Verwaltungsgericht Hannover (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-11-23, Aktenzeichen 12 B 4000/21

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Der Antragsteller wendet sich gegen eine Untersagung der Nutzung seines sogenannten „Stalls 1“ für die Milchviehhaltung.
Der Antragsteller ist Landwirt und Eigentümer der Flurstücke D., Flur E., Gemarkung F., mit der Anschrift G.. Das Grundstück liegt in einem Trinkwasserschutzgebiet. Auf ihm befindet sich u.a. der streitgegenständliche „Stall 1“ für die Milchviehhaltung. Dieser Stall ist Teil eines Gebäudekomplexes, in dem sich auch die sogenannten „Ställe 2 bis 5“ des Antragstellers befinden. Mit „Stall 1“ wird innerhalb dieses Gebäudekomplexes der Bereich südlich des Futtergangs bezeichnet. Für die weiteren Einzelheiten wird auf die Übersicht der Stallungen mit dem Maßstab 1:200 vom 28. Dezember 2010 Bezug genommen (Beiakte 001, Band 4/5, Bl. 134).
Nach einem ungenehmigten Umbau bzw. einer ungenehmigten Erweiterung des Stalls 1 ordnete der Antragsgegner im Jahr 2009 zunächst eine Nutzungsuntersagung in Bezug hierauf an, verbunden mit einer Zwangsgeldandrohung für den Fall der Zuwiderhandlung (Bescheid vom 16.6.2009, Az.: H.). Es folgten eine Zwangsgeldfestsetzung und eine erneute Zwangsgeldandrohung (Bescheid vom 13.11.2009, Az.: H.).
Unter dem 26. November 2009 beantragte der Vater des Antragstellers und damalige Betriebsinhaber eine Nachtragsgenehmigung für den Stallumbau sowie eine Genehmigung für einen direkt an die ursprünglich ungenehmigte Erweiterung anschließenden Neubau.
Mit Baugenehmigung vom 21. März 2012 (Az.: I.) genehmigte der Antragsgegner für Stall 1 schließlich nachträglich den Umbau sowie den Neubau entsprechend den beigefügten Bauvorlagen. Einige der Bauvorlagen betreffend die Tierplatzzahlen stempelte er ungültig bzw. korrigierte sie grün, da die vorgelegten Unterlagen bis zuletzt – trotz einer Vielzahl von Nachforderungen – nicht gänzlich miteinander übereinstimmten. Ferner legte der Antragsgegner in Ziffer 1 des Abschnitts „Bedingungen, Auflagen und Hinweise“ der Baugenehmigung für diesen Stall die Tierplatzzahl unter Verweis auf das Formular 3.3 Blatt 3 Seite 2 sowie den grüngestempelten Übersichtsplan 1:200 vom 28. Dezember 2010 auf 70 Milchkuhplätze fest. Darüber hinaus genehmigte er weitere Tierplätze in den Ställen 2 bis 5. Zudem stellte er klar, dass – für den Fall von abweichenden Unterlagen – die Tierplatzzahlen dieser Ziffer Geltung beanspruchen sollten. Aus der Übersicht über die Stallungen mit dem Maßstab 1:200 vom 28. Dezember 2010 geht weiter hervor, dass sich die 70 Milchkuhplätze auf 7 Kuhboxen, 57 Hochboxen und 6 Liegeboxen verteilen sollen. In Ziffer 8 der Baugenehmigung wird festgehalten, dass sich die Notausgangstüren in Fluchtrichtung nach außen aufschlagen und sich von innen jederzeit ohne fremde Hilfe öffnen lassen müssen. Gemäß Ziffer 11 müssen sämtliche Anlagen zum Umschlagen wassergefährdender Stoffe und zum Lagern von Jauche, Gülle und Silagesickersäften so beschaffen sein und so eingebaut, aufgestellt, unterhalten und betrieben werden, dass der bestmögliche Schutz der Gewässer vor Verunreinigung oder sonstiger nachteiliger Veränderung ihrer Eigenschaften erreicht wird.
Bei einer Kontrolle am 14. Januar 2019 stellten Mitarbeiter des Veterinäramtes des Antragsgegners laufende Bauarbeiten zur Erweiterung des Melkstandes fest, sowie dass ein zusätzlicher Raum für einen Milchtank ohne entsprechendes Genehmigungsverfahren bereits an die bestehende Gebäudehülle angebaut worden war. Ferner ermittelten sie einen Tierbestand von 107 Milchkühen, 21 Kälbern, 56 Bullen und 72 Jungrindern und hielten fest, dass der Boxenlaufstall einen sehr „gefüllten Eindruck“ mache, es könne jedoch nicht festgestellt werden, ob alle Milchkühe dort untergebracht seien.
Mit Schreiben vom 8. Mai 2019 hörte der Antragsgegner den Vater des Antragstellers zu einer Anordnung der Reduzierung des Tierbestandes auf die genehmigte Anzahl sowie zu einer Untersagung der Nutzung des bisher nicht genehmigten Anbaus und der Erweiterung des Melkstandes an.
Dieser teilte daraufhin mit, den landwirtschaftlichen Betrieb im Jahr 2015 an den Antragsteller abgegeben zu haben.
Der Antragsteller seinerseits bat den Antragsgegner mit Blick auf das Anhörungsschreiben um ein Gespräch. Bei diesem Gespräch am 18. Juni 2019 teilte er u.a. mit, dass er derzeit 103-105 Milchkühe in Stall 1 untergebracht habe. Die Baugenehmigung aus dem Jahr 2012 sei noch nicht vollständig umgesetzt worden. Anders als im genehmigten Plan dargestellt, seien im Stall 1 Doppelbuchten installiert. Er beabsichtige, die Bullenmast sukzessive aufzugeben, und die frei werdenden Flächen für die Milchviehhaltung zu nutzen. Er werde kurzfristig eine Nutzungsänderung beantragen.
Im Anschluss an dieses Gespräch ließ der Antragsteller dem Antragsgegner durch eine Vertreterin der Landwirtschaftskammer schriftlich mitteilen, dass er die Bullenmast bis Ende April 2020 vollständig eingestellt haben werde.
In der Folge erörterte der Antragsteller mit dieser Vertreterin der Landwirtschaftskammer sowie einem Unternehmensberater für Landwirte nach einer Ortsbegehung die baulichen Möglichkeiten sowie die hiermit verbundenen Kosten.
Auf eine entsprechende Sachstandsanfrage teilte die Vertreterin der Landwirtschaftskammer dem Antragsgegner mit, dass der Antragsteller nunmehr plane, den Bestand auf die genehmigten 70 Kühe zu reduzieren, und den Stall entsprechend der alten Baugenehmigung herzurichten. Alle anderen erarbeiteten Vorschläge seien in seinen Augen nicht umsetzbar.
Bei einer erneuten veterinäramtlichen Kontrolle am 6. April 2020 belief sich der Tierbestand auf 99 Milchkühe, 81 Jungrinder und 22 Bullen. Der Antragsgegner bat den Antragsteller daraufhin mit Schreiben vom 14. April 2020 unter Bezugnahme auf diese Belegungszahlen mitzuteilen, wann er beabsichtige, den Stall entsprechend der Genehmigung herzustellen, d.h. den Tierbestand zu reduzieren, sowie die westliche Stallseite, die Erweiterung des Melkstandes und die installierten Doppelbuchten zurückzubauen bzw. zu entfernen.
Der Antragsteller bat daraufhin erneut um ein Gespräch. Bei diesem Gespräch am 23. April 2020 vereinbarten der Antragsteller und der Antragsgegner, dass bei einem gemeinsamen Ortstermin die Möglichkeiten einer genehmigungsfähigen Planung erörtert werden sollten.
Bei der Ortsbesichtigung am 12. Juni 2020 stellten die Mitarbeiter des Antragsgegners neben dem ungenehmigten Anbau für den Milchtank fest, dass in Stall 1 anstelle der genehmigten 70 Milchkuhplätze – in Form von 7 Kuhboxen, 57 Hochboxen und 6 Liegeboxen – 97 Liegebuchten hergerichtet worden waren. In der Stallmitte befanden sich doppelständige Liegeboxen mit einer Länge von 2,25 Metern. Die Tiere ragten bei der Ortsbegehung teilweise aus den Liegebuchten heraus. Die Fressgangbreite betrug 2,90 Meter, die Laufgangbreite 2,00 Meter. Hinsichtlich der genehmigten Maße wird auf den Übersichtsplan vom 28. Dezember 2010 Bezug genommen (Beiakte 001, Band 4/5, Bl. 135). Im Bereich des Fressplatzes waren scharfkantige Stahlleitplanken und abgängige Stahlstangen verbaut. Die Notausgänge am Futtertisch waren nicht als Dreh-, sondern als Schiebetore ausgeführt. Die weiteren Notausgänge wurden durch eine Wassertränke und ein Zaunelement versperrt. Ausweislich des entsprechenden Vermerks des Fachbereichs Wasserwirtschaft kam es bei der Ortsbesichtigung u.a. aufgrund fehlender baulicher Aufkantungen zum Austritt von Mist aus dem Stall auf unbefestigte Bodenbereiche oder auf gepflasterte Bereiche, die keinen ausreichenden Schutz vor dem Eindringen von Jauche oder verunreinigtem Niederschlagswasser in den Untergrund boten. Der Antragsteller teilte bei diesem Termin ferner mit, dass weder die Gesamtkonstruktion von einem Prüfingenieur noch zwei im Melkstand befindliche Melkroboter durch den Fachdienst Gesundheit bzw. Hygienemedizin abgenommen worden seien.
Unter dem 8. Juli 2020 hörte der Antragsgegner den Antragsteller erneut zu einer Nutzungsuntersagung für die Tierhaltung in Stall 1 an.
Der Antragsteller äußerte hierauf mit Schreiben vom 28. September 2020, dass eine Nutzungsuntersagung auf die über den genehmigten Umfang hinausgehende Nutzung zu beschränken sei und sich mithin nur auf die überzähligen Milchkuhplätze zu beziehen habe. Die angesprochenen Sicherheitsmängel im Stall würden umgehend fachmännisch behoben und die Notausgänge von Hindernissen befreit. Der Anbau für den Milchtank sei offensichtlich genehmigungsfähig, auch der Antragsgegner habe nicht angemerkt, dass dieser öffentlich-rechtlichen Normen widerspreche. Eine Nutzungsuntersagung für Melkroboter sei rechtswidrig, weil es sich hierbei um nicht genehmigungsbedürftige Stalleinrichtungen handele.
Mit der streitgegenständlichen Bauaufsichtsanordnung vom 14. Dezember 2020 untersagte der Antragsgegner dem Antragsteller zum 1. Juni 2021 die Nutzung des gesamten Stallbereichs südlich des Futtergangs bzw. des Stalls 1 laut des genehmigten Plans vom 28. Dezember 2010 (Ziffer 1). Ferner ordnete er die sofortige Vollziehung an (Ziffer 2). Für den Fall der nicht fristgerechten oder nicht vollständigen Befolgung der Ziffer 1 drohte er ein Zwangsgeld in Höhe von 15.000,00 Euro an (Ziffer 3). Ferner legte er dem Antragsteller die Kosten des Verfahrens auf (Ziffer 4). Zur Begründung führte er aus, dass die bauliche Anlage dem öffentlichen Baurecht widerspreche. Die Baugenehmigung sei hinsichtlich des Tierbestandes, der Haltungsformen und der Maße nicht umgesetzt worden. Die stattdessen eingebauten Liegebuchten seien weder genehmigt noch offensichtlich genehmigungsfähig. Die Nutzungsuntersagung sei geeignet, die nicht genehmigte Nutzung zu unterbinden. Sie sei zudem erforderlich. Eine Behebung der Mängel sei durch kleinere bauliche Maßnahmen nicht möglich. Dies folge schon aus dem diesbezüglich mittlerweile eingereichten Bauantrag vom 11. September 2020 (Az.: J.). In der entsprechenden Baubeschreibung heiße es, dass der Stall insgesamt verbreitert werden müsse, um die Anforderungen der Tierschutzleitlinie für Kühe zu erfüllen. Es sei u.a. geplant, das Dach anzuheben, die Binder zu verlängern und die Stützen nach außen zu versetzen. Die Durchführung dieser Maßnahmen sei nur möglich, wenn der Stall für diesen Zeitraum nicht belegt sei. Die Nutzungsuntersagung sei auch angemessen. Das Interesse der Allgemeinheit an der Herstellung rechtmäßiger Zustände – insbesondere auch zum Schutz der Tiere und zur Vermeidung von Nachahmern – überwiege beträchtlich gegenüber den wirtschaftlichen Interessen des Antragstellers. Weder die gegenständigen Liegebuchten noch die erforderlichen Verkehrsflächen stimmten mit dem Tierschutzgesetz überein. Die Liegebuchten müssten in Neubauten mindesten 2,40 Meter breit sein, empfohlen werde eine Breite von 2,70 Metern. Entsprechendes gelte für den Lauf-Fressgang und den Laufgang. Der Lauf-Fressgang müsse in Neubauten mindestens 3,50 Meter breit sein, empfohlen werde eine Breite von 4,00 Metern. Der Laufgang müsse mindestens 2,50 Meter breit sein, empfohlen werde eine Breite von 3,00 Metern. Selbst wenn der Bauantrag des Antragstellers genehmigt würde, müsse die Baugenehmigung erst noch umgesetzt werden. Diesbezüglich bestünden Bedenken, da schon die Baugenehmigung aus dem Jahr 2012 nicht vollständig umgesetzt worden sei. Die sofortige Vollziehung werde angeordnet, weil ein überwiegendes öffentliches Interesse bestehe, die nicht genehmigte Nutzung schnellstmöglich zu unterbinden. Durch die zu kleinen und engen Verkehrswege und Liegebuchten sei die Gesundheit der Tiere erheblich gefährdet. Der Bewegungsraum der Rinder sei zu sehr eingeengt und der natürliche Bewegungsablauf erheblich gestört. Im Extremfall stünden die Kühe artuntypisch mit den Vorderbeinen auf. Zudem könnten die Tiere mit den Hintergliedmaßen auf der hinteren Boxenbegrenzung liegen. Es bestehe die Gefahr von Haut- und Gewebeverletzungen. Bei der Androhung des Zwangsgeldes werde zum einen das wirtschaftliche Interesse an der Nichtbefolgung der Verfügung berücksichtigt und zum anderen, dass es sich um eine erstmalige Androhung handele.
Der Antragsteller legte gegen diesen Bescheid am 18. Januar 2021 Widerspruch ein.
Der Antragsgegner wies diesen Widerspruch mit Bescheid vom 20. Mai 2021 – dem Antragsteller zugestellt am 22. Mai 2021 – zurück. Zur Begründung führte er aus, dass der Widerspruch trotz mehrfacher Fristverlängerung nicht begründet worden sei. Nach einer erneuten Prüfung komme er zu dem Ergebnis, dass die streitgegenständliche Bauaufsichtsanordnung recht- und zweckmäßig sei.
Der Antragsteller hat gegen diesen Bescheid am 31. Mai 2021 Klage erhoben (– K. –) und um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht (–L. –). Er trägt vor, dass der Antragsgegner zur Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung lediglich formelhaft auf die rechtswidrigen Zustände in den Stallanlagen verwiesen habe und nicht über die Begründung der Grundverfügung hinausgegangen sei. Die tatbestandlichen Voraussetzungen für ein behördliches Einschreiten seien zwar gegeben, weil die Nutzung sowie die Bauweise nicht der erteilten Genehmigung entsprächen. Die Nutzungsuntersagung sei jedoch ermessensfehlerhaft. Sie sei ungeeignet, das hiermit angestrebte Ziel des Tierwohls zu erreichen. Sie führe allenfalls zu einem Leerstand, aber nicht zu einer Nutzung entsprechend der Baugenehmigung. Es sei ungeklärt, ob sich durch die Nutzungsuntersagung die Situation der Tiere verbessere und wo die im betroffenen Stallbereich eingestallten Tiere für die Dauer der Nutzungsuntersagung unterkommen sollten. Die Tiere müssten einen Transport, eine vorübergehende Einquartierung in einem anderen Stall sowie einen Rücktransport erleiden. Zudem müssten die Tiere für diesen Fall u.U. ihre Einzelbeziehungen untereinander und ggf. zu anderen Rindern neu klären, was mit erheblichem Stress für die Tiere verbunden sei. Die Nutzungsuntersagung sei daher hinsichtlich des Tierwohls eher kontraproduktiv, obgleich sie hiermit begründet werde. Es stelle einen Unterschied dar, ob die Tiere freiwillig aus betrieblichen Gründen bzw. aufgrund des Umbaus umquartiert werden müssten, oder ob dies im Wege behördlichen Zwangs auferlegt werde. Die Notwendigkeit dieser Maßnahme lasse sich jedenfalls nicht damit begründen, dass die Tiere ohnehin für den Umbau die Stallungen räumen müssten. Der Antragsgegner gehe darüber hinaus unzutreffend davon aus, dass Tierwohl und wirtschaftliches Interesse widerstreitende Gesichtspunkte seien. Die bestmögliche Gesundheit aller Tiere zeitige nicht unerhebliche Auswirkungen auf die Wirtschaftlichkeit seines Betriebes, sodass ihm aus wirtschaftlichen Gründen am Schutz der Tiere gelegen sei. Die Nutzungsuntersagung verstoße gegen das Übermaßverbot. Hinsichtlich konkreter Gefahrenstellen wäre die Anordnung der Beseitigung ausreichend gewesen. Ferner habe der Antragsgegner als milderes Mittel in Betracht ziehen müssen, ihm aufzugeben, den Stall tierschutzleitlinienkonform herzurichten bzw. ihm die beantragte Baugenehmigung zu erteilen. Er sei um die Korrektur der vorherrschenden Missstände im Stall bemüht. Akute Gefahrenstellen habe er umgehend beseitigt. Zudem habe er einen entsprechenden Bauantrag gestellt. Dessen Genehmigungsfähigkeit sei offensichtlich. Der Antragsgegner habe jedenfalls nichts Gegenteiliges ausgeführt und entsprechende Anhaltspunkte lägen nicht vor. Es handele sich um Umbauten innerhalb eines vorhandenen Stallgebäudes, die keine neuen bodenrechtlichen Fragen aufwürfen. Vergleichbar zum Immissionsschutzrecht sei eine offensichtliche Genehmigungsfähigkeit bereits dann gegeben, wenn ein entsprechender Bauantrag zumindest in Ansätzen vorliege. Er habe mit der Stellung dieses Bauantrages das seinerseits Mögliche zur Herstellung rechtmäßiger Zustände getan. Soweit das Oberverwaltungsgericht Lüneburg bereits angenommen habe, dass Legalisierungsbemühungen einer Nutzungsuntersagung nicht entgegenstünden bzw. es zumutbar sei, insofern den Ausgang des Genehmigungsverfahrens abzuwarten, anstatt durch die ungenehmigte Aufnahme bzw. Fortführung der beantragten Nutzung vollendete Tatsachen zu schaffen, sei dies auf den vorliegenden Fall nicht übertragbar, weil vorliegend – anders als in dem von dem Oberverwaltungsgericht entschiedenen Fall – das Tierwohl in die Ermessenserwägungen einzustellen sei. Es sei nicht erwiesen, dass alle Tiere im Rahmen des Umbaus den Stall räumen müssten, möglicherweise könnte einigen der Umzug erspart bleiben. Zweifel an der Durchführung der beantragten Umbaumaßnahmen seien unberechtigt, da ihm, dem Antragsteller, bewusst sei, dass andernfalls eine Nutzungsuntersagung drohe.
Der Antragsteller beantragt,
die aufschiebende Wirkung seiner Klage gegen die bauaufsichtliche Anordnung vom 14. Dezember 2020 (M.) in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 20. Mai 2021 (N.) wiederherzustellen, soweit darin die sofortige Vollziehung angeordnet wurde.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Er trägt vor, dass die Missstände in Bezug auf die Milchviehhaltung seit Jahren bestünden. Es seien verschiedene Genehmigungsverfahren durchgeführt worden. Die Anträge aus den Jahren 2005, 2007 und 2009 seien abgelehnt worden. Die Baugenehmigung vom 21. März 2012 stelle schließlich das Ergebnis jahrelanger Bemühungen um eine Lösung dar. Von dieser Baugenehmigung sei der Antragsteller erheblich abgewichen. Zwar sei mittlerweile wieder ein Baugenehmigungsverfahren betreffend den streitigen Stall anhängig. Allerdings schaffe eine Genehmigung selbst im Falle ihrer Erteilung noch keine Abhilfe, sondern erst eine genehmigungskonforme Fertigstellung der Baumaßnahmen. Auf den hierfür erforderlichen umfangreichen Umbau habe er bereits im streitgegenständlichen Bescheid hingewiesen. Der Vortrag des Antragstellers, das Tierwohl erfordere einen Verbleib der Tiere im Stall, könne angesichts der gravierenden Mängel, die dort festgestellt worden seien, nicht nachvollzogen werden. Entsprechendes gelte für dessen Behauptung, dass kein Zweifel an einer Umsetzung zu genehmigender Maßnahmen durch ihn den Antragsteller bestehen könne.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs des Antragsgegners Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag hat keinen Erfolg.
Er richtet sich bei verständiger Würdigung des Rechtsschutzbegehrens des Antragstellers gemäß § 122 Abs. 1, § 88 VwGO ausschließlich gegen die in Ziffer 1) der streitgegenständlichen Verfügung angeordnete Nutzungsuntersagung. Der anwaltlich vertretene Antragsteller hat die „Wiederherstellung“ der aufschiebenden Wirkung seiner Klage gegen die bauaufsichtliche Anordnung beantragt, „soweit darin die sofortige Vollziehung angeordnet wurde“ und damit die von Gesetzes wegen sofort vollziehbare Zwangsgeldandrohung in Ziffer 3) der streitgegenständlichen Verfügung von seinem Rechtsschutzziel ausgenommen.
Der so verstandene Antrag ist zulässig, aber unbegründet.
1. Die für die Anordnung der sofortigen Vollziehung gegebene Begründung genügt den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Es reicht insofern jede schriftliche, einzelfallbezogene und nicht lediglich formelhafte Begründung, die zu erkennen gibt, dass die Behörde eine Anordnung des Sofortvollzugs im konkreten Fall für geboten erachtet und die kenntlich macht, dass sich die Behörde bewusst ist, von einem rechtlichen Ausnahmefall Gebrauch zu machen (vgl. Hoppe in: Eyermann, 15. Aufl. 2019, VwGO, § 80, Rn. 55). Diesen Voraussetzungen wird die im Bescheid des Antragsgegners vom 14. Dezember 2020 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 20. Mai 2021 gegebene Begründung gerecht. Der Antragsgegner hat die Anordnung der sofortigen Vollziehung mit den konkreten baulichen Gegebenheiten vor Ort und den daraus resultierenden Gefährdungen der Tiergesundheit begründet.
2. In der Sache kann das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung einer Klage ganz oder teilweise wiederherstellen, wenn das private Interesse des Antragstellers, von der Vollziehung einer Maßnahme verschont zu bleiben, das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung überwiegt. Maßgebliches Kriterium für diese Abwägung sind grundsätzlich die im Rahmen einer summarischen Prüfung zu beurteilenden Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs. In den Fällen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO muss zudem ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsaktes gegeben sein, welches das Gericht anhand der Umstände des konkreten Falls ohne Bindung an die Begründung der Behörde positiv feststellen muss.
Nach diesem Maßstab überwiegt das öffentliche Interesse am Sofortvollzug das private Interesse des Antragstellers, vom Vollzug der Nutzungsuntersagung zunächst verschont zu bleiben.
a) Nach einer summarischen Prüfung der Erfolgsaussichten wird die Klage des Antragstellers gegen den Bescheid vom 14. Dezember 2020 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 20. Mai 2021 keinen Erfolg haben. Die Untersagung der Nutzung des Stalls 1 erweist sich als rechtmäßig.
Sie findet ihre Rechtsgrundlage in § 79 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 Nr. 5 NBauO.
Gemäß § 79 Abs. 1 Satz 1 NBauO kann die Bauaufsichtsbehörde die zur Herstellung oder Sicherung rechtmäßiger Zustände erforderlichen Maßnahmen anordnen, wenn bauliche Anlagen oder Grundstücke dem öffentlichen Baurecht widersprechen oder dies zu besorgen ist. Gemäß § 79 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 NBauO kann sie dazu namentlich die Benutzung von Anlagen untersagen. Zum öffentlichen Baurecht gehören nach der Legaldefinition in § 2 Abs. 17 NBauO sämtliche Vorschriften der Niedersächsischen Bauordnung und damit auch die Vorschriften zur Genehmigungspflichtigkeit von Baumaßnahmen.
aa) Die Tatbestandsvoraussetzungen für den Erlass einer Nutzungsuntersagung lagen im hierfür maßgeblichen Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung vor (vgl. zum Zeitpunkt Nds. OVG, Beschluss vom 15.11.2021 – 1 ME 133/21 –, juris, Rn. 9).
Der Widerspruch zum öffentlichen Baurecht liegt darin, dass Stall 1 abweichend von der Baugenehmigung bzw. den grün gestempelten Bauvorlagen errichtet worden ist und genutzt wird. Er verfügt über 97 doppelständige Liegeboxen anstelle von 70 Milchkuhplätzen in Form von 7 Kuhboxen, 57 Hochboxen und 6 Liegeboxen. Soweit deren Maße ermittelt worden sind, unterschreiten die Boxen mit einer Länge von 2,25 Metern die vorgegebenen Maße von 2,60 x 1,25 und 2,80 x 1,25 Metern. Die Fressgangbreite beträgt 2,90 Meter anstelle der genehmigten 3,50 Meter, die Laufgangbreite 2,00 Meter anstelle der genehmigten 3,00 Meter. Darüber hinaus sind einige Notausgangstüren nicht entsprechend der Baugenehmigung verbaut worden. Die tatsächlich eingebauten (Schiebe-)Tore lassen sich nicht nach außen aufschlagen bzw. jederzeit von innen ohne fremde Hilfe öffnen. Die Aufkantungen sind ebenfalls nicht – entsprechend der Baugenehmigung – dergestalt ausgeführt worden, dass der bestmögliche Schutz der Gewässer vor Verunreinigung oder sonstiger nachteiliger Veränderung ihrer Eigenschaften erreicht worden wäre. Schließlich stimmen aufgrund des ungenehmigten Anbaus die Außenmaße bzw. die Kubatur des Gebäudes nicht mit den Bauvorlagen überein.
Bei dieser abweichenden Ausführung und Nutzung der Baulichkeiten handelt es sich um ein sogenanntes „Aliud“, welches von der Legalisierungswirkung der Baugenehmigung nicht erfasst wird. Ob ein abweichend von einer Baugenehmigung errichtetes Gebäude noch von deren Legalisierungswirkung erfasst wird oder aber als „Aliud“ einem gänzlich neuen Baugenehmigungsverfahren zu unterziehen ist, richtet sich danach, ob sich das errichtete Vorhaben in Bezug auf baurechtlich relevante Kriterien von dem ursprünglichen Vorhaben unterscheidet. Dies gilt unabhängig davon, ob die baurechtliche Zulässigkeit des abgewandelten Vorhabens als solche im Ergebnis anders zu beurteilen ist. Ein baurechtlich relevanter Unterschied zwischen dem ursprünglichen und dem abgewandelten Bauvorhaben ist immer dann anzunehmen, wenn sich für das abgewandelte Bauvorhaben die Frage der Genehmigungsfähigkeit wegen geänderter tatsächlicher oder rechtlicher Voraussetzungen neu stellt, d. h. diese geänderten Voraussetzungen eine erneute Überprüfung der materiellen Zulässigkeitskriterien erfordern (Nds. OVG, Beschluss vom 16.6.2014 – 1 ME 70/14 –, juris, Rn. 11; sowie zur Abgrenzung von Baugenehmigung und Nachtragsbaugenehmigung: Nds. OVG, Beschlüsse vom 14.4.2021 – 1 ME 140/20 –, juris, Rn. 27, und 2.3.2015 – 1 LA 151/14 –, juris, Rn. 11; OVG Münster, Beschlüsse vom 22.4.2013 – 2 A 1891/12 –, juris, Rn. 7; 13.12.2012 – 2 B 1250/12 –, juris, Rn. 15; VG Hannover, Beschluss vom 23.9.2020 – 12 B 2730/20 –, juris, Rn. 48). Die Abweichungen von der Baugenehmigung vom 21. März 2012 sind gemessen an diesen Maßstäben vorliegend derart umfassend, dass sich die Genehmigungsfrage für den streitgegenständlichen Stallbereich neben dem bauplanungsrechtlichen Gesichtspunkt des Maßes der baulichen Nutzung mindestens auch in den Bereichen des Brand-, Wasser-, und Tierschutzes sowie – aufgrund der mit dem Anbau verbundenen zusätzlichen Versiegelung von Flächen – des Naturschutzes insgesamt neu stellt und der erteilten Baugenehmigung in Bezug auf das errichtete Gebäude keine Legalisierungswirkung zukommt.
Darüber hinaus nutzt der Antragsteller den Stall entgegen der Baugenehmigung, indem er einen über den genehmigten Umfang hinausgehenden Tierbestand dort eingestallt hat (vgl. zu einer ähnlichen Konstellation Nds. OVG, Beschluss vom 15.11.2021 – 1 ME 133/21 –, juris).
(bb) Ermessensfehler sind nicht ersichtlich, insbesondere ist die gewählte Rechtsfolge nicht unverhältnismäßig.
Sie verfolgt den legitimen Zweck, den Antragsteller dazu zu veranlassen, einen baurechtswidrigen Zustand zu beseitigen.
Die Untersagung der Nutzung des streitgegenständlichen Stallbereichs ist geeignet, dieses Ziel zu erreichen. Der Antragsteller hat selbst dargelegt, durch eine drohende Nutzungsuntersagung zu Umbaumaßnahmen motiviert zu werden. Entgegen seiner Auffassung ist die Maßnahme nicht ungeeignet, weil eine Umquartierung für die Tiere mit Stress verbunden wäre. Das Tierwohl ist lediglich ein mittelbares Ziel der Untersagungsverfügung. Unmittelbares Ziel ist – wie dargelegt – die Herstellung baurechtmäßiger Zustände. Es ist vor diesem Hintergrund ohne Bedeutung, dass die angeordnete Maßnahme zunächst in einem notwendigen Zwischenschritt zu einem Leerstand führen wird. Ebenso wenig bedarf es einer Klärung, wo die im betroffenen Stallbereich eingestallten Tiere für die Dauer der Nutzungsuntersagung unterkommen werden. Es obliegt dem Antragsteller, insoweit eine tierschutzgerechte Lösung zu finden. Im Übrigen verweist der Antragsgegner zu Recht darauf, dass auch die beantragten umfangreichen Umbaumaßnahmen einen Umzug der Tiere bedingen würden. Ein Verbleib der Tiere im Stall während der Umbaumaßnahmen liegt fern. Im Übrigen entspräche ein solcher im Hinblick auf die konkrete Ausgestaltung des Stalls auch nicht dem Tierwohl.
Ein gleich geeignetes, milderes Mittel ist nicht ersichtlich. Die formelle Baurechtswidrigkeit – sogenannte „formelle Illegalität“ – rechtfertigt regelmäßig den Ausspruch einer Nutzungsuntersagung, es sei denn, die Nutzung ist offensichtlich genehmigungsfähig (vgl. Nds. OVG, Beschlüsse vom 16.6.2014 – 1 ME 70/14 –, juris, Rn. 13; 12.3.2003 – 1 ME 342/02 –, juris, Rn. 10; 16.8.2019 – 1 LA 28/19 –, juris, Rn. 9 und 12.6.2014 – 1 LA 219/13 –, juris, Rn. 18 m.w.N). Die abweichende Errichtung und Nutzung des streitgegenständlichen Rinderstalls in seiner gegenwärtigen Form ist nicht offensichtlich genehmigungsfähig. Dies macht der Antragsteller auch nicht geltend. Vielmehr stellt er auf die offensichtliche Genehmigungsfähigkeit des mittlerweile eingereichten Bauantrages für die Umbauten dieses Stallbereichs ab.
Der Antragsgegner verweist hinsichtlich dieses eingereichten Bauantrages wiederum zu Recht darauf, dass die darin vorgesehenen Baumaßnahmen erst noch einer Umsetzung bedürften, um einen baurechtgemäßen Zustand herzustellen. Dessen Genehmigung ist vor diesem Hintergrund nicht gleich geeignet, das mittelbare Ziel der Sicherstellung des Tierwohls zu erreichen. Darüber hinaus kann allein aus dem Vorliegen des Bauantrags nicht geschlossen werden, dass dieser „offensichtlich genehmigungsfähig“ ist. Das Vorliegen des Bauantrages ist vielmehr erste Voraussetzung dafür, dass ein Offensichtlichkeitsurteil getroffen werden kann (vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 22.7.2010 – 1 ME 62/19 –, juris, Rn. 10). Offensichtlich ist die Genehmigungsfähigkeit aber erst dann, wenn die Bauaufsichtsbehörde ohne weitere Ermittlungen erkennen kann, dass die ungenehmigte Nutzung dem öffentlichen Baurecht entspricht. Es muss mit anderen Worten geradezu handgreiflich sein und keiner näheren Prüfung bedürfen, dass der vom Bauherrn gewünschte Zustand dem öffentlichen Baurecht vollständig entspricht (Nds. OVG, Beschluss vom 12.3.2003 – 1 ME 342/02 –, juris, Rn. 10). Vorliegend bedarf es insoweit zunächst einer Prüfung, die der Antragsgegner derzeit noch nicht abgeschlossen hat. Selbst in Fällen einer reinen faktischen Nutzungsänderung ist es Antragstellern – im Falle von Legalisierungsbemühungen – zuzumuten, wie jeder andere Bauherr die Erteilung der Baugenehmigung abzuwarten und für den Fall einer ungebührlichen Verzögerung der Bescheidung des Bauantrages mit einer Untätigkeitsklage den Fortgang des Genehmigungsverfahrens zu erzwingen, anstatt durch eine ungenehmigte Aufnahme/Fortführung der beantragten Nutzung vollendete Tatsachen zu schaffen (vgl. zum Vorstehenden Nds. OVG, Beschluss vom 16.8.2019 – 1 LA 28/19 –, juris, Rn. 9). Nichts Anderes kann in Fällen wie dem vorliegenden gelten, in denen eine Nutzung entsprechend der Baugenehmigung in dem streitgegenständlichen Stallbereich in seiner jetzigen Form gar nicht erreicht werden kann und der gestellte Bauantrag nicht lediglich eine Nutzungsänderung, sondern eine Änderung der baulichen Substanz betrifft. Die zugrundeliegende Erwägung, dass der „Schwarzbauer“ keine ungerechtfertigten Vorteile durch seinen rechtswidrigen Bau vor Erteilung einer Genehmigung erhalten soll, beansprucht auch insoweit Geltung. Aspekte des Tierwohls stehen dem – wie bereits erörtert – nicht entgegen.
Eine Reduzierung des Tierbestands auf das genehmigte Maß stellt ebenfalls kein gleich geeignetes, milderes Mittel dar. Mit ihr kann das angestrebte Ziel der Herstellung baurechtmäßiger Zustände nicht erreicht werden, weil die Errichtung des Stallbereichs der erteilten Baugenehmigung insgesamt nicht entspricht (s.o.). Dies würde sich durch das Einstallen einer geringeren Anzahl von Tieren nicht ändern. Eine Nutzung entsprechend der Baugenehmigung kann in dem streitgegenständlichen Stallbereich in seiner jetzigen Form nicht erreicht werden. Entsprechendes gilt in Bezug auf eine bloße Beseitigung konkreter Gefahrenstellen oder einen Rückbau des Anbaus für den Milchtank.
Ein milderes, gleich geeignetes Mittel liegt auch nicht in der Anordnung einer tierschutzleitlinienkonformen Herrichtung des Stallgebäudes. Zum einen obliegt es nicht dem Antragsgegner, zu prüfen, ob dem rechtswidrigen Zustand durch bauliche Änderungen abgeholfen werden kann, vielmehr muss der Betroffene entsprechende Vorschläge machen (BVerwG, Beschluss vom 12.6.1973 – IV B 58.72 –, juris, Rn. 5, Nds. OVG, Beschluss vom 6.5.2011 – 1 ME 14/11 –, juris, Rn. 13). Zum anderen hat sich der Antragsgegner langwierig und erfolglos darum bemüht, den Antragsteller zur Herstellung eines baugenehmigungskonformen Zustandes anzuhalten, sodass eine entsprechende Anordnung auch nicht gleich geeignet erscheint, den mit der Nutzungsuntersagung verfolgten Zweck zu erreichen.
Die Verfügung ist ferner verhältnismäßig im engeren Sinne. Die mit ihr verbundenen Vorteile für Allgemeininteressen überwiegen die hierin begründeten Nachteile für den Antragsteller. Die Nutzungsuntersagung schließt aus, dass sich die in der abweichenden Bauausführung begründeten Gefahren für den Wasser-, Brand-, Tier-, und Naturschutz – weiter – realisieren können. Die Nutzungsuntersagung ist insofern auch das mildeste denkbare Mittel. Sie lässt dem Antragsteller die Möglichkeit eines Umbaus und greift – anders als etwa eine Beseitigungsanordnung – nicht in die Substanz seines Eigentums ein. Hinzu kommt, dass sich der Antragsgegner durch zahlreiche Gespräche und ein langes Zuwarten bis zu einem bauaufsichtlichen Einschreiten sowie eine sechsmonatige Frist zur Umsetzung der Ordnungsmaßnahme stets um konstruktive Lösungen für den Antragsteller bemüht hat.
b) An der sofortigen Vollziehung der Nutzungsuntersagung besteht auch ein besonderes öffentliches Interesse. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung einer wegen formeller Illegalität erlassenen Nutzungsuntersagung liegt regelmäßig im besonderen öffentlichen Interesse, weil sie die Vorbildwirkungen einer formell illegalen Nutzung bekämpft, dem „Schwarzbauer“ ungerechtfertigte Vorteile gegenüber dem erst nach Erteilung einer Genehmigung Nutzenden entzieht, ein Unterlaufen der präventiven Kontrolle der Bauaufsicht verhindert und die Nutzungsuntersagung auch ohne Substanzbeeinträchtigung durchgeführt werden kann (vgl. Nds. OVG, Beschlüsse vom 11.5.2015 – 1 ME 31/15 –, juris, Rn. 10; vom 8.5.1987 – 6 B 10/87 –, juris; vgl. auch OVG BB, Beschluss vom 9.10.2019 – OVG 2 S 60.19 –, juris, Rn. 21; OVG NRW, Beschluss vom 27.5.2019 – 10 B 157/19 –, juris, Rn. 16; OVG LSA, Beschluss vom 26.10.2012 – 2 M 124/12 –, juris, Rn. 13, m.w.N.). Vorliegend besteht ein besonderes öffentliches Interesse am Sofortvollzug zudem mit Blick auf das Tierwohl (vgl. zu diesem Aspekt auch Nds. OVG, Beschluss vom 15.11.2021, – 1 ME 133/21 –, juris) sowie die Sicherstellung ausreichenden Wasser-, Brand- und Naturschutzes.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1 GKG. Die Höhe des Streitwertes folgt aus § 53 Abs. 2, § 52 Abs. 1, § 39 Abs. 1 GKG und entspricht Nr. 11 Buchst. b) und Nr. 18 Buchst. b) der Streitwertannahmen der Bausenate des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts nach dem 1. Januar 2002. Danach ist der notfalls zu schätzende Jahresbetrag der Nutzung maßgeblich. Diesen schätzt die Kammer hier auf 10.000,00 Euro. Für das Eilverfahren ist die Hälfte dieses Werts zugrunde zu legen.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 88 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 79 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 Nr. 5 NBauO
§ 79 Abs. 1 Satz 1 NBauO
§ 79 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 NBauO
§ 2 Abs. 17 NBauO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 63 Abs. 2 Satz 1 GKG
§ 39 Abs. 1 GKG

Zitierte Entscheidungen: 1 ME 133/21
1 ME 70/14
1 ME 140/20
1 LA 151/14
2 A 1891/12
2 B 1250/12
12 B 2730/20
1 ME 342/02
1 LA 28/19
1 LA 219/13
1 ME 62/19
IV B 58.72
1 ME 14/11
1 ME 31/15
6 B 10/87
2 S 60.19
10 B 157/19
2 M 124/12