Verwaltungsgericht Gera (Thüringen, )
Urteil vom 2014-04-15, Aktenzeichen 5 K 41/10 Ge
ECLI: ECLI:DE:VGGERA:2014:0415.5K41.10GE.0A

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 Prozent des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in dieser Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin, eine kreisfreie Stadt, begehrt die Neubescheidung ihrer bei dem Beklagten gestellten vierzehn Anträge auf die Bewilligung so genannter Bedarfszuweisungen.
Diese begehrten öffentlichen Finanzhilfen des Landes sollen die kommunalen Eigenanteile ersetzen, welche die Klägerin im Rahmen der von ihr angestrebten Förderung verschiedener Investitionsvorhaben nach dem Zukunftsinvestitionsgesetz eigentlich aufzubringen hätte.
Das Thüringer Landesverwaltungsamt (Landesverwaltungsamt) hatte durch Bescheid vom 10. Dezember 2006 den Haushalt der Klägerin für 2007 genehmigt. In der Begründung heißt es, dass aufgrund der fehlenden dauernden Leistungsfähigkeit der Klägerin der Gesamtbetrag der Kreditaufnahmen für Investitionen auf die Höhe zu kürzen sei, die der Schuldentilgungsrate entspreche. Mit der Genehmigung der Verpflichtungsermächtigung sei die Finanzierung für die in den kommenden Haushaltsjahren kassenwirksam werdenden Maßnahmen ohne zusätzliche Kredite sicherzustellen. Von der Klägerin wurden Einsparungsanstrengungen vor allem bei den Ausgabenblöcken „Personal“ und „sächlicher Verwaltungs- und Betriebsaufwand“ gefordert. Zur Herstellung der dauernden Leistungsfähigkeit müsse die Klägerin ihr Haushaltssicherungskonzept verändern und einhalten. Der sich für das Haushaltsjahr 2007 abzeichnende Soll-Fehlbetrag in Höhe von ca. 23,0 Mio. € müsse so schnell als möglich gedeckt werden. Zum 1. Januar 2007 betrügen ihre im Rahmen des Haushaltsplans wirksamen Schulden („Kameralschulden“) ca. 106 Mio. €; unter Einbeziehung ihrer Sondervermögen (3 Eigenbetriebe) seien es ca. 148,7 Mio. €. Eine weitere Verschuldung der Klägerin könne nicht mehr zugelassen werden. Vorrangige Ziele der nächsten fünf Jahre müssten ein aktiver Schuldenabbau und die Deckung und Vermeidung von Soll-Fehlbeträgen sein.
Das Landesverwaltungsamt hatte durch weiteren Bescheid vom 11. März 2008 auch den Haushalt der Klägerin für 2008 genehmigt. Hierdurch wurde ihr vor allem aufgegeben, ein neues Haushaltssicherungskonzept vorzulegen, das konkrete Einsparmaßnahmen enthalte. Dazu müssten ab dem Haushaltsjahr 2009 der Soll-Fehlbetrag bis zur vollständigen Deckung jährlich um 7,0 Mio. € vermindert werden. Zugleich wurden weitere Kreditaufnahmen und Verpflichtungsermächtigungen für verschiedene Eigenbetriebe der Klägerin genehmigt, da aus den vorgelegten Unterlagen nicht ersichtlich sei, dass diese Verschuldung mit ihrer dauernden Leistungsfähigkeit nicht im Einklang stehe. Ihr wurde ferner zur Überbrückung zeitweiliger Liquiditätsengpässe für das Haushaltsjahr 2008 ein Kassenkredit in Höhe von 35,0 Mio. € genehmigt. Für die Herstellung der dauernden Leistungsfähigkeit sei unter anderem erforderlich, dass in einem überarbeiteten Haushaltssicherungskonzept im Einzelnen dargestellt werde, welcher Ausgaben- und Schuldenabbau angestrebt werde. Auf der Grundlage der Haushaltsansätze hatte das Landesverwaltungsamt in dem vorgenannten Bescheid eine negative Netto-Investitionsrate von ca. minus 1,3 Mio. € errechnet, was belege, dass die Klägerin sich in einer „äußerst angespannten finanziellen Lage befindet und notwendige Investitionen kaum noch durchführen kann“. Zum 1. Januar 2008 betrügen ihre Kameralschulden nun ca. 126,7 Mio. € bei einer inakzeptablen rechnerischen Tilgungszeit von 43,02 Jahren. Ihre allgemeine Rücklage (§ 20 der Thüringer Gemeindehaushaltsverordnung - ThürGemHV -) habe zum 1. Januar 2008 bei einem vorzuhaltenden Sockelbetrag von 3,415 Mio. € nur 1,06 Mio. € betragen; die Klägerin müsse die Rücklage auf das gesetzliche Mindestniveau erhöhen.
Ferner hatte das Landesverwaltungsamt durch weiteren Bescheid vom 13. März 2009 den Haushalt der Klägerin für 2009 genehmigt, und zwar vor allem den Gesamtbetrag der beantragten Verpflichtungsermächtigungen in Höhe von ca. 5,0 Mio. € (unter Ablehnung des beantragten weitergehenden Betrages von ca. 20 Mio. €). Ihr wurde erneut aufgegeben, ein überarbeitetes Haushaltssicherungskonzept mit fest umrissenen Einsparmaßnahmen und Ausgabenreduzierungen vorzulegen, aus dem ersichtlich sei, dass die Soll-Fehlbeträge abgebaut würden. Die Klägerin habe die mit Bescheid vom 11. März 2008 vorgeschriebenen Auflagen weder in der Fortschreibung des Haushaltssicherungskonzepts noch im Finanzplan berücksichtigt. Lediglich für das Haushaltsjahr 2009 sei eine Reduzierung des Soll-Fehlbetrages in Höhe von 7,0 Mio. € in den Haushaltsplan eingestellt. Die dauernde Leistungsfähigkeit sei nachhaltig gefährdet und eine zusätzliche Kreditaufnahme grundsätzlich ausgeschlossen. Der Haushalt der Klägerin weise kaum haushaltskonsolidierende Anzeichen auf. Zur Wiederherstellung einer geordneten Haushaltswirtschaft sei es unter anderem erforderlich, dass die am 1. Januar 2009 vorhandene Gesamtverschuldung der Klägerin von ca. 124,9 Mio. € reduziert werde. Die Zuführung von Mitteln aus dem Verwaltungshaushalt zum Vermögenshaushalt in Höhe von ca. 4,2 Mio. € könne durch erwirtschaftete Mittel in Höhe von 13,1 Mio. € abgedeckt werden und lasse noch Spielraum für Investitionen. Für 2009 weise die Klägerin eine positive Netto-Investitionsrate in Höhe von ca. 8,89 Mio. € aus. Nach wie vor halte die Klägerin eine zu geringe allgemeine Rücklage von 1,024 Mio. € vor (gesetzlich gefordert: 3,615 Mio. €).
Im März 2009 trat das „Gesetz zur Umsetzung von Zukunftsinvestitionen der Kommunen und Länder“ (Zukunftsinvestitionsgesetz - ZuInvG -, BGBl. S. 416, 428) in Kraft. Es regelte im Wesentlichen Folgendes:
„§ 1 Förderziel und Fördervolumen
(1) Zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts unterstützt der Bund zusätzliche Investitionen der Kommunen und Länder. Hierzu gewährt der Bund gemäß Sinn und Zweck des Gesetzes zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft aus dem Sondervermögen „Investitions- und Tilgungsfonds“ den Ländern Finanzhilfen für besonders bedeutsame Investitionen der Länder und Gemeinden (Gemeindeverbände) nach Art. 104b des Grundgesetzes in Höhe von insgesamt 10 Milliarden Euro.
(2) Die Mittel sollen mindestens zur Hälfte des Betrages nach Absatz 1 bis zum 31. Dezember 2009 abgerufen werden.
(3) Die Mittel sollen überwiegend für Investitionen der Kommunen eingesetzt werden. Die Länder sind aufgefordert, dafür Sorge zu tragen, dass auch finanzschwache Kommunen Zugang zu den Finanzhilfen erhalten.
§ 2 Verteilung
Der in § 1 Absatz 1 festgelegte Betrag wird nach folgenden Prozentsätzen auf die Länder verteilt:
…
Thüringen 3,1811.
§ 3 Förderbereiche
(1) Die Finanzhilfen werden trägerneutral nach Maßgabe des Art. 104b des Grundgesetzes für Maßnahmen in folgenden Bereichen gewährt:
1. Investitionen mit Schwerpunkt Bildungsinfrastruktur
2. Investitionsschwerpunkt Infrastruktur
(2) Für Investitionen nach Absatz 1 Nummer 1 können die Länder Finanzhilfen in Höhe von 65 Prozent und für Investitionen nach Absatz 1 Nummer 2 in Höhe von 35 Prozent des sich aus § 1 Absatz 1 Satz 2 in Verbindung mit § 2 ergebenden Betrages einsetzen.
(3) Finanzhilfen im Sinne von § 1 Absatz 1 werden nur für zusätzliche Investitionen gewährt. Die Zusätzlichkeit der geförderten Maßnahmen muss vorhabenbezogen gegeben sein.
...
§ 5 Förderzeitraum
Investitionen können gefördert werden, wenn sie am 27. Januar 2009 oder später begonnen wurden … Im Jahr 2011 können Finanzhilfen nur für Investitionsvorhaben eingesetzt werden, die vor dem 31. Dezember 2010 begonnen wurden und bei denen im Jahr 2011 ein selbständiger Abschnitt des Investitionsvorhabens abgeschlossen wird.
§ 6 Förderquote und Bewirtschaftung
(1) Der Bund beteiligt sich mit 75 Prozent, die Länder einschließlich der Kommunen beteiligen sich mit 25 Prozent am Gesamtvolumen des öffentlichen Finanzierungsanteils der förderfähigen Kosten des Landes.
...“
Das Thüringer Innenministerium erließ am 1. April 2009 zur Ausführung des Zukunftsinvestitionsgesetzes die „Verwaltungsvorschrift zur Gewährung von Bedarfszuweisungen für investive Maßnahmen nach dem Gesetz zur Umsetzung von Zukunftsinvestitionen der Kommunen und Länder“ (- VV-Bedarfszuweisungen ZuInvG -, ThürStAnz 2009, S. 687). Sie regelt Folgendes:
„1. Vorbemerkung
Im Rahmen der Umsetzung des Konjunkturpakets II stehen für kommunalbezogene Investitionen im Bereich Bildung insgesamt 220,5 Millionen Euro (inklusive Mitleistungsanteil) und im Bereich Infrastruktur insgesamt 118,8 Millionen Euro (inklusive Mitleistungsanteil) zur Verfügung. Der kommunale Mitleistungsanteil beträgt 14,5 % bezogen auf die gesamten kommunalbezogenen Investitionen in Höhe von 339,3 Millionen Euro. Der projektbezogene konkrete Eigenanteil der Gemeinden und Landkreise beträgt grundsätzlich 25 % und kann bei finanzschwachen Gemeinden und Landkreisen mit Mitteln des Landesausgleichsstocks abgesenkt werden. Der Freistaat Thüringen stellt für Bedarfszuweisungen im Rahmen des Landesausgleichsstocks zur Sicherung des Eigenanteils zur Umsetzung des Konjunkturpakets II 13,0 Millionen Euro zur Verfügung …
2. Allgemeine Grundsätze
2.1 Die Mittel des Landesausgleichsstocks sind dazu bestimmt, der außergewöhnlichen Lage oder den besonderen Aufgaben von Gemeinden und Landkreisen im Einzelfall Rechnung zu tragen. Als außergewöhnliche Lage im Sinne des § 27 Abs. 2 ThürFAG gilt insbesondere auch die mangelnde wirtschaftliche Leistungsfähigkeit zur Bereitstellung der notwendigen Eigenmittel für die projektbezogenen Investitionsmaßnahmen nach § 3 Abs. 1 ZuInvG.
2.2 Bei fehlender oder eingeschränkter Kreditaufnahmefähigkeit können zur Sicherung der notwendigen Eigenmittel für Maßnahmen nach § 3 Abs. 1 ZuInvG Bedarfszuweisungen gewährt werden (siehe Nr. 3.1).
2.3 Die Bedarfszuweisungen gelten im Verhältnis zu den Bundesmitteln als eigene Mittel der Gemeinden oder der Landkreise. …
2.4 Auf die Gewährung einer Bedarfszuweisung besteht kein Rechtsanspruch.
3. Bewilligungsvoraussetzung
3.1 Bedarfszuweisungen können nur gewährt werden, wenn die Gesamtkosten der beantragten Maßnahmen den zur Verfügung stehenden Investitionsrahmen der Gemeinde oder des Landkreises nach dem ZuInvG nicht übersteigen.
3.2 Bedarfszuweisungen in Form eines Zuschusses können besonders finanzschwachen Gemeinden und Landkreisen gewährt werden, die nach dem der Übersicht über die Beurteilung der dauernden Leistungsfähigkeit zu entnehmenden Ergebnis der Jahresrechnung der Jahre 2007 und 2008 sowie nach dem Haushaltsplan des Jahres 2009 mindestens in zwei dieser Haushaltsjahre einen Fehlbetrag in laufender Rechnung ausweisen und nicht die notwendigen Eigenmittel für Investitionsmaßnahmen nach § 3 Abs. 1 ZuInvG ganz oder teilweise aufbringen können.
3.3 Sind Gemeinden oder Landkreise nicht in der Lage, ihren Eigenanteil für Investitionsmaßnahmen nach § 3 Abs. 1 ZuInvG ganz oder teilweise aufzubringen und erfüllen sie nicht die weitere Voraussetzung nach Nr. 3.2, können Bedarfszuweisungen in Form von rückzahlbaren Überbrückungshilfen gewährt werden, die frühestens ab dem Jahr 2012 zurückzuzahlen sind. …
4. Höhe der Zuweisung
4.1 Der projektbezogene Mindesteigenanteil in Höhe von 5 % ist durch die Gemeinden und Landkreise auch im Fall der Gewährung einer Bedarfszuweisung sicherzustellen.
4.2 Bedarfszuweisungen können somit maximal in Höhe von 80 % der zu erbringenden Eigenmittel für die projektbezogenen Investitionsmaßnahmen nach § 3 Abs. 1 ZuInvG gewährt werden.
4.3 Bevor Mittel aus dem Landesausgleichsstock in Anspruch genommen werden können, ist der kommunale Mitleistungsanteil durch eigene Barleistungen oder Kreditaufnahmen der Gemeinde oder Landkreises sicherzustellen. Ein Rückgriff auf die Mindestrücklage ist - soweit vorhanden - als vorrangig anzusehen, da es sich um die Finanzierung unabweisbarer Ausgaben handelt.
5. Antragsverfahren
5.1 Für die Bewilligung einer Bedarfszuweisung bedarf es eines schriftlichen Antrags entsprechend der Anlage zu dieser Verwaltungsvorschrift.
5.2 Der Antrag ist gemeinsam mit dem Antrag auf Gewährung einer Finanzhilfe nach dem ZuInvG der zuständigen Rechtsaufsichtsbehörde … vorzulegen.
5.3 Dem Antrag auf Bedarfszuweisung sind folgende Unterlagen beizufügen
- Formblatt zur Beurteilung der dauernden Leistungsfähigkeit … mit dem Rechnungsergebnis der Jahre 2007 und 2008 sowie den Plandaten des Jahres 2009
- Übersicht über den voraussichtlichen Stand der Rücklagen … aus dem Haushaltsplan des Jahres 2009.
5.4 Der Antrag ist von der zuständigen Rechtsaufsichtsbehörde zu prüfen. Das Ergebnis der Prüfung ist auf dem Bedarfszuweisungsantrag zu dokumentieren und mit den beigefügten Unterlagen dem Thüringer Innenministerium zu übersenden.
6. Bewilligung und Auszahlung
6.1 Die Bedarfszuweisung wird durch schriftlichen Bescheid projektbezogen bewilligt. Bewilligungsbehörde ist das Thüringer Innenministerium.
6.3 Die Auszahlung der Bedarfszuweisung erfolgt nach Bestandskraft des Bedarfszuweisungsbescheides und Vorliegen des bestandskräftigen Bewilligungsbescheides der Rechtsaufsichtsbehörde über den Antrag auf Gewährung einer Finanzhilfe nach dem ZuInvG durch das Thüringer Landesverwaltungsamt …
8. Inkrafttreten
Diese Verwaltungsvorschrift tritt mit Wirkung vom 6. März 2009 in Kraft und ist bis zum 31. Dezember 2014 befristet.“
Das im Verfahren zur Beantragung der Bedarfszuweisung gemäß der Nr. 5 VV-Bedarfszu-weisungen ZuInvG zu verwendende Formblatt „Beurteilung der dauernden Leistungsfähigkeit“ entspricht der Anlage 9, Muster zu § 4 Nr. 4 ThürGemHV (im Folgenden: Formblatt). Hiermit wird ermittelt, ob der Verwaltungshaushalt einer Gemeinde einen Überschuss („freie Finanzspitze“) oder einen Fehlbetrag aufweist. Dazu werden folgende Einnahme- und Ausgabepositionen saldiert:
I. Gesamteinnahmen des Verwaltungshaushalts (Hgr. 0-2)
zuzüglich
a) Rückflüsse von Darlehen (Gr. 32)
b) Zuweisungen für Tilgungen (aus Gr. 36 zu ermitteln)
abzüglich
a) Zuführung vom Vermögenshaushalt (UGr. 280)
b) Bedarfszuweisungen (UGr. 051)
II. Laufende Einnahmen
III. Gesamtausgaben des Verwaltungshaushalts (Hgr. 4-8)
a) ordentliche Tilgung von Krediten u. Rückzahlung innerer Darlehen (aus Gr. 97 zu ermitteln)
b) ordentliche Tilgung von geplanten, aber noch nicht genehmigten Krediten (Gr. 97)
c) Kreditbeschaffungskosten (UGr. 990)
d) Zuweisung für Tilgungen (aus Gr. 98 zu ermitteln)
e) laufende Verpflichtungen aus kreditähnlichen Rechtsgeschäften (soweit im Vermögenshaushalt - aus Gruppe 92-96)
Zuführung zum Vermögenshaushalt (UGr. 860)
(nachrichtlich: Abschreibungen nach § 12 ThürGemHV, UGr. 680)
IV. Laufende Ausgaben
V. Gesamtzusammenstellung …
Die Klägerin stellte bei dem Thüringer Landesverwaltungsamt erstmals mit Schreiben vom 29. Mai 2009 formularmäßig Anträge auf die Gewährung von Finanzhilfen nach dem Zukunftsinvestitionsgesetz. Hieraus ergab sich für die beabsichtigten Investitionsmaßnahmen ein Gesamtinvestitionsrahmen von ca. 13,0 Mio. €. Im Einzelnen handelte es sich um folgende Maßnahmen:
1. Energetische Sanierung der Grundschule 10 in Höhe von 403.000,00 €
2. Energetische Sanierung der Grundschule 9 in Höhe von 619.000,00 €
3. Energetische Sanierung des Gymnasiums 4 in Höhe von 209.600,00 €
4. Energetische Sanierung der Grundschule 7 in Höhe von 157.000,00 €
5. Energetische Sanierung des Schulteils 2 des Zabel-Gymnasiums in Höhe von 120.000,00 €
6. Energetische Sanierung des Verwaltungsgebäudes Amthorstraße, Haus 1 in Höhe von 440.000,00 €
7. Energetische Sanierung der Fahrzeughalle der Feuerwache Mitte in Höhe von 210.000,00 €
8. Energetische Sanierung der Fassade des Verwaltungsgebäudes Gagarinstraße 99-110 in Höhe von 160.000,00 €
9. Lärmschutzmaßnahme Dornaer Straße, Abschnitt Kurt-Keicher-Straße bis Straße des Bergmanns in Höhe von 60.000,00 €
10. Lärmschutzmaßnahme Dornaer Straße, Abschnitt Straße des Bergmanns bis Gerhard-Hauptmann-Straße in Höhe von 44.000,00 €
11. Lärmschutzmaßnahme Ortslage Niebra in Höhe von 42.000,00 €
12. Lärmschutzmaßnahme Friedrich-Engels-Straße in Höhe von 27.000,00 €
13. Lärmschutzmaßnahme Zwickauer Straße in Höhe von 17.000,00 €
14. Lärmschutzmaßnahme J.-R. Becher-Straße in Höhe von 33.107,00 €
In den Antragsformularen erklärte die Klägerin, die Finanzierung des jeweiligen Eigenanteils in Höhe von 25 Prozent sei nicht sichergestellt. Für die von ihr beabsichtigten Investitionen beantragte sie daher zugleich die Gewährung von Bedarfszuweisungen in Form von Zuschüssen nach Nr. 3.2 der VV-Bedarfszuweisungen ZuInvG. Dazu gab sie jeweils an, dass der Mindesteigenanteil in Höhe von 5 Prozent der Gesamtkosten gesichert sei. Hinsichtlich ihrer dauernden Leistungsfähigkeit führte die Klägerin an, dass für ihren Verwaltungshaushalt die Jahresrechnung 2007 einen Fehlbetrag von 7.429.779,00 € aufweise und dass nach der Jahresrechnung 2008 und dem Haushaltsplan 2009 Überschüsse in Höhe von 317.431,00 € bzw. von 8.889.390,00 € vorlägen.
In der Folge teilte die Klägerin dem Landesverwaltungsamt mit, sie nehme sowohl die Anträge auf Bedarfszuweisungen als auch die Anträge auf Gewährung von Finanzhilfen nach dem ZuInvG zurück.
Mit Schreiben vom 12. November 2009 erneuerte sie jedoch ihre Anträge auf Finanzhilfen nach dem ZuInvG für die vorgenannten Investitionsmaßnahmen und stellte zugleich neue Anträge auf Gewährung von Bedarfszuweisungen. Sie wies das Landesverwaltungsamt darauf hin, dass im laufenden Haushaltsjahr 2009 auf Grund gravierender Gewerbesteuerausfälle und gestiegener Sozialausgaben kein Überschuss in ihrem Verwaltungshaushalt zu erwarten sei. Der geplante Abbau der Soll-Fehlbeträge für 2009 in Höhe von 7,0 Mio. € könne nicht realisiert werden. Ihr erster Nachtragshaushalt 2009, welcher der Rechtsaufsichtsbehörde zur Genehmigung vorliege, weise eine allgemeine Rücklage in Höhe von 2,585 Mio. € zum Ende des Haushaltsjahres 2009 aus; damit werde die gesetzliche Mindestrücklage in Höhe von 3,710 Mio. € nicht erreicht. Um nicht abschätzbare Risiken des kommenden Jahres (2010) abzufedern, müsse die allgemeine Rücklage bestehen bleiben. Im Zuge des sog. Konjunkturpakets II - hieraus stammen die Mittel, die mit dem Zukunftsinvestitionsgesetz zur Verfügung gestellt werden -, habe sie in Höhe von bereits 1,4 Mio. € auf die allgemeine Rücklage zurückgegriffen. Die zusätzlich in den Haushalt eingestellten Schulsanierungsmaßnahmen müssten bereits in Höhe von 1,8 Mio. € kreditfinanziert werden. Unter dem Aspekt der hohen Soll-Fehlbeträge und der nicht ausreichend bestehenden allgemeinen Rücklage werde um neuerliche Prüfung gebeten, ob die bereits mündlich versagte Gewährung von Bedarfszuweisungen nicht doch erfolge. Sie fügte ihren Anträgen zwei Einnahme-Ausgabe-Rechnungen ihres Verwaltungshaushalts (Beurteilung der dauernden Leistungsfähigkeit 2009, 2010, BA 2, Bl. 33, 34) bei, welche die in den ersten und in den neuerlichen Anträgen angegebenen Zahlen zur Leistungsfähigkeit wiederholen.
Das Thüringer Innenministerium lehnte durch Bescheid vom 22. Dezember 2009 die vierzehn Anträge auf die Gewährung von Bedarfszuweisungen ab. Die Voraussetzungen der Nr. 3.2 VV-Bedarfszuweisungen ZuInvG seien hierfür nicht erfüllt. Nach der Beurteilung der dauernden Leistungsfähigkeit der Klägerin in den für die Gewährung einer Bedarfszuweisung maßgeblichen Jahren 2007 bis 2009 habe sich nicht in zwei Jahren, sondern nur in einem Jahr einen Fehlbetrag in laufender Rechnung ergeben. Es könne auch keine Förderung nach Nr. 3.3 VV-Bedarfszuweisungen ZuInvG gewährt werden, da Nr. 4.3 VV-Bedarfszuweisungen ZuInvG nicht vorliege, weil bei der Klägerin trotz der zur Deckung anderweitiger Ausgaben vorgesehenen Rücklagenentnahme im Jahr 2009 von einem restlichen Rücklagenbestand auszugehen sei, der die zur gemeindlichen Mitfinanzierung der Einzelmaßnahmen erforderlichen Mittel umfasse. Trotz der von der Klägerin getroffenen Unterscheidung zwischen Rücklagen nach § 20 Abs. 2 und § 20 Abs. 3 ThürGemHV hätten die in der allgemeinen Rücklage angesammelten Mittel keine haushaltsrechtliche Zweckbindung. Auch die Mittel des § 20 Abs. 3 ThürGemHV dienten der Gesamtdeckung des Vermögenshaushalts, selbst wenn die Ansammlung dieser Rücklagemittel aufgrund eines konkret erwarteten Ausgabenbedarfs in künftigen Jahren erfolge. Ihre Inanspruchnahme zum Ausgleich der mit den vorgenannten Investitionen verbundenen Mehrausgaben gehe einer Bedarfszuweisung vor. Bei der Klägerin würden bereits die Rücklagemittel nach § 20 Abs. 2 ThürGemHV (wohl in Höhe von 4,564 Mio. €) die Mehrausgaben der beabsichtigten Investitionen decken. Zudem sei im Nachtragshaushalt 2009 der Klägerin die Kreditaufnahme um 1,8 Mio. € erhöht worden, so dass ihr weitere Mittel zur Verfügung stünden. Schließlich habe die Klägerin den festgesetzten Kassenkreditrahmen von 32,8 Mio. € nicht vollständig in Anspruch genommen (Stand am 10. Dezember 2009: 30,388 Mio. €).
Parallel zu dem vorgenannten Verfahren hatte das Landesverwaltungsamt durch Bescheid vom 30. November 2009 die erste Nachtragshaushaltssatzung und den ersten Nachtragshaushaltsplan der Klägerin für das Haushaltsjahr 2009 genehmigt. Danach durfte sie im Haushaltsjahr 2009 vor allem neue Kredite in Höhe von insgesamt 3.564.400,00 € für Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen nach dem ZuInvG und neue Verpflichtungsermächtigungen über insgesamt 5.075.500,00 € eingehen.
Am 19. Januar 2010 hat die Klägerin Klage erhoben. Sie trägt zur Begründung im Wesentlichen vor:
Die VV-Bedarfszuweisungen ZuInvG setze das Zukunftsinvestitionsgesetz ermessensfehlerhaft um. Die Mittel sollen überwiegend für Investitionen der Kommunen eingesetzt werden. Dabei hätten die Länder dafür zu sorgen, dass finanzschwache Kommunen Zugang zu den Finanzhilfen erhielten (BT-Drucks. 16/11740, S. 29, vor § 1). Dem würden die von dem Beklagten zur Ermittlung der dauernden Leistungsfähigkeit der Kommunen in dem verwendeten Formblatt enthaltenen Kriterien nicht gerecht. Die finanzielle Leistungsfähigkeit einer Gemeinde werde hierdurch nur unzureichend dargestellt, da vor allem einmalige Ereignisse im jeweiligen Haushaltsjahr ein zu starkes Gewicht erhielten und zufällig wirkten. Der Zweck der Bedarfszuweisung, wie er in Nr. 2.1 VV-Bedarfszuweisungen ZuInvG zutreffend genannt werde, werde ausgehöhlt und die im Formblatt für die Ermittlung der dauernden Leistungsfähigkeit abgefragten Kriterien führten dazu, dass sie, die Klägerin, Nr. 3.2 VV-Bedarfs-zuweisungen ZuInvG nicht habe erfüllen können. Dies beruhe vor allem darauf, dass das Formblatt ihre vorhandene Verschuldung nicht hinreichend berücksichtige. Zuführungen vom Verwaltungshaushalt in den Vermögenshaushalt wirkten sich stets positiv auf die dauernde Leistungsfähigkeit aus, obgleich ihr Verwaltungshaushalt defizitär sei. So sei bei den laufenden Ausgaben des Vermögenshaushalts in Höhe von ca. 198,4 Mio. € für das Haushaltsjahr 2008 bereits die vorher erfolgte Zuführung zum Vermögenshaushalt in Höhe von ca. 6,245 Mio. € mit der Folge abgezogen worden, dass die Gesamteinnahmen höher als die Gesamtausgaben seien. Das beruhe auf § 22 Abs. 1 Satz 2 ThürGemHV, der regele, dass die Zuführungen aus dem Verwaltungs- zum Vermögenshaushalt mindestens so hoch sein müssten, dass die Kreditbeschaffungskosten und die ordentliche Tilgung der Kredite gedeckt werden könnten. Gemäß § 22 Abs. 1 Satz 3 ThürGemHV solle die Zuführung ferner die Ansammlung von Rücklagen ermöglichen, soweit sie nach § 20 ThürGemHV erforderlich sei, und solle insgesamt mindestens so hoch sein, wie die aus speziellen Entgelten gedeckten Abschreibungen. Hieraus ergebe sich die gesetzliche Vorgabe, einen Haushaltsausgleich herbeizuführen. Überdies flössen die vom Beklagten geleisteten Bedarfszuweisungen in die Gesamteinnahmen ihres Verwaltungshaushalts, müssten dann aber an den Vermögenshaushalt weitergeleitet werden.
Die Klägerin macht weiter geltend, dass dem Beklagten zudem ihre mangelnde dauernde Leistungsfähigkeit bekannt sei. Das ergebe sich bereits aus den an sie gerichteten Bescheiden des Landesverwaltungsamtes vom 19. Dezember 2006, 11. März 2008 und vom 13. März 2009 (Genehmigung der Haushalte für 2007 bis 2009). Es handele sich um eine offenkundige Tatsache.
Sie habe die Vorgabe des Landesverwaltungsamtes nicht realisiert, den Soll-Fehlbetrag jährlich um 7,0 Mio. € abzubauen. Bei Einbeziehung dieses Abbaus hätte sie im Haushaltsjahr 2008 keinen Überschuss im Verwaltungshaushalt realisiert.
Sie, die Klägerin, habe Ende des Jahres 2009 tatsächlich auch nur eine allgemeine Rücklage von 2,609 Mio. € gehabt (veranschlagt worden seien 2,585 Mio. €). Soweit der Beklagte ihr entgegen halte, sie habe eine Rücklage von 4,564 Mio. € gehabt, so treffe dies nicht zu, da die über 2,609 Mio. € hinausgehenden Rücklagen streng zweckgebunden seien (für Stellplatzablösungen, URBAN, Garantieversprechen Gewo, Katastrophenschutz) und § 20 Abs. 4 ThürGemHV diese Rücklage vorschreibe.
Die Klägerin beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheides vom 22. Dezember 2009 (Az. 33-1546-224/2009 VIS: 100304/2009) zu verpflichten, über ihre vierzehn Anträge vom 12. November 2009 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er wiederholt im Wesentlichen die Begründung des angefochtenen Bescheides und macht überdies geltend: Um die in § 1 Abs. 2 ZuInvG gesetzte Frist einhalten zu können, sei es notwendig gewesen, ein vereinfachtes Verfahren zur Gewährung von Bedarfszuweisungen zu schaffen. Selbst wenn man bei der Klägerin nach den Haushaltsplandaten des Jahres 2009 von einem Fehlbetrag in laufender Rechnung ausginge, so habe er das ZuInvG nicht ermessenfehlerhaft angewendet. § 22 Abs. 1 Satz 2 ThürGemHV (Zuführung vom Verwaltungshaushalt in den Vermögenshaushalt) sei nicht mit der Verpflichtung zum Haushaltsausgleich nach § 53 Abs. 3 ThürKO identisch. Im Unterschied zu den Regelungen über den Haushaltsausgleich in § 22 ThürGemHV sei die „dauernde Leistungsfähigkeit“ gemäß § 4 Nr. 4 ThürGemHV eine wesentliche Beurteilungsgrundlage zur Genehmigung von Kreditaufnahmen für Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen gemäß § 63 Abs. 2 Satz 3 ThürKO (Kredite). Die dauernde Leistungsfähigkeit werde anhand eines einheitlichen Berechnungsschemas des Formblatts bestimmt. Maßgebliches Kriterium für die Beurteilung der dauernden Leistungsfähigkeit sei dabei die Höhe der Zuführung des Verwaltungshaushalts an den Vermögenshaushalt bzw. des Vermögenshaushalts an den Verwaltungshaushalt. Dass bei der Beurteilung der dauernden Leistungsfähigkeit die Darstellung von Fehlbeträgen auch in Planansätzen möglich und somit gerade nicht ausgeschlossen sei, folge zwangsläufig aus dem Berechnungsschema. Im Übrigen zeigten dies auch die Regelungen des § 53a Abs. 1 Satz 1 ThürKO zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzepts.
Das in dem Formblatt verwendete Berechnungsschema sei geeignet, die dauernde Leistungsfähigkeit der Gemeinden und auch die der Klägerin zu beurteilen. Ihm stehe hierbei ein Gestaltungsspielraum zu. Die besondere Eilbedürftigkeit bei der Mittelvergabe sei zu bedenken. Bis zum 31. Dezember 2009 hätten mindestens 50 Prozent der Mittel abgerufen sein sollen.
Auf die kassenmäßige Situation der Klägerin dürfe demgegenüber nicht abgestellt werden. Sie hätte zur Erlangung der Zuweisung auch auf ihre allgemeine Rücklage zurückgreifen können, da es um unabweisbare außerplanmäßige Ausgaben im Sinne des § 58 Abs. 1, § 87 Nr. 4 ThürGemHV gehe. Selbst wenn man nicht die Haushaltsansätze, sondern die Ergebnisse aus der Jahresrechnung 2009 des Verwaltungshaushalts zu Grunde legen würde, so ergäbe sich eine „freie Spitze“ in Höhe von 1.414.710,00 €.
Der Beklagte meint weiter, dass die von der Rechtsaufsichtsbehörde zur dauernden Leistungsfähigkeit der Klägerin getroffenen Feststellungen dahingestellt bleiben könnten. Entscheidend sei, dass die die Mittel zuweisende Behörde (Thüringer Innenministerium) bei ihrer Entscheidung an die Vorgaben der VV-Bedarfszuweisungen ZuInvG gebunden gewesen sei.
Die Förderung nach dem Zukunftsinvestitionsgesetz habe 2011 abgeschlossen sein müssen. In Thüringen seien 3.329 kommunalbezogene Maßnahmen mit einem Volumen von ca. 379,5 Mio. € gefördert worden, wobei der Anteil der Bundesmittel 253,8 Mio. € betragen habe. 61 Kommunen hätten wegen fehlender Eigenmittel für 212 Maßnahmen Bedarfszuweisungen erhalten. Die Klägerin habe die in Rede stehenden kommunalbezogenen Investitionsmaßnahmen mit einem Volumen von 20.570.600,00 € durchgeführt; ihr Eigenanteil habe 3.663.800,00 € betragen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beiden Verwaltungsvorgänge Bezug genommen. Die Akten sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg.
Die Verpflichtungsklage ist zulässig und insbesondere statthaft (§ 42 Abs. 1, Alt. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -).
Nach der Bestimmung kann durch die Klage die Verurteilung zum Erlass eines abgelehnten Verwaltungsakts begehrt werden. Die beantragten Bedarfszuweisungen sind Verwaltungsakte im Sinne des § 35 Satz 1 des Thüringer Verwaltungsverfahrensgesetzes (Thür VwVfG), nämlich hoheitliche Einzelfallentscheidungen des Beklagten gegenüber der Klägerin. Sie will erreichen, dass der Beklagte ihr durch verschiedene Bescheide projektbezogen Geldmittel bewilligt, die wesentliche Teile des jeweils zu erbringenden kommunalen Eigenanteils an den Investitionen ersetzen (vgl. Nr. 6.1 VV-Bedarfszuweisungen ZuInvG). Die Mittel für die Bedarfszuweisungen stammen aus dem sog. Ausgleichsstock. Er bildet einen Teil der Finanzausgleichsmasse. Das ist derjenige Anteil am Landesanteil an der Einkommen-, der Körperschaft-, der Umsatzsteuer und der Gewerbesteuerumlage, den § 2 Abs. 1 des Thüringer Finanzausgleichsgesetzes vom 20. Dezember 2007 (GVBl. S. 10 - ThürFAG -) den Kommunen (Gemeinden, Gemeindeverbänden) insgesamt zuerkennt, wozu der Beklagte vor allem gemäß Art. 106 Abs. 7 des Grundgesetzes (GG) verpflichtet ist (vgl. zur gleichgelagerten Rechtslage in Baden-Württemberg: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 1. Juli 2003 - 9 S 1504/02 - DÖV 2003, 953-955, zitiert nach juris, Rn. 15).
Dass der Förderzeitraum nach §§ 5 Sätze 1 und 3, 7 Abs. 2 Satz 1 ZuInvG verstrichen ist und überdies mutmaßlich die Bedarfszuweisungen ganz oder zu einem Großteil aufgebraucht worden sind, hat nicht dazu geführt, dass die Verpflichtungsklage wegen Erledigung der Hauptsache unzulässig geworden ist.
Nach den vorgenannten Vorschriften können Investitionen gefördert werden, wenn sie am 27. Januar 2009 oder später begonnen wurden. Im Jahr 2011 können Finanzhilfen nur für Investitionsvorhaben eingesetzt werden, die vor dem 31. Dezember 2010 begonnen wurden und bei denen im Jahr 2011 ein selbständiger Abschnitt des Investitionsvorhabens abgeschlossen wird. Nach dem 31. Dezember 2011 dürfen Bundesmittel nicht mehr zur Auszahlung angeordnet werden.
Bei Verpflichtungsklagen auf öffentliche Zuwendungen ist die Sach- und Rechtslage zur Zeit der Antragstellung maßgeblich (ThürOVG, Urteil vom 16. Oktober 2001 - 2 KO 169/00 - GewArch 2002, 325-327, zitiert nach juris, Rn. 33-35 m.w.N). Dieser Grundsatz hat auch bei Entscheidungen über Bedarfszuweisungen zu gelten, die Teil des Subventionsverfahrens sind. Er führt dazu, dass auf die Sach- und Rechtslage zur Zeit der Antragstellung im November 2009 abzustellen ist. Seinerzeit lief der Förderzeitraum noch und waren Finanzmittel vorhanden. Sähe man dies anders, so blieben fehlerhafte Subventionsentscheidungen bzw. ablehnende Bedarfszuweisungen folgenlos bzw. wäre ein Antragsteller darauf verwiesen, Schadensersatzansprüche zu verfolgen. Dazu müsste grundsätzlich der ordentliche Rechtsweg beschritten werden, da es dann um Staatshaftungsansprüche (Art. 34 GG) ginge. Gegenüber der eingeklagten Neubescheidung stellte das Verweisen auf die Geltendmachung von Schadensersatzansprüchen eine nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung der Klägerin dar.
Die gegenteilige, gerade zum ZuInvG eingenommene Auffassung des Verwaltungsgerichts Lüneburg (Urteil vom 29. Juni 2011 - 5 A 149/10, zitiert nach juris), wonach die Verpflichtungsklage unzulässig sei, weil der Förderzeitraum im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung abgelaufen sei und die Finanzmittel fehlten, überzeugt die Kammer nicht. Der Ablauf des Förderzeitraums führt nicht dazu, dass die beantragten Bedarfszuweisungen heute nicht mehr sinnvoll ausgereicht werden könnten. Die Finanzmittel könnten aus einer anderen Haushaltsposition zur Verfügung gestellt werden. Die Klägerin könnte die Bedarfszuweisungen entweder für andere Investitionen einsetzen oder ihrem Haushalt zuführen.
Die Klage ist aber unbegründet.
Die Ablehnung der Bedarfszuweisungen durch den Bescheid des Beklagten vom 22. Dezember 2009 ist rechtmäßig. Die Klägerin hat keinen Anspruch darauf, dass das Gericht den Beklagten verpflichtet, ihre Anträge unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden (§ 113 Abs. 5 Sätze 1, 2 VwGO). Der Beklagte hat den Antrag auf Gewährung von Bedarfszuweisungen auf der Grundlage vor allem des ZuInvG und der VV-Bedarfszuweisungen ermessensfehlerfrei abgelehnt.
Für die Vergabe von Subventionen, deren Vergabekriterien gesetzlich nicht geregelt sind, ist anerkannt, dass die Verteilung der Fördermittel durch Verwaltungsvorschriften geregelt werden darf, die Maßstäbe setzen und insoweit das Ermessen der für die Verteilung zuständigen Stellen regeln. Diese Verwaltungsvorschriften vermögen über den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) und das im Rechtsstaatsprinzip verankerte Gebot des Vertrauensschutzes (Art. 20 Abs. 3 GG) eine anspruchsbegründende Außenwirkung zu erzeugen. Vor allem der Gleichheitssatz gebietet dem Subventionsgeber, ein gleichheitsgerechtes Verteilungsprogramm aufzustellen und die Zuwendungsbewerber entsprechend des aufgestellten Zuwendungsprogrammes zu behandeln (vgl. nur BVerwG, Urteil vom 8. April 1997 - 3 C 6/95 - BVerwGE 104, 220-230, zitiert nach juris, Rn. 18-20). Gibt es ferner für die Verteilung der Mittel eine gesetzliche Zielsetzung oder einen gesetzlichen Rahmen, so muss die Verwaltungsvorschrift diese beachten bzw. sich in diesem Rahmen halten.
Vergleichbares gilt generell für die Vergabe von Bedarfszuweisungen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 1. Juli 2003, a.a.O., Rn. 16) und speziell für die im Streit stehende Gewährung von Bedarfszuweisungen, um die im Rahmen des ZuInvG bereitgestellten Fördermittel in Anspruch nehmen zu können. Im Einzelnen:
§ 1 Abs. 3 ZuInvG schreibt das gesetzgeberische Ziel vor, dass die Mittel des ZuInvG überwiegend für Investitionen der Kommunen eingesetzt werden (Satz 1) und fordert die Länder auf, dafür zu sorgen, dass auch finanzschwache Kommunen Zugang zu den Finanzhilfen erhalten (Satz 2). Ein gesetzlicher Anspruch der Kommunen auf die Gewährung von Bedarfszuweisung besteht hingegen generell nicht und wird speziell vom ZuInvG nicht normiert. Dies ergibt sich aus § 27 Abs. 1 ThürFAG, wonach Gemeinden und Landkreise aus dem „Landesausgleichsstock“ Zuweisungen in Form von Zuschüssen und rückzahlbaren Überbrückungshilfen nach Maßgabe des Landeshaushalts (Bedarfszuweisungen) gewährt werden können. Die Mittel des Landesausgleichsstocks sind dazu bestimmt, der außergewöhnlichen Lage oder den besonderen Aufgaben von Gemeinden und Landkreisen im Einzelfall Rechnung zu tragen (§ 27 Abs. 2 ThürFAG). Zu diesen allgemeinen Bedarfszuweisungen (geregelt vormals in § 24 ThürFAG a.F.) ist auf der Grundlage von § 29 ThürFAG die „Verwaltungsvorschrift über die Gewährung von Bedarfszuweisungen nach § 24 ThürFAG“ vom 15. Januar 1998, zuletzt geändert durch die Verwaltungsvorschriften vom 27. Februar 2002 (ThürStAnz S. 847 - VV-Bedarfszuweisungen -), ergangen, die Ausführungsvorschriften enthält. Ebenso wenig ist gesetzlich vorgegeben, in welcher Weise die Länder dafür sorgen, dass finanzschwache Kommunen die Zuwendung abrufen können. Schließlich regelt das ZuInvG nicht, was „finanzschwache Kommunen“ sind.
Für die Gewährung von Bedarfszuweisungen im Zusammenhang mit dem ZuInvG führt die VV-Bedarfszuweisungen ZuInvG speziell aus, dass diese Mittel des Landesausgleichsstocks dazu bestimmt sind, den besonderen Aufgaben von Gemeinden und Landkreisen im Einzelfall Rechnung zu tragen. Als außergewöhnliche Lage im Sinne des § 27 Abs. 2 ThürFAG gilt insbesondere auch die mangelnde wirtschaftliche Leistungsfähigkeit zur Bereitstellung der notwendigen Eigenmittel für projektbezogene Investitionsmaßnahmen nach § 3 Abs. 1 ZuInvG (Nr. 2.1 VV-Bedarfszuweisungen ZuInvG). Bei fehlender oder eingeschränkter Kreditaufnahmefähigkeit können zur Sicherung der notwendigen Eigenmittel für Maßnahmen nach § 3 Abs. 1 ZuInvG Bedarfszuweisungen gewährt werden (Nr. 2.2 VV-Bedarfszuweisungen ZuInvG). Die Bewilligungsvoraussetzungen im Einzelnen regeln die Nr. 3 und 4 VV-Bedarfszuweisungen ZuInvG.
Die VV-Bedarfszuweisungen ZuInvG erfüllt den von § 1 Abs. 3 Satz 2 ZuInvG vorgegebenen Gesetzeszweck, auch finanzschwachen Gemeinden die Förderung nach dem ZuInvG zu ermöglichen (siehe unter I.). Zudem hat der Beklagte bei seiner ablehnenden Entscheidung die VV-Bedarfszuweisungen ZuInvG fehlerfrei auf die Klägerin angewendet (siehe unter II.).
I. Die VV-Bedarfszuweisungen ZuInvG erfüllt den Zweck des § 1 Abs. 3 Satz 2 ZuInvG, auch finanzschwachen Gemeinden die Förderung zu ermöglichen.
1. Die in Nr. 3.2 VV-Bedarfszuweisungen ZuInvG zur Ermittlung der „besonders finanzschwachen Kommunen“ herangezogene „Übersicht über die Beurteilung der dauernden Leistungsfähigkeit“ anhand der Jahresrechnung des Verwaltungshaushalts der Jahre 2007 bis 2009 liefert für die Durchführung des ZuInvG belastbare haushaltswirtschaftliche Kennzahlen, um „finanzschwache Kommunen“ im Sinne des § 1 Abs. 3 ZuInvG zu ermitteln.
a) Die „Beurteilung der dauernden Leistungsfähigkeit“ einer Gemeinde anhand der Jahresrechnung (bzw. des Jahresplans) des Verwaltungshaushalts in drei aufeinander folgenden Jahren (2007 bis 2009) richtet sich nach dem Kriterium der sog. freien Spitze (oder freie Finanzspitze). Hierbei handelt es sich um einen wesentlichen Beurteilungsmaßstab oder einen quantitativen Indikator dafür, ob eine Gemeinde finanzschwach ist. Entscheidend für die vertiefte Beantwortung dieser Frage ist letztlich aber eine Bewertung der Gesamtschau der vorhandenen Finanzdaten (vgl. Henneke, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, München 2006, § 14 Rn. 97; Hoffmann, in: Uckel/Hauth/Hoffmann/Noll, Kommunalrecht in Thüringen, 62. Lieferung, Köln 2013, § 63 ThürKO, Rn. 10.4.4; vgl. auch Brinkmeier, Kommunale Finanzwirtschaft, Band 3, 6. Auflage, Köln 1997, S. 41 f.).
Ob eine solche frei disponible Finanzmasse vorliegt oder nicht, ergibt sich aus dem nach der Thüringer Gemeindehaushaltsverordnung vorgeschriebenen Haushaltsplan. Er wird in einen Vermögens- und einen Verwaltungshaushalt unterschieden (vgl. § 1 Abs. 1 und 2 ThürGem HV). Den Vermögenshaushalt betreffen alle Vorgänge, die vermögenswirksam werden, also sich auf den dauerhaften Bestand des Kommunalvermögens auswirken. Der Verwaltungshaushalt betrifft hingegen alle laufenden (wiederkehrenden) Einnahmen und Ausgaben.
Der Verwaltungshaushalt beinhaltet vor allem folgende Positionen (vgl. § 1 Abs. 2 ThürGemHV und Schwarting, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, a.a.O., § 28 Rn. 9):
EINNAHMEN
AUSGABEN
- Grund-u. Gewerbesteuer
- Personalausgaben
- Anteile an Einkommen- u. Umsatzsteuer
- Sächlicher Verwaltungsaufwand
- Sonstige Steuern
- Sozial- u. Jugendhilfe
- Zuweisungen aus dem Finanzausgleich
- Sonstige lfd. Zuweisungen u. Zuschüsse
- Erstattungen von Dritten
- Erstattungen an Dritte
- Gebühren und Entgelte
- Zinsausgaben
- Vermögenserträge, Konzessionsabgaben
- Umlagen (Kreis, Gewerbesteuer)
- Sonstige Einnahmen
- Sonstige Ausgaben
- Kalkulatorische Einnahmen
- Kalkulatorische Kosten
- Zuführungen aus dem Vermögenshaushalt
- Zuführungen an den Vermögenshaushalt
Der Vermögenshaushalt umfasst folgende Posten (vgl. § 1 Abs. 1 ThürGemHV):
- Zuführung vom Verwaltungshaushalt
- Zuführung zum Verwaltungshaushalt
- Rückflüsse von Darlehen
- Grunderwerb
- Veräußerung von Vermögen
- Erwerb beweglichen Anlagevermögens
- Beiträge
- Baumaßnahmen
- Zuweisungen und Zuschüsse
- Erwerb von Beteiligungen/Kapitaleinlage
- Kreditaufnahme
- Gewährung von Darlehen
- Zuweisungen für Investitionen Dritter
- Entnahme aus der Rücklage
- Tilgung
- Zuführung an die Rücklage
Der Haushalt (Vermögens- und Verwaltungshaushalt) muss jedes Haushaltsjahr hinsichtlich der Einnahmen und Ausgaben ausgeglichen sein (vgl. § 53 Abs. 3 ThürKO). Ergeben sich Unterdeckungen müssen diese ausgeglichen werden.
Ferner bestimmt § 22 Abs. 1 Satz 1 ThürGemHV, dass die im Verwaltungshaushalt zur Deckung der Ausgaben nicht benötigten Einnahmen dem Vermögenshaushalt zuzuführen sind. Nach § 22 Abs. 1 Satz 2 ThürGemHV muss die Zuführung zum Vermögenshaushalt mindestens so hoch sein, dass die Kreditbeschaffungskosten und die ordentliche Tilgung von Krediten gedeckt werden kann, soweit keine anderen besonderen Einnahmen zur Verfügung stehen. Decken die Einnahmen aus dem Verwaltungshaushalt die Ausgaben des Verwaltungshaushalts und die beschriebene Mindestzuführung (vgl. § 22 Abs. 1 Satz 2 ThürGemHV) ab, so gilt der Haushalt als ausgeglichen. Übersteigt die Zuführung an den Vermögenshaushalt den Betrag der Mindestzuführung, so ist eine „freie Spitze“ gegeben. Sie ist entscheidend für den finanzpolitischen Spielraum einer Kommune. Wird dagegen die Pflichtzuführung (vgl. § 22 Abs. 1 Satz 2 ThürGemHV) nicht erwirtschaftet oder decken die Einnahmen des Verwaltungshaushalts nicht einmal die Ausgaben des Verwaltungshaushalts, so ist der Haushalt unausgeglichen und es entsteht ein Fehlbedarf (Faber, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, a.a.O., § 34 Rn. 13).
b) Das Modell der „freien Finanzspitze“ - und hierauf weist der Beklagte zutreffend hin -, erachtet der Landesgesetzgeber generell für eine geeignete Methode, um festzustellen, ob eine Gemeinde „finanzschwach“ oder „besonders finanzschwach“ ist.
Dies folgt aus den Regelungen der Thüringer Kommunalordnung über die ordnungsgemäße kommunale Haushaltswirtschaft und die kommunale Kreditaufnahme sowie die dazu in der Thüringer Gemeindehaushaltsverordnung ergangenen Ausführungsvorschriften:
§ 53 ThürKO enthält die allgemeinen Haushaltsgrundsätze. § 53a Abs. 1 ThürKO schreibt bei einer nicht ordnungsgemäßen Haushaltswirtschaft vor - vor allem bei Verstößen gegen die Grundsätze der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit, bei der Verletzung der Pflicht, einen ausgeglichenen Haushalt vorzulegen oder wenn gar die Zahlungsfähigkeit der Gemeinde betroffen ist -, dass ein „Haushaltssicherungskonzept“ aufzustellen ist. Das ist unter anderem dann der Fall, wenn die Beurteilung der dauernden Leistungsfähigkeit in zwei der drei dem laufenden Jahr vorangegangenen Haushaltsjahre oder in zwei der dem laufenden Haushaltsjahr folgenden Finanzplanungsjahre einen Fehlbetrag aufweist.
Ferner regelt § 63 Abs. 1 ThürKO, dass Kredite nur im Vermögenshaushalt aufgenommen werden dürfen, und zwar wenn eine andere Finanzierung nicht möglich oder wirtschaftlich nicht zweckmäßig ist. Dabei bedarf der Gesamtbetrag der vorgesehenen Kreditaufnahmen für Investitionsförderungsmaßnahmen im Rahmen der Haushaltssatzung der Genehmigung (§ 63 Abs. 2 Satz 1 ThürKO). Die Genehmigung soll unter dem Gesichtspunkt einer geordneten Haushaltswirtschaft erteilt oder versagt werden (§ 63 Abs. 2 Satz 2, 1. HS ThürKO). Sie ist in der Regel zu versagen, wenn die Kreditverpflichtungen mit der dauernden Leistungsfähigkeit der Gemeinde nicht im Einklang stehen (§ 63 Abs. 3 Satz 3 ThürKO).
Ob eine Gemeinde dauernd leistungsfähig ist, darüber hat sie jedes Haushaltsjahr im Rahmen ihres Haushaltsplans Rechenschaft abzulegen (§ 2 Abs. 1 i.V.m. § 4 Nr. 4 ThürGemHV). Danach besteht der kommunale Haushaltsplan vor allem aus dem Gesamtplan sowie den Einzelplänen des Verwaltungs- und des Vermögenshaushalts. Der Gesamtplan enthält auch eine Übersicht zur Beurteilung der dauernden Leistungsfähigkeit anhand eines vorgeschriebenen Musters (Formblatt). Es enthält die wesentlichen Kriterien für die Beurteilung der Leistungsfähigkeit einer Gemeinde. Es erfolgt eine Gegenüberstellung der laufenden Einnahmen mit den laufenden Ausgaben des Verwaltungshaushalts (vgl. das Formblatt, oben S. 6 des Urteils).
Im Zusammenhang mit der Gewährung von Bedarfszuweisungen an Gemeinden zur Durchführung von Investitionsmaßnahmen außerhalb des ZuInvG bedient der Beklagte sich ebenfalls des Formblatts. Mit ihm wird das Kriterium abgefragt, ob eine Kommune trotz sparsamer und wirtschaftlicher Haushaltsführung bei Ausschöpfung aller Einnahmemöglichkeiten die erforderlichen Eigenmittel für die zu fördernden Maßnahmen nicht aufbringen kann (vgl. Nr. II.1.2, 1.4.1 VV-Bedarfszuweisungen).
c) Das Modell der „freien Finanzspitze“ ist auch im Rahmen der Mittelvergabe nach dem ZuInvG geeignet, um finanzschwache Gemeinden zu bestimmen.
aa) Der Beklagte macht zu Recht geltend, dass diese Mittelvergabe unter einem beträchtlichen Zeitdruck zu erfolgen hatte, um die beabsichtigten volkswirtschaftlichen Impulse (wirtschaftliche Nachfrage in Industrie und Gewerbe) auszulösen. Die Mittel des sog. Konjunkturpakets II sollten nach dem Willen des Gesetzgebers zur Hälfte bereits bis spätestens zum 31. Dezember 2009 abgerufen werden (vgl. § 1 Abs. 2 ZuInvG). Daher durfte der Beklagte mit dem Formblatt sich eines relativ einfach zu handhabenden Verfahrens zur Ermittlung der dauernden Leistungsfähigkeit der Kommunen bedienen und auf Daten abstellen, welche die Kommunen ohnehin in jedem Haushaltsjahr zu liefern haben.
Die Ermittlung einer Finanzspitze des Verwaltungshaushalts nach dem Formblatt beruht auf der so genannten kameralistischen Buchführung, das heißt auf einer Soll-Ist-Rechnung, bei welcher die geplanten Einnahmen und Ausgaben („Soll“) den tatsächlichen Einnahmen und Ausgaben („Ist“) gegenübergestellt werden. Es dürfte unbestritten sein, dass diese Buchführung im Vergleich zur kaufmännischen doppelten Buchführung (Bilanz, Gewinn- und Verlustrechnung, §§ 266 ff., 275 ff. des Handelsgesetzbuchs) hinsichtlich der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit nur begrenzt aussagekräftig ist (Gern, Kommunalrecht, 2. Auflage, Baden-Baden 1997, Rn. 695; Pünder, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, a.a.O., § 27 Rn. 26). Die kommunalen Haushaltspläne liefern als bloße Einnahme-Ausgabe-Rechnung kein klares Bild über den Gesamtressourcenverbrauch der Verwaltung. Nicht kassenwirksame Kosten werden nicht erfasst. Nicht einbezogen in die Einnahme- und Ausgaberechnung werden vor allem Abschreibungen, kalkulatorische Eigenkapitalzinsen (als Ausdruck für das gebundene Kapital) und der in der Haushaltsperiode angelegte Aufwand künftiger Haushaltsjahre, z.B. durch Pensionszusagen, Folgelasten für Deponien, unterlassene Bauunterhaltungen (Pünder, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, ebenda).
Allerdings verträgt sich eine derartige Gesamtschau der vorhandenen Finanzdaten der Kommunen zur Feststellung von deren exakter Leistungsfähigkeit und ihre Bewertung - und hierauf kommt es an -, nicht ohne weiteres mit der Vorgabe des ZuInvG, die Mittel zügig abzurufen und hierüber zuvor relativ schnell zu entscheiden.
bb) Der von der Klägerin gegen das zur Ermittlung (besonders) finanzschwacher Gemeinden verwendete Modell der „freien Finanzspitze“ vor allem erhobene Einwand, dass ihre Verschuldung nicht hinreichend berücksichtigt werde, weil Zuführungen vom Verwaltungshaushalt in den Vermögenshaushalt sich stets positiv auf die dauernde Leistungsfähigkeit auswirkten, obgleich ihr Verwaltungshaushalt defizitär sei, ist nach Auffassung des Gerichts nicht stichhaltig.
Zutreffend weist die Klägerin vom Ausgangspunkt her darauf hin, dass § 22 Abs. 1 Sätze 1 und 2 ThürGemHV anordnet, dass die im Verwaltungshaushalt zur Deckung der Ausgaben nicht benötigten Einnahmen dem Vermögenshaushalt zuzuführen sind und die Zuführungen zum Vermögenshaushalt mindestens so hoch sein müssen, dass die Kreditbeschaffungskosten und die ordentliche Tilgung von Krediten gedeckt werden können.
Die vorstehenden Normierungen und ihre Umsetzung im Formblatt (vgl. oben S. 6 des Urteils) sind indessen sachgerecht und plausibel. Es regelt unter Nr. III im Einzelnen, welche Vermögenspositionen des Verwaltungshaushalts im Rahmen der Ermittlung der „freien Finanzspitze“ sich fiktiv entweder ausgabenerhöhend oder ausgabenmindernd auswirken. Folgendes wird dort bestimmt:
Ausgabenerhöhend wirken:
a) „die ordentliche Tilgung von Krediten und die Rückzahlung innerer Darlehen (aus Gr. 97 zu ermitteln)“
Hierbei ergeben sich die Haushaltsgruppen (Hgr. oder Gr.) bzw. die -untergruppen (UGr.) aus den auf der Grundlage von § 5 Abs. 3 ThürGemHV erlassenen „Vorschriften über die Gliederung und die Gruppierung der Haushaltspläne der Gemeinden“ (ThürStAnz. 2008, S. 332), und zwar aus deren Anlage 4 („Zuordnungsvorschriften zum Gruppierungsplan für Haushalte der Gemeinden“).
Zwischen den Beteiligten besteht Einigkeit darüber, dass die Tilgung aller Kredite, gleich von welchem Kreditgeber sie stammen, ausgabenerhöhend wirkt. Ferner wirken „innere Darlehen“ ausgabenerhöhend. Mit „inneren Darlehen“ ist die vorübergehende Inanspruchnahme von Mitteln der „Sonderrücklage“ und der Sondervermögen ohne Sonderrechnung als Deckungsmittel im Verwaltungshaushalt gemeint. Diese Mittel stammen aus dem Vermögen der Gemeinde und nicht von Dritten; es handelt sich nur um eine zeitweilige Umschichtung von kommunalem Vermögen (Fromme, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, a.a.O., § 31 Rn. 78).
b) „die ordentliche Tilgung von geplanten, aber noch nicht genehmigten Krediten (Gr. 97)“
Hierfür gilt das vorstehend unter a) Gesagte entsprechend.
c) „Kreditbeschaffungskosten (Ugr. 990)“
Damit sind die Kosten für die Erlangung der Kredite gemeint, wie z.B. Bereitstellungszinsen oder das sog. Disagio, d.h. der Geldbetrag, um den ein Kurs oder eine Auszahlung unter dem Nennbetrag bleiben.
d) „Zuweisung für Tilgungen (aus Gr. 98 zu ermitteln)“
Hierbei geht es um Zuweisungen und Zuschüsse, welche die öffentliche Hand einer Kommune für Investitionen gewährt hat.
e) „laufende Verpflichtungen aus kreditähnlichen Rechtsgeschäften (so weit im Vermögenshaushalt - aus Gruppe 92-96)“
Der Begriff „kreditähnliche Rechtsgeschäfte“ ist § 64 Abs. 1 ThürKO entlehnt. Es handelt sich um Rechtsgeschäfte, die rechtlich und wirtschaftlich wie ein Darlehen wirken, z.B. die Stundung von Zahlungsverpflichtungen, Leasingverträge oder die Vereinbarung eines Erbbaurechts (vgl. Nr. II. 8. der vom Thüringer Innenministerium erlassenen „Bekanntmachung über das Kreditwesen der Gemeinden und Landkreise“, ThürStAnz. 1995, S. 1107 und 2002, S. 848). Auch ein auf 30 Jahre geschlossener Mietvertrag, der eine Miete mit jährlichen Steigerungen des Mietzinses von 2,5 Prozent vorsieht, ist ein „kreditähnliches Rechtsgeschäft“, vgl. ThürOVG, Urteil vom 16. Dezember 2003 - 2 KO 411/03 - ThürVBl. 2004, 236-240)
Ausgabenmindernd wirken:
„Zuführungen zum Verwaltungshaushalt (Ugr. 860)“
Damit sind vor allem solche Zuführungen gemeint, die dazu dienen, Kredite der Gemeinde gegenüber privaten Gläubigern zu bedienen, um Ausgaben zu finanzieren.
Aus dem Vorstehenden ergibt sich: Im Rahmen der Ermittlung der „freien Finanzspitze“ werden Ausgaben des Verwaltungshaushalts „zur ordentlichen Tilgung von Krediten“ fiktiv als ausgabenerhöhend behandelt. Dies wirkt sich für das Vorliegen einer „freien Finanzspitze“ negativ aus, da sich die Ausgabenseite fiktiv erhöht. Zugleich werden diese Vermögenspositionen als „Zuführungen zum Vermögenshaushalt“ betrachtet, welche fiktiv die Ausgaben des Verwaltungsaushalts mindern. Dies hat für das Vorliegen einer „freien Finanzspitze“ einen positiven Effekt, weil sich die Ausgaben fiktiv vermindern. Damit behandelt das Formblatt Ausgaben des Verwaltungshaushalts zur Kredittilgung nicht etwa einseitig als fiktiv ausgabenmindernd, sondern gleichsam als neutrale Vermögenspositionen. Dies beruht nach Auffassung des Gerichts auf dem Gedanken, dass es sich um eine genehmigte Verschuldung handelt. Diese setzt eine gewisse Kreditwürdigkeit und Kredittragfähigkeit der Kommune voraus. Denn mit der Kreditaufnahme ist der Kommune Vermögen zugeflossen und wurde ihr Vertrauen entgegengebracht.
2. Auch die in Nr. 4.3 Satz 1 VV-Bedarfszuweisungen ZuInvG getroffene Regelung, wonach der kommunale Mitleistungsanteil vorrangig durch eigene Barleistungen oder Kreditaufnahmen der Gemeinde oder des Landkreises sicherzustellen ist, erfüllt den Zweck des § 1 Abs. 3 Satz 2 ZuInvG, auch finanzschwachen Gemeinden die Förderung zu ermöglichen.
Der Rückgriff auf Barmittel erscheint unproblematisch, wenn solche Barmittel vorhanden sind.
Gleiches gilt für eine Kreditaufnahme der Gemeinde, wenn die Voraussetzungen des § 63 Abs. 1 und 2 ThürKO gegeben sind. Danach dürfen, wie bereits erwähnt, Kredite nur unter den Voraussetzungen des § 54 Abs. 3 ThürKO („wenn eine andere Finanzierung nicht möglich oder wirtschaftlich unzweckmäßig ist“) und nur für Investitionen, für Investitionsförderungsmaßnahmen und zur Umschuldung aufgenommen werden. Der Gesamtbetrag der vorgesehenen Kreditaufnahmen bedarf im Rahmen der Haushaltssatzung der Genehmigung. Diese ist „in der Regel“ zu versagen, wenn die Kreditverpflichtungen mit der dauernden Leistungsfähigkeit der Gemeinde nicht im Einklang stehen.
3. Soweit Nr. 4.3 Satz 2 VV-Bedarfszuweisungen einen Rückgriff auf die Mindestrücklage als vorrangig ansieht, da es sich um eine Finanzierung unabweisbarer Ausgaben handelt, so verstößt diese Regelung gegen § 20 Abs. 1 und 2 ThürGemHVO, was aber hier nicht entscheidungserheblich ist.
Danach sind die Rücklagen die allgemeine Rücklage und die Sonderrücklagen. Die allgemeine Rücklage soll die rechtzeitige Leistung von Ausgaben sichern (Betriebsmittel der Kasse). Zu diesem Zweck muss ein Betrag vorhanden sein, der sich in der Regel auf mindestens zwei v.H. der Ausgaben des Verwaltungshaushalts nach dem Durchschnitt der drei dem Haushaltsjahr vorangehenden Jahre beläuft.
Die allgemeine Rücklage dient der kassenmäßigen Sicherung der rechtzeitigen Leistung von Ausgaben und der Deckung künftiger Ausgaben nach dem Vermögenshaushalt. Soweit die Auffassung vertreten wird, dass eine Unterschreitung der Mindestrücklage zulässig sein soll, „wenn konkrete Gründe für eine anhaltend gute Kassenlage vorliegen und deshalb die Liquidität auch mit einem geringeren Betrag gesichert erscheint“ (K. Faiß, in Faiß und andere, Kommunales Wirtschaftsrecht in Baden-Württemberg, 7. Auflage 2002, Rdnr. 600), so ist dies unvereinbar mit der gesetzlichen Regelung, wonach die Rücklage des Mindestbetrages gerade nicht im Ermessen der Gemeinde stehen soll (Richter, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, a.a.O., § 38 Rn. 15).
Soweit Nr. 4.3 Satz 2 VV-Bedarfszuweisungen den Zugriff auf die Mindestrücklage damit begründet, dass es um die Finanzierung „unabweisbarer Ausgaben“ geht, so rechtfertigt auch dieser Grund nicht die Auflösung der Mindestrücklage. § 20 Abs. 1 ThürGemHV regelt ausnahmslos, dass die Mindestrücklage vorhanden sein muss, also immer vorhanden zu sein hat. Die Auflösung vertrüge sich nicht mit der Sicherungsfunktion der Rücklage.
II. Der Beklagte hat Nr. 3.2 und Nr. 4.3 Satz 1 VV-Bedarfszuweisungen ZuInvG fehlerfrei auf die Klägerin angewendet.
1. Das gilt zunächst für Nr. 3.2 VV-Bedarfszuweisungen ZuInvG.
Danach ist die Klägerin von den Bedarfszuweisungen ausgeschlossen, da sie nach dem Ergebnis der Jahresrechnungen der Jahre 2007 und 2008 sowie nach dem Haushaltsplan des Jahres 2009 nur in einem Jahr (2007) einen Fehlbetrag (- 7.429.779,00 €) ausgewiesen hatte. Im Jahr 2008 wies sie einen Überschuss von 317.431,00 € auf. Nach dem Haushaltsansatz 2009 ging die Klägerin ebenfalls von einem Überschuss von 8.889.390,00 € aus.
a) Es darf nicht vom Haushaltsansatz 2009 abgewichen und etwa der kassenmäßige Abschluss 2009 der Klägerin herangezogen werden, welcher der Kommunalaufsicht (Landesverwaltungsamt) im November 2009 vorlag und der gegenüber dem Haushaltsansatz geringere Einnahmen (vor allem weniger Gewerbesteuer) in Höhe von ca. 4,925 Mio. € auswies.
Der Beklagte macht insoweit zu Recht geltend, dass das Abstellen auf die Kassenlage zur Beurteilung der Leistungsfähigkeit einer Gemeinde systemwidrig wäre, weil die Kassenlage sich täglich ändere. Der allgemeine Gleichheitsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) gebietet es, die für die Gewährung der Bedarfszuweisung maßgeblichen Kriterien gleichmäßig auf alle Kommunen anzuwenden, also für das Haushaltsjahr 2009 auf die Haushaltsrechnung mit den veranschlagten Soll-Einnahmen und Soll-Ausgaben abzustellen (vgl. § 79 Abs. 1 ThürGemHV). Allein der Umstand, dass die Einnahmen der Klägerin im Haushaltsjahr 2009 tatsächlich geringer waren als veranschlagt, stellt keinen sachlichen Grund dar, der es rechtfertigt, den Prüfungsmaßstab zu ändern. Soweit der Beklagte ausführt, dass sich unter Zugrundelegung der Ergebnisse aus der Jahresrechnung 2009 im Verwaltungshaushalt der Klägerin ebenfalls eine „freie Spitze“ ergebe (1.414.710,00 €), so kann offen bleiben, ob dieser von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung bestrittene Vortrag zutrifft. Wie ausgeführt, kommt es für das Haushaltsjahr 2009 allein auf den Haushaltsansatz an.
b) Auch die an die Klägerin gerichteten Bescheide des Landesverwaltungsamtes vom 19. Dezember 2006, 11. März 2008 und 13. März 2009 (Genehmigung der Haushalte für 2007 bis 2009) rechtfertigen es nicht, sie im Rahmen der Verfahren auf die Bewilligung von Bedarfszuweisungen nach der VV-Bedarfszuweisungen ZuInvG als „sehr finanzschwache Gemeinde“ zu behandeln.
Der Regelung der vorgenannten Bescheide und ihren rechtlichen Erwägungen kommt im Verfahren um die Gewährung von Bedarfszuweisungen keine „erweiterte besondere Tatbestandswirkung“ zu (vgl. zu dem Begriff: Kopp/Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 11. Auflage, München 2010, § 43 Rn. 24). Die Bescheide haben festgestellt, dass der Klägerin die „dauernde Leistungsfähigkeit fehlt“ bzw. diese „nachhaltig gefährdet ist“ und haben ihr deswegen aufgegeben, ihr Haushaltssicherungskonzept zu überarbeiten und auch tatsächlich einzuhalten. Hierdurch ist aber nicht zugleich festgestellt, dass die Klägerin als eine „sehr finanzschwache Gemeinde“ im Sinne der Nr. 3.2 VV-Bedarfszuweisungen ZuInvG gilt. Diese Würdigung beruht auf folgenden Gründen:
Das Verfahren nach der VV-Bedarfszuweisungen ZuInvG ist eigenständig.
Es wird von einer anderen Behörde des Beklagten (Innenministerium) als derjenigen, welche im Rahmen der Kommunalaufsicht die Bescheide erlassen hat (Landesverwaltungsamt), geführt. Die VV-Bedarfszuweisungen ZuInvG behandelt - wie bereits die VV-Bedarfszu-weisungen - die Kommunen, die einem Haushaltssicherungsregime unterliegen, nicht automatisch als „besonders finanzschwache Gemeinden“. Demgegenüber beruhen die Feststellungen der Kommunalaufsicht zur Leistungsfähigkeit der Klägerin und dem Erfordernis des Haushaltssicherungskonzeptes auf einem umfangreicheren Prüfungsprogramm. Hierfür werden die gesamten im Rahmen des Haushaltsplans wirksamen Schulden („Kameralschulden“) in den Blick genommen. Dabei wird vor allem die Einnahme- und Ausgabesituation (Soll-Ist) der Gemeinden geprüft und insbesondere eruiert, inwieweit Soll-Fehlbeträge eingetreten sind. Diese entstehen, wenn die Soll-Ausgaben im Verwaltungs- oder Vermögenshaushalt die jeweiligen Einnahmen übersteigen und ein Ausgleich durch eine verringerte Zuführung an den Vermögenshaushalt bzw. an die Rücklage nicht möglich ist. In dem Fall ist zunächst zu prüfen, inwieweit der Fehlbetrag durch die Inanspruchnahme der Rücklage nicht möglich ist (Schwarting, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, a.a.O., § 36 Rn. 58).
Für die Gewährung von Bedarfszuweisungen gelten besonders strenge Anforderungen.
Der Landesausgleichsstock und die aus ihm gespeisten Bedarfszuweisungen stellen ein subsidiäres Finanzierungsinstrument dar, das nur bei Vorliegen einer „außergewöhnlichen Lage“ oder von „besonderen Aufgaben von Gemeinden und Landkreisen“ im Einzelfall zum Einsatz kommt (§ 27 Abs. 2 ThürFAG; vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 1. Juli 2003, a.a.O., Rn. 21). Hierauf deutet bereits der Umstand hin, dass der Beklagte für die Bedarfszuweisungen nur in begrenztem Umfang Finanzmittel zur Verfügung gestellt hat (13,0 Mio. €, vgl. Nr. 1 VV-Bedarfszuweisungen ZuInvG). In Anbetracht zu fördernder kommunaler Investitionsvorhaben von mehr als 300 Mio. € erscheint dieser Betrag als ein relativ niedriger Wert. Vor allem greift aber der Gedanke, dass dieses Finanzierungsinstrument nur den „besonders finanzschwachen Gemeinden“ zugute kommen soll. Das sind diejenigen, die im Zeitraum 2007 bis 2009 nur eine oder gar keine „freie Finanzspitze“ aufwiesen. Dazu gehörte die Klägerin nicht. Ansonsten hätten alle von der Kommunalaufsicht als nicht dauernd leistungsfähig bzw. als in der dauernden Leistungsfähigkeit nachhaltig gefährdet erkannte Kommunen per se einen Anspruch auf die Gewährung von Bedarfszuweisungen. Das entspricht aber weder dem Anliegen des Gesetzgebers des ThürFAG noch hat es der Bundesgesetzgeber durch das ZuInvG vorgegeben.
2. Der Beklagte hat auch Nr. 4.3 Satz 1 VV-Bedarfszuweisungen ZuInvG, soweit es um die Aufnahme von Krediten zur Abdeckung des kommunalen Eigenanteils geht, rechtmäßig angewendet.
Danach ist, wie ausgeführt, der kommunale Mitleistungsanteil durch eigene Barleistungen oder Kreditaufnahmen der Gemeinde oder des Landkreises sicherzustellen, bevor Mittel aus dem Landesausgleichsstock in Anspruch genommen werden können.
Die Voraussetzungen für eine solche weitere Kreditaufnahme hat die Kommunalaufsicht bei der Klägerin gesehen; sie konnte den Eigenanteil für die vierzehn Investitionsvorhaben durch eine weitere Kreditaufnahme finanzieren. Das Landesverwaltungsamt hatte mit Bescheid vom 30. November 2009 die erste Nachtragshaushaltssatzung und den ersten Nachtragshaushaltsplan der Klägerin für das Haushaltsjahr 2009 genehmigt. Danach durfte sie im Haushaltsjahr 2009 vor allem neue Darlehen in Höhe von insgesamt 3.564.400,00 € für Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen nach dem ZuInvG aufnehmen und neue Verpflichtungsermächtigungen über insgesamt 5.075.500,00 € eingehen. Dabei bedeutet „Verpflichtungsermächtigung“, dass die Gemeinde auch Bindungen über ein Haushaltsjahr hinaus eingehen darf, um sachgerecht Vorhaben auszuführen, die sich über mehrere Jahre erstrecken (Pünder, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, a.a.O., § 27 Rn. 38; Schwarting, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, a.a.O., § 28 Rn. 18). Durch diese Kreditaufnahme konnte die Klägerin die kommunalen Mitleistungsanteile abdecken. Denn der kommunale Anteil von 25 Prozent bei einem Investitionsvolumen von zusammen ca. 13 Mio. € (vgl. S. 6 unten, 7 oben des Urteils) beträgt 3,25 Mio. €.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO; die weiteren Nebenentscheidungen auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung in entsprechender Anwendung.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 12 ThürGemHV
§ 20 ThürGemHV
§ 22 ThürGemHV
§ 24 ThürFAG
§ 29 ThürFAG
§ 63 ThürKO
§ 53 ThürKO
§ 167 VwGO
§ 27 Abs. 2 ThürFAG
§ 3 Abs. 1 ZuInvG
§ 4 Nr. 4 ThürGemHV
§ 20 Abs. 3 ThürGemHV
§ 20 Abs. 2 ThürGemHV
§ 22 Abs. 1 Satz 2 ThürGemHV
§ 22 Abs. 1 Satz 3 ThürGemHV
§ 20 Abs. 4 ThürGemHV
§ 1 Abs. 2 ZuInvG
§ 53 Abs. 3 ThürKO
§ 63 Abs. 2 Satz 3 ThürKO
§ 53a Abs. 1 Satz 1 ThürKO
§ 87 Nr. 4 ThürGemHV
§ 42 Abs. 1, Alt. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 1 Abs. 3 ZuInvG
§ 27 Abs. 1 ThürFAG
§ 1 Abs. 3 Satz 2 ZuInvG
§ 1 Abs. 2 ThürGemHV
§ 1 Abs. 1 ThürGemHV
§ 22 Abs. 1 Satz 1 ThürGemHV
§ 53a Abs. 1 ThürKO
§ 63 Abs. 1 ThürKO
§ 63 Abs. 2 Satz 1 ThürKO
§ 63 Abs. 3 Satz 3 ThürKO
§ 5 Abs. 3 ThürGemHV
§ 64 Abs. 1 ThürKO
§ 63 Abs. 1 und 2 ThürKO
§ 54 Abs. 3 ThürKO
§ 20 Abs. 1 und 2 ThürGemHVO
§ 20 Abs. 1 ThürGemHV
§ 79 Abs. 1 ThürGemHV
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung
Art. 34 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: DÖV 2003, 953
BVerwGE 104, 220
9 S 1504/02
2 KO 169/00
5 A 149/10
3 C 6/95
2 KO 411/03