Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2000-05-05, Aktenzeichen 20 B 2149/99.AK
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2000:0505.20B2149.99AK.00

Tenor:
Die Anträge werden abgelehnt. Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu gleichen Teilen. Der Streitwert wird auf 100.000,-- DM festgesetzt.
Gründe Die Anträge, die aufschiebende Wirkung der Klagen der Antragsteller OVG NRW 20 D 138/99.AK gegen die "Interimsgenehmigung" des Antragsgegners vom 2. November 1999 - 512-31-21/3 DL - wiederherzustellen, haben keinen Erfolg. Die angefochtene Genehmigung bzw. deren Vollziehungsanordnung kollidiert nicht mit der Bindungswirkung des Senatsbeschlusses vom 17. Mai 1999 im Verfahren gleichen Rubrums 20 B 2493/98.AK, mit dem der Senat die aufschiebende Wirkung der Klagen der Antragsteller gegen die Änderungsgenehmigung von 10. Dezember 1997 wiederhergestellt hat. Dieser Beschluss hindert lediglich die weitere Vollziehung der streitbefangenen Genehmigung. Nach allgemeiner Ansicht bleibt die Behörde jedoch auch in solchen Fällen befugt, den gerügten Fehler zu beheben und ihren Bescheid zu ändern oder einen neuen Bescheid anderen Inhalts zu erlassen. Auch einer neuen, auf den geänderten Bescheid bezogenen Vollziehungsanordnung nach § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO steht die gerichtliche Entscheidung nicht im Wege. Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. März 1981 - 8 C 69.80 -, BVerwGE 62, 80 (85); BayVGH, Beschluss vom 18. Dezember 1998 - 7 ZS 98.1660 u.a. -, BayVBl. 1999, 761; Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Loseblatt-Kommentar (Stand: März 1999), § 80 Rdnr. 361; Kopp/Schenke, VwGO, 11. Aufl. 1998, § 80 Rdnr. 173; Redeker/von Oertzen/Redeker, VwGO, 12. Aufl. 1997, § 80 Rdnr. 65. Dass die Betriebsgenehmigung künftigen Änderungen entzogen wäre, hat der Senat im oben genannten Beschluss mit keinem Wort angedeutet. Vielmehr ist er erkennbar davon ausgegangen, das Weitere sei Sache einer neuen planerischen Entscheidung. Diesen Weg hat der Antragsgegner mit der angefochtenen "Interimsgenehmigung" beschritten: Wie unten darzustellen ist, hat er die Betriebsgenehmigung vom 3. Oktober 1976 auf der Grundlage einer neuen Abwägung substantiell verändert. Für diese Beurteilung ist nicht auf den Entscheidungssatz der Genehmigung abzustellen - der hier allerdings ebenfalls neu und von allen vorangegangenen Regelungen abweichend gefasst ist -, sondern auf den Inhalt der Abwägung insgesamt. Vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Dezember 1991 - 4 C 25.90 -, Buchholz 316 § 76 VwVfG Nr. 4. Danach ist die "Interimsgenehmigung" eine eigenständige Planungsentscheidung neuen Inhalts, mit der die Betriebsgenehmigung vom 3. Oktober 1976 geändert worden ist, und zwar hinsichtlich der Auflagen unter III. Nummern 6, 9 und 10 in deren bei Erlass der Genehmigung vorliegenden Fassung des Anpassungsbescheides vom 25. November 1992, mit dem die Betriebsregelungen des Planfeststellungsbeschlusses vom 16. Dezember 1983/ 18. November 1985 umgesetzt worden sind, und der (nicht mehr vollziehbaren) Änderungsgenehmigung vom 10. Dezember 1997. Darin kann nicht der Versuch gesehen werden, die gerichtliche Entscheidung zu unterlaufen bzw. die aufschiebende Wirkung zu umgehen. Vielmehr wollte der Antragsgegner mit der Neufassung und der mit dieser einhergehenden Aufhebung der Genehmigung vom 10. Dezember 1997 Konsequenzen aus den tragenden Gründen des eingangs genannten Senatsbeschlusses ziehen. Der Antragsgegner hat die Anordnung der sofortigen Vollziehung den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO genügend begründet. Er hat hierzu auf eine am Flughafen der Beigeladenen akut bestehende "defizitäre Verkehrsleistungsangebotssituation" abgestellt, die sich ohne die sofortige Vollziehung der Interimsgenehmigung "dramatisch verschärfen" würde, weil die Flugbewegungsbeschränkungen des Planfeststellungsbeschlusses 1983/1985 absehbar greifen könnten (S. 106 f., 17 der Genehmigung). Dem Gesamtzusammenhang der Genehmigung ist weiter zu entnehmen, dass ein Zurückfahren der Flugbewegungszahlen bis zur Entscheidung über den genehmigungsrechtlichen Hauptantrag der Beigeladenen vom 26. August 1999 als nicht hinnehmbar betrachtet wird. Der besondere Zeitdruck ergebe sich daraus, dass die Flugplankonferenz für den Sommerflugplan 2000 am 10. November 1999 (d.h. wenige Tage nach Erteilung der Genehmigung) beginne, so dass bis zu diesem Zeitpunkt genehmigungsrechtlich geklärt sein müsse, wie viele Slots zur Verfügung stünden (S. 16 f. der Genehmigung). Damit ist ein Vollziehungsinteresse benannt, das jedenfalls hinsichtlich des Zeitmoments über das Erlassinteresse hinausgeht, sodass keiner Erörterung bedarf, unter welchen Voraussetzungen sich das Vollziehungsinteresse mit dem Erlassinteresse decken kann. Den Begründungsanforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO ist damit jedenfalls genügt. Ob die sofortige Vollziehung berechtigt ist - aus den angeführten oder aus sonstigen Gründen -, ist keine Frage der formellen Begründungslast des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO, sondern vom Senat aufgrund einer Interessenabwägung nach §§ 80a Abs. 3, 80 Abs. 5 VwGO eigenständig zu entscheiden. Diese Interessenabwägung fällt zugunsten des Antragsgegners und der Beigeladenen aus, weil die im Antrag bezeichneten Anfechtungsklagen nach den vorliegenden Erkenntnissen nicht in hinreichendem Maße Erfolg versprechen; die Prüfung ergibt keine ohne weiteres tragfähigen Anhaltspunkte dafür, dass die Genehmigung aus Gründen rechtswidrig ist, die eine Rechtsverletzung der Antragsteller beinhalten und zu einer Aufhebung der Genehmigung führen. Vor diesem Hintergrund kommt dem Interesse an der vorläufigen Fortführung des Flugbetriebs in dem bisherigen Umfang maßgebliches Gewicht zu. Die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs in der Hauptsache bestimmen nach ständiger Rechtsprechung des Senats in Fällen wie dem vorliegenden vorrangig die Abwägung nach § 80 Abs. 5 VwGO. Das in § 80 VwGO angelegte Regel-Ausnahme-Verhältnis zwischen aufschiebender Wirkung des Rechtsbehelfs und sofortiger Vollziehbarkeit des Verwaltungsakts kann in Fällen der Anfechtung eines begünstigenden Verwaltungsakts durch Drittbetroffene nicht unbesehen zugrunde gelegt werden, da sich die berührten Rechtspositionen des Begünstigten und des belasteten Dritten prinzipiell gleichrangig gegenüberstehen. Die mit diesen Rechtspositionen jeweils verknüpften Interessen sind durchweg so verschiedenartig, dass es schwer fällt, für sie nachvollziehbare Gewichtungskriterien aus der Rechtsordnung zu gewinnen. Daraus leitet sich das Erfordernis ab, die Erfolgsaussichten eingehend zu prüfen - soweit die Eilbedürftigkeit der Sache dies erlaubt - und das Ergebnis in den Mittelpunkt der Abwägung zu stellen. Ein weiterer Gesichtspunkt kommt hinzu, wenn - wie hier - vorläufiger Rechtsschutz gegen einen Verwaltungsakt gesucht wird, mit dem ein dem Gemeinwohl dienendes Vorhaben eines privaten Trägers zugelassen worden ist: Das öffentliche Vollzugsinteresse und die privaten Vollzugsinteressen des Vorhabenträgers weisen in ihrer Häufung typischerweise ein strukturelles Gewicht auf, dem gegenüber sich private Aufschubinteressen von Drittbetroffenen bei einer die rechtliche Beurteilung ausblendenden Interessenabwägung regelmäßig nicht durchsetzen könnten. Vgl. Senatsbeschluss vom 22. Oktober 1999 - 20 B 1150/99.AK - m.w.N. auch aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Die angefochtene Genehmigung ist mit Blick auf Rechte der Antragsteller nicht offensichtlich rechtswidrig. Ihr fehlt es nicht an einer Rechtsgrundlage. Der Antragsgegner hat die Entscheidungen unter A. I. bis III. ausdrücklich als Änderung der Betriebsgenehmigung vom 3. Oktober 1976 in deren bei Erteilung der Interimsgenehmigung vorliegenden Fassung getroffen und sich dabei zu Recht auf § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG gestützt: Die Entscheidungen ermöglichen eine Änderung des Umfangs und der zeitlichen Verteilung des Flugverkehrs am Flughafen der Beigeladenen mit Auswirkungen auf die Schutzansprüche der Nachbarschaft. Damit weicht die Genehmigung wesentlich von bestehenden Regelungen der Betriebsgenehmigung ab und erweitert die rechtlich nutzbare Kapazität des Flughafens; der Fall einer bloß gesteigerten Ausnutzung einer zuvor unbeschränkt genehmigten Kapazität liegt nicht vor. Allerdings bedurfte es, wie vorsorglich anzumerken ist, wegen § 8 Abs. 4 Satz 2 LuftVG keiner Änderung des Planfeststellungsbeschlusses 1983/85. Dies alles hat der Senat schon im eingangs genannten Beschluss (BA S. 4 f.) zu ähnlichen Regelungen der Genehmigung vom 10. Dezember 1997 ausgeführt; darauf wird ergänzend verwiesen. Es handelt sich auch nicht um eine "vorläufige" Genehmigung bzw. um eine "Vorab-Eilentscheidung" im Sinne einer unzulässigen Vorwegnahme der Entscheidung über den Hauptantrag vom 26. August 1999. Vielmehr hat der Antragsgegner die in Rede stehenden Änderungen lediglich befristet, wie noch auszuführen ist; dies ist im Ansatz ebenfalls ohne weiteres zulässig. Die Fassung der unter A. I. bis III. getroffenen Entscheidungen lässt keine Rechtsverletzung erkennen. Dies gilt insbesondere auch, soweit die Antragsteller bemängeln, dass der Antragsgegner die Betriebsgenehmigung unter A. "einstweilig - bis zur Entscheidung über den Antrag der Flughafen Düsseldorf GmbH (FDG) vom 26.08.1999" geändert hat. Diese Bestimmung ist nicht als Bedingung, sondern als zulässige Befristung im Sinne von § 36 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG NRW, § 6 Abs. 1 Satz 4 LuftVG, § 42 Abs. 1 LuftVZO zu verstehen. Denn der die Befristung kennzeichnende "bestimmte" Zeitpunkt kann durch ein Ereignis festgelegt sein, dessen Eintritt - wie hier aufgrund des Sachbescheidungsanspruchs der Beigeladenen - hinreichend gewiss ist. Vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 10. Juli 1980 - 3 C 136.79 -, BVerwGE 60, 269 (275 f.); BGH, Urteil vom 5. April 1993 - II ZR 238/91 -, NJW 1993, 1976 (1978); Urteil vom 20. Juni 1979 - IV ZR 137/77 -, MDR 1980, 41; Knack, VwVfG, 6. Aufl. 1998, § 36 Anm. 5.1.1; Palandt, BGB, 59. Aufl. 2000, § 163 Rdnr. 1. Unabhängig von der Frage, ob durch diese, ursprünglich allein gewählte Festlegung des Geltungszeitraums abwägungserhebliche Positionen der Antragsteller berührt werden konnten, ist ein etwaiger Bestimmtheitsmangel jedenfalls entfallen, nachdem der Antragsgegner die Genehmigung mit Änderungsbescheid vom 25. Februar 2000 durch ein kalendarisches Geltungsende (den 24. März 2001) präzisiert und damit die Ungewissheit über die maximale Geltungsdauer der Interimsgenehmigung beseitigt hat. Diese Änderung der Interimsgenehmigung ist beachtlich: Sie ist durch Bekanntgabe gegenüber der Beigeladenen am 28. Februar 2000 wirksam (§ 43 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW) geworden mit der Folge, dass die Interimsgenehmigung nur noch in ihrer geänderten Fassung Gegenstand des Verfahrens sein kann; in ihrer ursprünglichen Fassung existiert die Interimsgenehmigung nicht mehr. Infolge dieser Änderung verliert die Interimsgenehmigung - je nachdem, was früher eintritt - entweder mit dem Wirksamwerden der Entscheidung über den genehmigungsrechtlichen Hauptantrag der Beigeladenen oder spätestens zum Ende des Winterflugplans 2000/2001 ihre Gültigkeit. Die Antragsteller dürften nicht dadurch in ihren Rechten verletzt sein, dass der Antragsgegner sie vor Erteilung der Genehmigung nicht angehört hat. Das Luftverkehrsgesetz enthält keine Aussage dazu, ob und wie die "Nachbarschaft" eines Flughafens an Verfahren zur Erteilung oder Änderung von Genehmigungen nach § 6 LuftVG zu beteiligen ist. Hinsichtlich der privaten Anlieger richtet sich die Beteiligung daher nach §§ 13, 28 VwVfG NRW. Ob die Antragsteller danach, etwa mit Blick auf eine von der Interimsgenehmigung ausgehende Duldungspflicht, zwingend zu beteiligen waren (§ 13 Abs. 2 Satz 2 VwVfG NRW) oder wegen der Berührung ihrer Interessen ermessensfehlerhaft nicht hinzugezogen worden waren (§ 13 Abs. 2 Satz 1 VwVfG NRW), kann hier dahinstehen. Eine aus dem Unterlassen der Beteiligung folgende Verletzung des § 13 Abs. 2 VwVfG NRW begründet für sich gesehen keine Rechtsverletzung der Antragsteller. Die Vorschrift bietet keinen Anhaltspunkt dafür, dass die Verfahrensbeteiligung als solche - unabhängig vom materiellen Recht - gerichtlich durchsetzbar sein soll. Für sie gilt vielmehr die in der Rechtsprechung anerkannte Regel, wonach Verfahrensbeteiligungen keinen Selbstzweck erfüllen, sondern Schutz allein im Hinblick auf die bestmögliche Verwirklichung der dem Beteiligungsrecht zugrunde liegenden materiell-rechtlichen Rechtsposition gewähren. Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Mai 1997 - 11 C 1.97 -, NVwZ-RR 1998, 22 (23) m.w.N. Eine Verletzung solcher Verfahrensrechte führt nur dann zur Aufhebung einer Entscheidung, wenn die konkrete Möglichkeit besteht, dass die planende Behörde ohne den Verfahrensfehler zum Vorteil der geschützten materiellen Rechtsposition anders entschieden hätte. Dies ist dann der Fall, wenn sich aufgrund erkennbarer oder nahe liegender Umstände die Möglichkeit abzeichnet, dass durch den Verfahrensfehler die behördliche Abwägung der widerstreitenden öffentlichen und privaten Belange zum Nachteil dieser materiellen Position in Richtung auf eine bestimmte Entscheidung beeinflusst worden ist. Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. April 1999 - 11 A 50.97 -, NVwZ-RR 1999, 725 (726) m.w.N.; Urteil vom 5. Dezember 1986 - 4 C 13.85 -, Buchholz 442.40 § 8 LuftVG Nr. 6 (S. 16). Eine solche konkrete Möglichkeit ist hier - unter Berücksichtigung des Vorbringens der Antragsteller und der maßgeblichen Entscheidungskriterien des Antragsgegners - nicht ersichtlich. Dieser ist davon ausgegangen, dass dringende öffentliche Interessen für das Vorhaben sprechen, während die Flughafenumgebung im Falle der Genehmigungserteilung gegen Immissionen, namentlich gegen Fluglärm, ausreichend geschützt sei. Diese Sicht der Dinge erscheint nicht durchgreifend erschüttert; dazu wird auf das Nachstehende verwiesen. Materiell-rechtliche Mängel, durch die Rechte der Antragsteller mit der Konsequenz der in der Hauptsache erstrebten Aufhebung der Interimsgenehmigung verletzt würden, lassen sich nach dem gegenwärtigen Verfahrensstand jedenfalls nicht ohne weiteres feststellen. Der Antragsgegner hat bei seiner Entscheidung die Situation der Nachbarschaft des Flughafens und damit auch der Antragsteller in den Blick genommen, und zwar sowohl so, wie sie sich ohne die Realisierung des genehmigten Flugbetriebs darstellen würde, als so, wie sie sich infolge der Genehmigung voraussichtlich ergeben wird. Er dürfte dabei die rechtlich wie tatsächlich maßgeblichen Verhältnisse zugrunde gelegt und die Auswirkungen des Vorhabens zutreffend ermittelt haben. Die betroffenen Belange sind auch im Ergebnis nicht zu Lasten der Antragsteller ersichtlich fehlgewichtet worden: Gegen die Ermittlung der Vorbelastung ist nichts zu erinnern. Bei den Eingangsdaten sind die Vorgaben des Senats in dem eingangs bezeichneten Beschluss vom 17. Mai 1999 beachtet worden. Der Antragsgegner hat insbesondere die dort geforderten aktuellen Flugbetriebsdaten zugrunde gelegt. Deswegen greift die Kritik der Antragsteller zu kurz, soweit sie sich gegen die im fluglärmtechnischen Gutachten I. /S. u.a. vom 13. Oktober 1999 vorgenommene Modifizierung der Flugzeuggruppeneinteilung (sog. AzB-99, vgl. Gutachten S. 9) wendet. Es handelt sich um eine Aktualisierung der Datengrundlage hinsichtlich der Ansätze für die Emissionsdaten der verkehrenden Flugzeuge, was wesentlich zu der auch vom Senat geforderten wirklichkeitsnahen Beschreibung der Lärmsituation im maßgeblichen Zeitpunkt beiträgt. Der prognostische Ansatz von Flugbewegungen mit Flugzeugen über 5,7 t MTOW im nichtgewerblichen Verkehr ist vom Planfeststellungsbeschluss gedeckt: Dessen Beschränkung unter A II. Nr. 1.2 Satz 2 greift nur hinsichtlich des gewerblichen Luftverkehrs. Der Ansatz von 8.932 (79.932 - 71.000) Flugbewegungen in dieser Kategorie erscheint nicht überhöht. Ebenso wenig zu beanstanden ist die Herausnahme des bei Genehmigungserteilung noch verkehrenden Anteils an Kapitel-2- Flugzeugen aus der Berechnung der Vorbelastung (S. 68 der Genehmigung): Damit verkleinert sich die Vorbelastung; unter dem Gesichtspunkt ihrer Schutzansprüche wirkt eine solche Vorgehensweise ausschließlich zugunsten der Antragsteller. Mit den Berechnungsvorschriften des Gesetzes zum Schutz gegen Fluglärm (FlugLSchG) vom 30. März 1971, BGBl. I S. 282, folgt das Gutachten Ansätzen, die wegen der zugrunde liegenden Wertungsentscheidung des Parlaments eine Autorität beanspruchen können, die über diejenige von Ansätzen hinausgeht, die aus einzelnen - auch wissenschaftlich untermauerten - Aspekten der Fluglärmwirkung abgeleitet werden. Vgl. Senatsurteil vom 23. Januar 1998 - 20 A 3642/91 -, UA S. 33 f.; s.a. BVerwG, Beschluss vom 5. Oktober 1990 - 4 CB 1.90 -, Buchholz 442.40 § 8 LuftVG Nr. 10 (S. 11) und BVerfG, Beschluss vom 7. Oktober 1980 - 2 BvR 584/76 -, DVBl. 1981, 535 (537). Auf dieser Grundlage gewonnene Aussagen können sehr wohl Grundlage einer Belastungsbeurteilung im Rahmen planerischer Entscheidungen sein, weil es insofern nicht auf die wahrnehmungsrichtige Beschreibung von Lärmereignissen, sondern auf die Gewinnung einer Kenngröße ankommt, die eine Korrelation mit (zum großen Teil langfristigen) Effekten herzustellen erlaubt, die sich für die Beurteilung von Betroffenheiten eignen. Als eine solche Größe sind äquivalente Dauerschallpegel, auch der nach dem Fluglärmschutzgesetz, seit langem anerkannt; der Vortrag der Antragsteller ergibt nichts Gegenteiliges. Dementsprechend sind auch bezüglich der Ermittlung der durch die Interimsgenehmigung zugelassenen Fluglärmbelastung (nach dem sog. Status-quo-Szenario V 99) keine Mängel des Gutachtens erkennbar, die seiner Verwertung entgegenstehen könnten. Es spricht nichts Überzeugendes dafür, dass die Belange der Antragsteller auf dieser Grundlage in gerichtlich zu beanstandender Weise gewichtet worden sein könnten: Die Annahme des Antragsgegners, dass die Antragsteller durch den genehmigten Flugbetrieb keinen unzumutbaren Auswirkungen, vor allem des Fluglärms, ausgesetzt sind, ist nicht erschüttert. Dass der Antragsgegner bei seinen Entscheidungen die fachplanungsrechtliche Zumutbarkeitsschwelle für Fluglärm am Tage bei einem äquivalenten Dauerschallpegel (Leq) - berechnet nach dem Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm - von 62 dB(A) ansetzt (S. 87 f. der Genehmigung), kann schwerlich - auch vor dem Hintergrund eventuell gebotener ergänzender Betrachtung der Einzelschallereignisse - als unangemessene Überforderung der Nachbarschaft angesehen werden. Vgl. Senatsurteil vom 26. August 1999 - 20 D 87/96.AK -. Was das Nachtschutzgebiet angeht, das durch das Auftreten von (mindestens) "6 Lärmereignissen pro Nacht mit maximalen Außenpegeln von 75 dB(A) und mehr" bestimmt ist (S. 89 der Genehmigung), legt der Antragsgegner ein Kriterium zugrunde, das in der Rechtsprechung vielfach anerkannt worden ist und - jedenfalls nach der im vorliegenden Verfahren allein möglichen Prüfung, zu der die Antragsteller nichts Fundiertes beigetragen haben - auch aufgrund neuerer Untersuchungen nicht als überholt oder untauglich zur Beschreibung der zumutbaren Nachtbelastung zu bezeichnen sein dürfte. Ebenfalls nicht zu bemängeln ist wohl, dass sich der Antragsgegner hinsichtlich des Tagfluglärms an dem Schutzziel "Ausschluss von Maximalpegeln im Innenraum von mehr als 55 dB(A) bei geschlossenen Fenstern" orientiert (S. 86 f. der Genehmigung). Dieses Schutzniveau entspricht einem seit langem anerkannten Eckwert für die Innenraumbelastung, für dessen Infragestellung ebenfalls kein Anlass aufgezeigt wird. Der Vortrag der Antragsteller bietet weiter keine Anhaltspunkte, welche die Einschätzung des Antragsgegners durchgreifend in Frage stellen könnten, das angestrebte Schutzniveau sei bei den Antragstellern gewahrt. Es spricht alles dafür, dass es hinsichtlich des Tagfluglärms bereits aufgrund vorangegangener Festsetzungen gewährleistet ist. Soweit sich das Nachtschutzgebiet gegenüber dem entsprechenden Gebiet nach Plankarte 10 des Planfeststellungsbeschlusses ausweitet (vgl. Karte 6 der Genehmigung), wodurch die Antragsteller zu 1. und 2. betroffen sein könnten, wird der Schutz jedenfalls durch die unter A. II. der Genehmigung verfügten zusätzlichen Schutzanordnungen gewahrt: Was die Antragsteller zu 1. bis 4. anlangt, so sind ihre - 1936, 1938, 1951 und 1966 bebauten - Wohngrundstücke in D. -L. mit der Festsetzung des Lärmschutzbereichs durch Verordnung vom 4. März 1974, BGBl. I S. 657 in die Lärmschutzzone 1 des Flughafens der Beigeladenen gefallen. Ihnen stand daher Anspruch auf Erstattung der Aufwendungen für bauliche Schallschutzmaßnahmen gemäß §§ 9, 10, 12 FlugLSchG zu; entsprechende Beträge sind an sie gezahlt worden, wie die Beigeladene unwidersprochen vorgetragen hat. Dass die bauliche Ausstattung ihrer Wohnungen nicht ausreicht, um das vom Antragsgegner angestrebte Schutzziel zu gewährleisten, ist nicht dargetan. Für die in R. -T. gelegenen Wohngrundstücke der Antragsteller zu 5. und 7. gilt Ähnliches: Ihre Grundstücke fielen in die Schutzzone 2 der Plankarte 9 des Planfeststellungsbeschlusses 1983, wodurch ihnen Erstattungsansprüche nach A II. Nrn. 2.1, 2.4 des Planfeststellungsbeschlusses in entsprechender Anwendung des § 9 Abs. 3 Satz 1 und 3 FlugLSchG zuwuchsen. Aufwendungen sind 1995 und 1976 erstattet worden. Nach dem durch die Interimsgenehmigung zugelassenen sog. Status-quo-Flugbetrieb liegen ihre Grundstücke nur noch in der 62- dB(A)-Zone. Hinsichtlich der in M. belegenen Grundstücke der Antragsteller zu 9. und 10. darf wegen der Lage dieser Grundstücke in der Schutzzone 2 der Plankarte 9 des Planfeststellungsbeschlusses 1983/1985 angenommen werden, dass die Ausstattung der Wohngebäude den Schallschutzanforderungen des Fluglärmschutzgesetzes und der dazu gemäß § 7 erlassenen Schallschutzverordnung entspricht. Den Antragstellern dürfte ein Erstattungsanspruch aufgrund des Planfeststellungsbeschlusses zugestanden haben, den nicht realisiert zu haben allein ihrer Sphäre zuzurechnen wäre. Die Grundstücke der Antragsteller zu 6. und 8., die am Rand der Lärmschutzzone C in R. liegen, sind durch den mit der Interimsgenehmigung zugelassenen Flugbetrieb mit einem äquivalenten Dauerschallpegel von 58,2 bzw. 59,8 dB(A) belastet; dieser Fluglärm kann seiner Höhe nach - auch angesichts der Vorbelastung von 56,2 bzw. 58,1 dB(A) - wohl als zumutbar bezeichnet werden. Dass der Antragsgegner das Problem einer unzumutbaren Beeinträchtigung von Außenwohnbereichen unter A. III. der Genehmigung nur einer eventuellen Regelung durch Festlegung von Entschädigungsleistungen vorbehalten hat, dürfte schon wegen der Erwägungen auf Seite 104 f. der Genehmigung, jedenfalls aber im Hinblick auf die Möglichkeit einer bloßen Genehmigungsergänzung nicht zu einer Aufhebung der Genehmigung führen. Es ist nicht ohne weiteres ersichtlich, dass der Antragsgegner die sich unterhalb der Zumutbarkeitsschwelle bewegende Lärmbelastung gerade in Bezug auf die Antragsteller in ihrer objektiven Gewichtigkeit verkannt haben könnte. Allerdings ist nach dem Gesamtzusammenhang der Genehmigung zweifelhaft, ob der Antragsgegner die faktischen Auswirkungen auf die Anwesen der Antragsteller zutreffend eingeordnet hat. Soweit von einer nur theoretischen Zunahme von Lärmeinwirkungen die Rede ist (S. 107 der Genehmigung), ist das zumindest missverständlich und nur dann zutreffend, wenn das rechtlich Erlaubte nicht als Faktum angesehen wird. Unter Einbeziehung des Aspekts des verbindlich rechtlich Erlaubten, von den Antragstellern also ohne weitere Abwehrmöglichkeit Hinzunehmenden, kommt es zu einer beachtlichen realen Veränderung: Die Betriebsregelung unter A. I. Nr. 6.2 der Interimsgenehmigung erlaubt nämlich ab dem Winterflugplan 1999/2000 eine reale Steigerung der (lärmrelevanten) Flugbewegungen mit Flugzeugen über 5,7 t MTOM von 71.000 auf 95.600 in den sechs verkehrsreichsten Monaten, mithin eine Zunahme um rund 35 %. Vergleichspunkt ist insoweit die Genehmigungslage nach Maßgabe des Planfeststellungsbeschlusses 1983/ 1985, das sog. Referenzszenario V 1 (S. 66 ff. und Karte 2 der Genehmigung). Die Ansicht des Antragsgegners, die Auflage Nr. 6 des Planfeststellungsbeschlusses sei zum Zeitpunkt der Genehmigungserteilung "unbeachtlich", weil - was zutrifft - noch eine Anfechtungsklage gegen den Planfeststellungsbeschluss anhängig ist (S. 43 der Genehmigung), und deshalb bewirke die Interimsgenehmigung lediglich eine "theoretische Zunahme der Flugbewegungen" (S. 107 f. der Genehmigung), ist unrichtig. Bei zutreffender Würdigung ergibt sich, dass die Bewegungszahlbegrenzung der Auflage Nr. 6 des Planfeststellungsbeschlusses am 1. November 1999 ohne weiteres Beachtung verlangt hätte, wäre sie nicht durch die angefochtene Genehmigung abgelöst worden. Mit Beginn dieses Tages endete die Vollziehbarkeit der Änderungsgenehmigung vom 10. Dezember 1997 (vgl. Senatsbeschluss vom 17. Mai 1999 - 20 B 2493/98.AK -), durch die der Flugbetrieb bis dahin - abweichend vom Planfeststellungsbeschluss - bestimmt worden war. Die Anfechtungsklage gegen den Planfeststellungsbeschluss, die übrigens im Berufungsverfahren 20 A 1138/97 (mit Senatsbeschluss vom 14. Dezember 1999) erfolglos geblieben ist, hat für die Beachtlichkeit des Planfeststellungsbeschlusses schon seit Ende 1997 keinerlei Bedeutung mehr. Zu dieser Zeit hat der Antragsgegner nämlich mit gesonderter - fortbestehender - Vollziehungsanordnung vom 12. Dezember 1997 - 612-31-21/4 DL - die uneingeschränkte Vollziehbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses hergestellt; die Beigeladene hat daraufhin die Parallelbahn auch in Zeiten des Spitzenverkehrs in Betrieb genommen und macht seither von den planfestgestellten Möglichkeiten des Parallelbahnsystems umfassend Gebrauch. Damit fehlt - vorbehaltlich ausdrücklicher abweichender Regelungen wie der hier streitigen Interimsgenehmigung - jede denkbare Rechtfertigung dafür, die Flugbetriebsbeschränkungen des Planfeststellungsbeschlusses zu ignorieren. Die frühere Rechtfertigung leitete sich, wie der Senat im Urteil vom 1. Dezember 1994 - 20 D 80/92.AK -, UA S. 9 näher dargelegt hat, allein daraus ab, dass die Beigeladene - infolge der damals eingreifenden aufschiebenden Wirkung von Anfechtungsklagen - vom Regelungsgefüge des Planfeststellungsbeschlusses nicht in einer Weise Gebrauch machen konnte, die im Gegenzug eine Beachtung der Betriebsbeschränkungen rechtlich geboten hätte. Eine solche Situation besteht, wie gesagt, seit Ende 1997 nicht mehr. Mithin bestand bei Beginn des Winterflugplans 1999/2000 eine genehmigungsrechtliche Situation, der gegenüber die Interimsgenehmigung eine signifikante Ausdehnung der durch Tag- und Nachtfluglärm betroffenen Gebiete bei nicht minder deutlicher Steigerung der Maximalpegel (vgl. S. 68 ff. der Genehmigung) bewirkt und überdies eine Zunahme der flugbetriebsbedingten gasförmigen Emissionen (S. 90 ff. der Genehmigung). Eine in diesem Punkt unrichtige Einschätzung der Auswirkungen ist auf die Abwägung des Antragsgegners indessen erkennbar ohne Einfluss gewesen. Er hat seine Abwägung nämlich an der - wie oben ausgeführt zutreffend erfassten - maßgeblichen Vorbelastung orientiert und die mit der Interimsgenehmigung ermöglichte Zunahme des Flugverkehrs in diesem Vergleich gesehen und bewertet. Der Antragsgegner hat erkannt, dass sich bei der Zulassung des "Interimsverkehrs" die Situation der Nachbarschaft im Bereich der Fluglärmwirkungen nachteilig verändert (S. 83 der Genehmigung). Auch die Größenordnung dieser Veränderung hat er zutreffend gesehen. Bei einer Verkehrssteigerung von 36 %, die sich in den bei der rechtlichen Wertung beachtlichen Dauerschallpegeln regelmäßig nur in geringen Erhöhungen niederschlägt, ist es sachgerecht, die Zusatzbelastung außer anhand der Häufigkeit und der Verteilung von Maximalpegeln auch anhand eines Vergleichs von Lärmkonturen abzuschätzen, wie dies in der Genehmigung (S. 68-72 der Genehmigung) im Anschluss an das fluglärmtechnische Gutachten geschehen ist. Damit ergibt sich auch, dass sich der Antragsgegner nicht mit einem Vergleich der Dauerschallpegel begnügt, sondern die Zunahme von Einzelschallereignissen und die damit verbundene Verkürzung von Pausen als Belastungsmoment im Blick gehabt und bewertet hat. Darin, dass er gleichwohl die Verschlechterung der Lärmsituation gegenüber der Vorbelastung als zumutbar und hinzunehmen angesehen hat, liegt angesichts gegenläufiger öffentlicher Interessen sowie Belange der Beigeladenen, deren Gewichtigkeit der Antragsgegner hoch veranschlagt und gegen die die Antragsteller keine ersichtlich durchgreifenden und daher schon im vorliegenden Verfahren näher aufzuarbeitenden Einwände angebracht haben, keine schlechthin unvertretbare und einen Klageerfolg indizierende Zurücksetzung der Interessen der Antragsteller. Vor dem Hintergrund eines mangelnden absehbaren Erfolgs der Antragsteller in der Hauptsache haben die Interessen des Antragsgegners und der Beigeladenen überwiegendes Gewicht. Der streitigen Genehmigung ist eine Brückenfunktion zugedacht zwischen dem bis zum November 1999 tatsächlich abgewickelten Luftverkehr und einem Verkehr, der durch die hauptsächlich beantragte Genehmigung in absehbarer Zeit rechtlich dauerhaft ermöglicht werden soll. Zwar ist bei der Bewertung des hier streitigen Rechtszustandes zu berücksichtigen, dass es um die Fortführung eines Flugbetriebs geht, der sich in den Jahren 1998 und 1999 auf Risiko der Beigeladenen in Vollziehung einer rechtswidrigen Genehmigung eingestellt hat. Es kann jedoch nicht ohne weiteres ausgeschlossen werden, dass ein Verkehr dieses Umfangs rechtlich hätte zugelassen werden können - Gegenteiliges ergibt sich insbesondere nicht aus dem angeführten Beschluss des Senats vom 17. Mai 1999 - und - was für die Abwägung vor allem zu beachten ist - künftig rechtsfehlerfrei zugelassen werden könnte. Ohne eine Ausnutzung der Interimsgenehmigung wäre nicht nur zu Lasten der Beigeladenen die zeitgerechte Umsetzung einer Genehmigung solchen Inhalts in Frage gestellt, sondern es drohten auch erhebliche Komplikationen, die über das Verhältnis der am Verfahren Beteiligten weit hinausgingen. Denn der Verkehrsflughafen D. ist fraglos eine der wichtigsten Luftverkehrsstationen der Bundesrepublik und ein bedeutender Netzpunkt der internationalen Luftverkehrsinfrastruktur. Wegen der damit verbundenen Einbindung eines wesentlichen Teils der auf dem Flughafen der Beigeladenen abgewickelten Flugverbindungen in internationale Verkehrsströme wären bei einer wesentlichen Reduzierung von Flugbewegungen - und sei sie auch nur vorübergehend - insbesondere auch Fluggesellschaften und Fluggäste nachhaltig betroffen. Die in dieser Hinsicht zu besorgenden Konsequenzen sind in Stellungnahmen von Fluggesellschaften, die der Antragsgegner im Genehmigungsverfahren eingeholt hat, nachvollziehbar dargetan. Vor diesem Hintergrund bedürfte es, um die Interessen der übrigen Verfahrensbeteiligten zu überwinden, zumindest der Feststellung, dass den Antragstellern infolge einer Nichtausnutzung der Interimsgenehmigung hinreichend gewichtige Vorteile zuwachsen würden. In dieser Hinsicht aber ergibt sich aus dem Vorbringen der Antragsteller und angesichts der obigen Ausführungen zu ihrer möglichen Betroffenheit nichts Tragfähiges. Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1, 162 Abs. 3 VwGO, § 100 Abs. 1 ZPO, die Streitwertfestsetzung aus §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 GKG, § 5 ZPO, wobei für jeden Antragsteller 10.000,-- DM in Ansatz gebracht sind.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 80a Abs. 3, 80 Abs. 5 VwGO
§§ 13, 28 VwVfG NRW.
§§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 GKG, § 5 ZPO
§ 80 VwGO
§ 6 LuftVG
§ 8 LuftVG
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1
VwGO
§ 80 Abs. 5
VwGO
§ 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG
§ 8 Abs. 4 Satz 2 LuftVG
§ 36 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG NRW
§ 6 Abs. 1 Satz 4 LuftVG
§ 42 Abs. 1 LuftVZO
§ 43 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW
§ 13 Abs. 2
Satz 2 VwVfG NRW
§ 13 Abs.
2 Satz 1 VwVfG NRW
§ 13 Abs.
2 VwVfG NRW
§ 9 Abs. 3 Satz 1 und 3 FlugLSchG
§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1,
162 Abs. 3 VwGO
§ 100 Abs. 1 ZPO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 62, 80
BVerwGE 60, 269
NJW 1993, 1976
MDR 1980, 41
NVwZ-RR 1998, 22
NVwZ-RR 1999, 725
20 D
138/99
20 B
2493/98
8 C 69.80
7 ZS 98.16
4 C 25.90
20 B 1150/99
3 C 136.79
II ZR 238/91
IV
ZR 137/77
11 C 1.97
11 A 50.97
4
C 13.85
20 A 3642/91
4 CB 1.90
2 BvR
584/76
20 D 87/96
20 B 2493/98
20 A 1138/97
20 D 80/92