Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2024-12-20, Aktenzeichen 13 B 179/24
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2024:1220.13B179.24.00

Tenor:
Auf die Beschwerde des Antragsgegners wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 7. Februar 2024 teilweise geändert.
Der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage (29 K 9316/23) gegen die Ordnungsverfügungen des Antragsgegners vom 30. November 2023 wird abgelehnt.
Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens beider Instanzen als Gesamtschuldner.
Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 2.500 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragsteller sind die sorgeberechtigten Eltern des Kindes E. O. N., das die R. Z. in A. besucht. Mit Schreiben vom 15. November 2022 bat der Antragsgegner die Antragsteller um Vorlage eines Nachweises i. S. v. § 20 Abs. 9 Satz 1 IfSG für ihre Tochter bis spätestens zum 13. Dezember 2020. Nach einigem Schriftverkehr legten die Antragsteller am 15. Februar 2022 eine ärztliche Bescheinigung des Dr. F. beim Antragsgegner vor. In dieser heißt es, O. sei von einer Masernimpfung aufgrund einer dokumentierten, nachweislich dauerhaften medizinischen Kontraindikation befreit. Zur Begründung führte Dr. F. aus:
„Impfschadensereignisse mit Langzeitfolge, auch in der Familie, G. (T88.1G), Allergische Diathese mit multipler Sensibilisierung, G. (H01.1G); Infektanfälligkeit mit chronisch rezidivierender Rhinitis, G. (Z86.IG), Familiäre Belastung mit Autoimmunerkrankungen, G. (Z82G).“
Nach Anhörung zu einer beabsichtigten Anordnung einer ärztlichen Untersuchung reichten die Antragsteller ein ärztliches Zeugnis des Dr. F. vom 13. Februar 2023 ein, in dem es heißt:
„E. O. N., (…),
befindet sich in meiner ärztlichen Behandlung.
Eine Risiko-Nutzenabwägung hat ergeben, daß E. O. N. wegen bei ihr stattgehabten Impfschadensereignissen mit Langzeitfolge, auch weiteren in der Familie, zudem wegen ihrer allergischen multiplen Sensibilisierung und auch wegen der vorhandenen familiären Belastung mit Autoimmunerkrankungen ohne Gefahr für ihre Gesundheit und ihr Leben nicht geimpft werden kann und sie ist unter anderem nach § 20a Absatz 2 Satz 1, sowie nach § 20 Absatz 6 und 9 IfSG (Infektionsschutzgesetz) aufgrund von medizinischer Kontraindikationen von jeder Art sogenannter Schutzimpfungen dauerhaft freizustellen.
Hiermit wird für oben genannte Person bescheinigt:
Gem. Beschluss des Bundesverfassungsgerichts Az. 1 BvR 2649/21 vom 10. Februar 2022 löst eine Impfung körperliche Reaktionen aus und kann das körperliche Wohlbefinden der oben genannten Person jedenfalls vorübergehend beeinträchtigen. Im Einzelfall können auch schwerwiegende Impfnebenwirkungen eintreten, die im extremen Ausnahmefall auch tödlich sein können (vgl. Sicherheitsbericht des Paul-Ehrlich-Instituts vom 7. Februar 2022 Verdachtsfälle von Nebenwirkungen und Impfkomplikationen nach Impfung zum Schutz vor COVID-19 seit Beginn der Impfkampagne am 27. Dezember 2020 bis 31. Dezember 2021 – S. 5, 8 f., 5 ff.). Eine erfolgte Impfung ist irreversibel. Aus dem vorgenannten Grund kann eine Impffähigkeit nicht positiv festgestellt werden. Jedenfalls kann nicht mit Sicherheit ausgeschlossen werden, dass bei der oben genannten Person eine schwere Impfnebenwirkung eintreten kann oder die Impfung tödlich verläuft.“
Mit Bescheid vom 22. März 2023 ordnete der Antragsgegner gegenüber den Antragstellern eine ärztliche Untersuchung ihres Kindes E. O. N. zur Prüfung der von diesen vorgelegten ärztlichen Nachweise über eine medizinische Kontraindikation im Zusammenhang mit einer Impfung gegen Masern an und forderte sie auf, Unterlagen, die Auskunft über die den Nachweisen zugrundeliegenden Tatsachen ermöglichten, bis zum 17. April 2023 vorzulegen. Zur Begründung führte er aus, es bestünden Zweifel an der inhaltlichen Richtigkeit der vorgelegten Nachweise. Mit Schreiben vom gleichen Tag forderte der Antragsgegner Dr. F. auf, ihm bis zum 17. April 2023 Unterlagen zur Tochter der Antragsteller vorzulegen, die Auskunft über die seinem ärztlichen Attest zugrundeliegenden Tatsachen gäben. Dieser reagierte auf diese Anfrage nicht. Am 25. April 2023 erschienen die Antragsteller beim Gesundheitsamt des Antragsgegners zu einem Impfberatungsgespräch und wiesen darauf hin, dass E. O. auf eine Polioimpfung im Alter von drei Jahren mit starkem, mehrere Wochen bis Monate andauerndem Hautausschlag reagiert habe, im weiteren Verlauf habe sie auch eine Pferdehaarallergie entwickelt. Sie habe ferner sensible Atemwege, leide unter Heuschnupfen und habe recht häufig Atemwegsinfekte. Der Vater leide an einer Colitis ulcerosa (chronisch-entzündliche Darmerkrankung).
Mit Bescheid vom 4. Mai 2023 lehnte der Antragsgegner die ärztliche Bescheinigung und das ärztliche Zeugnis des Dr. F. als Nachweis i. S. v. § 20 Abs. 9 Satz 1 Nr. 2, 2. Alt IfSG ab. Zur Begründung führte er aus: Die vorgelegte Bescheinigung und das Zeugnis erfüllten nicht die Voraussetzungen des § 20 Abs. 9 Satz 1 Nr. 2, 2. Alt. IfSG. Nach Einschätzung ihres Kinder- und Jugendärztlichen Dienstes erachte man diese zwar als glaubwürdig, die Angaben ließen jedoch nicht den Schluss darauf zu, dass eine der Kontraindikationen vorliege, die vom Robert Koch-Institut sowie in den Fachinformationen des Herstellers publiziert würden. Er bitte daher um Einreichung eines Zeugnisses, welches die genannten Voraussetzungen erfülle, oder eines anderen Nachweises i. S. d. § 20 Abs. 9 IfSG bis zum 22. Mai 2023.
Nach weiterem Schriftverkehr, telefonischer Erörterung und vorheriger Anhörung ordnete der Antragsgegner mit Bescheiden vom 30. November 2023, jeweils zugestellt am 5. Dezember 2023, gegenüber den Antragstellern die Vorlage eines Nachweises über einen ausreichenden Masernschutz bis zum 5. Februar 2024 an und drohte für den Fall, dass sie dieser Verfügung nicht nachkommen, ein Zwangsgeld i. H. v. 500 Euro an. Zur Begründung führte er aus, die Antragsteller hätte keinen den Erfordernissen des § 20 Abs. 9 Satz 1 IfSG genügenden Nachweis für ihre Tochter vorgelegt. Es stehe in seinem, des Antragsgegners, Ermessen einen Nachweis nach § 20 Abs. 9 Satz 1 IfSG anzufordern. In Ausübung dieses Ermessens sei er zu dem Schluss gekommen, die Antragsteller weiterhin zur Nachweisvorlage aufzufordern. Da ein erhebliches öffentliches Interesse an der Einhaltung der Rechtsvorschriften bestehe und gerade die Regelungen des Infektionsschutzgesetzes dem Gesundheitsschutz aller Menschen – auch dem des Kindes der Antragsteller – zu dienen bestimmt seien, sei die Aufrechterhaltung der Aufforderung zur Nachweisvorlage geboten. Eine Impfung sei dem Kind der Antragsteller zuzumuten. Ferner übe er, der Antragsgegner, sein Ermessen dahingehend aus, den Antragstellern ein Zwangsgeld i. H. v. 500 Euro anzudrohen.
Gegen diese Bescheide haben die Antragsteller am 21. Dezember 2023 Klage (29 K 9316/23) beim Verwaltungsgericht Düsseldorf erhoben und die Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage beantragt. Zur Begründung führen sie im Wesentlichen aus, das Masernschutzgesetz sei verfassungswidrig. Mit Schriftsatz vom 23. Januar 2024 haben die Antragsteller ihre Klage ergänzt und zusätzlich beantragt, die Ordnungsverfügungen des Antragsgegners vom 26. Februar 2023 (wohl: 22. März 2023) und 4. Mai 2023 aufzuheben. Auch insoweit haben sie die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes beantragt.
Mit Beschluss vom 7. Februar 2024 hat das Verwaltungsgericht Düsseldorf die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Bescheide des Antragsgegners vom 30. November 2023 angeordnet und den Antrag im Übrigen abgelehnt. Zur Begründung hat es ausgeführt: Der Antrag sei unzulässig, soweit er auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klagen gegen die Bescheide vom 22. März 2023 und 4. Mai 2023 gerichtet war. Denn diese Klagen seien verfristet gewesen. Zulässig und begründet sei der Antrag, soweit er auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Ordnungsverfügungen vom 30. November 2023 gerichtet sei. Die im Rahmen des § 80 Abs. 5 Satz 1, 1. Var. VwGO vorzunehmende Interessenabwägung falle zulasten des Antragsgegners aus, weil die Bescheide vom 30. November 2023 bei summarischer Prüfung rechtswidrig sein dürften. Für die wiederholte Anforderung der Vorlage eines Nachweises nach § 20 Abs. 9 IfSG fehle es an der tatbestandlichen Voraussetzung der (ungeschriebenen) Eingriffsbefugnis. Bei den angefochtenen Ordnungsverfügungen vom 30. November 2023 handele es sich um die zweite an die Antragsteller als Verpflichtete nach § 20 Abs. 13 IfSG gerichtete Aufforderung des Gesundheitsamts des Antragsgegners, ihm einen Nachweis über einen ausreichenden Masernschutz des Kindes vorzulegen. Bereits mit Schreiben vom 15. November 2022 seien die Antragsteller auf der Grundlage von § 20 Abs. 12 Satz 1 IfSG hierzu aufgefordert worden. Dieser Aufforderung seien sie mit der Vorlage der ärztlichen Bescheinigung von Dr. F. vom 13. Februar 2023 nachgekommen und hätten dadurch ihre Nachweispflicht erfüllt. Bei der Bescheinigung handele es sich um ein ärztliches Zeugnis im Sinne von § 20 Abs. 9 Satz 1 Nr. 2 IfSG darüber, dass die Tochter der Antragsteller aufgrund einer medizinischen Kontraindikation nicht geimpft werden könne. Der Erfüllung der Nachweispflicht stehe nicht entgegen, dass der Antragsgegner an der inhaltlichen Richtigkeit der ärztlichen Bescheinigung vom 13. Februar 2023 zweifele. Aus Wortlaut und Systematik von § 20 Abs. 12 Satz 2 bis 4 IfSG ergebe sich, dass der Gesetzgeber von einer Erfüllung der Nachweispflicht auch dann ausgehe, wenn Zweifel an der inhaltlichen Richtigkeit des vorgelegten Nachweises bestünden. Seien die Antragsteller als Pflichtige der Aufforderung vom 15. November 2022 zur Vorlage eines Nachweises nachgekommen, sei der Antragsgegner nicht mehr befugt, in Hinsicht auf den durch die Ordnungsverfügung vom 15. November 2022 erfassten Sachverhalt ohne sachlichen Grund erneut einen inhaltsgleichen Verwaltungsakt zu erlassen. Es fehle an der dafür erforderlichen Eingriffsbefugnis des Gesundheitsamts, bei der es sich um ein ungeschriebenes, sich unmittelbar aus der Verfassung ergebendes Tatbestandsmerkmal der in die Rechte der verpflichteten Person eingreifenden Nachweisanforderung nach § 20 Abs. 12 Satz 1 IfSG handele. Aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit folge, dass der Verpflichtete nicht mehr in Anspruch genommen werden könne, wenn er sich entsprechend seiner Rechtspflicht verhalte. Dementsprechend wäre das Gesundheitsamt infolge der Erfüllung der Nachweispflicht durch die Antragsteller auch nicht mehr befugt, den Verwaltungsakt vom 15. November 2022 zur Grundlage einer Verwaltungsvollstreckung zu machen. Den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit könne der Antragsgegner nicht dadurch umgehen, dass er den Nachweis – wie mit Bescheid vom 4. Mai 2023 geschehen – als die Voraussetzungen des § 20 Abs. 9 Satz 1 Nr. 2, 2. Var. IfSG nicht erfüllend ablehne. Eine förmliche Zurückweisung des vorgelegten Nachweises durch das Gesundheitsamt sei im Gesetz ebenso wenig vorgesehen wie die erneute Anforderung eines Nachweises. Gegen die ggf. mehrfache Zurückweisung eines Nachweises mit dem Ziel der erneuten, im Wege des Verwaltungszwangs durchsetzbaren Anforderung eines Nachweises, bis dieser das Gesundheitsamt inhaltlich überzeuge, spreche im Übrigen die Erwägung, dass dies auf die Erzwingung der Masernschutzimpfung hinausliefe, was vom Gesetzgeber gerade nicht gewollt sei. Da die Anordnung der Vorlage eines Nachweises in Ziffer 1 der Ordnungsverfügungen vom 30. November 2023 rechtswidrig sein dürfte, sei auch die darauf beruhende Androhung von Zwangsgeld gemäß §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 2, 60 Abs. 1, 63 Abs. 1, Abs. 2 Satz 2 VwVG NRW in Ziffer 2 der Ordnungsverfügungen voraussichtlich rechtswidrig.
Hiergegen richtet sich die Beschwerde des Antragsgegners, zu deren Begründung er vorträgt: Er habe die Befugnis, vorgelegte Nachweise zu prüfen und deren Anerkennung abzulehnen, ohne dass es hierfür einer ausdrücklich im Gesetz normierten Rechtsgrundlage bedürfe. Diese Befugnis sei vielmehr von der Rechtsgrundlage zur Anforderung eines Nachweises nach § 20 Abs. 12 Satz 1 IfSG mitumfasst. Sofern eine Behörde dazu ermächtigt sei, Unterlagen bzw. Nachweise von Personen einzufordern, so dürfe sie auch anschließend bewerten, ob die vorgelegten Unterlagen bzw. Nachweise den Voraussetzungen entsprächen. Dies ergebe sich aus dem Untersuchungsgrundsatz gemäß § 24 VwVfG NRW. Die Rechtsprechung fordere bei der Ausgestaltung von ärztlichen Zeugnissen eine auf ihre Plausibilität hin nachprüfbare Aussage zur medizinischen Kontraindikation. Im Rahmen der Plausibilitätsprüfung könne der Beweiswert eines ärztlichen Zeugnisses erschüttert werden. In diesem Fall oder wenn bereits die förmlichen Voraussetzungen eines ärztlichen Zeugnisses nicht erfüllt seien, könne nicht von der Vorlage eines Nachweises i. S. d. § 20 Abs. 9 Satz 1 IfSG ausgegangen werden. Der Betroffene sei nach wie vor nachweispflichtig und seiner Verpflichtung zum Aufweisen einer Masernimmunität nach § 20 Abs. 8 IfSG bzw. seiner Vorlagepflicht gegenüber dem Gesundheitsamt nach § 20 Abs. 12 Satz 1 IfSG nicht nachgekommen. Die Behörde dürfe unter Zwangsgeldandrohung erneut einen Nachweis anfordern. Die Prämisse des Verwaltungsgerichts, dass keine Befugnis zur Ablehnung eines Nachweises bestünde, widerspreche der Intention des Gesetzgebers, vulnerable Personen zu schützen und die Impfquote zu erhöhen. Denn dann dürfe das Gesundheitsamt zwar die förmlichen Voraussetzungen und die Plausibilität eines ärztlichen Nachweises prüfen, könnte jedoch zumindest bei schulpflichtigen Kindern außer der Anordnung einer ärztlichen Untersuchung keine Konsequenzen aus einem nicht plausiblen Zeugnis ziehen. Auch die Anordnung einer ärztlichen Untersuchung bei Zweifeln an der inhaltlichen Richtigkeit eines ärztlichen Nachweises wäre obsolet. Denn selbst wenn diese ergäbe, dass bei dem Betroffenen keine medizinische Kontraindikation vorläge, würde hieraus nichts folgen, weil dieser seiner Vorlagepflicht dennoch genügt hätte.
Im vorliegenden Fall sei der Beweiswert der vorgelegten Bescheinigungen auch erschüttert worden, weil keiner der dort bezeichneten Umstände, auch unter Berücksichtigung der näheren Erläuterung durch die Antragsteller, vom Robert Koch-Institut oder den Impfstoffherstellern als medizinische Kontraindikation angesehen werde. Ferner bestehe der Verdacht, dass Dr. F. Gefälligkeitszeugnisse ausstelle. Der Antragsgegner habe deshalb Strafanzeige gestellt.
Die Antragsteller treten dem Beschwerdevorbringen entgegen.

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde des Antragsgegners hat Erfolg. Sie ist zulässig, insbesondere fristgerecht eingelegt worden. Der Eilbeschluss wurde dem Antragsgegner am 9. Februar 2024 gegen Empfangsbekenntnis zugestellt, so dass die Einlegung der Beschwerde am 22. Februar 2024 binnen der zweiwöchigen Beschwerdefrist aus § 147 Abs. 1 VwGO erfolgte.
Die Beschwerde ist aus den vom Antragsgegner dargelegten Gründen (vgl. § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO) begründet. Der Antrag der Antragsteller, die aufschiebende Wirkung ihrer am 21. Dezember 2023 beim Verwaltungsgericht Düsseldorf erhobenen Klage (29 K 9316/23) gegen die Verfügungen des Antragsgegners vom 30. November 2023 gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO anzuordnen, hat in der Sache keinen Erfolg.
Die im Rahmen des Verfahrens gemäß § 80 Abs. 5 VwGO vorzunehmende Interessenabwägung zwischen dem öffentlichen Vollziehungsinteresse und dem Interesse der Antragsteller, vorläufig von der Vollziehung der Nachweisanordnung (Ziff. 1 des angegriffenen Bescheids) und Zwangsgeldandrohung (Ziff. 2 des angegriffenen Bescheids) verschont zu bleiben, fällt zulasten der Antragsteller aus. Die gegen die Verfügungen vom 30. November 2023 in der Hauptsache erhobene Klage hat voraussichtlich keine Aussicht auf Erfolg. Die Nachweisanordnungen und Zwangsgeldandrohungen sind bei summarischer Prüfung rechtmäßig. Gründe, gleichwohl und entgegen der gesetzgeberischen Grundentscheidung für den Sofortvollzug dem Aussetzungsinteresse der Antragsteller ausnahmsweise den Vorrang einzuräumen, sind nicht gegeben.
1. Dies gilt zunächst hinsichtlich der in Ziffer 1 der angegriffenen Bescheide enthaltenen Anforderung eines Nachweises nach § 20 Abs. 9 Satz 1 IfSG von den Antragstellern.
a. Ermächtigungsgrundlage für den Erlass eines solchen Verwaltungsakts ist § 20 Abs. 12 Satz 1 IfSG.
Vgl. dazu, dass die Norm dazu ermächtigt, den Nachweis durch einen Verwaltungsakt anzufordern: OVG NRW, Beschluss vom 16. Juli 2024 - 13 B 1281/23 -, juris, Rn. 4 ff.
Wenn die nachweispflichtige Person – wie hier – minderjährig ist, ist dieser Verwaltungsakt gemäß § 20 Abs. 13 Satz 1 IfSG an die Personen zu richten, denen die Personensorge für den Minderjährigen zusteht.
Offensichtliche Bedenken an der Verfassungsmäßigkeit dieser Vorschrift, die zu ihrer Nichtanwendbarkeit im Eilverfahren führen müssten, lassen sich auch unter Berücksichtigung des Vorbringens der Antragsteller nicht feststellen. Die angegriffenen Vorschriften sind formell verfassungsgemäß.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 21. Juli 2022 -1 BvR 469/20 u.a. -, juris, Rn. 84 ff.; OVG NRW, Beschluss vom 22. Juli 2022 - 13 B 1466/21.NE -, juris, Rn. 86 ff.
Auch in materiell-rechtlicher Hinsicht bestehen keine offensichtlichen Bedenken an der Verfassungsmäßigkeit. Für Kinder vor Schuleintritt hat das Bundesverfassungsgericht Verfassungsbeschwerden gegen diese Regelungen bereits zurückgewiesen und die Impfvorgaben nicht beanstandet.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 21. Juli 2022 -1 BvR 469/20 u. a. -, juris.
Insbesondere ist es davon ausgegangen, dass eine Masernimpfung auch dem individuellen Kindeswohl dienlich ist.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 21. Juli 2022 - 1 BvR 469/20 u. a. -, juris, Rn. 136, 150.
Das Bundesverfassungsgericht hat dieser Einschätzung auch keine Daten zugrunde gelegt, in der die Zahl der Impfschäden deutlich unterschätzt wurde und die von ihm angestellte Kosten-Nutzen-Abwägung deswegen fehlerhaft war. Hierfür ist auch unter Berücksichtigung des Vortrags der Antragsteller insbesondere bei schweren und langandauernden Impfschäden nichts ersichtlich. Denn es liegt nicht im Ermessen des behandelnden Arztes, diese zu melden, sondern gemäß § 6 Abs. 1 IfSG ist der Verdacht einer über das übliche Ausmaß einer Impfreaktion hinausgehenden gesundheitlichen Schädigung meldepflichtig. Ferner war das Bundesverfassungsgericht nicht gehalten aufzuklären, wie viele Schulkinder in dem Sinne vulnerabel sind, als dass sie nicht gegen Masern geimpft werden können. Ungeachtet des Umstands, dass diese Daten nur erhoben werden können, wenn diesbezüglich eine Nachweispflicht besteht, gegen die sich die Antragsteller gerade wenden, ist für eine Verhältnismäßigkeit der Regelung wegen der hohen Infektionsgefahr und der von einer Maserninfektion ausgehenden erheblichen Gesundheitsgefahren auch nicht erforderlich, dass es sich hierbei um eine hohe Zahl betroffener Personen handelt. Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, dass sich – ohne entsprechende Auf- und Nachweispflicht – Masern unter zwar impffähigen, aber ungeimpften Schülern, verbreiten können und dies dem allgemein mit der Regelung auch verfolgten Gemeinschaftsschutz und dem Ziel einer Eliminierung von Masern,
vgl. BT-Drs. Nr. 19/13542, S. 1 f.,
zuwiderliefe. Mit Blick darauf teilt der Senat auch nicht die Einschätzung der Antragsteller, das Masernschutzgesetz verstoße gegen Art. 6 und 8 EMRK, weil es an einer bestmöglichen Ermittlung des Sachverhalts fehle.
Soweit im vorliegenden Fall die Regelungen für Schulkinder betroffen sind, geht der Senat davon aus, dass auch diese voraussichtlich verfassungsgemäß sind. Er nimmt Bezug auf seine Ausführungen im Beschluss vom 16. Juli 2024 - 13 B 1281/23 -, juris, Rn. 16 ff., in denen er sich mit dieser Frage ausführlich auseinandergesetzt hat und an denen er auch unter Berücksichtigung des Vorbringens der Antragsteller weiter festhält. Ferner verweist er auf seine Ausführungen im Beschluss vom 22. Juli 2022 - 13 B 1466/21.NE -, juris, Rn. 140 ff.
b. Bedenken gegen die formelle Rechtmäßigkeit der Nachweisanforderung in den Bescheiden vom 30. November 2023 bestehen nicht. Insbesondere ist der Antragsgegner zuständig und hat die Antragsteller vor Erlass der jeweiligen Bescheide mit Schreiben jeweils vom 10. Oktober 2023 ordnungsgemäß angehört.
c. Die Nachweisanforderung ist materiell rechtmäßig. Die Tatbestandsvoraussetzungen sind erfüllt (aa.), die Anforderung ist auch auf Rechtsfolgenseite nicht zu beanstanden (bb).
aa. Die Voraussetzungen des § 20 Abs. 12 Satz 1, Abs. 13 IfSG für die Anordnung zur Vorlage eines Nachweises nach Abs. 9 Satz 1 IfSG lagen vor.
§ 20 Abs. 12 Satz 1 Nr. 1 IfSG bestimmt, dass Personen, die in Gemeinschaftseinrichtungen nach § 33 Nr. 1 bis 3 betreut werden, dem Gesundheitsamt auf Anforderung einen Nachweis nach Abs. 9 Satz 1 vorzulegen haben. Ein Nachweis nach § 20 Abs. 9 Satz 1 IfSG ist:
1. eine Impfdokumentation nach § 22 Absatz 1 und 2 oder ein ärztliches Zeugnis, auch in Form einer Dokumentation nach § 26 Absatz 2 Satz 4 des Fünften Buches Sozialgesetzbuch, darüber, dass bei ihnen ein nach den Maßgaben von Absatz 8 Satz 2 ausreichender Impfschutz gegen Masern besteht,
2. ein ärztliches Zeugnis darüber, dass bei ihnen eine Immunität gegen Masern vorliegt oder sie aufgrund einer medizinischen Kontraindikation nicht geimpft werden können oder
3. eine Bestätigung einer staatlichen Stelle oder der Leitung einer anderen in Absatz 8 Satz 1 genannten Einrichtung darüber, dass ein Nachweis nach Nummer 1 oder Nummer 2 bereits vorgelegen hat.
Die Nachweispflicht, die gemäß § 20 Abs. 9 Satz 1 IfSG gegenüber der Leitung der jeweiligen Einrichtung besteht – das Gesundheitsamt wird nach § 20 Abs. 12 IfSG erst tätig, wenn dieser nicht vorgelegt wird oder Zweifel an der Echtheit oder inhaltlichen Richtigkeit des gegenüber der Einrichtungsleitung vorgelegten Nachweises bestehen (vgl. § 20 Abs. 9 Satz 2 IfSG) –, knüpft an die sog. Aufweispflicht aus § 20 Abs. 8 IfSG an. Dieser bestimmt:
„Folgende Personen, die nach dem 31. Dezember 1970 geboren sind, müssen entweder einen nach den Maßgaben von Satz 2 ausreichenden Impfschutz gegen Masern oder ab der Vollendung des ersten Lebensjahres eine Immunität gegen Masern aufweisen:
1. Personen, die in einer Gemeinschaftseinrichtung nach § 33 Nummer 1 bis 3 betreut werden,
2. Personen, die bereits vier Wochen
a) in einer Gemeinschaftseinrichtung nach § 33 Nummer 4 betreut werden oder
b) in einer Einrichtung nach § 36 Absatz 1 Nummer 4 untergebracht sind, und
3. Personen, die in Einrichtungen nach § 23 Absatz 3 Satz 1, § 33 Nummer 1 bis 4 oder § 36 Absatz 1 Nummer 4 tätig sind.
Ein ausreichender Impfschutz gegen Masern besteht, wenn ab der Vollendung des ersten Lebensjahres mindestens eine Schutzimpfung und ab der Vollendung des zweiten Lebensjahres mindestens zwei Schutzimpfungen gegen Masern bei der betroffenen Person durchgeführt wurden. Satz 1 gilt auch, wenn zur Erlangung von Impfschutz gegen Masern ausschließlich Kombinationsimpfstoffe zur Verfügung stehen, die auch Impfstoffkomponenten gegen andere Krankheiten enthalten. Satz 1 gilt nicht für Personen, die auf Grund einer medizinischen Kontraindikation nicht geimpft werden können.“
Die Ermächtigungsgrundlage aus § 20 Abs. 12 Satz 1 IfSG, die das Gesundheitsamt zur Anforderung des Nachweises ermächtigt, dient der Kontrolle bzw. Sicherstellung, dass die Aufweispflicht nach Absatz 8 erfüllt wird. Denn nach dem Willen des Gesetzgebers regelt § 20 Abs. 8 Satz 1 IfSG als Grundsatz, dass bestimmte Personen einen nach den Empfehlungen der STIKO ausreichenden Impfschutz gegen Masern oder eine durch eine Masernerkrankung erlangte Immunität gegen Masern aufweisen müssen; die Konsequenzen eines nicht ausreichenden Impfschutzes beziehungsweise einer nicht ausreichenden Immunität ergeben sich aus den Folgeabsätzen.
Vgl. BT-Drs. 19/13452, S. 27.
Unter welchen Voraussetzungen das Gesundheitsamt einen Nachweis auf der Grundlage von § 20 Abs. 12 Satz 1 IfSG anfordern darf, ergibt sich aus dem Gesetz.
(1) Danach muss die Person, für die der Nachweis angefordert wird, der Nachweispflicht nach § 20 Abs. 12 Satz 1 IfSG unterfallen. Dies ist bei der Tochter der Antragsteller gemäß § 20 Abs. 12 Satz 1 Nr. 1 IfSG der Fall, weil sie die die R. Z. in A. besucht und damit in einer Gemeinschaftseinrichtung nach § 33 Nr. 3 IfSG betreut wird.
(2) Auch ist der Zeitpunkt eingetreten, ab dem die Nachweispflicht gilt. Die hierzu vom Gesetzgeber vorgesehene Übergangsfrist in § 20 Abs. 10 IfSG ist abgelaufen.
(3) Liegen diese Voraussetzungen vor, ist der Antragsgegner befugt, einen Nachweis nach § 20 Abs. 12 Satz 1 Nr. 1 IfSG anfordern. Die Berechtigung zur Nachweisanforderung entfällt nur dann, wenn die Nachweispflicht nach Abs. 9 Satz 1 bereits erfüllt wurde.
Dies setzt beim Nachweis einer medizinischen Kontraindikation voraus, dass die Angaben in dem ärztlichen Zeugnis plausibel sind und der Beweiswert des Nachweises auch sonst nicht erschüttert ist. Dabei darf sich das ärztliche Zeugnis nicht damit begnügen, das Bestehen einer medizinischen Kontraindikation bloß zu bestätigen. Vielmehr muss es nähere Angaben zur Art der medizinischen Kontraindikation enthalten, die das Gesundheitsamt und im Streitfall das Gericht in die Lage versetzen, das Vorliegen einer medizinischen Kontraindikation selbständig nachzuvollziehen.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 24. Oktober 2022 ‑ 13 B 1008/22 -, juris, Rn. 14 f., und vom 29. Oktober 2021 - 12 B 1277/21 -, juris, Rn. 7; OVG Berlin-Bbg., Beschluss vom 1. März 2024 - OVG 1 S 94/23 -, juris, Rn. 7; Bay. VGH, Beschluss vom 7. Juli 2021 - 25 CS 21.1651 -, juris, Rn. 14; Thür. OVG, Beschluss vom 20. Oktober 2021 - 3 EO 805/20 -, juris, Rn. 17; Sächs. OVG, Beschluss vom 5. Mai 2021 - 3 B 411/20 -, juris, Rn. 20 f.
Diese Anforderungen an das ärztliche Zeugnis sind zu stellen, weil die Nachweispflicht den Zweck hat sicherzustellen, dass die nachweispflichtige Person die Aufweispflicht nach § 20 Abs. 8 IfSG erfüllt. Dementsprechend geht die Begründung des Gesetzentwurfs zum Masernschutzgesetz – im Zusammenhang mit der Kostenerstattung für das ärztliche Zeugnis – von einem „ausführlichen schriftlichen Krankheits- und Befundbericht (einschließlich Angaben zur Anamnese, zu dem(n) Befund(en), zur epikritischen Bewertung und gegebenenfalls zur Therapie“ aus (BT-Drs. Nr. 19/13452, S. 19).
Vgl. OVG Berlin-Bbg., Beschluss vom 1. März 2024 ‑ OVG 1 S 94/23 -, juris, Rn. 7; Bay. VGH, Beschluss vom 7. Juli 2021 - 25 CS 21.1651 -, juris, Rn. 14.
Bestehen Zweifel an der inhaltlichen Richtigkeit des ärztlichen Zeugnisses kann das Gesundheitsamt nach § 20 Abs. 12 Satz 2 IfSG eine ärztliche Untersuchung anordnen oder Auskünfte oder die Vorlage von Unterlagen verlangen, um diese Zweifel auszuräumen. Diese Aufklärungsmaßnahmen liegen im Ermessen des Gesundheitsamts. Nur bei Vorlage eines plausiblen ärztlichen Nachweises, dessen Beweiswert auch sonst nicht erschüttert ist, ist es gerechtfertigt, dass nach § 20 Abs. 12 Satz 8 IfSG ein Betretungsverbot aufgehoben wird bzw. das Verwaltungszwangverfahren eingestellt wird. Gegen diese Anforderungen spricht auch nicht die Formulierung in § 20 Abs. 12 Satz 2 IfSG, der das Gesundheitsamt u. a. ermächtigt, eine ärztliche Untersuchung dazu anzuordnen, ob die betroffene Person auf Grund einer medizinischen Kontraindikation nicht gegen Masern geimpft werden kann, wenn Zweifel an der Echtheit oder inhaltlichen Richtigkeit des vorgelegten Nachweises bestehen. Hieraus ist nicht zu schließen, dass die Vorlage eines Nachweises unabhängig von dessen Inhalt oder Aussagekraft zur Erfüllung der Nachweispflicht ausreichend ist. Die Verwendung des Begriffs „vorgelegt“ beschreibt den tatsächlichen Vorgang, dass das entsprechende Dokument beim Gesundheitsamt eingereicht wurde, enthält aber nicht ansatzweise die Wertung, dass mit der Vorlage eines ärztlichen Zeugnisses unabhängig von dessen Inhalt stets der Anordnung zur Nachweisvorlage nach § 20 Abs. 12 Satz 1 IfSG genügt wurde. Eine derartige Auslegung blendete den Wortlaut und Sinn und Zweck der Regelung aus.
Das Verwaltungsgericht weist zwar zu Recht darauf hin, dass die dargestellten Anforderungen letztlich dazu führen, dass die Betroffenen sich gegen Masern impfen lassen müssen, wenn keine Immunität besteht oder eine medizinische Kontraindikation vorliegt, weil sie anders der Nachweispflicht nicht nachkommen können. Dies zwingt aber nicht zu einer anderen Auslegung, denn diese Folge ist vom Gesetzgeber so beabsichtigt. Dies zeigt schon der Umstand, dass er die Regelung in der Gesetzesbegründung als Nachweispflicht bezeichnet und vorsieht, dass diese mit den Mitteln der Verwaltungsvollstreckung durchgesetzt werden darf.
Vgl. BT-Drs. 19/13452, S. 30.
Hierhin liegt auch kein offenkundiger Verstoß gegen die Verfassung.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16. Juli 2024 - 13 B 1281/23 -, juris, Rn. 43 ff.
Das Gesundheitsamt darf damit einen Nachweis auf der Grundlage von § 20 Abs. 12 Satz 1 IfSG auch erneut anfordern, wenn ein bereits vorgelegter Nachweis nicht plausibel ist bzw. dessen Beweiswert erschüttert. Insoweit kann offenbleiben, ob das Gesundheitsamt auch unmittelbar aus einer ersten Nachweisanforderung vollstrecken könnte, wenn ein eingereichtes ärztliches Zeugnis, ggf. trotz weiterer Aufklärungsmaßnahmen des Gesundheitsamtes, den obigen Anforderungen nicht entspricht. Jedenfalls darf aber das Gesundheitsamt in einem solchen Fall die Vorlage eines Nachweises erneut anordnen. Mit Blick auf den zu wahrenden Verhältnismäßigkeitsgrundsatz bestehen an einer solchen erneuten Anordnung keine Bedenken. Hierbei handelt es sich um ein milderes Mittel als die Vollstreckung aus einer zuvor erfolgten Vorlageanordnung, weil die betroffene Person, bei der nunmehr behördlich festgestellt wurde, dass entgegen ihrer eigenen Einschätzung keine medizinische Kontraindikation nachgewiesen wurde, noch Gelegenheit bekommt, den erforderlichen Impfschutz aufzubauen.
Dies zugrundegelegt darf für die Tochter der Antragsteller erneut ein Nachweis angefordert werden. Denn für sie wurde ein Nachweis i.S.v. § 20 Abs. 9 Satz 1 Nr. 2 IfSG, der das Vorliegen einer medizinischen Kontraindikation in Bezug auf eine Masernimpfung plausibel macht, nicht vorgelegt. Die im Verwaltungsverfahren vorgelegten ärztlichen Bescheinigungen des Dr. F. lassen den Schluss auf eine medizinische Kontraindikation bei der Tochter der Antragsteller nicht zu. Dr. F. Erläuterung in der Bescheinigung vom 13. Februar 2023 offenbart, dass er bei der Feststellung einer medizinischen Kontraindikation einen falschen Maßstab ansetzt. Er gibt an, eine Impfung löse körperliche Reaktionen aus und könne das körperliche Wohlbefinden der „oben genannten Person“ jedenfalls vorübergehend beeinträchtigen, im Einzelfall könnten auch schwerwiegende Impfnebenwirkungen eintreten, die im extremen Ausnahmefall auch tödlich sein könnten (vgl. Sicherheitsbericht des Paul-Ehrlich-Instituts vom 7. Februar 2022 Verdachtsfälle von Nebenwirkungen und Impfkomplikationen nach Impfung zum Schutz vor COVID-19 seit Beginn der Impfkampagne am 27. Dezember 2020 bis 31. Dezember 2021 – S. 5, 8 f., 5 ff.), weswegen eine Impffähigkeit nicht positiv festgestellt werden könne. Jedenfalls könne nicht mit Sicherheit ausgeschlossen werden, dass bei der „oben genannten Person“ eine schwere Impfnebenwirkung eintreten könne oder die Impfung tödlich verlaufe. Anders als Dr. F. annimmt, liegt aber eine medizinische Kontraindikation nicht stets dann vor, wenn eine Impffähigkeit nicht positiv festgestellt werden kann, weil schwere Impfnebenwirkungen nicht mit Sicherheit ausgeschlossen werden können. Denn dies dürfte – wenn solche auch extrem selten sind – stets der Fall sein, so dass die positive Feststellung einer Impffähigkeit nach dieser Maßgabe generell nicht möglich erscheint. Vielmehr ist, wie schon die Konstruktion des Gesetzes zeigt, im Grundsatz von einer Impffähigkeit auszugehen, es sei denn, es kann jemand aufgrund einer medizinischen Kontraindikation nicht geimpft werden (§ 20 Abs. 8 Satz 4 IfSG). Eine Kontraindikation sind Gegenanzeigen, Befunde oder Merkmale, die eine bestimmte Anwendung wegen zu erwartender Nachteile ausschließen oder als nicht geeignet erscheinen lassen.
Vgl. Robert Koch-Institut, Infektionsschutz und Infektionsepidemiologie, Fachwörter – Definitionen – Interpretationen, S. 82, abrufbar unter
https://www.rki.de/DE/Content/Service/Publikationen/Fachwoerterbuch_Infektionsschutz.pdf?__blob=publicationFile.
Es müssen demnach bei der betroffenen Person konkrete Umstände vorliegen, die dazu führen, dass eine Masernimpfung für sie Nachteile erwarten lässt. Für die von Dr. F. angegebenen Befunde bei der Tochter des Antragstellers ist dies nicht ersichtlich und wird vom ihm – auch auf Nachfrage des Antragsgegners – nicht näher belegt oder erläutert. Unabhängig davon, dass die ärztliche Bescheinigung aus sich heraus plausibel sein müsste, lässt diese auch in Zusammenschau mit den Angaben der Antragsteller im Impfberatungsgespräch keinen Schluss auf eine medizinische Kontraindikation zu.
Dies gilt für die angegebene „Allergische Diathese mit multipler Sensibilisierung“. Bei Allergien handelt es sich nur dann um eine medizinische Kontraindikation, wenn es sich um schwere Allergien gegen einen Bestandteil des Impfstoffs handelt.
Vgl. Robert Koch-Institut: Faktenblatt zum Impfen: Falsche und richtige Kontraindikationen bei Impfungen: Stand 1. März 2023, abrufbar unter:
https://www.rki.de/DE/Content/Infekt/Impfen/Materialien/Faktenblaetter/Kontraindikationen.pdf?__blob=publicationFile.
Die von den Antragstellern im Impfberatungsgespräch erwähnte Pferdehaarallergie stellt demnach keine medizinische Kontraindikation für eine Masernimpfung (als MMR-Kombinationsimpfstoff) dar, auch eine nur allgemein bestehende Allergieneigung begründet eine solche nicht. Dass eine Allergie gegen einen Inhaltsstoff der Impfung vorliegt, ergibt sich weder aus den Angaben in der ärztlichen Bescheinigung noch aus dem im Verwaltungsverfahren vorgelegten Befund über ein Blutbild der Tochter der Antragsteller.
Auch für die von Dr. F. angeführte Infektanfälligkeit mir chronisch rezidivierender Rhinitis (Entzündung der Nasenschleimhaut) erschließt sich nicht, warum dies eine Kontraindikation für eine Masernimpfung darstellen soll. Chronische Grunderkrankungen begründen – selbst wenn es sich z. B. um solche des Herzens handelt – per se keine Kontraindikation. Nur wenn durch die Erkrankung oder die notwendige medikamentöse Therapie die Immunfunktion des Patienten in bestimmter Weise beeinträchtigt ist, dürfen keine Lebendimpfstoffe, also auch nicht die Masernimpfung (als MMR-Kombinationsimpfstoff), verabreicht werden.
Vgl. Robert Koch-Institut, Antworten auf häufig gestellte Fragen zur Schutzimpfung gegen Masern, Kann ich trotz einer chronischen Grunderkrankung gegen Masern geimpft werden? Stand 2. Februar 2024, abrufbar unter
https://www.rki.de/SharedDocs/FAQ/Impfen/MMR/FAQ_Uebersicht_MSG.html?nn=2375548.
Dass ein solcher Fall vorliegt, ergibt sich aber weder aus dem Attest, noch liegt dies bei einer chronisch rezidivierenden Rhinitis der Sache nach nahe oder wurde von den Eltern im Impfberatungsgespräch – z. B. durch Verweis auf die Gabe bestimmter Medikamente – erläutert.
Soweit in dem Attest auf eine familiäre Belastung mit Autoimmunerkrankungen verwiesen wird – gemeint ist damit, wie die Antragsteller im Impfberatungsgespräch erläutert haben, die Erkrankung des Antragstellers zu 2., der Kindsvater, an Colitis ulcerosa – lässt auch dies nicht den Schluss auf eine medizinische Kontraindikation zu. Unabhängig davon, inwieweit eine solche Erkrankung eines Elternteils das Risiko selbst hieran zu erkranken, überhaupt erhöht, stellt auch eine solche Autoimmunerkankung bzw. chronisch-entzündliche Erkrankung keine medizinische Kontraindikation dar. Das Robert Koch-Institut erläutert hierzu:
„Autoimmunerkrankungen (z. B. Myasthenia gravis, Multiple Sklerose) oder chronisch-entzündliche Erkrankungen (z. B. Rheumatoide Arthritis, chronisch entzündliche Darmerkrankungen) stellen grundsätzlich keine Kontraindikation für Schutzimpfungen dar. Studien konnten bisher keinen ursächlichen Zusammenhang zwischen einer Impfung und einer neu aufgetretenen Autoimmunkrankheit bzw. einer chronisch-entzündlichen Erkrankung oder einem Schub einer bereits bestehenden Erkrankung belegen.“
Vgl. Robert Koch-Institut, Kontraindikationen zur Durchführung von Impfungen: Häufig gestellte Fragen und Antworten, Stellen Autoimmunerkrankungen oder chronisch-entzündliche Erkrankungen Kontraindikationen gegen Impfungen dar? Stand: 16. Juli 2022, abrufbar unter
https://www.rki.de/SharedDocs/FAQ/Impfen/AllgFr_Kontraindi/faq_impfen_Kontraindi_ges.html.
Auch den Herstellerangaben von MMR-Kombinationsimpfstoffen ist nicht zu entnehmen, dass Autoimmunerkrankungen eine medizinische Kontraindikation begründen.
Vgl. z. B. die Gebrauchsinformation für „Priorix“, abrufbar unter
https://portal.dimdi.de/amispb/doc/pei/Web/2603841-palde-20090601.pdf.
Auch der in der ärztlichen Bescheinigung genannte Befund „Impfschadensereignisse mit Langzeitfolge, auch in der Familie“ lässt keinen Schluss auf das Vorliegen einer medizinischen Kontraindikation zu. In der ärztlichen Bescheinigung selbst fehlt jegliche Erläuterung, um was für einen Impfschaden es sich gehandelt hat und ob Dr. F. sich hiervon selbst ein Bild gemacht hat. Selbst wenn man die Erläuterungen der Antragsteller im Impfberatungsgespräch mitberücksichtigt, wonach die Tochter der Antragsteller nach einer Polioimpfung einen langandauernden Ausschlag entwickelt habe (bevor sie bei Dr. F. in Behandlung war), belegt dies keine Kontraindikation für eine MMR-Impfung. Unabhängig davon, dass es schon an einem Nachweis dazu fehlt, dass es sich nach damaliger ärztlicher Einschätzung um eine mögliche Folge der Impfung gehandelt hat, ist nicht ersichtlich, dass eine solche einmalige vorübergehende Reaktion gegen eine Polioimpfung eine dauerhafte Kontraindikation für Impfungen jeder Art darstellt. Jedenfalls hätte es hierzu näherer ärztlicher Erläuterungen bedurft, die den nachvollziehbaren Schluss auf eine solche allgemeine und unbeschränkt andauernde Impfunfähigkeit zulassen.
bb. Die erneute Anforderung eines Nachweises nach § 20 Abs. 9 IfSG ist auch auf Rechtsfolgenseite nicht zu beanstanden. Dem Antragsgegner wird in § 20 Abs. 12 Satz 1, Abs. 13 Satz 1 IfSG ein Ermessen eingeräumt, ob er die Vorlage eines Nachweises anfordert. Dass er dieses Ermessen fehlerhaft ausgeübt hätte (§ 114 Satz 1 VwGO), ist nicht ersichtlich, insbesondere erweist sich die Anforderung als verhältnismäßig. Die Anforderung ist geeignet, zu befördern, dass die Tochter der Antragsteller der Aufweispflicht nach § 20 Abs. 8 IfSG nachkommt, weil sie ihnen die Vorlage eines Nachweises in Form eines (vollstreckbaren) Handlungsgebots auferlegt. Die Aufweispflicht selbst verfolgt wiederum den legitimen Zweck, durch Schutzimpfungen Infektionen mit hochansteckenden Masern sowie die mit schweren Komplikationen bis hin zu Todesfällen verlaufenden Maserninfektionen, insbesondere von vulnerablen Personen, zu verhindern, und ist hierfür geeignet.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 21. Juli 2022 - 1 BvR 469/20 u. a. -, juris, Rn. 104 ff.
Die Nachweisanforderung ist auch erforderlich. Mildere, gleich geeignete Mittel sind nicht ersichtlich. Soweit die Antragssteller auf ein Betretungsverbot für Veranstaltungen in der Schule verweisen, bei denen keine Schulpflicht besteht, ist dieses Mittel nicht gleich geeignet, weil ein solches Begegnungen im normalen Schulbetrieb nicht ausschließt, bei denen es zu Infektionen kommen kann. Gleiches gilt für den Vorschlag, dass die Schulen dafür sorgen müssen, dass nicht mehrere ungeimpfte Personen in einer Klasse beschult werden bzw. ungeimpfte Lehrer nicht in Klassen unterrichten, in denen sich ungeimpfte Schüler befinden. Unabhängig von daraus resultierenden organisatorischen Schwierigkeiten kann auch dies infektionsträchtige Begegnungen im Schulalltag außerhalb des Klassenverbands, zumal bei einem hochansteckenden Erreger wie Masern,
vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 21. Juli 2022 - 1 BvR 469/20 u. a. -, juris, Rn. 107,
nicht ausschließen.
Die Nachweisanforderung erweist sich auch als angemessen. Da die gesetzliche Pflicht zum Auf- und Nachweisen eines Masernschutzes nicht zu beanstanden ist, greifen auch die diese gesetzliche Pflicht lediglich konkretisierenden Anordnungen des Antragsgegners nicht unverhältnismäßig in die Rechte der Antragsteller und ihrer Tochter ein, zumal – wie ausgeführt – keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass bei einer Impfung eine über das übliche hinausgehende Impfreaktion bzw. -komplikation zu befürchten ist.
2. Hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung in Ziffer 2 der streitgegenständlichen Bescheide geht die Interessenabwägung ebenfalls zulasten der Antragsteller aus. Die Ermächtigungsgrundlage findet sich in §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 2 und Abs. 2, 60, 63 VwVG NRW. Nach § 55 Abs. 1 VwVG NRW kann ein Verwaltungsakt, der auf die Vornahme einer Handlung oder auf Duldung oder Unterlassung gerichtet ist, mit den in § 57 Abs. 1 VwVG NRW genannten Zwangsmitteln durchgesetzt werden, wenn er unanfechtbar ist oder wenn ein Rechtsmittel keine aufschiebende Wirkung hat. Zwangsmittel sind nach Maßgabe des § 63 bzw. 69 VwVG NRW anzudrohen, § 57 Abs. 2 VwVG NRW.
Bedenken an der formellen Rechtmäßigkeit der mit der Grundverfügung verbundenen Zwangsgeldandrohung bestehen nicht, die nach entsprechender Anhörung erfolgte und den Antragstellern ordnungsgemäß zugestellt wurde.
Auch in materieller Hinsicht ist die Zwangsgeldandrohung, die sich auf eine von Gesetzes wegen sofort vollziehbare Anordnung bezieht (vgl. § 20 Abs. 12 Satz 7 IfSG), voraussichtlich nicht zu beanstanden. Insbesondere sind Ermessensfehler nicht ersichtlich. Entgegen der Auffassung der Antragsteller setzt eine fehlerfreie Ausübung des Ermessens nicht voraus, dass das Gesundheitsamt konkret ermitteln muss, ob an der Schule, die ein Kind besucht, für das ein Nachweis erbracht werden soll, Personen sind, die nicht geimpft werden können. Denn auch wenn dies nicht der Fall wäre, stünde dies einer Durchsetzung der Nachweisanordnung nicht entgegen. Es reicht aus, dass das Gesundheitsamt mit der Maßnahme der abstrakten Gefahr der Verbreitung von Maserninfektionen in einer Gemeinschaftseinrichtung vorbeugen will. Es darf dafür sorgen, dass alle Schüler, bei denen keine medizinische Kontraindikation besteht, mit Schuleintritt einen ausreichenden Impfschutz oder eine Immunität gegen Masern aufweisen. Dies gilt insbesondere mit Blick darauf, dass sich die Zusammensetzung von Schüler- und Lehrerschaft an Schulen stetig ändert. Ungeachtet des Umstands, dass es nicht Aufgabe des Gesundheitsamts ist, dies im Blick zu behalten, wäre es auch weniger effektiv, ungeimpfte Schüler erst dann zu einer Impfung anzuhalten, wenn impfunfähige Personen in die Schule aufgenommen werden. Denn ein Impfschutz muss durch zwei Impfungen mit einem Mindestabstand von vier Wochen,
vgl. Empfehlungen der Ständigen Impfkommission beim Robert Koch-Institut 2023, in: Epidemiologisches Bulletin 4/2023, S. 20, abrufbar unter:
https://www.rki.de/DE/Content/Infekt/EpidBull/Archiv/2023/Ausgaben/04_23.pdf?__blob=publicationFile, sowie Empfehlungen der Ständigen Impfkommission beim Robert Koch-Institut 2024, in: Epidemiologisches Bulletin 4/2024, S. 23, abrufbar unter:
https://www.rki.de/DE/Content/Infekt/EpidBull/Archiv/2024/Ausgaben/04_24.pdf?__blob=publicationFile,
erst aufgebaut werden, so dass in der Zwischenzeit vermeidbare Infektionsrisiken bestünden. Darauf, ob der Antragsgegner bereits bei anderen Schülern der von der Tochter der Antragsteller besuchten Schule Nachweise über medizinische Kontraindikationen anerkannt hat, kommt es mithin nicht an. Die Einschätzung der Antragsteller, „masern-kombiimpffähige“ Personen seien ohnehin nur ein „Phantom“, weil schulmedizinisch impfunfähig Erkrankte ihrer Einschätzung nach nur in den allerseltensten Fällen noch beschulbar seien, teilt der Senat im Übrigen nicht. Ungeachtet des Umstands, dass dieser Vortrag überrascht, weil die Antragsteller gerade meinen, ihre Tochter sei eine solche Schülerin, gibt es durchaus Fälle, in denen eine Masernimpfung auch bei Kindern im Schulalter medizinisch kontraindiziert ist, ohne dass diese zwangsläufig so schwerwiegend erkrankt sind, dass sie nicht zur Schule gehen können.
Vgl. dazu, dass dies z. B. bei Vorliegen einer Immunsuppression der Fall sein kann: Robert Koch-Institut: Faktenblatt zum Impfen: Falsche und richtige Kontraindikationen bei Impfungen: Stand 1. März 2023, abrufbar unter:
Die Zwangsgeldandrohung war auch verhältnismäßig. Insbesondere drängte sich nicht auf, dass eine andere Handlungsmöglichkeit zur Verfügung stand, die Anlass bot, von weiteren Maßnahmen des Verwaltungszwangs abzusehen.
Vgl. zu einem solchen Fall zur Durchsetzung eines Baugebots: BVerwG, Urteil vom 15. Februar 1990 - 4 C 45.87 -, juris, Rn. 26.
Zwar wird dem Gesundheitsamt in § 20 Abs. 12 Satz 3 IfSG die Möglichkeit eingeräumt, die zur Vorlage eines Nachweises verpflichtete Person zu einer Beratung zu laden und zur Vervollständigung des Impfschutzes gegen Masern aufzufordern. Mit den Antragstellern hatte aber bereits vor der hier streitgegenständlichen Anforderung des Nachweises ein Impfberatungsgespräch stattgefunden, durch das diese nicht dazu bewegt werden konnten, ihre Tochter gegen Masern impfen zu lassen. Ungeachtet dessen tritt die Ermächtigung zur Ladung eines Beratungsgesprächs auch nur neben die Durchsetzung der Anordnung mit den Mitteln der Verwaltungsvollstreckung und schließt diese nicht aus.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15. August 2024 ‑ 13 B 1280/23 -, juris, Rn. 17.
Auch andere mildere, gleich geeignete Mittel sind nicht ersichtlich. Insbesondere schützt ein Betretungsverbot für Veranstaltungen, für die keine Schulpflicht besteht, wie ausgeführt nicht davor, dass es zu infektionsträchtigen Begegnungen in der Schule kommen kann.
Die Zwangsgeldandrohung ist entgegen der Auffassung der Antragsteller auch nicht deswegen unangemessen, weil die Durchführung der Impfung nicht allein von ihrem Willen abhängt. Sie machen geltend, wenn ein Kind wie ihre Tochter selbst die Impfung ablehne, müsse ein Arzt bereit sein, das Kind mit Gewalt gegen seinen Willen zu impfen. Diese Argumentation liegt neben der Sache. Die Zwangsgeldandrohung zielt darauf ab, die Antragsteller dazu zu bewegen, in Ausübung ihres die Gesundheitssorge umfassenden Sorgerechts eine Entscheidung zugunsten der Masernschutzimpfung ihrer Kinder zu treffen und sodann ihrer elterlichen Pflicht nachkommend auf die Kinder entsprechend erzieherisch einzuwirken.
Vgl. VG Berlin, Beschluss vom 11. September 2023 ‑ 14 L 231/23 -, juris, Rn. 75.
Dass die Antragsteller erfolglos versucht hätten, ihre Tochter von einer Masernimpfung zu überzeugen, haben sie nicht geltend gemacht. Dies erscheint auch fernliegend, weil sie durchweg vorgetragen haben, eine Impfung ihrer Tochter abzulehnen.
Soweit die Antragsteller die gesetzliche Möglichkeit einer Ersatzzwangshaft (§ 61 VwVG NRW) als verfassungswidrig erachten, verkennen sie, dass eine solche im konkreten Einzelfall stets nur auf Antrag der Vollzugsbehörde durch das Verwaltungsgericht als letztes Mittel des Staates zur Durchsetzung eines vollstreckbaren Anspruchs und nur in Ausnahmefällen unter besonderer Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes zulässig ist.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 23. November 2020 - 4 E 716/20 -, juris, Rn. 3 f., m. w. N.
Auch die den Antragstellern gesetzte Frist von zwei Monaten für die Nachweisvorlage ist nicht zu beanstanden. Insbesondere ermöglicht sie es, mit Blick auf den oben erwähnten empfohlenen Mindestabstand zwischen den zwei erforderlichen Impfungen von vier Wochen auch unter Berücksichtigung regelmäßig erforderlicher organisatorischer Vorlaufzeiten und den in dem Zeitraum liegenden Feiertagen binnen der gesetzten Frist einen ausreichenden Impfschutz zu erlangen um den darüber erforderlichen Nachweis fristgerecht vorlegen zu können.
Vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 22. Januar 2024 - 20 CS 23.2238 -, juris, Rn. 13; siehe ferner VG Cottbus, Beschluss vom 2. September 2024 - 8 L 477/24 -, juris, Rn. 24 (Frist von drei Wochen viel zu kurz); VG München, Beschluss vom 25. Juli 2024 - M 26a S 24.3624 -, juris, Rn. 40, und VG Würzburg, Urteil vom 10. Juni 2024 - W 8 K 23.1440 -, juris, Rn. 44 (jeweils keine Bedenken gegen Fristsetzung von acht Wochen); VG Hamburg, Beschluss vom 5. Juni 2024 ‑ 14 E 923/24 -, juris, Rn. 44 (Frist von einem Monat zu kurz); VG Berlin, Beschluss vom 11. September 2023 - 14 L 231/23 -, juris, Rn. 63 (bei wiederholter Fristsetzung ca. sechs Wochen hinreichend lang).
Entgegen der Auffassung der Antragsteller liegt hinsichtlich der Höhe des angedrohten Zwangsgelds auch kein Ermessensausfall vor. Ein Zwangsgeld, das sich im deutlich unteren Bereich des durch § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW vorgegebenen Rahmens von 10 bis 100.000 Euro hält, ist nicht weiter begründungsbedürftig,
vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 15. August 2024 ‑ 13 B 1280/23 -, juris, Rn. 11 f., und vom 14. Juni 2018 - 12 B 200/18 -, juris, Rn. 17,
und es bedarf damit auch keiner Ermittlung der Vermögensverhältnisse der Adressaten der Anordnung. Dies ist bei einem Zwangsgeld i. H. v. 500 Euro der Fall.
Die Kostentscheidung beruht unter Einbeziehung der erstinstanzlichen Kostenentscheidung, soweit sie rechtskräftig ist, auf den §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1 VwGO i. V. m. § 100 Abs. 1 ZPO, die Streitwertfestsetzung auf den §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 2, 60 Abs. 1, 63 Abs. 1, Abs. 2 Satz 2 VwVG NRW
§§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 2 und Abs. 2, 60, 63 VwVG NRW. Nach § 55 Abs. 1 VwVG NRW
§§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1 VwGO
§§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG
§§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 24 VwVfG NRW
§ 61 VwVG NRW
§ 20 Abs. 9 Satz 1 IfSG
§ 20 Absatz 6 und 9 IfSG
§ 20 Abs. 9 Satz 1 Nr. 2, 2. Alt IfSG
§ 20 Abs. 9 Satz 1 Nr. 2, 2. Alt. IfSG
§ 20 Abs. 9 IfSG
§ 20 Abs. 9 Satz 1 IfSG
§ 20 Abs. 9 Satz 1 IfSG
§ 20 Abs. 13 IfSG
§ 20 Abs. 12 Satz 1 IfSG
§ 20 Abs. 9 Satz 1 Nr. 2 IfSG
§ 20 Abs. 12 Satz 2 bis 4 IfSG
§ 20 Abs. 12 Satz 1 IfSG
§ 20 Abs. 8 IfSG
§ 147 Abs. 1 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 20 Abs. 13 Satz 1 IfSG
§ 6 Abs. 1 IfSG
§ 20 Abs. 12 Satz 1, Abs. 13 IfSG
§ 20 Abs. 12 Satz 1 Nr. 1 IfSG
§ 20 Abs. 12 IfSG
§ 20 Abs. 9 Satz 2 IfSG
§ 20 Abs. 8 Satz 1 IfSG
§ 33 Nr. 3 IfSG
§ 20 Abs. 10 IfSG
§ 20 Abs. 12 Satz 2 IfSG
§ 20 Abs. 12 Satz 8 IfSG
§ 20 Abs. 12 Satz 2 IfSG
§ 20 Abs. 8 Satz 4 IfSG
§ 20 Abs. 12 Satz 1, Abs. 13 Satz 1 IfSG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 57 Abs. 1 VwVG NRW
§ 63 bzw. 69 VwVG NRW
§ 57 Abs. 2 VwVG NRW
§ 20 Abs. 12 Satz 7 IfSG
§ 20 Abs. 12 Satz 3 IfSG
§ 60 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW
§ 100 Abs. 1 ZPO
§ 152 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 29 K 9316/23
1 BvR 2649/21
13 B 1281/23
1 BvR 469/20
13 B 1466/21
13 B 1008/22
12 B 1277/21
1 S 94/23
25 CS 21.16
3 EO 805/20
3 B 411/20
4 C 45.87
13 B 1280/23
14 L 231/23
4 E 716/20
20 CS 23.22
8 L 477/24
26a S 24.36
8 K 23.14
14 E 923/24
12 B 200/18