Verwaltungsgericht Karlsruhe (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-11-10, Aktenzeichen 11 K 1997/04

Tenor:
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
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Die Klägerin begehrt die Gewährung eines Zuschusses zur Ergänzung ihrer Dienstbezüge.
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Mit Verfügung der Oberfinanzdirektion - OFD - Rostock vom 24.07.1992 wurde die Klägerin mit Wirkung vom 01.08.1992 unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Widerruf zur Zollanwärterin ernannt und in die Laufbahn des mittleren Grenzzolldienstes eingestellt. Für die Dauer des zweijährigen Vorbereitungsdienstes war sie dem Hauptzollamt Stralsund zugeordnet. Die Laufbahnausbildung erfolgte bei Dienststellen im Beitrittsgebiet und im Altbundesgebiet. Die Laufbahnprüfung legte die Klägerin am 20.07.1994 beim Bildungszentrum der Bundesverwaltung in ... (Brandenburg) ab. Danach wurde sie mit Verfügung der OFD Rostock vom 30.06.1994 mit Wirkung zum 01.08.1994 unter Verleihung der Eigenschaft einer Beamtin auf Probe zur Zollassistentin zur Anstellung ernannt und aus dienstlichen Gründen an das Hauptzollamt - HZA Neubrandenburg - ZA ... versetzt.
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Mit Schreiben vom 22.01.2004 legte die Klägerin gegen die Festsetzung ihrer Dienstbezüge „Widerspruch“ ein und beantragte einen ruhegehaltsfähigen Zuschuss in Höhe des Unterschiedsbetrags zwischen den Bezügen nach § 2 Abs. 1 der 2. BesÜV und den bei gleichem Amt für das bisherige Bundesgebiet geltenden Dienstbezügen gemäß § 4 Abs. 1 S. 1 der 2. BesÜV (i. d. F. bis zum 24.11.1997) sowie die sich hieraus ergebenden Nachzahlungsbeträge. Sie machte geltend, ihre fachliche Qualifikation habe sie zu 75 % im bisherigen Bundesgebiet (... und ...) erworben und die Laufbahnprüfung in ... und in ... sei gemäß der Laufbahnausbildungs- und Prüfungsordnung für den mittleren Zolldienst einheitlich. Des Weiteren verwies sie auf Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts vom 13. und 09.11.2003, 2 BvR 1883/99 und 2 BvR 538/00.
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Daraufhin lehnte die Oberfinanzdirektion Hamburg mit Schreiben (ohne Rechtsmittelbelehrung) vom 17.02.2004 die Gewährung des beantragten Zuschusses ab.
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Mit Widerspruchsbescheid vom 14.04.2004 wies die Oberfinanzdirektion Hamburg den Widerspruch vom 22.01.2004 als unbegründet zurück. Darin ist im Wesentlichen ausgeführt: § 4 Abs. 1 der 2. BesÜV a.F. regele die Gewährung eines Zuschusses zur Ergänzung der Dienstbezüge von Beamten, Richtern und Soldaten im Beitrittsgebiet, die lediglich einen Anspruch auf abgesenkte Besoldung gemäß § 73 BBesG i.V.m. § 2 der 2. BesÜV hätten. § 4 Abs. 1 in der bis zum 24.11.1997 geltenden Fassung habe einen Rechtsanspruch auf den Zuschuss gewährt, wenn die Befähigungsvoraussetzungen im bisherigen Bundesgebiet erworben worden seien.
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Am 27.05.2004 hat die Klägerin Klage erhoben; sie beantragt,
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den Bescheid der Beklagten vom 14.04.2004 aufzuheben und die Beklagte zu verurteilen, an sie ab 01.08.1994 einen Zuschuss zur Ergänzung der Dienstbezüge gemäß § 4 Abs. 1 2. BesÜV in der bis zum 24.11.1997 geltenden Fassung zu zahlen und die sich hieraus ergebenden Beträge mit 5 % über dem Basiszinssatz seit Rechtshängigkeit zu verzinsen.
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Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor: Die Anspruchsvoraussetzungen des § 4 Abs. 1 S. 1 2. BesÜV a. F. seien in ihrem Falle erfüllt. Sie habe ihre Befähigungsvoraussetzungen im Sinne des § 4 Abs. 1 S. 1 2. BesÜV a. F. „im bisherigen Bundesgebiet erworben“. Von dem zweijährigen Vorbereitungsdienst sei über 1,5 Jahre hinweg die Ausbildung an Ausbildungsdienststellen im Bundesgebiet, in ... und ..., erfolgt. Die Vorschrift enthalte ausdrücklich keine Bewertung der Qualität von Ausbildungen und von Vorbildungs- und Ausbildungsabschlüssen. Entscheidend sei allein, dass sie eine den gesetzlichen Anforderungen entsprechende Ausbildung erfolgreich absolviert habe und nach ihrer durch die Merkmale der Ausbildung geprägten Biografie - ausgenommen die Schulbildung - keine wesentlichen Bindungen an das Gebiet der ehemaligen DDR aufweise. Unerheblich sei, dass sie die Laufbahnprüfung in Plessow im Bundesland Brandenburg absolviert habe. In ... und ... seien die gleichen Laufbahnprüfungsklausuren geschrieben worden. Der Begriff der „im übrigen Bundesgebiet erworbenen Befähigungsvoraussetzungen“ des § 4 Abs. 1 2. BesÜV a. F. sei dahingehend auszulegen, dass darunter auch solche Befähigungsvoraussetzungen fielen, die zwar rein örtlich im Beitrittsgebiet erworben worden seien, die jedoch schon in Struktur, Inhalt und Anforderungen formal dem Ausbildungsstandard des bisherigen Bundesgebietes entsprächen. Die von der Beklagten vertretene Auffassung sei verfassungsrechtlich bedenklich.
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Die Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Ergänzend zu den Ausführungen im Widerspruchsbescheid machte sie geltend: Die Klägerin sei bei der OFD Rostock für den Mittleren Grenzzolldienst, also im Beitrittsgebiet, eingestellt worden, womit ihre Verwendung im Beitrittsgebiet vorgesehen gewesen sei. Sinn und Zweck des § 4 Abs. 1 S. 1 2. BesÜV a. F. seien nicht erfüllt. Sie habe somit nicht erst für eine Tätigkeit in der öffentlichen Verwaltung im Beitrittsgebiet gewonnen werden müssen. Ein Teil der Ausbildung habe deshalb im bisherigen Bundesgebiet absolviert werden müssen, weil in den neuen Bundesländern noch keine Ausbildungsplätze vorhanden gewesen seien.
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Die Beteiligten haben auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung verzichtet.
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Dem Gericht liegen die Verwaltungsakten der Beklagten (2 Hefte) vor. Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten wird auf deren Inhalt und den der gewechselten Schriftsätze verwiesen.

Entscheidungsgründe:
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Die Klage ist zulässig, jedoch unbegründet.
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Es bedarf keiner abschließenden Entscheidung darüber, ob das Schreiben vom 17.02.2004 ein Verwaltungsakt ist, der als Ausgangsbescheid zum Widerspruchsbescheid vom 14.04.2004 zu werten ist oder ob es sich dabei wegen des fehlenden Tenors und einer Rechtsmittelbelehrung sowie des Inhalts des Schreibens um eine unverbindliche Mitteilung der Rechtsauffassung der zuständigen Behörde handelt. In beiden Fällen ist die Klage zulässig, entweder als Anfechtungs- oder Leistungsklage (§ 42 VwGO). Das auch für Leistungsklagen bei Beamtensachen erforderliche Vorverfahren ( § 126 Abs. 3 BRRG) ist durchgeführt.
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Das Schreiben der Oberfinanzdirektion Hamburg vom 17.02.2004, sofern es ein anfechtbarer Verwaltungsakt ist, und der Widerspruchsbescheid derselben Behörde vom 14.04.2004 sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten. Der Klägerin steht der geltend gemachte Anspruch eines Zuschusses nach § 4 der 2. BesÜV in der ab 01.01.1995 bis 24.07.1997 maßgeblichen Fassung vom 24.08.1994 und nach den ab 01.08.1994 gültig gewesenen Fassungen vom 23.08.1994 und vom 23.03.1993 sowie den späteren Änderungsfassungen nicht zu (§ 113 Abs. 4 VwGO).
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Wie die Beklagte unter Hinweis auf die die Verwaltung bindenden, für das Gericht aber unverbindlichen Verwaltungsvorschriften (Nr. 3 der VV - BMF - 2. BesÜV - § 4) zu Recht ausführt, sind die Voraussetzungen des § 4 der 2. BesÜV in der bis 24.11.1997 geltenden Fassung vom 24.08.1994 im Falle der Klägerin nicht gegeben. Danach erhalten Beamte, Richter und Soldaten mit Anspruch auf Besoldung nach § 2, wenn sie aufgrund der im bisherigen Bundesgebiet erworbenen Befähigungsvoraussetzungen ernannt werden, einen ruhegehaltsfähigen Zuschuss in Höhe des Unterschiedsbetrages zwischen den Bezügen nach § 2 und den bei gleichem Amt für das bisherige Bundesgebiet geltenden Dienstbezügen (Abs. 1 S. 1). Der Wortlaut der Vorschrift stellt „auf die im bisherigen Bundesgebiet erworbenen Befähigungsvoraussetzungen“ ab, also auf die Örtlichkeit, wo die Befähigungsvoraussetzungen erworben wurden. Die Gesetzesbegründung beschränkt die Zuschussgewährung auf Beamte, die im Beitrittsgebiet oder für die Verwendung im Beitrittsgebiet erstmals ernannt werden (BT-Drucksache 215/91 S. 26). Sinn und Zweck der Bestimmung waren laut Begründung zielgerichtete Verbesserungen, um dem dringenden Bedarf der neuen Bundesländer an Fachkräften aus dem bisherigen Bundesgebiet zu entsprechen und die Personalgewinnung noch mehr als bisher zu unterstützen (BT-Druck-sache 215/91 S. 22). Die Regelung in § 4 der 2. BesÜV (a. F.) ist Ausdruck des weiten gesetzgeberischen Ermessens bei der Besoldung und verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden (BVerfG Beschl. v. 13.11.2003 2 BvR 1883/99).
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Die Klägerin wurde während ihrer Ausbildung als Beamtin auf Widerruf und nach Bestehen der Prüfung zur Beamtin auf Probe im Beitrittsgebiet ernannt. Einzelne Ausbildungsabschnitte legte sie an Bildungseinrichtungen bzw. an Dienststellen im Altbundesgebiet ab (siehe Ausbildungsplan, AS. 23 f.), was nach Mitteilung der Beklagten darauf zurückzuführen war, dass im Beitrittsgebiet erst schrittweise die Voraussetzungen für Ausbildungsplätze geschaffen wurden. Einen Teil ihrer Ausbildung absolvierte sie im Beitrittsgebiet. Nach dem Wortlaut des Gesetzes und dessen Begründung fällt sie nicht unter den Kreis der Zuschussberechtigten. Denn sie wurde als Beamtin auf Probe nicht erstmals im Beitrittsgebiet ernannt, sie war dort während ihres Vorbereitungsdienstes bereits Beamtin auf Widerruf; sie wurde nicht gewonnen für eine Tätigkeit im Beitrittsgebiet. Auf sonstige Bindungen an das bisherige Bundesgebiet kommt es nicht an.
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Zu Unrecht beruft sich die Klägerin auf die im Schreiben vom 11.03.2004 zitierten Beschlüsse des Bundesverfassungsgerichts. In der Entscheidung vom 12.02.2003 (2 BvR 709/99) hat das Bundesverfassungsgericht ausgeführt, das rechtswissenschaftliche Studium sei eine fachbezogene Vorbildung. Es vermittle für den Vorbereitungsdienst grundlegende fachbezogene Inhalte, die im späteren Amt fortwirken; ihm sei deshalb laufbahnrechtlich ein bedeutendes Gewicht beizumessen. Deshalb komme es für die Gewährung des Zuschusses an Richter maßgeblich darauf an, ob die fachliche Qualifikation im bisherigen Bundesgebiet erlangt worden ist. In Anknüpfung daran hat das Bundesverfassungsgericht im Beschluss vom 19.11.2003 (2 BvR 538/00) ausgeführt, der Schulbildung oder einer gleichwertig anerkannten Vorbildung komme für die Erreichung des mit der Zuschussregelung des § 4 Abs. 1 S. 1 der 2. BesÜV (a.F.) verfolgten Zwecks, ausreichend fachlich qualifiziertes Personal für den unverzüglichen Aufbau einer leistungsfähigen rechtsstaatlichen Verwaltung und Rechtspflege in den neuen Ländern zu gewinnen, nur eine untergeordnete Bedeutung zu. Die fachliche Qualifikation werde regelmäßig erst durch den Vorbereitungsdienst und - soweit vorgeschrieben - die Laufbahnprüfung erlangt. Es sei daher gemäß Art. 3 Abs. 1 GG geboten, das Tatbestandsmerkmal der Befähigungsvoraussetzungen im Sinne von § 4 Abs. 1 S. 1 der BesÜV a.F. dahin auszulegen, dass es nur die spezifisch fachbezogene Vorbildung, nicht aber den zu den Vorbildungsvoraussetzungen der Laufbahnen des einfachen, mittleren und gehobenen Dienstes gehörenden allgemein bildenden Schulabschluss oder einen als gleichwertig anerkannten Bildungsstand umfasse (BVerfG, Beschl. v. 19.11.2003, a.a.O.). In Einklang damit steht die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (Beschl. v. 13.11.2003 - 2 BvR 1883/99 -). Danach wird die allein maßgebliche fachliche Qualifikation regelmäßig erst durch den Vorbereitungsdienst und - soweit vorgeschrieben - die Laufbahnprüfung erworben.
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Ihren fachbezogenen Vorbereitungsdienst hat die Klägerin zwar teilweise im bisherigen Bundesgebiet und zu einem geringeren Teil im Beitrittsgebiet abgeleistet. Sie war aber als Beamtin auf Widerruf im Beitrittsgebiet ernannt und dort für eine Verwendung vorgesehen. Nach der Mitteilung der Beklagten in der Klageerwiderung konnte der Vorbereitungsdienst nicht in vollem Umfang im Beitrittsgebiet absolviert werden, weil die hierfür notwendigen Ausbildungsplätze nicht vorhanden waren bzw. erst schrittweise geschaffen wurden. Wenn ein Beamter, wie hier, im Beitrittsgebiet zum Beamten auf Widerruf ernannt wird, dort teilweise seine laufbahnbezogene Ausbildung absolviert, und im Beitrittsgebiet zum Beamten auf Probe für die Verwendung im Beitrittsgebiet ernannt wird, wird er nach Sinn und Zweck der Zuschussregelung nicht aus dem bisherigen Bundesgebiet gewonnen, wenn die Ausbildung aus dienstlichen Gründen nicht in vollem Umfang im Beitrittsgebiet absolviert werden konnte. Ob etwas anderes gilt, wenn der Vorbereitungsdienst teilweise im bisherigen Bundesgebiet abgeleistet wurde, ohne dass es hierfür dienstliche Gründe gab bzw. keine Ausbildungsplätze im Beitrittsgebiet zur Verfügung standen, bedarf keiner Entscheidung (vgl. auch VG Potsdam, Urteil vom 08.10.2003 - 2 K 351/98 - [juris]).
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Selbst wenn die Prüfung bundesweit einheitlich wäre, wäre dies für die Auslegung des § 4 Abs. 1 S. 1 der 2. BesÜV a. F. unerheblich. Denn dieser Gesichtspunkt steht in keinerlei Zusammenhang mit dem mit der Zuschussregelung verfolgten Zweck der Anwerbung qualifizierten Personals und der Örtlichkeit, wo die Befähigungsvoraussetzungen erworben wurden.
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Dasselbe gilt für die von der Antragstellung ab 01.08.1994 bis 2004 erfasste Rechtslage aufgrund der geänderten Fassungen des § 4 der 2. BesÜV (vgl. die Fassungen vom 23. März 1993, 23. August 1994, 17. November 1997, 27. November 1997, 19. November 1999 und vom 19. April 2001). Sie stellen im Wortlaut auf die „im bisherigen Bundesgebiet“ (oder im Ausland) „erworbenen Befähigungsvoraussetzungen“ ab. An der Erfüllung dieses Tatbestandsmerkmals fehlt es hier.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Berufung war nicht zuzulassen, weil keiner der Berufungszulassungsgründe des § 124a Abs. 1 S. 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO gegeben ist.
Sonstige Literatur
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Rechtsmittelbelehrung:
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Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung zu, wenn sie von dem Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg zugelassen wird. Der Antrag auf Zulassung der Berufung ist beim Verwaltungsgericht Karlsruhe, Postfach 11 14 51, 76064 Karlsruhe, oder Nördliche Hildapromenade 1, 76133 Karlsruhe, innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils zu stellen.
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Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, beim Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Schubertstraße 11, 68165 Mannheim, oder Postfach 103264, 68032 Mannheim, einzureichen. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn
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1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
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2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
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3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
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4. das Urteil von einer Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
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5. wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
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Bei der Beantragung der Zulassung der Berufung muss sich jeder Beteiligte durch einen Rechtsanwalt oder Rechtslehrer an einer deutschen Hochschule im Sinne des Hochschulrahmengesetzes mit Befähigung zum Richteramt als Bevollmächtigten vertreten lassen.
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Juristische Personen des öffentlichen Rechts und Behörden können sich auch durch Beamte oder Angestellte mit der Befähigung zum Richteramt sowie Diplomjuristen im höheren Dienst, Gebietskörperschaften auch durch Beamte oder Angestellte mit Befähigung zum Richteramt der zuständigen Aufsichtsbehörde oder des jeweiligen kommunalen Spitzenverbandes des Landes, dem sie als Mitglied zugehören, vertreten lassen.
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In Angelegenheiten der Kriegsopferfürsorge und des Schwerbehindertenrechts sowie der damit im Zusammenhang stehenden Angelegenheiten des Sozialhilferechts sind vor dem Verwaltungsgerichtshof als Prozessbevollmächtigte auch Mitglieder und Angestellte von Verbänden im Sinne des § 14 Abs. 3 Satz 2 des Sozialgerichtsgesetzes und von Gewerkschaften zugelassen, sofern sie kraft Satzung oder Vollmacht zur Prozessvertretung befugt sind.
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In Abgabenangelegenheiten sind vor dem Verwaltungsgerichtshof als Prozessbevollmächtigte auch Steuerberater und Wirtschaftsprüfer zugelassen.
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In Angelegenheiten, die Rechtsverhältnisse aus einem gegenwärtigen oder früheren Beamten-, Richter-, Wehrpflicht-, Wehrdienst- oder Zivildienstverhältnis betreffen und Streitigkeiten, die sich auf die Entstehung eines solchen Verhältnisses beziehen, in Personalvertretungsangelegenheiten und in Angelegenheiten, die in einem Zusammenhang mit einem gegenwärtigen oder früheren Arbeitsverhältnis von Arbeitnehmern im Sinne des § 5 des Arbeitsgerichtsgesetzes stehen einschließlich Prüfungsangelegenheiten, sind vor dem Verwaltungsgerichtshof als Prozessbevollmächtigte auch Mitglieder und Angestellte von Gewerkschaften zugelassen, sofern sie kraft Satzung oder Vollmacht zur Vertretung befugt sind.
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Lässt der Verwaltungsgerichtshof die Berufung zu, wird das Antragsverfahren als Berufungsverfahren fortgesetzt. Die Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des Beschlusses über die Zulassung der Berufung zu begründen. Die Begründung ist beim Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Schubertstraße 11, 68165 Mannheim, oder Postfach 103264, 68032 Mannheim, einzureichen. Die Begründungsfrist kann auf einen vor ihrem Ablauf gestellten Antrag von dem Vorsitzenden des Senats verlängert werden. Die Begründung muss einen bestimmten Antrag enthalten sowie die im Einzelnen anzuführenden Gründe der Anfechtung (Berufungsgründe).
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BESCHLUSS:
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Der Streitwert wird gemäß § 13 Abs. 3 GKG a. F. auf EUR 10.330,37 festgesetzt.
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GRÜNDE:
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Das Gericht legt hierbei den dreifachen Jahresbetrag des ab 01.08.1994 beantragten Zuschusses zu Grunde, der sich nach der Berechnung der Beklagten vom 09.11.2004 auf insgesamt EUR 10.330,37 beläuft.
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Hinsichtlich der Beschwerdemöglichkeit gegen die Streitwertfestsetzung wird auf § 25 Abs. 3 GKG a. F. i. V. m. § 72 Nr. 1 GKG n. F. verwiesen.

Zitierte Normen: § 73 BBesG
§ 42 VwGO
§ 2 Abs. 1 der 2. BesÜV
§ 4 Abs. 1 S. 1 der 2. BesÜV
§ 4 Abs. 1 der 2. BesÜV
§ 2 der 2. BesÜV
§ 4 Abs. 1 2. BesÜV
§ 4 Abs. 1 S. 1 2. BesÜV
§ 126 Abs. 3 BRRG
§ 4 der 2. BesÜV
§ 113 Abs. 4 VwGO
§ 4 Abs. 1 S. 1 der BesÜV
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO
§ 13 Abs. 3 GKG
§ 25 Abs. 3 GKG
§ 72 Nr. 1 GKG
§ 14 Abs. 3 Satz 2 des Sozialgerichtsgesetzes
§ 5 des Arbeitsgerichtsgesetzes
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 2 BvR 1883/99
2 BvR 538/00
2 BvR 709/99
2 K 351/98