Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Anerkenntnisurteil vom 2022-10-28, Aktenzeichen 12 L 1172/22
ECLI: ECLI:DE:VGK:2022:1028.12L1172.22.00

Tenor:
1. Der Eilantrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
2. Der Wert des Streitgegenstands wird auf 2.500,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der auf die vorläufige Erteilung einer Beschäftigungserlaubnis gerichtete Antrag gemäß § 123 Abs. 1 VwGO ist nach § 123 Abs. 5 VwGO statthaft, weil § 80 Abs. 5 S. 1 VwGO nicht einschlägig ist. § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 VwGO greift vorliegend nicht. Zwar regelt § 84 Abs. 1 S. 1 AufenthG die Fälle, in denen die Klage keine aufschiebende Wirkung hat. Die Versagung einer beantragten Beschäftigungserlaubnis ist aber von den in § 84 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 AufenthG geregelten Fällen der “Änderung oder Aufhebung einer Nebenbestimmung, die die Ausübung einer Erwerbstätigkeit betrifft“, zu unterscheiden, weil der vorliegende Antrag sich auf die Beschäftigungserlaubnis selbst und nicht auf die Modalitäten ihrer Ausübung bezieht.
Vgl. Kluth in: BeckOK Ausländerrecht, Kluth/Heusch, 31. Edition (Stand: 01.07.2021), § 84 AufenthG Rn. 17 m. w. N. aus der Rechtsprechung.
Der auch im Übrigen zulässige Eilantrag ist jedoch mangels Anordnungsanspruchs unbegründet. Die angefochtene Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin ist rechtmäßig und verletzt die Antragstellerin deshalb nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 VwGO. Die Antragstellerin hat weder einen Anspruch auf Erteilung einer unbeschränkten Beschäftigungserlaubnis noch einen Anspruch auf Erteilung einer auf die von ihr genannte Firma begrenzten Beschäftigungserlaubnis. Dem steht das ausdrückliche Verbot aus § 60a Abs. 6 S. 1 Nr. 3 AufenthG entgegen. Diese Vorschrift begrenzt die in § 4a Abs. 4 AufenthG i.V.m. § 32 BeschV enthaltene Befugnis der Ausländerbehörde, die Ausübung einer Beschäftigung zu erlauben, und verpflichtet zur Ablehnung eines Antrags auf Erteilung einer Beschäftigungserlaubnis an Duldungsinhaber.
Vgl. Kluth/Breidenbach in: BeckOK Ausländerrecht, Kluth/Heusch, 34. Edition (Stand: 01.07.2022), § 60a AufenthG Rn. 49.
Nach § 60a Abs. 6 S. 1 Nr. 3 AufenthG darf einer Ausländerin, die eine Duldung besitzt, die Ausübung einer Erwerbstätigkeit unter anderem dann nicht erlaubt werden, wenn sie Staatsangehörige eines sicheren Herkunftsstaats nach § 29a AsylG ist und ihr nach dem 31.08.2015 gestellter Asylantrag abgelehnt wurde. Die Voraussetzungen dieses zwingenden Versagungsgrunds liegen hier vor. Die Antragstellerin stammt aus Albanien, das seit 2015 in der Liste der sicheren Herkunftsstaaten nach § 29a AsylG aufgenommen ist, und stellte beim Bundesamt für Migration und Flüchtlinge am 24.11.2015 einen förmlichen Asylantrag.
Die Antragstellerin kann sich auch nicht auf Vertrauensschutz aus dem Grund berufen, dass ihr noch mit der Duldung vom 01.04.2022 eine Beschäftigung erlaubt war, obwohl der Versagungsgrund der Ablehnung des nach dem 31.08.2015 gestellten Asylantrags bereits seit der Gesetzesfassung vom 24.10.2015 galt.
Wie die Regelung des § 48 VwVfG (NRW) zeigt, steht dem Grundsatz des Vertrauensschutzes zwar nicht grundsätzlich die Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsakts entgegen, weil Letztere die Voraussetzung für eine Ermessensentscheidung über die Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsakts ist, deren Ergebnis auch das Absehen der Rücknahme wegen Vertrauensschutzes sein kann.
Jedoch wurde vorliegend nicht in den Bestandsschutz in Form einer Rücknahme eines der Antragstellerin für die Zukunft erteilten begünstigenden Nebenbestimmung und in diesem Sinne in Form einer erworbenen Rechtsposition eingegriffen, sondern ihr nach Ablauf der Nebenbestimmung zur befristeten Duldung die Erteilung einer gleichartigen Nebenbestimmung für die Zukunft verwehrt. Soweit die Antragstellerin erwartet haben sollte, eine ihr wegen ihrer ehemaligen, aber nicht mehr verlängerten Aufenthaltserlaubnis nach § 25a AufenthG erlaubte Beschäftigung in Zukunft aufnehmen zu können, hat die Antragsgegnerin ebenso wenig in eine bestehende Rechtsposition eingegriffen, sondern ihr lediglich für die Zukunft eine solche Möglichkeit verbaut.
Insoweit kann nach Auffassung des Einzelrichters nicht nur bei eine Rückwirkungsproblematik beinhaltenden Bestimmungen in Normen, sondern auch bei Verwaltungsakten und Nebenbestimmungen, die eine Rückwirkungsproblematik aufwerfen, - zumindest - auf die Grundsätze zurückgegriffen werden, die für die Rückwirkung von materiellen Gesetzen gelten.
Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts muss der Bürger die ihm gegenüber möglichen staatlichen Eingriffe grundsätzlich voraussehen und sich dementsprechend einrichten können. Es bedarf deshalb einer besonderen Rechtfertigung, wenn der Gesetzgeber die Rechtsfolgen eines der Vergangenheit zugehörigen Verhaltens nachträglich belastend ändert. Dabei ist zwischen der Rückbewirkung von Rechtsfolgen (sog. "echte" Rückwirkung) und der tatbestandlichen Rückanknüpfung (sog. "unechte" Rückwirkung) zu unterscheiden. Die Anordnung, eine Rechtsfolge solle schon für einen vor dem Zeitpunkt der Verkündung der Norm liegenden Zeitraum eintreten ("echte" Rückwirkung), ist grundsätzlich unzulässig. Demgegenüber betrifft die tatbestandliche Rückanknüpfung ("unechte" Rückwirkung) nicht den zeitlichen, sondern den sachlichen Anwendungsbereich einer Norm. Die Rechtsfolgen eines Gesetzes treten erst nach Verkündung der Norm ein, ihr Tatbestand erfasst aber Sachverhalte, die bereits vor der Verkündung "ins Werk gesetzt" worden sind. Bei Gesetzen mit tatbestandlicher Rückanknüpfung wird den allgemeinen Grundsätzen des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit kein genereller Vorrang vor dem jeweils verfolgten gesetzgeberischen Anliegen eingeräumt. Entsprechende Regelungen sind verfassungsrechtlich grundsätzlich zulässig und genügen dem rechtsstaatlichen Vertrauensschutzgebot, wenn das schutzwürdige Bestandsinteresse des Einzelnen die gesetzlich verfolgten Gemeinwohlinteressen bei der gebotenen Interessenabwägung nicht überwiegt. Entscheidend ist insoweit das Ergebnis der Güterabwägung zwischen dem Gewicht der berührten Vertrauensschutzbelange und der Bedeutung des gesetzgeberischen Anliegens für das Gemeinwohl. Dabei erhöht sich die Bedeutung der berührten Vertrauensschutzbelange in Abhängigkeit von der Schwere des Eingriffs in das sachlich jeweils betroffene Grundrecht.
Vgl. statt aller: BVerfG, Beschluss vom 01.12.2020 - 2 BvR 916/11 -, BVerfGE 156, 63-182 = juris Rn. 234 - 236,
Umgesetzt auf die Ebene des Erlasses eines zweiten, einen neuen Geltungszeitraum erfassenden Verwaltungsakts bzw. einer zweiten, einen neuen Geltungszeitraum erfassenden Nebenbestimmung für den selben Betroffenen folgt aus diesen Grund-sätzen, dass es vorliegend (lediglich) um eine tatbestandliche Rückanknüpfung geht, weil die Folge der hier in Rede stehenden Nebenbestimmung erst nach deren Bekanntgabe eingetreten ist.
Ferner überwiegt hier das Bestandsinteresse der Antragstellerin an der Möglichkeit einer unselbstständigen Erwerbstätigkeit nicht die durch den Verwaltungsakt verfolgten Interessen. Denn die in Rede stehende Nebenbestimmung setzt die gesetzliche Intention des § 60a Abs. 6 S. 1 Nr. 3 AufenthG um, der nicht lediglich eine Ermessensentscheidung zulässt, sondern einen zwingenden Versagungsgrund darstellt und seinerseits dem aus der maßgeblichen Sicht der Bundesrepublik Deutschland bestehenden Gemeinwohlinteresse dient, den Migrationsdruck aus sicheren Herkunftsstaaten zu reduzieren, indem ohne Erteilung eines Visums keine Anreize zur (langfristigen, also über etwa visumfrei erlaubte Besuchsaufenthalte hinausgehenden) Migration nach Deutschland oder zu deren Aufrechterhaltung durch legale Erwerbstätigkeit in Deutschland gesetzt werden. Demgegenüber hat das Interesse der Antragstellerin an der Aufrechterhaltung der Möglichkeit, eine Erwerbstätigkeit auszuüben, geringeres Gewicht, weil sie sich nicht auf das durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Recht der Berufsfreiheit stützen kann und ihr ausschließlich durch Art. 2 Abs. 1 GG geschütztes Recht auf freie Persönlichkeitsentfaltung durch die Rechtsordnung einschränkbar ist, die ihr zwar die Erwerbstätigkeit untersagt, ihr aber bei entsprechendem Bedarf Sozialleistungen gewährt, solange sie sich in der Bundesrepublik Deutschland aufhält.
Letzteres spricht zugleich gegen eine unzumutbare Härte, die das
OVG Saarland, Beschluss vom 07.03.1977 - I W 7/77 -, juris Rn. 12 (zu einer Bewilligung nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz),
als möglichen Anwendungsfall des Vertrauensschutzes trotz Nichterfüllung der Voraussetzungen einer Anspruchsgrundlage angesehen hat.
Schließlich hatte die Antragstellerin ein möglicherweise entwickeltes Vertrauen auf die Möglichkeit, eine Erwerbstätigkeit auszuüben, nicht bereits betätigt, weil sie nunmehr erstmals eine Beschäftigung aufnehmen möchte.
§ 60 Abs. 6 S. 1 Nr. 3 AufenthG selbst ist ebenfalls verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Insoweit schließt sich der Einzelrichter den Ausführungen des
VG Göttingen, Urteil vom 22.08.2018 - 1 A 340/17, juris,
an, das ausgeführt hat:
„Die Kammer teilt nicht die in der Literatur vorgebrachten verfassungsrechtlichen Bedenken gegen § 60a Abs. 6 Satz 1 Nr. 3 AufenthG wegen eines Verstoßes gegen das Gleichbehandlungsgebot. Gegen die Verfassungsmäßigkeit der Regelung wird eingewandt, Ausreisepflichtige aus den sicheren Herkunftsstaaten, deren Abschiebung aus Gründen unmöglich sei, die sie nicht zu vertreten hätten, würden ohne ersichtlichen Grund anders behandelt als Personen aus anderen Herkunftsstaaten (Keßler in: Hofmann, Ausländerrecht, 2. Aufl. 2016, § 60a AufenthG, Rn. 61). Einen solchen verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden Grund für die Unterscheidung nach Herkunftsländern hat der Gesetzgeber indes herangezogen, als er auf die äußerst niedrige Anerkennungsquote von Asylantragstellern aus diesen Herkunftsländern und die allgemeine Lage in den Ländern abstellte (so auch Nds. OVG, Beschl. v. 19.09.2018 - 13 ME 355/18 -, juris Rn. 9 ff.; Werdermann, Die Vereinbarkeit von Sonderrecht für Asylsuchende und Geduldete aus sicheren Herkunftsstaaten mit Art. 3 GG, ZAR 2018, S. 11; vgl. Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU/CSU und SPD, Entwurf eines Asylverfahrensbeschleunigungsgesetzes, BT-Drs. 18/6185, S. 25 f., S. 40 ff. (zu Kosovo); Gesetzentwurf der Bundesregierung, Entwurf eines Asylverfahrensbeschleunigungsgesetzes, BR-Drs. 446/15, S. 33 f., S. 52 ff. (zu Kosovo)).
Die Regelung ist auch unter dem Gesichtspunkt des aus dem Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG folgenden Rückwirkungsverbots verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Sie knüpft tatbestandlich an Asylanträge an, die nach dem Stichtag 31. August 2015 gestellt wurden, und entfaltet in Bezug auf diejenigen Asylanträge, die bis zur Verkündung des Gesetzes am 20. Oktober 2015 gestellt wurden, eine sogenannte „unechte“ Rückwirkung (vgl. zum Begriff der unechten Rückwirkung BVerfG, Beschl. v. 10.10.2012 - 1 BvL 6/07 -, BVerfGE 132, 302 Rn. 43). Eine echte Rückwirkung, die dann vorläge, wenn die Rechtsfolge der Norm – hier das Beschäftigungsverbot – für bereits vor dem Zeitpunkt ihrer Verkündung am 20. Oktober 2015 abgeschlossene Sachverhalte gälte, kommt praktisch nicht vor. In solchen (hypothetischen) Fällen müsste zudem eine Widerrufsentscheidung nach § 49 Abs. 1, 2 Satz 1 Nr. 4 VwVfG ergehen.
Eine „unechte“ Rückwirkung (tatbestandliche Rückanknüpfung) ist grundsätzlich zulässig. Grenzen der Zulässigkeit können sich aus den Grundsätzen des Vertrauensschutzes und der Verhältnismäßigkeit ergeben. Diese Grenzen sind dann überschritten, wenn die vom Gesetzgeber angeordnete unechte Rückwirkung zur Erreichung des Gesetzeszwecks nicht geeignet oder erforderlich ist oder wenn die Bestandsinteressen der Betroffenen die Veränderungsgründe des Gesetzgebers überwiegen (BVerfG, Beschl. v. 10.10.2012 - 1 BvL 6/07 -, BVerfGE 132, 302 Rn. 43 m.w.N.).“
§ 60a Abs. 6 S. 1 Nr. 3 AufenthG dient dem legitimen Interesse daran, den Migrationsdruck aus sicheren Herkunftsstaaten zu reduzieren, indem ohne Erteilung eines Visums keine Anreize zur (langfristigen, also über etwa visumfrei erlaubte Besuchsaufenthalte hinausgehenden) Migration nach Deutschland oder zu deren Aufrechterhaltung durch legale Erwerbstätigkeit in Deutschland gesetzt werden. Demgegenüber hat das Interesse der aus diesem sicheren Herkunftsstaaten stammenden Personen an der Aufrechterhaltung der Möglichkeit, eine Erwerbstätigkeit auszuüben, geringeres Gewicht, weil sie sich nicht auf das durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Recht der Berufsfreiheit stützen können und ihnen ausschließlich durch Art. 2 Abs. 1 GG geschütztes Recht auf freie Persönlichkeitsentfaltung durch die Rechtsordnung einschränkbar ist, die ihnen zwar die Erwerbstätigkeit untersagt, ihnen aber bei entsprechendem Bedarf Sozialleistungen gewährt, solange sie sich in der Bundesrepublik Deutschland aufhalten.
§ 60a Abs. 6 S. 1 Nr. 3 AufenthG ist nicht deshalb unanwendbar, weil die Antragstellerin bereits vor dem dort normierten Stichtag, dem 31.08.2015 in die Bundesrepublik Deutschland eingereist war und ein nicht förmliches Asylgesuch gestellt hatte.
Zwar hat der
VGH BW, Beschluss vom 09.10.2017 - 11 S 2090/17 -, juris Rn. 5 - 10,
Folgendes ausgeführt:
„Der Wortlaut des § 60a Abs. 6 S. 1 Nr. 3 AufenthG bzw. § 61 Abs. 2 Satz 4 AsylG allein schließt ein solches Verständnis nicht aus. Vielmehr bringt dieser nicht hinreichend eindeutig zum Ausdruck, ob mit Asylantrag das (nicht förmliche) Nachsuchen um Asyl im Sinne der ausdrücklichen Legaldefinition des „Asylantrags“ in § 13 AsylG gemeint ist oder ob hierbei ausschließlich an die in § 14 AsylG angesprochene förmliche Stellung eines Asylantrags beim Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Bundesamt) gedacht ist. Dass in § 13 AsylG nicht der förmliche Asylantrag gemeint sein kann, erschließt sich daraus, dass bereits der auf andere Weise geäußerte Wille des Ausländers oder der Ausländerin, im Bundesgebiet Schutz vor Verfolgung zu suchen, ausreichen kann, um vom Vorliegen eines Asylantrags ausgehen zu müssen. Diese Fallkonstellation kann aber nicht den förmlichen Asylantrag meinen, der beim Bundesamt schriftlich oder zur Niederschrift eingereicht bzw. gestellt wird (vgl. zur Form auch Funke-Kaiser, in: GK-AsylG, § 14 Rn. 15; Winkelmann, in: Bergmann/Dienelt, Ausländerrecht, 11. Aufl. § 14 AsylG Rn. 15); denn in diesem Fall liegt bereits eine schriftlich niedergelegte Willenskundgebung vor. Die begriffliche Ungenauigkeit setzt sich fort in Absatz 3, wenn dort wiederum unter der amtlichen Normüberschrift „Asylantrag“ von Asylgesuch bzw. Nachsuchen von Asyl die Rede ist. Dabei ist sich der Senat durchaus der Tatsache bewusst, dass dem Asylgesetz eine Differenzierung zwischen der Phase des bloßen „Nachsuchens um Asyl“ und der „Stellung des Asylantrags“ zugrunde liegt. Der Senat stellt auch nicht in Abrede, dass an sich ein Asylgesuch nicht im Sinne des § 60a Abs. 6 Satz 1 Nr. 3 AufenthG abgelehnt werden kann.
Aus dem vom Gesetzgeber mit der Novellierung verfolgten Sinn und Zweck der Regelungen der §§ 60a Abs. 6 S. 1 Nr. 3 AufenthG und 61 Abs. 2 S. 4 AsylG, wie sie insbesondere auch den vorliegenden Gesetzesmaterialien zu entnehmen sind, dürfte sich aber voraussichtlich ergeben, dass sich § 60a Abs. 6 S. 1 Nr. 3 AufenthG bzw. § 61 Abs. 2 Satz 4 AsylG nicht auf Asylbewerber erstrecken soll, die ... bereits vor Inkrafttreten dieser Regelung zum 24. Oktober 2015 (längst) in das Bundesgebiet eingereist waren und schon bis zum 31. August 2015 durch Stellung eines (nichtförmlichen) Asylgesuchs im Sinne von § 13 AsylG zu erkennen gegeben haben, dass sie zum Zwecke der Durchführung eines Asylverfahrens eingereist sind. Dies gilt jedenfalls dann, wenn der förmliche Asylantrag ohne Verschulden des Asylbewerbers infolge der Rückstauproblematik bei der Bearbeitung der Asylgesuche durch das Bundesamt erst nach dem 31. August 2015 beim Bundesamt als „Asylantrag eingegangen“ ist. Dies war hier der Fall. ...
Das Asylverfahrensbeschleunigungsgesetz verfolgt mit der Einführung der Beschäftigungsverbote in den §§ 61 Abs. 2 S. 4 AsylG und 60a Abs. 6 AufenthG für Asylbewerber bzw. geduldete abgelehnte Asylbewerber aus sicheren Herkunftsstaaten nur das Ziel, vor dem Hintergrund der bis Ende September 2015 beispiellos gestiegenen Zahlen von Asylbewerbern aus diesen jetzt zu sicheren Herkunftsstaaten erklärten Staaten ... „Fehlanreize“ zu beseitigen, die zu einem „weiteren Anstieg“ der Zahl ungerechtfertigter Asylanträge führen können (vgl. BT-Drs 18/6185 v. 29.09.2015, S. 1 und S. 25; siehe auch BR-Drs 446/15 v. 29.09.2015, S. 1 Teil A, und S. 45).
Damit verfolgt die Einführung der beiden Beschäftigungsverbote ersichtlich einen in die Zukunft gerichteten Zweck, nämlich die Vermeidung eines „weiteren“ Anstiegs der Asylzahlen durch Beseitigung von Anreizen für Ausländer aus sicheren Herkunftsstaaten, die sich von dort andernfalls erst noch in Erwartung einer Beschäftigungsmöglichkeit zusätzlich auf den Weg machen würden, und damit die Zahl der bereits längst nach Deutschland eingereisten, ein voraussichtlich erfolgloses Asylverfahren Betreibenden noch weiter steigern würden. Es geht somit in erster Linie um die Verhinderung weiterer Einreisen. Insoweit tritt die Beseitigung von Fehlanreizen allein durch das Beschäftigungsverbot ein und nicht durch die Streichung von Beschäftigungsmöglichkeiten bezüglich der bereits eingereisten Asylbewerber aus sicheren Herkunftsstaaten, die schon ein Asylgesuch eingereicht hatten. Insoweit konnte auch überhaupt keine Einreise mehr verhindert werden. Dabei war es aus der Sicht derjenigen, die bereits ein Asylgesuch eingereicht hatten, nicht steuerbar und vom Zufall abhängig, wann im Hinblick auf die Verwaltungskapazitäten des Bundesamts die Ladung zur förmlichen Antragstellung erfolgen würde.
In diesem Zusammenhang ist aber noch zu berücksichtigen, dass zeitgleich mit dem Ziel einer zukunftsgerichteten Bewältigung der Problematik der Zuwanderung aus den Westbalkanstaaten § 26 Abs. 2 BeschV neu eingeführt wurde, der in seinem Satz 3 eine, wie noch zu erläutern sein wird, nicht unproblematische privilegierende Übergangsvorschrift enthält. Nimmt man nun § 60a Abs. 6 Satz 1 Nr. 3, § 61 Abs. 2 Satz 4 AsylG und § 26 Abs. 2 BeschV gemeinsam in den Blick, so ergibt sich zunächst der folgende Befund: Allen Ausländern aus den betreffenden Staaten, die ihren förmlichen oder nicht förmlichen Asylantrag nach dem 31. August 2015 gestellt haben, konnte ausnahmslos eine Beschäftigungserlaubnis vom Inland aus nicht mehr erteilt werden. Allen Ausländern, die – geht man von dem begrifflichen Verständnis des Antragsgegners und des Verwaltungsgerichts aus – den förmlichen Asylantrag zwischen dem 1. Januar 2015 und 23. Oktober 2015 gestellt haben, kann die Beschäftigung sofort vom Ausland aus erteilt werden, wenn sie unverzüglich nach dem 23. Oktober 2015 ausgereist waren. Daraus folgt weiter, dass allen Ausländern, die ihren förmlichen Asylantrag zwischen dem 1. Januar 2015 und 31. August 2015 gestellt haben, beide Verfahrenswege offen standen. Ob diese nicht ohne weiteres einleuchtende Begünstigung rechtspolitisch sinnvoll und einleuchtend ist, mag dahinstehen. Gleichwohl zeigt die Übergangsregelung des § 26 Abs. 2 Satz 3 BeschV etwas anderes. Wenn der Gesetzgeber den Begriff des Asylantrags hier im förmlichen Sinn verstanden haben sollte, so würde dieses zu einem grundlegenden Wertungswiderspruch und letztlich zu einem gleichheitswidrigen Ergebnis führen. Denn alle diejenigen, die zwischen dem 1. Januar und 23. Oktober 2015 nur ein Asylgesuch eingereicht hatten und von denen unübersehbar eine große Vielzahl unverschuldet keinen förmlichen Antrag vor dem 24. Oktober 2015 hatten stellen können, wären von der Privilegierung ausgeschlossen, die alle anderen, deren Verfahren bereits weiter fortgeschritten bzw. gefördert waren, genießen würden. Sie müssten zunächst zwei Jahre im Heimatland warten, bis sie erneut um eine Beschäftigungserlaubnis würden nachsuchen können. Die Optionen einer Erteilung vom Inland hätte ihnen auch nicht offen gestanden. Dass die Schlechterstellung dieser Gesuchsteller und deren (vorübergehender) vollständiger Ausschluss von der Möglichkeit einer Beschäftigungserlaubnis gewollt war, geschweige denn willkürfrei wäre, erschließt sich dem Senat nicht, weshalb Asylantrag im Sinne des Satzes 3 auch als Asylgesuch zu verstehen sein muss. Allerdings kann der Senat auch nicht ausschließen, dass der Begriff „Asylantrag“ im Sinne des Satzes 3 von vornherein im weiteren Sinn des § 13 AsylG gemeint war. Denn nach der zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Vorschrift noch geltenden Fassung des § 55 Abs. 1 AsylG könnten bei einem engen Verständnis des „Asylantrags“ Ausreisepflichtige nur solche Personen gewesen sein, deren Asylantrag bereits rechtskräftig oder als offensichtlich unbegründet abgelehnt worden war (vgl. § 67 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 oder 6 AsylG), während diejenigen, die nur ein Asylgesuch eingereicht gehabt hatten und infolge der Bestimmung des § 67 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 AsylG ausreisepflichtig geworden waren, nicht erfasst worden wären; die zweite Personengruppe war aber rein tatsächlich damals wesentlich größer und von erheblicher Relevanz (für ein weites Verständnis auch Neundorf, NVwZ 2016, S. 1 Fn. 20). Die Begründung des Verordnungsentwurfs (BR-Drs 447/15, S. 11) ist hier allerdings in diesem Zusammenhang völlig unergiebig.
Jedenfalls wird hieraus hinreichend deutlich, dass der Gesetzgeber jedenfalls damals die Differenzierung und die Tragweite der praktischen Auswirkungen auf die Gesamtmenge der bereits eingereisten Gesuchsteller nicht ausreichend in den Blick genommen und erwogen hatte und ein unterschiedliches Verständnis des Begriffs in beiden Normen nicht dem Zweck der Bestimmungen entsprechen würde und daher eine einheitliche Auslegung nahe liegt.“
Diesen Ausführungen hat sich im Wesentlichen auch das
angeschlossen, das insoweit Folgendes ausführt:
„... mit dem Begriff des Asylantrags [ist] das Asylgesuch gemeint ... . Sinn und Zweck der Regelung ist es, Fehlanreize für unberechtigte Asylanträge zu beseitigen (Ergebnisprotokoll der Besprechung der Bundeskanzlerin mit den Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder zur Asyl- und Flüchtlingspolitik am 24. September 2015, S. 1, 4, abrufbar unter https://www.bundesregierung.de/resource/blob/976072/432086/a0892e3d6adfceffbefc537c19c25d99/2015-09-24-bund-laender-fluechtlinge-beschluss-data.pdf?download=1; Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU/CSU und SPD, Entwurf eines Asylverfahrensbeschleunigungsgesetzes, BT-Drs. 18/6185, S. 1 und S. 25; Gesetzentwurf der Bundesregierung, Entwurf eines Asylverfahrensbeschleunigungsgesetzes, BR-Drs. 446/15, S. 2, S. 45). Ein Fehlanreiz für einen unberechtigten Asylantrag kann denklogisch nur in Bezug auf ein Asylverfahren beseitigt werden, das zum Zeitpunkt der Verkündung des Gesetzes am 20. Oktober 2015 noch nicht förmlich durch einen Asylantrag eingeleitet worden war und somit nach damaliger Rechtslage noch nicht zu einer Aufenthaltsgestattung und die daran anknüpfende Möglichkeit zur Erwerbstätigkeit geführt hat. Nur in Bezug auf derartige Asylanträge kann der in die Zukunft gerichtete Sinn und Zweck des Gesetzes erreicht werden. Zum Zeitpunkt der Verkündung des Asylverfahrensbeschleunigungsgesetzes waren die beteiligten Behörden und insbesondere das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge durch die hohe Zahl der Schutzsuchenden so überlastet, dass der Gesetzgeber berechtigterweise davon ausgehen konnte, dass Asylgesuche, die nach dem 31. August 2015 und bis zur Verkündung des Gesetzes geäußert wurden, bis dahin noch nicht in ein förmliches Asylverfahren gemündet waren, das mit der förmlichen Asylantragstellung seinen Beginn nimmt.
Bei einem dem streitgegenständlichen Versagungstatbestand zugrunde gelegten Verständnis, wonach für den Stichtag auf das formlos geäußerte Asylgesuch abzustellen ist, erscheint der in § 60a Abs. 6 Satz 1 Nr. 3 AufenthG genannte Stichtag verfassungsrechtlich unbedenklich. Die verfassungsrechtliche Beurteilung von Übergangs- und Stichtagsvorschriften ist auf die Prüfung beschränkt, ob der Gesetzgeber den ihm zukommenden Spielraum in sachgerechter Weise ausgeübt sowie die für die zeitliche Anknüpfung in Betracht kommenden Faktoren hinreichend gewürdigt hat und ob die gefundene Lösung sich im Hinblick auf den Sachverhalt und das System der Gesamtregelung durch sachgerechte Gründe rechtfertigen lässt und insbesondere nicht willkürlich erscheint (BVerfG, Beschl. v. 14.06.2016 - 2 BvR 290/10 -, juris Rn. 42 m.w.N.). Die Norm wird diesen Anforderungen jedenfalls in der von der Kammer vertretenen Auslegung gerecht. Eine effektive Verhinderung von unberechtigten Asylanträgen konnte in erster Linie ab Verkündung des Asylverfahrensbeschleunigungsgesetzes erwartet werden. Aber auch diejenigen Schutzsuchenden aus den neuen sicheren Herkunftsstaaten Albanien, Montenegro und Kosovo, die zuvor bereits eingereist waren und nur ein Asylgesuch bis zur Verkündung des Gesetzes geäußert hatten, konnten im Hinblick auf die dargestellten engen zeitlichen Abläufe von der gesetzgeberischen Signalwirkung des Beschäftigungsverbots wirksam erreicht werden. Diese Personengruppe musste etwa ab Mitte August 2015 mit deutlichen Verschärfungen der asylverfahrensrechtlichen Stellung von Asylbewerbern rechnen. Zu diesem Zeitpunkt wurde in der Presse darüber berichtet, dass die Regierungsfraktionen CDU/CSU und SPD eine nochmalige Ausweitung des Kreises der sicheren Herkunftsstaaten auf die genannten drei Länder forderten und hierin die Unterstützung der Bundesregierung hatten (s. dpa-Meldung vom 16.08.2015: „Merkel will sichere Herkunftsstaaten auf EU-Ebene festlegen“, abrufbar unter https://www.sueddeutsche.de/news/politik/fluechtlinge-merkel-will-sichere-herkunftsstaaten-auf-eu-ebene-festlegen-dpa.urn-newsml-dpa-com-20090101-150816-99-05263). Die Wahl des Stichtags 31. August 2015 wird damit im Hinblick auf das Vertrauen der Schutzsuchenden aus den neuen sicheren Herkunftsstaaten, als Asylbewerber auch Zugang zum Arbeitsmarkt in Deutschland zu erhalten, vertretbar.
Da die Kammer auf das Asylgesuch und nicht den förmlichen Asylantrag abstellt, kann dahingestellt bleiben, ob die Stichtagsregelung in § 60a Abs. 6 Satz 1 Nr. 3 AufenthG den Anforderungen insbesondere an Willkürfreiheit auch dann entspräche, wenn auf ab dem 1. September 2015 förmlich gestellte Asylanträge abgestellt würde. Fehlanreize konnten für Asylbewerber, die vom Balkan kommend bereits zu Beginn des Jahres 2015 in das Bundesgebiet eingereist waren, durch die streitgegenständliche Neuregelung jedenfalls nicht mehr verhindert werden, weil diese Personengruppe nach dreimonatigem gestatteten Aufenthalt im Bundesgebiet zur Ausübung einer Beschäftigung mit Zustimmung der Bundesagentur für Arbeit berechtigt waren. ...
Der sachliche Anwendungsbereich von § 60a Abs. 6 Satz 1 Nr. 3 AufenthG ist nicht eröffnet. ...
Nach Überzeugung der Kammer ist für die Frage, ob § 60a Abs. 6 Satz 1 Nr. 3 AufenthG hier Anwendung findet, der Zeitpunkt des Asylgesuchs des Klägers entscheidend ... .
Ob für die Anwendung der Stichtagsregelung in § 60a Abs. 6 Satz 1 Nr. 3 AufenthG maßgeblich auf das Datum des Asylgesuchs oder auf das Datum der förmlichen Asylantragstellung nach § 14 AsylG abzustellen ist, ist in der Rechtsprechung umstritten.
Nach Auffassung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts, der sich das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen und das Hamburgische Oberverwaltungsgericht angeschlossen haben, kommt es maßgeblich auf den Zeitpunkt der förmlichen Asylantragstellung an (vgl. Nds. OVG, Beschl. v. 08.12.2016 – 8 ME 183/16 -, juris Rn. 6; Hbg. OVG, Beschl. v. 15.11.2017 – 3 Bs 252/17 -, juris Rn. 9; OVG NW, Beschl. v. 18.08.2017 – 18 B 792/17, juris Rn. 5; zuletzt Nds. OVG, Beschl. v. 19.09.2018 - 13 ME 355/18 -, juris Rn. 5). Dies ergebe sich aus dem Wortlaut von § 60a Abs. 6 Satz 1 Nr. 3 AufenthG („gestellter Asylantrag“). Diesem Normverständnis folgt auch das Bundesministerium des Innern in seinen – die Kammer nicht bindenden – Allgemeinen Anwendungshinweise zur Duldungserteilung nach § 60a Aufenthaltsgesetz vom 30. Mai 2017 (abrufbar unter https://www.bmi.bund.de/SharedDocs/downloads/DE/veroeffentlichungen/themen/migration/anwendungshinweise-duldungsregelung.html). ...
Demgegenüber sieht in Einklang mit der früheren Erlasslage in Niedersachsen der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Beschl. v. 09.10.2017 - 11 S 2090/17 -, juris Rn. 6 ff.) den Wortlaut von § 60a Abs. 6 Satz 1 Nr. 3 AufenthG als offen an. Das Gericht folgert aus dem Sinn und Zweck des § 60a Abs. 6 Satz 1 Nr. 3 AufenthG, zukünftige Einreisen zu verhindern, dass es auf das Asylgesuch ankomme, wenn dieses vor dem gesetzlichen Stichtag gestellt worden sei (zustimmend zu VG Freiburg, Beschl. v. 20.01.2016 - 6 K 2967/15 -, juris Rn. 10 ff.; Huber/Eichenhofer/Endres de Oliveira, Aufenthaltsrecht, 2017, Rn. 1239). Die Einreise von Asylbewerbern aus sicheren Herkunftsländern, die bereits ein Asylgesuch gestellt hatten, könne – so das Gericht – durch die Neuregelung nicht mehr verhindert werden.
Die Kammer schließt sich der Auffassung an, nach der der Wortlaut von § 60a Abs. 6 Satz 1 Nr. 3 AufenthG nicht eindeutig an den förmlichen Asylantrag anknüpft. Aus teleologischen sowie aus historischen und systematischen Gründen ist auf das Asylgesuch abzustellen; die Wortlautgrenze steht dieser Auslegung nicht entgegen.
Der Wortlaut von § 60a Abs. 6 Satz 1 Nr. 3 AufenthG ist nach Überzeugung der Kammer offen. Das Asylgesetz unterscheidet zwischen dem geäußerten Asylgesuch und dem förmlich gestellten Asylantrag; dieselbe Unterscheidung findet sich der Sache nach in Art. 6 RL 2013/32/EU (Asylverfahrens-Richtlinie) wieder, der zwischen dem Antrag auf internationalen Schutz und der förmlichen Antragstellung bei den zuständigen Behörden unterscheidet. Der Begriff des Asylantrags ist inhaltlich in § 13 Abs. 1 AsylG legaldefiniert. Mit dem formlos geäußerten „Asylantrag“ ist dieser Antrag aber noch nicht förmlich gestellt. Wann das der Fall ist, regelt § 14 AsylG. Erst mit der förmlichen Antragstellung im Sinne von § 14 AsylG liegt ein Asylantrag im engeren Sinne vor; im Übrigen handelt es sich um ein bloßes Asylgesuch (BVerwG, Beschl. v. 03.12.1997 - 1 B 219.97 -, juris Rn. 3). Das Asylgesetz in seiner aktuellen Fassung differenziert an mehreren Stellen zwischen dem Begriff des „Nachsuchens um Asyl“ (vgl. §§ 16 Abs. 1 Satz 1, 18 Abs. 1, 18a Abs. 1, 19 Abs. 1, 63a Abs. 1 Satz 1, 87c Abs. 2 AsylG) und der „Asylantragstellung“ (vgl. §§ 23 Abs. 1 und 2, 24 Abs. 1 Satz 2 AsylG). Diese für sich genommen sprachlich klare Unterscheidung hält der Gesetzgeber im Asylgesetz allerdings nicht stringent durch. Das Asylgesetz verwendet bezüglich der in § 13 AsylG legal als „Asylantrag“ definierten und als „Nachsuchen um Asyl“ beschriebenen Handlung eines Schutzsuchenden etwa in § 20 Abs. 2 Satz 1 AsylG unter anderem auch den Begriff der „Stellung eines Asylgesuchs“ (vgl. VG Freiburg, Beschl. v. 17.08.2017 - 3 K 5875/17 -, juris Rn. 12). Insbesondere jedoch im Aufenthaltsgesetz finden sich vermehrt Regelungen, die nach ihrem Wortlaut nicht trennscharf zwischen dem formlosen Asylgesuch und dem förmlich gestellten Asylantrag unterscheiden. So ist § 15 Abs. 4 Satz 2 AufenthG („… der einen Asylantrag gestellt hat“) inhaltlich so zu verstehen, dass das an der Grenze geäußerte Asylgesuch im Sinne von § 13 AsylG gemeint ist (Bergmann/Dienelt, Ausländerrecht, 12. Aufl. 2018, AsylG, § 15 Rn. 36). Daneben knüpft § 10 Abs. 1 Satz 1 AufenthG inhaltlich an das formlos geäußerte Asylgesuch an (Maor in: Beck-OK Ausländerrecht, Kluth/Heusch, 20. Ed. Stand 01.11.2018, AufenthG § 10 Rn. 3). Dies zeigt, dass im gesamten Aufenthaltsgesetz weder der Begriff des Asylantrags für sich genommen noch der Begriff der Asylantragstellung klar und eindeutig als förmlich gestellter Asylantrag im Sinne von § 14 AsylG zu verstehen ist. Vielmehr muss für jede einzelne Norm des Asylgesetzes wie des Aufenthaltsgesetzes durch Auslegung bestimmt werden, ob die betreffende Regelung inhaltlich auf das formlos geäußerte Asylgesuch oder die förmliche Asylantragstellung abstellt.
Vorliegend streitet entscheidend der Sinn und Zweck des § 60a Abs. 6 Satz 1 Nr. 3 AufenthG dafür, auf das formlos geäußerte Asylgesuch abzustellen. Wie oben ausgeführt, ist es Sinn und Zweck dieser Norm (wie von § 61 Abs. 2 Satz 4 AsylG), Fehlanreize für unberechtigte Asylanträge zu beseitigen und einen weiteren Anstieg der Zahl der Asylbewerber vom Balkan zu vermeiden. Er ist mithin in die Zukunft gerichtet (so auch VGH BW, Beschl. v. 09.10.2017 - 11 S 2090/17 -, juris Rn. 8) und kann nur in Bezug auf ein Asylverfahren erreicht werden, das zum Zeitpunkt der Verkündung des Asylverfahrensbeschleunigungsgesetzes am 20. Oktober 2015 noch nicht durch einen förmlich gestellten Asylantrag beim Bundesamt anhängig war, nicht jedoch durch die Streichung von Beschäftigungsmöglichkeiten bezüglich bereits eingereister und im Asylverfahren befindlicher Antragsteller aus sicheren Herkunftsstaaten des Balkan. Anhaltspunkte für ein zusätzliches Motiv des Gesetzgebers, durch den Entzug des bestehenden Arbeitsmarktzugangs die Bereitschaft zur freiwilligen Ausreise unter den im Verfahren befindlichen Asylbewerbern vom Balkan zu erhöhen, mithin eine zusätzliche Sanktionsnorm zu schaffen, lassen sich in den Gesetzesmaterialien nicht finden.
Auch die Gesetzgebungsgeschichte spricht dafür, dass im Rahmen des § 60a Abs. 6 Satz 1 Nr. 3 AufenthG keinesfalls zwingend auf eine – im Jahr 2015 teilweise Monate nach dem Asylgesuch erfolgte (vgl. Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Fraktion Die Linke, BT-Drs. 18/4581 vom 10.04.2015, S. 3 f.) – förmliche Asylantragstellung abzustellen ist; vielmehr streitet auch sie für die von der Kammer vertretene Lesart. Der Referentenentwurf aus dem CDU-geführten Bundesministerium des Innern zu einem Gesetzentwurf der Bundesregierung (Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Asylverfahrensgesetzes, des Asylbewerberleistungsgesetzes und weiterer Gesetzes – Asylverfahrensbeschleunigungsgesetz –) vom 21. September 2015 (abrufbar unter https:// www.bmi.bund.de/SharedDocs/gesetzgebungsverfahren/DE/Downloads/referentenentwuerfe/asylverfahrensbeschleunigungsgesetz-refe.pdf?__blob = publicationFile&v=1) sah in Art. 3 Nr. 10 c) noch ein in zeitlicher Hinsicht grenzenloses Beschäftigungsverbot für Geduldete vor, deren Asylantrag nach § 29a AsylG als offensichtlich unbegründet abgelehnt wurde. Eine zeitliche Beschränkung auf im Asylverfahren befindliche Schutzsuchende aus den sogenannten sicheren Herkunftsstaaten war darin noch nicht vorgesehen. Erst im Zuge des bereits genannten Asylgipfels vom 24. September 2015 wurde ersichtlich unter Einfluss insbesondere der SPD-regierten Länder die Stichtagsregelung geschaffen, die später Gesetz geworden ist. Die dort gewählte, im politischen Kompromiss gefundene Formulierung („Für Asylbewerber aus sicheren Herkunftsstaaten, die ab dem 1. September 2015 einen Asylantrag gestellt haben, wird ein Beschäftigungsverbot eingeführt. Dies gilt während des Asylverfahrens und wenn der Asylantrag abgelehnt ist.“, s. Ergebnisprotokoll der Besprechung der Bundeskanzlerin mit den Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder zur Asyl- und Flüchtlingspolitik am 24. September 2015, S. 4) wurde ohne inhaltliche Änderung in den Gesetzentwurf von CDU/CSU und SPD vom 29. September 2015 (BT-Drs. 18/6185), dort § 61 Abs. 2 Satz 4 AsylG und § 60a Abs. 6 Satz 1 Nr. 3 AufenthG, überführt. Die knappe zur Verfügung stehende Zeit für die gesetzestechnische Umsetzung der Ergebnisse des Asylgipfels führte zu der schlichten Übernahme des Wortlauts des Ergebnisprotokolls in die Gesetzesbegründung, mithin einer wortkargen Begründung zu § 60a Abs. 6 Satz 1 Nr. 3 AufenthG (vgl. BT-Drs. 18/6185, S. 51), ohne dass hierin eine juristisch exakte Klarstellung der Wendung „gestellter Asylantrag“ erfolgt und der gewählte Stichtag sachlich begründet wird: „Für Geduldete aus sicheren Herkunftsstaaten, deren ab dem 1. September 2015 gestellter Asylantrag abgelehnt wurde, wird ein Beschäftigungsverbot eingeführt.“ Auch die Begründung zu § 61 AsylG (BT-Drs. 18/6185, S. 34) leidet an diesem Mangel. Es heißt hier in Übernahme des Ergebnisses des Asylgipfels schlicht: „Mit dem angefügten Satz wird für Asylbewerber aus sicheren Herkunftsstaaten, die ab dem 1. September 2015 einen Asylantrag gestellt haben, ein über § 61 hinausreichendes Beschäftigungsverbot während des Asylverfahrens eingeführt. Im Fall der Ablehnung des Asylantrags gilt die Versagungsregelung von § 60a Absatz 6 des Aufenthaltsgesetzes.“ Unter Berücksichtigung der Zielsetzung des Ergebnisses des Asylgipfels vom 24. September 2015 und des Gesetzentwurfs vom 29. September 2015, Fehlanreize für unberechtigte Asylanträge von Asylbewerbern aus den neuen sicheren Herkunftsstaaten zukünftig zu beseitigen, aber auch unter Beachtung des erst kurz zuvor erzielten Kompromisses der damaligen Großen Koalition zur Ausweitung von Beschäftigungsmöglichkeiten für Asylbewerber und Geduldete, die durch das Gesetz zur Neubestimmung des Bleiberechts und der Aufenthaltsbeendigung vom 27. Juli 2015 (BGBl. I, 1386) geschaffen und nicht wieder vollständig zurückgenommen werden sollten, kann es sich nach Auffassung der Kammer bei der sprachlichen Fassung von § 60a Abs. 6 Satz 1 Nr. 3 AufenthG und von § 61 Abs. 2 Satz 4 AsylG nur um eine – wie ausgeführt auch an anderen Stellen im Asylgesetz und Aufenthaltsgesetz unterlaufene – Ungenauigkeit handeln; der Gesetzesklarheit wäre es dienlich gewesen, von vornherein ausdrücklich auf das Datum der Äußerung des Asylgesuchs abzustellen. Insoweit ist die ursprüngliche Erlasslage in Niedersachsen vom zutreffenden Normverständnis wie von der Normgenese informiert gewesen und widersprach nach Auffassung der Kammer gerade nicht der Gesetzeslage (so aber Nds. OVG, Beschl. v. 08.12.2016 - 8 ME 183/16 -, juris Rn. 7).
Systematische Gründe sprechen ebenfalls dafür, den Anwendungsbereich des § 60a Abs. 6 Satz 1 Nr. 3 AufenthG eng zu fassen. Die Regelung ist ein durch das Asylverfahrensbeschleunigungsgesetz neu eingeführtes Beschäftigungsverbot, während § 60a Abs. 6 Satz 1 Nrn. 1 und 2 AufenthG aus § 33 BeschV a.F. hervorgegangen sind. Das Regel-Ausnahme-Verhältnis hinsichtlich des Zugangs von Geduldeten zum Arbeitsmarkt ergibt sich auch nach dem Inkrafttreten des Asylverfahrensbeschleunigungsgesetzes aus § 32 BeschV. Auch das Asylverfahrensbeschleunigungsgesetz hat die Grundaussage des Gesetzes zur Neubestimmung des Bleiberechts und der Aufenthaltsbeendigung vom 27. Juli 2015 (BGBl. I, 1386) nicht beseitigt, nach der gut integrierte Geduldete (auch bei fehlendem rechtmäßigen Aufenthalt) grundsätzlich unabhängig von ihrer Herkunft oder Staatsangehörigkeit weitestgehend Zugang zum Arbeitsmarkt erhalten sollen. Vielmehr zeigt sich auch im Asylverfahrensbeschleunigungsgesetz das widerstreitende Interesse an der Eindämmung der Zuwanderung über das Asylverfahren einerseits und der Einbeziehung von Schutzsuchenden in den Arbeitsmarkt andererseits. § 60a Abs. 6 Satz 1 Nr. 3 AufenthG stellt sich in diesem Gefüge als eine Ausnahmevorschrift dar; sie ist damit eng auszulegen (vgl. BVerwG, Urt. v. 29.02.1956 - V C 169.54 -, juris Rn. 17 a. E.).
Der Regelungszusammenhang mit der Beschäftigungsverordnung führt zu einem weiteren systematischen Argument für das Verständnis der Wendung „gestellter Asylantrag“ als Nachsuchen um Asyl im Sinne des § 13 AsylG. Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg weist in seiner Entscheidung vom 9. Oktober 2017 (- 11 S 2090/17 -, juris Rn. 9) zutreffend auf das Zusammenspiel des Beschäftigungsverbots in § 60a Abs. 6 Satz 1 Nr. 3 AufenthG, § 61 Abs. 2 Satz 4 AsylG mit § 26 Abs. 2 BeschV hin, der mit dem Asylpaket I ebenfalls neu gefasst wurde. Nach § 26 Abs. 2 BeschV können für Staatsangehörige von Albanien, Bosnien und Herzegowina, Kosovo, Mazedonien, Montenegro und Serbien in den Jahren 2016 bis einschließlich 2020 Zustimmungen zur Ausübung jeder Beschäftigung erteilt werden. Die Zustimmung darf allerdings nur erteilt werden, wenn der Antrag auf Erteilung des Aufenthaltstitels bei der jeweils zuständigen deutschen Auslandsvertretung im Herkunftsstaat gestellt wurde. Die Zustimmung darf nicht erteilt werden, wenn der Antragsteller in den letzten 24 Monaten vor Antragstellung Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz bezogen hat. Letzteres gilt nicht für die – insoweit privilegierten – Antragsteller, die nach dem 1. Januar 2015 und vor dem 24. Oktober 2015 einen Asylantrag gestellt haben, sich am 24. Oktober 2015 gestattet, mit einer Duldung oder als Ausreisepflichtige im Bundesgebiet aufgehalten haben und unverzüglich ausreisen (§ 26 Abs. 2 Satz 3 BeschV). Der Verwaltungsgerichtshof macht richtigerweise eine willkürliche Benachteiligung von Schutzsuchenden aus den sicheren Herkunftsstaaten aus, wenn der Begriff des Asylantrags in § 26 Abs. 2 Satz 3 BeschV im Sinne des förmlich gestellten Antrags verstanden würde: Diejenigen Schutzsuchenden aus den sicheren Herkunftsstaaten, die zwischen dem 1. Januar und 23. Oktober 2015 nur ein Asylgesuch eingereicht hätten und aufgrund der herrschenden Umstände keinen förmlichen Asylantrag stellen konnten, wären von der Privilegierung durch § 26 Abs. 2 Satz 3 BeschV ausgeschlossen, den alle anderen genössen, deren Verfahren weiter fortgeschritten gewesen seien. Sie würden zugleich aber vom Beschäftigungsverbot aus § 61 Abs. 2 Satz 4 AsylG, § 60a Abs. 6 Satz 1 Nr. 3 AufenthG getroffen, wenn man bei der Anwendung dieser Vorschriften ebenfalls auf den förmlichen Asylantrag abstellte und diejenigen in den Blick nähme, die bis zum 31. August 2015 keine Gelegenheit hatten, einen förmlichen Asylantrag zu stellen. Demgegenüber besteht dann, wenn man jeweils auf das Datum des Asylgesuchs abstellt, keine willkürliche Benachteiligung von Schutzsuchenden aus den neuen sicheren Herkunftsstaaten. Betroffen vom Beschäftigungsverbot sind nach dieser Auslegung nur diejenigen, die ab dem 1. September 2015 ein Asylgesuch geäußert haben; ihnen steht dann aber noch die privilegierte Arbeitsmigration aus ihrem Heimatland offen, wenn sie bis zum 24. Oktober 2015 das Asylgesuch geäußert und sich im Bundesgebiet aufgehalten haben und unverzüglich ausgereist sind. Nur in dieser Auslegung ist der Normzusammenhang von § 61 Abs. 2 Satz 4 AsylG, § 60a Abs. 6 Satz 1 Nr. 3 AufenthG und § 26 Abs. 2 BeschV in sich schlüssig und widerspruchsfrei.“
Diesen Erwägungen kann der Einzelrichter sich aus Gründen des Wortlauts, des Zwecks der gesetzlichen Regelung und der Systematik nicht anschließen:
Zunächst ist der Wortlaut des § 60a Abs. 6 S. 1 Nr. 3 AufenthG nicht ungenau in Bezug auf die Unterscheidung zwischen Asylgesuch und Asylantrag. So hat bereits das
OVG NRW, Beschluss vom 18.08.2017 - 18 B 792/17 -, juris,
ausgeführt, der Wortlaut des § 60a Abs. 6 S. 1 Nr. 3 AufenthG sei klar und stelle mit dem Begriff der Antragstellung auf die förmliche Antragstellung im Sinne des § 14 AsylG ab.
Das war auch gemeint, weil der Gesetzgeber im Entwurf der Fraktionen der CDU/CSU und SPD zu einem Asylverfahrensbeschleunigungsgesetz in Form eines Artikelgesetzes zwar nicht in dessen die Änderung des Aufenthaltsgesetzes betreffenden Art. 3, jedoch in dessen die Änderung des Asylverfahrensgesetzes betreffenden Art. 1 und mithin im selben formellen Gesetz eindeutig zwischen einem Asylgesuch und einem Asylantrag unterschieden hat. So fügte er durch Art. 1 Nr. 20 des Asylverfahrensbeschleunigungsgesetzes vom 29.09.2015 (BT-Drs. 18/6185, S. 7 – Hervorhebungen durch den Einzelrichter) als § 61 Abs. 2 S. 4 AsylG die Bestimmung ein: „Einem Ausländer aus einem sicheren Herkunftsstaat gemäß § 29a, der nach dem 31. August 2015 einen Asylantrag gestellt hat, darf während des Asylverfahrens die Ausübung einer Beschäftigung nicht erlaubt werden.“, wohingegen er als neuen § 63a Abs. 1 S. 1 AsylG in das (bisherige) Asyl(verfahrens)gesetz die Bestimmung einfügte: „Einem Ausländer, der um Asyl nachgesucht, aber noch keinen Asylantrag gestellt hat, wird unverzüglich eine Bescheinigung über die Meldung als Asylsuchender ausgestellt.“
Ferner entspricht es dem Zweck des § 60a Abs. 6 S. 1 Nr. 3 AufenthG, bezüglich des für die Möglichkeit einer Erwerbstätigkeitserlaubnis maßgeblichen Stichtags 31.08.2015 nur auf bis dahin gestellte Asylanträge und nicht auch auf bis dahin angebrachte Asylgesuche abzustellen. Zwar sollten möglicherweise „in erster Linie“ weitere Einreisen von Staatsangehörigen aus den zu sicheren Herkunftsstaaten erklärten Balkan-Staaten nach Deutschland verhindert werden, jedoch sollten nach der Gesetzesbegründung (zumindest auch) “weitere Asylanträge“ verhindet werden. Das war indes auch dadurch möglich, dass Angehörige der genannten Staaten nach Einreise in die Bundesrepublik Deutschland und nach einem (nicht förmlichen) Asylgesuch einen förmlichen Asylantrag nach dem 31.08.2015 gar nicht mehr stellten, auch wenn ihnen eine Verzögerung der Asylantragstellung nach einem Asylgesuch nicht anzulasten war, oder, ohne bis zum 31.08.2015 einen förmlichen Asylantrag gestellt zu haben bzw. gestellt zu haben können, sogar wieder aus Deutschland ausreisten.
Soweit das Verwaltungsgericht Göttingen darauf abstellt, dass Fehlanreize für Asylbewerber, die vom Balkan kommend bereits zu Beginn des Jahrs 2015 in das Bundesgebiet eingereist waren, durch § 60a Abs. 6 S. 1 Nr. 3 AufenthG a.F. jedenfalls nicht mehr verhindert werden konnten, weil diese Personengruppe nach dreimonatigem gestatteten Aufenthalt im Bundesgebiet zur Ausübung einer Beschäftigung mit Zustimmung der Bundesagentur für Arbeit berechtigt war, betrifft das jedenfalls nicht Personen, denen mangels dreimonatigen gestatteten Aufenthalts noch keine Erwerbstätigkeitserlaubnis erteilt werden konnte.
Eine Lesart des § 60a Abs. 6 S. 1 Nr. 3 AufenthG, wonach auch Personen nicht von dieser Vorschrift erfasst würden, die vor dem 31.08.2015 (lediglich) ein Asylgesuch hatten stellen können, ist auch nicht aus einer anderenfalls aus systematischen Gründen, nämlich im Hinblick auf § 26 Abs. 2 S. 3 BeschV zu konstatierenden verfassungswidrigen Ungleichbehandlung geboten. Dass diese Personen in einem solchen Fall möglicherweise – anders als Personen aus sicheren Herkunftsländern, deren nicht förmliche Asylgesuche noch vor dem 31.08.2015 in förmliche Asylanträge überführt werden konnten – wegen in der Zwischenzeit erhaltener Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz zwei Jahre in ihren Herkunftsländern warten mussten, ehe sie eine Beschäftigungserlaubnis für eine Arbeit bei einem in dieser Zeit ausfindig gemachten Arbeitgeber in Deutschland von ihrem Herkunftsland aus beantragen konnten, führt deshalb nicht auf eine Verfassungswidrigkeit des § 60a Abs. 6 S. 1 Nr. 3 AufenthG aus Gründen des Gleichheitsgrundsatzes, weil eine Ungleichbehandlung allenfalls im Rahmen der Erteilung einer im Ausland beantragten Beschäftigungserlaubnis nach § 26 Abs. 2 S. 3 BeschV zu prüfen wäre.
Das selbe gilt hinsichtlich des vom Prozessbevollmächtigten der Antragstellerin in einem anderen Verfahren geltend gemachten Umstands, dass die Erteilung einer vom Ausland her beantragten Beschäftigungserlaubnis mittlerweile einer „Lotterie“ gleiche.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2, 52 Abs. 1 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen Ziffer 1 dieses Beschlusses kann innerhalb von zwei Wochen nach Bekannt-gabe schriftlich oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen entscheidet, falls das beschließende Gericht ihr nicht abhilft.
Die Beschwerdefrist ist auch gewahrt, wenn die Beschwerde innerhalb der Frist bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, eingeht.
Auf die ab dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) wird hingewiesen.
Gegen Ziffer 2 dieses Beschlusses kann innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe schriftlich bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, Beschwerde eingelegt werden.
Die Beschwerdefrist wird auch gewahrt, wenn die Beschwerde innerhalb der Frist schriftlich bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, eingeht.
Die Beschwerde gegen Ziffer 2 dieses Beschlusses ist innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Beschwerde vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht schriftlich einzureichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinander setzen.
Im Beschwerdeverfahren müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen; dies gilt auch für die Einlegung der Beschwerde und für die Begründung. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.
Gegen Ziffer 3 dieses Beschlusses kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, Beschwerde eingelegt werden. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist schriftlich oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, einzulegen.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.
Die Beschwerdeschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.

Zitierte Normen: §§ 53 Abs. 2, 52 Abs. 1 GKG
§§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung
§ 84 AufenthG
§ 32 BeschV
§ 60a AufenthG
§ 29a AsylG
§ 48 VwVfG
§ 25a AufenthG
§ 60a AufenthG
§ 13 AsylG
§ 14 AsylG
§ 60a Aufenthaltsgesetz
§ 29a AsylG
§ 61 AsylG
§ 33 BeschV
§ 32 BeschV
§ 123 Abs. 1 VwGO
§ 123 Abs. 5 VwGO
§ 80 Abs. 5 S. 1 VwGO
§ 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 VwGO
§ 84 Abs. 1 S. 1 AufenthG
§ 84 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 AufenthG
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 60a Abs. 6 S. 1 Nr. 3 AufenthG
§ 4a Abs. 4 AufenthG
§ 60 Abs. 6 S. 1 Nr. 3 AufenthG
§ 60a Abs. 6 Satz 1 Nr. 3 AufenthG
§ 60a Abs. 6 S. 1 Nr. 3 AufenthG
§ 60a Abs. 6 S. 1 Nr. 3 AufenthG
§ 61 Abs. 2 Satz 4 AsylG
§ 61 Abs. 2 S. 4 AsylG
§ 26 Abs. 2 BeschV
§ 26 Abs. 2 Satz 3 BeschV
§ 55 Abs. 1 AsylG
§ 67 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 oder 6 AsylG
§ 67 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 AsylG
§ 13 Abs. 1 AsylG
§ 20 Abs. 2 Satz 1 AsylG
§ 15 Abs. 4 Satz 2 AufenthG
§ 10 Abs. 1 Satz 1 AufenthG
§ 60a Abs. 6 Satz 1 Nrn. 1 und 2 AufenthG
§ 61 Abs. 2 S. 4 AsylG
§ 63a Abs. 1 S. 1 AsylG
§ 26 Abs. 2 S. 3 BeschV
§ 26 Abs. 2 S. 3 BeschV
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 60a Absatz 6 des Aufenthaltsgesetzes
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 3 GG
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 156, 63
BVerfGE 132, 302
2 BvR 916/11
I W 7/77
1 A 340/17
13 ME 355/18
1 BvL 6/07
11 S 2090/17
2 BvR 290/10
8 ME 183/16
3 Bs 252/17
18 B 792/17
6 K 2967/15
6 RL 2013/32
1 B 219.97
3 K 5875/17
V C 169.54