Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-01-18, Aktenzeichen 2 A 11114/10
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2011:0118.2A11114.10.0A

Tenor:
Unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom 19. Juli 2010 wird die Klage abgewiesen.
Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge zu tragen.
Das Urteil ist vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen ihre Umsetzung.
Die Klägerin ist Oberamtsrätin der Besoldungsgruppe A 13. Sie wurde mit Wirkung vom 1. Juli 2008 von der Stadt G zur Beklagten versetzt, nachdem sie sich erfolgreich auf die dort ausgeschriebene Stelle der Büroleitung beworben hatte. Hierbei handelt es sich um den einzigen Dienstposten, der im Stellenplan der Beklagten der Besoldungsgruppe A 13 zugewiesen ist. Die Leitung der Fachabteilungen – unter anderem der Ordnungs- und Sozialabteilung – hingegen ist dort jeweils mit A 12 bewertet.
In einem Schreiben der Bürgermeisterin der Beklagten an die Klägerin vom 31. März 2009 sowie in einem zwischen ihnen am 1. April 2009 geführten Gespräch wurde der Klägerin eine unzureichende Aufgabenwahrnehmung vorgehalten. Ende Mai 2009 entband die Bürgermeisterin sie von ihren Aufgaben als geschäftsleitende Beamtin. Ihr Widerspruch sowie ein Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz hiergegen blieben ohne Erfolg (vgl. OVG RP, Beschluss vom 2. September 2009 – 2 B 10859/09.OVG –). Der Klägerin ist derzeit die Leitung der Ordnungs- und Sozialabteilung übertragen.
Mit ihrer Klage hat sie die Rückübertragung der Aufgaben der Büroleitung/Leiterin der Zentralabteilung mit der Begründung begehrt, nur auf diesem Dienstposten werde sie amtsangemessen beschäftigt. Maßgeblich für die Bestimmung der Amtsangemessenheit seien die Bewertungen des Stellenplans. Hierüber sowie über etwaige Änderungen entscheide der Verbandsgemeinderat. Die Aufgaben in der Ordnungs- und Sozialabteilung hingegen entsprächen nicht den qualitativen Anforderungen eines Dienstpostens nach A 13.
Die Klägerin hat beantragt,
die Beklagte zu verurteilen, der Klägerin unter Aufhebung der mündlichen Organisationsverfügung und des Widerspruchsbescheids vom 8. Juli 2009 wieder ihre Aufgaben als Leiterin der Zentralverwaltung zuzuweisen.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat dargelegt, die Umsetzung sei zur Beseitigung innerdienstlicher Spannungen erforderlich. Die Leitung der Ordnungs- und Sozialabteilung werde in der Musterstellenbeschreibung nach dem Strukturmodell „Gemeinde 21“ des Gemeinde- und Städtebundes Rheinland-Pfalz mit der Besoldungsgruppe A 13 bewertet.
Das Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße hat der Klage stattgegeben und die Beklagte verpflichtet, der Klägerin wieder ihre Aufgaben als Leiterin der Zentralverwaltung zuzuweisen. Zwar lägen sachliche Gründe für ihre anderweitige dienstliche Verwendung vor. Die Umsetzung sei dennoch rechtswidrig, weil die Klägerin auf ihrem neuen Dienstposten nichts amtsangemessen beschäftigt werde. Maßgeblich hierfür sei der Stellenplan. Eine vorübergehende unterwertige Beschäftigung sei allenfalls im Vorgriff auf dessen bereits feststehende Änderung möglich, die hier jedoch nicht gegeben sei.
Mit ihrer vom Senat mit Beschluss vom 1. Oktober 2010 zugelassenen Berufung macht die Beklagte geltend, die Klägerin habe keinen Anspruch auf die unveränderte Ausübung ihres Amtes im funktionellen Sinne. Der ihr nunmehr übertragene Dienstposten der Leiterin der Ordnungs- und Sozialabteilung sei gemäß der Musterstellenbeschreibung des Gemeinde- und Städtebundes der Besoldungsgruppe A 13 zuzuordnen.
Die Beklagte beantragt,
unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom 19. Juni 2010 die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie trägt vor, die Wertigkeit des Dienstpostens werde vom Gemeinderat als Haushaltssatzungsgeber durch die Einrichtung von Planstellen, nicht hingegen nach der Einschätzung der Bürgermeisterin festgelegt. Insoweit sei deren Dispositionsbefugnis durch den Stellenplan begrenzt. Die Musterstellenbewertung des Gemeinde- und Städtebundes könne darüber hinaus nicht herangezogen werden, weil die ihr zugrundeliegende Verwaltungsstruktur nicht derjenigen der Beklagten entspreche.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Schriftsätze der Beteiligten und die vorgelegten Verwaltungs- und Gerichtsakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung hat Erfolg.
Das Verwaltungsgericht hätte die Beklagte nicht verpflichten dürfen, der Klägerin wieder ihre Aufgaben als Leiterin der Zentralverwaltung zuzuweisen. Diese hat keinen Anspruch hierauf, weil die angegriffene Umsetzungsentscheidung ermessensfehlerfrei (1.) und trotz eines dem statusrechtlichen Amt der Klägerin nicht entsprechenden neuen Dienstpostens (2.) rechtmäßig ergangen ist (3.).
1. Die Abberufung der Klägerin von ihrem bisherigen Dienstposten beruht auf einem sachlichen Grund.
Der Dienstherr kann im Wege der Umsetzung in Wahrnehmung seines weiten Organisationsermessens jederzeit den Aufgabenbereich eines Beamten verändern. Allerdings bedarf die Umsetzung eines sachlichen Grundes. Den Gerichten obliegt insoweit die Prüfung, ob die Umsetzungsentscheidung maßgeblich von Ermessensmissbrauch geprägt ist, insbesondere, ob die Gründe des Dienstherrn seiner tatsächlichen Einschätzung entsprechen oder etwa nur vorgeschoben sind, um eine in Wahrheit auf anderen Beweggründen beruhende Entscheidung zu rechtfertigen (vgl. Beschluss des Senates vom 19. Juli 2001 – 2 A 10076/01.OVG –, veröffentlicht in ESOVGRP).
Einer derartigen Prüfung hält die Umsetzungsverfügung der Beklagten stand. Sie hat ihre Entscheidung, die Klägerin von ihrem Dienstposten als büroleitende Beamtin zu entbinden und ihr die Leitung der Ordnungs- und Sozialabteilung zu übertragen, mit einer erheblichen Störung des Vertrauensverhältnisses zwischen ihr und der Bürgermeisterin begründet. Die Vermeidung oder Verringerung solcher dienstlicher Spannungen rechtfertigt die Umsetzung eines Beamten. Diese lässt vorliegend keine sachwidrigen und damit ermessensfehlerhaften Erwägungen erkennen, weil objektive Anhaltspunkte für Unstimmigkeiten wie auch für eine Mitursächlichkeit der Klägerin vorliegen.
Diese hat unstreitig einer Mitarbeiterin entgegen einer von der Bürgermeisterin zuvor angeordneten Sperre Urlaub bewilligt. Soweit die Klägerin einwendet, die Bürgermeisterin selbst habe einer anderen Mitarbeiterin ebenfalls Urlaub erteilt, verkennt sie, dass es einen erheblichen Unterschied macht, ob die oberste Dienstvorgesetzte selbst oder ob eine ihr unterstellte Mitarbeiterin eigenmächtig und ohne vorherige Rücksprache eine Ausnahme von deren Weisung verfügt. Das Bestehen struktureller Spannungen räumt die Klägerin in ihrer Klageschrift im Übrigen selbst ein, wenn sie ausführt, es habe Auseinandersetzungen gegeben, für die der Vorbehalt der Bürgermeisterin ursächlich gewesen sei, in besonderen Fällen unabhängig von der Zuständigkeit nach dem Aufgabengliederungsplan Aufträge an einzelne Mitarbeiter zu erteilen. Danach seien über den Kopf des zuständigen Abteilungsleiters hinweg Aufgaben aus seinem Verantwortungsbereich einem an sich unzuständigen Bediensteten zugewiesen worden, was teilweise zudem zu einer Umgehung sachlicher oder rechtlicher Bedenken des Abteilungsleiters an einem beabsichtigten Vorhaben geführt habe. Auch insoweit verkennt die Klägerin, dass die Organisation der Gemeindeverwaltung dem Ermessen des Bürgermeisters unterfällt, der hierfür auch die politische Verantwortung trägt. Zwar ist der Beamte berechtigt, Kritikpunkte oder Verbesserungsvorschläge anzubringen. Er hat sie aber hintanzustellen, wenn der Dienstherr dennoch an seiner Organisationsgestaltung festhält.
Die danach für das Vorliegen grundlegender – nicht auf einen Einzelfall beschränkter – Spannungen bestehenden Anhaltspunkte wurden durch den in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat gewonnenen Eindruck bestätigt. Dieser steht im Widerspruch zu der Behauptung der Klägerin, zumindest aus ihrer Sicht sei eine Zusammenarbeit mit der Bürgermeisterin unproblematisch möglich. Vielmehr ist danach das Verhältnis nicht von gegenseitiger Offenheit, sondern – auch seitens der Klägerin – von einem Beharren auf eigenen Ansichten und damit einem Gegen- statt einem Miteinander geprägt. Eine vertrauensvolle und spannungsfreie Zusammenarbeit erscheint dem Senat auch vor diesem Hintergrund ausgeschlossen.
2. Der Beamte hat allerdings auch bei einer danach gerechtfertigten Umsetzung grundsätzlich einen Anspruch darauf, weiterhin amtsangemessen, d. h. mit einer dem Amt im statusrechtlichen Sinn entsprechenden Aufgabenstellung verwendet zu werden (vgl. Summer, in: GKÖD, L § 28 BBG Rn. 24 m.w.N.). Dies ist vorliegend nicht der Fall, weil das von der Klägerin nunmehr ausgeübte Amt nur der Besoldungsgruppe A 12 entspricht.
Die rechtliche Bewertung von Dienstposten unterfällt grundsätzlich dem organisatorischen Gestaltungsspielraum des Dienstherrn. Er ist jedoch durch die gesetzlichen Vorgaben des Besoldungs- sowie des Haushaltsrechts begrenzt. Maßgeblicher Rahmen ist insoweit im kommunalen Bereich die mit der Einrichtung von Planstellen erfolgende haushaltsrechtliche Konkretisierung der Dienstpostenbewertung durch den Gemeinderat. Eine hiervon abweichende Bewertung der Verwaltung hingegen ist unbeachtlich. Sie kann lediglich als Material für Änderungsvorschläge an den Haushaltssatzungsgeber dienen. Solange dieser ihnen nicht folgt, ist allein seine Bewertung für die Zuordnung zu einem statusrechtlichen Amt maßgebend (vgl. BVerwG, ZBR 1981, 315 f.; NVwZ 1985, 416 [417]; 1991, 375).
Danach wird die Klägerin auf dem Dienstposten der Leiterin der Ordnungs- und Sozialabteilung nicht amtsangemessen beschäftigt, weil dieser unter Zugrundelegung des vom Verbandsgemeinderat der Beklagten beschlossenen Stellenplans lediglich der Besoldungsgruppe A 12 zugeordnet ist. Der Einwand der Beklagten, in der Musterstellenbewertung des Gemeinde- und Städtebundes Rheinland-Pfalz sei die entsprechende Stelle mit A 13 bewertet, ist hingegen unbeachtlich, solange der Gemeinderat diese Bewertung nicht übernimmt.
3. Überschreitet mithin die Entbindung der Klägerin von ihrem bisherigen Dienstposten grundsätzlich die hierfür geltenden Grenzen, so hat sie dennoch aufgrund der Besonderheiten des vorliegenden Falls (a) ausnahmsweise keinen Anspruch auf eine erneute Übertragung der Aufgaben der Büroleiterin. Vielmehr überwiegt der hier in besonderem Maße zu berücksichtigende Gesichtspunkt der Funktionsfähigkeit der Verwaltung ihren Anspruch auf eine amtsangemessene Beschäftigung mit der Folge, dass sie keine Rückgängigmachung der angefochtenen Umsetzungsentscheidung verlangen kann (b). Die Möglichkeit einer Änderung des Stellenplans durch den Verbandsgemeinderat der Beklagten steht dem nicht entgegen (c).
a) Der zu entscheidende Rechtsstreit zeichnet sich zunächst durch die Besonderheit aus, dass eine Auflösung, zumindest aber eine Verringerung des Spannungsverhältnisses allein durch eine Umsetzung der Klägerin möglich ist. Grundsätzlich hat der Dienstherr bei Unstimmigkeiten zwischen zwei Bediensteten die Auswahl, welchen der beiden er mit einem neuen Aufgabengebiet betraut. Er kann hierdurch auch dem Umstand Rechnung tragen, dass gegebenenfalls nur für einen der Beteiligten eine amtsangemessene anderweitige Verwendung möglich ist. Ausnahmsweise kommt sogar die Umsetzung eines Vorgesetzten oder eines Behördenleiters in Betracht, wenn die Störung des Betriebsfriedens ausschließlich oder überwiegend von ihm verschuldet worden ist (vgl. hierzu Urteil des erkennenden Senats vom 7. April 2000 – 2 A 12126/99.OVG –, veröffentlicht in ESOVGRP). Abgesehen davon, dass diese Voraussetzungen hier nicht erfüllt sind, scheidet die Umsetzung einer Bürgermeisterin jedoch von vornherein aus. Sie ist Gemeindeorgan, Dienstvorgesetzte der Gemeindebeamten und gemäß §§ 52, 53 Gemeindeordnung – GemO – für acht Jahre unmittelbar von den Bürgern der Gemeinde gewählt.
Als weitere Eigenart kommt hier die herausgehobene Bedeutung der Stelle der Leiterin des Büros und der Zentralabteilung hinzu. Deren Aufgabenschwerpunkt liegt in der Zuständigkeit für die zentrale Verwaltungssteuerung und die Personalverwaltung. Als Verantwortliche für den inneren Dienstbetrieb sowie die Vorbereitung und Beratung von Personalangelegenheiten und Gremiensitzungen ist die Stelleninhaberin die „rechte Hand“ der Bürgermeisterin. Der Dienstposten ist deshalb in besonderem Maße von der Notwendigkeit eines Vertrauensverhältnisses zwischen der Amtsinhaberin und der Bürgermeisterin geprägt. Als zentrale Abteilung wiederum sind Störungen in diesem Verhältnis geeignet, sich auf den gesamten Dienstbetrieb auszuwirken und damit die Funktionsfähigkeit der Verbandsgemeindeverwaltung zu beeinträchtigen. Eine vertrauensvolle Zusammenarbeit zwischen der Bürgermeisterin und der Büroleiterin ist damit unabdingbare Voraussetzung für eine ordnungsgemäße Gemeindeverwaltung.
Schließlich besteht vorliegend die Besonderheit, dass die Beklagte lediglich über eine kleine Verwaltung und in dieser nur über eine nach A 13 bewertete Stelle verfügt. Eine Umsetzung auf einen – unter Zugrundelegung des Stellenplans – amtsangemessenen Dienstposten ist daher von vornherein nicht möglich.
b) Dies berücksichtigend, führt eine Abwägung des Anspruchs der Klägerin auf amtsangemessene Beschäftigung mit dem Gebot einer funktionsfähigen Verwaltung zu dem Ergebnis, dass der Klägerin die Beschäftigung auf dem Dienstposten der Leitung der Ordnungs- und Sozialabteilung zuzumuten ist.
Zwar zählt das Recht auf eine amtsangemessene Beschäftigung zu den verfassungsrechtlich in Art. 33 Abs. 5 Grundgesetz – GG – verankerten hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums. Allerdings schützt Art. 33 Abs. 5 GG die Institution des Berufsbeamtentums nicht um ihrer selbst willen, sondern im Interesse der Allgemeinheit und zur Wahrung der Funktionstüchtigkeit der öffentlichen Verwaltung (vgl. BVerfG, 1. Kammer des Zweiten Senats, NVwZ 1995, 680 [681]). Wo die uneingeschränkte Anwendung eines beamtenrechtlichen Grundsatzes hierzu in Widerspruch gerät, bedarf es deshalb eines Ausgleichs, in dem die widerstreitenden Prinzipien einander so zugeordnet werden, dass beide so weit wie möglich Wirkung entfalten.
Danach begegnet die Zuweisung der Leitung der Ordnungs- und Sozialabteilung an die Klägerin keinen rechtlichen Bedenken. Allerdings führt das Erfordernis einer vertrauensvollen Zusammenarbeit zwischen Büroleiterin und Bürgermeisterin nicht dazu, dass letztere nach freiem Ermessen über eine Neubesetzung dieses Amtes entscheiden könnte. Stehen in der Gemeindeverwaltung keine weiteren gleich oder höher bewerteten Dienstposten zur Verfügung und führt die Umsetzung deshalb zu einer dem Amt des bisherigen Stelleninhabers nicht mehr angemessenen Beschäftigung, so darf vielmehr die Verantwortung für die Meinungsverschiedenheiten und Spannungen nicht ausschließlich die Bürgermeisterin treffen. Sie erfordern zudem ein hinreichendes Gewicht; sie müssen grundsätzlicher Art sein und dürfen sich nicht in Einzelfällen oder Nebensächlichkeiten erschöpfen. Auch kommt eine Umsetzung auf einen niedriger bewerteten Dienstposten von vornherein allein hinsichtlich der Stelle der Büroleiterin in Betracht, weil eine vertrauensvolle Kooperation nur hier unabdingbare Voraussetzung für eine beiderseits ordnungsgemäße Aufgabenwahrnehmung ist. Die auch für die Leitung der anderen Abteilungen grundsätzlich erforderliche gute Zusammenarbeit mit der Bürgermeisterin hingegen ist nicht von einem der Büroleitung vergleichbaren Nähe- und Vertrauensverhältnis geprägt. Insofern widerspricht die Übertragung der Leitung der Ordnungs- und Sozialabteilung auch nicht der Annahme eines erheblichen Spannungsverhältnisses zwischen der Bürgermeisterin und der Klägerin.
Liegen hier – wie vorstehend dargelegt – diese erhöhten Voraussetzungen einer Umsetzung vor, so ist andererseits zu berücksichtigen, dass der von der Klägerin nunmehr bekleidete Dienstposten lediglich um eine Besoldungsgruppe niedriger bewertet ist. Soweit diese eingewandt hat, sie sei durch Vorgaben der Bürgermeisterin in der Leitung der Abteilung so sehr eingeschränkt, dass ihr tatsächlich nur eine Sachbearbeiterfunktion verbleibe, hat die Beklagte in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat zugesichert, dass der Vorbehalt einer Urlaubsgewährung für die Mitarbeiter dieser Abteilung durch die Bürgermeisterin auf einer unter dem Vorgänger der Klägerin unzureichenden Abstimmung der Urlaubszeiten beruhte und mit einer – nach Abschluss dieses Rechtsstreits – endgültigen Aufgabenübertragung entfällt. Eine hinter den Zuständigkeiten, die Grundlage der Bewertung des nunmehr bekleideten Dienstpostens im Stellenplan mit A 12 waren, zurückbleibende Beschäftigung begründete im Übrigen keinen Anspruch auf Rückübertragung der Büroleitung. Vielmehr müsste die Klägerin in diesem Fall – notfalls gerichtlich – ihre amtsangemessene Beschäftigung als Leiterin der Ordnungs- und Sozialabteilung durchsetzen.
Handelt es sich mithin nach dem Stellenplan um eine nur geringfügig unterwertige Beschäftigung, so kommt hinzu, dass der nunmehr bekleidete Dienstposten inhaltlich ausweislich der Musterstellenbeschreibung des Gemeinde- und Städtebundes Rheinland-Pfalz auch eine Bewertung mit A 13 rechtfertigen würde. Zwar stimmt die Organisation der Beklagten nicht mit derjenigen des Strukturmodells „Gemeinde 21“ überein, welches dieser Beschreibung zugrunde liegt. Allerdings entsprechen die inhaltlichen Aufgaben der Leitung des Fachbereichs „Bürgerdienste“ nach dem Modell „Gemeinde 21“ weitestgehend denjenigen der Leitung der Ordnungs- und Sozialabteilung der Beklagten.
Ist demnach die Klägerin allenfalls geringfügig unterwertig beschäftigt, so ist ihr dies in Anbetracht der Auswirkungen einer weiteren Beschäftigung als Büroleiterin auf den Dienstbetrieb zumutbar.
c) Dem kann schließlich nicht entgegen gehalten werden, Organ der Beklagten sei nicht nur die Bürgermeisterin, sondern gemäß § 28 Abs. 1 Satz 1 GemO auch der Gemeinderat, der eine amtsangemessene Umsetzung jederzeit durch eine entsprechende Änderung des Stellenplans ermöglichen könnte; verweigere er dies, sei letztlich die Beklagte selbst für etwaige Beeinträchtigungen der Funktionsfähigkeit ihrer Verwaltung verantwortlich. Die Leitung der Gemeindeverwaltung und die laufende Verwaltung obliegen gemäß § 47 Abs. 1 Satz 1 und 2 Nr. 3 GemO dem Bürgermeister. Er ist nach § 47 Abs. 2 Satz 1 GemO Dienstvorgesetzter und Vorgesetzter der Gemeindebediensteten. Dieser Zuweisung widerspräche es, könnte der Gemeinderat durch die Ablehnung einer Änderung des Stellenplans Einfluss auf die Stellenbesetzung und damit auf die Führung der Verwaltung nehmen. Die diesbezüglichen Mitwirkungsrechte sind vielmehr in § 47 Abs. 2 Satz 2 GemO abschließend normiert.
4. Die Klage war daher mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – abzuweisen.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. Zivilprozessordnung.
Die Revision ist nicht zuzulassen. Zulassungsgründe im Sinne des § 132 Abs. 2 VwGO, § 127 Beamtenrechtsrahmengesetz liegen nicht vor.
Beschluss
Der Streitwert wird für das Berufungsverfahren auf 5.000,00 € festgesetzt (§ 47 Abs. 1, § 52 Abs. 2 Gerichtskostengesetz).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 52, 53 Gemeindeordnung
§§ 708 ff. Zivilprozessordnung
§ 28 BBG
§ 127 Beamtenrechtsrahmengesetz
§ 28 Abs. 1 Satz 1 GemO
§ 47 Abs. 1 Satz 1 und 2 Nr. 3 GemO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 GemO
§ 47 Abs. 2 Satz 2 GemO
§ 154 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 2 Gerichtskostengesetz
Art. 33 Abs. 5 Grundgesetz
Art. 33 Abs. 5 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1985, 416
NVwZ 1995, 680
2 B 10859/09
2 A 10076/01
2 A 12126/99