Verwaltungsgericht Arnsberg (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-10-10, Aktenzeichen 1 K 5592/17
ECLI: ECLI:DE:VGAR:2018:1010.1K5592.17.00

Tenor:
Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Klägerin trägt – auch soweit der Rechtsstreit von den Beteiligten übereinstimmend für erledigt erklärt worden ist – die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht das beklagte Land vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin betreibt gewerbliche Spielvermittlung. Unter dem 15. September 2017 erteilte ihr das niedersächsische Ministerium für Inneres und Sport (im Folgenden: Ministerium) mit Wirkung für alle Bundesländer eine „gebündelte Erlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung“. Gegenstand dieser Erlaubnis ist die Vermittlung einzelner Spielverträge und/oder Spielbeteiligungen von zusammengeführten Spielgemeinschaften an die in der Erlaubnis im Einzelnen bezeichneten Landeslotteriegesellschaften; die Vermittlungserlaubnis beschränkt sich auf bestimmte Glücksspielprodukte, wie z.B. „Lotto 6aus49, Super 6, Spiel 77, EuroJackpot sowie GlücksSpirale“ (vgl. Ziffer I.1 i. V. m. der zugehörigen Anlage 1). Nach Ziffer I.2 der Erlaubnis wird die Vermittlung der unter Ziffer I.1 genannten Glücksspiele
„über den Vertriebsweg ‚Internet‘ mit der Domain www.M. .de an jedes internetprotokollfähige Endgerät eines Spielinteressenten und über den postalischen Vertriebsweg [...] erlaubt. Weitere Vertriebswege bedürfen einer gesonderten Erlaubnis.“
Mit erstem Änderungsbescheid vom 26. Oktober 2017 wurde die Ziffer I.2 um die Domain www.B. -lotto.de erweitert. Mit drittem Änderungsbescheid vom 18. Juni 2018 ersetzte das Ministerium die Ziffer I.2 durch folgende Bestimmung:
„Die Vermittlung der unter Ziffer 1 genannten Glücksspiele über den postalischen Vertriebsweg und über den Vertriebsweg „Internet“ an jedes internetprotokollfähige Endgerät eines Spielinteressenten wird erlaubt. Alle Vertriebsdomains müssen hier fortlaufend bekannt sein – Änderungen und Erweiterungen zu den in diesem Antragsverfahren genannten Domains sind hierher rechtzeitig, mindestens aber zwei Wochen vor der Freigabe im Internet, anzuzeigen.
Weitere Vertriebswege bedürfen einer gesonderten Erlaubnis.“
Die Erlaubnis vom 15. September 2017 in der Fassung des dritten Änderungsbescheides ist bis zum 30. Juni 2021 gültig, wobei gegen bestimmte Bestimmungen dieser Erlaubnis (nicht aber gegen Ziffer I.2) Klageverfahren anhängig sind (1 K 8635/17 bzw. 1 K 9200/17).
Unter dem 5. August 2014 (mit späteren Modifikationen) stellte die Klägerin bei dem Ministerium einen Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis für den bundesweiten Einsatz von Guthaben-Vouchern im Einzelhandel. Beabsichtigt ist im Wesentlichen, Guthaben-Voucher etwa über den Handelspartner „B. “ zu vertreiben. Die Voucher sollen auf feste Geldbeträge lauten. Beim Bezahlen an der Supermarktkasse soll der Erwerber einen Kaufbeleg erhalten, auf dem sich ein Aktivierungscode befindet, der anschließend auf der Internetseite der Klägerin eingegeben werden kann. Mit der Eingabe des Codes soll das dem Kartenwert entsprechende Guthaben freigeschaltet und dem Online-Spielkonto des registrierten Spielers gutgeschrieben werden. Später beantragte die Klägerin diesbezüglich auch die Befreiung von der Anwendung der §§ 9a bis 9c des Gesetzes über das Aufspüren von Gewinnen aus schweren Straftaten (Geldwäschegesetz – GwG) nach § 16 Abs. 7 GwG (geldwäscherechtliche Befreiung).
Die von dem Ministerium eingeleitete Beteiligung des Fachbeirats „Glücksspielsucht“ mündete in dessen Beschluss vom 20. September 2016. Mit diesem empfahl er – auf Vorlage des Ministeriums hin –, der Klägerin die beantragte Erlaubnis zum Einsatz der Guthaben-Voucher unter Maßgaben zu erteilen.
Das Ministerium fertigte (nach bereits vorangegangenen Entwürfen sowohl zugunsten als auch zu Lasten der Klägerin) mit Stand vom 14. März 2017 einen Bescheidentwurf für die Ablehnung einer Erlaubnis zum Einsatz der Guthaben-Voucher und einer geldwäscherechtlichen Befreiung an und legte ihn dem sogenannten Glücksspielkollegium der Länder vor. Das Glücksspielkollegium beschloss (mit einem Stimmenverhältnis von 13:0:2) im Rahmen seiner 43. Sitzung am 21./ 22. März 2017 ausweislich eines Auszugs aus der Sitzungsniederschrift:
„Sodann wird folgender Beschluss gefasst: Die Erteilung der Vertriebsgenehmigung für den Einsatz von Guthaben-Vouchern im stationären Einzelhandel und der Befreiung der geldwäscherechtlichen Befreiung von § 9 c) GWG wird abgelehnt. Das Glücksspielkollegium macht sich die Begründung des Bescheidentwurfs und der Beschlussvorlage (Stand: 14.03.2017) zu Eigen.“
Daraufhin lehnte das Ministerium mit Bescheid vom 2. Mai 2017 (Az.: 45.20-3219/6-002 und 45-12253-07-0042-1) die Anträge der Klägerin auf Erteilung einer Erlaubnis für den Vertriebsweg „Einsatz von Guthaben-Vouchern im Einzelhandel“ (Ziffer 1) und auf geldwäscherechtliche Befreiung für den Einsatz von Guthaben-Vouchern im Einzelhandel (Ziffer 2) ab und stellte dem Grunde nach die Kostenpflicht des Bescheides fest (Ziffer 3). Zur Begründung führte es – wie bereits in dem Bescheidentwurf mit Stand vom 14. März 2017 – im Wesentlichen Folgendes aus: Die Versagung der beantragten Erlaubnis für den Vertriebsweg „Einsatz von Guthaben-Vouchern im Einzelhandel“ beruhe auf § 4 Abs. 1, 2 des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag – GlüStV). Nach § 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV sei die Erlaubnis zu versagen, wenn das Veranstalten oder – wie hier beantragt – das Vermitteln des Glücksspiels den Zielen des § 1 GlüStV zuwiderlaufe. Weiter heißt es in der Begründung unter Ziffer II.1. Abs. 6 wörtlich wie folgt:
„Der Verkauf und die Entgegennahme von Guthaben-Vouchern stehen in verschiedener Hinsicht in Konflikt zu den Zielen des Glücksspielstaatsvertrags und den besonderen Vorschriften für die gewerbliche Spielvermittlung und die Vermittlung von Glücksspielen im Internet. Ob dies bei einzelnen Aspekten zu Rechtsverstößen, insbesondere zu einem Zuwiderlaufen gegen die Ziele des GlüStV im Sinne von § 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV, führt mit der Folge, dass die Erlaubnis schon wegen Fehlens der Voraussetzungen nicht erteilt werden kann, kann dahinstehen. Jedenfalls führen die Bedenken und Einwände in der Gesamtschau dazu, dass die Erlaubnis im Rahmen der Ermessensausübung versagt wird.“
Zunächst sei zu bedenken, dass in einigen Bundesländern Verbote für terrestrische Verkaufsstellen der gewerblichen Spielvermittler bestünden. Die Guthaben-Voucher wiesen aufgrund ihres geplanten Einsatzes im stationären Einzelhandel eine große Nähe zur terrestrischen Vermittlung auf. Aus Sicht eines Spielers bestehe kein wesentlicher Unterschied zwischen dem Kauf eines Guthaben-Vouchers und dem endgültigen Loskauf, weil das erworbene Guthaben nur für Glücksspiele ausgegeben werden könne. Ferner sei zu beachten, dass bei dem Vertriebsweg „Einsatz von Guthaben-Voucher im Einzelhandel“ insbesondere die Beschränkungen bzgl. der Höchsteinsatzgrenze nach § 4 Abs. 5 Nr. 2 GlüStV mittelbar nicht eingehalten und die nach § 4 Abs. 5 Nr. 2 Satz 6 GlüStV selbst festgelegten täglichen, wöchentlichen oder monatlichen Einzahlungs- und Verlustlimits unterlaufen werden könnten. Eine Erlaubnis würde darüber hinaus den Zielen der Angebotsbegrenzung und Glücksspielsuchtbekämpfung nach § 1 Satz 1 Nrn. 1 und 2 GlüStV nicht hinreichend Rechnung tragen. Durch Sichtbarkeit und Verfügbarkeit an bisher für die Bevölkerung nicht üblichen Orten wie bspw. innerhalb von Lebensmittelgeschäften könne der Vertrieb von Vouchern zu einer erheblichen Ausweitung des bestehenden Vertriebsnetzes der Klägerin und damit zu einer massiven Ausbreitung des erlaubten Glücksspielangebotes führen. Gerade durch den Vertrieb der Voucher in Lebensmittelmärkten werde das Glücksspiel in einen alltäglichen Bereich eingeführt. Die regelmäßige Platzierung von Guthabenkarten im Kassenbereich verstärke diese Problematik. Es sei zu befürchten, dass das Glücksspiel aufgrund einer erheblich gesteigerten Präsenz als Gut des täglichen Lebens wahrgenommen werde. Dies wiederum würde einen Spielanreiz nicht nur für suchtgefährdete Menschen schaffen. Aus suchtpräventivem Blickwinkel sei auch die Möglichkeit, dass die Guthaben-Voucher verschenkt werden könnten, kritisch zu sehen; auf diese Weise könnten Personen, die nicht zum Spiel entschlossen gewesen seien, durch das Geschenk an das Glücksspiel herangeführt werden. Diese negativen Auswirkungen durch die Sichtbarkeit des Glücksspielangebots im Alltag der Bevölkerung und eine daraus voraussichtlich resultierende Steigerung der Attraktivität und Selbstverständlichkeit der Nutzung von Glücksspielangeboten auf die Ziele der Angebotsbegrenzung und der Glücksspielsuchtbekämpfung könnten auch durch eine Begrenzung der Verkaufsstellen nicht ausreichend eingedämmt werden. Vielmehr sei sogar zu erwarten, dass verschiedene gewerbliche Spielvermittler ihre Voucher in denselben Vertriebsstellen verkaufen würden. Damit wiederum erhöhe sich die Sichtbarkeit und Verfügbarkeit des Glücksspiels in so beträchtlicher Weise, dass das gesetzliche Begrenzungsgebot nicht mehr eingehalten werde. Auch eine mögliche Selbstregulierung des Marktes reiche zur Wahrung des Begrenzungsgebotes nicht aus. Der Beschluss des Fachbeirats in seiner Sitzung am 20. September 2016 entfalte keine Bindungswirkung. Angesichts der mit der Ablehnung verfolgten wichtigen Gemeinwohlziele des GlüStV – hier insbesondere die Verhinderung des Entstehens von Spielsucht sowie die Befolgung des gesetzlichen Begrenzungsgebots –, seien die wirtschaftlichen Auswirkungen für die Klägerin hinnehmbar. Die geldwäscherechtliche Befreiung könne aufgrund der aufgezeigten fehlenden Erfüllung der glücksspielrechtlichen Anforderungen nicht erteilt werden.
Gegen diesen Bescheid hat die Klägerin am 2. Juni 2017 Klage erhoben. Hinsichtlich ihres Begehrens, das beklagte Land unter entsprechender Aufhebung des Ablehnungsbescheides vom 2. Mai 2017 zu verpflichten, ihr die geldwäscherechtliche Befreiung zu erteilen, hat sie den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt; das beklagte Land hat sich der Hauptsacheerledigungserklärung angeschlossen.
Zur Begründung ihrer aufrechterhaltenen Klage trägt die Klägerin im Wesentlichen Folgendes vor: Das Angebot von Gutscheinkarten und ihr Verkauf im Einzelhandel seien nicht erlaubnispflichtig. Insbesondere bedürfe es keiner gesonderten Erlaubnis nach § 4 GlüStV. Der Verkauf von Vouchern für Lotterielose durch den Einzelhandel stelle für diesen jedenfalls keine erlaubnispflichtige Glücksspielvermittlung dar. Nichts anderes gelte für die Guthaben-Voucher, die lediglich Wertgutscheine für eine bereits erlaubte Lotterievermittlung seien. Der Verkauf von Vouchern erweitere oder verändere ihre Vermittlungstätigkeit nicht. Er sei keine gewerbliche Vermittlung von Glücksspielen i. S. d. § 3 Abs. 6 GlüStV oder auch nur ein Teilschritt daraus. Die Vermittlung finde gemäß der Erlaubnis, welche die Klägerin habe, ausschließlich in dem in den Antragsunterlagen beschriebenen Weg der Online-Vermittlung statt. Ihre Erlaubnis enthalte bereits zahlreiche Inhalts- und Nebenbestimmungen und beruhe auf einem konkreten Vermittlungskonzept für die Vermittlung über das Internet. Dieses stelle die Registrierung, Authentifizierung und Registrierung der Spieler ebenso sicher, wie den Ausschluss von Minderjährigen vom Spiel. An dem eigentlichen Registrierungs- und Spielvorgang ändere sich durch den Einsatz der Guthaben-Voucher nichts. Die Voucher stellten lediglich eine Art Gutschein dar, der an der Warenkasse bezahlt und mit einem Geldbetrag „aufgeladen“ werde. Auch der Fachbeirat habe schon in seinem Beschluss vom 5. November 2012 anlässlich eines ähnlichen Verfahrens eine Erlaubnis zum Verkauf von Gutscheinen befürwortet, weil er keinen Widerspruch zu den Zielen nach § 1 GlüStV habe feststellen können. Für die Soziallotterie „Aktion Mensch“ sei dann damals entschieden worden, dass ein Vouchervertrieb dem Lotterieveranstalter als ein Vertriebsweg erlaubt werden könne. Die „Aktion Mensch“ und weitere Lotterieanbieter hätten zwischenzeitlich eine Erlaubnis für derartige Voucher erhalten. In Berlin seien auch Quicktipp-Karten für das staatliche Lotto erhältlich, die frei zugänglich in Zeitungskiosken an Ständern hingen und nicht anders aussähen als Voucher des Einzelhandels. Man könne eine solche Plastikkarte an der Kasse abgeben und bezahlen und erhalte daraufhin die Karte mitsamt einer Lottoquittung mit mehreren abgegebenen Lottotipps. Der Inhaber der Quittung sei zum Gewinn berechtigt. Anders als bei ihr, der Klägerin, sei dort kein weiterer Schritt notwendig, um den Spielentschluss noch einmal zu betätigen. Vielmehr werde sofort mit der Karte ein frei übertragbarer Lottotipp erworben. Ihr Guthaben-Voucher begründe dagegen auch nach Zahlung noch keine Teilnahme am Glücksspiel und auch keinen Anspruch auf eine Lottovermittlung. Ungeachtet des Fachbeiratsvotums vom 20. September 2016 sei ihr jedoch schließlich mangels qualifizierter Mehrheit im Glücksspielkollegium keine Erlaubnis für den Einsatz von Guthaben-Vouchern erteilt worden. Dem Antragsteller Toto-Lotto Niedersachsen sei dagegen aufgrund derselben Fachbeiratssitzung der Vertrieb von Rubbellosen im Internet erlaubt worden. Dass Voucher nicht erlaubnispflichtig seien, ergebe sich auch aus § 3 Abs. 4 GlüStV. Nach § 3 Abs. 4 GlüStV werde ein Glücksspiel dort veranstaltet und vermittelt, wo dem Spieler die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet werde. Der Erwerb eines Gutscheins ermögliche noch keine Teilnahme am Glücksspiel. Der Glücksspielstaatsvertrag statuiere kein Verbot für den Vertrieb von Vouchern und keine Erlaubnispflicht. Es sei nicht möglich, einen Erlaubnisvorbehalt ohne gesetzliche Grundlage im Wege der Analogie zu konstruieren. Weder aus systematischer noch aus teleologischer Sicht gebe es eine Lücke, die durch eine analoge Anwendung von § 4 Abs. 1 GlüStV geschlossen werden müsse. Wer einen Voucher erwerbe oder geschenkt bekomme, sei den etwaigen Verlockungen und Gefährdungen von (Online-)Spielmöglichkeiten nicht näher als ohne den Voucher. Um spielen zu können, müsse er registriert sein oder werden und sich nach einem entsprechenden Abgleich der Daten mit den entsprechenden Datenbanken mit Hilfe seiner Zugangsdaten eingeloggt haben. Bei den Vouchern sei zudem zweifelhaft, ob ihr Verkauf überhaupt als ein glücksspielrechtlich zu genehmigender neuer Vertriebsweg angesehen werden könne und ob für sie die Vorschrift des § 9 Abs. 5 Satz 1 GlüStV Anwendung finde, die nur für neue Vertriebswege der Veranstalter, nicht aber für den Vertrieb erlaubter Produkte durch Vermittler gelte. Es werde auch keine terrestrische Vermittlungsform eingeführt, sondern lediglich ein weiterer Weg zur Aufladung des Kundenkontos zur Genehmigung gestellt. In zehn Ländern gebe es zudem bereits kein Verbot terrestrischer Vertriebsstellen für gewerbliche Spielvermittler. Für diese Länder könne also eine Erlaubnis nicht aus diesem Grunde versagt werden. Die beantragte Erlaubnis könne und müsse nach Ländern differenzieren, sie sei keine einheitliche Erlaubnis, sondern nach § 19 Abs. 2 GlüStV eine sog. gebündelte Erlaubnis. Die Verbote terrestrischer Vertriebsstellen für gewerbliche Spielvermittler in den übrigen sechs Ländern verstießen gegen Art. 12 Abs. 1 i. V. m. Art. 3 Abs. 1 GG. Sie benachteiligten die gewerblichen Lottovermittler gegenüber den gewerblichen Annahmestellen der Lottogesellschaften ohne sachlichen Grund. Der Bescheid nehme zudem an, die Spieleinsatzgrenze könne nicht gewahrt werden. Dies sei bei ihr nicht der Fall. Bei ihrer Vermittlung sei zwingend sichergestellt, dass die gesetzliche Spieleinsatzgrenze von 1.000,- EUR pro Monat (vgl. § 4 Abs. 5 Nr. 2 GlüStV) gewahrt werde. Kein Spieler habe die Möglichkeit, mehr als die Höchstbeträge von seinem Kundenkonto für das Spiel einzusetzen, gleichgültig, wie viele Voucher er besitze. Es verbleibe nur die abstrakte Möglichkeit, dass ein Kunde zahlreiche Voucher kaufen könnte. Dies sei jedoch sinnlos, denn er könne dadurch nicht mehr Geld für das Lottospiel ausgeben. Letztlich gehe es hier wohl überhaupt nicht um Suchtprävention, sondern allein um den Schutz des stationären und des Online-Vertriebs der staatlichen Lotteriegesellschaften vor privater Konkurrenz. Die früher vom Bundesverwaltungsgericht beanstandete Werbepraxis der Lotteriegesellschaften habe sich bis heute nicht geändert, sondern sei sogar intensiver geworden. Lotto sei bereits in ganz Deutschland ein Gut des täglichen Lebens und werde auch so vertrieben. Die Ziele der Suchtprävention und der Begrenzung der Vertriebswege könnten damit den privaten Vermittlern derselben Glücksspiele nicht entgegengehalten werden. Falls wirklich von allen Vermittlern Guthaben-Voucher entwickelt und vertrieben würden, würden diese im Zweifel in denselben Geschäften verkauft werden. Eine räumliche Erweiterung werde damit nicht stattfinden. Den Internetvermittlern sei die Internetvermittlung über jedes internetfähige Endgerät erlaubt, also gerade auch über Mobiltelefone. Wenn es möglich sei, Guthabenkarten zu kaufen, erweitere dies nicht den räumlichen Bereich der Zugänglichkeit dieser Angebote. Es stelle nur eine andere Vertriebsform dar, letztlich ein Marketinginstrument. Es sei bezeichnend, dass der Fachbeirat Glücksspielsucht keine Bedenken gegen das Angebot gehabt habe und auch das beklagte Land selbst nicht. Vielmehr sei es die Mehrheit des Glücksspielkollegiums gewesen, welche nach einem nicht mehr nachvollziehbar langwierigen Verfahren die Zustimmung versagt habe. Dies sei sachwidrig und ermessensfehlerhaft. Der Ablauf des Verwaltungsverfahrens zeige, dass die Ablehnung ermessensfehlerhaft sei. Schon die Beteiligung des Glücksspielkollegiums sei verfassungswidrig, weil dieses – wie auch vorliegend – die Entscheidung des Ministeriums bestimme, ohne selbst hinreichend demokratisch legitimiert und beaufsichtigt zu sein. Ferner verletze das Glücksspielkollegium das Bundesstaatsprinzip, weil es eine dritte Entscheidungsebene zwischen dem Bund und den einzelnen Ländern etabliere. Die bindende Einschaltung des Glücksspielkollegiums verletze auch den effektiven Rechtsschutz. Der Rechtsschutz werde durch die Einschaltung dieses Organs so mediatisiert, dass dem Antragsteller, der nur mit dem Ministerium kommuniziere und von diesem angehört werde, das Gegenüber und seine Erwägungen entzogen würden. Das Ministerium habe hier auch kein eigenes Ermessen ausgeübt, weil es sich an die Vorgaben des Glücksspielkollegiums gebunden gesehen habe. Der Bescheid sei aber schon deshalb rechtswidrig, weil das Glücksspielkollegium über den Antrag entschieden habe, ohne hierfür eine ausreichende Begründung zu geben. Die Anforderungen des § 9a GlüStV führten zu einer besonderen Begründungs- und Dokumentationspflicht. Das Glücksspielkollegium führe keine eigenen Akten. Das Ministerium führe aber auch keine Akten über die Entscheidungsfindung im Glücksspielkollegium. Das Fehlen einer Dokumentation verletze die Begründungsanforderungen nach § 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV. Der angefochtene Bescheid enthalte zwar eine Begründung. Diese Begründung gebe aber nicht die Gründe des Glücksspielkollegiums wieder. Die Entscheidung des Glücksspielkollegiums sei – bis auf das Ergebnis – nicht dokumentiert. Dies verstoße gegen die Begründungspflicht aus § 9a Abs. 8 Satz 3 GlüStV. Es handele sich nicht nur um ein Defizit in der Begründung des Bescheids nach § 37 VwVfG, sondern führe zu einem Ermessensausfall des Ministeriums. Die Handakte ihres Prozessbevollmächtigten enthalte zudem weitere Kontakte zwischen ihr und dem Ministerium – insbesondere mündliche Informationen über wesentliche Verfahrensschritte –, die nicht in den Verwaltungsvorgängen festgehalten seien. Bezüglich den von der Klägerin monierten fehlenden Informationen und Dokumente wird hier auf ihre Aufzählung (Bl. 44-46 der Gerichtsakte) und ihre Anlagen K3 bis K5 (Bl. 72-83 der Gerichtsakte) verwiesen. Zudem habe das Ministerium das positive Votum des Fachbeirats grundlos unbeachtet gelassen. Auf diese Weise seien ihm ein Verfahrensfehler und eine Fehlgewichtung der für den Antrag sprechenden Belange unterlaufen. Zwar sei es an die Wertungen des sachkundigen Fachbeirats rechtlich nicht gebunden. Das positive Votum des Fachbeirats führe jedoch zu einer erhöhten Begründungslast für eine Ablehnung der beantragten Erlaubnis. Ansonsten hätte dieses Fachgremium keine Bedeutung, was dem gesetzlichen Konzept nach § 10 Abs. 1 Sätze 2, 3 GlüStV nicht entspreche. Auch nach § 9 Abs. 5 Satz 2 i. V. m. Satz 1 Nr. 1 GlüStV setze die Einführung neuer oder die erhebliche Erweiterung bestehender Vertriebswege durch Vermittler voraus, dass der Fachbeirat zuvor die Auswirkungen des neuen Angebotes unter Berücksichtigung der Ziele des § 1 GlüStV auf die Bevölkerung untersucht und bewertet habe. Dieses Fachvotum habe ein entsprechendes Gewicht und sei in die Ermessensausübung einzustellen. Wenn das Ministerium oder das Glücksspielkollegium die Äußerungen des Fachbeirats für unbeachtlich erklären wollten, dürfe dies nicht ohne eine fundierte wissenschaftliche Gegenauffassung möglich sein. Dies gelte insbesondere, soweit der Kernaufgabenbereich der Prognose und Bewertung von Auswirkungen nach § 9 Abs. 5 GlüStV betroffen sei (vgl. Verwaltungsgericht Berlin, Urteil vom 6. Juli 2009 – 35 A 168.08 –). Schließlich verkenne das Ministerium, dass es seinen Bescheid nicht in einem „ländereinheitlichen Verfahren“ gemäß § 9a GlüStV erlassen habe, sondern über einen Antrag zu entscheiden gehabt habe, für den nach § 19 Abs. 2 GlüStV ein gebündeltes Verfahren vorgeschrieben sei. Für Länder, die im Glücksspielkollegium im Sinne ihres Antrags votiert hätten, habe also kein Grund zur Versagung bestanden. Soweit die Möglichkeit, den Vouchervertrieb nur für einzelne Bundesländer zu erlauben, nicht erkannt worden sei, liege ein Ermessensausfall vor.
Der Prozessbevollmächtigte der Klägerin beantragt nunmehr,
1. den Ablehnungsbescheid des niedersächsischen Ministeriums für Inneres und Sport vom 2. Mai 2017 (Az.: 45.20-3219/6-002 und 45-12253-07-0042-1) aufzuheben und festzustellen, dass sie, die Klägerin, für den „Einsatz von Guthaben-Vouchern im Einzelhandel“ keiner gesonderten Erlaubnis neben der bereits erteilten Internet-Vermittlungserlaubnis bedarf,
2. hilfsweise, das niedersächsische Ministerium für Inneres und Sport zu verpflichten, die beantragte glücksspielrechtliche Erlaubnis für den Voucher-Vertrieb zu erteilen.
Das beklagte Land beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung verweist es auf die Ausführungen in dem Bescheid vom 2. Mai 2017 und macht ferner insbesondere Folgendes geltend: Die Klägerin bedürfe für den Vertrieb ihrer Voucher im Einzelhandel einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis, deren Erteilung ohne Ermessensfehler abgelehnt worden sei. Soweit die Klägerin die Ansicht vertrete, das Verhalten des Glücksspielkollegiums habe den Schluss nahegelegt, dass alleine nach Ablehnungsgründen gesucht worden sei, um die Konkurrenz für Annahmestellen zu begrenzen, werde dem ausdrücklich entgegengetreten. Der Vertrieb der hier streitgegenständlichen Voucher sei erlaubnisbedürftig, denn die Form des Vertriebs sei nach den ausdrücklichen Regelungen in den Ausführungsgesetzen der Länder (z.B. § 4 Abs. 1 Nr. 6 NGlüSpG, Art. 2 Abs. 4 Nr. 3 AG GlüStV BY, § 4 Abs. 3 Nr. 3 AG GlüStV NRW, § 9 Abs. 1 Nr. 5 HGlüG) in der glücksspielrechtlichen Erlaubnis zu regeln. Das Verwaltungsgericht (VG) Hannover, das in seinem Urteil vom 15. März 2017 (– 10 A 4456/16 –) die Auffassung vertrete, dass der Vouchervertrieb einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis nicht bedürfe, habe diese Vorschriften nicht in Betracht gezogen und sich lediglich mit dem nicht unmittelbar einschlägigen § 9 Abs. 5 GlüStV befasst. Entsprechend sei in Ziffer 2 der gebündelten Erlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung vom 15. September 2017 festgelegt worden, dass weitere Vertriebswege als die, die bereits genehmigt worden seien, einer gesonderten Erlaubnis bedürfen. Entgegen der Ansicht der Klägerin ständen der Voucherverkauf und die anschließende Spielvermittlung in einem engen Zusammenhang und stellten einen einheitlichen Vertriebsweg dar, der ein tauglicher Anknüpfungspunkt für die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis sei. Richtig sei, dass es sich bei dem Verkauf von Vouchern allein noch nicht um eine Vermittlung von Glücksspielen im Sinne des GlüStV handele, gleichwohl sei der Voucherverkauf Teil des Vertriebs. Die Begrifflichkeiten Vertriebsweg und Vermittlung seien nicht deckungsgleich zu verstehen. Für den Voucherverkauf hätten das VG Mainz und das Oberverwaltungsgericht (OVG) Rheinland-Pfalz deshalb die Erforderlichkeit einer Vermittlererlaubnis nach § 19 GlüStV abgelehnt, eine Regelung in der Erlaubnis des Glücksspielveranstalters jedoch für erforderlich gehalten. Entgegen der Ansicht der Klägerin vermöge das Urteil des OVG Rheinland-Pfalz vom 21. November 2014 dies nicht zu widerlegen. Zum einen gehe das OVG selbst von der Erlaubnisbedürftigkeit eines neuen Vertriebswegs aus. Zum anderen habe es anschließend über die Frage zu entscheiden gehabt, ob für den Verkauf von Losgutscheinen über Einzelhandelspartner eine Vermittlungserlaubnis benötigt werde. Bereits mit dem Erwerb eines Vouchers im Einzelhandel werde Geld für ein Glücksspiel ausgegeben, wenngleich die eigentliche Spielvermittlung erst zu einem späteren Zeitpunkt stattfinde. Es wäre nicht sachgerecht, diesen Vorgang aufzuspalten, weil der Zweck beim Erwerb des Vouchers gerade darin bestehen dürfe, an einer Lotterie teilzunehmen. Danach sei das Verständnis der Klägerin zu eng, wonach eine Erlaubnispflicht allenfalls für die Einlösung der Voucher in Betracht käme. Der Vorgang des Voucherverkaufs sei von ganz erheblicher Bedeutung, denn ein Glücksspielangebot werde hier in völlig neuartiger Weise in großer Breite sichtbar und verfügbar. Danach handele es sich bei dem von der Klägerin begehrten Verkauf von Vouchern über den Einzelhandel um eine neue bzw. erweiterte Vertriebsform, die einer weiteren Erlaubnis bedürfe. Die von der Klägerin angeführten Quicktipp-Karten seien nicht mit den hier streitgegenständlichen Vouchern vergleichbar. Quicktipp-Karten würden nur in Annahmestellen vertrieben, in denen auch die Vermittlungsleistung stattfinde. Der Quick-„Tipp“ als solcher sei nicht übertragbar, sondern nur die Gewinnquittung. Somit handele es sich bei den Quicktipp-Karten nicht um einen „Gutschein“, der auch außerhalb von Annahmestellen erworben und an anderer Stelle eingelöst werden könne. Auch der Vergleich mit anderen Warengutscheinen greife zu kurz. Der Voucherverkauf stehe mit wichtigen Regulierungsprinzipien nicht in Einklang und sei der Zielerreichung, insbesondere im Hinblick auf die Begrenzung des Glücksspielangebots und den Jugend- und Spielerschutz, abträglich. Diese nachteiligen Auswirkungen überwögen die positiven Effekte, die der Vouchervertrieb auf eine erfolgreiche Lenkung der Spieler hin zum Angebot der staatlichen Lotterien haben könne. Auch die Annahmestellen der Landeslotteriegesellschaften seien durchaus zahlreich vorhanden, denn entsprechend dem Sicherstellungs- und Kanalisierungsauftrag sollten sie einen flächendeckenden Zugang zum Glücksspielangebot ermöglichen. Der Voucher-Vertrieb würde aber die Anzahl der Stellen, an denen Glücksspiel sichtbar und zu erwerben sei, in eine ganz neue Dimension bringen. Es sei zu befürchten, dass Voucher der verschiedenen Veranstalter und Vermittler über kurz oder lang in sämtlichen Filialen der Supermarktketten und Tankstellennetze erhältlich seien. Deren Anzahl sei um ein Vielfaches höher als die der Lotto-Annahmestellen. Es wäre nicht mehr nötig, in eine speziell gekennzeichnete und auch so erkennbare Annahmestelle zu gehen. Gleichermaßen berührt werde durch den Vertrieb von Vouchern im Einzelhandel das Ziel des § 1 Satz 1 Nr. 3 GlüStV, die Jugend vor den Gefahren des Glücksspieles zu schützen. Durch den Verkauf der Voucher an Ladenkassen könne der Eindruck erweckt werden, es handele sich um ein ungefährliches Gut des täglichen Lebens. Gerade Kinder und Jugendliche würden dies so wahrnehmen, da rein optisch kein Unterschied zwischen den diversen Gutscheinen bestehe, die im Einzelhandel verkauft werden. Es stehe zu befürchten, dass deshalb im Erwachsenenalter die Hemmschwelle sinken könne, am Glücksspiel teilzunehmen. Der Einwand der Klägerin, das Begrenzungsgebot solle nur den Eigenvertrieb durch die Landeslotteriegesellschaften schützen, entbehre jeder Grundlage. Eine besondere Ausformung des Begrenzungsgebots seien die in sechs Ländern geltenden Verbote terrestrischen Vertriebs durch gewerbliche Spielvermittler. Diese Verbote bezögen sich nur auf die vollständige Abwicklung der Glücksspielvermittlung in der Geschäftsstelle und seien auf Vertriebsformen wie die vorliegende, bei der nur ein Teilvorgang – der Voucher-Verkauf – im Einzelhandel vor Ort erfolgen solle, nicht unmittelbar anwendbar. Aus den Vorschriften könne aber ein allgemeiner Rechtsgedanke des Ausschlusses terrestrischer Verfügbarkeit von Lotterien außerhalb der in das Vertriebsnetz der Landeslotteriegesellschaften eingebundenen Annahmestellen abgeleitet werden. Dem würde der Vertrieb von Glücksspielvouchern im Einzelhandel entgegenlaufen. Dies könne die Ermessensentscheidung über die Ablehnung des Antrags selbstverständlich nur in Bezug auf die sechs Länder tragen, in denen Verbote für den terrestrischen Vertrieb bestehen; hierauf weise die Klägerin zu Recht hin. Der Ablehnungsbescheid sei aber auf diesen Gedanken auch nur in Bezug auf diese sechs Länder gestützt und werde im Übrigen durch die bereits genannten Aspekte der Unvereinbarkeit mit den Zielen des GlüStV begründet. Den verfassungsrechtlichen Bedenken der Klägerin hinsichtlich des Glücksspielkollegiums werde ebenfalls entgegengetreten. Der Bayerische Verfassungsgerichtshof habe die Verfassungsmäßigkeit der Regelungen über die Mitwirkung des Glücksspielkollegiums an Entscheidungen der bundesweit zuständigen Länder bejaht. Bisher habe sich nur der Hessische VGH gegen dieses Urteil gestellt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie auf den Inhalt der beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Das Rubrum war von Amts wegen zu ändern. Die Klage richtet sich gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) gegen den Rechtsträger der Behörde, die den angegriffenen Verwaltungsakt erlassen hat, auch wenn zur Bezeichnung des Beklagten die Angabe der Behörde genügt.
Die örtliche Zuständigkeit des angerufenen Gerichts ergibt sich aus § 52 Nr. 3 Sätze 2 und 5 VwGO. Danach ist das Verwaltungsgericht zuständig, in dessen Bezirk der durch einen Verwaltungsakt Beschwerte seinen Sitz oder Wohnsitz hat, wenn der Verwaltungsakt von einer Behörde, deren Zuständigkeit sich auf mehrere Verwaltungsgerichtsbezirke erstreckt, oder von einer gemeinsamen Behörde mehrerer oder aller Länder erlassen worden ist. Hier ist die Erlaubnis von dem niedersächsischen Ministerium für Inneres und Sport (im Folgenden: Ministerium) als Glücksspielaufsichtsbehörde des beklagten Landes gebündelt für mehrere Länder versagt worden. Dabei handelt es sich zwar nicht um die Entscheidung einer gemeinsamen Behörde mehrerer oder aller Länder, und es liegt auch nicht der Regelfall einer Landesbehörde vor, deren Zuständigkeit sich auf mehrere Verwaltungsgerichtsbezirke erstreckt. Es entspricht jedoch dem Zweck der Vorschrift, diese auch bei bundesweiter Zuständigkeit einer Landesbehörde anzuwenden.
Vgl. Verwaltungsgericht (VG) Gelsenkirchen, Urteil vom 17. Mai 2016 – 19 K 3334/14 –, juris, Rn. 143.
Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.
Der angefochtene Bescheid des Ministeriums vom 2. Mai 2017 ist nicht bereits wegen fehlender Erlaubnisbedürftigkeit des von der Klägerin beabsichtigten „Einsatzes von Guthaben-Vouchern im Einzelhandel“ aufzuheben (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Rechtsgrundlage für eine solche Erlaubnis ist §§ 4, 7 Abs. 1 des Gesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrags (AG GlüStV NRW) i. V. m. §§ 4 Abs. 1 und 5, 19 des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag – GlüStV). Danach kann – abweichend von dem grundsätzlichen Verbot des Vermittelns öffentlicher Glücksspiele im Internet (§ 4 Abs. 4 GlüStV) – zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV unter bestimmten Voraussetzungen die Vermittlung von Lotterien im Internet erlaubt werden. Zuständig für eine gebündelte Erlaubnis für mehrere Länder ist nach § 7 Abs. 1 Satz 2 AG GlüStV NRW i. V. m. § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV das Ministerium als zuständige Glücksspielaufsichtsbehörde des Landes Niedersachsen.
Nach § 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 AG GlüStV NRW ist in der Erlaubnis auch die Form des Vertriebs oder der Vermittlung festzulegen. Diese Regelung findet in nahezu allen Ausführungsgesetzen zum GlüStV bzw. Glücksspielgesetzen der anderen Bundesländer ihre Entsprechung.
Vgl. § 2 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 Landesglücksspielgesetz Baden-Württemberg; Art. 2 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 AG GlüStV Bayern; § 7 Abs. 2 Nr. 3 AG GlüStV Berlin; § 3 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 Lotterie- und Sportwettengesetz Brandenburg; § 3 Abs. 2 Nr. 3 Bremisches Glücksspielgesetz; § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 Hessisches Glücksspielgesetz; § 5 Abs. 4 Satz 2 Nr. 3 AG GlüStV Mecklenburg-Vorpommern; § 4 Abs. 7 Nr. 3 Niedersächsisches Glücksspielgesetz; § 5 Abs. 5 Nr. 3 Landesglücksspielgesetz Rheinland-Pfalz; § 4 Abs. 6 Nr. 3 AG GlüStV Saarland; § 5 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 AG GlüStV Schleswig-Holstein; § 4 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 Thüringer Glücksspielgesetz; eine ähnliche Regelung findet sich in: § 2 Abs. 2 Satz 1 AG GlüStV Hamburg.
Hierbei handelt es sich nicht um eine unzulässige Erweiterung des Regelungsbereichs der glücksspielrechtlichen Vermittlungserlaubnis, sondern um eine konkretisierende Bestimmung des Inhalts dieser Erlaubnis, wie er bereits in der glücksspielrechtlichen Vermittlungserlaubnis nach § 4 Abs. 5 GlüStV angelegt ist. Es liegt auf der Hand, dass eine Erlaubnis zur Vermittlung von Glücksspielen nicht nur die Berechtigung zur Vermittlung als solche beinhaltet, sondern gerade auch deren tatsächliche Umsetzung ermöglicht, d.h. die Betätigung des Glücksspielvermittlers in dem ihm durch die Erlaubnis eröffneten Markt. Diese Betätigung ist typischerweise dadurch gekennzeichnet, potentiellen Kunden Zugang zu den jeweils zugelassenen Glücksspielprodukten zu verschaffen, um letztlich zu einem Vertragsabschluss zu gelangen. In welcher Art und Weise, auf welchem Weg und in welcher Form potentiellen Kunden der Zugang zu dem jeweiligen Produkt ermöglicht wird, um diese Produkte für die Kunden verfügbar zu machen, umschreibt nichts anderes als den Produktvertrieb als immanenten Bestandteil der erlaubten wirtschaftlichen Betätigung.
Vgl. auch VG Wiesbaden, Urteil vom 1. Februar 2011 – 5 K 718/10.WI – juris, Rn. 64 und VG Mainz, Urteil vom 12. Mai 2014 – 6 K 17/13.MZ –, juris, Rn. 22, wonach vom Begriff der Vertriebsform die gesamte Abwicklung der Beziehung zwischen Spieler und Veranstalter erfasst wird.
Eine auf den bloßen Vertragsabschluss – und die dazu erforderliche Registrierung, Identifizierung und Authentifizierung – fokussierte Sichtweise greift daher zu kurz. Insbesondere kann der Zugang zu einem Glücksspielprodukt auch durch die Art und Weise der Bezahlung, etwa wie hier durch den Erwerb eines Guthabens bei der Klägerin, das dann nach der Eingabe des entsprechenden Codes für ein Glücksspielprodukt eingelöst werden kann, ermöglicht werden. Im Glücksspielrecht kommt hinzu, dass aufgrund der Zielbestimmung in § 1 GlüStV gerade der Produktvertrieb eine wesentliche Bedeutung erlangt. Dies ergibt sich schon aus § 4 Abs. 4 GlüStV, wonach u.a. das Vermitteln öffentlicher Glücksspiele „im Internet“ (Hervorhebung durch das erkennende Gericht) verboten ist. Mit der Vermittlung öffentlicher Glücksspiele „im Internet“ ist – wegen der hohen Verfügbarkeit und Gefährlichkeit – nichts anderes verboten worden als auch ein besonderer Vertriebsweg. Genau dies kommt in der der Klägerin erteilten Erlaubnis in Ziffer I.2 zum Ausdruck, in der es in der Fassung des dritten Änderungsbescheides vom 18. Juni 2018 heißt:
Der Vertriebsweg (oder auch die Vertriebsform) als immanenter Bestandteil der glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach dem GlüStV und seine besondere Bedeutung werden auch in § 9 Abs. 5 GlüStV deutlich:
„Die Erlaubnis zur Einführung neuer Glücksspielangebote durch die in § 10 Abs. 2 und 3 genannten Veranstalter setzt voraus, dass
der Fachbeirat (§ 10 Abs. 1 Satz 2) zuvor die Auswirkungen des neuen Angebotes unter Berücksichtigung der Ziele des§ 1 auf die Bevölkerung untersucht und bewertet hat und
der Veranstalter im Anschluss an die Einführung dieses Glücksspiels der Erlaubnisbehörde über die sozialen Auswirkungen des neuen Angebotes berichtet.
Neuen Glücksspielangeboten steht die Einführung neuer oder die erhebliche Erweiterung bestehender Vertriebswege durch Veranstalter oder Vermittler gleich.“
Danach ist ein neuer Vertriebsweg oder eine erhebliche Erweiterung eines bestehenden Vertriebsweges der Einführung eines neuen Glücksspielangebots gleichgestellt, unabhängig davon, ob der neue Vertriebsweg oder die erhebliche Erweiterung bestehender Vertriebswege von dem Veranstalter oder dem Vermittler zu verantworten ist.
In der Erlaubnis für Lotterien mit geringem Gefährdungspotential (§ 12 GlüStV) ist nach § 17 Satz 2 Nr. 5 GlüStV insbesondere „die Vertriebsform“ festzulegen. Wenn schon bei diesen niederschwelligen Lotterien die Festlegung der Vertriebsform zwingender („... sind insbesondere festzulegen ...“) Bestandteil der Erlaubnis ist, ist kein sachlicher Grund dafür ersichtlich, bei den höherschwelligen Lotterieprodukten – wie hier – von der immanenten Verknüpfung zwischen Erlaubnis und Vertriebsweg/ Vertriebsform abzusehen.
Unabhängig davon ergibt sich die Erlaubnispflicht aus Ziffer I.2 der der Klägerin erteilten glücksspielrechtlichen Vermittlungserlaubnis vom 15. September 2017 (auch in der Fassung des dritten Änderungsbescheides vom 18. Juni 2018). Wie bereits dargelegt, sind der Klägerin danach ausschließlich der Vertriebsweg „Internet“ und der postalische Vertriebsweg eröffnet. „Weitere Vertriebswege bedürfen einer gesonderten Erlaubnis.“ Unabhängig von den seitens der Klägerin gegen diese Vermittlungserlaubnis geführten Klageverfahren (1 K 8635/17 bzw. 1 K 9200/17) ist diese Regelung, die im Einzelnen bereits nicht angriffen worden ist, nicht nichtig, mithin wirksam. Die hier vorgesehene Einführung von Guthabenkarten stellt gegenüber den der Klägerin erlaubten Vertriebswegen „Internet“ und „Post“ einen weiteren Vertriebsweg i. S. d. Ziffer I.2 Satz 3 des Erlaubnisbescheides in der Fassung des dritten Änderungsbescheides vom 18. Juni 2018 dar. Zum einen handelt es sich offenkundig um einen Vertrieb von Glücksspielprodukten, weil potentiellen Kunden nunmehr an der Ladenkasse von Lebensmitteleinzelhandelsgeschäften über die Möglichkeit des Guthabenerwerbs für ein glücksspielrechtliches Produkt Zugang zu diesem Produkt vermittelt wird und das Produkt damit für die Kunden verfügbar werden kann. Zum anderen handelt es sich auch um einen „weiteren“ Vertriebsweg, weil nach der geltenden Erlaubnis der Zugang zu den von der Klägerin vermittelten glücksspielrechtlichen Produkten ausschließlich über das Internet oder die Post, nicht aber an der Ladenkasse des Lebensmitteleinzelhandels, erfolgen konnte. Hinzu kommt, dass im Rahmen des erlaubten Vertriebsweges „Internet“ die Bezahlung regelmäßig durch Überweisung, Sofortüberweisung, PayPal, Kreditkarten oder Lastschrift erfolgen kann. Eine Barzahlung mit Wirkung gegen die Klägerin ist in diesem Rahmen nicht möglich. Mit der nun beabsichtigten Einführung des Guthabenerwerbs werden die bisherigen Bezahlmöglichkeiten durch eine neue Form letztlich der Barzahlung ergänzt. Die Bezahlung, d.h. die käuferseitige Erfüllung des später zustande kommenden Glücksspielvertrags, wird bei lebensnaher Betrachtung auf diese Weise im Ergebnis vorgezogen. Es mag sein, dass auch Voucher gekauft werden, ohne das Guthaben im Rahmen eines Glücksspielvertrages zu verwerten. Dass ein solches Verhalten in diesem Vertriebsweg zahlenmäßig in der Weise von Bedeutung sein könnte, dass die mit dieser Marketingaktion verfolgte Zielrichtung einer vorgezogenen und erleichterten Bezahlung in Frage gestellt würde, ist mit Blick auf die wirtschaftliche Verhaltensweise potentieller Spielkunden fernliegend; sie ist im Übrigen von der Klägerin auch nicht intendiert. In der mündlichen Verhandlung hat sie ausgeführt, es sei auch das Ziel, denjenigen, die nicht über das Internet bezahlen wollten, eine andere, leichtere und im Übrigen sichere Form der Bezahlung zu eröffnen. Zwar mag es gewisse Bandbreiten der erlaubten Vertriebswege „Internet“ und „Post“ geben, deren Ausnutzung keinen „weiteren“ Vertriebsweg begründet. Eine solche Bandbreite wird jedoch dann verlassen, wenn sich die Erlaubnisfrage unter glücksspielrechtlichen Aspekten neu stellt. Dies ist angesichts des hier in Rede stehenden Vertriebsweges wegen der damit bewirkten – und intendierten– qualitativen und quantitativen Breitenwirkung der Fall. Dem kann nicht entgegengehalten werden, Lotto sei bereits in ganz Deutschland ein Gut des täglichen Lebens und werde auch so vertrieben. Dass dies in dieser Pauschalität nicht zutrifft, zeigt ja gerade der Umstand, dass ein Erwerb von Lottoscheinen an den Kassen von Lebensmitteleinzelhandelsgeschäften, an denen sich typischerweise der (all-)tägliche Bedarf wiederspiegelt, gerade nicht zulässig ist.
Inwieweit aus der Begriffsbestimmung über den Ort der Vermittlung nach § 3 Abs. 4 GlüStV geschlossen werden soll, dass eine (neue) Vertriebsform keiner glücksspielrechtlichen Erlaubnis bedarf, erschließt sich dem Gericht nicht.
Der von der Klägerin hilfsweise gestellte Verpflichtungsantrag hat keinen Erfolg.
Ein strikter Anspruch auf Erteilung der beantragten Erlaubnis nach § 4 Abs. 5 GlüStV i. V. m. §§ 4 Abs. 2 und 3 AG GlüStV NRW besteht – selbst bei Vorliegen aller Voraussetzungen – nicht. Dies ergibt sich aus § 4 Abs. 2 Satz 3 GlüStV, wonach auf die Erteilung der Erlaubnis kein Rechtsanspruch besteht.
Vgl. allgemein: VG Mainz, Urteil vom 12. Mai 2014 – 6 K 17/13.MZ –, juris, Rn. 32.
Abgesehen davon ist gemäß § 4 Abs. 4 GlüStV das Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet – wie bereits oben dargestellt – grundsätzlich verboten.
Eine Ermessenreduzierung auf Null zugunsten der Klägerin – die zu einer Verpflichtung des Ministeriums zum Erlass des begehrten Verwaltungsakts führt – scheidet hier schon deshalb aus, weil einer Erlaubnis eventuell noch Nebenbestimmungen beizufügen wären.
Der in dem Verpflichtungsantrag der Klägerin enthaltene Bescheidungsantrag (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO) hat keinen Erfolg. Der Bescheidungsantrag ist regelmäßig als ein „Minus“ in einem Verpflichtungsantrag enthalten und muss daher nicht ausdrücklich hilfsweise gestellt werden,
vgl. Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (VGH), Beschluss vom 24. Januar 2014 – 10 CE 13.2551 und 10 C 13.2552 –, juris, Rn. 12 m.w.N.
Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Neubescheidung. Die Ablehnung der begehrten Vertriebserlaubnis ist zwar rechtswidrig erfolgt, verletzt die Klägerin aber nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 5 Sätze 1, 2 VwGO).
Der Ablehnungsbescheid des Ministeriums vom 2. Mai 2017 ist formell rechtmäßig. Dies gilt zunächst im Hinblick auf die Involvierung des Glücksspielkollegiums.
Das Glücksspielkollegium dient dem Ministerium nach § 9a Abs. 5 Satz 2 GlüStV als Organ bei der Erfüllung seiner Aufgaben. Bei seiner Entscheidung ist das Ministerium nach § 9a Abs. 8 Satz 4 GlüStV an den Beschluss des Glücksspielkollegiums gebunden. Diese Bindung wirkt lediglich intern. Der Beschluss des Glücksspielkollegiums entfaltet keine rechtliche Außenwirkung. Er bedarf vielmehr der verwaltungsmäßigen Umsetzung durch die zuständige Behörde, die im Außenverhältnis gegenüber dem Antragsteller die Entscheidung über dessen Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis trifft. Die zuständige Behörde, die den verbindlichen Beschluss umsetzt, hat dabei keine eigene Entscheidungskompetenz.
Vgl. bezogen auf eine glücksspielrechtliche Werbeerlaubnis: Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom 22. März 2017 – 13 B 1054/16 –, juris, Rn. 40.
Die Involvierung des Glücksspielkollegiums gemäß § 9a Abs. 5 Satz 2 GlüStV geschah rechtmäßig. Das VG Düsseldorf hat zur Verfassungsmäßigkeit der Übertragung der Entscheidungskompetenz auf das Glücksspielkollegium in seinem Urteil vom 22. Januar 2016 (– 3 K 2472/14 –, juris, Rn. 81-83) bereits Folgendes ausgeführt:
„Das Gericht hat keine durchgreifenden Bedenken hinsichtlich der demokratischen Legitimation des Glücksspielkollegiums. Gemäß § 9a Abs. 6 S. 2 GlüStV benennt jedes Land durch seine oberste Glücksspielaufsicht je ein Mitglied, sodass die Teilnahme aller Länder an der Entscheidungsfindung gewährleistet ist. Die jeweils oberste Glücksspielaufsichtsbehörde unterliegt der parlamentarischen Kontrolle des jeweiligen Landtags und ist mithin demokratisch legitimiert. [...] Die mehrheitsgesteuerte Beschlussfassung des Glücksspielkollegiums ist nach § 9a Abs. 8 S. 1 GlüStV gesetzlich geregelt. Die Länder haben sich bewusst und in ihrer eigenen Zuständigkeit für die Zustimmung zum GlüStV entschieden. Letzterer kann zudem von jedem Land gemäß § 35 Abs. 3 S. 1 GlüStV zum Schluss eines Kalenderjahres gekündigt werden. Von einem Verlust der Entscheidungsverantwortung der ausführenden Behörden ist nicht auszugehen. Diese haben im Sinne einer demokratischen Letztverantwortung das Recht und die Pflicht, den intern bindenden Beschluss des Glücksspielkollegiums auf seine Rechtmäßigkeit hin zu überprüfen, da nur ein rechtmäßiger Beschluss Bindungswirkung zu entfalten vermag.
Vgl. Bayer. VerfGH, a. a. O., Rn. 139 ff.; Dietlein, in ZfWG 2015, Sonderbeilage 4 m. w. N.
Die sich insoweit anschließende Frage der Verfassungskonformität des Glücksspielkollegiums an sich ist nicht nur hinsichtlich dessen demokratischer Legitimation, sondern auch hinsichtlich der Vereinbarkeit mit dem Bundesstaatsprinzip zu bejahen. Die Kompetenzübertragung der Länder untereinander dient dem im Grundgesetz verankerten föderalen System. Das kooperative Glücksspielkollegium fördert die länderübergreifend einheitliche und kohärente Sachregulierung. Eine solche könnte alternativ lediglich durch eine Aufgabenwahrnehmung seitens des Bundes gewährleistet werden. Vorliegend erfolgt überdies keine generelle Preisgabe der fachlichen Steuerung durch die Länder. Vielmehr bleiben diese über die Einrichtung des Glücksspielkollegiums die eigentlichen Entscheidungsträger. Zudem ist nicht ersichtlich, dass das Grundgesetz die Wahrnehmungszuständigkeiten auf Landesebene festgelegt hat. Von einer verfassungswidrigen "dritten Ebene" neben Bund und Ländern ist nicht auszugehen. Die hier in Rede stehende föderale Kooperation führt nicht zu einer derartigen Verselbstständigung, dass von einer qualitativ und quantitativ neuen Ebene ausgegangen werden kann.“
Dem schließt sich die Kammer – auch unter Berücksichtigung des Vorbringens der Klägerin – hier vollumfänglich an.
(Im Ergebnis ebenso: VG Düsseldorf, Urteile vom 21. Juni 2016 – 3 K 5661/14 –, juris, Rn. 141 und vom 24. Januar 2017 – 3 K 4182/15 –, juris, Rn. 133; VG Hamburg, Urteil vom 13. September 2016 – 4 K 303/13 –, juris, Rn. 44 m.w.N.; VG Hannover, Urteil vom 15. März 2017 – 10 A 12223/14 –, juris, Rn. 80 m.w.N.)
Es mangelt auch nicht an einer den Anforderungen des § 9a Abs. 8 Sätze 2 und 3 GlüStV entsprechenden Begründung des Beschlusses des Glücksspielkollegiums, was Auswirkungen auf die Rechtmäßigkeit des Bescheides des Ministeriums hätte.
Die in § 9 a Abs. 8 Satz 4 GlüStV normierte interne Bindungswirkung hat zur Folge, dass – sowohl formelle als auch materielle – Fehler der Entscheidung des Glücksspielkollegiums auf die außenrechtswirksame Entscheidung der zuständigen Glücksspielaufsichtsbehörde (hier des Ministeriums) „durchschlagen“ würden, mithin zu ihrer Rechtswidrigkeit führten.
Vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 21. November 2014 – 6 A 10562/14 –, juris, Rn. 28; OVG NRW, Beschluss vom 22. März 2017 – 13 B 1054/16 –, juris, Rn. 42; OVG Niedersachsen, Beschluss vom 8. Februar 2018 – 11 ME 130/17 –, juris, Rn. 18; VG Berlin, Urteil vom 19. März 2015 – 23 K 261.13 –, juris, Rn. 53; VG Hamburg, Urteil vom 13. September 2016 – 4 K 303/13 –, juris, Rn. 48.
Zur Ermittlung des Umfangs und der Anforderungen der Begründungspflicht nach § 9a Abs. 8 Sätze 2, 3 GlüStV kann auf die in der Rechtsprechung im Bereich der Medienaufsicht entwickelten Grundsätze zurückgegriffen werden. Denn das § 9a GlüStV zu Grunde liegende Prinzip, wonach für die dort genannten Entscheidungen nur jeweils eine bestimmte Landesbehörde für alle Länder zuständig ist, für die dann das Glücksspielkollegium entscheidet, bildet organisatorisch das Modell der Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) gemäß dem Jugendmedienschutz-Staatsvertrag (JMStV) und der Kommission für Zulassung und Aufsicht gemäß dem Rundfunkstaatsvertrag nach.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. März 2017 – 13 B 1054/16 –, juris, Rn. 46 m.w.N.
Wie bei der entsprechenden Regelung in § 17 Abs. 1 Sätze 3 und 4 JMStV dient auch das Begründungserfordernis des § 9a Abs. 8 Sätze 2 und 3 GlüStV u.a. dem Schutz der Rechte des von der Entscheidung Betroffenen: Da die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums in Tenor und Begründung für die nach außen zuständige Behörde bindend sind, schafft die Begründungspflicht Klarheit darüber, mit welcher Begründung das Glücksspielkollegium seine Beschlüsse umgesetzt wissen will. Dem von der Entscheidung Betroffenen, der eventuell gerichtlichen Rechtsschutz in Anspruch nehmen will, ermöglicht die Begründung eine sachgerechte Wahrnehmung seiner Rechte. Denn dem Betroffenen wird durch die Kenntnis der Begründung der – intern bindenden – Entscheidung eine sachgerechte Wahrnehmung seiner Rechte ermöglicht, es werden also auch seine verfassungsrechtlich nach Art. 19 Abs. 4 GG geschützten subjektiven Rechte berührt.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. März 2017 – 13 B 1054/16 –, juris, Rn. 48 f. und Rn. 54; OVG Niedersachsen, Beschluss vom 8. Februar 2018 – 11 ME 130/17 –, juris, Rn. 19; VG Berlin, Urteil vom 19. März 2015 – 23 K 261.13 –, juris, Rn. 50; VG Düsseldorf, Urteil vom 22. Januar 2016 – 3 K 2472/14 –, juris, Rn. 69.
Der Pflicht zur Begründung seiner Beschlüsse kann das Glücksspielkollegium grundsätzlich dadurch genügen, dass es einer von der zuständigen Behörde vorgelegten Beschlussvorlage einschließlich einer darin enthaltenen Begründung des vorgeschlagenen Beschlusses durch Bezugnahme zustimmt. Dann aber muss eine solche Bezugnahme und der Wille des Glücksspielkollegiums, sich die Begründung der Beschlussvorlage zu eigen zu machen, aus der Niederschrift über die Beschlussfassung oder aus sonstigen Unterlagen klar und unmissverständlich hervorgehen. Mit Blick auf die oben genannten Zwecke des Begründungserfordernisses ist eine solche Bezugnahme auf eine Beschlussvorlage allerdings nur dann zulässig, wenn dadurch eine klare und unmissverständliche Begründung des Beschlusses zustande kommt.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. März 2017 – 13 B 1054/16 –, juris, Rn. 50 m.w.N.
Dies ist hier geschehen. Gemäß dem Auszug aus der Niederschrift über die 43. Sitzung des Glücksspielkollegiums am 21./ 22. März 2017 macht es sich in seinem Beschluss die Begründung des Bescheidentwurfs und der Beschlussvorlage (Stand: 14. März 2017) zu eigen.
Inwieweit der Ablauf des Verwaltungsverfahrens indizieren soll, dass dem Ablehnungsbescheid vom 2. Mai 2017 sachwidrige Erwägungen zugrunde liegen sollen, ist nicht nachvollziehbar. Insbesondere entspricht es gerade dem Kern eines Verwaltungsverfahrens, dass die Sach- und Rechtslage umfassend geprüft wird. Dass dabei ggf. während eines Verfahrens – insbesondere bei Beteiligung mehrerer Stellen – zwischenzeitlich unterschiedliche Standpunkte vertreten und diskutiert werden, kann jedenfalls nicht den Schluss zulassen, dass die abschließend getroffene Entscheidung sachwidrig ist.
Der Bescheid des Ministeriums vom 2. Mai 2017 ist jedoch materiell rechtswidrig, da er an einem Ermessensfehler leidet (vgl. § 114 Satz 1 VwGO). Das Ministerium bzw. das Glücksspielkollegium hat die Grenzen des ihm zustehenden Ermessens überschritten.
Dies gilt zwar zunächst nicht im Hinblick darauf, dass das Ministerium in seinem Bescheid nicht auf eine fachkundige Gegenäußerung bezüglich der Empfehlung des Fachbeirats verwiesen hat,
vgl. zu dieser Problematik: VG Berlin, Urteil vom 6. Juli 2009 – 35 A 168.08 –, juris, Rn. 37.
Es genügt, dass sich das Ministerium bzw. das Glücksspielkollegium – wie hier – bei ihrer Entscheidungsfindung die Bewertung des Fachbeirats vor Augen geführt hatten. Dass sie dennoch – unter Bezugnahme auf die Ablehnungsgründe – ohne weitere sachverständige Aufklärung – zu einem anderen Abwägungsergebnis gelangt sind, ist nicht ermessensfehlerhaft. Insbesondere liegt hier keine Fehlgewichtung der Abwägungsbelange vor. Die Ermessensentscheidung und damit Abwägung ist der zuständigen Behörde vorbehalten. Der Fachbeirat hat insoweit nur beratende Funktion (vgl. § 10 Abs. 1 Satz 2 GlüStV). Dass dem Beschluss des Fachbeirats eine Indizwirkung zukommen sollte, ist weder dem Wortlaut von § 10 Abs. 1 Satz 2 GlüStV, noch dem des § 9 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 GlüStV zu entnehmen. Es kann damit dahinstehen, ob die Erörterung durch den Fachbeirat überhaupt nach § 9 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 GlüStV zwingend erforderlich gewesen war.
Auch die Ziele der Suchtbekämpfung und eines „begrenzten Glücksspielangebots“, welche sich beide aus § 1 GlüStV ergeben, durften den Ermessenserwägungen zulässigerweise zugrunde gelegt werden. Die gesetzlichen Grenzen des Ermessens wurden damit nicht überschritten. Die Klägerin kann dem nicht mit Erfolg ein etwaiges „strukturelles Defizit“ hinsichtlich der Durchsetzung dieser beiden Ziele bei Lotteriegesellschaften bzw. eine entsprechende Ungleichbehandlung entgegenhalten. Es ist bereits nicht ersichtlich, dass gleichartige Guthaben-Voucher anderer Anbieter (insbesondere der staatlichen Lotteriegesellschaften) durch das Ministerium erlaubt worden sind. Die von der Klägerin angeführten Quicktipp-Karten sind bereits deshalb nicht vergleichbar, weil hier kein Guthaben erworben wird, welches im Internet eingelöst werden kann. Weitere Unterschiede der Quicktipp-Karten zu ihren Guthaben-Vouchern stellt die Klägerin überdies bereits selbst heraus. Auch zu dem Vouchervertrieb der Soziallotterie Aktion Mensch bestehen grundsätzlich Unterschiede. Zum einen handelt es sich dort um Losgutscheine und nicht um Guthaben-Voucher, zum anderen wird dort nicht genutztes Geld für einen gemeinnützigen Zweck gespendet, d.h. wenn das Los nicht im Internet aktiviert wird, fließt der Kaufpreis als Spende der Soziallotterie Aktion Mensch zu,
vgl. Bl. 257 der Beiakte Heft 3 und VG Mainz, Urteil vom 12. Mai 2014 – 6 K 17/13.MZ –, Rn. 2.
Ebenso bestehen Unterschiede zu dem Vertrieb von Rubbellosen im Internet durch Toto-Lotto Niedersachsen, da diese nicht im Einzelhandel angeboten werden.
Das Ministerium hat zudem in seinem Bescheid lediglich die Nähe zum terrestrischen Vertrieb herausgestellt, nicht aber behauptet oder berücksichtigt, dass es sich tatsächlich um einen terrestrischen Vertrieb handelt. Ferner hat es diesen Gesichtspunkt nur auf die Länder bezogen, in denen es Verbote für terrestrische Verkaufsstellen der gewerblichen Spielvermittler gibt. Diese Verbote sind – entgegen der Ansicht der Klägerin – auch nicht verfassungswidrig. Insofern wird auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichts Wiesbaden hingewiesen, welches von der Verfassungsgemäßheit eines Verbots des terrestrischen Vertriebs für gewerbliche Spielvermittler ausgeht,
vgl. VG Wiesbaden, Beschluss vom 22. Januar 2009 – 5 L 418/08 –, juris, Rn. 20 ff.
Als ermessensfehlerhaft erweist sich jedoch die Annahme des Ministeriums bzw. des Glücksspielkollegiums, dass die Beschränkungen bzgl. der Höchsteinsatzgrenze nach § 4 Abs. 5 Nr. 2 GlüStV mittelbar nicht eingehalten werden könnten. Es geht hier von unzutreffenden Tatsachen aus. Die Guthaben-Voucher sind ausschließlich für das Vermittlungsangebot der Klägerin einlösbar. Dort wird durch umfangreiche Vorkehrungen sichergestellt, dass die registrierten und identifizierten Spieler die Höchsteinsatzgrenzen nicht überschreiten können. Inwiefern die Annahme, dass sich Spielinteressenten nicht wirtschaftlich sinnvoll verhalten und umfangreiche, die Höchsteinsatzgrenzen überschreitende Vorratskäufe tätigen, ein realistisches Szenario darstellen soll, erschließt sich dem Gericht nicht. Das Ministerium bzw. das Glücksspielkollegium hat die einzelnen Ermessenserwägungen nicht kumulativ nebeneinander angestellt, sondern eine „Gesamtschau“ vorgenommen. Dies führt dazu, dass sich hiermit bereits die gesamte Ermessensentscheidung als rechtswidrig darstellt.
Unabhängig davon ist das Ministerium bzw. das Glücksspielkollegium von unzutreffenden rechtlichen Voraussetzungen für die gesamte Ermessensentscheidung ausgegangen. Es ist verkannt worden, wann ein Ermessen eröffnet ist. Nach § 4 Abs. 5 GlüStV können die Länder zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV die Vermittlung von Lotterien im Internet erlauben, wenn u.a. keine Versagungsgründe nach § 4 Abs. 2 GlüStV vorliegen. Nach § 4 Abs. 2 GlüStV ist die Erlaubnis zu versagen, wenn das Veranstalten oder das Vermitteln des Glücksspiels den Zielen des § 1 GlüStV zuwiderläuft. Bei Vorliegen eines Versagungsgrundes nach § 4 Abs. 2 GlüStV steht dem Ministerium bzw. dem Glücksspielkollegium danach kein Ermessen zu; das Ermessen ist folglich erst dann eröffnet, wenn ein Versagungsgrund nicht besteht. Wie aus Ziffer II.1 Abs. 6 der Begründung des Bescheids vom 2. Mai 2017 eindeutig ersichtlich wird, ist das Nichtvorliegen von Versagungsgründen i.S.v. § 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV jedoch nicht festgestellt worden; vielmehr ist dies ausdrücklich dahingestellt geblieben. Im Falle des insoweit nicht ausgeschlossenen Bestehens von Versagungsgründen ist jedoch ein Ermessen nicht eröffnet.
Die Klägerin hat gleichwohl keinen Anspruch auf Neubescheidung, weil zwingende Versagungsgründe nach § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 AG GlüStV NRW i. V. m. § 4 Abs. 2 und 5 GlüStV vorliegen. Eine Ermessensentscheidung steht dem Ministerium bzw. dem Glücksspielkollegium insoweit bereits nicht mehr zu.
Die Spielvermittlung im Rahmen des hier beabsichtigten Vertriebswegs „Einsatz von Guthaben-Vouchern im Einzelhandel“ läuft insbesondere dem Ziel des § 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV zuwider. Danach ist Ziel des Staatsvertrags u.a., durch ein begrenztes, eine geeignete Alternative zum nicht erlaubten Glücksspiel darstellendes Glücksspielangebot den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken sowie der Entwicklung und Ausbreitung von unerlaubten Glücksspielen in Schwarzmärkten entgegenzuwirken. Durch das Angebot der Guthaben-Voucher im Einzelhandel wird die Sichtbarkeit des Glücksspiels in beträchtlicher Weise erhöht, was dem Ziel der Kanalisierungswirkung durch ein begrenztes Glücksspielangebot zuwiderläuft. Das begrenzte Angebot stellt in § 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV ein Mittel dar, mit welchem die gewünschte Kanalisierungswirkung erreicht werden soll. Ziel ist es, den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken. Dem widerspricht es jedoch, die Sichtbarkeit des Glücksspiels signifikant zu erhöhen, das Glücksspiel wie ein Gut des täglichen Lebens aussehen zu lassen und dadurch letztlich auch noch nicht zum Spiel Entschlossene zur Teilnahme am Glücksspiel zu bewegen.
Zwar bezweckt das Ziel des § 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV nicht, das legale Spielangebot zu minimalisieren. Auch eine moderate und kontrollierte Expansion des Spielangebots kann mit dem Ziel der Spielsuchtbekämpfung vereinbar sein. Eine strikte Pflicht zur Reduktion von Vertriebswegen bei der Vermittlung legaler Spielangebote folgt daraus also nicht.
So VG Hannover, Urteil vom 15. März 2017 – 10 A 4456/16 –, juris, Rn. 43 mit Verweis auf Dietlein/Hüsken, in: Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. § 1, Rn. 13.
Hier handelt es sich jedoch nicht um eine moderate Expansion des Spielangebots, sondern um eine massive Erhöhung der Sichtbarkeit des Angebots durch eine neue, bislang nicht praktizierte, auf Intensivierung der Kundenbindung, Neukundengewinnung und Steigerung des Bekanntheitsgrades ausgerichtete Vermittlungsform. Hier steht keine Reduktion von Vertriebswegen in Frage, sondern deren Erweiterung durch die Zulassung neuer Vertriebswege. Durch die Guthaben-Voucher im Lebensmittel-Einzelhandel wird das Vermittlungsangebot der Klägerin an bisher für die Bevölkerung nicht üblichen Orten alltäglich sichtbar. Gerade durch den Vertrieb der Voucher in Lebensmittelmärkten wird das Glücksspiel in einen alltäglichen Bereich eingeführt und Guthabenkarten anderer, nicht glücksspielrechtlicher Anbieter, gleichgestellt. Das Glücksspiel wird so – nicht zuletzt wegen der erheblich gesteigerten Präsenz – als Gut des täglichen Lebens wahrgenommen. Dies und, wie oben dargelegt, die erleichterte Bezahlfunktion begründen einen Spielanreiz sowohl für bereits im Internet angemeldete Spieler als auch für zuvor noch nicht zum Spiel Entschlossene und begründet nicht nur eine Alternative für diejenigen, die sich ansonsten dem unerlaubten Glücksspiel in Schwarzmärkten hingewandt hätten. Das unerlaubte Glücksspiel ist im Lebensmittel-Einzelhandel gerade nicht sichtbar. Es besteht die Gefahr, dass durch den Einsatz der Guthaben-Voucher eine nicht unerhebliche Steigerung der bisherigen Spielertätigkeit (unterhalb der Einsatzlimits) erreicht und eine signifikante Anzahl neuer Kunden gewonnen wird (auch die Klägerin spricht insoweit von einem Marketinginstrument). Im Lebensmitteleinzelhandel verfügbare Guthabenkarten sprechen gerade auch solche Kunden an, die sich ansonsten nicht dem Glücksspiel an sich zugewandt und dadurch auch keinerlei Lenkung weg vom unerlaubten Glücksspielen in Schwarzmärkten hin zum legalen Glücksspiel bedurft hätten. Auch die Möglichkeit, dass die Guthaben-Voucher verschenkt werden können, ist aus diesem Grunde als kritisch anzusehen und läuft dem Ziel des § 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV zuwider. Personen, die ansonsten gar nicht am Glücksspiel teilgenommen hätten, können durch das Geschenk an das Glücksspiel herangeführt werden. Wer einen Guthaben-Voucher geschenkt bekommt, wird voraussichtlich an dem durch den geschenkten Guthaben-Voucher für ihn kostenfreien Glücksspiel teilnehmen, auch wenn er ohne Gutschein nicht teilgenommen hätte und nicht weg vom illegalen Glücksspiel hin zum legalen Glücksspiel geleitet werden musste. Auch Jugendliche, die noch nicht am Glücksspiel teilnehmen dürfen, nehmen das Glücksspiel im Lebensmittel-Einzelhandel als gängige Ware des täglichen Lebens wahr, sodass ihre Hemmschwelle, im Erwachsenenalter daran teilzunehmen, sinkt. Hinzu kommt, dass eine Erlaubniserteilung an die Klägerin einen Präzedenzfall schaffen würde. Eine Ablehnung bei anderen Interessenten mit demselben Geschäftsmodell ließe sich dann nicht mehr rechtfertigen. Dies hätte zur Folge, dass auch diese Interessenten ihre Guthabenvoucher in den Geschäften platzieren würden und damit eine weitere nachhaltige Steigerung der alltäglichen Präsenz von Glückspielangeboten bewirkt würde. Die Sichtbarkeit des Glücksspielangebots im Alltag der Bevölkerung und eine daraus voraussichtlich resultierende Steigerung der Attraktivität und Selbstverständlichkeit der Nutzung von Glücksspielangeboten lässt jedenfalls einen sorgloseren Umgang mit Glücksspielen befürchten. Dies läuft dem Ziel des § 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV, den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken, zuwider.
Unabhängig davon ergibt sich ein Versagungsgrund mittelbar auch aus § 9 Abs. 4 und 5 GlüStV. Wie bereits dargelegt, steht der – erlaubnispflichtigen – Einführung neuer Glücksspielangebote die Einführung neuer oder die erhebliche Erweiterung bestehender Vertriebswege durch Veranstalter oder Vermittler gleich (§ 9 Abs. 5 Satz 2 GlüStV). Nach Auffassung der Kammer steht der hier angenommene „weitere Vertriebsweg“ i. S. d. Ziffer I.2 der der Klägerin erteilten glücksspielrechtlichen Vermittlungserlaubnis vom 15. September 2017 (in der Fassung des dritten Änderungsbescheides vom 18. Juni 2018) angesichts der damit verbundenen qualitativen und quantitativen Breitenwirkung und der erstmaligen Nutzung von bislang am Vertrieb von Glücksspielprodukten nicht beteiligten Verkaufsinfrastrukturen zugleich einen „neuen Vertriebsweg“ i. S. d. § 9 Abs. 5 Satz 2 GlüStV dar, der nach dem ausdrücklichen Wortlaut des § 9 Abs. 5 Satz 2 GlüStV einem neuen Glücksspielangebot gleichsteht. Diese Einführung eines neuen öffentlichen Glücksspielangebots im Bereich der staatlich betriebenen Lotterien erfordert jedoch nach § 9 Abs. 5 Satz 1 GlüStV zunächst eine den staatlichen Veranstaltern erteilte glücksspielrechtliche Erlaubnis, an der es hier offenkundig fehlt. Solange den staatlichen Lotterien die Einführung eines neuen Glücksspielangebots nicht erlaubt ist, solange ist die diesbezügliche Erlaubnis zur Vermittlung eines solchen Glücksspielangebots gesperrt.
Die Erlaubnisversagung verstößt auch nicht gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Insbesondere werden mit den Zielen des § 1 GlüStV überragend wichtige Gemeinwohlziele verfolgt, die sogar objektive Berufswahlbeschränkungen zu rechtfertigen vermögen.
Vgl. zur Verhältnismäßigkeit der gesetzlichen Regelungen u.a. im GlüStV: Bundesverfassungsgericht (BVerfG), Nichtannahmebeschluss vom 14. Oktober 2008 – 1 BvR 928/08 –, juris, Rn. 28 ff.
Soweit die Beteiligten das Verfahren übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, entscheidet das Gericht gemäß § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO unter Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstands nach billigem Ermessen über die Kosten des Verfahrens. Billigem Ermessen entspricht es hier, die Kosten des Verfahrens insoweit der Klägerin aufzuerlegen. Maßgebend hierfür ist, dass gemäß § 16 Abs. 7 des Gesetzes über das Aufspüren von Gewinnen aus schweren Straftaten in der bis zum 25. Juni 2017 geltenden Fassung (Geldwäschegesetz – GwG) Voraussetzung für eine geldwäscherechtliche Befreiung u.a. war, dass die glücksspielrechtlichen Anforderungen erfüllt sind. Da dies – wie oben ausgeführt – nicht der Fall war, hatte die Klägerin auch keinen Anspruch auf eine geldwäscherechtliche Befreiung.
Im Übrigen beruht die Kostenentscheidung auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 711, 708 Nr. 11 der Zivilprozessordnung (ZPO).
Die Berufung wird zugelassen, weil der Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung – §§ 124a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO – mit Blick auf die hier zu entscheidenden Rechtsfragen im Kontext des glücksspielrechtlichen Begriffs des Vertriebsweges bzw. der Vertriebsform vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 4 Abs. 2 und 3 AG GlüStV
§§ 711, 708 Nr. 11 der Zivilprozessordnung
§ 1 GlüStV
§ 4 GlüStV
§ 1 GlüStV
§ 9a GlüStV
§ 37 VwVfG
§ 9a GlüStV
§ 19 GlüStV
§ 12 GlüStV
§ 167 VwGO
§ 16 Abs. 7 GwG
§ 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 4 Abs. 5 Nr. 2 GlüStV
§ 4 Abs. 5 Nr. 2 Satz 6 GlüStV
§ 1 Satz 1 Nrn. 1 und 2 GlüStV
§ 3 Abs. 6 GlüStV
§ 3 Abs. 4 GlüStV
§ 3 Abs. 4 GlüStV
§ 4 Abs. 1 GlüStV
§ 9 Abs. 5 Satz 1 GlüStV
§ 19 Abs. 2 GlüStV
§ 4 Abs. 5 Nr. 2 GlüStV
§ 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV
§ 9a Abs. 8 Satz 3 GlüStV
§ 9 Abs. 5 Satz 2 i. V. m. Satz 1 Nr. 1 GlüStV
§ 9 Abs. 5 GlüStV
§ 19 Abs. 2 GlüStV
§ 4 Abs. 1 Nr. 6 NGlüSpG
§ 4 Abs. 3 Nr. 3 AG GlüStV NRW
§ 9 Abs. 1 Nr. 5 HGlüG
§ 1 Satz 1 Nr. 3 GlüStV
§ 78 Abs. 1 Nr. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 4 Abs. 4 GlüStV
§ 7 Abs. 1 Satz 2 AG GlüStV NRW
§ 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 AG GlüStV NRW
§ 7 Abs. 2 Nr. 3 AG
§ 5 Abs. 4 Satz 2 Nr. 3 AG
§ 4 Abs. 6 Nr. 3 AG
§ 5 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 AG
§ 2 Abs. 2 Satz 1 AG
§ 4 Abs. 5 GlüStV
§ 4 Abs. 4 GlüStV
§ 17 Satz 2 Nr. 5 GlüStV
§ 3 Abs. 4 GlüStV
§ 4 Abs. 2 Satz 3 GlüStV
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 9a Abs. 5 Satz 2 GlüStV
§ 9a Abs. 8 Satz 4 GlüStV
§ 9a Abs. 6 S. 2 GlüStV
§ 9a Abs. 8 S. 1 GlüStV
§ 35 Abs. 3 S. 1 GlüStV
§ 9 a Abs. 8 Satz 4 GlüStV
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 10 Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 9 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 GlüStV
§ 9 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 GlüStV
§ 4 Abs. 5 Nr. 2 GlüStV
§ 4 Abs. 2 GlüStV
§ 4 Abs. 2 GlüStV
§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 AG GlüStV NRW
§ 4 Abs. 2 und 5 GlüStV
§ 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV
§ 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV
§ 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV
§ 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV
§ 9 Abs. 4 und 5 GlüStV
§ 9 Abs. 5 Satz 2 GlüStV
§ 9 Abs. 5 Satz 1 GlüStV
§ 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 4 Nr. 3 AG
Art. 2 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 AG
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 K 8635/17
1 K 9200/17
35 A 168.08
10 A 4456/16
19 K 3334/14
5 K 718/10
6 K 17/13
1 K 8635/17
1 K 9200/17
10 CE 13.25
10 C 13.25
13 B 1054/16
3 K 2472/14
3 K 5661/14
3 K 4182/15
4 K 303/13
10 A 12223/14
6 A 10562/14
11 ME 130/17
23 K 261.13
5 L 418/08
1 BvR 928/08