Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2007-05-02, Aktenzeichen 11 ME 106/07

Tenor:

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde der Antragstellerin hat keinen Erfolg.
Im Rahmen des § 80 Abs. 5 VwGO hat eine Interessenabwägung zu erfolgen, bei der die öffentlichen Interessen an der sofortigen Vollziehung der Verfügung des Antragsgegners mit den privaten Interessen der Antragstellerin, von der Vollziehung vorläufig verschont zu werden, abzuwägen sind. Im Rahmen dieser Interessenabwägung ist auch die voraussichtliche Beurteilung der Erfolgsaussichten des Verfahrens in der Hauptsache von Bedeutung.
Der Senat hält zumindest derzeit die angefochtene Untersagungsverfügung weiterhin für rechtmäßig (1). Daneben überwiegt auch bei einer von der Vorausbeurteilung der Hauptsache unabhängigen Interessenabwägung das öffentliche Interesse am Sofortvollzug das private Interesse der Antragstellerin (2).
1) Als Rechtsgrundlage der Untersagungsverfügung ist im angefochtenen Bescheid vom 17. November 2003 § 11 Nds.GefAG (heute Nds.SOG) i.V.m. § 284 StGB und § 16 NLottG (v. 21.6.1997 i.d.F. des Gesetzes v. 18.12.2001 - Nds.GVBl. 1997, 289; 2001, S. 806) angegeben.
Aus dem Zusammenspiel der Strafvorschriften des § 284 Abs. 1 StGB und § 16 NLottG (§ 16 NLottG stellt ausdrücklich (auch) das Vermitteln von Wetten unter Strafe) folgt, dass das Veranstalten und die Vermittlung/Bewerbung von nicht erlaubten Sportwetten ohne Erlaubnis nicht zulässig ist und - auch unabhängig von der Frage, ob es letztlich zu einer Bestrafung nach § 284 StGB/§ 16 NLottG kommt - ordnungsrechtlich unterbunden werden kann (vgl. BVerfG, Beschl. v. 19.10.2006 - 2 BvR 2023/06 - juris).
Als Rechtsgrundlage der Untersagungsverfügung käme mittlerweile auch der erst nach Erlass der angefochtenen Verfügung durch Art. 10 des Haushaltsbegleitgesetzes 2005 vom 17.12.2004 (Nds.GVBl. S. 664) eingefügte § 14 Abs. 1 Satz 2 NLottG in Betracht, wonach es „zu den erforderlichen Maßnahmen der Aufsicht gehört, die Vermittlung unerlaubter Sportwetten zu untersagen“.
Die Antragstellerin vermittelt Wetten bzw. beabsichtigt, in Zukunft (wieder) Wetten zu vermitteln. Zwar ist nach derzeitigem niedersächsischen Recht die Vermittlung von Wetten genehmigungsfrei, allerdings nur, soweit Wetten an einen in Niedersachsen konzessionierten Anbieter vermittelt werden. Erlaubnisfrei ist zurzeit mithin nur eine Wettvermittlung an die TLN-GmbH (vgl. auch Schreiben des Antragsgegners v. 28.6.2006). Dazu gehören aber die von der Antragstellerin für die digibet Gibraltar Ltd. vermittelten Wetten nicht.
a) Dass die digibet Gibraltar Ltd. an ihrem Sitz über eine behördliche Konzession des betreffenden Mitgliedstaates verfügt, reicht nicht aus.
Der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (Urt. v. 6.11.2003 - C-243/01 -, NJW 2004, 139, Gambelli) ist vielmehr zu entnehmen, dass dem einzelnen Mitgliedstaat ein Ermessensspielraum zur Gestaltung des Glücksspielwesens zusteht. Daraus ergibt sich aber gleichzeitig eine Absage an eine unmittelbare Geltung von Erlaubnissen eines Mitgliedstaats in anderen Mitgliedstaaten im Glücksspielbereich (vgl. Beschl. d. Sen. v. 2.2.2007 - 11 ME 47/07 -; v. 19.12.2006 - 11 ME 253/06 -, a.a.O.; Beschl. v. 17.3.2005 - 11 ME 369/03 -, a.a.O.; BayVGH, Urt. v. 10.7.2006 - 22 BV 05.457 - juris).
Diese Rechtsprechung hat der EuGH mit Urteil vom 6. März 2007 (C-338, 359, 360/04 - Placanica) bestätigt. Er hat erneut darauf hingewiesen, dass nationale Regelungen, die - wie auch in der Bundesrepublik - die Ausübung von Tätigkeiten im Glücksspielsektor ohne eine vom Staat erteilte Konzession unter Strafandrohung verbieten, zwar eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs nach den Art. 43 und 49 EG darstellen, derartige Beschränkungen jedoch aufgrund der in den Art. 45 und 46 EG ausdrücklich vorgesehenen Ausnahmeregelungen oder nach der Rechtsprechung des EuGH aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein können. Als zwingende Gründe des Allgemeininteresses hat der EuGH den Verbraucherschutz, die Betrugsvorbeugung und die Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spiel sowie die Verhütung von Störungen der sozialen Ordnung im Allgemeinen anerkannt (vgl. EuGH, Placanica, Rdnr. 43 f.). Erneut hat der EuGH festgestellt, dass es den Mitgliedstaaten freistehe, die Ziele ihrer Politik auf dem Gebiet der Glücksspiele festzulegen und das angestrebte Schutzniveau zu bestimmen, allerdings müssten die Beschränkungen geeignet, verhältnismäßig und nicht diskriminierend sein.
Der von dem Generalanwalt Colomer in seinem Schlussantrag vom 16. Mai 2006 (www.eur-lex.europa.eu) zu dem Verfahren Placanica vertretenen Auffassung, die von anderen Mitgliedstaaten der EU einem Wettunternehmen erteilten Erlaubnisse sollten generell in der EU anerkannt werden, ist der EuGH damit (erneut) - eine vergleichbare Zielrichtung hatte auch der Generalstaatsanwalt Alber im Schlussantrag vom 13. März 2003 in der Rechtssache Gambelli vertreten - nicht gefolgt. Im Weiteren erkennt der EuGH an, dass das Ziel der Eindämmung der Wettleidenschaft es grundsätzlich rechtfertigen könne, die Anzahl der Wirtschaftsteilnehmer zu begrenzen, sofern diese Begrenzung tatsächlich von dem Ziel getragen werde, die Gelegenheit zum Spiel kohärent und systematisch einzugrenzen (EuGH, Placanica, Rdnr. 53). Von der Zielrichtung die Gelegenheit zum Spiel einzudämmen, grenzt der EuGH die Zielrichtung ab, Glücksspiele (nicht zur Eindämmung der Wettleidenschaft, sondern) nur deswegen zu kontrollieren, um Straftaten auf diesem Gebiet vorzubeugen (EuGH, Placanica, Rdnr. 53). Da aufgrund der Feststellungen des italienischen Vorlageberichts der EuGH davon ausgeht, dass Italien eine expansive Glücksspiel-Politik mit dem Ziel verfolgt, die Staatseinnahmen zu erhöhen, beschäftigt er sich in dem Urteil Placanica (ab Rdnr. 54) nur noch mit der Frage, ob das in Italien praktizierte Konzessionsmodell geeignet ist, das (o.a.) zweite Ziel zu erreichen, nämlich Straftaten im Glücksspielbereich zu unterbinden. Diese Ausführungen können nicht auf die deutsche Rechtslage übertragen werden, weil Deutschland - anders als Italien - das Ziel verfolgt, schon die Wettleidenschaft als solche durch die beschränkenden Regelungen, nämlich das in dem jeweiligen Landesrecht vorgesehene staatliche Wettmonopol, einzuschränken (vgl. ebenso OVG Hamburg, Beschl. v. 9.3.2007 - 1 Bs 378/06 -; VG Braunschweig, Beschl. v. 21.3.2007 - 5 B 334/06 -).
Das Urteil des EuGH vom 13. März 2007 (C-432/05 - Unibet) ist für die vorliegende Rechtsfrage nicht einschlägig, da es in jenem Verfahren im Wesentlichen um Fragen der Gewährung effektiven Rechtsschutzes geht.
b) Eine Erlaubnis nach dem NLottG ist weder der digibet Gibraltar Ltd. noch der Antragstellerin erteilt worden.
Die digibet Gibraltar Ltd. verfügt nur über eine Erlaubnis ihres Heimatstaates.
Für die von der Antragstellerin begehrte Vermittlungstätigkeit gibt es (anders als der Wortlaut in § 16 NLottG vermuten lässt) nach derzeitiger Rechtslage in Niedersachsen keinen Erlaubnistatbestand (anders im Entwurf eines neuen Glücksspielstaatsvertrages). Die Vermittlung an in Niedersachsen zugelassene Wettunternehmer (also nur die TLN-GmbH) ist ohne Erlaubnis zulässig. Die Vermittlung an nicht in Niedersachsen konzessionierte Wettanbieter ist nicht zulässig.
Allerdings entspricht das derzeit in Niedersachsen geregelte staatliche Wettmonopol (§ 3 Abs. 2 NLottG v. 21.6.1997 i.d.F. v. 15.12.2005, Nds.GVBl. 1997, 284; 2005, 426) sowie § 5 Lotteriestaatsvertrag 2004 (Nds.GVBl. S. 163) nicht den Anforderungen des Grundrechts zur Freiheit der Berufswahl aus Art. 12 Abs. 1 GG. Das Bundesverfassungsgericht hat mit seiner Entscheidung vom 28. März 2006 (- 1 BvR 1054/01 -, NJW 2006, 1261) zur Rechtslage in Bayern festgestellt, dass die Errichtung des staatlichen Wettmonopols zu Lasten privater Anbieter nur zulässig sei, wenn die zugrunde liegende gesetzliche Regelung durch hinreichende, der Art der beruflichen Betätigung und der Intensität des jeweiligen Eingriffs Rechnung tragende Gründe des Allgemeinwohls gerechtfertigt sei und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspreche. Aus der derzeitigen Ausgestaltung des staatlichen Wettmonopols ergebe sich nicht, dass diese ordnungspolitischen Gründe gegenüber fiskalischen Gründen deutlich im Vordergrund stünden. Die Regelung könne jedoch bis zum 31. Dezember 2007 der Verfassungsrechtslage angepasst werden. Bis zu einer Neuregelung bleibe die bisherige Rechtslage daher mit der Maßgabe anwendbar, dass das gewerbliche Veranstalten von Sportwetten privater Wettunternehmer weiterhin ordnungsrechtlich unterbunden werden dürfe, sofern die Länder unverzüglich damit begännen, das bestehende staatliche Sportwettenmonopol konsequent am Ziel der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht auszurichten.
Diese Übergangsregelung gilt auch für Niedersachsen (vgl. Beschl. d. Sen. v. 19.12.2006 - 11 ME 253/06 -, a.a.O., u. v. 2.2.2007 - 11 ME 47/07 -)
In jenen Beschlüssen hatte der Senat ferner ausgeführt, dass die vom Antragsgegner nach Erlass des o. a. Urteils des Bundesverfassungsgerichts eingeleiteten Maßnahmen in zureichendem Maße darauf ausgerichtet seien, das bestehende staatliche Sportwettenmonopol am Ziele der Begrenzung der Wettleidenschaft auszurichten.
Im Wesentlichen handelt es sich um folgende, die Sportwetten begrenzende Maßnahmen (vgl. auch Schriftsatz des Antragsgegners vom 15.2.2007):
- der Toto-Lotto Niedersachsen GmbH wurde untersagt, das bestehende Wettangebot zu erweitern
- die Wettmöglichkeit aus Halbzeitergebnissen wurde eingestellt
- das ursprünglich fast jede Woche angebotene Top-Spiel wird nur noch zu besonderen Anlässen (Fußball-Weltmeisterschaft, Champions League, Topspiele der Bundesliga) angeboten
- das 2. Wettprogramm wird nur noch in ausgewählten Wochen angeboten
- Wettannahmen über Terminals in Stadien oder über SMS wurden für TLN-GmbH verboten
- Sportwetten über Internet wurden verboten
- die Kontrolle des Minderjährigenschutzes wurde verstärkt
- Einschränkung der Werbung (z.B. keine Banden- und Trikotwerbung mehr, nur noch eingeschränkte Werbung im TV, Rundfunk und Printmedien, Verringerung der Werbungskosten)
- aktive Aufklärung der Wettsuchtgefahren
Über den Sportwetten-Sektor hinaus hat der Antragsgegner allgemein im Bereich des Glücksspiels noch folgende Maßnahmen getroffen:
- nur noch eingeschränkte Lotto-Werbung
- nur noch eingeschränkte Keno-Werbung
- die Quicky-Werbung wurde gestoppt; ein neues Werbekonzept wird erarbeitet
- die Verkaufsförderung durch Mitarbeiter der TLN-Zentrale wurde Ende 2006 eingestellt
- die nach dem Beschluss des Bundeskartellamtes vom 23. August 2006 begonnene bundesweite Öffnung des niedersächsischen Glücksspielsektors wurde zurückgefahren
- der deutsche Lotto- und Totoblock und die Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung haben eine Kooperation zur Spielsuchtprävention vereinbart
- der Entwurf des neuen Staatsvertrages zum Glücksspielwesen (Stand: 14.12.2006), dem die Bundesländer mit Ausnahme von Schleswig-Holstein zugestimmt haben, verbietet in § 4 Abs. 4 das Veranstalten und Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet. (Hiergegen hat die EU-Kommission allerdings in ihrer Stellungnahme vom März 2007 (Notifizierung 2006/658/D) im Hinblick auf Art. 9 Abs. 2 der Richtlinie 98/34/EG vom 22. Juni 1998, geändert durch die Richtlinie 98/48/EG, Bedenken erhoben. Sinngemäß hat sie ausgeführt, das vollständige Internet-Verbot sei keine geeignete Maßnahme zur Bekämpfung der Spielleidenschaft Es fehlten zureichende Daten über die tatsächlichen Spielsuchtgefahren bei einem Internetbetrieb, auch könnten etwaige notwendige Maßnahmen zur Begrenzung der Spielleidenschaft den jeweiligen (gewerblichen/privaten) Internet-Betreibern auferlegt werden. Ob diese vom Antragsgegner ergriffene Maßnahme aufrecht erhalten werden kann, bleibt daher abzuwarten).
Nach Darstellung des Antragsgegners werden die von ihm angeordneten Maßnahmen fortlaufend überwacht.
Der Senat ist weiterhin der Auffassung, dass diese Maßnahmen, die mittlerweile schon über mehrere Monate laufen, das Bemühen des Antragsgegners hinreichend belegen, im Hinblick auf das o. a. Urteil des Bundesverfassungsgerichts die Wettsucht/Spielleidenschaft einzudämmen (vgl. ebenso zu entsprechenden Maßnahmen in den anderen Bundesländern OVG NRW v. 28.7.2006 - 4 B 1047/06 -, VGH Bad.-Württ. v. 28.7.2006 - 6 S 1988/05 -, OVG Bremen v. 7.9.2006 - 1 B 273/06 -, OVG Rhl.-Pf. v. 21.9.2006 - 6 B 10895/06.OVG -, OVG Berlin-Brandenburg v. 17.11.2006 - OVG 1 S 89.06 -, BayVGH v. 22.11.2006 - 24 CS 06.2501 -, OVG Sachsen-Anhalt v. 28.11.2006 - 1 M 193/06 - u. Hess.VGH v. 5.1.2007 - 2 TG 2911/06 -; a . A . OVG Schl.-Holst., Beschl. v. 2.1.2007 - 3 MB 38/06 - u. OVG Saarlouis, Beschl. v. 4.4.2007 - 3 B 20/06 - juris).
Allerdings wird diese Rechtsauffassung von der Kommission der Europäischen Gemeinschaften in ihrer aktuellen Stellungnahme (ebenfalls) vom März 2007 zu dem Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2003/4350 nicht geteilt. Die Kommission vertritt vielmehr die Ansicht, „dass die deutschen Behörden keine konsistente und systematische Politik zur Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht betreiben“. Abschließend kommt die Kommission unter Auswertung der ihr vorliegenden Unterlagen für Niedersachsen zu dem Ergebnis, dass § 284 StGB i.V.m. § 5 des Staatsvertrags zum Lotteriewesen in Deutschland sowie § 3 Abs. 1 und 2 NLottG, die sich jeweils auf die Erteilung von Erlaubnissen für Sportwetten beziehen, eine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit für Anbieter mit Erlaubnissen aus einem Mitgliedstaat darstellten, ohne dass diese Beschränkung aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt sei.
Dieser Wertung vermag sich der Senat zumindest nach der in diesem Verfahren nur möglichen summarischen Prüfung zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht anzuschließen.
Die Kommission zeigt in ihrer Stellungnahme im Wesentlichen die Entwicklung auf dem Glücksspielsektor in Deutschland in dem Zeitraum von 1999 bis etwa Februar 2006 auf (vgl. Stellungnahme Rdnr. 35, 36, 38). Auf diesen Zeitabschnitt, der von einer expansiven Tätigkeit auf dem Glücksspielsektor geprägt war und in den u. a. auch die erstmalige Konzession der Lotterie Quicky (zum 12.7.2004, eine Lotterie, bei der alle drei Minuten neue Gewinnzahlen gezogen werden) und die Änderung der Spielverordnung zum 1. Januar 2006 (BGBl. I S. 280) fielen, ist nach Auffassung des Senats jedoch nicht (mehr) - zumindest nicht entscheidend - abzustellen. Entscheidend ist vielmehr die Zeit nach Klärung der bis dahin als unklar zu bewertenden Rechtslage durch das o. a. Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006; seitdem hat das Land Niedersachsen damit begonnen, das staatliche Glücksspielmonopol an den Vorgaben der Begrenzung der Spielleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht auszurichten. Maßgeblich ist daher auf die oben dargestellte Entwicklung seit März 2006 abzustellen.
Zumindest im Rahmen dieses Eilverfahrens kann offen bleiben, ob es bei der vorzunehmenden Bewertung der getroffenen Maßnahmen auf den Glücksspielsektor in seiner Gesamtheit ankommt (so wohl die Stellungnahme der EU) oder ob nur der Wettsektor zu betrachten ist (so wohl OVG Hamburg, Beschl. v. 9.3.2007 - 1 BS 378/06 -). Nach der Rechtsprechung des EuGH (u. a. Urt. v. 6.3.2007, a.a.O., Placanica) liegt es im Ermessen des jeweiligen Mitgliedstaats, festzulegen, welche Erfordernisse sich aus dem Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung auf dem Glücksspielsektor ergeben. Die Einschätzung, Sportwetten böten besondere Spielanreize, weil die Spieler glaubten, mit Wissen und Können den Spielverlauf beeinflussen zu können, ist jedenfalls nicht offensichtlich fehlerhaft und rechtfertigt es, dass Maßnahmen in Niedersachsen zunächst im Wesentlichen auf dem Sportwettensektor ergriffen worden sind.
Im Übrigen reicht es nach der Rechtsprechung des Bundeserfassungsgerichts in der Übergangszeit aus, wenn zunächst nur - wie geschehen - ein Mindestmaß an Konsistenz zwischen dem Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft einerseits und der tatsächlichen Ausübung des Monopols andererseits hergestellt wird (BVerfG, Beschl. v. 19.10.2006 - 2 BvR 2023/06 - juris; Beschl. d. Sen. v. 19.12.2006 - 11 ME 253/06 -, a.a.O. jeweils zum Sportwettenmonopol), wobei die entsprechenden Maßnahmen bis zum Ende der Übergangsfrist gegebenenfalls unter Berücksichtigung der o. a. Stellungnahmen der EU-Kommission noch weiter ausgeweitet werden können. Dem Vortrag des Antragstellers, selbst wenn man (nur) den Bereich der Sportwetten betrachte, bestehe schon deswegen keine systematische und kohärente Wettpolitik, weil seit jeher Wetten bei öffentlichen Leistungsprüfungen für Pferde nach dem Rennwett- und Lotteriegesetz (v. 8.4.1922 i.d.F. v. 24.8.2004 - RGBl. I 1922, 335; BGBl. I 2002, 3412) von privaten Buchmachern angeboten würden, kommt kein entscheidendes Gewicht bei. Allein dass Pferdesportwetten seit Jahrzehnten von privaten Veranstaltern, ohne dass - soweit ersichtlich - auffällige Suchterscheinungen bekannt geworden sind, angeboten werden, lässt nicht den Schluss zu, dass auch bei einer nunmehr im Raum stehenden Öffnung des umfangreichen Sportwettenmarktes Suchterkrankungen auszuschließen sind.
Der Annahme einer zureichenden Mindestregelung steht auch nicht die Entscheidung des Bundeskartellamtes vom 23. August 2006 (B 10-92713Kc 148/05), im Wesentlichen bestätigt durch OLG Düsseldorf (Beschl. v. 23.10.2006 - N Kart 15/06 V -, juris) entgegen. In diesen Entscheidungen wurde die Monopolstellung der staatlichen Anbieter für das jeweilige Bundesland, also das untereinander vereinbarte Regionalitätsprinzip, beanstandet. Diese Frage der nach Auffassung des Kartellamts notwendigen Konkurrenz zwischen den staatlichen Anbietern ist zu unterscheiden von der Frage der generellen Zulässigkeit eines staatlichen Monopols (vgl. ebenso VG Braunschweig, Beschl. v. 21.3.2007 - 5 B 334/06 -).
Da nach alledem die derzeitige tatsächliche Ausgestaltung des Wettmonopols in Niedersachsen den Anforderungen des Grundgesetzes und den europarechtlichen Anforderungen genügt, kann dahinstehen, inwieweit das europäische Recht dem nationalen Gesetzgeber Übergangsfristen einräumt, um sein nationales Recht an die Erfordernisse der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit anzupassen (ebenso Beschl. d. Sen. v. 2.2.2007 - 11 M 47/07 - u. v. 19.12.2006 - 11 ME 253/06 -, a.a.O.).
Bedenken an der Festsetzung und der Höhe des Zwangsgeldes bestehen in Übereinstimmung mit dem Verwaltungsgericht nicht.
Es besteht auch ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Durchsetzung der Untersagungsverfügung. Das Bundesverfassungsgericht hat mit Beschlüssen vom 4. Juli 2006 (- 1 BvR 138/05 -, juris) und 19. Oktober 2006 (- 2 BvR 2023/06 -, a.a.O.) u.a. festgestellt, dass schon aus dem Verbot der Vermittlung unerlaubter gewerblich veranstalteter Sportwetten ein besonderes Interesse an der sofortigen Vollziehung folge. Demgegenüber ist das Interesse der Antragstellerin nicht in gleicher Weise schutzwürdig, da ihr von Anfang an deutlich war bzw. sein musste, dass ihre Tätigkeit nicht den Vorgaben des niedersächsischen Lotteriegesetzes entsprach.
2) Aber selbst wenn man die beiden im März ergangenen Stellungnahmen der EU-Kommissionen (und gegebenenfalls auch die Tatsache, dass das BVerwG mit Beschl. v. 29.11.2006 [- 6 B 89.06, nunmehr 6 C 40.06 -, juris] die Revision gegen das Urt. des BayVGH v. 10.7.2006 [- 22 BV 05.457 -, juris] zur weiteren Klärung der Anforderungen an ein Staatsmonopol für Sportwetten zugelassen hat) zum Anlass nehmen würde, die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Untersagungsverfügung als offen anzusehen, überwiegt bei einer dann vorzunehmenden reinen Interessenabwägung das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung. Der gegenteiligen Auffassung des OVG des Saarlandes (Beschl. v. 4.4.2007 - 3 B 20/06 -, juris) und des OVG Schleswig-Holstein (Beschl. v. 2.1.2007 - 3 MB 38/06 -) vermag der Senat nicht zu folgen.
Der o. a. Rechtsprechung des EuGH ist nicht zu entnehmen, dass vorrangig von einer gegenseitigen Anerkennung der in einem Mitgliedstaat erteilten Erlaubnis zum Betreiben eines Glücksspiels (hier einer Sportwette) auszugehen ist. Der EuGH hat sich den Ausführungen des Generalanwalts Colomer im Schlussantrag in dem Verfahren Placanica (und den vergleichbaren Ausführungen des Generalanwalts Alber im Schlussantrag in dem Verfahren Gambelli) hinsichtlich der gegenseitigen Pflicht zur Anerkennung jeweils nicht angeschlossen, sondern stets betont, dass es im Ermessen der jeweiligen Staaten stehe, festzulegen, welche Erfordernisse sich im Glücksspielbereich aus dem Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung ergeben. Er hat damit seine bisherige Rechtsprechung fortgeführt (vgl. schon EuGH, Urt. v. 24.3.1994 - C-275/92 - Schindler; v. 21.9.1999 - C-127/97 - Läärä; v. 21.10.1999 - C-67/98 - Zenatti). Auch wurde das Glücksspielrecht auf der Sekundärrechtsebene bisher nicht harmonisiert, beim Erlass der Dienstleistungsrichtlinie ist der Bereich des Glücksspiels vielmehr ausdrücklich ausgeklammert worden (vgl. ebenso Beschl. d. Sen. v. 19.12.2006 - 11 ME 253/06 -, a.a.O.). Die vom EuGH den einzelnen Mitgliedstaaten zugebilligte Ermessensentscheidung, welche Ziele im Glücksspielbereich wie erreicht werden sollen, wird zurzeit in Niedersachsen vorbereitet. Dabei kommt dem Gesetzgeber ein Einschätzungs- und Prognosevorrang zu (vgl. allg. BVerfG, Beschl. v. 26.3.2007 - 1 BvR 2228/02 -, juris, zum staatlichen Spielbankenmonopol in Bayern), dem nicht vorzugreifen ist. Die Ausrichtung der rechtlichen und tatsächlichen Vorgaben erfordert dabei naturgemäß einen bestimmten Zeitraum. Diesen hat das Bundesverfassungsgericht bis Ende 2007 festgelegt.
Die dem Gesetzgeber eingeräumte Übergangsfrist ist nicht zu lang bemessen. Bei dem Glücksspielrecht, hier dem Sportwettenrecht, handelt es sich um einem komplexen, in rechtlicher Hinsicht umstrittenen und deshalb schwer zu gestaltenden Rechtsbereich (vgl. hierzu auch VGH Kassel, Beschl. v. 25.7.2006 - 11 TG 1465/06 -, NVwZ 2006, 1435). Das Land Niedersachsen muss sich bis Ende des Jahres entscheiden, ob es weiterhin unter Beachtung der engen Vorgaben des EuGH an einem staatlichen Wettmonopol festhält oder ob es eine gesetzlich normierte und kontrollierte Zulassung gewerblicher Sportwettenangebote durch private Wettunternehmer ermöglichen will. Um sich beide Optionen bis zum Ablauf der vom Bundesverfassungsgericht gesetzten Regelungsfrist offen zu halten, erscheint es geboten, private Sportwetten und deren Vermittlung zunächst nicht zuzulassen. Der betroffene Wirtschaftsbereich des Glücksspiels befindet sich in einer Phase rechtlicher Umgestaltung durch den Gesetzgeber. Die Vielzahl der in Niedersachsen (und im Bundesgebiet) anhängigen vorläufigen Rechtsschutzverfahren zeigt, dass private Anbieter, insbesondere private Wettanbieter, über Vermittler in großer Zahl auf den Glücksspielmarkt, hier den Sportwettenmarkt, drängen. Eine solche Entwicklung, ließe man sie derzeit zu, wäre auch später durch gesetzgeberische Maßnahmen kaum noch rückgängig zu machen. Die Dynamik eines solchen Marktgeschehens würde es dem niedersächsischen Gesetzgeber voraussichtlich nicht erlauben, ein den Anforderungen des Bundesverfassungsgerichts und des EuGH entsprechendes staatliches Sportwettenmonopol im Nachhinein durchzusetzen. Zudem kann nicht ausgeschlossen werden, dass der staatliche Monopolveranstalter aufgrund der von ihm zurzeit zu leistenden Konzessionsabgaben gegenüber privaten Anbietern, die gegenwärtig eine derartige Konzessionsabgabe mangels entsprechender Regelung in Niedersachsen nicht zu leisten hätten, so erhebliche Wettbewerbsnachteile hätte, dass er schon während der Übergangszeit vom Wettmarkt verdrängt würde. Es liegt aber im besonderen öffentlichen Interesse, dem Gesetzgeber die vom Bundesverfassungsgericht (allerdings nur als eine Alternative) aufgezeigte und nach dem Entwurf eines neuen Staatsvertrages zum Glücksspielwesen (vom Dezember 2006) bislang von der Mehrzahl der Regierungschefs der Bundsländer gewünschte Beibehaltung des staatlichen Monopols nicht unmöglich zu machen (vgl. ebenso OVG Rhl.-Pf., Beschl. v. 28.9.2006 - 6 B 10895/06 -, NVwZ 2006, 1426).
Aber selbst wenn man davon ausgehen würde, dass das Land Niedersachsen letztlich (doch) die andere Alternative wählt, also kontrolliert private Wettunternehmen zulässt, erfordert dies eine gesetzliche Grundlage und einen Mechanismus zur vorherigen und begleitenden Kontrolle der Bewerber um eine entsprechende Erlaubnis (als Unternehmer oder Vermittler). Weder die rechtlichen noch die tatsächlichen Voraussetzungen für diese Alternative liegen bislang vor. Wirksame Maßnahmen gegenüber den privaten Wettunternehmen zur Eindämmung der Spielsucht und/oder zur Kontrolle könnten zurzeit mangels zureichender gesetzlicher Grundlage nicht ergriffen werden. Es würde daher ein weitgehend ungeregelter Wettbewerb in der Übergangszeit entstehen, der nach Erlass etwaiger rechtlicher Regelungen nur mit einem hohen Verwaltungsaufwand in geordnete Bahnen gelenkt werden könnte. Zudem würden durch die unkontrollierte Zulassung privater Anbieter in der Übergangszeit die Wettmöglichkeiten faktisch ausgeweitet und damit die Lage für potentiell Suchtgefährdete verschlechtert.
Den privaten Interessen der Antragstellerin, als Wettvermittler oder Wettunternehmer tätig zu sein, kommt dagegen kein wesentliches Gewicht bei; denn die von ihr getroffenen Investitionsentscheidungen sind vor dem Hintergrund einer erkennbar unklaren Rechtslage erfolgt. Insbesondere war sich die Antragstellerin trotz ihrer mehrfachen gestellten Anträge auf Erteilung einer Erlaubnis der Tatsache bewusst, dass nach bisherigem niedersächsischen Recht eine derartige Erlaubnis einem gewerblichen Unternehmen nicht erteilt werden kann. Ihre Entscheidung, gleichwohl im Sportwettenbereich tätig zu werden, war daher von vornherein mit dem Risiko behaftet, ihre wirtschaftliche Investition nur vorübergehend oder gar nicht amortisieren zu können.
Unter diesen Umständen ist es auch unerheblich, ob konkret von dem Betrieb des jeweiligen privaten Wettbüros im Einzelfall eine besondere, über die allgemeinen Gefahren eines übermäßigen Sportwettenangebots hinausgehende Gefährdung ausgeht. Ebenso ist für die Übergangsphase unerheblich, ob die Begrenzung des Verhaltens privater Wettanbieter aus kartellrechtlichen Gründen Probleme bereitet.
Kartellrechtliche Überlegungen dürften allerdings für die endgültige Regelung des Glücksspielmarktes/Sportwettenmarktes mit einzubeziehen sein.
Nach Ablauf der Übergangszeit dürfte auch von Bedeutung sein, welche Maßnahmen Niedersachsen allgemein auf dem gesamten Glücksspielsektor zur Eindämmung der Spielleidenschaft unternommen hat. Dabei könnte gegebenenfalls auch der Frage nachzugehen sein, ob mit der zum 1. Januar 2006 geänderten Spielverordnung (BGBl. 2006, 280) neben dem Verdrängen der sog. FUN-Games tatsächlich die vom Antragsgegner im Schriftsatz vom 19. April 2007 genannten positiven Aspekte (z.B. kein Spielen mehr an mehreren Geräten, Spielunterbrechung nach 1 Stunde, keine höheren Verlustmöglichkeiten) erreicht wurden (kritisch dazu: Trümpler, Die Umsetzung der Spielverordnung - ein Etikettenschwindel? in „Alles beim Alten“, Reader zur bundesweiten Fachtagung des Arbeitskreises gegen Spielsucht e.V. v. 9.11.2006, S. 251). Vor allem aber wird zu berücksichtigen sein, in welchem Maße die Toto-Lotto Niedersachsen GmbH sich den „im Wandel befindlichen Erwägungen und umsteuernden Bemühungen des Antragsgegners“ angeschlossen hat (kritisch zum Verhalten der TLN Urt. d. LG Hannover v. 15.3.2007 - 23 O 99/05 - zur Lotterie Quicky; auch die Ankündigung der TLN-GmbH, ein Euro-Lotto einzuführen, zeigt, dass die Zielrichtungen von Antragsgegner und TLN bislang noch nicht deckungsgleich sein dürften, obgleich das Land an TLN beteiligt ist. Zwar hat der Antragsgegner mit Schriftsatz vom 19. April 2007 erklärt, es sei nicht beabsichtigt, eine neue Lotterie „Euro-Lotto“ einzuführen. Dem steht jedoch entgegen, dass die TLN-GmbH (unter Verweis auf den Deutschen Lotto-Block) nach einer Pressemitteilung ebenfalls vom 19. April 2007 an dem Plan der Einführung dieser neuen Lotterie weiter festhält.
Zum Ende der Umsetzungsfrist wäre zudem den Vorhalten in der Stellungnahme der EU-Kommission vom März 2007 (Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2003/4350 Rdnr. 44) nachzugehen, es lägen keine ausreichenden Erhebungen und Folgenabschätzungen zur Spiel-/Wettsucht vor und der Maximaleinsatz im Glücksspiel pro Monat müsse in einem zureichenden Verhältnis zum durchschnittlichen Netto-Monats-Gehalt (lt. EU-Kommission 1.416,-- € bezogen auf das Jahr 2005) stehen (vgl. Rdnr. 44 - nach den Angaben des Antragsgegners liegt die Einsatzbegrenzung in Niedersachsen bei 1.250,-- Euro pro Woche, also bei rund 4.800,-- Euro im Monat, zudem beziehen sich diese Angaben nur auf die Einsatzbegrenzung im Internet).
Zu berücksichtigen wäre eventuell weiter, ob und inwieweit der zwischenzeitliche Verkauf der niedersächsischen Spielbanken an ein österreichisches Unternehmen mit dem Vortrag, zur Bekämpfung der Spiel-/Wettsucht sei ein staatliches Monopol erforderlich, in Übereinklang zu bringen ist.
Diese noch offenen Fragen haben aber - wie dargelegt - keine rechtlichen Auswirkungen auf das vorliegende Verfahren.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 284 StGB
§ 16 NLottG
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 284 Abs. 1 StGB
§ 14 Abs. 1 Satz 2 NLottG
§ 3 Abs. 2 NLottG
§ 3 Abs. 1 und 2 NLottG
Art. 43 und 49 EG
Art. 45 und 46 EG
Art. 12 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 2004, 139
NJW 2006, 1261
NVwZ 2006, 1435
NVwZ 2006, 1426
2 BvR 2023/06
11 ME 47/07
11 ME 253/06
11 ME 369/03
22 BV 05.45
1 Bs 378/06
5 B 334/06
1 BvR 1054/01
4 B 1047/06
6 S 1988/05
1 B 273/06
6 B 10895/06
1 S 89.06
24 CS 06.25
1 M 193/06
2 TG 2911/06
3 B 20/06
1 BS 378/06
11 M 47/07
1 BvR 138/05
6 B 89.06
6 C 40.06
1 BvR 2228/02
11 TG 1465/06
23 O 99/05