Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-06-16, Aktenzeichen 14 K 4640/21
ECLI: ECLI:DE:VGGE:2023:0616.14K4640.21.00

Tenor:
Es wird festgestellt, dass die am 9. Oktober 2021 mündlich erteilte und mit Schriftsatz vom 16. November 2021 schriftlich begründete Auflage, es zu unterlassen, Flaggen der Stadt E. im Rahmen der Versammlung vom 9. Oktober 2021 in E. zu verwenden, rechtswidrig war.
Der Beklagte trägt die Kosten des Rechtsstreits.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung in gleicher Höhe Sicherheit leistet.

Tatbestand:
Am 00.00.0000 fand in E. aus Anlass des Todes von Herrn T. C. ein von dem Kläger angemeldeter Trauermarsch zu dem Motto „Siggi – unvergessen“ statt. Die Versammlung begann mit einer Auftaktkundgebung auf dem Platz der Deutschen Einheit, führte über den X., die S. Straße, den E1. I.-weg und die U.-straße und endete mit einer Abschlusskundgebung samt Kranzniederlegung in der F.-straße . Die Teilnehmer führten ein großes Banner mit einem Konterfei des Verstorbenen, ein Banner mit Aufschrift, Kränze, Gestecke, schwarze Trauerfahnen sowie zwei Fackeln mit.
In dem zuvor erfolgten Kooperationsgespräch am 00.00.0000 benannte der Kläger als Gestaltungsmittel Fahnen, Transparente, Megaphone, einen Lautsprecherwagen nebst Lautsprecheranlage und konkretisierte dies dahingehend, dass geplant sei, vorn ein Bild mit dem Konterfei des Verstorbenen zu tragen. Danach sollten Kränze und Gestecke und die Teilnehmer in 4er/5er Reihen – nicht marschierend, sondern spazierengehend – folgen. Trommeln seien nicht geplant. Während des Spaziergangs werde nur Musik gespielt, u.a. klassische Musik. Einen Tag später ergänzte der Kläger seine Angaben dahingehend, zwei Fackeln den gesamten Weg mitführen zu wollen und an der U.-straße 3 ca. 10 bis 20 weitere zu entzünden. Der Beklagte teilte ihm mit, dass gegen die Verwendung von zwei Fackeln beim Aufzug nichts einzuwenden sei. Die darüberhinausgehende Nutzung von Fackeln am Abschlusskundgebungsort müsse unter Berücksichtigung der Gesamtumstände vor Ort durch die Einsatzleitung bewertet werden.
Am Versammlungsort der Auftaktkundgebung beabsichtigten die Versammlungsteilnehmer, im Rahmen der Versammlung zusätzlich zu den im vorderen Teil des Trauermarsches verwendeten 50 Trauerflaggen im hinteren Teil des Aufzuges 50 Flaggen der Stadt E. zu verwenden. Der Beklagte untersagte dies kurz vor dem Beginn der Versammlung mündlich. In dem Lagebericht des Beklagten heißt es, dass die Versammlung, an der 506 Personen teilgenommen hätten, störungsfrei und anmeldekonform verlaufen sei.
Auf Antrag des Klägers begründete der Beklagte die mündliche Auflage nachträglich mit Verfügung vom 00.00.0000 wörtlich wie folgt (Auslassungen und Ergänzungen durch das Gericht sind durch [ ] gekennzeichnet) :
„Zur Vermeidung einer Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung durch die von Ihnen angemeldete Versammlung wurde die beschränkende Verfügung erlassen. […]
I. […] Gemessen an diesen [zuvor dargelegten] Maßstäben war die verfügte Untersagung diesbezüglich erforderlich, um den Schutz der öffentlichen Ordnung zu wahren, da die oben genannten Flaggen [der Stadt E.] zum einen geeignet waren, in Kombination mit den schwarzen Flaggen und der Art und Weise der Durchführung der Versammlung als Trauermarsch ein provokatives und einschüchterndes Verhalten darzustellen (1.) und zum anderen im Widerspruch zu einem öffentlich beabsichtigten Verwenden, insbesondere des Stadtwappens der Stadt E. standen (2.).
1. Unter Zugrundelegung der beabsichtigten Verwendung der rot-weißen Flaggen der Stadt E. hätte sich in Kombination mit den für den Trauermarsch angemeldeten Hilfsmitteln in Form der schwarzen Fahnen im Wege einer einheitlichen Gesamtschau ein Bild ergeben, dass letztlich optisch dem Einsatz von Reichskriegsflaggen gleichgekommen wäre. Dabei wird nicht verkannt, dass dieser Umstand allein ein strafbares Verhalten nicht zu begründen vermag.Allerdings ist ein Verwenden dieser Flaggen dennoch geeignet, unterhalb dieser Erheblichkeitsschwelle einen Verstoß zu begründen. Dies gelte, wie auch im Rahmen der Innenministerkonferenz im Dezember 2020 angeführt wurde, vor allem in den Fällen, in denen die Flaggen, wie hier, von Personen des rechtsextremen Spektrums zunehmend als Symbol und Ersatz für die verbotene Hakenkreuzfahne genutzt werden, um in der Öffentlichkeit optische Präsenz und territoriale Gebietsansprüche zu markieren. Im Zusammenhang mit dem Trauermarsch bestand daher die Gefahr, dass sich für diese aus dem Zusammenspiel der jeweiligen optischen Momentaufnahmen ein Gesamteindruck ergeben würde, der geeignet wäre, gegenüber dem durchschnittlichen objektiven Betrachter einen einschüchternden Charakter zu erzeugen.Denn insoweit kann eine demonstrativ öffentlich zur Schau gestellte Reichskriegsflagge eine Gefahr für die öffentliche Ordnung schon deshalb darstellen, weil in ihrer Verwendung die Absicht innewohnt, den gebrachten Wertungen eines gedeihlichen Zusammenlebens zuwider zu laufen und hierin zugleich Bestrebungen gegen die freiheitlich demokratische Ordnung gesehen werden können. Dieser Annahme folgend wäre daher ein Gesamtgepräge entstanden, das sofern die Auflage nicht ergangen wäre, eine provozierenden Wirkung entfaltet hätte. Von dieser wäre auch ein entsprechend erhebliches Gewicht ausgegangen, da die über 500 Versammlungsteilnehmer im Wege des Trauermarsches, der sich unter anderem durch den Innenstadtbereich zog, eine deutliche Außenwirkung entfaltet hätten, die sodann von einer größeren Personenanzahl auch wahrgenommen worden wäre.
2. Im Hinblick auf das Verwenden der Flaggen in Gestalt der rot-weißen Farbgebung sowie des Stadtwappens der Stadt E. stellt sich diese Verwendungsweise zudem als nicht im Einklang mit dem seitens der Stadt E. beabsichtigten Verwendungszweck dar.Denn diesbezüglich ergibt sich bereits aus der Entgeltordnung über die Vergabe des Verwertungsrechts für das Stadtwappen der Stadt E., dass die Verwendung des Stadtwappens für nicht-städtische Zwecke der schriftlichen Erlaubnis bedarf.Hieran anknüpfend durfte davon ausgegangen werden, dass eine solche Bewertung seitens der Stadt E. sich in der Folge auch dem Grunde nach auf das Verwenden der Flaggen selbst bezieht. Insoweit wird durch den Erlaubnisvorbehalt gerade zum Ausdruck gebracht, dass die Stadt ein grundsätzliches Interesse daran besitzt, wer und wo, in welchem Umfang das Stadtwappen außerhalb der städtischen Verwendung nutzt, erst recht, wenn es sich hierbei um ein öffentliches Zeigen dieser handelt.Vor diesem Hintergrund galt es daher auch ein Verwenden des Stadtwappens im Wege der Flaggennutzung nicht unbegrenzt zuzulassen. Vielmehr musste davon ausgegangen werden, dass sich das städtische Interesse an dem Verwertungsrecht auch im Hinblick auf das Verwenden der rot-weißen Flagge fortsetzt. Denn in Kombination mit dem Stadtwappen ist entsprechend des in der Entgeltordnung zum Ausdruck kommenden Kontrollmechanismus im Hinblick auf ein Verwenden im öffentlichen Raum davon auszugehen, dass eine solche öffentliche Sichtbarmachung seitens der Stadt nicht grenzenlos beabsichtigt ist. In der konsequenten Umsetzung dieser Annahme verwundert es daher auch nicht, dass die Stadt daher selbst anbietet Flaggen zu entleihen. Unter Berücksichtigung dieser Zielrichtung seitens der Stadt stünde diese in der Konsequenz einer generellen Verwendungsmöglichkeit entgegen.Daher kann auch im Rahmen von Versammlungen, die sich im öffentlichen Raum bewegen, ein solches Interesse seitens der Stadt nicht allgemein angenommen werden. Denn hierdurch entstünde der Eindruck, dass unabhängig davon, auf welche Meinungskundgabe die Versammlung gerichtet ist, dass die Stadt als Kommune diese Meinungsäußerung unterstützt oder gar weitergehend, diese Auffassung selbst vertritt.Eine solche nach außen hin erkennbare vermeintliche Einstellung stünde jedoch erkennbar im Widerspruch mit dem Neutralitätsgebot staatlicher Institutionen, sodass auch im Falle eines Trauermarsches, selbst wenn es sich hierbei um einen Dortmunder Bürger handelt, nicht der Eindruck hätte entstehen dürfen, dass die Stadt trauere und der Todesfall eines einzelnen Bürgers eine andere Bedeutung zukäme als allen übrigen Bürger*innen. Hinzu kommt in diesem Fall, dass der Verstorbene Herr C. nicht zuletzt auch vom Verwaltungsgericht Gelsenkirchen als eine seit Jahrzehnten herausgehobene Figur der ‚rechten Szene‘ sowie der Partei ‚Die Rechte‘ dargestellt worden ist, sodass eine Begleitung in Form der Flaggen seitens der Stadt E. erst Recht nicht beabsichtigt worden sein dürfte, da sie sich als unvereinbar mit den Neutralitätsgebot erweisen würde.
II. […] Die Entscheidung über die Interessenkollision und die Abwägung der Rechtsgüter musste am Tag der Versammlung, dem 09.10.2021, durch die Polizeiführung vorgenommen werden müssen, da sie die Flaggen der Stadt E. nicht als Hilfsmittel angemeldet hatten.Danach stellte sich die Auflage in Form der Untersagung auch als verhältnismäßig dar, da sie in diesem Fall zum Schutz der öffentlichen Ordnung geeignet, erforderlich und angemessen ist.Vor dem Hintergrund der entsprechenden Gefahrenprognose war die Auflage, in dem ein bewusst provokatives Verhalten in Form des Verwendens der Dortmunder Fahnen untersagt wurde, geeignet ein Klima der Einschüchterung zu verhindern und unbeteiligte Dritte vor provokativen und aggressiven Wirkungen zu schützen.Dieses war auch erforderlich, da ein Verhindern der dargestellten Verhaltensweisen nicht mit milderen Mitteln zu erreichen war. Denn der beschriebene Effekt wäre erst durch die gegenständlichen Flaggen als hinzutretendes Merkmal entstanden, sodass dieser nur in ihrer Gesamtheit untersagt werden konnten. Insoweit stellte sich diese Auflagenausgestaltung auch in einem nächsten Schritt als einzige Möglichkeit dar, um sicherzustellen, dass ‑ ohne entsprechende Rücksprache mit der Stadt E. ‑ eine ungewollte Außendarstellung gegenüber der Dortmunder Öffentlichkeit entstünde, die mitunter nicht beabsichtigt gewesen ist und dem Verwendungszweck zuwiderliefe.Der mit der Auflage beabsichtigte Schutz der sozialen und ethischen Anschauungen als unerlässliche Voraussetzung eines geordneten menschlichen Zusammenlebens überwogim konkreten Einzelfall, unter Abwägung der Interessen im Wege eines schonenden Ausgleichs, letztlich die von Der Versammlungsfreiheit geschützte Auswahl der Hilfsmittel.Hierbei ist zunächst festzuhalten, dass das Verwenden der gegenständlichen Flaggen keinen unmittelbaren Zusammenhang zu der Versammlung und dem Gepräge als Trauermarsch aufwies, sodass die Beschränkung nicht das Wesen der Versammlung berührte. […].Zudem hätte ein Mitführen der rot-weißen Flaggen der Stadt E. aufgrund der durch den Aufzug bedingten Außenwirkung erheblich schwer gewogen, sodass ein Untersagen dieser dagegen auch nicht derart ins Gewicht fiel.Insoweit waren die Interessen der Bürger im Hinblick auf die ungeschriebenen Regeln für ein gedeihliches Zusammenleben und die der Stadt E. von übergeordneter Bedeutung, die einen nur niedrigschwellig tangierenden Eingriff rechtfertigten.“
Der Kläger hat am 00.00.0000 Klage erhoben.
Zu deren Begründung macht er geltend, dass die nachträglich erteilte Begründung die Auflage nicht trage. Der Beklagte kenne offenbar nicht den Unterschied zwischen der Reichsflagge und der Reichskriegsflagge. Seitens des Beklagten sei hier die Reichsflagge in den Farben schwarz-weiß–rot (quergestreift) gemeint. Die Ausführungen zur Innenministerkonferenz seien nicht maßgeblich. Denn bezüglich der Verwendung der schwarz-weiß-roten Reichsflagge bei Demonstrationen (speziell rechtsgerichteter Personen oder Organisationen) gebe es inzwischen Rechtsprechung von zwei Oberverwaltungsgerichten. Er verweise auf den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Bremen vom 23. Oktober 2020 – 1 B 331/20 - sowie den Beschluss des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 13. November 2020 – 11 ME 293/20 –. Er verweise ergänzend darauf, dass bei der von ihm geleiteten Versammlung am 00.00.0000 in E. -E3., der Kammer des Gerichts bekannt aus dem Verfahren 14 K 3693/21, die Verwendung der schwarz-weiß-roten Reichsflagge trotz des Innenministerbeschlusses von dem Beklagten nicht untersagt worden sei. Dass dann aber fünf Monate später bei der Versammlung am 00.00.0000 die Verwendung untersagt worden sei, sei umso erstaunlicher, als nicht die Absicht bestanden habe, die originäre Reichsflagge zu verwenden, sondern lediglich eine Mischung aus Fahnen bzw. Flaggen in zwei verschiedenen, voneinander getrennten Zügen der Demonstration, die in ihrer „optischen Gesamtschau“ angeblich den schwarz-weiß-roten Eindruck hätten erwecken können. Soweit sich der Beklagte auf eine ungewollte Außendarstellung der Stadt E. berufe, sei dies Blödsinn. Die öffentliche Verwendung der Stadtflagge sei jedermann unbenommen. Die „ungewollte Außendarstellung der Stadt E.“ sei kein Schutzgut in diesem Sinne, selbst wenn eine solche stattgefunden hätte, was bestritten werde, wäre dies weder ein Verstoß gegen die öffentliche Sicherheit noch gegen die öffentliche Ordnung. Sein Fortsetzungsfeststellungsinteresse sei gegeben. Es bestehe eine Wiederholungsgefahr. Im Übrigen bestehe für ihn als Bürger der Stadt E. ein Rehabilitationsinteresse. Namentlich nicht aus E. stammende Versammlungsteilnehmer hätten ihm mehrfach die Frage gestellt, wie es denn angehen könne, dass er als E2. die Stadtflagge nicht so wie andere Bürgerinnen und Bürger der Stadt E. verwenden dürfe; ob die Stadt E. sie wie im Mittelalter für vogelfrei erklärt und in Acht und Bann getan habe.
Der Kläger beantragt,
festzustellen, dass die am 00.00.0000 mündlich erteilte und mit Schriftsatz vom 00.00.0000 schriftlich begründete Auflage, es zu unterlassen, Flaggen der Stadt E. im Rahmen der Versammlung vom 00.00.0000 in E. zu verwenden, rechtswidrig war.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Der Kläger habe ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse nicht geltend gemacht. Eine schwere Grundrechtsbeeinträchtigung sei nicht gegeben. Dem Kläger sei nicht generell das Mitführen von Flaggen untersagt worden, sondern allein von solchen, die der Stadt E. zuzuordnen seien. Die damit verbundene Beschränkung betreffe dabei lediglich einen näheren Umstand der Ausgestaltung des kommunikativen Anliegens und nicht den Kernbereich des Versammlungs- bzw. Selbstbestimmungsrechts. Insbesondere sei eine Veränderung des spezifischen Charakters im Sinne einer Negativbeurteilung des Trauermarsches, der insbesondere durch das erlaubte weitere Mitführen der schwarzen Flaggen durchgeführt worden sei, nicht ersichtlich. Es dürfe auch an einer entsprechenden Wiederholungsgefahr fehlen. Denn die streitgegenständliche Auflage sei im Lichte des Trauermarsches und dessen sich dadurch ergebender spezifischer Ausgestaltung zu bewerten gewesen. Erst hierdurch habe sich das Zusammenspiel der unterschiedlichen Beflaggungen durch die schwarzen Trauerfahnen und den rot-weißen Stadtflaggen sowie der Eindruck einer Repräsentation der Stadt E. ergeben. Dies berücksichtigend sei das Auftreten dieser einzelnen Gestaltungsformen, jedenfalls im Rahmen einer sich daraus ergebenden Gesamtwürdigung in Zukunft nicht mehr vergleichbar zu erwarten bzw. erscheine ungewiss. Hierbei sei insbesondere zu berücksichtigen, dass diesseits nicht grundsätzlich davon ausgegangen werde, dass das Mitführen einer Reichskriegsflagge immer per se einen Verstoß begründe. Es sei ferner zu berücksichtigen, dass sich das gleiche Rechtsproblem nach dem Inkrafttreten des Versammlungsgesetzes NRW nicht mehr stellen dürfe, da danach Beschränkungen zum Schutz der öffentlichen Ordnung danach nicht mehr ergehen dürfen. Darüber hinaus sei es fraglich, inwieweit nach dem klägerischen Vortrag ein Rehabilitationsinteresse anzunehmen sei. Den Ausführungen ließe sich ein solches im Hinblick auf die mit der Entscheidung aufgeworfenen Nachfragen anderer Teilnehmer, die den Kläger als E2. Bürger erreichten nicht entnehmen. Insoweit fehle es an einer andauernden diskriminierenden Wirkung. Die Untersagung habe sich mit dem Ende der Versammlung erledigt und keine Nachwirkungen gehabt. Die Klage sei ungeachtet dessen auch nicht begründet. Insoweit werde vollumfänglich auf die Bescheidbegründung verwiesen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf die Gerichtsakten einschließlich der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist in entsprechender Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) als Fortsetzungsfeststellungsklage statthaft und im Übrigen auch zulässig.
Der Kläger ist klagebefugt im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO, weil er sich als Anmelder und Leiter der Versammlung darauf berufen kann, durch die streitige Auflage möglicherweise in seiner durch Art. 8 des Grundgesetzes (GG) geschützten Gestaltungsfreiheit hinsichtlich der Durchführung der Versammlung betroffen zu sein. Als nonverbale Meinungskundgabe unterfällt der „Trauermarsch“ dem Versammlungsbegriff des Art. 8 GG.
Es liegt auch ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO in Gestalt der Wiederholungsgefahr vor. Die Annahme einer das (Fortsetzungs‑)Feststellungsinteresse begründenden Wiederholungsgefahr setzt zum einen die Möglichkeit einer erneuten Durchführung einer vergleichbaren Versammlung durch den Kläger voraus, zum anderen, dass die Behörde voraussichtlich auch künftig an ihrer Rechtsauffassung festhalten wird.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 3. März 2004 – 1 BvR 461/03 ‑, juris.
In tatsächlicher Hinsicht genügt es insoweit, dass der Wille des Klägers erkennbar ist, in Zukunft bei Versammlungen auch die Stadtflaggen der Stadt E. zu verwenden. Eine Wiederholungsgefahr ist entgegen der Auffassung des Beklagten nicht aus tatsächlichen Gründen mit der Begründung zu verneinen, dass es sich um einen Trauermarsch gehandelt habe, dessen spezifische Ausgestaltung zu bewerten gewesen sei. Dabei ist zum einen zu berücksichtigen, dass es angesichts des verfassungsrechtlich geschützten Rechts des Veranstalters, über das Ziel sowie die Art und Weise der Durchführung einer Versammlung selbst zu bestimmen, für die Bejahung des Feststellungsinteresses nicht verlangt werden darf, dass die möglichen weiteren Versammlungen unter gleichen Bedingungen, mit einem identischen Motto und am selben Ort durchgeführt werden. Es genügt, dass, wie hier, der Wille des Betroffenen erkennbar ist, in Zukunft Versammlungen abzuhalten, die ihrer Art nach zu den gleichen Rechtsproblemen und damit der gleichen Beurteilung ihrer Rechtmäßigkeit führen. Jedoch sind Anhaltspunkte dafür zu fordern, dass der Beklagte das Verbot solcher weiteren Versammlungen oder die Beschränkung ihrer Durchführung voraussichtlich wieder mit den gleichen Gründen rechtfertigen wird.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Februar 2011 – 1 BvR 1946/06 –, juris.
Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt. Eine ausdrückliche Erklärung des Beklagten dahingehend, dass in einer vergleichbaren Situation nicht erneut eine Auflage gleichen Inhalts erlassen wird, liegt nicht vor. Insoweit ist zu berücksichtigen, dass der Beklagte den Erlass der Auflage nicht nur auf das sich konkret durch die Kombination aus Trauerflaggen und Stadtflaggen ergebende Farbenbild (rot-weiß-schwarz) gestützt hat, sondern auch darauf, dass durch die Verwendung der Stadtflaggen der Eindruck entstanden wäre, die Stadt E. mache sich mit dem Versammlungszweck gemein und nehme an der von der Versammlung ausgehenden Einschüchterungswirkung teil. Soweit der Beklagte den Erlass einer Auflage gleichen Inhalts ausgeschlossen hat, hat er dies jedoch ausdrücklich nur für den Fall erklärt, dass durch die Verwendung unterschiedlicher Flaggen einschließlich der Stadtflaggen erneut das Farbzusammenspiel schwarz-weiß-rot entsteht. Dass er die Verwendung der Stadtflaggen in Zukunft unter vergleichbaren Bedingungen in jedem Fall billigt, also auch für den Fall, dass die Art und Weise der Versammlung aus anderen Gründen einschüchternd wirkt und die Stadt E. durch die Verwendung der Flaggen an der Einschüchterungswirkung teilnimmt, er sich also insgesamt von seiner Begründung distanziert, ist den Erklärungen des Beklagten hingegen nicht zu entnehmen. Eine dahingehende Erklärung, die zur Erledigung des Rechtsstreits geführt hätte, wollte der Beklagte auch in der mündlichen Verhandlung nicht abgeben.
Es fehlt auch nicht aus Rechtsgründen an einer Wiederholungsgefahr. Zwar erlaubt die nunmehr einschlägige Vorschrift des § 13 des Versammlungsgesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen (VersG NRW) abweichend zu der durch sie seit dem 7. Januar 2022 abgelösten bundesgesetzlichen Regelung des § 15 des Versammlungsgesetzes (VersG) eine Beschränkung nur noch zur Abwehr einer unmittelbaren Gefahr für die öffentliche Sicherheit und nicht auch für die öffentliche Ordnung. Eingegrenzte Teilaspekte der durch die Rechtsprechung zu dem Begriff der öffentlichen Ordnung entwickelten Fallgruppen finden sich jedoch in den §§ 18, 19 VersG NRW wieder. Angesichts der Ausführungen des Beklagten zu der von der Versammlung infolge der Fahnenverwendung ausgehenden Einschüchterungswirkung erscheint es nicht ausgeschlossen, dass er in einer vergleichbaren Situation eine inhaltsgleiche Auflage auf das in § 18 VersG NRW normierte Gewalt- und Einschüchterungsverbot stützt. Ob § 18 VersG NRW den Erlass einer solchen Auflage im Einzelfall tragen würde, kann für die Frage des Fortsetzungsfeststellungsinteresses dahingestellt bleiben.
Ist damit unter dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr von dem Vorliegen eines Fortsetzungsfeststellungsinteresses auszugehen, kommt es auf die zwischen den Beteiligten streitige Frage, ob das erforderliche Feststellungsinteresse des Klägers auch aufgrund der Möglichkeit einer kurzfristig erledigten, aber schwerwiegenden Beeinträchtigung der in Art. 8 GG garantierten Versammlungsfreiheit oder eines etwaigen Rehabilitierungsinteresses gegeben ist, nicht an.
Die Klage ist auch begründet.
Rechtsgrundlage für die angegriffene Auflage war § 15 Abs. 1 VersG. Nach der Vorschrift kann die zuständige Behörde die Durchführung einer Versammlung von bestimmten Auflagen abhängig machen, wenn nach den zur Zeit des Erlasses der Verfügung erkennbaren Umständen die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bei Durchführung der Versammlung unmittelbar gefährdet ist.
Der Beklagte hat zur Begründung der streitgegenständlichen Auflage allein auf die Abwehr einer drohenden Gefahr für die öffentliche Ordnung abgestellt. Soweit er zu Beginn der schriftlichen Auflagenbegründung vom 00.00.0000 auch das Schutzgut der öffentlichen Sicherheit benennt, wird aus den nachfolgenden Ausführungen erkennbar, dass es sich um einleitende, generelle Ausführungen handelt und dass das Verbot der Verwendung der Stadtflaggen allein der Abwehr einer Gefahr für die öffentliche Ordnung dienen sollte.
Für den Begriff der öffentlichen Ordnung ist kennzeichnend, dass er auf ungeschriebene Regeln verweist, deren Befolgung nach den jeweils herrschenden und mit dem Wertgehalt des Grundgesetzes zu vereinbarenden sozialen und ethischen Anschauungen als unerlässliche Voraussetzung eines geordneten menschlichen Zusammenlebens innerhalb eines bestimmten Gebiets angesehen wird.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. Dezember 2007 – 1 BvR 2793/04 –, juris.
Zur Beurteilung der Frage, ob im Einzelfall ein Verhalten nach den herrschenden Anschauungen der Bevölkerung gegen die ungeschriebenen Regeln des gedeihlichen Miteinanderlebens verstößt, können insbesondere Wertungen des Gesetzgebers, die den jeweiligen Bereich betreffenden Normen zu entnehmen sind, herangezogen werden.
Beschränkende Verfügungen zum Schutz der öffentlichen Ordnung sind verfassungsrechtlich nur dann unbedenklich, als sich die in § 15 Abs. 1 VersG vorausgesetzte Gefahr nicht aus dem Inhalt der kollektiven Meinungsäußerung, sondern aus der Art und Weise der Durchführung der Versammlung ergibt.
Eine Gefahr für die öffentliche Ordnung infolge der Art und Weise der Durchführung einer Versammlung kann beispielsweise bei einem aggressiven und provokativen, die Bürger einschüchternden Verhalten der Versammlungsteilnehmer bestehen, durch das ein Klima der Gewaltdemonstration und potentieller Gewaltbereitschaft erzeugt wird. Eine solche Gefahr kann ferner drohen, wenn Rechtsextremisten einen Aufzug an einem speziell der Erinnerung an das Unrecht des Nationalsozialismus und den Holocaust dienenden Feiertag so durchführen, dass von seiner Art und Weise Provokationen ausgehen, die das sittliche Empfinden der Bürgerinnen und Bürger erheblich beeinträchtigen. Gleiches gilt, wenn ein Aufzug sich durch sein Gesamtgepräge mit den Riten und Symbolen der nationalsozialistischen Gewaltherrschaft identifiziert und durch Wachrufen der Schrecken des vergangenen totalitären und unmenschlichen Regimes andere Bürger einschüchtert.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 19. Dezember 2007 – 1 BvR 2793/04 – und 23. Juni 2004 – 1 BvQ 19/04 –; jeweils juris.
Die für eine beschränkende Verfügung notwendige unmittelbare Gefährdung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung setzt dabei eine Sachlage voraus, die bei ungehindertem Geschehensablauf mit hoher Wahrscheinlichkeit zu einem Schaden für die der Versammlungsfreiheit entgegenstehenden Interessen führt. Unter Berücksichtigung der Bedeutung der Versammlungsfreiheit darf die Behörde bei dem Erlass von vorbeugenden Verfügungen aber keine zu geringen Anforderungen an die Gefahrenprognose stellen. Es müssen zum Zeitpunkt des Erlasses der Verfügung erkennbare Umstände vorliegen, aus denen sich die unmittelbare Gefährdung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung ergibt. Als Grundlage der Gefahrenprognose sind konkrete und nachvollziehbare tatsächliche Anhaltspunkte erforderlich; bloße Verdachtsmomente oder Vermutungen reichen nicht aus.
Nach Maßgabe dieser Grundsätze hat der Beklagte zu Unrecht eine unmittelbare Gefährdung der öffentlichen Ordnung angenommen.
Die der Auflagenbegründung zugrundeliegende Annahme des Beklagten, die Kombination der rot-weißen Stadtflaggen der Stadt E. und der schwarzen Trauerfahnen hätte im Wege einer einheitlichen Gesamtschau ein Bild ergeben, dass letztlich optisch dem Einsatz von Reichskriegsflaggen gleichgekommen wäre, trägt bereits nicht. Denn die Farbkombination schwarz-weiß-rot entspricht ohne Hinzutreten weiterer Symbole – ungeachtet der verschiedenen Ausgestaltungen der als „Reichskriegsflagge“ bezeichneten Flaggen, auf die der Kläger hingewiesen hat ‑ der Farbgebung der „Reichsflagge“.
Ungeachtet dessen hält auch die von dem Beklagten im Weiteren zur Rechtfertigung der Auflage angeführte Begründung einer rechtlichen Überprüfung nicht stand. Denn der Beklagte hat allein auf das durch die Verwendung der Stadtflaggen und der Trauerflaggen erzeugte Erscheinungsbild abgestellt und es unterlassen, konkrete Anhaltspunkte zu benennen, weshalb von dem Trauermarsch eine aggressive und provokative, den Bürger einschüchternde Wirkung ausgehen wird.
Dies wäre jedoch erforderlich gewesen. Dann allein das Zeigen von – nicht während der Schreckensherrschaft des Nationalsozialismus verwendeten – schwarz-weiß-roten Flaggen erfüllt die dargelegten hohen Anforderungen des Bundesverfassungsgerichts für die Annahme einer Gefahr für die öffentliche Ordnung nicht.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 1. März 2023 – 5 B 167/23 –, juris m.w.N; Nds. OVG, Beschluss vom 13. November 2020 – 11 ME 293/20 –, juris; OVG Bremen, Beschluss vom 23. Oktober 2020 – OVG 1 B 331/20 –, juris; zur Symbolik siehe BVerwG, Beschluss vom 21. September 2020 – 6 VR 1.20 u.a. –, juris Rn. 22.
Eine Gefahr für die öffentliche Ordnung kann sich allein aus dem Gesamtkontext der Verwendung der Flagge ergeben. Es müssen Umstände hinzutreten, die darauf schließen lassen, dass zu Einschüchterung, Diskriminierung und Gewalt aufgerufen wird.
Es genügt auch nicht, dass die Reichs(kriegs)flagge mittlerweile von Rechtsextremen als Erkennungszeichen verwendet wird und mittlerweile auch in weiten Teilen der Bevölkerung so verstanden wird. Denn für die Frage, ob die Versammlung gegen die öffentliche Ordnung verstößt, ist nicht auf die der Verwendung der Reichs(kriegs)flagge innewohnende Absicht der Versammlungsteilnehmer abzustellen, sondern allein auf die konkreten äußeren, d.h. für den Bürger vor Ort sichtbaren Umstände der Versammlung.
Vgl. OVG Bremen, Beschluss vom 23. Oktober 2020 – OVG 1 B 331/20 –, juris; siehe auch VG Arnsberg, Beschluss vom 14. Februar 2023 – 6 L 159/23 –, juris Rn. 18 (nachfolgend OVG NRW, Beschluss vom 1. März 2023 – 5 B 167/23 –, juris).
Dies gilt vorliegend umso mehr als hier allein das Zusammenspiel der Farben in Rede stand, nicht die Verwendung einer oder mehrerer Reichsflaggen.
Ausgehend hiervon erweist sich die von dem Beklagten ohne weitere Würdigung des Einzelfalls unter Verweis auf die Innenministerkonferenz im Dezember 2020 getroffene Annahme auf Seite 3 der schriftlichen Auflagenbegründung, eine demonstrativ öffentlich zur Schau gestellte Reichskriegsflagge könne – vor allem in Fällen, in denen die Flagge, wie hier, von Personen des rechtsextremen Spektrums genutzt werde – schon deshalb eine Gefahr für die öffentliche Ordnung darstellen, weil in ihrer Verwendung die Absicht innewohne, den gebrachten Wertungen eines gedeihlichen Zusammenlebens zuwider zu laufen und hierin zugleich Bestrebungen gegen die freiheitliche demokratische Ordnung gesehen werden können, als rechtsfehlerhaft.
Seine weitere Schlussfolgerung, es wäre dieser Annahme folgend daher ein Gesamtgepräge entstanden, welches, sofern die Auflage nicht ergangen wäre, eine provozierende Wirkung entfaltet hätte, knüpft allein an die von dem Beklagten in der Verwendung der Flaggen gesehene Absicht und darin liegenden Meinungsäußerung an und erfolgt damit ohne Einbettung der Verwendung der Stadtflaggen in den Kontext der Gesamtumstände.
Soweit der Beklagte auf Seite 2 der schriftlichen Auflagenbegründung neben der erzielten Farbkombination auch die Art und Weise der Durchführung der Versammlung benennt, unterlässt er es über das Farbzusammenspiel hinausgehende konkrete Umstände dafür zu bennen, dass ohne die verfügte Beschränkung von der Art und Weise der von dem Kläger angemeldeten Versammlung eine Provokation ausgegangen wäre, die das sittliche Empfinden der Bürgerinnen und Bürger erheblich beeinträchtigt hätte.
Zwar hat der Beklagte sowohl die vergleichsweise hohe Teilnehmerzahl (mehr als 500) und den Versammlungsort (Innenstadtbereich) gewürdigt und damit nachvollziehbar seine Annahme begründet, die Versammlung hätte eine deutliche Außenwirkung entfaltet, die sodann von einer größeren Personenanzahl auch wahrgenommen wurde. Die von ihm hieraus gezogene Schlussfolgerung, dass von der provozierenden Wirkung der öffentlich zur Schau gestellten Reichskriegsflagge ein erhebliches Gewicht ausgegangen wäre, ist jedoch nicht tragfähig. Denn sie setzt eine provozierende Wirkung des Verwendens der Reichskriegsflagge voraus, die der Beklagte jedoch, wie dargelegt, rechtsfehlerhaft allein mit der in ihrer Verwendung innewohnenden Absicht und der hier liegenden Meinungsäußerung begründet hat. Des Weiteren hat sich der Beklagte nicht damit auseinandergesetzt, dass der hier objektiv allein festzustellenden Verwendung der Farben der Reichsflagge das Element der militanten und damit - abhängig vom Einzelfall möglicherweise ‑ Gewaltbereitschaft signalisierenden Symbolwirkung der Kriegsflagge des Deutschen Reichs in der Regel fehlt.
Es ergeben sich auch nicht aus sonst erkennbaren Umständen Erkenntnisse für eine dahingehend tragfähige Gefahrenprognose, dass sich aus dem Mitführen der Stadtflaggen in Kombination mit den schwarzen Trauerflaggen – sei es unter Berücksichtigung der Anzahl der Versammlungsteilnehmer, des Versammlungsorts oder sonstiger Begleitumstände – in der Gesamtschau ein einschüchterndes, aggressives und an die nationalsozialistische Gewaltherrschaft erinnerndes Gepräge ergeben hätte. Anhaltspunkte für ein drohendes militantes Auftreten der Versammlungsteilnehmer lassen sich insbesondere weder aus dem Versammlungsmotto und den im Übrigen mitgeführten Hilfsmitteln herleiten. Der Aufzug zu dem Thema „Siggi unvergessen“ war aufgrund des Banners mit dem Konterfei des wenige Tage zuvor verstorbenen T. C. und der mitgeführten Kränze und Gestecke als Trauermarsch erkennbar. Der gegebenenfalls einschüchternde Einsatz von Trommeln war Seitens des Klägers nicht beabsichtigt und ist auch nicht Gegenstand der Erwägungen des Beklagten. Durch die vorab erfolgte Beschränkung auf zwei Fackeln, mit der vor Ort mit der Einsatzleitung abzusprechenden und abhängig von der Situation bestehenden Möglichkeit des Entzündens weiterer Fackeln bei der Abschlusskundgebung, war ebenfalls gewährleistet, dass die Versammlung keinen paramilitärischen oder vergleichbar aggressiven Charakter erlangen konnte.
Soweit der Beklagte darüber hinaus zur Begründung der Auflage darauf abgestellt hat, die unmittelbare Gefahr für die öffentliche Ordnung resultiere daraus, dass die Verwendung der Stadtflagge nicht im Einklang mit dem Seitens der Stadt E. beabsichtigten Verwendungszweck gestanden habe und der Eindruck hätte entstehen können, dass unabhängig davon, auf welche Meinungskundgabe die Versammlung gerichtet sei, die Stadt als Kommune diese Meinungsäußerung unterstütze oder gar weitergehend, dass sie diese Auffassung selbst vertrete, trägt die Begründung diese Anordnung nicht. Es fehlt, wie dargelegt, an der für eine Beeinträchtigung der öffentlichen Ordnung tatsachengestützt begründeten Prognose einer Einschüchterungswirkung, an der die Stadt E. durch die Verwendung ihrer Stadtflaggen hätte teilnehmen können. Allein das ohne eine möglicherweise rechtlich erforderliche schriftliche Erlaubnis der Stadt E. erfolgende Zeigen der Stadtflaggen im Rahmen eines durch die Versammlungsfreiheit geschützten Aufzugs gleich welcher Zielrichtung, ist jedenfalls ohne das Hinzutreten weiterer Elemente nicht dazu geeignet, einen Verstoß gegen die öffentliche Ordnung anzunehmen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu, wenn sie von diesem zugelassen wird. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn
1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
4. das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
5. ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils schriftlich bei dem Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, Bahnhofsvorplatz 3, 45879 Gelsenkirchen, zu beantragen. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, schriftlich einzureichen.
Auf die unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV –) wird hingewiesen.
Im Berufungsverfahren muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Dies gilt auch für den Antrag auf Zulassung der Berufung. Der Kreis der als Prozessbevollmächtigte zugelassenen Personen und Organisationen bestimmt sich nach § 67 Abs. 4 VwGO.

Zitierte Normen: §§ 18, 19 VersG
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung
§ 18 VersG
§ 167 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 4 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 15 Abs. 1 VersG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 67 Abs. 4 VwGO
§ 13 des Versammlungsgesetzes
§ 15 des Versammlungsgesetzes
Art. 8 GG
Art. 8 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 B 331/20
11 ME 293/20
14 K 3693/21
1 BvR 461/03
1 BvR 1946/06
1 BvR 2793/04
1 BvQ 19/04
5 B 167/23
6 VR 1.20
6 L 159/23