Schleswig Holsteinisches Oberverwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2023-10-06, Aktenzeichen 4 MB 30/23
ECLI: ECLI:DE:OVGSH:2023:1006.4MB30.23.00

Tenor:
Die Beschwerden gegen die Entscheidung zur Sache und die Streitwertfestsetzung im Beschluss des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts - 7. Kammer - vom 26. Juli 2023 werden zurückgewiesen.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 7.500 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
I. Die Beschwerde des Antragsgegners gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 26. Juli 2023 hat in der Sache keinen Erfolg. Sie ist unbegründet. Die zu ihrer Begründung dargelegten Gründe, die allein Gegenstand der Prüfung durch den Senat sind (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), stellen das Ergebnis des angefochtenen Beschlusses nicht in Frage.
Das Verwaltungsgericht hat in der angegriffenen Entscheidung auf den Antrag des Antragstellers die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs vom 10. Juli 2023 gegen das am 22. Juni 2023 mündlich angeordnete, für sofort vollziehbar erklärte und mit Bescheid vom 7. Juli 2023 schriftlich bestätigte Haltungs- und Betreuungsverbot von Rindern wiederhergestellt. Zur Begründung hat es ausgeführt, dass die mündliche Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit formell rechtswidrig sei. Diese habe gemäß § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO schriftlich zu erfolgen. Dieser formelle Mangel könne auch nicht nachträglich durch eine schriftliche Bestätigung geheilt werden. Von dem Begründungserfordernis habe hier auch nicht ausnahmsweise nach § 80 Abs. 3 Satz 2 VwGO abgesehen werden können. Diese Rechtsauffassung ist nicht zu beanstanden.
1. Gemäß § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO ist in den Fällen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts schriftlich zu begründen. Nach dem einer anderen Auslegung nicht zugänglichen Wortlaut des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO setzt die ordnungsgemäße Sofortvollzugsanordnung mithin zwingend die Schriftlichkeit der Begründung voraus. Die schriftliche Begründung muss auch bereits zum Zeitpunkt der Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit vorliegen (vgl. Puttler, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Auflage 2018, § 80 Rn. 99; Gersdorft, in: Posser/Wolff/Decker, BeckOK VwGO, 66. Ed. 2021, § 80 Rn. 91). Eine solche lag hier jedoch in dem Zeitpunkt der Anordnung der sofortigen Vollziehung des Haltungs- und Betreuungsverbots im Rahmen der Vor-Ort-Kontrolle am 22. Juni 2023 unstreitig nicht vor.
2. Das Verwaltungsgericht hat in der angegriffenen Entscheidung die Auffassung vertreten, dass die schriftliche Begründung nicht nachgeholt werden, d.h. der Mangel der Begründung der am 22. Juni 2023 mündlich ausgesprochenen Sofortvollzugsanordnung nicht durch die später abgegebene, im Bescheid vom 7. Juli 2023 enthaltene schriftliche Begründung geheilt werden könne. Dem tritt der Antragsgegner im Beschwerdeverfahren ohne Erfolg entgegen.
a) Ein unmittelbarer Rückgriff auf § 114 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 LVwG / § 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwVfG, wonach die erforderliche Begründung zu einem Verwaltungsakt bis zum Abschluss der letzten Tatsacheninstanz nachgeholt werden kann, kommt insoweit nicht in Betracht. Die Sofortvollzuganordnung ist nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts schon nicht als Verwaltungsakt zu qualifizieren (BVerwG, Urt. v. 20.04.2021 – 6 C 6.20 –, juris Rn. 19; Urt. v. 12.05.1966 – II C 197.62 –, juris Rn. 40).
b) Aber auch eine analoge Anwendung von § 114 Abs. 1 Nr. 2 LVwG / § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG scheidet hier aus. § 80 Abs. 3 VwGO enthält insoweit keine planwidrige Regelungslücke. Vielmehr ist § 80 Abs. 3 VwGO als abschließende Sonderregelung zur Notwendigkeit der schriftlichen Begründung einer Sofortvollzugsanordnung zu verstehen (vgl. VGH Mannheim, Beschl. v. 27.09.2011 – 1 S 2554/11 –, juris Rn. 10; Schoch, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, 44. EL 2022, § 80 VwGO Rn. 244; vgl. dazu auch Beschl. d. Senats v. 19.06.1991 – 4 M 43/91 –, juris Rn. 20), die aufgrund von Sinn und Zweck der Norm (vgl. VGH Mannheim, Beschl. v. 27.09.2011 – 1 S 2554/11 –, juris Rn. 10; i.E. VGH München, Beschl. v. 07.03.2016 – 10 CS 16.301 –﻿, juris Rn. 5; OVG Weimar, Beschl. v. 28.07.2011 – 1 EO 1108/10 –, juris Rn. 28; Hoppe, in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 80 Rn. 56) sowie ihrer Systematik der entsprechenden Anwendung von Heilungsvorschriften nicht gerade offen gegenübersteht. Zweck der Begründungspflicht aus § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO ist es u.a., der Behörde den Ausnahmecharakter der Vollziehungsanordnung vor Augen zu führen und sie zu veranlassen, mit Sorgfalt zu prüfen, ob tatsächlich ein überwiegendes Vollziehungsinteresse den Ausschluss der aufschiebenden Wirkung erfordert. Diese vom Gesetzgeber beabsichtigte „Warnfunktion“ beruht auf dem verfassungsrechtlichen Stellenwert des Suspensiveffekts von Widerspruch und Klage gegen belastende Verwaltungsakte (§ 80 Abs. 1 VwGO). Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG verleiht dem Bürger einen substantiellen Anspruch auf Effektivität des Rechtsschutzes im Sinne einer tatsächlichen wirksamen gerichtlichen Kontrolle. Irreparable Entscheidungen, wie sie durch die sofortige Vollziehung einer hoheitlichen Maßnahme eintreten können, sollen soweit wie möglich ausgeschlossen werden. Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG gewährleistet die aufschiebende Wirkung jedoch nicht schlechthin. Vielmehr können überwiegende öffentliche Belange es auch vor der Verfassung rechtfertigen, den Rechtsschutz des einzelnen einstweilen zurückzustellen, um unaufschiebbare Maßnahmen im Interesse des allgemeinen Wohls rechtzeitig in die Wege zu leiten. Dies muss nach der Rechtsprechung des Senats jedoch die Ausnahme bleiben. Eine Verwaltungspraxis, die dieses Regel-Ausnahme-Verhältnis umkehrt, ist mit der Verfassung nicht vereinbar. Daher soll die Begründungspflicht nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO der Behörde im Einzelfall den mit Verfassungsrang ausgestatteten absoluten Ausnahmecharakter des Ausschlusses der aufschiebenden Wirkung vor Augen führen (stRspr des Senats, vgl. Beschl. v. 18.06.2020 – 4 MB 21/20 –, juris Rn. 4 m.w.N.).
Der sich daraus ergebende Schutzzweck der Begründungspflicht des § 80 Abs. 3 VwGO drohte ausgehöhlt zu werden, wenn eine nicht abgegebene Begründung nachgeholt bzw. eine nur mündlich abgegebene Begründung schriftlich bestätigt werden könnte. Dies birgt das Risiko, dass die anordnende Behörde sich über den rechtlichen Ausnahmecharakter der Vollzugsanordnung zunächst nicht im Klaren ist und ein behördliches Vorgehen erst im Nachhinein gerechtfertigt wird (vgl. Puttler, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Auflage 2018, § 80 Rn. 99). Jedenfalls lässt sich die Frage, ob eine den Schutzzweck erfüllende interne Überprüfung der behördlichen Willensbildung vor Anordnung des Sofortvollzugs vorgelegen hat, ohne entsprechende schriftliche Abfassung kaum sicher nachvollziehen.
Die Notwendigkeit, dass die Behörden sich vor jeder Sofortvollzugsanordnung das in § 80 Abs. 1 bis Abs. 3 VwGO niedergeschriebene Regel-Ausnahme-Verhältnis bewusstmachen und ihre Entscheidungsfindung gerade vor diesem Hintergrund prüfen muss, stellt auch den entscheidenden Unterschied zu der Pflicht, einen Verwaltungsakt zu begründen, dar. Die Begründungspflicht nach § 109 LVwG /§ 39 VwVfG zielt primär auf Entscheidungslegitimation durch Information. Indem die Behörde die Gründe für ihre Entscheidung dokumentiert, ermöglicht sie den durch sie Betroffenen die Nachprüfung als notwendige Voraussetzung für die Wahrung und Durchsetzung effektiven Rechtsschutzes (Schuler-Harms, in: Schoch/Schneider, 3. EL August 2022, Verwaltungsrecht, § 39 VwVfG Rn. 5).
c) Die prozessökonomische Erwägung, dass es reiner Formalismus sei, im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO die Vollzugsanordnung aufzuheben, wo doch die Behörde alsbald die sofortige Vollziehung erneut – diesmal mit ausreichender Begründung) – anordnen könne (vgl. OVG Bremen, Beschl. v. 25.03.1999 – 1 B 65/99 –, juris Rn. 8; OVG Koblenz, Beschl. v. 30.01.1985 – 11 B 201/84 –, NVwZ 1985, 919), überzeugt hingegen nicht. Denn dieser Einwand lässt sich im Grundsatz gegen jede Formvorschrift erheben. Außerdem kann nicht ausgeschlossen werden, dass die Behörde bei sorgfältiger Beachtung ihrer Begründungspflicht auch in der Sache zu einem anderen Ergebnis gekommen wäre (vgl. OVG Weimar, Beschl. v. 28.07.2011 – 1 EO 1108/10 –, juris Rn. 28), sodass sich eine strenge Handhabung der schriftlichen Begründungspflicht schwerlich als bloßer Formalismus bezeichnen lässt (vgl. Puttler, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Auflage 2018, § 80 Rn. 99).
d) Ferner ist zu beachten, dass § 80 Abs. 3 Satz 2 VwGO eine Ausnahme von der Begründungspflicht zulässt, wenn Gefahr im Verzug ist. Der Gesetzgeber hat mithin erkannt, dass es durchaus Fälle geben kann, in denen eine schriftliche Begründung aufgrund eines besonderen Eilbedürfnisses nicht gefertigt werden kann. Dass der Gesetzgeber in § 80 Abs. 3 Satz 2 VwGO insoweit selbst eine Ausnahme geregelt hat, deutet darauf hin, dass er Ausnahmevorschriften nicht generell und planwidrig übersehen, sondern bewusst auf weitere, den Schutzzweck der Norm aufweichende Regeln verzichtet hat.
3. Durch die beschriebene Rechtsauffassung wird auch ein Handeln in der Praxis nicht unmöglich gemacht. Wie der Antragsgegner selbst beschreibt, besteht für die Behörden die Möglichkeit, in dringenden Fällen einen ihren Mitarbeiter beispielsweise nach einer tierschutzrechtlichen Vor-Ort-Kontrolle in das Büro zurückzuschicken, um die schriftliche Begründung zu fertigen. Es ist außerdem nicht ausgeschlossen, eine schriftliche Begründung der Sofortvollzugsanordnung unmittelbar vor Ort zu fertigen – ggf. handschriftlich auf einem Vordruck, der die Behörde erkennen lässt. Dem kann der Antragsgegner auch nicht mit dem Argument begegnen, dass die Anfertigung einer schriftlichen Begründung bei komplexen Fallgestaltungen, in den vor Ort zunächst tatsächliche Feststellungen getroffen werden müssen und personelle Kapazitäten gebunden werden, schwerlich möglich ist. Denn selbst wenn man von der Notwendigkeit einer schriftlichen Fixierung der Begründung absähe, ist es notwendig, dass die Behörde sich den Ausnahmecharakter der Sofortvollzugsanordnung bewusst macht und auf Grundlage des ermittelten, komplexen Sachverhalts die Gründe betrachtet und abwägt, die für die Anordnung sprechen. Die schriftliche Fixierung dessen dürfte demgegenüber deutlich weniger Zeit in Anspruch nehmen.
Hinzu kommt, dass es den Behörden offensteht, gemäß § 80 Abs. 3 Satz 2 VwGO bei Gefahr im Verzug eine Notstandsmaßnahme im öffentlichen Interesse zu treffen, die keiner Begründung bedarf. Eine Notstandsmaßnahme muss dann allerdings ausdrücklich als solche bezeichnet (vgl. Schoch, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, 44. EL März 2023, § 80 VwGO, Rn. 255; Puttler, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Auflage 2018, § 80 VwGO Rn. 100) und die Bezeichnung sollte dokumentiert werden, um eine anschließende gerichtliche Prüfung auch der formellen Anordnungsvoraussetzungen des § 80 Abs. 3 Satz 2 VwGO zu ermöglichen. Im vorliegenden Fall hat das Verwaltungsgericht geprüft, ob die nicht begründete Sofortvollzugsanordnung als Notstandsmaßnahme verstanden werden kann. Es hat dies jedoch abgelehnt, unter Anderem, da die Maßnahme nicht als solche bezeichnet war. Dem tritt der Antragsgegner im Beschwerdeverfahren auch nicht entgegen. Ferner steht den Behörden grundsätzlich auch ein Vorgehen nach § 230 LVwG frei.
Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass – anders als der Antragsgegner meint – eine Behörde, die die sofortige Vollziehung erneut anordnet, nachdem das Gericht allein aufgrund formeller Mängel der Sofortvollzugsanordnung die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs wiederhergestellt hat, nicht auf die Durchführung eines Abänderungsverfahrens nach § 80 Abs. 7 VwGO angewiesen ist. Ordnet die Behörde bis zum Abschluss des Verwaltungsvorverfahrens den Sofortvollzug erneut an, um den vom Gericht beanstandeten formalen Mangel zu beheben, hat ein Rechtsbehelf nach der Rechtsprechung des Senats keine aufschiebende Wirkung mehr, da der zuvor erlassene gerichtliche Beschluss dann nicht mehr bindet. Beseitigt die Behörde derart (nachträglich) im Wege des Erlasses einer neuerlichen Vollzugsanordnung die aufschiebende Wirkung, so bleibt es den Adressaten unbenommen, ihr auf Erlangung einstweiligen Rechtsschutzes gerichtetes Begehren durch die Einleitung eines neuerlichen, wiederum auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs gerichteten Verfahrens weiterzuverfolgen (Beschl. d. Senats v. 21.05.1992 – 4 M 44/92 –, juris Rn. 3; vgl. auch OVG Schleswig, Beschl. v. 25.06.2001 – 1 M 12/01 -, NVwZ-RR 2002, 541).
4) Zu der Frage, ob in der schriftlichen Bestätigung vom 7. Juli 2023 eine erneute Sofortvollzugsanordnung gesehen werden kann, muss der Senat sich nicht verhalten. Das Verwaltungsgericht hat dies geprüft, konnte jedoch aufgrund der konkreten Formulierung in dem Schreiben vom 7. Juli 2023 keine erneute Sofortvollzugsanordnung erkennen. Dem ist der Antragsgegner mit der Beschwerde nicht entgegengetreten, sodass dem Senat insoweit eine Überprüfung der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung verwehrt ist, vgl. § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO.
II. Auch die zulässige Beschwerde gegen die Streitwertfestsetzung bleibt ohne Erfolg. Sie ist zulässig, aber unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat den Streitwert zutreffend mit 7.500 Euro, basierend auf einer Anwendung von § 52 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2 i.V.m. Ziffer 54.2.1 und 1.5 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit i.d.F. von 2013, bestimmt. Da die Anordnung eines Haltungs- und Betreuungsverbots für Rinder einer Gewerbeuntersagung gleichkommt, geht auch der Senat mangels anderweitiger tragfähiger Grundlagen für die Annahme eines jährlichen Gewinns von 15.000,- Euro aus (vgl. Beschl. d. Senats v. 22.12.2022 – 4 MB 48/22 –, juris Rn. 69). Da hier die Hauptsache durch das Eilverfahren noch nicht vollständig vorweggenommen wird, ist eine Halbierung des Streitwerts gemäß Ziffer 1.5 des Streitwertkataloges angezeigt.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2, § 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Ziffer 54.2.1 und 1.5 des Streitwertkataloges.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 80 VwGO
§ 109 LVwG
§ 39 VwVfG
§ 230 LVwG
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 2 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 114 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 LVwG
§ 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwVfG
§ 114 Abs. 1 Nr. 2 LVwG
§ 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG
§ 80 Abs. 3 VwGO
§ 80 Abs. 1 VwGO
§ 80 Abs. 1 bis Abs. 3 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 80 Abs. 7 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 80 Rn. 91). Eine solche lag hier jedoch in dem Zeitpunkt der Anordnung
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1985, 919
NVwZ-RR 2002, 541
6 C 6.20
II C 197.62
1 S 2554/11
4 M 43/91
10 CS 16.30
1 EO 1108/10
1 B 65/99
11 B 201/84
1 EO 1108/10
4 M 44/92
1 M 12/01