Verwaltungsgericht Wiesbaden (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Gerichtsbescheid vom 2015-12-22, Aktenzeichen 5 K 451/14.WI
ECLI: ECLI:DE:VGWIESB:2015:1222.5K451.14.WI.0A

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens hat die Klägerin zu tragen.
Der Gerichtsbescheid ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Zwangsvollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, falls nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin, eine GmbH, die Schulungs- und Beratungsleistungen im Bereich Spielsuchtprävention anbietet, begehrt die Gleichbehandlung mit öffentlich geförderten Suchthilfeeinrichtungen, um in Hessen mit Spielhallenbetreibern Verträge über die Schulung von Mitarbeitern zur Spielsuchtprävention abschließen zu können.
Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 des Hessischen Spielhallengesetzes (vom 28.06.2012, GVBl. I, S. 213) - SpielhG - müssen Spielhallenbetreiber Sozialkonzepte nach dem aktuellen Stand der wissenschaftlichen Forschung entwickeln oder von öffentlich geförderten Suchthilfeeinrichtungen übernehmen und ihr Personal "durch öffentlich geförderte Suchthilfeeinrichtungen" schulen lassen.
Der Geschäftsführer der Klägerin, der Diplom-Psychologe, psychologischer Psychotherapeut und Wirtschaftspsychologe ist, richtete am 29.04.2013 eine Anfrage an das Hessische Wirtschaftsministerium und bat um Bestätigung, dass er die Voraussetzungen des § 3 SpielhG für die Durchführung von Schulungen erfülle. Vom nunmehr beklagten Sozialministerium erhielt er darauf hin am 08.05.2013 eine ablehnende Antwort; für die Durchführung von Schulungen sei es notwendig, Mitarbeitender in einer öffentlich geförderten Suchthilfeeinrichtung zu sein.
Daraufhin beantragte die Klägerin mit am 26.08.2013 eingegangenen Schreiben förmlich die Anerkennung als schulungsberechtigte Suchthilfeeinrichtung im Sinne von § 3 SpielhG. Sie sei seit vielen Jahren einschlägiger Dienstleister in der Beratung von Spielhallenbetreibern und Automatenaufstellern. Alle Beraterinnen und Berater verfügten über eine gute Expertise und ein breites wissenschaftliches Spektrum in der Glücksspielprävention. Der Geschäftsführer werde durch die Kassenärztliche Vereinigung Westfalen-Lippe für die Durchführung von Therapien gefördert, und die Klägerin sei daher sowohl fachlich als auch organisatorisch einer öffentlich geförderten Suchthilfeeinrichtung gleichzustellen.
Mit Schreiben vom 27.08.2013 wurde der Klägerin mitgeteilt, dass sie nicht die Anforderungen des § 3 SpielhG erfülle. Die Kassenärztliche Vereinigung sei keine Institution, die Suchthilfeeinrichtungen fördere, sondern sie vergüte personenbezogene vertragsärztliche Leistungen. Finanzielle Unterstützung von Landesministerien oder kommunalen Gebietskörperschaften erhalte die Klägerin nicht.
Daraufhin forderte der Bevollmächtigte der Klägerin den Beklagten auf (Schreiben vom 06.01.2014), bis 31.01.2014 rechtsverbindlich zu bestätigen, dass die Klägerin als Einrichtung im Sinne von § 3 Abs. 1 SpielhG anzusehen sei. Die Klägerin sei in anderen Bundesländern erfolgreich als Schulungsanbieterin akkreditiert und tätig. Im Bereich der Entwicklung von Sozialkonzepten gehe der Gesetzgeber von der Gleichwertigkeit der eigenen Erstellung nach dem aktuellen wissenschaftlichen Standard und der Übernahme des Konzepts von einer anerkannten Suchthilfeeinrichtung aus. Warum dies nicht auch für Schulungen gelten solle, habe der Gesetzgeber nicht begründet. Der Eingriff in den Schutzbereich des Grundrechts auf Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) sei nicht gerechtfertigt. Die Klägerin biete die notwendige fachliche Qualifikation und führe nach den Spielhallengesetzen von Bayern, Berlin, Brandenburg, Bremen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Sachsen, Schleswig-Holstein und Thüringen in den jeweiligen Bundesländern die gesetzlich geforderten Schulungen durch. Die hessische Vorschrift sei verfassungskonform dahin auszulegen, dass von der Gleichwertigkeit einer Schulung nach aktuellem wissenschaftlichen Standard und einer Schulung durch eine öffentlich geförderte Suchthilfeeinrichtung auszugehen sei.
Unter dem 29.01.2014 teilte der Beklagte der Klägerin mit, dass er für die gewünschte Anerkennung nicht zuständig sei, weil das Hessische Spielhallengesetz - anders als die Regelungen anderer Bundesländer - eine solche Anerkennung nicht vorsehe. Der hessische Gesetzgeber habe besondere Qualitätsmerkmale schaffen und deshalb die Schulungen nur von Einrichtungen durchführen lassen wollen, die fortlaufende Förderung erhalten und der ständigen Kontrolle der Förderbehörden unterliegen, um einen gewissen fachlichen Standard zu gewährleisten. Ausnahmen habe der Gesetzgeber nicht zugelassen. Die Klägerin erfülle die gesetzlichen Voraussetzungen zur Durchführung von Schulungen in Hessen nicht.
Am 25.03.2014 hat die Klägerin Klage erhoben.
Die Qualifikation ihrer Mitarbeiter stehe der in einer öffentlich geförderten Suchthilfeeinrichtung in nichts nach. Es sei nicht nachvollziehbar, warum der Gesetzgeber bei der Erstellung von Sozialkonzepten von der Gleichwertigkeit "nach aktuellem wissenschaftlichen Standard" oder "einer öffentlich geförderten Suchthilfeeinrichtung" ausgehe, nicht aber bei der Schulungsverpflichtung. § 3 SpielhG müsse verfassungskonform ausgelegt werden, weil ansonsten in unzulässiger Weise in den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG eingegriffen werde. Die Klägerin habe bereits Kundenaufträge von Spielhallenbetreibern und Automatenaufstellern in Hessen, die sie nicht ausführen könne. Eine Spielhallenbetreiberin - deren Beiladung angeregt werde - sei von der Ordnungsbehörde der Stadt Kassel aufgefordert worden, Teilnahmebescheinigungen von Schulungen durch öffentlich geförderte Suchthilfeeinrichtungen vorzulegen, die Schulungen durch die Klägerin könnten nicht anerkannt werden. Über die Anerkennung als schulungsberechtigte Einrichtung entscheide die Hessische Landesstelle für Suchtgefahren, die aber keine Behörde, sondern ein eingetragener Verein sei. Fachbezogene Kriterien für die Anerkennung seien nicht bekannt. An welchen Kriterien sich die öffentliche Förderung orientiere und nach welchen Rechtsvorschriften sie vorgenommen werde, teile der Beklagte nicht mit. Es sei schon zweifelhaft, ob bei Suchthilfeeinrichtungen automatisch der Spielerschutz im Fokus stehe. Auch wenn diese über Therapieerfahrung verfügten, könne daraus nicht auf Präventionserfahrung geschlossen werden, schon gar nicht in Verbindung mit der Implementierung von Präventionsmaßnahmen in den Spielbetrieb.
Im Übrigen werde darauf hingewiesen, dass § 6 des Glücksspielstaatsvertrages, der die Verpflichtung zur Erstellung eines Sozialkonzepts und zur Schulung des Personals regele, in allen Bundesländern einheitlich gelte. Insoweit könne nicht auf unterschiedliche Regelungen der Länder verwiesen werden. Es sei ausgeschlossen, dass in den Bundesländern unterschiedliche Anforderungen an die von allen Glücksspielanbietern vorzuhaltenden und umzusetzenden Sozialkonzepte und die zum gleichen Pflichtenkreis gehörende Schulung der Mitarbeiter gestellt werden könnten.
Die Klägerin beantragt,
festzustellen, dass die Klägerin wie eine öffentlich geförderte Suchthilfeeinrichtung im Sinne des § 3 Abs. 1 Satz 2 SpielhG Hessen zu behandeln ist.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Klägerin sei weder in Hessen noch in einem anderen Bundesland als öffentlich geförderte Suchthilfeeinrichtung tätig. Eine Ausnahme von der Erfüllung dieser Voraussetzung sehe das Hessische Spielhallengesetz nicht vor. Es normiere nur für die Sozialkonzepte eine Gleichstellung, nicht aber für die Schulung des Personals. Eine Begründungsverpflichtung bestehe für den Gesetzgeber nicht. Anders als in anderen Bundesländern werde in Hessen kein Anerkennungsverfahren durchgeführt. Bei der Heranziehung öffentlich geförderter Suchthilfeeinrichtungen habe der Gesetzgeber sicher gehen können, dass bei diesen uneingeschränkter aktiver Spielerschutz im Vordergrund stehe. Die Schulungen würden von Fachpersonal durchgeführt, das im Beratungs- und Behandlungskontakt mit abhängigen Menschen stehe und das über die notwendige Expertise verfüge, um das Spielhallenpersonal für die Thematik Glücksspielsucht zu sensibilisieren. Zudem seien die Einrichtungen, die öffentliche Gelder beziehen, einerseits regelmäßigen inhaltlichen Kontrollen unterworfen und andererseits wirtschaftlich unabhängig.
Die Regelung des § 3 Abs. 1 Satz 2 SpielhG sei auch verhältnismäßig und stelle ein geeignetes Mittel dar, um die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung zu schaffen. Der Eingriff in das Berufsausübungsrecht der Klägerin sei gerechtfertigt und zumutbar.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der Behördenakte des Beklagten Bezug genommen.
Beide Beteiligte wurden zur Möglichkeit, durch Gerichtsbescheid zu entscheiden, angehört.

Entscheidungsgründe:
Die Entscheidung konnte durch Gerichtsbescheid ergehen, weil der Sachverhalt umfassend aufgeklärt ist und die zur Entscheidung stehenden Rechtsfragen keine besonderen Schwierigkeiten aufweisen (§ 84 Abs. 1 VwGO).
Die Klage ist als Feststellungsklage nach § 43 VwGO zulässig, denn die Klägerin begehrt die Feststellung des Bestehens eines Rechtsverhältnisses im Sinne von Abs. 1 dieser Vorschrift. Sie möchte nämlich wie eine öffentlich geförderte Suchthilfeeinrichtung in Hessen Mitarbeiter-Schulungen für Spielhallen anbieten und durchführen können. Deshalb will sie geklärt haben, dass sie einer solchen Suchthilfeeinrichtung im Rahmen des § 3 Abs. 1 Satz 2 SpielhG gleichzustellen ist.
Die Klage ist jedoch nicht begründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die begehrte Feststellung. Denn sie erfüllt gerade nicht die Voraussetzungen des § 3 Abs. 1 Satz 2 SpielhG. Im Tatsächlichen wird auch von der Klägerin nicht in Abrede gestellt, dass sie nicht zum Kreis der öffentlich geförderten Suchthilfeeinrichtungen gehört. Nur diese sind aber nach dem eindeutigen Gesetzeswortlaut berechtigt, Schulungen des Spielhallenpersonals durchzuführen. Für eine davon abweichende Auslegung ist kein Raum.
Die Regelung zur Personalschulung ist schon nach ihrem Wortlaut enger als die Regelung zur Entwicklung eines Sozialkonzepts, welches nach dem aktuellen Stand der suchtwissenschaftlichen Forschung erstellt oder von einer öffentlich geförderten Suchthilfeeinrichtung übernommen werden kann. Damit stellt der Gesetzgeber dem Spielhallenbetreiber einerseits für die Erstellung eines Sozialkonzepts alternative Möglichkeiten zur Verfügung; für die Schulung des Personals andererseits legt er aber eine dezidierte Forderung zugrunde, um gleichartige Standards im Schulungsbetrieb zu garantieren.
Die generelle Schulungsverpflichtung für Anbieter von Glücksspielen beruht auf § 6 Satz 2 des Glücksspielstaatsvertrags, der seinerseits auf die "Richtlinien zur Vermeidung und Bekämpfung von Glücksspielsucht" verweist. Danach dient die Schulung des Personals der Früherkennung problematischen Spielverhaltens, z. B. eines plötzlichen Anstiegs des Entgelts oder der Spielfrequenz (Ziffer 1 c der Richtlinien). Anbieter von öffentlichen Glücksspielen werden zur aktiven Präventionsarbeit verpflichtet; ihre Mitarbeiter sollen problematisches Spielverhalten wahrnehmen und mit einem Handlungskonzept darauf reagieren können (vgl. Dietlein in: Dietlein/Hecker/ Ruttig, Glücksspielrecht, § 6 GlüStV, Rdnr. 6).
Die Verpflichtung zur Erstellung eines Sozialkonzepts geht demgegenüber über die reine Prävention vor Ort hinaus, denn das Konzept soll nicht nur der Vorbeugung, sondern auch der Behebung der sozialschädlichen Auswirkungen des Glücksspiels dienen und Maßnahmen zur Sicherstellung des Ausschlusses minderjähriger und gesperrter Spieler enthalten (vgl. §§ 3 Abs. 1 Satz 3 SpielhG, 6 Satz 3 GlüStV; vgl. auch § 4 b Abs. 2 Nr. 3 GlüStV).
Dementsprechend verbietet sich die einfache Gleichstellung zwischen den Verpflichtungen zur Erstellung eines Sozialkonzepts und zur Schulung der Mitarbeiter. Entsprechend müssen auch keine vergleichbaren Anforderungen an die fachliche Begleitung gestellt werden.
Auch verbietet sich eine Auslegung des § 3 Abs. 1 Satz 2 SpielhG - soweit die Regelung zur Schulungsverpflichtung betroffen ist - über ihren klaren Wortlaut hinaus. Der Gesetzgeber hat eindeutig zwischen Erstellung eines Sozialkonzeptes und der Schulung der Mitarbeiter unterschieden. Daraus, dass die Amtliche Begründung zum Gesetzentwurf der Landesregierung für ein Hessisches Spielhallengesetz vom 24.01.2012 (Drucksache 18/5186) keinerlei Hinweise auf eine andere Intention des Gesetzgebers enthält, kann nur geschlossen werden, dass der Wortlaut der Norm nicht auslegungsfähig ist und dass diese auch so angewandt werden soll, wie es der Gesetzgeber geregelt hat. Eine Regelungslücke besteht dementsprechend nicht, so dass eine analoge Anwendung der das Sozialkonzept betreffenden Regelungen nicht in Betracht kommt. Der Umstand, dass in anderen Bundesländern andere Bestimmungen gelten, ist dem föderalen System geschuldet; die Länder sind nicht zur gleichförmigen Gestaltung von Gesetzen gezwungen, sondern ihnen steht ein Freiraum zur Berücksichtigung besonderer Bedürfnisse und Gebräuche zu (vgl. dazu Staatsgerichtshof Baden-Württemberg, Urteil vom 17.06.2014, Az. 1 VB 15/13).
Es bestehen gegen die Beschränkung der Schulungsmöglichkeiten nur durch öffentlich geförderte Suchthilfeeinrichtungen keine verfassungsrechtlichen Bedenken, insbesondere nicht im Hinblick auf die Berufsausübungsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG. Denn die Klägerin wird in ihrer Berufsausübungsfreiheit nur insoweit eingeschränkt, als ihr in Hessen ein bestimmtes Aufgabenfeld - nämlich die Schulung von Mitarbeitern in Spielhallen - verwehrt bleibt. Dies ist im Interesse der Kontrollierbarkeit und Effektivität der Schulungsverpflichtung hinzunehmen, auch wenn in anderen Bundesländern andere Regelungen existieren. Art. 12 Abs. 1 GG legitimiert auch differenzierte Berufsausübungsregelungen, wenn vernünftige Gründe des Gemeinwohls vorliegen und Erwägungen des Gesetzgers nicht fehlsam sind (vgl. dazu und zur Gesetzgebungskompetenz des Landes: OVG B-Stadt-Brandenburg, Urteil vom 11.06.2015, Az.: OVG IB 5.13; Hess. VGH, Beschluss vom 05.09.2014, Az.: 8 B 1036/14). Durch die hier vorgenommene Ausgestaltung bleibt das Grundrecht der Berufsfreiheit als solches im Wesentlichen unberührt, die wirtschaftliche Betätigung der Klägerin wird aus übergeordneten Gründen zwar in einem singulären Aufgabenfeld beschränkt, bleibt aber im Übrigen unangetastet (vgl. dazu Art. 38 Abs. 1 und 2, Art. 63 Abs. 1 HV). Hinzu kommt, dass es sich nach den Vollzugshinweisen zum Hessischen Spielhallengesetz bei der Schulung des Personals nicht um einen ständigen Prozess mit wiederkehrenden Terminen handelt, sondern nur um eine einmalige Schulungsverpflichtung. Dass der Klägerin dieses Aufgabenfeld verwehrt bleibt, bedeutet nur eine geringfügige Einschränkung und macht ihr die Berufsausübung in Hessen nicht unattraktiv oder gar unmöglich.
Ob der Gesetzgeber auch eine andere Regelung hätte wählen können, hat das Gericht nicht zu entscheiden. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Gleichbehandlung mit öffentlich geförderten Suchthilfeeinrichtungen, und zwar weder in direkter noch in verfassungskonformer Auslegung des § 3 Abs. 1 SpielhG.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Streitwertbeschluss:
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000,00 € festgesetzt.
Mangels anderweitiger Anhaltspunkte ist vom gesetzlichen Auffangstreitwert des § 52 Abs. 1 und 2 GKG auszugehen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 3 Abs. 1 SpielhG
§ 3 Abs. 1 Satz 2 SpielhG
§ 84 Abs. 1 VwGO
§ 3 Abs. 1 Satz 3 SpielhG
§ 4 b Abs. 2 Nr. 3 GlüStV
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 52 Abs. 1 und 2 GKG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 63 Abs. 1 HV

Zitierte Entscheidungen: 1 VB 15/13
8 B 1036/14