Oberlandesgericht Karlsruhe (Baden-Württemberg, )
Beschluss vom 2017-03-14, Aktenzeichen 2 (10) SsRs 414/16; 2 (10) SsRs 414/16 - AK 189/16

Tenor:
Das Verfahren wird gemäß § 47 Abs. 2 OWiG eingestellt.
Die Kosten des Verfahrens und die dem Betroffenen hieraus entstandenen notwendigen Auslagen fallen der Staatskasse zur Last (§§ 46 Abs. 1 OWiG, 467 Abs. 1 StPO).

Tatbestand:
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Der Betroffene wurde vom Amtsgericht Freiburg am 4.4.2016 wegen fahrlässigen „Verstoßes gegen § 18 PolG in Verbindung mit §§ 3, 16 Abs. 1 Nr. 3 PolVO der Stadt Freiburg“ zu einer Geldbuße von 70 EUR verurteilt. Nach den Feststellungen war der Betroffene dafür verantwortlich, dass am 18.1.2015 gegen 3.16 Uhr aus einer Gaststätte in Freiburg ruhestörender Lärm durch Musik nach außen drang.
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§ 3 der auf der Grundlage von § 10 Abs. 1 PolG erlassenen städtischen Polizeiverordnung zur Sicherung der öffentlichen Ordnung und gegen umweltschädliches Verhalten in der Stadt Freiburg im Breisgau vom 29.9.2009 bestimmt, dass die Nachtruhe in der Stadt Freiburg von 22.00 Uhr bis 6.00 Uhr dauert und verbietet in dieser Zeit alle Betätigungen, die geeignet sind, die Nachtruhe zu stören. Gemäß § 16 Abs. 1 Nr. 3 der Verordnung handelt ordnungswidrig im Sinne von § 18 Abs. 1 PolG, wer vorsätzlich oder fahrlässig entgegen § 3 durch Lärm die Nachtruhe stört.
3
Mit dem form- und fristgerecht gestellten Antrag auf Zulassung der Rechtsbeschwerde hat der Betroffene unter Bezugnahme auf verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung die Unanwendbarkeit der Polizeiverordnung wegen des Vorrangs des Bundesimmissionsschutzgesetzes (BImSchG) geltend gemacht.
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Die Generalstaatsanwaltschaft Karlsruhe hat beantragt, den Antrag als unbegründet zu verwerfen. In der Antragsschrift vom 9.9.2016 ist zur Begründung ausgeführt:
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„In § 22 Abs. 1 BImSchG sind die Grundpflichten der Betreiber nicht genehmigungsbedürftiger Anlagen, worunter auch Gaststätten fallen (Jarass, BImSchG, 11. Auflage 2015, § 22 Rn 9), geregelt. Eine nähere Konkretisierung im Bereich des Lärms erfährt diese Norm durch die Nr. 4 TA Lärm (Jarass, BImSchG, 11. Auflage 2015, § 48 Rn 26). Nach § 22 Abs. 2 BImSchG bleiben allerdings weitergehende öffentlich-rechtliche Vorschriften hiervon unberührt, womit das Verhältnis des Abs. 1 zum Landesrecht klargestellt werden soll (hierzu Jarass, BImSchG, 11. Auflage 2015, § 22 Rn 15 ff.). Danach lässt Abs. 2 mit „weitergehenden öffentlich-rechtlichen Vorschriften“ immissionsschutzrechtliche Regelungen des Landesrechts zu, wenn sie (nur) weitergehende Anforderungen als Abs. 1 stellen (OVG NW, DVBl 1979, 379 ff.; OVG RP, NVwZ 1989, 275 f.; Hansmann LR 31 f.; Roßnagel/Hentschel GK 189; Pudenz, NuR 1991, 363 ff.; a.A. VGH Mannheim, Beschluss vom 24. März 1997 - 1 S 892/95; BayVGH, GewArch 1986, 70 f.; hierzu auch Holger Wäckel, Grundzüge des Immissionsschutzrechts, 2008, S. 42 f.).
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Da § 22 Abs. 1 BImSchG i.V.m. Nr. 4 TA Lärm sich lediglich auf das nach dem Stand der Technik Vermeidbare beschränken (Holger Wäckel, a.a.O. S. 39 f.), gehen Regelungen der Länder (beispielsweise § 9 NRW ImSchG oder Lärmschutzverordnungen), die den in § 25 Abs. 2 BImSchG vorausgesetzten Gefahrenbegriff, vor allem durch das Verbot ruhestörenden Lärms zur Nachtzeit, konkretisieren, über die Regelung des § 22 Abs. 1 BImSchG i.V.m. Nr. 4 TA Lärm hinaus (Kutscheidt, Immissionsschutz bei nicht genehmigungsbedürftigen Anlagen, NVwZ 1983, 65, 69 f., Holger Wäckel, a.a.O., S. 39 f.). Dies gilt auch für die §§ 3 Abs. 1, 16 Abs. 1 Nr. 3 PolVO der Stadt Freiburg. Ihre Rechtsgrundlage finden diese Regelungen dabei nicht in § 23 BImSchG, sondern im Landsrecht (Kutscheidt, a.a.O.). Da - entgegen der Auffassung des Antragstellers - § 22 Abs. 1 BImSchG i.V.m. Nr. 4 TA Lärm schon wegen § 22 Abs. 2 BImSchG keine abschließende Regelung darstellen kann, besteht die Möglichkeit, über deren Regelungsgehalt hinaus zum Schutz der Bevölkerung vor Lärm auf Grundlage von § 10 i.V.m. § 1 PolG eine ortspolizeiliche immissionsschutzrechtliche Regelung - wie die vorliegende PolVO der Stadt Freiburg - zu treffen.“
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Der Senat - in der Besetzung mit einem Richter (§ 80a Abs. 1 und 3 Satz 2 OWiG) - hat mit Beschluss vom 13.3.2017 die Rechtsbeschwerde gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 1 OWiG zur Fortbildung des Rechts zugelassen und die Sache auf den Senat in der Besetzung mit drei Richtern übertragen (§ 80a Abs. 3 OWiG). II.
Der Senat - in der Besetzung mit einem Richter (§ 80a Abs. 1 und 3 Satz 2 OWiG) - hat mit Beschluss vom 13.3.2017 die Rechtsbeschwerde gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 1 OWiG zur Fortbildung des Rechts zugelassen und die Sache auf den Senat in der Besetzung mit drei Richtern übertragen (§ 80a Abs. 3 OWiG).

Entscheidungsgründe:
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Der Senat stellt das Verfahren mit Zustimmung der Generalstaatsanwaltschaft Karlsruhe nach § 47 Abs. 2 OWiG ein, nachdem das angefochtene Urteil der nach Zulassung der Rechtsbeschwerde umfassenden Überprüfung nicht standhält und der mit der Fortsetzung des Verfahrens verbundene Aufwand bei ungewissem Ausgang unverhältnismäßig erscheint (vgl. Seitz in Göhler, OWiG, 16. Aufl., § 47 Rn. 41 m.w.N.).
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1. Entgegen der in der Antragsbegründung vertretenen Auffassung ist die Polizeiverordnung der Stadt Freiburg vom 29.9.2009 taugliche Grundlage für die Ahndung des dem Betroffenen angelasteten Verstoßes.
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a. Allerdings unterfallen Immissionen im Zusammenhang mit dem Betrieb einer Gaststätte dem Regelungsbereich des Bundesimmissionsschutzgesetzes, da es sich bei Gaststätten um nicht genehmigungsbedürftige Anlagen i.S.d. § 22 Abs. 1 BImSchG handelt (BVerwGE 101, 157; BVerwG DÖV 1996, 919; Heilshorn/Sparwasser in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 77. EL, vor § 22 BImSchG Rn. 35).
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b. Ob Lärmimmissionen einer in einer Gaststätte aufgestellten Musikanlage bei Betrieb der Gaststätte i.S.d. § 22 Abs. 1 BImSchG erfolgen oder es sich nur um verhaltensbezogene Immissionen bei Gelegenheit des Betriebs handelt, die nicht dem Anwendungsbereich des Bundesimmissionsschutzgesetzes unterfallen (vgl. Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 GG; zu der nach betriebstechnischen bzw. funktionalen Zusammenhängen vorzunehmenden, im Einzelfall schwierigen Abgrenzung BVerwGE 101, 157; Heilshorn/Sparwasser a.a.O., vor § 22 BImSchG Rn. 35; Jarass a.a.O., § 22 Rn. 6b), bedarf vorliegend keiner abschließenden Beurteilung.
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c. Selbst wenn der Begriff betriebsbezogener Immissionen weit gefasst wird und danach auch die Immissionen einer Musikanlage in einer Gaststätte umfasst, steht dies der Anwendbarkeit von § 3 Polizeiverordnung der Stadt Freiburg vom 29.9.2009 im vorliegenden Fall nicht entgegen.
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Da es sich um einen Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes handelt (Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 GG), würde der Vorrang des Bundesrechts (Art. 31 GG) den Willen des Bundesgesetzgebers voraussetzen, eine abschließende, landesgesetzliche Bestimmungen ausschließende Regelung zu treffen. Ein solcher Wille lässt sich dem Bundesimmissionsschutzgesetz hinsichtlich nicht genehmigungsbedürftiger Anlagen aber nicht entnehmen.
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Dies ergibt sich nach dem Verständnis des Senats aus der Öffnungsklausel des § 22 Abs. 2 BImSchG, wonach weitergehende - also über die in § 22 Abs. 1 BImSchG aufgestellten Anforderungen hinausgehende - öffentlich-rechtliche Vorschriften unberührt bleiben.
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§ 22 Abs. 2 BImSchG geht auf einen Änderungsvorschlag des Bundesrats zum Gesetzentwurf der Bundesregierung zurück, zu dessen Begründung allerdings nur lapidar ausgeführt wurde, dass die Ergänzung der Klarstellung diene (BT-Drs. 7/179 S. 54 - zu § 20 des Entwurfs). Was damit klargestellt werden sollte, lässt sich indes auch den weiteren Gesetzgebungsmaterialien nicht entnehmen. Im Hinblick auf die vom Bundesrat primär vertretenen Länderinteressen kann aber jedenfalls davon ausgegangen werden, dass sich die Bestimmung des § 22 Abs. 2 BImSchG in erster Linie auf das Verhältnis zum Landesrecht beziehen soll (Heilshorn/Sparwasser a.a.O., § 22 BImSchG Rn. 77 f.; Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, 2. Aufl., § 22 BImSchG Rn. 76).
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Bei der Auslegung ist auch der Gesetzeszweck in den Blick zu nehmen. Mit der Einführung des Bundesimmissionsschutzgesetzes war keineswegs eine Privilegierung von Anlagen beabsichtigt; maßgeblicher Grund für den Erlass des Gesetzes war vielmehr die Erwägung, dass die Regelungen des (allgemeinen) Ordnungsrechts zur Bekämpfung der schädlichen Auswirkungen der von Anlagen ausgehenden Emissionen nicht für ausreichend erachtet wurden (BT-Drs. 7/179 S. 16 f.).
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Die vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Beschluss vom 24. März 1997 - 1 S 892/95 = ESVGH 47, 184) vertretene Auffassung, die Bestimmung bedürfe im Hinblick auf die subsidiäre Verordnungsermächtigung in § 23 Abs. 2 BImSchG einer teleologischen Reduktion, weil sonst die strengeren Anforderungen in §§ 23 Abs. 2, 49 Abs. 3 BImSchG leerliefen, wenn sonstige anlagenbezogene öffentlich-rechtliche Vorschriften der Länder und Kommunen auf dem Regelungsbereich des Bundesimmissionsschutzgesetzes unterfallende Anlagen Anwendung fänden, vermag in dieser Allgemeinheit nicht zu überzeugen. Nach diesem Verständnis würde sich § 22 Abs. 2 BImSchG nur auf solche Vorschriften beziehen, die einen anderen Regelungsbereich als § 22 Abs. 1 BImSchG haben und entweder gar nicht die Errichtung und den Betrieb von Anlagen, sondern das Verhalten von Personen betreffen, oder Fragen regeln, die im Hinblick auf die fehlende Gesetzgebungskompetenz des Bundes vom Geltungsbereich des Bundesimmissionsschutzgesetzes ausgenommen sind (so ausdrücklich BayVGH GewArch 1986, 69). Die Vorschrift wäre bei einer derartigen Auslegung überflüssig; denn es hätte keinen Sinn, das Fehlen von Berührungspunkten zur Anwendungsvoraussetzung einer Unberührtheitsklausel zu machen (BayObLGSt 1997, 54; Heilshorn/Sparwasser a.a.O., § 22 Rn. 81; Jarass a.a.O., § 22 Rn. 15).
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Eine systematische Interpretation der Regelungen in §§ 22, 23 BImSchG führt unter Berücksichtigung des Gesetzeszwecks nur dann zu einem widerspruchsfreien Ergebnis, wenn man die Bestimmungen des Bundesimmissionsschutzgesetzes dahin auslegt, dass diese zwar für anlagenspezifische Regelungen abschließend sind, aber landesrechtlichen Bestimmungen nicht entgegenstehen, die nicht spezifisch auf die Beschaffenheit oder den Betrieb von Anlagen und deren Auswirkungen abstellen, sondern unabhängig davon Sachbereiche allgemein regeln und dabei auch den Betrieb von Anlagen erfassen, wie gerade - allgemeine - landespolizeirechtliche Bestimmungen über die Nachtruhe (Feldhaus a.a.O., vor §§ 22-25 BImSchG Rn. 37, § 22 BImSchG Rn. 78; § 24 BImSchG Rn. 10; Martens DVBl 1981, 597; 607). Diese erfassen dann auch Störungen, die von Anlagen i.S.d. § 22 Abs. 1 BImSchG ausgehen.
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§ 3 der Polizeiverordnung der Stadt Freiburg vom 29.9.2009 enthält danach eine auch auf Gaststättenlärm anwendbare weitergehende Regelung i.S.d. § 22 Abs. 2 BImSchG, weil die abstrakten Anforderungen des Bundesimmissionsschutzgesetzes dahingehend konkretisiert werden, dass eine Störung der Nachtruhe unabhängig von sonst zu beachtenden Grenzwerten ausgeschlossen sein muss (vgl. dazu Heilshorn/Sparwasser a.a.O., § 22 BImSchG Rn. 86).
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d. Auch im Übrigen ist die Untersagung ruhestörenden Lärms durch § 3 der Polizeiverordnung der Stadt Freiburg vom 29.9.2009 rechtlich zulässig, weil es sich bei ruhestörendem Lärm um einen hinreichend bestimmten polizeiwidrigen Zustand handelt (VGH Baden-Württemberg ESVGH 47, 184; 60, 125), dem mit einer Polizeiverordnung begegnet werden kann.
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2. Das angefochtene Urteil hält jedoch aus anderen Gründen einer Prüfung nach rechtsbeschwerderechtlichen Maßstäben nicht stand.
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a. Bereits der Schuldspruch begegnet auf der Grundlage der getroffenen Feststellungen durchgreifenden Bedenken.
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Mit der Wendung, dass aus der Gaststätte „ruhestörender Lärm nach außen drang“, wird letztlich nur der Tatbestand der Verordnung wiederholt. Hinsichtlich der eine Subsumtion hierunter erst erlaubenden tatsächlichen Grundlagen dieser Bewertung enthält das Urteil zunächst die Mitteilung, dass von einer Polizeistreife bereits beim Aussteigen aus dem vor der Gaststätte geparkten Fahrzeug Musik „deutlich“ wahrnehmbar gewesen sei. Dabei handelt es sich wiederum nur um eine wertende, vom Senat hinsichtlich ihres tatsächlichen Gehalts nicht überprüfbare Umschreibung der Intensität des Lärms. Soweit sich das Amtsgericht im Übrigen aufgrund der Angaben zweier namentlich im Urteil benannter Zeugen davon überzeugt hat, dass durch aus der Gaststätte kommende Musik Anwohner belästigt wurden, kann schon nur gemutmaßt werden, dass es sich bei den Zeugen um Anwohner der Gaststätte gehandelt haben dürfte. Deren für die Einstufung des Lärms als zur Störung der Nachtruhe geeignet maßgeblichen Angaben gibt das Urteil indes nicht inhaltlich wieder, weshalb die vom Amtsgericht hierauf gestützte Bewertung nicht nachvollzogen und überprüft werden kann.
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b. Der Rechtsfolgeausspruch kann keinen Bestand haben, weil das Amtsgericht bei der Zumessung von einem unzutreffenden Bußgeldrahmen ausgegangen ist.
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Das Amtsgericht hat den Bußgeldrahmen des § 18 Abs. 2 PolG zugrunde gelegt, auf den in § 16 Abs. 3 der Polizeiverordnung der Stadt Freiburg vom 29.9.2009 verwiesen wird. Es hat dabei jedoch übersehen, dass bei Ordnungswidrigkeiten, die - wie die dem Betroffenen angelastete - vorsätzlich oder fahrlässig begangen werden können, ohne dass das Gesetz - wie hier § 18 PolG - im Höchstmaß unterscheidet, fahrlässiges Handeln nur mit der Hälfte des angedrohten Höchstbetrages geahndet werden kann (§ 17 Abs. 2 OWiG). Der Senat kann auch nicht ausschließen, dass das Amtsgericht bei Anwendung des zutreffenden Bußgeldrahmens auf eine niedrigere Geldbuße erkannt hätte.
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3. Gleichwohl sieht der Senat davon ab, die Sache gemäß §§ 79 Abs. 6 OWiG, 354 Abs. 2 Satz 1 StPO unter Aufhebung des angefochtenen Urteils an das Amtsgericht Freiburg zurückzuverweisen. Ob aufgrund der erneut durchzuführenden Beweisaufnahme mit mehreren Zeugen noch für eine Verurteilung ausreichende Feststellungen getroffen werden können, erscheint angesichts des bereits jetzt seit der Tat verstrichenen Zeitraums von zwei Jahren fraglich. Zu der Höhe des bei einer Verurteilung noch zu erwartenden Bußgeldes steht der mit der Fortführung des Verfahrens verbundene Aufwand auch unter Berücksichtigung der Bedeutung der klärungsbedürftigen Rechtsfrage, zu der der Senat vorstehend Stellung bezogen hat, außer Verhältnis.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 46 Abs. 1 OWiG, 467 Abs. 1 StPO
§§ 3, 16 Abs. 1 Nr. 3 PolVO
§§ 3 Abs. 1, 16 Abs. 1 Nr. 3 PolVO der Stadt Freiburg. Ihre Rechtsgrundlage finden diese Regelungen dabei nicht in § 23 BImSchG
§§ 23 Abs. 2, 49 Abs. 3 BImSchG leerliefen, wenn sonstige anlagenbezogene öffentlich-rechtliche Vorschriften
§§ 22, 23 BImSchG
§§ 22-25 BImSchG Rn. 37, § 22 BImSchG Rn. 78; § 24 BImSchG
§§ 79 Abs. 6 OWiG, 354 Abs. 2 Satz 1 StPO
§ 18 PolG
§ 1 PolG
§ 22 BImSchG
§ 47 Abs. 2 OWiG
§ 10 Abs. 1 PolG
§ 18 Abs. 1 PolG
§ 22 Abs. 1 BImSchG
§ 22 Abs. 2 BImSchG
§ 25 Abs. 2 BImSchG
§ 80a Abs. 1 und 3 Satz 2 OWiG
§ 80 Abs. 2 Nr. 1 OWiG
§ 80a Abs. 3 OWiG
§ 23 Abs. 2 BImSchG
§ 18 Abs. 2 PolG
§ 17 Abs. 2 OWiG
§ 16 Abs. 1 Nr. 3 der Verordnung
§ 3 der Polizeiverordnung
§ 16 Abs. 3 der Polizeiverordnung
Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 GG
Art. 31 GG

Zitierte Entscheidungen: DVBl 1979, 379
NVwZ 1989, 275
NVwZ 1983, 65, 69
BVerwGE 101, 157
DÖV 1996, 919
DVBl 1981, 597
00 Uhr bis 6.00
1 S 892/95