Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-11-13, Aktenzeichen 9 K 573/18
ECLI: ECLI:DE:VGK:2020:1113.9K573.18.00

Tenor:
Nr. 1, Nr. 3 Abs. 5 und 6 der Verfügung Nr. 61/2016 vom 21. Dezember 2016 in Gestalt der Verfügungen Nr. 67/2017 und Nr. 126/2017 und in Gestalt des Widerspruchbescheides vom 20. Dezember 2017 werden aufgehoben. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens zu ¾ und die Klägerin zu ¼.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Klägerin ist Teil des Konzernverbundes der Deutschen U. . Sie bietet u. a. im Voraus bezahlte Mobilfunkdienste („Prepaid-Produkte“) im Sinne des § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG an, wobei sie unterschiedliche Vertriebsstrukturen – unter Einbeziehung konzerninterner und -externer Dritter – nutzt.
Mit Inkrafttreten des Gesetzes zum besseren Informationsaustausch bei der Bekämpfung des internationalen Terrorismus am 30. Juni 2016 wurde auch die Regelung des § 111 TKG geändert. Die nunmehr geltende Fassung verpflichtet die Diensteanbieter, bei im Voraus bezahlten Mobilfunkdiensten eine Überprüfung der erhobenen Anschlussinhaberdaten anhand der Vorlage bestimmter, in § 111 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 bis 7 TKG enumerativ aufgeführter Identitätsnachweise vorzunehmen. Die Überprüfung kann grundsätzlich auch durch andere geeignete Verfahren erfolgen, die von der Bundesnetzagentur (BNetzA) nach § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG durch Verfügung im Amtsblatt festzulegen sind. Geeignete Verfahren müssen zum Zweck der Identifikation vor Freischaltung der vertraglich vereinbarten Mobilfunkdienstleistungen einen der aufgeführten Identitätsnachweise nutzen.
Nach Anhörung der betroffenen Kreise durch Veröffentlichung der beabsichtigten Verfügung im Amtsblatt der Bundesnetzagentur erließ die Beklagte die Verfügung Nr. 61/2016 vom 21. Dezember 2016 (Amtsblatt BNetzA Nr. 24/2016, Seite 4407). Mit der Verfügung Nr. 67/2017 vom 26. Juli 2017 (Amtsblatt BNetzA Nr. 14/2017, Seite 2805 ff.) ergänzte die Beklagte die Verfügung im Hinblick auf die Vorgaben für das Video-Identifikationsverfahren. Ein gegen die mit dieser Verfügung eingefügten Änderungen geführtes Widerspruchsverfahren wurde ausgesetzt. Mit der Änderungsverfügung Nr. 126/2017 vom 22. November 2017 (Amtsblatt BNetzA Nr. 22/2017, Seite 3414) änderte die Beklagte die Verfügung Nr. 61/2016 und hob u.a. einzelne Vorgaben zu den Verfahren Nr. 1, Nr. 2 und Nr. 3 auf.
Die konsolidierte Fassung der Verfügung Nr. 61/2016,
abrufbar im Internet über die Homepage der Bundesnetzagentur: https://www.bundesnetzagentur.de/DE/Sachgebiete/Telekommunikation/Unternehmen_Institutionen/Anbieterpflichten/OeffentlicheSicherheit/Verfuegung111/Verfuegunggemaess111-node.html
lautet auszugsweise:
„In § 111 Absatz 1 Satz 4 TKG wird der Bundesnetzagentur die Aufgabe zugewiesen, eine Festlegung zu treffen, welche anderen Verfahren als die im Gesetz vorgesehene unmittelbare Vorlage der Identifikationsdokumente bei dem Diensteanbieter zur Überprüfung der Daten des Anschlussinhabers gleichermaßen geeignet sind. Hiermit werden folgende weitere Verfahren zur Überprüfung der Anschlussinhaberdaten im Sinne des § 111 Absatz 1 Satz 4 TKG als geeignet festgelegt:
1. Erhebung der Anschlussinhaberdaten durch einen von dem Diensteanbieter in seinen Vertrieb eingebundenen und unmittelbar anwesenden Dritten mit Prüfung der Echtheit des Identitätsdokuments sowie der Übereinstimmung des künftigen Anschlussinhabers mit der im Identitätsdokument ausgewiesenen Person
Für Verfahren dieser Art gelten folgende Vorgaben:
(1) Der Diensteanbieter hat den Dritten hinsichtlich der Prüfung der Echtheit der Identitätsdokumente sowie des Ablaufs der Datenerhebung in geeigneter Weise, zum Beispiel durch eine Schulung der prüfenden Personen oder schriftliche Instruktion, zu unterweisen.
(2) Der Diensteanbieter hat sich vor der Beauftragung zu vergewissern, dass der ausgewählte Dritte die Gewähr dafür bietet, dass die Anweisungen hinsichtlich der Datenerhebung, Identitätsprüfung, Prüfung der Echtheit des Identitätsdokuments, der Fertigung der Kopien u.ä. sowie deren Übermittlung an ihn eingehalten werden. Dies hat er zu dokumentieren.
(3) Die erhebende Person hat das vorgelegte Identitätsdokument anhand der wesentlichen Merkmale durch Inaugenscheinnahme und haptische Wahrnehmung zum Ausschluss offensichtlicher Fälschungen zu prüfen.
(4) Der Dritte hat die Daten des Anschlussinhabers zu erheben. Zudem hat er sich zu vergewissern, dass die Person des künftigen Anschlussinhabers mit der im Identitätsdokument ausgewiesenen Person übereinstimmt.
(5) Der Diensteanbieter hat dafür zu sorgen, dass der Dritte in jedem Einzelfall eine opto-elektronische Kopie, Scan oder entsprechende Abbildung anfertigt und zum Zwecke der Prüfung unter Beachtung datenschutzrechtlicher und personalausweisrechtlicher Vorgaben an ihn übermittelt. Opto-elektronische Kopien, Scans oder entsprechende Abbildungen sind als solche zu kennzeichnen und dürfen nicht beim Dritten verbleiben. Für die beim Diensteanbieter vorgelegten Kopien gilt § 95 Absatz 4 TKG.
(6) Bei der Erhebung und Übermittlung der Daten an den Diensteanbieter zur Prüfung und Speicherung in der Kundendatei sind die datenschutzrechtlichen Vorgaben und Beschränkungen nach dem PAuswG zu beachten. Geeignete Maßnahmen zur Sicherstellung der Vertraulichkeit und Integrität der Daten sind hierbei einzusetzen.
(7) Der Diensteanbieter hat dafür zu sorgen, dass die Person, die die Erhebung der Daten, die Echtheitsprüfung des Ausweises und den Identitätsabgleich durchführt, in geeigneter Weise dokumentiert wird. Dem Diensteanbieter ist eine eindeutige Kennung dieser Person mit zu übermitteln.
2. Erhebung der Daten durch einen vom Diensteanbieter mit Teilen der Identitätsprüfung beauftragten Dritten anhand eines der aufgeführten Identitätsdokumente mittels persönlicher und räumlich unmittelbarer Anwesenheit des künftigen Anschlussinhabers (z.B. Post-Ident- Verfahren, IdentService von Hermes).
(1) Der Diensteanbieter hat sich vor der Beauftragung zu vergewissern, dass der ausgewählte Dritte die Gewähr dafür bietet, dass die Anweisungen hinsichtlich der Datenerhebung, Identitätsprüfung, Prüfung der Echtheit des Identitätsdokuments, der Fertigung der Kopien u.ä. sowie deren Übermittlung an ihn eingehalten werden. Dies hat er zu dokumentieren.
(2) Die erhebende Person hat das vorgelegte Identitätsdokument anhand der wesentlichen Merkmale durch Inaugenscheinnahme und haptische Wahrnehmung zum Ausschluss offensichtlicher Fälschungen zu prüfen.
(3) Der Dritte hat die Daten des Anschlussinhabers zu erheben. Zudem hat er sich zu vergewissern, dass die Person des künftigen Anschlussinhabers mit der im Identitätsdokument ausgewiesenen Person übereinstimmt.
(4) Der Diensteanbieter hat dafür zu sorgen, dass der Dritte in jedem Einzelfall eine opto-elektronische Kopie, Scan oder entsprechende Abbildung anfertigt und zum Zwecke der Prüfung unter Beachtung datenschutzrechtlicher und personalausweisrechtlicher Vorgaben an ihn übermittelt. Opto-elektronische Kopien, Scans oder entsprechende Abbildungen sind als solche zu kennzeichnen und dürfen nicht beim Dritten verbleiben. Für die beim Diensteanbieter vorgelegten Kopien gilt § 95 Absatz 4 TKG.
(5) Bei der Erhebung und Übermittlung der Daten an den Diensteanbieter zur Prüfung und Speicherung in der Kundendatei sind die datenschutzrechtlichen Vorgaben und Beschränkungen nach dem PAuswG zu beachten. Geeignete Maßnahmen zur Sicherstellung der Vertraulichkeit und Integrität der Daten sind hierbei einzusetzen.
(6) Der Diensteanbieter hat dafür zu sorgen, dass die Person, die die Erhebung der Daten, die Echtheitsprüfung des Ausweises und den Identitätsabgleich durchführt, in geeigneter Weise dokumentiert wird.
3. Überprüfung der Daten im Rahmen einer Videoübertragung mit sprachlicher oder unmittelbarer textlicher Kontaktaufnahme (z.B. Chat) durch Sichtung und Prüfung eines der aufgeführten Identitätsdokumente und gleichzeitigen Abgleich mit der vorzeigenden Person durch den Diensteanbieter oder einen von diesem beauftragten Dritten
(1) Der Diensteanbieter hat sich vor der Beauftragung zu vergewissern, dass ausgewählte Dritte die Gewähr dafür bieten, dass die Anforderungen hinsichtlich der Datenerhebung, Identitätsprüfung, Prüfung der Echtheit des Identitätsdokuments, der Fertigung der Kopien u.ä. sowie deren Übermittlung an ihn eingehalten werden. Dies hat er zu dokumentieren. Die Beauftragung darf nur erfolgen, wenn der Dritte verpflichtend eine jährliche Schulung auf Grundlage neuester Erkenntnisse einer mit Identitätsprüfungen oder der Prüfung von Ausweisdokumenten vertrauten öffentlichen oder allgemein anerkannten Stelle für seine Mitarbeiter durchführt oder durchführen lässt (z.B. durch das Bundeskriminalamt). Dies hat der Dritte zu dokumentieren. Erfolgt die Erhebung und Prüfung durch den Diensteanbieter selbst, gelten das Schulungserfordernis sowie die Dokumentationspflicht für ihn entsprechend.
(2) Es ist eine regelmäßig aktualisierte Ausweisdatenbank zu nutzen, die Prüfmerkmale für ausländische Identitätsdokumente enthält und vom Dritten bei Vorlage eines ausländischen Identitätsdokuments für den Abgleich heranzuziehen ist.
(3) Die erhebende Person hat das vorgelegte Identitätsdokument anhand der wesentlichen Merkmale durch Inaugenscheinnahme zum Ausschluss offensichtlicher Fälschungen auf äußerlich erkennbare Manipulationen zu überprüfen. Die Person des zukünftigen Anschlussinhabers ist zu diesem Zweck aufzufordern, das Identitätsdokument vor der Kamera entsprechend zu bewegen und zu positionieren (Kippen, Drehen etc.).
(7) Der Diensteanbieter hat dafür zu sorgen, dass die Person, die die Erhebung der Daten, die Echtheitsprüfung des Ausweises und den Identitätsabgleich durchführt, in geeigneter Weise dokumentiert wird.
(8) Die für die Erhebung und Übermittlung der Daten erforderliche Telekommunikation kann auch mit der erworbenen Mobilfunkleistung selbst aufgebaut werden, wobei die erworbene Mobilfunkleistung vor Freischaltung ausschließlich für diesen Kommunikationsvorgang möglich sein darf. Der Diensteanbieter darf dabei nicht ausschließlich außereuropäische Anbieter für die Videoübertragung zur Verfügung stellen.
(9) Bei Verwendung einer Anwendungssoftware für mobile Betriebssysteme für den Aufbau der Telekommunikationsverbindung zum Zwecke der Datenerhebung sind Jailbreak bzw. Rooting Detection Programme einzusetzen, die dem aktuellen Stand der Technik entsprechen.
(…)
4. Prüfung der erhobenen Anschlussinhaberdaten durch den Diensteanbieter mittels Abgleichs mit Daten, die bei einem eigens mit einer Identitätsprüfung beauftragten Dritten zum Zwecke des Abrufes vorgehalten werden und die ihrerseits anhand der Vorlage eines Identitätsdokuments im Sinne des § 111 Absatz 1 Satz 3 TKG oder eines gleich geeigneten Prüfverfahrens geprüft wurden (Vorabverifikation).
(1) Der Diensteanbieter hat sich vor der Beauftragung zu vergewissern, dass der ausgewählte Dritte die Gewähr dafür bietet, dass die Anforderungen aus dem jeweils angewandten Verfahren aus dieser Verfügung, insbesondere hinsichtlich der Datenerhebung, Identitätsprüfung, Prüfung der Echtheit des Identitätsdokuments, hinsichtlich der Fertigung der Kopien u.ä. sowie deren Übermittlung an ihn eingehalten werden. Dies hat er zu dokumentieren.
(2) Der Diensteanbieter hat sich zu vergewissern, dass der Abruf der vorgehaltenen Daten bei dem Dritten nur in dem Umfang erfolgt, wie er sich in Ansehung der zu erhebenden Anschlussinhaberdaten nach § 111 Absatz 1 TKG aus dem ursprünglich vorgelegten Identitätsdokument ergibt.
(3) Der Diensteanbieter hat sich zu vergewissern, dass die Übermittlung der vorgehaltenen Daten durch den Dritten an ihn nur erfolgt, soweit der Inhaber der Daten nach einem vorgesehenen Verfahren verbunden mit einer Authentifizierung der Person des Dateninhabers (etwa durch Eingabe einer PIN) zugestimmt hat. Eine Initiierung der Übermittlung zwischen dem Dritten und dem Diensteanbieter durch den Inhaber der Daten unmittelbar kann ebenso möglich sein.
(4) Der Diensteanbieter hat dafür zu sorgen, dass der Dritte jeweils eine optoelektronische Kopie, Scan oder entsprechende Abbildung zum Zwecke der Prüfung unter Beachtung datenschutzrechtlicher und personalausweisrechtlicher Vorgaben an ihn übermittelt. Für den Diensteanbieter angefertigte opto-elektronische Kopien, Scans oder entsprechende Abbildungen sind als solche zu kennzeichnen und dürfen nicht beim Dritten verbleiben. Für die beim Diensteanbieter vorgelegten Kopien gilt § 95 Absatz 4 TKG.
(5) Im Falle der Übermittlung einer opto-elektronischen Kopie, Scan oder entsprechenden Abbildung durch den zukünftigen Anschlussinhaber selbst hat der Diensteanbieter diesen auf die datenschutzrechtlichen und personalausweisrechtlichen Beschränkungen für Kopien, Scans oder entsprechende Abbildungen hinzuweisen. Für die beim Diensteanbieter vorgelegten Kopien gilt § 95 Absatz 4 TKG.
5. Die Erhebung und Prüfung der Anschlussinhaberdaten kann auch im Wege des elektronischen Identitätsnachweises nach § 8 PAuswG und nach § 78 Aufenthaltsgesetz erfolgen. Auf § 111 Absatz 6 TKG wird hingewiesen.“
Hinsichtlich des Verfahrens Nr. 3 (Video-Identifikationsverfahrens) ist derzeit und zeitlich begrenzt die Vorgabe in Absatz 11 (Identifizierungsverfahren in abgetrennten und mit einer Zugangskontrolle ausgestatteten Räumen) ausgesetzt, um ein Arbeiten im Home-Office während der aktuellen Pandemielage zu ermöglichen.
Im Rahmen des Vertriebs ihrer Prepaid-Produkte setzt die Klägerin nach ihren eigenen Angaben konzernintern und -extern die Verfahren Nr. 1 bis 3 ein.
Die Klägerin legte bereits am 18. Januar 2017 Widerspruch gegen die Verfügung Nr. 61/2016 ein. Die Umsetzung der in der streitgegenständlichen Verfügung angeordneten Verfahren sei für die Klägerin nur mit einem erheblichen Aufwand möglich und mit der Kundenerwartung einer sofortigen Nutzung von Prepaid-Verfahren nicht zu vereinbaren. Besonderen Umsetzungsaufwand erfordere die Erstellung opto-elektronischer Kopien, Scans oder vergleichbarer Abbildungen. Die dafür notwendigen Geräte seien weder in den Geschäften des stationären Handels noch bei den für Post- und Video-Identifikation zuständigen Dritten vorhanden. Die in den festgelegten Verfahren vorgesehene Überprüfung sämtlicher übersandter Dokumente und der Abgleich dieser Dokumente mit den erhobenen Daten („Vier-Augen-Prinzip“) bedeute, dass sie einen eigenen, von ihr personell zu besetzenden Bereich in Ergänzung zu dem bei ihren Vertriebspartnern bereits vorhandenen Bereich einrichten müsse. Dies bedeute einen ganz erheblichen zusätzlichen Personalaufwand. Schließlich führten insbesondere die Vorgaben der Verfügung zum ersten Verfahren dazu, dass dieses Verfahren – anders als zuvor – zweistufig ausgestaltet werden müsse und die Identität zum einen vor Ort durch den Dritten und zum anderen erneut von dem Diensteanbieter nach dem „Vier-Augen-Prinzip“ überprüft werden müsste. Eine unmittelbare Freischaltung der SIM-Karten im Shop sei daher nicht mehr möglich, weil der zweite Prüfschritt nicht mehr im Shop durchgeführt werden könne.
Die Verfügung sei rechtswidrig. Für weite Teile der Verfügung fehle es zunächst an einer Ermächtigungsgrundlage. § 111 Abs. 1 Satz 4, 2. Halbsatz TKG ermächtige allein dazu festzulegen, welche anderen Verfahren als die in Satz 3 genannten zur Überprüfung erhobener Anschlussinhaberdaten geeignet seien. Regelungen zur Datenerhebung seien hingegen nicht von der Vorschrift gedeckt. Dies ergebe sich zunächst aus dem Wortlaut der Vorschrift, weil diese ausschließlich zur Festlegung von anderen „Verfahren zur Überprüfung der Richtigkeit“ der Anschlussinhaberdaten ermächtige und die Erhebung der Anschlussinhaberdaten nicht von der Vorschrift erfasst sei. Das Gesetz unterscheide in § 111 Absatz 1 Satz 1 und Satz 3 TKG ausdrücklich zwischen der Erhebung von Anschlussinhaberdaten einerseits und der Überprüfung der Richtigkeit der erhobenen Daten andererseits. Dies entspreche den Vorgaben des Gesetzgebers, der ebenfalls eine klare Trennung zwischen Überprüfung und Erhebung der Anschlussinhaberdaten vorgesehen habe und die Kompetenz der Bundesnetzagentur nach § 111 Abs. 1 Satz 4, 2. Halbsatz TKG allein auf die Regelung von weiteren, gleichermaßen geeigneten Verfahren zur Überprüfung beschränkt habe. Für die entsprechende Beschränkung der Regelungsbefugnis der Beklagten auf Verfahren zur Überprüfung spreche auch die Gesetzessystematik. Der Begriff der Erhebung umfasse sowohl die eigentliche Aufnahme der Anschlussinhaberdaten als auch die Überprüfung der Richtigkeit der Daten, was auch Wille des Gesetzgebers gewesen sei. Auch nach dem Sinn und Zweck der Vorschrift sei zwischen der Erhebung der Anschlussinhaberdaten einerseits, die bei sämtlichen geschäftsmäßigen Telekommunikationsdiensten, bei denen Rufnummern vergeben werden, erforderlich sei, und dem Sonderfall der Überprüfung der Richtigkeit dieser Daten andererseits, der lediglich bei Prepaid-Mobilfunkangeboten gesetzlich vorgeschrieben sei, zu unterscheiden. Nur bei Prepaid-Mobilfunkangeboten seien die gesammelten Datensätze bei Stichproben nämlich derart fehlerhaft, dass eine zusätzliche Überprüfung der Richtigkeit der Daten durch geeignete Identifikationsverfahren vom Gesetzgeber als notwendig angesehen worden sei. Dementsprechend beschränke das Gesetz in § 111 Absatz 1 Satz 4 TKG die Festlegung der Bundesnetzagentur zur Prüfung der Anschlussinhaberdaten auf diesen speziellen Teilbereich des Erhebungsvorgangs. Allgemeine Vorgaben zur Organisation der Erhebung, die sich nicht auf die Überprüfung im Sinne des § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG beschränkten, seien nicht von der Befugnis der Bundesnetzagentur umfasst. Die Festlegung regele hingegen in Nr. 1 vornehmlich die Erhebung von Anschlussinhaberdaten.
Die Beklagte habe Inhalt und Reichweite der materiellen Tatbestandsvoraussetzungen des § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG verkannt. Bei der Einbindung von Dritten in das in § 111 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1-7 TKG geregelte Verifikationsverfahren handele es sich nicht um ein „anderes Verfahren“ im Sinne von § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG. § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG enthalte keine Aussage darüber, ob bei den dort geregelten Verifikationsverfahren Dritte eingesetzt werden dürften oder nicht. § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG beziehe sich sowohl vom Wortlaut als auch der Systematik der Norm auf die Festlegung anderer – technischer – Methoden anstelle der Vorlage von Dokumenten, nicht darauf, von wem die Prüfung durchzuführen sei. Hiergegen spreche auch nicht die Regelung in § 111 Abs. 4 Satz 1 TKG, nach der der Diensteanbieter letztverantwortlich für die Erhebung und Speicherung der Anschlussinhaberdaten sei, auch wenn er sich eines Dritten bediene. Dass dieser nicht auch die Überprüfung als eine von dem Dritten wahrzunehmende Aufgabe ausdrücklich benenne, liege daran, dass die Überprüfung als Teil der Erhebung zu verstehen sei. Auch handele es sich bei § 111 Abs. 4 Satz 1 TKG nicht um einen Erlaubnistatbestand für den Diensteanbieter, Dritte einzubinden. Die Vorschrift diene der Klarstellung, dass der Diensteanbieter auch im Fall der Einbindung des Dritten verantwortlich bleibe. Auch sachlich sei eine einheitliche Datenerhebung und -überprüfung sinnvoll, weil wesentliche Bestandteile der Überprüfung – insbesondere die Identitäts- und Echtheitsprüfung – nur sinnvoll parallel bzw. zeitgleich mit der Datenerhebung und von der Person des die Daten Erhebenden durchgeführt werden könnten. Auch seien öffentlich-rechtliche Verpflichtungen nur dann zwingend in Person zu erbringen, wenn dies gesetzlich ausdrücklich angeordnet werde – was bei § 111 TKG nicht der Fall sei – oder sich dies aus dem Sinn und Zweck der Vorschrift ergebe. Auch letzteres sei nicht der Fall, weil auf die Verifikation von Identitätsdokumenten spezialisierte Dritte die Aufgaben besser wahrnehmen könnten, als der Diensteanbieter selbst. Zudem seien die vor Ort befindlichen Personen zum Teil besser in der Lage, eine umfassende und effektive Überprüfung vornehmen zu können. Auch werde der Wesensgehalt der in § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG ausgestalteten Verpflichtung durch die Übertragung auf einen Dritten nicht geändert. Auch bei einer Überprüfung durch einen Dritten müsse der Anschlussinhaber unmittelbar anwesend sein und dem verantwortlichen Vertriebsmitarbeiter sein Identitätsdokument zur Überprüfung vorlegen. Dieses Verfahren sei in § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG abschließend geregelt worden. § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG ermächtige die Bundesnetzagentur dementsprechend nicht, dieses weiter auszugestalten. Wie der Diensteanbieter die Einhaltung der gesetzlichen Anforderungen sicherstelle und seinen Vertrieb hierzu organisiere, sei allein seine Angelegenheit. Das von der Bundesnetzagentur vorgesehene Verfahren, wonach die Identitäts- und Echtheitsprüfung des Ausweisdokuments von einem Dritten vorgenommen werden dürften, der letzte Schritt – der Abgleich der erhobenen Daten mit den Daten im Ausweisdokument – hingegen zwingend beim Diensteanbieter zu verbleiben habe, sei wirklichkeitsfremd und unpraktikabel und bringe kein „Mehr“ an Sicherheit. Auch gehe die Bundesnetzagentur in ihrem FAQ-Dokument davon aus, dass die Überprüfung auf einen Dritten übertragen werden dürfe, wenn es sich um einen von dem erhebenden Dritten zu unterscheidenden Dritten handele. Das Gesetz gebe eine Aufteilung auf zwei unterschiedliche Dritte nicht vor. Für die Qualität der Überprüfung, die der Gesetzgeber bei der Neuregelung des § 111 TKG im Blick hatte, komme es entscheidend auf die Echtheits- und die Identitätsprüfung an, die durch die Person des die Daten Erhebenden erfolge. Eine Aufdeckung potentieller Täuschungsversuche durch den potentiellen Anschlussinhaber lasse sich durch das „Vier-Augen-Prinzip“ hingegen nicht erreichen. Allenfalls könnten durch den Datenabgleich Flüchtigkeitsfehler des Vertriebsmitarbeiters bei der Übertragung der Daten ausgemerzt werden. Zumindest dürfe die Verpflichtung nur auf konzernexterne Dritte Anwendung finden. Für eine Ausdehnung auf konzerninterne Dritte bestehe kein Anhalt, weil für diese dieselben qualitativen Vorgaben für die Datenverarbeitung gelten würden.
Ferner sei die Pflicht zur Anfertigung von opto-elektronischen Kopien in Nr. 1 Abs. 5 der angegriffenen Verfügung nichtig, weil sie datenschutz- und ausweisrechtlich unzulässig und zudem unverhältnismäßig sei. Diese verpflichte sie zu einem bußgeldbewehrten Verhalten, weil das Telekommunikationsgesetz hierfür keine Ermächtigungsgrundlage biete. Als bereichsspezifische Datenschutzvorschriften ließen die Vorschriften des Personalausweisgesetzes daneben keinen Raum für die Heranziehung der allgemeinen Datenschutzregelungen. Aus dem systematischen Zusammenhang zu § 95 Abs. 4 Satz 1 TKG könne sich nur dann eine gesetzliche Rechtfertigung ergeben, wenn dies zur Überprüfung der Angaben des Teilnehmers zwingend erforderlich sei. Wegen der unmittelbaren Anwesenheit des Gegenübers bestehe jedoch kein zwingender Bedarf für das Anfertigen von Fotokopien. Bei dem Anfertigen von Ausweiskopien gehe es somit nicht um eine Verifikation der Daten, sondern um eine Qualitätskontrolle der Vertriebsmitarbeiter. Schließlich bedeuteten diese Verpflichtungen einen völlig unverhältnismäßigen Aufwand für die Diensteanbieter bzw. deren Vertriebspartner.
Die in den weiteren Nummern 2. bis 5. der Verfügung enthaltenen Regelungen seien ebenfalls rechtswidrig bzw. nichtig, soweit sie die Erhebung von Anschlussinhaberdaten, spezifische Vorgaben für die Einbindung von Dritten, die Anfertigung und Übermittlung von elektronischen Scans und Papierkopien von Personalausweisen und die Fortsetzung des Erhebungs- und Prüfverfahrens bei Täuschungsverdacht beträfen.
Die streitgegenständliche Verfügung verletze sie auch in ihren Rechten, weil sie in ihrer unternehmerischen Freiheit aus Art. 12 GG betroffen sei.
Mit Widerspruchsbescheid vom 20. Dezember 2017 stellte die Beklagte den Widerspruch teilweise – hinsichtlich der mit der Verfügung 126/2017 aufgehobenen Vorgaben – ein und wies ihn im Übrigen zurück.
Der Widerspruch sei zulässig, aber unbegründet. Die Einbindung Dritter stelle ein selbstständiges Verfahren zur Prüfung der Richtigkeit der erhobenen Anschlussinhaberdaten dar, was sich zunächst aus dem Wortlaut des § 111 TKG ergebe. § 111 Absatz 1 Satz 1 TKG verpflichte ausschließlich die Diensteanbieter und Mitwirkende. Die Vorgaben zur Überprüfung der Richtigkeit in § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG seien an dieselben Verpflichteten gerichtet, was sich auch aus der amtlichen Begründung zur Neufassung des § 111 TKG ergebe, die feststelle, dass die Regelung die geschäftsmäßigen Erbringer von Telekommunikationsdienstleistungen verpflichte, die nach § 111 Abs. 1 Satz 1 TKG zu erhebenden Bestandsdaten der Anschlussinhaber auf ihre Richtigkeit hin zu überprüfen. Demnach seien Dritte, auch wenn sie in den Betrieb eingebunden seien, nicht der Normadressat. Ihre Einbindung stelle somit ein gesondertes Verfahren dar, das überhaupt erst durch die Einhaltung besonderer Vorkehrungen gleichermaßen als geeignet angesehen werden könne. Auch ein Grundsatz, öffentlich-rechtliche Pflichten delegieren zu dürfen, bestehe im Rahmen des § 111 TKG nicht. Eine ungeschriebene Berechtigung zur Delegation komme nicht in Betracht. Dies sehe offensichtlich auch der Gesetzgeber so, wenn er in der amtlichen Begründung ausführe, dass „von der Möglichkeit der Delegation“ häufig Gebrauch gemacht werde. Dabei habe er sich auf § 111 Abs. 3 TKG a. F., der eine eigene öffentlich-rechtliche Pflicht des Dritten konstituierte, bezogen. Dies werde auch aus der Zusammenschau mit § 112 TKG deutlich. Dort werde in Absatz 1 erst ausdrücklich die Möglichkeit eröffnet, eine andere Stelle mit der Führung der Kundendatei zu beauftragen. Beide Normen gehörten zu einem sachlich und technisch einheitlichen Vorgang, denn die Daten, die nach § 111 TKG zu erheben seien, müssten vor der Freischaltung in einer Kundendatei nach § 112 TKG gespeichert werden. Wenn für das Führen der Kundendatei eine ausdrückliche Erlaubnis zur Delegation erforderlich sei, könne im erweiterten Bereich der Datenerhebung nichts anderes gelten. Beide Normen basierten auf dem Erfordernis, eine sichere Datenlage bezüglich der nach § 111 TKG erhobenen Daten zu gewährleisten. Selbst wenn die Delegation der Erhebungspflicht vom Gesetzgeber als gegeben akzeptiert worden sei, gelte dies jedoch nicht für die mit der Neufassung des § 111 TKG eingeführte spezielle Prüfpflicht für im Voraus bezahlte Mobilfunkleistungen. Dies sei nach Sinn und Zweck der Vorschrift ausgeschlossen und folge auch aus der Gesetzesbegründung, wonach die Richtigkeit des Datenbestandes effektiv und nachhaltig nur mittels eines zentralen Systems zur Verifikation durch den Diensteanbieter sichergestellt werden könne. Daraus folge, dass die Einbindung eines Dritten bei der Datenprüfung nicht vom gesetzlichen Grundfall des § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG gedeckt sei, sondern ein anderes Verfahren im Sinne des § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG darstelle. Damit die Einbindung eines die Daten auch erhebenden Dritten mit diesem Verständnis vereinbar sei, bedürfe es stets und unabhängig von der Art der Prüfung durch den Erhebenden einer Prüfung auf Seiten des Diensteanbieters, was zur Überprüfung auch die Übersendung einer Kopie zwingend erfordere. Gleichwohl habe die Beklagte das Bedürfnis erkannt, aus wirtschaftlichen Gründen Aufgaben auf externe Dienstleister oder Tochterunternehmen zu verlagern. Um der Prüfpflicht des Diensteanbieters nachkommen zu können, wie sie in der amtlichen Gesetzesbegründung beschrieben worden sei, sei als absolutes Mindestmaß sicherzustellen, dass der in den Vertrieb eingebundene (und am Verkauf interessierte) Dritte die Prüfung nicht allein durchführe. Die Formulierung des § 111 TKG in Zusammenschau mit der amtlichen Begründung lege nahe, dass bei der Prüfung der erhobenen Daten ein „Vier-Augen-Prinzip“ angewendet werden solle, bei dem die Daten, die der Dritte erhoben habe, durch ein zentralisiertes System auf Seiten des Diensteanbieters geprüft werden sollten. Für die Einbindung eines Dritten in die Datenerhebung, wie sie bei Vertriebspartnern mit lokalen Verkaufsstellen der Fall sei, habe die Beklagte berücksichtigt, dass beim Erwerb der Prepaid-SIM-Karte in einer lokalen Verkaufsstelle tatsächlich nur der Dritte die Person des Anschlussinhabers und dessen Identitätsdokument vor Augen habe. Diese unmittelbare Prüfmöglichkeit sei nach Ansicht des Beklagten sinnvoll nutzbar, sofern damit nicht die gesamte Prüfleistung durch den Dritten erbracht werde. Es erscheine daher angemessen, die notwendigen Schritte einer Identitätsprüfung, d. h. Prüfung der Echtheit und Unversehrtheit eines Dokuments und den Personenabgleich, durch den erhebenden Dritten prüfen zu lassen. Die Prüfung durch den Diensteanbieter bzw. eines von diesem eigens zu diesem Zweck beauftragten Dritten sei in diesem Fall auf den finalen Schritt beschränkt, in welchem die erhobenen Daten mit dem ihm vorgelegten Dokument (Kopie, Scan, Screenshot oder Ähnliches) abgeglichen würden. Erst mit Abschluss der Prüfung durch den Diensteanbieter sei der Prüfvorgang insgesamt abgeschlossen und eine Freischaltung des Telekommunikationsanschlusses zulässig. Mit der Lesart der Klägerin würde hingegen der mit der Gesetzesänderung verfolgte Zweck nicht erreicht und der unzureichende status quo fortgeführt, bei dem der Diensteanbieter sich mit der vertraglichen Verpflichtung des Vertriebspartners zur Ausweisprüfung entlasten würde, ohne selbst einer Prüfpflicht nachzukommen oder eine zuverlässige Prüfung tatsächlich nachweisen zu können. Diese Vorgaben müssten aufgrund des Gleichbehandlungsgrundsatzes gleichermaßen konzerninterne Dritte treffen.
Die Rechtsgrundlage in § 111 Absatz 1 Satz 4 TKG umfasse alle Regelungen, die in der Verfügung getroffen worden seien, einschließlich solcher, die Auswirkungen auf den Erhebungsvorgang hätten. Die Erhebung der Daten sei Grundvoraussetzung der Datenprüfung. Dies zeige sich bereits an der Formulierung des § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG, der davon spreche, dass bei im Voraus bezahlten Mobilfunkdiensten die Richtigkeit der nach Satz 1 erhobenen Daten vor der Freischaltung zu überprüfen sei. Ein Verfahren zur Prüfung der Richtigkeit müsse daher auf einem zuverlässigen Erhebungsvorgang basieren. Sofern die Prüfung zum Teil auf einen Dritten ausgelagert werde, der in einem Vorgang die Erhebung durchführe, könne der Prüfvorgang nur dann sinnvoll geregelt werden, wenn die Erhebung als Grundvoraussetzung mindestens ein entsprechendes Niveau an Verlässlichkeit gewährleiste. Im Übrigen beinhalteten die angegriffenen Vorgaben der Verfügung keine Vorgaben hinsichtlich der Erhebung selbst, sondern beträfen allenfalls Voraussetzungen, die auch für den Erhebungsvorgang oder den Erhebenden gelten würden, um eine Prüfung durch diesen als geeignet einstufen zu können. Dies gelte für die weiteren Verfahren der Verfügung entsprechend. Bei den gemachten Vorgaben handele es sich um solche, die redaktionell oder in einem Sinnzusammenhang mit der Erhebung stünden. Vorgaben im Hinblick auf die Datenerhebung bzw. das „Wie“ der Erhebung würden jedoch nicht gemacht. Die Überprüfung der Daten sei nach dem Gesetzeswortlaut eine eigenständige Pflicht und ein zusätzlicher Verfahrensschritt, der selbstständig neben der gesetzlichen Pflicht zur Erhebung und Speicherung stehe. Diese Aufteilung mache es notwendig, den Diensteanbieter zur Durchführung der Prüfpflicht zu befähigen, was nur durch Vorliegen des Identitätsdokuments in geeigneter Form möglich sei. Für die Anfertigung von Kopien durch den Diensteanbieter stelle § 95 Abs. 4 TKG insoweit eine hinreichende Bereichsausnahme zur Verfügung, die den Vorschriften des Personalausweisgesetzes vorgehe. Im Rahmen von § 111 TKG sei das Anfertigen von Kopien erforderlich, damit der Diensteanbieter Kundendaten prüfen könne. Das Erstellen der Kopien könne auch durch den Dritten erfolgen, weil dieser im Rahmen einer Auftrags(daten)verarbeitung tätig werde und somit als „verlängerter Arm“ des Diensteanbieters zu betrachten sei. Die Weiterleitung der Kopien an diesen stelle insoweit keine Übermittlung der Daten an eine andere Stelle im datenschutzrechtlichen Sinne dar. Die Regelungen zur Auftrags(daten)verarbeitung würden durch das Ausweisgesetz nicht verdrängt, so dass sie auch im Falle des § 95 Abs. 4 TKG Anwendung fänden. Die Regelung des § 95 Abs. 4 TKG finde auch auf Scans und ähnliche Abbildungen Anwendung, sofern es sich um eine rein optische Wiedergabe des Dokuments handele. Dies gelte umso mehr, als Kopien ausschließlich die nach § 111 TKG erforderlichen Angaben enthalten dürften und vor allem der maschinenlesbare Bereich unkenntlich zu machen sei. § 95 Abs. 4 TKG stelle eine bereichsspezifische Ausnahme dar. Daher dürfe das Verständnis des Begriffs „Kopie“ nicht am bloßen Wortlaut verhaftet bleiben und darunter nur die bloße Kopie in Papierform verstanden werden. Verhindert werden solle auch eine automatisierte Erfassung der im Personalausweis enthaltenen Daten auf opto-elektronischem Weg. Auch eine opto-elektronische Erfassung (Scan), die nicht auf die Erfassung der gespeicherten maschinenlesbaren Daten abziele, sondern eine digitale Faksimilierung des Dokuments bedeute, sei nach teleologischer Auslegung des Regelungsgehalts von § 95 Abs. 4 TKG zulässig. Ein Scan bedeute keinen gegenüber einer Kopie verstärkten Eingriff, wenn statt der optischen Abbildung ein auf die nach § 111 TKG erforderlichen Daten beschränkter (Rest)Scan angefertigt werde. Ebenso verhalte es sich mit Screenshots, Fotos oder entsprechenden Abbildungen, weil diese – gleich einer Kopie in Papierform – lediglich eine technisch hergestellte optische Wiedergabe des Dokuments darstellten, die zum Zwecke der digitalen und damit unmittelbaren Übermittlung an den Diensteanbieter als Alternative zur Kopie in Papierform angefertigt würden. Ein Speichern der Daten auf der Kopie, dem Scan oder der sonstigen Abbildung finde nicht statt. Der Dritte werde verpflichtet, Dokumente und Abbildungen nach erfolgter Weiterleitung an den Diensteanbieter unverzüglich zu löschen. Der Diensteanbieter erhalte die Kopie, den Scan o. ä. lediglich zum Zwecke der Prüfung in Form eines Vergleiches der Kopie mit den erhobenen Daten. Gespeichert werden dürften auf Seiten des Diensteanbieters nur die erhobenen Daten, die mithilfe der Kopie, Scan o. ä. lediglich abgeglichen würden. Auch hier seien diese nach Abschluss der Prüfung unverzüglich zu löschen.
Die Klägerin hat am 19. Januar 2018 Klage erhoben. Die Klage sei zulässig. Es handele sich bei der Verfügung um einen belastenden Verwaltungsakt, der Gegenstand einer Anfechtungsklage sein könne. Bezogen auf die Regelungen in Nr. 1 der Verfügung sei dieser bereits deshalb belastend, weil die Klägerin hierdurch gezwungen werde, die einschränkenden Gebote der Verfügung zu beachten, obwohl ihr das Gesetz mehr Möglichkeiten einräume. Auch die Erhebung der Anschlussinhaberdaten sei abschließend im Gesetz geregelt, so dass alle über das gesetzliche Pflichtprogramm hinausgehenden Regelungen für die Klägerin belastend seien. Im Übrigen bedürfe es für die Bejahung der Zulässigkeit lediglich der Möglichkeit einer Rechtsverletzung. Eine Klagebefugnis sei lediglich dann nicht gegeben, wenn offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise die von der Klägerin behaupteten Rechte bestehen könnten. Bezogen auf das Video-Identifikationsverfahren beantrage die Klägerin lediglich die Aufhebung der sie belastenden Anordnung eines „Vier-Augen-Prinzips“ für das Video-Identifikationsverfahren, bei dem es sich um eine selbstständige Regelung handele, die von der Hauptregelung teilbar sei und daher isoliert angefochten werden könne.
Die Klage sei auch begründet. Insoweit wiederholt und vertieft die Klägerin ihren Vortrag aus dem Verwaltungsverfahren und ergänzt ihn wie folgt: Die von der Beklagten eingeführten Regelungen führten zu besonderen Umsetzungsschwierigkeiten. Das von der Beklagten eingeführte „Vier-Augen-Prinzip“ führe zu einem erheblichen Personal- und Kostenaufwand. Für die von der Beklagten geforderte Erstellung, Übermittlung und Löschung der Ablichtungen seien zusätzliche Geräte und IT-Systeme erforderlich, die derzeit weder in den Geschäften des stationären Handels noch bei den für das Post- und Video-Identifikationsverfahren zuständigen Dritten vorhanden seien. Die eingeführten Verfahren erforderten zudem die Ablichtung und Versendung von Kopien sensitiver Identifikationsdokumente, wodurch das Risiko des Missbrauchs oder eines Verlusts oder der ungewollten Offenlegung von Daten steige. Schließlich führten die Vorgaben der Verfügung zu einer Beeinträchtigung für die Prepaid-Kunden, weil sich die Freischaltung der Prepaid-Karten durch die festgelegten Verfahren verzögere.
Für das in Nr. 1 geregelte Vor-Ort-Identifikationsverfahren enthalte § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG keine Ermächtigungsgrundlage. Unter „andere geeignete Verfahren“ im Sinne von § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG seien nach dem Verständnis des Worts „Verfahren“ nur die Festlegung anderer – technischer – Methoden anstelle der Vorlage von Dokumenten zu verstehen, nicht hingegen der von der Beklagten in Nr. 1 beschriebene Fall der Einbeziehung von Dritten. Dieser sei bereits in § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG enthalten. Der Wortlaut von § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG schließe die Einschaltung Dritter gerade nicht aus. Während § 111 Abs. 1 Satz 1 TKG die Pflicht zur Erhebung und Speicherung der Daten ausdrücklich an die Person des Diensteanbieters anknüpfe, löse sich Satz 3 von dieser Formulierung und lasse eine rein erfolgsorientierte Aufgabenerfüllung ausreichen. Außerdem würden in § 111 Abs. 1 Satz 1 TKG nicht nur die geschäftsmäßigen Erbringer von Telekommunikationsdiensten genannt, sondern auch Dritte als Mitwirkende. Die Einschaltung Dritter als Erfüllungsgehilfen sei – sofern diese nicht ausdrücklich gesetzlich ausgeschlossen oder geregelt werde – grundsätzlich unproblematisch zulässig, weil die Verantwortlichkeit in diesem Fall beim Verpflichteten bleibe. Davon zu differenzieren sei hingegen die Frage einer möglichen Übertragung öffentlich-rechtlicher Pflichten auf einen Dritten, die im Gesetz angelegt sein müsse. Bei der Pflicht zur Identitätsprüfung handele es sich auch nicht um eine höchstpersönliche Pflicht der Diensteanbieter. Höchstpersönlich seien Rechtspositionen nur dann, wenn sie sich nicht von der Person ihres Trägers lösen ließen und sich gerade in diesem personalen Bezug erschöpften. § 111 TKG enthalte insoweit keine spezifischen Vorgaben, die für eine höchstpersönliche Pflicht der Diensteanbieter sprächen. Im Übrigen sei selbst bei einer höchstpersönlichen Pflicht die Heranziehung eines Dritten als Erfüllungsgehilfe möglich. Die Beklagte gehe im Übrigen selbst davon aus, dass die Pflicht zur Identitätsüberprüfung auf einen Dritten übertragbar sei. Die Heranziehung Dritter zur Identitätsüberprüfung könne daher auf der Grundlage von § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG erfolgen und stelle dementsprechend auch „kein anderes Verfahren“ im Sinne von § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG dar. Nichts anderes folge aus § 111 Abs. 4 TKG, der lediglich die Verantwortlichkeit im Falle der Einbindung eines Dritten in die Datenerhebung regele. Die Formulierung der Norm sei aus historischen Gründen als Abgrenzung zur vorherigen, anderweitigen Rechtslage gewählt worden und diene bloß der „Klarstellung“, dass der Diensteanbieter auch im Fall der Einbindung Dritter in die Datenerhebung letztverantwortlich bleibe und seine Verantwortlichkeit nicht auf einen Dritten delegieren könne. Auch die Vorschrift des § 112 TKG spreche nicht für die Auslegung der Beklagten. Hierbei handele es sich zunächst um eine reine Klarstellung, dass die Kundendatei nicht durch den Verpflichteten selbst geführt werden müsse, sondern auch auf einen externen Dienstleister übertragen werden könne. Außerdem enthalte diese eine Einschränkung der Delegationsmöglichkeit der dort auferlegten Pflichten. Aus der Gesetzesbegründung werde deutlich, dass der Gesetzgeber die Überprüfung anhand der Vorlage von Ausweispapieren umfassend in § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG geregelt habe und unter „andere Verfahren“ lediglich solche Verfahren gefasst worden seien, bei denen die Identitätsprüfung nicht unter Anwesenden erfolgen könne. Sinn und Zweck der Gesetzesänderung sei die substantielle Verschärfung der Pflichten der Diensteanbieter dahingehend, dass eine Pflicht zur Identitätsprüfung eingeführt worden sei und der Diensteanbieter nunmehr auch beim Einsatz Dritter für die ordnungsgemäße Datenerhebung verantwortlich bleibe. Zwar sei daher im Fall der Einschaltung eines Dritten im Rahmen der Datenerhebung ein Mechanismus einzuführen, mit dem sichergestellt werde, dass es zu einer ordnungsgemäßen Datenerhebung komme. Die Beklagte habe jedoch nach den gesetzlichen Vorgaben nicht das Recht im Detail vorzugeben, wie dieser Mechanismus ausgestaltet sein müsse. Insoweit stünden der Beklagten auch auf der Grundlage von § 115 TKG ausreichende Maßnahmen zur Verfügung, um die Einhaltung der §§ 111 und 112 TKG zu überwachen. Auch sei die Einhaltung von § 111 Abs. 1 TKG gemäß § 149 Abs. 1 Nr. 29 TKG bußgeldbewehrt. Im Übrigen bestünden bereits gesetzliche Vorgaben im Hinblick auf die Ausgestaltung des Verhältnisses zwischen Diensteanbieter und Drittem aus dem Datenschutzrecht. Auch sei das von der Beklagten eingeführte „Vier-Augen-Prinzip“ inhaltlich nicht notwendig und stelle zudem einen unzureichenden Überprüfungsmechanismus dar. Der hauptverantwortliche Diensteanbieter habe im Fall der Erfüllung durch einen Dritten auch ohne „Vier-Augen-Prinzip“ ein Eigeninteresse, durch vertragliche Regelungen dafür Sorge zu tragen, dass die ihm obliegenden Aufgaben durch diesen erfüllt werden.
Auch die Anordnung einer Trennung zwischen Datenerhebung und -überprüfung im Rahmen des Video-Identifikationsverfahrens in Nr. 3 der Verfügung sei aus den bereits genannten Gründen nicht von der Ermächtigungsgrundlage des § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG gedeckt, deren Regelungsauftrag darauf beschränkt sei, festzulegen welche technischen Verfahren geeignet seien, die Identitätsüberprüfung zu gewährleisten. Auch bei diesen weiteren Verfahren dürfe die Beklagte keine Maßstäbe anlegen, die – wie das „Vier-Augen-Prinzip“ – nicht in § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG enthalten seien.
Ferner seien die in der Verfügung enthaltenen Regelungen zur Datenerhebung von der Ermächtigungsgrundlage des § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG nicht umfasst, weil diese die Beklagte ausschließlich dazu ermächtige, festzulegen, welche anderen „Verfahren zur Überprüfung der Richtigkeit“ der Anschlussinhaberdaten geeignet seien. Die Erhebung der Anschlussinhaberdaten sei hingegen nicht umfasst, wie die ausdrückliche Unterscheidung zwischen Erhebung und Überprüfung in § 111 Abs. 1 Satz 1 und Satz 4 TKG zeige.
Die angegriffene Verfügung könne auch nicht auf § 115 TKG gestützt werden. Dieser ermächtige allein dazu, die Einhaltung der gesetzlich festgelegten Verpflichtungen des Teils 7 des TKG zu überwachen und Verstöße ggf. zu sanktionieren. Eine Regelungs- und Festlegungskompetenz enthalte die Vorschrift nicht. Im Übrigen sei § 111 TKG insoweit „lex specialis“.
Rein hilfsweise werde vorgetragen, dass die Verfügung auch ermessensfehlerhaft sei. Der Beklagten fehle es zunächst an einem Entschließungsermessen, weil sie nach § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG verpflichtet sei, alternative Verfahren festzulegen. Im Übrigen seien die angegriffenen Anordnungen auch (aus den bereits genannten Gründen) unverhältnismäßig.
Die Verfügung verletze die Klägerin auch in eigenen Rechten. Neben einer Verletzung in der Berufsfreiheit der Klägerin, sei sie auch in Art. 3 GG verletzt, weil die Anbieter von Prepaid-Produkten unterschiedlich behandelt würden, abhängig davon ob die Datenprüfung von Dritten durchgeführt werde. Hierfür gebe es jedoch keine sachliche Rechtfertigung.
Sie begehre im Übrigen keine Gesamtaufhebung der Nummern 2 bis 4 der Verfügung, weil sie die alternativen Überprüfungsverfahren der Verordnung fortlaufend benötige. Die Verfügung sei hinsichtlich der gestellten Teilaufhebungsanträge materiell teilbar, weil auch ohne das „Vier-Augen-Prinzip“ für Video-Identifikationsverfahren und ohne die Regelungen zur Datenerhebung ein sinnhaftes Ganzes verbleibe. Auch bei Wegfall der angefochtenen Regelungen bleibe der Kern der Verfahrensregelungen bestehen und lediglich überschießende Regelungen fielen weg. Die Regelungen des Video-Identifikationsverfahrens würden durch die (rechtswidrige) Anordnung eines „Vier-Augen-Prinzips“ lediglich ergänzt und die rechtswidrige Anordnung einer zusätzlichen Prüfung der Daten durch den Diensteanbieter selbst stehe neben den Regelungen zur Überprüfung durch einen Dritten im Rahmen eines Video-Chats. Es bestehe kein zwingender innerer Zusammenhang mit den Schritten und Anforderungen an das Video-Identifikationsverfahren im Übrigen. Dasselbe gelte für die Streichung der durch die Beklagte angeordneten Pflichten zur Datenerhebung. Die Regelungen zur Ausgestaltung eines alternativen Überprüfungsverfahrens blieben auch dann weiter nachvollziehbar und rechtmäßig. Lediglich die ergänzenden, in der Sache jedoch nicht erforderlichen und von der Ermächtigungsgrundlage nicht gedeckten Pflichten bzw. Verfahrensschritte zur Datenerhebung fielen hierdurch weg. Es lägen Anhaltspunkte vor, dass die Beklagte die verbleibenden Bestandteile der Verfügung auch ohne die angegriffenen Bestandteile erlassen hätte. Hierfür spreche, dass § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG einen gesetzlichen Regelungsauftrag enthalte, d. h. eine Pflicht zum Erlass alternativer Überprüfungsverfahren bestehe, für die in § 150 Abs. 15 TKG eine Frist gesetzt werde. Es könne daher davon ausgegangen werden, dass die Beklagte die Verfügung auch ohne die angefochtenen Bestandteile erlassen hätte, wenn sie von dem Rechtmangel Kenntnis gehabt hätte. Auch aus dem Verfahren lasse sich der Wille der Beklagten erkennen, dass die Verfügung auf ihren rechtmäßigen Kern zurückfalle und nicht durch den Wegfall zusätzlicher, überschießender Teilregelungen insgesamt entfalle.
Die Klägerin beantragt,
Nr. 1 der Verfügung Nr. 61/2016 der Beklagten gemäß § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG vom 21. Dezember 2016 in Gestalt des Widerspruchbescheides vom 20. Dezember 2017 aufzuheben.
die folgenden Teile der Verfügung der aufzuheben:
Nr. 3 Abs. 5
Nr. 3 Abs. 6
sowie die folgenden Teile der Verfügung aufzuheben:
in Nr. 2 Abs. 1 Satz 1, Nr. 3 Abs. 1 Satz 1 und Nr. 4 Abs. 1 Satz 1 jeweils die Wörter „Datenerhebung“
in Nr. 2 Abs. 2 und Nr. 3 Abs. 3 jeweils das Wort „erhebende“;
in Nr. 2 Abs. 3 und Nr. 3 Abs. 4 jeweils die Wörter „die Daten des Anschlussinhabers zu erheben. Zudem hat er“;
in Nr. 2 Abs. 5 Satz 1 und Nr. 4 Abs. 6 jeweils die Wörter „Erhebung und“
in Nr. 2 Abs. 6 und Nr. 3 Abs. 7 jeweils die Wörter „die Erhebung der Daten“
in Nr. 3 Abs. 1 Satz 5 und Abs. 8 Satz 1 jeweils die Wörter „Erhebung und“
in Nr. 3 Abs. 9 die Wörter „zum Zwecke der Datenerhebung“;
in Nr. 4 Abs. 2 die Wörter „zu erhebenden“.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Beklagte ist der Ansicht, die Klage sei bereits wegen fehlender Klagebefugnis gemäß § 42 Abs. 2 VwGO unzulässig. Zwar sei die Klägerin Adressatin der Verfügung. Die Verfügung belaste diese jedoch nicht, weil durch die angegriffene Verfügung der Rechtsbestand der Klägerin nicht gemindert, sondern erweitert werde. Der Rechtsbestand der Klägerin werde hinsichtlich der Erhebung, Speicherung und Überprüfung der Daten zukünftiger Prepaid-Kunden durch § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG festgelegt. Dieser verpflichte die Erbringer von Telekommunikationsdienstleistungen im Prepaid-Kundengeschäft, bestimmte Verfahren einzuhalten. Durch die angegriffene Verfügung werde dieser gesetzlich definierte Rechtsbestand der Klägerin dadurch erweitert, dass ihr die Option eröffnet werde, andere Verfahren zusätzlich zu dem Verfahren nach § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG zu nutzen. Eine Verpflichtung zur Nutzung dieser Alternativverfahren bestehe jedoch nicht. Der Klägerin stehe es frei, sich dieser nicht zu bedienen und ihr Prepaid-Kundengeschäft nach Maßgabe der unmittelbaren gesetzlichen Regelungen des § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG abzuwickeln. In Bezug auf Nr. 4 der Verfügung sei die Anfechtungsklage auch deshalb unzulässig, weil dieses Verfahren nach den Angaben der Klägerin bei ihr keine Anwendung finde.
Die Überprüfung der Daten durch Dritte sei nicht bereits gemäß § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG zulässig. Normadressat des § 111 TKG sei, wer „geschäftsmäßig Telekommunikationsdienste erbringt oder daran mitwirkt". In erster Linie seien dies die Diensteanbieter, wohingegen dem Begriff der „Mitwirkenden" im Rahmen des § 111 TKG keine eigenständige Bedeutung zukomme, weil es diesen typischerweise tatsächlich und rechtlich im Verhältnis zum Diensteanbieter unmöglich sei, diese Pflicht eigenständig zu erfüllen. Der Wortlaut des § 111 Abs. 1 Satz 1 TKG und des § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG, der auf § 111 Abs. 1 Satz 1 TKG Bezug nehme, streite dafür, dass die Diensteanbieter ihre Prüfpflichten höchstpersönlich erfüllen müssten. Auch handele es sich bei den getroffenen Regelungen zur Einbindung Dritter um Regelungen zum Verfahren i. S. d. § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG. Im juristischen Sprachgebrauch würden Regelungen dazu, welche Personen bestimmte Handlungen vornehmen dürfen bzw. vornehmen müssen, häufig als Verfahrensregelungen bezeichnet. Auch die Normsystematik spreche für diese Auslegung. Dass § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG im Prepaid-Kundengeschäft keine Einbindung Dritter hinsichtlich der Überprüfung von Daten erlaube, ergebe sich bereits im Umkehrschluss aus § 111 Abs. 4 TKG, wenn dort die Einbindung Dritter hinsichtlich der Datenerhebung gemäß § 111 Abs. 1 Satz 1 (Festnetzanschlüsse und Mobilanschlüsse mit Laufzeitverträgen) und Abs. 2 TKG (elektronische Post) geregelt werde, nicht jedoch die Überprüfung von Daten gemäß § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG, die hier in Rede stehe. § 111 Abs. 4 TKG setze voraus, dass sich die Diensteanbieter hinsichtlich ihrer Pflichten zur Datenerhebung gemäß § 111 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 TKG eines Dritten bedienen dürfen, und stelle klar, dass sie auch dann für die Erfüllung dieser Pflichten selbst verantwortlich blieben. Dies lege nahe, dass der Gesetzgeber bewusst nur die Übertragung des Erhebungsvorgangs auf Dritte habe ermöglichen wollen. Zudem lege er den Dritten die eigenständige Pflicht auf, ihnen bekannt gewordene Änderungen der Daten unverzüglich den Diensteanbietern zu übermitteln.
Auch die Regelung des § 112 Abs. 1 Satz 2 TKG liefere einen weiteren Hinweis darauf, dass die Möglichkeit zur Übertragung der den Diensteanbietern gemäß § 111 Abs. 1 TKG auferlegten Pflichten auf einen Dritten nicht bereits durch § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG selbst umfasst sein solle. Der Gesetzgeber habe es, wie § 112 Abs. 1 Satz 2 TKG zeige, offensichtlich für notwendig erachtet, für die Diensteanbieter eigens eine rechtliche Grundlage zu schaffen, die es diesen erlaube, einen Dritten mit der Führung von Kundendateien zu beauftragen, wohingegen das Gesetz in § 111 Abs. 4 TKG ausdrücklich nur von der „Erhebung der Daten“ spreche.
Auch Normzweck und Entstehungsgeschichte sprächen für diese Auslegung. Zweck der Neuregelung des § 111 TKG sei es gewesen, die Pflichten der Diensteanbieter zu verschärfen. Dies spreche gegen eine stärkere Einbindung Dritter in die Erfüllung der den Diensteanbietern gemäß § 111 Abs. 1 TKG obliegenden Pflichten. Bei den Diensteanbietern habe eine verlässliche Datenlage hinsichtlich der Prepaid-Kunden geschaffen werden sollen, damit auf diese von den Sicherheitsbehörden bei Bedarf zur Terrorismus- und Kriminalitätsbekämpfung zurückgegriffen werden könne. Die nach der bisherigen Gesetzeslage zulässige Einbindung Dritter bei der Datenerhebung habe sich in dieser Hinsicht nach der Erkenntnis des Gesetzgebers als unzweckmäßig erwiesen. Um Abhilfe zu schaffen, sei es der gesetzgeberische Wille gewesen, durch § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG eine Überprüfungspflicht hinsichtlich der Daten zukünftiger Prepaid-Kunden zu etablieren und zugleich diese Überprüfungspflicht ausschließlich in die Hand der Dienstanbieter selbst zu legen und diese Pflicht als höchstpersönlich auszugestalten. Demgemäß habe der Gesetzgeber auch den bisherigen § 111 Abs. 2 TKG gestrichen, der eine Einbindung Dritter bei der Datenerhebung als zulässig voraussetzte, deren Pflichten näher regelte und eine Verletzung dieser Pflichten als Ordnungswidrigkeit unter Strafe stellte.
Die Klage sei auch unbegründet. § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG ermächtige die Beklagte zusätzlich zu den in § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG genannten Verfahren zur Überprüfung der nach § 111 Abs. 1 Satz 1 TKG erhobenen Daten, weitere zur Überprüfung geeignete Verfahren durch Verfügung im Amtsblatt festzulegen. Ob und welche anderen Verfahren die Beklagte festlege, stehe gemäß § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG i. V. m. § 40 VwVfG in ihrem Ermessen. § 111 Abs. 1 TKG müsse daher kein Vier-Augen-Verfahren vorsehen, damit die Beklagte ein solches in ihrer Verfügung festlegen dürfe. Ihr Ermessen habe die Beklagte ordnungsgemäß genutzt. Die Beklagte sei sich bewusst gewesen, dass ihr hinsichtlich der in der Verfügung getroffenen Regelungen Ermessen zustehe, was nicht zuletzt der Widerspruchsbescheid belege, in dem die Beklage sich mit dem Vorbringen der Klägerin im Widerspruchsverfahren auseinandersetze. Bereits im Vorfeld des Erlasses der Verfügung habe sich gezeigt, dass die Beklagte Erwägungen zum Ermessen angestellt habe. In der Auswertung der Stellungnahmen zur Verfügung gehe sie im Detail auf die Stellungnahmen der betroffenen Kreise ein. Auch habe die Beklagte die sich gegenüberstehenden Interessen im Einzelnen zutreffend erkannt und gewertet, wie sich aus ihren internen Entscheidungsvorlagen bzw. Vermerken und Schreiben an beteiligte Kreise ergebe.
Es liege auch kein Ermessensfehlgebrauch vor, da die Beklage sich bei Erlass der Verfügung ausschließlich vom Zweck des § 111 TKG, die Voraussetzungen für eine erfolgreiche Ermittlungstätigkeit bei der Bekämpfung von Terrorismus und Kriminalität zu schaffen, habe leiten lassen, wie insbesondere der Widerspruchsbescheid und der Inhalt der Verwaltungsakte belegten.
Schließlich liege auch keine Ermessensüberschreitung vor. Sofern die Klägerin rüge, dass § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG die Beklagte nicht berechtige, die Überprüfung der erhobenen Anschlussinhaberdaten unter Anwesenden zu regeln, weil dies bereits in § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG geregelt sei, sei dies zunächst aus den dargelegten Gründen unzutreffend.
Die Regelungen zur Einbindung unmittelbar anwesender Dritter seien auch verhältnismäßig. Insbesondere entsprächen sie dem legitimen Zweck, ein möglichst hohes Niveau der Richtigkeit der Daten zu erreichen und den Sicherheitsbehörden dadurch eine effektive Abwehr oder Verfolgung terroristischer und krimineller Taten zu ermöglichen. Zur Erreichung dieses Zwecks sei es erforderlich, dass die Letztverantwortung für die Richtigkeit der Daten beim Diensteanbieter bleibe. Dem Diensteanbieter stehe es gleichwohl frei, die erforderlichen Vorschritte einer ldentitätsprüfung (wie die Prüfung der Echtheit und Unversehrtheit des Identitätsdokuments und den Personenabgleich) durch einen Dritten durchführen zu lassen. Die Prüfung durch den Diensteanbieter bzw. durch einen mit der Prüfung beauftragten Dritten könne sich dann auf den finalen Schritt beschränken, in welchem die erhobenen Daten mit denen im vorgelegten Dokument (in Form von Kopie, Scan, Screenshot o.Ä.) abgeglichen werden. Durch die Einbindung eines Dritten komme es somit zu einer Zweiteilung des Verfahrens, jedoch nicht notwendigerweise zu einer Doppelprüfung.
Durch Ablichtung und Versendung von Kopien sensitiver Identitätsdokumente steige auch nicht das Risiko eines Missbrauchs, eines Verlusts oder einer ungewollten Offenlegung der Ablichtungen, weil dies durch den Einsatz sorgfältig ausgewählter und zuverlässiger Prüfpersonen sowie einer ausreichend geschützten EDV durch die Klägerin selbst verhindert werden könne. Die Verfügung stelle auch das mildeste Mittel zur Erreichung des Zwecks dar. Nach § 115 TKG mögliche Sanktionen seien genauso wie die Möglichkeit, ein Bußgeld nach § 149 Abs. 1 Nr. 29 TKG zu verhängen, nicht gleich geeignet, weil diese Maßnahmen nur ex-post – nach bereits erfolgten Verstößen – getroffen werden könnten. Der Zweck, die Sicherheitsbehörden durch die Vorhaltung korrekter Anschlussinhaberdaten jederzeit zu einer schnellen und effektiven Terrorismus- und Kriminalitätsabwehr- und -verfolgung zu befähigen, werde durch diese nicht erreicht.
Das Verfahren zur Einbindung unmittelbar anwesender Dritter sei zudem angemessen. Das Interesse der Beklagten an der Vorhaltung richtiger Anschlussinhaberdaten zur Terrorismus- und Kriminalitätsabwehr überwiege das Interesse der Klägerin an der uneingeschränkten Erbringung von Telekommunikationsdienstleistungen, auch soweit diese grundrechtlich geschützt seien. Die Berufsausübungsfreiheit der Diensteanbieter sei durch die Verfügung lediglich geringfügig betroffen. Als reine Berufsausübungsregelung sei diese bereits dann zulässig, wenn sie aufgrund vernünftiger Allgemeinwohlerwägungen zweckmäßig erscheine. Mit den Regelungen zu Prepaid-Karten betreffe die Verfügung lediglich einen Teilbereich des Geschäfts der Klägerin. In diesem Teilbereich führe die Verfahrensregelung möglicherweise zu einem organisatorischen und finanziellen Mehraufwand für die Klägerin. Eine das Geschäftsmodell gefährdende bzw. erdrosselnde Wirkung sei aufgrund des klägerischen Vortrags jedoch nicht erkennbar, zumal die Gesetzesänderung nach Kenntnis der Beklagten jedenfalls in den vergangenen 18 Monaten nicht dazu geführt habe, dass ein Marktteilnehmer die Geschäftstätigkeiten im Vertrieb von Prepaid-Karten eingestellt hätte. Zusammengefasst könne daher lediglich eine geringfügige Beeinträchtigung der Berufsausübungsfreiheit angenommen werden, der auf der anderen Seite der Schutz vor Terrorismus und schwerer Kriminalität – überragend wichtige Gemeininteressen – gegenüber stehe. Insbesondere das zweischrittige Überprüfungsverfahren sei notwendig, um sicherzustellen, dass bestmögliche Daten bei den Diensteanbietern vorliegen, die Letztverantwortung für die Richtigkeit der Daten in einer Hand bleibe, nämlich beim Diensteanbieter, und so ein hinreichend hohes Niveau zum Schutz vor Terrorismus und schwerer Kriminalität gewährleistet werde.
Auch eine Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG liege nicht vor. Sowohl bei der Einbindung Dritter in Erhebung und Prüfung von Daten als auch bei entsprechender Vornahme durch den Diensteanbieter sei die gleiche Anzahl an Prüfschritten notwendig. Der Dritte könne die Vorschritte einer ldentitätsprüfung durchführen, während der Diensteanbieter den finalen Prüfungsschritt ausführe. Es obliege dabei dem Diensteanbieter, in seinem Interesse und im Rahmen seiner Organisationshoheit dafür zu sorgen, dass es nicht zu einer Doppelung des finalen Prüfungsschritts (des Abgleichs der erhobenen Daten mit dem vorgelegten Dokument) komme. Die gleichwohl von der Beklagten geforderte Zweiteilung der Prüfung sei zur Erreichung eines hohen Sicherheitsniveaus erforderlich. Dabei seien als Dritte im Sinne des Verfahrens sowohl solche, die konzernextern, als auch solche, die konzernintern organisiert seien, anzusehen. Die Prüfung auf Seiten des Diensteanbieters diene nämlich nicht nur Kontrollzwecken, sondern entspreche der gesetzgeberischen Vorstellung, eine zentralisierte Verifikation durch den Diensteanbieter zu gewährleisten. Selbst wenn man aber in der Organisationsform (intern oder extern) ein sachliches Unterscheidungskriterium sähe und in der Folge eine Ungleichbehandlung annähme, wäre diese notwendig, damit die Diensteanbieter ihrer Letztverantwortlichkeit hinsichtlich der Überprüfung der Richtigkeit der Daten nachkommen könnten. Nach dem Zweck der Gesetzesnovelle des § 111 TKG solle die Letztverantwortlichkeit eindeutig und klar bei den Diensteanbietern verortet sein. Eine Zersplitterung der Verantwortlichkeiten zwischen Diensteanbietern und Dritten, unabhängig davon, ob es sich um konzerninterne oder konzernexterne Dritte handele, solle zum Zweck effektiver Terror- und Kriminalitätsbekämpfung vermieden werden. Bei Diensteanbietern, die den Vertrieb durch eigene Angestellte durchführen ließen, sei gesichert, dass die Letztverantwortlichkeit entsprechend dem gesetzgeberischen Leitbild einer einzigen Stelle zugeordnet sei.
§ 111 Abs. 1 Satz 4 TKG ermächtige die Beklagte im Übrigen auch dazu, nicht nur Regelungen zur Datenüberprüfung im engeren Sinne zu treffen, sondern auch Regelungen zur Erhebung der Daten i. S. d. § 111 Abs. 1 Satz 1 TKG. Datenerhebung und -überprüfung fielen nämlich in den typischen Situationen des Prepaid-Kundengeschäfts notwendigerweise zusammen, eine strikte Trennung sei nicht möglich. Der Mitarbeiter erhebe und prüfe zeitgleich, so dass beide Vorgänge im Regelfall einen Arbeitsschritt bildeten. Die Klägerin träfen daher keine Regelungen, die auf die Datenerhebung im engeren Sinne zielten. Sie sei lediglich von Regelungen betroffen, die auf die Datenüberprüfung zielen, die jedoch aufgrund des untrennbaren Zusammenhangs zwischen Erhebung und Überprüfung an die Erhebung anknüpfen und diese daher nicht unerwähnt lassen könnten.
Hilfsweise stütze die Beklagte die Verfügung zudem auf § 115 Abs. 1 Satz 1 TKG als Ermächtigungsgrundlage. § 115 Abs. 1 Satz 1 TKG ermächtige die Bundesnetzagentur allgemein Maßnahmen zu treffen, um die Einhaltung der Vorschriften des Teils 7 des Telekommunikationsgesetzes sicherzustellen. Dass die Beklagte die Verfügung nicht (auch) auf § 115 Abs. 1 Satz 1 TKG gestützt habe, stehe einer hilfsweisen Heranziehung dieser Bestimmung nicht entgegen. Das Austauschen von Ermächtigungsgrundlagen und somit auch das hilfsweise Stützen auf eine andere Ermächtigungsgrundlage sei grundsätzlich zulässig, wenn die anderweitige rechtliche Begründung nicht zu einer Wesensveränderung des angefochtenen Bescheids führe. Dies sei jedoch hier nicht der Fall. Beide Ermächtigungsgrundlagen dienten demselben Zweck, nämlich die Einhaltung der Vorschriften des Teils 7 des Telekommunikationsgesetzes sicherzustellen bzw. umzusetzen. Auch die anzustellenden Ermessenserwägungen seien, jedenfalls in Bezug auf den in Rede stehenden Fall, gleich. Es gehe – unabhängig von der Ermächtigungsgrundlage – darum, geeignete Maßnahmen zu treffen, um zu gewährleisten, dass es bei der Einbindung Dritter nicht mehr, wie in der Vergangenheit, zur Generierung eines mangelhaften Datenbestands hinsichtlich von Prepaid-Kunden komme. Auch die Verhältnismäßigkeitsprüfung im engeren Sinne sei gleich, weil es um die Abwägung zwischen den Grundrechten der Klägerin, insbesondere deren Berufsfreiheit, und dem Allgemeininteresse an einer effektiven Bekämpfung von Terrorismus und schwerer Kriminalität gehe. Die angegriffene Verfügung sei auch von der Ermächtigungsgrundlage des § 115 TKG gedeckt, weil sie die Einhaltung der Vorschrift zur Überprüfungspflicht im Sinne von § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG sicherstelle, indem sie spezielle Anforderungen für die unterschiedlichen Prüfungsverfahren formuliere. Dies sei von der Generalklausel des § 115 TKG gedeckt, der Gesetzgeber habe bewusst auf einen abschließenden Katalog von Aufsichtsmaßnahmen verzichtet. Die Beklagte sei insoweit nur gebunden, ihre Wahl im Rahmen ihres pflichtgemäßen Ermessens zu treffen.
Eine Teilaufhebung der Verfügung komme vorliegend nicht in Betracht. Die Verfügung stelle sich als einheitliche Ermessensentscheidung dar. Die Beklagte erachte die Datenerhebung für eine ordnungsgemäße Datenüberprüfung als unverzichtbar. Ebenso sei die Letztprüfungspflicht der Diensteanbieter für die Beklagte nicht wegzudenken, weil nur durch diese eine ordnungsgemäße Erhebung im Sinne von § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG garantiert werden könne. Die Beklagte hätte die Verfügung nur in dieser Form und nicht anders erlassen. Sofern die Beklagte eine Rechtswidrigkeit der Verfahren Nr. 1 bis 4 erkannt hätte, hätte sie nur das Verfahren Nr. 5 als gleich geeignetes Verfahren erlassen und so ihren gesetzlichen Regelungsauftrag gleichwohl erfüllt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte des vorliegenden Verfahrens sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
I. Die Klage ist zulässig.
1. Die Klägerin ist insbesondere gemäß § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt. Nach dieser Vorschrift ist die Klage nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt oder seine Ablehnung oder Unterlassung in seinen Rechten verletzt zu sein. Das ist dann der Fall, wenn nach dem tatsächlichen Klagevorbringen eine Verletzung eigener subjektiver Rechte des Klägers möglich erscheint. Dies ist bereits dann anzunehmen, wenn eine Verletzung eigener subjektiver Rechte des Klägers nicht offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Juli 2001 – 1 C 35.00 –, BVerwGE 114, 356 = juris Rn. 15; OVG NRW, Urteil vom 19. März 2019 – 4 A 1361/15 –, ZLW 2019, 309 = juris Rn. 91 f., m. w. N.
Subjektive Rechte vermitteln solche Normen, die nicht ausschließlich der Durchsetzung von Interessen der Allgemeinheit dienen, sondern zumindest auch dem Schutz individueller Rechte. In diesem Sinn drittschützend ist eine Norm, die das geschützte Recht sowie einen bestimmten und abgrenzbaren Kreis der hierdurch Berechtigten erkennen lässt.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 11.10.2016 – 2 C 11.15 –, juris Rn. 27, und vom 10.4.2008 – 7 C 39.07 –, BVerwGE 131, 129 = juris Rn. 19.
a) Eine mögliche Verletzung in subjektiven Rechten der Klägerin ist zunächst hinsichtlich Nr. 1. der angefochtenen Verfügung nach dem Klagevorbringen möglich. Die Klägerin ist als Anbieterin von Telekommunikationsdiensten Adressatin der Verfügung. Sie beruft sich darauf, dass die Überprüfung Vor-Ort durch Dritte mittels der in § 111 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 bis 7 TKG aufgeführten Dokumente bereits von Gesetzes wegen erlaubt sei. Soweit Nr. 1 der angegriffenen Verfügung Nr. 61/2016 vom 21. Dezember 2016 in der Fassung der Verfügungen Nr. 67/2017 und Nr. 126/2017 und in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 20. Dezember 2017 – nach dem Gesetzesverständnis der Klägerin – über die gesetzlichen Verpflichtungen hinausgehende Verpflichtungen enthält, ist eine mögliche Verletzung in eigenen Rechten daher jedenfalls nicht offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen.
b) Im Hinblick auf den von der Klägerin geltend gemachten Anspruch auf Aufhebung der Regelungen in Nr. 3 Abs. 5 und 6 der Verfügung Nr. 61/2016 in Gestalt der Verfügungen Nr. 67/2017 und Nr. 126/2017 und in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 20. Dezember 2017 ist eine Verletzung in eigenen Rechten nach den oben genannten Maßgaben ebenfalls möglich. Zwar handelt es sich bei der hier angegriffenen Allgemeinverfügung nicht um einen die Klägerin (nur) belastenden Verwaltungsakt. Denn die Klägerin ist nicht verpflichtet, neben der in § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG eröffneten Möglichkeit durch Vorlage eines Identitätsdokuments die bei Verkauf einer Prepaid-Karte vorgesehene Überprüfung der Identität vorzunehmen, auch die in der angegriffenen Verfügung geregelten weiteren Verfahren zu nutzen. Vielmehr wird ihr dies erst durch die angegriffene Verfügung ermöglicht. Ob dies zur Folge hat, dass die Klägerin sich nur gegen einzelne anfechtbare Nebenbestimmungen der Allgemeinverfügung wenden kann, wenn ihr ein subjektives Recht auf Erlass einer ermessensfehlerfreien Allgemeinverfügung zusteht oder ob eine Verletzung bereits deshalb möglich erscheint, weil diese für sich genommen für die Klägerin auch belastend sind, kann im Ergebnis offen bleiben.
Es erscheint jedenfalls nicht offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen, dass der Klägerin über § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG ein geschütztes (subjektives) Recht auf den ermessensfehlerfreien Erlass einer Festlegung der anderen geeigneten Verfahren im Sinne von § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG zusteht.
Vgl. grundsätzlich zur Möglichkeit und zu den Voraussetzungen einen Anspruch auf Erlass einer Allgemeinverfügung geltend machen zu können: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 16. Mai 1997 – 5 S 1842/95 –, juris Rn. 26; Stelkens in: Stelkens/Bonk/Sachs (Hrsg.), VwVfG, 9. Aufl. (2018), § 35 Rn. 274.
Es erscheint ebenfalls nicht ausgeschlossen, dass dieser Anspruch durch die von der Klägerin mit ihrer Klage in Frage gestellten Regelungen verletzt worden sein könnte und sie einen Anspruch auf den Erlass einer Allgemeinverfügung ohne die angegriffenen Regelungen hat.
Denn nach dem oben dargestellten Maßstab vermittelt die Regelung in § 111 Abs. 1 Satz 4, 2. Halbsatz TKG für den insoweit bestimmbaren und abgrenzbaren Kreis der Diensteanbieter subjektive Rechte, weil hierdurch auch Interessen der Diensteanbieter, nämlich ihre in den Schutzbereich von Art. 12 GG fallende Tätigkeit als Anbieter von Prepaid-Produkten, geschützt werden soll.
Der Gesetzesentwurf der Regierungsfraktionen, der u. a. die Neufassung des § 111 TKG in seinem Artikel 9 vorsieht und auf dem die hier in Rede stehende Fassung maßgeblich beruht, hat den Erfüllungsaufwand für die Wirtschaft in den Blick genommen und festgestellt, dass durch die in Artikel 9 vorgenommene Änderung des Telekommunikationsgesetzes, eine dauerhafte, zusätzliche Belastung der Telekommunikationsdiensteanbieter zu erwarten sei. Die im Gesetzesentwurf vorgesehene Nacherfassung des Erfüllungsaufwandes für die Wirtschaft durch die Angaben des Bundeswirtschaftsministeriums (BMWi) vom 20. Juni 2016 berücksichtigt dabei gerade auch, dass der bisherige Vertrieb der Prepaid-Produkte auf verschiedenen Vertriebswegen erfolgte, die von den Anbietern nach der Neuregelung überprüft werden müssen und dass für die Erfüllung der Überprüfungspflicht je nach Vertriebsweg unterschiedliche Kosten zu erwarten seien, während der Gesetzesentwurf selbst insoweit nur den Vertriebsweg des Erwerbs von Prepaid-Produkten unter Anwesenden regele.
Vgl. Gesetzesentwurf der Fraktionen CDU/CSU und SPD, Entwurf eines Gesetzes zum besseren Informationsaustausch bei der Bekämpfung des internationalen Terrorismus, BT-Drs. 18/8702, Seite 2; Nacherfassung des Erfüllungsaufwands für die Wirtschaft, Angaben des BMWi vom 20. Juni 2016, Anhang zum Protokoll-Nr. 18/84 des Deutschen Bundestages – Innenausschuss -, Seite 107.
Der Gesetzgeber hatte daher bei der vorgesehenen Festlegung der „anderen Verfahren“ die Interessen der Diensteanbieter im Blick, durch die Schaffung technikoffener Verfahren ein für Diensteanbieter und die Kunden praktikables Verfahren für diese Identitätsfeststellung zu entwickeln und damit das Interesse der Kunden und Unternehmen an einer einfachen Anschaffung eines Mobiltelefons zu wahren.
Vgl. die Ausführungen des damaligen Bundesinnenministers Dr. de Maizière bei der Beratung des Gesetzes im Deutschen Bundestag, Plenarprotokoll 18/176, Seite 17303.
Dementsprechend ist auch hinsichtlich der Festlegung der „anderen Verfahren“ im Sinne von § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG ein Anhörungsrecht für „die betroffenen Kreise“, zu denen insbesondere auch die Anbieter von Telekommunikationsdiensten zählen,
vgl. BT-Drs. 18/8702, Seite 23,
vorgesehen worden.
2. Der Klägerin mangelt es auch nicht an dem allgemeinen Rechtschutzbedürfnis für die Aufhebung der angefochtenen Bestimmungen.
Der Zulässigkeit des Antrags steht unter diesem Gesichtspunkt nicht entgegen, dass die angegriffenen Teile der Verfügung möglicherweise untrennbar mit den übrigen Bestandteilen der Verfügung verknüpft sind. Ob ein Verwaltungsakt oder eine Nebenbestimmung isoliert aufgehoben werden kann, ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts eine Frage der Begründetheit und nicht der Zulässigkeit eines Aufhebungsbegehrens, sofern nicht eine isolierte Aufhebbarkeit offenkundig von vornherein ausscheidet.
Vgl. BVerwG, vom 17. Oktober 2012 – 4 C 5.11 –, juris Rn. 5 und vom 21. Juni 2007 – 3 C 39.06 –, juris Rn. 20; ausdrücklich zur streitgegenständlichen Verfügung: VG Köln, Beschluss vom 23. Mai 2018 – 21 L 4882/17 –, juris Rn. 16 f., m. w. N.
Letzteres ist hier – bezogen auf den Aufhebungsantrag hinsichtlich Nr. 1 der Verfügung und die Aufhebungsanträge hinsichtlich der angegriffenen Regelungen zum Videoidentifikationsverfahren in Nr. 3 Abs. 5 und 6 der Verfügung – nicht der Fall. Auch im Hinblick auf die von der Klägerin angegriffenen Regelungen über die Datenerhebung scheidet eine offenkundige isolierte Aufhebbarkeit nicht aus, weil das Verhältnis der Verpflichtung zur Datenerhebung und der Verpflichtung zur Datenüberprüfung und in der Folge der Zusammenhang bzw. die Trennbarkeit dieser beiden Verpflichtungen erst im Rahmen der Begründetheit zu klären sein wird.
II. Die Klage ist im tenorierten Umfang begründet. Die angegriffene Allgemeinverfügung der Beklagten Nr. 61/2016 vom 21. Dezember 2016 in der Fassung der Verfügungen Nr. 67/2017 und Nr. 126/2017 und in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 20. Dezember 2017 ist rechtswidrig, soweit sich die Klägerin gegen die Regelungen in Nr. 1 der angegriffenen Verfügung (dazu unter 1.) und gegen die Regelungen in Nr. 3 Abs. 5 und 6 der angegriffenen Verfügung (dazu unter 2.) wendet und verletzt die Klägerin insoweit in ihren Rechten (siehe unter 3.). Die rechtswidrigen Regelungen sind insoweit auch materiell teilbar (dazu unter 4.), so dass die angegriffene Verfügung in diesem Umfang aufzuheben war (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Soweit die Klägerin sich hingegen ebenfalls gegen die Bestimmungen in Nr. 2 Abs. 1 Satz 1, Nr. 3 Abs. 1 Satz 1, Nr. 4 Abs. 1 Satz 1, Nr. 2 Abs. 2, Nr. 3 Abs. 3, Nr. 2 Abs. 3, Nr. 3 Abs. 4, Nr. 2 Abs. 5 Satz 1, Nr. 4 Abs. 6, Nr. 2 Abs. 6, Nr. 3 Abs. 7, Nr. 3 Abs. 1 Satz 5 und Abs. 8 Satz 1, Nr. 3 Abs. 9, Nr. 4 Abs. 2 wendet, insofern diese einzelne Regelungen betreffend die Datenerhebung enthalten, ist die Klage unbegründet, weil diese sich als rechtmäßig erweisen (unter 5.)
1. Nr. 1 der Verfügung der Beklagten Nr. 61/2016 vom 21. Dezember 2016 in der Fassung der Verfügungen Nr. 67/2017 und Nr. 126/2017 und in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 20. Dezember 2017 (nachfolgend auch nur Verfügung Nr. 61/2016) erweist sich als rechtswidrig, weil es an einer Ermächtigungsgrundlage für den Erlass der streitgegenständlichen Regelung fehlt. Nr. 1 der Verfügung 61/2016 regelt Verfahrensanforderungen für die Erhebung der Anschlussinhaberdaten durch einen von dem Diensteanbieter in seinen Vertrieb eingebundenen und unmittelbar anwesenden Dritten mit der Prüfung der Echtheit des Identitätsdokuments sowie der Übereinstimmung des künftigen Anschlussinhabers mit der in dem Identitätsdokument ausgewiesenen Person. Zur Festlegung dieser Verfahrensbestimmungen ist die Beklagte jedoch weder über § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG, vgl. dazu unter a), noch über § 115 TKG, vgl. dazu unter b), ermächtigt.
a) Die Festlegung in Nr. 1 der angegriffenen Verfügung ist zunächst nicht von der Ermächtigungsgrundlage des § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG gedeckt.
Nach § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG legt die Bundesnetzagentur nach Anhörung der betroffenen Kreise durch Verfügung im Amtsblatt fest, welche anderen Verfahren zur Überprüfung geeignet sind, wobei jeweils zum Zwecke der Identifikation vor Freischaltung der vertraglich vereinbarten Mobilfunkdienstleistung ein Dokument im Sinne des Satzes 3 genutzt werden muss. Die Andersartigkeit der Verfahren bestimmt sich dabei in Bezug auf den vorhergehenden Satz 3, der als gesetzlich vorgesehenes Verfahren der Überprüfung vorsieht, dass bei im Voraus bezahlten Mobilfunkdiensten die Richtigkeit der nach Satz 1 erhobenen Daten vor der Freischaltung durch Vorlage eines der in § 111 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 bis 7 TKG vorgesehenen Dokumente zu überprüfen ist. Es sollte nämlich gesetzlich nur der Vertriebsweg des Erwerbs von Prepaid-Karten unter Anwesenden gesetzlich erfasst sein, für den die Vorlage bestimmter zugelassener Identitätsnachweise vorgesehen wurde.
Vgl. Gesetzesentwurf zum besseren Informationsaustausch bei der Bekämpfung des internationalen Terrorismus, Nacherfassung des Erfüllungsaufwands für die Wirtschaft, Angaben des BMWi vom 20. Juni 2016, Anhang zum Protokoll-Nr. 18/84 des Deutschen Bundestages – Innenausschuss –, Seite 107.
Die Ermächtigung der Bundesnetzagentur in § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG, weitere, zur Erreichung des Zieles einer Identifikation des Anschlussinhabers gleichermaßen geeignete Verfahren zur Überprüfung der Angaben nach § 111 Absatz 1 Satz 1 zuzulassen, sollte hingegen für die Fälle Lösungen schaffen, in denen bei Erwerb des im Voraus bezahlten Mobilfunkdienstes aufgrund des gewählten Vertriebsweges eine Überprüfung anhand eines vorgelegten gültigen amtlichen Ausweises ausscheidet, beispielsweise durch die Möglichkeit der Überprüfung des Identitätsnachweises durch Web-Ident- oder Post-Ident-Verfahren.
Vgl. BT Drs. 18/8702, Seite 23.
Die Andersartigkeit der Verfahren nach § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG in Bezug auf § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG folgt nach dem Verständnis des Gesetzgebers daraus, dass in diesen Fällen nicht die (physische) „Vorlage“ des Dokuments zur Feststellung der Richtigkeit der erhobenen Daten beim Erwerb der Prepaid-Karte erfolgt, sondern die Identifikation mittels des genutzten Dokuments auf anderem Wege als durch Vorlage des Identitätsdokuments erfolgen soll. Bei diesen anderen geeigneten Verfahren im Sinne von § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG muss nach dem Gesetzeswortlaut ebenfalls ein Dokument im Sinne des Satzes 3 zur Identifikation genutzt werden, im Unterschied zum gesetzlich geregelten Fall kann dieses jedoch nicht beim Erwerb und der Erhebung der Daten beim Erwerbsvorgang – aufgrund des gewählten Vertriebsweges – vorgelegt werden.
Dieses Verständnis zugrunde gelegt steht der Bundesnetzagentur eine Ermächtigung zur Festlegung von Verfahren zur Überprüfung der Angaben nach § 111 Abs. 1 Satz 1 TKG nur zu, soweit diese nicht bereits von der gesetzlichen Regelung des § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG erfasst werden. Denn hierdurch sollten nur zusätzliche Möglichkeiten zur Durchführung der neu eingeführten Überprüfungspflicht aus § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG geschaffen werden. Die mit dem Verfahren Nr. 1 geregelte Überprüfung der Identität „Vor-Ort durch Dritte“ ist jedoch bereits von § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG umfasst, weil hierbei eine Überprüfung der Identität durch Vorlage des Dokuments erfolgt. Aus Wortlaut (dazu unter aa.), Sinn und Zweck (bb.) und Systematik der Vorschrift des § 111 (dazu unter cc) unter Berücksichtigung der Gesetzgebungsgeschichte lässt sich nicht herleiten, dass von der gesetzlichen Regelung nur die Überprüfung durch Vorlage bei dem Diensteanbieter erfasst sein sollte. Die Auslegung auch unter Berücksichtigung der Gesetzesbegründung (dd.) ergibt vielmehr, dass auch die Überprüfung durch Dritte von der gesetzlichen Regelung des § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG erfasst werden sollte.
aa) § 111 Absatz 1 Satz 3 TKG verpflichtet die geschäftsmäßigen Erbringer von Telekommunikationsdiensten sowie daran Mitwirkende bei im Voraus bezahlten Mobilfunkdiensten dazu, die nach § 111 Absatz 1 Satz 1 erhobenen Bestandsdaten der Anschlussinhaber vor der Freischaltung auf ihre Richtigkeit hin zu überprüfen. Dem Wortlaut der Neuregelung lässt sich kein Hinweis entnehmen, dass diese Verpflichtung durch den Diensteanbieter höchstpersönlich wahrgenommen werden muss. Bei der in § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG geregelten Überprüfungspflicht handelt es sich um eine Verpflichtung, die in engem Zusammenhang zu dem in § 111 Abs. 1 Satz 1 TKG geregelten Erhebungsvorgang steht. Auch aus der Tatsache, dass § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG davon spricht, dass die (bereits) „erhobenen“ Daten vor der Freischaltung zu überprüfen seien, was für eine Differenzierung und gesetzlich vorgesehene zeitliche Reihenfolge zwischen der Verpflichtung zur vorhergehenden (reinen) Erhebung der Daten und der nachfolgenden Verpflichtung zur Überprüfung der Daten spricht, lässt sich nach dem Wortlaut keine höchstpersönliche Verpflichtung der Diensteanbieter zur Überprüfung begründen. Denn allein die Erhebungspflicht wird in § 111 Abs. 1 Satz 1 TKG dem Diensteanbieter bzw. an der Erbringung Mitwirkenden ausdrücklich zugewiesen. Die Überprüfungspflicht ist hingegen gerade passivisch ausgestaltet („ist die Richtigkeit zu überprüfen“) und nennt keine Verpflichteten. Auch aus dem Begriff „Verfahren“ in § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG kann – wie auch die diesbezüglichen gegenläufigen Argumentationen der Beteiligten zeigen – in dieser Hinsicht nichts hergeleitet werden.
bb) Aus der Gesetzgebungsgeschichte lässt sich herleiten, dass mit der Einführung der Überprüfungspflicht in § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG eine Erweiterung der nach § 111 Absatz 1 Satz 1 TKG bereits bestehenden Pflicht zur Erhebung und Speicherung der Daten gewollt war.
Vgl. BT Drs. 18/8702, Seite 22.
Die im Gesetz vorgesehene ausdrückliche Differenzierung zwischen Erhebung und Überprüfung erklärt sich aus der Gesetzeshistorie. Die Neuregelung beruht darauf, dass die in § 111 Absatz 1 Satz 1 TKG a. F. geregelte (reine) Datenerhebungspflicht dazu führte, dass Daten von den Anbietern zwar gespeichert, aber häufig nicht verifiziert wurden.
Vgl. BT Drs. 18/8702, Seite 22; dazu auch Ufer, Die Verifikation von Kundendaten über den neuen § 111 TKG, MMR 2017, 83 (84 ff.)
Umstritten war insoweit, ob nach der damals geltenden Rechtslage eine gesetzliche Verpflichtung des jeweiligen Diensteanbieters zur Verifikation der erhobenen Bestandsdaten bestehe.
Vgl. BT Drs. 18/8702, Seite 22; Löwenau/Ipsen, in: Scheurle/Mayen (Hrsg.), TKG, 3. Aufl. (2018), § 111, Rn. 15; die Sachverständigen in der Anhörung des Innenausschusses gingen davon aus, dass nach der damals geltenden Rechtslage keine solche Verpflichtung bestehe: Mündliche Stellungnahme des Präsidenten des Bundeskriminalamtes Münch, Wortprotokoll der Anhörung am 20. Juni 2016, Protokoll-Nr. 18/84 des Deutschen Bundestages – Innenausschuss -, Seite 21; schriftliche Stellungnahme des damaligen Präsidenten des Bundesamts für Verfassungsschutz Dr. Maaßen, Protokoll-Nr. 18/84 des Deutschen Bundestages – Innenausschuss –, Seite 79.
Dies führte dazu, dass Prepaid-Karten für Anschlussinhaber mit nicht-existenten Personalien oder aber für Personen, die es tatsächlich gibt, aber die nicht tatsächlicher Vertragspartner sind, registriert wurden und diese u.a. durch Terroristen oder im Bereich der organisierten Kriminalität genutzt wurden, ohne dass den Sicherheits- und Verfolgungsbehörden wegen der falschen Angaben eine Nachverfolgbarkeit über die erworbenen Prepaid-Karten möglich war.
Vgl. dazu Mündliche Stellungnahme des Präsidenten des Bundeskriminalamtes Münch, Wortprotokoll der Anhörung am 20. Juni 2016, Protokoll-Nr. 18/84 des Deutschen Bundestages – Innenausschuss -, Seite 21, 29.
Gefordert wurde daher von Seiten der Sicherheitsbehörden, dass Anbieter verpflichtet werden sollten, die Daten zu überprüfen. Neu an der Regelung sollte sein, dass die Anbieter verpflichtet werden, ein gültiges Identitätsdokument vor Freischaltung der Prepaid-Karte zur Verifikation zu verlangen. Durch die neue Identifikationspflicht von Prepaid-Kunden sollten die Angaben in geeigneter Weise verifiziert und die Datenqualität verbessert werden.
Vgl. Stellungnahme im Innenausschuss des Bundestages: Mündliche Stellungnahme des Präsidenten des Bundeskriminalamtes Münch, Wortprotokoll der Anhörung am 20. Juni 2016, Protokoll-Nr. 18/84 des Deutschen Bundestages – Innenausschuss -, Seite 21; schriftliche Stellungnahme des damaligen Präsidenten des Bundesamts für Verfassungsschutz Dr. Maaßen, Protokoll-Nr. 18/84 des Deutschen Bundestages – Innenausschuss -, Seite 79
Dass die Verpflichtung zur Verifikation der Daten bei den Diensteanbietern höchstpersönlich verankert werden sollte, wurde ausweislich der Gesetzgebungsgeschichte hingegen nicht erörtert.
cc) Eine höchstpersönliche Verpflichtung lässt sich auch nicht unter Heranziehung von § 111 Abs. 4 TKG, der die Verantwortlichkeit des Diensteanbieters bei Einschaltung von Dritten regelt, entnehmen. Hiernach bleibt der Diensteanbieter für die Erfüllung der Pflichten nach Absatz 1 Satz 1 und Absatz 2 verantwortlich, wenn er sich zur Erhebung der Daten nach Absatz 1 Satz 1 und Absatz 2 eines Dritten bedient. Nach ihrem Wortlaut weist die Vorschrift daher die Verantwortung ausdrücklich den Diensteanbietern zu, um insoweit von der Vorgängervorschrift des § 111 Abs. 2 TKG a. F. abzuweichen, die ermöglichte, die Datenerhebungspflicht eigenverantwortlich von Dritten wahrnehmen zu lassen. Eine Ermächtigung, die Erhebung auf Dritte zu übertragen, ist dem Wortlaut von § 111 Abs. 4 TKG nicht zu entnehmen. Vielmehr setzt dieser voraus, dass der Diensteanbieter sich für die Erhebung der Daten nach § 111 Abs. 1 TKG eines Dritten bedienen darf und stellt für diesen Fall klar, dass der Diensteanbieter für die Erfüllung der Erhebungspflicht verantwortlich bleibt. Aus § 111 Abs. 4 TKG kann daher auch nicht geschlossen werden, dass die Überprüfungspflicht nach § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG nicht auf Dritte übertragen werden könne, weil sie nicht ausdrücklich in § 111 Abs. 4 TKG erwähnt werde. Vielmehr stellt sich insoweit die Frage, ob der Diensteanbieter für die Erfüllung dieser Pflicht ebenfalls verantwortlich bleibt, wenn er sich hierfür eines Dritten bedient. Unter Berücksichtigung des oben dargelegten Verständnisses der Überprüfungspflicht als Teil der Erhebungspflicht nach § 111 Abs. 1 Satz 1 TKG regelt dieser aber auch die Letztverantwortlichkeit des Diensteanbieters für die Erfüllung der Überprüfungspflicht bei Erhebung der Daten im Prepaid-Bereich nach § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG. Denn mit der Regelung soll klargestellt werden, dass es dem Diensteanbieter weiterhin frei steht, seine Pflicht zur Datenerhebung im Rahmen der Vorgaben für die Auftragsverarbeitung auf vertraglichem Wege insgesamt oder in Teilen auf Dritte zu delegieren. Er soll als Auftraggeber aber Hauptverantwortlicher mit allen Kontroll- und Überwachungspflichten bleiben.
Vgl. BT Drs. 18/8702, S 23.
Dieses Verständnis des § 111 Abs. 4 TKG zugrunde gelegt lässt sich auch nicht aus der Regelung des § 112 Abs. 1 Satz 2 TKG herleiten, dass es für eine Durchführung der Überprüfungspflicht nach § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG durch Dritte einer ausdrücklichen Ermächtigung bedürfte. Zum einen betrifft die ausdrückliche Ermächtigung in § 112 TKG nur die nach der Gesetzessystematik eigene, von der Erhebungs- und Überprüfungspflicht unabhängige Frage der Speicherung der Daten in einer Kundendatei, die keinen Rückschluss auf die Auslegung der Vorschrift des § 111 Abs. 1 TKG erlaubt. Denn insoweit ist § 111 Abs. 4 die speziellere Vorschrift für die Frage der Einbindung von Dritten bei der Erfüllung der Pflichten nach § 111 Abs. 1 TKG. Zum anderen lässt sich aus dieser Vorschrift auch nicht herleiten, dass es in diesem Bereich einer ausdrücklichen Ermächtigung bedürfe, um Dritte zu beauftragen. Mit der Einführung der ausdrücklichen Ermächtigung in § 112 Abs. 1 Satz 2 TKG, dass der Verpflichtung zur Führung einer Kundendatei auch dadurch nachgekommen werden kann, dass das Telekommunikationsunternehmen einen Dritten beauftragt, diese Kundendatei zu führen, sollte nach der Gesetzesbegründung nämlich nur die zuvor bereits geübte Praxis rechtlich verankert und den betroffenen Unternehmen die gebotene Rechtssicherheit gegeben werden.
Vgl. die Gesetzesbegründung des Gesetzes zur Neuregelung des Post- und Telekommunikationssicherstellungsrechts und zur Änderung telekommunikationsrechtlicher Vorschriften, mit dem § 112 Abs. 1 Satz 2 TKG zum 1. April 2011 eingeführt wurde: BR-Drs. 490/19, Seite 26; BT-Drs. 17/3306, Seite 20.
dd) Eine höchstpersönliche Verpflichtung des Diensteanbieters kann auch nicht unter Hinweis auf die Gesetzesbegründung hergeleitet werden, die darauf verweist, dass die bisherigen vertraglichen Verpflichtungen der Vertriebspartner gegenüber den Diensteanbietern nicht ausreichten, um die Erhebung korrekter Kundendaten zu gewährleisten und der weit überwiegende Anteil an Falschangaben auf dem Vertriebsweg des stationären Fachhandels durch Vertriebspartner zu verzeichnen sei. Die Richtigkeit des Datenbestands könne daher effektiv und nachhaltig nur mittels eines zentralen Systems zur Verifikation durch den Diensteanbieter sichergestellt werden.
Zum einen kann eine höchstpersönliche Verpflichtung von Diensteanbietern nicht allein aus der Gesetzesbegründung entnommen werden, wenn sich dem Gesetz selbst – wie oben dargelegt – eine solche nach Auslegung nicht entnehmen lässt. Zum anderen steht die Gesetzesbegründung nicht im Widerspruch zu der aufgezeigten Auslegung des § 111 TKG. Durch die Regelung in § 111 Abs. 4 TKG, die die Verantwortung auch für die Überprüfung der Daten im Prepaid-Bereich – als Teil der Erhebungspflicht nach § 111 Abs. 1 Satz 1 TKG – beim Diensteanbieter verankert, hat dieser die Richtigkeit seines Datenbestandes durch die Verantwortung für die Einhaltung der Überprüfungspflicht sicherzustellen. Dies wird der Diensteanbieter üblicherweise mittels eines zentralen Systems zur Verifikation, das er seinen Vertriebspartnern durch vertragliche Verpflichtungen auferlegen wird, erreichen.
b) Nr. 1 der angegriffenen Verfügung lässt sich auch nicht auf die Ermächtigungsgrundlage des § 115 TKG stützen. Nach § 115 Abs. 1 Satz 1 TKG kann die Bundesnetzagentur Anordnungen und andere Maßnahmen treffen, um die Einhaltung der Vorschriften des Teils 7 und der auf Grund dieses Teils ergangenen Rechtsverordnungen sowie der jeweils anzuwendenden Technischen Richtlinien sicherzustellen. Die Befugnis zum „Sicherstellen“ setzt voraus, dass ein Verstoß gegen Vorschriften des Teils 7 und der auf Grund dieses Teils ergangenen Rechtsvorschriften sowie der jeweils anzuwendenden Technischen Richtlinien vorliegt.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10. November 2014 – 13 A 1973/13 –, juris Rn. 31; Graulich, in: Arndt/Fetzer/Scherer/Graulich (Hrsg.), TKG, 2. Aufl. (2015), § 115 Rn. 4; Büttgen, in: Scheurle/Mayen (Hrsg.), TKG, 3. Aufl. (2018), § 115 Rn. 6.
Die Vorschrift soll nämlich nach der Gesetzesbegründung zur Vorgängervorschrift des § 91 TKG, der die Vorschrift des aktuellen § 115 TKG im Grundsatz entspricht,
vgl. BT-Drs. 15/2316, Seite 97 f.,
der Regulierungsbehörde die Möglichkeit geben, auf rechtswidriges Verhalten Beteiligter zu (...) reagieren.
Vgl. BR-Drs. 80/96, Seite 56.
Für einen Rückgriff auf die Regelung des § 115 TKG bedarf es daher zunächst eines rechtswidrigen Verhaltens eines Beteiligten. Die Bestimmung kann jedoch nicht für den Erlass präventiver Allgemeinverfügungen herangezogen werden.
Letztlich ist auch zweifelhaft, ob – außerhalb der Ermächtigung von § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG – die hier streitgegenständlichen Regelungen in der Handlungsform der Allgemeinverfügung erlassen werden könnte. Anders als § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG, der für die Festlegung der „anderen Verfahren“ die Rechtsform der Allgemeinverfügung ausdrücklich vorsieht,
vgl. zur Möglichkeit, normkonkretisierende Allgemeinverfügungen „sui generis“ in Fachgesetzen festzulegen: Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs (Hrsg.), VwVfG, 9. Aufl. (2018), VwVfG § 35 Rn. 306,
kann eine Allgemeinverfügung auf der Grundlage von § 115 TKG nur bei Vorliegen der Voraussetzungen für den Erlass eines Verwaltungsaktes nach § 35 VwVfG erlassen werden. Insoweit erscheint zweifelhaft, ob angesichts der Tatsache, dass die Regelung in Nr. 1 der angegriffenen Allgemeinverfügung weder an ein konkretes Ereignis anknüpft, noch zeitlich befristet ist, ein hinreichend konkreter Sachverhalt vorliegt, der den Erlass einer solchen Verfügung in der Form der Allgemeinverfügung – ohne ausdrückliche Ermächtigung – rechtfertigen kann.
2. Die in Nr. 3 Abs. 5 und 6 der angegriffenen Verfügung geregelten Verpflichtungen für Diensteanbieter erweisen sich ebenfalls als rechtswidrig. Zwar konnte die Beklagte die Regelungen unter Nr. 3 der Verfügung für das so genannte Video-Ident-Verfahren auf die Ermächtigungsgrundlage des § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG stützen, weil es sich hierbei nach den oben dargelegten Maßgaben um ein „anderes Verfahren“ im Sinne von § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG handelt. Nach § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG steht der Beklagten bei der Festlegung der anderen geeigneten Verfahren ausweislich des Wortlauts der Vorschrift („kann“) Ermessen zu. Nach § 40 VwVfG muss die Behörde, wenn sie ermächtigt ist, nach ihrem Ermessen zu handeln, zunächst erkennen, dass sie Ermessen hat. Weiter hat sie dem Zweck der Ermächtigung entsprechend zu handeln und alle für die Ermessensausübung maßgeblichen Gesichtspunkte zu berücksichtigen. Schließlich hat sie die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten.
Vgl. ausdrücklich zur Ermächtigung des § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG: VG Köln, Beschluss vom 23. Mai 2018 – 21 L 4882/17 –, juris Rn. 36 f.
Dieses Ermessen hat die Beklagte bezogen auf die angegriffenen Regelungen fehlerhaft ausgeübt.
a) Sie hat zunächst die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten, indem sie dem Diensteanbieter in Nr. 3 Abs. 5 der angegriffenen Verfügung aufgegeben hat, dafür zu sorgen, dass der Dritte in jedem Einzelfall eine opto-elektronische Kopie, Scan oder entsprechende Abbildung des Identitätsdokuments anfertigt und zum Zwecke der Prüfung unter Beachtung datenschutzrechtlicher und personalausweisrechtlicher Vorgaben an ihn übermittelt. Eine solche Verpflichtung durfte der Beklagte nicht vorsehen, weil sie gegen die gesetzliche Bestimmung des § 20 Abs. 2 PAuswG bzw. des § 18 Abs. 3 PassG verstößt.
Nach dem zum 15. Juli 2017 in Kraft getretenen § 20 Abs. 2 Satz 1 PAuswG bzw. § 18 Abs. 3 Satz 1 PassG ist das Anfertigen einer Kopie des Personalausweises bzw. des Passes auch im privaten Rechtsverkehr nunmehr zulässig. Nach § 20 Abs. 2 Satz 2 PAuswG dürfen andere Personen als der Ausweisinhaber die Kopie jedoch nicht an Dritte weitergeben, sofern dies nicht spezialgesetzlich zugelassen ist. Nach § 18 Abs. 3 Satz 2 PassG dürfen andere Personen als der Passinhaber die Kopie nicht an Dritte weitergeben, es sei denn, die Weitergabe erfolgt zur Beantragung eines Visums für den Passinhaber und der Passinhaber hat der Weitergabe zugestimmt.
aa) Zunächst fehlt es an einer spezialgesetzlichen Ermächtigung – wie sie zum Beispiel § 8 Abs. 2 Geldwäschegesetz enthält –, die in Bezug auf die in § 111 Abs. 1 TKG festgelegten Pflichten die Ablichtung des Personalausweises oder Passes und die Übersendung dieser Ablichtung spezialgesetzlich zulassen würde. Die Anfertigung und Übersendung der opto-elektronischen Kopie, des Scans oder der entsprechenden Abbildung des Identitätsdokuments ist insoweit auch nicht auf der Rechtsgrundlage des § 95 Abs. 4 TKG erlaubt. Nach dieser Vorschrift kann der Diensteanbieter im Zusammenhang mit dem Begründen und dem Ändern des Vertragsverhältnisses sowie dem Erbringen von Telekommunikationsdiensten die Vorlage eines amtlichen Ausweises verlangen, wenn dies zur Überprüfung der Angaben des Teilnehmers erforderlich ist (§ 95 Abs. 4 Satz 1 TKG), und von dem Ausweis eine Kopie erstellen (§ 95 Abs. 4 Satz 3 TKG).
Das Recht zur Vorlage des amtlichen Ausweises und zur Fertigung einer Kopie bezieht sich nach dem klaren Wortlaut allein auf die nach § 95 TKG zu betrieblichen Zwecken zu erhebenden und zu speichernden Daten. Hierbei handelt es sich um solche Bestandsdaten, die die Diensteanbieter zur Begründung, inhaltlichen Ausgestaltung, Änderung oder Beendigung ihrer Vertragsverhältnisse erheben und verwenden. Diese sind von den gemäß § 111 TKG verpflichtend zu speichernden Bestandsdaten zu unterscheiden.
Vgl. BT Drs. 18/8702, S 22; BVerfG, Beschluss vom 27. Mai 2020 – 1 BvR 1873/13, 1 BvR 2618/13 –, juris Rn. 8a, 10b.
Die Unterscheidung zwischen den nach § 95 TKG und den nach § 111 TKG zu erhebenden Daten und deren Überprüfung folgt ebenfalls aus der Klarstellung des Verhältnisses zu § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG in § 95 Abs. 4 Satz 2 TKG, wonach die Pflicht nach § 111 Absatz 1 Satz 3 unberührt bleibt.
Vgl. in diesem Sinne Kannenberg/Müller, in: Scheurle/Mayen (Hrsg.), TKG, 3. Aufl. (2018), § 95 Rn. 67, 69.
Im Übrigen ließe sich aus der Vorschrift des § 95 TKG nicht die Zulässigkeit des Übersendens einer Fotokopie zur Verifikation der nach § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG erhobenen Daten ableiten, weil die nach § 95 Abs. 4 TKG gefertigte Kopie allein zur Feststellung der für den Vertragsabschluss erforderlichen Angaben des Teilnehmers genutzt werden darf. Dies folgt aus den in § 95 Abs. 4 Sätze 2 und 3 TKG getroffenen Regelungen, wonach der Diensteanbieter von dem Ausweis zwar eine Kopie erstellen kann, diese jedoch unverzüglich nach Feststellung der für den Vertragsabschluss erforderlichen Angaben des Teilnehmers zu vernichten hat.
bb) Der Diensteanbieter ist auch Dritter im Sinne von § 20 Abs. 2 Satz 2 PAuswG bzw. von § 18 Abs. 3 Satz 2 PassG. Nach der Gesetzesbegründung zur Einführung von § 20 PAuswG (bzw. § 18 Abs. 3 PassG) sind Dritte im Sinne dieser Vorschrift nur nicht die Personen, die derselben Organisation (z. B. juristischen Person) angehören wie diejenige, gegenüber der der Ausweisinhaber seine Zustimmung erklärt hat. Innerhalb ein- und derselben Organisation darf die Ausweiskopie also mit Zustimmung des Ausweisinhabers weitergegeben werden, darüber hinaus aber nicht.
Vgl. BT-Drs. 18/11729, Seite 28, 33; Beimowski/Gawron, PassG/PersonalausweisG, 2018, § 18 PassG Rn. 10.
Ein solches Verhältnis liegt bezogen auf den erhebenden „Dritten“ nicht vor, weil „Dritter“ im Sinne der Verfügung Nr. 61/2016 nur derjenige ist, der gerade nicht der Organisation des Diensteanbieters angehört.
Für die Frage, wer „Dritter“ im Sinne des Personalausweis- bzw. Passgesetzes ist, kommt es hingegen nicht darauf an, ob nach den Definitionen der Datenschutzgrundverordnung (DSGVO) die erhebende Person als Dritter anzusehen ist. Nach der Begriffsbestimmung des Art. 4 Nr. 10 DSGVO ist „Dritter“ eine natürliche oder juristische Person, Behörde, Einrichtung oder andere Stelle, außer der betroffenen Person, dem Verantwortlichen, dem Auftragsverarbeiter und den Personen, die unter der unmittelbaren Verantwortung des Verantwortlichen oder des Auftragsverarbeiters befugt sind, die personenbezogenen Daten zu verarbeiten. Die Begriffsbestimmungen der Datenschutzgrundverordnung beziehen sich – wie sich aus Art. 4 DSGVO ausdrücklich entnehmen lässt („Im Sinne dieser Verordnung bezeichnet...“ ) – nur auf diese und den von ihr umfassten sachlichen Anwendungsbereich (Art. 2 DSGVO). Dass die Begriffsbestimmungen der DSGVO nach dem Willen des deutschen Gesetzgebers auf die Auslegung des PAuswG zu übertragen wären, ist hingegen nicht erkennbar. Wie sich der Gesetzesbegründung zur Einführung der Vorschrift des § 20 Abs. 2 PAuswG (bzw. § 18 Abs. 3 PassG) entnehmen lässt, war sich der Gesetzgeber dessen bewusst, dass die Ablichtung des Personalausweises oder Passes häufig mit der Erhebung personenbezogener Daten einhergeht,
vgl. BT-Drs. 18/11729, Seite 28, 33,
er hat im Hinblick auf die Frage, wer als Dritter zu werten ist, jedoch keinen Bezug zu den Begriffsbestimmungen des Datenschutzrechts hergestellt. Nichts anderes lässt sich aus § 20 Abs. 2 Satz 4 PAuswG bzw. § 18 Abs. 3 Satz 4 PassG entnehmen, wonach die Vorschriften des allgemeinen Datenschutzrechts über die Erhebung und Verwendung personenbezogener Daten unberührt bleiben. Hiermit sind weitere Vorgaben des allgemeinen Datenschutzrechts gemeint, wie beispielsweise datenschutzrechtliche Löschungspflichten, die dementsprechend ebenfalls einzuhalten sind,
Vgl. BT-Drs. 18/11279, Seite 28, 33; Beimowski/Gawron, PassG/PersonalausweisG, 2018, § 18 PassG Rn. 12,
soweit keine speziellere Datenschutzvorschrift vorgeht (vgl. auch die Regelung des § 1 Abs. 2 Satz 1 BDSG).
Lediglich ergänzend wird angemerkt, dass die Weitergabe der Kopie nach den Regelungen der angegriffenen Verfügung unabhängig davon zu erfolgen hat, ob zwischen Diensteanbieter und Drittem insoweit ein Auftragsverarbeitungsverhältnis im Sinne von Art. 4 Nr. 8 DSGVO vorliegt. Die Übersendung der Kopie soll vielmehr der eigenständigen Kontrolle der erhobenen Daten durch den Diensteanbieter und nicht der Erfüllung des Auftragsverarbeitungsverhältnisses zwischen dem Dritten und dem Diensteanbieter dienen.
Nach alledem erweist sich die Verpflichtung zur Übersendung einer opto-elektronischen Kopie daher als rechtswidrig, weil sie gegen die Vorschrift des § 20 Abs. 2 PAuswG bzw. des § 18 PassG verstößt. Diese Regelung ist jedoch nicht nach § 44 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG (teil-)nichtig, auch wenn ein Verstoß gegen § 20 Abs. 2 PAuswG bzw. § 18 Abs. 3 PassG bußgeldbewehrt ist, vgl. § 32 Abs. 1 Nr. 6 PAuswG bzw. § 25 Abs. 2 Nr. 5 TKG. Denn die Verfügung Nr. 61/2016 „verlangt“ nicht die Begehung einer rechtswidrigen Tat, die einen Straf- oder Bußgeldtatbestand verwirklicht, indem sie wirksam ein solches Tun gebietet.
Vgl. zum Begriff des Verlangens im Sinne eines „Gebots“: OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 20. Januar 2016 – OVG 10 S 29.15 –, juris Rn. 10; Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs (Hrsg.), VwVfG, 9. Aufl. (2018), § 44 Rn. 150, jeweils m. w. N.
Denn die Klägerin ist nicht verpflichtet, neben der in § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG eröffneten Möglichkeit durch Vorlage eines Identitätsdokuments, die bei Verkauf einer Prepaid-Karte vorgesehene Überprüfung der Identität vorzunehmen, auch die in der angegriffenen Verfügung geregelten weiteren Verfahren zu nutzen, bei deren Nutzung ihr die Übersendung einer Kopie des Identitätsdokuments aufgegeben werden.
b) Zudem erweist sich die Verpflichtung zur Übersendung einer opto-elektronischen Kopie, eines Scans, o. Ä. auch deshalb als ermessensfehlerhaft, weil sie von sachfremden Erwägungen getragen worden ist. Die Beklagte hat ein falsches Gesetzesverständnis des § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG zugrunde gelegt, weil sie davon ausging, dass bei einer Überprüfung der erhobenen Daten durch einen Dritten anhand eines Identitätsdokuments, eine erneute Verifikation der Daten durch den Diensteanbieter selbst zu erfolgen hat und auf der Grundlage dieses Verständnisses die Pflicht zur Übersendung einer opto-elektronischen Kopie, eines Scans, o. Ä., in die streitgegenständliche Verfügung aufgenommen.
Vgl. BNetzA, Verfügung gemäß § 111 Abs. 1 Satz 4 Telekommunikationsgesetz – Auswertung der Stellungnahmen –, Seite 2, 7, 11, 28, 38 („Prüfpflicht“), abrufbar im Internet über die Homepage der Bundesnetzagentur:
https://www.bundesnetzagentur.de/DE/Sachgebiete/Telekommunikation/Unternehmen_Institutionen/Anbieterpflichten/OeffentlicheSicherheit/Verfuegung111/Verfuegunggemaess111-node.html
Dieses Verständnis ist jedoch aus den unter 1. dargelegten Gründen fehlerhaft, so dass die hiervon geleiteten Ermessenserwägungen, die Einführung der Übermittlung einer opto-elektronischen Kopie, eines Scans, o. Ä., nicht tragen können.
c) Da sich Nr. 3 Abs. 5 der angefochtenen Verfügung aus den dargelegten Gründen als rechtswidrig erweist, war auch Nr. 3 Abs. 6 der Verfügung aufzuheben. Danach sind bei der Erhebung und Übermittlung der Daten an den Diensteanbieter zur Prüfung und Speicherung in der Kundendatei die datenschutzrechtlichen Vorgaben und Beschränkungen nach dem PAuswG zu beachten. Geeignete Maßnahmen zur Sicherstellung der Vertraulichkeit und Integrität der Daten sind hierbei einzusetzen. Durch diese (entsprechend geänderte) Vorgabe sollte den geäußerten Bedenken hinsichtlich der sich aus dem Personalausweisgesetz ergebenden Beschränkungen der zu erhebenden und damit der zulässigerweise zu kopierenden Angaben im deutschen Personalausweis Rechnung getragen werden.
Vgl. BNetzA, Verfügung gemäß § 111 Abs. 1 Satz 4 Telekommunikationsgesetz – Auswertung der Stellungnahmen –, Seite 14, a. a. O.
Nach Aufhebung von Nr. 3 Abs. 5 der Verfügung wird diese Vorgabe daher auch hinfällig.
3. Eine Rechtsverletzung der Klägerin im Sinne von § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO liegt vor, soweit die angegriffenen Regelungen im tenorierten und oben dargestellten Umfang rechtswidrig sind. § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG begründet – wie bereits in der Zulässigkeitsprüfung festgestellt – ein subjektives Recht der Diensteanbieter auf Erlass einer ermessensfehlerfreien Verfügung anderer zur Überprüfung gleich geeigneter Verfahren. Dieses Recht wird durch die angefochtenen Regelungen der angegriffenen Verfügung, soweit sie nach Vorstehendem rechtswidrig sind, verletzt.
4. Die rechtswidrigen Bestimmungen der angegriffenen Verfügung sind in Bezug auf die verbleibende Regelung der angegriffenen Verfügung auch materiell teilbar.
Eine materielle Teilbarkeit ist gegeben, wenn die rechtlich unbedenklichen Teile nicht in einem untrennbaren inneren Zusammenhang mit dem rechtswidrigen Teil stehen, sondern als selbständige Regelung weiter existieren können, ohne ihren Bedeutungsinhalt zu verändern. Daraus folgt unmittelbar, dass allein der Umstand, dass eine selbständig wirkende Anordnung bestehen bleiben würde, noch nicht die Annahme der Teilbarkeit eines Verwaltungsaktes rechtfertigt. In den Blick zu nehmen ist darüber hinaus der Bedeutungsinhalt, der der Gesamtregelung zukommen soll. Steht – wie hier – der Erlass des Verwaltungsaktes im Ermessen der Behörde, ist auch von Bedeutung, ob die Behörde den Verwaltungsakt auch ohne die angegriffene Teilregelung erlassen hätte; durch eine bloße Teilaufhebung darf ihr nicht eine Restregelung aufgezwungen werden, die sie so nicht erlassen hätte.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 1. Juli 2020 – 3 B 1.20 –, juris Rn. 14, m. w. N.
Die angegriffene Verfügung kann auch ohne die rechtswidrigen Regelungen in Nr. 1 und Nr. 3 Abs. 5 und 6 bestehen. Nach Aufhebung von Nr. 1 der Verfügung Nr. 61/2016 bleiben die in den weiteren Nummern der Verfügung geregelten Verfahren zur Überprüfung selbständig bestehen. Auch mit Aufhebung der Regelungen in Nr. 3 Abs. 5 und 6 der angegriffenen Verfügung bleiben selbstständige Regelungen zum Video-Ident-Verfahren übrig. Lediglich die – vom Gesetzgeber nicht vorgesehene – „Doppelverifikation“ der erhobenen Daten (nicht der Identität) anhand der übersandten Kopie fällt weg.
Das Gericht geht auch davon aus, dass die Bundesnetzagentur die Verfügung Nr. 61/2016 bei zutreffendem Gesetzesverständnis auch ohne die Regelung in Nr. 1 und die Regelungen in Nr. 3 Abs. 5 und 6 erlassen hätte. Denn ihr Ermessen zum Erlass der Verfügung war nach § 150 Abs. 15 Satz 1 TKG dahingehend eingeschränkt, dass sie zur Festlegung der „anderen geeigneten Verfahren“ spätestens am 1. Januar 2017 verpflichtet war.
Vgl. auch VG Köln, Beschluss vom 23. Mai 2018 – 21 L 4882/17 –, juris Rn. 36.
Dabei war das Video-Identifikationsverfahren ausdrücklich als „anderes Verfahren“ im Sinne von § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG vom Gesetzgeber in seiner Gesetzesbegründung erwähnt worden.
Vgl. BT Drs. 18/8702, Seite 23, dort „web-ident“.
Des gesetzlichen Auftrags zur Festlegung gleich geeigneter Verfahren sowie der gesetzlichen Wertung, dass Post-Ident- und Web-Ident-Verfahren gleichermaßen geeignete Verfahren wie die Vorlage von Dokumenten unter Anwesenden sind, war sich die Bundesnetzagentur auch bei der Festlegung in der Verfügung Nr. 61/2016 erkennbar bewusst.
Vgl. BNetzA, Verfügung gemäß § 111 Abs. 1 Satz 4 Telekommunikationsgesetz – Auswertung der Stellungnahmen –, Seite 1 f., a. a. O.
Zwar hat sie im gerichtlichen Verfahren vorgetragen, sie hätte die Verfügung nur in dieser Form und nicht anders erlassen. Falls sie eine Rechtswidrigkeit der Verfahren Nr. 1 bis 4 erkannt hätte, hätte sie nur das Verfahren Nr. 5 als gleich geeignetes Verfahren erlassen. Dieser – wohl verfahrensgeleitete – Vortrag steht jedoch den oben dargelegten, im Verwaltungsverfahren zum Ausdruck gekommenen und für einen objektiven Betrachter deutlich gewordenen Absichten der Behörde, auf die es insoweit maßgeblich ankommt, entgegen.
5. Die von der Klägerin weiter beanstandeten, die reine Datenerhebung betreffenden Regelungen in den Verfahren Nr. 2 bis 4 erweisen sich als rechtmäßig.
Diese fallen zunächst in den Anwendungsbereich der Ermächtigungsgrundlage des § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG, weil es sich unstreitig um „andere Verfahren“ im Sinne von § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG handelt. Hierbei werden Verfahren erfasst, bei denen die Datenverifikation nicht durch die Vorlage der in § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG genannten Identitätsdokumente erfolgen kann.
Die Beklagte hat das ihr im oben dargelegten Sinne zustehende Ermessen nicht deshalb fehlerhaft ausgeübt, weil sie in den angegriffenen Regelungen in Nr. 2 Abs. 1 Satz 1, Nr. 3 Abs. 1 Satz 1, Nr. 4 Abs. 1 Satz 1, Nr. 2 Abs. 2, Nr. 3 Abs. 3, Nr. 2 Abs. 3, Nr. 3 Abs. 4, Nr. 2 Abs. 5 Satz 1, Nr. 4 Abs. 6, Nr. 2 Abs. 6, Nr. 3 Abs. 7, Nr. 3 Abs. 1 Satz 5 und Abs. 8 Satz 1, Nr. 3 Abs. 9, Nr. 4 Abs. 2 ebenfalls Bestimmungen hinsichtlich der Datenerhebung getroffenen hat. Bei den angegriffenen Regelungen handelt es sich im Einzelnen um:
- Die Pflicht zur Vergewisserung (Nr. 2 Abs. 1, Nr. 3 Abs. 1 Satz 1, Nr. 4 Abs. 1) dass der ausgewählte Dritte die Gewähr dafür bietet, dass die Anweisungen hinsichtlich der Datenerhebung, Identitätsprüfung, Prüfung der Echtheit des Identitätsdokuments, der Fertigung der Kopien u.ä. sowie deren Übermittlung an ihn eingehalten werden und die Pflicht zur Dokumentation;
- Schulungserfordernis bezogen auf Identitätsprüfung (Nr. 3 Abs. 1 Sätze 3 ff.)
- Konkretisierung der Anforderungen bei der Überprüfung des Identitätsdokuments (Nr. 2 Abs. 2 und 3 , Nr. 3 Abs. 2, 3 und 4) und ausdrückliches Einräumen der Möglichkeit, im Rahmen des Video-Ident-Verfahrens hierfür die erworbene Mobilfunkleistung zu nutzen (Nr. 3 Abs. 8);
- Sicherstellung der Anforderungen der gesetzlichen Vorschriften, Schutz der Daten (Nr. 2 Abs. 5 und Nr. 4 Abs. 2, 3, 6);
- Nutzung sicherer Datenerhebungsprogramme (Nr. 2 Abs. 9)
- Dokumentation der erhebenden Person (Nr. 2 Abs. 6, Nr. 3 Abs. 7 ).
Die Beklagte hat mit der Festlegung dieser Verfahrensbestimmungen entsprechend den Zwecken der Ermächtigung in § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG gehandelt. Die Ermächtigung der Bundesnetzagentur in § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG soll zum einen dazu dienen, weitere zur Erreichung des Zieles einer Identifikation des Anschlussinhabers gleichermaßen geeignete Verfahren zur Überprüfung der Angaben nach § 111 Absatz 1 Satz 1 TKG zuzulassen.
Zum anderen soll das übergeordnete, sich aus § 111 Abs. 1 Satz 1 TKG ergebende Ziel, für die Zwecke nach §§ 112 und 113 TKG zutreffende Daten zu erheben und zu speichern,
vgl. VG Köln, Beschluss vom 23. Mai 2018 – 21 L 4882/17 –, juris Rn. 40,
auch im Prepaid-Bereich sichergestellt werden.
Diesen Zwecken entspricht es zunächst, wenn die Beklagte in ihrer Verfügung den Erhebungs- und Überprüfungsvorgang als einen im Sinne der Lebenswirklichkeit einheitlichen Vorgang versteht und die Festlegung der Verfahren hieran ausrichtet, auch wenn die (reine) Erhebung und Überprüfung nach dem Gesetzeswortlaut zwei gesonderte Verpflichtungen des Diensteanbieters darstellen und § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG nur zur Festlegung gleich geeigneter Verfahren zur Überprüfung ermächtigt. Wie bereits dargelegt handelt es sich bei der in § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG geregelten Überprüfungspflicht um eine Verpflichtung, die in engem Zusammenhang zu dem in § 111 Abs. 1 Satz 1 TKG geregelten Erhebungsvorgang steht und eine Erweiterung der nach § 111 Absatz 1 Satz 1 TKG bereits bestehenden Pflicht zur Erhebung und Speicherung der Daten darstellt. Dementsprechend ist es nicht zu beanstanden, dass die Beklagte die Begriffe der „Datenerhebung“ und der „erhebenden Person“ verwendet und die Tätigkeit der Datenerhebung als den der Datenüberprüfung vorausgehenden Teil mitregelt. Denn der Überprüfung von Daten geht immer denknotwendig eine Erhebung derjenigen Daten voraus, die zu überprüfen sind. Spezifische Verpflichtungen, die den reinen Erhebungsvorgang betreffen, sind nicht vorgesehen worden. Die vorgesehenen Schulungserfordernisse für die erhebenden Mitarbeiter betreffen Kenntnisse hinsichtlich der Vornahme von Identitätsprüfungen und damit gerade den Überprüfungs- und nicht den Erhebungsvorgang.
Die Verfügung der Antragsgegnerin hält auch die gesetzlichen Grenzen des Ermessens insofern ein, als der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gewahrt wird. Zwar greift die Regelung des § 111 Abs. 1 Satz 3 TKG in die Freiheit wirtschaftlicher Betätigung gemäß Art. 2 Abs. 1 und Art. 12 Abs. 1 GG, die auch die unternehmerische Freiheit schützt,
vgl. BVerwG, Urteil vom 13. April 2016 – 8 C 2/15 –, juris Rn. 26,
ein, was die Beklagte auch bei der Ausgestaltung der nach § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG festzulegenden „anderen“ Verfahren im Rahmen der Ausübung ihres Ermessens zu berücksichtigen hat. Eine weniger einschneidende Maßnahme, die die Erreichung des Gesetzeszwecks gleichermaßen sichergestellt hätte, ist jedoch nicht ersichtlich. Insoweit kommt es nicht darauf an, dass die Klägerin meint, durch ihr Vertriebssystem hinreichend sicherstellen zu können, dass keine fehlerhaften Daten erhoben werden. Denn es oblag der Beklagten nach § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG, eine für sämtliche Diensteanbieter gleichermaßen geeignete und ein hohes Sicherheitsniveau sicherstellende Allgemeinverfügung zu treffen. Mit den getroffenen – nach Aufhebung der Nummern 1 und 3 Abs. 5 und 6 verbliebenen – Festlegungen geht die Beklagte nicht über das hinaus, was zur Erhebung zutreffender Daten für das dargestellte Ziel, ein hohes Niveau der Überprüfung der erhobenen Daten zu erreichen, erforderlich ist. Die (verbliebenen) Regelungen stellen sicher, dass ein hohes Niveau der Verifikation der Daten auch bei den in der angegriffenen Verfügung festgelegten Verfahren erreicht wird und der Diensteanbieter seinen Pflichten als nach § 111 Abs. 4 TKG Verantwortlicher nachkommt. Dies betrifft insbesondere die Pflicht zur Vergewisserung, das Schulungserfordernis und die Konkretisierung der Anforderungen bei der Überprüfung. Soweit durch die Festlegungen klargestellt wird, dass die gesetzlichen Bestimmungen einzuhalten sind, haben diese Absätze keinen regelnden Charakter, weil diese von Gesetzes wegen einzuhalten sind. Die getroffenen Regelungen beim Verfahren der Vorabverifikation stellen die gesetzlichen Vorschriften zum Datenschutz sicher. Letztlich bestehen auch keine Bedenken gegen die Verhältnismäßigkeit der in Nr. 2 Abs. 6, Nr. 3 Abs. 7 der Verfügung vorgesehene Verpflichtung der Klägerin dafür zu sorgen, dass die Person, die die Erhebung der Daten, die Echtheitsprüfung des Ausweises und den Identitätsabgleich durchführt, in geeigneter Weise dokumentiert wird. Diese Verpflichtung verstößt auch nicht gegen die Regelung des § 26 BDSG. Danach dürfen personenbezogene Daten von Beschäftigten für Zwecke des Beschäftigungsverhältnisses verarbeitet werden, wenn dies für die Entscheidung über die Begründung eines Beschäftigungsverhältnisses oder nach Begründung des Beschäftigungsverhältnisses für dessen Durchführung oder Beendigung oder zur Ausübung oder Erfüllung der sich aus einem Gesetz oder einem Tarifvertrag, einer Betriebs- oder Dienstvereinbarung (Kollektivvereinbarung) ergebenden Rechte und Pflichten der Interessenvertretung der Beschäftigten erforderlich ist. Die Verpflichtung, zu dokumentieren, wer die Überprüfung wahrgenommen hat, dient der Durchführung des Beschäftigungsverhältnisses. Die Dokumentation von Arbeitsprozessen und der ausführenden Person ist ein im Rahmen eines Arbeitsverhältnisses allgemein üblicher Vorgang. Außerdem ist diese Regelung auch aus sachgerechten Erwägungen eingeführt worden. Denn sie dient der Sicherstellung und Nachvollziehbarkeit auch zugunsten der Diensteanbieter, dass die Überprüfungspflicht aus § 111 Abs. 1 Satz 3 eingehalten wird. Die aufgeworfene Frage, ob die Übermittlung der Kennung der Person an den Diensteanbieter einen Verstoß gegen § 26 BDSG darstellt, stellt sich nicht, weil bei den Verfahren Nr. 2 bis 4 eine Übermittlung der Kennung an den Diensteanbieter nicht vorgesehen ist und das Verfahren nach Nr. 1 der Verfügung Nr. 61/2016 aus den oben dargelegten Gründen aufzuheben ist.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i. V. m. § 709 Satz 2 ZPO.
Die Berufung war nicht zulassen, weil die Voraussetzungen für eine Zulassung der Berufung durch das Verwaltungsgericht gemäß § 124a Abs. 1 in Verbindung mit § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO nicht vorlagen. Die Sache hat insbesondere keine grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO, weil es an einer in ihrer Bedeutung über den zugrundeliegenden Einzelfall hinausgehenden klärungsbedürftigen und entscheidungserheblichen Rechtsfrage bzw. einer allgemeinen, über den Einzelfall hinausgehenden Bedeutung fehlt.
Vgl. BVerfG, Stattgebender Kammerbeschluss vom 7. Oktober 2020 – 2 BvR 2426/17 –, juris Rn. 37; BVerwG, Beschluss vom 9. Oktober 2020 – 7 B 5.20 –, Rn. 4 - 5, OVG NRW, Beschluss vom 2. März 2017 – 4 A 1808/16 –, juris Rn. 20
Denn die in diesem Verfahren aufgeworfenen Rechtsfragen stellen sich allein im Zusammenhang mit dem Erlass einer Allgemeinverfügung auf der Grundlage von § 111 Abs. 1 Satz 4 TKG.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu, wenn sie von diesem zugelassen wird. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn
1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
4. das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
5. ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des Urteils bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, schriftlich zu beantragen. Der Antrag auf Zulassung der Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
Statt in Schriftform kann die Einlegung des Antrags auf Zulassung der Berufung auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) erfolgen.
Die Gründe, aus denen die Berufung zugelassen werden soll, sind innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils darzulegen. Die Begründung ist schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, einzureichen, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist.
Vor dem Oberverwaltungsgericht und bei Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird, muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.
Die Antragsschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.
Ferner ergeht – ohne Mitwirkung der ehrenamtlichen Richter – der folgende
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf
500.000,00 €
festgesetzt.
Gründe
Mit Rücksicht auf die Bedeutung der Sache für die Klägerin ist es angemessen, den Streitwert auf den festgesetzten Betrag zu bestimmen (§ 52 Abs. 1 GKG).
Gegen diesen Beschluss kann schriftlich oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle, Beschwerde bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln eingelegt werden.
Statt in Schriftform kann die Einlegung der Beschwerde auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) erfolgen.
Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, einzulegen. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.
Die Beschwerdeschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.

Zitierte Normen: §§ 111 und 112 TKG
§§ 112 und 113 TKG
§ 111 TKG
§ 8 PAuswG
§ 78 Aufenthaltsgesetz
§ 112 TKG
§ 115 TKG
§ 40 VwVfG
§ 91 TKG
§ 35 VwVfG
§ 95 TKG
§ 20 PAuswG
§ 18 PassG
§ 26 BDSG
§ 55a VwGO
§ 111 Abs. 1 Satz 3 TKG
§ 111 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 bis 7 TKG
§ 111 Abs. 1 Satz 4 TKG
§ 111 Absatz 1 Satz 4 TKG
§ 95 Absatz 4 TKG
§ 111 Absatz 1 Satz 3 TKG
§ 111 Absatz 1 TKG
§ 111 Absatz 6 TKG
§ 111 Abs. 1 Satz 4, 2. Halbsatz TKG
§ 111 Absatz 1 Satz 1 und Satz 3 TKG
§ 111 Abs. 4 Satz 1 TKG
§ 95 Abs. 4 Satz 1 TKG
§ 111 Absatz 1 Satz 1 TKG
§ 111 Abs. 1 Satz 1 TKG
§ 111 Abs. 3 TKG
§ 95 Abs. 4 TKG
§ 111 Abs. 4 TKG
§ 111 Abs. 1 TKG
§ 149 Abs. 1 Nr. 29 TKG
§ 111 Abs. 1 Satz 1 und Satz 4 TKG
§ 150 Abs. 15 TKG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 111 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 TKG
§ 112 Abs. 1 Satz 2 TKG
§ 111 Abs. 2 TKG
§ 115 Abs. 1 Satz 1 TKG
§ 111 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 bis 7 TKG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 111 Abs. 1 Satz 4 TKG
§ 20 Abs. 2 PAuswG
§ 18 Abs. 3 PassG
§ 20 Abs. 2 Satz 1 PAuswG
§ 18 Abs. 3 Satz 1 PassG
§ 20 Abs. 2 Satz 2 PAuswG
§ 18 Abs. 3 Satz 2 PassG
§ 95 Abs. 4 Satz 3 TKG
§ 95 Abs. 4 Satz 2 TKG
§ 20 Abs. 2 Satz 4 PAuswG
§ 18 Abs. 3 Satz 4 PassG
§ 1 Abs. 2 Satz 1 BDSG
§ 20 Abs. 2 PAuswG
§ 44 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG
§ 32 Abs. 1 Nr. 6 PAuswG
§ 25 Abs. 2 Nr. 5 TKG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 150 Abs. 15 Satz 1 TKG
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 709 Satz 2 ZPO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 55a der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 52 Abs. 1 GKG
Art. 12 GG
Art. 3 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 12 GG
Art. 4 Nr. 10 DSGVO
Art. 4 DSGVO
Art. 2 DSGVO
Art. 4 Nr. 8 DSGVO
Art. 12 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 114, 356
BVerwGE 131, 129
1 C 35.00
4 A 1361/15
2 C 11.15
7 C 39.07
5 S 1842/95
4 C 5.11
3 C 39.06
21 L 4882/17
13 A 1973/13
1 BvR 1873/13
1 BvR 2618/13
10 S 29.15
3 B 1.20
8 C 2/15
2 BvR 2426/17
7 B 5.20
4 A 1808/16