass er - soweit ersichtlich - ohnehin nur gegen den Umwandlungsbericht 2004 und nicht auch gegen die Ergänzung 2010 Widerspruch eingelegt hat, kann der Kläger mit seinem diesbezüglichen Vortrag nicht durchdringen. Verhielte es sich so, d. h. wäre der Umwandlungsbericht ein - hier nicht mit einer Anordnung der sofortigen Vollziehung versehener - Verwaltungsakt, so wäre der begehrten Lizenzerteilung schon deshalb die Grundlage entzogen, weil die nach Teil-66.B.300 erforderliche Übereinstimmung mit dem Umwandlungsbericht dann im Umwandlungsverfahren nicht verbindlich geprüft werden könnte, solange die aufschiebende Wirkung des Rechtsbehelfs noch andauerte. Der weitere Vortrag des Klägers, der Umwandlungsbericht sei in dem von ihm nicht angefochtenen Umfang wirksam (und vollziehbar), führte insoweit nicht weiter. Denn er hat den Umwandlungsbericht in seinem Widerspruchsschreiben vom 21. Juni 2006 nicht lediglich in Teilaspekten, sondern insgesamt in Frage gestellt. Unabhängig von diesen Überlegungen geht der „Widerspruch“ ins Leere, weil der Umwandlungsbericht bzw. dessen Genehmigung nach Teil-66.B.300 Abs. b) 2. Alt. nicht den Charakter eines Verwaltungsakts hat und deshalb nicht durch das Einlegen von Rechtsbehelfen nach § 80 Abs. 1 VwGO außer Vollzug gesetzt werden kann. Der Bericht ist - wie ausgeführt - mit seiner Beschreibung der fachlichen Anforderungen für die Umwandlung von Qualifikationen für freigabeberechtigtes Personal im Umwandlungsverfahren zwar zwingend zu berücksichtigen. In ihm selbst wird allerdings keine Regelung (nach außen hin), insbesondere keine verbindliche Regelung gegenüber demjenigen, der eine Lizenz für freigabeberechtigtes Personal beantragt, getroffen. Diesen gegenüber wirkt sich der Umwandlungsbericht lediglich mittelbar aus, d. h. über die abschließende Entscheidung über seinen Lizenzantrag. Allein die abschließende Entscheidung kann deshalb auch mit den Rechtsbehelfen nach der Verwaltungsgerichtsordnung (selbstständig) angegriffen werden. Den Bestimmungen in Teil-66.B.300 ff. lässt sich in dieser Hinsicht Gegenteiliges nicht entnehmen. Sie geben keinen Anhalt dafür, dass der Umwandlungsbericht bzw. seine Genehmigung der Rechtsnatur nach als mit Rechtsbehelfen selbstständig angreifbare behördliche Maßnahme ausgestaltet ist. Die Rechtsverfolgung des betroffenen Antragstellers wird dadurch auch nicht unzumutbar erschwert. Denn im Rahmen der gerichtlichen Kontrolle einer Entscheidung über die Lizenzerteilung im Umwandlungsverfahren kann das Gericht inzident überprüfen, ob der Umwandlungsbericht den Anforderungen nach Teil-66 entspricht.
II. Der hilfsweise gestellte Bescheidungsantrag ist begründet. Soweit das Luftfahrt-Bundesamt dem Kläger am 4. April 2006 eine Lizenz nach Teil-66 für die Kategorie B1.1 und die von ihm in Bezug genommenen Luftfahrzeugmuster erteilt hat, halten die der Lizenz beigefügten Einschränkungen, soweit sie vom Kläger angegriffen werden, einer rechtlichen Überprüfung nicht stand. Die Einschränkungen sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten. Dies hat zur Folge, dass die Beklagte gemäß § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO verpflichtet ist, über den Antrag des Klägers auf Erteilung der von ihm begehrten Lizenz unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu entscheiden.
1. Ohne Erfolg macht der Kläger allerdings geltend, der Umwandlungsbericht 2004, der die beanstandeten Einschränkungen bei der Umwandlung einer FGM-B1-Berechtigung der F. ausdrücklich vorgesehen hat, sei verfahrensfehlerhaft zustande gekommen und könne schon deshalb nicht berücksichtigt werden. Dass der Bericht von der F. Technik AG, d. h. dem Arbeitgeber des Klägers, erstellt worden ist, ist nach Teil-66.B.300 Abs. b) ist nicht zu beanstanden. Es fehlt auch nicht an der Genehmigung des Berichts durch das Luftfahrt-Bundesamt. Auf Seite 2 des Berichts wird festgehalten, dass die unterzeichnenden Parteien den (nach Teil-66.B.310 erstellten) Umwandlungsbericht anerkennen. Unterzeichnet wurde diese Erklärung am 16. Dezember 2004 von einem Vertreter der F. Technik AG und anschließend am 21. und 23. Dezember 2004 von Vertretern (der Fachbereiche U3 und B3) des Luftfahrt-Bundesamts. Durch die Abgabe dieser Anerkennungserklärungen hat das Luftfahrt-Bundesamt zum Ausdruck gebracht, dass es den Bericht mitträgt und für verbindlich erachtet. Darin ist zugleich eine (konkludente) Genehmigung des Berichts im Sinne von Teil-66.B.300 Abs. b) zu sehen. Da die Genehmigung - wie zuvor ausgeführt - nicht den Charakter eines Verwaltungsakts hat, musste sie nicht weiter begründet und/oder bekanntgegeben werden.
Das vom Luftfahrt-Bundesamt vorgelegte Exemplar des Umwandlungsberichts ist entgegen dem Berufungsvortrag auch nicht unvollständig. Er besteht aus 256 (z. T. handschriftlich) paginierten Seiten, was dem Aufdruck auf einzelnen Seiten (z. B. „Seite 2 von 256“) entspricht. Die im Inhaltsverzeichnis aufgelisteten Punkte werden in dem Bericht behandelt, so dass auch insoweit kein Anlass besteht, die Vollständigkeit des vorgelegten Berichtsexemplars in Zweifel zu ziehen.
2. Die im Umwandlungsbericht 2004 (noch) vorgesehene und in die Lizenz des Klägers eingetragene Einschränkung „Protected Rights based on F. Technik Authorisation System“, erweist sich als rechtswidrig. Die Anmerkung ist nicht lediglich als ein schlichter Hinweis darauf zu verstehen, dass die besitzstandswahrenden Rechte auf dem Ausbildungs- und Qualifikationssystem der F. Technik AG beruhen. Nach ihrem Sinn und Zweck geht sie über eine lediglich deklaratorische Feststellung hinaus und stellt eine Beschränkung der Lizenz auf das Ausbildungs- und Qualifikationssystem des Arbeitgebers des Klägers dar. Dementsprechend ist sie in die Lizenz vom 4. April 2006 auch ausdrücklich als „Teil-66 Einschränkung“ eingetragen worden. Dies räumt auch das Luftfahrt-Bundesamt nunmehr in der Ergänzung 2010 ein (S. 5). Die so zu verstehende Einschränkung begegnet durchgreifenden rechtlichen Bedenken. Sie ist mit Teil-66.A.70 nicht vereinbar, weil sie keine technische, sondern eine betriebsbezogene Einschränkung ist, deren Umfang überdies unklar geblieben ist und für Dritte, wie etwa andere Instandhaltungsbetriebe, für die der Kläger tätig werden könnte, nur bei näherer Kenntnis des Qualifikationssystems der F. Technik AG nachvollziehbar erscheint. Dementsprechend hat auch die Europäische Agentur für Flugsicherheit (EASA) in ihrem Schreiben vom 24. Juni 2008 gegen die Einschränkung Bedenken geäußert und angemerkt, dass, auch wenn die Umwandlung nach dem Qualifikationssystem der F. erfolgt sei, das Luftfahrt-Bundesamt keine Beschränkung auferlegen könne, welche nicht technischer Natur sei. Bereits zuvor - in ihrem Schreiben vom 27. April 2006 - hatte die EASA dem Kläger mitgeteilt, dass die Regelung in Teil-66 keine Grundlage für die Einschränkung einer Lizenz auf einen einzelnen Arbeitgeber biete und es nicht Zielrichtung der Regelung sei, eine derartige Beschränkung zu schaffen. Unabhängig davon ist im Entscheidungszeitpunkt des Senats zu berücksichtigen, dass die genannte Einschränkung in der Ergänzung 2010 nicht mehr vorgesehen ist. In dem Umwandlungsbericht heißt es nunmehr, die entsprechenden Festlegungen (u. a. zu den „Protected Rights based on …“) in den betroffenen Umwandlungsberichten würden hiermit aufgehoben. Folge dieser Aufhebung ist, dass die Lizenz vom 4. April 2006 in dem Punkt nicht mehr mit dem Umwandlungsbericht übereinstimmt und deshalb den Anforderungen gemäß Teil-66.B.300 nicht mehr genügt. Denn die Lizenz des Klägers wurde, wie die Beteiligten in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat erklärt haben, im Anschluss an den ergänzenden Bericht vom 26. März 2010 nicht in entsprechender Weise geändert und enthält die beanstandete Einschränkung nach wie vor. Bereits mit Blick auf diesen, Teil-66.B.300 Abs. a) widersprechenden Sachverhalt ist die Beklagte verpflichtet, den Lizenzantrag des Klägers neu zu bescheiden und die Übereinstimmung mit einem Umwandlungsbericht herzustellen.
3. Für die Einschränkung „Cat B1.1 limited to work as specified in ATA-Spec. 104 Level II” gilt das zuvor Ausgeführte in entsprechender Weise. Die Einschränkung, die in dem Umwandlungsbericht 2004 vorgesehen ist (vgl. S. 7), ist durch die Ergänzung 2010 zwar nicht ausdrücklich aufgehoben worden. Sie findet sich aber nicht mehr in der Auflistung der für die Umwandlung der FGM-B1-Berechtigung der F. nunmehr vorgesehenen Einschränkungen. Deshalb geht der Senat davon aus, dass auch diese Einschränkung fallengelassen wurde. Die dem Kläger erteilte Lizenz vom 4. April 2006 trägt diesem Umstand nicht Rechnung, d. h. sie wurde auch insoweit nicht der Ergänzung 2010 angepasst. Die Beklagte ist deshalb verpflichtet, diesen Mangel im Rahmen einer Neubescheidung des klägerischen Antrags zu beseitigen. Die Beanstandung des Klägers, die Einschränkung sei sachlich nicht gerechtfertigt, weil er berechtigt sei, Tätigkeiten im Bereich „Line und Base Maintenance“ zu verrichten, die Level III der ATA-Spezifikation bzw. Stufe 3 gemäß der Anlage III zu Teil-66 entsprächen, bedarf unter den gegebenen Umständen keiner weiteren Vertiefung. Denn unabhängig von ihrer ursprünglichen Berechtigung ist hinsichtlich der Einschränkung im jetzigen Zeitpunkt maßgeblich, dass sie nicht mehr dem Umwandlungsbericht in der Gestalt der Ergänzung 2010 entspricht.
4. Die Einschränkung „Excluding: Avionics LRU´s“ hält einer rechtlichen Überprüfung ebenfalls nicht stand. Insoweit besteht zwar formal Übereinstimmung mit dem Umwandlungsbericht, denn sie ist sowohl im Umwandlungsbericht 2004 als auch in der Ergänzung 2010 vorgesehen. Eine tragfähige Begründung dafür sind die beiden Umwandlungsberichte aber schuldig geblieben. Wie sich den Antragsunterlagen des Klägers (für eine JAR-Lizenz) entnehmen lässt, hat ihm sein Arbeitgeber bescheinigt, an den vorliegend relevanten Flugzeugmustern A 319, A 320 und A 321 praktische Tätigkeiten bei der Instandhaltung im Bereich „Avionics LRU´s“, d. h. an der Flugzeugelektronik, ausgeübt zu haben. Von daher ist nicht nachvollziehbar, weshalb er nicht mehr berechtigt sein soll, diese Tätigkeiten auszuüben. So heißt es auch in dem Umwandlungsbericht 2004 auf Seite 8 zu den „Protected Rights“ gemäß der „F.T-Authorisation FGM-B1 F + T-Wart 2 (all A + P-Systems)“ ausdrücklich, die Berechtigten, zu denen der Kläger gehört, könnten auch Avionic-Beanstandungen beheben und bescheinigen. Diese müssten hinsichtlich Ursache und Behebungsmöglichkeit aufgrund der Ausbildung übersehen werden können und eine abschließende Kontrolle mit bordeigenen oder einfachen Betriebsmitteln müsse die einwandfreie Funktion des Bauteils/Systems bestätigen. Auch an anderer Stelle dieses Umwandlungsberichts - in dem Abschnitt „Art und Umfang der vorhandenen Berechtigungen“ (dort S. 201) - wird auf diese Berechtigung des FGM-B1-Personals hingewiesen. Die Berechtigung umfasst danach zumindest in beschränktem Umfang Wartungs- bzw. Instandhaltungsarbeiten an Avionic-Einheiten. Indem das Luftfahrt-Bundesamt die Lizenz vom 4. April 2006 mit der beanstandeten Einschränkung versehen hat, wird die Berechtigung dem Kläger aber gänzlich abgesprochen, so dass er ausweislich seiner Lizenz nicht zur Durchführung von entsprechenden Instandhaltungsarbeiten an Avionic-Einheiten berechtigt ist. Dieses Zurückbleiben der Teil-66-Lizenz hinter der FGM-B1-Berechtigung ist in den Umwandlungsbestimmungen nach Teil-66 nicht angelegt. Ziel von Teil-66 ist es u. a., für das freigabeberechtigte Personal einheitliche Qualifikationsstandards zu schaffen, nicht aber, bereits qualifiziertem Personal bei Anwendung der Umwandlungsbestimmungen weniger Rechte einzuräumen als es bisher inne hatte. Die Bedenken der Beklagten, das FGM-B1-Personal könne die für diese Berechtigung erforderliche Schulung nicht aufweisen, greifen nicht durch. Wie der Kläger zu Recht angemerkt hat, kommt es in diesem Zusammenhang nicht darauf an, welche Schulungsmaßnahmen der Erteilung seiner Freigabeberechtigung nach dem Ausbildungs- und Qualifikationssystem der F. zugrunde gelegen haben. Entscheidend ist vielmehr, dass der Kläger eine Freigabeberechtigung im Sinne von Teil-66.A.70,B.300, B.310 besitzt, die ihn auch zur (zumindest beschränkten) Durchführung von Instandhaltungsarbeiten an Avionic-Einheiten befugt. In Teil-66.A.70 wird für die Umwandlung in eine Lizenz für freigabeberechtigtes Personal (ohne weitere Prüfung) auf das Innehaben einer Qualifikation für freigabeberechtigtes Personal in einem Mitgliedstaat vor Inkrafttreten dieses Teils abgestellt, nicht auf den Nachweis einzelner Schulungen, die für den Erwerb dieser Qualifikation vorgesehen waren.
Fehlt es somit an einer schlüssigen Begründung für die beanstandete Einschränkung, so erweisen sich der Umwandlungsbericht 2004 und die in dieser Hinsicht nicht geänderte Ergänzung 2010 als mangelhaft und deshalb nicht tragfähig, um die Einschränkung „Excluding: Avionics LRU´s“ rechtfertigen zu können. Der Mangel schließt es aus, dass die Einschränkung unverändert zur Grundlage der erneuten Entscheidung über den Lizenzantrag des Klägers gemacht werden kann. Insoweit bedarf es zunächst einer entsprechenden Überarbeitung oder gegebenenfalls auch Neuerstellung des Umwandlungsberichts, die im gerichtlichen Verfahren nicht geleistet werden kann, sondern nach Teil-66.B.300 Abs. b) dem mit der dafür erforderlichen Sachkunde ausgestatteten Luftfahrt-Bundesamt bzw. dem Arbeitgeber des Klägers mit anschließender Genehmigung durch das Luftfahrt-Bundesamt vorbehalten bleibt. Im Rahmen der anstehenden Neubescheidung wird darüber hinaus zu prüfen sein, ob der Lizenz des Klägers weitere Einschränkungen, die in der Ergänzung 2010 (S. 27 f.) ausdrücklich vorgesehen sind, beigefügt werden sollen. Auch diese (erstmalige) Prüfung bleibt der zu treffenden Entscheidung durch das Luftfahrt-Bundesamt vorbehalten und kann im vorliegenden gerichtlichen Verfahren nicht ersetzt werden. Anzumerken bleibt insoweit lediglich, dass in der Ergänzung 2010 zur Löschung von Einschränkungen und für die Erweiterung auf eine andere Unterkategorie nachzuweisende Module bzw. Untermodule nach Teil-66 benannt werden (S. 27 f.). Ob diese zu Recht gefordert werden, kann hier dahinstehen, weil der Kläger - mit Ausnahme der ohnehin nicht nachvollziehbaren Einschränkung „Excluding: Avionics LRU´s“ - nicht um die Löschung von neu vorgesehenen und noch gar nicht verfügten Einschränkungen streitet und auch eine Erweiterung seiner Lizenz um eine andere Unterkategorie nicht begehrt. Der Senat weist darauf hin, dass im Umwandlungsverfahren zwar anknüpfend an die bisherige Qualifikation des freigabeberechtigten Personals technische Einschränkungen verfügt werden können. An diese dürfen aber nicht dieselben Anforderungen gestellt werden wie an den Erwerb einer „regulären“ Lizenz nach Teil-66. Insoweit ist in Rechnung zu stellen, dass nach Teil-66.A.70 der Erwerb der Lizenz durch Umwandlung bestehender Qualifikationen für freigabeberechtigtes Personal unter erleichterten Bedingungen vorgesehen ist.
III. Der Antrag auf Feststellung, dass die Beklagte verpflichtet war, bis November 2003 eine CAT B1-Freigabeerlaubnis nach JAR-66 bezogen auf die vom Kläger bezeichneten Flugzeugmuster zu erteilen, ist unzulässig.
Während das mit dem Verpflichtungsantrag des Klägers verfolgte Begehren auf die Prüfung gerichtet ist, ob ihm die beantragte Lizenz nach Teil-66 im jetzigen Zeitpunkt, d. h. im Zeitpunkt der Entscheidung durch den Senat, zusteht, ist Gegenstand des Feststellungsantrags eine rückschauende Betrachtung, ob die Beklagte dem Kläger bis November 2003 eine entsprechende Lizenz nach JAR-66 hätte erteilen müssen. Dem Feststellungsantrag liegt die Annahme zugrunde, dass das Verpflichtungsbegehren auf Erteilung einer Lizenz für freigabeberechtigtes Personal durch Inkrafttreten der Verordnung (EG) Nr. 2042/2003 der Kommission vom 20. November 2003 unbegründet geworden sein und sich deshalb erledigt haben könnte. Für den Fortsetzungsfeststellungsantrag im Anschluss an ein erledigtes Verpflichtungsbegehren ist nach allgemeiner Auffassung § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO entsprechend anzuwenden (BVerwG, Urt. v. 27.3.1998 - 4 C 14.96 -, BVerwGE 106, 295; Urt. v. 28.4.1999 - 4 C 4.98 -, BVerwGE 109, 74; Urt. v. 20.5.2010 - 4 C 7.09 -, BauR 2010, 1879; OVG NRW, Urt. v. 23.12.1993 - 23 A 865/92 -, DVBl 1994, 541; Urt. d. Sen. v. 13.6.2007 - 12 LB 25/07 -, ZfBR 2007, 693; Kopp/Schenke, VwGO, 16. Aufl., § 113 Rn. 109 ff.), so dass ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung vorliegen muss. Wird - wie hier - die Feststellung beantragt, dem Kläger habe bereits in einem vor Klageerhebung liegenden Zeitraum der geltend gemachte materielle Anspruch zugestanden, bedarf es der analogen Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO nicht. Vielmehr kann ein derartiges Begehren als Feststellungsantrag gemäß § 43 VwGO verfolgt werden, wobei an das Feststellungsinteresse im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO keine höheren - aber auch keine geringeren - Anforderungen zu stellen sind als an das berechtigte Interesse im Rahmen eines Fortsetzungsfeststellungsantrags gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO (BVerwG, Urt. v. 28.4.1999, a. a. O.; Urt. d. Sen. v. 13.6.2007, a. a. O.; vgl. auch Bay. VGH, Beschl. v. 20.10.1998 - 7 ZB 98.2535 -, NVwZ-RR 1999, 378; Kopp/Schenke, a. a. O., § 43 Rn. 23).
Das erforderliche Feststellungsinteresse ist hier nicht hinreichend dargetan. Der Kläger trägt vor, mit dem Feststellungsbegehren könne er die Geltendmachung von Schadensersatzansprüchen wegen rechtswidriger Versagung der beantragten Lizenz vorbereiten. Unter dem Gesichtspunkt der Präjudizialität der begehrten Feststellung für die Geltendmachung derartiger Ansprüche lässt sich das Feststellungsinteresse aber nur bejahen, wenn der Kläger eine in die Zuständigkeit der ordentlichen Gerichte fallende Amtshaftungsklage bereits erhoben hätte oder ein solcher Prozess hinreichend sicher zu erwarten wäre. Darüber hinaus darf die Rechtsverfolgung nicht offensichtlich aussichtslos sein (vgl. BVerwG, Urt. v. 3.6.2003 - 5 C 50.02 -, NVwZ 2004, 104; Urt. d. Sen. v. 13.6.2007, a. a. O., m. w. N.). Das Vorbringen des Klägers genügt diesen Anforderungen nicht. Er hat die Erhebung einer Schadensersatzanklage lediglich als mögliche Reaktion auf die Nichterteilung der zunächst beantragten JAR-66-Lizenz in den Raum gestellt und nicht näher konkretisiert, dass eine derartige Rechtsverfolgung ernsthaft vorbereitet werden soll. Es ist auch nicht zu erkennen, dass der Kläger durch die Nichterteilung der zunächst beantragten Lizenz nach JAR-66 einen Schaden erlitten hat. Soweit er geltend macht, durch die rechtswidrige Beschränkung seiner Freigaberechte auf das Ausbildungs- und Qualifikationssystem der F. Technik AG sei ihm der Wechsel zu einem anderen Arbeitgeber unmöglich gemacht worden, legt der Kläger nicht dar und ist auch sonst nicht zu erkennen, dass er einen derartigen Wechsel ernsthaft beabsichtigt hat. Davon abgesehen ist mit Blick auf die erforderlichen Erfolgsaussichten für einen Amtshaftungsprozess zu berücksichtigen, dass einen Amtswalter in der Regel kein Verschulden trifft, wenn ein mit mehreren Rechtskundigen besetztes Kollegialgericht die konkrete Amtstätigkeit als objektiv rechtmäßig angesehen hat, weil von einem Amtswalter keine bessere Rechtseinsicht als von einem solchen Gericht erwartet werden kann (vgl. Urt. d. Sen. v. 13.6.2007, a. a. O.; Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl., § 113 Rn. 278 ff.). So verhält es sich hier. Das Verwaltungsgericht hat die Entscheidung des Luftfahrt-Bundesamts, dem Kläger die zunächst begehrte JAR-66 Lizenz nicht ohne Einschränkungen bzw. erst nach Absolvierung der im Schreiben vom 5. November 2002 geforderten Lehrgänge zu erteilen, für rechtmäßig erachtet. Was den Zeitpunkt der Beurteilung anbelangt, hat das Verwaltungsgericht zwar nicht ausdrücklich zwischen dem Verpflichtungsantrag des Klägers und dem Feststellungsantrag, dass die Beklagte bis November 2003 verpflichtet gewesen sei, die begehrte Anerkennung auszusprechen, unterschieden. Dazu bestand aber auch kein Anlass, weil die Begründung des Verwaltungsgerichts keinen Zweifel daran gelassen hat, dass dem Kläger die Lizenz nach JAR-66 in dem von ihm begehrten Umfang weder im Zeitpunkt der Entscheidung durch das Gericht noch vorher - bis November 2003 - zugestanden hat. Soweit abweichend von den vorgenannten Grundsätzen die das behördliche Handeln bestätigende Entscheidung eines Kollegialgerichts das Verschulden des Amtswalters ausnahmsweise nicht entfallen lässt, weil das Kollegialgericht die Sach- oder Rechtslage offensichtlich verkannt hat oder von einem falschen Sachverhalt ausgegangen ist (vgl. BVerwG, Beschl. v. 9.8.1990 -1 B 94.90 -, NVwZ 1991, 270; Urt. v. 17.8.2005 - 2C 37.04 -, BVerwGE, 124, 99; Urt. d. Sen. v. 13.6.2007, a. a. O.), besteht für eine derartige Fehleinschätzung durch das Verwaltungsgericht hier kein Anhalt. Das Verwaltungsgericht hat sich mit den Voraussetzungen für die Erteilung einer Lizenz nach JAR-66 ausführlich auseinandergesetzt und dabei die unterschiedlichen Rechtsauffassungen der Beteiligten in nicht von vornherein unvertretbarer Weise gewürdigt.
Eine Zurückverweisung der Sache an das Verwaltungsgericht nach § 130 Abs. 2 VwGO kommt bei dieser Sachlage nicht in Betracht. Soweit der Kläger beanstandet, das Urteil des Verwaltungsgerichts enthalte in Bezug auf den erstinstanzlich gestellten Feststellungsantrag keine Begründung, ist unklar geblieben, ob damit ein wesentlicher Verfahrensmangel im Sinne des § 130 Abs. 2 Nr. 1 VwGO und/oder auch das (gänzliche) Fehlen einer Entscheidung des Verwaltungsgerichts im Sinne der Nr. 2 geltend gemacht werden soll. Dies bedarf aber keiner Vertiefung. Denn Voraussetzung für eine Zurückverweisung ist u. a., dass eine weitere Verhandlung der Sache erforderlich ist. Bereits an diesem Erfordernis fehlt es, weil - wie dargelegt - der Feststellungsantrag unzulässig ist.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 111a LuftPersV
§ 131 LuftPersV
§ 43 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 111a Abs. 1 LuftPersV
§ 22 Abs. 1 Nr. 2 LuftVZO
§ 111a Abs. 1 Satz 2 LuftPersV
§ 80 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 130 Abs. 2 VwGO
§ 130 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
Art. 249 EUV
Art. 288 AEUV

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 106, 295
BVerwGE 109, 74
DVBl 1994, 541
NVwZ-RR 1999, 378
NVwZ 2004, 104
NVwZ 1991, 270
12 LA 70/06
4 C 14.96
4 C 4.98
4 C 7.09
23 A 865/92
12 LB 25/07
7 ZB 98.25
5 C 50.02
1 B 94.90