Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2009-05-18, Aktenzeichen 27 L 40/09
ECLI: ECLI:DE:VGD:2009:0518.27L40.09.00

Tenor:
1. Die aufschiebende Wirkung der Klage 27 K 437/09 gegen die Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 5. Januar 2009 wird insoweit angeordnet, als sich die Regelung in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung auf Gebiete außerhalb des Landes Nordrhein-Westfalen erstreckt und sich die Zwangsgeldandrohung in Ziffer 2 und 3 der Ordnungsverfügung auf Zuwiderhandlungen gegen die Regelung in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung in diesen Gebieten bezieht. Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Antragstellerin zu 1/5 und die Antragsgegnerin zu 4/5.
2. Der Streitwert wird auf 50.750,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der am 16. Januar 2009 gestellte Antrag,
die aufschiebende Wirkung der Klage 27 K 437/09 gegen die Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 5. Januar 2009 anzuordnen,
hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.
Der Antrag ist unzulässig, soweit er auf die Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Festsetzung einer Verwaltungsgebühr in Ziffer 4 der Ordnungsverfügung gerichtet ist. Gemäß § 80 Abs. 6 Satz 1 VwGO ist ein Antrag nach Absatz 5 der Vorschrift in den Fällen des Absatzes 2 Nr. 1 nur zulässig, wenn die Behörde einen Antrag auf Aussetzung der Vollziehung ganz oder zum Teil abgelehnt hat. Es ist weder vorgetragen noch aus den beigezogenen Verwaltungsvorgängen ersichtlich, dass die Antragstellerin einen solchen Aussetzungsantrag bei der Antragsgegnerin überhaupt gestellt hat, bevor sie gerichtlichen Eilrechtsschutz beantragt hat. Es liegt auch kein Ausnahmefall nach § 80 Abs. 6 Satz 2 VwGO vor. Insbesondere ist nicht erkennbar, dass eine Vollstreckung der Gebührenforderung drohte. Die Regelung des § 80 Abs. 6 Satz 1 VwGO begründet eine nicht nachholbare Voraussetzung des Zugangs zum Verwaltungsgericht und muss aus diesem Grund schon bei Rechtshängigwerden des Verfahrens nach § 80 Abs. 5 VwGO vorliegen.
Vgl. Kopp / Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung, 15. Auflage (2007), § 80 Rdnr. 185.
Im Übrigen ist der Antrag zulässig, aber nur teilweise begründet.
Die Kammer macht von dem ihr durch § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO eingeräumten Ermessen, der Klage aufschiebende Wirkung zu geben, Gebrauch, wenn das Interesse des Antragstellers, von Vollziehungsmaßnahmen (vorerst) verschont zu bleiben, das öffentliche Interesse an der sofortigen Umsetzung des Verwaltungsaktes überwiegt. In diese Interessenabwägung ist insbesondere die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des zu vollziehenden Verwaltungsakts einzubeziehen, die auch im Übrigen die Gewichtung der betroffenen Interessen zu beeinflussen vermag.
Hinsichtlich der in Ziffer 1 bis 3 der streitgegenständlichen Verfügung gegenüber der Antragstellerin getroffenen Regelungen,
"1. es wird Ihnen untersagt, im Internet öffentliches Glücksspiel i.S.d. § 3 GlüStV zu veranstalten und hierfür zu werben, insbesondere mit den unter den Domains www.g.de und www.u.de aufrufbaren Angeboten.
2. Die Anordnung zu Ziffer 1 ist innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe dieses Bescheides zu erfüllen.
3. Für den Fall der Zuwiderhandlung gegen Ziffer 2 wird hiermit ein Zwangsgeld in Höhe von jeweils 10.000 Euro (zehntausend Euro) angedroht.",
fällt die Ermessensentscheidung der Kammer nur insoweit zu Gunsten der Antragstellerin aus, als sich die Regelung in Ziffer 1 auf Gebiete außerhalb des Landes Nordrhein-Westfalen erstreckt und sich die Zwangsgeldandrohung in Ziffer 2 und 3 auf Zuwiderhandlungen gegen die Regelung in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung in diesen Gebieten bezieht. Denn bei der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein gebotenen summarischen Prüfung spricht Vieles dafür, dass sich die Ordnungsverfügung im Hauptsacheverfahren in diesem Umfang als rechtswidrig, die auf das Gebiet des Landes Nordrhein-Westfalen reduzierten Regelungen indes als rechtmäßig erweisen werden (A.). Hinsichtlich des voraussichtlich rechtmäßigen Teils der Ordnungsverfügung lässt sich auch im Übrigen ein Überwiegen des privaten Aufschubinteresses der Antragstellerin gegenüber dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung nicht feststellen (B.).
A. Die Untersagung in Ziffer 1 und die Zwangsgeldandrohung in Ziffer 2 und 3 der Ordnungsverfügung erweisen sich nach der im Aussetzungsverfahren allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung nur teilweise als rechtmäßig.
I. Mit Ziffer 1 der Ordnungsverfügung wird der Antragstellerin die Veranstaltung öffentlichen Glücksspiels und die Werbung hierfür im Internet räumlich uneingeschränkt untersagt. Der Inhalt einer Ordnungsverfügung bestimmt sich danach, wie er von dem Antragsteller als Adressaten der Regelungen nach den ihm bekannten Umständen unter Berücksichtigung von Treu und Glauben verstanden werden muss.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. April 2007 - 6 C 25.06 -, NVwZ-RR 2007, 615, m. w. N.
Maßgeblich ist der (objektive) Empfängerhorizont eines verständigen Antragstellers.
Vgl. BayVGH, Beschluss vom 20. November 2008 - 10 CS 08.2399 -, ZfWG 2008, 455.
Nach diesen Auslegungsgrundsätzen ist die Anordnung in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung auf eine Untersagung ohne eine Beschränkung auf das Gebiet des Landes Nordrhein-Westfalen gerichtet. Zwar könnte auf eine Beschränkung des Geltungsbereichs der Ordnungsverfügung daraus geschlossen werden, dass die Antragsgegnerin diese auf § 9 Abs. 1 Satz 2 und 3 Nr. 3 GlüStV und damit auf Landesrecht stützt.
Vgl. BayVGH, Beschluss vom 20. November 2008 - 10 CS 08.2399 -, ZfWG 2008, 455, m. w. N.
Auch geht der Hinweis der Antragsgegnerin in der Begründung der Ordnungsverfügung, es sei allein entscheidend, dass vom Gebiet des Landes Nordrhein-Westfalen Spielangebote im Internet nicht mehr abrufbar seien, in die Richtung einer Beschränkung des Geltungsbereichs der Untersagung. Aufgrund des unmissverständlichen Wortlauts der Regelung in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung, der eine räumliche Einschränkung nicht erkennen lässt, muss jedoch von einer Untersagung ohne eine Beschränkung auf das Gebiet des Landes Nordrhein-Westfalen ausgegangen werden.
II. Ausgehend von diesem Verständnis erweist sich die Untersagungsanordnung in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung nach summarischer Prüfung in formeller Hinsicht als rechtmäßig (1.), in materieller Hinsicht (2.) jedoch nur insoweit, als sich die Anordnung auf das Gebiet des Landes Nordrhein-Westfalen bezieht. Im Übrigen erweist sich die Anordnung als (zumindest) rechtswidrig.
1. Die formelle Rechtmäßigkeit der Untersagungsanordnung in Ziffer 1 der Verfügung unterliegt keinen durchgreifenden Bedenken.
Die Antragsgegnerin ist für den Erlass dieser Regelung örtlich und sachlich zuständig. Gemäß § 1 Abs. 2 des Telemedienzuständigkeitsgesetzes (TMZ-Gesetz) ist sie die landesweit zuständige Aufsichtsbehörde für die Überwachung und Untersagung von Glücksspielen im Internet und der Werbung hierfür im Internet. Dass sich die streitgegenständliche Verfügung an einen Adressaten mit Sitz im Ausland richtet, ist ebenso wie die Frage, ob sich die Anordnung in den Grenzen der Verbandskompetenz des Landes Nordrhein-Westfalen hält, keine formelle Frage der sachlichen oder örtlichen Zuständigkeit, sondern eine materielle Frage der Übereinstimmung der Anordnung mit den durch die Ermächtigungsgrundlage des § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV gezogenen Grenzen.
Die Antragstellerin ist mit Schreiben vom 3. September 2008 ordnungsgemäß zur beabsichtigten Untersagung der Veranstaltung unerlaubten Glücksspiels im Internet angehört worden. Sie hat unter dem 24. September sowie dem 6. Oktober 2008 hierzu Stellung genommen. Es kann offen bleiben, ob ein Anhörungsmangel in Bezug auf das in Ziffer 1 der Verfügung darüber hinaus angeordnete Werbeverbot darin zu sehen ist, dass im Anhörungsschreiben lediglich auf die Feststellung verwiesen wird, unter den genannten Domains werde unerlaubtes Glücksspiel veranstaltet bzw. vermittelt. Denn die erforderliche Anhörung könnte gemäß § 45 Abs. 2 VwVfG NRW bis zum Abschluss der letzten Tatsacheninstanz im Verfahren 27 K 437/09 nachgeholt werden.
Die Untersagungsanordnung in Ziffer 1 der Verfügung genügt auch dem Bestimmtheitsgebot (§ 37 Abs. 1 VwVfG NRW). Dies setzt voraus, dass insbesondere für den Adressaten des Verwaltungsakts die von der Behörde getroffene Regelung so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar ist, dass er sein Verhalten danach richten kann. Der Regelungsgehalt eines Verwaltungsakts muss sich allerdings nicht unmittelbar und ausschließlich aus dem Entscheidungssatz ergeben. Es reicht aus, wenn sich die Regelung aus dem gesamten Inhalt des Bescheides, insbesondere seiner Begründung, sowie den weiteren, den Beteiligten bekannten oder ohne weiteres erkennbaren Umständen unzweifelhaft erkennen lässt.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. November 2006 - 13 B 1803/06 -, juris, m.w.N.
Diesen Anforderungen genügt die Untersagungsanordnung in Ziffer 1 der Verfügung.
Zwar werden die von der Untersagung erfassten Glücksspiele nicht im Einzelnen aufgezählt, im Tenor aber hinreichend gekennzeichnet, indem auf öffentliches Glücksspiel i.S.d. § 3 GlüStV Bezug genommen wird. Daraus ergibt sich, dass das Unterlassungsgebot ausschließlich und umfassend die vom Anwendungsbereich des GlüStV erfassten Glücksspiele (vgl. § 2 GlüStV) betrifft. Hierzu zählen neben Lotterien gemäß § 3 Abs. 3 GlüStV auch Sportwetten nach § 21 GlüStV, nicht jedoch Pferdewetten, die als Sonderform des Sportwettens vom Bundesgesetzgeber im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG durch das Rennwett- und Lotteriegesetz (RennwLottG) geregelt wurden.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, BVerfGE 115, 276.
Im Übrigen, das heißt soweit nicht bundesgesetzliche Regelungen den Anwendungsbereich des GlüStV ausschließen, dürfte die Legaldefinition des Glücksspiels nach § 3 Abs. 1 GlüStV mit dem Glücksspielbegriff des § 284 Abs. 1 StGB deckungsgleich,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 10. Juni 2008 - 4 B 606/08 -, GewArch 2008, 407,
und daher durch die hierzu ergangene Rechtsprechung hinreichend ausgeformt sein. Einer Aufzählung der Arten der betreffenden Glücksspiele im Einzelnen bedarf es nicht. Es obliegt dem Anbieter öffentlichen Glücksspiels, der auf dem deutschen Markt tätig werden will, eigenverantwortlich dafür Sorge zu tragen, dass das Glücksspielangebot die Grenzen des Erlaubten nicht überschreitet.
Bedenken gegen die hinreichende inhaltliche Bestimmtheit der Verfügung bestehen auch nicht bezüglich der Spieler, für die Glücksspiele nicht veranstaltet werden dürfen. Nach dem für den Empfänger erkennbaren Gesamtzusammenhang bezieht sich das Unterlassungsgebot auf Spieler, die sich bei Abschluss des Glücksspielvertrages in Nordrhein-Westfalen aufhalten – unabhängig von deren Wohnort.
Es bedurfte ferner keiner Definition des Begriffes der "Werbung" in Bezug auf das in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung angeordnete Werbeverbot. Dieser Begriff lässt sich in Anlehnung an die Definition des § 2 Abs. 2 Nr. 5 Rundfunkstaatsvertrag (RStV) ausreichend eingrenzen. Werbung ist danach jede Äußerung bei der Ausübung eines Handels, Gewerbes, Handwerks oder freien Berufs, die gegen Entgelt oder eine ähnliche Gegenleistung oder als Eigenwerbung im Internet abrufbar gemacht wird mit dem Ziel, den Absatz von Waren oder die Erbringung von Dienstleistungen, einschließlich unbeweglicher Sachen, Rechte und Verpflichtungen, gegen Entgelt zu fördern.
Nicht zu beanstanden ist in dieser Hinsicht schließlich die Anordnung in Ziffer 1 der Verfügung auch insoweit, als sie sich auf Veranstaltung von und Werbung für öffentliches Glücksspiel im Internet, "insbesondere mit den unter den Domains www.g.de und www.u.de aufrufbaren Angeboten" bezieht. Hiermit wird klar und unzweideutig zum Ausdruck gebracht, dass die Anordnung sowohl für die unter diesen Domains abrufbaren Internetseiten als auch für andere (bereits existierende oder erst künftig in das Internet eingestellte) Internetseiten gelten soll, auf denen die Antragstellerin selbst oder durch natürliche bzw. juristische Personen, für die sie ordnungsrechtlich verantwortlich ist, öffentliche Glücksspiele veranstaltet oder hierfür wirbt.
2. In materieller Hinsicht dürfte sich die Untersagung in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung nur teilweise als rechtmäßig erweisen. Soweit sie sich auf Gebiete außerhalb des Landes Nordrhein-Westfalen erstreckt, dürfte sie (zumindest) rechtwidrig (a.) sein. Im Übrigen spricht nach der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein gebotenen summarischen Prüfung Vieles für die materielle Rechtmäßigkeit des in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung angeordneten Veranstaltungs- und Werbeverbots (b.).
a. Mit der in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung angeordneten räumlich uneingeschränkten Untersagung überschreitet die Antragsgegnerin die dem Land Nordrhein-Westfalen zukommende Verbandskompetenz und zugleich die vom Glücksspielstaatsvertrag gezogenen Grenzen.
Ein Bundesland ist in seiner Verwaltungshoheit nach dem Territorialitätsprinzip im Grundsatz auf sein Landesgebiet beschränkt (Verbandskompetenz).
Vgl. BVerfG, Urteil vom 15. März 1960 - 2 BvG 1/57 -, BVerfGE 11, 6 ; BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2002 - 9 A 20/01 -, NVwZ 2002, 984 ; Oldiges, DÖV 1989, 873, m. w. N.; Isensee, in: ders. / Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, 3. Auflage (2008), § 126 Rdnr. 35.
Dementsprechend ist die Antragsgegnerin nach § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV, wie sich auch im Vergleich zu der Regelung des § 9 Abs. 1 Satz 4 GlüStV ergibt, im Grundsatz auf ein Tätigwerden in den Grenzen des Landes Nordrhein-Westfalen beschränkt. Nur ausnahmsweise kann sie – soweit sie hierzu ermächtigt wird, was hier, soweit ersichtlich, nicht der Fall ist – nach § 9 Abs. 1 Satz 4 GlüStV Anordnungen auf weitere Bundesländer erstrecken.
Die Überschreitung der Verbandskompetenz führt zumindest zur Rechtswidrigkeit der streitgegenständlichen Anordnung in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung, soweit sich diese auf Gebiete außerhalb des Landes Nordrhein-Westfalen erstreckt. Ob der Verstoß gegen die Verbandskompetenz nach § 44 Abs. 1 VwVfG NRW weitergehend zur Nichtigkeit führt,
vgl. hierzu BayVGH, Beschluss vom 20. November 2008 - 10 CS 08.3299 -, ZfWG 2008, 455 ; Oldiges, DÖV 1989, 873 (882); Sachs, in: Stelkens / Bonk / Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 7. Auflage (2008), § 44 Rdnr. 161 ff., m. w. N.,
kann im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes dahinstehen. Die aufschiebende Wirkung der Klage ist insoweit unabhängig von der Rechtswidrigkeit oder Nichtigkeit anzuordnen.
b. Im Übrigen, d. h. beschränkt auf das Gebiet des Landes Nordrhein-Westfalen, dürfte das in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung angeordnete Veranstaltungs- und Werbeverbot nicht zu beanstanden sein.
aa. Die Anordnung kann beschränkt auf das Gebiet des Landes Nordrhein-Westfalen aufrechterhalten werden. Eine solche räumlich beschränkte Anordnung ist als Minus in der räumlich unbeschränkten Anordnung enthalten, so dass die Anordnung räumlich in einen rechtswidrigen und einen rechtmäßigen Teil aufgespalten werden kann. Die auf das Gebiet des Landes Nordrhein-Westfalen reduzierte Anordnung steht nicht in einem untrennbaren inneren Zusammenhang mit der sich auf Gebiete außerhalb des Landes Nordrhein-Westfalen erstreckenden Anordnung. Sie kann als selbständige Regelung weiter existieren, ohne ihren Bedeutungsgehalt zu verändern. Der Antragstellerin wird ein Unterlassen aufgegeben. Der Verfügungstenor lässt sich in verschiedene Regionen aufteilen.
Anders hat die Kammer dies im Beschluss vom 18. Mai 2009 - 27 L 9/09 - in Hinsicht auf die Anordnung der Dekonnektierung einer Domain bewertet, welcher nur durch eine einheitliche und einmalige Handlung mit räumlich unbeschränkter Wirkung nachgekommen werden kann.
Soweit von einer Nichtigkeit des über das Gebiet des Landes Nordrhein-Westfalen hinausgehenden Teils des Veranstaltungs- und Werbeverbots ausgegangen würde, beträfe die Nichtigkeit nur einen Teil der Anordnung, welcher nicht im Sinne des § 44 Abs. 4 VwVfG NRW so wesentlich ist, dass die Antragsgegnerin die Anordnung ohne den nichtigen Teil nicht erlassen hätte.
bb. Beschränkt auf das Land Nordrhein-Westfalen dürfte die Anordnung den gesetzlichen Anforderungen genügen [(1)] und die der Regelung zu Grunde gelegten Rechtsgrundlagen begegnen weder unter verfassungsrechtlichen [(2)] noch unter europarechtlichen Gesichtspunkten [(3)] durchgreifenden Bedenken.
(1) Die in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung getroffene Regelung ist durch die Ermächtigungsgrundlage des § 9 Abs. 1 GlüStV gedeckt.
Die Voraussetzungen für ein auf das Land Nordrhein-Westfalen beschränktes aufsichtsbehördliches Einschreiten gemäß § 9 Abs. 1 GlüStV sind erfüllt. Nach dieser Norm hat die Glücksspielaufsicht die Aufgabe, die Erfüllung der nach diesem Staatsvertrag bestehenden oder auf Grund dieses Staatsvertrages begründeten öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen zu überwachen sowie darauf hinzuwirken, dass unerlaubtes Glücksspiel und die Werbung hierfür unterbleiben (Satz 1 der Vorschrift). Die zuständige Behörde des jeweiligen Landes kann die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall erlassen. Sie kann insbesondere die in Satz 3 Ziffern 1 bis 5 der Vorschrift aufgeführten Maßnahmen ergreifen.
Die Ordnungsverfügung gegen die im Ausland ansässige Antragsstellerin verstößt nicht gegen Grundsätze des Völkerrechts. Berührt ist hier ausschließlich die Frage nach der Regelungsgewalt der Antragsgegnerin, nicht hingegen nach dem von der Regelungsgewalt abzugrenzenden, unzweifelhaft ohne Genehmigung des Fremdstaates unzulässigen Vollzug durch die Ausübung von Hoheitsgewalt im Ausland.
Aus dem Völkerrecht ergibt sich im Grundsatz keine Beschränkung der Regelungsgewalt eines Nationalstaats auf sein Hoheitsgebiet.
Vgl. Ohler, Die Kollisionsordnung des Allgemeinen Verwaltungsrechts, Tübingen 2005, S. 327, m. w. N.; Epping / Gloria, in: Ipsen, Völkerrecht, 5. Auflage (2004), § 23 Rdn. 87, m. w. N.
Die Erstreckung der Regelungsgewalt auf einen Auslandssachverhalt setzt im Kern ausschließlich einen Anknüpfungspunkt des Auslandssachverhaltes an einen Inlandssachverhalt und die Hoheitsgewalt des die Regelung setzenden Staates voraus.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 22. März 1983 - 2 BvR 475/78 -, BVerfGE 63, 343; Ohler, a. a. O. S. 328; Epping / Gloria, a. a. O., § 23 Rdn. 88, m. w. N.
Ein ausreichender Anknüpfungspunkt in Hinsicht auf die Veranstaltung von Glücksspiel im Internet und die Werbung hierfür durch die Antragstellerin ergibt sich aus dem im Völkerrecht anerkannten und im Kartell- und Wettbewerbsrecht verwurzelten Wirkungsprinzip. Dieses Prinzip knüpft an die Auswirkung einer vom Ausland ausgehenden Handlung im Inland an.
Vgl. Ohler, a. a. O., S. 339, m. w. N.
Offen gelassen werden kann, welche Anforderungen im Einzelnen zur Eingrenzung des Wirkungsprinzips an die Qualität der Auswirkung im Inland zu stellen sind. Denn diese sind unzweifelhaft erfüllt, wenn aus dem Ausland – wie von der Antragstellerin – zielgerichtet auf Märkte im Inland eingewirkt wird. Diese Wertung spiegelt sich in dem vom Bundesgerichtshof im Bereich des Wettbewerbsrechts aufgestellten Grundsatz des Marktortprinzips wieder. Auf dieses zurückgreifend geht der Bundesgerichtshof davon aus, dass bei Wettbewerbsverletzungen im Internet die Wettbewerbsreglungen des Staates Anwendung finden, in welchem sich der Internetauftritt bestimmungsgemäß auswirken soll.
Vgl. BGH, Urteil vom 30. März 2006 - I ZR 24/03 -, BGHZ 167, 91.
Das Glücksspielangebot und die Glücksspielwerbung der Antragstellerin sind gezielt auf Spieler aus Deutschland ausgerichtet. Bei Aufruf der Eingangsseiten der im Bescheid genannten Domains durch einen Nutzer aus Deutschland werden die Inhalte vollständig auf Deutsch angeboten. Die Antragstellerin bietet zudem einen deutschsprachigen Kundenservice zu den von ihr veranstalteten Finanzwetten an, der telefonisch aus dem deutschen Festnetz kostenlos erreichbar ist. Der Hinweis in den unter der Domain www.u.de abrufbaren Wettbestimmungen bzw. Allgemeinen Geschäftsbedingungen, dass sich das Internetangebot nur an Kunden in Ländern richte, in denen Sportwetten nicht verboten seien, steht der Ausrichtung auf deutsche Kunden nicht entgegen. Abgesehen davon, dass dieser Hinweis nicht auf der Eingangsseite sichtbar und nur abstrakt gehalten ist, erfasst er Deutschland schon deshalb nicht, weil in Deutschland Sportwetten nicht (generell) verboten sind.
Für den Erlass des räumlich auf Nordrhein-Westfalen beschränkten Veranstaltungs- und Werbeverbots steht dem Land Nordrhein-Westfalen und damit der für das Land handelnden Antragsgegnerin die territoriale Hoheitsgewalt (Verbandskompetenz) zu. Die Hoheitsgewalt eines Landes bezieht sich auf das dieser Gebietskörperschaft zugehörige Territorium. Grundsätzlich ist sie auch darauf beschränkt.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 15. März 1960 - 2 BvG 1/57 -, BVerfGE 11, 6; BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2002 - 9 A 20/01 -, NVwZ 2002, 984; BayVGH, Beschluss vom 20. November 2008 - 10 CS 08.2399 -, NVwZ-RR 2009, 202; Isensee, in: ders. / Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, 3. Auflage (2008), § 126 Rdn. 35.
Das räumlich beschränkte Veranstaltungs- und Werbeverbot hält sich in den Grenzen der Verbandskompetenz des Landes Nordrhein-Westfalen. In Bezug auf das Veranstaltungsverbot ergibt sich dies aus § 3 Abs. 4 GlüStV. Danach wird ein Glücksspiel dort veranstaltet und vermittelt, wo dem Spieler die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet wird. Auf den Wohnsitz bzw. Sitz des Anbieters (Veranstalter oder Vermittler) kommt es ebenso wenig an wie auf den Ort, an dem die Veranstaltung oder die Vermittlung des Glücksspiels technisch durchgeführt wird (z.B. der Standort des Servers). Der Annahme, dass auf der Domain www.g.de auch Spielern mit Aufenthaltsort in Nordrhein-Westfalen die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet wird, steht der auf der Startseite dieser Domain angebrachte Hinweis, mit dem Wortlaut "Aufgrund einer Ordnungsverfügung dürfen Kunden, die sich zum Zeitpunkt der Wettabgabe in NRW aufhalten, unser Angebot derzeit nicht nutzen. In diesem Fall müssen wir Sie bitten, keine Wetten zu platzieren. Mit Abgabe Ihrer Wette bestätigen Sie, dass Sie sich nicht in NRW aufhalten." nicht entgegen. Denn es ist nicht ersichtlich, dass die Antragstellerin den Aufenthaltsort der Spielinteressenten überprüft und auf dieser Grundlage die Annahme der aus Nordrhein-Westfalen abgegebenen Wetten tatsächlich ablehnt. Ferner ist das Land Nordrhein-Westfalen berufen, ein auf sein Landesgebiet beschränktes Werbeverbot bezüglich des von der Antragstellerin im Internet räumlich unbeschränkt verbreiteten Internetangebots anzuordnen. Bei der grenzüberschreitenden Regelung von Sachverhalten reicht nach völkerrechtlichen Grundsätzen zur Begründung der Regelungskompetenz eines Staates – wie dargelegt – ein Anknüpfungspunkt im Inland aus. Dieser Grundsatz ist mangels Regelung im Staatsrecht auf das Hoheitsgefüge der Bundesländer übertragbar.
Vgl. zur Berücksichtigung völkerrechtlicher Regeln im Rahmen der Binnenbeziehung der Gliedstaaten: Isensee, a. a. O., § 126 Rdn. 34 f.
Ein hinreichender Anknüpfungspunkt liegt hier vor. Das Internetangebot der Antragstellerin ist in Nordrhein-Westfalen abrufbar. Es richtet sich an Nutzer in der gesamten Bundesrepublik Deutschland und damit bestimmungsgemäß auch an solche in Nordrhein-Westfalen.
Das Veranstaltungs- und Werbeverbot in Ziffer 1 der streitgegenständlichen Verfügung bezieht sich auf in Nordrhein-Westfalen unerlaubtes Glücksspiel i.S.d. § 9 Abs. 1 i.V.m. § 4 Abs. 1 GlüStV sowie auf Werbung hierfür, die gemäß § 5 Abs. 4 GlüStV verboten ist. Gemäß § 4 Abs. 1 GlüStV dürfen öffentliche Glücksspiele nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde des jeweiligen Landes veranstaltet oder vermittelt werden. Das Veranstalten und das Vermitteln ohne diese Erlaubnis (unerlaubtes Glücksspiel) ist verboten. Zudem ist das Veranstalten und das Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet gemäß § 4 Abs. 4 GlüStV verboten – vorbehaltlich der mittlerweile ausgelaufenen Übergangsregelung in § 25 Abs. 6 GlüStV.
Ein Glücksspiel liegt gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV vor, wenn im Rahmen eines Spiels für den Erwerb einer Gewinnchance ein Entgelt verlangt wird und die Entscheidung über den Gewinn ganz oder überwiegend vom Zufall abhängt. Unter der Domain www.g.de bietet die Antragstellerin Wetten auf die zukünftige Entwicklung von Börsenkursen an. Diese unterfallen entgegen ihrem Vorbringen dem Glücksspielbegriff des GlüStV. Die veranstalteten Wetten sind weder als Wertpapierhandel noch als Geschicklichkeitsspiele zu qualifizieren. Wettteilnehmer erhalten gegen ein Entgelt eine Gewinnchance, nicht jedoch ein Wertpapier. Bei der Einordnung eines Spiels als Glücks- oder Geschicklichkeitsspiel ist auf die Fähigkeiten eines Durchschnittsspielers abzustellen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 10. Juni 2008 - 4 B 606/08 -, GewArch 2008, 407 sowie zur weiteren Begründung: OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 20. April 2009 - 1 S 203.08 -, juris.
Es bedarf keiner Entscheidung, inwieweit die zukünftige Wertentwicklung eines bestimmten Wertpapiers oder die zukünftige Entwicklung von Börsenkursen durch Personen mit bestimmten (Fach-)Kenntnissen besser vorhergesagt werden können als durch andere. Denn jedenfalls ein Durchschnittsspieler verfügt über derartige spezielle Kenntnisse, die ihn zu überwiegend vom Zufall unabhängigen Vorhersagen befähigen könnten, gerade nicht. So geht auch die Antragstellerin selbst davon aus, dass bei den von ihr veranstalteten Finanzwetten "jeder die gleichen Chancen hat", wie sie unter der Rubrik "FAQ" zur Frage "Muss ich mich mit der Börse auskennen?" ausführt.
Siehe www.g.de/, aufgerufen am 13. Mai 2009.
Die von der Antragstellerin veranstalteten Glücksspiele stellen solche im Sinne des GlüStV dar. Sie unterfallen weder vorrangigen bundes- noch spezielleren landesgesetzlichen Regelungen. Es handelt sich bei dem von der Antragstellerin veranstalteten Glücksspiel auch um öffentliches Glücksspiel in dem durch § 3 Abs. 2 GlüStV gesetzlich definierten Sinne. Denn eine Teilnahmemöglichkeit besteht für einen größeren, nicht geschlossenen Personenkreis.
Unerlaubt ist das Glücksspielangebot der Antragstellerin weil sie zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht über die nach § 4 Abs. 1 GlüStV i.V.m. § 17 Abs. 1 Glücksspielstaatsvertrag Ausführungsgesetz NRW (GlüStV AG NRW) erforderliche Erlaubnis für die in Ziffer 1 der angefochtenen Verfügung untersagte Veranstaltung von Glücksspielen an Spieler im Bundesland Nordrhein-Westfalen verfügt.
Die der Antragstellerin nach ihren Angaben durch das Amt der Niederösterreichischen Landesregierung erteilte Buchmacherlizenz hat keine Legalisierungswirkung im Bundesgebiet und damit auch nicht in Nordrhein-Westfalen, da es (bislang) keinen Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung von Konzessionen zwischen Österreich und Deutschland im Bereich des Glücksspielmarktes gibt. Insbesondere folgt eine Anerkennungspflicht nicht aus europarechtlichen Regelungen. Vielmehr ist der Bereich der Glücksspiele einschließlich Lotterien und Wetten sowohl vom Anwendungsbereich der Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt (Abl. L 376, S. 36) ausgenommen,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. Februar 2008 - 13 B 1215/07 -, ZfWG 2008, 122; VGH Bayern, Urteil vom 18. Dezember 2008 - 10 BV 07.558 -, ZfWG 2009, 97,
als auch vom Anwendungsbereich der Richtlinie 2000/31/EG des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 8. Juni 2000 über bestimmte rechtliche Aspekte der Dienste der Informationsgesellschaft, insbesondere des elektronischen Geschäftsverkehrs, im Binnenmarkt (Abl. Nr. L 178, S. 1) – e-commerce-Richtlinie –.
Vgl. VGH BW, Beschluss vom 5. November 2007 - 6 S 2223/07 -, ZfWG 2007, 432.
Dementsprechend nimmt auch die in Umsetzung der e-commerce-Richtlinie ergangene Regelung in § 3 TMG Glücksspiele von der Geltung des Herkunftslandsprinzips aus (Abs. 4 Ziff. 4 der Vorschrift).
Der Antragstellerin kann die erforderliche Erlaubnis – schon wegen des generellen Verbots des Veranstaltens und Vermittelns öffentlicher Glücksspiele im Internet gemäß § 4 Abs. 4 GlüStV – auch nicht erteilt werden.
Der von dem Werbeverbot in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung betroffene, unter der Domain www.u.de abrufbare Internetinhalt stellt Werbung im Sinne des § 5 Abs. 4 GlüStV für in Nordrhein-Westfalen unerlaubtes Glücksspiel i. S. d. § 9 Abs. 1 i. V. m. § 4 Abs. 1 GlüStV dar. Der Inhalt ist entgegen der Auffassung der Antragstellerin nicht lediglich als bloße Information, sondern nach der oben aufgezeigten Definition des § 2 Abs. 2 Nr. 5 RStV als Werbung zu qualifizieren. Ausgehend davon, dass auf der Startseite dieser Domain ein Wettprogramm einschließlich der Wettquoten abrufbar ist und durch die ebenfalls auf der Startseite positionierten Links zu "www.u.at" und "www.u1.com" der unmittelbare Übergang zu den unter diesen Domains veranstalteten Sportwetten ermöglicht wird, dient der Inhalt der Domain "www.u.de" erkennbar (auch) der Förderung dieses entgeltlichen Sportwettenangebots. Es ist schließlich davon auszugehen, dass (soweit nicht eine Eigenwerbung vorliegt) die Werbung gegen Entgelt erfolgt. Der Umstand, dass die Antragstellerin unter der Rubrik "Kontakt" ausdrücklich die Haftung für externe Links ausschließt, steht entgegen ihrer Auffassung der Einordnung des dargebotenen Inhaltes als (gesetzlich verbotene) Glücksspielwerbung nicht entgegen. Schließlich handelt es sich bei dem beworbenen Sportwettenangebot um in Nordrhein-Westfalen unerlaubtes Glücksspiel i. S. d. § 9 Abs. 1 i. V. m. § 4 Abs. 1 GlüStV, da die Anbieter der beworbenen Glücksspiele nicht über die erforderliche Erlaubnis verfügen.
Ungeachtet dessen ist nach § 5 Abs. 3 GlüStV Werbung für öffentliches Glücksspiel im Fernsehen, im Internet sowie über Telekommunikationsanlagen generell, d. h. auch für erlaubtes Glücksspiel, verboten.
Bei der im Eilverfahren gebotenen summarischen Prüfung spricht schließlich Überwiegendes dafür, dass Ermessensfehler in Bezug auf das räumlich beschränkte Veranstaltungs- und Werbeverbot in Ziffer 1 der streitgegenständlichen Verfügung nicht vorliegen. Die Antragsgegnerin hat das ihr gemäß § 9 Abs. 1 GlüStV zustehende Ermessen in einer Weise ausgeübt, die nach dem Maßstab des § 114 VwGO noch als ausreichend anzusehen sein dürfte.
Aus der streitgegenständlichen Verfügung geht hervor, dass die Antragsgegnerin ihr Ermessen erkannt und sich unter Verweis darauf zum Einschreiten entschlossen hat, dass das Veranstalten von öffentlichen Glücksspielen ohne behördliche Erlaubnis und die Werbung hierfür durch die Antragstellerin eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit darstelle. Ob der im Weiteren erfolgte Verweis darauf, dass das zu unterlassende Angebot gegen § 284 StGB verstoße, auch hier zutrifft, bedarf im Eilverfahren keiner abschließenden Klärung. Dies gilt umso mehr, als es der Antragsgegnerin frei steht, Ermessenserwägungen noch im Klageverfahren 27 K 437/09 zu ergänzen. Aus diesen Gründen kann es im vorliegenden Eilverfahren auch offen bleiben, ob eine Ermessensreduktion gegeben ist.
Die Ermessensausübung bei der Bestimmung der Regelung in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung hält sich auch in den gesetzlichen Grenzen, insbesondere ist der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gewahrt.
Die Untersagung dürfte geeignet sein, das gesetzliche Verbot der Veranstaltung von unerlaubtem öffentlichem Glücksspiel in Nordrhein-Westfalen, der Werbung hierfür und der Werbung für öffentliches Glücksspiel im Internet durchzusetzen. Geeignet zur Gefahrenabwehr ist eine zwecktaugliche Maßnahme, die nichts tatsächlich oder rechtlich Unmögliches verlangt.
Vgl. Götz, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, 14. Aufl. (2008), § 11 Rdn. 21; Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, 9. Aufl. (1986), S. 417.
Etwas tatsächlich oder rechtlich Unmögliches wird mit der auf das Land Nordrhein-Westfalen beschränkten Untersagung, im Internet öffentliches Glücksspiel zu veranstalten und hierfür zu werben, von der Antragstellerin nicht verlangt.
Der Antragstellerin ist es tatsächlich möglich, der Anordnung in Ziffer 1 der Verfügung zu entsprechen. Denn sie kann der räumlich beschränkten Untersagung jedenfalls auch dadurch nachkommen, dass sie den betreffenden Internetinhalt ganz, d.h. mit weltweiter Wirkung, aus dem Netz entfernt und damit die Veranstaltung öffentlichen Glücksspiels und die Werbung hierfür ganz unterlässt. Ob die Ergreifung einer derartigen (weitreichenden) Maßnahme zur Erfüllung des Gebots erwartet werden kann, ist keine Frage der Unmöglichkeit sondern eine Frage der Angemessenheit.
Ebenso zur Internetwerbung: OVG NRW, Beschluss vom 22. Februar 2008 - 13 B 1215/07 , ZfWG 2008, 122; BayVGH, Beschluss vom 20. November 2008 - 10 CS 08.2399 , ZfWG 2008, 455; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 16. März 2009 - 1 S 224.08 -, juris; a.A. wohl OVG Thüringen, Beschluss vom 3. Dezember 2008 - 3 EO 565/07 -.
Deshalb bedarf die Frage nach einer weiteren Möglichkeit zur Befolgung der Untersagungsanordnung an dieser Stelle keiner Entscheidung. Vielmehr wird im Rahmen der Angemessenheit die Möglichkeit des Einsatzes der Geolokalisationstechnik als weniger einschneidende Maßnahme zur Befolgung des räumlich beschränkten Verbots zu prüfen sein – sei es durch einen lediglich auf das Land Nordrhein-Westfalen bezogenen oder auch weitergehend, durch einen auf das gesamte Bundesgebiet bezogenen Ausschluss von Spielinteressenten sowie der Abrufbarkeit der Werbung.
Nach diesen Maßstäben ist die Befolgung der Untersagung der Antragstellerin auch rechtlich möglich. Sie kann über den Inhalt der von ihr betriebenen Internetauftritte bestimmen und diese auch ganz aus dem Netz nehmen. Insbesondere ist mit dem Verbot der Veranstaltung und Werbung in einem bestimmten Bundesland kein Gebot verbunden, außerhalb dieses Bundeslandes weiterhin solches Glücksspiel zu veranstalten oder hierfür zu werben.
Ebenso zur Internetwerbung: OVG NRW, Beschluss vom 22. Februar 2008 - 13 B 1215/07 , ZfWG 2008, 122; BayVGH, Beschluss vom 20. November 2008 - 10 CS 08.2399 , ZfWG 2008, 455; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 16. März 2009 - 1 S 224.08 -, juris.
Das der Antragstellerin unter Ziffer 1 der Verfügung aufgegebene Unterlassungsgebot ist ferner ein taugliches Mittel zu dem mit der Verfügung verfolgten Zweck, die Veranstaltung unerlaubten öffentlichen Glücksspiels und die Werbung hierfür in Nordrhein-Westfalen zu unterbinden. Es genügt insoweit, dass das angeordnete Mittel "ein Schritt in die richtige Richtung ist",
vgl. Rachor, in: Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 4. Aufl. (2007), Kap. F Rdn. 211; Götz, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, 14. Aufl. (2008), § 11 Rdn. 21,
die Maßnahme also zur Erreichung des Zwecks objektiv beiträgt.
Vgl. Drews / Wacke / Vogel / Martens, a.a.O., S. 420.
Dies ist hier – ungeachtet der Tatsache, dass andere Anbieter weiterhin unerlaubtes Glücksspiel in Nordrhein-Westfalen veranstalten oder vermitteln oder hierfür werben – der Fall, da die Störung der öffentlichen Sicherheit jedenfalls durch die gegenüber der Antragstellerin ergangene Verfügung verringert wird. Im Übrigen ist der Kammer bekannt, dass die Antragsgegnerin gegen zahlreiche Anbieter öffentlichen Glücksspiels im Internet sowie Werbung hierfür mit Ordnungsverfügungen vorgeht.
Die Anordnung ist auch erforderlich, um das gesetzliche Verbot der Veranstaltung von unerlaubtem öffentlichem Glücksspiel und Werbung hierfür in Nordrhein-Westfalen durchzusetzen. Ein milderes, ebenso geeignetes Mittel zur Erreichung dieses Zweckes ist nicht ersichtlich. Insbesondere stellt die Einfügung eines Disclaimers entgegen der Auffassung der Antragstellerin kein ebenso geeignetes Mittel zur Erreichung des Zweckes dar. Mangels weiterer Kontrollmöglichkeiten im Rahmen der Geschäftsabwicklung kann nicht auf die Wertungen des Bundesgerichtshofs im Bezug auf Arzneimittelwerbung und versand zurückgegriffen werden.
Schließlich stellt sich das Veranstaltungs- und Werbeverbot in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung auch als angemessen dar. Die mit einer Befolgung dieser Anordnung verbundenen praktischen Auswirkungen stehen nicht außer Verhältnis zu dem hiermit verfolgten Zweck.
Einen Weg zur Befolgung ihrer Anordnung gibt die Antragsgegnerin der Antragstellerin nicht vor, sie überlässt es vielmehr ihrer Entscheidungsfreiheit, welchen sie wählt. In den Gründen der streitgegenständlichen Verfügung nennt die Antragsgegnerin lediglich Verfahrensweisen, die nach ihrer Auffassung eine Befolgung des Unterlassungsgebots ermöglichen. Neben der gänzlichen Entfernung des Inhaltes aus dem Netz ist dies als Alternative die auf das Land Nordrhein-Westfalen bzw. auf das gesamte Bundesgebiet bezogene Methode der Geolokalisation.
Als am wenigsten einschneidend aber zur Umsetzung des auf das Land Nordrhein-Westfalen beschränkten Verbots der Veranstaltung von Glücksspiel dennoch hinreichend wirksam dürfte sich auch für die Antragstellerin eine mehrstufige Vorgehensweise darstellen, die die Antragsgegnerin anderen Veranstaltern verbindlich aufgegeben hat. In der dem Verfahren 27 L 1607/08 zu Grunde liegenden Verfügung hat die Antragsgegnerin einer Glücksspielveranstalterin in Ziffer 1 Satz 1 des Verfügungstenors nicht nur untersagt, Glücksspiel für Spieler mit Aufenthalt in NRW zu veranstalten. Sie hat ihr vielmehr weiterhin in Ziffer 1 a) bis e) sowie in Ziffer 3 a) bis d) des Tenors der Verfügung verbindlich ein zur Umsetzung dieses Unterlassungsgebots einzuhaltendes Verfahren vorgegeben in Form der Einfügung eines Disclaimers, des Einsatzes der Methode der Geolokalisation sowie in bestimmten Fällen der nachgeschalteten Handyortung bzw. Festnetzlokalisation.
Die Kammer hat nach dem Prüfungsmaßstab im vorläufigen Rechtsschutz dieses Verfahren zum Ausschluss von Spielinteressenten mit Aufenthalt in Nordrhein-Westfalen als verhältnismäßig, insbesondere rechtlich und tatsächlich möglich sowie angemessen bewertet. Im Einzelnen hat die Kammer im Beschluss vom 18. Mai 2009 – 27 L 1607/08 - ausgeführt:
"Etwas tatsächlich oder rechtlich Unmögliches dürfte nach der im Eilverfahren allein möglichen summarischen Prüfung mit diesen Regelungen von der Antragstellerin nicht verlangt werden.
Es ist der Antragstellerin rechtlich möglich, der Anordnung in Ziffer 1 der Verfügung zu entsprechen. Sie ist rechtlich nicht gehindert, die von ihr ausgeübte Veranstaltung von Glücksspiel einzuschränken. Auch wird ihr mit den Anordnungen unter Ziffer 1 a) bis e), die Methoden der Geolokalisation und der optionalen Handyortung oder Festnetzlokalisierung zur Standortbestimmung der Spielinteressenten anzuwenden, kein rechtswidriges Tun abverlangt.
Anders als die Antragstellerin meint, kommt es nicht darauf an, an welchen verfassungsrechtlichen und einfachgesetzlichen Maßstäben die Erhebung von Daten durch Strafverfolgungsbehörden zu messen ist und ob eine solche Datenerhebung nach diesen Maßstäben zulässig wäre. Dies gilt zunächst in Bezug auf Verstöße gegen Grundrechte der Spielinteressenten aus Art. 10 GG (Fernmeldegeheimnis) oder Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG (Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung). Unabhängig von der Frage, ob der Schutzbereich des Art. 10 GG überhaupt berührt ist, schützen die genannten Grundrechte im Kern die Grundrechtsträger ausschließlich vor Zugriffen des Staates. Privatpersonen – wie die Antragstellerin – sind kein Adressat des Fernmeldegeheimnisses.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. April 1984 - 1 D 74/83 -, BVerwGE 76, 152.
Dem Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung kommt zwar auch eine erhebliche Ausstrahlungswirkung auf das Privatrecht zu,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 11. Juni 1991 - 1 BvR 239/90 -, BVerfGE 84, 192,
Privatpersonen treffen im Rahmen der Datenverarbeitung insoweit jedoch außerhalb der Bindungen an die durch Gesetz aufgestellten Datenschutzregelungen keine unmittelbaren Pflichten aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG.
Davon abgesehen folgt aus den der Antragstellerin im Rahmen der Geschäftsanbahnung aufgegebenen Pflichten weder ein Grundrechtseingriff noch ein Verstoß gegen einfachgesetzliche Pflichten. Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung gewährleistet die Befugnis des Einzelnen, grundsätzlich selbst über die Preisgabe und Verwendung seiner persönlichen Daten zu bestimmen.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 15. September 1983 - 1 BvR 209/83 -, BVerfGE 65, 1.
Im Wege der Einwilligung in die Datenverarbeitung kann der Einzelne den durch Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG gewährleisteten Schutz zur Disposition stellen. Insoweit setzt das Datenschutzrecht (§§ 11 - 15 TMG, §§ 4 Abs. 1, 4 a, 28 Abs. 1 BDSG) im Grundansatz die Einwilligung des Einzelnen voraus. Die Antragstellerin kann ihren datenschutzrechtlichen Verpflichtungen nachkommen, indem sie die Spielinteressenten im Rahmen der Geschäftsanbahnung über die einzelnen bis zum Vertragsabschluss erforderlichen Schritte aufklärt und eine gemäß den Vorgaben der §§ 11 Abs. 1, 13 TMG wirksame und in elektrischer Form mögliche Einwilligung der Spielinteressenten mit der Datenerhebung, -verarbeitung und -nutzung im Rahmen der Geolokalisation sowie der Handyortung oder Festnetzlokalisierung erfragt. Sollte der Spielinteressent eine Einwilligung nicht erklären, so ist von der Anwendung dieser Methoden abzusehen – allerdings auch mit der Folge, dass die Antragstellerin dessen Glücksspielwunsch zu verweigern hat. Die Einwilligung mit dem unter Ziffer 1 der Ordnungsverfügung vorgegebenen Ablauf zur Standortbestimmung ist damit Voraussetzung für die Möglichkeit eines Vertragsabschlusses – ähnlich wie die Angabe von persönlichen Daten zur Abwicklung des Zahlungsverkehrs. Ein Zwang zur Erklärung der Einwilligung besteht indes nicht. Ob der Spielwillige die Einwilligung erteilt oder verweigert, unterliegt vielmehr seiner freien Entscheidung. Ein unzulässiger Zwang ist insbesondere nicht darin zu sehen, dass der Spielwunsch bei Nichterteilung der Einwilligung durch die Antragstellerin abzuweisen ist. Denn auch der Abschluss eines Glücksspielvertrages unterliegt allein der freien Entscheidung des Spielinteressenten. Dass der Abschluss des Vertrages an die Preisgabe persönlicher Daten gebunden ist, sei es zur Identifizierung des Spielers, zur Abwicklung des Zahlungsverkehrs oder zur Standortbestimmung, ändert nichts an der Freiwilligkeit der Teilnahme.
(...) Ebenso ist es ihr rechtlich unbenommen, auf den von ihr zu verantwortenden Internetseiten einen Disclaimer mit dem vorgegebenen Inhalt einzufügen (Ziffer 3 der Verfügung).
Auch eine tatsächliche Unmöglichkeit dürfte mit überwiegender Wahrscheinlichkeit hinsichtlich der Anordnungen in Ziffer 1 bis 4 der Verfügung nicht bestehen.
Dies gilt zunächst in Bezug auf das Gebot in Ziffer 1 Satz 1 der Verfügung, das von der Antragstellerin im Ergebnis einen Ausschluss der Spieler mit Aufenthalt in Nordrhein-Westfalen verlangt. (...)
Eine vollständige Löschung des Internetinhalts verlangt die Antragsgegnerin von der Antragstellerin indes nicht. Sie überlässt die Wahl des Mittels zur Befolgung des in Ziffer 1 Satz 1 der Verfügung ausgesprochenen Gebots aber auch nicht der Entscheidungsfreiheit der Antragstellerin, sondern gibt ihr mit den in Ziffer 1 a) bis e) sowie in Ziffer 3 a) bis d) enthaltenen Handlungsgeboten ein zur Umsetzung dieses Gebots einzuhaltendes Verfahren verbindlich vor. Freigestellt wird der Antragstellerin in diesem Rahmen allein, ob sie Spielinteressenten, bei denen die Angabe, sich außerhalb von Nordrhein-Westfalen aufzuhalten, und der mittels Geolokalisation ermittelte Standort auseinanderfallen, vom Spiel ausschließt oder ob sie bei diesen Spielinteressenten eine Handyortung bzw. Festnetzlokalisation durchführt und nach Maßgabe des dann gefundenen Ergebnisses über die Teilnahme des Spielinteressenten entscheidet, Ziffer 1 e) der Verfügung.
Könnte indes mit diesem vorgegebenen Verfahren das in Ziffer 1 Satz 1 aufgegebene dem Wortlaut nach absolute Gebot nicht erreicht werden, würde die Antragsgegnerin der Antragstellerin im Kern die Befolgung des ausgesprochenen Gebots unmöglich machen. Eine derartige Unmöglichkeit wäre aber nicht bereits bei jeder Unvollkommenheit des Verfahrens zu bejahen. Vielmehr dürfte sie erst dann angenommen werden können, wenn die vorgegebene Verfahrensweise zu einer Fehlerquote bei dem Ausschluss der Spielinteressenten mit Aufenthalt in Nordrhein-Westfalen führt, die dieses Mittel zur Zielerreichung als nicht mehr hinreichend wirksam erscheinen lässt. Für diese Prüfung bedarf es nach Auffassung der Kammer einer wertenden Betrachtung, die es nicht allein bei der rechnerischen Gegenüberstellung der in Ziffer 1 Satz 1 dem Wortlaut nach geforderten Sicherheit und der mit der vorgegebenen Verfahrensweise erreichbaren Wahrscheinlichkeit des Ausschlusses der Spieler mit Aufenthalt in Nordrhein-Westfalen belässt. Für das Erfordernis einer derartigen wertenden Betrachtung, die eine gewisse Fehlerquote noch zulässt, spricht nicht zuletzt, dass auch der Gesetzgeber mit der Regelung in § 25 Abs. 6 Nr. 4 GlüStV eine gewisse durch den Stand der Technik bedingte Ungenauigkeit in Kauf nimmt. Denn die nach dieser Regelung für eine Übergangszeit vorgesehene, bundeslandbezogene Erlaubnis für die Veranstaltung und Vermittlung von Lotterien im Internet darf nur erteilt werden, wenn durch Lokalisierung "nach dem Stand der Technik" "sichergestellt" wird, dass nur Personen teilnehmen können, die sich im Geltungsbereich der Erlaubnis aufhalten.
Auch der BayVGH, Beschluss vom 20. November 2008 - 10 CS 08.2399 , ZfWG 2008, 455, erachtet im Fall der Internetwerbung ein Mittel, das eine 99%ige statt einer geforderten 100%igen Sicherheit erreicht, als Mittel mit einer in etwa gleichen Wirksamkeit; anders hingegen OVG Thüringen, Beschluss vom 3. Dezember 2008 - 3 EO 565/07 -.
Bei wertender Betrachtung und unter Berücksichtigung der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nur möglichen summarischen Prüfung dürfte die hier in Ziffer 1 a) bis e) sowie in Ziffer 3 a) bis d) der Verfügung vorgegebene Verfahrensweise – der Einfügung eines Disclaimers in Kombination mit der Methode der Geolokalisation sowie in bestimmten Fällen der optionalen Nachschaltung einer Handyortung bzw. Festnetzlokalisierung – ein noch hinreichend wirksames Mittel zur Erreichung des in Ziffer 1 Satz 1 geforderten Gebots darstellen. Es erscheint derzeit überwiegend wahrscheinlich, dass die danach noch verbleibende Fehlerquote geringfügig und damit zu vernachlässigen sein dürfte. Eine fehlerhafte Zuordnung von Spielinteressenten zu einem Aufenthaltsort außerhalb von Nordrhein-Westfalen dürfte sich im Wesentlichen auf Fälle beschränken, in denen ein Spielinteressent ungeachtet der Hinweise in dem Disclaimer wahrheitswidrig angibt, sich außerhalb des Landes Nordrhein-Westfalen aufzuhalten und das Geolokalisationsprogramm dies fehlerhaft (positiv) bestätigt; in diesen Fällen wird nach der unter Ziffer 1 a) bis e) angeordneten Vorgehensweise keine Handyortung oder Festnetzlokalisierung mehr durchgeführt. Weiter kommen Fälle in Betracht, in denen die Handyortung oder die Lokalisierung mittels Festnetzanschlusses fehlerhafte Zuordnungen zu einem Ort außerhalb von Nordrhein-Westfalen ermöglicht (etwa durch Rufweiter- oder -umleitung).
Ein großer Teil der Spielinteressenten dürfte schon von einer wahrheitswidrigen Angabe über den eigenen Aufenthaltsort bei Abschluss des Spielvertrages absehen. Denn mit der Einfügung des geforderten Disclaimers wird dem Spielinteressenten bewusst gemacht, dass er bei wahrheitswidrigen Angaben über seinen Standort einen möglichen Anspruch auf die Auszahlung eines Gewinnes gefährdet.
Die Frage, ob allein mittels der Methode der Geolokalisation tatsächlich mit hinreichender Treffsicherheit ermittelt werden kann, ob sich der Standort eines Spielinteressenten innerhalb oder außerhalb eines Bundeslandes befindet, stellt sich angesichts der weiteren Handlungsvorgaben in der streitgegenständlichen Verfügung nicht.
Als offen bewertet zuletzt: Nds. OVG, Beschluss vom 3. April 2009 - 11 ME 399/08 -, BeckRS 2009 33166; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 16. März 2009 - 1 S 224.08 -, juris; siehe auch Beschlüsse der Kammer vom 18. Mai 2009 - 27 L 71/09, 27 L 138/09 und 27 L 190/09 - zu Werbeverboten.
Denn die Einfügung eines Disclaimers und die Anwendung der Methode der Geolokalisation sind der Antragstellerin in der angegriffenen Verfügung jeweils als Verfahrensschritt zum Ausschluss von Spielinteressenten aus Nordrhein-Westfalen aufgegeben worden, an den sich optional der weitere der Handyortung oder Festnetzlokalisierung anschließt, falls das Ergebnis der Geolokalisation nicht mit der Angabe des Spielinteressenten, sich außerhalb von Nordrhein-Westfalen aufzuhalten, übereinstimmt und der Spielinteressent nicht schon deshalb vom Spiel ausgeschlossen wird. Damit dient die Methode der Geolokalisation als Zwischenschritt ausschließlich dazu, den Standort eines Großteils der Spielinteressenten bereits vorweg klären zu können, um sie ohne Handyortung bzw. Festnetzlokalisation zum Spiel zulassen zu können. Dies gilt für alle diejenigen Spielinteressenten, die angeben, sich außerhalb des Landes Nordrhein-Westfalen aufzuhalten, und bei denen das Geolokalisationsprogramm einen Standort außerhalb Nordrhein-Westfalens (positiv) bestätigt. Denn Ziffer 1 e) der Ordnungsverfügung ist dahingehend auszulegen, dass in allen anderen Fällen, also auch dann, wenn der Standort eines Spielinteressenten mittels der Technik der Geolokalisation nicht ermittelt werden kann – etwa weil der Spielinteressent die Internetseite über ein Proxynetzwerk oder unter Einsatz von Anonymisierungstechniken aufruft –, die Ergebnisse von Ziffer 1 a) und d) "auseinanderfallen", so dass der Spieler vom Spiel auszuschließen oder nach dem Ergebnis einer Handyortung bzw. Festnetzlokalisierung über die Teilnahme des Spielers zu entscheiden ist. Nur diese Auslegung des in Ziffer 1 e) verwendeten Begriffes des Auseinanderfallens der Ergebnisse von Ziffer 1 a) und d) entspricht dem Ziel des vorgegebenen Verfahrens, den vom Spielinteressenten selbst angegebenen Standort zu verifizieren.
Es verbleibt damit aber die Gefahr, dass Spieler zum Spiel zugelassen werden, deren wahrheitswidrig angegebener, angeblicher Aufenthaltsort außerhalb von Nordrhein-Westfalen durch das Geolokalisationsprogramm fehlerhaft (positiv) bestätigt wird. In welcher statistischen Häufigkeit dies nach dem gegenwärtigen Stand der Technik zu erwarten ist, kann im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nicht abschließend beurteilt werden.
Nach Auswertung der vorliegenden Gutachten,
Hoeren, Geolokalisation und Glücksspielrecht, Teil 1, ZfWG 2008, 229 und Teil 2, ZfWG 2008, 311; TÜV-Rheinland Secure iT GmbH, Gutachten vom 12. August 2008 zum Thema Geolokalisation von IP-Hosts, Bericht Nr. 63001758, V.n.b.; Hoeren, Gutachten IP-Lokalisation vom 1. Oktober 2008 in Reaktion auf das Gutachten des TÜV Rheinland, V.n.b.; TÜV-Rheinland Secure iT GmbH, Stellungnahme vom 22. April 2009 zum "Gutachten IP-Lokation" von Prof. Dr. Thomas Hoeren, V.n.b.,
dürfte die Zuordnung zu einem europäischen Land zwar mit einer Treffsicherheit von 99 % möglich sein.
So auch BayVGH, Beschluss vom 20. November 2008 - 10 CS 08.2399 -, ZfWG 2008, 455.
Mit welcher Sicherheit der Standort bezogen auf ein bestimmtes deutsches Bundesland feststellbar ist, erscheint derzeit aber offen. Professor Dr. Hoeren hält dies mit einer hohen Genauigkeit für möglich,
Gutachten IP-Lokalisation vom 1. Oktober 2008 in Reaktion auf das Gutachten des TÜV Rheinland, V.n.b..
Das Gutachten der TÜV-Rheinland Secure iT GmbH vom 12. August 2008,
Gutachten zum Thema Geolokalisation von IP-Hosts, Bericht Nr. 63001758, V.n.b.,
verweist auf Studien aus den Jahren 2006 und 2007, aus denen hervorgeht, dass eine Treffersicherheit von 90 % nur für einen Ort in einem Radius von 250 bzw. gar 500 km erreicht werden könne. Dabei werden die Nutzer, deren Standort wegen der Benutzung eines Proxy-Servers oder einer Proxy-Kaskade durch Geolokalisation nicht ermittelbar ist, der Fehlerquote zugerechnet. Die Nutzer derartiger Proxy-Netzwerke und -Kaskaden sind nach Darstellung von Prof. Dr. Hoeren,
vgl. Gutachten IP-Lokalisation vom 1. Oktober 2008 in Reaktion auf das Gutachten des TÜV Rheinland, V.n.b.,
jedoch bei Anwendung der Methoden der Geolokalisation als solche erkennbar. Dafür spricht auch die Darstellung im Gutachten des TÜV-Rheinland, wonach das Ergebnis der Geolokalisation in solchen Fällen lautet: "Es wurde leider kein passender Ort gefunden" bzw. das Ergebnis auf einen Proxy-Server hinweist.
Vgl. Gutachten des TÜV-Rheinland vom 12. August 2008, S. 11.
Bei einem derartigen Ergebnis der Geolokalisation läge aber gerade keine positive Bestätigung eines Standortes außerhalb von Nordrhein-Westfalen vor, so dass diese Benutzer im Weiteren durch Handyortung bzw. über einen Festnetzanschluss zu lokalisieren oder vom Spiel auszuschließen wären. Diese Fälle wären damit nicht der Quote einer fehlerhaften Bestätigung eines Standortes außerhalb von Nordrhein-Westfalen zuzurechnen. Zudem ist die Frage offen, ob das Gutachten des TÜV-Rheinland, worauf Prof. Dr. Hoeren im Gutachten vom 1. Oktober 2008 hinweist, darauf eingeht, dass IP-Adressen mit einer Genauigkeit von fast 100 % einem bestimmten Land zugeordnet werden können, da die IP-Adressblöcke von der ICANN / IANA an die einzelnen Länder vergeben werden. Diese Unterscheidbarkeit zwischen den Ländern könnte gerade bei dem Flächenland Nordrhein-Westfalen, dessen Außengrenzen zu ca. 30 % an das Ausland grenzen, zu einer deutlich erhöhten Genauigkeit führen.
Demgegenüber dürfte die Handyortung oder Festnetzlokalisierung – soweit der Spieler zuvor bei Abweichung von Ziffer 1 a) und d) nicht schon ausgeschlossen wird – bei den nach diesem Schritt verbleibenden Spielinteressenten, deren eigene Angabe eines Standortes außerhalb von Nordrhein-Westfalen vom Geolokalisationsprogramm nicht bestätigt wird, kaum Gefahren einer fehlerhaften Zulassung von Spielern aus Nordrhein-Westfalen bergen. Die Ungenauigkeit bei der Handyortung wegen der Reichweite der jeweiligen Funkzelle ist nicht entscheidend. Denn zu dem Kreis der auszuschließenden Spielinteressenten sind nach dem Maßstab der Ordnungsverfügung auch diejenigen zu zählen, deren Standort sich nach der Methode der Handyortung lediglich einem Funkzellenbereich zuordnen lässt, der auch in das Gebiet Nordrhein-Westfalens hineinreicht – wenn nicht zugleich eine Festnetzlokalisierung vorgenommen wird. Inwieweit die Handyortung oder Festnetzlokalisierung aus anderen Gründen fehlerhafte Ergebnisse erzielt oder Umgehungsmöglichkeiten (etwa durch Rufweiter- oder -umleitung) zulässt, kann im Rahmen des Verfahrens des einstweiligen Rechtsschutzes ebenfalls nicht abschließend geklärt werden. Bei summarischer Prüfung dürfte jedoch auch insoweit von einer im Verhältnis zu der Gesamtzahl der Spielinteressenten vernachlässigenswert geringen Quote auszugehen sein.
Schließlich kann im Eilverfahren nicht unberücksichtigt bleiben, dass mit zunehmender Umsetzung des bundesweit geltenden Verbots der Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspiel im Internet die Problematik der bundeslandscharfen Lokalisation der Spielinteressen an Bedeutung verliert.
Es liegen des weiteren keine Anhaltspunkte dafür vor, dass die in Ziffer 1 a) bis e) aufgeführten Handlungsgebote technisch nicht umsetzbar sein sollten. Insbesondere hängt dies nicht davon ab, ob die Spielinteressenten bei Abgabe ihres Glücksspielwunsches zusätzlich zu dem ohnehin erforderlichen Internet-Anschluss über ein Mobiltelefon oder Festnetzanschluss verfügen. Denn die Handyortung oder Festnetzlokalisation ist der Antragstellerin lediglich als eine Alternative zum Ausschluss der betreffenden Spieler eröffnet worden. Verfügen die betreffenden Spielinteressenten nicht über die hierfür erforderliche technische Ausstattung, sind sie vom Spiel auszuschließen. Soweit die Antragstellerin geltend macht, dass die für die Lokalisierung erforderlichen Kooperationsverträge mit sämtlichen Mobilfunk- und Festnetzbetreibern mit erheblichen finanziellen Belastungen verbunden seien, vermag dies eine tatsächliche Unmöglichkeit nicht zu begründen. Dies kann allenfalls dazu führen, dass der aus der Geschäftstätigkeit zu erzielende Ertrag geschmälert wird und ist damit eine Frage der Angemessenheit.
(...)
Schließlich bietet die Einfügung eines Disclaimers (Ziffer 3 der Verfügung) keine technischen Schwierigkeiten. Diesbezüglich sind auch keine durchgreifende Einwände von der Antragstellerin vorgetragen worden.
Schließlich stellen sich die Regelungen in Ziffer 1 bis 4 der Ordnungsverfügung auch als angemessen dar. Die mit einer (tatsächlich und rechtlich möglichen) Befolgung dieser Anordnungen verbundenen praktischen Auswirkungen stehen nicht außer Verhältnis zu dem hiermit verfolgten Zweck. Dies gilt auch unter Berücksichtigung des Umstandes dass die personellen und finanziellen Mittel, die die Antragstellerin zur Befolgung der Vorgaben der Antragsgegnerin aufzubringen hat, nicht unerheblich sein mögen.
Soweit die Antragstellerin geltend macht, die Handyortung oder Festnetzlokalisierung im Ausland sei mit besonderen Aufwendungen oder rechtlichen Schwierigkeiten verbunden, ist zu berücksichtigen, dass nach den vorangehenden Ausführungen die Zuordnung eines Spielinteressenten zum Ausland allein durch die Methode der Geolokalisation mit einer Treffsicherheit von 99 % möglich sein dürfte. Einer – ohnehin nur optionalen – Handyortung oder Festnetzlokalisation von Spielinteressenten aus dem Ausland wird es deshalb in der Regel nicht bedürfen.
Es ist der Antragstellerin ferner zumutbar, diejenigen Spielinteressenten von der Teilnahme am Glücksspiel auszuschließen, deren angegebener Aufenthaltsort außerhalb des Gebietes von Nordrhein-Westfalen mit den in Ziffer 1 a) bis e) aufgeführten Maßnahmen nicht eindeutig verifiziert werden konnte. Zu diesem Kreis sind auch diejenigen zu zählen, deren Standort sich nach der Methode der Handyortung lediglich einem Funkzellenbereich zuordnen lässt, der auch in das Gebiet Nordrhein-Westfalens hineinreicht. Die Zahl der hiervon betroffenen Spielinteressenten dürfte nicht beträchtlich ins Gewicht fallen. In Städten beträgt der Durchmesser der Funkzellen nur einige 100 Meter, in dünn besiedelten Gebieten kann der Durchmesser einer Funkzelle bis zu 30 Kilometer betragen.
Angaben des Niedersächsischen Ministeriums für Umwelt und Klimaschutz, http://www.umwelt.niedersachsen.de/master/C10506444_N10506316_L20_D0_I598.html.
Dem Kreis der auszuschließenden Spielinteressenten sind weiter zumutbarerweise diejenigen zuzuordnen, bei denen die Geolokalisation den angegebenen Standort außerhalb von Nordrhein-Westfalen nicht bestätigt und bei denen – etwa wegen mangelnder technischer Ausstattung – eine Handyortung und eine Festnetzlokalisierung ausscheiden. Auch diese Zahl dürfte gering sein. Über ein Mobiltelefon verfügt ein Anteil von 86 % der Haushalte in Deutschland, in der Gruppe der bis zu 35jährigen sogar 97 % der Haushalte. Die Ausstattung mit einem Festnetzanschluss liegt bei 90 %.
Vgl. Statistisches Bundesamt, Zuhause in Deutschland – Ausstattung und Wohnsituation privater Haushalte, Ausgabe 2009, S. 9 f."
Sollte dieser Weg von der Antragstellerin ausgeschlossen oder nicht präferiert werden, steht es ihr aber auch frei, das auf Nordrhein-Westfalen bezogene Veranstaltungsverbot über den Weg des Ausschlusses der Spielinteressenten aus dem gesamten Bundesgebiet mittels Geolokalisationstechnik zu befolgen. Auch diese Vorgehensweise dürfte ein angemessenes Mittel zur Erfüllung des auf Nordrhein-Westfalen beschränkten Unterlassungsgebotes sein.
Insbesondere dürfte es der Antragstellerin – wie im Einzelnen bereits ausgeführt – tatsächlich möglich sein, das auf Nordrhein-Westfalen beschränkte Veranstaltungsverbot durch einen auf das Bundesgebiet bezogenen Einsatz der Geolokalisationstechnik zu erfüllen. Eine Zuordnung von Spielinteressenten zu einem europäischen Land dürfte nach den vorstehenden Darlegungen mittels der Methode der Geolokalisation mit einer Treffsicherheit von 99 % möglich und die Fehlerquote damit bei wertender Betrachtung zu vernachlässigen sein.
Rechtlich gehindert an dem Einsatz der Geolokalisationstechnik dürfte die Antragstellerin ebenfalls nicht sein. Auch bei dieser Vorgehensweise besteht die Möglichkeit der Einholung einer Einwilligung der Spielinteressenten nach § 13 TMG. Datenschutzrechtliche Bedenken dürften aber auch nicht bestehen, sollte die Einwilligung nicht eingeholt werden, weil der Ausschluss schon bei Aufruf der Seite erfolgen soll. Bei IP-Adressen dürfte es sich nur dann um personenbezogene Daten handeln, wenn der Diensteanbieter, der die IP-Adresse verwendet, einen Personenbezug herstellen kann, das Datum also für ihn im Sinne des § 3 Abs. 1 BDSG bestimmbar ist. Soweit sich der Dienstanbieter auf die Geolokalisation beschränkt, ohne zuvor oder nachgehend weitere Daten zu erheben, dürfte er diesen Personenbezug nicht herstellen können.
Vgl. Heckmann, Internetrecht, Saarbrücken 2007, Kapitel 1.12 Rdn. 25 f., m. w. N.
Ob und wann es sich bei IP-Adressen um personenbezogene Daten handelt, kann im Ergebnis jedoch offen gelassen werden, da deren Erhebung und Verwendung zur Ermöglichung des (im Einklang mit den Vorgaben des GlüStV stehenden) Abrufes der Internetinhalte im Sinne des § 15 Abs. 1 Satz 1 TMG notwendig und somit ohne Einwilligung des Betroffenen zulässig ist.
Vgl. Heckmann, a. a. O., Kapitel 1.15 Rdn. 12.
Der Ausschluss der Veranstaltung von öffentlichem Glücksspiel in allen Bundesländern zur Erreichung des auf Nordrhein-Westfalen bezogenen Ziels wäre der Antragstellerin auch zumutbar, sofern sie die zuvor genannte Möglichkeit des bundeslandbezogenen Ausschlusses von Spielinteressenten ausschließt oder nicht präferiert. In allen Bundesländern ist die Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspiel i.S.d. GlüStV im Internet gemäß § 4 Abs. 1 und 4 GlüStV verboten.
Vgl. zur Internetwerbung OVG NRW, Beschluss vom 22. Februar 2008 - 13 B 1215/07 -, ZfWG 2008, 122; BayVGH, Beschluss vom 20. November 2008 - 10 CS 08.2399 -, ZfWG 2008, 455; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 16. März 2009 - 1 S 224.08 -, juris.
Der Verweis auf die Möglichkeit eines bundesweiten Ausschlusses von Spielinteressenten bedeutet auch keine Überschreitung der Regelungskompetenz durch die Antragsgegnerin.
So aber wohl Nds. OVG, Beschluss vom 3. April 2009 - 11 ME 399/08 -, BeckRS 2009 33166 und VG Ansbach, Beschluss vom 30. April 2009 - AN 4 S 09.00591 -.
Vielmehr ist das Unterlassungsgebot auf das Gebiet Nordrhein-Westfalens begrenzt. Der bundesweite Ausschluss von Spielinteressenten ist allein die faktische Folge dessen, dass die Antragstellerin sich gegen die aufgezeigte Möglichkeit des auf Nordrhein-Westfalen beschränkten Ausschlusses von Spielinteressenten entscheidet und im Übrigen aufgrund der technischen Gegebenheiten im Internet die räumliche Auswirkung der von ihr verursachten Gefahr nicht beherrscht.
Vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 16. März 2009 - 1 S 224.08 -, juris.
Für diese Fallkonstellation findet sich auch keine die Regelungskompetenz eines einzelnen Bundeslandes bezogen auf sein Territorium ausschließende spezielle Norm in § 9 Abs. 1 Satz 4 GlüStV.
Anders wohl Nds. OVG, Beschluss vom 3. April 2009 - 11 ME 399/08 -, BeckRS 2009 33166.
Denn die in dieser Vorschrift eröffnete Möglichkeit der Ermächtigung eines Bundeslandes, auch mit Wirkung für die ermächtigenden anderen Bundesländer tätig zu werden, dürfte lediglich der Entlastung der Aufsichtsbehörden in Fällen der Veranstaltung oder Vermittlung unerlaubten Glücksspiels in mehreren Ländern oder der Werbung hierfür in mehreren Ländern dienen, indem parallele Verwaltungsverfahren vermieden werden. Für dieses "Wahlrecht" der Länder hinsichtlich ihrer Vorgehensweise sprechen auch die Erläuterungen zum GlüStV,
vgl. LT-Drs. 14/4849, Anlage "Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland", Erläuterungen S. 41,
die darauf verweisen, dass mit § 9 Abs. 1 Satz 4 GlüStV die Befugnisse der einzelnen Länder "ergänzt" werden um die Möglichkeit der gegenseitigen Ermächtigung.
Hinsichtlich des auf das Land Nordrhein-Westfalen beschränkten Werbeverbots in Ziffer 1 der Verfügung erscheint das Vorhandensein eines gegenüber dem bundesweiten Ausschluss der Abrufbarkeit der Werbung milderen, zur Befolgung des Verbots geeigneten Mittels zweifelhaft. Soweit die Antragsgegnerin in ihrer Verfügung als Möglichkeit zur Befolgung des Werbeverbots auch eine auf das Land Nordrhein-Westfalen bezogene Geolokalisation aufzeigt, spricht aufgrund der oben dargestellten Erkenntnisse Einiges für eine bei dieser Methode auftretende erhebliche Fehlerquote, die die hinreichende Wirksamkeit dieser Maßnahme zur Zielerreichung in Frage stellt.
Als angemessenes Mittel zu Befolgung des auf Nordrhein-Westfalen bezogenen Werbeverbots verbleibt jedoch die Möglichkeit, die Abrufbarkeit der Werbung im gesamten Bundesgebiet mittels Geolokalisationstechnik auszuschließen. Diese Vorgehensweise ist der Antragstellerin zumutbar. Insoweit wird auf die Ausführungen zur Angemessenheit eines bundesweiten Ausschlusses von Spielinteressenten zur Befolgung des auf Nordrhein-Westfalen beschränkten Veranstaltungsverbotes verwiesen mit der Maßgabe, dass zur Befolgung des auf Nordrhein-Westfalen beschränkten Werbeverbotes wohl kein milderes Mittel zur Verfügung steht. Auch hier ist zu berücksichtigen, dass die Werbung im Internet für unerlaubtes (§ 5 Abs. 4 GlüStV) wie erlaubtes Glücksspiel (§ 5 Abs. 3 GlüStV) in allen Bundesländern verboten ist.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. Februar 2008 - 13 B 1215/07 -, ZfWG 2008, 122; BayVGH, Beschluss vom 20. November 2008 - 10 CS 08.2399 -, ZfWG 2008, 455; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 16. März 2009 - 1 S 224.08 -, juris.
Die mit einer Befolgung des Unterlassungsgebotes verbundenen wirtschaftlichen Folgen für die Antragstellerin vermögen eine Unangemessenheit in Bezug auf alle dargestellten Befolgungsmöglichkeiten nicht zu begründen. Das in Rede stehende Veranstaltungs- und Werbeverbot war der Antragstellerin bereits spätestens seit Inkrafttreten des GlüStV bekannt, die Diskussionen um ein mögliches Verbot seit der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006. Auf schutzwürdiges Vertrauen, dauerhaft im Bundesgebiet öffentliches Glücksspiel im Internet veranstalten und hierfür werben zu können, kann sich die Antragstellerin nicht berufen.
Vor diesem Hintergrund kann dahinstehen, ob die weiter von der Antragsgegnerin genannte Möglichkeit der vollständigen Entfernung des beanstandeten Inhalts aus dem Netz mit gleichsam weltweiter Wirkung ein angemessenes Mittel zur Erfüllung des auf Nordrhein-Westfalen bezogenen Veranstaltungs- und Werbeverbots ist. In diese Bewertung dürften u.a. die regionale Ausrichtung des Internetauftritts sowie der Umfang der Tätigkeit der Antragstellerin im deutschsprachigen Ausland einfließen.
(2) Die Kammer geht bei der im Eilrechtsschutz allein gebotenen summarischen Prüfung auch davon aus, dass die der Verfügung als Ermächtigungsgrundlage zugrunde liegenden Normen des GlüStV verfassungsgemäß sind.
Diese Normen wurden vom Land Nordrhein-Westfalen im Rahmen seiner Gesetzgebungskompetenz erlassen. Die Regulierung des Glücksspielrechts unterfällt der konkurrierenden Gesetzgebung gemäß Art. 72, 74 Abs. 1 Nr. 11 GG.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 -, NVwZ 2008, 1338.
Das Bundesverfassungsgericht hat in dieser Entscheidung zu Regelungen des GlüStV sowie zu Bestimmungen des Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag des Landes Berlin und des Niedersächsischen Glücksspielgesetzes ausgeführt:
"Von einer möglichen Gesetzgebungskompetenz nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG hat der Bund jedenfalls nicht in der Weise Gebrauch gemacht, dass den Ländern der Erlass der angegriffenen Vorschriften verwehrt wäre (Art. 72 Abs. 1 GG). Zwar finden sich in den §§ 33c ff GewO Regelungen zu Spielgeräten sowie anderen Spielen mit Gewinnmöglichkeiten. § 33h GewO stellt jedoch klar, dass diese Vorschriften auf die Veranstaltung von Lotterien und Ausspielungen grundsätzlich nicht anwendbar sind."
Die Kammer schließt sich dieser Rechtsauffassung in Bezug auf die entsprechenden nordrhein-westfälischen Regelungen an.
Eine die Gesetzgebungskompetenz des Landes ausschließende bundesgesetzliche Regelung findet sich auch nicht im Telemediengesetz (TMG). Dieses Gesetz verhält sich gerade nicht zu den an die Inhalte von Telemedien zu richtenden Anforderungen, sondern verweist diesbezüglich auf Landesrecht (§ 1 Abs. 4 TMG).
Die Normen entsprechen ferner dem aus dem Rechtsstaatsprinzip folgenden Bestimmtheitsgebot. Inhalt und Zweck der Vorschriften sowie objektive Kriterien der Rechtsanwendung lassen sich – soweit erforderlich durch Auslegung – mit hinreichender Bestimmtheit ermitteln.
Die der Ordnungsverfügung zu Grunde liegenden Vorschriften des GlüStV verletzen die Antragstellerin auch nicht in Grundrechten aus Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 3 Abs. 1 GG, unabhängig von der Frage, inwieweit sie sich als Rechtsperson mit Sitz im Ausland überhaupt hierauf berufen könnte.
Gegen das Grundrecht der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG verstoßen die Regelungen – auch unter Berücksichtigung des in § 10 Abs. 2 und 5 GlüStV geregelten weitgehenden staatlichen Monopols für die Veranstaltung von Glücksspielen – nach der im Eilrechtsschutz allein möglichen summarischen Prüfung nicht. Zwar berühren das Verbot der Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspiel ohne Erlaubnis (§§ 4 Abs. 1 und 2 GlüStV), die Regelungen zur Erteilung der erforderlichen Erlaubnis (§§ 9 Abs. 4, 10 Abs. 2 und 5 GlüStV) sowie das Werbeverbot im Internet (§ 5 Abs. 3 und 4 GlüStV) den Schutzbereich der Berufsfreiheit. Das Gleiche gilt für das bezüglich Sportwetten seit dem 1. Januar 2008 und bezüglich Lotterien seit dem 1. Januar 2009 geltende Verbot der Internetvermittlung von Glücksspielprodukten (§ 4 Abs. 4 i.V.m. § 25 Abs. 6 GlüStV). Ebenso wird der Schutzbereich der Berufsfreiheit durch die Vorschriften des GlüStV AG NRW berührt, die die Erteilung der erforderlichen Erlaubnis näher regeln (§§ 4, 17 GlüStV AG NRW).
Der Eingriff in die Berufsfreiheit ist jedoch gerechtfertigt. Die kompetenzmäßig erlassenen Vorschriften sind durch hinreichende, der Art der betroffenen Betätigung und der Intensität des Eingriffs Rechnung tragende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt und entsprechen dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
Vgl. zu den vorgenannten Regelungen des GlüStV sowie zu Bestimmungen des Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag des Landes Berlin und des Niedersächsischen Glücksspielgesetzes: BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 -, NVwZ 2008, 1338; ferner zur Rechts- und Tatsachenlage in Niedersachsen nach Inkrafttreten des Niedersächsischen Glücksspielgesetzes: BVerfG, Beschluss vom 20. März 2009 - 1 BvR 2410/08 -, juris; vgl. ferner OVG NRW, Beschlüsse vom 22. Februar 2008 - 13 B 1215/07 -, ZfWG 2008, 122 und vom 30. Juli 2008 - 4 B 2056/07 -, ZfWG 2008, 264.
Im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes ist gegenwärtig von einer (noch) ausreichenden Erfüllung der verfassungsrechtlichen Anforderungen des Sportwettenurteils des Bundesverfassungsgerichts,
BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, BVerfGE 115, 276,
insbesondere einer "vollständigen Konsistenz" der rechtlichen und tatsächlichen Monopolausgestaltung in Nordrhein-Westfalen auszugehen.
Vgl. zur Rechts- und Tatsachenlage in Niedersachsen nach Inkrafttreten des Niedersächsischen Glücksspielgesetzes: BVerfG, Beschluss vom 20. März 2009 - 1 BvR 2410/08 -, juris; zur Lage in Nordrhein-Westfalen im Ergebnis ebenso: OVG NRW, Beschlüsse vom 22. Februar 2008 - 13 B 1215/07 - und vom 30. Juli 2008 - 4 B 2056/07 -, ZfWG 2008, 264; anders VG Berlin, Urteil vom 4. Dezember 2008 - 35 A 346.06 -, juris.
Vorbehaltlich einer eingehenden verfassungsrechtlichen Prüfung der neuen gesetzlichen Regelungslage in Nordrhein-Westfalen im Rahmen der Hauptsacheentscheidung kann im Eilverfahren das grundlegende Regelungsdefizit, welches die alte landesrechtliche Regelungslage kennzeichnete, als grundsätzlich behoben angesehen werden.
Vgl. zur Rechtslage nach Inkrafttreten des Niedersächsischen Glücksspielgesetzes: BVerfG, Beschluss vom 20. März 2009 - 1 BvR 2410/08 -, juris.
Auch die tatsächliche Ausgestaltung des Sportwettenmonopols in Nordrhein-Westfalen dürfte nach der im Eilverfahren allein möglichen summarischen Prüfung insgesamt einer ausreichenden Umsetzung der gesetzlichen Vorgaben genügen,
vgl. zur gegenwärtigen Tatsachenlage in Niedersachsen BVerfG, Beschluss vom 20. März 2009 - 1 BvR 2410/08 -, juris.
Die Kammer schließt sich der Rechtsauffassung sowie den weiteren in der den Beteiligten bekannten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zu Begründung dargelegten Erwägungen an. Die Kammer ist ferner der Auffassung, dass die Rechts- und Tatsachenlage in Nordrhein-Westfalen mit derjenigen in Niedersachsen vergleichbar ist und daher die Erwägungen und Schlussfolgerungen des Bundesverfassungsgerichts auf die Verhältnisse in Nordrhein-Westfalen übertragbar sind.
Insbesondere ist die hier streitbefangenen Regelungen zum Verbot der Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele im Internet sowie der Werbung für Glücksspiel im Internet zur Zweckerreichung geeignet, erforderlich und nicht übermäßig belastend.
Vgl. im Einzelnen zu den Regelungen des GlüStV sowie zu Bestimmungen des Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag des Landes Berlin und des Niedersächsischen Glücksspielgesetzes: BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 -, NVwZ 2008, 1338.
Es verstößt nicht gegen das Willkürverbot nach Art. 3 Abs. 1 GG, dass die Veranstaltung und Vermittlung von öffentlichen Glücksspielen im Internet gemäß § 4 Abs. 4 GlüStV sowie Werbung für Glücksspiel im Fernsehen, im Internet sowie über Telekommunikationsanlagen nach § 5 Abs. 3 GlüStV generell verboten, während die Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele über den terrestrischen Vertriebsweg sowie Glücksspielwerbung in und durch andere Medien erlaubt sind. Ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz kommt in Betracht, wenn eine Gruppe von Normbetroffenen oder Sachverhalten im Vergleich zu einer anderen Gruppe unterschiedlich behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die unterschiedliche Behandlung rechtfertigen könnten.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Oktober 1980 - 1 BvL 50, 89/79 -, BVerfGE 55, 72; Urteil vom 14. März 2000 - 1 BvR 284, 1659/96 - BVerfGE 102, 41.
Die Veranstaltung und Vermittlung öffentlichen Glücksspiels im Internet sowie die Werbung für Glücksspiele im Fernsehen, im Internet und über Telekommunikationsanlagen unterscheiden sich jedoch wesentlich von der Veranstaltung und Vermittlung auf dem terrestrischen Vertriebsweg (Annahmestellen, postalisch übermittelte Vertragserklärungen) sowie von Glücksspielwerbung in den zulässigen Werbemedien. Im Internet ist das Glücksspiel rund um die Uhr verfügbar. Zudem weist der Vertragsabschluss im Internet – im Vergleich zur Abgabe eines Lottoscheins in der Annahmestelle bei gleichzeitiger Bezahlung – einen deutlich höheren Abstraktionsgrad auf, der (ganz besonders bei einer Verknüpfung mit einem über das Internet abgewickelten Zahlungsverkehr) geeignet ist, die Tatsache eines möglichen Verlustes von Geld in den Hintergrund treten zu lassen. Hinzu kommt, dass nach wie vor erhebliche Bedenken bestehen, ob sich bei einer Teilnahme an Glücksspielen im Internet der im Rahmen der Suchtprävention besonders wichtige Jugendschutz effektiv verwirklichen lässt.
So auch BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 -, NVwZ 2008, 1338.
Ferner kann Werbemedien wie Hörfunk, Printmedien oder Postwurfsendungen kein vergleichbares Gefährdungspotenzial wie der Werbung im Internet und Fernsehen sowie über Telekommunikationsanlagen beigemessen werden. Werbung im Fernsehen und Internet sowie über Telekommunikationsanlagen trägt auf Grund ihrer Reichweite und Anreizwirkung nach der Auffassung der Länder in besonderem Maß zum Gefährdungspotenzial von Glücksspielen bei. Eine solche Art der Werbung ist jedoch unvereinbar mit dem Ziel der Glücksspiel- und Wettsuchtbekämpfung.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 -, ZfWG 2008, 351.
Soweit eine informative und aufklärende Glücksspielwerbung durch andere Werbemedien weiterhin erlaubt bleibt, dient dies nach der gesetzlichen Konzeption dem Ziel, die Glücksspielbetätigung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken. Insoweit muss ein zwar begrenztes, andererseits aber von der Bevölkerung wahrgenommenes Glücksspielangebot bestehen, um der Gefahr einer Ausbreitung des illegalen Glücksspiels wirksam zu begegnen.
Diese Unterschiede sind von solcher Art und solchem Gewicht, dass sie die vom Gesetzgeber vorgenommene unterschiedliche Behandlung rechtfertigen. Denn diese Unterschiede bestehen gerade im Hinblick auf die mit dem Gesetz verfolgten wichtigen Gemeinwohlziele, nämlich die Bevölkerung, insbesondere Kinder und Jugendliche, vor den Gefahren der Glücksspielsucht und der mit Glücksspielen verbundenen Folge- und Begleitkriminalität zu schützen.
Vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 25. Juni 2008 - 3 L 354/08 -, ZfWG 2008, 287
(3) Durchgreifende Bedenken hat das Gericht bei der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gebotenen summarischen Prüfung gegen die hier angewandten Normen auch in europarechtlicher Hinsicht nicht, und zwar weder in Bezug auf einen eventuellen Verstoß gegen eine europarechtliche Notifizierungspflicht [(a)], noch im Hinblick auf einen möglichen Verstoß der Regelungen gegen die durch Art. 43 und 49 EGV gewährleistete Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit [(b)].
(a) Es liegt kein Verstoß gegen die in der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften und der Vorschriften für Dienste der Informationsgesellschaft (Abl. 1998 Nr. L 204/37), zuletzt geändert durch die Richtlinie 2006/96/EG vom 20. November 2006 (Abl. 2006 Nr. L 363/81) – Informationsrichtlinie – geregelten Notifizierungspflichten vor.
Der Glücksspielstaatsvertrag, der nach Auffassung der Kommission insbesondere aufgrund der Regelung in § 4 Abs. 4 GlüStV notifizierungsbedürftig war, ist insgesamt notifiziert worden. Die Notifizierung führte zwar wegen des Einwandes der Unvereinbarkeit mit Gemeinschaftsrecht zu Beanstandungen durch die Europäische Kommission.
Vgl. Stellungnahme der Kommission vom 22. März 2007 und Verwaltungsschreiben der Generaldirektion Binnenmarkt 14. Mai 2007, abgedruckt als Anlagen 1 a) und c) zu LT-Drs. 14/4849.
Diese machten jedoch lediglich die – hier beachtete – Einhaltung der sog. Standstill-Verpflichtungen des Art. 9 Informationsrichtlinie erforderlich, hinderten aber nicht den Erlass der notifizierten, jedoch beanstandeten Normen. Soweit vertreten wird, auch die Zustimmungsgesetze der Länder – hier Art. 1 des Gesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen zum Staatsvertrag zum Glückspielwesen in Deutschland – hätten insbesondere im Hinblick auf § 4 Abs. 4 GlüStV notifiziert werden müssen,
vgl. z. B. Streinz / Herrman / Kruis, Die Notifizierungspflicht des Glücksspielstaatsvertrages und der Ausführungsgesetze der Länder gemäß der Richtlinie Nr. 98/34/EG (Informationsrichtlinie), ZfWG 2007, 402, 407,
folgt dem die Kammer im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nicht. Zwar verleiht erst das jeweilige Zustimmungsgesetz dem Norminhalt des Staatsvertrags innerstaatliche Verbindlichkeit.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 1 BvR 809/06, 1 BvR 830/06 -, BVerfGE 119, 181, und vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 -, BVerfGE 90, 60.
Das Zustimmungsgesetz selbst enthält jedoch keine unter die Informationsrichtlinie fallende eigenständige Regelung. Weder ist das Zustimmungsgesetz selbst als "technische Vorschrift" im Sinne der Informationsrichtlinie zu behandeln, noch enthält es über den Inhalt des Glücksspielstaatsvertrages hinausgehende Regelungen. Es erteilt lediglich den Gesetzesbefehl für den außerhalb seiner selbst – in dem Staatsvertrag – gelegenen Gesetzesinhalt.
Zur Bedeutung eines Zustimmungsgesetzes zu einem Rundfunkstaatsvertrag vgl. BVerfG, Urteil vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 -, BVerfGE 90, 60.
Überdies geht auch die Europäische Kommission in ihrem Schreiben vom 24. September 2007,
inhaltlich wiedergeben in LT-Drs. 14/5231 S. 44,
nicht von einer Notifizierungspflicht der Zustimmungsgesetze aus. Denn darin wird eine Notifizierungspflicht nur für ein Landesgesetz zur Ratifizierung und Umsetzung des Glücksspielstaatsvertrages angenommen, das "neue Spezifikationen bzw. Anforderungen" hinzufügt bzw. diese im Vergleich zu den "notifizierten Anforderungen und Spezifikationen verschärft".
Die Frage, ob Art. 2 des Gesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen zum Staatsvertrag zum Glückspielwesen in Deutschland – das GlüStV AG NRW – derartige neuen Spezifikationen bzw. Änderungen oder Verschärfungen gegenüber dem Glücksspielstaatsvertrag enthält, die hiernach notifizierungspflichtig sind,
die Europäische Kommission verweist in ihrem Schreiben vom 24. September 2007 für Ausführungsgesetze hierzu auf die Schaffung von bußgeldbewehrten Ordnungswidrigkeitstatbeständen im Hinblick auf einen Verstoß gegen § 4 Abs. 4 des GlüStV (einen solchen zunächst in § 21 Abs. 1 c im Gesetzesentwurf des GlüStV AG NRW vorgesehenen Bußgeldtatbestand hat das Land Nordrhein-Westfalen daraufhin vorsorglich gestrichen, vgl. LT-Drucks. 14/5231) ebenso auf Änderungen der Einsatzgrenze in Landesgesetzen zur Ausführung des § 25 Abs. 6 GlüStV,
kann hier dahinstehen. Denn für die hier streitbefangene Verfügung ergänzend zum GlüStV heranzuziehenden einschlägigen Vorschriften des GlüStV AG NRW (§§ 2 und 3) gilt dieses jedenfalls nicht. Sollten aber andere Vorschriften des GlüStV AG NRW notifizierungspflichtig sein, dürfte dies die Anwendung der genannten Normen nicht hindern.
Vgl. hierzu EuGH, Urteil vom 16. September 1997 - C-279/94 -, Slg. 1997 S. I-4743; OVG NRW, Beschluss vom 27. Oktober 2008 - 4 B 1774/07 -, juris; so wohl auch Streinz / Herrman /Kruis, a.a.O., Fußnote 27.
(b) Ferner spricht nach der im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes lediglich gebotenen summarischen Prüfung Vieles dafür, dass die hier maßgeblichen Rechtsvorschriften des GlüStV und des GlüStV AG NRW auch nicht gegen die durch Art. 49 EGV gewährleistete Dienstleistungsfreiheit verstoßen.
Der Europäische Gerichtshof hat wiederholt entschieden, dass Rechtsvorschriften des nationalen Rechts, die geeignet sind, die Tätigkeiten des Veranstalters von Glücksspielen, der in einem anderen Mitgliedstaat ansässig ist und diese Dienstleistungen dort rechtmäßig erbringt, zu unterbinden oder zu behindern, zu einer Beschränkung der Dienstleistungs- (Art. 49 Abs. 1 EGV) und Niederlassungsfreiheit (Art. 43 Abs. 1 EGV) dieses Dienstleistenden führen können.
Vgl. Europäischer Gerichtshof (EuGH), Urteil vom 6. März 2007 - C-338/04 -, Slg. 2007 S. I-1891 [Placanica]; Urteil vom 13. November 2003 - C 42/02 -, Slg. 2003 S. I-13519 [Lindman]; Urteil vom 6. November 2003 - C-243/01 -, Slg. 2003 S. I-13031 [Gambelli].
Nach den vom Europäischen Gerichtshof aufgestellten Grundsätzen kann der durch das Verbot einer Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspiel bewirkte Eingriff in die Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit auf Grund des Vorbehalts der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit in Art. 46 Abs. 1 EGV (i. V. m. Art. 55 EGV) oder aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein. Der Europäische Gerichtshof erkennt insoweit grundsätzlich das Bedürfnis der Mitgliedstaaten an, die Veranstaltung von Wetten und Glücksspielen aus Gründen des Gemeinwohls zu beschränken oder sogar zu verbieten. Den Mitgliedstaaten wird ein Ermessen zur Festlegung der Erfordernisse zugebilligt, die sich aus dem Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung ergeben. Der Europäische Gerichthof fordert jedoch, dass die Beschränkungen geeignet sein müssen, die Verwirklichung dieser Ziele in dem Sinne zu gewährleisten, dass sie kohärent und systematisch zur Begrenzung des Glücksspiels beitragen. Die Maßnahmen müssten dem Ziel dienen, die Gelegenheiten zum Spiel zu vermindern, und die gesetzlichen Einschränkungen dürfen nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung der im Interesse der Allgemeinheit verfolgten Ziele notwendig ist.
Vgl. Schlussanträge des Generalanwalts vom 14. Oktober 2008 in der Rechtssache C-42/07 [Liga Portuguesa de Futbol Profissional], ZfWG 2008, 323 (343).
Insoweit sind zunächst die auf das Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG bezogenen vorgenannten Erwägungen zu der Ausgestaltung des Verbotes der Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspiel im Internet durch den Glücksspielstaatsvertrag und das Glücksspielstaatsvertrag AG NRW auf die Vereinbarkeit mit der Grundfreiheiten des Art. 49 Abs. 1 EGV übertragbar. Das Bundesverfassungsgericht geht von der Parallelität der Anforderungen des deutschen Verfassungsrechts und der vom Europäischen Gerichtshof zum Gemeinschaftsrecht formulierten Vorgaben aus.
Zugleich ergibt sich – wozu das Bundesverfassungsgericht keine Aussage getroffen hat – bei summarischer Prüfung keine Unvereinbarkeit der Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspiel im Internet sowie des Werbeverbots im Internet mit Art. 49 Abs. 1 GG im Hinblick auf die vom Europäischen Gerichtshof geforderte Kohärenz daraus, dass die Zielsetzung und Konzeption des GlüStV nicht den gesamten Glücksspielmarkt erfasst, sondern das Spiel in Spielhallen und Spielbanken sowie Pferderennwetten abweichenden Regelungssystemen folgen.
Dies gilt zunächst in Hinsicht auf die Ausgestaltung der Glücksspielsektoren durch den GlüStV und das GlüStV AG NRW im Allgemeinen. Die Kammer schließt sich insoweit den Erwägungen des Oberverwaltungsgerichts NRW,
Beschluss vom 22. Februar 2008 - 13 B 1215/07 -, ZfWG 2008, 122,
an, dass die Nichteinbeziehung des gewerblichen Geldautomatenspiels und der Sparte der gewerblich betriebenen Pferdewetten in die infolge der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 in Angriff genommenen Maßnahmen der Annahme einer Kohärenz nicht entgegen steht. Der Gesetzgeber ist nicht verpflichtet, sämtliche Glücksspielsektoren einem einheitlichen Regelungswerk zu unterwerfen. Aus dem weiten Beurteilungsspielraum folgt vielmehr eine Berechtigung zu unterschiedlichen sektoralen Regelungen, vorausgesetzt, die einzelnen sektorspezifischen Regelungen entsprechen sich in der Zielsetzung, jede Regelung ist für sich betrachtet, erforderlich und geeignet, und die sektorspezifischen Regelungen stehen zueinander nicht in einem krassen Missverhältnis. Diesen Anforderungen genügt bei der in diesem Verfahren allein möglichen summarischen Überprüfung sowohl das bundesrechtlich geregelte gewerbliche Spielrecht als auch das Rennwett- und Lotteriegesetz (RennwLottG).
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. Februar 2008 - 13 B 1215/07 -, ZfWG 2008, 122.
Danach ist von einer Vereinbarkeit von glücksspielrechtlichen Teilregelungen mit dem Kohärenzgebot unabhängig davon auszugehen, ob sich dieses auf den gesamten Glückspielmarkt (Gesamtkohärenz), auf den einzelnen Glückspielsektor oder nur auf jedes einzelne Bundesland,
vgl. VGH Bayern, Urteil vom 18. Dezember 2008 - 10 BV 07.558 -, ZfWG 2009, 97,
bezieht. Das Oberverwaltungsgericht NRW,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 18. Februar 2009 - 4 B 298/08 -, juris,
auf dessen Ausführungen im Einzelnen verwiesen wird, hat hierzu unter anderem ausgeführt:
"[...] selbst wenn sämtliche Glücksspielsektoren in den Blick zu nehmen sind, ist nach summarischer Prüfung davon auszugehen, dass die Vorschriften des GlüStV und des dazu erlassenen nordrhein-westfälischen Ausführungsgesetzes dem Anliegen gerecht werden, das Glücksspiel systematisch und kohärent zu begrenzen. Aus dem Erfordernis einer kohärenten und systematischen Regelung folgt zur Überzeugung des Senats nicht, dass der Gesetzgeber gehalten ist, für alle Bereiche des Glücksspiels eine einheitliche, im Wesentlichen inhaltsgleiche Regelung zu schaffen. Er kann den Glückspielmarkt vielmehr differenziert ausgestalteten Normen unterwerfen, die den Besonderheiten der verschiedenen Glücksspielarten Rechnung tragen. Dabei ist es dem Gesetzgeber grundsätzlich auch gestattet, neu hinzukommende Glücksspielangebote, die zu einer wesentlichen Erweiterung der Glücksspielmöglichkeiten und erheblichen zusätzlichen Gefahren führen, stärkeren Begrenzungen zu unterwerfen als das bereits vorhandene Glücksspielangebot, um auf diese Art und Weise eine hinreichende Kanalisierung des Glücksspielbetriebs sicher zu stellen.
Vgl. dazu auch BayVGH, Beschluss vom 16. September 2008 - 10 CS 08.1909 -, juris.
Die Grenzen des gesetzgeberischen Spielraums sind erst dann überschritten, wenn die gesetzliche Regelung einzelner Glücksspielbereiche für sich genommen nicht erforderlich und geeignet ist oder die differenzierte Regelung verschiedener Glücksspielsektoren nach Maßgabe der vorstehenden Grundsätze nicht hinreichend sachlich gerechtfertigt ist. Die Merkmale "kohärent" und "systematisch" erweisen sich damit in der Sache (zugleich) als Ausdruck des allgemeinen Gleichheitssatzes."
Die Kammer schließt sich dieser Auffassung an.
Im Besonderen genügt nach diesem Ansatz auch das Verbot des § 4 Abs. 4 GlüStV der Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspiel im Internet dem Kohärenzgebot. Dies gilt sowohl hinsichtlich der von der Kommission der Europäischen Gemeinschaften,
vgl. Aufforderungsschreiben der Kommission der Europäischen Gemeinschaften vom 31. Januar 2008 im Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2007/4866, ZfWG 2008, 32 (36),
gerügte Möglichkeit der Veranstaltung und Vermittlung von Online-Pferdewetten als auch in Bezug auf die in gleicher Weise angenommene und gerügte Möglichkeit des Betriebes von Online-Spielbanken.
In Hinsicht auf die Vermittlung von Online-Pferdewetten ist dabei in Rechnung zu stellen, dass die Pferdewetten ein Marktsegment bilden, das auf Grund seiner geringen Popularität und des hieraus folgenden geringen Umsatzniveaus (0,5 % des Gesamtumsatzes der Glücksspielanbieter) nicht mit dem erheblichen Suchtpotential sonstiger Sportwetten zu vergleichen sein dürfte.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 18. Februar 2009 - 4 B 298/08 -, juris; Mitteilung der Regierung der Bundesrepublik Deutschland an die Kommission der europäischen Gemeinschaften vom 20. Mai 2008, Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2007/4866, ZfWG 2008, 173 (184).
Der Betrieb von Online-Spielbanken ist in Nordrhein-Westfalen nach gegenwärtiger Rechtslage nicht erlaubnisfähig. Spielbanken unterfallen nach § 2 Satz 1 GlüStV dem Verbot des § 4 Abs. 4 GlüStV. Der Betrieb einer Spielbank im Internet ist – wie in § 4 Abs. 2 Spielbankgesetz NRW (SpielbG NRW) wiederholend geregelt wird – verboten. Soweit vor dem Inkrafttreten des GlüStV erteilte Genehmigungen zum Betrieb einer Spielbank zur Veranstaltung von Glücksspielen im Internet berechtigen,
vgl. hierzu VG Hannover, Urteil vom 1. Dezember 2008 - 10 A 4171/06 -; Urteil vom 20. August 2007 - 10 A 1224/07 -, juris; Nds. OVG, Beschluss vom 31. März 2008 - 11 LA 458/07 -, juris,
vermag dies keine Zweifel an der Kohärenz der durch den GlüStV und das GlüStV AG NRW verfolgten Glücksspielpolitik zu begründen. Es handelt sich um auf dem Weg der vollständigen Verhinderung solcher Angebote hinzunehmende ungewollte Einzelfälle, welche die Konzeption der Glücksspielpolitik nicht in Frage stellen. Dies gilt umso mehr, als nach der Mitteilung der Bundesrepublik Deutschland an die Kommission der Europäischen Gemeinschaften,
vgl. Mitteilung der Bundesrepublik Deutschland an die Kommission der Europäischen Gemeinschaften vom 20. Mai 2008 in dem Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2007/4866, ZfWG 2008, 173 (185 f.),
solche Angebote zwischenzeitlich eingestellt worden sind oder von dem Bundesland auf einen Verzicht auf die Genehmigung oder deren Widerruf hingewirkt wird.
Im Besonderen in Bezug auf das Werbeverbot im Internet ergeben sich keine Bedenken, da § 5 Abs. 3 GlüStV nach § 2 Satz 2 GlüStV auf Spielbanken uneingeschränkt Anwendung findet und dies – wie auch in Bezug auf andere zulässige Glücksspiele – mit dem Inkrafttreten des GlüStV unabhängig davon gilt, ob zuvor einer Spielbank gegebenenfalls zuvor eine dahin gehende Erlaubnis erteilt wurde.
Auch die nach dem Gewerbegesetz der Deutschen Demokratischen Republik erteilten Erlaubnisse zur Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspiel stehen einer Kohärenz nicht entgegen. Diese Erlaubnisse berechtigen nach Auffassung der Kammer nicht (mehr) zur Vermittlung oder Veranstaltung von Glücksspiel im Internet und der Werbung hierfür im Internet. Es kann offen bleiben, ob diese Erlaubnisse generell oder in Einzelfällen ursprünglich auch die Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspiel im Internet umfassten.
So zur Rechtslage vor Inkrafttreten des GlüStV: Sächs. OVG, Beschluss vom 12. Dezember 2007 - BS 286/06 -, ZfWG 2007, 447.
Jedenfalls durch das Inkrafttreten des generellen Verbots der Veranstaltung und Vermittlung von öffentlichem Glücksspiel im Internet dürfte sich die Erlaubnis nicht mehr auf einen Vertragsabschluss im Internet nach § 4 Abs. 4 GlüStV erstrecken. Die seinerzeit erteilten Erlaubnisse können ihrem Wesen nach nur insoweit, als es um die Zulassung des Gewerbes geht, Bestandsschutz vermitteln. Soweit es um die Ausübung des Gewerbes geht, unterliegt jeder Gewerbetreibende den sich naturgemäß im Laufe einer langjährigen Gewerbetätigkeit ändernden Berufsausübungsregeln.
Vgl. BayVGH, Beschluss vom 20. November 2008 - 10 CS 08.2399 -, ZfWG 2008, 455; Nds. OVG, Beschluss vom 3. April 2009 - 11 ME 399/08 -, BeckRS 2009 33166.
Das Verbot, öffentliches Glücksspiel im Internet zu veranstalten oder zu vermitteln, stellt eine solche Berufsausübungsregel dar.
Soweit von der Kommission der Europäischen Gemeinschaften von einer mangelnden Kohärenz des Werbeverbotes des § 5 Abs. 3 GlüStV auf Grund dessen Beschränkung auf das Fernsehen, das Internet sowie auf Telekommunikationsanlagen ausgegangen wird,
vgl. Aufforderungsschreiben der Kommission der Europäischen Gemeinschaften vom 31. Januar 2008 im Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2007/4866, ZfWG 2008, 32 (39),
vermag das Gericht auch dem nicht zu folgen. Die differenzierte Ausgestaltung des Werbeverbot des § 5 Abs. 3 GlüStV ist – wie im Einzelnen in Bezug auf dessen Vereinbarkeit mit Art. 3 Abs. 1 GG dargelegt – sachlich gerechtfertigt und in sich widerspruchsfrei.
III. Die Zwangsgeldandrohung in Ziffer 2 und 3 der Ordnungsverfügung stellt sich insoweit als rechtmäßig dar, als sie sich auf Zuwiderhandlungen gegen das Veranstaltungs- und Werbeverbot in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung in Nordrhein-Westfalen bezieht. Soweit sie sich auf Zuwiderhandlungen außerhalb des Landes Nordrhein-Westfalen bezieht, erweist sich die Zwangsgeldandrohung als rechtswidrig.
Soweit das Zwangsgeld für den Falle der Zuwiderhandlung gegen die Untersagungsanordnung im Land Nordrhein-Westfalen angedroht wurde, findet die Zwangsgeldandrohung ihre Rechtsgrundlage in §§ 55 Abs. 1, 60, 63 VwVG NRW.
Die Untersagungsanordnung in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung stellt einen sofort vollstreckbaren, mit Zwangsmitteln durchsetzbaren Verwaltungsakt im Sinne des § 55 Abs. 1 VwVG NRW dar. Die Antragsgegnerin hat mit dem Zwangsgeld das richtige Zwangsmittel ausgewählt und den für Zwangsgelder nach § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW zulässigen Rahmen nicht überschritten. Bedenken gegen die Verhältnismäßigkeit der Höhe des angedrohten Zwangsgeldes bestehen nicht. Die in Ziffer 2 der Ordnungsverfügung gesetzte Frist zur Befolgung der Untersagungsanordnung in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung von zwei Wochen nach Bekanntgabe erscheint noch angemessen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Antragstellerin schon seit Erhalt des Anhörungsschreibens im September 2008 Gelegenheit hatte, technische Möglichkeiten zur Befolgung eines auf Nordrhein-Westfalen beschränkten Veranstaltungs- und Werbeverbotes zu prüfen und vorzubereiten. Auf dieser Grundlage war es ihr zumutbar, binnen zwei Wochen nach Bekanntgabe der Ordnungsverfügung jedenfalls die Abrufbarkeit der beanstandeten Internetinhalte bundesweit mittels Geolokalisation auszuschließen bis ein Verfahren zur Handyortung bzw. Festnetzlokalisation von Spielinteressenten einsatzbereit wäre – sollte die Antragstellerin sich für diese Möglichkeit zur Befolgung des Veranstaltungsverbotes entscheiden wollen.
Soweit das Zwangsgeld auch für den Fall einer Zuwiderhandlung gegen die Untersagungsanordnung in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung außerhalb des Landes Nordrhein-Westfalen angedroht wurde, ist die Androhung rechtswidrig. Denn insoweit fehlt es nach Anordnung der aufschiebenden Wirkung der hiergegen gerichteten Klage mit dem vorliegenden Beschluss an einem sofort vollziehbaren Grundverwaltungsakt.
B. Soweit sich die Regelungen der Ordnungsverfügung als rechtmäßig darstellen, geht auch die im Übrigen vorzunehmende offene – von den Erfolgsaussichten der Klage unabhängige – Interessenabwägung zu Lasten der Antragstellerin aus. Das wirtschaftliche Interesse der Antragstellerin an der (vorläufigen) Fortsetzung der ihr untersagten Tätigkeit muss hinter dem öffentlichen Interesse, die von dieser Tätigkeit ausgehenden Gefahren für die Allgemeinheit (insbesondere Suchtgefahren und Gefahren für den Jugendschutz) zu unterbinden, zurücktreten.
Vgl. zur Gefährlichkeit der Glücksspielvermittlung OVG NRW, Beschluss vom 30. Juli 2008 - 4 B 2056/07 -, ZfWG 2008, 264.
Nur so können die mit der Untersagung verfolgten Schutzzwecke sichergestellt werden.
Diese Schutzzwecke sind im Hinblick auf die grundsätzliche Vereinbarkeit des Verbots der Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspiel im Internet sowie des Verbot der Werbung im Internet mit den verfassungsrechtlichen Anforderungen als legitim anzusehen und zugleich geeignet, das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung einer Untersagungsverfügung zu begründen, mit der dieses Verbot durchgesetzt wird.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 20. März 2009 - 1 BvR 2410/08 -, juris zur sofortigen Vollziehbarkeit des Verbots unerlaubter Sportwettvermittlung.
Ein demgegenüber überwiegendes Interesse der Antragstellerin an der Aussetzung der Vollziehung besteht auch nicht unter dem Gesichtspunkt des einstweiligen Vertrauensschutzes. Die Antragstellerin konnte angesichts der zumindest seit dem Sportwettenurteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006,
- 1 BvR 1054/01 -, BVerfGE 115, 276,
absehbaren gesetzlichen Neuregelung des Glücksspielwesens durch den Glücksspielstaatsvertrag und das AG GlüStV NRW nicht in schützenswerter Weise auf die Möglichkeit einer Fortführung ihrer Tätigkeit als Veranstalterin öffentlichen Glücksspiels im Internet vertrauen. Dies gilt umso mehr als gerade der Vertriebsweg über das Internet bereits im Sportwettenurteil als bedenklich eingestuft wurde.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 155 Abs. 1 VwGO. Die Quotelung orientiert sich an der Bevölkerungszahl des Landes Nordrhein-Westfalen im Verhältnis zur Bevölkerungszahl des Bundes. Die Erstreckung der Ordnungsverfügung auf das Ausland bleibt unberücksichtigt, da die Inhalte der Internetseiten der Antragstellerin erkennbar ganz überwiegend an Nutzer in der Bundesrepublik Deutschland gerichtet sind und im Verhältnis hierzu die Wirkungen des Veranstaltungs- und Werbeverbots im Ausland zu vernachlässigen sein dürften.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 3 Nr. 2 und 52 Abs. 1 und 3 GKG. In Anlehnung an Ziffer 54.2.1 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NVwZ 2004, 1327) geht die Kammer im Hauptsacheverfahren im Hinblick auf das räumlich unbeschränkte Veranstaltungs- und Werbeverbot im vorliegenden Verfahren von einem Streitwert in Höhe von 100.000,00 Euro aus. Der insoweit maßgebliche Jahresbetrag des erzielten oder erwarteten Gewinns aus der von der angeordneten Einschränkung des Internetangebots betroffenen Glücksspielveranstaltung und -werbung in Nordrhein-Westfalen ist zu schätzen, da die Antragstellerin, auch auf gerichtliche Anfrage, keine Angaben hierzu gemacht hat. Die Zwangsmittelandrohung bleibt nach Ziffer 1.6.2 des Streitwertkataloges 2004 außer Betracht. In Hinsicht auf die angegriffene Gebührenfestsetzung ergibt sich im Hauptsacheverfahren nach § 52 Abs. 3 GKG ein ergänzend zu berücksichtigender Wert von 3.000,00 Euro. Der sich im Hauptsacheverfahren ergebende Wert wird im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes in Anwendung von Ziffer 1.5 Satz 1 des Streitwertkataloges 2004 in Bezug auf die angeordnete Einschränkung der Glücksspielveranstaltung halbiert und hinsichtlich der Gebührenfestsetzung zu einem Viertel angesetzt. Die sich hieraus ergebenden Teilbeträge von 50.000,00 Euro und 750,00 Euro sind nach § 39 Abs. 1 GKG und Ziffer 1.1.1 des Streitwertkataloges zu addieren.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 11 - 15 TMG
§§ 33c ff GewO
§§ 4 Abs. 1 und 2 GlüStV
§§ 4, 17 GlüStV AG
§§ 53 Abs. 3 Nr. 2 und 52 Abs. 1 und 3 GKG
§ 3 GlüStV
§ 2 GlüStV
§ 21 GlüStV
§ 3 TMG
§ 114 VwGO
§ 284 StGB
§ 13 TMG
§ 33h GewO
§ 80 Abs. 6 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 6 Satz 2 VwGO
§ 80 Abs. 6 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 9 Abs. 1 Satz 2 und 3 Nr. 3 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 45 Abs. 2 VwVfG NRW
§ 37 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 3 Abs. 3 GlüStV
§ 3 Abs. 1 GlüStV
§ 284 Abs. 1 StGB
§ 9 Abs. 1 Satz 4 GlüStV
§ 44 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 44 Abs. 4 VwVfG NRW
§ 9 Abs. 1 GlüStV
§ 3 Abs. 4 GlüStV
§ 4 Abs. 1 GlüStV
§ 5 Abs. 4 GlüStV
§ 4 Abs. 1 GlüStV
§ 4 Abs. 4 GlüStV
§ 25 Abs. 6 GlüStV
§ 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 3 Abs. 2 GlüStV
§ 17 Abs. 1 Glücksspielstaatsvertrag
§ 5 Abs. 4 GlüStV
§ 4 Abs. 1 GlüStV
§ 2 Abs. 2 Nr. 5 RStV
§ 5 Abs. 3 GlüStV
§ 9 Abs. 1 GlüStV
§ 4 Abs. 1, 4 a, 28 Abs. 1 BDSG
§ 11 Abs. 1, 13 TMG
§ 25 Abs. 6 Nr. 4 GlüStV
§ 3 Abs. 1 BDSG
§ 15 Abs. 1 Satz 1 TMG
§ 4 Abs. 1 und 4 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 4 GlüStV
§ 1 Abs. 4 TMG
§ 10 Abs. 2 und 5 GlüStV
§ 9 Abs. 4, 10 Abs. 2 und 5 GlüStV
§ 5 Abs. 3 und 4 GlüStV
§ 5 Abs. 3 GlüStV
§ 4 Abs. 4 GlüStV
§ 4 Abs. 4 des GlüStV
§ 25 Abs. 6 GlüStV
§ 4 Abs. 4 GlüStV
§ 2 Satz 1 GlüStV
§ 2 Satz 2 GlüStV
§ 55 Abs. 1, 60, 63 VwVG NRW
§ 55 Abs. 1 VwVG NRW
§ 60 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW
§ 155 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 3 GKG
§ 39 Abs. 1 GKG
§ 1 Abs. 2 des Telemedienzuständigkeitsgesetzes
Art. 43 und 49 EGV
Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG
Art. 10 GG
Art. 1 Abs. 1 GG
Art. 10 GG
Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG
Art. 72 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 49 EGV
Art. 49 Abs. 1 EGV
Art. 43 Abs. 1 EGV
Art. 46 Abs. 1 EGV
Art. 55 EGV
Art. 49 Abs. 1 EGV
Art. 49 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2007, 615
BVerfGE 115, 276
BVerfGE 11, 6
NVwZ 2002, 984
DÖV 1989, 873
BVerfGE 63, 343
BGHZ 167, 91
NVwZ-RR 2009, 202
BVerwGE 76, 152
BVerfGE 84, 192,

111
BVerfGE 65, 1
NVwZ 2008, 1338
BVerfGE 115, 276,

190
BVerfGE 55, 72
BVerfGE 102, 41
BVerfGE 119, 181
BVerfGE 90, 60
BVerfGE 115, 276,

277
NVwZ 2004, 1327
27 K 437/09
6 C 25.06
10 CS 08.23
27 K 437/09
13 B 1803/06
1 BvR 1054/01
4 B 606/08
2 BvG 1/57
9 A 20/01
10 CS 08.32
27 L 9/09
2 BvR 475/78
I ZR 24/03
10 CS 08.23
1 S 203.08
13 B 1215/07
10 BV 07.55
6 S 2223/07
27 K 437/09
13 B 1215/07
10 CS 08.23
1 S 224.08
3 EO 565/07
27 L 1607/08
1 D 74/83
1 BvR 239/90
1 BvR 209/83
11 ME 399/08
1 S 224.08
27 L 71/09
27 L 138/09
27 L 190/09
4 S 09.00
1 BvR 928/08
1 BvR 2410/08
4 B 2056/07
1 BvR 1054/01
35 A 346.06
3 L 354/08
1 BvR 2270/05
1 BvR 809/06
1 BvR 830/06
1 BvL 30/88
4 B 1774/07
4 B 298/08
10 CS 08.19
10 A 4171/06
10 A 1224/07
11 LA 458/07