Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2000-11-28, Aktenzeichen 2 L 3264/00

Tenor:

Tatbestand:
Der ... 1961 geborene Kläger wendet sich gegen die nach den -- hier noch maßgebenden, inzwischen außer Kraft getretenen -- Beurteilungsrichtlinien für den Polizeivollzugsdienst des Landes Niedersachsen vom 4. Januar 1996 (Nds. MBl. S. 169 -- BRLPol --) erstellte dienstliche Regelbeurteilung für den Zeitraum vom 30. September 1994 bis zum 1. Juni 1996, in der er als Polizeirat das Polizeikommissariat L. leitete.
Die Endnote dieser Beurteilung, der zuletzt eine Beurteilung vom 16. August 1994 für den Zeitraum bis zum 15. August 1994 vorausging, lautete bei einer sechsteiligen Notenskala: "Entspricht den Anforderungen" -- "3". Im Rahmen dieser Beurteilung war für den Kläger u.a. eine aus 20 Einzelmerkmalen bestehende Leistungsbeurteilung erstellt worden. Der rechnerische Durchschnitt aller 20 Merkmale betrug "3,45", der Durchschnitt von sieben besonders gewichteten Merkmalen "4,0" (5 x 4, 1 x 3 und 1 x 5). Die -- nicht besonders gewichteten -- Merkmale "Zusammenarbeit mit Vorgesetzten" und "Beachtung von Vorschriften, Zusammenhängen und Prioritäten" wurden lediglich mit der Note "2" ("entspricht noch den Anforderungen") bewertet. Daneben war die Befähigung des Klägers gleichfalls in 20 Merkmalen beurteilt worden, und zwar überwiegend als "normal (ausgeprägt") oder "stark ausgeprägt". Positiv hoben sich insoweit die Merkmale "Entscheidungsfähigkeit", "Selbständigkeit" und "Belastbarkeit" ab; sie wurden jeweils als "besonders stark ausgeprägt" eingestuft. Demgegenüber war die "Kooperationsfähigkeit" des Klägers nach dieser dienstlichen Beurteilung lediglich "schwach ausgeprägt".
Der Entwurf für diese Beurteilung wurde dem Kläger am 28. August 1996 vom Ltd PDD., dem Leiter der Polizeiinspektion E., eröffnet und von diesem zusammen mit dem Zweitbeurteiler, dem Ltd PD S., im Rahmen des sog. dialogischen Verfahrens am 23. September 1996 näher erläutert. Nachträglich wurden von dem Erst -- und dem Zweitbeurteiler drei (gewichtete) Leistungsmerkmale angehoben; das Gesamturteil blieb aber unverändert. Der Kläger war mit der Endnote der dienstlichen Beurteilung nicht einverstanden. Deshalb nahm der Erstbeurteiler, Ltd. Pd D., noch einmal schriftlich zu dem Beurteilungsentwurf Stellung. Er führte dabei u. a. aus: "Die von mir vorgenommene Bewertung ist entscheidend von der Tatsache beeinflusst, dass der Beamte in einer Vielzahl von Fällen über das Maß der ihm zuzubilligenden Selbständigkeit hinausgegangen ist. Den sich daraus ergebenden Auswirkungen war -- wenn überhaupt noch -- zum Teil nur mit erheblichem Aufwand zu begegnen. Die von ihm mehrfach öffentlich gestellte Frage nach der Existenzberechtigung der Polizeiinspektion -- und hier insbesondere des zentralen Kriminaldienstes -- kennzeichnet dabei seine Grundeinstellung und hat auch bei mehreren Mitarbeitern sowie den anderen Dienststellenleitern zu Unverständnis geführt. Das um so mehr, als sich sein Verhalten verständlicherweise auf das Verhalten seiner Mitarbeiter in Bezug auf die Zusammenarbeit mit der Polizeiinspektion und ihren Organisationseinheiten negativ auswirkte." Der Beamte könne "den Konflikt zwischen seiner hochgradigen Motivation, dem Drang, seine Dienststelle und damit sich in den Vordergrund zu stellen, sowie seiner Stellung in der polizeilichen Hierarchie noch nicht bewältigen ...".
Dem Kläger wurde daraufhin am 17. Januar 1997 die Beurteilung förmlich bekannt gegeben.
Der Widerspruch des Klägers gegen seine Beurteilung hatte keinen Erfolg.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit der Begründung stattgegeben, dass die Bildung des Gesamturteils in der Beurteilung nicht plausibel sei. I Nr. 5.4 Abs. 2 BRLPol schreibe vor, dass die Gesamt(leistungs)bewertung aus der Bewertung der einzelnen Leistungsmerkmale zu bilden sei. Sie sei nicht zwingend rechnerisch zu ermitteln, sondern unter Berücksichtigung der Bedeutung der einzelnen Leistungsmerkmale für den jeweiligen Dienstposten. Vorliegend sei jedoch nicht ausreichend deutlich geworden, wie die im Durchschnitt mit der Note "4" bewerteten gewichteten Leistungsmerkmale in die Gesamtbeurteilung eingeflossen seien. Je bedeutender die hervorgehobenen Leistungen und Eigenschaften für einen Dienstposten wie den des Klägers seien, desto mehr verschiebe sich das Bewertungsgewicht hin zur Notenstufe "4". Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung der Beklagten zugelassen und die Klage abgewiesen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung der Beklagten ist begründet; die Klage ist nämlich zulässig (1.), aber nicht begründet (2).
1.1 Keine Bedenken gegen die Zulässigkeit der Klage ergeben sich aus dem von dem Verwaltungsgericht angenommenen Grund, wonach der Kläger bereits vor der förmlichen Eröffnung der Beurteilung am 17. Januar 1997 hiergegen "Widerspruch" eingelegt habe. Sein "Widerspruchs"-Schreiben trägt zwar das Datum vom 10. Oktober 1996, ist aber nach dem Eingangsvermerk erst am 31. Januar 1997 und daher nach der zu diesem Zeitpunkt bereits erfolgten Bekanntgabe der Beurteilung bei der Beklagten eingegangen.
1.2. In der Literatur (vgl. Schnellenbach, Die dienstliche Beurteilung der Beamten und der Richter, 2. Aufl., Rdnr. 402, sowie Schröder/Lemhöfer/Beck, Kommentar zur BLV, § 41, Rdn. 34 jeweils m. w. N.; unklar Bieler, Die dienstliche Beurteilung. 3. Aufl., Rdnr. 126) und z.T. auch in der Rechtsprechung (vgl. OVG Koblenz -- Leitsatz 1 des Urteils vom 18.2.2000 -- 10 A 11245/99, zit. nach juris) wird die Auffassung vertreten, dass einem Beamten ein Wahlrecht zustehe, entweder die Abänderung einer ihn belastenden dienstlichen Beurteilung bei der Behörde zu beantragen oder -- wie vorliegend der Kläger -- dagegen unmittelbar mit dem Widerspruch vorzugehen. Ob der letztgenannten Ansicht zu folgen ist, kann aber hier dahin stehen. Denn das Erfordernis eines der verwaltungsgerichtlichen Klage vorausgehenden Antrags -- und Vorverfahrens gilt jedenfalls als erfüllt, wenn die Behörde -- wie hier die Beklagte -- auf den "Widerspruch" des Beamten gegen seine dienstliche Beurteilung einen Widerspruchsbescheid erlässt (Leitsatz 1 des Urteils des VGH Mannheim vom 12.6.1990 -- 4 S 1810/88 -- zit. nach juris).
1.3. Für die Klage besteht ein Rechtsschutzbedürfnis. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Urt. v. 17. 12. 1981 -- 2 C 69/81 -- RiA 1982, 131, u. v. 28. 8. 1986 -- 2 C 26/84 -- ZBR 1987, 44) und des erkennenden Gerichts (vgl. Urt. d. Sen. v. 22. 4. 1997 -- 2 L 2818/96 -- und des 5. Senats vom 13.7.1999 -- 5 L 1436/97-) ist ausschlaggebend für die Gewährung von Rechtsschutz gegen dienstliche Beurteilungen deren Zweckbestimmung, als Auswahlgrundlage für künftige am Leistungsprinzip orientierte Personalentscheidungen zu dienen. Entfällt diese Zweckbestimmung, so hat sich das Begehren auf Abänderung der Beurteilung erledigt mit der Folge, dass die Klage mangels Rechtsschutzbedürfnis abzuweisen ist.
Im vorliegenden Fall ist der Kläger zwar nach Erlass der hier streitigen Beurteilung (zum Polizeioberrat) befördert worden. Nach der -- verwaltungsgerichtlich nicht zu beanstandenden -- Praxis der Beklagten kann die streitige Beurteilung jedoch zukünftig noch als Hilfskriterium bei weiteren Personalentscheidungen herangezogen werden. Deshalb ist die Zweckbestimmung der streitigen dienstlichen Beurteilung noch nicht entfallen. Ob dies auch dann noch gilt, wenn der Kläger zum Polizeidirektor befördert worden ist, kann offen bleiben. Eine solche Beförderung ist nicht erfolgt und steht auch nicht unmittelbar bevor.
2. Dienstliche Beurteilungen sind von den Verwaltungsgerichten nur beschränkt nachprüfbar. Die Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich darauf zu beschränken, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat, ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet hat, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat. Wenn der Dienstherr Richtlinien für die Abgabe dienstlicher Beurteilungen erlassen hat, kann das Gericht (ferner) prüfen, ob diese Richtlinien eingehalten sind und ob sie mit den gesetzlichen Regelungen, speziell denen der Laufbahnverordnung über die dienstliche Beurteilung, und mit sonstigen gesetzlichen Vorschriften im Einklang stehen (ständige verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung, vgl. zuletzt etwa Urt. d. BVerwG v. 2. 3. 2000 -- 2 C 7.99 --, NVwZ-RR 2000, 621).
Hieran gemessen kann die Klage keinen Erfolg haben. Die streitige Regelbeurteilung beruht auf den zur Ausführung des § 30 PolNLVO vom 7. 8. 1979 (Nds. GVBl. S. 236), zuletzt geändert durch Verordnung vom 8. 5. 1996 (Nds. GVBl. S. 237), erlassenen Beurteilungsrichtlinien für den Polizeivollzugsdienst des Landes Niedersachsen -- BRLPol -- vom 4. 1. 1996 (Nds. MBl. S. 169). Gegen die Rechtmäßigkeit dieser Beurteilungsrichtlinien bestehen -- jedenfalls in den hier maßgebenden Teilen -- keine Bedenken.
2.1. Die gemäß III Satz 1 BRLPol am 1. 3. 1996 in Kraft getretenen BRLPol sind zwar erst während des laufenden Beurteilungszeitraums wirksam worden. Die dienstliche Beurteilung ist dennoch zutreffend einheitlich für den gesamten Beurteilungszeitraum von Ende August 1994 bis Ende Mai 1996 nach den neu gefassten Bestimmungen erstellt worden. Maßgebend ist nämlich allein, welches Beurteilungssystem zum Beurteilungsstichtag gegolten hat (vgl. nochmals das bereits oben angeführte Urt. d. BVerwG v. 2. 3. 2000 mit Verweis auf BVerwGE 86, 240, 241 f., sowie Beschluss des Senats vom 26.9.2000 -- 2 L 510/99 --).
2.2. Grundsätzlich müssen Regelbeurteilungen in zeitlicher Hinsicht an den der Vorbeurteilung zugrunde liegenden Zeitraum nahtlos anknüpfen, d. h. es darf keine sog. Beurteilungslücke entstehen (vgl. Urt. d. OVG Koblenz v. 28. 6. 1996 -- 10 A 13209/95 -- NVwZ-RR 1998, 122 ff.). Dies ist ein allgemeiner, auch von der Beklagten anerkannter Grundsatz. Vorliegend gibt es aber eine solche Lücke. Die Vorbeurteilung endet nämlich mit dem 15. 8. 1994, während sich die hier streitige Beurteilung auf den Zeitraum beginnend ab dem 30. 9. 1994 bezieht; für den dazwischen liegenden Zeitraum von etwa sechs Wochen fehlt somit eine dienstliche Beurteilung.
Allerdings führt nicht jeder Fehler bei der Erstellung einer dienstlichen Beurteilung zu ihrer Aufhebung. In entsprechender Anwendung des in § 46 VwVfG zum Ausdruck kommenden Rechtsgedankens ist ein Fehler vielmehr dann unerheblich, wenn auszuschließen ist, dass er sich auf das Ergebnis der dienstlichen Beurteilung ausgewirkt hat (vgl. Beschl. d. Sen. v. 26. 9. 2000 -- 2 L 4264/99 --; Urt. d. Nds. OVG v. 15. Mai 1999 -- 5 L 3782/98 -- sowie weitere Nachweise bei Schnellenbach, Die dienstliche Beurteilung der Beamten und der Richter, 2. Aufl., RdNr. 434).
Nach der Überzeugung des Senats hat sich die unterbliebene Einbeziehung von weiteren sechs Wochen zu Beginn des Beurteilungszeitraums nicht auf das allein streitige Gesamtergebnis der Beurteilung ausgewirkt; dieser Fehler ist deshalb unerheblich. Denn bei einem Gesamtbeurteilungszeitraum vom 16. 8. 1994 bzw. 30. 9. 1994 bis zum 1. 6. 1996 hat der nicht einbezogene "6-Wochen-Zeitraum" zwischen dem 16. 8. und dem 30. 9. 1994 zeitlich nur untergeordnete Bedeutung. Dem kann nicht durchgreifend entgegengehalten werden, dass sich die Leistungen des Klägers zwischen den Notenstufen "3" und "4" bewegten und möglicherweise gerade die Einbeziehung des "6-Wochen-Zeitraums" den Ausschlag zur Vergabe der besseren Note hätte geben können. Richtig ist zwar, dass auch die Vergabe einer besseren Note im Gesamturteil hier nicht grundsätzlich ausgeschlossen gewesen wäre. Entscheidungserheblich ist aber -- wie nachfolgend im einzelnen noch dargestellt wird -- darauf abgestellt worden, dass der Kläger sich noch nicht hinreichend in die Hierarchie einfügen könne und den Wert seiner eigenen Tätigkeit zu sehr in den Vordergrund rücke. Insoweit handelt es sich um eine Eigenschaft, die der Kläger nicht nur in dem hier zugrunde liegenden Beurteilungszeitraum gezeigt hat. Vielmehr wird bereits in der Vorbeurteilung auf Probleme des Klägers im Umgang miteinander und gelegentlich fehlendes Fingerspitzengefühl ebenso wie darauf hingewiesen, dass er bei der Um- und Durchsetzung seiner in der Sache richtigen Vorstellungen auch Belange von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern angemessen berücksichtigen sollte. Ebenso wird dem Kläger vom Zweitbeurteiler in der nachfolgenden Beurteilung für den Zeitraum bis zum August 1999 bescheinigt, noch einen gewissen Reifeprozess durchmachen zu müssen.
Diejenigen o.a. Persönlichkeitsmerkmale des Klägers, die tragend zur Vergabe der Notenstufe "3" geführt haben, haben sich somit nicht nur im Beurteilungszeitraum, sondern auch davor und danach gezeigt. Deshalb spricht nichts dafür, dass sich an dieser Einschätzung bei Einbeziehung von weiteren sechs Wochen etwas geändert hätte; das Gesamturteil der dienstlichen Beurteilung wäre unverändert geblieben.
2.3 Wie der Senat bereits in dem Berufungszulassungsbeschluss vom 15. 9. 2000 ausgeführt hat, ist die Gesamtnote nicht rechtswidrig gebildet worden.
I Nr. 7 Satz 1 und 2 BRLPol bestimmt für die Bildung des Gesamturteils folgendes: "Das Gesamturteil ist nach dem in Nr. 5.5 festgelegten Beurteilungsmaßstab zu bilden. Es entspricht grundsätzlich der Gesamtbewertung der Leistungsbeurteilung." I Nr. 5.4 Abs. 2 BRLPol regelt wiederum für die Leistungsbeurteilung: "Die Gesamtbewertung ist aus der Bewertung der einzelnen Leistungsnachweise zu bilden. Sie ist nicht zwingend rechnerisch zu ermitteln, sondern unter Berücksichtigung der Bedeutung der einzelnen Leistungsmerkmale für den jeweiligen Dienstposten."
Schon aus dem Wortlaut "berücksichtigen" folgt dabei, dass die Behörde bei der Bildung der Gesamt(leistungs-)note nicht allein oder vorrangig auf die Bewertung der besonders gewichteten Leistungsmerkmale abstellen muss. Eine solche Vorgabe wäre zudem nicht mit der Rechtsprechung zur Bildung des Gesamturteils dienstlicher Beurteilungen zu vereinbaren. Danach darf das Gesamturteil nämlich gerade nicht aus dem arithmetischen Mittel von einzelnen Noten gebildet werden (vgl. die Nachweise im Berufungszulassungsbeschluss des Senats vom 15. 9. 2000). Sofern sich das Gesamturteil nicht im Widerspruch zu dem Ergebnis der Einstufung der Leistungsbewertung und der Darstellung der Gesamtpersönlichkeit setzt, dürfen vielmehr bei der Bildung der Gesamtnote neben den ausdrücklich bewerteten Einzelmerkmalen auch andere Gesichtspunkte berücksichtigt werden, wie die allgemeinen Laufbahnanforderungen, der Vergleich des Beurteilten mit anderen, ihm laufbahnmäßig und funktionell gleichgestellten Beamten, das allgemeine Leistungsniveau im Zuständigkeitsbereich der Beklagten und die persönliche Auffassung des jeweils Beurteilenden über den zu fordernden "Durchschnitt" an Leistung und persönlicher Eignung (vgl. Beschl. d. Sen. v. 25. 11. 1999 -- 2 L 4450/98 -- S. 4 f. d. Beschlussabdr.).
Hieran gemessen ist die tragende Begründung für die Vergabe der Notenstufe "3" vorliegend nicht zu beanstanden. Zwar liegt die Bewertung aller Einzelleistungsmerkmale in der Mitte zwischen den Notenstufen "3" und "4". Der Kläger hat aber letztlich deshalb die schlechtere Gesamtnote "3" erhalten, weil er noch Schwierigkeiten hat, seine Stellung in der polizeilichen Hierarchie zu finden, und ein nicht abgestimmtes, überzogen eigenmächtiges und insbesondere über die eigene Zuständigkeit hinausgehendes Verhalten gezeigt hat. Diese Gesamtbewertung steht nicht im Widerspruch zu der Bewertung der Einzelmerkmale, sondern entspricht der Darstellung der Gesamtpersönlichkeit des Klägers. So ist seine "Kooperationsfähigkeit" nur als "schwach ausgeprägt" bewertet worden. Weit unterdurchschnittlich, nämlich mit der Note "2", wurden seine "Zusammenarbeit mit den Vorgesetzten" und die "Beachtung von Vorschriften, Zusammenhängen und Prioritäten" eingestuft. Dass es sich insoweit nicht um besonders gewichtete Merkmale handelte, war nach den vorherigen Ausführungen unerheblich. Es erscheint im Gegenteil nachvollziehbar, dass gerade an das Verhalten einer Führungskraft innerhalb der Polizei gegenüber ihren Vorgesetzten und ihre Kooperationsfähigkeit insoweit besondere Anforderungen gestellt werden dürfen. Diesen Anforderungen hat der Kläger im Beurteilungszeitraum aber ersichtlich nicht genügt; vielmehr war es sogar notwendig, ihn in einem förmlichen Mitarbeitergespräch gemäß I Nr. 13 Abs. 2 BRLPol auf sein insoweit vorliegendes Fehlverhalten hinzuweisen. Ein solch wesentliches Verhalten kann bei der Bildung des Gesamturteils nicht unbeachtet bleiben.
Wie die Beklagte wiederholt dargelegt hat, hätte dies auch nicht dem Sinn und Zweck der landesweit abgestimmten Einstufung von besonders gewichteten Leistungsmerkmalen für bestimmte Dienstposten entsprochen. Dadurch sollte lediglich die Vergleichbarkeit von dienstlichen Beurteilungen erhöht, nicht aber die Bildung der Gesamtnote entscheidend bestimmt werden; erst recht war nicht beabsichtigt, Eigenschaften, die die Gesamtpersönlichkeit des Beurteilten und seine Leistungsfähigkeit im Einzelfall prägen, nur deshalb nicht mit dem ihnen zukommenden Gewicht in die Gesamtbewertung einfließen zu lassen, weil bei landesweiter abstrakter Betrachtung diesen Merkmalen kein entscheidendes Gewicht zugemessen worden ist.
Die Gesamtnote ist schließlich auch nicht deshalb rechtswidrig, weil nach Eröffnung des Beurteilungsentwurfes drei -- gewichtete -- Leistungsmerkmale angehoben worden sind. Nach I Nr. 14.2 BRLPoL können die Noten nach Bekanntgabe des Entwurfes bis zu der förmlichen Bekanntgabe sowohl durch den Erst- als auch durch den Zweitbeurteiler geändert, also auch verbessert werden. Dies ist vorliegend verfahrensfehlerfrei erfolgt. Wie sich eindeutig aus den Stellungnahmen vom 4.9.1996 und 18.3.1997 (Erstbeurteiler) sowie vom 23.4.1997 (Zweitbeurteiler) ergibt, haben die Beurteiler in Kenntnis der insoweit angehobenen drei Einzelnoten (weiterhin) die Vergabe der Gesamtnote "3" für zutreffend gehalten; dies ist aus den zuvor angeführten Gründen verwaltungsgerichtlich nicht zu beanstanden.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 30 PolNLVO
§ 46 VwVfG

Zitierte Entscheidungen: RiA 1982, 131
NVwZ-RR 2000, 621
BVerwGE 86, 240, 241
NVwZ-RR 1998, 122
10 A 11245/99
4 S 1810/88
2 C 69/81
2 C 26/84
2 L 2818/96
5 L 1436/97
2 C 7.99
2 L 510/99
10 A 13209/95
2 L 4264/99
5 L 3782/98
2 L 4450/98