Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-08-11, Aktenzeichen 6 K 857/18
ECLI: ECLI:DE:VGGE:2020:0811.6K857.18.00

Tenor:
Die Allgemeinverfügung des Beklagten vom 00.00.0000betreffend das Reiten im Kreisgebiet wird aufgehoben.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Beklagte.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Dem Beklagten wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abzuwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit einer Allgemeinverfügung, durch die das Reiten im Wald im gesamten Gebiet des Beklagten auf die nach den Vorschriften der Straßenverkehrsordnung (StVO) als solche gekennzeichneten Reitwege beschränkt wird.
Der Kläger zu 1. gehört als einer von dreizehn Landesverbänden mit eigener Satzung zu einem deutschlandweiten Verein von Freizeitreitern und -fahrern. Anlass für die Gründung des „Netzwerks“ im Jahre 1973 war nach eigenen Angaben die Wahrung des Rechts auf freies Reiten und Fahren in Wald und Flur.
Die Klägerin zu 2. ist Freizeitreiterin mit Wohnsitz im Gebiet des Beklagten. Dort reitet sie regelmäßig in der freien Landschaft und im Wald, vorwiegend mit dem Pferd ihrer Tochter, an dem sie eine „Reitbeteiligung“ hat. Das Pferd ist am Rande des Waldgebietes „C. “ untergebracht, von dem ein kleiner Teil (ca. 5 ha bei einer Gesamtfläche von ca. 180 ha) als Naturschutzgebiet ausgewiesen ist.
Das Reiten im Wald war in Nordrhein-Westfalen (NRW) bis zum Inkrafttreten des Landesnaturschutzgesetzes (LNatSchG NRW) aus dem Jahre 2016 dahingehend geregelt, dass es (nur) auf den nach den Vorschriften der Straßenverkehrsordnung als Reitwege gekennzeichneten privaten Straßen und Wegen gestattet war (§ 50 Abs. 2 S. 1 Landschaftsgesetz – LG – NRW). Die Kreise und kreisfreien Städte konnten allerdings Ausnahmen hiervon zulassen und bestimmen, dass in Gebieten mit regelmäßig nur geringem Reitaufkommen auf die Kennzeichnung von Reitwegen verzichtet wird mit der Rechtsfolge, dass auch auf nicht gekennzeichneten privaten Wegen geritten werden durfte (§ 50 Abs. 2 S. 3 und 4 LG NRW). Von dieser Möglichkeit hatte der Beklagte keinen Gebrauch gemacht, sodass das Reiten im Wald im gesamten Kreisgebiet nur auf den nach der Straßenverkehrsordnung als Reitwege gekennzeichneten privaten Straßen und Wegen gestattet war.
Im Rahmen der Vorarbeiten zur Novellierung des nordrhein-westfälischen Naturschutzrechts beauftragte das zuständige Ministerium die BTE Tourismusmanagement, Regionalentwicklung Hannover & Berlin (im Folgenden: BTE) mit der Erstellung eines Gutachtens, in welchem die damalige Praxis der Reitregelung in Nordrhein-Westfalen untersucht, Brennpunkte herausgearbeitet und Empfehlungen für die Optimierung der bestehenden Reitregelungen unter Berücksichtigung der unterschiedlichen Positionen der Interessengruppen erarbeitet werden sollten. In dem Gutachten von November 2010 wird unter anderem Folgendes ausgeführt (S. 116 f.):
„8.3 Einschränkungen für das Reiten in begründeten Fällen
[…] Neben der Möglichkeit, in Einzelfällen Wege für Reiter zu sperren, sollte die Neuregelung die Möglichkeit beinhalten, Gebiete festzulegen, für die Ausnahmen von der Grundregel (Reiten auf dafür geeigneten Wegen) gelten. Das heißt, das Reiten kann hier auf bestimmte Wege beschränkt werden. Zu solchen Gebieten können z.B. stark frequentierte Erholungsbereiche im Umfeld großer Ballungsräume [gehören], in denen die Vielzahl an Erholungsnutzungen zu Konflikten führt (vergleichbar den ‚Erholungswäldern‘ bzw. ‚Entmischungsgebieten‘ in Hessen bzw. Baden-Württemberg). Für eine einheitliche Anwendung der Regelung bedarf es möglichst klarer und eindeutiger Kriterien.
Einschränkungen für das Reiten in begründeten Fällen sind ein wichtiges Instrument, um Konfliktsituationen regeln zu können. Sie sollten als Ausnahmeregelungen ‚sparsam‘ eingesetzt werden. […]
Gebiete mit besonderen Vorgaben für das Reiten
Mögliche Kriterien für die Festlegung der Gebiete, in denen das Reiten eingeschränkt werden kann, werden in Abb. 40 dargestellt.
Bei der Umsetzung einer derartigen Ermächtigung vor Ort hat es sich in der Praxis bewährt, den tatsächlichen Konflikt- und Regelungsbedarf am runden Tisch gemeinsam mit den unterschiedlichen Beteiligten zu ermitteln. Auf diese Weise können die Einschränkungen auch gemeinsam zielgerichtet festgelegt werden: Soll das Reiten insgesamt auf ausgewiesene Reitwege beschränkt werden? Müssen in stark frequentierten Bereichen getrennte Wegeführungen entwickelt werden? usw.
Abb. 40 Kriterien für Gebiete mit besonderen Vorgaben für das Reiten
Kriterien
Merkmal
Informationsquellen, Methodik
starker Erholungs-druck
- Einwohner im Einzugsgebiet, Einwohnerdichte(= potenzielle Erholungssuchende) - Anzahl von Besuchern (zu unterschiedlichen Zeitpunkten) (= tatsächliche Erholungssuchende)
- Einwohner im Einzugsgebiet, Einwohnerdichte(= potenzielle Erholungssuchende)
- Anzahl von Besuchern (zu unterschiedlichen Zeitpunkten) (= tatsächliche Erholungssuchende)
- Auswertung von statistischen Daten - Besucherzählungen
- Auswertung von statistischen Daten
- Besucherzählungen
Reitaufkommen
- Anzahl ansässiger Betriebe - Hochrechnung der Reiter im Einzugsgebiet sowie des Anteils der im Gelände reitenden Reiter
- Anzahl ansässiger Betriebe
- Hochrechnung der Reiter im Einzugsgebiet sowie des Anteils der im Gelände reitenden Reiter
- Daten der Reitverbände, Informationen der Kommunen - Betriebsbefragungen - Zählung von Reitern im Gelände
- Daten der Reitverbände, Informationen der Kommunen
- Betriebsbefragungen
- Zählung von Reitern im Gelände
Ökologisch sensible Bereiche
- Vorkommen gegenüber Reitern störungsempfindlicher Tierarten bzw. trittempfindlicher Pflanzenarten
- Unterlagen zu Naturschutzgebieten usw. - Informationen der Biologischen Stationen etc.
- Unterlagen zu Naturschutzgebieten usw.
- Informationen der Biologischen Stationen etc.
Auftreten vonKonfliktsituationen
- Art, Ausmaß und Intensität von Konflikten zwischen Reitern und anderen Erholungssuchenden - Ausmaß und Intensität von Trittschäden
- Art, Ausmaß und Intensität von Konflikten zwischen Reitern und anderen Erholungssuchenden
- Ausmaß und Intensität von Trittschäden
- erfasste Beschwerden gegenüber (und von) Reitern - Beobachtungen vor Ort - Runde Tische mit den Beteiligten
- erfasste Beschwerden gegenüber (und von) Reitern
- Beobachtungen vor Ort
- Runde Tische mit den Beteiligten
[…]“
Mit dem Landesnaturschutzgesetz vom 15. November 2016 regelte der Landesgesetzgeber (auch) das Reiten im Wald neu, wobei bis zum 31. Dezember 2017 übergangsweise noch die alte Regelung des Landschaftsgesetzes fortgalt. Nach § 58 LNatSchG NRW ist das Reiten im Wald nunmehr über den Gemeingebrauch an öffentlichen Verkehrsflächen hinaus zum Zweck der Erholung auch auf privaten Straßen und Fahrwegen sowie auf den nach der Straßenverkehrsordnung gekennzeichneten Reitwegen auf eigene Gefahr gestattet, wobei als Fahrwege befestigte oder naturfeste Waldwege gelten (Abs. 2). Die Kreise und kreisfreien Städte können durch Allgemeinverfügung im Einvernehmen mit der Forstbehörde und nach Anhörung der betroffenen Gemeinden und Waldbesitzer- und Reiterverbände das Reiten im Wald in Gebieten mit regelmäßig geringem Reitaufkommen auf allen privaten Wegen zum Zwecke der Erholung zulassen (Abs. 3 S. 1) beziehungsweise in Waldflächen, die in besonderem Maße für Erholungszwecke genutzt werden, auf die nach der Straßenverkehrsordnung gekennzeichneten Reitwege beschränken (Abs. 4 S. 1). Die Naturschutzbehörden sollen im Zusammenwirken mit den Forstbehörden, den Gemeinden, den Waldbesitzern und den Reiterverbänden für ein ausreichendes und geeignetes Reitwegenetz sorgen; Grundstückseigentümer und sonstige Berechtigte haben die Kennzeichnung von Reitwegen und Reitverboten zu dulden (Abs. 8).
Auf eine Berichtsanfrage der Bezirksregierung Düsseldorf vom 27. August 2017, mit der diese um Auskunft bat, ob und inwieweit er von den Möglichkeiten des § 58 Abs. 3 bis 5 LNatSchG NRW Gebrauch zu machen gedenke, teilte der Beklagte mit, dass er beabsichtige, eine auf alle Waldflächen des Kreises bezogene Allgemeinverfügung gemäß § 58 Abs. 4 S. 1 LNatSchG NRW zu erlassen, um die bisherige Beschränkung des Reitens im Wald auf die nach den Vorschriften der Straßenverkehrsordnung als Reitwege gekennzeichneten privaten Straßen und Wege auch ab dem 1. Januar 2018 aufrechtzuerhalten.
Am 17. Oktober 2017 fand ein „Abstimmungsgespräch“ zwischen Vertretern des Beklagten, der dem Kreis angehörenden Gemeinden, des Regionalforstamtes Ruhrgebiet, des RVR Ruhr Grün, des Waldbauernverbandes NRW (Bezirksgruppe Recklinghausen) sowie des Klägers zu 1., des Recklinghäuser Ortsverbands des Klägers zu 1. und des Kreisreiterverbands Recklinghausen statt. Dabei informierte der Beklagte die Teilnehmer über seine Absicht, das Reiten im Wald ab dem 1. Januar 2018 in dem vorbezeichneten Sinne zu regeln. Die Teilnehmer hatten anschließend die Gelegenheit, hierzu (mündlich) Stellung zu beziehen. Der Vertreter des Regionalforstamtes Ruhrgebiet erklärte sein Einvernehmen mit der angestrebten Allgemeinverfügung. Auf die Einwände des Klägers zu 1. hin gewährte ihm der Beklagte die Gelegenheit, eine schriftliche Stellungnahme bis zum 27. Oktober 2017 abzugeben.
Der Kläger zu 1. nutzte diese Gelegenheit und bezog mit Schreiben vom 25. Oktober 2017 erneut Stellung zu der Allgemeinverfügung. Er kritisierte insbesondere, dass der von § 58 Abs. 4 S. 1 LNatSchG NRW tatbestandlich vorausgesetzte besondere Erholungsdruck in den meisten Waldflächen des Kreises nicht gegeben sei. Mit Schreiben vom 3. November 2017 griff der Beklagte die vorgebrachten Einwände des Klägers zu 1. auf und vertrat die Auffassung, dass einige Waldflächen des Kreises dem von § 58 Abs. 4 S. 1 LNatSchG NRW vorausgesetzten Erholungsdruck unterlägen und alle übrigen Waldflächen, die diesem Erholungsdruck nicht unterlägen, keine Wegebeschaffenheit aufwiesen, die es ermögliche, das Reiten dem § 58 Abs. 2 S. 1 LNatSchG NRW entsprechend zuzulassen.
Am 17. Januar 2018 verfügte der Landrat des Beklagten – ohne dass zuvor ein entsprechender Kreistagsbeschluss betroffen worden wäre – den Erlass der avisierten Allgemeinverfügung. Zentrale Regelung dieser Verfügung ist die unter Ziffer I getroffene Anordnung, wonach das Reiten im Wald zum Zweck der Erholung nur auf den nach den Vorschriften der Straßenverkehrsordnung gekennzeichneten Reitwegen gestattet ist. Die Begründung der Allgemeinverfügung beschränkte sich auf einen knappen Hinweis auf die geänderte Rechtslage.
Am 18. Januar 2018 veröffentlichte der Beklagte die Allgemeinverfügung auf seiner Internetpräsenz (http://www.kreis-re.de/bekanntmachungen) und wies zudem in seinem Amtsblatt auf diese Bekanntmachung hin. Am 1. Februar 2018 trat die Allgemeinverfügung in Kraft.
Die Kläger haben am 13. Februar 2018 Klage erhoben.
Sie sind der Auffassung, die angefochtene Allgemeinverfügung sei formell rechtswidrig. Es fehle bereits an der Organzuständigkeit des Landrats des Beklagten. Dieser habe die Allgemeinverfügung nicht als „Geschäft der laufenden Verwaltung“ erlassen dürfen, sondern vielmehr einen entsprechenden Kreistagsbeschluss herbeiführen müssen. Die angefochtene Allgemeinverfügung sei nämlich von ihrem Regelungscharakter her einer Satzung oder ortsrechtlichen Regelung vergleichbar, deren Erlass gemäß § 26 Abs. 1 S. 2 lit. f der Kreisordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (KrO NRW) in die ausschließliche Zuständigkeit des Kreistages falle. Ferner sei das vorgeschriebene Beteiligungsverfahren nicht ordnungsgemäß durchgeführt worden. Der Beklagte habe den Kläger zu 1. lediglich in Form des Abstimmungsgesprächs am 17. Oktober 2017 an dem Erlass der Allgemeinverfügung beteiligt, anstatt ihm die Möglichkeit einzuräumen, schriftliche Stellungnahmen abzugeben; von einem „Zusammenwirken“ könne daher nicht die Rede sein. Auch habe es der Beklagte unter Verstoß gegen § 24 Abs. 1 S. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG NRW) versäumt, den für die Beurteilung der tatbestandlichen Voraussetzungen maßgeblichen Sachverhalt zu ermitteln. Es fehle insbesondere an Feststellungen zu der tatsächlichen Situation in den Waldgebieten des Kreises. So habe der Beklagte unter anderem nicht ermittelt, welche Waldflächen in besonderem Maße für Erholungszwecke genutzt würden. Darüber hinaus fehle es an der erforderlichen Begründung der Allgemeinverfügung; § 39 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG NRW, wonach eine Begründung entbehrlich sei, wenn eine Allgemeinverfügung öffentlich bekanntgemacht werde, müsse verfassungskonform dahingehend ausgelegt werden, dass es einer Begründung nur dann nicht bedürfe, wenn sie aus praktischen Gründen nicht möglich sei.
Die Allgemeinverfügung sei überdies materiell rechtswidrig. Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 58 Abs. 4 S. 1 LNatSchG NRW, wonach eine Beschränkung der Reitbefugnisse nur in Waldflächen, die in besonderem Maße für Erholungszwecke genutzt würden, erfolgen könne, seien jedenfalls nicht für alle Waldflächen des Kreises erfüllt. Der Beklagte habe nicht anhand der in dem Gutachten der BTE im Einzelnen herausgearbeiteten Kriterien – hierzu gehörten beispielsweise die Einwohnerdichte, die Anzahl der Besucher, das Reitaufkommen und das Bestehen von Konfliktsituationen – belegt, dass sämtliche Waldflächen des Kreises in besonderem Maße für Erholungszwecke genutzt würde, sondern sich zur Begründung des bestehenden Erholungsdrucks auf bereits in der Vergangenheit im Zusammenhang mit dem Vollzug der alten Reitregelung des § 50 LG NRW getroffene – nicht offen gelegte – Feststellungen und die pauschalen Angaben des Regionalforstamtes Ruhrgebiet bezogen. Er habe daher für keine Waldfläche im Kreisgebiet den tatbestandlich geforderten Erholungsdruck nachgewiesen. Schließlich erweise sich die angefochtene Allgemeinverfügung als ermessensfehlerhaft. Der Beklagte sei insbesondere von vornherein darauf festgelegt gewesen, die unter der Geltung des § 50 LG NRW bestehenden Reitbefugnisse beizubehalten.
Die Kläger beantragen,
die Allgemeinverfügung des Beklagten vom 17. Januar 2018 (Öffentliche Bekanntmachung Nr. 70/2018 vom 18. Januar 2018) betreffend das Reiten im Kreisgebiet aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Der Beklagte ist der Ansicht, die Kläger seien schon nicht klagebefugt. Der Kläger zu 1. sei von der Allgemeinverfügung gar nicht betroffen, da sie sich ausdrücklich nur an Reiter als natürliche Personen richte. Allenfalls die ihm angehörenden Mitglieder könnten in ihren Rechten verletzt sein. Auch die Klägerin zu 2. sei nicht in ihren Rechten verletzt, da die angefochtene Allgemeinverfügung die für sie bestehenden Reitmöglichkeiten im Bereich des Gebiets „C. “ nicht stärker beschneide, als es die Regelung des § 50 LG NRW bis zum 31. Dezember 2017 getan habe.
Zudem sei die Allgemeinverfügung formell rechtmäßig. Diese habe vom Landrat als „Geschäft der laufenden Verwaltung“ erlassen werden dürfen. Unter diesen Begriff seien Geschäfte zu fassen, die durch einen typisierten Ablauf gekennzeichnet seien. Hierzu gehörten in gewisser Regelmäßigkeit wiederkehrende Geschäfte, die zugleich nach Größe, Umfang, Verwaltungstätigkeit und Finanzkraft des Kreises von sachlich weniger erheblicher Bedeutung seien, also auch Verwaltungsakte und Allgemeinverfügungen. Ferner sei das durchgeführte Beteiligungsverfahren nicht zu beanstanden. Insbesondere sei die Allgemeinverfügung „im Zusammenwirken“ mit dem Kläger zu 1. zustande gekommen. Er habe nicht nur im Rahmen des Abstimmungsgesprächs die Gelegenheit zur Äußerung gehabt, sondern auch im Anschluss daran eine schriftliche Stellungnahme einreichen können. Entgegen der Auffassung der Kläger habe er auch seine Amtsermittlungspflicht nicht verletzt. Die von den Klägern geforderte Ermittlung der Waldflächen, die in besonderem Maße für Erholungszwecke genutzt würden, sei zwar nicht erfolgt. Dies sei aber auch nicht erforderlich gewesen, weil der Beklagte die erforderlichen Kenntnisse schon aus dem jahrzehntelangen Vollzug des Landschaftsgesetzes gewonnen habe. Auch habe es keiner näheren Begründung der Allgemeinverfügung bedurft.
Die Allgemeinverfügung erweise sich des Weiteren als materiell rechtmäßig. Einige Waldflächen des Kreises unterlägen einem besonderen Erholungsdruck; alle übrigen Waldflächen, auf die dies nicht zutreffe, wiesen keine solche Wegebeschaffenheit auf, dies es ermögliche, das Reiten abseits der als solche gekennzeichneten Reitwege zuzulassen. Das ihm zustehende Ermessen habe er ebenfalls in rechtmäßiger Weise ausgeübt. Er habe insbesondere die widerstreitenden Interessen der verschiedenen Nutzergruppen angemessen berücksichtigt und zu einem sachgerechten Ausgleich gebracht.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klagen sind zulässig und begründet.
I.
Weder dem Kläger zu 1. noch der Klägerin zu 2. fehlt es an der für die Zulässigkeit der Klage erforderlichen Klagebefugnis.
Gemäß § 42 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ist die Anfechtungsklage nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt in seinen Rechten verletzt zu sein. Erforderlich, aber auch ausreichend ist insoweit, dass eine Rechtsverletzung des Klägers zumindest möglich erscheint. Dies ist in Bezug auf beide Kläger der Fall.
Für eine Klagebefugnis des Klägers zu 1. würde es allerdings nicht genügen, wenn hier nur eine Vereinigung die gebündelten Interessen ihrer Mitglieder geltend machte. Ein Prozessführungsrecht („Prozessstandschaft“) von Vereinigungen zugunsten ihrer Mitglieder ist dem Verwaltungsprozessrecht grundsätzlich fremd.
Vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 28. Februar 1980 - 3 B 1.80 -, NJW 1980, 1911; OVG Rh.-Pf., Urteil vom 24. Februar 2011 - 1 C 10276/11 -, juris (Rn. 36).
Der Kläger zu 1. kann auch kein aus § 2 Umweltrechtsbehelfsgesetz (UmwRG), § 64 Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG) oder § 68 Landesnaturschutzgesetz (LNatSchG) NRW resultierendes Verbandsklagerecht für sich reklamieren, und zwar schon deshalb nicht, weil es sich bei ihm nicht um eine anerkannte Naturschutzvereinigung im Sinne dieser Vorschriften handelt.
Es besteht jedoch die Möglichkeit einer Verletzung des Klägers zu 1. in eigenen Rechten. Bei dem Kläger zu 1. handelt es sich um einen nicht wirtschaftlichen eingetragenen Verein und damit um eine juristische Person (§ 21 BGB). Für inländische juristische Personen gelten gemäß Art. 19 Abs. 3 Grundgesetz (GG) die Grundrechte, soweit sie ihrem Wesen nach auf sie anwendbar sind. In Betracht kommen dafür alle Grundrechte, die auch kollektiv betätigt werden können und für eine voll wirksame korporative Ausübung der dem Vereinszweck dienenden Tätigkeiten erforderlich sind.
Vgl. nur Antoni, in: Hömig/Wolff, Grundgesetz, Kommentar, 12. Aufl. 2018, Art. 19 Rn. 10 mit weiteren Nachweisen.
Zu den Grundrechten, die ein eingetragener Verein für sich in Anspruch nehmen kann, gehört unter anderem die durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte allgemeine Handlungsfreiheit.
Vgl. nur BVerfG, Urteil vom 26. Februar 2020 - 2 BvR 2347/15 u.a. -, juris (Rn. 197); BVerwG, Urteil vom 25. August 2004 - 6 C 26.03 -, juris (Rn. 18).
Nachdem der Kläger zu 1. in der Klageschrift und in der mündlichen Verhandlung konkrete Angaben zu seinen Vereinsaktivitäten gemacht hat, erscheint der Kammer eine Verletzung des Vereins in diesem Grundrecht möglich.
Anders noch der Beschluss der Kammer vom 8. Februar 2019 in dem eine vergleichbare Allgemeinverfügung betreffenden Eilverfahren 6 L 1503/18, in welchem es an hinreichend substantiiertem Vortrag des Klägers zu 1. zu entsprechenden Vereinsaktivitäten fehlte.
Der Kläger zu 1. beschränkt sich in seinen Aktivitäten nicht auf die Wahrung der Interessen seiner Mitglieder gegenüber Dritten und die Bildung eines Netzwerks für die Kommunikation der Mitglieder untereinander. Er führt vielmehr auch eigene Reitveranstaltungen durch, an denen interessierte Reiterinnen und Reiter teilnehmen können. Das gilt etwa für die in der mündlichen Verhandlung beschriebenen, von dem Kläger zu 1. organisierten Wander- und Geländeritte, bei denen die Teilnehmer unter Anleitung von Wander- bzw. Geländerittführern in Wald und Flur unterwegs sind, und für die von dem Kläger zu 1. angebotene Ausbildung zum Wander- oder Geländerittführer, deren praktischer Teil ebenfalls in Wald und Flur stattfindet. Die vorgenannten Veranstaltungen bietet der Kläger zu 1. landesweit in wechselnden Gebieten an, unter anderem auch im Kreisgebiet des Beklagten. Die streitgegenständliche Allgemeinverfügung, durch die der Umfang der für entsprechende Aktivitäten in Betracht kommenden Straßen und Wege beschränkt wird, kann somit unmittelbaren Einfluss auf zentrale Vereinsaktivitäten des Klägers zu 1. haben, so dass dessen Verletzung in eigenen Rechten möglich erscheint.
Hinsichtlich der Klägerin zu 2. bestehen nach Auffassung der Kammer keine Zweifel an der Klagebefugnis. Die Klägerin zu 2. ist Reiterin und Inhaberin einer Reitbeteiligung. Das betreffende Pferd ist im Kreisgebiet des Beklagten untergebracht und wird hier bewegt. Dass die Allgemeinverfügung, welche den Umfang der dafür in Betracht kommenden Straßen und Wege einschränkt, die Klägerin zu 2. in ihren Rechten verletzen kann, liegt auf der Hand, ohne dass die konkreten Verhältnisse im Gebiet „C. “ insoweit von Bedeutung wären.
II.
Die Klagen sind auch begründet.
Die Allgemeinverfügung des Beklagten vom 18. Januar 2018 ist rechtswidrig und verletzt die Kläger in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO).
Rechtsgrundlage der Allgemeinverfügung ist § 58 Abs. 4 S. 1 LNatSchG NRW. Nach dieser – mit § 59 Abs. 2 BNatSchG, § 14 Bundeswaldgesetz (BWaldG) und § 3 Abs. 1 S. 2 Landesforstgesetz (LForstG) NRW korrespondierenden – Vorschrift können die Kreise und kreisfreien Städte in Waldflächen, die in besonderem Maße für Erholungszwecke genutzt werden, durch Allgemeinverfügung im Einvernehmen mit der Forstbehörde und nach Anhörung der betroffenen Gemeinden und Waldbesitzer- und Reiterverbände das Reiten im Wald auf die nach den Vorschriften der Straßenverkehrsordnung gekennzeichneten Reitwege beschränken.
1.
Die Allgemeinverfügung ist formell rechtswidrig.
a)
Die Kammer hat bereits erhebliche Zweifel, ob der Landrat des Beklagten die Allgemeinverfügung ohne eine Einbeziehung des Kreistages erlassen durfte, lässt dies aber im Ergebnis offen.
Dass die Allgemeinverfügung durch den Landrat zu erlassen war, liegt auf der Hand. Denn der Landrat vertritt den Kreis nach außen, also insbesondere auch dem einzelnen Bürger gegenüber. Damit ist allerdings nicht gesagt, dass der Landrat den Verwaltungsakt ohne eine Einbeziehung des Kreistages erlassen durfte. Dies wäre nämlich nur dann der Fall, wenn es sich um ein „Geschäft der laufenden Verwaltung“ handelte. Für derartige Geschäfte ist der Landrat nach § 42 lit. a) Kreisordnung (KrO) allein zuständig. Handelt es sich hingegen um eine Angelegenheit, die ihrer Bedeutung nach über ein Geschäft der laufenden Verwaltung hinausgeht, ist gemäß § 26 Abs. 1 S. 1 KrO NRW der Kreistag für die Entscheidung zuständig und hätte vor Erlass der Allgemeinverfügung einen entsprechenden Beschluss fassen müssen.
Ein Geschäft der laufenden Verwaltung liegt vor, wenn die Sache nach Regelmäßigkeit und Häufigkeit zu den üblichen Geschäften gehört und nach feststehenden Grundsätzen und auf „eingefahrenen Gleisen“ erledigt werden kann.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 8. Mai 2009 - 15 A 770/07 -, juris, vom 13. Mai 2019 - 11 A 2057/17 -, juris (Rn. 24) und vom 18. Juni 2020 - 11 A 3178/18 -, juris (Rn. 73); BeckOK Kommunalrecht NRW/Heinisch, KrO NRW § 42 Rn. 14; Plückhahn/Kühn, in: Held/Winkel/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht NRW, Kommentar, § 42 KrO Anm. 2.1.
Gemessen an dieser Definition lässt sich schwerlich annehmen, dass vorliegend ein Geschäft der laufenden Verwaltung gegeben ist. Denn eine Allgemeinverfügung wie die vorliegend streitgegenständliche ergeht weder regelmäßig noch häufig. Sie soll vielmehr das Reiten im Wald grundsätzlich, für jedermann und auf unbestimmte Zeit regeln. Es handelt sich auch nicht um eine Bagatelle, mit deren Regelung nach der Systematik der Aufgabenzuweisung innerhalb des Kreises sinnvollerweise nicht der Kreistag beschäftigt werden sollte. Denn der Beklagte hatte hier infolge des Inkrafttretens des neuen Landesnaturschutzgesetzes eine Grundsatzentscheidung über den künftigen Umgang mit dem Reiten im Wald zu treffen und die Angelegenheit hat für eine große Zahl Betroffener Bedeutung. Sie betrifft nämlich nicht nur Reiter, sondern auch Fußgänger, Radfahrer etc., die bei der Nutzung des Waldes mit den Reitern in Konflikt geraten könnten, sowie die betreffenden Grundstückseigentümer, also letztlich einen Großteil der Bevölkerung im Kreis. Den Auswirkungen nach ist die Allgemeinverfügung daher durchaus einer Satzung vergleichbar, für welche die Kreisordnung die Zuständigkeit des Kreistages ausdrücklich vorsieht (§ 26 Abs. 1 S. 2 lit. f) KrO NRW). Bezeichnenderweise findet sich in der Kommentarliteratur das Beispiel „Freistellung vom Reitverbot auf Waldwegen“ bei der Aufstellung von bedeutenden Angelegenheiten, die nach § 26 Abs. 1 S. 1 KrO NRW dem Kreistag vorbehalten sind.
Vgl. Held/Winkel/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht NRW, Kommentar, § 26 KrO NRW Anm. 2.
Dass nach der Hauptsatzung des Beklagten der Landrat nach pflichtgemäßem Ermessen bestimmt, welche Angelegenheiten „Geschäfte der laufenden Verwaltung“ sind, vermag an einer entsprechenden Zuständigkeit des Kreistages nach Auffassung der Kammer nichts zu ändern. Der unbestimmte Rechtsbegriff „Geschäft der laufenden Verwaltung“ unterliegt grundsätzlich der vollen gerichtlichen Überprüfung.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 13. Mai 2019 - 11 A 2057/17 -, juris (Rn. 24), und vom 18. Juni 2020 - 11 A 4178/18 -, juris (Rn. 73).
Die Kammer neigt auch zu der Auffassung, dass ein Verstoß gegen die durch die §§ 26, 42 KrO NRW begründete Kompetenzverteilung zur Rechtswidrigkeit der Allgemeinverfügung und zu einer Rechtsverletzung der Kläger führen dürfte.
Anderer Ansicht für eine vergleichbare Allgemeinverfügung VG Aachen, Urteil vom 8. August 2019 - 5 K 1692/18 -, juris (Rn. 47).
Zwar wird teilweise die Auffassung vertreten, die Kompetenzverteilung zwischen den einzelnen Organen der Gemeinde oder des Kreises sei für die Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsakts im Außenverhältnis zu dessen Adressaten nicht von Bedeutung; entscheidend sei, dass der nach § 42 KrO NRW für die Vertretung des Kreises nach außen zuständige Landrat gehandelt habe.
So offenbar OVG NRW, Beschluss vom 4. Juni 2012 - 11 A 1422/11 -, juris (Rn. 9 – obiter dictum); BeckOK Kommunalrecht NRW/Heinisch, GO § 63 Rn. 8; Warg, NWVBl. 2011, 214 f.; die in diesem Zusammenhang zitierten Urteile des OVG NRW vom 27. Mai 1993 - 4 A 2800/92 -, NVwZ-RR 1994, 157, und des NdsOVG vom 16.6.2005 - 7 LC 201/03 -, NVwZ-RR 2006, 177 (178), dürften demgegenüber einen Sonderfall betreffen.
Aus Sicht des Gerichts spricht aber einiges dafür, dass dem jedenfalls für den vorliegenden Fall nicht zu folgen ist. Die Verteilung der Aufgaben und Zuständigkeiten innerhalb des Kreises ist nicht von Beliebigkeit geprägt. Die Kreisordnung unterscheidet vielmehr bewusst zwischen Angelegenheiten, die sie dem Landrat als mit dem Großteil der Verwaltungsaufgaben befasster Behörde zuweist, und Angelegenheiten, die sie dem Kreistag als demokratisch legitimiertem Vertretungsorgan der Körperschaft zuweist. Entscheidungen von einigermaßen grundsätzlicher Tragweite sollen unmittelbar von dem Gremium getroffen werden, das aufgrund der Wahl seiner Mitglieder eine breite Repräsentanz der kreisangehörigen Bürger bei der Entscheidungsfindung gewährleistet. Dies korrespondiert mit den Vorgaben des Grundgesetzes, das die Umsetzung des Demokratieprinzips auch in den Gemeinden und Kreisen fordert (Art. 28 Abs. 1 GG). Vor diesem Hintergrund liegt es nahe, das Fehlen eines Kreistagsbeschlusses in einer Angelegenheit von grundsätzlicher Bedeutung nicht als irrelevant, sondern als Verfahrensfehler zu betrachten, der zur Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts führt und durch diesen belastete Adressaten in ihren Rechten verletzt. Es fehlt in diesem Fall an einer gesetzlich vorgeschriebenen Mitwirkungshandlung.
Vgl. auch VGH B.-W., Urteil vom 12. September 1997 - 5 S 2498/95 -, NJW-RR 1998, 877 (878); BayVGH, Urteil vom 15. März 2004 - 22 B 03.1362 -, NVwZ-RR 2004, 599 (601); OVG Rh.-Pf., Urteil vom 13. April 2006 - 1 A 11596/05 -, juris; OVG M.-V., Urteil vom 21.3.2007 - 3 L 159/03 -, juris (Rn. 28); NdsOVG, Beschluss vom 31. Januar 2013 - 7 LA 160/11 -, juris (Rn. 9); Lange, Kommunalrecht, 2. Aufl. 2013, Teil 2 Kap. 8 Rn. 172; BeckOK Kommunalrecht NRW/Frenzen, GO § 41 Rn. 38.2; Dietlein/Hellermann, Öffentliches Recht in NRW, 7. Aufl. 2019, § 2 Rn. 197.
b)
Die angefochtene Allgemeinverfügung ist jedenfalls deshalb formell rechtswidrig, weil sie unter Verstoß gegen § 24 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) NRW erlassen worden ist.
Nach dieser Vorschrift ermittelt die Behörde den Sachverhalt von Amts wegen und hat dabei alle für den Einzelfall bedeutsamen Umstände zu berücksichtigen. Der Umfang und die Intensität der gebotenen Sachverhaltsermittlung folgen aus dem Gegenstand des Verwaltungsverfahrens und den anzuwendenden materiellen Rechtsvorschriften.
Vgl. nur BeckOK VwVfG/Heßhaus, § 24 Rn. 11.
Die von der Beklagten herangezogene Rechtsgrundlage – § 58 Abs. 4 LNatSchG NRW – hätte vorliegend eine weitaus umfangreichere Sachverhaltsaufklärung erfordert. Den Städten und Kreisen sollte mit dieser Vorschrift eine Möglichkeit an die Hand gegeben werden, denkbaren Konflikten zwischen den verschiedenen Nutzern des Waldes und auch ökologischen Interessen Rechnung zu tragen, indem sie die durch das neue Landesnaturschutzgesetz erweiterten Reitbefugnisse bei Bedarf wieder einschränken können. Dies setzt nach dem Konzept der Vorschrift indes nicht nur voraus, dass es sich bei der in Rede stehenden Waldfläche um eine solche handelt, die „in besonderem Maße für Erholungszwecke genutzt wird“ (dazu näher unten unter 2.), sondern es ist darüber hinaus – im Rahmen der Ermessensausübung – zu untersuchen, ob im Einzelfall die Notwendigkeit einer Reitbeschränkung besteht. Schon die zur Vorbereitung des Gesetzgebungsverfahrens herangezogene Untersuchung der BTE Tourismusmanagement, Regionalentwicklung Hannover & Berlin aus dem Jahre 2010 weist darauf hin, dass dies anhand der Kriterien Erholungsdruck, Reitaufkommen, ökologisch sensible Bereiche und Konflikte zwischen verschiedenen Nutzergruppen geschehen sollte und zeigt Instrumente auf, mit denen diese Kriterien ermittelt und gewichtet werden können.
Vgl. in diesem Zusammenhang auch VG Aachen, Urteil vom 8. August 2019 - 5 K 15692/18 -, juris (Rn. 52 ff.), wo im Falle einer vergleichbaren Allgemeinverfügung ein Verstoß gegen § 24 VwVfG NRW angenommen worden ist.
Der Beklagte hat sich indes nach Lage der Dinge kaum um die Aufklärung der vorgenannten Aspekte bemüht. Insbesondere hat er die Notwendigkeit einer Reitbeschränkung im Wald lediglich einer pauschalen Betrachtung unterzogen, nicht aber in Bezug auf die einzelnen Waldgebiete des Kreises untersucht. Dies wäre aber aus Sicht des Gerichts schon deshalb angezeigt gewesen, weil das Kreisgebiet des Beklagten hinsichtlich der Waldflächen und ihrer Nutzung wenig homogen strukturiert ist. So finden sich in den südlichen – dem Ballungsraum Ruhrgebiet zugehörigen – Teilen des Kreises kleinere Waldflächen inmitten dichter Besiedelung. Dass hier ein verstärkter Erholungsdruck vorliegen könnte, liegt nahe. Im nördlichen Teil des Kreises hingegen finden sich größere zusammenhängende Waldstücke und eine weit weniger dichte Besiedelung. Nutzerkonflikte dürften hier in weit geringerem Maße zu erwarten sein.
Der Verstoß gegen § 24 VwVfG NRW kann nicht gemäß § 46 VwVfG NRW als unbeachtlich angesehen werden. Denn die Unbeachtlichkeit nach dieser Vorschrift kann nur eintreten, wenn offensichtlich ist, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Davon kann bei einer Ermessensentscheidung wie der vorliegenden nicht die Rede sein.
c)
Soweit der Kläger zu 1. eine Verletzung seiner Mitwirkungsrechte im Verfahren rügt, vermag das Gericht ihm hingegen nicht zu folgen. Nach § 58 Abs. 4 LNatSchG NRW ist über die Frage des Reitverbotes „nach Anhörung der betroffenen Reiterverbände“ zu entscheiden und auch § 83 LNatSchG NRW spricht davon, dass „im Zusammenwirken mit […] den Reiterverbänden“ über etwaige Reitregelungen entschieden werden solle. Dies dürfte hier in hinreichender Weise geschehen sein. Der Beklagte hat am 17. Oktober 2017 einen umfassenden Erörterungstermin zur Frage der Allgemeinverfügung durchgeführt, an dem auch zwei Vertreterinnen des Klägers zu 1. teilgenommen haben. Am Ende des Termins ist eine „Nachfrist“ für schriftliche Stellungnahmen gesetzt worden. Der Kläger zu 1. hat davon Gebrauch gemacht und unter dem 25. Oktober 2017 noch einmal schriftlich Stellung genommen. Auf das Antwortschreiben des Beklagten hin hat der Kläger zu 1. unter dem 19. November 2017 nochmals schriftlich Stellung genommen. Damit dürfte eine Anhörung bzw. ein Zusammenwirken in hinreichendem Maße stattgefunden haben.
Auch den von den Klägern gerügten Begründungsmangel vermag das Gericht, ohne dass es für die Entscheidung darauf ankäme, eher nicht zu erkennen. Dass die Allgemeinverfügung vorliegend entgegen § 39 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG NRW näher hätte begründet werden müssen, drängt sich aus Sicht der Kammer nicht auf.
2.
Die angefochtene Allgemeinverfügung ist auch materiell rechtswidrig.
Schon die tatbestandlichen Voraussetzungen für eine flächendeckende, das gesamte Kreisgebiet umfassende Reitbeschränkung auf der Grundlage von § 58 Abs. 4 LNatSchG NRW liegen nicht vor. Denn der Anwendungsbereich dieser Vorschrift beschränkt sich auf „Waldflächen, die in besonderem Maße für Erholungszwecke genutzt werden“. Eine kreisweite Reitbeschränkung nach § 58 Abs. 4 LNatSchG NRW würde somit voraussetzen, dass jede Waldfläche im Kreis in besonderem Maße für Erholungszwecke genutzt wird. Eine pauschale Betrachtung, die nur den Erholungsdruck in den Wäldern des Kreisgebiets insgesamt in den Blick nimmt, ist hingegen unzulässig.
Ebenso im Ergebnis schon VG Düsseldorf, Beschluss vom 20. Juni 2018 - 15 L 1007/18 -, juris (Rn. 28); VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 8. Februar 2019 - 6 L 1503/18 -, juris (Rn. 18).
Bereits der Gesetzeswortlaut zeigt, dass das Gesetz hier zwischen Waldgebieten, die kaum oder nur in „gewöhnlichem“ Maße für Erholungszwecke durch die Allgemeinheit genutzt werden, und Waldgebieten, die in besonderem Maße von der Allgemeinheit für Erholungszwecke genutzt werden, differenziert. Für ein Verständnis dahingehend, dass in Kreisen und Städten, deren Waldflächen überwiegend oder größtenteils in besonderem Maße für Erholungszwecke genutzt werden, auch die sonstigen Waldflächen mit einer entsprechenden Regelung belegt werden können, bietet der Normtext keinen Raum.
Auch der Gesetzesbegründung lässt sich kein gegenteiliges Ergebnis entnehmen. Zwar ist dort zunächst von „Kreisen und Städten, in denen die Waldflächen in besonderem Maße für Erholungszwecke genutzt werden“, die Rede, was sich für eine auf die Stadt und den Kreis insgesamt bezogene Betrachtung anführen ließe. In demselben Abschnitt heißt es jedoch auch, die Allgemeinverfügung könne sich je nach Erforderlichkeit entweder auf sämtliche oder auf einzelne Waldflächen des Kreis- oder Stadtgebietes beziehen.
Gesetzentwurf der Landesregierung, LT-Drs. 16/11154, S. 172.
Dass einzelne Städte oder Kreise eine Reitregelung für sämtliche Waldflächen anordnen dürfen, ohne dass auf jeder einzelnen dieser Waldflächen ein besonderer Erholungsdruck und ein entsprechendes Regelungsbedürfnis festzustellen wären, ist demnach offenbar auch aus Sicht der Landesregierung nicht angestrebt gewesen. Selbst wenn man die Gesetzesbegründung anders verstünde, hätte ein entsprechender Wille der Landesregierung jedenfalls keinen Eingang in das Gesetz gefunden. Denn § 58 Abs. 4 S. 1 LNatSchG NRW beginnt seinen Tatbestandsteil gerade nicht mit der Formulierung „In Kreisen und kreisfreien Städten, in denen die Waldflächen in besonderem Maße für Erholungszwecke genutzt werden“, sondern mit der engeren Formulierung „In Waldgebieten, die in besonderem Maße für Erholungszwecke genutzt werden“. An dieser Formulierung hat die Rechtsanwendung sich zu orientieren.
In systematischer Hinsicht kommt hinzu, dass es sich bei § 58 Abs. 4 LNatSchG NRW um eine Ausnahmeregelung gegenüber dem Grundtatbestand des § 58 Abs. 2 LNatSchG NRW handelt. Ausnahmeregelungen sind nach allgemein anerkannter Methodik tendenziell eng auszulegen.
Auch Sinn und Zweck gebieten keine Auslegung der Vorschrift, die eine pauschalierende Betrachtung der Gesamtsituation im Kreis bzw. in der kreisfreien Stadt ermöglicht. Denn mit dem neuen § 58 LNatSchG NRW war – worauf auch die Gesetzesbegründung explizit hinweist – eine Erweiterung der bisherigen Reitbefugnisse im Wald angestrebt. Nur für solche Waldflächen, in denen eine besondere Konfliktsituation zwischen den verschiedenen Nutzern zu erwarten ist, sollten die vor Ort zuständigen Behörden die Möglichkeit erhalten, die Reitbefugnisse zum Schutz der Erholungssuchenden – insoweit korrespondiert die Regelung mit § 59 Abs. 2 BNatSchG – auf das bisherige Maß zurückzuführen. Dies legt eine differenzierte, auf das jeweilige Waldstück bezogene Betrachtungsweise nahe. Eine solche Sichtweise stößt auch nicht an unüberwindbare Grenzen der Praktikabilität. Da die Forstverwaltung eine flächendeckende, unter anderem auch die Erholungsnutzung ausweisende „Waldfunktionenkarte“ erstellt hat, die im Jahre 2017 bereits in der Entwurfsfassung vorlag und inzwischen fertiggestellt und abrufbar ist, kann bei der Entscheidung über etwaige Reitregelungen an die Erkenntnisse dieses Kartenwerks angeknüpft und in den fraglichen Gebieten die Situation gegebenenfalls weiter evaluiert werden.
Die nach alledem für eine kreisweite Reitbeschränkung zu fordernde Voraussetzung, dass jede Waldfläche im Kreis in besonderem Maße für Erholungszwecke genutzt wird, lässt sich vorliegend nicht feststellen.
Dass der Beklagte selbst anlässlich des Verfahrens zum Erlass der streitgegenständlichen Reitregelung keinerlei Bemühungen unternommen hat, sich über das Maß der Erholungsnutzung in den einzelnen Wäldern in differenzierter Weise Klarheit zu verschaffen, steht zur Überzeugung des Gerichts fest. Er beruft sich vielmehr auf seine langjährige Erfahrung als mit dem Vollzug des Landschaftsgesetzes befasste Behörde, den Umstand, dass er mit über 600.000 Einwohnern der bevölkerungsstärkste Kreis in Deutschland sei sowie die geographische Lage am Rande des Ballungsraums Ruhrgebiet. Zudem verweist er auf Aussagen des zuständigen Mitarbeiters des Regionalforstamts, von dem sich im Protokoll des Erörterungstermins vom 17. Oktober 2017 die nicht weiter differenzierende Aussage findet, „der Wald“ unterliege einer besonderen Erholungsnutzung. Mit all diesen Ausführungen lässt sich der Tatbestand des § 58 Abs. 4 LNatSchG NRW indessen nicht begründen, da sie nicht auf einzelne Waldflächen, sondern auf die Gesamtsituation im Kreis rekurrieren.
Der Beklagte geht im Übrigen offenbar selbst nicht davon aus, dass sämtliche von der Reitregelung erfassten Wälder in besonderem Maße der Erholungsnutzung dienen. Denn er hat in einem Schreiben an den Kläger zu 1. vom 3. November 2017 ausgeführt, „einige Waldgebiete im Kreis Recklinghausen [unterlägen] einem besonderen Erholungsdruck. Andere dagegen nicht, […]. Diese Waldgebiete [verfügten] aber nicht unbedingt über die nötige Infrastruktur, d.h. die vorhandenen Waldwege [seien] nicht befestigt oder naturfeste Waldwirtschaftswege und würden durch Beritt erheblich geschädigt.“ Die zuletzt genannten Überlegungen zur Wegebeschaffenheit mögen sich für eine Reitbeschränkung anführen lassen, führen aber nicht dazu, dass der Tatbestand von § 58 Abs. 4 LNatSchG NRW als erfüllt angesehen werden kann.
Dass nicht alle Waldflächen im Gebiet des Beklagten in besonderem Maße für Erholungszwecke genutzt werden, lässt sich vor allem anhand der nunmehr vorliegenden „Waldfunktionenkarte“ der Forstverwaltung (abrufbar unter www.waldinfo.nrw.de) ersehen. In diesem Kartenwerk ist ein erheblicher Teil der Waldflächen des Beklagten in der Tat entweder der Kategorie „Erholungswald Stufe 1“ („Wälder und Waldbereiche, die so intensiv durch Erholungssuchende besucht werden, dass ihr forstliches Management von der Erholungsfunktion mitbestimmt wird“) oder der Kategorie „Erholungswald Stufe 2“ („Wälder, die im regionalen Vergleich überdurchschnittlich stark frequentiert werden“) zugeordnet. Wie sich diese Kategorien zum Tatbestand des § 58 Abs. 4 LNatSchG NRW verhalten, ob also Wälder beider „Stufen“ ohne weiteres für eine Reitbeschränkung nach dieser Norm in Betracht kommen, braucht die Kammer nicht zu entscheiden. Denn es gibt im Gebiet des Beklagten auch Waldflächen von beträchtlicher Größe, die weder der ersten, noch der zweiten Kategorie zugeordnet sind, insbesondere im nordwestlichen Teil des Kreises. Dies entspricht im Übrigen der Lage im Ruhrgebiet insgesamt, in dem der Anteil des Waldes mit Erholungsfunktion an der Gesamtwaldfläche bei 61% liegt.
Vgl. Landesbetrieb Wald und Holz, Broschüre zur Waldfunktionenkarte, 2019, S. 58.
Die Voraussetzungen für eine kreisweite Reitbeschränkung liegen somit nicht vor.
Die angefochtene Allgemeinverfügung ist überdies ermessensfehlerhaft ergangen.
Dies folgt schon daraus, dass der Beklagte den für die Entscheidung maßgeblichen Sachverhalt nicht ausreichend ermittelt hat. Mit dem oben aufgezeigten Verstoß gegen die Verfahrensvorschrift des § 24 VwVfG NRW geht insoweit auch ein materiellrechtlicher Mangel einher.
Vgl. zu einem solchen Zusammenhang auch OVG NRW, Beschluss vom 2. November 2011 - 6 B 968/11 -, juris.
Zwar entscheidet die Behörde in dem durch den Zweck der Ermächtigung und durch die gesetzlichen Grenzen gezogenen Rahmen (§ 40 VwVfG NRW) selbst, welche Gesichtspunkte sie in ihre Ermessenentscheidung einbezieht. Sie darf aber keine wesentlichen Gesichtspunkte außer Acht lassen. Eine ordnungsgemäße Ermessensausübung setzt voraus, dass die für die Entscheidung maßgeblichen Gesichtspunkte vollständig und zutreffend ermittelt und gewichtet werden; andernfalls liegt ein Ermessensdefizit vor.
Vgl. nur BeckOK VwVfG/Aschke, § 40 Rn. 87; Kallerhoff/ Fellenberg, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, Kommentar, 9. Aufl. 2018, § 24 Rn. 58 mit weiteren Nachweisen.
Eben dies ist hier der Fall. Denn wie oben bereits aufgezeigt worden ist, hätte der Beklagte nach dem Konzept des § 58 Abs. 4 LNatSchG NRW im Einzelnen ermitteln müssen, ob, in welchen Waldgebieten und in welchem Umfang eine Reitbeschränkung angezeigt ist. In diesem Zusammenhang hätte es nahegelegen, die in der Untersuchung der BTE Tourismusmanagement, Regionalentwicklung Hannover & Berlin aus dem Jahre 2010 genannten Kriterien Erholungsdruck, Reitaufkommen, ökologisch sensible Bereiche und Konflikte zwischen verschiedenen Nutzergruppen für die einzelnen Flächen heranzuziehen. Auf eine pauschale, Unterschiede zwischen verschiedenen Waldgebieten vollständig ausblendende Betrachtung, wie sie vorliegend offenbar stattgefunden hat, durfte der Beklagte sich jedenfalls nicht beschränken.
III.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die Vollstreckbarkeit ergibt sich aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11 und 711 Zivilprozessordnung.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 26, 42 KrO
§§ 167 VwGO, 708 Nr. 11 und 711 Zivilprozessordnung
§ 58 LNatSchG
§ 50 LG
§ 50 LG
§ 21 BGB
§ 42 KrO
§ 26 KrO
§ 42 KrO
§ 24 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 24 VwVfG NRW
§ 46 VwVfG NRW
§ 83 LNatSchG
§ 40 VwVfG NRW
§ 50 Abs. 2 S. 3 und 4 LG
§ 58 Abs. 3 bis 5 LNatSchG
§ 58 Abs. 4 S. 1 LNatSchG
§ 58 Abs. 4 S. 1 LNatSchG
§ 58 Abs. 4 S. 1 LNatSchG
§ 58 Abs. 2 S. 1 LNatSchG
§ 39 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG NRW
§ 42 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 59 Abs. 2 BNatSchG
§ 26 Abs. 1 S. 1 KrO
§ 58 Abs. 4 LNatSchG
§ 58 Abs. 2 LNatSchG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 26 Abs. 1 S. 2 lit. f der Kreisordnung
§ 24 Abs. 1 S. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
Art. 19 Abs. 3 Grundgesetz
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 28 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 1980, 1911
NVwZ-RR 1994, 157
NVwZ-RR 2006, 177
NJW-RR 1998, 877
NVwZ-RR 2004, 599
3 B 1.80
1 C 10276/11
2 BvR 2347/15
6 C 26.03
6 L 1503/18
15 A 770/07
11 A 2057/17
11 A 3178/18
11 A 4178/18
5 K 1692/18
11 A 1422/11
4 A 2800/92
7 LC 201/03
5 S 2498/95
22 B 03.13
1 A 11596/05
3 L 159/03
7 LA 160/11
5 K 15692/18
15 L 1007/18
6 B 968/11