Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-08-21, Aktenzeichen 10 K 4814/11
ECLI: ECLI:DE:VGK:2012:0821.10K4814.11.00

Tenor:
Der Beklagte wird unter teilweiser Aufhebung des Bescheides der Bezirksregierung Köln vom 27.07.2011 verpflichtet, die Kosten des den Widerspruch gegen die Ordnungsmaßnahme der U. -Realschule S. vom 02.03.2011 betreffenden Widerspruchsverfahrens dem Rechtsträger des Widerspruchsgegners aufzuerlegen sowie die Hinzuziehung eines Bevollmächtigen für notwendig zu erklären.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Beklagte.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Der Kläger besuchte im Schuljahr 2010/2011 die 8. Klasse der U. -Realschule in S. . Unter dem 14.02.2011 teilte die Schule den Eltern des Klägers mit, dass wegen eines Fehlverhaltens des Schülers eine schulische Ordnungsmaßnahme - die Überweisung in eine Parallelklasse - beabsichtigt sei, und lud zur Teilnahme an einer Teilkonferenz am 01.03.2012 ein. Nach der Teilkonferenz, auf welcher der Kläger und seine Mutter angehört wurden, erging unter dem 02.03.2011 ein weiteres Schreiben der Schule an die Eltern, dass mit "Anwendung von Ordnungsmaßnahmen - Mitteilung" überschrieben ist. In dem Schreiben heißt es, die Teilkonferenz habe festgestellt, dass der Kläger durch wiederholtes Fehlverhalten die Erfüllung der Aufgaben der Schule und/oder die Rechte anderer gefährdet bzw. verletzt habe. Deshalb sei gemäß § 53 Abs. 3 Schulgesetz (SchulG) NRW eine Ordnungsmaßnahme beschlossen worden, nämlich die "Überweisung in eine parallele Klasse oder Lerngruppe (unter Bedingungen)". Dem Schreiben war eine Rechtsbehelfsbelehrung beigefügt, in der auf die Möglichkeit des Widerspruchs gegen die Entscheidung hingewiesen wurde.
Unter dem 30.03.2011 legte der Kläger durch anwaltlichen Schriftsatz Widerspruch gegen die Mitteilung über die Anwendung von Ordnungsmaßnahmen vom 02.03.2011 ein; am selben Tag hatte ein Gespräch zwischen dem Schulleiter und dem Klassenlehrer einerseits, der Mutter des Klägers andererseits stattgefunden. Mit Schreiben vom 04.04.2011 bestätigte die Schule dem anwaltlichen Bevollmächtigten den Eingang des Widerspruchs; dieser werde zur weiteren Entscheidung an die Bezirksregierung Köln weitergeleitet.
Auf Nachfrage der Bezirksregierung teilte die Schule dieser mit Schreiben vom 15.06.2011 mit: Die Teilkonferenz habe am 01.03.2011 eine Ordnungsmaßnahme nicht ausgesprochen. Vielmehr habe sie einstimmig den Beschluss gefasst, keine Überweisung in eine Parallelklasse vorzunehmen. Es habe bis zu den Osterferien abgewartet werden sollen, ob es einen erneuten Anlass zur Einberufung einer Teilkonferenz geben werde. Für diesen Fall sei vorgesehen gewesen, dass der Kläger an der Klassenfahrt im Juni nicht teilnehmen solle; über die Überweisung in eine Parallelklasse habe dann neu entschieden werden sollen. Zu weiteren Vorfällen, die Anlass zu Ordnungsmaßnahmen hätten sein können, sei es jedoch nicht mehr gekommen.
Mit dem im vorliegenden Verfahren angefochtenen Bescheid vom 27.07.2011 stellte die Bezirksregierung Köln das Widerspruchsverfahren ein und entschied, dass der Kläger die Kosten zu tragen habe; die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten sei nicht notwendig gewesen. Zur Begründung heißt es: Da die Schule eine Ordnungsmaßnahme nicht erlassen habe, sei eine Sachentscheidung über den Widerspruch entbehrlich; der Kläger habe sein Ziel, die Aufhebung der Ordnungsmaßnahme, erreicht. Die Kostenentscheidung beruhe auf § 80 Abs. 1, Abs. 3 VwVfG NRW. Die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten (§ 80 Abs. 2 VwVfG) sei nicht notwendig gewesen, da der zugrunde liegende Fall weder rechtlich noch tatsächlich besonders schwierig gewesen sei. Pflichtverletzungen von Schülern seien nicht ungewöhnlich; es bestünden zahlreiche Möglichkeiten, dies mit der Schulleitung und den Lehrkräften zu besprechen. Da es bereits im Vorfeld der nun angegriffenen Maßnahme entsprechende Hinweise der Schule gegeben habe, sei es den Eltern möglich gewesen, sich etwa bei Elternsprechtagen entsprechend zu informieren und zur Erfüllung der Aufgaben der Schule beizutragen. Das Verfahren sei überschaubar gewesen, letztlich hätten die Argumente der Eltern hier dazu geführt, dass die Schule von der ursprünglich erwogenen Ordnungsmaßnahme abgesehen habe. Hinzu komme, dass die überwiegende Mehrheit der Eltern Auseinandersetzungen mit der Schule ohne Hinzuziehung eines Rechtsanwalts lösen könnten. Dies stelle unter Beweis, dass auch im vorliegenden Fall die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten nicht notwendig gewesen sei.
Mit der rechtzeitig erhobenen Klage macht der Kläger geltend:
Die Mitteilung der Schule stelle sich schon der Form nach als Verwaltungsakt dar; insbesondere enthalte sie eine Rechtbehelfsbelehrung, in der ausdrücklich auf die Möglichketi des Widerspruchs hingewiesen werde. Inhaltlich werde in dem Schreiben der Schule eine schwerwiegende Pflichtverletzung des Klägers festgestellt, was er nicht habe hinnehmen müssen. Aus der Sicht des Betroffenen sei die Maßnahme nur so zu verstehen gewesen, dass damit eine verbindliche Regelung im Schulverhältnis getroffen werde, die bestandskräftig werde, wenn er kein Rechtsmittel dagegen einlege. Auch die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten sei erforderlich gewesen. Weder der Kläger noch seine Eltern hätten juristische Kenntnisse; sie seien damit überfordert gewesen, ohne anwaltlichen Beistand einer aus ihrer Sicht ungerechtfertigten und unverhältnismäßigen Ordnungsmaßnahme angemessen zu begegnen.
Der Kläger beantragt,
den Beklagten unter teilweiser Aufhebung des Bescheides der Bezirksregierung Köln vom 27.07.2011 zu verpflichten, die Kosten des den Widerspruch gegen die Ordnungsmaßnahme der U. -Realschule S. vom 02.03.2011 betreffenden Widerspruchsverfahrens dem Rechtsträger des Widerspruchsgegners aufzuerlegen, ferner den Beklagten zu verpflichten, die Hinzuziehung eines Bevollmächtigen für notwendig zu erklären.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er verteidigt den angefochtenen Bescheid und führt ergänzend aus: Dem Kläger und seiner Mutter sei die getroffene Maßnahme - dass ihm eine "Wohlverhaltenszeit" bis zu den Osterferien eingeräumt werde - ausführlich erklärt worden. Lediglich aufgrund eines büroorganisatorischen Versehens sei eine Mitteilung über die Anwendung einer Ordnungsmaßnahme zugesandt worden. Die Schule habe keinen Verwaltungsakt erlassen wollen; es habe schon am Bekanntgabewillen gefehlt, so dass ein Verwaltungsakt nicht ergangen sei. Ein einziger Anruf der Eltern bei der Schule hätte zur Aufklärung genügt; eines Widerspruchs habe es nicht bedurft. Jedenfalls aber sei unter diesen Umständen die Zuziehung eines anwaltlichen Bevollmächtigten nicht notwendig gewesen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist begründet.
Der Kläger hat gegen den Beklagten bezüglich des eingestellten Widerspruchsfahrens sowohl einen Anspruch auf eine Kostengrundentscheidung zu seinen Gunsten als auch auf die Feststellung, dass die Zuziehung eines Bevollmächtigen notwendig war. Der angefochtene Einstellungs- und Kostenbescheid der Bezirksregierung Köln vom 27.07 2011 ist hinsichtlich der Kostenentscheidung rechtswidrig und verletzt den Kläger insoweit in seinen Rechten, § 113 Abs. 5 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).
Rechtsgrundlage für die Kostengrundentscheidung ist § 80 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) NRW. Danach hat bei einem erfolgreichen Widerspruch der Rechtsträger der Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen hat, dem Widerspruchsführer die Kosten des Widerspruchsverfahrens zu erstatten. Diese Voraussetzungen liegen hier vor. Bei dem gegen die Mitteilung der U. -Realschule S. vom 02.03.2011 gerichteten Rechtsmittel handelte es sich um einen Widerspruch. Dieser war auch erfolgreich im Sinne des § 80 Abs. 1 VwVfG NRW, weil der Einstellungsbescheid vom 27.07.2011 die verbindliche Feststellung enthält, die Mitteilung der Schule sei kein Verwaltungsakt, der Kläger habe damit sein Ziel, die Aufhebung der Ordnungsmaßnahme, erreicht. Dem steht nicht entgegen, dass die Schule gemäß dem der Mitteilung vom 02.03.2011 zugrunde liegenden Beschluss der Teilkonferenz eine Ordnungsmaßnahme zunächst nicht erlassen wollte. Nach Form und Inhalt stellt sich das den Eltern des Klägers übermittelte Schreiben der Schule eindeutig als Verwaltungsakt dar: Es enthält unter Hinweis auf die einschlägigen Bestimmungen des Schulgesetzes NRW die Feststellung eines Fehlverhaltens sowie den Ausspruch, es werde eine Ordnungsmaßnahme beschlossen, wenn auch nur "unter Bedingungen". Abgeschlossen wird das Schreiben durch eine Rechtsbehelfsbelehrung und die Unterschrift des Schulleiters, was zugleich ein - jedenfalls nach außen erkennbares - Büroversehen ausschließt. Dass die Maßnahme dem Kläger und seiner Mutter zuvor mündlich erläutert worden war, führt zu keiner anderen Bewertung. Maßgeblich ist die schriftliche Festlegung der Maßnahme, durch welche diese unabhängig von vorherigen Gesprächen letztlich ihre konkrete und rechtlich verbindliche Fassung erhält. Unabhängig davon hat auch die Schule selbst den Kläger bei Eingang des Widerspruchs nicht etwa umgehend darauf hingewiesen, dass es sich um ein Missverständnis handele und sie einen Verwaltungsakt nicht habe erlassen wollen, sondern den Widerspruch der Bezirksregierung zur Entscheidung zugeleitet.
Der Kläger hat ferner gemäß § 80 Abs. 2 VwVfG NRW einen Anspruch darauf, dass die Zuziehung eines Bevollmächtigten für notwendig erklärt wird. Nach dieser Vorschrift (im Wesentlichen wortgleich mit § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO) ist die Erstattungsfähigkeit von Kosten eines Bevollmächtigten im Vorverfahren - anders als die von Anwaltskosten im gerichtlichen Verfahren (§ 162 Abs. 2 Satz 1 VwGO) - nicht automatisch, sondern je nach Lage des Einzelfalls nur unter der Voraussetzung der konkreten Notwendigkeit anzuerkennen. Die Notwendigkeit der Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren ist unter Würdigung der jeweiligen Verhältnisse vom Standpunkt einer verständigen Partei aus zu beurteilen. Maßgebend ist, ob sich ein vernünftiger Bürger mit gleichem Bildungs- und Erfahrungsstand bei der gegebenen Sachlage eines Rechtsanwalts oder sonstigen Bevollmächtigten bedient hätte. Notwendig ist die Hinzuziehung eines Rechtsanwalts nur dann, wenn es der Partei nach ihren persönlichen Verhältnissen und wegen der Schwierigkeit der Sache nicht zuzumuten war, das Vorverfahren selbst zu führen. Abzustellen ist regelmäßig auf den Zeitpunkt der Bevollmächtigung,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 14.01.1999 - BVerwG 6 B 118.98 - Buchholz 316 § 80 VwVfG Nr. 42 S. 1, Urteil vom 17.12. 2001 - BVerwG 6 C 19.01 - Buchholz 448.0 § 20b WPflG Nr. 3 S. 8, Beschlüsse vom 21.08.2003 - BVerwG 6 B 26.03 - Buchholz 316 § 80 VwVfG Nr. 51 S. 23 f., vom 25.10.2006 - BVerwG 6 B 39.06 - juris Rn. 4, vom 01.02.2007 - BVerwG 6 B 85.06 - Buchholz 316 § 80 VwVfG Nr. 52 S. 1, vom 01.10.2009 - BVerwG 6 B 14.09 - juris Rn. 5; Beschluss vom 01.06.2010 - 6 B 77/09 -, juris Rn. 6.
Nach diesen Grundsätzen war die Zuziehung eines Bevollmächtigten hier notwendig. Mit dem angefochtenen Verwaltungsakt wurde eine erhebliche Pflichtverletzung des Schülers festgestellt - ihm wurde u.a. ein versuchter Diebstahl vorgeworfen - und durch die äußere Form der Maßnahme, wie ausgeführt, zumindest der Anschein einer rechtlich verbindlichen Feststellung dieses Sachverhalts erweckt. Zugleich wurde zum Ausdruck gebracht, dass die festgestellte Pflichtverletzung Konsequenzen für Entscheidungen der Teilkonferenz bei zukünftigen Pflichtverletzungen haben werde. Die rechtliche Einordnung dieser Maßnahme und ihrer Rechtsfolgen war den Eltern des minderjährigen Klägers, die selbst über keine Rechtskenntnisse verfügen, nicht ohne Weiteres möglich. Die Prüfung, ob und gegebenenfalls in welcher Weise dagegen vorzugehen sei, setzte neben der Prüfung des Rechtscharakters der "Mitteilung" vom 02.03.2011 Überlegungen etwa zur Verhältnismäßigkeit und zum Ermessen sowie zu Fragen der ordnungsgemäßen Sachverhaltsermittlung voraus, zu denen die Eltern des Klägers ohne anwaltlichen Beistand nicht in der Lage waren.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr.11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr.11, 711 ZPO
§ 80 VwVfG
§ 20b WPflG
§ 167 VwGO
§ 80 Abs. 1, Abs. 3 VwVfG NRW
§ 80 Abs. 2 VwVfG
§ 113 Abs. 5 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 80 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 80 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 80 Abs. 2 VwVfG NRW
§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 162 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 6 B 118.98
6 C 19.01
6 B 26.03
6 B 39.06
6 B 85.06
6 B 14.09
6 B 77/09