Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-02-10, Aktenzeichen 1 K 236/13
ECLI: ECLI:DE:VGD:2017:0210.1K236.13.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht das beklagte Land vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin erhält – wie die anderen Gemeinden und Gemeindeverbände – vom beklagten Land im Wege des Finanz- und Lastenausgleichs zur Ergänzung ihrer eigenen Erträge nach den Regelungen der Gemeindefinanzierungsgesetze allgemeine und zweckgebundene Zuweisungen für die Erfüllung ihrer Aufgaben. Die Zuweisungen für das Haushaltsjahr 2012 richteten sich nach dem Gesetz zur Regelung der Zuweisungen des Landes Nordrhein-Westfalen an die Gemeinden und Gemeindeverbände im Haushaltsjahr 2012 (Gemeindefinanzierungsgesetz 2012 – GFG 2012) vom 28. November 2012 (GV. NRW. S. 568). Danach stellte das beklagte Land den Gemeinden und Gemeindeverbänden einen bestimmten Anteil seines Steueraufkommens zur Verfügung (Finanzausgleichsmasse, §§ 2, 3 GFG 2012). Diese Finanzausgleichsmasse wurde auf Schlüsselzuweisungen, Investitionspauschalen, fachbezogene Sonderpauschalen und Bedarfszuweisungen aufgeteilt (§ 4 GFG 2012). Die Höhe der Schlüsselzuweisungen richtete sich nach der durchschnittlichen Aufgabenbelastung und der Steuer- und Umlagekraft der jeweiligen Gebietskörperschaft. Die Aufgabenbelastung wurde durch die Ausgangsmesszahl (fiktiver Bedarf) erfasst, die – soweit Gemeinden betroffen waren – der Steuerkraftmesszahl gegenübergestellt wurde (§ 5 GFG 2012). In die Ausgangsmesszahl flossen der Hauptansatz, der sich nach der Einwohnerzahl richtete, der Schüleransatz, der Soziallastenansatz, der Zentralitätsansatz und der Flächenansatz ein (§ 8 GFG 2012). Zum Flächenansatz, der im GFG 2012 erstmals Berücksichtigung fand und gegen dessen Berechnung sich die Klägerin wendet, bestimmte § 8 Abs. 7 GFG 2012:
„Der Flächenansatz wird den Gemeinden gewährt, die eine über dem Landesdurchschnitt liegende Fläche pro Einwohner aufweisen. Dieser Flächenanteil einer Gemeinde wird mit 0,24 multipliziert. Bei der Ermittlung des Flächenansatzes wird die Fläche einer Gemeinde nach § 27 Absatz 8 und die Einwohner einer Gemeinde nach § 27 Absatz 3 Satz 1 berücksichtigt.“
In der Begründung des zugrunde liegenden Gesetzentwurfes der Landesregierung (LT-Drs. 16/302, S. 62 f.) hieß es hierzu:
„Um den besonderen Belastungen von Flächengemeinden mit geringer Einwohnerzahl Rechnung zu tragen, wird der Flächenansatz nun bei der Verteilung der Schlüsselzuweisungen im GFG 2012 eingeführt. Die Ausgestaltung des Ansatzes folgt dem Vorschlag des ifo-Gutachters. Nach aktuellen Berechnungen beträgt im GFG 2012 der Gewichtungsfaktor 0,24.“
Die Begründung verwies auf das im Auftrag des Innenministeriums des beklagten Landes erstellte Gutachten von Büttner u.a., ifo Institut für Wirtschaftsforschung an der Universität München, Analyse und Weiterentwicklung des kommunalen Finanzausgleichs in Nordrhein-Westfalen, vom 9. Juni 2008 (LT-Vorlage 14/1898), auf das wegen der Einzelheiten Bezug genommen wird.
Im Gesetz zur Regelung der Zuweisungen des Landes Nordrhein-Westfalen an die Gemeinden und Gemeindeverbände im Haushaltsjahr 2013 (Gemeindefinanzierungsgesetz 2013 – GFG 2013) vom 21. März 2013 (GV. NRW. S. 167) erhielt die Regelung über den Flächenansatz (§ 8 Abs. 7) folgende im Vergleich zum GFG 2012 um den dritten Satz ergänzte Fassung:
„Der Flächenansatz wird den Gemeinden gewährt, die eine über dem Landesdurchschnitt liegende Fläche pro Einwohner aufweisen. Dieser Flächenanteil einer Gemeinde wird mit 0,24 multipliziert. Landesdurchschnitt ist das arithmetische Mittel aus der Gesamtheit der gemeindlichen Fläche-Einwohner-Relationen. Bei der Ermittlung des Flächenansatzes wird die Fläche einer Gemeinde nach § 27 Absatz 8 und die Einwohner einer Gemeinde nach § 27 Absatz 3 Satz 1 berücksichtigt.“
Diese Ergänzung beruhte auf einer Beschlussempfehlung des Haushalts- und Finanzausschusses des Landtags, zu deren Begründung der Ausschuss ausführte (LT-Drs. 16/2301, S. 3):
„Im Rahmen der parlamentarischen Anhörung zum GFG-Entwurf 2013 zeigte sich ein unterschiedliches Verständnis des Begriffs „Landesdurchschnitt“ in § 8 Abs. 7 GFG. (…)
Im Interesse einer zusätzlichen Klarstellung des für die Bildung und Berechnung des Flächenansatzes bedeutsamen Begriffs „Landesdurchschnitt“ im Gesetz (…) wird die bezeichnete Vorschrift um den genannten Satz ergänzt.“
Mit Bescheid vom 7. Dezember 2012 setzte die Bezirksregierung Düsseldorf die Leistungen an die Klägerin für das Haushaltsjahr 2012 fest. Dabei legte sie der Berechnung des Flächenansatzes eine landesdurchschnittliche Fläche pro Einwohner von 0,423688519213178 (ha/Einwohner) zugrunde. Die Fläche der Klägerin pro Einwohner übersteige diesen Durchschnitt um 0,362238196996078 (ha/Einwohner). Daraus ergebe sich nach Multiplikation mit der Einwohnerzahl der Klägerin (13.591) und dem Multiplikator gemäß § 8 Abs. 7 Satz 2 GFG 2012 (0,24) ein Flächenansatz von 1.182.
Zahlreiche Städte und Gemeinden – darunter die Klägerin – legten Verfassungsbeschwerden gegen einzelne Bestimmungen des GFG 2012 beim Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen (VerfGH NRW) ein, die dieser mit Urteilen vom 10. Mai 2016 – VerfGH 19/13 und 24/13 – zurückwies.
Die Klägerin hat am 11. Januar 2013 Klage erhoben.
Sie macht im Wesentlichen geltend:
Die Bezirksregierung Düsseldorf habe die Zuweisungen zu niedrig festgesetzt, da sie bei der Berechnung des Flächenansatzes eine falsche Methode zugrunde gelegt habe. Der Landesdurchschnitt im Sinne des § 8 Abs. 7 Satz 1 GFG 2012 sei durch Division der Gesamtfläche des Landes Nordrhein-Westfalen durch die Gesamteinwohnerzahl des Landes zu bestimmen. Die Bezirksregierung sei unzutreffend von dem ungewichteten Mittel der jeweiligen Fläche pro Einwohner aller 396 Gemeinden Nordrhein-Westfalens ausgegangen. Nach der zutreffenden Methode wiesen 276 von 396 Gemeinden eine überdurchschnittliche Fläche pro Einwohner auf, während nach der Berechnungsmethode des beklagten Landes nur 162 Gemeinden beim Flächenansatz zu berücksichtigen seien. Aufgrund der Zuweisungspraxis des beklagten Landes erhielten 204 Gemeinden geringere Schlüsselzuweisungen.
Bereits nach dem Wortlaut des § 8 Abs. 7 Satz 1 GFG 2012 sei die „landesdurchschnittliche“ Fläche pro Einwohner maßgeblich. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts Köln (Urteil vom 21. September 2016 – 4 K 200/13 –) könne der Begriff „Landesdurchschnitt“ nicht unter Rückgriff auf ein allgemeines Verständnis des „Durchschnitts“ bestimmt werden, wie er etwa in „Wikipedia“ erläutert werde, sondern es sei auf die Verwendung des Begriffs im Bereich der amtlichen Statistik abzustellen. So verwende der Landesbetrieb Information und Technik NRW (IT.NRW) den Begriff „Landesdurchschnitt“ nicht als ungewichteten Mittelwert der 396 Gemeinden, sondern ausschließlich im Sinne der Klägerin. Dies gelte insbesondere für die hier relevante Bevölkerungsdichte, deren „Landesdurchschnitt“ der Landesbetrieb mit 514 Einwohnern/km² angebe.
Die im GFG 2012 zur Bestimmung der Steuerkraft verwendeten fiktiven Hebesätze für die Gewerbe- und Grundsteuer orientierten sich am Landesdurchschnitt der von den Gemeinden festgesetzten Hebesätze. Auch insoweit werde ein echter Landesdurchschnitt gebildet, indem das Verhältnis des landesweiten Istaufkommens der jeweiligen Realsteuer zur landesweiten Summe der Grundbeträge der jeweiligen Realsteuer gebildet werde.
Ihre Auffassung werde durch das in der Gesetzesbegründung erwähnte ifo-Gutachten gestützt, in dem an verschiedenen Stellen und ausschließlich auf den Landesdurchschnitt abgestellt werde. Zudem beziehe sich das Gutachten auf den Flächenansatz im kommunalen Finanzausgleich des Landes Rheinland-Pfalz, wo unter Landesdurchschnitt das Verhältnis aus der gesamten Fläche zur Einwohnerzahl des Landes verstanden werde. Entgegen der von dem Ministerium für Inneres und Kommunales in seinem Bericht vom 28. Januar 2013 (LT-Vorlage 16/595) vertretenen Auffassung bestehe kein Zusammenhang zwischen der Bestimmung der Gewichtungsfaktoren in der Regressionsanalyse und der davon unabhängigen nachgelagerten Entscheidung, keinen allgemeinen, sondern einen eingeschränkten Flächenansatz einzuführen. Dem ifo-Gutachten und dessen Anlage 1 sei – entgegen der Meinung des beklagten Landes – weder zu entnehmen, ob bei den Simulationsrechnungen ein Flächenansatz berücksichtigt worden sei, noch – falls ein Flächenansatz eingeflossen sein sollte – wie dieser berechnet worden sei. Der von dem Verwaltungsgericht Köln in Bezug genommenen Fußnote 142 lasse sich keine Aussage zu der durchgeführten Simulationsrechnung entnehmen, da sich die Fußnote im Anhang 2 des ifo-Gutachtens, der die Herleitung der Gewichtungsfaktoren betreffe, nicht im Anhang 1 bzgl. der Simulationsrechnung befinde. Der in der Fußnote erwähnte Wert von 0,45 für die Gemeindefläche je Einwohner sei lediglich den methodischen Regeln der Regressionsanalyse geschuldet und diene ausschließlich dazu, aus den Schätzergebnissen dieser Analyse die Hauptansatzstaffel und die Nebenansätze abzuleiten. Auch die Einfügung des Satzes 3 in § 8 Abs. 7 GFG 2013 im Vergleich zur Regelung des GFG 2012 belege die von der Klägerin befürwortete Auslegung. Wäre bereits in § 8 Abs. 7 GFG 2012 das ungewichtete Mittel gemeint gewesen, hätte es der geänderten Regelung im GFG 2013 nicht bedurft.
Die Klägerin beruft sich ergänzend auf ein von ihr vorgelegtes Gutachten von Deubel, Der Flächenansatz im GFG 2012, vom 29. Mai 2013.
Ihren ursprünglich angekündigten Antrag,
das beklagte Land unter Aufhebung des Zuweisungsbescheides vom 7. Dezember 2012 zu verpflichten, über die Zuweisungen und Zahlungen des beklagten Landes an sie auf Grundlage des GFG 2012 unter Berücksichtigung der Entscheidung des VerfGH NRW über ihre Verfassungsbeschwerde gegen das GFG 2012 neu zu entscheiden,
hat die Klägerin nach den Urteilen des VerfGH NRW vom 10. Mai 2016 nicht aufrechterhalten.
Sie beantragt nunmehr,
das beklagte Land unter teilweiser Aufhebung des Zuweisungsbescheides vom 7. Dezember 2012 zu verpflichten, sie entsprechend dem in § 8 Abs. 7 Satz 1 GFG 2012 angelegten Berechnungsverfahren für den Flächenansatz zu bescheiden.
Das beklagte Land beantragt,
die Klage abzuweisen.
Es tritt der Klage im Wesentlichen mit folgenden Argumenten entgegen:
Der Begriff „Landesdurchschnitt“ in § 8 Abs. 7 Satz 1 GFG 2012 sei offen und lasse nicht nur die Interpretation der Klägerin zu. Die den Zuweisungsbescheiden zugrunde liegende Berechnungsmethode, bei der als „Landesdurchschnitt“ der Mittelwert der Gesamtheit aller Fläche-Einwohner-Relationen der Gemeinden in Nordrhein-Westfalen angesetzt worden sei, sei mit dem Wortlaut der Vorschrift vereinbar. Bei der Auslegung des Begriffs „Landesdurchschnitt“ im vorliegenden Kontext gehe es nicht um eine Frage der Statistik, sondern um eine Definition im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs. Dafür seien das Statistische Bundesamt und der Landesbetrieb Information und Technik Nordrhein-Westfalen (IT.NRW) entgegen der Auffassung der Klägerin nicht zuständig.
Die Auffassung der Klägerin lasse sich auch nicht unter Verweis auf das ifo-Gutachten belegen. Darin werde nicht eine mit der Regelung in Rheinland-Pfalz identische Einführung des Flächenansatzes vorgeschlagen, sondern nur eine Berechnung „analog zu der Vorgehensweise in Rheinland-Pfalz“. Zudem sei die bei der Erstellung der Zuweisungsbescheide eingesetzte Berechnungsmethode bei der im Anhang des ifo-Gutachtens enthaltenen Simulationsrechnung verwendet worden, auch wenn dies nicht ausdrücklich aus dem Gutachten hervorgehe. Die Anwendung des Flächenansatzes durch die Bezirksregierung entspreche mithin der Vorgehensweise des ifo-Gutachtens. Mit der Verabschiedung des GFG 2012 habe sich der Gesetzgeber für die in dessen § 8 festgesetzten Gewichtungsfaktoren entschieden, bei deren Ermittlung jeweils der Landesmittelwert in die Regression und die Berechnung eingeflossen seien. Den Abgeordneten hätten Modellrechnungen vorgelegen, die auf der von dem beklagten Land zugrunde gelegten Berechnungsmethode beruhten. Die darin ausgewiesenen Ergebnisse seien Grundlage für die Entscheidung über das GFG 2012 gewesen. Mit der Ergänzung des § 8 Abs. 7 GFG 2013 um einen Satz 3 habe der Gesetzgeber nicht die Praxis ändern, sondern klarstellen wollen, wie der Begriff „Landesdurchschnitt“ zu verstehen sei.
Der Flächenansatz diene dazu, besonderen Belastungen von Gemeinden im ländlichen Raum, d.h. von Flächengemeinden mit geringer Einwohnerzahl, Rechnung zu tragen. Auf der Grundlage der Berechnungsweise der Klägerin würde 70 % der Kommunen der Flächenansatz gewährt werden. Bei diesem Wert könne von einer besonderen Belastung nicht mehr die Rede sein. Nach der bei der Zuweisung angewandten Berechnungsmethode komme der Flächenansatz dagegen bei nur 40 % der Gemeinden zum Tragen. Zudem würden bei dem Begriffsverständnis der Klägerin 23 Kommunen mit über 30.000 Einwohnern der Flächenansatz zuerkannt, darunter Arnsberg (ca. 75.000 Einwohner), Euskirchen (ca. 55.000) und Erftstadt (ca. 50.000). Diese Kommunen könnten nicht als Flächengemeinden mit geringer Einwohnerzahl bezeichnet werden. Die Berechnungsmethode des beklagten Landes füge sich in das System des kommunalen Finanzausgleichs ein. Die Bedarfe würden stets anhand des Vergleichsmaßstabs „Kommune zu Kommune“ ermittelt. Die von der Klägerin vertretene Auslegungsweise führe dagegen zu einem Vergleich „Kommune zu Land“.
Das beklagte Land verweist ergänzend auf Gutachten von Goerl u.a., Finanzwissenschaftliches Forschungsinstitut an der Universität zu Köln (FiFo Köln), Weiterentwicklung des Kommunalen Finanzausgleichs in Nordrhein-Westfalen, vom 18. März 2013 und Büttner, Der Flächenansatz im Gemeindefinanzierungsgesetz 2012 des Landes Nordrhein-Westfalen, Vorschlag und Umsetzung, vom 21. Februar 2014.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist unbegründet.
Der Zuweisungsbescheid vom 7. Dezember 2012 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO). Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Gewährung höherer Zuweisungen gemäß §§ 1 Abs. 2, 7, 28 Abs. 6 Satz 1 GFG 2012 unter Berücksichtigung der von ihr dargelegten Methode zur Berechnung des Flächenansatzes (§ 8 Abs. 7 GFG 2012).
Nach § 8 Abs. 7 GFG 2012 wird der Flächenansatz den Gemeinden gewährt, die eine über dem Landesdurchschnitt liegende Fläche pro Einwohner aufweisen. Dieser, d.h. der über dem Landesdurchschnitt liegende, Flächenanteil einer Gemeinde wird mit 0,24 multipliziert.
Diese Ausgestaltung des Flächenansatzes ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Die Bestimmtheit der Norm wird durch die von der Klägerin geltend gemachten Schwierigkeiten bei der Auslegung des Begriffs „Landesdurchschnitt“ nicht in Frage gestellt.
Vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 10. Mai 2016 – VerfGH 19/13 –, juris, Rn. 127, 130.
Die Berechnung des Flächenansatzes durch das beklagte Land steht im Einklang mit der Regelung in § 8 Abs. 7 Satz 1 GFG 2012. Die Klägerin kann sich nicht mit Erfolg darauf berufen, das beklagte Land habe den Landesdurchschnitt im Sinne dieser Regelung zu hoch angesetzt mit der Folge, dass in die Berechnung der Zuweisungen an sie ein zu geringer Flächenansatz eingegangen sei und sie zu niedrige Zuweisungen erhalten habe.
Maßgeblich für die Auslegung von Gesetzen ist der in der Norm zum Ausdruck gekommene objektive Wille des Gesetzgebers, wie er sich aus dem Wortlaut der Vorschrift und dem Sinnzusammenhang ergibt, in den sie hineingestellt ist. Der Erfassung des objektiven Willens des Gesetzgebers dienen die anerkannten Methoden der Gesetzesauslegung aus dem Wortlaut der Norm, der Systematik, ihrem Sinn und Zweck sowie den Gesetzesmaterialien und der Entstehungsgeschichte, die einander nicht ausschließen, sondern sich gegenseitig ergänzen.
Vgl. Bundesverfassungsgericht (BVerfG), Urteil vom 21. Mai 1952 – 2 BvH 2/52 –, juris, Rn. 56; Beschluss vom 17. Mai 1960 – 2 BvL 11/59 u.a. –, juris, Rn. 18; Urteil vom 19. März 2013 – 2 BvR 2628/10 u.a. –, juris, Rn. 66 m.w.N.
Der Wille des Gesetzgebers kann bei der Auslegung nur insoweit berücksichtigt werden, als er in dem Gesetz selbst einen hinreichend bestimmten Ausdruck gefunden hat. Nicht entscheidend sind Motive und subjektive Vorstellungen über die Bedeutung der Bestimmung der am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Organe oder einzelner ihrer Mitglieder, soweit sie nicht erkennbar in das Gesetz eingeflossen sind.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 21. Mai 1952 – 2 BvH 2/52 –, juris, Rn. 56; Beschluss vom 17. Mai 1960 – 2 BvL 11/59 u.a. –, juris, Rn. 18, 20.
Bei der Auslegung mit diesen Methoden entspricht es § 8 Abs. 7 Satz 1 GFG 2012, den Landesdurchschnitt entsprechend der Vorgehensweise des beklagten Landes zu bestimmen, indem für jede der 396 Gemeinden Nordrhein-Westfalens der Quotient aus der Gemeindefläche (in ha) und der Einwohnerzahl gebildet, die Resultate addiert und das Ergebnis durch 396 dividiert werden. Dagegen ergibt die Auslegung keinen Hinweis darauf, dass der Landesdurchschnitt – wie die Klägerin meint – als Quotient aus der Gesamtfläche des Landes Nordrhein-Westfalen und seiner Einwohnerzahl zu berechnen ist.
Der Wortlaut der Norm lässt beide Berechnungsmethoden zu. Entgegen der Auffassung der Klägerin ist dem Bezug auf das Land in dem Begriff „Landesdurchschnitt“ nicht zu entnehmen, dass dieser Durchschnitt aus Werten zu bilden ist, die das Land als Ganzes betreffen. Auch die Berechnungsmethode, nach der das beklagte Land vorgegangen ist, weist einen Bezug zum Land auf, da das Mittel aus den Werten aller Gemeinden des Landes gebildet wurde. Unabhängig davon, ob der Begriff „Landesdurchschnitt“ im Bereich der amtlichen Statistik einheitlich im Sinne der Klägerin verwendet wird, lässt sich daraus keine Folgerung für die Auslegung des § 8 Abs. 7 Satz 1 GFG 2012 ableiten. Zwar hat der Landesbetrieb Information und Technik Nordrhein-Westfalen (IT.NRW) – Geschäftsbereich Statistik – den in zwei von der Klägerin vorgelegten Grafiken zur „Bevölkerungsdichte in den kreisfreien Städten und Kreisen Nordrhein-Westfalens“ sowie zur „Bevölkerungsdichte in den Gemeinden Nordrhein-Westfalens“ dargestellten Landesdurchschnitt offenbar im Sinne der Klägerin als Quotient aus der Einwohnerzahl des Landes und dessen Fläche (in km²) berechnet. Auch wenn die Regelungen des GFG 2012 an statistische Daten anknüpfen, kann aber nicht ohne Weiteres das Begriffsverständnis für Zwecke der Statistik auf die Verwendung des Begriffs im Rahmen des GFG 2012 übertragen werden, sondern es bedarf einer Begriffsbestimmung für den spezifischen Regelungszusammenhang des Gesetzes.
Vgl. ebenso Verwaltungsgericht (VG) Köln, Urteil vom 21. September 2016 – 4 K 200/13 –, juris, Rn. 28.
Auch bei systematischer Auslegung bleibt offen, wie der Landesdurchschnitt im Sinne des § 8 Abs. 7 Satz 1 GFG 2012 zu berechnen ist. Insbesondere lässt die Berechnung der fiktiven Hebesätze für die Gewerbe- und Grundsteuer, auf die die Klägerin verweist, keinen Rückschluss auf die Auslegung der Vorschrift über den Flächenansatz zu. Dies folgt schon daraus, dass die Berechnung der fiktiven Hebesätze – anders als die Berechnung des Landesdurchschnitts gemäß § 8 Abs. 7 Satz 1 GFG 2012 – nicht der gesetzesanwendenden Verwaltung überlassen wurde, sondern die Hebesätze als absolute Zahlen in § 9 Abs. 2 Nr. 1-3 GFG 2012 eingegangen sind. Findet der Begriff „Landesdurchschnitt“ damit keine Verwendung in § 9 Abs. 2 GFG 2012, kann auch keine Parallele zu dieser Vorschrift gezogen werden. Zudem verfolgt die Bildung fiktiver Hebesätze einen anderen Zweck als die Bezugnahme auf den Landesdurchschnitt im Rahmen des Flächenansatzes. Während die fiktiven Hebesätze die Hebesatzautonomie der Gemeinden wahren und verhindern sollen, dass die Gemeinden durch ihre Steuerpolitik die Höhe der staatlichen Zuwendungen beeinflussen können, dient der Landesdurchschnitt in § 8 Abs. 7 Satz 1 GFG 2012 als Differenzierungsmaßstab zwischen den Gemeinden, denen der Flächenansatz zuteil wird, und denjenigen, bei denen der Flächenansatz nicht berücksichtigt wird.
Vgl. Begründung des Gesetzentwurfes der Landesregierung, LT-Drs. 16/302, S. 62 f. (zu § 8 Abs. 7 und § 9).
Die historische Auslegung anhand der Gesetzgebungsmaterialien erweist sich als nicht eindeutig. Aus der Begründung des Gesetzentwurfes der Landesregierung ergibt sich der Wille des Gesetzgebers, den Flächenansatz erstmals in das GFG 2012 aufzunehmen, „um den besonderen Belastungen von Flächengemeinden mit geringer Einwohnerzahl Rechnung zu tragen“.
Vgl. LT-Drs. 16/302, S. 62.
Ein Hinweis auf die beabsichtigte Berechnungsmethode findet sich in der Begründung nicht.
Auch in dem ifo-Gutachten,
Büttner u.a., ifo Institut für Wirtschaftsforschung an der Universität München, Analyse und Weiterentwicklung des kommunalen Finanzausgleichs in Nordrhein-Westfalen, vom 9. Juni 2008 (im Folgenden: ifo-Gutachten 2008),
das als Vorlage 14/1898 in das Gesetzgebungsverfahren des Landtags eingeführt wurde und auf das die Begründung des Gesetzentwurfes Bezug nimmt,
vgl. LT-Drs. 16/302, S. 63: „Die Ausgestaltung des Ansatzes folgt dem Vorschlag des ifo-Gutachters“,
wird nicht ausgeführt, wie der für den Flächenansatz maßgebliche Landesdurchschnitt zu berechnen ist. Eine entsprechende Empfehlung lässt sich auch nicht aus der Bezugnahme des Gutachtens auf die Rechtslage in Rheinland-Pfalz ableiten, dessen kommunaler Finanzausgleich im Zeitpunkt der Erstellung des Gutachtens bereits einen Flächenansatz vorsah. Zwar wird der auch in Rheinland-Pfalz maßgebliche Landesdurchschnitt dort entsprechend der Argumentation der Klägerin als Quotient aus der Fläche des Landes und der Einwohnerzahl des Landes gebildet.
Vgl. Büttner u.a., ifo Institut – Leibniz-Institut für Wirtschaftsforschung an der Universität München e.V., Finanzwissenschaftliche Begutachtung des kommunalen Finanzausgleichs in Rheinland-Pfalz, September 2012, S. 155 f.; Goerl u.a., Finanzwissenschaftliches Forschungsinstitut an der Universität zu Köln (FiFo Köln), Weiterentwicklung des kommunalen Finanzausgleichs in Nordrhein-Westfalen, vom 18. März 2013 (im Folgenden: FiFo-Gutachten 2013), S. 36.
Das ifo-Gutachten 2008 empfiehlt aber nicht pauschal die rheinland-pfälzische Regelung für Nordrhein-Westfalen zu übernehmen, sondern regt lediglich an, falls der Gesetzgeber trotz der dagegen sprechenden finanzwissenschaftlichen Argumente einen Flächenansatz einführen wolle, anstelle anderer Indikatoren, „analog zu der Vorgehensweise in Rheinland-Pfalz, die Gemeindefläche als – stark pauschalierten – Indikator für ein derartiges Element heranzuziehen“,
vgl. ifo-Gutachten 2008, S. 120,
und – ebenfalls entsprechend zur Praxis in Rheinland-Pfalz – nur Gemeinden mit einer unterdurchschnittlichen Einwohnerdichte zu berücksichtigen, was erreicht werden könne, indem „für jede Gemeinde die Differenz zwischen ihrer Gesamtfläche (in ha) je Einwohner zur landesdurchschnittlichen Gesamtfläche je Einwohner“ gebildet werde.
Vgl. ifo-Gutachten 2008, S. 121.
Weder ergibt sich aus diesen oder anderen Stellen des ifo-Gutachtens 2008 unmittelbar eine Empfehlung bezüglich der Berechnung des Landesdurchschnitts, noch nimmt das Gutachten hinsichtlich der Berechnungsmethode auf die Praxis in Rheinland-Pfalz Bezug. Dies gilt auch für die Anhänge des Gutachtens. Anhang 1 (S. 202 ff.), in dem die Ergebnisse durchgeführter Simulationsrechnungen dargestellt werden, lässt nicht sicher erkennen, ob der Flächenansatz in diese Berechnungen eingeflossen ist und – wenn ja – mit welcher Berechnungsweise. Weder im Text des Anhangs noch in den beigefügten Tabellen wird der Flächenansatz erwähnt. Auch Anhang 2 (S. 209 f.), der eine zusammenfassende Darstellung der Berechnung der Hauptansatzstaffel und der Gewichtungsfaktoren der Nebenansätze enthält, lässt keinen Schluss auf die Berechnung des „Landesdurchschnitts“ im Sinne des § 8 Abs. 7 Satz 1 GFG 2012 zu. Zwar wird in Fußnote 142 (S. 209) ein Durchschnitt von 0,45 für die Gemeindefläche je Einwohner erwähnt, was in etwa dem Wert von 0,42 entspricht, den das beklagte Land in dem angefochtenen Bescheid vom 7. Dezember 2012 zugrunde gelegt hat. Der in der Fußnote genannte Durchschnitt steht aber nicht im Zusammenhang mit den in Anhang 1 dargestellten Simulationsrechnungen, sondern muss – wie die Durchschnitte der anderen Indikatoren – gebildet werden, um die neben den Indikatoren für den Haupt- und die Nebenansätze in der Regressionsanalyse mitgeführten Kontrollvariablen (Einwohner unter 15 Jahren, Einwohner über 65 Jahren, Primäreinkommen pro Einwohner) rechnerisch neutralisieren und die Hauptansatzstaffel sowie die Gewichtungsfaktoren der Nebenansätze bestimmen zu können, wie im Einzelnen in Anhang 2 erläutert wird.
Vgl. Büttner, Der Flächenansatz im Gemeindefinanzierungsgesetz 2012 des Landes Nordrhein-Westfalen, Vorschlag und Umsetzung, vom 21. Februar 2014 (im Folgenden: Büttner 2014), S. 7; a.A. Bericht der Landesregierung zur Berechnung des Flächenansatzes im Gemeindefinanzierungsgesetz vom 28. Januar 2013, LT-Vorlage 16/595, S. 2, sowie VG Köln, Urteil vom 21. September 2016 – 4 K 200/13 –, juris, Rn. 34.
Dem ifo-Gutachten 2008 kommt auch nicht in Kombination mit der vorstehend zitierten ergänzenden Stellungnahme von Büttner vom 21. Februar 2014 ein höherer Aussagewert für die hier vorzunehmende Auslegung zu. Zwar hat Büttner, der an der Erstellung des ifo-Gutachtens 2008 beteiligt war, nachvollziehbar dargelegt, bei den von dem ifo-Institut und dem Landesamt für Datenverarbeitung und Statistik unabhängig voneinander durchgeführten Simulationsrechnungen, deren Ergebnisse in Anhang 1 des ifo-Gutachtens 2008 dargestellt seien, sei der Flächenansatz einbezogen worden und der Landesdurchschnitt in diesem Zusammenhang nach der Methode berechnet worden, die das beklagte Land auch bei der Erstellung der Zuweisungsbescheide zugrunde gelegt habe.
Vgl. Büttner 2014, S. 8 f.
Während das ifo-Gutachten 2008 durch die Einbringung in das Gesetzgebungsverfahren als Landtags-Vorlage zu den Gesetzgebungsmaterialien zu rechnen und bei der Auslegung zu berücksichtigen ist, können nachträgliche Erläuterungen der Vorgehensweise der Gutachter aber nicht in die Auslegung einbezogen werden. Nach der eingangs dargelegten Auslegungsmethodik ist der objektive Wille des Gesetzgebers maßgeblich, der in der Norm zum Ausdruck kommt. Motive und subjektive Beweggründe der Abgeordneten bleiben außer Betracht. Erst recht können nicht Überlegungen der Gutachter zur Auslegung herangezogen werden, die sich nicht unmittelbar aus einem in das Gesetzgebungsverfahren eingebrachten Gutachten ergeben.
Der Abschlussbericht der von dem Innenministerium des beklagten Landes eingesetzten Kommission zur Beratung der Empfehlungen des ifo-Instituts vom 25. Juni 2010 (LT-Vorlage 15/21) vermag ebenfalls nichts zur Auslegung des Begriffs „Landesdurchschnitt“ im Sinne des § 8 Abs. 7 Satz 1 GFG 2012 beizutragen. Die Kommission gelangte nicht zu einer einvernehmlichen Empfehlung zum Flächenansatz (S. 42). Aus dem Text des Berichts (insbesondere S. 40 ff.) und der tabellarischen Darstellung der durchgeführten Modellrechnungen zum Flächenansatz (S. 416 ff.) ergeben sich keine Hinweise darauf, von welcher Berechnungsweise des Landesdurchschnitts die Kommission bei ihren Beratungen ausging.
Auch die Modellrechnung, welche das Ministerium für Inneres und Kommunales des beklagen Landes dem Präsidenten des Landtags mit Schreiben vom 20. Oktober 2011 zuleitete und die den Abgeordneten als Landtags-Vorlage 15/910 vorgelegt wurde, ist hinsichtlich der Berechnung des Landesdurchschnitts nicht ergiebig. In den vorgelegten Tabellen sind die Auswirkungen der beabsichtigten Regelungen für die einzelnen Gebietskörperschaften in vorläufigen Beträgen dargestellt. Zahlen zum Flächenansatz und Angaben zu dessen Berechnung finden sich nicht. Sollten die Abgeordneten mit dem GFG 2012 das Ziel verfolgt haben, die Verteilung der zur Verfügung stehenden Mittel wie in der Modellrechnung ausgewiesen zu erreichen, könnte diese Erwägung als Motiv der am Gesetzgebungsverfahren Beteiligten nicht bei der Auslegung der Norm berücksichtigt werden. Dieses mögliche Motiv lässt mithin nicht den Schluss zu, die der Modellrechnung zugrunde liegende, aus der Landtags-Vorlage aber nicht ersichtliche Berechnungsweise des Flächenansatzes entspreche dem objektiven Willen des Gesetzgebers.
Die Einbeziehung der Gesetzgebungsmaterialien zum GFG 2013 in die Auslegung ist aus methodischen Gründen nicht zulässig. Zwar wurde in die Regelung des GFG 2013 über den Flächenansatz eine Definition des Begriffs Landesdurchschnitt eingefügt, die der von dem beklagten Land bei der Erstellung der Zuweisungsbescheide nach dem GFG 2012 eingesetzten Berechnungsmethode entspricht (§ 8 Abs. 7 Satz 3 GFG 2013), und heißt es in der im Tatbestand zitierten zugrundeliegenden Beschlussempfehlung des Haushalts- und Finanzausschusses des Landtages, die Ergänzung diene der Klarstellung.
Vgl. LT-Drs. 16/2301, S. 5.
Hieraus kann aber nicht im Rückschluss auf das früher erlassene GFG 2012 abgeleitet werden, der Gesetzgeber habe schon in diesem Gesetz die Berechnung entsprechend der in das GFG 2013 eingefügten klarstellenden Definition beabsichtigt. Eine solche nachträgliche Erläuterung eines Gesetzes, die einer nachgeschobenen Ergänzung der Begründung des Gesetzentwurfes gleichkommt, kann bei der Auslegung nicht berücksichtigt werden.
A.A. VG Köln, Urteil vom 21. September 2016 – 4 K 200/13 –, juris, Rn. 41.
Kann somit dem Wortlaut, dem systematischen Zusammenhang sowie dem Gesetzgebungsverfahren nicht eindeutig entnommen werden, wie der Landesdurchschnitt im Sinne des § 8 Abs. 7 Satz 1 GFG 2012 zu berechnen ist, kommt es entscheidend auf die teleologische Auslegung an. Sinn und Zweck des Gesetzes insgesamt sowie der Regelung über den Flächenansatz sprechen für die von dem beklagten Land verwendete Berechnungsmethode.
Vgl. ebenso VG Köln, Urteil vom 21. September 2016 – 4 K 200/13 –, juris, Rn. 35 ff.
Im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs hat das Land eine angemessene Finanzausstattung der Gemeinden und Gemeindeverbände zu gewährleisten, indem es ihnen einen Anteil seines Steueraufkommens zur Verfügung stellt (vgl. Art. 106 Abs. 7 des Grundgesetzes – GG), und Finanzkraftunterschiede zwischen den Gemeinden auszugleichen (vgl. Art. 79 Satz 2 der Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen – LV NRW).
Vgl. Begründung des Gesetzentwurfes der Landesregierung, LT-Drs. 16/302, S. 54.
Der Anteil am Steueraufkommen des Landes, der den Gemeinden und Gemeindeverbänden zur Verfügung gestellt wird, geht als Finanzausgleichsmasse in das Gemeindefinanzierungsgesetz ein. Davon steht ein bestimmter Betrag für Schlüsselzuweisungen zur Verfügung (Schlüsselmasse, § 6 GFG 2012), von dem wiederum eine Teilschlüsselmasse – im Haushaltsjahr 2012 5.608.119.000,00 Euro – auf die Gemeinden zu verteilen ist (§ 6 Satz 2 Nr. 1 GFG 2012). Die Teilschlüsselmasse wird auf die Gemeinden so verteilt, dass sie vollständig aufgebraucht wird (§ 28 Abs. 1 Satz 2 GFG 2012). Es erfolgt ein Ausgleich zwischen den Gemeinden, der sich an ihrem normierten Bedarf und ihrer Steuerkraft orientiert. Die Höhe der Zuweisungen an die einzelne Gemeinde hängt nicht nur von ihrem Bedarf, sondern auch von der für die Gemeinden insgesamt zur Verfügung gestellten Teilschlüsselmasse und den Bedarfen der übrigen Gemeinden ab. Zwischen den Zuweisungen an die einzelnen Gemeinden besteht eine Wechselwirkung in der Weise, dass eine Erhöhung der Zuweisungen an eine Gemeinde zwangsläufig zu einer Reduzierung der Zuweisungen an (mindestens) eine andere Gemeinde führt.
Vgl. FiFo-Gutachten 2013, S. 45.
Dieses System des Ausgleichs zwischen den Gemeinden spricht dafür, für die Differenzierung im Rahmen des Flächenansatzes als Bezugsgröße nicht das Land, sondern die Gesamtheit der Gemeinden zu wählen, indem der Landesdurchschnitt – entsprechend der Auffassung des beklagten Landes – als Mittel der Fläche-Einwohner-Relationen aller Gemeinden berechnet wird.
Es entspricht auch dem Zweck des Flächenansatzes, den Landesdurchschnitt in dieser Weise zu bestimmen. Der Gesetzgeber hat die Gemeindefläche als weiteren Indikator in das GFG 2012 aufgenommen, „um den besonderen Belastungen von Flächengemeinden mit geringer Einwohnerzahl Rechnung zu tragen“.
Vgl. Begründung des Gesetzentwurfes der Landesregierung, LT-Drs. 16/302, S. 62.
Anders als die anderen Nebenansätze (Schüleransatz, Soziallastenansatz, Zentralitätsansatz) wird der Flächenansatz nicht bei allen Gemeinden berücksichtigt, sondern nur denjenigen gewährt, „die eine über dem Landesdurchschnitt liegende Fläche pro Einwohner aufweisen“ (§ 8 Abs. 7 Satz 1 GFG 2012). Diese Einschränkung dient ausweislich des ifo-Gutachtens dazu, Konflikte mit der Hauptansatzstaffel zu vermeiden. Da die Hauptansatzstaffel und der Flächenansatz auf entgegengesetzten theoretischen Grundlagen beruhen, soll durch die Konzentration des Flächenansatzes auf Gemeinden mit einer überdurchschnittlichen Fläche-Einwohner-Relation vermieden werden, dass einwohnerstarke Gemeinden, denen im Rahmen der Hauptansatzstaffel ein höherer Bedarf pro Einwohner zugebilligt wird, auch beim Flächenansatz berücksichtigt werden.
Vgl. ifo-Gutachten 2008, S. 120 f.; Büttner 2014, S. 5 f.
Diesem Zweck der Konzentration auf Gemeinden mit einer hohen Fläche-Einwohner-Relation, die aufgrund ihrer dünnen Besiedelung besondere Belastungen zu tragen haben, wird es unter Berücksichtigung der starken Verstädterung in Nordrhein-Westfalen besser gerecht, den Landesdurchschnitt nach der Methode des beklagten Landes zu berechnen. Auf der Grundlage der Berechnungsweise der Klägerin käme der Flächenansatz auch Gemeinden mit einer Fläche-Einwohner-Relation zu, die nach empirischen Erkenntnissen nicht auf eine erhöhte Belastung schließen lässt. Der von der Klägerin zugrunde gelegte Landesdurchschnitt von 514 Einwohnern/km² oder 5,14 Einwohnern/ha, gleichbedeutend mit 0,19 ha/Einwohner, liegt um ein Vielfaches über den Werten, für die in empirischen Untersuchungen aus der geringen Bevölkerungsdichte folgende erheblich höhere öffentliche Kosten pro Einwohner ermittelt wurden.
Vgl. die Nachweise bei Büttner 2014, S. 3 f.
Ein solcher Landesdurchschnitt von 514 Einwohnern/km² liegt auch deutlich über einer Bevölkerungsdichte von 100-150 Einwohnern/km², die üblicherweise als Obergrenze zur Charakterisierung von ländlichen bzw. dünn besiedelten Räumen herangezogen wird.
Vgl. die Nachweise bei Büttner 2014, S. 15.
Nach Sinn und Zweck der Regelung des Flächenansatzes ist bei der Auslegung des Begriffs des Landesdurchschnitts eine Orientierung an der Praxis des rheinland-pfälzischen Finanzausgleichs nicht geboten. Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz weisen eine sehr unterschiedliche Struktur auf, was zu verschiedenen Effekten bei gleicher Ausgestaltung des Flächenansatzes führen könnte. Während Nordrhein-Westfalen durch starke Verstädterung geprägt ist, ist Rheinland-Pfalz kleinteiliger strukturiert. In Nordrhein-Westfalen konzentrieren sich 41,6 % der Bevölkerung auf die Kernstädte und nur 3,5 % leben im ländlichen Raum. Dagegen entfallen in Rheinland-Pfalz 23,1 % der Bevölkerung auf ländliche Gemeinden und lediglich 13,9 % auf die Kernstädte. Zudem wird der Vergleich mit Rheinland-Pfalz dadurch erschwert, dass der Flächenansatz dort bei der Berechnung der Zuweisungen an Verbandsgemeinden, verbandsfreie Gemeinden, große kreisangehörige Städte, Landkreise und kreisfreie Städte berücksichtigt wird (§§ 11 Abs. 4 Nr. 4, 9 Abs. 1 des Landesfinanzausgleichsgesetzes Rheinland-Pfalz – LFAG – i.d.F. vom 8. Oktober 2013), während dieser in Nordrhein-Westfalen nur den Gemeinden (einschließlich der kreisfreien Städte) zuteil wird. Auch diese Inhomogenität der in Rheinland-Pfalz gewählten Vergleichsgruppe mag ausschlaggebend dafür sein, dass der maßgebliche Durchschnitt in Rheinland-Pfalz aus der Landesfläche und der Einwohnerzahl des gesamten Landes gebildet wird.
Vgl. Büttner 2014, S. 12 m.w.N.
Dagegen kann sich das beklagte Land nicht mit Erfolg darauf berufen, es könne nicht mehr von „besonderen Belastungen“ die Rede sein, denen der Flächenansatz nach der Begründung des Gesetzentwurfes Rechnung tragen solle, wenn nach der Berechnungsweise der Klägerin 70 % der Gemeinden der Flächenansatz gewährt würde. „Besondere Belastungen“ setzen begrifflich nicht voraus, dass nur ein geringer Anteil der Gemeinden diese zu tragen hat. Der Begriff kann auch in Abgrenzung zu allgemeinen Belastungen verstanden werden, die der Hauptansatz widerspiegelt. In diesem Sinne tragen auch die anderen Nebenansätze, die allen Gemeinden gewährt werden, besonderen Belastungen Rechnung.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung (ZPO).
Die Berufung war nach §§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen. Die Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung, da die vorliegend entscheidungserhebliche Frage nach der Auslegung des § 8 Abs. 7 Satz 1 GFG 2012 über den Einzelfall hinausreichende, allgemeine Bedeutung hat und noch nicht obergerichtlich geklärt ist.
Beschluss
Der Streitwert wird auf 332.876,00 Euro festgesetzt.
Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 3 GKG erfolgt und beruht auf der Berechnung in dem von der Klägerin vorgelegten Gutachten von Deubel, Der Flächenansatz im GFG 2012, vom 29. Mai 2013 (Anhang, S. 21, letzte Spalte).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 2, 3 GFG
§§ 1 Abs. 2, 7, 28 Abs. 6 Satz 1 GFG
§§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung
§§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen. Die Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung, da die vorliegend entscheidungserhebliche Frage nach der Auslegung des § 8 Abs. 7 Satz 1 GFG
§ 4 GFG
§ 5 GFG
§ 8 GFG
§ 6 GFG
§ 167 VwGO
§ 8 Abs. 7 GFG
§ 8 Abs. 7 Satz 2 GFG
§ 8 Abs. 7 Satz 1 GFG
§ 113 Abs. 5 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 9 Abs. 2 GFG
§ 8 Abs. 7 Satz 3 GFG
§ 6 Satz 2 Nr. 1 GFG
§ 28 Abs. 1 Satz 2 GFG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 3 GKG
§ 11 Abs. 4 Nr. 4, 9 Abs. 1 des Landesfinanzausgleichsgesetzes
Art. 79 Satz 2 der Verfassung

Zitierte Entscheidungen: 4 K 200/13
2 BvH 2/52
2 BvL 11/59
2 BvR 2628/10