Schleswig-Holsteinisches Landesverfassungsgericht (Schleswig-Holstein, Verfassungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-02-17, Aktenzeichen LVerfG 5/21
ECLI: ECLI:DE:LVGSH:2023:0217.LVERFG5.21.00

Tenor:
1. § 4 Absatz 1 Nummer 1 und Nummer 3 des Gesetzes über den kommunalen Finanzausgleich in Schleswig-Holstein vom 12. November 2020 (Gesetz- und Verordnungsblatt Seite 808), zuletzt geändert durch Artikel 1 des Gesetzes vom 14. Dezember 2022 (Gesetz- und Verordnungsblatt Seite 1004), ist mit Artikel 57 Absatz 1 der Landesverfassung unvereinbar.
2. Der Gesetzgeber ist verpflichtet, die verfassungswidrige Rechtslage spätestens bis zum 31. Dezember 2024 durch eine Neuregelung zu beseitigen. Bis dahin bleibt die genannte Bestimmung weiter anwendbar.
3. Im Übrigen werden die Verfassungsbeschwerden zurückgewiesen.
4. Das Verfahren wird hinsichtlich der Gemeinde B…, der Gemeinde H…, der Gemeinde H…, der Gemeinde J…t, der Gemeinde L…t, der Gemeinde S… und der Gemeinde S… eingestellt.

Tatbestand:
Die Beschwerdeführerinnen, 108 amtsangehörige Gemeinden, von denen die sieben im Tenor genannten Gemeinden ihre kommunalen Verfassungsbeschwerden im Laufe des Verfahrens zurückgenommen haben, wenden sich gegen einzelne Vorschriften des Gesetzes über den kommunalen Finanzausgleich in Schleswig-Holstein (Finanzausgleichsgesetz – FAG).
Aus Sicht der Beschwerdeführerinnen verletzen § 4 Abs. 1 und § 15 FAG das interkommunale Gleichbehandlungsgebot und das Gebot der aufgabengerechten Bedarfsermittlung gemäß Art. 57 Abs. 1 der Landesverfassung (LV). Die Beschwerdeführerinnen erführen gegenüber Gemeinden, die die Eigenschaft eines Zentralen Ortes nach dem Gesetz über die Landesplanung (Landesplanungsgesetz – LaplaG) hätten, eine sachwidrige Ungleichbehandlung, weil diese besondere Finanzzuweisungen für Aufgaben erhielten, die auch die Beschwerdeführerinnen erfüllten. Zudem seien weder die Bedarfe der Zentralen Orte noch die besonderen Bedarfe der nicht als Zentrale Orte eingestuften Gemeinden vom Gesetzgeber ermittelt worden. Daneben verletze der Gesetzgeber mit der Regelung des § 3 Abs. 1 und 2 FAG das aus Art. 57 Abs. 2 LV folgende Konnexitätsprinzip, weil nicht transparent sei, inwieweit das Finanzausgleichsgesetz den Gemeinden Mittel als angemessene Finanzausstattung oder im Wege des Mehrbelastungsausgleichs für übertragene staatliche Aufgaben zuweise.
I.
1. Die Landesverfassung gewährt den Gemeinden und Gemeindeverbänden zur finanziellen Absicherung der kommunalen Selbstverwaltung nach Art. 54 Abs. 1 und Abs. 2 LV einen Anspruch auf finanzielle Mindestausstattung. Art. 57 Abs. 1 LV gewährleistet darüber hinaus einen Anspruch auf eine „angemessene Finanzausstattung“ im Sinne einer gerechten Teilhabe an den Finanzen des Landes. Hinzu tritt die Pflicht des Landes, den Gemeinden bei einer Verpflichtung zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben einen finanziellen Ausgleich für eine entstehende Mehrbelastung zu gewähren (Art. 54 Abs. 4 i. V. mit Art. 57 Abs. 2 LV, sog. Konnexität).
Die maßgebenden Verfassungsnormen lauten:
Artikel 54 Kommunale Selbstverwaltung
(1) Die Gemeinden sind berechtigt und im Rahmen ihrer Leistungsfähigkeit verpflichtet, in ihrem Gebiet alle öffentlichen Aufgaben in eigener Verantwortung zu erfüllen, soweit die Gesetze nicht ausdrücklich etwas anderes bestimmen.
(2) Die Gemeindeverbände haben im Rahmen ihrer gesetzlichen Zuständigkeit die gleichen Rechte und Pflichten.
(3) Das Land sichert durch seine Aufsicht die Durchführung der Gesetze. Das Nähere regelt ein Gesetz.
(4) Durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes durch Verordnung können die Gemeinden und Gemeindeverbände zur Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben verpflichtet werden.
Artikel 57 Kommunaler Finanzausgleich
(1) Um die Leistungsfähigkeit der steuerschwachen Gemeinden und Gemeindeverbände zu sichern und eine unterschiedliche Belastung mit Ausgaben auszugleichen, stellt das Land im Rahmen seiner finanziellen Leistungsfähigkeit den Gemeinden und Gemeindeverbänden im Wege des Finanzausgleichs Mittel zur Verfügung, durch die eine angemessene Finanzausstattung der Kommunen gewährleistet wird.
(2) Werden die Gemeinden oder Gemeindeverbände durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes durch Verordnung zur Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben verpflichtet, so sind dabei Bestimmungen über die Deckung der Kosten zu treffen. Führen diese Aufgaben zu einer Mehrbelastung der Gemeinden oder Gemeindeverbände, so ist dafür ein entsprechender finanzieller Ausgleich zu schaffen.
2. Um die angemessene Finanzausstattung der Gemeinden und Gemeindeverbände zu gewährleisten, erhalten diese für die Finanzierung ihrer Aufgaben neben Einnahmen, die ihnen durch Gebühren und Beiträge sowie durch ihre Einbeziehung in das System der vertikalen Steuerertragsaufteilung nach Art. 106 Abs. 3 Satz 1, Abs. 5 bis 8 des Grundgesetzes zukommen, finanzielle Mittel des Landes über den kommunalen Finanzausgleich zugewiesen.
Gemäß § 3 Abs. 1 FAG stellt das Land für den kommunalen Finanzausgleich jährlich eine Finanzausgleichsmasse in Höhe von 18,18 % im Jahr 2021, in Höhe von 18,23 % im Jahr 2022, in Höhe von 18,28 % im Jahr 2023 und in Höhe von 18,33 % ab dem Jahr 2024 (Verbundsatz) der Verbundgrundlagen (Aufkommen aus explizit aufgelisteten Steuerarten nach § 3 Abs. 2 FAG) zur Verfügung. Aus der Finanzausgleichsmasse werden gemäß § 4 Abs. 2 FAG feste Beträge für bestimmte Aufgaben wie Konsolidierungshilfen, Fehlbetragszuweisungen, Zuweisungen für Theater und Orchester etc. dotiert (Vorwegabzüge). Der verbleibende Teil der Finanzausgleichsmasse wird nach festgelegten Schlüsseln an alle Gemeinden und Kreise verteilt (Schlüsselzuweisungen). Gemäß § 4 Abs. 1 FAG erhalten die Gemeinden Schlüsselzuweisungen in Höhe von 30,73 %, die Kreise und kreisfreien Städte Schlüsselzuweisungen in Höhe von 53,96 % und die Zentralen Orte Schlüsselzuweisungen in Höhe von 15,31 %. Die Zentralen Orte erhalten somit sowohl Zuweisungen aus der Teilschlüsselmasse für Gemeinden als auch aus der für die Zentralen Orte gebildeten Masse. Die kreisfreien Städte beziehen Zuweisungen aus allen drei Massen.
Die Schlüsselzuweisungen an die Zentralen Orte (§ 4 Abs. 1 Nr. 3 FAG) dienen gemäß § 15 Abs. 1 FAG der Wahrnehmung von Aufgaben für die Einwohnerinnen und Einwohner ihres Verflechtungsbereichs. Zentrale Orte im Sinne des Finanzausgleichsgesetzes sind gemäß § 15 Abs. 2 Satz 1 FAG die Gemeinden, die durch die Verordnung zum Zentralörtlichen System vom 5. September 2019 (GVOBl S. 348) als Zentrale Orte und Stadtrandkerne, soweit letztere nicht Ortsteil eines Zentralen Ortes sind, festgelegt sind. Die Binnenaufteilung der Mittel für die Zentralen Orte regeln die Absätze 3 bis 6 des § 15 FAG. Die Absätze 7 und 8 des § 15 FAG enthalten besondere Vorschriften über eine vorübergehende Fortdauer von Zuweisungen für Zentrale Orte und Stadtrandkerne nach Änderungen von Einstufungen.
Die von den Beschwerdeführern angegriffenen Vorschriften des Finanzausgleichsgesetzes haben auszugsweise den folgenden Wortlaut:
§ 3 Finanzausgleichsmasse
(1) Das Land stellt für die in § 4 bezeichneten Zuweisungen jährlich eine Finanzausgleichsmasse in Höhe von 18,18 % im Jahr 2021, in Höhe von 18,23 % im Jahr 2022, in Höhe von 18,28 % im Jahr 2023 und in Höhe von 18,33 % ab dem Jahr 2024 (Verbundsatz) der Verbundgrundlagen nach Absatz 2 zur Verfügung.
(2) Die Verbundgrundlagen umfassen
1. das dem Land zustehende Aufkommen aus der Einkommensteuer, der Körperschaftsteuer und der Umsatzsteuer (Artikel 106 Absatz 3 und Artikel 107 Absatz 1 des Grundgesetzes) unter Abzug (…),
2. das Aufkommen aus der Vermögensteuer, der Erbschaftsteuer, der Grunderwerbsteuer, der Biersteuer und der Rennwett- und Lotteriesteuern mit Ausnahme der Totalisatorsteuer (Landessteuern nach Artikel 106 Absatz 2 des Grundgesetzes),
3. den dem Land zustehenden Kompensationsbetrag für die Übertragung der Ertragshoheit der Kraftfahrzeugsteuer auf den Bund (Artikel 106b des Grundgesetzes),
4. die Einnahmen des Landes aus den Ergänzungszuweisungen des Bundes (Artikel 107 Absatz 2 Satz 5 des Grundgesetzes) abzüglich der Zuweisungen des Bundes zum Ausgleich der unterdurchschnittlichen Forschungsförderung nach Artikel 91b des Grundgesetzes.
(3) – (6) (…)
§ 4 Verwendung der Finanzausgleichsmasse
(1) Die Finanzausgleichsmasse wird, soweit sie nicht für Zuweisungen nach Absatz 2 benötigt wird, verwendet für
1. Schlüsselzuweisungen an die Gemeinden nach den §§ 6 bis 10 sowie Zuweisungen an die Gemeinde Helgoland und die Gemeinden auf den nordfriesischen Marschinseln und Halligen nach § 11 mit einem Anteil von 30,73 %,
2. Schlüsselzuweisungen an die Kreise und kreisfreien Städte nach den §§ 12 bis 14 mit einem Anteil von 53,96 %,
3. Schlüsselzuweisungen an die Zentralen Orte nach § 15 mit einem Anteil von 15,31 %.
(2) (…)
§ 15 Schlüsselzuweisungen an die Zentralen Orte
zum Ausgleich übergemeindlicher Aufgaben
(1) Zentrale Orte erhalten Schlüsselzuweisungen für die Wahrnehmung von Aufgaben für die Einwohnerinnen und Einwohner ihres Verflechtungsbereichs.
(2) Zentrale Orte im Sinne dieses Gesetzes sind die Gemeinden, die durch die Verordnung zum Zentralörtlichen System vom 5. September 2019 (GVOBl. Schl.-H. S. 348) als Zentrale Orte und Stadtrandkerne, soweit letztere nicht Ortsteil eines Zentralen Ortes sind, festgelegt sind. Maßgebend für die Zahlung der Zuweisungen an die Zentralen Orte sind die Verhältnisse am 1. Januar des Finanzausgleichsjahres.
(3) Von den nach § 4 Absatz 1 Nummer 3 bereitgestellten Mitteln werden verwendet für Zuweisungen an
1. die Oberzentren 56,3 %,
2. die anderen Zentralen Orte 43,7 %.
(4) Die Mittel nach Absatz 3 Nummer 1 werden auf die Oberzentren im Verhältnis ihrer Einwohnerzahlen (§ 35 Absatz 1) aufgeteilt.
(5) Die Mittel nach Absatz 3 Nummer 2 werden so auf die anderen Zentralen Orte verteilt, dass die Zuweisung für
1. ein Mittelzentrum im Verdichtungsraum und ein Unterzentrum mit Teilfunktionen eines Mittelzentrums 60,0 %,
2. ein Unterzentrum und einen Stadtrandkern I. Ordnung mit Teilfunktionen eines Mittelzentrums 30,0 %,
3. einen ländlichen Zentralort und einen Stadtrandkern I. Ordnung 15,0 %,
4. einen Stadtrandkern II. Ordnung 7,5 %
der Zuweisung für ein Mittelzentrum beträgt, das nicht im Verdichtungsraum liegt.
(6) Sind Gemeinden nach der Verordnung zum Zentralörtlichen System gemeinsam als Zentraler Ort oder Stadtrandkern eingestuft, wird die Zuweisung auf die Gemeinden aufgeteilt. Gehören die Gemeinden einem Kreis an und unterliegen der Kommunalaufsicht der Landrätin oder des Landrats, entscheidet diese oder dieser über die Aufteilung der Zuweisung. In allen anderen Fällen entscheidet das für Inneres zuständige Ministerium.
(7) Gemeinsame Zentrale Orte oder Stadtrandkerne nach Absatz 6 erhalten nach erfolgter gemeinsamer Einstufung in den drei folgenden Finanzausgleichsjahren eine Zuweisung mindestens in Höhe des Betrages, die den beteiligten Gemeinden ohne gemeinsame Einstufung zugestanden hätte. Absatz 6 gilt entsprechend.
(8) Zentrale Orte und Stadtrandkerne nach Absatz 2 oder 6 erhalten nach erfolgter Abstufung in den drei folgenden Finanzausgleichsjahren eine Zuweisung mindestens in Höhe des Betrages, die der Gemeinde oder den beteiligten Gemeinden ohne Abstufung zugestanden hätte. Dies gilt entsprechend
1. für den Wegfall von Einstufungen,
2. bei einer Eingliederung einer Gemeinde in eine andere Gemeinde (Eingemeindung),
3. bei einem Zusammenschluss einer oder mehrerer Gemeinden zu einer neuen Gemeinde (Vereinigung).
In den Fällen von Satz 2 Nummer 2 und 3 erhält der jeweilige Rechtsnachfolger die Zuweisung.
3. Die aktuellen Vorschriften des Finanzausgleichsgesetzes gehen auf einen von der Landesregierung erarbeiteten Entwurf eines Gesetzes zur bedarfsgerechten Weiterentwicklung des kommunalen Finanzausgleichs vom 22. April 2020 (LT-Drucks. 19/2119) zurück.
a) Das Landesverfassungsgericht hatte zuvor mit Urteil vom 27. Januar 2017 - LVerfG 5/15 - im Verfahren der kommunalen Verfassungsbeschwerde § 7 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 und 2 und § 9 Abs. 1 des Finanzausgleichs i. d. F. des Gesetzes vom 10. Dezember 2014 (GVOBl S. 473, im Folgenden auch: FAG 2014) sowie mit Urteil vom selben Tag - LVerfG 4/15 - im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle darüber hinaus die Regelungen in § 3 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2, § 4 Abs. 1 Satz 1 FAG 2014 für nicht mit Art. 57 Abs. 1 LV vereinbar erklärt und den Gesetzgeber verpflichtet, die verfassungswidrige Rechtslage spätestens bis zum 31. Dezember 2020 durch eine Neuregelung zu beseitigen.
Aus der Gesetzesbegründung für das Finanzausgleichsgesetz 2014 ergebe sich nicht, so das Landesverfassungsgericht, dass im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens ein den Anforderungen des Art. 57 Abs. 1 LV genügender, substantieller und bedarfsorientierter Ebenenvergleich im Hinblick auf die Bildung der vertikalen Finanzausgleichsmasse gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 FAG 2014 durchgeführt worden sei
(Urteil vom 27. Januar 2017 - LVerfG 4/15 -, LVerfGE 28, 379 ff. = Nord​ÖR 2017, 166 ff., Leitsatz 6, Rn. 131 ff).
Auch bei der Bemessung der Schlüsselzuweisungen je gebildeter Gruppe im Rahmen des horizontalen Finanzausgleichs fehle es an einer den Verfassungsvorgaben genügenden bedarfsorientierten Sachverhaltsermittlung, so dass § 4 Abs. 1 Satz 1 FAG 2014 das Gebot der Aufgabengerechtigkeit verletze
(Urteil vom 27. Januar 2017 - LVerfG 4/15 -, a. a. O. Leitsatz 7 c), Rn. 188 ff.).
Die Entscheidungsformeln der Urteile vom 27. Januar 2017 wurden im Gesetz- und Verordnungsblatt vom 23. Februar 2017 auf den Seiten 40 und 41 veröffentlicht.
b) Die Landesregierung bezog für die Erarbeitung ihres Gesetzentwurfs für eine den Vorgaben des Landesverfassungsgerichts genügende Neuregelung des kommunalen Finanzausgleichs über den Beirat für den kommunalen Finanzausgleich (vgl. § 34 FAG n. F.) und die Arbeitsgruppe kommunaler Finanzausgleich die kommunalen Landesverbände sowie kommunale Praktikerinnen und Praktiker mit in die Erörterungen ein. Nach einer EU-weiten Ausschreibung und einem Verhandlungsverfahren mit Teilnahmewettbewerb einigten sich die Vertreter des Landes und der kommunalen Landesverbände darauf, das Finanzwissenschaftliche Forschungsinstitut an der Universität zu Köln (FiFo) gemeinsam mit dem Planungsbüro Gertz Gutsche Rümenapp Stadtentwicklung und Mobilität GbR (GGR) aus Hamburg als Unterauftragnehmer mit der Erstellung eines interdisziplinären Gutachtens zu beauftragen. Die Gutachter legten ihre Ergebnisse in einer korrigierten aktualisierten Schlussversion vom 1. Oktober 2019 als
FiFo-Berichte Nr. 27 „Bedarfsgerechte Weiterentwicklung des kommunalen Finanzausgleichs in Schleswig-Holstein“, Anlage 4 zum Gesetzentwurf LT-Drucks. 19/2119 (im Folgenden: FiFo-Gutachten),
vor.
c) Das FiFo-Gutachten bestimmte auf der Grundlage eines Referenzzeitraums von 2008 bis 2016 nach Daten, die das Statistische Amt für Hamburg und Schleswig-Holstein (Statistikamt Nord) auf der Grundlage der Jahresrechnungsstatistiken der Kommunen in Schleswig-Holstein bereitstellte, über Regressionsanalysen sogenannte „Normalbedarfe“ der Kreise und Gemeinden
(vgl. zur angewandten Methodik FiFo-Gutachten Kap. C.3.2, S. 44 ff., und zur konkreten Bedarfsbestimmung über Regressionsanalysen Kap. E.2, S. 61 ff.).
Bei der Bestimmung der für die Regressionsanalysen heranzuziehenden Aufgaben bildete das FiFo-Gutachten über 30 näher untergliederte sogenannte „Produktpakete“ aus den Bereichen Innere Verwaltung, Sicherheit und Ordnung, Schulträgeraufgaben, Kultur und Wissenschaft, Soziale Hilfen, Kinder-, Jugend- und Familienhilfe, Gesundheitsdienste, Sportförderung, Räumliche Planung, Bauen und Wohnen, Verkehrsflächen und ÖPNV, Natur- und Landschaftspflege sowie Wirtschaft und Tourismus. Aufgaben aus dem Bereich der Ver- und Entsorgung nahm das Gutachten aus Analysen und Simulationsrechnungen aus, da diese vollständig über Gebühren finanziert seien und mittelfristig keine Gewinne erwirtschafteten.
Hinsichtlich der Aufgabenbereiche Schule, Kindertagesbetreuung und Straßen entschieden sich die Gutachter, einen Normalbedarf nicht aus den Ist-Ausgaben abzuleiten, sondern aus einer methodisch für überlegen gehaltenen Schätzung anhand fachlicher Normansätze
(vgl. zur Methodik bei der Bildung der Normansätze FiFo-Gutachten Kap. C.3.3, S. 47 ff., und zur konkreten Bedarfsmessung mit Normansätzen Kap. E.3, S. 76 ff.).
Die mit dieser Methode gefundenen Ergebnisse für die ausgewählten Aufgabenbereiche wurden anschließend mit jenen der Regressionsanalyse zusammengeführt
(FiFo-Gutachten Kap. E.4, S. 121 ff.).
Für die horizontale Verteilung der Mittel unter den Gemeinden und Gemeindeverbänden empfahl das Gutachten, den konkreten Bedarf jeder Gemeinde und jedes Kreises anhand einer „Bedarfsmesszahl“, die der Summe näher definierter aufgabenspezifischer Teilansätze entspreche, festzulegen. Auf diese Weise könnten neben der Einwohnerzahl auch Bestimmungsgrößen wie die Altersstruktur der Einwohner (zum Beispiel „Einwohner 6 bis unter 10 Jahre“ als Bestimmungsgröße der Aufgabe „Schulträgeraufgaben; Grundschulen“), die Gemeindefläche oder die Länge des Straßennetzes in eigener Baulast in die Bedarfsmesszahl der einzelnen Gemeinde eingehen
(vgl. FiFo-Gutachten Kap. E.4.2, S. 126 ff.).
Zudem sei es möglich, neben der Bedarfsmesszahl eine „Zentralitäts-Bedarfsmesszahl“ einzuführen, um die Zusatzbedarfe einer Gemeinde für die Wahrnehmung überörtlicher Aufgaben zu berücksichtigen
(vgl. hierzu im Einzelnen: FiFo-Gutachten Kap. E.4.2.1, S. 139 ff.).
Schließlich könnten auch „vollends integrierte Bedarfsmesszahlen“ eingesetzt werden, mit denen sowohl die herangezogenen allgemeinen aufgabenspezifischen Teilansätze als auch die jeweilige Zentralität einer Gemeinde als Gewichtungsfaktor zum Ausdruck kämen
(vgl. FiFo-Gutachten Kap. E.4.2.2, S. 143 ff.).
Die Gutachter befürworteten im Ergebnis anstelle einer Regelung wie im Finanzausgleichsgesetz 2014, dessen § 4 Abs. 1 Nr. 3 eine eigene Teilschlüsselmasse für Schlüsselzuweisungen an die Zentralen Orte zum Ausgleich übergemeindlicher Aufgaben vorsah, einen neuen Ansatz, bei dem über die „Zentralitäts-Bedarfsmesszahl“ die Interdependenzen zwischen den Charakteristika einer Gemeinde und ihrer Zentralität multiplikativ verknüpft würden. Neben der zentralörtlichen Einstufung hätten damit auch die Einwohnerzahl, die Fläche, die Straßenlänge und zahlreiche weiteren Bestimmungsgrößen der einzelnen Gemeinden Einfluss auf den zusätzlichen Bedarfsansatz Zentraler Orte. Im Vergleich zur bisherigen Zuweisung der Mittel für Zentrale Orte nach Festbeträgen ergäbe sich auf diese Weise ein etwas „fließenderer Verlauf“ der zusätzlichen Mittel für Zentrale Orte. Zugleich würden über die „Zentralitäts-Bedarfsmesszahl“ aber auch Mehraufwendungen der nicht-zentralen Gemeinden in sehr flächenorientierten Aufgabenbereichen berücksichtigt
(FiFo-Gutachten Kap. H.3, S. 221 f.).
Es sei aus Sicht der Gutachter unter fachlichen Gesichtspunkten zulässig, wenn der Gesetzgeber bei der Überführung der gutachterlichen Vorschläge in eine Neufassung des Finanzausgleichsgesetzes die berücksichtigten Bedarfsfaktoren in einem gewissen Rahmen zugunsten der Zentralen Orte modifiziere. So sei auch ein partieller Erhalt des Zentrale-Orte-Ansatzes mit eigener Teilschlüsselmasse denkbar. Dessen Wegfall im Rahmen des gutachterlichen Reformvorschlags resultiere aus der „besseren Treffsicherheit des Schätzmodells“. Der interagierende Ansatz sei bedarfsgerechter als ein separater Teilansatz
(FiFo-Gutachten a. a. O. S. 223).
Aus finanzwissenschaftlicher Sicht könne keine eindeutige Hierarchisierung der Optionen erfolgen. Die grundlegende Frage, inwieweit und an welchen Stellen Leistungsfähigkeit oder Internalisierungsgedanken Vorzug gegeben werden solle, sei normativer Art
(FiFo-Gutachten Fazit S. 267).
d) Das Innenministerium stellte der Arbeitsgruppe kommunaler Finanzausgleich nach Vorlage vorläufiger Ergebnisse der Gutachter erste Eckpunkte eines Vorschlags zur horizontalen Verteilung der den Gemeinden und Gemeindeverbänden zur Verfügung zu stellenden Finanzmittel vor. Der Vorschlag berücksichtigte als neue Kriterien für die Zuteilung der Mittel u. a. die Anzahl der Kinder und Jugendlichen sowie der Straßenkilometer einer Gemeinde. Das Land warb jedoch abweichend von der Empfehlung des FiFo-Gutachtens für eine Beibehaltung der drei Teilschlüsselmassen und deren Dotierungen. Dieser Vorschlag wurde beraten und nach Vorlage der endgültigen Fassung des FiFo-Gutachtens um Aspekte des vertikalen Finanzausgleichs ergänzt. Anfang November 2019 arbeiteten Vertreter des Landes und der kommunalen Landesverbände konkret an einer gemeinsamen Vereinbarung über die finanzielle Ausstattung der Kommunen. Das Land erhöhte die Angebote für die kommunale Finanzausstattung und brachte eine Nachschiebeliste zum Haushaltsentwurf 2020 ein. In Bezug auf den horizontalen Finanzausgleich konnte innerhalb der kommunalen Landesverbände jedoch keine Einigung über die Verteilung der zur Verfügung stehenden Mittel erzielt werden
(LT-Drucks. 19/2119, S. 103 ff.).
Der Gesetzentwurf (LT-Drucks. 19/2119) behielt die im Finanzausgleichsgesetz 2014 bestehenden drei Teilschlüsselmassen für Gemeinden, Kreise und kreisfreie Städte sowie für die Zentralen Orte bei. Da das FiFo-Gutachten keine gesonderte Teilschlüsselmasse für Zentrale Orte vorgesehen und auch keine konkrete Quote für eine entsprechende Teilschlüsselmasse ermittelt hatte, griff der Gesetzentwurf für die Bildung einer Quote auf das im Rahmen der Erarbeitung des Vorgänger-Gesetzes eingeholte „Gutachten zur Fortentwicklung des kommunalen Finanzausgleichs in Schleswig-Holstein“ des Niedersächsischen Instituts für Wirtschaftsforschung e. V. von Juli 2013 (im Folgenden: NIW-Gutachten) zurück. Das Landesverfassungsgericht habe darauf erkannt, dass dieses für das damals zur Beurteilung stehende Finanzausgleichsgesetz 2014 plausibel dargelegt habe, dass eine Anlehnung an die Maßstäbe des Landesplanungsrechts sinnvoll sei, um Kosten für die Wahrnehmung übergemeindlicher Aufgaben festzustellen. Die Verteilung der vorgegebenen Teilschlüsselmasse auf die verschiedenen Kategorien Zentraler Orte in § 10 FAG 2014 habe den verfassungsrechtlichen Vorgaben genügt.
Das Aufteilungsverhältnis der Teilschlüsselmassen, so der Gesetzentwurf, sei aufgrund gutachterlicher Aktualisierungen für die Finanzausgleichsjahre 2016 und 2017 jeweils angepasst worden. Das FiFo-Gutachten habe als Datengrundlage die Jahresrechnungsstatistiken der Kommunen in Schleswig-Holstein der Jahre 2008 bis 2016 genutzt. Die vorangegangenen Gutachten zur Aufteilung der Schlüsselzuweisungen auf die Teilschlüsselmassen bezögen sich mithin auf einen Ausschnitt dieses Untersuchungszeitraumes. Auch wenn die Untersuchungsziele der Gutachten nicht deckungsgleich seien, erscheine es bei Beibehaltung einer Teilschlüsselmasse für die Zentralen Orte sachgerecht, sich weiterhin an der zuletzt festgesetzten Quote in Höhe von 15,55 % zu orientieren und die seinerzeit dotierte Binnenverteilung beizubehalten
(vgl. LT-Drucks. 19/2119, S. 129).
Für die exakte Dotierung der drei Teilschlüsselmassen ging die Landesregierung von folgenden Entscheidungen aus:
„Die Überführung der weiter gezahlten Mittel im Bereich Sozialhilfe in Höhe von 25,0 Mio. Euro in den kommunalen Finanzausgleich erfolgt zu Gunsten der Teilschlüsselmasse durch eine Anpassung der Teilschlüsselmassenquoten ab dem Jahr 2021 an die Kreise und kreisfreien Städte. Damit werden die Mittel weiterhin den Aufgabenträgern zur Verfügung gestellt.
Zudem findet eine Stärkung der Teilschlüsselmasse an die Zentralen Orte statt. Der bisherige Aufnahme- und Integrationsfestbetrag soll ab dem Jahr 2021 mit einem Betrag in Höhe von 9,0 Mio. Euro in den kommunalen Finanzausgleich als dann dauerhafte Zahlung überführt werden. Die Überführung wird in Form einer Anpassung der Teilschlüsselmassenquoten ab dem Jahr 2021 umgesetzt. Der Betrag in Höhe von 9,0 Mio. Euro soll mit einem Anteil von 85 %, 7,65 Mio. Euro, den Zentralen Orten zu Gute kommen. Die verbleibenden 15 %, 1,35 Mio. Euro, werden der Teilschlüsselmasse für Kreise und kreisfreie Städte zugeführt. Die kommunalen Landesverbände haben sich im bisherigen Verfahren zur Auszahlung des Aufnahme- und Integrationsfestbetrages darauf verständigt, dass die Kreise 15 % der Zuweisung erhalten und den verbleibenden Anteil an die aufnehmenden Kommunen weiterleiten. Neben der Kreisebene fließen die Mittel künftig den Zentralen Orten zu, da insbesondere in den Zentralen Orten Kosten für die Aufnahme- und Integrationsarbeit in besonderem Maße anfallen.
Die Gemeinden erhalten mithin einen Anteil von 30,55 %.
Die Kreise und kreisfreien Städte erhalten unter Berücksichtigung der Überführung der weiter gezahlten Mittel im Bereich Sozialhilfe in Höhe von 25,0 Mio. Euro und der Mittel des bisherigen Aufnahme- und Integrationsfestbetrages in Höhe von 1,35 Mio. Euro einen Anteil von 53,75 %.
Der bisherige Anteil von 15,55 % für die Zentralen Orte an den gesamten Schlüsselzuweisungen erhöht sich durch die Überführung der Mittel des bisherigen Aufnahme- und Integrationsfestbetrages in Höhe von 7,65 Mio. Euro auf 15,70 %. […]“ (LT-Drucks. 19/2119, S. 129)
Im weiteren Gesetzgebungsverfahren wurde aufgrund einer Vereinbarung in Ziff. I.2. des „Stabilitätspakts für unsere Kommunen zwischen dem Land Schleswig-Holstein und den kommunalen Landesverbänden über den gemeinsamen Weg durch die Corona-Pandemie vom 16. September 2020“ (LT-Umdruck 19/4712) festgelegt, dass der bisherige Aufnahme- und Integrationsfestbetrag aus dem Haushaltsplan nicht in die Teilschlüsselmasse für Zentrale Orte überführt, sondern als ein Vorwegabzug für Aufnahme und Integration (§ 21 FAG) ausgestaltet und auf alle Kreise und Gemeinden verteilt werde. Daraus ergebe sich, so die Landesregierung in ihrer Stellungnahme zu den vorliegenden Verfassungsbeschwerden, die in § 4 Abs. 1 Nr. 3 FAG letztlich festgelegte Dotierung der Teilschlüsselmasse für Zentrale Orte mit einer Quote von 15,31 %. Außerdem habe sich die Teilschlüsselmassenquote für Gemeinden durch die Umsetzung der Ergebnisse des FiFo-Gutachtens und die Zuordnung der weiter gezahlten Mittel im Bereich Sozialhilfe als Schlüsselzuweisungen für Kreise und kreisfreie Städte von 30,79 % auf 30,73 % verringert.
e) Der Entwurf eines Gesetzes zur bedarfsgerechten Weiterentwicklung des kommunalen Finanzausgleichs wurde am 8. Mai 2020 in erster Lesung im Landtag beraten. Der Landtag führte ein schriftliches Anhörungsverfahren zum Gesetzentwurf durch und nahm am 30. September 2020 eine mündliche Anhörung vor. Er verabschiedete das Gesetz am 30. Oktober 2020. Die vom Landtag beschlossenen Änderungen betrafen insbesondere die im „Stabilitätspakt für unsere Kommunen“ verabredeten Änderungen am künftigen kommunalen Finanzausgleich. Das Gesetz über die bedarfsgerechte Weiterentwicklung des kommunalen Finanzausgleichs vom 12. November 2020 ist am 26. November 2020 im Gesetz- und Verordnungsblatt Schleswig-Holstein verkündet worden. Es trat am 1. Januar 2021 in Kraft.
II.
1. Der am 9. November 2021 beim Gericht eingegangenen Antragsschrift der Beschwerdeführerinnen waren – außer für die Beschwerdeführerinnen zu 38 bis 40 – Verfahrensvollmachten der Amtsdirektorin und Amtsdirektoren beziehungsweise der Amtsvorsteher der Ämter, denen diese angehören, beigefügt. Die Beschwerdeführerinnen zu 38 bis 40 haben eine Verfahrensvollmacht ihres Amtsvorstehers nachgereicht. Die Beschwerdeführerinnen zu 99 und 102 bis 107 haben ihre Verfassungsbeschwerden mit Schriftsatz vom 29. Dezember 2021 zurückgenommen. Die Gemeindevertretungen der übrigen Beschwerdeführerinnen haben bis zum Schluss der mündlichen Verhandlung, wenn auch teilweise erst nach Einreichung der Antragsschrift, Beschlüsse über die Erhebung einer kommunalen Verfassungsbeschwerde getroffen.
2. Zur Begründung ihrer kommunalen Verfassungsbeschwerden führen die Beschwerdeführerinnen im Wesentlichen aus:
Die Verfassungsbeschwerden seien wirksam erhoben. Die Beschwerdeführerinnen seien in gerichtlichen Verfahren durch die Amtsdirektorinnen und Amtsdirektoren beziehungsweise Amtsvorsteherinnen und Amtsvorsteher gesetzlich vertreten. Es genüge, dass Beschlüsse der Gemeindevertretungen, denen ohnehin nur interne Bedeutung zukomme, bis zum Schluss der mündlichen Verhandlung vorgelegen hätten.
Die Beschwerdeführerinnen seien beschwerdebefugt. Sie könnten in ihren Rechten aus Art. 57 Abs. 1 und Abs. 2 LV verletzt sein, weil die Beibehaltung der Teilschlüsselmasse für Zentrale Orte zu einer geringeren Leistung an sie geführt haben könne. Sie erhielten höhere Schlüsselzuweisungen, wenn der Gesetzgeber den bedarfsgerechteren Vorschlägen der Gutachter gefolgt wäre. Das Land habe einen Bedarf für übergemeindliche Aufgaben ermitteln müssen, den auch die Beschwerdeführerinnen geltend machen könnten. Sie finanzierten jeweils gemeindliche Aufgaben und Einrichtungen, an denen auch Einwohner umliegender Gemeinden partizipierten, und nähmen damit faktisch zentralörtliche Aufgaben wahr, ohne hierfür einen finanziellen Ausgleich zu erhalten, allein, weil sie planungsrechtlich nicht als Zentrale Orte eingestuft seien.
Zudem erscheine es möglich, dass das Konnexitätsprinzip aus Art. 57 Abs. 2 LV verletzt sei. Der Gesetzgeber habe nicht hinreichend zwischen Mitteln für die allgemeine Finanzausstattung und solchen, die er den Gemeinden als Mehrbelastungsausgleich zukommen lasse, differenziert.
Die Verfassungsbeschwerden seien auch begründet. Die Regelung in § 4 Abs. 1 und § 15 FAG binde den Finanzausgleich in verfassungswidriger Weise an die Vorgaben des Landesplanungsrechts. Darin liege eine sachwidrige Ungleichbehandlung. Eine Einordnung bestimmter Gemeinden als Zentrale Orte nach dem Landesplanungsgesetz dürfe keine abschließende Wirkung dahingehend haben, dass diese eine bessere finanzielle Ausstattung erhielten als solche Gemeinden, denen dieser Status fehle. Das Raumordnungsrecht könne allenfalls Indikator sein. Es entbinde den Gesetzgeber nicht von der Prüfung, inwieweit die landesplanerische Ausweisung Zentraler Orte tatsächlich einer Verteilung kommunaler Aufgaben entspreche.
Die Unzulässigkeit des Kriteriums der Zentralörtlichkeit für den Nachweis eines spezifischen Bedarfs der Zentralen Orte zeige sich schon an der fehlenden haushaltsrechtlichen Zuordnung entsprechender Mittel. Die Zentralen Orte ordneten eine Vielzahl von Teilergebnisplänen in ihrer Gesamtsumme pauschal dem zentralörtlichen Bereich zu. Dazu gehörten Brandschutz, Heimat- und Kulturpflege, Kinderspielplätze, Sportstätten und weitere Aufgaben, die auch die nicht-zentralen Gemeinden wahrnähmen. Folglich handle es sich in dieser Pauschalität entweder nicht um zentralörtliche Aufgaben oder auch die Beschwerdeführerinnen nähmen zumindest anteilig zentralörtliche Aufgaben wahr.
Zudem verletze das Gesetz das Gebot bedarfsorientierter Sachverhaltsermittlung. Für die Teilschlüsselmasse gemäß § 4 Abs. 1 Nr. 3 FAG seien keine Bedarfe der Zentralen Orte ermittelt worden. Das vom Gesetzgeber herangezogene Gutachten habe keine Quote einer Teilschlüsselmasse für Zentrale Orte ausgewiesen, sondern eine alternative Bedarfsberechnung unter Verzicht auf eine gesonderte Teilschlüsselmasse für Zentrale Orte vorgeschlagen. Der Landesgesetzgeber habe nicht dargelegt, aufgrund welcher inhaltlichen Erwägungen er diesem Vorschlag nicht folge. Er habe sich auch nicht vergewissert, ob und wie weit die landesplanerische Ausweisung Zentraler Orte tatsächlich einer Verteilung kommunaler Aufgaben entspreche. Das dem Finanzausgleichsgesetz 2014 zugrundeliegende NIW-Gutachten von 2013 habe keine Grundlage für eine Quotenbildung im aktuellen Finanzausgleichsgesetz bilden können. Jedenfalls hätte der Gesetzgeber dartun müssen, dass die alten Werte auch noch den aktuellen Bedarf ausreichend widerspiegelten. Er habe stattdessen „blind“ die Quote für die Teilschlüsselmasse für übergemeindliche Aufgaben aus dem vorherigen Finanzausgleichsgesetz übernommen.
Zugleich seien erhöhte Bedarfe der nicht als Zentrale Orte eingestuften Gemeinden unberücksichtigt geblieben. Es fehle eine Auseinandersetzung des Gesetzgebers mit den Feststellungen des Gutachtens, nach denen sich für die nicht-zentralen Gemeinden in einzelnen Aufgabenbereichen höhere Aufwendungen als Folge größerer Entfernungen und geringerer Größenvorteile ergäben.
Die Verfassungsbeschwerden gegen § 3 Abs. 1 und 2 FAG seien wegen Verstoßes gegen das aus Art. 57 Abs. 2 LV folgende Konnexitätsprinzip begründet. Erforderlich sei es, den Kommunen zu verdeutlichen, bei welchem Teil der Zuweisungen es sich um eine dem Konnexitätsprinzip geschuldete leistungsunabhängige Kostenerstattung des Landes handele. Diese Transparenzpflicht habe der Gesetzgeber nicht beachtet. Das dem Gesetz zugrundeliegende FiFo-Gutachten untersuche kommunale Aufgabenfelder und beziehe Produktpakete mit ein, die nicht die Wahrnehmung kommunaler Aufgaben beträfen und damit nicht in die Bestimmung der Ausgleichsmasse einzubeziehen seien. Dies gälte für den gesamten Bereich der „Sozialen Hilfen, Grundversorgung und Hilfen nach SGB XII“, mithin klassische dem Konnexitätsprinzip unterfallende Sachbereiche.
Die Beschwerdeführerinnen beantragen zuletzt,
festzustellen, dass
1. § 4 Abs. 1 und § 15 des Gesetzes über den kommunalen Finanzausgleich (Finanzausgleichsgesetz – FAG) vom 12. November 2020 (GVOBl 2020, S. 808) gegen Artikel 57 Absatz 1 LV und
2. § 3 Abs. 1 und Abs. 2 Finanzausgleichsgesetz gegen Artikel 57 Abs. 2 LV
verstoßen und damit nichtig sind.
III.
1. Der Schleswig-Holsteinische Landtag ist dem Verfahren nicht beigetreten und hat auch von einer Stellungnahme abgesehen.
2. Die Schleswig-Holsteinische Landesregierung ist dem Verfahren beigetreten. Sie geht davon aus, dass die kommunalen Verfassungsbeschwerden unzulässig, jedenfalls aber unbegründet seien.
a) Die Landesregierung hat zunächst im Wesentlichen ausgeführt, dass keine der Beschwerdeführerinnen beschwerdebefugt sei. Es reiche im Hinblick auf Art. 57 Abs. 1 LV nicht aus, dass die Beschwerdeführerinnen vortrügen, sie würden nicht an den Zuweisungen für Zentrale Orte beteiligt. Das Landesverfassungsgericht habe bereits festgestellt, dass eine Dotierung von Zentralitätskosten in einer eigenen Teilschlüsselmasse verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden sei. Somit läge die Beschwer nicht in den angegriffenen Regelungen des Finanzausgleichsgesetzes, sondern darin, dass die Beschwerdeführerinnen nicht als Zentrale Orte eingestuft worden seien. Der Status Zentraler Orte werde fortlaufend durch die Landesplanungsbehörde überprüft. Zudem könne jede Gemeinde ihren Anspruch auf ordnungsgemäße Ermessensausübung bei der Einstufung Zentraler Orte gerichtlich geltend machen. Sie könne jedoch ohne den Status eines Zentralen Ortes keine Mittel für die Wahrnehmung zentralörtlicher Aufgaben erhalten, eben weil ihr dieser Status fehle. „Faktische“ Zentralorte gebe es nicht.
Zudem trage keine der Beschwerdeführerinnen Tatsachen vor, bei deren Zugrundelegung davon auszugehen wäre, dass sie zentralörtliche Aufgaben wahrnehme. Ihr Vortrag erschöpfe sich darin, dass ihre Leistungen auch den Einwohnerinnen und Einwohnern anderer Gemeinden zugutekämen. Nicht dargetan sei, ob dadurch andere Gemeinden entlastet würden oder ob sich der Vorteil für die Einwohnerinnen und Einwohner anderer Gemeinden auf einen bloßen Reflex beschränke, weil die eigenen Einwohnerinnen und Einwohner auf dieselbe Weise von der Aufgabenerfüllung anderer Gemeinden profitierten.
Eine Beschwerdebefugnis bezüglich Art. 57 Abs. 2 LV (Konnexitätsprinzip) fehle ebenfalls. Die Beschwerdeführerinnen hätten keine einzige Aufgabe benannt, die ihnen durch das Finanzausgleichsgesetz übertragen worden sei und die zu einer ausgleichspflichtigen Mehrbelastung geführt habe.
Die Verfassungsbeschwerden seien zudem unbegründet. Die Bildung einer Teilschlüsselmasse für Zuweisungen an die Zentralen Orte verletze weder das aus Art. 57 Abs. 1 LV folgende interkommunale Gleichbehandlungsgebot noch das Gebot der Aufgabengerechtigkeit.
Aufgaben, die die Zentralen Orte für ihren Verflechtungsbereich wahrnähmen, stellten zunächst Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft dar, die der Art nach in allen Gemeinden anfielen. Zu besonderen zentralörtlichen Aufgaben und Funktionen würden sie dadurch, dass die Zentralen Orte bei der Planung und Ausgestaltung von Maß und Kapazität nicht auf die Versorgung der eigenen Einwohnerinnen und Einwohner beschränkt seien, sondern ihre gemeindlichen Leistungen danach bemessen müssten, dass auch die Einwohnerinnen und Einwohner der jeweiligen Verflechtungsbereiche an diesen partizipierten. Während Gemeinden grundsätzlich nach § 17 Abs. 1 der Gemeindeordnung die öffentlichen Einrichtungen schüfen, die für die wirtschaftliche, soziale und kulturelle Betreuung ihrer Einwohnerinnen und Einwohner – nicht jedoch darüber hinaus – erforderlich seien, werde diese Versorgungsfunktion bei Zentralen Orten gemäß § 24 Abs. 2 LaplaG quantitativ auf die ihnen zugeordneten Verflechtungsbereiche (Nahbereiche, Mittelbereiche, Oberbereiche) erweitert.
Es sei nicht zu beanstanden, die Schlüsselzuweisungen für Zentrale Orte von der landesplanerischen Ausweisung abhängig zu machen. Mit der planerischen Festlegung Zentraler Orte solle in diesen Orten eine über die örtliche Gemeinschaft hinausgehende, den jeweiligen Verflechtungsbereich umfassende Versorgung auch mit gehobenen gemeindlichen Leistungen der jeweiligen Zentralitätsstufe erreicht werden. Aufgrund der bundesrechtlichen und landesplanerischen Vorgaben dürfe es den Zentralen Orten nicht allein überlassen bleiben, dieses weitergehende Maß der Aufgabenerfüllung über das eigene Gemeindegebiet hinaus zu finanzieren.
Das Land habe von den Vorschlägen des FiFo-Gutachtens abweichen dürfen. Zum einen hätten die Gutachter eine Beibehaltung von drei Teilschlüsselmassen für ebenfalls tragfähig gehalten. Zum anderen habe das Landesverfassungsgericht den weiten Einschätzungs- und Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers bei der Regelung des horizontalen Finanzausgleichs betont. Der Gesetzgeber habe sich dafür entscheiden können, den seit 1970 im Finanzausgleichsgesetz verfolgten Ansatz, übergemeindliche Aufgaben in einer eigenen Teilschlüsselmasse zu dotieren, beizubehalten. Die Übernahme der Quote für diese Teilschlüsselmasse aus dem bisherigen Finanzausgleichsgesetz sei verfassungsrechtlich zulässig, weil das dem vorherigen Finanzausgleichsgesetz zugrundeliegende NIW-Gutachten bereits Bedarfe ermittelt habe.
b) Mit Verfügung vom 5. Juli 2022 hat das Gericht der Landesregierung aufgegeben, ihren Vortrag zur Bemessung der Teilschlüsselmasse für Zentrale Orte zu ergänzen, da die Vorgaben aus den Urteilen des Landesverfassungsgerichts vom 27. Januar 2017 insoweit nicht vollständig erfüllt sein könnten. Ferner hat das Gericht die Landesregierung aufgefordert, dazu auszuführen, ob bei der Bedarfsbemessung der Teilschlüsselmassen auch solche Aufgaben als Bedarf angesehen wurden, für die das Land bereits einen Mehrbelastungsausgleich gewähre.
Die Landesregierung hat in ihrer Antwort die Auffassung vertreten, dass das Landesverfassungsgericht in seinem im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle ergangenen Urteil vom 27. Januar 2017 keine durchgreifenden Bedenken gegen den vom Gesetzgeber gewählten methodischen Grundansatz geäußert, aber auch die konkrete Höhe der Teilschlüsselmasse für Zentrale Orte (15,56 %) als vertretbar und nicht willkürlich bezeichnet habe. Eine weitergehende aufgabenbezogene Ermittlung des Finanzbedarfs der Zentralen Orte sei mit vertretbarem Aufwand auch in der Kürze der verbliebenen Zeit nicht zu leisten gewesen. Daher habe der Gesetzgeber die Dotierung ohne weiteres Gutachten dezisionistisch festgelegt, gestützt auf ein nicht vollkommenes, aber vom Landesverfassungsgericht jedenfalls der methodischen Grundlage nach anerkanntes Gutachten.
Das Landesverfassungsgericht habe in dem genannten Urteil ausdrücklich gebilligt, dass der Gesetzgeber die Bedarfe der Kommunen anhand ihrer Ausgaben ermittelt habe und lediglich Korrekturen angemahnt, wenn diese Methode erkannte oder erkennbare Schwächen habe. Für eine von der ausgabenbezogenen Bemessung abweichende Fehlerkorrektur habe jedoch kein Anlass bestanden, nachdem das Landesverfassungsgericht eine solche Fehlerkorrektur zwar konkret bezüglich der kreisfreien Städte angemahnt hatte, diese, vertreten durch den Städteverband, den im Gesetzgebungsverfahren verfolgten Ansatz aber gerade akzeptiert hätten.
Ferner hat die Landesregierung unter Vorlage von Schreiben des Finanzwissenschaftlichen Forschungsinstituts FiFo an der Universität zu Köln und des Statistischen Amtes für Hamburg und Schleswig-Holstein (Statistikamt Nord) dargelegt, dass für die Bemessung der Teilschlüsselmassen keine Ausgaben berücksichtigt worden seien, für die bereits ein Mehrbelastungsausgleich gewährt würde.
c) In der mündlichen Verhandlung hat die Landesregierung unter weiterer Vertiefung ihres Vortrags die Auffassung vertreten, dass eine Aufgaben- und Bedarfsermittlung für die Bestimmung der Quote für die Teilschlüsselmasse für Zentrale Orte nicht möglich sei. Das Landesplanungsrecht weise den Zentralen Orten keine Aufgaben, sondern eine bestimmte Funktion oder Verantwortung zu. Auf welche Art und Weise die Zentralen Orte ihrer Mitverantwortung für den Verflechtungsbereich nachkämen, liege in deren Ermessensspielraum. Ihr Ermessen übten Zentrale Orte unterschiedlich aus, je nachdem, über welche Infrastruktur sie selbst und die Gemeinden ihres Verflechtungsbereichs verfügten. Es sei daher mit keiner wissenschaftlichen Methode prognostizierbar, wie die Zentralen Orte Mittel für die Wahrnehmung übergemeindlicher Aufgaben verwendeten. Folglich müsse sich der Gesetzgeber darauf beschränken, die hierfür verursachten Ausgaben der Zentralen Orte zu ermitteln. Eine Aufgaben- und Bedarfsermittlung wie in anderen Bereichen sei nicht geschuldet.
3. Der Schleswig-Holsteinische Gemeindetag, der Schleswig-Holsteinische Landkreistag und der Schleswig-Holsteinische Städteverband haben jeweils Stellung zu den Verfassungsbeschwerden genommen.
Nach Ansicht des Schleswig-Holsteinischen Gemeindetages sollte eine dritte Teilschlüsselmasse für Zentrale Orte beibehalten werden. Allerdings erschwere eine Dotierung zentralörtlicher Mittel, dass nicht gesetzlich definiert sei, welche Einrichtungen, Infrastrukturen oder öffentlichen Leistungen zentralörtlich seien. Die Zusammensetzung der dem zentralörtlichen Bereich zugeordneten Aufgaben und die Art der Bemessung des spezifisch zentralörtlichen Anteils der Aufwendungen für diese Aufgabenbereiche sei von Kommune zu Kommune sehr unterschiedlich. Vor diesem Hintergrund müsse das Gesetz auch eine „faktische Zentralität“ von Gemeinden berücksichtigen. Gebe es für bestimmte Aufgabenbereiche eine umfängliche Kostenausgleichspflicht derjenigen Kommunen, deren Einwohnerinnen und Einwohner diese Einrichtungen nutzten, wie in §§ 111 f. des Schleswig-Holsteinischen Schulgesetzes und § 51 des Kindertagesförderungsgesetzes, stelle sich außerdem die Frage, inwieweit diese Aufgaben überhaupt einen übergemeindlichen Charakter im Sinne des Finanzausgleichsgesetzes aufwiesen. Es sei sicherzustellen, dass es insoweit nicht zu doppelten Dotierungen komme.
Der Schleswig-Holsteinische Landkreistag kritisiert das Vorgehen des Gesetzgebers bei der Festlegung der Quote für Schlüsselzuweisungen an die Zentralen Orte in § 4 Abs. 1 Nr. 3 FAG mit Blick auf die verfassungsrechtlich erforderliche bedarfsorientierte Sachverhaltsermittlung. Dem Finanzausgleichsgesetz liege ein schlichter rechnerischer Abzug des schon im Finanzausgleichsgesetz 2014 für zentralörtliche Aufgaben bereitgestellten Anteils von dem Anteil zugrunde, den das neu eingeholte FiFo-Gutachten für eine gemeinsame Teilschlüsselmasse für Gemeindeaufgaben einschließlich der zentralörtlichen Bedarfsfaktoren ausweise. Der Gesetzgeber habe sich für die Festlegung der Mittel für zentralörtliche Aufgaben auf eine Aktualisierung der Berechnung nach alten Kriterien verlassen. Eine erneute Überprüfung der prozentualen Anteile für die Schlüsselzuweisungen an die Zentralen Orte habe im Gesetzgebungsverfahren nicht stattgefunden.
Der Schleswig-Holsteinische Städteverband hält die angefochtenen Regelungen des Finanzausgleichsgesetzes für verfassungsgemäß. Um zu ermessen, ob das Land den Beschwerdeführerinnen ausreichende Mittel zuweise, komme es auch darauf an, ob sie die ihnen zur Verfügung stehenden Finanzquellen ausreichend ausschöpften. Dies sei bei zahlreichen Beschwerdeführerinnen nicht der Fall. In ländlichen Gemeinden lägen die Hebesätze für die Realsteuern häufig unter denen der Zentralen Orte. Es stelle sich überdies die Frage, ob die Verfassungsbeschwerden wirksam erhoben seien, soweit die Gemeindevertretungen der jeweiligen Beschwerdeführerinnen die Erhebung der Verfassungsbeschwerde durch das sie vertretende Amt erst nachträglich durch einen Beschluss gebilligt habe.

Entscheidungsgründe:
Die kommunalen Verfassungsbeschwerden sind zulässig, soweit sie sich gegen § 4 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 3 sowie § 15 Abs. 1 und 2 FAG richten, im Übrigen sind sie unzulässig (hierzu I.). Im Hinblick auf § 4 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 3 FAG sind die Verfassungsbeschwerden auch begründet (hierzu II.).
Die kommunalen Verfassungsbeschwerden sind statthaft (hierzu 1.) und wirksam erhoben worden (hierzu 2.). Die weiteren Zulässigkeitsvoraussetzungen liegen jedoch nur im Hinblick auf § 4 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 3 sowie § 15 Abs. 1 und 2 FAG vor (hierzu 3.). Die gegen § 3 FAG gerichteten Verfassungsbeschwerden sind unzulässig (hierzu 4.).
1. Die kommunale Verfassungsbeschwerde ist das nach Art. 51 Abs. 2 Nr. 4 LV, § 47 Abs. 1 LVerfGG statthafte Verfahren, wenn eine Gemeinde behauptet, dass ein Landesgesetz ihr Recht auf Selbstverwaltung nach Art. 54 Abs. 1 und 2 LV verletze. Auch wenn demnach ausdrücklich die Behauptung der Verletzung eines Rechts aus Art. 54 Abs. 1 und 2 LV gefordert wird, ist anerkannt, dass eine kommunale Verfassungsbeschwerde, wie hier, auf die Behauptung gestützt werden kann, ein Landesgesetz verletze das Gebot der angemessenen Finanzausstattung gemäß Art. 57 Abs. 1 LV oder das Konnexitätsprinzip gemäß Art. 54 Abs. 4 i. V. mit Art. 57 Abs. 2 LV
(vgl. zur angemessenen Finanzausstattung Urteil vom 27. Januar 2017 - LVerfG 5/15 -, SchlHA 2017, 56 ff. = DVBl 2017, 378, Leitsatz 4 a, Rn. 75, und zum Konnexitätsprinzip Urteil vom 14. September 2020 - LVerfG 3/19 -, LVerfGE 31, 485 ff. = SchlHA 2020, 378 ff. = Nord​ÖR 2020, 553 ff. = NVwZ-RR 2021, 1 ff., Leitsatz 1, Rn. 47).
2. Die Verfassungsbeschwerden der als Streitgenossen (§§ 60 ZPO, 64 VwGO, 13 Abs. 2 LVerfGG) auftretenden Beschwerdeführerinnen sind wirksam erhoben worden.
a) Gemeinden sind gemäß § 13 Abs. 2 LVerfGG i. V. mit § 62 Abs. 3 VwGO über ihre gesetzlichen Vertreter prozessfähig. Amtsangehörige Gemeinden werden in einem gerichtlichen Verfahren gemäß § 3 Abs. 1 Satz 5 Halbs. 1 der Amtsordnung für Schleswig-Holstein durch das Amt vertreten. Soweit dies nach Halbsatz 2 dieser Vorschrift nicht in den Fällen gilt, in denen das Amt Verfahrensbeteiligter ist oder zwei amtsangehörige Gemeinden Verfahrensbeteiligte sind, nimmt diese Regelung auf Fälle Rücksicht, in denen es zu Interessenkollisionen kommen kann
(Wolf, in: Praxis der Kommunalverwaltung, 2019, § 3 AO S. 39 f.; ohne nähere Darlegung der Motive hingegen: LT-Drucks. 12/592, S. 63, und Nr. 11 Runderlass des Innenministeriums vom 22. Mai 2012, Amtsbl. 2012, S. 511).
Bei § 3 Abs. 1 Satz 5 Halbs. 2 Amtsordnung handelt es sich somit um eine Ausnahmevorschrift, die auf kontradiktorisch geführte Gerichtsverfahren, in denen das Amt gegen eine ihm angehörige Gemeinde streitet, oder mehrere demselben Amt angehörige Gemeinden eine entgegengesetzte Parteirolle einnehmen, zugeschnitten ist.
Bei den vorliegenden kommunalen Verfassungsbeschwerden amtsangehöriger Gemeinden ist eine Interessenkollision schon deswegen ausgeschlossen, weil es sich bei diesem Verfahren der Sache nach um ein Normenkontrollverfahren handelt, das zwar als subjektives Rechtsschutzverfahren ausgestaltet ist, aber nicht kontradiktorisch geführt wird. Alle Beschwerdeführerinnen werden in diesem Verfahren daher zwingend durch das jeweilige Amt, dem sie angehören, vertreten.
b) Die Erhebung der kommunalen Verfassungsbeschwerde gehört nicht zu den Geschäften der laufenden Verwaltung und bedarf somit im Innenverhältnis eines Beschlusses des mit unmittelbarer demokratischer Legitimation ausgestatteten Vertretungsorgans, hier der jeweiligen Gemeindevertretung
(vgl. Diehm, in: Burkiczak/​Dollinger/​Schorkopf, Bundesverfassungsgerichtsgesetz, 2. Aufl. 2022, § 91 BVerfGG Rn. 10; Scheffczyk, in: Walter/​Grünewald, BeckOK Bundesverfassungsgerichtsgesetz, 13. Ed. Stand: 1. Juni 2022 § 91 BVerfGG Rn. 12).
Allerdings ist es für die Wirksamkeit der Verfassungsbeschwerden ohne Bedeutung, wenn Beschlüsse einzelner Gemeindevertretungen der Beschwerdeführerinnen erst nach Erhebung der Verfassungsbeschwerden getroffen wurden oder gar ganz fehlten. Bei der Außenvertretungskompetenz der Ämter handelt es sich um eine organschaftliche Vertretung, bei der eine Teilzuständigkeit der Gemeinden im Wege der konservierenden gesetzlichen Delegation auf die Ämter verlagert wird
(vgl. Dehn/​Wolf, Gemeindeordnung Schleswig-Holstein, Kommentar, 17. Aufl. 2022, zu § 51 GO; Lütje/​Husvogt, in: Bülow/​Erps/​Schliesky/​von Allwörden [Hrsg.], Kommunalverfassungsrecht Schleswig-Holstein, Stand: Sept. 2022, § 51 GO Rn. 2; ferner BGH, Urteil vom 23. April 2020 - III ZR 251/17 -, NJW 2020, 3106 ff. juris Rn. 17).
Diese Vertretungskompetenz besteht unabhängig von der innergemeindlichen Willensbildung, so dass die Gemeinde durch Erklärungen des Amtes grundsätzlich auch ohne einen im Innenverhältnis erforderlichen Beschluss der Gemeindevertretung verpflichtet wird
(vgl. zur Vertretungskompetenz des Bürgermeisters: BGH, Vorlagebeschluss vom 18. März 2016 - V ZR 266/14 -, BayVBl 2016, 716 ff., juris Rn. 19, und BAG, Antwortbeschluss vom 22. August 2016 - 2 AZB 26/16 -, NZA 2016, 1296; ebenso Gern/​Brüning Deutsches Kommunalrecht, 4. Aufl. 2019, Rn. 482; Sachs, Verfassungsprozessrecht, 4. Aufl. 2016, Rn. 620; und bereits Magen, in: Umbach/​Clemens/​Dollinger, Bundesverfassungsgerichtsgesetz, 2. Aufl. 2005, § 91 Rn. 49).
Anders liegt der Fall nur dann, wenn besondere Umstände die Klageerhebung als rechtsmissbräuchlich erscheinen lassen
(ebenso, aber teils noch weitergehend: StGH Hessen, Urteil vom 13. Juni 2001 - P.St. 1562 -, juris Rn. 31).
Solche Umstände scheiden vorliegend aus. Abgesehen von jenen Gemeinden, die ihre Verfassungsbeschwerde zurückgenommen haben, haben alle Gemeindevertretungen der Beschwerdeführerinnen jedenfalls nachträglich die Erhebung der kommunalen Verfassungsbeschwerde beschlossen und damit zu erkennen gegeben, dass diese ihre Billigung fand.
3. Die weiteren Zulässigkeitsvoraussetzungen liegen im Hinblick auf § 4 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 3 sowie § 15 Abs. 1 und 2 FAG vor, nicht hingegen bezüglich § 4 Abs. 1 Nr. 2 FAG sowie § 15 Abs. 3 bis 8 FAG.
a) Die für die Einlegung der kommunalen Verfassungsbeschwerde geltende Jahresfrist des § 47 Abs. 2 LVerfGG ist eingehalten, soweit die angefochtenen Vorschriften, wie § 4 Abs. 1 FAG, zum 1. Januar 2021 ausdrücklich neu gefasst worden sind.
Das Fristerfordernis ist aber auch hinsichtlich § 15 FAG gewahrt. Die Vorschrift des § 15 FAG ist zwar im Wesentlichen inhaltsgleich mit der Vorgängerregelung § 10 FAG 2014 gefasst worden; sie unterscheidet sich von dieser nur durch die Beseitigung einer im Hinblick auf § 24 Abs. 2 LaplaG bestehenden Redundanz in § 10 Abs. 1 Satz 2 FAG 2014 (vgl. hierzu LT-Drucks. 19/2119, S. 162) und eine redaktionelle Anpassung in Absatz 2. Unveränderte oder nur redaktionell angepasste Normen, die kein neues Recht setzen, lassen die Jahresfrist des § 47 Abs. 2 LVerfGG grundsätzlich nicht neu beginnen. Die Frist beginnt auch nicht allein deshalb neu zu laufen, weil der Gesetzgeber bei einer Gesetzesnovellierung die in Rede stehende Bestimmung – im Sinne einer Bestätigung – erneut in seinen Willen aufgenommen hat
(vgl. BVerfG, Urteil vom 7. Oktober 2014 - 2 BvR 1641/11 -, BVerfGE 137, 108 ff., Rn. 70 m. w. N.; stRspr).
Geht von der unverändert gebliebenen Bestimmung eine neue, den Beschwerdeführer stärker belastende Wirkung aus, ist sie jedoch innerhalb der Jahresfrist anfechtbar. Dies kann der Fall sein, wenn die Änderungen des Gesetzes dazu führen, dass der unverändert gebliebenen Norm faktisch ein neuer Inhalt gegeben wird, oder die Einbettung in ein anderes gesetzliches Umfeld erfolgt, so dass auch von der Anwendung der älteren Vorschrift neue belastende Wirkungen ausgehen können
(vgl. BVerfG, Urteil vom 14. Juli 1999 - 1 BvR 2226/94 -, BVerfGE 100, 313 ff. Rn. 155; Beschlüsse vom 21. Juni 1988 - 2 BvR 638/84 -, BVerfGE 78, 350 ff. Rn. 23, und vom 8. Juni 1977 - 1 BvR 265/75 -, BVerfGE 45, 104 Rn. 59; VerfG Brandenburg, Beschluss vom 29. August 2014 - VfGBbg 65/13 -, beck-online Rn. 24 = juris Rn. 42).
Eine solche Änderung des gesetzlichen Umfelds liegt hier vor. Zentrale Bezugsnorm für § 15 FAG ist die Regelung über die Zuteilung finanzieller Mittel an die Zentralen Orte in einer eigenen Teilschlüsselmasse gemäß § 4 Abs. 1 Nr. 3 FAG. Jedenfalls die ersten beiden Absätze des § 15 FAG haben ohne diese Bezugsnorm keinen eigenen tragenden Inhalt. Sie hätten auch mit § 4 Abs. 1 Nr. 3 FAG in einer einzigen Vorschrift geregelt werden können und erscheinen somit als Annex zu der Regelung über die gesonderte Dotierung zentralörtlicher Mittel. Nachdem der Gesetzgeber die Quote der Teilschlüsselmasse für übergemeindliche Aufgaben geändert hat, geht die für die Beschwerdeführerinnen belastende Wirkung von § 4 Abs. 1 und § 15 Abs. 1 und 2 FAG insgesamt aus.
b) Die Beschwerdeführerinnen sind im Hinblick auf § 4 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 3 sowie § 15 Abs. 1 und 2 FAG beschwerdebefugt.
Nach § 47 LVerfGG muss eine Beschwerdeführerin oder ein Beschwerdeführer einen Sachverhalt vortragen (§ 20 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 1 LVerfGG), aufgrund dessen eine Verletzung der verfassungsrechtlichen Selbstverwaltungsgarantie durch die angegriffene Norm zumindest möglich erscheint. Die Gemeinden und Gemeindeverbände müssen hierfür substantiiert darlegen, durch die angegriffene Regelung in ihren verfassungsmäßig geschützten Rechten unmittelbar, selbst und gegenwärtig betroffen zu sein
(Urteile vom 14. September 2020 - LVerfG 3/19 -, a. a. O. Rn. 46, vom 27. Januar 2017 - LVerfG 5/15 -, a. a. O. Rn. 70 f. und vom 3. September 2012 - LVerfG 1/12 -, LVerfGE 23, 361 ff., Rn. 28 = SchlHA 2012, 431 ff. = NVwZ-RR 2012, 913 ff., Rn. 30; Beschluss vom 17. Juni 2016 - LVerfG 3/15 und LVerfG 1/16 -, SchlHA 2016, 250 = NordÖR 2016, 294 = NVwZ 2016, 801, Leitsatz 1, Rn. 23).
aa) Die Beschwerdeführerinnen sind durch die Festlegung der Quote für die Teilschlüsselmasse für Gemeinden in § 4 Abs. 1 Nr. 1 FAG, aus der sie Zuweisungen erhalten, unmittelbar betroffen, auch wenn noch ein Verwaltungsakt erforderlich ist, um jeder Beschwerdeführerin eine konkrete finanzielle Zuweisung zukommen zu lassen. Die Subsidiarität der kommunalen Verfassungsbeschwerde greift wegen deren Natur als ausschließliche Rechtssatzbeschwerde nur ein, wenn die beanstandete Norm noch einer Konkretisierung durch eine nachrangige Norm bedarf, gegen die ihrerseits die Verfassungsbeschwerde erhoben werden kann
(Urteil vom 27. Januar 2017 - LVerfG 5/15 -, a. a. O. Rn. 76 m. w. N.).
bb) Um die Möglichkeit einer Verletzung in eigenen Rechten darzulegen, müssen die Beschwerdeführerinnen für jede angegriffene einfachgesetzliche Norm vortragen, wie diese sie konkret und individuell in welchem geltend gemachten Recht betrifft. Es bedarf mithin bezogen auf jede angegriffene Norm einer substantiiert darzulegenden Verbindung zwischen dem abstrakten Norminhalt und der konkreten Beeinträchtigung des eigenen Rechtsstatus. Der Inhalt der geforderten Darlegung individueller Betroffenheit durch die angegriffenen gesetzlichen Regelungen hängt davon ab, auf welche verfassungsrechtlich verbürgten Rechte sich die Beschwerdeführer beziehen
(Urteil vom 27. Januar 2017 - LVerfG 5/15 -, a. a. O. Rn. 80 f.; vgl. LVerfG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 30. Juni 2011 - LVerfG 10/10 -, LVerfGE 22, 285 ff. juris Rn. 43).
Insoweit müssen die Beschwerdeführerinnen, die eine Verletzung des Gebots der angemessenen Finanzausstattung gemäß Art. 57 Abs. 1 LV, nicht jedoch der finanziellen Mindestausstattung nach Art. 54 Abs. 1 LV, rügen, in diesem Verfahren keine Ausführungen dazu machen, ob sie ihnen zur Verfügung stehende eigene Finanzquellen ausgeschöpft haben.
Bezogen auf die horizontale Dimension des Gebots der angemessenen Finanzausstattung gemäß Art. 57 Abs. 1 LV obliegt es den Beschwerdeführerinnen, in einem ersten Schritt zumindest die Möglichkeit einer Verletzung der Grenzen des gesetzgeberischen Einschätzungs- und Gestaltungsspielraums aufzuzeigen. Des Weiteren bedarf es konkreten Vortrages, demzufolge es möglich sein kann, dass sich diese Verletzung auf den eigenen Haushalt beziehungsweise auf die eigene Aufgabenerfüllung auswirkt
(Urteil vom 27. Januar 2017 - LVerfG 5/15 -, a. a. O. Rn. 127).
(1) Nach diesen Maßstäben haben die Beschwerdeführerinnen die Möglichkeit einer Verletzung der Grenzen des gesetzgeberischen Einschätzungs- und Gestaltungsspielraums im Hinblick auf eine aufgabengerechte Bedarfsermittlung dargelegt. Nach ihrem Vortrag erscheint es möglich, dass der Gesetzgeber die Quote der Teilschlüsselmasse für Zentrale Orte in § 4 Abs. 1 Nr. 3 i. V. mit § 15 Abs. 1 und 2 FAG festlegte, ohne zuvor die hierfür maßgeblichen aktuellen Bedarfe der Zentralen Orte zu ermitteln. Die Beschwerdeführerinnen haben aufgezeigt, dass der Gesetzgeber diese Quote ohne nähere Prüfung aus dem Finanzausgleichsgesetz 2014 übernahm und nur rechnerisch anpasste.
Aufgrund dieses Vorgehens ist zudem ein Verstoß gegen das Vergewisserungsgebot möglich, nach dem sich der Gesetzgeber nicht darauf beschränken darf, einmal festgesetzte Werte, Größenordnungen und Prozentzahlen in den folgenden Finanzausgleichsgesetzen fortzuschreiben, ohne sich erneut ihrer sachlichen Eignung zu vergewissern
(Urteil vom 27. Januar 2017 - LVerfG 5/15 -, a. a. O. Rn. 96).
Dass das Finanzausgleichsgesetz ausschließlich Gemeinden, denen das Landesplanungsrecht den Status eines Zentralen Ortes oder Stadtrandkerns zuweist, über eine eigene Teilschlüsselmasse besondere finanzielle Mittel zukommen lässt, kann zudem gegen das Gebot der interkommunalen Gleichbehandlung verstoßen. Dieses verbietet dem Gesetzgeber, bei der Finanzmittelverteilung bestimmte Gebietskörperschaften oder Gebietskörperschaftsgruppen sachwidrig zu benachteiligen oder zu bevorzugen
(Urteil vom 27. Januar 2017 - LVerfG 5/15 -, a. a. O. Rn. 93).
Die Beschwerdeführerinnen haben unter Bezugnahme auf das FiFo-Gutachten ausgeführt, dass es sachgerechter sei, den bisherigen Zentrale-Orte-Ansatz mit einem pauschalierten Ausgleich übergemeindlicher Aufgaben aufzugeben und stattdessen einen bedarfsgerechteren Ansatz zu wählen, der neben Kosten, die durch eine Nutzung gemeindlicher Einrichtungen von Ortsfremden verursacht werden, auch Bedarfe nicht-zentraler Gemeinden berücksichtige, die aus den größeren Entfernungen und den geringeren Größenvorteilen resultieren. Aufgrund dieser Ausführungen ist zumindest die Möglichkeit dargelegt, dass der Gesetzgeber, der an einer besonderen Teilschlüsselmasse für Zentrale Orte festhält, seinen Einschätzungs- und Gestaltungsspielraum überschritten hat.
(2) Nach dem Vortrag der Beschwerdeführerinnen besteht auch die Möglichkeit, dass sich eine Verletzung der Landesverfassung auf deren eigenen Haushalt auswirkt. Sofern ihre Einwände zur Bildung einer Teilschlüsselmasse für die Zentralen Orte berechtigt sind, beträfen diese auch die Teilschlüsselmasse für die Gemeinden, aus der die Beschwerdeführerinnen finanzielle Mittel zugewiesen bekommen. Die Quoten beider Teilschlüsselmassen stehen in unmittelbarem Zusammenhang zueinander. Der Gesetzgeber hat zunächst das vom FiFo-Gutachten ermittelte Aufteilungsverhältnis übernommen, das eine Teilschlüsselmasse für Kreisaufgaben und eine Teilschlüsselmasse für Gemeindeaufgaben mit darin integrierten Schlüsselzuweisungen für die Zentralen Orte vorsah (LT-Drucks. 19/2119, S. 122). Die Teilschlüsselmasse für Gemeindeaufgaben unterteilte er weiter, indem er als Ausschnitt aus dieser eine eigene Teilschlüsselmasse für Zentrale Orte bildete. Die Quote der Teilschlüsselmasse für die Gemeinden fällt umso niedriger aus, je höher der Gesetzgeber jene für die Teilschlüsselmasse der Zentralen Orte festlegt.
Die Beschwerdeführerinnen können geltend machen, dass sie bei einem anderen System des Finanzausgleichs finanziell besser dastünden als bei dem aktuellen, für verfassungswidrig gehaltenen System.
Aus der von den Beschwerdeführerinnen vorgelegten Aufstellung des Ministeriums für Inneres, ländliche Räume, Integration und Gleichstellung des Landes Schleswig-Holstein „Kommunaler Finanzausgleich 2021 – vorläufige Festsetzung; Berechnung der Schlüsselzuweisungen an die Gemeinden und der Finanzausgleichsumlage“ (Anlage 101 zur Antragsschrift) ergibt sich, dass die Oberzentren Flensburg, Kiel, Lübeck und Neumünster nach der vorläufigen Festsetzung des Finanzausgleichs 2021 rund 62 Mio. Euro mehr für gemeindliche Aufgaben einschließlich der Zuweisungen für Zentrale Orte erhalten als sie nach den Vorschlägen (gemittelt) des FiFo-Gutachtens erhalten würden. Demgegenüber erhalten die nicht-zentralen Gemeinden etwa 43 Mio. Euro weniger als dies nach den Berechnungen des FiFo-Gutachtens der Fall gewesen wäre. Die Differenz von rund 19 Mio. Euro geht zulasten der weiteren Zentralen Orte mit Ausnahme der Oberzentren.
Das FiFo-Gutachten hatte eine eingehende finanzwissenschaftliche Analyse der Bedarfe der Gemeinden und Gemeindeverbände Schleswig-Holsteins zum Gegenstand. Die Beschwerdeführerinnen dürfen sich an diesem Gutachten, mit dem der Gesetzgeber selbst einen Vergleichsmaßstab geschaffen hat, orientieren. Erhalten sie für ihre Bedarfsdeckung nach dem aktuellen Finanzausgleichsgesetz weniger Zuweisungen als nach den Ergebnissen dieses Gutachtens und kann dies auf eine verfassungsrechtlich zu beanstandende Bildung oder Dotierung der Teilschlüsselmasse für die Zentralen Orte zurückzuführen sein, ist die nachteilige Auswirkung der gerügten Verfassungsverletzung ausreichend dargetan. Daneben kommt es nicht darauf an, inwieweit der Vortrag der einzelnen Beschwerdeführerinnen zu den negativen Auswirkungen des Gesetzes aufgrund einer fehlenden Berücksichtigung „faktisch“ von ihnen wahrgenommener übergemeindlicher Aufgaben (Antragsschrift S. 29 bis 204) ebenfalls für die Darlegung einer Beschwerdebefugnis ausgereicht hätte.
cc) Die Beschwerdeführerinnen sind von der sie möglicherweise belastenden Regelung der Teilschlüsselmassen für Gemeinden in § 4 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 3 i. V. mit § 15 Abs. 1 und 2 FAG gegenwärtig betroffen, da das Gesetz bei Einreichung der Verfassungsbeschwerden in Kraft war und weiterhin in Kraft ist.
c) Die Beschwerdeführerinnen haben auch das für die Erhebung der kommunalen Verfassungsbeschwerden erforderliche Rechtsschutzbedürfnis. Sie könnten den gleichen oder einen besseren Rechtsschutz nicht dadurch erreichen, dass sie verwaltungsgerichtlich über die Zentralörtlichkeit streiten. Eine Einstufung oder Höherstufung bei der landesplanerischen Festlegung Zentraler Orte beurteilt sich nicht nach anerkennenswerten Bedarfen, sondern nach der Versorgungsfunktion und Zentralitätsbedeutung der als Zentrale Orte eingestuften Gemeinden (§ 24 Abs. 3 i. V. mit §§ 25 bis 30 LaplaG). Die Überprüfung einer angemessenen Finanzausstattung können die Beschwerdeführerinnen in einem Streit um ihre Einstufung in das zentralörtliche System nicht erwirken.
d) Die Entscheidung des Landesverfassungsgerichts, nach der die Bildung einer eigenen Teilschlüsselmasse für die Dotierung von übergemeindlichen Aufgaben zulässig ist und der Empfängerkreis dieser Zuwendungen durch die Ausweisung als Zentrale Orte nach dem Landesplanungsgesetz festgelegt werden kann
(Urteil vom 27. Januar 2017 - LVerfG 4/15 - LVerfGE 28, 379 ff. = Nord​ÖR 2017, 166 ff., Rn. 159 ff.),
steht einer erneuten Entscheidung hierüber zwar grundsätzlich entgegen. Das Verfahrenshindernis der entgegenstehenden Rechtskraft gilt auch im Verfassungsprozessrecht. Das Landesverfassungsgericht kann jedoch dann in Abweichung von einem früheren Urteil entscheiden, wenn ausgehend von dessen Begründung neue Tatsachen, eine neue Rechtslage oder neue Rechtsauffassungen geeignet sind, eine abweichende Entscheidung zu ermöglichen
(Urteil vom 26. Februar 2010 - LVerfG 1/09 -, SchlHA 2010, 131 = Nord​ÖR 2010, 155 ff. = VR 2011, 65 ff., Rn. 29 m. w. N.).
So liegen die Dinge hier. Die Beschwerdeführerinnen haben unter Berufung auf das von der Landesregierung beauftragte FiFo-Gutachten zutreffend dargelegt, dass der Bildung einer eigenen Teilschlüsselmasse für die nach dem Landesplanungsrecht festgelegten Zentralen Orte ein alternatives Konzept gegenüberstehe, das die Bedarfe der Kommunen – unter Aufgabe der gesonderten Teilschlüsselmasse für die Zentralen Orte – angemessener berücksichtige. Dies reicht aus, um das Landesverfassungsgericht erneut mit der Frage zu betrauen, ob und inwieweit der Gesetzgeber seinen Einschätzungs- und Gestaltungsspielraum überschritten hat.
e) Soweit die Beschwerdeführerinnen – gemessen am Wortlaut ihres Antrags – auch eine Verletzung der Landesverfassung durch § 4 Abs. 1 Nr. 2 FAG und § 15 Abs. 3 bis 8 FAG behaupten, sind die Verfassungsbeschwerden unzulässig.
Den Ausführungen der Beschwerdeführerinnen ist keine inhaltliche Kritik an der Regelung der Schlüsselzuweisungen an die Kreise und kreisfreien Städte in § 4 Abs. 1 Nr. 2 FAG zu entnehmen. Deshalb ist eine Beschwerdebefugnis insoweit nicht dargetan.
Entsprechendes gilt für § 15 Abs. 3 bis 8 FAG. Die Vorschriften in den Absätzen 3 bis 6 des § 15 FAG regeln die Zuweisung von finanziellen Mitteln an die unterschiedlichen Gruppen Zentraler Orte und betreffen damit die Binnenverteilung unter den als Zentrale Orte eingestuften Gemeinden. Die Beschwerdeführerinnen, auf die diese Regelungen keinen Einfluss haben, sind insoweit nicht beschwerdebefugt
(ebenso Urteil vom 27. Januar 2017 - LVerfG 5/15 -, SchlHA 2017, 56 ff. = DVBl 2017, 378, Rn. 140, zu § 10 FAG 2014).
Genauso wenig können die Beschwerdeführerinnen davon betroffen sein, dass in § 15 Abs. 7 und 8 FAG Übergangsregeln für die Zeit nach einer Änderung der Eingruppierung von Gemeinden in das zentralörtliche System geschaffen wurden.
4. Die ebenfalls innerhalb der Jahresfrist des § 47 Abs. 2 LVerfGG erhobenen Verfassungsbeschwerden gegen § 3 Abs. 1 und Abs. 2 FAG sind unzulässig, weil die Beschwerdeführerinnen keinen von dieser Norm ausgehenden möglichen Verfassungsverstoß dargelegt haben. Nach ihrem Vortrag erscheint weder ein Verstoß gegen das Konnexitätsprinzip noch die Verletzung eines damit in Zusammenhang stehenden „Transparenzgebotes“ durch den Gesetzgeber möglich.
a) Nach Art. 57 Abs. 2 Satz 1 LV sollen Bestimmungen über die Deckung der Kosten grundsätzlich zusammen mit der Aufgabenübertragung getroffen werden. Nach Satz 2 dieser Verfassungsnorm ist für eine Mehrbelastung ein entsprechender finanzieller Ausgleich zu schaffen. Die Verfassung verlangt eine Regelung, die auf einen vollständigen und finanzkraftunabhängigen Ausgleich abzielt
(Urteil vom 14. September 2020 - LVerfG 3/19 -, LVerfGE 31, 485 ff. = SchlHA 2020, 378 ff. = Nord​ÖR 2020, 553 ff. = NVwZ-RR 2021, 1 ff., Rn. 121).
Die Beschwerdeführerinnen haben nicht dargelegt, dass sie durch das angegriffene Gesetz zu bestimmten öffentlichen Aufgaben verpflichtet worden sind und diese Verpflichtung für sie zu einer Mehrbelastung führt, ohne dass das Land eine Regelung für einen Ausgleich entsprechender Kosten geschaffen hat.
Das Finanzausgleichsgesetz normiert keine Verpflichtung zu bestimmten öffentlichen Aufgaben. Das Gesetz weist keine Aufgaben zu, sondern setzt voraus, dass die Gemeinden, Kreise und Ämter zur ordnungsgemäßen Erfüllung ihrer Aufgaben Mittel benötigen, für die sie selbst aufkommen und für die sie darüber hinaus Zuweisungen nach dem Finanzausgleichsgesetz erhalten (§ 1 Abs. 4 Satz 1 und 2 FAG).
Das Finanzausgleichsgesetz steht auch nicht in einem Zusammenhang mit öffentlichen Aufgaben, die Gemeinden durch sonstige Landesgesetze übertragen werden, indem es hierfür einen Mehrbelastungsausgleich regelte. In einem Finanzausgleichsgesetz kann zwar auch die Zuweisung finanzieller Mittel für solche Aufgaben normiert werden, die der kommunalen Ebene durch andere Landesgesetze übertragen worden sind. Solche Regelungen enthalten zum Beispiel § 23 Thüringer Finanzausgleichsgesetz vom 31. Januar 2013 (GVBl S. 10) oder § 16 Sächsisches Finanzausgleichsgesetz vom 31. März 2021 (SächsGVBl S. 411). Im Schleswig-Holsteinischen Finanzausgleichsgesetz ist dies – jedenfalls für nach 1998 übertragene Aufgaben – nicht der Fall. Dieses regelt den kommunalen Finanzausgleich gemäß Artikel 57 Absatz 1 der Verfassung des Landes Schleswig-Holstein (§ 1 Abs. 1 FAG). Die Konnexitätsregelung des Art. 57 Abs. 2 LV bleibt hiervon unberührt (vgl. LT-Drucks. 19/2119, S. 145). Ein Mehrbelastungsausgleich soll in Schleswig-Holstein stattdessen in dem Gesetz oder der Verordnung des Landes erfolgen, das oder die die Mehrbelastung auslöst (vgl. § 4 Abs. 2 Satz 2 Konnexitätsausführungsgesetz). Wo dies nicht geschieht, ist der Mehrbelastungsausgleich bisweilen auch direkt im Haushaltsplan geregelt.
Sofern das Finanzausgleichsgesetz staatliche Aufgaben dotiert, die vor 1998 auf die Gemeinden übertragen worden sind, greift das Konnexitätsprinzip nicht ein. Der Gesetzgeber führte die Pflicht des Landes zu einem strikten aufgabenakzessorischen Ausgleich bei Mehrbelastungen der Gemeinden erst in der 14. Wahlperiode mit dem verfassungsändernden Gesetz vom 20. März 1998 (GVOBl S. 150, ber. S. 194) in Art. 46 Abs. 4 und Art. 49 Abs. 2 LV a. F. ein. Aufgaben, die vor Inkrafttreten dieser Verfassungsnormen übertragen worden sind, unterfallen dem Konnexitätsprinzip nicht.
b) Die Beschwerdeführerinnen machen auch nicht hinreichend die Verletzung einer „Transparenzpflicht“ geltend, derzufolge der Gesetzgeber verdeutlichen müsse, inwieweit mit den durch den vertikalen Finanzausgleich zugewiesenen Mitteln auch übertragene Aufgaben zu finanzieren seien. Da das Finanzausgleichsgesetz nach dem oben Dargelegten keinen Mehrbelastungsausgleich regelt, unterliegt der Gesetzgeber insoweit keiner Offenbarungspflicht.
c) Den Gesetzgeber treffen allerdings, unabhängig hiervon, bestimmte Dokumentations- und Begründungspflichten. Er hat näher auszuweisen, also transparent werden zu lassen, nach welchen Grundsätzen er die für den kommunalen Finanzausgleich zur Verfügung stehenden Mittel festgestellt hat beziehungsweise ob und wie er die ihm zustehenden Einschätzungs- und Gestaltungsspielräume gesehen und ausgefüllt hat. Erst dadurch werden Kommunen und Gericht überhaupt in die Lage versetzt, die Wahrung der verfassungsrechtlichen Vorgaben zu überprüfen
(Urteil vom 27. Januar 2017 - LVerfG 4/15 - LVerfGE 28, 379 ff. = Nord​ÖR 2017, 166 ff., Rn. 113).
Hierzu gehört, dass der Gesetzgeber bei Evaluationen und Novellierungen des Finanzausgleichsgesetzes des Landes verdeutlichen muss, dass Aufgaben, für die Kreise und Kommunen Mehrbelastungsausgleiche des Landes gemäß Art. 54 Abs. 4 i. V. mit Art. 57 Abs. 2 LV erhalten, nicht in die Bedarfsermittlung eingeflossen sind.
Die vom Land zu gewährenden Mehrbelastungsausgleiche haben aufgrund neuer Gesetzgebung (z. B. § 6 Abs. 2 AusfG-SGB XII, § 7 AusfG-SGB II) und aufgrund von Vereinbarungen (z. B. der Vereinbarung zwischen dem Land Schleswig-Holstein und den kommunalen Landesverbänden über finanzielle Entlastungsmaßnahmen vom 11. Januar 2018) deutlich zugenommen. Durch eine Anhebung der Sockelbeteiligung 2011, die Einführung der Beteiligungskomponente „Kommunalentlastung“ 2015 und die Einführung der Beteiligung des Bundes an den Kosten der Unterkunft für Flüchtlinge 2016 haben sich zudem erhebliche Erhöhungen des Aufkommens der an die Kreise und kreisfreien Städte weitergeleiteten Mittel ergeben.
Da sich die Gesetzesbegründung des Finanzausgleichsgesetzes hierzu nicht ausdrücklich verhält, hat das Landesverfassungsgericht die Ausführungen der Beschwerdeführerinnen zum Anlass genommen, der Landesregierung in diesem Verfahren gemäß § 87 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 VwGO, 13 Abs. 2 LVerfGG aufzugeben, Auskunft darüber zu erteilen, ob der Gesetzgeber bei der Ermittlung der Bedarfe der Gemeinden und Gemeindeverbände für die Bildung der Teilschlüsselmassenquoten des § 4 Abs. 1 FAG auch solche Aufgaben berücksichtigt habe, für die bereits ein Mehrbelastungsausgleich des Landes nach Art. 54 Abs. 4 und Art. 57 Abs. 2 LV gewährt werde. Sollte dies der Fall sein, läge keine aufgabengerechte Bedarfsbemessung vor.
In einem hierzu von der Landesregierung vorgelegten Schreiben des Finanzwissenschaftlichen Forschungsinstituts an der Universität Köln (FiFo) führt dieses aus, sein Gutachten lege für die in den Analysen betrachteten Jahre 2006 bis 2018 in allen Aufgabenfeldern und für alle Kommunen die Nettoausgaben zugrunde, also diejenigen Ausgaben, die bei den Kommunen verblieben, weil es für sie keine weiteren Erstattungen oder Mehrbelastungsausgleiche gebe. Nach der statistischen Definition der Nettoausgabe seien aufgabenspezifische Einnahmen und Erstattungen ordnungsgemäß bei den Aufgaben zu verbuchen, für die sie geleistet würden. Das betreffe alle Ausgaben beziehungsweise Aufwendungen, die im Zuge des Gutachtens analysiert worden seien.
Das Statistische Amt für Hamburg und Schleswig-Holstein (Statistikamt Nord) teilt in einer weiteren von der Landesregierung erbetenen Stellungnahme mit, dass in der von ihm erhobenen Statistik über Ausgaben und Einnahmen nach SGB XII nur die den Hilfeempfängern zugeflossenen Leistungen erhoben würden. Die Erstattungen vom Land an die Kommunen im Zusammenhang mit dem SGB XII würden in der Jahresrechnungsstatistik erfasst. Das Statistikamt Nord nehme an, dass die von den Kommunen gelieferten Daten gewissenhaft und korrekt erstellt worden seien. Bei Auffälligkeiten wie insbesondere großen Abweichungen im Vergleich zum Vorjahr halte das Statistikamt Nord mit den Kommunen Rücksprache. Dies gelte auch für die Ausgaben-Einnahmen-Statistik nach SGB XII.
Nach diesen Auskünften sieht das Landesverfassungsgericht keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber bei der Ermittlung der Bedarfe der Gemeinden und Gemeindeverbände auch solche Bedarfe berücksichtigt hat, für die das Land bereits einen Mehrbelastungsausgleich leistet.
Die Verfassungsbeschwerden sind begründet, soweit sie sich gegen § 4 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 3 FAG richten. Zwar verletzt die Dotierung zentralörtlicher Aufgaben in einer eigenen Teilschlüsselmasse – unter Anknüpfung an die Kategorien des Landesplanungsrechts in § 15 Abs. 1 und 2 FAG – nicht das interkommunale Gleichbehandlungsgebot (hierzu 1.). Der Bemessung der Teilschlüsselmassen für Gemeinden und Zentrale Orte gemäß § 4 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 3 FAG liegt jedoch weiterhin – wie im Urteil vom 27. Januar 2017 - LVerfG 4/15 - festgestellt – keine aufgabengerechte Bedarfsermittlung zugrunde (hierzu 2.). Zugleich hat der Gesetzgeber das Vergewisserungsgebot verletzt (hierzu 3.).
1. Die Berücksichtigung gesonderter Bedarfe für die Erfüllung übergemeindlicher Aufgaben der Zentralen Orte in Art. 4 Abs. 1 Nr. 3 FAG verletzt nicht das interkommunale Gleichbehandlungsgebot.
Das Gebot der interkommunalen Gleichbehandlung verbietet es dem Gesetzgeber, bei der Finanzmittelverteilung bestimmte Gebietskörperschaften oder Gebietskörperschaftsgruppen sachwidrig zu benachteiligen oder zu bevorzugen. Es steht willkürlichen Ausgestaltungen des Verteilungssystems entgegen und ist verletzt, wenn für die getroffene Regelung jeder sachliche Grund fehlt. Nicht verletzt ist es hingegen, wenn sich der Gesetzgeber auf eine nachvollziehbare und vertretbare Einschätzung stützen kann
(Urteil vom 27. Januar 2017 - LVerfG 4/15 - LVerfGE 28, 379 ff. = Nord​ÖR 2017, 166 ff., Rn. 119 m. w. N.).
a) Nach diesen Maßgaben kann der Gesetzgeber zentralörtliche Aufgaben in einer gesonderten Teilschlüsselmasse dotieren. Es gibt sachliche Gründe für die darin liegende finanzielle Bevorzugung Zentraler Orte vor nicht-zentralen Gemeinden.
aa) Aufgaben der Zentralen Orte sind nirgends gesetzlich in der Art eines Aufgabenkatalogs definiert. Hingegen ergibt sich aus Bundes- und Landesrecht, dass Zentrale Orte das wichtigste Instrument der Raumordnung sind, um die Leistungserbringung der Daseinsvorsorge räumlich zu organisieren. Das Land ist aufgrund § 13 Abs. 5 Nr. 1 b) des Raumordnungsgesetzes (ROG) zur Ausweisung Zentraler Orte in Raumordnungsplänen verpflichtet. Nach § 2 Abs. 2 ROG ist die Siedlungstätigkeit räumlich zu konzentrieren und vorrangig auf vorhandene Siedlungen mit ausreichender Infrastruktur und auf Zentrale Orte auszurichten (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 Satz 4 ROG); die soziale Infrastruktur ist vorrangig in Zentralen Orten zu bündeln (§ 2 Abs. 2 Nr. 3 Satz 2 ROG).
Die nähere Ausgestaltung des Zentrale-Orte-Konzeptes erfolgt im Landesplanungsrecht und in den Landesentwicklungsplänen. Gemäß § 24 Abs. 2 LaplaG haben Zentrale Orte und Stadtrandkerne übergemeindliche Versorgungsfunktionen für die Einwohnerinnen und Einwohner der ihnen zugeordneten Verflechtungsbereiche (Nahbereiche, Mittelbereiche, Oberbereiche). Aus den Landesentwicklungsplänen ergibt sich, dass Zentrale Orte eine hohe Dichte an öffentlichen Einrichtungen, wie Schulen, Krankenhäuser, Behörden, Sport- und Kulturangebote, und privaten Dienstleistungsunternehmen aufweisen. Dabei unterscheiden sich Art und Größe der Einrichtungen je nach hierarchischer Stufe der Zentralen Orte, weil mit der Einstufung unterschiedlich große Versorgungsbereiche einhergehen. Während zum Beispiel ein Oberzentrum mit einem medizinischen Klinikum der Maximalversorgung den gesamten Oberbereich versorgt, decken Unterzentren und ländliche Zentralorte die fach- oder allgemeinärztliche Versorgung ihres Nahbereichs ab. Aus den im Landesentwicklungsplan oder in einem Regionalplan festgelegten Zielen der Raumordnung ergeben sich Pflichten, die gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 ROG, § 1 Abs. 4 BauGB zu beachten sind
(Hörnicke, in: Praxis der Kommunalverwaltung, Landesplanungsgesetz Schleswig-Holstein, 2021, § 24 LaplaG, 4.3).
Gemeinden, die den Status eines Zentralen Ortes zugewiesen bekommen, müssen die Aufgaben auf ihrem Gebiet mithin teilweise zugleich so einrichten, dass Einwohnerinnen und Einwohner des Verflechtungsbereichs diese mitnutzen können. Die spezifische Aufgabenerfüllung eines Zentralen Ortes folgt dabei der ihm zugewiesenen Funktion eines Ober-, Mittel- beziehungsweise Unterzentrums oder eines ländlichen Zentralortes. Aus dieser Funktion ergibt sich die Pflicht zur „Anhebung“ und Ausweitung der Aufgaben, die eine Gemeinde auch im Übrigen aufgrund ihres Selbstverwaltungsrechtes gemäß Art. 54 Abs. 1 LV erfüllt. Nach dieser Verfassungsnorm sind die Gemeinden berechtigt und im Rahmen ihrer Leistungsfähigkeit verpflichtet, in ihrem Gebiet alle öffentlichen Aufgaben in eigener Verantwortung zu erfüllen, soweit die Gesetze nicht ausdrücklich etwas anderes bestimmen. Zentrale Orte müssen öffentliche Aufgaben allerdings in der Weise erfüllen, dass sie bei Planung und Ausgestaltung von Maß und Kapazität nicht auf die Versorgung der eigenen Einwohnerinnen und Einwohner beschränkt sind, sondern darüber hinaus auch die Versorgung der Einwohnerinnen und Einwohner des zentralen Verflechtungsbereichs einbeziehen.
Auch wenn die Wahrnehmung der jeweiligen Aufgaben im Kern auf dem Selbstverwaltungsrecht beruht, handelt es sich, soweit sie auf die Einwohnerinnen und Einwohner des Verflechtungsbereichs ausgerichtet ist, zugleich um die Erfüllung von Fremdaufgaben. Während die ältere Literatur diese Art von Aufgaben als eine Wahrnehmung von Auftragsangelegenheiten
(Ehrlicher, Kommunaler Finanzausgleich und Raumordnung, 1967, S. 77)
oder eine Gemeinschaftsaufgabe von Land und Gemeinden
(Voigtländer, in: Informationen des Institutes für Raumordnung 1969, S. 345 ff.; Münstermann, Die Berücksichtigung zentralörtlicher Funktionen im kommunalen Finanzausgleich, 1975, S. 130 ff.; Hansmeyer, Der kommunale Finanzausgleich als Instrument zur Förderung Zentraler Orte, in: Probleme des Finanzausgleichs II, 1980, S. 83, 87 f.)
darstellte, kann die Wahrnehmung überörtlicher Aufgaben auch als eine horizontale (intergemeindliche) Gemeinschaftsaufgabe angesehen werden
(so Voß, Nutzenspillover-Effekte als Problem des kommunalen Finanzausgleichs, 1990, S. 216),
da sich dabei die Aufgabenlast zwischen Zentralem Ort und Umlandgemeinde lediglich verlagert.
Nehmen Zentrale Orte und Stadtrandkerne ihre kommunalen Aufgaben aufgrund gesetzlicher Verpflichtung so wahr, dass diese auch den Einwohnerinnen und Einwohnern ihres Verflechtungsbereichs zur Verfügung stehen, verschieben sich das Maß und die Kapazität der Aufgabenwahrnehmung innerhalb der kommunalen Ebene. In dem Umfang, in dem Zentrale Orte Einwohnerinnen und Einwohner ihres Verflechtungsbereichs mit eigenen Leistungen und Einrichtungen mitversorgen (müssen), erfahren die nicht-zentralen Gemeinden des Verflechtungsbereichs eine entsprechende Entlastung bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben
(vgl. Voß, a. a. O. S. 68).
Die Erweiterung gemeindlicher Aufgaben der Zentralen Orte und Stadtrandkerne bei gleichzeitiger entsprechender Entlastung der nicht-zentralen Gemeinden des Verflechtungsbereichs rechtfertigt und erfordert sogar, dass entsprechende Kostenzuwächse beziehungsweise -entlastungen bei der angemessenen Finanzausstattung im Rahmen des Finanzausgleichs berücksichtigt werden. Der kommunale Finanzausgleich hat neben seiner fiskalischen und redistributiven Funktion
(vgl. Urteil vom 27. Januar 2017 - LVerfG 4/15 -, a. a. O. Rn. 90)
auch eine Funktion, „die dem Umstand Rechnung trägt, dass im Rahmen eines raumordnungspolitischen Versorgungskonzepts bestimmte Gemeinden als Zentren der Administration, der Wirtschaft, des Sozialen und der Kultur besondere Aufgaben über die eigenen Gemeindegrenzen hinweg für den umliegenden Raum unentgeltlich wahrnehmen“
(Kastin, Die Finanzierung von Agglomerationen über die Finanzausgleichssysteme in der Bundesrepublik Deutschland, 2010, S. 71 ff.; vgl. zur raumordnungspolitischen Funktion des kommunalen Finanzausgleichs auch Münstermann, a. a. O. S. 145 ff., Hansmeyer, a. a. O. S. 83 ff.; Voß, a. a. O. S. 40; Volmerig, Kommunaler Finanzausgleich und zentrale Orte in Schleswig-Holstein, 1990, S. 56 ff.).
bb) Die Bildung einer eigenen Teilschlüsselmasse für die Zentralen Orte im Schleswig-Holsteinischen Finanzausgleichsgesetz unter Anknüpfung an die Kategorien des Landesplanungsrechts in § 4 Abs. 1 Nr. 3 i. V. mit 15 Abs. 1 und 2 FAG ist verfassungsgemäß.
Dem Gesetzgeber steht bei der Ausgestaltung der Bestimmungen des horizontalen Finanzausgleichs ein weiter Einschätzungs- und Gestaltungsspielraum zu. Weder ist von ihm dabei die bestmögliche und gerechteste Lösung noch eine notwendige oder gar unabweisbare Regelung gefordert. Er muss sich auf eine sachlich nachvollziehbare und vertretbare Einschätzung stützen können
(Urteile vom 27. Januar 2017 - LVerfG 4/15 -, a. a. O. Rn. 115, und - LVerfG 5/15 -, a. a. O. Rn. 89, vgl. ebenso: StGH Hessen, Urteil vom 16. Januar 2019 - P.St. 2606 -, juris Rn. 142; StGH Niedersachsen, Urteil vom 15. April 2010 - StGH 1/08 -, NdsVBl 2010, 236 ff., juris Rn. 63; VerfGH Sachsen, Urteil vom 26. August 2010 - Vf. 129-VIII-09 -, juris Rn. 110; VerfG Mecklenburg-Vorpommern, Urteile vom 30. Juni 2011 - LVerfG 10/10 -, Nord​ÖR 2011, 391 ff., juris Rn. 50 ff., und vom 23. Februar 2012 - 37/10 -, Nord​ÖR 2012, 235 ff., juris Rn. 94; VerfGH Rheinland-Pfalz, Urteil vom 16. Dezember 2020 - VGH N 12/19 -, ZKF 2021, 37 ff., juris Rn. 68 f.; VerfGH Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 10. Mai 2016 - VerfGH 19/13 -, ZKF 2016, 139 ff. juris Rn. 54).
Dass der Gesetzgeber durch die Bildung eines eigenen Ansatzes für die Kosten der Wahrnehmung übergemeindlicher Aufgaben durch die Zentralen Orte seinen Einschätzungs- und Gestaltungsspielraum überschritten hat, ist nicht ersichtlich.
Er führt damit zunächst ein in Schleswig-Holstein seit über 50 Jahren etabliertes System für Zuweisungen an Zentrale Orte fort, dessen Berechtigung in der Fachliteratur nie grundsätzlich in Frage gestellt worden ist. Zwar weist kein Finanzausgleichsgesetz eines anderen Bundeslandes derzeit einen entsprechend gegliederten Nebenansatz für zentralörtliche Mittel auf. Finanzausgleichsgesetze anderer Bundesländer berücksichtigen zentralitätsbedingte Kosten aber ebenso, entweder im Rahmen eines Hauptansatzes, der nach der Anzahl der eigenen Einwohner beziehungsweise sozialversicherungspflichtig Beschäftigten des Zentralen Ortes differenziert
(vgl. § 19 Hessisches Finanzausgleichsgesetz vom 30. September 2021, GVBl. S. 636; § 8 Abs. 6 Nordrhein-Westfälisches Gemeindefinanzierungsgesetz vom 21. Dezember 2022, GV S. 1109),
oder indem sie einen Ansatz verwenden, der die Einwohnerzahl des Verflechtungsbereichs des Zentralen Ortes einschließlich oder ausschließlich der Anzahl der eigenen Einwohner berücksichtigt
(vgl. § 17 Abs. 6 Finanzausgleichsgesetz Mecklenburg-Vorpommern vom 9. April 2020, GVOBl. S. 166; § 19 Abs. 4 Nr. 2 Rheinland-Pfälzisches Landesfinanzausgleichsgesetz vom 7. Dezember 2022, GVBl. S. 413; § 12 Abs. 4 Nr. 6 Saarländisches Kommunalfinanzausgleichsgesetz vom 12. Juli 1983, Amtsbl. S. 462).
Das von der Landesregierung für ihren Gesetzesvorschlag beauftragte FiFo-Gutachten hat ebenfalls ermittelt, dass
„die Berücksichtigung einer Variable „Zentralörtlichkeit“ (in Form von Interaktionstermen) in vielen Aufgabenbereichen den Erklärungsgehalt der Regressionen über den Referenzzeitraum 2008-2016 [verbessert]. Zudem ist der Einfluss der Zentralität stets hochsignifikant, darf also keinesfalls außer Acht gelassen werden: Die Zentralität bedeutet einen strukturellen Unterschied im Ausgabeverhalten bzw. der Aufgabenerfüllung. Dabei zeigt sich, dass zentrale Orte i. d. R. höhere Zuschussbedarf haben als nicht-zentrale Orte. Auch bei vielen Normansätzen […] zeigen sich Mehrbedarfe der zentralen Orte, die zu entsprechend ausdifferenzierten Bedarfsfaktoren führen“ (FiFo-Gutachten S. 219).
Zentrale Orte übernähmen, so das FiFo-Gutachten weiter,
„Versorgungsfunktionen für die umliegenden, nicht zentralen Gemeinden. Soweit für diese Zusatzleistungen seitens der Wohnortgemeinden keine Entgelte (z.B. in Form von Schulkostenbeiträgen) gezahlt werden (oder diese nicht kostendeckend sind), sind diese Zusatzbedarfe bei den zentralen Orten als Bedarf anzuerkennen. Je höher die Zentralität, desto mehr dieser zentralörtlichen Zusatzbedarfe entstehen“ (FiFo-Gutachten S. 220).
Die Bildung einer eigenen Teilschlüsselmasse für die Zentralen Orte entspricht zwar nicht den eigentlichen Vorschlägen der Gutachter, stellt nach deren Einschätzung aber ebenso eine taugliche Methode der Bereitstellung zusätzlicher Finanzmittel für die übergemeindliche Wahrnehmung von Aufgaben dar
(vgl. FiFo-Gutachten Kap. H.3, S. 223).
Dabei ist insbesondere eine Anknüpfung an Kategorien des Landesplanungsrechts zulässig. Einzelne Gemeinden erhalten mit ihrer planerischen Festlegung als Zentrale Orte die Aufgabe zugewiesen, eine über die örtliche Gemeinschaft hinausgehende, den jeweiligen Verflechtungsbereich umfassende Versorgung auch mit gehobenen gemeindlichen Leistungen der jeweiligen Zentralitätsstufe wahrzunehmen. In demselben Maß, in dem die Zentralen Orte solche Aufgaben übernehmen, werden die umliegenden nicht-zentralen Gemeinden des Verflechtungsbereichs von Aufgaben entlastet. Deshalb erscheint es nicht sachwidrig, sondern sogar konsequent, wenn dieses weitergehende Maß der Aufgabenerfüllung über das eigene Gemeindegebiet hinaus mit Mitteln aus einer besonderen Schlüsselmasse für Zentrale Orte finanziert wird. Nicht als Zentrale Orte eingestufte Gemeinden haben keine entsprechende Verpflichtung zur Entlastung der Umlandgemeinden, so dass das Finanzausgleichsgesetz insoweit auch keine gesonderte Dotierung für die Wahrnehmung übergemeindlicher Aufgaben vorsehen muss.
b) Eine Ungleichbehandlung gleicher Sachverhalte ist auch nicht darin zu sehen, dass der Gesetzgeber die „faktische“ Zentralität einzelner Beschwerdeführerinnen nicht ausreichend berücksichtigt hätte.
aa) Es kann dahinstehen, ob die Beschwerdeführerinnen überhaupt darzulegen vermochten, dass ihre Einrichtungen von Einwohnerinnen und Einwohnern der Umlandgemeinden in erheblicher Weise in Anspruch genommen würden. Anders als bei den Zentralen Orten fehlte jedenfalls eine entsprechende gesetzliche Verpflichtung, gehobene Einrichtungen vorzuhalten, damit diese auch von Einwohnerinnen und Einwohnern eines Verflechtungsbereichs genutzt werden können. Es erscheint weder willkürlich noch völlig sachwidrig, wenn sich der Gesetzgeber für die gesonderte Zuweisung von Mitteln für die Wahrnehmung übergemeindlicher Aufgaben im Rahmen des Finanzausgleichs allein daran orientiert, inwieweit eine Gemeinde durch die Landesplanung gesetzlich verpflichtet ist, gehobene Einrichtungen, die von Umlandgemeinden mitgenutzt werden können, vorzuhalten.
Im Übrigen hat der Gesetzgeber den Gemeinden, die nicht den Status eines Zentralen Ortes oder Stadtrandkerns haben, nicht abgesprochen, in gewissem Umfang ebenfalls übergemeindliche Aufgaben wahrzunehmen. Das dem vorhergehenden Finanzausgleichsgesetz und – bezogen auf die Teilschlüsselmasse für Zentrale Orte – auch dem aktuellen Finanzausgleichsgesetz zugrundeliegende NIW-Gutachten führte anlässlich seiner Erhebungen aus:
„Die entscheidende Vorüberlegung bei unserem Vorgehen ist, dass sowohl zentrale als auch nicht-zentrale Orte Zuschussbedarfe für übergemeindliche Aufgaben finanzieren. Als Beispiele sind zu nennen, dass es auch in nicht-zentralen Orten Straßen und Straßenbeleuchtung gibt und dass auch in nicht-zentralen Orten öffentliche Einrichtungen wie Büchereien oder Sportstätten vorgehalten werden. Allerdings ist davon auszugehen, dass zusätzlich zu einem Basisangebot in diesen Bereichen ein größeres oder stärker spezialisiertes Angebot in zentralen Orten vorgehalten wird. Der übergemeindliche Anteil an einer potenziell übergemeindlichen Aufgabe ergibt sich daher in den folgenden Berechnungen aus der Differenz zwischen dem Zuschussbedarf für übergemeindliche Aufgaben in zentralen Orten und dem Zuschussbedarf für diese Aufgaben in nicht-zentralen Orten“ (NIW-Gutachten S. 36 f.).
Somit sind nach Auffassung der Gutachter „übergemeindliche“ Aufgaben im Sinne eines „Basisangebotes“ aller Gemeinden berücksichtigt worden, aber nicht in die Dotierung der Teilschlüsselmasse für die Zentralen Orte eingeflossen. Für die Bildung dieser Teilschlüsselmasse war danach maßgebend, dass die landesplanerische Zuerkennung eines zentralörtlichen Status einen weiteren, eigenen Zuschussbedarf nach sich zieht.
bb) Größere nicht-zentrale Gemeinden sind durch die angegriffenen Regelungen des Finanzausgleichsgesetzes auch nicht über Gebühr in ihrer individuellen Entwicklungsmöglichkeit eingeschränkt.
Landesplanerisch können sie bevorzugt werden, indem sie zwar nicht in das zentralörtliche System eingestuft werden, aber nach den Regionalplänen eine „ergänzende überörtliche Versorgungsfunktion“ zugewiesen erhalten. Diese wird an Gemeinden oder Ortsteile von Flächengemeinden in den ländlichen Räumen vergeben, die außerhalb der Stadtumlandbereiche liegen und über ein nennenswertes Angebot an Versorgungseinrichtungen mit Gütern und Dienstleistungen des kurzfristigen, täglichen Bedarfs verfügen sowie Arbeitsplätze im Handwerk und Dienstleistungsbereich bieten. Sie sind ergänzende Schwerpunkte für Wohnungsbau und Gewerbe in den ländlichen Räumen. Ihre Entwicklung soll nicht zu Lasten benachbarter Zentraler Orte gehen. Eine Abstimmung und interkommunale Zusammenarbeit mit den Zentralen Orten soll bei Flächen- und Infrastrukturplanungen angestrebt werden
(Landesentwicklungsplan Schleswig-Holstein 2010, Teile A und B, Ziffer 2.3 Abs. 1, bzw. Fortschreibung 2021, Teile A und B, Ziffer 3.2, S. 115 f.).
Folge der Zuweisung einer ergänzenden überörtlichen Versorgungsfunktion ist vor allem, dass diese Gemeinden den wohnbaulichen Entwicklungsrahmen bei Bedarf überschreiten und insoweit interkommunale Vereinbarungen für Teilräume abschließen dürfen. Sie müssen nicht gesondert darlegen, dass sie hinsichtlich ihres Infrastrukturangebotes, ihrer Siedlungsstruktur, ihrer verkehrlichen Anbindung sowie unter Beachtung ökologischer Belange hierfür geeignet sind
(Landesentwicklungsplan Schleswig-Holstein 2010, Teile A und B, Ziffer 2.5.2, bzw. Fortschreibung 2021, Teile A und B, Ziffer 3.6.1, S. 131).
Gemeinden, denen eine ergänzende überörtliche Versorgungsfunktion zugewiesen ist, erhalten somit planerisch die Möglichkeit, ihr Wachstum an die bestehenden eigenen Versorgungsbedingungen anzupassen und ihre eigene Leistungsfähigkeit zu stärken.
Die Gesetzeslage sieht zudem ausreichende Möglichkeiten dafür vor, nicht-zentrale Gemeinden davor zu schützen, bei der Errichtung und Unterhaltung von gemeindeübergreifenden Einrichtungen Bedarfe anderer Gemeinden mitzufinanzieren. Dazu gehören die vom Schleswig-Holsteinischen Gemeindetag in seiner Stellungnahme angeführten Kostenausgleichspflichten nach §§ 111 f. Schulgesetz und § 51 Kindertagesförderungsgesetz, die keinen besonderen Status der Gemeinde nach dem zentralörtlichen System voraussetzen. Aber auch das Gesetz über kommunale Zusammenarbeit eröffnet insbesondere ländlich gelegenen Gemeinden zahlreiche Möglichkeiten, gemeindeübergreifend Aufgaben zu erfüllen und zu finanzieren
(vgl. hierzu den Überblick bei Ziertmann, in: Schliesky [Hg.] Landesrecht Schleswig-Holstein, Studienbuch, 2021, § 3 Rn. 276 ff.).
c) Der Gesetzgeber hat das Gebot interkommunaler Gleichbehandlung schließlich nicht dadurch verletzt, dass er spezifische Kosten einer „Nicht-Zentralität“ außer Acht gelassen hätte.
Art. 57 Abs. 1 LV ist zwar keine Aussage dahingehend zu entnehmen, dass Deglomerationskosten – vor allem denkbare Mehrkosten der Aufgabenerledigung auf ausgedehnter Fläche oder etwaige Kosten aufgrund sonstiger naturräumlicher Besonderheiten wie bei Inseln – auf jeden Fall gesondert erhoben werden müssen. Nimmt der Gesetzgeber hiervon Abstand, muss der Verzicht auf eine Erhebung etwaiger raumbedingter Kosten aber sachlich zumindest vertretbar sein. Es sprechen erhebliche Gründe für die Annahme, dass insbesondere Fläche ein kostenerhebliches Kriterium sein könnte, etwa hinsichtlich der Straßenbaulast, aber auch bezüglich zahlreicher anderer Aufgaben im kreisangehörigen Raum (z. B. Naturschutz, Landwirtschaftswesen, Veterinärwesen, Abfallwirtschaft, Rettungswesen, ÖPNV)
(Urteil vom 27. Januar 2017 - LVerfG 4/15 - LVerfGE 28, 379 ff. = Nord​ÖR 2017, 166 ff., Rn. 200 ff.).
Auch das FiFo-Gutachten betont, dass den Mehrbedarfen der Zentralen Orte in einzelnen Aufgabenbereichen zum Teil höhere Aufwendungen der nicht-zentralen Gemeinden gegenüberstünden, die sich aus den größeren Entfernungen und den geringeren Größenvorteilen ergäben. Umgekehrt könnten größere Gemeinden, und damit vor allem Zentrale Orte, einzelne Leistungen pro Einwohner kosteneffizienter erbringen, was Skaleneffekte zur Folge habe
(FiFo-Gutachten S. 219 f.).
Solche Deglomerationskosten hat der Gesetzgeber hinreichend berücksichtigt. § 10 FAG bestimmt, dass die für die Gemeinden bereitgestellten Mittel teilweise zum Ausgleich bedarfstreibender Flächenlasten über einen einheitlichen Flächenfaktor je Gemeindestraßenkilometer einer Gemeinde verteilt werden. Ebenso kommt gemäß § 14 FAG ein einheitlicher Flächenfaktor je Kreisstraßenkilometer eines Kreises oder einer kreisfreien Stadt zur Anwendung. Die Berücksichtigung der Länge von Gemeinde- beziehungsweise Kreisstraßen kommt besonders den Gemeinden im ländlichen Raum zugute
(vgl. FiFo-Gutachten Kap. E.2.4, S. 73 ff.).
Schließlich sieht der Gesetzgeber in § 11 FAG Zuweisungen an die Gemeinde Helgoland und die Gemeinden auf den nordfriesischen Marschinseln und Halligen vor, die ebenfalls aufgrund ihrer exponierten Lage spezifische Bedarfe aufweisen.
2. Die in § 4 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 3 FAG für Schlüsselzuweisungen an die Gemeinden und die Zentralen Orte gebildeten Teilschlüsselmassenquoten erfüllen jedoch weiterhin nicht die verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine bedarfsgerechte Finanzausstattung.
Für die Ausgestaltung des horizontalen Finanzausgleichs gilt das Gebot der Aufgabengerechtigkeit. Dies betrifft vorrangig die Aufteilung der Finanzausgleichsmasse auf die verschiedenen Teilschlüsselmassen. Dabei steht es dem Gesetzgeber frei, die dieser Verteilungsentscheidung zugrunde zu legende Methodik zu wählen. Er ist allerdings verpflichtet, diese auf eventuelle Schwächen zu überprüfen und hat – insbesondere im Falle einer rein ausgabenbasierten Herangehensweise – sicherzustellen, dass gegebenenfalls nicht adäquat erfasste Bedarfe berücksichtigt und gewichtet werden. Gefordert ist damit eine aufgabenorientierte Betrachtung auch bei der Bildung der Teilschlüsselmassen. Um überhaupt eine verfassungsgerichtliche Kontrolle der Entscheidungsfindung zu ermöglichen, müssen die gesetzgeberischen Erwägungen Eingang in die Gesetzesmaterialien finden
(Urteil vom 27. Januar 2017 - LVerfG 4/15 -, a. a. O. Rn. 122 und 189).
a) Gemessen hieran genügt es den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht, dass der Gesetzgeber die bisherige Quote der Teilschlüsselmasse für Zentrale Orte mit rechnerischen Anpassungen ohne eine neue Bedarfsermittlung in die Neuregelung des Finanzausgleichs übernommen und dadurch auch die Höhe der Teilschlüsselmasse für die Gemeinden mitbestimmt hat.
Die Landesregierung konnte in ihrem Entwurf eines Finanzausgleichsgesetzes die konkrete Dotierung der beibehaltenen Teilschlüsselmasse für Zentrale Orte nicht unmittelbar aus dem von ihr beauftragten FiFo-Gutachten herleiten, da dieses auf eine solche dritte Teilschlüsselmasse verzichten und sie in die Teilschlüsselmasse für Gemeinden integrieren wollte. Für die Abgrenzung der Teilschlüsselmassenquote für die Zentralen Orte von der insgesamt für die Gemeinden bereitstehenden Finanzmasse griff der Gesetzentwurf der Landesregierung auf das für die vorherige Reform des kommunalen Finanzausgleichs erstellte Gutachten des Niedersächsischen Instituts für Wirtschaftsforschung e. V. (NIW-Gutachten) zurück.
Die somit nur von der Vorgängerregelung übernommene und lediglich fortgeschriebene Teilschlüsselmassenquote für Zentrale Orte erscheint nicht vertretbar und nicht frei von Willkür. Indem der Gesetzgeber dem FiFo-Gutachten die Teilschlüsselmassenquote für die Gemeinden einerseits und der Kreise und kreisfreien Städte andererseits entnahm, stützt sich die Verteilung der jeweiligen Teilschlüsselmassen zwar zunächst auf die im Gutachten vorgenommene Aufgaben- und Bedarfsermittlung für die horizontale Verteilung der Finanzzuweisungen. Hinsichtlich der von der Quote für Gemeindeaufgaben anschließend rechnerisch in Abzug gebrachten – nicht eigens neu ermittelten – Teilschlüsselmassenquote für die Zentralen Orte wirken hingegen die vom Landesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 27. Januar 2017 - LVerfG 4/15 - als verfassungswidrig erkannten Fehler bei der Bildung der Teilschlüsselmassenquoten des Finanzausgleichsgesetzes 2014 fort.
Zwar bestanden keine durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken gegen den vom Gesetzgeber für die damalige Teilschlüsselmassenbildung nach § 4 Abs. 1 Satz 1 FAG 2014 gewählten methodischen Grundansatz. Der Gesetzgeber hatte seiner Entscheidung ein Gutachten zugrunde gelegt, das auf einer rein ausgabenbasierten Betrachtung der Kommunalstatistiken und damit auf der Betrachtung des faktischen Ausgabeverhaltens der betroffenen Körperschaften in der Vergangenheit basierte. In Ausübung seines Einschätzungs- und Gestaltungsspielraums konnte der Gesetzgeber ein derartiges Konzept wählen.
(Urteil vom 27. Januar 2017 - LVerfG 4/15 -, a. a, O. Rn. 190).
Nicht hinreichend – und zwar bezogen auf alle Teilschlüsselmassen – waren jedoch die erforderlichen, ergänzenden Erwägungen zur Korrektur eventueller, mit einer rein ausgabenbezogenen Methodik einher gehendender Schwachpunkte, um insgesamt eine realitätsbezogene Verteilungsentscheidung zu gewährleisten
(Urteil vom 27. Januar 2017 - LVerfG 4/15 -, a. a. O. Rn. 192).
Der Gesetzgeber hätte etwa dem im NIW-Gutachten dargelegten Umstand nachgehen müssen, dass die kreisfreien Städte in einigen Aufgabenfeldern mangels ausreichender finanzieller Mittel weniger investiert hätten als die kreisangehörigen Gemeinden. In der Vergangenheit unterlassene Investitionen durften nicht als fehlender Bedarf in der Zukunft interpretiert werden
(Urteil vom 27. Januar 2017 - LVerfG 4/15 -, a. a. O. Rn. 194 ff.).
Diese vom Landesverfassungsgericht dargelegten Gesichtspunkte hat der Gesetzgeber des aktuellen Finanzausgleichsgesetzes nicht zum Anlass genommen, um die Quote der Teilschlüsselmasse für Zentrale Orte auf naheliegende Schwächen zu überprüfen oder neu zu ermitteln. Er hat die Quote aus dem vorherigen Finanzausgleichsgesetz unbesehen übernommen und sie nur rechnerisch angepasst. Die verfassungsrechtlich beanstandeten Mängel bei der Bildung dieser Quote prägen fürderhin auch das aktuelle Verhältnis der Teilschlüsselmassenquoten in § 4 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 3 FAG.
Dass die kreisfreien Städte, vertreten durch den Städteverband, im Gesetzgebungsverfahren mit dem von der Landesregierung verfolgten Ansatz einverstanden waren, obwohl in der genannten Entscheidung darauf abgestellt worden war, dass gerade deren Bedarfe ohne Berücksichtigung unterlassener Investitionen ermittelt worden seien, rechtfertigt nicht die fortbestehenden Mängel bei der Bedarfsbemessung bezüglich § 4 Abs. 1 Nr. 3 FAG. Die Überprüfbarkeit einer gesetzlichen Bestimmung kann durch den Konsens der in das Gesetzgebungsverfahren eingebundenen Beteiligten nicht generell beseitigt werden.
Auch entfällt deswegen nicht die Möglichkeit der Überprüfung dieser Bestimmung durch das Landesverfassungsgericht auf Antrag der – allesamt amtsangehörigen – Beschwerdeführerinnen. Zum Wesen der kommunalen Verfassungsbeschwerde als einer Rechtssatzbeschwerde gehört, dass das Landesverfassungsgericht die angefochtene gesetzliche Bestimmung bei einer zulässigen Verfassungsbeschwerde vollumfänglich auf ihre Verfassungsgemäßheit prüft.
b) Weder die von der Landesregierung erhobenen methodischen Einwände noch die von ihr geschilderten praktischen Hindernisse im Hinblick auf eine bedarfsorientierte Neubestimmung der Quote für Schlüsselzuweisungen an die Zentralen Orte sind nachvollziehbar.
aa) Sowohl das NIW-Gutachten von 2013 als auch das FiFo-Gutachten von 2019 haben Bedarfe der Zentralen Orte für die Wahrnehmung übergemeindlicher Aufgaben jeweils mit unterschiedlichen Ansätzen taxiert.
Das im Gesetzgebungsverfahren zum vorhergehenden Finanzausgleichsgesetz eingeholte „Gutachten zur Fortentwicklung des kommunalen Finanzausgleichs in Schleswig-Holstein“ des Niedersächsischen Instituts für Wirtschaftsforschung e. V. von Juli 2013 ermittelte den Anteil zentralörtlicher Mittel an den Zuweisungen, die den Gemeinden und Gemeindeverbänden insgesamt zur Verfügung zu stellen waren, indem es zunächst festlegte, welche Aufgaben anhand eines näher erläuterten Kriterienkatalogs als „übergemeindlich“ einzuordnen waren, und anschließend die auf diese Aufgaben entfallenden Kostenpositionen berechnete. Der allein auf die Zentralen Orte entfallende Anteil an einer potenziell übergemeindlichen Aufgabe ergab sich aus der Differenz zwischen dem Zuschussbedarf für übergemeindliche Aufgaben in Zentralen Orten und dem Zuschussbedarf für diese Aufgaben in nicht-zentralen Gemeinden
(vgl. NIW-Gutachten S. 34 ff.).
Das Finanzwissenschaftliche Forschungsinstitut an der Universität zu Köln (FiFo) ging in seinem im Gesetzgebungsverfahren für das aktuelle Finanzausgleichsgesetz vorgelegten Gutachten „Bedarfsgerechte Weiterentwicklung des kommunalen Finanzausgleichs in Schleswig-Holstein“ von 2019 in der oben A. I. 3. c) beschriebenen Weise vor. Das Gutachten setzte die kommunalen Zuschussbedarfe (im Sinne der einheitlichen Normalbedarfe) für die einzelnen Aufgaben anhand von aufgabenspezifischen Regressionen beziehungsweise Normansätzen in Beziehung zu Bestimmungsgrößen der einzelnen Gemeinden wie Einwohner, Fläche oder Straßenlänge. Die Abhängigkeit der Normalbedarfe von diesen Bestimmungsgrößen beschrieb das Gutachten jeweils in Form von Koeffizienten. Sowohl bei den Regressionsanalysen als auch bei den Normansätzen differenzierte das Gutachten zwischen den verschiedenen Zentralitätsstufen der Gemeinden, für die es zum Teil unterschiedliche Koeffizienten ermittelte
(vgl. FiFo-Gutachten Kap. E.4.2, S. 127).
Aus der Summe der Koeffizienten aller Aufgaben ergab sich für jede Bestimmungsgröße ein Gesamtkoeffizient über das gesamte kommunale Aufgabenspektrum. Diese Gesamtkoeffizienten bildeten die Grundlage der Bedarfsbestimmung der einzelnen Gemeinden für den horizontalen Finanzausgleich
(vgl. FiFo-Gutachten Kap. E.4.2, S. 128).
Vor dem Hintergrund dieser Ansätze zur Bestimmung spezifischer zentralörtlicher Bedarfe überzeugt der Vortrag der Landesregierung nicht, dass eine solche Bestimmung methodisch ausgeschlossen sei, weil Gemeinden, die als Zentrale Orte eingestuft seien, ihre Aufgaben für die Einwohnerinnen und Einwohner des Verflechtungsbereichs mit denselben Einrichtungen wahrnähmen wie für ihre eigenen Einwohnerinnen und Einwohner. Der Gesetzgeber muss auch insoweit einer nachvollziehbaren Methodik folgen und darf die Dotierung der zentralörtlichen Aufgaben nicht, wie in der mündlichen Verhandlung von der Landesregierung vertreten, „dezisionistisch“ festlegen. Schlicht gegriffene Zahlen genügen ebenso wenig wie Schätzungen ins Blaue hinein den verfassungsrechtlichen Anforderungen, wenn sie nicht wenigstens im Ergebnis nachvollzogen werden können
(vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. Oktober 2022 - 1 BvL 3/21 -, NJW 2023, 37 ff., juris Rn. 59 m. w. N.).
Beide Gutachten haben überzeugende Wege gefunden, um Zentralitätskosten zu bestimmen. Sowohl dem NIW-Gutachten (S. 33 f.) als auch dem FiFo-Gutachten (S. 219) war dabei die Problematik bewusst, dass es keine gesetzlich definierte oder allgemein anerkannte Liste übergemeindlicher Aufgaben gibt, da die Zentralen Orte solche Aufgaben für die Einwohnerinnen und Einwohner des Verflechtungsbereichs mit derselben Infrastruktur wahrnehmen wie für ihre eigenen Einwohnerinnen und Einwohner. Die Vorgaben des Raumordnungs- und Landesplanungsrechts, welche Einrichtungen Zentrale Orte für die Versorgung der Umlandgemeinden vorhalten müssen, sind zudem bewusst offengehalten. Gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 3 Satz 2 ROG ist die soziale Infrastruktur vorrangig in Zentralen Orten zu bündeln; die Erreichbarkeits- und Tragfähigkeitskriterien des Zentrale-Orte-Konzepts sind flexibel an regionalen Erfordernissen auszurichten. Dies lässt bewusst funktionale Verknüpfungen mit einer unterschiedlichen Lastenverteilung zwischen den Zentralen Orten zu
(vgl. Spannowsky, in: Spannowsky/​Runkel/​Goppel [Hg.] Raumordnungsgesetz, Kommentar, 2. Aufl. 2018, § 2 Rn. 83; Kümper, in: Kment [Hg.] Raumordnungsgesetz mit Landesplanungsrecht, 2019, § 2 ROG Rn. 55).
Die Gutachten haben jedoch vor allem anhand der Ist-Ausgaben unterscheidungskräftige Merkmale herausgearbeitet. Es gab keine Gründe, die dafür sprechen konnten, das Vorgehen des NIW-Gutachtens als unvertretbar oder willkürlich einstufen zu müssen
(Urteil vom 27. Januar 2017 - LVerfG 4/15 -, a. a. O. Rn. 190).
Sie sind auch für die Herangehensweise des FiFo-Gutachtens, das auf einer breiten Tatsachengrundlage erarbeitet und inhaltlich ausführlich begründet wurde, nicht ersichtlich.
bb) Mit dem Ansatz des im Gesetzgebungsverfahren beauftragten Gutachters hätte eine bedarfsgerechte Ausweisung der Masse für Zentrale Orte in § 4 Abs. 1 Nr. 3 FAG erfolgen können. Das Vorbringen der Landesregierung, sie habe das Finanzwissenschaftliche Forschungsinstitut an der Universität zu Köln (FiFo) im Gesetzgebungsverfahren nicht mit der Ermittlung einer Teilschlüsselmasse für zentralörtliche Aufgaben betrauen können, weil dieses auch den nicht als Zentrale Orte gekennzeichneten Gemeinden eine Zentralitäts-Bedarfsmesszahl zugewiesen habe, überzeugt nicht.
So wie das FiFo-Gutachten für die Gemeinden verschiedener Zentralitätsstufen sowie die nicht-zentralen Gemeinden jeweils unterschiedliche Koeffizienten ermittelte (oben aa), hätte es über diese Koeffizienten auch allein die Mehrbedarfe der Zentralen Orte errechnen können. Umgekehrt erscheint auch eine Rückrechnung aus den jeweiligen Zentralitäts-Bedarfsmesszahlen der einzelnen Gemeinden möglich, um die Bedarfe für die Zentralen Orte zu ermitteln. Das FiFo-Gutachten sah eine individuelle Bedarfsbestimmung anhand der Summe von zwölf jeweils individuellen Strukturwerten (Ai) einer bestimmten Gemeinde i, wie Einwohnerzahl, Fläche etc. vor, die mit der Summe aus einem Grundgewichtungsfaktor (B) und einem je nach zentralörtlicher Einstufung der Gemeinde gebildeten Zentralitätsfaktor (Cz, i) zu multiplizieren sei
(FiFo-Gutachten, E.4.2.1, S. 139 f.).
Bei dieser additiven Vorgehensweise nach der Formel
ließe sich rechnerisch ohne Weiteres die Summe der Bedarfe aller zentralörtlichen Aufgaben (Cz) ermitteln und ins Verhältnis zu den übrigen Bedarfen setzen.
In beiden Fällen – der Berechnung einer Teilschlüsselmassenquote für Zentrale Orte über die Koeffizienten der jeweiligen Zentralität beziehungsweise einer Rückrechnung der Zentralitäts-Bedarfsmesszahlen der Gemeinden – hätte sich der Gesetzgeber zu vergewissern, ob Aufgaben der nicht-zentralen Gemeinden, denen das FiFo-Gutachten ebenfalls einen nach Zentralität bestimmten Koeffizienten zuordnete beziehungsweise einen Zentralitätsfaktor Cz zuwies
(vgl. FiFo-Gutachten Abb. E-13, S. 130 ff., und Abb. E-15, S. 140 f.),
angemessen dotiert werden. Das FiFo-Gutachten wollte diesen Gemeinden teilweise Zuweisungen für Mehrbedarfe infolge größerer Entfernungen und geringerer Größenvorteile zukommen lassen. Möglich erscheint, dass der Gesetzgeber, der in den §§ 6 Abs. 2, 10, 11 und 14 FAG Deglomerationskosten berücksichtigte (vgl. oben II. 1. c), entsprechende Bedarfe hierdurch bereits ausreichend kompensiert hat. Anderenfalls müsste der Gesetzgeber, gegebenenfalls sachverständig beraten, errechnen, welche Zu- oder Abschläge er bei den Quoten der Teilschlüsselmassen für Gemeinden und für Zentrale Orte jeweils zu machen hätte.
Alternativ hätte der Gesetzgeber die Bedarfe der Zentralen Orte für die Wahrnehmung übergemeindlicher Aufgaben anhand der Methodik des NIW-Gutachtens neu ermitteln können. Das Landesverfassungsgericht hatte diese Methodik gebilligt und lediglich die fehlende Überprüfung der Ansätze auf erkennbare oder erkannte Schwächen beanstandet.
3. Der Gesetzgeber hat mit der Übernahme der nur rechnerisch angepassten Teilschlüsselmassenquote für Zentrale Orte aus dem vorherigen Gesetz zugleich das Vergewisserungsgebot verletzt. Der Gesetzgeber darf sich nicht darauf beschränken, einmal festgesetzte Werte, Größenordnungen und Prozentzahlen in den folgenden Finanzausgleichsgesetzen fortzuschreiben, ohne sich erneut ihrer sachlichen Eignung zu vergewissern
(Urteil vom 27. Januar 2017 - LVerfG 4/15 -, a. a. O. Rn. 124).
Schon die Beanstandungen des Landesverfassungsgerichts an der Festlegung der Teilschlüsselmassenquoten im Finanzausgleichsgesetz 2014 waren Anlass, aktualisierte Erwägungen zu einer Höhe der Quote der Teilschlüsselmasse für Zentrale Orte anzustellen. Dies hat der Gesetzgeber unterlassen.
4. Für das neue Gesetzgebungsverfahren weist das Gericht auf Folgendes hin: Wie angeführt, sieht das Gesetz in § 6 Abs. 2 FAG vor, dass ein Teil der den Gemeinden nach § 4 Abs. 1 Nr. 1 FAG zukommenden Mittel zum Ausgleich bedarfstreibender Flächenlasten nach einem einheitlichen Flächenfaktor je Gemeindestraßenkilometer einer Gemeinde verteilt wird (§ 10 FAG). Zur Begründung gibt der Gesetzgeber an, dass das FiFo-Gutachten ermittelt habe, dass von den Gemeindeaufgaben gerundet 15 % der Teilansätze an der Summe der Bedarfsmesszahlen aller Gemeinden einen Flächen- und Raumbezug aufwiesen. Ein entsprechender Prozentsatz der den Gemeinden zukommenden Mittel werde daher mit der Regelung in § 10 FAG in Abhängigkeit des Anteils von Gemeindestraßenkilometern einer Gemeinde an den Gemeindestraßenkilometern des Landes zugewiesen
(LT-Drucks. 19/2119 S. 134 f.).
Bei dieser Vorgehensweise hat der Gesetzgeber nicht berücksichtigt, dass infolge der Beibehaltung einer Teilschlüsselmasse für Zentrale Orte gegenüber den Ergebnissen des FiFo-Gutachtens auch der prozentuale Anteil der flächenbezogenen Bedarfe an die so verminderte Teilschlüsselmasse für die Gemeinden hätte angepasst werden müssen. Bedarfsgerecht wäre allenfalls, 15 % der insgesamt den Gemeinden (einschließlich der Zentralen Orte) zukommenden Mittel nach einem Flächenfaktor zu verteilen. Da der Gesetzgeber jedoch gegenüber dem Vorschlag des Gutachtens die Teilschlüsselmasse für Gemeinden um den Anteil der Teilschlüsselmasse für Zentrale Orte reduziert hat, hätte auch der Prozentsatz für die nach einem Flächenfaktor zu verteilenden Mittel entsprechend angepasst werden müssen.
Ausnahmsweise sind verfassungswidrige Vorschriften ganz oder teilweise weiter anzuwenden, wenn die Besonderheit der Norm es aus verfassungsrechtlichen Gründen, insbesondere aus solchen der Rechtssicherheit, notwendig macht, die verfassungswidrige Vorschrift als Regelung für die Übergangszeit fortbestehen zu lassen, damit in dieser Zeit nicht ein Zustand besteht, der von der verfassungsmäßigen Ordnung noch weiter entfernt ist als der bisherige
(Urteile vom 14. September 2020 - LVerfG 3/19 -, LVerfGE 31, 485 ff. = SchlHA 2020, 378 ff. = Nord​ÖR 2020, 553 ff. = NVwZ-RR 2021, 1 ff., Rn. 126 ff., vom 27. Januar 2017 - LVerfG 5/15 -, SchlHA 2017, 56 ff. = DVBl 2017, 378, Rn. 190 ff. und vom 26. Februar 2010 - LVerfG 1/09 -, SchlHA 2010, 131 = Nord​ÖR 2010, 155 ff. = VR 2011, 65 ff., Rn. 106 ff.).
Ohne weitere Anwendung der fraglichen Bestimmungen wären neue Festsetzungen über Zuweisungen an die kommunalen Aufgabenträger bis zum Abschluss des erforderlichen Gesetzgebungsverfahrens nicht möglich. Ein derartiges sofortiges Außerkrafttreten der angegriffenen Vorschriften wäre mit einer geordneten Finanz- und Haushaltswirtschaft unvereinbar. Bis zum Inkrafttreten einer Neuregelung darf der kommunale Finanzausgleich auf der Grundlage der bestehenden Vorschriften des Finanzausgleichsgesetzes, auch soweit sie verfassungswidrig sind, weiterhin durchgeführt werden.
Die dem Landtag bis zum 31. Dezember 2024 gesetzte Frist ist notwendig, aber auch ausreichend, um den Gesetzgeber in die Lage zu versetzen, die Teilschlüsselmasse für Zentrale Orte in einer den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügenden Weise zu bestimmen. Hierzu ist es lediglich erforderlich, dass der Gesetzgeber die spezifisch zentralörtlichen Bedarfe ermittelt. Dabei wird er noch auf die Ergebnisse und die statistische Datengrundlage des FiFo-Gutachtens von 2019 zurückgreifen können. Die Parameter zu einer Bestimmung der Quote für zentralörtliche Mittel dürften bereits vorliegen, da sie zur Errechnung der vom FiFo-Gutachten befürworteten Zentralitäts-Bedarfsmesszahl erforderlich gewesen sind. Aus verfassungsrechtlicher Sicht spricht ebenfalls nichts dagegen, wenn der Gesetzgeber eine Quote der Teilschlüsselmasse für Zentrale Orte anhand der Methodik des NIW-Gutachtens von 2013 unter Beachtung der Ausführungen des Landesverfassungsgerichts in seinem Urteil vom 27. Januar 2017 - LVerfG 4/15 -und aufgrund einer aktualisierten Datengrundlage ermittelt. Davon unberührt bleibt die in § 5 FAG normierte Regelüberprüfung.
C.
Hinsichtlich der Beschwerdeführerinnen zu 99 und 102 bis 107 ist das Verfahren gemäß § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO i. V. mit § 13 Abs. 2 LVerfGG einzustellen, nachdem diese ihre Anträge zurückgenommen haben.
Das Verfahren des Landesverfassungsgerichts ist gemäß § 33 Abs. 1 LVerfGG kostenfrei. Ein Antrag auf Auslagenerstattung (§ 33 Abs. 4 LVerfGG) ist nicht gestellt worden.
Das Urteil ist einstimmig ergangen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 111 f. des Schleswig-Holsteinischen Schulgesetzes
§§ 60 ZPO, 64 VwGO
§§ 25 bis 30 LaplaG
§ 15 FAG
§ 34 FAG
§ 10 FAG
§ 21 FAG
§ 3 FAG
§ 3 AO
§ 91 BVerfGG
§ 51 GO
§ 47 LVerfGG
§ 7 AusfG-SGB II
§ 24 LaplaG
§ 14 FAG
§ 11 FAG
§ 2 ROG
§ 5 FAG
§ 3 Abs. 1 und 2 FAG
§ 3 Abs. 1 FAG
§ 3 Abs. 2 FAG
§ 4 Abs. 2 FAG
§ 4 Abs. 1 FAG
§ 4 Abs. 1 Nr. 3 FAG
§ 15 Abs. 1 FAG
§ 15 Abs. 2 Satz 1 FAG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 FAG
§ 3 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 FAG
§ 17 Abs. 1 der Gemeindeordnung
§ 24 Abs. 2 LaplaG
§ 15 Abs. 1 und 2 FAG
§ 4 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 3 FAG
§ 47 Abs. 1 LVerfGG
§ 13 Abs. 2 LVerfGG
§ 62 Abs. 3 VwGO
§ 4 Abs. 1 Nr. 2 FAG
§ 15 Abs. 3 bis 8 FAG
§ 47 Abs. 2 LVerfGG
§ 10 Abs. 1 Satz 2 FAG
§ 4 Abs. 1 Nr. 1 FAG
§ 15 Abs. 7 und 8 FAG
§ 3 Abs. 1 und Abs. 2 FAG
§ 1 Abs. 4 Satz 1 und 2 FAG
§ 1 Abs. 1 FAG
§ 6 Abs. 2 AusfG-SGB XII
§ 87 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 VwGO
§ 2 Abs. 2 ROG
§ 2 Abs. 2 Nr. 2 Satz 4 ROG
§ 2 Abs. 2 Nr. 3 Satz 2 ROG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 ROG
§ 1 Abs. 4 BauGB
§ 4 Abs. 1 Nr. 3 i. V. mit 15 Abs. 1 und 2 FAG
§ 6 Abs. 2, 10, 11 und 14 FAG
§ 6 Abs. 2 FAG
§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 33 Abs. 1 LVerfGG
§ 33 Abs. 4 LVerfGG
§ 51 des Kindertagesförderungsgesetzes
§ 3 Abs. 1 Satz 5 Halbs. 1 der Amtsordnung
§ 13 Abs. 5 Nr. 1 b) des Raumordnungsgesetzes
Art. 57 Abs. 2 LV
Art. 54 Abs. 1 und Abs. 2 LV
Art. 57 Abs. 1 LV
Art. 57 Abs. 1 und Abs. 2 LV
Artikel 57 Absatz 1 LV
Artikel 57 Abs. 2 LV
Art. 51 Abs. 2 Nr. 4 LV
Art. 54 Abs. 1 und 2 LV
Art. 54 Abs. 1 LV
Art. 57 Abs. 2 Satz 1 LV
Artikel 57 Absatz 1 der Verfassung
Art. 49 Abs. 2 LV
Art. 4 Abs. 1 Nr. 3 FAG

Zitierte Entscheidungen: DVBl 2017, 378
NVwZ-RR 2021, 1
NJW 2020, 3106
BayVBl 2016, 716
NZA 2016, 1296
BVerfGE 137, 108
BVerfGE 100, 313
BVerfGE 78, 350
BVerfGE 45, 104
NVwZ-RR 2012, 913
NordÖR 2016, 294
NVwZ 2016, 801
NJW 2023, 37
III ZR 251/17
V ZR 266/14
2 AZB 26/16
2 BvR 1641/11
1 BvR 2226/94
2 BvR 638/84
1 BvR 265/75
1 BvL 3/21