Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-12-10, Aktenzeichen 6 S 1110/07

Tenor:
Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 26. April 2007 - 2 K 952/07 - wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
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Der Kläger wendet sich gegen eine Untersagungsverfügung wegen unerlaubten Glücksspiels. Er meldete am 08.12.2006 bei der Stadt ... die Vermittlung von Sportwetten als Gewerbe an und nahm in ... den Betrieb einer Wettannahmestelle für Sportwetten auf. Dort vermittelte der Kläger Sportwetten an die in Malta ansässige Firma ... Ltd., .... Nach Angaben des Klägers ist die Firma ... zum Abschluss und zur Vermittlung von Wetten in Malta staatlich konzessioniert.
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Nach Anhörung des Klägers untersagte das Regierungspräsidium Karlsruhe, Landespolizeidirektion mit Verfügung vom 19.02.2007 dem Kläger, in Baden-Württemberg Sportwetten zu veranstalten, zu vermitteln, hierfür zu werben oder solche Tätigkeiten zu unterstützen, und gab ihm auf, die zur Veranstaltung oder Vermittlung solcher Glücksspiele vorgehaltenen Geräte aus den öffentlich zugänglichen Räumen zu entfernen (Nummer 1). Unter Nummer 2 wurde ihm aufgegeben, die untersagten Tätigkeiten unverzüglich einzustellen und die Einstellung der Tätigkeiten dem Regierungspräsidium schriftlich mitzuteilen. Unter Nummer 3 wurde die sofortige Vollziehung der Nummern 1 und 2 der Verfügung angeordnet. In Nummer 4 wurde dem Kläger für den Fall, dass er den Verpflichtungen aus den Nummern 1 und 2 binnen zwei Wochen nach Zustellung der Verfügung nicht nachkommt, ein Zwangsgeld in Höhe von 10.000.-- EUR angedroht, wobei die Mitteilung über die Einstellung der Tätigkeit dem Regierungspräsidium Karlsruhe innerhalb dieser Frist zugehen müsse. Nach Nummer 5 blieben Tätigkeiten aufgrund einer etwa bestehenden Erlaubnis nach dem Rennwett- und Lotteriegesetz von dieser Verfügung unberührt. Zudem wurde eine Verwaltungsgebühr von 250.-- EUR festgesetzt (Nummer 6). Zur Begründung wurde in der Verfügung ausgeführt, dass das Regierungspräsidium nach § 12 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 Lotteriestaatsvertrag (LottStV) die Veranstaltung unerlaubten Glücksspiels untersagen dürfe. Bei den vom Kläger veranstalteten Sportwetten handele es sich um Glücksspiele im Sinne von § 3 Abs. 1 LottStV. Die Vermittlung von Sportwetten erfolge ohne die erforderliche Erlaubnis im Sinne von § 284 Abs. 1 StGB. Eine solche Erlaubnis könne auch nicht erteilt werden, da die für Baden-Württemberg maßgebliche Rechtslage die Erteilung einer Erlaubnis für die private gewerbliche Veranstaltung von Sportwetten nicht zulasse. Das staatliche Sportwettenmonopol sei im Grundsatz verfassungskonform. Der Kläger könne sich auch nicht darauf berufen, aufgrund einer im EU-Ausland erteilten Lizenz zur Veranstaltung von Sportwetten berechtigt zu sein, Sportwetten in Baden-Württemberg zu vermitteln. Die Mitgliedstaaten seien berechtigt, im Bereich des Glücksspiels unterschiedliche Schutzregelungen zu treffen.
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Der Kläger hat am 23.02.2007 hiergegen beim Verwaltungsgericht Klage erhoben. Die Untersagungsverfügung sei aufzuheben. § 12 LottStV stelle insoweit keine ausreichende Ermächtigungsgrundlage dar. Die grenzüberschreitende Sportwettenvermittlung an ein in der EU staatlich konzessioniertes Unternehmen sei nicht nach § 284 StGB strafbar. Die Maßgaben des Bundesverfassungsgerichts aus dem Urteil vom 28.03.2006 seien bislang nicht umgesetzt. Die Verbotsverfügung verstoße auch gegen Gemeinschaftsrecht. Der Beklagte ist der Klage unter Hinweis darauf entgegengetreten, dass vom Land Baden-Württemberg den Anforderungen des Bundesverfassungsgerichts für die Übergangszeit bis zum 31.12.2007 entsprochen werde.
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Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 26.04.2007 die Klage als unbegründet abgewiesen.Es könne dahinstehen, ob als Ermächtigungsgrundlage §§ 1, 3 PolG oder § 12 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LottStV in Betracht komme. Die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten durch den Kläger verstoße - unabhängig von der Frage, ob damit das Vorliegen des Tatbestands des § 284 StGB zu bejahen wäre - gegen die öffentliche Sicherheit und Ordnung.Auf die der Firma ... Ltd. in Malta erteilte Konzession könne sich der Kläger nicht berufen. Das Gemeinschaftsrecht sehe keine generelle Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur gegenseitigen Anerkennung von Erlaubnissen vor, die von einem Mitgliedstaat erteilt worden seien.Für die Prüfung der angegriffenen Verfügung sei auf die Rechtslage in der vom Bundesverfassungsgericht festgelegten Übergangszeit bis zum 31.12.2007 und konkret auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung abzustellen. Nach den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts genüge für die Übergangszeit der Beginn der Ausrichtung des bestehenden staatlichen Wettmonopols an dem Ziel der Bekämpfung der Wettsucht und einer Begrenzung der Wettleidenschaft. Dem sei genügt.Der streitgegenständlichen Verfügung stehe jedenfalls während der dem Gesetzgeber vom Bundesverfassungsgericht gewährten Übergangsfrist bis zum 31.12.2007 auch nicht das Gemeinschaftsrecht entgegen, da durch die Nichtanwendung des Staatsvertrags zum Lotteriewesen in Deutschland und des baden-württembergischen Staatslotteriegesetzes vom 14.12.2004 eine inakzeptable Gesetzeslücke entstünde und daher der Vorrang des Gemeinschaftsrechts vorerst nicht greifen könne.
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Gegen das ihm am 08.05.2007 zugestellte Urteil hat der Kläger am 09.05.2007 die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt. Mit der rechtzeitig vorgelegten Begründung macht er geltend, das Verwaltungsgericht gehe zu Unrecht davon aus, dass er mit seiner Tätigkeit den Tatbestand des § 284 StGB verwirkliche. Die Vorschrift enthalte keine inhaltlichen Vorgaben für die Ausgestaltung des Wettmonopols, zudem seien Oddset-Wetten kein Glücksspiel. Der Kläger habe nicht ohne Erlaubnis gehandelt, weil der Genehmigung der in Malta ansässigen ... Legalisierungswirkung zukomme. § 12 LottStV sei entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts keine ausreichende Ermächtigungsgrundlage, weil der Kläger nicht Veranstalter einer Lotterie sei. Die Vermittlungstätigkeit des Klägers Ende 2006 und Anfang 2007 sei gemeinschaftsrechtlich erlaubt gewesen. Gesetzesvertretende Maßgaben des Bundesverfassungsgerichts habe es 2007 nur für Bayern gegeben, nicht für Baden-Württemberg. Das Urteil ignoriere die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts für die Übergangszeit bis 31.12.2007. Zudem habe die zeitlich unbefristete Sicherung des staatlichen Wettmonopols im Jahr 2007 kein legitimes Ziel für eine Untersagungsverfügung sein und daher zulässigerweise auch das Ermessen der Beklagten nicht leiten können. Die ursprünglich rechtswidrige Untersagungsverfügung habe auch nicht durch den Glücksspielstaatsvertrag geheilt werden können. Der seit dem 01.01.2008 geltende Glücksspielstaatsvertrag sei verfassungs- und gemeinschaftsrechtswidrig. Der Gesetzgeber habe entgegen den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts Art und Zuschnitt der Wetten nicht ausreichend geregelt. Er habe dies vielmehr unzulässigerweise der nach § 4 GlüStV zu erteilenden Erlaubnis und damit der Exekutive überlassen. Die derzeitige rechtliche und tatsächliche Ausgestaltung des Vertriebsnetzes der Staatsmonopolisten sei verfassungswidrig, weil völlig ungeeignet, die Ziele der Begrenzung des Wettangebots und des Spieler- und Jugendschutzes zu erreichen. Zur Ausgestaltung der Vertriebswege verlange das Bundesverfassungsgericht, dass die Möglichkeit zur Realisierung des Spieler- und Jugendschutzes genutzt werde. Es sei widersprüchlich, auf der einen Seite das nachweislich suchtgefährlichste Glücksspiel mit Geldautomaten weiter zu liberalisieren und andererseits ein Glücksspiel, welches noch nicht einmal ein nachgewiesenes Suchtpotential habe, zu verbieten. So habe die Novellierung der Spielverordnung nach heutigem Erkenntnisstand nicht zu einer Verminderung, sondern zu einer Ausweitung der Gelegenheiten zum Spiel geführt. Die Widersprüchlichkeit des staatlichen Handelns werde besonders im Bereich der Spielbanken und der von ihnen betriebenen Geldspielautomaten, aber auch im Bereich der Jackpot-Lotterien sichtbar. Der Eingriff in die Berufsfreiheit sei daher unverhältnismäßig. Zudem werde weiterhin zu Glücksspielen angereizt und ermuntert. Lotto werbe bundesweit massiv und gehe weit über die bloße sachliche Information hinaus. Die Werbeausgaben des staatlichen Lottoblocks hätten sich seit 01.01.2008 nicht verringert, sondern erhöht. Das Wettangebot sei außerdem, nachdem die vom Bundesverfassungsgericht festgelegte Übergangszeit vorbei sei, seit dem 01.01.2008 sukzessive erweitert worden. Die tatsächliche Ausgestaltung des Monopols genüge auch nicht den gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben. Es fehle bereits an einem legitimen Ziel im Sinne der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs, das mit dem staatlichen Monopol verfolgt werde. Weder die Bekämpfung der Spielsucht noch die Kriminalitätsbekämpfung stellten solche Ziele dar, denn diese kämen in der nationalen Regelung nicht zum Ausdruck. Das Monopol sei ungeeignet, die verfolgten Ziele zu erreichen. Die Ungeeignetheit des Wettmonopols zur Zielerreichung zeige sich bei einem Vergleich mit einem regulierten System, das das Lotto-Vertriebssystem nicht mitbenutze, mit der Situation vor Einführung des Monopols und mit einem gewerberechtlichen Zulassungssystem; ein duales System aus konkurrierendem staatlichen und privaten Angebot und die Situation in den Jahren 1999 bis 2007 seien insoweit bereits unzulässige Vergleichsmaßstäbe. Das staatliche Monopol diene nicht der Bekämpfung der Spielsucht, weil es die Glücksspiele mit hohem Suchtpotential wie Automaten und Kasinos vollkommen ausblende. Es fehle bereits an der - nach dem Lindman-Urteil des Europäischen Gerichtshofs gemeinschaftsrechtlich gebotenen - vor Erlass der beschränkenden Normen vorgenommenen Untersuchung der Suchtgefahren. Zudem sei mit dem Wettmonopol keine kohärente und systematische Regelung zur Begrenzung der Wetttätigkeit verbunden. Restriktive Regelungen zu Sportwetten führten zur Verlagerung des Glücksspiels in liberalisierte Bereiche oder den Schwarzmarkt. Die Differenzierung zwischen Pferdewetten und sonstigen Sportwetten, zwischen denen in einem zusammenhängenden Markt ein Austauschverhältnis bestehe, sei widersprüchlich. Der Vertrieb von Sportwetten über die Lottoannahmestellen halte jene nicht von der Allgemeinheit fern. Es bestehe eine Inkohärenz zwischen Veranstaltungsmonopol und gewerblichem Vertrieb, da die Suchtgefahren beim Vertrieb entstünden. Zudem dürften Private in den neuen Bundesländern aufgrund in der DDR erteilter Gewerbeerlaubnisse Sportwetten anbieten. Das Kohärenzgebot betreffe alle Formen des Glücksspiels. Die Länder hätten mit dem Glücksspielstaatsvertrag explizit den ganzheitlichen Anspruch erhoben, das Glücksspielwesen in Deutschland zu regeln. Das entspreche dem gemeinschaftsrechtlichen Prüfungsmaßstab einer Gesamtkohärenz. An einer Gesamtkohärenz fehle es insbesondere im Hinblick auf Fernsehgewinnspiele, Spielbanken und Glücksspielautomaten. Zur Bekämpfung der Spielsucht und zum Jugendschutz kämen weniger einschränkende Maßnahmen in Betracht, nämlich Registrierungspflichten und die Begrenzung der Spieleinsätze. Zudem würden die Beschränkungen in diskriminierender Weise gehandhabt. Das Wettmonopol stelle eine Diskriminierung privater Sportwettanbieter dar. Es werde die Einholung einer Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofs angeregt, insbesondere da es bis heute keine einzige Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs gebe, wonach staatliche Ausschließlichkeitsrechte im Glücksspielwesen mit der Niederlassungsfreiheit vereinbar wären.
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Der Kläger beantragt,
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das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 26. April 2007 - 2 K 952/07 - zu ändern und die Verfügung des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 19.02.2007 aufzuheben.
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Der Beklagte beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Er verteidigt das angefochtene Urteil. Bei Sportwetten handele es sich um Glücksspiele, für deren Untersagung der Glücksspielstaatsvertrag eine verfassungsmäßige Grundlage darstelle. Auf die Frage, ob § 284 StGB erfüllt sei, komme es nicht an. Das Regierungspräsidium Karlsruhe habe als zuständige Behörde nach § 9 Abs. 1 Glücksspielstaatsvertrag darauf hinzuwirken, dass unerlaubtes Glücksspiel und die Werbung hierfür unterblieben, und könne die im Einzelfall erforderlichen Anordnungen erlassen. Eine Untersagung sei allein schon wegen der fehlenden Erlaubnis möglich. Der Kläger habe keine in Baden-Württemberg gültige Erlaubnis zur Veranstaltung von Sportwetten. Eine solche könne ihm auch nicht erteilt werden. Eine Berufung auf die in einem anderen Mitgliedstaat erteilte Erlaubnis scheide aus. Das Bundesverfassungsgericht habe in seinem Urteil vom 28.03.2006 entschieden, dass das staatliche Sportwettenmonopol verfassungsgemäß sei, wenn es konsequent am Ziel der Bekämpfung von Suchtgefahren ausgerichtet sei. Diese Vorgaben erfülle der zum 01.01.2008 in Kraft getretene Glücksspielstaatsvertrag. Er sei konsequent am Ziel der Suchtbekämpfung ausgerichtet. Mit den Regelungen zur Vermeidung und Abwehr von Suchtgefahren kämen die Länder der staatlichen Pflicht zum Schutz der Gesundheit der Bürger nach Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG nach. Die Untersagungsverfügung verstoße auch nicht gegen Gemeinschaftsrecht. Die Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit sei gerechtfertigt. Die Grundfreiheiten könnten aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses eingeschränkt werden, wozu die Verminderung von Gelegenheiten zum Spiel zähle. Auf dem Gebiet der Glücksspiele komme dem Gesetzgeber eine Einschätzungsprärogative zu. Die Zulassung privater Anbieter würde die Zahl der Marktteilnehmer und Wettgelegenheiten erheblich vergrößern. Selbst eine beschränkte Zulassung gewerblicher Angebote stelle daher kein milderes Mittel dar. Das Sportwettenmonopol des Landes Baden-Württemberg verwirkliche in seiner rechtlichen und tatsächlichen Ausgestaltung das Ziel der Suchtbekämpfung durch einen kohärenten und systematischen Beitrag zur Begrenzung der Wetttätigkeiten. Mit der Begrenzung des staatlichen Wettangebots würden effektiv die Konsummöglichkeiten von Sportwetten reduziert. Noch detailliertere gesetzliche Regelungen seien nicht geboten. Das bestehende Vertriebskonzept durch Annahmestellen genüge den verfassungsgerichtlichen Vorgaben. Eine Politik der kontrollierten Expansion betreibe die Staatliche Toto-Lotto GmbH Baden-Württemberg nicht. Die Zahl der Annahmestellen sei gesunken und werde weiter reduziert. Es finde auch eine qualitative Begrenzung des Vertriebs statt. In den Annahmestellen werde eine soziale Kontrolle des Spielers sichergestellt. Durch die Ausgestaltung des Vorgangs der Wettabgabe werde der Eindruck vermieden, es handele sich um eine unbedenkliche Freizeitbeschäftigung. Durch die Möglichkeit der Kundensperre, die Hinweise auf Gefahren übermäßigen Spiels, Beratungsmöglichkeiten der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung, Informationsbroschüren, Mitarbeiterschulungen, die begrenzte Gewinnausschüttung und Hilfsprojekte der Evangelischen Gesellschaft eva werde die Suchtprävention verwirklicht. Das Vergütungskonzept entfalte keine rechtswidrigen Anreize zur Steigerung des Umsatzes mit Glücksspielen. Die Aufsicht durch das Regierungspräsidium wirke effektiv. Die Umsätze der Staatlichen Toto-Lotto GmbH Baden-Württemberg seien erheblich zurückgegangen. Dies belege die Wirksamkeit der getroffenen Regelung und der Ausgestaltung des Monopols. Die Werbung für das staatliche Wettangebot beschränke sich auf Information; die Kommunikationskosten der Staatlichen Toto-Lotto GmbH Baden-Württemberg seien kontinuierlich gesunken. Das Monopol sei auch verhältnismäßig. Der Gesetzgeber habe davon ausgehen dürfen, dass sich die Ziele des Glücksspielstaatsvertrags mit dem Monopol wesentlich leichter und effektiver durchsetzen ließen. Die in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs geforderte Kohärenz fordere nicht, dass sämtliche Glücksspiele in einem einheitlichen nationalen Gesetz geregelt würden und einheitlichen Bedingungen unterliegen müssten. Der Staat dürfe nur keine Maßnahmen ergreifen, die den mit dem in Frage stehenden Gesetz verfolgten Zielen zuwiderliefen. Daher könne von einem kohärenten und systematischen Beitrag zur Bekämpfung der Wetttätigkeiten auch dann ausgegangen werden, wenn andere, nicht monopolisierte Glücksspiele mit höherem Suchtpotential nicht gleichermaßen beschränkt würden. Eine Einbeziehung aller Glücksspielarten scheitere zudem an der fehlenden Vergleichbarkeit der nationalen Vorstellungen und der einzelnen Glücksspielbereiche, gerade auch was das Suchtpotential anbelange. Selbst wenn man für eine kohärente Glücksspielpolitik alle Glücksspielbereiche einbeziehe, sei eine solche in Baden-Württemberg gegeben. Seit dem 01.12.2009 sei zudem nach dem neuen Art. 4 Abs. 2 EUV hinsichtlich der Reichweite des Kohärenzgebots die föderale Struktur der Bundesrepublik zu berücksichtigen.
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Das Verwaltungsgericht hat mit Beschluss vom 15.03.2007 - 2 K 953/07 - den Antrag des Klägers, die aufschiebende Wirkung seiner Klage gegen den Bescheid des Beklagten vom 19.02.2007 wiederherzustellen bzw. anzuordnen, abgelehnt. Der Senat hat mit Beschluss vom 27.08.2007 - 6 S 951/07 - die Beschwerde des Klägers hiergegen zurückgewiesen.
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Mit Verfügung vom 22.03.2007 setzte das Regierungspräsidium Karlsruhe das in der angefochtenen Verfügung vom 19.02.2007 angedrohte Zwangsgeld in Höhe von 10.000.-- EUR fest und drohte zur Vollstreckung der Untersagungsverfügung auch die Anwendung unmittelbaren Zwangs an. Die Verfügung wurde dem Kläger am 28.03.2007 zugestellt. Am 03.04.2007 teilte dieser dem Regierungspräsidium mit, er habe aufgrund der Zwangsgeldfestsetzung sein Gewerbe am 29.03.2007 abgemeldet. Mit Schreiben vom 17.04.2007 teilte das Regierungspräsidium dem Kläger mit, dass das festgesetzte Zwangsgeld nicht beigetrieben werde.
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Dem Senat liegen die Akten des Beschwerdeverfahrens 6 S 951/07, die Akten des Verwaltungsgerichts (2 K 952/07) sowie die Akten des Regierungspräsidiums Karlsruhe (2 Hefte) vor.

Entscheidungsgründe:
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Die zulässige Berufung ist nicht begründet. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht im angefochtenen Urteil die zulässige Anfechtungsklage als unbegründet abgewiesen. Die Untersagungsverfügung vom 19.02.2007 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
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1. Für die Begründetheit der Klage ist auf die Sach- und Rechtslage abzustellen, wie sie sich im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem Senat darstellt. Die Beurteilung der Rechtmäßigkeit eines angefochtenen Verwaltungsakts richtet sich nach dem jeweiligen materiellen Recht. Enthält dieses insoweit keine Regelung, gilt für Anfechtungsklagen im Zweifel die Regel, dass bei Verwaltungsakten ohne Dauerwirkung die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung maßgebend ist, bei Verwaltungsakten mit Dauerwirkung hingegen auch spätere Veränderungen der Sach- und Rechtslage bis zum Schluss der mündlichen Verhandlung des Tatsachengerichts zu berücksichtigen sind (vgl. BVerwG, Urt. vom 18.03.2004, NVwZ 2005, 87, 88; Urt. vom 21.08.2003, NJW 2004, 698, 699; Urt. vom 22.01.1998, BVerwGE 106, 141, 143 f., m.w.N.; Urt. vom 27.01.1993, BVerwGE 92, 32, 35 f., m.w.N.). Der Glücksspielstaatsvertrag regelt nicht, auf welchen Zeitpunkt für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit von Untersagungsverfügungen abzustellen ist. Weil die Untersagungsverfügung ein Dauerverwaltungsakt darstellt, ist folglich nach allgemeinen Grundsätzen auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem Senat abzustellen (vgl. bereits zum maßgeblichen Zeitpunkt im einstweiligen Rechtsschutzverfahren: Beschl. des Senats vom 16.10.2008 - 6 S 1288/08 -, VBlBW 2009, 57 = GewArch 2009, 73 = ZfWG 2008, 446 mit Anm. Ruttig, vom 17.03.2008 - 6 S 3069/07 -, ZfWG 2008, 131, sowie vom 05.11.2007 - 6 S 2223/07 -, ZfWG 2007, 432; je m.w.N.). Etwas anderes folgt - entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts im angefochtenen Urteil - nicht aus dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 21. Juni 2006 zu einer auf dem bayerischen Landesstraf- und Verordnungsgesetz beruhenden Verfügung, mit der die Vermittlung von Sportwetten untersagt worden war. Das Bundesverwaltungsgericht legte zwar seiner Beurteilung die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung zugrunde. Das hatte jedoch seinen Grund darin, dass die Ermittlung des maßgeblichen Beurteilungszeitpunkts für Landesrecht dem Berufungsgericht obliegt und das Bundesverwaltungsgericht dem angefochtenen Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs nicht entnehmen konnte, dass dieses einen späteren Zeitpunkt als denjenigen der letzten Behördenentscheidung für maßgeblich gehalten hatte (vgl. BVerwG, Urt. vom 21.06.2006, BVerwGE 126, 149, 151 f.; hierzu BVerfG, Kammerbeschl. vom 22.11.2007, NVwZ 2008, 301). Aus dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts folgt daher nicht, dass für Anfechtungsklagen gegen Verfügungen, die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten zu unterlassen, die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt des Erlasses der Verfügung maßgeblich wäre. Im Übrigen geht inzwischen auch der Bayerische Verwaltungsgerichtshof davon aus, dass es insoweit auf den Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung in der Tatsacheninstanz ankommt. Er hat seine frühere Rechtsprechung ausdrücklich aufgegeben (vgl. BayVGH, Urt. vom 18.12.2008, ZfWG 2009, 27, Rdnr. 21, mit Bespr. Postel ZfWG 2009, 47).
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Maßgeblich für die vorliegende Anfechtungsklage ist daher nur, ob die Verbotsverfügung nach der gegenwärtigen Sach- und Rechtslage rechtmäßig ist. Der Senat hat folglich im Rahmen der Anfechtungsklage nicht zu prüfen, ob die von dem Beklagten verfügte Untersagung des Betriebs des Wettbüros vor Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages oder nach Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages, aber vor Ablauf der in § 25 Abs. 1 und 6 GlüStV bestimmten Fristen rechtmäßig gewesen ist. Denn die Verbotsverfügung hat sich für den vergangenen Zeitraum insoweit durch Zeitablauf erledigt. Der Anfechtungsantrag ist daher, soweit er die Betriebsuntersagung für die Zeit vor dem 1. Januar 2009 und vor dem 1. Januar 2008 betrifft, unzulässig (vgl. BayVGH, Urt. vom 18.12.2008, a.a.O., unter Hinweis auf BVerwGE 97, 214, 221). Eine Befugnis des Klägers, mit seiner Anfechtungsklage gegen die Untersagungsverfügung deren Rechtmäßigkeit auch für die Zeit vor dem 1. Januar 2009 und dem 1. Januar 2008 überprüfen zu lassen, folgt auch nicht aus der Pflicht des Landes Baden-Württemberg, nach den Sportwettenentscheidungen des Bundesverfassungsgerichts in der Übergangszeit bis zum 31. Dezember 2007 bei einer Aufrechterhaltung des staatlichen Wettmonopols dieses konsequent an einer Bekämpfung der Wettsucht und einer Begrenzung der Wettleidenschaft auszurichten. Gemäß dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 zum staatlichen Wettmonopol in Bayern blieb die damals bestehende, verfassungswidrige Rechtslage in der Übergangszeit bis zu einer Neuregelung, die bis zum 31. Dezember 2007 erfolgen musste, nur mit der Maßgabe anwendbar, dass der Gesetzgeber unverzüglich ein Mindestmaß an Konsistenz zwischen dem Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht einerseits und der tatsächlichen Ausübung des Monopols andererseits herzustellen hatte (vgl. BVerfG, Urt. vom 28.03.2006, BVerfGE 115, 276, 317 ff.). Diese vom Bundesverfassungsgericht in seinem Sportwettenurteil für die Rechtslage in Bayern ausgesprochene Maßgabe galt nach dem Kammerbeschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 4. Juli 2006 zum staatlichen Wettmonopol in Baden-Württemberg - entgegen der Auffassung des Klägers - auch für dieses (vgl. BVerfG, Kammerbeschl. vom 04.07.2006, BVerfGK 8, 343, 346 f.). Die verwaltungsprozessrechtliche Rechtsfolge, dass der Anfechtungsantrag des Klägers für die Zeit vor dem 1. Januar 2009 und dem 1. Januar 2008 wegen Erledigung infolge Zeitablaufs unzulässig ist, stellt die sich gemäß Art. 12 Abs. 1 GG und § 31 Abs. 1 BVerfGG ergebende Verpflichtung des Landes Baden-Württemberg, bei einer Aufrechterhaltung des Spotwettenmonopols die Maßgaben aus dem Sportwettenurteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 und aus dem Kammerbeschluss vom 4. Juli 2006 für die Übergangszeit bis zum 31. Dezember 2007 zu beachten, materiellrechtlich nicht in Frage; diese Pflicht bestand unbeschadet des prozessualen Umstands, wie weit hier die Befugnis des Klägers reicht, eine gerichtliche Kontrolle zu erreichen. Auch das Grundrecht des Klägers nach Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG auf Gewährleistung eines effektiven Rechtsschutzes gebietet hier keine weiterreichende Überprüfung. Denn der Kläger konnte auch für die Rechtslage vor dem 1. Januar 2008 und dem 1. Januar 2009 grundsätzlich eine effektive gerichtliche Überprüfung, ob die verfassungsrechtlichen Vorgaben aus den Sportwettenentscheidungen des Bundesverfassungsgerichts eingehalten werden, durch eine Fortsetzungsfeststellungsklage erreichen. Der Kläger hätte bei Vorliegen eines Feststellungsinteresses im vorliegenden Verfahren seinen Anfechtungsantrag, soweit er die Zeit vor dem 1. Januar 2008 und dem 1. Januar 2009 betraf, zulässigerweise hilfsweise auf Feststellung, dass die angefochtene Verfügung in diesen Zeiträumen rechtswidrig gewesen ist, umstellen können (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO); damit ist grundsätzlich den Anforderungen des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG genügt (vgl. BVerfG, Beschl. vom 03.03.2004, BVerfGE 110, 77, 85; Beschl. vom 05.12.2001, BVerfGE 104, 220, 232 f.; vgl. auch Kammerbeschl. vom 20.03.2009, ZfWG 2009, 99 = NVwZ 2009, 1221, juris Rdnr. 22). Der Kläger hat jedoch trotz Hinweises des Senats in der mündlichen Verhandlung, dass auf den Anfechtungsantrag nur die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Verfügung nach der geltenden Sach- und Rechtslage zu prüfen ist, einen solchen Antrag nicht gestellt. Zudem konnte der Kläger für die Übergangszeit die Einhaltung der verfassungsgerichtlichen Maßgaben im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes überprüfen lassen; der Senat hat in solchen Verfahren - so auch im Beschwerdeverfahren des Klägers unter 6 S 951/07 - nach der dort möglichen und gebotenen Prüfungsdichte sowohl die Einhaltung der verfassungsgerichtlichen Maßgaben für die Übergangszeit bis zum 31. Dezember 2007 (vgl. Beschl. des Senats vom 05.11.2007, a.a.O., und vom 28.07.2006 - 6 S 1987/05 -, ESVGH 57, 48 = NVwZ 2006, 1440 = ZfWG 2006, 157) als auch für die Zeit nach Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages bis zum Ablauf der Fristen des § 25 Abs. 1 und 6 GlüStV (vgl. Beschl. des Senats vom 16.10.2008 und vom 17.03.2008, je a.a.O.) überprüft.
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2. Die Untersagungsverfügung des Beklagten hat nach der Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem Senat ihre Rechtsgrundlage in § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV. Die Glücksspielaufsicht hat nach § 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV die Aufgabe, die Erfüllung der nach dem Glücksspielstaatsvertrag bestehenden oder aufgrund des Glücksspielstaatsvertrags begründeten öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen zu überwachen sowie darauf hinzuwirken, dass unerlaubtes Glücksspiel und die Werbung hierfür unterbleiben. Sie kann nach § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall erlassen. Nach § 9 Abs.1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV kann die zuständige Behörde insbesondere die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele und die Werbung hierfür untersagen.
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Erlaubtes Glücksspiel setzt nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV eine Erlaubnis der zuständigen Behörde des jeweiligen Landes voraus. Für private Betreiber besteht keine Möglichkeit, eine solche Erlaubnis zu erhalten. Nach § 10 Abs. 5 GlüStV darf anderen als den in Abs. 2 genannten Einrichtungen - ausschließlich öffentlich-rechtliche Körperschaften oder unter ihrem maßgeblichen Einfluss stehende privatrechtliche Gesellschaften - eine Erlaubnis für Sportwetten nicht erteilt werden. Das hierdurch begründete zumindest faktische staatliche Monopol für die Durchführung von Sportwetten ist verfassungsgemäß und gemeinschaftsrechtskonform bzw. unionsrechtskonform (vgl. bereits Beschl. des Senats vom 11.02.2009 - 6 S 3328/08 -, DÖV 2009, 421, sowie vom 16.10.2008, vom 17.03.2008, vom 05.11.2007 und vom 28.07.2006, je a.a.O.; so auch BayVGH, Urt. vom 18.12.2008, a.a.O., Rdnr. 44 ff., 96 ff., Beschl. vom 02.06.2008, ZfWG 2008, 197 mit Anm. Ruttig, ZfWG 2008, 202; Hamb. OVG, Beschl. vom 27.02.2009, ZfWG 2009, 152, vom 26.09.2008 - 4 Bs 106/08 -, juris und vom 25.03.2008, ZfWG 2008, 136; OVG NW, Beschl. vom 12.11.2009 - 13 B 959/09 -, juris, vom 27.10.2008 - 4 B 1774/07 -, juris, vom 30.07.2008, ZfWG 2008, 264 und vom 22.02.2008, ZfWG 2008, 122; OVG Rheinland-Pfalz, Beschl. vom 23.10.2009 - 6 B 10998/09 -, juris und vom 09.07.2009 - 6 B 10323/09 -; OVG Sachsen-Anhalt, Beschl. vom 10.08.2009 - 3 M 414/08 -; Sächs. OVG, Beschl. vom 14.10.2009 - 3 BS 154/07 -, juris und vom 10.06.2009, ZfWG 2009, 196; OVG Saarland, Beschl. vom 05.10.2009, ZfWG 2009, 369; OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. vom 08.05.2009, ZfWG 2009, 194; kritisch Hess. VGH, Beschl. vom 28.01.2009, ZfWG 2009, 151 und vom 13.08.2008, ZfWG 2008, 272; Nds. OVG, Beschl. vom 16.02.2009, ZfWG 2009, 107; a.A. VG Berlin, Urt. vom 07.07.2008 - 35 A 167.08 -, juris).
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3. Das Sportwettmonopol ist verfassungsgemäß. Es beruht auf kompetenzgemäß erlassenen Regelungen und verstößt weder gegen Art. 12 Abs. 1 GG noch gegen Art. 3 Abs. 1 GG.
20
a) Das Land Baden-Württemberg war für den Abschluss des Glücksspielstaatsvertrags sowie den Erlass des Gesetzes zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag - GlüStV) vom 11.12.2007 (GBl. S. 571) und des Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland (Ausführungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag) vom 04.03.2008 (GBl. S. 81) zuständig. Der Bund hat in diesem Bereich von seiner Gesetzgebungskompetenz für das Recht der Wirtschaft nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG nur für den Bereich der Pferdewetten Gebrauch gemacht (vgl. BVerfG, Urt. vom 28.03.2006, BVerfGE 115, 276, 304). Daher konnten gemäß Art. 72 Abs. 1 GG die Länder hier gesetzgeberisch tätig werden. Auch die §§ 33 c ff. GewO stehen insoweit nicht entgegen, da sie nach § 33 h GewO auf die Veranstaltung von Lotterien und Ausspielungen nicht anwendbar sind (vgl. dazu BVerfG, Kammerbeschl. vom 14.10.2008, NVwZ 2008, 1338, 1339 = GewArch 2009, 26 = ZfWG 2008, 351, juris Rdnr. 25, mit Bespr. Korte NVwZ 2009, 283, Bespr. Hilf/Ploeckl ZfWG 2009, 8, Bespr. Schwan ZfWG 2009, 80). Auch für die Regelungen über Veranstaltungs-, Vermittlungs- und Werbeverbote im Internet (§ 4 Abs. 4, § 5 Abs. 3 GlüStV) bestand eine Kompetenz des Landes; mit dem Telemediengesetz hat der Bund insoweit keine Regelungen getroffen (vgl. BayVGH, Beschl. vom 22.07.2009 - 10 CS 09.1184, 10 CS 09.1185 -, juris Rdnr. 48).
21
b) Das durch den Glücksspielstaatsvertrag begründete staatliche Sportwettenmonopol ist ein Eingriff in die nach Art. 12 Abs. 1 GG allen Deutschen garantierte Berufsfreiheit. Der Eingriff ist jedoch verfassungsrechtlich gerechtfertigt.
22
aa) Sowohl das Veranstalten als auch das Vermitteln von Sportwetten stehen als berufliche Tätigkeiten unter dem Schutz des Grundrechts der Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG. Dies hat das Bundesverfassungsgericht im Sportwettenurteil vom 28. März 2006 für die damalige Rechtslage festgestellt (vgl. BVerfG, Urt. vom 28.03.2006, BVerfGE 115, 276, 300 ff.). Das gilt auch für die Rechtslage, die der am 1. Januar 2008 in Kraft getretene Glücksspielstaatsvertrag geschaffen hat. Zwar behält dieser das Veranstalten von Sportwetten dem Staat vor, so dass einfachgesetzlich Privaten das Veranstalten und Vermitteln von Sportwetten verboten ist. Das steht jedoch dem grundrechtlichen Schutz aus Art. 12 Abs. 1 GG nicht entgegen (vgl. BVerfG, a.a.O.; in der Sache ebenso BVerfG, Kammerbeschl. vom 20.03.2009, a.a.O., juris Rdnr. 8 ff.). Dies gilt auch, soweit die Länder - mit dem auch für die Veranstalter staatlicher Sportwetten geltenden Verbot der Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele im Internet (§ 4 Abs. 4 GlüStV) - eine bestimmte Tätigkeit wegen ihrer besonderen Gefährlichkeit für jedermann verboten haben (vgl. BVerfG, Kammerbeschl. vom 14.10.2008, a.a.O., Rdnr. 12). Eine ihrem Wesen nach verbotene Tätigkeit, die wegen ihrer Sozial- und Gemeinschaftsschädlichkeit schlechthin nicht am Grundrechtsschutz teilnimmt (vgl. dazu BVerfG, Urt. vom 28.03.2006, BVerfGE 115, 276, 301), liegt insoweit nicht vor.
23
bb) Die im staatlichen Sportwettenmonopol liegende Beschränkung der Berufsfreiheit ist durch hinreichende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt und entspricht dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Welche Anforderungen an die verfassungsrechtliche Rechtfertigung der Beschränkung der Berufsfreiheit durch ein staatliches Sportwettenmonopol zu stellen sind, hat das Bundesverfassungsgericht in seinem Sportwettenurteil vom 28. März 2006 zur damaligen Rechtslage in Bayern entschieden. Danach sind die Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht, der Schutz der Spieler vor betrügerischen Machenschaften seitens der Wettanbieter, der Schutz vor irreführender Werbung und die Abwehr von Gefahren aus mit dem Wetten verbundener Folge- und Begleitkriminalität legitime Gemeinwohlziele, die ein staatliches Wettmonopol rechtfertigen können, fiskalische Interessen des Staates hingegen nicht. Die gesetzliche Errichtung eines staatlichen Wettmonopols stellt grundsätzlich ein geeignetes Mittel zur Erreichung der legitimen Ziele dar, auch wenn ein staatliches Wettmonopol im Hinblick auf illegale Formen des Glücksspiels, die nicht völlig unterbunden werden können, nur beschränkt durchsetzbar ist. Der Gesetzgeber darf auch hinsichtlich der Suchtgefahren angesichts seines weiten Beurteilungsspielraums davon ausgehen, dass diese mit Hilfe eines auf die Bekämpfung von Sucht und problematischem Spielverhalten ausgerichteten Wettmonopols mit staatlich verantwortetem Wettangebot effektiver beherrscht werden können als im Wege einer Kontrolle privater Wettunternehmen; er darf mithin auch von der Erforderlichkeit eines Wettmonopols ausgehen. Ein staatliches Wettmonopol stellt jedoch einen unverhältnismäßigen Eingriff in die Berufsfreiheit dar, wenn es in seiner konkreten Ausgestaltung nicht der Vermeidung und Abwehr von Spielsucht und problematischem Spielverhalten dient. Das Ziel der Bekämpfung der Suchtgefahren ist allein durch ein staatliches Wettmonopol noch nicht gesichert. Der Gesetzgeber muss daher ein staatliches Wettmonopol in materiellrechtlicher und organisatorischer Hinsicht konsequent am Ziel der Bekämpfung von Wettsucht und der Begrenzung der Wettleidenschaft ausrichten. Er muss die inhaltlichen Kriterien betreffend Art und Zuschnitt der Sportwetten sowie Vorgaben zur Beschränkung ihrer Vermarktung regeln. Die Werbung für das Wettangebot hat sich zur Vermeidung eines Aufforderungscharakters bei Wahrung des Ziels, legale Wettmöglichkeiten anzubieten, auf eine Information und Aufklärung über die Möglichkeit zum Wetten zu beschränken. Die Einzelausgestaltung ist an dem Ziel der Suchtbekämpfung und damit verbunden des Spielerschutzes auszurichten, auch etwa durch Vorkehrungen wie der Möglichkeit der Selbstsperre. Geboten sind Maßnahmen zur Abwehr von Suchtgefahren, die über das bloße Bereithalten von Informationsmaterial hinausgehen. Die Vertriebswege sind so auszuwählen und einzurichten, dass Möglichkeiten zur Realisierung des Spieler- und Jugendschutzes genutzt werden. Insbesondere eine Verknüpfung von Wettmöglichkeiten mit Fernsehübertragungen von Sportereignissen würde dem Ziel der Suchtbekämpfung zuwiderlaufen und die mit dem Wetten verbundenen Risiken verstärken. Zudem hat der Gesetzgeber die Einhaltung dieser Anforderungen durch geeignete Kontrollinstanzen sicherzustellen, die eine ausreichende Distanz zu den fiskalischen Interessen des Staates aufweisen (vgl. zum Ganzen BVerfG, Urt. vom 28.03.2006, BVerfGE 115, 276, 304 ff.).
24
Diese verfassungsrechtlichen Anforderungen gelten auch für die Rechtslage in Baden-Württemberg (vgl. BVerfG, Kammerbeschl. vom 04.07.2006, a.a.O.) und für die durch den Glücksspielstaatsvertrag zum 1. Januar 2008 geschaffene Rechtslage (vgl. BVerfG, Kammerbeschl. vom 14.10.2008, a.a.O.; Kammerbeschl. vom 20.03.2009, a.a.O., juris Rdnr. 11 ff.). Für die Verfassungsmäßigkeit eines staatlichen Monopols für Sportwetten ist dabei eine kohärente und systematische Regelung des gesamten Glücksspielmarktes einschließlich des gewerberechtlich zugelassenen Automatenspiels nicht erforderlich; insoweit kommt es nur auf eine konsequente und konsistente Ausgestaltung eines aus ordnungsrechtlicher Sicht beim Staat monopolisierten Sportwettangebots an (vgl. BVerfG, Kammerbeschl. vom 20.03.2009, a.a.O., juris Rdnr. 17). Liegen ausreichende gesetzliche Gewährleistungen dafür vor, dass das staatliche Wettmonopol konsequent am Ziel der Bekämpfung der Wettsucht und der Begrenzung der Wettleidenschaft ausgerichtet ist, führt ein tatsächliches Ausgestaltungsdefizit nur dann zur Verfassungswidrigkeit, wenn dieses ein grundlegendes Defizit ist (vgl. BVerfG, Kammerbeschl. vom 20.03.2009, a.a.O., juris Rdnr. 45).
25
cc) Diese verfassungsrechtlichen Anforderungen sind durch den Glücksspielstaatsvertrag, das Ausführungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag und die organisatorische Ausgestaltung des staatlichen Sportwettenmonopols in Baden-Württemberg gewahrt (vgl. bereits Beschl. des Senats vom 11.02.2009, vom 16.10.2008, vom 17.03.2008, je a.a.O.). So hat auch das Bundesverfassungsgericht festgestellt, dass das die alte Rechtslage kennzeichnende grundlegende Regelungsdefizit behoben ist und auch kein den Bereich der Sportwetten betreffendes, grundlegendes tatsächliches Ausgestaltungsdefizit besteht (vgl. BVerfG, Kammerbeschl. vom 20.03.2009, a.a.O., juris Rdnr. 28 ff., 44 f.; vgl. auch BVerfG, Kammerbeschl. vom 14.10.2008, a.a.O.).
26
(1) Das Land durfte davon ausgehen, dass die Errichtung eines staatlichen Wettmonopols grundsätzlich ein geeignetes und erforderliches Mittel ist, um die in § 1 GlüStV festgelegten Ziele zu erreichen. Es hat sich ausdrücklich gegen die Alternative entschieden, gewerbliche Sportwettangebote durch private Unternehmen zuzulassen (vgl. LT-Drs. 14/1930, S. 31). Dies ist angesichts des dem Gesetzgeber insoweit zukommenden Beurteilungsspielraums nicht zu beanstanden. Er durfte ein staatliches Monopol für geeignet halten, auch wenn es im Hinblick auf illegale Formen des Glücksspiels, die nicht völlig unterbunden werden können, nur beschränkt durchsetzbar ist, und davon ausgehen, dass Suchtgefahren mit Hilfe eines auf die Bekämpfung von Sucht und problematischem Spielverhalten ausgerichteten Wettmonopols mit staatlich verantwortetem Wettangebot effektiver beherrscht werden können als im Wege einer Kontrolle privater Wettunternehmen (vgl. BVerfGE 115, 276, 308 f.).
27
(2) Der Gesetzgeber hat das staatliche Wettmonopol in materiellrechtlicher Hinsicht konsequent am Ziel der Bekämpfung von Wettsucht und der Begrenzung der Wettleidenschaft ausgerichtet. Mit dem Glücksspielstaatsvertrag und dem Ausführungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag sind nunmehr gesetzliche Regelungen vorhanden, die eine konsequente und aktive Ausrichtung des in Baden-Württemberg zulässigen Sportwettangebots an dem überragend wichtigen Gemeinwohlziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und Bekämpfung der Wettsucht materiell und strukturell gewährleisten:
28
Das Wettmonopol dient nach § 1 GlüStV der Bekämpfung der Spielsucht und der Wettleidenschaft, der Begrenzung des Glücksspielangebots und der Lenkung des Spieltriebs, dem Jugend- und Verbraucherschutz und dem Schutz vor Folge- und Begleitkriminalität. Die Erzielung von Einnahmen zählt nicht zu den mit dem Wettmonopol verfolgten Zwecken. Der Gesetzgeber hat, um zu gewährleisten, dass die Ziele des § 1 GlüStV tatsächlich erreicht werden, im Glücksspielstaatsvertrag und im Ausführungsgesetz hierzu die erforderlichen Regelungen getroffen. Mit dem Gebot der sachlichen und nicht zum Glücksspiel auffordernden Werbung (§ 5 Abs. 1 GlüStV), dem Verbot der Fernseh-, Internet- und Telefonwerbung (§ 5 Abs. 3 GlüStV) und dem Verbot der indirekten Werbung für Sportwetten durch Trikot- und Bandenwerbung in Rundfunk und Fernsehen (§ 21 Abs. 2 Satz 2 GlüStV) hat er das verfassungsrechtliche Gebot aus dem Sportwettenurteil vom 28.03.2006, dass die Werbung für das Wettangebot keinen Aufforderungscharakter haben darf und sich auf Information und Aufklärung über die Möglichkeit zum Wetten beschränken muss, verwirklicht (zur Verfassungsmäßigkeit der Werbeverbote vgl. BVerfG, Kammerbeschl. vom 14.10.2008, a.a.O., Rdnr. 39, 47, 57; a.A. VG Berlin, Urt. vom 07.07.2008, a.a.O., Rdnr. 157 ff.). Diese Regelungen dienen dem Prinzip der aktiven Suchtbekämpfung und der Reduzierung von Suchtrisiken ebenso wie das Verbot, den Abschluss von Sportwetten mit der Übertragung von Sportereignissen im Fernsehen zu verknüpfen (§ 21 Abs. 2 Satz 2 GlüStV), das uneingeschränkte Verbot der Wettteilnahme über das Internet und über Telekommunikationsanlagen (§ 4 Abs. 4, § 21 Abs. 2 Satz 3 GlüStV; vgl. zu den besonderen Gefahren des Glücksspiels über Internet: BVerfG, Kammerbeschl. vom 14.10.2008, a,.a.O., Rdnr. 40; Mitteilung der BReg. an die EU-Kommission vom 20.05.2008, ZfWG 2008, 173, Rdnr. 51 ff.; EuGH, Urt. vom 08.09.2009 - C-42/07 -, ZfWG 2009, 304, Rdnr. 70 , mit Bespr. Alber ZfWG 2009, 325, Bespr. Dietlein ZfWG 2009, 327, Bespr. Ennuschat ZfWG 2009, 329, Bespr. Koenig/Ciszewski ZfWG 2009, 330, Bespr. Stein ZfWG 2009, 332, Bespr. Mailänder ZfWG 2009, 334, Bespr. Mintas DVBl. 2009, 1373, Bespr. Winkelmüller EuZW 2009, 692) und das Verbot der Wettannahme bei laufenden Sportereignissen (Livewetten, § 21 Abs. 2 Satz 3 GlüStV). Die nach dem Sportwettenurteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28.03.2006 erforderlichen weiteren Bestimmungen zur Suchtbekämpfung, zum Spieler- und Minderjährigenschutz und zur Abwehr von Suchtgefahren, die über das bloße Bereithalten von Informationsmaterial hinausgehen, sind mit dem Ausschluss von Minderjährigen (§ 4 Abs. 3 GlüStV), der Verpflichtung der Glücksspielanbieter zu Präventionsmaßnahmen (§ 6 GlüStV in Verbindung mit dem Anhang zum GlüStV), den Aufklärungspflichten (§ 7 GlüStV), der Möglichkeit von Spielersperren (§ 8 GlüStV, §§ 9, 10 AGGlüstV), dem Teilnahmeausschluss von gesperrten Spielern (§ 22 Abs. 2 GlüStV), der Sicherstellung der wissenschaftlichen Suchtforschung (§ 11 GlüStV), der Beratung der Länder durch einen Fachbeirat von Suchtexperten (§ 10 Abs. 1 Satz 2 GlüStV) und der fachlichen Evaluierung des Staatsvertrages (§ 27 GlüStV) ebenfalls getroffen. Des Weiteren hat der Gesetzgeber die Vertriebswege nach den Erfordernissen der Suchtprävention sowie des Spieler- und Jugendschutzes ausgestaltet, indem er die Zahl der Annahmestellen begrenzt hat (§ 10 Abs. 3 GlüStV) und ein strenges Erlaubnisverfahren für alle Annahmestellen vorsieht (§ 4 Abs. 1 GlüStV, § 7 AGGlüStV). Schließlich hat der Gesetzgeber geeignete Kontrollinstanzen, die eine ausreichende Distanz zu den fiskalischen Interessen des Staates aufweisen, dadurch geschaffen, dass die Glücksspielaufsicht nicht durch eine Behörde ausgeübt werden darf, die für die Finanzen des Landes zuständig ist (vgl. § 9 Abs. 6 GlüStV); zudem muss die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten von der Veranstaltung und Organisation von Sportereignissen und dem Betrieb von Einrichtungen, in denen Sportveranstaltungen stattfinden, getrennt sein (§ 21 Abs. 2 GlüStV).
29
Die gesetzlichen Regelungen im Glücksspielstaatsvertrag und im Ausführungsgesetz hierzu entsprechen dem verfassungsrechtlichen Gebot, dass der Gesetzgeber wesentliche Entscheidungen selbst zu treffen hat und nicht der Verwaltung überlassen darf (vgl. dazu BVerfG, Urt. vom 24.05.2006, BVerfGE 116, 24, 58, m.w.N.). Dabei bedeutet wesentlich im grundrechtsrelevanten Bereich in der Regel "wesentlich für die Verwirklichung der Grundrechte". Ob und inwieweit der Vorbehalt des Gesetzes Regelungen des parlamentarischen Gesetzgebers erfordert, richtet sich daher allgemein nach der Intensität, mit der die Grundrechte des Regelungsadressaten durch die jeweilige Maßnahme betroffen sind (vgl. nur BVerfG, Urt. vom 14.07.1998, BVerfGE 98, 218, 251 f., m.w.N.). Nach diesem Maßstab sind insbesondere detailliertere Regelungen zur Ausgestaltung des Vertriebsnetzes oder zu Art und Zuschnitt der Wetten nicht verfassungsrechtlich geboten.
30
Zu den erforderlichen gesetzlichen Regelungen gehören inhaltliche Kriterien betreffend Art und Zuschnitt der Sportwetten sowie Vorgaben zur Beschränkung ihrer Vermarktung (vgl. BVerfG, Urt. vom 28.03.2006, BVerfGE 115, 276, 318). Diese hat der Gesetzgeber getroffen. Er hat in § 21 Abs. 1 Satz 1 GlüStV bestimmt, dass Wetten als Kombinationswetten oder Einzelwetten auf den Ausgang von Sportereignissen erlaubt werden. Damit sind zugleich die - stärker manipulationsanfälligen und im Hinblick auf das Suchtrisiko gefährlicheren - Wetten auf einzelne Ereignisse während eines Sportwettkampfs ausgeschlossen (vgl. BayVGH, Urt. vom 18.12.2008, a.a.O., Rdnr. 91; Hecker/Ruttig, in: Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2008, § 21 GlüStV Rdnr. 24). Nach § 21 Abs. 2 Satz 3 GlüStV sind Wetten während des laufenden Sportereignisses sowie über Telekommunikationsanlagen verboten, Wetten über das Internet gemäß § 4 Abs. 4 GlüStV ebenso. Mit diesen Bestimmungen hat der Gesetzgeber die wesentlichen Regelungen zu Art und Zuschnitt der Wetten in ausreichender Weise vorgenommen (vgl. BayVGH, a.a.O.; HambOVG, Beschl. vom 25.03.2008, a.a.O.; OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. vom 08.05.2009 - OVG 1 S 70.08 -; a.A. VG Berlin, Urt. vom 07.07.2008, a.a.O., Rdnr. 107 ff.). Einer noch detaillierteren Regelung oder weitergehender inhaltlicher Kriterien durch den Gesetzgeber bedurfte es insoweit nicht. Denn für die berufliche Betätigungsfreiheit privater Wettanbieter hat die nähere Ausgestaltung der von dem Staatsmonopol vertriebenen Sportwetten im Hinblick auf das Erfordernis, dass der Gesetzgeber alle wesentlichen Entscheidungen selbst trifft, keine eigenständige Bedeutung. Es fehlt insoweit an der grundrechtsbezogenen Wesentlichkeit (vgl. bereits Beschl. des Senats vom 11.02.2009, a.a.O.; ebenso BayVGH, Urt. vom 18.12.2008, a.a.O., Rdnr. 90). Soweit das Bundesverfassungsgericht im Sportwettenurteil vom 28.03.2006 (a.a.O.) gefordert hat, dass der Gesetzgeber inhaltliche Kriterien betreffend Art und Zuschnitt der Sportwetten vorgeben müsse, geschah dies im Interesse des Spielerschutzes und nicht im Interesse des Grundrechtsschutzes der privaten Wettanbieter. Zum Spielerschutz hat der Glücksspielstaatsvertrag indessen, wie oben dargestellt, zahlreiche Regelungen über Art und Zuschnitt der Wetten getroffen.
31
Der Glücksspielstaatsvertrag und das Ausführungsgesetz hierzu enthalten die erforderlichen wesentlichen Regelungen zur Vertriebsstruktur. Nach dem Glücksspielstaatsvertrag unterliegen alle Annahmestellen und Vermittler von staatlichen Glücksspielen einer Erlaubnispflicht. Die Erlaubnis ist nach § 4 GlüStV zu versagen, wenn der geplante Betrieb der Annahmestelle den Zielen des § 1 GlüStV widerspricht. Insbesondere müssen Annahmestellen für Sportwetten nach § 21 Abs. 2 Satz 1 GlüStV organisatorisch, rechtlich, wirtschaftlich und personell von Sportorganisationen oder Sporteinrichtungen getrennt sein. Des Weiteren regelt § 7 Abs. 2 AGGlüStV im Einzelnen, unter welchen Voraussetzungen der Betrieb einer Annahmestelle erlaubt werden darf. Zudem bestimmt § 7 Abs. 1 Satz 1, 2 AGGlüStV in abstrakt-genereller Weise, welchen Anforderungen die Vertriebsstruktur hinsichtlich Anzahl und flächenmäßiger Verteilung der Annahmestellen genügen muss. Damit hat der Gesetzgeber alle wesentlichen Grundentscheidungen für die Vertriebsstruktur getroffen. Weitergehende Regelungen sind insoweit verfassungsrechtlich nicht gefordert (vgl. bereits Beschl. des Senats vom 11.02.2009 und vom 16.10.2008, je a.a.O.; ebenso BayVGH, Urt. vom 18.12.2008, a.a.O., Rdnr. 73; a.A. VG Berlin, Urt. vom 07.07.2008, a.a.O., Rdnr. 128 ff.). Denn Bestimmungen über die Vertriebsstruktur dienen - ebenso wie die Regelungen zu Art und Zuschnitt der Wetten - dem Spielerschutz und sind damit nicht wesentlich für die Verwirklichung der beruflichen Betätigungsfreiheit privater Wettanbieter. Auch aus dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28.03.2006 folgt nichts anderes. Es enthält, wie das Gericht - für das Land Bayern - klargestellt hat (vgl. BVerfG, Kammerbeschl. vom 01.04.2008, NVwZ-RR 2008, 611, Rdnr. 34), keine Aussagen über den Vertrieb der vom Land veranstalteten Lotterien und Wetten und die Modalitäten der Vertriebsstruktur. Es enthält insbesondere keine zwingende Vorgabe für eine weitergehende Reduzierung der Zahl der Annahmestellen (so auch BayVGH, Urt. vom 18.12.2008, a.a.O., Rdnr. 68 f.; Beschl. vom 19.09.2008 - 10 Cs 08.1831 -, juris, Rdnr. 37). Denn das Bundesverfassungsgericht hat in diesem Urteil zwar bei der Umschreibung der Defizite bei Verwirklichung der ein Wettmonopol rechtfertigenden Ziele neben der breit angelegten Werbung, dem Internetangebot und dem Fehlen einer aktiven Suchtprävention auch den Umstand erwähnt, dass die Vertriebswege für die staatlichen Sportwetten Oddset nicht auf eine Bekämpfung der Suchtgefahren und auf eine Begrenzung der Wettleidenschaft angelegt seien, weil die staatliche Lotterieverwaltung Oddset über ihr breitgefächertes Netz von Lottoannahmestellen vertreibe, dem die offizielle Maxime „weites Land - kurze Wege“ zugrunde liege, wobei der Vertrieb in bewusster Nähe zum Kunden stattfinde und die Möglichkeit zum Sportwetten zu einem allerorts verfügbaren „normalen“ Gut des täglichen Lebens werde (vgl. BVerfG, Urt. vom 28.03.2006, BVerfGE 115, 276, 314 f.). Bei den verfassungsrechtlichen Vorgaben zur Neugestaltung des Bereichs der Sportwetten, deren Erfüllung für die Aufrechterhaltung des staatlichen Wettmonopols Voraussetzung sei, wird jedoch eine Reduzierung der Zahl der Annahmestellen nicht ausdrücklich genannt. Gefordert ist insoweit nur, dass die Vertriebswege so auszuwählen und einzurichten sind, dass Möglichkeiten zur Realisierung des Spieler- und Jugendschutzes genutzt werden, wobei besonderer Nachdruck auf das Verbot einer Verknüpfung von Wettmöglichkeiten mit Fernsehübertragungen gelegt wird (vgl. BVerfG, Urt. vom 28.03.2006, BVerfGE 115, 276, 318 f.; zur tatsächlichen Ausgestaltung des Vertriebswegs siehe sogleich unten).
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(3) Das staatliche Wettmonopol ist in organisatorischer Hinsicht konsequent am Ziel der Bekämpfung von Wettsucht und der Begrenzung der Wettleidenschaft ausgerichtet. Der Gesetzgeber hat zum einen - wie bereits dargelegt - das Wettangebot selbst begrenzt. Wetten sind als Kombinationswetten oder Einzelwetten auf den Ausgang von Sportereignissen erlaubt, Wetten auf einzelne Ereignisse während eines Sportwettkampfs, Livewetten, Wetten über Telefon oder Internet hingegen nicht. Das staatliche Wettangebot ist damit auch in qualitativer Hinsicht begrenzt. Die Staatliche Toto-Lotto GmbH Baden-Württemberg bietet daher diese Wettformen, deren besondere Gefährlichkeit unter dem Aspekt der Spielsucht der Gesetzgeber im Hinblick auf ihren Inhalt - wegen des Aufspaltens des Sportereignisses in viele Einzelgeschehnisse, verbunden mit der Möglichkeit der Livewette - und die Art ihrer Eingehung - wegen der Anonymität und fehlenden sozialen Kontrolle bei Wetten über Internet und Telefon - annehmen durfte (vgl. BVerfG, Urt. vom 28.03.2006, BVerfGE 115, 276, 315; LT-Drs. 14/1930, S. 28, 35; Hecker/Ruttig, a.a.O., § 21 GlüStV Rdnr. 24), nicht an. Darüber hinaus hat das Regierungspräsidium Karlsruhe in der dem Land Baden-Württemberg, vertreten durch das Finanzministerium, erteilten Erlaubnis für die Durchführung der staatlichen Lotterien und Wetten vom 20.11.2008 (GABl. S. 410) weitere Begrenzungen des Umfangs des Wettangebots vorgenommen. Für die ODDSET-Kombi-Wette ist nach Nr. 3.1 der Erlaubnis für jede Wettrunde ein Spielplan zu erstellen, der bis zu 90 Wettereignisse aus unterschiedlichen Sportarten umfassen kann; wöchentlich zulässig sind zwei Wettrunden. Der Spielplan für die ODDSET-TOP-Wette kann nach Nr. 3.2 der Erlaubnis bis zu 24 TOP-Ereignisse aus unterschiedlichen Sportarten enthalten; er umfasst pro TOP-Ereignis bis zu 36 Voraussagemöglichkeiten mit den dazugehörigen Quoten. In der Fußballtoto-Auswahlwette 6 aus 45 wird nach Nr. 3.3 der Erlaubnis in der Regel wöchentlich eine Wettrunde durchgeführt, bei der auf die sechs torreichsten Fußballspiele aus einer festgesetzten Reihe von 45 Spielen des Spielplans gewettet wird. Gegenstand der Fußballtoto-Ergebniswette (13er-Wette), bei der wöchentlich eine Wettrunde durchgeführt wird, ist nach Nr. 3.4 der Erlaubnis die Voraussage des Ausgangs von dreizehn Fußballspielen. Damit ist das staatliche Wettangebot deutlich begrenzt. Hingegen beläuft sich die Anzahl der angebotenen Wettmöglichkeiten beispielsweise beim privaten Wettanbieter ... nach dem Vortrag der Beklagten auf ca. 8.000 verschiedene Wetten pro Tag in 80 verschiedenen Sportarten, nach den aktuellen Angaben auf www... sogar auf täglich bis zu 30.000 Wetten in 90 Sportarten. Durch die Erlaubnis vom 20.11.2008 ist für die ODDSET-Wetten zudem der Höchsteinsatz begrenzt, nämlich bei der Kombi-Wette auf 250.-- EUR für einen Normaltipp und 1.500.-- EUR für einen Systemtipp sowie einen Spielauftrag (Nr. 3.1 Buchstabe d der Erlaubnis) und bei der TOP-Wette auf 250.-- EUR je Einzelwette (Nr. 3.2 Buchstabe d der Erlaubnis). Die Begrenzung des Wettangebots durch die gesetzlichen Regelungen und durch die Beschränkungen aus der Erlaubnis vom 20.11.2008 dient damit tatsächlich dem Zweck der Suchtprävention.
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Dasselbe gilt für die Vertriebsstruktur über Annahmestellen (a.A. unter gemeinschaftsrechtlichen Gesichtspunkten VG Freiburg, Urt. vom 16.04.2008 - 1 K 2052/06 -, juris Rdnr. 38 ff.; VG Karlsruhe, Urt. vom 15.09.2008 - 2 K 1637/08 -, juris Rdnr. 21 ff. im Hinblick auf die tatsächliche Ausgestaltung). Nicht zu beanstanden ist die Annahme des Gesetzgebers, dass der Vertrieb des staatlichen Sportwettangebots über Annahmestellen - vor allem in Zeitschriften-, Schreibwaren- und Tabakläden - der Kanalisierung des Spieltriebs in geordnete Bahnen und damit dem Jugend- und Spielerschutz dienen kann (ebenso BayVGH, Urt. vom 18.12.2008, a.a.O., Rdnr. 68 ff.). Die Ausgestaltung des Wettmonopols muss tatsächlich die Verwirklichung der in § 1 GlüStV festgelegten Ziele erreichen können, jedoch hat das Bundesverfassungsgericht - wie dargelegt - keine Vorgaben zur Ausgestaltung des Vertriebs im Einzelnen gemacht. Die Entscheidung, das staatliche Angebot weiterhin über Zeitschriften-, Schreibwaren- und Tabakläden zu vertreiben, da in dieser Umgebung eine soziale Kontrolle sichergestellt werden kann, ist geeignet, eine Wettabgabe in Anonymität zu vermeiden und kann den Zugang zu Informationen und Maßnahmen der Suchtprävention erleichtern. Dabei mag möglicherweise ein Vertrieb der staatlichen Sportwetten über gesonderte staatliche Wettbüros, die - anders als Zeitschriften-, Schreibwaren- und Tabakläden - keine weiteren Leistungen anbieten, ebenfalls geeignet sein, die Ziele des § 1 GlüStV zu erreichen. Jedoch ist jedenfalls die Annahme, dass das legitime Ziel des § 1 Nr. 2 GlüStV, den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken, in einem solchen Vertriebssystem angesichts der Gefahr einer „Ghettoisierung“ der Wettinteressierten nicht ausreichend gewährleistet wäre, nicht zu beanstanden, solange durch sonstige Maßnahmen gewährleistet ist, dass die Wettabgabe im gewählten System des Vertriebs vor allem über Zeitschriften-, Schreibwaren- und Tabakläden nicht als Geschäft des täglichen Lebens und unbedenkliche Freizeitbeschäftigung erscheint. Dies ist der Fall. Im Zusammenhang mit den näheren Umständen der Wettabgabe erscheint diese für den Wettenden nicht wie ein Gut des täglichen Lebens. Denn die Spielteilnahme ist dadurch erschwert, dass sich der Wettende bei dem Erwerb einer Kundenkarte durch den Personalausweis identifizieren und persönlich registrieren lassen muss. Bei jeder Spielteilnahme wird geprüft, ob eine Sperre des jeweiligen Kunden vorliegt. Der Kunde muss für die Wettabgabe seinen Spielpass zusammen mit einem Ausweisdokument zur Identitätskontrolle vorlegen. Abrechnung und Bezahlung der Wetten erfolgen stets durch einen separaten Vorgang. Damit wird insgesamt bei jedem Wettvorgang der Eindruck vermieden, es handele sich um einen alltäglichen unbedenklichen Konsum. Unterstrichen wird dies durch die Hinweise auf die Gefahren des übermäßigen Spielens bei der Wettabgabe. Sämtliche Spielscheine der Staatlichen Toto-Lotto GmbH Baden-Württemberg enthalten auf der Vorderseite Hinweise, dass die Spielteilnahme erst ab 18 Jahren erlaubt ist, dass Glücksspiel süchtig machen kann und dass nähere Informationen hierzu unter www.lotto.de und über die kostenlose und anonyme Hotline der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung erhältlich sind. Auch auf allen Spielquittungen wird auf die Risiken des Glücksspiels und auf Hilfsmöglichkeiten hingewiesen.
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Die Wirksamkeit dieser Restriktionen wird durch regelmäßige Schulungen und Kontrollen gewährleistet. Sämtliche Annahmestellenmitarbeiter, Bezirksdirektoren und Mitarbeiter der Staatlichen Toto-Lotto GmbH Baden-Württemberg werden im Rahmen von Schulungsveranstaltungen in Zusammenarbeit mit der Evangelischen Gesellschaft (eva) Stuttgart zu problematischem Spielverhalten und Möglichkeiten zur Suchtprävention geschult, um Betroffenen Hilfestellung bieten zu können. Das gemeinsam mit der eva erarbeitete Sozialkonzept zum Spielerschutz wird kontinuierlich evaluiert und fortentwickelt. Zur konsequenten Einhaltung des Jugendschutzes werden regelmäßig Testkäufe in allen Annahmestellen durchgeführt. Bei Verstößen greift ein mehrstufiger Sanktionskatalog (vgl. LT-Drs. 14/4936, S. 7). Kontrollen nehmen die Glücksspielaufsicht, die Staatliche Toto- und Lotto GmbH Baden-Württemberg und eine beauftragte externe Agentur vor: Das Regierungspräsidium nimmt eigene Kontrollen der Annahmestellen vor. Es kontrollierte nach dem nachvollziehbaren Vortrag des Beklagten, den der Kläger nicht in Frage stellt, 2008 und 2009 insgesamt 198 Annahmestellen mit eigenem Personal. Dabei wurden demnach insgesamt 25 Verstöße festgestellt. Die über die festgestellten Verstöße informierte Toto-Lotto GmbH Baden-Württemberg ahndete diese mit einer Vertragsstrafe. Im Wiederholungsfall erfolgen Anhörungen zum Widerruf der Erlaubnis. Zudem finden Testkäufe durch die Staatliche Toto-Lotto GmbH Baden-Württemberg selbst statt. Diese führen die zwölf für die Betreuung der Annahmestellen zuständigen regionalen Bezirksdirektionen durch. Durch Dienstanweisung und Bestimmungen im Geschäftsbesorgungsvertrag ist danach geregelt, dass jede Annahmestelle zweimal jährlich zu einem anonymen und unangekündigten Testkauf aufzusuchen ist. Jede Annahmestelle wird dabei einmal auf die Einhaltung der Vorgaben im Jugendschutzbereich und einmal auf die Einhaltung der Vorgaben zur Identifikationsprüfung geprüft. Ein Testkauf muss jeweils im ersten Halbjahr eines Kalenderjahres durchgeführt werden und ein weiterer Testkauf im zweiten Halbjahr. Die Bezirksdirektionen setzen dabei externe, ständig wechselnde Testkäufer ein. Bei Beanstandungen kommen die vertraglich vorgesehenen Sanktionen zur Anwendung, die von einer Abmahnung sowie einer Vertragsstrafe von einer halben Wochenprovision für eine erste Zuwiderhandlung, einer zweiten Abmahnung und einer Vertragsstrafe von einer vollen Wochenprovision bei wiederholter Zuwiderhandlung, bis zur Möglichkeit der fristlosen Kündigung des Vertragsverhältnisses im Falle jeder weiteren Zuwiderhandlung reichen. lm Jahr 2009 wurden insgesamt 1049 Abmahnungen ausgesprochen. Im Jahr 2008 kam es im Jugendschutzbereich noch in 42,3 % der Fälle zu Beanstandungen, im ersten Halbjahr 2009 sanken diese auf 28,1 %.
35
Die Beachtung des Ziels der Suchtprävention durch die Annahmestellen wird auch dadurch in genereller Weise gewährleistet, dass diese nur als untergeordnete Nebentätigkeit neben dem eigentlichen Haupterwerb des Gewerbetreibenden betrieben werden und nicht dessen Haupteinnahmequelle bilden dürfen. Sportwetten machen nach den Angaben des Beklagten nur 4 % des gesamten staatlichen Glücksspielangebots - bezogen auf den Umsatz - aus. Die Umsätze mit Sportwetten betragen demnach durchschnittlich nur ca. 180 EUR pro Woche und Annahmestelle. Dieser geringe Umfang des Umsatzes mit Sportwetten pro Annahmestelle und die regelmäßigen Kontrollen durch die Glücksspielaufsicht, die Staatliche Toto-Lotto GmbH Baden-Württemberg und eine beauftragte externe Agentur gewährleisten in ausreichender Weise, dass ein etwaiges Umsatzinteresse eines Betreibers einer Annahmestelle nicht generell den Spieler- und Jugendschutz zu gefährden geeignet ist; insbesondere die nicht unerheblichen, frühzeitig eingreifenden Sanktionen in Form von Vertragsstrafen bei Verstößen können dabei als wirksames Mittel angesehen werden.
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Die Anzahl der Annahmestellen ist in diesem Zusammenhang nicht zu beanstanden. Sie blieb auf Grund der Regelung in § 25 Abs. 2 GlüStV, § 7 Abs. 4 AGGlüStV bis zum 31.12.2008 zunächst im Wesentlichen erhalten (vgl. hierzu auch Erläuterungen zu § 7 AGGlüStV, LT-Drs. 14/2205, S. 25, und zu § 25 GlüStV, LT-Drs. 14/1930, S. 35 ff.) und wurde vom Beklagten in der Erlaubnis vom 20.11.2008 gemäß § 10 Abs. 3 GlüStV nunmehr auf 3630 Annahmestellen begrenzt (GABl. S. 410). Nach dem Vertriebskonzept der Staatlichen Toto-Lotto GmbH Baden-Württemberg vom 09.06.2008 (zu deren Zuständigkeit vgl. § 7 Abs. 1 Satz 3 AGGlüStV), das Bestandteil der Erlaubnis vom 20.11.2008 ist, ist in der Endstufe eine Rückführung auf 3.300 Annahmestellen geplant. Die flächenmäßige Verteilung wird im Vertriebskonzept an dem Verhältnis Annahmestelle/Einwohner je nach Gebiet an folgenden Richtwerten ausgerichtet: In ländlichen Gebieten (Gemeindegrößen bis 15.000 Einwohner) 1 : 3.500, in städtischen Gebieten (Gemeindegrößen zwischen 15.000 und 100.000 Einwohner) 1 : 3.000 und in großstädtischen Gebieten (Gemeindegrößen über 100.000 Einwohner) 1 : 2.500. Das vorgelegte Konzept für die räumliche und zahlenmäßige Ausgestaltung des Vertriebsnetzes steht mit den Zielen nach § 7 Abs. 1 AGGlüStV und § 10 Abs. 3, § 1 GlüStV in Einklang und die auf dieser Grundlage erteilten Erlaubnisse entsprechen den Erlaubnisvoraussetzungen nach § 7 Abs. 2 Nr. 5 AGGlüStV. Mit dem Vertriebskonzept wird daher eine - wie dargelegt, verfassungsrechtlich nicht geforderte - Reduzierung der Zahl der Annahmestellen von 3.764 Anfang 2006 auf derzeit maximal 3.630 und künftig 3.300 verwirklicht. Tatsächlich beträgt die Zahl der Annahmestellen nach Angaben des Beklagten bereits jetzt 3.533 (Stand: 10.11.2009). Das belegt - im Zusammenwirken mit der Begrenzung des Wettangebots, den Werbebeschränkungen und den Maßnahmen der Suchtprävention -, dass die Staatliche Toto-Lotto GmbH Baden-Württemberg keine Expansion auf dem Sportwettenmarkt verfolgt. Auch ist es nicht zu beanstanden, wenn Baden-Württemberg, wie der Kläger behauptet, eine erheblich höhere Annahmestellendichte im Verhältnis zur Einwohnerzahl haben sollte als Nordrhein-Westfalen. Das Land darf bei der Bemessung der Anzahl der Annahmestellen die Gesamtheit der Ausgestaltung des Vertriebssystems berücksichtigen und dabei auch zugrunde legen, dass eine drastische Reduzierung der Zahl der Annahmestellen - bei im Übrigen unveränderten Umständen - den geringen Umsatz pro Annahmestelle entsprechend deutlich erhöhen würde und damit tendenziell die Gefahr steigen könnte, dass ein Umsatzinteresse eines Annahmestellenbetreibers generell dem Spieler- und Jugendschutz zuwiderläuft. In diesem Zusammenhang ist nicht ersichtlich, dass die Staatliche Toto-Lotto GmbH Baden-Württemberg bei der Ausgestaltung des Vertriebssystems auf der Grundlage der gesetzlichen Vorgaben diesen Zielkonflikt zwischen Anzahl der Annahmestellen und Umsatz pro Annahmestelle zulasten der Belange der Suchtprävention und des Jugendschutzes aufgelöst hätte.
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Die Werbung für das staatliche Sportwettenangebot steht mit den Zielen des Glücksspielstaatsvertrags in Einklang. Grundlegende Defizite in dem Sinne, dass die Werbung zum Wetten anreizt und ermuntert und nicht auf eine Kanalisierung der vorhandenen Wettleidenschaft auf das staatliche Wettangebot gerichtet ist (vgl. BVerfG, Urt. vom 28.03.2006, BVerfGE 115, 276, 314), sind nicht festzustellen. Nach § 5 Abs. 1, 2 GlüStV muss Werbung für öffentliche Glücksspiele grundsätzlich sachlich sein und darf nicht gezielt zur Teilnahme am Glücksspiel auffordern oder anreizen. § 5 Abs. 3 GlüStV spricht zudem ein allgemeines Werbeverbot im Internet, im Fernsehen und per Telefon aus. Eine Werbung, die auffordernden Charakter hat, ist danach nicht mehr zulässig. Die frühere, bis zum Frühjahr 2006 festzustellende, zum Mitspielen auffordernde Werbung für die Oddset-Wette findet nicht mehr statt. An deren Stelle ist eine allgemeine Image-Werbung für den Deutschen Lotto- und Totoblock getreten (vgl. BayVGH, Urt. vom 18.12.2008, a.a.O., Rdnr. 81). Dabei ist ein gewisser Umfang an Werbung erforderlich, um die aus Gründen des Gesundheitsschutzes bezweckte Kanalisierung der Spielleidenschaft zu bewirken (vgl. EFTA-Gerichtshof, Urt. vom 30.05.2007, a.a.O., Rdnr. 54 ; Generalanwalt Bot, Schlussanträge vom 14.10.2008 in C-42/07 , ZfWG 2008, 323, Rdnr. 255). Diesen Umfang überschreitet die Staatliche Toto-Lotto GmbH Baden-Württemberg nicht. Das wird insbesondere durch die Entwicklung der Kommunikationskosten der Staatlichen Toto-Lotto GmbH Baden-Württemberg belegt. Diese haben sich von 11.856.944,43 EUR im Jahr 2005 auf 8.432.558,39 EUR im Jahr 2006, 8.248.272,83 EUR im Jahr 2007 und 8.072.423,10 EUR im Jahr 2008 reduziert; hierunter fallen u.a. Anzeigen, Hörfunk, Außenwerbung, Beilagen, Agenturhonorar und Werbeartikel. In dem Betrag für 2008 sind zudem Sachkosten zum Thema Suchtprävention in Höhe von 546.183 EUR enthalten. In diesem Zusammenhang ist im Übrigen allein auf die Verhältnisse im Zuständigkeitsbereich des Beklagten abzustellen. Etwaige Defizite bei der normativen Regelung und der faktischen Ausgestaltung des staatlichen Wettmonopols in anderen Ländern haben keinen Einfluss auf dessen Rechtmäßigkeit im Zuständigkeitsbereich des Beklagten. Dies folgt schon daraus, dass das Land Baden-Württemberg aufgrund des föderalen Staatsaufbaus der Bundesrepublik hierauf keinen Einfluss zu nehmen vermag (vgl. bereits Beschl. des Senats vom 29.09.2008 - 6 S 2408/08 -, vom 12.11.2007 - 6 S 1435/07 -, vom 05.11.2007, a.a.O., juris, Rdnr. 18; für eine landesspezifische Betrachtung auch Hess. VGH, Beschl. vom 08.11.2007, ZfWG 2007, 438, juris, Rdnr. 25; BayVGH, Urt. vom 18.12.2008, Rdnr. 114; Beschl. vom 03.08.2006, NVwZ 2006, 1430, juris, Rdnr. 44, 66; Nieders. OVG, Beschl. vom 19.12.2006 - 11 ME 253/06 -, juris, Rdnr. 16).
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Bedenken gegen die Aufrechterhaltung des staatlichen Wettmonopols wegen angeblicher Versäumnisse beim Spieler- und Jugendschutz greifen verfassungsrechtlich ebenfalls nicht durch. Durch vereinzelte Mängel in der Umsetzung wird die Ernsthaftigkeit und Wirksamkeit der von der Staatlichen Toto-Lotto GmbH Baden-Württemberg in diesem Bereich mit dem Ziel getroffenen Maßnahmen, die Spielsucht einzuschränken, nicht grundsätzlich in Frage gestellt. Der Glücksspielstaatsvertrag verpflichtet die Veranstalter und Vermittler zu einer aktiven Suchtbekämpfung. Um die Spieler zu verantwortungsbewusstem Spiel anzuhalten und der Entstehung von Glücksspielsucht vorzubeugen, haben sie Sozialkonzepte zu entwickeln, ihr Personal zu schulen, die Vorgaben der Richtlinie zur Vermeidung und Bekämpfung der Glücksspielsucht zu erfüllen (§ 6 GlüStV) sowie Aufklärungsmaßnahmen durchzuführen (§ 7 GlüStV). Die Veranstalter sind zu einem übergreifenden Sperrsystem verpflichtet (§ 8 GlüStV), das die Teilnahme von gesperrten Spielern ausschließt (§ 21 Abs. 3 GlüStV). In der tatsächlichen Ausgestaltung treten als weitere Elemente der Suchtprävention die Kundenkartenpflicht, die Identitätskontrolle bei der Wettabgabe, der separate Abrechnungs- und Bezahlvorgang und die Gefahrenhinweise auf sämtlichen Spielscheinen hinzu.
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Ein strukturelles Vollzugsdefizit im Hinblick auf Suchtprävention und Jugendschutz ergibt sich auch nicht aus den vom 21.04.2008 bis 25.04.2008 durchgeführten „Mystery Shoppings“ durch die ... GmbH in Stuttgart, Mannheim, Heidelberg, Karlsruhe und Ulm. Durch die Untersuchung wurden dort 110 Annahmestellen im Hinblick auf Werbung, Hinweise auf Spielsucht und sonstige Rahmenbedingungen des Wettens beobachtet, in dreizehn Annahmestellen wurde eine vorläufige Kundenkarte beantragt, in 148 Annahmestellen wurde ein Spielschein als Wetteinsatz abgegeben. ln keiner der beobachteten 110 Annahmestellen wurde für das Wetten durch Broschüren geworben. Bei Beantragung einer Kundenkarte wurden 38 % der Testpersonen nach dem Ausweis gefragt. 10 % der Jugendlichen konnten eine Wette abgeben, obwohl sie nach dem Ausweis gefragt worden waren. Damit besteht im Hinblick auf die gesamten Maßnahmen zur Suchtprävention und zum Jugendschutz zwar immer noch ein Verbesserungsbedarf; ein grundlegender Mangel ist jedoch nicht zu erkennen. Zu diesen Gesamtmaßnahmen gehören unter anderem die - grundsätzlich als wirksam anzusehenden - Schulungen und Kontrollen. Im Übrigen hat nach den Angaben des Beklagten-Vertreters in der mündlichen Verhandlung das Regierungspräsidium dies zum Anlass für erforderliche weitergehende Kontrollen genommen.
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Die organisatorischen Bestimmungen im Glücksspielstaatsvertrag und im Ausführungsgesetz des Landes über die Durchführung und Ausübung des staatlichen Wettmonopols und deren Handhabung durch die beteiligten Behörden sind verfassungsrechtlich unbedenklich. Die Erteilung einer Glücksspielerlaubnis im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 1 AGGlüStV an das Land selbst ist entsprechend dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28.03.2006 (a.a.O.) - bis dahin galt eine derartige „In-Sich-Erlaubnis“ als entbehrlich (vgl. LT-Drs. 14/2205, S. 21 zu § 2 AGGlüStV) - in § 1 Abs. 3 AGGlüStV bereits angelegt; in dieser Bestimmung (§ 1 Abs. 5 AGGlüStV) wird auch die Ermächtigung erteilt, mit der Durchführung der Glücksspiele eine unter dem maßgeblichen Einfluss des Landes stehende juristische Person des privaten Rechts zu beauftragen. Von dieser gesetzlichen Ermächtigung hat das Regierungspräsidium Karlsruhe durch Erteilung der Glücksspielerlaubnis an das Land und die Beauftragung der Staatlichen Toto-Lotto GmbH Baden-Württemberg mit der Durchführung des Wettmonopols rechtlich unbedenklich Gebrauch gemacht. Dass in der Beauftragung der Staatlichen Toto-Lotto GmbH Baden-Württemberg gemäß § 1 Abs. 5 AGGlüStV ein Verstoß gegen § 9 Abs. 4 Satz 4 GlüStV liegen könnte, wonach eine Glücksspielerlaubnis nicht einem Anderen zur Ausübung überlassen werden kann, ist schon deshalb zu verneinen, weil beide Regelungen selbständig neben einander stehen und als Landesrecht gleichen Rang einnehmen. Die Erteilung der Glücksspielerlaubnis an das Land, vertreten durch das Finanzministerium, durch das Regierungspräsidium Karlsruhe als zuständige Aufsichtsbehörde trägt auch der Vorgabe im Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28.03.2006 (a.a.O.) Rechnung, wonach die Glücksspielaufsicht künftig nicht mehr durch eine Behörde ausgeübt werden darf, die für die Finanzen des Landes zuständig ist (vgl. § 9 Abs. 6 GlüStV und hierzu LT-Drs. 14/ 2205, S. 31 zu § 16 AGGlüStV). Diese Anforderung ist durch die Schaffung einer zentralen, landesweit zuständigen Behörde zur Überwachung des staatlichen Wettmonopols erfüllt, deren Objektivität und Eigenverantwortlichkeit gegenüber den finanziellen Interessen des Landes auch dadurch gesichert ist, dass sie nicht der Rechtsaufsicht des Finanzministeriums, sondern der des Innenministeriums untersteht (vgl. §§ 2, 3 Abs. 2, § 14 Abs. 2 LVG in Verb. mit der Bekanntmachung der Landesregierung über die Geschäftsbereiche der Ministerien). Etwaige Bedenken dahin gehend, dass durch die Erlaubniserteilung an das Land und nicht an die Staatliche Toto-Lotto GmbH Baden-Württemberg die Kontrolle der Aufsichtsbehörde über sie und die von ihr eingerichteten Annahmestellen wenig effektiv und die Behebung von Missständen erschwert sei, stellen die in dieser Form erteilte gesetzliche Ermächtigung nicht in Frage. Auch ist nicht ersichtlich, dass ein gesetzeskonformer Vollzug etwa deshalb nicht sichergestellt sei, weil die Aufsichtsbehörde bei der Erlaubniserteilung ihr gesetzliches Widerrufsrecht (vgl. § 9 Abs. 4 GlüStV) unzulässig eingeschränkt und ihre Kontrollbefugnisse dadurch zusätzlich erschwert habe. Denn indem ein Widerrufsrecht für den Fall vorbehalten wird, dass den Bestimmungen des GlüStV und des AGGlüStV nicht gänzlich entsprochen werde, kommt ein Widerruf der Erlaubnis in allen Fallgestaltungen in Betracht, in denen nach § 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV überhaupt eine Eingriffsbefugnis der Aufsichtsbehörde besteht.
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Schließlich zeigt die Entwicklung der Umsätze im Bereich der staatlichen Sportwetten, dass eine Einnahmeerzielung auch tatsächlich nicht angestrebt wird. Die Spieleinsätze haben sich in Baden-Württemberg von 2007 auf 2008 bei der Ergebniswette von 6,39 Mio. EUR auf 5,628 Mio. EUR, bei der Auswahlwette von 6,862 Mio. EUR auf 3,391 Mio. EUR und bei der ODDSET-Kombi-Wette von 26,191 Mio. EUR auf 20,953 Mio. EUR reduziert. Lediglich bei der ODDSET-TOP-Wette hat sich in diesem Zeitraum eine geringfügige Erhöhung von 2,288 Mio. EUR auf 2,372 Mio. EUR ergeben. Für 2009 hat sich im ersten Halbjahr im Vergleich zum ersten Halbjahr 2008 diese Entwicklung bestätigt: Die Spieleinsätze für die Ergebniswette haben sich von 2,952 Mio. EUR auf 2,982 Mio. EUR erhöht, die für die Auswahlwette von 1,902 Mio. EUR auf 2,138 Mio. EUR; für den mit Abstand umsatzstärksten Bereich, die ODDSET-Kombi-Wette hat sich wiederum eine deutliche Reduzierung der Einsätze von 10,558 Mio. EUR auf 9,163 Mio. EUR ergeben, für die ODDSET-TOP-Wette eine Reduzierung von 1,536 Mio. EUR auf 990.000 EUR (vgl. zu allem LT-Drs. 14/4936, S. 5 f.).
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c) Die Schaffung eines staatlichen Monopols für die Durchführung von Sportwetten verstößt nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Der Kläger kann daher nicht geltend machen, im Bereich der Pferdewetten, der Spielautomaten und der Spielbanken habe der Gesetzgeber keine vergleichbaren Regelungen zur Eindämmung der mit dem Glücksspiel verbundenen Gefahren getroffen, insbesondere kein staatliches Monopol errichtet.
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aa) Eine am allgemeinen Gleichheitssatz zu messende Ungleichbehandlung bei der Errichtung des Sportwettenmonopols liegt im Verhältnis zur Veranstaltung und Vermittlung von Pferdewetten nicht vor. Denn der Gleichheitssatz bindet jeden Träger öffentlicher Gewalt nur in seinem Zuständigkeitsbereich (st. Rspr. des Bundesverfassungsgerichts, vgl. BVerfG, Beschl. vom 23.11.1988, BVerfGE 79, 127, 158; Beschl. vom 12.05.1987, BVerfGE 76, 1, 73; Beschl. vom 21.12.1966, BVerfGE 21, 54, 68, m.w.N.). Der Landesgesetzgeber ist daher nur gehalten, den Gleichheitssatz innerhalb des ihm zugeordneten Gesetzgebungsbereichs zu wahren, nicht aber im Verhältnis zum Bund oder anderen Ländern (st. Rspr. des Bundesverfassungsgerichts, vgl. BVerfG, Beschl. vom 27.03.1979, BVerfGE 51, 43, 58 f., m.w.N.; Beschl. vom 10.03.1976, BVerfGE 42, 20, 27). Das Land war daher bei Erlass des Zustimmungsgesetzes sowie des Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag nicht verpflichtet, den Gleichheitssatz im Verhältnis zur Veranstaltung und Vermittlung von Pferdewetten zu wahren. Denn diese sind bundesrechtlich geregelt. Insoweit besteht in Deutschland kein staatliches Monopol. Private können für den Abschluss und die Vermittlung von Pferdewetten gemäß § 2 Abs. 1 und 2 des Rennwett- und Lotteriegesetzes vom 08.04.1922 (RGBl. I S. 393), in der Fassung des Zweiten Rechtsbereinigungsgesetzes vom 16.12.1986 (BGBl. I S. 2441), eine Erlaubnis zur Ausübung des Buchmachergewerbes erhalten. Das Rennwett- und Lotteriegesetz ist 1922 als Reichsgesetz erlassen worden. Nach Art. 123 Abs. 1 Satz 1 GG galt es fort. Gemäß Art. 125 GG ist es Bundesrecht (vgl. BVerwG, Urt. vom 04.10.1994, BVerwGE 97, 12, 13 ff.; Ennuschat, in: Dietlein/Hecker/Ruttig, a.a.O., RennwLottG Rdnr. 2).
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bb) Ebenso wenig war das Land bei der Schaffung des Sportwettenmonopols im Verhältnis zum Recht der Spielautomaten an den allgemeinen Gleichheitssatz gebunden. Dieses ist abschließend bundesrechtlich geregelt. In §§ 33c ff. GewO und der auf Grundlage des 33f GewO erlassenen Verordnung über Spielgeräte und andere Spiele mit Gewinnmöglichkeit (Spielverordnung - SpielV) in der Fassung der Bekanntmachung vom 27.01.2006 (BGBl. I S. 280) sind die Voraussetzungen für das Aufstellen, die Zulassung und den Betrieb von Spielgeräten abschließend normiert.
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Das Land hat für diesen Bereich auch durch die Föderalismusreform I keine Gesetzgebungskompetenz erhalten. Das Recht der Spielautomaten gehört zum Recht der Wirtschaft i.S.d. Art 74 Abs. 1 Nr. 11 GG, für das der Bund die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz hat. Von dieser hat er mit den §§ 33c ff. GewO Gebrauch gemacht. Durch das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 22, 23, 33, 52, 72, 73, 74, 74a, 84, 85, 87c, 91a, 91b, 93, 98, 104a, 104b, 105, 107, 109, 125a, 125b, 125c, 143c) vom 28.08.2006 (BGBl. I S. 2034) ist von der Gesetzgebungskompetenz des Bundes in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG unter anderem das Recht der Spielhallen ausgenommen worden. Für das Recht der Spielhallen besteht nunmehr keine Gesetzgebungskompetenz des Bundes mehr, sondern eine ausschließliche Gesetzgebungskompetenz der Länder (vgl. BT-Drs. 16/813, S. 13). Das Recht der Spielhallen umfasst jedoch nur die Erteilung einer Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle, die (bisher) in § 33i GewO geregelt ist, nicht hingegen das Aufstellen, die Zulassung und den Betrieb von Spielautomaten, das in §§ 33c ff. GewO und der Spielverordnung normiert ist (vgl. Schneider, GewArch 2009, 265 ff., 343 ff., mit zahlreichen Nachweisen; Höfling/Rixen, GewArch 2008, 1, 7 f.; Hahn, GewArch 2007, 89; Schönleiter, GewArch 2006, 371, 373; Degenhart, in: Sachs, GG, 5. Aufl. 2009, Art. 74 Rdnr. 47; Sannwald, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, GG, 11. Aufl. 2008, Art. 74 Rdnr. 130; LT-Drs. 14/1930, S. 30; a.A. Dietlein, ZfWG 2008, 12 ff., 77 ff.). Als Recht, das als Bundesrecht erlassen worden ist, aber wegen der Änderung des Art. 74 Abs. 1 GG nicht mehr als Bundesrecht erlassen werden könnte, gilt § 33i GewO gemäß Art. 125a Abs. 1 Satz 1 GG fort. Er kann jedoch gemäß Art. 125a Abs. 1 Satz 2 GG durch Landesrecht ersetzt werden. Für Regelungen zu Aufstellen, Zulassung und Betrieb von Spielautomaten, wie sie die §§ 33c ff. GewO und die Spielverordnung enthalten und die allein im Hinblick auf die Art und Weise, wie mit dem Glücksspiel verbundene Gefahren eingedämmt werden, von Bedeutung sein können, fehlt dem Land daher weiterhin die Gesetzgebungskompetenz. Eine Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes kommt daher insoweit von vornherein nicht in Betracht.
46
cc) Das Land hat durch die Errichtung des staatlichen Sportwettenmonopols nicht den allgemeinen Gleichheitssatz im Verhältnis zum Recht der Spielbanken verletzt. Insoweit ist das Land an den allgemeinen Gleichheitssatz gebunden. Denn das Spielbankenrecht gehört nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Recht der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, für das gemäß Art. 70 Abs. 1 GG die Länder die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz haben (vgl. BVerfG, Beschl. vom 19.07.2000, BVerfGE 102, 197, 199; Beschl. vom 18.03.1970, BVerfGE 28, 119, 146 ff.). Hieran hat das Bundesverfassungsgericht auch im Anschluss an das Sportwettenurteil, in dem es von einer möglichen Gesetzgebungskompetenz des Bundes für den Bereich der Sportwetten nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG (Recht der Wirtschaft) ausging (vgl. BVerfG, Beschl. vom 28.03.2006, BVerfGE 115, 276, 304, 318 f.) und aus dem daher in der Literatur zum Teil geschlossen wurde, auch das Spielbankenrecht sei nun nicht mehr dem Recht der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, sondern dem Recht der Wirtschaft zuzuordnen (vgl. Pieroth, in: Jarass/Pieroth GG, 9. Aufl. 2007, Art. 74 Rdnr. 26; Degenhart, a.a.O., Art. 74 Rdnr. 47), keine Zweifel geäußert (vgl. BVerfG, Kammerbeschl. vom 08.09.2008 - 2 BvL 6/03 -, juris Rdnr. 30; Kammerbeschl. vom 26.03.2007, BVerfGK 10, 525). Im Übrigen bestünde eine Gesetzgebungskompetenz des Landes für das Spielbankenrecht auch dann, wenn es sich um Recht der Wirtschaft i.S.d. Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 handelte. Denn der Bund hat keine Regelungen zum Spielbankenrecht getroffen, so dass den Ländern insoweit ebenfalls die Gesetzgebungskompetenz zukäme (vgl. Art. 72 Abs. 1 GG).
47
Jedoch fehlt es im Verhältnis zum Spielbankenrecht an einer verfassungswidrigen Ungleichbehandlung. Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Aus ihm ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen (st. Rspr. des Bundesverfassungsgerichts, vgl. nur BVerfG, Urt. vom 30.07.2008, BVerfGE 121, 317, 369; Beschl. vom 07.11.2006, BVerfGE 117, 1, 30; Beschl. vom 16.03.2005, BVerfGE 112, 268, 279; Urt. vom 20.04.2004, BVerfGE 110, 274, 291).
48
Unbeschadet der Frage, ob und gegebenenfalls welche im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG relevanten Unterschiede zwischen Sportwetten und Glücksspiel in Spielbanken bestehen, liegt keine verfassungswidrige Ungleichbehandlung vor. In Baden-Württemberg galt zunächst das Gesetz über die Zulassung öffentlicher Spielbanken vom 14. Juli 1933 (RGBl. I S. 480) als Landesrecht fort. Die Spielbankerlaubnis konnte danach sowohl privaten als auch öffentlichen Unternehmen erteilt werden. Die Spielbanken in Baden-Baden und Konstanz wurden als die beiden einzigen öffentlichen Spielbanken des Landes Baden-Württemberg in privater Trägerschaft betrieben. Das Land ordnete mit dem Gesetz über öffentliche Spielbanken (Spielbankengesetz - SpBG) vom 23. Februar 1995 (GBl. S. 271) das Spielbankenwesen neu. Das Gesetz sah vor, dass mit Erlaubnis des Innenministeriums in Baden-Baden, Konstanz und Stuttgart eine Spielbank betrieben und dass die Erlaubnis nur einem Unternehmen in einer Rechtsform des privaten Rechts erteilt werden durfte, dessen sämtliche Anteile unmittelbar oder mittelbar vom Land gehalten werden. In diesem staatlichen Spielbankenmonopol lag, wie das Bundesverfassungsgericht im Jahre 2000 entschied, ein verfassungswidriger Eingriff in die Berufsfreiheit der privaten Spielbankenunternehmer, die bereits Spielbanken in Baden-Baden und Konstanz betrieben. Der vollständige Ausschluss der Chance, sich um die Zulassung zum Beruf des Spielbankenunternehmers zu bewerben, war angesichts des Umstands, dass die privat geführten Spielbanken in Baden-Württemberg seit Jahrzehnten beanstandungsfrei, ja erklärtermaßen vorbildhaft betrieben wurden, Missstände und Unregelmäßigkeiten als Auslöser für die mit dem Spielbankenbetrieb verbundenen Gefahren nicht erkennbar geworden waren, unangemessen (vgl. zum Ganzen BVerfG, Beschl. vom 19.07.2000, BVerfGE 102, 197, 199 ff., 217 ff.). Daher hat das Land mit dem Gesetz über öffentliche Spielbanken (Spielbankengesetz - SpBG) in der Fassung vom 09. Oktober 2001 (GBl. S. 571, ber. S. 706) von der Errichtung eines staatlichen Spielbankenmonopols abgesehen und die Möglichkeit geschaffen, dass die Spielbankerlaubnis ausgeschrieben und aufgrund der Ausschreibung auch an Private erteilt wird (vgl. § 2 SpBG). Tatsächlich ist heute aufgrund der Erteilung der Erlaubnis an eine Beteiligungsgesellschaft des Landes Baden-Württemberg dieses mittelbar Erlaubnisinhaber für die drei im Lande bestehenden Spielbanken.
49
Die Schaffung des Sportwettenmonopols mit dem Glücksspielstaatsvertrag ist im Vergleich zur Rechtslage im Spielbankenrecht vor dem Gleichheitssatz gerechtfertigt. Denn das Land war aufgrund des Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts zur Nichtigkeit von Teilen des Spielbankengesetzes 1995 zu einer Regelung verpflichtet, die die berechtigten Belange der vorhandenen zwei privaten Spielbankenbetreiber berücksichtigte, die nach den Feststellungen des Bundesverfassungsgerichts seit Jahrzehnten beanstandungsfrei und vorbildhaft ihre Unternehmen betrieben. Eine vergleichbare Ausgangslage - jahrzehntelanges konzessioniertes, beanstandungsfreies Veranstalten oder Vermitteln von Sportwetten - fand der Gesetzgeber bei dem Erlass der gesetzlichen Regelungen zum Glücksspielstaatsvertrag nicht vor.
50
Im Übrigen hat das Land im Rahmen dessen, was die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum Spielbankengesetz 1995 ermöglicht, weitgehende Regelungen zu Spielbanken getroffen, die in vergleichbarer Weise wie im Bereich der Sportwetten der Eindämmung der Wettsucht und der mit dem Glücksspiel verbundenen Gefahren dienen: Zum einen gelten gemäß § 2 Satz 2 GlüStV die §§ 1, 3 bis 8, 20 und 23 GlüStV auch für die Spielbanken, mithin z.B. die Regelungen zu den Zielen des Staatsvertrags (§ 1 GlüStV), zur Beschränkung der Werbung (§ 5 GlüStV), zum Sozialkonzept (§ 6 GlüStV), zur Aufklärung (§ 7 GlüStV) und zur Spielersperre (§ 8 GlüStV). Zum anderen enthält das Spielbankengesetz weitere Beschränkungen. Nach § 1 Abs. 1 SpBG darf nur in Baden-Baden, Konstanz und Stuttgart eine Spielbank betrieben werden. Personen unter 21 Jahren ist der Aufenthalt in der Spielbank während des Spielbetriebs nicht gestattet (§ 4 Abs. 1 SpBG). Die unmittelbare oder mittelbare Teilnahme am Spiel ist Personen, bei denen dadurch offensichtlich der eigene notwendige Unterhalt oder die Erfüllung von Unterhaltspflichten gefährdet würde, nicht gestattet (§ 4 Abs. 2 Nr. 1 SpBG). Die Spielbanken unterstehen der staatlichen Aufsicht (§ 6 SpBG), die Spielordnung bedarf der vorherigen Zustimmung der Aufsichtsbehörde (§ 5 Abs. 2 SpBG).
51
4. Das Sportwettenmonopol ist mit europäischem Gemeinschaftsrecht (Unionsrecht) vereinbar. Es verstößt weder gegen die Niederlassungs-, die Dienstleistungs- oder die Kapitalverkehrsfreiheit noch gegen das Diskriminierungsverbot, das Verbot von Handelsmonopolen oder das gemeinschaftsrechtliche Wettbewerbsrecht. Das Sportwettenmonopol ist auch nicht im Hinblick auf eine gemeinschaftsrechtliche Notifizierungspflicht unanwendbar.
52
a) Inhaber inländischer Wettbüros, die - wie der Kläger - als Staatsangehörige eines europäischen Mitgliedstaats Sportwetten an einen in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen Wettanbieter vermitteln wollen, können sich sowohl auf die Niederlassungsfreiheit nach Art. 49 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) in der hier maßgeblichen, am 01.12.2009 in Kraft getretenen Fassung vom 09.05.2008 (ABl. vom 09.05.2008, Nr. C 115, 1 ff.) als auch auf die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV berufen. Die das Sportwettenmonopol begründenden Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrags und des Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag stellen Beschränkungen dieser Grundfreiheiten dar (vgl. EuGH, Urt. vom 6.11.2003 - C-243/01 -, NJW 2004, 139, Rdnr. 44 ff., 50 ff. ; zur fehlenden Betroffenheit der Niederlassungsfreiheit bei einem Vertrieb nur über das Internet ohne in einem anderen Mitgliedstaat ansässige Vermittler vgl. EuGH, Urt. vom 08.09.2009, a.a.O., Rdnr. 46 ).
53
aa) Art. 51 und 52 AEUV für die Niederlassungsfreiheit und Art. 62 AEUV, der für die Dienstleistungsfreiheit hierauf verweist, lassen Beschränkungen dieser Freiheiten zu, wenn die Tätigkeiten auch nur zeitweise mit der Ausübung öffentlicher Gewalt verbunden sind, oder soweit sie durch Gründe der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit gerechtfertigt sind. Beschränkungen für diese Freiheiten, die sich aus unterschiedslos anwendbaren nationalen Maßnahmen ergeben, sind nur dann zulässig, wenn diese Maßnahmen durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt sind (vgl. EuGH, Urt. vom 06.11.2003, a.a.O., Rdnr. 65 ; Urt. vom 21.10.1999 - C-67/98 -, GewArch 2000, 19, Rdnr. 38 ; Urt. vom 21.09.1999 - C-124/97 -, DVBl. 2000, 211, Rdnr. 31 ).In der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ist anerkannt, dass im Zusammenhang mit der Veranstaltung und Durchführung von Glücksspielen der Dienstleistungsfreiheit und der Niederlassungsfreiheit aus Gründen des Verbraucherschutzes, der Betrugsvorbeugung und der Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu erhöhten Ausgaben durch innerstaatliche Regelungen Beschränkungen auferlegt werden können. Dieser Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung sind zwingende Gründe des Allgemeinwohls, die Einschränkungen der Dienstleistungsfreiheit und der Niederlassungsfreiheit rechtfertigen (vgl. EuGH, Urt. vom 08.09.2009, a.a.O., Rdnr. 56 ; Urt. vom 06.03.2007 - C-338/04, C-359/04, C-360/04 -, ZfWG 2007, 125, Rdnr. 46 ; Urt. vom 21.10.1999, a.a.O., Rdnr. 31 ; Urt. vom 21.09.1999, a.a.O., Rdnr. 33 ; Urt. vom 24.03.1994 - C-275/92 -, NJW 1994, 2013, Rdnr. 58 f. ). Die Erzielung von Einnahmen ist hingegen, auch wenn der Staat diese zur Finanzierung sozialer Aktivitäten verwendet, kein zulässiger Hauptzweck, der eine Einschränkung der Dienstleistungs- und der Niederlassungsfreiheit rechtfertigen kann (vgl. EuGH, Urt. vom 06.11.2003, a.a.O., Rdnr. 62 ; Urt. vom 21.10.1999, a.a.O., Rdnr. 36 ). Wirtschaftliche Gründe können eine Einschränkung der Dienstleistungsfreiheit nicht rechtfertigen (vgl. EuGH, Urt. vom 06.10.2009 - C-153/08 -, Rdnr. 43 , zit. nach www.curia.europa.eu). Jedoch kann eine Politik der kontrollierten Expansion im Glücksspielbereich ohne weiteres mit dem Ziel in Einklang stehen, Spieler, die als solche verbotenen Tätigkeiten geheimer Spiele oder Wetten nachgehen, dazu zu veranlassen, zu erlaubten und geregelten Tätigkeiten überzugehen. Hierbei kann es zur Erreichung dieses Ziels erforderlich sein, dass die zugelassenen Betreiber eine verlässliche und zugleich attraktive Alternative zur verbotenen Tätigkeit bereitstellen, was als solches das Angebot einer breiten Palette von Spielen, einen gewissen Werbeumfang und den Einsatz neuer Vertriebstechniken mit sich bringen kann (vgl. EuGH, Urt. vom 06.03.2007, a.a.O., Rdnr. 55 ).
54
Nach diesen Maßstäben verfolgen die Länder mit dem Glücksspielstaatsvertrag offensichtlich Ziele, die zwingende Gründe des Allgemeinwohls sind. Ziele des Staatsvertrages sind nach § 1 GlüStV, das Entstehen von Glücksspielsucht und Wettsucht zu verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung zu schaffen, das Glücksspielangebot zu begrenzen und den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken, insbesondere ein Ausweichen auf nicht erlaubte Glücksspiele zu verhindern, den Jugend- und den Spielerschutz zu gewährleisten und sicherzustellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt, die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt und die mit Glücksspielen verbundene Folge- und Begleitkriminalität abgewehrt werden. Diese Ziele dienen im Sinne der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs dem Verbraucherschutz, der Betrugsvorbeugung und dem Schutz der Sozialordnung. Die Erzielung von Einnahmen ist nicht bezweckt. Auch eine kontrollierte Expansion im Sektor der Sportwetten, um die Spielsucht zu kanalisieren - wie sie nach Gemeinschaftsrecht zulässig wäre -, streben die Länder nicht an; vielmehr wollen sie ausdrücklich das Glücksspielangebot begrenzen.
55
bb) Verfolgt ein Mitgliedstaat mit den Beschränkungen der Dienstleistungs- und der Niederlassungsfreiheit im Bereich des Glücksspiels Ziele, die zwingende Gründe des Allgemeinwohls sind, so ist es nach Gemeinschaftsrecht seine Sache, das Schutzniveau bei den einzelnen Formen des Glücksspiels zu bestimmen. Denn das Glücksspielrecht ist nicht harmonisiert; vom Anwendungsbereich der Richtlinien 2000/31/EG und 2006/123/EG sind Glücksspiele ausdrücklich ausgenommen (vgl. Bot, a.a.O., Rdnr. 46 ff.; Senat, Beschl. vom 17.03.2008, a.a.O.). Zudem gehört die Regelung der Glücksspiele zu den Bereichen, in denen beträchtliche sittliche, religiöse und kulturelle Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten bestehen. Daher ist es Sache der einzelnen Mitgliedstaaten, in diesen Bereichen im Einklang mit ihrer eigenen Wertordnung zu beurteilen, welche Erfordernisse sich aus dem Schutz der betroffenen Interessen ergeben. Auch kann der bloße Umstand, dass ein Mitgliedstaat ein anderes Schutzsystem als ein anderer Mitgliedstaat gewählt hat, keinen Einfluss auf die Beurteilung der Notwendigkeit und der Verhältnismäßigkeit der einschlägigen Bestimmungen haben. Diese sind allein im Hinblick auf die von den zuständigen Stellen des betroffenen Mitgliedstaats verfolgten Ziele und auf das von ihnen angestrebte Schutzniveau zu beurteilen (vgl. EuGH, Urt. vom 08.09.2009, a.a.O., Rdnr. 56 ff. ; Urt. vom 06.03.2007, a.a.O., Rdnr. 47 ; Urt. vom 06.11.2003, a.a.O., Rdnr. 63 ; Urt. vom 24.03.1994, Rdnr. 32 ; ebenso zur Bestimmung des Schutzniveaus durch den Mitgliedstaat bei Beschränkungen der Dienstleistungs- und der Niederlassungsfreiheit außerhalb des Bereichs des Glücksspiels: EuGH, Urt. vom 19.05.2009 - C-171/07, C-172/07 -, Rdnr. 19 m.w.N. ; Urt. vom 10.03.2009 - C-169/07 -, Rdnr. 30 , mit Bespr. Koenig ZfWG 2009, 229; Urt. vom 13.07.2004 - C-262/02 -, Rdnr. 24 m.w.N. - alle zit. nach www.curia.europa.eu; ebenso bei der Einschränkung der Warenverkehrsfreiheit aus Gründen des Gesundheitsschutzes; EuGH, Urt. vom 05.06.2007 - C-170/04 -, EuZW 2007, 401, Rdnr. 39 m.w.N. ).
56
Hiervon ausgehend, durften sich die Länder für ein hohes Schutzniveau und zu dessen Verwirklichung für ein staatliches Monopol im Sektor der Sportwetten entscheiden (vgl. bereits Beschl. des Senats vom 16.10.2008, vom 17.03.2008, je a.a.O.). Denn aus Sicht des Gemeinschaftsrechts kommt neben einem vollständigen Verbot einer derartigen Betätigung (vgl. hierzu EuGH, Urt. vom 24.03.1994, a.a.O., Rdnr. 61 ) auch die Begründung eines staatlichen Monopols unter Ausschluss privater Anbieter in Betracht (so auch Ennuschat, ZfWG 2008, 83, 87, Anm. 26; ders., Auswirkungen europäischer Rechtsprechung auf Deutschland, II, 4, in: Symposium Glücksspiel 2007, Universität Hohenheim), wie das Urteil vom 21.09.1999, a.a.O. (), verdeutlicht. Darin hat der EuGH mit der Erwägung, dass es dem Ermessen der staatlichen Stellen überlassen sei, „ob es im Rahmen des angestrebten Ziels notwendig ist, derartige Tätigkeiten vollständig oder teilweise zu verbieten oder nur einzuschränken und dazu mehr oder weniger strenge Kontrollformen vorzusehen“ (Rdnr. 35), nicht beanstandet, dass der Betrieb des (Automaten-) Glücksspiels einer einzigen öffentlich-rechtlichen Vereinigung vorbehalten worden war (Rdnr. 42). Hiermit stimmt auch das Urteil des EuGH vom 21.10.1999 (a.a.O., Rdnr. 35 ff. ) überein. Im Verfahren Liga Portuguesa hat der EuGH jüngst die gesetzliche Erweiterung des einem gemeinnützigen portugiesischen Unternehmen verliehenen Lotterie- und Wettmonopols auf alle elektronischen Kommunikationsmittel als gemeinschaftsrechtskonform angesehen und ausdrücklich anerkannt, dass ein solches Monopol den Vorteil bietet, den Spielbetrieb in kontrollierte Bahnen zu lenken und die Gefahren eines auf Betrug und andere Straftaten ausgerichteten Spielbetriebs auszuschalten, und daher ein geeignetes Mittel zur Erreichung dieser Ziele sein kann (vgl. EuGH, Urt. vom 08.09.2009, a.a.O., Rdnr. 64, 67). Der Europäische Gerichtshof ist mithin bereit, ein „Glücksspielregime“ auch außerhalb der nach Art. 119 Abs. 1 AEUV grundsätzlich geltenden Wettbewerbslösung zu akzeptieren (vgl. hierzu Ennuschat, Auswirkungen europäischer Rechtsprechung auf Deutschland, a.a.O., II 7). Gemeinschaftsrechtlich unterliegt aufgrund des Ermessens der Mitgliedstaaten die Festlegung des Schutzniveaus, das der Mitgliedstaat anstrebt, und die darauf beruhende Entscheidung des Mitgliedstaates, ein staatliches Sportwettenmonopol einzurichten, mithin keiner weiteren Überprüfung durch den Europäischen Gerichtshof (vgl. EuGH, Urt. vom 08.09.2009, a.a.O. Rdnr. 57 f. ; Urt. vom 21.10.1999, Rdnr. 33 ; Urt. vom 21.09.1999, Rdnr. 35 ; möglicherweise a.A. BayVGH, Urt. vom 18.12.2008, a.a.O., Rdnr. 100 ff.). Daher bedarf es gemeinschaftsrechtlich auch nicht des speziellen Nachweises darüber, dass derselbe Schutzzweck nicht auch statt durch die Begründung eines Monopols durch die Zulassung und behördliche Überwachung privater Betreiber erzielt werden könnte. Der Gesetzgeber kann -auch aus der Sicht des Gemeinschaftsrechts - zugrundelegen, dass ein staatlicher Monopolbetreiber unter der wirksamen Kontrolle des Staates das Ziel der Suchtbekämpfung tendenziell besser durchsetzen kann als kommerzielle Betreiber (vgl. EFTA-Gerichtshof, Urt. vom 14.03.2007, a.a.O.; zum innerstaatlichen Recht vgl. BVerfG, Urt. vom 28.03.2006, BVerfGE 115, 276, 309; Beschl. vom 26.03.2007, a.a.O., juris, Rdnr. 44). So hat der Europäische Gerichtshof im Rahmen des innerstaatlichen Ermessens die Begründung eines Staatsmonopols, sofern es nach seiner Zielsetzung gerechtfertigt ist, auch dann als rechtmäßig anerkannt, wenn andere Staaten größere Freiräume für private Anbieter zuließen, ohne dass sich daraus unerträgliche Missstände ergeben hätten (Urt. vom 08.09.2009, a.a.O., Rdnr. 58 ; Urt. vom 21.10.1999, a.a.O., Rdnr. 33, ; Urt. vom 21.09.1999, a.a.O., Rdnr. 36, ). Von der Zulässigkeit der Begründung eines staatlichen Monopols nach dem Gemeinschaftsrecht im Sektor der Sportwetten gehen im Übrigen auch der EFTA-Gerichtshof (Urt. vom 14.03.2007 - E-1/ 06 -, Rdnr. 49 , mit Anm. Winkelmüller, GewArch 2007, 235; Urt. vom 30.05.2007, a.a.O., Rdnr. 59 ), der Bundesgerichtshof (Beschl. vom 08.05.2007 - KVR 31/06 -, NJW-RR 2007, 1491, juris, Rdnr. 47) und hinsichtlich der innerstaatlichen Rechtslage auch das Bundesverfassungsgericht (Urt. vom 28.03.2006, BVerfGE 115, 276, 308; Beschl. vom 26.03.2007, a.a.O., juris, Rdnr. 44 zum Spielbankenmonopol in Bayern) aus.
57
cc) Verfolgt ein Mitgliedstaat bei Beschränkungen im Glücksspielbereich Allgemeinwohlziele durch die Begründung eines staatlichen Monopols, müssen diese Beschränkungen den sich aus der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ergebenden Anforderungen hinsichtlich ihrer Verhältnismäßigkeit genügen. Einschränkungen der Dienstleistungsfreiheit und der Niederlassungsfreiheit, die sich aus unterschiedslos anwendbaren nationalen Maßnahmen ergeben, sind nur zulässig, wenn sie geeignet sind, die Verwirklichung des mit ihnen verfolgten Ziels zu gewährleisten, und die auferlegten Beschränkungen nicht außer Verhältnis zu diesen Zielen stehen. Die Beschränkungen müssen daher wirklich dem Ziel dienen, die Gelegenheit zum Spiel zu vermindern. Die von einem Mitgliedstaat ergriffenen Maßnahmen sind nur dann geeignet, die Verwirklichung des vom Mitgliedstaat geltend gemachten Ziels zu gewährleisten, wenn sie tatsächlich dem Anliegen gerecht werden, es in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen; sie müssen mithin widerspruchsfrei und systematisch zur Begrenzung der Wettleidenschaft beitragen. Die Behörden eines Mitgliedstaates können sich daher nicht auf die öffentliche Sozialordnung berufen, wenn sie die Verbraucher dazu anreizen, an Lotterien, Glücksspielen oder Wetten teilzunehmen. Die Beschränkungen dürfen zudem nicht über das hierfür Erforderliche hinausgehen. Diese Beschränkungen müssen schließlich auf jeden Fall in nicht diskriminierender Form angewandt werden (vgl. EuGH, Urt. vom 08.09.2009, a.a.O., Rdnr. 59 ff. ; Urt. vom 06.03.2007, a.a.O., Rdnr. 48 f. ; Urt. vom 06.11.2003, a.a.O., Rdnr. 67 ff. ; Urt. vom 21.10.1999, a.a.O., Rdnr. 36 ff. ; Urt. vom 21.09.1999, a.a.O., Rdnr. 31 ; ebenso zum Verhältnismäßigkeitsprinzip bei Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit und der Niederlassungsfreiheit in anderen Bereichen: EuGH, Urt. vom 19.05.2009, a.a.O., Rdnr. 25 ; Urt. vom 10.03.2009, a.a.O., Rdnr. 44 ; Urt. vom 13.07.2004, a.a.O., Rdnr. 24 ).
58
Im Hinblick auf die vom Europäischen Gerichtshof geforderte Kohärenz einer Einschränkung der Dienstleistungsfreiheit mit sonstigen staatlichen Regelungen im Sektor der Sportwetten ist nicht auf die staatliche Gesetzgebung und Praxis im Glücksspielmarkt insgesamt, sondern allein auf den Sektor der Sportwetten abzustellen (vgl. bereits Beschl. des Senats vom 11.02.2009, vom 16.10.2008, je a.a.O.). Der Europäische Gerichtshof erkennt die Befugnis des einzelstaatlichen Gesetzgebers an, das Schutzniveau gegen Gefährdungen der Gesundheit und der Sozialordnung durch Suchtverhalten im Einzelfall zu bestimmen. Mithin unterliegt jede einzelne Form des Glücksspiels einer getrennten Beurteilung (so auch Hamb. OVG, Beschl. vom 04.08.2009 - 4 Bs 92/09 -, Beschl. vom 25.03.2008, a.a.O.; BayVGH, Urt. vom 18.12.2008, a.a.O., Rdnr. 108, Beschl. vom 02.06.2008, a.a.O., juris, Rdnr. 29; OVG NW, Beschl. vom 30.07.2008, a.a.O.; Mailänder, ZfWG 2009, 334, 335, aus kartellrechtlichen Gründen unter Hinweis auf das Bedarfsmarktkonzept; vgl. auch EFTA-Gerichtshof, Urt. vom 30.05.2007, a.a.O. Rdnr. 56; a.A. Nieders. OVG, Beschl. vom 16.02.2009, a.a.O., Beschl. vom 08.07.2008, ZfWG 2008, 255 = GewArch 2009, 76, Beschl. vom 29.09.2008, ZfWG 2008, 386; Hess. VGH, Beschl. vom 28.01.2009, a.a.O.), zumal - nach den Feststellungen der Bundesregierung - in keinem Mitgliedstaat der EU der Gesetzgeber sämtliche Glücksspielarten nach einheitlichen Maßstäben regelt (vgl. Mitteilung der BReg. an die EU-Kommission vom 20.05.2008, a.a.O., Rdnr. 88). Bereits im Verfahren Placanica hat der Europäische Gerichtshof im Rahmen seiner Verhältnismäßigkeitsprüfung angenommen, dass „…gesondert für jede mit den nationalen Rechtsvorschriften auferlegte Beschränkung…“ zu prüfen ist, ob sie geeignet und verhältnismäßig ist (vgl. EuGH, Urt. vom 06.03.2007, a.a.O., Rdnr. 49). Er hat mithin bereits dort eine sektorale Betrachtung des Glücksspielbereichs zugrunde gelegt (ebenso: Kommission, Schriftsatz vom 10.12.2007 zu C-316/07 u.a. , ZfWG 2008, 94, Rdnr. 34). Hiervon ist der Europäische Gerichtshof auch im Verfahren Liga Portuguesa ausgegangen. Er hat bei der Prüfung, ob die Beschränkungen erforderlich sind, die mit dem zugunsten eines gemeinnützigen Unternehmens begründeten Monopol verbunden sind, allein auf den „Sektor“ der dem Monopol unterliegenden, über das Internet angebotenen Glücksspiele abgestellt (vgl. Urt. vom 08.09.2009, a.a.O., Rdnr. 69; ebenso Stein, Anmerkung zum Schriftsatz der Kommission vom 10.12.2007, ZfWG 2008, 102), obwohl die Verfahrensbeteiligten geltend gemacht hatten, die portugiesische Regelung sei wegen der Ausweitung der Spiele in Kasinos nicht kohärent und systematisch (vgl. Schlussanträge des Generalanwalts Bot vom 14.10.2008, a.a.O., Rdnr. 300 ff.). Hiermit übereinstimmend hat auch der juristische Dienst der EU-Kommission - anders als die Kartellabteilung in ihren Schreiben vom 31.01.2008, S. 9, und vom 19.05.2008 (zur Unterscheidung vgl. Stein, ZfWG 2008, 102) - in einem die Vorlagebeschlüsse des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 24.07.2007 (vgl. VG Stuttgart, Beschl. vom 24.07.2007, ZfWG 2007, 313 = GewArch 2007, 382) betreffenden Schriftsatz an den EuGH vom 10.12.2007 (a.a.O., Rdnr. 52) die Ansicht vertreten, dass „die Ausformung der Regelung anderer Spiele im Glücksspielsektor nicht als solche ausschlaggebend für die Beurteilung des staatlichen Konzessionssystems im Bereich Sportwetten“ sei. Dem entspricht auch die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zu Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit außerhalb des Glücksspielbereichs. Im Verfahren Loi Evin hat er auf den Einwand, dass sich das Verbot der Alkoholwerbung aus Gründen des Gesundheitsschutzes nur auf bestimmte Alkoholarten und nicht auch auf Tabakwerbung beziehe, lediglich festgestellt, dass es Sache der Mitgliedstaaten sei zu entscheiden, auf welchem Niveau sie den Gesundheitsschutz sicherstellen wollten und wie dieses Niveau erreicht werden solle (vgl. EuGH, Urt. vom 13.07.2004, a.a.O., Rdnr. 33). Da sich das Kohärenzgebot mithin nur auf den vom Mitgliedstaat geregelten Sektor des Glücksspielwesens erstreckt, liegt seine Bedeutung im an den Mitgliedstaat gerichteten Verbot widersprüchlichen Verhaltens innerhalb dieses geregelten Sektors. Der Europäische Gerichtshof hat daher in Anwendung des Kohärenzgebots nationale Regelungen beanstandet, wenn diese im betroffenen Sachbereich in sich widersprüchlich sind (vgl. EuGH, Urt. vom 10.03.2009, a.a.O., Rdnr. 55 ff. ; Urt. vom 17.07.2008 - C-500/06 -, Rdnr. 39 f. , zit. nach www.curia.europa.eu; Urt. vom 06.03.2007, a.a.O., Rdnr. 54 ff. ). Entgegen der Auffassung des Klägers folgt ein sektorenübergreifendes Kohärenzgebot auch nicht aus dem Glücksspielstaatsvertrag selbst. Den behaupteten umfassenden, alle Bereiche des Glücksspiels erfassenden Ansatz verfolgt der Glücksspielstaatsvertrag nicht. Das Automatenspiel, das wesentlich in der Spielverordnung geregelt ist, und die Pferdewetten regelt er beispielsweise mangels Gesetzgebungskompetenz der Länder nicht.
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Diesen gemeinschaftsrechtlichen Anforderungen wird das mit dem Glücksspielstaatsvertrag begründete staatliche Wettmonopol gerecht (vgl. bereits Beschl. des Senats vom 11.02.2009, vom 16.10.2008, vom 17.03.2008, je a.a.O.). Die Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrags und des Ausführungsgesetzes hierzu wirken nicht diskriminierend; sie knüpfen weder unmittelbar noch mittelbar an die Staatsangehörigkeit derjenigen an, die Sportwetten veranstalten oder vermitteln (vgl. BayVGH, Urt. vom 18.12.2008, a.a.O., Rdnr. 121; Bot, a.a.O., Rdnr. 318). Die Regelungen zum Sportwettenmonopol sind geeignet, die Verwirklichung der Ziele des § 1 GlüStV zu gewährleisten, und auch verhältnismäßig. Würdigt man die nach derzeitiger Gesetzeslage bestehenden Beschränkungen bei Ausübung des staatlichen Wettmonopols und dessen praktische Handhabung in ihrer Gesamtheit, so ist inzwischen - anders als in der Zeit vor Erlass des Urteils des Bundesverfassungsgerichts vom 28.03.2006 (a.a.O.) - ein „hohes innerstaatliches Schutzniveau“ (vgl. hierzu EFTA-Gerichtshof, Urt. vom 30.05.2007, a.a.O., Rdnr. 59) gegen Gefährdungen aus der Teilnahme an diesem Glücksspiel gegeben. Der Beklagte als Inhaber des Wettmonopols lässt - wie bereits zu Art. 12 GG dargelegt - tatsächlich und ernsthaft die Bereitschaft erkennen, die Gelegenheit zum Spiel zu reduzieren und die Teilnahme hieran nachhaltig zu erschweren. Denn aufgrund der Regelungen im Glücksspielstaatsvertrag und dem Ausführungsgesetz des Landes ist die Eingehung von Sportwetten in vielfacher Hinsicht erschwert und der Anreiz hierfür deutlich vermindert. Dies beruht insbesondere auf der generellen Einschränkung der Werbung, dem Verzicht auf Fernsehwerbung, dem Verbot der Internetwette, der Beschränkung des Höchsteinsatzes (vgl. § 6 Abs. 1 AGGlüStV), dem Gefahrenhinweis auf Spielscheinen, dem Spielverbot für Minderjährige, dem Verzicht auf Live- und Halbzeitwetten sowie der reduzierten Gewinnausschüttung (vgl. hierzu auch BayVGH, Urt. vom 18.12.2008, a.a.O., Rdnr. 50 ff.; Beschl. vom 16.09.2008 - 10 Cs 08.1909 -, juris, Rdnr. 19 ff.; Hamb. OVG, Beschl. vom 25.03.2008, a.a.O., juris, Rdnr. 20; a.A. VG Berlin, Urt. vom 07.07.2008, a.a.O. Rdnr. 225 ff.). Die Ernsthaftigkeit und Wirksamkeit dieser Maßnahmen wird zudem dadurch unterstrichen, dass seit deren Einführung unstreitig ein erheblicher Umsatzrückgang eingetreten ist. Der Erfüllung des Kohärenzgebots dient dabei auch eine effektive Bekämpfung des nach dem Glücksspielstaatsvertrag unerlaubten Glücksspiels im Sektor der Sportwetten. Zwischen dem 1. Oktober 2007, als das zentral für das ganze Land zuständige Referat „Lotterie- und Glücksspielrecht“ beim Regierungspräsidium Karlsruhe eingerichtet wurde, und dem 15. August 2009 wurden 839 Anhörungen gegen terrestrische Sportwettbüros durchgeführt. In 667 Fällen wurden Untersagungsverfügungen erlassen, wenn auf die Anhörung die beanstandeten Tätigkeiten nicht eingestellt wurden. Wenn diese Verfügungen sofort vollziehbar waren, wurden Zwangsgelder festgesetzt, wenn die Betreiber ihre Tätigkeit nicht umgehend freiwillig aufgaben. Die Anzahl der nach dem Glücksspielstaatsvertrag ohne Erlaubnis arbeitenden Wettbüros konnte damit auf knapp 500 gehalten werden (vgl. LT-Drs. 14/4936, S. 21).
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Die Erfüllung des Kohärenzgebots wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass im Bereich der neuen Bundesländer eine kleine Anzahl von zugelassenen privaten Sportwettenanbietern auf der Grundlage von nach dem Gewerberecht der DDR erteilten Genehmigungen Sportwetten in Deutschland vertreibt. Auch ein gemeinschaftsrechtliches Kohärenzgebot, das allein den Mitgliedstaat in den Blick nimmt, nicht hingegen bloß das betroffene Bundesland (vgl. OVG Saarland, Beschl. vom 04.04.2007, a.a.O., juris, Rdnr. 45; a.A. BayVGH, Urt. vom 18.12.2008, a.a.O., Rdnr. 113 ff.) ist erfüllt; daher kann offen bleiben, ob der neue Art. 4 Abs. 2 EUV die Reichweite des Kohärenzgebots zum 01.12.2009 geändert hat. Diese auf unklaren Altrechten beruhenden Sonderfälle führen nicht zu einer systemwidrigen, mit den Zielen des § 1 GlüStV unvereinbaren Ausweitung des Sportwettenangebots (ebenso BayVGH, Urt. vom 18.12.2008, a.a.O., Rdnr. 118). Denn zum einen haben die Länder, indem sie diese Genehmigungen mit dem Glücksspielstaatsvertrag nicht aufhoben, bei Abschluss des Glücksspielstaatsvertrags lediglich die tatsächlich und rechtlich gegebenen Umstände berücksichtigt. Angesichts der erheblich streitigen Fragen nach Bedeutung und räumlichem Geltungsbereich dieser 1990 noch in der DDR erteilten Genehmigungen beruht die Behandlung dieser Genehmigungen im Rahmen des Glücksspielstaatsvertrags auf nachvollziehbaren und sachlichen Gründen. Dem steht das gemeinschaftsrechtliche Kohärenzgebot nicht entgegen. Dieses schließt sachlich begründete Ausnahmen von der eine Grundfreiheit beschränkenden mitgliedstaatlichen Regelung nicht aus (vgl. EuGH, Urt. vom 19.05.2009, a.a.O., Rdnr. 43 ff. ). Das Kohärenzgebot verlangt nicht, dass alle privaten Veranstalter von Sportwetten, auch wenn sie noch im Besitz alter Genehmigungen sind, sogleich in das staatliche Sportwettenmonopol überführt würden. Entscheidend ist, dass eine weitere Ausdehnung des Sektors der Sportwetten verhindert werden soll (ebenso HambOVG, Beschl. vom 04.08.2009, a.a.O.). So liegt der Fall hier. Dass sich diese Unternehmen weiterhin auf diese Genehmigungen berufen, steht mithin nicht im Widerspruch zu der Zielsetzung des Glücksspielstaatsvertrags, einer Ausweitung des Wettmarktes entgegenzuwirken. Denn es wird insoweit lediglich der „status quo ante“ erhalten (ebenso BayVGH, a.a.O.). Zudem ist von den vier 1990 in der DDR erteilten Erlaubnissen (vgl. dazu Dietlein/Postel, in: Dietlein/Hecker/Ruttig, a.a.O., EV/SlgLottVO-DDR, Rdnr. 17; Voßkuhle/Baußmann, GewArch 2006, 395, Fn. 1; Steegmann, ZfWG 2008, 26, 30, Fn. 37) jedenfalls eine erloschen, da die Inhaberin der Erlaubnis aufgelöst ist (vgl. Dietlein/Postel, a.a.O., Rdnr. 28, m.w.N.).
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Des Weiteren streben die Länder, wie es das Kohärenzgebot erfordert, in diesem Bereich weiterhin tätig an, die Zielsetzungen des Glücksspielstaatsvertrags auch gegenüber den Inhabern dieser Erlaubnisse durchzusetzen. So haben sich die Länder, in deren Bereich diese Unternehmen ihren Sitz haben, im Rahmen einer Protokoll-Erklärung zur Ministerpräsidentenkonferenz vom 13. Dezember 2006 verpflichtet, diese Lizenzen zum Erlöschen zu bringen (vgl. Dietlein/Postel, a.a.O., Rdnr. 32 f.). Zudem hat die Glücksspielaufsicht in zahlreichen Ländern den Unternehmen ... und ... e.K., die sich jeweils auf 1990 in der DDR erteilte Erlaubnisse berufen, die Veranstaltung, Vermittlung, Unterstützung und Werbung für Sportwetten in ihrem Land untersagt. So untersagte das Regierungspräsidium Karlsruhe mit der - sofort vollziehbaren - Untersagungsverfügung vom 17.11.2006 der ..., in Baden-Württemberg Glücksspiel und insbesondere Sportwetten zu veranstalten, zu vermitteln, hierfür zu werben oder solche Tätigkeiten zu unterstützen und gab ihr auf, die untersagten Tätigkeiten unverzüglich einzustellen. Zwar hat das Verwaltungsgericht Karlsruhe diese Verfügung mit Urteil vom 25.02.2008 - 3 K 2917/06 - aufgehoben, weil der ... das mit der Untersagungsverfügung aufgegebene Verhalten nicht möglich bzw. nicht zumutbar sei. Jedoch ist das Urteil nicht rechtskräftig und die streitige Verfügung sofort vollziehbar, da der Senat den Antrag der ..., die aufschiebende Wirkung ihrer Klage gegen die Untersagungsverfügung wiederherzustellen und anzuordnen, auch nach dem Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe abgelehnt hat (vgl. Beschl. des Senats vom 29.06.2009 - 6 S 1786/06 - und vom 21.12.2007 - 6 S 2224/07 -). Die ... hat - nach ihrem Vortrag im einstweiligen Rechtsschutzverfahren - unverzüglich nach Kenntnisnahme des Beschlusses des Senats vom 21.12.2007 zum einen auf ihrer Internetseite einen Disclaimer angebracht und darauf hingewiesen, dass sie nur von Personen Wetten annehmen könne, die sich zum Zeitpunkt ihrer Wettabgabe nicht in Baden-Württemberg aufhalten, zum anderen durch technische Vorkehrungen dafür Sorge getragen, dass jeder Spieler vor der Abgabe einer Wette nochmals bestätigt, dass er sich zum Zeitpunkt seiner Wettabgabe nicht in Baden-Württemberg aufhält, des Weiteren sämtliche Mitarbeiter instruiert, dies bei Telefonaten durch Fragen, Telefaxen durch Überprüfung der Faxkennung und bei Post durch Überprüfung des Poststempels sicherzustellen und keine Aufforderungen zur Wettabgabe nach Baden-Württemberg zu schicken, und schließlich ihre Techniker beauftragt zu prüfen, ob und gegebenenfalls durch welche technischen Möglichkeiten Vorkehrungen getroffen werden könnten um sicherzustellen, dass Einladungen zum Wetten nicht nach Baden-Württemberg versandt würden (vgl. Beschl. des Senats vom 29.06.2009 - 6 S 1786/06 -). Ebenso untersagte das Regierungspräsidium Karlsruhe mit der Untersagungsverfügung vom 17.11.2006 ..., der sich für die Veranstaltung von Sportwetten durch sein Unternehmen ... e.K. auf eine 1990 in der DDR erteilte Erlaubnis beruft, in Baden-Württemberg Glücksspiel und insbesondere Sportwetten zu veranstalten, zu vermitteln, hierfür zu werben oder solche Tätigkeiten zu unterstützen und gab ihr auf, die untersagten Tätigkeiten unverzüglich einzustellen. Diese Verfügung ist ebenfalls sofort vollziehbar (vgl. Beschl des Senats vom 08.07.2008 - 6 S 968/08 - und vom 05.11.2007 - 6 S 2223/07 -); in vier Fällen wurden Zwangsgelder von jeweils 50.000.-- EUR festgesetzt (vgl. zuletzt Beschl. des Senats vom 02.07.2009 - 6 S 1781/08 -). Auch die Regierung von Mittelfranken untersagte ... e.K. mit Bescheid vom 27.03.2009, über das Internet öffentliches Glücksspiel zu veranstalten oder zu vermitteln, und mit weiterem Bescheid vom 06.04.2009, für im Internet veröffentlichtes Glücksspiel zu werben, soweit die Werbung vom Gebiet des Freistaates Bayern aus abrufbar ist. Beide Bescheide sind sofort vollziehbar, Anträge von ... e.K. nach § 80 Abs. 5 VwGO blieben erfolglos (vgl. BayVGH, Beschl. vom 22.07.2009, a.a.O.; ebenso in Hamburg, vgl. HambOVG, Beschl. vom 25.03.2008 - 4 Bs 5/08 -, ZfWG 2008, 136). Auf Klage der ... mbH Hessen wurden die ... und ... jüngst verurteilt, es zu unterlassen, über das Internet im Bundesland Hessen befindlichen Personen die Möglichkeit anzubieten oder zu verschaffen, Sportwetten zu festen Gewinnquoten ohne behördliche Erlaubnis einzugehen oder abzuschließen (vgl. OLG Frankfurt, Urteile vom 04.06.2009 - 6 U 93/07 und 6 U 261/07 -, juris). Beide Unternehmen haben im August 2009 ihr Angebot, über das Internet Sportwetten anzunehmen - unter www... und www... - eingestellt (vgl. www...).
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Auch der Einwand, es . fehle an der inneren Kohärenz der Einschränkung der Dienstleistungsfreiheit, weil der Glücksspielstaatsvertrag für das Land Rheinland-Pfalz eine Ausnahme vom staatlichen Sportwettenmonopol vorsehe, sodass dort die Zahl der Annahmestellen nicht reduziert werden könne, ist nicht begründet. Mittlerweile ist das rheinland-pfälzische Landesglücksspielgesetz durch Gesetz vom 22. Dezember 2008 (GVBl. Rheinland-Pfalz S. 318) geändert worden; es sieht jetzt in § 7 Abs. 1 eine Höchstzahl zulässiger Annahmestellen vor. Das Land Rheinland-Pfalz hat die Mehrheit der Anteile der Lotto Rheinland-Pfalz GmbH übernommen. Die organisatorischen und materiellrechtlichen Anforderungen an die Ausgestaltung des Sportwettenmonopols sind jedenfalls inzwischen auch in Rheinland-Pfalz umgesetzt (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Beschl. vom 09.07.2009 - 6 B 10323/09.OVG -).
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Schließlich fehlt es nicht im Hinblick auf eine Kündigung des Glücksspielstaatsvertrags durch die neue Landesregierung Schleswig-Holstein an der inneren Kohärenz bei der Verfolgung der Ziele des § 1 GlüStV. Denn eine solche Kündigung hat keine Auswirkungen auf die derzeitige Geltung des Glücksspielstaatsvertrags in allen Ländern. Dieser gilt in allen Ländern jedenfalls bis zu einem etwaigen Außerkrafttreten gemäß § 28 Abs. 1 GlüStV am 31.12.2011.
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Die Kritik daran, dass vor Erlass der geltenden maßgeblichen Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrags im Hinblick auf die Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit der mitgliedstaatlichen Regelungen keine Untersuchungen über die Gefahren der Spielsucht und die Möglichkeiten ihrer Verhinderung durchgeführt worden seien, ist nicht begründet. Die vom Europäischen Gerichtshof in der Sache Lindman bei einer Einschränkung der Dienstleistungsfreiheit auf dem Glücksspielmarkt geforderte Untersuchung zur Zweckmäßigkeit und Erforderlichkeit der beschränkenden Maßnahmen (EuGH, Urt. vom 13.11.2003 - C-42/02 -, Slg. 2003, I-13159, Rdnr. 25 ; entgegen dem Vorbringen der Kommission jedoch vom EuGH nicht aufgegriffen im Urteil vom 06.10.2009, a.a.O., Rdnr. 28 ff., 14 ) steht der Zulässigkeit des staatlichen Wettmonopols nicht entgegen (ebenso BayVGH, Urt. vom 18.12.2008, a.a.O., Rdnr. 100 ff.; Hamb. OVG, Beschl. vom 04.08.2009 - 4 Bs 92/09 -, m.w.N.). Denn auf eine Gefährdung der Spieler bei der Eingehung von Sportwetten hinweisende Erhebungen werden bereits im Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28.03.2006 genannt und ausführlich gewürdigt. Danach stand bereits entsprechend dem damaligen Stand der Forschung fest, dass Glücksspiele und Wetten zu krankhaftem Suchtverhalten führen können. Der Gesetzgeber durfte auch bei Sportwetten mit festen Gewinnquoten schon aufgrund des damaligen Erkenntnisstandes mit einem nicht unerheblichen Suchtpotenzial rechnen und dies mit dem Ziel der Abwehr einer höchstwahrscheinlichen Gefahr zum Anlass für Prävention nehmen (vgl. BVerfG, Urt. vom 28.03.2006, BVerfGE 115, 276, 304 f.). Die Länder haben zudem im Rahmen der Vorbereitung einer Neuregelung im Anschluss an das Sportwettenurteil des Bundesverfassungsgerichts im Juli 2006 Suchtexperten gehört und in der Anhörung zum Entwurf des Staatsvertrags vorgelegte Studien zur nationalen und internationalen Forschungsliteratur berücksichtigt (vgl. Gesetzentwurf der Landesregierung Baden-Württemberg für ein Gesetz zu dem Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland, LT-Drs. 14/1930, S. 26, 28 f.). Der Landtag von Nordrhein-Westfalen hat am 14.03.2007 eine öffentliche Anhörung zum Glücksspielstaatsvertrag durchgeführt, in der die von übermäßigem Glücksspiel ausgehenden Gefahren ausführlich erörtert worden sind (vgl. Mitteilung der BReg. an die EU-Kommission vom 20.05.2008, a.a.O., Rdnr. 41). Der Umstand, dass der Fachbeirat Glücksspielsucht in seinem Beschluss vom 10.03.2008 das Fehlen einer aussagefähigen epidemiologischen Studie zur Verbreitung des problematischen und pathologischen Glücksspielens konstatierte (vgl. Fachbeirat Glücksspielsucht, Jahresbericht 2008, S. 15 ff.), stellt das Recht der Länder, mit guten Gründen nach dem damaligen Kenntnisstand von einem erheblichen Suchtpotential auszugehen, nicht in Frage. Zudem wird das bereits vom Bundesverfassungsgericht im März 2006 bejahte erhebliche Suchtpotential auch durch eine Erhebung der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung von Juli 2008 bestätigt (vgl. BZgA, Glücksspielverhalten und problematisches Glücksspielen in Deutschland 2007, Ergebnisbericht Juli 2008, zit. nach www.bzga.de), aus der sich ergibt, dass die Gefährdung der Spieler bei der Eingehung von Sportwetten größer als bisher angenommen ist. Dass diese Untersuchung erst nach Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages vorgenommen wurde, ist - entgegen der vom Verwaltungsgericht Stuttgart im Vorlagebeschluss an den Europäischen Gerichtshof vom 24.07.2007 (juris, Rdnr. 5; ebenso Koenig/Ciszewski, ZfWG 2008, 397, 399) vertretenen Ansicht - insoweit unerheblich, als für die Rechtfertigung innerstaatlicher Maßnahmen zur Einschränkung der Dienstleistungsfreiheit allein der Zeitpunkt der gerichtlichen Beurteilung und nicht der ihres Erlasses maßgeblich sein kann (so auch die EU-Kommission, Schriftsatz vom 10.12.2007, a.a.O., Rdnr. 44, mit zust. Anm. Stein, ZfWG 2008, 102, 103; OVG Rheinland-Pfalz, Beschl. vom 09.07.2009 - 6 B 10323/09.OVG -; Sächs. OVG, Beschl. vom 10.06.2009 - 3 BS 179/07 -; OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. vom 08.05.2009 - OVG 1 S 70.08 -). In Übereinstimmung hiermit hat auch der EuGH im Urteil vom 13.11.2003 (a.a.O., Rdnr. 26 ) lediglich bemängelt, dass die dem Gerichtshof vorgelegten Akten kein Element statistischer oder sonstiger Natur aufgewiesen hätten, das einen Schluss auf die Schwere der Gefahren, die mit dem Betreiben von Glücksspielen verbunden seien, oder gar auf einen besonderen Zusammenhang zwischen solchen Gefahren und der Teilnahme der Staatsangehörigen des Mitgliedstaats an in anderen Mitgliedstaaten veranstalteten Lotterien zuließe. Dies steht - zumal in einem Fall einer diskriminierenden Regelung (vgl. zu den unterschiedlichen Anforderungen an die Rechtfertigung diskriminierender und unterschiedslos anwendbarer nationaler Regelungen: EuGH, Urt. vom 06.10.2009, a.a.O., Rdnr. 36 ff. sowie Schlussanträge des Generalanwalts Mengozzi vom 16.07.2009 in dieser Sache, Rdnr. 77 ff., zit. nach www.curia.europa.eu) - erkennbar „lediglich“ im Zusammenhang mit der Pflicht des Mitgliedstaats, jede Beschränkung einer Grundfreiheit im Hinblick auf ihre Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit zu rechtfertigen. Dass bereits vor Erlass der angegriffenen Regelung dahingehende Erhebungen hätten angestellt werden müssen, wurde hingegen vom Europäischen Gerichtshof nicht gefordert.
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Die Erfüllung des gemeinschaftsrechtlichen Kohärenzgebots wäre auch nicht in Frage gestellt, wenn dieses eine kohärente Glücksspielpolitik insgesamt erforderte (vgl. Beschl. des Senats vom 17.03.2008, a.a.O.; kritisch aus empirischer Sicht Becker, ZfWG 2009, 1). Allein der Umstand, dass bestimmte Arten des Glücksspiels über Konzessionen geregelt werden, andere aber einem staatlichen Monopol vorbehalten werden, stellt eine konsistente sektorenübergreifende Glücksspielpolitik noch nicht in Frage; eine solche setzt nicht voraus, dass sämtliche Glücksspielsektoren einem einheitlichen Regelungswerk unterworfen werden (ebenso OVG NW, Beschl. vom 22.02.2008 - 13 B 1215/07 -). Das mitgliedstaatliche Ermessen im Bereich der Glücksspielpolitik, unter Berücksichtigung sittlicher, religiöser und kultureller Unterschiede im Einklang mit der eigenen Wertordnung zu beurteilen, welche Erfordernisse sich aus dem Schutz der betroffenen Interessen ergeben (vgl. nur EuGH, Urt. vom 08.09.2009, a.a.O., Rdnr. 57, m.w.N. ), ermöglicht es, die einzelnen Sektoren des Glücksspielwesens entsprechend dem nationalstaatlichen Herkommen und bestehenden Regelungstraditionen unterschiedlich zu normieren. Die Erteilung von Buchmacherkonzessionen nach dem Rennwett- und Lotteriegesetz für Pferdewetten ist nach diesem Maßstab nicht inkohärent. Die erlaubnisfähigen Pferdewetten spielen im Verhältnis zum gesamten Glücksspielbereich nur eine sehr untergeordnete Rolle und machen nach Angaben der Bundesregierung nur 0,5 % des Glücksspielmarkts aus (vgl. Beschl. des Senats vom 17.03.2008, a.a.O., m.w.N.); zudem beziehen sie sich nur auf ein enges und deshalb leichter überschaubares Sportgeschehen und sind in einer besonderen wirtschaftlichen Situation zur Bekämpfung des „Winkelbuchmachertums“ der privaten Veranstaltung zugänglich gemacht worden (vgl. BVerwG, Urt. vom 28.03.2001, BVerwGE 114, 92). Die entsprechenden Regelungen würden daher auch eine umfassend zu verstehende Konsistenz der nationalen Begrenzungen im Wettsektor noch nicht in Frage stellen (vgl. auch Stellungnahme der BReg vom 25.04.2007, BT-Drs. 16/5166, S. 20 f. unter Hinweis auf die amtliche Begründung zum Rennwett- und Lotteriegesetz von 1922). Auch für die mit dem Betrieb von Spielkasinos verbundenen Gefahren gilt nichts anderes. Das baden-württembergische Spielbankengesetz enthält erhebliche Begrenzungen und Maßgaben zum Spielerschutz. Auch im Hinblick auf die Spielbanken anderer Länder bestehen keine Bedenken hinsichtlich einer konsistenten bereichsübergreifenden Glücksspielpolitik (vgl. Mitteilung der BReg. an die EU-Kommission vom 20.05.2008, a.a.O., Rdnr. 104 ff.). Dasselbe gilt für das gewerberechtlich, insbesondere in §§ 33c ff. GewO und der Spielverordnung geregelte Automatenspiel. Die Vorschriften über Aufstellung und Zulassung von Spielgeräten in der Spielverordnung müssen, wie sich aus der Ermächtigungsgrundlage in § 33 f Abs. 1 GewO ergibt, der Eindämmung der Betätigung des Spieltriebs, dem Schutz der Allgemeinheit und der Spieler und dem Jugendschutz dienen. Diese Ziele werden auch nicht durch die von Betreibern illegaler Sportwettbüros kritisierte 5. Verordnung zur Änderung der Spielverordnung (vgl. BR-Drs. 655/05) in Frage gestellt. Die Änderungen verfolgten das Ziel, die Spielverordnung aus Gründen des individuellen Spielerschutzes und zur Abwehr der gerade in diesem Bereich möglichen Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung zu novellieren (vgl. BR-Drs. 655/05, S. 9). Aus diesem Grund wurden insbesondere die im Hinblick auf den Spielerschutz gefährlichen Fun Games verboten (vgl. BR-Drs. 655/05, S.1, 9 ff.). Auch die kritisierte Herabsetzung der Mindestlaufzeit für Geldspielgeräte von 12 auf 5 Sekunden soll dem Spielerschutz dienen, um durch die kurzen Spielzeiten das von Suchtspielgefährdeten oft praktizierte Bespielen mehrerer Geräte effektiv zu verhindern (vgl. BR-Drs. 665/05, S. 10). Mit der Änderung verbundene Liberalisierungen sind Gegenstand des Gesamtkonzepts, durch den neu formulierten Rechtsrahmen den Anbietern gewerblicher Spiele erheblich freiere Spielgestaltungen zu ermöglichen, dies aus Gründen des Spieler- und Jugendschutzes gleichzeitig wieder einzuengen, und durch die Neuregelungen zu verhindern, dass neue Lücken im Recht entdeckt und wie bei den Fun Games zu unkontrollierten Fehlentwicklungen ausgenutzt werden. Das neue Konzept soll somit sowohl dem Interesse des Automatenherstellers und -aufstellers Rechnung tragen, dem Kunden neue Spielvariationen anzubieten, als auch dem öffentlichen Interesse an einer langfristig effektiven Kontrolle dieses Bereichs (vgl. BR-Drs. 665/05, S. 12). Ob das Ziel des Spieler- und Jugendschutzes und der Bekämpfung von Suchtgefahren auf diesem Weg erreicht werden kann, unterliegt der Beobachtung durch den Gesetzgeber. Das Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit wird vier Jahre nach Inkrafttreten jener Verordnung einen Bericht über die Auswirkungen der neuen Bestimmungen, insbesondere auch im Hinblick auf die Problematik des pathologischen Glücksspiels, vorlegen (vgl. BR-Drs. 655/05, S. 11 unten).
66
b) Die Vereinbarkeit des Sportwettenmonopols und der Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrags und des Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag mit der Kapitalverkehrsfreiheit ist nicht zu prüfen. Art. 63 AEUV über die Kapitalverkehrsfreiheit ist bereits nicht anwendbar. Wenn eine nationale Maßnahme gleichzeitig mit mehreren Grundfreiheiten im Zusammenhang steht und nach den Umständen des Einzelfalls eine Grundfreiheit den anderen gegenüber zweitrangig ist und jenen zugeordnet werden kann, ist diese nicht mehr Prüfungsmaßstab. Dies ist hier der Fall. Denn etwaige beschränkende Wirkungen des Sportwettenmonopols auf den freien Kapital- und Zahlungsverkehr wären nur die unvermeidbare Folge der Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs und der Niederlassungsfreiheit. (vgl. EuGH, Urt. vom 08.08.2009 , a.a.O., Rdnr. 47, m.w.N.).
67
c) Das Sportwettenmonopol verletzt nicht das Diskriminierungsverbot des Art. 18 AEUV. Denn inländische wie ausländische private Veranstalter und Vermittler von Sportwetten haben nach § 10 GlüStV gleichermaßen keine Aussicht, eine Erlaubnis zu erhalten. Der durch das staatliche Monopol bewirkte Ausschluss von privaten Wettunternehmern, darunter auch solchen, die in anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union ansässig sind, von der Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten knüpft weder unmittelbar noch mittelbar an die Staatsangehörigkeit der Interessenten an. EU-Bürger werden mithin nicht benachteiligt (vgl. bereits Senat, Beschl. vom 30.05.2008 - 6 S 1077/08 - und vom 17.03.2008, a.a.O.; ebenso BayVGH, Urt. vom 18.12.2008, a.a.O., Rdnr. 121).
68
d) Das durch den Glücksspielstaatsvertrag begründete Sportwettenmonopol ist mit Art. 37 AEUV vereinbar. Dieser verpflichtet die Mitgliedstaaten, ihre staatlichen Handelsmonopole derart umzuformen, dass jede Diskriminierung zwischen den Angehörigen der Mitgliedstaaten ausgeschlossen ist. Ein Monopol für die Veranstaltung von Glücksspielen fällt jedoch nicht in den Anwendungsbereich des Art. 37 AEUV. Dieser bezieht sich nur auf Handel mit Waren und entsprechende Handelsmonopole, nicht jedoch auf Dienstleistungsmonopole. Da Glücksspiele Dienstleistungen im Sinne des Gemeinschaftsrechts darstellen, ist folglich ein Monopol für die Veranstaltung von Glücksspielen vom Anwendungsbereich des Art. 37 AEUV ausgeschlossen (vgl. EuGH, Urt. vom 26.09.2002 - C-6/01 -, Rdnr. 57 ff. , zit. nach www.curia.europa.eu).
69
e) Ein Verstoß des Glücksspielstaatsvertrags gegen die wettbewerbsrechtlichen Regelungen in Art. 101 ff. AEUV liegt nicht vor. Diese Vorschriften sind bereits nicht anwendbar, da der Gesetzgeber mit dem Glücksspielstaatsvertrag in Ausübung öffentlicher Gewalt und nicht zu wirtschaftlichen Zwecken tätig wird. Zudem wären die Regelungen zum Sportwettenmonopol zumindest durch die Bereichsausnahme in Art. 106 Abs. 2 AEUV gerechtfertigt.
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aa) Die gemeinschaftsrechtlichen Wettbewerbsvorschriften sind nicht anwendbar, wenn ein Mitgliedstaat in Ausübung öffentlicher Gewalt zur Wahrung öffentlicher Interessen und nicht zu wirtschaftlichen Zwecken tätig wird. Denn solche Tätigkeiten der Mitgliedstaaten erfolgen in Wahrnehmung öffentlicher Befugnisse und stellen daher keine wirtschaftliche Tätigkeit im Sinne der Art. 101 ff. AEUV dar (vgl. EuGH, Urt. vom 18.03.1997 - C-343/95 -, Slg. 1997, I-547, Rdnr. 16 f., 22 f. , betr. Umweltschutz; Urt. vom 14.12.1995 - C-387/93 -, Slg. 1995, I-4663, Rdnr. 45 ff. , betr. staatliche Zulassung von Vertriebshändlern für Tabakwaren; Urt. vom 19.01.1994 - C-364/92 -, Slg. 1994, I-43, Rdnr.28 ff. , betr. Luftraumüberwachung; Urt. vom 17.02.1993 - C-159/91 und C-160/91 -, Slg. 1993, I-637, Rdnr.18 f. , betr. Krankenkassen; Jung, in: Callies/Ruffert, EUV/EGV, 3. Aufl. 2007, Art. 86 EGV Rdnr. 11; Koenig/Kühling, in: Streinz, EUV/EGV, 2003, Art. 86 EGV Rdnr. 8). Die Nichtanwendbarkeit der Art. 101 ff. AEUV erfasst in solchen Fällen auch die mit der Ausübung der Hoheitsbefugnisse nicht trennbar zusammenhängenden Tätigkeiten, wie zum Beispiel die Erhebung von Gebühren (vgl. EuGH, Urt. vom 19.01.1994, a.a.O. ). Nach diesen Maßstäben sind hier die wettbewerbsrechtlichen Regelungen des AEUV (Art. 101 ff. AEUV) auf das durch den Glücksspielstaatsvertrag begründete, der Vermeidung von Anreizen für überhöhte Ausgaben für das Spielen, der Verhütung von Störungen der sozialen Ordnung und dem Verbraucherschutz dienende (vgl. EuGH, Urt. vom 06.03.2007, a.a.O. ) staatliche Monopol für Sportwetten nicht anwendbar (vgl. bereits Beschl. des Senats vom 16.10.2008 - 6 S 1288/08 -, a.a.O., mit Hinweis auf Bot, a.a.O., Rdnr. 245 bis 248). Denn der Ausschluss privater inländischer und ausländischer Sportwettenanbieter und -vermittler beruht nicht auf einem wirtschaftlichen Verhalten der staatlichen Lotteriegesellschaft. Deren Tätigkeit fußt - ebenso wie die hoheitliche Tätigkeit der Glücksspielaufsicht - auf der legislativen Entscheidung des Landesgesetzgebers, die gemäß § 1 Nr. 1 bis 4 GlüStV allein ordnungspolitischen Zwecken dient, und entspricht - wie dargelegt - diesen gesetzlichen, dem Verbraucherschutz und der Betrugsbekämpfung dienenden Vorgaben (ebenso BayVGH, Urt. vom 18.12.2008, a.a.O., Rdnr. 123; Sächs. OVG, Beschl. vom 10.06.2009 - 3 BS 179/07 -; Riestelhuber/Schmitt, in: Dietlein/Hecker/Ruttig, a.a.O., KartellR Rdnr. 10 f.; a.A. Ennuschat, in: Gebhardt/Grüsser-Sinopoli, Glücksspiel in Deutschland, 2008, S. 221).
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bb) Das durch den Glücksspielstaatsvertrag begründete Sportwettenmonopol verstößt auch dann nicht gegen Art. 101 ff. AEUV, wenn man davon ausgeht, dass es sich bei der Veranstaltung von Glücksspielen um wirtschaftliche Tätigkeiten (vgl. EuGH, Urt. vom 26.09.2002, a.a.O., Rdnr. 43 ff. ) und bei der Staatlichen Toto-Lotto GmbH Baden-Württemberg um ein Unternehmen im Sinne der Art. 101 ff. AEUV handelt (vgl. zum funktionalen Unternehmensbegriff im europäischen Wettbewerbsrecht: EuGH, Urt. vom 25.10.2001 - C-475/99 -, Rdnr. 18 ff. ; Urt. vom 11.12.1997 - C-55/96 -, Rdnr. 21 f. - beide zit. nach www.curia.europa.eu; Urt. vom 23.04.1991 - C-41/90 -, Slg. 91, I-1979, Rdnr. 16 ff. ; Urt. vom 30.04.1974 - Rs. 155/73 -, Slg. 1974, 409, Rdnr. 14 ; Koenig/Kühling, a.a.O., Art. 86 EGV Rdnr. 6). Die bloße Tatsache der Schaffung einer beherrschenden Stellung durch die Gewährung eines ausschließlichen Rechts im Sinne von Art. 106 Abs. 1 AEUV ist als solche nicht mit Art. 102 AEUV unvereinbar. Ein Mitgliedstaat verstößt gegen die in diesen beiden Bestimmungen enthaltenen Verbote, wenn das betreffende Unternehmen durch die Ausübung des ihm übertragenen ausschließlichen Rechts seine beherrschende Stellung mißbräuchlich ausnutzen würde oder wenn durch diese Rechte eine Lage geschaffen werden könnte, in der das Unternehmen einen solchen Missbrauch begeht (vgl. EuGH, Urt. vom 25.10.2001, a.a.O., Rdnr. 39 ; Urt. vom 23.05.2000 - C-209/98 -, Slg. 2000, I-3743, Rdnr. 66 ; Urt. vom 11.12.1997, a.a.O., Rdnr. 31 ; Urt. vom 14.12.1995, a.a.O., Rdnr. 51 ; Pernice/Wernicke, in: Grabitz/Hilf, Das Recht der Europäischen Union, Art. 86 EGV Rdnr. 46 ). Die Begründung des staatlichen Sportwettenmonopols ist jedenfalls durch die Bereichsausnahme des Art. 106 Abs. 2 AEUV gerechtfertigt (vgl. bereits Beschl. des Senats vom 16.10.2008 - 6 S 1288/08 -; ebenso BayVGH, Urt. vom 18.12.2008, a.a.O., Rdnr. 124; a.A. VG Freiburg, Urt. vom 16.04.2008, a.a.O., Rdnr. 75 ff.; Koenig, EuZW 2007, 33; Bungenberg, DVBl. 2007, 1405, 1411 f.). Nach dieser Vorschrift gilt das europäische Wettbewerbsrecht für Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut sind, soweit die Anwendung dieser Vorschriften nicht die Erfüllung der ihnen übertragenen besonderen Aufgabe rechtlich oder tatsächlich verhindert. Art. 106 Abs. 2 AEUV erlaubt den Mitgliedstaaten also, mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betrauten Unternehmen ausschließliche Rechte zu verleihen, die der Anwendung der Wettbewerbsregeln entgegenstehen könnten, soweit der Ausschluss anderer Marktteilnehmer zur Erfüllung der übertragenen Aufgaben erforderlich ist.
72
Die Voraussetzungen des Art. 106 Abs. 2 AEUV sind erfüllt. Die Betrauung des Unternehmens mit einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse in diesem Sinne muss durch einen Hoheitsakt erfolgt sein; einer Betrauung durch Gesetz bedarf es jedoch nicht, eine öffentlich-rechtliche Konzession reicht aus (vgl. EuGH, Urt. vom 23.10.1997 - C-159/94 -, Slg. 1997, I-5815, Rdnr. 65 f. ). Als Ausnahmebestimmung ist Art. 106 Abs. 2 AEUV eng auszulegen. Die Mitgliedstaaten dürfen jedoch bei der Umschreibung der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse, mit denen sie bestimmte Unternehmen betrauen, die eigenen Ziele ihrer staatlichen Politik berücksichtigen und diese vermittels von Verpflichtungen und Beschränkungen zu verwirklichen suchen, die sie den fraglichen Unternehmen auferlegen (vgl. EuGH, Urt. vom 23.10.1997 - C-157/94 -, Slg. 1997, I-5699, Rdnr. 37 ff. ; Urt. vom 23.10.1997 - C-159/94 -, a.a.O., Rdnr. 53 ff. ). Der Europäische Gerichtshof, der sowohl den Dienstleistungsbegriff als auch das allgemeine wirtschaftliche Interesse im Sinne des Art. 106 Abs. 2 AEUV weit auslegt, räumt damit den Mitgliedstaaten eine Einschätzungsprärogative ein (vgl. Koenig/Kühling, a.a.O., Art. 86 EGV Rdnr. 44 ff.). Dabei muss das vom Mitgliedstaat mit der Einräumung eines Ausschließlichkeitsrechts verbundene Interesse nicht ein genuin wirtschaftliches sein. Der Begriff umfasst vielmehr die Verfolgung politischer Gemeinwohlziele im allgemeinen (vgl. Koenig/Kühling, a.a.O., Art. 86 EGV Rdnr. 46; Fremuth, EuZW 2007, 565, 567; Ennuschat, in: Gebhardt/Grüsser-Sinopoli, a.a.O., S. 223). Der Europäische Gerichtshof hat unter anderem den Umweltschutz (vgl. EuGH, Urt. vom 23.05.2000, a.a.O., Rdnr. 75 ), die flächendeckende Sicherstellung von Notfalltransporten (vgl. EuGH, Urt. vom 25.10.2001, a.a.O., Rdnr. 55 ), die Versorgung mit Gas und Strom unter Gleichbehandlung der Kunden (vgl. Urt. vom 23.10.1997 - C-159/94 -, a.a.O., Rdnr. 89 ), die Tätigkeit der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten, die Arbeitsvermittlung, die Aufgaben eines Betriebsrentenfonds (vgl. die Nachweise bei Koenig/Kühling, a.a.O., Art. 86 EGV Rdnr. 48) als Tätigkeiten im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse anerkannt. Hiervon ausgehend, liegt hier eine Betrauung eines Unternehmens mit einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse vor. Die Erteilung der Erlaubnis an die Staatliche Toto-Lotto GmbH Baden-Württemberg erfolgte auf der gesetzlichen Grundlage des § 10 Abs. 2, 5 GlüStV und im Sinne der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs durch eine öffentlich-rechtliche Konzession. Das verliehene ausschließliche Recht, in Baden-Württemberg Sportwetten zu veranstalten, dient den in § 1 GlüStV festgelegten Gemeinwohlzielen des Verbraucherschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung und stellt damit eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse dar.
73
Die Zulässigkeit einer Ausnahme nach Art. 106 Abs. 2 AEUV verlangt, dass die Erfüllung der dem Unternehmen übertragenen Gemeinwohlaufgabe durch die Zulassung von Wettbewerb verhindert würde. Dabei reicht eine Gefährdung der Aufgabenwahrnehmung bereits aus (vgl. EuGH, Urt. vom 25.10.2001, a.a.O., Rdnr. 61 ; Urt. vom 23.10.1997 - C-157/94 -, a.a.O., Rdnr. 43, 53 ; Fremuth, EuZW 2007, 565, 567 f., m.w.N.; Koenig/Kühling, a.a.O., Art. 86 EGV Rdnr. 58 ff., m.w.N.; Ennuschat, in: Gebhardt/Grüsser-Sinopoli, a.a.O., S. 224). Zudem darf gemäß Art. 106 Abs. 2 Satz 2 AEUV durch die Ausnahme nicht die Entwicklung des Handelsverkehrs entgegen dem Unionsinteresse beeinträchtigt werden. Dabei ist vor allem das Ziel, einen einheitlichen Markt mit unverfälschtem und offenem Wettbewerb zu schaffen (vgl. Art. 119 AEUV), mit dem durch den Vertrag von Amsterdam ausdrücklich anerkannten Gemeinschaftsinteresse an Diensten von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse (vgl. Art. 14 AEUV) abzuwägen (vgl. Jung, a.a.O., Art. 86 EGV Rdnr. 50 ff.; Koenig/Kühling, a.a.O., Art. 86 EGV Rdnr. 65 f.). Die Bereichsausnahme des Art. 106 Abs. 2 AEUV setzt insoweit voraus, dass der Ausschluss von Wettbewerb durch Einräumung eines Ausschließlichkeitsrechts erforderlich ist, um die Erfüllung der damit übertragenen Aufgabe zu wirtschaftlich tragbaren Bedingungen sicherzustellen. Das ist nicht der Fall, wenn dieses Ziel nicht ebenso mit anderen Mitteln erreicht werden kann. Abs. 106 Abs. 2 AEUV kann nur Anwendung finden, wenn das mit einem Ausschließlichkeitsrecht betraute Unternehmen die ihm übertragene Aufgabe ohne dieses Recht nicht erfüllen könnte. Es bedarf mithin einer Verhältnismäßigkeitsprüfung (vgl. EuGH, Urt. vom 25.10.2001, a.a.O., Rdnr. 56 f. ; Urt. vom 25.06.1998 - C-203/96 -, Rdnr. 64 ff. , zit. nach www.curia.europa.eu; Urt. vom 23.10.1997 - C-159/94 -, a.a.O., Rdnr. 49, 95 f. ). Dabei setzt die Verpflichtung des mit der übertragenen Aufgabe Betrauten, seine Dienstleistungen unter wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen sicherzustellen, die Möglichkeit eines Ausgleichs zwischen den rentablen und den weniger rentablen Tätigkeitsbereichen voraus und rechtfertigt die Einschränkung des Wettbewerbs privater Dritter in den rentablen Bereichen (vgl. EuGH, Urt. vom 25.10.2001, a.a.O., Rdnr. 57 ). Diese Verhältnismäßigkeitsprüfung entspricht derjenigen, wie sie für die Rechtfertigung der Beschränkung der Niederlassungsfreiheit und der Dienstleistungsfreiheit durch das Sportwettenmonopol vorzunehmen ist (ebenso Bot, a.a.O., Rdnr. 218 ff.; Ennuschat, in: Gebhardt/Grüsser-Sinopoli, a.a.O., S. 224 f.; vgl. auch Koenig/Kühling, a.a.O., Art. 86 EGV Rdnr. 66). Der Umstand, dass die Errichtung eines Sportwettenmonopols die deutlich wirksamere Maßnahme zur Erreichung der in § 1 GlüStV festgelegten Gemeinwohlziele darstellt als ein Liberalisierungs- oder Konzessionierungsmodell (vgl. EuGH, Urt. vom 08.09.2009, a.a.O., Rdnr. 64, 67 ; Urt. vom 21.10.1999, a.a.O., Rdnr. 35 ff. ; Urt vom 21.09.1999, a.a.O., Rdnr. 35, 41 f. ), rechtfertigt mithin auch die Zulassung einer Ausnahme nach Art. 106 Abs. 2 AEUV (ebenso Bot, a.a.O., Rdnr. 222; Fremuth, EuZW 2007, 565, 568 f.). Denn die zahlreichen Beschränkungen im Sportwettenangebot der Staatlichen Toto-Lotto GmbH Baden-Württemberg - wie die nach der Erlaubnis vom 20.11.2008 beschränkte Anzahl von Wetten, die Beschränkung des Höchsteinsatzes, die Begrenzung der Gewinnausschüttung in § 4 AGGlüStV, das Verbot von Livewetten und Wetten auf Ereignisse während eines Sportwettkampfs - dienen der Kanalisierung der Spielleidenschaft in geordnete Bahnen und der Suchtprävention, wären jedoch bei einem zugelassenen Wettbewerb angesichts des Sportwettenangebots privater Dritter, das ohne diese Beschränkungen arbeitet, voraussichtlich zu wirtschaftlich tragbaren Bedingungen nicht aufrecht zu erhalten. Soweit in Rechtsprechung und Literatur ein Verstoß des Sportwettenmonopols gegen Art. 101 AEUV bejaht wird, beruht dies allein auf der Erwägung, dass dieses nicht verhältnismäßig, insbesondere nicht erforderlich sei, da eine Bekämpfung der Spielsucht durch das Monopol nicht erreicht werden könne (vgl. VG Freiburg, Urt. vom 16.04.2008, a.a.O., Rdnr. 80; Koenig, EuZW 2007, 33; Bungenberg, DVBl. 2007,1405, 1411 f.). Dies ist jedoch - wie bereits zur Dienstleistungsfreiheit und zur Niederlassungsfreiheit dargelegt - nicht zutreffend. Die Gegenauffassungen vermögen daher nicht zu überzeugen.
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f) Eine Unanwendbarkeit der §§ 9, 10 GlüStV folgt nicht aus einer Notifizierungspflicht nach der Richtlinie 98/34/EG (Informationsrichtlinie) des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften (ABl. L 204, 37), geändert durch die Richtlinie 98/48 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Juli 1998 (ABl. L 217, 18). Dabei ist nicht entscheidungserheblich, ob § 4 Abs. 4 und § 5 Abs. 3 GlüStV technische Vorschriften im Sinne der Richtlinie und diese daher notifizierungsbedürftig sind (vgl. zweifelnd: Stein, ZfWG 2007, 397, 399 f., ZfWG 2009, 332, 333; bejahend: Streinz/Herrmann/Kruis, ZfWG 2007, 402, 403 f.). Denn jedenfalls wurden die Verpflichtungen aus der Informationsrichtlinie erfüllt. Der gesamte Glücksspielstaatsvertrag wurde am 21.12.2006 im Entwurf der Europäischen Kommission notifiziert. Die Notifizierung führte zwar zu Beanstandungen durch die Europäische Kommission (Schreiben vom 22.03.2007 und 14.05.2007). Diese machten jedoch lediglich die Einhaltung der Standstill-Verpflichtungen des Art. 9 der Informationsrichtlinie erforderlich. Auf die Frage, ob darüber hinaus gegenüber der Bundesrepublik Deutschland wegen der Nichtumsetzung der Beanstandungen der Europäischen Kommission im Glücksspielstaatsvertrag ein Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet werden kann, kommt es in diesem Zusammenhang nicht an. Die Stillhalteverpflichtung gemäß Art. 9 Abs. 2 Spiegelstrich 3 der Informationsrichtlinie für Vorschriften betreffend Dienste wurde eingehalten. Die am 01.01.2008 in Kraft getretenen Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrags wurden nicht vor Ablauf von vier Monaten nach Eingang der Notifizierung bei der Europäischen Kommission am 21.12.2006 beschlossen. Demgegenüber bedurfte das Zustimmungsgesetz vom 11.12.2007 (GBl. 2007, 571) mangels eigenständiger - unter die Informationsrichtlinie fallender - Regelungen keiner weiteren Notifizierung. Gleiches gilt für das Ausführungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag. Es enthält in seinen hier für das staatliche Wettmonopol einschlägigen Vorschriften gegenüber dem Glücksspielstaatsvertrag keine neuen notifizierungspflichtigen Regelungen (vgl. bereits Beschl. des Senats vom 18.12.2008 - 6 S 882/08 -, vom 30.05.2008 - 6 S 1077/08 -, vom 17.03.2008 - 6 S 3069/07 -, a.a.O.). Im Übrigen würde eine etwaige Verletzung der Notifizierungspflicht hinsichtlich der Ordnungswidrigkeitentatbestände in § 16 AGGlüStV (vgl. dazu Schreiben der EU-Kommission vom 24.09.2007, ZfWG 2007, 418) nicht zur Unanwendbarkeit der §§ 9, 10 GlüStV, sonstiger Normen des Glücksspielstaatsvertrags oder des Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag, auf denen die streitige Untersagungsverfügung beruht, führen (vgl. bereits Beschl. des Senats vom 18.12.2008 - 6 S 882/08 -; EuGH, Urt. vom 16.09.1997 - Rs. C-279/94 -, Rdnr. 42, zit. nach www.curia.europa.eu; BayVGH, Beschl. vom 19.06.2008 - 10 CS 08.1909 -, juris Rdnr. 11; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. vom 07.03.2008 - 4 B 298/08 -, ZfWG 2008, 149, juris Rdnr. 11 f.).
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5. Die angegriffene Untersagungsverfügung ist auch im Übrigen formell und materiell rechtmäßig. In Baden-Württemberg ist das Regierungspräsidium Karlsruhe die zuständige Behörde für die Glücksspielaufsicht (vgl. § 16 Abs. 1 AGGlüStV, § 2 Satz 1 des Gesetzes zu dem Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland). Verfahrensfehler liegen nicht vor. Insbesondere ergibt sich ein Mangel der nach § 39 Abs. 1 LVwVfG erforderlichen Begründung der Untersagungsverfügung nicht daraus, dass diese - bei ihrem Erlass zutreffend - auf § 12 LottStV gestützt war und jetzt ihre Ermächtigungsgrundlage in § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV hat. Die Angabe der Rechtsgrundlage im Bescheid gehört zu einer rechtmäßigen Begründung i.S.d. § 39 Abs. 1 LVwVfG (vgl. nur VGH Bad.-Württ., Urt. vom 28.08.2006, VBlBW 2007, 63, 63; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 10. Aufl. 2008, § 39 Rdnr. 18). Selbst wenn es sich nicht um einen Dauerverwaltungsakt handelte, hat das Gericht jedoch nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO zu prüfen, ob der angefochtene Verwaltungsakt mit dem objektiven Recht in Einklang steht, und dabei auch im Bescheid nicht angeführte Normen zu berücksichtigen. Letzteres ist dem Gericht nur verwehrt, wenn dies zu einer Wesensveränderung des angefochtenen Bescheides führen würde (vgl. nur BVerwG, Urt. vom 21.11.1989, NVwZ 1990, 673, m.w.N.). Das ist hier nicht der Fall, weil die Untersagungsverfügung bei Erlass und auch jetzt auf die Untersagung unerlaubten Glücksspiels gerichtet ist, um Suchtgefahren abzuwenden, das Glücksspiel zu begrenzen und zu ordnen sowie der Gefahr von Betrug und Manipulationen vorzubeugen (ebenso OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. vom 08.05.2009, a.a.O.).
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Die materiellen Voraussetzungen für die in Nr. 1 der angefochtenen Verfügung ausgesprochene Untersagung der Veranstaltung, Vermittlung, Unterstützung von Sportwetten und der Werbung hierfür nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV lagen vor. Der Kläger vermittelte Sportwetten, ohne hierfür eine Erlaubnis nach § 4 GlüStV zu haben. Eine solche Erlaubnis war erforderlich, denn Sportwetten sind nach der Legaldefinition des § 3 Abs. 1 Satz 3 GlüStV Glücksspiel. An dem Verstoß gegen § 4 Abs. 1 GlüStV ändert auch eine dem Wettunternehmer, an den der Kläger Wetten vermittelt, in einem Mitgliedstaat der EG erteilte Erlaubnis nichts. Eine solche Erlaubnis kann nicht kraft Gemeinschaftsrechts auch im Bundesgebiet Geltung beanspruchen (vgl. bereits Beschl. des Senats vom 17.03.2008, a.a.O.; ebenso BayVGH, Urt. vom 18.12.2008, a.a.O., Rdnr. 31; Beschl. vom 10.07.2006, a.a.O.; NdsOVG, Beschl. vom 17.03.2005, GewArch 2005, 282; HessVGH, Beschl. vom 25.07.2006 - 11 TG 1465/06 -; VG Berlin, Urt. vom 07.07.2008, a.a.O., Rdnr. 52; anders wohl OLG München, Urt v. 26.09.2006 - 5 St RR 115/05 -). Im Glücksspielbereich sind die Mitgliedstaaten unabhängig vom jeweiligen Schutzniveau nicht verpflichtet, Genehmigungen gegenseitig anzuerkennen; insofern sind sie berechtigt, die Beantragung einer nationalen Erlaubnis auch dann zu fordern, wenn der Leistungsanbieter bereits über eine Konzession eines anderen Mitgliedstaats verfügt (vgl. EFTA-Gerichtshof, Urt. vom 30.05.2007, a.a.O., Rdnr. 86 ). Dem entsprechend ist auch die Richtlinie 2000/31/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über den elektronischen Geschäftsverkehr vom 08.06.2000 (ABl. Nr. L 178 v. 17.07.2000, S. 1), die in ihrem Art. 3 das Herkunftslandprinzip vorschreibt, auf Glücksspiele nicht anwendbar (vgl. den Erwägungsgrund 16 u. Art. 1 Abs. 5 Buchst. d 3. Spiegelstrich). Die Auffassung des Generalanwalts (vgl. dessen Schlussanträge vom 16.05.2006 - Rs. C-338/04, C-359/04 und C-360/04 - ), wonach Gemeinschaftsrecht einer nationalen Regelung entgegenstehe, die die Übermittlung von Wetten ohne die hierfür erforderliche Konzession des jeweiligen Mitgliedstaats für Rechnung eines Unternehmers verbiete, der lediglich eine in dem Mitgliedstaat seiner Niederlassung erteilte Zulassung besitzt, lässt sich mit den dem Urteil des Europäischen Gerichtshofes vom 06.11.2003 (a.a.O. ) zugrunde liegenden Annahmen nicht vereinbaren, dass den einzelnen Mitgliedstaaten ein Ermessensspielraum bei der Gestaltung ihrer Glücksspielpolitik zusteht. Dem entsprechend hat sich der Europäische Gerichtshof im Verfahren Placanica jene Ausführungen auch nicht zu eigen gemacht (vgl. EuGH, Urt. vom 06.03.2007, a.a.O., Rdnr. 45 ff. ; ebenso EFTA-Gerichtshof, Urt. vom 30.05.2007, a.a.O., Rn. 83 ff.).
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Für den Erlass der Untersagungsverfügung nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV bedurfte es nicht einer Prüfung der konkreten Gefährlichkeit der Tätigkeit des Klägers. § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV sieht ein solches Erfordernis nicht vor. Eine ordnungsrechtlich abzuwendende Störung liegt bereits deshalb vor, weil der Kläger gegen das ausdrückliche Verbot der Veranstaltung und Vermittlung unerlaubter Sportwetten (§ 4 Abs. 1 GlüStV) verstößt. Auch von Verfassungs wegen bedarf es nicht der Feststellung der konkreten Gefährlichkeit der Tätigkeit des Klägers (vgl. BVerfG, Kammerbeschl. vom 20.03.2009, a.a.O., juris Rdnr. 48 f., m.w.N.; Kammerbeschl. vom 27.12.2007 - 1 BvR 2578/07 -, BA, S. 3; Beschl. des Senats vom 15.07.2009 - 6 S 1565/09 -; OVG Sachsen-Anhalt, Beschl. vom 10.08.2009 - 3 M 414/08 -).
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Der Beklagte hat sein Ermessen rechtsfehlerfrei ausgeübt (vgl. § 114 VwGO). Ein Ermessensfehler folgt auch nicht daraus, dass sich die Ermessenserwägungen bei Erlass der angefochtenen Verfügung auf die damalige Rechtslage stützten. Der Beklagte führte im Bescheid als mit dem Sportwettenmonopol verfolgte Belange im Wesentlichen die Abwehr von Suchtgefahren, die Begrenzung und Ordnung des Glücksspiels, die Vermeidung von Beschaffungskriminalität, Betrug, Manipulation und Geldwäsche sowie die Gewährleistung des Jugendschutzes an. Dies entspricht auch den Zwecken des § 1 GlüStV. Für rechtswidrige Ermessenserwägungen ist daher nichts ersichtlich.
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Auch die dem Kläger mit der angefochtenen Verfügung aufgegebene Entfernung der zur Veranstaltung oder Vermittlung von Sportwetten vorgehaltenen Geräte aus den öffentlich zugänglichen Räumen (Nr. 1) und die ausgesprochene Verpflichtung, die untersagten Tätigkeiten unverzüglich einzustellen und die Einstellung der Tätigkeiten dem Regierungspräsidium Karlsruhe schriftlich mitzuteilen (Nr. 2), sind rechtmäßig. Sie haben jeweils ihre Rechtsgrundlage in § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV. Danach ist die Glücksspielaufsicht befugt, die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall zu erlassen.
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Ebenso ist die Zwangsgeldandrohung in Nummer 4 der angefochtenen Verfügung rechtmäßig. Die Androhung entspricht den gesetzlichen Anforderungen (§§ 18, 19 Abs. 1 Nr. 1, §§ 20, 23 LVwVG). Die Höhe des angedrohten Zwangsgeldes von 10.000,-- EUR hält sich im gesetzlichen Rahmen, ist verhältnismäßig und wurde vom Kläger auch nicht substantiiert angegriffen. Nummer 5 der Verfügung ist lediglich deklaratorisch und erkennbar rechtmäßig. Die in Nummer 6 festgesetzte Gebühr entspricht den gesetzlichen Voraussetzungen und wird vom Kläger nicht angegriffen.
81
6. Aus den dargelegten Gründen besteht keine Pflicht zur Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG oder nach Art. 267 Abs. 3 AEUV. Die entscheidungserheblichen Normen des Glücksspielstaatsvertrag und des Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag sind, wie ausgeführt, verfassungsgemäß. Die für eine Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG an das Bundesverfassungsgericht erforderliche Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit dieser Vorschriften (vgl. nur BVerfG, Beschl. vom 26.04.1988, BVerfGE 78, 104, 117) hat der Senat daher nicht. Zu einer Vorlage an den Europäischen Gerichtshof besteht kein Anlass. Die aufgeworfenen europarechtlichen Fragen sind nicht im Sinne von Art. 267 Abs. 2 AEUV klärungsbedürftig. Der Europäische Gerichtshof hat die für die Entscheidung maßgeblichen europarechtlichen Fragen, wie dargelegt, bereits geklärt.
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7. Der Sachverhalt bedurfte entgegen der Auffassung des Klägers nicht der weiteren Aufklärung. Weder den in der mündlichen Verhandlung hilfsweise gestellten Beweisanträgen noch den schriftsätzlichen Beweisanregungen war nachzugehen.
83
a) Mit den unter „I. Geeignetheit von Beschränkungen“ angeführten Beweisanträgen 1.1 bis 12.2 aus dem Schriftsatz vom 01.12.2009, die der Prozessbevollmächtigte zu 1. des Klägers hilfsweise in der mündlichen Verhandlung gestellt hat, will der Kläger beweisen, dass die durch das Sportwettenmonopol bedingten Beschränkungen für die Vermittlungstätigkeit des Klägers nicht geeignet sind, das Ziel, die Gelegenheit zum Glücksspiel zu vermindern (S. 2 des Schriftsatzes vom 01.12.2009), und das Ziel der Suchtprävention und der Kontrolle des Glücksspielgeschehens (S. 12 des Schriftsatzes vom 01.12.2009) zu erreichen. Die Beweisanträge sind abzulehnen, da die unter Beweis gestellten Tatsachen unerheblich sind (§ 244 Abs. 3 Satz 2 StPO analog). Der Kläger verkennt, dass dem Gesetzgeber bei der Wahl des geeigneten Mittels zur Erreichung der in § 1 GlüStV festgelegten Ziele von Verfassung wegen ein Beurteilungsspielraum zukommt. Er durfte nach den Maßgaben des Sportwettenurteils des Bundesverfassungsgerichts, wie bereits dargelegt, in Wahrnehmung dieser Einschätzungsprärogative ein staatliches Monopol für geeignet halten (vgl. BVerfG, Urt. vom 28.03.2006, BVerfGE 115, 276, 308). Auch nach Gemeinschaftsrecht ist es Sache des jeweiligen Einzelstaates, das Schutzniveau bei den einzelnen Formen des Glücksspiels zu bestimmen und im Einklang mit seiner eigenen Wertordnung zu beurteilen, welche Erfordernisse sich aus dem Schutz der verfolgten Interessen ergeben. Aus Sicht des Gemeinschaftsrechts kann der Mitgliedstaat sich in Ausübung seines Ermessens neben einem vollständigen Verbot einer derartigen Betätigung auch für die Begründung eines staatlichen Monopols unter Ausschluss privater Anbieter entscheiden (vgl. EuGH, Urt. vom 21.10.1999, a.a.O., Rdnr. 35 ff. ; Urt. vom 21.09.1999, a.a.O., Rdnr. 35, 42 ; Urt. vom 24.03.1994, a.a.O., Rdnr. 61 ). Auf die vom Kläger im Schriftsatz vom 26.11.2009 (Bl. 403 ff.) herangezogenen Vergleichsmaßstäbe und die hierzu in den Beweisanträgen 1.1 bis 12.2 behaupteten Umstände kommt es daher nicht an.
84
Für den Senat ist auch nicht erkennbar, dass den Beweisanträgen 1.1 bis 12.2 - entgegen der eigenen Einordnung des Klägers unter dem Gesichtspunkt der Geeignetheit - unter anderen Gesichtspunkten entscheidungserhebliche Bedeutung zukommt. Die unter 1.1. bis 1.5 behaupteten Tatsachen können, da entscheidungsunerheblich, als wahr unterstellt warden (vgl. § 244 Abs. 3 Satz 2 StPO analog). Auch wenn sich die Aufstellung gesonderter Annahmegeräte für Sportwetten nicht lohnt, der gemeinsame Vertrieb mit Lotto die Bekanntheit der ODDSET-Wetten steigert, Sportwetten über der Allgemeinheit zugängliche Geschäfte vertrieben werden, in denen ein nicht spezifisch wettinteressiertes Publikum sie wahrnimmt (Anträge 1.1. bis 1.4), liegt insgesamt ein in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht am Ziel der Suchtprävention und des Jugendschutzes ausgerichtetes Vertriebssystem vor; die behauptete Zahl von illegalen Sportwettbüros (Antrag 1.5) stellt das ebensowenig in Frage. Auch die in den Beweisanträgen 2.1 bis 2.10 und hinsichtlich der Studien “Neues Wettangebot Sportwetten” (1996) und “ODDSET - die Sportwette” (1998) behaupteten Tatsachen sind unerheblich. Ob - wie vom Kläger behauptet (Schriftsatz vom 26.11.2009, S. 18 ff.) - die Einführung der ODDSET-Sportwetten 1999 erst zu einer Popularisierung der Sportwetten führte und das 1999 begründete Monopol, weil es nicht zur Verringerung der Gelegenheit zum Spiel beigetragen habe, gemeinschaftsrechtswidrig gewesen sei, kann dahin stehen. Denn selbst dann wäre der Gesetzgeber auch gemeinschaftsrechtlich nicht gehindert gewesen, zum 01.01.2008 eine gemeinschaftsrechtskonforme Ausgestaltung eines Monopols zu treffen. Aus den unter 3. b) cc) (3) dargelegten Gründen kommt es auf die Annahmenstellendichte in Nordrhein-Westfalen und Österreich, auf die sich die Beweisanträge 3.1 bis 3.5 beziehen, ebensowenig an wie auf die räumliche Nähe von Annahmestellen und fehlende Mindestabstände zwischen diesen, die der Antrag 7.1 zum Gegenstand hat; denn das Land darf bei der Bemessung der Anzahl der Annahmestellen die Gesamtheit der Ausgestaltung des Vertriebssystems berücksichtigen. Darüber hinaus bedarf die Dichte der Annahmestellen bei der erörterten Ausgestaltung des Vertriebssystems im Hinblick auf Suchtprävention und Jugendschutz keiner weiteren gesonderten Rechtfertigung, die der Kläger mit den daher unerheblichen Beweisanträgen 4.1 bis 4.22 angreift. Auf die unter 5.1 bis 5.12 behaupteten Umstände zu Verdrängungswirkungen des Sportwettenmonopols kommt es nicht an. Der Kläger will hieraus den Schluss ziehen, dass es gemeinschaftsrechtlich eines alle Glücksspielarten erfassenden übergreifenden Konzepts zur Verringerung der Gelegenheiten zum Spiel bedürfe (vgl. S. 27 ff. des Schriftsatzes vom 26.11.2009). Für die Rechtfertigung der in dem Sportwettenmonopol begründeten Beschränkungen der Grundfreiheiten bedarf es jedoch nur einer kohärenten und systematischen Verfolgung der mitgliedstaatlichen Ziele im je geregelten Bereich. Aus welchen Gründen die in den Anträgen 7.2 bis 7.5 behaupteten Umstände - Einfluss des Beklagten auf Quotenfestsetzung, Risikomanagement etc., Intensität der staatlichen Beteiligung an der Wettveranstaltung, Person des Wetthalters - erheblich sein sollen, erschließt sich dem Senat nicht; dass dadurch die Ziele des § 1 GlüStV verfehlt würden, ist nicht erkennbar. Der unter 7.6 behauptete Umstand, dass es Behörden Schwierigkeiten bereitet, bei Besichtigungen von Spielhallen und Pferdewettbüros sich zu vergewissern, ob nur legale Glücksspiele angeboten werden, ist ebenfalls unerheblich; dass der Beklagte strukturell nicht in der Lage wäre, die Veranstaltung und Vermittlung unerlaubter Sportwetten zu untersagen, folgt daraus nicht.
85
Dass sich staatliche Stellen in Widerspruch zu den Zielen des § 1 GlüStV verhalten (vgl. S. 14 des Schriftsatzes vom 01.12.2009), lässt sich in rechtlich erheblicher Weise den weiteren Anträgen nicht entnehmen. Mit dem Antrag 8.1 zum vom Gesetzgeber gewählten Sportwettenmonopl und Vertriebssystem und den Strategien anderer Staaten verkennt der Kläger, dass dem Gesetzgeber bei der Wahl des geeigneten Mittels zur Erreichung der in § 1 GlüStV festgelegten Ziele von Verfassungs wegen und gemeinschaftsrechtlich ein Beurteilungsspielraum zukommt und dass die Tatsache, dass ein anderer Mitgliedstaat ein anderes Schutzsystem gewählt hat, gemeinschaftsrechtlich keinen Einfluss auf die Beurteilung der Notwendigkeit und der Verhältnismäßigkeit der einschlägigen Bestimmungen hat; der Antrag ist daher als unerheblich abzulehnen. Die unter 8.2 und 8.3 behaupteten Tatsachen, dass Annahmestellenbetreiber nach Umsatz provisioniert werden und dass diese Tätigkeit nur im Nebenberuf ausgeübt werden darf, sind bereits erwiesen und bedürfen daher keiner weiteren Beweiserhebung (§ 244 Abs. 3 Satz 2 StPO analog). Die Anträge 8.4 und 9.1 bis 9.18 sowie die in der mündlichen Verhandlung zu den Akten gereichten Werbebeispiele, die bereits Gegenstand des Schriftsatzes vom 26.11.2009 waren, zeigen keine konkrete Tatsachen auf, die grundlegende Defizite in dem Sinne belegen, dass die Maßnahmen der Suchtprävention unwirksam wären oder die Werbung für ODDSET systematisch zum Wetten anreizt und ermuntert und nicht auf eine - einen gewissen Umfang an Werbung erfordernde - Kanalisierung der vorhandenen Wettleidenschaft auf das staatliche Wettangebot hin gerichtet ist. Die Beweisanträge 6.1, 6.2, 10.1, 10.2, 11.1, 12.1 und 12.2 zum Automatenspiel, Fernseh-Gewinnspielen und Online-Geschicklichkeitsspielen betreffen unerhebliche Umstände. Auf eine alle Bereiche erfassende, kohärente Glücksspielpolitik kommt es weder verfassungs- noch gemeinschaftsrechtlich an.
86
Mit den unter „II. Erforderlichkeit“ angeführten Beweisanträgen 13.1 bis 13.14 aus dem Schriftsatz vom 01.12.2009, die der Kläger hilfsweise in der mündlichen Verhandlung gestellt hat, will der Kläger beweisen, dass der Ausschluss Privater von der Erlaubnis zur Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten „…nicht zur Erreichung der damit erstrebten Zielsetzung der Eindämmung der Wettleidenschaft und Bekämpfung problematischen und pathologischen Spielverhaltens erforderlich...“ (Schriftsatz vom 01.12.2009, S. 20 f.) ist. Die Beweisanträge sind abzulehnen, da die unter Beweis gestellten Tatsachen unerheblich sind (§ 244 Abs. 3 Satz 2 StPO analog). Der Gesetzgeber war verfassungs- und europarechtlich befugt zugrunde zu legen, dass für private Sportwettenanbieter und -vermittler weniger belastende Maßnahmen nicht in demselben Maße effektiv im Hinblick auf die verfolgten Ziele wären. Verfassungsrechtlich durfte der Gesetzgeber aufgrund des ihm zustehenden Prognosevorrangs ein Monopol für erforderlich halten und dabei davon ausgehen, dass Suchtgefahren mit Hilfe eines auf die Bekämpfung von Sucht und problematischem Spielverhalten ausgerichteten Wettmonopols mit staatlich verantwortetem Wettangebot effektiver beherrscht werden können als im Wege einer Kontrolle privater Wettunternehmen (vgl. BVerfG, Urt. vom 28.03.2006, BVerfGE 115, 276, 308 f.). Auch gemeinschaftsrechtlich darf ein Mitgliedstaat davon ausgehen, dass eine begrenzte Erlaubnis von Spielen im Rahmen von Ausschließlichkeitsrechten den Vorteil bietet, die Spiellust und den Betrieb der Spiele in kontrollierte Bahnen zu lenken (vgl. EuGH, Urt. vom 21.10.1999, a.a.O., Rdnr. 35 ; Urt. vom 21.09.1999, a.a.O., Rdnr. 37 ).
87
Mit dem Beweisantrag 14.1 aus dem Schriftsatz vom 01.12.2009 zur Nachfrage nach Glücksspielprodukten will der Kläger beweisen, dass die Ausgestaltung des ODDSET-Angebots gegen europäisches Wettbewerbsrecht verstößt, da eine Einschränkung des Absatzes zum Nachteil der Verbraucher i.S.d. Art. 82 Abs. 2 Buchstabe b EGV a.F. vorliege. Der Beweisantrag ist abzulehnen, da die unter Beweis gestellten Tatsachen unerheblich sind (§ 244 Abs. 3 Satz 2 StPO analog). Das europäische Wettbewerbsrecht ist, wie dargelegt, bereits nicht anwendbar; zudem wären die Voraussetzungen des Art. 106 Abs. 2 AEUV erfüllt.
88
b) Auch den Beweisanregungen im klägerischen Schriftsatz der Prozessbevollmächtigten zu 2. vom 26.11.2009 (Bl. 545 ff.), über bestimmte Tatsachen jeweils ein Sachverständigengutachten einzuholen, war nicht nachzugehen. Die behaupteten Umstände zu Pferdewetten (S. 14, 16 des Schriftsatzes) sind unerheblich, da es auf eine alle Bereiche erfassende, kohärente Glücksspielpolitik weder verfassungs- noch gemeinschaftsrechtlich ankommt. Da entscheidungsunerheblich, kann als wahr unterstellt werden (vgl. § 244 Abs. 3 Satz 2 StPO analog), dass Suchtgefahren vor allem beim Vertrieb von Wetten, nicht bei veranstalterspezifischen Tätigkeiten wie der Quotensetzung und der Veranstaltungsorganisation entstehen (S. 20 des Schriftsatzes). Damit ist nicht in Frage gestellt, dass das gewählte Vertriebssystem, wie dargelegt, an Suchtprävention und Jugendschutz ausgerichtet ist. Auch das Umsatzvolumen mit DDR-Gewerbeerlaubnissen im Sportwettensektor (S. 21 des Schriftsatzes) ist nicht entscheidungserheblich. Dem Senat ist aus zahlreichen Verfahren bekannt, dass durch die ... und ... e.K. in erheblichem Maße aufgrund von DDR-Gewerbeerlaubnissen Sportwetten angeboten und vermittelt werden bzw. bis zu diesem Sommer wurden. Allein der Umfang dieser durch Private abgeschlossenen Wetten führt wegen der oben dargestellten Besonderheiten der DDR-Gewerbeerlaubnisse jedoch noch nicht zur Verletzung des Kohärenzgebots, solange die Länder weiterhin tätig anstreben, die Zielsetzungen des Glücksspielstaatsvertrags auch gegenüber den Inhabern dieser Erlaubnisse durchzusetzen. Dasselbe gilt für die behauptete Steigerung der Werbeausgaben der im Deutschen Lotto- und Totoblock zusammengeschlossenen Unternehmen um 1,15 % von 2007 auf 2008 (S. 40 des Schriftsatzes). Wieso sich aus einer geringfügigen Steigerung der Werbeausgaben eine Verletzung des gemeinschaftsrechtlichen Kohärenzgebots ergeben soll, vermag der Senat nicht nachzuvollziehen. Der Bedarf zu weiterer Sachverhaltsaufklärung ergibt sich auch nicht aus den Ausführungen des Klägers, dass es gemeinschaftsrechtlich an der Erforderlichkeit des Sportwettenmonopols fehle, weil die Länder auf Erfahrungen, die andere Mitgliedstaaten wie Belgien, Österreich und Großbritannien mit einer kontrollierten Liberalisierung des Sportwettenmarkts gesammelt hätten, ebenso hätten zurückgreifen können wie auf eigene Erfahrungen mit privaten Veranstaltern von Sportwetten und dass die Entwicklungen in liberalisierten Märkten, wie beispielsweise Großbritannien bewiesen, dass eine Angebotsausweitung nicht zu einer erhöhten Suchtproblematik geführt habe (S. 48 des Schriftsatzes). Allein die Tatsache, dass ein anderer Mitgliedstaat ein anderes Schutzsystem gewählt hat, hat gemeinschaftsrechtlich keinen Einfluss auf die Beurteilung der Notwendigkeit und der Verhältnismäßigkeit der einschlägigen Bestimmungen; diese sind nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs allein im Hinblick auf die von den zuständigen Stellen des betroffenen Mitgliedstaats verfolgten Ziele und auf das von ihnen angestrebte Schutzniveau zu beurteilen.
89
8. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die über die Revisionszulassung wegen grundsätzlicher Bedeutung aus § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.
90
Beschluss vom 10. Dezember 2009
91
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird gemäß § 63 Abs. 2, § 52 Abs. 1, § 47 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 54.2.1 des Streitwertkatalogs auf 15.000.-- EUR festgesetzt.
92
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1, 3 PolG oder § 12 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LottStV
§§ 33 c ff. GewO stehen insoweit nicht entgegen, da sie nach § 33 h GewO
§§ 9, 10 AGGlüstV
§§ 2, 3 Abs. 2, § 14 Abs. 2 LVG
§§ 33c ff. GewO und der auf Grundlage des 33f GewO
§§ 33c ff. GewO
§§ 1, 3 bis 8, 20 und 23 GlüStV
§§ 33c ff. GewO und der Spielverordnung geregelte Automatenspiel. Die Vorschriften
§§ 9, 10 GlüStV
§§ 9, 10 GlüStV, sonstiger Normen des Glücksspielstaatsvertrags oder des Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag
§§ 18, 19 Abs. 1 Nr. 1, §§ 20, 23 LVwVG
§ 12 LottStV
§ 284 StGB
§ 4 GlüStV
§ 1 GlüStV
§ 6 GlüStV
§ 7 GlüStV
§ 8 GlüStV
§ 11 GlüStV
§ 27 GlüStV
§ 7 AGGlüStV
§ 21 GlüStV
§ 25 GlüStV
§ 2 AGGlüStV
§ 16 AGGlüStV
§ 33i GewO
§ 2 SpBG
§ 5 GlüStV
§ 6 SpBG
§ 10 GlüStV
§ 4 AGGlüStV
§ 114 VwGO
§ 3 Abs. 1 LottStV
§ 284 Abs. 1 StGB
§ 9 Abs. 1 Glücksspielstaatsvertrag
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 25 Abs. 1 und 6 GlüStV
§ 31 Abs. 1 BVerfGG
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 9 Abs.1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV
§ 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 10 Abs. 5 GlüStV
§ 5 Abs. 3 GlüStV
§ 4 Abs. 4 GlüStV
§ 5 Abs. 1 GlüStV
§ 21 Abs. 2 Satz 2 GlüStV
§ 21 Abs. 2 Satz 3 GlüStV
§ 4 Abs. 3 GlüStV
§ 22 Abs. 2 GlüStV
§ 10 Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 10 Abs. 3 GlüStV
§ 4 Abs. 1 GlüStV
§ 9 Abs. 6 GlüStV
§ 21 Abs. 2 GlüStV
§ 21 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 21 Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 7 Abs. 2 AGGlüStV
§ 7 Abs. 1 Satz 1, 2 AGGlüStV
§ 1 Nr. 2 GlüStV
§ 25 Abs. 2 GlüStV
§ 7 Abs. 4 AGGlüStV
§ 7 Abs. 1 Satz 3 AGGlüStV
§ 7 Abs. 1 AGGlüStV
§ 7 Abs. 2 Nr. 5 AGGlüStV
§ 5 Abs. 1, 2 GlüStV
§ 21 Abs. 3 GlüStV
§ 2 Abs. 1 Satz 1 AGGlüStV
§ 1 Abs. 3 AGGlüStV
§ 1 Abs. 5 AGGlüStV
§ 9 Abs. 4 Satz 4 GlüStV
§ 9 Abs. 4 GlüStV
§ 2 Satz 2 GlüStV
§ 1 Abs. 1 SpBG
§ 4 Abs. 1 SpBG
§ 4 Abs. 2 Nr. 1 SpBG
§ 5 Abs. 2 SpBG
§ 6 Abs. 1 AGGlüStV
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 28 Abs. 1 GlüStV
§ 33 f Abs. 1 GewO
§ 1 Nr. 1 bis 4 GlüStV
§ 10 Abs. 2, 5 GlüStV
§ 16 Abs. 1 AGGlüStV
§ 39 Abs. 1 LVwVfG
§ 3 Abs. 1 Satz 3 GlüStV
§ 244 Abs. 3 Satz 2 StPO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 47 Abs. 1 GKG
Art. 51 und 52 AEUV
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 4 Abs. 2 EUV
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG
Art. 72 Abs. 1 GG
Art. 123 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 125 GG
Art 74 Abs. 1 Nr. 11 GG
Art. 74 Abs. 1 GG
Art. 125a Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 125a Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 70 Abs. 1 GG
Art. 56 AEUV
Art. 62 AEUV
Art. 119 Abs. 1 AEUV
Art. 12 GG
Art. 63 AEUV
Art. 18 AEUV
Art. 37 AEUV
Art. 101 ff. AEUV
Art. 106 Abs. 2 AEUV
Art. 86 EGV
Art. 106 Abs. 1 AEUV
Art. 102 AEUV
Art. 106 Abs. 2 Satz 2 AEUV
Art. 119 AEUV
Art. 14 AEUV
Art. 101 AEUV
Art. 100 Abs. 1 GG
Art. 267 Abs. 3 AEUV
Art. 267 Abs. 2 AEUV

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2005, 87, 88
NJW 2004, 698, 699
BVerwGE 106, 141, 143
BVerwGE 92, 32, 35
BVerwGE 126, 149, 151
NVwZ 2008, 301
BVerwGE 97, 214, 221
BVerfGE 115, 276, 317
BVerfGE 110, 77, 85
BVerfGE 104, 220, 232
NVwZ 2009, 1221
NVwZ 2006, 1440
DÖV 2009, 421
BVerfGE 115, 276, 304
NVwZ 2008, 1338, 1339
NVwZ 2009, 283
BVerfGE 115, 276, 300
BVerfGE 115, 276, 301
BVerfGE 115, 276, 308
BVerfGE 116, 24, 58
BVerfGE 98, 218, 251
BVerfGE 115, 276, 318
NVwZ-RR 2008, 611
BVerfGE 115, 276, 314
BVerfGE 115, 276, 315
NVwZ 2006, 1430
BVerfGE 79, 127, 158
BVerfGE 76, 1, 73
BVerfGE 21, 54, 68
BVerfGE 51, 43, 58
BVerfGE 42, 20, 27
BVerwGE 97, 12, 13
BVerfGE 102, 197, 199
BVerfGE 28, 119, 146
BVerfGE 121, 317, 369
BVerfGE 117, 1, 30
BVerfGE 112, 268, 279
BVerfGE 110, 274, 291
NJW 2004, 139
NJW 1994, 2013
BVerfGE 115, 276, 309
NJW-RR 2007, 1491
BVerwGE 114, 92
NVwZ 1990, 673
BVerfGE 78, 104, 117
2 K 952/07
2 K 953/07
6 S 951/07
6 S 1288/08
6 S 3069/07
6 S 2223/07
6 S 1987/05
6 S 3328/08
4 Bs 106/08
13 B 959/09
4 B 1774/07
6 B 10998/09
6 B 10323/09
3 M 414/08
3 BS 154/07
35 A 167.08
10 CS 09.11
1 S 70.08
10 Cs 08.18
1 K 2052/06
2 K 1637/08
6 S 2408/08
6 S 1435/07
11 ME 253/06
2 BvL 6/03
4 Bs 92/09
10 Cs 08.19
3 K 2917/06
6 S 1786/06
6 S 2224/07
6 S 968/08
6 S 1781/08
4 Bs 5/08
6 U 93/07
6 U 261/07
3 BS 179/07
13 B 1215/07
6 S 1077/08
6 S 882/08
10 CS 08.19
4 B 298/08
11 TG 1465/06
5 St RR 115/05
1 BvR 2578/07
6 S 1565/09