Verwaltungsgericht Hannover (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2008-12-04, Aktenzeichen 4 B 5212/08

Tenor:

Tatbestand:
Der Antragsteller begehrt einstweiligen Rechtsschutz gegen die Fahrverbote der Umweltzone im Innenstadtbereich der Antragsgegnerin.
Aufgrund mehrfacher Überschreitungen der zulässigen Luftschadstoffkonzentration in den Jahren 2002 und 2006 beschloss der Rat der Antragsgegnerin am 12.07.07 den Luftreinhalte-Aktionsplan Hannover. Mit diesem Plan wird u. a. eine den gesamten Innenstadtbereich Hannovers umfassende Umweltzone eingerichtet, die ab dem 01.01.08 von Dieselfahrzeugen schlechter Euro 2/II und Benziner ohne G-Kat (keine Plakette), ab dem 01.01.09 von Dieselfahrzeugen schlechter Euro 3/III (rote Plakette) und ab dem 01.01.10 von Dieselfahrzeugen schlechter Euro 4/IV (gelbe Plakette) nicht mehr befahren werden darf. Der Plan sieht weiter umfangreiche Ausnahmeregelungen vor.
Der Luftreinhalte- und Aktionsplan wurde im Gemeinsamen Amtsblatt für die Region Hannover und die Landeshauptstadt Hannover vom 25.09.08 bekannt gemacht.
Ende 2007/Anfang 2008 stellte die Antragsgegnerin an den Einfahrtstraßen in das Gebiet der Umweltzone die Verkehrszeichen 210.1 mit Zusatzzeichen auf.
Der Antragsteller führt in Seelze einen Betrieb für Kälte-Klima-Technik, zu dem 6 Dieseltransporter und ein PKW gehören. Von den Dieseltransportern haben 2 Fahrzeuge eine rote Plakette, die übrigen 4 haben eine gelbe Plakette erhalten. Der PKW des Antragstellers hat eine grüne Plakette. Ca. 70 % der Kunden des Antragstellers haben ihren Sitz im Innenstadtbereich der Antragsgegnerin. Daneben ist der Antragsteller als Sachverständiger bei den verschiedenen Gerichten im Innenstadtbereich tätig.
Mit Schreiben vom 08.05.08 erhob der Antragsteller gegen die an den Einfahrtsstraßen zur Umweltzone aufgestellten Verkehrszeichen 270.1 mit Zusatzzeichen Widerspruch, den die Antragsgegnerin mit Widerspruchsbescheid vom 07.10.08 zurückwies.
Am 21.10.08 erhob der Antragsteller Klage zum Aktenzeichen 4 A 5211/08. Gleichzeitig hat er um die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nachgesucht. Zur Begründung trägt er im Wesentlichen vor: Sein Betrieb sei auf die speziell für seine Bedürfnisse eingerichteten Transporter angewiesen. Nachrüstfilter gebe es für seine Fahrzeuge nicht. Da er als Gewerbetreibender langfristig planen müsse, sei ihm auch mit einer immer nur auf ein Jahr befristeten Ausnahmebewilligung nicht gedient. Zudem führe die mit der Ausnahmebewilligung verbundene Fahrtenbuchauflage zu unzumutbaren Belastungen. Der Luftreinhalte- und Aktionsplan der Antragsgegnerin sei formell und materiell rechtswidrig. Die Anzahl der zulässigen Überschreitungstage für die PM10-Belastung würden seit 2006 - und das räume die Antragsgegnerin selbst ein - nicht mehr überschritten. Für die Stickoxidbelastung sei die Antragsgegnerin von unzutreffenden Grenzwerten ausgegangen. Die durchgeführten Messungen hätten überdies nicht den Anforderungen der Anlagen 2 bis 5 der 22. BImSchV entsprochen. Der Plan selbst genüge den Kriterien der 22. BImSchV in mehreren Punkten nicht. Letztlich sei die Einführung der Umweltzone nicht geeignet, die Luftschadstoffbelastung zu verringern, nicht erforderlich und auch nicht angemessen. Die Fahrverbote beeinträchtigten die Autofahrer in ihren Grundrechten aus Art. 2 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG und verstießen, da sie Geringverdiener ungleich stärker belasteten, gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Dagegen sei zu berücksichtigen, dass sich die Bewohner der Umweltzone aus freien Stücken für ein Leben an den Hauptverkehrsstraßen der Innenstadt entschieden hätten.
Der Antragsteller beantragt,
die aufschiebende Wirkung seiner Klage gegen die an den Einfahrtstraßen zur Umweltzone im Innenstadtbereich der Antragsgegnerin aufgestellten Verkehrszeichen 270.1 mit Zusatzzeichen anzuordnen.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Sie verteidigt die angefochtenen Verfügungen und weist darauf hin, dass die vier mit einer gelben Plakette gekennzeichneten Transporter die Umweltzone noch bis Ende 2009 befahren dürften und außerdem sämtlich mit Partikelfiltern nachgerüstet werden könnten. die dadurch entstehenden kosten von 714,00 € pro Fahrzeug zuzüglich Einbau und abzüglich der Steuererstattung könnten einem Gewerbebetrieb zugemutet werden. Dass eine Überschreitung des PM10-Grenzwertes nicht mehr gegeben sei, liege allein an einem geänderten Korrekturverfahren; diese neuen Zahlen seien ihrem Rat bei Beschlussfassung nicht bekannt gewesen. Letztlich rechtfertige aber die vorliegende Überschreitung der zulässigen Stickoxidkonzentration den Luftreinhalte- und aktionsplan. Da 60 % der Stickoxidbelastung auf den Straßenverkehr zurückgeführt werden könne, sei die Umweltzone verursachergerecht und insgesamt verhältnismäßig.
Neben der Gerichtsakte waren die Verwaltungsvorgänge der Antragsgegnerin Gegen-stand der Beratung der Kammer. Auf ihren Inhalt wird ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes ist zulässig.
Er ist nach § 80 Abs. 5 VwGO statthaft. Denn bei Verkehrszeichen handelt es sich um Verwaltungsakte in Gestalt von Allgemeinverfügungen gemäß § 1 Abs. 1 NVwVfG, § 35 Satz 2 VwVfG, die entsprechend § 80 Abs. 2 Nr. 2 VwGO kraft Gesetzes sofort vollziehbar sind. Der Antragsteller ist analog § 42 Abs. 2 VwGO antragsbefugt. Als Verkehrsteilnehmer kann er als mögliche Verletzung seiner Rechte jedenfalls geltend machen, die rechtssatzmäßigen Voraussetzungen für eine auch ihn treffende, durch die entsprechenden Verkehrszeichen verlautbarte straßenverkehrsrechtliche Anordnung seien nicht gegeben (st. Rechtsprechung, vgl. BVerwG, Urt. v. 27.1.93 - 11 C 35/92 -, BVerwGE 92, 33).
Eine derartige Rechtsverletzung ist nicht von vornherein ausgeschlossen, weil der Antragsteller geltend macht, dass er wegen der angeordneten Fahrverbote seine in der Umweltzone ansässigen Kunden nicht mehr mit seinen Dieseltransportern anfahren kann und damit in unzumutbarer Weise in seinen Gewerbebetrieb eingegriffen wird.
Der Antrag ist jedoch nicht begründet.
Nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO kann das Gericht die aufschiebende Wirkung ganz oder teilweise anordnen, wenn das Interesse des Antragstellers, von der Vollziehung der angegriffenen Fahrverbote vorerst verschont zu bleiben, das öffentliche Interesse an ihrer Vollziehung überwiegt. Hierbei kommt den voraussichtlichen Erfolgsaussichten des Hauptsacheverfahrens maßgebliche Bedeutung zu. Nach der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren gebotenen, aber auch ausreichenden summarischen Prüfung stellt sich der Ausgang des Hauptsacheverfahrens als offen dar (1.). Bei der sodann vorzunehmenden Interessenabwägung überwiegt das öffentliche Interesse an der sofortigen Durchsetzung der Fahrverbote in der Umweltzone das private Interesse des Antragstellers daran, von den Folgen dieser Fahrverbotsregelung vorerst verschont zu bleiben (2.).
1. Rechtsgrundlage der angefochtenen Fahrverbote in der Umweltzone ist § 40 Abs. 1 Satz 1 BImSchG. Hiernach beschränkt oder verbietet die zuständige Straßenverkehrsbehörde den Kraftfahrzeugverkehr "nach Maßgabe der straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften", soweit ein Luftreinhalte- oder Aktionsplan nach § 47 Abs. 1 oder 2 BImSchG dies vorsehen. Entgegen der Auffassung des Antragstellers räumt diese Vorschrift der Antragsgegnerin als zuständiger Straßenverkehrsbehörde keinen Ermessensspielraum ein. Die Antragsgegnerin ist vielmehr strikt an die Vorgaben des durchzusetzenden Luftreinhalte- oder Aktionsplan gebunden. Die Bezugnahme auf die straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften bezieht sich nach Auffassung der Kammer nach Art einer Rechtsfolgenverweisung nur auf die Umsetzung der Verkehrsbeschränkungen. Dem Straßenverkehrsrecht ist nur zu entnehmen, welche Verkehrsschilder in welcher Weise aufzustellen sind. Wollte man daneben noch das Vorliegen der weiteren straßenverkehrsrechtlichen Voraussetzungen fordern, würde man die Wirkung des § 40 Abs. 1 BImSchG unsachgemäß einschränken, mit dessen Hilfe letztlich europarechtlich vorgegebene Luftqualitätsstandards durchgesetzt werden sollen (so Landmann/Rohmer, Umweltrecht I, Stand April 2008, § 40 BImSchG Rn 14,15; Jarass, BImSchG, 7. Aufl. 2007, § 40 Rn 7ff).
Mit den vom Antragsteller angefochtenen Fahrverbotszeichen in der Umweltzone hat die Antragsgegnerin die in § 6 Abs. 1 StVG i. V. m. § 39 Abs. 2 Satz 3, § 41 Abs. 2 Nr. 6 StVO vorgesehenen Zeichen gewählt.
Bei dem vom Rat der Antragsgegnerin am 12.07.07 beschlossenen "Luftreinhalte-Aktionsplan Hannover" handelt es sich in erster Linie um einen Luftreinhalteplan i. S. d. § 47 Abs. 1 BImSchG, mit dem die Einhaltung bestimmter Immissionswerte dauerhaft erreicht werden soll. Unter Pkt. 7.11 sieht dieser Plan Fahrverbote in der Umweltzone für Fahrzeuge mit höheren Schadstoffemissionen (insbesondere ältere Dieselfahrzeuge) vor, die die Antragsgegnerin durch Aufstellen des Verkehrszeichens 270.1 nebst Zusatzzeichen umgesetzt hat. Hinsichtlich Pkt. 8 ist der Plan als Aktionsplan i. S. d. § 47 Abs. 2 BImSchG zu qualifizieren, weil hier kurzfristige Maßnahmen für den Fall einer bevorstehenden Immissionsgrenzwertüberschreitung geregelt werden. Nach § 47 Abs. 2 Satz 3 BImSchG ist es rechtlich nicht zu beanstanden, dass die Antragsgegnerin mit dem hier vorliegenden Plan beide Formen kombiniert hat.
Der "Luftreinhalte-Aktionsplan Hannover" wird sich bei summarischer Prüfung der Kammer in formeller Hinsicht voraussichtlich als rechtmäßig erweisen.
Nach Art. 1 Nr. 18 der VO zur Änderung der Verordnung über Zuständigkeiten auf den Gebieten des Arbeitsschutz-, Immissionsschutz-, Sprengstoff-, Gentechnik- und Strahlenschutzrechts vom 23.03.07 (Nds. GVBl. 2007, S. 125 ff) ist die Antragsgegnerin für die Aufstellung von Luftreinhalte- und Aktionsplänen in ihrem Stadtgebiet zuständig.
Entgegen der Auffassung des Antragstellers wird das Zustandekommen des Luftreinhalteplanes der Antragsgegnerin verfahrensrechtlich nicht zu beanstanden sein.
Insoweit weist der Antragsteller zwar zu Recht darauf hin, dass die noch vom vor März 2007 zuständigen Niedersächsischen Ministerium für Umwelt und Klimaschutz veranlasste Veröffentlichung des Entwurfes für einen Luftreinhalteplan für Hannover im Internet und die darauf hinweisende Pressemitteilung vom 19.07.06 den Vorgaben für die Beteiligung der Öffentlichkeit nicht entspricht, wie sie § 47 Abs. 5 a Sätze 2 und 3 BImSchG aufstellt. Diese Vorschrift ist jedoch erst durch Art. 2 Nr. 4 b des Gesetzes über die Öffentlichkeitsbeteiligung in Umweltangelegenheiten nach der EG-Richtlinie 2003/35/EG (Öffentlichkeitsbeteiligungsgesetz) vom 09.12.06 (BGBl.I S. 2819 ff) in das Bundesimmissionsschutzgesetz eingefügt worden. Nach der ebenfalls durch das Öffentlichkeitsbeteiligungsgesetz (Art. 2 Nr. 5) eingefügten Übergangsvorschrift des § 67 Abs. 10 BImSchG konnten Verfahren zur Aufstellung von Luftreinhalteplänen, die vor dem 25.06.05 eingeleitet worden sind, noch nach den bisherigen Vorschriften zu Ende geführt werden. Um ein derartiges Verfahren handelt es sich hier. Das Niedersächsische Ministerium für Umwelt und Klimaschutz hat das Planverfahren für das Stadtgebiet Hannover bereits im Mai 2004 (vgl. Schreiben des Ministeriums an die Antragsgegnerin vom 14.05.04) eingeleitet. Dass sich die Überlegungen intern dann erst auf die Göttinger Straße konzentriert haben, ist nach Auffassung der Kammer unschädlich, weil es dem Plangeber unbenommen bleiben muss, im Zuge der Planaufstellung unterschiedliche Maßnahmenoptionen zu diskutieren. Ebenso unbeachtlich bleibt entgegen der Auffassung des Antragstellers der Umstand, dass während des Aufstellungsverfahrens die Behördenzuständigkeit vom Niedersächsischen Ministerium für Umwelt und Klimaschutz auf die Antragsgegnerin übergegangen ist. Der insoweit vergleichbaren Regelung des § 3 Abs. 3 VwVfG entnimmt die Kammer den Grundsatz, dass bei einem Zuständigkeitswechsel während des laufenden Verwaltungsverfahrens das Verfahren "fortgeführt" und nicht neu begonnen wird. Die Antragsgegnerin konnte daher bei Übergang der Zuständigkeit die bereits durch das Ministerium abgearbeiteten Verfahrensschritte übernehmen. § 47 Abs. 5 BImSchG in der im Mai 2004 geltenden und am 15.12.06 außer Kraft getretenen Fassung sah lediglich vor, dass die aufzustellenden Pläne der Öffentlichkeit zugänglich sein müssen. Diesen Vorgaben werden die vom Ministerium veranlasste Veröffentlichung des Planentwurfs im Internet und die darauf hinweisende Pressemitteilung nach Auffassung der Kammer noch gerecht. Eine erneute Öffentlichkeitsbeteiligung, die dann den strengeren Maßstäben des § 47 Abs. 5 a BImSchG zu entsprechen hätte, musste die Antragsgegnerin nicht durchführen.
Den aufgestellten Luftreinhalteplan hat die Antragsgegnerin im Gemeinsamen Amtsblatt für die Region Hannover und die Landshauptstadt Hannover vom 25.09.08 bekannt gemacht (S. 342 ff) und in der lokalen Presse darauf hingewiesen (Erklärung vom 16.10.07). Damit erfüllt das Veröffentlichungsverfahren der Antragsgegnerin sogar die "strengen" Vorgaben des § 47 Abs. 5 a Satz 5 BImSchG.
Die materiellen Voraussetzungen für die Aufstellung des "Luftreinhalte-Aktionsplan Hannover" liegen bei summarischer Prüfung ebenfalls vor. Nach § 47 Abs. 1 BImSchG muss die Behörde einen Luftreinhalteplan aufstellen, wenn die nach § 48a Abs. 1 BImSchG in der Verordnung über Immissionswerte für Schadstoffe in der Luft - 22. BImSchV festgelegten Grenzwerte einschließlich festgelegter Toleranzmargen überschritten werden.
Für die Feinstaubbelastung der Luft (PM10) im Stadtgebiet der Antragsgegnerin ist dies, soweit die Kammer das bei summarischer Prüfung feststellen kann, derzeit nicht der Fall. Für die PM10 - Belastung setzt § 4 Abs. 1 Satz 1 der 22. BImschV einen Tagesmittelgrenzwert 50 µg/m³ bei 35 zulässigen Überschreitungen im Jahr fest. Nach den flächendeckenden Ermittlungen der allgemeinen Schadstoffbelastung in Niedersachsen durch das Staatliche Gewerbeaufsichtsamt Hildesheim im Rahmen des Lufthygienische Überwachungssystems Niedersachsen (LÜN) wurden an der auf dem Gebiet der Antragsgegnerin betriebenen Verkehrsmessstation Göttinger Straße die zulässigen 35 PM10 -Überschreitungstage in den Jahren 2002 bis 2005 nicht eingehalten. Stattdessen kam es zu 102, 138, 86 bzw. 64 Überschreitungstagen pro Jahr. Seit dem Jahr 2006 sind jedoch - und davon gehen auch die Beteiligten übereinstimmend aus - keine Grenzwertüberschreitungen mehr vorgekommen. Der LÜN-Jahresbericht 2006 (www.umwelt.niedersachsen.de) führt diesen Umstand unter Pkt. 4.2. zunächst auf ein im Jahr 2006 von der EU neu eingeführtes Messkorrekturverfahren zurück. Darüber hinaus ließen Untersuchungen vermuten, dass der Rückgang der Überschreitungstage auf einen größeren Anteil von Winden aus südlichen Richtungen zurückzuführen sein könnte, der in der Straße zu einer besseren Durchlüftung führte als in früheren Jahren. Möglicherweise zeigten auch erste von der Stadt ergriffene Maßnahmen, wie die Änderung der Ampelschaltung zur Verbesserung des Verkehrsflusses Wirkung. Es läge darüber hinaus in der Natur des Grenzwertes für den Tagesmittelwert, dass bereits relativ kleine Änderungen der mittleren Belastung oder des Zeitverlaufes der Schadstoffkonzentration zu erheblichen Veränderungen in der Anzahl der Überschreitungstage führen könnten. Für das Jahr 2006 lag in Hannover die Anzahl der Überschreitungstage jedenfalls nur noch bei 27 und damit deutlich unter dem Grenzwert. Im Jahr 2007 sank die Anzahl der Überschreitungstage nach Pkt. 4.2 des LÜN-Jahresberichtes 2007 sogar auf nur 8.
Offen bleibt jedoch, ob die im LÜN-Jahresberichts 2006 genannten Gründe für die Reduzierung der Überschreitungstage die sichere Prognose zulassen, dass auch in Zukunft die PM10 - Grenzwerte im Stadtgebiet der Antragsgegnerin eingehalten werden. Dies gilt umso mehr, als in den vergangenen Jahren zwischen 2002 und 2005 die für die Feinstaubbelastung geltenden Grenzwerte ständig deutlich überschritten worden sind. Mit der sich hieraus ergebenden Frage, ob in der Vergangenheit vorgekommene Grenzwertüberschreitungen bereits die Aufstellung eines Luftreinhalteplanes rechtfertigen oder ob die Grenzwertüberschreitung stets aktuell zum Zeitpunkt seines Inkrafttretens vorliegen muss und die Behörde dann auf schwankende Schadstoffbelastungen nicht reagieren kann, muss sich die Kammer letztlich nicht auseinander setzen. Denn hinsichtlich der Stickstoffdioxidbelastung (NO2) liegt im Stadtgebiet der Antragsgegnerin eine Grenzwertüberschreitung jedenfalls vor.
Entgegen der Auffassung des Antragstellers setzt die 22. BImSchV bereits ab dem Jahr 2006 einzuhaltende Werte für die NO2-Belastung der Luft fest. Zwar ist der nach § 3 Abs. 4 der 22. BImSchV geltende Jahresmittelgrenzwert für diesen Schadstoff von 40 µg/m³ erst ab dem Jahr 2010 einzuhalten. § 3 Abs. 5 der 22. BImSchV setzt für die NO2-Belastung jedoch weitere Fristen beginnend mit dem Jahr 2006 und sich stetig verringernde Toleranzmargen fest. Nach § 1 Nr. 5 der 22. BImSchV bezeichnet der Begriff Toleranzmarge einen in jährlichen Stufen abnehmenden Wert, um den der Immissionsgrenzwert innerhalb der in den §§ 3, 5 und 6 festgesetzten Fristen überschritten werden darf, ohne die Erstellung von Luftreinhalteplänen zu bedingen. Nach § 3 Abs. 5 der 22. BImSchV beträgt die Toleranzmarge für die NO2-Belastung im Jahr 2006 8 µg/m³ und vermindert sich ab dem 01.01.07 bis zum 01.01.10 stufenweise um jährlich 2 µg/m³. Für das Jahr 2006 ergibt sich somit ein Grenzwert von 48 µg/m³, für das Jahr 2007 entsprechend 46 µ/m³. Nach den Messungen des LÜN wurden diese Werte in den Jahren 2002 bis 2006 stets deutlich überschritten; sie lagen zwischen 58 µg/m³ und 66 µg/m³. Auch für das Jahr 2007 liegt eine Grenzwertüberschreitung vor. Nach Pkt. 4.2 des LÜN-Jahresberichtes 2007 liegt der NO2-Wert an der Verkehrsmessstation in der Göttinger Straße im Jahresmittel bei 56 µ/m³. Aufgrund dieser Werte geht die Kammer sicher davon aus, dass der ab 2010 strikt einzuhaltende Wert von 40 µg/m³ im Stadtgebiet der Antragsgegnerin ohne weitere schadstoffvermindernde Maßnahmen nicht eingehalten werden kann.
Da die NO2-Belastung im Stadtgebiet somit deutlich über den Jahresmittelgrenzwerten der 22. BImSchV liegt, war die Antragsgegnerin verpflichtet, einen Luftreinhalteplan nach § 47 Abs. 1 BImSchG aufzustellen. Diese Verpflichtung wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass die Antragsgegnerin - worauf der Antragsteller hinweist - beim Beschluss über den Luftreinhalteplan im Juli 2007 selbst auch noch von einer Überschreitung der Feinstaubgrenzwerte ausgegangen ist. Denn das Niedersächsische Ministerium für Umwelt und Klimaschutz und in der Zuständigkeit nachfolgend die Antragsgegnerin ist bei Planaufstellung selbst davon ausgegangen, dass vorrangiges Ziel des Luftreinhalteplanes die Senkung der NO2-Belastung sein soll. Unter Pkt. 0 des Luftreinhalteplanes führt die Antragsgegnerin ausdrücklich aus, dass sich die Notwendigkeit der Aufstellung von Luftreinhalteplänen mit dem Schwerpunkt im Verkehrsbereich nicht mehr vorrangig aus den Grenzwertüberschreitungen bei Feinstäuben ergibt, sondern daraus, dass die Stickstoffdioxidbelastungen zu hoch ist und diese zu mehr als 60 % allein vom Verkehr verursacht wird. Außerdem spricht § 47 Abs. 1 BImSchG die strikte Verpflichtung der zuständigen Behörde aus, bei Grenzwertüberschreitung einen Luftreinhalteplan aufzustellen. Insoweit ist ein Luftreinhalteplan nicht mit Bebauungsplänen vergleichbar, die die Gemeinden nach § 2 Abs. 1 BauGB in eigener Verantwortung aufstellen und wo sich eine tatsächlich unzutreffende Vorstellung des Plangebers auf die Rechtmäßigkeit des Planes auswirkt. Hier war die Antragsgegnerin schon wegen der zu hohen NO2-Belastung verpflichtet, einen Luftreinhalteplan aufzustellen, so dass sich eine u. U. fehlerhafte Einschätzung, ob zusätzlich noch eine Überschreitung der Feinstaubgrenzwerte vorliegt, insoweit nicht auswirkt.
Soweit der Antragsteller rügt, die dem Luftreinhalteplan zugrunde liegenden Messungen seien fehlerhaft durchgeführt worden, bleibt sein Vorbringen zu unsubstantiiert. Nach Pkt. 4.1 der jeweiligen LÜN-Jahresberichte führt das Staatliche Gewerbeaufsichtsamt Hildesheim seine Messungen und Modellrechnungen nach den insoweit maßgeblichen Vorgaben der Anlagen 2 bis 4 zur 22. BImSchV durch. Danach wird die Luftqualität im gemäß § 9 Abs. 2 der 22. BImSchV vom zuständigen Niedersächsischen Ministerium für Umwelt und Klimaschutz festgelegten Ballungsraum Hannover an zwei Messstationen (nach Anlage 3 I a zur 22. BImSchV reicht diese Anzahl aus) überwacht und die erzielten Ergebnisse werden nach dem in Anlage 4 I zur 22. BImSchV vorgesehenen Modellberechnungsverfahren für die übrigen Straßen des Stadtgebiets hochgerechnet. Vorbehaltlich weiterer Substantiierungen der Rüge des Antragstellers im Hauptsacheverfahren geht die Kammer bei summarischer Prüfung im vorläufigen Rechtsschutzverfahren davon aus, dass die NO2-Belastung im Ballungsraum Hannover korrekt ermittelt wurde und legt die in den LÜN-Jahresberichten ermittelten Schadstoffwerte zugrunde.
Ohne Erfolg macht der Antragsteller geltend, der von der Antragsgegnerin aufgestellte Luftreinhalteplan entspreche nicht den Anforderungen der 22. BImSchV. Nach § 47 Abs. 1 BImSchG muss ein Luftreinhalteplan den Anforderungen der 22. BImSchV entsprechen und dazu nach § 11 Abs. 3 der 22. BImSchV mindestens die in der hierzu ergangenen Anlage 6 genannten beschreibenden Merkmale enthalten. Dies sind z. B. allgemeine Informationen zum Ort des Überschreitens, zur zuständigen Behörde, zu Art und Beurteilung der Verschmutzung, etc. Diese Angaben sind nach Art. 8 Abs. 3 der Richtlinie 1996/62/EWG in regelmäßigen Abständen der Europäischen Kommission zu übermitteln. Würde der "Luftreinhalte-Aktionsplan Hannover" diese Angaben nicht oder nicht vollständig enthalten, käme die Antragsgegnerin ihren Berichtspflichten gegenüber der Kommission nicht bzw. nicht vollständig nach. Die Rechtmäßigkeit der im Luftreinhalteplan angeordneten Maßnahmen und damit mögliche Rechte des Antragstellers können durch möglicherweise unvollständig erfüllte Berichtspflichten jedoch nicht berührt werden.
Die Kammer kann im vorliegenden Eilverfahren nicht eindeutig beurteilen, ob die im "Luftreinhalte-Aktionsplan Hannover" unter Pkt. 7.11 festgelegten Fahrverbote in der Umweltzone für Fahrzeuge mit höheren Schadstoffemissionen geeignet sind, zur dauerhaften Verminderung der NO2-Belastung im Stadtgebiet der Antragsgegnerin beizutragen, und ob sie sich entsprechend ihrem Verursacheranteil und unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes an die Emittenten richten, die zur Überschreitung des Jahresmittelgrenzwertes für Stickstoffdioxid beitragen, § 47 Abs. 4 Satz 1 BImSchG. Deswegen sind die Erfolgsaussichten des Hauptsacheverfahrens als offen zu beurteilen.
Für ihre Umweltzone hat die Antragsgegnerin Fahrverbote angeordnet, die im Wesentlichen Dieselfahrzeuge betreffen. Bei summarischer Prüfung geht die Kammer mit der Antragsgegnerin davon aus, dass die NO2-Belastung in den Städten zu 60 % und damit zu einem überwiegenden Anteil allein vom Straßenverkehr verursacht wird. Hauptverursacher dieser primären NO2-Emissionen sind dabei die Dieselfahrzeuge, deren Stickoxidemissionen mehr als dreimal so hoch liegen wie die vergleichbarer Kraftfahrzeuge mit Otto-Motor (Benziner) (vgl. Wikipedia - Abgasnorm). Entsprechend dem Verursacheranteil sind die Fahrer nicht schadstoffarmer Dieselfahrzeuge damit die richtigen Adressaten für Fahrverbote in der Umweltzone und an der Höhe des Schadstoffausstoßes orientierte Fahrverbote für Dieselfahrzeuge werden deshalb grundsätzlich nicht zu beanstanden sein.
Welche Fahrzeuge die von der Antragsgegnerin eingerichtete Umweltzone ab 2008 noch befahren dürfen, richtet sich - abgesehen von zahlreichen Ausnahmeregelungen - nach der Schadstoffklasse der Fahrzeuge und ihrer entsprechenden Kennzeichnung nach der 35. BImSchV. Diese Verordnung regelt in ihrem § 1 Abs. 1 Ausnahmen von den Verkehrsverboten nach § 40 BImSchG und die Zuordnung von Kraftfahrzeugen zu Schadstoffgruppen und bestimmt Anforderungen, welche bei einer Kennzeichnung von Fahrzeugen zu erfüllen sind. § 6 Abs. 3 der 35. BImSchV teilt die Fahrzeuge in vier Schadstoffklassen ein. Grundsätzlich gilt zunächst: In die schlechteste Schadstoffklasse 1 (ohne Plakette) fallen Benziner ohne G-Kat und Dieselfahrzeuge schlechter EURO 2, in die Schadstoffklasse 2 (rot) Dieselfahrzeuge mit EURO 2, in die Schadstoffklasse 3 (gelb) Dieselfahrzeuge mit EURO 3 und in die Schadstoffklasse 4 (grün) Benziner besser EURO 1 und Dieselfahrzeuge mit EURO 4 oder besser. Diesen Schadstoffklassen entsprechend hat die Antragsgegnerin das Befahren ihrer Umweltzone zeitlich gestaffelt verboten: Ab 2008 dürfen keine Fahrzeuge ohne Plakette mehr fahren, ab 2009 nur noch Fahrzeuge mit gelber Plakette und ab 2010 nur noch solche mit grüner Plakette.
Strikt nach den EURO - Normen gestaffelte Fahrverbote sollen nach der Prognose der Antragsgegnerin die NO2-Emissionen bis zum Jahr 2010 um bis zu 15% senken. Die Voruntersuchung zum Luftreinhalteplan Hannover des Ingenieurbüros Lohmeyer von Mai 2006 (Materialband 11 a zum Luftreinhalteplan), die eine EURO-Norm-Staffelung annimmt, geht sogar von einer Reduktion von bis zu 30 % aus und berechnet für 2010 unter der Prämisse, dass sich die Anzahl der Fahrten innerhalb der Umweltzone nicht verändert, in besonders belasteten Straßenzügen NO2-Immissionen zwischen 35 und 44 µg/m³. Der ab 2010 geltende Grenzwert von 40 µg/m³ (§ 3 Abs. 4 der 22. BImSchV) würde danach im Stadtgebiet der Antragsgegnerin bis auf die Bornumer Straße, die Marienstraße und die Göttinger Straße eingehalten werden können (vgl. Tabelle 6.3 S. 19). Dieser Untersuchung zufolge wären die von der Antragsgegnerin in der Umweltzone angeordneten Fahrverbote ein geeignetes Mittel zur dauerhaften Verminderung der NO2-Belastung und auch erforderlich, um die Einhaltung des europarechtlich vorgegebenen strikten Grenzwertes zumindest weitestgehend zu gewährleisten. Da sich die Fahrverbote streng am Verursacheranteil orientieren und die Antragsgegnerin darüber hinaus großzügige Ausnahmemöglichkeiten eingeräumt hat, erscheinen sie der Kammer auch nicht unverhältnismäßig.
Fraglich erscheint der Kammer aber, ob die dem Luftreinhalteplan der Antragsgegnerin zugrunde liegende Prognose des Ingenieurbüros Lohmeyer auch dann Bestand haben kann, wenn man die mit Partikelfilter nachgerüsteten Dieselfahrzeuge in den Blick nimmt. Nach § 6 Abs. 3 Nr. 2 bis 4 der erst zum 01.03.07 in Kraft getretenen 35. BImSchV, die von der Lohmeyer-Prognose vom Mai 2006 naturgemäß noch nicht berücksichtigt werden konnte, besteht für Dieselfahrzeuge ab EURO 2 nämlich die Möglichkeit, durch den nachträglichen Einbau von Rußpartikelfiltern in die nächst bessere Schadstoffklasse eingestuft zu werden, ohne dass die strengeren Anforderungen der nächst besseren EURO - Norm erfüllt werden müssten. Da der Verordnungsgeber mit dem Instrumentarium der 35. BImSchV insbesondere die Reduzierung zu hoher Feinstaubbelastungen ermöglichen wollte (vgl. Begründung zur 35. BImSchV, BR-Drs. 162/06, S. 1 und 20), ist diese Hochstufung nachgerüsteter Dieselfahrzeuge in die nächst bessere Fahrzeugklasse konsequent. Denn durch den nachträglichen Einbau spezieller Partikelfilter können die Partikelemissionen auf das Niveau der nächst besseren EURO - Norm gesenkt werden. Hinsichtlich der Partikelemissionen besteht dann aber kein Grund, beispielsweise ein Dieselfahrzeug mit EURO 3 besser einzustufen als ein mit Partikelfilter nachgerüstetes Dieselfahrzeug mit EURO 2. Der Beitrag beider zur Feinstaubbelastung ist vergleichbar und auch im Hinblick auf mögliche Fahrverbote innerhalb einer Umweltzone werden beide Fahrzeuge dann folgerichtig gleich behandelt.
Ob die Gleichbehandlung eines nachgerüsteten Dieselfahrzeugs mit einem solchen, das die nächst bessere EURO - Norm erfüllt, auch hinsichtlich der von beiden Fahrzeugtypen ausgehenden NO2-Emissionen gerechtfertigt ist, kann die Kammer bei summarischer Prüfung nicht aufklären. Denn hierzu finden sich unterschiedliche wissenschaftliche Stellungnahmen.
Nach einer Untersuchung des Schweizer Empa - Institutes, über die das Schweizer Fernsehen am 26.02.08 berichtete (www.sf.tv/sf1/kassensturz), nimmt der NO2-Ausstoss bei Dieselfahrzeugen mit Partikelfilter zu, weil das im Katalysator entstehende Stickstoffdioxid den Partikelfilter frei brenne und dabei auch in die Luft gerate. Das Umweltbundesamt geht in einer fachlichen Stellungnahme vom 01.09.06 davon aus, dass sich durch den Einbau eines CRT- Rußfiltersystems der NO2-Anteil im Abgas eines Busses von 5 % auf 60% erhöht (www.umweltbundesamt.de/verkehr). Zu ähnlichen Ergebnissen kommt auch eine Untersuchung des Instituts für Energie- und Umweltforschung Heidelberg vom 31.10.07 (www.ifeu.de/verkehrundumwelt). Auch nach dieser Untersuchung erhöht der Einbau von Partikelfiltern signifikant den NO2-Anteil im Abgas.
Treffen diese wissenschaftlichen Aussagen zu, besteht aus Sicht der Kammer die Gefahr, dass die in der Lohmeyer-Prognose vorausgesagte positive Entwicklung der NO2-Emissionen bis 2010 durch die Ausnahmeregelungen der 35. BImSchV für nachgerüstete Dieselfahrzeuge nicht nur nicht eintritt, sondern sich im Gegenteil sogar ins Negative verkehren könnte. Dann aber könnte die Einrichtung einer Umweltzone mit nach der 35. BImSchV gestaffelten Fahrverboten nicht geeignet sein, die zu hohe NO2-Belastung im Stadtgebiet der Antragsgegnerin dauerhaft zu vermindern. Zudem würden von den Fahrverboten mit den nachgerüsteten Dieselfahrzeugen gerade die Fahrzeuge mit besonders hohen NO2-Emissionen ausgenommen; die Regelung würde mit dem Grundsatz des § 47 Abs. 4 Satz 1 BImSchG, dass Maßnahmen entsprechend dem Verursacheranteil an alle Emittenten zu richten sind, nicht mehr zu vereinbaren sein.
Der Annahme, dass nachträglich eingebaute Partikelfilter den NO2-Anteil im Abgas signifikant erhöhen, widersprechen jedoch die Ergebnisse einer vom ADAC durchgeführten Untersuchung derzeit erhältlicher Nachrüstpartikelfilter (www.adac.de/Auto_Motorrad/Umwelt). Danach führen z. B. Nachrüstsysteme der getesteten Marken HJS, Twin Tec und Remus sowie VW - Originalfilter, die hinter einen vorhandenen Oxidationsfilter eingebaut werden, nicht zu einer Erhöhung der NO2-Emissionen, sondern sie sollen eine NO2-Minderung von 30% gegenüber dem Serienstand darstellen.
Diesen Fragenkomplex kann die Kammer im summarischen Verfahren nach den ihr derzeit vorliegenden gutachterlichen Stellungnahmen nicht aufklären; dies muss dem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben, weil an die Pflicht zur Sachverhaltsaufklärung im vorläufigen Rechtsschutzverfahren geringere Anforderungen gestellt werden als im Hauptsacheverfahren.
2. Sind die Erfolgsaussichten im Hauptsacheverfahren somit als offen zu beurteilen, überwiegt das öffentliche Interesse an der sofortigen Durchsetzung der Fahrverbote in der Umweltzone das private Interesse des Antragstellers daran, von den Folgen dieser Fahrverbotsregelung vorerst verschont zu bleiben. Denn der Antragstellerin ist von den angeordneten Fahrverboten derzeit nur im geringen Maße betroffen, weil vier seiner Dieseltransporter die Umweltzone noch bis Ende 2009 befahren dürfen. Es ist den Antragsteller zuzumuten, seinen Betrieb für die Dauer des Hauptsacheverfahrens so zu strukturieren, dass er seine in der Umweltzone ansässigen Kunden mit den vier gelb gekennzeichneten Transportern anfährt und die beiden rot gekennzeichneten Fahrzeuge für die Kunden außerhalb der Umweltzone einsetzt. Sollte diese Umstrukturierung nicht vollständig möglich sein, besteht die Möglichkeit, eine Ausnahmebewilligung zu beantragen, die bei gewerblich genutzten Fahrzeugen Fahrten von jährlich bis zu 2.000 km innerhalb der Umweltzone erlaubt. Die Kammer hält es ebenfalls für zumutbar, dass der Antragsteller einer mit der Ausnahmebewilligung verbundenen Fahrtenbuchauflage bis zu einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren nachkommen müsste. Dies gilt umso mehr, als die Kammer beabsichtigt, das Hauptsacheverfahren im Februar, spätestens März 2009 zu entscheiden. Bei einem dem Antragsteller günstigen Ausgang des Hauptsacheverfahrens bleibt es ihm unbenommen, einen Abänderungsantrag nach § 80 Abs. 7 VwGO zu stellen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 2 GKG. Für das hier vorliegende Eilverfahren war der Regelstreitwert zu halbieren.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 3, 5 und 6 festgesetzten Fristen überschritten werden darf, ohne die Erstellung von Luftreinhalteplänen zu bedingen. Nach § 3 Abs. 5 der 22. BImSchV
§ 40 BImSchG
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 1 Abs. 1 NVwVfG
§ 35 Satz 2 VwVfG
§ 80 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 40 Abs. 1 Satz 1 BImSchG
§ 47 Abs. 1 oder 2 BImSchG
§ 40 Abs. 1 BImSchG
§ 6 Abs. 1 StVG
§ 41 Abs. 2 Nr. 6 StVO
§ 47 Abs. 1 BImSchG
§ 47 Abs. 2 BImSchG
§ 47 Abs. 2 Satz 3 BImSchG
§ 67 Abs. 10 BImSchG
§ 3 Abs. 3 VwVfG
§ 47 Abs. 5 BImSchG
§ 47 Abs. 5 a BImSchG
§ 47 Abs. 5 a Satz 5 BImSchG
§ 48a Abs. 1 BImSchG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 der 22. BImschV
§ 3 Abs. 4 der 22. BImSchV
§ 3 Abs. 5 der 22. BImSchV
§ 1 Nr. 5 der 22. BImSchV
§ 2 Abs. 1 BauGB
§ 9 Abs. 2 der 22. BImSchV
§ 11 Abs. 3 der 22. BImSchV
§ 47 Abs. 4 Satz 1 BImSchG
§ 6 Abs. 3 der 35. BImSchV
§ 80 Abs. 7 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 1 Nr. 18 der VO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 92, 33
4 A 5211/08
11 C 35/92