Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2023-08-03, Aktenzeichen 13 FEK 36/23
ECLI: ECLI:DE:OVGNI:2023:0803.13FEK36.23.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger zuvor Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt die Feststellung der unangemessenen Dauer eines personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahrens vor dem Verwaltungsgericht Hannover (16 A 4227/19; im Folgenden: Ausgangsverfahren).
Im Ausgangsverfahren, dessen Überlänge der Kläger rügt, begehrte er die Feststellung der Beachtlichkeit einer von ihm verweigerten Zustimmung zu einer von der Vorsitzenden der Geschäftsführung der Regionaldirektion getroffenen Auswahlentscheidung zur Übertragung einer höher zu bewertenden Tätigkeit. Diese bat den Kläger mit Vorlage vom 9. April 2019 unter Hinweis auf § 76 Abs. 1 Nrn. 2 und 3 des Bundespersonalvertretungsgesetzes a.F. (BPersVG a.F.) um Zustimmung zum höherwertigen Einsatz eines ihrer Beamten als Bereichsleiter Bildungsdienstleistungen ab dem 1. August 2019 in der Bildungs- und Tagungsstätte der Bundesagentur für Arbeit. Nach erfolgreichem Verlauf der zwölfmonatigen Erprobungszeit solle die Beförderung zum Regierungsamtsrat nach Besoldungsgruppe A 12 erfolgen. Die beantragte Zustimmung lehnte der Kläger unter dem 18. April 2019 ab und begründete dies mit Schreiben vom 25. April 2019. Auf Anweisung der Zentrale der Bundesagentur für Arbeit erachtete die Vorsitzende der Geschäftsführung der Regionaldirektion die Zustimmungsverweigerung als unbeachtlich, teilte dies dem Kläger im Juli 2019 mit und führte die beabsichtigte Maßnahme durch. Hierauf leitete der Kläger auf der Grundlage seines Beschlusses vom 11./12. Juni 2019 am 9. September 2019 vor dem Verwaltungsgericht Hannover das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren ein und beantragte, die Beachtlichkeit seiner Zustimmungsverweigerung festzustellen. Mit der Antragstellung erfolgte die Begründung. Die am Ausgangsverfahren beteiligte Vorsitzende der Geschäftsführung der Regionaldirektion erwiderte innerhalb der vom Verwaltungsgericht bestimmten Frist unter dem 15. November 2019.
Nach einer Sachstandsanfrage unter dem 19. Juli 2021, die das Verwaltungsgericht am 26. Juli 2021 mit einem Hinweis auf zahlreiche ältere, vorrangig zu entscheidende Verfahren beantwortete, erhob der Kläger mit Schriftsatz vom 24. Januar 2022 die Verzögerungsrüge.
Das Verwaltungsgericht hörte die Beteiligten des Ausgangsverfahrens am 29. Juni 2022 mündlich an und stellte mit Beschluss vom selben Tage, den Beteiligten des Ausgangsverfahrens zugestellt am 19. Juli 2022, fest, dass eine Zustimmungsverweigerung des Klägers unter solchen Umständen, wie sie anlässlich der Personalmaßnahme in dem im Ausgangsverfahren streitgegenständlichen, anlassgebenden Einzelfall in 2019 vorgelegen haben, beachtlich ist. Der Beschluss des Verwaltungsgerichts wurde mit Ablauf des 19. August 2022 rechtskräftig.
Am 14. Februar 2023 hat der Kläger die Entschädigungsklage erhoben, die dem beklagten Land Niedersachsen am 17. März 2023 zugestellt worden ist.
Der Kläger begehrt ausschließlich die gerichtliche Feststellung, dass die Dauer des Ausgangsverfahrens vor dem Verwaltungsgericht Hannover unangemessen war. Er habe ein Interesse an der Feststellung durch das Entschädigungsgericht, das nicht allein durch die Anerkennung einer unangemessenen Verfahrensdauer durch den Beklagten befriedigt werde. Eine ausschließliche gerichtliche Feststellung sei möglich, zumal die Personalvertretung "keine Kasse und kein Konto" besitze und ihm eine Geldentschädigung daher kaum gewährt werden könne.
Er könne als Verfahrensbeteiligter im Sinne des § 198 Abs. 6 Nr. 2 GVG Entschädigungsansprüche innehaben und gerichtlich geltend machen. Ihm als Personalvertretung stünden die prozessualen Grundrechte aus Art. 101 Abs. 1 Satz 2 sowie 103 Abs. 1 GG und auch die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG zu. Er sei als Personalvertretung zwar Bestandteil der Behörde, bei der er gebildet worden sei, hier der Bundesagentur für Arbeit als einer rechtsfähigen bundesunmittelbaren Körperschaft des öffentlichen Rechts. Er nehme seine Aufgaben aber selbstständig wahr und unterliege hierauf bezogen keinen Weisungen der Dienststellenleitung und könne zur Sicherung seiner Rechte Rechtsstreitigkeiten führen. § 367 Abs. 1 SGB III räume der Bundesagentur für Arbeit zudem Selbstverwaltungsrechte ein. Deshalb greife die Ausnahme vom Anwendungsausschluss für öffentliche Stellen nach dem letzten Halbsatz des § 198 Abs. 6 Nr. 2 GVG ein.
Eine vorgerichtliche Geltendmachung des Feststellungsanspruchs sei nicht nötig, zumal dieser nicht durch den Beklagten, sondern nur durch das Entschädigungsgericht erfüllt werden könne.
Die Verfahrensdauer des Ausgangsverfahrens sei mit etwa 35 Monaten unangemessen lang, so dass die von ihm begehrte Feststellung zu treffen sei. Der in personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren entsprechend anzuwendende § 9 Abs. 1 ArbGG ordne eine Beschleunigung des gerichtlichen Verfahrens in allen Rechtszügen an. Dem habe das Verwaltungsgericht nicht entsprochen. Vielmehr habe es die personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren in der Fachkammer für Personalvertretungssachen zu Unrecht in gleicher Weise behandelt wie allgemeine Verfahren in den allgemeinen Kammern der Verwaltungsgerichte. Die prozessrechtlich gebotene Gleichbehandlung personalvertretungsrechtlicher Beschlussverfahren vor den Verwaltungsgerichten und betriebsverfassungsrechtlicher Beschlussverfahren vor den Arbeitsgerichten werde so nicht erreicht; Arbeitsgerichte benötigten nur etwa sechs Monate und führten in dieser Zeit sogar regelmäßig einen Gütetermin durch. Hinzu komme, dass eine zügige Bearbeitung auch in der konkreten Sache geboten gewesen sei. Denn weder seine Zustimmungsverweigerung noch die Einleitung des personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahrens hätten die beanstandete personelle Maßnahme suspendiert. Diese sei vielmehr von der Vorsitzenden der Geschäftsführung der Regionaldirektion vollzogen worden. Eine Unterlassung sei auch in einem Eilverfahren jedenfalls praktisch kaum durchzusetzen. Je länger in einer solchen Situation ein gerichtliches Verfahren dauere, desto weniger könne die Personalvertretung ihre schutzwürdigen Interessen zur Durchsetzung und auch zur Beachtung durch die Dienststellenleitung bringen.
Der Kläger hat zunächst beantragt
festzustellen, dass die Verfahrensdauer des unter dem Aktenzeichen 16 A 4227/19 vor dem Verwaltungsgericht Hannover geführten personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahrens unangemessen war.
Nachdem der Beklagte mit Schriftsatz vom 20. April 2023 die vom Kläger als unangemessen beanstandete Verfahrensdauer festgestellt und anerkannt hat, beantragt der Kläger,
durch Anerkenntnisurteil festzustellen, dass die Verfahrensdauer des unter dem Aktenzeichen 16 A 4227/19 vor dem Verwaltungsgericht Hannover geführten personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahrens unangemessen war.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Klage sei bereits unzulässig. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs könne im Entschädigungsklageverfahren nach §§ 198 ff. GVG eine ausschließliche gerichtliche Feststellung der unangemessenen Verfahrensdauer nicht beansprucht werden. Das Entschädigungsgericht könne diese Feststellung nur von sich aus in den in § 198 Abs. 4 Satz 3 GVG bestimmten Fällen unter Betätigung richterlichen Ermessens treffen.
Der Kläger sei auch nicht aktivlegitimiert. Er sei als interner Teil einer Dienststelle "öffentliche Stelle" und damit kein "Verfahrensbeteiligter" im Sinne des § 198 Abs. 6 Nr. 2 GVG. Er sei auch nicht im Sinne des letzten Halbsatzes dieser Bestimmung "in Wahrnehmung eines Selbstverwaltungsrechts" am personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren beteiligt. Der Bundesagentur für Arbeit kämen zwar Selbstverwaltungsrechte zu. Im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren würde aber nicht um solche gestritten, sondern um interne Befugnisse und Aufgaben der Personalvertretung.
Jedenfalls fehle für die Klage das Rechtsschutzbedürfnis. Der Kläger habe seinen Anspruch nicht vorgerichtlich geltend gemacht, hätte hiermit aber Erfolg gehabt und ein gerichtliches Verfahren vermeiden können.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakte verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
I. Die Klage ist als unzulässig abzuweisen.
Trotz des wirksamen Anerkenntnisses des verfügungsberechtigten Beklagten im Hinblick auf die Feststellung einer unangemessenen Dauer des personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahrens vor dem Verwaltungsgericht Hannover (16 A 4227/19) kann eine zusprechende Entscheidung im Wege eines Anerkenntnisurteils nach § 173 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 307 Satz 1 ZPO nicht erlassen werden.
§ 307 ZPO, nach welchem ein Beteiligter, wenn er den gegen ihn geltend gemachten Anspruch ganz oder teilweise anerkennt, dem Anerkenntnis gemäß auch ohne mündliche Verhandlung zu verurteilen ist, findet gemäß § 173 Satz 1 VwGO im Verwaltungsprozess Anwendung, auch auf Feststellungsbegehren (vgl. BVerwG, Anerkenntnisurt. v. 27.9.2017 - BVerwG 8 C 20.16 -, juris Rn. 4). Der Erlass eines Anerkennungsurteils setzt aber das Vorliegen der Sachurteilsvoraussetzungen und damit die Zulässigkeit der Klage voraus (vgl. BVerwG, Anerkenntnisurt. v. 27.9.2017 - BVerwG 8 C 20.16 -, juris Rn. 6).
Die vorliegende Klage ist indes unzulässig. Zwar ist die auf eine bloße Feststellung der unangemessenen Dauer gerichtete Klage statthaft (1.), ist die Warte- und Klagefrist gewahrt (2.) und besteht trotz der mangelnden außergerichtlichen Geltendmachung des Klageanspruchs durch den Kläger und des vom Beklagten abgegebenen Anerkenntnisses ein (Rechtsschutz-)Bedürfnis nach einer gerichtlichen Entscheidung (3.). Dem Kläger fehlt aber die erforderliche Klagebefugnis (4.).
1. Die auf eine bloße Feststellung der unangemessenen Dauer des personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahrens vor dem Verwaltungsgericht Hannover nach § 173 Satz 2 VwGO in Verbindung mit § 198 Abs. 4 Satz 1 GVG gerichtete Klage ist statthaft (vgl. BVerwG, Urt. v. 11.7.2013 - BVerwG 5 C 23.12 D -, BVerwGE 147, 146, 166 ff. - juris Rn. 59 ff.; BSG, Urt. v. 15.12.2015 - B 10 ÜG 1/15 R -, juris Rn. 15; Lückemann, in: Zöller, ZPO, 34. Aufl. 2022, § 198 GVG Rn. 10; Schenke, Die Klage auf Feststellung der unangemessenen Dauer eines gerichtlichen Verfahrens, in: NJW 2015, 433, 434 f.; a.A. BGH, Urt. v. 23.1.2014 - III ZR 37/13 -, BGHZ 200, 20, 36 f. - juris Rn. 65 ff. (Klage unmittelbar auf Feststellung der unangemessenen Dauer des Ausgangsverfahrens ist "nicht möglich"); Urt. v. 5.12.2013 - III ZR 73/13 -, BGHZ 199, 190, 200 - juris Rn. 35 (Klage unmittelbar auf Feststellung der unangemessenen Dauer neben einer Entschädigung "scheidet ... aus"); Bundesregierung, Erfahrungsbericht über die Anwendung des Gesetzes über den Rechtsschutz bei überlangen Gerichtsverfahren und strafrechtlichen Ermittlungsverfahren (Berichtszeitraum: 3.12.2011 bis 31.12.2013), BT-Drs. 18/2950, S. 13 Fn. 8; Reiter, Die Rechtsnatur des Entschädigungsanspruchs wegen unangemessener Verfahrensdauer, in: NJW 2015, 2554, 2559).
Der Kompensationsanspruch nach § 173 Satz 2 VwGO in Verbindung mit § 198 Abs. 1 Satz 1 GVG besteht in seinen beiden Ausformungen der Entschädigung in Geld nach § 198 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Abs. 2 GVG oder/und der gerichtlichen Feststellung der unangemessenen Verfahrensdauer nach § 198 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Abs. 4 GVG (vgl. Senatsurt. v. 9.2.2022 - 13 FEK 317/21 -, juris Rn. 35; Kraft, in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 173 Rn. 48). Diese beiden Ausformungen des Kompensationsanspruchs sind durch § 198 Abs. 2 Satz 2 GVG derart miteinander verknüpft, dass eine Entschädigung in Geld wegen vermuteter immaterieller Nachteile nur beansprucht werden kann, soweit nicht nach den Umständen des Einzelfalles Wiedergutmachung auf andere Weise gemäß § 198 Abs. 4 GVG ausreichend ist. Nach letztgenannter Bestimmung ist Wiedergutmachung auf andere Weise insbesondere möglich durch die Feststellung des Entschädigungsgerichts, dass die Verfahrensdauer unangemessen war. Das mangelnde Ausreichen einer gerichtlichen Feststellung der unangemessenen Verfahrensdauer zur Kompensation damit verbundener Nachteile nach § 198 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Abs. 4 GVG ist mithin negatives Tatbestandsmerkmal des Anspruchs auf Entschädigung in Geld nach § 198 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Abs. 2 GVG.
Aus dieser gesetzgeberischen Konzeption folgt nach dem Dafürhalten des Senats zwangsläufig, dass ein Kläger, der (zutreffend) eine gerichtliche Feststellung der unangemessenen Verfahrensdauer zur Kompensation damit verbundener Nachteile nach § 198 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Abs. 4 GVG für ausreichend erachtet und der deshalb wegen Nichterfüllung des negativen Tatbestandsmerkmals für eine Entschädigung in Geld nach § 198 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Abs. 2 GVG diese nicht beanspruchen kann und auch nicht will, unter Betätigung der ihm zukommenden Dispositionsfreiheit die bloße gerichtliche Feststellung nach § 198 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Abs. 4 GVG beanspruchen und auch in einem gerichtlichen Verfahren nach § 173 Satz 2 VwGO in Verbindung mit § 201 GVG durchsetzen können muss. Hierauf deutet bereits § 198 Abs. 4 Satz 2 GVG hin, in dem der Gesetzgeber angeordnet hat, dass eine gerichtliche Feststellung der unangemessenen Verfahrensdauer keinen Antrag voraussetzt, damit aber zugleich zu erkennen gegeben hat, dass er einen solchen Antrag für zulässig erachtet. Im Übrigen bliebe anderenfalls der Rechtsschutz bei überlangen Gerichtsverfahren lückenhaft oder ein Kläger würde auf eine auch aus seiner Sicht von vorneherein aussichtslose kostenträchtige Klage auf eine Entschädigung in Geld nach § 198 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Abs. 2 GVG verwiesen. Anhaltspunkte für einen dahingehenden Willen des Bundesgesetzgebers vermag der Senat dem Wortlaut, dem Sinn und Zweck der §§ 198 ff. GVG und auch der Entstehungsgeschichte dieser Bestimmungen nicht zu entnehmen.
Insbesondere § 198 Abs. 4 Satz 3 GVG("Sie (Anm.: die Wiedergutmachung auf andere Weise durch gerichtliche Feststellung der unangemessenen Verfahrensdauer) kann in schwerwiegenden Fällen neben der Entschädigung ausgesprochen werden; ebenso kann sie ausgesprochen werden, wenn eine oder mehrere Voraussetzungen des Absatzes 3 nicht erfüllt sind.") trägt insoweit nichts aus. Die in Halbsatz 1 des § 198 Abs. 4 Satz 3 GVG beschriebene Fallkonstellation ist dadurch gekennzeichnet, dass alle Tatbestandsmerkmale für eine Entschädigung in Geld erfüllt sind, diese aber zur Kompensation nicht ausreichend ist und deshalb neben der Entschädigung in Geld eine weitere Kompensation durch die gerichtliche Feststellung der unangemessenen Verfahrensdauer erfolgen kann. Die in Halbsatz 2 des § 198 Abs. 4 Satz 3 GVG beschriebene Fallkonstellation erfasst hingegen nur Sachverhalte, in denen die Tatbestandsmerkmale für eine Entschädigung gerade nicht erfüllt sind. Die hier zu beurteilende Fallkonstellation, dass ein Kläger, der (zutreffend) eine gerichtliche Feststellung der unangemessenen Verfahrensdauer zur Kompensation damit verbundener Nachteile nach § 198 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Abs. 4 GVG für ausreichend erachtet und der deshalb wegen Nichterfüllung des negativen Tatbestandsmerkmals für eine Entschädigung in Geld nach § 198 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Abs. 2 GVG diese nicht beanspruchen kann und auch nicht will, eine bloße gerichtliche Feststellung der unangemessenen Verfahrensdauer erreichen will, ist hingegen in § 198 Abs. 4 Satz 3 GVG nicht geregelt, sondern systematisch in § 198 Abs. 2 Satz 2 GVG angelegt und insoweit nicht in ein gerichtliches Ermessen gestellt.
Auch bestehen erhebliche Zweifel, allein aus der Einräumung eines gerichtlichen Ermessens in § 198 Abs. 4 Satz 3 GVG auf das Fehlen eines subjektiven Rechts zu schließen. Zum einen kann das gerichtliche Ermessen, das ersichtlich im Interesse des abgrenzbaren Personenkreises der wegen der unangemessenen Dauer eines Gerichtsverfahrens Kompensationsbedürftigen, zu dem auch der Kläger zählt, besteht, in der Weise reduziert sein, dass nur die begehrte Feststellung sich als ermessensfehlerfreie Entscheidung darstellt und dass das Gericht deshalb zu einer entsprechenden Feststellung verpflichtet ist. Zum anderen ist das Gericht, auch wenn es an einer solchen Ermessensreduktion fehlt, verpflichtet, ermessensfehlerfrei über die begehrte Feststellung zu entscheiden. Diese ermessensfehlerfreie Entscheidung kann ein Kläger mit der Feststellungsklage beanspruchen.
2. Die Klage wahrt die Wartefrist von sechs Monaten nach Erhebung der Verzögerungsrüge gemäß § 173 Satz 2 VwGO in Verbindung mit § 198 Abs. 5 Satz 1 GVG. Die Verzögerungsrüge wurde von dem Kläger mit Schriftsatz vom 24. Januar 2022 und die Entschädigungsklage wurde am 14. Februar 2023 erhoben.
Der Kläger hat auch die Klagefrist von sechs Monaten nach Eintritt der Rechtskraft der das Hauptsacheverfahren beendenden Entscheidung im Sinne des § 173 Abs. 2 VwGO in Verbindung mit § 198 Abs. 5 Satz 2 GVG gewahrt. Die Entscheidung des Verwaltungsgerichts Hannover im Ausgangsverfahren wurde beiden Beteiligten des Ausgangsverfahrens am 19. Juli 2022 zugestellt. Da die unterlegene Beteiligte kein Rechtsmittel einlegte, wurde die Entscheidung mit Ablauf des 19. August 2022 rechtskräftig. Die Entschädigungsklage wurde am 14. Februar 2023 erhoben. Zwar wurde die Klageschrift vom 14. Februar 2023 zunächst nicht wirksam eingereicht. Denn diese war nicht im Sinne des § 55a Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 VwGO für die Bearbeitung durch das Gericht geeignet. Diese Eignung setzt gemäß § 55a Abs. 2 Satz 2 VwGO in Verbindung mit § 2 Abs. 1 Satz 1 ERVV die Einreichung im Dateiformat PDF voraus. Die Klageschrift wurde hingegen im Dateiformat ODT eingereicht. Auf die Aufforderung des Gerichts vom 15. Februar 2023 hat der Kläger aber am 16. Februar 2023 die Klageschrift wirksam eingereicht und glaubhaft gemacht, dass diese mit dem zuerst eingereichten Dokument inhaltlich übereinstimmt. Gemäß § 55a Abs. 6 Satz 2 VwGO gilt damit die Klage als zum Zeitpunkt der früheren Einreichung am 14. Februar 2023 als eingegangen. Im Übrigen wahrte auch die Einreichung der wirksamen Klageschrift erst am 16. Februar 2023 die Klagefrist.
3. Es besteht auch ein Rechtsschutzbedürfnis für die Klage. Dieses fehlt ausnahmsweise dann, wenn der Rechtsschutzsuchende seine Rechtsstellung mit der begehrten gerichtlichen Entscheidung derzeit nicht verbessern kann. Das ist der Fall, wenn der Antrag, selbst wenn er ansonsten zulässig und begründet wäre, dem Rechtsschutzsuchenden keinen Nutzen bringen könnte. Das Rechtsschutzinteresse fehlt ferner dann, wenn es einen anderen, einfacheren Weg zu dem erstrebten Ziel gibt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 28.8.1987 - BVerwG 4 N 3.86 -, BVerwGE 78, 85, 91 f., insoweit nur unvollkommen in juris Rn. 19, Beschl. v. 23.1.1992 - BVerwG 4 NB 2.90 -, juris Rn. 12, und Beschl. v. 4.6.2008 - BVerwG 4 BN 13.08 -, juris Rn. 5; Senatsurt. v. 20.12.2017 - 13 KN 67/14 -, juris Rn. 68). Solche besonderen Umstände, die ausnahmsweise auf ein fehlendes Rechtsschutzbedürfnis hindeuten könnten, sind im vorliegenden Fall nicht gegeben.
a. Das Rechtsschutzbedürfnis für die Klage fehlt nicht deshalb, weil der Kläger sein Begehren nicht vorgerichtlich gegenüber dem Beklagten geltend gemacht hat. § 198 GVG schreibt dies nicht vor, lässt dem Kläger vielmehr diese Möglichkeit offen (vgl. Hessisches LSG, Beschl. v. 24.11.2020 - L 6 SF 3/20 EK U -, juris Rn. 10; Gesetzentwurf der Bundesregierung, Entwurf eines Gesetzes über den Rechtsschutz bei überlangen Gerichtsverfahren und strafrechtlichen Ermittlungsverfahren, BT-Drs. 17/3802, S. 22: "Der Anspruch kann nach allgemeinen Grundsätzen auch vor einer Klageerhebung gegenüber dem jeweils haftenden Rechtsträger geltend gemacht und außergerichtlich befriedigt werden. Diese Möglichkeit einer außergerichtlichen Einigung ist kein Eingriff in die sachliche Unabhängigkeit des Richters nach Artikel 97 Absatz 1 GG."). Insofern kann er darauf zulässigerweise verzichten (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.08.2017 - BVerwG 5 A 2.17 D -, juris Rn. 17; OVG Schleswig-Holstein, Urt. v. 10.10.2022 - 4 P 2/22 EK -, juris Rn. 19), auch wenn dies die Gefahr eines sofortigen Anerkenntnisses mit der Kostenfolge des § 156 VwGO bedingt (Senatsbeschl. v. 4.2.2021 - 13 FEK 388/20 -, juris Rn. 4). Dieses Risiko ist der Kläger hier eingegangen, ohne dass dies die Zulässigkeit der Klage beeinflusst.
b. Auch das Anerkenntnis des Beklagten beseitigt das Rechtsschutzbedürfnis nicht ohne Weiteres. Anderenfalls wäre das prozessuale Instrument des Anerkenntnisurteils nach § 173 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 307 Satz 1 ZPO obsolet. Hinzu kommt, dass § 198 Abs. 4 Satz 1 GVG als Kompensation gerade die "Feststellung des Entschädigungsgerichts, dass die Verfahrensdauer unangemessen war", vorsieht und diese gerichtliche Feststellung und die damit verbundene Kompensation ersichtlich nicht durch das bloße Anerkenntnis eines Verfahrensbeteiligten erreicht werden kann.
4. Dem Kläger fehlt aber die erforderliche Klagebefugnis.
Das Erfordernis einer individuellen Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO ist zur Vermeidung einer dem Verwaltungsprozess fremden Popularklage auf Feststellungsklagen entsprechend anzuwenden (ständige Rspr.; vgl. nur BVerwG, Urt. v. 28.11.2007 - BVerwG 9 C 10.07 -, BVerwGE 130, 52, 56 - juris Rn. 14; Urt. v. 29.6.1995 - BVerwG 2 C 32.94 -, BVerwGE 99, 64, 66 - juris Rn. 18 m.w.N. und hierzu auch Happ, in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 43 Rn. 4 (jeweils zu § 43 VwGO)). Dies gilt auch für die statthafte Klage auf eine bloße Feststellung der unangemessenen Dauer eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens (siehe hierzu oben I.1.). Denn nach der gesetzgeberischen Konzeption des Rechtsschutzes bei überlangen Gerichtsverfahren in §§ 198 ff. GVG ist diese Klage - ebenso wie die Klage auf Entschädigung in Geld wegen einer unangemessenen Verfahrensdauer - eine Verletztenklage des von der Dauer eines konkreten Gerichtsverfahrens subjektiv Betroffenen, nicht aber eine bloße Popular- oder Interessentenklage, mit der jedermann die Angemessenheit der Dauer eines jeden verwaltungsgerichtlichen Verfahrens der Überprüfung in einem Verfahren nach § 173 Satz 2 VwGO in Verbindung mit § 201 GVG zuführen könnte.
Eine Feststellungsklage ist danach nur zulässig, wenn es dem Rechtsuchenden um die Verwirklichung eigener Rechte geht. Dass ihm solche Rechte zustehen, muss nach seinem Vorbringen zumindest möglich erscheinen. Dies ist nur dann nicht der Fall, wenn die von ihm behaupteten Rechte offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise bestehen oder ihm zustehen können (vgl. BVerwG, Urt. v. 28.11.2007 - BVerwG 9 C 10.07 -, BVerwGE 130, 52, 56 - juris Rn. 14 m.w.N.).
Hieran gemessen fehlt dem Kläger die erforderliche Klagebefugnis. Es erscheint nicht möglich, sondern ist vielmehr ausgeschlossen, dass einer Personalvertretung wegen der unangemessenen Dauer eines personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahrens vor den Verwaltungsgerichten ein Kompensationsanspruch nach § 173 Satz 2 VwGO in Verbindung mit § 198 GVG - in den beiden Ausformungen der Entschädigung in Geld nach § 198 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Abs. 2 GVG oder/und der gerichtlichen Feststellung der unangemessenen Verfahrensdauer nach § 198 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Abs. 4 GVG - zustehen kann.
Ein Anspruch nach § 173 Satz 2 VwGO in Verbindung mit § 198 GVG steht dem "Verfahrensbeteiligten" eines Gerichtsverfahrens zu (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 7.9.2021 - OVG 3 A 34/20 -, juris Rn. 15; Graf, in: BeckOK GVG, § 198 Rn. 39 (Stand: Mai 2023)). "Verfahrensbeteiligter" in diesem Sinne ist nach der Legaldefinition des § 198 Abs. 6 Nr. 2 GVG"jede Partei und jeder Beteiligte eines Gerichtsverfahrens mit Ausnahme der Verfassungsorgane, der Träger öffentlicher Verwaltung und sonstiger öffentlicher Stellen, soweit diese nicht in Wahrnehmung eines Selbstverwaltungsrechts an einem Verfahren beteiligt sind".
a. Personalvertretungen können in personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren vor den Verwaltungsgerichten "Partei" oder sonstige "Beteiligte" im Sinne des § 198 Abs. 6 Nr. 2 GVG sein (vgl. zur Definition dieser Begriffe im Einzelnen: Mayer, in: Kissel/Mayer, GVG, 10. Aufl. 2021, § 198 Rn. 10 f. m.w.N.).
In dem hier dem Entschädigungsklageverfahren zugrundeliegenden Ausgangsverfahren, dem personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren vor dem Verwaltungsgericht Hannover, war der Kläger Antragsteller nach § 108 Abs. 2 BPersVG in Verbindung mit § 81 Abs. 1 ArbGG und damit "Partei" im Sinne des § 198 Abs. 6 Nr. 2 GVG.
b. Personalvertretungen in personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren sind als "sonstige öffentliche Stellen" im Sinne des § 198 Abs. 6 Nr. 2 GVG aber ausdrücklich von Ansprüchen nach § 198 Abs. 1 GVG ausgeschlossen.
"Öffentliche Stellen" sind die Behörden, die Organe der Rechtspflege und andere öffentlich-rechtlich organisierte Einrichtungen des Bundes, eines Landes, einer Gemeinde, eines Gemeindeverbandes, der bundesunmittelbaren Körperschaften, der Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts sowie deren Vereinigungen oder sonstiger der Aufsicht des Landes unterstehender juristischer Personen des öffentlichen Rechts sowie deren Vereinigungen ungeachtet ihrer Rechtsform (vgl. bspw. die dahingehenden Definitionen in § 6 Abs. 1a und 1b AO und hierzu im Einzelnen: Gersch, in: Klein, AO, 16. Aufl. 2022, § 6 Rn. 3ff., und in § 2 Abs. 1 bis 3 BDSG und hierzu im Einzelnen: Schreiber, in: Plath, DSGVO/BDSG/TTDSG, 4. Aufl. 2023, § 2 BDSG Rn. 6 ff.). Wesentliches Merkmal aller öffentlichen Stellen ist die Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben (vgl. Pätz, in: König, AO, 4. Aufl. 2021, § 6 Rn. 7).
Hieran gemessen sind die im Anwendungsbereich des Bundespersonalvertretungsgesetzes gebildeten Personalvertretungen "öffentliche Stellen". Sie sind zwar nicht nach außen rechtlich verselbständigt, aber als organisationsinterner Teil der Dienststelle, bei der sie gebildet sind, Bestandteil der öffentlichen Verwaltung (vgl. BVerwG, Beschl. v. 28.3.2001 - BVerwG 6 P 4.00 -, BVerwGE 114, 103, 115 - juris Rn. 43; Hessischer VGH, Beschl. v. 18.4.1983 - IX TG 68/81 -, NJW 1984, 1139, 1140; Ilbertz/Widmaier, BPersVG, 15. Aufl. 2022, § 1 Rn. 30 f. jeweils m.w.N.; Gesetzentwurf der Bundesregierung, Entwurf eines Gesetzes zur Novellierung des Bundespersonalvertretungsgesetzes, BT-Drs. 19/26820, S. 112 und § 13 Abs. 1 BPersVG: "In Dienststellen ... werden Personalräte gebildet."). Sie nehmen öffentliche Aufgaben wahr, und zwar nicht nur die kollektiven Belange der in der Dienststelle tätigen Beschäftigten, sondern auch die der Dienststelle als solcher obliegenden öffentlichen Aufgaben (so ausdrücklich § 2 Abs. 1 BPersVG: "Dienststelle und Personalvertretung arbeiten unter Beachtung der Gesetze und Tarifverträge vertrauensvoll zum Wohl der Beschäftigten und zur Erfüllung der der Dienststelle obliegenden Aufgaben zusammen."; vgl. hierzu BVerwG, Beschl. v. 11.4.1991 - BVerwG 6 P 9.89 -, BVerwGE 88, 103, 107 - juris Rn. 12; Ilbertz/Widmaier, BPersVG, 15. Aufl. 2022, § 2 Rn. 32).
c. Personalvertretungen in personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren können sich auch nicht mit Erfolg auf die Rückausnahme des § 198 Abs. 6 Nr. 2 letzter Halbsatz GVG berufen. Denn sie sind an einem personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren vor den Verwaltungsgerichten nicht im Sinne der genannten Bestimmung "in Wahrnehmung eines Selbstverwaltungsrechts ... beteiligt".
Für das Eingreifen der Rückausnahme des § 198 Abs. 6 Nr. 2 letzter Halbsatz GVG ist es zwar unerheblich, auf welcher rechtlichen Grundlage ein Selbstverwaltungsrecht einer juristischen Person des öffentlichen Rechts besteht, mithin ob dieses verfassungsunmittelbar (vgl. bspw. Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG für die Gemeinden) oder aus Grundrechten (vgl. bspw. Art. 5 Abs. 3 GG für die Universitäten) abgeleitet wird oder ob es einfachrechtlich (vgl. bspw. §§ 367 Abs. 1, 371 ff. SGB III für die Bundesagentur für Arbeit) eingeräumt worden ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 26.2.2021 - BVerwG 5 C 15.19 D -, BVerwGE 171, 388, 392 - juris Rn. 12; Urt. v. 26.2.2021 - 5 C 16.19 D -, juris Rn. 9 ff.; Urt. v. 26.2.2021 - 5 C 17.19 D -, juris Rn. 9 ff.). Der Inhaber des Selbstverwaltungsrechts ist aber nur dann im Sinne des § 198 Abs. 6 Nr. 2 letzter Halbsatz GVG an einem gerichtlichen Verfahren "in Wahrnehmung eines Selbstverwaltungsrechts ... beteiligt", wenn er in diesem Verfahren sein Selbstverwaltungsrecht gegenüber einem anderen Träger öffentlicher Gewalt geltend macht (vgl. hierzu im Einzelnen: BVerwG, Urt. v. 26.2.2021 - BVerwG 5 C 15.19 D -, BVerwGE 171, 388, 392 ff. - juris Rn. 13 ff.).
Danach ist es für das Vorliegen der Rückausnahme des § 198 Abs. 6 Nr. 2 letzter Halbsatz GVG entgegen der Auffassung des Klägers unerheblich, dass die Bundesagentur für Arbeit nach § 367 Abs. 1 SGB III eine rechtsfähige bundesunmittelbare Körperschaft des öffentlichen Rechts mit Selbstverwaltung ist (vgl. hierzu im Einzelnen: Weckmann, in: Schlegel/Voelzke, jurisPK-SGB III, § 367 Rn. 30 ff. (Stand: 15.1.2023)). Denn in dem hier allein maßgeblichen Ausgangsverfahren, dem personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren vor dem Verwaltungsgericht Hannover, hat der Kläger als der bei der Regionaldirektion gebildete Bezirkspersonalrat das der Bundesagentur für Arbeit einfachrechtlich eingeräumte Selbstverwaltungsrecht gar nicht, nicht als eigenes Recht und auch nicht gegenüber einem anderen Träger öffentlicher Gewalt geltend gemacht. Der Personalvertretung sind zwar eigene Rechte eingeräumt. Dies sind aber bloße Innenrechtspositionen gegenüber der Dienststellenleitung, nicht aber Selbstverwaltungsrechte. Streitgegenstand des Ausgangsverfahrens war allein, ob die Vorsitzende der Geschäftsführung der Regionaldirektion die internen Beteiligungsrechte des Klägers nach dem Bundespersonalvertretungsgesetz verletzt hat, indem sie dessen Zustimmungsverweigerung zu einer mitbestimmungspflichtigen Maßnahme als unbeachtlich angesehen hatte. Streitentscheidend waren danach nur personalvertretungsrechtliche Rechtspositionen des Klägers als Personalvertretung gegenüber der Dienststellenleitung, nicht aber, und zwar auch nicht zugleich Selbstverwaltungsrechte der Bundesagentur für Arbeit gegenüber einem anderen Träger öffentlicher Gewalt.
Für den Senat besteht auch kein Anlass, die Rückausnahme des § 198 Abs. 6 Nr. 2 letzter Halbsatz GVG im Wege einer Analogie erweiternd auf personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren vor den Verwaltungsgerichten zu erstrecken. Es fehlt sowohl an der hierfür erforderlichen planwidrigen Regelungslücke als auch an einer vergleichbaren Interessenlage (vgl. zu den Voraussetzungen einer Rechtsanalogie: Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 4.12.2020 - 10 LC 402/18 -, juris Rn. 27 m.w.N.). Mit der Rückausnahme hat der Bundesgesetzgeber Kompensationsansprüche nach § 198 Abs. 1 GVG öffentlichen Stellen nur ausnahmsweise dann einräumen wollen, wenn sie "als Kläger gegenüber dem Staat subjektive Rechte geltend" machen (so der Referentenentwurf des Bundesministeriums der Justiz v. 15.3.2010, S. 22, veröffentlicht unter www.bundesgerichtshof.de/DE/Bibliothek/GesMat/WP17/R/Rechtsschutz_ueberlang.html, Stand: 3.8.2023) bzw. im Ausgangsverfahren "dem Staat wie ein außenstehender Dritter gegenüber" treten (so der Gesetzentwurf der Bundesregierung, Entwurf eines Gesetzes über den Rechtsschutz bei überlangen Gerichtsverfahren und strafrechtlichen Ermittlungsverfahren, BT-Drs. 17/3802, S. 36; so auch BVerwG, Urt. v. 26.2.2021 - 5 C 16.19 D -, juris Rn. 10). Personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren vor den Verwaltungsgerichten sind hingegen innerorganisatorische Streitigkeiten des öffentlichen Rechts (vgl. BVerwG, Beschl. v. 15.3.1995 - BVerwG 6 P 28.93 -, juris Rn. 19), in denen allein Innenrechtspositionen von der Personalvertretung und ggf. deren Mitgliedern sowie der Dienststellenleitung wehrfähig sind (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 25.8.2016 - OVG 62 PV 3.16 -, juris Rn. 16). Insoweit unerheblich ist auch, ob den Beteiligten eines personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahrens ein verfassungsrechtlicher Anspruch auf Rechtsschutz in angemessener Zeit zusteht. Denn der Bundesgesetzgeber wollte mit der Rückausnahme in § 198 Abs. 6 Nr. 2 letzter Halbsatz GVG bewusst über das hinausgehen, was insoweit konventions- und verfassungsrechtlich geboten war (so ausdrücklich BVerwG, Urt. v. 26.2.2021 - 5 C 16.19 D -, juris Rn. 11 unter Hinweis auf Gegenäußerung der Bundesregierung zur Stellungnahme des Bundesrates zum Entwurf eines Gesetzes über den Rechtsschutz bei überlangen Gerichtsverfahren und strafrechtlichen Ermittlungsverfahren, BT-Drs. 17/3802, S. 42).
II. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
III. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 173 Satz 2 VwGO, § 201 Abs. 2 Satz 1 GVG, § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 und 2, 709 Satz 2 ZPO.
IV. Die Revision ist nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Der entscheidungserheblichen Frage, ob es ausgeschlossen ist, dass einer Personalvertretung wegen der unangemessenen Dauer eines personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahrens vor den Verwaltungsgerichten ein Kompensationsanspruch nach § 173 Satz 2 VwGO in Verbindung mit § 198 GVG - in den beiden Ausformungen der Entschädigung in Geld nach § 198 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Abs. 2 GVG oder/und der gerichtlichen Feststellung der unangemessenen Verfahrensdauer nach § 198 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Abs. 4 GVG - zustehen kann, kommt eine grundsätzliche Bedeutung im Sinne der genannten Bestimmung zu.
Hinweis:
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 307 ZPO
§ 156 VwGO
§ 43 VwGO
§ 2 BDSG
§ 198 Abs. 6 Nr. 2 GVG
§ 367 Abs. 1 SGB III
§ 9 Abs. 1 ArbGG
§ 198 Abs. 4 Satz 3 GVG
§ 173 Satz 1 VwGO
§ 307 Satz 1 ZPO
§ 173 Satz 2 VwGO
§ 198 Abs. 4 Satz 1 GVG
§ 198 Abs. 1 Satz 1 GVG
§ 198 Abs. 2 Satz 2 GVG
§ 198 Abs. 4 GVG
§ 198 Abs. 4 Satz 2 GVG
§ 198 Abs. 5 Satz 1 GVG
§ 173 Abs. 2 VwGO
§ 198 Abs. 5 Satz 2 GVG
§ 55a Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 55a Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 2 Abs. 1 Satz 1 ERVV
§ 55a Abs. 6 Satz 2 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 108 Abs. 2 BPersVG
§ 81 Abs. 1 ArbGG
§ 198 Abs. 1 GVG
§ 6 Abs. 1a und 1b AO
§ 2 Abs. 1 bis 3 BDSG
§ 13 Abs. 1 BPersVG
§ 2 Abs. 1 BPersVG
§ 198 Abs. 6 Nr. 2 letzter Halbsatz GVG
§ 367 Abs. 1, 371 ff. SGB III
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 201 Abs. 2 Satz 1 GVG
§ 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 und 2, 709 Satz 2 ZPO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 76 Abs. 1 Nrn. 2 und 3 des Bundespersonalvertretungsgesetzes
Art. 101 Abs. 1 Satz 2 sowie 103 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 4 GG
Artikel 97 Absatz 1 GG
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 5 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 147, 146, 166
NJW 2015, 433, 434
BGHZ 200, 20, 36
BGHZ 199, 190, 200
NJW 2015, 2554, 2559
BVerwGE 78, 85, 91
BVerwGE 130, 52, 56
BVerwGE 99, 64, 66
BVerwGE 114, 103, 115
NJW 1984, 1139, 1140
BVerwGE 88, 103, 107
BVerwGE 171, 388, 392
16 A 4227/19
8 C 20.16
5 C 23.12
III ZR 37/13
III ZR 73/13
13 FEK 317/21
4 N 3.86
4 NB 2.90
4 BN 13.08
13 KN 67/14
L 6 SF 3/20
5 A 2.17
4 P 2/22
13 FEK 388/20
9 C 10.07
2 C 32.94
3 A 34/20
6 P 4.00
IX TG 68/81
6 P 9.89
5 C 15.19
5 C 16.19
5 C 17.19
10 LC 402/18
6 P 28.93
62 PV 3.16