Verwaltungsgericht Lüneburg (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-10-06, Aktenzeichen 2 A 115/20
ECLI: ECLI:DE:VGLUENE:2022:1006.2A115.20.00

Tenor:

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die Anordnung der Durchführung einer bodenschutzrechtlichen Detailuntersuchung durch die Beklagte.
Die Klägerin ist Eigentümerin des mit einem vermieteten Haus bebauten Grundstücks mit der postalischen Anschrift D. (Gemarkung Celle, Flur 13, Flurstücke 161/10 und 10/1) gewesen, das sich im Gebiet des Bebauungsplans Nr. 127 "Biermannstraße" befindet und als Allgemeines Wohngebiet ausgewiesen ist. Dieses sowie umliegende Grundstücke gehörten in der Zeit von 1857 bis 1889 zum Betriebsgelände der ehemaligen Gasanstalt Bruns & Hack. Im Jahr 2006/2007 wurden im Auftrag der Beklagten Orientierende Untersuchungen u.a. auf dem Grundstück der Klägerin durchgeführt, deren Ergebnisse in einem Gutachterlichen Bericht vom 17. Juli 2009 zusammengefasst wurden. Danach wiesen Proben in einer Tiefe von 0,0 bis 0,35 m unter der Geländeoberkante in den offen zugänglichen Beeten Schadstoffbelastungen mit Cyaniden und mit Benzo(a)pyren oberhalb des Prüfwerts auf, die von der Beklagten nach der damaligen Rechtslage unter Beachtung bestimmter Verhaltensregeln als nicht gesundheitsgefährdend eingestuft wurden. Zugleich wurde das Wasser aus dem auf dem Grundstück vorhandenen Brunnen untersucht und festgestellt, dass das Grundwasser eine leicht erhöhte Cyanidkonzentration enthielt. Den Mietern des Hauses der Klägerin wurde mit Schreiben vom 23. Januar 2007 mitgeteilt, dass aufgrund der Belastung des Grundwassers mit Cyanid auf eine Bewässerung von Obst und Gemüse sowie auf das Nutzen als Badewasser verzichtet werden sollte und eine Nutzung des Grundwassers als Trinkwasser generell ausgeschlossen sei. Mit Schreiben vom 24. Mai 2007 wurde der Klägerin mitgeteilt, dass auf ihrem Grundstück gaswerks- und kokereitypische Schadstoffe gefunden worden seien. Die Belastungen in den tieferen Bodenzonen gäben aufgrund ihrer Tiefenlage keinen Anlass zur Besorgnis wegen möglicher Beeinträchtigungen der Gesundheit oder der Wohnqualität, bei Tiefbaumaßnahmen könne aber Handlungsbedarf bestehen. Durch die Schadstoffbelastungen im Grundwasser und im Oberboden sei eine unmittelbare Gesundheitsgefahr derzeit nicht zu besorgen. Da nach diesem Kenntnisstand bei Beachtung näher dargelegter Vorsorgemaßnahmen keine erheblichen Gefahren für den Menschen oder andere Schutzgüter zu besorgen seien, würden derzeit keine Sanierungsmaßnahmen vorgesehen.
Im Jahr 2018 wurden auf den Grundstücken mit den postalischen Anschriften Trift 3 und 4 bodenschutzrechtliche Orientierende Untersuchungen durchgeführt.
Mit Schreiben vom 8. Mai 2019 teilte die Beklagte der Klägerin mit, dass aufgrund des Umgangs mit gaswerks- und kokereitypischen Stoffen generell bei ehemaligen Gaswerkstandorten der Verdacht einer Grundwasser- und Bodenverunreinigung bestehe. Aufgrund neuerer Erkenntnisse seien im Jahr 2016 durch das Niedersächsische Umweltministerium deutlich strengere Grenzwerte für den Schadstoff Benzo(a)pyren per Erlass festgeschrieben worden. In der Folge seien auf den Grundstücken Trift 2 und 3 bodenschutzrechtliche Untersuchungen durchgeführt worden. Bei umfangreichen Gebäudesanierungsarbeiten und der Neugestaltung des Außengeländes auf dem Grundstück Trift 2 seien zudem Bodenverunreinigungen mit Cyaniden und Polycyclischen Aromatischen Kohlenwasserstoffen (PAK) an der Grenze zum Grundstück der Klägerin festgestellt worden. Während der Sanierungsarbeiten sei deutlich erkennbar gewesen, dass sich die Verunreinigungen auf dem Grundstück der Klägerin fortsetzten. Aus diesem Grund sei, bevor eine Untersuchungsanordnung ergehe, zur Abstimmung des erforderlichen Untersuchungsumfangs ein Besichtigungstermin bei der Klägerin vor Ort sinnvoll.
Nach weiterer Korrespondenz zwischen den Beteiligten gab die Beklagte der Klägerin mit Schreiben vom 19. Juni 2019 Gelegenheit, zum beabsichtigten Erlass einer bodenschutzrechtlichen Anordnung Stellung zu nehmen. Mit Schreiben vom 10. Juli 2019 nahm die Klägerin Stellung und teilte mit, dass mit dem vorgesehenen Untersuchungsumfang kein Einverständnis bestehe, da dieser unverhältnismäßig groß und unnötig aufwändig sei. Einerseits lägen bereits durch die Erstuntersuchung der betroffenen Grundstücke detaillierte Informationen zur Bewertung und zur Lage möglicher Sanierungsbereiche auf ihrem Grundstück vor. Andererseits sei die Vielzahl an im Einzelnen vorgesehenen Untersuchungen von Boden und Grundwasser nicht notwendig und es sei zu befürchten, dass durch die geplanten Rammkernsondierungen und die Direct-Push-Sondierbohrungen durch die Baufahrzeuge und Bohrtechnikgeräte und Arbeiten auf dem parkähnlich angelegten Gartengrundstück erhebliche Schäden angerichtet würden.
Mit Bescheid vom 29. Juli 2019 ordnete die Beklagte die Durchführung einer Detailuntersuchung zur Gefährdungsabschätzung gemäß § 9 Abs. 2 BBodSchG für das Grundstück der Klägerin an, wobei mit der Untersuchung ein gemäß § 18 BBodSchG qualifizierter Sachverständiger zu betrauen ist. Ausweislich des Bescheids sind als in jedem Fall erforderliche Untersuchungsschritte folgende Punkte vorgesehen:
"1. Durchführung von 9 Rammkernsondierungen (0,0 - 5,0 m u. GOK). Schichtenorientierte Entnahme von Bodenproben. Untersuchung der auffälligen Bodenproben auf die Parameter PAK und Cyanid im Feststoff und im Eluat. Höhengleiche Einmessung der Sondierungspunkte.
2. Durchführung von 2 Direct-Push-Sondierungen (0,0 - 5-0 m u. GOK). Entnahme von insgesamt 2 Grundwasserproben. Analyse des Grundwassers auf den Parameter Cyanid. Höhengleiche Einmessung der Sondierungspunkte.
3. Entnahme 1 Grundwasserprobe aus dem vorhandenen Gartenbrunnen. Analyse der Wasserprobe auf den Parameter Cyanid.
4. Entnahme von insgesamt 4 oberflächennahen Bodenmischproben (0,0 bis 0,3 m u. GOK). Analyse der Bodenproben auf die Parameter PAK und Cyanid im Feststoff und im Eluat.
5. Erstellung eines Schichtprofils aus den ermittelten Vermessungsdaten.
6. Erstellung eines gutachterlichen Berichtes zur Gefährdungsabschätzung."
Die Datenermittlung als Grundlage für die Gefährdungsabschätzung müsse mindestens die Gefährdungspfade Boden - Mensch und Boden - Grundwasser umfassen. Der Klägerin wurde zudem freigestellt, durch den von ihr beauftragten Sachverständigen im vorgegebenen Zeitrahmen ein alternatives, qualitativ vergleichbares Untersuchungskonzept zur Abstimmung vorzulegen. Als Frist für die Durchführung der Maßnahme bzw. den Beginn der unter Nr. 1 bis Nr. 4 genannten Maßnahmen wurde der 1. September 2019 festgelegt, für die Vorlage des gutachterlichen Berichts der 1. Dezember 2019. Zudem wurden der Klägerin Kosten in Höhe von 335,- EUR auferlegt. Zur Begründung wurde ausgeführt, dass das Grundstück zum Betriebsgelände der ehemaligen Gasanstalt Bruns & Hack gehört habe und dass bei ehemaligen Gaswerksstandorten generell der Verdacht einer Grundwasser- und Bodenverunreinigung bestehe. Die früheren Orientierenden Voruntersuchungen hätten Schadstoffbelastungen gezeigt, die nach der damaligen Rechtslage unter Beachtung bestimmter Verhaltensregeln als nicht gesundheitsgefährdend eingestuft worden seien. Im Jahr 2018 seien auf den Grundstücken Trift 3 und 4 bodenschutzrechtliche Orientierende Untersuchungen durchgeführt worden, zudem habe im November 2018 auf dem Nachbargrundstück Trift 2 ein Eigentümerwechsel stattgefunden. Bei Arbeiten auf dem Außengelände seien gaswerks- und kokereitypische Verunreinigungen oberhalb der Maßnahmeschwellenwerte der Bundesbodenschutzverordnung festgestellt worden, die sich auf dem Grundstück der Klägerin fortsetzten. Die geforderten Detailuntersuchungen im Sinne des Bundesbodenschutzgesetzes würden die Datengrundlage für die abschließend durch die Fachbehörde durchzuführende Gefährdungsabschätzung schaffen. Sie dienten insbesondere der Feststellung von Menge und räumlicher Verteilung von Schadstoffen, ihrer mobilen und mobilisierbaren Anteile, ihrer Ausbreitungsmöglichkeiten in Boden und Gewässer sowie der Möglichkeit der Aufnahme durch Menschen, Tiere und Pflanzen. Hierfür sei es erforderlich, ein Raster von Untersuchungspunkten über das Untersuchungsgebiet zu legen. Es sei hierfür ein Abstand von 5 bis 7 m gewählt worden. Die Rammkernsondierung, die ein allgemein fachlich anerkanntes Verfahren darstelle, sei gewählt worden, da es sich dabei um einen minimalen Eingriff in den Boden handele und mit den Direct-Push-Sondierungen kombinierbar sei. Zur Identifizierung von Schadstoffquellen und deren eventuellen Schadstoffaustrag in das Grundwasser sei es erforderlich, im Zu- und Abstrom des Grundstücks jeweils eine Grundwasserprobe zu entnehmen. Zusätzlich sei eine Beprobung des Gartenbrunnens zur Einschätzung der Gefährdungslage für die Nutzer des Gartenwassers erforderlich. Angesichts einer durch Erlass des Niedersächsischen Umweltministeriums geänderten Rechtslage sowie der Umweltschädlichkeit der betrachteten Stoffe und der bisherigen Untersuchungsergebnisse erfordere die derzeit festgestellte Situation weitere Maßnahmen zur Klärung der Gefahrensituation, insbesondere zur Vorbereitung einer behördlichen Entscheidung zur Verhältnismäßigkeit von Sanierungs- oder Sicherungsmaßnahmen. Im Verlauf der Erdarbeiten auf dem Nachbargrundstück im November 2018 sei durch einen Bodengutachter Gaswerksreinigermasse oberflächennah in erhöhter Konzentrationen oberhalb der in der Bundesbodenschutzverordnung festgeschriebenen Maßnahmeschwelle festgestellt worden. Diese Verunreinigungen setzten sich auf dem Grundstück der Klägerin fort, so dass sich aus dieser veränderten Sachlage gemeinsam mit den bisherigen Erkenntnissen die Notwendigkeit für eine detaillierte Erkundung des Grundstücks ableiten lasse. Andere Verantwortliche kämen für die Untersuchungen nicht in Betracht.
Mit Schreiben vom 29. August 2019 legte die Klägerin Widerspruch gegen diesen Bescheid ein. Zur Begründung führte sie aus, dass sie die im Bescheid gesetzte Frist zum Beginn der Probenahmen nicht einhalten könne, weshalb sie beantrage, die Frist bis zum 15. Oktober 2019 zu verlängern und die Frist zur Vorlage des gutachterlichen Berichts auszusetzen. Hinzu komme, dass der angeordnete Untersuchungsumfang nicht erforderlich sei, da bereits andere Daten vorlägen, um die Gefährdung durch den Wirkungspfad Boden - Mensch zu beurteilen. Schon durch die Erstuntersuchung ihres sowie der Nachbargrundstücke lägen detaillierte Informationen zur Bewertung und Lage möglicher Sanierungsbereiche auf ihrem Grundstück vor. Zudem seien bereits im gesamten Bereich der Beete zwei Oberbodenmischproben entnommen und ausgewertet worden, ohne dass erhebliche Gefahren für den Menschen oder andere Schutzgüter zu besorgen gewesen seien. Auch für die Beurteilung der Gefährdung durch den Wirkungspfad Boden - Grundwasser lägen bereits etliche Daten sowie zugängliche Probenahmestellen vor. Deshalb sei fachlich nicht nachvollziehbar begründet, warum zwei zusätzliche Grundwasserproben auf ihrem Grundstück notwendig sein sollten.
Mit Schreiben vom 9. September 2019 verlängerte die Beklagte die Frist für den Beginn der Maßnahmen zunächst bis zum 11. Oktober 2019, mit Schreiben vom 18. Oktober 2019 wurde ein weiterer Aufschub gewährt.
Am 15. November 2019 reichte die Klägerin ein Alternativkonzept zur Klärung der Schutzgutgefährdung ein. Hinsichtlich des Wirkungspfads Boden - Mensch wurde vorgeschlagen, von den bislang nicht beprobten Rasenbereichen zwei Bodenmischproben aus einer Tiefe von 0 - 10 cm zu untersuchen. Dies sei in Übereinstimmung mit Anhang 1 der Bundesbodenschutzverordnung ausreichend, zumal bereits jetzt eine Gefährdung des Schutzguts Mensch fachlich ausgeschlossen werden könne, da nicht davon auszugehen sei, dass die Bewohner durch die bekannte Nutzung die Schadstoffe direkt aufnähmen. Der Wirkungspfad Boden - Grundwasser müsse alternativ zur Forderung der Beklagten untersucht werden, indem das Gesamtareal bzw. das davon betroffene Grundwasserregime im Abstrom untersucht werde, weshalb sie alternativ vorschlage, verfügbare Unterlagen und Daten zu übersenden, diese an einen Sachverständigen zur Erstellung einer Sickerwasserprognose weiterzuleiten, so dass dieser in Zusammenarbeit mit der Beklagten ggf. Probenahmestellen im An- und Abstrombereich festlegen könne.
Dieser Vorschlag wurde von der Beklagten abgelehnt, da das von der Klägerin vorgelegte Konzept weder im Umfang, der Qualität noch im rechtlichen Sinne des Bundesbodenschutzgesetzes dem geforderten Untersuchungsumfang entspreche. Ziel sei es, festzustellen, ob eine klare Schadstoffverteilung auf dem Grundstück aufgrund der Schichtung der Bodenprofile erkennbar sei, ob sich neben den bisher nachgewiesenen schädlichen Bodenveränderungen noch weitere Schadstoffquellen auf dem Grundstück befänden, von denen eine Gefährdung des Grundwassers ausgehe, ob das Wasser aus dem Brunnen im Garten gefahrlos zur Bewässerung des Gartens genutzt werden könne sowie ob durch eine mögliche Schadstoffbelastung der Oberbodenbereiche eine Gefährdung für die derzeitigen oder zukünftigen Nutzer des Gartens bestehe. Diese Ziele würden durch das vorgelegte Alternativkonzept nicht erreicht.
Mit Widerspruchsbescheid vom 10. März 2020 wies die Beklagte den Widerspruch der Klägerin zurück und setzte Kosten in Höhe von 502,50 EUR für das Widerspruchsverfahren fest.
Die Klägerin hat am 10. April 2020 Klage erhoben.
Sie trägt vor, die angeordneten Untersuchungen seien nicht notwendig. Eine Untersuchung könne nur notwendig sein, wenn über die Bodenveränderung oder die Altlast eine Ungewissheit bestehe, die es möglich erscheinen lasse, dass je nach Prüfergebnis Maßnahmen nach § 4 BBodSchG i.V.m. § 10 BBodSchV zu treffen sein könnten. Zudem sei zu beachten, dass nach § 3 Abs. 5 Satz 2 BBodSchV von einer Detailuntersuchung abgesehen werden könne, wenn die von schädlichen Bodenveränderungen oder Altlasten ausgehenden Gefahren, erheblichen Nachteile oder erheblichen Belästigungen nach Feststellung der zuständigen Behörde mit einfachen Mitteln abgewehrt oder sonst beseitigt werden könnten. Dies sei hier der Fall, da die erforderlichen Maßnahmen bereits mit Schreiben vom 24. Mai 2007 mitgeteilt worden seien. Es bleibe unklar, welche Erkenntnisse zwischen 2007 und 2019 gewonnen worden seien, die es rechtfertigen würden, die Einschätzung aus 2007 zu revidieren. Grund für die Anordnung sei wohl vielmehr, dass durch Erlass neue Prüfwerte festgelegt worden seien, wobei es sich hierbei nicht um Maßnahmenwerte handele. Auch die konkret angeordneten Untersuchungen seien nicht notwendig. Die Untersuchung in Ziffer 1 sei unverhältnismäßig, da der Wirkungspfad Boden - Mensch von der Oberfläche betroffen werde und nicht von Böden in 5 m Tiefe. Gleiches gelte für die Untersuchung in Ziffer 2, da sich eine Grundwasserprobe aus dem Brunnen entnehmen lasse. Die Anordnung in Ziffer 5 sei ebenfalls unverhältnismäßig, da nicht ersichtlich sei, inwieweit dies für die Gefahrenabwehr notwendig sei. Hinsichtlich der Anordnung in Ziffer 6 gelte, dass dies keine Frage der Detailuntersuchung sei, sondern mögliche, von der Beklagten zu treffende Maßnahmen betreffe. Die Untersuchungsschritte in Ziffer 3 und 4 seien am 16. März 2020 durchgeführt worden, indem eine neue Bodenmischprobe genommen und untersucht worden sei. Es sei nicht ersichtlich, dass die Beklagte das ihr zukommende Ermessen ausgeübt und insbesondere die möglichen Kosten der Detailuntersuchung mit dem möglichen Erkenntnisgewinn der dann möglichen, zu treffenden Maßnahmen abgewogen habe. Die Beklagte müsse zumindest eine rudimentäre Vorstellung davon haben, welche Maßnahmen sie möglicherweise treffen wolle und könne. Abhängig davon seien die entsprechenden Detailuntersuchungen anzuordnen. Detailuntersuchungen erübrigten sich, wenn von vornherein offensichtlich sei, dass keine Gefahrenabwehrmaßnahmen getroffen würden. Es gehe im PAK-Erlass des Landes um den Wirkungspfad Boden - Mensch, der betroffen sei durch den Kontakt mit der oberen Erdschicht und dem geförderten Grundwasser, weshalb sie den Untersuchungsschritten 3 und 4 nachgekommen sei. Die übrigen Untersuchungsschritte beträfen nicht diesen Wirkungspfad. Auch sei fraglich, ob der PAK-Erlass eine hinreichende Rechtsgrundlage darstelle, da eine landesrechtliche Gesetzgebungskompetenz nicht bestehe. Darüber hinaus sei ihr Alternativkonzept nicht untauglich. Zusätzliche Detailuntersuchungen seien nicht erforderlich, da die bereits zahlreich vorliegenden Kleinrammbohrungen auf ihrem und den anliegenden Grundstücken die irreguläre, zufällige Verteilung der Schadstoffe zweifelsfrei zeigten. Darüber hinaus sei das Grundwasserregime im gesamten Verdachtsareal zu betrachten, wenn es um die Gefahrenermittlung für das Grundwasser insgesamt gehe. Die bisher gewonnenen Erkenntnisse zeigten, dass die Analysewerte der aktuellen Bodenmischprobe im Bereich der bereits im März 2007 genommenen Proben lägen. Unabhängig davon hätte sie auch auf ihrem Grundstück die sichtbaren Verunreinigungen bereits im November 2018 entfernen lassen können, wenn sie von der Beklagten darüber informiert worden wäre, dass es sichtbare Belastungen der tieferen Bodenschichten im Grenzbereich zu ihrem Grundstück gegeben habe. Im Jahr 2021 habe sie das Grundstück an Herrn Zeynal Babazada verkauft und das Eigentum an dem Grundstück an diesen übertragen.
Die Klägerin beantragt,
die bodenschutzrechtliche Untersuchungsanordnung der Beklagten vom 29. Juli 2019 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 10. März 2020 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie trägt vor, die zulässige Klage sei unbegründet. Es lägen konkrete Anhaltspunkte vor, die den hinreichenden Verdacht einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast begründeten. Im Verlauf der Bodensanierungsarbeiten auf dem Nachbargrundstück seien Schadstoffe weit oberhalb der Prüfwerte der Bundesbodenschutzverordnung nachgewiesen worden, die sich auf dem Grundstück der Klägerin fortsetzten. Zudem seien die Prüfwerte für PAK in Niedersachsen per Erlass abgesenkt worden, so dass erst recht von einer Überschreitung der Werte auszugehen sei. Der Bescheid sei ermessensfehlerfrei, da ein Verzicht auf weitere detaillierte Untersuchungsschritte und der Rückzug auf ehemalige Erkenntnisse und darauf aufbauender Untersuchungsergebnisse aus einer räumlich begrenzten Orientierenden Untersuchung keine ausreichenden Erkenntnisse böten, aufgrund derer Aussagen über den Wirkungspfad Boden - Mensch unter Beachtung des gesamten Grundstücks und den Wirkungspfad Boden - Grundwasser durch eine Untersuchung tieferer Bodenschichten und einer qualifizierten Grundwasserbeprobung getroffen werden könnten. Steinkohleteergemische besäßen eine hohe kanzerogene Wirkung im Kontakt Boden - Mensch und könnten nachhaltig die Qualität des Grundwassers beeinträchtigen. Aufgrund der Umweltschädlichkeit dieser Stoffe erfordere die derzeit festgestellte Situation konkrete Maßnahmen zur Klärung der Gefahrensituation, insbesondere zur Vorbereitung der behördlichen Entscheidung zur Verhältnismäßigkeit von Sanierungs- oder Sicherungsmaßnahmen. Das von der Klägerin vorgeschlagene Alternativkonzept sei qualitativ nicht vergleichbar. Bisher seien auch noch keine Kleinrammbohrungen auf dem Grundstück der Klägerin durchgeführt worden, weshalb eine abschließende Gefährdungsabschätzung nicht möglich sei. Auch die nunmehr von der Klägerin angegebenen Werte zeigten die Belastung deutlich, wobei ohne Sichtung und Prüfung der Probenahmeprotokolle und der Untersuchungsergebnisse nicht entschieden werden könne, inwieweit das Ergebnis dieser Beprobung in den Untersuchungsumfang der Detailuntersuchung mit einbezogen werden könne. Durch die in den rechtlichen Bestimmungen vorgegebene Abfolge in der Bearbeitung von Altlastenverdachtsflächen seien die Behörden angehalten, bei der Erkundung eines altlastenverdächtigen Standortes, bei der Einordnung der ermittelten Daten, der Abschätzung der Gefährdungslage sowie der Ableitung von geeigneten Maßnahmen zur Gefahrenabwehr strukturiert vorzugehen. Nur so könne der Standort in seiner Gesamtheit erfasst werden und eine Auswahl von geeigneten und angemessenen Gefahrenabwehrmaßnahmen getroffen werden. Die hohe kanzerogene Wirkung der zu betrachtenden Schadstoffe erfordere eine umsichtige und sorgsame Vorgehensweise bei der Erkundung des Standortes.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist zulässig, aber unbegründet.
Die Klägerin ist trotz der Veräußerung des Grundstücks weiterhin befugt, den Prozess fortzuführen. Denn gemäß § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 265 Abs. 2 Satz 1 ZPO hat die Veräußerung oder Abtretung der in Streit befangenen Sache auf den Prozess keinen Einfluss. Der Rechtsnachfolger der Klägerin ist zwar berechtigt und auf Antrag des Gegners verpflichtet, den Rechtsstreit in der Lage, in der er sich befindet, als Hauptpartei zu übernehmen (§ 266 Abs. 1 ZPO). Macht aber - wie hier - der Rechtsnachfolger des veräußernden Grundstückseigentümers von seiner Berechtigung, den Rechtsstreit zu übernehmen, keinen Gebrauch und ist er mangels Antrags des Prozessgegners auch nicht zur Übernahme verpflichtet, führt der Rechtsvorgänger den Rechtsstreit nach § 265 Abs. 2 ZPO weiter. Er handelt dann in gesetzlicher Prozessstandschaft für den Rechtsnachfolger, der an das Urteil nach Maßgabe des § 325 Abs. 1 ZPO gebunden ist. Ein Kostenrisiko kann der bisherige Kläger vermeiden, indem er nach Eigentumsübertragung den Rechtsstreit beendet oder den Erwerber veranlasst, den Rechtsstreit zu übernehmen (vgl. zum Vorstehenden: BVerwG, Beschl. v. 4.2.2022 - 4 B 24.21 -, juris Rn. 16 m.w.N.). Dies gilt auch hier, da die bodenschutzrechtliche Anordnung eine grundstücksbezogene (dingliche) Verfügung ist.
Die Klage ist aber unbegründet. Der Bescheid der Beklagten vom 29. Juli 2019 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 10. März 2020 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin deshalb nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Rechtsgrundlage für den Bescheid ist § 9 Abs. 2 Satz 1 und 2 Bundes-Bodenschutzgesetz vom 17. März 1998 (BGBl. I S. 502) in seiner zum Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung geltenden, zuletzt durch Gesetz vom 27. September 2017 (BGBl. I S. 3465) geänderten Fassung (BBodSchG). Besteht nach dieser Vorschrift auf Grund konkreter Anhaltspunkte der hinreichende Verdacht einer schädlichen Bodenveränderung oder einer Altlast, kann die zuständige Behörde anordnen, dass die in § 4 Abs. 3, 5 und 6 BBodSchG genannten Personen die notwendigen Untersuchungen zur Gefährdungsabschätzung durchzuführen haben. Nach Satz 2 der Bestimmung kann die zuständige Behörde dabei verlangen, die Untersuchungen von Sachverständigen oder Untersuchungsstellen nach § 18 BBodSchG durchführen zu lassen. Eine Detailuntersuchung ist nach § 2 Nr. 4 Bundesbodenschutzverordnung vom 12. Juli 1999 (BGBl. I S. 1554) in der zum Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung geltenden, zuletzt mit Verordnung vom 27. September 2017 (BGBl. I S. 3465) geänderten Fassung (BBodSchV) die vertiefte weitere Untersuchung zur abschließenden Gefährdungsabschätzung, die insbesondere der Feststellung von Menge und räumlicher Verteilung von Schadstoffen, ihrer mobilen oder mobilisierbaren Anteile, ihrer Ausbreitungsmöglichkeiten in Boden, Gewässer und Luft sowie der Möglichkeit ihrer Aufnahme durch Menschen, Tiere und Pflanzen dient.
Die Tatbestandsvoraussetzungen der Rechtsgrundlage liegen vor. Es besteht der konkrete Verdacht einer Altlast als Spezialfall der schädlichen Bodenveränderung (1.) und die Klägerin kann als verantwortliche Person zur Durchführung der Detailuntersuchung herangezogen werden (2.). Die angeordnete Untersuchung ist auch notwendig zur weiteren Gefährdungsabschätzung, Ermessensfehler liegen nicht vor (3.). Es bestehen auch darüber hinaus keine Bedenken an der Rechtmäßigkeit der Verfügung (4.).
1. Die Beklagte ist zu Recht davon ausgegangen, dass aufgrund konkreter Anhaltspunkte der hinreichende Verdacht einer schädlichen Bodenveränderung besteht. Schädliche Bodenveränderungen sind Beeinträchtigungen der Bodenfunktionen, die geeignet sind, Gefahren, erhebliche Nachteile oder erhebliche Belästigungen für den Einzelnen oder die Allgemeinheit herbeizuführen (§ 2 Abs. 3 BBodSchG).
Die natürlichen Funktionen des Bodens umfassen neben anderen die Funktion als Bestandteil des Naturhaushalts, insbesondere mit seinen Wasser- und Nährstoffkreisläufen (§ 2 Abs. 2 Nr. 1b BBodSchG). Bezogen auf den Wasserkreislauf besitzt der Boden unter anderem die Fähigkeit, Niederschlagswasser aufzunehmen und es als Sickerwasser nach der Bodenpassage an das Grundwasser und/oder die Oberflächengewässer abzugeben; er schützt zugleich das Grundwasser und die Oberflächengewässer vor Schadstoffeinträgen (§ 2 Abs. 2 Nr. 1c BBodSchG). Diese Funktion ist beeinträchtigt, wenn in dem Boden Stoffe sind, die in den Wasserkreislauf gelangen und geeignet sind, dort Gefahren oder erhebliche Nachteile zu bewirken. Die Eignung besteht, wenn im Hinblick auf den Wasserhaushalt nachteilige Auswirkungen einer gewissen Mindestintensität hinreichend wahrscheinlich sind. Der erforderliche Grad an Wahrscheinlichkeit bestimmt sich nach Art und Ausmaß des drohenden Schadens einerseits und des hohen Schutzes, den die Gewässer genießen, andererseits. Ein hinreichender Grad an Wahrscheinlichkeit ist insbesondere bei Substanzen im Boden gegeben, die mit durchsickerndem Niederschlagswasser in das Grundwasser oder die Oberflächengewässer transportiert werden und nach Art sowie Konzentration eine nachteilige Veränderung der Gewässereigenschaften hervorrufen (vgl. § 5 Abs. 1 Nr. 1 WHG). Eine zum behördlichen Tätigwerden ermächtigende Beeinträchtigung der Wassergüte liegt insofern nicht erst dann vor, wenn feststeht, dass die bewirkten Veränderungen allgemein und/oder im Besonderen hinsichtlich der Trinkwasserversorgung den Ge- oder Verbrauchswert des Wassers aufheben oder wesentlich herabsetzen. Vielmehr reicht angesichts der zentralen Bedeutung der Erhaltung und des Schutzes der naturgegebenen Wasservorkommen, vor allem der als Ausgangsstoff für die Trinkwasserversorgung nutzbaren und genutzten Wasservorkommen, selbst ein nur geringer Grad an Wahrscheinlichkeit der nachteiligen Beeinflussung der Nutzbarkeit des Wassers zu diesen Zwecken aus. Nichts anderes gilt im Hinblick auf den Schutz der ökologischen Funktionen der Gewässer (vgl. § 1 WHG). Es ist gerade Sinn und Zweck des Schutzes des Bodens, soweit er für den Wasserhaushalt relevant ist, die Gewässer vor Stoffen zu bewahren, die sich nach den Maßstäben des Wasserrechts und den Vorgaben des Trinkwasserschutzes potenziell nachteilig auf den Ge- oder Verbrauchswert der Gewässer auswirken können (vgl. zum Vorstehenden: OVG NRW, Urt. v. 20.5.2015 - 16 A 1686/09 -, juris Rn. 86).
Darüber hinaus erfüllt der Boden nach § 2 Abs. 2 Nr. 3b BBodSchG Nutzungsfunktionen als Fläche für Siedlung und Erholung. Es handelt sich dabei um eine belastungsempfindliche Nutzung, weshalb stoffliche Belastungen die Eignung eines Grundstücks beispielsweise als Standort für Wohngebäude oder Kinderspielplätze in Frage stellen können (vgl. Nies, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Kommentar, Bd. II, Stand: April 2022, § 2 BBodSchG Rn. 12). Diese Nutzungsfunktion ist beeinträchtigt, wenn durch den Wirkungspfad Boden - Mensch Gefahren für den Einzelnen bestehen. § 2 Nr. 8 BBodSchV bezeichnet als Wirkungspfad den Weg eines Schadstoffes von der Schadstoffquelle bis zu dem Ort einer möglichen Wirkung auf ein Schutzgut. Im Hinblick auf den Wirkungspfad Boden - Mensch liegt eine Beeinträchtigung der Bodenfunktionen, die geeignet ist, Gefahren, erhebliche Nachteile oder erhebliche Belästigungen für den Einzelnen oder die Allgemeinheit herbeizuführen, insbesondere vor, wenn sich durch den direkten Kontakt des Menschen mit dem Boden diese Gefahren realisieren können. Dies ist z.B. der Fall, wenn durch Inhalation, Verschlucken oder Hautkontakt des Einzelnen mit dem Boden Gesundheitsgefahren oder erhebliche Belästigungen auftreten können.
Gemäß § 3 Abs. 4 BBodSchV liegen konkrete Anhaltspunkte, die den hinreichenden Verdacht einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast i.S.v. § 9 Abs. 2 Satz 1 BBodSchG begründen, regelmäßig dann vor, wenn Untersuchungen eine Überschreitung von Prüfwerten ergeben oder wenn aufgrund einer Bewertung nach § 4 Abs. 3 BBodSchV eine Überschreitung von Prüfwerten zu erwarten ist. Hingegen ist gemäß § 4 Abs. 2 Satz 1 BBodSchV der Verdacht einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast ausgeräumt, wenn der Gehalt oder die Konzentration eines Schadstoffes unterhalb der jeweiligen Prüfwerte liegen. Ein Verdacht i.S.d. § 9 Abs. 2 BBodSchG liegt auch dann vor, wenn Gewissheit über die Existenz einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast besteht, jedoch Ungewissheit bezüglich der weiteren Tatsachen, etwa der konkreten Art der Belastung, der Ausbreitung oder der räumlichen Erstreckung; Anordnungen nach § 9 Abs. 2 BBodSchG können also auch bei bekannt belasteten Grundstücken getroffen werden (vgl. Sondermann/Hejma, in: Versteyl/Sondermann, BBodSchG, 2. Aufl. 2005, § 9 Rn. 29; Hess. VGH, Beschl. v. 23.8.2014 - 6 TG 1119/03 -, juris Rn. 16 ff.). So können beispielsweise auch Detailuntersuchungen zur Vorbereitung einer späteren Sanierungsanordnung verfügt werden (Ewer, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Kommentar, Bd. II, Stand: April 2022, § 9 BBodSchG Rn. 53).
Ausgehend von diesen Maßstäben besteht vorliegend aufgrund konkreter Anhaltspunkte der hinreichende Verdacht einer schädlichen Bodenveränderung. Dies folgt bereits daraus, dass das Grundstück zu einem Betriebsgelände gehörte, auf dem in der Zeit von 1857 bis 1889 eine Gasanstalt betrieben wurde. Schon aufgrund der Orientierenden Untersuchung in den Jahren 2006 und 2007 wurde durch Gutachterlichen Bericht vom 17. Juli 2009 festgestellt, dass es Belastungen auf dem früheren Grundstück der Klägerin sowohl des Grundwassers als auch des Oberbodens mit Cyaniden und Benzo(a)pyren gab und die Prüfwerte nach Anlage 2 der Bundesbodenschutzverordnung teilweise überschritten wurden. Die seinerzeitige Einschätzung war jedoch, dass es genüge, wenn bestimmte Verhaltensweisen eingehalten würden, eine Bodensanierung aber nicht notwendig sei. Eine Untersuchung mittels Kleinrammbohrungen wurde auf dem damaligen Grundstück der Klägerin ausweislich des Gutachtens vom 17. Juli 2009, anders als auf den umliegenden Grundstücken, bislang nicht durchgeführt. Somit steht bereits seit diesen Untersuchungen fest, dass es schädliche Bodenveränderungen auf dem damaligen Grundstück der Klägerin gibt, die aber zunächst keinen Anlass zum Eingreifen gaben. Allerdings ist zwischenzeitlich der Erlass des Niedersächsischen Ministeriums für Umwelt, Energie und Klimaschutz vom 24. August 2016 zur Bewertung von Polyzyklischen aromatischen Kohlenwasserstoffen (PAK) bezüglich des Wirkungspfades Boden - Mensch in Kraft getreten, wonach in Niedersachsen bis zu einer Regelung durch die Bundesbodenschutzverordnung bei der Untersuchung altlastverdächtiger Flächen Werte von 1 mg BaP/kg TM für Wohngebiete sowie Park- und Freizeitanlagen gelten. Da diese Regelung lediglich die Verwaltungspraxis der Bodenschutzbehörden in Niedersachsen für Stoffe betrifft, für die es keine gesonderte Regelung in Anhang 2 der Bundesbodenschutzverordnung gibt - wie es für die Stoffgruppe der PAK der Fall ist - hat die Kammer keine Bedenken hinsichtlich der Rechtmäßigkeit eines solchen ermessenslenkenden Erlasses und darauf beruhender Anordnungen. Es besteht somit aufgrund der geänderten Prüfwerte Anlass, den zuvor zwar als belastet, aber nicht konkret gesundheitsgefährdend eingeschätzten Bereich vertiefend zu untersuchen. Hinzu kommt maßgeblich, dass auf dem benachbarten Grundstück mit der postalischen Anschrift Trift 2 Erdarbeiten stattgefunden haben. Hierbei wurden unmittelbar an der Grenze zum damaligen Grundstück der Klägerin gaswerks- und kokereitypische Verunreinigungen festgestellt, die sich auf ihrem Grundstück fortsetzten. Somit ist die Existenz einer schädlichen Bodenveränderung bzw. Altlast auf dem früheren Grundstück der Klägerin gewiss, es besteht aber Ungewissheit über ihre räumliche Erstreckung, über die konkreten Auswirkungen auf das Grundwasser sowie hinsichtlich des Wirkungspfads Boden - Mensch. Dies genügt für die Annahme einer Verdachtslage gemäß § 9 Abs. 2 Satz 1 und 2 BBodSchG. Eine Bindung an die frühere Einschätzung der Beklagten, dass weitere Maßnahmen nicht ergriffen werden müssten, besteht hingegen nicht. Die den damaligen Mietern und der Klägerin formlos mitgeteilten Handlungsempfehlungen stellten keine Maßnahmen i.S.d. § 10 BBodSchG dar, die von den jeweiligen Nutzern des Grundstücks zwingend zu beachten wären. Hinzu kommt, dass die dort getroffenen Einschätzungen nur hinsichtlich der konkreten (damaligen) Mieter Geltung beanspruchen können, denen die Handlungsanweisungen der Beklagten bekannt waren und die nach Feststellung der Beklagten keine weitergehende Nutzung des Grundstücks planten, sondern den parkähnlichen Zustand bewahren wollten. Dass dies bei dem neuen bzw. etwaigen künftigen Eigentümer ebenfalls der Fall wäre, ist aber nicht gesichert, zumal noch nicht einmal ersichtlich ist, dass dem derzeitigen Eigentümer die Handlungsempfehlungen der Beklagten überhaupt bekannt sind.
2. Die Klägerin konnte als verantwortliche Person zur Durchführung der Detailuntersuchung herangezogen werden. Die Klägerin gehörte zu den in § 4 Abs. 3, 5 und 6 BBodSchG genannten Personen und konnte daher als Zustandsstörerin in Anspruch genommen werden. Nach § 9 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 4 Abs. 2 BBodSchG sind der Grundstückseigentümer und der Inhaber der tatsächlichen Gewalt über ein Grundstück verpflichtet, Maßnahmen zur Abwehr der von ihrem Grundstück drohenden schädlichen Bodenveränderung zu ergreifen. Die Klägerin konnte folglich als damalige Grundstückseigentümerin zur Durchführung der Detailuntersuchung verpflichtet werden. Diese Verpflichtung gilt als grundstücksbezogene Verpflichtung für den neuen Eigentümer fort.
3. Ermessensfehler der Beklagten liegen nicht vor, insbesondere sind die von der Beklagten in dem streitgegenständlichen Bescheid angeordneten Untersuchungen notwendig zur (weiteren) Gefährdungsabschätzung und die Maßnahme ist verhältnismäßig (a.). Auch die Störerauswahl begegnet keinen Bedenken (b.).
a. Die Beklagte hat vorliegend nicht ermessensfehlerhaft gehandelt. Die entsprechend dem Zweck des § 9 Abs. 2 Satz 1 BBodSchG und unter Einhaltung der gesetzlichen Grenzen auszuübende (§ 1 Abs. 1 NVwVfG i. V. m. § 40 VwVfG) Ermessensentscheidung der Beklagten kann die Kammer nur eingeschränkt daraufhin überprüfen, ob die Beklagte die gesetzlichen Grenzen ihres Ermessens überschritten hat und ob sie von ihrem Ermessen in einer dem Zweck des § 9 Abs. 2 Satz 1 BBodSchG entsprechenden Weise Gebrauch gemacht hat (§ 114 Satz 1 VwGO). Als Ermessensfehler kommt vorliegend einzig ein Ermessensfehlgebrauch in Betracht. Dieser liegt vor, wenn die Behörde bei ihrem Handeln von unzutreffenden, in Wahrheit nicht gegebenen, unvollständigen oder falsch gedeuteten tatsächlichen oder rechtlichen Voraussetzungen ausgeht, Gesichtspunkte tatsächlicher oder rechtlicher Art berücksichtigt, die nach Sinn und Zweck des zu vollziehenden Gesetzes oder aufgrund anderer Rechtsvorschriften oder allgemeiner Rechtsgrundsätze dabei keine Rolle spielen können oder dürfen, oder umgekehrt wesentliche Gesichtspunkte außer Acht lässt, die zu berücksichtigen wären (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 27. Aufl. 2021 § 114 Rn. 12 m.w.N.).
Derartige Ermessensfehler sind hier aber nicht ersichtlich. Die Beklagte ist im Rahmen ihrer Ermessensausübung bei der Auswahl der durchzuführenden Untersuchungen nicht von falschen Voraussetzungen ausgegangen und hat die nach Sinn und Zweck des § 9 Abs. 2 Satz 1 BBodSchG zu berücksichtigenden Gesichtspunkte für die Anordnung einer Detailuntersuchung zutreffend angewandt.
Die von der Beklagten angeordnete Detailuntersuchung ist notwendig im Sinne des § 9 Abs. 2 Satz 1 BBodSchG. Notwendig sind all jene Untersuchungen, die zu einem abschließenden Ergebnis hinsichtlich der Gefährdungsabschätzung kommen (vgl. Sondermann/Hajma, in: Versteyl/Sondermann, BBodSchG, 2. Auf. 2005, § 9 Rn. 43). Die angeordneten Untersuchungen müssen verhältnismäßig, mithin geeignet (aa.), erforderlich (bb.) und angemessen (cc.) sein.
aa. Die einzelnen Anordnungen im Bescheid vom 29. Juli 2019 sind geeignet zur Erreichung des Zwecks, die Ausmaße der schädlichen Bodenveränderung bzw. Altlasten zu ermitteln und festzustellen, inwieweit Sanierungsmaßnahmen zu erfolgen haben, um Gesundheitsgefahren zu vermeiden. Die angeordneten Untersuchungen ermöglichen eine bessere Einschätzung darüber, welche Stoffe in welcher Konzentration im Boden vorhanden sind.
bb. Die Beklagte hat zu Recht angenommen, dass die von ihr in der streitgegenständlichen Anordnung geforderten Untersuchungen zur (weiteren) Gefährdungsabschätzung erforderlich sind. Es ist kein milderes Mittel ersichtlich, dass die gleiche Eignung zur Erreichung des angestrebten Zwecks besitzt. Denn bisher ist das Ausmaß der Gefahr, insbesondere die aktuelle und zukünftige Entwicklung der Cyanid-Belastung im Grundwasser sowie das Vorhandensein und die genaue Lage und Intensität von Benzo(a)pyren bzw. PAK und Cyaniden im Boden noch nicht abschließend geklärt. Es ist daher erforderlich, die im angegriffenen Bescheid angeordneten Untersuchungen zur weiteren Gefahrenabschätzung durchzuführen. Die Beklagte bezieht sich in diesem Zusammenhang zutreffend darauf, dass bislang nur unzureichende Erkenntnisse über die Belastungen des früheren Grundstücks der Klägerin vorliegen. Die Daten, die durch die angeordneten Untersuchungen gewonnen werden sollen, können eine Entscheidungsgrundlage dafür schaffen, wie künftig mit den belasteten Flächen und dem Thema Grundwasserschutz an den betroffenen Stellen umzugehen ist, etwa ob der Erlass einer Sanierungsanordnung des in einem Allgemeinen Wohngebiet gelegenen Grundstücks angezeigt ist. Dabei ist nicht ersichtlich, dass Sanierungsmaßnahmen von vornherein nicht in Betracht kommen, wie sich bereits durch die auf dem Nachbargrundstück durchgeführten Sanierungen zeigt. Dabei ist zur Erforderlichkeit der vorliegenden Anordnung zur Detailuntersuchung nicht notwendig, dass bereits konkrete Maßnahmen von der Beklagten in den Blick genommen worden sind. Die Detailuntersuchung ist vielmehr die notwendige Vorstufe, um über rechtmäßige weitere Maßnahmen nach § 10 BBodSchG entscheiden zu können. Ohne genaue Kenntnis der bestehenden Gefährdung durch die Wirkungspfade Boden - Grundwasser und Boden - Mensch kann eine Entscheidung über die erforderlichen und angemessenen Maßnahmen zur Gefahrenabwehr nicht getroffen werden. Mögliche Maßnahmen, die je nach Ergebnis der Detailuntersuchung auch hier in Betracht kommen können, könnten z.B. verbindliche Nutzungsbeschränkungen oder Sanierungspflichten sein. Soweit die Klägerin davon ausgeht, auch ohne Vorliegen des Ergebnisses der Detailuntersuchung stehe bereits fest, dass die Beklagte keine weiteren Maßnahmen treffen werde, erschließt sich der Kammer diese Einschätzung der Klägerin nicht.
Entgegen der Ansicht der Klägerin sind die streitgegenständlichen Untersuchungen auch nicht aufgrund der bisher durchgeführten Untersuchungen entbehrlich. Dies ergibt sich bereits daraus, dass bei der bisherigen Orientierenden Untersuchung lediglich Oberbodenproben der offenen Bodenbeete im rückwärtigen Gartenbereich des Grundstücks Trift 1 entnommen und das Brunnenwasser beprobt wurden. Kleinrammbohrungen zur Untersuchung tieferliegender Erdschichten sowie eine weitergehende Untersuchung des an- und abfließenden Grundwassers wurden nicht vorgenommen. Hinzu kommt, dass seit den Orientierenden Untersuchungen schädliche Bodenveränderungen auf dem Nachbargrundstück festgestellt wurden, die sich unmittelbar an der Grundstücksgrenze zum klägerischen Grundstück befanden und sich auf diesem Grundstück fortsetzen. Angesichts der hohen kanzerogenen Wirkung der auf dem Grundstück befindlichen Stoffe im Kontakt Boden - Mensch erscheint die Anordnung weitergehender Untersuchungen erforderlich, um Gesundheitsgefahren zu vermeiden. Zudem können die zuvor aufgefundenen Stoffe die Qualität des Grundwassers nachhaltig beeinträchtigen. Die auf den Nachbargrundstücken bereits durchgeführten Untersuchungen und die Feststellung, dass dort schädliche Bodenveränderungen vorliegen, führen ebenfalls nicht dazu, dass die Untersuchungen auf dem ehemaligen Grundstück der Klägerin entbehrlich sind. Denn nur, wenn das Ausmaß und die Verteilung der Altlasten auf dem ehemaligen Grundstück der Klägerin untersucht wurden, kann die Beklagte entscheiden, ob weitergehende Anordnungen notwendig sind. Da dies grundstücksbezogen betrachtet werden muss, reichen die Erkenntnisse über die Nachbargrundstücke nicht aus.
Die unter Ziffer 1 angeordneten insgesamt neun Rammkernsondierungen mit der schichtenorientierten Entnahme von Bodenproben ist erforderlich, um einen Überblick darüber zu bekommen, welches Ausmaß die Verunreinigungen haben und in welchen Bereichen diese anzutreffen sind. Hieraus können sich Schlussfolgerungen für eine mögliche Sanierung ergeben. Bisher gab es keine Kleinrammbohrungen auf dem früheren Grundstück der Klägerin, womit bisher nicht ersichtlich ist, in welchem Umfang die Schadstoffe vorliegen und in welcher Tiefe diese anzutreffen sind. Durch die Untersuchung sowohl der oberen Bodenbereiche als auch tieferer Bodenschichten können Rückschlüsse gezogen werden, ob sich eine konkrete Gefährdung aufgrund des Wirkungspfads Boden - Mensch auf dem gesamten Grundstück ergibt und ob der Wirkungspfad Boden - Grundwasser betroffen ist. Mildere Mittel, um dies ebenso effektiv herauszufinden, sind nicht ersichtlich.
Gleiches gilt für die unter Ziffer 2 angeordnete Untersuchung des Grundwassers im Rahmen von zwei Direct-Push-Sondierungen. Mildere Mittel, um im gleichen Maße herauszufinden, ob es durch die schädlichen Bodenveränderungen auf dem früheren Grundstück der Klägerin ebenfalls zu weitergehenden Verunreinigungen des Grundwassers kommt, sind nicht ersichtlich. Durch den Vergleich der Schadstoffbelastung des Grundwassers im An- und im Abstrom lässt sich ermitteln, ob es durch die vorhandenen Schadstoffe auf dem früheren Grundstück der Klägerin zu einer Verschlechterung des Grundwassers aufgrund von Altlasten auf diesem Grundstück kommt. Diese Erkenntnisse sind erforderlich, um die Notwendigkeit von Sanierungsmaßnahmen abschätzen zu können. Eine solche Untersuchung sieht Ziffer 3.2 Buchst. c) des Anhangs 2 zur BBodSchV zudem ausdrücklich bei Altstandorten mit besonders ungleichmäßiger Schadstoffverteilung vor. In diesen Fällen kann durch Rückschlüsse oder Rückrechnung aus Abstrommessungen im Grundwasser unter Berücksichtigung insbesondere auch der Stoffkonzentration im Anstrom eine Abschätzung der Schadstoffkonzentration im Sickerwasser erfolgen. Dies setzt folglich Grundwasseruntersuchungen an zwei Stellen voraus, wie sie von der Beklagten in Ziffer 2 angeordnet wurden. Dabei bedarf es nicht der Ausweitung des untersuchten Gebiets auf das gesamte Gelände der ehemaligen Gasanstalt, da der Blick auf die Belastung des ehemaligen Grundstücks der Klägerin ausreichend ist, um festzustellen, ob sich aus den dort vermuteten Altlasten negative Auswirkungen auf das Grundwasser ergeben.
Hinsichtlich der Ziffer 3, durch die die Entnahme und Analyse einer Grundwasserprobe aus dem Gartenbrunnen angeordnet wurde, gilt ebenfalls, dass diese als erforderlich anzusehen ist. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass bereits aufgrund der Beprobung des Gartenbrunnens im Jahr 2006/2007 Hinweise zur eingeschränkten Nutzbarkeit des dort entnommenen Wassers gegeben wurden, da eine erhöhte Cyanid-Belastung festgestellt wurde. Zur Prüfung, ob weiterhin eine eingeschränkte Nutzbarkeit vorliegt oder ob sogar weitergehende Maßnahmen notwendig sind, gibt es kein milderes Mittel als die Beprobung.
Dies gilt im gleichen Maße für die Anordnung in Ziffer 4 der Verfügung. Die Entnahme und Untersuchung von vier oberflächennahen Bodenmischproben knüpfen an die Orientierende Untersuchung an und sind notwendig, um festzustellen, ob es seitdem zu Veränderungen gekommen ist, die ggf. weitergehende Maßnahmen erfordern. Entgegen der Auffassung der Klägerin steht dieser Anordnung auch nicht Ziffer 2.1.1 des Anhangs 1 zur BBodSchV entgegen, wonach grundsätzlich eine geringere Anzahl an Proben vorgesehen ist. Denn diese Regelung stellt lediglich einen Grundsatz dar, von dem - wie vorliegend - in Ausübung pflichtgemäßen Ermessens abgewichen werden kann.
Auch die Erstellung eines Schichtenprofils aus den ermittelten Vermessungsdaten (Ziffer 5 der Anordnung) sowie die Erstellung eines gutachterlichen Berichts zur Gefährdungsabschätzung (Ziffer 6 der Anordnung) sind erforderlich. Zur Ermittlung der genauen Standorte der schädlichen Bodenveränderungen und zur Prüfung, ob eine Gefährdung besteht, ist kein milderes Mittel ersichtlich, als auf Grundlage der erhobenen Messdaten eine Darstellung einzufordern, wie der Boden genau aufgebaut ist und welche Gefährdungen aus den erhobenen Daten folgen. Dies ist entgegen der Einschätzung der Klägerin auch nicht Aufgabe der Beklagten, da es nicht um die Entscheidung geht, ob eine Bodensanierung notwendig ist, sondern vielmehr lediglich die erhobenen Daten in der Form eines Gutachtens einzureichen sind, das Einschätzungen zur Gefährdung enthält. Eine solche Einschätzung ist nach § 3 Abs. 5 Satz 1 BBodSchV Teil der Detailuntersuchung, durch die auch festgestellt werden soll, ob sich aus räumlich begrenzten Anreicherungen von Schadstoffen innerhalb einer Verdachtsfläche oder altlastverdächtigen Fläche Gefahren ergeben und ob und wie eine Abgrenzung von nicht belasteten Flächen geboten ist.
Auch das von der Klägerin als Alternative vorgelegte Konzept für die Durchführung einer Detailuntersuchung stellt kein milderes Mittel dar, das gleich effektiv wäre wie die angeordneten Untersuchungen. Denn in diesem Konzept ist lediglich ein kleiner Teil der von der Beklagten angeordneten Untersuchungen vorgesehen, so dass der Untersuchungsumfang und damit der Erkenntnisgewinn deutlich geringer ist. So sind keine in die Tiefe gehenden Bohrungen vorgesehen, die aber erforderlich sind, um den Umfang der vorhandenen Altlasten zu bestimmen und hieraus die Notwendigkeit von Sanierungsmaßnahmen ableiten zu können.
cc. Die angeordneten Untersuchungen sind darüber hinaus angemessen. Das gewählte Mittel steht in einem angemessenen Verhältnis zum Zweck der Maßnahme. Ziel der Maßnahme ist es, eine Gefährdung von Mensch und Umwelt dadurch auszuschließen, dass - anlassbezogen insbesondere mit Blick auf die auf dem Nachbargrundstück gefundene und sanierte Altlast - eine Kontrolle der Schadstoffverbreitung und eine Sammlung von Daten als Grundlage für zukünftiges behördliches Handeln stattfindet. Die hierfür angeordneten Maßnahmen stehen nicht außer Verhältnis zu dem Zweck. Nach Auffassung der Kammer konnte die Beklagte die Maßnahmen, die ausweislich eines von der Beklagten eingeholten Kostenvoranschlags vom 31. Januar 2020 voraussichtlich rund 11.600,- EUR kosten werden, rechtmäßig anordnen, um Gewissheit darüber zu erlangen, ob schädliche Bodenveränderungen in einer Form vorliegen, die es notwendig machen, weitere Maßnahmen zu ergreifen. Bei der Auswahl der konkreten Untersuchungsmethoden hat die Beklagte zudem darauf geachtet, möglichst kostengünstige und den Boden schonende Verfahren anzuordnen. Die Heranziehung eines Sachverständigen gemäß § 9 Abs. 2 Satz 2 in Verbindung mit § 18 BBodSchG konnte zudem angeordnet werden, weil hier keinerlei Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass die Klägerin selbst über den erforderlichen Sachverstand und die Detailkenntnisse verfügt, um die Untersuchungen ebenso qualifiziert (und dabei unter Umständen kostengünstiger) durchführen zu können.
b. Die Beklagte handelte auch nicht ermessensfehlerhaft, indem sie die Klägerin für die Detailuntersuchung in Anspruch nahm. Nach § 9 Abs. 2 Satz 1 BBodSchG können Untersuchungsanordnungen an die in § 4 Abs. 3, 5 und 6 genannten Verhaltens- und Zustandsstörer gerichtet werden. Sinn und Zweck gerade dieser Ermächtigung ist es dabei, möglichst zeitnah und effektiv entscheidungsreife Erkenntnisse über die Tatsache und das Ausmaß einer Altlast zu gewinnen und hierzu noch bestehende Unklarheiten zu beseitigen. Vor allem bei tatsächlich oder rechtlich noch ungeklärter Verhaltensverantwortlichkeit ist es daher nicht ermessensfehlerhaft, wenn sich die Behörde im Interesse einer alsbaldigen Durchführung von Untersuchungsmaßnahmen zunächst an den Zustandsverantwortlichen hält und komplexe Fragen nach den jeweiligen Verursachungsbeiträgen verschiedener Verantwortlicher erst einmal außen vor lässt, zumal jene nach der Konzeption des Gesetzgebers noch nachträglich im Verfahren über die Kostenverteilung nach § 24 Abs. 2 BBodSchG geklärt werden können.
Hiervon ausgehend war es ermessensfehlerfrei, gegen die Klägerin vorzugehen, weil diese sowohl für das Grundstück verfügungsbefugt war als auch finanziell die notwendigen Mittel für eine zügige Durchführung der Untersuchungen aufbringen konnte. Zudem gibt es - soweit ersichtlich und von der Beklagten ermittelt - keinen anderen Verantwortlichen, mangels Rechtsnachfolger der Firma Bruns & Hack insbesondere keinen Verhaltensstörer, der anstelle der Klägerin hätte in Anspruch genommen werden können.
4. Die Verfügung ist auch im Übrigen rechtmäßig.
Die streitgegenständliche Anordnung ist nicht wegen eines Verstoßes gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes rechtswidrig. Ein Verhalten, welches nach den Umständen das berechtigte Vertrauen hätte entstehen lassen können, die Behörde werde aus überlegten Gründen von ihren Befugnissen keinen Gebrauch mehr machen, hat die Beklagte gegenüber der Klägerin nicht an den Tag gelegt. Allein die schlichte Untätigkeit reicht zur Schaffung einer solchen Vertrauensgrundlage nicht aus. Entsprechend führt entgegen der Auffassung der Klägerin das Verhalten der Beklagten im Anschluss an die Orientierende Untersuchung in den Jahren 2006/2007 nicht dazu, dass ein schutzwürdiges Vertrauen der Klägerin hätte entstehen können, nicht für weitere Untersuchungen in Anspruch genommen zu werden. Zwar folgte auf die Orientierende Untersuchung zunächst und für längere Zeit keine weitergehende Untersuchungsanordnung. Stattdessen wurden die Klägerin und ihre damaligen Mieter auf Verhaltensweisen hingewiesen, um Gesundheitsgefährdungen auszuschließen. Hierdurch allein konnte aber kein schutzwürdiges Vertrauen darauf entstehen, dass auch zu einem späteren Zeitpunkt keine weiteren Untersuchungen oder ggf. Sanierungen notwendig werden würden. Aufgrund der Orientierenden Untersuchung stand fest, dass eine Belastung mit Schadstoffen vorlag, die lediglich zum damaligen Zeitpunkt - auf damaliger Erkenntnislage - keinen Anlass zu weiteren Maßnahmen gaben. Dies schließt es aber nicht aus, dass zu einem späteren Zeitpunkt aufgrund neuer Erkenntnisse oder Bewertungen weitere Untersuchungen angeordnet werden können. Hier lagen neue Erkenntnisse dadurch vor, dass auf dem Nachbargrundstück unmittelbar an der Grundstücksgrenze Verunreinigungen festgestellt wurden, die sich auf dem betroffenen Grundstück fortsetzen. Hinzu kommt, dass durch den Erlass des Niedersächsischen Umweltministeriums vom 24. August 2016 strengere Prüfwerte für die Bewertung der PAK anhand des Schadstoffs Benzo(a)pyren als Bezugssubstanz gegenüber den Unteren Bodenschutzbehörden mitgeteilt wurden, die von diesen bei der Ausübung ihres Ermessens zu berücksichtigen sind.
Eine Rechtswidrigkeit folgt entgegen der Auffassung der Klägerin nicht aus § 3 Abs. 5 Satz 2 BBodSchV, wonach von einer Detailuntersuchung abgesehen werden kann, wenn die von schädlichen Bodenveränderungen oder Altlasten ausgehenden Gefahren, erheblichen Nachteile oder erheblichen Belästigungen nach Feststellungen der zuständigen Behörde mit einfachen Mitteln abgewehrt oder sonst beseitigt werden können. Zwar hatte die Beklagte nach der Orientierenden Untersuchung in den Jahren 2006/2007 zunächst von der Anordnung von Detailuntersuchungen abgesehen und stattdessen lediglich Handlungsempfehlungen gegenüber der Eigentümerin und den Nutzern der Immobilie gegeben. Dies stellt allerdings keine notwendige und rechtsverbindliche Maßnahme i.S.d. § 10 Abs. 1 BBodSchG dar, zumal nicht ersichtlich ist, ob der neue Eigentümer Kenntnis über die gegenüber der Klägerin und ihren Mietern gegebenen Handlungsempfehlungen hat. Entsprechend kann hierin auch keine Abwehr der von den Altlasten ausgehenden Gefahren mit einfachen Mitteln gesehen werden, zumal, wie oben dargestellt, notwendige Maßnahmen nach § 10 Abs. 1 BBodSchG regelmäßig erst erlassen werden können, wenn eine Detailuntersuchung erfolgt ist. Nunmehr hat sich die Situation zudem dahingehend geändert, dass unter Zugrundelegung der neuen Erkenntnisse sowie der strengeren Prüfwerte nicht (mehr) hinreichend feststeht, dass die von den vorhandenen Verunreinigungen ausgehenden Gefahren mit einfachen Mitteln abgewehrt oder sonst beseitigt werden können. Die ursprünglich getroffene Einschätzung wird von der Beklagten somit aus nachvollziehbaren Gründen nicht mehr aufrechterhalten; eine Rechtswidrigkeit der angeordneten Detailuntersuchung folgt hieraus nicht.
Die Auferlegung der Untersuchungen zur Gefährdungsabschätzung beeinträchtigt die Klägerin schließlich nicht unzumutbar und ist auch verfassungsrechtlich unter Berücksichtigung ihres Eigentumsgrundrechts aus Art. 14 Abs. 1 GG angemessen. Dabei orientiert sich das Gericht an den Grundsätzen, die das Bundesverfassungsgericht zu den Grenzen der Zustandsverantwortlichkeit aufgestellt hat (vgl. BVerfG, Beschl. v. 16.2.2000 - 1 BvR 242/91 -, juris Rn. 46 ff.). Danach begegnet die Zustandsverantwortlichkeit etwa des Grundstückseigentümers im Grundsatz keinen verfassungsrechtlichen Bedenken, auch dann nicht, wenn ein Eigentümer allein wegen seiner Rechtsstellung ordnungsrechtlich verpflichtet werden kann, obwohl er die Gefahrenlage weder verursacht noch verschuldet hat. Der Zustandsverantwortliche ist überdies auch nicht aus verfassungsrechtlichen Gründen als (gegenüber Verhaltensstörern) stets nachrangig Haftender anzusehen. Allerdings bestimmen die gesetzlichen Vorschriften zur Zustandspflichtigkeit Inhalt und Schranken des Eigentums; Gerichte und Verwaltungsbehörden haben bei ihrer Auslegung und Anwendung daher stets die Tragweite der Eigentumsgarantie nach Art. 14 Abs. 1 und 2 GG zu beachten. Danach wiederum kann die Verantwortlichkeit im Ausmaß dessen, was dem Eigentümer zur Gefahrenabwehr abverlangt werden kann, begrenzt sein. Bestimmt wird die Zumutbarkeitsgrenze anhand einer Verhältnismäßigkeitsprüfung im Einzelfall. Dabei dient - bezogen auf den Fall bodenrechtlicher Sanierungspflicht - als Anhaltspunkt zunächst das Verhältnis des finanziellen Aufwands zu dem Verkehrswert des betroffenen Grundstücks nach Durchführung der Sanierung. Wird dieser Wert von den Kosten überschritten, entfällt in der Regel das Interesse des Eigentümers an einem künftigen privatnützigen Gebrauch des Grundstücks. Mehr als ein Anhaltspunkt ist dies aber nicht. In bestimmten Fällen darf eine Kostenbelastung den Verkehrswert des Grundstücks auch übersteigen, wenn nämlich der Eigentümer das Risiko der entstandenen Gefahr bewusst in Kauf genommen hat, etwa weil er ein Grundstück in Kenntnis von Altlasten erwirbt oder zulässt, dass dieses in einer risikoreichen Weise genutzt wird. Weniger schutzwürdig ist ein Eigentümer auch dann, wenn und soweit Risikoumstände beim Erwerb oder der Überlassung eines Grundstücks für ihn erkennbar waren und er sie fahrlässig verkannt hat. Hierbei erfolgt indes keine pauschale Gleichsetzung vorwerfbarer Unkenntnis mit positiver Kenntnis. Stattdessen wird die Zumutbarkeit u. a. nach dem Grad der Fahrlässigkeit beurteilt. Auch in den Fällen, in denen eine Kostenbelastung über den Verkehrswert des Grundstücks hinaus an sich zumutbar ist, darf sie sich schließlich nicht auf die gesamte wirtschaftliche Leistungsfähigkeit des Eigentümers erstrecken. Vielmehr muss der Eigentümer nur solches Vermögen einsetzen, das mit dem sanierungsbedürftigen Grundstück in rechtlichem oder wirtschaftlichem Zusammenhang steht, gleichsam also eine funktionale Einheit bildet. Und auch dies muss unter Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes erfolgen, scheidet also beispielsweise aus, wenn aufgrund einer mit der Sanierung verbundenen Kostenbelastung die Fortführung des Unternehmens oder Betriebs des Pflichtigen gefährdet ist (vgl. hierzu auch VG Arnsberg, Urt. v. 18.2.2013 - 8 K 780/12 -, juris Rn. 38 ff.). Die Grundsätze des Bundesverfassungsgerichts betrafen im konkreten Fall eine Heranziehung zur bodenschutzrechtlichen Sanierung. Sie gelten jedoch allgemein und prinzipiell für jeden Fall der Zustandsstörerhaftung, finden also auch in dem - vorliegenden - Fall Anwendung, in dem es zunächst um eine Detailuntersuchung zur Gefährdungsabschätzung auf Kosten des Pflichtigen geht (vgl. VG Arnsberg, Urt. v. 18.2.2013 - 8 K 780/12 -, juris Rn. 44 f. m.w.N.). Danach stellt sich die Inanspruchnahme der Klägerin gemäß § 9 Abs. 2 BBodSchG, verbunden auch mit einer vollumfänglichen Kostentragungspflicht aus § 24 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG, nicht als unzumutbar dar. Die voraussichtlichen Kosten für die Detailuntersuchung liegen bei rund 11.600,- EUR. Die Annahme, dass der Verkehrswert des innenstadtnahen Grundstücks darunter liegen könnte, ist fernliegend.
Die Kostenfestsetzung im streitgegenständlichen Bescheid in der Form des Widerspruchsbescheids ist ebenfalls rechtmäßig und findet ihre Rechtsgrundlage in §§ 1 Abs. 1, 3, Abs. 1, 5 Abs. 1 NVwKostG i.V.m. Ziffer 106.1.3 bzw. 1.9.1.1 der Anlage zur Allgemeinen Gebührenordnung.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711, 709 Satz 2 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Berufung gemäß § 124 a Abs. 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO durch das Verwaltungsgericht liegen nicht vor.
Hinweis:
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 18 BBodSchG
§ 4 BBodSchG
§ 10 BBodSchV
§ 1 WHG
§ 2 BBodSchG
§ 9 BBodSchG
§ 10 BBodSchG
§ 40 VwVfG
§ 167 VwGO
§ 9 Abs. 2 BBodSchG
§ 3 Abs. 5 Satz 2 BBodSchV
§ 173 Satz 1 VwGO
§ 265 Abs. 2 Satz 1 ZPO
§ 266 Abs. 1 ZPO
§ 265 Abs. 2 ZPO
§ 325 Abs. 1 ZPO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 4 Abs. 3, 5 und 6 BBodSchG
§ 2 Abs. 3 BBodSchG
§ 2 Abs. 2 Nr. 1b BBodSchG
§ 2 Abs. 2 Nr. 1c BBodSchG
§ 5 Abs. 1 Nr. 1 WHG
§ 2 Abs. 2 Nr. 3b BBodSchG
§ 2 Nr. 8 BBodSchV
§ 3 Abs. 4 BBodSchV
§ 9 Abs. 2 Satz 1 BBodSchG
§ 4 Abs. 3 BBodSchV
§ 4 Abs. 2 Satz 1 BBodSchV
§ 9 Abs. 2 Satz 1 und 2 BBodSchG
§ 4 Abs. 2 BBodSchG
§ 1 Abs. 1 NVwVfG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 3 Abs. 5 Satz 1 BBodSchV
§ 24 Abs. 2 BBodSchG
§ 10 Abs. 1 BBodSchG
§ 24 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711, 709 Satz 2 ZPO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 und 2 GG

Zitierte Entscheidungen: 4 B 24.21
16 A 1686/09
6 TG 1119/03
1 BvR 242/91
8 K 780/12