Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-05-18, Aktenzeichen 8 S 448/05

Tenor:
Der Bebauungsplan „Dienstleistungszentrum A.hofen - 2. Änderung“ der Gemeinde Ai. vom 14. Juli 2004 wird für unwirksam erklärt.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
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Die Antragstellerin wendet sich gegen den Bebauungsplan „Dienstleistungszentrum A.hofen - 2. Änderung“ vom 14.07.2004.
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Sie ist Eigentümerin des etwa 1.500 qm großen Grundstücks Flst.Nr. ... der Gemarkung Ai., auf dem sich eine Spielothek mit einer Nutzfläche von etwa 400 qm befindet. Diese Spielhalle wurde auf der Grundlage des Bebauungsplans „Dienstleistungszentrum A.hofen“ von 1996 (in der Fassung der 1. Änderung vom 25.6.2003) errichtet, der dort auf einer Fläche von etwa 5.500 qm das Teil-Sondergebiet SO 1 mit Vergnügungsstätten bis zu einer Gesamtnutzungsfläche von 500 qm festsetzte. Das gesamte, etwa 100.000 qm große und in sieben Teil-Sondergebiete gegliederte Gebiet der Autobahnrastanlage dient dem Zweck, Nutzungen aufzunehmen, die dem Charakter einer Rastanlage als Versorgungseinrichtung an der Autobahn entsprechen. Der Flächennutzungsplan der Verwaltungsgemeinschaft L.-Ai.-Ait. stellt diesen Bereich seit 1991/1992 als Sondergebiet „Dienstleistungen für Autotouristik“ dar.
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Anlässlich eines Baugesuchs zum Neubau von Spielhallen im Teil-Sondergebiet SO 1 (Errichtung einer Spielhalle mit 478,61 qm sowie Spielbereich in der Galerie mit 154 qm) beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin am 10.03.2004, den Bebauungsplan „Dienstleistungszentrum A.hofen“ mit dem (alleinigen) Ziel zu ändern, eine weitere Spielothek mit einer Nutzfläche von 600 qm zuzulassen und die vorhandene Vergnügungsstätte der Antragstellerin auf den Bestand von 400 qm Nutzfläche zu beschränken, was eine Reduzierung der (bisher) zulässigen Nutzfläche um 100 qm bedeutet. Der Aufstellungsbeschluss wurde im Amtsblatt der Gemeinde Ai. vom 07.05.2004 ortsüblich bekannt gemacht. Die frühzeitige Bürgerbeteiligung, zu der niemand kam, erfolgte am 10.05.2004. Der Entwurf des Bebauungsplans wurde vom 11.06.2004 bis 12.07.2004 öffentlich ausgelegt; die Planauslegung wurde im Amtsblatt vom 04.06.2004 ortsüblich bekannt gemacht. Am 14.07.2004 beschloss der Gemeinderat die Satzungsänderung. Danach wird das bisherige Sondergebiet SO 1 in zwei Sondergebiete aufgeteilt, nämlich das Sondergebiet SO 1a, in dem auf einer Fläche von etwa 2.000 qm Vergnügungsstätten bis zu einer Gesamtnutzfläche von 400 qm zulässig sind (in diesem Bereich befindet sich die Spielhalle der Antragstellerin) sowie das Sondergebiet SO 1b, in dem auf einer Fläche von etwa 3.500 qm Vergnügungsstätten bis zu einer Gesamtnutzfläche von 600 qm zulässig sind. Der Sondergebietszweck „Rastanlage als Versorgungseinrichtung an der Autobahn“ gilt nach wie vor auch für die neu ausgewiesenen Teil-Sondergebiete SO 1a und SO 1b. Ziff. 1.1.1 der Textlichen Festsetzungen führt als zulässige Nutzungen unter anderem auf: „Zerstreuungsbereich (Fernsehen, Video, Spielbereich, Sporteinrichtungen)“. Die Planänderung wird wie folgt begründet:
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„Im Bereich des bisherigen Sondergebietes SO 1 befindet sich eine Spielhalle mit einer Nutzfläche von ca. 400 qm. Die Nachfrage gestaltet sich so, dass weitere Flächen für diese Nutzung benötigt werden. Trotz jahrelanger nachhaltiger Bemühungen der Gemeinde konnte die Restfläche des bisherigen Sondergebietes SO 1 nicht für andere Zwecke vermarktet werden. Der Gemeinderat entschied sich daher grundsätzlich dafür, eine weitere, größere Spielhalle dort ansiedeln zu lassen und die bauplanungsrechtlichen Voraussetzungen dafür zu schaffen... Das Gebiet ist sowohl im Flächennutzungsplan als auch im bestehenden Bebauungsplan als Sondergebiet „Dienstleistungen für Autotouristik“ ausgewiesen. Der Gebietscharakter wird dabei von der unmittelbaren Nähe zur Autobahn bestimmt. Für den Gebietscharakter ist es andererseits nicht schädlich, wenn die primär den Autobahnbenutzern zugedachten Angebote auch von der Bevölkerung aus der näheren und weiteren Umgebung angenommen werden. Die bestehende Spielhalle zeigt, dass ein solches Angebot in etwa gleichem Maße von Autobahnbenutzern zur Entspannung als auch von Gästen aus der Umgebung genutzt wird. Dieses Verhältnis wird sich nach Erwartung des Betreibers durch die Erweiterung des Angebotes nicht grundlegend ändern und daher den Gebietscharakter nicht beeinflussen.“
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Der Satzungsbeschluss wurde im Amtsblatt vom 23.07.2004 unter Hinweis auf die Möglichkeit der Einsichtnahme ortsüblich bekannt gemacht und dem Landratsamt Ravensburg mit Schreiben vom 17.08.2004 angezeigt.
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Mit anwaltlichem Schreiben vom 06.08.2004 erhob die Antragstellerin erstmals Einwendungen gegen die Bebauungsplanänderung.
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Am 25.02.2005 hat die Antragstellerin das Normenkontrollverfahren mit dem Antrag eingeleitet,
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den Bebauungsplan „Dienstleistungszentrum A.hofen - 2. Änderung“ der Gemeinde Ai. vom 14.07.2004 für unwirksam zu erklären.
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Sie trägt zur Begründung vor: Sie sei schon deshalb antragsbefugt, weil die auf ihrem Grundstück zulässige Nutzfläche für Vergnügungsstätten von
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500 qm auf 400 qm reduziert werde. Zwar sei eine Spielhalle mit einer Nutzfläche von maximal 500 qm, wie sie bisher festgesetzt worden sei, mit der Zweckbestimmung des Sondergebiets noch vereinbar, weil es nahe liege, auf einer Rastanlage in der Nähe einer Autobahn auch Zerstreuungsmöglichkeiten wie Spielhallen vorzusehen. Die Zulassung weiterer Spielhallen mit einer Nutzfläche von 600 qm sprenge jedoch den Rahmen des Gebietszwecks. Spielhallen dieser Größenordnung seien in Kerngebieten zulässig. Weil mithin die Zweckbestimmung des Sondergebiets geändert werde, sei die Planänderung auch nicht aus dem Flächennutzungsplan entwickelt. Offensichtlich sei es der Beklagten bei der Planänderung nur darum gegangen, das in ihrem Eigentum stehende Grundstück zu einem möglichst guten Preis veräußern zu können. Die Planänderung sei daher städtebaulich nicht gerechtfertigt.
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Die Antragsgegnerin beantragt,
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den Antrag zurückzuweisen.
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Sie erwidert: Die Planänderung sei aus dem Flächennutzungsplan der vereinbarten Verwaltungsgemeinschaft L.-Ai.-Ait. entwickelt worden. Dort sei der Sondergebietszweck bewusst mit „Dienstleistungszentrum für Autotouristik“ umschrieben worden, um unterschiedliche Entwicklungen „unmittelbar beim Autobahnanschluss“ ohne jeweilige Fortschreibung möglich zu machen. Daher sei in der Genehmigung der Änderung des Flächennutzungsplans vom 05.09.1991 auch ausdrücklich angemerkt worden, dass der Sondergebietszweck im Bebauungsplan näher zu konkretisieren sei. Es sei nicht erkennbar, weshalb eine Gesamtnutzfläche von 1.000 qm für Vergnügungsstätten den Gebietscharakter eines auf den Autobahnanschluss zugeschnittenen Sondergebietes mit einer Gesamtfläche von mehr als
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100.000 qm städtebaulich negativ beeinträchtigen könnte. Unter den im Bebauungsplan stichwortartig aufgezählten Nutzungen im Sondergebiet finde sich auch der „Zerstreuungsbereich“ mit beispielhafter Aufzählung einzelner Zerstreuungsmöglichkeiten. Zur Sicherstellung des Gebietscharakters beschränke der Bebauungsplan bestimmte Nutzungen auf bestimmte Teilbereiche und schränke die Nutzfläche ein. Die Obergrenze von insgesamt 1.000 qm Nutzfläche für Vergnügungsstätten entspreche in der Relation zum Gesamtgebiet der gewünschten Durchmischung unterschiedlicher Nutzungen. Sie sei von zuvor 500 qm lediglich auf 1.000 qm verdoppelt und auf die neu entstandenen Bereiche SO 1a und SO 1b so aufgeteilt worden, dass die bestehende Spielothek der Antragstellerin in ihrem Bestand gesichert sei.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze und die dem Senat vorliegenden Bebauungsplanakten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
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Der Normenkontrollantrag ist gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO statthaft und auch sonst zulässig. Die Antragstellerin besitzt die nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO erforderliche Antragsbefugnis, weil sie sich unter anderem gegen die unmittelbar ihr Grundstück betreffende Reduzierung der Nutzfläche für Vergnügungsstätten um 100 qm auf 400 qm wendet (vgl. BVerwG, Beschl. vom 7.7.1997 - 4 BN 1.97 - , ZfBR 1997, 314 = PBauE § 47 Abs. 2 VwGO Nr. 40; Urteil vom 10.3.1998 - 4 CN 6.97 - ZfBR 1998, 205 = PBauE § 47 Abs. 2 VwGO Nr. 42).
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Der Antrag ist auch begründet, weil die angegriffene zweite Änderung des Bebauungsplans „Dienstleistungszentrum A.hofen“ vom 23.7.2004 gegen höherrangige Rechtsnormen verstößt.
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Das Gebot des § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB, Bebauungspläne aus dem Flächennutzungsplan zu entwickeln, ist allerdings nicht verletzt. Der Flächennutzungsplan der Verwaltungsgemeinschaft L.-Ai.-Ait. stellt das Gebiet der Rastanlage als „Sondergebiet Dienstleistungszentrum für Autotouristik“ dar. Mit dieser Darstellung geht der im Bebauungsplan festgesetzte Sondergebietszweck „Rastanlage als Versorgungseinrichtung an der Autobahn“ ohne weiteres konform. Das gilt auch hinsichtlich der festgesetzten Nutzungsart (vgl. § 11 Abs. 2 BauNVO). Vergnügungsstätten widersprechen nicht typischerweise dem Gebietscharakter einer Rastanlage an der Autobahn, weil sie von Autofahrern während eines Rastaufenthaltes zum Zwecke der Zerstreuung und Entspannung aufgesucht werden können, wie auch die Antragstellerin für ihre eigene Spielhalle auf der hier in Rede stehenden Rastanlage in Anspruch nimmt. Ob sie hierfür geeignet und bestimmt sind, hängt auch nicht davon ab, ob ihre Nutzfläche - wie hier - die Schwelle überschreitet, ab der Vergnügungsstätten in Kerngebieten unterzubringen sind oder nicht. Das von der Antragstellerin in den Vordergrund gerückte Kriterium der „Kerngebietstypik“ einer Vergnügungsstätte hat keinen Aussagewert für die Beurteilung der Frage, ob der Gebietscharakter einer „Rastanlage“ gewahrt ist. Davon abgesehen wäre eine Verletzung des Entwicklungsgebots auch gemäß § 214 Abs. 2 Nr. 2 BauGB unbeachtlich, weil die Verdoppelung der Nutzfläche für Vergnügungsstätten um 500 qm auf insgesamt 1.000 qm weder das Potential hat, den Gebietscharakter der etwa 100.000 qm großen Rastanlage als Ganzer zu verändern, noch gar die städtebauliche Ordnung auf dem Gebiet der Verwaltungsgemeinschaft L.-Ai.-Ait. zu beeinträchtigen.
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Die angegriffene Planänderung verstößt jedoch gegen § 1 Abs. 3 BauGB.
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Nach dieser Vorschrift haben die Gemeinden Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Die Erforderlichkeit einer bauplanerischen Festsetzung ist an der planerischen Konzeption der Gemeinde zu messen. Die jeweilige Festsetzung muss vom Plangeber mit ihrem Regelungsgehalt gewollt und darf nicht nur das vorgeschobene Mittel sein, um in Wahrheit andere Ziele zu verfolgen. Eine Festsetzung, deren Regelungsgehalt sich nicht mit den planerischen Absichten deckt, ist daher nicht im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB städtebaulich erforderlich (vgl. BVerwG, Urt. vom 16.12.1988 - 4 C 48.86 - , DVBl. 1989, 458; Urt. vom 14.7.1972 - IV C 8.70 - , BVerwGE 40, 258; Beschl. vom 18.12.1990 - 4 NB 8.90 - , DVBl. 1991, 445; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 27.7.2001 - 5 S 2534/99 - , VBlBW 2002, 124; zur notwendigen Deckungsgleichheit von Planergebnis und Planungsabsicht vgl. auch Brügelmann, BauGB, Bd. 1, § 1 Rn. 240 m.w.N.). Danach fehlt es der zweiten Änderung des Bebauungsplans „Dienstleistungszentrum A.hofen“ vom 14.7.2004, mit der die zulässige Nutzungsfläche für Vergnügungsstätten in den Teil-Sondergebieten SO 1a und SO 1b von bisher 500 qm auf insgesamt 1.000 qm angehoben wurde, an der städtebaulichen Erforderlichkeit.
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In der mündlichen Verhandlung ist erwogen worden, ob nach den Textlichen Festsetzungen Vergnügungsstätten nicht nur in den Teil-Sondergebieten SO 1a und SO 1b, sondern - ohne Beschränkung der Nutzungsflächen - auch in allen anderen Teil-Sondergebieten mit Ausnahme des Teil-Sondergebiets SO 7 zulässig sind. In diesem Falle fehlte es an der städtebaulichen Erforderlichkeit schon deshalb, weil nicht nachvollziehbar wäre, weshalb der vom Plangeber in der Begründung geltend gemachte Bedarf nach zusätzlichen Spielhallenflächen nicht in den anderen Teil-Sondergebieten gedeckt werden kann, zumal der Bebauungsplan dann Spielhallen in äußerst weitem Umfang zuließe. Die Textlichen Festsetzungen sind insoweit mehrdeutig. Nach Ziff. 1.1.1 Abs. 3 Satz 1 sind in den Sondergebieten SO 1 bis SO 6 und SO 8 alle in Absatz 1 aufgeführten Sondergebietsnutzungen zulässig, zu denen auch der „Zerstreuungsbereich (Spielbereich)“ zählt. Gegen eine danach gegebene umfassende Zulässigkeit von Spielhallen in nahezu allen Teil-Sondergebieten der Rastanlage spricht jedoch, dass der Bebauungsplan in Ziff. 1.1.1 Abs. 5 der Textlichen Festsetzungen spezifische Regelungen zur Zulässigkeit von Vergnügungsstätten und zum Umfang der Nutzungsfläche nur bezogen auf die Sondergebiete SO 1a und SO 1b getroffen hat, nicht jedoch für die übrigen Teil-Sondergebiete. Daher spricht mehr dafür, dass Vergnügungsstätten auch nur in den Sondergebieten SO 1a und SO 1b zulässig sind. Dies kann jedoch letztlich offen bleiben, weil die mit der Erweiterung der Nutzungsfläche für Vergnügungsstätten tatsächlich verfolgte planerische Absicht sich nicht mit dem festgesetzten Sondergebietszweck „Rastanlage“ deckt und es daher der Planänderung jedenfalls aus diesem Grunde an der städtebaulichen Erforderlichkeit fehlt.
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Auch für die mit der angegriffenen Planänderung neu ausgewiesenen Teil-Sondergebiete SO 1a und SO 1b gilt der Sondergebietszweck „Rastanlage“ (vgl. Ziff. 1.1 der Textlichen Festsetzungen). Gemäß Ziff. 1.1.1 der Textlichen Festsetzungen sind mit dieser Zwecksetzung solche Nutzungen vereinbar, die „dem Charakter einer Rastanlage als Versorgungseinrichtung an der Autobahn entsprechen“. Sodann werden die danach konkret zulässigen Nutzungen abschließend aufgeführt. Dazu zählt neben Tankstellen, Gaststätten, Beherbergungsbetriebe, Einkaufsbereichen und Kfz-Dienstleistungen verschiedenster Art auch der so genannte „Zerstreuungsbereich“, für den als zulässige Zerstreuungsmöglichkeiten „Fernsehen, Video, Spielbereich, Sporteinrichtungen“ benannt werden. Angesichts dieser abschließenden Bezeichnung der innerhalb des „Zerstreuungsbereichs“ möglichen Nutzungen kommen als nach
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Ziff. 1.1.1 Abs. 5 der Textlichen Festsetzungen in den Sondergebieten SO 1a und SO 1b zulässige „Vergnügungsstätten“ nur Spielhallen (Spielotheken) in Betracht. Solche Spielhallen wahren nur dann gemäß § 11 Abs. 2 Satz 1 BauNVO den Sondergebietszweck „Rastanlage“, wenn nach den Umständen zu erwarten ist, dass sie primär der Versorgung der Autobahnbenutzer während eines Rastaufenthaltes dienen und nicht darauf ausgerichtet sind, gezielt von Kunden aus der Umgebung angefahren zu werden (vgl. Ernst/Zin-kahn/Bielenberg, BauGB, Bd. 5, § 11 Rn. 29 m.w.N. zur Notwendigkeit, die Nutzungsart aus dem Sondergebietszweck abzuleiten; vgl. auch BVerwG, Beschl. vom 18.1.1993 - 4 B 230.92 - UPR 1993, 225 und Ernst/Zin-kahn/Bielenberg, a.a.O., Bd. 4, § 2 Rn. 31 und § 4 Rn. 14 zum Kriterium der „Gebietsversorgung“ nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO). Denn eine Spielhalle, die nicht vorwiegend von Autobahnbenutzern aufgesucht wird, welche dieses Angebot zur Zerstreuung aus Anlass ihres Rastaufenthaltes nutzen, sondern von Kunden aus der Umgebung, welche die Rastanlage nur zu diesem Zweck anfahren, nutzt lediglich die verkehrsgünstige Lage an der Autobahn und erfüllt keine auf den Zweck einer Rastanlage bezogene Versorgungsfunktion. Zwar umschreibt die Planbegründung die mit der Verdoppelung der Nutzungsfläche für Vergnügungsstätten verfolgten planerischen Absichten so, dass diese mit dem eben dargelegten Regelungsgehalt der Zweckfestsetzung „Rastanlage“ übereinstimmen. Danach soll ein Bedarf für zusätzliche Spielhallenflächen gedeckt werden. Dabei soll sich auch das durch die Planänderung ermöglichte erweiterte Spielhallenangebot innerhalb des Gebietscharakters der Autobahnrastanlage halten. Dies sei gewährleistet, weil zu erwarten sei, dass sich der Kundenkreis auch bei Zulassung einer weiteren Spielhalle nicht ändern werde, sondern das Angebot wie bisher in etwa gleichem Maße von Autobahnbenutzern zur Entspannung und von „Gästen“ aus der näheren und weiteren Umgebung angenommen werde. Die mündliche Verhandlung hat jedoch ergeben, dass diese in der Planbegründung nach außen hin dokumentierte - ohnehin kaum plausible - Erwartung nicht den tatsächlichen planerischen Absichten der Antragsgegnerin entspricht:
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Der Bürgermeister der Antragsgegnerin hat in der mündlichen Verhandlung mitgeteilt, der Gemeinderat habe sich bei seiner Einschätzung, es bestehe Bedarf für eine weitere Spielhalle, auf die Angaben des künftigen Betreibers, Herrn ..., gestützt; dies folgt im Übrigen auch aus der Planbegründung (vgl. Ziff. 4). Herr ... hat sodann in der mündlichen Verhandlung - informatorisch befragt - hierzu ausgeführt, er habe aus seiner Tätigkeit als früherer Pächter der vorhandenen Spielhalle gewusst, dass diese von vielen Kunden aus Ai., aus den größeren Städten in der Umgebung und sogar bis aus der Schweiz gezielt aufgesucht worden sei. Dementsprechend sei in der Umgebung auf Tafeln und Plakaten sowie in Kinos für die Spielhalle geworben worden. Unmittelbar an der Autobahn sei jedoch nicht geworben worden. Die von ihm geplante Spielhalle solle eine andere Qualität aufweisen als die vorhandene. Der Schwerpunkt solle von Geldspielautomaten auf „Unterhaltungsgeräte“ wie Simulatoren (Flug, Formel-1-Rennen u.ä.), Internetangebote oder etwa Dartspiele verlagert werden; zusätzlich solle ein „gastronomischer Bereich“ eingerichtet werden. Er sei sicher, dass bei entsprechender Plakat- und Kinowerbung eine ausreichende Nachfrage hierfür geweckt werden könne und auch für die vorhandene Spielhalle noch ausreichend Kundschaft vorhanden sein werde.
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Nach diesem geschäftlichen Konzept ist klar, dass das erweiterte Spielhallenangebot vor allem auf Kunden aus der Umgebung zielt und nicht auf Autobahnbenutzer, welche die Spielhalle anlässlich eines Rastaufenthaltes aufsuchen. Damit stimmt die von der Antragsgegnerin tatsächlich bezweckte Bedarfsdeckung nicht mit dem Regelungsgehalt der Planänderung überein, weitere Nutzungsflächen für Spielhallen zur Versorgung der rastenden Autobahnbenutzer zuzulassen. Der Planänderung fehlt daher die städtebauliche Erforderlichkeit, ohne dass es darauf ankäme, welche Ziele letztlich auf diese Weise erreicht werden sollten. Die Niederschrift über die Beratungen des Gemeinderats am 14.7.2004, aber auch die Planbegründung lassen allerdings erkennen, dass zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses im Vordergrund die optimale Vermarktung des gemeindeeigenen Grundstücks stand, auf dem die neue Spielhalle errichtet werden soll, zumal nicht erkennbar ist, welche städtebaulichen Gründe für die Zulassung einer weiteren, nicht primär auf die Versorgung der Autobahnbenutzer ausgerichteten Spielhalle sprechen könnten.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
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Gründe für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor (§ 132 Abs. 2 VwGO).
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Beschluss
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Der Streitwert des Verfahrens wird gemäß § 52 Abs. 1 GKG auf 10.000,-- EUR festgesetzt.
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Der Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 47 Abs. 2 VwGO
§ 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 11 Abs. 2 BauNVO
§ 214 Abs. 2 Nr. 2 BauGB
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 11 Abs. 2 Satz 1 BauNVO
§ 2 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 40, 258
4 BN 1.97
4 CN 6.97
4 C 48.86
IV C 8.70
4 NB 8.90
5 S 2534/99
4 B 230.92
1 GKG auf 10.00