Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-12-17, Aktenzeichen 5 A 1635/12
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2013:1217.5A1635.12.0A

Tenor:
Die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 29. Februar 2012 - 4 K 809/11.DA - wird zurückgewiesen.
Der Beklagte hat die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der festzusetzenden Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der festgesetzten Kosten abwenden, wenn nicht die Klägerin zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der beklagte Kreis begehrt mit seiner Berufung die Abweisung der in erster Instanz erfolgreichen Klage gegen seinen Bescheid gegenüber der Klägerin über Fleischuntersuchungsgebühren für den Zeitraum April 2011.
Die Klägerin - eine GmbH & Co. KG - betreibt eine Großschlachterei für Schafe. Für die veterinär- und hygienerechtlichen Untersuchungen der geschlachteten Tiere durch das Staatliche Amt für Lebensmittel, Tierschutz und Veterinärwesen - Landrat des Kreises Bergstraße - im Zeitraum 1. bis 30. April 2011 setzte die Behörde mit Bescheid vom 18. Mai 2011 Gebühren in Höhe von insgesamt 32.845,68 € fest. In dem Kostenbescheid ist zugrundegelegt, dass die Klägerin täglich 120 und mehr Schlachtungen durchgeführt hatte.
Mit Schriftsatz vom 24. Mai 2011 - eingegangen beim Verwaltungsgericht Darmstadt am 1. Juni 2011 - hat die Klägerin Klage erhoben.
Zur Begründung hat sie vorgetragen, für die Erhebung von Gebühren über die EG-Mindestgebühren hinaus fehle eine ausreichende gesetzliche Ermächtigungsgrundlage, da § 24 Fleischhygienegesetz, auf dem das Veterinärkontroll-Kostengesetz beruhe, bereits im Jahr 2005 aufgehoben worden sei. Somit sei die VO (EG) Nr. 882/2004 unmittelbar anwendbar. Für eine Abweichung von dieser habe es eines Ausführungsgesetzes bedurft. Auch müsse der Beklagte, wenn er von den Mindestgebühren abweichen wolle, eine entsprechende Berechnung der Gebühren gemäß Art. 27 Abs. 12 VO (EG) Nr. 882/2004 zuvor veröffentlichen und der Kommission zur Genehmigung vorlegen, was bisher nicht erfolgt sei. Darüber hinaus würden gegenüber der Klägerin sowohl für Schlachtungen zu besonderen Zeiten als auch für bakteriologische Untersuchungen gemeinschaftsrechtswidrig Sondergebühren berechnet. Auch werde keine Unterscheidung nach Schlachtgewicht der Schafe getroffen, obwohl dies nach den Bestimmungen der VO (EG) Nr. 882/2004 erforderlich sei. Auch erhebe der Beklagte Gebühren, in einer die Kosten deckenden Höhe, ohne der Klägerin eine einzelbetriebliche Abrechnung über die Kosten erteilt zu haben. Eine derartige Abrechnung sei nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs erforderlich. Der Beklagte berechne hingegen pauschale Gebührensätze. Zwar seien die Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs zur früheren Rechtslage ergangen. In ihren Grundsätzen seien sie aber ebenfalls auf die VO (EG) Nr. 882/2004 anwendbar. Ohne einheitliche Kriterien für die Kostenberechnung der Fleischuntersuchungen könne ein harmonisiertes Konzept innerhalb der Europäischen Union nicht gewährleistet werden. Zusätzlich fehle es an einer gemeinschaftsrechtskonformen Kalkulation der Gebührensätze. Zu Unrecht berechne der Beklagte auch Kosten für mittelbare Verwaltungstätigkeiten. Diese seien von ihm selbst zu tragen.
Die Klägerin hat beantragt,
den Abgabenbescheid des Beklagten vom 18. Mai 2011 insoweit aufzuheben, als hierfür Gebühren von mehr als 6.952,50 € festgesetzt sind.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage für den Bescheid sei in der Verwaltungskostenordnung für den Geschäftsbereich des Hessischen Ministeriums für Umwelt, Energie, Landwirtschaft und Verbraucherschutz vom 8. Dezember 2009 mit § 2 Abs. 1 Satz 1 Hessisches Verwaltungskostengesetz - HVwKostG - und § 2 Satz 1 Veterinärkontroll-Kostengesetz - VetkontrKostG - ausreichend zitiert worden. Darüber hinaus sei es nicht erforderlich, auch noch § 3 Abs. 3 VetkontrKostG zu zitieren, weil es sich dabei nur um eine ausfüllende Bestimmung handele. Zudem könne diese Vorschrift allenfalls für den Zeitraum vor der Anwendbarkeit der VO (EG) Nr. 882/2004 einen Sinn ergeben, da sie vor dem Hintergrund der durch diese Verordnung aufgehobenen Richtlinie 85/73/EWG ergangen sei. Unter Geltung dieser Verordnung sei auch das Zitieren von § 2 Satz 1 VetkontrKostG entbehrlich. Der Wegfall von § 24 Fleischhygienegesetz bewirke nicht das Unwirksamwerden anderer aufgrund des Fleischhygienegesetzes ergangener Normen. Der Beklagte hat beim Verwaltungsgericht verschiedene Unterlagen zur Gebührenberechnung und zu den Verwaltungskosten vorgelegt.
Mit Urteil vom 29. Februar 2012 hat das Verwaltungsgericht der Klage der Klägerin in vollem Umfang stattgegeben und den angefochtenen Gebührenbescheid insoweit aufgehoben, als er Gebühren über die europarechtlichen Mindestgebühren hinaus festgesetzt hatte. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, es beständen erhebliche Bedenken, ob die Gebührentatbestände der Nrn. 26 bis einschließlich 2611 des Kostenverzeichnisses und § 1 VwKostO-MUELV in Verbindung mit § 2 Abs. 1 Satz 1 HVwKostG und § 1 Nr. 4 und 5, § 3 Abs. 1 und 3 Satz 1 VetkontrKostG als Ermächtigungsgrundlage für die Festsetzung von Fleischuntersuchungsgebühren, die über die EG-Mindestgebühren hinausgingen, herangezogen werden könnten. Im Ergebnis könne dies jedoch offen bleiben. Der Klage sei bereits stattzugeben, weil der Beklagte keine aktuelle und nachprüfbare Kalkulation der über die EG-Mindestsätze hinausgehenden Fleischuntersuchungsgebühren vorgelegt habe. Die insoweit vorgelegten Unterlagen seien nicht aktuell und es sei nicht auszuschließen, dass nach Inkrafttreten des Tarifvertrags zur Regelung der Rechtsverhältnisse der Beschäftigten in der Fleischuntersuchung zum 1. September 2008 eine Reduzierung der Kosten eingetreten sei.
Mit Beschluss vom 7. August 2012 - 5 A 915/12.Z - hat der Senat auf Antrag des Beklagten die Berufung gegen das Urteil zugelassen.
Zur Begründung der Berufung trägt der Bevollmächtigte des Beklagten vor, die Aufhebung des streitigen Bescheides, soweit dieser Gebühren für die Fleischuntersuchung über die in der VO (EG) Nr. 882/2004 festgelegten Mindestgebühren hinaus festgesetzt habe, sei durch das Verwaltungsgericht zu Unrecht erfolgt. Es sei zu Unrecht davon ausgegangen, die vom Beklagten erhobenen Gebühren lägen über den Kosten, die im Bundesland Hessen im Zusammenhang mit der Schlachttieruntersuchung entstünden. Allerdings habe es während des erstinstanzlichen Verfahrens keine flächendeckende aktuelle Kostenkalkulation des Landes gegeben, da es für das Land angesichts der gestiegenen Ausgaben im Zusammenhang mit der Schlachttieruntersuchung auf der Hand gelegen habe, dass die im Jahr 1999 kalkulierten Gebühren die tatsächlich in den Folgejahren entstandenen Kosten nicht decken würden. Für eine Senkung der Kostenstruktur habe es zu keinem Zeitpunkt Anhaltspunkte gegeben, die Anlass für eine grundlegende Neukalkulation hätten bieten können. Nach Verkündung der die gleichen Rechtsfragen aufwerfenden Urteile des Verwaltungsgerichts Gießen vom 28. Dezember 2011, die ebenfalls im Berufungsverfahren beim Senat anhängig seien, habe der Verordnungsgeber durch das fachlich zuständige Ministerium für Umwelt, Energie, Landwirtschaft und Verbraucherschutz am 15. Februar 2012 eine Ausarbeitung zu den mit der Schlachttieruntersuchung verursachten Kosten erstellt, die dem Verwaltungsgericht übersandt worden sei. In dieser Ausarbeitung seien Angaben der hessischen Veterinärämter zu den ihnen mit der Schlachttieruntersuchung im Jahr 2009 entstandenen Kosten für Löhne und Gehälter des für die Kontrollen eingesetzten Personals, den Kosten für das für die amtlichen Kontrollen eingesetzte Personal einschließlich der Kosten für Anlagen, Hilfsmittel, Ausrüstung und Schulung sowie der Reise- und Nebenkosten sowie den Kosten für die Probeentnahme und Laboruntersuchung ausgewertet worden. Dabei sei das Ministerium zu dem Ergebnis gekommen, dass die durchschnittlichen tatsächlichen Kosten pro Tierart in sonstigen Betrieben - nicht Großbetrieben - über der jeweils teuersten Gebührendegressionsstufe gelegen hätten, mithin also die tatsächlichen Kosten im Durchschnitt immer über den Gebühren lägen, die nach der Verwaltungskostenordnung höchstens zu erheben seien. Damit belegten diese Daten, dass die oben aufgezeigten Annahmen des Verordnungsgebers hinsichtlich der nicht stattgefundenen Kostensenkung korrekt seien. Eine Kostenüberdeckung habe nicht vorgelegen und liege nicht vor. Vielmehr deckten die vereinnahmten Gebühren - basierend auf der Kalkulation 2009 - auch zurzeit die stetig steigenden Kosten bei weitem nicht. Eine umfangreiche und grundlegende landesweite Neukalkulation der Gebührenstruktur im Zusammenhang mit der tarifvertraglichen Umstellung sei nicht erforderlich gewesen, da diese Umstellung nicht zu einer Kostenüberdeckung geführt habe. Weil das Verwaltungsgericht in seinem Urteil davon ausgegangen sei, diese Ausarbeitung sei für sich genommen nicht geeignet, dem Gericht eine Prüfung der Kostendeckung durch das Gebührenaufkommen zu ermöglichen, habe sich der Beklagte nochmals an das Ministerium gewandt und von diesem die den Feststellungen zu Grunde liegenden Unterlagen erhalten und bereits im Zulassungsverfahren vorgelegt (Aktenordner Anlage 1). Diese seien aufgrund des Erlasses des Ministeriums vom 12. Mai 2010 zusammengestellt worden, der sich ebenfalls bei den Unterlagen befinde. Hintergrund des Erlasses zur Ermittlung der Kosten in den Landkreisen und kreisfreien Städten seien Überlegungen zur Änderung der Verwaltungskostenordnung gewesen. Insbesondere habe die Spanne der Aufwendungen der Ämter bezogen auf die Untersuchungen für die einzelnen Tierarten ermittelt werden sollen, um zukünftig eine Rahmengebühr vorgeben zu können. Diese solle sicherstellen, dass die Aufwendungen aller Kreise und kreisfreien Städte in diesem Bereich durch Gebühren in entsprechender Höhe gedeckt werden könnten. Die entsprechenden Rückläufe seien in den vorgelegten Ordnern enthalten. Dieses Ergebnis entspreche auch den Ermittlungen des Beklagten für seinen eigenen Zuständigkeitsbereich, enthalten in dem bereits vorgelegten Ordner Anlage 3. Der Beklagte habe für jeden seiner 17 in der Fleischuntersuchung eingesetzten Mitarbeiter eine Gegenüberstellung der Vergütung vor und nach Inkrafttreten des Tarifvertrags Fleischuntersuchung vom 15. September 2008 zum 1. September 2008 durchgeführt. Die Auswertung der Anlage 4 ergebe, dass es bei keinem Mitarbeiter zu einer Kostensenkung gekommen sei. Angesichts dieser Ergebnisse sei evident, dass es durch die Änderung des Tarifvertrages zu keiner Kosteneinsparung gekommen sei, sondern dass der Beklagte ab September 2008 höhere Kosten zu vergüten gehabt habe. Das Verwaltungsgericht habe mangels näherer Prüfung fälschlicherweise die Strukturänderung nach Inkrafttreten des Vergütungssystems nach dem neuen Tarifvertrag, insbesondere die Umstellung von Stück- auf Stundenvergütung, dahingehend verstanden, dass die Personalkosten nicht nur wesentlich gesunken, sondern sogar unter den in den Gebühren einkalkulierten Teil der Personalkosten gefallen seien. Dies berücksichtige jedoch nicht, dass die Gebühren für die Schlachttieruntersuchung im Lauf der Jahre nicht den tatsächlichen Gegebenheiten angepasst worden seien, obwohl der Beklagte ausdrücklich darauf hingewiesen habe, dass die auf einer Kalkulation aus dem Jahr 1999 beruhenden Gebührensätze der Verwaltungskostenordnung aufgrund der allgemeinen Preissteigerung bei weitem keine Kostendeckung aufweisen könnten. Zum anderen sei aber auch tarifvertraglich gesichert worden, dass die Mitarbeiter nach Inkrafttreten des neuen Tarifvertrags Bezüge in bisheriger Höhe erhielten. Da nach dem neuen Tarifvertrag nur die in Großbetrieben tätigen Mitarbeiter eine Stunden- statt der bisherigen Stückvergütung erhielten, sei in § 25 des Tarifvertrags eine Besitzstandzulage vorgesehen worden. Bei allen anderen Mitarbeitern habe kein Bedürfnis an einer derartigen Regelung bestanden, weil sich ihr Gehalt nach altem und neuem Tarifvertrag nach der Anzahl der beschauten Tiere, nicht aber nach dem hierfür benötigten Zeitaufwand bemessen habe. Diese Stückvergütung sei durch den neuen Tarifvertrag sogar angehoben worden. Die eigentliche Tarifumstellung habe folglich nur die Betriebe betroffen, in denen das Personal aufgrund der Überleitungsregelungen jedoch keine Lohneinbußen habe hinnehmen müssen. Hinzu komme, dass die Stückvergütung in Großbetrieben nach altem Tarifrecht unter den eingesetzten Mitarbeitern nach festgelegten Anteilen aufgeteilt worden sei, so dass die Lohnkosten unabhängig von der Menge des eingesetzten Personals gewesen seien. Mit der Umstellung auf Stundenvergütung seien auch die Personalkosten in Großbetrieben gestiegen, weil die Stundenvergütung nun an jede diensthabende Person ausgezahlt werden müsse. Auch seien nach altem Tarifrecht mit der Stückvergütung sämtliche Arbeitsleistungen bezahlt gewesen, während mit der Stundenvergütung durch Einrechnung von Umkleidezeiten, Durchführung von Kontrollen bei der Anlieferung und Entladung von Tieren, Durchführung der Lebenduntersuchung, Kontrolle der Betäubung, der Hygiene, Probenentnahmen, Kontrolle der Beseitigung von Nebenprodukten und ähnliches nach Zeitaufwand abgerechnet werden müssten. Im Übrigen seien bei Inkrafttreten des Tarifvertrags Erhöhungen der Tarifstruktur bereits ausgehandelt gewesen, was die weitere Lohnkostensteigerung beschleunigt habe. Überlegungen zu einem kostensenkenden Effekt durch die Umstellung des Tarifrechts könnten abstrakt betrachtet nur eine Gebietskörperschaft betreffen, deren Fleischuntersuchung schwerpunktmäßig in Großbetrieben stattfinde. Der Beklagte verfüge als einziger hessischer Landkreis über zwei für hessische Verhältnisse sehr große Betriebe und nehme somit eine Sonderstellung in Hessen ein. Auch bei ihm sei jedoch - wie die Unterlagen zeigten - eine Senkung in der Kostenstruktur nicht eingetreten. Somit könnte sie landesweit erst recht nicht gesunken sein. Im Übrigen habe der Senat in seinen Urteilen vom 30. Juni 2010 die Unterlagen zu der so genannten Nachkalkulation im Jahr 2001 unter Geltung der Richtlinie 85/73/EWG und der Verwaltungskostenordnung-MULV vom 16. Dezember 2003 und der Änderungsverordnung vom 31. Januar 2005 für die Gebührenbemessung für ausreichend betrachtet, so dass die Ausführungen des Verwaltungsgerichts zu den bis heute geltenden Gebühren nicht nachvollziehbar seien.
Soweit das Verwaltungsgericht in diesem Zusammenhang Zweifel an einer ausreichenden Ermächtigungsgrundlage im Bereich des Veterinärwesens zur Erhebung von höheren als den gemeinschaftsrechtlichen Mindestgebühren habe, berufe es sich zu Unrecht auf die Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 7. Juli 2011 - C-523/09 -, nach der gerade keine nationale Durchführungsmaßnahme für die Erhebung der der Entscheidung zu Grunde liegenden Mindestgebühr erforderlich sei. Aus dem Umstand, dass der Europäische Gerichtshof in Bezug auf die Festlegung auf die Mindestgebühren keinen Wertungsspielraum auch bei niedrigeren tatsächlichen Kosten erkannt habe, lasse sich nicht automatisch im Umkehrschluss folgern, dass für an den tatsächlichen Kosten bis zur Kostendeckung orientierten höheren Gebühren eine nochmalige nationale Durchführungsmaßnahme erforderlich sei, wenn eine daran orientierte Gebührenregelung bereits existiere. Auch unter Geltung der Vorgängerregelungen des Art. 27 Abs. 4a) VO (EG) Nr. 882/2004 habe eine Obergrenze gegolten, nach der Gebühren nicht hätten höher sein dürfen als die von den zuständigen Behörden in Verbindung mit den Kontrollen getragenen Kosten. Weshalb angesichts der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 27. April 2000 (- 1 C 7.99 -, BVerwGE 111, 143) vieles dafür sprechen solle, dass es nach Inkrafttreten der VO (EG) Nr. 882/2004 einer gesetzgeberischen Entscheidung bedürfe, habe das Verwaltungsgericht nicht weiter ausgeführt. Angesichts der Regelung in § 3 Abs. 4 VetkontrKostG und der unmittelbaren Geltung der VO (EG) Nr. 882/2004 bedürfe es keiner gesonderten weiteren Eingriffsermächtigung. Die bereits erlassene Verwaltungskostenordnung beanspruche deshalb weiterhin Gültigkeit. Soweit seitens des Bevollmächtigten der Klägerin in diesem Zusammenhang gerügt werde, in die Gebühren seien auch Verwaltungskosten einbezogen, was nach Anhang VI nicht vorgesehen sei, werde auf die Antwort auf die Frage 8 der Bundesrepublik Deutschland an die Kommission vom 8. Juni 2007 verwiesen, ob die Mitgliedstaaten auch die Kosten für Löhne und Gehälter des Verwaltungspersonals in die Gebührenkalkulation einbeziehen dürften, wenn dieses Personal im Zusammenhang mit der Abwicklung der Untersuchung eingesetzt werde. Die Kommission sei mit der Bundesrepublik davon ausgegangen, dass sich die in Anhang VI enthaltene Aufzählung nicht auf Personen beschränke, die bei der Untersuchung persönlich anwesend seien. Nach dem Wortlaut des Art. 27 Abs. 4a) VO (EG) Nr. 882/2004 dürften die zum Zweck von amtlichen Kontrollen erhobenen Gebühren lediglich nicht höher sein als die von den zuständigen Behörden getragenen Kosten in Bezug auf die Ausgaben gemäß Anhang VI der Verordnung. In diesem Rahmen stehe es den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten sogar frei, die Gebühren und Kostenbeiträge auf der Grundlage der entstandenen Kosten und unter Berücksichtigung der betrieblichen Gegebenheiten als Pauschalbeträge festzulegen. Stehe aber von vornherein fest, dass das Kostenüberdeckungsverbot nicht verletzt sei, lasse sich der Verordnung jedenfalls nicht entnehmen, dass für die Erhebung der teilweise weit unter den tatsächlichen Kosten festgesetzten Gebühren ab Anwendbarkeit der Verordnung eine erneute Kostenkalkulation verlangt werde. Insoweit hätten sich im Übrigen die tatsächlichen Verhältnisse im Ergebnis nicht zum Nachteil der Gebührenschuldner, sondern auffällig zum Nachteil der Gebührengläubiger verändert. Der von Klägerseite vorgelegte Ergebnisbericht zur Analyse der Fleischuntersuchungsgebühren im Betrieb der Klägerin sei unter völlig unzutreffenden Prämissen erstellt worden. So habe das Verwaltungsgericht nicht entschieden, dass eine Überschreitung der gemeinschaftsrechtlichen Mindestgebühren eine betriebsbezogene Gebührenkalkulation voraussetze. Das Gegenteil sei vielmehr höchstrichterlich entschieden. Auf der gleichen Seite der Untersuchung werde referiert, dass die Gebührenhöhe - länderunterschiedlich - durch kommunale Satzung oder durch Landesverordnung festgelegt werden könne. Es könne aber nicht angenommen werden, dass solchen Gebührenvorgaben einzelbetriebliche Kalkulationen zu Grunde lägen. Vielmehr könne eine satzungs- oder verordnungsgemäße Kalkulation nur in Bezug auf den jeweiligen betroffenen Einzugsbereich (Kreis oder Land) erfolgen. Die Analyse greife zu kurz, wenn sie auf Seite 4 die erforderlichen Tätigkeiten in der Fleischuntersuchung umfassend beschreiben wolle. Hinsichtlich der bei der Berechnung der Gebühren zu berücksichtigenden Kriterien werde nochmals auf den Anhang VI der Verordnung hingewiesen. Wesentliche Grundlage für die zu zahlenden Personalkosten für die nebenberuflichen amtlichen Tierärzte und amtlichen Fachassistenten sei weiterhin der Tarifvertrag zur Regelung der Rechtsverhältnisse der Beschäftigten in der Fleischuntersuchung.
Der Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 29. Februar 2012 abzuändern und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Ihr Bevollmächtigter rügt zum einen das Fehlen einer Ermächtigungsgrundlage für die Abweichung von den gemeinschaftsrechtlichen Mindestgebühren. Das Veterinärkontroll-Kostengesetz beziehe sich ersichtlich auf die Richtlinie 85/73/EWG. Die VO (EG) Nr. 882/2004 sei zum Zeitpunkt der Verkündung des Gesetzes noch gar nicht erlassen gewesen. Hinsichtlich der Verwaltungskostenordnung ergebe sich dasselbe. Auch hier werde die Verordnung nicht erwähnt. Somit bleibe der Beklagte auf die Erhebung der Mindestgebühren beschränkt. Er erhebe jedoch erhöhte pauschale Gebühren, ohne dass der Klägerin eine einzelbetriebliche Abrechnung bisher vorgelegt worden sei. Die Verpflichtung hierzu ergebe sich aufgrund der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 19. März 2009 (Rs C-309/07). Zwar sei damals Grundlage die Richtlinie 85/73/EWG gewesen, jedoch hätten sich nach dem Erlass der VO (EG) Nr. 882/2004 keine grundsätzlichen Änderungen insofern ergeben, als der Beklagten die pauschale Anhebung der Mindestgebühren erlaubt wäre, ohne dass dem Schlacht- oder Zerlegebetrieb eine einzelbetriebliche Abrechnung der tatsächlichen Kosten nach Ablauf einer Rechnungsperiode erteilt werde. Diese habe der Beklagte nicht vorgenommen, so dass schon aus diesem Grund der angegriffene Gebührenbescheid für den Monat April 2011 rechtswidrig sei. Auf eine unmittelbare Geltung der VO (EG) Nr. 882/2004 könne sich der Beklagte nur berufen, wenn er die Abrechnung aufgrund der Mindestgebühren erteilt hätte. Stattdessen habe er pauschal ermittelte Gebührensätze, die die Mindestgebühren erheblich überstiegen, zur Grundlage seiner Berechnung der Kosten der Fleischuntersuchungen auf Landesebene gemacht. Dies sei auch nach der VO ( EG) Nr. 882/2004 nicht möglich, denn die Bestimmung des Art. 27 Abs. 4 regele zwar für einen gewissen Zeitraum, dass Pauschalbeträge zugrundegelegt werden könnten, ermächtige den Beklagten jedoch nicht, die einzelbetriebliche Abrechnung bei einem pauschalen Überschreiten der Mindestgebühren als Berechnungsgrundlage für die Kosten der Untersuchungen im Betrieb der Klägerin zu unterlassen, wenn die tatsächlichen Kosten der Untersuchungen für das Rechnungsjahr im Nachhinein genau feststünden. Wenn der Senat meine, der Beklagte sei zu einer einzelbetrieblichen Abrechnung bei einem pauschalen Überschreiten der Mindestgebühren nicht verpflichtet, müsse er im Wege des Vorabentscheidungsverfahrens den Europäischen Gerichtshof anrufen und ihm diese Rechtsfrage zur Entscheidung vorlegen. Wie der Beklagte darlege, ermittele er Gesamtkosten für das Land Hessen, ohne dass im Einzelnen zu ersehen sei, welche Kosten tatsächlich dem Beklagten in seinem eigenen Hoheitsgebiet erwachsen seien und wie diese Kosten sich auf die einzelnen Schlacht- und Zerlegebetriebe aufteilten. Somit könne nicht nachvollzogen werden, wie er auf die pauschale Abweichung von den Sätzen gekommen sei, abgesehen davon, dass er die nach dem Anhang IV Abschnitt B Kap. I, Buchst. d VO (EG) Nr. 882/2004 notwendige Unterteilung nach Gewichten (weniger als 12 kg/mindestens 12 kg) der Schlachttiere (Schafe) überhaupt nicht vorgenommen habe. Nach Umstellung des Vergütungssystems, insbesondere der Umstellung von einer Stück- auf eine Stundenvergütung, sei es nicht erklärbar, dass es bei einer Schlachtung von ca. 200.000 Schlachttieren im Jahr im Betrieb der Klägerin beim Beklagten angeblich nicht zu einer Kostensenkung gekommen sei. Dies könne nicht zutreffend sein, weil der Beklagte weit höhere Gebühren als die Mindestgebühren erhebe und im Einzelnen bei einer derartig hohen Schlachtzahl nicht zu erklären vermöge, warum bei einer Vergütung keine Degression der Kosten für die Untersuchungen im Betrieb der Klägerin eingetreten sein solle. Insoweit werde die Einholung eines Sachverständigengutachtens beantragt. Dieses werde die fehlerhafte Kostenberechnung des Beklagten belegen können. Diesbezüglich trägt der Bevollmächtigte der Klägerin eigene Berechnungen zu den im Betrieb der Klägerin entstehenden Untersuchungskosten vor. Insoweit wird auf die Ausführungen im Schriftsatz vom 18. September 2012 (Bl. 368 ff. der Akte) verwiesen. Dies habe in den letzten drei Jahren in Bezug auf die Mindestgebühr für den Betrieb der Klägerin zu Mehrbelastungen zwischen 260 und 370 % geführt. Aus den Berechnungen zeige sich, dass die Kostenberechnung des Beklagten sich nicht an den realen Kosten ausrichten könne, die ihm tatsächlich bei der Durchführung der Untersuchungen im Betrieb der Klägerin entstünden. Abgesehen davon bleibe festzustellen, dass der Beklagte nicht auf der Grundlage einer Stundenvergütung abrechne, sondern der Klägerin weiterhin Stückgebühren anlaste in Höhe von 1,17 € pro Schlachttier. Der Beklagte berechne offensichtlich auch mittelbare Kosten der Fleischuntersuchungen zulasten der Klägerin. Ein Ansatz derartiger Kosten sei durch die VO (EG) Nr. 882/2004 nicht gerechtfertigt. Der Anhang VI Nr. 1 bis Nr. 3 erwähne derartige Kosten nicht. Auch hier müsse ein Vorlageverfahren eingeleitet werden, wenn der Senat eine andere Rechtsauffassung vertrete. Eine Umlagefähigkeit derartiger Kosten lasse sich auch nicht über die Bestimmung von Art. 27 Abs. 4 Buchst. a VO (EG) Nr. 882/2004 herleiten. Es sei klar und deutlich der Wille des Normgebers zu erkennen, dass sich die Kosten der Fleischuntersuchung nur auf unmittelbare Untersuchungshandlungen des Untersuchungspersonals bei den Schlachttieren und dem Fleisch beziehe und nicht auf weiter entfernt liegende Kosten, die dem Hoheitsträger infolge der Durchführung der Untersuchungen angeblich entstehen sollten. Ansonsten sei eine Abgrenzung nicht mehr möglich. Aufgrund des von der Klägerin selbst in Auftrag gegebenen Sachverständigengutachtens zeige sich, dass der Beklagte Gebühren erhebe, die in keinem Verhältnis mehr zu der Untersuchungsleistung ständen. Das Gutachten komme zu dem klaren und deutlichen Ergebnis, dass für den Schlachtbetrieb eine aufwandsgerechte virale Untersuchungsgebühr für den Zeitraum des Jahres 2011 bei maximal 0,35 € je Schlachteinheit hätte liegen dürfen. Dieser Wert übersteige zwar die Mindestgebühr von 0,25 € je Schlachteinheit mit mindestens 12 kg Schlachtgewicht, liege aber deutlich unterhalb der vom Kreis geltend gemachten Gebühr von 1,17 €. Aus der Anlage 7 des Gutachtens ergebe sich, dass die Klägerin für die Jahre 2008-2011 Überzahlungen in Höhe von 622.799,00 € geleistet habe.
Der Senat hat das Verfahren in der mündlichen Verhandlung vom 5. September 2013 verhandelt. Aufgrund der in der mündlichen Verhandlung von Seiten des Senats geäußerten Bedenken zur Wirksamkeit der der Heranziehung der Klägerin zu Grunde liegenden Verwaltungskostenordnung unter Geltung des Tarifvertrags Fleischuntersuchung 2008 haben die Beteiligten um Unterbreitung eines begründeten Vergleichsvorschlags durch den Senat gebeten. Mit Beschluss vom 10. September 2013 hat der Senat den Beteiligten zur Beendigung des vorliegenden Rechtsstreits sowie der übrigen zahlreichen Streitigkeiten zwischen den Beteiligten über Fleischuntersuchungsgebühren einen Vergleich vorgeschlagen. Nachdem die Klägerin diesen Vorschlag angenommen hat, hat der Kreistag der Beklagten in der Sitzung vom 16. Dezember 2013 die Annahme abgelehnt.
Am 6. Dezember 2013 ist die Dritte Verordnung zur Änderung der Verwaltungskostenordnung für den Geschäftsbereich des Hessischen Ministeriums für Umwelt, Energie, Landwirtschaft und Verbraucherschutz vom 28. November 2013 veröffentlicht worden (GVBl I S. 652).
Der Beklagte hat daraufhin seinen Vortrag ergänzt und ausgeführt, eine etwaige Ungleichbehandlung von Großbetrieben im Sinne des TV-Fleischuntersuchung 2008 durch die davon abweichende Definition in der Verwaltungskostenordnung sei nunmehr durch die rückwirkende Änderung bereinigt. Soweit auch in der aktuellen Verwaltungskostenordnung für das Entgelt für Tätigkeiten in Großbetrieben entgegen dem Tarifvertrag, der inzwischen ein Stundenentgelt vorsehe, weiterhin an der degressiven Staffelung nach Stückzahlen auch bei der Gebührenerhebung innerhalb der Gruppe der Großbetriebe festgehalten werde, könne darin keine Ungleichbehandlung gesehen werden, da sie - wie es der Europäische Gerichtshof fordere - an tatsächliche Kostenfaktoren anknüpfe. Auch im Fall einer Stundenvergütung des amtlichen Personals fielen bezogen auf das einzelne Tier sowohl geringere Fixkostenanteile als auch geringere Stückkosten an, je höher die jeweilige Tagesschlachtzahl des Betriebes sei. Das ergebe sich insbesondere daraus, dass bei jedem Betrieb unabhängig von seiner Größe immer auch "Einmalzeiten" anfielen, wie etwa Anfahrt- und Umkleidezeiten. Hinzukämen bei jedem Betrieb unabhängig von der Betriebsgröße weitere Fixkosten und Kosten zur Erstellung der Abrechnung. Erhebe der Beklagte nun die ihm entstandenen Kosten in Form einer Festgebühr pro Stück, liege es in der Natur der Sache, dass diese Fixkostenanteile pro Tier höher ausfallen müssten, wenn an einem Tag weniger Tiere geschlachtet würden. Außerdem arbeiteten Betriebe, die täglich viele Tiere schlachteten, regelmäßig effizienter als kleine Betriebe. Auch deshalb falle der Gesamtpreis bei steigender Schlachtzahl. Weiterhin verweist der Beklagte auf seine früheren Ausführungen hierzu. Darüber hinaus weist er darauf hin, dass außerhalb der dynamischen Verweisung auf das direkt wirksame EU-Recht die verbliebenen Vorschriften des Veterinärkontroll-Kostengesetzes ins Leere liefen und deshalb nicht mehr anwendbar seien. Es sei vordergründig zur Umsetzung der bis Ende 2007 geltenden Richtlinie des Rates 85/73/EWG ergangen. Dementsprechend seien mittlerweile alle Vorschriften dieses Gesetzes, die auf diese Richtlinie Bezug nähmen, obsolet. Auch das Gesetz zur Kommunalisierung des Landrats sowie des Oberbürgermeisters als Behörden der Landesverwaltung und insbesondere dessen Art. 2, mit dem ab dem 1. April 2005 eine Kommunalisierung der hessischen Veterinärverwaltung verbunden gewesen sei, ließen zudem weitere große Teile des Gesetzes hinfällig werden. Dies betreffe insbesondere auch die Definition für Großbetriebe in § 4 Abs. 6. Da hierbei auf Betriebe Bezug genommen werde, die der Kontrolle und Überwachung durch Behörden der Landesverwaltung unterlägen, komme eine Anwendung dieser Definition nicht mehr in Betracht, denn die lebensmittelrechtliche Kontrolle und Überwachung aller Betriebe erfolge seit dem 1. April 2005 durch die kommunalisierten Veterinärbehörden.
Der Bevollmächtigte der Klägerin tritt dem entgegen und zieht die Zulässigkeit der rückwirkenden Regelung durch die Änderungsverordnung vom 18. November 2013 nach europäischem und nationalem Recht in Zweifel.
Im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakten (4 Bände), 1 Heft "Ergebnisbericht - Analyse der Fleischuntersuchungsgebühren im Schlachtbetrieb der Firma A.", vorgelegt von der Klägerin, und die Verwaltungsvorgänge des Beklagten (3 Ordner, 1 Hefter, 1 Heftstreifen) verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Beratung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Der Senat entscheidet über die Berufung des beklagten Kreises mit Einverständnis der Beteiligten ohne - weitere - mündliche Verhandlung (§ 101 Abs. 2, § 125 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -).
Die vom Senat zugelassene Berufung ist auch im Übrigen zulässig, sie ist jedoch - auch unter Berücksichtigung der zwischenzeitlich in Kraft getretenen Dritten Verordnung zur Änderung der Verwaltungskostenordnung für den Geschäftsbereich des Hessischen Ministeriums für Umwelt, Energie, Landwirtschaft und Verbraucherschutz vom 28. November 2013 (GVBl I S. 652) - nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat im Ergebnis zu Recht den im vorliegenden Verfahren streitigen Bescheid des Beklagten vom 18. Mai 2011, mit dem Fleischuntersuchungsgebühren in Höhe von insgesamt 32.845,68 € festgesetzt worden sind, insoweit als rechtswidrig aufgehoben, als darin höhere Gebühren als die gemeinschaftsrechtlichen Mindestgebühren gemäß Art. 27 Abs. 3 in Verbindung mit Anhang IV Abschnitt B Kapitel I VO (EG) Nr. 882/2004 des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 29. April 2004 (ABl. EG Nr. L 165 S. 1, 53, 123) festgesetzt worden sind.
Rechtsgrundlage für die Erhebung der in dem streitigen Bescheid festgesetzten Fleischuntersuchungsgebühren für April 2011 ist die Verwaltungskostenordnung für den Geschäftsbereich des Ministeriums für Umwelt, Energie, Landwirtschaft und Verbraucherschutz – VwKostO-MUELV - vom 8. Dezember 2009 (GVBl I S. 522, nunmehr zuletzt geändert durch die 3.ÄndVO vom 28. November 2013, GVBl I S. 652) in Verbindung mit dem anliegenden Kostenverzeichnis (Gebührennrn. 26011 ff). Gesetzliche Grundlagen für den Erlass der Verwaltungskostenordnung sind das hessische Gesetz zur Durchführung des § 24 des Fleischhygienegesetzes, des § 26 des Geflügelfleischhygienegesetzes und des § 46a, auch in Verbindung mit § 46b, des Lebensmittel- und Bedarfsgegenständegesetzes (Veterinärkontroll-Kostengesetz) - VetkontrKostG - sowie § 2 Abs. 1 Hessisches Verwaltungskostengesetz - HVwKostG -. Zwar sind die im erweiterten Titel des Veterinärkontroll-Kostengesetzes genannten Normen inzwischen aufgehoben (vgl. Gesetz zur Neuordnung des Lebensmittel- und des Futtermittelrechts vom 1. September 2005, BGBl I S.2618), jedoch ist das Gesetz dadurch nicht insgesamt obsolet geworden. Nach § 1 Nr. 5 VetKontrKostG werden nämlich von den Behörden des Landes kostendeckende Gebühren und Auslagen aufgrund der Vorschriften des Hessischen Verwaltungskostengesetzes für Amtshandlungen nach unmittelbar in den Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft geltenden Rechtsakten auf den Gebieten des Veterinärrechtes und des Rechtes der Lebensmittel- und Bedarfsgegenstände in der jeweils geltenden Fassung erhoben. Zu diesen gemäß Art. 288 Abs. 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union unmittelbar geltenden Rechtsakten gehört u.a. auch die in diesem Zusammenhang nunmehr maßgebliche VO (EG) Nr. 882/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über amtliche Kontrollen zur Überprüfung der Einhaltung des Lebensmittel- und Futtermittelrechts sowie der Bestimmungen über Tiergesundheit und Tierschutz. Allerdings sind einige der Bestimmungen des Veterinärkontroll-Kostengesetzes, das noch unter Geltung der Richtlinie 85/73 EWG des Rates vom 19. Januar 1985 (ABl. EG Nr. L 32 Seite 14) in der Fassung der Richtlinie 96/43/EG des Rates vom 26. Juli 1996 (ABl. EG Nr. L 162 Seite 1) ergangen ist, inzwischen obsolet geworden. Dies hindert allerdings nicht die Fortgeltung der weiterhin sinnvoll anwendbaren Vorschriften. Nach § 2 Satz 1 VetkontrKostG bestimmt die Landesregierung in der Verwaltungskostenordnung die einzelnen Amtshandlungen, für die Kosten zu erheben sind, sowie für den Bereich der Landesverwaltung auch die Höhe der Gebühren. Diese Regelungen über die Verwaltungskostenordnung im Bereich der Landesverwaltung gelten auch für Amtshandlungen der Behörden der Gemeinden und Gemeindeverbände, soweit sie - wie hier für die Aufgaben der Veterinärverwaltung (Art. 1 und Art. 2 Gesetz zur Kommunalisierung des Landrats sowie des Oberbürgermeisters als Behörden der Landesverwaltung vom 21. März 2005, GVBl I S. 229 ff.) - Aufgaben nach § 4 Hessische Gemeindeordnung - HGO - oder § 4 Hessische Landkreisordnung - HKO - als Auftragsangelegenheiten wahrnehmen. Allerdings können Landkreise und Gemeinden die Höhe der Gebühren auch durch Satzung bestimmen (§ 2 Satz 2 VetkontrKostG). Soweit der Beklagte im Rahmen der - später zu behandelnden - Problematik des § 4 Abs. 6 VetkontrKostG vorträgt, nach der Kommunalisierung der Aufgaben der Veterinärverwaltung würden diese Aufgaben nicht mehr durch Behörden der Landesverwaltung vorgenommen, folgt dem der Senat - wie ausgeführt - nicht (vgl. auch Urteil vom 30. Juni 2010 - 5 A 1063/10 -). Folgte man allerdings dieser Auffassung des Beklagten, fehlte es bereits an der Regelungsbefugnis des Landes mittels Verwaltungskostenordnung für die Höhe der Gebühren. Diese müsste dann allein durch den beklagten Kreis durch Satzung festgelegt werden.
Gemeinschaftsrechtlich ist maßgeblich für Fleischuntersuchungen in diesem Zeitraum die oben bereits genannte VO (EG) 882/2004. Nach dem allgemeinen Grundsatz des Art. 26 VO (EG) Nr. 882/2004 sorgen die Mitgliedstaaten dafür, dass angemessene finanzielle Mittel für die amtlichen Kontrollen verfügbar sind, und zwar aus beliebigen Mitteln, die sie für angemessen halten, einschließlich einer allgemeinen Besteuerung oder der Einführung von Gebühren oder Kostenbeiträgen, damit die erforderlichen personellen und sonstigen Mittel bereitgestellt werden können. Gemäß Art. 27 Abs. 1 steht es den Mitgliedstaaten frei, Gebühren oder Kostenbeiträge zur Deckung der Kosten zu erheben, die durch die amtlichen Kontrollen entstehen. Allerdings sorgen sie bezüglich der in Anhang IV Abschnitt A. genannten Tätigkeiten dafür, dass eine Gebühr erhoben wird (Art. 27 Abs. 2). Zu diesen Tätigkeiten gehören amtliche Schlachttier- und Fleischhygieneuntersuchungen (vgl. Art. 1, Art. 2 Nr. 1 VO (EG) Nr. 882/2004; Anhang IV Abschnitt B Kapitel I und II; ausführlich zu den gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften, die den Kontrollen zu Grunde liegen: BVerwG, Urteil vom 26. April 2012 - 3 C 20.11 -, Buchholz 418.5 Fleischbeschau Nr. 31 = NVwZ 2012, 1467). Art. 27 Abs. 4 VO (EG) Nr. 882/2004 legt fest, dass die zum Zweck der amtlichen Kontrollen erhobenen Gebühren nicht höher sein dürfen als die von den zuständigen Behörden getragenen Kosten in Bezug auf die Ausgaben gemäß Anhang VI (Buchst. a) und dass sie auf der Grundlage der von den zuständigen Behörden während eines bestimmten Zeitraums getragenen Kosten als Pauschale festgesetzt werden können oder gegebenenfalls den in Anhang IV Abschnitt B bzw. Anhang V Abschnitt B festgelegten (Mindest-)Beträgen entsprechen (Buchst. b).
Soweit sich die Klägerin darauf beruft, in der Bundesrepublik Deutschland dürften bereits deshalb nur die unmittelbar anwendbaren gemeinschaftsrechtlich bestimmten Mindestbeträge erhoben werden, weil es für eine weitergehende Kostenerhebung einer gesetzlichen Umsetzung in Landesrecht bedürfe, woran es hier fehle, folgt dem der Senat nicht. Wie oben bereits ausgeführt gilt die VO (EG) Nr. 882/2004 unmittelbar in der Bundesrepublik Deutschland mit den oben erläuterten Regelungen des Art. 27, die es den Mitgliedstaaten ausdrücklich erlauben, kostendeckende Gebühren zu erheben, die über die Mindestgebühren hinausgehen. Eine nach nationalem Recht für die Gebührenbescheide erforderliche gesetzliche Grundlage, auf die sich die maßgebliche Verwaltungskostenordnung stützt, liegt - wie oben ebenfalls bereits erläutert - mit dem Veterinärkontroll-Kostengesetz in Verbindung mit dem Hessischen Verwaltungskostengesetz vor.
In der oben genannten Verwaltungskostenordnung mit dem zugehörigen Kostenverzeichnis sind in der Fassung der rückwirkenden Änderung durch die 3. ÄndVO in der Nr. 26 die gebührenpflichtigen Amtshandlungen als solche nach der Tierische Lebensmittel-Hygieneverordnung, der Tierische Lebensmittel-Überwachungsverordnung und der BSE-Untersuchungsverordnung, soweit die Gewinnung von frischem Fleisch betroffen ist, bestimmt. Außerdem ist festgelegt, dass für die Gebühren, ausgenommen die Nrn. 2604 bis 26052, die Bestimmungen der VO (EG) 882/2004 gelten, insbesondere die Vorgaben des Art. 27 Abs. 2 in Verbindung mit Anhang IV, Abschnitt A und Anhang VI sowie Abs. 3 bis 6 in Verbindung mit Anhang IV Abschnitt B, Kapitel III. Vor der rückwirkenden Änderung war bestimmt, dass die Gebührentatbestände für Amtshandlungen nach den Verordnungen (EG) Nr. 854/2004, (EG) Nr. 999/2001 und (EG) Nr. 2075/2005, dem Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuch (LFGB) und den nach Maßgabe des Art. 2 des Gesetzes zur Neuordnung des Lebensmittel- und Futtermittelrecht vom 1. September 2005 fortgeltenden Vorschriften, soweit Fleisch und Fleischerzeugnisse betroffen sind, in Verbindung mit der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 gelten sollten.
Letztlich kann offen bleiben, ob die rückwirkende Änderung der Definition der gebührenpflichtigen Amtshandlungen wirksam ist oder nicht. Jedenfalls wird in beiden Fassungen der Nr. 26 des Kostenverzeichnisses in ausreichendem Umfang auf die in allen Mitgliedstaaten unmittelbar geltende VO (EG) 882/2004 Bezug genommen, so dass insofern Bedenken gegen die Bestimmung der gebührenpflichtigen Tatbestände nicht bestehen.
Die nach Gemeinschaftsrecht in den Gebühren umlegungsfähigen Kosten bestimmen sich nach der Vorschrift des Art. 27 Abs. 4 a VO (EG) Nr. 882/2004 in Verbindung mit Anhang VI.
Nach Anhang VI sind die "Bei der Berechnung der Gebühren zu berücksichtigenden Kriterien" 1. Löhne und Gehälter des für die amtlichen Kontrollen eingesetzten Personals, 2. Kosten für das für die amtlichen Kontrollen eingesetzte Personal, einschließlich der Kosten für Anlagen, Hilfsmittel, Ausrüstung und Schulung sowie der Reise- und Nebenkosten und 3. Kosten für Probeentnahme und Laboruntersuchung. Abgesehen von Kosten aufgrund zusätzlicher amtlicher Kontrollen im Sinne von Art. 28 VO (EG) Nr. 882/2004 dürfen die Mitgliedstaaten neben den genannten Gebühren oder Kostenbeiträgen keine sonstigen Gebühren für die Durchführung dieser Verordnung erheben (Art. 27 Abs. 10 VO (EG) Nr. 882/2004). Eine nationale abweichende Gebührenfestlegung erfolgt zur Deckung tatsächlich höherer Kosten als derjenigen, die den gemeinschaftsrechtlichen Mindestbeträgen zugrundeliegen. Bezugsraum ist dabei der jeweilige Mitgliedsstaat.
Nicht zu beanstanden ist insofern auch die Einbeziehung allgemeiner Verwaltungskosten, die im Zusammenhang mit der amtlichen Überwachung anfallen, in die zu deckenden tatsächlichen Kosten. Die Regelungen der Art. 26, Art. 27 Abs. 2, Abs. 4 VO (EG) 882/2004 und des Anhanges VI knüpfen inhaltlich an die Vorgängerregelung der Richtlinie 85/73/EWG (Art. 5 Abs. 1) an. Diese ging auch von der Einbeziehung der Kosten für das Verwaltungspersonal aus (vgl. Protokollerklärung des Agrarrates und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften vom 24. Januar 1989 zur Entscheidung des Rates vom 15. Juni 1988, BAnz Nr. 730/1989 S. 901). Der Umfang der anrechenbaren Kostenbestandteile sollte auch durch die Nachfolgeregelung keine Veränderung erfahren. Dazu enthält die VO (EG) Nr. 882/2004 keinen Anhaltspunkt. Auch Sozialabgaben für das eingesetzte Personal und allgemeine Verwaltungskosten sind somit Kosten, die im Sinne von Art. 27 Abs. 1 "durch die amtlichen Kontrollen entstehen" (ebenso mit umfassender Begründung: BVerwG, Urteil vom 26. April 2012, a.a.O.= NVwZ 2012, 1467, mit ablehnender Anm. Zeitzmann, NVwZ 2012, 1471; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 16. November 2011 – 17 A 578/09 -, LRE 63, 297).
Bereits zu den genannten entsprechenden gemeinschaftsrechtlichen Vorgängerregelungen, die den Mitgliedstaaten die Möglichkeit eröffneten, eine Gebühr zur Deckung höherer Kosten zu erheben, als sie den gemeinschaftsrechtlichen Pauschalgebühren zugrundelagen, hat der Europäische Gerichtshof entschieden, dass die den Mitgliedstaaten hierdurch eröffnete Möglichkeit zur Erhebung einer spezifischen Gebühr, die die tatsächlichen Kosten deckt, eine Befugnis ist, von der sie unter der einzigen Voraussetzung, dass die Gebühr die tatsächlichen Kosten nicht überschreitet, allgemein nach ihrem Ermessen Gebrauch machen können (EuGH, Urteil vom 9. September 1999 - Rs. C-374/97 - Feyrer -, Slg. I-5153). Dies hat der Europäische Gerichtshof in späteren Entscheidungen bestätigt, u.a. in seinen Urteilen vom 19. März 2009 (Rs. C-309/07 - Baumann -, Slg. I-02077 [Vorabentscheidung auf die Vorlage des Senats] und Rs. C-270/07 -, Slg. I-01983). Daraus folgend hat der Europäische Gerichtshof auf das Vorlageersuchen des Senats festgestellt, dass ein Mitgliedstaat bei der Festlegung einer höheren Gebühr auf der Grundlage des Anhanges A Kapitel I Nr. 4b RL 85/73/EWG als den in Anhang A Kapitel I Nrn. 1 und 2a festgelegten Pauschalbeträgen eine Gebühr erheben kann, die nach der Größe des Betriebes und der Zahl der geschlachteten Tiere innerhalb einer Tierart gestaffelt ist, wenn feststeht, dass diese Faktoren sich tatsächlich auf die Kosten auswirken, die für die Durchführung der vorgeschriebenen veterinär- und hygienerechtlichen Kontrollen tatsächlich anfallen. Entsprechendes gilt auch für die Gebührenerhebung unter der Geltung der VO (EG) Nr. 882/2004. Auch hier nennt Art. 27 Abs. 4 - wie oben erläutert - als Voraussetzung allein, dass die zum Zwecke von amtlichen Kontrollen erhobenen Gebühren nicht höher sein dürfen als die von den zuständigen Behörden getragenen Kosten gemäß Anhang VI.
Eine derartige Kalkulation, die sämtliche abgeltungsfähigen Kosten einstellt, hatte das in früheren Fällen beklagte Land Hessen bereits in zurückliegenden Verfahren für frühere Jahre - auch Verfahren der Klägerin, in denen auch die Klägerbevollmächtigten tätig waren - vor dem Senat vorgelegt. Sie sind insofern auch der Klägerseite bekannt. Für die damals relevante Gebührenbemessung für die Untersuchung der geschlachteten Tiere waren die Kostenanteile im Einzelnen nachvollziehbar. Die in der Verwaltungskostenordnung 2003 - ebenso wie in der Verwaltungskostenordnung 2009 vor der rückwirkenden Änderung - vorgenommene Differenzierung nach „Großbetrieben“ (Betriebe, in denen im Durchschnitt des vergangenen Kalenderjahres mindestens 1500 Tiere im Kalendermonat geschlachtet worden sind) und nach „sonstigen Betrieben“ (vgl. dazu auch: LT-Drs. 14/1018 S. 12 zum Veterinärkontroll-Kostengesetz zu § 4 Abs. 6) und die Staffelung innerhalb der Gebührenbemessung für „Großbetriebe“ und der „sonstigen Betriebe“ nach der Zahl der täglichen Schlachtungen fand sich nach Auffassung des Senats erkennbar in den unterschiedlichen Kosten, die durch die jeweiligen Untersuchungen hervorgerufen wurden, wieder. Sie knüpfte für die Staffelgebühr an die Regelungen des „Tarifvertrages für die Rechtsverhältnisse der amtlichen Tierärzte und Fleischkontrolleure außerhalb öffentlicher Schlachthöfe“ vom 1. April 1969 mit den entsprechenden Änderungen an und folgte im Wesentlichen der dort für die Vergütung enthaltenen Staffelung nach Stückzahlen (vgl. § 12 TVAngaöS 1969). Da die Vergütungen und Wegstreckenentschädigungen des Personals nach dem Tarifvertrag ca. 90 % der Kosten der Fleischuntersuchung ausmachten, wurde durch die daran anknüpfende Staffelung gerade eine an den Gegebenheiten des betreffenden Betriebs orientierte kostenverursachungsgerechte Gebührenbelastung erreicht (vgl. zu einem "Großbetrieb" im Sinne der Verwaltungskostenordnung: Urteil des Senats vom 30. Juni 2010 – 5 A 1044/09 -, KStZ 2010, 177; zu einem "sonstigen Betrieb": Urteil vom 15. Dezember 2010 – 5 A 2044/09 -, Juris).
Diesen Anforderungen genügte die Gebührensatzregelung für die Fleischuntersuchungsgebühren in dem Kostenverzeichnis zur Verwaltungskostenordnung 2009 vor Inkrafttreten der rückwirkenden Änderung durch die 3.ÄndVO nicht mehr, da ab dem 1. September 2008 der "Tarifvertrag zur Regelung der Rechtsverhältnisse der Beschäftigten in der Fleischuntersuchung (TV- Fleischuntersuchung)" vom 15. September 2008 - im Folgenden: TV-Fleischuntersuchung 2008 - in Kraft getreten war.
Die Gebührensatzregelung der Verwaltungskostenordnung differenziert zwischen „Großbetrieben" und „sonstigen Betrieben", wobei „Großbetriebe“ bis zur Änderung durch die 3.ÄndVO definiert waren als „Betriebe, in denen im Durchschnitt des vergangenen Kalenderjahres mindestens 1500 Tiere im Kalendermonat geschlachtet worden sind“. Unterhalb dieser Zahl handelte es sich um „sonstige Betriebe". Innerhalb jeder Gruppe sah - und sieht - das Kostenverzeichnis eine degressive Staffelung nach der Zahl der täglichen Schlachtungen vor, wobei in der Gruppe der „Großbetriebe" die Staffelung zu deutlich niedrigeren Stückgebühren führt als in der Gruppe der „sonstigen Betriebe". Wie oben bereits erläutert orientierte sich diese Differenzierung und degressive Staffelung an der Vergütungsregelung des Tarifvertrags 1969 (§ 12 TVAngaöS 1969) und damit für die Zeit seiner Geltung an den tatsächlichen Kosten der Untersuchungen. Der seit dem 1. September 2008 geltende TV-Fleischuntersuchung 2008 trifft dagegen eine deutlich abweichende Vergütungsregelung. Nach § 24 TV-Fleischuntersuchung 2008 sind „Großbetriebe“ in seinem Sinn „Schlachtbetriebe mit Schlachtungen, in denen im Durchschnitt des vorangegangenen Kalenderjahres mehr als 20 Großvieheinheiten wöchentlich geschlachtet worden sind“. 20 Großvieheinheiten sind dabei 20 Pferde oder andere Einhufer, 20 Rinder mit einem Lebendgewicht von mehr als 300 kg, 40 Rinder mit einem Lebendgewicht von bis zu 300 kg, 100 Schweine mit einem Lebendgewicht von über 100 kg, 133 Schweine mit einem Lebendgewicht von bis zu 100 kg, 200 Schafe oder Ziegen mit einem Lebendgewicht von über 15 kg oder 400 Schaf- oder Ziegenlämmer oder Ferkel mit einem Lebendgewicht von jeweils bis zu 15 kg. Das Entgelt für Tätigkeiten in Großbetrieben ist nunmehr ein Stundenentgelt für jede tatsächlich geleistete Arbeitsstunde (§ 7 TV-Fleischuntersuchung 2008). Das Entgelt für Tätigkeiten außerhalb von Großbetrieben ist weiterhin nach Stückzahlen degressiv gestaffelt.
Die im Kostenverzeichnis zur Verwaltungskostenordnung festgelegte Differenzierung nach „Großbetrieb" und „sonstigem Betrieb" und auch die degressive Staffelung innerhalb beider Gruppen spiegelte demnach nicht mehr die Faktoren der tatsächlichen Kosten wieder. So war bereits der „Großbetrieb" im Sinne des Kostenverzeichnisses und nach dem TV-Fleischuntersuchung 2008 völlig unterschiedlich definiert. Das hatte etwa zur Folge, dass Betriebe zwar nach dem TV-Fleischuntersuchung 2008 "Großbetrieb" waren - und die Untersuchungen in ihnen nach Zeitaufwand vergütet wurden -, sie aber nach dem Kostenverzeichnis der Verwaltungskostenordnung noch als „sonstiger Betrieb" eingestuft sein konnten, während andere Betriebe sowohl nach der Definition des TV-Fleischuntersuchung 2008 als auch nach der des Kostenverzeichnisses als „Großbetrieb" eingestuft wurden. Das hatte zur Folge, dass zwar bei allen „Großbetrieben" im Sinne des TV-Fleischuntersuchung 2008 eine Zeitvergütung gezahlt wurde - also insofern gleiche Kosten anfielen -, ein Teil der Betriebe aber unter die Staffelung des Kostenverzeichnisses für „Großbetriebe" eingestuft wurde, ein Teil dagegen als „sonstiger Betrieb" mit jeweils deutlich unterschiedlichen Gebührensätzen innerhalb der jeweiligen Staffel. Daraus wurde deutlich, dass die Differenzierung und degressive Staffelung des Kostenverzeichnisses zur Verwaltungskostenordnung unter Geltung des neuen TV-Fleischuntersuchung 2008 nicht mehr die tatsächlichen Kosten widerspiegelte. Es genügte insofern nicht, dass das gesamte Gebührenaufkommen auf Seiten des Landes Hessen nicht die durch die Fleischuntersuchungen entstehenden tatsächlichen Kosten insgesamt überschreitet, woran der Senat - auch unter Berücksichtigung der Darlegungen des Beklagten im Berufungsverfahren - keinen Zweifel hat. Entscheidet sich der Verordnungsgeber für Differenzierungen und degressive Staffelung innerhalb der Gebührensatzregelung, müssen diese Kriterien - wie es der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs entspricht - sich auf die tatsächlichen Kosten auswirken.
Ebenso wenig genügte die Gebührensatzungsregelung den Anforderungen des aus dem Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz abgeleiteten Grundsatzes der Abgabengerechtigkeit nach nationalem Verfassungsrecht. Dieser Grundsatz verlangt, dass Gleiches grundsätzlich gleich und nur aus sachlichen Gründen ungleich behandelt werden darf.
Wie im Vorhergehenden erläutert führte das Auseinanderfallen der Begriffsbestimmungen und Regelungen von Kostenverzeichnis zur Verwaltungskostenordnung einerseits und TV-Fleischuntersuchung 2008 andererseits dazu, dass Betriebe, die nach dem TV-Fleischuntersuchung 2008 als „Großbetriebe" hinsichtlich des zu zahlenden Entgelts gleichbehandelt werden, nach dem Kostenverzeichnis als „Großbetrieb" oder „sonstiger Betrieb" eingestuft werden können mit der Folge von in der Höhe deutlich unterschiedlichen Gebührensätzen. Ein sachlicher Grund war für diese Ungleichbehandlung nicht erkennbar.
Diese Bedenken hat der Senat mit den Beteiligten bereits in der mündlichen Verhandlung am 5. September 2013 ausführlich erörtert. Den von den Beteiligten daraufhin erbetenen begründeten Vergleichsvorschlag des Senats hat der Beklagte nicht angenommen. Zwischenzeitlich hat allerdings der Verordnungsgeber - ersichtlich als Reaktion auf die geäußerten rechtlichen Bedenken des Senats - die bereits oben erwähnte 3.ÄndVO erlassen und mit dieser rückwirkend die Definition des "Großbetriebs" in Nr. 26011 des Kostenverzeichnisses zur Verwaltungskostenordnung 2009 der Definition des TV-Fleischuntersuchung 2008 angepasst, so dass die oben angesprochene Differenz zwischen dem Kostenverzeichnis zur Verwaltungskostenordnung 2009 einerseits und dem TV-Fleischuntersuchung 2008 nicht mehr besteht.
Der Senat lässt offen, ob die seitens der Bevollmächtigten der Klägerin geäußerten Bedenken hinsichtlich der Zulässigkeit der rückwirkenden Änderung geäußerten Bedenken letztlich durchgreifen. Auch in der geänderten Fassung bietet die Verwaltungskostenordnung 2009 keine ausreichende Grundlage für den hier streitigen Gebührenbescheid.
Nach dem aus Art. 20 Abs. 3 Grundgesetz abgeleiteten verfassungsrechtlichen Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes dürfen untergesetzliche Normen nicht im Widerspruch zu geltenden Gesetzen stehen. § 4 Abs. 6 VetKontrKostG ermächtigt den Verordnungsgeber, für Betriebe mit mehr als 1500 Schlachtungen pro Monat im Jahresdurchschnitt (Großbetriebe), die der Kontrolle und Überwachung durch Behörden der Landesverwaltung unterliegen, aufgrund gesonderter gruppenbezogener Ermittlung der entstandenen Aufwendungen spezifische Gebühren zu bestimmen. Aufgrund dieser Ermächtigung war die ursprüngliche, nunmehr rückwirkend geänderte Regelung der Gebührentatbestände für "Großbetriebe" erlassen worden. Die nunmehr rückwirkend durch den Verordnungsgeber davon abweichende festgelegte Definition, die der Definition des TV-Fleischuntersuchung 2008 entspricht, widerspricht insofern der gesetzlichen Regelung und kann nicht durch den Verordnungsgeber geändert werden, auch wenn Motiv für die gesetzliche Regelung die Übereinstimmung mit dem damals gültigen Tarifvertrag war (vgl. LT-Drucks. 14/4018, S. 12, zu § 4 Abs. 6). Wie bereits oben erläutert, ist der Senat auch nicht der Auffassung des Vertreters des Beklagten, dass diese Regelung mit der Kommunalisierung der Veterinärverwaltung obsolet geworden ist. Vielmehr unterfallen nach Auffassung des Senats die den Landräten und Oberbürgermeistern der kreisfreien Städte nach § 4 HGO und § 4 HKO als Auftragsangelegenheit übertragenen Aufgaben in diesem Zusammenhang ebenfalls dem Begriff der "Landesverwaltung". Anderenfalls fehlte es insgesamt an einer ausreichenden Ermächtigungsgrundlage für den Bescheid (siehe die Ausführungen des Senats oben zu dieser Frage).
Abgesehen von dem Konflikt der rückwirkend geänderten Definition des "Großbetriebs" zu der Regelung des § 4 Abs. 6 VetKontrKostG genügt die Gebührenregelung aber auch unter anderen Gesichtspunkten nicht den Rechtmäßigkeitsanforderungen. Wie oben dargelegt, ist es nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ausreichend, aber auch erforderlich, dass eine Differenzierung nach der Größe der Betriebe sowie eine Staffelung der Gebührensätze innerhalb der Gruppen auf Faktoren zurückzuführen sind, die sich tatsächlich auf die Kosten auswirken. Dass dies unter dem TV-Fleischuntersuchung 2008 bei der nunmehr gültigen Gebührenregelung gegeben ist, lässt sich aus den Darlegungen des Beklagten nicht feststellen. Der Senat hat keinen Zweifel, dass insgesamt das Gebührenaufkommen nicht die auf Seiten des Landes Hessen durch die Fleischuntersuchungen entstehenden tatsächlichen Kosten überschreitet. Dies allein genügt allerdings nicht. Entscheidet sich der Verordnungsgeber für Differenzierungen und degressive Staffelung innerhalb der Gebührensatzregelung, müssen sich diese Kriterien nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs entsprechend auf die tatsächlichen Kosten auswirken. Ob dem die Gebührensatzstaffelung nach Stückzahlen geschlachteter Tiere pro Tag innerhalb der Gruppe der "Großbetriebe" konkret noch entspricht, kann der Senat nicht verifizieren. Nach dem TV-Fleischuntersuchung 2008 findet innerhalb der Gruppe der "Großbetriebe" eine Abrechnung nach aufgewendeter Zeit statt, nicht mehr nach der Stückzahl der pro Tag geschlachteten Tiere, wie sie in der Gebührensatzregelung des Kostenverzeichnisses zur Verwaltungskostenordnung 2009 zu Grunde gelegt wird. Auch die Zahl der "Großbetriebe" und der durch sie verursachte Aufwand hat sich durch die veränderte Definition des "Großbetriebs" gegenüber der den Gebührensätzen zugrunde liegenden Kalkulation verändert. Ob deshalb die vorgesehene Staffelung den Kosten entspricht, ist letztlich nicht erkennbar. Allein das Vorbringen, höhere Schlachtzahlen brächten automatisch auch Kostenersparnis mit sich, kann die konkrete Gebührensatzstaffel nicht rechtfertigen.
Letztlich verlangt auch der aus dem Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz abgeleitete Grundsatz der Abgabengerechtigkeit sowie das Äquivalenzprinzip, dass Leistung und Gegenleistung, das heißt Amtshandlung und Gebühr, in einem angemessenen Verhältnis zueinander stehen. Um dies zu gewährleisten, ist es erforderlich, anhand einer nachvollziehbaren Kalkulation unter Einbeziehung der umlagefähigen Kosten sowie der gebührenpflichtigen Tatbestände die Höhe der einzelnen Gebührensätze zu rechtfertigen. Dazu reicht die in früheren Verfahren vorgelegte Kalkulation, die auf den Regelungen des alten Tarifvertrags basierte, sowie der Vortrag die Gesamtkosten seien nicht gesunken, sondern gestiegen, nicht aus. Bei der Bemessung der Gebühr ist von dem mit der Amtshandlung verbundenen Verwaltungsaufwand auszugehen (§ 3 Abs. 1 Satz 1 HVwKostG).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung hinsichtlich der vorläufigen Vollstreckbarkeit der festzusetzenden Kosten ergibt sich aus § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 711 Zivilprozessordnung - ZPO -.
Gründe für die Zulassung der Revision liegen nicht vor (§ 132 Abs. 2 VwGO).
Beschluss
Der Streitwert wird für das Berufungsverfahren auf 25.893,18 € festgesetzt.
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 3, § 47 Gerichtskostengesetz - GKG -
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 68 Abs. 1 Satz 5 in Verbindung mit § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 1 VwKostO-MUELV
§ 4 HGO
§ 4 HKO
§ 167 VwGO
§ 711 Zivilprozessordnung
§ 47 Gerichtskostengesetz
§ 3 Abs. 3 VetkontrKostG
§ 2 Satz 1 VetkontrKostG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 HVwKostG
§ 3 Abs. 1 und 3 Satz 1 VetkontrKostG
§ 3 Abs. 4 VetkontrKostG
§ 125 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 1 Nr. 5 VetKontrKostG
§ 2 Satz 2 VetkontrKostG
§ 4 Abs. 6 VetkontrKostG
§ 4 Abs. 6 VetKontrKostG
§ 3 Abs. 1 Satz 1 HVwKostG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 24 Fleischhygienegesetz bewirke nicht das Unwirksamwerden anderer aufgrund des Fleischhygienegesetzes
§ 24 des Fleischhygienegesetzes, des § 26 des Geflügelfleischhygienegesetzes
Art. 27 Abs. 12 VO
Art. 26 VO
Art. 2 Nr. 1 VO
Art. 27 Abs. 4 VO
Art. 27 Abs. 4 a VO
Art. 28 VO
Art. 27 Abs. 10 VO
Art. 27 Abs. 2, Abs. 4 VO
Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz
Art. 20 Abs. 3 Grundgesetz

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 111, 143
NVwZ 2012, 1467
NVwZ 2012, 1471
4 K 809/11
5 A 915/12
1 C 7.99
5 A 1063/10
3 C 20.11
4 VO (EG) 882/20
17 A 578/09
4b RL 85/73
5 A 1044/09
5 A 2044/09