Verwaltungsgericht Stuttgart (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-09-15, Aktenzeichen 13 K 1166/09

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
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Der Kläger ist Inhaber der Fa. ..., die in ihrem Geschäftslokal in der ... Straße ... in ... Gartenbedarf verkauft. Er wendet sich gegen den Widerruf der ihm erteilten Erlaubnis, Gartenbedarfsgegenstände vor seinem Ladenlokal aufstellen zu dürfen.
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Die Beklagte erteilte dem Kläger auf seinen Antrag hin mit Bescheid vom 19.03.1997 in stets widerruflicher Weise die Erlaubnis, unmittelbar vor seinem Geschäft in der ... Straße ... auf einer Fläche von 6,0 m x 2,50 m Blumen, Töpfe etc. (Gartenbedarf) aufstellen zu dürfen.
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Der Gemeinderat der Beklagten beschloss am 19.04.2007 neue Richtlinien zur Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen auf den öffentlichen Verkehrsflächen in der ... Innenstadt (Sondernutzungsrichtlinien Innenstadt). Darin wurde u. a. in Ziffer IV 2.4 (Warenauslagen) bestimmt, dass Einrichtungen zur Warenpräsentation unmittelbar vor dem Grundstück zugelassen sind, wenn sie nicht höher als 1, 50 m sind und je nach örtlichen Verhältnissen nicht tiefer als 1,00 m in den öffentlichen Verkehrsraum ragen. Nach Ziffer VII kann in besonders begründeten Einzelfällen eine Ausnahme gemacht werden. Für bereits zugelassene Warenauslagen im Geltungsbereich der Richtlinien ist eine Übergangszeit bis 31.12.2008 vorgesehen, während der die Anpassung der bestehenden Genehmigungen an die neuen Richtlinien erfolgen soll. Diese Richtlinien wurden gemeinsam mit den gleichzeitig beschlossen Gestaltungsrichtlinien zur Möblierung im öffentlichen Straßenraum am 26.04.2007 öffentlich bekanntgemacht.
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Mit Schreiben vom 23.10.2008 unterrichtete die Beklagte den Kläger über die neuen Richtlinien und teilte diesem mit, dass ein Widerruf der ihm erteilten Sondernutzungserlaubnis beabsichtigt sei; sofern er ein Interesse habe, könne er eine den Sondernutzungsrichtlinien Innenstadt entsprechende neue Sondernutzungserlaubnis beantragen. Ihm wurde Gelegenheit zur Stellungnahme bis 15.11.2008 eingeräumt.
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Daraufhin teilte der Kläger mit Anwaltschreiben vom 12.11.2008 mit, dass nach seiner Auffassung keine sachlichen Gründe für einen Widerruf der ihm erteilten Sondernutzungserlaubnis bestünden. Da die Absicht des Widerrufs nicht unmittelbar nach der öffentlichen Bekanntgabe der neuen Sondernutzungsrichtlinien Innenstadt mitgeteilt worden sei, habe die Beklagte einen Vertrauenstatbestand geschaffen, so dass nur bei Vorliegen gewichtiger Gründe ein Widerruf gerechtfertigt sei. Solche gewichtigen Gründe lägen aber nicht vor, weil zum einen Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs durch die bisherige Nutzung des Straßenraums zur Anbietung von Waren nicht tangiert worden seien und eine ästhetische Warenpräsentation auf kleinerer Fläche nicht möglich sei.
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Mit Bescheid vom 19.12.2008 wurde die dem Kläger am 19.03.1997 erteilte Sondernutzungserlaubnis zum 31.12.2008 widerrufen und ihm gleichzeitig - kostenfrei - ab 01.01.2009 eine neue Genehmigung entsprechend den geltenden Sondernutzungsrichtlinien Innenstadt erteilt. In der Begründung dieses Bescheids wird ausgeführt, die Beklagte habe sich mit der neuen Sondernutzungsrichtlinie zum Ziel gesetzt, das Stadtbild in der Innenstadt soweit wie nötig wieder zu ordnen, ausufernden Sondernutzungen entgegenzuwirken und für Fußgänger mehr Raum zur Verfügung zu stellen. Dadurch solle der Charakter der Fußgängerbereiche besonders betont werden. Mit der Begrenzung der Warenauslagen im Innenstadtbereich auf maximal 1 m in den Straßenraum hinein würden Warenauslagen auch künftig nicht verboten, sondern lediglich den Standards zur Gewährleistung des in den Sondernutzungsrichtlinien geforderten äußeren Erscheinungsbilds bezüglich der Größe angepasst. Durch einheitliche Regeln solle das bestehende Stadtbild als Ausdruck und Zeichen einer gewachsenen urbanen Kultur erhalten werden. Deshalb sei die dem Kläger erteilte Sondernutzungserlaubnis an die neuen Sondernutzungsrichtlinien anzupassen. Eine besonders begründbare Sondersituation oder Härte liege im vorliegenden Falle nicht vor, so dass auch eine Ausnahme nicht gerechtfertigt sei.
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Dagegen legte der Kläger mit Anwaltsschreiben vom 29.12.2008 Widerspruch ein, der mit Widerspruchsbescheid vom 06.03.2009 zurückgewiesen.
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Am 30.03.2009 hat der Kläger dagegen Klage erhoben. Zur Begründung bringt er ergänzend vor, da für Gastronomiebetriebe die Tiefenbegrenzung von 1 m nicht gelte, liege eine Ungleichbehandlung vor. Zudem liege eine Ungleichbehandlung auch darin, dass der sei der schräg gegenüberliegenden Fa. ... erlaubt worden sei, ihre Waren bis zu 5 m in den Straßenraum hinein aufzustellen. Im Übrigen achte der Kläger auf ein ästhetische Präsentation seiner Waren, so dass nach seiner Meinung eine Ausnahme nach Ziffer VII möglich sei.
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Der Kläger beantragt,
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den Bescheid der Beklagten vom 19.12.2008 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 06.03.2009 aufzuheben.
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Die Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Zur Begründung verweist sie auf die Ausführungen in den angefochtenen Bescheiden.
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Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten und die dem Gericht vorliegenden Behördenakten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
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Die Klage ist zulässig, aber nicht begründet. Denn der Widerruf der dem Kläger erteilten Sondernutzungserlaubnis ist rechtmäßig und verletzt diesen nicht in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO).
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Rechtsgrundlage für die von der Beklagten getroffene Widerrufsentscheidung ist § 49 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG. Danach darf ein rechtmäßiger begünstigender Verwaltungsakt auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft widerrufen werden, wenn der Widerruf durch Rechtsvorschrift zugelassen oder im Verwaltungsakt vorbehalten ist. Diese Voraussetzungen für eine im Ermessen der Beklagten stehende Widerrufsentscheidung sind vorliegend gegeben, weil die dem Kläger am 19.03.1997 erteilte Sondernutzungserlaubnis ausdrücklich - wie in § 16 Abs. 1 S. 2 StrG vorgesehen und auch nach § 36 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG ohne weiteres zulässig - nur "in stets widerruflicher Weise" erteilt worden war.
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Die von der Beklagten getroffene und vom Gericht nur eingeschränkt überprüfbare (vgl. § 114 VwGO) Ermessensentscheidung, die erteilte Sondernutzungserlaubnis zu widerrufen, kann rechtlich nicht beanstandet werden. Insoweit gelten für die Ermessensausübung beim Widerruf die gleichen Grundsätze wie bei der Erteilung der Erlaubnis selbst. Deshalb muss der Widerruf von sachlichen Gründen getragen sein, die sich am gesetzlichen Schutzzweck orientieren müssen (vgl. VGH München, NJW 1986, 1564). Da § 16 StrG selbst die für die Ermessensausübung maßgeblichen Gründe nicht aufführt, sind diese aus dem Gesamtzweck des Gesetzes herzuleiten. Hiervon ausgehend kann sich die zuständige Behörde im Rahmen ihrer Ermessensausübung auf alle wegerechtlich relevanten, d. h. mit dem Bestand und der Nutzung der Straßen zusammenhängenden Erwägungen stützen (vgl. Nagel, StrG BW, 3. Aufl., § 16 Rdnr. 7 m. w. N.). Hierzu gehören nach der Rechtsprechung neben den Belangen der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs sowie sonstiger unmittelbar auf den Straßengrund bezogener sachlicher Erwägungen - insbesondere bei Fußgängerzonen - auch städtebauliche und baugestalterische Belange (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 01.08.1996 - 5 S 3300/95 -). Solche städtebaulichen und baugestalterischen Gesichtspunkte können insbesondere dann berücksichtigt werden, wenn sie einen sachlichen Bezug zur Straße haben und ein konkretes Gestaltungskonzept der Gemeinde vorliegt, wobei insoweit keine zu hohen Ansprüche an die Konkretisierung gestellt werden dürfen (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 01.08.1996 - 5 S 3300/95 -). Dabei hat die Gemeinde bei der Erstellung des Gestaltungskonzepts "straßenrechtliche Gestaltungsfreiheit", die ihre Grenze nur im Willkürverbot findet. Wesentlich ist dabei, dass dieses Gestaltungskonzept vom Gemeinderat beschlossen worden ist, wobei es nicht darauf ankommt, ob dies in Form einer Satzung oder durch die verwaltungsinterne Richtlinien erfolgt (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 09.12.1999 - 5 S 2051/99 -).
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Diesen Anforderungen genügt die angefochtene Ermessensentscheidung, die insoweit die Vorgaben der Sondernutzungsrichtlinie Innenstadt umsetzt. Ziel der Sondernutzungsrichtlinie war es, das Stadtbild der Innenstadt soweit wie nötig wieder zu ordnen, ausufernden Sondernutzungen entgegenzuwirken und für Fußgänger mehr Raum zur Verfügung zu stellen. Der Charakter der Fußgängerbereiche soll dadurch betont und durch einheitliche Regeln das bestehende Stadtbild als Ausdruck und Zeichen einer gewachsenen urbanen Kultur erhalten bleiben. Diese Zielsetzung hat damit einen sachlichen Bezug zur Straße, weil die Regelungen der Sondernutzungsrichtlinie u. a. dem den Schutz des Straßenbildes in der Innenstadt dienen. In diesen Regelungen kommt auch ein konkretes Gestaltungskonzept für den Bereich der Innenstadt zum Ausdruck, das mit einer Begrenzung der Warenpräsentation auf eine Tiefe von 1 m in die öffentliche Verkehrsfläche hinein zum einen Belange der Stadtgestaltung und zum anderen auch die Belange der Gewerbetreibenden an einer Präsentation „nach außen“ berücksichtigt. Im Zusammenhang mit der gleichzeitig erlassenen Gestaltungsrichtlinie, mit der u. a. einem „Zuviel an Installationen“ bzw. einer „Übermöblierung“ entgegengewirkt und das bestehende Stadtbild stärker herausgestellt werden soll, wird eine konzeptionelle Vorstellung sichtbar, die vom Gemeinderat in Form einer Richtlinie für die Sondernutzung umgesetzt wurde und die deshalb den von der Rechtsprechung aufgestellten Anforderungen entspricht.
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Entgegen der Auffassung des Klägers begegnet es keinen rechtlichen Bedenken, dass in dieser Richtlinie zwar für Warenpräsentationen eine Tiefenbegrenzung von 1 m vorgenommen wird, nicht aber für die Außenbewirtschaftung (Gastronomie). Abgesehen davon, dass eine Sondernutzungserlaubnis für die Außenbewirtschaftung nur unter den in Ziffer VI der Sondernutzungsrichtlinie geregelten Einschränkungen erteilt werden darf, handelt es sich bei der jahreszeitlich und teilweise auch tageszeitlich beschränkten Außengastronomie einerseits und der Warenpräsentation von Geschäften andererseits um unterschiedliche Sachverhalte, die demzufolge auch unterschiedlich geregelt werden dürfen. Eine Ungleichbehandlung mit der der auf der gegenüberliegenden Straßenseite ansässigen Fa. ..., der ausnahmsweise eine Sondernutzungserlaubnis für die Warenpräsentation in einer Tiefe bis zu 2 m in den öffentlichen Verkehrsraum hinein erteilt wurde, liegt ebenfalls nicht vor. Denn die Beklagte hat in der mündlichen Verhandlung dargelegt, dass insoweit ein besonders gelagerter Ausnahmefall nach Ziffer VII der Sondernutzungsrichtlinie vorliegt, der eine Sondernutzungserlaubnis für eine größere Fläche rechtfertigt. Die Besonderheit liegt darin, dass sich dieser Laden mit einer Verkaufsfläche von mehreren hundert Quadratmetern in einem nach § 12 DSchG geschützten Denkmal befindet und auf Grund der Denkmaleigenschaft Veränderungen an der Fassade, wie z. B. Schaufenster oder Anbringen von Werbeanlagen, unzulässig sind; dieses Geschäft ist somit darauf angewiesen, durch entsprechende Warenpräsentation vor dem Geschäft auf sich aufmerksam zu machen. Demgegenüber bestehen vergleichbare Einschränkungen in Bezug auf Werbung und Außenpräsentation für das Ladengeschäft des Klägers nicht, so dass insoweit auch keine Ungleichbehandlung zwischen dem Ladengeschäft der Fa. ... und dem des Klägers vorliegt.
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Auf der Grundlage der das Ermessen bindenden Richtlinien der Beklagten ist demnach der Widerruf der dem Kläger am 19.03.1997 erteilten Sondernutzungserlaubnis ohne weiteres zulässig.
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Dem Widerruf stehen nach Ansicht des Gerichts auch keine Vertrauensschutzgesichtspunkte entgegen. Denn die dem Kläger erteilte Sondernutzungserlaubnis war ausdrücklich widerruflich erteilt worden, so er grundsätzlich mit einem Widerruf rechnen musste. Seinen Interessen wurde im Übrigen auch dadurch Rechnung getragen, dass für bereits erteilte Genehmigungen nach der Sondernutzungsrichtlinie ein Übergangszeitraum bis 31.12.2008 eingeräumt worden ist. Außerdem hat er zwischenzeitlich auch eine Sondernutzungserlaubnis nach den Sondernutzungsrichtlinien bis zu einer Tiefe von 1 m in den öffentlichen Verkehrsraums hinein erhalten.
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Schließlich ist der Widerruf auch nicht aus anderen Gründen ermessensfehlerhaft. Dies wäre etwa dann der Fall, wenn der Kläger nach Ziffer VII der Sondernutzungsrichtlinie Innenstadt nunmehr ausnahmsweise eine Sondernutzung im Umfang der Erlaubnis vom 19.03.1997 beanspruchen könnte. Dass im vorliegenden Falle ein - wie nach Ziffer VII der Richtlinie erforderlich - „besonders begründeter Einzelfall“ anzunehmen wäre, ist bereits nicht ersichtlich. Zudem stünde eine Ausnahme im Ermessen der Beklagten. Die Beklagte hat in der mündlichen Verhandlung erläutert, dass sie im gesamten Geltungsbereich der Sondernutzungserlaubnis Innenstadt lediglich in zwei Fällen Besonderheiten gesehen und Ausnahmen zugelassen hat. Neben der bereits erwähnten Ausnahme der Fa. ... in der ... Straße handelt es sich danach um ein seit langem bestehendes Blumengeschäft in der Stadtmitte, bei dem das eigentliche „Geschäftslokal“ lediglich aus einem Kassenhäuschen besteht. Dass beide Fälle mit der Situation des Klägers, der über ein Ladenlokal mit Schaufenster und Werbung verfügt, nicht vergleichbar sind, offensichtlich, so dass es die Beklagte rechtsfehlerfrei abgelehnt hat, beim Kläger eine Ausnahme zuzulassen.
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Nach alledem konnte die Klage keinen Erfolg haben.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
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Beschluss vom 15. September 2009
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Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 2 GKG auf 5.000,-- EUR festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 114 VwGO
§ 16 StrG
§ 12 DSchG
§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 49 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG
§ 16 Abs. 1 S. 2 StrG
§ 36 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG

Zitierte Entscheidungen: NJW 1986, 1564
5 S 3300/95
5 S 2051/99