Verwaltungsgericht Mainz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2023-09-19, Aktenzeichen 5 K 111/23.MZ
ECLI: ECLI:DE:VGMAINZ:2023:0919.5K111.23.MZ.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.

Tatbestand:
Das Verfahren betrifft die personalvertretungsrechtliche Beteiligung bei der Abmahnung einer bei einem Jobcenter tätigen Beschäftigten eines Landkreises.
Der Landkreis C unterhält mit der Agentur für Arbeit und der Stadt O das Jobcenter EV in O als gemeinsame Einrichtung nach § 44b SGB II. Mitarbeiter des Landkreises sind im Wege der Gestellung bei dem Jobcenter beschäftigt. Darunter ist auch die Beschäftigte Frau T. C., die Mitglied des Personalrats sowohl bei dem Jobcenter als auch beim Landkreis ist.
In der Vergangenheit wurde der antragstellende Personalrat des Landkreises C zu seitens des Jobcenters beabsichtigten Abmahnungen gegenüber im Jobcenter tätigen Beschäftigten des Landreises von dem beteiligten Landrat im Wege der Mitbestimmung eingebunden. So ist auch bei einer Abmahnung gegenüber der Beschäftigten im Jahr 2020 verfahren worden.
Auch hinsichtlich zweier im Jahr 2022 ihr gegenüber beabsichtigter Abmahnungen durch das Jobcenter wegen Fehlverhaltens bei diesem ersuchte der Beteiligte den Antragsteller zunächst um Zustimmung. Der Antragsteller widersprach am 28. Oktober 2022 den Abmahnungen. Unter dem Datum vom 14. November 2022 erteilte die Geschäftsführerin des Jobcenters die beiden Abmahnungen. Der Beteiligte teilte dem Antragsteller mit Schreiben vom 30. November 2022 mit, dass auf der Grundlage eines Rundschreibens des Deutschen Städtetags das Jobcenter für die Erteilung von Abmahnungen zuständig sei, da diese nicht unmittelbar zur Beendigung des Arbeitsverhältnisses führten. Daraus ergebe sich die Unzuständigkeit des Landkreises und seiner Personalvertretung. Es werde gebeten, die vorgenommene Beteiligung des Personalrats als vorsorglich zu betrachten.
Mit am 15. März 2023 bei Gericht eingegangenem Antrag will der Antragsteller festgestellt wissen, dass er bei Abmahnungen durch das Jobcenter von bei dem Landkreis beschäftigten Mitarbeitern mitzubestimmen habe, wenn dies beantragt worden sei. Die Vornahme von Abmahnungen sei der Geschäftsführung des Jobcenters bei den in Rede stehenden Beschäftigten entzogen. Eine Abmahnung diene zuvörderst der Vorbereitung der Kündigung eines Arbeitsnehmers, in ihr werde auch die Kündigung für den Wiederholungsfall angedroht. Nach der arbeitsgerichtlichen Rechtsprechung sei die vorherige Abmahnung für die verhaltensbedingte Kündigung essentiell. Sie stehe in so engem Zusammenhang mit der Kündigung, dass sie – wie diese – als das Ende des Arbeitsverhältnisses des Beschäftigten betreffende Angelegenheit angesehen werden müsse, für die nach § 44 d Abs. 4 SGB II allein die Beschäftigungsbehörde – hier der Landkreis – zuständig sei. Die Abmahnung sei eine Vorbereitungshandlung zur späteren Kündigung und daher untrennbar mit der Kündigung verbunden. Diesem Zuständigkeitsverständnis entspreche auch die in Rheinland-Pfalz geltende Wahlberechtigung und Wählbarkeit der entsandten Mitarbeiter in den Personalvertretungen beider Dienststellen. Bei interessengerechter Betrachtung stehe allein der entsendenden Dienststelle die Abmahnungsbefugnis zu.
Der Antragsteller beantragt,
festzustellen, dass der Beteiligte verpflichtet ist, ihn – den Antragsteller – vor dem Ausspruch von Abmahnungen durch das Jobcenter gegenüber einer zu diesem gestellten Beschäftigten gemäß § 78 Abs. 2 Satz 1 Nr. 15 LPersVG zu beteiligen, soweit dies der Beschäftigte beantragt hat.
Der Beteiligte beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Er führt aus: Der Antragsteller habe keinen Anspruch auf Beteiligung nach § 78 Abs. 2 Satz 1 Nr. 15 LPersVG. Die Aussprache einer Abmahnung obliege der Geschäftsführung der gemeinsamen Einrichtung. Sie stelle keine Beendigung des Arbeitsverhältnisses im Sinne von § 44 d Abs. 4 SGB II dar, die als eine der wenigen Personalbefugnisse in dem Aufgabenbereich des Arbeitgebers verbleibe. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei der Begriff der Beendigung angesichts des Ziels der Gleichbehandlung des in der gemeinsamen Einrichtung tätigen Personals eng auszulegen. Eine Abmahnung diene nicht zuvörderst der Vorbereitung einer Kündigung, sondern solle – als milderes Mittel – den Arbeitnehmer auf Leistungsmängel hinweisen, um ihm die Möglichkeit zu geben, sich künftig vertragstreu zu verhalten. Die Abmahnung führe nicht unmittelbar zu einer Beendigung des Arbeitsverhältnisses, enthalte auch keine Entscheidung hinsichtlich einer späteren möglichen Kündigung, die nur eine Form der Beendigung eines Arbeitsverhältnisses darstelle. Der Arbeitgeber entscheide, ob es zu einer Kündigung kommen solle; an die Bewertung der gemeinsamen Einrichtung, ob ein kündigungsrelevantes Verhalten gegeben sei, sei er nicht gebunden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte und die vorgelegten Verwaltungsunterlagen verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag hat keinen Erfolg.
Der abstrakte Antrag auf Feststellung, dass der Beteiligte verpflichtet ist, ihn – den antragstellenden Personalrat – vor dem Ausspruch von Abmahnungen durch das Jobcenter gegenüber einem zu diesem gestellten Beschäftigten bei entsprechendem Antrag gemäß § 78 Abs. 2 Satz 1 Nr. 15 Landespersonalvertretungsgesetz – LPersVG – zu beteiligen ist, ist zulässig. Dem Antragsteller geht es nicht in erster Linie um den Anlassfall, sondern um die dahinter stehende Rechtsproblematik, die sich auch in künftigen Fällen stellen kann (vgl. BVerwG, Beschluss vom 7.7.2008 – 6 P 13/07 –, BVerwGE 131, 267 und juris, Rn. 9 ff.; Beschluss vom 1.10.2014 – 6 P 13/13 –, PersV 2015, 146 und juris, Rn. 7).
Das Feststellungsbegehren ist unbegründet. Die Erteilung einer Abmahnung liegt in der Entscheidungszuständigkeit des Geschäftsführers der gemeinsamen Einrichtung „Jobcenter“ und nicht in derjenigen des Leiters der Trägerdienststelle (hier des Landkreises), die den Beschäftigten eingestellt hat. Folglich steht dem Antragsteller als zuständigem Personalrat der Trägerdienststelle das geltend gemachte Mitbestimmungsrecht für die Erteilung von Abmahnungen nach § 78 Abs. 2 Satz 1 Nr. 15 LPersVG (bei Beantragung durch den Beschäftigten) nicht zu.
Nach § 44d Abs. 4 SGB II übt der Geschäftsführer der zur einheitlichen Durchführung der Grundsicherung für Arbeitssuchende als Mischverwaltung gebildeten gemeinsamen Einrichtung (vgl. Art. 91e GG, §§ 44b – 44k SGB II) über die Beamten sowie Arbeitnehmer, denen in der Einrichtung Tätigkeiten zugewiesen worden sind, die dienst-, personal- und arbeitsrechtlichen Befugnisse der Bundesagentur und des kommunalen Trägers und die Dienstvorgesetzten- und Vorgesetztenfunktion aus. Ausgenommen sind von der Vorschrift ausdrücklich nur die Befugnisse zur Begründung und Beendigung der mit den Beamten sowie Arbeitnehmern bestehenden Rechtsverhältnisse, die weiterhin dem Träger als Dienstherrn oder Arbeitgeber obliegen (vgl. BAG, Beschluss vom 15.10.2014 – 7 ABR 71/12 –, BAGE 149, 277 und juris, Rn. 32). Bei personalrechtlichen Entscheidungen, die in der Zuständigkeit der Träger verbleiben, hat der Geschäftsführer nach § 44d Abs. 6 SGB II ein Anhörungs- und Vorschlagsrecht. Diesen Vorschriften korrespondiert § 44h Abs. 5 SGB II, wonach die Rechte der Personalvertretungen der abgebenden Dienstherren und Arbeitgeber unberührt bleiben, soweit die Entscheidungsbefugnisse bei den Trägern verbleiben. Im Übrigen stehen die personalvertretungsrechtlichen Befugnisse dem beim Jobcenter zu bildenden Personalrat zu (§ 44h Abs. 3 SGB II). In diesen Regelungen kommt zum Ausdruck, dass – dem allgemeinen personalvertretungsrechtlichen Grundsatz entsprechend – die Beteiligungsrechte der Personalvertretungen der Entscheidungskompetenz des jeweiligen Dienststellenleiters folgen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 1.10.2014 – 6 P 13/13 –, a.a.O. und juris, Rn. 9).
Der Umfang der dem Geschäftsführer der gemeinsamen Einrichtung zustehenden personalrechtlichen Befugnisse ist nach den Vorstellungen des Gesetzgebers, wie schon der Wortlaut des § 44d Abs. 4 SGB II zeigt, sehr weitreichend. Die Vorschrift ist als Ausnahmevorschrift konzipiert und belässt den Trägern lediglich die Befugnisse zur "Begründung und Beendigung" der mit den Beschäftigten bestehenden Rechtsverhältnisse. Für ein Verständnis, dass mit der Begründung oder Beendigung der Rechtsverhältnisse alle personalrechtlichen Maßnahmen gleichzusetzen sind, die das beamten- oder arbeitsrechtliche "Grundverhältnis" berühren – also im Bereich des Arbeitsrechts etwa eine individual-arbeitsrechtliche Vertragsänderung erfordern – gibt der Gesetzeswortlaut nichts her (vgl. BVerwG, Beschluss vom 1.10.2014 – 6 P 13/13 –, a.a.O. und juris, Rn. 12). Im Gegenteil hat der Gesetzgeber weitreichende personalrechtliche Kompetenzen des Geschäftsführers ausdrücklich gewollt. In der Begründung des Fraktionsentwurfs des Gesetzes zur Weiterentwicklung der Organisation der Grundsicherung für Arbeitsuchende wird insoweit ausgeführt (BT-Drs. 17/1555, S. 26):
„Mit der Zuweisung ist ein gesetzlicher Übergang von Befugnissen des Dienstherrn oder des Arbeitgebers auf den Geschäftsführer der gemeinsamen Einrichtung verbunden. Ihm wird kraft Gesetzes auch die Dienst- und Vorgesetztenfunktion übertragen. Er erhält damit im Wesentlichen die Befugnisse eines Behördenleiters. Ausgenommen von den Befugnissen des Geschäftsführers sind alle Entscheidungen, die Beginn und Ende eines Dienst- oder Arbeitsverhältnisses der Beschäftigten betreffen. Diese verbleiben bei den jeweiligen Trägern, die weiterhin Dienstherren oder Arbeitgeber sind. Mit dieser Regelung wird sichergestellt, dass eine weitgehende Gleichbehandlung des Personals sowie eine einheitliche Personalführung und -steuerung in den gemeinsamen Einrichtungen erreicht werden. Soweit die Befugnisse bei den zuweisenden Trägern verbleiben, werden dem Geschäftsführer jeweils Mitwirkungsrechte gesetzlich eingeräumt (Absatz 6). Dem Geschäftsführer wird auch die Möglichkeit einer Beförderung oder Höhergruppierung eingeräumt. Hierzu wird der gemeinsamen Einrichtung die Möglichkeit der Stellenbewirtschaftung übertragen (§ 44k). Für Beamte ist in diesem Zusammenhang von den Trägern die Ernennungskompetenz auf den Geschäftsführer der gemeinsamen Einrichtung zu übertragen. Soweit nach bundes- oder landesrechtlichen Regelungen die oberste Dienstbehörde für personal- oder dienstrechtliche Entscheidungen zuständig ist, bleiben diese Regelungen unberührt."
Demnach bezweckt der Gesetzgeber mit der dem Geschäftsführer der gemeinsamen Einrichtung nach § 44d Abs. 4 SGB II zugeordneten weitreichenden Personalkompetenz eine weitgehende Gleichbehandlung des Personals und eine einheitliche Personalführung und –steuerung in der gemeinsamen Einrichtung. Gleichbehandlung der Beschäftigten und Einheitlichkeit der Personalführung sind am wirksamsten dadurch zu gewährleisten, dass möglichst viele personelle Entscheidungsbefugnisse derjenigen Instanz überantwortet sind, die mit dem Dienstbetrieb und dem gesamten Personalkörper der Einrichtung aus eigener Anschauung vertraut ist. Dies trifft nach Lage der Dinge auf den Geschäftsführer der Einrichtung stärker als auf den Leiter der zuständigen Trägerdienststelle zu (vgl. zu Vorstehendem BVerwG, Beschluss vom 1.10.2014 – 6 P 13/13 –, a.a.O. und juris, Rn. 21 m.w.N.). Daher ist eine enge Auslegung der Begriffe „Begründung“ und „Beendigung“ im Sinne von § 44d Abs. 4 SGB II geboten (vgl. BVerwG, wie vor). Hiermit wäre es nicht zu vereinbaren, eine Maßnahme schon deshalb dem Begriff „Beendigung“ des Arbeitsverhältnisses zuzuordnen, weil im Zeitpunkt ihrer Vornahme die nicht auszuschließende Möglichkeit besteht, dass sie zu einem späteren Zeitpunkt zur Beendigung führen könnte (vgl. BVerwG, wie vor, zu einer Änderungskündigung).
Danach von Wortlaut und gesetzgeberischer Zielsetzung des § 44d Abs. 4 SGB II ausgehend, liegt die Zuständigkeit für eine Abmahnung eines dem Jobcenter zugewiesenen Beschäftigten als personal- und arbeitsrechtliche Maßnahme nicht bei der Trägerdienststelle, sondern bei dem Geschäftsführer der gemeinsamen Einrichtung, jedenfalls soweit es – wie hier im Anlassfall – um ein Fehlverhalten bei dieser geht.
Eine gegenteilige Sichtweise ist entgegen der Ansicht der Antragsteller nicht gerechtfertigt mit Blick auf den Rechtscharakter der Abmahnung. Diese hat eine Doppelfunktion: Ihr kommt eine Warnfunktion zu, wenn aus ihr der Hinweis entnommen werden kann, der Arbeitgeber erwäge für den Wiederholungsfall der Störung des Arbeitsrechtsverhältnisses die Kündigung des Arbeitnehmers. Hiervon zu unterscheiden ist die Wahrnehmung des dem Arbeitgeber zustehenden vertraglichen Rügerechts, mit dem er seine Gläubigerfunktion gegenüber dem Arbeitnehmer geltend macht (zur Doppelfunktion vgl. BVerwG, Urteil vom 10.11.1988 – 2 AZR 215/88 –, DB 1989, 1427 und juris, Rn. 37 ff., 42 f.; Urteil vom 19.4.2012 – 2 AZR 258/11 –, DB 2012, 2404 und juris, Rn. 21; LAG RP, Urteil vom 8.2.2023 – 7 Sa 211/22 –, juris, Rn. 200; LAG Hamm, Urteil vom 27.4.2006 – 15 Sa 46/06 –, juris, Rn. 65; LAG BW, Urteil vom 17.7.2002 – 12 Sa 19/02 –, juris, Rn. 80). Danach dient die Abmahnung nicht vornehmlich der Vorbereitung einer Kündigung, sie ist vielmehr – zumindest zunächst – eine Sanktion auf ein vertragswidriges Verhalten des Arbeitnehmers (vgl. BVerwG, Urteil vom 10.11.1988 – 2 AZR 215/88 –, a.a.O. und juris, Rn. 38). Der Arbeitgeber beantwortet eine Pflichtverletzung nicht unmittelbar mit der Lösung des Arbeitsverhältnisses, sondern versucht dieses zu erhalten, indem er dem Arbeitnehmer eine Rückkehr zur Vertragstreue anempfiehlt. Dazu ist er in rechtlicher Hinsicht auch gehalten: Die Abmahnung ist gegenüber der Kündigung das mildere Mittel und geht nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit der Kündigung vor, da diese nur erforderlich ist, wenn andere Mittel nicht mehr ausreichen (vgl. BVerwG, Urteil vom 10.11.1988 – 2 AZR 215/88 –, a.a.O. und juris, Rn. 38). Daraus ergibt sich, dass die Erteilung einer Abmahnung nicht unmittelbar und auch nicht zwangsläufig oder gar notwendigerweise auf eine Kündigung hinausläuft. Sie ist zwar regelmäßig (bei gleichgelagertem Fehlverhalten) – aus Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten – notwendige Voraussetzung für eine (verhaltensbedingte) Kündigung eines Arbeitsrechtsverhältnisses (vgl. etwa LAG BW, Urteil vom 17.7.2002 – 12 Sa 19/02 –, juris, Rn. 79 f.), wenn auch nicht gleichsam Tatbestandsvoraussetzung für eine Kündigung, wie der Antragsteller es beschreibt. Die Abmahnung ist jedoch nicht notwendigerweise auf die Beendigung des Arbeitsverhältnisses gerichtet, sie ist auch nicht in erster Linie als Vorstufe zur Kündigung anzusehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 10.11.1988 – 2 AZR 215/88 –, a.a.O. und juris, Rn. 38). Denn sie zielt auf die Beendigung vertragswidrigen Verhaltens des Arbeitnehmers. Bei der Erteilung einer Abmahnung ist regelmäßig noch nicht absehbar, ob es zu weiterem Fehlverhalten des Arbeitnehmers und am Ende zu einer Beendigung des Arbeitsverhältnisses kommt. Damit steht lediglich die Möglichkeit einer späteren Vertragsbeendigung durch Kündigung im Raum, die bei dem dargestellten engen Verständnis der weiterbestehenden Befugnis der Trägerdienststelle zur Beendigung des Arbeitsrechtsverhältnisses nicht ausreicht (vgl. BVerwG, Beschluss vom 1.10.2014 – 6 P 13/13 –, a.a.O. und juris, Rn. 21). Die Zuordnung der Abmahnung zu dem Aufgabenbereich des Geschäftsführers der gemeinsamen Einrichtung (wegen Fehlverhaltens des Arbeitnehmers bei dieser) ist dadurch gerechtfertigt, dass der Einrichtungsleiter besser mit der dortigen Aufgabenerledigung und Personalführung vertraut ist als die Trägerdienststelle.
Kompetenzabgrenzungsfragen, die naturgemäß mit einer Zuständigkeits-verteilungsnorm wie der in § 44d Abs. 4 SGB II einhergehen, werden sich bei diesem Verständnis der Zuordnung der Abmahnung in einem überschaubaren Rahmen halten (vgl. zur Begründung eines Arbeitsverhältnisses BAG, Beschluss vom 15.10.2014 – 7 ABR 71/12 –, a.a.O. und juris, Rn. 35 ff.; zu einem Stellenauswahlverfahren BAG, Beschluss vom 19.12.2018 – 7 ABR 80/16 –, NZA 2019, 854 und juris, Rn. 28, 30 ff.). Deshalb und mit Blick auf die angesprochene Zielsetzung der Zuweisung von Personalbefugnissen an den Leiter der gemeinsamen Einrichtung ist eine breite Zuordnung von Maßnahmen, die potentiell einen Zusammenhang zu der Beendigung eines Arbeitsverhältnisses haben können, nicht zulässig (so aber wohl Weißenberger, in: Eicher/Luik/Harich, SGB II – Grundsicherung für Arbeitsuchende, 5. Aufl. 2021, Rn. 28). Der von dem Deutschen Städtetag in seinem Negativkatalog zu den Befugnissen des Geschäftsführers in den gemeinsamen Einrichtungen vom 1. Dezember 2010 gegebene Hinweis, dass die Trägerdienststelle im Falle der Überlegungen zu einer Kündigung an die früher von dem Geschäftsführer der gemeinsamen Einrichtung ausgesprochene Abmahnung nicht gebunden ist, liegt in dem gesetzgeberisch ausdrücklich berücksichtigten Umstand begründet, dass die Träger weiterhin Dienstherr und Arbeitgeber sind (vgl. BAG, Beschluss vom 15.10.2014 – 7 ABR 71/12 –, a.a.O. und juris, Rn. 32; Beschluss vom 19.12.2018 – 7 ABR 80/16 –, a.a.O. und juris, Rn. 29), die „für alle Entscheidungen“ zu Beginn und Ende eines Dienst- oder Arbeitsverhältnisses der Beschäftigten zuständig bleiben (§ 44d Abs. 4 SGB II; LT-Drs. 17/1555, S. 26). Die gemeinsame Einrichtung verfügt nicht über die Arbeitgeberfähigkeit (vgl. BAG, Urteil vom 23.6.2015 – 9 AZR 261/14 –, BeckRS 2016, 65023). Von einem eigentlichen Zuständigkeitswechsel während desselben Verfahrens kann bei einer Gesamtbetrachtung der Abmahnung nicht gesprochen werden.
Entgegen der Ansicht des Antragstellers gebietet nach dem Vorstehenden auch nicht die Besonderheit des rheinland-pfälzischen Personalvertretungsrechts, nach der die an die gemeinsame Einrichtung gestellten Beschäftigten (zusätzlich) über die Wahlberechtigung zur Personalvertretung bei dem Träger verfügen (§ 10 Abs. 2 Satz 3 LPersVG), eine Zuordnung der Zuständigkeit für eine Abmahnung zu dem Träger. Eine Personalvertretung der betroffenen Beschäftigten auf beiden Ebenen – des Trägers und der gemeinsamen Einrichtung – mindert die Bedeutung dieses Arguments bei der Festlegung der Entscheidungsbefugnis deutlich. Dessen ungeachtet lässt sich den von dem Antragsteller zitierten Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts in dem Beschluss vom 1. Oktober 2014 (6 P 13/13, a.a.O. und juris, Rn. 22) auch nicht entnehmen, es habe seine Auffassung, die dort streitgegenständliche Änderungskündigung sei der Ebene der gemeinsamen Einrichtung zuzuordnen, maßgeblich daran ausgerichtet, dass allein auf dieser Ebene eine Personalvertretung angesiedelt gewesen ist. Nach den Formulierungen des Beschlusses handelt es sich insoweit um ein nicht tragendes, allenfalls abrundendes Argument des Gerichts.
Einer Kostenentscheidung bedarf es nicht, weil nach § 121 Abs. 2 LPersVG i.V.m. § 80 Abs. 1, Abs. 2a ArbGG und § 2 Abs. 2 Gerichtskostengesetz keine Kosten erhoben werden und in dem objektiv ausgestalteten Beschlussverfahren für den Ersatz außergerichtlicher Kosten kein Raum ist.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 44b SGB II
§ 44 d Abs. 4 SGB II
§ 78 Abs. 2 Satz 1 Nr. 15 LPersVG
§ 44d Abs. 4 SGB II
§ 44d Abs. 6 SGB II
§ 44h Abs. 5 SGB II
§ 44h Abs. 3 SGB II
§ 10 Abs. 2 Satz 3 LPersVG
§ 121 Abs. 2 LPersVG
§ 80 Abs. 1, Abs. 2a ArbGG
§ 2 Abs. 2 Gerichtskostengesetz
Art. 91e GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 131, 267
BAGE 149, 277
DB 1989, 1427
DB 2012, 2404
NZA 2019, 854
6 P 13/07
6 P 13/13
7 ABR 71/12
2 AZR 215/88
2 AZR 258/11
7 Sa 211/22
15 Sa 46/06
12 Sa 19/02
7 ABR 80/16
9 AZR 261/14