Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-01-31, Aktenzeichen 16 A 4091/04
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2007:0131.16A4091.04.00

Tenor:
Auf die Berufung der Klägerin wird das aufgrund mündlicher Verhandlung vom 20. August 2004 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Münster geändert. Der Beklagte wird verpflichtet, die Klägerin für die Zeit vom 1. April 2001 bis zum 31. März 2004 von der Rundfunkgebührenpflicht zu befreien.
Der Beklagte trägt die Kosten beider Rechtszüge.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Dem Beklagten wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abzuwenden, sofern nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin beantragte unter dem Datum des 5. März 2001 beim Beklagten, von der Rundfunkgebührenpflicht befreit zu werden. Sie gab an, seit 1996 in N. zu studieren und dort in einer ihrer Mutter gehörenden Eigentumswohnung zu wohnen, deren laufende Kosten von den Eltern getragen würden. Im Übrigen werde sie von ihren Eltern mit 550 DM monatlich unterstützt. Nach der Ablehnung des Befreiungsantrags trug die Klägerin vor, ihr Einkommen belaufe sich unter Einbeziehung der Verpflegung im elterlichen Haushalt an den Wochenenden insgesamt auf 647,60 DM und unterschreite mithin den für die Rundfunkgebührenbefreiung maßgeblichen eineinhalbfachen Regelsatz der Sozialhilfe. Sie habe zwar nach der Düsseldorfer Tabelle einen monatlichen Unterhaltsanspruch von 1.120 DM. Von diesem Betrag müsse indessen dasjenige abgezogen werden, was sie - fiktiv- für die Anmietung einer Wohnung aufzuwenden hätte. Insoweit dürfe sie nicht schlechter als Studierende gestellt werden, die tatsächlich am Studienort zur Miete wohnten.
Am 18. Dezember 2001 erhob die Klägerin Untätigkeitsklage. Nachdem die Bezirksregierung mit Bescheid vom 15. Mai 2002 den Widerspruch der Klägerin zurückgewiesen hatte, weil von einem Einkommen der Klägerin in Höhe des nach der Düsseldorfer Tabelle einforderbaren Unterhalts gegen die Eltern auszugehen sei, während auf der Bedarfsseite keine Unterkunftskosten berücksichtigt werden könnten, trug die Klägerin weitergehend vor: Der Beklagte und die Widerspruchsbehörde setzten bei ihr zu Unrecht fiktives Einkommen an, während richtigerweise nur das ihr tatsächlich Gewährte, also 647,60 DM, angerechnet werden dürfe. Die zusätzliche Berücksichtigung etwaiger realisierbarer (Unterhalts-)Forderungen sei aufwendig und im Rahmen einer Massenverwaltung, die generalisierende und pauschalierende Regelungen benötige, nicht zu leisten.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Mit der vom Senat zugelassenen Berufung wiederholt die Klägerin im wesentlichen ihr erstinstanzliches Vorbringen. Im Übrigen hätten sich ihre ihre persönlichen und wirtschaftlichen Verhältnisse bis zum 31. März 2004 nicht verändert.
Die Klägerin beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheides vom 13. März 2001 und des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung N. vom 15. Mai 2002 zu verpflichten, sie für die Zeit vom 1. April bis zum 31. März 2004 von der Rundfunkbebührenpflicht zu befreien.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er verweist noch darauf, dass es sich bei dem vorliegenden Rechtsstreit um eine Verpflichtungsklage handele und er seit April 2005 nicht mehr die für die Befreiung von der Rundfunkgebührenpflicht zuständige Behörde sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Verfahrensakte sowie auf die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung, über die im Einverständnis der Beteiligten der Berichterstatter ohne mündliche Verhandlung entscheidet (§§ 125 Abs. 1, 87a Abs. 2 und 3 sowie 101 Abs. 2 VwGO), ist zulässig und begründet. Die Klägerin hat einen Anspruch darauf, für den geltend gemachten Zeitraum von drei Jahren, beginnend mit dem 1. April 2001, von der Rundfunkgebührenpflicht befreit zu werden.
Der Anspruch scheitert nicht daran, dass der Beklagte aufgrund der Neuregelung des Rechts der Rundfunkgebührenbefreiung zum 1. April 2005 nicht mehr passivlegitimiert wäre. Die Ersetzung der Verordnung über die Befreiung von der Rundfunkgebührenpflicht für das Land Nordrhein-Westfalen vom 30. November 1993 (GV. NRW. S. 970; im folgenden BefrVO), dessen § 5 Abs. 2 Satz 1 für die Gebührenbefreiung aus sozialen Gründen eine Zuständigkeit der örtlich belegenen Gemeinde vorsah, durch § 6 Rundfunkgebührenstaatsvertrag in der Fassung von Art. 5 des Achten Staatsvertrages zur Änderung rundfunkrechtlicher Staatsverträge vom 8./14./15. Oktober 2004 (GV. NRW. 2005 S. 192, 196; im folgenden RGebStV), nach dessen Abs. 4 die jeweilige Landesrundfunkanstalt über die bei ihr zu stellenden Befreiungsanträge entscheidet, stellt keine bloße Verlagerung der sachlichen Zuständigkeit bzw. eine bloße Funktionsnachfolge dar. Im Wesen einer solchen Funktionsnachfolge läge es, dass im Anschluss an die entsprechende Zuständigkeitsänderung keine nach sachlichen oder zeitlichen Gesichtspunkten umrissenen Restzuständigkeiten bei dem "abgebenden" Funktionsträger verbleiben, es sei denn, etwaigen Übergangsvorschriften könnte etwas Dahingehendes entnommen werden.
Vgl. hierzu OVG NRW, Beschluss vom 14. Juli 2006 - 16 A 1536/04 -.
Vorliegend fehlt es, abgesehen von § 11 Abs. 1 RGebStV, der die Fortgeltung bestandskräftiger Gebührenbefreiungsbescheide betrifft, an derartigen Übergangsbestimmungen. Gegen die Annahme einer bloßen Zuständigkeitsverlagerung bzw. Funktionsnachfolge spricht aber entscheidend, dass mit der Vereinbarung über die Änderung des Rundfunkgebührenstaatsvertrages nicht lediglich die länderinterne Zuständigkeit, sondern auch das gesamte materielle und sonstige formelle Recht der Rundfunkgebührenbefreiung aus sozialen Gründen (nunmehr bezeichnet als Gebührenbefreiung natürlicher Personen) auf eine neue Grundlage gestellt worden ist. Nach § 6 Abs. 4 RGebStV sind Befreiungsanträge, wie schon erwähnt, bei der jeweiligen Landesrundfunkanstalt zu stellen, die dann über diese Anträge entscheidet. § 6 Abs. 5 Satz 1 RGebStV bestimmt, dass der Beginn der Befreiung von der Rundfunkgebührenpflicht auf den Ersten des Monats festzusetzen ist, der dem Antragsmonat folgt. Das materielle Recht nach dem neuen RGebStV ist dadurch gekennzeichnet, dass nach § 6 Abs. 1 grundsätzlich nur noch im einzelnen benannte persönliche oder soziale Gegebenheiten, die durch entsprechende Bescheide anderer Stellen nachzuweisen sind, zur Gebührenbefreiung führen. Das Unterschreiten einer bestimmten Einkommensgrenze, das nach § 1 Abs. 1 Nr. 7 BefrVO - gleichsam als Auffangtatbestand - noch zur Rundfunkgebührenbefreiung führte und eine individuelle Einkommensberechnung erforderte, ist im nunmehr geltenden Rundfunkgebührenstaatsvertrag nicht mehr vorgesehen. Insgesamt zielen die neuen Bestimmungen auf eine vereinfachte - und mit geringerem verwaltungspersonellem Einsatz zu bewältigende - Prüfung der Befreiungsvoraussetzungen ab. Nach alledem ergibt sich, dass erstmals ab April 2005 Befreiungsanträge bei der Landesrundfunkanstalt (im Land Nordrhein-Westfalen mithin beim Westdeutschen Rundfunk) gestellt und frühestens mit Wirkung vom 1. Mai 2005 auf der Grundlage der neuen materiellen Bestimmungen Gebührenbefreiungen erteilt werden können, während die zuvor - bis zum 31. März 2005 - bei den Sozialämtern der Gemeinden zu stellenden Befreiungsanträge den alten Bestimmungen der BefrVO unterlagen. Den geänderten Zuständigkeiten entsprachen demzufolge Änderungen bei den materiellrechtlichen Befreiungsvoraussetzungen und auch beim verwaltungstechnischen Aufwand für die Feststellung der Befreiungsvoraussetzungen. Unter diesen Umständen kann nicht angenommen werden, dass unter der Geltung des alten Rechts gestellte und seinerzeit in Anwendung der vormals geltenden materiellen Bestimmungen abgelehnte Befreiungsanträge während der Anhängigkeit entsprechender Rechtsstreitigkeiten bei den Verwaltungsgerichten in die Zuständigkeit der - auf die Anwendung der vereinfachten neuen Befreiungstatbestände beschränkten - Landesrundfunkanstalten übergegangen sind. Vielmehr verbleibt es für solchermaßen schwebende Altverfahren bei der Zuständigkeit der Gemeinden und der Maßgeblichkeit der landesrechtlichen BefrVO.
Vgl. zu der ähnlichen Frage, welchen Vorschriften nach der grundlegenden Änderung des Sozialhilferechts Erstattungsansprüche zwischen Sozialhilfeträgern unterliegen, die noch unter der Geltung des zum 1. Januar 2005 außer Kraft getretenen Bundessozialhilfegesetzes entstanden sind: OVG NRW, Beschluss vom 31. Oktober 2006 - 16 A 5058/04 -, Juris.
Die Klägerin erfüllt die Voraussetzungen des § 1 Abs. 1 Nr. 7 BefrVO, weil im streitgegenständlichen Zeitraum (1. April 2001 bis 31. März 2004) ihr Gesamteinkommen unter der für sie maßgeblichen Einkommensgrenze gelegen hat.
Der zunächst vom Beklagten eingenommene Rechtsstandpunkt läuft darauf hinaus, dass über die Unterhaltsleistungen ihrer Eltern hinaus - Barunterhalt von 550 DM und Naturalleistungen zur Verpflegung im Wert von monatlich 97,60 DM - ein zwar nicht realisierter, aber realisierbarer "fiktiver" Unterhaltsanspruch von weiteren 472,40 DM als Einkommen der Klägerin anzusetzen sei, während andererseits wegen des "kostenlosen Wohnens" ein in die Berechnung der Einkommensgrenze einfließender unterkunftsbezogener Bedarf verneint wird. Ergänzend bzw. modifizierend wird im Widerspruchsbescheid hervorgehoben, dass sich die Klägerin bei der Einkommensberechnung auch den Wohnwert der von ihren Eltern als Naturalleistung zur Verfügung gestellten Unterkunft am Studienort anrechnen lassen müsse, ein entsprechender unterkunftsbezogener Bedarf wegen des Ausschlusses lediglich "fiktiver" Aufwendungen indessen zu verneinen sei. Dies findet weder in der Verordnung über die Befreiung von der Rundfunkgebührenpflicht noch in den hierzu erlassenen - ohnehin nur verwaltungsintern wirkenden - Verwaltungsvorschriften (Runderlass des Ministerpräsidenten vom 14. Januar 1994, SMBl. NRW. 2251) bzw. dem gleichfalls herangezogenen Erlass des Chefs der Staatskanzlei des Landes Nordrhein-Westfalen vom 6. Februar 1995 - I C 2-228.7.12 - eine tragfähige Grundlage.
Es bestehen allerdings zunächst keine Bedenken dagegen, dass der Beklagte von einem höheren Einkommen der Klägerin als den von ihr angegebenen 647,60 DM (Barleistung sowie Wert der Verpflegung an den Wochenenden) ausgegangen ist. Dabei kann offen bleiben, ob auch fiktive Einkünfte, also nicht erhaltene, aber rechtlich durchsetzbare Unterhaltsleistungen, bei der Bedürftigkeitsprüfung nach § 1 Abs. 1 Nr. 7 BefrVO als Einkommen angerechnet werden können, wie dies die Verwaltungsvorschriften vom 14. Januar 1994 (Ziff. 2.652, zu b) vorsehen. In der hierzu ergangenen Rechtsprechung wird dies jedenfalls nicht einhellig anerkannt.
Vgl. einerseits VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 3. November 1983 - 2 S 2593/82 -, Juris (Leitsatz), andererseits OVG Hamburg, Urteil vom 28. August 1987 - Bf I 39/85 -, ZfSH/SGB 1988, 313 (insoweit nur Leitsatz), und OVG Lüneburg, Beschlussvom 15. Februar 1999 - 12 L 664/99 -, Juris; offengelassen vom Hessischen VGH, Urteil vom 27. Oktober 1994 - 5 UE 851/94 -, Juris.
Vorliegend besteht aber keine Notwendigkeit, fiktives Einkommen anzunehmen, weil die Klägerin tatsächlich weitergehende Einkünfte hatte, nämlich unterkunftsbezogenen Unterhalt als Naturalleistung ihrer Eltern. Dass über diese Gesamtunterhaltsleistung - einschließlich der Unterkunftsgewährung - hinausgehend ein zusätzlicher durchsetzbarer Unterhaltsanspruch bestand, ist nicht ersichtlich. Es gibt, wie auch in dem vom Beklagten angewandten Erlass der Staatskanzlei zutreffend hervorgehoben wird, wegen des Erfordernisses einer Gleichbehandlung mit BAföG-Leistungen beziehenden Studenten keinen überzeugenden Grund, unterkunftsbezogene Sachleistungen als Einkommen unberücksichtigt zu lassen. Ebenso wenig lässt sich ein Grund dafür finden, derartige Sachleistungen anders als Barleistungen unterhaltsverpflichteter Eltern zur Anmietung einer Studentenunterkunft zu bewerten.
Dem Beklagten und ihm folgend dem Verwaltungsgericht
ebenso wohl auch OVG Hamburg, Urteil vom 28. August 1987 - Bf I 39/85 -, aaO.
kann aber nicht darin beigepflichtet werden, dass die Klägerin im maßgeblichen Zeitraum keinen auf das Wohnen bezogenen Bedarf gehabt hätte. Das Wohnen in festen Behausungen gehört zu den normalen Grundbedürfnissen des modernen sesshaften Menschen und wird beispielsweise im Unterhaltsrecht sowie im Sozialleistungsrecht - nicht zuletzt auch in § 1 Abs. 1 Nr. 7 lit. d BefrVO - als Selbstverständlichkeit zugrundegelegt. Dass bei der Klägerin eine von diesem Normalbild abweichende Bedarfsstruktur vorläge, wird vom Beklagten nicht behauptet und ist auch nicht ersichtlich. Es ist vielmehr weithin anerkannt, dass junge Menschen, die in einiger räumlicher Entfernung vom Heimatort studieren, am Studienort eine (einfache) Unterkunft benötigen. Auch die Art der Befriedigung des Wohnbedürfnisses im Falle der Klägerin - kostenlose Nutzung einer ihrer Mutter gehörenden Eigentumswohnung - berechtigt nicht zu der Annahme, dass insoweit von vornherein kein zu deckender Bedarf vorhanden gewesen wäre. Die Wohnungsnutzung ist aus Sicht der Klägerin nämlich nur insoweit "kostenlos", als sie keinen eigenen finanziellen Belastungen ausgesetzt ist. Es unterliegt aber keinen ernstlichen Zweifeln, dass der wirtschaftliche Wert der Wohnungsnutzung auf den Unterhaltsanspruch anzurechnen ist. Im Fall der Klägerin heißt das, dass im Wege der Barleistung von ihren unterhaltsverpflichteten Eltern nur der sonstige regelmäßige Lebensbedarf getragen wird, während die Unterkunftsgewährung als beiderseits akzeptierte Naturalleistung den (Fort-)Bestand eines durchsetzbaren unterkunftsbezogenen Unterhaltsanspruchs ausschließt. Es ist nichts dafür ersichtlich, dass ein Zivilgericht der Klägerin anstelle oder gar neben der einvernehmlichen Nutzung der elterlichen Eigentumswohnung einen auf das Wohnen am Studienort bezogenen Unterhaltsanspruch zuerkennen würde. Den Bestimmungen der BefrVO kann auch nichts dafür entnommen werden, dass der in Rede stehende Fall, in dem die unterhaltsverpflichteten Eltern unter Eingehung eigener finanzieller Belastungen bzw. unter Verzicht auf anderweitige Mieteinnahmen den Wohnbedarf studierender Kinder naturaliter decken, anders zu bewerten ist als der (häufigere) Fall, in dem die Eltern Barmittel für die Anmietung einer Wohnung zur Verfügung stellen. Soweit § 1 Abs. 1 Nr. 7 lit. d BefrVO auf § 79 BSHG verweist, bedeutet das im Übrigen lediglich, dass ein das Maß des Angemessenen überschreitender Aufwand für die Unterkunft bei der Bemessung der Einkommensgrenze außer Betracht bleibt, nicht aber, dass bestimmte Arten der Unterhaltsdeckung von vornherein zur Verneinung eines dahingehenden Bedarfs führen.
Auch aus den Verwaltungsvorschriften zur Befreiung von der Rundfunkgebührenpflicht geht nichts hervor, was in Fällen wie dem vorliegenden gegen die Annahme eines Unterkunftsbedarfs spräche. Soweit Ziff. 2.692 der Verwaltungsvorschriften für den - hier überdies nicht gegebenen - Fall eines freien Wohnrechts aus einem Übergabevertrag "Kosten für die Unterkunft" verneint, korrespondiert das damit, dass in solchen Fällen - konsequent - auch kein Einkommen in Ansatz gebracht wird. Schließlich kann auch dem erwähnten Erlass der nordrhein-westfälischen Staatskanzlei nichts entnommen werden, was den Rechtsstandpunkt des Beklagten stützen könnte. Soweit es dort heißt, nur die tatsächlichen Aufwendungen des jeweiligen Antragstellers für die Unterkunft kämen für die Bedarfsermittlung in Betracht, nicht aber der Ansatz "fiktiver" Aufwendungen, also nicht tatsächlich gezahlter Miete, bezieht sich das nicht mit hinlänglicher Deutlichkeit auf den hier gegebenen Fall einer auf den Gesamtunterhaltsanspruch angerechneten Zurverfügungstellung der Unterkunft. Von derartigen nur fiktiven Aufwendungen kann allenfalls dann ausgegangen werden, wenn sich die Art der Deckung des Wohnbedarfs überhaupt nicht auf die finanzielle bzw. unterhaltsrechtliche Lage des studierenden Antragstellers auswirkt, etwa wenn dieser bei einer nicht unterhaltsverpflichteten Person kostenlos "unterkommt" oder - etwa als Hausbesetzer oder sich notorisch der Mietzinsverpflichtung entziehender Mieter - in illegaler Weise seinen Unterkunftsbedarf deckt.
Anhaltspunkte dafür, dass die von der Klägerin bewohnte Eigentumswohnung das nach § 1 Abs. 1 Nr. 7 lit. d BefrVO iVm § 79 BSHG Angemesene und damit ihr Gesamteinkommen die Einkommensgrenze übersteigt, sind nicht ersichtlich. Auf der Grundlage der Berechnung des Beklagten, der unter Heranziehung der Düsseldorfer Tabelle und nach Abzug einer Ausbildungskostenpauschale ein Gesamteinkommen der Klägerin von 1.027,75 DM ermittelt hat, wäre die die Einkommensgrenze nur dann überschritten, wenn die als Bedarf anzuerkennenden Unterkunftskosten unter einem Betrag von (1.027,75 DM minus 850 DM =) 177,75 DM lägen. Das kann verneint werden, ohne dass es näherer Darlegungen bedürfte. Es spricht auch nichts dafür - und wird auch vom Beklagten nicht behauptet -, dass der Nutzungswert der elterlichen Eigentumswohnung so hoch wäre, dass der tatsächlich gewährte Gesamtunterhalt der Klägerin über den Beträgen nach der Düsseldorfer Tabelle läge.
Der (maximal) dreijährige Befreiungszeitraum ergibt sich aus § 5 Abs. 5 Satz 1 BefrVO. Gründe dafür, trotz des von vornherein zeitlich unbeschränkten Befreiungsantrags und des glaubhaften Fortbestandes der persönlichen Voraussetzungen während der gesamten drei Jahre die Befreiung für einen kürzeren Zeitraum anzuordnen, bestehen nicht.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über ihre vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 Abs. 2 VwGO iVm den §§ 708 Nr. 10 und 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 79 BSHG
§ 125 Abs. 1, 87a Abs. 2 und 3 sowie
101 Abs. 2 VwGO
§ 11 Abs. 1 RGebStV
§ 6 Abs. 4 RGebStV
§ 6 Abs. 5 Satz 1 RGebStV
§ 1 Abs. 1 Nr. 7 BefrVO
§ 1 Abs. 1 Nr. 7 lit. d BefrVO
§ 5 Abs. 5 Satz 1
BefrVO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 10
und 711 ZPO
§ 132 Abs. 2
VwGO

Zitierte Entscheidungen: 16 A 1536/04
16 A 5058/04
2 S 2593/82
12 L 664/99
5 UE 851/94