Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2005-12-08, Aktenzeichen 8 KN 123/03

Tenor:

Tatbestand:
Der Antragsteller wendet sich gegen die Friedhofsgebührensatzung der Antragsgegnerin vom 20. März 2002.
Diese am 20. März 2002 vom Rat der Antragsgegnerin beschlossene Friedhofsgebührensatzung (nachfolgend: FGS) wurde am 25. März 2002 im Amtsblatt des Landkreises F. veröffentlicht und trat gemäß § 9 Satz 1 FGS am 1. Mai 2002 in Kraft. Zugleich trat nach § 9 Satz 2 FGS die zuvor geltende Gebührensatzung vom 20. Juni 2001 außer Kraft.
Nach § 1 FGS betreibt die Stadt C. die in § 1 ihrer Friedhofssatzung genannten Friedhöfe - d.h. insgesamt zehn Friedhöfe, unterteilt in zwei Stadtfriedhöfe sowie acht Ortsteilfriedhöfe, zuzüglich eines grundsätzlich für neue Bestattungen nicht mehr zur Verfügung stehenden Militärfriedhofs - als öffentliche Einrichtung, für deren Benutzung Gebühren nach Maßgabe der FGS erhoben werden.
§ 2 Abs. 1 FGS bestimmt die Höhe der Bestattungs- und Beisetzungsgebühren, wobei mit den in § 2 Abs. 1 c) und f) genannten Gebühren für eine anonyme Erdbestattung bzw. Urnenbeisetzung zugleich auch die “Pflege- und Unterhaltungskosten für die Dauer der Ruhezeit abgegolten sind“. Gesonderte Gebühren werden nach § 2 Abs. 2 FGS für die Benutzung der Kapelle und der Leichenhalle sowie das Stellen von Trägern und nach § 2 Abs. 3 FGS für Aus- und Umbettungen erhoben. § 3 regelt die Gebührenhöhe “für die Bereitstellung und sofortige oder spätere Nutzung von Grabstellen“, wobei zwischen Reihengrabstätten (Abs. 1 a) und Wahlgrabstätten (Abs. 1 b) differenziert wird. Die Reihengrabstättengebühr beträgt für Kinder bis zu 5 Jahren 260,- EUR, für eine Erdbestattung mit einer Ruhezeit von 25 Jahren 975,- EUR und für eine Urnenbeisetzung mit einer Ruhezeit von 20 Jahren 590,- EUR. Für Wahlgrabstätten ist “bei Erdbestattung für 25 Jahre je Grabstelle“ eine Gebühr zwischen 1.050,- EUR (einfache Lage), 1.275,- EUR (besondere Lage) und 1.700,- EUR (bevorzugte Lage), “bei Urnenbeisetzung für 20 Jahre“
eine Gebühr zwischen 660,- EUR (einfache Lage), 810,- EUR (besondere Lage) und 1.020,- EUR (bevorzugte Lage) vorgesehen. Daneben werden gemäß § 4 FGS Grabmalgebühren, gemäß § 5 FGS Verwaltungsgebühren sowie nach § 6 FGS “sonstige Gebühren“ erhoben.
Wer Gebührenschuldner ist, bestimmt § 7 FGS. Er lautet:“ Zahlungspflichtig ist, wer die Bestattung/Beisetzung veranlasst bzw. in Auftrag gegeben hat. Neben dem Auftraggeber können die nächsten Angehörigen des Verstorbenen zur Zahlung herangezogen werden. Mehrere Gebührenschuldner haften gesamtschuldnerisch.“ Die Gebührenschuld entsteht gemäß § 8 Satz 1 FGS mit Beendigung der Leistung oder der Rücknahme des Antrags und wird einen Monat nach Bekanntgabe des Gebührenbescheides fällig (§ 8 Satz 3 FGS). Vor Erbringung der Leistung kann eine Abschlagszahlung auf die Gebühr erhoben werden (§ 8 Satz 4 FGS).
Am 8. Oktober 2003 hat der Rat der Antragsgegnerin die 1. Änderungssatzung zur Friedhofsgebührensatzung vom 20. März 2002 beschlossen. Dabei ist u.a. in § 4 Abs. 1 a FGS ein neuer Absatz 1 a eingefügt worden, der - wie die Änderungssatzung insgesamt - gemäß Art. 2 der Änderungssatzung rückwirkend zum 1. September 2002 in Kraft getreten ist. Am 15. Dezember 2004 ist eine neue Friedhofsgebührensatzung erlassen worden, die mit ihrem Inkrafttreten zum Jahresbeginn 2005 die Friedhofsgebührensatzung vom 20. März 2002 in der Fassung der 1. Änderungssatzung vom 8. Okt. 2003 aufgehoben hat.
Der Antragsteller erwarb am 11. Juni 2002 ein zweistelliges Wahlgrab in bevorzugter Lage im Sinne von § 3 Abs. 1 b FGS. Hierfür erhob die Antragsgegnerin mit - noch nicht bestandskräftigem - Bescheid vom 11. Juni 2002 von dem Antragsteller 3.400,- EUR und zugleich für die Beerdigung des Vaters des Antragstellers weitere Gebühren gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 b und Abs. 2 a bis c FGS in Höhe von 929,- EUR, insgesamt also 4.329,- EUR. Ferner machte die Antragsgegnerin für die “Grabmalgenehmigung“ gemäß § 4 Abs. 1 b und c FGS mit einem weiteren, ebenfalls noch nicht bestandskräftigen Bescheid vom 3. Juni 2003 eine zusätzliche Gebühr in Höhe von 291,- EUR geltend.
Der Antragsteller hat am 16. Juli 2003 einen Normenkontrollantrag gestellt und trägt zur Begründung vor, dass die den angegriffenen Gebührensätzen zugrunde liegenden Kalkulationen unzureichend und fehlerhaft seien. Sinngemäß rügt er vorrangig die Kalkulation zur Ermittlung der sogen. Grabstellengebühr gemäß § 3 FGS. Insoweit wird von ihm zunächst bezweifelt, dass die Kostenzuordnung in den Betriebsabrechnungsbögen, die der Kalkulation zugrunde liegen, zu Recht erfolgt sei, so etwa hinsichtlich der Personalkosten in Höhe von 333.382,99 EUR für die Friedhofsunterhaltung im Bereich der Erdwahlgrabstätten. Nähere Einzelheiten müsse eine Wirtschaftsprüfungsgesellschaft ermitteln bzw. der Landesrechnungshof mit einer Detailprüfung. Ferner habe die Antragsgegnerin jedenfalls den Anteil der Friedhofsfläche, deren Pflegekosten zu Lasten der Gebührenzahler umgelegt worden sei, zu hoch bemessen. Für die in zu großem Umfang vorhandenen Flächen, die aktuell nicht für Bestattungen benötigt würden, dürften keine Kosten auf die Gebührenzahler abgewälzt werden. Weiterhin hätte die Antragsgegnerin nicht nur 10%, sondern einen höheren Flächenanteil als sog. öffentliches Grün nicht in die Gebührenkalkulation einbeziehen dürfen. Unabhängig von dem danach zu hohen gebührenfähigen Aufwand sei dieser Aufwand bei der Ermittlung der einzelnen Gebührensätze auch fehlerhaft verteilt worden. Warum die Antragsgegnerin in dem hier maßgeblichen Zeitraum bei den Erd- und Urnenwahlgräbern jeweils zwischen Grabstätten in einfacher, besonderer und bevorzugter Lage unterschieden habe und insoweit für die Gebührenberechnung von unterschiedlich hohen sog. Äquivalenzziffern ausgegangen sei, sei nicht nachvollziehbar. Die Antragsgegnerin habe dabei offenbar nicht auf die jeweiligen Kosten, sondern - zu Unrecht - auf die “geschätzten“ Vorteile der Nutzungsberechtigten abgestellt. Gegen die Berechnung der Grabmalgebühr gemäß § 4 FGS wendet der Antragsteller ein, dass darin zu Unrecht auch Kosten für eine spätere Beseitigung eines Grabmals eingeflossen seien, die zugrunde liegende Kalkulation aber auch im Übrigen fehlerhaft sei.
Schließlich sei auch die (Verwaltungs-)Gebühr in Höhe von 51,- EUR gemäß § 5 b FGS für die Ausstellung einer sog. Zulassungskarte für auf den Friedhof gewerblich Tätige, wie die Steinmetz-GmbH, deren Gesellschafter der Antragsteller sei, überhöht. Er habe durch diese und durch weitere Gebührentatbestände, etwa die Gebühr für eine Urnenbestattung, auch einen Nachteil erlitten. Bei einer betriebswirtschaftlich korrekten Gebührenpolitik der Antragsgegnerin hätte sich das Umsatzvolumen seiner Steinmetz GmbH um jährlich 20.000,- EUR erhöht.
Der Antragsteller beantragt,
die Satzung über die Erhebung von Gebühren für die Friedhöfe der Stadt C. vom 20. März 2002 mit Ausnahme der Regelung in § 9 Satz 2 für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Sie weist zur Begründung darauf hin, dass die von dem Antragsteller bemängelten Berechnungen für die Kalkulation nicht etwa fehlten, sondern in den vorgelegten Unterlagen enthalten seien und im Wesentlichen auch dem Rat vorgelegen hätten. In die dem Rat vorgelegte Kalkulation für die Ermittlung der Grabstellengebühr gemäß § 3 Abs. 1 b FGS sei allerdings ein Fehler eingeflossen. Die dort als “Flächenanteil in Quadratmetern“ bezeichneten Äquivalenzziffern von 4,69 (Erde I), 5,63 (Erde II), 7,5 (Erde III), 2,93 (Urne I), 3,6 (Urne II) und 4,5 (Urne III) hätten tatsächlich 4,5, 5,2 und 6 (für Erde I -III) sowie 2,7, 3,15 und 3,6 (für Urne I - III) betragen müssen. Dadurch sei für die Gebühr gemäß § 3 Abs. 1 b FGS statt des vorgesehenen Kostendeckungsgrades zwischen 99 und 100 % irrtümlich ein Kostendeckungsfaktor beschlossen worden, der zwischen 102 und 124 % liege. Die zuvor genannten, für zutreffend erachteten Äquivalenzziffern seien anhand der tatsächlich vorhandenen durchschnittlichen Grabfläche je Grabart (Erde/Urne) ermittelt worden. Diesem Flächenanteil sei “jeweils entsprechend den einzelnen Lagen ein prozentualer Zuschlag zugerechnet worden, der sich an den jeweiligen örtlichen Gegebenheiten zu jeder Lage orientiere.“ Dabei habe “als Anhaltspunkt für den prozentualen Zuschlag u.a. die Wegefläche vor der jeweiligen Grabstätte bzw. das Umfeld um die jeweilige Wahlgrabstelle“ gedient. Subjektive Gründe hätten hingegen keine Berücksichtigung gefunden. Etwaigen Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der Grabmalgebühr gemäß § 4 Abs. 1 FGS sei mit der - durch die 1. Änderungssatzung erfolgten - Einfügung eines neuen Absatzes 1 a hinreichend Rechnung getragen worden. Bei der Bestimmung des Gebührenschuldners in § 7 Satz 1 FGS und der in § 8 Satz 1 FGS getroffenen Regelung über die Entstehung der Gebührenschuld habe man sich an §§ 7 und 8 der städtischen Verwaltungskostensatzung orientiert. Durch die zusätzliche Regelung über den Gebührenschuldner in § 7 Abs. 2 FGS solle eine Gebührenerhebung auch in den Fällen ermöglicht werden, in denen die Stadt die Bestattung im Wege der Ersatzvornahme für die untätig gebliebenen, aber bestattungspflichtigen “nächsten Angehörigen“ durchgeführt habe. Sollte § 8 Satz 1 FGS so verstanden werden, dass danach z.B. die Grabstellengebühr i.S.d. § 3 Abs. 1 FGS erst nach Ablauf der Nutzungsdauer der erworbenen Grabstelle und nicht schon beim Erwerb des Nutzungsrechts erhoben werden dürfe, so benachteiligte die so verstandene Bestimmung jedenfalls nicht die Gebührenschuldner und sei deshalb auch nicht unwirksam.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakten und die Beiakten A - E verwiesen. Diese Unterlagen sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag ist zulässig und begründet.
Der Antrag ist statthaft, weil die Satzung über die Erhebung von Gebühren für die Friedhöfe der Stadt C. vom 20. März 2002 - FGS - nach § 47 Abs.1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 7 Nds. AG VwGO der Normenkontrolle durch das Oberverwaltungsgericht unterliegt. Dem steht nicht entgegen, dass die FGS mit Wirkung zum Jahresende 2004 aufgehoben worden ist. Ein Normenkontrollantrag bleibt auch nach Außer-Kraft-Treten der angegriffenen Norm weiterhin zulässig, wenn diese Norm noch Rechtswirkungen entfaltet. Dies wiederum ist etwa der Fall, wenn über in der Vergangenheit liegende Sachverhalte noch nach der außer Kraft getretenen Vorschrift zu entscheiden ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 19.2.2004 - 7 CN 1/03 -, NVwZ 2004, 1122 ff.; OVG Frankfurt/Oder, Urt. v. 14.7.2004 - 2 D 2/02 -, LKV 2005, 180 (Leitsatz); Schmidt in Eyermann, VwGO, Kommentar, § 47 Rn. 15, m. w. N.). So liegt es hier. Nach der FGS in der hier streitigen Fassung vom 20. März 2002 ist nämlich u.a. noch über die Rechtmäßigkeit des gegenüber dem Antragsteller ergangenen, noch nicht bestandskräftigen Gebührenbescheides vom 11. Juni 2002 zu entscheiden. Diese Fassung der FGS ist im Übrigen auch weiterhin für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit von Gebührenbescheiden maßgebend, die für den Zeitraum vom Mai 2002 bis zum 31. August 2002 erlassen worden sind oder noch erlassen werden, und in der Fassung der 1. Änderungssatzung für Bescheide bezogen auf den Zeitraum vom September 2002 bis zum Jahresende 2004. Dementsprechend hat der Antragsteller auch zu Recht beantragt, diese Satzung für unwirksam zu erklären, und nicht nur festzustellen, dass sie unwirksam gewesen ist (vgl. Gerhardt/Bier, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Kommentar, § 47 Rn. 16).
Der Antrag ist am 16. Juli 2003 und damit fristgerecht binnen zwei Jahren nach der am 25. März 2002 erfolgten Bekanntmachung der FGS gestellt worden, § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO.
Der Antragsteller ist jedenfalls als Adressat des noch nicht bestandskräftigen Gebührenbescheides vom 11. Juni 2002 auch antragsbefugt im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Er kann - wie beim Angriff gegen eine außer Kraft getretene Norm geboten (vgl. BVerwG, Urt. v. 19.2.2004, a.a.O.) - geltend machen, durch die Anwendung der FGS in seinem Recht aus Art. 2 Abs. 1 GG bzw. der ihn schützenden Bestimmung des § 5 NKAG verletzt worden zu sein. Im Falle der Unwirksamkeit der maßgeblichen Bestimmungen der FGS mangelt es dem Gebührenbescheid vom 11. Juni 2002 an der erforderlichen Rechtsgrundlage.
Die Antragsbefugnis des Antragstellers kann auch nicht mit der Begründung verneint werden, dass im Falle der Unwirksamkeit der FGS die zuvor geltende FGS der Antragsgegnerin vom 20. Juni 2001 - FGS a. F. -, die zum Teil (noch) höhere Gebühren als die FGS enthielt, wieder auflebe und deshalb eine mögliche Rechtsverletzung durch die zur Prüfung gestellte Rechtsvorschrift nicht in Betracht komme (vgl. zu diesem Ansatz das Senatsurteil vom 10.3.2005 - 8 KN 41/02 -, NdsVBl. 2005, 266, m. w. N.). Dies trifft vorliegend schon deshalb nicht zu, weil die FGS a. F. auch bei Unwirksamkeit der hier angegriffenen FGS nicht wieder "auflebt", sondern es gemäß § 9 Satz 2 FGS bei deren Aufhebung bleibt. Nach § 5 Abs. 2 Satz 2 NKAG, der bis zum Jahresende 2005 auch für Friedhofsgebühren uneingeschränkt gilt und erst mit Wirkung vom 1. Januar 2006 an - und dann auch nur bezogen auf Gebühren für die Nutzung von Grabstätten durch § 13 Abs. 4 Satz 2 Nr. 3 des Gesetzes über das Leichen-, Bestattungs- und Friedhofswesen vom 8. Dezember 2005 (GVBl. S. 381) - eingeschränkt wird, soll der Satzung nämlich nur ein Kalkulationszeitraum von höchstens drei Jahren zu Grunde liegen, der beim Wiederaufleben der FGS a. F. zumindest für das Jahr 2004 überschritten würde. Dass die Antragsgegnerin dies wollte, kann nicht angenommen werden. Sie hat vielmehr vor Erlass der FGS eine aktuelle Gebührenkalkulation erstellt und hierauf gestützt nach der Beschlussvorlage für den Rat (17/2002) die zuvor nach der FGS a. F. geltenden Gebührensätze bewusst geändert.
Der Antrag ist damit auch insgesamt und nicht nur teilweise zulässig. Nach der neueren Rechtsprechung des BVerwG (vgl. Urt.. v. 17.2.2005 - 7 CN 6/04 -, NVwZ 2005, 695 ff.), der der Senat folgt, gilt:
“Kann der Antragsteller nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO geltend machen, durch eine Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in seinen Rechten betroffen zu sein, ist die gesamte Norm zulässiger Gegenstand des Normenkontrollverfahrens mit Ausnahme der Bestimmungen, die unter Heranziehung des Rechtsgedankens aus § 139 BGB ihres eigenständigen Regelungsgehalts vom Normgefüge abtrennbar sind. Bei Normen, die unter Heranziehung des Rechtsgedankens aus § 139 BGB teilbar sind, ist die verwaltungsgerichtliche Kontrolle allerdings auf den Teil des Normgefüges beschränkt, auf den sich die geltend gemachte Rechtsverletzung bezieht. Das hat zur Folge, dass ein dennoch auf den gesamten Normenbestand zielender Normenkontrollantrag jedenfalls insoweit unzulässig ist, als er den Antragsteller nicht berührende Normteile erfasst, die schon aufgrund vorläufiger Prüfung offensichtlich und damit auch für den Antragsteller erkennbar unter Berücksichtigung der Ziele des Normgebers eigenständig lebensfähig und damit abtrennbar sind (vgl. Urteil vom 4. Juni 1991, a.a.O., S. 273 f.).“
Solche abtrennbaren Normteile weist die FGS in dem angegriffenen Umfang, d.h. mit Ausnahme des § 9 Satz 2 FGS, nicht auf. Zwar sind etwa die Bestimmungen über Grabmalgebühren (§ 4 FGS) und Verwaltungsgebühren (§ 5 FGS) von dem hier vorrangig angegriffenen § 3 FGS über die Grabstellengebühr abtrennbar. §§ 4 und 5 FGS sind aber ohne die Regelungen der §§ 7 und 8 FGS über den Gebührenschuldner und die Gebührenerhebung nicht - wie geboten - “eigenständig lebensfähig“. Denn dahingehende Regelungen gehören gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 NKAG zwingend zu einer kommunalen Gebührensatzung.
Aus den vorgenannten Gründen ist hingegen § 9 Satz 2 FGS, wonach die zuvor geltende FGS in der Fassung von 2001 aufgehoben wird, unabhängig von dem Bestand der übrigen, in §§ 1 - 9 Satz 1 FGS enthaltenen Bestimmungen und konnte deshalb vom Normenkontrollantrag ausgenommen werden (vgl. Rosenzweig/Freese; NKAG, Kommentar, § 2 Rn. 31, m. w. N.).
Der demnach zulässige Normenkontrollantrag ist auch begründet.
Anhaltspunkte dafür, dass die FGS wegen formeller Mängel unwirksam ist, sind weder vorgetragen noch ersichtlich. Insbesondere ist die FGS auf den Seiten 14 bis 18 des Amtsblatts 3/2002 für den Landkreis G. vom 25. März 2002, das gemäß § 6 Abs. 3 NGO, § 1 der Verordnung über die öffentliche Bekanntmachung von Rechtsvorschriften der Gemeinden und Verkündungsblättern in der hier noch anwendbaren Fassung vom 9. Dezember 1996 (GVBl. S. 520) und § 10 Abs. 3 Satz 1 der Hauptsatzung der Antragsgegnerin zum Verkündungsblatt für Satzungen bestimmt worden ist, ordnungsgemäß veröffentlicht und hierauf in Übereinstimmung mit § 10 Abs. 3 Satz 2 der Hauptsatzung auch in der Ausgabe vom 2. April 2002 der “ H.“ als örtlicher Tageszeitung hingewiesen worden.
Die FGS steht jedoch materiell-rechtlich nicht mit dem NKAG als höherrangigem Recht in Einklang. Sowohl die in § 3 Abs. 1 FGS getroffene Bestimmung über die Grabstellengebühr (1.) als auch die Regelung des Gebührenschuldners in § 7 FGS (2.) verstoßen aus den nachfolgend angeführten Gründen gegen § 5 NKAG, so dass die FGS nicht die nach § 2 Abs. 1 Satz 2 NKAG notwendigen Mindestbestandteile enthält und deshalb insgesamt unwirksam ist.
1. Bei der in § 3 Abs. 1 FGS geregelten Gebühr "für die Bereitstellung und sofortige oder spätere Nutzung von Grabstellen“ handelt es sich um eine Benutzungsgebühr im Sinne des § 5 Abs. 1 NKAG, da diese Abgabe als Gegenleistung für die Inanspruchnahme der gemäß § 1 FGS als öffentliche Einrichtung betriebenen Friedhöfe der Antragsgegnerin erhoben wird.
Der Antragsgegnerin steht bei der Bildung von öffentlichen Einrichtungen ein weites Organisationsermessen zu (vgl. Rosenzweig/Freese, a.a.O., § 5 Rn. 33 f., 461a, m. w. N.) Dass die Antragsgegnerin dieses Ermessen durch die Zusammenfassung ihrer beiden Stadt- und der weiteren Ortsteilfriedhöfe zu einer öffentlichen Einrichtung i.S.d. § 1 FGS überschritten hätte, wird von dem Antragsteller nicht geltend gemacht und ist auch nicht ersichtlich. Allerdings hat diese Entscheidung zur Bildung einer einheitlichen öffentlichen Einrichtung grundsätzlich zur Folge, dass alle Kosten gleichermaßen auf alle Beteiligten umgelegt werden und demzufolge ein für alle gleicher Gebührensatz gebildet wird. Eine Ausnahme hiervon gilt jedoch, wenn auch bei einer einheitlichen öffentlichen Einrichtung deutlich voneinander abgrenzbare, sog. Teilleistungsbereiche bestehen, die gesondert in Anspruch genommen werden können. Dann ist es jedenfalls zulässig, u.U. bei wesentlichen Unterschieden in der jeweiligen Inanspruchnahme sogar geboten, unterschiedliche Gebühren für einzelne Teilleistungsbereiche einzuführen (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 20.01.2000 - 9 K 2148/99 -, NdsVBl 2000, 113 = NdsRpfl 2000, 208 = NVwZ-RR 2001, 124 für Abfallgebühren; VGH Kassel, Urt. v. 19.6.1991 - 5 UE 1570/87 - für Friedhofsgebühren; Rosenzweig/Freese, a.a.O., Rn. 35 f., 463; Schulte/Wiesemann, in: Driehaus, Kommunalabgabenrecht, § 6 Rn. 209 ff.). Da die Antragsgegnerin - wie heute weithin üblich - keine Einheitsbestattung vorsieht, sondern den Bestattungspflichtigen die Wahl zwischen sehr verschiedenen Grabarten lässt, die sich von der anonymen Urnenbeisetzung mit eingeschlossener Grabpflege für die gesamte Ruhezeit bis hin zu einer Erdbestattung in einer bevorzugt gelegenen Wahlgrabstätte erstrecken, und weiteren Leistungen, die - wie etwa die Nutzung der Leichenhalle und der Kapelle - zusätzlich in Anspruch genommen werden können, also deutlich voneinander abgrenzbare Teilleistungsbereiche bestehen, ist es nicht zu beanstanden, wenn dafür auch getrennte Gebührentatbestände vorgesehen sind (vgl. Rosenzweig/Freese, a.a.O., Rn. 463; Gaedke/Diefenbach, Handbuch des Friedhofs- und Bestattungsrechts, 9. Aufl., S. 87 ff.; Jäger/Schledorn/Wirz/Zentgraf, Friedhofsgebühren 2005 - Erhebung in niedersächsischen und bremischen Städten, S. 21). Hiervon geht für Grabnutzungsgebühren nicht nur der Senat (vgl. etwa Beschl. v. 8.10.2003 - 8 LA 144/03 - und v. 25.9.2001 - 8 L 637/99 - NdsRpfl 2002, 69 = NVwZ 2002, 1526), sondern nunmehr in § 13 Abs. 4 Satz 2 BestattG ausdrücklich auch der Landesgesetzgeber aus, wobei hier nicht zu klären ist, inwieweit für unterschiedliche Grabarten, d.h. etwa Wahlgrabstätten einerseits und Reihengrabstätten oder anonyme Gräberfelder andererseits, noch weitere Teilleistungsbereiche gebildet werden können.
Jedenfalls muss die Kommune als Folge der Entscheidung für verschiedene Teilleistungsbereiche für jeden einzelnen von ihnen die jeweilige Gebühr getrennt kalkulieren. Dazu (vgl. zum Nachfolgenden Lichtenfeld, in: Driehaus, a.a.O., § 6 Rn. 727, m. w. N.) sind zunächst gemäß § 5 Abs. 2 Satz 1 NKAG für den zu kalkulierenden Zeitraum die voraussichtlich ansatzfähigen Kosten des jeweiligen Teilleistungsbereichs nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen zu ermitteln. Nur die dem jeweiligen Leistungsbereich zuzuordnenden Kosten dürfen bei der für den speziellen Leistungsbereich festzusetzenden Gebühr berücksichtigt werden (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 20.01.2000, a.a.O., m. w. N.). Kosten, die eindeutig einem Teilleistungsbereich zugeordnet werden können, sind daher als Kostenaufwand allein dieses Teilleistungsbereichs anzusetzen. Dienen Anlagen oder Einrichtungsteile hingegen allen Teilleistungsbereichen, so sind die hierdurch anfallenden Kosten nach den Grundsätzen der Kostenverursachung über sachgerechte Umlageschlüssel auf die jeweiligen Teilleistungsbereiche aufzuteilen (vgl. Schulte/Wiesemann, a.a.O., Rn. 211, m. w. N.). Kosten, die dadurch entstehen, dass die Einrichtung auch von der Allgemeinheit in Anspruch genommen wird, dürfen hingegen als Allgemeinanteil nicht umgelegt werden, sondern gehen zu Lasten der allgemeinen Deckungsmittel.
Die danach umlagefähigen Kosten sind schließlich auf alle Benutzer der jeweiligen Teilleistungseinrichtung leistungsgerecht nach § 5 Abs. 3 NKAG zu verteilen. Soweit - wie hier etwa bei der Benutzung einer Trauerhalle oder einer Kapelle - die jeweilige Inanspruchnahme gleichartig ist, kann die sich bei einem Kostendeckungsgrad von 100% ergebende Gebühr durch einfache Teilung ermittelt werden, d.h. indem die voraussichtlich anfallenden, umlagefähigen Kosten durch die zu erwartende Zahl der Nutzungen geteilt werden (vgl. Jäger/Schledorn/Wirz/Zentgraf, a.a.O., S. 51). Unterscheidet sich hingegen in einem Teilleistungsbereich das jeweilige Ausmaß der Inanspruchnahme der Teileinrichtung - wie vorliegend etwa hinsichtlich der Grabnutzungsgebühr gemäß § 3 Abs. 1 FGS, da die Nutzungsrechte an den jeweiligen Grabstätten für unterschiedliche Zeiträume verliehen werden und die Grabstätten jedenfalls unterschiedlich groß sind -, so erfolgt die Gebührensatzermittlung mit Hilfe von Gewichtungsfaktoren, den sog. Äquivalenzziffern (vgl. speziell für eine Grabnutzungsgebühr Schulte/Wiesemann, a.a.O., § 6 Rn. 213, 488 i, sowie Jäger/Schledorn/Wirz/Zentgraf, a.a.O., S. 51 - 53, 55), in mehreren Schritten. Zunächst wird bezogen auf die Rechnungsperiode die Gesamtzahl der jeweils zu vergebenden, unterschiedlichen Nutzungsrechte mit den jeweiligen Äquivalenzziffern multipliziert und dann werden die sich jeweils ergebenden Maßstabs- bzw. Recheneinheiten addiert. Wenn dann die in einer Rechenperiode anfallenden Gesamtkosten durch die Gesamtzahl der Maßstabs- bzw. Recheneinheiten dividiert werden, ergibt sich der Gebührensatz pro Maßstabs- bzw. Recheneinheit. Die sich bei einem Kostendeckungsgrad von 100% ergebende Gebühr wird schließlich dadurch ermittelt, dass die der jeweiligen Leistung, hier also dem jeweiligen Wahlgrabnutzungsrecht, zugeordnete Äquivalenzziffer mit dem Gebührensatz pro Maßstabs- bzw. Recheneinheit multipliziert wird. Da für die mit Hilfe der Äquivalenzziffernberechnung erfolgende Maßstabsbildung gemäß § 5 Abs. 3 Satz 1 NKAG auf Art und Umfang der Inanspruchnahme abzustellen ist, d.h. die Bemessung des Gebührensatzes leistungs- und nicht kostenbezogen erfolgt (vgl. Rosenzweig/Freese, a.a.O., Rn. 141, m.w.N.), ist auch bei der Bemessung der Äquivalenzziffern für Grabnutzungsgebühren auf das jeweilige Maß des Leistungsumfangs, nicht aber auf die dem Friedhofsträger entstehenden Kosten abzustellen (Schulte/Wiesemann, a.a.O., 488i, 214; ohne nähere Begründung offenbar a.A. Jäger/Schledorn/Wirz/Zentgraf, a.a.O., S. 51 f.). Dementsprechend hat sich die Bemessung der Äquivalenzziffern für Grabnutzungsgebühren etwa an der Größe, Lage und Art des Grabes (Leichen- oder Urnenbestattung) und der Dauer der Ruhezeit zu orientieren (vgl. Schulte/Wiesemann, a.a.O., 488 i).
Hieran gemessen sind die in § 3 Abs. 1 FGS geregelten Grabnutzungsgebühren rechtswidrig. Zwar kann nicht festgestellt werden, dass die berücksichtigungsfähigen Kosten für diese Gebühren zu hoch angesetzt worden sind (a). Die Verteilung dieser Kosten ist aber fehlerhaft gewesen (b).
a) Die Antragsgegnerin hat den dargelegten Anforderungen an die Ermittlung der - für die Berechnung der Grabnutzungsgebühr nach § 3 Abs. 1 b FGS - ansatzfähigen Kosten grundsätzlich entsprochen, indem sie bestimmte, der Allgemeinheit zuzurechnende Kosten, wie etwa für die Pflege der Kriegsgräber, nicht berücksichtigt, eindeutig dem hier maßgebenden Teilleistungsbereich - Nutzung von Wahlgrabstätten - zuzuordnende Kosten, z. B. für die Bereitstellung solcher Grabstellen, nur hier angesetzt und schließlich diejenigen Kosten, die - wie etwa der allgemeine Winter- und Wärterdienst - den Friedhofsnutzern insgesamt zugute kommen, verursachungsrecht nach Grundstücksflächen verteilt hat.
Soweit der Antragsteller Einzelpunkte der Ermittlung der umlagefähigen Kosten angegriffen hat, können im Rahmen des hier gebotenen Prüfungsumfangs keine Fehler festgestellt werden. Der Senat sieht sich dabei nicht veranlasst, die Richtigkeit der umfangreichen, nach den vorherigen Ausführungen im Grundsatz nicht zu beanstandenden Gebührenkalkulation vom Amts wegen im Detail unter Hinzuziehung von Sachverständigen zu überprüfen, sondern beschränkt sich auf die Kontrolle der substantiiert vom Antragsteller angegriffenen Punkte (vgl. BVerwG, Urt. .v. 17.4.2002 - 9 CN 1/01 -, BVerwGE 116, 188, 197; Beschl. v. 15.5.2003 - 9 BN 4/03 -).
Ansatzfähig sind danach als betriebsbedingte Vorhaltekosten eines Friedhofs grundsätzlich auch die Kosten für unbelegte Gräberfelder, da es zum ordnungsgemäßen Friedhofsbetrieb gehört, Flächen für anstehende Bestattungen vorzuhalten (Schulte/Wiesemann, a. a. O., Rn. 488 f.). Ob dies auch dann gilt, wenn eine Vielzahl von Gräbern unbelegt ist und in absehbarer Zeit nicht für Bestattungen in Anspruch genommen wird, kann hier dahinstehen. Einen solchen Sachverhalt hat der Antragsteller selbst nicht dargelegt und er ist auch aus den von der Antragsgegnerin vorgelegten handkolorierten Plänen über die Nutzung ihrer Friedhöfe nicht ersichtlich. Weitere Kosten, etwa für die Kriegsgräber und die Denkmalpflege sowie für die von Mitarbeitern der Antragsgegnerin gegen privatrechtliches Entgelt übernommenen Pflegearbeiten, sind zu Recht zu den nicht betriebsbedingten und daher auszusondernden Kosten gerechnet worden. Dass der Antragsgegnerin hierbei im Einzelnen Fehler unterlaufen sind, ist nicht ersichtlich und wird vom Antragsteller ebenfalls nicht substantiiert geltend gemacht.
Im Ansatz zutreffend beruft sich der Antragsteller darauf, dass von den umlagefähigen Kosten als Allgemeinanteil eines Friedhofs auch der öffentliche Grünanteil in Abzug zu bringen ist. Die Ermittlung dieses Anteils obliegt jedoch der Einschätzung durch den Friedhofsträger; feste Prozentsätze, etwa die vom Antragsteller anfänglich geltend gemachten 20%, können dazu nicht angegeben werden (vgl. Gaedke/Diefenbach, a.a.O., S. 84). Der Friedhofsträger hat sich für die sachgerechte Ausübung seines Einschätzungsermessens an dem Verhältnis zu orientieren, in dem der Kostenaufwand für die Gräberfelder mit den Wegen und Gebäuden insgesamt zu den Kosten für die Einrichtung und Pflege der parkähnlichen Freiflächen besteht (vgl. Schulte/Wiesemann, a. a. O., Rn. 488 g; Jäger/Schledorn/Wirz/Zentgraf, a.a.O., S. 42 f.). Dass der von der Antragsgegnerin für die Gebührenberechnung unberücksichtigte Anteil des sog. "öffentlichen Grüns" zzgl. 10% der Aufwendungen für die Rahmenanlagen, Wege sowie die Be- und Entwässerung bezogen auf die insgesamt von ihr betriebenen Friedhöfe fehlerhaft ist, ist nicht erkennbar. Soweit der Antragsteller behauptet, der öffentliche Grünanteil gehe weit darüber hinaus, er betrage sogar über 50 %, ist dies nicht nachvollziehbar. Der Antragsteller hat bei dieser Behauptung weder die vorgelegten Betriebsabrechnungsbogen noch die in der Beiakte D enthaltenen handkolorierten Friedhofspläne berücksichtigt. Aus ihnen ergibt sich, dass der Anteil des "öffentlichen Grüns" auf allen Friedhöfen der Antragsgegnerin insgesamt nicht ansatzweise die Hälfte der Flächen beträgt. Sollte sich der Einwand des Antragstellers lediglich auf den Anteil des "öffentlichen Grüns" auf dem Friedhof I. beziehen, so ist der Einwand schon im Ansatz unerheblich. Der maßgebende Allgemeinanteil ist nämlich gerade für alle zu einer einheitlichen öffentlichen Einrichtung zusammengefassten Friedhöfe der Antragsgegnerin zu ermitteln. Im Übrigen trifft der Einwand aber auch insoweit tatsächlich nicht zu. Dieser Friedhof mag im Verhältnis zu den anderen Friedhöfen der Antragsgegnerin über größere Anteile von zur Zeit nicht mit Gräbern belegten Grünflächen verfügen. Von der Allgemeinheit werden diese Flächen unabhängig von einer Friedhofsnutzung aber schon deshalb nicht in Anspruch genommen, weil es sich bei dem Friedhof I. um einen von drei Seiten mit Wald umgebenen Friedhof handelt. Wer sich in der Natur bewegen will, ist also - anders als etwa in Großstädten - nicht darauf angewiesen, hierzu den Friedhof I. aufzusuchen, sondern wird sich in den angrenzenden Wald begeben.
Fehler bei der Berechnung der Personalkosten, die nach den Angaben der Antragsgegnerin jeweils anhand der Stundenaufzeichnungen der Mitarbeiter ermittelt worden sind und nach dem Betriebsabrechnungsbogen im Jahr 2000 etwa für die “Unterhaltung von Erdwahlgrabstätten“ 318.287, 30 EUR betragen haben, sind aus den vorliegenden Unterlagen gleichfalls nicht erkennbar. Auffällig ist zwar, dass die Kosten für die “Unterhaltung von Urnenwahlgräbern“ laut Betriebsabrechnungsbogen 2000 demgegenüber “nur“ 11.371, 61 EUR betragen haben. Daraus sich ergebenden Zweifeln an der Richtigkeit der Personalkostenzuordnung, die der Antragsteller nicht weiter vertieft hat, muss der Senat aber schon deshalb nicht näher nachgeben, weil für die Berechnung der Gebühr nach § 3 Abs. 1 b FGS die Kosten für Erd- und Wahlgräber einschließlich der Personalkosten ohnehin zusammengefasst worden sind und die darauf beruhende Gebührenermittlung im Übrigen aus den nachfolgend genannten Gründen rechtswidrig gewesen ist.
b) Dass die Antragsgegnerin die so ermittelten ansatzfähigen Kosten für den Teilleistungsbereich “Wahlgrabstätten“ unter Heranziehung von Äquivalenzziffern leistungsgerecht auf die unterschiedlichen Arten von Wahlgrabstätten verteilt hat, steht grundsätzlich mit § 5 Abs. 3 NAKG in Einklang. Rechtswidrig war aber die Art und Weise der Bildung dieser Äquivalenzziffern (aa) und - unabhängig hiervon - zusätzlich auch die darauf beruhende Berechnung der in § 3 Abs. 1 b FGS festgesetzten Gebühren (bb).
aa) Wie dargelegt gehören zu den zulässigen, in den Äquivalenzziffern zum Ausdruck kommenden Kriterien für die Bemessung der je nach Art der Wahlgrabstätte unterschiedlichen Inanspruchnahme des Friedhofs die Größe, Lage und Art (Leichen- oder Urnenbestattung) des Grabes und sowie die Dauer der Ruhezeit. Dass die Antragsgegnerin die verwendeten Äquivalenzziffern unter Berücksichtigung der unterschiedlich großen Flächen und Lagen der jeweiligen Wahlgrabstätten ermittelt hat, ist daher grundsätzlich nicht zu beanstanden. Da zwar die unterschiedlichen Flächengrößen, nicht aber die unterschiedlichen “Lagen“ mathematisch genau erfasst werden können, steht der Antragsgegnerin insoweit ein Einschätzungsermessen zu. Für eine sachgerechte Ausübung dieses Ermessens muss aber deutlich werden, welche Gründe für die Wahl des angewendeten “Lagefaktors“ letztlich ausschlaggebend gewesen sind. Hieran mangelt es vorliegend, obwohl daraus gravierende Unterschiede in der Gebührenhöhe für ein Wahlgrab folgen, wie die nachfolgend aufgezeigte Entwicklung belegt. Im Zeitraum zwischen 2001 und 2005 ist der von der Antragsgegnerin bei der Bildung der Äquivalenzziffern angewandte “Lagefaktor“ dreimal verändert worden. Der Kalkulation für das Jahr 2001 wurde für ein Erdwahlgrab in “bevorzugter“ Lage im Verhältnis zu einem solchen in “einfacher“ Lage ein 1,6-mal höherer Wert zu Grunde gelegt. In dem hier maßgeblichen Zeitraum von 2002 bis 2004 sollte ein um 1 1/3 höherer Wert Anwendung finden. Seit dem Jahr 2005 ist schließlich die vorherige Dreiteilung der Lagen von Erd- und Urnenwahlgräbern aufgegeben worden und nur noch eine Zweiteilung der “Lagen“ vorgesehen. Das "bessere" Erdwahlgrab ist nunmehr "nur" noch um den Faktor 1,14 teurer als das Standardwahlgrab. In der Folge ist - soweit ersichtlich, bei unverändertem Leistungsumfang der Antragsgegnerin und allgemein leicht steigenden Kosten - in dem Zeitraum von 2001 bis 2005 die Gebühr für ein Erdwahlgrab in bevorzugter Lage erheblich gesunken, nämlich von umgerechnet 2.120,- EUR pro Grab im Jahr 2001 über 1.700,- EUR, die zwischen 2002 und 2004 zu zahlen waren, auf nunmehr 1.425,- EUR. Die gebotene nachvollziehbare Begründung für die Wahl des verantwortlichen, hier für zutreffend erachteten “Lagefaktors“ ergibt sich jedoch weder aus den Ratsvorlagen noch den sonstigen Verwaltungsvorgängen und auch nicht aus dem Vorbringen der Antragsgegnerin im Gerichtsverfahren.
Nicht nachvollziehbar ist außerdem, warum bei der Bildung der Äquivalenzziffern für Erd- und Urnenwahlgräber nur auf deren unterschiedliche Größe und Lage, nicht aber auch auf die unterschiedliche Dauer der Nutzungszeit, nämlich 25 Jahre für ein Erd- und 20 Jahre für einen Urnengrab, abgestellt worden ist.
Die aus der fehlerhaften Bildung der Äquivalenzziffern folgende Berechnung der Nutzungsgebühren gemäß § 3 Abs. 1 b FGS für Wahlgräber ist deshalb rechtswidrig und damit unwirksam.
bb) Selbst wenn man jedoch - entgegen der hier vertretenen Auffassung - davon ausginge, dass die von der Antragsgegnerin für den hier maßgebenden Zeitraum 2002 bis 2004 für zutreffend erachteten Äquivalenzziffern rechtmäßig gewesen sind, d. h. für Erdwahlgräber ein Verhältnis von 4,5 zu 5,25 und 6, so ist die darauf beruhende, in § 3 Abs. 1 b FGS festgelegte Gebührenhöhe gleichwohl rechtswidrig gewesen, weil der Antragsgegnerin jedenfalls - wie sie selbst einräumt - ein Rechenfehler unterlaufen ist. In dem oben beschriebenen letzten Schritt der Gebührenbedarfsberechnung, d.h. der Multiplikation des Gebührensatzes pro Maßstabs- bzw. Recheneinheit mit der jeweils zugeordneten Äquivalenzziffer, hat die Antragsgegnerin nämlich den Gebührensatz nicht mit den neuen Äquivalenzziffern (für Erdwahlgräber) von 4,5, 5,25 und 6, sondern versehentlich mit den alten, noch für 2001 geltenden höheren Äquivalenzziffern 4,69, 5,63 und 7,5 vervielfältigt. Dadurch ergibt sich - bei nicht erkennbar überhöhten Bestattungszahlen - statt der vorgesehenen Kostendeckung zwischen 99 und 100 % eine solche zwischen 103 und 125 %. Eine Gebühr mit einem solchen Kostendeckungsgrad von bis zu 125%, die das Maß einer ggf. noch tolerierbaren Überschreitung (vgl. dazu Schulte/Wiedemann, a.a.O., Rn. 257 ff., m. w. N.) nicht mehr wahrt, ist aber aus den nachfolgend angeführten Gründen rechtswidrig und damit unwirksam.
Dass ein solcher Kostendeckungsgrad bei einer Teilleistungsgebühr zu deren Unwirksamkeit führt, ist - soweit ersichtlich - unbestritten, wobei allerdings in der Begründung Unterschiede bestehen (vgl. die Nachweise bei Schulte/Wiedemann, a.a.O., Rn. 331).
In Teilen der Rechtsprechung wird angenommen, dass das in § 5 Abs. 1 Satz 2 NKAG enthaltene Kostenüberschreitungsverbot auch für die hier maßgebende Kalkulation einer Teilleistungsgebühr gilt (so zu § 5 Abs. 1 Satz 2 NKAG entsprechenden landesrechtlichen Regelungen hinsichtlich einer Bioabfallentsorgungsgebühr: OVG Koblenz, Urt. v. 4.2.1999 - 12 C 13291/ 96 u. 12 A 10533/98 -, NVwZ-RR 1999, 673 ff., einer Hausmüllgebühr: VGH München, Beschl. v. 8.5.1996 - 4 N 94.2754 -, NVwZ-RR 1997, 379 ff., und für eine Restabfallgebühr: VGH Kassel, Beschl. v. 8.9.2005 - 5 N 3200/02 -, sowie für eine Friedhofsunterhaltungsgebühr: VG Lüneburg, Beschl. v. 27.5.2002 - 3 B 17/02 -). Danach würde sich die Unwirksamkeit des § 3 Abs. 1 b FGS bereits aus einem Verstoß gegen das so verstandene Kostenüberschreitungsverbot ergeben.
Selbst wenn man dem jedoch nicht folgt, sondern das Kostenüberschreitungsverbot auch bei der Erhebung von Teilleistungsgebühren lediglich auf die Kosten der gesamten Einrichtung bezieht (so wohl OVG Münster, Urt. v. 1.7.1997 - 9 A 3556/96 - KStZ 2000, 87 ff., unklar: VGH Mannheim Beschl. v. 16.6.1999 - 2 S 782/98 - NVwZ-RR 2000, 51 ff = DVBl. 1999, 1669 (Leitsatz) und v. 29.10.2003 - 2 S 1019/02 -, NVwZ-RR 2004, 286 ff, jeweils zu Abfallgebühren, und VG Düsseldorf, Urt. v. 1.7.2002 - 23 K 1212/00 - zu einer Friedhofsgebühr) und in der sich hier ergebenden Kostenüberschreitung auch noch keinen Verstoß gegen das in § 5 Abs. 3 Sätze 1 und 2 NKAG enthaltene Äquivalenzprinzip sieht, wonach der Gebührentatbestand nicht in einem Missverhältnis zu der von der Verwaltung erbrachten Leistung stehen darf, ergibt sich im Ergebnis nichts anderes. Denn jedenfalls ist dann nur noch ein Verstoß gegen den ebenfalls aus § 5 Abs. 3 NKAG folgenden Grundsatz der Leistungsproportionalität (vgl. dazu Nds. OVG, Urt. v. 20.1.2000, a.a.O.; Rosenzweig/Freese, a.a.O., § 5 Rn. 141, m. w. N.) zu bejahen. Dieser als landesrechtliche Konkretisierung des Gleichheitssatzes verstandene Grundsatz gebietet es, “bei gleichartig beschaffenen Leistungen ... die Gebührenmaßstäbe und Gebührensätze so zu wählen und zu staffeln, dass sie unterschiedlichen Ausmaßen in der erbrachten Leistung Rechnung tragen, damit die verhältnismäßige Gleichheit unter den Gebührenschuldnern gewahrt bleibt. Mit anderen Worten ausgedrückt bedeutet dies, dass einzelne Gebührenschuldner im Verhältnis zu anderen nicht übermäßig hoch belastet werden dürfen“ (BVerwG, Urt. v. 20.12.2000 - 11 C 7/00 -, BVerwGE 112, 297 ff.). Eine derartige, im Verhältnis zu den anderen Gebührenschuldnern übermäßig hohe Belastung stellt aber die in § 3 Abs. 1 b FGS enthaltene Gebühr für Wahlgrabstätten dar. Nur insoweit wird nämlich von der Antragsgegnerin aufgrund des o.a. Rechenfehlers für einen gesondert kalkulierten Teilleistungsbereich eine Gebühr erhoben, die zu einer voraussichtlichen Kostendeckung von weit mehr als 100% führt, während im Übrigen regelmäßig eine Kostendeckung von 100 % angestrebt wird und ausnahmsweise gestützt auf § 5 Abs. 1 Satz 3, Abs. 3 Satz 3 NKAG sogar deutlich niedrigere Gebührensätze etwa für die Gebühr nach § 3 Abs. 1 a FGS für ein Kleinkinderreihengrab mit einem Kostendeckungsgrad von nur 15% beschlossen worden sind. Für diese ungewollte Schlechterstellung der Erwerber eines Wahlgrabs im Verhältnis zu den übrigen Gebührenschuldnern, die höchstens eine kostendeckende Abgabe zu zahlen haben, gibt es keinen rechtfertigenden Grund.
Deshalb ist die Festsetzung der Gebührenhöhe für eine Wahlgrabstätte bei Erdbestattung für 25 Jahre je Grabstelle auf - je nach Lage - 1.050,-, 1.275,- und 1.700,- EUR nach § 3 Abs. 1 b, 1. Alt. FGS rechtswidrig und unwirksam. Dasselbe gilt für die in § 3 Abs. 1 b FGS weiterhin vorgesehene Gebühr für die Verlängerung des Nutzungsrechts an einem solchen Wahlgrab je weiteres, über das 25 - jährige Nutzungsrecht hinausgehende Jahr, da die Höhe dieser “Jahresgebühr“ durch Division der unwirksamen Gebühr für 25 Jahre berechnet worden ist und folglich das Schicksal der Gebühr für die Regellaufzeit teilt.
Bei der Ermittlung des Gebührensatzes für ein Wahlgrab bei Urnenbeisetzung gemäß § 3 Abs. 1 b, 2. Alt. FGS ist die Antragsgegnerin entsprechend vorgegangen, hat also auch diese Gebühr durch die versehentliche Heranziehung veralteter, überhöhter Äquivalenzziffern zu hoch festgesetzt mit der Folge, dass § 3 Abs. 1 b FGS insgesamt für unwirksam zu erklären ist.
Die Mängel bei der Berechnung der Gebühren nach § 3 Abs. 1 b FGS ziehen ferner die Unwirksamkeit der in § 3 Abs. 1 a FGS geregelten Gebühren für ein Reihengrab bei Erdbestattung in Höhe von 975,- EUR und bei Urnenbestattung in Höhe von 590,- EUR nach sich. Der Senat braucht dabei nicht zu klären, ob die getrennt von der Berechnung der Gebühren nach § 3 Abs. 1 b FGS durchgeführte Kalkulation für diese beiden in § 3 Abs. 1 a FGS genannten Gebühren überhaupt zulässig gewesen ist, ob in diese Kalkulation zu Recht auch die offenbar erheblichen Kosten für die Pflege vernachlässigter Gräber einbezogen worden sind und ob schließlich ermessensfehlerfrei nach § 5 NKAG nur ein Kostendeckungsgrad von 58 bzw. 62% beschlossen werden durfte, um ein Reihengrab weiterhin günstiger als ein vergleichbares Wahlgrab anbieten zu können. Selbst wenn man hiervon zu Gunsten der Antragsgegnerin ausgeht, sind diese beiden Gebührensätze jedenfalls deshalb rechtswidrig und damit unwirksam, weil der Rat bei der dann seiner Beschlussfassung über die Gebührenhöhe von 590 und 975 EUR zugrunde liegenden Ermessensentscheidung (vgl. Lichtenfeld, a.a.O., Rn. 729) über den zuvor angegebenen Kostendeckungsgrad von unzutreffenden Voraussetzungen, nämlich davon ausgegangen ist, dass die beiden angeführten Gebühren nach § 3 Abs. 1 a FGS jeweils um 70 bzw. 75 EUR günstiger als die Gebühren für ein vergleichbares Wahlgrab in einfacher Lage nach § 3 Abs. 1 b FGS sein sollen. Die Berechnung der Gebühren für Wahlgräber weist jedoch die zuvor aufgezeigten Mängel auf und ist deshalb unwirksam. Damit ist auch dem gerade hierauf beruhenden Gebührensatz für Reihengräber nach § 3 Abs. 1 a FGS die Grundlage entzogen worden. Wenn die Gebühren nach § 3 Abs. 1 b FGS ordnungsgemäß ermittelt worden wären und der Rat sich an der Höhe dieser Gebühren für die Bemessung der Reihengrabgebühren nach § 3 Abs. 1 a FGS hätte orientieren dürfen, so wären nämlich auch diese Gebühren in anderer Höhe beschlossen worden.
2. Ebenso wenig ist die in § 7 FGS getroffene Regelung über den Gebührenschuldner mit höherrangigem Recht zu vereinbaren.
Gemäß § 5 Abs. 6 Satz 1 NKAG ist gebührenpflichtig, wer die mit der öffentlichen Einrichtung gebotene Leistung in Anspruch nimmt.
Nach § 7 Satz 1 FGS ist Gebührenschuldner, wer die Bestattung/Beisetzung veranlasst bzw. in Auftrag gibt. Bezogen auf die Beisetzungs- oder Bestattungsgebühr i. S.v. § 2 Abs. 1 FGS ist diese Regelung zwar nicht zu beanstanden. Da hierbei der jeweilige Auftraggeber bzw. Veranlasser die Friedhofsleistung Bestattung/Beisetzung in Anspruch nimmt, ist er in Übereinstimmung mit § 5 Abs. 6 Satz 1 NKAG zum Gebührenschuldner bestimmt worden. Gleiches gilt auch noch bezogen auf die in § 2 Abs. 1 FGS und § 3 Abs. 1 a FGS geregelten Grabnutzungsgebühren, d.h., wenn die Bestattung oder Beisetzung in einem von dem jeweiligen Auftraggeber bzw. Veranlasser der Bestattung oder Beisetzung bestimmten Reihengrab oder anonym erfolgt.
Weder § 7 Satz 1 FGS noch die FGS im Übrigen enthält aber die notwendige Bestimmung des Gebührenschuldners, sofern bereits vor einer Bestattung oder Beisetzung eine Wahlgrabstätte erworben wird und gemäß § 3 Abs. 1 FGS “für die Bereitstellung und ... spätere Nutzung“ eine Gebühr erhoben werden soll. Eine mit § 5 Abs. 6 Satz 1 NKAG in Einklang stehende Regelung, wonach etwa der Erwerber des Nutzungsrechts als derjenige, der diese Friedhofsteilleistung in Anspruch nimmt, gebührenpflichtig ist (vgl. Senatsurteil v. 27.11.1996 - 8 L 2293/94 -), fehlt in der FGS. Wenn in einem solchen Wahlgrab nachträglich eine Bestattung oder Beisetzung erfolgt, kann in Übereinstimmung mit § 5 Abs. 6 Satz 1 NKAG auch nicht derjenige, der zwar nicht Inhaber des Nutzungsrechts an der Wahlgrabstätte ist, aber gleichwohl die Bestattung bzw. Beisetzung veranlasst, gemäß § 7 Satz 1 FGS zum Gebührenschuldner bestimmt werden. Nach § 15 Abs. 8 der Friedhofssatzung der Antragsgegnerin kann nämlich aufgrund des Nutzungsrechts allein der jeweilige Nutzungsberechtigte über die Inanspruchnahme “seines Wahlgrabs“ für eine Bestattung oder Beisetzung entscheiden.
Vollends versagt § 7 FGS bei der Klärung der Frage, wer die in der FGS auch enthaltenen Verwaltungsgebühren zu zahlen hat, etwa die Gebühr nach § 5 b FGS für eine Zulassungskarte, über die gewerblich auf dem Friedhof Tätige gemäß § 6 der Friedhofssatzung verfügen müssen.
Da der Gesetzgeber die allgemeine Bestimmung des Gebührenpflichtigen in § 5 Abs. 6 Satz 1 NKAG gerade nicht für ausreichend erachtet, sondern dem Satzungsgeber durch § 2 Abs. 1 Satz 2 NKAG ausdrücklich aufgegeben hat, den Kreis der Abgabenschuldner jeweils satzungsspezifisch selbst zu bestimmen, können die vorliegend in der FGS fehlenden Regelungen über den jeweiligen Gebührenschuldner auch nicht im Wege der Lückenfüllung durch Analogie oder - hinsichtlich der Verwaltungsgebühren - durch ergänzende Heranziehung der Regelungen über den Gebührenpflichtigen in der Verwaltungskostensatzung der Antragsgegnerin gewonnen werden.
§ 7 FGS ist in dem dargelegten Umfang aber nicht nur lückenhaft, sondern bestimmt in Satz 2 zusätzlich zu Unrecht, dass “neben dem Auftraggeber die nächsten Angehörigen des Verstorbenen zur Zahlung herangezogen werden können.“ Ob mit der Bezeichnung “nächste Angehörige“ der Kreis der ergänzend Gebührenpflichtigen überhaupt hinreichend bestimmt ist, kann dahinstehen. Denn die "nächsten Angehörigen“ nehmen als solche Friedhofsleistungen der Antragsgegnerin nicht willentlich in Anspruch, sind hierzu auch nicht verpflichtet und können daher ohne Verstoß gegen § 5 Abs. 6 Satz 1 NKAG nicht in einer Friedhofsgebührensatzung zu Gebührenschuldnern bestimmt werden. Um von den - bislang landesgewohnheitsrechtlich (vgl. hierzu und zum Folgenden Senatsbeschl. v. 13.7.2005 - 8 PA 37/05 -, NordÖR 2005, 434 = NdsRpfl 2005, 382, m. w. N.) und nunmehr gesetzlich nach § 8 BestattG - bestattungspflichtigen Angehörigen, die ihrer Pflicht nicht nachkommen und für die deshalb die Gemeinde im Wege der Ersatzvornahme tätig wird, die Bestattungskosten verlangen zu können, bedarf es ohnehin keiner gesonderten Regelung in einer Friedhofsgebührensatzung.
Schließlich ist auch die in § 7 Satz 3 FGS enthaltene Bestimmung, wonach mehrere Gebührenschuldner als Gesamtschuldner haften, ungenau. Der durch § 11 Abs. 1 Nr. 2 NKAG in Bezug genommene, auch für Friedhofsgebühren geltende Zweite Teil der Abgabenordnung unterscheidet bewusst zwischen dem Abgabenschuldner und dem lediglich für eine Abgabe Haftenden. Da die Antragsgegnerin in § 7 Satz 3 FGS keinen neuen Gebührenhaftungstatbestand einführen wollte, ist vielmehr gemeint, dass mehrere Gebührenschuldner Gesamtschuldner sind.
Bestimmt somit § 7 Satz 1 FGS für eine Mehrzahl von Fällen nicht, wer Gebührenschuldner ist, während durch § 7 Satz 2 FGS die “nächsten Angehörigen“ zu Unrecht hierzu gemacht werden, und ist schließlich auch § 7 Satz 3 FGS ungenau, so erfüllt § 7 FGS nicht die zwingende Verpflichtung in § 2 Abs. 1 Satz 2 NKAG, in einer Gebührensatzung den Kreis der Abgabenschuldner hinreichend klar zu regeln.
Bereits aus diesem Grund (vgl. Senatsurt. v. 25.9.2001 - 8 L 637/99 -, a.a.O, m. w. N.) ist die FGS - ausgenommen § 9 Satz 2 - insgesamt unwirksam, zumal die für die Gesamtkalkulation der öffentlichen Einrichtung der Antragsgegnerin unverzichtbaren Grabstellengebührensätze nach § 3 Abs. 1 FGS aus den vorgenannten Gründen ebenfalls unwirksam sind.
Auf die weiteren Einwände des Antragstellers etwa gegen die Wirksamkeit der in §§ 4 und 5 FGS enthaltenen Gebühren oder die Bedenken gegen die in § 8 FGS getroffene Regelung über die Fälligkeit der Gebühren ist daher im Rahmen dieses Verfahrens nicht weiter einzugehen.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 5 NKAG
§ 139 BGB
§ 8 BestattG
§ 47 Abs.1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 5 Abs. 2 Satz 2 NKAG
§ 2 Abs. 1 Satz 2 NKAG
§ 6 Abs. 3 NGO
§ 5 Abs. 1 NKAG
§ 13 Abs. 4 Satz 2 BestattG
§ 5 Abs. 2 Satz 1 NKAG
§ 5 Abs. 3 NKAG
§ 5 Abs. 3 Satz 1 NKAG
§ 5 Abs. 3 NAKG
§ 5 Abs. 1 Satz 2 NKAG
§ 5 Abs. 1 Satz 3, Abs. 3 Satz 3 NKAG
§ 5 Abs. 6 Satz 1 NKAG
§ 11 Abs. 1 Nr. 2 NKAG
§ 1 der Verordnung
Art. 2 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2004, 1122
NVwZ 2005, 695
NVwZ-RR 2001, 124
NVwZ 2002, 1526
BVerwGE 116, 188, 197
NVwZ-RR 1999, 673
NVwZ-RR 1997, 379
NVwZ-RR 2000, 51
NVwZ-RR 2004, 286
BVerwGE 112, 297
NordÖR 2005, 434
7 CN 1/03
2 D 2/02
8 KN 41/02
7 CN 6/04
9 K 2148/99
5 UE 1570/87
8 LA 144/03
8 L 637/99
9 CN 1/01
9 BN 4/03
12 A 10533/98
4 N 94.27
5 N 3200/02
3 B 17/02
9 A 3556/96
2 S 782/98
2 S 1019/02
23 K 1212/00
11 C 7/00
8 L 2293/94
8 PA 37/05