Verwaltungsgericht Magdeburg (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-11-26, Aktenzeichen 9 A 334/19

Tenor:

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Rechtmäßigkeit der Erhebung von Umlagen für die Mitgliedschaft der Beklagten in einem Gewässerunterhaltungsverband.
Unbestritten ist die Beklagte Mitglied des Unterhaltungsverbandes E (Beigeladener), dem kraft Gesetzes die Aufgabe der Unterhaltung der Gewässer zweiter Ordnung nach dem Wassergesetz des Landes Sachsen-Anhalt obliegt. Mit Bescheid vom 03.05.2015 setzte dieser für das Jahr 2015 gegenüber der Beklagten einen Flächenbeitrag i. H. v. 111.913,35 € sowie einen Erschwernisbeitrag i. H. v. 6.241,86 € und mit Bescheid vom 07.03.2016 für das Jahr 2016 einen Flächenbeitrag i. H. v. 122.322,01 € sowie einen Erschwernisbeitrag i. H. v. 4.315,30 € fest.
Der Kläger ist Eigentümer diverser Grundstücke, die in der Gemarkung der Beklagten belegen sind.
Mit dem hier streitigen Bescheid vom 30.01.2018 setzte die Beklagte unter Berücksichtigung einer Gesamtfläche der Grundstücke von 333,9068 ha für das Jahr 2015 eine Flächenumlage in Höhe von 2.056,87 € sowie für das Jahr 2016 eine solche in Höhe von 2.210,46 € fest. Den dagegen eingelegten Widerspruch vom 28.02.2018 wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 07.08.2019 zurück. Zur Begründung führte sie u. a. aus, der Unterhaltungsverband weise keine Rücklagen in unzulässiger Höhe auf. Insbesondere könne die neben der allgemeinen Rücklage vorhandene Ablöserücklage nicht aufgelöst werden, da diese Mittel durch Dritte zur zweckgebundenen Realisierung von Mehraufwendungen an bestimmten Gewässerabschnitten gewährt worden seien. Darüber hinaus sei auch die allgemeine Rücklage in dieser Höhe aufgrund der erforderlichen Unterhaltungsmaßnahmen sowie schwebender Verfahren gerechtfertigt. Der Unterhaltungsverband führe auch keine „Schattenhaushalte“. Denn die in den Bauhaushalten aufgeführten Mittel seien historisch durch die Wahrnehmung von Maßnahmen nach der Wasserrahmenrichtlinie in den Vorjahren zu rechtfertigen. Dagegen seien in den Jahren 2015 und 2016 solche Aufgaben nicht mehr wahrgenommen worden, weshalb entsprechende Ausgaben auch nicht mehr vorgesehen seien.
Am 10.09.2019 hat der Kläger Klage erhoben. Zur Begründung führt er aus:
Die in das Verfahren von der Beklagtenseite eingeführten Unterlagen seien sämtlich ungeeignet, die hier streitige Umlageerhebung zu tragen. Dies betreffe insbesondere den Umstand, dass in den ursprünglichen Satzungen zunächst ein Ersatzschuldner gar nicht vorgesehen war, was jedoch notwendig sei. Darüber hinaus enthielten die Satzungen zunächst keine Vorschrift zum Wechsel des Umlageschuldners im Erhebungszeitraum sowie zur anteiligen Berechnung der Umlageschuld; auch dies sei erforderlich. Sofern die Beklagte im Laufe des Verfahrens die Fassung einer redaktionell berichtigten Umlagesatzung vom 28.09.2020 vorgelegt habe, sei diese nicht in einer Verbandsgemeinderatssitzung beschlossen worden, enthalte jedoch gegenüber der vorherigen Fassung in § 7 Abs. 1 lit. b) eine Erhöhung des Flächenbeitragssatzes für das Jahr 2019. Im Übrigen sei die Satzung hinsichtlich der Regelung zum sogenannten Ersatzschuldner weiterhin fehlerhaft, weil zu unbestimmt. Darüber hinaus sei die in § 13 S. 1 enthaltene Rückwirkungsanordnung zum 01.01.2015 deshalb rechtswidrig, weil, wie in § 2 der Umlagesatzung geregelt, Verwaltungskosten erst ab dem 01.01.2016 erhoben werden konnten.
Darüber hinaus sei der in den Umlagesatzungen enthaltene Flächenumlagesatz überhöht, worauf sich auch der Kläger im Wege des sogenannten Einwendungsdurchgriffs berufen könne. Denn nach den vorliegenden Unterlagen verfüge der Beigeladene über Rücklagen in unangemessener Höhe. Diese lägen jedenfalls über der in § 55 Abs. 6 WG LSA normierten Höchstgrenze von 50 v. H. der jährlichen Gesamteinnahmen. Darüber habe der Beigeladene in den Jahren 2015 und 16 neben der Unterhaltung der Gewässer 2. Ordnung weitere freiwillige Aufgaben wahrgenommen, was er jedoch bei der Kalkulation der Unterhaltungsbeiträge insbesondere hinsichtlich der Gemeinkosten unberücksichtigt gelassen habe.
Der Kläger beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 30.01.2018 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 07.08.2019 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie verteidigt den streitigen Bescheid.
Der Beigeladene stellt keinen Antrag. Er nimmt zum Verfahren wie folgt Stellung:
Nach seiner Auffassung sei die Rücklagenbildung in den Jahren 2015 und 2016 mit § 55 Abs. 6 S. 3 WG LSA vereinbar. Maßstab dafür sei allein die aus Beitragsmitteln gebildete allgemeine Rücklage. Denn bei den in die sog. Ablösungsrücklage eingestellten Mitteln handelt es sich um Geldzahlungen in Form von Ablösebeträgen des Bundes, die in den Jahren 2005-2007 zur Abgeltung von Mehraufwendungen im Zuge des Ausbaus des Mittellandkanals und damit verbundener Ausgleichs und Ersatzmaßnahmen vorgenommen worden seien. Mittel, die sich in derartigen Rücklagen zweckgebunden befinden, seien jedoch weder von § 55 Abs. 6 S. 3 WG LSA erfasst noch hätten die Beitragspflichtigen einen Anspruch darauf, dass diese zum Zwecke der Beitragssenkung aufgelöst werden. Dies unterstellt, belief sich die (allgemeine) Rücklage im Haushaltsjahr 2015 lediglich auf 39 % und im Jahre 2016 auf 34 % der Gesamteinnahmen. Die Höhe der so bestehenden Rücklagen sei auch nicht unangemessen. Dies betreffe, auch wenn dies vorliegend nicht streitgegenständlich sei, auch die Höhe der allgemeinen Umlage im Jahre 2014 i. H. v. 49 % der Gesamteinnahmen. Für eine solche Rücklagenbildung habe ein Bedürfnis vor dem Hintergrund eines laufenden Gerichtsverfahrens im Lichte kurzfristig verfügbarer Mittel für eine etwaig erforderlich werdende Sanierung eines verrohrten Grabenabschnitts bestanden. Da diese Maßnahme im Haushaltsjahr 2014 letztlich nicht zur Ausführung gelangte, habe der Beigeladene 2015 144.200 € aus der Rücklage entnommen, was sich in dem geringeren Beitragssatz von 6,70 €/ha niedergeschlagen habe.
Der Beigeladene habe auch keine Schattenhaushalte in Form von Bauhaushalten in den Jahren 2015 und 2016 geführt. In den Bauhaushalten seien ursprünglich Einnahmen und Ausgaben im Zusammenhang mit der Umsetzung von Maßnahmen nach der Wasserrahmenrichtlinie erfasst worden. Diese Maßnahmen seien in den Haushaltsjahren 2011 und 2012 durchgeführt wurden und vollumfänglich vom Land bzw. der EU finanziert. Aus diesem Grunde mussten die Einnahmen und Ausgaben vom gesetzlichen Aufgabenbereich des Beigeladenen separiert werden. Einen Einfluss auf die Gemeinkosten in den Jahren 2015 und 2016 sei schon deshalb nicht erfolgt, weil der Beigeladene in diesen Haushaltsjahren gar keine freiwilligen Aufgaben mehr wahrgenommen habe. Die Bauhaushalte seien in dem hier streitgegenständlichen Haushaltsjahren 2015 und 2016 lediglich deshalb weitergeführt wurden, um Sicherheits- und Gewährleistungseinbehalte, die erst 2016 zur Ausführung kamen, buchungstechnisch fortzuführen. Erst im Jahre 2017 habe der Beigeladene wieder freiwillige Aufgaben wahrgenommen. Der guten Ordnung halber werde darauf hingewiesen, dass er diese beim Ansatz der Gemeinkosten berücksichtigt habe.
Zu Recht habe der Beigeladene auch die nach § 56a WG LSA an das Land für die Unterhaltung der Gewässer erster Ordnung zu zahlenden Erstattungsbeträge bei der Ermittlung des Verbandsbeitrages berücksichtigt.
Dies betreffe einerseits die Art und Weise der Berücksichtigung. Insoweit habe er aus dem für die Unterhaltung der Gewässer zweiter Ordnung notwendigen und erforderlichen Aufwand zunächst fiktive Verbandsbeiträge zur Bestimmung der Erstattungsbeträge ermittelt. Die so ermittelten Erstattungsbeträge seien sodann gemeinsam mit dem Gesamtaufwand für die Unterhaltung der Gewässer zweiter Ordnung in die Bestimmung der endgültigen Verbandsbeiträge eingeflossen.
Andererseits scheitere die Rechtmäßigkeit der Berücksichtigung dieser Erstattungsbeträge auch nicht daran, dass den Gemeinden als Verbandsmitgliedern mangels abgenommener Pflicht zur Unterhaltung der Gewässer erster Ordnung gar kein beitragsfähiger Vorteil im Sinne von § 30 Abs. 1 WVG erwachse. Denn dies sei auch in Bezug auf die Gewässer zweiter Ordnung nicht der Fall, da den Unterhaltungsverbänden als Sonderverbände im Sinne von § 80 WVG diese Aufgabe kraft Gesetzes im Rahmen funktioneller Selbstverwaltung zugewiesen sei. Im Übrigen gelange § 30 Abs. 1 WVG auch deshalb nicht zur Anwendung, weil das Wasserverbandsrecht gemäß § 55 Abs. 1 und 3 WG LSA nur dann gelte, wenn das landesrechtliche Wasserrecht keine abweichenden Regelungen enthalte. Dies sei jedoch der Fall, da § 55 Abs. 3 WG LSA insoweit im Lichte von § 80 WVG in zulässiger Weise bestimme, dass Verbandsbeiträge nach einem Flächen- und Erschwernismaßstab erhoben werden.
Auch folge aus Art. 88 LVerf-LSA nicht die mangelnde Verfassungskonformität der wasserrechtlichen Regelungen in Bezug auf die Erstattungspflicht des Unterhaltungsverbandes wegen der vom Land wahrgenommenen Unterhaltung der Gewässer erster Ordnung sowie die Möglichkeit der Umlage dieser Erstattungsbeträge. Denn die Gemeinden können nach § 56 Abs. 1 WG LSA die von ihnen an die Unterhaltungsverbände gezahlten Verbandsbeiträge auf dem dort genannten Personenkreis umlegen. Diese Vorschrift sei entgegen der vom Verwaltungsgericht Halle im Verfahren 8 A 334/18 HAL vertretenen Rechtsauffassung nicht deshalb verfassungswidrig, weil die Anforderungen an die Erhebung einer Umlage als nicht-steuerliche Abgabe nicht erfüllt seien. Soweit die Rechtsprechung für die Erhebung einer nicht-steuerlichen Abgabe fordere, dass diese nur dann zulässig sei, wenn dem Abgabenschuldner auch ein Vorteil zuteil werde, so sei dies auch hinsichtlich der Unterhaltung der Gewässer erster Ordnung, für die der Unterhaltungsverband dem Land den dann umzulegenden Erstattungsbetrag zu zahlen habe, der Fall. Bereits aus § 40 Absatz 1 S. 3 WHG ergebe sich, dass die Länder für den Fall, dass eine Körperschaft gewässerunterhaltungspflichtig ist, bestimmen können, dass sich die Einwohner von Grundstücken im Einzugsgebiet an den Kosten der Unterhaltung zu beteiligen haben. Insoweit sei zu berücksichtigen, dass das Verbandsgebiet eines Unterhaltungsverbandes auch den Einzugsbereich von Gewässern erster Ordnung erfasse. Insofern komme mit der Unterhaltung auch dieser Gewässer allen Grundstücken innerhalb des Verbandsgebietes ein Vorteil zu, zumal es insoweit nicht des Nachweises eines äquivalenten Vorteils im abgabenrechtlichen Sinne bedürfe.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie den zu diesem Verfahren beigezogenen Unterlagen des Beklagten Bezug genommen; diese waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Entscheidungsfindung.

Entscheidungsgründe:
I.
Die zulässige Klage ist unbegründet. Der Bescheid der Beklagten vom 30.01.2018 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 07.08.2019 (streitiger Bescheid) ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in eigenen Rechten, weshalb ihm ein Aufhebungsanspruch gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO nicht zur Seite steht.
Die Rechtmäßigkeit der Erhebung der hier streitigen Umlagen für die Jahre 2015 und 2016 beurteilt sich nach § 56 des Wassergesetzes für das Land Sachsen-Anhalt (WG LSA) vom 16. März 2011 (GVBl. LSA S. 492), geändert ab 31.03.2013 durch das Gesetz zur Änderung wasserrechtlicher Vorschriften vom 21.03.2013 (GVBl. LSA S. 116).
Danach kann eine Gemeinde, die Mitglied eines Unterhaltungsverbandes ist, die Verbandsbeiträge für Grundstücke, die nicht im Eigentum der Gemeinde stehen, einschließlich der Kosten, die der Unterhaltungsverband gemäß § 56a an das Land abzuführen hat, sowie die bei der Umlegung der Verbandsbeiträge entstehenden Verwaltungskosten vorrangig auf die Eigentümer, Erbbauberechtigte oder ersatzweise auf die Nutzer der im Gemeindegebiet gelegenen, zum Verbandsgebiet gehörenden Grundstücke umlegen, soweit sie sich nicht für eine andere Art der Finanzierung entscheidet. Dabei sind der Flächenbeitrag auf alle Grundstücke nach Satz 1 und der Erschwernisbeitrag zusätzlich auf die Grundstücke nach Satz 1, die nicht der Grundsteuer A unterliegen oder durch Satzung nach Satz 3 ausgenommen sind, zu ermitteln und zu verteilen; die Umlage erfolgt jeweils entsprechend § 55 Abs. 3 S. 1 Nr. 1 nach dem Verhältnis der Fläche. Die Umlagen werden wie Gebühren nach dem Kommunalabgabengesetz erhoben (§ 56 Abs. 2 WG LSA).
Die in dem streitigen Bescheid festgesetzte (Flächen-)Umlage ist rechtlich nicht zu beanstanden. Die Beklagte verfügt dafür über die nach §§ 56 Abs. 2 WG LSA, 1 Abs. 3, 2 Abs. 1 KAG LSA erforderliche Satzung (1.). Auch im Übrigen begegnet die Umlagefestsetzung rechtlichen Bedenken nicht (2.).
1. Die Rechtmäßigkeit der in dem streitigen Bescheid für die Erhebungszeiträume 2015 und 2016 festgesetzte Flächenumlage beurteilt sich nach der Satzung der Beklagten zur Umlage der Verbandsbeiträge für die Unterhaltungsverbände „H“ und „E“ vom 28.09.2020 (US 2020), die am 31.10.2020 im Amtsblatt der Beklagten bekanntgemacht wurde und sich Rückwirkung zum 01.01.2015 beimisst.
Die US 2020 ist in formeller und materieller Hinsicht nicht zu beanstanden. Dies betrifft insbesondere die Anordnungen zur Rückwirkung (1.1), die im Übrigen erforderlichen Regelungen im Sinne von §§ 56 Abs. 2 WG LSA, 2 Abs. 1 Satz 2 KAG LSA (1.2) sowie die Höhe der Umlagesätze (1.3).
Der Beachtlichkeit dieser Satzung steht nicht entgegen, dass es sich dabei ausweislich des Hinweises, welcher dem Abdruck des Satzungstextes im Amtsblatt vom 31.10.2020 vorangestellt ist, um eine „Redaktionelle Berichtigung“ der Satzung handelt, die im Amtsblatt vom 30.09.2020 bekanntgemacht wurde. Das Gericht hat sich in der mündlichen Verhandlung davon überzeugt, dass die Satzung vom 28.09.2020 ausweislich ihrer Ausfertigung in § 7 Abs. 1 lit. b) für das Jahr 2019 mit einem Flächenbeitragssatz in Höhe von 8,29 €/ha beschlossen wurde, die Bekanntmachung am 30.09.2020 jedoch einen solchen von 3,0972 €/ha auswies. Allein diesen Veröffentlichungsmangel hat die Beklagte mit der erneuten und nunmehr ausfertigungskonformen Bekanntmachung der Satzung am 31.10.2020 beseitigt. Ging damit keine inhaltliche Änderung einher, bedurfte es auch keiner erneuten Beschlussfassung durch den Verbandsgemeinderat. Insoweit kann ein der Bekanntmachung einer Satzung durch den Verbandsgemeindebürgermeister als Hauptverwaltungsbeamten der Verbandsgemeinde (vgl. §§ 7 Abs. 1 Abs. 2 Ziffer 2, 9 Abs. 1 Satz 1 KVG LSA) anhaftender Fehler, von ihm in eigener Zuständigkeit korrigiert werden.
1.1 Ungeachtet der Frage, welche Rechtsfolgen die rückwirkende Aufhebung einer die Umlageschuld begründende Satzung (vgl. dazu §§ 56 Abs. 2 WG LSA, 13 Abs. 1 Ziffer 2 lit. b) KAG LSA, 37 AO) auslöst (dazu VG Magdeburg, B. v. 19.11.2020 9 B 274/20 MD -), waren die vor der US 2020 erlassenen Satzungen der Beklagten mangels Wirksamkeit gar nicht geeignet, ein solches Umlageschuldverhältnis zu bewirken. Denn jedenfalls verfügten sie nicht über eine Bestimmung zur Berechnung der anteiligen Umlageschuld in den Fällen des unterjährigen Wechsels des Umlageschuldners, was jedoch zur Wirksamkeit einer Umlagesatzung erforderlich ist (vgl. OVG LSA, B. v. 04.12.2019 - 2 L 45/18 -, juris). Dieser Mangel ist erst mit der US 2020 beseitigt worden.
Aus diesem Grunde sowie im Lichte von § 2 Abs. 2 KAG LSA bestehen deshalb keine Bedenken, dass die Beklagte die US 2020 ausweislich von § 13 Satz 1 rückwirkend zum 01.01.2015 in Kraft gesetzt hat. Dies ist rechtlich auch erforderlich. Denn will der Umlagegläubiger auch solche Verbandsbeiträge umlegen, die er für die Jahre 2015 und 2016 an den Unterhaltungsverband gezahlt hat, bedarf es einer solchen Rückwirkung, da mit der Umlage nach § 56 WG LSA die Vorteile aus der Gewässerunterhaltung eines Jahres geltend gemacht werden (vgl. OVG LSA, B. v. 14.07.2008 - 2 L 296/07 - sowie U. v. 24.03.2015 - 2 L 44/13 -, beide juris). Mit der US 2020 hat die Beklagte rückwirkend mithin lediglich mangelhafte Umlagesatzungen ersetzt und somit keinen satzungslosen Zeitraum erstmalig geregelt, was rechtlich nicht zulässig wäre (vgl. VG Magdeburg, U. v. 10.12.2019 - 9 A 182/18 MD -). Denn der US 2020 gingen die Umlagesatzungen vom 25.05.2020 sowie vom 07.12.2015 voraus, wobei sich Letztere ausweislich von § 14 Rückwirkung zum 01.01.2015 beigemessen hatte (vgl. zur Zulässigkeit einer solchen Rückwirkung VG Magdeburg, U. v. 10.12.2019 sowie B. v. 19.11.2020, beide a. a. O.).
Der Wirksamkeit der US 2020 steht auch nicht entgegen, dass § 13 Satz 1 eine Rückwirkung zum 01.01.2015 enthält, obwohl ausweislich von § 2 US 2020 Gegenstand der Umlage auch die durch die Umlage bei der Beklagten entstehenden Verwaltungskosten sind, deren Umlegung aufgrund des Gesetzes vom 18.12.2015 (GVBl. LSA S. 659) erst ab dem 01.01.2016 möglich war.
Das aus dem Rechtsstaatsprinzip herzuleitende Bestimmtheitsgebot verlangt zwar vom Normgeber, die Rechtsvorschriften so genau zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte mit Rücksicht auf dem Normzweck möglich ist, wobei die Auslegungsbedürftigkeit einer Regelung des Abgabenrechts die ihr insoweit verfassungsrechtlich gebotene Bestimmtheit nicht nimmt. Es ist dann Sache der Gerichte, die bei der Gesetzesauslegung verbleibenden Zweifelsfragen mit Hilfe der anerkannten Auslegungsregeln zu beantworten (vgl. BVerwG, U. v. 01.12.2005 - 10 C 4/04 - sowie v. 27.06.2012 - 9 C 7/11 -, beide juris). Zu den anerkannten Auslegungsmethoden gehört neben dem Wortlaut einer Norm auch der darin mutmaßlich zum Ausdruck kommende Wille des Satzungsgebers (vgl. § 133 BGB). Der Wortlaut einer Norm bindet das Gericht jedoch nur dann, wenn dieser eindeutig ist (vgl. BVerfG, B. v 31.10.2016 - 1 BvR 871/13 -, juris).
Diese Grundsätze auf den vorliegenden Fall angewandt, ergibt eine Zusammenschau der Regelung des Umlagetatbestandes (§ 2) sowie der gesonderten Ausweisung der Verwaltungskosten (§ 7), dass die in § 13 Satz 1 US 2020 enthaltene Rückwirkungsanordnung die Erhebung von Verwaltungskosten erst ab dem Erhebungszeitraum 2017 Geltung beanspruchen soll. Dies deshalb, weil in § 7 US 2020 die Verwaltungskosten in dieser Vorschrift neben der Flächen- und Erschwernisumlage ausdrücklich erwähnt sind, dies jedoch erst für die Erhebungszeiträume ab 2017.
Dieser Satzungsinhalt unterscheidet sich insofern von demjenigen, der der Entscheidung des OVG LSA vom 27.02.2020 zugrunde lag, in dem die Verwaltungskosten in der Satzung nicht gesondert ausgewiesen waren. Soweit der Kläger dagegen einwendet, die Umlage der Verwaltungskosten auch in den hier beachtlichen Erhebungszeiträumen lasse sich deshalb nicht ausschließen, weil es keine gesonderte Rechtspflicht zur Ausweisung der Verwaltungskosten in der Satzung/ den Umlagesätzen gäbe, so vermag das Gericht vor dem Hintergrund einer erkennbaren anderen Verfahrensweise der Beklagten dafür keine belastbaren Anhaltspunkte zu erkennen.
Darüber hinaus weist das Gericht darauf hin, dass eine auch die Verwaltungskosten betreffende Rückwirkungsanordnung allenfalls zur Unwirksamkeit der Satzung in Bezug auf den Erhebungszeitraum 2015 geführt hätte. Nur so ist auch das OVG LSA in Bezug auf die Ausführungen zur „Rechtswidrigkeit der Rückwirkungsanordnung 2014“ (vgl. Rn. 71) verstehen, da streitgegenständlich dort der Erhebungszeitraum 2014 war. Es bestand mithin für das OVG LSA gar keine Veranlassung, sich zum rechtlichen Schicksal einer Umlagesatzung in Bezug auf nachfolgende Zeiträume zu äußern.
1.2 Auch im Übrigen wird die US 2020 den von der Rechtsprechung (nunmehr) geforderten Anforderungen z. B. an die Regelung zum Umlageschuldner (vgl. OVG LSA, B. v. 04.12.2019 sowie U. v. 27.02.2020, beide a. a. O.) gerecht. Der Wortlaut der in § 4 Abs. 4 US 2020 insoweit enthaltenen Regelung entspricht einerseits dem Wortlaut der Regelung zum Ersatzschuldner, gegen den das OVG LSA in seiner Entscheidung vom 27.02.2020 rechtliche Bedenken nicht erhoben hat. Andererseits führt die Nichtigkeit einer Bestimmung zum Ersatzschuldner nicht zur Nichtigkeit der Schuldnerbestimmung insgesamt (vgl. VG Magdeburg, zuletzt U. v. 10.12.2019, a. a. O.), sofern die Regelung zum (primären) Umlageschuldner - wie hier - mit höherrangigem Recht vereinbar ist.
1.3 Die für die Jahre 2015 und 2016 in § 7 Abs. 1 lit. b) normierten Sätze für die Flächenumlage in Höhe von 6,16 bzw. 6,62 €/ha, die den „Beitragssätzen“ des Beigeladenen aus den Bescheiden vom 06.03.2015 und 07.03.2016 entsprechen, begegnen rechtlichen Bedenken nicht. Der Beigeladene hat die Verbandsbeiträge gemäß den Vorgaben der §§ 55 und 56a WG LSA bestimmt (1.3.1), die ihrerseits nicht gegen Verfassungsrecht verstoßen (1.3.2). Auch verfügte er insoweit weder über Rücklagen in unzulässiger Höhe noch hat er andere Aufgaben als die der Gewässerunterhaltung wahrgenommen, die zur Minderung der in Ansatz gebrachten Gemeinkosten Veranlassung hätten Anlass geben müssen (1.3.3).
1.3.1 Die von der Beklagten in der § 7 Abs. 1 lit. b) US 2020 für die Jahre 2015 und 2016 festgesetzten (Flächen-)Umlagesätze lassen sich ohne Rechtsmängel auf den vom Beigeladenen mit Bescheiden vom 06.03.2015 sowie 07.03.2016 festgesetzten Verbandsbeitrag in der Gestalt des Flächenbeitrages stützen.
Denn zu Recht hat der Beigeladene die Verbandsbeiträge in der Weise ermittelt, dass er zunächst den jeweiligen Erstattungsbetrag nach § 56a WG LSA unter Berücksichtigung des Aufwandes und der Flächen für die Unterhaltung der Gewässer zweiter Ordnung nach den Maßgaben des § 55 Abs. 3 WG LSA und die Verbandsbeiträge sodann sowohl unter Zugrundelegung des Aufwandes für die Unterhaltung der Gewässer zweiter Ordnung als auch des Erstattungsbetrages nach § 56a WG LSA bestimmt hat. Dieses Vorgehen führt dazu, dass die Erstattungsbeträge nach § 56a WG LSA entgegen vom erkennenden Gericht in seiner Entscheidung vom 10.12.2019 (9 A 172/19 MD) vertretenen Auffassung Bestandteil des Gesamtaufwandes zur Ermittlung der Verbandsbeiträge sind.
Dies ergibt sich aus dem Wortlaut der einschlägigen landesrechtlichen Regelungen (a) und ist auch mit dem Wesen der Verbandsbeiträge vereinbar (b).
a) § 55 Abs. 4 Satz 3 WG LSA bestimmt, dass die Kosten nach § 56a zu den beitragsfähigen Kosten gehören. Unter das, was beitragsfähig ist, wird in der abgabenrechtlichen Rechtsprechung regelmäßig der (Gesamt-)Aufwand für eine Maßnahme/ Leistung verstanden, der ins Verhältnis zu den jeweiligen Maßstabseinheiten gesetzt wird und damit der Ermittlung eines Satzes pro Maßstabseinheit dient. Daraus die Schlussfolgerung abzuleiten, die Erstattungsbeträge nach § 56a WG LSA als Teil des Gesamtaufwandes bei der Ermittlung der Verbandsbeiträge zu berücksichtigen, spricht insoweit auch, dass der Gesetzgeber in Satz 2 der Vorschrift den Begriff der „beitragsfähigen Kosten“ verwendet und dabei die Ermittlung des (Gesamt-)Aufwandes im Blick hat. Denn er hat damit ersichtlich, wenn auch nur klarstellend, den Rechtsrahmen für die Kalkulation der Verbandsbeiträge, die Gegenstand der Regelung in Satz 1 ist, definiert. Darüber hinaus ist die Regelung des Satzes 3 Gegenstand der Vorschrift, in der die Ermittlung der Verbandsbeiträge (Stammnorm) nebst ergänzenden Bestimmungen zur Kalkulation des Beitrages (Satz 1) und der Beitragsfähigkeit von Kosten (Satz 2), geregelt ist, was ebenfalls dafür spricht, dass der Gesetzgeber damit die allgemeine Aufwandsfähigkeit der Kosten nach § 56a WG LSA hat regeln wollen. Davon ausgehend, kommt in der Regelung des § 55 Abs. 4 Satz 3 WG LSA hinreichend zum Ausdruck, dass die Kosten nach § 56a neben den Kosten für die Unterhaltung der Gewässer zweiter Ordnung Gegenstand der nach § 55 Abs. 3 WG LSA zu erfolgenden Ermittlung des Verbandsbeitrages sind.
Dem steht auch nicht § 56 Abs. 1 Satz 1 WG LSA entgegen. Darin wird die Gemeinde berechtigt, den Verbandsbeitrag „einschließlich“ der Kosten nach § 56a umzulegen. Offensichtlich hat sich der Gesetzgeber mit der Einführung des § 56a WG LSA zum 01.01.2015 veranlasst gesehen klarzustellen, dass die Umlage auch diese Kosten, obwohl bereits Gegenstand des Verbandsbeitrages, erfasst. Der lediglich klarstellende Charakter ergibt sich zudem aus dem Wortlaut der Vorschrift, indem der Gesetzgeber demgegenüber die zum 01.01.2016 begründete Umlagefähigkeit von Verwaltungskosten gesetzestechnisch durch die Verwendung des Wortes „sowie“ zum Ausdruck gebracht hat.
b) Eine solche Auslegung ist auch mit dem Wesen der in § 55 Abs. 3 WG LSA für die Mitgliedschaft der Gemeinden in einem Unterhaltungsverband zum Zwecke des interkommunalen Lastenausgleichs (vgl. BVerwG, U. v. 11.07.2007 - 9 C 1/07 -, juris) geregelten Verbandsbeiträge vereinbar.
§ 55 Abs. 3 WG LSA geht davon aus, dass die Verbandstätigkeit für die Gemeinden ihren Ausdruck im Flächen- und Erschwernisbeitrag auf der Grundlage eines Flächen- und Erschwernismaßstabes findet. Der Norm wohnt deshalb die Wertung inne, dass der „Anteil des Aufwandes je Fläche und Einwohner“ dem entspricht. Diese Wertung des Gesetzgebers wird weder durch Art und Weise der Ermittlung des jeweiligen Erstattungsbetrages als Flächen- und Erschwernisbetrag noch dadurch, dass dieser als Teil des Gesamtaufwandes zu berücksichtigen ist, konterkariert.
Insoweit ist zunächst beachtlich, dass der Gesetzgeber hinsichtlich der Erstattungsbeträge nach § 56a WG LSA an die Höhe des Aufwandes anknüpft, wie dieser für die Unterhaltung der Gewässer zweiter Ordnung entsteht. Dies macht es erforderlich, zunächst einen fiktiven Flächen- und Erschwernisverbandsbeitragssatz für die Unterhaltung der Gewässer zweiter Ordnung zu ermitteln.
Stellt die Fläche unzweifelhaft einen geeigneten Indikator für den über den Verbandsbeitrag vorzunehmenden interkommunalen Vorteilsausgleich dar (vgl. BVerwG, U. v. 11.07.2007, a. a. O.), bleibt dieser bei der Einbeziehung des „über die Fläche“ zu ermittelnden Erstattungsbetrages deshalb erhalten, weil im Lichte der Ermittlungsmethode des § 56a Abs. 2, Hs. 1 WG LSA adäquat zur Fläche Gesamtaufwand hinzutritt und keine Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass die Unterhaltung von Gewässern erster Ordnung „in der Fläche“ einen Aufwand erfordert, der von dem für die zweite Ordnung notwendigen Aufwand erheblich abweicht. Der oben beschriebenen Wertung des Gesetzgebers ist damit hinreichend Rechnung getragen.
Dies gilt auch hinsichtlich der Ermittlung des Erschwernisbetrages nach § 56a Abs. 2, Hs. 2 WG LSA. Insoweit ist zuvorderst in den Blick zu nehmen, in welcher Weise der Erschwernisanteil am Gesamtaufwand bestimmt wird. In einem ersten Schritt wird dabei der Anteil des Erschwernisaufwandes am Gesamtaufwand nach § 55 Abs. 3 Satz 2 WG LSA entsprechend dem Verhältnis von Bodenfläche zur Siedlungs- und Verkehrsfläche im Verbandsgebiet ermittelt. Der Bildung von gesondert beitragsfähigem Erschwernisaufwand ist von der wertenden Einschätzung des Gesetzgebers getragen, dass ein Teil des Unterhaltungsaufwandes durch sog. Erschwernisse verursacht wird, was diesen Maßstab bei der Erhebung von Verbandsbeiträgen grundsätzlich rechtfertigt (vgl. dazu BVerwG, B. v. 27.06.2005 - 10 B 72/04 -, juris). Anders gewendet: Ohne diese Erschwernisse wäre die Unterhaltung der Gewässer mit dem Aufwand möglich, der über den Flächenbeitrag erhoben wird. Die von § 55 Abs. 3 Satz 2 WG LSA vorgegebene Art und Weise der Ermittlung des Erschwernisaufwandes lässt sich demzufolge davon leiten, dass mit der „Verdichtung“ der Grundstücke eine Erschwernis einhergehen kann, die mindestens 10% des Gesamtaufwandes erfordert. Welchen „Verdichtungsgrad“ der Unterhaltungsverband insoweit bei der Ermittlung eines fiktiven Erschwernisverbandsbeitragssatzes berücksichtigt, unterliegt der gerichtlichen Kontrolle im Rahmen der Kalkulation des Verbandsbeitrages und muss nicht mit dem nach § 55 Abs. 3 Satz 2 Hs. 2 WG LSA in der Verbandssatzung - normenausfüllend - festzulegenden Anteil identisch sein.
Nachfolgend ist in einem zweiten Schritt der so ermittelte Erschwernisaufwand nach einem Einwohnerschlüssel auf die Gemeinden zu verteilen, wobei dieser gemäß § 55 Abs. 3 Ziffer 2 WG LSA an die Einwohnerzahl der Gemeinde anknüpft. Insoweit dürfte es, obwohl gegenständlich zunächst einmal die Ermittlung eines fiktiven Erschwernisverbandsbeitragssatzes für die Unterhaltung der Gewässer zweiter Ordnung ist, jedoch grundsätzlich unbedenklich sein, wenn die Vorschrift an die Gesamteinwohnerzahl einer Gemeinde i. S. v. § 158 KVG LSA anknüpft, obwohl darin auch Einwohner von Flächen enthalten sind, die in Gewässer erster Ordnung entwässern. Denn es könnte zunächst einmal eine gewisse Vermutung dafürsprechen, dass der Versiegelungsgrad in diesen Besiedlungen in etwa vergleichbar ist. Daraus ergibt sich mithin der fiktive Erschwernisverbandsbeitragssatz je Einwohner, der Ausdruck einer einwohnerverursachten Erschwernis ist. Dem steht auch nicht entgegen, dass die oben dargestellte Bildung des Erschwernisaufwandes und die Verteilung auf die Gemeinden nach unterschiedlichen Kriterien erfolgt. Denn die erschwernisaufwandsbildenden Siedlungs- und Verkehrsflächen dürften in den Einwohnern einer Gemeinde noch hinreichend ihren verkörperten Ausdruck deshalb finden, weil eine Vermutung dafür streitet, dass mit steigender Zahl von Einwohnern auch die Siedlungs- und Verkehrsflächen steigen.
An diesen (fiktiven) Erschwernisverbandsbeitragssatz knüpft § 56a Abs. 2 Satz 2 Hs. 2 WG LSA zur Ermittlung des Erschwerniserstattungsbetrages an und bestimmt, dass dieser mit der Einwohnerzahl von den Flächen (Grundstücken), die in Gewässer erster Ordnung entwässern, zu multiplizieren ist. Dieses Vorgehen ist rechtlich unbedenklich. Jedenfalls hätte die Bestimmung des Erschwernisaufwandes für die Flächen der ersten Ordnung nicht zwingend entsprechend § 55 Abs. 3 Satz 1 Ziffer 3, Satz 2 WG LSA vorgenommen werden müssen, weil auch die Bestimmung des Flächenaufwandes für die erste Ordnung im Lichte einer zuvor bereits erfolgten Separierung des Aufwandes erfolgte. Im Ergebnis ergibt sich aus der Multiplikation des fiktiven Erschwernisbeitragssatzes mit den Einwohnern aus den Flächen der ersten Ordnung weiterer „einwohnerverursachter“ Erschwernisaufwand.
Die so ermittelten Erstattungs(teil)beträge sind als „Aufwandsposition“ neben den Kosten für die Unterhaltung der Gewässer zweiter Ordnung der Ermittlung des Verbandsbeitrages zugrunde zu legen. War die gesetzliche Regelung des § 56a WG LSA vom Ziel des Gesetzgebers getragen, entgegen der bisherigen Ausgestaltung (vgl. dazu auch § 55 Abs. 5 WG LSA a. F.) alle Grundstücke innerhalb des Verbandsgebietes gleichmäßig an den Kosten der Unterhaltung der Gewässer erster und zweiter Ordnung zu beteiligen (vgl. LT-Drs. 6/1423, S. 85), bilden diese eine Solidargemeinschaft, was durch die vorstehend erörterte Art und Weise der Ermittlung des Verbandsbeitrages gewährleistet wird.
Rechtlich unbeachtlich ist es deshalb, dass der Flächen- und Erschwernisbeitragssatz vor und nach der Einbeziehung der Kosten nach § 56a WG LSA voneinander abweichen (können). Auf einen solchen Vergleich ist rechtlich nicht abzustellen, da es sich bei der Ermittlung des Flächen- und Erschwernisbeitragssatzes für die Gewässer zweiter Ordnung lediglich um eine Voraussetzung für die Bestimmung der Erschwernisbeträge nach § 56a WG LSA handelt und der Berechnung des Verbandsbeitrages schlussendlich der Gesamtaufwand zugrunde zu legen ist.
Gegen die Berücksichtigung des jeweiligen Erstattungsbetrages bei der Ermittlung des Verbandsbeitrages nach § 55 Abs. 3 WG LSA streitet auch nicht das Wesen des Erstattungsbetrages nach § 56a WG LSA deshalb, weil der Unterhaltungsverband die Aufwendungen für die Unterhaltung der Gewässer erster Ordnung lediglich in Höhe derjenigen für die zweite Ordnung schuldet. Damit sollte ersichtlich lediglich eine „Kostendeckelung“ erreicht werden, ohne dass damit einer „Korrektur“ der sich aus der Unterhaltung der Gewässer zweite Ordnung ermittelten (fiktiven) Verbandsbeitragssätze entgegenwirkt werden sollte.
1.3.2 Gegen den so vom Beigeladenen zu erhebenden Verbandsbeitrag bestehen rechtliche Bedenken hinsichtlich seiner Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht nicht (a), zumal der Beklagten mit § 56 Abs. 1 WG LSA eine hinreichende Regelung zur Kostendeckung zur Seite steht, die ihrerseits nicht gegen verfassungsrechtliche Vorschriften verstößt (b).
a) Das Landesverfassungsgericht hat in seiner Entscheidung vom 30.06.2015 (LVG 3/14, juris) wiederholt betont, dass die Unterhaltungsverbände nicht lediglich am Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden partizipieren, sondern über eine eigenständige und nicht lediglich abgeleitete Verbandskompetenz verfügen, zumal sich die Mitgliedschaft der Gemeinden lediglich als „stellvertretende Mitgliedschaft für die Eigentümer der Grundstücke, die im Gemeindegebiet liegen“, darstellt; insofern - jedoch nur in Bezug darauf - handelt es sich um eine vom Vorbild des Wasserverbandsgesetzes abweichende Organisationsform, die sich auch für die ab dem 01.01.2015 geltenden Rechtslage als zweistufiges Finanzierungssystem hinsichtlich der Gewässerunterhaltung beschreiben lässt, zu dessen Einführung der Gesetzgeber befugt war (BVerwG, 11.07.2007, a. a. o.).
Dies zugrundegelegt, war es dem Gesetzgeber auch nicht verwehrt, den Unterhaltungsverbänden mit § 56a WG LSA eine Zahlungsverpflichtung aufzuerlegen, die als Bestandteil des Verbandsbeitrages von den Gemeinden erhoben und schlussendlich über die Umlage von den in § 56 Abs.1 Satz 1 WG LSA bezeichneten Schuldnern zu tragen ist. Denn er folgt mit §§ 55 ff. WG LSA allein dem in § 40 Abs. 1 WHG enthaltenen Gesetzesbefehl zur Beteiligung an den Kosten der Gewässerunterhaltung (so LVerfG, a. a. O., Rn. 85). § 40 Abs. 1 WHG enthält insoweit den gesetzlichen Rahmen dafür, eine andere Rechtsperson, als den nach § 40 Abs. 1 Satz 1 WHG unterhaltungspflichtigen Eigentümer des Gewässers, dem damit zugleich die Kosten der Aufgabenwahrnehmung aufgebürdet wird (dazu Czychowski/ Reinhardt, Wasserhaushaltsgesetz, Kommentar, 12. Aufl., § 40 Rn. 2), an den Kosten zu beteiligen, ohne dass geregelt wäre, wie die Umsetzung der Kostenbeteiligung erfolgen kann.
Nach § 40 Abs. 1 S. 1 WHG obliegt die Unterhaltung der oberirdischen Gewässer den Eigentümern der Gewässer, soweit sie nicht nach landesrechtlichen Vorschriften Aufgabe von Gebietskörperschaften, Wasser- und Bodenverbänden etc. ist. Satz 3 bestimmt darüber hinaus, dass dann, wenn eine Körperschaft nach Satz 1 unterhaltungspflichtig ist (hier: Land [Gewässer erster Ordnung]; Unterhaltungsverband [Gewässer zweiter Ordnung]), die Länder bestimmen können, dass sich u. a. die Eigentümer von Grundstücken im Einzugsgebiet von Gewässern, die aus der Gewässerunterhaltung Vorteile haben, an den Kosten der Unterhaltung beteiligen.
Von dieser gesetzlichen Ermächtigung hat der Gesetzgeber mit §§ 55 und 56 WG LSA in zulässiger Weise Gebrauch gemacht, indem er den Unterhaltungsverbänden die Pflicht zur Erstattung der Kosten auferlegt hat, die dem Land für die Unterhaltung der Gewässer erster Ordnung mit Ausnahme derjenigen für die Bundeswasserstraßen entstehen, diese Kosten zum Bestandteil des Verbandsbeitrages erklärt und letztendlich die Gemeinden ermächtigt hat, die aufgrund ihrer Pflichtmitgliedschaft in den Unterhaltungsverbänden zu leistenden Verbandsbeiträge vorrangig auf die Eigentümer der Grundstücke, die im Gemeindegebiet gelegen sind und zum Verbandsgebiet gehören, nach § 56 WG LSA umzulegen.
Diese Eigentümer haben aus der Unterhaltung auch einen Vorteil i. S. v. § 40 Abs. 1 S. 3 WHG. Denn soweit die Verpflichtung zur Beteiligung an den Kosten allein an die Lage des Grundstücks im Einzugsgebiet anknüpft (…sonstige Eigentümer von Grundstücken im Einzugsgebiet…), liegt dem der Gedanke zugrunde, dass die zu unterhaltenden Gewässer typischerweise das auf alle Flächen gleichmäßig fallende Niederschlagswasser abzuführen haben, jedes Grundstück also schon allein infolge seiner Lage im Einzugsgebiet den Zulauf von Wasser verursacht und damit die Gewässerunterhaltung beeinflusst; ein weiterer Vorteil ist nicht erforderlich (vgl. Czychowski, a. a. O., Rn. 40); diese gesetzliche Vermutung wohnt auch dem weiten Vorteilsbegriff des §§ 8 und 28 Abs. 4 WVG inne (OVG LSA, U. v. 15.04.2005, 1 L 314/04; LVerfG, a. a. O., Rn. 106). Dem werden die landesrechtlichen Vorschriften zur Kostenbeteiligung dadurch gerecht, dass sie einerseits die Gemeinden stellvertretend für die Grundstückseigentümer „mit ihrer Fläche“ zu Mitgliedern der Unterhaltungsverbände erklärt und sie andererseits ermächtigt, die dafür zu leistenden Verbandsbeiträge auf alle Grundstücke umzulegen, die im Gemeindegebiet gelegen sind und zum Verbandsgebiet gehören.
b) Die so von der Gemeinde zu leistenden Verbandsbeiträge können nach § 56 WG LSA vorrangig auf die Grundstückseigentümer und ersatzweise auf die Nutzer umgelegt werden. Dazu gehören nach der ausdrücklichen Anordnung in Satz 1 auch die von dem Unterhaltungsverband an das Land zu zahlenden Kosten nach § 56a WG LSA, was verfassungsrechtlich unbedenklich ist.
Nach der übereinstimmenden Rechtsprechung handelt es sich bei der Umlage des von der Gemeinde an zahlenden Verbandsbeitrages um eine nicht-steuerliche Abgabe (BVerwG, U. v. 11.07.2007, a. a.O.). Die Erhebung von nicht-steuerlichen Abgaben ist im Lichte von Art. 105 ff. GG nur unter bestimmten Voraussetzungen zulässig (vgl. BVerfG, U. v. 19.03.2003 - u. a. 2 BvL 9/98 -, juris, zu den Abgabearten). Für die hier allein interessierende Sichtweise ist insoweit beachtlich, dass nicht-steuerliche Abgaben über die Einnahmeerzielung hinaus einer besonderen sachlichen Rechtfertigung bedürfen. Sie müssen sich zudem ihrer Art nach von der Steuer, die voraussetzungslos auferlegt und geschuldet wird, deutlich unterscheiden. Damit soll sichergestellt werden, dass eine Amtshandlung nur dann nicht aus allgemeinen Steuermitteln, sondern ganz oder teilweise zu Lasten bestimmter Abgabenschuldner finanziert wird (vgl. dazu auch § 99 Abs. 2 KVG LSA), wenn dies seine Rechtfertigung in der individuellen Zurechenbarkeit der auszugleichenden Vorzüge findet (OVG Lüneburg, U. v. 20.12.2017 - 13 LC 165/15 -, juris), wobei der Gesetzgeber über einen weiten Entscheidungs- und Gestaltungsspielraum dahingehend verfügt, welche individuelle zurechenbaren öffentlichen Leistungen er einer Abgabenpflicht unterwerfen will (BVerwG, U. v. 19.09.2001 - 6 C 13.00 -, juris).
Hinsichtlich der sachlichen Rechtfertigung einer Umlage in Bezug auf die Kosten für die Unterhaltung der Gewässer zweiter Ordnung ist in der Rechtsprechung anerkennt (vgl. BVerwG, U. v. 11.07.2007, a. a. O.), dass die Umlage auch nicht deshalb gegen Art. 2 Abs. 1 GG verstößt, weil diese unter Umgehung der finanzverfassungsrechtlichen Verteilungsregeln nach Art einer Steuer voraussetzungslos auferlegt wird. Denn mit der Umlage, auch wenn ihr ein Entgeltcharakter abzusprechen sein mag, korrespondiert ein „Vorteil“ der in Anspruch genommenen Grundstückseigentümer. Dieser ist jedenfalls darin zu sehen, dass ihnen eine an sich ihnen selbst aufzuerlegende Unterhaltungspflicht abgenommen wird, wenn die Gemeinde stellvertretend Mitglied des Unterhaltungsverbandes ist und sich ihrerseits über den Verbandsbeitrag an den Verbandslasten beteiligt.
Dieser Vorteil wird zulässigerweise gesetzlich vermutet. Dabei liegt dem Vorteilsbegriff das weite Verständnis zugrunde das im § 8 WVG zum Ausdruck kommt. Als Vorteil sind danach nicht nur die Maßnahmen der Gewässerunterhaltung anzusehen, die für die Abgabepflichtigen im Einzelfall einen greifbaren wirtschaftlichen Nutzen i. S. einer Wertverbesserung mit sich bringen; es reicht vielmehr aus, dass von den Grundstücken „nachteilige Auswirkungen“ auf die zu unterhaltenden Gewässer ausgehen oder zu erwarten sind. Als Nachteil zurechenbar ist in diesem Sachzusammenhang jeder Beitrag zum Wasserzufluss; denn in der Summe macht dieser Wasserzufluss die wasserwirtschaftlichen Maßnahmen erforderlich, die der Erhaltung eines ordnungsgemäßen Zustandes für den Wasserabfluss dienen. Aus diesem Grunde erschwert jedes Grundstück bereits infolge seiner Lage im Einzugsgebiet den Zulauf von Wasser die Gewässerunterhaltung. Auch ohne Mitgliedes Unterhaltungsverbandes zu sein, sind die Eigentümer der im Verbandsgebiet gelegenen Flächen aus diesem Grunde typischerweise Nutznießer der Verbandstätigkeit. Dieser entlastet sie nämlich von einer Verantwortung, die vom Landesgesetzgeber ihrem Eigentum zugerechnet werden darf, auch wenn die Gewässerunterhaltung als öffentliche Aufgabe definiert ist, deren Wahrnehmung den Gemeinden in einem Zweckverband obliegt. Die Erhebung der Umlage dient danach nicht der bloßen Einnahmeerzielung der öffentlichen Hand, wobei für die Umlegung einer Verbandslast auf Nichtmitglieder keine anderen oder gar weitergehenden rechtlichen Anforderungen und Maßstäbe gelten, als für die Umlegung auf Verbandsmitglieder selbst.
Aber auch wenn es danach nicht des Nachweises eines äquivalenten Vorteils bedarf, so gilt im Hinblick auf den mit der Verbandsmitgliedschaft bzw. der Umlegung der Verbandslast verbundenen Eingriff in Art. 2 Abs. 1 GG, dass für die Inanspruchnahme eines Grundstückseigentümers ein sachgerechter Grund vorliegen muss, die Umlegung hinsichtlich ihres Maßstabes nicht sachunangemessen sein und nicht zu einer unverhältnismäßigen Benachteiligung führen darf (BVerwG, B. v. 04.06.2002 - 9 B 15/02 -, juris).
Der so in Bezug auf die Gewässer zweiter Ordnung angenommene Vorteil aller Grundstücke im Verbands- und Gemeindegebiet gilt auch in Bezug auf den sich aus der Unterhaltung der Gewässer erster Ordnung folgenden Erstattungsbetrag nach § 56a WG LSA.
Alle Grundstückseigentümer sind in Bezug auf die Umlage deshalb in den Blick zu nehmen, da es sich bei der Bestimmung der Höhe der Umlage um einen Gesamtbetrag handelt, der nicht danach differenziert, in welches Gewässer ein Grundstück (unmittelbar) entwässert. Auch die Unterhaltung der Gewässer erster Ordnung wirkt sich vorteilhaft auf alle Grundstücke deshalb aus, weil sie innerhalb eines Niederschlagsgebietes, welches nach § 54 Abs. 2 WG LSA das Verbandsgebiet definiert wird und an die Einzugsbereiche von Gewässern der ersten Ordnung anknüpft, belegen sind. Im Lichte des bereits oben erörterten weiten Vorteilsbegriffs ist es auch nicht erforderlich, dass ein konkreter Bezug zwischen einem bestimmten Grundstück und einem bestimmten Gewässer besteht. Die Grundstücke sind vielmehr in solidarischer Gemeinschaft in Bezug auf das Niederschlagsgebiet zusammengefasst, woraus sich - allenfalls ihre nach dem Maß des Vorteils zu differenzierende - Umlagepflicht ergibt.
Der Annahme eines Vorteils steht auch nicht entgegen, dass die Gewässerunterhaltung dem Land obliegt. Denn dies ist, wie bereits oben zu § 40 Abs. 1 WHG erörtert, der Grund für die schlussendlich zu erhebende Umlage, zumal die „Fremdaufgabenwahrnehmung“ auch der Umlageerhebung für die Unterhaltung der Gewässer zweiter Ordnung zugrunde liegt. Im Übrigen differenziert § 40 Abs. 1 WHG nicht nach der Einordnung von Gewässern, die allein auf Landesrecht beruht.
Ungeachtet der Frage, ob sich, worauf das VG Halle abstellt (S. 24 UA), die zur Rechtfertigung der Umlage berechtigenden Vorteile aus dem Gesetz selbst bzw. seiner Begründung ergeben müssen, ist der Gesetzesbegründung jedenfalls nicht zu entnehmen, dass sich das Land von der Einführung des § 56a allein Mehreinnahmen erwartete. Vielmehr ist dort ausgeführt, dass es sich im Hinblick auf bereits beitragspflichtige Grundstücke um ein Gebot der Gleichbehandlung handelt, nunmehr auch die Grundstücke zu einer Umlage heranzuziehen, die (unmittelbar) in ein Gewässer erster Ordnung entwässern (vgl. LT-Drs. 6/1423, S. 85).
Auch der Umstand, dass die Unterhaltungsverbände in Bezug auf die Unterhaltung Gewässer erster Ordnung keinerlei Maßnahmen durchführen, sondern lediglich die vom Land insoweit erbrachten Leistungen „vergüten“, steht der Annahme eines Vorteils für die (auch) im Einzugsgebiet dieser Gewässer belegenen Grundstücke nicht entgegen. Denn an die Stelle der infolge tatsächlich durchgeführter Maßnahmen tritt ein Surrogat, nämlich der Erstattungsbetrag nach § 56a WG LSA.
Ist in der Rechtsprechung geklärt, dass die Umlage dann in ihrer Höhe nicht in einem groben Missverhältnis zu ihrem normierten Zweck steht (dazu BVerfG, a. a. O.) und damit der Grundstückseigentümer, der zugleich Steuerzahler ist, nicht unverhältnismäßig benachteiligt ist (BVerwG, B. v. 04.06.2002, a. a. O.), wenn die Umlage (vorrangig) nach einem Flächenmaßstab erhoben wird (dazu BVerwG, U. v. 11.07.2007, a. a. O.), trifft dies wegen § 56a Abs. 2 WG LSA auch dann zu, wenn neben den Kosten für die Unterhaltung der Gewässer zweiter Ordnung bei der Ermittlung der Umlage auch der an das Land für die Unterhaltung der Gewässer erster Ordnung zu erstattende Betrag Berücksichtigung findet. Die Belastung über die Fläche ist sachangemessen, weil diese in der Lage ist, den dem Grundstück aus der Gewässerunterhaltung gebotenen Vorteil hinreichend abzubilden, da der Vorteil in dem durch Niederschläge erforderten Abflussverhalten eines Grundstücks wurzelt. Daran ändert auch die Berücksichtigung des Erstattungsbetrages nach § 56a WG LSA nichts, weil die Umlage auf gemeindlicher Ebene zwar auf einem höheren Verbandsbeitrag beruht, diese jedoch auf weitere Maßstabseinheiten (Grundstücke), nämlich die in ein Gewässer erster Ordnung entwässernden, verteilt werden kann.
Die Höhe der Umlage ist auch nicht deshalb sachunangemessen, weil sie wegen der in § 56a Abs. 1 und 2 WG LSA von den tatsächlichen Kosten für die Unterhaltung der Gewässer erster Ordnung abstrahiert. Insoweit ist zunächst beachtlich, dass der Erstattungsbetrag in doppelter Hinsicht „gekappt“ ist. Einerseits schuldet der Unterhaltungsverband dem Land gemäß § 56a Abs. 1 WG LSA nur die Kosten, die bezogen auf das Verbandsgebiet, bei der Unterhaltung der Gewässer der ersten Ordnung (überhaupt) angefallen sind; andererseits begrenzt § 56a Abs. 2 WG LSA die Kostenerstattung der Höhe nach auf die Kosten, wie sie bei dem Unterhaltungsverband für die Unterhaltung der Gewässer zweiter Ordnung voraussichtlich entstehen werden (vgl. § 55 Abs. 4 Satz 1 WG LSA). Damit ist sichergestellt, dass entweder die gesamten Kosten für die Unterhaltung der Gewässer erster Ordnung oder jedenfalls ein Teil davon in der Umlage abgebildet wird. Werden darüber hinaus alle Umlagepflichtigen - über die Steuer - mit den übrigen Kosten aus der ersten Ordnung belastet, führt dies, ebenso wie bei der vor dem 01.01.2015 geltenden Rechtslage, nicht zu einer unverhältnismäßigen Benachteiligung der Umlageschuldner.
Gegen die Sachunangemessenheit der Höhe der Umlage als nichtsteuerliche Abgabe streitet deshalb auch nicht der Umstand, dass sich der Aufwand für die Unterhaltung zwischen einem Gewässer erster und zweiter Ordnung unterscheiden kann. Denn alle Grundstückseigentümer im Verbandsgebiet werden in solidarischer Einheit gleichmäßig an den Kosten für die Unterhaltung der Gewässer erster und zweiter Ordnung beteiligt. Dies ist folgerichtig dem Umstand geschuldet, dass auch für die Bestimmung des Vorteils nicht darauf abzustellen ist, in welches Gewässer ein Grundstück das Wasser ableitet.
1.3 Soweit der Kläger gegen den Flächenumlagesatz in zulässiger Weise (vgl. BVerwG, U. v. 19.07.2007, a. a. O., sowie B. v. 09.09.2016 - 9 B 78/16 -, juris) einwendet, der Beigeladene habe in den Jahren 2015 und 2016 über Rücklagen in unzulässiger Höhe verfügt, vermag er damit nicht durchzudringen.
Die Rücklagen stellen sich nach den dem Gericht vorliegenden Unterlagen sowie dem insoweit unwidersprochen gebliebenen Vorbringen des Beigeladenen für die hier maßgeblichen Haushaltsjahre 2015 und 2016 wie folgt dar:
Zu Beginn des Haushaltsjahres 2015 betrugen die Rücklagen (allgemeine Rücklage, Termingeldrücklage, Rücklage Verwaltungshaushalt) ausweislich der Prüfung der Jahresrechnung 2015 ca. 402.000 € und die sog. Ablöserücklage 103.000 € bei geplanten Gesamteinnahmen von 883.155 €; im Haushaltsplan waren für das Jahr 2015 sodann Entnahmen aus der Rücklage in Höhe 144.200 € vorgesehen. Am 01.01.2016 betrug die Rücklage sodann ca. 323.000 € und die sog. Ablöserücklage 103.000 €; Gesamteinnahmen waren für das Jahr 2016 in Höhe von 933.121 € und Entnahmen aus der Rücklage in Höhe von 73.100 € vorgesehen. Die Prüfung der Jahresrechnung 2016 wies für den 31.12.2016 eine Rücklage von ca. 300.000 € und (noch immer) eine Ablöserücklage von ca. 103.000 € aus.
Im Lichte des Rücklagebestandes zu Beginn der Haushaltsjahre 2015 und 2016 sowie der geplanten Gesamteinnahmen sind die Rücklagen mit den Vorgaben des § 55 Abs. 6 Satz 3 WG LSA vereinbar, wobei zur Beurteilung, ob die darin normierte Obergrenze eingehalten wurde, auf die jeweilige Haushaltsplanung des Unterhaltungsverbandes hinsichtlich der Gesamteinnahmen und der Rücklagenentwicklung während des Jahres abzustellen ist.
Nach § 55 Abs. 6 WG LSA haben die Unterhaltungsverbände zur Sicherung des Haushalts Rücklagen zu bilden. Überschüsse der Jahresrechnung sind den Rücklagen zuzuführen. Die Höhe der Rücklagen darf 50 v. H. der jährlichen Gesamteinnahmen nicht übersteigen.
Der Begriff der „Rücklage“ wird allgemeinen Sprachgebrauch als „stilles Eigenkapital/ eine stille Reserve, die getrennt vom gezeichneten Kapital/Kostenpositionen für die Aufgabenerledigung geführt wird“, verstanden und findet u. a. im Haushalts-, Handels- und Gesellschaftsrecht (vgl. z. B. § 62 LHO, § 111 Abs. 1 KVG LSA; § 266 Abs. 3 HGB; § 7 GenG; § 7g Abs. 1 EStG) Verwendung. Wird ein vom Gesetzgeber verwendeter Begriff in der Rechtsordnung nicht einheitlich verstanden und lassen sich - wie hier - auch der Gesetzesbegründung keine hinreichenden Anhaltspunkte für dessen Auslegung entnehmen (vgl. LT-Drs. 6/1423, S. 849), ist er so auszulegen, wie es der Regelungsgegenstand und -zweck, in dem er Verwendung gefunden hat, am ehesten gerecht wird (vgl. OVG LSA, U. v. 23.03.2006 - 4 L 281/05 -, juris, zum Begriff „Wohnen“).
Dienen Rücklagen im - dem Verbandsrecht - sachnahen kommunalen Haushaltsrecht der Sicherung der rechtzeitigen Leistung von Ausgaben sowie der Erleichterung der Deckung des Ausgabebedarfs im Vermögenshaushalt (vgl. Gern/Brüning, Deutsches Kommunalrecht, 4. Aufl., S 558 f.), ist der Begriff der „Rücklagen“ i. S. v. § 55 Abs. 6 WG LSA dahingehend auszulegen, dass davon nur die Geldmittel erfasst werden, die den Unterhaltungsverbänden zu diesen Zwecken zur freien Verwendung stehen. Denn steht den Unterhaltungsverbänden ein weites Organisationsermessen dahingehend zur Seite, wie sie die ihnen obliegenden Aufgaben wahrnehmen wollen (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, B. v. 25.02.2014 - 9 B 50.13 -, juris), muss dies auch in der Rücklagenbildung und -verwendung seinen Ausdruck finden. Zuwendungen, die nicht (flexibel) im Rahmen der Aufgabenwahrnehmung eingesetzt werden können, sind jedenfalls bei der Berechnung der Höchstgrenze nach Satz 3 unberücksichtigt zu lassen.
Vorstehendes ergibt sich zudem aus Satz 1 der Vorschrift, die den Unterhaltungsverband verpflichtet, Rücklagen zu bilden. Dieser allgemein wirkenden Verpflichtung kann er nach Auffassung des Gerichts nur dann nachkommen, wenn er dafür regelmäßig wiederkehrende Einnahmen einsetzt. Lassen sich solche für einen Unterhaltungsverband in dem hier interessierenden Umfang jedoch nur aus Mitgliedsbeiträgen und nicht anderweitigen Zuwendungen realisieren (vgl. VG Magdeburg, U. v. 20.02.2019 - 9 A 102/17 MD -, zum Begriff der Gesamteinnahmen i. S. v. Satz 3), folgt daraus auch, dass Einnahmen außerhalb der Mitgliedsbeiträge zwar rücklagefähig, jedoch bei der Betrachtung der Obergrenze für die Rücklagenbildung außer Betracht bleiben.
Aus diesen Gründen bestehen gegen die von dem Beigeladenen in den Jahren 2015 und 2016 vorgehaltenen Rücklagen keine rechtlichen Bedenken.
Im Übrigen sei darauf hingewiesen, dass zu hohe Rücklagen nicht per se zur Fehlerhaftigkeit der Umlagesätze führen, da § 55 Abs. 6 WG LSA nicht dem Schutz des Klägers dient, er sich mithin für eine hier beachtliche Rechtsverletzung nicht auf deren Verletzung als solche, sondern allein darauf berufen kann, es seien Kosten in unangemessener Höhe in Ansatz gebracht worden (vgl. Sodan in: Sodan/Ziekow, VwGO, Groß-Kommentar, 3. Aufl., § 42 Rn. 388 m. w. N., zum sog. Schutznormerfordernis).
Versteht man § 55 Abs. 6 WG LSA jedoch auch als Handlungspflicht des Unterhaltungsverbandes dahingehend, die Rücklagenhöhe zu wahren und über Beiträge nur den Fehlbetrag aus Aufwand und anderweitigen Einnahmen zu decken, dann handelt es sich bei dem „Überhöhungsbetrag“ um einen Kalkulationsfehler, der dann unbeachtlich ist, wenn der Gesamtaufwand damit um weniger als 3% erhöht wird. Ist dies unbeachtlich, lässt sich der Verbandsbeitrag auf dem fehlerhaft ermittelten Aufwand stützen; in einem solchen Fall ist auch ein Flächenumlagesatz, der daran anknüpft, vor dem Hintergrund des Charakters der Umlage nicht zu beanstanden.
Für das Gericht liegen auch keine Anhaltspunkte dafür vor, dass die vom Beigeladenen vorgehalten Rücklagen vermögensbildenden Charakter im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. U. v. 09.12.2015 - 10 C 6/15 -, juris) zukommt, zumal eine Rücklagenhöhe bis zu 50% regelmäßig für deren Zulässigkeit streitet (so OVG LSA, U. v. 27.02.2020, a. a. O.).
Dass der Beigeladene in den hier maßgeblichen Haushaltsjahren keine freiwilligen Aufgaben mehr wahrgenommen hat, hat er plausibel und unwidersprochen im Verfahren dargelegt; die Fortführung der sog. Bauhaushalte ist deshalb allein dem Umstand einer solchen Aufgabenwahrnehmung in den Vorjahren sowie damit im Zusammenhang stehender „Haushaltsreste“ geschuldet.
2. Auch im Übrigen sind rechtliche Bedenken gegen die Heranziehung der klägerischen Grundstücke zu einer Flächenumlage weder vorgetragen noch ersichtlich. Die unwidersprochen im Gemeindegebiet der Beklagten belegenen und zum Verbandsgebiet des Beigeladenen, welches durch das in Anlage 2 zum Wassergesetz festgelegten Niederschlagsgebiet gebildet wird (vgl. § 54 Abs. 2 WG LSA), gehörenden Grundstücke sind allein deshalb bevorteilt; besonderen, vom Gesetzgeber nicht gewollten Härten - die hier jedoch weder vorgetragen noch ersichtlich sind - ist allein durch Stundung oder Erlass i. S. v. § 56 Abs. 2 WG LSA, 13a Abs. 1 KAG LSA Rechnung zu tragen (OVG LSA, U. v. 15.04.2005, a. a. O.), was gemäß §§ 56 Abs. 2 WG LSA, 13 Abs. 1 Satz 1 Ziffer 4 lit. b) KAG LSA, 163 Abs. 1 Satz 1 AO bereits bei der Festsetzung der Umlage berücksichtigt werden kann, jedoch nicht zwingend erfolgen muss (vgl. VG Magdeburg, U. v. 08.09.2020 - 9 A 181/18 MD -).
II.
Die Kostenentscheidung beruht §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Als Unterlegener trägt der Kläger die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen, die nach § 162 Abs. 3 VwGO dann erstattungsfähig sind, wenn sie das Gericht der unterlegenen Partei aus Billigkeitsgründen auferlegt. Dies ist zwar dann der Fall, wenn der Beigeladene einen eigenen Antrag gestellt und sich damit gemäß § 154 Abs. 3 VwGO dem Risiko eigener Kostentragung ausgesetzt hat. Gleiches gilt aber auch dann, wenn der Beigeladene das Verfahren wesentlich gefördert hat (vgl. Schenke/ Hug in. Kopp/Schenke, VwGO, 24. Aufl., § 162 Rn. 23 m. w. N.). Vorliegend hat der Beigeladene umfangreich zu den tatsächlichen und rechtlichen Problemen des Rechtsstreits Stellung genommen und sich insbesondere dezidiert mit den Einwendungen gegen die Kalkulation des Verbandsbeitrages auseinandergesetzt.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit findet ihre Grundlage in § 167 Abs. 1, 2 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 3 S. 1 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 55 und 56a WG LSA
§§ 55 ff. WG LSA
§§ 55 und 56 WG LSA
§ 56a WG LSA
§ 80 WVG
§ 56 WG LSA
§ 133 BGB
§ 158 KVG
§ 8 WVG
§ 62 LHO
§ 7 GenG
§ 55 Abs. 6 WG LSA
§ 55 Abs. 6 S. 3 WG LSA
§ 30 Abs. 1 WVG
§ 55 Abs. 1 und 3 WG LSA
§ 55 Abs. 3 WG LSA
§ 56 Abs. 1 WG LSA
§ 40 Absatz 1 S. 3 WHG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 56 Abs. 2 WG LSA
§ 2 Abs. 2 KAG LSA
§ 55 Abs. 4 Satz 3 WG LSA
§ 56 Abs. 1 Satz 1 WG LSA
§ 55 Abs. 3 Satz 2 WG LSA
§ 55 Abs. 5 WG LSA
§ 56 Abs.1 Satz 1 WG LSA
§ 40 Abs. 1 WHG
§ 40 Abs. 1 Satz 1 WHG
§ 40 Abs. 1 S. 1 WHG
§ 40 Abs. 1 S. 3 WHG
§ 8 und 28 Abs. 4 WVG
§ 99 Abs. 2 KVG
§ 54 Abs. 2 WG LSA
§ 56a Abs. 2 WG LSA
§ 56a Abs. 1 und 2 WG LSA
§ 56a Abs. 1 WG LSA
§ 55 Abs. 4 Satz 1 WG LSA
§ 55 Abs. 6 Satz 3 WG LSA
§ 111 Abs. 1 KVG
§ 266 Abs. 3 HGB
§ 7g Abs. 1 EStG
§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 167 Abs. 1, 2 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 52 Abs. 3 S. 1 GKG
§ 56 des Wassergesetzes
Art. 105 ff. GG
Art. 2 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 8 A 334/18
9 B 274/20
2 L 45/18
2 L 296/07
2 L 44/13
9 A 182/18
10 C 4/04
9 C 7/11
1 BvR 871/13
9 A 172/19
9 C 1/07
10 B 72/04
1 L 314/04
2 BvL 9/98
13 LC 165/15
6 C 13.00
9 B 15/02
9 B 78/16
4 L 281/05
9 B 50.13
9 A 102/17
10 C 6/15
9 A 181/18