Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-09-17, Aktenzeichen OVG 3 A 10.18
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2019:0917.3A10.18.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. § 167 ZPO ist auf die Klagefrist des § 198 Abs. 5 S. 2 GVG anwendbar.(Rn.21)
2. Vor Zustellung der Klage an den Gegner darf der Kläger den zeitnahen Eingang der Gerichtskostenrechnung abwarten.(Rn.22)
3. Die Verzögerungsrüge stellt eine Prozesshandlung dar.(Rn.26)
4. Ob eine Verfahrenshandlung als Verzögerungsrüge gemäß § 198 Abs. 3 GVG anzusehen ist, muss im Wege der Auslegung ermittelt werden. 27
5. Die Anfrage, „wann mit einer Terminierung zu rechnen ist“, ist lediglich als Sachstandsanfrage verstehen.(Rn.28)
6. Eine Verzögerungsrüge muss an den zuständigen Spruchkörper gerichtet sein.(Rn.34)
7. Fehlt es an einer Voraussetzung für den immateriellen Entschädigungsanspruch nach § 198 Abs. 3 GVG, kann das Entschädigungsgericht gemäß § 198 Abs. 4 Satz 3 Halbsatz 2 GVG eine unangemessene Verfahrensdauer feststellen.(Rn.36)
8. Ob die Dauer eines Gerichtsverfahrens unangemessen im Sinne von § 198 Abs. 1 Satz 1 GVG ist, richtet sich nach den Umständen des Einzelfalles, insbesondere nach der Schwierigkeit und Bedeutung des Verfahrens und nach dem Verhalten der Verfahrensbeteiligten und Dritter (§ 198 Abs. 1 Satz 2 GVG).(Rn.37)
Es wird festgestellt, dass die Dauer des Verfahrens VG K 1.../13 unangemessen war. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Der Kläger und der Beklagte tragen die Kosten des Verfahrens je zur Hälfte.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v.H. des jeweils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 v.H. des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger erstrebt die Gewährung einer Entschädigung wegen überlanger Verfahrensdauer eines vor dem Verwaltungsgericht ...geführten Klageverfahrens.
Am 29. November 2013 erhob der Kläger in dem Ausgangsrechtsstreit Klage mit dem Antrag, den dortigen Beklagten zu verpflichten, einen Bauvorbescheid für das Grundstück des Klägers in K... zu erteilen. Zur Begründung machte er im Wesentlichen geltend, das Grundstück befinde sich inmitten des Stadtgebietes und sei umgeben von Einfamilienhäusern in lockerer Bebauung mit jeweils großen Gärten. Seine Bebaubarkeit richte sich daher nach § 34 BauGB. Trotz der derzeitigen Nutzung des Grundstücks durch einen Kleingartenverein handele es sich nicht um eine sogenannte Außenbereichsinsel im Innenbereich. Außerdem habe der damalige Amtsdirektor des Amtes U... dem früheren Eigentümer die Bebaubarkeit des Grundstücks grundsätzlich in Aussicht gestellt. Es werde angeregt, die örtlichen Gegebenheiten in einem Ortstermin in Augenschein zu nehmen. Eine ausführlichere Klagebegründung werde angekündigt. Der Klage waren der ablehnende Bescheid, der Widerspruchsbescheid, der Widerspruch und dessen Begründungen, das Schreiben des Amtes U..., eine Übersichtskarte sowie eine Baubeschreibung für die von dem Kläger beabsichtigte Errichtung eines Einfamilienhauses beigefügt.
Die Klage wurde dem Beklagten des Ausgangsverfahrens am 11. Dezember 2013 zugestellt. Zuvor war die Stadt K... beigeladen worden. Der Beklagte erwiderte mit am 20. Januar 2014 eingegangenem Schriftsatz und legte den Originalverwaltungsvorgang vor. Der Berichterstatter der aufgrund eines Präsidiumsbeschlusses nunmehr zuständigen Kammer hörte die Beteiligten unter dem 22. Januar 2014 zur beabsichtigten Übertragung auf den Einzelrichter an. Mit Schriftsatz vom 4. März 2014 nahm die Beigeladene zur Klage Stellung. Die Einzelrichterübertragung erfolgte mit Beschluss vom 24. März 2014. In der Folgezeit verfügte der Einzelrichter Wiedervorlagefristen zwischen zwei und sechs Monaten.
Mit Schriftsatz vom 4. Juni 2015 fragte die Prozessbevollmächtigte des Klägers an, „wann mit einer Terminierung zu rechnen ist“. Der Einzelrichter antwortete mit Verfügung vom 5. Juni 2015, er sehe sich derzeit außerstande, einen Termin zur Entscheidung zu prognostizieren. Grund dafür sei die Zunahme von Dublin-Eilverfahren, deren Eingänge sich gegenüber dem Vergleichszeitraum 2013 mittlerweile versechsfacht hätten. Die Kammer sei nicht nur für alle Länder Afrikas, sondern auch für Afghanistan, Pakistan, Indien und Irak zuständig. Mit weiterem Schriftsatz vom 4. Juni 2015 führte die Prozessbevollmächtigte des Klägers zur Begründung der Klage ergänzend aus, für die planungsrechtliche Beurteilung des Bauvorhabens komme es maßgeblich darauf an, wie sich die Bebauung der Nachbarschaft darstelle, was nur durch Augenscheineinnahme beurteilt werden könne. Es werde daher beantragt, die anstehende mündliche Verhandlung vor Ort durchzuführen. Der Einzelrichter verfügte am 10. Juni 2015 die Übersendung dieses Schriftsatzes an die übrigen Beteiligten und anschließend mehrere Wiedervorlagen mit Fristen von einem bzw. drei Monaten.
Mit Schriftsatz vom 9. November 2016 wies die Prozessbevollmächtigte des Klägers darauf hin, dass vor inzwischen drei Jahren Klage erhoben worden sei und fragte „nochmals an…, wann mit der Anberaumung des Termins zur mündlichen Verhandlung gerechnet werden kann“. Der Einzelrichter beantwortete diese Anfrage mit Verfügung vom 14. November 2016 dahingehend, dass ein Termin derzeit nicht absehbar sei. Grund hierfür sei die Überlastung der für ganz Afrika, Afghanistan und Pakistan zuständigen Kammer mit Asylsachen, die mittlerweile zur Folge habe, dass in der Kammer über 800 Sachen anhängig seien. Er verfügte zugleich eine Wiedervorlagefrist von vier Monaten.
Die Prozessbevollmächtigte des Klägers wandte sich mit Schreiben vom 20. Dezember 2016 an den Präsidenten des Verwaltungsgerichts. Sie nahm Bezug auf das Verfahren, das seit dem 29. November 2013 ohne jeden Fortgang anhängig sei, sowie auf ein Schreiben des Einzelrichters und Kammervorsitzenden, in dem dieser die Arbeitsüberlastung schildere. Zwar habe sie Verständnis für die Situation der jeweiligen Richter, aber kein Verständnis dafür, dass die Justiz kapituliere und keine Aussicht bestehe, das für ihren Mandanten durchaus dringliche Anliegen weiterzuverfolgen. Die überlange Verfahrensdauer sei auch verfassungsrechtlich nicht haltbar und löse ggf. Schadensersatzansprüche aus. Einen tatsächlichen Schaden erleide ihr Mandant schon deshalb, weil er das Baurecht, das er für sich reklamiere, seit Jahren nicht ausüben könne. Das Schreiben endete mit dem Satz: „Ich darf Sie daher freundlichst bitten, mir mitzuteilen, ob hier durch organisatorische Maßnahmen oder durch Intervention beim Justizministerium demnächst Abhilfe geschaffen werden wird“.
Der Präsident des Verwaltungsgerichts beantwortete dieses Schreiben unter dem 23. Dezember 2016, indem er sich für das ausgesprochene Verständnis für die Situation der dortigen Richter bedankte und erklärte, er teile die Bedenken gegen die überlange Verfahrensdauer. Aus seiner Erfahrung sei ihm der Eindruck erwachsen, dass die Justiz nicht kapituliere, sondern trotz nachdrücklicher Bedarfsanmeldung der Haushaltsgesetzgeber andere Bereiche offenbar für so wichtig halte, dass eine auskömmliche Stellenbesetzung nicht immer erreicht werde. Das Präsidium des Verwaltungsgerichts habe die tatsächlich überlastete Kammer für das Jahr 2017 um einige Bereiche entlastet mit der Zielsetzung, den Anhang zu vermindern. Zugleich sollten dadurch Verfahren baurechtlicher Art verstärkt gefördert werden können.
Mit zum Ausgangsverfahren eingereichtem Schriftsatz vom 13. Juni 2017 fragte die Prozessbevollmächtigte des Klägers „nochmals dringend an…, wann mit einem Fortgang des Verfahrens gerechnet werden kann?“ Der Einzelrichter beantwortete diese Anfrage mit Verfügung vom 19. Juni 2017, in der er erklärte, er teile die in dem Schreiben zum Ausdruck kommende Einschätzung, dass die Verfahrensdauer mit Blick auf den in Art. 52 Abs. 4 Satz 1 BbgVerf verbürgten Anspruch auf zügiges Verfahren vor einem Gericht überlang sei. Gleichwohl sehe er sich infolge der - anschließend im Einzelnen dargestellten - Überlastung der Kammer und des gesamten Gerichts, die dem Minister der Justiz bereits durch den Präsidenten des Verwaltungsgerichts angezeigt worden sei, außerstande, derzeit ein Termin zur Entscheidung zu benennen. Wann reguläre Rechtsprechungstätigkeit aufgenommen werden könne, lasse sich nicht absehen. Der Einzelrichter verfügte zugleich eine Wiedervorlagefrist von sechs Monaten, anschließend eine weitere Frist von zwei Monaten.
Die Prozessbevollmächtigte des Klägers wandte sich mit Schreiben vom 30. Juni 2017 an den Minister der Justiz. Zwar habe sie Verständnis für die Situation der betreffenden Richter, aber kein Verständnis dafür, dass die Justiz kapituliere und keine Aussicht bestehe, das für ihren Mandanten durchaus dringliche Anliegen weiterzuverfolgen. Die überlange Verfahrensdauer sei auch verfassungsrechtlich nicht haltbar. Sie müsse daher schon jetzt ankündigen, dass sie für ihren Mandanten Schadensersatzansprüche geltend machen werde. Das Ministerium der Justiz und für Europa und Verbraucherschutz antwortete mit Schreiben vom 13. Juli 2017, in dem es unter anderem hieß, die geschilderte Dauer des betroffenen Verfahrens sei - unabhängig von einer rechtlichen Einordnung - schwer zu ertragen. Landesregierung und Ministerium arbeiteten daran, dass solche Verfahrenslaufzeiten vermieden würden. In den Jahren 2016 und 2017 seien zusätzliche Stellen für die Verwaltungsgerichte bewilligt und auch das Personal bei dem Verwaltungsgericht ... sei verstärkt worden.
Am 6. März 2018 bestimmte der Einzelrichter Ortstermin auf den 12. April 2018. Er äußerte die vorläufige Einschätzung, dass die straßenbegleitende Fläche auf dem Vorhabengrundstück im Anwendungsbereich des § 34 BauGB liege, und wies anschließend darauf hin, dass der Antrag auf Bauvorbescheid angesichts seiner zu umfassenden Fragestellung nicht bescheidungsfähig sein dürfte. Daraufhin nahm der Kläger seine Klage zurück.
Mit Schriftsatz vom 28. September 2018, beim Oberverwaltungsgericht eingegangen am 1. Oktober 2018, macht der Kläger einen Entschädigungsanspruch wegen überlanger Verfahrensdauer des Klageverfahrens in Höhe von 3.600 Euro nebst Zinsen geltend. Nach Gutschrift der mit Kostenrechnung vom 4. Oktober 2018 angeforderten Gerichtsgebühren am 16. Oktober 2018 ist die Klage dem Beklagten am 24. Oktober 2018 zugestellt worden.
Der Kläger trägt zur Begründung im Wesentlichen vor: Die Verfahrensdauer von fast viereinhalb Jahren sei für einen nur mittelmäßig komplexen Fall übermäßig lang gewesen. Das Verfahren habe die im Streit stehende wirtschaftliche Verwertung seines Grundstücks blockiert. Hätte er von dem formalen Fehler, an dem die Klage letztlich gescheitert sei, früher erfahren, hätte er eine konkreter gefasste Bauvoranfrage stellen können. Seine Prozessbevollmächtigte habe Verzögerungsrüge erhoben. Sie habe sich nach bloßen Sachstandsanfragen in den Jahren 2014 und 2015 sowohl gegenüber der zuständigen Kammer als auch dem Präsidenten des Gerichts und dem Landesjustizministerium beschwert. Zu dem Vorsitzenden der Kammer habe sie telefonischen und schriftlichen Kontakt gehalten. Die Schadensersatzpflicht sei jedenfalls seit einem am 15. November 2016 geführten Telefonat thematisiert worden. Damit habe sie dem Gericht hinreichend deutlich gemacht, dass nicht lediglich der Sachstand abgefragt, sondern die Verzögerung selbst als schadenersatzpflichtiger Vorgang gerügt werde.
Der Kläger sieht eine immaterielle Entschädigung in Höhe von 3.600 Euro als angemessen an. Seiner Ansicht nach hätte das Gericht spätestens im April 2015 terminieren können. Zu diesem Zeitpunkt hätten die Beteiligten ihre rechtlichen Argumente nach der bereits im März 2014 erfolgten Einzelrichterübertragung hinreichend ausgetauscht gehabt.
Der Kläger beantragt,
den Beklagten zu verurteilen, an den Kläger eine Entschädigung wegen überlanger Dauer des vor dem Verwaltungsgericht ...geführten Verfahrens in Höhe von 3.600,00 EUR nebst Zinsen in Höhe von fünf Prozentpunkten über dem jeweiligen Basiszinssatz seit dem 24. Oktober 2018 zu zahlen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hält die Klage für unbegründet, weil ein Entschädigungsanspruch mangels wirksamer Erhebung einer Verzögerungsrüge nicht bestehe. Das Gericht habe die Schriftsätze des Klägers vom 4. Juni 2015, 9. November 2016 und 13. Juni 2017 nur als Sachstandsanfragen verstehen können. Die Schreiben vom 20. Dezember 2016 bzw. 30. Juni 2017 an den Präsidenten des Verwaltungsgerichts bzw. an den Minister der Justiz stellten schon deshalb keine wirksamen Verzögerungsrügen im Sinne von § 198 Abs. 3 Satz 1 GVG dar, weil sie nicht an das mit der Sache befasste Gericht adressiert seien. Zudem hätten sie nicht das Ziel verfolgt, die Kammer zu einer beschleunigten Verfahrensförderung zu veranlassen. Dementsprechend seien sie auch nicht zur Verfahrensakte gelangt. Fernmündlich könne eine Verzögerungsrüge nicht wirksam erhoben werden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten des vorliegenden Verfahrens einschließlich des Sitzungsprotokolls sowie des Ausgangsverfahrens verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Entscheidung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg. Der Kläger hat keinen Anspruch auf die geltend gemachte immaterielle Entschädigung nebst Prozesszinsen. Es ist jedoch festzustellen, dass die Verfahrensdauer unangemessen war.
Die Klage ist zulässig, insbesondere ist die Klagefrist des § 198 Abs. 5 Satz 2 GVG gewahrt. Nach dieser Vorschrift muss die Klage zur Durchsetzung eines Anspruchs nach § 198 Abs. 1 GVG, also auf angemessene Entschädigung für einen infolge unangemessener Dauer eines Gerichtsverfahrens erlittenen Nachteil (§ 198 Abs. 1 Satz 1 GVG), spätestens sechs Monate nach Eintritt der Rechtskraft der Entscheidung, die das Verfahren beendet, oder einer anderen Erledigung des Verfahrens erhoben werden. Da das Ausgangsverfahren hier durch die Klagerücknahme im Ortstermin am 12. April 2018 erledigt wurde, lief die Sechsmonatsfrist des § 198 Abs. 5 Satz 2 GVG am 12. Oktober 2018 ab. Die Entschädigungsklage ist am 1. Oktober 2018, vor Fristablauf, bei dem Oberverwaltungsgericht eingegangen. Zwar ist die Klage gemäß § 90 Satz 2 VwGO erst mit der Zustellung an den Beklagten am 24. Oktober 2018 und damit nach Ablauf der Klagefrist rechtshängig geworden. Dies ist jedoch nach § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 167 ZPO unschädlich. § 167 ZPO bestimmt (u.a.) für den Fall, dass durch die Zustellung eine Frist gewahrt werden soll, dass diese Wirkung bereits mit Eingang des Antrags oder der Erklärung eintritt, wenn die Zustellung demnächst erfolgt. Diese Bestimmung ist auf die Klagefrist des § 198 Abs. 5 S. 2 GVG anwendbar (vgl. Marx/Roderfeld, Rechtsschutz bei überlangen Gerichts- und Ermittlungsverfahren, 2013, § 198 GVG Rn. 171; Steinbeiß-Winkelmann/Ott, Rechtsschutz bei überlangen Gerichtsverfahren, 2013, § 198 GVG Rn. 258).
Ob eine Zustellung "demnächst" im Sinne von § 167 ZPO erfolgt ist, beurteilt sich nach dem Sinn und Zweck dieser Regelung. Danach soll die Partei bei der Zustellung von Amts wegen vor Nachteilen durch Zustellungsverzögerungen innerhalb des gerichtlichen Geschäftsbetriebs bewahrt werden. Dagegen sind der Partei die Verzögerungen zuzurechnen, die sie oder ihr Prozessbevollmächtigter (§ 85 Abs. 2 ZPO) bei gewissenhafter Prozessführung hätten vermeiden können. Eine Zustellung "demnächst" liegt daher vor, wenn die Partei oder ihr Prozessbevollmächtigter unter Berücksichtigung der Gesamtsituation alles Zumutbare für die alsbaldige Zustellung getan haben. Die Zustellung ist dagegen nicht mehr "demnächst" erfolgt, wenn die Partei, der die Fristwahrung obliegt, oder ihr Prozessbevollmächtigter durch nachlässiges - auch leicht fahrlässiges - Verhalten zu einer nicht bloß geringfügigen Zustellungsverzögerung beigetragen haben. Dem Zustellungsveranlasser zuzurechnende Verzögerungen von bis zu 14 Tagen sind regelmäßig "geringfügig" und deshalb hinzunehmen (BGH, Beschluss vom 29. März 2018 - III ZB 135/17 - juris Rn. 16; Urteil vom 3. September 2015 - III ZR 66/14 - juris Rn. 15). Es ist zudem allgemein anerkannt, dass der Kläger den Gerichtskostenvorschuss nach §§ 12a, 12 Abs. 1 GKG nicht von sich aus mit der Klage einzuzahlen braucht, sondern die Anforderung durch das Gericht abwarten darf. Bei der Berechnung der Zeitdauer der Verzögerung ist auf die Zeitspanne abzustellen, um die sich der ohnehin erforderliche Zeitraum für die Zustellung der Klage als Folge der Nachlässigkeit des Klägers verzögert (vgl. BGH, Beschluss vom 29. März 2018 - III ZB 135/17 - juris Rn. 16; Urteil vom 3. September 2015 - III ZR 66/14 - juris Rn. 19).
Nach diesen Maßstäben ist die Zustellung der Klage an den Beklagten noch „demnächst“ erfolgt. Die Gerichtskostenrechnung, die der Kläger abwarten durfte, ist unter dem 4. Oktober 2018 ergangen. Die Gutschrift der Gerichtskosten erfolgte am 16. Oktober 2018, zwölf Tage nach Erlass der Kostenrechnung. Damit lag eine dem Kläger (allenfalls) zuzurechnende Verzögerung jedenfalls im Bereich der Geringfügigkeit.
Der Kläger hat jedoch keinen Anspruch auf Entschädigung, weil er nicht - wie nach § 198 Abs. 3 Satz 1 GVG erforderlich - bei dem mit der Sache befassten Gericht die Dauer des Verfahrens gerügt hat (Verzögerungsrüge). Es handelt sich hierbei um eine materiell-rechtliche Voraussetzung des Entschädigungsanspruchs (BVerwG, Urteil vom 29. Februar 2016 - 5 C 31/15 D - juris Rn. 14 m.w.N.). Erforderlich ist eine eindeutige Erklärung, dass der Verfahrensbeteiligte mit der Verfahrensdauer nicht einverstanden ist (vgl. BT-Drs. 17/3802, S. 21; Althammer/Schäuble, NJW 2012, S. 1 ff., S. 3; Ott, in: Steinbeiß-Winkelmann/Ott, Rechtsschutz bei überlangen Gerichtsverfahren, 2013, § 198 GVG Rn. 209; Mayer, in: Kissel/Mayer, GVG, 9. Aufl. 2018, § 198 Rn. 21). Hierbei muss der Begriff „Verzögerungsrüge“ nicht ausdrücklich genannt werden.
Es ist sowohl mit Art. 6 Abs. 1, Art. 13 Abs. 1 EMRK als auch mit Art. 19 Abs. 4 GG und Art. 47 GR-Charta vereinbar, dass der Bundesgesetzgeber den (immateriellen) Entschädigungsanspruch von der vorherigen Erhebung einer Verzögerungsrüge im Ausgangsverfahren abhängig gemacht hat (ebenso OVG Münster, Urteil vom 10. Februar 2017 – 13 D 36/16 – juris Rn. 24 ff.). Dieses Erfordernis, das ohne weiteres und ohne großen Aufwand erfüllt werden kann, und dem vor allem eine präventive Warnfunktion für das Gericht zukommt, hält sich innerhalb des dem Gesetzgeber zustehenden Gestaltungsspielraumes. Es führt nicht dazu, dass der durch §§ 198 ff. GVG eingeräumte Rechtsbehelf weitgehend wirkungslos wird und gegen Art. 13 Abs. 1 EMRK verstößt (vgl. auch EGMR, Urteil vom 29. Mai 2012 - Nr. 53126/07, Taron/Deutschland - NVwZ 2013, 47 Rn. 20, 40 f.). Dies gilt insbesondere, wenn der Kläger - wie hier - im Ausgangsverfahren anwaltlich vertreten ist.
Die Verzögerungsrüge stellt eine Prozesshandlung dar (Marx, in: Marx/Roderfeld, Rechtsschutz bei überlangen Gerichts- und Ermittlungsverfahrens, 2013, § 198 GVG Rn. 110; Steinbeiß-Winkelmann, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, § 173 Rn. 335; Dietrich, ZZP 124 (2014), 169, 191; s.a. BVerfG, Kammerbeschluss vom 17. Dezember 2015 - 1 BvR 3164/13 - juris Rn. 34). Als solche muss sie nach § 81 Abs. 1 Satz 1 VwGO grundsätzlich schriftlich erhoben werden. Diese Regelung bezieht sich nicht nur auf die Klageschrift, sondern auf alle bestimmenden Schriftsätze, d.h. auf solche, die eine Prozesshandlung enthalten (Hoppe, in: Eyermann, VwGO, Kommentar, 15. Aufl., § 81 Rn. 1; Aulehner, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl., § 81 Rn. 11; vgl. auch BVerwG, Beschl. v. 11. Oktober 2007 – 8 B 32/07 – juris Rn. 2). Im Übrigen ist die Schriftform hier angesichts der weit reichenden Folgen einer Verzögerungsrüge auch im Interesse der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit geboten. Daneben kann die Verzögerungsrüge nur zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bzw. in der mündlichen Verhandlung erhoben werden (so auch Marx, in: Marx/Roderfeld, Rechtsschutz bei überlangen Gerichts- und Ermittlungsverfahrens, 2013, § 198 GVG Rn. 111; Mayer, in: Kissel/Mayer, GVG, 9. Aufl. 2018, § 198 Rn. 23; Schenke, in: NVwZ 2012, 257, 260; Zimmermann, in: MüKO ZPO, 5. Aufl., 2017, Rn. 57 zu § 198 GVG; Lückemann, in: Zöller, ZPO, 32. Aufl. 2018, Rn. 9 zu § 198 GVG; anders wohl Ott, in: Steinbeiß-Winkelmann/Ott, Rechtsschutz bei überlangen Gerichtsverfahren, 2013, § 198 GVG Rn. 213; Hüßtege, in: Thomas/Putzo, ZPO, 40. Aufl., § 198 GVG Rn. 6).
Ob eine Verfahrenshandlung als Verzögerungsrüge gemäß § 198 Abs. 3 GVG anzusehen ist, muss im Wege der Auslegung ermittelt werden. Hierbei sind die für die Auslegung von Willenserklärungen des bürgerlichen Rechts geltenden Grundsätze (§§ 133, 157 BGB) heranzuziehen. Der deshalb maßgebende objektive Erklärungswert bestimmt sich danach, wie der Empfänger die Erklärung nach den Umständen verstehen muss (vgl. BVerwG, Beschluss vom 24. Juli 2018 – 8 B 46/17 – juris Rn. 5; Beschluss vom 8. Juni 2016 - 5 B 26/16 - juris Rn. 3). Danach genügt die bloße Bitte um Beschleunigung nicht; ebenso wenig reicht die Bitte um Mitteilung, wann mit einer Entscheidung gerechnet werden kann (vgl. auch Mayer, in: Kissel/Mayer, GVG, 9. Aufl. 2018, § 198 Rn. 21 m.w.N.). Hinzu kommt, dass die Verzögerungsrüge nach § 198 Abs. 3 Satz 1 GVG an das Gericht gerichtet werden muss, bei dem das aus der Sicht des Klägers verzögerte Verfahren zum Rügezeitpunkt anhängig ist (Mayer, in: Kissel/Mayer, GVG, 9. Aufl. 2018, § 198 Rn. 23; Steinbeiß-Winkelmann/Ott, Rechtsschutz bei überlangen Gerichtsverfahren, 2013, § 198 GVG Rn. 215). Eine Dienstaufsichtsbeschwerde genügt deshalb nicht (so auch Mayer, in: Kissel/Mayer, GVG, 9. Aufl. 2018, § 198 Rn. 23).
Hier musste das Verwaltungsgericht den Schriftsatz der Prozessbevollmächtigten des Klägers vom 4. Juni 2015, mit dem sie anfragte, „wann mit einer Terminierung zu rechnen ist“, lediglich als Sachstandsanfrage verstehen. Gleiches gilt in Bezug auf den Schriftsatz vom 9. November 2016, mit dem unter Hinweis darauf, dass „vor inzwischen 3 Jahren Klage eingereicht worden“ sei, „nochmals“ angefragt wurde, „wann mit einer Anberaumung des Termins zur mündlichen Verhandlung gerechnet werden kann“. Auch die Antwort des Verwaltungsgerichts, ein Termin sei derzeit wegen der Überlastung der Kammer mit Asylsachen nicht absehbar, lässt zu Recht nicht den Schluss zu, dass die Anfragen als Verzögerungsrüge angesehen wurden.
Soweit der Kläger im vorliegenden Verfahren geltend macht, „jedenfalls seit dem Telefonat am 15. November 2016“ sei „auch die Schadensersatzpflicht thematisiert“ worden, „so dass dem Gericht hinreichend deutlich geworden sein dürfte, dass nicht lediglich der Sachstand abgefragt worden ist, sondern die Verzögerung selbst als schadensersatzpflichtiger Vorgang gewertet wurde“, ergibt sich auch daraus keine wirksame Erhebung einer Verzögerungsrüge. Die Prozessbevollmächtigte hat hierzu in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat ausgeführt, der Kammer-Vorsitzende habe sie in einem Telefongespräch am 15. November 2016 informiert, dass die Kammer inzwischen rund 800 anhängige Verfahren habe. Er könne gar nichts anderes mehr machen als Asylrecht und wisse, dass dies ein verfassungswidriger Zustand sei. Die Prozessbevollmächtigte erläuterte, sie habe keine Veranlassung gesehen, dem Berichterstatter dies vorzuhalten und insoweit auch Verständnis geäußert, aber dann gesagt, dass sie das nicht in Ordnung finde. Sie habe zunächst abwarten wollen, wie sich das weiter entwickele, und nach Rücksprache mit dem Mandanten dem Präsidenten des Verwaltungsgerichts geschrieben.
Abgesehen davon, dass es insoweit an der erforderlichen Schriftform fehlt, sind die geschilderten fernmündlichen Erklärungen der Prozessbevollmächtigten selbst bei unterstellter Zulässigkeit einer telefonisch erhobenen Verzögerungsrüge nach ihrem objektiven Erklärungsgehalt nicht als solche zu verstehen. Der Aussage, sie finde die geschilderte Überlastungssituation „nicht in Ordnung“, lässt sich nicht mit der erforderlichen Eindeutigkeit entnehmen, dass sie die Dauer des konkreten Verfahrens im Sinne einer Verzögerungsrüge bemängelt hätte. Dagegen spricht im Übrigen auch die Schilderung der Prozessbevollmächtigten, sie habe zunächst die weitere Entwicklung abwarten wollen und dann Rücksprache mit ihrem Mandanten gehalten. Vor diesem Hintergrund waren die in Betracht kommenden Reaktionsmöglichkeiten zu diesem Zeitpunkt offen.
Das nach dem Telefonat mit dem Berichterstatter an den Präsidenten des Verwaltungsgerichts adressierte Schreiben vom 20. Dezember 2016 enthält ebenfalls keine wirksame Verzögerungsrüge. Es ist schon nicht an das mit der Sache befasste Gericht – den zuständigen Spruchkörper - im Sinne von § 198 Abs. 3 Satz 1 GVG adressiert, sondern an die Gerichtsverwaltung. Nur dieser Spruchkörper kann Adressat der Verzögerungsrüge sei, vor allem auch mit Blick auf die der Rüge von dem Gesetzgeber beigemessene Warnfunktion für den bearbeitenden Richter (vgl. BT-Drs. 17/3802, S. 20).
Unabhängig davon enthält das Schreiben seinem Inhalt nach keine Verzögerungsrüge. Zwar macht die Prozessbevollmächtigte des Klägers deutlich, dass aus ihrer Sicht die „überlange Verfahrensdauer … verfassungsrechtlich nicht haltbar“ sei und „ggf. Schadensersatzansprüche“ auslöse, das Schreiben mündet aber in die Bitte um Mitteilung, „ob hier durch organisatorische Maßnahmen oder durch Intervention beim Justizministerium demnächst Abhilfe geschaffen werden wird“. Auch der Präsident des Verwaltungsgerichts hat dieses Schreiben nicht als Verzögerungsrüge bewertet. Dies zeigt zum einen der Umstand, dass er das Schreiben als reine Verwaltungsangelegenheit angesehen und es nicht - ggf. in Kopie - zur Gerichtsakte des Ausgangsverfahrens weitergeleitet hat, was auch die Prozessbevollmächtigte des Klägers nicht unternommen hat. Zum anderen ist dem Antwortschreiben des Präsidenten vom 23. Dezember 2016 nichts dafür zu entnehmen, dass er von der Erhebung einer Verzögerungsrüge ausging. In diesem Schreiben dankt er „ganz ausdrücklich“ für das „ausgesprochene Verständnis für die Situation der hiesigen Richter“ und führt den Umstand, dass „trotz nachdrücklicher Bedarfsanmeldung … eine auskömmliche Stellenbesetzung nicht immer erreicht wird“, auf den Haushaltsgesetzgeber zurück. Er teile die Bedenken gegen die überlange Verfahrensdauer, freue sich mitteilen zu können, dass das Präsidium des Verwaltungsgerichts die tatsächlich überlastete Kammer für das kommende Jahr „um einige Bereiche entlastet“ habe „mit der Zielsetzung, den Anhang zu vermindern und auch und gerade Verfahren baurechtlicher Art verstärkt fördern zu können“, und „hoffe, Ihnen mit meiner Auskunft zunächst gedient zu haben“. Damit war auch für die Prozessbevollmächtigte klar, dass der Präsident des Verwaltungsgerichts ihre Anfrage vom 20. Dezember 2016 jedenfalls nicht als Verzögerungsrüge ansah, falls eine solche hätte erhoben werden sollen.
Der zum Ausgangsverfahren eingereichte Schriftsatz vom 13. Juni 2017, mit dem die Prozessbevollmächtigte des Klägers „nochmals dringend“ anfragt, „wann mit einem Fortgang des Verfahrens gerechnet werden kann“, beinhaltet ebenfalls keine Verzögerungsrüge. Auch hierbei handelt es sich nach dem objektiven Erklärungswert lediglich um eine Sachstandsanfrage. Als solche wird das Schreiben auch in der Antwort des Berichterstatters vom 19. Juni 2017 bezeichnet („nehme ich Bezug auf Ihre Sachstandsanfrage“). Diese Antwort enthält zwar die Passage, der Berichterstatter teile die „in dem Schreiben zum Ausdruck kommende Einschätzung, dass die Verfahrensdauer mit Blick auf den in Art. 52 Abs. 4 Satz 1 BbgVerf verbürgten Anspruch auf zügiges Verfahren vor einem Gericht überlang ist“. Dies kann jedoch dem anwaltlichen Schriftsatz keinen Inhalt - als Verzögerungsrüge - verleihen, der ihm nach seinem objektiven Erklärungsgehalt nicht zukommt. Unabhängig davon erweckt die Gestaltung der Verfügung, deren Ziffer 1 - die inhaltliche Stellungnahme - dem Druckbild nach computergeneriert ist, während Unterschrift und die weiteren Verfügungsteile handschriftlich beigefügt wurden, den Eindruck eines Standardtextes, der für eine Vielzahl von Sachstandsanfragen erstellt worden ist und daher allenfalls eingeschränkte Rückschlüsse darauf zulässt, welchen Inhalt der Berichterstatter der konkreten Sachstandsanfrage im Einzelfall beigemessen hat. Den fehlenden individuellen Bezug hat der Beklagte im Übrigen in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat bestätigt.
Das Schreiben der Prozessbevollmächtigten des Klägers vom 30. Juni 2017 an den Minister der Justiz des Landes Brandenburg stellt bereits deshalb keine Verzögerungsrüge im Sinne des § 198 Abs. 3 Satz 1 GVG dar, weil es nicht an den zuständigen Spruchkörper des Ausgangsgerichts adressiert ist. Auch etwaige weitere Telefonate der Prozessbevollmächtigten mit dem Vorsitzenden lassen mangels konkreter Anhaltspunkte nicht den Schluss zu, dass eine telefonische Verzögerungsrüge erhoben worden ist.
Da dem Kläger angesichts der fehlenden Erhebung einer Verzögerungsrüge keine Entschädigung und kein Anspruch auf Prozesszinsen zustehen, macht der Senat von der Möglichkeit Gebrauch, die unangemessene Dauer des Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht festzustellen. Insoweit hat die Klage Erfolg.
Fehlt es an einer Voraussetzung für den immateriellen Entschädigungsanspruch nach § 198 Abs. 3 GVG, kann das Entschädigungsgericht gemäß § 198 Abs. 4 Satz 3 Halbsatz 2 GVG eine unangemessene Verfahrensdauer feststellen. Dies ist nach § 198 Abs. 4 Satz 2 GVG auch dann möglich, wenn der Kläger keinen dahingehenden Antrag gestellt, sondern ausdrücklich nur Entschädigung begehrt hat (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 27. Juni 2018 - OVG 3 A 6.17 – UA, Seite 15; Urteil vom 26. Februar 2013 - OVG 3 A 10.12 – UA, Seite 14 m.w.N.; OVG Münster, Urteil vom 10. Februar 2017 – 13 D 36/16 – juris Rn. 64; BT- Drs. 17/3802, S. 22). Das Feststellungsbegehren ist in dem Leistungsbegehren enthalten.
Ob die Dauer eines Gerichtsverfahrens unangemessen im Sinne von § 198 Abs. 1 Satz 1 GVG ist, richtet sich nach den Umständen des Einzelfalles, insbesondere nach der Schwierigkeit und Bedeutung des Verfahrens und nach dem Verhalten der Verfahrensbeteiligten und Dritter (§ 198 Abs. 1 Satz 2 GVG). Dabei gibt es keine allgemeingültigen oder statistisch ermittelbaren Vorgaben (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Juli 2013 – 5 C 23/12 D – juris Rn. 27 ff.). Es kommt vielmehr darauf an, ob eine an den Merkmalen des § 198 Abs. 1 Satz 2 GVG ausgerichtete Gewichtung und Abwägung aller bedeutsamen Umstände ergibt, dass die Verpflichtung des Staates, Gerichtsverfahren in angemessener Zeit zum Abschluss zu bringen, verletzt worden ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Juli 2013 – 5 C 23/12 D – juris Rn. 45).
Hier wies das Ausgangsverfahren weder in tatsächlicher noch in rechtlicher Hinsicht überdurchschnittliche Schwierigkeiten auf. Dies gilt nicht nur, soweit das Verwaltungsgericht den im Streit stehenden Antrag auf Vorbescheid als zu umfassend gestellt und daher als nicht bescheidungsfähig angesehen hat. Auch bei der mit der Klage aufgeworfenen Frage nach der Abgrenzung zwischen Innen- und Außenbereich und dem Vorliegen einer „Außenbereichsinsel“ handelt es sich um ein typisches bauplanungsrechtliches Problem, dessen Lösung im gerichtlichen Verfahren zwar regelmäßig einen Ortstermin erfordert, das aber grundsätzlich keine überdurchschnittlich schwierigen Fragen rechtlicher oder tatsächlicher Art aufwirft. Dies war auch hier nicht der Fall.
Die Bedeutung des auf Erteilung eines Bauvorbescheides für ein Einfamilienhaus gerichteten Verfahrens war für den Kläger nicht gering; es ging für ihn - wie auch in den Schreiben seiner Prozessbevollmächtigten angeführt wird - um die Nutzung und damit die wirtschaftliche Verwertung seines Grundeigentums.
Was das Verhalten der Verfahrensbeteiligten betrifft, so hat der Kläger die Klage mit der Klageschrift - auch unter Bezugnahme auf das Widerspruchsverfahren und unter Beifügung von Unterlagen - zumindest kurz begründet und eine ausführlichere Klagebegründung angekündigt. Der Beklagte nahm hierzu im Januar 2014 (sehr) kurz Stellung und legte die Verwaltungsvorgänge vor. Die Stellungnahme des Beigeladenen ging im März 2014 beim Verwaltungsgericht ein, das mit Beschluss vom 24. März 2014 den Rechtsstreit dem Einzelrichter zur Entscheidung übertrug. In der Folgezeit kam es zu keinen weiteren verfahrensfördernden Maßnahmen; es wurden Wiedervorlagen verfügt und Sachstandsanfragen beantwortet. Die mit der Klageschrift angekündigte ausführlichere Klagebegründung hat das Verwaltungsgericht nicht angefordert. Der von dem Kläger am 4. Juni 2015 eingereichte Schriftsatz zur Klagebegründung nahm teils auf die bereits mit der Klageschrift eingereichte Widerspruchsbegründung Bezug und enthielt Ausführungen zur Frage des „Einfügens“ eines Einfamilienhauses, der damaligen Kleingartennutzung und zu § 35 Abs. 2 BauGB, wodurch jedoch keine grundsätzlich neuen Fragestellungen aufgeworfen wurden.
Unter Berücksichtigung dieser Umstände war die Dauer der im November 2013 erhobenen und im Ortstermin im April 2018 zurückgenommenen Klage unangemessen lang. Hierbei kann wegen der allein zu treffenden Feststellung einer unangemessenen Verfahrensdauer offen bleiben, ob über die Klage spätestens im April 2015 – so der Kläger – oder aber erst im Januar 2016 – so der Beklagte – hätte entschieden werden müssen. Auch wenn man den Überlegungen des Beklagten folgte, ergäbe sich eine nicht mehr angemessene überlange Dauer, und zwar von rund zwei Jahren. Der Beklagte kann sich hier nicht zu seinen Gunsten auf eine Überlastung der Kammer und eine unzureichende personelle Ausstattung berufen. Es handelt sich insoweit um einen strukturellen Mangel, den sich der Staat zurechnen lassen muss und den er zu beseitigen hat (vgl. nur BVerwG, Urteil vom 27. Februar 2014 - 5 C 1.13 D - juris Rn. 28 m.w.N.). Soweit der öffentlichen Hand im Falle eines sprunghaften Verfahrensanstiegs eine gewisse Reaktionszeit zuzubilligen ist, kann diese jedenfalls eine Verfahrensdauer wie die vorliegende nicht mehr rechtfertigen. Unabhängig davon hatte der Einzelrichter bereits in seinem Schreiben vom 5. Juni 2015 darauf hingewiesen, dass sich die Eingänge von Dublin-Eilverfahren gegenüber dem Vergleichszeitraum 2013 mittlerweile versechsfacht hätten, d.h. der durch Asylverfahren bedingte Verfahrensanstieg erstreckte sich über einen längeren Zeitraum.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Der Senat hat gemäß § 201 Abs. 4 GVG die Kosten nach billigem Ermessen auf die Beteiligten je zur Hälfte verteilt.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 173 Satz 2 VwGO, § 201 Abs. 2 Satz 1 GVG i.V.m. § 167 Satz 1 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, da Gründe im Sinne der § 173 Satz 2 VwGO, § 201 Abs. 2 Satz 3 GVG, § 132 Abs. 2 Nr. 1 und 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 198 ff. GVG
§§ 133, 157 BGB
§ 167 ZPO
§ 34 BauGB
§ 198 GVG
§ 198 Abs. 5 S. 2 GVG
§ 198 Abs. 3 GVG
§ 198 Abs. 4 Satz 3 Halbsatz 2 GVG
§ 198 Abs. 1 Satz 1 GVG
§ 198 Abs. 1 Satz 2 GVG
§ 198 Abs. 3 Satz 1 GVG
§ 198 Abs. 5 Satz 2 GVG
§ 198 Abs. 1 GVG
§ 90 Satz 2 VwGO
§ 173 Satz 1 VwGO
§ 85 Abs. 2 ZPO
§ 81 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 198 Abs. 4 Satz 2 GVG
§ 35 Abs. 2 BauGB
§ 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO
§ 201 Abs. 4 GVG
§ 173 Satz 2 VwGO
§ 201 Abs. 2 Satz 1 GVG
§ 167 Satz 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO
§ 201 Abs. 2 Satz 3 GVG
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 und 2 VwGO
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2013, 47
NVwZ 2012, 257, 260
III ZB 135/17
III ZR 66/14
5 C 31/15
13 D 36/16
1 BvR 3164/13
8 B 32/07
8 B 46/17
5 B 26/16
3 A 6.17
3 A 10.12
5 C 23/12
5 C 1.13