Verwaltungsgericht Braunschweig (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2006-02-28, Aktenzeichen 2 B 105/06

Tenor:
Der Antrag auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Verfahrenskosten.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 7.500,00 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Soweit die Antragstellerin mit dem Hauptantrag die Feststellung begehrt, dass der Bescheid der Antragsgegnerin vom 20.01.2006 nichtig ist und die Betriebsgenehmigung der Antragstellerin vom 01.07.2003 und das Luftverkehrsbetreiberzeugnis (AOC) vom 16.06.2005 ununterbrochen fortbestehen, handelt es sich um einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO. In der Hauptsache könnte die Antragstellerin nämlich entweder eine Verpflichtungsklage auf Feststellung der Nichtigkeit des Bescheides vom 20.01.2006 gemäß § 44 Abs. 5 VwVfG erheben oder unmittelbar eine Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO hinsichtlich der Nichtigkeit des Verwaltungsaktes verfolgen. Beide Varianten unterliegen nicht dem Vorrang des § 123 Abs. 5 VwGO i. V. m. § 80 Abs. 5 VwGO. Einschlägig ist also ein Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung des begehrten Inhalts nach § 123 Abs. 1 VwGO.
Der Antrag ist unbegründet, weil die Antragstellerin einen Anordnungsanspruch nicht glaubhaft gemacht hat. Der Bescheid der Antragsgegnerin vom 20.01.2006 über die Anordnung des Ruhens der Betriebsgenehmigung vom 01.07.2003 und des Luftverkehrsbetreiberzeugnisses (AOC) vom 16.06.2005 ist nicht nichtig, sondern erweist sich nach vorläufiger Prüfung als rechtmäßig.
Aus der hier allein in Betracht kommenden Vorschrift des § 44 Abs. 1 VwVfG ergibt sich keine Nichtigkeit des Bescheides vom 20.01.2006. Danach ist ein Verwaltungsakt nichtig, wenn er an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet und dies bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offensichtlich ist. Die von der Antragstellerin behauptete Unzuständigkeit der Antragsgegnerin zum Erlass des Bescheides führt schon deshalb nicht zu nichtigen Verwaltungsakten hinsichtlich der Betriebsgenehmigung und des AOC, weil nur solche Verwaltungsakte nichtig sind, die von absolut unzuständigen Behörden erlassen werden. Dies sind Behörden, die unter keinem denkbaren Gesichtspunkt für den Verwaltungsakt zuständig bzw. zu seinem Erlass befugt sein können (Kopp/Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 9. Aufl., § 44 Rn. 14 m.w.N. in Fn. 14). Nichtig ist ein Verwaltungsakt nur bei einer offenkundig fehlenden Verbandskompetenz, d. h. bei Entscheidung der Behörde eines anderen Rechtsträgers im Vollzug von Recht, für dessen Vollzug die handelnde Behörde unter keinem denkbaren Gesichtspunkt zuständig sein kann, z. B. bei der Entscheidung einer Bundesbehörde statt einer Landesbehörde im Vollzug von Landesrecht (Kopp/Ramsauer, a.a.O.). Sofern Bundesrecht von einer Bundesbehörde vollzogen wird, fehlt die Verbandskompetenz nicht offenkundig. So liegt es hier. Nach Art. 87 d Abs. 1 Satz 1 GG wird die Luftverkehrsverwaltung in bundeseigener Verwaltung geführt. Zur bundeseigenen Verwaltung gehört das vom Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen unter dem 08.04.2005 zur Erteilung von Betriebsgenehmigungen (und AOC) in Anwendung des § 31 Abs. 2 Nr. 11 Satz 3 LuftVG beauftragte Luftfahrt-Bundesamt (§ 2 Abs. 2 Gesetz über das Luftfahrt-Bundesamt).
Der Bescheid vom 20.01.2006 ist - bei summarischer Prüfung - auch nicht rechtswidrig, weshalb der Hilfsantrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen diesen Bescheid ebenfalls ohne Erfolg bleibt. Nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO kann das Gericht der Hauptsache die aufschiebende Wirkung bei einem für sofort vollziehbar erklärten Verwaltungsakt (§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO) ganz oder teilweise wiederherstellen. Die Ermessensentscheidung des Gerichts im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO orientiert sich an den Erfolgsaussichten einer Klage in der Hauptsache. Vorliegend überwiegt das öffentliche Interesse an einem sofortigen Vollzug des Bescheides vom 20.01.2006 gegenüber dem Interesse der Antragstellerin an einem Aufschub des Vollzugs, weil die Antragsgegnerin nach summarischer Prüfung die Betriebsgenehmigung der Antragstellerin und deren AOC mit hoher Wahrscheinlichkeit rechtmäßig zum Ruhen gebracht hat.
Die Antragsgegnerin ist für die Aufsicht über das Luftfahrtunternehmen der Antragstellerin wie auch für die Anordnung des Ruhens der Betriebsgenehmigung und des AOC zuständig. Auf Antrag des Landes Rheinland-Pfalz - Landesbetrieb Straßen und Verkehr Rheinland-Pfalz - vom 11.03.2005 hat das Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen der Rückübertragung der Verwaltungsaufgaben nach § 31 Abs. 2 Nr. 11 Satz 1 LuftVG bzgl. der Luftfahrtunternehmen mit AOC durch Entscheidung vom 07.04.2005 zugestimmt und mit Erlass vom 08.04.2005 das Luftfahrt-Bundesamt als zuständige Stelle für die Wahrnehmung der Verwaltungsaufgaben bestimmt (§ 31 Abs. 2 Nr. 11 Satz 2 u. 3 LuftVG).
Diese Rückübertragung von Verwaltungskompetenzen in dem Verfahren nach § 31 Abs. 2 Nr. 11 Satz 2 LuftVG verstößt nicht gegen Art. 87 d Abs. 2 GG und ist auch im Übrigen nicht verfassungswidrig. Das Bundesverfassungsgericht hat in dem Beschluss vom 28.01.1998 (2 BvF 3/92) zu der wortgleichen, inzwischen aufgehobenen Kompetenzregelung des § 31 Abs. 2 Nr. 19 Satz 2 LuftVG i. d. F. d. G. vom 23.01.1992 (BGBl. I S. 178) entschieden, dass eine Rückübertragung von Verwaltungskompetenzen mit § 87 d Abs. 2 GG vereinbar ist (BVerfGE 97, 198, 225). Danach steht eine verfassungsrechtliche Kompetenzregelung, nach der bestimmte Angelegenheiten primär in bundeseigener Verwaltung geführt werden, jedoch nach gesetzgeberischer Entscheidung auch den Ländern zur Auftragsverwaltung übertragen werden können, jedenfalls einer Wiederherstellung der verfassungsrechtlichen Ausgangslage - bundeseigene Verwaltung - nicht entgegen. Den dagegen erhobenen rechtlichen Bedenken (vgl. Papier, DVBl. 1992, 1) ist das Bundesverfassungsgericht nicht gefolgt. Die Rückübertragung bedürfe als actus contrarius keines Gesetzes, das mit Zustimmung des Bundesrates zustande komme. § 31 Abs. 2 Nr. 19 Sätze 2 und 3 LuftVG sehe ein Handeln des Bundesministers des Innern vor, das im Gesetz bereits nach Inhalt, Zweck und Ausmaß vorgezeichnet sei und durch den Antrag eines Landes ausgelöst werde. Damit sei sowohl speziellen Anforderungen des Art. 87 d Abs. 2 GG wie generellen Voraussetzungen rechtsstaatlicher Delegation von Rechtsetzungsbefugnis, die Art. 87 d Abs. 2 GG nicht ausschließe, genügt. Die partielle Rücknahme von Aufgaben in die bundeseigene Verwaltung im Rahmen der „Antragslösung“ führe auch nicht zu einer verfassungswidrigen „Mischverwaltung“. Das Grundgesetz kenne kein Gebot, wonach der Vollzug von Bundesgesetzen im Bereich der Verkehrsverwaltungen stets einheitlich entweder vom Bund oder von den Ländern ausgeübt werden müsse (mit Verweisen auf Art. 89 Abs. 2 Sätze 3 und 4 GG und Art. 90 Abs. 3 GG). Der Bundesgesetzgeber könne sich auch für einen von Land zu Land unterschiedlichen Verwaltungsvollzug der Luftverkehrsregelungen entscheiden.
§ 31 Abs. 2 Nr. 19 Satz 2 LuftVG ermögliche zudem allen Ländern in gleichem Maße, von der Rückübertragung Gebrauch zu machen. Ein Verstoß gegen den Grundsatz der bundesstaatlichen Gleichheit der Länder scheide unter diesen Gesichtspunkten aus. Diese verfassungsrechtlichen Wertungen sind auf die Rückübertragung nach § 31 Abs. 2 Nr. 11 Satz 2 LuftVG zu übertragen (BVerfG a.a.O.).
Um eine - wie die Antragstellerin meint - „vom Bund verordnete Übernahme“ oder eine Weisung des Bundes handelt es sich im Übrigen nicht. Vielmehr hat das Land Rheinland-Pfalz wie alle Bundesländer außer Nordrhein-Westfalen einen Antrag nach § 31 Abs. 2 Nr. 11 Satz 2 LuftVG gestellt. Hintergrund sind u.a. die gestiegenen Anforderungen an die Aufsicht über gewerbliche Luftfahrtunternehmen nach der VO (EG) Nr. 2042/2003. Da im Zuständigkeitsbereich der Rheinland-Pfälzischen Landesluftfahrt-Behörden nur fünf gewerbliche Luftfahrtunternehmen mit AOC zu beaufsichtigen waren, erwies sich der Aufbau einer hinreichenden Organisationsstruktur nicht als sinnvoll (vgl. den Antrag des Landes Rheinland-Pfalz v. 11.03.2005, Bl. 55 BA A). Sowohl das Land Rheinland-Pfalz als auch die Bundesrepublik Deutschland haben aufgrund des ihnen nach § 31 Abs. 2 Nr. 11 LuftVG eingeräumten Ermessens über die Rückübertragung entschieden.
Der Zuständigkeitswechsel erstreckt sich nicht nur auf die Betriebsgenehmigung, sondern auch auf die Ausstellung eines Luftverkehrsbetreiberzeugnisses (AOC) und auf die Aufsicht über die Luftfahrtunternehmen mit einem notwendigen AOC. Ausdrücklich verweist § 20 Abs. 2 Nr. 11 Satz 1 LuftVG auf Genehmigungen nach § 20 Abs. 1 sowie § 20 Abs. 4 LuftVG (u. § 21 Abs. 4 LuftVG). § 20 Abs. 4 Satz 1 LuftVG verweist hinsichtlich der Luftfahrtunternehmen, die nicht § 20 Abs. 1 LuftVG unterliegen und eine Beförderung von Fluggästen, Post oder Fracht im gewerblichen Luftverkehr durchführen, für die Erteilung einer Betriebsgenehmigung auf Art. 3 Abs. 3 VO (EWG) Nr. 2407/92 vom 23.07.1992 (Amtsbl. EG Nr. L 240 S. 1). Die VO (EWG) Nr. 2407/92 regelt in Art. 4 die Betriebsgenehmigung und legt in Art. 9 zudem fest, dass Voraussetzung für die Erteilung und die jederzeitige Gültigkeit einer Betriebsgenehmigung der Besitz eines gültigen Luftverkehrsbetreiberzeugnisses ist. Da das AOC Voraussetzung für die Erteilung der Betriebsgenehmigung ist und im Hinblick auf § 62 Abs. 1 Nr. 9 und 10 LuftVZO identische Nachweise zu erbringen sind (Schwenk/Giemulla, Handbuch des Luftverkehrsrechts, 3. Aufl., S. 595), fallen die Verwaltungszuständigkeiten für die Betriebsgenehmigung und das AOC zwangsläufig zusammen. Davon gingen auch die an der Rückübertragung beteiligten Behörden aus (vgl. Antrag Rheinland-Pfalz v. 11.03.2005 sowie Schreiben des Bundesministeriums an das Land Rheinland-Pfalz vom 07.04.2005 und Erlass vom 08.04.2005). Daher ist nach vorläufiger Prüfung ohne Belang, dass § 31 Abs. 2 Nr. 11 LuftVG und § 20 LuftVG das AOC nicht erwähnen.
Die Dienstaufsicht über die Luftfahrtunternehmen, die - wie die Antragstellerin - eine Genehmigung nach § 20 Abs. 4 LuftVG i. V. m. der VO (EWG) Nr. 2407/92 bedürfen, liegt nunmehr wieder beim Bund, dem sie originär zugeordnet war. § 31 Abs. 2 Nr. 17 LuftVG ist nämlich nur anzuwenden, soweit durch Bundesgesetz Zuständigkeiten zur Auftragsverwaltung auf die Länder übertragen worden sind. Nach § 31 Abs. 2 Nr. 17 LuftVG führen die Länder die Aufsicht innerhalb der in den Nrn. 1 - 16 festgelegten Verwaltungszuständigkeiten. Da die Verwaltungszuständigkeit nach § 31 Abs. 2 Nr. 11 Satz 1 LuftVG jetzt nicht mehr bei dem Land Rheinland-Pfalz liegt, obliegt dem Bund die Aufsicht innerhalb der Verwaltungsaufgaben nach (u. a.) § 20 Abs. 4 LuftVG.
Nach JAR-OPS 3.175 (f) hat die Antragsgegnerin das Ruhen des Luftverkehrsbetreiberzeugnisses (AOC) vom 16.06.2005 rechtmäßig angeordnet. JAR-OPS 3.175 ist gemäß § 61 Abs. 4 Nr. 2 LuftVZO anzuwenden (vgl. auch § 1 Abs. 2 Nr. 2 LuftBO). Die Antragstellerin hat der Antragsgegnerin nicht gemäß § 65 Abs. 1 LuftVZO ermöglicht nachzuprüfen, ob die Voraussetzungen für die Erteilung des AOC fortbestehen. Auch nach JAR-OPS 3.175 (b) muss der Luftfahrtbehörde ermöglicht werden, alle Sicherheitsaspekte des beabsichtigten Betriebes zu prüfen.
Im Übrigen wird auf die Begründung in dem angefochtenen Bescheid vom 20.01.2006 zu 1.) verwiesen (§ 117 Abs. 5 VwGO analog).
Ebenfalls rechtmäßig ist die Anordnung des Ruhens der Betriebsgenehmigung der Antragstellerin vom 01.07.2003. Rechtsgrundlage für diese Verfügung ist § 20 Abs. 4 Satz 2 i. V. m. Abs. 3 Satz 3 LuftVG. Hinsichtlich der nicht nachgewiesenen finanziellen Leistungsfähigkeit der Antragstellerin ist ein Ruhen der Betriebsgenehmigung überdies unmittelbar nach Art. 5 Abs. 5 Satz 1 VO (EWG) Nr. 2407/92 geboten, weil danach ein Aussetzen der Genehmigung in Betracht kommt.
Auch hinsichtlich der Betriebsgenehmigung wird auf den Bescheid vom 20.01.2006 (zu 2.) verwiesen (§ 117 Abs. 5 VwGO analog).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Der Streitwert ist auf die Hälfte des Wertes festgesetzt worden, der regelmäßig für Betriebsgenehmigungen festgesetzt wird (§ 52 Abs. 1 GKG i.V.m. § 53 Abs. 3 Nr. 1 u. 2 GKG).
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 123 VwGO
§ 20 LuftVG
§ 44 Abs. 5 VwVfG
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 123 Abs. 5 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 123 Abs. 1 VwGO
§ 44 Abs. 1 VwVfG
§ 31 Abs. 2 Nr. 11 Satz 3 LuftVG
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 31 Abs. 2 Nr. 11 Satz 1 LuftVG
§ 31 Abs. 2 Nr. 11 Satz 2 u. 3 LuftVG
§ 31 Abs. 2 Nr. 11 Satz 2 LuftVG
§ 31 Abs. 2 Nr. 19 Satz 2 LuftVG
§ 87 d Abs. 2 GG
§ 31 Abs. 2 Nr. 11 LuftVG
§ 20 Abs. 2 Nr. 11 Satz 1 LuftVG
§ 20 Abs. 4 LuftVG
§ 21 Abs. 4 LuftVG
§ 20 Abs. 4 Satz 1 LuftVG
§ 20 Abs. 1 LuftVG
§ 62 Abs. 1 Nr. 9 und 10 LuftVZO
§ 31 Abs. 2 Nr. 17 LuftVG
§ 61 Abs. 4 Nr. 2 LuftVZO
§ 1 Abs. 2 Nr. 2 LuftBO
§ 65 Abs. 1 LuftVZO
§ 117 Abs. 5 VwGO
§ 20 Abs. 4 Satz 2 i. V. m. Abs. 3 Satz 3 LuftVG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 53 Abs. 3 Nr. 1 u. 2 GKG
Art. 87 d Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 87 d Abs. 2 GG
Art. 90 Abs. 3 GG
Art. 3 Abs. 3 VO
Art. 5 Abs. 5 Satz 1 VO

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 97, 198, 225
2 BvF 3/92