Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-09-16, Aktenzeichen 14 K 4075/05
ECLI: ECLI:DE:VGK:2008:0916.14K4075.05.00

Tenor:
Der Beitragsabrechnungsbescheid des Beklagten vom 14.03.2003 und der dazu ergangene Widerspruchsbescheid ohne Datum werden insoweit aufgehoben, als die Klägerin zu einem Verbandsbeitrag von 44.859,- EUR für die Kosten der Fremdwasserbeseitigung herangezogen worden ist.
Der Beklagte wird verurteilt, an die Klägerin 44.859,- EUR zu zahlen.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Beklagte.

Tatbestand:
Die klagende Gemeinde ist Mitglied des beklagten Wasserverbandes. Der Beklagte nimmt als Körperschaft des öffentlichen Rechts auf der Grundlage des Gesetzes über den Aggerverband (Aggerverbandsgesetz, AggerVG) u.a. für seine Mitglieder die Aufgaben der Abwasserbeseitigung wahr. Die Klägerin wendet sich gegen die Höhe des ihr für das Jahr 2002 auferlegten Verbandsbeitrages für die Kosten der Abwasserbeseitigung.
Nach § 10 Abs. 1 AggerVG verwaltet der Verband sich selbst und gibt sich eine Satzung. Gem. § 14 Abs. 1 AggerVG beschließt die Verbandsversammlung als zuständiges Verbandsorgan die Satzung und die Veranlagungsregeln. In § 25 Abs. 1 AggerVG wird bestimmt, dass die Mitglieder des Verbandes Beiträge zu leisten haben, die zur Erfüllung der Verbandesaufgaben und Pflichten erforderlich sind, soweit andere Einnahmen zur Deckung der Ausgaben des Verbandes nicht ausreichen. Nach Abs. 2 dieser Norm bestehen die Beiträge in Geldleistungen, die nach Maßgabe der Satzung fällig werden.
§ 26 AggerVG enthält Regelungen zum Beitragsmaßstab und lautet wie folgt:
Abs.1:
Die Beitragslast verteilt sich auf die Mitglieder im Verhältnis der mittelbaren und unmittelbaren Vorteile, die sie von der Durchführung der Aufgaben des Verbandes haben oder zu erwarten haben, und der Kosten, die der Verband auf sich nimmt, um von ihnen herbeigeführte oder zu erwartende nachteilige Veränderungen im Verbandsgebiet zu vermeiden, zu mindern, zu beseitigen oder auszugleichen oder ihnen obliegende Leistungen abzunehmen. Vorteile sind auch die Übernahme oder Erleichterung einer Pflicht des Mitgliedes durch den Verband und die Möglichkeit, die Maßnahme des Verbandes zweckmäßig oder wirtschaftlich auszunutzen.
Abs. 2:
Veränderungen bei einem Mitglied des Verbandes, die Auswirkungen auf die Höhe seines Beitrags haben, werden spätestens vom nächsten Veranlagungsjahr an berücksichtigt.
Abs. 3:
Der Verband hat nach den Vorschriften des Absatzes 1 Veranlagungsregeln zu erlassen, die den Mitgliedern gem. § 33 Abs. 1 Satz 1 bekanntzugeben sind.
Schließlich bestimmt § 27 Abs. 1 AggerVG, dass der Vorstand die Beiträge nach den Veranlagungsregeln berechnet.
Nach Ziffer 1.1 der Veranlagungsregeln in der hier anzuwendenden Fassung (Beschluss der Verbandsversammlung vom 10.12.2001) bilden die Veranlagungsregeln den Maßstab für die Verteilung des Beitrages auf die Mitglieder. Die Berechnung der Beiträge für die Abwassereinleiter findet sich in Ziffer 3 der Veranlagungsregeln. Nach Ziffer 3.1 ergeben sich die Beiträge der Mitglieder aus den Anteilen, multipliziert mit dem Hebesatz. Der Hebesatz wiederum ergibt sich nach Ziffer 3.1.1 aus der Division des Beitragsbedarfs durch die Summe der Anteile aller Mitglieder. Letztere ergeben sich nach 3.1.2 aus der Multiplikation der Jahresschmutzwassermenge mit dem Verschmutzungsfaktor. In Ziffer 3.2 wird die Ermittlung der Jahresschmutzwassermenge normiert.
Nach Ziffer 3.3 werden die Wasserinhaltsstoffe durch chemische und physikalische Analysen bestimmt. Ziffer 3.31 lautet:
Bei häuslichem Schmutzwasser aus Kanalnetzen werden die Analysenproben aus ausgewählten Klärwerken ohne Zuleitung industriellen Schmutzwassers genommen, geeignete Analysenwerte aus der Literatur können berücksichtigt werden.
Ziffer 3.36 lautet schließlich:
Die Einleitung von Fremdwasser in die Kanalisation wird vom Verband gesondert berechnet. Als Inhaltsstoff werden 10 von 100 des Wertes nach 3.31 angesetzt.
[in der von der Verbandsversammlung am04.07.2005 beschlossenen Fassung lautet diese Regelung nunmehr:
"Die Einleitung von Fremdwasser in die Kanalisation wird vom Verband mit den Mitgliedern der Mitgliedsgruppe 1 gesondert abgerechnet. ...(Hervorhebung durch das Gericht).]
Fremdwasser ist die Differenzmenge zwischen der planmäßig zugeführten Schmutzwassermenge und der Jahresschmutzwassermenge gemäß Abwasserabgabengesetz.
Mit Beitragsabrechnungsbescheid vom 14.03.2003 zog der Beklagte die Klägerin für das Jahr 2002 zu einem noch zu zahlenden Verbandsbeitrag in Höhe von 105.371,00 EUR heran.
Gegen diesen Bescheid legte die Klägerin rechtzeitig Widerspruch ein. Zur Begründung dieses Rechtsbehelfs wurde - neben anderen Gesichtspunkten, die im Laufe des Widerspruchsverfahrens zwischen den Beteiligten geklärt wurden - geltend gemacht, das Fremdwasser werde unzulässigerweise ausschließlich dem häuslichen Schmutzwasser zugerechnet. Eine Vermischung finde auch mit dem Schmutzwasser aus gewerblichen Mitgliedsbetrieben statt. Die Praxis des Beklagten führe dazu, dass sie, die Klägerin mit Kosten für Produktionswasser aus Gummersbacher Betrieben belastet werde.
Diesen Widerspruch wies der bei dem Beklagten gebildete Widerspruchsausschuss mit Bescheid vom 13.04.2005 - zugestellt am 10.06.2005 - nach mündlicher Verhandlung mehrheitlich mit vier zu zwei Stimmen zurück. Zur Begründung dieser Entscheidung wird im Wesentlichen ausgeführt, die den Beitragsabrechnungen zugrundeliegende Praxis des Aggerverbandes, die bei der Behandlung des anfallenden Fremdwassers entstehenden Kosten ausschließlich auf die Kommunen als Betreiber der Kanalisationsnetze umzulegen, stelle keinen Verstoß gegen Verbandsrecht oder höherrangiges Recht dar. Zwar enthielten die Veranlagungsregeln insoweit keine ausreichend konkreten Regelungen, dies allein führe jedoch nicht zur Rechtswidrigkeit der Veranlagungspraxis. Da die Veranlagungsregeln des beklagten Verbandes auf der Grundlage des § 26 Abs. 3 AggerVG erlassen worden seien, bleibe entscheidend, ob die jeweilige Veranlagungspraxis den beitragsrechtlichen Vorschriften des AggerVG selbst entspreche. Ein Verstoß gegen dieses Gesetz sei hingegen nicht zu erkennen. Allerdings könnten die durch die Einleitung des Fremdwassers verursachten Kostenanteile durchaus einen relevanten Anteil des Gesamtbeitrages ausmachen. Gleichwohl entspreche die praktizierte Veranlagung dem Vorteilsprinzip des § 26 Abs. 1 AggerVG. Der Vorteil der Mitgliedskommunen bestehe darin, dass sie ohne die Wahrnehmung der Aufgaben der Abwasserbeseitigung durch den beklagten Verband selbst verpflichtet wären, auch das Fremdwasser aus betrieblichen Kanalisationen behandeln und einleiten zu müssen. Die indirekt einleitenden Mitgliedsbetriebe hätten einen solchen Vorteil nicht, da auch für deren Abwasser nach den Regelungen des Landeswassergesetzes eine Abwasserbeseitigungspflicht der Kommunen bestehe. Die Kommunen ihrerseits könnten diese Kosten für die Fremdwasserbehandlung aus den Betrieben in Form von Gebühren auf die Betriebe umlegen.
Am Montag, dem 11.07.2005 hat die Klägerin Klage erhoben.
Zur Begründung wird im Wesentlichen vorgetragen: Erst nach Einlegung des Widerspruchs gegen die Heranziehung für das Jahr 2002 sei ihr, der Klägerin in Gesprächen mit dem Beklagten bekannt geworden, dass die Fremdwasserkosten ausschließlich auf die Kommunen umgelegt würden. Fremdwasser entstehe aber bei nahezu allen an die Kanalisation angeschlossenen Grundstücken, also auch bei den gewerblichen Betrieben. Ebenso unterlägen nahezu alle Betriebe dem Anschluss- und Benutzungszwang. Wenn aber alle angeschlossenen Grundstücke von diesem Kanalanschluss profitierten, sei kein sachlicher Grund dafür ersichtlich, die Fremdwasserkosten nicht auch auf die angeschlossenen Gewerbebetriebe umzulegen. Die Praxis des beklagten Verbandes stelle eine nicht begründbare Subvention der Gewerbebetriebe zu Lasten der übrigen Kanalanschlussnehmer dar. Zudem entspreche die Auffassung des Widerspruchsausschusses, für die Veranlagung seien allein das AggerVG und die Veranlagungsregeln maßgeblich, nicht den Regelungen in §§ 6 und 7 KAG NRW.
Der nach der Praxis des Beklagten angewandte Wahrscheinlichkeitsmaßstab sei jedenfalls ermessensfehlerhaft gewählt worden. Er habe dazu geführt, dass die Klägerin für das Jahr 2002 um 44.859,00 Euro zu hoch veranlagt worden sei. Die Ausführungen in dem Widerspruchsbescheid, dass die Kommunen ihrerseits die Kosten der Fremdwasserbeseitigung auf die einleitenden Betriebe umlegen könnten, verkenne, dass die Klägerin überhaupt keine Kenntnis von der entsprechenden Veranlagungspraxis des beklagten Verbandes gehabt habe. Dementsprechend seien bis zum Jahr 2004 die Kosten der Fremdwasserbeseitigung im Wege der Gebührenveranlagung allein auf die häuslichen Kanalanschlussnehmer umgelegt worden.
Zudem lägen die Gründe für die von dem Beklagten praktizierte Abrechnungsweise im Dunklen. Soweit der Beklagte in der mündlichen Verhandlung vor dem Widerspruchsausschuss behauptet habe, die Veranlagungspraxis für Fremdwasser beruhe auf einer Entscheidung des früheren Vorstandes, es gebe hierfür allerdings keine Belege, sei dies jedenfalls formal unwirksam. Nach den entsprechenden Regelungen des AggerVG habe der Verband die Veranlagungsregeln zu erlassen und den Mitgliedern bekannt zu machen. Dies sei jedenfalls nicht geschehen. Vielmehr habe die Verbandsversammlung erst in ihrer Sitzung vom 04.07.2005 eine entsprechende Änderung der Veranlagungsregeln beschlossen.
Die Klägerin beantragt,
1. den Beitragsabrechnungsbescheid 2002 vom 14.03.2003 und den dazu ergangenen Widerspruchsbescheid ohne Datum insoweit aufzuheben, als er die Klägerin zu einer Zahlung von 44.859,- EUR als Kosten der Fremdwasserbeseitigung verpflichtet
sowie
2. den Beklagten zu verurteilen, an sie 44.859,- EUR zu erstatten.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuwesen.
Unter Wiederholung und Vertiefung der Gründe des Widerspruchsbescheides ist er im Wesentlichen der Auffassung, mangels ausreichend konkreter Regelungen in den Veranlagungsregeln sei allein § 26 Abs. 1 AggerVG für die Heranziehung zu dem Verbandsbeitrag maßgeblich. Insoweit habe er, der beklagte Verband nach der einschlägigen Rechtsprechung einen weiten Ermessensspielraum bezüglich der konkreten Art der Umlegung, der allein durch das Vorteilsprinzip und den Gleichheitssatz begrenzt werde. Dem werde die praktizierte Veranlagung gerecht.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte und der vorgelegten Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist insgesamt zulässig und begründet.
I.
Der Beitragsabrechnungsbescheid des Beklagten vom 14.03.2003 in der Fassung des dazu ergangenen Widerspruchsbescheides ohne Datum ist insoweit rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, als diese darin zu einem um 44.859,- EUR zu hohen Verbandsbeitrag herangezogen worden ist, vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Soweit die Klägerin allerdings grundsätzlich die Berechtigung des Beklagten zur Umlegung der Fremdwasserkosten allein auf die Kommunen als eine von mehreren Mitgliedsgruppen im Sinne von § 6 des Gesetzes über den Aggerverband (Aggerverbandsgesetz, AggerVG) vom 15.12.1992, zuletzt geändert durch Gesetz vom 25.09.2001, in Zweifel zieht, dürften diese Einwände letztlich unbegründet sein: Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG) haben die Wasserverbände bei der Festlegung des Beitragsmaßstabes einen weiten Gestaltungsspielraum. Wegen des fehlenden Entgeltcharakters der Beiträge findet das Äquivalenzprinzip keine Anwendung und der Gestaltungsspielraum wird hauptsächlich nur durch das Willkürverbot begrenzt. Der Beitragsmaßstab darf nicht sachwidrig und für das Wirken des Verbandes völlig unpassend sein.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 30.08.2006 - 6 C 2/06 -, NVwZ 2007, 159 ff; BVerwG, Beschluss vom 27.06.2005 - 10 B 72/04 -, NVwZ 2005, 1184 ff.
Im Hinblick auf die von dem Beklagten zutreffend dargelegten unterschiedlichen Vorteile der betroffenen Mitgliedsgruppen dürfte die Willkürgrenze jedenfalls nicht überschritten sein.Letztlich bedarf dies im Rahmen des vorliegenden Verfahrens indes keiner abschließenden Entscheidung, da die konkret angegriffene Heranziehung für das Jahr 2002 rechtswidrig ist, weil sie sich nicht auf eine wirksame Rechtsgrundlage stützen kann. Als solche kommen nur das AggerVG in Verbindung mit den dazu erlassenen Veranlagungsregeln in der hier anzuwenden, von der Verbandsversammlung am 10.12.2001 beschlossenen Fassung in Betracht. Insoweit gehen die Beteiligten übereinstimmend zutreffend davon aus, dass die Veranlagungsregeln in der zitierten Fassung für die Verteilung der Fremdwasserkosten keine ausreichenden Regelungen enthalten. Für die dazu von dem Beklagten vertretene Auffassung, in diesem Fall genüge es, wenn die Beitragsbemessung den Anforderungen des AggerVG genüge, findet sich schon in diesem Gesetz selbst keine hinreichende Grundlage.
Nach § 26 Abs. 3 AggerVG hat der Verband Veranlagungsregeln zu erlassen, die zudem den Mitgliedern bekannt zu geben sind; nach § 27 Abs. 1 AggerVG berechnet der Vorstand nach den Veranlagungsregeln die Beiträge. Schon nach dem Wortlaut dieser gesetzlichen Regelungen verbietet es sich ohne Weiteres, dass der Vorstand selbst Grundsätze der Beitragsbemessung entwickelt, die nicht in den Veranlagungsregeln niedergelegt sind. Die Notwendigkeit, die Grundlagen der Beitragsbemessung schriftlich zu fixieren und den Beitragsschuldnern auch bekannt zu geben, entspricht zudem den Anforderungen des Bestimmtheitsgebotes, das auch im Verbandsbeitragsrecht grundsätzlich Anwendung findet.
Vgl. etwa Rapsch, Wasserverbandsrecht, Rdn. 246 ff.
Auch wenn im Hinblick auf das Selbstverwaltungsrecht der Wasserverbände (vgl. vorliegend § 10 AggerVG) die beitragspflichtigen Mitglieder an der Bestimmung der Veranlagungsregeln selbst mitwirken (§§ 12 bis 14 AggerVG) und damit geringere Anforderungen an das Bestimmtheitsgebot zu stellen sind,
vgl. Rapsch, a. a. O.,
ändert dies nichts an dem Erfordernis, die maßgeblichen Gesichtspunkte der Beitragsbemessung schriftlich in den Veranlagungsregeln niederzulegen. Die geringeren Anforderungen an das Bestimmtheitsgebot können erst dann relevant werden, wenn es um die Auslegung der gesetzeskonform beschlossenen Veranlagungsregeln geht, sie können indes nicht dazu führen, dass ein ausführendes Organ des Beklagten eine bestimmte Veranlagungspraxis in eigener Machtvollkommenheit entwickelt.
Das dargestellte Regelungsgefüge des AggerVG entspricht im Übrigen auch den Anforderungen des Gesetzes über Wasser- und Bodenverbände (WVG) vom 12.02.1991, das auf den sondergesetzlich gegründeten Beklagten nach allerdings nicht unmittelbar anwendbar ist (vgl. § 80 WVG). Nach § 6 Abs. 2 Nr. 6 WVG müssen in der (zwingend zu erlassenden) Satzung u. a. die "Grundsätze für die Beitragsbemessung" (sogar normativ) festgelegt werden. Allerdings ist es auch hier zulässig, tatsächlich nur die Grundsätze satzungsmäßig festzulegen und die Einzelheiten sodann in Veranlagungsregeln zu bestimmen.
So ausdrücklich BVerwG, Urteil vom 30.08.2006, a. a. O..
Dass sich die Beitragsbemessung entsprechend der Ansicht des Beklagten allein am Gesetz orientieren kann, wird indes - soweit ersichtlich - an keiner Stelle vertreten. Für sondergesetzlich errichtete Wasserverbände muss dies erst recht gelten, weil hier nicht einmal die Grundsätze der Beitragsbemessung in der Satzung festgeschrieben werden müssen. Da das das Wasserverbandsrecht prägende Vorteilsprinzip vielfältige Möglichkeiten für die Beitragsbemessung eröffnet, müssen in den Veranlagungsregeln alle maßgeblichen Tatbestände geregelt sein. Nur so wird es dem einzelnen Mitglied als Beitragspflichtigem ermöglicht, die auf ihn zukommende Beitragslast in etwa einzuschätzen. Für die hier betroffene Umlegung der Fremdwasserkosten gilt dies umso mehr, als § 7 Abs. 1 Satz 4 KAG NRW bezüglich der Verbandslasten ein Doppelbelastungsverbot normiert. Würden die Gewerbebetriebe als Verbandsmitglieder unmittelbar für Kosten der Fremdwasserbeseitigung vom Verband in Anspruch genommen, könnten die Gemeinden insoweit keine Gebühren mehr erheben. Für diese muss daher unzweifelhaft erkennbar sein, in welchem Umfang die Gewerbebetriebe zu Verbandsbeiträgen herangezogen werden. Diesem Zweck dienen die dem Bestimmtheitsgebot genügenden Veranlagungsregeln. Da diese Voraussetzungen für das Jahr 2002 nicht gegeben waren, fehlt es für die Beitragserhebung an einer ausreichenden Rechtsgrundlage; die Bescheide sind daher im angefochtenen Umfang aufzuheben.
II.
Die Klage mit dem Antrag zu Ziffer 2) auf (anteilige) Rückzahlung des für das Jahr 2002 bereits gezahlten Verbandsbeitrages ist ebenfalls zulässig und begründet.
Richtige Klageart ist hier die allgemeine Leistungsklage; die prozessuale Zulässigkeit der Verbindung des Leistungsbegehrens mit der Anfechtungsklage ergibt sich aus § 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO.
Materielle Rechtsgrundlage für den Rückzahlungsanspruch ist der allgemeine öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch. Nachdem der Beitragsabrechnungsbescheid des Beklagten vom 14.03.2003 im angefochtenen Umfang aufgehoben worden ist und damit als Rechtsgrund für die bereits geleistete Zahlung nicht mehr in Betracht kommt, liegen die Voraussetzungen des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs vor. Insoweit werden von dem Beklagten auch keine grundsätzlichen Einwände erhoben.
Soweit in der mündlichen Verhandlung - erstmals - die Höhe des zuviel bezahlten Beitrags bestritten worden ist, betrachtet die Kammer dies als rechtlich irrelevant. Die Klägerin hatte bereits mit der Klageschrift eine dezidierte Kostenberechnung vorgelegt, die sich nach Prüfung durch das Gerichts als in sich schlüssig und folgerichtig erweist. Mit seiner Klageerwiderung vom 31.01.2006 hatte der Beklagte diese Berechnung zudem ausdrücklich als zutreffend anerkannt (vgl. Bl. 107 d. A.). Vor diesem Hintergrund hätte er seine urplötzlich aufgekommenen Zweifel konkretisieren müssen, zumal die Berechnung durch die Klägerin auf der Grundlage der Heranziehungsunterlagen des Beklagten erfolgt ist.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 6 und 7 KAG NRW.
§§ 12 bis 14 AggerVG
§ 26 AggerVG
§ 10 AggerVG
§ 80 WVG
§ 10 Abs. 1 AggerVG
§ 14 Abs. 1 AggerVG
§ 27 Abs. 1 AggerVG
§ 26 Abs. 3 AggerVG
§ 26 Abs. 1 AggerVG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 6 Abs. 2 Nr. 6 WVG
§ 7 Abs. 1 Satz 4 KAG NRW
§ 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2007, 159
NVwZ 2005, 1184
6 C 2/06
10 B 72/04