Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-09-26, Aktenzeichen 1 K 131/22
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2024:0926.1K131.22.00

Tenor:
Soweit die Beteiligten für die Heranziehungsjahre 2019 bis 2021 den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt.
Im Übrigen wird der Heranziehungsbescheid des Statistikamtes Berlin-Brandenburg vom 1. Oktober 2019 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 7. März 2022 aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung i.H.v. 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, soweit nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit i.H.v. 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung und die Sprungrevision werden zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen die Heranziehung zur Erteilung statistischer Auskünfte nach dem Gesetz über die Statistiken der öffentlichen Finanzen und des Personals im öffentlichen Dienst (FPStatG).
Er ist eine Anstalt des öffentlichen Rechts mit dem Recht der Selbstverwaltung. Seine Aufgabe ist es, Hörfunkprogramme, Fernsehprogramme und Telemedien herzustellen und zu verbreiten.
Mit Bescheid vom 1. Oktober 2019, zugestellt am 4. Oktober 2019, zog der Beklagte den Kläger zur vierteljährlichen Erhebung über die Finanzen der öffentlichen Fonds, Einrichtungen und Unternehmen nach § 1 Nr. 1 und Nr. 3 FPStatG ab dem Jahr 2019 bis auf Widerruf heran.
Der Beklagte begründete den Bescheid damit, dass die statistischen Ämter des Bundes und der Länder vierteljährlich Erhebungen nach dem FPStatG bei Stellen wie dem Kläger durchführten, die öffentliche Aufgaben wahrnehmen würden und dem Sektor Staat zuzuordnen seien.
Gegen den Bescheid erhob der Kläger mit Schreiben vom 4. November 2019 Widerspruch und beantragte die Aussetzung der Vollziehung.
Eine zwischenzeitlich verfügte Aussetzung der Vollziehung hob der Beklagte mit Schreiben vom 9. Juli 2020 auf. Der Kläger suchte in der Folge um verwaltungsgerichtlichen Eilrechtsschutz nach, der mit Beschluss vom 12. Februar 2021 zunächst abgewiesen wurde (VG 1 L 304/20). Mit Beschluss vom 27. August 2021 ordnete das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs an (OVG 12 S 15/21).
Mit Bescheid vom 7. März 2022 wies der Beklagte den Widerspruch zurück. Zur Begründung führte er aus, der Bescheid vom 1. Oktober 2019 sei an den zwischenzeitlich eingetretenen Änderungen des FPStatG zu messen und danach als rechtmäßig anzusehen. Der Kläger sei eine Erhebungseinheit im Sinne von § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 FPStatG. Der Gesetzgeber habe mit der Novellierung des FPStatG nunmehr deutlich zum Ausdruck gebracht, dass auch öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten als Erhebungseinheiten anzusehen seien. Der Kläger gehöre dem öffentlichen Sektor im Sinne der in § 2 Abs. 3 Satz 1 FPStatG in Bezug genommenen Verordnung (EU) Nr. 549/2013 an. Er sei eine institutionelle Einheit, die unter staatlicher Kontrolle stehe. Letzteres folge zum einen aus dem Umstand, dass mit den maßgeblichen Staatsverträgen die wesentlichen Aufgaben und die Struktur des Klägers vom Staat vorgegeben würden. Es bestünden auch konkrete Vorgaben zur Erfüllung des Rundfunkauftrags. Zudem finanziere sich der Kläger aus Mitteln, die nach den autonom auszulegenden Begrifflichkeiten des Unionsrechts für statistische Zwecke als Steuern anzusehen seien. Dass die Rundfunkbeiträge, die ca. 86% der Mittel des Klägers ausmachten, nach nationalem Recht als Beiträge, hingegen nicht als Steuern angesehen würden, schade dem nicht. Weiter spreche auch das vom Staat übernommene finanzielle Risiko für eine staatliche Kontrolle im Sinne der Verordnung (EU) Nr. 549/2013. So sei es nicht zulässig, dass der Kläger bei Zahlungsschwierigkeiten liquidiert werde. Vielmehr trügen die Trägerländer Berlin und Brandenburg die Anstaltslast und Gewährträgerhaftung, sodass sie bei Liquiditätsengpässen zum Ausgleich verpflichtet wären. Die Annahme, der Kläger stehe im Sinne der Verordnung (EU) Nr. 549/2013 unter staatlicher Kontrolle, stelle auch keinen Verstoß gegen die Rundfunkfreiheit dar. Insbesondere das Gebot der Staatsferne des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sei hierdurch nicht verletzt.
Der Kläger hat am 8. April 2022 Klage erhoben. Er ist der Ansicht, dass es bereits an einer Rechtsgrundlage für den Heranziehungsbescheid fehle. Öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten seien auch nach neuem Recht keine Erhebungseinheiten gemäß § 2 Abs. 3 Satz 1 FPStatG. Sie könnten nach den Definitionen im Anhang A der Verordnung (EU) Nr. 549/2013 insbesondere nicht dem Sektor Staat zugeordnet werden. Eine staatliche Kontrolle, wie sie nach der Verordnung (EU) Nr. 549/2013 Voraussetzung sei, könne für öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten nicht angenommen werden. Dem stehe bereits das Gebot der Staatsferne entgegen, das sich in seiner Programmfreiheit niederschlage. Auch sei der Rundfunkbeitrag nicht als Steuer anzusehen, sodass eine überwiegende Finanzierung aus Steuern nicht vorliege.
Die Beteiligten haben in der mündlichen Verhandlung den Rechtstreit in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt, soweit es die Heranziehung des Klägers zur Statistikerhebung für die Jahre 2019, 2020 und 2021 betrifft.
Der Kläger beantragt,
den Heranziehungsbescheid des Statistikamtes Berlin-Brandenburg vom 1. Oktober 2019 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 7. März 2022 aufzuheben, soweit darin eine Heranziehung für die Zeit ab dem Jahr 2022 angeordnet wird.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er tritt der Klage unter Bezugnahme und Vertiefung der Begründung der angegriffenen Bescheide entgegen. Zudem berichte der Kläger bei anderen Statistiken, die ebenfalls an eine Zuordnung zum staatlichen Sektor anknüpften, ohne seine Stellung als Erhebungseinheit zu bestreiten.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte und den beigezogenen Verwaltungsvorgang verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, war das Verfahren in entsprechender Anwendung von § 92 Abs. 3 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) einzustellen.
Im Übrigen ist die Klage zulässig und begründet.
I. Die als Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO statthafte Klage ist zulässig.
Der Kläger ist insbesondere klagebefugt im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO. Er wird durch den Bescheid vom 1. Oktober 2019 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 7. März 2019 einer Berichtspflicht unterworfen, sodass die Möglichkeit besteht, dass er in seinem aus § 1 Satz 2 des Staatsvertrags über den Rundfunk Berlin-Brandenburg vom 2. und 17. November 2023 (rbb-StV; zum Umsetzungsgesetz in Berlin siehe GVBl. Nr. 34, S. 422) fließenden Recht zur Selbstverwaltung, das auch die Entscheidung über die Weitergabe von Daten im Sinne des § 1 Nr. 1 und 3 FPStatG umfasst, verletzt wird (vgl. BVerwG, EuGH-Vorlage vom 27. September 2022 – BVerwG 8 C 16/21 –, juris Rn. 10).
II. Die Klage ist auch begründet.
Der Heranziehungsbescheid vom 1. Oktober 2019 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 7. März 2022 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten, vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO.
1. Der Kläger unterliegt nicht den Berichtspflichten aus § 2 Abs. 3 Satz 1 in Verbindung mit § 3 Abs. 6 und § 5 Satz 1 Nr. 3 FPStatG, da er nicht als Erhebungseinheit im Sinne dieser Vorschriften anzusehen ist.
Zwar ist der Kläger eine Einrichtung in öffentlich-rechtlicher Rechtsform im Sinne von § 2 Abs. 3 Satz 1, Satz 2 Nr. 2 Alt. 2 FPStatG. Jedoch kann er nicht zum öffentlichen Sektor im Sinne des Anhanges A der Verordnung (EU) Nr. 549/2013 in der derzeit gültigen Fassung gerechnet werden.
a) Der Kläger ist als „Einrichtung“ im Sinne von § 2 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 FPStatG anzusehen.
Er ist als öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalt in öffentlich-rechtlicher Rechtsform organisiert (§ 1 rbb-StV) und stellt damit eine vom Staat geschaffene Einrichtung dar (vgl. VG Halle (Saale), Beschluss vom 29. Dezember 2022 – 1 B 388/22 –, juris Rn. 10; so bereits VG Berlin, Beschluss vom 12. Februar 2021 – VG 1 L 304/20 –, juris Rn. 18).
Soweit die Rechtsprechung in Bezug auf die vormals gültige Rechtslage davon ausgegangen ist, dass öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten nach dem Willen des Gesetzgebers schon grundsätzlich nicht als potentielle Erhebungseinheiten anzusehen seien (siehe etwa OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 27. August 2021 – OVG 12 S 15/21 –, juris Rn. 7; Bayerischer VGH, Urteil vom 6. November 2019 – 5 B 17.1997 –, juris Rn. 17 ff.), kann dahinstehen, ob dies auch nach Inkrafttreten der nunmehr maßgeblichen Fassung des § 2 Abs. 3 FPStatG noch zugrunde gelegt werden kann.
b) Jedenfalls ist der Kläger keine Einrichtung, die nach der Anlage A der Verordnung (EU) Nr. 549/2013 dem staatlichen Sektor zuzurechnen ist.
Gegenstand dieser Verordnung ist gemäß ihres Art. 1 Abs. 1 die Einführung des Europäischen Systems Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen 2010 (im Folgenden: ESVG 2010) innerhalb der Europäischen Union. Das ESVG 2010 stellt ein international vereinheitlichtes Rechnungssystem dar, welches eine systematische und vergleichbare statistische Beschreibung einer Volkswirtschaft (Region, Land, Ländergruppe) mit ihren wesentlichen Merkmalen und Beziehungen zu anderen Volkswirtschaften ermöglichen soll (vgl. Anhang A Nr. 1.01 Verordnung (EU) Nr. 549/2013, im Folgenden nur noch als „Anhang A“ bezeichnet). Gemäß Art. 2 Abs. 1 Verordnung (EU) Nr. 549/2013 ist in Anhang A die Methodik des ESVG 2010 wiedergegeben.
Anhang A Nr. 20.05 legt fest, dass der staatliche Sektor aus „staatlichen Einheiten“ und allen „nichtmarktbestimmten Organisationen ohne Erwerbszweck, die von staatlichen Einheiten kontrolliert werden (sonstige Nichtmarktproduzenten)“ besteht.
Der Kläger fällt nicht unter diese Kategorien.
aa) Der Kläger ist keine staatliche Einheit im Sinne von Anhang A Nrn. 20.05, 20.08 ff.
Er ist nicht Teil der Staatsverwaltung und – abgesehen von seinem Funktionsauftrag im Rahmen der Sicherung der Vielfalt des Rundfunkangebots nach Art. 5 Abs. 1 Satz 2 Grundgesetz (GG) – nicht mit der allgemeinen Wahrnehmung staatlicher Aufgaben betraut (vgl. BVerfG, Urteil vom 25. März 2014 – 1 BvF 1/11 –, juris Rn. 45; BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 1984 – BVerwG 7 C 139/81 –, juris Rn. 28; s.a. VG Halle (Saale), Beschluss vom 29. Dezember 2022 – 1 B 388/22 –, juris Rn. 14; VG Berlin, Beschluss vom 12. Februar 2021 – VG 1 L 304/20 –, juris Rn. 29).
bb) Der Kläger stellt auch keine nichtmarktbestimmte Organisation ohne Erwerbszweck dar, die von staatlichen Einheiten kontrolliert wird.
(1) Der Kläger ist zwar als eine nichtmarktbestimmte Organisation ohne Erwerbszweck anzusehen.
Als rechtlich selbständige Anstalt des öffentlichen Rechts ist er eine institutionelle Einheit im Sinne des ESVG 2010, siehe Anhang A Nr. 2.12. Er ist auch nicht marktbestimmt und zählt damit zu den Nichtmarktproduzenten im Sinne von Anhang A Nr. 20.19 (vgl. auch VG Berlin, Beschluss vom 12. Februar 2021 – 1 L 304/20 –, juris Rn. 30). Der Kläger wird mehrheitlich durch Rundfunkbeiträge finanziert, die jedoch nicht als Verkaufserlöse im Sinne des ESVG 2010 anzusehen sind. Der Rundfunkbeitrag belastet vielmehr jeden Wohnungsinhaber unabhängig davon, ob er ein Empfangsgerät benutzt oder nicht, vgl. § 2 Abs. 1 RBStV. Der Beitrag wird deshalb nicht als Austausch für eine konkrete Leistung erhoben, sondern allein für die Möglichkeit der Inanspruchnahme des Rundfunkangebots des Klägers (vgl. BVerfG, Urteil vom 27. Juli 1971 – 2 BvF 1/68 –, juris Rn. 39; Beschluss vom 18. Mai 2004 – BVerfG 2 BvR 2374/99, juris Rn. 91; Urteil vom 18. Juli 2018 – 1 BvR 1675/16 –, juris Rn. 81).
(2) Der Kläger steht jedoch nicht unter staatlicher Kontrolle im Sinne des ESVG 2010. Soweit die Kammer dies in ihrem Beschluss im Eilverfahren zur alten Rechtslage noch anders bewertet hat, hält sie hieran nicht fest (siehe VG Berlin, Beschluss vom 12. Februar 2021 – VG 1 L 304/20 –, juris Rn. 31 ff.).
Der Begriff der „Kontrolle“ wird in Anhang A Nrn. 1.36, 20.15, 20.18, 20.306 und 20.309 jeweils in ähnlicher Weise definiert. Kontrolle meint danach die Fähigkeit bzw. Möglichkeit, die allgemeine Politik oder das Programm einer Einheit zu bestimmen bzw. festzulegen (EuGH, Urteil vom 28. April 2022 – C-277/21 –, juris Rn. 27). Staatliche Stellen müssen hierfür fähig sein, nachhaltig und dauerhaft einen reellen und substanziellen Einfluss auf die Festlegung und Verwirklichung der Ziele einer Organisation ohne Erwerbszweck, ihrer Aktivitäten und ihrer Betriebsaspekte sowie der strategischen Ausrichtung und der Leitlinien, denen die Organisation ohne Erwerbszweck bei der Ausübung dieser Aktivitäten zu folgen beabsichtigt, auszuüben (EuGH, Urteil vom 11. September 2019 – C-612/17 und C-613/17 –, Rn. 90 (zitiert nach der offiziellen Sammlung); Urteil vom 28. April 2022 – C-277/21 –, juris Rn. 33).
Hierfür ist zwar nicht nötig, dass sich die Fähigkeit zur Einflussnahme auf die Verwaltung einer Einheit oder deren laufende Geschäfte erstreckt (EuGH, Urteil vom 11. September 2019 – C-612/17 und C-613/17 –, Rn. 73 und 75). Jedoch muss der Staat in der Lage sein, die Einheit im Rahmen der Festlegung und Verwirklichung ihrer Ziele, ihrer Aktivitäten und ihrer strategischen Ausrichtung zu lenken und einen gewissen Zwang über sie auszuüben (EuGH, Urteil vom 11. September 2019 – C-612/17 und C-613/17 –, Rn. 77).
Bei der Beurteilung, ob eine Organisation ohne Erwerbszweck unter staatlicher Kontrolle in diesem Sinne steht, sind nach Anhang A Nr. 2.39 und Nr. 20.15 im Rahmen einer wertenden Gesamtbetrachtung folgende fünf Kontrollindikatoren zu berücksichtigen:
(a) die Ernennung bzw. Einsetzung leitender Angestellter;
(b) die Bestimmung der als Geschäftsgrundlage dienenden Dokumente bzw. sonstige Bestimmungen der Rechtsgrundlage, z.B. die Verpflichtungen in der Satzung der Organisation;
(c) vertragliche Vereinbarungen;
(d) der Grad der Finanzierung;
(e) die Höhe des Risikos für den Staat.
Die Anhang A Nrn. 2.39 und 20.15 sind als einheitliche Norm anzusehen, weil sie dieselbe Frage behandeln und demselben Zweck dienen, nämlich die für Organisationen ohne Erwerbszweck geltenden Kontrollindikatoren anzugeben (EuGH, Urteil vom 11. September 2019 – C-612/17 und C-613/17 –, Rn. 37; Urteil vom 28. April 2022 – C-277/21 –, juris Rn. 28). Daneben ist die in Anhang A Nr. 20.309 enthaltene Definition im Hinblick auf die Eingrenzung des öffentlichen Sektors zu berücksichtigen, welche die in den Anhang A Nrn. 2.39 und 20.15 aufgestellten Kontrollindikatoren konkretisiert (EuGH, Urteil vom 11. September 2019 – C-612/17 und C-613/17 –, Rn. 38; Urteil vom 28. April 2022 – C-277/21 –, juris Rn. 29; VG Halle (Saale), Urteil vom 10. Juni 2024 – 7 A 255/23 HAL –, juris Rn. 27).
Die Prüfung, ob eine staatliche Kontrolle vorliegt, ist unter Heranziehung der maßgeblichen Kontrollindikatoren im Wege einer wertenden Gesamtwürdigung des Einzelfalles vorzunehmen, siehe Anhang A Nr. 2.39 letzter Satz, Nr. 20.15 Sätze 5 bis 8 und Nr. 20.310.
Findet keine Kontrolle durch den Staat statt, wird eine gebietsansässige Einheit, die kein privater Haushalt und ein Nichtmarktproduzent ist, im ESVG 2010 als private Organisation ohne Erwerbszweck eingeordnet (vgl. Abbildung 2.1 zu Anhang A Nr. 2.32; s.a. VG Halle (Saale), Urteil vom 10. Juni 2024 – 7 A 255/23 HAL –, juris Rn. 28).
Nach diesen Maßstäben ist nicht davon auszugehen, dass der Kläger unter staatlicher Kontrolle im Sinne des ESVG 2010 steht.
(a) Der Kontrollindikator der staatlichen Ernennung von leitenden Angestellten liegt in Bezug auf den Kläger nicht vor.
Der in Anhang A Nr. 2.39 lit. a) und Nr. 20.15 lit. a) genannte Indikator wird durch Anhang A Nr. 20.309 lit. a) konkretisiert, wonach die Kontrolle über eine Mehrheit entsprechender Angestellter notwendig ist (vgl. EuGH, Urteil vom 11. September 2019 – C-612/17 und C-613/17 –, Rn. 61). In Anhang A Nr. 20.309 lit. b) und c) werden zudem das Recht zur Einsetzung, Ablehnung oder Entlassung von „Schlüsselpersonal“ und der „Mitglieder wesentlicher Ausschüsse“ benannt.
Gemessen hieran ist festzustellen, dass die Organe des Klägers (siehe § 15 rbb-StV) nicht im vorgenannten Sinne mehrheitlich durch den Staat eingesetzt, ernannt oder entlassen werden können. Zwar schreibt der rbb-StV vor, wie sich die Organe zusammensetzen bzw. ihre Mitglieder und Amtsinhaber bestimmt werden. Jedoch sind diese Regelungen von Staatsferne geprägt. Ein bestimmender Einfluss staatlicher und staatsnaher Mitglieder etwa des Rundfunkrats ist dabei ausgeschlossen, was den insoweit bestehenden verfassungsrechtlichen Vorgaben entspricht (vgl. BVerfG, Urteil vom 25. März 2014 – 1 BvF 1/11 u.a. –, juris Rn. 52 ff.; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 27. August 2021 – OVG 12 S 15/21 –, juris Rn. 13).
Der Rundfunkrat setzt sich gemäß § 19 Abs. 1 rbb-StV aus 33 Personen zusammen, die weit überwiegend von verschiedenen nichtstaatlicher Gremien bestimmt werden, etwa den Kirchen oder verschiedenen Verbänden. Die Entsendung erfolgt dabei nach eigener Verantwortung der benannten Stellen, § 20 Abs. 1 Satz 1 rbb-StV. Lediglich sieben der Mitglieder des Rundfunkrats werden von den Parlamenten der Länder Berlin und Brandenburg entsandt, § 19 Abs. 1 Satz 2 Nr. 26 rbb-StV. Der Verwaltungsrat wiederum wird mehrheitlich von den Mitgliedern des Rundfunkrats gewählt, § 24 Abs. 1 Satz 2 rbb-StV. Mitglieder eines Parlaments oder einer Regierung sind von der Mitgliedschaft in einem dieser Gremien ausgeschlossen, § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 rbb-StV. Für sie besteht zudem eine Karenzzeit nach dem Ausscheiden aus diesen Ämtern, § 17 Abs. 3 rbb-StV. Die Mitglieder des Rundfunkrats und des Verwaltungsrats sind an Aufträge und Weisungen nicht gebunden, § 16 Abs. 1 rbb-StV.
Das Amt der Intendantin bzw. des Intendanten ist öffentlich auszuschreiben, worauf sich Interessenten aktiv bewerben müssen, § 29 Abs. 1 rbb-StV. Die Wahl erfolgt wiederum durch den Rundfunkrat. Das Direktorium schließlich wird aus der Intendantin bzw. dem Intendanten zusammen mit den Direktorinnen und Direktoren gebildet, die von ersterem vorgeschlagen und vom Rundfunkrat auf Zeit gewählt werden, § 32 Abs. 1 rbb-StV.
Eine Entlassung der Intendantin oder des Intendanten bzw. eine Entfernung der Mitglieder des Rundfunkrats oder des Verwaltungsrats steht dem Staat nicht zu. Diese werden vielmehr auf Zeit gewählt bzw. benannt und scheiden nur ausnahmsweise nach den Regeln der §§ 19 Abs. 5 Satz 1, 24 Abs. 3 Satz 2 bzw. § 29 Abs. 4 rbb-StV aus ihrem Amt aus. Auch die Direktorinnen und Direktoren sind staatlichem Zugriff entzogen und können allenfalls von der Intendantin bzw. dem Intendanten vorzeitig abberufen werden, § 32 Abs. 1 Satz 3 rbb-StV.
(b) Die Anwendung des Kontrollindikators nach Anhang Nr. 2.39 Buchst. b) und Nr. 20.15 Buchst. b) „Bestimmungen der als Geschäftsgrundlage dienenden Dokumente“ bzw. „sonstige Bestimmungen der Rechtsgrundlage, zum Beispiel die Verpflichtungen in der Satzung der Organisation“ auf den Kläger begründet im Ergebnis ebenfalls nicht die Annahme einer staatlichen Kontrolle.
Der rbb-StV sowie die weiteren für ihn gültigen Staatsverträge sind für den Kläger die maßgeblichen der „Bestimmungen der Geschäftsgrundlage dienende Dokumente“ bzw. die „sonstige Bestimmungen der Rechtsgrundlage“.
(aa) Der Umstand, dass der Kläger durch den rbb-StV erst geschaffen wurde, genügt allein nicht, um von einer Kontrolle im Sinne der EuGH-Rechtsprechung auszugehen.
Andernfalls wäre jede Einheit, deren Rechtsgrundlage öffentlich-rechtlicher Natur ist, als unter staatlicher Kontrolle stehend anzusehen. Die Organisationsform einer Einheit ist für die sektorale Einordnung nach dem ESVG 2010 jedoch nicht letztverbindlich. Maßgeblich ist nach Anhang A Nr. 1.35 vielmehr, ob eine staatliche Kontrolle der jeweiligen Einheit gegeben ist (siehe auch VG Halle (Saale), Beschluss vom 29. Dezember 2022 – 1 B 388/22 –, juris Rn. 15; BVerwG, EuGH-Vorlage vom 27. September 2022 – BVerwG 8 C 16/21 –, juris Rn. 16).
(bb) Damit geht einher, dass die allgemeine Festlegung der Aufgabe einer Einheit in dem sie begründenden Hoheitsakt für sich genommen nicht ausreicht, um von einer staatlichen Kontrolle auszugehen. Zwar wird hierdurch für die in Frage stehende Einheit grundsätzlich festgelegt, welche Aufgaben diese hat. Jedoch ist aus der Rechtsprechung des EuGHs und der Systematik der Anhang A Nrn. 2.39, 20.15 und Nr. 20.309 abzuleiten, dass nur eine im Einzelnen ausdifferenzierte satzungsmäßige Begrenzung und Steuerung der Aktivitäten einer Einheit zur Annahme einer Kontrolle führen kann.
So werden in Anhang A Nr. 20.309 lit. h) und i), die im Zusammenhang mit dem Kontrollindikator aus Nr. 20.15 Buchst. b) zu lesen sind (siehe EuGH, Urteil vom 11. September 2019 – C-612/17 und C-613/17 –, Rn. 46 und 65; VG Halle (Saale), Urteil vom 10. Juni 2024 – 7 A 255/23 HAL –, juris Rn. 35), einzelne Beispiele angeführt, die eine Kontrolle indizieren. Eine Kontrolle kann danach angenommen werden, wenn die allgemeine Geschäftspolitik einer Einheit effektiv einem Diktat unterliegt (lit. h) oder sich aus der Satzung Begrenzungen der Aktivitäten, Geschäftsziele und Betriebsaspekte der Einheit, zur Billigung von Haushaltsmitteln oder Vermeidung von Satzungsänderungen bzw. der Selbstauflösung ergeben (lit. i). Dabei geht der EuGH im Grundsatz davon aus, dass die Fähigkeit, Änderungen an der Satzung einer Einheit vorzunehmen, grundsätzlich geeignet ist, einen relevanten Einfluss zu begründen (vgl. EuGH, Urteil vom 11. September 2019 – C-612/17 und C-613/17 –, Rn. 83). Auch Prüfungs- und Genehmigungsvorbehalte in Bezug auf den Haushalt, die Satzung oder konkrete Inhalte der Tätigkeiten einer Einheit können insoweit Anhaltspunkte für eine Kontrolle sein (EuGH, Urteil vom 11. September 2019 – C-612/17 und C-613/17 –, Rn. 81 f.; EuGH, Urteil vom 28. April 2022 – C-277/21 –, juris Rn. 36). Dies wird durch Anhang A Nr. 20.309 lit. c) ergänzt, wo die „Vergütung von Führungskräften und die strategische Geschäftsplanung“ als „Schlüsselfaktoren der allgemeinen Politik“ bezeichnet werden.
(cc) Nach diesen Maßstäben liegt keine staatliche Kontrolle des Klägers im Sinne des ESVG 2010 vor.
(1) Zwar erfährt der in § 3 Abs. 1 rbb-StV enthaltene allgemeine Rundfunkauftrag des Klägers in den §§ 3 und 4 rbb-StV eine inhaltliche Ausgestaltung, die den Programmauftrag zusammenfasst und prägt und bei jeder Maßnahme oder Entscheidung im Rahmen der Programmgestaltung zu beachten ist (vgl. BVerfG, Urteil vom 5. Februar 1991 – 1 BvF 1/85 –, juris Rn. 412; Urteil vom 25. März 2014 – 1 BvF 1/11 –, juris Rn. 44).
Der Kläger ist danach bei der Erfüllung seines Rundfunkauftrags in besonderem Maße der Einhaltung journalistischer Standards und dem aus dem Rundfunkauftrag fließenden Vielfaltsgebot verpflichtet, vgl. § 3 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 5 rbb-StV. Er hat auch sicherzustellen, dass sein Angebot das wesentliche Geschehen in politischen, sozialen, wirtschaftlichen und kulturellen Fragen abdeckt und dabei der Vielfalt der Trägerländer Berlin und Brandenburg Rechnung zu tragen, § 3 Abs. 2 Satz 1 und 3 rbb-StV. Insoweit ist der Kläger etwa verpflichtet, in seinem Fernsehprogramm täglich eine 60 Minuten dauernde Auseinanderschaltung anzubieten, die jeweils die Länder Berlin und Brandenburg darstellt, § 4 Abs. 1 Nr. 1 rbb-StV. Daneben sind sechs Hörfunkprogramme anzubieten, die jeweils verschiedene Programmschwerpunkte aufweisen müssen, § 4 Abs. 1 Nr. 2-4 rbb-StV.
Auch beschränkt der rbb-StV die möglichen Einnahmequellen des Klägers. Der Erwerb bzw. die Herstellung von Produktionen zur rein wirtschaftlichen Verwertung sind ihm untersagt, § 6 Abs. 5 rbb-StV. Auch Werbung und Sponsoring sind gemäß § 10 Abs. 1 rbb-StV nur nach Maßgabe der Vorgaben des Medienstaatsvertrages zulässig. Sie bilden zwar auch einen Teil der Finanzierung des Klägers, treten aber hinter den hierfür vorrangig bestimmten Rundfunkbeitrag zurück, § 36 Abs. 3 Satz 1 rbb-StV. Insbesondere im Rahmen seiner Auftragserbringung ist es dem Kläger grundsätzlich untersagt, ein besonderes Entgelt zu verlangen, § 36 Abs. 3 Satz 2 Hs. 1 rbb-StV.
Zu beachten ist in diesem Zusammenhang auch, dass die Aktivitäten und Geschäftsziele – d.h. die Befugnisse und der Auftrag des Klägers – von Verfassungs wegen auf den so vorgebebenen Auftrag festgelegt und im Rahmen des Systems der Rundfunkfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG durch die gesetzgeberischen Entscheidungen beschränkt sind. Eine Befugnis, über die über die Grenzen dieses Aufgabenkreises hinausgehen, besteht nicht (BVerfG, Urteil vom 5. Februar 1991 – 1 BvF 1/85 –, juris Rn. 420).
(2) Der Kläger wird durch den Staatsvertrag auch in seiner organisatorischen Gestaltung festgelegt. Seine Organe werden von § 15 rbb-StV vorgegeben. Wie diese sich zusammensetzen, welche Aufgaben sie wahrnehmen und wie sich ihre Arbeitsweise gestaltet regelt ebenfalls der rbb-StV in seinem II. Abschnitt. Eine Möglichkeit zur Abänderung dieser Vorgaben besteht für den Kläger selbst nicht. Der Kläger kann dementsprechend auch nicht selbstständig seine Auflösung beschließen, oder sonstige Änderungen an seinem Auftrag vornehmen (siehe zu Relevanz dieses Umstands, jedoch in Bezug auf den hier nicht anwendbaren Anhang A Nr. 2.22: EuGH, Urteil vom 3. Oktober 2019 – C-632/18 –, juris Rn. 50).
In Bezug auf die Vergütungsstrukturen des Klägers legt § 41 Abs. 1 rbb-StV zudem nunmehr fest, dass diese auf eine nachhaltige Unternehmensentwicklung auszurichten sind und in einem angemessenen Verhältnis zu den jeweiligen Aufgaben und Leistungen einer Anstalt des öffentlichen Rechts im Allgemeinen und zur Lage des Klägers im Speziellen stehen müssen. Für den Intendanten bzw. die Intendantin ist das Grundgehalt nunmehr nach oben hin begrenzt (§ 41 Abs. 1 Satz 3 rbb-StV).
(3) Die durch den rbb-StV gemachten Vorgaben sind jedoch erkennbar darauf ausgelegt, die von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ausgehenden Pflichten bei der Ausgestaltung seines Rundfunkangebots zu erfüllen. Sie dienen daher vor allem der Erfüllung der verfassungsrechtlichen Vorgaben und sind Ausdruck eines notwendigen Maßes staatlicher Regulierungsverantwortung (s.a. VG Halle (Saale), Urteil vom 10. Juni 2024 – 7 A 255/23 HAL –, juris Rn. 36).
Der Auftrag zur Gewährleistung der Rundfunkfreiheit nach Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG zielt auf eine Ordnung, die sicherstellt, dass die Vielfalt der bestehenden Meinungen im Rundfunk möglichst breit und vollständig Ausdruck findet (BVerfG, Urteil vom 25. März 2014 – 1 BvF 1/11 –, juris Rn. 34; Beschluss vom 20. Juli 2021 – 1 BvR 2756/20 –, juris Rn. 76). Dem Gesetzgeber steht dabei zwar ein weiter Gestaltungsspielraum zu, er hat jedoch Sorge dafür zu tragen, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk seiner Aufgabe gerecht wird, als Gegengewicht zu den privaten Rundfunkanbietern ein Leistungsangebot hervorzubringen um der Bevölkerung eine inhaltliche Vielfalt des Informationsangebots zu bieten, die allein über den freien Markt nicht gewährleistet wäre (BVerfG, Urteil vom 25. März 2014 – 1 BvF 1/11 –, juris Rn. 36; Urteil vom 11. September 2007 – 1 BvR 2270/05 –, juris Rn. 122).
Aus diesem Gebot der Vielfaltssicherung folgt gleichzeitig das Gebot der Staatsferne, welches das Vielfaltsgebot in spezifischer Hinsicht konkretisiert. Ausgehend von der geltenden Rundfunkordnung ist daher durch die institutionelle Ausgestaltung sicherzustellen, dass die „rundfunkpolitischen Grundentscheidungen und damit auch für die Leitlinien der Programmgestaltung (…) nicht einem bestimmenden Einfluss staatlicher und staatsnaher Mitglieder [der Aufsichtsgremien] unterliegen“ (BVerfG, Urteil vom 25. März 2014 – 1 BvF 1/11 –, juris Rn. 43).
Damit einher geht insbesondere die Autonomie über das Programm, d.h. die für die Erfüllung des Funktionsauftrags als nötig angesehenen Inhalte, Programme und Formen (BVerfG, Urteil vom 11. September 2007 – 1 BvR 2270/05 –, juris Rn. 131; Beschluss vom 20. Juli 2021 – 1 BvR 2756/20 –, juris Rn. 84). Die Gestaltung des Programms und dessen konkrete Inhalte sind insoweit nicht in die allgemeine staatliche Aufgabenwahrnehmung eingebunden oder als deren Teil ausgestaltet (vgl. BVerfG, Urteil vom 25. März 2014 – 1 BvF 1/11 –, juris Rn. 45 m.w.N.).
Der Kläger verfügt aus diesem Grund bei der Ausfüllung des durch den rbb-StV aufgegebenen und umrissenen Auftrags – d.h. bei der Verwirklichung seiner Ziele und der Gestaltung seiner „Aktivitäten und [der] Betriebsaspekte sowie der strategischen Ausrichtung und der Leitlinien, denen [er] bei der Ausübung dieser Aktivitäten zu folgen beabsichtigt“ (siehe EuGH, Urteil vom 11. September 2019 – C-612/17 und C-613/17 –, Rn. 90) – über größtmögliche Freiheit.
Wie die Vorgaben aus den §§ 3 ff. rbb-StV inhaltlich auszufüllen sind, bleibt der Bestimmung der vorgehend beschriebenen Organe des Klägers vorbehalten. Der Rundfunkrat und die Intendantin bzw. der Intendant bestimmen gemäß § 21 Abs. 1 Satz 1 und § 30 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 rbb-StV Richtlinien für die Angebote des Klägers und die Gestaltung seines Programms. Sie sind dabei unabhängig und allein dem Auftrag des Klägers verpflichtet. Eine direkte Einflussnahme durch staatliche Akteure ist dabei institutionell ausgeschlossen. Durch die so bewirkte Staatsferne wird insbesondere eine politische Instrumentalisierung vermieden (siehe BVerfG, Urteil vom 25. März 2014 – 1 BvF 1/11 –, juris Rn. 47).
Dem Kläger steht auch darüber hinaus gemäß Art. 1 Abs. 1 rbb-StV das Recht auf Selbstverwaltung zu. Er gibt sich gemäß § 3 Abs. 3 Satz 1 rbb-StV eine Satzung zur Regelung seiner innerbetrieblichen Verfassung. Diese ist zwar vor der Veröffentlichung der Rechtsaufsicht zuzuleiten, § 3 Abs. 3 Satz 4 rbb-StV. Die Rechtsaufsicht überwacht jedoch allein die Einhaltung der Bestimmungen des Staatsvertrags und der allgemeinen Rechtsvorschriften, § 49 Abs. 2 rbb-StV. Auch dies entspricht der verfassungsrechtlichen Vorgabe, dass die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten dem staatlichen Einfluss entzogen sind und daher höchstens einer beschränkten staatlichen Rechtsaufsicht unterworfen werden dürfen (vgl. BVerfG, Urteil vom 28. Februar 1961 – 2 BvG 1/60 u.a. –, juris Rn. 184; BVerwG, Urteil vom 6. Mai 1977 – BVerwG VII A 3.75 –, juris Rn. 26).
Die Rechtsaufsicht ist zudem lediglich rückschauend, erlaubt jedoch keine inhaltliche Steuerung. Es besteht weder ein inhaltliches Kontrollrecht, noch gar eine Weisungsbefugnis (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 27. August 2021 – OVG 12 S 15/21 –, juris Rn. 12; Bayerischer VGH, Urteil vom 6. November 2019 – 5 B 17.1997 –, juris Rn. 18; VG Halle (Saale), Urteil vom 10. Juni 2024 – 7 A 255/23 HAL –, juris Rn. 37). Dies wird verdeutlicht durch die vorrangig greifenden internen Kontrollmechanismen. Ein Einschreiten der Rechtsaufsicht ist insgesamt erst zulässig, wenn das jeweils zuständige Aufsichtsgremium des Klägers die ihm obliegende Aufsicht nicht oder nicht hinreichend wahrnimmt, § 49 Abs. 2 Satz 3 rbb-StV.
Auch die in den §§ 36 ff. rbb-StV aufgestellten Grundsätze der Wirtschaftsführung, sowie die in den §§ 42 f. rbb-StV vorgesehene Finanzkontrolle begründen jeweils und zusammen keine Möglichkeit einer inhaltlichen Einflussnahme (vgl. auch EuGH, Urteil vom 11. September 2019 – C-612/17 und C-613/17 –, Rn. 80). Gerade Letzteres ist auf die Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung sowie der Rechnungslegung beschränkt. Eine inhaltliche Kontrolle der Aktivitäten oder strategischen Ausrichtung des Klägers ist dabei nicht vorgesehen (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 27. August 2021 – OVG 12 S 15/21 –, juris Rn. 13; vgl. auch Bayerischer VGH, Urteil vom 6. November 2019 – 5 B 17.1997 –, juris Rn. 18 und VG Halle (Saale), Urteil vom 10. Juni 2024 – 7 A 255/23 HAL –, juris Rn. 37).
(c) Für das Vorliegen des Kontrollindikators „vertragliche Vereinbarung“ sind keine Anhaltspunkte erkennbar.
(d) Auch aus der Finanzierung des Klägers ergibt sich keine staatliche Kontrolle.
Wie sich aus der Gesamtbetrachtung von Anhang A Nr. 20.15 Satz 3 lit. d), Satz 5, Nr. 2.39 lit. d) und Nr. 20.309 lit. i) letzter Satz ergibt, kann anhand dieses Indikators das Bestehen einer Kontrolle festgestellt werden, wenn eine Organisation ohne Erwerbszweck vollständig, nahezu vollständig oder hauptsächlich vom Staat finanziert wird, es sei denn, die Kontrollen über diesen Finanzierungsstrom sind nicht restriktiv genug, um die allgemeine Politik oder das Programm der Organisation ohne Erwerbszweck zu beeinflussen, weshalb die Organisation in der Lage bleibt, diese Politik bzw. dieses Programm in einem signifikanten Umfang selbst festzulegen (EuGH, Urteil vom 11. September 2019 – C-612/17 und C-613/17 –, Rn. 70 und 105).
Der Grad der Finanzierung gibt demzufolge allein keinen Aufschluss über die Frage, ob staatliche Kontrolle ausgeübt wird (VG Halle (Saale), Urteil vom 10. Juni 2024 – 7 A 255/23 HAL –, juris Rn. 39). Maßgeblich ist vielmehr die Unabhängigkeit, die die Einheit bei der Verwendung und Zuweisung des aus öffentlicher Finanzierung stammenden Teils der Einnahmen hat, sowie das Ausmaß der Kontrolle und Einschränkung, dem die Organisation insoweit unterliegt (EuGH, Urteil vom 11. September 2019 – C-612/17 und C-613/17 –, Rn. 105 f.).
Nach diesen Maßstäben begründet die weit überwiegende Finanzierung des Klägers aus dem Rundfunkbeitrag keine staatliche Kontrolle.
Dabei kann sowohl zugrunde gelegt werden, dass der Kläger sich fast ausschließlich aus seinem Anteil an den Rundfunkbeiträgen finanziert. Dies ergibt sich bereits aus § 36 Abs. 1 Satz 1 rbb-StV. Es kann auch mit dem Beklagten davon ausgegangen werden, dass der Rundfunkbeitrag als „staatliche Finanzierung“ im Sinne der VO (EU) Nr. 549/2013 anzusehen ist.
Denn jedenfalls genügt die Ausgestaltung der Finanzierung insgesamt nicht, um insoweit das Vorliegen des Kontrollindikators zu bejahen.
Der Rundfunkbeitrag wird in einem dreistufigen Verfahren festgesetzt. Auf der ersten Stufe melden die Rundfunkanstalten auf der Grundlage ihrer Programmentscheidungen ihren Finanzbedarf an (Bedarfsanmeldung, § 1 RFinStV). Sodann prüft die Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF) in einem zweiten Schritt, ob sich die Programmentscheidungen im Rahmen des Rundfunkauftrages halten und ob der daraus abgeleitete Finanzbedarf im Einklang mit den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit ermittelt worden ist (Überprüfung der Bedarfsanmeldung, §§ 3, 5 RFinStV). Diese Kommission besteht aus 16 Sachverständigen, die von den Landesregierungen ernannt werden (§ 4 Abs. 1, 5 RFinStV). Die Mitglieder sind unabhängig und nicht an Weisungen gebunden, § 2 RFiStV. Die KEF erstattet den Landesregierungen mindestens alle zwei Jahre Bericht über die Finanzanlage der Rundfunkanstalten und erarbeitet Vorschläge zur Anpassung des Beitrags. Die Rundfunkanstalten sind bei der Überprüfung und Ermittlung des Finanzbedarfs durch die KEF angemessen zu beteiligen (§ 5 Abs. 1 Satz 1 RFinStV). Insbesondere ist ihnen vor der Abgabe eines endgültigen Berichts der KEF Gelegenheit zur Stellungnahme und zur Erörterung zu geben (§ 5 Abs. 2 RFinStV). Auf der dritten Stufe setzen die Länder den Beitrag fest (Beitragsfestsetzung, § 7 RFinStV). Der Beitragsvorschlag der KEF ist dabei die Grundlage für die Entscheidung der Landesregierungen und der Landesparlamente (§ 7 Abs. 2 Satz 1 RFinStV). Davon beabsichtigte Abweichungen soll die Rundfunkkommission der Länder mit den Rundfunkanstalten unter Einbeziehung der KEF erörtern (§ 7 Abs. 2 Satz 2 RFinStV). Von den Ländern vorgenommene Abweichungen sind zu begründen (§ 7 Abs. 2 Satz 3 RFinStV).
Hieraus ergibt sich zwar, dass die Rundfunkanstalten nicht selbst die Beitragshöhe bestimmen können, während gleichzeitig den Ländern die Letztentscheidung über die Beitragshöhe zusteht (vgl. schon VG Berlin, Beschluss vom 12. Februar 2021 – VG 1 L 304/20 –, juris Rn. 36).
Zu beachten ist jedoch, dass das im RFinStV festgelegte Verfahren der Beitragsbemessung insgesamt verfassungsrechtlichen Vorgaben unterliegt. Diese verdeutlichen, dass sich die Beitragsfestsetzung an dem von den Rundfunkanstalten zu beziffernden Bedarf zu orientieren hat, während dem Gesetzgeber nur bedingt Spielräume der Kontrolle zustehen (vgl. auch OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 27. August 2021 – OVG 12 S 15/21 –, juris Rn. 10). Die Mittelgewährung steht dabei nicht zur staatlichen Disposition. Vielmehr haben die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten einen grundrechtlichen Finanzierungsanspruch (BVerfG, Beschluss vom 20. Juli 2021 – 1 BvR 2756/20 –, juris Rn. 75). Die Finanzierung muss entwicklungsoffen und bedarfsgerecht gestaltet werden, um nach Art und Umfang den jeweiligen Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Rundfunks gerecht werden (BVerfG, Beschluss vom 20. Juli 2021 – 1 BvR 2756/20 –, juris Rn. 83).
Eine Abweichung von der durch die KEF vorgeschlagenen Beitragshöhe ist daher nur möglich, soweit hierfür nachprüfbare Gründe geltend gemacht werden können, die vor der Rundfunkfreiheit Bestand haben. Zulässig kann dabei vor allem auf den Informationszugang und die angemessene Belastung der Beitragszahler abgestellt werden (BVerfG, Urteil vom 11. September 2007 – 1 BvR 2270/05 –, juris Rn. 155). Keine Berücksichtigung dürfen jedoch programmliche oder medienpolitische Zwecke finden (BVerfG, Beschluss vom 20. Juli 2021 – 1 BvR 2756/20 –, juris Rn. 85 und 97). Es steht den Bundesländern daher nicht zu, durch ein Vorenthalten ihrer Zustimmung zur Beitragsfestsetzung auf die inhaltliche Ausgestaltung des Rundfunkauftrags durch die Rundfunkanstalten Einfluss zu nehmen. Die Bestimmung dessen, was die verfassungsrechtlich vorgegebene und gesetzlich näher umschriebene Funktion aus publizistischer Sicht erfordert, steht aufgrund der Gewährleistung des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG allein den Rundfunkanstalten zu (BVerfG, Beschluss vom 20. Juli 2021 – 1 BvR 2756/20 –, juris Rn. 88). Bereits eine mittelbare Einflussnahme ist vor diesem Hintergrund unzulässig (vgl. BVerfG, Urteil vom 11. September 2007 – 1 BvR 2270/05 –, juris Rn. 137).
(e) Der Kontrollindikator eines Risikos für den Staat im Sinne der Anhang A Nr. 2.39, Nr. 20.15 Satz 3 Buchst. e) liegt für den Kläger vor.
Dieser Indikator spricht für eine staatliche Kontrolle, wenn der Staat den mit der Tätigkeit der Organisation ohne Erwerbszweck verbundenen Risiken ausgesetzt sein kann oder dazu ermächtigt ist, Maßnahmen gegenüber einer solchen Organisation zu ergreifen, um sich gegen seine Risikoaussetzung zu wappnen (EuGH, Urteil vom 11. September 2019 – C-612/17 und C-613/17 –, Rn. 72).
Die Kammer hat insoweit bereits ausgeführt, dass das hiermit gemeinte Risiko vor allem finanzieller Natur ist. Ein solches Risiko trifft den Staat in Bezug auf den Kläger. Zwar wird seine finanzielle Ausstattung durch die Einnahmen aus den Beiträgen und aus Werbung und Sponsoring gedeckt. Den Staat trifft insoweit aber eine Letztverantwortlichkeit. Die Bundesländer tragen in Bezug auf Rundfunkanstalten die sich aus der verfassungsrechtlichen Funktionsgewährleistung abgeleitete finanzielle Gewährleistungspflicht, sodass ein Insolvenzverfahren nach § 1 Abs. 2 rbb-StV ausgeschlossen ist. Der Rundfunkauftrag gebietet es daher dem Land, die Zahlungsunfähigkeit einer Rundfunkanstalt abzuwenden und den Bestand und die Entwicklung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks zu gewährleisten (siehe bereits VG Berlin, Beschluss vom 12. Februar 2021 – VG 1 L 304/20 –, juris Rn. 38).
(f) In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen ergibt sich auch bei der gemäß Anhang A Nr. 2.39 letzter Satz, Nr. 20.15 Sätze 5 bis 8 und Nr. 20.310 anzustellenden wertenden Gesamtbetrachtung keine staatliche Kontrolle im Sinne des ESVG 2010. Die einzelnen Kontrollindizien und -indikatoren erlangen zusammen kein solches Gewicht, dass von einer staatlichen Kontrolle im Sinne des ESVG 2010 ausgegangen werden kann. Eine nachhaltige, dauerhafte Möglichkeit des Staates, einen reellen und substanziellen Einfluss auf die Festlegung und Verwirklichung der Ziele des Klägers auszuüben, ist insgesamt nicht feststellbar.
Dabei ist zunächst festzuhalten, dass von den maßgeblichen Kontrollindikatoren lediglich das für den Staat bestehende Risiko eindeutig festgestellt werden kann. Im Übrigen zeigt sich lediglich, dass der Kläger durch den rbb-StV institutionell geschaffen und ausgestaltet wurde. Danach wird sein grundsätzlicher Auftrag vorgegeben und seine Organisationsstruktur festgelegt. Die einschlägigen Staatsverträge regeln zudem die Finanzierung des Klägers.
Gleichzeitig muss jedoch beachtet werden, dass die Länder Berlin und Brandenburg – wie der Staat insgesamt – bei der Ausgestaltung des öffentlichen-rechtlichen Rundfunks nicht frei, sondern den bereits beschriebenen verfassungsrechtlichen Vorgaben unterworfen sind (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 27. August 2021 – OVG 12 S 15/21 –, juris Rn. 14). In diesen Vorgaben kommt – bezogen auf verschiedene Aspekte der Ausgestaltung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks – das grundlegende Gebot der Staatsferne zum Ausdruck. Die Rechtsgrundlagen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, vorliegend insbesondere der rbb-StV, setzen dieses Gebot wie beschrieben um.
Dies gilt zunächst für die vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Anforderungen an die Staatsferne der maßgeblichen Organe einer öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalt (vgl. BVerfG, Urteil vom 25. März 2014 – 1 BvF 1/11 u.a. –, juris Rn. 52 ff.). Wie bereits dargestellt, gibt der rbb-StV lediglich den Bestand der Organe des Klägers vor, überlässt deren personelle Besetzung jedoch weitestgehend der Autonomie nicht-staatlicher Akteure. Die Mitglieder des Rundfunkrats und des Verwaltungsrats sind zudem nicht weisungsgebunden und dürfen nicht gleichzeitig einem Parlament oder der Bundes- bzw. einer Landesregierung angehören. Soweit sie ein entsprechendes Amt in der Vergangenheit bekleidet haben, wird durch eine Karenzzeit die notwendige Unabhängigkeit abgesichert. Die inhaltliche Ausrichtung der Aktivitäten des Klägers wird maßgeblich durch den Intendanten bzw. die Intendantin geprägt, die ebenfalls nicht nach Weisungen handeln. In diesem Zusammenhang ist auch festzuhalten, dass für ihre bzw. seine Vergütung zwar nunmehr in § 41 Abs. 1 rbb-StV eine Obergrenze gesetzt wird. Letztlich besteht damit jedoch auch weiterhin ein Spielraum für den Kläger, diese Vergütung im Einzelnen zu verhandeln und zu vereinbaren.
Auch ist die Ausfüllung des Rundfunkauftrags ganz wesentlich von dem Gedanken geprägt, dass eine staatliche Einflussnahme weitestgehend ausscheiden muss. So hat das Bundesverfassungsgericht festgehalten, dass die Länder zur Durchführung des Rundfunkauftrags sich zwar den errichteten Anstalten des öffentlichen Rechts bedienen. Dies liegt jedoch darin begründet, dass der Staat selbst den Rundfunkauftrag wegen des Gebots der Staatsfreiheit des Rundfunks nicht unmittelbar wahrnehmen darf (BVerfG, Urteil vom 27. Juli 1971 – 2 BvF 1/68 –, juris Rn. 38). Rundfunkpolitische Grundentscheidungen und damit die Leitlinien der Programmgestaltung sind aus diesem Grund einem bestimmenden Einfluss des Staates entzogen. Der Staat hat den öffentlich-rechtlichen Rundfunk zwar zu organisieren und dessen Auftrag durch eigene Anstalten zu erfüllen, muss dabei aber Sorge tragen, dass die Gestaltung des Programms und dessen konkrete Inhalte nicht in die allgemeine staatliche Aufgabenwahrnehmung eingebunden und als deren Teil ausgestaltet sind (BVerfG, Urteil vom 25. März 2014 – 1 BvF 1/11 –, juris Rn. 43 und 45 m.w.N.).
Soweit der Kläger einer Rechts- und Finanzaufsicht unterliegt, bleiben die damit verbundenen staatlichen Kontrollrechte ebenfalls stark beschränkt und verdeutlichen die Orientierung an der grundsätzlichen Freiheit der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten. Der EuGH weist in diesem Zusammenhang darauf hin, dass eine „bloß (...) externe, formelle Überwachung“ zwar ein Aufsichtsrecht begründen kann. Für eine hierauf fußende Kontrolle ist darüber hinaus jedoch notwendig, dass die Aufsichtsbefugnisse einen entscheidenden Einfluss auf die Festlegung und Verwirklichung der Ziele der Einheit haben (EuGH, Urteil vom 11. September 2019 – C-612/17 und C-613/17 –, Rn. 82 f.; vgl. auch EuGH, Urteil vom 28. April 2022 – C-277/21 –, juris Rn. 36). Ein solcher Einfluss ist vorliegend aber nicht erkennbar. Zwar umfasst insbesondere die Rechtsaufsicht die Kontrolle der Vorgaben aus dem rbb-StV, was sich mittelbar auch auf die Erfüllung des Rundfunkauftrags auswirken kann. Indes wird der Kläger auch in diesem Zusammenhang keiner Kontrolle unterworfen, die auf die Ausrichtung und Durchführung der Auftragserfüllung durchgreift. Insbesondere eine Einflussnahme auf die Gestaltung des Programms, die nach § 30 Abs. 1 Satz 2 rbb-StV unbeschadet der Rechte anderer Organe des Klägers dem Intendanten bzw. der Intendantin obliegt, ist damit weder aufgrund der Rechtsaufsicht noch durch die Finanzaufsicht möglich.
Bezüglich der Finanzierung des Klägers ist jedenfalls bei wertender Betrachtung ebenfalls keine staatliche Kontrolle auszumachen. Zwar schreiben der rbb-StV und der RFinStV die maßgeblichen Finanzierungsquellen vor und legen fest, dass sich die Finanzierung vorrangig aus dem Rundfunkbeitrag ergeben soll. Jedoch zeichnet sich auch dieses Regelungsgefüge dadurch aus, dass unter dem bestehenden Rundfunksystem der Staat in einer Finanzierungsverantwortung steht, die den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten einen aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG abgeleiteten Anspruch auf eine angemessene Ausstattung mit den notwendigen finanziellen Mitteln gewährt (BVerfG, Beschluss vom 6. Oktober 1992 – 1 BvR 1586/89 –, juris Rn. 71). Eine Verbindung der Finanzierung mit medienpolitischen Erwägungen oder gar eine Programmlenkung ist dabei bereits verfassungsrechtlich nicht zulässig (BVerfG, Urteil vom 11. September 2007 – 1 BvR 2270/05 –, juris Rn. 138). Entsprechend sieht auch der RFinStV keine Möglichkeit vor, dass die Länder insoweit steuernd in die Finanzausstattung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten eingreifen.
Dem Kontrollindikator des wirtschaftlichen Risikos, welches hier durch die Insolvenzfestigkeit des Klägers begründet wird, ist schließlich ebenfalls kein besonderes Gewicht zuzumessen. Unter den aktuellen Bedingungen des dual ausgestalteten Rundfunks mit öffentlich-rechtlichen und privaten Anbietern ist die Insolvenz einer öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalt schon von Verfassungs wegen ausgeschlossen (BVerfG, Beschluss vom 5. Oktober 1993 – 1 BvL 35/81 –, juris Rn. 28 ff.). Die in § 1 Abs. 2 rbb-StV angeordnete Insolvenzfestigkeit des Klägers ist vor diesem Hintergrund zwar Ausdruck der verfassungsrechtlichen Bindungen der Vertragsländer, begründet aber keine Kontrolle über den Kläger. Zu beachten ist zudem, dass in den §§ 12 ff. RFinStV ein Finanzausgleich der in der ARD zusammengeschlossenen Landesrundfunkanstalten vorgesehen ist. Insoweit bleibt die Einstandspflicht der den Kläger tragenden Länder nachrangig, da etwaige Finanzlücken zunächst durch die allen in der ARD zusammengeschlossen Landesrundfunkanstalten zur Verfügung stehenden Mittel zu füllen sind. Konkrete Eingriffsmöglichkeiten stehen dem Staat in diesem Zusammenhang ebenfalls nicht zu. Auch insoweit es vorrangig Aufgabe der Organe des Klägers, seine Aufgabenerfüllung wirtschaftlich nachhaltig zu gestalten.
2. Dem Kläger ist es auch nicht ausnahmsweise nach Treu und Glauben verwehrt, sich darauf zu berufen, keine Erhebungseinheit im Sinne von § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 FPStatG zu sein, weil er in Bezug auf andere als die in mit § 3 Abs. 6 und § 5 Satz 1 Nr. 4 FPStatG genannten Datenpunkte Statistiken an den Beklagten übermittelt.
Eine Ausprägung des Gebots von Treu und Glauben ist das Verbot widersprüchlichen Verhaltens. Dieser Grundsatz umfasst die Fälle der unzulässigen Rechtsausübung bzw. das Verbot widersprüchlichen Verhaltens („venire contra factum proprium“, vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Februar 2010 – BVerwG 9 C 1.09 –, juris Rn. 38). Entscheidend für die Annahme einer unzulässigen Rechtsausübung ist, dass sich objektiv das Gesamtbild eines widersprüchlichen Verhaltens ergibt, weil das frühere Verhalten mit dem späteren sachlich unvereinbar ist und die Interessen der Gegenseite vorrangig schutzwürdig erscheinen (BVerwG, Beschluss vom 29. August 2018 – BVerwG 3 B 24/18 –, juris Rn. 20).
Nach diesen Maßstäben ist ein widersprüchliches Verhalten des Klägers nicht erkennbar. Zwar berichtet dieser seit mehreren Jahren für Statistiken gemäß § 3 Abs. 7 Satz 1 Nr. 4, § 5 Satz 1 Nr. 1 lit. a), h und i) sowie § 9a Abs. 1 und 5 FPStatG. Diese Vorschriften knüpfen zudem an den Tatbestand des § 2 Abs. 3 Satz 1 FPStatG an. Gegen eine Verwirkung spricht indes, dass die Beteiligten – wie im Übrigen verschiedene andere öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten auch – bereits seit geraumer Zeit über die Frage streiten, ob der Kläger als Erhebungseinheit nach dem FPStatG anzusehen und insbesondere dem Sektor Staat nach dem ESGV 2010 zuzuordnen ist. Es ist nicht erkennbar, dass sich das Verhalten des Klägers in der Vergangenheit auf widerspruchsfreie Art derart verdichtet hätte, dass für den Beklagten ein schutzwürdiger Vertrauenstatbestand durch ein einheitliches Verhalten im Zusammenhang mit den Pflichten nach dem FPStatG geschaffen worden wäre.
3. Der Kläger wird durch die angegriffenen Bescheide auch in seinen Rechten verletzt, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Denn er wird durch die Bescheide rechtswidrig einer Berichtspflicht unterworfen, was seine Rechte aus § 1 Abs. 1 Satz 2 rbb-StV beeinträchtigt.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 161 Abs. 2 VwGO. Dabei entspricht es nach den vorstehenden Ausführungen billigem Ermessen, auch für den erledigten Teil die Kosten dem Beklagten aufzuerlegen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit liegt in § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11, 711 Satz 1 und Satz 2, 709 Satz 2 Zivilprozessordnung begründet.
Sowohl die Berufung als auch die Sprungrevision waren zuzulassen. Die Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung im Sinne der §§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO und §§ 134 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1, 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Die maßgeblichen rechtlichen Fragestellungen sind in der Rechtsprechung bisher nur für Landesmedienanstalten behandelt worden, jedoch noch nicht für eine öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalt. Dies gilt auch vor dem Hintergrund des Beschlusses des OVG Berlin-Brandenburg (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 27. August 2021 – OVG 12 S 15/21 –, juris). Dieser erging im Eilrechtschutzverfahren und bezog sich zudem vorrangig auf die damals gültige Rechtslage.
BESCHLUSS
Der Streitwert des Verfahrens wird auf
5.000,00 Euro
festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 3, 5 RFinStV
§§ 12 ff. RFinStV ein Finanzausgleich
§ 1 RFinStV
§ 2 RFiStV
§ 7 RFinStV
§ 1 Nr. 1 und Nr. 3 FPStatG
§ 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 FPStatG
§ 2 Abs. 3 Satz 1 FPStatG
§ 92 Abs. 3 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 1 Nr. 1 und 3 FPStatG
§ 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 5 Satz 1 Nr. 3 FPStatG
§ 2 Abs. 3 Satz 1, Satz 2 Nr. 2 Alt. 2 FPStatG
§ 2 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 FPStatG
§ 2 Abs. 3 FPStatG
§ 2 Abs. 1 RBStV
§ 4 Abs. 1, 5 RFinStV
§ 5 Abs. 1 Satz 1 RFinStV
§ 5 Abs. 2 RFinStV
§ 7 Abs. 2 Satz 1 RFinStV
§ 7 Abs. 2 Satz 2 RFinStV
§ 7 Abs. 2 Satz 3 RFinStV
§ 5 Satz 1 Nr. 4 FPStatG
§ 9a Abs. 1 und 5 FPStatG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 1, 161 Abs. 2 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 und Satz 2, 709 Satz 2 Zivilprozessordnung
§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 134 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1, 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
Art. 5 Abs. 1 Satz 2 Grundgesetz
Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 L 304/20
12 S 15/21
8 C 16/21
1 B 388/22
5 B 17.19
1 BvF 1/11
7 C 139/81
2 BvF 1/68
2 BvR 2374/99
1 BvR 1675/16
7 A 255/23
1 BvF 1/85
1 BvR 2756/20
1 BvR 2270/05
2 BvG 1/60
VII A 3.75
1 BvR 1586/89
1 BvL 35/81
9 C 1.09
3 B 24/18