Verwaltungsgericht Trier (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-04-18, Aktenzeichen 5 K 1006/06.TR
ECLI: ECLI:DE:VGTRIER:2007:0418.5K1006.06.TR.0A

Tenor:
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
3. Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung oder Hinterlegung
in Höhe des vollstreckungsfähigen Betrages vorläufig vollstreckbar.
4. Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin beantragt einen vollstreckbaren Titel zur Durchsetzung von Ansprüchen aus einem öffentlich-rechtlichen Vertrag.
Im Dezember 1999 schloss die Klägerin "vorbehaltlich der Zustimmung durch die Bezirksregierung Trier" mit der ... GmbH § Co KG als Eigentümerin einen auf §§ 147 Abs. 1, 146 Abs. 3 des Baugesetzbuchs - BauGB - gestützten und sich Geltung bis zum 31. Dezember 2005 beimessenden Vertrag über die Durchführung von Ordnungsmaßnahme auf im Einzelnen genannten Grundstücken im Sanierungsgebiet "..." (Eigentümer-Sanierungsvertrag). In diesem Vertrag verpflichtete sich die Eigentümerin zur Durchführung verschiedener Maßnahmen, insbesondere zur Beseitigung vorhandene baulicher Anlagen, und dazu, "die Baumaßnahme" nach Durchführung der Ordnungsmaßnahmen ohne Verzögerung durchzuführen. Die Klägerin verpflichtete sich ihrerseits, der Eigentümerin die durch die Beseitigung der baulichen Anlagen entstehenden Kosten zu erstatten.
Des Weiteren wurde vertraglich vereinbart, dass die Klägerin von dem Vertrag u.a. dann zurücktreten könne, wenn die geplante Baumaßnahme nicht oder nur teilweise innerhalb der Laufzeit des Vertrags erfolge. Bei einem Vertragsrücktritt seien die geleisteten Zahlungen zuzüglich jährlich 6 % Zinsen zurückzuzahlen.
Mit Änderungsvertrag vom 16./21. März 2001 wurde dann der Fälligkeitszeitpunkt hinsichtlich des von der Klägerin zu zahlenden Erstattungsbetrags vorgezogen. Außerdem wurde zur Absicherung einer eventuellen Rückforderung des Erstattungsbetrags mit notariellem Vertrag vom 4. Mai 2001 die Eintragung einer Grundschuld in Höhe von 80.000 DM und die Unterwerfung unter die Zwangsvollstreckung seitens der Eigentümerin vereinbart. Die Grundschuld wurde im Grundbuch eingetragen.
Nach Durchführung der Beseitigungsarbeiten erstattete die Klägerin der ... GmbH § Co KG, die die freigelegten Flächen der Klägerin unentgeltlich als Parkplatzfläche überließ, einen Betrag von 79.833,31 DM = 40.818,12 €.
Mit notariellem Vertrag vom 11. Dezember 2002 veräußerte die Immobilienhandel GmbH § Co KG einen Teil der von der Sanierungsmaßnahme betroffenen Grundstücke an die jetzigen Beklagten, die sich ihrerseits verpflichteten, die Eigentümerpflichten aus dem Eigentümer-Sanierungsvertrag zu erfüllen; etwaige Zahlungspflichten zugunsten der Klägerin wurden zur Hälfte übernommen. Diese vertragliche Vereinbarung wurde mit notariellem Vertrag vom 21. Februar 2003 hinsichtlich der von den Beklagten übernommenen Verpflichtungen präzisiert. Außerdem wurde vereinbart, dass eine zwischen der Verkäuferin und der Klägerin getroffene Vereinbarung über die unentgeltliche Nutzung der auf dem Kaufobjekt befindlichen Flächen und Anlagen zum Zweck der Durchführung öffentlicher Veranstaltungen fortbestehen soll.
Mit formlosem Ergänzungsvertrag vom 11. April 2006 zum Eigentümer-Sanierungsvertrag, der "vorbehaltlich der Zustimmung durch die Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion Trier" geschlossen wurde, traten die Beklagten in die zuvor abgeschlossenen Verträge ein und übernahmen die vereinbarten Eigentümerverpflichtungen. Außerdem verlängerten die Beteiligten die Laufzeit des ursprünglichen Vertrags bis zum 31. Dezember 2007. Ferner verpflichteten sich die Beklagten, die freigelegten Grundstücksflächen nach Maßgabe des Bebauungsplans Nr. 57b "Südlich des Bedaplatzes" in Abstimmung mit der vorgesehenen Bebauung auf dem Nachbargrundstück mit einem aufstehenden Gebäude zu bebauen. Für den Fall, dass die geplante Baumaßnahme nicht bis zum 30. Juni 2006 begonnen worden sei, wurde der Klägerin ein Rücktrittsrecht hinsichtlich des Vertrags eingeräumt mit der Folge, dass die Beklagten verpflichtet seien, die Hälfte des Betrages von 79.833,31 DM = 40.818,12 € zuzüglich jährlich 6 % Zinsen ab dem Auszahlungsdatum zurückzuzahlen.
Nachdem auf den fraglichen Grundstücken noch nicht mit Baumaßnahmen zur Errichtung eines Neubaus begonnen worden war, beschloss der Stadtrat der Klägerin am 29. Juni 2006, die Frist für einen Baubeginn bis zum 30. September 2006 zu verlängern. Nachdem auch bis zu diesem Zeitpunkt nicht mit Baumaßnahmen begonnen worden war, erklärte die Klägerin mit Schriftsatz vom 11. Oktober 2006 ihren Rücktritt vom Vertrag und machte gegenüber den Beklagten einen Rückzahlungsanspruch in Höhe von 20.409,06 € (der Hälfte des gezahlten Erstattungsbetrags) zuzüglich 6.531,20 € Zinsen geltend.
Am 8. Dezember 2006 hat die Klägerin alsdann Klage erhoben. Sie ist der Ansicht, dass sie nach § 8 Abs. 5 des Ordnungsmaßnahmevertrags berechtigt gewesen sei, vom Vertrag zurückzutreten, weil die Beklagten nicht fristgerecht mit dem Neubau begonnen hätten. Deshalb seien die Beklagten verpflichtet, an die Klägerin den 20.409,06 € zzgl. 6 % Zinsen für den Zeitraum ab dem 1. Juni 2001 zu zahlen. Die Klage sei geboten, weil die Beklagten auf die Zahlungsaufforderung keine Zahlungen geleistet hätten. Ein Bauantrag sei bislang zwar gestellt, aber mit Bescheid vom 20. November 2006 unter Hinweis auf unvollständige Bauunterlagen zurückgewiesen worden. Eine schriftliche Zustimmung zu Sanierungsverträgen sei nicht mehr erforderlich und werde auch von der Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion Trier nicht erteilt. Im Übrigen könnte eine Zustimmung allenfalls das Innenverhältnis der Klägerin zum Land Rheinland-Pfalz im Zusammenhang mit der Bewilligung von Förderungsmitteln betreffen. Die unentgeltliche Parkflächenüberlassung sei Gegenstand der geschlossenen Verträge gewesen.
Die Klägerin beantragt,
die Beklagten als Gesamtschuldner zu verurteilen, an die Klägerin einen Betrag von 20.409,06 € zzgl. 6 % Zinsen für die Zeit seit dem 1. Juni 2001 zu zahlen
Die Beklagten beantragen,
die Klage abzuweisen.
Sie sind der Auffassung, dass der mit der Klägerin abgeschlossene Änderungsvertrag, durch den sie vertragliche Verpflichtungen eingegangen seien, unwirksam sei, weil er nicht von der Aufsichtsbehörde genehmigt worden sei. Darüber hinaus sei die Erklärung des Rücktritts vom Vertrag rechtsmissbräuchlich und somit unwirksam sei. Die vereinbarte Frist zur Realisierung eines Bauvorhabens sei viel zu kurz gewesen. Im Juni 2006 sei ein Baugenehmigungsantrag gestellt worden. Dass bislang keine Baugrube ausgehoben worden sei, beruhe darauf, dass ein nicht unterkellerter Stelzenbau geplant sei.
Für den Fall der Wirksamkeit der Rücktrittserklärung müsse sich die Klägerin gemäß § 346 BGB die gezogenen Nutzen anrechnen lassen, so dass die nach § 346 Abs. 2 BGB zu Wertersatz in Höhe von 86.940 € verpflichtet sei. In dieser Höhe wäre nämlich bei einer Vermietung des Grundstücks als Parkplatz mit 36 Stellplätzen und einem monatlichen Mietpreis von 35 € in der Zeit von Mai 2001 bis November 2006 eine Gewinnerzielung möglich gewesen
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Niederschrift der mündlichen Verhandlung sowie die Schriftsätze der Beteiligten nebst Anlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist als allgemeine Leistungsklage zulässig, denn die Klägerin macht einen Zahlungsanspruch geltend, der nach ihrem Vorbringen seine Grundlage in einem Vertrag haben soll, der zweifelsfrei als öffentlich-rechtlicher Vertrag zu qualifizieren ist. Die zwischen der Klägerin und der ... GmbH und den Beklagten geschlossenen Verträge sind als Vertrag im Sinne des § 146 Abs. 3 des Baugesetzbuchs - BauGB - zu qualifizieren. Dabei steht es der Zulässigkeit der Klage nicht entgegen, dass in Bezug auf den Anspruch, der mit der Klage verfolgt wird, eine Grundschuld bestellt und im Grundbuch eingetragen wurde. Verfügt nämlich der Gläubiger lediglich über einen nicht der Rechtskraft fähigen Vollstreckungstitel, so ist das Rechtsschutzbedürfnis für eine Klage dann gegeben, wenn - wie vorliegend - der Schuldner die Forderung bestreitet und deshalb mit einer Vollstreckungsgegenklage des Schuldners zu rechnen ist (vgl. BGH, Urteil vom 7. Dezember 1988, NJW-RR 1989. S. 319 f.).
Die demnach zulässige Klage ist indessen in der Sache nicht begründet, denn dem Zahlungsverlangen der Klägerin fehlt es an einer wirksamen Rechtsgrundlage. Die vertraglich der Klägerin eingeräumte Möglichkeit, vom Vertrag zurückzutreten und alle auf der Grundlage des Vertrags gewährten Zahlungen zuzüglich Zinsen zurückzufordern, wenn die Beklagten nicht innerhalb der vereinbarten Geltungsdauer der Vertrags Baumaßnahmen auf ihrem Grundstück durchführen, stellt sich als unwirksam dar.
Der 1999 geschlossene Vertrag und die nachfolgenden Ergänzungsverträge stellen sich als subordinationsrechtliche Verträge im Sinne der §§ 1 Abs. 1 Landesverwaltungsverfahrensgesetz - LVwVfG -, 54 Satz 2 Verwaltungsverfahrensgesetz - VwVfG - dar, denn die ... GmbH hat sich in dem Vertrag aus dem Jahr 1999 außer zur Durchführung von Ordnungsmaßnahmen - insbesondere der Freilegung von Grundstücken, wie sie in § 147 Satz 1 Nr. 3 BauGB geregelt sind - verpflichtet, nach Abschluss der Ordnungsmaßnahmen Baumaßnahmen durchzuführen, die allerdings nicht näher umschrieben werden. Soweit in den nachfolgenden Ergänzungsverträgen die Beklagten die Verpflichtungen der ... GmbH übernommen und die geplante Baumaßnahme näher - wenn auch nicht exakt - beschrieben haben, haben diese Verträge an der rechtlichen Qualität der wechselseitig vereinbarten Leistungen letztlich nicht geändert, sondern diese nur präzisiert.
Nach 54 Satz 2 VwVfG kann eine Behörde, anstatt einen Verwaltungsakt zu erlassen, einen öffentlich-rechtlichen Vertrag mit demjenigen schließen, an den sie sonst den Verwaltungsakt richten würde. Diese Vorschrift ist trotz ihres engen Wortlauts auf alle Verträge zwischen einer Privatperson und einem Träger der öffentlichen Verwaltung anwendbar, bei denen ein hoheitliches Verhältnis der Über- und Unterordnung besteht. Insoweit kommt es nicht darauf an, ob der konkrete Gegenstand der vertraglichen Vereinbarung "sonst" durch Verwaltungsakt geregelt werden könnte (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2000 - 4 C 4/99 -, BVerwGE 111, S. 162 ff).
So verhält es sich vorliegend, denn der 1999 abgeschlossene Vertrag betrifft nach seiner ausdrücklichen Bezeichnung als "Vertrag zur Durchführung von Ordnungsmaßnahmen im Sanierungsgebiet" als auch nach seinem Inhalt die Durchführung von Ordnungsmaßnahmen im Sinne der §§ 146, 147 BauGB. Dabei ist, wie § 147 Satz 1 BauGB ausdrücklich zum Ausdruck bringt, die Durchführung von Ordnungsmaßnahmen im Rahmen städtebaulicher Sanierungsmaßnahmen eine Aufgabe der Gemeinde, die auch die entstehenden Kosten zu tragen hat (vgl. Ernst-Zinkahn-Bielenberg, BauGB-Kommentar, Stand Dezember 2006, § 147 Rdnr. 41) und diese Kosten entweder durch Ausgleichsbeträge nach § 154 BauGB oder durch Beiträge nach dem Baugesetzbuch oder dem Kommunalabgabengesetz deckt (vgl. Ernst-Zinkahn-Bielenberg, a.a.O. § 142, Rdnr. 99, Brügelmann, Kommentar zum BauGB, Stand September 2006, § 142 Rdnr. 42). Überträgt nun die Gemeinde auf der Grundlage des § 146 Abs. 3 BauGB die Durchführung der Sanierung einem Dritten, so hat dieser nach § 56 VwVfG, der auch auf Austauschverträge im weiteren Sinn Anwendung findet (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2000, a.a.O.) grundsätzlich einen Anspruch auf eine angemessene Gegenleistung (vgl. Ernst-Zinkahn-Bielenberg, a.a.O. § 146 Rdnr. 37).
Vorliegend gehen die getroffenen Vereinbarungen indessen über den Regelungsgehalt des § 146 Abs. 3 BauGB hinaus. Das Städtebausanierungsrecht unterscheidet strikt zwischen der der Gemeinde obliegenden Durchführung von Ordnungsmaßnahmen einerseits und der in § 148 BauGB geregelten Durchführung von Baumaßnahmen andererseits, die grundsätzlich den Grundstückseigentümern überlassen bleibt. Wird der Zweck der Sanierung dadurch gefährdet, dass die Eigentümer keine Baumaßnahmen durchführen, so kann eine Gemeinde diese in den Fällen der Nr. 2 des 2. Halbsatzes des § 148 Abs. 1 Satz 1 BauGB selbst durchführen oder durch Baugebote für ihre Durchführung sorgen (vgl. Ernst-Zinkahn-Bielenberg, a.a.O. § 148 Rdnr. 14, Brügelmann, a.a.O. § 148, Rdnr. 17a).
Vorliegend erscheint es zunächst bereits fraglich, ob die vereinbarte Verpflichtung zur Durchführung von Baumaßnahmen hinreichend bestimmt ist, denn § 56 Abs. 1 Satz 1 VwVfG bestimmt, dass eine Gegenleistung für einen bestimmten Zweck im Vertrag vereinbart werden muss. Aus dem im Vertrag selbst Vereinbarten muss sich ergeben, welche Gegenleistung zu erbringen ist, ob diese den gesamten Umständen nach angemessen ist und ob sie in sachlichem Zusammenhang mit der vertraglichen Leistung der Behörde steht (vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 1989 - 7 C 6/88 -, BVerwGE 84, S. 236 ff.). Vorliegend ergibt sich indessen aus dem Vertrag nicht hinreichend konkret, welche Baumaßnahmen die Beklagten durchzuführen haben. Im Übrigen ist nicht ersichtlich, dass die von der Klägerin aufgrund des Vertrages zu erbringenden Zahlungen eine Gegenleistung im Zusammenhang mit der Eigentümerverpflichtung zur Durchführung von Baumaßnahmen sein könnten. Wird aber in einer vertraglichen Vereinbarung dem Grundstückseigentümer außer der ihm kraft Gesetzes obliegenden Durchführung der Baumaßnahmen auch die Durchführung der kraft Gesetzes der Gemeine obliegenden Ordnungsmaßnahmen übertragen, so ist die Frage, ob eine angemessene Gegenleistung vereinbart wurde, von besonderen Bedeutung. Sowohl § 11 Abs. 2 BauGB als auch § 56 Abs. 1 Satz 2 VwVfG regeln nämlich, dass sich eine Gemeinde keine Gegenleistungen einräumen lassen darf, die den gesamten Umständen nach unangemessen sind oder die mit der vertraglichen Leistung der Gemeinde in keinem ursächlichen Zusammenhang stehen und daher gegen das so genannte Koppelungsverbot verstoßen (vgl. Brügelmann, a.a.O § 146 Rdnr. 14).
Ausgehend hiervon kann es dahingestellt bleiben, ob es überhaupt zulässig ist, die Verpflichtung der Klägerin zur Erstattung der dem Grundstückseigentümer durch die Durchführung von Ordnungsmaßnahmen entstehenden Kosten daran zu knüpfen, dass der Eigentümer Baumaßnahmen durchführt, denn jedenfalls verstößt ein vertraglich vereinbartes uneingeschränkten Vertragsrücktrittsrecht für den Fall, dass der Eigentümer seinen Bebauungspflichten nicht nachkommt, dann gegen das Koppelungsverbot, wenn ein Vertragsrücktritt zur Folge hat, dass der Eigentümer alle Leistungen, die die Gemeinde als Kostenerstattung für die vertragsgemäße Durchführung der grundsätzlich ihr obliegenden Ordnungsmaßnahmen durch den Eigentümer erbracht hat, zuzüglich Zinsen zurückzuzahlen hat. Eine derartige Rücktrittsfolge lässt nämlich die angemessene Gegenleistung, die dem Eigentümer für die von ihm erbrachten Leistungen zusteht, entfallen, obwohl er insoweit seine Vertragpflichten in vollem Umfang erfüllt hat. Das Gebot der Angemessenheit der Gegenleistung verlangt nämlich, dass bei wirtschaftlicher Betrachtung des Gesamtvorgangs die Gegenleistung des Vertragspartners der Behörde nicht außer Verhältnis zu dem wirtschaftlichen Wert der von der Behörde zu erbringenden Leistung stehen darf und dass auch sonst keine Anhaltspunkte dafür gegeben sind, dass die Gegenleistung eine unzumutbare Belastung bedeutet (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. November 2005 - 4 C 15.04 -, BVerwGE 124, S. 385). Hat der Grundstückseigentümer jedoch im Falle des Vertragsrücktritts der Gemeinde letztlich auf seine Kosten die gesamte der Gemeinde obliegende Durchführung der Ordnungsmaßnahmen vorgenommen, so stellt sich dies als unbillig dar, so dass der Vertrag insoweit entsprechend § 59 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG nichtig ist. Da die Nichtigkeit allerdings nur den Fall betrifft, dass der Grundstückseigentümer trotz ordnungsgemäßer Durchführung der Ordnungsmaßnahmen hierfür letztlich keine Gegenleistung erhält, liegt ein Fall des § 59 Abs. 3 VwVfG vor, der die Rechtsgrundlage für die von der Klägerin ihrerseits an die Voreigentümer geleisteten Zahlungen nicht entfallen lässt. Insoweit kommt dem im Dezember 2005 geschlossenen Ergänzungsvertrag keine entscheidungserhebliche Bedeutung zu, so dass es insbesondere nicht auf das Vorliegen einer Zustimmung der Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion Trier ankommt.
Schließlich kann die unwirksame Rücktrittsfolge auch nicht als vertraglich vereinbarte Vertragsstrafe ausgelegt werden. Zwar kommt auch im Bereich öffentlich-rechtlicher Verträge grundsätzlich die Vereinbarung einer Vertragsstrafe in Betracht (vgl. BVerwG, Urteil vom 6. März 1986 - 2 C 19/84 -, juris). Eine Vertragsstrafenvereinbarung darf jedoch zum einen nicht zur Umgehung der Bestimmungen über die angemessene Gegenleistung führen; insbesondere muss eine vereinbarte Strafe selbst angemessen sein. Im Übrigen erscheint es nicht zulässig, eine gegen das Koppelungsverbot verstoßende Vereinbarung als konkludente Vereinbarung einer Vertragsstrafe auszulegen, denn damit würden letztlich die gesetzlichen Verbotsregelungen umgangen und das Koppelungsverbot gegen-standslos.
Demzufolge ist der von der Klägerin geltend gemachte Zahlungsanspruch nicht gegeben.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils hinsichtlich der Kosten findet ihre Rechtsgrundlage in §§ 167 VwGO, 709 der Zivilprozessordnung - ZPO -.
Die Entscheidung über die Zulassung der Berufung beruht auf §§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO, denn die Frage, inwieweit im Bereich städtebaulicher Sanierungsverträge eine Verknüpfung von Verträgen im Sinne des § 146 Abs. 3 VwGO mit der Übernahme von Bauverpflichtungen im Sinne des § 148 BauGB erfolgen darf, hat grundsätzliche Bedeutung.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 147 Abs. 1, 146 Abs. 3 des Baugesetzbuchs - BauGB
§§ 1 Abs. 1 Landesverwaltungsverfahrensgesetz - LVwVfG -, 54 Satz 2 Verwaltungsverfahrensgesetz - VwVfG
§§ 146, 147 BauGB. Dabei ist, wie § 147 Satz 1 BauGB
§§ 167 VwGO, 709 der Zivilprozessordnung - ZPO
§§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO, denn die Frage, inwieweit im Bereich städtebaulicher Sanierungsverträge eine Verknüpfung von Verträgen im Sinne des § 146 Abs. 3 VwGO
§ 346 BGB
§ 154 BauGB
§ 56 VwVfG
§ 148 BauGB
§ 346 Abs. 2 BGB
§ 147 Satz 1 Nr. 3 BauGB
§ 146 Abs. 3 BauGB
§ 148 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 56 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§ 11 Abs. 2 BauGB
§ 56 Abs. 1 Satz 2 VwVfG
§ 59 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG
§ 59 Abs. 3 VwVfG
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 4 C 4/99
7 C 6/88
4 C 15.04
2 C 19/84