Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-11-20, Aktenzeichen 2 A 1676/17
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2018:1120.2A1676.17.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht das beklagte Land vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Verpflichtung des beklagten Landes zur Erteilung der Genehmigung nach § 6 BauGB der 85. Änderung ihres Flächennutzungsplanes. Dadurch sollen die planungsrechtlichen Voraussetzungen für die Ansiedlung eines sog. Factory-Outlet-Centers (FOC) auf einer ca. 12 ha großen Fläche (im Folgenden: Vorhabengebiet) etwa 1,5 km südwestlich des Stadtzentrums der Klägerin geschaffen werden.
Das Vorhabengebiet liegt südlich der Landesstraße L 929 (frühere B 1) nahe der Bundesautobahn A 445 und im nordwestlichen Teil eines über 100 ha großen, mit Ausnahme von Splitterbebauung landwirtschaftlich genutzten Areals zwischen der Landesstraße L 929 im Norden, der Wickeder Straße (L 795) im Osten und den Autobahnen A 44 im Süden und A 445 im Westen. Dieses Areal ist bisher im Flächennutzungsplan der Klägerin als Fläche für die Landwirtschaft dargestellt. Im Gebietsentwicklungsplan 1996 für den Regierungsbezirk Arnsberg, Teilabschnitt Oberbereich Dortmund – östlicher Teil – Kreis Soest und Hochsauerlandkreis (GEP 1996) war bis März 2012 im nordöstlichen Bereich dieses Areals ein ca. 31 ha großer Wohnsiedlungsbereich (im Folgenden: Werl-Südwest) festgelegt.
Der Regionalrat des Regierungsbezirks Arnsberg beschloss am 14. Dezember 2006 die Fortschreibung des Regionalplans für den Kreis Soest und den Hochsauerlandkreis und beauftragte die Bezirksregierung mit den Vorarbeiten. Diese ermittelte in der Folgezeit u. a. den Bedarf an Flächen für Allgemeine Siedlungsbereiche (ASB) und für Gewerbe- und Industriebereiche (GIB) aller betroffenen Kommunen. Für die Klägerin errechnete sie einen ASB-Überhang von 29,4 ha. Hierbei war das im Flächennutzungsplan noch nicht umgesetzte Gebiet Werl-Südwest nicht eingerechnet. Die Bezirksregierung wies die Klägerin in einem sog. Werkstattgespräch am 14. April 2008 auf ihre Absicht hin, keine neuen Siedlungsbereiche festzulegen und das Gebiet Werl-Südwest zurückzunehmen. Die Klägerin wurde aufgefordert, weitere Rücknahmen zu prüfen.
Der Regionalrat fasste am 8. Dezember 2009 den Erarbeitungsbeschluss. In der zugehörigen Vorlage der Bezirksregierung heißt es, für Allgemeine Siedlungsbereiche seien keine Neudarstellungen beabsichtigt. Vielmehr sollten die bestehenden Flächenüberhänge von 378 ha durch Rücknahme von Flächennutzungsplandarstellungen reduziert werden. Durch die Rücknahme von bisher nicht ausgeschöpften Flächen ergebe sich zudem eine Verringerung des Umfangs der zeichnerischen Darstellungen.
Der Regionalrat legte die Frist zur Beteiligung öffentlicher Stellen nach § 4 ROG auf vier Monate fest. Mit Schreiben vom 3. Februar 2010 nahm die Klägerin Stellung und wandte sich gegen die ihrer Meinung nach zu geringe Ausweisung von GIB-Flächen; zur geplanten Rücknahme des ASB Werl-Südwest äußerte sie sich nicht. Auch im weiteren Verfahren erörterten die Klägerin und die Bezirksregierung allein die geplante Darstellung von Gewerbeflächen.
Die Klägerin erklärte sich mit Schreiben vom 22. Juni 2011 hinsichtlich der von der Bezirksregierung gemachten Ausgleichsvorschläge für die GIB mit dem Erörterungsergebnis einverstanden und regte zusätzlich die (erneute) Darstellung eines Allgemeinen Siedlungsbereichs im Bereich Werl-Südwest an. Sie wies insofern darauf hin, dass das Entfallen dieses Bereichs ihre städtebauliche Entwicklung über Gebühr einschnüre. Dies werde die seit Jahren eingeleitete städtebauliche Entwicklung von Wohnsiedlungsflächen südlich der B 1 nach Westen aufhalten und widerspreche ihrer städtebaulichen Intention einer ringförmigen Weiterentwicklung südlich der B 1.
Die Bezirksregierung erwiderte mit Schreiben vom 5. Juli 2011, dass diese Stellungnahme nicht innerhalb der Beteiligungsfrist des § 19 Abs. 3 LPlG NRW eingereicht worden sei und daher nicht mehr berücksichtigt werden könne. In der Sache bestehe aufgrund des Überhangs an Siedlungsflächen im Stadtgebiet auch kein Handlungsspielraum für eine Beibehaltung einer Darstellung in diesem Bereich. Das Ergebnis sei im Werkstattgespräch am 14. April 2008 einvernehmlich besprochen worden. Sollten die bis zum Planungshorizont 2025 dargestellten Wohnbauflächen wider Erwarten nicht ausreichen, könne im Wege einer Regionalplanänderung eine Erweiterung erfolgen.
In der Zeit vom 20. August 2011 bis zum 22. September 2011 wurde aufgrund wesentlicher Änderungen des Ziels 25 Abs. 2 des Planentwurfs, das die textliche Festlegung naturschutzwürdiger, linienhafter Oberflächengewässer umfasst, die aus zeichentechnischen Gründen nicht darstellbar sind, eine weitere Öffentlichkeitsbeteiligung durchgeführt. Eingaben erfolgten nicht.
Am 4. November 2011 fand auf Initiative der Klägerin ein erstes Informationsgespräch zu den Planungen für ein FOC mit der Bezirksregierung statt. Ausweislich der Niederschrift beschrieben die Klägerin und Vertreter des Investors das Vorhaben und erklärten, dass derzeit drei mögliche Standorte südlich der (früheren) B 1 geprüft würden. Über dieses Gespräch wurde die Strukturkommission des Regionalrates am 22. November 2011 in Kenntnis gesetzt.
Am 8. Dezember 2011 stellte der Regionalrat die Fortschreibung des Regionalplans für den Teilabschnitt Kreis Soest und Hochsauerlandkreis auf. Nach den zeichnerischen Darstellungen ist das Gebiet Werl-Südwest zurückgenommen und das Areal südlich der früheren B 1 zwischen der Wickeder Straße und der Autobahn A 445 insgesamt als Allgemeiner Freiraum- und Agrarbereich (AFAB) festgelegt. In den Einzelvorlagen waren die Anregungen, zu denen kein Einvernehmen erzielt werden konnte, aufgeführt und mit einem eigenen Beschlussvorschlag versehen. Das Schreiben der Klägerin vom 22. Juni 2011 war nicht berücksichtigt. Nach der Tabelle ASB-Bilanz 2025 der Ziffer C.2.1.2 der textlichen Darstellungen wurden für die Klägerin ein ASB-Bedarf von 51 ha und ein Überhang von 33 ha zu Grunde gelegt. Die Fortschreibung wurde am 30. März 2012 im Gesetz- und Verordnungsblatt des Landes Nordrhein-Westfalen bekannt gemacht.
Mit Schreiben vom 26. März 2013 erhob die Klägerin eine Mängelrüge im Sinne von § 12 Abs. 5 ROG i. V. m. § 15 LPlG. Dabei machte sie geltend, die Bezirksregierung habe ihr Schreiben vom 22. Juni 2011 nicht unberücksichtigt lassen dürfen. Dieses sei vor der Abschlusserörterung im Juli 2011, in deren Rahmen noch offene Anregungen hätten erörtert werden sollen und erörtert worden seien, eingegangen. Eine Berücksichtigung sei auch deshalb erforderlich gewesen, weil im August und September 2011 ein zweites Beteiligungsverfahren zum Regionalplan durchgeführt worden sei. Es sei deshalb ohne weiteres möglich gewesen, die Stellungnahme zu berücksichtigen und die Änderung des Entwurfs im Rahmen der ohnehin noch notwendigen weiteren Beteiligungen abzuarbeiten. Schließlich sei der Regionalplan erst am 8. Dezember 2011 beschlossen worden. Das Gespräch vom 4. November 2011 findet hingegen keine Erwähnung. Unabhängig davon weise der Regionalplan durchgreifende Abwägungsfehler hinsichtlich der Verkleinerung der allgemeinen Siedlungsbereiche in ihrem Stadtgebiet auf. Dieser erhebliche Eingriff in die Planungshoheit sei nicht angemessen bewertet worden. Sie werde in ihren Entwicklungsmöglichkeiten eingeschnürt. Übergeordnete raumplanerische Interessen rechtfertigten dies nicht. Der Hinweis der Bezirksregierung darauf, es gebe insoweit keinen Handlungsspielraum, zeige vielmehr einen Abwägungsausfall. Ferner sei die besondere Lage der Stadt im ländlichen Raum nicht hinreichend berücksichtigt worden. Die Ermittlung des Bedarfs an ASB-Flächen sei wie auch die Ermittlung des GIB-Bedarfs fehlerhaft. Insoweit habe die Regionalplanungsbehörde lediglich den Wohnungsbau und die Mischgebietsstrukturen in die Ermittlung einbezogen. Nach den Planungsvorstellungen des Regionalplans sollten aber auch große Gewerbebetriebe, namentlich großflächige Einzelhandelsvorhaben, nur noch im ASB verwirklicht werden dürfen. Der Flächenbedarf hierfür sei aber nicht ermittelt und nicht berücksichtigt worden. Zudem beruhten sämtliche Berechnungen auf veralteten Daten. Es sei bekannt geworden, dass die angewandte pauschalierte Ermittlungsmethode aufgrund von Vergleichsberechnungen verschiedener Gemeinden den Entwicklungsbedarf nicht vertretbar abbilde. Hinsichtlich der Methode zur Ermittlung des GIB-Bedarfs habe sie, die Klägerin, bereits im Aufstellungsverfahren die einschlägigen Bedenken erhoben. Ferner leide die Abgrenzung von Freiraum und allgemeinen Siedlungsbereichen im Stadtgebiet an erheblichen Abwägungsfehlern, die vom Regionalrat zugrunde gelegten Ziele seien nicht ordnungsgemäß abgewogen oder aus sonstigen Gründen verfassungswidrig. Dies gelte namentlich für die Ziele 1, 2, 5, 6, 12, 13 und 17. In sämtlichen Fällen sei versäumt worden, die kommunale Planungshoheit in die Abwägung einzustellen. Weder seien die Schwere des diesbezüglichen Eingriffs ermittelt noch die nach Auffassung der Regionalplanungsbehörde für die Planung streitenden Belange ermittelt, gewichtet und gegen die Planungshoheit abgewogen worden. Im Hinblick auf Ziel 13, das neu eingeführte strikte Kongruenzgebot, sei nicht erkennbar, dass die in Bezug genommenen zentralörtlichen Versorgungsbereiche sachlich und räumlich abgewogen worden wären. Schließlich beruhe die Regionalplanung offenbar auf einer grundsätzlich falschen Vorstellung von den verfassungsrechtlichen Grundlagen des Regionalplanverfahrens. Unabhängig von Vorstehendem sei es verfahrensfehlerhaft gewesen, die zweite öffentliche Auslegung des Regionalplans auf einen Monat zu verkürzen.
Am 20. Juni 2013 fasste der zuständige Planungs-, Bau- und Umweltausschuss des Rates der Klägerin den Aufstellungsbeschluss für die 85. Änderung des Flächennutzungsplans und für den zugehörigen Bebauungsplan Nr. 117 „Am Hellweg“. Auf eine landesplanerische Anfrage vom 8. September 2014 teilte die Bezirksregierung der Klägerin mit Schreiben vom 7. November 2014 mit, dass die Planung mit den Zielen der Raumordnung nicht vereinbar sei. Mit Schreiben vom 7. Juli 2015 leitete die Klägerin der Bezirksregierung eine Ausfertigung des Entwurfs der 85. Änderung zu. Die Bezirksregierung teilte unter dem 7. August 2015 mit, dass ihre frühere Beurteilung mangels Änderung des Gegenstandes der Anfrage weiter gültig sei.
Der Rat der Klägerin beschloss am 26. November 2015 die 85. Änderung des Flächennutzungsplans. Danach wird das Vorhabengebiet als sonstiges Sondergebiet (SO) nach § 11 Abs. 2 BauNVO mit der Zweckbestimmung „großflächiger Einzelhandel – Herstellerverkaufsdirektzentrum – (§ 11 Abs. 2 BauNVO) mit der maximalen Verkaufsfläche (VKF) von 13.800 qm“ dargestellt. Die Shops des FOC sollen im südöstlichen Bereich des Vorhabengebiets errichtet und dort Markenartikel mit in der Regel zentrenrelevanten Sortimenten, wie etwa Bekleidung, Sportartikel und Schuhe, angeboten werden. Im nordwestlichen Bereich des Vorhabengebiets ist ein Parkplatz mit 1.650 Stellplätzen vorgesehen, der über eine Zufahrt an die L 929 und die BAB-Anschlussstelle Werl-Zentrum angebunden wird. Diese Flächen sind im Flächennutzungsplan als Flächen für den überörtlichen Verkehr dargestellt.
In der Begründung heißt es, das Herstellerdirektverkaufszentrum solle die mittelzentrale Funktion der Stadt Werl stärken und zu ihrer Fortentwicklung beitragen, das sortimentsbezogene Warenangebot eine qualitative Aufwertung erfahren. Der Standort Werl biete eine verkehrsgünstige Anbindung und Lage am Schnittpunkt zweier Bundesfernstraßen und befinde sich in einer touristisch interessanten Region. Zu Beginn der Planungen seien geeignete Standorte anhand von Standortkriterien für die Ansiedlung eines Factory Outlet Centers untersucht worden. Die Grundvoraussetzung hierfür sei eine größere, zusammenhängende und verkehrsgünstig gelegene Fläche, deren Nutzung keine wesentlichen Restriktionen aus Belangen des Natur- und Umweltschutzes entgegenstünden. Von den vier im Stadtgebiet potentiell in Betracht kommenden Flächen sei die hier gewählte Fläche als insgesamt günstigste ausgewählt worden. Ziel der Planung sei, der negativen Arbeitsplatzentwicklung in der Stadt und dem überdurchschnittlichen Bevölkerungsverlust, der bis 2030 prognostiziert werde, entgegenzuwirken. Bisher sei davon auszugehen, dass die Stadt mit einem Bevölkerungsverlust von 9 % zu rechnen habe und damit die doppelte Quote gegenüber dem Landesdurchschnitt aufweise. Ziele der Landesplanung stünden dem Flächennutzungsplan nicht entgegen, weil der am 13. Juli 2013 in Kraft getretene Landesentwicklungsplan - Teilplan Großflächiger Einzelhandel -rechtswidrig sei oder tatsächlich keine Ziele enthalte; Grundsätze könnten abwägend überwunden werden. Im Übrigen gehe die Stadt davon aus, dass die Rücknahme der ASB-Darstellung Werl-Südwest rechtswidrig und unwirksam sei und aus diesem Grunde die Darstellung des allgemeinen Siedlungsbereichs bzw. Wohnsiedlungsbereichs aus dem Gebietsentwicklungsplan 1996 fortgelte. Danach liege das Plangebiet im allgemeinen Siedlungsbereich, so dass die Voraussetzungen des Ziels 1 des sachlichen Teilplans Großflächiger Einzelhandel im Landesentwicklungsplan auch erfüllt seien. Im Gebietsentwicklungsplan heiße es, dass die dargestellten Bereiche lediglich deren allgemeine Größenordnung und annähernde räumliche Lage bestimmten. Die Zeichenerklärung zum Regionalplan 2012 enthalte den Hinweis, dass die zeichnerische Darstellung von regionalen Zielen nicht parzellenscharf sei; sie seien so generalisiert, dass die exakte Zuordnung an den Schnittstellen von Bereichsdarstellungen nachgeordneten Planungsverfahren vorbehalten blieben. Um zu ermöglichen, dass die erhaltenswerten Bäume an der Ostgrenze des Plangebiets nicht gefällt werden müssten und um das Plangebiet den örtlichen Gegebenheiten anzupassen, habe die Stadt Werl es im Rahmen ihres Interpretationsspielraum dargestellt und dabei die Vorgaben des Gebietsentwicklungsplanes nicht verlassen. Auch das regionale Einzelhandelskonzept stehe dem Flächennutzungsplan nicht entgegen, Kriterien für die Ansiedlung von Factory Outlet Centern enthalte dieses Konzept nicht. Dass ein regionaler Konsens nicht habe erzielt werden können, sei unerheblich, zumal sich die Stadt nach Kräften darum bemüht habe und die Ablehnung nicht auf sachlichen Gesichtspunkten beruhe. Negative Auswirkungen auf den Einzelhandel im Stadtgebiet seien nicht erkennbar, dies gelte erst recht für die Situation anderer Kommunen. Auch im Übrigen stünden der 85. Änderung keine planerisch relevanten Belange entgegen, insbesondere der zu erwartende Gewerbe- und Verkehrslärm sei beherrschbar. Die Auswirkungen auf Mensch und Natur seien gering und letztlich zu vernachlässigen.
Im Rahmen der Offenlegung des Flächennutzungsplanentwurfes gingen insbesondere von Seiten benachbarter Kommunen aber auch der Bezirksregierung Arnsberg sowie der dortigen Industrie- und Handelskammer verschiedene Stellungnahmen im Hinblick auf die (fehlende) landesplanerische und raumordnungsrechtliche Verträglichkeit des Vorhabens ein. In diesem Zusammenhang stützte sich die Klägerin in ihrer Abwägung im Wesentlichen auf die im hiesigen Verfahren weiter ausgeführten Mängel der überörtlichen Planungen und auf die unter anderem in ihrem Rügeschreiben vom 26. März 2013 angeführten Gesichtspunkte. Im Hinblick auf die Nichtbeachtung ihrer Stellungnahme vom 22. Juni 2011 enthält die Abwägung etwa die Aussage, es liege im Wesen eines lang andauernden Regionalplanaufstellungsverfahrens, dass möglicherweise bestimmte Belange von betroffenen Städten und Kommunen erst im Rahmen des Aufstellungsverfahrens entstünden und daher erst nach Ablauf der Auslegungs- bzw. Stellungnahmefrist vorgebracht werden könnten. Im Hinblick auf das regionale Einzelhandelskonzept und die von den Nachbarkommunen offenbar befürchtete Vorbildwirkung wird in der Abwägung unter anderem darauf hingewiesen, dass der Markt für Factory Outlet Center begrenzt sei und in Deutschland allenfalls noch Bedarf für etwa 15 entsprechende Vorhaben über die bereits zehn existierenden hinaus gesehen werde. Für die Region östliches Ruhrgebiet sähen Experten ein Potenzial nur für einen einzigen entsprechenden Standort.
Mit Schreiben vom 16. Februar 2016 legte die Klägerin der Bezirksregierung die 85. Änderung ihres Flächennutzungsplans mit den Aufstellungsvorgängen, einer Planausfertigung sowie einem Rechtsgutachten zur „Raumordnungsrechtlichen Zulässigkeit eines Factory Outlets Centers in Werl“ vom 1. Dezember 2015 zur Genehmigung vor.
Mit Bescheid vom 12. Mai 2016 versagte die Beklagte die Genehmigung und führte zur Begründung aus: Die Genehmigung sei nach § 6 Abs. 2 BauGB zu versagen, weil die 85. Änderung des Flächennutzungsplans gegen die Pflicht zur Anpassung der Bauleitplanung an die Ziele der Raumordnung gemäß § 1 Abs. 4 BauGB verstoße. Sie widerspreche den Zielen 1, 2 und 3 des sachlichen Teilplans „Großflächiger Einzelhandel“ des Landesentwicklungsplans (LEP) sowie den Zielen 12, 13, 17 und 18 des Regionalplans 2012. Das Vorhaben liege außerhalb der wirksam dargestellten allgemeinen Siedlungsbereiche. Zudem habe die Klägerin das regionale Einzelhandelskonzept in der Abwägung ebenso wenig ausreichend behandelt wie den Freiraumschutz. Wegen der Einzelheiten der Begründung wird gemäß § 117 Abs. 3 Satz 2 VwGO auf den Bescheid vom 12. Mai 2016 Bezug genommen.
Die Klägerin hat am 7. Juni 2016 Klage erhoben und zur Begründung ausgeführt: Die 85. Änderung ihres Flächennutzungsplans sei gemäß § 6 Abs. 1 BauGB zu genehmigen. Versagungsgründe im Sinne des § 6 Abs. 2 BauGB lägen nicht vor. Der Plan widerspreche insbesondere nicht den Zielen der Raumordnung (§ 1 Abs. 4 BauGB). Das Ziel 6.5-1 des am 25. Januar 2017 bekanntgemachten Landesentwicklungsplans (LEP NRW) sei unwirksam, weil dem Land die Kompetenz für diese bodenrechtliche Regelung fehle und durch das Ziel unzulässig in die durch Art. 28 Abs. 2 GG geschützte gemeindliche Planungshoheit eingegriffen werde. Die Festlegung eines Allgemeinen Freiraum- und Agrarbereichs für den Geltungsbereich der 85. FNP-Änderung durch den Regionalplan von 2012 sei abwägungsfehlerhaft und damit unwirksam. Ihr Bedarf an Allgemeinen Siedlungsbereichen sei nicht richtig ermittelt worden. Es liege ein Ermittlungsausfall vor, weil die Regionalplanungsbehörde den mit Schreiben vom 22. Juni 2011 konkret mitgeteilten Bedarf übergangen und sich geweigert habe, diesen noch mit in die Abwägung einfließen zu lassen. Das beklagte Land gehe zu Unrecht davon aus, dass sie mit ihren Einwendungen im Schreiben vom 22. Juni 2011 nach § 7 Abs. 2 Satz 2 ROG präkludiert sei. § 19 Abs. 3 Satz 1 LPlG NRW entlaste als reine Verfahrensvorschrift nicht von der Abwägungsverpflichtung. Auch § 4a Abs. 6 Satz 1 BauGB finde keine Anwendung, und eine Präklusion sei selbst bei unterstellter Anwendbarkeit des dieser Vorschrift innewohnenden Rechtsgedankens nicht anzunehmen. Ein weiterer Abwägungsmangel liege in der fehlerhaften Ermittlung ihres allgemeinen ASB-Bedarfes. Der Regionalrat habe seiner Bedarfsberechnung für alle Kommunen eine fehlerhafte Berechnungsmethode und veraltete bzw. unzureichende gemeindespezifische Daten zu Grunde gelegt. Die konkreten Besonderheiten ihres Flächenbedarfs seien nicht ausreichend gewürdigt worden. Diese Abwägungsmängel habe sie im Sinne von § 12 Abs. 5 Satz 1 ROG rechtzeitig innerhalb eines Jahres mit Schreiben vom 26. März 2013 geltend gemacht. Infolgedessen gelte der GEP 1996 fort. Das Vorhabengebiet liege in einem Wohnsiedlungsbereich gemäß GEP 1996. Dieser Wohnsiedlungsbereich sei nur gebietsscharf und nicht parzellenscharf festgelegt, so dass eine Deckungsgleichheit zwischen Vorhabengebiet und WSB-Bereich nicht erforderlich sei. Die Darstellung des Sondergebiets stehe mit dieser Festlegung in Einklang. Auch im Übrigen stünden dem Flächennutzungsplan keine raumordnerischen Belange entgegen. Die von der Bezirksregierung Arnsberg angeführten landes- und regionalplanerischen Ziele seien entweder unwirksam oder nicht verletzt. Abwägungsfehler seien ihr ebenfalls nicht unterlaufen.
Die Klägerin hat beantragt,
das beklagte Land unter Aufhebung des Versagungsbescheides der Bezirksregierung Arnsberg vom 12. Mai 2016 zu verpflichten, die von ihr beantragte Genehmigung für die 85. Änderung ihres Flächennutzungsplans zu erteilen.
Das beklagte Land hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat es auf den Versagungsbescheid verwiesen und ergänzend und vertiefend ausgeführt: Die Genehmigung sei zu versagen, weil die 85. Änderung des Flächennutzungsplans dem Ziel 6.5-1 LEP NRW widerspreche. Die Regelungskompetenz für das Ziel 6.5-1 sei gegeben, denn es handele sich um keine bodenrechtliche Regelung. Die Regelungen des Landesplanungsrechts zur Steuerung großflächiger Einzelhandelsbetriebe verfolgten legitime Zwecke. Ziel 6.5-1 stehe im Einklang mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und greife nicht unzulässig in die gemeindliche Planungshoheit ein. Das Vorhabengebiet liege außerhalb eines Allgemeinen Siedlungsbereiches. Die Festlegung eines Allgemeinen Freiraum- und Agrarbereichs im Regionalplan 2012 sei wirksam. Es habe keine Pflicht zur Erörterung nach § 19 Abs. 3 LPlG NRW bestanden, weil die Stellungnahme der Klägerin vom 22. Juni 2011 verfristet eingegangen sei. Die Stellungnahme sei nach § 7 Abs. 2 Satz 2 ROG präkludiert, denn es seien nur rechtzeitig abgegebene Anregungen zu berücksichtigen. Die Präklusionswirkung sei auch nicht aufgrund des Rechtsgedankens des § 4a Abs. 6 BauGB eingeschränkt. Es fehle schon an der danach erforderlichen Rechtmäßigkeitsrelevanz der Anregung. Der Vortrag der Klägerin sei nicht geeignet gewesen, einen ASB-Bereich festzulegen, der über ihren zutreffend ermittelten ASB-Bedarf erheblich hinausginge. Selbst bei unterstellter Annahme eines Abwägungsmangels sei dieser nach § 12 Abs. 3 Satz 2 ROG nicht erheblich. Die in der Mängelrüge vom 26. März 2013 erstmalig vorgebrachten Bedenken gegen die Methode zur Berechnung des ASB-Bedarfs begründeten keinen Abwägungsmangel. Die für alle Kommunen vorgenommene Berechnung beruhe auf einer einwandfreien fachlichen Methode und auf korrekten und hinreichend aktuellen Daten. Die Klägerin habe nicht dargelegt, dass sie sich in einer besonderen, atypischen Situation befinde und deshalb einen höheren ASB-Bedarf habe. Selbst bei unterstellter Fortgeltung des GEP 1996 liege das Vorhabengebiet nicht innerhalb des damals ausgewiesenen Wohnsiedlungsbereichs, sondern zu 2/3, d. h. mit 8 ha, außerhalb dieses Bereichs. Auch die Verletzung der wirksamen Ziele 6.5-2 , 6.5-3 und 2.3 des LEP sowie 12, 13, 17 und 18 des Regionalplans 2012 rechtfertigten die Versagung der Genehmigung jeweils selbstständig, ebenso die im Ablehnungsbescheid detailliert angeführten Abwägungsmängel.
Mit dem von der Klägerin angefochtenen Urteil vom 27. Juni 2018 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Die Voraussetzungen des § 6 Abs. 2 BauGB für eine Versagung der Genehmigung lägen vor, weil die 85. Änderung des Flächennutzungsplans der Klägerin den Zielen der Raumordnung (§ 1 Abs. 4 BauGB) widerspreche. Der 85. Änderung des Flächennutzungsplans der Klägerin stehe bereits das Ziel 6.5-1 LEP NRW entgegen. Denn das dargestellte Vorhabengebiet für das FOC liege nicht innerhalb der im Regionalplan 2012 wirksam festgelegten Allgemeinen Siedlungsbereiche im Stadtgebiet der Klägerin. Selbst bei unterstellter Teilnichtigkeit des Regionalplans bezüglich der Festlegung allgemeiner Siedlungsgebiete wäre die Genehmigung indes zu versagen, weil die Fläche des Vorhabengebietes überwiegend außerhalb des im GEP 1996 festgelegten Wohnsiedlungsbereichs Werl-Südwest liege. Ob den Planungsvorstellungen der Klägerin weitere Ziele der Landes- oder Regionalplanung entgegenstünden und ob der Flächennutzungsplan abwägungsfehlerhaft sei, bedürfe angesichts dessen keiner weitergehenden Erörterung.
Mit ihrer vom Senat wegen besonderer tatsächlicher und rechtlicher Schwierigkeiten zugelassenen Berufung verfolgt die Klägerin ihr Begehren unter Wiederholung und partiellen Ergänzung ihres erstinstanzlichen Vortrags weiter. Sie macht im Wesentlichen geltend, die 85. Änderung ihres Flächennutzungsplanes stehe entgegen der verfehlten Annahme des Verwaltungsgerichts nicht in Widerspruch zu Ziel 6.5-1 LEP NRW. Dieses Ziel sei unwirksam, weil es verfassungswidrig sei. Das Land NRW habe hierfür nicht die erforderliche Gesetzgebungskompetenz; zudem greife die konkrete Regelung in unverhältnismäßiger Weise in die Planungshoheit der Gemeinden ein. Sie sei nicht durch die raumplanerischen Befugnisse des Landes gedeckt, in der Sache handele es sich um eine Regelung des Bauplanungsrechts, das nicht in die Länderkompetenz falle. Entscheidend sei insoweit, dass der von Ziel 6.5-1 erfasste großflächige Einzelhandel nicht generell raumbedeutsam sei, was auch das Bundesverwaltungsgericht wiederholt betont habe. Zudem fehle ihm ein regelhafter überörtlicher Bezug. Es erschließe sich nicht, wie die innergemeindliche Zuordnung solcher Vorhaben dem überörtlichen Zentrale-Orte-Prinzip dienen könne. Ein entsprechender Bezug werde vom Landesplaner auch nicht hergestellt. Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, wonach Vorhaben des großflächigen Einzelhandels gerade nicht immer raumbedeutsame Auswirkungen hätten, habe der Landesplaner nicht ausreichend berücksichtigt. Solche Auswirkungen könnten nur im Einzelfall festgestellt werden. Auch der Freiraumschutz und die Vermeidung einer Zersiedlung des Freiraums seien nicht geeignet, die Überörtlichkeit von Ziel 6.5-1 zu begründen. Im Übrigen werde dieser schon durch Ziel 2-3 S. 2 LEP NRW effektiv gewährleistet. Unabhängig davon sei die Regelung jedenfalls nicht erforderlich, schon weil die Freihaltung der regionalplanerisch ausgewiesenen GIB-Bereiche von großflächigem Einzelhandel kein überörtliches Interesse sei. Zudem fehle die Erforderlichkeit deshalb, weil das vorgebliche Ziel landesweite Geltung beanspruche und deshalb auf regionale Besonderheiten keine Rücksicht nehme. Dies sei jedoch in diesem Zusammenhang aufgrund der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes für das Land Nordrhein-Westfalen (Urteil vom 28. August 2009) zwingend erforderlich. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts könne die Erforderlichkeit nur für sich betrachtet werden, so dass es ohne Bedeutung sei, dass die allgemeinen Siedlungsbereiche durch die Regionalplanung festgelegt würden. Dass der 7. Senat des erkennenden Gerichts in seinem Urteil vom 28. September 2016 insoweit keine Zweifel geäußert habe, sei wegen des andersartigen Bezugspunktes irrelevant. Die Regelung sei schließlich auch nicht angemessen, weil sie ausnahmslos und landesweit sämtliche Kern- und Sondergebiete im Sinne von § 11 Abs. 3 BauNVO dem Erfordernis der Darstellung und Festsetzung allein in allgemeinen Siedlungsbereichen unterwerfe. Auch dieser Eingriff müsse für sich betrachtet werden, so dass die Argumentation des Verwaltungsgerichts, die Regelung atypischer Fallkonstellationen könne durch die Feinsteuerung auf der Ebene der Regionalplanung erfolgen, nicht greife. Zudem fehle es für dieses Ziel an der vom Verfassungsgerichtshof ausdrücklich für erforderlich gehaltenen plausibelen Darlegung, warum die Grenzen von mehr als 800 m² Verkaufsfläche und 1200 m² Geschossfläche gewählt worden seien. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts seien die Maßstäbe des Verfassungsgerichtshofs hier auch anwendbar. Dieser habe ausdrücklich herausgestellt, dass das besondere Rechtfertigungserfordernis gerade daraus folge, dass der dortigen Regelung (FOC nur in Gemeinden mit mehr als 100.000 Einwohnern) keine Berücksichtigung regionaler Besonderheiten zugrunde gelegen habe. Solche regionalen Besonderheiten seien demgemäß immer zu berücksichtigen. Dies sei hier nicht geschehen, da auch das Ziel 6.5-1 eine ausnahmslos geltende Regelung sei. Im Übrigen bleibe es dabei, dass sie im Widerspruch zum Ziel 2-3 S. 2 LEP NRW stehe, das einen Vorrang der Innenentwicklung postuliere. Danach solle die Siedlungstätigkeit innerhalb der Siedlungsbereiche vollzogen werden. Zu diesen Siedlungsbereichen gehörten jedoch nicht nur die ASB, sondern auch die GIB. Insoweit sei es widersprüchlich, dass das Ziel 6.5-1 LEP NRW bestimmte Siedlungstätigkeiten nur in bestimmten Bereichen des Siedlungsbereiches erlaube. Unabhängig davon liege der Bereich der 85. Änderung des Flächennutzungsplanes aber ohnehin in einem ASB im Sinne des Ziels 6.5-1. Dies folge daraus, dass die Freiraumdarstellung des Regionalplans 2012 jedenfalls im Bereich der 85. Änderung des Flächennutzungsplanes unwirksam sei. Die regionalplanerische Abwägung, die der Herausnahme des bisherigen Siedlungsbereichs Werl-Südwest zugrunde gelegen habe, sei in zweierlei Hinsicht fehlerhaft gewesen. Das Übergehen ihrer Stellungnahme vom 22. Juni 2011 stelle einen Fehler im Abwägungsvorgang da, wie bereits das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt habe. Die Bezirksregierung Arnsberg sei aufgrund dieser Stellungnahme verpflichtet gewesen, sich mit der Siedlungssituation im Stadtgebiet südlich der ehemaligen B 1 (jetzt L 729) auseinanderzusetzen und zudem die ASB-Freiflächen in ihrem sonstigen Stadtgebiet zu ermitteln. Auf dieser Basis hätte dann im Austausch mit ihr, der Klägerin, der Belang der ASB-Darstellung in diesem Bereich erörtert und erarbeitet werden müssen. Dies gelte umso mehr, als zum Zeitpunkt der Stellungnahme vom 22. Juni 2011 seit dem so genannten Werkstattgespräch am 14. April 2008 kein Austausch mehr stattgefunden habe. Ihre Planungsvorstellungen hätten sich in diesem Zeitraum naheliegender Weise verändert. Wäre dies im erforderlichen Umfang ermittelt worden, hätte sie, die Klägerin, Austauschflächen angeboten, in denen die Ausweisung von Siedlungsflächen ersatzweise hätte zurückgenommen werden können, um eine bedarfsgerechte Ausweisung insoweit sicherzustellen. Die Missachtung der durch das Schreiben vom 22. Juni 2011 ausgelösten Ermittlungspflicht sei damit zugleich ergebnisrelevant. Einen weiteren Fehler im Abwägungsvorgang stelle das Übergehen des Termins vom 4. November 2011 dar, in dem sie ihre Pläne für die Ansiedlung eines FOC spezifiziert habe. Spätestens zu diesem Zeitpunkt sei ein konkreter Entwicklungsbelang deutlich geworden, den der Regionalplaner bei Aufstellung des Regionalplans 2012 hätte berücksichtigen müssen. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts liege auch ein offensichtlicher Abwägungsfehler im Sinne von § 12 Abs. 3 ROG vor, weil die Nichtberücksichtigung ihrer Interessen auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sein könne. Dies sei nicht deshalb auszuschließen, weil es ihr um die Ausweisung zusätzlicher Siedlungsbereiche gegangen sei, die, wie das Verwaltungsgericht insoweit zu Recht festgestellt habe, nach den Vorstellungen des Regionalplaner von vornherein nicht in Betracht gekommen sei. Das Anliegen der Klägerin sei immer gewesen, die ASB- Ausweisung im Bereich Werl-Südwest nicht zu verlieren, nicht aber solche Flächen insgesamt auszuweiten. Es wäre ihr auch ohne weiteres möglich gewesen, durch Rücknahme anderer entsprechender Ausweisungen im Stadtgebiet unter Beachtung des Ziels der ringförmigen Südentwicklung im Stadtgebiet eine Neutralität zu erreichen (konkrete Berechnung Seite 1104 der Gerichtsakte). Bei ihrer jetzigen Planung habe es sich auch um absehbare zukünftige Entwicklungen im Stadtgebiet gehandelt, die die Bezirksregierung als hinreichend verfestigt hätte berücksichtigen müssen. Der festzustellende Abwägungsausfall hinsichtlich der Ergebnisse des Gesprächs vom 4. November 2011 sei deshalb besonders gravierend, zumal die Bezirksregierung Arnsberg offensichtlich seit diesem Gespräch selbst davon ausgegangen sei, dass die Berücksichtigung dieser Planungen eine Änderung des Regionalplans erforderlich machte. Damit habe zugleich offensichtlich auch eine konkrete Möglichkeit einer anderen Regionalplanung bestanden. Denn das Projekt sei großflächig. Der Bedarf an Flächen für großflächigen Einzelhandel werde aber bei der allgemeinen Berechnung des ASB-Bedarfs nicht abstrakt ermittelt, sondern sei konkret zu berechnen. Dementsprechend habe dieser Bedarf auch nicht in die allgemeinen Reserveflächen eingerechnet werden dürfen. Die erforderlichen 14 ha für das Vorhaben hätten nicht als Reserveflächen für Wohnnutzung zur Verfügung gestanden, sondern den ASB-Überhang reduziert, so dass allein deshalb der Bereich Werl-Südwest zumindest teilweise hätte beibehalten werden müssen und können. Schließlich liege bei der Bedarfsermittlung hinsichtlich allgemeiner Siedlungsbereiche ein erheblicher Abwägungsmangel vor. Das Verwaltungsgericht habe sich nur oberflächlich und lückenhaft mit den von ihr schon mit Schreiben vom 26. März 2013 fristgerecht im Sinne des § 12 Abs. 5 ROG geltend gemachten Ermittlungsfehlern beschäftigt. Die herangezogenen Daten seien veraltet und die Besonderheiten in ihrem Stadtgebiet, das durch einen stark ausgeprägten und flächenintensiven Speditions- und Logistiksektor geprägt sei, seien nicht hinreichend gewürdigt worden. Unbeschadet dessen sei die Regionalplanung hinsichtlich des notwendigen und aussagekräftigen Datenmaterials von sich aus verpflichtet gewesen, alle Umstände zu ermitteln und abzuwägen. Da damit die Ausweisung als Wohnsiedlungsbereich nach dem GEP 1996 fortgelte, in dessen Umfeld sich das Gebiet der 85. Änderung des Flächennutzungsplanes befinde, liege insgesamt kein Verstoß gegen landesplanerische und raumordnungsrechtliche Vorgaben vor. Insoweit sei zu berücksichtigen, dass der Regionalplan nur eine gebiets- und keine parzellenscharfe Darstellungsform habe. Deshalb stünden den betroffenen Kommunen ein Interpretationsspielraum und eine Arrondierungsmöglichkeit zu. Davon ausgehend sei es unerheblich, dass ca. 8 ha des Vorhabengebietes außerhalb des im GEP 1996 dargestellten WSB lägen und dadurch die entsprechende Fläche um ca. 25 % von 31 ha auf 39 ha vergrößert werde. Anzuerkennen sei insoweit eine Regel, wonach Abweichungen von bis zu 10 ha regionalplanerisch ohne Belang seien. Dies ergebe sich entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts insbesondere aus der jüngeren Rechtsprechung des erkennenden Gerichts; dieser Interpretationsspielraum sei hier sogar noch um 2 ha unterschritten. Besonderheiten in der örtlichen Struktur, die eine Einschränkung begründeten, seien nicht ersichtlich. Eine Begrenzung etwa in drei Himmelsrichtungen sei nicht zu erkennen, vielmehr fehle es insbesondere in Richtung Westen und Süden an Orientierungen für die Gebietsabgrenzung des Gebietsentwicklungsplanes. Das habe das Verwaltungsgericht zwar erkannt, aber fehlerhaft gewürdigt.
Die 85. Änderung des Flächennutzungsplanes stehe auch nicht im Widerspruch zu Ziel 6.5-2 LEP NRW. Dieses stelle kein Ziel der Raumordnung dar, da es die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG nicht erfülle und zudem verfassungswidrig sei. Die Vorgabe sei daher unwirksam und unbeachtlich. Namentlich seien „bestehende zentrale Versorgungsbereiche“ keine abschließend abgewogene Zielvorgabe, auch wenn der Begriff des zentralen Versorgungsbereichs durch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zwischenzeitlich näher konkretisiert worden sei. Gleichwohl obliege ihre Festsetzung der gemeindlichen Planungshoheit und könne deshalb auf Landesebene nicht abschließend abgewogen worden sein. Dies gelte erst recht für die ebenfalls erfassten neu geplanten zentralen Versorgungsbereiche. Daneben sei auch der Begriff des Kernsortiments keine bestimmte oder bestimmbare Zielvorgabe, weil er nicht ausreichend definiert sei. Gleiches gelte für die in Bezug genommene „ortstypische“ Sortimentsliste. Zudem sei das Ziel 6.5-2 wegen mangelnder Bestimmtheit der Ausnahmevoraussetzungen unwirksam. Da sich der Regelungsbereich nicht auf Raumordnungsrecht erstrecke bzw. beschränke, sei die Regelung im Übrigen ohnehin verfassungswidrig. Eine Verbindung zum Zentrale-Orte-Prinzip oder zum Schutz der Umwelt und der Reduzierung der Freirauminanspruchnahme sei ebenfalls nicht zu erkennen. Ferner verstoße es ohnehin gegen Art. 28 Abs. 2 GG, zumal es keine Berücksichtigung regionaler Gegebenheiten und Besonderheiten erlaube und den Kommunen keine hinreichenden Gestaltungsspielräume eröffne. Selbst wenn man es als Grundsatz der Raumordnung betrachte, sei dieser überwindbar und von ihr ausreichend abgewogen worden.
Auch das Ziel 6.5-3 LEP NRW sei unbeachtlich, da es nicht hinreichend bestimmt bzw. bestimmbar sei. Insoweit könne im Kern auf die Ausführungen zum Ziel 6.5-2 LEP NRW Bezug genommen werden. Im Übrigen verstoße die hier in Rede stehende Planung auch nicht gegen ein solches Ziel, weil keine wesentliche Beeinträchtigung zentraler Versorgungsbereiche zu erwarten stehe, wie die von ihr eingeholte Untersuchung der Ecostra bewiesen habe.
Die 85. Änderung des Flächennutzungsplanes stehe auch nicht im Widerspruch zu Ziel 2-3 LEP NRW, weil das Vorhabengebiet nicht in einem Freiraum liege; die entsprechende Darstellung im Regionalplan 2012 sei unwirksam, und nach dem einschlägigen Gebietsentwicklungsplan 1996 sei ein Wohnsiedlungsbereich anzunehmen. Unabhängig davon sei die zeichnerische Darstellung eines AFAB-Bereiches kein Ziel, sondern nur ein Grundsatz der Raumplanung. Angesichts des Umstandes, dass die zeichnerischen Darstellungen nicht parzellen-, sondern nur gebietsscharf seien, habe sie sich im Rahmen ihrer bauleitplanerischen Abwägung über die zeichnerischen Darstellungen auch hinwegsetzen dürfen und dies in abwägungsfehlerfreier Weise getan.
Ein Widerspruch zu Ziel 12 des Regionalplan 2012 bestehe ebenfalls nicht. Diese Regelung habe bereits keine Zielqualität, weil sie rechtswidrig sei. Sie entspreche nicht den Anforderungen des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG. Zudem verstoße sie gegen das raumordnungsrechtliche Entwicklungsgebot des § 13 Abs. 2 S. 1 ROG. Denn dieses Ziel sei nicht aus den höherrangigen Raumordnungsplänen des Landes Nordrhein-Westfalen entwickelt worden. Zum maßgeblichen Zeitpunkt der Bekanntmachung des Regionalplans am 30. März 2012 habe im Land Nordrhein-Westfalen kein Raumordnungsplan für das Landesgebiet bestanden, der inhaltliche Vorgaben für die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsvorhaben enthalten habe. Das Gesetz zur Landesentwicklung (Landesentwicklungsprogramm) sei bereits am 31. Dezember 2011 außer Kraft, ein neuer Landesentwicklungsplan (sachlicher Teilplan Großflächiger Einzelhandel) erst im Jahre 2013 in Kraft getreten. Zudem leide diese Regelung an identischen Rechtsmängeln wie das Ziel 6.5-2 LEP NRW.
Die 85. der Änderung des Flächennutzungsplanes verstoße auch nicht gegen die Vorgaben des Zieles 13 des Regionalplans 2012. Diese Regelung sei unwirksam, weil sie völlig unbestimmt sei und zudem massive Abwägungsfehler aufweise. Darüber hinaus verstoße sie gegen das Entwicklungsgebot des § 8 Abs. 2 ROG, im Übrigen halte die Flächennutzungsplanung die Anforderungen ein.
Auch ein Verstoß gegen das Ziel 17 des Regionalplans sei nicht festzustellen. Hierbei handele sich nach Auslegung des Regionalplans allenfalls um einen Grundsatz der Raumordnung, als Ziel wäre die Vorschrift hingegen unwirksam. Insgesamt schütze dieses Ziel allein die Qualität des vorhandenen Freiraums. Es regele hingegen nicht die Frage, ob durch Planungen Freiraum entzogen werde, also insbesondere nicht die Frage, ob ein räumlicher Bereich rechtlich die Eigenschaft als Freiraum habe. Aufgrund dessen komme dieses Ziel hier nicht zur Anwendung, weil der Geltungsbereich des Änderungsplans nicht im Freiraum im Rechtssinne liege. Gleiches gelte letztlich für das Ziel 18.
Schließlich weise der Aufstellungsbeschluss für die 85. Änderung des Flächennutzungsplanes auch keine beachtlichen Abwägungsfehler auf. Der Freiraumschutz sei erkannt und hinreichend abgewogen worden. Ein besonderes Gewicht des in Rede stehenden Freiraums sei jedenfalls nicht zu erkennen. Eine hinreichende Alternativenprüfung habe stattgefunden. Die Belange des regionalen Einzelhandelskonzeptes seien ebenfalls sachgerecht ermittelt und abgewogen worden. Namentlich sei die Steuerungsregel 1, soweit sie überhaupt einschlägig sein könne, ausreichend beachtet worden. Im Übrigen wäre selbst bei einem unterstellten Abwägungsfehler insoweit die 85. Änderung nicht unwirksam. Ein entsprechender Fehler wäre nach § 214 Abs. 1 S. 2 BauGB nicht beachtlich. Denn es habe nicht die konkrete Möglichkeit eines anderen Abwägungsergebnisses bestanden. Selbst wenn das geplante Factory Outlet Center ihrer mittelzentralen Stellung nicht entsprechen sollte, wäre eine andere Planung ausgeschlossen gewesen. Im Übrigen enthalte das regionale Einzelhandelskonzept kein verbindliches Abstimmungsverfahren. Sie, die Klägerin, könne sich ihrer Planungshoheit vertraglich nicht begeben, diese nicht einschränken, insbesondere sich auch nicht zu einer Nichtplanung verpflichten. Schließlich seien die Auswirkungen der Planung im Hinblick auf die Funktionsfähigkeit der zentralen Versorgungsbereiche in ihrem Stadtgebiet und darüber hinaus hinreichend abgewogen worden. Das hierzu eingeholte Verträglichkeitsgutachten sei nicht zu beanstanden und komme zu dem Ergebnis, dass sämtliche Auswirkungen unterhalb der Schwelle von 10 % verblieben.
Schließlich hat die Klägerin mit Schriftsatz vom 14. November 2018 erstmals unter Bezugnahme auf das Urteil des EuGH vom 30. Januar 2018 in den verbundenen Rechtssachen C-360/15 und C-31/16 geltend gemacht, die Regelungen des LEP und des Regionalplans verstießen gegen Art. 14 Nr. 5 und 15 Abs. 3 der Dienstleistungsrichtlinie (Richtlinie 2006/123/EG).
Die Klägerin beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem erstinstanzlichen Klageantrag zu erkennen.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie verteidigt das erstinstanzliche Urteil und führt über ihren erstinstanzlichen Vortrag hinaus ergänzend aus: Zum Zeitpunkt des Beschlusses über die Aufstellung des Regionalplans 2012 habe noch nicht festgestanden, wo die Ansiedlungspläne der Klägerin für ein FOC realisiert werden sollten, dies sei damit regionalplanerisch noch nicht abwägungsfähig gewesen. Noch in dem Gespräch vom 4. November 2011 sei lediglich eine Ansiedlung „südlich der B 1“ benannt worden, wobei nach Auskunft der Klägerin noch explizit drei Standorte untersucht werden sollten. So sei dies auch dem Regionalrat vermittelt worden. Im Übrigen habe die Klägerin im gesamten Aufstellungsverfahren lediglich Einwände in Bezug auf die Darstellung von Bereichen für gewerbliche und industrielle Nutzungen (GIB) erhoben, die Berechnungsgrundlagen für einen Bedarf an allgemeinen Siedlungsflächen seien bis dahin jedenfalls nicht angesprochen worden.
Die in Rede stehende 85. Änderung des Flächennutzungsplanes verstoße gegen Ziel 6.5-1 LEP NRW. Dieses Ziel sei verfassungskonform, insbesondere handele es sich um eine Regelung auf dem Gebiet der Raumordnung, wie sich bereits aus § 2 Abs. 2 Nr. 3 S. 3 ROG ergebe. In diesem Rahmen habe der Regionalplaner dem großflächigen Einzelhandel im Sinne von § 11 Abs. 3 BauNVO auch gewissermaßen pauschal Raumbedeutsamkeit beimessen dürfen. Dies sei von seinem weiten planerischen Ermessen gedeckt. Unabhängig davon ergebe sich aus der Regelung des § 11 Abs. 3 S. 1 Nr. 2 BauNVO selbst, dass die Vorschrift nur solche Einzelhandelsbetriebe erfasse, die raumbedeutsam seien. Dies sei auch tatsächlich nicht zweifelhaft. Großflächige Einzelhandelsvorhaben benötigten zur Errichtung und zum Betrieb Flächen in erheblichem Umfang, so dass das Kriterium der Inanspruchnahme von Raum in jedem Fall erfüllt sei. Zudem gingen von ihm auch raumbeeinflussende Wirkungen aus, da großflächiger Einzelhandel aufgrund seiner erheblichen raumordnerischen Auswirkungen die Annahme rechtfertige, dass die Entwicklung und Funktion des Standortgebiets gerade mit Blick auf das Zentrale-Orte-System beeinflusst würden. Ausgehend hiervon sei die 85. Änderung des Flächennutzungsplanes wegen Verstoßes gegen § 1 Abs. 4 BauGB rechtswidrig, da das Vorhabengrundstück außerhalb des im Regionalplan 2012 wirksam festgelegten ASB-Bereiches liege. Die diesem zugrunde liegende planerische Abwägung sei rechtmäßig erfolgt. Die von der Klägerin gerügten Abwägungsmängel lägen nicht vor. Ein Abwägungsausfall hinsichtlich des Belangs der fehlerhaften Ermittlung des entsprechenden Bedarfs liege ebenso wenig vor wie eine Fehlerhaftigkeit in Bezug auf die Nichtberücksichtigung der Pläne für die Ansiedlung eines Factory Outlet Centers. Die Planungen für Letzteres seien zum Zeitpunkt der Beschlussfassung am 8. Dezember 2011 noch nicht abwägungsfähig gewesen. Bedenken hinsichtlich der Ermittlung des ASB-Bedarfs habe die Klägerin im Rahmen des Aufstellungsverfahrens nicht erhoben. Die im Schreiben vom 22. Juni 2011 erhobenen Einwände gegen die Rücknahme des ASB Werl-Südwest hätten mit der Berechnungsmethode nichts zu tun gehabt. Schließlich habe die Klägerin auch keine Verbindung zwischen dem jetzigen Vorhaben und der Beibehaltung dieses Bereichs hergestellt, auch im Gespräch vom 4. November 2011 sei hiervon nicht die Rede gewesen. Vielmehr habe die Klägerin in ihrem Schreiben vom 22. Juni 2011 ausdrücklich auf das städtebauliche Ziel einer ringförmigen Entwicklung des Stadtgebietes mit Blick auf die schon erfolgte (Wohn-) Siedlungsentwicklung abgestellt. Die Ausweisung der „alten“ ASB-Fläche westlich der Wickeder Straße anstelle der ASB-Fläche östlich der Wickeder Straße, wie sie die Klägerin nunmehr ins Spiel bringe, hätte im Widerspruch dazu gestanden; das Stadtgebiet hätte sich in Anbetracht der Lücke östlich der Wickeder Straße hier nunmehr sternförmig entwickelt. Entgegen der Auffassung der Klägerin sei die Bezirksregierung auch nicht verpflichtet gewesen, im Anschluss an das Gespräch vom 4. November 2011 oder das Schreiben vom 22. Juni 2011 von sich aus in eine vertiefte Sachverhaltsermittlung einzusteigen. Mit den im Schreiben vom 22. Juni 2011 erhobenen Einwänden sei die Klägerin im Übrigen präkludiert, dies gelte erst recht für die Erörterungen vom 4. November 2011. Bereits aus der Formulierung des § 7 Abs. 2 S. 2 ROG, wonach die Stellungnahmen in den Beteiligungsverfahren zu berücksichtigen seien, ergebe sich hinreichend eindeutig, dass sich die Abwägung nur auf die rechtzeitig abgegebenen Stellungnahmen beziehe und dass mit den nicht rechtzeitig abgegebenen Stellungnahmen auf andere Weise umgegangen werden könne. Die abweichende Auffassung des Verwaltungsgerichts könne nach Sinn und Zweck dieser Regelung nicht überzeugen. Wenn zwischen Stellungnahmen, die in den Beteiligungsverfahren (fristgerecht) abgegeben worden seien, und solchen, die erst nach Ablauf der Stellungnahmefrist abgegeben worden seien, nicht differenziert werden dürfe, wäre die Möglichkeit, das Beteiligungsverfahren zeitlich zu begrenzen und zu beschleunigen, sinnentleert. Insoweit sei entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts auch der Rechtsgedanke von § 4a Abs. 6 S. 1 BauGB heranziehbar. Dass es im Raumordnungsgesetz keine vergleichbare Vorschrift gebe, stehe dem nicht entgegen, da der Wortlaut des § 7 Abs. 2 S. 2 ROG insoweit eindeutig sei. Es sei auch nicht einzusehen, warum Kommunen insoweit besser behandelt werden sollten als private Betroffene. Das Grundrecht auf gemeindliche Selbstverwaltung stehe nicht über den Grundrechten der betroffenen Öffentlichkeit. Jedenfalls könne jedoch mit dem Verwaltungsgericht ausgeschlossen werden, dass der Fehler ergebnisrelevant gewesen wäre; die konkrete Möglichkeit einer anderen planerischen Entscheidung im Sinne der Klägerin habe jedenfalls nicht bestanden. Das Verwaltungsgericht habe zutreffend dargelegt, dass die Ausweisung zusätzlicher allgemeiner Siedlungsbereiche den Planungszielen des Regionalplans diametral entgegengestanden hätte. Dies gelte auch und gerade für das Stadtgebiet der Klägerin. Selbst die Unwirksamkeit des Regionalplans 2012 änderte indes nichts daran, dass der Flächennutzungsplan in seiner 85. Änderung gegen § 1 Abs. 4 BauGB verstoße. Denn in diesem Fall läge das Vorhabengebiet immer noch zu etwa 2/3 oder etwa 8 ha außerhalb des durch den GEP 1996 festgesetzten Wohnsiedlungsbereichs Werl-Südwest. Dies lasse sich auch nicht mit einem Verweis auf den Interpretationsspielraum der Klägerin negieren. Denn jede Interpretation müsse die Konzeption des Regionalplans im Grundsatz akzeptieren und könne lediglich feinsteuernd von diesem abweichen. In welchem Umfang eine solche Feinsteuerung zulässig sei, lasse sich nicht in eine allgemeine Formel fassen, wie sich aus der Rechtsprechung des erkennenden Gerichts ergebe. Insbesondere gebe es keine Regel derart, dass jede Abweichung von weniger als 10 ha immer als Interpretation zulässig sei. Dies folge namentlich nicht aus § 35 Abs. 2 LPlG DVO. Die Vorschrift befasse sich lediglich damit, dass raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen mit einem Flächenbedarf von mehr als 10 ha in der Regel zeichnerisch darzustellen seien. Es sei nicht ersichtlich, warum sich aus einer Vorgabe zur Darstellung von Planungen der Rechtssatz ableiten lassen können sollte, dass auch Abweichungen von einem Plan unterhalb dieser Darstellungsgröße immer zulässig seien. Diese Fragen stünden in keinem sachlichen Zusammenhang. Mit der Vorschrift des § 4 Abs. 1 ROG lasse sich ein solcher (weitgehender) Interpretationsspielraum ohnehin nicht vereinbaren. Anders als die Klägerin meine, sei auch nicht gesichert, dass jede Abweichung unterhalb dieser Grenze das Konzept des Raumordnungsplans unangetastet lasse. Im Gegenteil würde die Anwendung einer 10 ha Regel jedwede dem Plan zu Grunde liegende Bedarfsermittlung entwerten. Im vorliegenden Fall könne von einer Interpretation angesichts des Umstands, dass der weit überwiegende Teil des Vorhabengebietes außerhalb des Wohnsiedlungsbereiches liege, nicht ansatzweise gesprochen werden. Nach dem erkennbaren Konzept des Planes sei eine Entwicklung des Stadtgebietes südlich der früheren B 1 von Osten kommend in Richtung Westen vorgesehen gewesen. Mit der hier in Rede stehenden Planung werde jedoch das Siedlungsgebiet im Süden sternförmig entwickelt. Darüber hinaus würde das Siedlungsgebiet um etwa 25 % ausgeweitet und damit der bestehende Siedlungsflächenüberhang weiter verstärkt.
Ferner verstoße die 85. Änderung des Flächennutzungsplanes auch gegen Ziel 6.5-2 LEP NRW. Dieses Ziel sei wirksam und hinreichend bestimmt und schränke die Planungshoheit der Klägerin auch nicht unangemessen ein. Auch eine innerörtlich wirkende landesplanerische Standortzuweisung sei eine Regelung der Raumordnung und nicht des Bodenrechtes. Denn sie ziele darauf, die Innenstädte und örtlichen Zentren zu stärken und zu revitalisieren und damit eine Siedlungsentwicklung der kurzen Wege zu befördern sowie zugleich die Freirauminanspruchnahme zu reduzieren. Insgesamt gehe es um einen Schutz vor Zersiedlung. Vor diesem Hintergrund sei die Regelung verhältnismäßig, weil der Eingriff in die kommunale Planungshoheit in einem angemessenen Verhältnis zu diesen Zwecken stehe. Entgegen der Auffassung der Klägerin würden damit auch Factory Outlet Center nicht unmöglich gemacht, wie Beispiele in Remscheid, Wuppertal oder Bad Münstereifel zeigten. Die Bestimmtheitsbedenken der Klägerin griffen nicht durch, da sie weder die hierzu gegebenen Erläuterungen des Landesentwicklungsplanes noch die zwischenzeitlich verfestigte höchstrichterliche und obergerichtliche Rechtsprechung insbesondere zu den Begriffen „Kernsortiment“ und „zentraler Versorgungsbereich“ hinreichend würdigten.
Auch gegenüber der Wirksamkeit des Zieles 6.5-3 LEP NRW seien durchgreifende Bedenken nicht zu erkennen. Insoweit sei insbesondere der gewählte Begriff der „wesentlichen Beeinträchtigung“ in der Rechtsprechung hinreichend geklärt. Die Auswirkungsanalyse der Klägerin lasse wegen zahlreicher Mängel eine Beeinträchtigung insbesondere des zentralen Versorgungsbereichs der Werler Innenstadt jedenfalls nicht als ausgeschlossen erscheinen.
Ausgehend von vorstehenden Überlegungen lägen auch Verstöße gegen die Ziele 12 und 13 des Regionalplans 2012 vor. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Vereinbarkeit eines Ziels mit den Vorgaben der Landesplanung sei der Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Regionalplan, nicht dessen Inkrafttreten. Weder die Abwägung noch das Entwicklungsgebot seien im Raumordnungsrecht als Dauerpflichten verankert. Am 8. Dezember 2011 sei das Landesentwicklungsprogramm aber noch geltendes Recht gewesen. Schließlich verstoße die 85. Änderung auch gegen die Ziele 17 und 18 des Regionalplans 2012 zur Sicherung der Freiraumfunktionen.
In seiner planerischen Konzeption und im Hinblick auf die einzelnen Regelungen stehe der Regionalplan 2012 auch mit den Anforderungen des Unionsrechts, namentlich der Entscheidung des EuGH vom 30. Januar 2018 (Rs. C-360/15 und C-31/16) in Einklang. Der EuGH habe festgestellt, dass die Dienstleistungsrichtlinie Bauleitplänen einer Gemeinde, die die Tätigkeit des Einzelhandels territorial regulierten, nicht entgegenstehe, wenn sämtliche in Art. 15 Abs. 3 der Richtlinie 2006/123/EG genannten Bedingungen (Nichtdiskriminierung, Erforderlichkeit aufgrund eines zwingenden Grundes des Allgemeininteresses und Verhältnismäßigkeit) erfüllt seien. Dies sei hier zweifellos der Fall.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Klägerin (Beiakten Heft 6-10) und der Bezirksregierung (Beiakten Heft 1-5) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen.
Die Verpflichtungsklage der Klägerin ist zulässig, aber unbegründet. Der Versagungsbescheid der Bezirksregierung Arnsberg vom 12. Mai 2016 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht ihren Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung der Genehmigung der 85. Änderung ihres Flächennutzungsplans.
Die für die Änderung des Flächennutzungsplans nach § 6 Abs. 1 BauGB i. V. m. § 1 Abs. 8 BauGB erforderliche Genehmigung der höheren Verwaltungsbehörde darf nach § 6 Abs. 2 BauGB nur versagt werden, wenn der Flächennutzungsplan nicht ordnungsgemäß zustande gekommen ist oder dem Baugesetzbuch oder den auf Grund dieses Gesetzes erlassenen oder sonstigen Rechtsvorschriften widerspricht. Bei der Genehmigung handelt es sich um eine reine Rechtskontrolle und nicht um eine fachaufsichtliche Entscheidung. Die Verpflichtung des Beklagten erstreckt sich dabei nach § 216 BauGB auch auf die Überprüfung solcher Vorschriften, deren Verletzung sich nach Maßgabe der §§ 214 und 215 BauGB auf die Rechtswirksamkeit des Flächennutzungsplans nicht auswirkte.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 30. September 2009 – 10 A 1676/08 –, BRS 74 Nr. 5 = juris Rn. 53 f.
Ausgehend von diesen Grundsätzen liegen die Voraussetzungen des § 6 Abs. 2 BauGB für eine Versagung der Genehmigung vor, weil die 85. Änderung des Flächennutzungsplans der Klägerin den - wirksamen - Zielen der Raumordnung (§ 1 Abs. 4 BauGB) widerspricht (dazu I.) und der Beschluss über den Flächennutzungsplan (jedenfalls) beachtliche Abwägungsfehler aufweist (dazu II.).
I. Nach § 1 Abs. 4 BauGB sind Bauleitpläne – also auch der Flächennutzungsplan (§ 1 Abs. 2 BauGB) – an die Ziele der Raumordnung anzupassen. Die Anpassungspflicht gilt gemäß § 1 Abs. 8 BauGB ebenfalls für die Änderung von Bauleitplänen. Der 85. Änderung des Flächennutzungsplans der Klägerin steht jedoch jedenfalls Ziel 6.5-1 LEP NRW entgegen, wie bereits das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat. Dieser Plan ist zwar erst nach Erlass des ablehnenden Bescheides der Bezirksregierung Arnsberg in Kraft getreten, aber für die Beurteilung der Rechtslage gleichwohl maßgeblich und folglich der durch den Senat zu treffenden Entscheidung zu Grunde zu legen. Denn die Pflicht zur Anpassung nach § 1 Abs. 4 BauGB endet nicht im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den (geänderten) Flächennutzungsplan oder die Satzung. Die Gemeinde muss vielmehr auch dann planerisch aktiv werden, wenn geänderte oder neue Ziele der Raumordnung eine Anpassung erfordern. Daher darf die höhere Verwaltungsbehörde einen Flächennutzungsplan, der einem während des Genehmigungsverfahrens oder des gerichtlichen Verfahrens in Kraft getretenen Ziel der Raumordnung widerspricht, nicht genehmigen und kann hierzu auch nicht verpflichtet werden.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. März 2005 ‑ 4 B 75.05 ‑, BRS 70 Nr. 2 = juris Rn. 12.
Unabhängig davon waren die hier in Rede stehenden Ziele bereits in identischer Form im zuvor geltenden Sachlichen Teilplan Großflächiger Einzelhandel des LEP vom 12. Juli 2013 enthalten.
Die Anpassungspflicht gilt für alle raumbedeutsamen Planungen. Sie dient der Gewährleistung materieller Konkordanz.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. Juni 2007 ‑ 4 BN 7.07 ‑ BRS 71 Nr. 45; Runkel, in: Ernst/ Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Loseblatt-Kommentar, Stand: August 2018, § 1 Rn. 67.
Raumbedeutsam sind nach § 3 Nr. 6 ROG in der hier maßgeblichen Fassung vom 30. Juni 2009 Planungen und Maßnahmen, durch die Grund und Boden in Anspruch genommen oder die räumliche Entwicklung eines Gebietes beeinflusst wird. Das hier streitige FOC erfüllt beide Alternativen. Die für die Baumaßnahmen in Anspruch genommene Bodenfläche beträgt etwa 12 ha. Das geplante FOC prägt auch wegen seiner Ausmaße und seiner Auswirkungen auf die Umgebung die zukünftige räumliche Entwicklung des betroffenen Gebietes. Hiervon ist auch die Klägerin bei ihrer Planung ausgegangen, und geht sie ausweislich der Berufungsbegründung weiterhin - zutreffend - aus.
1. Die 85. Änderung des Flächennutzungsplans der Klägerin verstößt jedenfalls gegen Ziel 6.5-1 LEP NRW. Danach dürfen Kerngebiete und Sondergebiete für Vorhaben im Sinne des § 11 Abs. 3 BauNVO nur in regionalplanerisch festgelegten allgemeinen Siedlungsbereichen dargestellt und festgesetzt werden.
Bei Ziel 6.5-1 LEP NRW handelt es sich um ein wirksames Ziel der Raumordnung im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG, das die Klägerin nach § 4 Abs. 1 Satz 1 ROG bei ihrer Flächennutzungsplanung beachten muss(te) (dazu a). Gegen dieses Ziel verstößt die 85. Änderung des Flächennutzungsplans, weil das dargestellte Vorhabengebiet für das FOC nicht innerhalb der im Regionalplan 2012 für den Teilabschnitt Kreis Soest und Hochsauerlandkreis wirksam festgelegten Allgemeinen Siedlungsbereiche im Stadtgebiet der Klägerin liegt (unten b). Selbst bei unterstellter Teilnichtigkeit des Regionalplans bezüglich der Festlegung allgemeiner Siedlungsgebiete wäre die Genehmigung indes zu versagen, weil die Fläche des Vorhabengebietes überwiegend außerhalb des in dem dann anwendbaren GEP 1996 festgelegten Wohnsiedlungsbereichs Werl-Südwest liegt (dazu unter c).
Vgl. zu den Anforderungen allgemein: BVerwG, Urteil vom 10. November 2011 – 4 CN 9.10 –, BVerwGE 141, 144 = juris Rn. 5.
a) Ziele der Raumordnung sind gemäß § 3 Nr. 2 ROG verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes‑ oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raumes. Als Steuerungsinstrument müssen sie zudem sachlich und räumlich konkretisiert und Ausdruck der landesplanerischen Ordnungsvorstellung für den gesamten Planungsraum sein.
Vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 16. März 2006 – 4 A 1075.04 – BVerwGE 125, 134 ff. (Rn. 64 ff.); Urteil vom 15. Mai 2003 – 4 CN 9.01 – BRS 66 Nr. 4; OVG NRW, Urteil vom 6. Juni 2005 – 10 D 145/04.NE – BRS 69 Nr. 2; Hoppe/Bönker/Grotefels, Öffentliches Baurecht, 3. Aufl. 2004, S. 227 ff.; Koch/Hendler, Baurecht, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, 5. Aufl. 2009, S. 47 ff.
Des Weiteren ist hinsichtlich der Überprüfung einer raumordnungsrechtlichen Abwägungsentscheidung der lediglich rahmensetzende Charakter der Raumordnung im Blick zu behalten. Raumordnungspläne bedürfen in aller Regel der weiteren Konkretisierung - etwa durch eine fachplanungsrechtliche Entscheidung -, um zu genauen Festlegungen für einzelne raumbedeutsame Maßnahmen zu gelangen, durch die grundrechtlich geschützte Belange konkret betroffen werden können. Je konkreter raumordnungsrechtliche Festlegungen sind, umso größer sind die Anforderungen, die an die Ermittlungstiefe und die Abwägungsdichte einer raumplanerischen Zielfestlegung zu stellen sind. Vor diesem Hintergrund ist es im Hinblick auf das rechtsstaatliche Abwägungsgebot nicht zu beanstanden, wenn die Maßstäbe der Abwägungskontrolle ebenenspezifisch bestimmt werden und dem Plangeber einer höherstufigen Planung - wie bei der Raumordnung und erst recht der Landesplanung - ein größerer administrativer Gestaltungsspielraum eingeräumt wird.
So BVerfG, Beschluss vom 20. Februar 2008 - 1 BvR 2722/06 -, NVwZ 2008, 780 = juris Rn. 57, m. w. N.
Eine solche Zielvorgabe ist für sich genommen mit der kommunalen Selbstverwaltung vereinbar. Der überörtliche Plangeber hat deshalb aber insbesondere bei räumlich konkreten Zielen die verfassungsrechtlich gewährleistete gemeindliche Planungshoheit zu berücksichtigen. Art. 78 Abs. 1 LV NRW gewährleistet ebenso wie Art. 28 Abs. 2 GG den Gemeinden das Recht der Selbstverwaltung. Dieses Recht erstreckt sich grundsätzlich auf alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft und umfasst die Befugnis zur grundsätzlich eigenverantwortlichen Führung der Geschäfte. Dazu gehört auch das Recht der Gemeinde, im Rahmen ihrer Bauleitplanung die künftige Entwicklung des Gemeindegebietes nach eigenen Vorstellungen zu steuern und zu gestalten.
Vor Beeinträchtigungen der Planungshoheit schützt die Landesverfassung jedoch nicht absolut. Art. 78 Abs. 2 LV NRW garantiert ebenso wie Art. 28 Abs. 2 GG das Recht der Selbstverwaltung nur im Rahmen der Gesetze. Normative Eingriffe in das Selbstverwaltungsrecht unterliegen ihrerseits aber wiederum Grenzen. Sie dürfen den Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie nicht antasten. Außerhalb des Kernbereichs hat der Gesetzgeber das verfassungsrechtliche Aufgabenverteilungsprinzip hinsichtlich der Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft sowie das Verhältnismäßigkeitsprinzip und das Willkürverbot zu beachten. Im Hinblick auf Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 78 LV NRW ist eine detaillierte landesplanerische Zielfestlegung im LEP demnach zulässig und mit der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie vereinbar, wenn landesbedeutsame Gesichtspunkte eine zumindest gebietsscharfe Darstellung erfordern.
Vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 23. Juni1987 ‑ 2 BvR 826/83 ‑; VerfGH NRW, Urteil vom 26. August 2009 – VerfGH 18/08 -, DVBl. 2009, 1305 = juris Rn. 61 ff.; BVerwG, Beschluss vom 8. März 2006 ‑ 4 B 75.05 ‑, NVwZ 2006, 932; OVG NRW, Urteil vom 19. November 1991 ‑ 7 A 799/90 ‑, NWVBl. 1992, 246, 247 f.
aa) Die Zielqualität von Ziel 6.5-1 LEP NRW ist auch unter Berücksichtigung der Erwägungen der Klägerin nicht ernstlich zweifelhaft. Dies hat bereits das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt, hierauf wird ergänzend Bezug genommen; die im Wesentlichen wiederholenden Ausführungen im Berufungsverfahren geben dem Senat keine Veranlassung zu einer abweichenden Einschätzung. Insbesondere enthält Ziel 6.5-1 LEP NRW hinreichend verbindliche und bestimmte Vorgaben.
Verbindlich sind solche Vorgaben, die Letztentscheidungen der Landesplanung sind, über die sich die gemeindliche Bauleitplanung nicht mehr durch eine eigene Abwägungsentscheidung hinwegsetzen darf und die ihre Rechtfertigung aus spezifisch landesplanerischen Gründen beziehen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 21. April 2014 – 10 D 21/12.NE –, BRS 83 Nr. 53 = juris Rn. 113 ff.
Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Durch die Verweisung großflächiger Einzelhandelsbetriebe in raumplanerisch festgelegte ASB-Gebiete ist auf der Ebene der Landes- und Regionalplanung eine verbindliche und abschließende Entscheidung getroffen worden, die der kommunalen Planungsebene vorgelagert ist.
Im Ergebnis wie hier für NRW OVG NRW, Urteile vom 28. September 2016 – 7 D 89/14.NE -, juris Rn. 44, und vom 1. Dezember 2015 – 10 D 91/13.NE -, BRS 83 Nr. 33 = juris Rn. 58 ff.
Diese nunmehr in Ziel 6.5-1 LEP NRW geregelte Vorgabe unterscheidet sich zunächst (entscheidungs-)erheblich von der Festsetzung, wie sie seinerzeit in § 24a Abs. 1 des noch bis zum 31. Dezember 2011 gültigen Landesentwicklungsprogramms (LEPro) getroffenen war. Denn mit der Zuweisung von Kern- und Sondergebieten in zentrale Versorgungsbereiche enthielt § 24a Abs. 1 LEPro gerade keine abschließend abgewogene Entscheidung, sondern stellte den eigenen Verbindlichkeitsanspruch in räumlicher wie auch sachlicher Hinsicht letztlich unter den Vorbehalt, dass die Gemeinden auf kommunaler Planungsebene in eigener unbeschränkter Entscheidungsautonomie vorab ein gestuftes System zentraler Versorgungsbereiche festlegen mussten.
Vgl. hierzu OVG NRW, Urteil vom 30. September 2009 – 10 A 1676/08 –, BRS 74 Nr. 5 = juris Rn. 94.
Das gilt für die Verweisung dieser Vorhaben in durch die Regionalplanung in jedem Fall auszuweisende ASB (bzw. zuvor WSB) gerade nicht. Insoweit durfte und musste der Landesplaner zugrunde legen, dass eine solche Ausweisung in jedem Fall und in Beachtung der einschlägigen raumplanerischen Vorgaben erfolgt ist bzw. erfolgen wird. Hieran anknüpfend konnte er eine abschließend abgewogene Vorgabe auf Landesebene treffen und die Inanspruchnahme der beiden anderen regionalplanerischen (Haupt-)Gebietskategorien (GIB und AFAB) sachgerecht ausschließen.
Der Plangeber hat den Verbindlichkeitsanspruch von Ziel 6.5-1 LEP NRW auch nicht dadurch relativiert, dass er dieses als Soll-Vorschrift formuliert oder Ausnahmen zugelassen hat.
Vgl. zur Zielqualität einer Planaussage mit Regel-Ausnahme-Struktur: BVerwG, Urteil vom 22. Juni 2011 – 4 CN 4.10 –, BRS 78 Nr. 1.
bb) Das Ziel 6.5-1 LEP NRW ist nicht aus den von der Klägerin angeführten oder sonstigen Gründen unwirksam. Das beklagte Land hat mit Ziel 6.5-1 LEP NRW eine dem Recht der Raumordnung im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG zuzuordnende Regelung getroffen, die nicht dem Bodenrecht im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG unterfällt (hierzu (1)). Das Ziel greift auch nicht unzulässig in die durch Art. 28 Abs. 2 GG verankerte gemeindliche Planungshoheit ein (hierzu (2)). Die Regelung verstößt auch nicht gegen unionsrechtliche Vorgaben, insbesondere nicht gegen die Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 (ABl. 2006 L-376) - Dienstleistungsrichtlinie - (näher unter (3)). Durchgreifende Bedenken gegen die Wirksamkeit des Ziels ergeben sich schließlich nicht aus dem vermeintlichen Widerspruch zu Ziel 2.3 LEP NRW, das den Freiraumschutz und den Vorrang der Innenverdichtung allgemein allen Raumordnungs- und Bauleitplanungen vorgibt (hierzu (4)).
(1) Ziel 6.5-1 stellt keine kompetenzwidrige bodenrechtliche Regelung dar. Raumordnungsrechtliche Zielfestlegungen zum großflächigen Einzelhandel sind nach den Vorgaben des § 2 Abs. 2 Nr. 3 Satz 3 ROG grundsätzlich möglich. Danach sind die räumlichen Voraussetzungen für die Erhaltung der Innenstädte und örtlichen Zentren als zentrale Versorgungsbereiche zu schaffen. Grundsätzlich ist die Standortplanung für Einzelhandelsgroßbetriebe nicht auf die Instrumente der gemeindlichen Bauleitplanung beschränkt; sie kann bereits auf der Ebene der Landesplanung einsetzen und – in unterschiedlicher Gestalt – mit der zentralörtlichen Gliederung verbunden werden.
Vgl. zur st. Rspr. BVerwG, Urteil vom 17. September 2003 – 4 C 14.01 –, BVerwGE 119, 25 = BRS 66 Nr. 1, und Beschluss vom 8. März 2006 – 4 B 75.05 –, BRS 70 Nr. 2, sowie Urteil vom 10. November 2011 – 4 CN 9.10 –, BVerwG 141, 144 = juris Rn. 10, 13.
Raumplanerische Vorgaben sind in diesem Zusammenhang zulässig, wenn die Regelung der Steuerung raumbedeutsamer Auswirkungen von Planungen oder Maßnahmen dient. Das Kriterium der Raumbedeutsamkeit eröffnet und begrenzt dabei zugleich die raumplanerische Regelungsbefugnis. In diesem Rahmen ist der Raumordnung auch eine betriebsübergreifende funktionale Betrachtungsweise erlaubt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. November 2011 – 4 CN 9.10 –, BVerwG 141, 144 = juris Rn. 10.
Die raumordnerische Standortplanung für raumbedeutsame Einzelhandelsgroßbetriebe stellt ein überörtliches Interesse dar, das eine Beschränkung der gemeindlichen Planungshoheit rechtfertigen kann. Das Integrationsgebot wird aus dem Zentrale-Orte-Prinzip abgeleitet. Dieser Grundsatz findet sich in § 2 Abs. 2 Nr. 2 S. 4 ROG, der anordnet, dass die Siedlungstätigkeit auf ein System leistungsfähiger zentraler Orte auszurichten ist. Ziel der dieses Prinzip konkretisierenden raumordnerischen Regeln ist die raumverträgliche Entwicklung des Einzelhandels nicht nur für die Bevölkerung, sondern auch für die Gemeinden insgesamt. Aus diesem Grund ist der Einzelhandel an den Standorten zu sichern, die in das städtebauliche Ordnungssystem funktionsgerecht eingebunden sind. Das Integrationsgebot dient ebenso wie das Konzentrationsgebot, das Kongruenzgebot und das Beeinträchtigungsverbot der Sicherstellung einer raumstrukturell und -funktionell verträglichen Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe. Schutzgedanke hinter einem von der konkreten Beeinträchtigung der Versorgungssituation abgekoppelten Integrationsgebot ist die raumordnerische Annahme, dass großflächige Einzelhandelsbetriebe selbst dann raumunverträglich sein können, wenn sie nicht zu Beeinträchtigungen führen, weil sie wegen ihrer potentiell überörtlichen, über den Einzugsbereich der Standortgemeinde hinausgehenden Wirkung zur Zersiedlung und Erhöhung des Verkehrsaufkommens führen, mithin dem Grundsatz eines schonenden Flächen- und Ressourcenverbrauchs und dem Grundsatz der effektiven Nutzung und Bündelung der Infrastruktur und des Verkehrs widersprechen. Das ist ein raumordnungsrechtlich legitimes Ziel.
So (für das Kongruenzgebot) BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2010 – 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = juris Rn. 18.
Grundsätzlich und allgemein bestehen keine Bedenken, dass ein für großflächigen Einzelhandel geltendes Konzentrationsgebot ebenso wie ein entsprechendes Kongruenz- und Integrationsgebot verbindliche und legitime Ziele der Raumordnung im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG darstellen.
So für das baden-württembergische Landesrecht BVerwG, Urteil vom 10. November 2011 - 4 C 9.10 -, BVerwGE 141, 144 = juris Rn. 6.
Raumordnungsrechtliche Regelungen setzen folglich anders als bodenrechtliche Regelungen, welche die Zulässigkeit von Einzelhandelsvorhaben unmittelbar bestimmen, einen Handlungsrahmen für die Bauleitplanung der Gemeinden. Adressat der Regelung sind nicht die Grundstückseigentümer oder Vorhabenträger, sondern die Gemeinden oder andere Planungsträger. Die Verweisung der großflächigen Einzelhandelsbetriebe in die allgemeinen Siedlungsbereiche, wie sie in Ziel 6.5-1 LEP NRW festgelegt wird, dient im vorgenannten Sinne der Steuerung raumbedeutsamer Auswirkungen, indem sie dem jeweiligen Planungsträger einen darauf bezogenen Handlungsrahmen vorgibt. Insofern wird in den Erläuterungen zu 6.5-1 LEP NRW plausibel ausgeführt:
„Die regionalplanerisch dargestellten Allgemeinen Siedlungsbereiche sind Gebiete, die vorrangig Siedlungsfunktionen erfüllen oder erfüllen sollen und aus denen – im Sinne der „Stadt der kurzen Wege“ – Flächen unterschiedlichster Nutzungen entwickelt wurden oder werden sollen. Dies beinhaltet auch die Flächen für Vorhaben i. S. d. § 11 Abs. 3 BauNVO. Die Integration
dieser Flächen in die Allgemeinen Siedlungsbereiche unterstützt die Verringerung der räumlichen Distanzen zwischen Wohnen, Arbeiten,
(Nah-)Versorgung, Dienstleistungen, Freizeit- und Bildungsangeboten etc. und damit auch die gleichberechtigte gesellschaftliche Teilhabe der gesamten Bevölkerung an solchen Angeboten. Eine derart kompakte Siedlungsstruktur kann darüber hinaus zur Vermeidung von Verkehr mit den damit verbundenen Emissionen und einer reduzierten Freirauminanspruchnahme bzw. -zerschneidung führen.“
Angesichts dessen liegt es auf der Hand, dass diese Regelung der Steuerung raumbedeutsamer Auswirkungen und der überörtlichen Ordnung des Raumes dient. Mit Ziel 6.5-1 LEP NRW wird nicht die Zulässigkeit von Einzelhandelsbetrieben unmittelbar geregelt, sondern das Ziel setzt für die Gemeinden den Rahmen für eine Steuerung der Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe mit den Instrumenten der Bauleitplanung innerhalb der für diese Vorhaben vorgesehenen Räume; es wird zugleich einer Ansiedlung im Freiraum bzw. innerhalb der für emittierende gewerbliche und industrielle Betriebe planerisch als besonders geeignet eingestuften Bereiche entgegengewirkt.
Entsprechende Regelungen sind damit auch nicht kompetenzwidrig. Das Recht der Raumordnung dient der übergeordneten, überörtlichen, überfachlichen und zusammenfassenden Planung und Ordnung des Raumes. Die Raumordnung hat im Interesse der räumlichen Gesamtentwicklung alle auftretenden Nutzungsansprüche an den Raum und alle raumbedeutsamen Belange zu koordinieren und in diesem Zusammenhang unter anderem verbindliche Vorgaben für nachgeordnete Planungsstufen zu schaffen. Raumplanerische Vorgaben sind zulässig, wenn die Regelung - wie hier - der Steuerung raumbedeutsamer Auswirkungen von Planungen oder Maßnahmen dient. Das Kriterium der Raumbedeutsamkeit eröffnet und begrenzt zugleich die raumplanerische Regelungsbefugnis. Dass der für das Bodenrecht zuständige Gesetzgeber in § 11 Abs. 3 BauNVO eine städtebauliche Regelung getroffen hat, die auf großflächige Einzelhandelsbetriebe bezogen ist, steht einer Regelung im Wege der Landesplanung nicht entgegen. Städtebauliche Vorgaben liegen auf einer anderen Ebene; sie betreffen Grund und Boden. Die Raumordnung in Gestalt der Landes-und Regionalplanung ist dieser Ebene vorgelagert. Die Standortplanung für Einzelhandelsgroßbetriebe ist nicht auf die Instrumente der gemeindlichen Bauleitplanung beschränkt. Sie kann bereits auf der Ebene der Landesplanung einsetzen und – in unterschiedlicher Gestalt – mit der zentralörtlichen Gliederung verbunden werden. Dabei darf sich der Plangeber insbesondere auf der Ebene der Landesplanung einer der Planungsebene angemessenen Typisierung bedienen und muss nicht jede denkbare Fallkonstellation in seine Regelung aufnehmen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. November 2011 - 4 C 9.10 -, BVerwGE 141, 144 = juris Rn. 10, 14, und Beschluss vom 16. Februar 2016 - 4 BN 37.15 -, BauR 2016, 1004 = juris Rn. 9; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 22. November 2013 - 3 S 3356/11 -, juris Rn. 57.
Schon aus diesem Grund kann hier letztlich dahingestellt bleiben, ob jeder großflächige Einzelhandel das Kriterium der Raumbedeutsamkeit erfüllt, was die Klägerin bezweifelt. Dass solche Auswirkungen regelmäßig festzustellen sein werden, ergibt sich nicht nur aus der vorstehend zitierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sowie der - soweit ersichtlich - einhelligen obergerichtlichen Rechtsprechung,
vgl. OVG NRW, Urteile vom 28. September 2016 – 7 D 89/14.NE -, juris Rn. 44, und vom 1. Dezember 2015 – 10 D 91/13.NE -, BRS 83 Nr. 33 = juris Rn. 58 ff.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 22. November 2013 - 3 S 3356/11 -, juris; Hess. VGH, Urteil vom 15. September 2015 - 4 C 2000/12.N -, juris,
sondern folgt auch unmittelbar aus § 11 Abs. 3 BauNVO selbst, der in Nr. 2, 1. Alt nur solche großflächigen Einzelhandelsbetriebe erfasst, die sich nach Art, Lage oder Umfang auf die Verwirklichung der Ziele der Raumordnung und Landesplanung nicht nur unwesentlich auswirken können. Eine insoweit dem gröberen Raster der Landesplanung Rechnung tragende Typisierung ist nicht zu beanstanden, zumal auf dieser Ebene – wie angesprochen – nicht die individuellen Auswirkungen eines Einzelbetriebes, sondern die potentiellen Auswirkungen auf die Siedlungsstruktur bei einer nicht integrierten und konzentrierten Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe maßgeblich sind.
Zudem übersieht oder ignoriert die Klägerin ohne weitere Begründung, dass das Ziel 6.5-1 des LEP NRW nach den hierzu gegebenen Erläuterungen von vornherein solche großflächigen Einzelhandelsbetriebe nicht erfassen will, denen eine raumordnerische Bedeutung im Einzelfall fehlt. In der Erläuterung heißt es wörtlich:
„Vor diesem Hintergrund ist die Konkretisierung der oben genannten Grundsätze der Raumordnung durch die Landesplanung geboten und erforderlich. Die Regelungen gehen auch nicht über das zur Zielerreichung notwendige Maß hinaus. So betrifft die raumordnerische Steuerung nur die Planung von Vorhaben im Sinne des § 11 Abs. 3 BauNVO. Viele dieser Vorhaben können sich zum einen auch außerhalb der Grenzen der Standortgemeinde in benachbarten Gemeinden bzw. in einer ganzen Region auswirken, so dass das Bedürfnis nach einer überörtlichen Planung gegeben ist. Zum anderen können sie die Erhaltung der Innenstädte und örtlichen Zentren als zentrale Versorgungsbereiche, die wohnortnahe Versorgung der Bevölkerung und damit die Funktionsfähigkeit des zentralörtlichen Versorgungssystems gefährden. Nicht unter das Regelungsregime der nachfolgenden Festlegungen fallen hingegen die so genannten atypischen großflächigen Einzelhandelsbetriebe, die gemäß § 11 Abs. 3 BauNVO keiner Sondergebietsdarstellung bzw. –festsetzung bedürften, für die aber dennoch eine Sondergebietsdarstellung bzw. -festsetzung gewählt wird. Näheres zu diesen atypischen Betrieben findet sich im Einzelhandelserlass des Landes Nordrhein-Westfalen in der jeweils gültigen Fassung.“
Schließlich ist es entgegen der Auffassung der Klägerin für die Legitimität der raumordnerischen Regelung unschädlich, dass die Erläuterungen des Landesplaners das Zentrale-Orte-Prinzip nicht ausdrücklich benennen. Unbeschadet des Umstandes, dass sich dies insbesondere für das Ziel 6.5-1 LEP der Sache nach gleichwertig aus der Erläuterung ergibt, wonach diese Regelung im Sinne einer „Stadt der kurzen Wege“ und der gleichberechtigten gesellschaftlichen Teilhabe der gesamten Bevölkerung an Angeboten der in Rede stehenden Art sowie einer kompakten Siedlungsstruktur dient, handelt es sich hierbei um ein vom Bundesgesetzgeber vorgegebenes grundsätzliches Regelungsprinzip der Raumordnung (§ 2 Abs. 2 Nr. 3, 4 ROG).
Unabhängig davon rechtfertigt sich das mit dem Konzentrations- und Integrationsgebot verfolgte Anliegen auch durch das raumplanerische Interesse des Freiraumschutzes. Insoweit ist es entgegen der auch nicht weiter ausgeführten Auffassung der Klägerin unerheblich, ob dieses Interesse durch Ziel 2.3 LEP NRW bereits ausreichend geschützt sein soll. Aus welchem Grund der Plangeber gehindert sein sollte, dieses allgemeine legitime Interesse in weiteren Zielbestimmungen zu konkretisieren oder auch nur zugrunde zu legen und hieraus dann Konsequenzen zu ziehen, erschließt sich nicht.
(2) Ziel 6.5-1 LEP NRW entspricht dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und verletzt nicht die gemäß Art. 28 Abs. 2 GG geschützte gemeindliche Planungshoheit. Neben der Voraussetzung, dass Ziele von einer landesrechtlichen Ermächtigungsgrundlage gedeckt sein müssen, gehört zu den Anforderungen an die materiell-rechtliche Rechtmäßigkeit nach Bundesrecht, dass sie verhältnismäßig, d. h. geeignet, erforderlich und angemessen sind.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 20. Februar 2008 - 1 BvR 2722/06 -, NVwZ 2008, 780 = juris Rn. 55 ff.; VerfGH NRW, Urteil vom 26. August 2009 - 18/08 -, BRS 74 Nr. 4 = juris Rn. 62; BVerwG, Urteil vom 10. November 2011 - 4 C N 9.10 –, BVerwG 141, 144 = juris Rn. 12; Nds. OVG, Urteil vom 25. April 2012 – 1 KN 215/10 –, juris Rn. 191.
Die in Ziel 6.5-1 LEP NRW getroffene Regelung ist verhältnismäßig. Ziel 6.5-1 LEP NRW dient – wie bereits ausgeführt – der überörtlichen Ordnung des Raumes, und das Land verfolgt mit ihm legitime Ziele. Die Zuweisung der Flächen für Vorhaben i. S. d. § 11 Abs. 3 BauNVO in die raumordnungsrechtlich festgelegten Allgemeinen Siedlungsbereiche steht mit den Grundsätzen der Raumordnung des § 2 ROG im Einklang. Sie entspricht dem Grundsatz, dass die Siedlungstätigkeit räumlich zu konzentrieren und vorrangig auf vorhandene Siedlungen mit ausreichender Infrastruktur und auf Zentrale Orte auszurichten ist (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 Satz 4 und Nr. 3 ROG). Ziel dieses aus dem Zentrale-Orte-Prinzip abgeleiteten Grundsatzes und der das Prinzip konkretisierenden raumordnerischen Regeln ist die raumverträgliche Entwicklung des Einzelhandels nicht nur für die Bevölkerung, sondern auch für die Gemeinden insgesamt. Bei der Sicherstellung einer raumstrukturell und raumfunktionell verträglichen Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe handelt es sich um einen raumordnungsrechtlich legitimen Zweck.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2010 - 4 C 8.10 -, BRS 76 Nr. 1 Rn. 18.
Die Regelung ist zur Erreichung dieses Ziels auch geeignet. Insbesondere lässt sich das Ziel 6.5-1 LEP NRW mit dem städtebaulichen Planungsinstrumentarium unproblematisch umsetzen.
Die Regelung ist ferner erforderlich. Bei der Einschätzung der Erforderlichkeit einer Regelung, die – wie hier – dem Schutz des öffentlichen Interesses dient, kommt dem Plangeber eine Einschätzungsprärogative zu.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = juris Rn. 19.
Der Verordnungsgeber verfolgt ausweislich der Erläuterung mit der Zuweisung der großflächigen Einzelhandelbetriebe in die regionalplanerisch festgelegten ASB das legitime Ziel, die Flächen für großflächige Einzelhandelsbetriebe in diese Siedlungsbereiche zu integrieren, weil diese Gebiete vorrangig Siedlungsfunktionen erfüllen oder erfüllen sollen. Geeignete Alternativen, die bei gleicher Wirksamkeit zu einer geringeren Belastung der Kommunen führten, sind nicht ersichtlich und von der Klägerin auch nicht aufgezeigt. Insbesondere kommt weder eine Zuweisung in den Freiraum noch in die GIB-Bereiche in Betracht. Insofern ist in Absatz 2 der Erläuterungen zu Ziel 6.5-1 LEP NRW nachvollziehbar begründet, warum die GIB-Bereiche von Einzelhandelsnutzungen freizuhalten sind.
Insofern verfolgt der Landesplaner ersichtlich das Konzept einer präventiv konfliktvermeidenden Nutzungszuordnung, also noch allgemeiner den Grundsatz einer planerischen Konfliktbewältigung. Dies ist ebenso legitim wie es den grundsätzlichen Ausschluss großflächigen Einzelhandels aus diesen Bereichen rechtfertigt. Zugleich kann nicht ernstlich bezweifelt werden, dass die Freihaltung geeigneter und raumordnerisch gesicherter Flächen für produzierendes und potentiell emittierendes Gewerbe ein legitimes Interesse des Landes darstellt, zumal naheliegender Weise das Interesse der jeweiligen Kommunen gerade bei solchen Nutzungen nicht ohne weiteres in gleichem Maße gegeben ist. Es liegt jedenfalls nicht fern, dass sie sonst möglicherweise auch aus finanziellen Erwägungen die Ansiedlung „unproduktiver“, aber vergleichsweise weniger störender und populärerer Einzelhandelsnutzungen auf solchen Flächen bevorzugen werden.
Die Erforderlichkeit entfällt entgegen der Auffassung der Klägerin auch nicht deshalb, weil Ziel 6.5-1 LEP NRW landesweite Geltung beansprucht und deshalb auf regionale Besonderheiten keine Rücksicht nimmt. Abgesehen davon, dass mit diesem Argument jegliches Ziel der Landesplanung letztlich entfiele, ist auch nicht zu erkennen, dass hierin eine rechtliche Problematik läge. Zum einen nimmt bereits die Regelung selbst tatsächlich Rücksicht auf mögliche regionale oder kommunale Besonderheiten, indem sie von vornherein atypische großflächige Einzelhandelsbetriebe, die vom Anwendungsbereich des § 11 Abs. 3 BauNVO ausgenommen sind, ihrerseits - wie aufgezeigt - von ihrem Geltungsanspruch ausnimmt, also sich von vornherein auf solche typischen großflächigen Einzelhandelsbetriebe beschränkt hat, die tatsächlich die regelmäßig anzunehmenden raumordnerischen Auswirkungen haben; zugleich wird mit der Einbeziehung der Regionalplanung ein gestuftes Verfahren fruchtbar gemacht, das letztlich sicherstellt, dass auf der Ebene des Regionalplans die dort erkennbaren regionalen Besonderheiten aufgegriffen werden.
Zum anderen vermag der Senat nicht im Ansatz nachzuvollziehen, warum in Anbetracht des hier in Rede stehenden Ziels auf landesplanerischer Ebene bereits auf regionale Besonderheiten Rücksicht zu nehmen wäre, namentlich welche regionalen Besonderheiten es absehbar erfordern würden, Kerngebiete und Sondergebiete außerhalb von in den Regionalplänen auszuweisenden allgemeinen Siedlungsbereichen zuzulassen. Auf die Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs für das Land Nordrhein-Westfalen vom 28. August 2009 kann sich die Klägerin insoweit jedenfalls nicht stützen. Denn der dortigen Regelung lag ein landesweiter Ausschluss von Factory Outlet Centern in allen Kommunen mit weniger als 100.000 Einwohnern zu Grunde. Insoweit vermisste der Verfassungsgerichtshof eine angemessene Berücksichtigung der unterschiedlichen Siedlungsstruktur des Landes, die durch große Ballungsbereiche einerseits und ländlich strukturierte Räume andererseits gekennzeichnet sei. Ein vergleichbares Problem stellt sich hier indes nicht, weil die Ausweisung von allgemeinen Siedlungsbereichen in den Regionalplänen gerade diese Unterschiede zu berücksichtigen im Stande ist und der Landesplaner deshalb davon ausgehen durfte und musste, dass dies im Einzelfall auch geschieht. Hinzu kommt, dass ASB grundsätzlich in jeder Gemeinde und sowohl im ländlichen Bereich als auch in Ballungszentren dargestellt werden können und damit die vom Verfassungsgerichtshof thematisierten stark unterschiedlichen Siedlungsstrukturen des Landes dem Ziel nicht widersprechen.
Im Übrigen verkennt die Klägerin mit ihrer Argumentation, auf die regionalplanerische Konkretisierung könne für die Frage der Erforderlichkeit nicht zurückgegriffen werden, sondern diese müsse isoliert für die landesplanerische Bestimmung geprüft werden, das Grundprinzip des Raumordnungsrechts. Dieses umfasst eine Abfolge von Planungsentscheidungen auf Bundes- und Landesebene mit fortschreitender Verdichtung auf Landes- und Regionalebene bis hin zu konkreten Festsetzungen auf Gemeindeebene. Die Ziele der Raumordnung und in noch stärkerem Maße diejenigen der Landesplanung bedürfen dabei regelmäßig der planerischen Umsetzung und Konkretisierung durch nachgeordnete Planungsträger, um ihren Ordnung- und Entwicklungsauftrag auch gegenüber dem einzelnen Raumnutzer erfüllen zu können. Dabei beruht diese Zielverwirklichung auf einem arbeitsteiligen System der räumlichen Gesamtplanung.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. September 2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = juris Rn. 32.
Aus welchen Gründen es angesichts dieser Struktur geboten oder auch nur zulässig sein sollte, die in dieses System eingebettete Regelung - wie auch immer dies im Einzelnen vorstellbar sein soll - isoliert und losgelöst von den nachfolgenden Konkretisierungsebenen zu verstehen, erschließt sich dem Senat nicht.
Die Regelung ist schließlich angemessen und greift nicht im engeren Sinne unverhältnismäßig in die kommunale Planungshoheit ein. Das von der Klägerin insofern gerügte Fehlen einer Ausnahmemöglichkeit in Ziel 6.5-1 LEP NRW begründet keinen unverhältnismäßigen Eingriff in die Planungshoheit. Es steht im Ermessen des Plangebers, selbst zu bestimmen, wie weit die Steuerungswirkung reichen soll, mit der von ihm geschaffene Ziele Beachtung beanspruchen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Juni 2011 – 4 CN 4.10 –, BVerwGE 140, 54 = juris Rn. 26.
Das Grundgesetz gewährleistet die kommunale Selbstverwaltung nur im Rahmen der Gesetze. Macht der Plangeber – wie hier – nicht von der Möglichkeit Gebrauch, den Verbindlichkeitsanspruch seiner Planaussage dadurch zu relativieren, dass er selbst ausdrücklich Ausnahmen formuliert, wird damit nicht automatisch unverhältnismäßig in die gemeindliche Planungshoheit eingegriffen. Die raumordnerische Standortplanung für Einzelhandelsgroßbetriebe ist vielmehr ein überörtliches Interesse, das eine Beschränkung der gemeindlichen Planungshoheit rechtfertigen kann.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. März 2006 – 4 B 75.05 –, BauR 2006, 1087 = juris Rn. 16.
Die Annahme, der Landesplaner habe Ausnahmen generell ausgeschlossen, trifft hier unbeschadet dessen aber auch nicht zu. Neben der bereits mehrfach erwähnten inneren Ausnahme durch die Beschränkung auf großflächigen Einzelhandel, der im Einzelfall raumordnerische Auswirkungen hat, bleibt in jedem Fall ein Zielabweichungsverfahren denkbar, um eine etwaige unangemessene Wirkung im Einzelfall korrigieren zu können. Diese Möglichkeit stellt regelmäßig eine ausreichende Vorkehrung auf Ebene der Raumordnung und der Landesplanung dar, um so nicht gewünschte und auf dieser Ebene auch nicht vorhergesehene bzw. vorhersehbare unzumutbare Ergebnisse zu vermeiden.
Vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 26. August 2009 – 18/08 –, BRS 74 Nr. 4 = juris Rn. 51, 53, 67, 69; Hess. VGH, Urteil vom 15. September 2015 - 4 C 2000/12.N -, juris Rn. 82.
Das weitergehende Vorbringen der Klägerin, ein unverhältnismäßiger Eingriff des Ziels 6.5-1 LEP NRW in ihre gemeindliche Planungshoheit ergebe sich aus einer fehlenden Rücksichtnahme auf regionale Gegebenheiten, geht - wie bereits angesprochen - fehl. Sie kann sich dabei - wie ebenfalls bereits ausgeführt - insbesondere nicht auf die Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes NRW berufen. Ihr diesbezüglicher Vortrag in der Klageschrift beschränkt sich auf diese pauschale Aussage und wird in Bezug auf Ziel 6.5-1 LEP NRW auch im weiteren Verfahren nicht weiter begründet. Die in seiner zu § 24a Abs. 1 Satz 4 LEPro ergangenen Entscheidung,
vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 26. August 2009 – 18/08 –, BRS 74 Nr. 4 = juris,
enthaltenen Ausführungen sind auf den hier zur Entscheidung stehenden Fall nicht übertragbar, weil diese eine mit Ziel 6.5-1 LEP NRW nicht vergleichbare Regelung betrafen. Denn § 24a Abs.1 Satz 4 LEPro enthielt für alle Gemeinden in Nordrhein-Westfalen mit weniger als 100.000 Einwohnern ein (ausnahmsloses) Verbot von Ausweisungen für FOC mit einer Verkaufsfläche von mehr als 5.000 m². Der Verfassungsgerichtshof hat in dieser strikten Verbotsregelung einen gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und das Willkürverbot verstoßenden Eingriff in die Planungshoheit der Gemeinde Ochtrup gesehen und dazu ausgeführt, dass aufgrund der erheblichen Beschränkung der kommunalen Planungshoheit die Schwellenwerte einem besonderen Rechtfertigungsbedürfnis unterlägen. Je strikter solche Schwellenwerte wirkten, desto höher sei die Begründungslast des Landes. Als maßgeblich hat es der Verfassungsgerichtshof in diesem Zusammenhang ausdrücklich - wie bereits angesprochen - insbesondere angesehen, dass das Landesentwicklungsprogramm anders als Landesentwicklungspläne keine Abweichungsmöglichkeit kannte, insbesondere kein einem Zielabweichungsverfahren vergleichbares Instrument enthielt.
Ziel 6.5-1 LEP NRW greift nicht in annähernd vergleichbarer Weise wie § 24a Abs. 1 Satz 4 LEPro auf Landesebene in die kommunale Planungshoheit ein. Spezielle Schwellenwerte der erläuterten Art, die ausnahmslos im ganzen Land Geltung beanspruchten und dort in weiten Bereichen die Ansiedlung von FOC vollständig und unterschiedslos ausschlossen, gibt Ziel 6.5-1 LEP NRW nicht vor, so dass die vom Verfassungsgerichtshof aufgrund des besonderes Rechtfertigungsbedürfnisses für erforderlich gehaltenen Anforderungen an die Berücksichtigung der regionalen Gegebenheiten schon deshalb nicht auf dieses Ziel übertragen werden können. Unbeschadet dessen ist zudem mit der nach der verordnungsrechtlichen Systematik auf der Ebene der Regionalplanung stattfindenden Ausweisung von ASB-Flächen gewährleistet, dass eine hinreichende Berücksichtigung der jeweiligen regionalen Gegebenheiten erfolgt. Denn Grundlage für die (Nicht-)Ausweisung von ASB ist jeweils eine Abwägungsentscheidung des Trägers der Regionalplanung, in die alle relevanten örtlichen Umstände einfließen.
Schließlich ist auch nicht erkennbar, dass der Landesplanung hier im Rahmen der Zielfestlegung des Ziels 6.5-1 LEP NRW vergleichbaren Rechtfertigungsanforderungen im Hinblick auf den gewählten Schwellenwert zur Bestimmung der raumordnerischen Bedeutung von Vorhaben unterläge, wie ihn der Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen für die dort in Rede stehenden Werte von 100.000 Einwohnern und 5000 m² Verkaufsfläche gesehen hat. Der Landesplaner hat hier – anders als für das seinerzeitige Landesentwicklungsprogramm – auf gesetzlich etablierte und in der Rechtsprechung seit langem akzeptierte Werte zurückgegriffen, die den großflächigen Einzelhandel allgemein - auch und gerade in Bezug auf raumordnerische Konsequenzen, wie § 11 Abs. 3 Nr. 2 1. Alt. BauNVO zeigt - vom sonstigen Einzelhandel trennen. Welcher weitergehende Erläuterungs- oder Rechtfertigungsbedarf hierfür bestehen sollte, zeigt die Klägerin im Übrigen auch nicht auf.
Vgl. zu Vorstehendem Hess. VGH, Urteil vom 15. September 2015 - 4 C 2000/12.N -, juris Rn. 82; dies allgemein und selbstverständlich voraussetzend etwa auch BVerwG, Urteil vom 10. November 2011 - 4 C 9.10 -, BVerwGE 141, 144 = juris Rn. 6, 10 ff.
(3) Entgegen der von der Klägerin erstmals mit Schriftsatz vom 14. November 2018 - im Anschluss an die Ausführungen des beklagten Landes in der Berufungserwiderung - erhobenen Bedenken ist auch nicht zu erkennen, dass die Zielvorgabe des 6.5-1 LEP NRW gegen unionsrechtliche Bestimmungen, namentlich die Dienstleistungsrichtlinie verstoßen könnte. Dies ergibt sich insbesondere nicht aus dem Urteil des EuGH vom 30. Januar 2018 - Rs. C-360/15 und C-31/16-. In dieser Entscheidung hat der EuGH zunächst (erneut) festgestellt, dass die Tätigkeit des Einzelhandels mit Waren wie Schuhen und Bekleidung unter den Begriff der Dienstleistung im Sinne der Richtlinie fällt und auf rein innerstaatliche Sachverhalte Anwendung findet. Im Anschluss daran hat der Gerichtshof ausgeführt, dass ein Bauleitplan, der Tätigkeiten des Einzelhandels mit Waren ohne großen Platzbedarf in Gebieten außerhalb des Stadtzentrums einer Gemeinde verbietet, zwar nicht als Genehmigungsregelung im Sinne der Dienstleistungsrichtlinie verstanden werden kann, jedoch Anforderungen i. S. v. Art 4 Nr. 7 der Dienstleistungsrichtlinie enthalten kann, sofern er Auflagen, Verbote, Bedingungen oder Beschränkungen umfasst, die speziell die Aufnahme oder Ausübung einer Dienstleistungstätigkeit regeln oder betreffen, weil sie nur von Dienstleistern beachtet werden müssen. Eine solche Anforderung verstoße nicht gegen Art. 14 Nr. 5 der Richtlinie, sei aber als territoriale Beschränkung am Maßstab des Art. 15 der Dienstleistungsrichtlinie zu prüfen und deshalb (nur) dann zulässig, wenn sie die Bedingungen der Nichtdiskriminierung, Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit erfüllten. Hinsichtlich dieser von den nationalen Gerichten zu beurteilenden Anforderungen hat der EuGH abschließend darauf hingewiesen, dass ein Verbot, das den Zweck habe, im Sinne einer guten Stadt- und Raumplanung die Lebensqualität im Stadtzentrum zu erhalten und Leerstand im Stadtgebiet zu vermeiden, die Bedingung der Erforderlichkeit erfülle. Unter Bezugnahme auf die einschlägigen Ausführungen des Generalanwalts in seinen Schlussanträgen sei davon auszugehen, dass ein solches Ziel des Schutzes der städtischen Umwelt ein zwingender Grund des Allgemeininteresses sei, der eine territoriale Beschränkung zu rechtfertigen vermöge.
Gemessen hieran bestehen keine begründeten Zweifel daran, dass das hier allein in Rede stehende Ziel 6.5-1, wonach Kern- und Sondergebiete für großflächigen Einzelhandel im Sinne von § 11 Abs. 3 BauNVO nur in regionalplanerisch festgesetzten allgemeinen Siedlungsbereichen geplant werden dürfen, unionsrechtskonform ist.
Allgemein zu vergleichbaren Raumordnungszielen bereits BVerwG, Beschluss vom 30. Mai 2013 - 4 B 3.13 -, BRS 81 Nr. 8 = juris Rn. 4; in Bezug auf das EuGH-Urteil vom 30. Januar 2018 auch Kümper, NVwZ 2018, 414, 315; Kühling/ Drechsler, NVwZ 2018, 379, 381 f.
Dabei hält es der Senat bereits für mehr als zweifelhaft, dass das Ziel 6.5-1 LEP NRW überhaupt als „Anforderung“ im Sinne von Art. 4 Nr. 7 der Dienstleistungsrichtlinie verstanden werden kann, enthält es doch keinerlei für den Dienstleister zu beachtende oder für ihn selbst geltende Bestimmungen, sondern richtet sich ausschließlich an die nachgeordneten Planungsträger.
Vgl. dazu auch Kühling/ Drechsler, NVwZ 2018, 379, 381 f.
Dies bedurfte indes keiner abschließenden Bewertung, weil jedenfalls auch die in der Dienstleistungsrichtlinie aufgestellten Rechtmäßigkeitskriterien für entsprechende Anforderungen erfüllt sind. Entgegen der Auffassung der Klägerin ist nichts dafür zu erkennen, dass das Ziel 6.5-1 LEP NRW an der Vorschrift des Art. 14 Nr. 5 zu messen sein könnte, wonach den Mitgliedstaaten untersagt ist, die Aufnahme oder Ausübung einer Dienstleistungstätigkeit in ihrem Hoheitsgebiet von einer wirtschaftlichen Überprüfung im Einzelfall, bei der die Erteilung der Genehmigung vom Nachweis eines wirtschaftlichen Bedarfs oder einer Marktnachfrage abhängig gemacht wird, oder der Beurteilung der tatsächlichen oder möglichen wirtschaftlichen Auswirkungen der Tätigkeit oder der Bewertung ihrer Eignung für die Verwirklichung wirtschaftlicher, von der zuständigen Behörde festgelegter Programmziele abhängig zu machen. Dagegen spricht schon – wie ausgeführt – der Umstand, dass das Ziel allenfalls sehr mittelbar und abhängig von mindestens drei weiteren Planungs- und einer Genehmigungsebene Aufnahme oder Ausübung einer Dienstleistung betreffen kann. Hinzu kommt, dass die Regelung gerade nicht auf einer Einzelfallprüfung beruht, sondern im Gegenteil die für die Planungsebene charakteristische weite Typisierungsbefugnis für sich zulässigerweise in Anspruch nimmt. Ebenso wenig macht sie die Aufnahme oder Ausübung einer Dienstleistung von der wie auch immer gearteten Vereinbarkeit mit wirtschaftlichen Programmen zielen oder von den wirtschaftlichen Auswirkungen der Tätigkeit abhängig. Die Verweisung des großflächigen Einzelhandels in bestimmte Siedlungsstrukturen hat hiermit nichts zu tun – maßgeblich sind vielmehr allein siedlungsstrukturelle Erwägungen wie das Ziel der Stadt der kurzen Wege oder das Zentrale-Orte-Prinzip. Insbesondere spielen Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche, denen allenfalls eine solche Beurteilung zugrunde liegen könnte, für dieses Ziel keine Rolle. Lediglich klarstellend weist der Senat insoweit darauf hin, dass auch dies nicht auf wirtschaftlichen Erwägungen beruht, sondern allein durch die Sicherung von Funktionen aus städtebaulichen bzw. raumplanerischen Erwägungen motiviert ist.
Vgl. auch Kümper, NVwZ 2018, 414, 315 f.; Kühling/ Drechsler, NVwZ 2018, 379, 381 f.
Ebenfalls lediglich ergänzend weist der Senat darauf hin, dass die an den gesetzlichen Regelungen zu großflächigen Einzelhandelsbetrieben anknüpfenden Überlegungen der Klägerin, wonach letztlich jede Regelung zum Einzelhandel als notwendig auch wirtschaftlich motiviert wegen Verstoßes gegen Art. 14 Nr. 5 der Dienstleistungsrichtlinie unionsrechtswidrig sein soll, – ihre Richtigkeit einmal unterstellt – gleichfalls auf die von ihr betriebene Flächennutzungsplanung durchschlüge, die mit der Zulassung einer konkreten Form einer Dienstleistung auch alle anderen ausschließt und damit „wirtschaftliche Interessen“ verfolgt. In diesem Fall schiede die begehrte Genehmigung indes gleichfalls aus. Allerdings sieht der Senat - wie auch die gesamte verfügbare Literatur und Rechtsprechung – keinen Anlass, auf der Grundlage der Rechtsprechung des EuGH, insbesondere dem Urteil vom 30. Januar 2018, § 11 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO als unionsrechtswidrig zu betrachten.
Eine Verletzung der Anforderungen des Art. 15 Abs. 3 der Dienstleistungsrichtlinie ist auf der Grundlage der Rechtsprechung des EuGH ebenfalls auszuschließen. Der örtlichen Zuordnung großflächiger Einzelhandelsbetriebe ausschließlich in regionalplanerisch festzusetzende allgemeine Siedlungsbereiche wohnt keinerlei benachteiligende Wirkung gegenüber ausländischen Anbietern inne, ein Bestandsschutz für angeblich vornehmlich von Inländern schon betriebene Geschäfte ist damit schon deshalb nicht verbunden, weil sie sich auf bestehende wie neu darzustellende ASB erstreckt. Insofern mag dahinstehen, ob diese nicht weiter plausibilisierte These einer empirischen Untersuchung angesichts der Verbreitung etwa von Geschäften von C&A, H&M, Primark, Zara o. ä. oder auch der im österreichischen Besitz befindlichen Kaufhauskonzerne Karstadt und Kaufhof in deutschen Innenstädten standhalten würde.
Vgl. in diesem Zusammenhang auch EuGH, Urteil vom 24. März 2011 - Rs. C-400/08 -, Amtl. Slg. 2011, I-1915 = juris.
Die der Regelung zu Grunde liegenden raumplanerischen Überlegungen hat der EuGH schließlich in seinem Urteil vom 30. Januar 2018 – wie ausgeführt – ausdrücklich als die Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit begründende zwingende Allgemeinwohlinteressen anerkannt. Im Übrigen kann auf die hierzu unter dem Aspekt des Verfassungsrechts gemachten Ausführungen verwiesen werden.
(4) Zu Unrecht rügt die Klägerin in schwer verständlicher Weise schließlich, das Ziel 6.5-1 LEP NRW stehe im Widerspruch zu Ziel 2.3 Satz 2 LEP NRW und konterkariere den darin postulierten Vorrang der Innenentwicklung. Nach Ziel 2.3 Satz 2 LEP NRW vollzieht sich die Siedlungsentwicklung der Gemeinden innerhalb der regionalplanerisch festgelegten Siedlungsgebiete. Es kann hier dahinstehen, ob Ziel 2.3 Satz 2 LEP NRW aufgrund fehlender Verbindlichkeit der Vorgaben möglicherweise nur ein Grundsatz der Raumordnung ist und ob ein etwaiger Widerspruch in Anbetracht dessen die von der Klägerin angenommene Unwirksamkeit des Ziels 6.5-1 LEP NRW überhaupt zur Folge haben könnte. Denn jedenfalls ist ein solcher Widerspruch nicht gegeben. Die Zuweisung der großflächigen Einzelhandelsbetriebe in die Allgemeinen Siedlungsgebiete steht nicht im Widerspruch zu diesem Ziel, sondern ist dessen konsequente Umsetzung. Es dient dem Vorrang der Innentwicklung (vgl. Grundsatz 6.1-6 LEP NRW) und dem Schutz des Freiraums. Ein Widerspruch ergibt sich auch nicht daraus, dass durch Ziel 6.5-1 LEP NRW die Nachnutzung einer brachliegenden GIB-Fläche durch Einzelhandel erschwert und damit möglicherweise in Einzelfällen eine Innenentwicklung an einem integrierten Standort erschwert wäre. Zu berücksichtigen ist dabei nicht zuletzt, dass dem Träger der Landesplanung eine der Abstraktheit der Regelungsebene entsprechend relativ große Typisierungsbefugnis zusteht. Dass diese hier überschritten sein könnte, erschließt sich aus dem Vorbringen der Klägerin nicht ansatzweise. Es bleibt den Gemeinden offen, auf solchen brachliegenden Flächen durch ein Zielabweichungsverfahren oder einen Antrag auf Änderung des Regionalplans die raumordnungsrechtlichen Voraussetzungen für eine Nutzung durch großflächige Einzelhandelsbetriebe i. S. d. § 11 Abs. 3 BauNVO zu schaffen. Nach unwidersprochen gebliebenen Angaben der Bezirksregierung Arnsberg wurde und wird von diesem Instrument in solchen Fällen auch regelmäßig und mit Erfolg Gebrauch gemacht, offenbar auch im Stadtgebiet der Klägerin im Rahmen der 4. Änderung des Regionalplans 2012 (GVBl.NRW 2016, 1073). Darüber hinaus stünde Ziel 6.5-1 LEP NRW einer Nutzung dieser Flächen durch nicht großflächige oder atypische großflächige Einzelhandelsbetriebe, die nicht unter § 11 Abs.3 BauNVO fallen, oder Großhandelsbetriebe von vornherein nicht entgegen.
Darüber hinaus ignoriert die Klägerin auch die raumordnerischen Belange der „Stadt der kurzen Wege“, die die Ansiedlung von Einzelhandel regelmäßig dort verlangt, wo die Einwohner einer Kommune tatsächlich leben; dies wiederum ist typischerweise nicht der Bereich für gewerbliche und industrielle Nutzungen. Nicht zuletzt vor dem Hintergrund des § 50 BImSchG dürften diese Bereiche grundsätzlich auch von Wohnsiedlungsbereichen abgesetzt sein, was es wiederum rechtfertigt, die entsprechende landesplanerische Zielsetzung auch unter Beachtung des Vorrangs der Innenentwicklung zu verfolgen. Dieser soll nicht eine regellose Zusammenballung sämtlicher baulicher Nutzungen um jeden Preis bewirken, sondern lässt zumindest Raum dafür, diese Nutzungen innerhalb des Innenbereiches sinnvoll und vorausschauend konfliktvermeidend zu gliedern und zu ordnen.
b) Die 85. Änderung des Flächennutzungsplans der Klägerin verstößt gegen das Ziel 6.5-1 LEP NRW, weil das FOC-Vorhabengebiet nicht innerhalb der im hier maßgeblichen Regionalplan 2012 für den Teilabschnitt Kreis Soest und Hochsauerlandkreis wirksam festgelegten Allgemeinen Siedlungsbereiche im Stadtgebiet der Klägerin liegt. Die zeichnerische Darstellung des Agrar- und Freiraumbereichs im Areal westlich der L 795 (Wickeder Straße) und südlich der alten B 1 (jetzt L 929) ist auch nicht (teilweise) nichtig. Die der besagten Regionalplanung insoweit zu Grunde liegende Abwägung ist nicht deshalb fehlerhaft erfolgt, weil die erstmals mit Schreiben der Klägerin vom 22. Juni 2011 geforderte Beibehaltung des WSB Werl-Südwest und die im Gespräch vom 4. November 2011 mitgeteilten Ansiedlungspläne für ein FOC oder sonstige erstmals mit dem Rügeschreiben vom 26. März 2013 angesprochene Mängel keine Berücksichtigung gefunden haben (hierzu aa). Unabhängig davon wäre selbst ein insoweit unterstellter Abwägungsmangel jedoch gemäß § 12 Abs. 3 Satz 2 ROG unbeachtlich (hierzu bb).
aa) Der Regionalplan 2012 leidet nicht deshalb an einem Abwägungsmangel, weil bei der Aufstellung dieses Plans Einwände der Klägerin, die diese in ihrem Schriftsatz vom 22. Juni 2011 gegen die Rücknahme des im GEP 1996 dargestellten Wohnsiedlungsbereichs Werl-Südwest geäußert hatte, nicht konkret abgewogen worden sind. Ein beachtlicher Abwägungsmangel ergibt sich entgegen der Auffassung der Klägerin ferner nicht aus der fehlerhaften Ermittlung ihres (allgemeinen) Bedarfs an Siedlungsflächen.
(1) Nach § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG sind bei der Aufstellung von Raumordnungsplänen (bei der Festlegung von Zielen der Raumordnung abschließend) die öffentlichen und privaten Belange, soweit sie auf der jeweiligen Planungsebene erkennbar und von Bedeutung sind, gegeneinander und untereinander abzuwägen. In die Abwägung nach § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG sind alle öffentlichen und privaten Belange einzustellen, soweit sie auf der jeweiligen Planungsebene – also für den jeweiligen Landes- oder Regionalplan – erkennbar und von Bedeutung sind. Abwägungsrelevant sind alle Belange, die mehr als geringwertig, schutzwürdig, nicht mit einem Makel behaftet sowie für den Planer erkennbar sind.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. Februar 2016 - 4 BN 37/15 -, BRS 84 Nr. 189 = juris Rn. 9 m. w. N.
Die anzulegenden Kriterien entsprechen den bei der Überprüfung von Bauleitplänen einschlägigen Parametern. Bei der Überprüfung einer raumordnungsrechtlichen Abwägungsentscheidung ist jedoch der lediglich rahmensetzende Charakter der Raumordnung im Blick zu behalten. Raumordnungspläne und erst recht Landesentwicklungspläne bedürfen in aller Regel der weiteren Konkretisierung, um zu genauen Festlegungen für einzelne raumbedeutsame Maßnahmen zu gelangen, durch die geschützte Belange konkret betroffen werden können. Je konkreter raumordnungsrechtliche Festlegungen sind, umso größer sind die Anforderungen, die an die Ermittlungstiefe und die Abwägungsdichte einer raumplanerischen Zielfestlegung zu stellen sind. Das erkennende Gericht darf dabei aber seine eigene Abwägung nicht an die Stelle derjenigen des Plangebers setzen. Vielmehr hat es nur zu überprüfen, ob sich diese in den gesetzlich vorgezeichneten Grenzen hält. Hierfür ist maßgebend, ob der erhebliche Sachverhalt zutreffend und vollständig ermittelt wurde, das heißt insbesondere die Betroffenen angehört wurden, und ob anhand dieses Sachverhalts alle Belange und Interessen der Entscheidung zugrunde gelegt sowie umfassend und in nachvollziehbarer Weise abgewogen worden sind.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 20. Februar 2008 – 1 BvR 2722/06 –, NVwZ 2008, 780 = juris Rn 57.
Danach ist vorliegend kein Abwägungsmangel in Form eines Abwägungsausfalls festzustellen. Denn der Regionalrat hat den im Schreiben der Klägerin vom 22. Juni 2011 erstmals geäußerten Wunsch, den WSB Werl-Südwest als ASB (zusätzlich) beizubehalten, im Ergebnis zu Recht nicht in seine Abwägung eingestellt.
Die in diesem Schreiben erhobenen Einwände der Klägerin gegen die Rücknahme des zeichnerisch im GEP 1996 festgelegten Wohnsiedlungsbereichs stellten für sich genommen bereits keinen neuen, eigenständigen und damit grundsätzlich abwägungsrelevanten Belang dar. Selbst ein unterstellter neuer Belang hätte jedoch hier angesichts der Tatsache, dass er nicht im Beteiligungsverfahren, sondern (zeitlich) außerhalb dessen erhoben worden ist, unbeachtet bleiben dürfen. Infolge dessen war der Planungsträger nach den konkreten Umständen der hiesigen Fallkonstellation nicht gehalten, sich weiter mit der Siedlungsentwicklung im Süden der Klägerin zu befassen und (erneut) konkret abzuwägen, ob danach der Bereich Werl-Südwest zeichnerisch als Freiraum- und Agrarbereich oder aber als Siedlungsbereich festgelegt werden soll.
In Ihrem Schreiben vom 22. Juni 2011 hat die Klägerin bei verständiger Würdigung bereits keinen eigenständigen und neuen, für die Regionalplanung bedeutsamen Belang geltend gemacht. Dem Schreiben lässt sich nur entnehmen, dass sie den bisher ausgewiesenen Wohnsiedlungsbereich Werl-Südwest im Interesse der langjährigen Siedlungsentwicklung beibehalten möchte. Damit war in der Sache nur ein allgemeines Interesse am Fortbestand der bisherigen raumplanerischen Situation artikuliert, das für sich genommen bereits in den Werkstattgesprächen thematisiert und bereits im Entwurf des Regionalplanes abwägend - negativ - behandelt worden und insofern bereits vollständig in die Planung eingegangen war. Angesichts dessen gab das Schreiben selbst von vornherein keinen Anlass, hierüber erneut abwägend zu befinden. Dies gilt jedenfalls deshalb, weil dem Schreiben, wie noch näher auszuführen sein wird, keine neuen Gesichtspunkte für das - so nur wiederholende - Interesse an der weitergehenden Beibehaltung der bisherigen regionalplanerisch gesicherten Siedlungsflächen zu entnehmen waren.
Diese Auslegung entspricht nicht zuletzt dem Verständnis der Klägerin selbst. Diese hat im Berufungsverfahren - und nicht zuletzt klarstellend in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat - in diesem Zusammenhang nämlich letztlich nicht damit argumentiert, der Regionalplaner habe einen mit dem Schreiben vom 22. Juni 2011 (bereits) geltend gemachten Belang abwägend berücksichtigen müssen. Vielmehr hat sie (allein) darauf abgestellt, dass er aufgrund der Eingabe verpflichtet gewesen sei, (erneut) in Ermittlungen einzutreten und sich in diesem Rahmen mit der Siedlungssituation der Klägerin südlich der B 1 auseinanderzusetzen, weitere ASB-Flächen im Stadtgebiet zu ermitteln und auf dieser Basis die ASB-Darstellung für Werl insgesamt mit ihr zu erörtern und für den Regionalplan (neu) zu erarbeiten. Zumindest eine solche Ermittlungspflicht kam vorliegend jedoch aus den nachfolgend erörterten Gründen in diesem Verfahrensstadium nicht (mehr) in Betracht, zumindest könnte sich die Klägerin auf ein solches Ermittlungsdefizit aber nicht berufen.
Unbeschadet dessen läge ein Abwägungsmangel aber auch dann nicht vor, wenn man dem Schreiben vom 22. Juni 2011 selbst bereits einen neu abzuwägenden Belang entnehmen könnte. Dies gilt erst recht für das von der Klägerin selbst allein geltend gemachte Ermittlungsdefizit in der nachfolgenden Behandlung. Die Anregungen der Klägerin waren nicht Bestandteil des von der Bezirksregierung vor dem Aufstellungsbeschluss zusammengestellten Abwägungsmaterials (Synopse) und sind vom Regionalrat bei der Abwägung demzufolge auch nicht gesondert berücksichtigt worden. Dies führt jedoch zu keinem Abwägungsmangel, weil entgegen der Auffassung der Klägerin und des Verwaltungsgerichts die Anregungen der Klägerin nicht (nochmals) in den Abwägungsprozess einzubeziehen waren.
§ 7 Abs. 2 Satz 2 ROG führt in der gegebenen Planungssituation dazu, dass die von der Klägerin im Juni 2011 erhobenen Einwände vom Planungsträger nicht (mehr) in die Abwägung einzustellen waren. Danach sind das Ergebnis der Umweltprüfung sowie die Stellungnahmen in den Beteiligungsverfahren nach den §§ 10, 18 ROG a. F. (jetzt §§ 9, 17 ROG) in der Abwägung nach Satz 1 zu berücksichtigen. Die Klägerin hat im Beteiligungsverfahren nach § 10 ROG zwar mit Schreiben vom 3. Februar 2010 Stellung genommen, aber insoweit ihren ASB-Bedarf sowie die bereits im Entwurf vorgesehene und mit der Klägerin im Rahmen der sog. Werkstattgespräche bereits erörterte Rücknahme des WSB Werl-Südwest nicht angesprochen. Erst mit Schreiben vom 22. Juni 2011 regte sie an, im Bereich Werl-Südwest erneut einen Allgemeinen Siedlungsbereich festzulegen. Angesichts des Umstandes, dass diese Anregung erst 15 Monate nach Ablauf der Beteiligungsfrist und damit jedenfalls nicht „im Beteiligungsverfahren nach § 10 ROG“ bei der Bezirksregierung einging, bestand für den Träger der Regionalplanung keine normierte Verpflichtung, sie bei der nachfolgenden Abwägung durch den Regionalrat noch zu berücksichtigen. Denn die Berücksichtigungspflicht ist nach dem Wortlaut des § 7 Abs. 2 Satz 2 ROG auf die tatsächlich im Beteiligungsverfahren abgegebenen Stellungnahmen der öffentlichen Stellen beschränkt. Dies bedeutet im Umkehrschluss zwar nicht, dass der Planungsträger an der Berücksichtigung außerhalb des Beteiligungsverfahrens abgegebener Stellungnahmen zwingend gehindert wäre. Er ist aber auch unter Berücksichtigung seiner Verpflichtung, das Abwägungsmaterial in der notwendigen Ermittlungstiefe zusammenzustellen,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 20. Februar 2008 - 1 BvR 2722/06 -, NVwZ 2008, 760 = juris Rn. 56,
nicht verpflichtet, nach Abschluss des Beteiligungsverfahrens eingereichte Stellungnahmen so als Abwägungsmaterial zu erfassen, zur Kenntnis zu nehmen und in die Abwägung einzubeziehen, als wenn sie (rechtzeitig und) im Beteiligungsverfahren eingegangen wären.
a. A. Dallhammer, in: Cholewa/Dyong/von der Heide/Arenz, Raumordnung in Bund und Ländern, 5. Aufl., Stand September 2017, § 7 Rn. 88; in der Tendenz wie hier Runkel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG - Kommentar, 1. Aufl. 2010, § 7 Rn. 41.
Um zu gewährleisten, dass kommunale Anregungen und Vorschläge in den landes- und regionalplanerischen Entscheidungsprozess einfließen können und dort Berücksichtigung finden, hat der Gesetzgeber ausdrücklich eine Pflicht zur Beteiligung der Gemeinden normiert. Die aus dieser Beteiligungspflicht folgenden und in ihrem Kern auch verfassungsrechtlich gewährleisteten kommunalen Mitwirkungsbefugnisse dienen der Effektuierung des so genannten Gegenstromprinzips, mit dem den Gemeinden durch frühzeitige Information eine ausreichende und umfassende Teilhabe im Rahmen der Planerstellung ermöglicht wird. Dementsprechend müssen Gemeinden solche Ziele der Raumordnung und Landesplanung auch nicht gegen sich gelten lassen, die unter Missachtung ihrer Mitwirkungsbefugnisse festgelegt worden sind. Umgekehrt trägt die Beteiligung der Gemeinden auch zu einer umfassenden Ermittlung und Sammlung des einschlägigen Abwägungsmaterials bei, indem sie in breiter Weise die von der Regionalplanung betroffenen kommunalen Interessen und Belange und bestehende oder mögliche Konflikte zur Kenntnis des regionalen Planungsgebers bringen, zumal niemand besser geeignet ist, Interessen zu artikulieren als der Betroffene selbst.
Die Gemeinde wird durch diese Einbindung in den überörtlichen Planungsprozess davor bewahrt, zum bloßen Objekt einer höherstufigen Gesamtplanung degradiert zu werden. Durch die kommunale Beteiligung soll sichergestellt werden, dass der Planungsträger bei der Aufstellung von Zielen der Raumordnung umfassend über die örtlichen Belange unterrichtet wird, die er in die Abwägung einzustellen hat. Dem Beteiligungserfordernis ist daher nicht mit einer bloßen Anhörung in einem beliebigen Stadium des Aufstellungsverfahrens genügt. Art. 28 Abs. 2 GG gebietet vielmehr, dass das Recht, die gemeindlichen Interessen angemessen wahrzunehmen, als substanzielle Möglichkeit auch genutzt werden kann. Die Gemeinde muss zu einem Zeitpunkt und in einer Form eingeschaltet werden, die gewährleisten, dass ihre Bedenken und Anregungen in den Entscheidungsprozess einfließen können.
OVG Berlin-Bbg., Urteil vom 27. August 2003 - 3 D 5/99.NE -, BRS 66 Nr. 8 = juris Rn. 109.
Dies hat aber auch zur Konsequenz, dass nur solche gemeindlichen Belange bei der planerischen Entscheidung über die Ziele der Raumordnung in die Abwägung eingestellt werden müssen, die nach ordnungsgemäßer Beteiligung der Gemeinden von diesen in den Entscheidungsprozess eingebracht werden. Der Eigenwert des speziell zu Gunsten der kommunalen Gebietskörperschaften eingeführten Beteiligungsverfahrens für eine möglichst umfassende Ermittlung der durch die in Aussicht genommenen raumordnerischen Ziele berührten kommunalen Belange schließt es aus, dem Träger der Regionalplanung eine darüber hinausgehende Verpflichtung aufzuerlegen, unabhängig von den im Zuge der Erarbeitung eines Raumordnungsplanes eingegangenen Stellungnahmen und Einwendungen gewissermaßen von Amts wegen nach möglicherweise betroffenen kommunalen Belangen zu forschen und diese in die Abwägung einzustellen.
Vgl. OVG M.-V., Urteil vom 19. Januar 2001 - 4 K 9/99 -, BRS 64 Nr. 48 = juris Rn. 47 ff.
In die Abwägung können und müssen daher grundsätzlich nur solche Belange eingestellt werden, die die Gemeinden bereits während des Planaufstellungsverfahrens geltend gemacht haben. Der in § 10 Abs. 2 S. 2 ROG geregelten Pflicht, bei der Aufstellung von Zielen der Raumordnung und Landesplanung die Gemeinden zu beteiligen, korrespondiert eine Obliegenheit der Gemeinden, zu einer umfassenden und rechtzeitigen Ermittlung und Sammlung des einschlägigen Abwägungsmaterials beizutragen. Eine Gemeinde, die es versäumt, den Planungsträger im Rahmen des Beteiligungsverfahrens zur Aufstellung eines Raumordnungsplanes auf einen ihr eigenes Gebiet betreffenden abwägungserheblichen Sachverhalt (rechtzeitig) aufmerksam zu machen, kann insoweit nicht später ein Abwägungsdefizit geltend machen.
OVG Berlin-Bbg., Urteil vom 27. August 2003 - 3 D 5/99.NE -, BRS 66 Nr. 8 = juris Rn. 193.
Gemessen hieran liegt eine Verletzung von in Art. 28 Abs. 2 GG wurzelnden Rechten der Klägerin in der hier erfolgten Nichteinstellung ihrer mit Schreiben vom 22. Juni 2011 gemachten Anregung nicht vor, da diese (Teilhabe-)Rechte im hier maßgeblichen Kontext dadurch beschränkt sind, dass sie in dem vom Gesetz vorgegebenen Beteiligungsrahmen geltend gemacht werden, wozu insbesondere die grundsätzliche Verpflichtung gehört, vom Plangeber gesetzte Fristen zu beachten. Das gilt jedenfalls dann, wenn diese – wie hier – ausreichend bemessen sind und, wie sogleich auszuführen sein wird, die Einhaltung auch nicht aus sonstigen Gründen der Gemeinde nicht möglich oder zumutbar war, mit anderen Worten die Fristversäumnis zurechenbar ist.
In diesem Sinne sieht § 19 Abs. 3 LPlG NRW ausdrücklich vor, dass nur die fristgemäß vorgebrachten Anregungen der öffentlichen Stellen mit diesen zu erörtern sind. Diese von der Bezirksregierung durchzuführende Erörterung ist nach der Systematik des Landesplanungsgesetzes jedoch wiederum der Abwägung im Regionalrat vorgeschaltet und erfüllt eine Filterfunktion. Daraus ergibt sich wiederum, dass nicht zu erörternde Anregungen erst recht nicht zum notwendigen Abwägungsmaterial zählen. Aus diesem Grund bestand/besteht auch keine Veranlassung, eine solche - unbeachtliche - Stellungnahme dem Regionalrat vorzulegen, so dass auch die vom Verwaltungsgericht erhobenen verfahrensrechtlichen Bedenken gegen die Nichtberücksichtigung des Schreibens vom 22. Juni 2011 nach dem nordrhein-westfälischen Landesrecht nicht durchgreifen.
Zugleich bestehen angesichts des grundsätzlich rahmensetzenden und für landesrechtliche Konkretisierungen offenen Charakters des Raumordnungsgesetzes keine kompetenzrechtlichen Bedenken gegen diese Ausgestaltung, zumal sie – wie ausgeführt – im Hinblick auf § 7 Abs. 2 S. 2 ROG im Kern nur klarstellenden Charakter hat.
Vor diesem Hintergrund kann sich die Klägerin erst recht nicht darauf berufen, ihr Schreiben vom 22. Juni 2011 habe einen hier nicht erfüllten Ermittlungs- und Erörterungsbedarf bzw. eine entsprechende Verpflichtung der Regionalplanungsbehörde ausgelöst. Eine solche Erörterungspflicht sieht das Landesplanungsgesetz zulässigerweise ausdrücklich nur für die fristgerecht eingegangenen Stellungnahmen unter anderem der Gemeinden vor.
Eine andere Betrachtung liefe – worauf die Bezirksregierung Arnsberg zutreffend hinweist - im Übrigen darauf hinaus, dass der Regionalplaner den Ablauf des Planungsverfahrens nicht mehr steuern könnte, sondern letztlich der (zeitlichen) Willkür der zu beteiligenden Gemeinden ausgesetzt wäre, die das Verfahren mit einer „scheibchenweisen“ Erhebung von Einwänden beliebig verzögern könnten. Insofern verhält sich eine Gemeinde treuwidrig, wenn sie ohne zureichende – oder wie hier gänzlich fehlende – Begründung eigene, für den Planungsträger sonst nicht oder nicht ohne weiteres erkennbaren Belange verspätet einbringt, aber ihre förmliche Gleichbehandlung mit fristgerechten Stellungnahmen einfordert.
Vor diesem Hintergrund war eine formale Einstellung des mit Schreiben vom 22. Juni 2011 erstmals erhobenen, ein zentrales Anliegen der Regionalplanung betreffenden Einwandes in die Abwägungsüberlegungen des Regionalrates ebenso wenig erforderlich wie eine vorherige Erörterung im Rahmen des Erarbeitungsprozesses. Erst recht gab es keine Veranlassung für den Regionalplaner, auf dieser Grundlage in eigene, zeitaufwändige Ermittlungen einzutreten und den Wunsch der Klägerin von sich aus „planbar“ zu machen. Dabei ist insbesondere zu berücksichtigen, dass es für die Fristversäumnis - auch jenseits einer bis heute fehlenden Erklärung der Klägerin - objektiv schlicht keinen erkennbaren Grund gab. Die Klägerin hätte diesen Belang vielmehr ohne weiteres bereits im Rahmen ihres Einwendungsschreibens vom 10. Februar 2010 oder auch schon während der vorangegangenen Werkstattgespräche erheben und ausführen können. Zudem hätte in den Erörterungen zu den Einwendungen vom 10. Februar 2010 Gelegenheit zu einem zeitnahen Hinweis bestanden. Die im Berufungsverfahren aufgestellte Behauptung, seit dem Werkstattgespräch habe kein Austausch zwischen der Klägerin und dem beklagten Land mehr stattgefunden, ist nämlich so falsch. Die von der Stadt Werl geltend gemachten Einwände (bezogen auf die Ausweisung von Flächen für gewerbliche und industrielle Nutzungen) wurden mehrfach erörtert - zuletzt nach unwidersprochen gebliebenen Angaben des beklagten Landes in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat am 5. Mai 2011. Dass dabei nicht auch – aus welchen Gründen auch immer – unerwähnte Einwände erörtert wurden, liegt in der Natur der Sache. Demgegenüber vermag der Senat gerade deshalb nicht ansatzweise nachzuvollziehen, warum die Klägerin ihre Einwände gegen die ASB-Bedarfsberechnung und -ausweisung nicht von sich aus in diesen Gesprächen thematisiert oder auch nur angesprochen hat.
Ihr im gerichtlichen Verfahren erhobener, bereits in der Begründung zur 85. Änderung des Flächennutzungsplanes enthaltener Einwand, planerische Überlegungen könnten sich während des Erarbeitungszeitraums eines Regionalplans, hier drei Jahre, verändern, trifft zwar grundsätzlich zu und mag eine objektiv verspätete Erhebung im Einzelfall auch rechtfertigen, liegt hier aber vollständig neben der Sache. Denn die Klägerin hat sich in ihrem Schreiben vom 22. Juni 2011 ausdrücklich und ausschließlich auf ihre langjährige, bereits seit den sechziger Jahren des vorigen Jahrhunderts verfolgten planerischen Interessen an einer ringförmigen Siedlungsentwicklung südlich der B 1 berufen; neu war daran also nichts. Dass möglicherweise mit den Standortplanungen für ein FOC ein neues Nutzungsinteresse entstanden sein könnte, hat die Klägerin im Schreiben vom 22. Juni 2011 jedenfalls nicht einmal angedeutet. Im Gegenteil wäre es gerade dann nicht nachzuvollziehen, warum die Klägerin dieses von ihr als „Jahrhundertprojekt“ apostrophierte Vorhaben gegenüber dem Regionalplaner nicht als neuen Belang so früh wie möglich offengelegt hat. Sollte dem die Erwägung zugrunde gelegen haben – was der Senat allerdings nicht unterstellen will –, das Regionalplanverfahren zu verzögern und die Zeit zu nutzen, um mit einem geänderten Flächennutzungsplan noch rechtzeitig vollendete Tatsachen schaffen zu können, wäre dies erst recht kein Grund, eine Berücksichtigungspflicht anzunehmen.
Vgl. dazu auch OVG M.-V., Urteil vom 19. Juni 2001 - 4 K 9/99 -, BRS 64 Nr. 48 = juris Rn. 53.
Hinzu kommt hier, dass der Einwand kurz vor der abschließenden Erörterung mit den Kommunen einging und - da er ein zentrales Anliegen der Regionalplanung insgesamt betraf - auch nicht ohne Weiteres und problemlos in diese einbezogen werden konnte, zumal die Anerkennung eines weiteren ASB-Bereichs möglicherweise auch erneuten Abstimmungsbedarf mit weiteren Kommunen ausgelöst hätte. Die Klägerin weist selbst darauf hin, dass insbesondere im Hinblick auf Austauschflächen eine eingehende Ermittlung und Erörterung erforderlich gewesen wäre. Dies hätte den weiteren Planungsablauf nicht unerheblich verzögert. Lediglich ergänzend weist der Senat bereits an dieser Stelle darauf hin, dass ein solcher Austauschgedanke in dem Schreiben vom 22. Juni 2011 indes nicht einmal im Ansatz zum Ausdruck gekommen ist.
Im gegebenen Zusammenhang unerheblich ist, dass auf die Erörterungen im Juli 2011 noch eine zweite Beteiligungsrunde hinsichtlich der Regionalplanung erfolgte, da diese nur das Ziel 25.2 des Regionalplans betraf. Im Übrigen hat die Klägerin im Rahmen dieses zweiten Beteiligungsverfahrens auch keine Stellungnahme abgegeben. Die in diesem Zusammenhang im Schreiben vom 26. März 2013 erhobene, aber nicht weiter begründete Rüge, die Bezirksregierung habe die Auslegung nicht auf einen Monat verkürzen dürfen, führt bereits aufgrund der Regelung der §§ 10 Abs. 1 Satz 2 ROG, 13 Abs. 1 Satz 2 LPlG auf keinen Mangel des Regionalplans.
Vgl. dazu auch Hendler, in: Cholewa/Dyong/von der Heide/Arenz, Raumordnung in Bund und Ländern, 5. Aufl., Stand September 2017, § 10 Rn. 17.
Vor diesem Hintergrund musste der Regionalrat am 8. Dezember 2011 auch bzw. erst recht nicht über die Ergebnisse aus dem zwischen der Klägerin und der Bezirksregierung Arnsberg vom 4. November 2011 geführten Gespräch, in dem erstmals Pläne für ein Factory Outlet Center vorgestellt wurden, befinden. Selbst wenn zu unterstellen wäre, dass dieses Gespräch formal im Rahmen des Aufstellungsverfahrens für den Regionalplan erfolgt wäre, kam eine Berücksichtigung etwaiger neuer Belange angesichts der nur einen Monat später avisierten Beschlussfassung über den Regionalplan und der seit vier Monaten abgeschlossenen Erörterungen ersichtlich nicht in Betracht. Dies musste auch der Klägerin ohne weiteres klar gewesen sein. Das Beteiligungsverfahren verpflichtet den Regionalplaner jedenfalls nicht, den zeitlichen Ablauf nach den Planungsabläufen der Kommunen auszurichten. Insoweit begegnet es insbesondere keinen Bedenken, dass die Klägerin durch die Regionalplanungsbehörde auf ein mögliches Änderungsverfahren verwiesen worden ist.
Allgemein dazu auch BVerwG, Beschluss vom 8. März 2006 - 4 B 75.05 -, BRS 70 Nr. 2 = juris Rn. 19.
Im Übrigen ist auch nicht zu erkennen, dass zum Zeitpunkt des Gesprächs eine schon so verfestigte Planung auf Seiten der Klägerin vorgelegen hätte, die der Regionalplaner hätte berücksichtigen können oder gar müssen.
Zur Berücksichtigungspflicht hinsichtlich verfestigter Planungen einer Gemeinde und ihrer Reichweite allg. OVG M.-V., Urteil vom 19. Januar 2001 - 4 K 9/99 -, BRS 64 Nr. 48 = juris Rn. 45.
Ausweislich des über das Gespräch gefertigten Protokolls hat die Klägerin selbst davon gesprochen, dass noch drei potentielle Standorte in Rede stünden und hierüber nicht zuletzt nach Klärung der Flächenverfügbarkeit entschieden würde. Die in der Berufungsbegründung aufgestellte Behauptung, die Bezirksregierung habe aus dem Gespräch erkennen müssen, dass für das FOC „südlich der B 1“ nur ein Bereich westlich der Wickeder Straße in Betracht komme, weil die noch nicht ausgenutzte ASB-Fläche östlich der Wickeder Straße mit 14 ha zu klein für den Flächenbedarf des FOC von 15 ha gewesen sei, ist dies mit Blick auf den von ihr postulierten Interpretationsspielraum von 10 ha eine zumindest bemerkenswerte Aussage, zumal sie für sich in Anspruch nimmt, den WSB Werl-Südwest gleich um 8 ha überschreiten zu dürfen (näher dazu unten unter c). Unabhängig davon ist das Plangebiet der 85. Änderung ausweislich der Begründung des Flächennutzungsplans aber ohnehin nur 12 ha groß.
Zumindest ein Indiz für noch fehlende Planungsreife ist im Übrigen, dass auch der Aufstellungsbeschluss zur 85. Änderung des Flächennutzungsplanes erst mehr als eineinhalb Jahre später gefasst wurde. Erst zu diesem Zeitpunkt war offenkundig die Klägerin selbst in der Lage, das Projekt planerisch zu lokalisieren. Dass zuvor der Regionalplaner - zumal angesichts der Möglichkeit eines Änderungsverfahrens - weitergehenden Verpflichtungen unterlegen wäre, ist schlicht nicht zu begründen.
Vgl. in diesem Zusammenhang auch OVG Berlin-Bbg., Urteil vom 27. August 2003 - 3 D 5/99.NE -, BRS 66 Nr. 8 = juris Rn. 188.
Jenseits dessen bestand für eine Berücksichtigungspflicht etwaiger Planungsvorstellungen der Klägerin unter dem allein in Betracht kommenden, wiederum in Art. 28 GG wurzelnden Aspekt des Vertrauensschutzes kein Raum, weil die einschlägige Zielvorgabe die Klägerin nicht unvorbereitet getroffen hat. Die landesplanerische Absicht, großflächigen Einzelhandel und insbesondere FOCs „auf der grünen Wiese“ auszuschließen, bestand seit langer Zeit, und die Streichung des WSB Werl-Südwest war spätestens seit den Werkstattgesprächen 2008 bekannt. Warum es bei einer solchen Ausgangslage abwägungsfehlerhaft sein sollte, in den Zielen des Regionalplans und den Darstellungen von Siedlungsbereichen während der Planaufstellung dem nicht entsprechende, aber trotzdem weitergeführte Planungen der Gemeinden nicht zu berücksichtigen, ist weder ersichtlich noch dargelegt.
Allgemein dazu BVerwG, Beschluss vom 8. März 2006 - 4 B 75.05 -, BRS 70 Nr. 2 = juris Rn. 19.
Selbst wenn jedoch das Gesprächsergebnis vom 4. November 2011 gleichwohl hätte berücksichtigt werden müssen, wäre dieser Fehler unabhängig davon aber nicht mehr beachtlich, weil es jedenfalls insoweit an einer fristgerechten Rüge i. S. v. § 12 Abs. 5 ROG fehlte. Die Klägerin hat das Gespräch in ihrem Rügeschreiben vom 26. März 2013 mit keinem Wort erwähnt oder sich inhaltlich hierauf bezogen. Sie ist also offenbar selbst nicht davon ausgegangen, dass dieses Gespräch und seine Ergebnisse relevant für die vorliegende Regionalplanung waren.
Die Anregungen der Klägerin mussten auch nicht vor dem Hintergrund des § 4a Abs. 6 BauGB berücksichtigt werden. Nach § 4a Abs. 6 Satz 1 BauGB können Stellungnahmen, die im Verfahren der Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung nicht rechtzeitig abgegeben worden sind, bei der Beschlussfassung über den Bauleitplan unberücksichtigt bleiben, sofern die Gemeinde deren Inhalt nicht kannte und er für die Rechtmäßigkeit des Bauleitplans nicht von Bedeutung ist. Zwar trifft es zu, dass der Gesetzgeber bei der ROG-Novelle im Jahr 2008 § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG dem bauplanungsrechtlichen Abwägungsgebot angepasst hat, dabei aber auf eine § 4a Abs. 6 BauGB vergleichbare Regelung verzichtet hat.
Vgl. Dallhammer, in: Cholewa/Dyong/von der Heide/Arenz, Raumordnung in Bund und Ländern, 5. Aufl., Stand September 2017, § 7 Rn. 89.
Dies bedeutet jedoch nicht, dass deshalb eine vergleichbare Rechtsfolge ausgeschlossen wäre. Denn anders als die Regelungen zur Aufstellung von Bauleitplänen kennt das Raumordnungsgesetz von vornherein in § 7 Abs. 2 Satz 2 ROG eine eingeschränkte Berücksichtigungspflicht.
Gegen eine in der Sache gleichartige Wertung sprechen auch nicht die Unterschiede zwischen dem raumplanerischen und dem bauplanungsrechtlichen Beteiligungsverfahren. Zwar ist die Beteiligungspflicht der Kommunen nach § 10 ROG Ausfluss der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, die auch die kommunale Planungshoheit umfasst, und stellt eine Kompensation für den mit § 1 Abs. 4 BauGB verbundenen Eingriff in das System der gemeindlichen Bauleitplanung dar. Die Gemeinde wird durch diese Einbindung in den überörtlichen Planungsprozess davor bewahrt, zum bloßen Objekt einer höherstufigen Gesamtplanung degradiert zu werden. Durch die kommunale Beteiligung soll sichergestellt werden, dass der Planungsträger bei der Aufstellung von Zielen der Raumordnung umfassend über die örtlichen Belange unterrichtet wird, die er in die Abwägung einzustellen hat.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. März 2002 – 4 BN 60.01 –, BRS 65 Nr. 51 = juris Rn. 17.
Sie ist damit nicht mit der Behördenbeteiligung nach § 4 BauGB gleichzusetzen, weil diese nicht auf einer solchen verfassungsrechtlichen Verankerung beruht.
Allerdings gilt § 4a Abs. 6 BauGB auch für die Beteiligung der Öffentlichkeit, die jedenfalls auch auf grundrechtlich verbürgten Belangen und ihrer potentiellen Betroffenheit gründet. Insoweit unterscheiden sich die Bauleitplanung und die Raumordnung gerade nicht deshalb, weil nur die Bauleitplanung, nicht aber die Raumplanung gegenüber Privaten unmittelbare Rechtswirkungen entfaltet.
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 24. April 1992 – 4 NB 36.91 –, und vom 30. August 1994 – 4 NB 31.94 –, jeweils juris.
Entscheidend ist, dass die Regelung auch solche Rechtswirkungen erfasst und ihre Erstreckung damit grundsätzlich auf die gegenüber den Gemeinden unmittelbar Verpflichtungen auslösenden Raumordnungsplänen durchaus sachgerecht erscheint. Im Gegenteil dürfte diese Rechtsfolge im hiesigen Zusammenhang umso eher vertretbar sein, als Gemeinden anders als Private umfassenden Rechtsbindungen unterliegen und dort Rechtskenntnisse zumindest zu unterstellen sind.
Da damit dem Schreiben vom 22. Juni 2011 insgesamt keine abwägungsrelevante Bedeutung zukommt, gehörte es jedenfalls nicht zum notwendigen Abwägungsmaterial, so dass es auch nicht als notwendiger Bestandteil zur Abwägungsdokumentation für den Beschluss des Regionalrates am 8. Dezember 2011 gehört hätte. Auf die zumindest erstinstanzlich erörterte Frage einer diesbezüglichen Entscheidungsbefugnis kam es daher nicht an. Im Übrigen hat das beklagte Land zutreffend darauf hingewiesen, dass das Schreiben ohnehin zu den Akten genommen wurde und deshalb jedenfalls Bestandteil der Aufstellungsvorgänge zum Regionalplan 2012 geworden ist.
(2) Ein durchgreifender Abwägungsmangel liegt schließlich auch nicht darin begründet, dass – wie die Klägerin vorträgt – ihr ASB-Bedarf fehlerhaft ermittelt worden wäre. Die Klägerin rügt, dass ihr vermeintlicher Überhang von 33 ha nicht sachgerecht ermittelt worden sei und insbesondere auf einer falschen Methodik, veralteten Daten und einer unzureichenden Berücksichtigung regionaler Besonderheiten beruhe. Es spricht schon Alles dafür, dass die Klägerin an der Geltendmachung dieses vermeintlichen Abwägungsdefizits bereits deshalb gehindert ist, weil sie dieses nicht vor der Aufstellung des Regionalplans gerügt hat.
Maßgeblicher Zeitpunkt für die Abwägung nach § 7 Abs. 2 ROG ist nach § 12 Abs. 3 Satz 1 ROG die Sach-und Rechtslage im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Raumordnungsplan. In die Abwägung eingestellt werden können und müssen indes nur solche gemeindlichen Belange, welche die Gemeinden während der Aufstellung des Raumordnungsprogramms gegenüber dem Planungsträger geltend gemacht haben und die diesem deshalb als abwägungsrelevantes Material auch bekannt sind bzw. hätten bekannt sein müssen. Um zu gewährleisten, dass kommunale Anregungen und Vorschläge in den landes- und regionalplanerischen Entscheidungsprozess einfließen können und dort Berücksichtigung finden, hat der Gesetzgeber in § 10 Abs. 1 ROG ausdrücklich eine Pflicht zur Beteiligung der Gemeinden normiert. Mit der Beteiligungspflicht korrespondiert - wie ausgeführt - eine Obliegenheit der Gemeinde, zu einer umfassenden Ermittlung und Sammlung des einschlägigen Abwägungsmaterials beizutragen.
Vgl. Runkel, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/ Krautzberger, BauGB - Kommentar, Stand August 2018, § 1 Rn. 60.
Fehlt es an einer Geltendmachung, so ist der Planungsträger auch nicht gehalten, sich mit diesem Aspekt im Rahmen seiner Abwägung ausdrücklich und im Einzelnen auseinanderzusetzen.
Vgl. OVG Berlin-Bbg., Urteil vom 27. August 2003 – 3 D 5/99.NE –, BRS 66 Nr. 8 = juris Rn.193.
Nach Maßgabe dieser Grundsätze liegt in Bezug auf die Berechnung des allgemeinen Bedarfs der Klägerin an allgemeinen Siedlungsflächen ein relevantes Abwägungsdefizit nicht vor, weil die Klägerin dies bis zum Aufstellungsbeschluss über den Regionalplan nicht, geschweige denn substantiiert, gerügt hat. Der Bedarf der Klägerin und der von der Bezirksregierung Arnsberg ermittelte ASB-Überhang waren bereits Gegenstand des Werkstattgesprächs vom 14. April 2008, und die Klägerin hat weder bei dieser Gelegenheit noch in den weiteren Gesprächen diesbezügliche Einwendungen erhoben oder Anregungen vorgebracht. Nach dem Erarbeitungsbeschluss vom 8. Oktober 2009 hat sie weder zur Berechnung ihres ASB-Bedarfes noch zur geplanten Rücknahme des ASB-Bereichs Werl-Südwest Stellung genommen, sondern allein Anregungen zu ihrem GIB-Bedarf vorgebracht. Selbst im - verspäteten - Schreiben vom 22. Juni 2011 hat sie sich allein gegen die Rücknahme des ASB-Bereichs als solche gewandt, aber auch hierin weder die Ermittlung ihres (allgemeinen) ASB-Bedarfs noch die Berechnungsmethodik konkret gerügt. Die Anregung, auf die Rücknahme des Gebiets Werl-Südwest zu verzichten, hatte auf die Berechnung des ASB-Überhangs der Klägerin auch von vornherein keinen Einfluss. Denn die Fläche war zuvor nicht im Flächennutzungsplan umgesetzt und beim Überhang deshalb - wie alle diese Flächen - nicht mit eingerechnet.
Entsprechende Einwände sind angesichts dessen erstmalig in der Mängelrüge vom 26. März 2013 und damit erst nach Inkrafttreten des Regionalplans erhoben worden. Hinzu kommt, dass die Klägerin in Bezug auf die Ausweisung der GIB sehr wohl die methodischen Berechnungsgrundlagen konkret gerügt hatte. Angesichts dessen liegt es fern, dass die Bezirksregierung hätte verpflichtet sein können, von sich aus der Frage nachzugehen, ob entsprechende Bedenken auch gegenüber der - für sich genommen anerkannten und üblichen - Methode der Berechnung des ASB-Bedarfs bestehen.
Unbeschadet dessen sind ferner auch keine durchgreifenden Anhaltspunkte dafür dargetan oder ersichtlich, dass die Berechnung der überschüssigen ASB-Flächen den Beurteilungsspielraum, welcher dem Planungsträger eröffnet ist, überschritten hätte und zudem die Entscheidung offensichtlich fehlerhaft oder eindeutig widerlegbar wäre.
Vgl. hierzu BVerfG, Beschluss vom 20. Februar 2008 - 1 BvR 2722/06 -, NVwZ 2008, 780 = juris Rn. 56.
Dabei geht die Klägerin schon im Ansatz unzutreffend davon aus, dass die Festlegung von weiteren ASB-Flächen erforderlich sei, für die nach der aktuellen Bevölkerungsentwicklung noch kein Bedarf besteht. Denn die ASB-Bereiche der Klägerin sind im Regionalplan gerade nicht entsprechend der ASB-Bilanz nach dem errechneten Bedarf festgelegt, sondern es sind über den Bedarf hinaus Flächen im Umfang von 33 ha dargestellt worden. Ob sich im Planungshorizont 2025 von der Planung abweichende besondere Entwicklungen abzeichnen, lässt sich im maßgeblichen Zeitpunkt des Aufstellungsbeschlusses nicht prognostizieren. Bei Vorliegen solcher Entwicklungen muss allenfalls anlassbezogen eine Änderung des Regionalplans geprüft werden. Insoweit hat das beklagte Land auch - offenbar zutreffend - darauf hingewiesen, dass etwa mit der 4. Änderung des Regionalplans (GVBl. NRW 2016 S. 1073) die regionalplanerischen Voraussetzungen für die von der Klägerin beabsichtigte Ansiedlung eines großflächigen Lebensmittelmarktes in Werl-Büderich geschaffen worden sind.
Im Übrigen zeigt die Klägerin in Bezug auf die ASB-Berechnung nicht konkret auf, dass bei Zugrundelegung aktuellerer Daten oder der Wahl einer anderen Berechnungsmethode sich ein wesentlich anderes Ergebnis ergeben könnte. Soweit sie zudem die Nichtberücksichtigung ihrer durch Logistikbetriebe geprägten besonderen Gewerbestruktur und des besonderen Flächenbedarfs für Nutzungen für Landeszwecke (Justizvollzugsanstalt) kritisiert, ist dies in diesem Kontext irrelevant. Die Gewerbestruktur ist für den ASB-Bedarf nicht abwägungsrelevant und für die Justizvollzugsanstalt Werl ein Siedlungsbereich für zweckgebundene Nutzungen im Regionalplan dargestellt.
bb) Selbst wenn man aber entgegen der Auffassung des Senats davon ausginge, dass bezüglich der Nichtberücksichtigung des Schreibens vom 22. Juni 2011 ein Abwägungsmangel zu konstatieren wäre, wäre dieser jedenfalls gemäß § 12 Abs. 3 Satz 2 ROG unbeachtlich. Danach sind Mängel im Abwägungsvorgang nur beachtlich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss sind. An der Erfüllung sämtlicher für eine Beachtlichkeit des Abwägungsmangels notwendigen Voraussetzungen fehlt es hier, wie bereits das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat. Die Nichtberücksichtigung des Schreibens vom 22. Juni 2011 hatte jedenfalls keinen Einfluss auf das Abwägungsergebnis.
Ein (offensichtlicher) Mangel im Abwägungsvorgang ist dann auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen, wenn nach den Umständen des Einzelfalls die konkrete Möglichkeit für eine andere planerische Entscheidung besteht.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. August 1981 – 4 C 57/80 –, juris.
Es kommt dabei einerseits nicht darauf an, dass ein Einfluss auf das Abwägungsergebnis positiv nachgewiesen wird, auf der anderen Seite genügt aber auch nicht die abstrakte Möglichkeit, dass bei Vermeidung des Mangels anders geplant worden wäre.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. Oktober 2003 – 4 BN 47/03 –, juris.
Die konkrete Möglichkeit eines solchen Einflusses des Schreibens der Klägerin vom 22. Juni 2011 auf das Abwägungsergebnis bestand nicht. Denn es lässt sich ausschließen, dass der Regionalrat aufgrund dieses Schreibens die Fläche westlich der Wickeder Straße als Allgemeinen Siedlungsbereich festgelegt hätte.
Eine solche Festlegung hätte nämlich den zentralen Planungszielen des Regionalplans diametral entgegengestanden. Bereits in ihrer Vorlage 22/03/09 an den Regionalrat hat die Bezirksregierung Arnsberg den Anpassungsbedarf anhand der geänderten Verhältnisse für die Fortschreibung des Regionalplans konkretisiert. Der Regionalrat hat den Erarbeitungsbeschluss vom 8. Oktober 2009 einstimmig beschlossen. Darin ist zum Handlungsbedarf bei Allgemeinen Siedlungsbereichen ausgeführt:
„Hinsichtlich der Darstellung von Allgemeinen Siedlungsbereichen (ASB) hat die Bedarfsermittlung ergeben, dass in fast allen Gemeinden noch ausreichende Wohnflächenpotenziale bis zum Jahr 2025 vorhanden sind. (…) Bestandteil des Regionalplan-Flächenkonzepts ist darüber hinaus, dass bestehende Flächenüberhänge durch Rücknahmen von Flächennutzungsplan-
darstellungen (378 ha) weiter reduziert werden. Eine weitergehende Rückführung der Überhänge ist aus verschiedenen Gründen (insbesondere wegen bereits bestehenden Bau- und Planungsrechts) nicht möglich oder sinnvoll (z. B. bei einer zentral gelegenen Entwicklungsfläche). Durch die Rücknahme von bisher nicht oder in Zukunft nicht mehr durch die Bauleitplanung ausgeschöpften ASB ergibt sich eine Verringerung des Umfangs der zeichnerischen Darstellungen.“
In den Erläuterungen betreffend Ziel 5 unter 2.2.1 des Regionalplans zur bedarfsgerechten Umsetzung der ASB ist weiter ausgeführt:
„Anders als im Hochsauerlandkreis ergibt sich im Kreis Soest trotz Überhängen in der Kreisbilanz noch ein geringer Handlungsbedarf in einigen Städten und Gemeinden von insgesamt 32 ha. Dies führt jedoch nicht zu neuen ASB- Darstellungen, denn diese Bedarfe können in schon vorhandenen ASB (früher: WSB) des gültigen Regionalplanes abgedeckt werden, die bisher noch nicht bauleitplanerisch in Anspruch genommen wurden. (…)
Reserveflächenüberhänge sind durch die Umplanung nicht verfügbarer oder ungeeigneter Wohnbauflächenreserven in Freiraum abzubauen. Im Rahmen des Anpassungsverfahrens nach § 34 LPlG kann ein substanzieller Abbau der Reserveflächenüberhänge allerdings nur in Teilbereichen und nur über einen längeren Zeitraum hinweg stattfinden. Bei den ASB-Darstellungen wurden einzelne Korrekturen vorgenommen, die der Transparenz und Klarheit des Regionalplanes dienen. Sie begründen keine neuen Handlungsspielräume. Dem stehen in deutlich größerem Maße Verkleinerungen von bisher dargestellten ASB (WSB) in der zeichnerischen Darstellung gegenüber. Dabei handelt es sich entweder um durch die Bauleitplanung nicht ausgeschöpfte ASB-Darstellungen oder um Rücknahmeflächen, die die Kommunen angeboten haben.
Insgesamt sind in allen Gemeinden ausreichende Reserveflächen und planerische Spielräume für eine zielgerechte weitere Entwicklung ihrer Siedlungsstruktur gesichert.“
Ausgehend von diesen Handlungszielen bei der Ausweisung erscheint es allenfalls als theoretische und abstrakte Möglichkeit, dass der Bereich Werl-Südwest als Wohnsiedlungsfläche zeichnerisch dargestellt worden wäre, wenn der Regionalrat das Schreiben der Klägerin vom 22. Juni 2011 bei seiner Abwägung berücksichtigt hätte. Eine Neuausweisung von Siedlungsflächen war selbst bei Gemeinden mit einer rechnerischen ASB-Unterdeckung nicht vorgesehen und bei einem ASB-Überhang sollten Reserveflächenrücknahmen erfolgen. Die Klägerin hatte aber nach den Berechnungen der Bezirksregierung einen (erheblichen) ASB-Überhang von 33 ha, so dass eine weitere Ausweisung von 31 ha Siedlungsfläche über die vom Plan vorgesehene nicht konkret zu erwarten, sondern im Gegenteil praktisch ausgeschlossen war. Das Gebiet Werl-Südwest war bisher im Flächennutzungsplan als Fläche für die Landwirtschaft dargestellt, so dass dieser Bereich zu den zeichnerisch festgelegten Flächen gehörte, die nach der Planbegründung den zurückzunehmenden Flächen unterfielen und in den bereits bestehenden Überschuss nicht einbezogen waren. Die Klägerin hat im Schreiben vom 22. Juni 2011 auch keine zwingenden Gründe für eine weitere Ausweisung von 31 ha Siedlungsfläche vorgetragen. Sie hat lediglich (allgemein) darauf hingewiesen, dass der Bereich sich als eine „potentielle Fortsetzung einer langfristigen städtebaulichen Entwicklung verstehe“ und ein Entfallen des ASB ihrer „städtebaulichen Intention im Hinblick auf eine ringförmige Weiterentwicklung des Stadtgebietes südlich der B 1“ entgegenstehe. Dieser auf eine langfristige Stadtentwicklung gerichteten Planung lassen sich hinreichend gewichtige Gründe für eine zusätzliche Ausweisung von 31 ha allgemeiner Siedlungsflächen bezogen auf den Planungshorizont 2025 auch nicht ansatzweise entnehmen. Die Klägerin hat insbesondere nicht dargelegt, dass die im Stadtgebiet festgelegten ASB-Bereiche nicht ausreichend waren. Dabei ist in Bezug auf die vorgebliche Intention der Klägerin zur langfristigen Stadtentwicklung südlich der (früheren) B 1 auch zu berücksichtigen, dass westlich der Wickeder Straße ein ca. 14 ha großes, bisher jedenfalls weitgehend nicht baulich genutztes Areal als allgemeiner Siedlungsbereich im Regionalplan dargestellt ist.
Hinzu kommt, dass die zusätzlichen 31 ha den konstatierten Handlungsbedarf für den gesamten Kreis Soest – unbeschadet des Umstandes, dass dieser ohnehin nicht durch zusätzliche Flächenausweisung erfüllt werden sollte – in Anspruch genommen hätten, obwohl die Klägerin im Kreisgebiet ohnehin schon mit Abstand den größten Überhang an allgemeinen Siedlungsflächen aufweist (mit 33 ha, nachfolgend Rüthen mit 23 ha).
Auch soweit die Klägerin sich auf die „raumplanerische Funktion der Entwicklungsflächen südlich der B 1“ sowie darauf berufen hat, „Begehrlichkeiten zur Ausweitung des Siedlungsbereiches in Bereichen, die raum- und städteplanerisch ungünstiger zu bewerten seien, vorzubeugen“, verblieb sie mit diesem Vorbringen im Allgemeinen und teilte nicht konkret mit, welche Bereiche damit gemeint sind.
Entgegen der im Berufungsverfahren vertretenen Auffassung lässt sich eine potentielle Ergebnisrelevanz auch nicht damit begründen, es sei der Klägerin nicht um eine zusätzliche Ausweisung gegangen und jedenfalls nicht auszuschließen, dass durch Streichung anderer ASB-Flächen im Stadtgebiet der hier in Rede stehende Bereich erhalten geblieben wäre. Dem steht schon entgegen, dass das Schreiben vom 22. Juni 2011 keinerlei Hinweis hierauf enthält, was in Anbetracht der von Beginn an verfolgten Ziele der Regionalplanung und des erheblichen Umfangs der zusätzlichen Flächen - auch für die Klägerin erkennbar - Mindestbedingung gewesen wäre, um ihr Ansinnen auch nur in Erwägung zu ziehen. Schon deshalb konnte sie sich – anders als sie erstmals im Berufungsverfahren geltend macht – nicht darauf zurückziehen, dass dies erst in der Erörterung mit der Bezirksregierung erforderlich gewesen wäre. Vielmehr hätte es ihr ohnehin, zumindest aber mit Blick auf die zeitlichen Abläufe, angesichts der mit dem Regionalplan offenkundig verfolgten Interessen der Rücknahme überschießender Siedlungsflächen allgemein und in besonderem Maße in ihrem Stadtgebiet oblegen, bei einer zusätzlichen Bedarfsanmeldung von sich aus auch die Kompensationsflächen zu benennen oder zumindest grob zu umreißen. Das gilt erst recht deshalb, weil die Klägerin im Berufungsverfahren ausdrücklich betont, ihr sei klar gewesen, dass sie nicht einfach Zusatzflächen habe beanspruchen können. Das hat sie aber getan, während es auch nur an der Andeutung fehlte, dafür an anderer Stelle zu Rücknahmen in vergleichbarer Größenordnung bereit und in der Lage zu sein. Vielmehr heißt es in Ihrem Schreiben vom 22. Juni 2011 abschließend: „Eine eingeschränkte Siedlungsentwicklung widerspricht nicht nur den verfolgten städtebaulichen Zielen der Stadt Werl, sondern wirft auch raumplanerisch erhebliche Probleme auf. Die Entwicklungsflächen im Süden der B 1 haben raumplanerisch die Funktion, hinreichende Siedlungs- und Erweiterungsflächen vorzuhalten, insbesondere auch um Begehrlichkeiten zur Ausweitung des Siedlungsbereichs in anderen Bereichen der Stadt Werl vorzubeugen, die raum- und städteplanerisch als ungünstiger bewertet werden. Aus den oben genannten Gründen fordert die Stadt Werl den Erhalt des ASB südlich der B 1 als Entwicklungsfläche.“
Die von vornherein verfolgte Erweiterungsabsicht wird auch klar in der Begründung zur 85. Änderung des Flächennutzungsplanes herausgestellt. Dort heißt es: „Die jetzige Planung setzt am westlichen Ende des Südrings an. Städtebaulich wird angestrebt, den mit dem FOC gewerblich geprägten westlichen Teil und den durch Wohnbebauung geprägten östlichen Teil von beiden Seiten her zusammenzuführen und auf diese Weise den Südring zu vollenden. Mit der vollständigen Entwicklung des Südrings soll ein geschlossenes Stadtbild erreicht und verhindert werden, dass sich der östliche Teil des Südrings zu einem isolierten Ortsteil entwickelt.“ Zudem wird, um die Erweiterung nach Westen zu begründen, betont, dass die Beendigung der Siedlungsentwicklung an der Wickeder Straße mit den Planungsvorstellungen in keinster Weise zu vereinbaren ist. Von daher ist es auszuschließen, dass die Beendigung der Siedlungsentwicklung östlich dieser Straße eine tatsächliche Alternative für die Klägerin (gewesen) sein könnte. Schließlich ist darauf hinzuweisen, dass sich in der Begründung des Flächennutzungsplans an keiner Stelle ein Hinweis darauf findet, dass für das hier in Anspruch genommene Gebiet Austauschflächen angeboten worden wären oder überhaupt zur Verfügung stünden. Noch in ihrer Berufungsbegründung (dort Seiten 48 f.) hat die Klägerin zu erkennen gegeben, dass es ihr tatsächlich um zusätzliche Flächen ging und geht. Dies wird zwar in sich schlüssig damit begründet, dass Bereiche für großflächige Einzelhandelsbetriebe bedarfsorientiert im Regionalplan darzustellen seien – ein solches Projekt stand aber zum maßgeblichen Zeitpunkt des Beschlusses über den Regionalplan, wie ausgeführt, gerade nicht zur Abwägung.
Unbeschadet dessen sind auch die erstmals mit der Berufungsbegründung konkretisierten Überlegungen zu Austauschflächen ersichtlich von vornherein und unter jedem rechtlichen Gesichtspunkt ungeeignet, auf der Basis des Schreibens vom 22. Juni 2011 ein anderes Abwägungsergebnis auch nur denkbar erscheinen zu lassen. Dies gilt jedenfalls deshalb, weil mit (weitgehender) Aufgabe der bei weitem größten Teilfläche östlich der L 795 (Wickeder Straße) das vorgebliche Ziel der ringförmigen Entwicklung aufgegeben worden wäre; dem ASB-Gebiet Werl-Südwest hätte nämlich dann nach rechts und links ein für einen Ring notwendiger Siedlungsanschluss gefehlt. Im Übrigen hat die Klägerin selbst im Schriftsatz vom 7. April 2017 mitgeteilt, dass in diesem Bereich ein neuer Bebauungsplan aufgestellt worden sei. Mit ihrer Behauptung, es handele sich um Austauschflächen, die angeboten worden wären, ist dies kaum zu vereinbaren. Da die Klägerin schließlich ausdrücklich die Beibehaltung des gesamten Bereichs Werl-Südwest gefordert hatte, kam eine Teilfläche dieses Bereichs ersichtlich ebenfalls nicht als Austauschfläche für die Zusatzausweisung in Betracht, jedenfalls musste die Bezirksregierung auf einen solchen Gedanken auf der Grundlage des Schreibens der Klägerin vom 22. Juni 2011 nicht kommen.
Hat die Klägerin mithin weder einen konkreten Bedarf an zusätzlichen Flächen dargelegt noch Austauschflächen für einen Abbau ihres (erheblichen) ASB-Überhangs angeboten, so wäre angesichts der vorbeschriebenen Handlungsziele auch unter Berücksichtigung des Schreibens vom 22. Juni 2011 ausgeschlossen gewesen, dass der Regionalrat die Fläche Werl-Südwest als allgemeinen Siedlungsbereich festgelegt hätte.
Lediglich ergänzend weist der Senat in Bezug auf die von der Klägerin weiter behaupteten Abwägungsfehler bei der Ermittlung ihres allgemeinen ASB-Bedarfs darauf hin, dass auch insofern ein – unter Außerachtlassung der oben ausgeführten Erwägungen unterstellter – Mangel ohne konkreten Einfluss auf das Abwägungsergebnis gewesen und damit unbeachtlich nach § 12 Abs. 3 Satz 2 ROG geworden wäre. Denn selbst wenn bei Zugrundelegung aktuellerer oder anderer Daten, der Wahl einer anderen Berechnungsmethode oder der Berücksichtigung der geltend gemachten regionalen Besonderheiten sich zu Gunsten der Klägerin ein höherer Flächenbedarf für allgemeine Siedlungsbereiche ergäbe, so ist auch nicht ansatzweise dargelegt oder ersichtlich, dass in diesem Falle ein ASB-Defizit in der hier in Rede stehenden Größenordnung von 31 ha (oder sogar 39 ha, dazu sogleich) bestanden hätte. Im Gegenteil weist die Klägerin noch in der Begründung des Flächennutzungsplans - sicher unter Auswertung des aktuellsten statistischen Zahlenmaterials - darauf hin, dass die Stadt mit einem Bevölkerungsrückgang zu kämpfen habe, der den Landesdurchschnitt weit übertreffe.
c) Selbst wenn zu Gunsten der Klägerin ein beachtlicher Abwägungsfehler im Rahmen der Regionalplanung angenommen würde, so führte dieser Umstand nicht zur Genehmigungsfähigkeit der streitigen Änderung des Flächennutzungsplans. Ein solcher Umstand hätte jedenfalls die Teilnichtigkeit der Ausweisung der AFAB-Fläche im Bereich Werl-Südwest zur Folge, weil diese Ausweisung nicht mit den sonstigen Zielen des Regionalplans in untrennbarem Zusammenhang steht.
Vgl. zur Teilnichtigkeit eines Raumordnungsplans: OVG Rh.-Pf., Urteil vom 6. Juli 2005 – 8 A 11033/04 –, BRS = juris Rn. 21; Runkel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG - Kommentar, 1. Aufl. 2010, § 7 Rn. 22; für Festsetzungen eines Bebauungsplans BVerwG, Beschluss vom 6. November 2007 – 4 BM 44/07 –, juris Rn. 3 m. w. N.
Bei Annahme einer derartigen Teilnichtigkeit des Regionalplans für den Bereich der Klägerin beanspruchte insoweit der gewohnheitsrechtlich anerkannte Rechtssatz, wonach die später erlassene Norm die frühere verdrängt, keine Geltung mehr. Wegen der (Teil-)Unwirksamkeit des Regionalplans 2012 entfiele die Möglichkeit der Normenkollision und es käme insoweit wieder zur (teilweisen) Geltung des GEP 1996.
Vgl. für einen Raumordnungsplan: Hess. VGH, Urteil vom 26. Juli 2004 – 4 N 406/04 –, juris Rn. 61; für Bebauungspläne BVerwG, Beschluss vom 16. Mai 2017 – 4 B 24.16 –, juris Rn. 4, und Urteil vom 10. August 1990 – 4 C 3.90 –, BRS 50 Nr. 2.
Auch in diesem Fall wäre die Genehmigung jedoch zu versagen, weil das von der 85. Änderung des Flächennutzungsplans der Klägerin erfasste Vorhabengebiet nicht innerhalb eines allgemeinen Siedlungsbereichs läge. Der GEP 1996 legte angrenzend an die frühere B 1 im Norden und die Wickeder Straße im Osten den 31 ha großen Wohnsiedlungsbereich Werl-Südwest fest. Die von der 85. Änderung des Flächennutzungsplans erfasste Fläche überschreitet dessen Grenzen nach Westen jedoch um ca. 150-200 m, so dass etwa 2/3 des FOC außerhalb des WSB Werl-Südwest angesiedelt wäre. Damit liegt entgegen der Begründung des Flächennutzungsplans (vgl. S. 7) das Vorhabengebiet nicht - wie nach Ziel 6.5-1 LEP NRW erforderlich - im Wohnsiedlungsbereich, sondern weitgehend außerhalb davon.
Die zeichnerische Darstellung im GEP 1996 legt auch dergestalt hinreichend genau die Grenzen des Wohnsiedlungsbereichs fest, dass vorliegend eine ausreichende Erfassung des Vorhabenstandortes durch jenen Siedlungsbereich ausgeschlossen ist. Raumordnungspläne bestehen aus textlichen und zeichnerischen Festlegungen (§ 12 Abs. 1 LPlG NRW, § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG). Die größte räumliche Bestimmtheit erzielen zeichnerische Festlegungen, die nur durch den gewählten Maßstab des Plans und die Dicke des Striches weitere Konkretisierungen auf nachfolgenden Planungsstufen erforderlich machen.
Vgl. Runkel, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, ROG-Kommentar, 2. Aufl. 2018, § 3 Rn. 35 ff.
Allein anhand der zeichnerischen Darstellung des WSB auf einer Karte im Maßstab von 1:50.000 sowie wegen der jedenfalls in Richtung Westen teilweise fehlenden unmittelbaren Orientierung an Grundstücksgrenzen oder sonstigen eindeutigen Begrenzungsmerkmalen (natürliche Gegebenheiten wie z. B. Flüsse, vorhandene Infrastruktur, Verkehrswege, sonstige geografischen Grenzen o. ä.) ist eine räumlich exakte Abgrenzung des WSB-Bereichs zwar nicht möglich. Dieser Bereich ist nur gebietsscharf, nicht aber parzellenscharf abgegrenzt. Aufgrund dieser Unschärfe bleibt die Zuordnung einzelner Grundstücke in den Randbereichen noch interpretierbar und die zeichnerische Darstellung ist nicht als räumlich exakte Abgrenzung zu verstehen.
Vgl. zur Gebietsschärfe OVG NRW, Urteile vom 28. September 2016 – 7 D 96/14.NE –, juris Rn. 47 ff., und vom 30. September 2014 - 8 A 460/13 -, DVBl. 2015, 309 = juris 122 ff.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 22. November 2013 – 3 S 3356/11 –, juris, Rn. 49 ff.
Eine solchermaßen begrenzte Aussageschärfe in räumlicher Hinsicht ermöglicht es indes nur, dass auch eine die räumliche Abgrenzung überschreitende Fläche in einem eingeschränkten Umfang noch als „Arrondierung“ dem angrenzenden Raum zugeordnet werden kann. Dieser Interpretationsspielraum wird hier aber deutlich überschritten, wie bereits das Verwaltungsgericht ausgeführt hat. Dabei hat es sich zutreffend darauf gestützt, dass der ca. 31 ha große Bereich Werl-Südwest nicht die gesamte landwirtschaftlich genutzte und über 100 ha große Fläche zwischen den Bundesautobahnen A 445 und A 44 sowie den Landesstraßen L 929 und L 795 erfasst, sondern auf den nordöstlichen Bereich konzentriert war und sich als Fortsetzung des Siedlungsbereichs östlich der Wickeder Straße darstellte. Nach Süden orientierte sich die Ausdehnung an dieser Siedlungsfläche und hielt einen Abstand von mindestens 400 m zur A 44 ein. In westlicher Richtung endete der Bereich ebenfalls etwa 400 m westlich der A 445. Durch die Einbeziehung des Vorhabengebiets würde der Siedlungsbereich im nordwestlichen Teil hingegen auf bis zu 200 m an die A 445 heranrücken und seine Fläche um ca. 25 % von 31 ha auf ca. 39 ha vergrößert. Es handelte sich demnach bei einer Zuordnung des Vorhabenstandortes zum WSB-Bereich Werl-Südwest nicht mehr um eine bloße „Arrondierung“ der (nur) gebietsscharfen Darstellung im GEP 1996, sondern vielmehr um eine erhebliche, den verfügbaren Interpretationsspielraum überschreitende – und deshalb raumplanerisch unzulässige – Ausdehnung der Gebietsfestlegung.
Dabei ist auch unerheblich, dass sich die insofern in Rede stehende Ausdehnung in einer Größenordnung unterhalb von 10 ha bewegen mag. Aus dem Umstand, dass in Regionalplänen die zeichnerische Darstellung von Vorhaben regelmäßig erst ab einer Flächengröße von mehr als 10 ha erfolgt, bedeutet nicht, dass deswegen zeichnerisch tatsächlich dargestellte Siedlungsgebiete oder Vorhaben über ihre festgesetzten Grenzen hinaus immer mindestens noch bis zu einer Größenordnung von 10 ha – gleichsam regelhaft – erweitert oder verändert werden könnten. Eine Ausdehnung ist vielmehr nur in den oben ausgeführten Grenzen eines vorhandenen Interpretationsspielraumes als so zu verstehende, eingeschränkte Arrondierung unter Beachtung der Intention des Plangebers zulässig. Dieser Spielraum wird hier indes, wie gezeigt, mit einer Vergrößerung des notwendigen Areals um mehr als 2/3 gegenüber der zeichnerischen Ausweisung deutlich überschritten. Zugleich wird die Ausdehnung nach Westen nahezu verdoppelt, der Abstand zur A 445 halbiert. Von den in Anlehnung an die bisherige Besiedlung geschwungenen Ausläufern des WSB bliebe angesichts des rechteckigen Zuschnitts des Plangebietes ebenfalls nichts übrig. Insofern ergibt sich angesichts dessen aus dem Kartenausschnitt der Anlage zum angefochtenen Ablehnungsbescheid vom 12. Mai 2016 sehr plastisch, dass der Flächennutzungsplanbereich mit der Darstellung des Gebietsentwicklungsplanes praktisch nichts mehr zu tun hat. Eine grundsätzliche Beachtung der planerischen Intention ist damit weder zuerkennen noch in der Planung aufgezeigt.
Ausgehend von dieser Prämisse unterliegt es mit dem Verwaltungsgericht mithin keinem Zweifel, dass das von der 85. Änderung des Flächennutzungsplans erfasste Gebiet auch nicht innerhalb des im Gebietsentwicklungsplan 1996 festgelegten allgemeinen Wohnsiedlungsbereichs liegt. Diesem Fazit steht namentlich nicht entgegen, dass die Festlegungen eines Regionalplans oder eines Gebietsentwicklungsplans nicht parzellenscharf, sondern schon aufgrund des zu wählenden Maßstabs von 1:50.000 nur gebietsscharf sind. Hiervon ist bereits das Verwaltungsgericht zutreffend ausgegangen.
Demgegenüber begegnet die von der Klägerin postulierte Regel, der anzuerkennende gemeindliche Interpretationsspielraum sei mit der von ihr so genannten 10 ha-Regelung nach § 35 Abs. 2 LPlG DVO dergestalt festgelegt, dass die Darstellungsgrenze eines Regionalplans regelmäßig ohne weiteres um 10 ha überschritten werden könnte, bereits für sich genommen durchgreifenden Bedenken. Hierfür kann sich die Klägerin zunächst nicht auf die Rechtsprechung des 7. Senats des erkennenden Gerichts berufen. Entgegen Ihrer Annahme lässt sich dem angeführten Urteil vom 28. September 2016 - 7 D 96/14.NE - ein solcher Grundsatz nicht entnehmen. Dies gilt schon deshalb, weil in der angeführten Entscheidung die 10 ha-Regel ausdrücklich und unmittelbar dem Satz 2 der Ziffer A.2 (2) Satz 1 der textlichen Darstellung des dort einschlägigen Regionalplans für den Regierungsbezirk Köln, Teilabschnitt Region Köln, entnommen wurde, also gerade keine allgemeine raumordnerische Regel ist, die der Senat entwickelt hätte. Zudem bezieht sie sich nicht auf die Schärfe der zeichnerischen Darstellung, die – wie in dem angeführten Urteil ausdrücklich festgehalten ist, gebietsscharf aber nicht parzellenscharf ist; die Zuordnung einzelner Grundstücke in den Randbereichen in der Regel also noch interpretierbar bleibt – sondern auf die allgemeine regionalplanerische Darstellungsfähigkeit. Unter diese subsumiert der 7. Senat dann die dortige Sachverhaltsgestaltung, die sich dadurch auszeichnete, dass die Darstellung von vornherein nur 5 ha umfasste - also für sich genommen nur als Ausnahme in Betracht kam. Ausgehend hiervon gelangte er dann zu der Feststellung, dass die in Rede stehende Überschreitung der Fläche um (nur) 2 ha dem Anpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB widerspreche. Hätte der 7. Senat die Regelung so verstanden, wie es die Klägerin annimmt, hätten sich raumplanerische Überlegungen angesichts der insgesamt nur 7 ha umfassenden Ausweisung demgegenüber von vornherein erübrigt.
Dass solche Überlegungen der Raumordnungs- und Landesplanung fremd sind, zeigt zudem die Begründung des Regionalplanes 2012. Dort ist ausdrücklich festgehalten, dass zeichnerisch dargestellt in der Regel alle raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen sind, welche einen Flächenbedarf von mehr als 10 ha umfassen. Daneben sind aber auch solche raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen mit einem geringeren Flächenumfang dargestellt, soweit sie von regionaler Bedeutung sind (Seite 31). Entsprechende Darstellungen wären von vornherein überflüssig und sinnlos, wenn die Hypothese der Klägerin hinsichtlich eines ihr zustehenden Interpretationsspielraum in allen Bereichen, in denen es um kleinere als 10 ha große Flächen geht, zuträfe.
Legt man indes die allgemeinen Grundsätze zur Interpretationsfähigkeit in Randbereichen zu Grunde, ist nicht ernstlich zweifelhaft, dass die hier in Rede stehende Überschreitung von 8 ha bei einer Flächengröße von insgesamt (nur) 31 ha nicht mehr unter diesen Begriff zu subsumieren ist. Das beklagte Land hat zu Recht darauf hingewiesen, dass die Steuerungswirkung eines Regionalplans entfiele, wenn um alle dort festgelegten (Siedlungs-)Bereiche Interpretationsspielräume in diesem Umfang grundsätzlich anzuerkennen wären. Die Klägerin selbst hat in ihren schriftlichen Äußerungen eingeräumt, dass mit der von ihr angenommenen Interpretationsmöglichkeit die fragliche Fläche um ca. 25 % vergrößert würde. Berücksichtigt man, dass dies nach ihrer Auffassung auch für weitere „Randbereiche“ gelten müsste, könnte sich durch „Interpretation“ die dargestellte Siedlungsfläche mindestens verdoppeln. Sämtliche Bedarfsberechnungen des Regionalplaners wären damit aber obsolet. Wäre dies richtig, ergäbe sich daraus im Übrigen ein zusätzliches Argument dafür, diesen Bereich vollständig zu streichen.
Soweit die Klägerin demgegenüber in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat die Auffassung vertreten hat, der Ausweitung der Fläche im Rahmen des hier vorliegenden Flächennutzungsplanes müsse gegebenenfalls bei späteren Planungen Rechnung getragen und die möglichen Siedlungsflächen an anderer Stelle freigehalten werden, ist bereits nicht zu erkennen, dass die Klägerin zu einer solchen „Verschiebung“ bereit sein könnte, zumal sie bisher jedenfalls die mit dem Interpretationsspielraum verbundene Erweiterung als hiervon gedeckt angesehen hat. Eine rechtliche Verpflichtung zu einer solchen planerischen Zurückhaltung hinsichtlich im Regionalplan ausdrücklich zugewiesener Siedlungsflächen ist (ungeachtet einer Vereinbarkeit mit § 1 Abs. 4 BauGB) jedenfalls nicht zu erkennen - eine solche ließe sich allenfalls durch das der Sache nach einschlägige Planänderungsverfahren oder ein Zielabweichungsverfahren erreichen. Im Übrigen zeigt diese Argumentation, dass es gerade nicht um ein planinternes Interpretationsgeschehen geht, sondern um eine Änderung, die weitere Änderungen am Regionalplan und dessen Bindungen notwendig nach sich zöge. An dem Umstand, dass die Klägerin für sich zu Unrecht in Anspruch nimmt, den Plan ihren Zielen anzupassen, statt ihre Interessen, wie es § 1 Abs. 4 BauGB fordert, an die Raumordnung, änderte ein solches Vorgehen ohnehin nichts.
Hierauf kommt es für die Entscheidung indes nicht einmal entscheidungserheblich an, weil bereits das Verwaltungsgericht unter ausdrücklicher und zutreffender Bezugnahme auf das Urteil des erkennenden Gerichts vom 28. September 2016 - 7 D 94/14.NE - die Aussageschärfe in räumlicher Hinsicht aufgrund der Besonderheiten des Falles, insbesondere der Lage zu großen Infrastruktureinrichtungen (L 795, B 1, A 44, A 445) zu Recht jedenfalls als so determiniert angesehen hat, dass eine Halbierung des Abstandes zur A 445 nicht mehr unter die von der Klägerin in Anspruch genommene Interpretationshoheit falle.
Vgl. in diesem Zusammenhang auch OVG NRW, Urteile vom 30. September 2014 - 8 A 460/13 -, juris Rn. 139 ff., und vom 17. Februar 2016 - 10 D 42/09.NE -, BauR 2016, 1110 = juris Rn. 37.
Mit dieser konkreten Betrachtung setzt sich die Klägerin auch im Berufungsverfahren nicht weiter auseinander, sondern beschränkt sich weiterhin auf allgemeine Erwägungen. Dabei geht sie allerdings schon in ihrer Grundannahme im Ausgangspunkt fehl, eine Ausnahme von dem postulierten Grundsatz liege nach Auffassung des 7. Senats nur vor, wenn sich aus anderen Umständen der Grenzverlauf genauer ergebe. Der 7. Senat hat vielmehr nicht das Wort „nur“ verwandt, sondern das Wort „jedenfalls“ – also gerade keinen allgemeinen ausschließenden Grundsatz aufgestellt. Dies folgt auch aus der abschließenden Feststellung, wonach der Interpretationsspielraum nach der 10-Hektar-Regel oder aus anderen Gründen erweitert oder beschränkt werden könne. Den von der Klägerin abgeleiteten Grundsatz gibt es mithin so nicht.
In diesem Zusammenhang ist lediglich ergänzend anzumerken, dass die Feststellung, wonach hier in der konkreten Situation keine Interpretation, sondern eine Ignorierung der raumplanerischen Darstellung in Rede steht, im Ausgangspunkt zudem deshalb zutreffend ist, weil sich jedenfalls die nördliche und östliche Grenze des Wohnsiedlungsbereichs mit der Schnittstelle B 1 (L 729) und L 795 eindeutig bestimmen lässt; Gleiches gilt letztlich aber ebenfalls für das südliche Ende, das erkennbar auf einen markanten Geländeverlauf und einen kleineren Weg Bezug nimmt. Ausgehend hiervon ist bei einer Gebietsgröße von etwa 31 ha auszuschließen, dass das Gebiet im Wege der Interpretation weitere ca. 200 m an der B 1 zur A 445 entlang führend gedacht werden kann. In diesem Fall würde die Grenzmarkierung nämlich nicht kurvig ausschwingen können, sondern maximal mit einer Diagonalen von Südosten nach Nordwesten gradlinig verlaufen können. Einem solchen Verständnis stünde zudem entgegen, dass - worauf bereits das Verwaltungsgericht zutreffend hingewiesen hat - dieser Siedlungsbereich sich an dem westlichen Ende des Siedlungsbereichs östlich der Wickeder Straße orientiert und erkennbar etwa gleiche Abstände zu den Autobahnen A 44 und A 445 haben sollte. Eine weitere Ausdehnung nach Westen setzte sich hierüber hinweg.
2. Vor diesem Hintergrund eines in jedem Fall bestehenden durchgreifenden Verstoßes des Flächennutzungsplanes gegen das Ziel 6.5-1 LEP NRW und damit auch gegen § 1 Abs. 4 BauGB sieht der Senat davon ab, zu den weiteren von dem beklagten Land im Bescheid vom 12. Mai 2016 aufgeführten Zielen der Landesplanung und des Regionalplans abschließend Stellung zu nehmen. Mit Blick auf den gewechselten Vortrag sei lediglich angemerkt, dass auch ein Verstoß gegen Ziel 6.5-2 LEP NRW vorliegend ernsthaft in Betracht kommt. Dass es sich hierbei trotz der Einwände der Klägerin im Grundsatz um ein echtes Ziel der Raumordnung handeln kann, dürfte sich aus der einschlägigen Rechtsprechung insbesondere des Bundesverwaltungsgerichts ergeben.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 22. Juni 2011 - 4 CN 4.10 -, BVerwGE 140, 54 = juris Rn. 24 ff., vom 17. September 2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = juris Rn. 34 ff., vom 16. Dezember 2010 – 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = juris Rn. 6 ff., und vom 10. November 2011 – 4 CN 9.10 –, BVerwG 141, 144 = juris Rn. 6 ff.
Soweit ersichtlich steht einer entsprechenden Einschätzung auch nicht die Rechtsprechung des 10. Senats des erkennenden Gerichts entgegen, der konkrete Bedenken ausdrücklich nur zu den Zielen 6.5-3 und 6.5-7 LEP NRW geäußert hat.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 1 Dezember 2015 - 10 D 91/13.NE -, BRS 83 Nr. 33 = juris Rn. 58 ff., und vom 8. Oktober 2018 - 10 D 56/18.NE -, juris Rn. 22 ff.
Die Ausführungen in seinem Urteil vom 30. September 2009 - 10 A 1676/08 - betrafen hingegen eine anders gelagerte Fallgestaltung. Die damalige Vorschrift des § 24a Abs. 1 LEPro, hing in ihrem Anwendungsbereich von der Ausweisung von zentralen Versorgungsbereichen ab, während hier durch die Regelung auch die faktischen allgemeinen Versorgungsbereiche erfasst sind, so dass die Regelung nicht zwingend abhängig ist vom planerischen Verhalten der Gemeinden, sondern im Kern auf tatsächliche Gegebenheiten zurückgreift. Im Hinblick auf die neu zu planenden zentralen Versorgungsbereiche dürften die Formulierungen in der Zielvorgabe selbst sowie in den Erläuterungen hinreichend präzise Vorgaben enthalten, wann eine solche Ausweisung zulässig sein kann, so dass auch insoweit von einer auf Landesplanungsebene abschließend abgewogenen Bestimmung auszugehen wäre. Die Ausweisung neuer zentraler Versorgungsbereiche kommt danach nur in städtebaulich integrierten Lagen, die aufgrund ihrer räumlichen Zuordnung sowie verkehrsmäßigen Anbindung für die Versorgung der Bevölkerung zentrale Funktionen des kurz-, mittel- oder langfristigen Bedarfs erfüllen sollen. Schließlich erscheint zwar der Verweis auf örtliche Sortimentslisten für sich genommen als möglicherweise problematisch. Zum einen dürfte insoweit aber zu berücksichtigen sein, dass dies über die in der Rechtsprechung anerkannten Ausnahmen hinsichtlich bestimmter Sortimente hinausginge, und dass zum anderen auch insoweit die Erläuterungen dieses Ziels eine hinreichende Konkretisierung enthalten, die jedenfalls für eine Ausnahmeregelung hinreichend vorhersehbare Kriterien vorgeben können. Die im Ziel 6.5-2 LEP NRW selbst angesprochene landesweite Sortimentsliste beruht auf einer einschlägigen Untersuchung des Büros Juncker und Kruse aus dem Jahr 2011, so dass auch insoweit Bedenken hinsichtlich der hinreichenden Ermittlung und abschließenden Abgewogenheit nicht begründet erscheinen. Soweit in Ziel 6.5-2 Abs. 3 eine nicht wesentliche Beeinträchtigung zentraler Versorgungsbereiche von Gemeinden angesprochen ist, dürfte dies angesichts der hierzu vorliegenden höchstrichterlichen Rechtsprechung jedenfalls im Kontext einer reinen Ausnahmebestimmung ebenfalls die Zielqualität nicht infrage stellen.
Vgl. dazu auch OVG NRW, Urteil vom 1. Dezember 2015 – 10 D 91/13.NE -, BRS 83 Nr. 33 = juris Rn. 58.
II. Unabhängig von der Verletzung des § 1 Abs. 4 BauGB leidet die zur Genehmigung gestellte Flächennutzungsplanung auch an durchgreifenden Abwägungsfehlern, die der begehrten Genehmigung selbständig tragend entgegenstehen.
Das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB, nach dem bei der Aufstellung der Bauleitpläne die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen sind, stellt inhaltliche Anforderungen an den Abwägungsvorgang und an das Abwägungsergebnis. Das Abwägungsgebot ist danach verletzt, wenn eine sachgerechte Abwägung überhaupt nicht stattfindet, wenn in die Abwägung Belange nicht eingestellt werden, die nach Lage der Dinge hätten eingestellt werden müssen, wenn die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt oder wenn der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten Belangen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Innerhalb des so gezogenen Rahmens ist dem Abwägungserfordernis genügt, wenn sich die zur Planung berufene Gemeinde im Widerstreit verschiedener Belange für die Bevorzugung des einen und damit notwendigerweise für die Zurückstellung des anderen Belangs entscheidet.
Diesen Anforderungen genügt die der Planung der 85. Änderung zugrunde liegende Abwägung des Rates nicht. Es ist bereits nicht ersichtlich, dass sich der Rat der Klägerin bei der Beschlussfassung über den Flächennutzungsplan hinreichend Klarheit darüber verschafft hat, in welchem Umfang die Grenzen des im Gebietsentwicklungsplan 1996 enthaltenen Wohnsiedlungsbereiches überschreitet. Die entsprechenden Ausführungen in der Begründung des Flächennutzungsplanes sind insoweit bemerkenswert unpräzise und lassen nicht einmal im Ansatz erkennen, dass ein „Interpretationsspielraum“ von etwa 8 ha für das insgesamt (nur) 12 ha umfassende Plangebiet in Anspruch genommen wird. Dies erschließt sich auch nicht aus den Abwägungsvorgängen, in denen ebenfalls lediglich ein Interpretationsspielraum ohne nähere Konkretisierung postuliert wird. Eine hinreichende Berücksichtigung der raumordnerischen Vorgaben ist damit in jedem Fall nicht gewährleistet, selbst wenn die vom Flächennutzungsplaner zu Grunde gelegten Prämissen hinsichtlich der Unwirksamkeit des Regionalplans 2012 und eines bestehenden Interpretationsspielraum hinsichtlich des Gebietsentwicklungsplans 1996 zuträfen, was aber – wie ausgeführt – ohnehin nicht der Fall ist.
Gleiches gilt für die Behandlung des Zieles 6.5-1 LEP NRW. Insoweit hat der Flächennutzungsplan aufgrund der Fehlvorstellung einer fehlenden Regelungskompetenz des Landesplaners nicht in Erwägung gezogen, dass die im Übrigen vorgebrachten Bedenken bei zutreffender Betrachtung auf der Basis der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts allenfalls dazu führen könnten, dass „nur“ ein Grundsatz der Landesplanung in Rede stünde. Da jedenfalls die von der Klägerin gegen die Vorgabe vorgebrachten verfassungsrechtlichen Bedenken – wie ausgeführt – nicht durchgreifen, hätte sie einen entsprechenden Grundsatz zumindest abwägend bei ihrer Beschlussfassung berücksichtigen müssen. Denn ein dann anzunehmender Grundsatz wäre für die Klägerin keineswegs von vornherein unbeachtlich gewesen; vielmehr hätte seine Überwindung einer entsprechenden Abwägung bedurft, wie sie die Klägerin hinsichtlich des Zieles 6.5-2 LEP NRW auch vorgenommen hat. Hieran fehlt es indes für das Ziel 6.5-1 LEP NRW vollständig.
Schließlich kann der Flächennutzungsplan letztlich schon deshalb nicht abwägungsgerecht sein, weil die Klägerin insbesondere in der Abwägung des Freiraumschutzes von der unzutreffenden Annahme ausgegangen ist, die Darstellungen des Regionalplans 2012 seien unwirksam und nach dem Gebietsentwicklungsplan 1996 liege kein Freiraum vor. Beides trifft nicht zu, insbesondere führte auch ein „Interpretationsspielraum“ nicht zu einer solchen rechtlichen Qualifikation. Die Klägerin hat sich jedoch ausweislich der vorgelegten Unterlagen ausdrücklich auf eine solche Annahme bezogen und nicht etwa hilfsweise die Zulässigkeit auch unter der Prämisse geprüft, dass eine Freiraumdarstellung grundsätzlich entgegenstehen könnte, als raumordnerischer Grundsatz aber etwa kein absolutes Planungshindernis bildete. Insoweit liegt auch hier ein Abwägungsausfall vor.
Vor diesem Hintergrund kann dahingestellt bleiben, ob die Klägerin sich hinreichend mit den Einwänden der benachbarten Kommunen und dem regionalen Einzelhandelskonzept und den sich daraus ergebenden, selbst eingegangenen Abstimmungsverpflichtungen auseinandergesetzt hat. Dies erscheint dem Senat jedenfalls nicht zweifelsfrei.
III.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.
Ferner ergeht folgender
B e s c h l u s s :
Der Streitwert wird für das Berufungsverfahren auf 100.000,- € festgesetzt.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 GKG und orientiert sich an Nr. 8 a) des Streitwertkatalogs der Bausenate des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 17. September 2003 (BauR 2003, 1883). Danach gilt als Orientierung für Normenkontrollanträge ein Rahmen von 10.000 – 100.000 Euro in Abhängigkeit des Gewichts der jeweils geltend gemachten Interessenlage. Dies ist auf die hier in Rede stehende Genehmigung eines Flächennutzungsplanes wegen der vergleichbaren Interessenlage sinngemäß zu übertragen. Vorliegend gebietet es die Interessenlage der Klägerin, den dadurch gezogenen Rahmen auszuschöpfen, hat sie doch wiederholt darauf hingewiesen, es gehe aus ihrer Sicht um ein „Jahrhundertprojekt“.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 214 und 215 BauGB
§§ 10, 18 ROG
§§ 9, 17 ROG
§§ 10 Abs. 1 Satz 2 ROG, 13 Abs. 1 Satz 2 LPlG
§§ 154 Abs. 1 VwGO
§§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 6 BauGB
§ 4 ROG
§ 216 BauGB
§ 2 ROG
§ 50 BImSchG
§ 10 ROG
§ 4 BauGB
§ 34 LPlG
§ 167 VwGO
§ 19 Abs. 3 LPlG
§ 12 Abs. 5 ROG
§ 11 Abs. 2  BauNVO
§ 11 Abs. 2 BauNVO
§ 6 Abs. 2 BauGB
§ 1 Abs. 4 BauGB
§ 117 Abs. 3 Satz 2 VwGO
§ 6 Abs. 1 BauGB
§ 6 Abs. 2 BauGB
§ 7 Abs. 2 Satz 2 ROG
§ 19 Abs. 3 Satz 1 LPlG
§ 4a Abs. 6 Satz 1 BauGB
§ 12 Abs. 5 Satz 1 ROG
§ 7 Abs. 2 Satz 2 ROG
§ 4a Abs. 6 BauGB
§ 12 Abs. 3 Satz 2 ROG
§ 6 Abs. 2 BauGB
§ 1 Abs. 4 BauGB
§ 11 Abs. 3 BauNVO
§ 12 Abs. 3 ROG
§ 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG
§ 13 Abs. 2 S. 1 ROG
§ 8 Abs. 2 ROG
§ 214 Abs. 1 S. 2 BauGB
§ 2 Abs. 2 Nr. 3 S. 3 ROG
§ 11 Abs. 3 S. 1 Nr. 2 BauNVO
§ 7 Abs. 2 S. 2 ROG
§ 4a Abs. 6 S. 1 BauGB
§ 35 Abs. 2 LPlG
§ 4 Abs. 1 ROG
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 1 Abs. 8 BauGB
§ 1 Abs. 2 BauGB
§ 1 Abs. 8 BauGB
§ 3 Nr. 6 ROG
§ 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 ROG
§ 3 Nr. 2 ROG
§ 2 Abs. 2 Nr. 3 Satz 3 ROG
§ 2 Abs. 2 Nr. 2 S. 4 ROG
§ 2 Abs. 2 Nr. 3, 4 ROG
§ 11 Abs. 3 BauNVO
§ 2 Abs. 2 Nr. 2 Satz 4 und Nr. 3 ROG
§ 11 Abs. 3 Nr. 2 1. Alt. BauNVO
§ 11 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO
§ 11 Abs. 3 BauNVO
§ 11 Abs.3 BauNVO
§ 12 Abs. 3 Satz 2 ROG
§ 7 Abs. 2 Satz 1 ROG
§ 7 Abs. 2 Satz 1 ROG
§ 7 Abs. 2 Satz 2 ROG
§ 10 Abs. 2 S. 2 ROG
§ 19 Abs. 3 LPlG
§ 4a Abs. 6 BauGB
§ 7 Abs. 2 Satz 2 ROG
§ 4a Abs. 6 BauGB
§ 7 Abs. 2 ROG
§ 12 Abs. 3 Satz 1 ROG
§ 10 Abs. 1 ROG
§ 12 Abs. 3 Satz 2 ROG
§ 12 Abs. 1 LPlG
§ 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 78 Abs. 1 LV
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 78 Abs. 2 LV
Art. 78 LV
Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG
Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG
Art. 28 GG
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 141, 144
BVerwGE 125, 134
NVwZ 2008, 780
NVwZ 2006, 932
BVerwGE 119, 25
BVerwGE 138, 301
BVerwGE 140, 54
NVwZ 2018, 414, 315
NVwZ 2018, 379, 381
NVwZ 2008, 760
10 A 1676/08
4 B 75.05
4 BN 7.07
4 CN 9.10
4 A 1075.04
4 CN 9.01
10 D 145/04
1 BvR 2722/06
2 BvR 826/83
4 B 75.05
7 A 799/90
10 D 21/12
7 D 89/14
10 D 91/13
4 CN 4.10
4 C 14.01
4 B 75.05
4 C 8.10
4 C 9.10
4 BN 37.15
3 S 3356/11
4 C 2000/12
4 C N 9.10
1 KN 215/10
4 B 3.13
4 BN 37/15
1 BvR 2722/06
3 D 5/99
4 K 9/99
4 BN 60.01
4 NB 36.91
4 NB 31.94
4 C 57/80
4 BN 47/03
8 A 11033/04
4 BM 44/07
4 N 406/04
4 B 24.16
4 C 3.90
7 D 96/14
8 A 460/13
7 D 96/14
7 D 94/14
10 D 42/09
10 D 56/18