Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-12-10, Aktenzeichen 2 A 51/21
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2021:1210.2A51.21.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 60,50 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.
Aus dem insoweit maßgeblichen (§ 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO) Zulassungsvorbringen ergeben sich die geltend gemachten ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der angegriffenen Entscheidung (Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) nicht.
Zur Darlegung des Zulassungsgrunds der ernstlichen Zweifel im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO bedarf es einer hinreichenden Auseinandersetzung mit den entscheidungstragenden Erwägungen des Verwaltungsgerichts. Dabei ist in substantiierter Weise an der Gedankenführung des Verwaltungsgerichts orientiert aufzuzeigen, dass und warum das vom Verwaltungsgericht gefundene Ergebnis ernstlich zweifelhaft sein soll. In der Sache liegen ernstliche Zweifel vor, wenn erhebliche Gründe dafür sprechen, dass die verwaltungsgerichtliche Entscheidung einer rechtlichen Prüfung wahrscheinlich nicht standhalten wird. Sie sind (nur) begründet, wenn zumindest ein einzelner tragender Rechtssatz der angefochtenen Entscheidung oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird und sich die Frage, ob die Entscheidung etwa aus anderen Gründen im Ergebnis richtig ist, nicht ohne weitergehende Prüfung der Sach- und Rechtslage beantworten lässt.
Derartige Zweifel weckt das Antragsvorbringen nicht.
1. Das angegriffene Urteil beruht nicht tragend auf der vom Zulassungsantrag gerügten Feststellung, es bestünden keine greifbaren Anhaltspunkte dafür, dass der angefochtene Bescheid vom 2. Juli 2019 (betreffend den Beitragszeitraum April bis Juni 2019) ohne manuelle Handeingaben von Amtsträgern vollständig automatisch generiert worden wäre. Entsprechend unerheblich sind auch die hierauf bezogenen Erwägungen des Zulassungsantrags zu einem Verstoß gegen die Grundsätze der freien Beweiswürdigung nach § 108 Abs. 1 VwGO.
Das Verwaltungsgericht hat vielmehr ausdrücklich offen gelassen, ob der angefochtene Bescheid überhaupt im Rahmen der Ermächtigung des § 35a VwVfG NRW erlassen worden sei, weil jedenfalls mögliche Mängel in dieser Hinsicht durch die Zurückweisung des Widerspruchs durch den Beklagten mit Widerspruchsbescheid vom 12. November 2019 geheilt bzw. ohnehin nach § 46 VwVfG NRW unbeachtlich seien, wonach die Aufhebung eines Verwaltungsaktes, der nicht nichtig ist, nicht allein deshalb beansprucht werden kann, weil er unter Verletzung von Vorschrift über das Verfahren, die Form oder die örtliche Zuständigkeit zu Stande gekommen ist, wenn offensichtlich ist, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat.
2. Der also selbständig tragenden Annahme, dass ein möglicher Mangel im Hinblick auf § 35a VwVfG NRW nach Maßgabe der Grundsätze des § 46 VwVfG NRW unbeachtlich sei, hält der Zulassungsantrag ohne Erfolg entgegen, dass § 46 VwVfG NRW nur dann gelte, wenn begrifflich ein Verwaltungsakt im Sinne des § 35 VwVfG NRW vorliege. Die Vorstellung, ein vollautomatisiert erstellter Bescheid sei "mangels menschlicher Willensbetätigung hinsichtlich eines Regelungswillens" kein Verwaltungsakt i. S. v. § 35 VwVfG, überzeugt schon im Ansatz nicht, ohne dass es zu dieser Feststellung der Durchführung eines Berufungsverfahrens bedürfte. § 37 Abs. 5 und § 35a VwVfG NRW gehen ersichtlich vom Gegenteil aus. Ersterer verzichtet für vermittels automatisierter Einrichtungen erlassene Bescheide (nur) auf das Unterschriftenerfordernis.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 9. September 2021 – 2 B 1276/21 –, juris Rn. 46; im Einzelnen auch: Ramsauer/Tegethoff, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG – Kommentar, 21. Aufl. 2021, § 37 Abs. 39.
Wenn demgegenüber nach dem Wortlaut des § 35a VwVfG die Behörde nur bei Beachtung des Rechtsvorschriftenvorbehalts einen Verwaltungsakt, d. h. eine rechtsverbindliche Einzelfallregung i. S. d. § 35 VwVfG vollständig durch automatische Einrichtungen erlassen „kann“, heißt dies wiederum nicht, dass bei Nichtbeachtung dieses Rechtsvorschriftenvorbehalts ein dennoch vollständig durch automatische Einrichtungen generierter Bescheid einer Behörde allenfalls ein Scheinverwaltungsakt wäre. Wegen der fließenden Grenzen zwischen der nicht dem Rechtsvorschriftenvorbehalt des § 35a VwVfG NRW unterfallenden Teilautomatisierung und einer Vollautomatisierung spricht auch sonst in diesen Fällen nichts für eine Nichtigkeit des Ausgangsbescheides.
Vgl. Stelkens/Bonk/Sachs/Stelkens, 9. Aufl. 2018, VwVfG § 35a Rn. 56.
Nur ergänzend sei deshalb festgehalten, dass auch die Tatsache, dass für die automatisierte Erstellung von Rundfunkbeitragsbescheiden mit dem im Juni 2020 in Kraft getretenen § 10a RBStV eine Sonderregelung geschaffen wurde, über ihre rechtliche Notwendigkeit für frühere Zeiträume und mögliche Fehlerfolgen nichts aussagt. Der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag reagiert damit vielmehr lediglich auf die Ergänzung der Verwaltungsverfahrensgesetze des Bundes und der Länder um den § 35a VwVfG, der in NRW erst seit dem 28. März 2018 Geltung beansprucht. Anhaltspunkte dafür, dass zuvor (voll)automatisiert erlassene Bescheide nichtig sein könnten, ergeben sich aus diesen Zusammenhängen nicht. Die zunächst zum 1. Januar 2017 in das Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes eingefügte und vom nordrhein-westfälischen Landesgesetzgeber aus Gründen der Rechtseinheit übernommene Regelung des § 35a dient ihrerseits im Übrigen im Kern lediglich der Klarstellung und der Beseitigung möglicher rechtlicher Risiken bei einem vollautomatisierten Erlass von (insbesondere) Steuer-, Abgaben- und Beitragsbescheiden, wobei die Gesetzesbegründung betont, dieses Vorgehen sei praktisch möglich und rechtlich vertretbar.
So BT-Drs. 18/8434 S. 122; dies aufgreifend und den allein klarstellenden Charakter betonend: Stellungnahme 17/261 zur LT-Drs. 17/1046 (Prof. Dr. Dietlein), S. 2 f.; vgl. in diesem Zusammenhang auch OVG NRW, Beschluss vom 9. September 2021 – 2 B 1276/21 –, juris Rn. 52; Schoch/Schneider VwVfG/Hornung, 0. EL Juli 2020, VwVfG § 35a Rn. 37, dazu, dass die besseren Gründe dafür sprechen, dass auch ohne § 35a VwVfG schon bisher vollständig automatisierte Verwaltungsakte zulässig waren, sofern die Konzeption und Durchführung des Verfahrens der Behörde zurechenbar seien, was wiederum eine Beherrschbarkeit der Technik voraussetze.
Setzt der Zulassungsantrag der tragenden Annahme des Verwaltungsgerichts einer Unbeachtlichkeit eines möglichen Verstoßes gegen § 35a VwVfG NRW nach Maßgabe des § 46 VwVfG NRW nichts Erhebliches entgegen, sind seine Einwendungen gegen die alternative Erwägung des Verwaltungsgerichts, dass mögliche Fehler durch den Widerspruchsbescheid geheilt seien, bereits unerheblich.
3. Dessen unbeschadet begründen sie auch keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der Annahme des Verwaltungsgerichts, dass ein möglicher Verstoß gegen den Rechtsvorschriftenvorbehalt aus § 35a VwVfG NRW jedenfalls durch den Widerspruchsbescheid geheilt worden sei. Gegenstand der Anfechtungsklage ist nach § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO der Ausgangsbescheid in der Gestalt, die er durch den Widerspruchsbescheid erhalten hat. Die Erwägungen des Zulassungsantrags, dass es sich bei dem Ausgangsbescheid schon nicht um einen Verwaltungsakt gehandelt habe, sind auch in diesem Zusammenhang nicht zielführend. Wie bereits gesagt, spricht nichts dafür, dass der Ausgangsbescheid kein Verwaltungsakt und nichtig war. Abgesehen davon erhellt der Zulassungsantrag nicht, weshalb ein Widerspruchsbescheid die Gestalt eines nichtigen oder bloßen Scheinverwaltungsaktes nicht ändern kann.
Vgl. zur Gestaltänderung: BVerwG, Beschluss vom 10. Mai 2017 – 2 B 44/16 –, juris Rn. 7, betreffend eine (schlichte) Willenserklärung; BVerwG, Urteil vom 23. August 2011 – 9 C 2.11 –, BVerwGE 140, 245 = juris Rn. 20, betreffend einen Scheinverwaltungsakt; Bay. VGH, Beschluss vom 26. Januar 2021 – 7 ZB 20.2029 –, juris Rn. 12; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 13. November 2020 – 2 S 2134/20 –, juris Rn. 17.
Soweit der Zulassungsantrag bemängelt, dem Kläger sei ein Widerspruchsbescheid nicht zugestellt worden, hat das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt, dass in diesem Zusammenhang entscheidend die äußere Wirksamkeit des Widerspruchsbescheides sei, für die es einer förmlichen Zustellung nicht bedürfe. Vielmehr reiche eine einfache Bekanntmachung aus.
Zugleich ist nichts gegen die Überzeugung des Verwaltungsgerichts einzuwenden, dass eine solche Bekanntgabe erfolgt ist. Es stellt weder einen Verstoß gegen § 108 Abs. 1 VwGO noch gegen das Willkürverbot des Art. 3 Abs. 1 GG dar, wenn das Verwaltungsgericht dabei davon ausgeht, dass der Widerspruchsbescheid den Kläger tatsächlich postalisch erreicht hat. Die Überzeugungsbildung beruht auf hinlänglich tragfähigen Indiztatsachen. Neben dem Versandvermerk in den Akten vom 14. November 2019 ist der Umstand zu nennen, dass ein Rücklauf nicht zu verzeichnen war und die Klage am 11. Dezember 2019, d. h. in offensichtlichem zeitlichen Zusammenhang mit dem Versendungszeitpunkt erhoben worden ist. Zudem ist in der Klageschrift zwar nur der Antrag angekündigt worden, den Ausgangsbescheid vom 2. Juli 2019 aufzuheben, eingangs aber nicht etwa herausgestellt worden, dass der Beklagte über den Widerspruch noch nicht entschieden habe, die Klage aber mit Blick auf den Zeitablauf gleichwohl erhoben werde. Demgegenüber wird eingangs allein die rechtliche Erwägung angeführt, der Beklagte sei einer Pflicht aus § 73 Abs. 3 VwGO nicht nachgekommen, dem Kläger nach den Vorschriften des Verwaltungszustellungsgesetzes einen Widerspruch zuzustellen. Dieser anwaltlichen Äußerung lässt sich auch nicht sinngemäß die Behauptung entnehmen, der Kläger habe einen Bescheid auch nicht durch einfachen Postversand erreicht; die Klagebegründung schweigt vielmehr dazu. Auch der Zulassungsantrag verneint den Erhalt des Bescheides durch einfache Post nicht ausdrücklich. Er belässt es im Schwerpunkt bei Erwägungen dazu, dass die Tatsachengrundlage nicht ausreiche, um auf der Grundlage des § 108 Abs. 1 VwGO von einem Zugang auszugehen, und bei daraus gezogenen Schlüssen, dass kein Widerspruchsbescheid in den Machtbereich des Klägers gelangt sei, von dem er habe Kenntnis nehmen können. Die Behauptung, es sei offensichtlich, "dass kein Zugang eines Widerspruchsbescheides beim Kläger vorliege", kann nur zutreffen, wenn man die Aussage auf den förmlichen Zugang durch Zustellung bezieht. Dieser ist offensichtlich nicht bewirkt worden. Wenn man die Äußerung auf die Frage bezieht, ob den Kläger der Widerspruchsbescheid per Post erreicht hat, kann sie bei der gegebenen Indizienlage schon im Ansatz nicht überzeugen, jedenfalls wäre solches unter keinen Umständen „offensichtlich“.
Abgesehen davon hat der Kläger von der Widerspruchsentscheidung des Beklagten, wie sie in dem Widerspruchsbescheid vom 12. November 2019 verschriftlich worden ist, jedenfalls im Verlaufe des Klageverfahrens hinlänglich Kenntnis erlangt. Er hat diesen auch ausdrücklich in seinen Klageantrag aufgenommen und beantragt, den Beitragsbescheid vom 2. Juli 2019 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 12. November 2019 aufzuheben, also in seine Klage mit einbezogen. In der Gestalt des Widerspruchsbescheides lag aber - wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat – kein vollautomatisiert generierter Festsetzungsbescheid mehr vor.
4. Die Annahme des Zulassungsantrags, für den Rundfunkbeitragsbescheid fehle es an einer hinreichenden Ermächtigungsgrundlage, weil der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag in Nordrhein-Westfalen mangels Zustimmungsgesetzes des Landtags nicht wirksam in Landesrecht überführt worden sei, geht ebenfalls offensichtlich fehl, wie bereits das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat. Der einschlägige Art. 66 Satz 2 LV NRW schreibt für die Zustimmung zu Staatsverträgen der Länder keine Gesetzesform vor. Dabei ist die Zustimmung des Landtages zu Staatsverträgen nichts anderes als eine besonders geregelte Form der Ausübung der gesetzgebenden Gewalt. Dem Beschluss nach Art. 66 Satz 2 LV NRW kommt Gesetzeskraft zu.
Vgl. VerfGH NRW, Beschluss vom 27. August 2021 – 80/21.VB-2 –, juris Rn. 2; OVG NRW, Beschluss vom 9. Dezember 2019 – 2 A 3572/19 –ZUM-RD 2020, 344 = juris Rn. 6 (die Verfassungsbeschwerde der Prozessbevollmächtigten auch des hiesigen Klägers dagegen wurde nicht angenommen: BVerfG, Beschluss vom 26. April 2021 – 1 BvR 281/20 –); Günther/Thesling, in: Heusch/ Schönenbroicher, LVerf. NRW, 2. Aufl. 2020, Art. 66 Rn. 23.
Das Zulassungsvorbringen gibt keinerlei Veranlassung zu einer anderen Bewertung. Die Verfassung des Landes Nordrhein Westfalen sieht die vom Kläger vorgestellte Einschränkung einer Zustimmung auf solche Staatsverträge, "die keine Grundrechtspositionen der Bürger berühren (die also nur die Rechtssphäre der einen StV abschließenden jur. Pers. d. öff.R untereinander tangieren)" gerade nicht vor. Zugleich belegt der Umstand, dass beide Rechtssetzungsverfahren in einem Artikel der Landesverfassung geregelt sind, dass diese (verfassungs-)rechtlich auf einer Stufe stehen, zumal sich die Regelung im dritten Abschnitt des dritten Teils der Landesverfassung findet, der die amtliche Überschrift „Die Gesetzgebung“ trägt. Damit steht zugleich der Gesetzesvorbehalt für Grundrechtseingriffe nicht entgegen; dieser verlangt nicht, dass die mit Gesetzeskraft ausgestattete Rechtsgrundlage ausdrücklich als Gesetz bezeichnet wird.
Weshalb sich anderes daraus ergeben sollte, dass die Landesverfassung keine ausdrückliche Regelung zur Bekanntmachung von Staatsverträgen nach Zustimmung enthält und Art. 71 LV NRW sich auf wenige Grundsätze zur Ausfertigung und Verkündung von Gesetzen und Verordnungen beschränkt, bleibt ebenfalls unverständlich. Die Vorstellung des Zulassungsantrags, "etwas, das gar kein Gesetz ist, weil es nicht als Gesetz bezeichnet ist (wie bspw. ein bloßer Zustimmungsbeschluss) kann von Verfassungswegen nicht verkündet werden", geht an der Verfassungswirklichkeit vorbei. Nach der Zustimmung zu einem Staatsvertrag erfolgt die Ratifizierung, d. h. die förmliche Erklärung des Landes gegenüber dem/den Vertragspartnern, in der bekundet wird, durch den Vertrag gebunden zu sein, dann die Verkündung im Gesetz- und Verordnungsblatt. Dabei gelten die Vorgaben für Gesetze entsprechend (vgl. auch § 45 Abs. 6 i. V. m. § 44 Abs. 3 und 4 GGO NRW (früher: § 105 Abs. 4 i. V. m. § 96 GGO – vom 16. Mai 1991 – GV.NRW. S. 840).
Vgl. Günther/Thesling in: Heusch/Schönenbroicher, LVerf. NRW, 2. Aufl. 2020, Art. 66 Rn. 234 ff.
So ist auch hier verfahren worden. Die in der Sitzung des Landtages am 8. Dezember 2011 erfolgte Zustimmung sowie der Wortlaut des Staatsvertrages sind auf Anordnung der Ministerpräsidentin vom 13. Dezember 2011 im Gesetz- und Verordnungsblatt des Landes Nordrhein Westfalen vom 16. November 2011 (S. 661 ff.) bekanntgemacht worden. Warum dies den rechtsstaatlichen Anforderungen an die Verkündung von Rechtssetzungsakten nicht genügen sollte, verdeutlicht der Zulassungsantrag nicht.
Unbeschadet dessen betreffen auch die vom Zulassungsantrag aufgeworfenen Fragen nach der Wirksamkeit der Zustimmung des Landesparlamentes und der Verkündung die Verfassungsmäßigkeit des Rundfunkbeitragsstaatsvertrages, die das Bundesverfassungsgericht für die hier allein in Rede stehende Erstwohnung in seinem Urteil vom 18. Juli 2018 – 1 BvR 1675.16 u. a. –, BVerfGE 149, 222, abschließend bejaht hat. Dass es dabei ein fundamentales verfassungsrechtliches Defizit der Geltung des Rundfunkbeitragsstaatsvertrages in Nordrhein-Westfalen und Bayern übersehen haben könnte, schließt der Senat aus.
Vgl. schon OVG NRW, Beschluss vom 9. Dezember 2019 – 2 A 3572/19 –ZUM-RD 2020, 344 = juris Rn. 7.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 und 3 GKG.
Der Beschluss ist unanfechtbar, § 152 Abs. 1 VwGO. Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags ist das angefochtene Urteil rechtskräftig, § 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 und 3 GKG
§ 35a VwVfG NRW
§ 46 VwVfG NRW
§ 35 VwVfG NRW
§ 35 VwVfG
§ 35a VwVfG NRW
§ 35a VwVfG
§ 10a RBStV
§ 35a VwVfG
§ 96 GGO
§ 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 108 Abs. 1 VwGO
§ 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 108 Abs. 1 VwGO
§ 73 Abs. 3 VwGO
§ 44 Abs. 3 und 4 GGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 66 Satz 2 LV
Art. 66 Satz 2 LV
Art. 71 LV

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 140, 245
BVerfGE 149, 222
2 B 1276/21
2 B 44/16
9 C 2.11
7 ZB 20.20
2 S 2134/20
2 A 3572/19
1 BvR 281/20
1 BvR 1675.16