Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2001-05-31, Aktenzeichen 7 MB 1546/01

Tenor:

Tatbestand:
Der Antragsteller wendet sich mit seiner Beschwerde gegen den im Tenor bezeichneten Beschluss des Verwaltungsgerichts, mit dem dieses den Antrag des Antragstellers, die aufschiebende Wirkung seiner Klage gegen den Planfeststellungsbeschluss der Antragsgegnerin vom 11. Mai 2000 wiederherzustellen, abgelehnt hat. Gegenstand dieses Planfeststellungsbeschlusses ist die Schaffung von Süßwasserwattflächen auf dem H. Sand als Kompensationsmaßnahme für die Erweiterung der Betriebsflächen der Daimler Chrysler Aerospace Airbus GmbH (DA) im Bereich des M. Lochs.
Mit dem - in Teilen für sofort vollziehbar erklärten - Planfeststellungsbeschluss vom 8. Mai 2000 schuf die Antragsgegnerin die Voraussetzungen für die Erweiterung des Werksgeländes der DA in Hamburg-F., um die Fertigung des Großraumflugzeugs A3 XX (damalige Bezeichnung) zu ermöglichen. Vorgesehen ist im Wesentlichen die Verfüllung einer etwa 170 ha großen Teilfläche des M. Lochs mit sich daraus ergebenden weiteren Arbeiten sowie die Verlängerung der Start- und Landebahn des Betriebsflugplatzes der DA. Das M. Loch ist eine gering durchströmte Bucht der Elbe mit tidebeeinflussten Vorland- und Süßwasserwattflächen sowie Auenböden. Es wird von zahlreichen Vogelarten genutzt, ist u.a. Standort des weltweit gefährdeten Schierlings-Wasserfenchels und Rückzugsgebiet für Fischlarven von 31 Fischarten, von denen 13 bundesweit gefährdet sind. Das Gebiet wurde 1982 als Landschaftsschutzgebiet ausgewiesen. 1992 wurde es wegen beachtlicher Populationen der Löffelente, Krickente und Zwergmöwe als international bedeutsames Feuchtgebiet nach dem Internationalen Übereinkommen über den Schutz von Feuchtgebieten, insbesondere als Lebensraum für Wasser- und Watvögel (RAMSAR-Konvention) anerkannt. Ferner wurde es als Europäisches Vogelschutzgebiet im Sine des § 19 a Abs.2 Nr. 4 des Bundesnaturschutzgesetzes (BNatSchG) und der Vogelschutzrichtlinie (VS-RL) sowie als potentielles Gebiet nach der Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie (FFH-RL) gemeldet. Durch eine am 4. Mai 2000 in Kraft getretene Änderungsverordnung wurde die beanspruchte Teilfläche des M. Lochs aus dem Geltungsbereich des Landschaftsschutzgebietes ausgeschieden.
In dem Planfeststellungsbeschluss der Antragsgegnerin vom 8. Mai 2000 ist bestimmt, dass die nach § 19 c Abs. 5 BNatSchG notwendigen Maßnahmen zur Sicherung des Zusammenhangs des Europäischen ökologischen Netzes "Natura 2000" auf dem H. Sand in Niedersachsen sowie in der H. Marsch und in der H. A. in Schleswig-Holstein durchgeführt werden. Zugleich heißt es, die Maßnahme H. Sand, die in Kürze planfestgestellt werde, werde als Ersatzmaßnahme festgesetzt. Die Festsetzung der Maßnahmen H. Marsch und H. A. als Ersatzmaßnahmen bleibe einer gesonderten Entscheidung vorbehalten.
Mit Planfeststellungsbeschluss vom 11. Mai 2000 stellte die Antragsgegnerin unter Anordnung der sofortigen Vollziehung den Plan zur Herstellung von Süsswasserwattflächen auf dem H.r Sand fest. Der Plan beinhaltet die Verlegung der Hochwasserschutzanlage, die Herstellung von Leitdämmen, den Bodenabtrag und die erforderlich werdenden bauvorbereitenden Maßnahmen. Geplant ist, auf insgesamt 99 ha den Boden im östlichen und im westlichen Teil des H. Sand soweit abzutragen, dass diese Flächen von der Flut überspült werden können. Während des Bodenabtrags wird auf dem H. Sand am Rand der B. Binnenelbe ein neuer, rückverlegter Landesschutzdeich errichtet. Die bestehende Justizvollzugsanstalt bleibt binnendeichs. Wenn der neue Deich fertiggestellt und der Bodenabtrag beendet ist, wird der alte Deich beseitigt, so dass die abgetragenen Flächen der Tide ausgesetzt sind. Auf diesen Flächen soll sich ein Süßwasserwatt mit Schlickwatten bilden, so dass ein Rast- und Nahrungshabitat für die Löffelente entsteht.
Der Planfeststellungsbeschluss weist u.a. die Einwendungen des Antragstellers zurück. Dieser hatte mit Schreiben vom 26. Januar 1999 geltend gemacht: Das Vorhaben sei unauflöslich mit der "DA-Erweiterung" verbunden. Ein Bedarf für die Schaffung von Ausgleichsflächen bestehe mithin nur dann, wenn auch das Gesamtvorhaben "DA-Erweiterung" sich als rechtmäßig darstelle. Dies sei aber nicht der Fall. Diese Planung sei formell fehlerhaft, weil aufgrund verbindlicher Zusagen der Antragsgegnerin ein ergebnisoffenes Verfahren nicht mehr möglich sei und die Antragsgegnerin über ihren eigenen Antrag auf Genehmigung des Vorhabens entscheide. Dieses sei auch in materieller Hinsicht unzulässig. Es verursache in der Bau- und Betriebsphase unzumutbare und gesundheitsschädigende Lärm- und Luftbelastungen sowie Erschütterungen. Die Hochwassergefahren würden steigen, das Landschaftsbild werde verschandelt. Mit dem M. Loch werde ein Naturraum allerhöchster Wertigkeit in seiner ökologischen Funktion nahezu vollständig zerstört. Dies sei unzulässig, weil eine Ausnahmeerteilung vom Erhaltungsgebot des Art. 4 der Vogelschutzrichtlinie ausscheide und auch die Voraussetzungen des Art. 6 Abs. 4 FFH-Richtlinie nicht vorhanden seien. Die Kohärenz des Netzes "Natura 2000" werde gestört; die vorgesehenen Ausgleichsflächen stünden nicht zeitnah zur Verfügung und seien zudem funktional ungeeignet. Zudem erfordere die Durchführung der geplanten Maßnahmen ihrerseits erhebliche Eingriffe in Natur und Landschaft, die zu Lasten der "DA-Erweiterung" in den ggf. erforderlichen Abwägungen einzustellen seien. Daneben habe das Vorhaben erhebliche und unzumutbare Beeinträchtigungen der in der Nachbarschaft lebenden Menschen zur Folge.
Der Antragsteller hat am 26. Juni 2000 gegen den vorgenannten Planfeststellungsbeschluss fristgerecht Klage erhoben und am 19. Februar 2001 beantragt, die aufschiebende Wirkung seiner Klage wiederherzustellen.
Er hat zur Begründung seines Antrags im Wesentlichen geltend gemacht: Die Antragsgegnerin sei zur Planfeststellung eines auf niedersächsischem Gebiet belegenen Vorhabens nicht befugt gewesen, da der dies vermeintlich gestattende Staatsvertrag zwischen Hamburg und dem Land Niedersachsen wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht nichtig sei und im Übrigen seine tatsächlichen Voraussetzungen entfallen seien. Da der mit der "DA-Erweiterung" verbundene Eingriff in das M. Loch im Hinblick auf Art. 4 der Vogelschutzrichtlinie und Art. 6 Abs. 4 der FFH-Richtlinie gemeinschaftsrechtswidrig sei, sei auch der Staatsvertrag wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht nichtig. Im Übrigen sei die Grundlage des Staatsvertrages entfallen, weil die Endlinienfertigung des A3 XX, die Grundlage aller Planfeststellungsverfahren gewesen sei, nicht in Hamburg stattfinden werde. Das Verfahren leide an Verfahrensfehlern, die zugleich eine Verletzung seiner Mitwirkungs- und Beteiligungsrechte nach sich zögen. Die Abtrennung der Ausgleichsverfahren von dem Eingriffsverfahren sei nach deutschem und europäischem Recht unzulässig. Dadurch seien seine Beteiligungs- und Verfahrensrechte verkürzt worden. Die für die Eingriffsmaßnahme erforderliche Stellungnahme der Europäischen Kommission liege nicht vor, sei jedenfalls nicht ausreichend. Das Verfahren sei zudem fehlerhaft, weil die nach deutschem Recht und gemäß Art. 6 Abs. 4 FFH-Richtlinie erforderliche Alternativenprüfung fehle. Das Planfeststellungsverfahren sei nicht ergebnisoffen geführt worden. Die Inanspruchnahme von H. Sand führe zu baubedingten erheblichen Beeinträchtigungen des unmittelbar an die Elbinsel angrenzenden Naturschutzgebietes "B. Binnenelbe und Großes Brack" sowie der H. Nebenelbe. Damit werde gegen Art. 6 Abs. 4 FFH-Richtlinie sowie § 24 Abs. 2 NNatSchG verstoßen. Rechtsfehlerhaft meine die Antragsgegnerin, dass die bau- und vorhabensbedingten Auswirkungen keinen Eingriff i.S. des § 7 NNatSchG darstellten. Das vorgesehene Ausgleichskonzept sei nicht geeignet, die Zerstörung des M. Lochs zu kompensieren und müsse darüber hinaus auch wegen der zeitlichen Verzögerung zwischen dem Eingriff und der erhofften Entstehung von Süßwasserwatten und Flachwasserbereichen scheitern. Für die Maßnahme fehle schließlich ein besonderes Vollzugsinteresse.
Der Antragsteller hat beantragt,
die aufschiebende Wirkung seiner Klage gegen den Planfeststellungsbeschluss vom 11. Mai 2000 wiederherzustellen.
Die Antragsgegnerin hat beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Sie hat erwidert: Der Antragsteller könne aus demjenigen Vortrag, der sich auf den Planfeststellungsbeschluss "DA-Erweiterung" beziehe, keine Antragsbefugnis ableiten, weil er insoweit nicht in seinem satzungsgemäßen Aufgabenbereich berührt werde. Der Planfeststellungsbeschluss betreffend H. Sand sei rechtmäßig. Die getrennte Zulassung der Teilverfüllung des M. Lochs und der Kompensationsmaßnahme begegne keinen naturschutzrechtlichen oder verfahrensrechtlichen Bedenken. Das Vorhaben sei nach Maßgabe des Wasserhaushaltsrechts vernünftigerweise geboten. Mit ihm würden zwingende Kompensationsverpflichtungen des europäischen und nationalen Naturschutzrechts nach § 19 c Abs. 5 BNatSchG bzw. Art. 6 Abs. 4 FFH-Richtlinie erfüllt. Die Maßnahmen seien geeignet, den Eingriff in das M. Loch zu kompensieren. Dabei verkenne der Antragsteller, dass insoweit auch den mit der verwaltungsrechtlichen Umsetzung betrauten Behörden ein erheblicher Beurteilungsspielraum eingeräumt sei. Entgegen der Auffassung des Antragstellers werde die Kompensationsmaßnahme H. Sand auch nicht frühestens in fünf bis zehn Jahren ökologisch wirksam werden. Vielmehr werde voraussichtlich zwei Jahre nach Baubeginn ein neues Nahrungsgebiet für die Löffelente zur Verfügung stehen. Es sei nicht erforderlich, dass die Kompensationsmaßnahmen ihre ökologische Wirksamkeit bereits im Zeitpunkt des Eingriffs entfalteten. Das Vorhaben werde insgesamt zu einer erheblichen naturschutzfachlichen Aufwertung der betroffenen Flächen auf dem H. Sand führen. Demgegenüber seien die mit der Maßnahme verbundenen Beeinträchtigungen erheblich weniger gravierend.
Das Verwaltungsgericht hat den Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes mit Beschluss vom 15. März 2001 abgelehnt. Darin heißt es zur Begründung: Die im Rahmen des § 80 Abs. 5 VwGO anzustellende Interessenabwägung gehe zu Lasten des Antragstellers aus. Die im Hauptsacheverfahren erhobene Anfechtungsklage werde voraussichtlich keinen Erfolg haben. Die angeblich fehlende Zuständigkeit der Antragsgegnerin für den Erlass des angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses könne der Antragsteller im Rahmen seines Verbandsklagerechts nicht rügen. Im Übrigen sei der Staatsvertrag nicht nichtig. In der Trennung der Planfeststellungsverfahren M. Loch und H. Sand liege kein Mangel; dadurch sei der Antragsteller nicht in seinen Mitwirkungs- und Beteiligungsrechten verletzt worden. Der satzungsgemäße Aufgabenbereich des Antragstellers werde durch das Gebiet des Landes Niedersachsen begrenzt. Demzufolge sei er an dem Planfeststellungsverfahren M. Loch nicht zu beteiligen gewesen. Im Verfahren H. Sand habe er Gelegenheit gehabt, seine Rechte zu wahren und alle Einwände gegen das Vorhaben einzubringen. Es sei ihm auch nicht verwehrt gewesen, evtl. Rechtsbeeinträchtigungen im Rahmen des Planfeststellungsverfahrens M. Loch geltend zu machen. Danach sei nicht ersichtlich, welche geschützten subjektiven Rechten des Antragstellers durch die verfahrensmäßige Trennung berührt sein könnten. Im Rahmen seiner Einwendungen habe er im Übrigen diese Frage nicht angesprochen. Die getrennte Planfeststellung stelle auch keinen absoluten Verfahrensfehler dar, denn die Entscheidung über Ersatzmaßnahmen könne auch einem nachfolgenden Planfeststellungsbeschluss vorbehalten werden. Auch sonst seien Verfahrensfehler nicht ersichtlich. Der angegriffene Planfeststellungsbeschluss weise auch in der Sache keine Mängel auf, die zu seiner Aufhebung und Nichtvollziehbarkeit führten. Das Fehlen einer Planrechtfertigung könne der Antragsteller im Rahmen seines Verbandsklagerechts grundsätzlich nicht rügen. Im Übrigen sei die Planrechtfertigung nach Maßgabe des einschlägigen Fachplanungsgesetzes gegeben. Der Planfeststellungsbeschluss verstoße bei summarischer Prüfung voraussichtlich nicht gegen zwingende rechtliche Vorschriften. Das Vorhaben sei mit den Regelungen des § 19 c BNatSchG vereinbar. Dass die Inanspruchnahme des M. Lochs für die geplante DA-Erweiterungsmaßnahme nicht gegen nationales und europäisches Recht verstoße, habe bereits das Oberverwaltungsgericht Hamburg in seinem Beschluss vom 19. Februar 2001 festgestellt. Verstöße gegen naturschutzrechtliche Bestimmungen, die allein durch die auf H.r Sand durchzuführende Maßnahme bedingt und im Rahmen der Verbandsklage rügefähig seien, sei nicht festzustellen. Die Herstellung der Ausgleichsfläche auf H. Sand führe zwar zu (vorübergehenden) Beeinträchtigungen, bewirke aber eine positive Veränderung des gegenwärtigen Zustandes und stelle sich aus der Sicht des Naturschutzes als Gewinn dar. Die Auswirkungen auf das angrenzende Naturschutzgebiet seien als nicht erheblich einzustufen, so dass für diese nur vorübergehenden Wirkungen ein naturschutzrechtlicher Ausgleich nicht erforderlich sei. Die Einschätzung der Antragsgegnerin, die bau- und vorhabensbedingten Auswirkungen stellten keinen Eingriff i.S. des § 7 NNatSchG dar, sei daher zutreffend. Soweit der Antragsteller einwende, das Ausgleichskonzept im Bereich H. Sand sei ungeeignet, sei dem nicht zu folgen. Es sei nicht ersichtlich, dass die neben der Maßnahme H. Sand geplanten weiteren Ausgleichsmaßnahmen insgesamt als Kompensation ungeeignet seien. Die Befürchtung des Antragstellers, die Ausgleichsmaßnahme auf H. Sand werde erst mit erheblicher zeitlicher Verzögerung fertiggestellt sein, werde - wie sich aus dem Gutachten des Dipl.-Biologen K. zum Besiedlungspotential von Süßwasserwattgebieten am H. Sand durch aquatische Lebensgemeinschaften der Tideelbe ergebe - nicht geteilt. Auch Flächen, die in einer Übergangszeit möglicherweise nur bedingt als Rastgebiet für bestimmte Vogelarten geeignet seien, könnten nicht vornherein als ungeeignet angesehen werden, zumal dann nicht, wenn im Laufe der Zeit eine Annäherung an den erwünschten Sollzustand erfolge. Auch die Begründung der sofortigen Vollziehung begegne keinen rechtlichen Bedenken.
Zur Begründung seiner vom Senat zugelassenen Beschwerde wiederholt und vertieft der Antragsteller sein bisheriges Vorbringen: Die Antragsgegnerin sei infolge Nichtigkeit des Staatsvertrages nicht zuständig gewesen. Die getrennte Durchführung von Eingriffs- und Ausgleichsplanfeststellung sei unzulässig. Zu einer ergebnisoffenen Abwägung seiner Belange habe es im vorliegenden Verfahren nicht kommen können, weil das Ergebnis des Planfeststellungsverfahrens "DA-Erweiterung" von vornherein festgestanden habe und die zuständigen Amtswalter der Antragsgegnerin unter verschiedenen Gesichtspunkten befangen gewesen seien. Da die Maßnahme "DA-Erweiterung" gegen zwingendes Recht des gemeinschaftlichen Habitatschutzes verstoße und nicht gemeinnützig sei, könne die Maßnahme H. Sand nicht als "vernünftigerweise geboten" bezeichnet werden. Die Ausgleichsmaßnahme sei ebenfalls mit dem gemeinschaftlichen Habitatschutzrecht und dem deutschen Naturschutzrecht unvereinbar.
Der Antragsteller beantragt sinngemäß,
den angefochtenen Beschluss des Verwaltungsgerichts zu ändern und seinem Antrag 1. Instanz zu entsprechen.
Die Antragsgegnerin beantragt,
die Beschwerde zurückzuweisen.
Sie bekräftigt ihre Auffassung, dass der angegriffene Planfeststellungsbeschluss formell und materiell rechtmäßig sei.
Wegen des Vorbringens der Beteiligten im Einzelnen wird auf deren Schriftsätze, wegen des Sachverhalts im Übrigen auf den Inhalt der Planfeststellungsunterlagen und der Verwaltungsvorgänge der Antragsgegnerin Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde ist unbegründet.
Der Antrag des Antragstellers, die aufschiebende Wirkung seiner Klage gegen den Planfeststellungsbeschluss der Antragsgegnerin vom 11. Mai 2000 wiederherzustellen, hat keinen Erfolg.
Die Entscheidung über die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO (iVm § 80 a Abs. 3 VwGO) setzt eine Abwägung des Interesses des Antragstellers, von einer Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsaktes bis zur endgültigen Entscheidung über seine Rechtmäßigkeit verschont zu werden, gegen das - meist - öffentliche Interesse an einer sofortigen Vollziehung des Verwaltungsaktes voraus. Ein derartiges Vollzugsinteresse ist in der Regel dann gegeben, wenn bereits in dem Aussetzungsverfahren zu erkennen ist, dass der Rechtsbehelf des Antragstellers offensichtlich keine Aussicht auf Erfolg bietet; denn an der sofortigen Vollziehung eines offenbar zu Unrecht angefochtenen Verwaltungsaktes besteht regelmäßig ein besonderes Interesse. Erweist sich der Rechtsbehelf hingegen offensichtlich als begründet, wird in aller Regel das Interesse des Antragstellers an der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung überwiegen. Ist der Ausgang des Verfahrens in der Hauptsache bei der in dem Aussetzungsverfahren gebotenen summarischen Prüfung offen, kommt es auf eine Abwägung der widerstreitenden Interessen an.
Die Erfolgsaussichten der Anfechtungsklage des Antragstellers können im Rahmen der summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage noch nicht abschließend beurteilt werden. Insbesondere lassen die von dem Antragsteller gerügten Fehler die Klage nicht als offensichtlich begründet erscheinen. Andererseits lässt sich nicht die Feststellung treffen, dass die Klage des Antragstellers offensichtlich keine Aussicht auf Erfolg bietet, wenngleich sich schon jetzt sagen lässt, dass der Antragsteller mit einer Reihe der erhobenen Rügen voraussichtlich nicht durchdringen wird (A). Die demnach gebotene Abwägung der widerstreitenden Interessen geht zu Lasten des Antragstellers aus (B).
I. Der Aussetzungsantrag ist zulässig.
Der Antragsteller ist als gemäß § 29 Abs. 2 BNatSchG in Niedersachsen anerkannter Naturschutzverband (vgl. Bekanntmachung der Anerkennung durch Runderlass des MU vom 1.10.1995, NdsMBl S. 1090), nach § 60 c Abs. 1, Abs. 2 Nr. 1 NNatSchG iVm § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BNatSchG grundsätzlich klage- und antragsbefugt. Der Antragsteller hat im Planfeststellungsverfahren eine Stellungnahme abgegeben.
II. Die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs des Antragstellers lassen sich nach derzeitigem Sachstand nicht in jeder Hinsicht eindeutig und abschließend beurteilen. Der Antragsteller, der durch das Vorhaben nicht in eigenen subjektiven Rechten nachteilig berührt wird, kann nicht erreichen, dass der Plan unter jedem rechtlichen Gesichtspunkt überprüft wird. Gegenstand der Prüfung durch das Gericht ist allein, ob der Planfeststellungsbeschluss den Vorschriften des Bundesnaturschutzgesetzes, des Niedersächsischen Naturschutzgesetzes, den aufgrund dieser Gesetze erlassenen oder fortgeltenden Rechtsvorschriften oder anderen Rechtsvorschriften widerspricht, die auch den Belangen des Naturschutzes und der Landschaftspflege zu dienen bestimmt sind (§ 60 c Abs. 1 NNatSchG). Der Landesgesetzgeber hat die Verbandsklagebefugnis auf Verstöße gegen das Naturschutzrecht und sonstige dem Naturschutz und der Landschaftspflege dienende Rechtsvorschriften begrenzt, wozu er aufgrund der ihm durch § 42 Abs. 2 VwGO eingeräumten Ermächtigung zur Einführung der Verbandsklage bundesrechtlich befugt war (vgl. BVerwG, Beschl. v. 5.10.1993 - 4 A 9.93 -, DVBl. 1994, 341).
1. Der angefochtene Planfeststellungsbeschluss der Antragsgegnerin vom 11. Mai 2000 leidet voraussichtlich nicht an formellen Mängeln, die der Antragsteller nach Maßgabe des § 60 c Abs. 1 NNatSchG geltend machen kann.
a) Der Antragsteller bestreitet die Zuständigkeit der Antragsgegnerin, weil der diese begründende Staatsvertrag zwischen Hamburg und dem Land Niedersachsen unwirksam sei, denn der Eingriffsakt in das M. Loch sei Grundlage des Vertrages und seinerseits gemeinschaftsrechtswidrig. Diese Überlegungen sind nicht geeignet, dem Begehren des Antragstellers zum Erfolg zu verhelfen. Das Verwaltungsgericht hat insoweit zum einen mit gewichtigen Gründen die Auffassung vertreten, dass der Antragsteller im Rahmen seines Verbandsklagerechts die angebliche Unzuständigkeit der Antragsgegnerin nicht rügen könne. Es kann dahingestellt bleiben, ob dieser Auffassung des Verwaltungsgerichts zu folgen ist. Denn jedenfalls ist dessen weitere Begründung, dass Anhaltspunkte für eine Nichtigkeit des Staatsvertrages nicht ersichtlich seien, nicht zu beanstanden. Der Staatsvertrag soll Hamburg ermöglichen, niedersächsische Flächen für erforderliche Maßnahmen zur Sicherung des Zusammenhangs des Europäischen ökologischen Netzes "Natura 2000" bei der Durchführung von notwendigen Planfeststellungsverfahren für die geplante Erweiterung des DA-Geländes in Hamburg-F. einzubeziehen. Wäre der Planfeststellungsbeschluss "DA-Erweiterung" mit dem Gemeinschaftsrecht nicht vereinbar, so entfielen damit zwar das Motiv und die Grundlage für den geschlossenen Staatsvertrag, dieser würde damit jedoch nicht gleichsam automatisch unwirksam. Insbesondere enthält er selbst keine gegen das Gemeinschaftsrecht verstoßenden Regelungen. Sein Ziel besteht vielmehr darin, Hamburg mit Unterstützung des Landes Niedersachsen in die Lage zu versetzen, die nach dem Gemeinschaftsrecht notwendigen Maßnahmen treffen zu können.
b) Der Planfeststellungsbeschluss vom 11. Mai 2000 leidet nicht - die Rügebefugnis des Antragstellers insoweit unterstellt - an einem zur Aufhebung oder Feststellung der Rechtswidrigkeit führenden Verfahrensfehler.
Der Antragsteller verweist unter der Überschrift "Fehlende Ergebnisoffenheit der Planfeststellungsbehörde" auf verschiedene Einzelpunkte, mit denen er Verstöße gegen das Gebot fairen Verwaltungshandelns und die Besorgnis der Befangenheit von Amtswaltern der Antragsgegnerin begründen will. Diese Vorwürfe beziehen sich auf das Verfahren "DA-Erweiterung", also nicht unmittelbar auf den streitbefangenen Planfeststellungsbeschluss über die Kompensationsmaßnahme H. Sand. Es kann dahingestellt bleiben, inwiefern die vorgebrachten Rügen überhaupt eine rechtliche Bedeutung in diesem Verfahren erlangen könnten. Jedenfalls vermag der Senat - ebenso wie die mit diesem Vorbringen befassten hamburgischen Verwaltungsgerichte - beachtliche Verfahrensfehler nicht festzustellen.
Der Antragsteller rügt, dass der Antragsteller im Planfeststellungsverfahren, die Anhörungs- und die Planfeststellungsbehörde identisch gewesen seien. Ein rechtlicher Fehler liegt darin nicht. Durch den Staatsvertrag zwischen der Freien und Hansestadt Hamburg und dem Land Niedersachsen betreffend erforderliche Ersatzmaßnahmen im Zusammenhang mit der Erweiterung des DA-Werkes in Hamburg-Finkenwerder vom 11. Oktober 1998, dem die Hamburgische Bürgerschaft und der Niedersächsische Landtag zugestimmt haben, ist bestimmt, dass Planfeststellungs- und Anhörungsbehörde die Wirtschaftsbehörde Hamburg ist (Art. 1 Abs. 3). Dieser Staatsvertrag hat Gesetzeskraft. Es mag zwar rechtspolitisch befriedigender sein, wenn Vorhabenträger, Anhörungs- und Planfeststellungsbehörde nicht identisch sind, zwingend geboten ist eine solche Trennung nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht (vgl. z.B. Beschl. v. 27.7.1990 - 4 C 26.87 -, NVwZ 1991, 781; Beschl. v. 24.8.1987 - 4 B 129.87 -, NVwZ 1988, 532). Im vorliegenden Verfahren besteht kein Grund, von dieser Rechtsprechung abzuweichen.
Soweit der Antragsteller unzulässige Handlungen des Senators Dr. Mirow und die Befangenheit oder fehlende Unabhängigkeit des Leiters des Planfeststellungsverfahrens rügt, hat das Verwaltungsgericht Hamburg sich in seinem Beschluss vom 18. Dezember 2000 - 15 VG 3923/00 - mit diesem Vorbringen im Einzelnen auseinandergesetzt (S. 31 ff. des Beschlussabdrucks). Der Senat sieht - ebenso wie das Hamburgische Oberverwaltungsgericht in seinem Beschluss vom 19. Februar 2001 (2 Bs 370/00) - keinen Anlass zu einer abweichenden Beurteilung. Der Antragsteller hat im Beschwerdeverfahren insoweit keine neuen Gesichtspunkte dargetan oder glaubhaft gemacht, die zu weitergehenden Ermittlungen oder ergänzenden Feststellungen veranlassen würden.
Mit dem Vorbringen des Antragstellers, die Planfeststellungsbehörde habe einen "bösen Schein" erweckt und das Gebot des fairen Verfahrens verletzt, hat sich das Verwaltungsgericht ebenfalls detailliert auseinandergesetzt; auf die entsprechenden Ausführungen (S. 36 ff. des Beschlussabdrucks) wird Bezug genommen. Auch insoweit hat der Antragsteller keine neuen Gesichtspunkte vorgetragen oder glaubhaft gemacht, die eine abweichende Beurteilung rechtfertigen könnten.
Der Antragsteller ist auch nicht dadurch in seinem Mitwirkungsrecht verletzt worden, dass zur Hauptmaßnahme "DA-Erweiterung" und den erforderlichen Kompensationsmaßnahmen gesonderte Planfeststellungsbeschlüsse ergangen sind. Der Antragsteller ist nach § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BNatSchG in Planfeststellungsverfahren über Vorhaben, die mit Eingriffen in Natur und Landschaft i.S. des § 8 BNatSchG verbunden sind, mitwirkungsberechtigt, soweit er nach § 29 Abs. 2 BNatSchG anerkannt ist und durch das Vorhaben in seinem satzungsgemäßen Aufgabenbereich berührt wird. Der Antragsteller ist nach § 29 Abs. 2 BNatSchG ein in Niedersachsen anerkannter Verband (RdErl. des MU vom 1.10.1995, NdsMBl 1995, S. 1090). Als solcher war er an dem Planfeststellungsverfahren "H. Sand" - wie geschehen - zu beteiligen. Hierauf war das Beteiligungsrecht des Antragstellers allerdings auch beschränkt. Die Anerkennung des Antragstellers, dessen Tätigkeitsbereich das Land Niedersachsen ist, wird von der nach Landesrecht zuständigen Behörde für den satzungsgemäßen Aufgabenbereich ausgesprochen; sie gilt für das Gebiet des Landes, in dem die zuständige Behörde ihren Sitz hat (§ 29 Abs. 4 Satz 1 BNatSchG) und reicht damit nicht weiter, als die Zuständigkeit der die Anerkennung aussprechenden Behörde. Hieraus folgt, dass der Antragsteller nicht an dem das Hamburgische Staatsgebiet betreffenden Planfeststellungsverfahren "DA-Erweiterung" oder an Verfahren betreffend Kompensationsmaßnahmen in anderen Bundesländern als Niedersachsen zu beteiligen war. Hieran hätte sich nichts geändert, wenn die "DA-Erweiterung" und die erforderlichen Kompensationsmaßnahmen in einem einheitlichen Planfeststellungsverfahren behandelt und zum Gegenstand eines Planfeststellungsbeschlusses gemacht worden wären. Denn der Antragsteller ist nur mitwirkungsbefugt, "soweit" er nach § 29 Abs. 2 BNatSchG anerkannt ist und durch das Vorhaben in seinem satzungsgemäßen Aufgabenbereich berührt wird. Im Übrigen hat der Antragsteller Gelegenheit gehabt, sich auch zu den Zusammenhängen der streitbefangenen Kompensationsmaßnahme mit der Planfeststellung "DA-Erweiterung" zu äußern. Die von ihm abgegebene Einwendung und Stellungnahme vom 26. Januar 1999 bezieht sich in erheblichem Umfang auf diese Maßnahme.
Hiervon abgesehen vermag der Senat der Rüge des Antragstellers, die getrennte Durchführung von Eingriffs- und Ausgleichsplanfeststellung sei insbesondere unter gemeinschaftsrechtlichen Aspekten unzulässig, weil anders als bei der Eingriffsregelung nach innerstaatlichem Naturschutzrecht die Kompensationsmaßnahmen zur Sicherung des Zusammenhangs des Europäischen ökologischen Netzes "Natura 2000" mit dem Zulassungsbescheid festgesetzt werden müssten, auch inhaltlich nicht zu folgen.
Was die naturschutzrechtliche Eingriffsregelung angeht, so hat der Träger des Vorhabens bei einem Eingriff in Natur und Landschaft, der aufgrund eines nach öffentlichem Recht vorgesehenen Fachplanes vorgenommen werden soll, die erforderlichen Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen im Fachplan oder in einem landschaftspflegerischen Begleitplan darzustellen; der Begleitplan ist Bestandteil des Fachplanes (§ 8 Abs. 4 BNatSchG, § 14 NNatSchG). Diese verfahrensrechtliche Integration hat zur Folge, dass die Vorschriften, die für das jeweilige Vorhaben gelten, auch auf den Entscheidungsteil anzuwenden sind, der die Ausgleichs- oder Ersatzverpflichtung betrifft. Die Konzentrationswirkung des Planfeststellungsbeschlusses, der alle anderen behördlichen Entscheidungen ersetzt und alle öffentlich-rechtlichen Beziehungen zwischen dem Träger des Vorhabens und den durch den Plan Betroffenen rechtsgestaltend regelt, erstreckt sich auch auf den Teil, der den Eingriff in Natur und Landschaft gestattet und die insoweit erforderlichen Kompensationsmaßnahmen betrifft. Ebenso verhält es sich mit den notwendigen Maßnahmen zur Sicherung des Zusammenhangs des Europäischen ökologischen Netzes "Natura 2000" nach § 19 c BNatSchG und Art. 6 Abs. 4 FFH-Richtlinie. Auch diese Maßnahmen sind im Zulassungsantrag darzustellen und werden von der Zulassungsbehörde im Zulassungsbescheid festgesetzt. Weder die §§ 8 BNatSchG, 14 NNatSchG noch § 19 c BNatSchG, Art. 6 Abs. 4 FFH-Richtlinie äußern sich jedoch dazu, ob in einem Planfeststellungsverfahren die Sachentscheidung über Teilfragen, die sich auf die naturschutzrechtliche Eingriffsregelung oder die zur Sicherung der Kohärenz des Europäischen ökologischen Netzes notwendigen Maßnahmen beziehen, offengelassen und einem Ergänzungsbeschluss vorbehalten werden darf. Unter welchen Voraussetzungen es die Planfeststellungsbehörde mit einer Teilentscheidung bewenden lassen kann, beurteilt sich vielmehr nach dem einschlägigen Planungsrecht (vgl. BVerwG, Beschl. v. 22.5.1995 - 4 B 30.95 -, Buchholz 406.401 § 8 BNatSchG Nr. 16 zur naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung).
Sofern eine abschließende verbindliche Entscheidung über das Vorhaben und die dabei zu treffenden Vorkehrungen im Zeitpunkt der Planfeststellung noch nicht möglich ist, kann diese gemäß § 74 Abs. 3 VwVfG einem nachfolgenden Verwaltungshandeln vorbehalten werden. Das Bundesverwaltungsgericht hat wiederholt festgestellt, dass eine solche Regelung nicht dem Prinzip der Einheitlichkeit der Planungsentscheidung und dem Grundsatz umfassender Problembewältigung zuwiderläuft. Diese Prinzipien sind nicht in einem formellen Sinne zu verstehen. Sie schließen die Aufspaltung in einander ergänzende Teilentscheidungen nicht aus. Die Einheit ist auch bei dieser Vorgehensweise gewahrt. Sie wird dadurch hergestellt, dass der Abschluss des Verfahrens hinausgeschoben wird bis zu dem vorbehaltenen Ergänzungsbeschluss, der zusammen mit dem vorangegangenen Beschluss die Planfeststellungsentscheidung bildet. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist auch geklärt, unter welchen Voraussetzungen der Vorbehalt einer Planergänzung materiell-rechtlich zulässig ist. Zwar darf ein Konflikt, den der Planungsträger vorfindet oder den er durch seine Planung hervorruft, nicht ungelöst bleiben. Das bedeutet aber nicht, dass die Probleme in einem einzigen Planfeststellungsbeschluss bewältigt werden müssen. Ist eine abschließende Entscheidung im Zeitpunkt der Planfeststellung, aus welchen Gründen auch immer, mangels Entscheidungsreife nicht möglich, aber hinreichend gewährleistet, dass sich im Wege der Planergänzung der Konflikt entschärfen und ein Zustand schaffen lässt, der den gesetzlichen Anforderungen gerecht wird, so darf die Planungsbehörde die abschließende Lösung einem ergänzenden Beschluss vorbehalten, es sei denn, dass sich ihre Entscheidung ohne die vorbehaltene Teilregelung als ein zur Verwirklichung des mit dem Vorhaben verfolgten Ziels untauglicher Planungstorso erweist. Es besteht auch kein Zweifel daran, dass Gegenstand eines Ergänzungsbeschlusses grundsätzlich auch Maßnahmen sein können, die im Zuge der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung zu treffen sind (vgl. BVerwG, Beschl. v. 30.8.1994 - 4 B 105.94 -, Buchholz 316 § 74 Nr. 31 = NVwZ-RR 1995, 323; Beschl. v. 22.5.1995 - 4 B 30.95 -, Buchholz 406. 401 § 8 BNatSchG Nr. 16).
Hier hat die Antragsgegnerin in ihrem Planfeststellungsbeschluss "DA-Erweiterung" vom 8. Mai 2000 bestimmt, dass die nach § 19 c Abs. 5 BNatSchG notwendigen Maßnahmen zur Sicherung des Zusammenhangs des Europäischen ökologischen Netzes "Natura 2000" auf dem H.r Sand in Niedersachsen sowie in der H. Marsch und in der Hörner Au in Schleswig-Holstein durchgeführt werden. Sie hat zugleich die Maßnahme "H. Sand" als Ersatzmaßnahme festgesetzt. Die Festsetzung der Maßnahmen "H. Marsch" und "H. A." als Ersatzmaßnahmen hat sie einer gesonderten Entscheidung vorbehalten (PFB S. 36 f.). Hiernach sind die Maßnahmen auf H. Sand bereits in diesem Planfeststellungsbeschluss jedenfalls dem Grunde nach festgesetzt worden; lediglich die Bestimmung der näheren Einzelheiten ist Gegenstand des nachfolgenden Planfeststellungsbeschlusses betreffend H. Sand vom 11. Mai 2000. Unter diesen Umständen war eine Beeinträchtigung des Grundsatzes der umfassenden Konfliktbewältigung schon deshalb nicht zu erwarten, weil für die Planfeststellung in beiden Verfahren die Antragsgegnerin, also ein und dieselbe Behörde, zuständig ist und die Entscheidung auch über die Einzelheiten der Kompensationsmaßnahme bei Erlass des Planfeststellungsbeschlusses "DA-Erweiterung" praktisch feststand. Anderenfalls hätte der nachfolgende Planfeststellungsbeschluss vom 11. Mai 2000 nicht bereits drei Tage nach Erlass des "Hauptplanfeststellungsbeschlusses" ergehen können. Von einer echten Problemverlagerung auf ein nachfolgendes Verwaltungshandeln kann demgemäß in Wirklichkeit nicht gesprochen werden.
Im Übrigen stellt sich die Frage, ob ein Ergänzungsvorbehalt zulässig ist, als ein Problem der Rechtmäßigkeit des Planfeststellungsbeschlusses dar, in dem der Vorbehalt enthalten ist. Soll also gerügt werden, dass eine bestimmte Regelung in den Planfeststellungsbeschluss hätte aufgenommen werden müssen und nicht einem weiteren Verfahren hätte überlassen werden dürfen, so muss die Rüge von dem Betroffenen - ihre Zulässigkeit im Übrigen unterstellt - gegen den nach seiner Ansicht unvollständigen Planfeststellungsbeschluss erhoben werden. Wird ein solcher Angriff indes - aus welchen Gründen immer - nicht mit Erfolg geführt, so kann später unter diesem Gesichtspunkt nicht mehr die Aufhebung des Ergänzungsbeschlusses begehrt werden.
2. Das Verwaltungsgericht hat auch in der Sache keine Mängel feststellen können, die zu einer Aufhebung oder Nichtvollziehbarkeit des angegriffenen Planfeststellungsbeschlusses führen.
a) Dieser Beurteilung ist hinsichtlich der vom Antragsteller vermissten Planrechtfertigung zu folgen. Das Verwaltungsgericht hat insoweit zum einen die Auffassung vertreten, dass der Antragsteller im Rahmen seines Verbandsklagerechts das Fehlen einer Planrechtfertigung grundsätzlich nicht rügen könne, im Übrigen die Planrechtfertigung des Vorhabens gegeben sei. Was die Rügebefugnis angeht, so hat das Bundesverwaltungsgericht verschiedentlich dahinstehen lassen, ob ein Verbandskläger die Fehlerhaftigkeit der angenommenen Planrechtfertigung überhaupt geltend machen kann (vgl. Urt. v. 19.5.1998 - 4 A 9.97 -, DVBl. 1998, 900 = NVwZ 1998, 961). Es hat aber mit Urteil vom 8. Juli 1998 (11 A 30.97 -, NVwZ 1999, 70) entschieden, dass ein von der Planung nicht enteignend betroffener Kläger eine gerichtliche Überprüfung, ob eine Planfeststellung dem Gebot der Planrechtfertigung genügt, nicht verlangen kann, und dies damit begründet, dass in einem derartigen Fall nur rechtlich geschützte eigene Belange wehrfähig seien. Diese Entscheidung legt es - wie das Erstgericht im Anschluss an den Beschluss des VG Oldenburg vom 26. Oktober 1999 (- 1 B 3319/99 -, NuR 2000, 398) angenommen hat - nahe, auch dem Verbandskläger eine solche Kontrollbefugnis abzusprechen. Zwar muss der anerkannte Naturschutzverband, um eine zulässige Verbandsklage erheben zu können, nicht geltend machen, in eigenen subjektiven Rechten betroffen zu sein. Mit der (sog. altruistischen) Verbandsklage nach § 60 c NNatSchG können aber nur bestimmte Belange, nämlich solche des Naturschutzes und der Landschaftspflege, verfolgt werden. Nur insoweit ist dem Naturschutzverband die Vertretung öffentlicher Interessen anvertraut worden. Dieser Umstand spricht für die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass die Rügebefugnis des Antragstellers unter dem Gesichtspunkt des Fehlens der Planrechtfertigung nicht weiter reicht, als diejenige eines von der Planung nicht enteignend Betroffenen, der ebenfalls in seiner Klagebefugnis begrenzt ist.
Hiervon abgesehen spricht Überwiegendes dafür, dass die Notwendigkeit der planfestgestellten Kompensationsmaßnahmen nicht unter dem Gesichtspunkt der (allgemeinen) Planrechtfertigung zu prüfen ist. Die grundlegende These, dass eine hoheitliche Planung ihre Rechtfertigung nicht schon in sich selbst trage, sondern im Hinblick auf die von ihr ausgehenden Einwirkungen auf Rechte Dritter im Hinblick auf die jeweils konkrete Planungsmaßnahme rechtfertigungsbedürftig sei, ist vom Bundesverwaltungsgericht zur Bauleit- und Fachplanung entwickelt worden. Die Eigenart dieser Planungen besteht darin, dass sie einer spezifischen rechtlichen Bindung unterliegen, die als Abwägungsgebot bezeichnet werden kann, und verlangt, dass alle öffentlichen und privaten Belange, die von dem Vorhaben berührt werden, gerecht untereinander und gegeneinander abgewogen werden. Zur planerischen Gestaltungsfreiheit gehört nicht nur die Möglichkeit, im Rahmen einer vorgegebenen Aufgabenstellung Alternativen zu entwickeln und nach eigener planerischen Einschätzung auszuwählen; sie erstreckt sich auch auf die Entscheidung, ein bestimmtes in Erwägung gezogenes Vorhaben gänzlich zu unterlassen. Diese Entscheidungsmöglichkeit besteht indessen nicht, wenn das Gesetz dem Vorhabenträger bestimmte Maßnahmen aufnötigt. So verhält es sich jedoch nach § 8 BNatSchG, §§ 10 ff. NNatSchG mit den Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen als Kompensation für Eingriffe in Natur und Landschaft. Entsprechendes gilt für die Maßnahmen, die zur Sicherung des Zusammenhangs des Europäischen ökologischen Netzes "Natura 2000" nach Art. 6 Abs. 4 FFH-RL, § 19 Abs. 5 BNatSchG notwendig sind. Während die Erforderlichkeit der Hauptmaßnahme, der "DA-Erweiterung", unter fachplanerischen Gesichtspunkten zu beurteilen und im Rahmen von gegen den sie zulassenden Planfeststellungsbeschluss vom 8. Mai 2000 erhobenen Rechtsbehelfen zu prüfen ist, folgt die Notwendigkeit der mit Beschluss vom 11. Mai 2000 festgestellten Kompensationsmaßnahmen zwingend aus den naturschutzrechtlichen Bestimmungen. Sie begründen - wenn man insoweit an dem Begriff festhalten will - die planerische Rechtfertigung des Vorhabens. Das Fehlen einer solchen kann der Antragsteller gegen den vorliegend angefochtenen Planfeststellungsbeschluss im übrigen auch deshalb nicht ins Feld führen, weil von der Rechtfertigung im beschriebenen Sinne bereits auf Grund der in dem vollziehbaren Planfeststellungsbeschluss vom 8. Mai 2000 erfolgten Festsetzung (1.7.1, 1.8.3, 1. Absatz) als Kompensations- und Ersatzmaßnahme auszugehen ist.
b) Was die gerügten Verstöße gegen das europäische Habitatschutzrecht und das innerstaatliche Naturschutzrecht angeht, ist folgendes zu bemerken: Nach Art. 6 FFH-Richtlinie, § 19 c BNatSchG sind Projekte auf ihre Verträglichkeit mit den Erhaltungszielen eines Gebietes von gemeinschaftlicher Bedeutung oder eines Europäischen Vogelschutzgebiets zu überprüfen. Projekte i.S. dieser Vorschriften sind nach § 19 a Abs. 2 Nr. 8 Buchstabe a BNatSchG Vorhaben und Maßnahmen innerhalb eines Gebiets von gemeinschaftlicher Bedeutung oder eines Europäischen Vogelschutzgebiets, sofern sie unter anderem einer behördlichen Entscheidung bedürfen. Vorhaben in diesem Sinne ist die "DA-Erweiterung", die mit erheblichen Beeinträchtigungen des M. Lochs, eines potentiellen Gebiets von gemeinschaftlicher Bedeutung, verbunden ist. Hingegen handelt es sich bei der Schaffung von Süßwasserwattflächen auf dem H. Sand nicht um ein Projekt in diesem Sinne, denn dies ist kein Vorhaben und keine Maßnahme innerhalb eines Gebiets von gemeinschaftlicher Bedeutung oder eines Europäischen Vogelschutzgebiets.
Die Kompensationsmaßnahme "H. Sand" stellt auch keinen Eingriff in Natur und Landschaft i.S. des § 8 BNatSchG (§ 19 a Abs. 2 Nr. 8 Buchst. b BNatSchG) dar. Eingriffe in Natur und Landschaft i.S. des Gesetzes sind Veränderungen der Gestalt oder Nutzung von Grundflächen, die die Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts oder das Landschaftsbild erheblich oder nachhaltig beeinträchtigen können (§ 8 Abs. 1 BNatSchG). Beeinträchtigung bedeutet eine negative Veränderung der zu schützenden Güter aufgrund menschlicher Einwirkungen. Maßnahmen, die bezogen auf die einzelnen Schutzgüter zur Verbesserung des Naturhaushalts oder des Landschaftsbildes beitragen, stellen keine Beeinträchtigung dar. Dies gilt auch für Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen. Diese bezwecken gerade, die Folgen eines Eingriffs so auszugleichen, dass nach seiner Beendigung keine erhebliche oder nachhaltige Beeinträchtigung des Naturhaushalts zurückbleibt und das Landschaftsbild landschaftsgerecht wiederhergestellt oder neu gestaltet ist bzw. die durch den Eingriff zerstörten Funktionen oder Werte des Naturhaushalts oder Landschaftsbildes an anderer Stelle des von dem Eingriff betroffenen Raumes in ähnlicher Art und Weise wiederhergestellt werden. Geeignete Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen führen somit im Ergebnis zu positiven Auswirkungen auf die betroffenen Schutzgüter des Naturhaushalts und des Landschaftsbildes (vgl. OVG Lüneburg, Urt. v. 28.8.1995 - 3 L 1466/93 -, RdL 1996, 298; Louis, Bundesnaturschutzgesetz, 2. Aufl., Rdnr. 15 zu § 8). In diesem Zusammenhang spielt es keine Rolle, ob Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen einem eigenständigen Zulassungsverfahren unterliegen. Bewirken Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen hingegen (im Ergebnis) erhebliche Beeinträchtigungen der Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts und des Landschaftsbildes, so sind sie als solche ungeeignet.
Der Umstand, dass mit der Schaffung von Süßwasserwattflächen auf H. Sand eine Veränderung des bestehenden naturhaften Zustands verbunden ist, ändert nichts an dem Rechtscharakter dieser Maßnahme als Ersatzmaßnahme im Sinne des § 8 Abs. 9 BNatSchG, § 12 NNatSchG. Denn die Behörde ist im Rahmen der rechtlichen Vorgaben dieser Vorschriften nicht gehalten, allein naturschutzkonservierende Maßnahmen zu treffen. Sie kann um der angestrebten Aufwertung und des naturschutznäheren Endziels willen auch Maßnahmen ergreifen, die den vorhandenen Zustand beeinträchtigen, sich aber in der naturschutzfachlichen Gesamtbilanz als günstig erweisen (BVerwG, Urt. v. 10.9.1998 - 4 A 35.97 -, NVwZ 1999, 532). So verhält es sich hier.
Die erforderliche Prüfung der Verträglichkeit und diejenige im Hinblick auf die Eingriffsregelung ist somit zu Recht im Rahmen des Verfahrens "DA-Erweiterung" durchgeführt worden. Insoweit können Einwände gegen die Rechtmäßigkeit dieser Prüfung nur der das Vorhaben zulassenden Entscheidung entgegengehalten und vor den Hamburgischen Verwaltungsgerichten zur gerichtlichen Prüfung gestellt werden. Diese Prüfung haben die Hamburgischen Verwaltungsgerichte vorgenommen, soweit sie von den in jenen Verfahren auftretenden Antragstellern beansprucht werden konnte (vgl. insbesondere VG Hamburg, Beschl. v. 18.12.2000 - 15 VG 3923/00 -; OVG Hamburg, Teilbeschl. v. 19.2.2001 - 2 Bs 370/00 -; VG Hamburg, Beschl. v. 15.1.2001 - 15 VG 3932/00 -; OVG Hamburg, Beschl. v. 27.2.2001 - 2 Bs 38/01 -). Der Antragsteller kann indes - wie dargelegt - eine gerichtliche Kontrolle insoweit nicht verlangen. Er kann allein rügen, dass die getroffenen Kompensationsmaßnahmen, die Gegenstand des Planfeststellungsbeschlusses "H. Sand" vom 11. Mai 2000 sind, nicht den Anforderungen des europäischen oder deutschen Naturschutzrechts entsprechen.
Damit stellt sich - da der Antragsteller entsprechende Rügen erhoben hat - die Frage, ob die zur Sicherung des Zusammenhangs des Europäischen ökologischen Netzes "Natura 2000" notwendigen Maßnahmen vorgesehen worden sind und - nach Maßgabe der Eingriffsregelung der §§ 8 BNatSchG, 7 ff. NNatSchG - ob die geplanten Ersatzmaßnahmen zur Erreichung des mit ihnen verfolgten Zwecks geeignet und erforderlich sind und keine Nachteile herbeiführen, die außer Verhältnis zu dem beabsichtigten Erfolg stehen.
Der Antragsteller beanstandet insoweit, dass die Kompensationsmaßnahme funktional ungeeignet sei und nicht zeitnah realisiert werde sowie zu erheblichen Beeinträchtigungen des an H. Sand angrenzenden Naturschutzgebietes und der H. Nebenelbe führe. Er verweist zur Unterstützung seines Vorbringens insbesondere auf das Gutachten von Prof. Dr. D. vom 10. November 2000 "zur DA-Erweiterung in das M. Loch (ökologische und naturschutzbezogene Fragen zur DA-Erweiterung und der geplanten Ausgleichsmaßnahme H. Marsch)" sowie die "Gutachterliche Stellungnahme zu den Antragsunterlagen und dem Planfeststellungsbeschluss der beabsichtigten Ausgleichsmaßnahme H. Sand für den Eingriff ins M. Loch, Hamburg)" des Dipl.-Biologen Krieg vom 13. Dezember 2000 (Endfassung). Es kann dahingestellt bleiben, ob die Bezugnahme auf Ausführungen eines Dritten ausreicht und derartige (gutachterliche) Stellungnahmen und Ausarbeitungen dritter Personen berücksichtigt werden können (vgl. hierzu BVerwG, Beschl. v. 21.1.1998 - 4 VR 3.97 -, NVwZ 1998, 616), jedenfalls ist nach dem bisherigen Sach- und Streitstand nicht offensichtlich, dass der angefochtene Planfeststellungsbeschluss gegen Rechtsvorschriften verstößt, deren Verletzung der Antragsteller nach Maßgabe des § 60 c NNatSchG geltend machen kann.
Das Verwaltungsgericht hat sich mit den Einwänden des Antragstellers auseinandergesetzt. Es hat keine Anhaltspunkte dafür gesehen, dass die "Ausgleichsmaßnahme H. Sand" zusammen mit den geplanten weiteren "Ausgleichsmaßnahmen" insgesamt als Kompensation ungeeignet ist und sich hinsichtlich der gerügten zeitlichen Verzögerung ausdrücklich auf eine sachverständige Beurteilung des Dipl.-Biologen K. gestützt. Eine erhebliche (dauerhafte) Beeinträchtigung des angrenzenden Naturschutzgebiets hat das Verwaltungsgericht ebenso verneint wie einen Eingriff i.S. des § 7 NNatSchG infolge der bau- und vorhabenbedingten Auswirkungen der Maßnahme "H. Sand".
Diese Beurteilung kann nicht als offensichtlich fehlerhaft bezeichnet werden. Insbesondere vermag der Senat auch unter Berücksichtigung der vom Antragsteller herangezogenen gutachterlichen Stellungnahmen nicht zu erkennen, dass die Kompensationsmaßnahmen schlechthin ungeeignet sind. Die Kritik der Gutachter richtet sich vornehmlich darauf, dass mit den beabsichtigten Maßnahmen die Kohärenz des ökologischen Netzes "Natura 2000" nicht gesichert und ein unzureichender Ersatz für die Beeinträchtigungen geschaffen werde. Es ist allerdings zweifelhaft, ob dem eine zutreffende Vorstellung von den zum Ausgleich gebotenen Maßnahmen zugrunde liegt. Im Übrigen würde - wenn die Kritik berechtigt wäre - daraus nicht ohne weiteres die Aufhebung des angegriffenen Planfeststellungsbeschlusses folgen. Vielmehr bestünde dann ggf. die Notwendigkeit, weitere Maßnahmen zu treffen, um den Anforderungen des Naturschutzrechts voll zu genügen. Dass der Anordnung ergänzender Maßnahmen von vornherein unüberwindliche Hindernisse entgegenstünden, ist nicht ersichtlich. Auch der zwischen Hamburg und dem Land Niedersachsen geschlossene Staatsvertrag geht von dieser Möglichkeit aus, wenn es dort heißt, dass als Ausgleichs- bzw. Ersatzfläche zunächst die Elbinsel H. Sand vorgesehen ist (Art. 1 Abs. 1). In Abs. 2 desselben Artikels wird die Niedersächsische Landesregierung ermächtigt, erforderlichenfalls weitere Flächen im Landkreis Stade, die als geeignet i.S. von Abs. 1 in Betracht kommen, der in diesem Vertrag auf Hamburg übertragenen Befugnis zu unterstellen. Im Übrigen liegt bereits dem Planfeststellungsbeschluss "DA-Erweiterung" die Erkenntnis zugrunde, dass mit den geplanten Ersatzmaßnahmen eine vollständige Kompensation der Eingriffe in Natur und Landschaft nicht erreicht werden kann, und wird deshalb in diesem Planfeststellungsbeschluss eine Ausgleichsabgabe gemäß § 9 Abs. 6 Satz 3 und 4 HmbNatSchG (iVm § 8 Abs. 9 BNatSchG) für die nicht ausgleichbaren und nicht durch Ersatzmaßnahmen zu kompensierenden Eingriffe dem Grunde nach festgesetzt (vgl. PFB S. 37, 459).
Was die von § 19 c Abs. 5 BNatSchG, Art. 6 Abs. 4 FFH-Richtlinie geforderte Sicherung des Zusammenhangs des Europäischen ökologischen Netzes in zeitlicher Hinsicht angeht, so stellt sich die Auffassung des Antragstellers, dass insoweit ein lückenloser Schutz geboten sei, keineswegs als gesichert dar. Zu Recht weist die Antragsgegnerin darauf hin, dass eine derartige Forderung die Durchführung von Kompensationsmaßnahmen erheblich erschweren und damit auch die Zulassung berechtigter Eingriffe verhindern würde (ebenso etwa Ramsauer, NuR 2000, 601, 608). Hebt man demgegenüber darauf ab, dass der FFH-Richtlinie insgesamt das Konzept der Nachhaltigkeit zugrunde liegt, so kommt es - worauf auch die Begründung des Verwaltungsgerichts zielt - entscheidend auf den langfristigen Schutz natürlicher Lebensräume an (in diesem Sinne z.B. auch Ramsauer, a.a.O.).
B. Die nach allem hier erforderliche Abwägung der von der Antragsgegnerin für die Anordnung der sofortigen Vollziehung des angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses angeführten öffentlichen Interessen gegen die von dem Antragsteller im Rahmen von § 60 c Abs. 1 NNatSchG vertretenen öffentlichen Interessen geht zum Nachteil des Antragstellers aus. Das mit dem streitigen Vorhaben verfolgte öffentliche Interesse an der naturschutzrechtlich gebotenen Kompensation des Eingriffs in das M. Loch durch die "DA-Erweiterung" überwiegt die öffentlichen Interessen, als deren Wahrer der Antragsteller auftritt.
Wird die aufschiebende Wirkung seiner Klage nicht wiederhergestellt, erweist sich aber die Klage in der Hauptsache später als begründet, so muss zwar mit der Möglichkeit gerechnet werden, dass das streitige Vorhaben bereits vor einer endgültigen Entscheidung zur Hauptsache vollendet wird. Die Beeinträchtigung naturschützerischer Belange durch die Schaffung von Süßwasserwattflächen auf H. Sand hat jedoch unter Berücksichtigung der damit verbundenen bau- und vorhabenbedingten nachteiligen Wirkungen ein geringeres Gewicht, zumal diese voraussichtlich zumindest teilweise wieder rückgängig gemacht werden könnten.
Wird hingegen dem Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung stattgegeben, die Klage des Antragstellers später aber abgewiesen, drohen weitaus schwerere Nachteile für die Allgemeinheit. Zwar würden dann die von dem Antragsteller vertretenen naturschützerischen Belange bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache vor weiteren Beeinträchtigungen durch die mit dem angegriffenen Planfeststellungsbeschluss zugelassenen Maßnahmen verschont bleiben und eine Rückgängigmachung bereits eingetretener nachteiliger Wirkungen gemäß § 80 Abs. 5 Satz 3 VwGO in Betracht kommen. Dem steht aber entgegen, dass der Planfeststellungsbeschluss "DA-Erweiterung" zügig vollzogen wird, nachdem die dagegen gerichteten Anträge auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes vor den Hamburgischen Verwaltungsgerichten, aber auch vor dem Bundesverfassungsgericht, erfolglos geblieben sind. Mit der Vollziehung dieses Planfeststellungsbeschlusses sind unstreitig erhebliche Eingriffe in das M. Loch verbunden, die dringend der naturschutzfachlichen Kompensation bedürfen, damit der Zusammenhang des angestrebten Europäischen ökologischen Netzes "Natura 2000" soweit und so zeitnah wie möglich gesichert wird und Ersatzflächen für die betroffenen Tierarten baldmöglichst zur Verfügung stehen. Eine Verzögerung bei der Verwirklichung der Kompensationsmaßnahme würde deshalb zu einem Zustand führen, der den Anforderungen des Naturschutzrechts jedenfalls weniger entsprechen würde als die baldige Realisierung des Vorhabens.
Unter diesen Umständen kann dem Einwand des Antragstellers, die Anordnung der sofortigen Vollziehung sei mangels Eilbedürftigkeit des streitigen Vorhabens nicht erforderlich gewesen, ebenfalls nicht gefolgt werden. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung eines Verwaltungsakts setzt zudem nicht etwa voraus, dass er sofort oder alsbald vollzogen werden muss. Die sofortige Vollziehung kann vielmehr auch angeordnet werden, wenn das öffentliche Interesse zwar nicht eine unverzügliche Durchsetzung des Verwaltungsakts, aber seine Vollziehung vor dem mutmaßlichen Abschluss eines Anfechtungsverfahrens gegen ihn erfordert (OVG Lüneburg, Beschl. v. 6.7.2000 - 3 M 561/00 -). Dies trifft - wie dargelegt - auch hier zu.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 8 BNatSchG, 14 NNatSchG noch § 19 c BNatSchG
§§ 10 ff. NNatSchG
§§ 8 BNatSchG, 7 ff. NNatSchG
§ 7 NNatSchG
§ 19 c BNatSchG
§ 8 BNatSchG
§ 14 NNatSchG
§ 60 c NNatSchG
§ 12 NNatSchG
§ 19 a Abs.2 Nr. 4 des Bundesnaturschutzgesetzes
§ 19 c Abs. 5 BNatSchG
§ 24 Abs. 2 NNatSchG
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 80 a Abs. 3 VwGO
§ 29 Abs. 2 BNatSchG
§ 60 c Abs. 1, Abs. 2 Nr. 1 NNatSchG
§ 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BNatSchG
§ 60 c Abs. 1 NNatSchG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 29 Abs. 4 Satz 1 BNatSchG
§ 8 Abs. 4 BNatSchG
§ 74 Abs. 3 VwVfG
§ 19 Abs. 5 BNatSchG
§ 8 Abs. 1 BNatSchG
§ 8 Abs. 9 BNatSchG
§ 9 Abs. 6 Satz 3 und 4 HmbNatSchG
§ 80 Abs. 5 Satz 3 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1991, 781
NVwZ 1988, 532
NVwZ-RR 1995, 323
NVwZ 1998, 961
NVwZ 1999, 70
NVwZ 1999, 532
NVwZ 1998, 616
4 A 9.93
4 C 26.87
4 B 129.87
15 VG 3923/00
2 Bs 370/00
4 B 30.95
4 B 105.94
4 A 9.97
11 A 30.97
1 B 3319/99
3 L 1466/93
4 A 35.97
15 VG 3932/00
2 Bs 38/01
4 VR 3.97
3 M 561/00