Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-02-17, Aktenzeichen 2 D 50/10.NE
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2012:0217.2D50.10NE.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerinnen tragen die Kosten des Verfah¬rens als Gesamtschuldner.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragstellerinnen können die Vollstrec¬kung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Antragsgegnerin vor der Vollstre-ckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerinnen wenden sich gegen die 7. Änderung des Bebauungsplans Nr. S 10 ("Gebiet an der Q. Straße, Zum L. , C.-----weg , Am T. und T1.-------straße ") der Antragsgegnerin. Die 7. Änderung umfasst mit den südlich des Friedhofs an der T1.-------straße gelegenen und von diesem durch einen rund 5 m breiten öffentlichen Weg getrennten Grundstücken Gemarkung T2. , Flur 15, Flurstücke 967, 968, 1304 und 1717 (teilweise) einen Teilbereich des Bebauungsplans Nr. S 10. Die im Eigentum der Antragsgegnerin stehenden Flurstücke 967, 968, die zuvor durch den Bebauungsplan Nr. S 10 als Grünfläche mit der Zweckbestimmung "Kinderspielplatzfläche" ausgewiesen waren, setzt sie als Grünfläche mit der Zweckbestimmung "Friedhof" fest. In den "ergänzenden textlichen Festsetzungen" heißt es dazu, es sei vorgesehen, die Fläche im Bereiche der Flurstücke 967 und 968 als Nutzungserweiterungsfläche für den angrenzenden Friedhof an der T1.-------straße auszuweisen. Somit erfolge eine Festsetzung der Fläche als "Friedhofsfläche". Vorgesehen sei eine Nutzung als Betriebsfläche zur Lagerung von Materialien sowie zur Zwischenlagerung von Bodenaushub. Eine Nutzung als Bestattungsfläche sei vorerst nicht vorgesehen. Die bislang ebenfalls als Kinderspielplatzfläche festgesetzten Flurstücke 1304 und 1717 (teilweise) würden, da sie nicht in die Friedhofsnutzung integriert würden, in die sich anschließende Mischgebietsfläche einbezogen, jedoch nicht als überbaubare Grundstücksfläche festgesetzt. Gemäß dem geltenden Bebauungsplan befinde sich das Wohngebäude Q. Straße 74 a auf dem Flurstück 1717 - außerhalb der überbaubaren Fläche. Für die Abweichung vom Bebauungsplan sei eine Befreiung erteilt worden. Im Rahmen der Änderung werde nun die genehmigte Wohnnutzung bauplanungsrechtlich gesichert.
In der Planbegründung wird dazu ausgeführt, die 6. Änderung des Bebauungsplans Nr. S 10 habe die Flurstücke 967, 968, 1304 und 1717 (teilweise) als öffentliche Grünfläche mit der Zweckbestimmung "Kinderspielplatz" festgesetzt. Da eine Nachfrage nach einem Kinderspielplatz an diesem Standort nicht bestehe und im näheren Umfeld der ursprünglichen Spielplatzausweisung Wohnbaugrundstücke mit größeren privaten Grün-/Gartenflächen vorhanden seien, werde der Kinderspielplatz als entbehrlich eingestuft. Daher werde nunmehr für den Bereich der Flurstücke 967 und 968 eine Nutzungsänderung in eine Erweiterungsfläche für den angrenzenden Friedhof an der T1.-------straße angestrebt.
Mit notariellem Kaufvertrag vom 9. November 1965 kaufte der am 21. Juni 2009 verstorbene Ehemann der Antragstellerin zu 1. und Vater der Antragstellerinnen zu 2. und 3. (im Folgenden als "Rechtsvorgänger" bezeichnet) das - damals wie heute - unbebaute Flurstück 968. Unter dem 15. November 1965 teilte die Antragsgegnerin ihm mit, dass sie bezogen auf dieses Grundstück mit Blick auf den in Aufstellung befindlichen Bebauungsplan Nr. S 10 - der dann am 1. Februar 1966 bekannt gemacht wurde - ein Vorkaufsrecht ausübe.
Der Rechtsvorgänger der Antragstellerinnen war Eigentümer des östlich an das Flurstück 968 anschließenden Grundstücks Gemarkung T2. , Flur 15, Flurstück 1406, auf dem er ein Gewerbe betrieb. Mit Schreiben vom 19. Januar 1988 und vom 23. März 1988 fragte er bei der Antragsgegnerin an, wie deren Liegenschaftsausschuss zu einer (teilweisen) Nutzung der Parzellen 967 und 968 durch ihn - pachtmäßig oder nach Kauf - als Parkplatz stehe. Unter dem 1. Februar 1988 teilte die Antragsgegnerin dem Rechtsvorgänger mit, dass eine Veräußerung der Flächen gegenwärtig nicht in Betracht komme, sie aber ihren Liegenschaftsausschuss in dessen nächster Sitzung mit der Angelegenheit befassen werde. Auf nochmalige Nachfragen des Rechtsvorgängers vom 31. August 1988 und vom 24. Januar 1989 antwortete die Antragsgegnerin unter dem 12. September 1988 und dem 30. Januar 1989, der Liegenschaftsausschuss habe sich noch nicht mit der Sache befasst. Mit Schreiben vom 20. September 2006 beantragte der Rechtsvorgänger bei der Antragsgegnerin, ihm das Flurstück 968 zurückzugeben, weil er für seine Gewerbefläche neue Parkplätze benötige. An einem Ankauf des Flurstücks 967 sei er gleichfalls interessiert. Mit Schreiben vom 24. November 2006 - wiederholt im Schreiben vom 7. Dezember 2006 - teilte die Antragsgegnerin ihm mit, dass der Ausschuss für Gemeindeentwicklung und Umwelt ihres Rats in seiner Sitzung am 21. November 2006 beschlossen habe, die Flurstücke 967 und 968 nicht zu veräußern. Unter dem 29. Januar 2007 erklärte die Antragsgegnerin gegenüber den seinerzeitigen Bevollmächtigten des Rechtsvorgängers auf deren Schreiben vom 11. Januar 2007, eine Änderung des Bebauungsplans Nr. S 10 sei nicht vorgesehen. Sie sei bereit zu prüfen, ob ein Rückgaberecht des Rechtsvorgängers bestehe, welches dann gegebenenfalls erfüllt würde.
In der Sitzung am 11. November 2008 beschloss dann der Ausschuss für Gemeindeentwicklung und Umwelt des Rats der Antragsgegnerin die Aufstellung der 7. Änderung des Bebauungsplans Nr. S 10 und in seiner Sitzung am 17. September 2009 beschloss der Rat die 7. Änderung des Bebauungsplans Nr. S 10 als Entwurf und ordnete die Durchführung der Öffentlichkeitsbeteiligung sowie der Beteiligung der Behörden und sonstigen Träger der öffentlichen Belange an. Den Beschluss vom 17. September 2009 machte die Antragsgegnerin im Amtsblatt des Kreises M. vom 26. Oktober 2009 mit dem Hinweis öffentlich bekannt, der Planentwurf liege in der Zeit vom 9. November 2009 bis einschließlich 9. Dezember 2009 im Bauamt ihres Rathauses öffentlich aus.
Mit Schreiben vom 2. Dezember 2009 äußerten sich die Antragstellerinnen zum Entwurf der 7. Änderung. Ihr Rechtsvorgänger habe sich in der Vergangenheit wiederholt vergeblich an die Antragsgegnerin mit der Bitte gewandt, ihm das Flurstück 968 zu veräußern. Die Antragsgegnerin habe sich stets darauf berufen, die Errichtung eines Kinderspielplatzes auf dem Grundstück sei nach wie vor beabsichtigt, so dass der Zweck der Ausübung des Vorkaufsrechts unverändert erreichbar sei. Jetzt beabsichtige die Antragsgegnerin aber, den Bebauungsplan zu ändern, um die Festsetzung eines Kinderspielplatzes durch die Festsetzung einer Friedhofsfläche zu ersetzen. Vor diesem Hintergrund verlangten sie, die Antragstellerinnen, die Rückübertragung des Grundstücks gemäß § 89 Abs. 2 BauGB. Dass das Grundstück tatsächlich für die Friedhofserweiterung verwendet werden solle, werde mangels ersichtlichen Bedarfs bezweifelt. Mit Schreiben vom 3. Dezember 2009 ergänzten die Antragstellerinnen, die Festsetzung, die von der Änderungsplanung umfassten Flächen nicht als Bestattungsflächen zu nutzen, sei unwirksam. Eine Differenzierung der Friedhofsfläche nach Bestattungsfläche und Betriebsfläche sei nicht zulässig.
In seiner Sitzung am 25. März 2010 beschloss der Rat der Antragsgegnerin die in der Anlage zur Beschlussvorlage 25/2009-2014 formulierten Beschlussvorschläge zu den Anregungen der Bürger und die 7. Änderung des Bebauungsplans Nr. S 10 als Satzung. In der Anlage zur Beschlussvorlage heißt es zu den Anregungen der Antragstellerinnen vom 3. Dezember 2009, die Stellungnahme werde zur Kenntnis genommen. Den Satzungsbeschluss vom 25. März 2010 machte die Antragsgegnerin im Amtsblatt des Kreises M. vom 26. April 2010 öffentlich bekannt. Am 25. Juni 2010 fertigte ihn der Bürgermeister der Antragsgegnerin aus.
In seiner Sitzung am 16. Dezember 2010 beschloss der Rat der Antragsgegnerin über die Beschlussvorschläge der Vorlage 92/2009-2014 sowie die 7. Änderung des Bebauungsplans Nr. S 10 rückwirkend zum 26. April 2010 erneut als Satzung. In der besagten Beschlussvorlage nahm die Antragsgegnerin das Schreiben der Antragstellerinnen vom 2. Dezember 2009 zur Kenntnis. Der Bürgermeister der Antragsgegnerin fertigte den Satzungsbeschluss vom 16. Dezember 2010 am 13. Januar 2012 aus. Im Amtsblatt des Kreises M. vom 25. Januar 2012 machte die Antragsgegnerin ihn öffentlich bekannt.
Bereits zuvor am 27. Mai 2010 hatten die Antragstellerinnen den vorliegenden Normenkontrollantrag gestellt.
Zur Begründung tragen sie vor, sie seien antragsbefugt, weil bei einer Unwirksamkeit der 7. Änderung wieder der alte Bebauungsplan gelte, auf dessen Grundlage die Antragsgegnerin das Vorkaufsrecht ausgeübt habe. Dann wäre ihr Rechtsvorgänger gemäß § 89 Abs. 3 Satz 2 BauGB für die Rückübereignung anspruchsberechtigt gewesen. In der Sache habe die Antragsgegnerin begründen müssen, für welchen öffentlichen Zweck sie das Flurstück 968 benötige. Ein Bedarf zur Lagerung von Baumaterialien und Bodenaushub für den Friedhof sei nicht gegeben. Dafür stehe der städtische Bauhof zur Verfügung. Die Planänderung diene allein dazu, die von der Antragsgegnerin nicht gewollte Rückübertragung des Grundstücks zu unterlaufen. Schon in den Jahren 1988 und 2007 habe ihr Rechtsvorgänger bei der Antragsgegnerin nachgefragt, welche Nutzung für das Grundstück beabsichtigt sei, zumal der Kinderspielplatz noch nicht gebaut sei, und gebeten, ihm das Grundstück zur Vergrößerung einer Parkplatzfläche rückzuübereignen. Obwohl die Antragsgegnerin erklärt habe, ein Rückgaberecht zu prüfen, habe sie das Änderungsverfahren betrieben.
Die Antragstellerinnen beantragen,
die 7. Änderung des Bebauungsplans Nr. S 10 ("Gebiet an der Q. Straße, Zum L. , Birkenweg, Am T. und T1.-------straße ") der Antragsgegnerin für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Sie trägt vor, der Antrag sei mangels Antragsbefugnis unzulässig. Weder gebe es nach geltendem Recht, wie § 89 Abs. 3 BauGB zeige, einen gebundenen Rückübertragungsanspruch noch handele es sich bei den Antragstellerinnen als Erbinnen des Rechtsvorgängers um den früheren Käufer des Flurstücks 968. Auch der Sache nach bestehe eine Veräußerungspflicht nicht. Diese habe es nach den hier anzuwendenden §§ 24, 25 BBauG 1960 nicht gegeben. Sie sei auch nicht nach einer späteren Rechtslage entstanden. Der Antrag sei zudem unbegründet. Die Antragsgegnerin habe sich in Ausübung ihres Organisationsermessens rechtsfehlerfrei dazu entschieden, eine Friedhofsfläche festzusetzen. Diese werde für den Betrieb des Friedhofs benötigt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und den von der Antragsgegnerin vorgelegten Aufstellungsvorgang Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag ist zulässig (dazu I.), aber unbegründet (dazu II.).
I.1. Streitgegenstand des vorliegenden Normenkontrollverfahrens ist nach wie vor die 7. Änderung des Bebauungsplans Nr. S 10 der Antragsgegnerin. Daran ändert nichts, dass die Antragsgegnerin zur Behebung eines (vermeintlichen) Abwägungsfehlers ein ergänzendes Verfahren nach § 214 Abs. 4 BauGB durchgeführt und den Bebauungsplan nach erneuter Abwägung mit demselben Inhalt am 16. Dezember 2010 als Satzung rückwirkend zum 26. April 2010 beschlossen hat.
Streitgegenstand eines Normenkontrollverfahrens gemäß § 47 VwGO ist auch nach Durchführung eines ergänzenden Verfahrens gemäß § 214 Abs. 4 BauGB während seiner Anhängigkeit - wie hier - der Bebauungsplan in der Gestalt, die er durch das ergänzende Verfahren gefunden hat. Der ursprüngliche Bebauungsplan - hier die 7. Änderung des Bebauungsplans Nr. S 10 - erlangt zusammen mit einem im ergänzenden Verfahren geänderten oder mit demselben Inhalt erneut bekannt gemachten Bebauungsplan insgesamt als ein Bebauungsplan Wirksamkeit. Er setzt sich lediglich aus zwei Teilnormgebungsakten zusammen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. März 2010 - 4 CN 3.09 -, BRS 76 Nr. 66 = juris Rn. 15, Beschluss vom 20. Mai 2003 - 4 BN 57.02 -, BRS 66 Nr. 221 = juris Rn. 7.
Auf die Zulässigkeit des bereits anhängigen Normenkontrollantrags der Antragstellerinnen hat die Durchführung des ergänzenden Verfahrens keinen Einfluss. Weder mussten die Antragstellerinnen erneut Einwendungen erheben, um die Präklusionsfolge des § 47 Abs. 2 a) VwGO zu vermeiden, noch begann die Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO neu zu laufen. Der Zeitpunkt der erstmaligen Bekanntmachung - hier der 26. April 2010 - ist für den Fristlauf auch dann maßgebend, wenn der Plan zu einem späteren Zeitpunkt durch ein ergänzendes Verfahren mit unverändertem Inhalt erneut bekannt gemacht wird.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 26. Januar 2009
- 4 BN 27.08 -, BRS 74 Nr. 38 = juris Rn. 4; Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Auflage 2010, § 47 Rn. 289.
Zu beachten ist jedoch für die Prüfung der Begründetheit des Normenkontrollantrags die materiell-rechtliche Konsequenz, dass die neue Abwägungsentscheidung in einem ergänzenden Verfahren im Sinne des § 214 Abs. 4 BauGB den nach § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB maßgeblichen Entscheidungszeitpunkt verschiebt. Wenn Gegenstand des ergänzenden Verfahrens - wie vorliegend - ein neuer Satzungsbeschluss mit neuer Abwägung ist, ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der erneuten Beschlussfassung - hier der 16. Dezember 2010 - entscheidungserheblich.
Vgl. in diesem Zusammenhang BVerwG, Beschluss vom 26. Januar 2009 - 4 BN 27.08 -, BRS 74 Nr. 38 = juris Rn. 6.
2. Die Antragstellerinnen sind gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt.
Nach dieser Vorschrift kann den Normenkontrollantrag jede natürliche oder juristische Person stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift, die Gegenstand des Normenkontrollantrags ist, oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Dabei sind an die Geltendmachung einer Rechtsverletzung keine höheren Anforderungen zu stellen als § 42 Abs. 2 VwGO es tut. Es genügt, wenn der Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch die Festsetzungen des Bebauungsplans in einem Recht verletzt wird. An dieser Möglichkeit fehlt es erst, wenn Rechte des Antragstellers unter Zugrundelegung des Antragsvorbringens offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise verletzt sein können. Die Annahme eines solchen Falls ist ausgeschlossen, wenn seine Prüfung nennenswerten Umfang oder über Plausibilitätserwägungen hinausgehende Intensität erfordert. In jedem Fall ist die Prüfung nur auf der Grundlage der Darlegungen in der Antragsschrift, nicht unter Auswertung des gesamten Prozessstoffs vorzunehmen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Juni 2011 - 4 CN 1.10 -, DVBl. 2011, 1414 = juris Rn. 12, Beschluss vom 8. Juni 2011 - 4 BN 42.10 -, BauR 2011, 1641 = juris Rn. 3, Urteile vom
10. März 1998 - 4 CN 6.97 -, BRS 60 Nr. 44 =
juris Rn. 12, Beschluss vom 7. Juli 1997
- 4 BN 11.97 -, BRS 59 Nr. 36 = juris Rn. 6.
Gemessen an diesem Maßstab sind die Antragstellerinnen antragsbefugt. Sie machen hinreichend substantiiert die Möglichkeit geltend, dass sie durch die streitgegenständliche 7. Änderung des Bebauungsplans Nr. S 10 und die Ausweisung des Flurstücks 968 als - wie sich aus dem Planungszusammenhang und der Planbegründung ergibt -,
vgl. zur Möglichkeit der Auslegung einer Grünflächenfestsetzung: OVG NRW, Urteil vom 15. Januar 1991 - 11a NE 26/88 -, BRS 52 Nr. 22 = juris Rn. 6; Löhr, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 11. Auflage 2009, § 9 Rn. 57,
öffentliche Grünfläche mit der Zweckbestimmung "Friedhof" zumindest in ihrem Recht auf gerechte Abwägung aus § 1 Abs. 7 BauGB verletzt sein könnten.
Macht ein Antragsteller eine Verletzung des Abwägungsgebots aus § 1 Abs. 7 BauGB geltend, muss er einen eigenen Belang benennen, der nach Lage der Dinge von der planenden Gemeinde bei der Abwägung zu beachten war. Nicht jeder Belang ist in der Abwägung zu beachten, sondern nur solche, die in der konkreten Planungssituation einen städtebaulich relevanten Bezug haben. Die Abwägungsbeachtlichkeit beschränkt sich dabei auf solche schutzwürdigen Betroffenheiten, die erstens mehr als geringfügig, zweitens in ihrem Eintritt zumindest wahrscheinlich und drittens - dies vor allem - für die planende Stelle bei der Entscheidung über den Plan als abwägungsbeachtlich erkennbar sind. Wenn es einen solchen Belang gibt, besteht grundsätzlich auch die Möglichkeit, dass die Gemeinde ihn bei ihrer Abwägung nicht korrekt berücksichtigt hat.
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 8. Juni 2011
- 4 BN 42.10 -, BauR 2011, 1641 = juris Rn. 3, vom 23. November 2009 - 4 BN 49.09 -, BRS 74 Nr. 48 = juris Rn. 3, und vom 8. Juni 2004 - 4 BN 19.04 -, BRS 67 Nr. 19 = juris Rn. 6, Urteil vom 24. September 1998 - 4 CN 2.98 -, BVerwGE 107, 215 = BRS 60 Nr. 46 = juris Rn. 12, Beschlüsse vom 13. Dezember 1996 - 4 NB 26.96 -, BRS 58 Nr. 46 = juris Rn. 11, vom 9. Juli 1992
- 4 NB 39.91 -, BRS 54 Nr. 40 = juris Rn. 10, und vom 14. Februar 1991 - 4 NB 25.89 -, BRS 52
Nr. 39 = juris Rn. 16; Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Auflage 2010, § 47 Rn. 184 ff.
Davon ausgehend sind die Antragstellerinnen antragsbefugt, weil sie gegenüber der streitigen Bebauungsplanänderung einen eigenen abwägungsrelevanten Belang mit bauplanungsrechtlichem Bezug geltend gemacht haben. Dieser abwägungsrelevante Belang liegt in dem sich auf das planbetroffene Flurstück 968 beziehenden vorkaufsrechtlichen Rückveräußerungsanspruch, auf den die Antragstellerinnen sich während des Planaufstellungsverfahrens in ihrem Schreiben an die Antragsgegnerin vom 2. Dezember 2009 berufen haben. Auch wenn es in dem Schreiben heißt, die Geltendmachung des Rückveräußerungsanspruchs erfolge unabhängig von der Änderung des Bebauungsplans Nr. S 10, musste die Antragsgegnerin, an die dieser Anspruch gerade im Zusammenhang mit der avisierten Planänderung - und damit als Einwendung im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO -,
vgl. zum Begriff der Einwendung etwa BVerwG, Urteil vom 18. November 2010 - 4 CN 3.10 -, BVerwGE 138, 181 = BRS 76 Nr. 63 = juris Rn. 12,
herangetragen wurde, erwägen, wie sich die Planänderung auf einen etwaigen vorkaufsrechtlichen Rückveräußerungsanspruch der Antragstellerinnen auswirken könnte.
Das Bestehen eines derartigen - weil nicht höchstpersönlich grundsätzlich im Wege der Erbfolge gemäß § 1922 Abs. 1 BGB mit dem Tod ihres Rechtsvorgängers am 21. Juni 2009 auf die Antragstellerinnen übergangsfähigen Anspruchs -,
vgl. zur Vererblichkeit öffentlich-rechtlicher Ansprüche: BVerwG, Urteile vom 29. April 2010 - 2 C 77.08 -, BVerwGE 137, 30 = NVwZ 2010, 1568 = juris Rn. 16, vom 11. Juli 1968 - VIII C 187.67 -, BVerwGE 30, 123 = MDR 1969, 79 = juris Rn. 10 f., und vom 16. Juli 1965 - II C 34.63 -, BVerwGE 21, 302 = MDR 1965, 1020 = juris Rn. 15,
war im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses vom 16. Dezember 2010 beurteilt auf der Grundlage des Antragsvorbringens weder offensichtlich ausgeschlossen, noch war danach evident von der Hand zu weisen, dass sich die 7. Planänderung auf die Existenz des Anspruchs zuungunsten der Antragstellerinnen auswirken könnte.
Die Antragstellerinnen stützen den Rückveräußerungsanspruch auf § 89 Abs. 2, Abs. 3 Satz 2 BauGB in der aktuell gültigen Fassung. Geht man von ihrem Vorbringen aus, ist ein solcher Anspruch, dessen Bestehen mit der 7. Änderung des Bebauungsplans Nr. S 10 in einem rechtlichen Zusammenhang stehen kann, nicht offensichtlich und von vornherein ausgeschlossen.
Gemäß § 89 Abs. 2 BauGB soll die Gemeinde ein Grundstück, das sie durch Ausübung des Vorkaufsrechts erlangt hat (§ 89 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB), veräußern, sobald der mit dem Erwerb verfolgte Zweck verwirklicht werden kann oder entfallen ist. Die Gemeinde hat die Grundstücke unter Berücksichtigung weiter Kreise der Bevölkerung an Personen zu veräußern, die sich verpflichten, das Grundstück innerhalb angemessener Frist entsprechend den baurechtlichen Vorschriften oder den Zielen und Zwecken der städtebaulichen Maßnahme zu nutzen (§ 89 Abs. 3 Satz 1 BauGB). Dabei sind in den Fällen des § 89 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB die früheren Käufer vorrangig zu berücksichtigen (§ 89 Abs. 3 Satz 2 BauGB).
Zweck des § 89 BauGB im Bereich des gesetzlichen Vorkaufsrechts nach §§ 24 ff. BauGB ist, die Ausübungsvoraussetzungen des § 24 Abs. 3 BauGB zu sichern. Bei einem Zweckwegfall soll die Gemeinde das über die Ausübung des Vorkaufsrechts erworbene Grundstück nicht behalten dürfen.
Vgl. Runkel, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/
Krautzberger, BauGB, Band III, Loseblatt, Stand September 2011, § 89 Rn. 3 und 8.
Nach § 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB darf das Vorkaufsrecht nur ausgeübt werden, wenn das Wohl der Allgemeinheit dies rechtfertigt. Bei der Ausübung des Vorkaufsrechts hat die Gemeinde den Verwendungszweck des Grundstücks anzugeben (§ 24 Abs. 3 Satz 2 BauGB). Die Ausübung des Vorkaufsrechts ist damit eng mit dem jeweiligen städtebaulichen Ziel verknüpft, dessen Verwirklichung die Ausübung des Vorkaufsrechts dient. Es kommt entscheidend auf den jeweiligen konkreten Verwendungszweck an.
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 25. Januar 2010
- 4 B 53.09 -, BRS 76 Nr. 113 = juris Rn. 7, und vom 15. Februar 1990 - 4 B 245.89 -, BRS 50 Nr. 107 = juris Rn. 3; Battis, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 11. Auflage 2009, § 24 Rn. 20 f.
Auch in zeitlicher Hinsicht unterliegt die Ausübung des Vorkaufsrechts durch die Gemeinde Grenzen. Das öffentliche Wohl rechtfertigt die Inanspruchnahme des Grundstückseigentümers nur dann, wenn die Gemeinde alsbald diejenigen (weiteren) Schritte vornimmt, die erforderlich sind, um das betreffende städtebauliche Ziel zu verwirklichen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. Januar 2010
- 4 B 53.09 -, BRS 76 Nr. 113 = juris Rn. 8.
Anschließend an dieses Regelungskonzept knüpft § 89 Abs. 2 BauGB das Entstehen der Veräußerungspflicht - fristungebunden - unter anderem an den Wegfall des öffentlichen Zwecks, zu dem die Gemeinde ein Grundstück etwa durch Ausübung des Vorkaufsrechts aus § 24 BauGB erworben hat. Die Verteilungsgrundsätze des § 89 Abs. 3 BauGB regeln dann, an wen die Gemeinde das Grundstück zu veräußern hat. Auszugehen ist dabei von der Vorrangregelung des § 89 Abs. 3 Satz 1 BauGB, wobei hinsichtlich der dort genannten baurechtlichen Vorschriften oder Ziele und Zwecke der städtebaulichen Maßnahme die Leitfunktion eines Bebauungsplans gilt, wenn ein solcher vorliegt. Verdrängte Käufer, die zu einer Verpflichtung im Sinne von § 89 Abs. 3 Satz 1 BauGB nicht in der Lage sind, müssen zurückstehen. Nur wenn entsprechend den baurechtlichen Vorschriften oder den Zielen und Zwecken der städtebaulichen Maßnahme gemäß § 89 Abs. 3 Satz 1 BauGB sowohl eine Veräußerung an privatisierungsberechtigte Dritte oder an verdrängte Käufer in Betracht kommt, hat die Gemeinde nach § 89 Abs. 3 Satz 2 BauGB zunächst diese zu berücksichtigen. Ist der mit dem Erwerb verfolgte Zweck entfallen, hat der verdrängte Käufer dann aber aus § 89 Abs. 3 Satz 2 BauGB einen Anspruch auf vorrangige Berücksichtigung. Die Gemeinde hat letztendlich ermessensfehlerfrei zu entscheiden, an wen sie rückveräußert.
Vgl. Battis, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 11. Auflage 2009, § 89 Rn. 7 f.; Runkel, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Band III, Loseblatt, Stand September 2011, § 89 Rn. 103.
Nach diesen Maßgaben und ausgehend von dem für die Bejahung der Antragsbefugnis ausschlaggebenden Antragsvorbringen ist ein Rückveräußerungsanspruch aus § 89 Abs. 2, Abs. 3 Satz 2 BauGB, für den die 7. Änderung des Bebauungsplan Nr. S 10 in abwägungsrelevanter Weise rechtserheblich sein könnte, nicht offensichtlich und von vornherein ausgeschlossen. Die Antragsgegnerin übte bezogen auf das Flurstück 968 am 15. November 1965 ein Vorkaufsrecht aus und verdrängte damit den Rechtsvorgänger der Antragstellerinnen aus dem von ihm am 9. November 1965 über das Grundstück geschlossenen Kaufvertrag. Dies geschah offenbar, um auf der Fläche, wie von dem im Zeitpunkt der Vorkaufsrechtsausübung in Aufstellung befindlichen Bebauungsplan Nr. S 10 vorgesehen, einen Kinderspielplatz zu errichten. Diese Festsetzung realisierte die Antragsgegnerin in der Folge nicht. Stattdessen sieht sie nun keinen Bedarf für einen Kinderspielplatz mehr an diesem Standort und weist das Flurstück mit der 7. Änderung des Bebauungsplans Nr. S. 10 als öffentliche Grünfläche mit der Zweckbestimmung "Friedhof" aus. Da der öffentliche Zweck, zu dem die Antragsgegnerin das Vorkaufsrecht ursprünglich ausgeübt hatte - die Errichtung eines Kinderspielplatzes -, nach ihrer eigenen Verlautbarung weggefallen ist und § 89 Abs. 2, Abs. 3 Satz 2 BauGB anders als die Vorgängerregelung des § 26 Abs. 4 des Bundesbaugesetzes (BBauG) in der Fassung der Änderung vom 18. August 1976 (BGBl. I S. 2221) nicht mehr ausdrücklich vorsieht, dass die Rückveräußerungspflicht davon abhängt, dass das Grundstück nicht für einen anderen als den ursprünglichen Zweck verwendet werden soll, kann es zwar sein, dass die Antragsgegnerin ihre Rückveräußerungspflicht bei Anwendbarkeit und Anwendung des § 89 BauGB ohnehin nicht dadurch vermeiden kann, dass sie das Flurstück 968 durch Planänderung einem ausgetauschten städtebaulichen Zweck zuführt, wodurch die Wirksamkeit der 7. Änderung des Bebauungsplans Nr. S 10 auf einen Rückveräußerungsanspruch der Antragstellerinnen keinen Einfluss hätte. Gleichwohl musste sich die Antragsgegnerin diese (städtebaurechtlich relevante) Frage bei der Abwägung vor Augen führen und sie (objektiv richtig) beantworten, um sich der - wiederum städtebaulichen - Konsequenzen ihres Handelns vollends bewusst werden zu können. Um Restunsicherheiten bei der Handhabung des § 89 BauGB, dessen Anwendbarkeit zugunsten der Antragstellerinnen unterstellt, zu umgehen, wäre es für die Antragstellerinnen zudem rechtlich von Vorteil, dass die 7. Änderung für unwirksam erklärt würde, weil sich dann das Problem der Möglichkeit des nachträglichen Zweckaustauschs von vornherein nicht mehr stellte. Dies reicht für die Bejahung ihrer Antragsbefugnis aus.
Die Antragsbefugnis entfällt nicht dadurch, dass - wäre er anzuwenden - § 89 Abs. 2, Abs. 3 Satz 2 BauGB auch im Falle des tatbestandlichen Vorliegens der Rückveräußerungspflicht - wie oben angesprochen - nicht automatisch in einen Rückveräußerungsanspruch der Antragstellerinnen mündet und auch nicht dadurch, dass sich das etwaige Bestehen eines vorkaufsrechtlichen Rückveräußerungsanspruchs der Antragstellerinnen betreffend das Flurstück 968 wegen spezieller vorkaufsrechtlicher Überleitungsregeln abweichend von der Zeitpunktbestimmung des § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB tatsächlich objektiv nach altem, im Zeitpunkt des Verkaufsfalls - hier des notariellen Kaufvertragsschlusses am 9. November 1965 -,
vgl. zum Begriff des Verkaufsfalls Roos, in: Brügelmann, BauGB, Loseblatt, Band 5, Stand September 2010, § 234 Rn. 4; Paetow, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Band III, 3. Auflage 2002, § 234 Rn. 2; Stock, in: Ernst/Zinkahn
/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Band IV, Loseblatt, Stand September 2011, § 234 Rn. 4,
gültigem Recht richtet und ein Rückveräußerungsanspruch danach im Ergebnis ausscheidet. Diese Prüfung erfordert - wie im Rahmen der Begründetheit hinsichtlich des heranzuziehenden alten Rechts darzulegen sein wird - eine über Plausibilitätserwägungen hinausgehende Durchdringung und rechtliche Bewertung des Streitstoffs. Dies würde den Rahmen der Antragsbefugnis sprengen.
3. Die Antragstellerinnen haben den Normenkontrollantrag § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gemäß innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung des streitgegenständlichen Bebauungsplans gestellt. Sie sind nicht gemäß § 47 Abs. 2 a) VwGO präkludiert, weil sie im Rahmen der öffentlichen Auslegung des Entwurfs der 7. Änderung fristgerecht Einwendungen erhoben haben.
II. Der Antrag ist unbegründet.
Die 7. Änderung des Bebauungsplans Nr. S 10 der Antragsgegnerin ist wirksam.
1. Dass die 7. Änderung an beachtlichen formellen Mängeln leidet, machen die Antragstellerinnen nicht geltend und ist auch sonst nicht ersichtlich. Den zunächst vorliegenden Bekanntmachungsmangel, der darin zu sehen war, dass der Bürgermeister der Antragsgegnerin den Satzungsbeschluss vom 25. März 2010 erst am 25. Juni 2010 und somit nach der öffentlichen Bekanntmachung am 26. April 2010 ausgefertigt hatte,
vgl. dazu BVerwG, Beschlüsse vom 27. Januar 1999 - 4 B 129.98 -, BRS 62 Nr. 29 = juris Rn. 4, und vom 9. Mai 1996 - 4 B 60.96 -, BRS 58 Nr. 41 = juris Rn. 3,
hat die Antragsgegnerin in einem ergänzenden Verfahren nach § 214 Abs. 4 BauGB geheilt, indem sie die 7. Änderung im Amtsblatt des Kreises M. vom 25. Januar 2012 erneut öffentlich bekannt gemacht hat.
2. Durchgreifende materielle Mängel im maßgeblichen Zeitpunkt des erneuten Satzungsbeschlusses vom 16. Dezember 2010 (§ 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB) liegen ebenfalls nicht vor.
Insbesondere fehlt der 7. Änderung des Bebauungsplans Nr. S 10 nicht die städtebauliche Erforderlichkeit im Sinne von § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB (dazu a) und ist die hinreichend bestimmten Festsetzung einer öffentlichen Grünfläche mit der Zweckbestimmung "Friedhof" von § 9 Abs. 1 Nr. 15 BauGB gedeckt (dazu b). Die 7. Änderung verstößt auch nicht gegen das Gebot gerechter Abwägung des § 1 Abs. 7 BauGB (dazu c).
a) Die 7. Änderung ist im Sinne von § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB städtebaulich erforderlich.
Was im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB städtebaulich erforderlich ist, bestimmt sich maßgeblich nach der jeweiligen Konzeption der Gemeinde. Welche städtebaulichen Ziele die Gemeinde sich setzt, liegt in ihrem planerischen Ermessen. Der Gesetzgeber ermächtigt sie, die "Städtebaupolitik" zu betreiben, die ihren städtebaulichen Ordnungsvorstellungen entspricht. Nicht erforderlich im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB sind demgegenüber in aller Regel nur solche Bauleitpläne, die einer positiven Planungskonzeption entbehren und ersichtlich der Förderung von Zielen dienen, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuchs nicht bestimmt sind.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. Mai 1999 - 4 BN 15.99 -, BRS 62 Nr. 19 = juris Rn. 4; OVG NRW, Urteile vom 17. Februar 2011
- 2 D 36/09.NE -, DVBl. 2011, 1249 (Leitsatz)
= juris Rn. 120, vom 25. Januar 2010 - 7 D 97/09.NE -, juris Rn. 41, und vom 21. Dezember 2010 - 2 D 64/08.NE -, BRS 76 Nr. 38 = juris Rn. 55.
So liegt es hier nicht. Der 7. Änderung liegt eine von städtebaulich legitimen Zielen getragene positive Planungskonzeption zugrunde. Die Antragsgegnerin will ausweislich der Planbegründung zum einen die Flurstücke 967 und 968 anstatt als Kinderspielplatzfläche als Nutzungserweiterungsfläche für den angrenzenden Friedhof ausweisen. Zum anderen will sie die Flurstücke 1304 und 1717 (teilweise), die vorher ebenfalls als Kinderspielplatz festgesetzt waren, in die sich anschließende Mischgebietsfläche einbeziehen, womit auch das bereits errichtete Wohnhaus Q. Straße 74 a von dem Mischgebiet erfasst werde. Damit verfolgt die Antragsgegnerin den städtebaulich legitimen Belang der Fortentwicklung und Anpassung vorhandener Ortsteile (§ 1 Abs. 6 Nr. 4 BauGB).
Die städtebauliche Erforderlichkeit der Ausweisung der Flurstücke 967 und 968 als öffentliche Grünfläche mit der Zweckbestimmung "Friedhof" entfällt nicht dadurch, dass für eine solche Erweiterungsfläche - wie die Antragstellerinnen einwenden - kein Bedarf bestünde.
Die Planungsbefugnis nach § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB hängt nicht von dem Nach-weis ab, dass für die Planung ein unabweisbares Bedürfnis vorhanden ist. Erforderlich ist eine bauleitplanerische Regelung auch dann, wenn die Gemeinde die planerischen Voraussetzungen schafft, die es ermöglichen, im Vorgriff auf zukünftige Entwicklungen einer Bedarfslage gerecht zu werden, die sich erst für die Zukunft abzeichnet. Die Gemeinde soll im Rahmen ihres weiten Planungsermessens Städtebaupolitik betreiben. Eine konkrete Bedarfsanalyse erfordert dies regelmäßig nicht.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. September 2002 - 4 CN 1.02 -, BVerwGE 117, 58 = BRS 65 Nr. 20 = juris Rn. 33, Beschlüsse vom 8. September 1999 - 4 BN 14.99 -, BRS 62 Nr. 2 = juris Rn. 5, vom 11. Mai 1999 - 4 BN 15.99 -, BRS 62 Nr. 19 = juris Rn. 5, und vom 14. August 1995 - 4 NB 21.95 -, juris Rn. 3.
Dies gilt im Grundsatz auch für eine Friedhofserweiterung,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 6. Juli 2001
- 7a D 198/98.NE -, BRS 64 Nr. 41 = juris Rn.
28; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 23. Juli 1998
- 3 S 960/97 -, juris Rn. 25,
wobei sich aus Gründen der Verhältnismäßigkeit und des Eigentumsschutzes des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG die konzeptionellen (Bedarfs-)Anforderungen an die Planung erhöhen, wenn privates Grundstückseigentum fremdnützig als öffentliche Friedhofsfläche in Anspruch genommen werden soll.
Vgl. dazu Bay. VGH, Urteil vom 14. August 2008 - 1 N 07.3195 -, juris Rn. 33; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 26. September 2003 - 3 S 1650/02 -, BRS 66 Nr. 30 = juris Rn. 23.
Nach diesen Grundsätzen musste die Antragsgegnerin, um die Anforderungen des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB zu erfüllen, nicht nachweisen, dass ein konkreter, unabweisbarer Bedarf für eine Friedhofserweiterungsfläche der festgesetzten Art besteht. Erhöhte Anforderungen treffen die Antragsgegnerin insofern nicht, weil die Flurstücke 967 und 968 in ihrem Eigentum stehen, sie mit der 7. Änderung also kein privates Grundeigentum für öffentliche Zwecke in Anspruch nimmt. Davon abgesehen ist die von der Antragsgegnerin vorgetragene Bedarfslage aber auch nachvollziehbar. Angesichts der nicht unerheblichen Größe des Friedhofs an der T1.-------straße erscheint es städtebaulich plausibel, diesem eine Betriebsfläche zur Lagerung von Materialien sowie zur Zwischenlagerung von Bodenaushub zuzuordnen, um einen möglichst effektiven Betrieb des Friedhofs zu gewährleisten. Soweit die Antragstellerinnen vortragen, dafür stehe der städtische Bauhof zur Verfügung, zeigen sie zwar auf, wie die Antragsgegnerin den Friedhofsbetrieb auch noch organisieren könnte. Daraus folgt aber nicht, dass die Antragsgegnerin ihr Planungsermessen mit der 7. Änderung überschritten hätte.
Die Festsetzung der Friedhofserweiterungsfläche stellt sich entgegen der Auffassung der Antragstellerinnen schließlich nicht als städtebaulich nicht gerechtfertigte reine verkappte Verhinderungsplanung dar, um einen ihnen zustehenden vorkaufsrechtlichen Rückveräußerungsanspruch auf das Flurstück 968 zu vernichten.
Wo die Grenze zur Verhinderungsplanung verläuft, mit der die Gemeinde zur Verhinderung einer Nutzung keine städtebaulich legitimen Ziele anstrebt beziehungsweise die angegebenen städtebaulichen Belange nur vorgeschoben sind, um die Nutzung zu verhindern, lässt sich nicht abstrakt, sondern unter Würdigung der Einzelfallumstände bestimmen.
Vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 29. März 2010 - 4 BN 65.09 -, BRS 76 Nr.104 = juris Rn. 5, Urteil vom 11. Mai 1999 - 4 BN 15.99 -, BRS 62 Nr. 19 = juris Rn. 5, Beschluss vom 18. Dezember 1990 - 4 NB 8.90 -, BRS 50 Nr. 9 = juris Rn. 14 ff.
Dies zugrunde gelegt, bestehen für eine Verhinderungsplanung der Antragsgegnerin ohne die erforderliche städtebauliche Legitimität keine hinreichenden Anhaltspunkte. Wie dargestellt, geht die Antragsgegnerin mit der 7. Änderung legitimen städtebaulichen Zielen nach. Dass diese nur vorgeschoben wären, um gerade zum Nachteil der Antragstellerinnen eine abweichende Nutzung des Flurstücks 968 zu verhindern, ist nicht ersichtlich, auch wenn dort - wie die Antragstellerinnen vorbringen - derzeit nur Pflastersteine gelagert würden. Da die Antragstellerinnen nicht erklärt haben, wie sie das Flurstück 968 nutzen wollen, wenn sie dessen Eigentümer würden, kann die Planänderung auch nicht allein darauf abzielen, eine bestimmte von der Antragsgegnerin nicht gewünschte Nutzung zu blockieren. Selbst wenn die Antragstellerinnen zudem einen vorkaufsrechtlichen Rückveräußerungsanspruch hätten, was im Übrigen, wie zu zeigen sein wird, nicht der Fall ist, ist nicht zu erkennen, warum die Antragsgegnerin eine Planänderung ausschließlich zu dem Zweck durchführen sollte, diesen in Wegfall zu bringen. Hätte die Antragsgegnerin kein (städtebaulich fundiertes) Interesse an einer Nutzung der Flurstücks 968 mehr, müsste sie im Gegenteil daran interessiert sein, dieses zu verkaufen.
b) Die Festsetzung einer öffentlichen Grünfläche mit der Zweckbestimmung "Friedhof" auf den Flurstücken 967 und 968 ist hinreichend bestimmt und von § 9 Abs. 1 Nr. 15 BauGB gedeckt.
Nach dieser Vorschrift können im Bebauungsplan aus städtebaulichen Gründen unter anderem öffentliche Grünflächen wie Friedhöfe festgesetzt werden.
Ähnlich wie bei der Festsetzung einer Fläche für den Gemeinbedarf gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB muss der Verwendungszweck einer Grünflächenfestsetzung, damit sie dem Bestimmtheitserfordernis genügt, im Einzelnen so weit konkretisiert sein, als es für die städtebauliche Entwicklung erforderlich ist. Der Plan muss dazu in aller Regel den konkreten Zweck der Grünanlage angeben.
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 21. Juli 2011
- 4 BN 10.11 -, BauR 2011, 1941 = juris Rn. 5, und vom 27. Juli 1989 - 4 NB 19.89 -, juris Rn. 10; OVG NRW, Urteil vom 23. Oktober 2001
- 10 a D 192/98.NE -, NWVBl. 2003, 273 =
juris Rn. 3.
Unterbleibt eine diesbezügliche Bestimmung, führt dies allerdings nicht zur Unwirksamkeit der Festsetzung. Vielmehr sind dann lediglich Nutzungszwecke, die über die allgemeine Nutzung als Grünfläche hinausgehen, nicht zugelassen, wenn dadurch Nutzungskonflikte entstehen können.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. Juli 1989
- 4 NB 19.89 -, juris Rn. 10.
Diesen Maßgaben folgend ist die Festsetzung einer öffentlichen Grünfläche mit der Zweckbestimmung "Friedhof" hinreichend bestimmt und wird sie von § 9 Abs. 1 Nr. 15 BauGB getragen, der Friedhöfe explizit als einen Unterfall der Grünfläche benennt.
Wie bereits im Kontext der Antragsbefugnis erwähnt, ergibt sich durch Auslegung aus Planungszusammenhang und Planbegründung, dass die 7. Änderung - aus städtebaulichen Gründen - eine öffentliche (und keine private) Grünfläche festsetzt. Die 7. Änderung gibt deren Zweck als "Friedhof" an und konkretisiert diese Zweckbestimmung durch die ergänzende textliche Festsetzung weiter. Dass die Antragsgegnerin sich nach dem Wortlaut der ergänzenden textlichen Festsetzung ("vorerst") eine Nutzung als Bestattungsfläche vorbehält, ist unter Bestimmtheitsgesichtspunkten unschädlich. Ein derartiger Nutzungswechsel würde innerhalb der Variationsbreite des Anlagentyps "Friedhof" verbleiben. Für den Normanwender ist klar, welche Nutzungen die 7. Änderung auf den Flurstücken 967 und 968 ermöglichen will.
Der Ermächtigungsrahmen des § 9 Abs. 1 Nr. 15 BauGB wird nicht dadurch überschritten, dass die Flurstücke 967 und 968 (zunächst) nicht als Bestattungsfläche, sondern als sonstige dem Friedhofsbetrieb zugeordnete Betriebsfläche dienen sollen.
§ 9 Abs. 1 Nr. 15 BauGB definiert den Friedhofsbegriff nicht. Auch das Bestattungsgesetz NRW enthält in seinem § 1 dazu keine Begriffsbestimmung, sondern setzt den Begriff des Friedhofs voraus. Bestattungsrechtlich wird unter einem Friedhof ein regelmäßig, aber nicht notwendig eingefriedetes Grundstück verstanden, das der Bestattung der Körper und/oder der Beisetzung der Totenasche einer Vielzahl Verstorbener dient.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 25. September 2008
- 19 A 210/07 -, juris Rn. 27 und 29 ff.
Da es im Bauplanungsrecht um die Zulassung/den Ausschluss bestimmter in der sozialen Realität vorkommender Betriebstypen geht,
vgl. insoweit allgemein etwa BVerwG, Beschluss vom 26. Juli 2011 - 4 BN 9.11 -, juris Rn. 5; OVG NRW, Urteile vom 6. September 2011
- 2 A 59/10 -, juris Rn. 57, und vom 30. November 2010 - 2 D 138/08.NE -, juris Rn. 68,
kann die Exegese des Friedhofsbegriffs des § 9 Abs. 1 Nr. 15 BauGB nicht beim bestattungsrechtlichen Verständnis stehenbleiben. Als in der sozialen Realität vorkommender Betriebstyp bestehen Friedhöfe nicht nur aus Bestattungsflächen. Um betrieben werden zu können, benötigen sie regelmäßig Betriebsflächen, auf denen friedhofsnahe Arbeiten verrichtet oder vorbereitet werden können. Eine Friedhofsfläche im bauplanungsrechtlichen Sinne von § 9 Abs. 1 Nr. 15 BauGB schließt daher ihr unmittelbar räumlich-funktional zugeordnete Flächen und bauliche Anlagen ein, solange die Flächen überwiegend begrünt und von Bebauung frei bleibt.
Vgl. insoweit auch allgemein zum Begriff der Grünfläche: OVG NRW, Urteil vom 23. Oktober 2001 - 10 a D 192/98.NE -, NWVBl. 2003, 273 = juris Rn. 5.
Das trifft vorliegend auf den Friedhof an der T1.-------straße und die ihm als sonstige Betriebsfläche angegliederten Flurstücke 967 und 968 zu. Die 7. Änderung weist die Flurstücke 967 und 968 als dem Friedhof an der T1.-------straße zugeordnete Erweiterungsfläche aus, die mit dem Friedhof als Lagerfläche für Materialien und Bodenaushub in einem engen räumlich-funktionalen Zusammenhang steht. Dabei überdehnt die 7. Änderung den Begriff der Grünfläche und des Friedhofs nicht. Die Nutzungserweiterungsfläche bleibt der Friedshofsfläche nördlich des Wegs, der die Flurstücke 967 und 968 von ihr trennt, von ihren Abmessungen her deutlich untergeordnet, so dass der Grünanteil der Gesamtfriedhofs
- worüber auch Luftbilder Aufschluss geben - nach wie vor deutlich überwiegt.
c) Die 7. Änderung des Bebauungsplans Nr. S 10 leidet nicht an beachtlichen Abwägungsfehlern.
Das in § 1 Abs. 7 BauGB normierte Gebot, die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen, setzt neben einer sachgerechten Entscheidung voraus, dass in die Abwägung all das an Belangen eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss. Unbeachtlich sind Belange (nur), wenn sie für die Gemeinde bei der Entscheidung über den Plan nicht erkennbar waren oder wenn sie keinen städtebaulichen Bezug haben, geringwertig oder makelbehaftet oder solche sind, auf deren Fortbestand kein schutzwürdiges Vertrauen besteht.
Vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 9. April 2008
- 4 CN 1.07 -, BVerwGE 131, 100 = BRS 73
Nr. 31 = juris Rn. 22; OVG NRW, Urteil vom
18. Dezember 2009 - 7 D 124/07.NE, 7 D 128/08.NE -, BauR 2010, 1717 = juris Rn. 139.
Des Weiteren darf die Bedeutung der Belange nicht verkannt und der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten Belangen nicht in einer Weise vorgenommen werden, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Innerhalb des so gezogenen Rahmens ist dem Abwägungserfordernis schon dann genügt, wenn sich die zur Planung berufene Gemeinde im Widerstreit verschiedener Belange für die Bevorzugung des einen und damit notwendigerweise für die Zurückstellung des anderen Belangs entscheidet.
Gegen diese Abwägungsgrundsätze hat die Antragsgegnerin beim Beschluss über die 7. Änderung des Bebauungsplans Nr. S 10 nicht verstoßen.
aa) Die Ausweisung der Flurstücke 967 und 968 als öffentliche Grünfläche mit der Zweckbestimmung "Friedhof" weist keine beachtlichen Abwägungsfehler auf.
Wird privates Grundstückseigentum fremdnützig überplant, muss die Gemeinde, um eine Verletzung des Eigentumsgrundrechts aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG zu vermeiden, dem Grundsatz des geringstmöglichen Eingriffs als Element des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes Geltung verschaffen. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verlangt einen verfassungslegitimen Grund für den hoheitlichen Eingriff, die Eignung des gewählten Eingriffsmittels, seine Erforderlichkeit im Sinne der Wahl des schonenden Mittels sowie ein ausgewogenes Verhältnis zwischen der Eingriffsschwere und dem Eingriffsnutzen. Bei der fremdnützigen Überplanung von Grundstücken muss stets geprüft werden, ob es ein milderes Mittel gibt, das zur Zweckerreichung annähernd gleich geeignet ist, den Eigentümer aber weniger belastet. Der private Eigentumsbelang ist in hervorgehobener Weise zu berücksichtigen und kann nur durch gewichtige öffentliche Belange überwunden werden.
Vgl. dazu BVerfG, Urteil vom 19. Dezember 2002 - 1 BvR 1402/01 -, BRS 68 Nr. 1 = juris Rn. 17, Beschluss vom 8. Juli 1982 - 2 BvR 1187/80 -, BVerfGE 61, 82 = NJW 1982, 2173 = juris Rn.
55 ff.; BVerwG, Urteil vom 6. Juni 2002 - 4 CN 6.01 -, BRS 65 Nr. 8 = juris Rn. 13; speziell für die Festsetzung eines Friedhofs auf privaten Grundstücken: Bay. VGH, Urteil vom 14. August 2008 - 1 N 07.3195 -, juris Rn. 29; VGH Bad.-Württ., Urteile vom 26. September 2003 - 3 S 1650/02 -, BRS 66 Nr. 30 = juris Rn. 20, und vom 22. Juni 1998 - 8 S 1950/97 -, juris Rn. 18; Nds. OVG, Urteil vom 7. Juni 2000 - 1 K 5240/98 -, BRS 63 Nr. 38 = juris Rn. 8.
Ausgehend hiervon hat die Antragsgegnerin die in Rede stehenden Eigentumsbelange bei der Überplanung der Flurstücke 967 und 968 als öffentliche Grünfläche mit der Zweckbestimmung "Friedhof" ausreichend berücksichtigt und nicht fehlgewichtet.
Da die Flurstücke 967 und 968 im Eigentum der Antragsgegnerin selbst stehen, greift die 7. Änderung nicht in privates Grundeigentum ein und war die Antragsgegnerin zu weitergehenden Verhältnismäßigkeitserwägungen der vorstehend geschilderten Art durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG nicht wegen der Inanspruchnahme privaten Grundeigentums für öffentliche Zwecke verpflichtet. Anderweitigen Eigentums- oder eigentumsähnlichen Positionen musste die Antragsgegnerin bei der Abwägung kein besonderes Gewicht beimessen.
Die Antragsgegnerin hat im Zuge des neuerlichen Satzungsbeschlusses vom 16. Dezember 2010 - anders als noch beim Satzungsbeschluss vom 25. März 2010 - ausweislich der Beschlussvorlage 92/2009-2014 den von den Antragstellerinnen geltend gemachten vorkaufsrechtlichen Rückveräußerungsanspruch betreffend das Flurstück 968 in die Abwägung einbezogen und gegenüber den für die Planung streitenden öffentlichen Belangen zurückgestellt. Dies ist weder aus der Warte des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG noch sonst mit Rücksicht auf die Abwägungsgrundsätze des § 1 Abs. 7 BauGB zu beanstanden. Die Antragstellerinnen haben den erhobenen vorkaufsrechtlichen Rückveräußerungsanspruch nicht (dazu [1]). Sonstige konkrete und schutzwürdige Nutzungsinteressen in Bezug auf das Flurstück 968 mit besonderem Gewicht, welche die Antragsgegnerin an der 7. Änderung gehindert hätten, tragen die Antragstellerinnen nicht vor (dazu [2]).
(1) Die Antragstellerinnen haben - in Fortführung der in der Antragsbefugnis begonnenen Überlegung - keinen - im Wege der Erbfolge gemäß § 1922 Abs. 1 BGB prinzipiell übergangsfähigen - vorkaufsrechtlichen Rückveräußerungsanspruch bezogen auf das Flurstück 968.
Das Bestehen des vorkaufsrechtlichen Rückveräußerungsanspruchs beurteilt sich nach der Rechtslage im Zeitpunkt des notariellen Kaufvertrags vom 9. November 1965, aus dem die Antragsgegnerin den Rechtsvorgänger der Antragstellerinnen durch Ausübung des Vorkaufsrechts für das Flurstück 968 verdrängte.
Dass für den Verkaufsfall vom 9. November 1965 altes Recht gilt, erschließt sich aus der durch Art. 1 Nr. 91 des Bau- und Raumordnungsgesetzes 1998 vom 18. August 1997 (BGBl. I S. 2081) mit Wirkung zum 1. Januar 1998 eingefügten derzeitigen vorkaufsrechtlichen Überleitungsvorschrift des § 234 Abs. 1 BauGB. Dieser legt fest, dass für das Vorkaufsrecht die jeweils zur Zeit des Verkaufsfalls geltenden städtebaulichen Vorschriften anzuwenden sind. Auch wenn der dort verwendete Begriff der "städtebaulichen Vorschriften" umfassend zu verstehen ist und alle das Vorkaufsrecht betreffenden Bestimmungen des materiellen und des Verfahrensrechts - also auch den vorkaufsrechtlichen Rückveräußerungsanspruch - meint,
vgl. Roos, in: Brügelmann, BauGB, Loseblatt, Band 5, Stand September 2010, § 234 Rn. 2; sowie die Begründung der Bundesregierung zu einem Bau- und Raumordnungsgesetz 1998, Bundestags-Drucksache 13/6392, S. 76; zum Überleitungsrecht außerdem Runkel, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Band III, Loseblatt, Stand September 2011, § 89 Rn. 21; Reisnecker, in: Brügelmann, BauGB, Loseblatt, Band 4, Stand September 2007, § 89 Rn. 1,
geht § 234 Abs. 1 BauGB zwar ungeachtet seiner offenen Wortlautfassung ins Leere, soweit - wie vorliegend - vor dem 1. Januar 1998 liegende (abgeschlossene) Verkaufsfälle in Rede stehen.
Überleitungsbestimmungen mit dem Zweck der Wahrung einer verfahrensrechtlichen Kontinuität einmal begonnener Verfahren ungeachtet zwischenzeitlicher Gesetzesänderungen ergeben nur für solche Fälle einen Sinn, die im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Gesetzesänderung noch nicht beendet waren. Abgeschlossene Verfahren bedürfen dagegen keines Übergangsrechts. § 234 Abs. 1 BauGB bildet insoweit keine Ausnahme. Er erfasst bei teleologisch reduzierender Auslegung trotz seines weiterreichenden Wortlauts nur am 1. Januar 1998 noch nicht abgeschlossene Verkaufsfälle.
Vgl. Roos, in: Brügelmann, BauGB, Loseblatt, Band 5, Stand September 2010, § 234 Rn. 3 und § 233 Rn. 1; Paetow, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Band III, 3. Auflage 2002, § 234 Rn. 2; im Detail anders Stock, in: Ernst/Zinkahn
/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Band IV, Loseblatt, Stand September 2011, § 234 Rn. 2 und 6, der "alte" Verkaufsfälle nach dem Rechtsgedanken des § 234 Abs. 1 BauGB behandeln will.
Dies betrifft zugleich die Frage der Entstehung von Rückveräußerungspflichten aus abgeschlossenen Verkaufsfällen. Auch hier gilt ohne weiteres – mangels (rechtsbegründender) Überleitungsvorschriften – die alte Rechtslage fort. Diesen Befund bestätigen systematisch-historische Überlegungen. Die Systematik der vorhergehenden Überleitungsvorschriften und die erkennbare Zielsetzung der Neuregelung des § 234 Abs. 1 BauGB zeigen, dass das Entstehen von vorkaufsrechtlichen Veräußerungspflichten auch zukünftig maßgeblich von der Rechtslage im Zeitpunkt der jeweiligen Rechtsänderung bestimmt sein soll. Bereits Art. 3 § 8 des Gesetzes zur Änderung des Bundesbaugesetzes vom 18. August 1976 (BGBl. I S. 2221) enthielt zum Vorkaufsrecht die Regelung "Für Grundstücke, die von der Gemeinde vor Inkrafttreten dieses Gesetzes aufgrund von Verfahren erworben wurden, die nach Maßgabe des § 4 fortgeführt werden, verbleibt es bei
§ 25 Abs. 5 BBauG in der bisher geltenden Fassung". Dieses Regelungskonzept schrieb die durch Art. 1 Nr. 92 des Bau- und Raumordnungsgesetzes 1998 aufgehobene, zuvor für das Vorkaufsrecht Platz greifende und von § 234 Abs. 1 BauGB abgelöste Überleitungsbestimmung für die Veräußerungspflicht des § 240 Abs. 2 Satz 1 BauGB 1987 (BGBl. I S. 2253) - "Für Grundstücke, die die Gemeinde vor dem 1. Juli 1987 erworben hat, verbleibt es weiter bei der Veräußerungspflicht nach den §§ 26 und 89 des Bundesbaugesetzes..." - fort. Dafür, dass das Überleitungsregime nach dem Bau- und Raumordnungsgesetz 1998 sich von diesem tradierten Rechtsanwendungsansatz zum Vorkaufsrecht verabschieden wollte, gibt es keinen Anhaltspunkt. Das Vorkaufsrecht und seine Rückabwicklung durch Rückveräußerung bemessen sich damit nach wie vor nach der Rechtslage im Zeitpunkt des jeweiligen Verkaufsfalls.
Vgl. zum Ganzen auch VGH Bad.-Württ., Urteil vom 19. September 1988 - 5 S 2408/88 -, S. 6 des amtlichen Umdrucks; Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Band IV, Loseblatt, Stand September 2011, § 234 Rn. 6; Runkel, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg
/Krautzberger, BauGB, Band III, Loseblatt, Stand September 2011, § 89 Rn. 21; sowie für § 240 Abs. 2 Satz 1 BauGB 1987: die Begründung der Bundesregierung zum Entwurf eines Baugesetzbuchs, Bundestags-Drucksache 10/4630, S. 44 sowie die Beschlussempfehlung und den Bericht des Ausschusses für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau, Bundestags-Drucksache 10/6166, S. 165; für das Gesetz zur Änderung des Bundesbaugesetzes: die Begründung des Bundesregierung, Bundestags-Drucksache 7/2496, S. 64.
Für den Fall der Antragstellerinnen bedeutet dies, dass sich ein womöglicher vorkaufsrechtlicher Rückveräußerungsanspruch bezogen auf das Flurstück 968 nicht nach aktueller Rechtslage, sondern auf der Grundlage des am 9. November 1965 gültigen § 25 Abs. 5 BBauG 1960 beurteilt. Nach § 25 Abs. 5 BBauG 1960 scheidet ein Rückveräußerungsanspruch indes aus.
Gemäß § 25 Abs. 5 Satz 1 BBauG 1960 hatte die Gemeinde die Grundstücke, soweit sie im Bebauungsplan nicht als Baugrundstücke für den Gemeinbedarf oder als Verkehrs-, Versorgungs- oder Grünflächen festgesetzt sind oder als Austauschland oder zu Entschädigung in Land benötigt werden, binnen drei Jahren nach dem Erwerb unter Berücksichtigung ihrer Aufwendungen, aber ohne Gewinn an Bauwillige zu übereignen, die bereit waren, die Grundstücke innerhalb angemessener Frist entsprechend den baurechtlichen Festsetzungen zu nutzen. Dabei sollten nach Möglichkeit solche Bauwilligen bevorzugt werden, die noch kein Grundeigentum besaßen (§ 25 Abs. 5 Satz 2 BBauG 1960). Erfüllte die Gemeinde diese Verpflichtung nicht, so konnte der Käufer, in dessen Rechte die Gemeinde in Ausübung ihres Vorkaufsrechts eingetreten war, binnen einem weiteren Jahr verlangen, dass ihm das Grundstück zu dem vertraglich vereinbarten Entgelt, jedoch unter Berücksichtigung werterhöhender Aufwendungen, durch die Gemeinde übereignet wurde (§ 25 Abs. 5 Satz 3 BBauG 1960). Die Übereignung konnte nicht mehr verlangt werden, wenn sich die Gemeinde einem anderen gegenüber zur Übereignung des Grundstücks bindend verpflichtet hatte, bevor das Verlangen gestellt worden war (§ 25 Abs. 5 Satz 4 BBauG 1960).
Von der gegenwärtigen Regelung des § 89 BauGB unterschied § 25 Abs. 5 BBauG sich neben anderem wie folgt: Die Veräußerungspflicht bestand nur hinsichtlich der Grundstücke, welche die Gemeinde in Ausübung des besonderen Vorkaufsrechts für unbebaute Grundstücke nach § 25 BBauG 1960 erworben hatte und das Gesetz legte eine Veräußerungsfrist von drei Jahren fest.
Vgl. dazu Runkel, in: Ernst/Zinkahn/Bielen-berg/Krautzberger, BauGB, Band III, Loseblatt, Stand September 2011, § 89 Rn. 18.
Hintergrund dessen war, dass die Gemeinde nicht mit Hilfe des Vorkaufsrechts Bauland horten sollte. Kam die Gemeinde der Veräußerungspflicht nicht nach, konnte der durch das Vorkaufsrecht verdrängte Käufer einen Anspruch auf Übertragung des Grundstücks erheben und notfalls im Klageweg durchsetzen.
Vgl. Schütz/Frohberg, BBauG, 2. Auflage 1962, § 25 Anm. 3; Schrödter, BBauG, 3. Auflage 1973, § 25 Rn. 3.
Ausgehend davon besteht ein Rückveräußerungsanspruch der Antragstellerinnen gemäß § 25 Abs. 5 Satz 3 BBauG 1960 aus mehreren Gründen nicht. Erstens ist schon unklar, ob die Antragsgegnerin im Jahr 1965 im Hinblick auf das Flurstück 968 überhaupt ein besonderes Vorkaufsrecht im Sinne von § 25 BBauG 1960
- und nicht ein allgemeines Vorkaufsrecht gemäß § 24 Abs. 1 Nr. 1 BBauG 1960 - ausübte und der Anwendungsbereich der Rückveräußerungspflicht des § 25 Abs. 5 BBauG 1960 damit eröffnet ist, mag auch die Erwähnung der Satzung über das Vorkaufsrecht der Gemeinde vom 3. Juni 1965 in der Mitteilung der Antragsgegnerin über die Ausübung des Vorkaufsrechts vom 15. November 1965 auf die Anwendung des § 25 BBauG 1960 hindeuten. Zweitens greift § 25 Abs. 5 BBauG 1960 aber jedenfalls deshalb nicht, weil es sich bei dem Flurstück 968 damals (wie heute) um eine Grünfläche handelt(e), die § 25 Abs. 5 Satz 1 BBauG 1960 von der Veräußerungspflicht ausnahm und - zusätzlich drittens -, weil die Fristen des § 25 Abs. 5 Sätze 1 und 3 BBauG 1960 verstrichen waren, ohne dass der Rechtsvorgänger der Antragstellerinnen von der Antragsgegnerin vor deren Ablauf verlangt hätte, ihm das Flurstück 968 zu übereignen.
Dieser - eindeutige - einfachrechtliche Befund ist nicht unter dem Aspekt des Eigentumsschutzes des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG verfassungsrechtlich zu korrigieren. Das Eigentumsgrundrecht verhilft den Antragstellerinnen - etwa basierend auf der Figur der Folgenbeseitigung oder der öffentlich-rechtlichen Erstattung - nicht zu einer vorkaufsrechtlichen Anspruchsposition, welche die Antragsgegnerin entgegen der Gesetzeslage zu einer Rückveräußerung des Flurstücks 968 an sie verpflichten würde.
Die Normierung eines vorkaufsrechtlichen Rückveräußerungsanspruchs ist - im Unterschied zum Enteignungsrecht - nicht verfassungsrechtlich geboten. Der Gesetzgeber kann einen derartigen Anspruch im Rahmen seines Gestaltungsermessens statuieren, er kann es aber auch ohne Verstoß gegen Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG unterlassen. Bereits aus diesem Grund scheidet eine verfassungskonforme erweiternde Auslegung der Vorschriften über die vorkaufsrechtliche Rückveräußerungspflicht der Gemeinde aus. Darüber hinaus gibt Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG für eine solche Sichtweise aber auch deswegen nichts her, weil der öffentlich-rechtliche vorkaufsrechtliche Rückveräußerungsanspruch nicht in den Schutzbereich des Eigentumsgrundrechts fällt.
Krautzberger, BauGB, Band III, Loseblatt, Stand September 2011, § 89 Rn. 26; in diese Richtung auch VGH Bad.-Württ., Urteil vom 19. September 1988 - 5 S 2408/88 -, S. 6 des amtlichen Umdrucks; anders wohl Halama, in: Berliner Kommentar, BauGB, Band II, 3. Auflage 2002, § 89 Rn. 107.
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG schützt als Eigentum grundsätzlich jedes vom Gesetzgeber gewährte konkrete vermögenswerte Recht, das nicht notwendig dinglich sein muss. Die Eigentumsgarantie soll dem Grundrechtsträger einen Freiraum im vermögensrechtlichen Bereich erhalten und dem Einzelnen damit die Entfaltung und eigenverantwortliche Gestaltung seines Lebens ermöglichen. Die wesentlichen Merkmale des verfassungsrechtlich geschützten Eigentums sind darin zu sehen, dass ein vermögenswertes Recht dem Berechtigten ebenso ausschließlich wie Eigentum an einer Sache zur privaten Nutzung und zur eigenen Verfügung zugeordnet ist. Nicht geschützt ist aber das Vermögen als solches als Inbegriff aller geldwerten Güter einer Person.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 15. September 2011 - 1 BvR 2232/10 -, BauR 2012, 63 = juris Rn. 35, vom 8. April 1997 - 1 BvR 48/94 -, BVerfGE 95, 267 = NJW 1997, 1974 = juris Rn. 133, vom 9. Januar 1991 - 1 BvR 929/89 -, BVerfGE 82, 201 = DVBl. 1991, 376 = juris Rn. 25, und vom 15. Juli 1981 - 1 BvL 77/78 -, BVerfGE 58, 300 = BRS 45 Nr. 142 = juris Rn. 138 f. (Nassauskiesung).
Welche vermögenswerten Rechtspositionen im Einzelnen vom Eigentumsgrundrecht des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG umfasst sind, bestimmt sich nach dem Zweck und der Funktion der Eigentumsgarantie. Ein vermögenswertes Recht öffentlich-rechtlicher Natur - wie dies ein vorkaufsrechtlicher Rückveräußerungsanspruch nach dem Bundesbaugesetz oder dem Baugesetzbuch ist - wird dabei nur dann von Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG erfasst, wenn es eine Rechtsstellung begründet, die der des Eigentums entspricht, weil es im Zusammenhang mit einer eigenen persönlichen Leistung steht. Die öffentlich-rechtliche Rechtsposition muss auf nicht unerheblichen Eigenleistungen beruhen, weil sie allein unter dieser Voraussetzung auf den Erträgen persönlicher Freiheitsausübung und materiellen Vertrauenstatbeständen gründet.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 13. Juni 2006
- 1 BvL 9/00 u. a.-, BVerfGE 116, 96 = NVwZ 2007, 437 = juris Rn. 79, Urteil vom 4. Juli 1995 - 1 BvF 2/86 u. a.-, BVerfGE 92, 365 = DVBl. 1995, 915 = juris Rn. 141, Beschluss vom 25. Mai 1993 - 1 BvR 1509/91, 1 BvR 1648/91 -, BVerfGE 88, 364 = DVBl. 1993, 831 = juris Rn. 99, Urteil vom 28. Februar 1980 - 1 BvL 17/77 u. a.-, BVerfGE 53, 257 = NJW 1980, 692 = juris Rn. 148.
Der Gesetzgeber muss bei der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG die schutzwürdigen Interessen des Eigentümers und die Belange des Gemeinwohls in einen gerechten Ausgleich und ein ausgewogenes Verhältnis bringen. Der Regelungsbefugnis des Gesetzgebers sind unterschiedliche Schranken gezogen. Soweit das Eigentum die persönliche Freiheit des Einzelnen im vermögensrechtlichen Bereich sichert, genießt es einen besonders ausgeprägten Schutz. Demgegenüber ist die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers umso größer, je stärker der soziale Bezug des Eigentumsobjekts ist.
Vgl. zuletzt BVerfG, Beschluss vom 15. September 2011 - 1 BvR 2232/10 -, BauR 2012, 63 = juris Rn. 35 f., mit weiteren Nachweisen.
An diesen Maßstäben gemessen unterfällt ein öffentlich-rechtlicher vorkaufsrechtlicher Rückveräußerungsanspruch - sei es nach § 25 Abs. 5 BBauG 1960, sei es nach den Nachfolgerfassungen bis hin zu § 89 Abs. 2, Abs. 3 Satz 2 BauGB - nicht dem normgeprägten Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG. Er begründet keine Rechtsposition, die derjenigen eines Eigentums entspricht, so dass die einfachrechtliche Ausgestaltung dieses Anspruchs einer verfassungsrechtlichen Berichtigung über die Eigentumsgarantie nicht bedarf beziehungsweise wegen der normativen Ausgestaltung des Eigentums erst durch den Gesetzgeber nicht bedürfen kann.
Der von der das Vorkaufsrecht ausübenden Gemeinde verdrängte Käufer - hier der Rechtsvorgänger der Antragstellerinnen - war nie Eigentümer des betreffenden Grundstücks und wurde von der Ausübung des Vorkaufsrechts durch die Gemeinde auch nicht enteignungsgleich betroffen. Die Verdrängung aus dem zivilrechtlichen Erfüllungsanspruch aus § 433 Abs. 1 BGB geschieht weit im Vorfeld des dinglichen Eigentumsübergangs und ist einer Enteignung nicht wesensgleich.
So aber Halama, in: Berliner Kommentar, BauGB, Band II, 3. Auflage 2002, § 89 Rn. 107, der einen Folgenbeseitigungsanspruch allerdings einschränkend erst annimmt, wenn die Gemeinde nach § 28 Abs. 4 Satz 1 BauGB vorgeht oder hätte vorgehen müssen.
Wenn sogar Begrenzungen der Eigentümerbefugnisse als Ausfluss der Sozialgebundenheit des Eigentums (Art. 14 Abs. 2 GG) grundsätzlich entschädigungslos hinzunehmen sind,
vgl. dazu zuletzt BVerfG, BVerfG, Beschluss vom 15. September 2011 - 1 BvR 2232/10 -, BauR 2012, 63 = juris Rn. 36,
lässt sich aus der Verdrängung aus seiner schuldrechtlichen Anspruchsstellung durch die Gemeinde nicht konstruieren, diese müsse von Verfassungs wegen über den gesetzlich dafür gezogenen Rahmen wiederhergestellt werden, wenn der öffentliche Zweck der Vorkaufsrechtsausübung weggefallen ist.
Der vorkaufsrechtliche Rückveräußerungsanspruch vermittelt dem Käufer zudem - wie schon bei der Antragsbefugnis thematisiert - jedenfalls in der Ausgestaltung des § 89 Abs. 2, Abs. 3 Satz 2 BauGB keinen unmittelbaren Anspruch auf den Erwerb des von der Gemeinde rückzuveräußernden Grundstücks, sondern lediglich einen Anspruch auf vorrangige Berücksichtigung bei der Rückveräußerung.
Krautzberger, BauGB, Band III, Loseblatt, Stand September 2011, § 89 Rn. 103; Battis, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 11. Auflage 2009, § 89 Rn. 7.
Der öffentlich-rechtliche vorkaufsrechtliche Rückveräußerungsanspruch beruht weiterhin nicht auf eigenen persönlichen Leistungen und Vermögensdispositionen, die es aus materiellen Vertrauensschutzgründen gebieten würden, ihn dem Schutz des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG zu unterstellen. Der aus dem Grundstückskaufvertrag verdrängte Käufer verliert durch die Ausübung des Vorkaufsrechts durch die Gemeinde keine Vermögensaufwendungen. Er hat im Zeitpunkt des Kaufvertragsschlusses keine Vermögensdispositionen in erheblichen Umfang getätigt, die durch das ausgeübte Vorkaufsrecht entwertet würden und die gerade durch eine Rückveräußerung des gekauften Grundstücks an ihn kompensiert werden müssten. Dass das private Vorkaufsrecht eine vermögenswerte Rechtsposition im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG darstellt,
vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 9. Januar 1991 - 1 BvR 929/89 -, BVerfGE 82, 201 = DVBl. 1991, 376 = juris Rn. 37 ff.,
ändert daran nichts. Weder geht es vorliegend um die Ausübung des Vorkaufsrechts noch geht es um die Ausnutzung einer privatrechtlichen Position, in die hoheitlich eingegriffen würde. Wie zur Antragsbefugnis dargelegt, ist der Zweck des § 89 Abs. 2, Abs. 3 Satz 2 BauGB (und seiner Vorgänger) ein spezifisch öffentlich-rechtlicher. Ihm geht es darum, die Vorkaufsrechtsausübungsvoraussetzungen des § 24 Abs. 3 BauGB und die öffentlich-rechtliche Zweckbindung des Vorkaufsrechts abzusichern.
Da der öffentlich-rechtliche vorkaufsrechtliche Rückveräußerungsanspruch nicht von Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützt ist, kommt es nicht darauf an, ob und wie sich ein nachträglicher Wegfall des Zwecks der Ausübung des Vorkaufsrechts durch die Antragsgegnerin auf einen in verfassungskonformer erweiternder Auslegung der gesetzlichen Bestimmungen hergeleiteten vorkaufsrechtlichen Rückveräußerungsanspruchs auswirkte und ob und bejahendenfalls wann im zugrunde liegenden Fall von einer Funktionslosigkeit der Grünflächenfestsetzung des Bebauungsplans Nr. S 10 mit der Zweckbestimmung "Kinderspielplatz" ausgegangen werden könnte. Hervorzuheben bleibt aber dessen ungeachtet, dass ein Zweckwegfall allein jenseits des einfachen und des Verfassungsrechts nicht zu einem subjektiven-öffentlichen Recht der Antragstellerinnen führen kann.
(2) Steht den Antragstellerinnen kein vorkaufsrechtlicher Rückveräußerungsanspruch zu, könnte sich ein aus der Überplanung der Flurstücke 967 und 968 durch die 7. Änderung folgender Abwägungsfehler noch dann ergeben, wenn die Antragsgegnerin insofern konkrete und schutzwürdige Nutzungsinteressen der Antragstellerinnen übersehen und fehlgewichtet hätte. Derartige Nutzungsinteressen haben die Antragstellerinnen aber nicht verlautbart. Sie haben nicht dargelegt, warum sie das Flurstück 968 konkret benötigen, so dass die Antragsgegnerin weitergehende Nutzungsinteressen nicht in die Abwägung einzustellen brauchte.
bb) Auch soweit die Antragsgegnerin die Flurstücke 1304 und 1717 (teilweise) mit der 7. Änderung aus der Grünflächenfestsetzung herausnimmt und in das angrenzende Mischgebiet eingliedert, ist keine Fehlgewichtung von Eigentümerbelangen zu erkennen. Die vorhandene Bebauung Q. Straße 74 a wird in die überbaubare Grundstücksfläche des Mischgebiets einbezogen und damit entsprechend der Intention der Antragsgegnerin bauleitplanerisch legalisiert. Dass die Antragsgegnerin die Flurstücke 1304 und 1717 im Übrigen nicht als überbaubare Grundstücksfläche des Mischgebiets festsetzt, verkennt keine abwägungsrelevanten Eigentümerbelange. Die Grundstücke sind nicht bebaut. Während des Planaufstellungsverfahrens ist zwar der Eigentümer des Flurstücks 1304 mit dem Antrag an die Antragsgegnerin herangetreten, dieses als Bauland auszuweisen. Mit diesem Antrag hat sich die Antragsgegnerin jedoch bei der Abwägung ausweislich der Beschlussvorlage 25/2009-2014 auseinandergesetzt und ist ihm - insoweit dem Einwand eines anderen Bürgers vom 27. November 2009 gemäß, dessen Gewerbebetrieb auf dem Grundstück Q. Straße 76 ansässig ist - mit der Begründung nicht gefolgt, dass die Ausweisung eines weiteren Baufensters aufgrund der damit verbundenen Benachteiligung der weiteren Anwohner unterbleibe. Dass damit Eigentumsrechte des Eigentümers des Flurstücks 1304 nicht ihrem Gewicht genügend in die Abwägung eingeflossen wären, hat weder dieser Eigentümer im Weiteren eingewandt noch ist dies sonst zu ersehen.
cc) Die Antragsgegnerin durfte schließlich zur Behebung eines vermeintlichen Abwägungsfehlers mit dem erneuten Satzungsbeschluss vom 16. Dezember 2010 ein ergänzendes Verfahren nach § 214 Abs. 4 BauGB durchführen.
Das ergänzende Verfahren dient der Fehlerbehebung und Planerhaltung. Mängel eines Bebauungsplans sollen in einem vereinfachten Verfahren beseitigt werden können. Gegenstand des ergänzenden Verfahrens können alle denkbaren Fehler wie Verfahrens- und Formfehler ebenso wie materielle Mängel einschließlich eines Verstoßes gegen das Abwägungsgebot nach § 1 Abs. 7 BauGB sein. Das ergänzende Verfahren kann sich prinzipiell auf die punktuelle Nachbesserung einer im Übrigen intakten Planung beschränken. Seine Grenze erfährt es allerdings dann, wenn Mängel die Grundzüge der Planung - den Kern der Abwägungsentscheidung - berühren. Es ist ausgeschlossen, wenn der Plan so oder mit ähnlichem Inhalt nicht erlassen werden darf.
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 25. November 2008 - 4 BN 15.08 -, juris Rn. 12, vom 20. Mai 2003 - 4 BN 57.02 -, BRS 66 Nr. 221 = juris Rn. 8, und vom 10. November 1998 - 4 BN 45.98 -, BRS 60 Nr. 53 = juris Rn. 3 (jeweils zu § 215 a Abs. 1 BauGB a. F.); OVG NRW, Urteil vom 6. März 2008 - 10 D 103/06.NE -, BRS 73 Nr. 33 = juris Rn. 65 ff.
Gemessen an diesen Maßstäben ist die Durchführung des ergänzenden Verfahrens durch die Antragsgegnerin nicht zu beanstanden. Soweit sie beim Satzungsbeschluss vom 25. März 2010 den von den Antragstellerinnen ins Feld geführten vorkaufsrechtlichen Rückveräußerungsanspruch nicht berücksichtigt hat, mag darin ein Fehler im Abwägungsvorgang gelegen haben. Dieser war aber mangels Bestehens des vorkaufsrechtlichen Rückveräußerungsanspruchs gemäß § 214 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 2 BauGB unbeachtlich,
vgl. zu dem insoweit anzulegenden Maßstab: BVerwG, Urteile vom 22. September 2010 - 4 CN 2.10 -, BVerwGE 138, 12 = BRS 76 Nr. 89 = juris Rn. 22, und vom 9. April 2008 - 4 CN 1.07 -, BVerwGE 131, 100 = BRS 73 Nr. 31 = juris Rn. 22, Beschluss vom 9. Oktober 2003 - 4 BN 47.03 -, BRS 66 Nr. 65 = juris Rn. 4,
und konnte den Kern der Abwägungsentscheidung solchermaßen nicht berühren.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 10, 709 Satz 2, 711 ZPO.
Die Revision war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 24, 25 BBauG
§§ 24 ff. BauGB ist, die Ausübungsvoraussetzungen des § 24 Abs. 3 BauGB
§§ 26 und 89 des Bundesbaugesetzes
§§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2 VwGO
§§ 708 Nr. 10, 709 Satz 2, 711 ZPO
§ 47 VwGO
§ 89 BauGB
§ 24 BauGB
§ 25 BBauG
§ 167 VwGO
§ 89 Abs. 2 BauGB
§ 89 Abs. 3 Satz 2 BauGB
§ 89 Abs. 3 BauGB
§ 214 Abs. 4 BauGB
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 1922 Abs. 1 BGB
§ 89 Abs. 2, Abs. 3 Satz 2 BauGB
§ 89 Abs. 2 BauGB
§ 89 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB
§ 89 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 89 Abs. 3 Satz 2 BauGB
§ 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 24 Abs. 3 Satz 2 BauGB
§ 26 Abs. 4 des Bundesbaugesetzes
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 9 Abs. 1 Nr. 15 BauGB
§ 1 Abs. 6 Nr. 4 BauGB
§ 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB
§ 234 Abs. 1 BauGB
§ 25 Abs. 5 BBauG
§ 240 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 25 Abs. 5 Satz 1 BBauG
§ 25 Abs. 5 Satz 2 BBauG
§ 25 Abs. 5 Satz 3 BBauG
§ 25 Abs. 5 Satz 4 BBauG
§ 24 Abs. 1 Nr. 1 BBauG
§ 433 Abs. 1 BGB
§ 28 Abs. 4 Satz 1 BauGB
§ 24 Abs. 3 BauGB
§ 215 a Abs. 1 BauGB
§ 214 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 2 BauGB
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 8 des Gesetzes zur Änderung des Bundesbaugesetzes
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 14 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 107, 215
BVerwGE 138, 181
BVerwGE 137, 30
NVwZ 2010, 1568
BVerwGE 30, 123
MDR 1969, 79
BVerwGE 21, 302
MDR 1965, 1020
BVerwGE 117, 58
BVerwGE 131, 100
BVerfGE 61, 82
NJW 1982, 2173
BVerfGE 95, 267
NJW 1997, 1974
BVerfGE 82, 201
BVerfGE 58, 300
BVerfGE 116, 96
NVwZ 2007, 437
BVerfGE 92, 365
BVerfGE 88, 364
BVerfGE 53, 257
NJW 1980, 692
BVerwGE 138, 12
BVerwGE 131, 100
4 CN 3.09
4 BN 57.02
4 BN 27.08
4 CN 1.10
4 BN 42.10
4 CN 6.97
4 BN 11.97
11a NE 26/88
4 BN 49.09
4 BN 19.04
4 CN 2.98
4 NB 26.96
4 NB 39.91
4 NB 25.89
4 CN 3.10
2 C 77.08
VIII C 187.67
II C 34.63
4 B 53.09
4 B 245.89
4 B 129.98
4 B 60.96
4 BN 15.99
2 D 36/09
7 D 97/09
2 D 64/08
4 CN 1.02
4 BN 14.99
4 NB 21.95
7a D 198/98
3 S 960/97
1 N 07.31
3 S 1650/02
4 BN 65.09
4 NB 8.90
4 BN 10.11
4 NB 19.89
19 A 210/07
4 BN 9.11
2 A 59/10
2 D 138/08
4 CN 1.07
7 D 124/07
7 D 128/08
1 BvR 1402/01
2 BvR 1187/80
4 CN 6.01
8 S 1950/97
1 K 5240/98
5 S 2408/88
1 BvR 2232/10
1 BvR 48/94
1 BvR 929/89
1 BvL 77/78
1 BvL 9/00
1 BvF 2/86
1 BvR 1509/91
1 BvR 1648/91
1 BvL 17/77
4 BN 15.08
4 BN 45.98
10 D 103/06
4 CN 2.10
4 BN 47.03