Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-01-23, Aktenzeichen 8 S 1295/17

Tenor:
Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 20. Januar 2017 - 9 K 220/16 - geändert. Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
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Die Klägerin wendet sich gegen eine Zwangsgeldfestsetzung und die Androhung eines weiteren Zwangsgeldes wegen Nichtbefolgens einer Rückbauanordnung.
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Der Klägerin wurde mit Bescheid der Beklagten vom 18.07.2013 eine Ausnahme vom Anbauverbot (der Landesstraße L 361) nach § 22 Abs. 1 Satz 1 StrG zur Anlegung einer befestigten Hoffläche mit einer Breite von 3,25 m erteilt. Ausgeführt wurde sie jedoch mit einer Breite von 7,80 m. Die Beklagte ordnete daraufhin mit Bescheid vom 02.04.2015 den Rückbau der Hoffläche auf eine Breite von 3,25 m (Ziffer 1) innerhalb eines Monats nach Bestandskraft der Entscheidung (Ziffer 2) an. Für den Fall der Nichterfüllung wurde die Festsetzung eines Zwangsgelds i.H.v. 1.000 EUR angedroht (Ziffer 3). Der Bescheid war mit folgender Rechtsbehelfsbelehrung versehen: „Gegen diese Entscheidung ist der Widerspruch gegeben, der innerhalb eines Monats bei der Stadt R. mit Sitz in ... R. schriftlich oder zur Niederschrift erhoben werden kann.“ - Der Bescheid wurde der Klägerin am 08.04.2015 zugestellt.
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Mit Bescheid vom 28.07.2015 setzte die Beklagte ein Zwangsgeld i.H.v. 1.000 EUR fest. Für den Fall, dass die Rückbauanordnung nicht bis zum 15.09.2015 erfüllt werde, wurde die Festsetzung eines weiteren Zwangsgeldes i.H.v. 2.000 EUR angedroht.
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Die Klägerin legte am 21.08.2015 Widerspruch ein; das Zwangsgeld zahle sie unter Protest. Mit Schreiben vom 21.10.2015 trug ihr Prozessbevollmächtigter vor, sie habe am 15.04.2015 in einem Gespräch u.a. mit dem Bürgermeister der Beklagten zum Ausdruck gebracht, mit den Entscheidungen (eine weitere Zwangsgeldfestsetzung ist Gegenstand des Verfahrens 8 S 1294/17) nicht einverstanden zu sein; hilfsweise beantragte der Bevollmächtigte die Wiedereinsetzung in den vorigen Stand. Mit Schreiben vom 14.01.2016 legte er schriftlich Widerspruch gegen den Bescheid vom 02.04.2015 ein und rügte die Fehlerhaftigkeit der Rechtsbehelfsbelehrung. Des Weiteren trug er vor, die Klägerin gehe davon aus, bereits bei einem persönlichen Gespräch am 15.04.2015 mündlich Widerspruch eingelegt zu haben.
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Das Regierungspräsidium Tübingen hatte den Widerspruch gegen den Bescheid vom 28.07.2015 bereits mit Widerspruchsbescheid vom 22.12.2015 unter Verweis auf die Bestandskraft der Verfügung vom 02.04.2015 zurückgewiesen.
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Auf die am 22.01.2016 erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht Sigmaringen mit Urteil vom 20.01.2017 - 9 K 220/16 - den Bescheid vom 28.07.2015 und den Widerspruchsbescheid vom 22.12.2015 aufgehoben. Die Grundverfügung sei nicht unanfechtbar geworden, da die Rechtsbehelfsbelehrung keine Angabe zum Beginn der Widerspruchsfrist enthalten habe und daher unrichtig sei, so dass der Widerspruch noch innerhalb eines Jahres habe eingelegt werden können. Hinsichtlich der Grundverfügung sei auch nicht die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs entfallen. Für eine Rückbauverfügung sei ein Ausschluss der aufschiebenden Wirkung von Widerspruch und Anfechtungsklage nicht gesetzlich vorgesehen, ein Sofortvollzug sei nicht angeordnet worden.
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Auf Antrag der Beklagten hat der Senat mit Beschluss vom 07.06.2017 - 8 S 362/17 - die Berufung zugelassen.
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Die Beklagte beantragt,
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das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 20. Januar 2017 - 9 K 220/16 - zu ändern und die Klage abzuweisen.
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Die Klägerin beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Berufungsbegründung und -erwiderung setzen sich mit den Anforderungen an eine Rechtsbehelfsbelehrung auseinander.
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Die Beteiligten haben auf eine mündliche Verhandlung verzichtet.
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Dem Senat liegen die einschlägigen Akten der Beklagten, die Widerspruchsakten sowie die Verfahrensakte des Verwaltungsgerichts vor. Wegen der weiteren Einzelheiten wird darauf sowie auf die Senatsakte verwiesen.

Entscheidungsgründe:
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Der Senat entscheidet mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung (§ 101 Abs. 2 VwGO).
16
Die nach Zulassung durch den Senat statthafte und auch im Übrigen zulässige, insbesondere fristgerecht begründete Berufung (§ 124a Abs. 6 Satz 1 VwGO) ist begründet. Das Verwaltungsgericht hätte die Klage abweisen müssen. Der Bescheid der Beklagten vom 28.07.2015 in der Fassung des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Tübingen vom 22.12.2015 verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
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Die Festsetzung des Zwangsgelds findet ihre Rechtsgrundlage in den §§ 18, 19 Abs. 1 Nr. 1, § 23 Verwaltungsvollstreckungsgesetz Baden-Württemberg (LVwVG). Es war schriftlich, unter Bestimmung einer angemessenen Frist und in bestimmter Höhe angedroht worden (§ 20 Abs. 1 Sätze 1 und 2, Abs. 4 LVwVG). Die Androhung eines weiteren Zwangsgeldes war nach § 19 Abs. 4 LVwVG ebenfalls gerechtfertigt.
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Die allgemeine Vollstreckungsvoraussetzung des § 2 LVwVG war erfüllt. Zwar liegt kein Fall des § 2 Nr. 2 LVwVG vor, da bei einer Rückbauverfügung nicht kraft Gesetzes, sondern nur bei - hier nicht erfolgter - Anordnung der sofortigen Vollziehung die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs entfällt (vgl. Senatsbeschlüsse vom 11.03.2013 -8 S 159/13 - juris, und 29.09.2016 - 8 S 1408/16 -). Der Bescheid vom 02.04.2015 war jedoch unanfechtbar geworden (§ 2 Nr. 1 LVwVG).
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Die Klägerin hat erstmals mit Schreiben vom 14.01.2016 wirksam Widerspruch gegen den Bescheid vom 02.04.2015 eingelegt. Soweit sie im Verwaltungsverfahren geltend gemacht hatte, bereits in einem Gespräch am 15.04.2015 mündlich Widerspruch eingelegt zu haben, entspräche dieser nicht den Formanforderungen des § 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO, über die sie auch belehrt worden war. Gründe für eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand nach § 70 Abs. 2, § 60 VwGO sind daher auch nicht ersichtlich. Im Klageverfahren hat sich die Klägerin nicht mehr auf einen mündlich eingelegten Widerspruch berufen.
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Die dem Bescheid vom 02.04.2015 beigefügte Rechtsbehelfsbelehrung entsprach den Anforderungen des § 58 Abs. 1 VwGO, so dass die Widerspruchsfrist am 04.05.2015 - einem Montag - endete und keine Jahresfrist gemäß § 58 Abs. 2, § 70 Abs. 2 VwGO lief. Einer Belehrung über den Beginn der Widerspruchsfrist - als der zwischen den Beteiligten allein streitigen Anforderung - bedurfte es dafür nicht.
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Nach § 58 Abs. 1 VwGO beginnt die Frist für ein Rechtsmittel oder einen anderen Rechtsbehelf nur zu laufen, wenn der Beteiligte über den Rechtsbehelf, die Verwaltungsbehörde oder das Gericht, bei denen der Rechtsbehelf anzubringen ist, den Sitz und die einzuhaltende Frist schriftlich oder elektronisch belehrt worden ist (vgl. hierzu auch § 37 Abs. 6 Satz 1 LVwVfG in der seit 27.05.2015 geltenden Fassung). Ob zu der Belehrung über „die einzuhaltende Frist“ auch eine Belehrung über ihren Beginn gehört, ist - wie bereits das Verwaltungsgericht ausgeführt hat - in der Literatur umstritten (bejahend etwa Meissner/Schenk, in: Schoch/Schneider/Bier, Verwaltungsgerichtsordnung, Stand: April 2013, § 58 Rn. 39 m.w.N.; verneinend etwa W.-R. Schenke, in: Kopp/Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung, 23. Aufl. 2017, § 58 Rn. 10 f.; vgl. zu § 37 VwVfG Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 9. Auflage 2018, § 37 Rn. 189; jeweils m.w.N.). Der Bundesfinanzhof bejaht ein solches Erfordernis für die entsprechenden Vorschriften in der Finanzgerichtsordnung und der Abgabenordnung (§ 55 Abs. 1 FGO und § 356 Abs. 1 AO; vgl. BFH, Urteil vom 07.03.2006 - X R 18/05 -, juris, Rn. 18 f.; Beschluss vom 28.04.2015 - VI R 65/13 -, juris, Rn. 15 f.). Ebenso dürfte die Rechtsprechung des Bundessozialgerichts zu verstehen sein. Im Urteil vom 09.04.2014 (- B 14 AS 46/13 R - , juris) führt es aus, dass der Begriff der Bekanntgabe als den Fristlauf auslösendes Ereignis auch im Falle einer Zustellung genau genug sei (Rn. 19 ff.), aber auch allgemein, dass „über den Beginn der Klagefrist ... als weitere Voraussetzung für eine richtige Rechtsbehelfsbelehrung belehrt“ worden sei (Rn. 18). Der Kartellsenat des Bundesgerichtshofs hat unter Verweis auf zwei Entscheidungen des Bundesverfassungs- und des Bundesverwaltungsgerichts sogar zu § 58 Abs. 1 VwGO, dessen Maßgaben für eine Rechtbehelfsbelehrung im Sinne des § 73 Abs. 1 Satz 1 EnWG gleichermaßen gälten, die Auffassung vertreten, die Vorschrift erfordere „nach allgemeiner Rechtsansicht ... einen allgemeinen und abstrakten Hinweis auf Beginn und Dauer der Rechtsbehelfsfrist“; ihre konkrete Berechnung bleibe der eigenen Verantwortlichkeit des Betroffenen überlassen (BGH, Beschlüsse vom 21.01.2014 - EnVR 22/13 und 24/13 -, jeweils juris, Rn. 20). Die zu beurteilende Rechtsbehelfsbelehrung enthielt einen Hinweis, dass die Frist mit Zustellung beginne.
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Das Bundesverwaltungsgericht hat soweit ersichtlich erstmals mit Urteilen vom 08.12.1961 (- VII C 20.61 -,NJW 1962, 1218 sowie - VII C 72.61 -, Buchholz 310 § 58 VwGO Nr. 2) zu der Frage Stellung genommen und ausgeführt, „eine Rechtsmittelbelehrung (ist) nicht deshalb fehlerhaft, weil sie keinen Hinweis auf das die Frist in Lauf setzende Ereignis enthält“ (NJW 1962, S. 1219), wenngleich entscheidungstragend nicht die Ausführungen zur Verwaltungsgerichtsordnung, sondern zum Hessischen Verwaltungsgerichtsgesetz waren.
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Auch weitere Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts enthalten die Aussage, dass es einer Belehrung über den Beginn der (Klage- oder Widerspruchs)Frist nicht bedürfe (Urteile vom 14.06.1983 - 6 C 162.81 -, juris, Rn. 16; vom 05.07.1985 - 8 C 92.83 -, NVwZ 1985, 900; vom 27.04.1990 - 8 C 70.88 -, NJW 1991, 508 [509]). Zwar lässt sich den Urteilen von 1983 und 1990 entnehmen, dass die Belehrungen die Hinweise „nach Zustellung“ bzw. „nach Bekanntgabe“ enthielten. Gleichwohl sind die Aussagen allgemein gehalten. In dem - vom Kartellsenat des Bundesgerichtshofs als Beleg angeführten - Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 27.04.1990 ist ausdrücklich die Rede von dem „gesetzlich nicht vorgeschriebene(n) Zusatz, die ‚Bekanntgabe‘ des Widerspruchsbescheides setze die Klagefrist in Lauf“, bevor ausgeführt wird, dass der Ausdruck „Bekanntgabe“ auch bei einer Zustellung mit Postzustellungsurkunde weder unrichtig noch irreführend sei. Die beiden früheren Urteile enthalten zunächst eine allgemeine Aussage zur fehlenden Erforderlichkeit, über den Fristbeginn zu belehren, bevor jeweils die Ergänzung folgt „auch wenn sich der Fristbeginn nach der Zustellungsfiktion des § 4 Abs. 1 VwZG“ bestimmt. Da die Bezugnahme auf die Zustellungsfiktion nur „nachgeschoben“ wird, entnimmt der Senat den Entscheidungen - anders als das Verwaltungsgericht - auch keine Bedeutung dahingehend, nur eine taggenaue Belehrung sei nicht erforderlich. Auch das Bundesverwaltungsgericht hielt es in einer späteren Entscheidung für entschieden, dass es einer Belehrung über den Beginn der Widerspruchs- oder Klagefrist nicht bedürfe (Beschluss vom 05.05.1999 - 8 B 16.99 -, juris, Rn. 3). Dabei hat es wiederum nicht darauf abgestellt, dass die Nichtzulassungsbeschwerde als klärungsbedürftig nur die Frage nach der Richtigkeit des Zusatzes „nach der Bekanntgabe“ aufgeworfen hatte.
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Zwar ist die Argumentation des Bundesverwaltungsgerichts wenig überzeugend, wonach es „notwendig“ (Hervorhebung nur hier) sei, „daß das Gesetz unter der Belehrung über die einzuhaltende Frist nur eine Belehrung über die absolute Dauer der Frist versteht“ (Urteil vom 08.12.1961 - VII C 20.61 -, NJW 1962, 1218 [1219]). Soweit als Begründung angeführt wird, es könne nicht über den Begriff und die möglichen Arten der Zustellung oder den Begriff der Kenntnisnahme belehrt werden, ergibt sich daraus nicht, warum nicht eine allgemeine Belehrung über den Fristbeginn erforderlich sein sollte. Auch der Wortlaut des § 58 Abs. 1 VwGO erscheint hinreichend offen und lässt es zu, den Ausdruck „einzuhaltende Frist“ nicht auf ihre Dauer zu reduzieren.
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Eine systematische Auslegung führt ebenfalls zu keinem eindeutigen Ergebnis. Soweit das Verwaltungsgericht ausführt, der Ausdruck „einzuhaltende Frist“ verweise auf die jeweilige Bezugsnorm, lässt dies zwar die Auslegung zu, neben der konkreten Dauer der Frist müsse auch der in den Normen genannte Beginn in § 58 Abs. 1 VwGO „inkorporiert“ werden. Ebenso möglich ist jedoch die Auslegung, dass gerade wegen der unterschiedlichen Bezugszeitpunkte für den Fristbeginn (vgl. nur § 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO - Bekanntgabe -und § 74 Abs. 1 Satz 1 VwGO - Zustellung -) die erforderliche Belehrung keine Angabe dazu enthalten, sondern nur die Fristlänge angeben muss.
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Der Senat teilt allerdings die Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts, dass Sinn und Zweck der Rechtsbehelfsbelehrung nicht darin besteht, allen Gegebenheiten Rechnung zu tragen und den Beteiligten „jede eigene Überlegung“ zu ersparen (BVerwG, Urteil vom 21.01.1972 - IV C 40.70 -, NJW 1972, 1435). Ein weiteres Verständnis ist auch verfassungsrechtlich nicht geboten. Vielmehr gebietet die Rechtsschutzgarantie eine Rechtsmittelbelehrung nur, „wenn diese erforderlich ist, um unzumutbare Schwierigkeiten des Rechtswegs auszugleichen, die die Ausgestaltung eines Rechtsmittels andernfalls mit sich brächte. Das kann insbesondere dann der Fall sein, wenn die Formerfordernisse des Rechtsmittels so kompliziert und schwer zu erfassen sind, daß nicht erwartet werden kann, der Rechtsuchende werde sich in zumutbarer Weise darüber rechtzeitig Aufklärung verschaffen können“ (BVerfG, Beschluss vom 20.06.1995 - 1 BvR 166/93 -, BVerfGE 93, 99 [108] = juris, Rn. 32; vgl. auch BVerfG, Plenumsbeschluss vom 30.04.2003 - 1 PBvU 1/02 -, BVerfGE 107, 395 = juris, Rn. 69). Die konkrete Berechnung des Laufs einer Anfechtungsfrist kann der eigenen Verantwortlichkeit des Betroffenen überlassen bleiben (BVerfG, Beschluss vom 27.07.1971 - 2 BvR 118/71 -, BVerfGE 31, 388 = juris, Rn. 10). Es gibt keine Anhaltspunkte dafür, dass § 58 Abs. 1 VwGO ein weitergehendes Verständnis zugrunde liegt; insbesondere lässt sich soweit ersichtlich der Gesetzgebungsgeschichte nichts dergleichen entnehmen (vgl. § 61 Abs. 2 des Entwurfs einer Verwaltungsgerichtsordnung vom 15.04.1953 und die Begründung dazu in BT-Drs. I/4278, S. 39). Es genügt daher, wenn einem Beteiligten hinsichtlich der Frist der richtige Weg vorgezeichnet wird (vgl. BVerfG, Plenumsbeschluss vom 30.04.2003, a.a.O., Rn. 69 sowie den „Entwurf eines Gesetzes zur Einführung einer Rechtsbehelfsbelehrung im Zivilprozess“ vom 15.08.2012, in dem nur von einer „Orientierung im gerichtlichen Instanzenzug“ die Rede ist, BT-Drs. 17/10490, S. 1).
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Auch wird eine Rechtsbehelfsbelehrung ohne einen Hinweis auf den Beginn der Frist weder irreführend noch handelt es um eine eigenständige Anforderung, mit der ein Rechtsunkundiger ohne entsprechende Belehrung nicht rechnen muss (vgl. im Übrigen BVerwG, Beschluss vom 07.11.2014 - 2 B 45.14 -, juris, Rn. 10, wonach selbst Belehrungen über die Form oder einen Vertretungszwang nicht erforderlich seien). Vielmehr gehört denknotwendig zu einer Frist von einem Monat, auf die in dem Bescheid vom 02.04.2015 hingewiesen wurde, auch ein Beginn, ab dem gerechnet wird. Ist ein Beteiligter insoweit im Unklaren, kann ihm daher auch zugemutet werden, nachzufragen, ohne dass er sich ins Blaue hinein nach möglichen Anforderungen erkundigen müsste und das Erfordernis einer Rechtsbehelfsbelehrung sinnentleert würde. Dies gilt umso mehr, als im Falle einer Zustellung mittels Postzustellungsurkunde wie hier kein Zweifel daran bestehen kann, dass die Frist jedenfalls nicht vor dem auf dem Umschlag des Schriftstücks vermerkten Datum beginnt.
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Sonstige Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Bescheide sind weder geltend gemacht noch ersichtlich. Insbesondere kommt es nicht mehr auf die Rechtmäßigkeit des Bescheids vom 02.04.2015 als der zu vollstreckenden Grundverfügung an (Senatsbeschluss vom 17.12.2015 - 8 S 2187/15 -, NVwZ-RR 2016, 557 [558] = juris, Rn. 11).
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Der Senat lässt die Revision gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zu. Die hier vertretene Auffassung zu den Anforderungen einer Rechtsbehelfsbelehrung entspricht zwar der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (noch offen gelassen im Berufungszulassungsbeschluss des Senats vom 07.06.2017). Diese hat sich jedoch noch nicht mit der (neueren) Rechtsprechung von Bundesfinanzhof, Bundessozialgericht und Bundesgerichtshof auseinandersetzen können. Dazu bietet dieses Verfahren Gelegenheit.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 2 LVwVG
§ 60 VwGO
§ 37 VwVfG
§ 58 VwGO
§ 22 Abs. 1 Satz 1 StrG
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 124a Abs. 6 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 19 Abs. 4 LVwVG
§ 2 Nr. 2 LVwVG
§ 2 Nr. 1 LVwVG
§ 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 58 Abs. 1 VwGO
§ 70 Abs. 2 VwGO
§ 37 Abs. 6 Satz 1 LVwVfG
§ 55 Abs. 1 FGO
§ 356 Abs. 1 AO
§ 73 Abs. 1 Satz 1 EnWG
§ 74 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NJW 1962, 1218
NVwZ 1985, 900
NJW 1991, 508
NJW 1972, 1435
BVerfGE 93, 99
BVerfGE 107, 395
BVerfGE 31, 388
NVwZ-RR 2016, 557
9 K 220/16
8 S 1294/17
8 S 362/17
8 S 159/13
8 S 1408/16
X R 18/05
VI R 65/13
B 14 AS 46/13 R
VII C 20.61
VII C 72.61
6 C 162.81
8 C 92.83
8 C 70.88
8 B 16.99
IV C 40.70
1 BvR 166/93
1 PBvU 1/02
2 BvR 118/71
2 B 45.14
8 S 2187/15