Thüringer Verfassungsgerichtshof (Thüringen, Verfassungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-02-02, Aktenzeichen 20/09
ECLI: ECLI:DE:VERFGHT:2011:0202.20.09.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Zu Ls 2:
1a. Ein allumfassender Vorrang des Landtags gegenüber anderen Verfassungsorganen folgt aus Art 48 Abs 1 Verf TH nicht. Dass der Landtag ist im Unterschied zu den anderen Verfassungsorganen unmittelbar demokratisch legitimiert ist, bedeutet nicht, dass andere Organe der demokratischen Legitimation entbehrten (vgl BVerfG, 08.08.1978, 2 BvL 8/77, BVerfGE 49, 89 <125 f.>). (Rn.38) (Rn.39)
1b. Eine rechtsverbindliche Wirkung schlichter Parlamentsbeschlüsse lässt sich durch Art 48 Abs 2 Verf TH nicht begründen. Art 48 Abs 2 Verf TH lässt offen, wie, in welchen Formen und mit welchen Rechtswirkungen der Landtag die Überwachungsaufgabe wahrzunehmen hat. Eine Bindungswirkung würde das differenzierte System der Rechtsformen des parlamentarischen Handelns durchbrechen. (Rn.41) (Rn.42)
1c. Das Staatsziel des Schutzes der natürlichen Lebensgrundlagen (Art 31 Verf TH) ist nicht geeignet, die rechtliche Verbindlichkeit eines Parlamentsbeschlusses zu begründen. Staatszielbestimmungen legen nicht fest, wie das von ihnen vorgegebene Ziel zu erreichen ist, folglich auch nicht, welche Handlungsformen dabei zu wählen sind und welche Bindungswirkung diese entfalten.(Rn.54)
1d. Die Verbindlichkeit schlichter Parlamentsbeschlüsse ist nicht aus der grundrechtlichen Bedeutung des Umweltschutzes ableitbar. Grundrechte sind nicht geeignet, Wahrnehmungszuständigkeiten im Verhältnis von Regierung und Parlament zu modifizieren. (Rn.56) .
1e. Der Grundsatz der Organtreue vermag keine Bindungswirkung schlichter Parlamentsbeschlüsse zu begründen, da ihm nur kompetenzschützende, nicht aber kompetenzbegründende Funktion zukommt (vgl VerfGH Weimar, 19.12.2007, 35/07, ThürVbl 2009, 87) (Rn.57) .
2. Zu Ls 1:
2a. Wird im Organstreitverfahren eine Rechtsverletzung durch Unterlassen einer Maßnahme geltend gemacht, so muss der Antragsteller zur Rechtserheblichkeit der Unterlassens Vortragen. Ein Unterlassen ist dann rechtserheblich, wenn nicht ausgeschlossen werden kann, dass der Antragsgegner zur Vornahme dieser Maßnahme von Verfassungs wegen verpflichtet ist. Ist dagegen keine Grundlage für die behauptete verfassungsrechtliche Verpflichtung ersichtlich, ist die Antragsbefugnis zu verneinen (vgl BVerfG, 04.07.2007, 2 BvE 1/06, BVerfGE 118, 277 <317 f.>) (Rn.33)
2b. Verfolgt der Antragsteller ein Begehren, dass der ganz herrschenden Rechtsauffassung widerspricht, trifft ihn eine weitergehende Darlegungspflicht. So muss der Beschwerdeführer entsprechend vortragen, wenn er die Zuordnung der Kompetenz- und Verantwortungsbereiche von Landtag und Landesregierung durch die Annahme der Rechtsverbindlichkeit eines schlichten Parlamentsbeschlusses neu gewichtet und justiert wissen will. Er muss sich eingehend mit den zahlreichen Gründen und Argumenten befassen, die gegen die Rechtsverbindlichkeit eines schlichten Landtagsbeschlusses vorgebracht wurden .(Rn.45) (Rn.46)
3. Der Landtag kann anhand der ihm Kraft der Landesverfassung zustehenden Mittel eine "passiven Mithaftung" verhindern (Rn.48) (Rn.49) .
4. Eine Rechtsaufsicht des Landtags über Regierung und Exekutive besteht nicht.(Rn.52)
Der Antrag wird verworfen.

Tatbestand:
Das Organstreitverfahren betrifft die Frage, ob die Antragsgegnerin bei dem Abschluss einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung an einen vorhergehenden Beschluss des Thüringer Landtags gebunden war.
I.
1. Der Thüringer Landtag beschäftigte sich in seiner Sitzung vom 11. Oktober 2007 unter dem Tagesordnungspunkt "Ökonomische, ökologische und soziale Aspekte des Salzeintrags in Werra und Weser" mit den durch den Bergbau im Werra-Kali-Revier verursachten Umweltbelastungen. Unter der Überschrift "Versalzung der Werra nachhaltig verringern" fasste er einen Beschluss, in dem es unter anderem heißt:
"2. …Trotz der bisherigen Erfolge zur Verringerung der Salzbelastung hält der Landtag weitere Anstrengungen des Unternehmens Kali und Salz für erforderlich, um die Salzfracht der Werra weiter zu verringern. Dies beinhaltet die rechtlich vorgeschriebene Umsetzung der EU-Wasserrahmenrichtlinie bis zum Jahr 2015 sowie die Zielvorgabe, die Werra darüber hinaus ab dem Jahr 2020 wieder zu einem naturnahen Gewässer werden zu lassen. Der Landtag lehnt daher eine Fortschreibung des am Pegel Gerstungen noch bis zum Jahr 2012 geltenden Grenzwertes für Chlorid von 2500 mg/l bzw. des bis zum Jahr 2009 geltenden Grenzwertes für die Gesamthärte von 90 Grad dH ab.
3. Der Landtag fordert das Unternehmen K+S Kali GmbH auf, einen öffentlich-rechtlichen Vertrag mit der Thüringer Landesregierung abzuschließen, in dem die unter Punkt 1 bis Punkt 5 genannten Forderungen vereinbart werden. Diese Vereinbarung ist Voraussetzung für weitere Genehmigungen im Rahmen der berg- und wasserrechtlichen Verfahren, die den Zeitraum nach 2012 betreffen."
2. Am 4. Februar 2009 schlossen das Land Hessen und der Freistaat Thüringen, jeweils vertreten durch die für Umwelt und Naturschutz zuständigen Minister, mit der K+S Kali GmbH eine "Öffentlich-rechtliche Vereinbarung über einen Gesamtrahmen für eine nachhaltige Kaliproduktion". In der Präambel des Vertrags heißt es:
"Die Vertragspartner bekennen sich zu den Sachzielen der EG-Wasserrahmenrichtlinie. Vor dem Hintergrund der fachlichen Wechselwirkungen zwischen Chloridkonzentration und Härtegrenzwert streben die Vertragspartner an, die künftige Regelung zur Einleitung in die Werra unter Einbindung der Parameter Chlorid, Magnesium und Kalium bis 2012 einer einheitlichen Bewertung zuzuführen. Deshalb verfolgen die Vertragspartner das Ziel, den geltenden Härtegrenzwert für die Einleitung in die Werra bis zu einer ganzheitlichen Neuregelung der Entsorgungssituation der flüssigen Produktionsrückstände bis 2012 beizubehalten."
In einer der Vereinbarung angefügten und ebenfalls unterschriebenen Protokollerklärung bekundeten die Beteiligten ihre Einigkeit in dem Ziel, "den Härtegrad der in die Werra als Folge der durchzuführenden Maßnahmen abzuleitenden Laugen ab 2009 auf einen bis 2012 möglichen niedrigeren Zielwert abzusenken …". Verbindliche Vorgaben für konkrete Grenzwerte wurden in die Vereinbarung nicht aufgenommen.
II.
Der Antrag auf Durchführung eines Organstreitverfahrens ist am 3. August 2009 eingegangen. Die Antragstellerin ist der Ansicht, die Antragsgegnerin sei verpflichtet gewesen, die Festlegungen des Landtagsbeschlusses hinsichtlich der Herabsetzung der Grenzwerte und der Umsetzung der Wasserrahmenrichtlinie in die Vereinbarung mit der K+S Kali GmbH aufzunehmen.
1. Das Parlament habe das Recht, gegenüber der Regierung bindende Beschlüsse zu erlassen.
a) Dieses Recht ergebe sich aus Art. 48 Abs. 1 Thüringer Verfassung (ThürVerf). Der Landtag sei als einziges Staatsorgan direkt vom Volk legitimiert. Alle anderen Organe würden nur soweit rechtmäßig handeln, als sie ihre Legitimation auf das Parlament zurückführen könnten. Der Regierung sei es deswegen verwehrt, in einer Art und Weise zu handeln, die dem erklärten Willen des Landtags widerspreche. Das Parlament müsse als oberstes Organ der politischen Willensbildung auf alle wichtigen Entscheidungen des Staates Einfluss nehmen können.
b) Die Verbindlichkeit schlichter Parlamentsbeschlüsse sei auch aus Art. 48 Abs. 2 ThürVerf ableitbar. Danach stehe dem Landtag die Rechtsaufsicht über Regierung und Verwaltung zu. Die Exekutive sei nach Art. 47 Abs. 4 ThürVerf an Recht und Gesetz gebunden. Nach dem geltenden Recht, insbesondere dem Wasserhaushaltsgesetz des Bundes, müssten die Grenzwerte zwingend herabgesetzt werden. Es sei Aufgabe des Parlaments, die Einhaltung dieser gesetzlichen Bestimmungen sicherzustellen. Parlamentarische Kontrolle sei nicht auf die Gebiete beschränkt, auf denen dem Landtag die Gesetzgebungskompetenz zustehe. Er dürfe der Exekutive die Grenze zwischen "rechtmäßig" und "rechtswidrig" soweit verbindlich aufzeigen, als er deren Handlungs- und Ermessensspielraum beachte.
c) Dem Parlament müsse es möglich sein, rechtswidriges Handeln der Regierung zu verhindern, da deren Gesetzesverstöße dem Landtag und dem Freistaat zugerechnet würden. Um Schaden von sich und dem Land abwenden zu können, sei dem Landtag daher gegenüber der Regierung ein Weisungsrecht zuzugestehen.
d) Der Landtag habe das Recht, der Regierung auch auf dem Gebiet des Umweltschutzes verbindliche Vorgaben zu machen. Art. 31 Abs. 1 ThürVerf schreibe den Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen des Menschen als Aufgabe des Freistaats fest. Alle Staatsgewalten seien verpflichtet, dieses Staatsziel zu verfolgen. Wegen der Bedeutung des Umweltschutzes für die Grundrechte auf Leben, körperliche Unversehrtheit und Eigentum sei der Landtag im vorliegenden Fall verpflichtet gewesen, von seinem Weisungsrecht Gebrauch zu machen.
e) Nach dem Grundsatz der Organtreue sei die Regierung verpflichtet gewesen, den Parlamentsbeschluss umzusetzen. Der Landtag habe seinen politischen Willen und eine bestimmte Rechtsauffassung zum Ausdruck gebracht. Die Regierung müsse diese Festlegungen berücksichtigen. Sie dürfe von ihnen nur abweichen, wenn sie hierfür stichhaltige sachliche Gründe habe.
2. Die Vereinbarung vom 4. Februar 2009 verstoße gegen den Beschluss des Landtags. In ihr fehle die Verpflichtung der K+S Kali GmbH, die Grenzwerte für Chlorid und die Gesamthärte des Wassers zu senken und die Wasserrahmenrichtlinie der Europäischen Union (EU) fristgemäß umzusetzen.
3. Die Antragstellerin hat ihren zunächst weiter gefassten Antrag in der mündlichen Verhandlung vom 1. Dezember 2010 konkretisiert. Sie beantragt nunmehr festzustellen,
dass die Thüringer Landesregierung gegen Art. 48 Abs. 1 und 2 der Thüringer Verfassung verstoßen hat, indem sie es unterließ, die Festlegungen des Landtagsbeschlusses vom 11. Oktober 2007 (Drs. 4/3452) in die öffentlich-rechtliche Vereinbarung mit dem Land Hessen und der Kali und Salz GmbH zur nachhaltigen Kaliproduktion vom 4. Februar 2009 aufzunehmen, die sich auf die Ablehnung der Fortschreibung der Grenzwerte für Chlorid und die Gesamthärte des Wassers sowie die Umsetzung der EU-Wasserrahmenrichtlinie vom 23. Oktober 2000 (2000/60/EG) bis zum Jahre 2015 beziehen.
III.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Sie hält den Antrag für unzulässig und unbegründet.
1. Die Antragstellerin habe nicht substantiiert dargelegt, dass der Landtag durch die Vereinbarung vom 4. Februar 2009 in einem durch die Thüringer Verfassung übertragenen Recht verletzt oder unmittelbar gefährdet sei. Ihr Vortrag sei unschlüssig und berücksichtige nicht den Stand von Literatur und Rechtsprechung zur Frage der Bindungswirkung eines schlichten Parlamentsbeschlusses. Sie grenze die verschiedenen parlamentarischen Handlungsformen und Aufgaben nicht hinreichend scharf voneinander ab und lasse fundamentale Verfassungsprinzipien wie den Grundsatz der Gewaltenteilung und die föderale Kompetenzordnung außer Acht. Aus der Aufgabe des Landtags, die Regierung zu überwachen, schließe sie fehlerhaft auf eine Kompetenz, jegliches Handeln der Regierung und der Verwaltung auf seine Übereinstimmung mit dem einfachen Recht zu überprüfen. Warum gerade in Thüringen in Abweichung allgemein gültiger Verfassungsgrundsätze ein schlichter Parlamentsbeschluss die Regierung binde, lege die Antragstellerin nicht dar.
2. Im Übrigen sei der Antrag unbegründet. Die Antragsgegnerin habe - wie sie im Einzelnen näher ausführt - den Beschluss des Landtags umgesetzt. Hierzu sei sie nicht verpflichtet gewesen. Die Thüringer Verfassung kenne keine Vorschrift, nach der schlichte Parlamentsbeschlüsse bindend seien.
a) Die Nichtumsetzung eines schlichten Parlamentsbeschlusses sei rechtlich unbeachtlich. Nach Art. 47 Abs. 4 ThürVerf sei die Regierung an Gesetz und Recht gebunden. Ein Beschluss des Landtags falle als eigenständige Kategorie parlamentarischen Handelns nicht unter diese Begriffe. Aus der Aufgabe, die Ausübung der vollziehenden Gewalt zu überwachen, folge nicht die Befugnis, die Regierung zu einem bestimmten Verhalten zu verpflichten. Die Regierung sei ein selbstständiges Verfassungsorgan und kein "Vollzugsausschuss" des Landtags. Die Annahme einer Bindungswirkung schlichter Parlamentsbeschlüsse würde zu einer Umgehung des in der Thüringer Verfassung und der Geschäftsordnung des Landtags geregelten Gesetzgebungsverfahrens führen.
b) Die Verfassung sehe die Bindung der Regierung an die Willensäußerungen des Landtags nur in den besonders aufgeführten Fällen vor. Es gebe auch keinen Vorrang des Parlaments in der Weise, dass es jede staatliche Aufgabe an sich ziehen dürfe. Die Ansicht der Antragstellerin, der Landtag sei eine Rechtsaufsichtsbehörde über die Landesregierung, sei weder mit dem Gewaltenteilungsprinzip noch mit der bundesstaatlichen Kompetenzverteilung zu vereinbaren. Es sei Aufgabe der Dritten Gewalt, die Rechtsanwendung der Exekutive am Maßstab des einfachen und des Verfassungsrechts zu überprüfen. Zudem habe der Landtag für die Regelung des Wasserhaushaltsrechts keine Gesetzgebungs- oder Verwaltungskompetenz. Der Bund habe mit dem Wasserhaushaltsgesetz von seiner Zuständigkeit abschließenden Gebrauch gemacht. Nach Art. 84 Abs. 3 Grundgesetz (GG) übe die Bundesregierung die Aufsicht darüber aus, dass die Länder die Bundesgesetze gemäß dem geltenden Recht ausführten.
c) Die föderale Kompetenzordnung könne durch Staatszielbestimmungen einer Landesverfassung nicht außer Kraft gesetzt werden. Aus Staatszielen, zu deren Verfolgung alle Staatsorgane verpflichtet seien, könne nicht auf eine Kompetenz des Landtags gegenüber der Regierung geschlossen werden. Dasselbe gelte für die in der Landesverfassung enthaltenen Grundrechte. Diese verpflichteten den Landtag gegenüber den Bürgern, berechtigten ihn aber nicht zu Weisungen gegenüber der Landesregierung.
IV.
Der Verfassungsgerichtshof hat den Thüringer Landtag von der Einleitung des Organstreitverfahrens in Kenntnis gesetzt. Der Landtag hat von einem Beitritt zum Verfahren abgesehen.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag ist unzulässig.
1. Der Rechtsweg zum Thüringer Verfassungsgerichtshof ist allerdings eröffnet. Die Beteiligten streiten über den Umfang der in der Verfassung niedergelegten Rechte und Pflichten eines obersten Verfassungsorgans (Art. 80 Abs. 1 Nr. 3 ThürVerf, § 11 Nr. 3 Thüringer Verfassungsgerichtshofsgesetz - ThürVerfGHG). Die Antragstellerin ist als Fraktion des Landtags beteiligtenfähig (§ 38 i.V.m. § 11 Nr. 3 ThürVerfGHG). Sie kann im Wege der Prozessstandschaft eine Verletzung der Rechte des Landtags geltend machen (§ 39 Abs. 1 ThürVerfGHG).
2. Es mag offen bleiben, ob mit dem Beschluss des Landtags auch die Landesregierung und nicht nur die K+S KALI GmbH verpflichtet worden ist. Der Wortlaut des Beschlusses spricht eher dagegen. Der Rahmen der parlamentarischen Verhandlungen legt indessen nahe, von einer gewollten Inpflichtnahme auszugehen.
3. Die Antragstellerin hat nicht dargelegt, dass die Antragsgegnerin (Landesregierung) beim Abschluss der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung vom 4. Februar 2009 möglicherweise Rechte des Landtags verletzt hat.
a) Ein zulässiger Antrag in einem Organstreitverfahren setzt voraus, dass der Antragsteller geltend macht, dass er oder das Organ, dem er angehört, durch eine Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners in seinen ihm durch die Verfassung übertragenen Rechten verletzt oder unmittelbar gefährdet ist (§ 39 Abs. 1 ThürVerfGHG). Der Antragsteller hat die Möglichkeit einer Rechtsverletzung oder Gefährdung aufzuzeigen.
Dieser Anforderung wird genügt, wenn nach dem Vortrag des Antragstellers nicht von vornherein ausgeschlossen werden kann, dass seine Rechte durch die beanstandete Maßnahme verletzt oder unmittelbar gefährdet sind. Hierfür muss die beanstandete Maßnahme rechtserheblich sein.
Dies gilt auch, wenn - wie vorliegend - eine Rechtsverletzung durch das Unterlassen einer Maßnahme geltend gemacht wird. Ein Unterlassen ist dann rechtserheblich, wenn nicht ausgeschlossen werden kann, dass der Antragsgegner zur Vornahme dieser Maßnahme von Verfassungs wegen verpflichtet ist. Ist dagegen keine Grundlage für die behauptete verfassungsrechtliche Verpflichtung ersichtlich, ist die Antragsbefugnis zu verneinen (zu § 63 BVerfGG ähnlich: BVerfG, Beschluss vom 17. September 1997 - 2 BvE 4/95 - BVerfGE 96, 264 [277]; Beschluss vom 24. Januar 2001 - 2 BvE 1/00 - BVerfGE 103, 81 [86]; Beschluss vom 22. Mai 2001 - 2 BvE 1, 2 und 3/99 - BVerfGE 104, 14 [19]; Urteil vom 17. Dezember 2001 - 2 BvE 2/00 - BVerfGE 104, 310 [324 f.]; Beschluss vom 11. März 2003 - 2 BvK 1/02 - BVerfGE 107, 286 [294]; Urteil vom 30. Juli 2003 - 2 BvR 508/01, 2 BvE 1/01 - BVerfGE 108, 251 [271 f.]; Urteil vom 4. Juli 2007 - 2 BvE 1 - 4/06 - BVerfGE 118, 277 [317 f.]).
b) Die Vorschriften der Thüringer Verfassung kennen kein Recht des Landtags, die Landesregierung durch einen schlichten Parlamentsbeschluss rechtsverbindlich zu einem bestimmten Verhalten zu verpflichten. Der Beschluss des Landtags vom 11. Oktober 2007 gehört nicht zu den Formen parlamentarischen Handelns, die die Landesregierung rechtlich binden können.
Grundsätzlich muss der Landtag zur Form des Gesetzesbeschlusses greifen, insoweit gilt ein Vorbehalt der Gesetzesform (vgl. Art. 3 ff., 46 Abs. 3, 49 Abs. 4, 54 Abs. 4, 61 Abs. 2, 64 Abs. 7, 65 Abs. 3, 68 Abs. 5, 78 Abs. 4, 80 Abs. 2 ff., 82 Abs. 8, 84 Abs. 1, 89, 90 S. 2, 91, 92, 98 Abs. 2, 99 und 103 Abs. 4 ThürVerf). Darüber hinaus kann der Landtag in einer parlamentarisch-verfassungsstaatlichen Demokratie jeden Gegenstand an sich ziehen und gesetzlich regeln; Grenzen ziehen ihm dabei allein die Landesverfassung und das Grundgesetz.
Außer dem Gesetzesbeschluss sieht die Verfassung als weitere Formen parlamentarischen Handelns mit rechtlich verbindlicher Wirkung vor: die Wahl des Ministerpräsidenten (Art. 70 Abs. 3 Satz 1); die Wahl der Mitglieder des Verfassungsgerichtshofs (Art. 79 Abs. 3 Satz 3) sowie des Präsidenten und des Vizepräsidenten des Rechnungshofs (Art. 103 Abs. 2 Satz 2); die Entlastung der Regierung aufgrund der Haushaltsrechnung und der Berichte des Landesrechnungshofs (Art. 102 Abs. 3); den Ausschluss der Öffentlichkeit von Sitzungen des Landtags (Art. 60 Abs. 2); die Einsetzung von Ausschüssen, Untersuchungsausschüssen und Enquetekommissionen (Art. 62, 63 und 64); Beschlüsse über die Geschäftsordnung des Landtags (Art. 57 Abs. 5) und die Aufhebung der Immunität eines Abgeordneten (Art. 55 Abs. 2) soweit sie nicht einem Ausschuss übertragen ist (Art. 55 Abs. 4).
c) Entgegen der Auffassung der Antragstellerin kann aus Art. 48 Abs. 1 ThürVerf keine rechtsverbindliche Verpflichtung der Landesregierung abgeleitet werden, schlichte Parlamentsbeschlüsse umzusetzen.
Nach Art. 48 Abs. 1 ThürVerf ist der Landtag das "oberste Organ der demokratischen Willensbildung". Diese Bestimmung der Verfassung schreibt den Grundsatz der parlamentarischen Demokratie fest. Ein allumfassender Vorrang des Landtags gegenüber anderen Verfassungsorganen folgt daraus jedoch nicht.
Der Landtag ist zwar im Unterschied zu den anderen Verfassungsorganen unmittelbar demokratisch legitimiert. Dies bedeutet aber nicht, dass andere Organe der demokratischen Legitimation entbehrten (vgl. für das Bundesverfassungsrecht: BVerfG, Beschluss vom 8. Juli 1979 - 2 BvL 8/77 - BVerfGE 49, 89 [125 f.]). Die Landesregierung bezieht ihre Legitimation zum einen aus der in Art. 45 Satz 3 ThürVerf getroffenen Entscheidung des Verfassungsgebers, wonach das Volk auch durch die vollziehende Gewalt handelt. Zudem hat der Verfassungsgeber die Landesregierung als verfassungsunmittelbares Organ geschaffen (Art. 70 Abs. 1 ThürVerf). Die Wahl des Ministerpräsidenten durch den Landtag und die Ernennung der Minister durch den Ministerpräsidenten verschaffen der Landesregierung darüber hinaus eine mittelbare personelle demokratische Legitimation.
Art. 48 Abs. 1 ThürVerf ermächtigt den Landtag, innerhalb der verfassungsrechtlichen Grenzen alle politischen Materien an sich zu ziehen, sie zu beraten und dazu einen Willen zu bilden. Ob dieser Wille in einen Gesetzesbeschluss oder einen schlichten Parlamentsbeschluss münden kann und welche Verbindlichkeit ihm zukommt, wird nicht durch Art. 48 Abs. 1 ThürVerf geregelt, sondern entscheidet sich nach den durch die Verfassung selbst den jeweiligen Verfassungsorganen eingeräumten Gestaltungsrechten.
d) Eine rechtsverbindliche Wirkung schlichter Parlamentsbeschlüsse lässt sich auch nicht mit Verweis auf die dem Landtag durch Art. 48 Abs. 2 ThürVerf zugewiesene Aufgabe begründen, die Ausübung der vollziehenden Gewalt zu überwachen. Art. 48 Abs. 2 ThürVerf lässt offen, wie, in welchen Formen und mit welchen Rechtswirkungen der Landtag diese Überwachungsaufgabe wahrzunehmen hat. Antworten auf diese Fragen geben zahlreiche spezielle Verfassungsnormen (vgl. Art. 63: Enquetekommissionen; Art. 64: Untersuchungsausschüsse; Art. 66 Abs. 1: Zitierrecht; Art. 67: parlamentarisches Fragerecht; Art. 73: Misstrauensvotum; Art. 80: Anrufung des Verfassungsgerichtshofs; Art. 97: Kontrolle des Landesamts für Verfassungsschutz).
e) Hielte man es dennoch für möglich, aus der Thüringer Verfassung die generelle Rechtsverbindlichkeit schlichter Parlamentsbeschlüsse abzuleiten, so würde damit nicht nur das differenzierte System der Rechtsformen des parlamentarischen Handelns durchbrochen. Es könnten auch Prüf- und Mitwirkungsrechte umgangen werden. So entfiele etwa das in Art. 85 Abs. 1 ThürVerf enthaltene und sich auf Gesetze beschränkende Prüfungsrecht des Landtagspräsidenten, wenn dem Landtag die Möglichkeit offen stünde, die Landesregierung statt durch den Beschluss eines Gesetzes durch schlichten Parlamentsbeschluss zu verpflichten. Regelte ein solcher Beschluss Fragen, die die Gemeinden oder Gemeindeverbände betreffen, so würde den Gemeinden - anders als im Falle eines entsprechenden Gesetzes - das Recht genommen, eine Stellungnahme im Gesetzgebungsverfahren abzugeben (vgl. Art. 91 Abs. 4 ThürVerf).
f) Diese nach der Thüringer Verfassung bestehende Rechtslage zur rechtlichen Unverbindlichkeit schlichter Parlamentsbeschlüsse wird weder in der Literatur zum Thüringer Verfassungsrecht (vgl. Linck, in: Linck/Jutzi/Hopfe, Die Verfassung des Freistaats Thüringen, 1994, Art. 48 Rn. 30 f.) noch durch die Rechtsprechung zum Verfassungsrecht anderer Länder der Bundesrepublik Deutschland in Frage gestellt (vgl. BayVerfGH, Entscheidung vom 30. September 1959 - Vf. 86-VI-58 - VerfGH n. F. 12, 119 [126 f.]; Entscheidung vom 21. Juli 1965 - Vf.67-VI-63 - VerfGH 18, 79 [84]; Entscheidung vom 17. Juni 1993 - Vf.85-VI-91 - VerfGH 46, 176 [182]; BerlVerfGH, Urteil vom 22. November 2005 - 217/04 - juris Rn. 48; SächsVerfGH, Urteil vom 29. Februar 2008 - Vf. 87-I-06 - juris Rn. 111).
Nichts anderes wird zum Grundgesetz vertreten. In einem schlichten Parlamentsbeschluss manifestiere sich lediglich der politische Wille des Parlaments; er begründe daher allein eine nicht einklagbare politische Pflicht (Mann, in: Sachs , Grundgesetz, 5. Aufl. 2009, Art. 76 Rn. 5 mit weiteren Nachweisen; Versteyl, in: von Münch/Kunig , Kommentar zum Grundgesetz, Bd. II, 5. Aufl. 2001, Art. 42 Rn. 16; Klein, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Bd. III, 3. Aufl. 2005, § 50 Rn. 13 f.; Morlok, in: Dreier , Grundgesetz-Kommentar, Bd. II, 2. Aufl. 2006, Art. 42 Rn. 32 f.; Achterberg/Schulte, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Grundgesetz, Bd. II, 5. Aufl., Art. 42 Rn. 30 f.; Dicke, in: Umbach/Clemens, Grundgesetz Mitarbeiterkommentar, 2002, Art. 42 Rn. 45 und Art. 43 Rn. 13; Schneider, in: Alternativkommentar zum Grundgesetz, 2. Aufl. 1989, Art. 42 Rn. 13; Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. II, 1980, § 26 II 2. c).
g) Mit dieser ganz herrschenden Auffassung hat sich die Antragstellerin nicht substantiiert auseinandergesetzt. Angesichts einer solchen Rechtslage ist ein Antragsteller in einem Organstreitverfahren gehalten, für eine bislang nicht bekannte Deutung von Verfassungsnormen entsprechend vorzutragen, will er die Zuordnung der Kompetenz- und Verantwortungsbereiche von Landtag und Landesregierung durch die Annahme der Rechtsverbindlichkeit eines schlichten Parlamentsbeschlusses neu gewichtet und justiert wissen.
Wird ein solches Begehren verfolgt, so trifft den Antragsteller eine weitergehende Darlegungspflicht. Er hat sich eingehend mit den zahlreichen Gründen und Argumenten zu befassen, die bislang gegen ein generelles Recht des Landtags zum rechtsverbindlichen Parlamentsbeschluss vorgebracht wurden. Zudem müsste der Antragsteller in nachvollziehbarer Weise darlegen, dass hinsichtlich der Maßnahme bzw. deren Unterlassung von Verfassungs wegen die Rechtsverbindlichkeit schlichter Parlamentsbeschlüsse ausnahmsweise bejaht werden kann (vgl. zu einer solchen Durchbrechung: BVerfG, Urteil vom 12. Juli 1994 - 2 BvE 3/92 u.a. - BVerfGE 90, 286 [381]).
Dieser Pflicht ist die Antragstellerin im Hinblick auf den Parlamentsbeschluss vom 11. Oktober 2007 nicht nachgekommen. Ihre Darlegungen lassen nicht nur eine hinreichende Auseinandersetzung mit den gegen die Rechtsverbindlichkeit schlichter Parlamentsbeschlüsse vorgebrachten Argumenten vermissen. Sie lassen zudem nicht erkennen, warum es in dem Fall, den sie dem Verfassungsgerichtshof vorgetragen hat, geboten wäre, die Rechtsverbindlichkeit eines schlichten Parlamentsbeschlusses anzunehmen.
aa) Entgegen den Ausführungen der Antragstellerin kann ein rechtsverbindlicher schlichter Parlamentsbeschluss kein notwendiges Mittel des Landtags sein, um eine "passive Mithaftung" für rechtswidriges Handeln der Landesregierung zu verhindern.
Handelt die Landesregierung, so wird ihr dieses Handeln als oberstes Organ der vollziehenden Gewalt des Freistaates Thüringen (Art. 70 Abs. 1 ThürVerf) zugerechnet. Eine "Mithaftung" des Landtags für das Handeln der Landesregierung ordnet die Thüringer Verfassung an keiner Stelle an. Will der Landtag sich vom Handeln der Landesregierung distanzieren und Versuchen entgegentreten, ihm dieses Handeln "politisch" zuzurechnen, steht ihm das Mittel eines schlichten Parlamentsbeschlusses zur Verfügung. Will er darüber hinaus ein Handeln der Landesregierung unterbinden, so steht ihm der Weg offen, eine entsprechende gesetzliche Regelung herbeizuführen (Art. 81 ThürVerf) oder dem Ministerpräsidenten das Misstrauen auszusprechen (Art. 73 ThürVerf). Weiterhin kann er zur Aufklärung einen Untersuchungsausschuss einrichten (Art. 64 ThürVerf).
bb) Unzutreffend ist auch die Auffassung der Antragstellerin, dem Landtag obliege von Verfassungs wegen die Rechtsaufsicht gegenüber Regierung und Exekutive analog der Rechtsaufsicht über Kommunen.
Darin liegt eine gravierende Fehldeutung des Verhältnisses von Landtag und Landesregierung. Kommunen sind als verfassungsrechtlich geschützter Teil der (mittelbaren) Staatsverwaltung in den hierarchischen Staatsaufbau ein- und mit Blick auf die Rechtsaufsicht auch untergeordnet. Die Antragstellerin übersieht wiederholt: Die Thüringer Verfassung verteilt die staatlichen Kompetenzen zwischen Landtag und Regierung. Deren Verhältnis ist nicht das einer Über- und Unterordnung, sondern das einer Gleichordnung, die aus dem Gewaltenteilungsprinzip resultiert.
Vor allem aber wird von der Antragstellerin verkannt, dass der Landtag kein Organ mit allumfassender Kompetenz zur Rechtsaufsicht ist. Die Thüringer Verfassung weist dem Landtag keine Zuständigkeit umfassender Rechtskontrolle zu. Von Verfassungs wegen sind vielmehr an erster Stelle der Verfassungsgerichtshof und die Gerichte zur Rechtskontrolle berufen (Art. 86 Abs. 1 ThürVerf).
cc) Auch das von der Thüringer Verfassung vorgegebene Staatsziel des Schutzes der natürlichen Lebensgrundlagen (Art. 31) ist nicht geeignet, die rechtliche Verbindlichkeit eines Parlamentsbeschlusses zu begründen.
Staatszielbestimmungen wie die des Art. 31 ThürVerf geben den Staatsorganen ein grundlegendes Ziel vor. Die Wahl der Mittel zur Zielverwirklichung steht ihnen frei. Staatszielbestimmungen legen nicht fest, wie das Ziel zu erreichen ist, folglich auch nicht, welche Handlungsformen dabei zu wählen sind und welche Bindungswirkung diese entfalten.
dd) Die Verbindlichkeit schlichter Parlamentsbeschlüsse ist ebenfalls nicht, wie die Antragstellerin ausführt, aus der grundrechtlichen Bedeutung des Umweltschutzes ableitbar.
Grundrechte begründen nicht nur Abwehrrechte des Einzelnen gegen Eingriffe des Staates, sondern auch Pflichten des Staates, den Einzelnen vor Beeinträchtigungen Dritter zu schützen (vgl. nur Thüringer Verfassungsgerichtshof, Beschluss vom 5. Dezember 2008 - VerfGH 26/08 und 34/08 - Nichtraucherschutz, S. 13 des Umdrucks). Sie sind indessen nicht geeignet, Wahrnehmungszuständigkeiten im Verhältnis von Regierung und Parlament zu modifizieren. Zudem sind bei der Schadstoffbelastung von Gewässern nicht nur die Grundrechte auf Leben und körperliche Unversehrtheit (Art. 3 Abs. 1 ThürVerf), sondern auch die Grundrechte betroffen, die sich auf "Eigentum, Wirtschaft und Arbeit" beziehen (Erster Teil, Fünfter Abschnitt der Thüringer Verfassung). Die in den grundrechtlichen Vorschriften der Thüringer Verfassung enthaltenen Gesetzes vorbehalte machen deutlich, dass der Landtag berufen ist, die Rechtsform des Gesetzesbeschlusses zu wählen, wenn er rechtsverbindlich einen Ausgleich zwischen den betroffenen Grundrechtspositionen herbeiführen will, soweit ihm nach der bundesstaatlichen Ordnung überhaupt eine Kompetenz übertragen ist.
ee) Schließlich vermag auch der von der Antragstellerin angeführte Grundsatz der Organtreue die Rechtsverbindlichkeit schlichter Parlamentsbeschlüsse nicht zu begründen. Dieser Grundsatz ist zwar verfassungsgerichtlich anerkannt. Er beruht auf der Erkenntnis, dass die in der Verfassung vorgenommene Verteilung der Gewichte zwischen den drei Gewalten gewahrt bleiben muss und verpflichtet daher die Verfassungsorgane, bei Inanspruchnahme der ihnen zweifelsfrei zustehenden Kompetenzen auf die Interessen der anderen Verfassungsorgane Rücksicht zu nehmen (ständige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und der Verfassungsgerichte der Länder, vgl. BVerfG, Urteil vom 12. Juli 1994 - 2 BvE 3/92 u.a. - BVerfGE 90, 286 [337]; HbgVerfG, Urteil vom 27. April 2007 - 4/06 - juris Rn. 93; BerlVerfGH, Beschluss vom 27. Oktober 2008 - 86/08 - juris Rn. 76). Dies bedeutet aber zugleich, dass dem Grundsatz der Organtreue nur eine kompetenzschützende, nicht aber auch eine kompetenzbegründende Funktion zukommt (ThürVerfGH, Urteil vom 19. Dezember 2008 - VerfGH 35/07 - S. 30 des Umdrucks; SächsVerfGH, Urteil vom 29. Februar 2008 - Vf. 87-I-06 - juris Rn. 97).
Das Verfahren ist kostenfrei, § 28 Abs. 1 ThürVerfGHG. Auslagen sind nicht zu erstatten, § 29 Abs. 2 ThürVerfGHG.
Die Entscheidung ist einstimmig ergangen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 63 BVerfGG
§ 11 Nr. 3 ThürVerfGHG
§ 39 Abs. 1 ThürVerfGHG
§ 28 Abs. 1 ThürVerfGHG
§ 29 Abs. 2 ThürVerfGHG
Art 48 Abs 1 Verf TH
Art 48 Abs 2 Verf TH
Art 31 Verf TH
Art. 48 Abs. 2 ThürVerf
Art. 47 Abs. 4 ThürVerf
Art. 31 Abs. 1 ThürVerf
Art. 84 Abs. 3 Grundgesetz
Art. 80 Abs. 1 Nr. 3 ThürVerf
Art. 3 ff., 46 Abs. 3, 49 Abs. 4, 54 Abs. 4, 61 Abs. 2, 64 Abs. 7, 65 Abs. 3, 68 Abs. 5, 78 Abs. 4, 80 Abs. 2 ff., 82 Abs. 8, 84 Abs. 1, 89, 90 S. 2, 91, 92, 98 Abs. 2, 99 und 103 Abs. 4 ThürVerf
Art. 48 Abs. 1 ThürVerf
Art. 45 Satz 3 ThürVerf
Art. 70 Abs. 1 ThürVerf
Art. 85 Abs. 1 ThürVerf
Art. 91 Abs. 4 ThürVerf
Art. 81 ThürVerf
Art. 73 ThürVerf
Art. 64 ThürVerf
Art. 86 Abs. 1 ThürVerf
Art. 31 ThürVerf
Art. 3 Abs. 1 ThürVerf

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 49, 89
BVerfGE 118, 277
BVerfGE 96, 264
BVerfGE 103, 81
BVerfGE 104, 14
BVerfGE 104, 310
BVerfGE 107, 286
BVerfGE 108, 251
BVerfGE 90, 286
2 BvL 8/77
2 BvE 1/06
2 BvE 4/95
2 BvE 1/00
2 BvE 2/00
2 BvK 1/02
2 BvR 508/01
2 BvE 1/01
2 BvE 3/92