Verwaltungsgericht Braunschweig (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-10-29, Aktenzeichen 4 A 446/20
ECLI: ECLI:DE:VGBRAUN:2024:1029.4A446.20.00

Tenor:

Tatbestand:
Der Kläger begehrt die Feststellung, dass der Bescheid vom 15. Dezember 2020, mit dem der Beklagte gegenüber dem Kläger wegen dessen Kontakt zu einer mit SARS-CoV-2 infizierten Person u. a. eine zehntägige Absonderung in häuslicher Quarantäne angeordnet hat, rechtswidrig gewesen ist.
Am 14. Dezember 2020 wurde bei der Ehefrau des Klägers im beruflichen Kontext nach einem positiven Antigen-Test auf SARS-CoV-2 eine entsprechende PCR-Testung durchgeführt, die ebenfalls positiv ausfiel. Das positive Laborergebnis wurde dem Beklagten am 15. Dezember 2020 durch das Labor übermittelt. In einem Telefonat mit einer Mitarbeiterin des Beklagten gab die Ehefrau des Klägers am gleichen Tag an, seit dem 12. Dezember 2020 einen leichten Schnupfen gehabt zu haben.
Daraufhin sprach der Beklagte gegenüber dem Kläger, der mit seiner Ehefrau in häuslicher Gemeinschaft lebte, bereits telefonisch eine Quarantäneanordnung aus. Mit Bescheid vom 15. Dezember 2020 ordnete der Beklagte sodann auch schriftlich eine infektionsschutzrechtliche Absonderung (Ziffer I, Ziffer II Nr. 1 u. 2) sowie Beobachtung (Ziffer II Nr. 3-7) des Klägers für die Zeit vom 15. Dezember 2020 bis einschließlich 25. Dezember 2020 an. Das Ende der Absonderung wurde an die Bedingung vollständiger Symptomfreiheit während des gesamten Zeitraums geknüpft. Andernfalls ende die Absonderung erst bei 48-stündiger Symptomfreiheit.
Unter Ziffer II des Bescheids wurde bestimmt, dass der Kläger für den genannten Zeitraum eine häusliche Quarantäne einzuhalten habe (Nr. 1) und es ihm untersagt sei, Besuch von haushaltsfremden Personen zu empfangen (Nr. 2).
Sodann wurde er für die Zeit der Absonderung der Beobachtung durch das Gesundheitsamt unterworfen, die in Ziffer II Nr. 3 bis 7 näher ausgestaltet wurde.
Ziffer II Nr. 3 bestimmte, dass er Untersuchungen und eventuelle Entnahmen von Untersuchungsmaterialien durch die Beauftragten des Gesundheitsamtes an sich vornehmen lassen müsse. In Ziffer II Nr. 4 hieß es, er habe Anordnungen der Mitarbeiter des Gesundheitsamts Folge zu leisten. Nach Ziffer II Nr. 5 war er verpflichtet, den Beauftragten des Gesundheitsamtes zum Zwecke der Befragung oder der Untersuchung den Zutritt zu seiner Wohnung zu gestatten und auf Verlangen über seinen Gesundheitszustand betreffende Umstände Auskunft zu geben. In Ziffer II Nr. 6 wurde bestimmt, dass er zweimal täglich seine Körpertemperatur zu messen habe. In Ziffer II Nr. 7 wurde ihm aufgegeben, ein Tagebuch zu Symptomen, Körpertemperatur, allgemeinen Aktivitäten und Kontakten zu weiteren Personen zu führen und dieses täglich per E-Mail an das Gesundheitsamt zu übermitteln.
Ziffer II Nr. 8 wies darauf hin, dass er in seinem Haushalt möglichst eine zeitliche und räumliche Trennung zu anderen Haushaltsmitgliedern einhalten solle. Zudem erfolgte ein Hinweis auf allgemeine Hygieneregeln.
Sowohl die Absonderungsanordnung als auch die Beobachtungsunterwerfung wurden jeweils mit Zwangsgeldandrohungen verbunden. Der Beklagte drohte für die Zuwiderhandlung gegen die Verfügungen in Ziffer II Nr. 1 und Nr. 2 jeweils ein Zwangsgeld i.H.v. 2.000 Euro, hinsichtlich Zuwiderhandlungen gegen die Verfügungen in Ziffer II. Nr. 3 und Nr. 4 jeweils ein Zwangsgeld von 250 Euro und hinsichtlich Zuwiderhandlungen gegen die Verfügungen in Ziffer II Nr. 5, 6 und 7 jeweils ein Zwangsgeld i.H.v. 150 Euro an. Für die Einzelheiten wird auf den streitgegenständlichen Bescheid (Bl. 52 ff. d. GA) verwiesen.
Der Kläger hat am 21. Dezember 2024 Klage erhoben. Er ist der Ansicht, es fehle bereits an einer verfassungsmäßigen Rechtsgrundlage für den Erlass der Regelungen des streitgegenständlichen Bescheids. Er rügt einen Verstoß gegen den Parlamentsvorbehalt aus Art. 80 Grundgesetz (GG) und gegen das Bestimmtheitsgebot.
Zudem sei seitens des Beklagten nicht hinreichend dargetan worden, warum der Kläger als Ansteckungsverdächtiger i.S.d. Infektionsschutzgesetzes (IfSG) gelte. Es sei nicht einmal die entfernte Wahrscheinlichkeit der Aufnahme von Krankheitserregern nachgewiesen worden. Der bei seiner Ehefrau eingesetzte PCR-Test sei zum Nachweis einer Infektion mit SARS-CoV-2 untauglich. Es bestünde das erhöhte Risiko falsch-positiver Ergebnisse.
Außerdem sei die Quarantäneanordnung unverhältnismäßig gewesen. Es fehle bereits an der Erforderlichkeit, da das Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung bei Verlassen des eigenen Haushalts ein milderes Mittel darstelle, das einen gleich wirksamen Schutz der Bevölkerung vor Ansteckung gewährleiste. Auch die Vorlage eines negativen Tests zur Verkürzung der Absonderung oder das Abstandhalten stellten mildere Mittel dar.
Zumindest sei die getroffene Anordnung nicht angemessen. Die getroffene Anordnung stelle einen schwerwiegenden Grundrechtseingriff dar. Es sei in die allgemeine Handlungsfreiheit, das allgemeine Persönlichkeitsrecht, die Freiheit der Person, den Schutz der Familie und in die Menschenwürde eingegriffen worden. Insbesondere handle es sich um eine Freiheitsentziehung, über die nach Art. 104 Abs. 2 Satz 1 GG ein Richter hätte entscheiden müssen, und nicht lediglich um eine Freiheitsbeschränkung. Das Maß seiner Belastung habe nicht mehr in einem vernünftigen Verhältnis zu den der Allgemeinheit erwachsenden Vorteilen gestanden, auch wenn die Gemeinwohlbelange ebenfalls erheblich gewesen seien. Zum Zeitpunkt des Erlasses des Bescheides habe eine systemische Gefahr nicht vorgelegen. Das Gesundheitssystem sei nicht überlastet und es sei nicht zu befürchten gewesen, dass die Kapazitäten in den Krankenhäusern nicht ausreichen könnten. Insbesondere sei nicht von einem drohenden Kollaps der intensivmedizinischen Versorgungsmöglichkeiten auszugehen gewesen.
Das Recht auf Leben habe keinen pauschalen Vorrang vor anderen grundrechtlich geschützten Interessen. Zudem sei die Gefährlichkeit des Virus nicht so hoch gewesen, wie zu Beginn der Pandemie befürchtet. Des Weiteren sei der Bescheid nicht ausreichend begründet worden und hinsichtlich des Zeitraums der einzuhaltenden Quarantäne zu unbestimmt gewesen.
Mit seiner Klage hat der Kläger ursprünglich die Aufhebung des streitgegenständlichen Bescheids verfolgt. Mit Schriftsatz vom 21. Januar 2021 hat er seinen Antrag geändert.
Der Kläger beantragt nunmehr,
festzustellen, dass der Bescheid vom 15. Dezember 2020 rechtswidrig gewesen ist.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er ist der Ansicht, dass, soweit der Kläger die Verfassungswidrigkeit der Rechtsgrundlagen rüge, der Verwaltungsrechtsweg nicht eröffnet und die Klage insoweit unzulässig sei. Unabhängig davon habe er an der Verfassungsmäßigkeit der einschlägigen Rechtsgrundlagen keine Zweifel.
Er meint, der Kläger sei aufgrund des Zusammenlebens mit seiner mit SARS-CoV-2 infizierten Ehefrau als Ansteckungsverdächtiger i.S.d. IfSG anzusehen gewesen. Angesichts des positiven POC-Antigen-Tests und des nachfolgenden positiven PCR-Tests sowie der Symptome seiner Ehefrau und der Umstände der anlassbezogenen Testung (COVID-19-Fall am Arbeitsplatz) habe deren Infektion mit SARS-CoV-2 mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit festgestanden. Man habe daher davon ausgehen müssen, dass der mit seiner Ehefrau in häuslicher Gemeinschaft lebende Kläger bereits über mehrere Tage in einem hohen Maße dem Risiko einer Infektion ausgesetzt gewesen sei.
Die Anordnungen der Absonderung sowie der Beobachtung seien verhältnismäßig gewesen. Zweck der angeordneten Schutzmaßnahmen sei vorrangig gewesen, eine zusätzliche Ausbreitung des Virus und in der Folge einen Kollaps des Gesundheitssystems zu verhindern. Mildere, gleich geeignete Mittel seien nicht erkennbar gewesen. Die angesetzte Dauer der Absonderung sei nach der maximalen Inkubationszeit der Erkrankung bestimmt worden.
Eine durch physischen Zwang durchgesetzte Einschränkung der Bewegungsfreiheit und damit eine Freiheitsentziehung i.S.v. Art. 104 Abs. 2 GG habe nicht vorgelegen. Dem Kläger sei zwar die uneingeschränkte Bewegungsfreiheit genommen worden, er habe sich aber weiter in seinem häuslichen Umfeld aufhalten können. Der Kläger sei keinesfalls isoliert gewesen, sondern habe mit Haushaltsangehörigen in direkten Kontakt treten und über sämtliche Kommunikationsmöglichkeiten nach außen verfügen können.
Der Eingriff in das Recht auf Freiheit der Person aus Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG sei angesichts der Gemeinschaftsbezogenheit der Grundrechte vor dem Hintergrund des Rechts auf Leben und körperliche Unversehrtheit aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG zu rechtfertigen. Der nur auf wenige Tage begrenzten und nicht vollständig genommenen Bewegungsfreiheit des Klägers habe der Anspruch einer Vielzahl von Bürgern auf körperliche Unversehrtheit gegenübergestanden. Bei der Absonderungsanordnung baue die Exekutive auf die Einsicht des Betroffenen in die Notwendigkeit der Maßnahme. Wenn diese nicht gegeben sei, könnten Zwangsmittel festgesetzt werden.
Einen Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gem. § 80 Abs. 5 VwGO hat die Kammer mit Beschluss vom 23. Dezember 2020 (4 B 439/20) abgelehnt.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Inhalts des streitgegenständlichen Bescheides sowie des Vorbringens der Beteiligten wird auf das Protokoll der mündlichen Verhandlung sowie den Inhalt der Gerichtsakte verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang zulässig und begründet.
I.
Die Klage ist teilweise bereits unzulässig.
Nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO spricht das Gericht dann, wenn sich ein angefochtener Verwaltungsakt anders erledigt hat, auf Antrag durch Urteil aus, dass der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, sofern der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat. Hinsichtlich des Begehrens, die Ziffern II Nr. 8 und III des Bescheids aufzuheben, ist die Fortsetzungsfeststellungsklage unzulässig, da den angefochtenen Bestimmungen die Verwaltungsaktqualität fehlt (1.). Hinsichtlich der Beobachtungsunterwerfung ist jedenfalls fraglich, ob ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse besteht, hinsichtlich der Absonderungsanordnung liegt ein solches unzweifelhaft vor (2.)
1.
Die Fortsetzungsfeststellungsklage ist hinsichtlich des Begehrens, die Rechtswidrigkeit der Bestimmungen in Ziffern II. Nr. 8 sowie III des Bescheids nachträglich feststellen zu lassen, unstatthaft.
Die Statthaftigkeit der ursprünglich als Anfechtungsklage nach § 42 Abs.1 VwGO erhobenen Klage setzt voraus, dass es sich bei der angegriffenen Maßnahme objektiv um einen Verwaltungsakt handelt (Schmidt-Kötters, in: BeckOK VwGO 69. Ed. 1.1.2024, VwGO § 42 Rn. 12). Ebenso wenig wie es für die Statthaftigkeit der Anfechtungsklage auf die subjektive Einordnung der Maßnahme durch den Kläger ankommt, spielt es eine Rolle, welche Handlungsform und Maßnahme die Behörde wählen wollte. Es ist ohne Belang, ob die Behörde eine Maßnahme als Verwaltungsakt erlassen wollte oder nicht. Es ist ebenso ohne Bedeutung, ob die Behörde überhaupt befugt war, in der Rechtsform des Verwaltungsaktes zu handeln bzw. ob sie den konkreten Verwaltungsakt erlassen durfte (BVerwG, Beschluss vom 09.11.1984 - 7 C 5/84 -, juris Rn. 3). Es kommt allein darauf an, ob es sich bei der getroffenen Maßnahme materiell um die Rechtsform des Verwaltungsaktes handelt (Schmidt-Kötters, in: BeckOK VwGO, 69. Ed. 1.1.2024, VwGO § 42 Rn. 12, vgl. zu alldem auch VG Braunschweig, Urteil vom 06.06.2024 - 4 A 129/20 -, juris Rn. 30 f.).
Verwaltungsakt ist nach § 35 Satz 1 VwVfG jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Der Verwaltungsakt wendet das allgemeine, für alle geltende Recht auf den Einzelfall an und konkretisiert so die Rechte und Pflichten seines Adressaten. Insoweit stellt der Verwaltungsakt das Ergebnis der Sachverhaltsermittlung, der anschließenden rechtlichen Bewertung des festgestellten Sachverhalts anhand der normierten Tatbestandsvoraussetzungen und der Ableitung der sich daraus im Einzelfall ergebenden Rechtsfolge durch die Behörde dar. Entscheidend ist somit, dass eine Regelung getroffen wird, die objektiv und unmittelbar darauf gerichtet ist, gegenüber dem Betroffenen eine Rechtsfolge zu setzen (Kothe in, BeckOK MigR, 18. Ed. 15.1.2024, VwVfG § 35 Rn. 3).Bei Ziffer II Nr. 8 des Bescheides handelt es sich mangels Regelungswirkung schon nicht um einen Verwaltungsakt. Denn Ziffer II Nr. 8 lit. a des Bescheides enthält lediglich eine "Soll"-Vorschrift und zielt damit nicht auf die Herbeiführung einer Rechtsfolge, bei Ziffer II Nr. 8 lit. b und c handelt es sich um bloße Hinweise auf allgemeine Hygieneregeln.
Auch die sogenannten "Vorbehalte" unter Ziffer III des Bescheides haben keine Verwaltungsaktqualität. Vielmehr sind diese nur als Hinweis zu verstehen, dass gegebenenfalls ein den Hauptregelungsgegenstand betreffender Änderungsbescheid oder Folgebescheid ergehen kann. An dieser rechtlichen Einordnung ändert auch die Wortwahl in Ziffer III Nr. 2 des Bescheides nichts, die im Wesentlichen dem Wortlaut des § 36 Abs. 2 Nr. 5 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) entspricht. Vielmehr geht aus der Zusammenschau mit der als "Auflagen" bezeichneten Ziffer II des Bescheides hervor, dass die Behörde das Wort "Auflage" hier nicht rechtstechnisch im Sinne des § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG (Nebenbestimmung, durch die dem Begünstigten - den es hier nicht gibt - ein Tun, Dulden oder Unterlassen vorgeschrieben wird), sondern vielmehr im Sinne einer die Absonderung betreffenden Anordnung verstanden und in der Begründung des Bescheides fälschlicherweise auf § 36 VwVfG gestützt hat. Da Auflagen definitionsgemäß nur begünstigenden Verwaltungsakten beigefügt werden dürfen und eine Rechtsgrundlage für die spätere Auferlegung oder Verschärfung einer Verhaltenspflicht begründen, gilt dies auch für den Auflagenvorbehalt (vgl. Störmer, in: Fehling/Kastner, Verwaltungsrecht, 5. Auflage 2021, VwVfG § 36 Rn 33,36; Schoch, in Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, 4. EL November 2023, § 36 Rn. 81).
Die Absonderungsanordnung nach Ziffer I des Bescheides, die inhaltlich durch die unter Ziffer II Nr. 1 u. 2 getroffenen Anordnungen ausgefüllt wird, stellt dagegen einen Verwaltungsakt dar.
Zudem ist die Anordnung einer Beobachtung ein Verwaltungsakt. Die Nrn. 3 bis 5 der Ziffer II des Bescheides haben zwar insoweit keinen eigenen Regelungscharakter, sondern geben lediglich die gesetzlich normierten Rechtsfolgen der Beobachtungsunterwerfung wieder. Die Anordnungen in Ziffer II Nr. 6, zweimal täglich die Körpertemperatur zu messen, und in Ziffer II Nr. 7, ein Kontakt- und Symptomtagebuch zu führen, stellen insoweit eine Konkretisierung der Beobachtung dar.
2.
Ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse des Klägers liegt jedenfalls hinsichtlich der Absonderungsanordnung vor. Hinsichtlich der Beobachtungsanordnung kann dies dahinstehen, weil die Klage insoweit jedenfalls vollumfänglich unbegründet ist.
Nach ständiger Rechtsprechung des Eufach0000000030s ist ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO in den Fallgruppen der Widerholungsgefahr, des Rehabilitationsinteresses sowie der Absicht zum Führen eines Schadensersatzprozesses anerkannt. Darüber hinaus kommt ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse in Fällen sich typischerweise kurzfristig erledigender Verwaltungsakte, die mit einem qualifizierten Grundrechtseingriff verbunden sind, in Betracht (BVerwG, Urteil vom 24.04.2024 - 6 C 2/22 -, juris Rn. 16 m.w.N.).
Der Kläger trägt die Absicht zum Führen eines Schadensersatzprozesses nicht vor. Ein Präjudizinteresse ist damit nicht erkennbar.
Ein Rehabilitationsinteresse ist ebenfalls nicht gegeben. Ein solches besteht nur, wenn sich aus der angegriffenen Maßnahme eine Stigmatisierung des Betroffenen ergibt, die geeignet ist, sein Ansehen in der Öffentlichkeit oder im sozialen Umfeld herabzusetzen, diese Stigmatisierung Außenwirkung erlangt hat und noch in der Gegenwart andauert (BVerwG, Urteil vom 16.05.2013 - 8 C 14/12-, juris Rn. 25). Diese Voraussetzungen sind hier hinsichtlich sämtlicher Maßnahmen nicht erfüllt. Der Bescheid war mit keinerlei Stigmatisierung des Klägers verbunden, insbesondere da zu dieser Zeit eine Vielzahl weiterer Bürger von entsprechenden Quarantäneanordnungen betroffen waren.
Auch die Annahme einer Wiederholungsgefahr scheidet aus. Ein berechtigtes Feststellungsinteresse aufgrund einer Wiederholungsgefahr liegt vor, wenn nicht nur die konkrete Gefahr besteht, dass künftig ein vergleichbarer Verwaltungsakt erlassen wird, sondern darüber hinaus auch die für die Beurteilung maßgeblichen rechtlichen und tatsächlichen Umstände im Wesentlichen unverändert geblieben sind (BVerwG, Urteil vom 24.04.2024 - 6 C 2/22 -, juris Rn. 17). Nur unter diesen Voraussetzungen kann nämlich die gerichtliche Entscheidung für ein künftiges behördliches Handeln von richtungsweisender Bedeutung sein (Nds. OVG, Beschluss vom 19.06.2024 - 14 LB 107/23 -, juris Rn. 47). Ist dagegen ungewiss, ob in Zukunft noch einmal die gleichen tatsächlichen Verhältnisse eintreten wie im Zeitpunkt des Erlasses des erledigten Verwaltungsaktes, kann das Fortsetzungsfeststellungsinteresse nicht aus einer Wiederholungsgefahr hergeleitet werden (BVerwG, Urteil vom 12.10.2006 - 4 C 12/04 -, juris Rn. 8). Es ist höchst unwahrscheinlich, dass in absehbarer Zeit eine mit den Umständen im Dezember 2020 vergleichbare Situation aufgrund von SARS-CoV-2 auftritt. Die tatsächlichen Umstände haben sich inzwischen deutlich geändert. Die Gefährdung der Bevölkerung durch eine Covid-19-Erkrankung hat aufgrund des erreichten Immunisierungsgrades durch eine Impfung oder Infektion sowie aufgrund der milderen Krankheitsverläufe der heute dominierenden Virusvarianten erheblich abgenommen (Nds. OVG, Beschluss vom 19.06.2024 - 14 LB 107/23 -, juris Rn. 48).
Hinsichtlich der Absonderungsanordnung ist die Fallgruppe des sich kurzfristig erledigenden, tiefgreifenden Grundrechtseingriffs erfüllt.
Nach der Rechtsprechung des Eufach0000000030s, der die Kammer folgt, ist im Hinblick auf die Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 GG ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse auch dann anzunehmen, wenn sich der angegriffene Verwaltungsakt so kurzfristig erledigt, dass Rechtsschutz in der Hauptsache anderweitig nicht erlangt werden kann, und es sich um einen qualifizierten (tiefgreifenden, gewichtigen bzw. schwerwiegenden) Grundrechtseingriff handelt (vgl. zum Erfordernis des qualifizierten Eingriffs BVerwG, Urteil vom 24.04.2024 - 6 C 2/22 -, juris Rn. 21 ff.; Beschluss vom 29.11.2023 - 6 C 2/22 -, juris Rn. 8 ff.; Beschluss vom 29.01.2024 - 8 AV 1/24, 6 C 2/22 -, juris Rn. 11; so auch Nds. OVG, Beschluss vom 19.06.2024 - 14 LB 107/23 -, juris Rn. 50 in einem infektionsschutzrechtlichen Verfahren unter Bezugnahme auf die soeben zitierte Rspr. des BVwerG).
Ein solch tiefgreifender Grundrechtseingriff liegt jedenfalls hinsichtlich der Anordnung der Absonderung unstreitig vor, der wegen der kurzfristigen Erledigung (10 Tage) das Fortsetzungsfeststellungsinteresse begründet. Mit der Absonderung wurde es dem Kläger untersagt, im benannten Zeitraum den häuslichen Raum zu verlassen oder Besuch zu empfangen. Wegen der damit verbundenen, psychisch vermittelten Zwangswirkung greift die Anordnung der Absonderung in das Grundrecht der Freiheit der Person aus Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG ein.
Hinsichtlich der Beobachtungsunterwerfung ist bereits fraglich, ob ein solch tiefgreifender Grundrechtseingriff anzunehmen ist.
Zwar zieht sie ausweislich des § 29 Abs. 2 IfSG diverse Verpflichtungen (wie bspw. körperliche Untersuchungen zu dulden oder den Beauftragten des Gesundheitsamtes zum Zwecke der Befragung oder Untersuchung Zutritt zur Wohnung zu gestatten) nach sich, die zumindest Eingriffe in die Grundrechte aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG sowie Art. 13 Abs. 1 GG begründen. Im hiesigen Fall sind der Beobachtungsunterwerfung jedoch keine solchen einschneidenden Maßnahmen gefolgt, die Verpflichtungen des § 29 Abs. 2 IfSG haben sich also in tatsächlicher Hinsicht nicht dahingehend konkretisiert. Der Kläger wurde im Rahmen der Beobachtung einzig aufgefordert, über einen Zeitraum von 10 Tagen zweimal täglich die Körpertemperatur zu messen und ein Symptom- und Kontakttagebuch zu führen. Damit ist die Eingriffsintensität der hiesigen konkreten Beobachtungsunterwerfung von lediglich geringem Gewicht (vgl. auch Kießling, in: Kießling, IfSG, 3. Aufl. 2022, § 29 Rn. 7).
Dies kann jedoch schlussendlich dahinstehen, da die Klage ohnehin insoweit unbegründet ist.
II.
Im Übrigen ist die Klage nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.
Die mit Bescheid vom 15. Dezember 2020 getroffenen Anordnungen der Absonderung in häusliche Quarantäne (1.) sowie der Beobachtung (2.) waren rechtmäßig. Die Zwangsgeldandrohungen waren jedoch teilweise rechtswidrig (3.).
Die Absonderungsanordnung beruhte mit §§ 28 Abs. 1 Satz 1 in der Fassung vom 18. November 2020 (vgl. BGBl. 2020 I S. 2397, Drittes Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 18.11.2020), 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG auf einer tragfähigen Rechtsgrundlage (a.) und war formell (b.) sowie materiell (c.) rechtmäßig.
a) Die Rechtsgrundlage der §§ 28 Abs. 1 Satz 1, 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG ist trotz in der Literatur vorgebrachter Zweifel als verfassungsgemäß anzusehen.
In der Literatur wird teilweise vertreten, eine Absonderungsanordnung auf Grundlage von § 30 Abs. 1 IfSG stelle eine Freiheitsentziehung i.S.v. Art. 104 Abs. 2 GG dar. Da § 30 Abs. 1 IfSG anders als § 30 Abs. 2 IfSG keine richterliche Entscheidung bzgl. der Absonderungsanordnung vorsehe, sei Absatz 1 verfassungswidrig (vgl. z.B. Kießling, in: Kießling, IfSG, 3. Aufl. 2022, § 30 Rn. 3, 29 ff.; Kluckert, Das neue Infektionsschutzrecht, § 2 Rn. 213; Kingreen, in: Huster/Kingreen, InfektionsschutzR-HdB, Kap. 1 Grundlagen des deutschen Infektionsschutzrechts Rn. 74; Degenhart, in: Sachs, GG, 9. Aufl. 2021, Art. 104 Rn. 7).
Dem ist nicht zu folgen. Zwar greift auch eine bloße Absonderungsanordnung nach § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG in das Recht auf Freiheit der Person aus Art. 2 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. Art. 104 Abs. 1 GG ein. Ohne Ausübung physischen Zwangs erreicht die Eingriffsintensität einer bloßen Absonderungsanordnung trotz Bußgeldbewehrung jedoch nicht das für die Annahme einer Freiheitsentziehung i.S.v. Art. 104 Abs. 2 GG erforderliche Maß, sodass es bei einer Freiheitsbeschränkung verbleibt, für die kein Richtervorbehalt gilt.
Art. 2 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. Art. 104 Abs. 1 GG schützt die im Rahmen der geltenden allgemeinen Rechtsordnung gegebene tatsächliche körperliche Bewegungsfreiheit vor staatlichen Eingriffen (BVerfG, Beschluss vom 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 u. a. -, juris Rn. 241). Ein solcher liegt vor, wenn die betroffene Person durch die öffentliche Gewalt gegen ihren Willen daran gehindert wird, einen Ort oder Raum, der ihr an sich tatsächlich und rechtlich zugänglich ist, aufzusuchen, sich dort aufzuhalten oder diesen zu verlassen (BVerfG, Beschluss vom 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 u. a. -, juris Rn. 243). Eingriffe in das Grundrecht sind dabei nicht auf solche durch unmittelbar wirkenden körperlichen Zwang beschränkt, sondern können vielmehr auch bei staatlichen Maßnahmen mit lediglich psychisch vermittelt wirkendem Zwang vorliegen, wenn deren Zwangswirkung in Ausmaß und Wirkungsweise einem unmittelbaren physischen Zwang vergleichbar ist (BVerfG, Beschluss vom 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 u. a. -, juris Rn. 242 ff.).
Mit einer Absonderungsanordnung nach § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG wird dem Betroffenen aufgegeben, einen bestimmten Ort für einen gewissen Zeitraum nicht zu verlassen. Hierbei hat der Betroffene eine (begrenzte) Auswahl, an welchem geeigneten Ort er die Quarantäne durchführt. Physische Barrieren werden mit der bloßen Anordnung nicht errichtet. Der Verstoß gegen eine Absonderungsanordnung nach § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG stellt jedoch gemäß § 73 Abs. 1a Nr. 6 IfSG eine Ordnungswidrigkeit dar, die nach § 73 Abs. 2 IfSG mit einer Geldbuße von bis zu 25.000 Euro geahndet werden kann. Bei Hinzutreten eines Verbreitungserfolges (der Krankheit bzw. des Krankheitserregers) ist der Verstoß gegen die Absonderungsanordnung zudem gemäß § 74 IfSG strafbewehrt. Damit wird bei dem Betroffenen psychisch vermittelter Druck aufgebaut, sich an die Absonderungsanordnung zu halten und den bestimmten Ort auch tatsächlich nicht zu verlassen. Ein Eingriff in Art. 2 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. Art. 104 Abs. 1 GG in Form einer Freiheitsbeschränkung ist damit zu bejahen.
Um eine Freiheitsentziehung i.S.d. Art. 104 Abs. 2 GG als schwerste Form der Freiheitsbeschränkung handelt es sich jedoch erst dann, wenn die Bewegungsfreiheit nach jeder Richtung hin aufgehoben wird, was eine besondere Eingriffsintensität und grundsätzlich eine nicht nur kurzfristige Dauer der Maßnahme voraussetzt (BVerfG, Beschluss vom 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 u. a. -, juris Rn. 250). Der durch die Bußgeldbewehrung psychisch vermittelte Druck vermag ohne Hinzutreten physischer Barrieren diese besondere Eingriffsintensität nicht zu begründen (vgl. auch Sangs, in: Sangs/Eibenstein, IfSG, 1. Aufl. 2022, § 30 Rn. 5).
Das OVG Berlin-Brandenburg (Urteil vom 27.06.2024 - OVG 5 A 35/22 -, juris Rn. 50 ff.) führt dazu aus:
"Bei der häuslichen Absonderung handelt es sich nicht um eine solche Freiheitsentziehung, weil es jedenfalls an der dafür erforderlichen besonderen Eingriffsintensität fehlt. Dies hat offenbar auch der Gesetzgeber so gesehen, da nach der Gesetzesbegründung die in § 30 Abs. 1 IfSG genannte Absonderung die "Freiwilligkeit" des Betroffenen und damit seine "Einsicht in das Notwendige" voraussetzt (vgl. BT-Drs. 14/2530, S. 75). Die in der häuslichen Absonderung liegende Freiheitsbeschränkung erreicht die Qualität einer Freiheitsentziehung erst im Anwendungsbereich des § 30 Abs. 2 IfSG. Nach dieser Vorschrift ist der Betroffene zwangsweise durch Unterbringung in einem abgeschlossenen Krankenhaus oder einem abgeschlossenen Teil eines Krankenhauses abzusondern, wenn er den seine Absonderung betreffenden Anordnungen nicht nachkommt oder nach seinem bisherigen Verhalten anzunehmen ist, dass er solchen Anordnungen nicht ausreichend Folge leisten wird. Bei der häuslichen Absonderung nach § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG erfolgt die Absonderung demgegenüber in der gewohnten häuslichen Umgebung. Der Betroffene ist dabei nicht auf seine Hauptwohnung beschränkt, sondern kann eine andere für die Absonderung geeignete Unterkunft wählen. Dem Verlassen der Wohnung stehen anders als in einem abgeschlossenen Krankenhaus auch keine physischen Barrieren entgegen. Die Absonderungsanordnung nach § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG kann zudem nicht nach den allgemeinen Vorschriften des Verwaltungsvollstreckungsrechts mit Zwangsmitteln vollstreckt werden, da insoweit die Sonderregelung des § 30 Abs. 2 IfSG gilt (vgl. Johann/Gabriel, in: BeckOK, InfSchR, 20. Ed. 8. Juli 2023, IfSG § 30 Rn. 25). Soweit ein Verstoß gegen die Absonderungspflicht nach § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG bußgeldbewehrt ist, übt dies zwar möglicherweise eine psychische Zwangswirkung auf den Betroffenen aus. Da die Verpflichtung zur häuslichen Absonderung nicht durch weitere Vorkehrungen begleitet wird, ist die von ihr ausgehende Zwangswirkung in Ausmaß und Wirkungsweise aber nicht von einer Intensität, die einer Freiheitsentziehung gleichkäme (bereits einen Eingriff in Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG verneinend OVG Lüneburg, Beschluss vom 29. November 2023 - 14 KN 24/22 -, juris Rn. 83, 85; VGH Kassel, Beschluss vom 20. August 2021 - 8 B 1727/21 -, juris Rn. 12 f.; OVG Münster, Beschluss vom 13. Juli 2020, - 13 B 968/20.NE -, juris Rn. 41 ff.; insoweit offenlassend OVG Weimar, Beschluss vom 20. Dezember 2023 - 3 N 250/21 -, juris Rn. 95).
Soweit die Antragstellerin zur Begründung einer freiheitsentziehenden Wirkung der Absonderungspflicht auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 18. Juli 1967 (- 2 BvF 3/62 -, bei juris) verweist, führt dies zu keiner anderen Bewertung. In dieser Entscheidung ging es um Bestimmungen des Bundessozialhilfegesetzes zu "Hilfen für Gefährdete", die an regelmäßige Arbeit und Sesshaftigkeit gewöhnt werden sollten. Gefährdete Personen konnten danach beispielsweise in einer Anstalt, einem offenen Heim oder in einer geeigneten Familie untergebracht werden. Aus der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts lässt sich indes nicht ableiten, dass häusliche Absonderungen nach § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG als Freiheitsentziehung qualifiziert werden müssten. Denn selbst wenn die gefährdeten Personen nicht durch Einschließung oder vergleichbare Handlungen eingesperrt oder sonst an der Fortbewegung gehindert gewesen sein mögen, ist diese Art von zwangsweiser Unterbringung zur "Besserung" hinsichtlich der Eingriffsintensität nicht mit der Anordnung vergleichbar, sich aus infektionsschutzrechtlichen Gründen für eine gewisse Zeit in der eigenen häuslichen Umgebung abzusondern (vgl. auch OVG Weimar, Beschluss vom 20. Dezember 2023 - 3 N 250/21 -, juris Rn. 96 ff.).
Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ergibt sich aus dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 19. November 2021 zur "Bundesnotbremse" (- 1 BvR 781/21 u.a. -, bei juris) nichts anderes. Insbesondere lässt sich daraus nicht ableiten, dass jede Form von "Hausarrest" eine Freiheitsentziehung darstelle und die häusliche Absonderung nach § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG mit einem solchen vergleichbar sei. Vielmehr genügt auch nach dieser Entscheidung die bloße Anweisung an eine Person, sich an einem bestimmten Ort aufzuhalten, nicht für die Annahme einer Freiheitsentziehung, sondern erforderlich ist eine besondere Eingriffsintensität und eine nicht nur kurzfristige Dauer der Maßnahme (vgl. BVerfG, a.a.O., juris Rn. 250). Andernfalls wäre eine Abgrenzung zwischen Freiheitsbeschränkungen und Freiheitsentziehungen auch kaum mehr möglich. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts steht insoweit in Einklang mit der Rechtsprechung des EGMR, auf den es ausdrücklich verweist (vgl. BVerfG, a.a.O., juris Rn. 250 a. E.). Mit dieser Bezugnahme auf die Entscheidung des EGMR vom "20. Mai 2021" (richtig: 13. April 2021, - Nr. 49933/20, Terhes/Rumänien -) bekräftigt es, dass der Unterschied zwischen Freiheitsbeschränkung und Freiheitsentziehung in der Intensität des Eingriffs liegt und zur Abgrenzung von der konkreten Situation auszugehen ist, wobei Art, Dauer, Auswirkungen und die Durchführung der Maßnahme insgesamt und insbesondere auch die Begleitumstände zu untersuchen sind (vgl. EGMR, a.a.O., Rn. 36 mit Verweis auf EGMR, Urteile vom 23. Februar 2017 - Nr. 43395/09, De Tommaso/Italien -, Rn. 80 und vom 6. November 1980 - Nr. 7367/76, Guzzardi/Italien -, Rn. 92). Hinsichtlich nächtlicher Ausgangsbeschränkungen während der Corona-Pandemie hat das Bundesverfassungsgericht mit Blick auf die konkrete Ausgestaltung der Beschränkungen die erforderliche besondere Eingriffsintensität verneint (vgl. BVerfG, a.a.O., juris Rn. 250). Dass es eine solche bei häuslichen Absonderungen nach § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG bejahen würde, liegt keineswegs "auf der Hand". Zwar handelte es sich bei der nächtlichen Ausgangssperre anders als bei der häuslichen Absonderung um eine tageszeitlich begrenzte Beschränkung, die Zeiten geringer Mobilität (übliche Schlafenszeit) betraf. Beiden Maßnahmen war jedoch gemeinsam, dass der Aufenthaltsort im Rahmen der zulässigen Kontakte frei gewählt werden konnte und das Eingriffsgewicht jedenfalls in der konkreten Ausgestaltung der Beschränkung durch zahlreiche Ausnahmevorschriften erheblich gemindert wurde (vgl. BVerfG, a.a.O., juris Rn. 250; §§ 2, 3 SARS-CoV-2-QuarV).
Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des EGMR ist die besondere Eingriffsintensität auch nicht deshalb zu bejahen, weil die häusliche Absonderung nach § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG - wie die Antragstellerin meint - einen "Hausarrest" darstelle. Mit der Feststellung, dass sich der Eingriff in Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG durch die angegriffene nächtliche Ausgangsbeschränkung deutlich von einem Hausarrest unterscheide (vgl. BVerfG, a.a.O., juris Rn. 250 a. E.), verhält sich das Bundesverfassungsgericht nicht dazu, ob häusliche Absonderungen nach § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG als eine Form von Hausarrest zu qualifizieren sind. Der auf diese Feststellung folgende Verweis ("vgl. dazu") auf die Entscheidung des EGMR vom "20. Mai 2021" ([richtig: 13. April 2021] "Terhes/Rumänien, Nr. 49933/20, § 43 m.w.N.") spricht dafür, dass das Bundesverfassungsgericht hier Hausarreste in einem strafrechtlichen Kontext vor Augen hatte, die dadurch gekennzeichnet sind, dass der Betroffene im Sinne eines staatlichen Gewahrsams ununterbrochen individuell überwacht wird und im Falle von Zuwiderhandlungen die Inhaftierung droht. Der EGMR grenzt an dieser Stelle nämlich Beschränkungen im Rahmen eines "Lockdowns" während der Corona-Pandemie von einer zwei- bzw. dreijährigen präventivpolizeilichen Überwachung aufgrund krimineller Aktivitäten (vgl. EGMR, Urteile vom 23. Februar 2017 - Nr. 43395/09, De Tommaso/Italien -, Rn. 74 ff. und vom 6. November 1980 - Nr. 7367/76, Guzzardi/Italien -, Rn. 89 ff.) sowie von einem gerichtlich angeordneten Hausarrest als Ersatz für eine Untersuchungshaft (vgl. EGMR, Urteil vom 5. Juli 2016 - Nr. 23755/07, Buzadji/Moldau -, Rn. 103 ff.) ab. Eine damit vergleichbare Eingriffsintensität wird bei der zeitlich begrenzten häuslichen Absonderung selbst unter Berücksichtigung der möglichen Beobachtung durch das zuständige Gesundheitsamt nach § 29 IfSG und der möglichen Unterbringung nach § 30 Abs. 2 IfSG im Falle der Zuwiderhandlung nicht erreicht. Für diese Bewertung spricht in Anwendung der oben aufgezeigten Maßstäbe auch die Bedeutung der Begleitumstände, insbesondere die dem Gesundheitsschutz dienende Zielrichtung der Maßnahme. So hat der EGMR in seiner Entscheidung vom 13. April 2021, auf die das Bundesverfassungsgericht verweist (s.o.), hervorgehoben, dass es in der modernen Gesellschaft häufig Situationen gebe, in denen die Öffentlichkeit aufgerufen sei, Einschränkungen der Freizügigkeit oder der Freiheit im Interesse des Gemeinwohls hinzunehmen. Die in Rumänien im "Lockdown" aus Gründen des Gesundheitsschutzes geltenden Beschränkungen könnten deshalb im Hinblick auf ihre Auswirkungen nicht mit einem Hausarrest gleichgesetzt werden und seien nicht als Freiheitsentziehung im Sinne des Art. 5 EMRK zu qualifizieren (vgl. EGMR, Urteil vom 13. April 2021, - Nr. 49933/20, Terhes/Rumänien -, Rn. 36, 43)."
Diesen Ausführungen schließt sich die Kammer nach eigener Prüfung an (im Ergebnis einen Verstoß gegen den Richtervorbehalt ebenfalls ablehnend: Nds. OVG, Beschluss vom 29.11.2023 - 14 KN 24/22 -, juris Rn. 85; OEufach0000000078, Urteil vom 11.12.2020 - 1 B 386/20 -, juris Rn. 63; OVG Nordrhein- Westfalen, Beschluss vom 13.07.2020 - 13 B 986/20.NE -, juris Rn. 41 ff.; Thür. OVG, Beschluss vom 20.12.2023 - 3 N 250/21 - juris Rn. 91 ff.; vgl. auch Gusy, in: Huber/Voßkuhle, GG, 8. Aufl. 2024, Art. 104 Rn. 24b, wonach die Grenze zur Freiheitsentziehung erst bei der Anordnung der Quarantäne in einer bestimmten, von der Verwaltung festgelegten Wohnung überschritten sei).
Es liegt auch kein Verstoß gegen das Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG vor. § 28 Abs. 1 Satz 4 IfSG weist ausdrücklich darauf hin, dass das Grundrecht der Freiheit der Person aus Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG durch infektionsschutzrechtliche Schutzmaßnahmen, zu denen die durch § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG in Bezug genommene Absonderungsanordnung nach § 30 IfSG gehört, eingeschränkt werden kann (vgl. auch OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 27.06.2024 - OVG 5 A 35/22 -, juris Rn. 54).
Die Rechtsgrundlage ist auch im Übrigen verfassungsgemäß. Insbesondere liegt auch kein Verstoß gegen das Bestimmtheitsgebot oder den Parlamentsvorbehalt vor. Sowohl bei § 28 als auch bei § 30 IfSG handelt es sich um Gesetze im formellen Sinn, die Absonderung ist zudem in § 30 IfSG durch den Gesetzgeber spezialgesetzlich geregelt worden.
b) Die Absonderungsanordnung war formell rechtmäßig.
Der Landkreis Goslar war als gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 1 des Nds. Gesetzes über den öffentlichen Gesundheitsdienst zuständige Behörde i.S.d. IfSG für den Erlass der Absonderungsanordnung.
Vor Erlass der Quarantäneanordnung wurde der Kläger von dem Beklagten telefonisch kontaktiert, sodass er Gelegenheit zur Äußerung i.S.v.§ 28 Abs. 1 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 Nds. VwVfG hatte. Es kann daher dahinstehen, ob eine Anhörung im konkreten Fall überhaupt erforderlich oder nach § 28 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 Nds. VwVfG sogar entbehrlich war.
Es kann auch dahinstehen, ob der schriftliche Bescheid zunächst an einem Begründungsmangel litt, weil dem Kläger die mit SARS-CoV-2 infizierte Kontaktperson und damit ein für die Entscheidung des Beklagten wesentlicher tatsächlicher Grund i.S.v. § 39 Abs. 1 Satz 2 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 Nds. VwVfG in dem Bescheid selbst nicht mitgeteilt wurde, obgleich ihm der zugrundeliegende Sachverhalt - die Erkrankung seiner Ehefrau - bereits aus der telefonischen Anhörung bekannt war. Denn jedenfalls wäre dieser Begründungsmangel im Verfahren mit ausführlicher Schilderung des Sachverhalts in der Klage- und Antragserwiderung vom 23. Dezember 2020 geheilt worden, § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 Nds. VwVfG.
c) Die Absonderungsanordnung war auch materiell rechtmäßig.
Die Tatbestandsvoraussetzungen der §§ 28 Abs. 1 Satz 1, 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG lagen vor (aa.). Zudem hat der Beklagte sein Ermessen ordnungsgemäß ausgeübt, insbesondere verhältnismäßig gehandelt. Seine im Bescheid recht kurz gehaltenen Ermessenserwägungen hat der Beklagte in zulässiger Weise im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzt, § 114 Satz 2 VwGO (bb.).
aa) Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG i.V.m. § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG waren erfüllt.
Werden Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt oder ergibt sich, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war, hat die zuständige Behörde nach § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG die notwendigen Schutzmaßnahmen zu treffen, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist. Dabei verweist § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG beispielhaft ("insbesondere") u. a. auf die in § 30 IfSG spezialgesetzlich normierte Schutzmaßnahme der Absonderung. Nach § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG kann bei sonstigen Kranken sowie Krankheitsverdächtigen, Ansteckungsverdächtigen und Ausscheidern angeordnet werden, dass sie in einem geeigneten Krankenhaus oder in sonst geeigneter Weise abgesondert werden.
(1) Es bestehen keine Zweifel daran, dass es sich bei der durch das Virus SARS-CoV-2 ausgelösten Erkrankung COVID-19 um eine übertragbare Krankheit i.S.v. § 2 Nr. 3 IfSG handelt (vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 23.12.2020 - 13 MN 506/20 -, juris Rn. 46).
Während der Corona-Pandemie wurden im maßgeblichen Zeitraum zahlreiche Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige und Ausscheider i.S.d. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG festgestellt (vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 23.12.2020 - 13 MN 506/20 -, juris Rn. 44).
(2) Der Kläger war als Ansteckungsverdächtiger im Sinne des § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG auch richtiger Adressat der Maßnahme. Nach der Legaldefinition in § 2 Nr. 7 IfSG ist Ansteckungsverdächtiger eine Person, von der anzunehmen ist, dass sie Krankheitserreger aufgenommen hat, ohne krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider zu sein. Die Aufnahme von Krankheitserregern ist im Sinne von § 2 Nr. 7 IfSG "anzunehmen", wenn der Betroffene mit hinreichender Wahrscheinlichkeit Kontakt zu einer infizierten Person oder einem infizierten Gegenstand hatte. Die Vermutung, der Betroffene habe Krankheitserreger aufgenommen, muss naheliegen. Eine bloß entfernte Wahrscheinlichkeit genügt nicht. Demzufolge ist die Feststellung eines Ansteckungsverdachts nicht schon gerechtfertigt, wenn die Aufnahme von Krankheitserregern nicht auszuschließen ist. Andererseits ist nicht zu verlangen, dass sich die Annahme "geradezu aufdrängt". Erforderlich und ausreichend ist es, dass die Annahme, der Betroffene habe Krankheitserreger aufgenommen, wahrscheinlicher ist als das Gegenteil (BVerwG, Urteil vom 22.03.2012 - 3 C 16/11 -, juris Rn. 31 m.w.N.).
Für die Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit einer Ansteckungsgefahr gilt allerdings kein strikter, alle möglichen Fälle gleichermaßen erfassender Maßstab. Es ist der im allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht geltende Grundsatz heranzuziehen, dass an die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts umso geringere Anforderungen zu stellen sind, je größer und folgenschwerer der möglicherweise eintretende Schaden ist. Dafür sprechen das Ziel des Infektionsschutzgesetzes, eine effektive Gefahrenabwehr zu ermöglichen, sowie der Umstand, dass die betroffenen Krankheiten nach ihrem Ansteckungsrisiko und ihren Auswirkungen auf die Gesundheit des Menschen unterschiedlich gefährlich sind. Im Falle eines hochansteckenden Krankheitserregers, der bei einer Infektion mit großer Wahrscheinlichkeit zu einer tödlich verlaufenden Erkrankung führen würde, drängt sich angesichts der schwerwiegenden Folgen auf, dass die vergleichsweise geringe Wahrscheinlichkeit eines infektionsrelevanten Kontaktes genügt. Das Beispiel zeigt, dass es sachgerecht ist, einen am Gefährdungsgrad der jeweiligen Erkrankung orientierten, "flexiblen" Maßstab für die hinreichende (einfache) Wahrscheinlichkeit zugrunde zu legen (BVerwG, Urteil vom 22.03.2012 - 3 C 16/11 -, juris Rn. 32).
Ob gemessen daran ein Ansteckungsverdacht im Sinne von § 2 Nr. 7 IfSG zu bejahen ist, beurteilt sich unter Berücksichtigung der Eigenheiten der jeweiligen Krankheit und der verfügbaren epidemiologischen Erkenntnisse und Wertungen sowie anhand der Erkenntnisse über Zeitpunkt, Art und Umfang der möglichen Exposition der betreffenden Person und über deren Empfänglichkeit für die Krankheit (BVerwG, Urteil vom 22.03.2012 - 3 C 16/11 -, juris Rn. 33).
Die Wahrscheinlichkeit der Aufnahme von Krankheitserregern durch den Kläger war ex-ante als sehr groß einzustufen. Die Ehefrau des Klägers, mit der dieser zum maßgeblichen Zeitpunkt in häuslicher Gemeinschaft lebte, wurde als Mitarbeiterin der Klinik Dr. Fontheim Mentale Gesundheit bei einer anlassbezogenen (Auftreten eines Corona-Falls in der Klinik) Untersuchung des Personals am 14. Dezember 2020 mittels eines POC-Antigen-Schnelltests positiv auf die Infektion mit dem Virus SARS-CoV-2 getestet. Ein nachfolgender PCR-Test bestätigte den Befund. Bereits seit dem 12. Dezember 2020 hatte die Ehefrau des Klägers ein für die Atemwegserkrankung Covid-19 typisches Symptom ("Schnupfen").
Die vom Kläger gegen die Tauglichkeit des eingesetzten PCR-Tests vorgebrachten Bedenken greifen nicht durch. Die Kammer schließt sich insoweit der Rechtsprechung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts an, wonach es sich bei einem PCR-Test um ein geeignetes Instrument handelt, um das Vorliegen einer akuten SARS-CoV-2 Infektion zu ermitteln (Nds. OVG, Urteil vom 17.08.2023 - 14 KN 22/22 -, juris Rn. 176 ff.). Dass es, wie der Kläger behauptet, im Einzelfall zu "falsch-positiven" Ergebnissen von Tests kommen kann, führt vorliegend nicht dazu, dass keine hinreichende Wahrscheinlichkeit für eine Aufnahme von Krankheitserregern durch ihn bestand. Denn es gab im vorliegenden Fall aus ex-ante Sicht des Beklagten keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass gerade die Ehefrau des Klägers, die sowohl per Schnelltest als auch per PCR-Test positiv getestet worden ist, und die corona-typische Symptome aufwies, tatsächlich "falsch- positiv" getestet worden wäre und nicht mit dem Virus infiziert war.
Laut Robert Koch-Institut (RKI) ist der Hauptübertragungsweg für SARS-CoV-2 die respiratorische Aufnahme, d.h. das Einatmen virushaltiger Partikel, die von infektiösen Personen emittiert werden. Dabei erfolgt primär eine Übertragung über kurze Distanz (etwa 1,5 m) in Form von Tröpfchen oder Aerosolen. In geschlossenen Räumen sind jedoch auch Übertragungen über eine größere Distanz möglich, da virushaltige Aerosole bis zu Stunden in der Luft schweben und infektiös bleiben können. Die Infektiosität ist im Infektionsverlauf kurz vor Symptombeginn, zum Symptombeginn oder in den fünf Tagen nach Symptombeginn am höchsten. Auch asymptomatisch infizierte Personen können ansteckungsfähig sein (RKI, Ratgeber zu COVID-19, abrufbar unter https://www.rki.de/DE/Content/Infekt/EpidBull/Merkblaetter/Ratgeber_COVID-19.html, Stand: 04.06.2024).
Gemessen daran durfte es die Behörde angesichts des Zusammenlebens des Klägers mit seiner positiv getesteten Ehefrau als sehr wahrscheinlich ansehen, dass der Kläger Krankheitserreger aufgenommen hat. Dies gilt umso mehr, als seit Symptombeginn seiner Ehefrau bereits drei Tage vergangen waren. Der Kläger hat auch nicht vorgetragen, in dieser Zeit keinen Kontakt zu seiner Ehefrau gehabt zu haben. Es ist deshalb davon auszugehen, dass der Kläger sich über mehrere Tage mit seiner Ehefrau rund um deren Symptombeginn gemeinsam in geschlossenen Räumen aufgehalten hatte, und damit sehr wahrscheinlich, dass er virushaltige Partikel eingeatmet hat.
(3) Die häusliche Quarantäne ist eine geeignete Absonderung im Sinne der Norm (vgl. Kießling, in: Kießling, IfSG, 3. Aufl. 2022, § 30 Rn. 14; Sangs, in: Sangs/Eibenstein, IfSG, 1. Aufl. 2022, § 30 Rn. 16). Mit der Quarantäne einher geht das hier explizit angeordnete Verbot, Besuche von haushaltsfremden Personen zu empfangen. Diese Maßnahmen sind daher rechtlich gleich zu bewerten.
bb) Nach § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG hat die Behörde die "notwendigen" Schutzmaßnahmen zu treffen, "soweit" und "solange" es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist. Damit normiert § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG nochmal explizit, dass die ergriffenen Maßnahmen dem bereits aus dem Rechtsstaatsprinzip folgenden Verhältnismäßigkeitsgrundsatz genügen müssen (vgl. Kießling, in: Kießling, IfSG, 3. Aufl. 2022, § 28 Rn. 24). Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz wurde vorliegend gewahrt.
(1) Die Absonderungsanordnung diente dem legitimen Zweck, im Interesse des Schutzes von Leben und (öffentlicher) Gesundheit und damit ausweislich des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG eines Gemeinschaftsguts von hohem Rang, die weitere Verbreitung der durch SARS-CoV-2 ausgelösten Erkrankung COVID-19 zu verhindern.
(2) Sie war zur Erreichung dieses Zwecks auch geeignet. Durch die Absonderungsanordnung konnte verhindert werden, dass der potentiell infizierte Kläger in Kontakt zu anderen Personen trat und hierdurch das Virus auf diese übertrug. Nach dem aus den Stellungnahmen des RKI ersichtlichen wissenschaftlichen Erkenntnissen war zum Zeitpunkt der Entscheidung mit einer Ansteckungsgefahr durch infizierte Personen bereits vor dem symptomatischen Ausbruch der Krankheit zu rechnen. Die Unterbindung des Kontakts zu anderen Personen wurde als taugliches Mittel zur Unterbrechung der Infektionsketten angesehen (vgl. auch VG Wiesbaden, Urteil vom 22.12.2023 - 7 K 1126/20.WI -, juris Rn. 98).
(3) Die Absonderungsanordnung war auch erforderlich. Ein gleich effektives, milderes Mittel ist nicht ersichtlich. Die vom Kläger angesprochenen Möglichkeiten des Tragens einer Mund-Nasen-Bedeckung sowie des Abstandhaltens im öffentlichen Raum sind entweder schon nicht realisierbar (stetiges Abstandhalten), zumindest aber nicht ebenso wirksam wie die häusliche Absonderung.
(4) Die Absonderungsanordnung war auch angemessen. Mit der Absonderungsanordnung wurde insbesondere vor dem Hintergrund der nach § 30 Abs. 2 IfSG drohenden Zwangsabsonderung sowie der Bußgeldandrohung des § 73 Abs. 1a Nr. 6 IfSG zwar ein psychisch vermittelter Zwang aufgebaut, der einen Eingriff in das Recht auf Freiheit der Person des Klägers aus Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG in Form der Freiheitsbeschränkung begründete. Diesem Eingriff stand jedoch die staatliche Schutzpflicht für Leben und körperliche Unversehrtheit der Bevölkerung aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG gegenüber, die im hiesigen Fall schwerer wog.
Durch eine weitere Verbreitung von SARS-CoV-2 durch den Kläger hätte aufgrund des Risikos exponentieller Ansteckungen eine Gefahr für die hochwertigen Rechtsgüter Leben und Gesundheit einer Mehrzahl Betroffener bestanden. Insbesondere für Risikogruppen wie ältere Personen bestand die Gefahr schwerer Krankheitsverläufe mit potentiell tödlichem Ausgang. Angesichts eines dynamischen Infektionsgeschehens in einer noch frühen Phase der Pandemie, in der noch keine hinreichende Immunisierung der Bevölkerung durch Infektion oder Impfung (die Impfkampagne startete in Deutschland Ende Dezember 2020, vgl. https://www.bundesregierung.de/brag-de/aktuelles/impfstart-1832496) bestand, galt es, eine Verbreitung der Erkrankung und damit eine Überlastung des Gesundheitssystems zu verhindern. Dies konnte nur durch das Ineinandergreifen umfangreicher und flächendeckender sowie im Einzelfall individuell konkretisierter Schutzmaßnahmen gewährleistet werden.
Der Beklagte durfte sich, entgegen der Auffassung des Klägers, hierbei auch auf die vom RKI zur Verfügung gestellten Erkenntnisse und Bewertungen stützen. Das RKI ist gemäß § 4 IfSG die nationale Behörde zur Vorbeugung übertragbarer Krankheiten sowie zur frühzeitigen Erkennung und Verhinderung der Weiterverbreitung von Infektionen (Absatz 1 Satz 1). Es arbeitet u. a. mit wissenschaftlichen Einrichtungen und Fachgesellschaften, mit ausländischen Stellen und internationalen Organisationen sowie mit der Weltgesundheitsorganisation zusammen (Absatz 1 Satz 3, Absatz 3 Satz 1). Zu seinen Aufgaben gehört die Erstellung von Empfehlungen und sonstigen Informationen zur Vorbeugung, Erkennung und Verhinderung der Weiterverbreitung übertragbarer Krankheiten (Absatz 2 Nr. 1). Es wertet die Daten zu meldepflichtigen Krankheiten und Nachweisen von Krankheitserregern infektionsepidemiologisch aus (Absatz 2 Nr. 2) und stellt die Ergebnisse der Auswertungen u. a. den obersten Landesgesundheitsbehörden und den Gesundheitsämtern zur Verfügung (Absatz 2 Nr. 3 Buchst. c und d). Das RKI ist eine infektionsepidemiologische Leit- und Koordinierungsstelle. Durch seine Aufgabe, die Erkenntnisse zu einer übertragbaren Krankheit durch Erhebung, Auswertung und Veröffentlichung der Daten zum Infektionsgeschehen in Deutschland und durch die Auswertung verfügbarer Studien aus aller Welt fortlaufend zu aktualisieren, verfügt es über eine besondere fachliche Expertise bei der Risikoeinschätzung und -bewertung einer übertragbaren Krankheit. Danach durfte der Beklagte die vom RKI zur Verfügung gestellten Erkenntnisse und Bewertungen zu SARS-CoV-2 und COVID-19 wie ein Sachverständigengutachten bei seiner Entscheidung berücksichtigen (vgl. hierzu auch OVG des Saarlandes, Urteil vom 10.07.2024 - 2 C 14/24 -, juris Rn. 47; Nds. OVG, Beschluss vom 06.04.2022 - 14 ME 180/22 -, juris Rn. 32).
Das RKI hatte in seinem täglichen Lagebericht zu COVID-19 am 15. Dezember 2020 (abrufbar unter https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Dez_2020/2020-12-15-de.pdf?__blob=publicationFile) zur damaligen Einordnung ausgeführt:
"Nach einer vorübergehenden Stabilisierung der Fallzahlen auf einem erhöhten Niveau Ende August und Anfang September ist es im Oktober in allen Bundesländern zu einem steilen Anstieg der Fallzahlen gekommen. Durch die Maßnahmen seit Anfang November sistierte zwar die Zunahme der Fallzahlen, ohne dass jedoch ein nennenswerter Rückgang erreicht werden konnte. Seit dem 04.12.2020 ist ein erneuter starker Anstieg der Fallzahlen zu verzeichnen (s. Abbildung 3).
Der R-Wert liegt aktuell um 1. Das bedeutet, dass im Durchschnitt jede Person, die mit SARS-CoV-2 infiziert ist, etwa eine weitere Person ansteckt. Aufgrund noch ausstehender Datenübermittlungen ist der R-Wert heute nur eingeschränkt verwertbar. Da die Zahl der infizierten Personen derzeit in Deutschland sehr hoch ist, bedeutet dies weiterhin eine hohe und zunehmende Zahl von täglichen Neuerkrankungen.
Bundesweit gibt es in verschiedenen Kreisen Ausbrüche, die mit unterschiedlichen Situationen in Zusammenhang stehen. So werden zunehmend COVID-19-bedingte Ausbrüche in Haushalten und Alten- und Pflegeheimen übermittelt, aber auch im beruflichen Setting sowie in Schulen und Kitas. Zusätzlich kommt es in zahlreichen Kreisen zu einer zunehmend diffusen Ausbreitung von SARS-CoV-2-Infektionen in die Bevölkerung, ohne dass Infektionsketten eindeutig nachvollziehbar sind. Das genaue Infektionsumfeld lässt sich häufig nicht ermitteln.
Während die 7-Tage-Inzidenz in den jüngeren Altersgruppen stagniert oder leicht abnimmt, nimmt sie in der älteren Bevölkerung weiter zu (vgl. Lagebericht 08.12.2020). Da ältere Personen häufiger von schweren Erkrankungsverläufen von COVID-19 betroffen sind, steigt die Anzahl an schweren Fällen und Todesfällen weiter an. Diese können vermieden werden, wenn alle mit Hilfe der Infektionsschutzmaßnahmen die Ausbreitung des SARS-CoV-2-Virus verlangsamen.
Daher ist es weiterhin notwendig, dass sich die gesamte Bevölkerung für den Infektionsschutz engagiert, z. B. indem sie Abstands- und Hygieneregeln konsequent - auch im Freien - einhält, Innenräume lüftet und, wo geboten, eine Mund-Nasen-Bedeckung korrekt trägt. Menschenansammlungen - besonders in Innenräumen - sollten möglichst gemieden werden." (S. 2)"
Zudem hieß es zur Risikobewertung:
"Das Robert Koch-Institut schätzt die Gefährdung für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland insgesamt als sehr hoch ein. Hervorgehoben wird das zunehmend diffuse Infektionsgeschehen sowie das Auftreten von Ausbrüchen vor allem in Haushalten, beruflichen Settings sowie Alten- und Pflegeheimen. Daher ist eine konsequentere Umsetzung der Fallfindung und Kontaktpersonennachverfolgung als auch der Schutz der Risikogruppen notwendig. Nur wenn die Zahl der neu Infizierten deutlich sinkt, können auch Risikogruppen zuverlässig geschützt werden." (S. 14)".
Um die Ausbreitung einzudämmen und mögliche Infektionsketten zu unterbrechen, war die Absonderung in häusliche Quarantäne von Kontaktpersonen aus infektionsmedizinischer Sicht eine entscheidende Maßnahme.
Demgegenüber stand zwar ein Eingriff in die Freiheit der Person, der jedoch nach seiner zeitlichen und räumlichen Ausgestaltung für den Kläger im erträglichen Bereich blieb. So konnte er die Zeit der Absonderung zuhause und damit in seinem gewohnten Umfeld verbringen, in dem ihm sämtliche üblichen häuslichen Möglichkeiten zur eigenen (Frei-)Zeitgestaltung zur Verfügung standen. Der Kläger war nicht gänzlich isoliert, sondern hatte Kontakt zu seiner mit ihm zusammenlebenden Ehefrau (vgl. hierzu auch VG Wiesbaden, Urteil vom 22.12.2023 - 7 K 1126/20.WI -, juris Rn. 102). Zudem war ein Zeitraum von 10 Tagen zwar nicht unerheblich, aber dennoch noch überschaubar. In einer Zeit, in der es einer besonderen Solidarität und gegenseitigen Rücksichtnahme innerhalb der Bevölkerung bedurfte, war ein solcher Grundrechtseingriff im Interesse des Gesundheitsschutzes anderer hinzunehmen.
Auch die Dauer der Absonderungsanordnung ist rechtlich nicht zu beanstanden. Sie orientierte sich an der möglichen Inkubationszeit, die nach damaliger Einschätzung des RKI im Dezember 2020 im Mittel fünf bis sechs Tage bei einer Spannweite von einem bis zu 14 Tagen betrug (vgl. RKI, Epidemologisches Bulletin, 39/2020, Abwägung der Dauer von Quarantäne und Isolierung, abrufbar unter https://edoc.rki.de/bitstream/handle/176904/6984/EB-39-2020-Austausch_Abw%C3%A4gung%20der%20Dauer%20von%20Quarant%C3%A4ne%20und%20Isolierung.pdf?sequence=4; vgl. auch RKI-Steckbrief und FAQ zu SARS-CoV-2 und COVID-19 auf dem Stand vom 11.12.2020, nicht mehr abrufbar, zitiert nach Nds. OVG, Urteil vom 01.06.2023 - 14 Kn 37/22 -, juris Rn. 60 f.). Der Beklagte orientierte sich hierbei an einer Quarantänezeit von 14 Tagen ab Symptombeginn des Primärfalls, der Ehefrau des Klägers.
Eine kürzere Quarantäne als 10 Tage kam - auch bei Berücksichtigung der Möglichkeit einer sogenannten Freitestung, wie im späteren Pandemieverlauf praktiziert - nicht als milderes, gleich wirksames Mittel in Betracht. Denn nach damaliger Einschätzung des RKI hätte eine Verkürzung der Quarantäne auf beispielsweise 5 Tage mit anschließender Freitestung - soweit entsprechende Testkapazitäten mit zeitnaher Verfügbarkeit des Ergebnisses überhaupt zur Verfügung standen - zu einem erheblich höheren Risiko des Auftretens von Fällen nach Quarantäneabschluss geführt (vgl. (RKI, Epidemologisches Bulletin, 39/2020, Abwägung der Dauer von Quarantäne und Isolierung, abrufbar unter https://edoc.rki.de/bitstream/handle/176904/6984/EB-39-2020-Austausch_Abw%C3%A4gung%20der%20Dauer%20von%20Quarant%C3%A4ne%20und%20Isolierung.pdf?sequence=4; vgl. zur Unzulässigkeit der früheren Freitestung auch Nds. OVG, Beschluss vom 22.10.2020 - 13 ME 386/20 -, juris Rn. 9 m.w.N.; VG Cottbus, Urteil vom 12.03.2024 - 8 K 1753/20 -, juris Rn. 42).
Die Absonderungsanordnung wurde auch nicht dadurch unverhältnismäßig, dass sie - anders als beispielsweise die spätere Nds. SARS-CoV-2-Absonderungsverordnung - keine Ausnahmetatbestände enthielt, wonach die häusliche Quarantäne bspw. im Falle eines medizinischen oder familiären Notfalls unterbrochen werden durfte. Solche Ausnahmen waren aus Rechtsgründen nicht erforderlich, da der Kläger physisch nicht am Verlassen seiner Wohnung gehindert wurde und die von der Absonderungsanordnung psychisch vermittelte Zwangswirkung (s.o.) in Notfällen gar nicht gegriffen hätte. Denn die Anordnung einer Zwangsabsonderung nach § 30 Abs. 2 IfSG wäre bei einem Verlassen der häuslichen Quarantäne aufgrund eines Notfalls unzulässig und der Erlass eines Bußgeldbescheides mangels Rechtswidrigkeit des Handelns (ggf. gerechtfertigt nach § 16 OWiG) rechtswidrig gewesen. Der Kläger konnte deshalb davon ausgehen, dass ihm seitens der Behörden nichts droht, wenn er im Notfall die häusliche Quarantäne unterbricht (vgl. hierzu auch Sangs, in: Sangs/Eibenstein, IfSG, 1. Aufl. 2022, § 30 Rn. 5).
Zudem kann der Bescheid bei verständiger Würdigung unter Anlegung des objektiven Empfängerhorizonts auch dahingehend ausgelegt werden, dass zumindest für medizinische Notfallsituationen eine Unterbrechung der Absonderung von dem Beklagten vorgesehen war (vgl. zu einem ähnlichen Fall auch VG Wiesbaden, Urteil vom 22.12.2023 - 7 K 1126/20.WI -, juris Rn. 105). So weist der Bescheid in Ziffer VI Nr. 4 darauf hin, dass im Falle der Notwendigkeit ärztlicher Hilfe der Arzt vorab telefonisch über die Eigenschaft als Kontaktperson zu informieren und der Bescheid vorzuzeigen ist. Diese Hinweise setzen denklogisch voraus, dass die Quarantäne für einen Arztbesuch unterbrochen werden durfte. In Ziffer VI Nr. 5 ist eine Telefonnummer für Rückfragen angegeben, sodass ggf. auch andere Ausnahmen nach individueller Absprache mit dem Beklagten möglich erschienen wären.
(5) Schlussendlich war die Absonderungsanordnung auch hinreichend bestimmt, § 37 Abs. 1 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 Nds. VwVfG. Aus dem Bescheid geht eindeutig hervor, dass die Quarantäne mit Ablauf des 25. Dezember 2020 endet, sofern der Kläger im gesamten Zeitraum "symptomfrei" ist. Die "Symptome" einer Erkrankung an COVID-19 (Husten, Fieber, Schnupfen, Störung des Geruchs- und/oder Geschmackssinns, Pneumonie) waren nach über neunmonatiger Dauer der Pandemie allgemein bekannt.
Auch die Beobachtungsunterwerfung war rechtmäßig. Die Beobachtungsunterwerfung beruhte mit §§ 28 Abs. 1 Satz 1, 29 Abs. 1 IfSG i.d.F. vom 8. Juli 2016 auf einer tragfähigen Rechtsgrundlage. Nach § 29 Abs. 1 IfSG können Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige und Ausscheider einer Beobachtung unterworfen werden.
Hinsichtlich der Tatbestandsvoraussetzung des Ansteckungsverdächtigen, der formellen Rechtmäßigkeit und des richtigen Adressaten wird auf die Ausführungen zur Absonderungsanordnung verwiesen.
Auch im Übrigen war die Beobachtungsunterwerfung materiell rechtmäßig, insbesondere verhältnismäßig. Dem Beklagten sind bei der ihm gemäß § 29 Abs. 1 IfSG insoweit obliegenden Ermessensentscheidung keine vom Gericht nach § 114 Satz 1 VwGO nachprüfbaren Fehler unterlaufen.
Eine Beobachtung dient dem Zweck, den Fortgang und die Entwicklung einer Krankheit oder eines Krankheitsverdachts unter Kontrolle zu behalten (vgl. BT-Drs. 3/1888, S. 26). Durch sie kann die Entwicklung einer bereits festgestellten Krankheit engmaschig kontrolliert oder die Entwicklung von Symptomen bei einem Ansteckungsverdächtigen frühzeitig erkannt werden. Ist eine Beobachtung angeordnet, kann das Gesundheitsamt verschiedene Beobachtungsinstrumente einsetzen. Es kann nach § 29 Abs. 2 IfSG körperliche Untersuchungen durchführen oder weitere Anordnungen treffen. Neben entsprechenden Duldungspflichten gehen mit einer Beobachtung für den Adressaten auch Auskunfts- und Anzeigepflichten einher, vgl. § 29 Abs. 2 Satz 3 und 4 IfSG (OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 13.11.2023 - 13 D 102/21.NE, juris Rn. 91 ff.; Johann/Gabriel, in: BeckOK InfSchR, 21. Ed. 8.7.2023, IfSG § 29).
Die Beobachtungsunterwerfung diente dem legitimen Zweck, im Interesse des Schutzes von Leben und Gesundheit der Bevölkerung die Entwicklung des festgestellten Ansteckungsverdachts im Blick zu behalten, um beurteilen zu können, ob die Absonderungsanordnung angepasst oder ggf. noch weitere Schutzmaßnahmen ergriffen werden müssen.
Sie war zur Erreichung dieses Zwecks auch geeignet und erforderlich. Als milderes Mittel käme die freiwillige Selbstauskunft des Klägers in Betracht, die jedoch nicht in gleichem Maße verlässlich wie eine behördliche Beobachtung und damit nicht gleich effektiv ist.
Die Beobachtungsunterwerfung war auch angemessen. In der oben bereits dargestellten Pandemie-Situation bestand für die für den Infektionsschutz zuständigen Behörden die Notwendigkeit, den Überblick über das Infektionsgeschehen zu behalten, um die notwendigen Schutzmaßnahmen ergreifen und damit der staatlichen Schutzpflicht für Leben und körperliche Unversehrtheit aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG gerecht werden zu können. Dahinter musste das Interesse des Klägers, vor solchen staatlichen Eingriffen verschont zu bleiben, zurückstehen.
Auch die Art und Weise der Beobachtung war vorliegend verhältnismäßig erfolgt. Die Beobachtung kann grundsätzlich sowohl durch Vorladung in der zuständigen Behörde als auch im Wege einer aufsuchenden Beobachtung am Wohn- oder gewöhnlichen Aufenthaltsort der ihr unterliegenden Person erfolgen. Handelt es sich um eine Infektion, die einer Absonderung nach § 30 IfSG bedarf, so würde die direkte Beobachtung sowohl im Wege der Vorladung als auch im Wege der aufsuchenden Beobachtung jeweils ein potenzielles Infektionsrisiko für die sie durchführende Person darstellen. In solchen Fällen kann eine fernmündliche, schriftliche oder über sonstige sichere Kommunikationswege erfolgte Mitteilung über Informationen zum Gesundheitszustand genügen (Piecha, in: Sangs/Eibenstein, IfSG, 1. Aufl. 2022, § 29 Rn. 5; Gerhardt, IfSG, 6. Aufl. 2022, § 29 Rn. 6).
Das Beobachtungsinstrument des fernkommunikativen Auskunftsverlangens ist auch im Verhältnis zur körperlichen Untersuchung bzw. Befragung in seiner eigenen Wohnung das für den Betroffenen am wenigsten einschneidende Instrument. Das Vorgehen des Beklagten war deshalb auch in dieser Hinsicht verhältnismäßig und bewegte sich im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben.
Hinsichtlich der in Ziffer II. Nr. 6 und Nr. 7 angeordneten zweimal täglichen Messung der Körpertemperatur sowie der Übermittlung eines Symptom- und Kontakttagebuchs handelt es sich in der Sache um eine Konkretisierung der Auskunftspflicht nach § 29 Abs. 2 Satz 3 und 4 IfSG. Diese Bestimmung regelt eine Auskunftspflicht für die unter Beobachtung Gestellten, die alle ihren Gesundheitszustand betreffende Umstände betrifft. Auf diese Weise kann der Krankheitsverlauf nachvollzogen werden, was für die Anordnung anderer Maßnahmen (wie eine Absonderung nach § 30 IfSG bzw. eine Entscheidung über deren Dauer) maßgeblich sein kann. Aus Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten dürfen nur die Umstände abgefragt werden, die für die Verhinderung der Weiterverbreitung des Krankheitserregers bzw. der Krankheit erforderlich sind (Kießling, in: Kießling, IfSG, 3. Aufl. 2022, § 29 Rn. 9; Piecha, in: Sangs/Eibenstein, IfSG, 1. Aufl. 2022, § 29 Rn. 11).
Die von dem Beklagten abgefragten Informationen entsprechen diesen Vorgaben, da sie sich ausschließlich auf diejenigen Gesundheitsparameter bezogen, aus denen ein etwaiger Krankheitsausbruch beim Kläger hätte geschlossen werden können. Die Anordnung der Messung der Körpertemperatur sowie diejenige betreffend die Tagebuchführung zu Symptomen, Körpertemperatur, allgemeinen Aktivitäten und Kontakten zu weiteren Personen stellten notwendige Maßnahmen dar, um zu gewährleisten, dass eine mögliche Infektionskette schnell nachverfolgt werden kann. Soweit in der Anordnung zur Tagebuchführung auch auf "allgemeine Aktivitäten" abgestellt wurde, war dies im Zusammenhang mit den weiteren Inhalten (Symptome, Körpertemperatur und Kontakte zu weiteren Personen) zu sehen und zielte danach auf eine dem Infektionsschutz entsprechende Beobachtung des Ansteckungsverdächtigen ab (VG Karlsruhe, Beschluss vom 13.10.2020 - VG 8 K 4139/20, BeckRS 2020, 27344 Rn. 16). Diese Eingriffe wiesen nur eine geringe Intensität auf (Kießling, in: Kießling, IfSG, 3. Aufl. 2022, § 29 Rn. 7).
Soweit durch die Beobachtungsunterwerfung die Duldungs- und Verhaltenspflichten nach § 29 Abs. 2 IfSG ausgelöst wurden, die mit durchaus erheblichen Grundrechtseingriffen, u. a. in Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG und Art. 13 Abs. 1 GG, einhergehen können, hätten diese im Einzelfall noch durch Folgemaßnahmen, deren Durchführung selbst wiederum am Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zu messen gewesen wäre, konkretisiert werden müssen. Dies ist hier nicht erfolgt, sodass es bei der theoretischen Möglichkeit der Vornahme von weiteren Maßnahmen nach § 29 Abs. 2 IfSG verblieben ist.
3.
Die unter Ziffer IV des Bescheides ausgesprochenen Zwangsgeldandrohungen für den Fall eines Verstoßes gegen die Absonderungsanordnung durch Unterbrechen der häuslichen Quarantäne (Ziffer II. Nr. 1) sowie Empfangen von Besuch (Ziffer II. Nr. 2) waren rechtswidrig (a.). Die Zwangsgeldandrohungen für die Nichtbefolgung von mit der Beobachtungsunterwerfung ggf. einhergehenden Folgemaßnahmen waren dagegen rechtmäßig (b.).
a) Eine Absonderungsanordnung nach § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG kann nicht nach den allgemeinen Vorschriften des Verwaltungsvollstreckungsrechts mit Zwangsmitteln durchgesetzt werden, da insoweit die spezielle Regelung des § 30 Abs. 2 IfSG gilt (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 27.06.2024 - OVG 5 A 35/22 -, juris Rn. 50; Johann/Gabriel, in: BeckOK Infektionsschutzrecht, 21. Ed., Stand: 08.07.2023, IfSG § 30 Rn. 25; Gerhardt, IfSG, 6. Aufl. 2022, § 30 Rn. 36; Sangs, in: Sangs/Eibenstein, IfSG, 1. Aufl. 2022, § 30 Rn. 29; a.A .Kießling, in: Kießling, IfSG, 3. Aufl. 2022, § 30 Rn. 34 f.). Diese sieht für den Fall der Nichtbefolgung der Absonderungsanordnung die zwangsweise Absonderung in einem die verfassungsrechtlichen Vorgaben des Art. 104 Abs. 2 GG wahrenden Verfahren vor.
Nach einer in der Literatur vertretenen Ansicht sperrt die Existenz des § 30 Abs. 2 IfSG nicht die Anwendbarkeit des allgemeinen Verwaltungsvollstreckungsrechts. Vielmehr könne die Behörde im Sinne der Verhältnismäßigkeit auch die milderen Vorschriften anwenden und bspw. Zwangsgelder verhängen (Kießling, in: Kießling, IfSG, 3. Aufl. 2022, § 30 Rn. 34 f.). Dem folgt die Kammer nicht. Zum einen verkennt diese Ansicht, das im Falle einer Zwangsgeldandrohung die nach § 30 Abs. 2 IfSG drohende Zwangsabsonderung nicht entfällt. Es handelt sich bei der Zwangsgeldandrohung somit nur auf den ersten Blick scheinbar um ein "milderes Mittel". Tatsächlich sieht sich der Betroffene in diesem Fall zugleich der Androhung einer zwangsweisen Absonderung, die nach § 30 Abs. 2 IfSG eine gebundene Entscheidung ist, und zusätzlich der behördlich ausgesprochenen Zwangsgeldandrohung ausgesetzt.
Zum anderen bestünde bei der Anwendung des allgemeinen Verwaltungsvollstreckungsrechts die Gefahr der Umgehung der verfassungsrechtlichen Vorgaben des Art. 104 Abs. 2 GG. Erreicht der durch das angedrohte Zwangsmittel psychisch vermittelte Zwang ein dem physischen Zwang einer "typischen" Freiheitsentziehung gleichstehendes Niveau, wären die Vorgaben des Art. 104 Abs. 2 GG zu berücksichtigen. Daher müsste die Androhung eines Zwangsgeldes - sofern man ein solches grundsätzlich überhaupt für zulässig erachtet - das in § 30 Abs. 2 IfSG vorgesehene Verfahren beachten (vgl. hierzu auch Johann/Gabriel, in: BeckOK Infektionsschutzrecht, 21. Ed., Stand: 08.07.2023, IfSG § 30 Rn. 25). Letzteres ist hier nicht erfolgt, sodass die Zwangsgeldandrohung selbst bei unterstellter Anwendbarkeit des allgemeinen Verwaltungsvollstreckungsrechts als rechtswidrig anzusehen wäre.
b) Die Zwangsgeldandrohungen für den Fall der Nichtbefolgung von mit der Beobachtungsunterwerfung ggf. einhergehenden Folgemaßnahmen sind dagegen rechtmäßig. Diese beruhen auf §§ 64 Abs. 1, 65 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2, 67 Abs. 1, 70 Nds. Polizei- und Ordnungsbehördengesetz (NPOG).
Es ist rechtlich nicht zu beanstanden, dass sich die Zwangsgeldandrohungen auf die mit der Beobachtungsunterwerfung einhergehenden Folgemaßnahmen beziehen, obwohl die entsprechenden Duldungs- und Verhaltenspflichten unmittelbar aus dem Gesetz und damit nur mittelbar aus dem Verwaltungsakt folgen. Da die Beobachtungsunterwerfung nach § 29 Abs. 1 IfSG Voraussetzung für die Auslösung dieser Pflichten ist, kleiden die Duldungs- und Verhaltenspflichten des § 29 Abs. 2 IfSG die Beobachtung inhaltlich aus. Damit dienen die angedrohten Zwangsgelder der Durchsetzung der Beobachtungsunterwerfung, mithin des Verwaltungsakts. Sämtliche nach § 29 IfSG ergangenen Anordnungen sowie bestehenden Pflichten können bei Vorliegen der Voraussetzungen im Wege des Verwaltungszwangs durchgesetzt werden (Gerhardt, IfSG, 6. Aufl. 2022, § 29 Rn. 19).
Die Zwangsgeldandrohungen begegnen auch im Übrigen keinen rechtlichen Bedenken.
Es hat die nach § 64 Abs. 3 NPOG zuständige Behörde gehandelt. Eine vorherige Anhörung zur Zwangsgeldandrohung war gemäß § 28 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 Nds. VwVfG entbehrlich. Die Androhung erfolgte schriftlich, § 70 Abs. 1 Satz 1 NPOG, und wurde mit der Grundverfügung verbunden, § 70 Abs. 2 Satz 2 NPOG.
Mit der Beobachtungsunterwerfung lag eine wirksame Grundverfügung vor, gegen die ein Rechtbehelf gemäß § 28 Abs. 3 i.V.m. § 16 Abs. 8 IfSG keine aufschiebende Wirkung hatte. Die Zwangsgeldandrohung war auch hinreichend bestimmt.
Soweit nach § 70 Abs. 1 Satz 2 NPOG der betroffenen Person in der Androhung zur Erfüllung der Verpflichtung eine angemessene Frist zu setzen ist, wobei eine Frist nicht bestimmt zu werden braucht, wenn eine Duldung oder Unterlassung erzwungen werden soll, ist dieser Voraussetzung ebenfalls Genüge getan. Soweit die einzelnen Pflichten, auf die sich die Zwangsgeldandrohungen in Ziffer IV Abs. 2 und 3 des Bescheides beziehen, jeweils ein Verhaltenselement enthalten (vgl. Ziffer II. Nr. 4 Anordnungen Folge leisten und Ziffer II Nr. 5 auf Verlangen Auskünfte geben sowie bzgl. Ziffer II Nr. 6 und 7 Körpertemperatur messen und Tagebuch führen und übermitteln), war für den Kläger bei Gesamtbetrachtung des Bescheids sowie Berücksichtigung des zugrundeliegenden Sachverhalts klar ersichtlich, dass er den Anordnungen in Ziffer II. Nr. 6 und Nr. 7 täglich und den übrigen Anordnungen - soweit diese zukünftig erfolgen würden - während der Dauer der Beobachtungsunterwerfung jeweils sofort nachzukommen habe.
Hinsichtlich der Auswahl des richtigen Zwangsmittels sowie der Höhe des angedrohten Zwangsgeldes sind keine Ermessensfehler ersichtlich. Der Beklagte hat sein ihm zustehendes Ermessen erkannt und ausgeübt sowie die von ihm getroffenen Entscheidungen knapp, aber ausreichend begründet.
III.
Die Kosten des Verfahrens trägt gemäß § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO der Kläger. Hierbei hat die Kammer berücksichtigt, dass sich der Teil, hinsichtlich dem der Beklagte unterliegt, nach Ziffer 1.7.2. Satz 1 des Streitgeldkatalogs nicht streitwerterhöhend ausgewirkt hat.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO, §§ 708 Nr.11, 711 ZPO.
Hinweis:
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr.11, 711 ZPO
§ 36 VwVfG
§ 74 IfSG
§ 29 IfSG
§ 30 IfSG
§ 4 IfSG
§ 16 OWiG
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 42 Abs.1 VwGO
§ 35 Satz 1 VwVfG
§ 36 Abs. 2 Nr. 5 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG
§ 29 Abs. 2 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1, 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG
§ 30 Abs. 1 IfSG
§ 30 Abs. 2 IfSG
§ 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG
§ 73 Abs. 1a Nr. 6 IfSG
§ 73 Abs. 2 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 4 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 VwVfG
§ 28 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG
§ 39 Abs. 1 Satz 2 VwVfG
§ 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 2 Nr. 3 IfSG
§ 2 Nr. 7 IfSG
§ 37 Abs. 1 VwVfG
§ 28 Abs. 1 Satz 1, 29 Abs. 1 IfSG
§ 29 Abs. 1 IfSG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 29 Abs. 2 Satz 3 und 4 IfSG
§ 64 Abs. 3 NPOG
§ 28 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG
§ 70 Abs. 1 Satz 1 NPOG
§ 70 Abs. 2 Satz 2 NPOG
§ 16 Abs. 8 IfSG
§ 70 Abs. 1 Satz 2 NPOG
§ 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 30 Rn. 34 f.). Diese sieht für den Fall der Nichtbefolgung der Absonderungsanordnung
Art. 80 Grundgesetz
Art. 104 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 104 Abs. 2 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 13 Abs. 1 GG
Art. 104 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: 4 B 439/20
7 C 5/84
4 A 129/20
6 C 2/22
8 C 14/12
14 LB 107/23
4 C 12/04
8 AV 1/24
1 BvR 781/21
5 A 35/22
14 KN 24/22
8 B 1727/21
13 B 968/20
3 N 250/21
2 BvF 3/62
1 B 386/20
13 B 986/20
13 MN 506/20
3 C 16/11
14 KN 22/22
7 K 1126/20
2 C 14/24
14 ME 180/22
14 Kn 37/22
13 ME 386/20
8 K 1753/20
13 D 102/21
8 K 4139/20