Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2019-07-18, Aktenzeichen 1 S 871/19

Tenor:
Die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 12. März 2019 - 4 K 7058/18 - wird zurückgewiesen.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 1.000,-- EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
1
Die Beschwerde der Antragsgegnerin ist zulässig, aber unbegründet. Die fristgerecht dargelegten Gründe, auf die sich die Prüfung des Senats beschränkt (§ 146 Abs. 4 Satz 3 und 6 VwGO), geben dem Senat keinen Anlass, über den Antrag des Antragstellers auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes abweichend vom Verwaltungsgericht zu entscheiden.
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1. Das Verwaltungsgericht hat die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung verpflichtet, dem Antragsteller das Fahrzeug ... mit dem französischen amtlichen Kennzeichen ... herauszugeben. Zur Begründung hat es unter anderem ausgeführt, der Antragsteller habe insbesondere einen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht. Als Eigentümer oder jedenfalls rechtmäßiger Besitzer des Fahrzeugs könne er grundsätzlich die Herausgabe desselben verlangen. Eine Zurückbehaltungsbefugnis nach § 83a Satz 1 PolG stehe der Antragsgegnerin nicht mehr zu. Nach dieser Vorschrift könne die Polizei die Herausgabe von Sachen, deren Besitz sie auf Grund einer polizeilichen Maßnahme nach § 49 Abs. 1 PolG i.V.m. § 25 LVwVG (Ersatzvornahme) erlangt habe, von der Zahlung der entstandenen Kosten abhängig machen. Die Antragsgegnerin habe den Besitz an dem - im absoluten Halteverbot geparkten und von dort abgeschleppten - Fahrzeug des Antragstellers auf diesem Weg erlangt. Bei den von ihr geltend gemachten Kosten handele es sich auch um solche im Sinne des § 83a Satz 1 PolG. Offenlassen könne die Kammer, ob diese Kosten gegenwärtig fällig seien, insbesondere, ob der vom Antragsteller gegen den Kostenbescheid vom 08.08.2018 wohl eingelegte Widerspruch aufschiebende Wirkung entfalte oder ob das wegen § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO nicht der Fall sei. Jedenfalls sei die Ausübung der Zurückbehaltungsbefugnis nicht mehr verhältnismäßig, weil die Antragsgegnerin das Fahrzeug schon länger als sechs Monate einbehalte. § 83a Satz 1 PolG bestimme zwar keine zeitliche Grenze. Aus anderen Regelungen des Polizeirechts zur vorübergehenden Entziehung des Besitzes an Sachen (§ 32 Abs. 4, § 33 Abs. 4 PolG) ergebe sich aber, dass der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit eine solche Grenze gebiete. Dem stehe nicht entgegen, dass der Betroffene die Ausübung der Zurückbehaltungsbefugnis durch Zahlung der Kosten von sich aus beenden könne. Eine äußere zeitliche Grenze für die Ausübung der Zurückbehaltungsbefugnis liege auch im öffentlichen Interesse.
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Die Antragsgegnerin hält dem mit der Beschwerde entgegen, der Antragsteller habe keinen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht. Die Fälligkeit der von ihr geltend gemachten Kosten sei durch den Widerspruch des Antragstellers gegen den Kostenbescheid nicht entfallen, weil der Widerspruch gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO keine aufschiebende Wirkung entfalte. Die von dem Verwaltungsgericht „kreierte“ zeitliche Grenze für die Ausübung der Zurückbehaltungsbefugnis bestehe ebenfalls nicht. § 83a Satz 1 PolG sehe eine solche Grenze nicht vor. Das Verwaltungsgericht habe selbst erkannt, dass es der Antragsteller in der Hand habe, die Verwahrungszeit durch Zahlung der Kosten zu verkürzen oder zu beenden. Der vom Verwaltungsgericht „gefundenen“ Grenze stehe schließlich entscheidend das Bedürfnis nach einer effektiven Sicherung der der Allgemeinheit entstandenen und ansonsten vom Steuerzahler zu tragenden Kosten entgegen. Denn mit fortschreitender, allein in der Hand des Kostenschuldners liegender Fortdauer des Einbehalts des abgeschleppten Fahrzeugs stiegen die Verwahrungskosten. Damit steige auch das Sicherungsbedürfnis der öffentlichen Hand und zugleich die Rechtfertigung für den fortdauernden Einbehalt des Fahrzeugs.
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Dieses Beschwerdevorbringen rechtfertigt es im Ergebnis nicht, die Entscheidung des Verwaltungsgerichts zu ändern. Im vorliegenden Fall ist die Ausübung der Zurückbehaltungsbefugnis nach § 83a Satz 1 PolG bereits wegen der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers gegen den Kostenbescheid der Antragsgegnerin ausgeschlossen (a). Dahinstehen kann daher, ob die Ausübung einer Zurückbehaltungsbefugnis ermessensfehlerhaft - unverhältnismäßig - wäre, wofür allerdings die Dauer der bisherigen Zurückbehaltung allein keinen hinreichenden Anhaltspunkt bietet (b).
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a) Der Ausübung der Zurückbehaltungsbefugnis der Antragsgegnerin aus § 83a Satz 1 PolG steht die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers gegen den Kostenbescheid entgegen.
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§ 83a Satz 1 PolG räumt der Polizei die Befugnis ein, die Herausgabe von Sachen, die sie durch näher bezeichnete Maßnahmen, darunter eine Ersatzvornahme im Sinne von § 49 Abs. 1 PolG i.V.m. § 25 LVwVG, erhalten hat, von der Zahlung entstandener Kosten abhängig zu machen. Das setzt voraus, dass die Polizei einen Anspruch auf Erstattung der Kosten hat, die Kostenforderung fällig ist und der Kosterstattungsanspruch sich als Gegenanspruch gegen den Inhaber des Herausgabeanspruchs richtet (vgl. Belz/Mußmann/Kahlert/Sander, Polizeigesetz für Bad.-Württ., 8. Aufl., § 83a Rn. 4; Hermesmeier/Brenz, in: BeckOK PolR BW, 14. Ed., PolG § 83a Rn. 4 m.w.N.; Ruder/Schmitt, Polizeirecht Bad.-Württ., Rn. 356g, 704b).
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Diese Voraussetzungen waren im vorliegenden Fall zunächst erfüllt. Die Antragsgegnerin hat die Fälligkeit ihrer gegen den Antragsteller als Inhaber des Herausgabeanspruchs gerichteten Kostenforderung ursprünglich durch den Erlass des Kostenbescheids vom 08.08.2018 herbeigeführt (vgl. Senat, Urt. v. 20.01.2010 - 1 S 484/09 - VBlBW 2010, 196; Stephan/Deger, Polizeigesetz für Bad.-Württ., § 83a Rb. 3; Hermesmeier/Brenz, a.a.O., PolG § 83a Rn. 4; Jäckel, SächsVBl. 2012, 53 <56>). Der vom Antragsteller gegen diesen Bescheid eingelegte Widerspruch (aa) entfaltet jedoch aufschiebende Wirkung (bb). Er hat dadurch ein Vollziehungsverbot bewirkt, das unabhängig von der Auswirkung auf die Fälligkeit der Forderung die Ausübung der Zurückbehaltungsbefugnis hindert (cc).
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aa) Der Antragsteller hat, wie das Verwaltungsgericht zu Recht entschieden hat, gegen den Kostenbescheid vom 08.08.2018 mit seinem Schreiben vom 28.08.2018 wirksam Widerspruch eingelegt.
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Insbesondere ist das Schreiben vom 28.08.2018 entgegen der von der Antragsgegnerin zunächst vertretenen Auffassung als Widerspruch auszulegen.
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Die Verwaltungsgerichtsordnung enthält keine ausdrücklichen Anforderungen an den Inhalt eines Widerspruchs. Er muss insbesondere nicht als solcher bezeichnet werden. Es genügt, wenn der Betroffene deutlich macht, dass er sich von der angegriffenen Maßnahme beschwert fühlt, sich deshalb dagegen wehrt und die Überprüfung sowie Aufhebung der Maßnahme begehrt. Für die Auslegung der Erklärung ist nach den im öffentlichen Recht entsprechend anzuwendenden §§ 133, 157 BGB maßgebend, wie diese vom Erklärungsempfänger nach Treu und Glauben und nach der Verkehrsauffassung verstanden werden musste. Zu berücksichtigen sind grundsätzlich alle Umstände, die dem Empfänger bei Zugang der Erklärung erkennbar waren. Bei der Auslegung ist auch „erfolgsorientiert“ - insbesondere zugunsten des nicht anwaltlich vertretenen Bürgers - davon auszugehen, dass er denjenigen Rechtsbehelf einlegen will, der seinen Interessen entspricht und den erkennbar angestrebten Erfolg erreichen kann. Denn die Behörde ist verpflichtet, dem Bürger den erkennbar einfachsten Weg zu weisen, auf dem er sein Ziel erreichen kann. Verbleiben danach Zweifel an der rechtlichen Einordnung eines Schreibens des durch den Verwaltungsakt belasteten Bürgers, besteht für die Behörde Anlass, diesen Zweifeln durch eine Rückfrage beim Betroffenen nachzugehen. Solche Unklarheiten können dabei auch nach Ablauf der Widerspruchsfrist geklärt werden (vgl. zum Ganzen BVerwG, Urt. v. 12.12.2001 - 8 C 17.01 - BVerwGE 115, 302; Senat, Beschl. v. 25.11.2016 - 1 S 1750/16 - juris; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 03.12.2013 - 2 S 978/13 - juris; W.-R. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 24. Aufl., § 69 Rn. 5 und § 70 Rn. 5; jeweils m.w.N.).
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An diesen Maßstäben gemessen hat der Antragsteller mit seinem Schreiben vom 28.08.2018 gegen den Kostenbescheid vom 08.08.2018 Widerspruch eingelegt. Er hat hinreichend deutlich zum Ausdruck gebracht, dass er sich durch die darin erfolgte Festsetzung von Kosten und Gebühren in Höhe von 1.415,10 EUR beschwert fühlt und die Aufhebung der Maßnahme begehrt. Der im Verwaltungsverfahren nicht anwaltlich vertretene Antragsteller hatte der Antragsgegnerin bereits auf ein vorangegangenes Anhörungsschreiben „Geldmacherei“ vorgeworfen und sinngemäß erklärt, ihre Forderung für rechtswidrig zu halten (vgl. das undatierte, am 03.05.2018 eingegangene Schreiben, Bl. 9 d. Verw.-Akte). Auf den Erhalt des Kostenbescheids vom 08.08.2018 hat der Antragsteller in seinem Schreiben vom 28.08.2018 mitgeteilt, dass er „höchstens“ 400,-- EUR bezahlen könne, zugleich aber die Geltendmachung von Schadenersatz von „mindestens 3.000,-- EUR“ gegen die Antragsgegnerin sowie die Einschaltung eines Rechtsanwalts und der Staatsanwaltschaft in Aussicht gestellt. Bereits darin kam hinreichend deutlich zum Ausdruck, dass der Antragsteller mit dem Kostenbescheid nicht einverstanden ist und in erster Linie dessen Aufhebung begehrt. Auf den von der Antragstellerin gleichwohl mit Schreiben vom 30.08.2018 erteilten Hinweis, sie könne dem Schreiben des Antragstellers vom 28.08.2018 nicht entnehmen, ob er Widerspruch eingelegt habe, hat er nochmals erläutert, er halte das „gesamte Vorgehen“ der Antragsgegnerin für „nicht [der] Verhältnismä[ß]igkeit entsprechend“ und „unzulässig“ (Schreiben vom 01.11.2018, Bl. 29 d. Verw.-Akte). Nach diesen Ausführungen bestand erst recht kein Zweifel mehr, dass der Antragsteller eine Aufhebung des Kostenbescheids begehrte. Das zieht die Antragsgegnerin anders als noch im erstinstanzlichen Verfahren im vorliegenden Beschwerdeverfahren zuletzt wohl auch selbst nicht mehr in Zweifel.
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bb) Der Widerspruch des Antragstellers gegen den Kostenbescheid der Antragsgegnerin vom 08.08.2018 hat gemäß § 80 Abs. 1 VwGO aufschiebende Wirkung.
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Die aufschiebende Wirkung entfällt insbesondere nicht nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO. Die Antragsgegnerin hat mit dem Kostenbescheid keine „öffentliche Abgaben und Kosten“ im Sinne dieser Vorschrift angefordert. Die von ihr auf der Grundlage von § 49 Abs. 1 PolG, § 25, § 31 Abs. 1, 4 und 6 LVwVG und § 6 Abs. 3 LVwVGKO geltend gemachten Abschlepp- und Stellplatzkosten sowie Aufwand- und Stellplatzgebühren (vgl. S. 1, 3 des Bescheids) erfüllen die Voraussetzungen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO nicht.
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§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO erfasst nach seinem Wortlaut nicht die Anforderung von öffentlich-rechtlichen Geldleistungen schlechthin, sondern nur von öffentlichen Abgaben und Kosten. Darin liegt eine Eingrenzung gegenüber dem weiteren Begriff der öffentlichen Geldleistungen. Will der Gesetzgeber nicht dem Abgaben- oder Kostenbegriff unterfallende sonstige öffentliche Geldleistungen von der aufschiebenden Wirkung des § 80 Abs. 1 VwGO ausnehmen, steht ihm die Möglichkeit einer spezialgesetzlichen Regelung nach § 80 Abs. 2 Nr. 3 VwGO offen. Zudem ist zu berücksichtigen, dass die Regelung des § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO eine Durchbrechung des in § 80 Abs. 1 VwGO enthaltenen Grundsatzes der aufschiebenden Wirkung von Rechtsmitteln gegen belastende Verwaltungsakte enthält. Ausnahmevorschriften sind im Zweifel eng auszulegen. Hieraus und aus der in der Gesetzesbegründung enthaltenen Bezugnahme auf die Steuergesetzgebung ergibt sich, dass der Ausschluss des Suspensiveffektes in § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO den Zweck verfolgt, eine geordnete Haushaltsführung der öffentlichen Hand durch Gewährleistung des allgemeinen Finanzbedarfs zu garantieren (SächsOVG, Beschl. v. 18.10.2000 - 1 BS 239/00 - SächsVBl. 2001, 214, dort unter Hinweis auf BT-Drs. 1/4278, S. 42, BT-Drs. 2/462, S. 40 und BT-Drucks. 3/55, S. 50). Deshalb werden nur solche Einnahmen erfasst, auf die die öffentliche Hand zur Aufgabenerfüllung allgemein angewiesen ist und die für die Einstellung in deren Haushaltsplanung geeignet sind. Öffentlich-rechtliche Geldforderungen, die vornehmlich anderen Zwecken dienen als der Deckung des allgemeinen öffentlichen Finanzbedarfs, gehören hierzu nicht (vgl. SächsOVG, Beschl. v. 18.10.2000, a.a.O.; Hoppe, in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl., § 80 Rn. 25 m.w.N.).
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Ausgehend hiervon steht eine „öffentliche Abgabe“ im Sinne von § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO im vorliegenden Fall nicht in Rede. Hierunter sind neben Steuern, Gebühren und Beiträgen auch sonstige öffentlich-rechtliche Geldforderungen zu verstehen, die von allen erhoben werden, die einen normativ bestimmten Tatbestand erfüllen und zur Deckung des Finanzbedarfs des Hoheitsträgers für die Erfüllung seiner öffentlichen Aufgaben dienen (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.12.1992 - 4 C 30.90 - NVwZ 1993, 1112; Senat, Beschl. v. 27.11.2006 - 1 S 1925/06 - VBlBW 2007). Kosten für das Abschleppen von Fahrzeugen sind davon nicht erfasst, da die für den Wegfall des Suspensiveffekts tragende Erwägung, im Interesse der Sicherung einer geordneten Haushaltsführung der öffentlichen Hand die Stetigkeit des Mittelflusses zu gewährleisten, hier nicht einschlägig ist (vgl. Senat, Beschl. v. 27.11.2006, a.a.O.; Schoch in: Schoch/Schneider Bier, VwGO, 36. Erg.-Lfg., § 80 Rn. 136 m.w.N.).
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Die von der Antragsgegnerin geforderte Geldleistung zählt auch nicht zu den „öffentlichen Kosten“ im Sinne von § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO. Hierunter sind die nach Maßgabe der einschlägigen kostenrechtlichen Bestimmungen in einem Verwaltungsverfahren nach tariflichen Vorgaben oder doch leicht erkennbaren Merkmalen erhobenen (Verwaltungs-)Gebühren nebst den mit ihnen verbundenen Auslagen zu verstehen. Demgegenüber zählen hierzu nicht die durch die besonderen Umstände des jeweiligen Einzelfalles geprägten Kostenerstattungsansprüche, mit denen die Behörde den Ersatz von finanziellen Aufwendungen fordert, mit denen sie der Sache nach für den Schuldner in Vorlage getreten ist. Nach der ständigen Rechtsprechung des Senats trifft dies insbesondere auf die Kosten zu, die der Behörde durch die unmittelbare Ausführung einer Maßnahme entstanden sind und die sie vom Pflichtigen ersetzt verlangt (vgl. zu § 8 Abs. 2 PolG Senat, Beschl. v. 27.11.2006, a.a.O., und v. 09.06.1986 - 1 S 376/86 - NVwZ 1986, 933; zu § 31 Abs. 2 Alt. 2 BestattG Senat, Beschl. v. 09.09.1999 - 1 S 1306/99 - NVwZ-RR 2000, 189 f.; so auch SächsOVG, Beschl. v. 26.10.1995 - 3 S 387/95 - SächsVBl 1996, 70; OVG Brandenburg, Beschl. v. 17.11.1999 - 4 B 99/99 -, LKV 2000, 313; Stephan/Deger, a.a.O., § 8 Rn. 38; Würtenberger/Heckmann, Polizeirecht in Baden-Württemberg, 6. Aufl., Rn. 893; Schoch, a.a.O, § 80 Rn. 144; Puttler in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl., § 80 Rn. 62). Gleiches gilt für die Kosten einer - wie hier - Ersatzvornahme (vgl. Senat, Beschl. v. 09.09.1999 - 1 S 1306/99 -; Stephan/Deger, a.a.O., § 8 Rn. 38; Würtenberger/Heckmann, a.a.O., Rn. 893; Ruder/Schmitt, a.a.O., Rn. 703a; Schoch, a.a.O, § 80 Rn. 144; Puttler, a.a.O., § 80 Rn. 62; W.-R. Schenke, a.a.O., § 80 Rn. 63; Hoppe, a.a.O., § 80 Rn. 32; jeweils m.w.N.).
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Der insoweit abweichenden (früheren) Auffassung des Bayerischen Verwaltungsgerichthofs, auf die sich die Antragsgegnerin beruft (BayVGH, Beschl. v. 16.12.1993 - 21 CS 93.3344 - BayVBl. 1994, 372), folgt der Senat, wie er bereits entschieden hat, nicht (vgl. Senat, Beschl. v. 27.11.2006, a.a.O., zu BayVGH, Beschl. v. 09.06.2005 - 25 CS 05.295 -, NuR 2006, 183). Sie beruht auf einem weitem Verständnis des Begriffs der Kosten im Sinne von § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO, der im Kern allein auf den Finanzbedarf und Deckungsprobleme der öffentlichen Haushalte abstellt. Dies wird dem Ausnahmecharakter sowie Sinn und Zweck des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO nicht gerecht (vgl. Senat, Beschl. v. 27.11.2006, a.a.O.; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 25.02.2002 - 11 S 2443/01 - InfAuslR 2002, 286; zu den Kosten einer Ersatzvornahme inzwischen auch wie hier BayVGH, Beschl. v. 25.02.2009 - 2 CS 07.1702 - NVwZ-RR 2009, 787).
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cc) Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers gegen den Kostenbescheid der Antragsgegnerin hindert die Ausübung der Zurückbehaltungsbefugnis.
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Der Eintritt der aufschiebenden Wirkung nach § 80 Abs. 1 VwGO beseitigt zwar nicht die Wirksamkeit des mit dem Widerspruch angefochtenen Verwaltungsakts. Die aufschiebende Wirkung hemmt aber im umfassenden Sinn eines Verwirklichungsverbots dessen Vollziehbarkeit (grdl. BVerwG, Urt. v. 21.06.1961 - VIII C 398.59 - BVerwGE 13, 1; s. ferner dass., Urt. v. 17.08.1995 - 3 C 17.94 - BVerwGE 99, 109; Senat, Urt. v. 14.05.2007 - 1 S 1422/06 - VBlBW 2007, 351; näher zum Meinungsstand zur sog. Vollziehbarkeitstheorie Schoch, a.a.O., § 80 Rn. 90 ff.; W.-R. Schenke, a.a.O., § 80 Rn. 22 m.w.N.). Als verbotene „Vollziehung“ ist dabei (jedenfalls) jede selbständige und hoheitliche Maßnahme der Behörde zur Durchsetzung der getroffenen Anordnung im Wege des Zugriffs auf Rechtsgüter des Adressaten dieses Verwaltungsaktes zu verstehen (vgl. BVerwG, Urt. v. 27.10.1982 - 3 C 6.82 - BVerwGE 66, 218; ähnl. dass., Urt. v. 20.11.2008 - 3 C 13.08 - BVerwGE 132, 250: „einseitige Durchsetzung der im Bescheid getroffenen Regelung mit hoheitlichen Mitteln“; s. zur Kritik an dem im Lichte von Art. 19 Abs. GG teils als zu restriktiv beanstandeten Vollziehungsbegriff des Bundesverwaltungsgerichts BVerfG, Beschl. v. 14.08.2006 - 1 BvR 2089/05 - NJW 2006, 3551; Schoch, a.a.O., § 80 Rn. 101 m.w.N.).
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Nach diesen Grundsätzen ist die Antragsgegnerin aufgrund des Eintritts der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers daran gehindert, ihre Zurückbehaltungsbefugnis auszuüben (im Ergebnis ebenso Hermesmeier/Brenz, a.a.O., § 83a Rn. 6; Jäckel, a.a.O., S. 56 f.). Denn die Ausübung der Zurückbehaltungsbefugnis stellt sich an den genannten Maßstäben gemessen als „Vollziehung“ des Kostenbescheids dar. Denn die Antragsgegnerin greift mit dieser Maßnahme durch eine selbständige und hoheitliche Maßnahme unmittelbar auf das Fahrzeug des Antragstellers als Adressat des Kostenbescheids zu, um die in dem Bescheid festgesetzte Forderung durchzusetzen. Diese Zielsetzung ihrer Maßnahme entspricht gerade Sinn und Zweck des 2008 in das Polizeigesetz eingefügten § 83a, mit dem der Polizei ein Druckmittel zur Bezahlung von Abschleppkosten an die Hand gegeben werden sollte (vgl. die Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung, LT-Drs. 14/3165, S. 82 f.; ferner Jäckel, a.a.O., S. 55; HambOVG, Beschl. v. 22.05.2007 - 3 Bs 94/07 - NJW 2007, 3513: „Druckfunktion“ zur effizienten Forderungsdurchsetzung). Bei einer solchen „als Druckmittel konzipierten Folgebeziehung“ (BVerfG, Beschl. v. 14.08.2006, a.a.O.) erfordert es auch das Gebot des effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG), dem Widerspruch gegen den Kostenbescheid aufschiebende Wirkung mit der Folge eines Wegfalls des Druckmittels beizumessen.
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Ob die aufschiebende Wirkung eines Widerspruchs gegen einen Kostenbescheid darüber hinaus auch deshalb die Ausübung der Zurückbehaltungsbefugnis ausschließt, weil die aufschiebende Wirkung (bereits) die Fälligkeit der geltend gemachten Kostenforderung beseitigt, bedarf daher keiner Entscheidung (für den Wegfall der Fälligkeit Jäckel, a.a.O., S. 57; a.A. insoweit - ohne Begründung - Stephan/Deger, a.a.O., § 83a Rn. 3; früher ebenfalls gegen den Wegfall der Fälligkeit BVerwG, Beschl. v. 20.04.2004 - 9 B 109.03 - juris, und Urt. v. 27.10.1982, a.a.O., mit der Erwägung, die aufschiebende Wirkung habe keine Gestaltungswirkung, und der Folgerung, die aufschiebende Wirkung schließe es grundsätzlich nicht aus, mit der im Kostenbescheid festgesetzten Forderung gegen eine Forderung des Adressaten aufzurechnen; inzwischen aber differenzierend BVerwG, Urt. v. 20.11.2008, a.a.O., dort gegen die Zulässigkeit der Aufrechnung, wenn die Forderung des Behördenträgers oder deren Fälligkeit - wie hier [vgl. Senat, Urt. v. 20.01.2010, a.a.O.; Stephan/Deger, a.a.O., § 83a Rn. 3; Hermesmeier/Brenz, a.a.O., § 83a Rn. 4] - einen Verwaltungsakt voraussetzt; näher zum Meinungsstand zur Frage, ob die Aufrechnung mit einer durch Bescheid geltend gemachten Forderung als Vollziehung im Sinne des § 80 Abs. 1 VwGO anzusehen ist, [bejahend] VGH Bad.-Württ., Urt. v. 25.02.1998 - 6 S 2679/96 -; W.-R. Schenke, a.a.O., § 80 Rn. 30 m.w.N.).
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b) Ist die Ausübung der Zurückbehaltungsbefugnis nach dem zuvor Gesagten bereits wegen der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers gegen den Kostenbescheid der Antragsgegnerin ausgeschlossen, kann ebenfalls dahinstehen, ob die Ausübung einer Zurückbehaltungsbefugnis ermessensfehlerhaft wäre. Der Senat teilt allerdings insoweit die Auffassung der Antragsgegnerin, dass die Ausübung einer Zurückbehaltungsbefugnis nach § 83a Satz 1 PolG nicht allein wegen der Dauer der Zurückbehaltung über einen Zeitraum von - wie hier - mehr als sechs Monaten unverhältnismäßig wird.
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aa) Die Ausübung der Zurückbehaltungsbefugnis aus § 83a steht im Ermessen der Behörde (vgl. § 83a Satz 1 PolG: „kann“; LT-Drs. 14/3165, S. 83; Belz/Mußmann u.a., a.a.O., § 83a Rn. 6; Stephan/Deger, a.a.O., § 83a Rn. 4; Hermesmeier/Brenz, a.a.O., § 83a Rn. 9). Sie hat daher insbesondere den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit als gesetzliche Ermessensgrenze zu beachten (vgl. § 40 LVwVfG). Die Ausübung der Zurückbehaltungsbefugnis kann im Einzelfall etwa dann unverhältnismäßig sein, wenn der Kostenpflichtige - wofür im vorliegenden Fall nichts ersichtlich ist - glaubhaft macht, die Kosten nicht kurzfristig begleichen zu können, und das sichergestellte Fahrzeug aus zwingenden Gründen dringend und unverzüglich benötigt (LT-Drs. 14/3165, S. 83; HambOVG, Beschl. v. 22.05.2007, a.a.O.; Belz/Mußmann u.a., a.a.O., § 83a Rn. 6; Stephan/Deger, a.a.O., § 83a Rn. 4; Ruder/Schmitt, a.a.O., Rn. 356g; Trurnit/Zeitler, Polizeirecht für Baden-Württemberg, 2. Aufl., Rn. 485).
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bb) Die bloße - auch längere - Dauer einer Zurückbehaltung allein führt hingegen ohne das Hinzutreten weiterer Umstände in der Regel nicht zur Unverhältnismäßigkeit dieser Maßnahme.
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Zweck der Zurückbehaltungsbefugnis aus § 83 Satz 1 PolG ist es, wie gezeigt (oben a), insbesondere in Abschleppfällen einer langwierigen und unsicheren Kostenerstattung nach einer Ersatzvornahme dadurch entgegenzuwirken, dass die Herausgabe des Fahrzeugs von einer Kostenerstattung abhängig gemacht werden kann (vgl. erneut LT-Drs. 14/3165 S. 81 und HambOVG, Beschl. v. 22.05.2007, a.a.O.: „Druck- und Sicherungsfunktion“). Wenn die Behörde ihre Zurückbehaltungsbefugnis dementsprechend mit dem Ziel ausübt, den Adressaten des Kostenbescheids zur Erstattung der von ihm geschuldeten Kosten zu veranlassen, die Kostenforderung effizient durchzusetzen und Einnahmeverlusten vorzubeugen, verfolgt sie damit einen legitimen Zweck. Dieser Zweck wird nicht dadurch illegitim, dass die Behörde die Zurückbehaltung über einen längeren Zeitraum vornimmt, weil der Kostenschuldner seiner Pflicht zur Kostenerstattung nicht nachkommt. Die Eignung der Zurückbehaltung als Mittel zur Erreichung des genannten Zwecks entfällt allein durch den Zeitablauf ebenfalls nicht. Gleiches gilt für dessen Erforderlichkeit. Gleich geeignete, aber den Adressaten weniger belastende Mittel kommen nicht allein deshalb in Betracht, weil die Behörde die Zurückbehaltung über einen längeren Zeitraum vornimmt. Allein durch den Zeitablauf wird die Anwendung dieses Mittels in aller Regel auch nicht unverhältnismäßig im engeren Sinne (unangemessen). Die Schwere des mit der Zurückbehaltung bewirkten Eingriffs in die grundrechtlich geschützten Eigentums- und Besitzrechte sowie die allgemeine Handlungsfreiheit des Betroffenen (vgl. Art. 2 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1 GG und LT-Drs. 14/3165, S. 83) nimmt zwar mit der Dauer der Maßnahme zu. Insoweit ist aber zu berücksichtigen, dass der Adressat der Maßnahme es grundsätzlich selbst in der Hand hat, die Zurückbehaltung seiner Sache durch Zahlung des von ihm geschuldeten Betrags zu beenden.
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cc) Dem Landespolizeirecht ist auch kein allgemeiner Grundsatz des Inhalts zu entnehmen, dass allein die Zeitdauer einer polizeilichen Maßnahme mit Eingriffscharakter stets zu deren Unverhältnismäßigkeit führt.
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Dem Gesetzgeber war bei der 2008 erfolgten Einführung des § 83 PolG bekannt, dass einzelne Vorschriften des Polizeigesetzes absolute zeitliche Grenzen für die Dauer eines behördlichen Gewahrsams an fremden Sachen vorsehen (vgl. § 32 Abs. 4, § 33 Abs. 4 Satz 2 PolG). Der Gesetzgeber hat sich in Kenntnis dieses Umstandes dazu entschlossen, in § 83a PolG keine solche Grenze einzuführen. Das spricht in gesetzessystematischer Hinsicht nicht für, sondern gegen die Annahme, § 83a PolG sei eine solche Grenze immanent.
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Die § 32 Abs. 4, § 33 Abs. 4 Satz 2 PolG enthaltenen auch keinen allgemeinen Rechtsgedanken, der auf § 83a PolG übertragen werden könnte. Vielmehr verfolgt der Gesetzgeber mit diesen Vorschriften unterschiedliche Zwecke.
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§ 32 PolG regelt die Sicherstellung von Sachen und damit eine Maßnahme, die dazu dient, den Eigentümer oder den rechtmäßigen Inhaber der tatsächlichen Gewalt vor Verlust oder Beschädigung der Sache zu schützen (§ 32 Abs. 1 PolG). Vor diesem Hintergrund bestimmt § 32 Abs. 4 PolG, dass die Sicherstellung aufzuheben ist, wenn der Eigentümer oder der rechtmäßige Inhaber der tatsächlichen Gewalt dies verlangt oder wenn ein Schutz nicht mehr erforderlich ist, spätestens jedoch nach zwei Wochen, wobei diese Frist nach Sinn und Zweck der Vorschrift erst zu laufen beginnt, wenn der Eigentümer oder rechtmäßige Besitzer Kenntnis von der Sicherstellung erlangt (vgl. Senat, Urt. v. 09.04.2019 - 1 S 1813/17 - juris; Stephan/Deger, a.a.O., § 32 Rn. 16; Belz/Mußmann u.a., a.a.O., § 32 Rn. 4). In § 32 Abs. 4 PolG hat der Gesetzgeber zum einen nochmals zum Ausdruck gebracht, dass die Sicherstellung allein den Interessen des Eigentümers oder rechtmäßigen Besitzers dient. Die zeitliche Höchstgrenze soll zudem gewährleisten, dass der Berechtigte nach Wegfall der die Sicherstellung ursprünglich rechtfertigenden Gefahr die Sache wieder an sich nimmt, weil es nicht Aufgabe der Polizei ist, fremde Sachen auf Dauer zu verwahren (vgl. Stephan/Deger, a.a.O., § 32 Rn. 16; Belz/Mußmann u.a., a.a.O., § 32 Rn. 4). Diese § 32 Abs. 4 PolG tragenden Erwägungen sind auf die Zurückbehaltungsbefugnis aus § 83a PolG nicht übertragbar. Die Vorschrift dient nicht den Interessen des Eigentümers oder rechtmäßigen Besitzers der Sache, sondern denen der öffentlichen Hand, die gerade ein, wie gezeigt, Druck- und Sicherungsmittel gegen jene Personen im Interesse einer effektiven Kostenerstattung erhalten soll. Der Gesetzgeber hat der Polizei zudem selbst in den Fällen, in denen sie eine Sache zunächst im Interesse des Eigentümers oder rechtmäßigen Besitzers nach § 32 Abs. 1 PolG sichergestellt hat, eine Zurückbehaltungsbefugnis in Bezug auf die dabei angefallenen Verwahrungskosten eingeräumt (vgl. § 3 Abs. 1 Satz 3 und 4 DVO PolG). Denn § 83a PolG ist ausweislich des Satzes 1 auch dann anwendbar, wenn die Polizei die Sache „auf Grund einer polizeilichen Maßnahme nach [...] § 32 Abs. 1 [PolG ...] erlangt hat“. Diese Entscheidung des Gesetzgebers würde konterkariert, wenn aus der in § 32 Abs. 4 PolG genannten Zweiwochenfrist für die Dauer der Sicherstellung zugleich eine Grenze für die Ausübung der Zurückbehaltungsbefugnis betreffend die Sicherstellungskosten abgeleitet würde.
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Auch § 33 PolG bietet keine Grundlage dafür, die Ausübung der Zurückbehaltungsbefugnis aus § 83a PolG einer absoluten zeitlichen Obergrenze zu unterwerfen. § 33 PolG normiert in Absatz 1 eine Rechtsgrundlage für die Beschlagnahme von Sachen zum Zwecke der polizeilichen Gefahrenabwehr, die - anders als die Sicherstellung nach § 32 Abs. 1 PolG - zu einer Wegnahme gegen den Willen des Betroffenen führt (vgl. nur Belz/Mußmann u.a., a.a.O., § 33 Rn. 1 f.). Absatz 4 bestimmt, dass die Beschlagnahme aufzuheben ist, sobald ihr Zweck erreicht ist (Satz 1), wobei sie vorbehaltlich besonderer gesetzlicher Regelung nicht länger als sechs Monate aufrechterhalten werden darf (Satz 2). Diese gesetzlich bestimmte Höchstdauer der Beschlagnahme von sechs Monaten ist Ausdruck des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit. Das Gesetz setzt damit der Dauer der Beschlagnahme eine absolute Grenze (vgl. Senat, Urt. v. 17.07.2000 - 1 S 1862/99 - VBlBW 2001 und v. 02.12.1996 - 1 S 1520/96 - VBlBW 1997, 187 sowie Beschl. v. 11.03.2014 - 1 S 2422/13 - VBlBW 2014, 377). Dabei ist aber zu berücksichtigen, dass die Beschlagnahme als Gefahrenabwehrmaßnahme kein Beugemittel ist (Senat, Urt. v. 17.07.2000, a.a.O.). Sie beseitigt zwar eine bestehende Störung der öffentlichen Sicherheit oder verhindert eine unmittelbar bevorstehende Störung derselben. Auf eine unmittelbare Verhaltenssteuerung des Eigentümers der beschlagnahmten Sache ist sie jedoch nicht ausgerichtet. Damit ist sie grundsätzlich nicht geeignet, die auf einer menschlichen Verhaltensweise beruhende Störung oder Gefährdung der öffentlichen Sicherheit auf Dauer zu beseitigen (Senat, Urt. v. 17.07.2000, a.a.O.). Dieser Befund hat dem Gesetzgeber Anlass geboten, die Beschlagnahme einer absoluten zeitlichen Grenze zu unterwerfen, damit sich die Polizei zur Wahrung der Verhältnismäßigkeit des damit verbundenen Eingriffs unverzüglich darüber Klarheit verschafft, ob sie zur dauerhaften Beseitigung der Gefahr oder Störung andere Mittel als die Beschlagnahme - etwa eine mit einer Zwangsgeldandrohung verbundene Befolgensanordnung - ergreifen muss (vgl. Senat, Urt. v. 17.07.2000, a.a.O.). Diese § 33 Abs. 4 PolG tragenden Erwägungen sind auf die Zurückbehaltungsbefugnis aus § 83a PolG ebenfalls nicht übertragbar. Die Zurückbehaltungsbefugnis ist kein Mittel zur Gefahrenabwehr, sondern dient - gerade anders als eine Beschlagnahme - in der Art eines Beugemittels dazu, den Kostenschuldner zur Zahlung zu bewegen. Der Gesetzgeber hat der Polizei dieses Druck- und Sicherungsmittel dementsprechend auch in den Fällen an die Hand gegeben, in denen sie eine Sache aufgrund einer Beschlagnahme mit eigenen Aufwendungen verwahrt hat (vgl. § 3 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 DVO PolG). Denn § 83a PolG ist ausweislich des Satzes 1 auch dann anwendbar, wenn die Polizei die Sache „auf Grund einer polizeilichen Maßnahme nach [...] § 33 Abs. 1 [PolG ...] erlangt hat“. Auch diese Entscheidung des Gesetzgebers würde konterkariert, wenn aus der in § 33 Abs. 4 PolG genannten Höchstfrist für die Dauer der Beschlagnahme zugleich eine Grenze für die Ausübung der Zurückbehaltungsbefugnis betreffend die Beschlagnahmekosten abgeleitet würde.
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2. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG und folgt der erstinstanzlichen Streitwertfestsetzung.
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Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 133, 157 BGB
§ 25 LVwVG
§ 40 LVwVfG
§ 83 PolG
§ 83a PolG
§ 32 PolG
§ 33 PolG
§ 31 Abs. 2 Alt. 2 BestattG
§ 146 Abs. 4 Satz 3 und 6 VwGO
§ 83a Satz 1 PolG
§ 49 Abs. 1 PolG
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO
§ 33 Abs. 4 PolG
§ 80 Abs. 1 VwGO
§ 31 Abs. 1, 4 und 6 LVwVG
§ 6 Abs. 3 LVwVGKO
§ 80 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 8 Abs. 2 PolG
§ 83 Satz 1 PolG
§ 33 Abs. 4 Satz 2 PolG
§ 32 Abs. 1 PolG
§ 32 Abs. 4 PolG
§ 3 Abs. 1 Satz 3 und 4 DVO
§ 3 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 DVO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
Art. 19 Abs. GG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 14 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 115, 302
NVwZ 1993, 1112
NVwZ 1986, 933
NVwZ-RR 2000, 189
InfAuslR 2002, 286
NVwZ-RR 2009, 787
BVerwGE 13, 1
BVerwGE 99, 109
BVerwGE 66, 218
BVerwGE 132, 250
NJW 2006, 3551
NJW 2007, 3513
4 K 7058/18
1 S 484/09
8 C 17.01
1 S 1750/16
2 S 978/13
1 BS 239/00
4 C 30.90
1 S 1925/06
1 S 376/86
1 S 1306/99
3 S 387/95
4 B 99/99
21 CS 93.33
25 CS 05.29
11 S 2443/01
2 CS 07.17
VIII C 398.59
3 C 17.94
1 S 1422/06
3 C 6.82
3 C 13.08
1 BvR 2089/05
3 Bs 94/07
9 B 109.03
6 S 2679/96
1 S 1813/17
1 S 1862/99
1 S 1520/96
1 S 2422/13