Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-02-09, Aktenzeichen 13 K 1254/10
ECLI: ECLI:DE:VGK:2012:0209.13K1254.10.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens werden mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen, die dieser selbst trägt, der Klägerin auferlegt.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils zu vollstreckenden Betrages abwenden, soweit nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die Erteilung von Informationen über das Vorhandensein bestimmter Druckchemikalien (sog. Photoinitiatoren) in Lebensmittelbedarfsgegenständen.
Die Klägerin vermarktet und vertreibt unter ihrem Namen Lebensmittelbedarfsgegenstände, die von dritten Unternehmen hergestellt werden. Im Januar 2008 untersuchte die Landesuntersuchungsanstalt für das Gesundheits- und Veterinärwesen (LUA) Sachsen ein von der Klägerin vertriebenes Produkt u.a. auf spezifische Migrationswerte hinsichtlich der Photoinitiatoren Diethylthioxanthon (DETX), Ethyl-4-dimethylaminobenzoat, Benzophenon und 2-Methyl-4-(methylthio)-2-morpholinopropiophenon. Das Ergebnis dieser Untersuchung liegt der Beklagten in tabellarischer Form vor.
Mit Schreiben vom 25. September 2009 wandte sich der Beigeladene unter ausdrücklicher Bezugnahme auf § 1 Abs. 1 und § 3 des Verbraucherinformationsgesetzes (VIG) an die Beklagte und bat u.a. um Beantwortung folgender Fragen:
„1. [...]
a. In welchen Produkten (bitte genaue Produktnamen und Hersteller angeben) wurden Belastungen der jeweiligen oben genannten Chemikalien nachgewiesen?
b. Wann wurden die Belastungen festgestellt?
c. In welchen Verpackungen (Verpackungsart, Verpackungsmaterial, Füllvolumen) wurden Belastungen der jeweiligen oben genannten Chemikalien nachgewiesen?
d. In welchen Konzentrationen wurden die oben genannten Chemikalien nachgewiesen?
e. In wie vielen Fällen wurden die oben genannten Chemikalien nachgewiesen?
f. Liegen dem BMELV nach dem 5.3.2009 neue Informationen hinsichtlich nachgewiesener Photoinitiatoren in Lebensmitteln vor? Wenn ja, wie viele Fälle, für welche Produkte (bitte genaue Produktnamen und Hersteller angeben), in welchen Verpackungen (Verpackungsart, Verpackungsmaterial, Füllvolumen) und in welchen Konzentrationen? [...]“
Unter dem 8. Oktober 2009 informierte die Beklagte die Klägerin über die vorstehende Anfrage des Beigeladenen und teilte mit, dass ihr Daten vorlägen, die die Klägerin beträfen; diese Daten fügte sie dem Schreiben als Anlage bei. Die Klägerin erhielt Gelegenheit zur Stellungnahme binnen eines Monats, wovon sie mit Schreiben vom 5. November 2009 Gebrauch machte. Sie widersprach der Weitergabe der in Rede stehenden Informationen und führte zur Begründung im Wesentlichen aus: Die Messwerte für den Gehalt von Photoinitiatoren seien aufgrund eines falschen Messverfahrens ermittelt worden und hätten keinerlei Aussagekraft. Insbesondere liege kein Verstoß im Sinne von § 1 Abs. 1 Nr. 1 VIG vor; das betreffende Produkt entspreche nachgewiesenermaßen den deutschen und europäischen Lebensmittelbestimmungen. In einem Gegengutachten des Fraunhofer Instituts für Verfahrenstechnik und Verpackung (IVV) in Freising vom 3. Juni 2008 sei festgestellt worden, dass die tatsächliche Migration deutlich unter den vom LUA Sachsen ermittelten Werten und auch deutlich unterhalb der zulässigen Grenzwerte liege, so dass von dem betreffenden Produkt keine lebensmittelrechtlich bedenkliche, spezifische Migration ausgehe. Die nach Ansicht des Fraunhofer IVV falsche Messmethode des LUA Sachsen sei nicht geeignet, Zweifel an der lebensmittelrechtlichen Ordnungsgemäßheit des betreffenden Produktes zu begründen. Nachdem die Angelegenheit an das Staatliche Amt für Lebensmittelüberwachung, Tierschutz und Veterinärwesen in Frankfurt am Main abgegeben worden sei, habe die Klägerin zudem gemeinsam mit dem dort zuständigen Sachbearbeiter eine Lösung ausgearbeitet, um alle auch nur potentiellen Gefahren durch die Migration von toxikologisch noch nicht bewerteten Photoinitiatoren zu verhindern. Im Zuge dessen habe die Klägerin den Vertrieb des betreffenden Produktes vorsorglich eingestellt und die Hersteller – ein belgisches und ein deutsches Unternehmen – um Stellungnahme gebeten. Im Rahmen einer weiteren Vorsichtsmaßnahme sei die Klägerin dazu übergegangen, das betreffende Produkt mit einem Piktogramm sowie Verwendungshinweisen zu versehen, die von einer Verwendung des Produktes für Lebensmittel über 40°C abrieten.
Mit Teilbescheid vom 25. November 2009, der Klägerin mit Schreiben vom selben Tage übersandt, entschied das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz (BMELV), dass dem Beigeladenen der beantragte Informationszugang zu gewähren sei. Unter Ziffer 1 des Bescheids heißt es:
„Zu Ihrer Frage Nummer 1 Buchstabe a - f zum Nachweis von Photoinitiatoren im Rahmen der amtlichen Überwachung werden Ihnen 1359 Datensätze in Form einer tabellarischen Übersicht übermittelt. [...]“
In der Begründung des Bescheids wies das BMELV die im Anhörungsverfahren von der Klägerin vorgebrachten Einwände mit der Begründung zurück, dass nach dem VIG nicht nur ein Anspruch auf Informationen über Verstöße gegen lebensmittelrechtliche Vorschriften bestehe. Das Gesetz regele vielmehr einen freien Zugang insbesondere zu Daten über die Beschaffenheit von Erzeugnissen sowie Überwachungsmaßnahmen der zuständigen Behörden zum Schutze von Verbraucherinnen und Verbrauchern. Der Informationsanspruch bestehe insoweit unabhängig von den festgestellten Gehalten, etwaigen Höchstgehaltsüberschreitungen oder von einem Erzeugnis ausgehenden Gesundheitsgefahren. Auch sehe das VIG grundsätzlich keine Ausschlussfristen für die Herausgabe vorliegender Informationen vor. Soweit von einzelnen Firmen die Richtigkeit der festgestellten Werte sowie die Richtigkeit der Mess- und Analyseverfahren in Zweifel gezogen würden, würden die betreffenden Stellungnahmen gemäß § 5 Abs. 3 S. 2 VIG bei der Übermittlung der Informationen zur Kenntnis gebracht.
Die Prozessbevollmächtigten der Klägerin legten mit Schreiben vom 23. Dezember 2009 Widerspruch gegen den vorstehenden Bescheid ein. Zur Begründung wiederholten und vertieften sie die im Anhörungsverfahren vorgebrachten Einwände. Darüber hinaus trugen sie vor, dass ein Informationszugangsanspruch auch nicht nach § 1 Abs. 1 Nr. 3 VIG bestehe, weil die dem BMELV vorliegenden Messwerte keine Informationen über die Beschaffenheit des untersuchten Produktes darstellten. Diffusionswerte seien keine sensorischen Merkmale im Sinne dieser Vorschrift, da diese beim Kauf durch einen Verbraucher gerade keine Berücksichtigung fänden. Im Übrigen sei der Bescheid wegen Ermessensausfalls rechtswidrig.
Mit Bescheid vom 26. Januar 2010, den Prozessbevollmächtigten der Klägerin am 28. Januar 2010 zugestellt, wies das BMELV den Widerspruch der Klägerin zurück. Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus: Der Auskunftsanspruch beziehe sich auf in Lebensmittelbedarfsgegenständen gemessene Photoinitiatoren und damit auf Informationen über die Beschaffenheit eines Erzeugnisses. Mit dem Begriff der Beschaffenheit würden im Hinblick auf die Einhaltung bestimmter Qualitätsmerkmale auch Daten über Belastungen mit Stoffen erfasst, selbst wenn bestehende Grenzwerte eingehalten würden oder Grenzwerte nicht existierten. Auch Ermessensfehler lägen nicht vor. Das in § 4 Abs. 1 S. 3 VIG genannte Ermessen beziehe sich nur auf personenbezogene Daten. § 5 Abs. 1 S. 1 VIG eröffne der auskunftsverpflichteten Stelle ein Ermessen nur im Hinblick auf die Art der Informationsgewährung.
Die Klägerin hat am 1. März 2010, einem Montag, Klage erhoben, zu deren Begründung sie unter Wiederholung und Vertiefung der im Verwaltungsverfahren vorgebrachten Argumente im Wesentlichen ausführt: Die in Rede stehenden Messergebnisse stellten keine Daten über die Beschaffenheit des betreffenden Produktes dar. Der Begriff der Beschaffenheit müsse restriktiv ausgelegt werden, da die Vorschrift des § 1 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 VIG andernfalls den Umfang eines Auffangtatbestandes annähme. Ein solcher Wille des Gesetzgebers ließe sich jedoch weder aus den Gesetzesmaterialien noch aus der Systematik des Gesetzes herleiten. Auch ein Vergleich mit den Nrn. 1 und 2 des § 1 Abs. 1 S. 1 VIG verbiete die vom BMELV vertretene weite Auslegung des Begriffes der Beschaffenheit. Im Sinne einer grundrechtlich gebotenen teleologischen Reduktion komme es im Rahmen der Nrn. 1 und 2 darauf an, ob konkrete und endgültig festgestellte Verstöße gegen lebensmittelrechtliche Vorschriften vorlägen. Dieser Auslegung würde es zuwider laufen, wenn man unter Daten über die Beschaffenheit von Erzeugnissen auch Daten über Belastungen mit Stoffen selbst dann subsumierte, wenn bestehende Grenzwerte eingehalten würden oder Grenzwerte nicht existierten. Soweit das BMELV argumentiere, dass sowohl günstige als auch ungünstige Untersuchungsergebnisse vom Informationsanspruch umfasst würden, überzeuge dies deshalb nicht, weil es vorliegend nicht um günstige oder ungünstige, sondern um nachweislich falsche Untersuchungsergebnisse gehe. Dass die streitgegenständlichen Informationen erwiesenermaßen falsch seien, beruhe vor allem auf falschen Testmethoden, weil das streitgegenständliche Produkt Testbedingungen ausgesetzt worden sei, die einer tatsächlichen Verwendung widersprächen. Simuliert worden sei eine – tatsächlich nicht vorgesehene – Verwendung bei hohen Temperaturen wie etwa in einem Backofen.
Der Antrag des Beigeladenen sei zudem auf Daten über eine „Belastung“ von Produkten mit Photoinitiatoren gerichtet gewesen. Eine „Belastung“ impliziere aber die Überschreitung von Grenzwerten, so dass Daten über das bloße „Vorhandensein“ von Photoinitiatoren vom Antrag des Beigeladenen überhaupt nicht umfasst seien. Soweit das BMELV auch die Ergebnisse eines Migrationstest habe mitteilen wollen, bei dem angeblich Grenzwerte überschritten worden sein sollten, greife die speziellere Regelung des § 1 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 VIG ein. Da wegen fehlerhafter Messmethoden jedoch zu keinem Zeitpunkt eine Grenzwertüberschreitung vorgelegen habe, sei ein Informationszugangsanspruch nach dieser Vorschrift ausgeschlossen.
Die Weitergabe falscher Daten verletze die Klägerin ferner in ihrem Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung. Der Zweck des VIG, den Verbrauchern mehr Markttransparenz zu gewähren, werde durch die Weitergabe der hier in Rede stehenden, nachweislich falschen Informationen nicht erreicht. Solche Informationen führten lediglich zu einer (noch größeren) Verwirrung der Verbraucher. Die Weitergabe der Informationen sei aber auch gemessen daran, dass der zukünftige Imageschaden beträchtlich sei, unangemessen. Das BMELV habe im Rahmen der Güterabwägung nicht hinreichend berücksichtigt, dass es sich um nachweislich falsche Informationen handele, die herausgegeben werden sollen. Nicht zuletzt aus dem Amtsermittlungsgrundsatz, dem über das allgemeine Verwaltungsverfahrensrecht auch für das VIG Bedeutung zukomme, ergebe sich ein objektiv im Rechtsstaatsgebot verankerter Richtigkeitsanspruch, der vorliegend vom BMELV nicht beachtet werde. Schließlich sei der angefochtene Bescheid ermessensfehlerhaft. Das BMELV sei zu Unrecht davon ausgegangen, dass ihr in Bezug auf die die Klägerin betreffenden Daten ein Ermessensspielraum nicht eröffnet gewesen sei. Das Gegenteil ergebe sich aus § 4 Abs. 1 S. 3 sowie § 5 Abs. 1 S. 1 VIG.
Die Klägerin beantragt,
den Teilbescheid des Bundesministeriums für Landwirtschaft, Ernährung und Verbraucherschutz vom 25. November 2009 (Az. 000-00000/0000) in der Gestalt seines Widerspruchbescheides vom 26. Januar 2010 (Az. 000-00000/0000) aufzuheben
und
die Hinzuziehung der Prozessbevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung führt sie im Wesentlichen aus: Sie sei gemäß § 1 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 VIG verpflichtet gewesen, den beantragten Informationszugang zu gewähren und dem Beigeladenen die das Produkt der Klägerin betreffenden Daten mitzuteilen. Das Vorhandensein von Photoinitiatoren in Lebensmittelbedarfsgegenständen betreffe die Beschaffenheit des Produktes der Klägerin. Beschaffenheit bedeute die stoffliche Zusammensetzung einschließlich sensorischer Merkmale. Hierzu gehörten auch erst messtechnisch feststellbare Inhaltsstoffe, die unter bestimmten Umständen in Lebensmittel migrieren könnten. Der Gesetzgeber gehe entgegen der Ansicht der Klägerin von einem weiten Begriffsverständnis aus. Ob ein Stoff eine „Belastung“ darstelle, sei nicht stets objektiv feststellbar, sondern auch subjektiver Beurteilung zugänglich. Eine Belastung sei daher auch, was im Erzeugnis ganz oder teilweise unerwünscht sei, auch wenn es sich noch im zulässigen Bereich bewegen sollte. Die Sichtweisen von Erzeuger und Verbraucher müssten sich insoweit nicht unbedingt decken. Der Anspruch des Beigeladenen sei ferner auch nicht lediglich auf eine im pflichtgemäßen Ermessen der Behörde liegende Entscheidung beschränkt. Es handele sich gerade nicht um eine Ermessensentscheidung, sondern um eine nachvollziehende, auf Tatbestandsebene stattfindende Abwägung der gegenläufigen Interessen. Diese Abwägung falle bei Anwendung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit zu Lasten der Klägerin aus. Auch der Umstand, dass die Probenahme bereits im Januar 2008 stattgefunden habe, stehe dem Informationszugangsanspruch nicht entgegen. Auf das Alter der Information komme es grundsätzlich nicht an. Die begehrten Informationen seien auch nicht veraltet oder irrelevant geworden, weil die betreffenden Produkte zwar unter Umständen aus dem Handel, nicht aber aus den Haushalten der Verbraucher verschwunden seien. Schließlich stehe der Informationsgewährung auch nicht entgegen, dass die Informationen nach Ansicht der Klägerin unzutreffend seien. Dass die betreffenden Daten offensichtlich fehlerhaft seien, habe die Beklagte – unabhängig von § 5 Abs. 3 S. 1 VIG – mit ihr zumutbaren Mitteln nicht feststellen können, zumal auch die Klägerin einräume, dass Photoinitiatoren bei der Herstellung des betreffenden Produktes zum Einsatz gekommen seien. Der gegenteiligen Ansicht der Klägerin wolle die Beklagte nach Maßgabe des § 5 Abs. 3 S. 2 VIG Rechnung tragen.
Der Beigeladene, der keinen Antrag stellt, schließt sich inhaltlich dem Vorbringen der Beklagten an.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den sonstigen Inhalt der Streitakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs der Beklagten.

Entscheidungsgründe:
Das Gericht konnte mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheiden, § 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO.
Die Klage ist unbegründet.
Die Klägerin ist durch die mit (Teil-)Bescheid des BMELV vom 25. November 2009 getroffene Entscheidung, dass dem Beigeladenen der beantragte Informationszugang zu gewähren sei, nicht in subjektiven Rechten verletzt, § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO. Da sie nicht Adressatin des angefochtenen Bescheides ist, liegt eine Verletzung subjektiver Rechte der Klägerin nur vor, wenn der angefochtene Bescheid gegen solche Rechtsvorschriften oder Rechtssätze verstößt, die zumindest auch zu ihrem Schutz zu dienen bestimmt sind.
Ständige Rechtsprechung, vgl. nur Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 10. Oktober 2002 – 6 C 8/01 - Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE) 117, 93.
Als subjektives Recht der Klägerin kommt hier ersichtlich nur die Vorschrift des § 2 Satz 1 Nr. 2 Buchstabe c) in Verbindung mit § 4 Abs. 1 S. 3 des Gesetzes zur Verbesserung der gesundheitsbezogenen Verbraucherinformationen (Verbraucherinformationsgesetz – VIG) vom 5. November 2007 (BGBl. I S. 2558), das zuletzt durch Artikel 7 des Gesetzes vom 9. Dezember 2010 (BGBl. I S. 1934) geändert worden ist, in Betracht. Soweit die Klägerin auch eine Verletzung der Vorschrift des § 1 Abs. 1 S. 1 Nrn. 1 und 3 VIG rügt, kann sich hieraus die Verletzung eigener Rechte nicht ergeben, weil diese Rechtsvorschriften nicht zum Schutz der Klägerin zu dienen bestimmt sind. § 1 Abs. 1 S. 1 VIG begründet einen Rechtsanspruch für jedermann auf freien Zugang zu Daten, die in den Nrn. 1 bis 5 näher bestimmt werden. Einen Schutzzweck im Sinne der Schutznormtheorie verfolgt § 1 Abs. 1 S. 1 VIG ersichtlich nicht. Die von der Klägerin im Zusammenhang mit dieser Vorschrift aufgeworfenen Auslegungsfragen betreffen vielmehr nur Rechte des Anspruchsinhabers bzw. Antragstellers, hier also des Beigeladenen.
Dessen ungeachtet unterfallen die vom Beigeladenen begehrten Informationen entgegen der Auffassung der Klägerin dem Begriff der Beschaffenheit und damit dem Anwendungsbereich des § 1 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 VIG. Der Begriff der Beschaffenheit ist denkbar weit zu verstehen. Sprachlich umfasst der Begriff etwa den Zustand, die Qualität oder auch die natürliche Eigenart einer Sache einschließlich ihrer stofflichen Zusammensetzung oder auch ihres stofflichen Verhaltens. Für die von der Klägerin propagierte restriktive Auslegung dieses Begriffes besteht keine Veranlassung. Insbesondere der Einwand der Klägerin, dass ohne eine restriktive Auslegung ein Auffangtatbestand bestehe, greift nicht durch, weil die Normierung von Auffangtatbeständen zu den üblichen und legitimen Instrumenten gehört, derer sich der Gesetzgeber bedienen darf, soweit ihm dies zweckmäßig erscheint. Schließlich spricht auch der Zweck des VIG gegen eine restriktive Auslegung, denn der Gesetzgeber wollte strukturelle Informationsasymmetrien zu Lasten der Verbraucherinnen und Verbraucher gerade durch die Gewährleistung umfassender Information abbauen.
Vgl. BR-Drs. 273/07, S. 13.
Mit diesem erklärten Ziel ließe es sich nicht vereinbaren, den Umfang des in § 1 VIG geschaffenen Informationszugangsanspruchs durch eine restriktive Auslegung seiner Tatbestandsmerkmale wieder einzuschränken.
Nach § 2 Satz 1 Nr. 2 Buchstabe c) VIG besteht der Anspruch nach § 1 VIG wegen entgegenstehender privater Belange nicht, soweit durch die begehrten Informationen Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse oder sonstige wettbewerbsrelevante Informationen, die in ihrer Bedeutung für den Betrieb mit einem Betriebs- oder Geschäftsgeheimnis vergleichbar sind, offenbart würden. § 4 Abs. 1 S. 3 VIG verpflichtet die Behörde, unter Abwägung der (widerstreitenden) Interessen zu entscheiden, wenn der oder die Dritte die Akteneinsicht ablehnt. Ein Verstoß gegen diese Vorschriften liegt jedoch auch unter Würdigung aller von der Klägerin vorgetragener Einwände nicht vor. Bei den hier in Rede stehenden, ein Produkt der Klägerin betreffenden Informationen handelt es sich zum einen nicht um Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse oder um sonstige wettbewerbsrelevante Informationen im Sinne von § 2 Satz 1 Nr. 2 Buchstabe c) VIG (a). Zum anderen stellt sich die Entscheidung, den Informationszugang zu gewähren, nach allem nicht als abwägungsfehlerhaft dar (b).
a) Als Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse werden alle auf ein Unternehmen bezogenen Tatsachen, Umstände und Vorgänge verstanden, die nicht offenkundig, sondern nur einem begrenzten Personenkreis zugänglich sind und an deren Nichtverbreitung der Rechtsträger ein berechtigtes Interesse hat. Betriebsgeheimnisse umfassen im Wesentlichen technisches Wissen im weitesten Sinne; Geschäftsgeheimnisse betreffen vornehmlich Ertragslagen, Geschäftsbücher, Kundenlisten, Bezugsquellen, Konditionen, Marktstrategien, Unterlagen zur Kreditwürdigkeit, Kalkulationsunterlagen, Patentanmeldungen und sonstige Entwicklungs- und Forschungsprojekte, durch welche die wirtschaftlichen Verhältnisse eines Betriebes maßgeblich bestimmt werden können.
Vgl. Bundesverfassungsgericht (BVerfG), Beschluss vom 14. März 2006 – 1 BvR 2087/03, 1 BvR 2111/03 – Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE) 115, 205; BVerwG, Urteil vom 28. Mai 2009 – 7 C 18/08 – Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht (NVwZ) 2009, 1113 und Urteil vom 24. September 2009 – 7 C 2/09 – NVwZ 2010, 189; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom 27. Mai 2009 – 13a F 13/09 – NVwZ 2009, 1510; Beschluss vom 2. Januar 2009 – 13a F 31/07; Natur und Recht (NuR) 2009, 289; Beschluss vom 23. Oktober 2008 – 13a F 12/08 – NVwZ 2009, 475.
Nach diesen Maßstäben kommt den hier in Rede stehenden Informationen nicht die Qualität eines Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisses zu, an deren Nichtverbreitung die Klägerin ein berechtigtes Interesse hätte. Das Merkmal des berechtigten Interesses und somit der Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen findet seinen Grund und seine Rechtfertigung in den Grundrechten aus Art. 12 und Art. 14 des Grundgesetzes (GG); die – staatlich veranlasste – Offenbarung von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen stellt einen Eingriff in die grundrechtlich geschützte Berufsfreiheit und Eigentumsgarantie dar.
Vgl. Wollenschläger, „Staatliche Verbraucherinformation als neues Instrument des Verbraucherschutzes“, in: Verwaltungsarchiv 2011, S. 20 (35).
Soweit sich die Klägerin auf eine Verletzung ihres Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG beruft, ist dem nicht zu folgen, denn jedenfalls auf das in Art. 1 Abs. 1 GG verankerte allgemeine Persönlichkeitsrecht kann sich die Klägerin als juristische Person nicht berufen.
BVerfG, Beschluss vom 26. Februar 1997 – 1 BvR 2172/96 – BverfGE 95, 220; Murswiek, in: Sachs, Grundgesetz, 2. Auflage 1999, Art. 2 Rn. 77.
Für eine Berufung auf Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG besteht jedoch im vorliegenden Zusammenhang keine Veranlassung, weil sich der von der Klägerin geltend gemachte Anspruch auf informationelle Selbstbestimmung nach der Rechtsprechung des BVerfG grundsätzlich auf Art. 14 GG –
BVerfG, Urteil vom 17. Juli 1984 – 2 BvE 11/83, 2 BvE 15/83 – BverfGE 67, 100; Murswiek, in: Sachs, Grundgesetz, 2. Auflage 1999, Art. 2 Rn. 77 –
bzw. nach Ansicht des erkennenden Gerichts grundsätzlich auf Art. 12 Abs. 1 GG stützen ließe. Denn der Anspruch auf informationelle Selbstbestimmung meint im vorliegenden Zusammenhang im Ergebnis nichts anderes als die Freiheit der unternehmerischen Außendarstellung einschließlich der Außendarstellung der von der Klägerin hergestellten bzw. vertriebenen Produkte. Letzteres fällt nach allgemeiner Grundrechtsdogmatik in den Schutzbereich des – insoweit wohl spezielleren – Grundrechts der Berufsfreiheit gemäß Art. 12 Abs. 1 GG.
BVerfG, Beschluss vom 22. Januar 1997 – 2 BvR 1915/91 – BverfGE 95, 173; Tettinger, in: Sachs, Grundgesetz, 2. Auflage 1999, Art. 12 Rn. 57.
Das berechtigte Interesse an der Nichtverbreitung und somit der Schutz eines Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisses setzt einen Eingriff in Art. 12 Abs. 1 bzw. Art. 14 Abs. 1 GG voraus. Daran fehlt es hier.
Zwar steht der Eingriffsqualität grundsätzlich nicht entgegen, dass sich informationelle staatliche Maßnahmen der hier vorliegenden Art nur mittelbar, nämlich über die eigenverantwortliche Konsumentscheidung der Verbraucherinnen und Verbraucher, die im vorliegenden Fall zudem erst noch durch den Beigeladenen oder durch Dritte informiert werden müssen, auf die unternehmerische Betätigung auswirken. Denn auch bei mittelbar-faktischen Beeinträchtigungen kann von einem Grundrechtseingriff gesprochen werden, wenn unter Berücksichtigung der Kriterien Finalität, Intensität und Unmittelbarkeit ein staatlicher Lenkungswille und eine Lenkungswirkung anzunehmen ist.
Vgl. Wollenschläger, „Staatliche Verbraucherinformation als neues Instrument des Verbraucherschutzes“, in: Verwaltungsarchiv 2011, S. 20 (37).
Dies ist im Falle des VIG offenkundig der Fall, weil es das erklärte Ziel des Gesetzgebers war und ist, die Verbraucherinnen und Verbraucher durch die „Verbesserung der gesundheitsbezogenen Verbraucherinformationen“ in ihren Konsumentscheidungen – positiv – zu beeinflussen. Mittelbare Auswirkungen auf die unternehmerische Betätigung sind vom Gesetzgeber gewollt.
Vgl. BR-Drs. 273/07, S. 11 ff.
Der in § 1 Abs. 1 VIG enthaltene Anspruch auf freien Informationszugang kann daher grundsätzlich Anlass für Grundrechtseingriffe sein.
Ein Eingriff in das Grundrecht der Klägerin aus Art. 12 GG liegt hier aber deshalb nicht vor, weil das Grundrecht nach der Rechtsprechung des BVerfG keinen Schutz bietet vor der Verbreitung zutreffender und sachlich gehaltener Informationen am Markt, die für das wettbewerbliche Verhalten der Marktteilnehmer von Bedeutung sein können, und zwar selbst dann nicht, wenn die Inhalte sich auf einzelne Wettbewerbspositionen nachteilig auswirken können.
BVerfG, Beschluss vom 26. Juni 2002 – 1 BvR 558/91, 1 BvR 1428/91 – BverfGE 105, 252.
Das BVerfG führt in seiner vorstehenden Entscheidung u.a. aus:
„Ein am Markt tätiges Unternehmen setzt sich der Kommunikation und damit auch der Kritik der Qualität seiner Produkte oder seines Verhaltens aus. Gegen belastende Informationen kann sich das betroffene Unternehmen seinerseits marktgerecht durch Informationen wehren, so durch eigene Werbung und Betonung der Qualität seines Produkts. In den Schutz der Berufsausübungsfreiheit ist nämlich die auf die Förderung des beruflichen Erfolgs eines Unternehmens gerichtete Außendarstellung einschließlich der Werbung für das Unternehmen oder für dessen Produkte eingeschlossen […]. Die Grundrechtsnorm verbürgt jedoch kein ausschließliches Recht auf eigene Außendarstellung und damit auf eine uneingeschränkte unternehmerische Selbstdarstellung am Markt. Zwar darf ein Unternehmen selbst darüber entscheiden, wie es sich und seine Produkte im Wettbewerb präsentieren möchte. Art. 12 Abs. 1 GG vermittelt aber nicht ein Recht des Unternehmens, nur so von anderen dargestellt zu werden, wie es gesehen werden möchte oder wie es sich und seine Produkte selber sieht. […]
Die Rechtsordnung zielt auf die Ermöglichung eines hohen Maßes an markterheblichen Informationen und damit auf Markttransparenz. Dem dienen etwa die rechtlichen Vorkehrungen zur Bekämpfung des unlauteren Wettbewerbs, die Festlegung von Werberegeln und Maßnahmen des Verbraucherschutzes, der vor allem durch Bereitstellung von Informationen bewirkt wird. […] Es prägt ebenfalls die Rahmenbedingungen wettbewerbsbezogenen Verhaltens des Staates, wenn dieser wettbewerbserhebliche Informationen verbreitet, ohne selbst Wettbewerber zu sein. […]
Art. 12 Abs. 1 GG schützt nicht vor der Verbreitung von inhaltlich zutreffenden und unter Beachtung des Gebots der Sachlichkeit sowie mit angemessener Zurückhaltung formulierten Informationen durch einen Träger von Staatsgewalt. […]“
Die streitgegenständlichen Messergebnisse sind nicht unzutreffend, insbesondere nicht „erwiesenermaßen falsch“, wie die Klägerin meint. Die Messergebnisse beruhen - soweit ersichtlich – weder auf Mess- oder Rechenfehlern, verunreinigten Laborgerätschaften oder ähnlich fehlerhaften Vorgängen. Die Klägerin rügt in der Sache nicht die Fehlerhaftigkeit der Messergebnisse, sondern die Übertragbarkeit und die Anwendung der Messergebnisse auf die in den Haushalten der Verbraucherinnen und Verbrauchern übliche Ver- und Anwendung des betreffenden Produktes. Dass die festgestellte Konzentration von Photoinitiatoren sowie die festgestellten Migrationswerte bei der angewendeten Testmethode (zwei Stunden bei 70°C) und unter Verwendung von Ethanol als Prüfsimulanz zutreffend ermittelt worden sind, zweifelt die Klägerin nicht an. Vielmehr rügt sie, dass erstens das getestete Produkt bestimmungsgemäß weder im Backofen noch sonst in einer heißen Umgebung zum Einsatz kommen solle und zweitens durch den Einsatz der Prüfsimulanz Ethanol die Migration von Photoinitiatoren beschleunigt werden könne mit der Folge, dass die festgestellten Migrationswerte zu hoch ausfielen. Diese Einwände betreffen jedoch nicht die Frage, ob die streitgegenständlichen Informationen zutreffend sind, sondern berühren die nachfolgend zu behandelnde Frage, ob durch die Weitergabe dieser Informationen das Gebot der Sachlichkeit verletzt wird.
Der von der Beklagten gewährte Informationszugang verletzt das Gebot der Sachlichkeit jedoch nicht. Die Messergebnisse werden dem Beigeladenen so, wie sie der Beklagten vorliegen, übermittelt. Eine wie auch immer geartete Kommentierung, die eine Verletzung des Gebots der Sachlichkeit bedeuten könnte, ist – soweit ersichtlich – nicht vorgesehen. Vielmehr soll dem Beigeladenen gemeinsam mit den Messergebnissen eine Stellungnahme der Klägerin übermittelt werden.
Eine Verletzung des Gebots der Sachlichkeit ist auch nicht mittelbar durch die Verwendung der Informationen durch den Beigeladenen zu befürchten. Der Beigeladene, der sich als Umweltschutzorganisation auch auf dem Gebiet des Verbraucherschutzes publizistisch betätigt, ist bislang nicht durch unsachliche Verlautbarungen in Erscheinung getreten. Dies gilt auch für den hier in Rede stehenden Bereich der Verwendung von Photoinitiatoren bei der Herstellung von Lebensmitteln und Lebensmittelbedarfsgegenständen. Ein vom Beigeladenen auf der Internetseite www.duh.de/druckchemie.html veröffentlichter Artikel (zuletzt eingesehen am 30. Dezember 2011) bestätigt dies. Dabei ist es nicht als unsachlich anzusehen, wenn der Beigeladene – wie in diesem Artikel geschehen – darauf hinweist, dass die Beklagte zu den gesundheitlichen Auswirkungen der auch hier in Rede stehenden Druckchemikalien derzeit keine verlässlichen Aussagen machen könne und als Konsequenz hieraus fordert, dass zum Schutze der Gesundheit aller Verbraucher nur noch chemische Substanzen zugelassen werden, die nachweislich als unbedenklich einzustufen seien. Diese und ähnliche Vorgänge gehören zu den vom BVerfG so genannten „Funktionsbedingungen des Wettbewerbs“, nach deren Maßgabe das Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG den Grundrechtsträgern die Teilhabe am Wettbewerb sichert. Denn indem die Klägerin sich am Markt betätigt, setzt sie sich der Kommunikation über ihre Produkte aus. Gegen aus ihrer Sicht ungünstige Verlautbarungen – etwa von Seiten des Beigeladenen – mag sich die Klägerin marktgerecht mithilfe eigener Informationen oder Werbung zur Wehr setzen; die Geheimhaltung von Informationen der vorliegenden Art widerspricht nach der Rechtsprechung des BVerfG jedoch der bestehenden Rechts- und Wirtschaftsordnung und kann daher keinen Eingriff in das Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG darstellen. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem von der Klägerin betonten Umstand, dass die streitgegenständlichen Messergebnisse nicht die übliche bzw. von der Klägerin vorgesehene Verwendung des betreffenden Produktes repräsentierten und somit nicht geeignet seien, die Verbraucherinnen und Verbraucher sachgerecht zu informieren. Denn unmittelbarer Regelungsgegenstand des hier angefochtenen Bescheides ist zunächst nur die Übermittlung der streitgegenständlichen Informationen an den Beigeladenen. Ob und in welcher Form die Verbraucherinnen und Verbraucher Kenntnis von den streitgegenständlichen Informationen erlangen, hängt somit vom Verhalten des Beigeladenen und dessen Umgang mit den Informationen ab. Damit der Übermittlung der Informationen im vorliegenden Fall überhaupt Eingriffscharakter zukommen kann, müsste es zumindest Anhaltspunkte dafür geben, dass der Beigeladene mit den streitgegenständlichen Informationen unsachlich umzugehen gedenkt, indem er etwa die von der Klägerin gegen die Messergebnisse vorgebrachten Einwände gänzlich unberücksichtigt ließe. Solche Anhaltspunkte sind jedoch weder vorgetragen noch ersichtlich.
Ein Eingriff in Art. 14 Abs. 1 GG scheidet schon deshalb aus, weil dieses Grundrecht nur Rechtspositionen erfasst, die einem Rechtssubjekt bereits zustehen, nicht aber in der Zukunft liegende Chancen und Verdienstmöglichkeiten.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 26. Juni 2002 – 1 BvR 558/91, 1 BvR 1428/91 – BverfGE 105, 252.
Hieraus folgt, dass die von der Klägerin vorgetragene mögliche Beeinträchtigung ihres Umsatzes infolge der Preisgabe der Messergebnisse kein Schutzgut des Art. 14 Abs. 1 GG betreffen.
Schließlich sind auch keine sonstigen wettbewerbsrelevanten Informationen im Sinne von § 2 Satz 1 Nr. 2 Buchstabe c) VIG betroffen. Der Begriff der sonstigen wettbewerbsrelevanten Informationen mag zwar weiter auszulegen sein als der Begriff der Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse, da die vom Gesetzgeber vorgenommene Differenzierung andernfalls keinen Sinn machte. Mit dem Zusatz aber, dass die sonstigen wettbewerbsrelevanten Informationen in ihrer Bedeutung für den Betrieb mit einem Betriebs- oder Geschäftsgeheimnis vergleichbar sein müssen, stellt der Gesetzgeber aber auch insoweit einen Bezug zum Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG her. Kommt aber in der bestehenden Rechts- und Wirtschaftsordnung dem Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen außerhalb der grundrechtlich gesicherten Teilhabe am Wettbewerb nach Maßgabe seiner Funktionsbedingungen und somit außerhalb eines Grundrechtseingriffs keine Bedeutung zu, kann für den Schutz sonstiger wettbewerbsrelevanter Informationen jedenfalls im Ergebnis nichts anderes gelten. Liegt in der Preisgabe der hier in Rede stehenden Messergebnisse schon kein Eingriff in das Grundrecht der Klägerin aus Art. 12 Abs. 1 GG, kann es sich somit jedenfalls nicht um solche sonstigen wettbewerbsrelevanten Informationen handeln, die in ihrer Bedeutung für den Betrieb der Klägerin mit einem Betriebs- oder Geschäftsgeheimnis vergleichbar wären.
b) Bei der im Rahmen von § 4 Abs. 1 S. 3 VIG vorzunehmenden Abwägung handelt es sich entgegen der Auffassung der Klägerin nicht um eine nur nach Maßgabe von § 114 VwGO zu überprüfende Ermessensentscheidung. § 1 Abs. 1 S. 1 VIG regelt vielmehr einen Rechtsanspruch auf Informationszugang, so dass es sich auf der Rechtsfolgenseite um eine gebundene Verwaltungsentscheidung handelt. Die gemäß § 4 Abs. 1 S. 3 VIG vorzunehmende Abwägung findet daher auf Tatbestandsseite statt und ist dementsprechend gerichtlich voll überprüfbar. Die Entscheidung der Beklagten erweist sich indes nicht als abwägungsfehlerhaft.
Vorliegend stehen sich das öffentliche Interesse des Verbraucherschutzes vermittelt durch eine möglichst umfassende Verbraucherinformation und Markttransparenz –
BR-Drs. 273/07, S. 11 –
und das Interesse der Klägerin, von für sie ungünstigen weil möglicherweise ruf- und umsatzschädigenden Veröffentlichungen oder Berichterstattungen verschont zu bleiben. Im Rahmen dieser Abwägung konnte die Beklagte die Interessen der Klägerin rechtsfehlerfrei zurückstellen. Dabei war zunächst zu berücksichtigen, dass aus Verbrauchersicht und aus Sicht des VIG nicht nur solche Informationen von Interesse sind, die auf Verstöße gegen lebensmittelrechtliche Vorschriften hindeuten. Dies stellt der Gesetzgeber durch die unterschiedlichen Regelungsgehalte der Nrn. 1 und 3 des § 1 Abs. 1 S. 1 VIG klar. Die gegenteilige Ansicht der Klägerin überzeugt schon im Ansatz nicht. Nach Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelungen ist es schon im Grundsatz nicht als die Interessen der Klägerin beeinträchtigend anzusehen, Verbraucherinnen und Verbraucher unabhängig von bestehenden Grenzwerten bzw. Nachweisgrenzen über die Inhaltsstoffe von Lebensmittelbedarfsgegenständen und deren Migrationsverhalten zu informieren. Auch in diesen Fällen dürfen Verbraucherinnen und Verbraucher – auch durch Organisationen wie den Beigeladenen – in die Lage versetzt werden, eigenverantwortlich darüber zu entscheiden, ob sie die betroffenen Lebensmittelbedarfsgegenstände verwenden möchten oder nicht, und zwar unabhängig von möglicherweise bestehenden oder nicht bestehenden Gesundheitsgefahren. Im vorliegenden Fall setzt dies freilich voraus, dass der Beigeladene die von der Klägerin vorgebrachten Einwände gegen die angewandten Testmethoden bei der Information der Verbraucherinnen und Verbraucher sachgerecht berücksichtigt. Dafür, dass dies vorliegend nicht geschieht, bestehen aber – wie bereits ausgeführt – keine Anhaltspunkte.
Weiter ist für die Abwägung von Bedeutung, dass es vorliegend um einen passiven, d.h. antragsveranlassten Informationszugang geht. Im Gegensatz zur aktiven Information in behördlicher Eigeninitiative – etwa auf der Grundlage von § 5 Abs. 1 S. 2 VIG – gelangt hier zunächst nur der Beigeladene an die betreffenden Informationen. Eine Rufschädigung und entsprechende Umsatzeinbußen folgen hieraus zunächst nicht. Sollte der Beigeladene – beispielsweise wegen der von der Klägerin vorgebrachten Einwände – gänzlich davon absehen, die betreffenden Informationen zu veröffentlichen, wären die Interessen der Klägerin überhaupt nicht berührt. Veröffentlicht der Beigeladene die betreffenden Informationen unter sachgerechter Berücksichtigung der von der Klägerin vorgebrachten Einwände, wären die Interessen der Klägerin jedenfalls nicht in rechtlich erheblicher Weise betroffen. Nur die Veröffentlichung der betreffenden Informationen ohne sachgerechte Berücksichtigung der von der Klägerin vorgebrachten Einwände könnte sich in rechtlich relevanter Weise auf die Interessen der Klägerin auswirken, wobei auch insoweit zu berücksichtigen wäre, dass sich die Klägerin in diesem Fall zivilrechtlich gegen den Beigeladenen zur Wehr setzen könnte. Alles in allem sind die Interessen der Klägerin nicht in der Weise betroffen, dass sie sich im Rahmen der Abwägung gegen das öffentliche Interesse des Verbraucherschutzes in Form der möglichst umfassenden Verbraucherinformation und Markttransparenz durchsetzen könnten.
Mangels Erstattungsfähigkeit der Kosten und Auslagen der Prozessbevollmächtigten der Klägerin erübrigt sich eine Entscheidung über den Antrag der Klägerin, die Hinzuziehung der Prozessbevollmächtigten im Vorverfahren gem. § 80 Abs. 2 VwVfG für notwendig zu erklären.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 und Abs. 3 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen waren der Klägerin nicht aufzuerlegen, weil dies nicht der Billigkeit entspräche, denn der Beigeladene hat keinen eigenen Antrag gestellt und sich somit keinem eigenen Kostenrisiko ausgesetzt.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 und Abs. 2 in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Berufung war wegen grundsätzlicher Bedeutung der Sache zuzulassen, § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 1 VIG
§ 114 VwGO
§ 1 Abs. 1 Nr. 1 VIG
§ 5 Abs. 3 S. 2 VIG
§ 1 Abs. 1 Nr. 3 VIG
§ 4 Abs. 1 S. 3 VIG
§ 5 Abs. 1 S. 1 VIG
§ 1 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 VIG
§ 1 Abs. 1 S. 1 VIG
§ 1 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 VIG
§ 5 Abs. 3 S. 1 VIG
§ 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 1 Abs. 1 S. 1 Nrn. 1 und 3 VIG
§ 1 Abs. 1 VIG
§ 5 Abs. 1 S. 2 VIG
§ 80 Abs. 2 VwVfG
§ 154 Abs. 1 und Abs. 3 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 1 Abs. 1 und § 3 des Verbraucherinformationsgesetzes
Art. 1 Abs. 1 GG
Art. 14 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 12 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2010, 189
NVwZ 2009, 1510
NVwZ 2009, 475
6 C 8/01
1 BvR 2087/03
1 BvR 2111/03
7 C 18/08
7 C 2/09
13a F 13/09
13a F 31/07
13a F 12/08
1 BvR 2172/96
2 BvE 11/83
2 BvE 15/83
2 BvR 1915/91
1 BvR 558/91
1 BvR 1428/91