Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-06-26, Aktenzeichen 2 D 70/16.NE
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2017:0626.2D70.16NE.00

Tenor:
Der Bebauungsplan „RegioPort X1. I“ des Planungsverbandes RegioPort X1. ist unwirksam.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Antragsgegner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Antragstellerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich gegen den Bebauungsplan RegioPort X. I des Antragsgegners. Das in einem überwiegend mit Wohnhäusern bebauten Siedlungsbereich des Ortsteils D. der Stadt C. im Übergang zum Außenbereich gelegene Grundstück der Antragstellerin, das mit einem Wohnhaus bebaut ist, ist etwa 50 m von der nordöstlichen Grenze des Bebauungsplangebietes entfernt. Der Abstand zum nächstgelegenen Baugebiet des Bebauungsplanes beträgt ca. 300 m, vom Mittellandkanal und den dort im Plangebiet vorgesehenen Hafenanlagen ist das Grundstück etwa 800 m bis 900 m entfernt.
Der Antragsgegner ist ein aus den Städten N. und C. sowie dem Kreis N. ‑Lübbecke und dem Landkreis T. bestehender, ausweislich der Regelung in § 1 Abs. 1 Satz 1 der Satzung für den Zweckverband „Planungsverband RegioPort X1. “ vom 6. April 2009 (im Folgenden: Gründungssatzung - GS -) auf des § 205 Abs. 1 BauGB beruhender Planungsverband. Nach § 1 Abs. 1 Satz 2 GS sind die (Land‑)Kreise als „öffentliche Träger“ am Zweckverband beteiligt.
Nach § 3 GS übertragen die Städte N. und C. dem Verband die verbindliche Bauleitplanung gem. § 1 BauGB und ihre Durchführung für das Verbandsgebiet. Ziel der Planung für das Verbandsgebiet ist danach die Schaffung der planungsrechtlichen Voraussetzungen für
- Umschlagstellen mit Umschlagflächen am Mittellandkanal
- Sondernutzungen als hafenaffines Gewerbe
- die Neuordnung/Entwicklung des vorhandenen Hafen- und Gewerbestandortes Berenbusch.
Darüber hinaus „wirkt der Verband bei weiteren Planungen im Verbandsgebiet, der Schaffung der Verkehrsinfrastruktur und der Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen bzw. der Kompensation mit. Die Ausgleichsmaßnahmen sollen vorrangig im Bereich der Bückeburger Aue geschaffen werden. Ferner wirkt der Verband bei der Durchführung und Umsetzung der Planungen wie Erschließungsvorbereitung, Betreiberkonzept, Fördermittelakquisition mit.“
§ 5 GS sieht die ergänzende Anwendung der nordrhein-westfälischen Gemeindeordnung vor, soweit nicht BauGB, GkG und die Gründungssatzung besondere Bestimmungen treffen.
Verbandsorgane sind nach § 6 GS die Verbandsversammlung und der Verbandsvorsteher.
§ 7 GS regelt Zusammensetzung, Zuständigkeit und Abstimmungsmodalitäten der Verbandsversammlung. Nach Abs. 1 entsenden die Verbandsmitglieder jeweils fünf Vertreter in die Verbandsversammlung, die nach § 7 Abs. 2 GS für alle nicht dem Verbandsvorsteher obliegenden Verbandsangelegenheiten, insbesondere für die Beschlussfassung über die verbindliche Bauleitplanung zuständig ist. Nach Abs. 5 hat jeder Vertreter in der Verbandsversammlung eine Stimme. Die Verbandsversammlung beschließt mit der Mehrheit der abgegebenen Stimmen. Bei Stimmengleichheit gilt der Antrag als abgelehnt.
§ 8 GS regelt Wahl und Wählbarkeit des Verbandsvorsteher und bestimmt als dessen Aufgaben unter anderem die Erarbeitung der mit den Verbandsmitgliedern abgestimmten Pläne nach § 3 GS sowie die öffentlichen Bekanntmachungen des Verbandes.
§ 10 GS enthält Regelungen über die Kostenverteilung. Danach wird der Aufwand für die Planungskosten im Rahmen der Bauleitplanung so verteilt, dass die Gemeinde, auf deren Gemeindegebiet die Bauleitplanung erfolgt, 85 % der Kosten, die übrigen Mitglieder des Planungsverbandes je 5 % der Kosten zu tragen haben. Der Aufwand für die Planungskosten im Bereich der Bückeburger Aue teilen sich danach die beteiligten (Land-)Kreise zu je 50 %. Der Aufwand für Personal-, Sach- und Geschäftskosten tragen der Kreis N. -M. , der Landkreis T. und die Stadt C. in Höhe von je 10.000 € pro Jahr. Darüber hinaus entstehende Kosten trägt die Stadt N. .
§ 11 GS enthält Regelungen zur Auflösung und zur Kündigung des Verbandes. Insbesondere hat nach dessen Abs. 2 jedes Verbandsmitglied ein Kündigungsrecht. Die Kündigung eines Mitgliedes löst den Verband nicht auf. In einem solchen Fall hat die Verbandsversammlung mit Ausnahme der Vertreter des kündigenden Mitgliedes innerhalb von sechs Monaten mit einfacher Mehrheit darüber zu beschließen, ob der Verband fortgesetzt, geändert oder aufgelöst werden soll.
Die Satzung vom 6. April 2009 wurde der Bezirksregierung E. zur Genehmigung (§ 12 GS) vorgelegt. Satzung und Genehmigung sind sodann im Amtsblatt der Bezirksregierung E. (Ausgabe vom 27. April 2009) bekannt gemacht worden. In den kommunalen Bekanntmachungsorganen wurde hierauf nach Angaben des Antragsgegners später hingewiesen, dokumentiert ist dies in den vorgelegten Gründungsakten aber nur für die Stadt N. und den Kreis N. -M. .
Der Bebauungsplan „RegioPort X. I“ erfasst ein knapp 92 ha großes Gebiet nördlich des N1.---------kanals an der nordöstlichen Stadtgrenze der Stadt N. bzw. der südwestlichen Stadtgrenze der Stadt C. und schließt insbesondere die teilweise im Stadtgebiet der Stadt C. liegende C1. B. im Nordosten, den N2.---------kanal im Süden sowie die B 482 und die angrenzende Bahnlinie N. ‑O. im Westen ein. Zum Zeitpunkt der Planaufstellung war das Plangebiet im Wesentlichen – mit Ausnahme der genannten Verkehrsflächen – landwirtschaftlich, im Bereich des Überschwemmungsgebietes der C1. B. als Grünland genutzt.
Der Bebauungsplan setzt in seinem westlichen Bereich an der Grenze zur Bahnlinie N. ‑O. zwei in sich unterteilte Sondergebiete fest. Der südliche Bereich am N2.---------kanal wird als SO 1 mit der Zweckbestimmung „Hafengebiet‑Containerhafen“ ausgewiesen. Nach den textlichen Festsetzungen sind hier bauliche Anlagen auf dem Terminal des Containerhafens einschließlich Kranbrücken und Betriebsgebäude im Sinne der Suprastruktur des Containerhafens vom Zufahrts‑ und Liegebereich der wasserseitigen Kaje bis zur landseitigen Verkehrsverbindung (Straße/Gleis) einschließlich der sog. bahnseitigen Vorstellgruppe zulässig, unter der Voraussetzung, dass die dort festgesetzten immissionswirksamen flächenbezogenen Schallleistungspegel (IFSP) F 1 (tags 69/nachts 57 d B(A)/m²) bzw. F 2 (61/52 dB(A)/m²) eingehalten werden. Nördlich schließt sich nach einer Verkehrsfläche das Sondergebiet 2 mit der Zweckbestimmung „Hafengebiet – hafenaffines Gewerbe“ an. Dort sind nach den textlichen Festsetzungen Betriebe und Anlagen sowie Geschäfts‑, Büro‑ und Verwaltungsgebäude zulässig, die überwiegend Waren aus dem SO 1 beziehen/ liefern und Dienstleistungen für das SO 1 erbringen (z. B. für Schiffsumschlag, Lager‑ und Speditionsbetriebe, Lagerhäuser, Lagerplätze) sowie Betriebe und Anlagen, die der Herstellung, Instandsetzung und Wartung der Hafensuprastruktur und der Hafenanlage land‑ und wasserseitig dienen. Auch insoweit setzt der Bebauungsplan immissionswirksame flächenbezogene Schallleistungspegel F 3 und F 4 fest, wonach die Betriebe in beiden Bereichen tags 64 dB(A)/m² und nachts 54 (F 3) bzw. 53 dB(A)/m² (F 4) einzuhalten haben. Daneben setzt der Bebauungsplan neben unterschiedlichen Maßen der baulichen Nutzung Baugrenzen sowie Verkehrs-, Wasser- und landwirtschaftliche Nutzflächen sowie diverse Bereiche oder Maßnahmen zum Schutz, zur Pflege und zur Entwicklung von Boden, Natur und Landschaft innerhalb und außerhalb des Plangebietes fest. Hierzu gehört etwa für den Bereich der C1. B. (M5) die „naturnahe Umgestaltung der C1. B. – Verfahrensstand 1/15“.
Ausweislich der Planbegründung dient der Bebauungsplan der Schaffung der planungsrechtlichen Voraussetzungen zum Bau eines Hafens für den Containerumschlag und eines ergänzenden, hafenaffinen Gewerbes als Teil des Gesamtprojektes RegioPort X1. . Hierbei handele es sich um eine länderübergreifende, öffentliche Projektentwicklung von regionaler Bedeutung. Der geplante Hafen solle an die Stelle des an seine Kapazitätsgrenzen stoßenden Industriehafens der Stadt N. treten und auch vom zukünftigen Standard der größeren Schiffstypen „Großmotor‑Güterschiffe“ (GMS) und „übergroße Großmotor‑Güterschiffe“ (ÜGMS) anfahrbar sein. Der Hafenstandort N. solle dabei in seiner Funktion als wichtiger Anlaufpunkt der Güterverkehre mit Containern über die deutschen Nordseehäfen über das (Wasser-) Kanalsystem und die nordwestdeutschen Flüsse (X1. , Elbe) erhalten und fortentwickelt werden. Hierbei seien die Schnittstellenfunktion für den Umschlag im trimodalen Verkehr, die Distributionsfunktionen mit Schwerpunkt Container für Ostwestfalen und den direkt angrenzenden niedersächsischen Teilraum sowie die Organisationsfunktion für das Transportkettenmanagement von Containern bzw. Containergut von besonderer Bedeutung. Der Bedarf für einen neuen Hafen ergebe sich aus örtlichen, regionalen und globalen Entwicklungen und der Nachfrage im Containergüterverkehr, die sich überlagerten und gegenseitigen verstärkten. Aus angestellten Potentialanalysen sei die Notwendigkeit eines leistungsfähigen Hafens sowie der zusätzlichen Festsetzung von Gebieten für hafenaffines Gewerbe abzuleiten. Dabei sei auch zu berücksichtigen, dass zukünftig ein Flächenmangel in den deutschen Seehäfen entstehen werde. Dadurch würden sog. Seehafen‑Hinterlandhubs (Umschlagsknotenpunkte) notwendig werden, für deren Ansiedlung der Standort N. mit der Neuplanung ideale Voraussetzungen biete. Damit ließe sich perspektivisch eine Verdreifachung des Warenumschlags erreichen. Der vorgesehene Standort sei hierfür ausreichend dimensioniert, weitere ähnlich geeignete Flächen am N2.---------kanal seien weder im Stadtgebiet N. oder C. noch im benachbarten Hille vorhanden oder absehbar.
In diesem Rahmen verfolge der Planungsverband die Ziele,
‑ die Funktion der Stadt als wirtschaftliches Zentrum der Region zu sichern und zu stärken;
‑ sich als dynamischer und attraktiver Wirtschaftsstandort zu entwickeln;
‑ umweltfreundliche Verkehrsabwicklung über die Wasserstraße und Bahn zu unterstützen;
‑ die städtische Lagegunst des Wasserstraßenkreuzes zu nutzen;
‑ den gewerblichen Schwerpunkt im Nordosten der Stadt zu stärken;
‑ die Lagegunst der bestehenden, höherrangigen Verkehrslinien Bundesstraße, Wasserstraße und Bahn zu nutzen.
Die Bebauungsplanung bewege sich damit auf der Grundlage des in den zuständigen Gremien der Städte N. und C. beratenen Masterplans und der inzwischen eingeleiteten/erfolgten Flächennutzungsplanung. Die Landes‑ und Regionalplanung habe entsprechende Vorkehrungen ebenfalls bereits getroffen. Die Alternativenprüfung habe letztlich einen eindeutigen Vorsprung des Plangebietes ergeben. Insoweit sei auch zu berücksichtigen, dass es einen eher unterdurchschnittlichen landschaftlichen Wert aufweise, lediglich der außerhalb des Plangebietes angrenzende „T1. Wald“ sei ein Naturschutzgebiet von größerer überregionaler Bedeutung. Die großräumige Planung erfordere zudem eine Abstimmung mit den bereits eingeleiteten oder erforderlichen fachplanerischen Verfahren u. a. nach dem Bundeswasserstraßengesetz, dem Eisenbahngesetz, Plangenehmigungsverfahren für die Straßenanbindung gemäß Straßen‑ und Wegegesetz (Ausbau der K 6 bzw. Verkehrserschließung von Westen durch das Gewerbegebiet Q. einschließlich der Erneuerung von Unterführungen unter der Bahn und der B 482), die Bahnunterführung nach Eisenbahnkreuzungsgesetz sowie zur naturnahen Umgestaltung der C1. B. und der gutachterlichen Ermittlung des erforderlichen Retentionsraumausgleichs zum Hochwasserschutz nach dem Wasserhaushaltsgesetz. Im Hinblick auf die Straßenplanung sei eine Abstimmung mit dem Landesbetrieb Straßen NRW erforderlich. Der Umstand, dass Teile des Plangebietes in einem Überschwemmungsgebiet lägen, sei hier von vornherein nicht als planungsschädlich anzusehen, da Bauleitpläne für Häfen und Werften nach § 78 WHG von dem Anbauverbot ausgeschlossen seien. Neben der baulichen Nutzung sehe der Bebauungsplan insbesondere zur C1. B. hin die Erhaltung der verbleibenden Flächen für die Landwirtschaft mit Teilflächen für die Funktionszuweisung als Fläche für Maßnahmen zum Schutz, zur Pflege und zur Entwicklung von Boden, Natur und Landschaft vor. Die Festsetzungen zum Anschluss an die B 482 dienten der reibungslosen Abwicklung des Straßenverkehrs. Insoweit sei eine weitere Betrachtung der Verkehrslage in Richtung des Ortsteils D. nicht erforderlich, weil die dorthin führende D1.-----straße vor der Einfahrt in den Ortsteil eine Unterführung habe, die von Stückgutcontainern nicht befahren werden könne. Zugleich seien unverträgliche Immissionsbelastungen der umliegenden Wohngebiete durch die Festsetzung der flächenbezogenen Schallleistungspegel auszuschließen, auch eine Überlastung des Straßenverkehrsnetzes sei weder im unmittelbaren Planumgebungsgebiet noch im weiteren Verlauf im Bereich der Stadt Q1. Westfalica zu befürchten.
Das Planaufstellungsverfahren nahm im Wesentlichen folgenden Verlauf:
Am 18. Mai 2011 fasste der Antragsgegner den Aufstellungsbeschluss zum Bebauungsplan „RegioPort X. I“. Nach frühzeitiger Öffentlichkeitsbeteiligung am 3. Juni 2013 in Form einer Bürgerinformation und der frühzeitigen Beteiligung der Behörden und sonstigen Träger öffentlicher Belange zwischen dem 3. Februar und 14. März 2014 beschloss die Verbandsversammlung des Antragsgegners am 4. Juni 2014 die öffentliche Auslegung des Planentwurfes.
In der Zeit vom 16. Juni 2014 bis 18. Juli 2014 lag der Planentwurf öffentlich aus. Parallel erfolgte die Beteiligung der Behörden und sonstigen Träger öffentlicher Belange, die bis zum 14. August 2014 verlängert wurde.
Eine erneute öffentliche Auslegung/Beteiligung der Behörden und sonstigen Träger öffentlicher Belange sowie der Gemeinden zum Entwurf des Bebauungsplanes fand in der Zeit vom 16. März 2015 bis 17. April 2015 statt. Die Auslegungsbekanntmachung vom 3. März 2015 entsprach dabei wörtlich derjenigen der ersten Offenlage und enthielt u. a. den Hinweis, umweltbezogene Informationen seien zu Schall- und Lichtimmissionen (Gutachten und gutachterliche Stellungnahmen) vorhanden.
Im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung erhob u. a. die Antragstellerin unter dem 16. Juli 2014 (selbst) und am 17. April 2015 (über ihren Prozessbevollmächtigten) Einwände gegen die beabsichtigte Bebauungsplanung. Der Bebauungsplan sei städtebaulich nicht erforderlich. Ein Bedarf bestehe nicht, zur Abwicklung des wassergebundenen Güterverkehrs reiche der Industriehafen in N. völlig aus, zumal dieser tatsächlich trimodal sei, was für den X2. faktisch auszuschließen sei. Eine realistische Möglichkeit eines kostendeckenden Bahnanschlusses bestehe nicht. Dieser sei vom Planungsverband deshalb auch auf die lange Bank geschoben worden. Zudem seien die Emissionskontingente fehlerhaft ermittelt und in rechtswidriger Weise festgesetzt worden. Ihr Schutzanspruch auf Einhaltung der Lärmwerte eines reinen Wohngebiets sei verkannt worden. Außerdem müssten Störfallbetriebe ausgeschlossen werden. Die Verkehrsbelastung für die B 482 und den Ortsteil D. nehme der Antragsgegner ebenfalls nur unzureichend in den Blick. Weitere umfangreiche Stellungnahmen insbesondere zu Umweltbelangen und Verkehrsfragen gingen vom BUND und der Stadt Q1. X3. , der Antragstellerin im Parallelverfahren 2 D 59/16.NE, ein.
Am 25. Juni 2015 wies die Verbandsversammlung des Antragsgegners die während der Planoffenlegung erhobenen Einwendungen zurück, soweit ihnen mit der geänderten Entwurfsfassung nicht Rechnung getragen worden war, und beschloss den Bebauungsplan nebst Begründung als Satzung.
Die öffentliche Bekanntmachung des am 5. August 2015 ausgefertigten Satzungsbeschlusses erfolgte am 7. August 2015.
Am Montag, den 8. August 2016 hat die Antragstellerin den vorliegenden Normenkontrollantrag gestellt, nachdem sie zuvor die vorläufige Außervollzugsetzung des Bebauungsplanes – erfolglos – beantragt hatte (Senatsbeschluss vom 14. Oktober 2016 - 2 B 1368/15.NE -). Hierbei macht sie im Wesentlichen geltend, der Bebauungsplan sei schon deshalb rechtswidrig, weil der Antragsgegner nicht wirksam gegründet worden sei. Die beteiligten (Land‑)Kreise hätten keine bauleitplanerischen Befugnisse und seien nach dem Wortlaut der Satzung auch nicht als Planungsträger beteiligt, wie dies indes nach § 205 Abs. 1 BauGB erforderlich wäre. Zudem fehlten der Gründungssatzung wesentliche Regelungen insbesondere zu den übertragenen Aufgaben, der Willensbildung und der Finanzierung. Vor allem hinsichtlich der Abstimmungsmodalitäten seien die Satzungsbestimmungen rechtswidrig, weil sie das in Art. 28 Abs. 2 GG verbürgte Recht der Ortsgemeinden zur Bauleitplanung nicht hinreichend beachteten. Tatsächlich liege keine gemeinsame Bauleitplanung, sondern eine (rechtswidrige) (Teil‑) Übertragung der Planungshoheit auf die (Land-)Kreise vor. Auf Grund der Regelung zum Abstimmungsverhalten könnten die beteiligten Städte ihre Letztverantwortung für die städtebauliche Planung nicht wirksam wahrnehmen. Die Regelungen in § 7 Abs. 5 Satz 1 der GS verstießen zudem gegen zwingende Vorschriften des § 15 Abs. 1 GkG NRW. Danach verfüge jedes Mitglied der Verbandsversammlung über ein freies Mandat. Dies sei zwar zum Zeitpunkt der Gründung des Zweckverbandes zulässig gewesen, auf Grund der Änderung des § 15 Abs. 1 Satz 3 GkG NRW vom 11. Februar 2015 jedoch zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses nicht mehr. Ab dem 11. Februar 2015 sei vielmehr ein imperatives Mandat zwingend vorgeschrieben gewesen. Inhaltlich sei der Bebauungsplan wegen einer fehlerhaften Alternativenprüfung, einer fehlenden städtebaulichen Erforderlichkeit und wegen der fehlerhaften Festlegung von Emissionskontingenten rechtswidrig. Ein Bedarf für einen neuen Hafen bestehe nicht, der Antragsgegner arbeite mit massiv überhöhten Erwartungen. Die angeblich verfolgte Trimodalität sei nicht zu erkennen, insbesondere werde ein Bahnanschluss nicht realisiert. Es sei schon jetzt absehbar, dass der Bedarf hierfür nicht entstehen werde, da dies von der nicht realistischen kostendeckenden Auslastung abhängig gemacht werde. Die Ausweisung des SO 2 sei ein Etikettenschwindel, tatsächlich sei ein normales Gewerbegebiet geplant. Wofür dieses erforderlich sei, sei angesichts der geringen Auslastung des direkt angrenzenden Gewerbegebiets Päpinghausen nicht ansatzweise ersichtlich. Den festgesetzten Emissionskontingenten fehlten der erforderliche konkrete Anlagenbezug und eine sachgerechte Binnendifferenzierung. Zudem sei die Vorbelastung des Grundstücks der Antragstellerin nicht umfassend ermittelt worden, die notwendige Berücksichtigung der Gewerbebetriebe im Ortsteil D. sei unterblieben. Darüber hinaus sei der Antragsgegner unzutreffend davon ausgegangen, dass das Grundstück der Antragstellerin in einem allgemeinen Wohngebiet liege. Die Planung sei im Übrigen mit höherrangigem Recht insbesondere des Hochwasserschutzes nicht vereinbar. Die in Anspruch genommene Ausnahme für Häfen komme hier nicht zum Tragen. Es gehe nicht um eine Ausnahme für das Überschwemmungsgebiet des N1.---------kanals , sondern das der C1. B. . Die Abwägung zwischen den Planungsinteressen und den Schutzinteressen der benachbarten Wohnbevölkerung sei unzureichend erfolgt, insbesondere hätte ein größerer Abstand zu den Sondergebieten gewährleistet werden müssen. Jedenfalls sei ein Nachtbetrieb im SO 2 auszuschließen gewesen.
Die Antragstellerin beantragt,
den Bebauungsplan „RegioPort X. I“ des Antragsgegners für unwirksam zu erklären.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Zur Begründung trägt er vor: Er, der Antragsgegner, sei wirksam gegründet worden. Zunächst fehle es nicht an einer wirksamen Bekanntmachung der Gründungssatzung. Die hier erfolgte Bekanntmachung im Amtsblatt der Bezirksregierung E. gehe über das aus rechtsstaatlichen Gründen Erforderliche sogar hinaus. Die ortsübliche und ortsrechtliche Veröffentlichung sei lediglich ein Mindeststandard, der hier durch die Veröffentlichung im Amtsblatt der Bezirksregierung E. übertroffen worden sei. Die Bekanntmachung sei auch vollständig erfolgt, insbesondere sei die Anlage 1 entgegen der im Eilverfahren überreichten Unterlagen mit bekanntgemacht worden. Die (Land‑)Kreise hätten als Planungsträger insbesondere für die Landschaftsplanung am Zweckverband beteiligt werden dürfen. Eine solche Beteiligung sei dann zulässig, wenn zur Koordination der Bauleitplanung mit sonstigen Fachplanungen die allgemeinen Koordinierungsregelungen zwischen gemeindlicher Bauleitplanung und den nicht gemeindlichen Fachplanungen deswegen nicht ausreichten, weil die Komplexität über normal gelagerte Verhältnisse hinausgehe. Das sei hier insbesondere im Hinblick auf die Landschaftsplanung für die C1. B. der Fall, wie sich auch aus den Regelungen zur Finanzierung ergebe. Dass das Gebiet von einer Landschaftsschutzverordnung der Bezirksregierung E. erfasst gewesen sei, hindere die Zuständigkeit des Kreises N. ‑M. für die Landschaftsplanung nicht, zumal deren Aufhebung bereits im Verfahren zur 202. Änderung des Flächennutzungsplanes der Stadt N. in Aussicht gestellt worden sei. Zudem sei zu beachten, dass auch die Schaffung der Verkehrsinfrastruktur die Beteiligung der Träger der Straßenbaulast rechtfertige. Auch wenn man einen Zweckverband nach § 205 Abs. 6 BauGB annehme, den die Beteiligten entgegen der „unglücklichen Formulierung“ in § 1 Abs. 1 Satz 1 GS zumindest auch gewollt hätten, sei die Satzung nicht zu beanstanden. Insbesondere seien auch in diesem Fall weitergehende Regelungen über das Abstimmungsverfahren nicht erforderlich gewesen. Relevante Gefahren für die Planungshoheit der beteiligten Kommunen seien nicht ersichtlich. Sie behielten ihre Zuständigkeit für die Flächennutzungsplanung ebenso bei wie für sonstige städtebauliche Konzepte und könnten deshalb den Inhalt des Bebauungsplanes weiterhin maßgeblich steuern. Nach Auflösung des Verbandes habe jede Gemeinde auch ein unbeschränktes Recht, vom Antragsgegner beschlossene Bebauungspläne zu ändern. Inhaltlich griffen die Einwendungen nicht durch. Die Erforderlichkeit der Planung stehe nicht ernsthaft in Zweifel, auch die Emissionskontingente seien nicht zu beanstanden. Die Lage im Überschwemmungsgebiet sei erkannt und korrekt abgewogen worden. Gleiches gelte für die Fragen zumutbarer Lärmbelastung.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten dieses Verfahrens, des Verfahrens 2 B 1368/15.NE und des Verfahrens 2 D 59/16.NE sowie der beigezogenen Verwaltungs- und Aufstellungsvorgänge des Antragsgegners Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag der Antragstellerin ist zulässig und begründet.
A) Der Antrag ist zulässig, insbesondere ist die Antragstellerin antragsbefugt.
Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann den Normenkontrollantrag jede natürliche oder juristische Person stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift, die Gegenstand des Normenkontrollantrags ist, oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Dabei sind an die Geltendmachung einer Rechtsverletzung keine höheren Anforderungen zu stellen, als bei § 42 Abs. 2 VwGO. Es genügt, wenn der Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch die Festsetzungen des Bebauungsplans in einem Recht verletzt wird.
An dieser Möglichkeit fehlt es dann, wenn Rechte des Antragstellers unter Zugrundelegung des Antragsvorbringens offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise verletzt sein können. Die Annahme eines solchen Falls ist wiederum ausgeschlossen, wenn seine Prüfung nennenswerten Umfang oder eine über Plausibilitätserwägungen hinausgehende Intensität erfordert. In jedem Fall ist die Prüfung (nur) auf der Grundlage der Darlegungen des Antragstellers unter Einbeziehung des wechselseitigen Schriftverkehrs, nicht unter Auswertung des gesamten Prozessstoffs vorzunehmen.
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 29. Juli 2013 ‑ 4 BN 13.13 ‑, juris Rn. 4, und vom 10. Juli 2012 - 4 BN 16.12 -, juris Rn. 3, sowie Urteil vom 16. Juni 2011 - 4 CN 1.10 -, DVBl. 2011, 1414 = juris Rn.12.
An die Geltendmachung einer Rechtsverletzung sind grundsätzlich auch dann keine höheren Anforderungen zu stellen, wenn es – wie vorliegend – um das Recht auf gerechte Abwägung erheblicher Belange eines außerhalb des Plangebiets ansässigen Antragstellers geht. Auch insoweit reicht es aus, dass er Tatsachen vorträgt, die eine fehlerhafte Behandlung seiner Belange in der Abwägung als möglich erscheinen lassen.
Vgl. zusammenfassend BVerwG, Beschlüsse vom 14. September 2015 - 4 BN 4.15 -, BauR 2015, 967 = juris Rn. 10, und vom 20. September 2005 ‑ 4 BN 46.05 - BRS 69 Nr. 52 = juris Rn. 5.
Dies zugrunde gelegt, ist die Antragstellerin antragsbefugt. Sie kann jedenfalls geltend machen, dass der streitgegenständliche Bebauungsplan sie in eigenen abwägungserheblichen Belangen des Lärmschutzes (§ 1 Abs. 6 Nr. 1, Nr. 7 a), c) und e) BauGB) berührt. Ihr Wohngrundstück ist nur wenige Meter vom Plangebiet entfernt, der Abstand zum neu entstehenden, voraussichtlich planbedingt mit erheblichen Emissionen verbundenen SO 2 beträgt etwa 300 m. Der Umstand, dass der Antragsgegner es für notwendig erachtet hat, den Immissionskonflikt u. a. in Bezug auf dieses Wohngebiet mittels Emissionskontingenten zu regeln, zeigt diese Betroffenheit und ihre Abwägungserheblichkeit zweifelsfrei auf.
B) Der Antrag ist auch begründet.
Die Unwirksamkeit des Bebauungsplans „RegioPort X1. I“ des Antragsgegners folgt hier bereits daraus, dass der Antragsgegner (bisher) nicht wirksam gegründet worden ist und es damit an dem erforderlichen Planungsträger selbst fehlt (dazu unter I.). Ob der Bebauungsplan im Übrigen an durchgreifenden formellen und materiellen Mängeln leidet (dazu unter II.), ist angesichts dessen nicht mehr entscheidungserheblich.
I. Der Antragsgegner ist (bisher) nicht unter Beachtung der rechtlichen Voraussetzungen des § 205 BauGB und damit nicht wirksam gegründet worden. Die wenig detaillierte Regelung des § 205 BauGB selbst lässt zwar viele Fragen offen,
vgl. dazu Vietmeier, in: Jarass (Hrsg.), Interkommunale Abstimmung in der Bauleitplanung, Münster 2003, S. 81 ff.; Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, § 205 Rn. 8; siehe auch OVG Rh.-Pf., Urteil vom 9. August 2001 – 8 C 11352/00 -, BauR 2002, 273 = juris Rn. 18,
gleichwohl ist festzustellen, dass sich Mitgliederkreis und Gründungssatzung nicht mehr im daraus abzuleitenden Rahmen bewegen.
1. Zumindest problematisch ist in diesem Zusammenhang jedenfalls aus grundsätzlichen Erwägungen, dass sich nach den vorliegenden Unterlagen nicht klären lässt, ob der Antragsgegner tatsächlich als (reiner) Planungsverband nach § 205 Abs. 1 BauGB gegründet wurde oder ob es sich nicht doch (auch) um einen Zweckverband nach § 205 Abs. 6 BauGB handelt. Zwar bestimmt § 1 Abs. 1 S. 1 der Satzung für den Zweckverband „Planungsverband RegioPort X1. “ vom 6. April 2009 (im Folgenden: Gründungssatzung - GS) ausdrücklich als Rechtsgrundlage für die Gründung § 205 Abs. 1 BauGB, firmiert der Antragsgegner unter der Bezeichnung „Planungsverband“ und nimmt nach § 3 Abs. 1 GS jedenfalls ganz überwiegend, wenn nicht ausschließlich Zuständigkeiten eines solchen Zusammenschlusses wahr. Zu diesen Festlegungen passt aber schon nur bedingt die Beteiligung von „Trägern“, insbesondere aber nicht die angenommene Genehmigungsbedürftigkeit durch die Bezirksregierung E. . Eine solche Genehmigungsbedürftigkeit sieht § 205 Abs. 1 BauGB nicht vor, anders als das nordrhein-westfälische Gesetz über die kommunale Gemeinschaftsarbeit. Auf einen (landesrechtlichen) Zweckverband deutet zudem die Regelung des § 1 Abs. 1 S. 3 GS hin.
Ob allein dieser Umstand wegen der daraus resultierenden Unbestimmtheit/ rechtlichen Unklarheiten zur Rechtswidrigkeit der Gründung des Planungsverbandes und damit zur rechtlichen Nichtexistenz des Antragsgegners führt,
in diesem Sinne wohl Schmidt-Eichstaedt, in: Brügelmann, BauGB - Kommentar, Stand November 2016, § 205 Rn. 194,
kann an dieser Stelle dahinstehen, weil weder im einen noch im anderen Fall, wie im Folgenden auszuführen sein wird, rechtswirksame Gründungen vorliegen. Die fehlende Festlegung führt allerdings zumindest mittelbar zur Unwirksamkeit der Gründungssatzung, weil dadurch – unerkannt – Regelungsdefizite entstehen.
2. Für die wirksame Gründung als Planungsverband nach § 205 Abs. 1 BauGB fehlt es bereits an der nach dem Baugesetzbuch erforderlichen ortsüblichen Bekanntmachung der Gründungssatzung.
Nach § 1 Abs. 1 Satz 1 GS bilden die Stadt N. , die Stadt C. , der Kreis N. -M. und der Landkreis T. einen Planungsverband nach § 205 Abs. 1 BauGB. Ein solcher hier ausdrücklich nach dieser Vorschrift gegründeter Planungsverband bedarf nach § 205 Abs. 1 Satz 2 BauGB einer einstimmig zu beschließenden Satzung, die nach – soweit ersichtlich unbestrittener Auffassung – der ortsüblichen Bekanntmachung im Sinne des Baugesetzbuches bedarf.
Vgl. Schmidt-Eichstaedt, in: Brügelmann, BauGB - Kommentar, Stand November 2016, § 205 Rn. 17; Runkel, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB - Kommentar, Stand Februar 2016, § 205 Rdnr. 54 f.; Schrödter, BauGB – Kommentar, 8. Aufl. 2015, § 205 Rn. 11; Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Rn. 11; Hornmann, in: Spannowsky/Uechtritz, BauGB – Kommentar, 2. Aufl. 2014, § 205 Rn. 23, m. w. N.; Battis, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB – Kommentar, 13. Aufl. 2016, § 2015 Rn. 4; Jarass/Kment, BauGB – Kommentar, 2013, § 205 Rn. 6.
Eine solche ortsübliche Bekanntmachung in den beteiligten Kommunen und (Land-)Kreisen liegt hier nicht vor. Die beteiligten Gebietskörperschaften haben die Satzung nicht selbst in ihren jeweiligen Veröffentlichungsorganen bekannt gemacht. Statt dessen ist eine Veröffentlichung allein im Zusammenhang mit der eingeholten Genehmigung im Amtsblatt der Bezirksregierung E. erfolgt.
Diese gebotene ortsübliche Bekanntmachung ist hierdurch indes nicht wirksam ersetzt worden. Ausnahmen von der nach der Systematik des Baugesetzbuches grundsätzlich vorgesehenen ortsüblichen Bekanntmachung kommen bereits aus grundlegenden Erwägungen wegen der rechtsstaatlichen Bedeutung des Bekanntmachungserfordernisses allenfalls in besonderen Ausnahmefällen in Betracht. Äußerungen des Staates, die dem Bürger gegenüber Verbindlichkeit beanspruchen sollen, bedürfen aufgrund des Rechtsstaatsprinzips der Verkündung. Verwaltungsakte müssen dem Betroffenen (§ 41 VwVfG), Rechtsnormen (wie z. B. Satzungen) grundsätzlich in einem dafür vorgesehenen Publikationsorgan bekannt gemacht werden. Die Bekanntmachung ist nicht als lediglich formaler und unwichtiger Annex anzusehen, sondern ein wesentlicher Bestandteil dieses Verfahrens. Dabei muss sichergestellt sein, dass die Betroffenen sich vom Inhalt des Regelwerks verlässlich und in zumutbarer Weise Kenntnis verschaffen können.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. Dezember 2011 - 8 B 72.11 -, juris Rn. 9 m. w. N.; Reidt, in: Battis/ Krautzberger/Löhr, BauGB - Kommentar, 13. Aufl. 2016, § 10 Rn. 30.
Hiervon ausgehend ist ein Sonderfall, der einen Rückgriff auf die Bekanntmachung der Satzung und ihrer Genehmigung im Amtsblatt der Bezirksregierung E. erlaubte, hier nicht gegeben. Dies gilt schon deshalb, weil der Planungsverband bzw. seine Gründung nach § 205 Abs.1 BauGB nach Wortlaut, Entstehungsgeschichte und Systematik der Regelung und der damit bewussten gesetzgeberischen Entscheidung keiner aufsichtsbehördlichen Genehmigung bedürfen.
Vgl. OVG Rh.-Pf., Urteil vom 9. August 2001 - 8 C 11352/00 -, BauR 2002, 273 = juris Rn. 18; Runkel, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB - Kommentar, Stand Februar 2016, § 205 Rn. 55; Hornmann, in: Spannowsky/ Uechtritz, BauGB – Kommentar, 2. Aufl. 2014, § 205 Rn. 20; Battis, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB – Kommentar, 13. Aufl. 2016, § 2015 Rn. 4; Schrödter, BauGB – Kommentar, 8. Aufl. 2015, § 205 Rn. 4; Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, § 205 Rn. 10.; Schmidt-Eichstaedt, in: Brügelmann, BauGB - Kommentar, Stand November 2016, § 205 Rn. 24.
Selbst wenn man die hier eingeholte und erteilte Genehmigung der Bezirksregierung E. für im Rahmen der Gründung des Zweckverbandes unschädlich hielte,
vgl. in diesem Zusammenhang aber auch Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, § 205 Rn. 10 f.,
bedeutete dies jedenfalls nicht, dass sie im vorliegenden Kontext die fehlende wirksame Bekanntmachung der nach dem Baugesetzbuch für die Entstehung des Planungsverbandes konstitutiven Satzung ersetzte. Es ist weder systematisch noch teleologisch zu begründen, dass ein solcher, vom Baugesetzbuch jedenfalls nicht vorgesehener Vorgang Auswirkungen auf die Umsetzung der dort angelegten gesetzlichen Anforderungen haben kann.
Im Ergebnis ebenso Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, § 205 Rn. 11.
Dagegen spricht - neben den angeführten grundsätzlichen Einwänden gegen solche „Ersatzverkündungen“ - zudem, dass es sich bei der Gründung des Planungsverbandes letztlich um den ersten Teil der Bauleitplanung handelt, sodass es auch in diesem Fall der ortsüblichen Bekanntmachung in den Bekanntmachungsorganen der beteiligten Gebietskörperschaften bedurft hätte. Zudem endet schon mit der (wirksamen) Gründung des Planungsverbandes unmittelbar die Planungshoheit der Gemeinden für potentiell das gesamte Gemeindegebiet oder zumindest wesentliche Teile davon.
Zu diesem Aspekt auch Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, § 205 Rn. 11.
Dies kann unter Umständen deutlich größere Auswirkungen für die Gemeindebevölkerung haben als etwa ein Bebauungsplan für ein einzelnes Grundstück im Gemeindegebiet.
Zu keinem anderen Ergebnis führt die vom Antragsgegner in der Antragserwiderung angestellte Überlegung, die ortsübliche Bekanntmachung gebe nur eine gesetzliche Mindestanforderung vor, die erfolgte Bekanntmachung im Amtsblatt der Bezirksregierung E. gehe indes darüber hinaus und sei schon deshalb ausreichend bzw. unschädlich. Bereits die darin liegende Prämisse eines Rangverhältnisses trifft nicht zu. Die Veröffentlichung in einem Amtsblatt der Bezirksregierung stellt sich im Verhältnis zur ortsüblichen Bekanntmachung als ein aliud, nicht als Qualifizierungstatbestand dar. Hinzu kommt, dass gerade die ortsübliche Bekanntmachung in einem engen Kontext mit der raumordnerischen (lokalen) Funktion der Bauleitplanung steht und damit eine Bekanntmachung in regionalen Medien, die von den Betroffenen typischerweise eher wahrgenommen werden, von besonderer Bedeutung ist. Veröffentlichungen in für diesen Zweck jedenfalls weniger geeigneten, im Wortsinne weiter von den Betroffenen entfernten – für die Stadt C. sogar in einem naturgemäß im Hinblick auf rechtserhebliches Handeln allenfalls am Rande wahrgenommenen anderen Bundesland - und für Bekanntmachungen nach dem BauGB so auch nicht vorgesehenen Publikationsorganen erfüllen diese Aufgabe jedenfalls nicht in gleichem Maße. Dies zeigt auch die Kontrollüberlegung, dass – die Auffassung des Antragsgegners als richtig unterstellt – selbst die Veröffentlichung der Bebauungspläne des Antragsgegners im Amtsblatt der Bezirksregierung E. als „Mehrerfüllung“ möglich wäre, obwohl damit quasi ausgeschlossen wäre, dass die Planbetroffenen hiervon annähernd zuverlässig Kenntnis erlangten.
Soweit sich der Antragsgegner für seine Rechtsauffassung auf einen Vergleich zur Regelung des § 205 Abs. 3 BauGB und die hierzu vorhandene - allerdings soweit ersichtlich alleinstehende - Kommentierung von
Battis, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB - Kommentar, 13. Aufl. 2016, § 205 Rn. 9
bezieht, ist dies auf den vorliegenden Kontext nicht übertragbar, weil der Gründung eines Zwangsverbandes notwendigerweise eine staatliche Maßnahme zugrunde liegt, die im Rahmen des § 205 Abs. 1 BauGB gerade bewusst nicht vorgesehen ist, und überdies eine Regelung aus dem kommunalen Zweckverbandsrecht herangezogen wird, die hier nicht einschlägig ist.
Unbeschadet dessen ist allerdings auch fraglich, ob die Formulierung der Kommentierung, eine Zwangssatzung nach § 205 Abs. 3 BauGB sei „im Amtsblatt der Regierung(en), zumindest aber ortsrechtlich zu veröffentlichen“ im vom Antragsgegner angenommenen Sinne zu verstehen ist. Die Formulierung kann mit mindestens gleicher Berechtigung dahin gelesen werden, dass auf eine ortsrechtliche Bekanntmachung in keinem Fall verzichtet werden kann, selbst wenn die Satzung im Amtsblatt der Bezirksregierung (zusätzlich) veröffentlicht worden ist.
Aufgrund vorstehender Überlegungen kommt auch ein Rückgriff auf den nach § 11´Abs. 1 Satz 2 GkG im Fall der Genehmigung eines Zweckverbandes nach diesem Gesetz erforderlichen Hinweis auf die Veröffentlichung der Verbandssatzung und ihrer Genehmigung in den jeweiligen kommunalen Bekanntmachungsorganen nicht in Betracht, auch wenn die Vorschriften des GkG gemäß § 32 GkG im Rahmen des § 205 BauGB grundsätzlich, allerdings unter dem Vorbehalt anderslautender Regelungen des Baugesetzbuches, anwendbar ist.
Vgl. in diesem Zusammenhang auch BVerwG, Beschluss 18. Oktober 2016 - 10 B 6.15 -, juris Rn. 6 ff.; OVG Rh.-Pf., Urteil vom 9. August 2001 - 8 C 11352/00 -, BauR 2002, 273 = juris Rn. 18 ff.
Zwar dürfte ein solcher Hinweis hier jedenfalls nach einer vom Senat angestellten Internetrecherche erfolgt sein, auch wenn sich in den vom Antragsgegner übersandten Gründungsvorgängen nur die Bekanntmachung des entsprechenden Hinweises der Stadt N. und des Kreises N. -M. findet. Die haben danach in dem N3. Tageblatt vom 8. Juni 2009 bzw. Kreisamtsblatt vom 18. Juni 2009 unter Bezugnahme auf § 11 Abs. 1 GkG NW auf die im Amtsblatt für den Regierungsbezirks E. erfolgte Veröffentlichung der Satzung für den Zweckverband „Planungsverband RegioPort X1. “ hingewiesen. Die Stadt C. und der Landkreis T. haben im Amtsblatt des Landkreises T. vom 29. Mai 2009 bekannt gemacht, dass die Städte N. und C. der Kreis N. -M. und der Landkreis T. die Satzung für den Zweckverband „Planungsverband RegioPort X1. “ vereinbart haben und die Bezirksregierung E. hierfür im Einvernehmen mit dem Niedersächsischen Ministerium für Inneres, Sport und Integration die erforderliche Genehmigung erteilt hat, verbunden mit dem Hinweis, dass die Satzung nebst Anlagen im Amtsblatt für den Regierungsbezirk E. vom 27. April 2009 veröffentlicht worden sei. Entgegen der Auffassung des Antragsgegners ist aber die Frage, ob das für die Satzung nach § 205 Abs. 1 BauGB ausreichen könnte, auch wenn dies nicht „ortsüblich“ im engeren Sinne ist, zu verneinen. Gegen ein solches Verständnis ist nämlich wiederum anzuführen, dass es jedenfalls aus systematischen Gründen nicht in Betracht kommt, eine Abweichung von den - rechtsstaatlichen Erfordernissen geschuldeten - Bekanntmachungsanforderungen des Baugesetzbuches deswegen zuzulassen, weil eine nach dem Baugesetzbuch jedenfalls nicht vorgesehene, möglicherweise sogar ausgeschlossene Genehmigung eingeholt und bekanntgemacht wurde.
Vgl. in diesem Zusammenhang auch Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, § 205 Rn. 10 f.
Hinzu kommt, dass ein solches Vorgehen wiederum zur Unbestimmtheit hinsichtlich des Zeitpunktes des Inkrafttretens der Gründungssatzung und zu ihrer Unwirksamkeit jedenfalls unter diesem Aspekt führte. Denn während § 12 GS hierfür den Tag nach der Bekanntmachung der Genehmigung im Amtsblatt der Bezirksregierung E. definiert, wäre in diesem Fall einer Ersatzverkündung auf die Veröffentlichung der entsprechenden Hinweise abzustellen, die indes mit diesem Datum weder identisch sein kann noch hinreichend dokumentiert ist.
b) Aufgrund dessen kommt es vorliegend nicht (mehr) darauf an, ob ein (weiterer) Bekanntmachungsmangel darin liegt, dass die Gründungssatzung nicht in ausreichend gesicherter Form mit der zu ihrem Bestandteil erklärten Anlage 1 bekanntgemacht wurde. Da sich allein aus dieser Anlage der Zuständigkeitsbereich des Planungsverbandes im Bereich der Bauleitplanung ergibt, handelt es sich um einen wesentlichen Bestandteil der Satzung, ohne den eine wirksame Bekanntmachung nicht zu bewerkstelligen war. Zwar hat der Antragsgegner im vorliegenden Normenkontrollverfahren eine Bekanntmachungsfassung einschließlich der genannten Anlagen vorgelegt, die Bedenken hinsichtlich des „Ob“ der Bekanntmachung grundsätzlich wohl nicht begegnet.
Vgl. in diesem Zusammenhang auch Nds. OVG, Beschluss vom 10. März 2005 - 8 KN 41/02 -, juris.
Allerdings bestehen gleichwohl Zweifel hinsichtlich der Erfüllung der Anforderungen an die Bekanntmachung, die aus rechtsstaatlichen Gründen gerade Gewähr dafür leisten soll, das rechtlich Verbindliche zweifelsfrei erkennen zu lassen. Ob dies hier tatsächlich dadurch bewirkt werden konnte, dass die als „Anlage 1“ ohne weitere Zuordnungsmerkmale bezeichnete Karte dem Amtsblatt lose beigelegt wurde und damit weder körperlich noch inhaltlich mit der bekanntgemachten Satzung fest verbunden war, ist nicht von vornherein frei von Zweifeln. Diese gründen sich vor allem darauf, dass nicht nur der zugehörige Verwaltungsvorgang eine andere Bekanntmachungsfassung (nämlich ohne die Anlage 1) enthält, sondern dem Senat noch im zugehörigen Eilverfahren 2 B 1368/15.NE auf ausdrückliche telefonische Anfrage ein dem Verwaltungsvorgang entsprechendes, mit dem nunmehr vorgelegten allerdings nicht identisches Veröffentlichungsexemplar (ohne Anlage 1) vorgelegt worden ist. Eine Verbindung scheint damit nicht einmal der Antragsgegner aus dem Veröffentlichungsvorgang hergeleitet zu haben.
c) Die damit fehlende, jedoch erforderliche Bekanntmachung ist auch nicht mit heilender Wirkung für den Bebauungsplan nachholbar. Da die Bekanntmachung der Satzung letztlich Entstehungsvoraussetzung für den Planungsverband ist, kommt eine rückwirkende Heilung mit der Folge, dass der damit vorliegende formelle Mangel als heilbar und deshalb nicht durchschlagend angesehen werden könnte, nicht in Betracht.
Vgl. Jarass/Kment, BauGB 2013, § 205 Rn. 6; Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, § 205 Rn. 8; anders möglicherweise Schrödter, BauGB – Kommentar, 8. Aufl. 2015, § 205 Rn. 12 (unter so wohl jedoch unzutreffender Berufung auf Bay. VGH, Urteil vom 30. April 2003 – 8 N 01.3008 -, juris Rn. 70 ff.).
Abgesehen davon ist eine Heilung - soweit ersichtlich - auch nicht erfolgt.
d) Der Wirksamkeit der Gründung des Planungsverbandes nach Maßgabe des § 205 Abs. 1 BauGB steht ferner entgegen, dass vorliegend die Beteiligung der (Land-)Kreise von den gesetzlichen Anforderungen nicht getragen wird. Es lässt sich nicht feststellen, ob sie hier tatsächlich als öffentliche Planungsträger im Sinne des § 205 Abs. 1 BauGB beteiligtenfähig und beteiligt sind. Öffentliche Planungsträger in diesem Sinne sind alle öffentlich-rechtlichen Körperschaften, denen gesetzlich das Recht zuerkannt ist, rechtsverbindliche Planungen für raumbeanspruchende oder raumverändernde Maßnahmen durchzuführen wenn und soweit ein Zusammenhang mit der Bauleitplanung bestehen kann. Einem zu weiten Verständnis stehen indes die grundsätzlich den Gemeinden vorbehaltene Planungshoheit und das Antragsrecht eines solchen Trägers im Rahmen des § 205 Abs. 2 BauGB entgegen. Aufgrund dessen ist anerkannt, dass nicht jede Planungsaufgabe die Beteiligung an einem Planungsverband rechtfertigt; im Wesentlichen kommt dies vielmehr nur bei materiell in ihren Aufgaben tangierten Planfeststellungsbehörden in Betracht.
Vgl. Schmidt-Eichstaedt, in: Brügelmann, BauGB - Kommentar, Stand November 2016, § 205 Rn. 29 ff.; Runkel, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/ Krautzberger, BauGB - Kommentar, Stand Februar 2016, § 205 Rn. 14; Hornmann, in: Spannowsky/Uechtritz, BauGB – Kommentar, 2. Aufl. 2014, § 205 Rn. 6; enger Schrödter, BauGB – Kommentar, 8. Aufl. 2015, § 205 Rn. 3.
Den vorliegenden Aufstellungsvorgängen lässt sich – wie ausgeführt - bereits nicht entnehmen, in welcher konkreten Eigenschaft - insbesondere in welcher nach obigen Maßstäben planungsrechtlich bedeutsamen Funktion – die (Land-)Kreise in die Bauleitplanung einbezogen worden sind. Die inzwischen vorgelegten Gründungsakten enthalten hierzu ebenso wenig einen Hinweis wie die Aufstellungsvorgänge zum in Rede stehenden Bebauungsplan. Vielmehr heißt es im Masterplan RegioPort X1. unter dem Stichwort „Interkommunale Zusammenarbeit Planungsverband RegioPort X1. “ lediglich: „Die geeignete Vorhabenfläche für den neuen Containerhafen liegt an der östlichen Stadtgrenze von N. , die zugleich die Landesgrenze zwischen NRW und Niedersachsen darstellt. Aufgrund der Integration des Hafens C. -Berenbusch auf niedersächsischer Seite wird dieser zu einem interkommunalen, kreis- und landesgrenzenübergreifenden Vorhaben. Dieser Aufgabe wurde frühzeitig mit einer engen Kooperation der Städte C. und N. sowie der Kreise N. -M. und T. auf den verschiedenen Ebenen der Planung Rechnung getragen und mündete in der Bildung des Planungsverbandes zum RegioPort im Jahr 2009.“ Damit wird letztlich allein die nach § 205 BauGB ohnehin unbedenkliche länderübergreifende Zusammenarbeit der Städte N. und C. erklärt. Ähnlich unergiebig formulierte diesen Sachzusammenhang der Verbandsvorsteher in der Verbandsversammlung vom 25. Juni 2015, in der der vorliegende Bebauungsplan beschlossen wurde (BA 1 Hefter 8, S. 47). Diesen Befund haben die Vertreter des Antragsgegners in der mündlichen Verhandlung mit Verweis auf „praktische Erwägungen“ und die Annahme, das Projekt sei sonst nicht zu realisieren gewesen, nachhaltig bestätigt. Solche politisch-praktischen Überlegungen mögen zwar ihre Berechtigung haben, finden im von den Gründungsmitgliedern ausdrücklich herangezogenen § 205 Abs. 1 BauGB aber keine normative Grundlage.
Zu vorstehendem Befund passt, dass die (Land-)Kreise in der Gründungssatzung des Antragsgegners im auffälligen Kontrast zum Gesetzeswortlaut des § 205 Abs. 1 S. 2 BauGB gerade nicht als öffentliche Planungsträger, sondern unspezifisch als öffentlicher Träger aufgeführt sind.
Generell gegen die Möglichkeit der Beteiligung von Kreisen nach § 205 Abs. 1 Schmidt-Eichstaedt, in: Brügelmann, BauGB - Kommentar, Stand November 2016, § 205 Rn. 192; offenbar auch Runkel, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB - Kommentar, Stand Februar 2016, § 205 Rn. 97; ähnlich Schrödter, in: ders., BauGB - Kommentar, 8. Aufl. 2014, § 205 Rn. 3.
bb) Soweit der Antragsgegner erstmals im vorangegangenen Eilverfahren darauf hingewiesen hat, dass die (Land-) Kreise hier in ihrer Eigenschaft als Träger der Landschaftsplanung öffentliche Planungsträger im Sinne von § 205 Abs. 1 BauGB und damit rechtmäßig Mitglieder des Planungsverbandes geworden seien, begegnet dies vor diesem Hintergrund schon im Ansatz Bedenken. Es ist unbeschadet dessen auch zumindest zweifelhaft, ob die landesplanerischen Befugnisse der (Land-)Kreise diese zu Planungsträgern im Sinne von § 205 Abs. 1 BauGB machen. Hierbei dürfte es sich nicht um raumbedeutsame Befugnisse im oben genannten Sinne handeln.
Vgl. dazu allgemein (ohne Begründung bejahend) Battis, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB-Kommentar, 13. Aufl. 2016, § 205 Rn. 2; dezidiert a. A. Schmidt-Eichstaedt, in: Brügelmann, BauGB - Kommentar, Stand November 2016, § 205 Rn. 37; ebenso Hornmann, in: Spannowsky/ Uechtritz, BauGB – Kommentar, 2. Aufl. 2014, § 205 Rn. 6.
Das mag hier auf sich beruhen. Denn nach den konkreten Umständen ist unbeschadet dessen nicht zu erkennen, dass die (Land-)Kreise in ihrer Funktion als Träger der Landschaftsplanung Mitglieder des Planungsverbandes geworden sind und in dieser Funktion bauleitplanerisch tätig werden durften. Insbesondere aus den Stellungnahmen des Kreises N. -M. im Bebauungsplanverfahren ergibt sich nämlich, dass dessen Befugnisse als Landschaftsbehörde im Hinblick auf Ausgleichsmaßnahmen hier gerade nicht im Planungsverband koordiniert werden sollten. Zum einen wird dort explizit darauf hingewiesen, dass „obwohl eine Einbindung des Kreises in den Planungsverband gegeben ist, die landschaftsrechtlichen Auslegungen der relevanten Gesetze (Bundesnaturschutzgesetz, Landschaftsgesetz NRW) hinsichtlich möglicher Kompensationsräume der unteren Landschaftsbehörde vorbehalten“ sind (Stellungnahme vom 15. April 2015 im Rahmen der zweiten Offenlage, BA 6 Hefter 3, S. 68). Zum anderen soll danach der Landschaftsschutz gerade nicht am Landesgrenzen überschreitenden Planungskonzept teilhaben. Im Gegenteil weist der Kreis N. -M. wiederholt darauf hin, dass „der Ausgleich für Eingriffe in Natur und Landschaft … im Gebiet des Kreises N. -M. erfolgen“ müsse. „Auch der kreisgrenzenübergreifende Planungsverband ändert nichts an der grundsätzlichen Vorgehensweise der unteren Landschaftsbehörde, einen notwendigen Ausgleich und Ersatz für Eingriffe im Kreisgebiet außerhalb des Kreises nicht zuzustimmen“ (Stellungnahme vom 30. Juli 2014 im Rahmen der ersten Behördenbeteiligung, BA 6, Hefter 1, S.110; ebenso Stellungnahme vom 15. April 2015).
Schließlich ist auch die im satzungsgemäßen Aufgabenkatalog des Antragsgegners genannte „Planung im Bereich der C1. B. “ (§§ 3, 10 GS) nicht geeignet, die allein angeführte Beteiligung der (Land-)Kreise als Träger der Landschaftsplanung zu begründen. Denn insoweit handelt es sich jedenfalls nicht um ein Planungsverfahren nach landschaftsrechtlichen Bestimmungen, sondern um ein (Plan-)Genehmigungsverfahren auf der Grundlage des Wasserhaushaltsgesetzes und der Landeswassergesetze. Unbeschadet dessen sind die in diesem Verfahren betroffenen Ausbaumaßnahmen nicht als raumbedeutsame, einem Bauleitplanverfahren strukturell grundsätzlich vergleichbare Planungen im Sinne von § 205 Abs. 1 BauGB zu werten. In seiner Struktur steht dieses Verfahren vielmehr einem Genehmigungs- oder Planungsverfahren ohne raumplanerischen Einschlag nahe, das insbesondere keine potentiellen Schnittstellen mit bauleitplanerischen Befugnissen aufweist.
So auch Schmidt-Eichstaedt, in: Brügelmann, BauGB - Kommentar, Stand November 2016, § 205 Rn. 40 ff., 60.
Dementsprechend hat sich der Antragsgegner im Hinblick auf die Beteiligung der Kreise auf diesen wasserrechtlichen Aspekt auch nicht gestützt.
Auch unter Berücksichtigung der im gerichtlichen Verfahren angesprochenen Erfordernisse der Verkehrsinfrastruktur ist eine Planungsträgerschaft der (Land-) Kreise nicht gegeben. Für die insoweit allein in Betracht kommende K 6 enthält bereits die Planurkunde den ausdrücklichen Hinweis, dass Träger der Straßenbaulast der Landesbetrieb Straßen NRW ist, so dass zumindest unter diesem Gesichtspunkt Planungsbefugnisse der beteiligten Kreise nicht zu erkennen sind. In der mündlichen Verhandlung wurde zudem deutlich, dass seitens des Antragsgegners nicht einmal Klarheit darüber geschaffen wurde, ob und in welchem Umfang die Straßenbaulast des Kreises N. -M. von der Bauleitplanung potentiell auch nur berührt werden könnte. Für den Landkreis T. ist dies ohnehin ausgeschlossen, weil auf niedersächsischem Gebiet auch nach den Vorstellungen des Masterplanes keine Straßenneu- oder -ausbauplanung vorgesehen ist.
Hierzu passt, dass dem Planungsverband für entsprechende Planungen auch keine finanziellen Mittel zur Verfügung stehen. Offensichtlich waren entsprechenden Planungen von vornherein nicht vorgesehen, was die angeführte Beteiligung als hierfür in Betracht kommender Planungsträger – unabhängig von der vorstehend erörterten Problematik – zumindest fernliegend erscheinen lässt.
Im Übrigen ist allein die zuständige Planfeststellungsbehörde - hier, auch für eine Kreisstraße in der Baulast eines Kreises, die Bezirksregierung E. (§§ 38, 39a StrWG NRW) - als relevanter Planungsträger im Sinne von § 205 Abs. 1 Satz 2 BauGB anzusehen.
Vgl.Schmidt-Eichstaedt, in: Brügelmann, BauGB - Kommentar, Stand November 2016, § 205 Rn. 45 f.
cc) Unabhängig davon reichte indes die formale Verbandsfähigkeit der Kreise als Nichtinhaber der baurechtlichen Planungshoheit nach dem BauGB für sich genommen nicht aus, deren Beteiligung an einem Planungsverband zu rechtfertigen. Vielmehr kommt sie - wie der Antragsgegner in der Antragserwiderung ausdrücklich und zutreffend bestätigt - nur dann in Betracht, wenn zwischen den verbandsfähigen Beteiligten durch eine gemeinsame zusammengefasste Bauleitplanung ein Ausgleich der verschiedenen von ihnen vertretenen, für die Bauleitplanung relevanten Belange erreicht werden kann und soll.
Hornmann, in: Spannowsky/Uechtritz, BauGB – Kommentar, 2. Aufl. 2014, § 205 Rn. 14, 17; Schmidt-Eichstaedt, in: Brügelmann, BauGB - Kommentar, Stand November 2016, § 205 Rn. 63 ff., 68; Runkel, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB - Kommentar, Stand Februar 2016, § 205 Rn. 4 f.
Diese müssen also tatsächlich Gegenstand der ausgleichenden konkreten Planung sein, namentlich die fachplanerischen Belange der (sonstigen) Planungsträger durch die Bauleitplanung absehbar in qualifizierter Weise betroffen werden, sich also „überlappen“, so dass sich aufgrund des sich daraus ergebenden Konfliktpotentials die raumbedeutsamen Planungsvorhaben erfahrungsgemäß nur durch eine Zusammenarbeit aller beteiligten Planungsträger befriedigend lösen lassen.
BVerwG, Beschluss vom 18. Oktober 2016 - 10 B 6.15 -, juris Rn. 8; Schmidt-Eichstaedt, in: Brügelmann, BauGB - Kommentar, Stand November 2016, § 205 Rn. 63 ff., 68; Hornmann, in: Spannowsky/ Uechtritz, BauGB – Kommentar, 2. Aufl. 2014, § 205 Rn. 14.
Dies beruht auf der Annahme, dass ein Planungsverband nach der Systematik des Baugesetzbuches als Beschränkung der grundsätzlich unverfügbaren Planungshoheit der Gemeinden auch inhaltlichen Rechtfertigungsanforderungen unterliegt. Dies gilt einfachgesetzlich schon auf der Grundlage des § 1 Abs. 3 BauGB, wonach die Gemeinden Bauleitpläne aufzustellen haben, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Anerkanntermaßen handelt es sich hierbei um eine gesetzliche Verpflichtung der Gemeinden, Bebauungspläne in eigener Verantwortung aufzustellen. Hiermit ist etwa eine vertragliche Bindung, Bauleitplanung durchzuführen oder zu unterlassen, grundsätzlich unvereinbar.
Vgl. nur OVG NRW, Urteil vom 30. Mai 2017 - 2 D 27/15.NE -.
Dieser aus Gemeinwohlgründen bestehenden einfachgesetzlichen Verpflichtung entspricht nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auf der Grundlage von Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG eine Bindung der Gemeinden hinsichtlich der Aufrechterhaltung des ihr verbliebenen Regelungsbereiches der Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft, zu denen in herausgehobener Weise auch die Planungshoheit gehört. Es steht gerade nicht im freien Belieben der Gemeinde, ob und wie sie diese Aufgaben wahrnimmt. Gehören Aufgaben zu den Angelegenheiten des örtlichen Wirkungskreises, so darf sich die Gemeinde im Interesse einer wirksamen Wahrnehmung dieses örtlichen Wirkungskreises, der ihr letztlich zum Wohle der Gemeindeangehörigen anvertraut ist, nicht ihrer gemeinwohlorientierten Handlungsspielräume begeben.
BVerwG, Urteil vom 27. Mai 2009 - 8 C 10.08 -, NVwZ 2009, 1305 = juris Rn. 25 ff., 29; ähnlich Schmidt-Eichstaedt, in: Brügelmann, BauGB - Kommentar, Stand November 2016, § 205 Rn. 8 ff.; ablehnend etwa Mehde, in: Maunz/Dürig, GG - Kommentar, Stand Sept. 2016, Art 28 Abs. 2 Rn. 55 f.; Hennecke, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein, GG - Kommentar, 13. Aufl. 2014, Art 28 Rn. 62 f.
Vor diesem Hintergrund verbietet sich letztlich eine Übergehung oder (zu) großzügige Handhabung der tatbestandlichen Voraussetzungen für die Gründung eines Planungsverbandes nach § 205 Abs. 1 BauGB unter dem Gesichtspunkt der Freiwilligkeit. Zwar gehört zur Organisationshoheit der Kommunen in ihrer Ausprägung als Kooperationshoheit, dass sie für einzelne Aufgaben zusammen mit anderen Gemeinden auch gemeinschaftliche Handlungsinstrumente schaffen dürfen, etwa auch durch Bildung von Planungs- oder sonstigen Zweckverbänden.
Saarl. VerfGH, Urteil vom 29. Juni 2004 - Lv 5/03 -, juris Rn. 68.
Es verbietet sich aber auch die Annahme einer uneingeschränkten Dispositionsfreiheit der Gemeinden darüber, ob sie sich ihrer Planungshoheit im Einzelfall begeben wollen und ein Planungsverband - jedenfalls wenn an ihm wie hier auch staatliche Aufgabenträger und nicht nur Kommunen beteiligt sind - an die Stelle der Gemeinde tritt; denn kommunale Selbstverwaltung bedeutet ihrem Wesen und ihrer Intention nach, dass die örtliche Gemeinschaft ihre Aufgaben in eigener Verantwortung wahrnehmen soll. Sie beinhaltet die Verpflichtung, die eigenen Kompetenzen im Regelfall selbst wahrzunehmen, aber auch, sich funktionsfähig zu erhalten.
Der Gesetzgeber hat die Notwendigkeit einer Modifizierung der gemeindlichen Planungszuständigkeit unter Berücksichtigung des verfassungsrechtlichen Aufgabenverteilungsprinzip auf sachgerechte Weise entsprochen, indem er erlaubte, dass sich die Gemeinden und sonstige öffentliche Planungsträger unter bestimmten Voraussetzungen zu einem Planungsverband zusammenschließen. Nur wenn eine ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung anders nicht sachgerecht und effektiv sicherzustellen wäre, kann ein Planungsverband gebildet werden. Die gemeinsame zusammengefasste Bauleitplanung muss erforderlich sein, um den Ausgleich der verschiedenen Belange zu erreichen. Im Spannungsfeld zwischen dem Ziel möglichst großer Bürgernähe und Bürgerbeteiligung im Rahmen der kommunalen Planungshoheit einerseits und der Notwendigkeit funktionsgerechter Durchführung der örtlichen und überörtlichen Aufgaben andererseits hat der Gesetzgeber die Möglichkeit eingeräumt, die Planungshoheit im dafür unerlässlichen Ausmaß vorübergehend auf einen Verband zu verlagern.
Vgl. dazu Schmidt-Eichstaedt, in: Brügelmann, BauGB - Kommentar, Stand November 2016, § 205 Rn. 10 f., mit zahlreichen Nachweisen auf die Rechtsprechung des BVerfG.
Für einen solchen besonderen Ausgleichs- und gegenseitigen Abstimmungsbedarf insbesondere im Hinblick auf Planungsbefugnisse der beteiligten (Land-) Kreise im Bereich des Landschaftsschutzes bzw. der „Planung im Bereich der C1. B. “ allgemein ist indes nichts ersichtlich. Im Gegenteil betonen alle naturschutzfachlichen Gutachten, der Umweltbericht, die Planbegründung und die Schlussabwägung des Antragsgegners, dass die ökologische Wertigkeit einschließlich des landschaftlichen Wertes der durch das Vorhaben betroffenen Gebiete und Biotopstrukturen eher gering bzw. unterdurchschnittlich ist. Selbst der C1. B. wird insoweit lediglich durchschnittliche Bedeutung zuerkannt (Masterplan S. 83, Umweltstudie S. 97). Dass ausgehend hiervon auch in Anbetracht der Größe des Plangebietes von 92 ha und der überbaubaren Flächen von etwa 20 ha das allgemeine Koordinierungssystem des Bauleitplanverfahrens nach §§ 2 ff. BauGB mit seinen formellen Beteiligungsrechten insbesondere der Träger öffentlicher Belange nicht ausgereicht haben könnte, ist weder im Planungsverfahren dargelegt worden noch im Übrigen ersichtlich. Insoweit folgerichtig benennt die Planbegründung (dort Seite 17) mit den im Verfahren erforderlichen und teilweise schon im Verfahren befindlichen fachplanerischen Verfahren im Wesentlichen keine Verfahren, für die die beteiligten Kreise Planungsverantwortung trügen, selbst im Rahmen der Straßenausbauplanung wird explizit - und wie ausgeführt zutreffend - nur ein Abstimmungsbedarf mit dem Landesbetrieb Straßen NRW genannt (S. 17 der Planbegründung). Wenn es mithin tatsächlich in erster Linie um die Bewältigung planungsrechtlichen Koordinierungsbedarfes gegangen wäre, hätte sich eine Beteiligung (zumindest auch) dieser benannten Planungsträger förmlich aufgedrängt.
Hinzu kommt insbesondere für den Kreis N. -M. , dass dessen in der Antragserwiderung angeführte Zuständigkeit für Fragen der Landschaftsplanung zur Rechtfertigung einer Beteiligung nach § 205 Abs. 1 Satz 1 BauGB in der konkreten Ausgangskonstellation zumindest fraglich erscheint. Denn der Zuständigkeitsbereich des Antragsgegners ist bzw. war auf nordrhein-westfälischer Seite landschaftsplanerisch durch eine Landschaftsschutzverordnung der Bezirksregierung E. vom 19. Dezember 1968 erfasst. Die Entscheidung über die Herausnahme des Plangebiets aus der Landschaftsverordnung ist demgemäß (§ 73 LG NRW) auch allein von der Bezirksregierung E. getroffen worden – und zwar erst mit Verordnung vom 3. Juli 2015 und damit sogar erst nach dem Satzungsbeschluss über den hier in Rede stehenden Bebauungsplan. Bis dahin, und damit auch im Zeitpunkt der Verbandsgründung sowie während des gesamten Planungsverfahrens, war jedenfalls der Kreis N. -M. nicht unter dem Gesichtspunkt der Landschaftsplanung planungsbefugt. Dementsprechend hält auch der Umweltbericht ausdrücklich fest, eine aktive Landschaftsplanung sei nur im Landkreis T. zu verzeichnen (S. 7 f.). Damit ist letztlich zugleich ausgeschlossen, dass die Bauleitplanung mit planerischen Absichten des Kreises N. -M. kollidieren kann/könnte und deshalb ein gesteigerter Koordinierungsbedarf bestand, der die Einbeziehung auch des Kreises in den Planungsverband rechtfertigte.
Im vorliegenden Bebauungsplanverfahren haben diese - unterstellten - Planungsbefugnisse der beteiligten (Land-)Kreise zudem jedenfalls keine besondere Rolle gespielt. Die Maßnahmen in der C1. B. werden im Bebauungsplanverfahren bei den wesentlichen Zielen nicht erwähnt und im Folgenden eher am Rande gestreift; außer dem Hinweis auf die Bedeutung der Renaturierung für den Eingriffsausgleich finden sich hierzu keine konkretisierten Ausführungen. Lediglich die Vorplanungen zur naturnahen Umgestaltung der C1. B. sind Bestandteil der Aufstellungsvorgänge. Diese sind aber offenbar allein von den (Land-)Kreisen außerhalb der Verbandsstruktur initiiert worden, allein sie - und nicht der Planungsverband - sind als Auftraggeber der Vorplanungsstudie benannt, Diskussionen innerhalb des und/oder mit dem Antragsgegner(s) sind jedenfalls nicht dokumentiert. Ob diese Vorplanungen mit den im Umweltbericht angesprochenen Antragsunterlagen aus 2013 für das entsprechende (wasserrechtliche) Genehmigungsverfahren identisch sind, lässt sich den Aufstellungsvorgängen ebenfalls nicht sicher entnehmen.
Schließlich ist zu berücksichtigen, dass die Planungen und Maßnahmen mit Bezug auf die C1. B. kein notwendiger Bestandteil der Hafenplanung (gewesen) sind, die dortigen Veränderungen dienen vielmehr nur dem Ausgleich der durch die Hafenplanung ermöglichten Eingriffe. Dies wäre genauso gut planextern möglich gewesen, wie der Antragsgegner in Bezug auf andere Ausgleichsflächen im Rahmen der Abwägung wiederholt hervorgehoben hat. Erforderliche Ausgleichsflächen hätten darüber hinaus auch an anderer Stelle ausgewiesen werden können. Demgegenüber wirkt sich die dem Antragsgegner übertragene Bauleitplanung nicht selbst in einer Weise auf die C1. B. aus, dass dort konkret allein wegen der Bebauungsplanung ein Planbedürfnis entstanden wäre. Der Umweltbericht hält insoweit ausdrücklich fest, dass die C1. B. von den geplanten Vorhaben strukturell nicht betroffen ist (dort S. 63). Ein (nur) im Wege der institutionalisierten Beteiligung am Bauleitplanverfahren sinnvoll zu bewältigendes Konfliktpotential ist damit bereits im Ansatz nicht zu erkennen.
Vgl. allgemein dazu Hornmann, in: Spannowsky/ Uechtritz, BauGB – Kommentar, 2. Aufl. 2014, § 205 Rn. 14.
Die letztlich vorhabenunabhängige Motivation der Renaturierung bestätigt nicht zuletzt der Masterplan RegioPort X1. . Danach steht die Renaturierung des Gebiets „im Zusammenhang mit der Umsetzung der europäischen Wasserrahmenrichtlinie im Wesereinzugsbereich“ und dient dem (allgemeinen) Ziel, die „Nebengewässer in einen besseren und naturnäheren Zustand zu versetzen.“ (dort S. 77).
Vor diesem Hintergrund rechtfertigt sich die Beteiligung jedenfalls nach § 205 Abs. 1 BauGB auch nicht mit der in der Antragserwiderung vertretenen Auffassung, der Planungsverband berge als freiwilliger Zusammenschluss nur geringe Risiken für die Planungshoheit der Gemeinde, weil eine hinreichende Mitwirkung der Gemeinden an der Bauleitplanung gesichert bleibe und sie etwa über die Flächennutzungsplanung sowie informelle Entwicklungsplanungen über städtebauliche Konzepte die Bauleitplanung des Planungsverbandes „von außen“ maßgeblich steuern könnten.
Zu diesem Gedanken auch Runkel, in: Ernst/ Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB - Kommentar, Stand Februar 2016, § 205 Rn. 33.
Es ist bereits unklar, wie sich diese Überlegungen in die gesetzlichen Anforderungen des § 205 Absatz 1 Satz 2 BauGB integrieren ließen. Unabhängig davon ändern sie nichts daran, dass die vom Planungsverband verantwortete Bauleitplanung jedenfalls nicht mehr, wie vom Baugesetzbuch in Umsetzung verfassungsrechtlicher Vorgaben grundsätzlich vorgegeben, den Gemeinden als alleinige Träger der Bauleitplanung zugeordnet werden kann. Eine „Selbstbefreiung“ im Sinne eines „volenti non fit iniuria“ erlaubt das Baugesetzbuch - wie ausgeführt – nicht, auch nicht über eine großzügige Auslegung der Anforderungen des § 205 Abs. 1 BauGB. Eine Steuerung über Konzepte ist im Übrigen weniger wirksam, da es sich bei ihnen nur um - wegwägbare - Abwägungsbelange handelt (§ 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB).
In diesem Zusammenhang ist auch zu berücksichtigen, dass die Beschränkung in der Kompetenz zur Bauleitplanung nach der Regelungssystematik des § 205 BauGB nicht durch größeren Einfluss im Bereich etwa der Landschaftsplanung zu Gunsten der Gemeinden kompensiert würde. Insoweit entstehen gerade keine gemeinsamen Verantwortungen, auch faktisch haben die (Land-)Kreise - insoweit in sich stimmig - in Bezug auf die C1. B. soweit ersichtlich allein außerhalb des Planungsverbandes agiert.
Eine ausreichende Kompensation kann auch nicht in dem „Rückfall“ der Planungshoheit nach Auflösung des Verbandes gesehen werden. Diesen kann eine beteiligte Gemeinde jedenfalls nach § 11 GS hier schon nicht eigenständig herbeiführen. Ob hierneben ein Rückgriff auf allgemeine Rechtsgrundsätze möglich ist,
zum daraus abgeleiteten Recht auf einseitige Einforderung einer Verbandsauflösung Schmidt-Eichstaedt, in: Brügelmann, BauGB – Kommentar, Stand November 2016, § 205 Rn. 151 ff., 159,
erscheint schon im Hinblick auf die satzungsrechtlich geregelte Kündigungsmöglichkeit fraglich. Näher liegt die Annahme, dass die Gemeinden hierauf beschränkt sind. Insofern bleibt aber offen, ob sie im Falle eines Austritts die Planungskompetenz gewissermaßen automatisch zurück erhielten oder diese trotzdem beim nach § 11 Abs. 2 GS möglicherweise weiterbestehenden Planungsverband verbleibt.
In diesem Sinne allgemein Schmidt-Eichstaedt, in: Brügelmann, BauGB - Kommentar, Stand November 2016, § 205 Rn. 167; a. A.Vgl. Trier, Urteil vom 1. April 2009 - 5 K 799/08. TR-, juris Rn. 20, und offenbar Runkel, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Kommentar, Stand Februar 2016, § 205 Rn. 82.
Lediglich ergänzend weist der Senat in diesem Kontext darauf hin, dass sich den vorgelegten Akten nicht entnehmen lässt, ob das gerade zum Ausgleich für den Verlust gemeindlicher Planungshoheit vorgeschriebene Beteiligungsverfahren nach § 205 Abs. 7 BauGB nicht durchgeführt worden ist.
vgl. zur Bedeutung des Abs. 7 etwa Runkel, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Kommentar, Stand Februar 2016, § 205 Rn. 50 ff., Hornmann, in: Spannowsky/ Uechtritz, BauGB – Kommentar, 2. Aufl. 2014, § 205 Rn. 56 f.
3. Der Planungsverband ist aber auch dann nicht als wirksam gegründet anzusehen, wenn unterstellt würde, entgegen der ausdrücklichen Bestimmung in § 1 Abs. 1 Satz 1 der Satzung hätten die beteiligten Gebietskörperschaften allein oder zumindest auch einen Zweckverband nach § 205 Abs. 6 BauGB in Verbindung mit den Regelungen des nordrhein-westfälische Gesetzes über die kommunale Gemeinschaftsarbeit (GkG) gegründet. Auch in diesem Fall wäre die Satzung im Ergebnis wegen bestehender Rechtsverstöße als nichtig anzusehen, so dass es an einer wirksamen Gründung des dann anzunehmenden Zweckverbandes nach Landesrecht fehlte.
In diesem Fall wäre zwar die Bekanntmachung nach §§ 11, 32 GkG grundsätzlich ordnungsgemäß im Amtsblatt der Bezirksregierung E. erfolgt und wohl auch der zusätzlich erforderliche Hinweis in den Veröffentlichungsorgangen der beteiligten Städte und Kreise. Allerdings dürfte im Hinblick auf die übertragene Planungshoheit aus oben angeführten Gründen dessen unbeschadet eine ergänzende ortsübliche Bekanntmachung erforderlich gewesen sein.
Vgl. auch Battis, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB – Kommentar, 13. Aufl. 2016, § 205 Rn. 9.
Abgesehen hiervon ist die Gründungssatzung aber im Hinblick auf wesentliche erforderliche Regelungen nach dem jedenfalls dann anzulegenden Maßstab – überwiegend jedoch auch unter dem Regime des § 205 Abs. 1 BauGB,
vgl. zu dem auch dort erforderlichen Mindestgehalt etwa Runkel, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/ Krautzberger, BauGB, Kommentar, Stand Februar 2016, § 205 Rn. 71, 91; Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, § 205 Rn. 10; Schmidt-Eichstaedt, in: Brügelmann, BauGB - Kommentar, Stand November 2016, § 205 Rn. 19 f. -
als inhaltlich unzureichend oder zu unbestimmt zu werten.
In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass Aufgaben der Bauleitplanung auch nach Vorschriften außerhalb des Baugesetzbuchs auf nach Landesrecht gegründete Zweckverbände übertragen werden können. Die verfahrensrechtliche Zuständigkeit zur Bauleitplanung ist zwar abschließend in § 2 Abs. 1, §§ 203 ff. BauGB geregelt. Träger der Bauleitplanung im Sinne der §§ 1 ff. BauGB ist grundsätzlich die Gemeinde. §§ 203 ff. BauGB bestimmen bundesgesetzliche Ausnahmen von diesem Grundsatz.
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 21. August 1995 - 4 N 1.95 - Buchholz 406.11 § 1 BauGB Nr. 85 S. 27 f., und vom 18. Oktober 2016 - 10 B 6.15 -, juris Rn. 6.
Insoweit regelt § 205 Abs. 6 BauGB, dass ein Zusammenschluss nach dem jeweiligen Zweckverbandsrecht der Länder oder durch besondere Landesgesetze von den Vorschriften des Baugesetzbuchs nicht ausgeschlossen wird. Die Regelungen über die Zuständigkeit für die Bauleitplanung im Baugesetzbuch verdrängen danach die Vorschriften des Landesrechts über gemeindliche Zweckverbände und deren mögliche Kompetenzen nicht, wenn sie die Gewähr eines wirksamen Vollzugs des Städtebaurechts bieten und die gemeindliche (Letzt-)Verantwortung für das städtebauliche Geschehen wahren.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 1998 - 4 CN 5.97 - Buchholz 406.11 § 165 BauGB Nr. 4 S. 21, und Beschluss vom 18. Oktober 2016 - 10 b 6.15 -, juris Rn. 6.
§ 205 Abs. 6 BauGB ist aber keine Vorschrift, die selbst zur Übertragung der Zuständigkeit für die Bauleitplanung ermächtigt, sondern muss als eine Vorschrift angesehen werden, die den (ausschließlichen) Geltungsanspruch der Zuständigkeitsvorschriften des Baugesetzbuchs für Bauleitplanung zurücknimmt und dem Landesrecht einen Bereich lässt, in dem dieses eigene Vorschriften zur Übertragung der Zuständigkeit für die Bauleitplanung vorsehen kann.
a) Nimmt man einen solchen (reinen) Zweckverband nach § 205 Abs. 6 BauGB an, wäre, gerade in Anbetracht obiger Ausführungen, zunächst unklar, in welcher Funktion die beteiligten (Land-)Kreise N. -M. und T. an diesem Zweckverband beteiligt wurden. Die Formulierung in § 1 Abs. 1 Satz 2 GS, wonach sie als „öffentlicher Träger“ beteiligt sind, ließe zumindest unter dieser Prämisse offen, ob damit die Kreise als Planungsträger im Sinne von § 205 Abs. 1 Satz 1 BauGB und/oder als sonstige Träger öffentlicher Belange oder gar als Aufsichtsbehörden Mitglied des Zweckverbandes werden sollten. Denn im Unterschied zur Regelung von § 205 Abs. 1 Satz 1 BauGB ist der potentielle Teilnehmerkreis nach § 205 Abs. 6 BauGB weiter und erlaubt insbesondere auch die Beteiligung sonstiger (öffentlicher) Träger.
Vgl. Battis, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB-Kommentar, 13. Aufl. 2016, § 205 Rn. 15; Runkel, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Kommentar, Stand Februar 2016, § 205 Rn. 92; Schmidt-Eichstaedt, in: Brügelmann, BauGB - Kommentar, Stand November 2016, § 205 Rn. 192.
Dafür, dass eine solche allein auf allgemeinen hoheitlichen Befugnissen beruhende Beteiligung hier jedenfalls nicht fernliegt, spricht - wie bereits ausgeführt – insbesondere der Umstand, dass § 1 Abs. 1 Satz 2 GS im auffälligen Unterschied zu § 205 Abs. 1 Satz 1 BauGB die (Land-)Kreise gerade nicht als öffentliche Planungsträger nennt (Hervorhebung durch den Senat). Gleiches gilt – wie ebenfalls bereits angesprochen – für die in den zur Verfügung gestellten Unterlagen angesprochenen Motivationen für die Bildung des Antragsgegners. Auch aus der Aufgabenbeschreibung des Verbandes lässt sich die Funktion der Landkreise jedenfalls kaum mit der für die Anwendung des § 205 Abs. 6 BauGB erforderlichen Eindeutigkeit bestimmen. Dort ist grundsätzlich nur die Bauleitplanung als Aufgabe des Verbandes konkret benannt, zudem eine Mitwirkung an weiteren „Planungen“ sowie bei der Erschließungsvorbereitung und Fördermittelakquise; wie ausgeführt, beschränken sich die erkennbaren Aktivitäten des Antragsgegners auf die Bauleitplanung.
b) Mit dieser - auch auf die Zulässigkeit eines Zweckverbandes nach § 205 Abs. 1 Satz 1 BauGB durchschlagenden (s. o.) – Problematik verbindet sich die Frage, ob die Satzung des Antragsgegners im Rahmen des § 205 Abs. 6 BauGB die jedenfalls erforderliche ausreichende Regelung hinsichtlich der Abstimmungsmodalitäten enthält. Die in § 205 Abs. 6 BauGB angesprochenen Organisationsformen stehen dem Landesgesetzgeber nämlich - wie bereits angesprochen - nicht beliebig zur Verfügung, sondern müssen aus der Sicht des Baugesetzbuches dem Planungsverband nach § 205 Abs. 1 BauGB gegenüber gleichwertig sein.
Vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 3. Juli 1998 – 4 CN 5.97 -, NVwZ 1999, 407 = juris, und Beschluss vom 18. Oktober 2016 - 10 B 6.15 -, juris Rn. 6; Runkel, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/ Krautzberger, BauGB, Kommentar, Stand Februar 2016, § 205 Rn. 91; Hornmann, in: Spannowsky/Uechtritz, BauGB – Kommentar, 2. Aufl. 2014, § 205 Rn. 66; Schmidt-Eichstaedt, in: Brügelmann, BauGB - Kommentar, Stand November 2016, § 205 Rn. 188 f.; Schroedter, BauGB – Kommentar, 8. Aufl. 2015, § 205 Rn. 19.
Dies gilt zumindest dann, wenn dem Zweckverband die Bauleitplanung übertragen wird, wie es für den Planungsverband nach § 205 Abs. 1 BauGB charakteristisch ist. Insbesondere ergibt sich aus der Möglichkeit der Beteiligung von Trägern ohne jede Planungsbefugnis die Notwendigkeit, durch entsprechende Abstimmungsregelungen auszuschließen, dass diese in potentiell entscheidendem Maße die Bauleitplanung steuern können. Eine solche Mitentscheidungsbefugnis für die nach Maßgabe des § 205 Abs. 1 BauGB beteiligten Träger mag noch im Grundsatz daraus herzuleiten sein, dass sie zu Planungen befugt sind, die sich - etwa im Rahmen von § 38 BauGB - auch auf die gemeindliche Planungshoheit unmittelbar auswirken und diese gegebenenfalls verdrängen können. Gleichwohl gehen gewichtige Stimmen in der Kommentarliteratur selbst bei Planungsverbänden nach § 205 Abs. 1 BauGB davon aus, dass auch in diesen Fällen die sonstigen Planungsträger bei Entscheidungen über die Bebauungspläne grundsätzlich nicht abstimmungsbefugt sind,
so insbesondere: Runkel, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB - Kommentar, Stand Februar 2016, § 205 Rn. 71; dem folgend Battis, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB - Kommentar, 13. Aufl. 2016, § 205 Rn. 4,
ohne dass dies hier allerdings einer abschließenden Entscheidung bedürfte.
Eine vergleichbare Rechtfertigung für sonstige Träger ist jedoch von vornherein nicht zu erkennen. Sie ergibt sich jedenfalls nicht aus der Zulassung von Zweckverbänden nach Landesrecht selbst, da § 205 Abs. 6 BauGB nichts darüber besagt, wie die interne Willensbildung zu organisieren ist. Im Gegenteil ist insoweit keine Rechtfertigung ersichtlich, landesrechtlich über das hinausgehen zu dürfen, was bundesrechtlich zum Schutz der Planungshoheit der Gemeinden als (gerade noch) vertretbare Einschränkung zulässig ist. Der Zweckverband nach Abs. 6 darf wegen der erforderlichen „Gleichwertigkeit“ diese Voraussetzungen nicht gleichsam aushöhlen. Eine maßgebliche Einflussnahme der sonstigen Träger ist dabei auch nicht wesensnotwendig. Ein bestimmender Einfluss brächte in diesem Rahmen – neben dem Aspekt der grundlegenden Kompetenzüberschreitung – zudem die Gefahr mit sich, dass die von den beteiligten Trägern vertretenen Belange von vornherein ein anderes, nämlich größeres Gewicht in der Planung erhielten, da sie nicht (nur) Abwägungsmaterial sind, sondern sich auch im Aufstellungsverfahren und insbesondere beim Satzungsbeschluss über den Bebauungsplan institutionalisiert auswirken können und dadurch eine letztlich unauflösliche Disproportionalität des Abwägungsprozesses und -ergebnisses vorgezeichnet ist.
Vgl. zum Problem auch Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, § 205 Rn. 20.
Für die hier in Rede stehende Beteiligung der (Land-)Kreise kommt hinzu, dass sie gegenüber den kreisangehörigen Kommunen die (staatliche) Rechtsaufsicht ausüben und damit auch insoweit die unmittelbare Gefahr einer Kompetenzüberschreitung besteht. Ein unzulässiger Eingriff in die kommunale Selbstverwaltung liegt nämlich auch schon dann vor, wenn die Grenzen kommunaler Rechtsaufsicht nach § 119 Abs. 1 GO NRW überschritten werden, was bei einer verbandsgestützten „Mitwirkung“ erst recht anzunehmen ist.
Vgl. dazu Saarl. VerfGH, Urteil vom 29. Juni 2004 - Lv 5/03 -, juris Rn. 60, 62; Runkel, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB - Kommentar, Stand Februar 2016, § 205 Rn. 91.
Auf welche Weise die Gründungssatzung die Letztverantwortung der planungsbefugten Gemeinden den oben genannten Anforderungen rechnungtragend sicherstellen muss, wird in Literatur und Rechtsprechung unterschiedlich beantwortet. Während die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts allein auf das Ergebnis („Letztverantwortung“) abzustellen scheint und für den Weg offenbar verschiedene, nicht vorgegebene Varianten für möglich hält,
vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 1998 - 4 CN 5.97 - Buchholz 406.11 § 165 BauGB Nr. 4 S. 21, und Beschluss vom 18. Oktober 2016 - 10 b 6.15 -, juris Rn. 6.
wird in der Literatur überwiegend für Beschlüsse nach dem Baugesetzbuch, insbesondere für die Verabschiedung von Bebauungsplänen, verlangt, es müsse jedenfalls sichergestellt sein, dass die sonstigen Träger diese Abstimmungen nicht aufgrund ihres Stimmgewichts entscheiden können.
Vgl. in diesem Zusammenhang auch die Regelung des § 15 Abs. 1 Satz 5 GkG, der ebenfalls der Gedanke einer unzulässigen kompetenzwidrigen Fremdbestimmung zugrunde liegt; Vogelsang/Lübking/ Ulbrich, Kommunale Selbstverwaltung, 3. Aufl., Rn. 538 (Mehrheit der Stimmrechte bei Kommunen); Jarass/Kment, BauGB-Kommentar, 2013, § 205 Rn. 12.
Daraus leitet sich regelmäßig die Forderung ab, die Satzung müsse vorsehen, dass sie von vornherein an solchen Abstimmungen nicht beteiligt sind.
Vgl. Runkel, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB - Kommentar, Stand Februar 2016, § 205 Rn. 97; ähnlich Schmidt-Eichstaedt, in: Brügelmann, BauGB - Kommentar, Stand November 2016, § 205 Rn. 193; wohl auch Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, § 205 Rn. 20, 23.
Weitergehend wird teilweise ein eigener Planungsausschuss, an dem nur die Gemeinden beteiligt sind, als verbandsinterne Sicherung der planungsrechtlichen Kompetenzverteilung als notwendig angesehen.
Vgl. Runkel, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB - Kommentar, Stand Februar 2016, § 205 Rn. 97.
Zur materiellen Absicherung der Planungshoheit im Sinne ihrer demokratischen Legitimation machen beachtliche Stimmen in Literatur und Rechtsprechung alternativ oder kumulativ zur Voraussetzung, dass die Zusammensetzung der Verbandsversammlung der Stärke der jeweiligen Gruppierungen in den Räten der beteiligten Ortsgemeinden entspricht oder sichergestellt ist, dass die Vertreter jedes Verbandsmitgliedes ihre Stimme insgesamt nur einheitlich abgeben dürfen.
Vgl. OVG Rh.-Pf., Urteil vom 9. August 2002, 8 C 11352/00 -, BauR 2002, 273 = juris Rn. 21 f.; Runkel, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Kommentar, Stand Februar 2016, § 205 Rn. 71, 91; Reidt, in: Gelzer u. a., Bauplanungsrecht, 8. Aufl. 2014 Rn. 32; dagegen Schmidt-Eichstaedt, in: Brügelmann, BauGB - Kommentar, Stand November 2016, § 205 Rn. 19; Bay. VGH, Urteil vom 30. April 2003 - 8 N 01.3009 -, juris Rn. 69.
Solche oder wirkgleiche Regelungen sind der vorliegenden Gründungssatzung des Antragsgegners nicht zu entnehmen. § 7 Abs. 5 i. V. m. Abs. 1 GS regelt vielmehr, dass Entscheidungen in der Verbandsversammlung, die nach § 7 Abs. 2 GS ausdrücklich für die „verbindliche Bauleitplanung“ zuständig ist, mit der Mehrheit der Stimmen getroffen werden, jedes entsandte Verbandsmitglied über eine Stimme verfügt und insgesamt alle beteiligten Hoheitsträger die gleiche Anzahl von Vertretern entsenden. Ein Vorbehalt für die verbindlichen Planungsbeschlüsse enthält die Satzung nicht. Aus den Aufstellungsvorgängen ergibt sich zudem, dass jeweils alle anwesenden Mitglieder der Verbandsversammlung abgestimmt haben. Da zugleich in § 7 Abs. 5 Satz 3 der Satzung festgelegt ist, dass bei Stimmengleichheit ein Antrag als abgelehnt gilt, folgt daraus, dass die Träger der Planungshoheit – die Städte N. und C. – innerhalb des Verbandes selbst dann nicht in der Lage sind, einen Bebauungsplan durchzusetzen, wenn alle ihre Vertreter geschlossen dafür stimmen. Das damit bestehende faktische Vetorecht der beteiligten (Land-)Kreise ist jedenfalls auf der Basis eines nach Landesrecht konzipierten Zweckverbandes als Einschränkung der grundgesetzlich garantierten und durch das BauGB bundesrechtlich abgesicherten Planungshoheit der Gemeinden nach obigen Maßstäben unzulässig.
Vgl. hierzu auch Durinke, LKV 2012, 343, 347.
c) Ob in der fehlenden Vorgabe einheitlicher Stimmabgabe der entsandten Vertreter, die schon wegen der einheitlichen und gleichen Zahl von fünf Vertretern pro beteiligter Gebietskörperschaft nicht die Sitzverteilung in den jeweiligen Räten und Kreistagen widerspiegeln können, und die deshalb nach oben genannten Ausführungen für eine erforderliche Rückkoppelung an den demokratisch legitimierten Planungsträger als wesensnotwendig angesehen wird, mit der Antragstellerin ein weiterer durchgreifender Satzungsmangel zu sehen ist, kann angesichts dessen dahingestellt bleiben.
d) Darüber hinaus stellt die Satzung das planerische Initiativrecht der beteiligten Gemeinden nicht hinreichend sicher, beachtet insbesondere die gemeindliche Aufgabe nach § 1 Abs. 3 BauGB nicht im erforderlichen Umfang. Wie ausgeführt, ist es letztlich nicht aufgebbares Recht, aber auch Pflicht der Gemeinde, Bauleitplanung zu betreiben, sobald und soweit dies für die städtebauliche Ordnung und Entwicklung erforderlich erscheint. Daraus folgt als Mindestvoraussetzung für einen rechtmäßigen Zweckverband mit bauleitplanerischen Zuständigkeiten, dass jede abgebende Gemeinde zur Wahrung ihrer Planungshoheit als Körperschaft im Beschlussorgan des Verbandes mit Initiativrecht vertreten ist.
Vgl. Runkel, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB - Kommentar, Stand Februar 2016, § 205 Rn. 91; Hornmann, in: Spannowsky/ Uechtritz, BauGB – Kommentar, 2. Aufl. 2014, § 205 Rn. 66; Durinke, LKV 2012, 343, 349; allgemein zum Initiativrecht der Gemeinden im Planungsverband auch BVerfG, Beschluss vom 9. Dezember 1987 – 2 BvL 16/84 -, BVerfGE 77, 288 = juris Rn. 63.
Konkrete Regelungen hierzu enthält die Satzung indes nicht. Im Gegenteil spricht gegen ein bestehendes Initiativrecht der Gemeinden zumindest, dass nach § 8 Abs. 2 lit. a GS die Erarbeitung von Plänen dem Verbandsvorsteher obliegt und lediglich die Beschlussfassung über die verbindliche Bauleitplanung nach § 7 Abs. 2 der Satzung der Verbandsversammlung vorbehalten ist. Dass die Gemeinden insoweit gegenüber dem Verbandsvorsteher oder dem Zweckverband weisungsbefugt wären, ist nicht ersichtlich. Eine vergleichbare Sicherung ergibt sich auch nicht allein aus den Aufgaben des Verbandes, Bauleitplanung zu betreiben. Denn dies impliziert nicht gleichsam automatisch eine Aufgabenerfüllung überhaupt, schon gar nicht mit einem bestimmten Inhalt. Wäre dies so, hätte die geforderte Sicherung eines Initiativrechts im Übrigen keine selbständige Bedeutung, da für jeden Verband, auf den Bauleitplanung übertragen wird, eine solche Aufgabenbeschreibung existieren muss.
Eine Sicherung des gemeindlichen Initiativrechts enthält die Satzung auch nicht mittelbar über die Zuständigkeit der Verbandsversammlung. Diese ist gegenüber dem Verbandsvorsteher nach den Regelungen der Gründungssatzung ebenfalls nicht weisungsbefugt und im Rahmen der Planungsvorbereitung – wie erwähnt – auch nicht genannt. Anders als etwa dem Rat einer Gemeinde kommt ihr auch keine Allzuständigkeit - und daraus folgend ein Recht zur Selbstbefassung – in Abwesenheit satzungsrechtlicher Bestimmungen zu.
Allerdings würde selbst eine solche – satzungsmäßig aber nicht erkennbar begründete – Kompetenz das gemeindliche Initiativrecht nicht zuletzt deshalb nicht hinreichend sichern, weil die beteiligten Gemeinden weder einzeln noch gemeinsam über eine Mehrheit der Stimmen in der Verbandsversammlung verfügen. Ob aus der vorgesehenen entsprechenden Anwendung der Geschäftsordnung für die Stadtverordnetenversammlung der Stadt N. anderes abzuleiten wäre, liegt jedenfalls nicht auf der Hand.
e) Weitere Bedenken hinsichtlich der Rechtmäßigkeit der Gründungssatzung ergeben sich daraus, dass die in Rechtsprechung und Literatur selbst für einen Planungsverband nach Abs. 1 ebenfalls für konstitutiv angesehenen
- vgl. dazu OVG Rh.-Pf., Urteil vom 9. August 2002, 8 C 11352/00 -, BauR 2002, 273 = juris Rn. 21 f.; Runkel, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/ Krautzberger, BauGB - Kommentar, Stand Februar 2016, § 205 Rn. 71, 91; Reidt, in: Gelzer u. a., Bauplanungsrecht, 8. Aufl. 2014 Rn. 32; Hornmann, in: Spannowsky/Uechtritz, BauGB – Kommentar, 2. Aufl. 2014, § 205 Rn. 21; Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, § 205 Rn. 10; Vogelsang/Lübking/Ulbrich, Kommunale Selbstverwaltung, 3. Aufl., Rn. 540 -
Regelungen über die Kostentragung nach § 10 Abs. 1 GS unzureichend sein könnten. Geregelt sind dort nur die Verteilung der Kosten der Bauleitplanung sowie für „Planungen“ im Bereich der C1. B. und der Aufwand für Personal-, Sach- und Geschäftskosten im Rahmen der Geschäftsstellenaufgaben. Zu den weiteren unter § 3 der Satzung genannten Aufgaben, insbesondere der vorgesehenen und nach der Antragserwiderung die Beteiligung der Kreise jedenfalls auch rechtfertigenden Mitwirkung bei Schaffung der Verkehrsinfrastruktur, findet sich hingegen keine Kostenregelung.
II. Angesichts der zur Unwirksamkeit der Gründung des Antragsgegners führenden Mängel der Gründungssatzung kann dahinstehen, ob der angefochtene Bebauungsplan selbst an durchgreifenden formellen und/oder inhaltlichen Mängeln leidet, die zu seiner Unwirksamkeit führten. Im Hinblick auf eine möglicherweise beabsichtigte Neuplanung weist der Senat indes - ohne Anspruch auf Vollständigkeit - auf Folgendes hin:
1. Die Auslegungsbekanntmachung vom 4. Juni 2014 und die erneute Bekanntmachung vom 3. März 2015 dürften nicht den Anforderungen genügen, die in Bezug auf den Hinweis auf vorliegende Umweltinformationen gemäß § 3 Abs. 2 Satz 2 Hs. 1 BauGB zu beachten sind.
a) Die Entwürfe der Bauleitpläne sind gemäß § 3 Abs. 2 Satz 1 BauGB mit der Begründung und den nach Einschätzung der Gemeinde wesentlichen, bereits vorliegenden umweltbezogenen Stellungnahmen für die Dauer eines Monats öffentlich auszulegen. Ort und Dauer der Auslegung sowie Angaben dazu, welche Arten umweltbezogener Informationen verfügbar sind, sind gemäß § 3 Abs. 2 Satz 2 Hs. 1 BauGB mindestens eine Woche vorher ortsüblich bekannt zu machen. Die zuletzt genannte Bestimmung umfasst das Erfordernis, die in den vorhandenen Stellungnahmen und Unterlagen behandelten Umweltthemen nach Themenblöcken zusammenzufassen und diese in der ortsüblichen Bekanntmachung schlagwortartig zu charakterisieren. Wie diese schlagwortartige Charakterisierung im Einzelnen auszusehen hat, lässt sich nicht allgemein beantworten, sondern hängt wesentlich von den jeweiligen Umständen des Einzelfalls ab. Entscheidend ist stets, ob die bekannt gemachten Umweltinformationen ihrer gesetzlich gewollten Anstoßfunktion gerecht werden. Dies kann im Einzelfall bereits bei schlagwortartiger Bezeichnung der behandelten Umweltthemen der Fall ein. Abstrakte Bezeichnungen reichen aber regelmäßig dann nicht aus, wenn sich darunter mehrere konkrete Umweltbelange subsumieren lassen. In diesem Fall bedarf es einer stichwortartigen Beschreibung der betroffenen Belange und unter Umständen sogar einer Bezeichnung der jeweiligen Betroffenheit.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juli 2013 - 4 CN 3.12 -, BVerwGE 147, 206 = juris Rn. 23; OVG NRW, Urteil vom 30. September 2014 - 2 D 87/13.NE -, BauR 2015, 934 = juris Rn. 35 f.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 2. April 2014 - 3 S 41/13 -, juris Rn. 43 f.
Was „umweltbezogene Informationen“ i. S. d. § 3 Abs. 2 Satz 2 Hs. 1 BauGB sind, ist im Gesetz nicht ausdrücklich erläutert. Dass es nicht mit einer bloßen namentlichen Auflistung der vorliegenden umweltbezogenen Stellungnahmen getan ist, lässt aber ein Vergleich mit § 3 Abs. 2 Satz 1 BauGB erkennen, wonach die Entwürfe der Bauleitpläne „mit ... den nach Einschätzung der Gemeinde wesentlichen, bereits vorliegenden umweltbezogenen Stellungnahmen“ öffentlich auszulegen sind. Hätte der Gesetzgeber gewollt, dass nur die „vorliegenden umweltbezogenen Stellungnahmen“ zum Gegenstand der Auslegungsbekanntmachung zu machen sind, hätte es nahe gelegen, die in Satz 1 verwendete Formulierung in Satz 2 zu wiederholen oder darauf Bezug zu nehmen. Das hat der Gesetzgeber nicht getan. Auch von der Wortbedeutung geht der Begriff der „Information“ über denjenigen der „Stellungnahme“ hinaus. Er bringt zum Ausdruck, dass eine Unterweisung über die Inhalte der vorliegenden umweltbezogenen Stellungnahmen erwartet wird. Das Bekanntmachungserfordernis ist dabei auf die Angabe der „Arten“ verfügbarer Umweltinformationen beschränkt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juli 2013 - 4 CN 3.12 -, BVerwGE 147, 206 = juris Rn. 16 f.
Der Begriff der umweltbezogenen Stellungnahme des § 3 Abs. 2 Satz 1 BauGB ist wiederum aus europarechtlichen Gründen weit zu verstehen. Das weite Begriffsverständnis ergibt sich aus den Zielen einer effektiven Öffentlichkeitsbeteiligung und der Transparenz der Planung, welche der gesetzlichen Pflicht zur Auslegung umweltbezogener Stellungnahmen zugrunde liegen. Die diesbezügliche Auslegungspflicht erstreckt sich damit insbesondere auch auf verfahrensbezogene Äußerungen Dritter (etwa von Trägern öffentlicher Belange) im Verfahren der Planaufstellung.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 6. Mai 2014 - 2 D 14/13.NE -, juris Rn. 57, und vom 30. September 2014 - 2 D 87/13.NE -, BauR 2015, S. 934 = juris Rn. 36 f. m. w. N.; vgl. auch Schindler/Benner, NVwZ 2015, S. 644 (646).
Gemessen an diesen Grundsätzen kommt ein Verstoß der Auslegungsbekanntmachung gegen § 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB hier ernsthaft in Betracht.
Zumindest der erneuten Auslegungsbekanntmachung vom 7. März 2015, in der es pauschal heißt, „Die Entwurfsbegründung mit Umweltbericht sowie die wesentlichen, bereits vorliegenden umweltbezogenen Stellungnahmen und Gutachten zu den Auswirkungen des Vorhabens auf die Schutzgüter Mensch, menschliche Gesundheit, Tiere, Pflanzen und biologische Vielfalt, Boden, Wasser, Luft, Klima und Landschaft, Kultur und sonstige Sachgüter“ lägen aus, lässt sich nicht konkret entnehmen, welche umweltbezogenen Stellungnahmen ausgelegt wurden. Dies leisten auch die dem Senat vorgelegten Aufstellungsvorgänge nicht. Zudem hat die Antragstellerin im Verfahren 2 D 59/16.NE unwidersprochen vorgetragen, die von dem Antragsgegner eingeholte gutachterliche Stellungnahme von Dezember 2014 zu den verkehrlichen Auswirkungen des Bebauungsplans auf die Belastung auf der B 482 im Bereich Q1. X3. sowie die von ihr vorgelegte gutachterliche Stellungnahme vom 21. September 2014 seien nicht ausgelegt worden.
Zudem ist zumindest fraglich, ob die weiteren Hinweisen auf die vorliegenden umweltbezogenen Informationen den Anforderungen des § 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB genügen, insbesondere ob ihnen eine echte - ggf. schlagwortartige - Zusammenfassung nach Themenblöcken und eine Auskunft über deren „Arten“ zu entnehmen ist. Der Auflistung lässt sich ein stichwortartiger und hinreichend differenzierter Überblick über die verfügbaren umweltbezogenen Informationen insbesondere ihrer Art nach kaum hinreichend eindeutig entnehmen.
Dies gilt namentlich für die von der Antragstellerin im Verfahren 2 D 59/16.NE eingewandten fehlenden Hinweise auf die Verkehrsuntersuchungen. Eine explizite Feststellung, dass insoweit überhaupt Informationen vorhanden sind, enthält die Auslegungsbekanntmachung nicht. Ihr ist diese Problematik auch in der Sache jedenfalls nicht ohne weiteres zu entnehmen. Soweit dort allgemein auf „Schall- und Lichtimmissionen“ hingewiesen wird, kann der interessierte Leser dies nur so verstehen, dass es um Bau und Betrieb der in den Sondergebieten 1 und 2 geplanten baulichen Anlagen geht, nicht aber um Verkehr auf öffentlichen Straßen, der üblicherweise - und so auch hier - nicht unter Lichtimmissionsgesichtspunkten begutachtet wird. Im Übrigen handelte es sich insoweit nur um einen Teilaspekt der Verkehrsproblematik, die insbesondere auch die Leistungsfähigkeit der Erschließung und der ggfs. Daraus erwachsenen Umweltauswirkungen umfasst. Unabhängig davon reichte hier das Schlagwort „Lärm“ zur hinreichenden Charakterisierung möglicherweise nicht aus, da verschiedenste Lärmarten mit je eigenen rechtlichen Beurteilungsregimen hinsichtlich ihrer zulässigen Auswirkungen auf Mensch und Umwelt in Rede stehen (Anlagenlärm aus den SO 1 und 2, Baulärm, Schienenverkehrslärm, Verkehrslärm Wasserstraßen und allgemeiner Straßenverkehr). Zudem findet sich in der Auslegungsbekanntmachung jedenfalls kein Hinweis darauf, dass sich auch in den im Rahmen der ersten Beteiligung der Öffentlichkeit und der Träger eingegangenen Stellungnahmen entsprechende Informationen finden. Dass auch auf solche Informationen - etwa die Stellungnahme der Antragstellerin im Verfahren 2 D 59/16.NE oder auch des BUND - hingewiesen worden sein könnte, ist nicht zuletzt deshalb schwerlich erkennbar, weil der Text der zweiten Offenlegungsbekanntmachung mit demjenigen der ersten identisch ist. Dies konnte wohl nur den – in dieser Form unzutreffenden - Eindruck hervorrufen, es liege „nichts Neues“ vor.
b) Der Verstoß gegen § 3 Abs. 2 BauGB wäre auch im hiesigen Verfahren beachtlich.
Nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Hs. 2 Alt. 2 BauGB ist ein Verstoß gegen § 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB nur beachtlich, wenn bei Anwendung dieser Vorschrift lediglich einzelne Angaben dazu, welche Arten umweltbezogener Informationen verfügbar sind, gefehlt haben.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juli 2013 - 4 CN 3.12 -, DVBl. 2013, 1321 = juris Rn. 25; OVG NRW, Beschluss vom 19. Februar 2014 - 2 D 83/13.NE -, juris Rn. 28.
Von einem bloßen Fehlen einzelner umweltbezogener „Informationen“ könnte hier aber wohl kaum gesprochen werden. Denn wie oben ausgeführt fehlt es hier letztlich an einem Hinweis auf die Verkehrsproblematik insgesamt, ebenso wie auf die „Arten“ der vorliegenden Informationen.
Vgl. hierzu auch OVG NRW, Urteile vom 30. September 2014 - 2 D 87/13.NE -, juris Rn. 41 ff., und vom 25. August 2015 - 10 D 53/13.NE - (S. 9/10 des amtlichen Abdrucks) m. w. N.
Die Antragstellerin könnte sich auf diesen Mangel, der von der Antragstellerin des Verfahrens 2 D 59/16.NE, das gemeinsam mit dem vorliegenden Verfahren verhandelt worden ist, fristgerecht gerügt worden ist, auch berufen. Denn eine solche Fehlerrüge wirkt allgemein und absolut für jedermann („inter omnes“).
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 2. Januar 2001 - 4 BN 13.00 -, BRS 64 Nr. 57 = juris Rn. 5 m. w. N.
2. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin dürfte der Bebauungsplan jedenfalls im maßgeblichen Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses nicht an seiner fehlenden städtebaulichen Erforderlichkeit scheitern.
Was im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB städtebaulich erforderlich ist, bestimmt sich maßgeblich nach der jeweiligen Konzeption der Gemeinde. Welche städtebaulichen Ziele die Gemeinde sich setzt, liegt in ihrem planerischen Ermessen. Der Gesetzgeber ermächtigt sie, die „Städtebaupolitik“ zu betreiben, die ihren städtebaulichen Ordnungsvorstellungen entspricht. Nicht erforderlich im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB sind in aller Regel nur solche Bauleitpläne, die einer positiven Planungskonzeption entbehren und ersichtlich der Förderung von Zielen dienen, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuchs nicht bestimmt sind. § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB ist ferner verletzt, wenn ein Bebauungsplan, der aus tatsächlichen oder Rechtsgründen auf Dauer oder auf unabsehbare Zeit der Vollzugsfähigkeit entbehrt, die Aufgabe der verbindlichen Bauleitplanung nicht zu erfüllen vermag. In dieser Auslegung setzt § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB der Bauleitplanung lediglich eine erste, wenn auch strikt bindende Schranke, die nur grobe und einigermaßen offensichtliche Missgriffe ausschließt. Sie betrifft die generelle Erforderlichkeit der Planung, nicht hingegen die Einzelheiten einer konkreten planerischen Lösung. Dafür ist das Abwägungsgebot maßgeblich, das im Hinblick auf gerichtliche Kontrolldichte, Fehlerunbeachtlichkeit und heranzuziehende Erkenntnisquellen abweichenden Maßstäben unterliegt. Deswegen kann die Abgewogenheit einer Bauleitplanung und ihrer Festsetzungen nicht bereits zum Maßstab für deren städtebauliche Erforderlichkeit gemacht werden.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 27. März 2013 - 4 C 13.11 -, BauR 2013, 1399 = juris Rn. 9, und vom 27. März 2013 - 4 CN 6.11 -, BauR 2013, 1402 = juris Rn. 9, Beschluss vom 11. Mai 1999 - 4 BN 15.99 -, BRS 62 Nr. 19 = juris Rn. 4.
Hiervon ausgehend dürfte ein städtebaulicher Missgriff nicht festzustellen sein. Der Antragsgegner hat sich mit den bereits im Aufstellungsverfahren erhobenen entsprechenden Einwänden auch der Antragstellerin befasst und in der Planbegründung hierzu ausdrücklich Stellung genommen. Diese Abwägung erfasst auch die von der Antragstellerin angeführten Alternativen, insbesondere der Ertüchtigung der bereits vorhandenen Häfen in der Nähe des Plangebietes. Dass diese Auseinandersetzung unhaltbar sein könnte, ist weder zu erkennen, noch legt die Antragstellerin dies hinreichend dar. Ebenso wenig ist ersichtlich, dass der Antragsgegner vom Ziel der Trimodalität abgerückt sein könnte oder diese in der gegebenen Planungssituation von vornherein nicht zu verwirklichen wäre. Ob die hierfür erforderlichen finanziellen Ressourcen zukünftig zur Verfügung stehen werden, ist ein Aspekt, der sich vorliegend jedenfalls einer Kategorisierung als grober Missgriff entzieht.
3. Problematisch ist demgegenüber jedoch die inhaltliche Bestimmtheit einzelner Bestimmungen unter Ziffer 12 der textlichen Festsetzungen des Bebauungsplans.
Bebauungspläne müssen wie andere Rechtsnormen die Rechtslage für die Betroffenen eindeutig erkennbar umschreiben. Dies gilt allgemein sowohl für die Planzeichnung als auch für die textlichen Festsetzungen. Die rechtsstaatlich gebotene Bestimmtheit fehlt allerdings nicht schon dann, wenn die Festsetzung der Auslegung bedarf. Es ist ausreichend, wenn der Inhalt des Bebauungsplans durch Auslegung ermittelt werden kann, wobei die Interpretation nicht durch den formalen Wortlaut beschränkt wird. Ausschlaggebend ist vielmehr der objektive Wille des Plangebers, soweit er wenigstens andeutungsweise im Satzungstext einen Niederschlag gefunden hat.
Vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 14. Dezember 1995 - 4 N 2.95 -, BRS 57 Nr. 57 = juris Rn. 1; OVG NRW, Urteil vom 13. September 2012 - 2 D 38/11.NE -, BauR 2013, 1408 = juris Rn. 81.
Diesem Standard könnten zumindest einige Festsetzungen zu den erforderlichen Ausgleichsmaßnahmen möglicherweise nicht genügen.
Im Hinblick auf die Maßnahme M 5 beschränkt sich der Bebauungsplan auf die Festsetzung „Naturnahe Umgestaltung der C. B. – Verfahrensstand 01/2015“ bzw. „Zur Vermeidung von Verbotstatbeständen zum Artenschutz der Zwergfledermaus, des Eisvogels, des Feldschwirls, des Kuckucks, der Nachtigall und des Neuntöters ist die C1. B. naturnah umzugestalten (M 5)“.
Dem lässt sich der Festsetzungsgehalt des Bebauungsplanes - auch unter Hinzuziehung der Planbegründung und des Umweltberichts - kaum hinreichend eindeutig entnehmen. Die Planbegründung erwähnt auf Seite 17 zwar einen „Verfahrensstand 01/2015: Verfahren abgeschlossen“, führt dies jedoch wieder an dieser Stelle noch später aus. Im Gegenteil heißt es auf Seite 69 der Planbegründung ausdrücklich: „Im Bereich zur Renaturierung und Umgestaltung der C1. B. wird die Wasserfläche nicht festgesetzt, da die Planverfahren auf nordrhein-westfälischer wie auch niedersächsischer Seite noch nicht abgeschlossen sind und die Lage des Gewässers daher nicht abschließend bekannt ist.“ Zugleich wird Bezug genommen auf eine der Begründung beigefügte Karte, die aufgrund des gewählten Maßstabs kaum lesbar ist, jedoch wiederum nach ihrer Überschrift einen Stand 02/2012 ausweist, während sich auf der Karte selbst ein Verfahrensvermerk vom 21. Februar 2014 findet.
Demgegenüber nimmt der Umweltbericht ausdrücklich und ausschließlich Bezug auf die Antragsunterlagen mit Verfahrensstand 2013. Ob dies und die hierauf bezogenen Ausführungen des Umweltberichts mit dem in der Planurkunde genannten Verfahrensstand 01/2015 identisch sind, lässt sich nicht feststellen.
Dieser - unterstellte - Fehler dürfte sich auch auf den Plan insgesamt auswirken, weil an verschiedenen Stellen auf die zentrale Bedeutung der Ausgleichsflächen durch die Renaturierung der C1. B. Bezug genommen wird.
Bestimmheitsbedenken begegnet ferner die Festsetzung zur Ausgleichsmaßnahme M 2: Diese wird lapidar als „Eingrünungsstreifen im Osten des Sondergebietes“ bestimmt, was sich wiederum mit den zeichnerischen Festsetzungen nicht ohne weiteres zu decken scheint. Abgesehen davon, dass sich im Plangebiet zwei Sondergebiete befinden, denen jeweils offenbar die M 2 zugeordnet werden soll, ist dadurch auch die räumliche Ausdehnung dieses Streifens nicht klar abzugrenzen, insbesondere im Hinblick auf die Aufweitung der festgesetzten Grünflächen im Übergangsbereich der beiden Sondergebiete. Ob der gesamte als „Grünfläche“ ausgewiesene Bereich mit dem Geltungsbereich der M 2-Festsetzung identisch sein soll, ist weder den zeichnerischen noch den textlichen Festsetzungen ohne weiteres zu entnehmen. Der Umweltbericht enthält insoweit auch nur eine Mindestbreite „für die Funktionserfüllung“ von 10 m, die selbst unter der Annahme, der Antragsgegner habe eine funktionierende Ausgleichsmaßnahme festsetzen wollen, offen lässt, ob er sich mit diesem Minimum begnügen wollte.
Zudem enthält eine in größerer räumlicher Entfernung abgedruckte Pflanzliste „Vorschläge“ unklaren Verbindlichkeitsgehaltes für die Umsetzung. Auch der Umweltbericht, auf den in diesem Zusammenhang möglicherweise - auch in Abwesenheit einer konkreten, dies klarstellenden oder eröffnenden Formulierung - konkludent Bezug genommen werden soll, führt insoweit aufgrund einer Vielzahl weicher Formulierungen („Der Baumanteil sollte bei etwa 25 % liegen. Als Hauptbaumarten sollten Stieleichen und Eschen Verwendung finden. Birken und Hainbuchen … sorgen ….. für rasches Höhenwachstum. Ein Teil der Bäume ist bereits als Hochstamm-Ware zu pflanzen…… Vereinzelt sollten die Innenseiten des Grünstreifens zur Erhöhung der Abschirmungsfunktionen … mit immergrünen Gehölzen ergänzt werden …. Die Anpflanzung der Gehölze erfolgt möglichst frühzeitig, teilweise schon vor der Beschlussfassung des Bebauungsplans ….“ - Umweltbericht S. 84 ff.) kaum zu hinreichender Eindeutigkeit.
4. Überprüfungsbedürftig erscheint zudem die Abwägung der Einwände der Antragstellerin im Verfahren 2 D 59/16.NE im Hinblick auf die ausreichende Würdigung der Verkehrsbelange insbesondere auf der B 482 in Richtung Q1. X3. . Die von dem Antragsgegner eingeholten Verkehrsabschätzungen geben an verschiedenen Stellen Anlass zu Bedenken. Dies betrifft zum einen die Ermittlung der voraussichtlichen Verkehrs(zusatz)belastung selbst. Hier dürfte sich im Hinblick auf die noch zu erwartende Belastung aus dem benachbarten, noch nicht vollständig ausgenutzten Gewerbegebiet Q2. ein Rechenfehler eingeschlichen haben. Entgegen der Berechnung auf S. 6 der ersten Untersuchung aus dem Jahr 2009, die einen zusätzlichen Fahrzeugverkehr mit 2.750 Fahrzeugen pro Tag und damit von 5.500 Kfz-Fahrten/T u. Q ermittelt, wird in die weitere Berechnung (S. 7) insoweit nur die Kfz-Zahl und nicht die dort allein verwendete Maßzahl Kfz-Fahrten/T u. Q eingestellt. Dies führte bei dem angenommenen Lkw-Anteil von 28 % immerhin zu der von der Antragstellerin im Verfahren 2 D 59/16.NE angemerkten fehlenden Berücksichtigung von etwa 770 Lkw-Fahrten/T. u. Q. Diese Berechnung ist auch in die späteren Untersuchungen 2011 und 2014 unverändert übernommen worden. Zudem legt die Verkehrsuntersuchung hinsichtlich des im SO 2 entstehenden Zusatzverkehrs bei einem allgemeinen Prognoserahmen von 15 - 35 Beschäftigte pro ha ohne Begründung lediglich 20 Beschäftigte pro ha zugrunde. Hinsichtlich des Verkehrs im SO 1 stützt sich die Untersuchung schließlich allein auf „Betreiberangaben“, ohne dass diese begründet oder einer erkennbaren Plausibilitätsprüfung unterzogen worden wären. Wie sich aus den späteren Ergänzungen ergibt, wurden die Verkehrserwartungen zudem in der Folge im Wesentlichen wegen einer geringeren prognostischen Auslastung der Betriebsanlagen reduziert. Dies ist im Hinblick auf die hier erforderliche pessimale Betrachtung - eine ergänzende Konfliktlösung in nachfolgenden Genehmigungsverfahren dürfte bei der Frage der (allgemeinen) Verkehrsbelastung ausscheiden - im Ansatz zumindest bedenklich. Nimmt man die von der Antragstellerin im Verfahren 2 D 59/16.NE detailliert aufgeführten, jedenfalls ohne weitere Erläuterung so nicht nachvollziehbaren unterschiedlichen Annahmen zur Verteilung des Verkehrsaufkommens, die in der Tendenz auf eine prozentuale Entlastung des Stadtgebiets Q1. X3. um 6 % (Kfz.) bzw. 8 % (Lkw) hinauslaufen (vgl. die Antragsbegründung vom 12. Januar 2017 S. 11 ff.) hinzu, stellen sich hier auch potentiell ergebnisrelevante Fragen, die jedenfalls ohne eingehende, hier nicht mehr veranlasste Prüfung nicht im ein oder anderen Sinne beantwortet werden können.
Hinzu kommt, dass auch die Abwägung der von dem Antragsgegner zugrunde gelegten prognostischen Berechnungen nicht offenkundig überzeugt. Der Antragsgegner hat insoweit allein auf die sich aus seinen Untersuchungen ergebende allgemeine Steigerung des Verkehrsaufkommens von 3 % abgestellt, die er - insoweit wohl zu Recht - als hinnehmbar und die Situation auf der B 482 noch nicht zum „Kippen“ bringend bewertet. Ohne erkennbare Würdigung ist dabei allerdings geblieben, dass sich nach diesen Berechnungen der Lkw-Anteil um jedenfalls mehr als ein Viertel - bezogen auf ein ohnehin schon hohes Niveau - erhöhen wird. Dass dies ein Umstand ist, der angesichts der erheblich größeren Inanspruchnahme des Verkehrsraumes durch Lkw hier jedenfalls gesondert abwägend zu berücksichtigen wäre, erscheint jedenfalls nicht fernliegend.
5. Im Hinblick auf den von der Antragstellerin dieses Verfahrens im Wesentlichen geltend gemachten Abwägungsmangel hinsichtlich des anlagenbezogenen Lärms, den sie auf ihrem Grundstück zu erwarten hat, ergeben sich - ohne Anspruch auf Vollständigkeit - möglicherweise folgende Bedenken.
Zwar ist - wie der Senat in seinem zugehörigen Eilbeschluss vom 14. Oktober 2016 - 2 B 1368/15.NE -, DVBl. 2017, 386 = juris Rn. 69 ff., bereits ausführlich dargelegt hat und worauf hier zur Vermeidung von Wiederholungen Bezug genommen wird, die Festsetzung und Berechnung von immissionswirksamen -flächenbezogenen Schallleistungspegeln (IFSP) grundsätzlich nicht zu beanstanden und lässt die Ermittlung der Vorbelastung weiterhin mangels konkretisierter Einwände keine Fehler erkennen. Allerdings bedürften die von der Antragstellerin im Eilverfahren angesprochenen und vom Senat in seinem Beschluss aufgegriffenen Fragen insbesondere einer hinreichend abwägungsgerechten Binnendifferenzierung ggf. einer eingehenderen Untersuchung. Ob der Antragsgegner den spezifischen Vorgaben bei der Ausweisung der Lärmemissionskontingente namentlich im SO 2 „Hafenaffines Gewerbe“ fehlerfrei nachgekommen ist, ist nämlich nicht zweifelsfrei festzustellen. Zwar hat er entgegen der Annahme der Antragstellerin die Festsetzung nicht ohne Rücksicht auf die im Sondergebiet zulässigen Vorhaben getroffen, sondern gutachterlich ausdrücklich prüfen lassen, ob diese Kontingente mit den vorgesehenen und zugelassenen Nutzungen verträglich – also gewissermaßen auskömmlich für Betriebe des „hafenaffinen“ Gewerbes - sind. Allerdings hat er für das gesamte Sondergebiet mit einer Größe von etwa 5,4 ha mit einer vergleichsweise geringfügigen Ausnahme für die nächtlichen Emissionskontingente von 1 dB(A)/m² eine undifferenzierte Festsetzung desselben IFSP gewählt, obwohl sich lediglich in östlicher Richtung schutzbedürftige Bebauung findet, so dass möglicherweise wiederum ein notwendiger Binnenausgleich zwischen den einzelnen zulässigen Betrieben erforderlich gewesen wäre, etwa durch eine Ost-West-Differenzierung. Eine nachvollziehbare Begründung für dieses Vorgehen findet sich in den Aufstellungsvorgängen nicht, soweit ersichtlich ist eine weitergehende Binnendifferenzierung im Verfahren nicht erwogen worden.
In diesem Zusammenhang weist der Senat im Übrigen noch darauf hin, dass sich die Methodik der eingeholten schallschutztechnischen Gutachten der b.-GmbH jedenfalls nicht aus sich heraus erschließt. Diese geht offenbar im Rahmen des Auftrags, „die zu erwartenden Schallimmissionen der geplanten Zusatzbelastung an den benachbarten Wohnbebauungen“ zu prognostizieren, vom leisest möglichen Hafen- und Gewerbebetrieb aus (so die zusammenfassende Bewertung des Gutachtens vom 18. August 2010 S. 20) - also entgegen dem üblichen Vorgehen von einem „best-case-Szenario“. Ob dies im Zusammenhang mit einer schon vor der Aufstellung des Bebauungsplans feststehenden - und damit möglicherweise einen eigenen Abwägungsmangel begründenden - Entscheidung für die spätere Festsetzung von Emissionskontingenten beruht, wird zumindest nicht offen gelegt. Unabhängig davon sind verschiedene Annahmen nicht nachprüfbar, da ihre Basis nicht offen gelegt wird, bzw. insbesondere hinsichtlich der Lagerung von Kühlcontainern nicht ohne weiteres plausibel sind. Warum die hierfür vorgesehenen Stellflächen grundsätzlich nur maximal zur Hälfte belegt sein sollen und von den abgestellten Kühlcontainern zur Nachtzeit wiederum nur maximal die Hälfte tatsächlich gekühlt werden wird, ist für den Senat jedenfalls nicht offenkundig, schon weil auch in N. zumindest gelegentlich im Sommer sog. tropische Nächte auftreten dürften, in denen die Außentemperatur während der gesamten Nacht nicht unter 20 Grad Celsius sinkt.
6. Im Übrigen dürfte ein Abwägungsmangel hinsichtlich der der Antragstellerin zumutbaren Lärmbelastung allerdings nicht vorliegen. Dies folgt namentlich - wie der Senat bereits in seinem mehrfach angeführten Beschluss vom 14. Oktober 2016 ausgeführt hat - nicht daraus, dass die Antragstellerin hier entgegen der Annahme des Antragsgegners den Schutzanspruch eines reinen Wohngebietes in Anspruch nehmen könnte. Abgesehen davon, dass sich eine solche Bewertung schon wegen der gleichzeitigen Rüge, es hätten auf ihr Grundstück einwirkende Gewerbebetriebe in D. berücksichtigt werden müssen, jedenfalls nicht offensichtlich aufdrängt, spricht selbst unter Annahme eines solchen Gebietscharakters nichts dafür, dass der Antragsgegner den Schutzanspruch der Antragstellerin in abwägungsfehlerhafter Weise unzutreffend bewertet hätte. Das Grundstück der Antragstellerin liegt am Rande des Siedlungsgebietes im Übergang zum Außenbereich, so dass nach Ziffer 6.7 Abs. 1 der TA Lärm in jedem Fall eine Mittelwertbildung zwischen den für diese Gebietstypen jeweils geltenden Richtwerten zu erfolgen hatte. Dass der Antragsgegner dabei nicht das arithmetische Mittel hätte berücksichtigen dürfen, erschließt sich auch in Anbetracht der Vorgaben in Ziffer 6.7 Abs. 2 TA Lärm mangels einschlägiger Ausführungen der Antragstellerin nicht.
Zudem lässt sich den Aufstellungsvorgängen nicht entnehmen, dass der Antragsgegner seiner Planung überhaupt zugrunde gelegt hätte, dass das Grundstück der Antragstellerin in einem allgemeinen Wohngebiet liegt. Vielmehr spricht einiges dafür, dass er ausgehend von einer Lage im reinen Wohngebiet die soeben aufgezeigte nicht zu beanstandende Mittelwertbildung vorgenommen hat, auch wenn die in der Schlussabwägung verwandte Formulierung, bei Anwendung von Werten für ein reines Wohngebiet ließen sich die Ziele des Bebauungsplans nicht verwirklichen, weder diese Bewertung noch den ausgleichenden Abwägungsprozess hinreichend präzise zum Ausdruck bringen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 10, 709 Satz 2, 711 ZPO.
Die Revision war zuzulassen, da die Rechtssache mit Blick auf die entscheidungserheblichen Fragen des Verständnisses des § 205 BauGB grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO hat.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 38, 39a StrWG NRW
§§ 2 ff. BauGB
§§ 11, 32 GkG
§§ 203 ff. BauGB geregelt. Träger der Bauleitplanung im Sinne der §§ 1 ff. BauGB ist grundsätzlich die Gemeinde. §§ 203 ff. BauGB
§§ 708 Nr. 10, 709 Satz 2, 711 ZPO
§ 1 BauGB
§ 78 WHG
§ 205 BauGB
§ 41 VwVfG
§ 32 GkG
§ 73 LG
§ 165 BauGB
§ 38 BauGB
§ 167 VwGO
§ 205 Abs. 1 BauGB
§ 15 Abs. 1 GkG
§ 15 Abs. 1 Satz 3 GkG
§ 205 Abs. 6 BauGB
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 205 Abs. 1 BauGB
§ 205 Abs. 6 BauGB
§ 205 Abs. 1 Satz 2 BauGB
§ 205 Abs.1 BauGB
§ 205 Abs. 3 BauGB
§ 11 Abs. 1 GkG
§ 205 Abs. 2 BauGB
§ 205 Abs. 1 S. 2 BauGB
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 205 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 205 Absatz 1 Satz 2 BauGB
§ 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB
§ 205 Abs. 7 BauGB
§ 119 Abs. 1 GO NRW
§ 15 Abs. 1 Satz 5 GkG
§ 3 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB
§ 3 Abs. 2 BauGB
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2009, 1305
NVwZ 1999, 407
BVerfGE 77, 288
BVerwGE 147, 206
BVerwGE 147, 206
2 D 59/16
2 B 1368/15
4 BN 13.13
4 BN 16.12
4 CN 1.10
4 BN 4.15
4 BN 46.05
8 C 11352/00
8 B 72.11
10 B 6.15
8 KN 41/02
8 N 01.30
2 D 27/15
8 C 10.08
5 K 799/08
4 N 1.95
4 CN 5.97
2 BvL 16/84
4 CN 3.12
2 D 87/13
3 S 41/13
2 D 14/13
2 D 83/13
10 D 53/13
4 BN 13.00
4 C 13.11
4 CN 6.11
4 BN 15.99
4 N 2.95
2 D 38/11