Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-06-19, Aktenzeichen 6 S 239/13

Tenor:
Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 21. Juni 2012 - 4 K 2370/11 - geändert.
Es wird festgestellt, dass Ziffer 3 des Bescheides des Landratsamtes Heidenheim vom 25.11.2009 in der Fassung des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 31.05.2011 rechtswidrig war. Im Übrigen wird die Berufung zurückgewiesen.
Die Klägerin und der Beklagte tragen die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen je zur Hälfte.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
1
Die Klägerin wendet sich gegen eine heimrechtliche Anordnung, mit der ihr aufgegeben wurde, ihre Personalausstattung an den Personalschlüssel der Pflegesatzvereinbarung mit den sozialrechtlichen Kostenträgern anzupassen und zukünftig eine entsprechende Personalausstattung vorzuhalten.
2
Die Klägerin ist ein Anbieter sozialer Leistungen und Dienste. Sie betreibt unter anderem das Pflegeheim XXX mit 83 Heimplätzen in XXX. Für dieses Heim hat die Klägerin am 29.04.2009 und am 04.06.2012 mit den Leistungsträgern Pflegesatzvereinbarungen abgeschlossen, in deren § 3 jeweils die Personalausstattung vereinbart wurde.
3
Mit Anordnung vom 25.03.2009 untersagte das Landratsamt Heidenheim der Klägerin die Aufnahme von Bewohnern im Pflegeheim XXX (Aufnahmestopp) und verfügte unter anderem, dass die Einrichtung erst dann neue Bewohner aufnehmen darf, wenn nachgewiesen wird, dass mit Blick auf die Bewohnerzahl und -struktur die Personalausstattung der Einrichtung in vollem Umfang den Anforderungen des geltenden Heimrechts sowie der Leistungs- und Qualitätsvereinbarung entspricht und im einzelnen näher benannte notwendige Maßnahmen zur Beseitigung der durch den MDK am 02.02.2009 festgestellten pflegerischen und hygienischen Mängel sowie der Mängel in der Pflegedokumentation ergriffen werden.
4
Den mit Bescheid vom 25.03.2009 verfügten Aufnahmestopp, gegen den die Klägerin Widerspruch eingelegt hatte, setzte das Landratsamt Heidenheim mit Verfügung vom 18.05.2009 aus um abzuklären, ob Veränderungen in der Personalausstattung und der Pflegequalität von Dauer sein würden.
5
Mit Verfügung vom 25.11.2009 hob das Landratsamt Heidenheim den Bescheid vom 25.03.2009 mit Wirkung vom 01.12.2009 (Ziffer 1) und den Bescheid vom 18.05.2009 (Ziffer 2) auf und gab der Klägerin in Ziffer 3 auf, umgehend die Personalausstattung entsprechend der Bewohnerstruktur an die mit den Kostenträgern in der ab 01.05.2009 gültigen Pflegesatzvereinbarung vereinbarten Personalschlüssel anzupassen, die Anpassung der Heimaufsichtsbehörde bis spätestens 01.02.2010 nachzuweisen sowie für die Zukunft die Personalausstattung vorzuhalten, die sich nach den in der Pflegesatzvereinbarung festgehaltenen Personalschlüsseln aufgrund der jeweiligen Bewohnerstruktur ergebe. Zur Begründung heißt es in dem Bescheid unter anderem: Auf Grundlage der jeweils vorgelegten Personal- und Bewohnerlisten sei festzustellen gewesen, dass die Personalausstattung im Heim der Klägerin bis einschließlich September 2009 mit den Personalschlüsseln der aktuellen Pflegesatzvereinbarung übereingestimmt habe. Ab Oktober 2009 habe sich wieder eine Unterschreitung dieser Werte um 0,63 bis 2,28 Vollzeitstellen ergeben. Unter Berücksichtigung der in den übrigen Bereichen erfolgten Verbesserungen und der Tatsache, dass keine Pflegemängel hätten festgestellt werden können, erscheine ein Fortbestehen des Aufnahmestopps nicht verhältnismäßig, zumal da die Untergrenze der Personalrichtwerte der in § 17 Abs. 2 des Rahmenvertrages für vollstationäre Pflege gemäß § 75 SGB XI für das Land Baden-Württemberg festgelegten Bandbreiten noch eingehalten sei. Im Interesse und zum Schutz der Heimbewohner müsse allerdings angeordnet werden, dass die Personalausstattung in der Einrichtung wieder an die vereinbarten Personalschlüssel angepasst und dass künftig eine ausreichende dauerhafte Personalausstattung vorgehalten werde. Eine derartige Anordnung sei zur Vorbeugung der Entstehung erneuter Pflegemängel sowie erneuter Mängel in den Bereichen Hygiene und Dokumentation geeignet und erforderlich. Sie sei der Klägerin auch zumutbar, da der Einrichtung das nach der Pflegesatzvereinbarung vorzuhaltende Personal vergütet werde.
6
Die Klägerin legte am 21.12.2009 Widerspruch gegen Ziffer 3 des Bescheides ein. Mit Widerspruchsbescheid vom 31.05.2011 wies das Regierungspräsidiums Stuttgart den Widerspruch zurück, legte die Kosten des Verfahrens der Klägerin auf und setze eine Gebühr in Höhe von 1.000 EUR fest. Zur Begründung führte es aus: Auf Grundlage des § 12 Abs. 1 Satz 1 LHeimG sei die Heimaufsicht befugt, Anforderungen an die personelle Ausstattung des Heims aufzustellen. Sie könne bereits tätig werden, um einer Gefährdung des Wohls der Heimbewohner vorzubeugen, so dass es nicht des Nachweises eines konkret drohenden Missstands oder gar dessen Realisierung bedürfe. Anordnungen der Heimaufsichtsbehörde seien auch nicht durch das Leistungserbringungsrecht verwehrt. Nach Ziffer 4.4 der Orientierungshilfe des Ministeriums für Arbeit und Soziales für die Heimaufsichtsbehörden in Baden-Württemberg orientiere sich die Heimaufsichtsbehörde bei der Bestimmung der gemäß § 6 Abs. 2 Nr. 2 LHeimG erforderlichen quantitativen Personalausstattung grundsätzlich an den Personalschlüsseln, die in der jeweiligen Leistungs- und Qualitätsvereinbarung zwischen dem Heim und den Leistungserbringern vereinbart worden seien, soweit die Heimaufsichtsbehörde bei ihrer Prüfung keine Mängel feststelle. Nachdem in der Einrichtung der Klägerin zuletzt keine (gravierenden) Mängel festgestellt worden seien, sei das Landratsamt bei der Bewertung der Personalausstattung zu Recht von der seit dem 01.05.2009 gültigen Pflegesatzvereinbarung für die vollstationäre Pflege und Kurzzeitpflege nach § 85 SGB XI ausgegangen. Danach seien 31,23 Mitarbeiter (Vollzeitstellen) im Heim der Klägerin zu beschäftigen gewesen. In den vergangenen Jahren sei eine im Vergleich dazu zu geringe Personalausstattung festgestellt worden. Zur Beseitigung personeller Engpässe seien die Personalschlüssel nach der Leistungs- und Qualitätsvereinbarung dauerhaft einzuhalten. Die Anrechnung von Mehrarbeitsstunden sei kein Instrument zur dauerhaften „Aufstockung“ des Personals. Die Anrechnung von Vorpraktikanten bzw. Studierenden der Dualen Hochschule mit lediglich 0,2 Vollzeitstellenanteilen entspreche der Festlegung, die das Sozialministerium im Jahr 1997 vorgenommen habe.
7
Die Klägerin hat am 29.06.2011 Klage erhoben, zu deren Begründung sie im Wesentlichen ausgeführt hat: Die angefochtene Ziffer 3 des Bescheides vom 25.11.2009 sei unbestimmt und daher rechtswidrig. Ihre Verpflichtung werde aus dem Tenor der Ziffer 3 nicht ausreichend ersichtlich. Er lasse vielmehr Raum für jeglichen Weg zur Berechnung der Personalmenge. Sie nehme für sich in Anspruch, die pflegeversicherungsrechtlich vereinbarten Personalschlüssel einzuhalten. Sie bewerte nur die betroffenen Berufsgruppen abweichend und rechne anders. Die Voraussetzungen des § 12 Abs. 1 LHeimG seien nicht erfüllt. Selbst dann, wenn die Rechenweise des Beklagten zutreffe, liege kein nach § 12 Abs. 1 LHeimG erforderlicher Mangel vor. Konkrete Mängel der Pflegequalität seien seit Sommer 2009 nicht mehr festgestellt worden. Zwar könne die Heimaufsicht auch präventiv tätig werden, allerdings würden drohende Gefährdungen hier nur mit der Unterschreitung sozialversicherungsrechtlicher Vorgaben begründet. Nach diesen Vorgaben sei aber eine ausreichende Pflegequalität auch noch mit Personalschlüsseln erreichbar, die wesentlich unter denen liegen, die sie mit den Pflegekassen und dem „Sozialhilfeträger“ vereinbart habe. Eine Gefährdungssituation könne erst dann unterstellt werden, wenn auch die Untergrenzen der Personalschlüssel des Rahmenvertrages nach § 75 SGB XI unterschritten würden. Dies sei aber nicht der Fall. Die Berechnungsansätze des Beklagten seien unzutreffend. Die verantwortliche Pflegefachkraft sei zu 100 % auf die Pflegeschlüssel anzurechnen. Ob die Personalkapazität durch Arbeitszeit im Rahmen der Arbeitsverträge oder durch Mehrarbeitsstunden sichergestellt werde, sei entgegen der Ansicht des Beklagten unerheblich. Die Anrechnung des Einsatzes von Vorpraktikanten in Höhe von bloß 20 % entsprechend der Anrechnung von Auszubildenden sei nicht akzeptabel. Auch sei die geringe Bewertung von Studierenden der Dualen Hochschule rechtswidrig. Die von dem Beklagten vorgenommene Stichtagsbezogenheit der Bewertung finde in den pflegeversicherungsrechtlichen Vorgaben keine Stütze. Zudem werde die Berechnung des erforderlichen Personaleinsatzes wie auch die Einsatzmöglichkeiten des Einrichtungsträgers stark von wechselnden Zufällen beeinflusst, weswegen längere Zeiträume betrachtet werden müssten.
8
Der Beklagte ist der Klage entgegengetreten. Er hat im Wesentlichen geltend gemacht: Zur Auslegung des § 6 Abs. 2 Nr. 2 LHeimG könne die Orientierungshilfe für Heimaufsichtsbehörden herangezogen werden, da die dort getroffenen Einschätzungen Ausdruck zentral ermittelten Sachverstands seien. Der von der Klägerin herangezogene Rahmenvertrag enthalte lediglich Personalrichtwerte und regele in § 17 Abs. 9, dass die konkrete Ausstattung in der Pflegesatzvereinbarung der jeweiligen Einrichtung zu vereinbaren sei. Die angefochtene Anordnung sei nicht unbestimmt. Insbesondere könne die notwendige Personalmenge eindeutig berechnet werden. Die einschlägige Berechnungsweise sei der Klägerin mehrfach erläutert worden. Ein Mangel, der zum heimrechtlichen Einschreiten berechtige, sei schon dann gegeben, wenn die nach § 6 Abs. 2 Nr. 2 LHeimG notwendige Zahl der Beschäftigten für die zu leistende Arbeit nicht ausreiche. Aus den geprüften Dienstplänen ergebe sich, dass die verantwortliche Pflegefachkraft nur in Ausnahmefällen direkt pflegerisch tätig geworden sei, weswegen zuletzt 20 % Beschäftigungsumfang für direkte pflegerische Tätigkeiten anerkannt worden seien. Mehrarbeitsstunden seien nicht zu berücksichtigen, da § 6 LHeimG auf die Zahl der Beschäftigten und nicht auf die Anzahl geleisteter Arbeitsstunden abstelle. Vorpraktikanten seien ebenso wie Studenten, Zivildienstleistende und FSJ-Kräfte nach dem Erlass des Sozialministeriums Baden-Württemberg mit einem Stellenanteil von 0,2 in die Berechnung der Personalausstattung einzubeziehen. Die Berechnung der Personalausstattung sei nicht stichtagsbezogen, sondern seit Januar 2009 monatlich vorgenommen worden. Es könne somit über einen langen Zeitraum schlüssig nachgewiesen werden, dass die Personalausstattung zu knapp bemessen gewesen sei und nicht mit den Anforderungen der Leistungsträger übereinstimme.
9
In der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht haben die Beteiligten den Rechtsstreit im Hinblick auf die Gebührenfestsetzung im Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom 31.05.2011 für erledigt erklärt. Die Vertreterin des Beklagten hat erklärt, die zum 01.06.2012 in Kraft getretene Vergütungsvereinbarung gebe Anlass für ein erneutes heimrechtliches Einschreiten gegen die Klägerin, wenn wiederum Defizite in der Personalausstattung festgestellt würden.
10
Mit Urteil vom 21.06.2012, der Klägerin am 10.07.2012 zugestellt, hat das Verwaltungsgericht Stuttgart das Verfahren eingestellt, soweit die Beteiligten den Rechtsstreit für erledigt erklärt haben und im Übrigen die Klage, die auf Aufhebung der Ziffer 3 des Bescheides des Landratsamtes Heidenheim vom 25.11.2009 in der Fassung des Widerspruchsbescheides des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 31.05.2011, hilfsweise auf Feststellung der Rechtswidrigkeit dieser Anordnung(en) gerichtet war, abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Die Klage sei mit ihrem auf die Aufhebung der streitgegenständlichen Bescheide gerichteten Hauptantrag unzulässig. Nachdem die Klägerin mit den Kostenträgern eine neue Vereinbarung geschlossen habe, die zum 01.06.2012 wirksam geworden sei, komme der alten Pflegesatzvereinbarung keine Wirkung mehr zu. Die hilfsweise erhobene Fortsetzungsfeststellungklage sei zulässig, insbesondere sei das erforderliche Feststellungsinteresse wegen einer Wiederholungsgefahr gegeben, nachdem der Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung verdeutlicht habe, dass er auch auf Basis der neuen Vergütungsvereinbarung eine entsprechende Anordnung erlassen werde, wenn der von ihm geforderte Personalbedarf unterschritten werde. Die Klage sei jedoch unbegründet, weil die heimrechtliche Anordnung des Beklagten rechtmäßig gewesen sei. Sie sei nicht unbestimmt, da zumindest im Widerspruchsbescheid dargelegt worden sei, wie die Klägerin bei ihrer Personalbemessung rechnerisch vorzugehen habe. Rechtsgrundlage der heimrechtlichen Anordnung sei § 12 Abs. 1 Satz 1 LHeimG. Ein Mangel im Sinne dieser Vorschrift liege vor, da die Personalausstattung, wie sie die Klägerin vorhalte, zumindest teilweise zu einer nicht ausreichenden personellen Besetzung und damit verbunden zumindest zu einer drohenden Beeinträchtigung des Wohls der Heimbewohner führe. Aus den Protokollen der Heimbegehungen vom 21.10.2010, 10.06.2010 und 29.10.2009 ergebe sich außer hygienischen Beanstandungen und Dokumentationsmängeln, dass zu manchen Zeiten Hilfskräfte allein auf der jeweiligen Station eingesetzt gewesen seien. Die Praxis der Klägerin, personelle Unterdeckungen durch die Anordnung von Mehrarbeit auszugleichen, sei kein Instrumentarium, einen Dauerzustand zu regeln. Die Berücksichtigung von Studenten der Dualen Hochschule mit einem Faktor von 0,2 sei nicht zu beanstanden. Bei den von der Klägerin eingesetzten Praktikanten sei hingegen eine andere Behandlung als bei den Hilfskräften ohne entsprechende Ausbildung nicht angezeigt. Nachdem die Klägerin bislang keine konkrete Aufgabenbeschreibung vorgelegt habe, aus der sich ergebe, zu welchen Arbeitskraftanteilen die verantwortliche Pflegefachkraft leitende und zu welchen Anteilen sie betreuende Tätigkeiten übernehme, sei nicht zu beanstanden, dass sie angesichts der Größe der von ihr betriebenen Einrichtung nur zu 20 % berücksichtigt worden sei. Eine konkrete Berechnung müsse nicht vorgenommen werden, da bereits die strittigen Fragen der generellen Berücksichtigung von Mehrarbeit und der Anrechnung des Einsatzes von Studenten der Dualen Hochschule die Anordnung rechtfertigten. Denn sie führten zu einer strukturellen Unterbesetzung. Die Anordnung sei auch erforderlich, da es über einen längeren Zeitraum zu einer zu geringen Besetzung im Heim der Klägerin gekommen sei.
11
Auf den Antrag der Klägerin hat der Senat mit Beschluss vom 30.01.2013 - 6 S 1533/12 - die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts zugelassen. Mit der fristgerecht vorgelegten Begründung macht sie geltend: Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sei die Anfechtungsklage weiterhin zulässig. Zwar werde in Satz 1 der angefochtenen Verfügung konkret auf die damals gültige Pflegesatzvereinbarung Bezug genommen, in Satz 3 sei dieser Bezug jedoch aufgegeben und auch für die Zukunft angeordnet worden, sich an die (dann gültige) Pflegesatzvereinbarung zu halten. Weiterhin könne ihr auch in Zukunft möglicherweise in pflegeversicherungsrechtlichen Streitigkeiten wie auch bei der Begründung künftiger heimaufsichtlicher Maßnahmen entgegengehalten werden, dass sie in der Vergangenheit (während der Laufzeit der Pflegesatzvereinbarung) die vereinbarten Personalschlüssel nicht eingehalten habe. Hilfsweise bestehe das erforderliche Interesse an der nachträglichen Überprüfung der Rechtmäßigkeit der streitgegenständlichen Verfügung, nachdem der Beklagte bestätigt habe, dass er von ihr weiterhin die Einhaltung der ab 2012 neu vereinbarten Personalschlüssel erwarte und gegebenenfalls durchsetzen werde. Die streitbefangene Ziffer 3 habe keinen eindeutigen und vollstreckungsfähigen Inhalt. Die Ermächtigungsgrundlage des § 12 Abs. 1 Satz 1 LHeimG sei zumindest teilweise nicht einschlägig. Sie, die Klägerin, halte die personelle Untergrenze des § 17 Abs. 2 des Rahmenvertrages gemäß § 75 SGB XI ein. Da der Beklagte die Personalvorhaltung in Pflegeheimen, die nur diesen pflegeversicherungsrechtlichen Mindeststandard an Personaleinsatz vereinbart hätten, nicht beanstande, könne eine größere Personalausstattung heimrechtlich nicht erforderlich sein, so lange nicht konkrete, gravierende Mängel bei den eigentlichen Pflegeleistungen festgestellt würden. Dies sei im Herbst 2009 und später im Heim XXX nicht mehr der Fall gewesen. Die vom Beklagten herangezogene Orientierungshilfe des Sozialministeriums könne kein Beleg für die Anwendbarkeit des § 12 Abs. 1 Satz 1 LHeimG sein, nachdem der Beklagte keinen eigenen ordnungsrechtlichen Personalschlüssel festgelegt, sondern nur auf die pflegeversicherungsrechtliche Vereinbarung verwiesen habe. Der Beklagte habe entgegen der Rechtsprechung des VGH Baden-Württemberg konstitutiv Verpflichtungen des Heimbetreibers aus dem Rahmenvertrag gemäß § 75 SGB XI abgeleitet. Die Ziffer 3 des Bescheides erweise sich zudem deswegen als rechtswidrig, weil die Klägerin die pflegeversicherungsrechtlich vereinbarte Personalmenge vorgehalten habe. Ab dem 01.04.2010 habe die Klägerin im Pflegeheim XXX eine Heimleitung eingesetzt und nicht mehr auf die Übernahme der wesentlichen Heimleitungsaufgaben durch die übergeordneten Strukturen verwiesen. Die Mehrarbeit müsse, solange die Grenzen des Arbeitszeitrechts nicht überschritten würden, zu den arbeitsvertraglich vorhandenen Stellenanteilen hinzugerechnet werden. Soweit der Beklagte die volle Berücksichtigung der Stellenanteile der Praktikanten akzeptieren wolle, könne allein aus diesem Grund die Verfügung nicht bestehen bleiben. Studierende der Dualen Hochschule unterschieden sich von Auszubildenden durch eine stärkere Verlagerung der Ausbildungsinhalte auf die (Hoch-)Schule. Es sei daher gerechtfertigt, den Anteil geringer anzusetzen, der bei anwesenden Kräften für Ausbildung und Anleitung von den tatsächlichen Anwesenheitszeiten abzuziehen sei. Im Übrigen seien die Stichtagsbetrachtungen der Klägerin zu beanstanden, die auch dann zu zufälligen Ergebnissen führten, wenn sie in engen Abschnitten stattfinden würden. Da der Beklagte bei seinen Berechnungen den Kreis der Praktikanten fehlerhaft (wesentlich) zu niedrig berechnet habe, könne die Anordnung auch unter dem Gesichtspunkt der Ermessensausübung nicht bestehen bleiben. Gleiches ergebe sich daraus, dass der Beklagte in seinem Rechenweg Anforderungen zu Grunde lege, die von Seiten der Pflegekassen und des Sozialhilfeträgers bisher nicht an sie herangetragen worden seien.
12
Die Klägerin beantragt,
13
das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 21. Juni 2012 - 4 K 2370/11 - zu ändern und Ziffer 3 des Bescheides des Landratsamtes Heidenheim vom 25.11.2009 in der Fassung des Widerspruchsbescheides des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 31.05.2011 aufzuheben, hilfsweise festzustellen, dass Ziffer 3 des Bescheides des Landratsamtes Heidenheim vom 25.11.2009 in der Fassung des Widerspruchsbescheides des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 31.05.2011 rechtswidrig war.
14
Der Beklagte beantragt,
15
die Berufung zurückzuweisen.
16
Er verteidigt das angefochtene Urteil und führt aus: Auch wenn es seine Absicht gewesen sei, mit Ziffer 3 des Bescheides vom 25.11.2009 eine Anordnung mit Wirkung für alle nachfolgenden Pflegesatzvereinbarungen zu erlassen, müsse er sich dennoch vorhalten lassen, dass der Wortlaut der Anordnung hierauf nicht abstelle. Dies werde nicht dadurch relativiert, dass die Grundlagen der Personalberechnung für alle Pflegesatzvereinbarungen gelten würden. Damit habe sich die angegriffene Anordnung erledigt. In der Sache genüge diese dem Bestimmtheitsgrundsatz. Im Tenor der Anordnung sei nicht auch noch der Rechenweg anzugeben. Die Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage seien gegeben. Bereits die Unterschreitung der erforderlichen Personalausstattung sei ein Mangel im heimrechtlichen Sinn. Die Heimaufsicht müsse mit ihrem Einschreiten nicht bis zum Nachweis von konkret auftretenden (Gesundheits-)Beeinträchtigungen warten. Zum Zeitpunkt der Anordnung habe sich nach dem verfügten, dann aber vorläufig ausgesetzten Aufnahmestopp wieder eine Tendenz zur Unterschreitung der nach § 6 Abs. 2 Nr. 2 LHeimG erforderlichen Personalausstattung gezeigt. Zwar habe die Beseitigung bzw. deutliche Verbesserung der Mängel in den Bereichen Pflege, Hygiene und Dokumentation vor dem Hintergrund, dass der Korridorwert des Rahmenvertrages nach § 75 SGB XI eingehalten gewesen sei, zur Aufhebung des Aufnahmestopps geführt. Maßstab für die Beurteilung der personellen Besetzung nach den Vorgaben des § 6 Abs. 2 Nr. 2 LHeimG sei jedoch unter Beachtung der Ziffer 4.4 der Orientierungshilfe nicht der Rahmenvertrag nach § 75 SGB XI, sondern die konkret für die Einrichtung bestehende Pflegesatzvereinbarung. Diese berücksichtige die individuellen Besonderheiten eines Heims und führe deswegen nicht zu einer Ungleichbehandlung mit Einrichtungen, die eine Pflegesatzvereinbarung getroffen hätten, die nicht oder nicht viel über dem untersten Korridorwert des Rahmenvertrages liege. Die angefochtene Anordnung sei zum Schutz der Heimbewohner gemäß § 12 Abs. 1 LHeimG getroffen worden, da sich im vergangenen Zeitraum gezeigt habe, dass eine Unterschreitung der Personalausstattung gemäß der Pflegesatzvereinbarung zur Gefährdung des Wohls der Bewohner geführt habe. Nach der von ihm herangezogenen Orientierungshilfe sei - falls keine fachlichen Mängel vorlägen - Maßstab für die Einhaltung der Voraussetzung des § 6 Abs. 2 Nr. 2 LHeimG die in der Pflegesatzvereinbarung festgelegte Personalausstattung. Sei diese unterschritten, liege darin ein Mangel, der mit einer heimrechtlichen Anordnung abgewendet werden könne. Er lege damit nicht Normsetzungsverträge der sozialversicherungsrechtlichen Selbstverwaltung aus, sondern lehne sich bei der Feststellung der nach § 6 Abs. 2 Nr. 2 LHeimG konkret erforderlichen Personalausstattung an die Vereinbarungen zwischen Leistungsträgern und Einrichtung an. Er bediene sich lediglich zur Konkretisierung unbestimmter Rechtsbegriffe der pflegeversicherungsrechtlichen Vereinbarung. Hinsichtlich der Mehrarbeitsstunden stelle § 6 Abs. 2 Nr. 2 LHeimG auf die Zahl der Beschäftigten ab. Im Übrigen hätten die Kostenträger übereinstimmend geäußert, dass geleistete Mehrarbeitsstunden nicht auf die in der Pflegesatzvereinbarung festgelegten Personalschlüssel anrechenbar seien. Praktikanten seien entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts entsprechend den auch von den Kostenträgern in Baden-Württemberg angewandten Berechnungsmodalitäten für die notwendige Personalausstattung mit 0,2 Vollzeitstellenanteilen zu berechnen. Zweck und Ziel der praktischen Ausbildungsabschnitte der Studierenden der Dualen Hochschule rechtfertigten es nicht, diese anders zu behandeln als die übrigen Auszubildenden. Von einer stichtagsbezogenen Betrachtungsweise könne bei einer monatlichen Berechnung der Personalausstattung über einen langen Zeitraum hinweg nicht ausgegangen werden.
17
Dem Senat liegen die Akten des Landratsamtes Heidenheim, die Widerspruchsakte des Regierungspräsidiums Stuttgart sowie die Akte des Verwaltungsgerichts vor. Wegen der weiteren Einzelheiten des Streitstandes wird auf diese Unterlagen sowie auf die gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen verwiesen.

Entscheidungsgründe:
18
Die Berufung der Klägerin hat teilweise Erfolg.
19
Sie ist nach ihrer Zulassung durch den Senat statthaft und auch im Übrigen zulässig. Die Klägerin hat die Berufung insbesondere innerhalb der Berufungsbegründungsfrist ausreichend begründet und einen bestimmten Antrag gestellt (§ 124a Abs. 6, Abs. 3 Satz 4 VwGO).
20
Die Berufung der Klägerin ist mit ihrem hilfsweise gestellten Antrag auf Feststellung der Rechtswidrigkeit der Ziffer 3 der heimrechtlichen Verfügung des Landratsamtes Heidenheim vom 25.11.2009 in der Fassung des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 31.05.2011 begründet. Der auf die Aufhebung dieser Ziffer gerichtete Hauptantrag bleibt hingegen erfolglos.
21
Die mit dem Hauptantrag verfolgte Anfechtungsklage ist - wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat - bereits unzulässig. Die Aufhebung eines Verwaltungsaktes kann nur solange verlangt werden, wie eine mit ihm verbundene Beschwer andauert (vgl. BVerwG, Urteil vom 12.04.1991 - 7 C 36.90 -, BVerwGE 88, 111). Dies ist hier nicht der Fall. Die Anordnung in Ziffer 3 des Bescheides vom 25.11.2009 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 31.05.2011 konkretisiert im Wege einer heimrechtlichen Anordnung nach § 12 Abs. 1 Satz 1 LHeimG die gesetzliche Betreiberpflicht aus § 6 Abs. 2 Nr. 2 LHeimG in der Weise, dass sich die erforderliche Zahl der im Heim der Klägerin Beschäftigten nach dem Personalschlüssel der Pflegesatzvereinbarung vom 01.05.2009 richtet und zur Berechnung der Personalausstattung die in dem Widerspruchsbescheid näher genannten Berechnungsgrundlagen anzuwenden sind. Die Anordnung gibt der Klägerin auf, ihre Personalausstattung im Pflegeheim XXX an den Personalschlüssel der Pflegesatzvereinbarung vom 01.05.2009 (im Folgenden: Pflegesatzvereinbarung 2009) anzupassen und für die Zukunft eine ihm entsprechende Personalausstattung vorzuhalten. Damit ist eine Beschwer der Klägerin durch die angegriffene Anordnung mit dem Inkrafttreten einer neuen Pflegesatzvereinbarung ab dem 01.06.2012 (im Folgenden: Pflegesatzvereinbarung 2012) entfallen. Da der Beklagte in dem Tenor der Verfügung ausdrücklich auf die Pflegesatzvereinbarung 2009 und nicht auf den jeweils geltenden Personalschlüssel der jeweils geltenden Pflegesatzvereinbarung abstellt, ist - wie das Verwaltungsgericht zu Recht angenommen hat - ersichtlich, dass es nicht darum ging, die Klägerin auch über den Geltungszeitraum der Pflegesatzvereinbarung vom 01.05.2009 an deren Inhalt festzuhalten. Mittlerweile geht auch der Beklagte selbst davon aus, dass sich die Anordnung nur auf die Pflegesatzvereinbarung mit Gültigkeit ab dem 01.05.2009 beziehe und sich nach Wirksamwerden der neuen Pflegesatzvereinbarung vom 01.06.2012 erledigt habe. Aus der Begründung der Anordnung in Gestalt des Widerspruchsbescheides lässt sich ebenfalls nicht entnehmen, dass die Anordnung auch bei einer Änderung der Pflegesatzvereinbarung weiterhin Gültigkeit haben sollte, nachdem in ihr allein auf den zum Erlasszeitpunkt geltenden Personalschlüssel der Pflegesatzvereinbarung 2009 abgestellt wird. In den Gründen des Widerspruchsbescheids wird zudem ausdrücklich ausgeführt, dass nach den in der Pflegesatzvereinbarung 2009 vereinbarten Personalschlüsseln für die vorhandene Bewohnerstruktur im Bereich der Pflege und Betreuung 31,23 Mitarbeiter in Vollzeitstellen zu beschäftigen seien, diese Anzahl aber im Heim des Beklagten unterschritten werde. Die angegriffene Verfügung konnte somit auch unter Berücksichtigung der Begründung nicht dahingehend verstanden werden, dass sie auch einem in einer späteren Pflegesatzvereinbarung festgelegten neuen und - wie es in der Pflegesatzvereinbarung 2012 der Fall ist - geänderten Personalschlüssel Verbindlichkeit beimessen wollte. Auch wenn nach der Ansicht des Beklagten die dem Bescheid zu Grunde liegenden Berechnungsvorgaben für weitere Pflegesatzvereinbarungen anzuwenden sind, ändert dies nichts daran, dass sich die Anordnung nur auf die Pflegesatzvereinbarung 2009 bezieht. Dies wie auch der Einwand der Klägerin, auf die Verfügung könne es auch in Zukunft, etwa in pflegeversicherungsrechtlichen Streitigkeiten ankommen, berühren nicht die Frage der Erledigung der angegriffenen Verfügung, sondern allenfalls die Frage des Vorliegens eines Feststellungsinteresses im Rahmen des Hilfsantrags. Dies gilt hinsichtlich pflegeversicherungsrechtlicher Streitigkeiten bereits deswegen, weil der Beklagte zur verbindlichen Auslegung der Pflegesatzvereinbarung im Wege einer heimordnungsrechtlichen Maßnahme nicht befugt ist (vgl. Urteil des Senats vom 09.07.2012 - 6 S 773/11 -, VBlBW 2013, 55).
22
Der Hilfsantrag der Klägerin ist zulässig und begründet.
23
Zutreffend hat das Verwaltungsgericht die Zulässigkeit der mit dem Hilfsantrag verfolgten Fortsetzungsfeststellungsklage gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO und insbesondere das erforderliche Feststellungsinteresse angenommen. Zwischen den Beteiligten werden weiterhin unterschiedliche Meinungen zu den Fragen vertreten, welche Kriterien zur Bestimmung des Personalbedarfs des Heims der Klägerin zugrundezulegen und welche Berechnungsvorgaben anzuwenden sind. Die Vertreterin des Beklagten hat in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht wie auch in der Berufungsverhandlung ausgeführt, dass auf Basis der Pflegesatzvereinbarung 2012 ebenfalls eine entsprechende Anordnung erlassen werde, wenn der geforderte Personalbedarf unterschritten werde.
24
Die Fortsetzungsfeststellungsklage ist auch begründet. Ziffer 3 der Anordnung des Landratsamtes Heidenheim vom 25.11.2009 in Gestalt des Widerspruchsbescheides des Regierungspräsidiums Tübingen vom 31.05.2011 war rechtswidrig und verletzte die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO).
25
Allerdings ist der Bescheid formell rechtmäßig ergangen. Insbesondere war das Landratsamt Heidenheim nach § 18 Abs. 1 Nr. 3 LHeimG als untere Heimrechtsbehörde zum Erlass der heimrechtlichen Anordnung zuständig.
26
Entgegen der Ansicht der Klägerin bestehen auch keine Bedenken an der hinreichenden Bestimmtheit der angefochtenen Anordnung mit dem oben dargelegten Regelungsinhalt. Gemäß § 37 LVwVfG muss ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein. Der Inhalt muss demnach so gefasst sein, dass der Adressat ohne Weiteres erkennen kann, was genau von ihm gefordert wird. Dabei genügt es jedoch, dass der Inhalt hinreichend sicher durch Auslegung des Entscheidungssatzes im Lichte der Begründung des Verwaltungsaktes und des Widerspruchsbescheids zu ermitteln ist. Dem Adressaten muss Zweck, Sinn und Inhalt der Regelung auch unter Berücksichtigung der ihm sonst bekannten oder ohne Weiteres erkennbaren Umstände so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar sein, dass er sein Verhalten an der Regelung ausrichten kann (BVerwG, Urteil vom 22.10.1987 - 3 C 33.85 -, BVerwGE 78, 172; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 15.01.1990 - 1 S 3673/88 -, DÖV 1990, 482; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 21.02.2008 - 7 B 107/08 -, juris). Zwar findet sich in der Anordnung des Landratsamtes Heidenheim vom 25.11.2009 kein ausdrücklicher Hinweis darauf, wie die Klägerin bei ihrer Personalbemessung vorzugehen hat, um den in der Pflegesatzvereinbarung festgelegten Personalschlüssel zu erfüllen. Jedoch enthält die Begründung des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 31.05.2011 hierzu umfassende Erläuterungen (vgl. zur Bestimmtheit heimrechtlicher Anordnungen, die auf die mit den Kostenträgern hinsichtlich der Personalvorhaltung (Leistungs- und Qualitätsvereinbarung, Personalschlüssel) getroffenen Vereinbarungen verweisen: Beschluss des Senats vom 08.10.2007 - 6 S 1147/07 -). Somit war für die Klägerin ohne Weiteres erkennbar, dass sie im Rahmen von Ziffer 3 der angegriffenen Verfügung Studenten der Dualen Hochschule, Altenpflegeschüler, Zivildienstleistende, Praktikanten und Personen, die ein Freiwilliges Soziales Jahr ableisten, mit einem Anteil von lediglich jeweils 20 % ihres Beschäftigungsanteils in die quantitativ erforderliche Personalausstattung einzubeziehen hatte. Ebenso begegnet die angegriffene Anordnung hinsichtlich ihrer Bestimmtheit keinen Bedenken, als sie eine Berücksichtigung der Pflegedienstleitung von dem Nachweis abhängig macht, in welchem Umfang die verantwortliche Fachkraft von Leistungsaufgaben freigestellt ist und tatsächlich eine betreuende Tätigkeit ausübt. Da sich daraus die Notwendigkeit einer dynamischen, etwaigen Änderungen des Tätigkeitsprofils der verantwortlichen Fachkraft gerecht werdende Betrachtung ergibt, ist es entgegen der Ansicht der Klägerin auch nicht zu beanstanden, dass der Beklagte in der Begründung des Widerspruchsbescheids davon abgesehen hat, die Berücksichtigungsfähigkeit der verantwortlichen Pflegefachkraft mittels eines Berechnungskoeffizienten zu konkretisieren. Demnach ist auch nicht zu bemängeln, sondern in der Natur der Sache begründet, dass der Beklagte den Anrechnungsanteil der verantwortlichen Fachkraft im Laufe des Verwaltungsverfahrens mehrfach modifizierte. Soweit sich nach Ansicht der Klägerin hinsichtlich der Anrechenbarkeit von Mehrarbeit auf den Personalbestand aus den Gründen des Widerspruchsbescheids ein klarer Inhalt nicht entnehmen lässt, wird übersehen, dass der Beklagte unter Verweis auf den Wortlaut des § 6 Abs. 2 Nr. 2 LHeimG die Einhaltung des Personalschlüssels von der Zahl der in der Einrichtung vorgehaltenen Beschäftigten abhängig macht, womit eine Anrechenbarkeit von Mehrarbeit nicht zu vereinbaren wäre.
27
Allerdings erweist sich die im Streit stehende Anordnung in Ziffer 3 des Bescheides des Landratsamtes Heidenheim vom 25.11.2009 in Gestalt des Widerspruchsbescheides des Regierungspräsidiums Tübingen vom 31.05.2011 deswegen als rechtswidrig, weil die Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage nicht erfüllt sind. Unabhängig davon ist sie zudem ermessensfehlerhaft ergangen.
28
Nach der hier einschlägigen Ermächtigungsgrundlage des § 12 Abs. 1 Satz 1 LHeimG (früher: § 17 Abs. 1 Satz 1 LHeimG, der durch Gesetz vom 11.05.2010 (GBL. S. 404) mit Wirkung vom 01.07.2008 in § 12 Abs. 1 Satz 1 LHeimG geändert wurde), können gegenüber den Trägern von Heimen Anordnungen erlassen werden, die zur Beseitigung einer eingetretenen oder Abwendung einer drohenden Beeinträchtigung oder Gefährdung des Wohls der Bewohner erforderlich sind, wenn festgestellte Mängel nicht abgestellt wurden.
29
Voraussetzungen für eine heimrechtliche Anordnung auf Grundlage des § 12 Abs. 1 Satz 1 LHeimG sind danach zum einen die Feststellung eines Mangels in einem bestimmten Heim und zum anderen eine daraus resultierende Gefährdungslage für die dortigen Bewohner. Hier kann schon nicht von einem ordnungsgemäß festgestellten Mangel gesprochen werden.
30
Mangel ist die Nichterfüllung einer Anforderung in Bezug auf einen beabsichtigten oder festgelegten Gebrauch. Ein Heim weist daher Mängel auf, wenn es nicht den Anforderungen entspricht, die das Heimgesetz oder eine dazu ergangene Verordnung bestimmen. § 12 Abs. 1 Satz 1 LHeimG gibt allerdings keine Ermächtigung dazu, den Träger eines Heims mit Hilfe von Anordnungen zu zwingen, Vorstellungen der Behörde etwa über die Form des Betreibens oder über die Zusammensetzung der Heimbewohner zu verwirklichen. Maßgeblich ist vielmehr eine Abweichung von normativen Vorgaben, etwa des Heimgesetzes und der dazu ergangenen Verordnungen (vgl. zum Ganzen: Urteil des Senats vom 09.07.2012, a.a.O.; sowie zur gleichgelagerten Ermächtigung des Heimgesetzes des Bundes: BayVGH, Urteil vom 22.10.2008 - 12 B 07.383 -, Sozialrecht aktuell 2009, 37; Beschluss vom 12.04.2000 - 22 CS 99.3761 -, GewArch 2000, 283; Dahlem/Giese/Igl, Heimrecht des Bundes und der Länder, § 17 HeimG RdNr. 8). Der Kreis der nach § 12 Abs. 1 Satz 1 LHeimG zur Anordnung berechtigenden festgestellten und nicht abgestellten Mängel ist gesetzlich nicht beschränkt. Diese können nicht nur aus dem Bereich der konkreten Pflege, sondern aus den gesamten, den Betrieb eines Heims kennzeichnenden Umständen resultieren und sich auch auf die Bereiche Organisation und Personal beziehen (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 03.07.2009 - 12 A 2630/07 -, PflR 2010, 154). Hinsichtlich des hier strittigen Bereichs Personal kann ein Mangel nach alledem insbesondere darin bestehen, dass die Vorgaben der Verordnung über personelle Anforderungen für Heime (Heimpersonalverordnung - HeimPersV, zu deren Fortgeltung vgl. § 19 LHeimG) oder die Betriebsvoraussetzungen des § 6 Abs. 2 Nr. 2 oder Nr. 3 LHeimG nicht erfüllt sind.
31
Ausweislich der Anordnung vom 25.11.2009 und des Widerspruchsbescheids vom 31.05.2011 stützen das Landratsamt („… auf Grund der Tatsache, dass keine Pflegemängel festgestellt werden konnten …“) wie auch das Regierungspräsidium Stuttgart („Nachdem in der Einrichtung zuletzt keine (gravierenden) Mängel festgestellt werden konnten …“) die streitgegenständliche Anordnung weder auf festgestellte Mängel in der Pflege oder in anderen Bereichen wie der Hygiene oder Dokumentation mit potentiellen Einfluss auf die Bewohner noch auf eine Verletzung der in § 5 Abs. 1 HeimPersV vorgegebenen Mindestanforderungen (vgl. dazu: Beschluss des Senats vom 09.12.2002 - 14 S 451/02 -) noch auf einzelne konkrete Unterbesetzungen bei der Personalausstattung (etwa auf den Umstand, dass nach den Dienstplänen zu bestimmten Zeiten Wohnbereiche nur von einer einzelnen Fachkraft, mitunter sogar nur von einer einzelnen Hilfskraft betreut wurden, vgl. dazu: Protokolle über die Heimbegehungen/Heimnachschau vom 29.10.2009, S. 3; vom 08.10.2010 unter Nr. 5; vom 21.10.2010 S. 12). Vielmehr sah der Beklagte, wie er in der Berufserwiderung vom 22.04.2013 noch einmal dargelegt hat, den einen Mangel darstellenden Anlass zum Erlass der hier streitgegenständlichen Anordnung in Ziffer 3 der Verfügung vom 25.11.2009 (lediglich) darin, dass sich eine „Tendenz zur Verschlechterung, nämlich zur Unterschreitung der nach § 6 Abs. 2 Nr. 2 LHeimG erforderlichen Personalausstattung zeigte“.
32
Nach § 6 Abs. 2 Nr. 2 LHeimG zählt zu den Anforderungen an den Betrieb eines Heims, dass sichergestellt ist, dass die Zahl der Beschäftigten und ihre persönliche und fachliche Eignung für die von ihnen zu leistende Tätigkeit ausreicht. In dieser Anforderung kommt zusammen mit der Regelung in § 6 Abs. 2 Nr. 3 LHeimG zum Ausdruck, dass der Gesetzgeber seiner aus § 2 Abs. 1 Nr. 1 LHeimG folgenden Zielsetzung gemäß, die Interessen und Bedürfnisse der Heimbewohner vor Beeinträchtigungen zu schützen, der Betreuungsfähigkeit der Heime eine herausragende Bedeutung zumisst (vgl. zum Heimgesetz des Bundes: BVerwG, Beschluss vom 30.01.1996 - 1 B 13.96 -, GewArch 1996, 245). Die Beurteilung, ob die Zahl der Beschäftigten einer Einrichtung ausreichend ist, muss nach der Lage des Einzelfalls und den dafür relevanten Gesichtspunkten getroffen werden (vgl. Begründung zum Landesheimgesetz, LT-Drs. 14/255, S. 40). Zu berücksichtigen sind demnach vor allem die konkrete Heimart, der Gesundheitszustand der Bewohner, der Grad der Pflegebedürftigkeit und damit der Arbeitsintensität und Schwierigkeit der personellen Leistungen (vgl. BayVGH, Beschluss vom 12.04.2000; a.a.O.; Kunz/Butz/Wiedemann, Heimgesetz, 10. Aufl., § 11 RdNr. 24; Krahmer/Richter, Heimgesetz, 2. Aufl., § 11 RdNr. 28) wie auch die bauliche Beschaffenheit oder die sachliche Ausstattung des Heims (vgl. dazu: VG Minden, Urteil vom 16.12.1999 - 2 K 3705/97 -, PflR 2002, 149).
33
Der Beklagte hat zur Konkretisierung der Frage, ob eine im Sinne des § 6 Abs. 2 Nr. 2 LHeimG hinreichende Zahl an Pflegekräften vorhanden ist, die Orientierungshilfe des Ministeriums für Arbeit und Soziales Baden-Württemberg mit Stand August 2006 herangezogen, die nach der von dem Beklagten im Schriftsatz vom 31.01.2012 zitierten Auskunft des zuständigen Ministeriums für Arbeit und Soziales vom 24.01.2011 jedenfalls hinsichtlich der Vorgaben bezüglich der Personalausstattung auch für die Regelungen des Landesheimgesetzes weiterhin anwendbar ist. Nach deren Ziffer 4.4 orientiert sich die Heimaufsichtsbehörde, wenn bei ihrer Prüfung keine Mängel festgestellt wurden, bei der Bestimmung der gemäß § 11 Abs. 2 Nr. 2 HeimG (jetzt: § 6 Abs. 2 Nr. 2 LHeimG) erforderlichen quantitativen Personalausstattung grundsätzlich an den Personalschlüsseln, die in der jeweiligen Leistungs- und Qualitätsvereinbarung gemäß § 80a SGB XI zwischen dem Heim und den Leistungserbringern vereinbart wurden. Wenn Mängel festgestellt wurden, die (auch) auf eine zu geringe Personalausstattung zurückzuführen sind, hat die Heimaufsichtsbehörde nach Ziffer 4.4 der Orientierungshilfe den notwendigen Personalbedarf unabhängig von der Leistungs- und Qualitätsvereinbarung festzulegen. Da der Beklagte nicht von Mängeln ausgegangen ist, die (auch) auf eine zu geringe Personalausstattung zurückzuführen sind, hat er zur Beurteilung, ob eine ausreichende Personalausstattung vorhanden war, die zwischen der Klägerin und den Leistungsträgern für das Pflegeheim XXX getroffene Pflegesatzvereinbarung 2009 für die vollstationäre Pflege/Kurzzeitpflege nach § 85 SGB XI herangezogen, nachdem die Vorschrift des § 80a SGB XI, die als Voraussetzung für den Abschluss einer Pflegesatzvereinbarung den Nachweis einer wirksamen Leistungs- und Qualitätsvereinbarung vorsah, in der unter anderem die personelle und sachliche Ausstattung des Pflegeheims festzulegen war (§ 80a Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 SGB XI in der bis zum 30.06.2008 geltenden Fassung), weggefallen war und nach § 85 Abs. 5 Nr. 2 SGB XI in der Pflegesatzvereinbarung selbst die von der Einrichtung vorzuhaltende personelle Ausstattung als Leistungs- und Qualitätsmerkmal festzulegen ist. § 3 der Pflegesatzvereinbarung 2009 für das Heim XXX legt für die Berufsgruppe Pflege und Betreuung für die Pflegestufen I bis III Personalschlüssel (Pflegestufe I 1:3,30, Pflegestufe II 1:2,33 und Pflegestufe III 1:1,75) fest, die - deutlich - oberhalb der unteren Grenze des Korridors in § 17 des Rahmenvertrages für die vollstationäre Pflege gemäß § 75 Abs. 1 SGB XI für das Land Baden-Württemberg vom 12.12.1996 in der Fassung vom 09.07.2002 (Pflegestufe I 1: 3,96 bis 1: 3,13, Pflegestufe II 1: 2,83 bis 1:2,23, Pflegestufe III 1:2,08 bis 1:1,65) liegen. Allein unter Berufung auf die Orientierungshilfe, den dort vorgesehenen Rückgriff auf den Personalschlüssel der Pflegesatzvereinbarung und den dazu von dem Beklagten gemachten (allgemeinen) Berechnungsvorgaben hinsichtlich der Anrechnung der verantwortlichen Pflegefachkraft, der Berücksichtigung von Mehrarbeitsstunden, der Bewertung des berücksichtigungsfähigen Arbeitszeitanteils von Praktikanten und Studierenden der Dualen Hochschule konnte der Beklagte die Annahme eines zu einem heimordnungsrechtlichen Einschreiten berechtigenden Mangels nach §§ 12 Abs. 1 Satz 1, 6 Abs. 2 Nr. 2 LHeimG allerdings nicht stützen.
34
Dies ist hinsichtlich der Ziffer 4.5 der Orientierungshilfe für die Heimaufsichtsbehörden in Baden-Württemberg, der - allerdings ohne Verweis auf die Pflegesatzvereinbarung - das Erfordernis des Einsatzes von Pflegefachkräften näher bestimmt, in der Rechtsprechung des erkennenden Gerichtshofs anerkannt (vgl. dazu: Beschlüsse vom 18.04.2006 - 6 S 214/05 -, vom 09.12.2002 - 14 S 451/02 und vom 14.02.1989 - 10 S 2605/88 - zu den Kriterienkatalogen des Sozialministeriums vom 10.08.1989 und vom 19.03.2003; vgl. auch: VG Sigmaringen, Urteil vom 31.01.2007 - 1K 473/05 -, PflR 2007, 398) und wird damit begründet, dass der in der Rechtsprechung des erkennenden Gerichtshofs aufgestellte Grundsatz, dass die Aussagen der Orientierungshilfe unter Heranziehung von Sachverständigen und unter Anhörung der beteiligten Kreise erarbeitet worden seien, insoweit Ausdruck eines zentral ermittelten Sachverstandes seien und deshalb gewichtige Anhaltspunkte für den notwendigen pflegerischen Personalbedarf ergäben (vgl. dazu: Beschlüsse vom 14.02.1989 und vom 09.12.2002, a.a.O.), nicht besage, dass der Orientierungshilfe im Ergebnis gleichwohl normative Bedeutung zukomme. Der Gesetzgeber habe bewusst darauf verzichtet, gesetzliche Vorgaben für die personelle Mindestausstattung von Pflegeheimen zu erlassen, wie die Streichung der früheren Ermächtigung für eine dahingehende Regelung in § 3 HeimG in der Fassung vom 07.08.1974 (BGBl I S. 1873) durch das 1. Gesetz zur Änderung des Heimgesetzes vom 23.04.1990 (BGBl I S. 758) verdeutliche. Dem habe die Überlegung zu Grunde gelegen, dass eine starre, für alle Heime geltende Festlegung für den Personaleinsatz den Bedürfnissen und Interessen der Heimbewohner nur sehr bedingt gerecht werde. Die Regelungen der Orientierungshilfe böten deshalb zwar gewichtige Anhaltspunkte für den im allgemeinen notwendigen personellen Mindestbedarf, könnten jedoch nicht alleiniger Maßstab für ein Einschreiten der Heimaufsichtsbehörden sein und machten eine konkrete Überprüfung der Gegebenheiten in den betroffenen Heimen, ggf. durch Einholung ärztlicher Gutachten und sachverständiger Stellungnahmen nicht entbehrlich (vgl. dazu: Beschluss des Senats vom 18.04.2006, a.a.O.).
35
Anders als die Ziffer 4.5 der Orientierungshilfe (und auch als § 17 des Rahmenvertrages) berücksichtigt allerdings Ziffer 4.4 der Orientierungshilfe mit seinem Verweis auf die jeweiligen Leistungs- und Qualitätsvereinbarungen gemäß § 80a SGB XI bzw. in der Anwendung durch den Beklagten nach Wegfall dieser Vorschrift auf die jeweilige mit der individuellen Einrichtung abgeschlossene Pflegesatzvereinbarung nach § 85 SGB XI auch konkrete Besonderheiten der jeweiligen Einrichtung. Die Pflegesatzvereinbarungen und der in ihnen geregelte Personalschlüssel bilden demnach einen gegenüber dem Rahmenvertrag grundsätzlich aussagekräftigeren Maßstab für die Beurteilung der in der jeweiligen Einrichtung gemäß § 6 Abs. 2 Nr. 2 LHeimG erforderlichen Personalausstattung. Deswegen wird der Einhaltung der personellen Vorgaben der Pflegesatzvereinbarung in der Rechtsprechung grundsätzlich eine indizielle Bedeutung für eine ausreichende personelle Besetzung eines Pflegeheims beigemessen (VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 16.03.2001 - 8 S 301/01 -, PflR 2004, 520; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 21.06.2004 - 4 A 151/01 -, GewArch 2004, 424; vgl. auch Begründung zum Landesheimgesetz, a.a.O., S. 40). Ob sich der Beklagte deswegen und auf Grund der Tatsache, dass keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich sind, dass die Klägerin und ihre Verhandlungspartner bei dem Abschluss der Pflegesatzvereinbarung Besonderheiten der Einrichtung der Klägerin außer Acht gelassen haben bzw. dass solche Besonderheiten einen anderen Personalschlüssel erforderlich machen, zur Annahme eines Mangels im Sinne von §§ 12 Abs. 1 Satz 1, 6 Abs. 2 Nr. 2 LHeimG allein auf den Personalschlüssel der Pflegesatzvereinbarung beziehen konnte, kann hier dahinstehen. Gleiches gilt in Anbetracht des von dem Bevollmächtigten der Klägerin in der Berufungsverhandlung geltend gemachten Umstands, dass in der Pflegesatzvereinbarung ein höherer Personalschlüssel vereinbart wurde, weil das Heim nach seinem Selbstverständnis eine „bessere“ Pflegequalität anbieten will. Denn die von dem Beklagten vorgegebenen Berechnungsgrundlagen für die Konkretisierung des pflegeversicherungsrechtlichen Personalschlüssels sind zwischen ihm und der Klägerin streitig und auch zwischen den Beteiligten der Pflegesatzvereinbarung nicht geklärt. Sie ergeben sich weder aus der Pflegesatzvereinbarung 2009 noch aus dem Rahmenvertrag für die vollstationäre Pflege gemäß § 75 SGB XI für das Land Baden-Württemberg. Eine gemeinsame Empfehlung nach § 75 Abs. 6 Satz 1 SGB XI existiert insoweit ebenfalls nicht. Kommt es zwischen den Rahmenvertragsparteien diesbezüglich nicht zu einer Einigung, so entscheidet auf Antrag einer Partei gemäß § 75 Abs. 4 SGB XI die Schiedsstelle nach § 76 SGB XI. Darüber hinaus ist unbeachtlich, dass nach Angaben des Beklagten die von ihm zu Grunde gelegte Berechnungsmethode die Auffassung der gemäß § 16 Abs. 5 LHeimG gebildeten Arbeitsgemeinschaft widerspiegelt. Denn in dieser Arbeitsgemeinschaft sind gemäß § 16 Abs. 1 und 5 LHeimG die Heimträger und Leistungserbringer nicht vertreten. In Anbetracht der zwischen den Parteien der Pflegesatzvereinbarung insoweit ungeklärt gebliebenen Fragen der Berechnungsmethoden vermag der Hinweis auf den in der Pflegesatzvereinbarung enthaltenen Personalschlüssel und auf sich daraus ergebende Defizite des Personalbestandes einen Mangel im Sinne von 12 Abs. 1 Satz 1 LHeimG in Verbindung mit § 6 Abs. 2 Nr. 2 LHeimG nicht zu begründen. Der Beklagte hat hier vielmehr in generell-abstrakter Weise Maßstäbe und Grundsätze für die personelle Ausstattung von Pflegeeinrichtungen zu Grunde gelegt, was ihm indes im Rahmen einer heimaufsichtsrechtlich konkret zu treffenden Anordnung nach § 12 Abs. 1 Satz 1 LHeimG in Verbindung mit § 6 Abs. 2 Nr. 2 LHeimG verwehrt ist. Das heimrechtliche Einschreiten dient im vorliegenden Fall nicht der Beseitigung konkreter Mängel, sondern hat im Ergebnis eine unzulässige generelle ordnungsrechtliche Ausgestaltung nicht hinreichend geklärter pflegeversicherungsrechtlicher Vorgaben zum Gegenstand. Dem Beklagten steht es insoweit nicht zu, diese pflegeversicherungsrechtlichen Vorgaben verbindlich zu bestimmen und allein dadurch Pflichten zu Lasten der Klägerin festzusetzen, die im Fall ihrer Nichterfüllung durch heimrechtliche Anordnungen durchgesetzt werden können (vgl. ausführlich: Urteil des Senats vom 09.07.2012, a.a.O.).
36
Zum anderen ist mit einer generellen Berechnungsvorgabe nicht dem dargelegten Erfordernis gedient, dass jeweils nur die konkreten Umstände des im Einzelfall betroffenen Heims zur Beurteilung eines Mangels im Personalbestand herangezogen werden dürfen. So stellt der Beklagte etwa hinsichtlich der Einbeziehung von geleisteten Überstunden darauf ab, dass diese Frage anlässlich der örtlichen Arbeitsgemeinschaft nach § 16 LHeimG mit den Leistungsträgern thematisiert worden sei und auch die Leistungsträger die Anrechnung von Mehrarbeitsstunden auf die vorhandene Personalausstattung abgelehnt hätten. Der Beklagte stützt die Berücksichtigung des Maßes der Anrechnung von Praktikanten und Studierenden der Dualen Hochschule auf einen Erlass des Sozialministeriums Baden-Württemberg vom 19.11.1997 und das Ergebnisprotokoll der Sitzung der Landesarbeitsgemeinschaft nach § 20 LHeimG (jetzt § 16 LHeimG) vom 26.10.2007, in dem ausgeführt ist, dass „bis zu einer diesbezüglichen Klärung durch die Kassen als Kostenträger“ diese Personengruppen weiterhin mit 0,2 Stellenanteilen berechnet werden sollen. Besonderheiten des jeweiligen Heims, etwa Anlass, Umfang und Abgeltung der geleisteten Mehrarbeitsstunden, Art und Umfang der Einarbeitung von Praktikanten und Studierenden der Dualen Hochschule oder das zu Grunde liegende Einsatz- bzw. Ausbildungskonzept und dessen konkrete Umsetzung sowie der (fachliche) Ausbildungsfortschritt bleiben bei diesen Vorgaben außer Betracht.
37
Selbst wenn sich die heimrechtliche Anordnung über das von dem Beklagten angenommene rechnerische Defizit bei Anwendung des Personalschlüssels der Pflegesatzvereinbarung 2009 hinaus (auch) auf konkrete Feststellungen - wie etwa das teilweise Fehlen einer Fachkraft im Tagesdienst, bestimmte hygienische Mängel oder solche in der Dokumentation - stützen könnte, die aus sich heraus den Schluss auf eine unzureichende Zahl von Beschäftigten und mithin auf einen Mangel im Sinne von § 12 Abs. 1 Satz 1 LHeimG zulassen, würde das in Ziffer 3 der Verfügung getroffene Gebot, jeweils unter Berücksichtigung der von dem Beklagten zu Grunde gelegten Berechnungsmethode die Personalausstattung an den Personalschlüssel der Pflegesatzvereinbarung 2009 anzupassen und in der Zukunft entsprechendes Personal vorzuhalten, den konkreten Umständen im Heim der Klägerin nicht gerecht. Vielmehr hätte der Beklagte konkrete, auf das Heim XXX bezogene und seinen individuellen personellen Verhältnissen gerecht werdende Anordnungen treffen müssen, etwa die Sicherstellung der Anwesenheit einer Fachkraft zu bestimmten Zeiten. Im Übrigen wäre eine solche Anordnung auch ermessensfehlerhaft (zu dem der Heimaufsichtsbehörde im Rahmen des § 12 Abs. 1 Satz 1 LHeimG eingeräumten Ermessen s. noch unten). Denn nach Ziffer 4.4 der Orientierungshilfe für die Heimaufsichtsbehörden in Baden-Württemberg, die der Beklagte nach seinen eigenen Angaben auch in der Berufungsverhandlung als ermessenslenkende Verwaltungsrichtlinie anwendet, hat die Heimaufsichtsbehörde, wenn sie Mängel feststellt, die (auch) auf eine zu geringe Personalausstattung zurückzuführen sind, den notwendigen Personalbedarf unabhängig von der Leistungs- und Qualitätsvereinbarung festzulegen.
38
Auch für den Fall, dass das Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen des § 12 Abs. 1 in Verbindung mit § 6 Abs. 2 Nr. 2 LHeimG mit Blick auf den Personalschlüssel in der Pflegesatzvereinbarung 2009 unter Zugrundelegung der Berechnungsmethode des Beklagten bejaht werden würde, wäre die Anordnung in Ziffer 3 der Verfügung des Beklagten 25.11.2009 nicht ermessensfehlerfrei ergangen. Der Erlass einer heimaufsichtsrechtlichen Anordnung nach § 12 Abs. 1 Satz 1 LHeimG steht im pflichtgemäßen Ermessen der Heimaufsichtsbehörde (vgl. zu § 17 Abs. 1 HeimG des Bundes: Kunz/Butz/Wiede-mann, a.a.O., § 17 RdNr. 2; Krahmer/Richter, a.a.O., § 17 Rdnr. 11). Das Ermessen ist entsprechend den Zielsetzungen des Heimgesetzes auszuüben (vgl. § 40 LVwVfG); die Ermessenserwägungen sind von der Behörde in der Entscheidung darzulegen, damit eine verwaltungsgerichtliche Prüfung der Ermessensausübung möglich ist. Vor diesem Hintergrund erscheint bereits zweifelhaft, dass das Landratsamt in seiner Verfügung vom 25.11.2009 überhaupt Ermessenserwägungen angestellt hat, nachdem davon gesprochen wird, dass im Interesse und zum Schutz der Bewohner angeordnet werden „muss“, dass die Personalausstattung wieder an die zwischen Einrichtung und den Pflegekassen vereinbarten Personalschlüssel angepasst und dass künftig eine dauerhafte Personalausstattung nach den festgelegten Schlüsseln entsprechend der Bewohnerstruktur vorgehalten wird. Soweit in den Ausführungen zur Verhältnismäßigkeit der Anordnung entsprechende Ermessenserwägungen gesehen werden können, gehen sie deswegen fehl, weil der Beklagte seine Anordnung unter Hinweis darauf für zumutbar hält, dass der Einrichtung der Klägerin das nach der Pflegesatzvereinbarung 2009 vorzuhaltende Personal vergütet wird. Diese Ansicht hat der Beklagte auch wiederholt im verwaltungsgerichtlichen Verfahren geäußert, indem er ausführt, dass von der Klägerin nur das gefordert werde, was sie pflegeversicherungsrechtlich ohnehin leisten müsse und deswegen die Anordnung „denkbar mild“ sei. Diesen Erwägungen liegt indes eine Betrachtung zu Grunde, bei der der Beklagte unzulässig die pflegeversicherungsrechtlichen Vorgaben hinsichtlich der anzuwendenden Berechnungsgrundlagen bestimmt, indem er davon ausgeht, dass die von ihm herangezogenen Berechnungsgrundlagen für den in der Pflegesatzvereinbarung vereinbarten Personalschlüssel gelten sollen. Eine solche Festlegung ist dem Beklagten indes, wie bereits oben ausgeführt, verwehrt.
39
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 155 Abs. 1 VwGO. Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.
40
Beschlussvom 19. Juni 2013
41
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird gemäß §§ 63 Abs. 2 Satz 1, 47 Abs. 1 GKG, 45 Abs. 1 Satz 2, 52 Abs. 1 GKG auf 20.000 EUR festgesetzt, nachdem Haupt- und Hilfsantrag selbstständig nebeneinander gestellt wurden.
42
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 12 Abs. 1 Satz 1, 6 Abs. 2 Nr. 2 LHeimG
§§ 154 Abs. 2, 155 Abs. 1 VwGO. Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO
§§ 63 Abs. 2 Satz 1, 47 Abs. 1 GKG, 45 Abs. 1 Satz 2, 52 Abs. 1 GKG
§ 75 SGB XI
§ 85 SGB XI
§ 6 LHeimG
§ 37 LVwVfG
§ 17 HeimG
§ 19 LHeimG
§ 80a SGB XI
§ 3 HeimG
§ 76 SGB XI
§ 16 LHeimG
§ 20 LHeimG
§ 40 LVwVfG
§ 12 Abs. 1 Satz 1 LHeimG
§ 6 Abs. 2 Nr. 2 LHeimG
§ 12 Abs. 1 LHeimG
§ 124a Abs. 6, Abs. 3 Satz 4 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 18 Abs. 1 Nr. 3 LHeimG
§ 17 Abs. 1 Satz 1 LHeimG
§ 6 Abs. 2 Nr. 2 oder Nr. 3 LHeimG
§ 5 Abs. 1 HeimPersV
§ 6 Abs. 2 Nr. 3 LHeimG
§ 2 Abs. 1 Nr. 1 LHeimG
§ 11 Abs. 2 Nr. 2 HeimG
§ 80a Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 SGB XI
§ 85 Abs. 5 Nr. 2 SGB XI
§ 75 Abs. 1 SGB XI
§ 75 Abs. 6 Satz 1 SGB XI
§ 75 Abs. 4 SGB XI
§ 16 Abs. 5 LHeimG
§ 16 Abs. 1 und 5 LHeimG
§ 17 Abs. 1 HeimG
§ 17 Rdnr. 11). Das Ermessen ist entsprechend den Zielsetzungen des Heimgesetzes

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 88, 111
BVerwGE 78, 172
DÖV 1990, 482
4 K 2370/11
6 S 1533/12
7 C 36.90
6 S 773/11
3 C 33.85
1 S 3673/88
7 B 107/08
6 S 1147/07
12 B 07.38
22 CS 99.37
12 A 2630/07
14 S 451/02
1 B 13.96
2 K 3705/97
6 S 214/05
10 S 2605/88
8 S 301/01
4 A 151/01
1 GKG auf 20.00