Verwaltungsgericht Mainz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-09-16, Aktenzeichen 5 K 278/05.MZ
ECLI: ECLI:DE:VGMAINZ:2005:0916.5K278.05.MZ.0A

Tenor:
Die am 19. April 2005 durchgeführte Wahl zum Personalrat bei der Kreisverwaltung ... wird für ungültig erklärt.
Der Beklagte trägt die Kosten des Rechtsstreits mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen. Dieser trägt seine außergerichtlichen Kosten selbst.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Kläger fechten die am 19. April 2005 durchgeführte Wahl zum Personalrat bei der Kreisverwaltung ... an. Das Wahlergebnis wurde am 19. April 2005 bekannt gegeben. Bei der als Gruppenwahl durchgeführten Wahl waren durch insgesamt 584 Beschäftigte 11 Personalratsmitglieder zu wählen, davon zwei für die Gruppe der Beamten, 8 für die Gruppe der Angestellten und 1 für die Gruppe der Arbeiter. An der Personalratswahl haben Beschäftigte teilgenommen, die ab 21. Dezember 2004 zur Gesellschaft für Arbeitsmarktintegration (GfA) zugewiesen waren, unter anderem kandidierte die Beamtin ... als Vertreterin für die Beamten, wurde in den Personalrat und hier zur zweiten stellvertretenden Vorsitzenden gewählt.
Mit am 2. Mai 2005 bei Gericht eingegangenen Schriftsätzen haben die Kläger die Wahl angefochten und zur Begründung vorgetragen, die Wahl sei fehlerhaft, weil Mitarbeiter teilgenommen hätten, die das aktive und passive Wahlrecht durch längerfristige Abordnung verloren hätten. Darüber hinaus habe der Leiter des Organisationsreferats am 5. April 2005 einen Wahlvorschlag der erstmalig angetretenen Angestelltenliste „Interessenvertretung Angestellte“, der in der Nähe der Stechuhr in der Cafeteria angebracht worden war, mit der Begründung, dass Bürger für derartige Hinweise kein Verständnis aufbringen würden, entfernen lassen. Des Weiteren habe er die Veröffentlichung von Wahlhinweisen per Bildschirm unter den Rubriken „Personalrat“ oder „Mitarbeiter“ von der Zustimmung einer konkurrierenden Angestelltenliste abhängig gemacht. Diese Behinderungen durch den Organisationsreferenten stellten eine unzulässige Wahlbehinderung und die Verletzung des Neutralitätsgebotes dar, weil bisher in der Dienststelle an den verschiedensten Stellen unterschiedlichste Werbeplakate ohne Beanstandung angebracht worden seien, Bildschirmarbeitsplätze unter Beachtung bestimmter Regel sogar zum privaten Surfen im Internet benutzt werden dürften und Befürchtungen bzw. Ungleichbehandlungen von Wahlbewerbern nicht zu besorgen gewesen seien. Der Wahlvorstand habe es unterlassen, unverzüglich nach Erlass des Wahlausschreibens bis zum Abschluss der Stimmenabgabe, ein Verzeichnis der Wahlberechtigten an geeigneter Stelle zur Einsicht auszulegen. Die Wählerverzeichnisse hätten nicht nur am Schwarzen Brett sichtbar gemacht werden müssen, sondern aufgrund der Dienststellengröße auch noch an mehreren Stellen ihrer Nebenstellen. Dies sei nachweislich nicht der Fall gewesen. Die nach Gruppen aufgegliederten Wählerverzeichnisse hätten ausschließlich bei der Vorsitzenden des Wahlvorstandes zur Einsichtnahme ausgelegen und dies aufgrund ihrer urlaubsbedingten Abwesenheit noch in zusätzlicher eingeschränkter Weise. Damit seien die Wählerverzeichnisse nicht an geeigneter Stelle zur Einsichtnahme ausgelegt und auch nicht mindestens sieben volle Tage vor dem ersten Wahltag bekannt gemacht worden. Auch dabei handele es sich um einen wesentlichen Verstoß gegen die Wahlvorschriften. Darüber hinaus beantragen die Kläger auch die Wahl der Personalratsvorsitzenden vom 27. April 2005 für ungültig zu erklären, weil diese Wahl unter bewusster Verletzung des Gebots zur Abstimmung in geheimer Wahl erfolgt sei. Auf Antrag des Personalsratmitglieds ... sei mehrheitlich geheime Wahl beschlossen worden, wofür vorsorglich eine Wahlkabine im Wahlraum aufgestellt gewesen sei. Tatsächlich sei die Wahl jedoch, von einer Ausnahme abgesehen, durch offenes Ankreuzen von namentlich vorgefertigten Stimmzetteln direkt am Sitzplatz vorgenommen worden, wobei sich die jeweiligen Nachbarn problemlos von der jeweils vorgenommen Stimmabgabe ihres Nachbarn hätten überzeugen können. Der hiergegen von der Klägerin zu 2) erhobene Protest sei völlig unbeachtet geblieben.
Die Kläger beantragen:
Die Personalratswahl bei der Kreisverwaltung ... vom 19. April 2005 für ungültig zu erklären. Hilfsweise die Neuwahl der Personalratsvorsitzenden vom 27. April 2005 für ungültig zu erklären.
Der Beklagte beantragt,
die Anträge aus den Schriftsätzen vom 1. Mai 2005 als unzulässig zurückzuweisen.
Er trägt vor, es fehle schon an der Voraussetzung, dass drei Wahlberechtigte die Wahl anfechten. Vorliegend seien beim Verwaltungsgericht wortgleiche Schriftsätze dreier Personen eingegangen und zwar der des Herrn ..., der in eigener Sache Anträge gestellt habe sowie der des Dr. ... und der der Frau .... Die beiden letztgenannten Personen seien lediglich als Absender und Unterzeichner eines Schriftsatzes in der Verwaltungsstreitsache des Wahlberechtigten ... aufgetreten. Es sei unklar geblieben, in welcher Beziehung sie zu Herrn ... stünden und ob sie mit ihm eine Streitgenossenschaft im Sinne des § 59 ZPO bilden wollten. Damit seien drei Einzelklagen eingereicht worden. Es könne nicht davon ausgegangen werden, dass sich drei Wahlberechtigte zusammengetan hätten, um gemeinsam die Wahlanfechtung im Rahmen eines einzigen Prozessrechtsverhältnisses zu betreiben. Schon daher sei das Wahlanfechtungsverfahren unzulässig. Darüber hinaus seien die Wahlanfechtungserklärungen ausdrücklich gegen den Wahlvorstand gerichtet. Dieser sei aber vor Klageerhebung schon nicht mehr existent gewesen, da der neue Personalrat sich bereits am 27. April 2005 konstituiert habe. Daher fehle es für die Zulässigkeit der Klage an der erforderlichen Beteiligtenfähigkeit. Es sei nicht nachvollziehbar, warum das Gericht den Personalrat in das Rubrum aufgenommen habe Darüber hinaus sei die Auffassung der Kläger irrig, dass die der Gesellschaft für Arbeitsmarktintegration (GfA) beamtenrechtlich zugewiesenen bzw. durch entsprechende arbeitsvertragliche Regelung überlassenen Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen ihr aktives und passives Wahlrecht gemäß § 10 Abs. 2 LPersVG verloren hätten. Bei der GfA handele es sich nicht um eine andere Dienststelle im Sinne des Gesetzes sondern um eine GmbH. Die GfA verfüge über kein eigenes Personal, das Personal werde entsprechend einem gemeinsam vereinbarten Plan von der Agentur und den Kommunen zur Verfügung gestellt. Vertragspartner blieben Dienstvorgesetzte ihrer jeweiligen Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen. Daher sei es nur folgerichtig, den von ... entsandten Beamten und Angestellten sowohl das aktive als auch das passive Wahlrecht zu belassen. Selbst wenn man davon ausgehe, bei der GfA handele es sich um eine andere Dienststelle im Sinne des § 10 Abs. 2 so sei die Vorschrift so auszulegen, dass über eine Zuweisung von Personen zu einer Arbeitsgemeinschaft ohne Abgabe des Direktionsrechts nicht anwendbar sei. Bei Inkrafttreten der Vorschrift habe die Problematik der personellen Abordnung an Arbeitsgemeinschaften noch nicht in dem Maß bestanden, wie sie durch die Gründung von Arbeitsgemeinschaften im Zuge der Umsetzung von Hartz IV Bedeutung erlangt habe. Es sei nicht Ziel der Vorschrift, für den Fall einer längerfristigen Zuweisung zu einer anderen Dienststelle den dortigen Personen das Wahlrecht zu verweigern. Mit dem Sinn und Zweck des Personalvertretungsrechts und dem Gleichbehandlungsgrundsatz sei es nicht vereinbar, dass die betroffenen Beschäftigten weder ein aktives noch passives Wahlrecht behielten.
Der Vorwurf der Wahlbehinderung entbehre jeder Grundlage. Zunächst sei klar zu stellen, dass die Veröffentlichung von Wahlhinweisen im Intranet nicht von der Zustimmung einer konkurrierenden Angestelltenliste abhängig gemacht worden sei. Vielmehr sei anheim gestellt worden, die Veröffentlichungen unter der Rubrik Personalrat einzustellen, wobei jedoch im Hinblick auf die redaktionelle Zuständigkeit des Personalrats dessen Zustimmung erforderlich gewesen sei, die nicht erteilt worden sei. Darüber hinaus habe es auch keine Wahlbehinderung dargestellt, wenn die Dienststelle für Veröffentlichungen zur Personalratswahl sowie zur Wahlwerbung für einzelne Listen auf die dem Haus zur Verfügung stehenden schwarzen Bretter verweise. Diese würden ausreichend Möglichkeit zur Information der Mitarbeiten bieten. Es sei nicht nachvollziehbar inwieweit die Untersagung von Aushängen an anderen Stellen im Kreisgebäude sowie Verbreitung über das Intranet die Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen bei ihrer Wahlentscheidung behindert haben könnten. Ein wesentlicher Verstoß gegen Wahlvorschriften sei auch nicht darin zu sehen, dass das Wählerverzeichnis nicht an den schwarzen Brettern im Haus ausgehängt worden sei. Ein derartiger Aushang sei nach der Wahlordnung nicht erforderlich. Es bestehe lediglich die Verpflichtung, das Wählerverzeichnis an geeigneter Stelle zur Einsicht auszulegen. Die Bereitstellung des Wählerverzeichnisses zur Einsichtnahme innerhalb bestimmter Zeiten sei ausreichend. Dies sei gewährleistet gewesen zumal, wie vorgeschrieben in dem sowohl im Kreishaus als auch in den Außenstellen aufgehängten Wahlausschreiben auf die Bereithaltung bei der Vorsitzenden des Wahlvorstandes hingewiesen worden sei. Das Wahlausschreiben selbst sei an diversen Infotafeln der Dienstellen bzw. Nebendienststellen und Teildienststellen ausgehängt gewesen.
Ebenso könne die Ordnungsgemäßheit der Wahl der Personalratsvorsitzenden nicht in Zweifel gezogen werden. Der Grundsatz der geheimen Wahl fordere lediglich, dass jeder sein Wahlrecht so ausüben könne, dass eine andere Person keine Kenntnis von seiner Entscheidung erhalte. Dem sei durch die Bereitstellung einer Wahlkabine Genüge getan. Die Benutzung dieser Kabine liege in der Entscheidung des einzelnen Wahlberechtigten. Die Wahlentscheidung sei auch dann geheim zu nennen, wenn der Einzelne an seinem Sitzplatz den Schreibvorgang beispielsweise mit einer Hand verdecke.
Der Beigeladene hat keinen Antrag gestellt, aber vorgetragen, es sei zutreffend, dass Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen, die der GfA zugewiesen seien, sich durch Ausübung des Wahlrechts an der Personalratswahl beteiligt hätten. Ebenso sei zutreffend, dass die ebenfalls der GfA zugewiesenen Mitarbeiterin ... als Vertreterin der Beamten in den Personalrat gewählt worden sei. Er sehe es als unverhältnismäßig an, dass Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen weder in seinem Haus ein aktives oder passives Wahlrecht haben sollen noch im Haus der GfA, insoweit halte er es für erforderlich, den zugewiesenen Beschäftigten die Beteiligung an der Personalratswahl einzuräumen.
Hinsichtlich der Ausführungen betreffend die Entfernung des Aushangs eines Wahlvorschlages an der Stechuhr der Cafeteria und der Ermöglichung der Veröffentlichung der Wahlvorschläge im Intranet sei vorzutragen, dass der Organisationsreferent den Hausmeister aufgefordert habe, den Wahlvorschlag dort zu entfernen und ab sofort darauf zu achten, dass im Haus kein „Plakatieren“ an Stellen erfolge, die hierfür nicht vorgesehen seien. Maßgebend dafür sei gewesen, dass in der Kreisverwaltung bestehende Aushangsflächen vorhanden seien, die auch für Wahlaushänge genutzt werden könnten. Eine Plakatierung an anderen Stellen könnte auch wegen des Publikumsverkehrs nicht ermöglicht werden. Der Organisationsreferent habe mit der Klägerin zu 2) über weitere Informationsmöglichkeiten gesprochen und dabei erklärt, dass grundsätzlich die Möglichkeit bestehe, dass für jede Gruppe im Intranet eine eigene Seite aufgenommen werden könne. Er habe sie diesbezüglich an die Vorsitzende des Wahlvorstandes verwiesen. Das Versenden von Mails an „Alle“ (so genannte Rundmails) habe der Organisationsreferent wegen der Gefahr des „Ausartens“ abgelehnt. Später habe der Organisationsreferent erfahren, dass der Personalrat beschlossen habe, das Intranet für Wahlwerbungen nicht zu nutzen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die zwischen den Parteien gewechselten Schriftsätze und den sonstigen Inhalt der Wahlunterlagen verwiesen. Sämtliche Unterlagen waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig und hat mit ihrem Hauptantrag in der Sache auch Erfolg.
Zunächst ist die innerhalb der 12 Werktagefrist des § 19 Landespersonalvertretungsgesetzes Rheinland-Pfalz vom 26. September 2000 (GVBl. 402) - LPersVG - fristgerecht erhobene Klage nicht mangels der erforderlichen drei anfechtenden Wahlberechtigten oder wegen Verstoßes gegen den in § 82 VwGO normierten Mindestinhalt der Klage unzulässig. Zwar haben die Kläger zu 2) und 3) formal lediglich einen Schriftsatz „in der Verwaltungsstreitsache des Wahlberechtigten ...“ unter eigener Anschrift eingereicht, den sie auch eigenhändig unterschrieben haben. Außerdem ist der Antrag gegen den Wahlvorstand gerichtet. Als prozessuale Willenserklärung ist die Klageschrift aber nach ihrem objektiven Sinngehalt auszulegen. Partei ist danach, wer als Kläger auftreten will und als Beklagter gemeint ist. Vorliegend ist deutlich gemacht, dass alle drei Wahlberechtigten die Personalratswahl vom 19. April 2005 anfechten wollen, die bei der Kreisverwaltung ... durchgeführt wurde. Damit ist auch der Klagegegner festgelegt, da im Fall der Wahlanfechtung nach Konstituierung des Personalrats immer die neu gewählte Personalvertretung Anfechtungsgegner und damit Beklagter ist. Dem steht nicht entgegen, dass die Kläger die Klage dezidiert gegen den Wahlvorstand gerichtet haben, denn mit der Konstituierung des neuen Personalrats verliert der Wahlvorstand seine Rechtspersönlichkeit, an dessen Stelle tritt der neu gewählte Personalrat. Zwar hat der Beklagte in der mündlichen Verhandlung geltend gemacht, dass eine Konstituierung des neuen Personalrats mangels ordnungsgemäßer Wahl des oder der Vorsitzenden gemäß § 26 LPersVG nicht stattgefunden habe. Das ist hier aber nicht der Fall. Denn selbst wenn die Wahl der Vorsitzenden aufgrund der fehlenden geheimen Wahl nicht ordnungsgemäß durchgeführt worden sein sollte, so ist sie allenfalls angreifbar jedenfalls aber nicht nichtig. Denn unstreitig ist, dass gewählt wurde und man zu einem Ergebnis kam. Damit hat sich der neu gewählte Personalrat konstituiert und der Wahlvorstand seine Rechtspersönlichkeit verloren. Darüber hinaus ist mit zu berücksichtigen, dass § 19 LPersVG zwar festlegt, wer die Wahl binnen welcher Frist beim Verwaltungsgericht anfechten kann, Angaben zum Beklagten werden dort aber ebenso wenig erwähnt, wie bei der Wahlanfechtung nach dem Bundespersonalvertretungsgesetz. Zwar gelten in diesem Bereich die Verfahrensvorschriften des Arbeitsgerichtsgesetzes, nach denen der Antrag des Antragstellers sich nicht gegen einen bestimmten Beteiligten zu richten hat und es dem Gericht obliegt, die notwendigen Beteiligten zu ermitteln (vgl. Grabendorff und andere, Bundespersonalvertretungsgesetz § 83 Rdnr. 37). Dennoch gibt dies Anhaltspunkte dafür, dass – ähnlich wie bei Anfechtungs- und Verpflichtungsklage, bei denen zur Bezeichnung des Beklagten die Bezeichnung der Behörde genügt – auch bei der Sondersituation der Wahlanfechtung von Personalratswahlen nach dem Landespersonalvertretungsgesetz eine großzügigere Betrachtungsweise hinsichtlich der Bezeichnung des Beklagten geboten ist und es damit ausreicht, wenn sich aus der genauen Bezeichnung der Wahl auch der richtige Beklagte feststellen lässt.
Die Klage ist auch begründet. Bei der Wahl zum Personalrat bei der Kreisverwaltung ... ist gegen wesentliche Vorschriften des Wahlrechts und der Wählbarkeit verstoßen worden und es ist nicht auszuschließen, dass durch diese Verstöße das Wahlergebnis geändert oder beeinflusst werden konnte. Dabei reicht die bloße Möglichkeit der Beeinflussung des Wahlergebnisses aus, es sei denn, es könnte festgestellt werden, dass das Wahlergebnis durch diesen Verstoß nicht beeinflusst werden konnte (§ 19 Abs. 1 LPersVG). Diese Feststellung kann vorliegend jedoch nicht getroffen werden. An der Wahl haben Personen teilgenommen, die durch die Zuweisung an die Gesellschaft für Arbeitsmarktförderung (GfA ) das aktive und passive Wahlrecht verloren haben. Gemäß § 10 Abs. 1 LPersVG sind alle Beschäftigten wahlberechtigt. Die gemäß § 2 des Personalgestellungsvertrages zwischen ..., Gesellschaft für Arbeitsmarktintegration ... (GfA) und Agentur für Arbeit ... am Rhein (ARGE) vom 30. Dezember 2004 im Rahmen einer Zuweisung bzw. entsprechender arbeitsvertraglichen Regelung der GfA überlassenen Mitarbeiter sind weiterhin Beschäftigte des Landkreises .... Die betroffenen Mitarbeiter sind lediglich zur Dienstleistung der GmbH überlassen worden, die Dienstverhältnisse werden dadurch in ihrem rechtlichen Bestand nicht berührt, Arbeitgeber bzw. Dienstherr der Beschäftigten bleibt der ..., allerdings ist die GfA als GmbH berechtigt, ihnen fachliche Anweisungen und für die dienstlichen Tätigkeiten Weisungen zu erteilen. Maßnahmen, die in Ausübung des Weisungsrechts der Geschäftsführung der GfA erfolgen und der Mitbestimmung bzw. Mitwirkung des Personalrats der Kreisverwaltung nach dem LPersVG erfordern, bedürfen nach diesem Vertrag, abgesehen von der Beteiligung des Personalrats, der vorherigen Zustimmung der Kreisverwaltung. Trotz der Bezeichnung „Personalgestellungsvertrag“ kommt hier ein Gestellungsvertrag nicht in Betracht, weil technisch hierunter nur ein Vertrag zu verstehen ist, durch den eine Person, die kein Bediensteter (Beamter, Angestellter oder Arbeiter) ist, durch eine karitative Einrichtung einem Dritten zur Dienstleistung überlassen wird (Schaub, Arbeitsrechtshandbuch, 8. Auflage § 120 I 7. a, Seite 1049). Sind danach die der GfA zugewiesenen Mitarbeiter weiterhin Beschäftigte des Kreises im Sinne von § 4 LPersVG, sind sie gleichwohl bei den Personalratswahlen des Kreises nicht wahlberechtigt und nicht wählbar. Denn mit Blick auf die ihr Beschäftigungsverhältnis betreffende Ausgliederung aus dem Kreis und ihre Eingliederung in den Dienstbetrieb der GfA greift die Vorschrift des § 10 Abs. 2 Satz 3 LPersVG. Nach dieser Regelung gilt in Fällen der Zuweisung nach § 123 a Beamtenrechtsrahmengesetz – BRRG – oder aufgrund entsprechender arbeitsvertraglicher Vereinbarung hinsichtlich des Verlustes des Wahlrechts bei der abgebenden Dienststelle Satz 1 der Vorschrift entsprechend. Danach wird der derjenige der zu einer Dienstelle abgeordnet wird, in ihr wahlberechtigt, sobald die Abordnung länger als drei Monate gedauert hat, im gleichen Zeitpunkt verliert er das Wahlrecht bei der abgebenden Dienststelle. Dies führt aber nicht dazu, dass mit den so genannten Hartz IV Gesetzen und der damit verbundenen Einrichtung der GfA eine nicht beabsichtigte Lücke im Landespersonalvertretungsgesetz entstanden ist. Denn der Gesetzgeber hat zwar nicht die konkrete Einrichtung solcher Gesellschaften wie der GfA oder der ARGEen im Blick gehabt, wie sie infolge der Hartz IV Gesetze konzipiert wurden und die zum Teil privatrechtlich strukturiert, zum Teil aber auch als öffentlich-rechtliche Gesellschaften sui generis eingerichtet worden sind (vgl. Trümmer, Ein neuer Typ der öffentlichen Gemeinschaftsunternehmen? – Organisation und mitbestimmungsrechtliche Fragestellungen – PersR 05, 31). Er hat aber mit Änderungsgesetz vom 26. September 2000 (GVBL. 402) den neuen Absatz 2 Satz 3 LPersVG aufgenommen und sich dabei an § 13 Abs. 2 Satz 4 Bundespersonalvertretungsgesetz angelehnt. Mit dieser Vorschrift hat der Landesgesetzgeber Satz 1 der Regelung des § 10 Abs. 2 – lediglich – für den Verlust des Wahlrechts bei der abgebenden Behörde für entsprechend anwendbar erklärt. Damit verlieren derartig betroffene Beschäftigte ihr Wahlrecht in der abgebenden Dienststelle nach drei Monaten und zwar – worauf auch die amtliche Begründung des Gesetzentwurfes ausdrücklich hinweist (vgl. C I 2 S. 15 amtliche Begründung, Teil b zu § 10) – unabhängig davon, ob sie in der neuen Einrichtung ein Wahlrecht erworben haben (vgl. Helmes und andere, Personalvertretungsgesetz Rheinland-Pfalz, § 10 Rdnr. 13). Dabei geht der Landesgesetzgeber sogar davon aus, dass dies (der Erwerb eines Wahlrechts) in der Regel nicht der Fall sein werde (vgl. C I 2 S. 15 amtliche Begründung, Teil b zu § 10). Mit dieser Einfügung hat der Landesgesetzgeber das Wahlrecht an die tatsächlichen Gegebenheiten angepasst. Sie ist Ausdruck des gesetzgeberischen Bestrebens, bei der Regelung der Wahlberechtigung auf das tatsächliche Beschäftigungsverhältnis und nicht auf die durch Ernennung oder Arbeitsvertrag begründete rechtliche Beziehung abzustellen (vgl. auch Oberverwaltungsgericht Münster zur Regelung im Landespersonalvertretungsgesetz Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 15.Dezember 1999, PersV 2000, 416 bis 419). Auch die Dienststelleneigenschaft der neuen Einrichtung sieht weder § 10 Abs. 2 Satz 3 LPersVG noch § 123 a BRRG oder § 12 Abs. 2 BAT vor. Allerdings hat der Bundesgesetzgeber den Kommunalverwaltungen und der Arbeitsverwaltung eine Auswahl der Rechtsform bei der Bildung der ARGEen eingeräumt. Theoretisch könnte für den Fall, dass eine kommunale Außenstelle bei den ARGEen als deren Teil gebildet würde, in die kommunale Beschäftige umgesetzt würden, auch ein Wahlrecht für die dort Beschäftigten in Betracht kommen (vgl. Antwort der Landesregierung auf die Kleine Anfrage des Abgeordneten Bischel – Drucksache 14/3945 vom 14.03.2005). Von dieser Möglichkeit wurde jedoch im vorliegenden Fall kein Gebrauch gemacht, so dass es beim Verlust des Wahlrechts bleibt.
Dieser Verlust des Wahlrechts in der abgegebenen Dienststelle ohne Gewinn eines Wahlrechts bei der neuen Beschäftigungsstelle – was der Landesgesetzgeber, wie oben ausgeführt, nicht außer Betracht gelassen hat –, verstößt auch nicht – wie der Kläger meint – gegen höherrangiges Recht, insbesondere nicht gegen das Demokratieprinzip oder die Wahlrechtsgrundsätze der allgemeinen, gleichen, freien, geheimen und unmittelbaren Wahl. Dabei ist das Recht der politischen Wahlen nicht uneingeschränkt auf Personalratswahlen zu übertragen. Zwar sind die fünf Wahlrechtsgrundsätze als allgemeine Rechtsprinzipien zu begreifen, die auch den Gesetzgeber binden. Bei der Konkretisierung der Wahlrechtsgrundsätze hat der Gesetzgeber aber einen Ermessensspielraum, der es ihm ermöglicht, die Einzelerfordernisse im Hinblick auf das jeweilige Wahlsystem zu bestimmen. Daraus ergibt sich, dass nicht jeder Grundsatz stets in voller Reinheit zu verwirklichen ist und dass gewisse Einschränkungen zulässig sind. Dem Gesetzgeber ist es überlassen, wie er das Wahlrecht im Interesse der Funktionsfähigkeit des zu wählenden Organs ausgestaltet. Bei der Ordnung des Wahlrechts zu politischen Körperschaften verbleibt dem Gesetzgeber nur ein geringer Spielraum für Differenzierungen. Außerhalb des politisch parlamentarischen Bereichs darf der Gesetzgeber aber bei der Ausgestaltung des Wahlsystems der Funktionsfähigkeit der zu wählenden Vertretung entscheidende Bedeutung beimessen, die Wahlrechtsgrundsätze dürfen Einschränkungen erfahren, soweit dies durch den Zweck der Wahl, die Organisationsstruktur der Körperschaft oder die Natur des in Frage stehenden Bereichs gerechtfertigt ist. Die Legitimationsbasis der Personalvertretungen ist nicht die Gesamtheit der Wahlbürger und damit das Volk als Inhaber und Träger der Staatsgewalt, sondern sind die Beschäftigten des öffentlichen Dienstes. Die Personalräte haben auch nicht in erster Linie das Allgemeininteresse, nämlich das des Gesamtvolkes, sondern vor allem die Belange ihrer Wähler, nämlich der öffentlichen Bediensteten zu vertreten. Da Zweck der Personalratswahl die Bildung eines einheitlichen, handlungsfähigen Organs ist, das die Interessen der Bediensteten gegenüber dem Dienststellenleiter zu vertreten und notfalls durchzusetzen hat, sind einfach gesetzliche Modifizierungen der strikten Anforderung an Wahlrechtsgrundsätze zulässig, die zur Erreichung dieses Zwecks erforderlich erscheinen. Bei Gremienwahlen im Bereich der Verwaltung handelt es sich der Sache nach nicht um Ausübung von Aktivbürgerrechten im Prozess der Willensbildung sondern um bürgerschaftliche Teilhabe an bestimmten Verwaltungsaufgaben. Die Regelungen des Personalvertretungsgesetzes zur Bildung und zu den Aufgaben der Personalvertretung finden ihre verfassungsrechtliche Anwendung nicht im Demokratieprinzip sondern wurzeln im Sozialstaatsgedanken und gehen auf die Vorstellungen zurück, die auch den Grundrechtsverbürgungen der Artikel 1, 2 und 5 Abs. 1 GG zugrunde liegen. Innerhalb der Dienststelle ist die Personalvertretung die Repräsentantin der Beschäftigten. Ihre Aufgabe ist es, die Beteiligung der Beschäftigten an der Regelung des Dienstes und der Dienst- und Arbeitsverhältnisse zu verwirklichen und die Interessen der Bediensteten zu vertreten. Der besondere Zweck dieser Wahlen lässt in größerem Umfang Differenzierungen zu, die im politisch parlamentarischen Bereich nicht zulässig wären. Im Bereich der Wahlen zu den Personalräten können Einschränkungen der Wahlrechtsgrundsätze nur dann nicht hingenommen werden, wenn sie zu einer Verzerrung des Wahlbewerbs führen, für die sich ein vernünftiger und sachlich einleuchtender Grund nicht finden lässt (vgl. Hessischer Staatsgerichtshof, Urteil v. 22. Dezember 1993, NVwZ 1994, 11097).
Wie bereits oben dargestellt, liegt hier ein vernünftiger Grund zur Einschränkung des Wahlrechts darin, dass die tatsächliche Bindung an die Stammdienststelle bei einer über mehrere Jahren angelegten Zuweisung zu der GfA derart gelockert ist, dass das Weiterbestehen eines Wahlrechts in der Stammdienststelle und die damit einhergehende Wählbarkeit in deren Personalrat nicht gerechtfertigt ist (vgl. OVG Münster vom 15. Dezember 1999,a.a.O). Insbesondere sprechen auch gute Gründe dafür, das passive Wahlrecht einzuschränken. Denn die – wie auch hier entstandene - Situation, dass nämlich Mitglieder der Personalvertretung oder sogar der oder die Vorsitzende über eine den Zeitraum einer dreimonatigen Abordnung weit hinausgehende Dauer tatsächlich nicht mehr in der Dienststelle tätig sind, dürfte mit der Intention des Gesetzgebers, nämlich einer engen, ständigen und vertrauensvollen Zusammenarbeit zwischen Dienststellenleitung und Personalvertretung, kaum in Übereinstimmung zu bringen sein. Im Übrigen ist dies nicht die einzige Einschränkung des Wahlrechts, die der Gesetzgeber vorgenommen hat, auch für Kleinstdienststellen mit weniger als fünf Wahlberechtigten ist das allgemeine Wahlrecht zur Personalvertretung nicht gegeben (vgl. § 12 Abs. 1 LPersVG).
Dieser, mit der Teilnahme der an die GfA zugewiesenen Beschäftigten an der Personalratswahl erfolgte Verstoß gegen das Wahlrecht und die Wählbarkeit ist auch geeignet, das Wahlergebnis zu beeinflussen. Wie sich dem Ergebnis der Wahl entnehmen lässt, haben nicht nur verschiedene Personen, die ihr Wahlrecht durch die Zuweisung an die GfA verloren haben, gewählt, sondern es wurde eine dieser Personen auch in die Personalvertretung und in der Folge zur stellvertretenden Vorsitzenden gewählt.
Soweit die Kläger weitere Wahlverstöße geltend gemacht haben, die in der mündlichen Verhandlung ausführlich erörtert wurden, bedarf es einer Entscheidung hierüber nicht mehr, da bereits der Verstoß gegen Wahlrecht und Wählbarkeit zu einer Ungültigkeit der Wahl führt.
Auch über den Hilfsantrag war daher nicht mehr zu entscheiden.
Hinsichtlich des mit Schriftsatz des Klägers zu 1) vom 8. September 2005 am Tag der mündlichen Verhandlung noch angekündigten Antrags ist in der Sache keine Entscheidung möglich. Abgesehen davon, dass er in der mündlichen Verhandlung nicht gestellt wurde, ist der Antrag schon deshalb unzulässig, weil durch diesen Antrag ein weiteres zusätzliches Klagebegehren in die Klage mit einbezogen wurde. Damit handelt es sich um eine Klageänderung gemäß § 91 Abs. 1 LPersVG. Eine solche ist nur dann zulässig, wenn die übrigen Beteiligten einwilligen oder das Gericht die Änderung für sachdienlich hält. Hier haben die übrigen Beteiligten weder eingewilligt noch sich in der mündlichen Verhandlung zu der geänderten Klage eingelassen. Auch das Gericht hält die Klageänderung nicht für sachdienlich, da die Änderung nicht nur zu einer Verzögerung des Abschlusses des Verfahrens geführt hätte sondern auch den Streitstoff nicht nur unwesentlich erweitert hätte.
Damit war der Klage mit der Kostenfolge der §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO stattzugeben. Danach waren die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen nicht erstattungsfähig, da der Beigeladene keinen Antrag gestellt und sich damit am Kostenrisiko nicht beteiligt hat.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils hinsichtlich der Kosten ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 ZPO.
Die Berufung war zuzulassen, da die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung aufweist.
Der Streitwert wird auf 5.000,-- € festgesetzt (§ 52 Abs. 2 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO
§ 59 ZPO
§ 82 VwGO
§ 26 LPersVG
§ 19 LPersVG
§ 4 LPersVG
§ 123 a Beamtenrechtsrahmengesetz
§ 123 a BRRG
§ 167 VwGO
§ 10 Abs. 2 LPersVG
§ 19 Abs. 1 LPersVG
§ 10 Abs. 1 LPersVG
§ 10 Abs. 2 Satz 3 LPersVG
§ 12 Abs. 1 LPersVG
§ 91 Abs. 1 LPersVG
§ 708 Nr. 11 ZPO
§ 52 Abs. 2 GKG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1994, 11097