Verwaltungsgericht Stuttgart (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-10-26, Aktenzeichen 7 K 5192/20

Tenor:
Die Antragsgegner zu 1 bis 5 werden verpflichtet, den Antragsteller als Teilnehmer an der von den Antragsgegnern zu 1 bis 5 veranstalteten Podiumsdiskussion am Montag, den ...2020 um ...:... Uhr in der [Veranstaltungshalle], zuzulassen.
Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.
Die Antragsgegner zu 1 bis 5 tragen 5/6 der Gerichtskosten sowie die außergerichtlichen Kosten des Antragstellers sowie ihre eigenen außergerichtlichen Kosten; der Antragsteller trägt 1/6 der Gerichtskosten und die außergerichtlichen Kosten des Antragsgegners zu 6.
Der Streitwert wird auf 5.000 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
1
Der Antragsteller begehrt mit dem vorliegenden Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz seine Zulassung zu der von den Antragsgegnern zu 1 bis 5 gemeinsam veranstalteten Podiumsdiskussion am ... 2020 um ... Uhr in der [Veranstaltungshalle] im Rahmen der OB-Wahl in ... mit dem Titel „... ... ...? OB-Kandidat*innen im Gespräch“.
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Der Antrag ist zulässig. Der Verwaltungsrechtsweg nach § 40 Abs. 1 VwGO ist eröffnet.
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Für die Bejahung einer öffentlich-rechtlichen Streitigkeit i.S.d. § 40 Abs. 1 S. 1 VwGO genügt es, dass für das Rechtsschutzbegehren eine Anspruchsgrundlage in Rede steht, die einen Träger öffentlicher Gewalt als solchen berechtigt oder verpflichtet (vgl. VG Hannover, Urteil vom 13. Mai 2015 – 1 A 6549/13 –, juris, Rn. 24).
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Der Antragsteller macht gegenüber den Antragsgegnern zu 1 bis 6 die Verletzung seines Grundrechts auf Chancengleichheit gemäß Art. 3 Abs. 1 GG bei der OB-Wahl ... geltend. Bei der Antragsgegnerin zu 1 handelt es sich um eine nicht rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts. Auch der Antragsgegner zu 4 ist eine Anstalt öffentlichen Rechts. Dagegen handelt es sich bei den Antragsgegnerinnen zu 2 und 3 um Tageszeitungen in Form von privatrechtlichen Gesellschaften. Die Antragsgegnerin zu 5 ist ein eingetragener gemeinnütziger Verein, der von der Stadt ... und dem Land Baden-Württemberg gefördert wird; Aufsichtsratsvorsitzender ist Oberbürgermeister ... ([Quelle]). Bei der Antragsgegnerin zu 6 handelt es sich um ein Beteiligungsunternehmen, welches zu 100 % der Stadt ... unterfällt (…).
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Damit sind vorliegend als Antragsgegner nicht nur Träger öffentlicher Gewalt, sondern auch Rechtssubjekte des Privatrechts betroffen.
6
Die Kammer geht für die vorliegende Eilentscheidung davon aus, dass es sich bei den Antragsgegnern zu 1 bis 5 um eine Gesellschaft bürgerlichen Rechts als informelle Gelegenheitsgesellschaft handelt, deren Gesellschaftszweck darin besteht, die Podiumsdiskussion zur OB Wahl in ... durchzuführen und hierdurch im Rahmen des demokratischen Wahlprozesses die politische Meinungsbildung zu fördern. Dies ergibt sich aus den Informationen des Antragsgegners zu 4 ([Quelle]), der Antragsgegnerin zu 2 ([Quelle]) und der Antragsgegnerin zu 3 ([Quelle]), wonach es sich bei der Podiumsdiskussion am ...2020 um ...:... Uhr in der [Veranstaltungshalle] um eine Gemeinschaftsveranstaltung von [öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalt], [privater Zeitungsverlag], [privater Zeitungsverlag], Volkshochschule ..., und der Landeszentrale für politische Bildung [Land] handelt.
7
Die Antragsgegner zu 1 bis 5 erfüllen hierzu sämtliche Voraussetzungen. Bei der GbR handelt es sich um einen Zusammenschluss mindestens zweier Rechtssubjekte als Gesellschafter, die sich durch einen Gesellschaftsvertrag gegenseitig verpflichten, die Erreichung eines gemeinsamen Zwecks in der durch den Vertrag bestimmten Weise zu fördern. Der Abschluss des Gesellschaftsvertrags ist grundsätzlich nicht an eine bestimmte Form gebunden. So kann die Gründung einer Gesellschaft nicht nur ausdrücklich durch schriftliche oder mündliche Erklärung, sondern auch durch schlüssiges Handeln vereinbart werden. Als Gesellschaftszweck kommt grundsätzlich jedes gemeinsame Interesse in Frage, das nicht gegen die Rechtsordnung verstößt. So kann die GbR etwa wirtschaftliche, karitative, religiöse, oder – wie hier – auch allgemeinpolitische Interessen fördern.
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Da bei dieser Gesellschaft bürgerlichen Rechts mindestens zwei Träger der öffentlichen Gewalt beteiligt sind, ist der Verwaltungsrechtsweg insoweit eröffnet.
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Die Gesellschaft bürgerlichen Rechts bestehend aus den Antragsgegnern zu 1 bis 5 kann als eigenes Rechtssubjekt auch verklagt werden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. April 2010 – 4 BN 41/09 –, juris). Sie ist daher aktiv und passiv beteiligtenfähig.
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Die Antragsgegnerin zu 6 ist ein zu 100 % der Stadt ... gehörender Eigenbetrieb. Da der Antragsteller die Zulassung zu einer Veranstaltung in der [Veranstaltungshalle] begehrt und nicht die Zulassung zu einer gemeindlichen Einrichtung, ist fraglich, ob der Verwaltungsrechtsweg eröffnet ist. Aufgrund der Kürze der Zeit, in der eine Entscheidung zu treffen ist, kann über den Rechtsweg nicht vorab entschieden werden. Dies kann jedoch offen bleiben.
11
Denn der Antrag ist gegenüber der Antragsgegnerin zu 6 aber jedenfalls nicht begründet. Aus dem Vortrag und den vorgelegten Unterlagen der Beteiligten, insbesondere dem Veranstaltungsvertrag vom März bzw. April 2020, ergibt sich, dass die Antragsgegnerin zu 6 lediglich Vermieterin der Räume und nicht Mitveranstalterin der Podiumsdiskussion ist. Damit ist sie nicht richtiger Antragsgegner (§ 78 VwGO analog).
12
Der Antrag ist gegenüber den Antragsgegnern zu 1 bis 5 jedoch begründet.
13
Gemäß § 123 Abs. 1 VwGO kann das Gericht auf Antrag auch vor Klageerhebung eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis treffen, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen, nötig erscheint (sog. Regelungsanordnung). Voraussetzung für den Erlass einer einstweiligen Anordnung ist (vgl. § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO), dass einerseits ein Anspruch glaubhaft gemacht wird, dessen vorläufiger Sicherung die begehrte Anordnung dienen soll (Anordnungsanspruch), und dass andererseits die Gründe glaubhaft gemacht werden, die eine gerichtliche Eilentscheidung erforderlich machen (Anordnungsgrund).
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Einer einstweiligen Anordnung steht im vorliegenden Fall nicht schon entgegen, dass durch sie die Entscheidung in der Hauptsache vorweggenommen würde, da der Antragsteller sein Begehren im Hauptsacheverfahren nicht mehr durchsetzen könnte, so dass ihm der nach Art 19 Abs. 4 GG zustehende effektive Rechtsschutz versagt bliebe.
15
Der Antragsteller hat einen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht.
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Grundsätzlich sind die Veranstalter einer Podiumsdiskussion frei bei der Entscheidung, wen sie zur Veranstaltung als Teilnehmer einladen. Eine Einschränkung ergibt sich jedoch für solche Veranstaltungen im Vorfeld von Wahlen, bei denen Wahlbewerber die Gelegenheit erhalten, sich zu äußern. Dies ergibt der aus Art. 3 Abs. 1 GG folgende Grundsatz der Chancengleichheit beim Wettbewerb um Wählerstimmen. Dieser gebietet es, dass jedem Wahlbewerber grundsätzlich die gleichen Möglichkeiten im Wahlkampf sowie im Wahlverfahren eingeräumt werden und ihm so die gleichen Chancen im Wettbewerb um Wählerstimmen offengehalten werden (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 16. Oktober 1996 – 10 S 2866/96 –, Rn. 14, unter Verweis auf BVerfG, Beschluss vom 14. Februar 1978 – 2 BvR 523/75 –, BVerfGE 47, 198-239, Rn. 83, jeweils juris). Auch wenn dieser Grundsatz im Hinblick auf Wahlwerbung entwickelt worden ist, beschränkt sich seine Anwendbarkeit nicht auf Wahlwerbung im engeren Sinn, sondern erstreckt sich auf das gesamte „Vorfeld“ der Wahlen. Dies erfasst auch eine – wie vorliegend – redaktionell gestaltete Podiumsdiskussion mit einem Teil der Wahlbewerber (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 28. Februar 2011 – 9 S 499/11 –, Rn. 5, juris).
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Die Anwendung des grundrechtlichen Gleichbehandlungsgrundsatzes dürfte hier nicht deshalb ausgeschlossen sein, weil mit den Antragsgegnern zu 2 und 3 private Zeitungsverlage und mit dem Antragsgegner zu 5 ein privatrechtlicher Verein an der Durchführung der Veranstaltung mitwirken. Denn die Veranstalter sind als Gesellschaft bürgerlichen Rechts unter Beteiligung von Anstalten des öffentlichen Rechts hier insgesamt an Grundrechte gebunden.
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Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Urteil vom 22. Februar 2011 – 1 BvR 699/06 –, BVerfGE 128, 226-278, Rn. 47 ff., juris) gilt die Bindung an Grundrechte für gemischtwirtschaftliche Unternehmen, wenn diese von der öffentlichen Hand beherrscht werden. Zwar ist vorliegend nicht schon aufgrund der Anteile der staatlichen Akteure an der Gesellschaft bürgerlichen Rechts von einer Beherrschung durch die öffentliche Hand auszugehen. Unterstellt, die Antragsgegner zu 1 bis 5 sind je zu gleichen Teilen an der Veranstaltung beteiligt, ergebe dies lediglich eine Beteiligung der öffentlichen Hand von 2/5. Dennoch dürfte Überwiegendes dafürsprechen, dass die Gesellschaft bürgerlichen Rechts der anstehenden Podiumsdiskussion als von der öffentlichen Hand beherrscht anzusehen ist. Denn den Akteuren der öffentlichen Hand kommt hier für die Durchführung der Veranstaltung eine derart tragende Rolle zuteil, dass diese ohne deren Beteiligung in ihrer konkreten Gestalt nicht als möglich erscheint. Die Antragsgegnerin zu 1 veranstaltet und finanziert die Veranstaltung mit ([Quelle]). Zudem stellt die Antragsgegnerin zu 4 mit K. eine der zwei Moderatoren und dürfte als öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalt maßgeblich aus technischer Sicht zur geplanten Übertragung der Veranstaltung im Livestream beitragen. Im Übrigen wären die Antragsgegner zu 2, 3 und 5 auch über eine mittelbare Drittwirkung der Grundrechte verpflichtet, das Recht auf Chancengleichheit bei den OB-Wahlen für den Antragsteller zu berücksichtigen.
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Bei insgesamt 14 Wahlbewerbern dürfte – nicht zuletzt aus Gründen der Praktikabilität – für die sachgerechte Durchführung einer Podiumsdiskussion eine Auswahl der Teilnehmer vorzunehmen sein. Die Veranstalter haben bei dieser eine Ermessensentscheidung zu treffen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Chancen einzelner Bewerber verändert werden, wenn sie nicht an der Veranstaltung teilnehmen dürfen. Im Hinblick auf den eingangs erwähnten Grundsatz der Chancengleichheit beim Wettbewerb um Wählerstimmen ergeben sich für das Ermessen enge Grenzen Grundsätzlich müssen alle Bewerber formal gleichbehandelt werden, was zur Folge hat, dass jede unterschiedliche Behandlung unzulässig ist, die nicht durch einen besonderen zwingenden Grund gerechtfertigt ist. Einerseits dürfen vorgegebene Unterschiede nicht mit dem Ziel der Herstellung von Wettbewerbsgleichheit ausgeglichen werden, andererseits dürfen faktische Ungleichheiten aber auch nicht verschärft werden. Insgesamt darf der Willensbildungsprozess des Volkes nicht durch staatliche Intervention verzerrt werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Juni 2004 – 2 BvR 383/03 –, BVerfGE 111, 54-115, Rn. 232, juris), denn der im Mehrparteiensystem angelegte politische Wettbewerb soll Unterschiede hervorbringen – je nach Zuspruch der Bürger. Diesen darf die öffentliche Gewalt nicht ignorieren oder gar konterkarieren (BVerfG, Urteil vom 26. Oktober 2004 – 2 BvE 1/02 –, BVerfGE 111, 382-412, Rn. 62). Aus diesem Verbot der Verfälschung einer vorgefundenen Wettbewerbslage folgt zugleich das Gebot einer abgestuften Leistungsgewährung, um deren Nivellierung zu vermeiden. Dieses greift auch bei der Auswahlentscheidung für die Teilnehmer von moderierten Podiumsdiskussionen (vgl. zum Ganzen: VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 28. Februar 2011 – 9 S 499/11 –, Rn. 8 f., juris).
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Der Grundsatz der abgestuften Chancengleichheit, wie er in § 5 Abs. 1 Satz 2 ParteiG den verfassungsrechtlichen Gleichheitsgrundsatz konkretisiert, dürfte auch bei Informationsveranstaltungen im Vorfeld von OB-Wahlen dem Grunde nach anwendbar sein. Dies bedeutet, dass bei einer Persönlichkeitswahl – wie es die Wahl zum OB in der Stadt ... der Fall ist – der Veranstalter verpflichtet ist, bei seiner Entscheidung über die Einladung der Kandidaten, deren Bedeutung angemessen Rechnung zu tragen. Dies gilt auch im Hinblick darauf, dass sich die Antragsgegnerinnen zu 2 und 3 auf die Pressefreiheit und der Antragsgegner zu 4 auf die Rundfunkfreiheit berufen können (Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG). Denn diese finden eine Schranke in dem unmittelbar aus Art. 3 GG abzuleitenden Grundsatz der Chancengleichheit beim Wettbewerb um Wählerstimmen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 28. Februar 2011 – 9 S 499/11 –, Rn. 14, juris). Ob der Antragsteller bei der anstehenden Podiumsdiskussion zu berücksichtigen ist, richtet sich daher danach, ob ihm im Wege einer Prognose Chancen bei der Wahl einzuräumen sind (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 16. Oktober 1996 – 10 S 2866/96 –, Rn. 16, juris).
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Vorliegend hat der Antragsteller glaubhaft gemacht, dass ihm im Rahmen einer solchen Prognoseentscheidung, Chancen einzuräumen sind, bei der anstehenden Wahl als OB gewählt zu werden. Eine solche Prognose kann nur aufgrund einer Würdigung aller Umstände des Einzelfalls erfolgen. Als Anhaltspunkte dafür, ob ein Kandidat Chancen bei einer Wahl hat, dürften hier die folgenden von der Antragsgegnerin zu 1 formulierten Kriterien zu berücksichtigen sein ([Quelle]):
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- „Eine Verwaltungsausbildung und/oder Verwaltungserfahrung und/oder das Innehaben eines möglichst wichtigen öffentlichen Wahlamtes.- Die Unterstützung durch eine bekannte Partei oder Wählervereinigung, die ggf. im Gemeinderat vor Ort vertreten ist.- Ein (relativ) hoher öffentlicher Bekanntheitsgrad.“
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Der Antragsteller dürfte zunächst das erste Kriterium insoweit erfüllen, dass er über jahrelange Verwaltungserfahrung verfügt. Er ist Volljurist mit Ergänzungsstudium an der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften. Eigenen Angaben zufolge ist er Beamter im höheren Verwaltungsdienst der Stadt ... und als leitende Führungskraft im Geschäftskreis des OB tätig.
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Auch das dritte Kriterium dürfte der Antragsteller vorliegend erfüllen. Hierfür dürfte zum einen die Plakatierungen des Antragstellers im Stadtgebiet sprechen. Die von der Antragsgegnerin zu 2 herausgegebenen ...-Zeitung geht hierauf in einem Artikel vom 9. Oktober 2020 ein. Eingangs heißt es, „der bekannte Kommunikationswissenschaftler F. analysiert als Gastautor für unsere Zeitung die Plakate der aussichtsreichsten Bewerber“. In dem Artikel nimmt der Autor Stellung zu den Wahlplakaten der Bewerber A, B, C, D, E und des Antragstellers. Zu letzterem führt er unter anderem aus:
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„Ungewöhnlich ist die Kampagne des bislang vollkommen unbekannten Einzelbewerbers. Erstens hat er früher als alle anderen mit der Plakatierung begonnen. Zweitens hat man den Eindruck, dass er die Stadt mit Plakaten flutet“
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In einem weiteren Artikel der Zeitung vom 26. Oktober 2020 berichtet sie von der Transparenz der OB-Bewerber. In der Unterüberschrift heißt es:
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„Die aussichtsreichsten Kandidaten um das Amt des [... Stadt] Oberbürgermeisters gehen mit dem Thema Spenden unterschiedlich um.“
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Im Artikel heißt es weiter:
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„Augenfällig sind die vielen Plakate von [dem Antragsteller]. Der unabhängige Bewerber arbeitet mit drei Agenturen zusammen, im Social-Media-Bereich wird er von einer Mitarbeiterin unterstützt. Den Aufwand bis zum ersten Wahlgang schätzt [der Antragsteller] auf 170 00 Euro, wovon zwei Drittel durch Spenden gedeckt werden sollen, 60 000 Euro trage er.“
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Auch die weitere Berichterstattung in regionalen Zeitungen dürfte für einen höheren Bekanntheitsgrad des Antragsstellers sprechen. In einem Bericht über die Bewerbervorstellung der Stadt ... am 20. Oktober 2020 wird der Antragsteller – zusammen mit den sechs eingeladenen Wahlbewerbern – in der Online-Ausgabe des Südkuriers vom 22. Oktober 2020 ([Quelle]) als Wahlbewerber „mit einem klaren [... Stadt]-Programm“ von den übrigen Wahlbewerbern abgegrenzt, denen im gleichen Artikel eine Außenseiterrolle zugeschrieben wird. Ohne dass es auf die vom Antragsteller vorgelegte „Blitzumfrage“ vom 17./18. Oktober 2020 der H. AG und seinem vorgetragenen Auftritt in Sozialen Medien ankäme – die für sich genommen keine Aussage über seine Bekanntheit treffen dürften – dürfte der Antragsteller danach über einen höheren Grad an Bekanntheit verfügen
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Als parteiunabhängiger Bewerber kann der Antragsteller nicht auf die Unterstützung durch eine bekannte Partei oder Wählervereinigung verweisen. Dieser Umstand dürfte bei der hier vorzunehmenden Gesamtbetrachtung im Hinblick auf seine Chancen nicht erheblich ins Gewicht fallen. Denn auch die Bewerber, die von einer politischen Partei oder Wählervereinigung unterstützt werden, plakatieren ohne einen Hinweis auf diese Zugehörigkeit. Ein solcher ließe sich allenfalls für die Bewerberin von den Grünen annehmen, auf deren Plakate die Schrift mit grüner Farbe hinterlegt ist. Auch dürfte die Tatsache, dass in der Landeshauptstadt in den letzten Jahren den Bewerbern von Parteien und Parteibündnissen einen Stimmenanteil von jeweils über 90 % erreicht haben, nicht ausschließen, dass bei der anstehenden Wahl ein parteiloser Bewerber gewählt wird, wie die Beispiele Freiburg, Heidelberg und Köln zeigen.
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Es dürfte auch nicht unverhältnismäßig sein, den Antragsgegnern zu 1 bis 5 aufzugeben, den Antragsteller bei der Podiumsdiskussion zu berücksichtigen. Die Veranstaltung findet ohne Publikum in der [Veranstaltungshalle] statt, so dass im Hinblick auf pandemiebedingte Vorgaben auch bei einem weiteren Teilnehmer gewährleistet sein dürfte, die derzeit erforderlichen Mindestabstände einzuhalten. Auch dürfte die Gestaltung des Programms als Livestream, es erlauben, der dann größeren Teilnehmergruppe hinreichend Sprechzeiten einzuräumen. Denn der Livestream ist als solcher nicht in einem festen Sendeplan aufgenommen und erlaubt es, die Podiumsdiskussion auch über die avisierten zwei Stunden hinaus zu führen und zu übertragen.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 VwGO, die Festsetzung des Streitwerts auf § 63 Abs. 2 Satz 1, 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 2 GKG. Nachdem der Antrag auf eine Vorwegnahme der Hauptsache gerichtet war, war der Streitwert der Hauptsache festzusetzen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 78 VwGO
§ 40 Abs. 1 VwGO
§ 40 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 123 Abs. 1 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2 ZPO
§ 5 Abs. 1 Satz 2 ParteiG
§ 155 Abs. 1 VwGO
§ 63 Abs. 2 Satz 1, 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 2 GKG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art 19 Abs. 4 GG
Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 47, 198
BVerfGE 128, 226
BVerfGE 111, 54
BVerfGE 111, 382
1 A 6549/13
4 BN 41/09
10 S 2866/96
2 BvR 523/75
9 S 499/11
1 BvR 699/06
2 BvR 383/03
2 BvE 1/02