Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-11-20, Aktenzeichen 14 K 1438/13
ECLI: ECLI:DE:VGGE:2015:1120.14K1438.13.00

Tenor:
Die Beklagte wird unter Aufhebung ihres Bescheides vom 21. Februar 2013 verpflichtet, die Anträge der Klägerin vom 16. Februar 2013 auf Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen für die Aufstellung von Altkleidersammelcontainern an den in den 162 Anträgen näher bezeichneten Standorten in N. unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
Die Beklagte trägt die Kosten des Rechtsstreits.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung in gleicher Höhe Sicherheit leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin ist ein Unternehmen, das sich mit dem gewerblichen Sammeln von Altkleidern im öffentlichen Straßenraum befasst. Sie begehrt von der Beklagten die Erteilung von straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnissen.
Der Rat der Beklagten fasste am 15. November 2012 den Beschluss, dass das in der Stadt N. vorgehaltene Sammelsystem für Altkleidung am Wertstoffhof, ergänzt durch die von den karitativen Einrichtungen durchgeführte ortsnahe Sammlung, beibehalten werden soll.
In der entsprechenden Beschlussvorlage vom 11. Oktober 2012 wurde ausgeführt, dass die Sammlung von Bekleidung in der Stadt bereits seit Mitte der Neunzigerjahre den karitativen Verbänden überlassen bleibe. Die Altkleidersammlung würde überwiegend durch die Werkstatt C. , hierbei handelt es sich um eine gemeinnützige GmbH, deren Gesellschafter die Beklagte sowie die Diakonie sind, durch die Arbeiterwohlfahrt -AWO- und das Deutsche Rote Kreuz -DRK- am Standort durchgeführt. Das Bringsystem mit der Containersammlung habe sich mittlerweile etabliert. Die eingesammelten Altkleider würden zu einem äußerst hohen Anteil direkt über die Werkstatt C. wieder verkauft und gingen in die gesetzlich vorrangige Wiederverwendung. Sollte sich ergeben, dass in einigen Bereichen die Aufstellung zusätzlicher Container sinnvoll und notwendig sei, würde das System in Absprache mit den gemeinnützigen Einrichtungen kurzfristig weiter ausgebaut um den Bürgerinnen und Bürgern einen entsprechenden Service zu bieten.
In einer früheren Berichtsvorlage vom 30. April 1997 für den Haupt- und Finanzausschuss der Beklagten ist ferner ausgeführt worden, dass der Kreisverband der AWO unter Hinweis auf das in Kraft getretene Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz bereits im Februar 1996 die Genehmigung zur flächendeckenden Aufstellung von Textilsammelcontainern auf öffentlichen Standflächen beantragt habe. Der Antrag sei mit Unterstützung des Deutschen Paritätischen Wohlfahrtsverbandes (DPWV) in Absprache mit den dort vertretenen anderen Wohlfahrtsverbänden erfolgt. Nach Prüfung seien 15 Container auf öffentlichen Plätzen zur Verfügung gestellt worden. Mit der Hinzunahme schätzungsweise 50 weiterer Container sei eine flächendeckende Entsorgung für Alttextilien gewährleistet und es bestünde faktisch ein Monopol für die AWO bzw. die dem DPWV angeschlossenen Verbände. Da die Textilsammlungen seit langem originäre Einnahmequellen der Wohlfahrtsverbände seien und diese im Wesentlichen damit ihre Arbeit finanzieren würden, würden weiterhin die öffentlichen Standplätze für Textilcontainer den Wohlfahrtsverbänden vorbehalten. Würde von dieser Handhabung abgewichen, wäre eine Ausschreibung zur Vergabe der Flächen sinnvoll.
Mit Bescheid der Beklagten vom 13. August 1998 wurde der „Arbeitsgemeinschaft der Wohlfahrtsverbände in der Stadt N. “ -Arbeitsgemeinschaft- unter dem Vorbehalt des jederzeitigen Widerrufs zunächst bis zum 31. Dezember 1998 die Sondernutzung für die Aufstellung von 54 Textilsammelcontainern auf näher bezeichneten Standorten im Stadtgebiet der Beklagten genehmigt, wobei 15 Plätze, die bereits von der AWO genutzt wurden, ihr weiterhin überlassen blieben.
Zuvor hatte die Arbeitsgemeinschaft in einem Schreiben vom 3. April 1998 noch erklärt, dass die Bestückung der Stellplätze durch die bisher beteiligten Verbände AWO, DPWV und Diakonie erfolgen würde und die AWO ihre Container weiterhin selbständig betreuen, entsorgen und verwerten werde.
Mit weiteren Bescheiden der Beklagten vom 3. März 2009 und vom 26. Oktober 2011 wurde die Sondernutzungsgenehmigung der Arbeitsgemeinschaft nach einem Bericht des Herrn S. I. , Leiter des Amtes für Wirtschaft- und Arbeitsmarktförderung der Beklagten im Sozialausschuss der Beklagten bzw. auf einen Antrag der Werkstatt C. , deren Geschäftsführer ebenfalls Herr I. ist, um acht weitere Standorte unter dem Vorbehalt des jederzeitigen Widerrufs neben vorhandenen Altglascontainern erweitert.
Nachdem die Beklagte einen Antrag der Klägerin vom 21. November 2011 auf Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen zur Aufstellung von Altkleidercontainern mit Bescheid vom 6. Dezember 2011 abgelehnt hatte, wurden der Arbeitsgemeinschaft auf Antrag des Geschäftsführers der Werkstatt C. in Erweiterung der Genehmigung vom 13. August 1998 mit Bescheiden vom 17. April 2012 und vom 7. November 2012 weitere achte Standorte zur Sondernutzung unter dem Vorbehalt des jederzeitigen Widerrufs genehmigt.
Mit Schreiben vom 16. Februar 2013 beantragte die Klägerin die Erteilung von 162 Sondernutzungserlaubnissen für die Aufstellung von Altkleidersammelcontainern auf näher bezeichneten öffentlichen Verkehrsflächen auf dem Gebiet der Beklagten für den Zeitraum vom 1. Juni 2013 bis 31. Mai 2014 „jährlich bis auf Widerruf“.
Auf den Antrag des Geschäftsführers der „Werkstatt C. “ wurde der Arbeitsgemeinschaft mit Bescheid der Beklagten vom 19. Februar 2013 für weitere sieben Textilsammelcontainer Sondernutzungserlaubnisse bis auf Widerruf erteilt.
Mit Bescheid vom 21. Februar 2013 lehnte die Beklagte die Anträge der Klägerin vom 16. Februar 2013 ab. Zur Begründung führte sie aus, dass die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis nach § 18 des Straßen- und Wegegesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen -StrWG- im Ermessen der Behörde liege. Die Stadt N. habe die Nutzung der öffentlichen Verkehrsflächen zur Aufstellung von Textilsammelcontainern den örtlichen Wohlfahrtsverbänden vorbehalten. Neben den genehmigten Standorten sei beabsichtigt, noch an weiteren Standorten den örtlichen Wohlfahrtsverbänden die Genehmigung zur Aufstellung von Altkleidercontainern zu erteilen. Hierdurch sei eine flächendeckende Sammlung gewährleistet. Die Arbeitsgemeinschaft der Wohlfahrtsverbände habe unter Beteiligung der Stadt N. ein Konzept zur Sammlung und Verwertung von Altkleidern erstellt. Von der Werkstatt C. würden die Container geleert, die Kleidung sortiert und die Standplätze sauber gehalten. Die Stadt habe somit bei eventuell auftretenden Problemen, z.B. Verunreinigung eines Standortes, nur einen Ansprechpartner und die Erlöse kämen der sozialen Arbeit in N. zugute. Die Städte seien nicht verpflichtet, umfangreiches Personal zu Steuerung der Sondernutzung vorzuhalten und könnten das sich abzeichnende Problem auch durch Einschränkung der Sondernutzungserlaubnissen bewältigen. Die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis zur Aufstellung von Altkleidercontainern würde über den Gleichbehandlungsgrundsatz eine Flut weiterer Containeraufstellungen zur Folge haben. Hierdurch würde eine Überwachung der genehmigten Standorte wie auch der unerlaubten Sondernutzungen, die zusätzlich zu erwarten seien, außerordentlich erschwert. Dem privaten Interesse an der Nutzung von öffentlichen Straßen sei keine überwiegende Bedeutung zugemessen worden, weil die Klägerin auf eine Nutzung dieser Flächen nicht angewiesen sei. Es könne ihr auch zugemutet werden, private Grundstücksflächen anzumieten und die hierdurch eventuell anfallenden Kosten zu tragen. Insoweit habe dem Antrag auf Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen nicht entsprochen werden können.
Die Klägerin hat am 7. März 2013 Klage erhoben, wobei die Beklagte nachfolgend mit Bescheiden vom 31. Mai 2013, vom 10. Juni 2013, vom 10. Juli 2013 und vom 31. Juli 2013 der Arbeitsgemeinschaft nochmals 12 weitere Sondernutzungsgenehmigungen bis auf Widerruf für Textilsammelcontainer erteilt hat.
Zur Begründung der Klage trägt die Klägerin im Wesentlichen vor, dass zwar kein Anspruch auf Genehmigung zur Aufstellung der Sammelcontainer bestehe, da eine Ermessensreduzierung auf Null nicht begründbar sei. Die Entscheidung der Beklagten sei aber ermessensfehlerhaft und daher rechtswidrig. Altkleidersammlungen dienten aus objektiver Sicht dem öffentlichen Interesse an einer ordnungsgemäßen Abfallentsorgung nach dem Kreislaufwirtschaftsgesetz, nach dessen Kriterien die Klägerin als Entsorgungsfachbetrieb zertifiziert sei. Zudem werde auch den privaten Belangen der Bürgerinnen und Bürger der Stadt N. Rechnung getragen, welche ein Interesse daran hätten, ihre Altkleider und Schuhe ordnungsgemäß zu entsorgen und, soweit möglich, einer Wiederverwertung zuzuführen. Der ablehnende Bescheid stützte sich nicht auf hier allein maßgebliche straßenrechtliche Belange, sondern vornehmlich auf den zum Ausdruck kommenden Willen, Wohlfahrtsverbände gegenüber gewerblichen Sammlern zu bevorzugen. Der Bescheid sei daher schon unter diesem Gesichtspunkt rechtswidrig. Es werde nicht deutlich, ob vorliegend ein Ermessen überhaupt ausgeübt wurde, geschweige denn, ob nicht ein Fehlgebrauch des Ermessens dergestalt vorliege, dass sachfremde Gesichtspunkte den Ausschlag für die ablehnende Entscheidung gegeben hätten. Die genannten Wohlfahrtsverbände seien nach den einschlägigen Rechtsvorschriften in Bezug auf die Nutzung öffentlicher Flächen zur Altkleidersammlung nicht besser zu stellen als die Klägerin.
Die von der Klägerin ausgewählten Standorte zur Aufstellung der Wertstoffboxen lägen sämtlich im Bereich bereits aufgestellter Glascontainer, welche ebenfalls einer Sondernutzungserlaubnis bedürften. Es sei nicht ersichtlich, weshalb der Klägerin die beantragte Genehmigung zur Aufstellung Ihrer Wertstoffboxen an diesen Stellen versagt werden sollte. Soweit im Stadtgebiet N. bereits mindestens fünf andere Organisationen Altkleidersammlungen durchführen würden, stütze die Klägerin ihr Begehren ausdrücklich auf den Gleichbehandlungsgrundsatz, so dass auch ihr die Möglichkeit zur Sammlung von Altkleidern gegeben werden müsse. Angesichts der bereits vorhandenen Vielzahl von Sammlern könne die Beklagte auch nicht mit dem Argument gehört werden, eine Versorgung “aus einer Hand“ sicherstellen zu wollen.
Die Auffassung der Beklagten, mit der Werkstatt C. bestehe ein Partner, welcher die Leerung der Container übernehme und die Sauberhaltung der Standplätze gewährleiste, rechtfertige nicht den Ausschluss anderer Betriebe. Auch die Klägerin sei bereit, sich den Vorgaben der Werkstatt C. einzugliedern und auf etwaige Beanstandungen sofort zu reagieren und gegebenenfalls verunreinigte Standplätze umgehend zu reinigen.
Soweit die Beklagte nach Beantragung der streitgegenständlichen Sondernutzungserlaubnisanträge noch Standorte neu vergeben habe, welche sich mit den beantragten Standorten der Klägerin decken würden, hätte ein Auswahlverfahren stattfinden müssen, wobei die Klägerin entsprechend den von ihr gestellten Anträgen ebenfalls hätte Berücksichtigung finden müssen. Ein Auswahlverfahren habe jedoch nicht stattgefunden. Vielmehr seien erneut die Wohlfahrtsverbände über die Arbeitsgemeinschaft als Genehmigungsträgerin ohne sachlichen, straßenbezogenen Grund bevorzugt worden. Die entsprechenden Bescheide seien daher nicht rechtmäßig ergangen und aufzuheben. Auch im Übrigen lasse das Vorgehen der Beklagten jegliches Auswahlverfahren unter verschiedenen Bewerbern vermissen. Auswahlkriterien würden nicht genannt und die Beklagte habe sich offenbar von vornherein keine Gedanken gemacht.
Die Klägerin beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 21. Februar 2013 zu verpflichten, die Anträge der Klägerin vom 16. Februar 2013 auf Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen für die Aufstellung von Altkleidersammelcontainern an den in den 162 Anträgen näher bezeichneten Standorten in N. unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie führt unter Bezugnahme auf den Inhalt des ablehnenden Bescheides ergänzend aus, dass die gewerblichen Altkleidersammer gegenüber den öffentlichen Interessenten ein geringeres Gewicht hätten. Unter Berücksichtigung des Ratsbeschlusses vom 15. November 2012, wonach die Sammlung durch karitative Einrichtungen beibehalten werden solle, bestehe kein Bedarf für die Aufstellung von Altkleidercontainern durch weitere Firmen oder Organisationen. Dadurch, dass im Regelfall die Standplätze auch mit einem Container für Altglas bestückt seien, sei gewährleistet, dass Bürgerinnen und Bürger gleichmäßig entsorgen könnten. Die Altglascontainer würden auf privatrechtlicher Basis über die Dualen Systeme in enger Abstimmung mit der Stadt aufgestellt. In diesem Rahmen werde vom Zentralen Betriebshof gewährleistet, dass eine regelmäßige, mindestens einmal wöchentliche Säuberung der Depotcontainerstandflächen erfolge. Diese Maßnahmen hätten nicht unerheblich zu Stadtbildpflege beigetragen. Nach der sukzessiven Einziehung der Altpapiercontainer seien die freiwerdenden Flächen vermehrt an die Wohlfahrtsverbände vergeben worden, um den politischen Wünschen bzw. Vorgaben zu entsprechen.
Im Übrigen habe die Klägerin trotz der Versagung der Genehmigungen mit Bescheid vom 6. November 2011 immer wieder illegal Container auf oder an öffentlichen Straßenflächen der Stadt abgestellt. Aufgrund massiver Probleme an einigen Standorten habe man im Wege der Ersatzvornahme die Container beseitigt. Auch zum jetzigen Zeitpunkt befänden sich illegal aufgestellte Container im öffentlichen Straßenraum.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte einschließlich der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Bescheidungsklage ist zulässig. Das Verpflichtungsbegehren hat sich insbesondere nicht durch Zeitablauf erledigt. Denn die Klägerin erstrebt eine Sondernutzungserlaubnis zur Aufstellung von Altkleidercontainern für die in den 162 Anträgen vom 16. Februar 2013 im einzelnen benannten Standorte „jährlich bis auf Widerruf“ vom „01.06.2013 – 31.05.2014“, also nicht nur für den genannten Jahreszeitraum, sondern wie in der mündlichen Verhandlung klargestellt, mit einer automatischen Verlängerung bis auf Widerruf. Unter Berücksichtigung ihrer Praxis bei den bereits erteilten Sondernutzungserlaubnissen scheint auch die Beklagte davon ausgegangen zu sein.
Die Klage ist auch begründet. Die Klägerin hat einen Anspruch auf Neubescheidung ihrer Anträge durch die Beklagte unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts, § 113 Abs. 5 S. 2 VwGO. Der ablehnende Bescheid der Beklagten vom 21. Februar 2013 ist ermessensfehlerhaft (§ 114 Satz 1 VwGO) und rechtswidrig.
Rechtsgrundlage für die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen ist § 18 Abs. 1 Satz 2 Straßen- und Wegegesetz Nordrhein-Westfalen -StrWG NRW-. Danach bedarf die Benutzung öffentlicher Straßen über den Gemeingebrauch hinaus (Sondernutzung) der Erlaubnis der Straßenbaubehörde, hier der Beklagten, sofern eine solche nicht nach den hier nicht einschlägigen Vorschriften des Straßenverkehrsrechts erforderlich ist (§ 21 Satz 1 StrWG NRW).
Die von der Klägerin begehrte Aufstellung von 162 Altkleidercontainern im öffentlichen Straßenraum stellt unstreitig eine Sondernutzung dar.
Vgl. hierzu OVG NRW, Urteil vom 16. Juni 2015 -11 a 1131/13-, juris, Beschlüsse vom 30. Oktober 1996 - 23 B 2398/96 -, NVwZ-RR 1997, 384 f. = juris, und vom 15. Juli 1999 - 23 B 334/99‑, NWVBl. 2000, 216 (217) = juris.
Die im Ablehnungsbescheid vom 21. Februar 2013 angestellten Erwägungen der Beklagten waren fehlerhaft. Sie hat weder von ihrem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechender Weise Gebrauch gemacht, weil sie sich von sachfremden Erwägungen (Ermessensfehlgebrauch) hat leiten lassen, noch hat sie alle Belange der Klägerin in ihre Ermessensentscheidung (Ermessensdefizit) eingestellt.
Die Sondernutzungserlaubnis wird auf Grund einer Ermessensentscheidung erteilt (§ 18 Abs. 2 StrWG NRW). Das der Behörde eingeräumte Ermessen ist entsprechend dem Zweck der Vorschrift unter Einhaltung der gesetzlichen Grenzen, insbesondere des Gebots der Gleichbehandlung (Art. 3 Abs. 1 GG) auszuüben (§ 40 VwVfG NRW). Die gerichtliche Kontrolle der Ermessensentscheidung beschränkt sich auf die Einhaltung dieses rechtlichen Rahmens (§ 114 Satz 1 VwGO). Dabei sind im verwaltungsgerichtlichen Verfahren zulässig nachgeschobene Ermessenserwägungen im Sinne von § 114 Satz 2 VwGO vom Gericht zu berücksichtigen.
Eine ordnungsgemäße Ermessensausübung setzt zunächst voraus, dass der der Entscheidung zugrundeliegende Sachverhalt vollständig und zutreffend ermittelt und alle wesentlichen Umstände berücksichtigt werden.
Vgl. hierzu Kopp/Ramsauer, VwVfG, Kommentar,15. Auflage 2014, § 40 Rn. 80.
Im Rahmen der Ermessenausübung liegt ein Ermessensfehlgebrauch vor, wenn die Behörde eine ihr Ermessen bindende ständige Verwaltungspraxis im Einzelfall unter Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG nicht beachtet.
Vgl. hierzu Kopp/Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 15. Auflage 2014, § 40 Rn. 42, m. w. N.
Für die Rechtmäßigkeit einer Ermessensentscheidung genügt es grundsätzlich, wenn bei einer auf mehrere Gründe gestützten Ermessensentscheidung nur einer der herangezogenen Gründe sie trägt, es sei denn, dass nach dem Ermessen der Behörde nur alle Gründe zusammen die Entscheidung rechtfertigen sollen.
Vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 19. Mai 1981 -1 C 169.79-, BVerwGE 62, 215 (222) = juris, m. w. N..
Entsprechend dem Zweck des § 18 Abs. 2 StrWG NRW hat sich die behördliche Ermessensausübung an Gründen zu orientieren, die einen sachlichen Bezug zur Straße haben. Zu diesen Gründen können insbesondere zählen ein einwandfreier Straßenzustand (Schutz des Straßengrundes und des Zubehörs), die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs, der Ausgleich zeitlich und örtlich gegenläufiger Interessen verschiedener Straßenbenutzer und Straßenanlieger (etwa Schutz vor Abgasen, Lärm oder sonstigen Störungen) oder Belange des Straßen- und Stadtbildes, d. h. baugestalterische oder städtebauliche Vorstellungen mit Bezug zur Straße (Vermeidung einer „Übermöblierung“ des öffentlichen Straßenraumes, Schutz eines bestimmten Straßen- oder Platzbildes und Ähnliches).
Vgl. OVG NRW Beschlüsse vom 2. August 2006 ‑11 A 2642/04-, NWVBl. 2007, 64 (65), und vom 1. Juli 2014 - 11 A 1081/12 -, NVwZ-RR 2014, 710 (711) = juris, m. w. N., Urteil vom 16. Juni 2015, a.a.O..
Die Frage, ob die Sondernutzung durch einen Altkleidersammelcontainer eines gemeinnützigen oder gewerblichen Aufstellers geschieht, ist straßenrechtlich ohne Belang. Das Sondernutzungsrecht ist im Grundsatz wirtschafts- und wettbewerbsneutral.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 1. Juli 2014 - 11 A 1081/12 -, NVwZ-RR 2014, 710 (711) = juris, Rn. 10, Urteil vom 16. Juni 2015, a.a.O..
Straßenrechtlich zu beanstanden sind etwa rein subjektive oder geschäftsbezogene Merkmale. So fehlt auch dem im Marktrecht entwickelten Grundsatz „bekannt und bewährt“ der straßenrechtliche Bezug.
Vgl. hierzu VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18. März 2014 -5 S 348/13-, NVwZ-RR 2014, 539 (541), m. w. N. = juris ; VG Gießen, Urteil vom 14. Dezember 2000 - 10 E 31.00 -, NVwZ-RR 2001, 436 = juris., OVG NRW, Urteil vom 16. Juni 2015, a.a.O..
Die Zuverlässigkeit ist grundsätzlich ebenfalls ein subjektives Merkmal, das einen straßenrechtlichen Bezug nicht aufweist. Etwas anderes kann im Einzelfall ausnahmsweise dann gelten, wenn die Behörde die Ablehnung der Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis etwa auf den straßenbezogenen Gesichtspunkt stützt, die Sicherheit des Straßenverkehrs sei im Falle der Erteilung der Erlaubnis an den betreffenden Antragsteller mit Blick auf dessen Verhalten nicht gewährleistet. Allerdings ist eine Berufung darauf in der Regel nur dann gerechtfertigt, wenn konkrete Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass der betreffende Antragsteller sich nicht an etwaige mit der Sondernutzungserlaubnis verbundene Auflagen oder Bedingungen halten wird.
Vgl. hierzu OVG NRW, Beschluss vom 28. August 2014 -11 A 1132/13-. Urteil vom 16. Juni 2015, a.a.O..
Dafür, dass die Klägerin eine solche Unzuverlässigkeit aufweisen könnte, hat die Beklagte im Rahmen der Ablehnung nichts dargetan, geschweige denn eine entsprechende Prognose angestellt, wonach die Klägerin sich zukünftig nicht hinreichend rechtstreu verhalten würde.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 21. September 2015 -20 A 2219/14-. juris, Rdnr. 220.
Ihr alleiniger Hinweis im Rahmen des Klageverfahrens auf illegal abgestellte Container lässt auch nicht erkennen, dass die Klägerin im Falle der Gewährung der Sondernutzungserlaubnisse etwaige Auflagen und Bedingungen nicht erfüllen würde.
Das von der Beklagten unter Bezugnahme auf den Ratsbeschluss der Beklagten vom 15. November 2012 ihrer Ablehnung letztlich allein zugrunde gelegte Entsorgungskonzept, die Nutzung der öffentlichen Verkehrsflächen zur Sammlung und Verwertung von Altkleidern nur den örtlichen Wohlfahrtsverbänden zu erteilen und die Leerung mit Verwertung durch die gemeinnützige Werkstatt C. durchführen zu lassen, um so den Wohlfahrtsverbänden originäre Einnahmequellen zu sichern, ist zwar nachvollziehbar. Dieser Grund ist aber im Rahmen einer Ermessensausübung zur Erteilung einer straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis im Hinblick auf die Wirtschafts- und Wettbewerbsneutralität nicht berücksichtigungsfähig, da er keinen sachlichen Bezug zur Straße hat. Es ist nicht Aufgabe der Straßenbaubehörde, über § 18 StrWG NRW in irgendeiner Form betriebswirtschaftlich möglicherweise nicht überlebensfähige bzw. förderungswürdige oder karitative Unternehmen durch die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen zu unterstützen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 1. Juli 2014 - 11 A 1081/12, a.a.O..
Von daher können auch Wohlfahrtsverbände oder gemeinnützige Initiativen nicht verlangen, dass ihre Interessen als besondere und vorrangig zu berücksichtigende Belange bei der Interessenabwägung im Rahmen der Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen Beachtung finden, um Einnahmequellen für eine „soziale Arbeit“ zu sichern.
Soweit die Beklagte in diesem Zusammenhang angeführt hat, dass mit der Erteilung der Sondernutzungserlaubnisse an die Arbeitsgemeinschaft und die Leerung über die Werkstatt C. die Sauberkeit der Standplätze gewährleistet sowie bei Problemen, z.B. bei Verunreinigungen nur ein Ansprechpartner vorhanden sei, also die Entsorgung wegen der effektiven Möglichkeit der straßenrechtlichen Überwachung ausschließlich „in einer Hand‘ liege, kann auch diese Erwägung nicht als sachlicher Grund angesehen werden, der eine unterschiedliche Behandlung der Klägerin und der Wohlfahrtsverbände rechtfertigt. Denn unabhängig davon, ob die Rechtsprechung der Kammer zur sog. Entsorgung „aus einer Hand“,
vgl. VG Gelsenkirchen, Urteil vom 12. März 2013 -14 K 889712, juris,
fortzuführen ist oder der Überprüfung unterliegt,
vgl. dazu OVG NW, Urteil vom 16. Juni 2015 -11 A 1131/13-, a.a.O., juris, Rdnr. 69,
kann hier von einer Entsorgung in diesem Sinne, also von einer Ausschließlichkeitsvereinbarung mit einem Unternehmen, das die Betreuung, Entleerung und Reinigung der Umgebung in „einer Hand“ übernimmt, keine Rede sein. So handelt es sich bei der Arbeitsgemeinschaft schon nicht um eine juristische Person und bei den teilnehmenden Wohlfahrtverbänden DRK, Diakonie, DPWV, AWO und der Werkstatt C. um verschiedene Organisationen. Auch wird die Entleerung der Glas- und Altkleidercontainer im Stadtgebiet der Beklagten sowohl von den Glassammelfirmen als auch von der Werkstatt C. und von der AWO vorgenommen. Auch die Reinigung der Standplätze erfolgt neben der Werkstatt C. durch den Zentralen Betriebshof der Beklagten.
In Anbetracht dieser Konstellation hätte sich die Beklagte auch mit dem Angebot der Klägerin auseinandersetzen müssen, die Vorgaben der Werkstatt C. zu übernehmen, d.h. auf etwaige Beanstandungen sofort zu reagieren und gegebenenfalls verunreinigte Standplätze umgehend zu reinigen.
Soweit die Beklagte in dem streitgegenständlichen Bescheid ferner darauf hingewiesen hat, dass die Beklagte nicht verpflichtet sei, umfangreiches Personal zur Steuerung der Sondernutzung vorzuhalten und das sich abzeichnende Problem auch durch Einschränkung der Sondernutzungserlaubnisse bewältigt werden könnte, ist eine entsprechende Festlegung der Anzahl der Standorte von Altkleidersammelcontainern grundsätzlich möglich, da mit einer Kontingentierung eine „Übermöblierung“ des öffentlichen Straßenraums verhindert werden kann. Insoweit ist es nicht ermessensfehlerhaft, Anträge auf Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen mit der Begründung abzulehnen, für die beantragte Fläche sei bereits einem Dritten eine Sondernutzungserlaubnis erteilt worden. Für dieselbe öffentliche Straßenfläche kann auch nur eine Sondernutzungserlaubnis vergeben werden. Ist der Zeitraum nach § 18 Abs. 2 Satz 1 StrWG NRW, für den die Sondernutzungserlaubnis an einen Dritten erteilt worden ist, noch nicht abgelaufen, ist es in aller Regel ermessensfehlerfrei, den Antrag mit Blick auf diesen Umstand abzulehnen. Ist für die beantragte Fläche bereits eine unbefristete Erlaubnis erteilt, besteht grundsätzlich kein subjektives Recht darauf, dass die einem Dritten erteilte Sondernutzungserlaubnis widerrufen wird, da § 18 Abs. 1 StrWG NRW keinen Drittschutz vermittelt.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 3. Juli 2014 -11 B 553/14-, juris, m. w. N., Urteil vom 16. Juni 2015 -11 A 1131/13-, a.a.O..
Für den Fall, dass für ein- und dieselbe Straßenfläche mehrere Anträge unterschiedlicher Nutzer gestellt werden, hat die Behörde aber eine ermessensfehlerfreie Auswahlentscheidung zu treffen. Sind diese Anträge bezogen auf ein- und dieselbe Straßenfläche in zeitlicher Hinsicht nacheinander gestellt, kann das Prioritätsprinzip eine legitimes Auswahlkriterium sein, wenn andere, im konkreten Fall bessere Kriterien nicht zur Verfügung stehen.
Vgl. hierzu Bay. VGH, Urteil vom 23. Juli 2009 -8 B 08.3282-, juris, m. w. N.; nachfolgend BVerwG, Beschluss vom 20. April 2010 -3 B 80.09-, juris.
Da Schutzzweck der Erlaubnis für die Sondernutzung an Straßengelände auch das öffentlich-rechtliche Bedürfnis sein kann, zeitlich und örtlich gegenläufige Interessen verschiedener Straßenbenutzer (Verteilungs- und Ausgleichsfunktion) auszugleichen, kann im Rahmen der Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen beim Zusammentreffen gegenläufiger Interessen verschiedener Straßenbenutzer bezogen auf dieselbe Straßenfläche auch ein entsprechender Interessensausgleich erforderlich werden.
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 12. August 1980 ‑7 B 155.79-, NJW 1981, 472, juris, und vom 20. April 2010 -3 B 80.09-, juris.
Die Ausgleichs- und Verteilungsfunktion der Sondernutzungserlaubnis kann bei entsprechender Ermessenshandhabung und Abwägung der gegenseitigen Belange durch die Erlaubnisbehörde auch unabhängig von den Gründen der Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs zu einer räumlichen und (oder) zeitlichen Begrenzung bestimmter Sondernutzungen führen. Allerdings dürfen auch im Rahmen des „Verteilungsermessens“ wiederum nicht solche Belange herangezogen werden, die überhaupt keinen Bezug zum Bestand und zur Nutzung der Straße haben, also keine straßenbezogenen Belange mehr darstellen. Was insoweit sachlich gerechtfertigt ist, bestimmt sich nach dem allgemeinen Gleichheitssatz unter Berücksichtigung des Lebenssachverhalts, in dessen Rahmen das Ermessen ausgeübt wird.
Vorliegend hat die Beklagte eine Obergrenze durch zahlenmäßige Festlegung der Sammelcontainer für Altkleider im Stadtgebiet N. nicht vorgenommen, sondern lediglich eine Begrenzung als bloße Möglichkeit erwogen. Sie hat vielmehr, nachdem sie 1996 zunächst 69 (einschließlich der AWO) unbefristete Genehmigungen unter dem Vorbehalt des Widerrufs an die örtlichen Wohlfahrtsverbände erteilt hatte, bis Februar 2013 mindestens 23 weitere unbefristete Genehmigungen den Wohlfahrtsverbänden unter dem Vorbehalt des Widerrufs erteilt. Auch in dem streitgegenständlichen Bescheid hat sie nochmals ihre Absicht bekräftigt, zukünftig den örtlichen Wohlfahrtsverbänden weitere Standorte zur Aufstellung von Altkleidercontainern zu genehmigen. Entsprechend hat sie dann tatsächlich noch ab März 2013 19 weitere unbefristete Sondernutzungsgenehmigungen an die Wohlfahrtsverbände erteilt, obgleich bereits Anträge der Klägerin vorlagen. Sie hat also auch hier ohne nähere Prüfung und ohne Berücksichtigung z.B. des möglichen Prioritätsprinzips weiterhin allein auf die Vergabe an die karitativen Verbände abgestellt. Dabei hat die Beklagte offensichtlich die oben aufgeführten Grundsätze verkannt und auch insoweit sachfremde Erwägungen angestellt. Darüber hinaus hat sie versäumt, unter Berücksichtigung des Gleichheitssatzes aus Art. 3 GG i.V.m. 12 GG in ihre Ermessenserwägungen einzustellen, inwieweit das praktizierte Konzept der Monopolstellung der Verbände ‑hierauf war bereits in der Vorlage an den Haupt- und Finanzausschuss der Beklagten vom 30. April 1997 hingewiesen worden- die straßenrechtliche Ungleichbehandlung durch völligen Ausschluss der Klägerin trotz offensichtlich verfügbarer weiterer Kapazitäten rechtfertigt.
Eine besondere Prüfung und Auseinandersetzung wäre auch deshalb erforderlich gewesen, weil das praktizierte Konzept der marktbeherrschenden Stellung der Wohlfahrtsverbände auf dem Gebiet der Beklagten dadurch gelenkt und gefördert wird, dass Gesellschafter der Werkstatt C. zugleich die Beklagte sowie die Diakonie sind und der Geschäftsführer der Werkstatt C. zugleich auch der Leiter des Amtes für Wirtschaft- und Arbeitsmarkförderung der Beklagten ist.
Der bloße Hinweis der Beklagten darauf, dass der Klägerin auch zuzumuten sei, private Grundstücksflächen anzumieten ist schon deshalb unzureichend, weil u.a. auch hier versäumt worden ist, durch vorherige Ermittlung des grundsätzlichen Bedarfs von Sammelcontainern im Stadtgebiet, verbunden mit der Frage eines wirtschaftlichen Betriebs, die Angemessenheit der Zurückstellung der gewerblichen Interessen der Klägerin gegenüber dem konkurrierenden Aufstellungsinteresse der Wohlfahrtsverbände abzuwägen. Insoweit hat die Beklagte im Rahmen ihrer Ermessensausübung den ihrer Entscheidung zugrunde liegenden Sachverhalt weder vollständig ermittelt noch weitere wesentliche Umstände berücksichtigt.
Entsprechend ihrer unzureichenden Praxis hat die Beklagte im Rahmen ihres Ermessens auch völlig außer Acht gelassen, dass sie durch die regelmäßig bis auf Widerruf erteilten Sondernutzungserlaubnisse an die Wohlfahrtsverbände eine unbefristete Bindung herbeigeführt hat mit der Folge, dass, soweit für die von der Klägerin beantragten öffentlichen Flächen bereits Sondernutzungserlaubnisse an die Wohlfahrtsverbände vergeben sind, für dieselbe Fläche also nicht nochmals eine Genehmigung erteilt werden kann und auch kein subjektives Recht der Klägerin auf Widerruf der erteilten Sondernutzungsgenehmigungen besteht.
Daraus folgt aber nicht, dass die Beklagte sich schlicht darauf berufen könnte, dass den Wohlfahrtsverbänden die Genehmigungen unbefristet zuerkannt worden seien und das Monopol der Wohlfahrtsverbände quasi mit einer Ewigkeitsgarantie versehen sei. Die Beklagte wird im Rahmen ihres Ermessensprüfprogramms bei etwaig zahlenmäßig begrenzten Flächen und/oder etwaiger Flächenidentität unter Beachtung des Gleichbehandlungsgrundsatzes (Art. 3 GG) und einer Nichtdiskriminierung berufsmäßiger Sammler (Art. 12 GG) zu berücksichtigen haben, dass auch bei bereits erteilten Sondernutzungserlaubnissen der grundsätzliche Wechsel der Erlaubnisinhaber möglich bleiben muss. Welche objektiven Kriterien unter Einbeziehung straßenrechtlicher Belange mit Verteil- und Ausgleichsfunktion dabei zu berücksichtigen sind und auf welche grundrechtssichernde transparente Verfahrensgestaltung (z.B. rollierendes Verfahren oder Losentscheid) dabei zurückgegriffen wird, um den Bewerbern „neutrale“ Zulassungschancen einzuräumen, bleibt letztlich der Beklagten überlassen.
Auch diese grundsätzliche Wechselmöglichkeit im Fall bereits vergebener Flächen wäre von der Beklagten mit entsprechenden Ermessungserwägungen in ihre Ablehnungsentscheidung einzustellen gewesen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 40 VwVfG NRW
§ 18 StrWG NRW
§ 167 VwGO
§ 113 Abs. 5 S. 2 VwGO
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 21 Satz 1 StrWG NRW
§ 18 Abs. 2 StrWG NRW
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 18 Abs. 2 StrWG NRW
§ 18 Abs. 2 Satz 1 StrWG NRW
§ 18 Abs. 1 StrWG NRW
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 3 GG
Art. 12 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1997, 384
BVerwGE 62, 215
NVwZ-RR 2014, 710
NVwZ-RR 2014, 539
NVwZ-RR 2001, 436
NJW 1981, 472
23 B 2398/96
23 B 334/99
1 C 169.79
11 A 2642/04
11 A 1081/12
5 S 348/13
10 E 31.00
11 A 1132/13
20 A 2219/14
11 A 1131/13
11 B 553/14
8 B 08.32
3 B 80.09
7 B 155.79