Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2018-03-19, Aktenzeichen 15 A 943/17
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2018:0319.15A943.17.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Der Beklagte trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 5.000,- € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag des Beklagten auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.
Die mit dem Zulassungsbegehren vorgebrachten, für die Prüfung maßgeblichen Einwände (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO) begründen weder ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO (1.) noch führen sie auf besondere rechtliche oder tatsächliche Schwierigkeiten der Rechtssache im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO (2.) oder deren grundsätzliche Bedeutung gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO (3.).
1. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils i.S.d. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO liegen nicht vor.
Ernstliche Zweifel sind gegeben, wenn erhebliche Gründe dafür sprechen, dass die verwaltungsgerichtliche Entscheidung einer rechtlichen Prüfung wahrscheinlich nicht standhalten wird. Sie sind (nur) begründet, wenn zumindest ein einzelner tragender Rechtssatz der angefochtenen Entscheidung oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird und sich die Frage, ob die Entscheidung etwa aus anderen Gründen im Ergebnis richtig ist, nicht ohne weitergehende Prüfung der Sach- und Rechtslage beantworten lässt.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 16. Januar 2017 - 2 BvR 2615/14 -, juris Rn. 19, und vom 9. Juni 2016 - 1 BvR 2453/12 -, juris Rn. 16, jeweils mit weiteren Nachweisen.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit dem Antrag,
festzustellen, dass die Verbotsverfügung des Beklagten vom 9. Mai 2014 rechtswidrig war,
im Wesentlichen mit folgender Begründung stattgegeben: Die Klage sei als Fortsetzungsfeststellungsklage gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO zulässig. Das Fortsetzungsfeststellungsinteresse liege vor. Die Klage sei auch begründet, weil die streitgegenständliche Verbotsverfügung sich als rechtswidrig darstelle. Sie sei unverhältnismäßig gewesen.
Dagegen wendet sich der Beklagte ohne Erfolg.
a) Das Verwaltungsgericht hat das Fortsetzungsfeststellungsinteresse zu Recht bejaht.
Die Bedeutung der Versammlungsfreiheit des Art. 8 Abs. 1 GG in einer Demokratie gebietet stets die Möglichkeit nachträglichen Rechtsschutzes, wenn die Grundrechtsausübung durch ein Versammlungsverbot tatsächlich unterbunden oder die Versammlung aufgelöst worden ist. Derartige Eingriffe sind die schwerste mögliche Beeinträchtigung der Versammlungsfreiheit. In einem derartigen Fall bedarf es keiner Klärung, ob eine fortwirkende Beeinträchtigung im grundrechtlich geschützten Bereich gegeben ist. Ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse hinsichtlich des Hauptsacheverfahrens ist ebenso zu bejahen, wenn die Versammlung zwar durchgeführt werden konnte, aber infolge von versammlungsbehördlichen Auflagen gemäß § 15 Abs. 1 VersG nur in einer Weise, die ihren spezifischen Charakter verändert, insbesondere die Verwirklichung ihres kommunikativen Anliegens wesentlich erschwert hat. Demgegenüber ist ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse nicht gegeben, wenn die Abweichungen bloße Modalitäten der Versammlungsdurchführung betroffen haben. Konnte die verbotene Versammlung aufgrund einer im Eilrechtsschutzverfahren wiederhergestellten aufschiebenden Wirkung des eingelegten Rechtsbehelfs wie geplant, wenn auch gegebenenfalls unter den Versammlungszweck nicht gefährdenden Modalitäten durchgeführt werden, besteht insofern kein Feststellungsinteresse. Es bleibt allerdings die Negativbeurteilung durch die Versammlungsbehörde, wonach mit der angemeldeten Versammlung gegen die öffentliche Sicherheit oder gegen die öffentliche Ordnung verstoßen werde. Mögliche belastende Wirkungen durch die Art der Begründung der Verbotsverfügung reichen für die Annahme des Feststellungsinteresses nur dann, wenn sie ein besonderes Gewicht haben.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 3. März 2004 - 1 BvR 461/03 -, juris Rn. 37 ff.
Gemessen daran ist das Vorliegen eines Fortsetzungsfeststellungsinteresses auch unter Berücksichtigung des Zulassungsvorbringens nicht ernstlich zweifelhaft.
Zwar konnte der Kläger die Versammlung am 10. Mai 2014 aufgrund des in Anspruch genommenen gerichtlichen Eilrechtsschutzes durchführen. Allerdings hatte das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung der gegen die streitige Verbotsverfügung erhobenen Klage in seinem Eilbeschluss vom 9. Mai 2014 - 14 L 741/14 - unter anderem unter der Auflage wiederhergestellt, dass die Versammlung als Standkundgebung stattfindet und nicht als Aufzug, wie der Kläger es beabsichtigt hatte. Dadurch wurde der spezifische Charakter der Versammlung verändert. Die Verwirklichung ihres kommunikativen Anliegens wurde wesentlich erschwert, weil eine stationäre Versammlung eine geringere Reichweite hat als ein sich durch das Stadtgebiet bewegender Aufzug.
Dementsprechend hat die Versammlungsbestätigung des Beklagten vom 10. Mai 2014 die von der Verbotsverfügung ausgehende Grundrechtsbeeinträchtigung nicht entfallen lassen können. Diese wirkt vielmehr fort, so dass gegen die Verbotsverfügung nach den dargestellten Maßstäben mit Blick auf Art. 8 Abs. 1, Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG Hauptsachenrechtsschutz zu eröffnen ist, der im Vorfeld der Versammlung in der dafür verfügbaren Zeit nicht erreichbar war. Die Bestätigung vom 10. Mai 2014 war eine Reaktion des Beklagten auf den Eilbeschluss des Verwaltungsgerichts und die darin festgelegten Auflagen, die der Beklagte mit der Bestätigung umgesetzt hat. Sie hat die Verbotsverfügung wegen der besagten spezifischen Veränderung des Versammlungscharakters nicht in einer Weise ersetzt, dass diese gleichsam als (grund‑)rechtlich inexistent zu betrachten wäre. In der Konsequenz ist für die Annahme des Fortsetzungsfeststellungsinteresses sowohl unerheblich, dass der Kläger die versammlungsbehördlichen Auflagen nicht angegriffen hat, als auch, wie sich ein - hier nicht abgegebenes - behördliches Anerkenntnis auf das Fortsetzungsfeststellungsinteresse auswirkt.
Vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 1. Juni 2011 ‑ 5 A 1374/10 -, juris Rn. 2 ff.,
b) Das Verwaltungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass die streitbefangene Verbotsverfügung rechtswidrig war.
Entscheidend für diese Bewertung ist, dass der Beklagte die angenommene Gefahr - auch bei unterstellter Richtigkeit der Gefahrenprognose - durch das mildere Mittel der Auflage hätte abwehren können.
Die Prüfung der Voraussetzungen eines Versammlungsverbots hat von den Angaben der Anmeldung auszugehen, es sei denn, es drängt sich auch bei grundrechtskonformer Deutung des Vorhabens der Eindruck auf, in Wahrheit sei ein anderer Inhalt geplant und der Veranstalter werde trotz der gesetzlichen Strafdrohung (vgl. § 25 Nr. 1 VersG) eine Versammlung anderen Inhalts und damit anderen Gefahrenpotentials durchführen als angemeldet. Die Darlegungs- und Beweislast für das Vorliegen von Gründen für ein Verbot oder eine Auflage liegt grundsätzlich bei der Behörde.
Vgl. dazu BVerfG, Beschlüsse vom 20. Dezember 2012 - 1 BvR 2794/10 -, juris Rn. 17, vom 12. Mai 2010 - 1 BvR 2636/04 -, juris Rn. 17, vom 4. September 2009 - 1 BvR 2147/09 -, juris Rn. 9 und Rn. 13, vom 26. April 2001 - 1 BvQ 8/01 -, juris Rn. 11 f., vom 18. August 2000 - 1 BvQ 23/00 -, juris Rn. 32 ff., vom 1. Dezember 1992 - 1 BvR 88/91, 1 BvR 576/91 -, juris Rn. 52, und vom 14. Mai 1985 - 1 BvR 233/81, 1 BvR 341/81 -, juris Rn. 80 - Brokdorf; OVG NRW, Beschlüsse vom 7. Oktober 2016 - 15 B 1154/16 -, juris Rn. 8, vom 29. Juli 2016 - 15 B 875/16 -, juris Rn. 6, und vom 21. Oktober 2015 - 15 B 1201/15 -, juris Rn. 10.
Aus Gründen der Verhältnismäßigkeit kann im Einzelfall die Festlegung geboten sein, dass eine ursprünglich als Aufzug angemeldete Versammlung nur als ortsfeste Versammlung durchgeführt werden darf. Unter Berücksichtigung der Bedeutung der Versammlungsfreiheit darf die Behörde allerdings auch beim Erlass von Auflagen keine zu geringen Anforderungen an die Gefahrenprognose stellen.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 20. Dezember 2012 ‑ 1 BvR 2794/10 -, juris Rn. 17, vom 5. September 2003 - 1 BvQ 32/03 -, juris Rn. 30, und vom 14. Mai 1985 - 1 BvR 233/81, 1 BvR 341/81 -, juris Rn. 79 - Brokdorf; OVG NRW, Beschlüsse vom 7. Oktober 2016 - 15 B 1154/16 -, juris Rn. 10, vom 29. Juli 2016 - 15 B 875/16 -, juris Rn. 8, und vom 21. Oktober 2015 - 15 B 1201/15 -, juris Rn. 12.
Dabei schützt Art. 8 Abs. 1 GG zwar Aufzüge, nicht aber Aufmärsche mit paramilitärischen oder in vergleichbarer Weise aggressiven und einschüchternden Begleitumständen. In solchen Fällen ist unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit zu klären, durch welche Maßnahmen die Gefahr abgewehrt werden kann. Dafür kommen in erster Linie Auflagen in Betracht. Reichen sie zur Gefahrenabwehr nicht aus, kann die Versammlung verboten werden.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 19. Dezember 2007 ‑ 1 BvR 2793/04 -, juris Rn. 31, und vom 23. Juni 2004 - 1 BvQ 19/04 -, juris Rn. 23.
Legt man diese Maßstäbe zugrunde, ist die Einschätzung des Verwaltungsgerichts nicht zu beanstanden, der Beklagte hätte der von ihm angenommenen Gefahr vorrangig durch Auflagen entgegenwirken müssen. Wie unter 1. a) ausgeführt, hatte das Verwaltungsgericht in seinem Eilbeschluss vom 9. Mai 2014 - 14 L 741/14 - zum einen die Auflage der Beschränkung der Versammlung auf eine Standkundgebung angeordnet. Zum anderen hatte das Verwaltungsgericht verfügt, dass das Skandieren von Parolen, die dazu geeignet sind, als ein aggressives und provokatives, die Bürger einschüchterndes Verhalten der Versammlungsteilnehmer aufgefasst zu werden, verboten ist; Auflagen des Beklagten, die der geordneten Durchführung der Versammlung dienen, seien zu befolgen. Mit diesen Auflagen konnte eine praktische Konkordanz zwischen dem Grundrecht aus Art. 8 Abs. 1 GG und den Belangen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung hergestellt werden. Etwaigen Auflagenverstößen im Verlauf der geplanten Versammlung konnte der Beklagte aus der Sicht ex ante durch deren Auflösung begegnen.
Vgl. zu dieser Möglichkeit etwa OVG NRW, Beschlüsse vom 3. November 2017 - 15 B 1371/17 -, juris Rn. 14, und vom 27. April 2017 - 15 B 491/17 -, juris Rn. 23.
Bei einer in der Anmeldung der Versammlung angegebenen Teilnehmerzahl von nur 60 Personen und der Begrenzung auf eine Standkundgebung erscheint die Durchsetzung gefahrenabwehrender Auflagen der in Rede stehenden Art durch den Beklagten auch als möglich. Entsprechend ist der Beklagte bei einer vergleichbaren Versammlung am 30. April 2014 vorgegangen, wie aus seinem Bericht an das Ministerium für Inneres und Kommunales NRW vom 5. Mai 2014 hervorgeht. Dass der Kläger und die Versammlungsteilnehmer die Auflage hinsichtlich des Verbots des Skandierens aggressiver, provokativer sowie einschüchternder Parolen ohnehin nicht beachten würden, weshalb sich diese als offensichtlich ineffektiv erwiesen hätte, stand nach Lage der Dinge nicht hinreichend sicher fest. Das Verwaltungsgericht hat insoweit darauf abgestellt, bei drei Veranstaltungen des Klägers am 3. Mai 2014, die als Standkundgebungen durchgeführt worden seien, sei es unstreitig zu keinen Zwischenfällen gekommen.
Um zu dieser Beurteilung zu gelangen, kommt es nicht darauf an, wie sich das Kooperationsgebot,
vgl. zu diesem grundlegend BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1985 - 1 BvR 233/81, 1 BvR 341/81 -, juris Rn. 82, 84, 88 und 93 - Brokdorf,
im Einzelfall auf die Handhabung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes auswirken kann. Die maßgebliche Verhältnismäßigkeitsschwelle lässt sich vorliegend unabhängig davon bestimmen.
c) Soweit der Beklagte pauschal auf seinen erstinstanzlichen Vortrag Bezug nimmt, genügt dies nicht den Darlegungsanforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO.
2. Die Berufung ist nicht gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO wegen der besonderen rechtlichen oder tatsächlichen Schwierigkeiten der Rechtssache zuzulassen.
Dies wäre nur dann der Fall, wenn die Angriffe des Beklagten gegen die Tatsachenfeststellungen oder die rechtlichen Würdigungen, auf denen das angefochtene Urteil beruht, begründeten Anlass zu Zweifeln an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung gäben, die sich nicht ohne Weiteres im Zulassungsverfahren klären ließen, sondern die Durchführung eines Berufungsverfahrens erfordern würden. Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt. Dass der Ausgang des Rechtsstreits in dem vorgenannten Sinn offen ist, lässt sich auf der Grundlage des Zulassungsvorbringens aus den unter 1. genannten Gründen nicht feststellen. Besondere rechtliche oder tatsächliche Schwierigkeiten wirft die Rechtssache auch ansonsten nicht auf. Es ist in der unter 1. a) zitierten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts geklärt, unter welchen Voraussetzungen ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse im Hinblick auf eine versammlungsrechtliche Verbotsverfügung gegeben ist, wenn der Veranstalter die Versammlung nach Inanspruchnahme von Eilrechtsschutz unter Auflagen durchführen konnte.
3. Die Berufung ist nicht wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen.
Eine Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung, wenn sie eine im betreffenden Berufungsverfahren klärungsbedürftige und für die Entscheidung dieses Verfahrens erhebliche Rechts- oder Tatsachenfrage aufwirft, deren Beantwortung über den konkreten Fall hinaus wesentliche Bedeutung für die einheitliche Anwendung oder Weiterentwicklung des Rechts hat. Dabei ist zur Darlegung dieses Zulassungsgrundes die Frage auszuformulieren und substantiiert auszuführen, warum sie für klärungsbedürftig und entscheidungserheblich gehalten und aus welchen Gründen ihr Bedeutung über den Einzelfall hinaus zugemessen wird.
Diese Voraussetzungen sind nicht gegeben.
Die vom Beklagten aufgeworfene Frage
„Entfällt das Fortsetzungsfeststellungsinteresse unter dem Gesichtspunkt des fortwirkenden Grundrechtseingriffs dann, wenn die beschränkenden Verfügungen bzw. das Versammlungsverbot vor Durchführung der Versammlung aufgehoben worden sind bzw. die Verbotsverfügung durch eine Versammlungsbestätigung ersetzt worden ist?“
würde sich in einem Berufungsverfahren bereits so nicht stellen. Wie unter 1. a) ausgeführt, hat der Beklagte die streitgegenständliche Verbotsverfügung weder aufgehoben noch ersetzt. Abgesehen davon führt sie auch nicht auf einen grundsätzlichen Klärungsbedarf in einem Berufungsverfahren. Ihre Beantwortung ergibt sich aus der unter 1. a) zitierten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Einen weitergehenden Klärungsbedarf zeigt der Zulassungsantrag nicht auf.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 2 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 2 GKG
§§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 15 Abs. 1 VersG
§ 25 Nr. 1 VersG
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
Art. 8 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 2 BvR 2615/14
1 BvR 2453/12
1 BvR 461/03
14 L 741/14
5 A 1374/10
1 BvR 2794/10
1 BvR 2636/04
1 BvR 2147/09
1 BvQ 8/01
1 BvQ 23/00
1 BvR 88/91
1 BvR 576/91
1 BvR 233/81
1 BvR 341/81
15 B 1154/16
15 B 875/16
15 B 1201/15
1 BvQ 32/03
1 BvR 2793/04
1 BvQ 19/04
15 B 1371/17
15 B 491/17