Verwaltungsgericht Arnsberg (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2017-02-02, Aktenzeichen 10 L 2008/16
ECLI: ECLI:DE:VGAR:2017:0202.10L2008.16.00

Tenor:
Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes wird abgelehnt.
Die Antragsteller zu 1. bis 2. einerseits, die Antragsteller zu 3. bis 4. andererseits, ferner die Antragstellerin zu 5., weiter ferner die Antragsteller zu 6. bis 7. tragen jeweils ihre eigenen außergerichtlichen Kosten sowie jeweils 1/4 der übrigen Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 20.000,00 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag der Antragsteller,
1. festzustellen, dass die Klage vom 24. November 2016 (10 K 5694/16) gegen den Ratsbürgerentscheid vom 13. November 2016 aufschiebende Wirkung hat, hilfsweise insoweit die aufschiebende Wirkung der Klage wiederherzustellen,
2. die aufschiebende Wirkung der Klage vom 24. November 2016 (10 K 5694/16) gegen die Beschlüsse des Rates der Stadt X. vom 5. Juli 2016 betreffend die Schulträgerschaft und die Auflösung der Verbundschule X. -T. zum 1. August 2017, sowie die Auflösung des Schulstandortes T. (Beschlüsse Nr. 2 bis 8 zur Gemeinsamen Verwaltungsvorlage der Städte I. VV 49/2016-DS, N1. VV 0420/2016 und X. VV 57/2016) wiederherzustellen,
hat keinen Erfolg.
Die Anträge, einschließlich des Hilfsantrages, sind insgesamt unzulässig. Sie sind bereits unstatthaft. Das gerichtliche Verfahren nach § 80 Abs. 5 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) bezieht sich seinem Gegenstand nach auf den durch § 80 Abs. 1 VwGO eröffneten Anwendungsbereich und erfasst danach Fälle, in denen der erhobene Widerspruch oder die erhobene Anfechtungsklage aufschiebende Wirkung haben, welche jedoch nach § 80 Abs. 2 VwGO von Gesetzes wegen oder durch besondere Anordnung der sofortigen Vollziehung entfällt. Hiernach ist das Verfahren unstatthaft, wenn sich der erhobene Widerspruch oder die erhobene Klage nicht gegen eine als Verwaltungsakt zu qualifizierende Maßnahme richtet.
So liegt es hier sowohl bezüglich der angefochtenen Beschlüsse des Rates der Antragsgegnerin vom 5. Juli 2016 als auch des angefochtenen Ratsbürgerentscheides vom 13. November 2016. Bei den genannten Ratsbeschlüssen und bei dem Ratsbürgerentscheid handelt es sich nicht um Verwaltungsakte.
Verwaltungsakt ist nach § 35 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Mit dem Merkmal „auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet“ besteht die Funktion des Verwaltungsaktes in der einseitigen und verbindlichen Gestaltung eines Lebenssachverhaltes, durch die subjektive Rechte oder ein Rechtsstatus unmittelbar begründet, aufgehoben, festgestellt oder verneint werden. Als eine dahingehende Regelung können auch behördliche Organisationsakte gelten, sofern sie sich nicht nur im verwaltungsinternen Bereich auswirken, sondern auch Rechte von Bürgern betreffen. Diese Betroffenheit setzt voraus, dass das Recht unmittelbar durch die Maßnahme berührt wird. Im Falle der Schließung oder Auflösung einer Schule als Schulorganisationsakt ist von einem Verwaltungsakt auszugehen, da die Eltern und Schüler von dieser Maßnahme mit unmittelbarer Außenwirkung betroffen sind. Die unmittelbare Rechtswirkung gegenüber den betroffenen Eltern und Schüler liegt darin, dass die gesetzlich begründete Schulpflicht durch die Schließung oder Auflösung einer Schule gezielt ausgestaltet und konkretisiert wird.
Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 31. Januar 1964 - VII C 65.62 -, Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE) 18, Seite 40, juris, Rn. 32; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom 29. Mai 1989 - 8 B 1238/89 -, Nordrhein-Westfälische Verwaltungsblätter (NWVBl), 1989, Seite 440.
Soweit die Stadt X. nach Ziffer 2. des Beschlusses ihres Rates vom 5. Juli 2016 zum 1. August 2016 in den bestehenden Schulzweckverband N1. -I. eintritt, werden hierdurch jedoch unmittelbar keine Rechte der Eltern und Schüler berührt. Denn dieser Beschluss kann den Beitritt zum Schulzweckverband als die von ihm bezweckte Regelung nach der gesetzlichen Ausgangslage nicht unmittelbar herbeiführen. Nach § 78 Abs. 8 Satz 1 des Schulgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (Schulgesetz NRW - SchulG) können sich Gemeinden und Gemeindeverbände zu Schulverbänden als Zweckverbände nach dem Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit (GKG) zusammenschließen oder dazu zusammengeschlossen werden. Der freiwillige Zusammenschluss zu einem Zweckverband dient gemäß § 4 Abs. 1 GKG dazu, Aufgaben, zu deren Wahrnehmung Gemeinden bzw. Gemeindeverbände berechtigt oder verpflichtet sind, gemeinsam zu erfüllen oder durchzuführen. Nach § 20 Abs. 1 Satz 1 GKG ist auch der Beitritt einer Gemeinde oder eines Gemeindeverbandes zu einem bereits bestehenden Zweckverband möglich. Der Beitritt wird, wie sich aus § 9 Abs. 2 GKG ergibt, nur durch eine Änderung der Verbandssatzung wirksam und setzt eine Erklärung des Beizutretenden gegenüber dem Zweckverband voraus. Der Antrag einer Körperschaft als Beitretende wird im Rechtsverkehr von ihren Vertretern abgegeben und erfordert einen zuvor notwendigen Beschluss des Willensbildungsorgans der Körperschaft. Über den Antrag des Beitretenden auf Aufnahme entscheidet allein die Verbandsversammlung des Zweckverbandes.
Vgl. Praxis der Kommunalverwaltung, Band B2 - KV/GKG, Stand Juli 2015, § 20 GKG, Rn. 5.1.
Der fragliche Beschluss des Rates stellt danach nur die intern notwendige Ermächtigung für den gesetzlichen bzw. bestellten Vertreter dar, im Namen und mit Wirkung für und gegen die Körperschaft im Außenverhältnis aufzutreten und den Beitritt zu erklären. Der Beschluss der Vertretung der beitretenden Kommune als intern zuständiges Entscheidungsorgan allein reicht jedoch nicht aus, um die Verbandssatzung im Falle des Beitritts wirksam zu ändern.
Vgl. Praxis der Kommunalverwaltung, Band B2 - KV/GKG, Stand: Juli 2012, § 9 GKG, Rn. 3; Oberverwaltungsgericht für das Land Brandenburg, Urteil vom 14. März 1996 - 2 D 2/96.NE -, juris, Rn. 7 (zum entsprechenden dortigen Landesrecht).
Hiernach kommt Ziffer 2. des Beschlusses des Rates der Antragsgegnerin vom 5. Juli 2016 keine Außenwirkung zu. Er stellt sich als bloße Vorbereitungsmaßnahme zum Zweckverbandsbeitritt dar, welcher nach der gesetzlichen Ausgestaltung des GKG erst mit dem dahingehenden Antrag der als Mitglieder der Zweckverbandsversammlung bestellten Personen und dem (nachfolgenden) Aufnahmebeschluss der Verbandsversammlung (in diesem Falle: vom 8. Dezember 2016) bewirkt worden ist. Die Beitrittserklärung und der zustimmende Beschluss der Verbandsversammlung sind jedoch nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens und der Klage. Es kann daher offen bleiben, ob diese Rechtsakte als Verwaltungsakte einzuordnen sind, und auch, ob den Antragstellern insoweit die Antragsbefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO analog) zusteht.
Soweit nach Ziffer 3. des Beschlusses des Rates der Antragsgegnerin vom 5. Juli 2016 beschlossen wurde, dass die Schulträgereigenschaft der Verbundschule X. -T. zum 1. August 2017 auf den Schulzweckverband N1. -I. (gemäß § 3 der mit Wirkung zum 1. August 2017 geänderten Satzung des Schulzweckverbandes sowie im Folgenden: Schulzweckverband N1. -X. ) übergeht, kommt diesem Beschluss keine Außenwirkung zu. Nach § 81 Abs. 2 Satz 1 SchulG beschließt der Schulträger nach Maßgabe der Schulentwicklungsplanung u.a. über die Änderung einer Schule, für die das Land nicht Schulträger ist. Nach Satz 2 der Vorschrift ist als Änderung u.a. der Wechsel des Schulträgers zu behandeln. Die Herbeiführung des Schulträgerwechsels setzt neben den hierfür erforderlichen Beschluss des Rates der Gemeinde als Vertretungsköperschaft die Zustimmung des die Schulträgerschaft übernehmenden Rechtsträgers voraus. Dem Ratsbeschluss allein kommt eine dahingehende unmittelbar den bezweckten Erfolg herbeiführende Wirkung nicht zu. Er dient lediglich der internen Willensbildung und bedarf der Umsetzung in Form der Abgabe der entsprechenden Willenserklärung gegenüber dem neuen Träger. Vorliegend vollzog sich der Trägerwechsel der Verbundschule X. -T. nicht bereits mit dem angefochtenen Beschluss des Rates der Antragsgegnerin vom 5. Juli 2016, sondern erst mit Abgabe der dahingehenden Willenserklärung der vom Rat bestellten Mitglieder der Zweckverbandsversammlung und mit dem Beschluss der Zweckverbandsversammlung vom 8. Dezember 2016.
Selbst wenn man aber Ziffer 3. des Beschlusses des Rates vom 5. Juli 2016 eine unmittelbare Rechtswirkung in Bezug auf die betroffenen Eltern und Schüler der Verbundschule beimisst,
vgl. zur Übertragung der Trägerschaft an einem kommunalen Kindergarten auf einen kirchlichen Träger: OVG NRW, Beschluss vom 29. Mai 1989 - 8 B 1238/89 -, NWVBl, 1989, Seite 440,
fehlt den Antragstellern insoweit jedenfalls die entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO erforderliche Antragsbefugnis. Sie können nicht geltend machen, durch den Wechsel der Schulträgerschaft von der Antragsgegnerin zum Schulzweckverband N1. -X. in eigenen Rechten verletzt zu sein. Unmittelbar aus Art. 2 Abs. 1, 6 Abs. 2 des Grundgesetzes (GG) und Art. 8 Abs. 1 Sätze 1 und 2 der Landesverfassung für das Land Nordrhein-Westfalen (LV) folgt das Recht der Eltern und ihrer Kinder, eine Schule der gewünschten Schulform - nicht aber der gewünschten Schulart - in zumutbarer Entfernung besuchen zu können. Aus den einfachgesetzlichen Regelungen der §§ 78 Abs. 4, 81 Abs. 2 Satz 1 SchulG folgt das subjektive öffentliche Recht der am Schulverhältnis beteiligten Eltern und Schüler auf Erhaltung und Fortführung einer Schule, wenn im Gebiet des Schulträgers ein Bedürfnis dafür besteht und die Mindestgröße (§ 82 SchulG) gewährleistet ist. Zur Feststellung, ob ein solches Bedürfnis (noch) besteht, ist der Schulträger nach § 80 Abs. 1 Sätze 1 und 2 SchulG verpflichtet, für seinen Bereich eine mit den Planungen benachbarter Schulträger abgestimmte Schulentwicklungsplanung zu betreiben. Die Schulentwicklungsplanung dient nach Maßgabe des Bedürfnisses (§ 78 Abs. 4 SchulG) der Sicherung eines gleichmäßigen, inklusiven und alle Schulformen und Schularten umfassenden Bildungs- und Abschlussangebots in allen Landesteilen. Darüber hinaus ist der Schulträger nach § 79 SchulG verpflichtet, die für einen ordnungsgemäßen Unterricht erforderlichen Schulanlagen, Gebäude, Einrichtungen und Lehrmittel bereitzustellen und zu unterhalten sowie das für die Schulverwaltung notwendige Personal und eine am allgemeinen Stand der Technik und Informationstechnologie orientierte Sachausstattung zur Verfügung zu stellen. Es ist nicht ersichtlich und wird auch von den Antragstellern nicht vorgetragen, dass ihre aus den vorbezeichneten Vorschriften folgende Rechte unmittelbar durch den hier erfolgten Trägerwechsel zum Schulzweckverband N1. -X. verletzt sein könnten. Sollten einzelne Handlungen des neuen Schulträgers Rechte der Antragsteller beeinträchtigen, können diese hiergegen vorgehen.
Bei Ziffer 4. des Beschlusses des Rates der Antragsgegnerin vom 5. Juli 2016, mit dem festgelegt wurde, die Verbundschule X. -T. und die Verbundschule I. -N1. zum 1. August 2017 zusammenzulegen, handelt es sich ebenfalls nicht um einen Verwaltungsakt. Bei verständiger Würdigung aller betroffenen Beschlüsse des Rates der Antragsgegnerin ist dieser Beschluss so zu verstehen, dass nicht der Rat selbst die Zusammenlegung der Verbundschulen beschließt, sondern durch seine entsandten Mitglieder auf eine mit dem Inhalt des Beschlusses identische Regelung durch die Verbandsversammlung des Schulzweckverbandes N1. -X. hinwirken wird. Hierfür spricht zum einen, dass mit dem Beschluss gemäß Ziffer 3. zuvor die Schulträgerschaft der Verbundschule X. -T. mit Wirkung ebenfalls zum 1. August 2017 auf den Schulzweckverband N1. -X. übertragen wurde. Des Weiteren heißt es in der den Beschlüssen zugrunde liegenden gemeinsamen Verwaltungsvorlage klarstellend: „Die beiden Verbundschulen N1. -I. und X. -T. müssten zu einer Verbundschule zusammengelegt werden. Dafür müsste die Stadt X. zunächst zum 01.08.2016 in den Schulzweckverband N1. -I. eintreten, wobei die Stadt X. nur bei Sachverhalten stimmberechtigt wäre, die Rechtswirkung ab dem 01.08.2017 hätten. Der Schulzweckverband N1. -I. mit dem Zweckverbandsmitglied X. wäre dann kurzzeitig Schulträger der Verbundschule. Anschließend würde die Verbundschule in eine Sekundarschule umgewandelt bzw. überführt.“ Dem folgend hat schließlich die Verbandsversammlung des Schulzweckverbandes N1. -X. mit Beschluss (Ziffer 2.) vom 8. Dezember 2016 nach Übernahme der Schulträgerschaft der Verbundschule X. -T. die Zusammenlegung beider Verbundschulen beschlossen. Auch nur dieser Beschluss war Gegenstand des Genehmigungsverfahrens nach § 81 Abs. 3 SchulG durch die Bezirksregierung B. als oberer Schulaufsichtsbehörde. Nach dem so verstandenen Inhalt des Beschlusses Ziffer 4. des Rates der Antragsgegnerin kommt diesem lediglich Vorbereitungswirkung zu. Er dient als bloße interne Willensbildungsmaßnahme der Vertretungskörperschaft dazu, das Abstimmungsverhalten der als Mitglieder der Zweckverbandsversammlung entsandten Personen im Rahmen der dortigen Beschlussabstimmung gemäß § 15 Abs. 1 Satz 4 GKG bindend vorzugeben. Eine unmittelbare Wirkung auf die Rechtsstellung der Eltern und Schüler hat dieser Ratsbeschluss daher nicht. Vielmehr war für die Zusammenlegung - wovon sowohl die Antragsteller ausweislich ihrer Antragsbegründung vom 4. Januar 2017 als auch die Antragsgegnerin und der Schulzweckverband N1. -X. erkennbar ausgegangen sind - allein der Schulzweckverband als rechtsfähige Verbandskörperschaft in Wahrnehmung der auf ihn übergegangenen Aufgaben zuständig.
Des Weiteren kommt auch weder Ziffer 5. des Beschlusses des Rates der Antragsgegnerin vom 5. Juli 2016, mit dem beschlossen wurde, die zusammengelegte Verbundschule zum 1. August .2017 gemäß Übergangsvorschriften des Art. 2 Abs. 4 des 6. Schulrechtsänderungsgesetzes zu einer teilintegrierten Sekundarschule am Hauptstandort N1. zu überführen und den Schulstandort T. ab dem 1. August 2017 sukzessive aufzulösen, als auch dem Ratsbürgerentscheid vom 13. November 2016, nach dem die derzeitige Verbundschule X. -T. zum 1. August 2017 in eine gemeinsame, fünfzügige teilintegrierte Sekundarschule in vertikaler Gliederung mit Standort in N1. und einem Teilstandort in X. -Kernstadt überführt werden soll, eine auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtete Regelungsqualität zu. Hierbei kann dahingestellt bleiben, ob der Ratsbeschluss Ziffer 5. nicht schon durch den Ratsbürgerentscheid, der nach § 26 Abs. 8 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) die Wirkung eines Ratsbeschlusses hat, aufgehoben worden bzw. wirkungslos geworden ist, weil mit dem Ratsbürgerentscheid eine nochmalige abschließende, den Gegenstand des Ratsbeschlusses neu regelnde Entscheidung getroffen wurde. Denn der Regelungsbereich des Ratsbürgerentscheids weicht von dem des Ratsbeschlusses Ziffer 5. der Antragsgegnerin nicht ab. Zumindest jedoch stellt sich auch diese vom Rat bzw. von den Bürgern im Wege des Ratsbürgerentscheids getroffene Regelung als eine bloße Vorbereitungsmaßnahme dar. Nach verständiger Würdigung der Gesamtumstände, in der diese Regelung eingebunden ist, erschöpft sich der Regelungsgehalt in der verbindlichen Weisungserteilung an die als Mitglieder der Verbandsversammlung berufenen Personen. Eine unmittelbare Rechtswirkung auf die Rechte oder den Rechtsstatus der Antragsteller kommt dieser Maßnahme nicht zu. Anders als in den Fällen, in denen eine Gemeinde als Schulträgerin über die Schließung oder Auflösung einer Schule mit unmittelbarer Rechtswirkung und ohne weiteren Vollzugsakt entscheidet, obliegt eine solche Entscheidung - wie sie vorliegend mit Beschluss der Verbandsversammlung vom 8. Dezember 2016 getroffen wurde - allein dem Schulzweckverband N1. -X. als nunmehr zuständigem Schulträger. Soweit sich somit die Antragsteller im Kern gegen die sukzessive Auflösung des Schulstandortes T. wenden, sind sie auf die Rechtsschutzmöglichkeiten gegen den Beschluss des Schulzweckverbandes N1. -X. zu verweisen. Dieser nicht von der Antragsgegnerin gefasste Beschluss ist nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens.
Soweit sich der vorliegende Rechtsschutzantrag gegen die Beschlüsse Ziffer 6. bis 8. des Rates der Antragsgegnerin richtet, kommt diesen ebenfalls kein außenwirksamer Regelungsgehalt zu. Sie dienen als Folgemaßnahmen der zuvor gefassten Beschlüsse lediglich der weiteren Vorbereitung und Umsetzung des Verfahrens im Beschlussorgan des Schulzweckverbandes N1. -X. .
Stellen sich hiernach die angefochtenen Beschlüsse des Rates der Antragsgegnerin vom 5. Juli 2016 sowie der Ratsbürgerentscheid vom 13. November 2016 nicht als Verwaltungsakte und damit als taugliche Verfahrensgegenstände im einstweiligen Rechtsschutzverfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO dar, kommt dem Umstand, dass der Rat der Antragstellerin mit Beschluss vom 5. Dezember 2016 die sofortige Vollziehung seiner Ratsbeschlüsse sowie des Ratsbürgerentscheids angeordnet hat, keine Bedeutung zu. Insbesondere folgt hieraus nicht die Notwendigkeit der Feststellung bzw. Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage. Das Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO dient im Sinne eines effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG dem Schutz des Betroffenen vor dem sofortigen Vollzug der Regelungswirkung eines belastenden Verwaltungsaktes. Liegt dagegen kein Verwaltungsakt vor, droht eine Verletzung subjektiver Rechte nicht. Die Vollziehungsanordnung als unselbständiger Annex bleibt in einem solchen Fall ohne Wirkung, da mangels vollziehbaren Inhalts eine auch nur vorübergehende Verletzung subjektiver-öffentlicher Recht bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens nicht zu befürchten ist.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 1 ZPO. Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG. Dabei hat das Gericht für jede Familie für das vorliegende vorläufige Rechtsschutzverfahren den halben Auffangwert von 2.500,00 EUR je Antragsgegenstand zugrunde gelegt.
vgl. hierzu OVG NRW, Beschluss vom 10. August 2009 - 19 B 1129/08 -, juris, Rdn. 30; VG Köln, Beschluss vom 02. Februar 2010 - 10 L 110/10 -, juris, Rdn. 31.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 78 Abs. 4, 81 Abs. 2 Satz 1 SchulG
§§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 1 ZPO. Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG
§ 20 GKG
§ 9 GKG
§ 82 SchulG
§ 79 SchulG
§ 80 Abs. 5 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 80 Abs. 1 VwGO
§ 80 Abs. 2 VwGO
§ 78 Abs. 8 Satz 1 des Schulgesetzes
§ 4 Abs. 1 GKG
§ 20 Abs. 1 Satz 1 GKG
§ 9 Abs. 2 GKG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 81 Abs. 2 Satz 1 SchulG
§ 78 Abs. 4 SchulG
§ 81 Abs. 3 SchulG
§ 15 Abs. 1 Satz 4 GKG
§ 26 Abs. 8 der Gemeindeordnung
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 35 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: 10 K 5694/16
VII C 65.62
8 B 1238/89
2 D 2/96
19 B 1129/08
10 L 110/10