Verwaltungsgericht Kassel (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-06-14, Aktenzeichen 2 K 1316/21.KS
ECLI: ECLI:DE:VGKASSE:2024:0614.2K1316.21.KS.00

Tenor:
Verfahrensgang
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens hat der Kläger zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt von dem Beklagten die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung im Hinblick auf das Vorbildungserfordernis der Fahrlehrerlaubnis.
Am 06.04.2021 beantragte der Kläger eine entsprechende Ausnahmegenehmigung. Diesen Antrag begründete er damit, dass aufgrund seines schulischen und beruflichen Werdegangs eine Ausnahme von der als Zugangsvoraussetzung verlangten abgeschlossenen Berufsausbildung gerechtfertigt sei. Er verfüge über einen Hauptschulabschluss und die aus dem angefügten Lebenslauf ersichtliche Berufserfahrung. Er sei auch bereit einen Eignungstest zu absolvieren. Dieser speziell für Fahrlehrer entwickelte Test könne nach Auskunft des C. beim TÜV absolviert werden.
Der Beklagte entgegnete hierauf am 08.04.2021 per E-Mail, dass der Kläger weder eine abgeschlossene Berufsausbildung in einem anerkannten Lehrberuf noch eine gleichwertige Vorbildung vorweisen könne. Die Möglichkeit von dem grundsätzlich erforderlichen Bildungsabschluss eine Ausnahme zuzulassen diene dazu, auch anderen Bewerber mit einer möglicherweise langjährigen Berufserfahrung mit Ausbilderbefugnis den Zugang zum Beruf des Fahrlehrers zu eröffnen. Eine bloße Bewährung im Beruf – wie im Falle des Klägers – reiche nicht aus. Ein Berufseignungstest könne grundsätzlich ein Indiz dafür liefern, dass eine Eignung für die Ausbildung zum bzw. Tätigkeit als Fahrlehrer vorliege. Der von dem Kläger angesprochene Test des C. sei aber hinsichtlich Qualität und Inhalt nicht bekannt und könne daher als mögliche Empfehlung nicht beurteilt werden. Darüber hinaus werde der Test nach Rücksprache mit dem TÜV Hessen in den hiesigen Niederlassungen nicht durchgeführt. Eine Ausnahmegenehmigung komme daher nicht in Betracht.
Mit E-Mail vom 08.06.2021 wiederholte der Kläger seinen Antrag auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung und verwies auf das beigefügte Testergebnis des Berufseignungstests, den er zwischenzeitlich durchgeführt habe. Dieser Berufseignungstest des C. sei speziell für angehende Fahrlehrer entwickelt worden. Das Gesamtergebnis des Tests sei überdurchschnittlich und weise daher auf eine hohe Eignung für die Tätigkeit als Fahrlehrer hin.
Der Beklagte erklärte hierauf am 09.06.2021, dass der vom Kläger zwischenzeitlich absolvierte Onlinetest hinsichtlich seiner zeitlichen Rahmenbedingungen, Qualität und Inhalt nicht bekannt sei und daher als mögliche Empfehlung nicht seriös beurteilt werden könne. Eine hierauf gestützte Analyse der persönlichen Stärken und Schwächen des Klägers reiche nicht aus, um die beantragte Ausnahmegenehmigung zu erteilen. Dem Kläger wurde Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben, im Rahmen derer er die Bescheidung seines Antrags verlangte.
Mit Bescheid vom 14.06.2021 lehnte das Regierungspräsidium Kassel die Erteilung der beantragten Ausnahmegenehmigung ab. In der Begründung hieß es, dass eine der abgeschlossenen Berufsausbildung gleichwertige Vorbildung nicht vorliege. Als gleichwertige Berufstätigkeit komme zwar in der Praxis ein beliebiger Beruf in Betracht, diesem müsse jedoch ein eigener Bildungswert zukommen, der nicht zuletzt mindestens den zeitlichen Umfang einer Ausbildung in einem anerkannten Lehrberuf habe. Eine bloße Bewährung im Berufsleben reiche hierfür nicht aus. Eine Ausnahme könne zwar zugelassen werden und dabei könne ein Berufseignungstest ein Indiz dafür liefern, ob eine Eignung für die Ausbildung zum Fahrlehrer und für diese Berufsausübung vorliege. Der vorgelegte Test des C. sei hinsichtlich des Zustandekommens der einzelnen Ergebnisse nicht transparent dargestellt und könne daher nicht als mögliche Empfehlung eingeschätzt werden. Darüber hinaus wäre auch der dort erzielte unterdurchschnittliche Wert für die soziale Kompetenz als bedenklich einzustufen.
Hiergegen hat der Kläger am 14.07.2021 Klage erhoben. Zur Begründung trägt er vor:
Seit der Gesetzesänderung im Jahr 2018 gebe es die Möglichkeit, von dem Vorbildungserfordernis eine Ausnahme zuzulassen. Hiermit verfolge der Gesetzgeber das Ziel, dem drohenden Nachwuchsmangel zu begegnen. Es dürften danach auch Bewerber ohne eine abgeschlossene Berufsausbildung die Fahrlehrerprüfungen absolvieren und in der Folge den Fahrlehrerberuf ausüben, wenn ihre Eignung anderweitig festgestellt worden sei. Wie sich aus den vorgerichtlichen und gerichtlichen Schreiben ergebe, gehe der Beklagte rechtsfehlerhaft davon aus, dass für die Erteilung einer Ausnahme entweder eine Ausbilderbefugnis oder ein positiver Berufseignungstest vorzuliegen habe. Es liege ein entsprechender Ermessensfehler vor. Die Ausbilderbefugnis sei jedenfalls keine Voraussetzung, denn wer keinen Berufsabschluss habe, könne von vornherein nicht hierüber verfügen. Die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung wäre daher bei Zugrundelegung dieser Rechtsansicht generell ausgeschlossen, was so nicht zutreffen könne.
Der Beklagte habe darüber hinaus den absolvierten Eignungstest nicht berücksichtigt und sich nicht in gebotenem Umfang mit ihm auseinandergesetzt. Er habe vielmehr lediglich pauschal darauf abgestellt, dass der Test nicht transparent dargestellt sei. Dieser Test attestiere ihm aber eine hohe Eignung. In der Gesetzesbegründung werde ausdrücklich hervorgehoben, dass ein bestandener Eignungstest ein Indiz für die Eignung bei fehlender gleichwertiger Vorbildung sein könne. Er habe an einem von der Firma D. entwickelten Berufseignungstest für Fahrlehrer teilgenommen, welcher die Voraussetzungen nach DIN 33430 erfülle. Der Test werde eingesetzt, um eine Indikation für die Frage zu erhalten, ob Bewerber ohne abgeschlossene Berufsausbildung eine vergleichbare Eignung für die Ausbildung zum Fahrlehrer mitbrächten wie Bewerber mit abgeschlossener Berufsausbildung. Er werde von der C. zur Verfügung gestellt. Die Daten seien an seine Fahrlehrerausbildungsstätte übersandt worden, von wo aus sie unmittelbar an ihn weitergeleitet worden seien. Jede Nutzung der Zugangsdaten könne nachvollzogen werden und werde registriert. Diese Daten seien lediglich einmal genutzt wurden. Der Eignungstest werde höchstens einmal im Jahr an denselben Kunden herausgegeben. Der Test sei unter Aufsicht in den Räumen des TÜV Hessen in Frankfurt am Main durchgeführt worden. Weitere Informationen über die Beschaffenheit des Eignungstests könne er nicht vorlegen. Im Übrigen habe der Beklagte sich mit dem Anbieter und/oder Hersteller des Testes auseinanderzusetzen, um zu ermitteln, aus welchen Gründen ihm eine hohe Eignung als Fahrlehrer attestiert worden sei. Es sei weder seine Aufgabe, noch habe er die Kenntnis oder die Mittel einer Behörde, um die Qualität des Tests zu beurteilen.
Der Beklagte verkenne die Folgen einer Indizwirkung. Durch das überdurchschnittliche Testergebnis werde indiziert, dass er eine hohe Eignung für die Tätigkeit als Fahrlehrer besitze. Hierdurch werde das Ermessen der Behörde zwar nicht auf Null reduziert, sie habe jedoch konkrete Tatsachen zu benennen, die geeignet seien, diese Indizwirkung zu erschüttern. Der Versuch, Teilergebnisse des Tests herauszugreifen und die Ablehnung auf diese zu stützen, sei hingegen unzulässig, da diese bei der Ermittlung des Gesamtergebnisses bereits Berücksichtigung gefunden hätten. Es gelte hier, wie in fast jedem Bewertungssystem, der Kompensationsgrundsatz. Soweit ihm etwa konkret im Bereich der sozialen Kompetenz Zurückhaltung bei der Interaktion mit anderen Menschen attestiert werde, gleiche er dies in Bezug auf den Umgang mit Fahrschülern durch seine Kompetenzen im Bereich Kundenorientierung aus. Hier bescheinige ihm der Test, die Bedürfnisse und Erwartungen eines Kunden zu erkennen, danach zu streben, diese zu befriedigen, Informationen zu erklären und zu vermitteln und eine vertrauensvolle Beziehung zu seinen Kunden aufzubauen. Er habe den Test schließlich am 17.05.2014 in der Zeit vor 13.28–14.34 Uhr in den Räumen des TÜV E. ein weiteres Mal abgelegt. Das Gesamtergebnis sei wiederum überdurchschnittlich und weise auf seine hohe Eignung für die Tätigkeit als Fahrlehrer hin. Frau F. habe während der gesamten Zeit der Testdurchführung Aufsicht geführt.
Seine fast fünfzehnjährige berufliche Tätigkeit sei bei der Ermessensentscheidung ebenfalls nicht berücksichtigt worden. Der Beklagte habe sich mit den Inhalten seiner beruflichen Tätigkeiten nicht befasst, im vorgerichtlichen und gerichtlichen Schriftverkehr befinde sich keine Silbe hierzu. Er spreche seinen beruflichen Tätigkeiten pauschal den Bildungswert ab, ohne sich nur annähernd inhaltlich damit auseinandergesetzt zu haben. Es bleibe unklar, was der Beklagte unter einem Bildungswert verstehe und was für die Bewährung im Berufsleben erforderlich sei. Kriterien, wie die Vorbildung auszusehen habe, welche konkreten pädagogischen Fähigkeiten vorliegen sollten und auf welche konkrete Weise Bewerber diese erlangt haben müssten, nenne der Beklagte nicht. Nachdem er jahrelang in der Gastronomie tätig gewesen sei, wäre es etwa hilfreich gewesen vergleichsweise die Ausbildungsverordnung des zweijährigen Ausbildungsberuf Fachkraft im Gastgewerbe und im Hinblick auf seine Tätigkeit bei der Firma G. sowie den Zeitarbeitsfirmen die Verordnung über die Berufsausbildung zur Fachkraft für Kurier-, Express- und Postlieferdienstleistungen heranzuziehen. Telefonisch habe man mit dem Sachbearbeiter des Beklagten jedenfalls nicht über den beruflichen Werdegang gesprochen und es seien auch keine Unterlagen von ihm angefordert worden. Insoweit liege auch eine Verletzung der Pflicht zur ordnungsgemäßen Aktenführung vor, da die behaupteten Gespräche nicht aktenkundig seien.
Es sei nicht gerechtfertigt, wie der Beklagte darauf abzustellen, dass für die Fahrlehrerausbildung ein Mindestmaß an pädagogischen Fähigkeiten vorliegen müsse und dass dieses neben einer gewissen Reife eine schulische Ausbildung bzw. Lehrerfahrung voraussetze. Denn die pädagogische Eignung solle sich der Bewerber nach dem Willen des Gesetzgebers gerade während der Ausbildung zum Fahrlehrer aneignen. Im Übrigen versäume es der Beklagte zu thematisieren, wie dieses Mindestmaß an pädagogischen Fähigkeiten zu bemessen sei. Im Zusammenhang mit der beantragten Ausnahmegenehmigung wären jedenfalls auch pädagogische Fähigkeiten anzuerkennen, die unter denen lägen, welche durch eine Berufsausbildung erworben werden. Er habe den Hauptschulabschluss erworben und weise eine entsprechende pädagogische Grundlage für den Erwerb der pädagogischen Eignung vor. Nach der Entscheidung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 26.04.2023 – 2 A 310/22, wonach für den Fahrlehrerberuf insbesondere auf Fähigkeiten wie Lebenserfahrung, Belastbarkeit, Anpassungsfähigkeit oder Geduld abzustellen sei, seien für die Erteilung einer Ausnahme vom Vorbildungserfordernis schließlich auch die weiteren in § 2 FahrlG genannten Voraussetzungen in die Ermessenserwägungen einzubeziehen. Diese übertreffe er sogar teilweise.
Der Kläger beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides des Regierungspräsidiums Kassel vom 14.06.2021 zu verpflichten, unter Berücksichtigung der Auffassung des Gerichts über seinen Antrag auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 54 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Buchst. c FahrlG neu zu entscheiden.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er führt aus: Hintergrund des Vorbildungserfordernisses sei nach den Gesetzesmaterialien, dass der Fahrlehrerberuf eine erhebliche Gewandtheit in Wort und Schrift sowie die Fähigkeit erfordere, Zweifelsfragen rasch zu erkennen und klar zu beantworten. Ferner müsse der Fahrlehrer in der Lage sein, Erwachsene mit unterschiedlichen Bildungsgraden in den Abendstunden zu unterrichten und auch schwierige Zusammenhänge auf den Gebieten der Verkehrssicherheitslehre und des Verkehrsrechts auf einfache Weise zu erläutern. Als gleichwertige Vorbildung komme daher unter anderem das Abitur in Betracht, aber auch eine abgeschlossene Ausbildung in einem anderen als einem anerkannten Lehrberuf, soweit ihr ein eigenständiger Bildungswert zukomme. Als gleichwertige Berufstätigkeit komme ferner die Praxis in einem beliebigen Beruf in Betracht, sofern sie einen eigenständigen Bildungsweg repräsentiere und mindestens den zeitlichen Umfang einer Ausbildung in einem anerkannten Lehrberuf gehabt habe. Die bloße Bewährung im Berufsleben – wie sie auch der Kläger vorweisen könne – reiche aber gerade nicht aus.
Der in der Gesetzesbegründung aufgeführte Berufseignungstest liefere lediglich ein Indiz für die Eignung des Bewerbers. Der Nachweis eines positiven Berufseignungstests sei hier aber nicht in ausreichendem Umfang und in nachvollziehbarer Weise erbracht worden. Um das Testergebnis einschätzen zu können, sei es unverzichtbar, das Zustandekommen des Gesamtergebnisses und der Einzelfeststellungen zu persönlichen Stärken und Schwächen zu kennen. Dazu müssten die Fragestellung und eine nachvollziehbare Bewertung der Antworten bekannt sein. Es müsse erkennbar sein, woraus sich die Eignung zum Fahrlehrer ergebe. Bei dem vorgelegten Onlinetest fehlten diese Angaben. Es fehlten auch nachvollziehbare Angaben zur Methodik des Tests. Der Testanbieter trete zwar als Interessenvereinigung europäischer Verkehrsverlage und Unternehmungen auf, was eine gewisse Seriosität vermuten lasse. Er ermögliche aber gegenüber den zuständigen Fachbehörden keinerlei Transparenz zum Inhalt und dem Bewertungsmaßstab des Tests. Es werde einzig darauf hingewiesen, dass Logikfragen gestellt würden, die einem Intelligenztest ähnlich seien, und dass persönliche Einstellungen zu Alltagssituationen abgefragt würden. Wie hieraus ein Rückschluss auf berufs- und persönlichkeitsrelevante Merkmale gezogen werde, bleibe unklar. Es werde vielfach auf die Erfüllung der Voraussetzungen der DIN 33430 hingewiesen, eine DIN-konforme Zertifizierung durch eine unabhängige Zertifizierungsstelle sei jedoch offensichtlich nicht erfolgt. Es handele sich um einen Onlinetest, den jedermann unter selbst gewählten Bedingungen möglicherweise zu Hause und unter Umständen mit Hilfestellungen durchführen könne, was selbst bei inhaltlicher Transparenz nicht geeignet sei, Grundlage einer positiven Entscheidung zu sein. Es würden lediglich Ergebnisse präsentiert, ohne dass die Umstände der Testdurchführung überhaupt erkennbar seien, insbesondere eine Kontrolle der Abläufe und die Vorgabe eines zeitlichen Rahmens. Der Kläger habe keine Angaben und Hinweise zum Zustandekommen des Berufseignungstests abgegeben bzw. eingereicht. Insbesondere habe er nicht nachgewiesen, dass der Eignungstest tatsächlich beim TÜV C. in H. durchgeführt worden sei.
Darüber hinaus zeige das vorgelegte Gesamtergebnis des Tests für den Kläger eine auffällige Schwäche an sozialer Kompetenz auf, das heißt, er sei weniger an Aktivitäten interessiert, die ein hohes Maß an sozialer Interaktion mit Kollegen und Kunden erforderten. In der Begründung der Ergebnisse werde die Fähigkeit des Klägers infrage gestellt, sich auf Andere einzustellen sowie einfühlsam und fair zu sein, was bei einem Fahrlehrer aber zur Grundkompetenz gehören sollte. Auch dass der Testteilnehmer ausweislich des Ergebnisses „Positionen, in denen er sich ständig mit neuen Dingen auseinandersetzen muss, besser vermeiden sollte“, gebe zu denken. Der Beruf des Fahrlehrers lebe schließlich von und mit dem ständigen Wandel. Ein Fahrlehrer sei immer wieder mit neuen Situationen und Personen konfrontiert und müsse sich diesen stellen. Aus diesen Gründen werde letztlich die Indizwirkung des Tests widerlegt.
Die Behörde habe die Qualifikationen des Klägers sowie dessen Testergebnisse in dem Berufseignungstest dahingehend zu bewerten, ob diese zusammengenommen ausreichend seien, um den Kläger für den Beruf des Fahrlehrers geeignet erscheinen zu lassen. Nur in Abwägung mit den sonstigen Vorbildungserfahrungen des Klägers könne entschieden werden, ob dieser über ein Mindestmaß an pädagogischen Fähigkeiten zum Erlernen und Ausüben des Fahrlehrerberufs verfüge. Nach derzeitigen Aktenstand sei eine solche Befähigung hier jedenfalls in Zweifel zu ziehen. Die von dem Kläger aufgezeigten, meist kurzfristigen Beschäftigungen bei Paketdienstleistern und ähnliches im Rahmen der Zeitarbeitsvermittlung und in der Systemgastronomie sowie als Vertreter im Innen- und Außendienst erfüllten die Anforderungen an eine Berufsausbildung bzw. gleichwertige Beschäftigung nicht.
Bei Fragen zu den Voraussetzungen für die Erteilung einer Fahrerlaubnis und speziell zu den Anforderungen an die Vorbildung erfolge der Kontakt mit den Antragstellern grundsätzlich und mindestens im ersten Schritt auf telefonischem Wege. Die Schul- und Berufsausbildung, Berufserfahrungen etc. würden abgefragt, um Ansätze für die Erfüllung der Anforderungen zu erkennen und einer ersten Bewertung unterziehen zu können im Sinne einer optimalen Beratung und um den weiteren Aufklärungsverlauf zu koordinieren. Im Regelfall werde das Telefongespräch mit der Vereinbarung beendet, für eine intensivierte Prüfung weitergehende Unterlagen, Bescheinigungen etc., mindestens aber einen differenzierten Lebenslauf einzureichen. Dieses Procedere habe auch im Fall des Klägers stattgefunden, wobei eine ganze Reihe von Anrufen und Nachfragen erfolgt sei. Eine Protokollierung der einzelnen Gespräche sei aber weder erforderlich noch umsetzbar. Für den Kläger bestehe die Möglichkeit, durch Vorlage ergänzender Unterlagen, etwa Zeugnisse und Beurteilungen aus den vorangegangenen Berufstätigkeiten oder konkretisierender Angaben zu den Beschäftigungen, die der Behörde weitergehende Ermittlungen ermöglichten, weitere Indizien zu erbringen, die ein Mindestmaß an Fähigkeiten zum Erlernen und auch Ausüben des Fahrlehrerberufs erkennen ließen. Den mehrfachen Aufforderungen zur Vorlage ergänzender Unterlagen, beispielsweise zu den Inhalten der Beschäftigung bei der Firma D. in I., sei der Kläger aber im Vorfeld der mündlichen Verhandlung nicht nachgekommen.
Mit Beschluss vom 23.10.2023 hat die Kammer den Rechtsstreit der Berichterstatterin als Einzelrichterin zur Entscheidung übertragen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichts- und Behördenakten sowie auf das Sitzungsprotokoll vom 15.11.2023 und vom 07.06.2024 verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Einzelrichterin konnte am 07.06.2024 aufgrund der mündlichen Verhandlung entscheiden. Sie war nicht gehalten, dem Antrag des Klägers auf (nochmaligen) Schriftsatznachlass stattzugeben.
Für die tatsächliche und rechtliche Erörterung der Streitsache ist grundsätzlich nach § 104 Abs. 1 VwGO die mündliche Verhandlung maßgeblich. Schriftsatznachlass kann gem. §§ 283 Abs. 1, 139 Abs. 5 ZPO i. V. m. § 173 S. 1 VwGO auf Antrag gewährt werden, wenn ein Beteiligter sich in der mündlichen Verhandlung auf ein Vorbringen des Gegners nicht erklären kann, weil es ihm nicht rechtzeitig vor dem Termin mitgeteilt worden ist, oder ihm eine sofortige Erklärung zu einem gerichtlichen Hinweis nicht möglich ist. Liegen diese Voraussetzungen nicht vor, stellt der Schluss der mündlichen Verhandlung (§ 104 Abs. 3 Satz 1 VwGO) gemäß § 173 Satz 1 VwGO i. V. m. § 296 ZPO die zeitliche Grenze für die Berücksichtigung von Vorbringen dar. Bei der Entscheidung, ob bei Vorliegen erheblicher Gründe ein Schriftsatznachlass zu gewähren ist, hat das Gericht nach pflichtgemäßem Ermessen sowohl das Gebot der Verfahrensbeschleunigung als auch den Anspruch auf rechtliches Gehör zu berücksichtigen (BVerwG, Urteil vom 23. April 2020 – 1 C 25.20 –, Rn. 20, juris).
Dies zugrunde gelegt liegen die Voraussetzungen für die Gewährung eines Schriftsatznachlasses hier nicht vor. Der Kläger bezieht sich mit seinem Antrag auf die Ausführungen der Einzelrichterin in der mündlichen Verhandlung zu Aufklärungs-, Beratungs- und Hinweispflichten des Beklagten. Dieser Problemkreis ist aber gerade im Rahmen der mündlichen Verhandlung ausführlich erörtert worden und auch der Kläger hat die Gelegenheit zur Stellungnahme genutzt (vgl. S. 3 f. Sitzungsprotokoll). Die Beteiligten hatten darüber hinaus hierzu bereits im Vorfeld vorgetragen, so etwa der Kläger mit Schriftsatz vom 26.01.2024. Es ist mitnichten erkennbar, dass der Kläger sich hierzu nicht im Termin erklären konnte.
Auch der Umstand, dass das Gericht die Sach- und Rechtslage im Wege eines Vergleichsbeschlusses noch als offen gewertet hat, in der mündlichen Verhandlung aber die Einschätzung geäußert hat, dass der Beklagte die Vorbeschäftigungen, die der Kläger vorweisen kann, ohne Verstoß gegen Aufklärungs-, Beratungspflichten oder Hinweispflichten ausreichend gewürdigt haben dürfte, stellt keinen überraschenden Sinneswandel des Gerichts dar, zu dem der Kläger sich nicht hätte im Termin erklären können. Vielmehr fußt die zuletzt mitgeteilte Einschätzung darauf, dass die Einzelrichterin nunmehr im Vorgriff auf eine streitige Entscheidung zu erkennen gegeben hat, wie die offenen Sach- und Rechtsfragen einzuordnen und zu beantworten sein könnten, und den Beteiligten hierzu konkret Gelegenheit zur Stellungnahme eingeräumt hat.
Auch die übrigen in dem nach Ablehnung des Schriftsatznachlasses bei Gericht eingegangenen Schriftsatz vom 10.06.2024 aufgeführten Gesichtspunkte (Berücksichtigung der Einzelergebnisse des Onlinetests, Anforderungen an die Benennung der maßgeblichen Ermessenserwägungen, Stellenwert der Empathie) geböten – unabhängig davon, dass sie als nach Abschluss der mündlichen Verhandlung vorgetragen grundsätzlich nicht berücksichtigungsfähig sind – keine andere Betrachtung. Vielmehr hat auch insoweit eine ausführliche Erörterung im Rahmen der mündlichen Verhandlung stattgefunden.
Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.
Die Klage ist als Verpflichtungsklage statthaft (§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO) und auch im Übrigen zulässig. Insbesondere fehlt ihr nicht das Rechtsschutzbedürfnis. Da der Kläger einen Anspruch auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung gem. § 54 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1c FahrlG – und nicht auf unmittelbare Erteilung der Genehmigung gem. § 2 FahrlG – gestellt hat, besteht insoweit auch ein entsprechendes Sachbescheidungsinteresse.
Die Klage ist aber unbegründet. Der Bescheid des Beklagten vom 14.06.2021 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten. Der Kläger hat keinen Anspruch auf die Neubescheidung seines Antrags auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung (§ 113 Abs. 1 und 5 VwGO).
Entsprechend den allgemeinen Grundsätzen hat das Gericht in der vorliegenden Verpflichtungskonstellation auf den Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung abzustellen (vgl. Wysk, 3. Aufl. 2020, VwGO § 113 Rn. 103, mit weiteren Nachweisen).
Die Voraussetzungen des § 54 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Buchst. c FahrlG liegen nicht vor. § 54 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Buchst. c FahrlG sieht nunmehr für die Erteilung einer Fahrlehrerlaubnis im Unterschied zur früheren Rechtslage die Möglichkeit einer Ausnahme vom Erfordernis eines Bildungsabschlusses nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 FahrlG vor. Durch Ausgestaltung von § 54 Abs. 1 FahrlG als „Kann“-Vorschrift besteht schon kein gebundener Anspruch. Der Beklagte hat das ihm zustehende Ermessen ordnungsgemäß ausgeübt. Ermessensfehler liegen nicht vor (vgl. § 114 VwGO). Insbesondere ist nicht erkennbar, dass die Entscheidungsfindung des Beklagten fehlerhaft gewesen ist, weil sie den Zweck der Ermächtigung verfehlt hätte (sog. Ermessensfehlgebrauch, vgl. Schoch/Schneider/Riese, 45. EL Januar 2024, VwGO § 114 Rn. 64). Der Beklagte hat vielmehr den Sachverhalt im Zusammenhang mit der Schulbildung und den beruflichen Vorerfahrungen des Klägers und dem absolvierten Berufseignungstest ordnungsgemäß ermittelt und sachgerecht, das heißt dem Ziel oder Zweck der Ermessensnorm entsprechend, bewertet.
Die Ermessensentscheidung der Behörde über die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 54 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Buchst. c FahrlG hat sich maßgeblich daran zu orientieren, ob, trotzdem die Voraussetzungen des § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 FahrlG im Hinblick auf den (formalen) Bildungsabschluss nicht erfüllt sind, die schulische Bildung, die Berufsausbildung und die Vorbeschäftigung des Betreffenden insgesamt den gleichen Wert aufweisen. Dabei ist freilich keine Gleichwertigkeit i. S. d. § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 Alt. 2 FahrlG gefordert, da in derartigen Fällen bereits das Vorbildungserfordernis erfüllt und eine Ausnahmegenehmigung nicht erforderlich wäre (VG Frankfurt am Main, Urteil vom 02.02.2023, 12 K 3619/21.F, nicht veröffentlicht; vgl. auch Bay. VGH, Beschluss vom 18.12.2019 – 11 C 19.1139, juris). Sinn und Zweck der Neufassung des § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 FahrlG im Rahmen der Novellierung des Fahrlehrergesetzes im Jahr 2017 war letztlich eine Flexibilisierung im Hinblick auf den Zugang zum Beruf des Fahrlehrers, wobei grundsätzliche Mindestanforderungen nicht außer Kraft gesetzt werden sollten (so etwa die Stellungnahme aus dem Plenarprotokoll 18/215, S. 21633; vgl. für eine ausführliche Auseinandersetzung mit den Gesetzesmaterialien Hess. VGH, Urteil vom 26.04.2023 – 2 A 310/22, Rn. 29 ff., juris), nicht zuletzt um die Qualität der pädagogischen Ausbildung der Fahrlehrer zu erhöhen (BT-Drs. 18/10937, S. 1).
Daraus lässt sich konkret entnehmen: Leitbild bleibt weiterhin die Fahrlehrerausbildung im Anschluss an eine abgeschlossene Berufsausbildung (vgl. Hess. VGH, Urteil vom 26.04.2023 – 2 A 310/22, Rn. 37, juris) – die im Übrigen regelmäßig mit einem mittleren Bildungsabschluss einhergehen dürfte (vgl. BT-Drucks. 18/11289, S. 7; Hess. VGH, Urteil vom 26.04.2023 – 2 A 310/22, Rn. 33, juris). Der Hessische Verwaltungsgerichtshof leitet dies überzeugend aus dem Berufsprofil – Erteilung von theoretischem und praktischen Unterricht – ab. Für den theoretischen Fahrschulunterricht könne der Fahrlehrer demnach auf die im allgemeinbildenden Schulunterricht erworbenen Fähigkeiten zurückgreifen und (guter) fahrpraktischer Unterricht könne insbesondere dann erteilt werden, wenn der Betreffende sich als Auszubildender selbst früher einmal in der Situation des Lernenden befunden habe (Hess. VGH, Urteil vom 26.04.2023 – 2 A 310/22, Rn. 48 f., juris). Die Ausführungen des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs beziehen sich unmittelbar zwar auf eine teleologische Auslegung des § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 FahrlG, beanspruchen aber gleichermaßen Geltung, soweit es darum geht, den Wert zu bestimmen, den die Vorbildung haben um, um am Maßstab der Regelungsziele – Flexibilisierung einerseits, Qualitätssicherung andererseits – die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung zu rechtfertigen. Insgesamt muss bei dem Betreffenden letztlich ein Mindestmaß an pädagogischen Fähigkeiten vorliegen, insbesondere vor dem Hintergrund des Regelungsziels, die Qualität der pädagogischen Ausbildung der Fahrlehrer zu erhöhen (vgl. Sächs. OVG, Beschluss vom 14.12.2020 – 6 B 162/20 –, Rn. 25, juris, unter Bezugnahme auf BT-Drs. 18/10937, S. 1). Dem kann auch nicht entgegengehalten werden, dass die pädagogischen Kompetenzen erst im Rahmen der Fahrlehrerausbildung erworben werden sollen. Denn nach der Konzeption des Gesetzgebers – wie sie deutlich in den Materialien im Zuge der Neuregelung des FahrlG zum Ausdruck gelangt ist – setzt der Zugang zu dieser Ausbildung gerade eine gewisse Vorbildung voraus. Diese soll gewissermaßen die Voraussetzung dafür bieten, dass die in der Ausbildung vermittelten Inhalte, insbesondere im Hinblick auf die pädagogischen Fähigkeiten, überhaupt auf fruchtbaren Boden fallen können.
Vor dem Hintergrund des so durch Auslegung ermittelten Zwecks der Ermessensermächtigung in § 54 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Buchst. c FahrlG ist ein Ermessensfehler des Beklagten hier nicht erkennbar. Bei Würdigung der Vorbeschäftigungen des Klägers durfte darauf abgestellt werden, dass letztlich nichts erkennbar ist, was die geforderte Wertigkeit seiner Vorbildung nahelegt, insbesondere im Hinblick auf seine pädagogisch-praktischen Kenntnisse. Auch eine Kompensation durch Fähigkeiten wie Lebenserfahrung, Belastbarkeit, Anpassungsfähigkeit oder Geduld ist entgegen der Auffassung des Klägers nicht möglich. Diese Gesichtspunkte mögen zwar mittelbar auch ausschlaggebend dafür sein, wie kompetent der Kläger den Unterricht als Fahrlehrer gestalten kann. Im Rahmen der Ermessensausübung durfte der Beklagte nichtsdestoweniger darauf abstellen, ob die berufliche Praxis des Klägers unmittelbar erkennen lässt, dass er entsprechende pädagogische Fähigkeiten mitbringt.
Der Kläger hat zwar nunmehr ein Arbeitszeugnis seines früheren Arbeitgebers, der Werkzeugschleiferei D. vorgelegt. Auch die dort beschriebenen Aufgaben ergeben jedoch keine Anhaltspunkte dafür, dass der Kläger entweder selbst ausbildend oder unterrichtend tätig gewesen ist und dadurch entsprechende pädagogische Kompetenzen gesammelt haben könnte, oder aber dafür, dass er zumindest als Lernender Erfahrungen in Lehrsituationen gesammelt hätte, die er nunmehr gewinnbringend im Rahmen der Fahrlehrerausbildung und der anschließenden Berufstätigkeit als Fahrlehrer einbringen könnte.
Entgegen den Ausführungen des Klägers ist auch nicht ausreichend, dass er mit dem Erwerb des Hauptschulabschlusses eine schulische Ausbildung von gewisser Dauer erworben hat und damit die pädagogischen Grundlagen für den Erwerb der pädagogischen Eignung durch die Fahrlehrerausbildung gegeben sei. Denn nach der ständigen Rechtsprechung ist anerkannt, dass selbst ein mittlerer Abschluss für sich genommen nicht den Zugang zum Fahrlehrerberuf eröffnet, da er keine gleichwertige Vorbildung i. S. d. § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 FahrlG darstellt (Hess. VGH, Urteil vom 26.04.2023 – 2 A 310/22, Leitsatz und Rn. 19, juris; Sächs. OVG, Beschluss vom 14.12.2020 – 6 B 162/20 –, Leitsatz Rn. 22, 25, juris; VG Wiesbaden, Beschluss vom 27.09.2022 – 5 L 1579/21.WI, Leitsätze, Rn. 30 ff., juris). Dies muss erst recht für den Hauptschulabschluss gelten. Diese Wertung würde schließlich übergangen, wenn das Vorliegen des Hauptschulabschlusses für sich genommen bereits die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung gem. § 54 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Buchst. c FahrlG rechtfertigte. Es ist nicht nachvollziehbar, warum man – wie vom Kläger vertreten – bei dem geforderten Umfang der pädagogischen Fähigkeiten auf die nächstniedrigere Ebene zurückgreifen sollte. Nach der Wertung des Gesetzgebers – wie sie weiter oben bereits ausführlich dargestellt worden ist – setzt das für die Fahrlehrerausbildung erforderliche theoretische Wissen vielmehr grundsätzlich einen mittleren Bildungsabschluss voraus (vgl. BT-Drucks. 18/11289, S. 7; Hess. VGH, Urteil vom 26.04.2023 – 2 A 310/22, Rn. 33, juris).
Schließlich ist auch nicht erkennbar, dass der Hauptschulabschluss im Zusammenspiel mit den konkreten praktischen beruflichen Vorerfahrungen des Klägers für eine Ausnahmegenehmigung ausreichend wäre. Insoweit wurde bereits ausführlich gewürdigt, dass im Fall des Klägers nicht erkennbar ist, dass er pädagogisch-praktische Kenntnisse von gleichem Wert aufweist. Es ist nicht erkennbar, inwiefern er diese gerade im Rahmen seiner (Haupt-)Schulbildung erworben haben sollte. Umgekehrt ist auch nicht erkennbar, dass der Kläger im Anschluss an seine Schuldbildung im Rahmen seiner praktischen Tätigkeit theoretische Kenntnisse erworben hätte, die dem Bildungsniveau entsprächen, das mit dem Realschulabschluss einhergeht.
Schließlich ist dem Beklagten auch keine unzureichende Aufklärung des Sachverhalts vorzuwerfen, die zu einem entsprechenden Ermessensfehlgebrauch geführt hätte. Es ist nicht zu beanstanden, dass der Beklagte im Verwaltungsverfahren keine weiteren Nachweise vom Kläger angefordert hat. Dies wäre letztlich als Beratungspflicht i. S. d. § 25 HVwVfG einzustufen. Danach trifft die Behörde aber nur dann eine entsprechende Pflicht, die Abgabe von Anträgen oder Erklärungen anzuregen, wenn diese offensichtlich nur versehentlich oder aus Unkenntnis unterblieben oder unrichtig abgegeben oder gestellt worden sind. Dafür ist hier jedoch nichts ersichtlich. Dem Kläger war vielmehr aufgrund des in der Akte dokumentierten E-Mail-Verkehrs bekannt, dass die bloße Bewährung im Beruf jedenfalls nicht ausreichend ist (so etwa E-Mail vom 08.04.2021, Bl. 2 des Verwaltungsvorgangs). Im Übrigen bleibt dem Kläger vorzuhalten, dass der Beratungspflicht der Behörde eine Mitwirkungslast des mündigen Bürgers korrespondiert, seine Angelegenheiten möglichst sachgerecht und sorgfältig zu erledigen, und hierbei auch eine entsprechende Eigeninitiative (eigene Erkundigungen) zu entfalten (NK-VwVfG/Rüdiger Engel/Mario Pfau, 2. Aufl. 2019, VwVfG § 25 Rn. 2). Im Verwaltungsverfahren übersandte der Kläger einen tabellarischen Lebenslauf, machte im Übrigen aber keine Angaben zu den einzelnen Stationen. Es hätte aber gerade in seiner Verantwortung gelegen, aus eigener Initiative weitere Erläuterungen zu seinem Lebenslauf zu geben, um Anknüpfungspunkte dafür zu liefern, dass er seine praktische Berufserfahrung eine Vorbildung von gleichem Wert darstellt. Eine allgemeine behördliche Belehrungspflicht losgelöst von § 25 HVwVfG besteht schließlich ebenfalls nicht. Ob die Behörde Hinweise zu geben hat, hängt vielmehr von den Umständen des Einzelfalles ab, insbesondere davon, ob der Bürger sich über die rechtlichen Gegebenheiten unschwer orientieren kann (NK-VwVfG/Rüdiger Engel/Mario Pfau, 2. Aufl. 2019, VwVfG § 25 Rn. 3). Dies ist hier aber gerade der Fall.
Vor diesem Hintergrund bedürfen im Übrigen auch die Häufigkeit, der Inhalt sowie die sonstigen Umstände der Telefonate, die unter den Beteiligten stattgefunden haben, keiner näheren Aufklärung durch das Gericht. Ebenso wenig ist erkennbar, dass der Beklagte hier die Pflicht zur ordnungsgemäßen Aktenführung verletzt hätte.
Soweit der Kläger bei dieser Ausgangslage bemängelt, dass der Beklagte es versäumt habe, abstrakt-generelle Kriterien dazu zu benennen, wann eine in ihrem Wert gleiche Vorbildung vorliege, überzeugt auch dieser Einwand nicht. Denn im Rahme von Ermessensvorschriften besteht ein subjektives Recht auf eine fehlerfreie (pflichtgemäße) Ermessensausübung (BeckOK VwVfG/Aschke, 63. Ed. 1.1.2023, VwVfG § 40 Rn. 75), nicht hingegen auf die Aufstellung oder Mitteilung abstrakt-genereller Leitlinien für die Ermessensausübung.Ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften o. ä. dienen letztlich dem Ziel einer gleichmäßigen Ermessensausübung und sind grundsätzlich zulässig und mit der gesetzlichen Ermächtigung zum Erlass einer Ermessensentscheidung zu vereinbaren, wenn und soweit sie sich am Zweck der Ermächtigung orientieren und selbst sachgerecht sind. Sie vermitteln dann über den Gleichheitssatz im Interesse der Gleichbehandlung gleicher Sachverhalte Anhaltspunkte für die durch die Verwaltung zu treffende Entscheidung aufzustellen (vgl. ausführlich HK-VerwR/Kyrill-Alexander Schwarz, 5. Aufl. 2021, VwGO § 114 Rn. 39). Eine derartige gleichheitsrechtliche Dimension seines Falls hat der Kläger hier jedoch nicht aufgezeigt.
Nach der amtlichen Gesetzesbegründung zur Einführung der Ausnahmemöglichkeit in § 54 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Buchst. c FahrlG (BT-Drs. 18/10937 S. 141) kann daneben zwar auch die Teilnahme an einem Berufseignungstest ein Indiz dafür liefern, ob ein Fahrlehrerlaubnisbewerber trotz geringerer Vorbildung für die Ausbildung und Berufsausübung geeignet ist. Auch unter diesem Gesichtspunkt ist ein Ermessensfehler des Beklagten aber nicht erkennbar.
Der Begriff des Indizes bezeichnet nach der Definition im „Duden“ in der Rechtssprache einen „Umstand, der mit Wahrscheinlichkeit auf einen bestimmten Sachverhalt, vor allem auf die Täterschaft einer bestimmten Person schließen lässt; be- oder entlastender Umstand“ (abgerufen am 28.06.2024 unter duden.de). Demgegenüber können die im Prozessrecht entwickelten Definitionen, auf die sich der Kläger beruft, nicht unbesehen übertragen werden, da sie sich auf einen speziellen, anderen Fall beziehen. Im Kontext der Auslegung des § 54 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Buchst. c FahrlG bleibt festzuhalten, dass das in einem Berufseignungstest erreichte Ergebnis den Schluss zulassen muss, dass der Betreffende die geforderte dem Wert nach gleiche Vorbildung aufweist, insbesondere im Hinblick auf die pädagogischen Fähigkeiten.
Vor diesem Hintergrund ist hier eine Betrachtung der Einzelmerkmale des Tests statthaft, wenn nicht sogar geboten. Denn im Hinblick auf die Wertbemessung der beim Kläger vorhandenen Vorbildung sind die einzelnen Testergebnisse aussagekräftiger als das Gesamtergebnis. Denn diese lassen ein differenziertes Bild über die Stärken und Schwächen des Bewerbers zu, etwa im Hinblick auf dessen pädagogischen Fähigkeiten. Allein ein solche im Einzelnen aufgeschlüsselte Betrachtung ermöglicht es, das Testergebnis mit dem Lebenslauf ins Verhältnis zu setzen und auf dieser Grundlage den Wert der Vorbildung dem Zweck der gesetzlichen Ermächtigung des § 54 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Buchst. c FahrlG entsprechend würdigen zu können. Diese besondere Konstellation rechtfertigt es – in Abweichung zu allgemeinen prüfungsrechtlichen Grundsätzen (vgl. etwa Fischer/Jeremias/Dieterich PrüfungsR, Rn. 569, beck-online), wie sie auch der Abschlussprüfung am Ende der Fahrlehrerausbildung zugrunde zu legen sein mögen – nicht allein oder primär auf das Gesamtergebnis des Berufseignungstests abzustellen, sondern vorrangig die Einzelmerkmale in den Blick zu nehmen.
Vor diesem Hintergrund hat der Beklagte hier ermessensfehlerfrei darauf abgestellt, dass der Kläger im Bereich der sozialen Kompetenz nur unterdurchschnittlich abgeschnitten hat. Er hat schriftsätzlich sowie in der mündlichen Verhandlung nachvollziehbar und überzeugend ausgeführt, dass und inwieweit die – soweit sich das den Unterlagen des Testanbieters entnehmen lässt – hierdurch abgeprüften Kompetenzen einen Bezug zum Anforderungsprofil der Tätigkeit eines Fahrlehrers haben. Es gehe demnach um eine Anpassung der Fahrschulausbildung an das individuelle Leistungsvermögen der Fahrschülerinnen und Fahrschüler, was ohne entsprechend ausgeprägte soziale Kompetenzen, insbesondere ein ausreichendes Maß an Empathie, nicht gelänge. Dies zugrunde gelegt ist nicht erkennbar, dass der Kläger trotz des insgesamt überdurchschnittlichen Testergebnisses das für die Fahrlehrerausbildung geforderte Mindestmaß an pädagogischen Fähigkeiten aufweist. Zudem hat auch die nochmalige Testabsolvierung ein unterdurchschnittliches Ergebnis im sozialen Bereich und in anderen Bereichen ergeben, was dieses Werturteils weiter erhärtet. So ist zu befürchten, dass auch die dem Kläger attestierte jeweils unterdurchschnittlich ausgeprägte Offenheit für Erfahrungen und Verträglichkeit einer angemessenen Gestaltung des theoretischen und praktischen Fahrlehrunterrichts entgegenstehen. Alles in allem taugen die Ergebnisse des Berufseignungstests damit nicht als Indiz, um nahezulegen, dass der Kläger eine Vorbildung aufweist, die einen gleichen Wert wie die gesetzlich vorausgesetzte Vorbildung hätte.
Vor diesem Hintergrund kann schließlich auch die generelle Aussagekraft des vom C. angebotenen Berufseignungstests offen gelassen werden. Auch bedürfen die näheren Umstände der Testerbringung hier keiner Sachverhaltsaufklärung.
Der Kläger hat gem. § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils hinsichtlich der Kosten folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Beschluss
Der Streitwert wird auf 15.000 EUR festgesetzt.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz i. V. m. Nr. 54.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013.
Die vorläufige Streitwertfestsetzung wird damit gegenstandslos.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 2 FahrlG
§ 296 ZPO
§ 114 VwGO
§ 25 HVwVfG
§ 167 VwGO
§ 104 Abs. 1 VwGO
§ 283 Abs. 1, 139 Abs. 5 ZPO
§ 173 S. 1 VwGO
§ 104 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 173 Satz 1 VwGO
§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO
§ 54 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1c FahrlG
§ 113 Abs. 1 und 5 VwGO
§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 FahrlG
§ 54 Abs. 1 FahrlG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 Alt. 2 FahrlG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz

Zitierte Entscheidungen: 2 K 1316/21
2 A 310/22
1 C 25.20
12 K 3619/21
11 C 19.11
6 B 162/20
5 L 1579/21