Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-03-03, Aktenzeichen 3 S 1998/04

Tenor:
Die Verlängerung der Veränderungssperre für das Gebiet „Gewerbegebiet Nord“ der Gemeinde N. vom 21. Juli 2004 wird für unwirksam erklärt.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Normenkontrollverfahrens.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
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Die Antragstellerin wendet sich gegen die Verlängerung der Geltungsdauer einer Veränderungssperre.
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Am 22.8.2001 beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin die Änderung des Bebauungsplans „Gewerbegebiet Nord“ mit dem Ziel, die planungsrechtlichen Voraussetzungen für den Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben und Verbrauchermärkten sowie Anlagen für sportliche Zwecke zu schaffen, und eine Satzung über eine Veränderungssperre. Beides wurde in der Rathausrundschau vom 24.8.2001 öffentlich bekannt gemacht.
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Am 23.7.2003 beschloss der Gemeinderat die Verlängerung der Geltungsdauer der Veränderungssperre um ein Jahr. Dieser Beschluss wurde in der Rathausrundschau vom 15.8.2003 öffentlich bekannt gemacht.
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Am 21.7.2004 beschloss der Gemeinderat die Verlängerung der Geltungsdauer der Veränderungssperre um ein weiteres Jahr, weil „auf Grund der urlaubsbedingten Abwesenheit und der bekannten Belastungssituation des stellvertretenden Bauamtsleiters Herrn W. noch nicht in die detaillierte Sachbearbeitung eingestiegen werden konnte“.
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Am 25.8.2004 stellte die Antragstellerin einen Normenkontrollantrag. Sie macht geltend, sie sei Eigentümerin des Grundstücks G1, das im räumlichen Geltungsbereich des Bebauungsplans „Gewerbegebiet Nord“ liege. An dem Beschluss des Gemeinderats vom 21.7.2004 hätten zwei Mitglieder des Gemeinderats mitgewirkt, die wegen Besorgnis der Befangenheit weder beratend noch beschließend hätten mitwirken dürfen. Es handle sich dabei um Herrn B. S., der Inhaber des Fotostudios S. im Ortskern sei, sowie um Herrn W. H., der Inhaber der Firma F. O. by H. sei. Durch die beabsichtigte Verhinderung der Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben im räumlichen Geltungsbereich des Bebauungsplans „Gewerbegebiet Nord“ entstünden den beiden im Ortskern ansässigen Einzelhändlern Vorteile. Beide Gemeinderatsmitglieder profitierten unmittelbar von dem Satzungsbeschluss, da dadurch die Konkurrenz in N. beschränkt werde. Der Schutz der im Ortskern gelegenen Betriebe sei gerade bezweckt. Es liege auch kein Fall des § 18 Abs. 3 GemO vor, denn die Entscheidung berühre nicht nur die gemeinsamen Interessen einer Berufs- oder Bevölkerungsgruppe. Die Voraussetzungen des § 17 Abs. 2 BauGB für die zweite Verlängerung einer Veränderungssperre lägen nicht vor, da besondere Umstände nicht gegeben seien. Das lange Zuwarten dürfe auch nicht damit begründet werden, dass eine Entscheidung des OVG Nordrhein-Westfalen abgewartet werden sollte, denn diese Entscheidung sei am 4.5.2004 ergangen. Die Antragsgegnerin hätte die gesamte ihr zur Verfügung stehende Verwaltungskraft und die notwendige Umsicht aufwenden und in intensiver Bearbeitung das Bebauungsplanverfahren betreiben müssen. Hinzuweisen sei auch darauf, dass dem unmittelbar angrenzend an das Bebauungsplangebiet gelegenen Betrieb B. B., der dort ein F.-O.Center betreibe, eine Baugenehmigung innerhalb des Plangebiets für eine Vielzahl von Stellplätzen erteilt worden sei.
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Die Antragstellerin beantragt,
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die am 21.7.2004 beschlossene zweite Verlängerung der Veränderungssperre für das Gebiet „Gewerbegebiet Nord“ der Gemeinde N. für unwirksam zu erklären.
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Die Antragsgegnerin beantragt,
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den Antrag abzuweisen.
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Zur Begründung macht sie geltend, der Normenkontrollantrag gegen die zweite Verlängerung der Geltungsdauer der Veränderungssperre sei unbegründet. Bezüglich der geltend gemachten Befangenheit von zwei Gemeinderatsmitgliedern im Sinne von § 18 GemO fehle es an der Unmittelbarkeit eines Vor- oder Nachteils. Auf der Ebene des Satzungsbeschlusses über die Verlängerung der Veränderungssperre hätten die von der Antragstellerin genannten Mitglieder des Gemeinderats keinen unmittelbaren Vorteil ziehen können. In diesem Zusammenhang sei nicht darüber entschieden worden, welche Einzelhandelswarensortimente ausgeschlossen werden sollten. Jedenfalls liege ein Fall des § 18 Abs. 3 GemO vor. Auch die in § 17 Abs. 2 BauGB genannten besonderen Umstände für die Verlängerung der Geltungsdauer der Veränderungssperre um ein weiteres Jahr lägen vor. Die Antragsgegnerin hätte entsprechend den Vorgaben des Einzelhandelserlasses des Wirtschaftsministeriums Baden-Württemberg vom 21.2.2001 ein Einzelhandelskonzept entwickeln müssen. Eine Abarbeitung der notwendigen Bestandsaufnahme sei vor dem Jahr 2005 nicht möglich gewesen. Dabei sei darauf hinzuweisen, dass der bisherige Bauamtsleiter Herr H. seit Dezember 2002 arbeitsunfähig gewesen und im April 2004 verstorben sei. Die Stelle habe erst zum 1.10.2004 wieder besetzt werden können. Der stellvertretende Bauamtsleiter Herr W. sei personell nicht in der Lage gewesen, die Vorarbeiten für die Bebauungsplanänderung schneller voranzubringen. Hinzu sei ein Wechsel im Amt des Bürgermeisters gekommen. Wegen der Erkrankung und der personellen Engpässe innerhalb der Gemeinde sei ein schnelleres Arbeiten nicht möglich gewesen. Der Hinweis auf die Stellplätze der Firma B. B. gehe fehl, da es dabei um die Schaffung dringend erforderlicher Stellplätze für einen bereits bestehenden Betrieb gegangen sei und nicht um eine Beschränkung von Warensortimenten.
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Dem Senat lagen die Unterlagen der Antragsgegnerin bezüglich der Änderung des Bebauungsplans „Gewerbegebiet Nord“ und der verschiedenen Satzungen über die Veränderungssperre vor.

Entscheidungsgründe:
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Der Antrag der Antragstellerin ist zulässig und begründet.
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Der Antrag ist zulässig. Insbesondere ist die Antragstellerin gem. § 47 Abs. 2 S. 1 VwGO antragsbefugt, denn sie ist Eigentümerin eines Grundstücks, das von der Veränderungssperre erfasst wird.
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Der Antrag ist auch begründet. Die zweite Verlängerung der Geltungsdauer der Veränderungssperre vom 22.8.2001 für das Plangebiet „Gewerbegebiet Nord“ der Antragsgegnerin vom 21.7.2004 ist unwirksam.
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Der Satzungsbeschluss vom 21.7.2004 leidet allerdings nicht an einem formellen Mangel, denn die von der Antragstellerin benannten Mitglieder des Gemeinderats waren nicht befangen im Sinne von § 18 Abs. 1 GemO. Nach dieser Vorschrift darf ein Mitglied des Gemeinderats weder beratend noch entscheidend mitwirken, wenn die Entscheidung einer Angelegenheit ihm selbst oder bestimmten anderen Personen einen unmittelbaren Vorteil oder Nachteil bringen kann. Diese Voraussetzung ist erfüllt, wenn ein Mitglied des Gemeinderats auf Grund der Beziehung zum Gegenstand der Entscheidung ein individuelles Sonderinteresse an der Entscheidung hat, welches von der Beschlussfassung gezielt betroffen wird. Die tatsächliche Verschaffung eines unmittelbaren Vorteils oder Nachteils in diesem Sinne ist nicht erforderlich. Es genügt die konkrete Eignung des Beschlussgegenstands hierzu. Die Möglichkeit eines Sonderinteresses muss nicht direkt aus der Entscheidung folgen. Sind weitere Entscheidungen erforderlich, kommt es darauf an, inwieweit die vorangegangene Entscheidung die nachfolgende festlegt. Es ist Zweck der Befangenheitsvorschriften des § 18 GemO, die auf einen Ausgleich öffentlicher und privater Interessen beruhenden Entscheidungen des Gemeinderats von individuellen Sonderinteressen freizuhalten und damit zugleich das Vertrauen der Bürger in eine am Wohl der Allgemeinheit orientierte und unvoreingenommene Kommunalverwaltung zu stärken (vgl. Urteile des Senats vom 25.10.1983 - 3 S 1221/83 -, VBlBW 1985, 21 und vom 8.8.1990 - 3 S 2948/89 -).
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Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor. Die beiden von der Antragstellerin benannten Gemeinderäte sind Inhaber von Einzelhandelsbetrieben im Zentrum der Antragsgegnerin. Ziel der durch die angegriffene Veränderungssperre gesicherten Bauleitplanung ist in erster Linie der Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben in dem Gewerbegebiet. Dies kann zwar dazu führen, dass dadurch die Ansiedlung von Konkurrenzbetrieben zu den bestehenden Einzelhandelsbetrieben der benannten Gemeinderatsmitglieder im „Gewerbegebiet Nord“ verhindert wird. Dies führt jedoch zu keinem unmittelbaren Vorteil, denn die Umsatz- und Gewinnchancen der bestehenden Einzelhandelsbetriebe hängen von einer Vielzahl struktureller (Betriebsstandort, Betriebsgröße) und wirtschaftlicher (Preis-Leistungs-Verhältnis, Service, Warenangebot) Gegebenheiten ab. Die mögliche Verhinderung eines Konkurrenzbetriebs in einem bestimmten Gewerbegebiet führt nicht zwangsläufig zu einer unmittelbaren Verbesserung der Erwerbschancen eines bestehenden Betriebs, zumal im Zeitpunkt der Verlängerung der Veränderungssperre noch nicht abzusehen ist, welches Warensortiment im Gewerbegebiet ausgeschlossen werden soll. Damit war im Zeitpunkt der Beschlussfassung des Gemeinderats nicht absehbar, welche bestehenden Einzelhandelsbetriebe auf der Gemarkung der Antragsgegnerin durch die in Aussicht genommene Änderung der Festsetzungen des Bebauungsplans einen wirtschaftlichen Vorteil erreichen können.
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Der Befangenheit der benannten Gemeinderäte steht auch § 18 Abs. 3 GemO entgegen. Danach gilt § 18 Abs. 1 GemO nicht, wenn die Entscheidung nur die gemeinsamen Interessen einer Berufs- oder Bevölkerungsgruppe berührt. Das durch die Veränderungssperre betroffene Sonderinteresse der von der Antragstellerin bezeichneten Gemeinderäte hebt sich von dem allgemeinen Gruppeninteresse der Einzelhändler der Antragsgegnerin nicht deutlich ab, denn alle Einzelhändler müssen zumindest in Teilbereichen ihrer Sortimente mit Umsatzeinbußen rechnen, die ihnen durch die Konkurrenz eines in einem Gewerbegebiet angesiedelten Einzelhandelsbetriebs erwächst. Das Auftreten neuer Konkurrenz für den vorhandenen Einzelhandel fällt unter den Ausnahmetatbestand des § 18 Abs. 3 GemO. Dies wäre nur anders zu sehen, wenn auf Grund der Entscheidung über die Änderung des Bebauungsplans und der Veränderungssperre gewissermaßen gezielt eine marktbeherrschende Stellung des innerörtlichen Einzelhandels bedroht wäre (vgl. insoweit VGH Bad.-Württ., Urteil vom 20.1.1986 - 1 S 2009/85 -). Dies ist im Gegensatz zu dem dort entschiedenen Fall nicht gegeben.
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Der Antrag der Antragstellerin ist jedoch deshalb begründet, weil die materiell-rechtlichen Voraussetzungen des § 17 Abs. 2 BauGB für eine zweite Verlängerung der Geltungsdauer der Veränderungssperre nicht vorliegen. Nach dieser Vorschrift kann die Gemeinde mit Zustimmung der nach Landesrecht zuständigen Behörde die Geltungsdauer der Veränderungssperre bis zu einem weiteren Jahr nochmals verlängern, wenn besondere Umstände es erfordern. Besondere Umstände in diesem Sinne liegen nur vor, wenn ein Planverfahren durch eine Ungewöhnlichkeit gekennzeichnet ist, die sich von dem allgemeinen Rahmen der üblichen städtebaulichen Planungstätigkeit wesentlich abhebt. Bei dieser Ungewöhnlichkeit kann es sich um Besonderheiten des Umfangs, des Schwierigkeitsgrads oder des Verfahrensablaufs handeln. Notwendig ist weiterhin ein ursächlicher Zusammenhang. Gerade die Ungewöhnlichkeit des Falles muss ursächlich dafür sein, dass die Aufstellung des Planes mehr als die übliche Zeit erfordert. Hinzu kommen muss außerdem, dass die jeweilige Gemeinde die die Verzögerung verursachenden Ungewöhnlichkeiten nicht zu vertreten hat. Vertreten muss eine Gemeinde insoweit jedes ihr vorwerfbare Fehlverhalten, wobei im Allgemeinen davon ausgegangen werden kann, dass Mängel, die in der Sphäre der Gemeinde auftreten, auf deren Fehlverhalten zurückzuführen sind. Das Erfordernis, dass besondere Umstände vorliegen müssen, setzt mit dem Ablauf des dritten Sperrjahres ein und steigert sich im Maß des Zeitablaufs (vgl. BVerwG, Urteil vom 10.9.1976 - IV C 39.74 - = NJW 1977, 400; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 10.11.1994 - 8 S 2252/94 -, UPR 1995, 278; OVG Lüneburg, Urteil vom 5.12.2001 - 1 K 2682/98 - = BRS 64 Nr. 112).
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Solche besonderen Umstände für die Verzögerung der Planung liegen hier nicht vor. Für die Dauer der Planung ist hier von Bedeutung, dass die durch die Veränderungssperre zu sichernde Planung lediglich die Änderung eines bestehenden Bebauungsplans betrifft und nicht etwa eine völlige Neubeplanung eines bisher unbeplanten Bereichs. Ziel der Planänderung ist nach dem entsprechenden Änderungsbeschluss der Antragsgegnerin vom 22.8.2001 allein die Schaffung planungsrechtlicher Voraussetzungen für den Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben, Verbrauchermärkten und Anlagen für sportliche Zwecke in einem vorhandenen Gewerbegebiet. Auch unter Berücksichtigung der Größe des Plangebiets wäre es bei zügiger Planungstätigkeit der Antragsgegnerin möglich gewesen, die beabsichtigten Brancheneinschränkungen innerhalb der üblichen Geltungsfrist einer Veränderungssperre von drei Jahren festzulegen. Soweit die Planungsdauer dadurch verlängert worden ist, dass die Antragsgegnerin mehrere Bebauungspläne gleichzeitig mit dem Ziel ändern will, bestimmte Einzelhandelsbetriebe in Gewerbegebieten auszuschließen, liegt dies ausschließlich in der Sphäre der Gemeinde. Dadurch entstehende Verzögerungen sind daher ihr anzulasten. Auch die von der Antragsgegnerin geltend gemachten verwaltungsinternen Schwierigkeiten durch Krankheit und Tod von Mitarbeitern liegen in der Sphäre der Gemeinde. Die Verzögerung des Verfahrens beruht offensichtlich auf einer Entscheidungsschwäche des Gemeinderats. Die Unschlüssigkeit des Satzungsgebers rechtfertigt nicht, eine Planung auch in ihrer das Eigentum belastenden Auswirkung auf Dauer in der Schwebe zu halten.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
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Gründe für die Zulassung der Revision liegen nicht vor.
Sonstige Literatur
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Rechtsmittelbelehrung:
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Die Nichtzulassung der Revision kann durch Beschwerde angefochten werden.
24
Die Beschwerde ist beim Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Schubertstraße 11, 68165 Mannheim oder Postfach 10 32 64, 68032 Mannheim, innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils einzulegen und innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieses Urteils zu begründen.
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Die Beschwerde muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
26
In der Begründung der Beschwerde muss die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache dargelegt oder die Entscheidung, von der das Urteil abweicht, oder der Verfahrensmangel bezeichnet werden.
27
Für das Beschwerdeverfahren besteht Vertretungszwang; dies gilt auch für die Einlegung der Beschwerde und für die Begründung. Danach muss sich jeder Beteiligte, soweit er einen Antrag stellt, durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer deutschen Hochschule im Sinne des Hochschulrahmengesetzes mit Befähigung zum Richteramt als Bevollmächtigten vertreten lassen. Juristische Personen des öffentlichen Rechts und Behörden können sich auch durch Beamte oder Angestellte mit Befähigung zum Richteramt sowie Diplomjuristen im höheren Dienst, Gebietskörperschaften auch durch Beamte oder Angestellte mit Befähigung zum Richteramt der zuständigen Aufsichtsbehörde oder des jeweiligen kommunalen Spitzenverbandes des Landes, dem sie als Mitglied zugehören, vertreten lassen.
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Beschluss vom 3. März 2005
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Der Streitwert wird gem. § 52 Abs. 1 GKG auf 10.000,-- EUR festgesetzt.
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Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Zitierte Normen: § 18 GemO
§ 18 Abs. 3 GemO
§ 17 Abs. 2 BauGB
§ 47 Abs. 2 S. 1 VwGO
§ 18 Abs. 1 GemO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG

Zitierte Entscheidungen: NJW 1977, 400
3 S 1221/83
3 S 2948/89
1 S 2009/85
IV C 39.74
8 S 2252/94
1 K 2682/98
1 GKG auf 10.00