Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-03-19, Aktenzeichen 2 A 10006/10
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2010:0319.2A10006.10.0A

Tenor:
Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 22. Oktober 2009 wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger, Mitglied des Verbandsgemeinderats Altenahr, begehrt, die Wahl des Ersten Beigeordneten der Verbandsgemeinde für ungültig zu erklären.
Im Rahmen der konstituierenden Sitzung des Verbandsgemeinderats am 9. Juli 2009 fand unter dem Tagesordnungspunkt 3 die "Wahl der ehrenamtlichen Beigeordneten; Ernennung, Vereidigung und Einführung in das Amt" statt. Nach Aufruf dieses Tagesordnungspunktes wurden die Bewerber vorgeschlagen. Ausweislich der Sitzungsniederschrift meldete sich sodann der Kläger zu Wort, um eine Frage an die Kandidaten zu stellen. Dies verweigerte ihm der Bürgermeister der Verbandsgemeinde als Vorsitzender des Rates, da man sich im Wahlvorgang befinde und Fragen an dieser Stelle nicht gestattet seien. Bei der anschließenden geheimen Wahl entfiel die Mehrheit der Stimmen auf den Beigeladenen zu 2), der anschließend vom Bürgermeister ernannt wurde. Danach wurden die weiteren Beigeordneten gewählt.
Mit Schreiben vom 22. Juli 2009 hat der Kläger beim Beklagten die Wahl gemäß § 43 Abs. 1 Gemeindeordnung - GemO - angefochten, da ihm sein Rederecht entzogen worden sei. Mit Bescheid vom 6. August 2009 wies der Beklagte die Beschwerde zurück und führte aus, der Tagesordnungspunkt "Wahl der Beigeordneten" gebe den Ratsmitgliedern nur die Möglichkeit, Kandidaten vorzuschlagen, nicht aber das Recht, eine Diskussion über vorliegende Wahlvorschläge zu führen.
Mit der am 18. August 2009 erhobenen Klage hat der Kläger geltend gemacht, es sei das höchste demokratische Recht, vor Wahlen Fragen an die Kandidaten zu stellen. Dadurch könne er Einfluss auf die Wahlentscheidungen nehmen. Deshalb habe ihm das Rederecht nicht entzogen werden dürfen.
Der Kläger hat beantragt,
den Beklagten zu verpflichten, unter Aufhebung des Bescheides vom 6. August 2009 die Wahlen der Beigeordneten der Verbandsgemeinde Altenahr für ungültig zu erklären.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Wahlbeschwerde sei unbegründet, weil die Wahl der Beigeordneten verfahrensfehlerfrei erfolgt sei. Insbesondere beinhalte das Recht der Ratsmitglieder, Kandidaten vorzuschlagen nicht die Befugnis, diesen Fragen zu stellen.
Die Beigeladene zu 1) hat ebenfalls beantragt,
Sie ist - wie der Beigeladene zu 2), der keinen Antrag gestellt hat - der Ansicht, eine Befragung der Kandidaten und anschließende Diskussion führe zu einer unzulässigen Beeinflussung der Wahlentscheidung der Ratsmitglieder. Der Kläger habe als Mitglied der CDU-Fraktion die Möglichkeit gehabt, im Vorfeld der Sitzung des Verbandsgemeinderates Fragen an den Beigeladenen zu 2) zu stellen. Außerdem hätte er eine Änderung der Tagesordnung beantragen können, um eine Befragung zu ermöglichen. Jedenfalls nach der Eröffnung des Wahlverfahrens durch den Vorschlag der Bewerber sei für Fragen oder eine Diskussion kein Raum mehr gewesen.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Soweit sie sich gegen die Wahl des Zweiten und Dritten Beigeordneten richte, habe der Kläger diese Wahlen nicht gemäß § 43 Abs. 1 GemO bei der Aufsichtsbehörde angefochten.
Hingegen sei die Klage gegen die Wahl des Ersten Beigeordneten zulässig, aber unbegründet. Die Weigerung des Bürgermeisters, dem Kläger vor der Abstimmung das Wort zu erteilen beziehungsweise Fragen an die Kandidaten zu erlauben, sei nicht zu beanstanden. Das Rederecht könne zwar nicht grundlos entzogen, jedoch ausgestaltet und insofern eingeschränkt werden. Solche Einschränkungen ergäben sich aus der Tagesordnung. Sie habe unter Punkt 3 die Wahl der ehrenamtlichen Beigeordneten vorgesehen. Wie sich aus § 40 Abs. 2 und 3 GemO ergebe, falle hierunter nicht das Recht eines Ratsmitglieds, nach dem Wahlvorschlag und unmittelbar vor der Abstimmung Fragen an die Kandidaten zu richten. Der Kläger habe auch keinen Antrag auf Änderung der Tagesordnung gestellt, um Fragen zu ermöglichen.
Die hiergegen vom Senat zugelassene Berufung begründet der Kläger im Wesentlichen damit, dass die Mitglieder des Rates bzw. die im Rat vertretenen Fraktionen unter dem Tagesordnungspunkt "Wahlen" zunächst berechtigt seien, Wahlvorschläge zu machen. Des Weiteren erfasse der Tagesordnungspunkt unstreitig die Wahl selbst. Darüber hinaus seien die Mitglieder des Verbandsgemeinderats berechtigt, zu jedem Tagesordnungspunkt Fragen zu stellen, wenn nicht das Gegenteil gesetzlich geregelt sei. In der Gemeindeordnung fehle eine Bestimmung, nach der Wahlen ohne Aussprache durchzuführen seien. Deshalb habe der Bürgermeister bei der Behandlung des Tagesordnungspunktes „Wahlen“ Fragen an die Kandidaten zulassen müssen. Eine Änderung der Tagesordnung sei hierfür nicht erforderlich gewesen, weil der Begriff "Wahlen" umfassend zu verstehen sei. Er könne auch nicht auf sein Fragerecht innerhalb der Fraktion verwiesen werden. Im Übrigen schließe der Grundsatz der freien Wahl das Fragerecht nicht aus.
Der Kläger beantragt,
unter teilweiser Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 22. Oktober 2009 und teilweiser Aufhebung des Bescheides vom 6. August 2009 den Beklagten zu verpflichten, die Wahl des Ersten Beigeordneten der Verbandsgemeinde Altenahr für ungültig zu erklären.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Zur Begründung bezieht er sich auf sein erstinstanzliches Vorbringen und die Gründe des angefochtenen Urteils.
Die Beigeladenen, die keinen Antrag stellen, machen sich ebenfalls die Auffassung des Verwaltungsgerichts zu eigen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die zu den Gerichtsakten gereichten Schriftsätze der Beteiligten sowie die Verwaltungsakte des Beklagten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung hat keinen Erfolg.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage, mit welcher der Kläger im Berufungsverfahren nur noch begehrt, die Wahl des Ersten Beigeordneten der Verbandsgemeinde Altenahr vom 9. Juli 2009 für ungültig zu erklären, zu Recht abgewiesen.
Gemäß § 43 Abs. 1 GemO kann jedes Ratsmitglied innerhalb von zwei Wochen gegen die Gültigkeit von Wahlen, die der Gemeinderat vorgenommen hat, Beschwerde bei der Aufsichtsbehörde erheben. Die Beschwerde kann nur auf verfahrensrechtliche Gründe gestützt werden. Der Beklagte hat die nach Maßgabe dieser Vorschrift vom Kläger gegen die Wahl des Beigeladenen zu 2) zum Ersten Beigeordneten der Verbandsgemeinde Altenahr erhobene Beschwerde zu Recht zurückgewiesen. Denn der Bürgermeister der Verbandsgemeinde war nicht verpflichtet, dem Kläger im Rahmen des Tagesordnungspunktes „Wahl der ehrenamtlichen Beigeordneten“ Gelegenheit zu geben, an die Kandidaten Fragen zu stellen. Da demnach das Rederecht des Klägers nicht verletzt wurde, ist die beanstandete Wahl verfahrensfehlerfrei vorgenommen worden.
Zwar umfasst die Rechtsstellung des Ratsmitglieds im Sinne des § 30 Abs. 1 GemO auch das Rederecht. Jedoch kann dieses Recht nur im Rahmen der Tagesordnung ausgeübt werden (1.). Da der Tagesordnungspunkt "Wahl der Beigeordneten" eine Aussprache nicht umfasste, war der Kläger in der Verbandsgemeinderatssitzung vom 9. Juli 2009 nicht befugt, Fragen an die Kandidaten zu stellen (2.). Die dadurch bewirkte Einschränkung des Rederechts begrenzt die Mitgliedschaftsrechte des Ratsmitglieds auf zulässige Weise, weil die Gemeindeordnung ausreichende Möglichkeiten vorsieht, den Punkt „Wahl mit vorheriger Aussprache“ auf die Tagesordnung zu setzen (3.). Eine solche Erweiterung der Tagesordnung der Ratssitzung vom 9. Juli 2009 ist nicht erfolgt. Deshalb hat der Bürgermeister dem Kläger zu Recht nicht gestattet, den für die Wahl des Ersten Beigeordneten vorgeschlagenen Kandidaten Fragen zu stellen (4.).
1. Gemäß § 30 Abs. 1 GemO üben Ratsmitglieder ihr Amt unentgeltlich nach freier, nur durch die Rücksicht auf das Gemeinwohl bestimmter Gewissensüberzeugung aus; sie sind an Weisungen oder Aufträge ihrer Wähler nicht gebunden. Darüber hinaus hat jedes Ratsmitglied nach § 30 Abs. 4 GemO das Recht, im Gemeinderat und in den Ausschüssen, denen es angehört, Anträge zu stellen. Diese ausdrücklich geregelten Rechte werden ergänzt um solche Mitwirkungsrechte, ohne die das Ratsmitglied seine Aufgaben und Befugnisse als Teil des Organs Gemeinderat nicht ordnungsgemäß wahrnehmen kann. Hierunter fällt auch das Rederecht (vgl. Lukas, in: Kommunalverfassungsrecht Rheinland-Pfalz, Stand: Juli 2009, § 30 Ziff. 4).
Nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz dürfen die Rechte des Ratsmitglieds im Einzelnen ausgestaltet und auch eingeschränkt werden, sofern sie ihm nicht grundsätzlich entzogen werden (vgl. OVG RP, AS 23, 160 [163]). In diesem Sinne kann das Rederecht des Ratsmitglieds wirksam durch die Tagesordnung der Ratssitzung begrenzt werden. Denn die Tagesordnung, die gemäß § 34 Abs. 5 Satz 1 GemO vom Bürgermeister im Benehmen mit den Beigeordneten festgesetzt wird, dient der Sicherung eines ordnungsgemäßen Geschäftsganges und damit der Arbeitsfähigkeit des Gemeinderats. Sie umreißt abschließend die Gegenstände, welche im Gemeinderat behandelt werden. Dadurch wird den Ratsmitgliedern ermöglicht, sich auf die Sitzung vorzubereiten und schützt sie vor der Erörterung von Punkten, auf welche sie sich nicht einstellen konnten, weil sie nicht auf der Tagesordnung standen. Wegen dieses Zwecks haben sich der Bürgermeister als Vorsitzender und die Ratsmitglieder bei der Wahrnehmung ihrer Rechte und Pflichten innerhalb des durch die Tagesordnung vorgegebenen Rahmens zu halten.
2. Der Tagesordnungspunkts "Wahl der ehrenamtlichen Beigeordneten" umfasst nicht die Möglichkeit einer Aussprache über die vorgeschlagenen Kandidaten. Deshalb war der Kläger nicht befugt, unter diesem Tagesordnungspunkt Fragen an die für die Wahl des Ersten Beigeordneten vorgeschlagenen Kandidaten zu richten. Der Inhalt des Begriffs „Wahl“ ergibt sich aus den diesbezüglichen Regelungen der Gemeindeordnung: Gemäß § 40 Abs. 2 GemO können bei Wahlen nur solche Personen gewählt werden, die dem Gemeinderat vor der Wahl vorgeschlagen worden sind. Damit beginnt die Behandlung des Tagesordnungspunkts "Wahl" mit dem Vorschlag der Kandidaten. Anschließend findet die Stimmabgabe im Sinne des § 40 Abs. 3 und Abs. 5 GemO statt. Beendet ist die Wahl mit der nach § 40 Abs. 4 Satz 1 GemO vorgeschriebenen Feststellung des Wahlergebnisses. Die zitierten Regelungen umschreiben den Begriff "Wahl" abschließend und beschränken ihn demnach auf die Vorschläge der Kandidaten, den Wahlvorgang sowie die Feststellung des Wahlergebnisses. Ein Fragerecht im Rahmen einer Aussprache beinhaltet der Tagesordnungspunkt „Wahl“ somit nicht.
Entgegen der Auffassung des Klägers bedarf es für den Ausschluss des Fragerechts im Rahmen des Tagesordnungspunktes „Wahl“ angesichts der rheinland-pfälzischen Gesetzeslage keiner ausdrücklichen Regelung, wie sie Art. 54 Abs. 1 Satz 1 und Art. 63 Abs. 1 Grundgesetz für die Wahl des Bundespräsidenten beziehungsweises des Bundeskanzlers sowie die nordrhein-westfälische Gemeindeordnung für die Wahl der Bezirksvorsteher und stellvertretenden Bürgermeister enthalten. Diese Bestimmungen schließen für die betreffenden Wahlen eine Aussprache zwingend aus. Das Fehlen einer solchen Regelung in der rheinland-pfälzischen Gemeindeordnung führt jedoch nicht zur generellen Zulässigkeit einer Aussprache vor Wahlen, sondern ermöglicht es, eine Aussprache mit Fragen an die Kandidaten innerhalb des Punktes „Wahl“ auf die Tagesordnung zu setzen.
3. Die durch die Fassung des Tagesordnungspunkts „Wahl“ bewirkte Einschränkung des Rederechts begrenzt die Mitgliedschaftsrechte des Ratsmitglieds auf zulässige Weise. Sie dient zum einen dem Persönlichkeitsschutz der Kandidaten. Gerade in Zeiten, in denen das ehrenamtliche Engagement nicht mehr selbstverständlich ist, sollen Kandidaten nicht ohne weiteres einer Personaldiskussion in öffentlicher Ratssitzung ausgesetzt und dadurch von einer Kandidatur abgehalten werden. Zum anderen besteht im Allgemeinen auch keine Notwendigkeit für eine Aussprache, weil die Kandidaten für die Ämter ehrenamtlicher Beigeordneter ganz überwiegend den Mitgliedern Gemeinderats bekannt sind.
Sollte im Einzelfall dennoch eine Aussprache vor der Wahl als erforderlich angesehen werden, bietet die Gemeindeordnung ausreichende Möglichkeiten, diese auf die Tagesordnung zu setzen: Gemäß § 34 Abs. 5 Satz 1 GemO kann der Bürgermeister selbst den Punkt „Wahl mit vorheriger Aussprache“ in die Tagesordnung aufnehmen. Außerdem sieht § 34 Abs. 5 Satz 2 GemO vor, dass auf Antrag eines Viertels der gesetzlichen Zahl der Ratsmitglieder oder einer Fraktion eine Angelegenheit, die zu den Aufgaben des Gemeinderats gehört, auf die Tagesordnung der nächsten Sitzung gesetzt wird. Über diesen Weg kann auch eine Minderheit von Ratsmitgliedern im Vorfeld der Sitzung, in der die Wahl der Beigeordneten ansteht, eine Aussprache mit Fragen an die Kandidaten erreichen.
Schließlich besteht unter den Voraussetzungen des § 34 Abs. 7 GemO für den Rat die Möglichkeit, die vom Bürgermeister festgesetzte Tagesordnung zu ändern. § 34 Abs. 7 Satz 1 Nr. 1 GemO ermöglicht bei Dringlichkeit die Aufnahme weiterer Tagesordnungspunkte mit einer 2/3-Mehrheit. Außerdem kann der Gemeinderat mit einfacher Mehrheit gemäß § 34 Abs. 7 Satz 2 GemO sonstige Änderungen der Tagesordnung beschließen. Hierunter fallen auch Erweiterungen eines Punktes, der sich bereits auf der Tagesordnung befindet. Um eine solche Erweiterung handelt es sich bei der Ergänzung des Tagesordnungspunktes "Wahlen" um eine „vorherige Aussprache“.
4. Aus dem Vorstehenden folgt, dass der Bürgermeister der Verbandsgemeinde Altenahr dem Kläger zu Recht nicht erlaubt hat, den Kandidaten für die Wahl des Ersten Beigeordneten Fragen zu stellen. Denn die Fassung des Tagesordnungspunkts 3 „Wahl der Beigeordneten“ für die Sitzung des Rat der Verbandsgemeinde Altenahr vom 9. Juli 2009 hat eine solche Befragung der vorgeschlagenen Personen ausgeschlossen. Eine Änderung dieses Tagesordnungspunktes zur Ermöglichung einer Befragung hat der Verbandsgemeinderat nicht beschlossen.
Demnach war die Berufung mit der Kostenfolge aus §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - zurückzuweisen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 ff Zivilprozessordnung.
Die Revision war nicht zuzulassen, da Gründe der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Art nicht vorliegen.
Beschluss
Der Streitwert wird für das Berufungsverfahren auf 5.000,-- € festgesetzt (§§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO
§§ 708 ff Zivilprozessordnung
§§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz
§ 167 VwGO
§ 43 Abs. 1 Gemeindeordnung
§ 43 Abs. 1 GemO
§ 40 Abs. 2 und 3 GemO
§ 30 Abs. 1 GemO
§ 30 Abs. 4 GemO
§ 34 Abs. 5 Satz 1 GemO
§ 40 Abs. 2 GemO
§ 40 Abs. 3 und Abs. 5 GemO
§ 40 Abs. 4 Satz 1 GemO
§ 34 Abs. 5 Satz 2 GemO
§ 34 Abs. 7 GemO
§ 34 Abs. 7 Satz 1 Nr. 1 GemO
§ 34 Abs. 7 Satz 2 GemO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 63 Abs. 1 Grundgesetz