Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-06-22, Aktenzeichen OVG 1 A 1.17
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2018:0622.1A1.17.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. § 1 Abs. 1 der Ordnungsbehördlichen Verordnung der Landeshauptstadt Potsdam über Öffnungszeiten von Verkaufsstellen an Sonn- und Feiertagen aus Anlass besonderer und regionaler Ereignisse für das Jahr 2017 war rechtswidrig.(Rn.29)
2. Die Voraussetzungen für eine stadtweite Sonntagsöffnung am 3. Dezember 2017 (1. Advent) und am 17. Dezember 2017 (3. Advent) lagen nicht vor.(Rn.34)
3. Der Senat ist an der Feststellung gehindert, dass die angegriffene Verordnung im Wege einer geltungserhaltenden Reduktion nur teilweise, namentlich nur in einem bestimmten (fehlenden) räumlichen Zusammenhang mit den Weihnachtsmärkten unwirksam war.(Rn.48)
Soweit die Beteiligten das Verfahren in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt.
Es wird festgestellt, dass § 1 der Ordnungsbehördlichen Verordnung der Landeshauptstadt Potsdam über Öffnungszeiten von Verkaufsstellen an Sonn- und Feiertagen aus Anlass besonderer und regionaler Ereignisse für das Jahr 2017 vom 26. Juli 2017, bekanntgemacht im Amtsblatt der Landeshauptstadt Potsdam Nr. 7 vom 7. August 2017, unwirksam war.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v. H. des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die Antragstellerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich (noch) gegen die sonntägliche Öffnung von Verkaufsstellen im gesamten Stadtgebiet der Antragsgegnerin am 3. und 17. Dezember 2017 (1. und 3. Advent).
Ursprünglich hatte die Stadt Potsdam in § 1 der Ordnungsbehördlichen Verordnung der Landeshauptstadt Potsdam vom 13. Dezember 2016 über Öffnungszeiten von Verkaufsstellen an Sonn- und Feiertagen aus Anlass besonderer Ereignisse für das Jahr 2017, geändert durch die Erste Verordnung vom 24. April 2017 zur Änderung der vorgenannten Verordnung, die ausnahmsweise Öffnung von Verkaufsstellen an sechs Sonntagen im Jahr 2017 im gesamten Stadtgebiet zugelassen. Hiergegen hat die Antragstellerin den vorliegenden Normenkontrollantrag gestellt und im Wege vorläufigen Rechtsschutzes beantragt, die Verkaufsöffnungen einstweilen zu untersagen. Der Eilantrag hatte mit Ausnahme der noch streitbefangenen zwei verkaufsoffenen Sonntage im Advent 2017 Erfolg (vgl. Senatsbeschluss vom 20. Juni 2017 - OVG 1 S 26.17 - LKV 2017, 319, nachfolgend zitiert nach juris).
Mit der Ordnungsbehördlichen Verordnung der Landeshauptstadt Potsdam über Öffnungszeiten von Verkaufsstellen an Sonn- und Feiertagen aus Anlass besonderer und regionaler Ereignisse für das Jahr 2017 vom 26. Juli 2017 (ABl. Nr. 7 vom 7. August 2017) hat die Antragsgegnerin die ursprüngliche Verordnung teilweise ersetzt und die sonntägliche Öffnung von Verkaufsstellen außerhalb der Adventszeit in ihrem örtlichen Umfang begrenzt; insoweit haben die Beteiligten das Normenkontrollverfahren in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt. An der noch im Streit befindlichen Öffnung von Verkaufsstellen im gesamten Stadtgebiet am 3. und 17. Dezember 2017 hat die Antragsgegnerin in der neuen Verordnung festgehalten, deren § 1 (insoweit unverändert) lautet:
„Verkaufsoffene Sonntage aus besonderem Anlass
Aufgrund nachfolgend genannter besonderer Ereignisse, die in der Regel einen beträchtlichen Besucherstrom auch auswärtiger Besucher mit sich bringen und durch die jährlichen und öffentlich publizierten Veranstaltungstermine festgelegt werden, können Verkaufsstellen im gesamten Stadtgebiet der Landeshauptstadt Potsdam in der Zeit von 13:00 bis 20:00 Uhr geöffnet sein:
1. Am 03. Dezember 2017 (1. Advent) aus Anlass der Weihnachtsmärkte,2. Am 17. Dezember 2017 (3. Advent) aus Anlass der Weihnachtsmärkte.“
Die Antragstellerin ist eine Gewerkschaft, die im Bezirk Potsdam-Nordwestbrandenburg insgesamt ca. 20.000 Mitglieder vertritt; davon sind etwa 2.800 im Einzelhandel beschäftigt. Sie ist Mitbegründerin und Mitglied der „Allianz für den freien Sonntag“, die sich dafür einsetzt, dass der Sonntag arbeitsfrei bleibt; mit dieser Zielsetzung geht die Antragstellerin bundesweit gegen Verkaufsöffnungen an Sonn- und Feiertagen gerichtlich vor.
Die Landeshauptstadt Potsdam hat rd. 175.000 Einwohner und ein Gemeindegebiet von ca. 188 km2 bei einer Nord-Süd-Ausdehnung von etwa 22 km und einer Ost-West-Ausdehnung von ca. 15 km. Das Stadtgebiet ist in 34 Stadt- bzw. Ortsteile gegliedert. Im Stadtzentrum befinden sich Einkaufsstraßen und Plätze mit zahlreichen Einzelhandelsgeschäften. Insgesamt verfügt Potsdam über eine Einzelhandelsverkaufsfläche von rd. 272.000 m2, wovon auf die Innenstadt ca. 34.000 m2 entfallen. Außerhalb der Innenstadt gibt es mehrere Einkaufszentren, u. a. das rd. acht Kilometer von der Innenstadt entfernt an der Nuthe-Schnellstraße im Stadtteil Drewitz liegende „S...-Center“ mit rd. 85 Geschäften und einer Einzelhandelsfläche von rd. 35.000 m2; unmittelbar daneben befindet sich noch ein großes Möbel-Einrichtungshaus, ferner - ebenfalls im Stadtteil Drewitz - das Havel-Nuthe-Center sowie im Potsdamer Norden im Stadtteil Bornstedt das „V... Center“ mit einer Einzelhandelsfläche von rd. 4.000 m2.
Die Antragstellerin trägt zur Begründung ihres Normenkontrollantrages im Wesentlichen vor: Sie sei als Vereinigung gemäß § 61 Nr. 2 VwGO antragsbefugt. Ihre subjektiven Rechte, deren Verletzung durch die angefochtene Verordnung möglich, jedenfalls aber nach keiner Betrachtungsweise ausgeschlossen sei, beruhten auf Art. 9 Abs. 1 und 3 GG, konkretisiert durch Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 Weimarer Reichsverfassung (WRV).
Die Öffnung von Verkaufsstellen an den zwei Adventssonntagen im Jahr 2017 habe der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Sonn- und Feiertagsschutz widersprochen. Die verfassungsrechtlich geschützte Sonn- und Feiertagsruhe habe grundlegende Bedeutung. In den Kernbereich dieses Gebots dürfe nur eingegriffen werden, soweit dies ausnahmsweise zum Schutz bzw. zur Gewährleistung höher- oder gleichwertiger Rechtsgüter erforderlich sei. Hierzu zähle das Einkaufen nicht. Bei der Freigabe von Arbeit an Sonn- und Feiertagen sei stets ein hinreichendes Niveau des Sonn- und Feiertagsschutzes zu gewährleisten, dessen Kernbereich nicht gefährdet werden dürfe. Nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 1. Dezember 2009 - 1 BvR 2857/07 - (BVerfGE 125, 39 ff.) müssten gesetzliche Schutzkonzepte für die Sonn- und Feiertage die Arbeitsruhe an diesen Tagen zur Regel erheben. Ausnahmen müssten als solche erkennbar bleiben und bedürften eines Sachgrundes mit Verfassungsrang. Rein wirtschaftliche Interessen der Händler oder ein alltägliches Einkaufsinteresse könnten eine solche Ausnahme nicht rechtfertigen. Je weiter die werktäglichen Öffnungsmöglichkeiten reichten, umso geringer sei das Bedürfnis für zusätzliche Öffnungszeiten an Sonn- und Feiertagen.
Diese Grundsätze habe das Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 11. November 2015 - BVerwG 8 CN 2.14 - (BVerwGE 153, 183 ff.) fortentwickelt und die Anforderungen insoweit angehoben, als es für die Zulässigkeit einer sonntäglichen Verkaufsöffnung nicht genüge, wenn die anlassgebende Veranstaltung einen erheblichen Besucherstrom auslöse. Vielmehr sei eine Verkaufsöffnung mit uneingeschränktem Warenangebot aus Anlass einer Veranstaltung an einem Sonntag nur zulässig, wenn die Veranstaltung für den Sonntag prägend sei und die Verkaufsöffnung lediglich als Annex zur Anlassveranstaltung wahrgenommen werde. Eine solche prägende Wirkung setze regelmäßig voraus, dass die Veranstaltung ohne die sonntägliche Verkaufsöffnung mehr Besucher anziehe als die alleinige Verkaufsöffnung. Ferner müsse ein enger räumlicher Bezug zwischen der Veranstaltung und den geöffneten Geschäften bestehen; deshalb müsse die Öffnung der Verkaufsstellen auf das unmittelbare Umfeld der Veranstaltung begrenzt bleiben. Soweit die Verkaufsfläche der geöffneten Geschäfte ungleich größer sei als die Fläche des Marktes, der als Anlass für die sonntägliche Verkaufsöffnung diene, spreche dies gegen eine prägende Wirkung des Marktes. Gleiches gelte für die räumliche Reichweite der Verkaufsöffnung im Verhältnis zum räumlichen Ausmaß der Anlassveranstaltung. Die Einschätzung einer prägenden Wirkung der anlassgebenden Veranstaltung müsse auf einer schlüssigen und vertretbaren Prognose beruhen.
Diese auch im Rahmen des Brandenburgischen Ladenöffnungsgesetzes geltenden Anforderungen an die Zulässigkeit der Öffnung von Verkaufsstellen an einem Sonntag seien nicht erfüllt. Die Antragsgegnerin habe keine fundierte, realistische und schlüssige Prognose - insbesondere zu den erwartbaren und zu den jeweiligen Besuchszwecken ins Verhältnis zu setzenden Besucherzahlen und zur Notwendigkeit einer räumlichen oder inhaltlich-/thematischen Beschränkung der Verkaufsöffnung - angestellt, um sich Gewissheit darüber zu verschaffen, ob die Anforderungen für eine sonntägliche Verkaufsöffnung gegeben seien. Bei den in der Verordnung genannten Weihnachtsmärkten, die sich über einen Zeitraum von mehreren Wochen erstreckten, erschließe sich nicht, weshalb zusätzlich zu den von montags bis sonnabends ohnehin rund um die Uhr verkaufsoffenen Geschäften in Potsdam diese noch zusätzlich an zwei Sonntagen zum Verkauf geöffnet sein sollten. Ein besonderes Versorgungsinteresse bestehe nicht, da dieses durch die Märkte und die Gastronomie abgedeckt sei.
Die Antragstellerin beantragt festzustellen,
dass § 1 der Ordnungsbehördlichen Verordnung der Landeshauptstadt Potsdam über Öffnungszeiten von Verkaufsstellen an Sonn- und Feiertagen aus Anlass besonderer und regionaler Ereignisse für das Jahr 2017 vom 26. Juli 2017, bekanntgemacht im Amtsblatt der Landeshauptstadt Potsdam Nr. 7 vom 7. August 2017, unwirksam war.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Normenkontrollantrag zurückzuweisen.
Der Normenkontrollantrag sei unzulässig, weil die Antragstellerin nicht antragsbefugt sei. Ihr Antrag stelle eine unzulässige Popular- bzw. Verbandsklage dar, die dem grundsätzlich individualrechtlich ausgestalteten Rechtsschutzsystem der Verwaltungsgerichtsordnung widerspreche. Die Antragstellerin habe nicht dargelegt, dass ihre gewerkschaftlichen Betätigungsmöglichkeiten hinsichtlich der Erreichbarkeit ihrer Mitglieder für Veranstaltungen und die Beschäftigung mit gewerkschaftlichen Themen durch die sonntäglichen Verkaufsöffnungen konkret beeinträchtigt worden seien. Die behauptete Verletzung in eigenen Rechten liege auch nicht auf der Hand. Ferner habe sie ihr Antragsrecht verwirkt, denn sie habe durch ihr Verhalten im Vorfeld der für das Jahr 2016 festgesetzten sonntäglichen Verkaufsöffnungen zu erkennen gegeben, die Gültigkeit der (damaligen) Verordnung nicht infrage stellen zu wollen; gegen die aus identischen Anlässen (Weihnachtsmärkte am 2. und 4. Advent 2016) festgesetzten Verkaufsöffnungen habe sie kein Rechtsmittel eingelegt.
Der Antrag sei auch unter Berücksichtigung der Einschränkungen des Bundesverwaltungsgerichts im Urteil vom 11. November 2015 (a.a.O.) zu § 14 des bundesrechtlichen Ladenschlussgesetzes nicht begründet. Den Verkaufsöffnungen an den Adventssonntagen 2017 in Potsdam hätten besondere Ereignisse (Anlassveranstaltungen) zugrunde gelegen, die ein hinreichendes und eigenständiges Besucherinteresse ausgelöst hätten. Dies hätten u.a. Fahrzeugzählungen im Jahr 2016 an den Ein- und Ausfahrten zur Potsdamer Innenstadt sowie Rückmeldungen eines Hotels über erhöhte Besucherströme sowie die Frequentierung eines Parkhauses in der Innenstadt ergeben. Die Verkaufsöffnungen am 3. und 17. Dezember 2017 seien durch die zahlreichen Weihnachtsmärkte („Blauer Lichterglanz in der historischen Innenstadt“ auf dem Luisenplatz sowie auf der Brandenburger Straße, „Böhmischer Weihnachtsmarkt“ auf dem Weberplatz in Potsdam-Babelsberg, „Polnischer Sternenmarkt und Sternenfest“ auf dem Kutschstallhof am Neuen Markt, „Romantisches Weihnachtsdorf“ im Krongut Bornstedt, „Weihnachtsmarkt im Schloss Belvedere“) veranlasst und geprägt gewesen. Nach den Besucherzahlen des Jahres 2016 habe die Antragsgegnerin für den zentralen Weihnachtsmarkt „Blauer Lichterglanz in der Innenstadt" mit fast einer Million Besuchern rechnen können. Anhand des Ticketverkaufs im Jahr 2016 habe sich nachvollziehen lassen, dass der „Polnische Sternenmarkt“ mit dem „Sternenfest“ ca. 20.000 Besucher anziehen werde. Der „Böhmische Weihnachtsmarkt“ sei ein derartiger Besuchermagnet gewesen, dass er im Jahr 2017 auf zwei Wochenenden (1. und 2. Adventssonntag) ausgedehnt worden sei. Die Antragstellerin habe keine tatsächlichen Anhaltspunkte dafür vorgetragen, dass die Weihnachtsmärkte mit ihren weiteren Veranstaltungsangeboten für sich genommen eine geringere Besucherzahl anzögen als die sonntagsoffenen Verkaufsstellen. Die genannten Besucherzahlen seien plausibel und nicht streitig. Für die prognostische Ermittlung der Besucher einer mehrtägigen Anlassveranstaltung dürfe nicht allein auf den Besucherstrom am verkaufsoffenen Sonntag abgestellt werden. Die Weihnachtsmärkte seien feste Anlaufpunkte und Attraktivitätsziele; eine künstliche Aufspaltung auf einzelne Marktorte und Stadtteile widerspreche der tatsächlichen Nachfrage, dem einheitlichen Marketingkonzept sowie dem übergreifenden Veranstaltungsangebot. Die Ladenöffnungen seien jedenfalls dem Grunde nach gerechtfertigt gewesen.
Die Antragsgegnerin habe ihr ordnungsbehördliches Ermessen auch hinsichtlich der räumlichen Ausdehnung der sonntäglichen Verkaufsöffnung und des davon umfassten Warenangebots ordnungsgemäß ausgeübt; dies gelte insbesondere für die Erstreckung der Verkaufsöffnung auf den Postleitzahlenbereich (mit dem „S...-Center“ und dem Möbelhaus) sowie die anderen Stadtteile von Potsdam. Dies ergäbe sich nicht zuletzt aus der von der Antragstellerin mitgezeichneten Übereinkunft vom 23. November 2012, in der die brandenburgischen Kommunen, die Landesarbeitsgemeinschaft der Industrie- und Handelskammern und der Handelsverband Berlin-Brandenburg vereinbart hätten, dass keinesfalls nur für einzelne Verkaufsstellen oder einzelne Handelszweige verkaufsoffene Sonn- oder Feiertage festgelegt werden dürften. Das habe die Antragstellerin früher akzeptiert. Die Antragsgegnerin habe die Interessen der Veranstalter der Anlassveranstaltungen, der Einzelhändler im Gemeindegebiet, der Beschäftigten von Einzelhandels- und Dienstleistungsbetrieben mit der Beeinträchtigung der Sonntagsruhe sowie den Belangen von Sicherheit und Ordnung in einen den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügenden Ausgleich zu bringen. Diesbezüglich sei grundsätzlich von einer zurückgenommenen gerichtlichen Überprüfung auszugehen, wie weit die Ordnungsbehörden den Auswirkungsbereich der Anlassveranstaltung zögen. Da der Weg in die Potsdamer Innenstadt für viele Besucher über die Autobahnabfahrt von der A 115 über die Nuthe-Schnellstraße führe, habe auch die Ladenöffnung der Einzelhandelsflächen im „S...-Center“ einen hinreichenden Bezug zu den Anlassveranstaltungen gehabt; entsprechendes habe für die Annahme einer gemeindeweiten Ausstrahlung der Weihnachtsmärkte aufgrund des vermehrten Zustroms und Abflusses von Besuchern auf anderen in die Innenstadt führenden Straßen gegolten. Selbst wenn die Rechtmäßigkeitszweifel der Antragstellerin durchgriffen, könne der Normenkontrollantrag nicht vollumfänglich Erfolg haben; denn die Verordnung sei in sachlicher oder zeitlicher Hinsicht teilbar. Die ggf. in Betracht zu ziehende Beanstandung der Ladenöffnungen könnte sich auf einen bestimmten örtlichen Bereich oder auf Läden mit bestimmten Sortimenten oder Warenangeboten beziehen. Insoweit könnte die Ungültigkeit der Verordnung durch den Senat auf Gemeindegebiete außerhalb der Innenstadt beschränkt und der verbleibende Anwendungsbereich der sonntäglichen Verkaufsöffnung durch eine Bezeichnung des unberührt bleibenden Bereichs - etwa anhand von Stadtteilen, Straßenamen und -zügen oder Straßenkarees - geltungserhaltend eingegrenzt werden; entsprechendes gälte für denkbare Beschränkungen des Warenangebots.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Streitakte, auch zum vorläufigen Rechtsschutzverfahren (OVG 1 S 26.17), die hierzu eingereichten Anlagen sowie auf die vorgelegten Verwaltungsvorgänge der Antragsgegnerin Bezug genommen, die zum Gegenstand der Verhandlung und Entscheidung gemacht worden sind.

Entscheidungsgründe:
Soweit die Beteiligten das Normenkontrollverfahren hinsichtlich der sonntäglichen Verkaufsöffnungen außerhalb des Advent 2017 in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben, war das Verfahren entsprechend § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen. Im Übrigen ist der Normenkontrollantrag zulässig und begründet.
I.
Die Beteiligten haben die Ordnungsbehördliche Verordnung der Landeshauptstadt Potsdam über Öffnungszeiten von Verkaufsstellen an Sonn- und Feiertagen aus Anlass besonderer und regionaler Ereignisse für das Jahr 2017 (ABl. Nr. 7 vom 7. August 2017) übereinstimmend zum Verfahrensinhalt erklärt, so dass diese nunmehr den maßgeblichen Prüfungsgegenstand darstellt.
Der Normenkontrollantrag ist nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 4 Abs. 1 des Brandenburgischen Verwaltungsgerichtsgesetzes (BbgVwGG) statthaft. Die angegriffene Verordnung ist eine im Range unter dem Landesgesetz stehende andere Rechtsvorschrift, für deren Überprüfung das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg in einem Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO zuständig ist. Der Antrag ist auf die sachdienliche Feststellung gerichtet, dass die hinsichtlich der Verkaufsöffnungen am 1. und 3. Advent des Jahres 2017 unverändert gebliebene Verordnung vom 26. Juli 2017 in entsprechender Anwendung von § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO unwirksam war.
Entgegen der Ansicht der Antragsgegnerin ist die Antragstellerin antragsbefugt. Sie kann geltend machen, durch die zur Prüfung gestellte Verordnung in ihren Rechten verletzt zu sein (vgl. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Die gesetzliche Ausgestaltung des Sonntagsschutzes dient auch dem Schutz des Interesses von Vereinigungen und Gewerkschaften am Erhalt günstiger Rahmenbedingungen für ihr gemeinschaftliches Tun und ist in diesem Sinne drittschützend. Die Regelungen des Brandenburgischen Ladenöffnungsgesetzes, auf denen die angegriffene Verordnung beruht, konkretisieren den objektivrechtlichen Schutzauftrag, der sich für den Gesetzgeber aus der Sonn- und Feiertagsgarantie der Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV ergibt. Dieser Auftrag ist auf die Stärkung derjenigen Grundrechte angelegt, die in besonderem Maße auf Tage der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung sowie auf die damit verbundene synchrone Taktung des sozialen Lebens angewiesen sind. Dazu zählen auch die Vereinigungs- und die Koalitionsfreiheit nach Art. 9 GG, auf die sich die Antragstellerin als Gewerkschaft berufen kann.
Die Antragstellerin macht geltend, dass sie durch die angegriffene Verordnung in ihrem Tätigkeitsbereich betroffen sei. Hierfür genügt nach der insoweit einhelligen Rechtsprechung, dass sich die Ladenöffnung an einem Sonntag negativ auf die Grundrechtsverwirklichung einer Gewerkschaft auswirken kann, die im Dienstleistungsbereich tätige Arbeitnehmer vertritt. Dies ist hier der Fall. Zwar werden die rechtlich geschützten Interessen der Antragstellerin, die eine konkrete Behinderung ihrer eigenen gewerkschaftlichen Arbeit an den inmitten stehenden Adventssonntagen nicht vorgetragen hat, durch die Verkaufsöffnung nur geringfügig beeinträchtigt; dies stellt ihre Antragsbefugnis jedoch nicht in Frage. Insoweit reicht die bloße Möglichkeit einer Verletzung in eigenen gewerkschaftlichen Rechten aus, denn hierbei ist entscheidend auf die Gesamtbelastung der Antragsgegnerin abzustellen, die sich für ihre landesweite Betätigung durch den Erlass einzelner gemeindlicher Verordnungen insgesamt ergeben kann (BVerwG, Urteil vom 17. Mai 2017 - 8 CN 1.16 - juris Rn. 12; vgl. auch Senatsbeschlüsse vom 26. März 2015 - OVG 1 S 19.15 - juris Rn. 27, und 20. Juni 2017, a.a.O., juris Rn. 26).
Trotz der verstrichenen Öffnungstermine steht der Antragstellerin ein Rechtsschutzinteresse zur Seite. Das Bundesverwaltungsgericht hat mehrfach entschieden, dass im Normenkontrollverfahren trotz der Erledigung der zur Prüfung gestellten Norm ein schutzwürdiges Interesse an einer Sachentscheidung bestehen kann, wenn in der Vergangenheit liegende Sachverhalte noch zu entscheiden sind, weil während des Normenkontrollverfahrens eine auf kurzzeitige Geltung angelegte Norm wegen Zeitablaufs außer Kraft getreten ist (vgl. BVerwG, Urteile vom 17. Mai 2017, a.a.O., juris Rn. 13, und 29. Juni 2001 - 6 CN 1.01 - NVwZ-RR 2002, 152) und eine Wiederholungsgefahr besteht (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. November 2015, a.a.O., juris Rn. 19). Eine solche Gefahr besteht hier, denn die Antragsgegnerin hat angegeben, dass sie die Verkaufsöffnung an zwei Sonntagen im Advent im Jahr 2018 aus Anlass der in Rede stehenden Weihnachtsmärkte erneut zulassen will. Deshalb kann der Antragstellerin ein berechtigtes Interesse an der Feststellung nicht abgesprochen werden, dass § 1 der angegriffenen Verordnung unwirksam gewesen sei.
Die Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist gewahrt. Der Normenkontrollantrag ist am 10. Mai 2017 gestellt worden und hat damit die Antragsfrist eingehalten, die ab Bekanntmachung der Verordnung vom 13. Dezember 2016 zu laufen begonnen hatte. Diese Verordnung ist zwar mit Inkrafttreten der Verordnung vom 26. Juli 2017 außer Kraft getreten. Diese neue Verordnung, hinsichtlich der die Jahresfrist noch läuft, ist jedoch ihrerseits entsprechend § 91 VwGO durch Antragsumstellung in den Normenkontrollantrag einbezogen worden.
Aus dem Umstand, dass die Antragstellerin der Übereinkunft zur Anwendung des § 5 Abs. 1 BbgLöG vom 23. November 2012 zugestimmt und die sonntäglichen Verkaufsöffnungen aus Anlass der Weihnachtsmärkte im Jahr 2016 noch unbeanstandet gelassen hatte, kann die Antragsgegnerin keine Verwirkung des Antragsrechts ableiten. Insofern kann auf die Ausführungen im Beschluss vom 20. Juni 2017 (juris Rn. 28) verwiesen werden, an denen der Senat nach erneuter Prüfung festhält.
II.
Der Normenkontrollantrag ist begründet. § 1 der Verordnung vom 26. Juli 2017 war unwirksam.
1. Formelle Fehler bei Erlass der Verordnung sind weder gerügt noch sonst erkennbar.
2. Rechtsgrundlage der Verordnung ist § 5 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 3 des Brandenburgischen Ladenöffnungsgesetzes (BbgLöG) in der zum Erlasszeitpunkt der angegriffenen Verordnung geltenden Fassung des Zweiten Gesetzes zur Änderung des Brandenburgischen Ladenöffnungsgesetzes vom 25. April 2017 (GVBl. I Nr. 8). Insoweit stellt sich die Rechtslage anders dar als im Eilverfahren (vgl. Senatsbeschluss vom 20. Juni 2017, a.a.O., juris Rn. 32 ff.).
Nach § 5 Abs. 1 Satz 1 BbgLöG dürfen Verkaufsstellen im Gemeindegebiet - abweichend von den allgemeinen Ladenöffnungszeiten, die Sonn- und Feiertage nicht erfassen (vgl. § 3 Abs. 2 Nr. 1 BbgLöG) - aus Anlass von besonderen Ereignissen an höchstens fünf Sonn- oder Feiertagen im Kalenderjahr in der Zeit von 13 bis 20 Uhr geöffnet sein, soweit nicht Lärmschutzgebote entgegenstehen. Mehr als zwei Sonn- oder Feiertage innerhalb von vier Wochen dürfen mittels ordnungsbehördlicher Verordnung der örtlichen Ordnungsbehörde nicht freigegeben werden. Die Freigabe kann aber auf bestimmte Teile des Gemeindegebietes beschränkt werden. Wird die Öffnung von Verkaufsstellen derart beschränkt, ist die Möglichkeit der Sonn- und Feiertagsöffnung für das gesamte Gemeindegebiet verbraucht.
Dass die Regelung mit höherrangigem Recht unvereinbar sei, ist weder geltend gemacht worden noch im vorliegenden Zusammenhang sonst erkennbar.
3. Die Antragstellerin rügt indes zu Recht, dass - wie in § 1 der Verordnung vom 26. Juli 2017 vorgesehen - die Voraussetzungen für eine stadtweite Sonntagsöffnung am 3. Dezember 2017 (1. Advent) und am 17. Dezember 2017 (3. Advent) nicht vorlagen.
a. Nach dem grundlegenden Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 1. Dezember 2009 (a.a.O., juris Rn. 149 ff.) beinhaltet der aus Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV folgende Sonn- und Feiertagsschutz einen staatlichen Schutzauftrag, der bei der materiell-rechtlichen Ausgestaltung und Anwendung des verfassungsrechtlich gebotenen Mindestschutzniveaus zu beachten ist. Dieser Auftrag statuiert für die zulässige Arbeit an Sonn- und Feiertagen ein Regel-Ausnahme-Verhältnis, wonach Ausnahmen vom Sonn- und Feiertagsschutz nur zur Wahrung höher- oder gleichwertiger Rechtsgüter zulässig sind und mithin eines dem Sonntagschutz gerecht werdenden Sachgrundes bedürfen. Ein bloß wirtschaftliches Umsatzinteresse der Verkaufsstelleninhaber und ein alltägliches Erwerbsinteresse („Shopping-Interesse") potenzieller Käufer genügen hierfür grundsätzlich nicht. Diese Ausnahmen müssen als solche für die Öffentlichkeit erkennbar bleiben und dürfen nicht auf eine weitgehende Gleichstellung der sonn- und feiertäglichen Verhältnisse mit den Werktagen und ihrer Betriebsamkeit hinauslaufen. Dem Regel-Ausnahme-Gebot kommt generell umso mehr Bedeutung zu, je geringer das Gewicht derjenigen Gründe ist, zu denen der Sonn- und Feiertagsschutz ins Verhältnis gesetzt wird, und je weitergreifend die Freigabe der Verkaufsstellenöffnung in Bezug auf das betroffene Gebiet sowie die einbezogenen Handelssparten und Warengruppen ausgestaltet ist. Deshalb müssen bei einer flächendeckenden und den gesamten Einzelhandel erfassenden Freigabe der Ladenöffnung rechtfertigende Gründe von besonderem Gewicht vorliegen, wenn mehrere Sonn- und Feiertage in Folge über jeweils viele Stunden hin freigegeben werden sollen (BVerfG, a.a.O., Rn 152, 157 f.).
Das Bundesverwaltungsgericht hatte bereits im Beschluss vom 18. Dezember 1989 - 1 B 153.89 - Buchholz 451.25 LadSchlG Nr. 27, juris Rn. 3) ausgeführt, dass eine die sonntägliche Ladenöffnung rechtfertigende Veranstaltung einen solch starken Besucherstrom zur Folge haben müsse, dass ein Bedürfnis nach offenen Verkaufsstellen bestehe; umgekehrt genüge es nicht, dass durch die Offenhaltung von Verkaufsstellen ein starker Besucherstrom ausgelöst werde.
Diese Maßgaben zum Erfordernis eines hinreichend gewichtigen Sachgrundes, der eine Öffnung der Verkaufsstellen in ihrem zeitlichen, räumlichen und gegenständlichen Umfang ausnahmsweise zu rechtfertigen vermag, hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 11. November 2015 (a.a.O., juris Rn. 23 ff.) fortgeführt und ausgeschärft: Danach muss ausgeschlossen sein, dass die Ladenöffnung den öffentlichen Charakter des Tages maßgeblich prägt. Vielmehr muss die öffentliche Wirkung der traditionell auch an Sonn- und Feiertagen stattfindenden Märkte, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen gegenüber der typisch werktäglichen Geschäftigkeit der Ladenöffnung im Vordergrund stehen. Die Ladenöffnung entfaltet dann eine geringe prägende Wirkung, wenn sie nach den gesamten Umständen als bloßer Annex zur anlassgebenden Veranstaltung erscheint. Eine Veranstaltung darf nicht nur deshalb durchgeführt werden, um formell die rechtlichen Voraussetzungen für die eigentlich bezweckte Ladenöffnung am Sonntag im gesamten Gemeindegebiet zu schaffen. Mit Blick auf das Erfordernis einer allenfalls gering prägenden Wirkung der Ladenöffnung hat das Bundesverwaltungsgericht im vorgenannten Urteil (Rn. 25) weitere Anknüpfungstatsachen genannt, die regelmäßig den Schluss zulassen, dass die Ladenöffnung nach den gesamten Umständen als bloßer Annex zur anlassgebenden Veranstaltung erscheint. Dies könne in der Regel nur dann angenommen werden, wenn die Ladenöffnung auf das Umfeld des Marktes begrenzt werde, weil nur insoweit ihr Bezug zum Marktgeschehen erkennbar bleibe. Je größer die Ausstrahlungswirkung des Marktes wegen seines Umfangs oder seiner besonderen Attraktivität sei, desto weiter reiche der räumliche Bereich, in dem die Verkaufsstellenöffnung noch in Verbindung zum Marktgeschehen gebracht werde. Die werktägliche Prägung der Ladenöffnung bleibe nur dann im Hintergrund, wenn der Besucherstrom, den der Markt für sich genommen auslöse, die Zahl der Besucher übersteige, die allein wegen einer Öffnung der Verkaufsstellen kämen. Das Gericht habe zu prüfen, ob die bei Erlass der Rechtsverordnung über die Freigabe der Ladenöffnung vorgenommene Prognose schlüssig und vertretbar ist. An diesen Anforderungen hat das Bundesverwaltungsgericht, dem die Oberverwaltungsgerichte sowie der erkennende Senat im Ergebnis gefolgt sind (kritisch nur VGH Mannheim, Beschluss vom 13. März 2017 - 6 S 309/17 - juris Rn. 11; offen gelassen im Urteil vom 26. Oktober 2017 - 6 S 2322/16 - juris Rn. 43), im Urteil vom 17. Mai 2017 (BVerwGE 159, 27-33, juris Rn. 14 ff.) festgehalten.
b. Mit diesen Vorgaben, denen der Senat für die Rechtslage im Land Brandenburg ebenfalls folgt (vgl. zum - abweichenden - Berliner Recht: Senatsbeschluss vom 23. Januar 2018 - OVG 1 S 4.18 - juris), standen die in der angegriffenen Verordnung erlaubten Verkaufsöffnungen am 3. und 17. Dezember 2017 nicht im vollem Umfang in Einklang.
aa. Die von der Antragsgegnerin aufgeführten Weihnachtsmärkte und weiteren Veranstaltungen im Rahmen des Gesamtkonzepts „Weihnachtliches Potsdam - Weihnachtsmärkte und Veranstaltungen im Klingenden Advent“ und „Chrismas City“ (vgl. VV 176 ff.) stellen in ihrer Gesamtheit ein „besonderes Ereignis“ im Sinne von § 5 Abs. 1 Satz 1 BbgLöG dar, das die Verkaufsöffnungen am 1. und 3. Advent 2017 grundsätzlich hätte rechtfertigen können. Insbesondere handelte es sich hierbei nicht um sog. Alibiveranstaltungen, die lediglich als Vorwand für eine sonst nicht zulässige „Sonntagsöffnung“ dienen sollen und erkennbar ein bloßes „Shopping-Begleitprogramm“ darstellen (vgl. dazu Senatsschlüsse vom 26. März 2015 - OVG 1 S 15.16 - juris Rn. 35 und vom 30. August 2017 - OVG 1 S 45.17 - juris Rn. 25 ff.; VGH Mannheim, Urteil vom 26. Oktober 2017 - 6 S 2322/16 - juris Rn. 44). Auch die Antragstellerin hat diesbezüglich keine grundsätzlichen Bedenken geäußert.
Die Beschlussvorlage (Drucksache 7/SVV/0556) vom 1. Juni 2017 (Erstellungsdatum) für die Stadtverordnetenversammlung der Landeshauptstadt Potsdam enthält unter der Überschrift „Weihnachtsmärkte (03.12.2017 und 17.12.2017)“ folgende Einschätzungen:
„Die Weihnachtsmärkte der Landeshauptstadt Potsdam sind über die Stadtgrenzen hinaus bekannt. Es ist daher nicht verwunderlich, dass jährlich mit der Eröffnung der Weihnachtsmärkte eine Vielzahl von Besuchern die Traditionsmärkte in der Potsdamer Innenstadt sowie in Babelsberg besuchen. Gleich fünf traditionelle Weihnachtsmärkte verwandeln am ersten Adventswochenende die Stadt in einen winterlichen Schauplatz zwischen Seen, Gärten und Schlössern: der Weihnachtsmarkt „Blauer Lichterglanz" auf dem Luisenplatz und in der Brandenburger Straße, das sogenannte Weihnachtsdorf im Krongut Bornstedt, der Böhmische Weihnachtsmarkt in Babelsberg, der polnische Sternenmarkt am Kutschstall sowie der Weihnachtsmarkt im Schloss Belvedere. Die Weihnachtsmärkte erfreuen sich zunehmender, auch überregionaler Beliebtheit. Auf dem zentralen Weihnachtsmarkt „Blauer Lichterglanz" in der Innenstadt wird, nach den von Veranstaltern mitgeteilten Besucherzahlen des Vorjahres, in der Weihnachtszeit mit insgesamt fast 1 Million Besucher gerechnet. Der Böhmische Weihnachtsmarkt lädt aufgrund der vielen Besucher inzwischen schon an zwei Wochenenden zum Besuch ein. Auch der Polnische Sternenmarkt hat in den Vorjahren mit ca. 20.000 verkauften Eintrittskarten innerhalb des Geländes der Brandenburgisch-Preußischen Geschichte seine Grenzen erreicht, so dass in diesem Jahr zusätzlich der Neue Markt mit einbezogen wird. Darüber hinaus ist Potsdam auf der „Christmasworld"-Messe in Frankfurt am Main als „Best Christmas City" in der Kategorie Großstadt ausgezeichnet worden. Potsdam hat sich im Wettbewerb gegen 49 andere Städte durchsetzen können, was einmal mehr als Bestätigung der Attraktivität, der Qualität und der Überregionalität der Potsdamer Weihnachtsmärkte zu werten ist.“
Angesichts dieser Annahmen und der ergänzenden Ausführungen der Antragsgegnerin im Gerichtsverfahren hat der Senat keinen Anlass, die der Verkaufsöffnung zugrunde liegende Prognose über die erwarteten Besucherzahlen in Frage zu stellen (zur gerichtlichen Prüfungstiefe vgl. BVerwG, Urteil vom 11. November 2015, a.a.O., Rn. 36 f.), wobei die Antragsgegnerin hier auf die Erfahrungswerte des Jahres 2016 (vgl. VV Bl. 178 ff.) zurückgreifen konnte, die auch die Antragstellerin nicht in Frage stellt. Die erwarteten eine Million Besucher auf dem zentralen Weihnachtsmarkt auf dem Luisenplatz und in der Brandenburger Straße bedeuten (rein rechnerisch) rd. 31.000 Besucher pro Tag, wobei diese Zahl an einem Sonntag bei lebensnaher Betrachtung deutlich höher liegen dürfte. Verteilt man die rd. 20.000 Besucher des „Polnischen Sternenmarkts“ auf beide Adventssonntage, ergaben sich für den 1. Advent 2017 weitere 10.000 Marktbesucher. Hinsichtlich der in der Beschlussvorlage nicht genannten Besucherzahlen der anderen Märkte am 1. Advent 2017, dem „Romantischen Weihnachtsdorf“ im Krongut Bornstedt, dem „Böhmischen Weihnachtsmarkt“ in Babelsberg und dem „Weihnachtsmarkt im Schloss Belvedere“, ist die Antragsgegnerin ausweislich des Verwaltungsvorgangs (Bl. 176) jeweils von mindestens 5.000 Besuchern ausgegangen. Danach ergaben sich für den 1. Advent 2017 (rechnerisch) insgesamt rd. 56.000 Markbesucher. Angesichts dieser Zahl, die im Verhältnis zur Gesamtbevölkerung von Potsdam (rd. 175.000 Einwohner) rund ein Drittel beträgt, ist für den 3. Dezember 2017 im Rahmen der gebotenen Gesamtbetrachtung nicht zweifelhaft, dass der Besuch der Weihnachtsmärkte sowie der weiteren Adventsveranstaltungen gegenüber einer typisch werktäglichen Ladenöffnung im Vordergrund stand und letztere dem Grunde nach nur eine geringe prägende Wirkung entfaltete.
Soweit die Antragstellerin kritisiert, dass die Antragsgegnerin die Besucherzahlen der Ladenöffnung nicht ermittelt und zu den prognostizierten Besucherströmen der Weihnachtsmärkte nicht ins Verhältnis gesetzt habe, greift dieser Einwand (noch) nicht durch. Vielmehr erscheint vor dem Hintergrund der in der Beschlussvorlage aufgezeigten Gesamtumstände der Weihnachtskampagne „Christmas City" (vgl. VV Bl. 186 ff.) die Prognose der Stadtverordnetenversammlung, dass ein überwiegend weihnachtsmarktbedingtes Besucheraufkommen in der Stadt Potsdam zu erwarten stand, für den 3. Dezember 2017 (1. Advent) schlüssig, nachvollziehbar und vertretbar. Hinzu kommt die Besonderheit, dass die Weihnachtsmärkte nicht zuletzt wegen der ihnen „wesenseigenen Bindung an die Adventszeit sowie der ... hervorgerufenen Sinneseindrücke - Lichter, Gerüche, weihnachtliche Musik - in spezifischer Weise geeignet waren, die innerstädtische Atmosphäre und damit auch den Charakter des Sonntags in besonderer Weise zu prägen“ (vgl. OVG Münster, Beschluss vom 7. Dezember 2017 - 4 B 1538/17 - juris Rn. 26, zum Weihnachtsmarkt in der Innenstadt von Düsseldorf). Das Oberverwaltungsgericht Münster hatte bereits im Beschluss vom 28. September 2017 - 4 B 1218/17 - (juris Rn. 16) überzeugend ausgeführt, es sei zu berücksichtigen, dass es für die prognostische Beurteilung der für die anlassgebende Veranstaltung einerseits und die Ladenöffnung andererseits jeweils erwarteten Besucherströme und deren vergleichende Gegenüberstellung nicht auf - praktisch kaum ermittelbare - exakte Zahlen, sondern angesichts tatsächlich bestehender erheblicher Prognoseunsicherheiten lediglich auf ungefähre Größenordnungen ankommen könne. Eine schematische Gegenüberstellung der jeweils ungefähr zu erwartenden absoluten Besucherzahlen zur Beurteilung der prägenden Wirkung der jeweiligen Veranstaltung einerseits oder der Ladenöffnung andererseits sei auch nicht in jedem Fall hinreichend aussagekräftig, weil die Besucherrelation auch nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. November 2015 (a.a.O., Rn. 24 f.) zwar „in der Regel“, aber nicht stets und allein ausschlaggebend dafür sei, ob die öffentliche Wirkung der Veranstaltung oder die typisch werktägliche Geschäftigkeit der Ladenöffnung im Vordergrund stehe. Nichts anderes kann hinsichtlich des als fehlend gerügten Vergleichs zwischen den jeweiligen Flächen der Weihnachtsmärkte und denen der (sonstigen) Verkaufsflächen gelten, denn auch insoweit kommt es nach Ansicht des erkennenden Senats maßgeblich auf die Würdigung der Gesamtumstände an, nach denen die Weihnachtsmärkte in Potsdam jedenfalls dem Grunde nach ein besonderes Ereignisses im Sinne von § 5 Abs. 1 Satz 1 BbgLöG darstellen.
bb. Die Antragstellerin dringt allerdings damit durch, dass die räumliche Ausstrahlung der Weihnachtsmärkte sich nicht über das gesamte Stadtgebiet erstreckt habe. Wie schon die im Verwaltungsvorgang (VV Bl. 181 R) enthalte Karte zeigt, vermögen zwar das „Weihnachtsdorf im Krongut Bornstedt“ und der „Weihnachtsmarkt im Schloss Belvedere“ sowie der „Böhmische Weihnachtsmarkt“ im Stadtteil Babelsberg das dazwischen befindliche Innenstadtgebiet von Potsdam zu verklammern, so dass - anders als bei den im Eilverfahren noch umstrittenen Veranstaltungen - eine allzu enge räumliche Begrenzung der Verkaufsöffnung insoweit nicht geboten war. Allerdings erscheint bereits der erforderliche räumliche Bezug zwischen den Weihnachtsmärkten einerseits und den geöffneten Geschäften anderseits schon hinsichtlich des an den Stadtteil Babelsberg angrenzenden Postleitzahlenbereichs im Verhältnis zum rd. 3,8 km (Luftlinie) vom Weberplatz in Babelsberg entfernt liegenden „S...-Center“ und dem Möbelhaus P... nicht zweifelsfrei. Im Ergebnis kann dies jedoch offen bleiben, denn der räumliche Zusammenhang bzw. die Ausstrahlung und Prägung der Weihnachtsmärkte für den Adventssonntag fehlt jedenfalls gänzlich hinsichtlich der nördlich und westlich des Stadtteils Bornstedt liegenden Stadt- bzw. Ortsteile, die einen ganz erheblichen Anteil an der Gesamtfläche der Stadt Potsdam ausmachen.
Soweit der Antragsgegner unter Hinweis auf den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Münster vom 5. Mai 2017 - 4 B 520/17 - (juris Rn. 19 ff. <23>) meint, eine gemeindeweite Ausstrahlung der Weihnachtsmärkte ergebe sich auch daraus, dass der Weg in die Potsdamer Innenstadt für viele Besucher über die Nuthe-Schnellstraße entlang des „S...-Centers“ führe, so dass die Öffnung der dortigen Verkaufsflächen ebenfalls einen hinreichenden Bezug zu den Weihnachtsmärkten in der Innenstadt gehabt hätten; entsprechendes habe für die anderen in die Innenstadt führenden Straßen gegolten, folgt der Senat dem nicht. Insoweit handelt es sich schon nicht um eine vergleichbare Fallkonstellation (vgl. bereits Senatsbeschluss vom 20. Juni 2017, a.a.O., juris Rn. 49). Das Oberverwaltungsgericht Münster ist davon ausgegangen, dass die sich erfahrungsgemäß über einen ganz erheblichen, zusammenhängenden Teil des Tages gleichzeitig in der Innenstadt von Düsseldorf aufhaltenden Messebesucher der etwa 6,5 km außerhalb der Innenstadt stattfindenden Messe „Interpack“ den öffentlichen Charakter des Tages stärker prägten als die gleiche Anzahl Passanten, die über einen Zeitraum von mehreren Stunden an bestimmten Erfassungspunkten von Einkaufsstraßen gezählt würden. „Messehallen und Düsseldorfer City seien aufgrund der spezifischen örtlichen Verhältnisse sozusagen zu einer Einheit verklammert“ (OVG Münster, Beschluss vom 5. Mai 2017, juris Rn. 23). Eine solche Verklammerung durch die Zufahrtsstraßen nach Potsdam ist hier jedoch nicht schlüssig dargetan, zumal es an der erforderlichen Unterscheidbarkeit zwischen den werktäglich prägenden Verkehrsströmen und dem Besucherverkehr zu den Weihnachtsmärkten fehlt.
Stellt sich danach die in § 1 Nr. 1 der angegriffenen Verordnung zugelassene stadtweite Verkaufsöffnung am 3. Dezember 2017 (1. Advent) in räumlicher Hinsicht als nicht verfassungskonform dar, so gilt dies erst recht für die in § 1 Nr. 2 der Verordnung geregelte Öffnung der Verkaufsstellen im gesamtem Stadtgebiet am 17. Dezember 2017 (3. Advent). Von den fünf Weihnachtsmärkten am 1. Advent waren am 3. Advent nur noch zwei geöffnet („Blauer Lichterglanz“ auf dem Luisenplatz und in der Brandenburger Straße sowie das „Romantische Weihnachtsdorf“ im Krongut Bornstedt). Es liegt auf der Hand, dass ungeachtet der geringeren Besucherzahlen die räumlich prägende Ausstrahlungswirkung des um drei Weihnachtsmärkte reduzierten Veranstaltungsangebots jedenfalls nicht größer war als am 1. Advent.
Der fehlenden stadtweiten räumlichen Prägung durch die Weihnachtsmärkte steht auch nicht - wie die Antragsgegnerin meint - die Konzeption des Gesetzes entgegen, das zwischen der Öffnung von Verkaufsstellen im gesamten Gemeindegebiet aus Anlass von besonderen Ereignissen in § 5 Abs. 1 Satz 1 BbgLöG und einer Verkaufsöffnung aus Anlass regionaler Ereignisse, insbesondere traditioneller Vereins- oder Straßenfeste oder besonderer Jubiläen, in § 5 Abs. 2 Satz 1 BbgLöG unterscheidet. Zum einen sieht auch § 5 Abs. 1 Satz 3 BbgLöG vor, dass die Freigabe anlässlich besonderer Ereignisse auf bestimmte Teile des Gemeindegebietes beschränkt werden kann. Zum anderen entbindet die grundsätzliche Differenzierung in besondere und regionale Ereignisse den Verordnungsgeber nicht von der Pflicht, zu prüfen, ob ein dem Schutzauftrag des Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV genügender Sachgrund für die beabsichtigte sonntägliche Ladenöffnung besteht (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Mai 2017, a.a.O., juris Rn. 17). Dies gilt auch hinsichtlich der erforderlichen stadtweiten Prägung durch ein besonderes Ereignis im Sinne von § 5 Abs. 1 Satz 1 BbgLöG.
4. Entgegen der Ansicht der Antragsgegnerin ist der Senat an der Feststellung gehindert, dass die angegriffene Verordnung im Wege einer geltungserhaltenden Reduktion nur teilweise, namentlich nur in einem bestimmten (fehlenden) räumlichen Zusammenhang mit den Weihnachtsmärkten unwirksam war. Abgesehen von den bereits im Senatsbeschluss vom 20. Juni 2017 (a.a.O., juris Rn. 55 ff. m.w.N.) angeführten Hinderungsgründen, nach denen eine bloße Teilunwirksamkeitsfeststellung grundsätzlich ausscheidet und an denen nach erneuter Prüfung festgehalten wird, darf sich der Senat im vorliegenden Normenkontrollverfahren auch deshalb nicht an die Stelle des Normgebers setzen, weil dessen hierfür erforderlicher (hypothetischer) Wille, im Zweifel eine räumlich oder gegenständlich beschränkte Geltung der beschlossenen Verkaufsöffnung hinzunehmen, fehlt. Die Antragsgegnerin hat in ihrer Antragserwiderung ausdrücklich darauf hingewiesen und in der mündlichen Verhandlung erneut betont, dass die brandenburgischen Kommunen - mithin auch die Antragsgegnerin - in der Übereinkunft vom 23. November 2012 vereinbart hätten, keinesfalls nur für einzelne Verkaufsstellen oder einzelne Handelszweige verkaufsoffene Sonn- oder Feiertage festzulegen. Eine künstliche Aufspaltung auf einzelne Marktorte und Stadtteile widerspreche der tatsächlichen Nachfrage, dem einheitlichen Marketingkonzept sowie dem übergreifenden Veranstaltungsangebot.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Hinsichtlich des in der Hauptsache für erledigt erklärten Teils der Verordnung (Verkaufsöffnungen am 28. Mai, 9. Juli, 20. August und 24. September 2017) hat die Antragsgegnerin, nachdem sie im Eilverfahren OVG 1 S 26.17 insoweit unterlegen gewesen ist, die angegriffene Verordnung geändert und so dem Normenkontrollantrag der Antragstellerin den Boden entzogen. Dies rechtfertigt es, der Antragsgegnerin insoweit wie auch hinsichtlich der Verkaufsöffnungen am 1. und 3. Advent 2017 die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 47 VwGO
§ 91 VwGO
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 61 Nr. 2 VwGO
§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 5 Abs. 1 BbgLöG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 BbgLöG
§ 3 Abs. 2 Nr. 1 BbgLöG
§ 5 Abs. 2 Satz 1 BbgLöG
§ 5 Abs. 1 Satz 3 BbgLöG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 14 des bundesrechtlichen Ladenschlussgesetzes
§ 1 der angegriffenen Verordnung
§ 1 der Verordnung
§ 3 des Brandenburgischen Ladenöffnungsgesetzes (BbgLöG) in der zum Erlasszeitpunkt der angegriffenen Verordnung
§ 1 Nr. 1 der angegriffenen Verordnung
§ 1 Nr. 2 der Verordnung
Art. 9 Abs. 1 und 3 GG
Art. 140 GG
Art. 139 WRV
Art. 9 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 125, 39
BVerwGE 153, 183
NVwZ-RR 2002, 152
BVerwGE 159, 27
1 S 26.17
1 BvR 2857/07
8 CN 2.14
8 CN 1.16
1 S 19.15
6 CN 1.01
1 B 153.89
6 S 309/17
6 S 2322/16
1 S 4.18
1 S 15.16
1 S 45.17
4 B 1538/17
4 B 1218/17
4 B 520/17