Europäischer Gerichtshof (Europäische Union, )
Urteil vom 2014-01-16, Aktenzeichen C-400/12
ECLI: ECLI:EU:C:2014:9

Tenor:
URTEIL DES GERICHTSHOFS (Zweite Kammer)
16. Januar 2014 ( *1 )
„Vorabentscheidungsersuchen — Richtlinie 2004/38/EG — Art. 28 Abs. 3 Buchst. a — Schutz vor Ausweisung — Berechnung des Zeitraums von zehn Jahren — Berücksichtigung von Zeiträumen der Verbüßung einer Freiheitsstrafe“
In der Rechtssache C‑400/12
betreffend ein Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 267 AEUV, eingereicht vom Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber), London (Vereinigtes Königreich), mit Entscheidung vom 24. August 2012, beim Gerichtshof eingegangen am 31. August 2012, in dem Verfahren
Secretary of State for the Home Department
gegen
M. G.
erlässt
DER GERICHTSHOF (Zweite Kammer)
unter Mitwirkung der Kammerpräsidentin R. Silva de Lapuerta (Berichterstatterin) sowie der Richter J. L. da Cruz Vilaça, G. Arestis, J.‑C. Bonichot und A. Arabadjiev,
Generalanwalt: M. Wathelet,
Kanzler: L. Hewlett, Hauptverwaltungsrätin,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 20. Juni 2013,
unter Berücksichtigung der Erklärungen
—
von Frau G., vertreten durch R. Drabble, QC, L. Hirst, Barrister, und E. Sibley,
der Regierung des Vereinigten Königreichs, vertreten durch A. Robinson als Bevollmächtigten im Beistand von R. Palmer, Barrister,
der estnischen Regierung, vertreten durch M. Linntam und N. Grünberg als Bevollmächtigte,
von Irland, vertreten durch E. Creedon als Bevollmächtigte im Beistand von D. Conlan Smyth, Barrister,
der polnischen Regierung, vertreten durch B. Majczyna und M. Szpunar als Bevollmächtigte,
der Europäischen Kommission, vertreten durch M. Wilderspin und C. Tufvesson als Bevollmächtigte,
aufgrund des nach Anhörung des Generalanwalts ergangenen Beschlusses, ohne Schlussanträge über die Rechtssache zu entscheiden,
folgendes
Urteil
1
Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung von Art. 28 Abs. 3 Buchst. a der Richtlinie 2004/38/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 und zur Aufhebung der Richtlinien 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG und 93/96/EWG (ABl. L 158, S. 77, Berichtigung im ABl. L 229, S. 35).
2
Es ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen dem Secretary of State for the Home Department (Innenminister, im Folgenden: Secretary of State) und Frau G. wegen einer Verfügung, sie aus dem Vereinigten Königreich auszuweisen.
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
3
Die Erwägungsgründe 23 und 24 der Richtlinie 2004/38 lauten: „(23) Die Ausweisung von Unionsbürgern und ihren Familienangehörigen aus Gründen der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit ist eine Maßnahme, die Personen, die ihre Rechte und Freiheiten aus dem Vertrag in Anspruch genommen haben und vollständig in den Aufnahmemitgliedstaat integriert sind, sehr schaden kann. Die Wirkung derartiger Maßnahmen sollte daher gemäß dem Verhältnismäßigkeitsprinzip begrenzt werden, damit der Grad der Integration der Betroffenen, die Dauer des Aufenthalts im Aufnahmemitgliedstaat, ihr Alter, ihr Gesundheitszustand, die familiäre und wirtschaftliche Situation und die Bindungen zum Herkunftsstaat berücksichtigt werden. (24) Daher sollte der Schutz vor Ausweisung in dem Maße zunehmen, wie die Unionsbürger und ihre Familienangehörigen in den Aufnahmemitgliedstaat stärker integriert sind. Gegen Unionsbürger, die sich viele Jahre im Hoheitsgebiet des Aufnahmemitgliedstaats aufgehalten haben, insbesondere in Fällen, in denen sie dort geboren sind und dort ihr ganzes Leben lang ihren Aufenthalt gehabt haben, sollte nur unter außergewöhnlichen Umständen aus zwingenden Gründen der öffentlichen Sicherheit eine Ausweisung verfügt werden. Gemäß dem Übereinkommen der Vereinten Nationen vom 20. November 1989 über die Rechte des Kindes sollten solche außergewöhnlichen Umstände zudem auch für Ausweisungsmaßnahmen gegen Minderjährige gelten, damit die familiären Bande unter Schutz stehen.“
Die Erwägungsgründe 23 und 24 der Richtlinie 2004/38 lauten:
„(23)
Die Ausweisung von Unionsbürgern und ihren Familienangehörigen aus Gründen der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit ist eine Maßnahme, die Personen, die ihre Rechte und Freiheiten aus dem Vertrag in Anspruch genommen haben und vollständig in den Aufnahmemitgliedstaat integriert sind, sehr schaden kann. Die Wirkung derartiger Maßnahmen sollte daher gemäß dem Verhältnismäßigkeitsprinzip begrenzt werden, damit der Grad der Integration der Betroffenen, die Dauer des Aufenthalts im Aufnahmemitgliedstaat, ihr Alter, ihr Gesundheitszustand, die familiäre und wirtschaftliche Situation und die Bindungen zum Herkunftsstaat berücksichtigt werden.
(24)
Daher sollte der Schutz vor Ausweisung in dem Maße zunehmen, wie die Unionsbürger und ihre Familienangehörigen in den Aufnahmemitgliedstaat stärker integriert sind. Gegen Unionsbürger, die sich viele Jahre im Hoheitsgebiet des Aufnahmemitgliedstaats aufgehalten haben, insbesondere in Fällen, in denen sie dort geboren sind und dort ihr ganzes Leben lang ihren Aufenthalt gehabt haben, sollte nur unter außergewöhnlichen Umständen aus zwingenden Gründen der öffentlichen Sicherheit eine Ausweisung verfügt werden. Gemäß dem Übereinkommen der Vereinten Nationen vom 20. November 1989 über die Rechte des Kindes sollten solche außergewöhnlichen Umstände zudem auch für Ausweisungsmaßnahmen gegen Minderjährige gelten, damit die familiären Bande unter Schutz stehen.“
4
In Art. 2 („Begriffsbestimmungen“) der Richtlinie 2004/38 heißt es: „Im Sinne dieser Richtlinie bezeichnet der Ausdruck 1. ‚Unionsbürger‘ jede Person, die die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzt. 2. ‚Familienangehöriger‘ a) den Ehegatten; … 3. ‚Aufnahmemitgliedstaat‘ den Mitgliedstaat, in den sich der Unionsbürger begibt, um dort sein Recht auf Freizügigkeit oder Aufenthalt auszuüben.“
In Art. 2 („Begriffsbestimmungen“) der Richtlinie 2004/38 heißt es:
„Im Sinne dieser Richtlinie bezeichnet der Ausdruck
1.
‚Unionsbürger‘ jede Person, die die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzt.
2.
‚Familienangehöriger‘ a) den Ehegatten; …
‚Familienangehöriger‘
a)
den Ehegatten;
…
3.
‚Aufnahmemitgliedstaat‘ den Mitgliedstaat, in den sich der Unionsbürger begibt, um dort sein Recht auf Freizügigkeit oder Aufenthalt auszuüben.“
5
Art. 3 („Berechtigte“) dieser Richtlinie bestimmt: „(1) Diese Richtlinie gilt für jeden Unionsbürger, der sich in einen anderen als den Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit er besitzt, begibt oder sich dort aufhält, sowie für seine Familienangehörigen im Sinne von Artikel 2 Nummer 2, die ihn begleiten oder ihm nachziehen. …“
Art. 3 („Berechtigte“) dieser Richtlinie bestimmt:
„(1) Diese Richtlinie gilt für jeden Unionsbürger, der sich in einen anderen als den Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit er besitzt, begibt oder sich dort aufhält, sowie für seine Familienangehörigen im Sinne von Artikel 2 Nummer 2, die ihn begleiten oder ihm nachziehen.
…“
6
Kapitel III („Aufenthaltsrecht“) dieser Richtlinie umfasst die Art. 6 bis 15. Art. 6 betrifft das „Recht auf Aufenthalt bis zu drei Monaten“. Art. 7 sieht unter bestimmten Umständen ein „Recht auf Aufenthalt für mehr als drei Monate“ vor.
7
In Kapitel IV („Recht auf Daueraufenthalt“) der Richtlinie 2004/38 bestimmt Art. 16 („Allgemeine Regel für Unionsbürger und ihre Familienangehörigen“): „(1) Jeder Unionsbürger, der sich rechtmäßig fünf Jahre lang ununterbrochen im Aufnahmemitgliedstaat aufgehalten hat, hat das Recht, sich dort auf Dauer aufzuhalten. Dieses Recht ist nicht an die Voraussetzungen des Kapitels III geknüpft. (2) Absatz 1 gilt auch für Familienangehörige, die nicht die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzen und die sich rechtmäßig fünf Jahre lang ununterbrochen mit dem Unionsbürger im Aufnahmemitgliedstaat aufgehalten haben. (3) Die Kontinuität des Aufenthalts wird weder durch vorübergehende Abwesenheiten von bis zu insgesamt sechs Monaten im Jahr, noch durch längere Abwesenheiten wegen der Erfüllung militärischer Pflichten, noch durch eine einzige Abwesenheit von höchstens zwölf aufeinander folgenden Monaten aus wichtigen Gründen wie Schwangerschaft und Niederkunft, schwere Krankheit, Studium oder Berufsausbildung oder berufliche Entsendung in einen anderen Mitgliedstaat oder einen Drittstaat berührt. (4) Wenn das Recht auf Daueraufenthalt erworben wurde, führt nur die Abwesenheit vom Aufnahmemitgliedstaat, die zwei aufeinander folgende Jahre überschreitet, zu seinem Verlust.“
In Kapitel IV („Recht auf Daueraufenthalt“) der Richtlinie 2004/38 bestimmt Art. 16 („Allgemeine Regel für Unionsbürger und ihre Familienangehörigen“):
„(1) Jeder Unionsbürger, der sich rechtmäßig fünf Jahre lang ununterbrochen im Aufnahmemitgliedstaat aufgehalten hat, hat das Recht, sich dort auf Dauer aufzuhalten. Dieses Recht ist nicht an die Voraussetzungen des Kapitels III geknüpft.
(2) Absatz 1 gilt auch für Familienangehörige, die nicht die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzen und die sich rechtmäßig fünf Jahre lang ununterbrochen mit dem Unionsbürger im Aufnahmemitgliedstaat aufgehalten haben.
(3) Die Kontinuität des Aufenthalts wird weder durch vorübergehende Abwesenheiten von bis zu insgesamt sechs Monaten im Jahr, noch durch längere Abwesenheiten wegen der Erfüllung militärischer Pflichten, noch durch eine einzige Abwesenheit von höchstens zwölf aufeinander folgenden Monaten aus wichtigen Gründen wie Schwangerschaft und Niederkunft, schwere Krankheit, Studium oder Berufsausbildung oder berufliche Entsendung in einen anderen Mitgliedstaat oder einen Drittstaat berührt.
(4) Wenn das Recht auf Daueraufenthalt erworben wurde, führt nur die Abwesenheit vom Aufnahmemitgliedstaat, die zwei aufeinander folgende Jahre überschreitet, zu seinem Verlust.“
8
In Kapitel VI („Beschränkungen des Einreise- und Aufenthaltsrechts aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit“) der Richtlinie 2004/38 bestimmt Art. 27 („Allgemeine Grundsätze“): „(1) Vorbehaltlich der Bestimmungen dieses Kapitels dürfen die Mitgliedstaaten die Freizügigkeit und das Aufenthaltsrecht eines Unionsbürgers oder seiner Familienangehörigen, ungeachtet ihrer Staatsangehörigkeit, aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit beschränken. Diese Gründe dürfen nicht zu wirtschaftlichen Zwecken geltend gemacht werden. (2) Bei Maßnahmen aus Gründen der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit ist der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu wahren und darf ausschließlich das persönliche Verhalten des Betroffenen ausschlaggebend sein. Strafrechtliche Verurteilungen allein können ohne Weiteres diese Maßnahmen nicht begründen. Das persönliche Verhalten muss eine tatsächliche, gegenwärtige und erhebliche Gefahr darstellen, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt. Vom Einzelfall losgelöste oder auf Generalprävention verweisende Begründungen sind nicht zulässig. (3) Um festzustellen, ob der Betroffene eine Gefahr für die öffentliche Ordnung oder Sicherheit darstellt, kann der Aufnahmemitgliedstaat bei der Ausstellung der Anmeldebescheinigung oder – wenn es kein Anmeldesystem gibt – spätestens drei Monate nach dem Zeitpunkt der Einreise des Betroffenen in das Hoheitsgebiet oder nach dem Zeitpunkt, zu dem der Betroffene seine Anwesenheit im Hoheitsgebiet gemäß Artikel 5 Absatz 5 gemeldet hat, oder bei Ausstellung der Aufenthaltskarte den Herkunftsmitgliedstaat und erforderlichenfalls andere Mitgliedstaaten um Auskünfte über das Vorleben des Betroffenen in strafrechtlicher Hinsicht ersuchen, wenn er dies für unerlässlich hält. Diese Anfragen dürfen nicht systematisch erfolgen. Der ersuchte Mitgliedstaat muss seine Antwort binnen zwei Monaten erteilen. (4) Der Mitgliedstaat, der den Reisepass oder Personalausweis ausgestellt hat, lässt den Inhaber des Dokuments, der aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit aus einem anderen Mitgliedstaat ausgewiesen wurde, ohne jegliche Formalitäten wieder einreisen, selbst wenn der Personalausweis oder Reisepass ungültig geworden ist oder die Staatsangehörigkeit des Inhabers bestritten wird.“
In Kapitel VI („Beschränkungen des Einreise- und Aufenthaltsrechts aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit“) der Richtlinie 2004/38 bestimmt Art. 27 („Allgemeine Grundsätze“):
„(1) Vorbehaltlich der Bestimmungen dieses Kapitels dürfen die Mitgliedstaaten die Freizügigkeit und das Aufenthaltsrecht eines Unionsbürgers oder seiner Familienangehörigen, ungeachtet ihrer Staatsangehörigkeit, aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit beschränken. Diese Gründe dürfen nicht zu wirtschaftlichen Zwecken geltend gemacht werden.
(2) Bei Maßnahmen aus Gründen der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit ist der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu wahren und darf ausschließlich das persönliche Verhalten des Betroffenen ausschlaggebend sein. Strafrechtliche Verurteilungen allein können ohne Weiteres diese Maßnahmen nicht begründen.
Das persönliche Verhalten muss eine tatsächliche, gegenwärtige und erhebliche Gefahr darstellen, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt. Vom Einzelfall losgelöste oder auf Generalprävention verweisende Begründungen sind nicht zulässig.
(3) Um festzustellen, ob der Betroffene eine Gefahr für die öffentliche Ordnung oder Sicherheit darstellt, kann der Aufnahmemitgliedstaat bei der Ausstellung der Anmeldebescheinigung oder – wenn es kein Anmeldesystem gibt – spätestens drei Monate nach dem Zeitpunkt der Einreise des Betroffenen in das Hoheitsgebiet oder nach dem Zeitpunkt, zu dem der Betroffene seine Anwesenheit im Hoheitsgebiet gemäß Artikel 5 Absatz 5 gemeldet hat, oder bei Ausstellung der Aufenthaltskarte den Herkunftsmitgliedstaat und erforderlichenfalls andere Mitgliedstaaten um Auskünfte über das Vorleben des Betroffenen in strafrechtlicher Hinsicht ersuchen, wenn er dies für unerlässlich hält. Diese Anfragen dürfen nicht systematisch erfolgen. Der ersuchte Mitgliedstaat muss seine Antwort binnen zwei Monaten erteilen.
(4) Der Mitgliedstaat, der den Reisepass oder Personalausweis ausgestellt hat, lässt den Inhaber des Dokuments, der aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit aus einem anderen Mitgliedstaat ausgewiesen wurde, ohne jegliche Formalitäten wieder einreisen, selbst wenn der Personalausweis oder Reisepass ungültig geworden ist oder die Staatsangehörigkeit des Inhabers bestritten wird.“
9
Art. 28 („Schutz vor Ausweisung“) dieser Verordnung, der ebenfalls zu Kapitel VI gehört, bestimmt: „(1) Bevor der Aufnahmemitgliedstaat eine Ausweisung aus Gründen der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit verfügt, berücksichtigt er insbesondere die Dauer des Aufenthalts des Betroffenen im Hoheitsgebiet, sein Alter, seinen Gesundheitszustand, seine familiäre und wirtschaftliche Lage, seine soziale und kulturelle Integration im Aufnahmemitgliedstaat und das Ausmaß seiner Bindungen zum Herkunftsstaat. (2) Der Aufnahmemitgliedstaat darf gegen Unionsbürger oder ihre Familienangehörigen, ungeachtet ihrer Staatsangehörigkeit, die das Recht auf Daueraufenthalt in seinem Hoheitsgebiet genießen, eine Ausweisung nur aus schwerwiegenden Gründen der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit verfügen. (3) Gegen Unionsbürger darf eine Ausweisung nicht verfügt werden, es sei denn, die Entscheidung beruht auf zwingenden Gründen der öffentlichen Sicherheit, die von den Mitgliedstaaten festgelegt wurden, wenn sie a) ihren Aufenthalt in den letzten zehn Jahren im Aufnahmemitgliedstaat gehabt haben oder b) minderjährig sind, es sei denn, die Ausweisung ist zum Wohl des Kindes notwendig, wie es im Übereinkommen der Vereinten Nationen vom 20. November 1989 über die Rechte des Kindes vorgesehen ist.“
Art. 28 („Schutz vor Ausweisung“) dieser Verordnung, der ebenfalls zu Kapitel VI gehört, bestimmt:
„(1) Bevor der Aufnahmemitgliedstaat eine Ausweisung aus Gründen der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit verfügt, berücksichtigt er insbesondere die Dauer des Aufenthalts des Betroffenen im Hoheitsgebiet, sein Alter, seinen Gesundheitszustand, seine familiäre und wirtschaftliche Lage, seine soziale und kulturelle Integration im Aufnahmemitgliedstaat und das Ausmaß seiner Bindungen zum Herkunftsstaat.
(2) Der Aufnahmemitgliedstaat darf gegen Unionsbürger oder ihre Familienangehörigen, ungeachtet ihrer Staatsangehörigkeit, die das Recht auf Daueraufenthalt in seinem Hoheitsgebiet genießen, eine Ausweisung nur aus schwerwiegenden Gründen der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit verfügen.
(3) Gegen Unionsbürger darf eine Ausweisung nicht verfügt werden, es sei denn, die Entscheidung beruht auf zwingenden Gründen der öffentlichen Sicherheit, die von den Mitgliedstaaten festgelegt wurden, wenn sie
ihren Aufenthalt in den letzten zehn Jahren im Aufnahmemitgliedstaat gehabt haben oder
b)
minderjährig sind, es sei denn, die Ausweisung ist zum Wohl des Kindes notwendig, wie es im Übereinkommen der Vereinten Nationen vom 20. November 1989 über die Rechte des Kindes vorgesehen ist.“
Recht des Vereinigten Königreichs
10
Die Immigration (European Economic Area) Regulations 2006 (Verordnung von 2006 über die Einwanderung [Europäischer Wirtschaftsraum], im Folgenden: Immigration Regulations) haben die Richtlinie 2004/38 in das Recht des Vereinigten Königreichs umgesetzt.
11
Regulation 21 („Entscheidungen aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit“) der Immigration Regulations hat die Art. 27 und 28 der Richtlinie 2004/38 umgesetzt.
Ausgangsrechtsstreit und Vorlagefragen
12
Frau G. ist portugiesische Staatsangehörige. Am 12. April 1998 reiste sie mit ihrem Ehemann, der ebenfalls die portugiesische Staatsangehörigkeit besitzt, ins Vereinigte Königreich ein. Von Mai 1998 bis März 1999 stand Frau G. in einem Beschäftigungsverhältnis. Im März 1999 gab sie wegen der Geburt ihres ersten, im Juni 1999 geborenen Kindes die Arbeit auf. In den Jahren 2001 und 2004 wurden Frau G. und ihr Ehemann Eltern zweier weiterer Kinder. In der Zeit, in der Frau G. nicht erwerbstätig war, erhielt sie bis zur Trennung des Paares im Dezember 2006 von ihrem Ehemann Unterhalt. Trotz der Trennung sind Frau G. und ihr Ehemann nach wie vor verheiratet.
13
Im April 2008 wurden die Kinder von Frau G. aufgrund eines Berichts von Krankenhausbediensteten, wonach die Verletzungen eines der Kinder nicht auf einen Unfall zurückzuführen seien, in Pflegefamilien untergebracht. Am 21. November 2008 entschied das Familiengericht, dass Frau G. für die Verletzungen eines ihrer Kinder verantwortlich sei. Aufgrund eines Schuldspruchs wegen Misshandlung in einem Fall und Körperverletzung durch Schlagen einer Person unter 16 Jahren in drei Fällen wurde Frau G. am 27. August 2009 zu 21 Monaten Freiheitsstrafe verurteilt.
14
Nach der Verurteilung von Frau G. wurde das Sorgerecht für die Kinder ihrem Ehemann zugesprochen. Als sie bereits im Gefängnis war, erhielt Frau G. das Recht zum Umgang mit ihren Kindern unter Aufsicht in der Öffentlichkeit. Die örtliche Behörde unterband jedoch im April 2010 weitere Besuche und beantragte im August 2010 die Aussetzung des Umgangs. Am 5. Juli 2011 bestätigte das Familiengericht die Aufsicht des Jugendamts, beschränkte den Kontakt zu den Kindern auf indirekte Kontakte und erließ eine Verbotsverfügung unter Hinweis darauf, dass Frau G. noch zeigen müsse, dass sie in der Lage sei, ein geregeltes und drogenfreies Leben zu führen.
15
Am 11. Mai 2010, während ihres Aufenthalts im Gefängnis, beantragte Frau G. beim Secretary of State eine Daueraufenthaltskarte für das Vereinigte Königreich. Am 8. Juli 2010 lehnte der Secretary of State diesen Antrag ab und verfügte die Abschiebung von Frau G. aus Gründen der öffentlichen Ordnung und Sicherheit gemäß Regulation 21 der Immigration Regulations.
16
Am 11. Juli 2010 hatte Frau G. ihre Freiheitsstrafe verbüßt, blieb aufgrund der inzwischen ergangenen Abschiebungsverfügung aber gleichwohl in Haft. In dieser Verfügung vertrat der Secretary of State erstens die Ansicht, dass der erhöhte Ausweisungsschutz nach Art. 28 Abs. 3 Buchst. a der Richtlinie 2004/38 auf der Integration des Bürgers in den Aufnahmestaat beruhe und dass während eines Gefängnisaufenthalts dieses Bürgers eine solche Integration nicht erfolgen könne. Zweitens genieße Frau G. auch nicht den zweitstärksten Schutz vor Ausweisung, da sie zum einen nicht nachgewiesen habe, dass sie ein Daueraufenthaltsrecht erworben habe, und zum anderen jedenfalls schwerwiegende Gründe der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit für ihre Abschiebung vorlägen. Drittens stellte der Secretary of State fest, dass sich Frau G. erst recht nicht auf den elementaren Schutz vor Ausweisung berufen könne.
17
Frau G. erhob Klage beim First-tier Tribunal (Immigration and Asylum Chamber). Dieses gab der Klage am 10. Januar 2011 statt, da es der Auffassung war, dass Frau G. sich vor der Abschiebungsverfügung mehr als zehn Jahre lang im Vereinigten Königreich aufgehalten habe und dass der Secretary of State nicht dargetan habe, dass zwingende Gründe der öffentlichen Sicherheit vorlägen. Das First-tier Tribunal (Immigration and Asylum Chamber) war allerdings auch der Auffassung, dass Frau G. in Ermangelung eines Belegs dafür, dass ihr Ehemann in einem Beschäftigungsverhältnis gestanden oder in sonstiger Weise Rechte aus dem AEU-Vertrag ausgeübt habe, nicht nachgewiesen habe, ein Daueraufenthaltsrecht im Sinne der Richtlinie 2004/38 erworben zu haben.
18
Der Secretary of State legte gegen die Entscheidung des First-tier Tribunal (Immigration and Asylum Chamber) Rechtsmittel beim vorlegenden Gericht ein. In einer am 13. August 2011 zugestellten Entscheidung hob das Upper Tribunal die Entscheidung des First-tier Tribunal (Immigration and Asylum Chamber) auf, weil sie in Widerspruch zur nationalen Rechtsprechung stehe.
19
Im Verfahren vor dem vorlegenden Gericht räumte der Secretary of State ein, dass Frau G. im Mai 2003 ein Daueraufenthaltsrecht im Sinne der Richtlinie 2004/38 erworben und dieses Recht danach nicht wieder verloren habe. Die Standpunkte der Parteien des Ausgangsverfahrens gehen allerdings weiterhin auseinander, sowohl was die Berechnung des Zeitraums von zehn Jahren gemäß Art. 28 Abs. 3 Buchst. a der Richtlinie 2004/38 als auch was die Beurteilung der schwerwiegenden Gründe der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit im Sinne von Art. 28 Abs. 1 und 2 dieser Richtlinie im vorliegenden Fall betrifft.
20
Aufgrund des Umzugs des Ehemanns von Frau G. nach Manchester (Vereinigtes Königreich) im September 2011 wurden die familienrechtlichen Verfahren vor dem First-tier Tribunal (Immigration and Asylum Chamber) und dem vorlegenden Gericht beendet. Frau G. blieb bis zum 20. März 2012 weiterhin in Haft.
21
Vor diesem Hintergrund hat das Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber), London, beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen: 1. Führt eine Zeit des Freiheitsentzugs, der gegen einen Unionsbürger im Anschluss an seine Verurteilung wegen einer Straftat verhängt worden ist, zu einer Unterbrechung der für den Erwerb des stärksten Schutzes vor Ausweisung gemäß Art. 28 Abs. 3 Buchst. a der Richtlinie 2004/38 erforderlichen Aufenthaltsdauer dieser Person im Aufnahmemitgliedstaat, oder schließt sie aus anderen Gründen aus, dass sich die Person auf den stärksten Schutz berufen kann? 2. Bedeutet die Bezugnahme auf die „letzten zehn Jahre“ in Art. 28 Abs. 3 Buchst. a der Richtlinie 2004/38, dass der Aufenthalt ununterbrochen gewesen sein muss, damit ein Unionsbürger in den Genuss des stärksten Schutzes vor Ausweisung kommen kann? 3. Ist der erforderliche Zeitraum von zehn Jahren im Sinne des Art. 28 Abs. 3 Buchst. a der Richtlinie 2004/38, in dem sich ein Unionsbürger im Aufnahmemitgliedstaat aufgehalten haben muss, zu berechnen, indem a) vom Zeitpunkt der Ausweisungsverfügung an zurückgerechnet wird oder b) indem vom Beginn des Aufenthalts dieses Bürgers in dem Aufnahmemitgliedstaat an gerechnet wird? 4. Macht es, falls die Antwort auf die Frage 3 a lautet, dass der Zehnjahreszeitraum durch Zurückrechnen zu bestimmen ist, einen Unterschied, wenn die Person vor dem Freiheitsentzug die Voraussetzung des zehnjährigen Aufenthalts erfüllt hat?
Vor diesem Hintergrund hat das Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber), London, beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
Führt eine Zeit des Freiheitsentzugs, der gegen einen Unionsbürger im Anschluss an seine Verurteilung wegen einer Straftat verhängt worden ist, zu einer Unterbrechung der für den Erwerb des stärksten Schutzes vor Ausweisung gemäß Art. 28 Abs. 3 Buchst. a der Richtlinie 2004/38 erforderlichen Aufenthaltsdauer dieser Person im Aufnahmemitgliedstaat, oder schließt sie aus anderen Gründen aus, dass sich die Person auf den stärksten Schutz berufen kann?
Bedeutet die Bezugnahme auf die „letzten zehn Jahre“ in Art. 28 Abs. 3 Buchst. a der Richtlinie 2004/38, dass der Aufenthalt ununterbrochen gewesen sein muss, damit ein Unionsbürger in den Genuss des stärksten Schutzes vor Ausweisung kommen kann?
Ist der erforderliche Zeitraum von zehn Jahren im Sinne des Art. 28 Abs. 3 Buchst. a der Richtlinie 2004/38, in dem sich ein Unionsbürger im Aufnahmemitgliedstaat aufgehalten haben muss, zu berechnen, indem a) vom Zeitpunkt der Ausweisungsverfügung an zurückgerechnet wird oder b) indem vom Beginn des Aufenthalts dieses Bürgers in dem Aufnahmemitgliedstaat an gerechnet wird?
Ist der erforderliche Zeitraum von zehn Jahren im Sinne des Art. 28 Abs. 3 Buchst. a der Richtlinie 2004/38, in dem sich ein Unionsbürger im Aufnahmemitgliedstaat aufgehalten haben muss, zu berechnen, indem
vom Zeitpunkt der Ausweisungsverfügung an zurückgerechnet wird oder
indem vom Beginn des Aufenthalts dieses Bürgers in dem Aufnahmemitgliedstaat an gerechnet wird?
4.
Macht es, falls die Antwort auf die Frage 3 a lautet, dass der Zehnjahreszeitraum durch Zurückrechnen zu bestimmen ist, einen Unterschied, wenn die Person vor dem Freiheitsentzug die Voraussetzung des zehnjährigen Aufenthalts erfüllt hat?
Zu den Vorlagefragen
Zur zweiten und zur dritten Frage
22
Mit seiner zweiten und seiner dritten Frage, die als Erstes zu prüfen sind, möchte das vorlegende Gericht zum einen wissen, ob der Aufenthaltszeitraum von zehn Jahren im Sinne des Art. 28 Abs. 3 Buchst. a der Richtlinie 2004/38, vom Zeitpunkt der Verfügung der Ausweisung des Betroffenen an zurückzurechnen ist oder aber vom Beginn des Aufenthalts dieser Person an berechnet werden muss, und zum anderen, ob dieser Zeitraum ununterbrochen gewesen sein muss.
23
Hierzu ist erstens darauf hinzuweisen, dass der Gerichtshof bereits festgestellt hat, dass zwar zutrifft, dass die Erwägungsgründe 23 und 24 der Richtlinie 2004/38 einen besonderen Schutz für diejenigen Personen vorsehen, die vollständig in den Aufnahmemitgliedstaat integriert sind, insbesondere in Fällen, in denen sie dort geboren sind und dort ihr ganzes Leben lang ihren Aufenthalt gehabt haben, doch ist das entscheidende Kriterium angesichts des Wortlauts von Art. 28 Abs. 3 der Richtlinie 2004/38 nichtsdestoweniger, ob sich der Unionsbürger in den letzten zehn Jahren vor der Ausweisung in diesem Mitgliedstaat aufgehalten hat (Urteil vom 23. November 2010, Tsakouridis, C-145/09, Slg. 2010, I-11979, Rn. 31).
24
Folglich ist, anders als bei dem für den Erwerb des Daueraufenthaltsrechts erforderlichen Zeitraum, der mit dem rechtmäßigen Aufenthalt des Betroffenen in dem Aufnahmemitgliedstaat beginnt, der für die Gewährung des verstärkten Schutzes vor Ausweisung gemäß Art. 28 Abs. 3 Buchst. a der Richtlinie 2004/38 erforderliche Aufenthalt von zehn Jahren vom Zeitpunkt der Verfügung der Ausweisung dieser Person an zurückzurechnen.
25
Zweitens hat der Gerichtshof auch die Auffassung vertreten, dass Art. 28 Abs. 3 Buchst. a der Richtlinie 2004/38 dahin auszulegen ist, dass für die Feststellung, ob sich ein Unionsbürger in den letzten zehn Jahren vor der Ausweisung im Aufnahmemitgliedstaat aufgehalten hat, was das entscheidende Kriterium für die Gewährung des verstärkten Schutzes nach dieser Vorschrift ist, alle im Einzelfall relevanten Umstände zu berücksichtigen sind, insbesondere die Dauer jeder einzelnen Abwesenheit des Betroffenen vom Aufnahmemitgliedstaat, die Gesamtdauer und die Häufigkeit der Abwesenheiten sowie die Gründe, die ihn dazu veranlasst haben, diesen Mitgliedstaat zu verlassen, und anhand deren sich feststellen lässt, ob die entsprechenden Abwesenheiten bedeuten, dass sich der Mittelpunkt seiner persönlichen, familiären oder beruflichen Interessen in einen anderen Mitgliedstaat verlagert hat (Urteil Tsakouridis, Rn. 38).
26
Diese Erwägungen dienten der Beantwortung der Frage, inwieweit Abwesenheiten vom Hoheitsgebiet des Aufnahmemitgliedstaats während des in Art. 28 Abs. 3 Buchst. a der Richtlinie 2004/38 genannten Zeitraums dazu führen, dass dem Betroffenen der in dieser Vorschrift vorgesehene verstärkte Schutz versagt bleibt, und gingen von der zuvor getroffenen Feststellung aus, dass diese Bestimmung keine Bezugnahmen auf Umstände enthält, die eine Unterbrechung der Aufenthaltsdauer von zehn Jahren bewirken können, die für den Erwerb des Rechts auf verstärkten Ausweisungsschutz erforderlich ist (vgl. in diesem Sinne Urteil Tsakouridis, Rn. 22 und 29).
27
Da aber für die Gewährung des verstärkten Schutzes nach Art. 28 Abs. 3 Buchst. a der Richtlinie 2004/38 das Kriterium entscheidend ist, ob sich der Betroffene in den letzten zehn Jahren vor der Ausweisung im Aufnahmemitgliedstaat aufgehalten hat und ob sich die Abwesenheiten vom Hoheitsgebiet dieses Staates auf diese Gewährung auswirken können, ist davon auszugehen, dass der in dieser Bestimmung genannte Aufenthaltszeitraum grundsätzlich ununterbrochen gewesen sein muss.
28
Nach alledem ist auf die zweite und die dritte Frage zu antworten, dass Art. 28 Abs. 3 Buchst. a der Richtlinie 2004/38 dahin auszulegen ist, dass der Aufenthaltszeitraum von zehn Jahren im Sinne dieser Bestimmung grundsätzlich ununterbrochen gewesen sein muss und vom Zeitpunkt der Verfügung der Ausweisung des Betroffenen an zurückzurechnen ist.
Zur ersten und zur vierten Frage
29
Mit seiner ersten und seiner vierten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 28 Abs. 3 Buchst. a der Richtlinie 2004/38 dahin auszulegen ist, dass ein Zeitraum der Verbüßung einer Freiheitsstrafe durch den Betroffenen geeignet ist, die Kontinuität des Aufenthalts im Sinne dieser Bestimmung zu unterbrechen und sich damit auf die Gewährung des dort vorgesehenen verstärkten Schutzes auch in dem Fall auszuwirken, dass sich diese Person vor dem Freiheitsentzug zehn Jahre lang im Aufnahmemitgliedstaat aufgehalten hat.
30
Hierzu ist darauf hinzuweisen, dass der Gerichtshof bereits festgestellt hat, dass die mit der Richtlinie 2004/38 geschaffene Regelung zum Schutz vor Ausweisungsmaßnahmen auf das Maß der Integration der betroffenen Personen im Aufnahmemitgliedstaat gestützt ist, so dass dieser Schutz vor Ausweisung umso stärker ist, je besser die Unionsbürger und ihre Familienangehörigen in den Aufnahmemitgliedstaat integriert sind, wobei zu berücksichtigen ist, dass diese Ausweisung Personen, die ihre Rechte und Freiheiten aus dem AEU-Vertrag in Anspruch genommen haben und vollständig in den Aufnahmemitgliedstaat integriert sind, sehr schaden kann (vgl. in diesem Sinne Urteil Tsakouridis, Rn. 24 und 25).
31
Der Gerichtshof hat im Rahmen der Auslegung des Art. 16 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38 bereits festgestellt, dass die Verhängung einer Freiheitsstrafe ohne Bewährung durch ein nationales Gericht dazu angetan ist, deutlich zu machen, dass der Betroffene die von der Gesellschaft des Aufnahmemitgliedstaats in dessen Strafrecht zum Ausdruck gebrachten Werte nicht beachtet, so dass die Berücksichtigung von Zeiträumen der Verbüßung einer Freiheitsstrafe für die Zwecke des Erwerbs des Daueraufenthaltsrechts im Sinne von Art. 16 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38 durch Familienangehörige eines Unionsbürgers, die nicht die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzen, dem von der Richtlinie mit der Einführung dieses Aufenthaltsrechts verfolgten Ziel eindeutig zuwiderlaufen würde (Urteil vom 16. Januar 2014, Onuekwere, C‑378/12, Rn. 26).
32
Da der Grad der Integration der Betroffenen die wesentliche Grundlage sowohl für das Daueraufenthaltsrecht als auch für die Regelung zum Schutz vor Ausweisungsmaßnahmen, die beide in der Richtlinie 2004/38 vorgesehen sind, bildet, sind die Gründe, die es rechtfertigen, dass Zeiträume der Verbüßung einer Freiheitsstrafe für die Zwecke des Erwerbs des Daueraufenthaltsrechts nicht berücksichtigt werden, oder dass sie die Kontinuität des Aufenthalts für die Zwecke dieses Rechtserwerbs unterbrechen, auch bei der Auslegung des Art. 28 Abs. 3 Buchst. a dieser Richtlinie heranzuziehen.
33
Daraus folgt, dass Zeiträume der Verbüßung einer Freiheitsstrafe für die Zwecke der Gewährung des verstärkten Schutzes nach Art. 28 Abs. 3 Buchst. a der Richtlinie 2004/38 keine Berücksichtigung finden können und dass diese Zeiten die Kontinuität des Aufenthalts im Sinne dieser Bestimmung grundsätzlich unterbrechen.
34
Zur Kontinuität des Aufenthalts ist in Rn. 28 des vorliegenden Urteils darauf hingewiesen worden, dass der für die Gewährung des verstärkten Schutzes nach Art. 28 Abs. 3 Buchst. a der Richtlinie 2004/38 erforderliche Aufenthaltszeitraum von zehn Jahren grundsätzlich ununterbrochen gewesen sein muss.
35
Was jedoch die Frage betrifft, inwieweit die Diskontinuität des Aufenthalts in den letzten zehn Jahren vor der Ausweisung des Betroffenen diesen daran hindert, in den Genuss des verstärkten Schutzes zu kommen, ist eine umfassende Beurteilung der Situation des Betroffenen jeweils zu dem genauen Zeitpunkt vorzunehmen, zu dem sich die Frage der Ausweisung stellt (vgl. in diesem Sinne Urteil Tsakouridis, Randnr. 32).
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Dabei können Zeiträume der Verbüßung einer Freiheitsstrafe, da sie grundsätzlich die Kontinuität des Aufenthalts im Sinne von Art. 28 Abs. 3 Buchst. a der Richtlinie 2004/38 unterbrechen, zusammen mit weiteren Anhaltspunkten, die die Gesamtheit der im Einzelfall relevanten Umstände darstellen, von den für die Anwendung von Art. 28 Abs. 3 dieser Richtlinie zuständigen nationalen Behörden bei der gebotenen umfassenden Beurteilung berücksichtigt werden, die für die Feststellung, ob die zuvor mit dem Aufnahmemitgliedstaat geknüpften Integrationsverbindungen abgerissen sind, und damit für die Feststellung, ob der verstärkte Schutz gemäß dieser Bestimmung gewährt wird, vorzunehmen ist (vgl. in diesem Sinne Urteil Tsakouridis, Rn. 34).
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Schließlich ist zu den Auswirkungen des Umstands, dass die betroffene Person sich in den letzten zehn Jahren vor ihrer Freiheitsstrafe in dem Aufnahmemitgliedstaat aufgehalten hat, darauf hinzuweisen, dass, auch wenn – wie in den Rn. 24 und 25 des vorliegenden Urteils ausgeführt – der für die Gewährung des verstärkten Schutzes vor Ausweisung gemäß Art. 28 Abs. 3 Buchst. a der Richtlinie 2004/38 erforderliche Aufenthalt von zehn Jahren vom Zeitpunkt der Verfügung der Ausweisung dieser Person an zurückzurechnen ist, die Tatsache, dass die Berechnung nach dieser Bestimmung sich von derjenigen unterscheidet, die für die Zwecke der Gewährung des Daueraufenthaltsrechts vorgenommen wird, bedeutet, dass ein solcher Umstand bei der in der vorstehenden Randnummer erwähnten umfassenden Beurteilung berücksichtigt werden kann.
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Demnach ist auf die erste und die vierte Frage zu antworten, dass Art. 28 Abs. 3 Buchst. a der Richtlinie 2004/38 dahin auszulegen ist, dass ein Zeitraum der Verbüßung einer Freiheitsstrafe durch den Betroffenen grundsätzlich geeignet ist, die Kontinuität des Aufenthalts im Sinne dieser Bestimmung zu unterbrechen und sich damit auf die Gewährung des dort vorgesehenen verstärkten Schutzes auch in dem Fall auszuwirken, dass sich diese Person vor dem Freiheitsentzug zehn Jahre lang im Aufnahmemitgliedstaat aufgehalten hat. Gleichwohl kann dieser Umstand bei der umfassenden Beurteilung berücksichtigt werden, die für die Feststellung, ob die zuvor mit dem Aufnahmemitgliedstaat geknüpften Integrationsverbindungen abgerissen sind, vorzunehmen ist.
Kosten
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Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Zweite Kammer) für Recht erkannt:
1. Art. 28 Abs. 3 Buchst. a der Richtlinie 2004/38/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 und zur Aufhebung der Richtlinien 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG und 93/96/EWG ist dahin auszulegen, dass der Aufenthaltszeitraum von zehn Jahren im Sinne dieser Bestimmung grundsätzlich ununterbrochen gewesen sein muss und vom Zeitpunkt der Verfügung der Ausweisung des Betroffenen an zurückzurechnen ist.
Art. 28 Abs. 3 Buchst. a der Richtlinie 2004/38/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 und zur Aufhebung der Richtlinien 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG und 93/96/EWG ist dahin auszulegen, dass der Aufenthaltszeitraum von zehn Jahren im Sinne dieser Bestimmung grundsätzlich ununterbrochen gewesen sein muss und vom Zeitpunkt der Verfügung der Ausweisung des Betroffenen an zurückzurechnen ist.
2. Art. 28 Abs. 3 Buchst. a der Richtlinie 2004/38 ist dahin auszulegen, dass ein Zeitraum der Verbüßung einer Freiheitsstrafe durch den Betroffenen grundsätzlich geeignet ist, die Kontinuität des Aufenthalts im Sinne dieser Bestimmung zu unterbrechen und sich damit auf die Gewährung des dort vorgesehenen verstärkten Schutzes auch in dem Fall auszuwirken, dass sich diese Person vor dem Freiheitsentzug zehn Jahre lang im Aufnahmemitgliedstaat aufgehalten hat. Gleichwohl kann dieser Umstand bei der umfassenden Beurteilung berücksichtigt werden, die für die Feststellung, ob die zuvor mit dem Aufnahmemitgliedstaat geknüpften Integrationsverbindungen abgerissen sind, vorzunehmen ist.
Art. 28 Abs. 3 Buchst. a der Richtlinie 2004/38 ist dahin auszulegen, dass ein Zeitraum der Verbüßung einer Freiheitsstrafe durch den Betroffenen grundsätzlich geeignet ist, die Kontinuität des Aufenthalts im Sinne dieser Bestimmung zu unterbrechen und sich damit auf die Gewährung des dort vorgesehenen verstärkten Schutzes auch in dem Fall auszuwirken, dass sich diese Person vor dem Freiheitsentzug zehn Jahre lang im Aufnahmemitgliedstaat aufgehalten hat. Gleichwohl kann dieser Umstand bei der umfassenden Beurteilung berücksichtigt werden, die für die Feststellung, ob die zuvor mit dem Aufnahmemitgliedstaat geknüpften Integrationsverbindungen abgerissen sind, vorzunehmen ist.
Unterschriften
( *1 ) Verfahrenssprache: Englisch.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: Art. 267 AEUV