Verwaltungsgericht Aachen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-03-15, Aktenzeichen 10 K 2879/22
ECLI: ECLI:DE:VGAC:2024:0315.10K2879.22.00

Tenor:
Der Bescheid der Beklagten vom 30. November 2022 wird, soweit damit eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 204 Euro erhoben wurde, aufgehoben. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen eine Zwangsgeldfestsetzung der Beklagten sowie die Androhung unmittelbaren Zwangs im Zusammenhang mit einer erweiterten Gewerbeuntersagung.
Die Klägerin meldete im Jahr 2008 das Gewerbe „Vermittlung von Versicherungs- und Finanzdienstleistungen und Betrieb eines Internet-Portals“ an.
Mit Bescheid vom 1. Dezember 2021 untersagte die Beklagte der Klägerin wegen gewerberechtlicher Unzuverlässigkeit die Ausübung des Gewerbes „Vermittlung von Versicherungs- und Finanzdienstleistungen und Betrieb eines Internet-Portals“ sowie jedweden anderen Gewerbes und forderte den Geschäftsführer der Klägerin auf, das betriebene Gewerbe unverzüglich, spätestens nach Eintritt der Bestandskraft der Ordnungsverfügung einzustellen und bei dem Gewerbeamt der Stadt A. abzumelden. Für den Fall, dass die Klägerin den Aufforderungen unter Ziffer 2. und 3. nicht nachkomme, drohte die Beklagte ein Zwangsgeld in Höhe von jeweils 2.500 Euro an. Gegen diese Ordnungsverfügung erhob die Klägerin am 7. Januar 2022 zunächst Klage (Az. 10 K 43/22), die sie am 29. Juli 2022 zurücknahm.
Am 31. August 2022 stellte die Beklagte bei einer Außendienstkontrolle fest, dass die Betriebsräume der Klägerin weiterhin genutzt wurden; außerdem befand sich an den Fenstern der Räume weiterhin sichtbar das Firmenlogo der Klägerin. Vor Ort wurde auch der Geschäftsführer der Klägerin angetroffen. Am 16. September 2022 meldete die Klägerin ihr Gewerbe bei der Stadt A. ab. Der Schriftverkehr mit dem Geschäftsführer der Klägerin erfolgte im Oktober und November 2022 (u. a. Mails vom 25. Oktober 2022 und vom 16. November 2022) weiterhin über den E-Mail Account der Klägerin. Die Beklagte stellte ferner fest, dass die Webseite der Klägerin (...) im Internet am 30. November 2022 weiterhin auffindbar war und, dass die Klägerin weiterhin im Handelsregister (…) eingetragen ist.
Mit Bescheid vom 30. November 2022, der Klägerin förmlich zugestellt am 3. Dezember 2022, setzte die Beklagte das mit Bescheid vom 1. Dezember 2021 angedrohte Zwangsgeld in Höhe von 2.500 Euro aufgrund der Fortführung der gewerblichen Tätigkeit der Klägerin fest (Ziffer 1.) und drohte dieser für den Fall, dass sie der unter Ziffer 2. der Ordnungsverfügung vom 1. Dezember 2021 aufgeführten Aufforderung nicht oder nicht vollständig bis spätestens nach Ablauf einer Woche nach Zustellung der Ordnungsverfügung nachkomme, unmittelbaren Zwang in Form der Schließung und Versiegelung ihrer Geschäftsräume an (Ziffer 2.). Zugleich setzte die Beklagte gegenüber der Klägerin eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 204,00 Euro fest und machte Auslagen in Höhe von 10,50 Euro geltend.
Die Festsetzung des Zwangsgeldes in Ziffer 1. des Bescheids vom 30. November 2022 begründet die Beklagte damit, dass die Klägerin das von ihr betriebene Gewerbe zwar am 16. September 2022 bei der Stadt A. abgemeldet habe, eine Einstellung der gewerblichen Tätigkeit allerdings nicht erfolgt sei. So sei die Betriebsstätte in der B. Straße 001 in 52134 A. weiterhin geöffnet und mit dem Firmennamen ausgewiesen. Am 31. August 2022 sei zudem auch der Geschäftsführer der Klägerin in den Betriebsräumen anwesend gewesen. Sämtlicher Mailverkehr werde weiterhin über die Firmenmailanschrift inklusive Signatur weiter abgewickelt. Auch die Webseite der Klägerin (…) existiere weiterhin; als zuständiger Kontakt sei der Geschäftsführer der Klägerin ausgewiesen. Die Klägerin sei überdies immer noch im Handelsregister eingetragen. Insgesamt bestünden damit begründete Anhaltspunkte dafür, dass die Klägerin ihren Gewerbebetrieb fortführe und nicht gewillt sei, die Gewerbetätigkeit einzustellen. Die Festsetzung des angedrohten Zwangsgeldes sei deswegen erforderlich und geeignet, die Einstellung der betrieblichen Tätigkeit zu erreichen. Die Zwangsgeldfestsetzung sei auch verhältnismäßig. Nur durch die sofortige Einstellung der Gewerbetätigkeit könne verhindert werden, dass der Allgemeinheit von dem Betrieb der Klägerin durch die Nichtabführung öffentlicher Abgaben weiterer Schaden zugeführt werde. Zudem könne nicht hingenommen werden, dass die Klägerin sich durch die Vorenthaltung öffentlicher Abgaben einen unberechtigten Vermögens- und Wettbewerbsvorteil gegenüber anderen Gewerbetreibenden und Steuerzahlern verschaffe, die ihren abgaberechtlichen Verpflichtungen ordnungsgemäß nachkämen.
Zur Begründung der Androhung des unmittelbaren Zwangs in Ziffer 2. des Bescheids führt die Beklagte aus, die Androhung sei geeignet und erforderlich, um eine vollständige Betriebseinstellung herbeizuführen. Sie sei auch verhältnismäßig, da die (mildere) Androhung eines Zwangsgeldes ohne Erfolg geblieben sei. Die Interessen der Allgemeinheit seien höher zu bewerten als die privaten Interessen der Klägerin an der weiteren Gewerbeausübung.
Die Klägerin hat gegen den Bescheid vom 30. November 2022 Klage erhoben und, die sie im Wesentlichen damit begründet, dass eine Einstellung der gewerblichen Tätigkeit erfolgt sei. Da sie gegen die Ordnungsverfügung vom 1. Dezember 2021 nicht verstoßen habe, seien die Festsetzung des Zwangsgelds und die Androhung unmittelbaren Zwangs unbegründet und rechtswidrig. Ein Geschäftsbetrieb habe in den Betriebsräumen in der B. Straße 001 in A. nicht stattgefunden und finde dort auch nicht statt. Ihre Geschäfts- und Kundenverbindungen seien zum 1. April 2021 von der D. Immobilien GmbH, die die Räumlichkeiten in der B. Straße 001 in A. angemietet habe, übernommen worden. Seitdem sei sie selbst nicht mehr operativ tätig. Es hätten keine Vermittlungen, Verkäufe, Beratungen etc. mehr stattgefunden. Hierüber sei die Stadt A. auch mit Schreiben vom 28. Juli 2021 informiert worden. Ihr Geschäftsführer sei nunmehr Mitarbeiter der D. Immobilien GmbH. Ihre Firmenmailanschrift sei in der Folgezeit nur noch zur Abwicklung verwendet worden. Die Webseite (…) sei auf die Internetseite der D. Immobilien GmbH verlinkt.
Die Klägerin beantragt,
die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 30. November 2022, einschließlich der Gebührenfestsetzung, aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie verteidigt den angegriffenen Bescheid aus seinen Gründen und vertieft diese. Die Klägerin trete weiterhin bewusst am Markt in Erscheinung. Dass die Klägerin nicht gewillt gewesen sei, ihre Geschäftstätigkeit einzustellen, gehe auch aus dem von der Klägerin zitierten Schreiben an die Stadt A. deutlich hervor, in dem ihr Geschäftsführer unter anderem erklärt habe, seine Vermögensverhältnisse in Ordnung bringen zu wollen, um die Erlaubnis nach § 34d der Gewerbeordnung (GewO) wieder zu erhalten. Die Klägerin habe das Schreiben an die Stadt A. bezüglich dieser Aussage des Klägers offenbar im Entwurf verändert und die Erklärung durch den Satz - „Als Geschäftsführer der C. GmbH, mache gerade die Jahresabschlüsse der C. fertig und wickel die Firma ab.“ - ersetzt. Damit habe die Klägerin versucht, ihre Argumentation zu stärken und die tatsächlich getroffenen Aussagen zu verfälschen, um die ursprünglich eindeutig erklärte Absicht, ihr Gewerbe um jeden Preis weiterführen zu wollen, zu verschleiern. Die Verlinkung der Webseite der Klägerin mit der Webseite der D. Immobilien GmbH sei erst im laufenden Klageverfahren erfolgt. Auch insofern müsse der Klägerin eine Verschleierungsabsicht unterstellt werden. Von einer Einstellung der gewerblichen Tätigkeit der Klägerin sei auch nicht deswegen auszugehen, weil die D. Immobilien GmbH den Kunden- und Vertragsbestand gekauft habe, da der Geschäftsführer der Klägerin Mehrheitsgesellschafter mit einem Anteil von 85 % an der D. Immobilien GmbH und alleine beschlussfähig sei. Durch die weitere Betreuung der Kunden durch den Geschäftsführer der Klägerin als „Mitarbeiter“ der D. Immobilien GmbH sei auch in personeller Hinsicht eine Kontinuität nach außen gegeben; auf der Homepage der D. Immobilien GmbH werde der Geschäftsführer der Klägerin zudem als Vertretungsberechtigter aufgeführt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der Gerichtsakte des Verfahren 10 K 43/22 sowie des beigezogenen Verwaltungsvorgangs der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist begründet, soweit sie sich gegen die Festsetzung einer Verwaltungsgebühr in Höhe von 204 Euro wendet, im Übrigen unbegründet.
Der Bescheid der Beklagten vom 30. November 2022 ist hinsichtlich der Gebührenfestsetzung rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, weshalb er insofern aufzuheben ist, vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO). Im Übrigen ist der Bescheid rechtmäßig.
A. Die Zwangsgeldfestsetzung in Ziffer 1. des Bescheids ist rechtmäßig.
I. Rechtsgrundlage für die Zwangsgeldfestsetzung ist § 55 Abs. 1 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVG NRW) i. V. m. § 64 Satz 1 VwVG NRW.
Nach § 55 Abs. 1 VwVG NRW kann ein Verwaltungsakt, der auf die Vornahme einer Handlung oder auf Duldung oder Unterlassung gerichtet ist, mit Zwangsmitteln durchgesetzt werden, wenn er unanfechtbar ist oder wenn ein Rechtsmittel keine aufschiebende Wirkung hat. Zwangsmittel sind gemäß § 63 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW schriftlich anzudrohen. Dabei ist dem Betroffenen zur Erfüllung der Verpflichtung, wenn nicht eine Duldung oder Unterlassung erzwungen werden soll, eine angemessene Frist zu bestimmen (§ 63 Abs. 1 Satz 2 VwVG NRW).
Die Festsetzung eines Zwangsgeldes ist gemäß § 64 Satz 1 VwVG NRW erst zulässig, wenn die Verpflichtung innerhalb der Frist, die in der Androhung bestimmt ist, nicht erfüllt wird. Ist dem Pflichtigen ein Dulden oder Unterlassen aufgegeben, kann die Behörde das angedrohte Zwangsmittel festsetzen, wenn er dem Gebot zuwiderhandelt.
Vgl. Sadler/Tillmanns, in: Sadler/Tillmanns, VwVG/VwZG, 10. Auflage 2019, § 14 Rn. 1.
II. Die Voraussetzungen für die Festsetzung eines Zwangsgelds lagen bei Erlass des angegriffenen Bescheids vor.
1. Die der Vollstreckungsmaßnahme zugrundeliegende Ordnungsverfügung vom 1. Dezember 2021 ist wirksam und vollziehbar. Darauf, ob die Ordnungsverfügung rechtmäßig ist, kommt es nicht an.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 20. September 2018 - 4 A 1396/16 -, juris, Rn. 35 f., m. w. N.
Dass die Ordnungsverfügung nach § 44 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) nichtig sein könnte, macht weder die Klägerin geltend, noch ist dies sonst ersichtlich.
2. Die Beklagte hat der Klägerin für den Fall der Zuwiderhandlung gegen die Verpflichtungen aus Ziffer 1. bis 3. der Ordnungsverfügung vom 1. Dezember 2021 ein Zwangsgeld als Zwangsmittel (vgl. § 57 Abs. 1 Nr. 2 VwVG NRW) angedroht. Das Zwangsgeld wurde der Klägerin ausweislich des Tenors der Zwangsgeldandrohung für den Fall angedroht, dass sie entgegen der Untersagungsverfügung ihre selbständige gewerbliche Tätigkeit nicht einstellt und / oder ihr Gewerbe nicht abmeldet.
Die Zwangsgeldandrohung ist wirksam und vollziehbar. Sie ist insbesondere hinreichend bestimmt. Die Androhung eines einheitlichen Zwangsgeldes im Hinblick auf eine Mehrzahl unterschiedlicher Verpflichtungen (hier: Einstellung des Gewerbes und Abmeldung) ist dann nicht hinreichend bestimmt, wenn sie nicht hinreichend erkennen lässt, ob sie sich auf Verstöße gegen jede einzelne Verpflichtung bezieht oder nur auf Verstöße gegen alle Verpflichtungen zugleich. Sie muss also sozusagen „pflichtenscharf“ ausgestaltet werden und deutlich machen, für welchen Verstoß gegen welche Handlungs-, Duldungs- oder Unterlassungspflicht ein Zwangsgeld angedroht worden ist.
Vgl. BVerwG, Gerichtsbescheid vom 26. Juni 1997 - 1 A 10.95 -, juris, Rn. 35; OVG Sachs.-Anh., Beschluss vom 3. Mai 2016 - 2 M 6/16 -, juris, Rn.14; VG Aachen, Beschluss vom 21. September 2020 - 7 L 676/20 -, juris, Rn. 31; VG Potsdam, Beschluss vom 28. Februar 2017 - 1 L 565/16 -, juris, Rn. 34 f.; VG Aachen, Urteil vom 9. Mai 2006 - 6 K 506/06 -, juris, Rn. 29.
Diesen Anforderungen genügt die Zwangsgeldandrohung vorliegend. Das dort angedrohte Zwangsgeld wird für den Fall angedroht, dass die Klägerin der „unter 1.) - 3.) der Ordnungsverfügung aufgeführten Aufforderung nicht, nicht vollständig oder nicht fristgerecht“ nachkommt. Aus der Formulierung „für jeden Verstoß in Höhe von jeweils 2.500 Euro“ wird zudem deutlich, dass das Zwangsgeld von 2.500 Euro bei jedem Verstoß gegen eine der genannten Verpflichtungen anfallen soll.
3. Die Klägerin hat ihre selbständige Tätigkeit im Bereich „Vermittlung von Versicherungen und Finanzdienstleistungen, Betrieb eines Internetportals“ entgegen der Ordnungsverfügung vom 1. Dezember 2021 nicht mit Eintritt der Bestandskraft der Verfügung am 29. Juli 2022 eingestellt.
Bei der Verpflichtung zur Einstellung der selbständigen Gewerbetätigkeit handelt es sich um eine Unterlassungspflicht; insoweit war der Klägerin mit der Zwangsgeldandrohung keine gesonderte Frist zu setzen.
Dass die Klägerin ihre gewerbliche Tätigkeit entgegen ihrer Angaben im Verfahren fortgeführt hat, ergibt sich zur Überzeugung des Gerichts (vgl. § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO) aus den von der Beklagten ermittelten Umständen.
Die Beklagte hat bei einer Außendienstkontrolle am 31. August 2022 eine Fortsetzung des Geschäftsbetriebs in den Räumlichkeiten der Klägerin festgestellt; in der Werbung am Ladenlokal wurden potentielle Kunden auf die Geschäftstätigkeit der Klägerin hingewiesen. Zum Zeitpunkt der Zwangsgeldfestsetzung verfügte die Klägerin zudem über einen Internetauftritt, über den sie potentielle Kunden auf ihre gewerbliche Betätigung als Versicherungsmaklerin hinwies.
Dass die Klägerin ihre geschäftliche Tätigkeit nach ihrem Vorbringen bereits im Zeitpunkt der Zwangsgeldandrohung mit der gewerblichen Tätigkeit der D. Immobilien GmbH verknüpft, und diese die Geschäfts- und Kundenverbindungen der Klägerin zum 1. April 2021 übernommen hatte, steht der Annahme einer unzulässigen Geschäftsfortführung durch die Klägerin nicht entgegen. Eine nach einer Gewerbeuntersagung unzulässige Geschäftsfortführung liegt namentlich bereits dann vor, wenn der Gewerbetreibende - wie hier - mit seiner Firma nach außen weiterhin in Erscheinung tritt.
Auch aus der Gewerbeabmeldung vom 16. September 2022 ergibt sich nichts Anderes. Die Abmeldung schließt eine Fortführung des Gewerbebetriebs gerade nicht aus.
B. Die Androhung unmittelbaren Zwangs in Ziffer 2. des Bescheids vom 30. November 2022 ist ebenfalls nicht zu beanstanden. Sie genügt den Anforderungen der §§ 55 Abs. 1, 62 Abs. 1, 63 VwVG NRW und ist dem Kläger ausweislich der Zustellungsurkunde am 3. Dezember 2022 förmlich zugestellt worden (§ 63 Abs. 6 VwVG NRW). Nach § 57 Abs. 3 Satz 1 VwVG NRW können Zwangsmittel so lange wiederholt und gewechselt werden, bis der Verwaltungsakt befolgt worden ist. Das Zwangsmittel des unmittelbaren Zwangs (§ 57 Abs. 1 Nr. 3 VwVG NRW) ist auch angemessen, da sich die Klägerin von der Zwangsgeldandrohung offenbar nicht hat beeindrucken lassen.
C. Die Erhebung der Verwaltungsgebühr über 204 Euro ist rechtswidrig. Die Voraussetzungen der Rechtsgrundlage § 77 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 8 VwVG NRW, § 15 Abs. 1 Satz 1, 2 der Verordnung zur Ausführung des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes (VO VwVG NRW) sind nicht erfüllt. Nach § 77 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW werden für Amtshandlungen nach dem VwVG NRW nach näherer Bestimmung durch die VO VwVG NRW von dem Vollstreckungsschuldner oder dem Pflichten Kosten (Gebühren und Auslagen) erhoben. Verwaltungsgebühren werden erhoben für im Einzelnen aufgeführte Amtshandlungen der Vollzugsbehörden (§ 15 Abs. 1 Satz 1 VO VwVG NRW). Nach § 15 Abs. 2 VO VwVG NRW entsteht die Gebührenschuld, sobald die Anwendung des Verwaltungszwangs (§§ 65, 55 Abs. 2 VwVG NRW), die Sicherstellung oder die Verwahrung begonnen hat. Die Gebührenschuld ist danach vorliegend noch nicht entstandenen. § 15 Abs. 2 VO VwVG NRW nimmt ausdrücklich auf die der Festsetzung des Zwangsgeldes nachgelagerte Stufe der Anwendung des Verwaltungszwangs Bezug. Die Anwendung bzw. Beitreibung ist hier noch nicht erfolgt.
Vgl. VG Köln, Urteil vom 7. Oktober 2021 - 8 K 7293/18 -, juris, Rn. 41.
Die Erhebung von Auslagen ist rechtmäßig. Sie findet ihre Rechtsgrundlage in § 77 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW, § 20 VO VwVG NRW.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Die Beklagte ist nur zu einem geringen Teil unterlegen. Die Regelung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung (ZPO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 55 Abs. 1, 62 Abs. 1, 63 VwVG NRW
§§ 65, 55 Abs. 2 VwVG NRW
§ 20 VO
§ 167 VwGO
§ 34d der Gewerbeordnung
§ 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 64 Satz 1 VwVG NRW
§ 55 Abs. 1 VwVG NRW
§ 63 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW
§ 63 Abs. 1 Satz 2 VwVG NRW
§ 57 Abs. 1 Nr. 2 VwVG NRW
§ 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 63 Abs. 6 VwVG NRW
§ 57 Abs. 3 Satz 1 VwVG NRW
§ 57 Abs. 1 Nr. 3 VwVG NRW
§ 77 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 8 VwVG NRW
§ 77 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW
§ 15 Abs. 1 Satz 1 VO
§ 15 Abs. 2 VO
§ 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung
§ 55 Abs. 1 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes
§ 44 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 15 Abs. 1 Satz 1, 2 der Verordnung

Zitierte Entscheidungen: 10 K 43/22
4 A 1396/16
1 A 10.95
2 M 6/16
7 L 676/20
1 L 565/16
6 K 506/06
8 K 7293/18