Verwaltungsgericht Sigmaringen (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-11-28, Aktenzeichen 10 K 3201/23
ECLI: ECLI:DE:VGSIGMA:2025:1128.10K3201.23.00

Tenor:
Der Bescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom 11. Oktober 2023 wird aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen einen Bescheid des Regierungspräsidiums Tübingen, mit dem eine Ausnahmegenehmigung des Landratsamts ...zur Kennzeichnung von Rindern mittels injizierter Transponder zurückgenommen wurde.
Die Klägerin hält im Rahmen ihrer Tätigkeit als Landwirtin Rinder unter der Marke „xxx“, die ganzjährig in einem freien Herdenverband leben. Die Form der ordnungsgemäßen Kennzeichnung der Rinderherde beschäftigt die Beteiligten sowie das Landratsamt ...seit den 1990er Jahren. In Absprache mit dem Landratsamt wurde im Laufe des Jahres 1999 mit der Implantierung von Transpondern zur Tierkennzeichnung begonnen. Seit 2002 werden im Wesentlichen alle Tiere der Rinderherde mittels Transponder gekennzeichnet.
Das Landratsamt genehmigte der Klägerin am 10.06.2013 auf ihren Antrag hin die elektronische Tierkennzeichnung ihrer Rinder mit Mikrochips unter Widerrufsvorbehalt und diversen Auflagen. In der Begründung wurde ausgeführt, dass es sich bei dem Betrieb der Klägerin um eine sonstige Einrichtung i.S.d. § 45 Abs. 2 ViehVerkV handele, da die Schlachtung der Rinder nach den Angaben der Klägerin lediglich der Bestandsregulierung und dem Erhalt der Rinderherde, nicht jedoch der Gewinnerzielung diene. Die Herde werde gehalten, um interessierten Verbrauchern, Landwirten und Wissenschaftlern die Möglichkeit zu bieten, eine Rinderherde in ihrem ursprünglichen sozialen Wesen zu erleben. Dementsprechend seien auch wissenschaftliche Studien zu der Rinderherde verfasst worden.
Das Regierungspräsidium Tübingen erteilte dem Landratsamt mit Schreiben vom 11.07.2013 die Weisung, die der Klägerin erteilte Ausnahmegenehmigung zurückzunehmen. Nachdem das Landratsamt dies mit der Begründung verweigerte, dass durch die genehmigte Kennzeichnung der Tiere mit einem Transponder die Ziele des Unionsrechts und der Viehverkehrsverordnung erreicht würden, die Freilandhaltung der Klägerin nicht mit anderen landwirtschaftlichen Freilandhaltungen verglichen werden könne und eine Kennzeichnung mit Ohrmarken dieser verwilderten Tiere lebensgefährlich sei sowie unzumutbaren Stress für die Rinder bedeute, nahm das Regierungspräsidium die Ausnahmegenehmigung mit Bescheid vom 25.11.2013 mit Wirkung für die Vergangenheit - gestützt auf ein ungeschriebenes Selbsteintrittsrecht - zurück. Das Verwaltungsgericht Sigmaringen gab der hiergegen gerichteten Klage der Klägerin mit Urteil vom 02.08.2021 (Az. 3 K 2816/20) statt und hob den Rücknahmebescheid vom 25.11.2013 auf, da das Regierungspräsidium hierfür nicht zuständig gewesen sei. Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg lehnte den Antrag des Beklagten auf Zulassung der Berufung mit Beschluss vom 11.10.2022 (Az. 9 S 3483/21) ab.
Mit Bescheid vom 20.04.2021 erteilte das Landratsamt ...der Klägerin abermals eine Genehmigung zur Kennzeichnung ihrer Rinder mit einem elektronischen Kennzeichen (injizierbarer Transponder) unter Auflagen und mit Widerrufsvorbehalt, diesmal gestützt auf Art. 39 Abs. 1 VO (EU) 2019/2025 (Haltung zu Wissenschaftszwecken). Diese Genehmigung ist nicht Streitgegenstand des vorliegenden Klageverfahrens.
Mit Schreiben vom 25.09.2023 wies das Regierungspräsidium das Landratsamt im Wege der Fachaufsicht (§ 20 Abs. 2 S. 1 LVG) an, die Ausnahmegenehmigung vom 10.06.2013 unverzüglich mit Wirkung für die Vergangenheit bis spätestens 06.10.2023 zurückzunehmen.
Mit Schreiben vom 05.10.2023 antwortete der Landrat, dass in der kurzen Frist von zwei Wochen eine sachgerechte Bearbeitung des Falles nicht möglich sei. Das Ziel der einschlägigen Gesetzgebung, eine sichere Verfolgung und Rückverfolgung des Lebensweges jedes Rinds sicherzustellen, sei - im Gegensatz zu der im Gesetz vorgeschriebenen Kennzeichnung mit zwei Ohrmarken - durch die Kennzeichnung der Tiere mit einem Chip vollständig erfüllt. Die elektronische Kennzeichnung sei zudem fälschungssicher, bringe kein weiteres Plastik in die Umwelt ein und verhindere Verletzungen der Tiere durch Ausreißen der Ohrmarken. Hinzu komme, dass keines der Tiere lebend den Bestand verlasse, da alle Rinder in der hofeigenen Schlachtstätte geschlachtet würden. Ausweislich eines Aktenvermerks erklärte das Landratsamt am 09.10.2023, dass es der fachaufsichtsrechtlichen Weisung nicht nachkommen werde.
Mit Bescheid vom 11.10.2023, zugestellt am 13.10.2023, nahm das Regierungspräsidium Tübingen - ohne vorherige Anhörung der Klägerin - die Ausnahmegenehmigung des Landratsamts ...vom 10.06.2013 mit Wirkung ab dem 30.06.2018 zurück. Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus, dass für die Rücknahme der tiergesundheitlichen Ausnahmegenehmigung nach § 24 Abs. 1 TierGesG i.V.m. § 2 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 2 TierGesAG grundsätzlich die untere Verwaltungsbehörde zuständig sei. Seit dem 30.06.2018 könne das Regierungspräsidium als höhere Tiergesundheitsbehörde i.S.d. § 2 Abs. 1 S. 1 und 2 Nr. 2 TierGesAG jedoch im Rahmen seiner Fachaufsicht zur notwendigen Wahrung wichtiger öffentlicher Interessen ein Selbsteintrittsrecht gem. § 3 Abs. 2 TierGesAG wahrnehmen, wenn die untere Tiergesundheitsbehörde einer Weisung nicht rechtzeitig nachkomme. Die tatbestandlichen Voraussetzungen dieser Vorschrift seien vorliegend erfüllt. Die Ausnahmegenehmigung sei der Klägerin rechtswidrig erteilt worden. Ein Einschreiten sei zur Durchsetzung der unionsrechtlichen Vorgaben auf dem Gebiet des Tierseuchenrechts zwingend erforderlich. Darüber hinaus sei eine unzulässige Diskriminierung anderer Landwirte zu verhindern, die sich an die europarechtlichen Vorgaben hielten und ihre Tiere mit den gesetzlich vorgeschriebenen Ohrmarken kennzeichneten. Die vom Landratsamt erteilte Ausnahmegenehmigung sei bereits nach der bis zum 20.04.2021 geltenden Rechtslage rechtswidrig gewesen, da der Betrieb der Klägerin keine „ähnliche Einrichtung“ i.S.d. § 45 Abs. 2 ViehVerkV darstelle. Diese Auffassung seien vom VGH Baden-Württemberg mit Urteil vom 26.07.2018 (Az. 10 S 2448/17) und dem Bundesverwaltungsgericht mit Beschluss vom 08.03.2019 (Az. 3 B 47.18) bestätigt worden. Auch nach Inkrafttreten des EU-Animal Health Laws sei die Ausnahmegenehmigung rechtswidrig. Die Rücknahme der Ausnahmegenehmigung sei erforderlich, da europarechtlich eine Kennzeichnung der Rinder mit zwei Ohrmarken vorgeschrieben sei. Der Betrieb erfülle nicht die Voraussetzungen für eine Ausnahme nach Art. 38 Abs. 2 b) VO (EU) 2019/2035. Eine Kennzeichnung der Rinder mit injizierbaren Transpondern anstelle von Ohrmarken sei nicht zulässig, da diese in Deutschland nicht als Mittel der elektronischen Kennzeichnung von Rindern zugelassen worden seien. Die Ausnahmevorschrift verweise zudem auf die Voraussetzungen des Art. 39 Abs. 1 VO (EU) 2019/2035, die ebenfalls nicht vorlägen, da die Rinder der Klägerin nicht zu Wissenschaftszwecken gehalten würden und es sich auch nicht um einen geschlossenen Betrieb i.S.d. Legaldefinition in Art. 4 Nr. 48 VO (EU) 2016/429 handele. Auch Art. 38 Abs. 2 a) VO (EU) 2019/2035 liege nicht vor, da hiermit lediglich eine der nach Absatz 1 notwendigen Ohrmarken durch ein elektronisches Kennzeichen ersetzt werden könne und eine Genehmigung des Mitgliedstaats i.S.d. Art. 41 Abs. 1 VO (EU) 2019/2035 i.V.m. § 27 Abs. 4 ViehVerksV nicht vorliege. Die Bundesrepublik habe auf dieser Grundlage lediglich den Einsatz elektronischer Ohrmarken zugelassen, nicht jedoch eine Kennzeichnung mittels injizierbarem Transponder. Die Rücknahme der Ausnahmegenehmigung sei auch verhältnismäßig. Das Interesse der Klägerin an der Nutzung einer elektronischen Kennzeichnung ohne Ohrmarken könne nicht das öffentliche Interesse an der Tierseuchenbekämpfung überwiegen. Im Seuchenfall müsse die Rückverfolgbarkeit und Identifikation von gefährlich erkrankten Tieren sichergestellt und schnell möglich sein. Die Kennzeichnung von Rindern mit Ohrmarken sei auch mit dem Tierschutz vereinbar. Es handele sich um eine gebräuchliche Art der Tierkennzeichnung, die nach Ansicht des Gesetzgebers sogar ohne Betäubung zulässig sei (§ 5 Abs. 3 Nr. 7 e) TierSchG). Gründe des Vertrauensschutzes stünden nicht entgegen. Das Landratsamt habe die Ausnahmegenehmigung „stets widerruflich“ erteilt. Zudem habe die Klägerin in ihrem damaligen Antrag unrichtige Angaben gemacht, indem sie vorgebracht habe, die Rinder nicht zum Zwecke der Zucht oder Schlachtung zu halten. Tatsächlich fänden Schlachtungen zwei Mal wöchentlich statt, wobei das erzeugte Fleisch mit Gewinnerzielungsabsicht über den betriebseigenen Hofladen in den Verkehr gebracht werde. Die Rücknahme sei unter Berücksichtigung des europarechtlichen Effektivitätsprinzip („effet utile“) zwingend erforderlich. Der Vollzug des Unionsrechts werde durch die Ausnahmegenehmigung praktisch unmöglich gemacht. Schließlich werde durch die Rücknahme die derzeit bestehende Ungleichbehandlung anderer Landwirte beseitigt. Ein milderes Mittel als die Rücknahme stehe daher nicht zur Verfügung.
Hiergegen hat die Klägerin am 03.11.2023 beim Verwaltungsgericht Sigmaringen die vorliegende Klage erhoben. Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor, dass sie in einer einzigartigen Weise in ganzjähriger Freilandhaltung Rinder halte, die nicht mit anderen Tierhaltungsbetrieben vergleichbar sei. Die Haltung erfolge seit mehr als 38 Jahren als Kulturgut und erfülle den kennzeichnungsrechtlichen Ausnahmegenehmigungstatbestand des § 45 Abs. 2 ViehVerkV. Die Rinder würden nicht zum Zwecke der Zucht und Schlachtung gehalten. Letztere diene lediglich der Bestandsregulierung und stelle einen absoluten Nebenzweck dar. Die Herde biete interessierten Verbrauchern, Landwirten und Wissenschaftlern die Möglichkeit, eine Rinderherde in ihrem ursprünglichen sozialen Wesen zu erleben. Über die Rinderherde seien wissenschaftliche Arbeiten erstellt worden. Zuletzt sei die Rinderhaltung im Jahr 2018 durch ein Filmteam der Fernsehsender ...über mehr als ein Jahr lang begleitet worden, woraus der Filmbeitrag „xxx“ entstanden sei. Die Tiere lebten in einem autarken Herdenverbund mit mehreren Bullen, so dass es sich praktisch um einen in sich geschlossenen Betrieb handele. Tiere fremder Betriebe würden nicht zugekauft. Es sei unrichtig, dass der VGH Baden-Württemberg und das Bundesverwaltungsgericht bestätigt haben sollten, dass die Voraussetzungen für die Genehmigung einer anderen Kennzeichnung nicht vorlägen. In den Entscheidungen vom 26.07.2018 und 08.03.2019 sei es nicht um eine Ausnahmegenehmigung gem. § 45 Abs. 2 ViehVerkV gegangen, sondern um eine Kürzung beantragter Fördermittel aus dem Jahr 2012 wegen zur Last gelegter Verstöße gegen Bestimmungen des Kennzeichnungsrechts. Die Ausnahmegenehmigung sei erst danach erlassen worden. Die Ausnahmegenehmigung aus dem Jahr 2013 sei nach „altem“ Recht rechtmäßig erteilt worden, weshalb sich das Regierungspräsidium nicht auf § 48 LVwVfG stützen könne. Eine Umdeutung in einen Widerruf nach § 49 LVwVfG scheide aus, da die Voraussetzungen nicht erfüllt seien. Insbesondere der Widerrufsvorbehalt stehe allein der zuständigen Behörde - hier dem Landratsamt -, nicht jedoch dem Regierungspräsidium zu. Die Rinder würden nunmehr seit mehr als 20 Jahren, konkret seit 1999, mit Wissen und Wollen des Landratsamts auf elektronische Weise und nicht mit Ohrmarken gekennzeichnet. Die elektronische Kennzeichnung sei sicherer und für die Rinder schonender. Beanstandungen habe es seitens des Landratsamts nie gegeben. Somit sei zu Gunsten der Klägerin ein Bestandsschutz bzw. Vertrauenstatbestand eingetreten (§ 49 Abs. 2 S. 2 LVwVfG i.V.m. § 48 Abs. 4 LVwVfG). Die Ausnahmegenehmigung sei auch nach der „neuen“ Rechtslage rechtmäßig. Die Tatbestandsvoraussetzungen des Art. 38 Abs. 2 b) VO (EU) 2019/2035 lägen vor, insbesondere müsse der betroffene Betrieb - entgegen der Auffassung des Regierungspräsidiums - nicht die Voraussetzungen des Art. 39 Abs. 1 VO (EU) 2019/2035 erfüllen. Die vom Landratsamt erteilte Ausnahmegenehmigung aus dem Jahr 2013 stelle eine Genehmigung in diesem Sinne dar. Art. 39 Abs. 1 VO (EU) 2019/2035 stelle demgegenüber lediglich eine weitere Ausnahmemöglichkeit dar, die auf eine komplette Nichtkennzeichnung der Rinder gerichtet sei. Wenn die Auffassung des Regierungspräsidiums zuträfe, würde sich die Publikation des LKV Baden-Württemberg vom 21.09.2021 „Information zur Verwendung der elektronischen Rinderohrmarken“ sowie die Zulassung elektronischer Ohrmarken als obsolet erweisen, weil diese nur für Tierbestände i.S.d. Art. 39 Abs. 1 (EU) 2019/2035 in Betracht käme. Das Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft habe in Bezug auf die „causa Ohrmarken“ eine Zuständigkeit des Bundes verneint und auf die nach Landesrecht zuständigen Behörden verwiesen. Der Rücknahmebescheid sei ferner aufgrund von zwingend zu beachtenden Vertrauensschutzgesichtspunkten rechtswidrig. Die Ausnahmegenehmigung vom 10.06.2013 sei Voraussetzung für die Gewährung einer einmaligen bzw. laufenden Geldleistung i.S.d. § 48 Abs. 2 S. 1 LVwVfG. Es liege auch kein vertrauensschutzausschließender Tatbestand gem. § 48 Abs. 2 S. 3 Nrn. 1 bis 3 LVwVfG vor. Der Widerrufsvorbehalt habe keinen rückwirkenden Charakter, sondern gelte stets ex nunc. Darüber hinaus sei die in § 48 Abs. 4 S. 1 LVwVfG geregelte Jahresfrist nicht eingehalten worden. Der Beklagte habe seit über zehn Jahren positive Kenntnis von den Tatsachen, mit denen die Rücknahme begründet werde. Spätestens mit dem Urteil des Verwaltungsgerichts vom 02.08.2021, in welchem dieses ausgeführt habe, dass ein ungeschriebenes Selbsteintrittsrecht nicht existiere, hätte dem Beklagten klar sein müssen, dass ein erneuter Aufhebungsbescheid zu erlassen wäre. Der Rücknahmebescheid sei außerdem ohne Ausübung des Ermessens erfolgt und unverhältnismäßig. Die praktizierte elektronische Kennzeichnung sei aus Gründen des Tierschutzes (Art. 20a GG, § 1 Abs. 2 TierSchG) vorzugswürdig. Die Klägerin sei vor Erlass des Rücknahmebescheids zudem nicht angehört worden, weshalb dieser auch in formeller Hinsicht fehlerhaft sei.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom 11. Oktober 2023 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er wiederholt und vertieft seine Ausführungen aus der Begründung des angegriffenen Rücknahmebescheids. Die Auffassung der Klägerin, wonach für eine Ausnahme nach Art. 38 Abs. 1 b) VO (EU) 2019/2035 nicht die Voraussetzungen des Art. 39 Abs. 1 VO (EU) 2019/2035 vorliegen müssten, hebele die Systematik der Art. 38 ff. VO (EU) 2019/2035 weitgehend aus. Ein Ersetzen beider Ohrmarken sei dem Unternehmer nur erlaubt, wenn ihm von der zuständigen Behörde eine Genehmigung nach Art. 39 VO (EU) 2019/2035 erteilt worden sei. Aus Erwägungsgrund 7 der VO (EU) 2021/2168, mit der Art. 38 Abs. 2 a) VO (EU) 2019/2035 geändert worden sei, werde deutlich, dass eine alternative Kennzeichnung der Genehmigung durch den jeweiligen Mitgliedstaat unterliegen solle. Im Übrigen könne auch eine Genehmigung nach Art. 39 VO (EU) 2019/20235 nicht gänzlich ohne eine Kennzeichnung der Rinder erfolgen, zumal der Betrieb der Klägerin die hierfür erforderlichen Voraussetzungen nicht erfülle. Das Landratsamt Zollernalbkreis sei mangels Zuständigkeit rechtlich nicht befugt, eine Ausnahmegenehmigung für ein elektronisches Kennzeichen i.S.d. Art. 2 Nr. 23 VO (EU) 2019/2035 i.V.m. Anhang III zu erteilen. Die Zulassung der in Anhang III c), d) und e) VO (EU) 2019/2035 genannten Identifizierungsmittel nach Art. 41 liege im Ermessen des Mitgliedstaats. Solange keine solche Entscheidung durch den Mitgliedstaat getroffen worden sei, verbleibe es bei der herkömmlichen Kennzeichnung durch Ohrmarken. In Baden-Württemberg sei durch das Ministerium für Ernährung, Ländlichen Raum und Verbraucherschutz als einziges elektronisches Kennzeichen die elektronische Ohrmarke für die Kennzeichnung von Rindern zugelassen worden, wobei auch nur eine der herkömmlichen Ohrmarken durch eine elektronische ersetzt werden dürfe. Die Ersetzung beider Ohrmarken sei bislang nicht zugelassen. Die Ausnahmegenehmigung vom 10.06.2013 dürfte nach neuer Rechtslage daher sogar gem. § 44 Abs. 1 LVwVfG nichtig sein. Der streitgegenständliche Rücknahmebescheid diene allein der Umsetzung der tiergesundheitlichen Maßnahme der Tierkennzeichnung mittels zweier Ohrmarken bei den Rindern der Klägerin. Diese könne sich daher auch nicht auf § 48 Abs. 2 LVwVfG berufen. Auch die Jahresfrist sei eingehalten, da es sich bei dem Rücknahmebescheid um ein neues Verwaltungsverfahren handele, welches erst nach der Entscheidung des VGH Baden-Württemberg am 11.10.2022 habe eingeleitet werden können. Jedenfalls sei ein Warten auf die Entscheidung rechtlich zulässig gewesen. Darüber hinaus beginne die Jahresfrist nach der obergerichtlichen Rechtsprechung regelmäßig erst nach Anhörung des Betroffenen und dessen Stellungnahme oder dem fruchtlosen Verstreichen der Stellungnahmefrist zu laufen. Die Jahresfrist habe somit frühstens mit Empfang dieser Entscheidung am 19.10.2022 beginnen können. Zudem sei der Rücknahmebescheid aufgrund unionsrechtlicher Vorgaben erlassen worden, was eine Anwendung der Jahresfrist nach dem Grundsatz des „effet utile“ ausschließe. Das Ermessen bei der Rücknahmeentscheidung sei schließlich auf Null reduziert, da die Ausnahmegenehmigung in die Entscheidungshoheit des Bundes (Gesetzgebungskompetenz) und des Landes eingreife. Die Rücknahme sei daher die einzig fehlerfreie Entscheidung. Eine Anhörung sei nicht erforderlich gewesen, da die Klägerin bereits am 28.10.2013 zur vollumfänglichen Rücknahme der Ausnahmegenehmigung angehört worden sei. Die Unterlassung der Anhörung sei aber jedenfalls gem. § 46 Abs. 1 LVwVfG unbeachtlich, da offensichtlich sei, dass diese die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst haben können würde. Es könne ohne jeglichen Zweifel ausgeschlossen werden, dass das Regierungspräsidium anders entschieden haben würde.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird im Übrigen auf den Inhalt der Gerichtsakten und auf die vom Beklagten übersandten Behördenakten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist begründet.
Der Rücknahmebescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom 11.10.2023 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
I. Der angegriffene Bescheid ist bereits formell rechtswidrig.
1. Zwar war das Regierungspräsidium Tübingen für die auf Grundlage des § 48 Abs. 1 LVwVfG erlassene Rücknahmeentscheidung zuständig.
Ist die sachliche Zuständigkeit für die auf § 48 LVwVfG gestützte Rücknahme eines begünstigenden Verwaltungsakts gesetzlich nicht ausdrücklich geregelt, ist diejenige Behörde für die Aufhebung sachlich zuständig, die zum Zeitpunkt der Rücknahmeentscheidung für den Erlass des aufzuhebenden Verwaltungsakts sachlich zuständig wäre (BVerwG, Urteil vom 30.10.2018 - 2 A 1.18 -, NVwZ-RR 2019, 278, Rn. 17). Da die Viehverkehrsverordnung auf das frühere Tierseuchengesetz gestützt ist, welches die Vorgängerregelung des Tiergesundheitsgesetzes darstellt, richtet sich die Zuständigkeit hier nach § 24 TierGesG (vgl. VG Regensburg, Beschluss vom 27.01.2025 - RO 5 S 24.2707 -, juris Rn. 29; auch VG Sigmaringen, Urteil vom 02.08.2021 - 3 K 2816/20 -, juris Rn. 23).
Gemäß § 24 Abs. 1 Satz 1 TierGesG i.V.m. § 2 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 2 TierGesAG sind grundsätzlich die unteren Verwaltungsbehörden als untere Tiergesundheitsbehörden - somit hier das Landratsamt (vgl. § 15 Abs. 1 Nr. 1 LVG, § 1 Abs. 3 S. 2 LKrO) - sachlich zuständig. Die sachliche und örtliche Zuständigkeit des Regierungspräsidiums Tübingen ergibt sich vorliegend jedoch aus § 3 Abs. 1 Satz 1, § 4 Abs. 1 TierGesAG.
Gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 TierGesAG können die übergeordneten Tiergesundheitsbehörden im Rahmen ihrer Fachaufsicht im Einzelfall oder in mehreren gleichgelagerten Fällen Angelegenheiten der nachgeordneten Tiergesundheitsbehörden zur notwendigen Wahrung wichtiger öffentlicher Interessen an sich ziehen und die erforderlichen tiergesundheitsrechtlichen Maßnahmen im eigenen Namen treffen. Dies kommt nach § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 TierGesAG insbesondere in Betracht, wenn einer Weisung der übergeordneten Tiergesundheitsbehörden widersprochen oder eine fristgebundene Weisung nicht rechtzeitig befolgt wird. Die Regierungspräsidien führen gem. § 20 Abs. 2 LVG die Fachaufsicht über die Landratsämter. Sie sind gem. § 2 Abs. 1 Nr. 2 TierGesAG höhere Tiergesundheitsbehörden.
Die Voraussetzungen des § 3 Abs. 1 Satz 1 TierGesAG sind vorliegend erfüllt. Das Landratsamt ist der Weisung des Regierungspräsidiums Tübingen vom 25.09.2023 nicht nachgekommen, so dass das Regelbeispiel des sog. Weisungsungehorsams in § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 TierGesAG gegeben ist. Weitere Voraussetzung für die Begründung des Selbsteintrittsrechts der Fachaufsichtsbehörde ist darüber hinaus, dass das An-Sich-Ziehen der jeweiligen Angelegenheit zur Wahrung wichtiger öffentlicher Interessen notwendig ist. Der unbestimmte Rechtsbegriff „wichtige öffentliche Interessen“ bedarf der Auslegung und hat sich dabei an den Zwecken des Tierseuchen- bzw. Tiergesundheitsrechts in § 1 TierGesG zu orientieren. Dementsprechend hat der Gesetzgeber in der Gesetzesbegründung zu § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 TierGesAG (vgl. LTDrs. 16/4028, S. 38) ausgeführt, dass weisungswidriges Verhalten einer untergeordneten Behörde im akuten Seuchengeschehen, aber auch in der vorbeugenden Tierseuchenbekämpfung die Gefahr eines großen Schadens hervorrufen könne. Auch die ausbleibende Umsetzung des EU-Rechts könne mittelbar zu erheblichen haushaltsbelastenden Anlastungen führen.
Dies zugrunde gelegt sind nach dem Willen des Gesetzgebers als wichtige öffentliche Interessen i.S.d. § 3 Abs. 1 Satz 1 TierGesAG nicht nur die (vorbeugende) Tierseuchenbekämpfung, sondern auch die Durchsetzung des hierzu ergangenen Unionsrechts anzusehen. Das Regierungspräsidium hat die Ausübung seines Selbsteintrittsrechts mit der Unionsrechtswidrigkeit der vom Landratsamt erteilten Ausnahmegenehmigung vom 10.06.2013 begründet, so dass die Tatbestandsvoraussetzungen erfüllt sind. Auf die Frage, ob die diesbezügliche Rechtsauffassung des Regierungspräsidiums im Ergebnis zutrifft, kommt es im Rahmen der sachlichen Zuständigkeit nicht an. Hierbei handelt es sich vielmehr um eine Frage der materiellen Rechtmäßigkeit des angegriffenen Bescheids.
2. Der Rücknahmebescheid vom 11.10.2023 ist jedoch deshalb formell rechtswidrig, weil die Klägerin vor dessen Erlass nicht angehört worden ist.
a) § 28 Abs. 1 LVwVfG verpflichtet die Behörde, den Beteiligten eines Verwaltungsverfahrens Gelegenheit zu geben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern, bevor ein Verwaltungsakt erlassen wird, der in Rechte des Beteiligten eingreift. Dem Anhörungsgebot kommt eine Schutzfunktion zu, die mehrere Facetten hat: Indem dem Beteiligten die Möglichkeit gegeben wird, sich zu den der Entscheidung zugrunde liegenden entscheidungserheblichen Tatsachen zu äußern, um auf diese Weise auf das Verfahren und sein Ergebnis Einfluss zu nehmen und eine Überraschungsentscheidung zu vermeiden, wird bewirkt, dass dieser im Verwaltungsverfahren nicht bloßes Objekt behördlicher Entscheidungen ist. Zugleich dient das Anhörungsgebot dem vorgelagerten verfahrensrechtlichen Rechtsschutz des Betroffenen, jedenfalls desjenigen, in dessen Lebens- und Rechtssphäre die Behörde im Zuge ihrer nach außen wirkenden Tätigkeit durch Erlass eines belastenden Verwaltungsakts eingreifen will: Der Beteiligte erhält die Möglichkeit, den Sachverhalt aus seiner Sicht zu ergänzen oder zu korrigieren, ferner seine Sachargumente gegen die beabsichtigte Entscheidung vorzubringen, und so auf eine materiell-rechtlich richtige Entscheidung hinzuwirken. Auch erzeugt die Anhörung für die Behörde einen Konkretisierungs- und Offenlegungszwang und hat für den Beteiligten damit eine Vorwarnfunktion, weil von der Behörde Art und Inhalt der geplanten (eingreifenden) Entscheidung in den voraussichtlichen wesentlichen Zügen darzulegen sind. Eine ernstliche Gelegenheit zur Stellungnahme besteht nur dann, wenn für den Beteiligten hinreichend erkennbar ist, dass, weshalb und wozu er sich äußern kann und mit welcher Entscheidung er zu rechnen hat. Dazu muss der Betroffene von dem Sachverhalt und dem Verfahren, in dem dieser verwertet werden soll, überhaupt Kenntnis erhalten; ferner muss deutlich werden, dass eine Anhörung im Sinne des § 28 Abs. 1 LVwVfG erfolgt und dass Gelegenheit zur Äußerung gegeben wird. Die Anhörung beginnt deshalb mit der aktiven Ankündigung (Anhörungsmitteilung), dass in einem konkreten Fall der Erlass eines bestimmten Verwaltungsakts beabsichtigt ist und Gelegenheit zur Stellungnahme im Sinn von § 28 Abs. 1 LVwVfG gegeben wird. Dies schließt die Konkretisierung der beabsichtigten behördlichen Maßnahme ein. Die Behörde muss den beabsichtigten Verwaltungsakt nach Art und Inhalt mit der geforderten Handlung, Duldung oder Unterlassung so konkret umschreiben, dass für den Beteiligten hinreichend klar oder erkennbar ist, weshalb und wozu er sich äußern können soll und mit welcher eingreifenden Entscheidung er zu rechnen hat (vgl. zum Ganzen: VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 24.04.2025 - 6 S 2134/22 -, juris Rn. 18; auch BVerwG, Urteil vom 22.03.2012 - 3 C 16.11 -, BVerwGE 142, 205 = juris Rn. 12; Urteil vom 14.03.2023 - 8 A 2.22 -, juris Rn. 20).
Vor diesem Hintergrund war vorliegend entgegen der Auffassung des Beklagten eine Anhörung der Klägerin erforderlich. Der Beklagte konnte insbesondere nicht auf eine erneute Anhörung verzichten, weil die Klägerin bereits im Jahr 2013 zur Rücknahme der streitgegenständlichen Ausnahmegenehmigung angehört worden war. Diese Anhörung liegt ca. zehn Jahre zurück, betraf ein anderes, rechtskräftig abgeschlossenes Verwaltungsverfahren und konnte die dargestellten Zwecke einer Anhörung im neuerlichen Rücknahmeverfahren damit nicht mehr erfüllen. Ferner hat sich seit der letzten Anhörung die Sach- und Rechtslage maßgeblich verändert. So wurden nicht nur ein gesetzliches Selbsteintrittsrecht der Fachaufsichtsbehörde in § 3 Abs. 1 TierGesAG geschaffen, sondern auch - wie noch ausführlich darzustellen sein wird - auf Unionsebene neue Regelungen zur Kennzeichnung von Rindern erlassen. Eine Anhörung war darüber hinaus nicht gemäß § 28 Abs. 2 und 3 LVwVfG entbehrlich.
b) Der Verfahrensfehler führt zur formellen Rechtswidrigkeit des angegriffenen Verwaltungsakts, da er weder geheilt wurde noch unbeachtlich ist.
aa) Eine unterlassene Anhörung kann gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 3 LVwVfG durch Nachholung geheilt werden. Eine Heilung tritt nur ein, soweit die Anhörung nachträglich ordnungsgemäß durchgeführt und ihre Funktion für den Entscheidungsprozess der Behörde uneingeschränkt erreicht wird. Äußerungen und Stellungnahmen von Beteiligten im gerichtlichen Verfahren stellen keine nachträgliche Anhörung im Sinn dieser Regelung dar. Denn die Nachholung einer rechtswidrig unterlassenen bzw. fehlerhaften Anhörung unterscheidet sich prozedural von einem parallel anhängigen gerichtlichen Verfahren und kann eine Heilung nur bewirken, wenn sie in einem selbstständigen formalen Nachholungsverfahren erfolgt, in welchem die getroffene Entscheidung nochmals neu und unvoreingenommen überprüft wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 24.06.2010 - 3 C 14.09 -, juris Rn. 37; Urteil vom 22.03.2012 - 3 C 16.11 -, juris Rn. 18; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 24.04.2025 - 6 S 2134/22 -, juris Rn. 21 m.w.N.). Hieran gemessen ist eine Nachholung der Anhörung nicht erfolgt.
bb) Der Verfahrensfehler ist auch beachtlich.
Nach § 46 LVwVfG kann die Aufhebung eines Verwaltungsakts, der nicht nach § 44 LVwVfG nichtig ist, nicht allein deshalb beansprucht werden, weil er unter Verletzung von Vorschriften über das Verfahren, die Form oder die örtliche Zuständigkeit zustande gekommen ist, wenn offensichtlich ist, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat.
An einer Beeinflussung der Sachentscheidung fehlt es (nur) dann im Sinne von § 46 LVwVfG, wenn jeglicher Zweifel ausgeschlossen ist, dass die Behörde ohne den Verfahrensfehler genauso entschieden hätte, wenn das Gericht mit anderen Worten zweifelsfrei davon ausgehen kann, dass die Entscheidung ohne den Fehler nicht anders ausgefallen wäre (vgl. BVerwG, Urteil vom 22.03.2021 - 3 C 16.11 - BVerwGE 142, 205; Urteil vom 28.06.2018 - 2 C 14.17 - NVwZ 2018, 1570 m.w.N.). Angesichts dieses strengen Maßstabes scheidet eine Unbeachtlichkeit nach § 46 LVwVfG (schon) dann aus, wenn nach den Umständen des jeweiligen Falles die konkrete Möglichkeit besteht, dass ohne den angenommenen Verfahrensmangel die Entscheidung anders ausgefallen wäre (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.06.2018 - 2 C 14.17 - NVwZ 2018, 218; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 06.05.2021 - 9 S 3119/19 - juris Rn. 49 m.w.N.).
Ein Verfahrensfehler ist jedoch dann nach § 46 LVwVfG in der Regel unbeachtlich, wenn die zu treffende Entscheidung als gebundene Entscheidung ergeht, oder wenn es sich zwar um eine Ermessensentscheidung handelt, jedoch ein Fall der sog. Ermessensreduzierung auf Null vorliegt oder aufgrund anderer Einzelfallumstände offensichtlich ist, dass eine ordnungsgemäße Verfahrensgestaltung zu keinem anderen Ergebnis geführt hätte (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 02.11.2021 - 1 S 3252/20 -, juris Rn. 74 m.w.N.).
§ 48 Abs. 1 VwGO eröffnet der Behörde ein Entschließungsermessen, ob sie einen rechtswidrigen Verwaltungsakt zurücknimmt oder nicht. Dieses Ermessen war im vorliegenden Fall - wie noch ausführlich darzulegen sein wird (s. dazu unter II. 2.) - auch nicht ausnahmsweise auf Null reduziert. Eine Alternativlosigkeit der behördlichen Entscheidung bestand somit in rechtlicher Hinsicht gerade nicht. Dieser Umstand führt zur Beachtlichkeit des Anhörungsmangels und damit zur formellen Rechtswidrigkeit des angegriffenen Bescheids.
II. Der Rücknahmebescheid vom 11.10.2023 ist aber auch materiell rechtswidrig. Zwar liegen die Tatbestandsvoraussetzungen des § 48 LVwVfG nach Auffassung der Kammer vor (dazu 1.), der Beklagte hat aber sein Ermessen fehlerhaft ausgeübt (hierzu unter 2.).
1. Die Tatbestandsvoraussetzungen für eine Rücknahme auf der Grundlage von § 48 Abs. 1 LVwVfG lagen bzw. liegen vor, da die vom Landratsamt der Klägerin erteilte Ausnahmegenehmigung vom 10.06.2013 (unions-)rechtswidrig ist (a)) und es sich nicht um einen Verwaltungsakt i.S.d. § 48 Abs. 2 Satz 1 LVwVfG handelt (b)).
Nach § 48 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden. Ein Verwaltungsakt, der ein Recht oder einen rechtlich erheblichen Vorteil begründet oder bestätigt hat (begünstigender Verwaltungsakt), darf nach Satz 2 nur unter den Einschränkungen der Absätze 2 bis 4 zurückgenommen werden.
a) Die der Klägerin erteilte Ausnahmegenehmigung vom 10.06.2023 ist rechtswidrig. aa) Maßgeblich für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes ist grundsätzlich die Sach- und Rechtslage bei seinem Erlass (BVerwG, Urteil vom 23.06.2020 - 9 A 22.19 -, NVwZ 2021, 152 Rn. 27; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 30.06.2025 - 3 S 1958/23 -, juris Rn. 66; Urteil vom 03.06.2022 - 5 S 427/21 -, juris Rn. 34). Nachträgliche Änderungen der rechtlichen oder tatsächlichen Voraussetzungen eines Verwaltungsakts lassen einen rechtmäßig erlassenen Verwaltungsakt grundsätzlich nicht rechtswidrig werden, sondern können regelmäßig nur Anlass und Rechtfertigung für seinen Widerruf nach § 49 (L)VwVfG sein (vgl. BVerwG, Urteil vom 18.03.2021 - 7 C 1.20 -, NVwZ-RR 2021, 744 Rn. 16; hierzu wie auch zum Folgenden: Müller in: BeckOK, VwVfG, 68. Edition 2025, Rn. 31 ff.). Vom Erlasszeitpunkt als Bezugspunkt für die Beurteilung ist indes abzurücken, wenn das jeweils einschlägige materielle Recht dazu Vorgaben enthält und für den zu beurteilenden Sachverhalt zum Zeitpunkt der Rücknahmeentscheidung Geltung beansprucht oder wenn sich aus dem Inhalt des aufzugebenden Verwaltungsakts etwas Anderes ergibt. Bei Dauerverwaltungsakten kann eine Veränderung der Umstände nach Erlass zur Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts führen (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.05.2012 - 2 C 13.11 -, NVwZRR 2012, 933 Rn. 15).
Vorliegend kann dahinstehen, welcher Zeitpunkt für die Beurteilung der Rechtswidrigkeit der Ausnahmegenehmigung vom 10.06.2013 maßgeblich ist. Diese ist sowohl nach der zum Zeitpunkt ihres Erlasses geltenden Rechtslage (bb)) als auch nach der zum Zeitpunkt des Erlasses des Rücknahmebescheids sowie der mündlichen Verhandlung gültigen (cc)) rechtswidrig.
bb) Die streitgegenständliche Ausnahmegenehmigung aus dem Jahr 2013 war zum Zeitpunkt ihres Erlasses rechtswidrig. Die Rinderhaltung der Klägerin erfüllte nicht die Voraussetzungen für eine Ausnahme von der Kennzeichnungspflicht mit Ohrmarken.
(1) Gemäß § 27 ViehVerkV i.V.m. Art. 4 Abs. 1 Unterabs. 1 der Verordnung (EG) 1760/2000 (i.d.F. vom 01.01.2007) sind Rinder mit zwei Ohrmarken zu kennzeichnen. Nach Art. 4 Abs. 1 Unterabs. 3 VO (EG) 1760/2000 können Rinder, die für kulturelle oder sportliche Veranstaltungen (mit Ausnahme von Messen und Ausstellungen) bestimmt sind, statt mit einer Ohrmarke nach einem von der Kommission genehmigten Kennzeichnungssystem gekennzeichnet werden, das gleichwertige Garantien bietet.
Mit der - inzwischen außer Kraft getretenen - VO (EG) 644/2005 wurde ein besonderes System zur Kennzeichnung von Rindern festgelegt, die von der zuständigen Behörde als Tiere anerkannt werden, die für kulturelle und historische Zwecke in einem von dieser Behörde zu diesem Zweck anerkannten Betrieb gehalten werden (vgl. Art. 1 VO (EG) 644/2005). Nach Art. 3 Abs. 2 dieser Verordnung konnte die zuständige Behörde abweichend von Absatz 1 beschließen, dass Tiere anhand eines elektronischen Kennzeichens in Form eines injizierbaren Transponders gekennzeichnet werden können, sofern die so gekennzeichneten Tiere nicht in die Nahrungskette eingehen.
Diese unionsrechtlichen Voraussetzungen für eine Ausnahme von der Kennzeichnung mit Ohrmarken waren bei der Rinderhaltung der Klägerin im Zeitpunkt des Erlasses der Ausnahmegenehmigung am 10.06.2013 nicht erfüllt.
Die Kammer nimmt insoweit auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg und des Bundesverwaltungsgerichts in den den Beteiligten bekannten Entscheidungen vom 26.07.2018 (Az. 10 S 2448/17) und 08.02.2019 (Az. 3 B 47.18) Bezug. Der Verwaltungsgerichtshof hat in seinem Urteil vom 26.07.2018 konkret zum Betrieb der Klägerin ausgeführt, dass die unionsrechtlichen Voraussetzungen für die Zulassung einer alternativen Kennzeichnung nicht vorliegen dürften, da nicht ersichtlich sei, dass die Rinder der Klägerin für kulturelle oder sportliche Veranstaltungen bestimmt wären. Hierfür dürfe es nicht genügen, dass die praktizierte Art der Herdenhaltung heutzutage nur noch selten vorkommen und deswegen als Anschauungsbeispiel auch für die Wissenschaft dienen möge. Denn um eine kulturelle Veranstaltung handele es sich bei der Freilandhaltung erkennbar nicht (vgl. S. 14 des Urteils; vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 25.07.2005 - 9 S 947/05 -, juris Rn. 8). Das Bundesverwaltungsgericht hat die Ausführungen des Verwaltungsgerichtshofs in seinem Beschluss vom 08.02.2019 aufgegriffen und hierzu ausgeführt (juris Rn. 7):
„Bei den Ausführungen dazu, dass im Übrigen die unionsrechtlichen Voraussetzungen für die Genehmigung einer anderen Kennzeichnung nicht vorliegen dürften, handelt es sich lediglich um ein obiter dictum. Zudem ist auch im Lichte des Beschwerdevorbringens nicht erkennbar, dass es sich bei der Rinderhaltung der Klägerin um eine Tierhaltung für sportliche oder kulturelle Veranstaltungen handeln könnte (Art. 4 Abs. 1 Unterabs. 3 VO (EG) 1760/200) bzw. - nach den Bestimmungen der Durchführungsverordnung - es um Rinder geht, die für kulturelle und historische Zwecke in einem von der zuständigen Behörde dafür anerkannten Betrieb gehalten werden (Art. 1 VO (EG) 644/2005). Eine Kennzeichnung durch injizierbare Transponder schließt diese Verordnung bei Tieren, die in die Nahrungskette eingehen, zudem aus (Art. 3 Abs. 2 VO (EG) 644/2005)“.
Die Kammer schließt sich diesen Ausführungen an und macht sie sich zu eigen. Der Einwand des Klägervertreters, die zitierten Entscheidungen seien in einem anderen Kontext ergangen und beträfen nicht die streitgegenständliche Ausnahmegenehmigung, ist zwar korrekt, gleichwohl haben die Obergerichte in diesen Entscheidungen - wenn auch nur in einem obiter dictum - dargelegt, dass und weshalb der in Rede stehende Betrieb der Klägerin nicht die Voraussetzungen der zum damaligen Zeitpunkt zulässigen Ausnahmen von der Kennzeichnungspflicht mit Ohrmarken erfüllt.
Auch die Entstehungsgeschichte des Art. 4 Abs. 1 Unterabs. 3 VO (EG) 1760/2000 spricht gegen die Subsumtion der von der Klägerin praktizierten Freilandhaltung unter dem Begriff der kulturellen Veranstaltung. Das von der Europäischen Gemeinschaft mit der VO (EG) 820/97 eingeführte System zur Kennzeichnung und Registrierung von Rindern sah Ausnahmen von der Kennzeichnung der Rinder mit Ohrmarken für „Bullen [vor], die für kulturelle oder sportliche Veranstaltungen (mit Ausnahmen von Messen und Ausstellungen) bestimmt sind“. Bereits der Umstand, dass Ausnahmen nur für Bullen, nicht aber für Rinder im Allgemeinen vorgesehen waren, verdeutlichte den Willen des europäischen Gesetzgebers, Ausnahmen mit Rücksicht auf die Stierkampftradition einiger Mitgliedstaaten zuzulassen. Dementsprechend erließ die Kommission der Europäischen Gemeinschaften gestützt auf die VO (EG) 820/97 auf Antrag Spaniens, Portugals und Frankreichs die Verordnung (EG) Nr. 2680/1999 zur Genehmigung eines Systems zur Kennzeichnung von Stieren, die für kulturelle oder sportliche Veranstaltungen bestimmt sind. Da die antragstellenden Länder „traditionsbedingte Schwierigkeiten“ bzgl. der Kennzeichnung von für kulturelle oder sportliche Veranstaltungen bestimmten Stieren hätten, seien Ausnahmen von der Kennzeichnungspflicht mit Ohrmarken für die in den Zuchtbüchern der in Art. 1 der Verordnung genannten Organisationen eingetragenen Stiere zuzulassen. Bei diesen Organisationen handelt es sich ausnahmslos um solche, die Stiere für den Stierkampf züchten. Andere ausdrückliche Ausnahmen von der Kennzeichnungspflicht mit Ohrmarken regelte der europäische Gesetzgeber nicht. Zwar erließ die Kommission mit der Verordnung (EG) 644/2005 eine weiter gefasste Verordnung, die Ausnahmen von der Kennzeichnungspflicht nicht nur für die in der VO (EG) 2680/1999 abschließend aufgeführten Stierrassen und Organisationen in bestimmten Mitgliedsstaaten, sondern allgemein für „zu kulturellen und historischen Zwecken“ gehaltene Rinder zuließ. Allerdings sind - soweit ersichtlich - weitere Ausnahmen von der Markierung der Rinder mit Ohrmarken nicht zugelassen worden (vgl. hierzu VG Oldenburg, Urteil vom 19.02.2013 - 7 A 4030/12, juris Rn. 20, insbesondere zur Pflicht der Ohrmarkung von Rindern, die in den Niederlanden allein zum Zwecke des Naturschutzes und der Landschaftspflege in anerkannten Naturschutzgebieten gehalten werden).
Dass sich der Begriff der kulturellen oder sportlichen Veranstaltungen an der in einigen Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft bzw. Union praktizierten Stierkampftradition orientiert, bestätigt auch der Wortlaut des Art. 4 Abs. 1 Unterabs. 3 VO (EG) 1760/2000, der von einer „Veranstaltung“ spricht. Hierbei handelt es sich typischerweise um ein bestimmtes, zeitlich begrenztes Ereignis und gerade um keine bestimmte Form der dauerhaften, betrieblichen Tierhaltung. Der einschränkende Wortlaut und die Entstehungsgeschichte lassen eine erweiternde Auslegung insoweit nicht zu (dies offen lassend VG Neustadt an der Weinstraße, Beschluss vom 28.09.2020 - 5 L 708/20 -, n.v.; a.A. Hirt/Maisack/Moritz/Felde, Tierschutzgesetz, 4. Auflage 2023, § 5 Rn. 14).
Eine Ausnahme auf der Grundlage von Art. 3 Abs. 2 VO (EG) 644/2005 schied darüber hinaus schon deshalb aus, weil die Rinder der Klägerin zwischen den Beteiligten unstreitig in die Nahrungskette eingehen.
cc) Die Ausnahmegenehmigung vom 10.06.2013 ist auch nach der seit dem 20.04.2021 geltenden Rechtslage unionsrechtswidrig. Die Rinderhaltung der Klägerin erfüllt auch insoweit nicht die Voraussetzungen für eine Ausnahme von der Kennzeichnungspflicht mit Ohrmarken.
(1) Gem. Art. 112 a) VO (EU) 2016/429 stellen Unternehmer, die Rinder halten, sicher, dass diese gehaltenen Tiere einzeln durch ein physisches Mittel zur Identifizierung gekennzeichnet werden. Nach dem in Art. 38 Abs. 1 VO (EU) 2019/2035 niedergelegten Grundsatz stellen Unternehmer, die Rinder halten, sicher, dass Rinder mit einer herkömmlichen Ohrmarke im Sinne des Anhangs III Buchstabe a einzeln gekennzeichnet werden und dabei folgende Anforderungen erfüllt werden: a) sie werden an beiden Ohren des Tieres angebracht, wobei der Identifizierungscode des Tieres sichtbar, lesbar und unauslöschlich auf dem Identifizierungsmittel angezeigt wird; b) sie werden im Geburtsbetrieb an den Rindern angebracht; c) sie dürfen nicht ohne Genehmigung der zuständigen Behörde des Mitgliedstaats, in dem die Rinder gehalten werden, entfernt, verändert oder ersetzt werden.
Ausnahmsweise können gemäß Art. 38 Abs. 2 VO (EU) 2019/2035 Unternehmer, die Rinder halten: a) eine der in Absatz 1 dieses Artikels genannten herkömmlichen Ohrmarken durch ein elektronisches Kennzeichen ersetzen, das von der zuständigen Behörde des Mitgliedstaats zugelassen ist, in dem die Rinder gehalten werden, sofern dies gemäß Artikel 41 Absatz 1 von diesem Mitgliedstaat genehmigt wurde; b) beide in Absatz 1 genannten herkömmlichen Ohrmarken durch ein elektronisches Kennzeichen ersetzen, das von der zuständigen Behörde des Mitgliedstaats, in dem die Rinder gehalten werden, im Einklang mit den Ausnahmen gemäß Artikel 39 Absatz 1 genehmigt wurde.
(2) Die Voraussetzungen für eine Ersetzung beider Ohrmarken mit einem injizierbaren Transponder sind hier nicht erfüllt.
Allein Art. 38 Abs. 2 b) VO (EU) 2019/2035 ermöglicht insoweit die Ersetzung beider Ohrmarken durch ein elektronisches Kennzeichen, wie es die streitgegenständliche Ausnahmegenehmigung vom 10.06.2013 vorsieht. Die Tatbestandsvoraussetzungen dieser Vorschrift liegen jedoch nicht vor.
(aa) Dabei kann dahinstehen, ob das Landratsamt, das Land Baden-Württemberg oder der Bund selbst die „zuständige Behörde des Mitgliedstaats“ i.S.d. Art. 38 Abs. 2 b) VO (EU) 2019/2035 ist, die die Verwendung eines elektronischen Kennzeichens genehmigen muss. Auffällig ist insoweit, dass Art. 38 VO (EU) 2019/2035 anders als Art. 39 VO (EU) 2019/2035, der die „zuständige Behörde“ in Bezug nimmt, auf „die zuständige Behörde des Mitgliedstaats“ (Hervorhebung nicht im Original) abstellt. Diese Regelungen unterscheiden sich wiederum von Art. 41 VO (EU) 2019/2035, der ein Genehmigungsverfahren für die Genehmigung von elektronischen Kennzeichen zum Ersatz einer der herkömmlichen Ohrmarken vorsieht und dabei auf den Mitgliedstaat als Genehmigungsbehörde rekurriert. Ob sich aus Art. 108 Abs. 3 a) VO (EU) 2016/429, der den Mitgliedstaaten aufgibt, ein System zur Identifizierung und Registrierung für alle Arten von gehaltenen Landtieren vorzuhalten, oder der in Art. 111 c) VO (EU) 2016/429 normierten Informationspflicht eine Zuständigkeit des Bundes (vgl. so im Ergebnis die Stellungnahme des Ministeriums für Ernährung, Ländlichen Raum und Verbraucherschutz Baden-Württemberg, LT-Drs. 17/2850, S. 6) als Mitgliedstaat ableiten lässt, erscheint zweifelhaft, da hier nicht die Genehmigung geregelt wird, sondern die Schaffung eines Systems, in das diese Mittel einzupflegen sind, und worüber die Kommission letztlich zu informieren ist (vgl. VG Sigmaringen, Urteil vom 18.02.2025 - 4 K 2884/23 -, juris Rn. 28). Gegen eine Zuständigkeit der Landratsämter bzw. unteren Verwaltungsbehörden für die Erteilung einer Genehmigung zur Ersetzung herkömmlicher Ohrmarken durch ein elektronisches Kennzeichen dürfte jedoch wiederum der Zweck der unionsrechtlichen Vorschriften sprechen, ein zuverlässiges System zur Kennzeichnung und Registrierung von Rindern zu schaffen (vgl. Erwägungsgrund 169 der VO (EG) 2016/429). Dies dürfte nur dann erreicht werden können, wenn eine weitgehend einheitliche Kennzeichnung im jeweiligen Mitgliedstaat erfolgt. Einzelne Ausnahmegenehmigungen unterer Verwaltungsbehörden würden diesen Zweck konterkarieren und einen Flickenteppich unterschiedlicher Arten der Kennzeichnung von Rindern im Bundesgebiet schaffen, der eine effektive Nachverfolgung im Seuchenfall erheblich erschweren würde.
Eine entsprechende Genehmigung für das Kennzeichnungsmittel des injizierbaren Transponders liegt auf Bundes- und Landesebene nicht vor. Das Land Baden-Württemberg hat offenbar als einziges elektronisches Kennzeichen die elektronische Ohrmarke zugelassen (vgl. https://mlr.baden-wuerttemberg.de/de/unsere-themen/tierschutz-tiergesundheit/tiergesundheit/tierkennzeichnung; https://lkvbw.de/services/files/kennzeichnung/qm_doks_oeff_u_allg/C_I_GP1_160_01_Info%20zu%20elektronischen%20Rinderohrmarken_Z.pdf), deren Einsatz hier nicht entscheidungserheblich ist. Darüber hinaus wurden - auch vom Bund - keine weiteren elektronischen Kennzeichen - auch nicht im (direkten) Anwendungsbereich des Art. 39 Abs. 1 VO (EU) 2019/2035 - zugelassen (vgl. VG Sigmaringen, Urteil vom 18.02.2025 - 4 K 2884/23, juris Rn. 28 f.; vgl. auch § 27 Abs. 4 ViehVerkV).
(bb) Unabhängig von der hier letztlich nicht entscheidungserheblichen Frage der Zuständigkeit des Landratsamts für die Genehmigungserteilung sind jedenfalls die Tatbestandsvoraussetzungen des Art. 38 Abs. 2 b) VO (EU) 2019/2035 nicht erfüllt. Entgegen der Auffassung der Klägerin kommt die Erteilung einer Genehmigung nach Art. 38 Abs. 2 VO (EU) 2019/2035 nur bei gleichzeitigem Vorliegen der Voraussetzungen von Art. 39 Abs. 1 VO (EU) 2019/2035 in Betracht, da es sich bei der Formulierung „im Einklang mit Art. 39 Absatz 1“ nach Dafürhalten der Kammer um eine Rechtsgrundverweisung handelt.
Hierfür sprechen maßgeblich die englische und die französische Sprachfassung des Art. 38 Abs. 2 b) VO (EU) 2019/2035. Die englische Fassung lautet folgendermaßen:
„(2) Operators keeping bovine animals may replace:
b) both conventional ear tags referred to in paragraph 1 by an electronic identifier approved by the competent authority of the Member State where the bovine animals are kept in accordance with [Hervorhebung durch die Kammer] the exemptions provided for in Article 39(1).“
Ausweislich des Wortlauts in englischer Sprache kann eine Zulassung der elektronischen Kennzeichnung somit nur „in Übereinstimmung mit“ den in Art. 39 Abs. 1 VO (EU) 2019/2035 vorgesehenen Ausnahmen erfolgen. Dieses Verständnis liegt auch der französischen Fassung zugrunde, die da lautet:
„(2) Les opérateurs détenant des bovins peuvent remplacer:
b) les deux marques auriculaires classiques visées au paragraphe 1 par un dispositif d’identification électronique agréé par l’autorité compétente de l’État membre dans lequel les bovins sont détenus, conformément aux [Hervorhebung durch die Kammer] dispenses prévues à l’article 39, paragraphe 1.“ Demnach kann eine elektronische Kennzeichnung von Rindern nur „entsprechend“ der Ausnahmeregelungen in Art. 39 Abs. 1 VO (EU) 2019/2035 erfolgen.
Der Annahme einer Rechtsgrundverweisung steht anders als die Klägerin meint auch nicht entgegen, dass der unmittelbare Anwendungsbereich des Art. 39 Abs. 1 VO (EU) 2019/2035 andernfalls leerliefe. Denn die Vorschrift gewährt den in Absatz 1 genannten Unternehmern zwar eine Ausnahme von der Kennzeichnungspflicht mit Ohrmarken, bestimmt jedoch in Absatz 2, dass in diesem Fall eine Kennzeichnung nach Anhang III d) und e) zu erfolgen hat. Unternehmer, die in den Anwendungsbereich des § 39 Abs. 1 VO (EU) 2019/2035 fallen, können daher von der elektronischen Kennzeichnung nur insoweit Gebrauch machen, als es sich dabei um einen Bolustransponder oder einen injizierbaren Transponder handelt. Der Anwendungsbereich des Art. 38 Abs. 2 b) VO (EU) 2019/2035 ist demgegenüber weiter gefasst, da er den in Art. 39 Abs. 1 genannten Unternehmern eine Kennzeichnung der Rinder auch mit anderen elektronischen Kennzeichen - namentlich der elektronischen Ohrmarke oder einem elektronischen Fesselband (vgl. Anhang III c) und f)) - ermöglicht, sofern der jeweilige Mitgliedstaat dies zulässt. Mit anderen Worten ermöglicht Art. 39 VO (EU) 2019/2025 den in Absatz 1 genannten Unternehmern, von einer Kennzeichnung mittels herkömmlicher Ohrmarken abzusehen, wenn dies von der zuständigen Behörde genehmigt wird und diese sicherstellt, dass jedes Rind mit mindestens einem Bolustransponder oder injizierbaren Transponder versehen wird. Art. 38 Abs. 2 b) VO (EU) 2019/2025 ermöglicht solchen Unternehmern hingegen eine Kennzeichnung mit sämtlichen in Anhang III aufgeführten elektronischen Kennzeichen, sofern die zuständige Behörde diese zuvor in einem eigenständigen Verfahren als im jeweiligen Mitgliedstaat erlaubte Kennzeichnungsmittel genehmigt hat. Das bedeutet im Umkehrschluss, dass alle anderen Unternehmer - daher solche, die nicht die Tatbestandsvoraussetzungen des Art. 39 Abs. 1 VO (EU) 2019/2035 erfüllen - nicht beide, sondern unter den Voraussetzungen des Art. 38 Abs. 2 a) VO (EU) 2019/2035 allenfalls eine der beiden herkömmlichen Ohrmarken ihrer Rinder ersetzen können. Die Ersetzung beider Ohrmarken unterliegt europarechtlich folglich strengeren Voraussetzungen als die Ersetzung nur einer Ohrmarke.
(cc) Die streitgegenständliche Rinderhaltung der Klägerin erfüllt nicht die Tatbestandsvoraussetzungen des Art. 38 Abs. 2 b) i.V.m. Art. 39 Abs. 1 VO (EU) 2019/2035.
Voraussetzung für eine entsprechende Ausnahmegenehmigung von der Kennzeichnungspflicht mit Ohrmarken ist demnach, dass es sich bei dem jeweiligen Betrieb um einen geschlossenen Betrieb handelt oder die Rinder zu kulturellen, historischen, Freizeit-, Wissenschafts- oder Sportzwecken gehalten werden.
Bei dem Betrieb der Klägerin handelt es sich nicht um einen geschlossenen Betrieb i.S.d. Art. 39 Abs. 1 VO (EU) 2019/2035. Der Begriff des geschlossenen Betriebs ist in Art. 4 Nr. 48 VO (EU) 2016/429 legaldefiniert. Danach ist ein „geschlossener Betrieb“ jeder auf Dauer angelegte, auf ein geografisches Gebiet beschränkte, freiwillig geschaffene und zum Zweck der Verbringung zugelassener Betrieb, in dem die Tiere a) zum Zweck der Ausstellung, Erziehung, Arterhaltung oder Forschung gehalten oder gezüchtet werden; b) von der Umgebung abgeschlossen und abgesondert gehalten werden und c) einer Tiergesundheitsüberwachung und Maßnahmen zum Schutz vor biologischen Gefahren unterliegen. Unabhängig davon, dass diese Voraussetzungen bei der Rinderhaltung der Klägerin nicht gegeben sein dürften, bedarf der Status eines geschlossenen Betriebs gemäß Art. 95 (EU) 2016/429 einer Zulassung, über die die Klägerin zwischen den Beteiligten unstreitig nicht verfügt.
Auch die in Art. 39 Abs. 1 VO (EU) 2019/2035 aufgeführten Haltungszwecke liegen nicht vor.
Die Klägerin hält die Rinder nicht zu kulturellen Zwecken. Insoweit kann zur Vermeidung von Wiederholungen auf die obigen Ausführungen zur früheren Rechtslage verwiesen werden. Die Kammer verkennt insoweit nicht, dass der Wortlaut des Art. 39 Abs. 1 VO (EU) 2019/2025 nunmehr weiter gefasst ist als derjenige der Vorgängerregelungen und demnach auch keine „Veranstaltung“ mehr voraussetzt, sondern ausschließlich auf eine entsprechende Zweckbestimmung abstellt. Gleichwohl knüpft die Ausnahmevorschrift hinsichtlich des Kulturbegriffs an die Vorgängerregelung an. Daher spricht die historische Auslegung nach Auffassung der Kammer dafür, neben der insoweit weiter maßgeblichen Stierkampftradition einiger Mitgliedstaaten einschließlich diesbezüglicher Zuchtprogramme lediglich eine Haltung zu vergleichbaren kulturellen Zwecken (beispielsweise Haltung von Rindern in Zirkussen) als erfasst anzusehen, nicht jedoch die Rinderhaltung im Rahmen eines landwirtschaftlichen Betriebs, mag sie auch wie vorliegend spezifische Besonderheiten aufweisen, die ihr ein Alleinstellungsmerkmal verleihen. Insoweit ist schließlich zudem zu berücksichtigen, dass die mit Blick auf das Tierwohl nach Einschätzung der Kammer vorbildliche Rinderhaltung der Klägerin in einem erheblichen Umfang auch gewerblichen Zwecken dient, da die Klägerin die durch die wöchentlichen Schlachtungen gewonnenen Fleischerzeugnisse vermarktet und eigenen Angaben in der mündlichen Verhandlung zufolge ihren Lebensunterhaltung damit bestreitet.
Die Rinderherde der Klägerin wird auch nicht zu Wissenschaftszwecken gehalten. Allein der Umstand, dass die konkrete Haltungsform in nicht unerheblichem Umfang zu wissenschaftlichen Beiträgen und Studien geführt hat, ist insoweit nicht ausreichend. Wissenschaftliche Untersuchungen werden auch in anderen Haltungsformen, insbesondere der klassischen Massentierhaltung, durchgeführt. In teleologischer Hinsicht kann es daher für die Bejahung des Wissenschaftszwecks nicht allein genügen, dass zu der in Rede stehenden Tierhaltung wissenschaftliche Studien erstellt worden sind bzw. werden oder sich diese aufgrund ihrer Singularität besonders gut für die Forschung eignet. Vielmehr muss es sich hierbei um den Haupt- oder zumindest ganz überwiegenden Zweck der Haltung handeln. Dies ist hier jedoch wie dargelegt ersichtlich nicht der Fall.
dd) Eine Ausnahme von der Kennzeichnungspflicht mit Ohrmarken kommt im Falle der Rinderhaltung der Klägerin auch nicht auf der Grundlage von § 45 Abs. 2 ViehVerkV in Betracht. Danach kann die zuständige Behörde für nach dieser Verordnung kennzeichnungspflichtiges Vieh, das in Zoos, Wildparks, Zirkussen oder ähnlichen Einrichtungen gehalten wird, andere Kennzeichnungen genehmigen, soweit deren jederzeitige Ablesbarkeit gewährleistet ist.
Die Tierhaltung der Klägerin dürfte keine „ähnliche Einrichtung“ i.S.d. § 45 Abs. 2 ViehVerkV darstellen, da ein vergleichbarer Öffentlichkeitsbezug bzw. eine vergleichbare Zurschaustellung der Tiere nicht ersichtlich ist (vgl. auch VG Bayreuth, Urteil vom 30.11.2020 - B 7 K 20.675 -, juris Rn. 49). Unabhängig davon ist § 45 Abs. 2 ViehVerkV europarechtskonform auszulegen, da diese Verordnung der Umsetzung der europarechtlich geregelten Kennzeichnungsvorschriften für Rinder dient. Da durch Art. 4 Abs. 1 VO (EG) 1760/2000 bzw. Art. 38 ff. VO (EU) 2019/2035 für Rinder eine in sämtlichen Mitgliedstaaten unmittelbar anwendbare europarechtliche Verordnung eine generelle Kennzeichnungspflicht mit Ohrmarken angeordnet ist, kann die nationalstaatliche Ausnahmeregelung in § 45 Abs. 2 ViehVerkV lediglich in dem Umfang Ausnahmen genehmigen, die auch europarechtlich vorgesehen sind, und muss im Übrigen aufgrund des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts unangewendet bleiben (vgl. auch VG Oldenburg, Urteil vom 27.09.2016 - 7 A 1649/14 -, juris Rn. 20; VG Bayreuth, Urteil vom 30.11.2020 - B 7 K 20.675 -, juris Rn. 33; a.A. Hirt/Maisack/Moritz/Felde, Tierschutzgesetz, 4. Auflage 2023, § 5 Rn. 14).
Damit lagen und liegen die Voraussetzungen für die Erteilung einer Ausnahme von der Kennzeichnungspflicht mit Ohrmarken bei der Rinderhaltung der Klägerin nicht vor.
Die erteilte Ausnahmegenehmigung erweist sich damit als rechtswidrig.
b) Bei der Ausnahmegenehmigung vom 10.06.2013 handelt es sich entgegen der Einschätzung der Klägerin auch nicht um einen begünstigenden Verwaltungsakt i.S.d. § 48 Abs. 2 Satz 1 LVwVfG.
Danach darf ein rechtswidriger Verwaltungsakt, der eine einmalige oder laufende Geldleistung oder teilbare Sachleistung gewährt oder hierfür Voraussetzung ist, nicht zurückgenommen werden, soweit der Begünstigte auf den Bestand des Verwaltungsakts vertraut hat und sein Vertrauen unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an einer Rücknahme schutzwürdig ist.
Die streitgegenständliche Ausnahmegenehmigung ist nicht Voraussetzung für eine einmalige oder laufende Geldleistung. Soweit die Klägerin einwendet, dass die genehmigte elektronische Kennzeichnung Einfluss auf Fördermittelansprüche habe, vermag sie hiermit nicht durchzudringen. Denn hierbei handelt es sich lediglich um mittelbare Folgen der vom Landratsamt getroffenen Regelung, die gerade nicht unter den Anwendungsbereich des § 48 Abs. 2 Satz 1 LVwVfG fallen. Der Verwaltungsakt ist nur dann Voraussetzung für die Gewährung einer Geld- oder teilbaren Sachleistung, wenn er die rechtliche Grundlage für die Leistungsgewährung schafft (vgl. ausführlich hierzu Schoch, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, 7. EL. Mai 2025, VwVfG, § 48 Rn. 130 ff.). Die Einhaltung oder Nichteinhaltung der europäischen Kennzeichnungsvorschriften mag zwar Einfluss auf die Gewährung bestimmter Fördermittel sowie drohender Sanktionen haben. Die Ausnahmegenehmigung ist jedoch nicht in diesem Sinne Voraussetzung für die Gewährung einer Geld- oder Sachleistung, sondern hat nur mittelbar Auswirkungen auf diese. Darüber hinaus bezweckt diese auch nicht, eine rechtliche Voraussetzung für eine solche Leistung zu schaffen.
Somit unterliegt die Rücknahme der Ausnahmegenehmigung nicht den weiteren Voraussetzungen des § 48 Abs. 2 LVwVfG.
2. Der Rücknahmebescheid vom 11.10.2023 ist jedoch rechtswidrig, da er ermessensfehlerhaft ergangen ist (§ 114 Satz 1 VwGO).
Das Regierungspräsidium Tübingen hat sowohl sein Entschließungs- als auch sein Auswahlermessen, letzteres bezogen auf die Rücknahme mit Wirkung für die Vergangenheit, fehlerhaft ausgeübt.
a) Der Beklagte hat sein Entschließungsermessen im Rahmen des § 48 Abs. 1 LVwVfG ermessensfehlerhaft ausgeübt.
Bei der Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsaktes i.S.d. § 48 Abs. 3 (L)VwVfG, der nicht auf eine Geld- oder teilbare Sachleistung gerichtet ist, hat die Behörde im Rahmen ihrer gebotenen Ermessensausübung den Schutz des Vertrauens auf den Bestand des Verwaltungsaktes mit dem öffentlichen Interesse an seiner Rücknahme abzuwägen. Die in § 48 Abs. 2 (L)VwVfG getroffene Wertung über die Schutzwürdigkeit des Vertrauens, die sich ihrem Wortlaut nach nur auf die dort genannten Geld- und Sachleistungsverwaltungsakte bezieht, ist dabei im Rahmen der Ausübung des Rücknahmeermessens zu berücksichtigen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20.10.2006 - 6 B 67.06 -, BeckRS 2006, 27037 Rn. 6).
Das Regierungspräsidium hat in dem angegriffenen Bescheid vom 11.10.2023 ausgeführt, dass eine Rücknahme der Ausnahmegenehmigung aufgrund des europarechtlichen Effektivitätsprinzips „zwingend erforderlich“ sei. Der Beklagtenvertreter hat in der mündlichen Verhandlung bestätigt, dass insoweit von einer Ermessensreduktion auf Null ausgegangen worden ist. Ein solcher Fall ist hier jedoch nicht gegeben, so dass ein Ermessensfehler in Form eines Ermessensausfalls vorliegt.
Zwar hat das Unionsrecht Einfluss auf die Ermessensentscheidung der Behörde, wenn es - wie hier - um die Rücknahme unionsrechtswidriger Verwaltungsakte geht. § 48 LVwVfG kann durch den in Art. 4 Abs. 3 EUV verankerten Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit modifiziert sein. Aus dem hieraus abgeleiteten sog. Effektivitätsprinzip („effet utile“) folgt, dass der Vollzug des Unionsrechts nach den Bestimmungen des nationalen Rechts die Ausübung der durch die Unionsrechtsordnung verliehenen Rechte nicht praktisch unmöglich machen oder übermäßig erschweren darf (hierzu auch EuGH, Urteil vom 20.03.1997 - C-24/95 -, juris Rn. 24 ff.). Das Unionsrecht verlangt aber grundsätzlich nicht, dass eine Verwaltungsbehörde verpflichtet werden muss, eine unionsrechtswidrige, bestandskräftige Entscheidung in jedem Fall zurückzunehmen. Insoweit ist zu berücksichtigen, dass die Grundsätze des Vertrauensschutzes und der Bestandskraft von Verwaltungsakten als Ausprägung der Rechtssicherheit auch Bestandteil der Rechtsordnung der Europäischen Union sind. Das Effektivitätsprinzip lässt den Behörden des Mitgliedstaats bei unionsrechtswidrigen Verwaltungsakten, die keine Geldleistung gewähren, regelmäßig noch Raum für eine Ermessensausübung unter Berücksichtigung des auch aus dem Unionsrechtsverstoß folgenden öffentlichen Interesses an einer Rücknahme (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 23.03.2020 - 12 S 299/19 -, juris Rn. 24 unter Verweis auf EuGH, Urteile vom 13.01.2004 - C-453/00 - Kühne u. Heitz -, juris Rn. 24 und vom 12.02.2008 - C2/06 - Kempter -, juris Rn. 37; vgl. auch EuGH, Urteil vom 06.10.2015 - C-69/14 - Tarsia -, juris Rn. 28 ff.; auch OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 22.04.2025 -3 L 6/24 -, juris Rn. 34 f.; zum Ganzen außerdem Müller, in: BeckOK, VwVfG, 68. Edition 2025, § 48 Rn. 130 f.; 139).
Der Beklagte ist ermessensfehlerhaft zu dem Ergebnis gelangt, dass eine Ermessensreduktion auf Null vorliegt. Es sind hier keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass der unionsrechtliche Effektivitätsgrundsatz oder die konkreten Umstände des Einzelfalls zu einer Einschränkung des Rücknahmeermessens dahingehend führen, dass eine Rücknahme zwingend zu erfolgen hat. Dabei ist insbesondere zu berücksichtigen, dass der Beklagte der Klägerin zu Unrecht jeglichen Vertrauensschutz abgesprochen hat. Darüber hinaus hat er die konkreten Umstände des vorliegenden Einzelfalls nicht hinreichend berücksichtigt.
Der Klägerin kann ein schutzwürdiges Vertrauen auf den Bestand der Ausnahmegenehmigung nicht gänzlich abgesprochen werden. Der vom Beklagten vorgebrachte Einwand, die Klägerin habe im Antrag zur Erteilung der Ausnahmegenehmigung vom 10.06.2013 falsche Angaben gemacht, indem sie ausgeführt habe, die Rinder würden nicht zum Zwecke der Zucht oder Schlachtung gehalten, greift nach Auffassung der Kammer nicht durch. Denn es fehlt insoweit an einer relevanten Täuschung bzw. eines Irrtums auf Seiten des Landratsamts Zollernalbkreis, welches der Klägerin die Ausnahmegenehmigung erteilt hat. Das Landratsamt war nach Aktenlage jederzeit umfassend über alle Aspekte der Rinderhaltung der Klägerin einschließlich der regelmäßig durchgeführten Schlachtungen informiert. Darüber hinaus war der Klägerin die Unionsrechtswidrigkeit der Ausnahmegenehmigung vom Juni 2013 auch nicht positiv bekannt, nachdem selbst zwischen dem Landratsamt und der Fachaufsichtsbehörde seit Jahren Uneinigkeit über die konkrete Anwendung der unionsrechtlichen Vorschriften zur Kennzeichnung von Rindern bezogen auf die in Rede stehende Tierhaltung der Klägerin herrscht. Zugleich verkennt die Kammer nicht, dass der Vertrauensschutz der Klägerin gerade aufgrund der ihr seit 2013 bekannten, vom Landratsamt Zollernalb kreis abweichenden Rechtsauffassung des Regierungspräsidiums reduziert ist. Gleichwohl ist zu berücksichtigen, dass die elektronische Kennzeichnung der Rinder von der unteren Tiergesundheitsbehörde nunmehr seit Jahrzehnten akzeptiert wird. Diese aus den konkreten Umständen des Falles folgenden Vertrauensschutzgesichtspunkte sind vom Beklagten nicht hinreichend berücksichtigt worden.
Ferner ist zu beanstanden, dass es das Regierungspräsidium versäumt hat, die hier in Rede stehende Rinderhaltung und deren Besonderheiten hinreichend in den Blick zu nehmen. So hat der Beklagte nicht hinreichend berücksichtigt, dass die Rinder der Klägerin in einem geschlossenen Herdenverband leben und daher ein Viehverkehr zwischen den Beteiligten unstreitig nicht stattfindet. Die Klägerin schlachtet die Rinder in ihrem Betrieb selbst und kauft auch keine Tiere von außerhalb hinzu. Zudem wurde der Klägerin in der Ausnahmegenehmigung vom 10.08.2013 in Ziffer 3 die Auflage erteilt, dass kein Tier lebend abgegeben werden darf. Schließlich erfolgt mit der seit Jahrzehnten praktizierten Transponderkennzeichnung, die bei entsprechenden Kontrollen des Landratsamts - soweit ersichtlich - eine ähnliche verlässliche Identifizierung der Tiere wie bei der Kontrolle von Ohrmarken und zudem eine Speicherung aller relevanten Informationen über das jeweilige Tier auf dem Transponder ermöglicht hat, eine anderweitige Kennzeichnung, die dem Grunde nach eine Rückverfolgbarkeit ebenfalls und in vergleichbarer Art und Weise gewährleistet. Damit hat der Beklagte nicht hinreichend in seine Erwägungen eingestellt, dass die Betriebsstrukturen der streitgegenständlichen Rinderhaltung die Wahrung des öffentlichen Interesses an einer effektiven und schnellen Tierseuchenbekämpfung als Zweck der Kennzeichnungsvorschriften im Grundsatz ebenfalls ermöglichen. Er hat es versäumt darzulegen, dass und worin gleichwohl ein besonderes (unionsrechtliches) Interesse daran besteht, die Kennzeichnung der Rinder im Betrieb der Klägerin mit Ohrmarken durch Rücknahme der erteilten Ausnahmegenehmigung durchzusetzen. Soweit der Beklagte schließlich darauf abstellt, durch die Rücknahme werde die derzeit bestehende Ungleichbehandlung anderer Landwirte beseitigt, hat er sich nach Auffassung der Kammer nicht hinreichend damit auseinandergesetzt, dass die klägerische Rinderhaltung in Form einer ganzjährigen Freilandhaltung nicht ohne Weiteres mit anderen, klassischen Nutztierhaltungen vergleichbar ist, so dass auch der Verweis auf den Gleichheitsgrundsatz fehlgehen dürfte.
b) Soweit der Beklagte die Ausnahmegenehmigung vom 10.06.2013 für die Vergangenheit zurückgenommen hat, liegt ebenfalls ein Ermessensfehler in Form eines Ermessensnichtgebrauchs vor.
Gemäß § 48 Abs. 1 LVwVfG hat die Behörde ein Auswahlermessen dahingehend, ob sie den Verwaltungsakt mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurücknimmt. Von diesem Ermessen hat das Regierungspräsidium vorliegend keinen Gebrauch gemacht. Der Rücknahmebescheid vom 11.10.2023 enthält insoweit keinerlei Ermessenserwägungen. Dies führt zu einem relevanten Ermessensfehler i.S.d. § 114 Satz 1 VwGO.
Die Rücknahme für die Vergangenheit war hier keinesfalls zwingend. Dies folgt bereits aus dem Umstand, dass dem Sinn und Zweck der Vorschriften über die Kennzeichnung von Rindern - nämlich der effektiven und schnellen Tierseuchenbekämpfung durch die rückwirkende Aufhebung der Ausnahmegenehmigung nicht mehr entsprochen werden kann. Eine ordnungsgemäße Kennzeichnung kann für in der Vergangenheit liegende Zeitpunkte nicht mehr erfolgen.
Nach alledem war der Klage stattzugeben.
III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Kammer sieht keine Veranlassung, das Urteil wegen der Kosten für vorläufig vollstreckbar zu erklären, § 167 Abs. 2 VwGO. Die Berufung ist nicht gemäß § 124a Abs. 1 VwGO zuzulassen, weil keiner der Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 48 LVwVfG
§ 49 LVwVfG
§ 24 TierGesG
§ 1 TierGesG
§ 46 LVwVfG
§ 44 LVwVfG
§ 27 ViehVerkV
§ 45 Abs. 2 ViehVerkV
§ 20 Abs. 2 S. 1 LVG
§ 24 Abs. 1 TierGesG
§ 2 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 2 TierGesAG
§ 2 Abs. 1 S. 1 und 2 Nr. 2 TierGesAG
§ 3 Abs. 2 TierGesAG
§ 27 Abs. 4 ViehVerksV
§ 49 Abs. 2 S. 2 LVwVfG
§ 48 Abs. 4 LVwVfG
§ 48 Abs. 2 S. 1 LVwVfG
§ 48 Abs. 2 S. 3 Nrn. 1 bis 3 LVwVfG
§ 48 Abs. 4 S. 1 LVwVfG
§ 1 Abs. 2 TierSchG
§ 44 Abs. 1 LVwVfG
§ 48 Abs. 2 LVwVfG
§ 46 Abs. 1 LVwVfG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 48 Abs. 1 LVwVfG
§ 24 Abs. 1 Satz 1 TierGesG
§ 15 Abs. 1 Nr. 1 LVG
§ 1 Abs. 3 S. 2 LKrO
§ 4 Abs. 1 TierGesAG
§ 3 Abs. 1 Satz 1 TierGesAG
§ 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 TierGesAG
§ 20 Abs. 2 LVG
§ 2 Abs. 1 Nr. 2 TierGesAG
§ 28 Abs. 1 LVwVfG
§ 3 Abs. 1 TierGesAG
§ 28 Abs. 2 und 3 LVwVfG
§ 45 Abs. 1 Nr. 3 LVwVfG
§ 48 Abs. 1 VwGO
§ 48 Abs. 2 Satz 1 LVwVfG
§ 48 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG
§ 27 Abs. 4 ViehVerkV
§ 39 Abs. 1 VO
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 124a Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO
Art. 39 Abs. 1 VO
Art. 4 Nr. 48 VO
Art. 41 Abs. 1 VO
Art. 20a GG
Art. 38 ff. VO
Art. 39 VO
Art. 2 Nr. 23 VO
Art. 1 VO
Art. 3 Abs. 2 VO
Art. 38 Abs. 1 VO
Art. 38 Abs. 2 VO
Art. 38 VO
Art. 41 VO
Art. 4 Abs. 1 VO
Art. 4 Abs. 3 EUV

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2019, 278
BVerwGE 142, 205
NVwZ 2018, 1570
NVwZ 2018, 218
NVwZ 2021, 152
NVwZ-RR 2021, 744
3 K 2816/20
9 S 3483/21
1 VO (EU) 2019/20
10 S 2448/17
3 B 47.18
48 VO (EU) 2016/42
39 VO (EU) 2019/20
23 VO (EU) 2019/20
2 A 1.18
5 S 24.27
6 S 2134/22
3 C 16.11
8 A 2.22
3 C 14.09
2 C 14.17
9 S 3119/19
1 S 3252/20
9 A 22.19
3 S 1958/23
5 S 427/21
7 C 1.20
2 C 13.11
3 VO (EG) 1760/20
1 VO (EG) 644/20
9 S 947/05
2 VO (EG) 644/20
7 A 4030/12
5 L 708/20
2 VO (EU) 2019/20
38 VO (EU) 2019/20
41 VO (EU) 2019/20
4 K 2884/23
B 7 K 20.67
1 VO (EG) 1760/20
7 A 1649/14
6 B 67.06
12 S 299/19
3 L 6/24