Verwaltungsgericht Halle (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2025-05-08, Aktenzeichen 7 B 279/24 HAL

Tenor:
Verfahrensgang
Die aufschiebende Wirkung der am 21. November 2024 erhobenen Klage der Antragstellerin (Az.: 7 A 280/24 HAL) gegen die mit Bescheid der Antragsgegnerin vom 21. Oktober 2024 angeordneten Nebenbestimmungen B. 14. a) Satz 3, c), e) Satz 1, e) Satz 4, f), h), l), m) bb), o), p), q), s), t) Abs. 2 und v) sowie Ziffer B. 36. wird wiederhergestellt.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 25.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der von der Antragstellerin sinngemäß gestellte Antrag,
die aufschiebende Wirkung ihrer am 21. November 2024 erhobenen Klage (Az.: 7 A 280/24 HAL) gegen die mit Bescheid der Antragsgegnerin vom 21. Oktober 2024 angeordneten Nebenbestimmungen B. 14. a) Satz 3, c), e) Satz 1, e) Satz 4, f), h), l), m) bb), o), p), q), s), t) Abs. 2 und v) sowie Ziffer B. 36. wiederherzustellen,
hat Erfolg.
Der Antrag ist zulässig.
Der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ist gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2, Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO insbesondere statthaft. Nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO kann das Gericht der Hauptsache auf Antrag die aufschiebende Wirkung im Falle des Absatzes 2 Satz 1 Nummer 4 ganz oder teilweise wiederherstellen. Widerspruch und Anfechtungsklage haben nach § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO zwar grundsätzlich aufschiebende Wirkung. Die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin vom 21. November 2024 gegen die im Erlaubnisbescheid der Antragsgegnerin vom 21. Oktober 2024 angeordneten Nebenbestimmungen entfiel hier jedoch durch die darin unter C. erfolgte Anordnung der sofortigen Vollziehung gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO.
In der Hauptsache ist die Anfechtungsklage auch die statthafte Klageart, weil die von der Antragstellerin angefochtenen Nebenbestimmungen insbesondere isoliert anfechtbar sind. Gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO hebt das Gericht den Verwaltungsakt und den etwaigen Widerspruchsbescheid auf, soweit der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist. Aus der Verwendung des Wortes "soweit" wird deutlich, dass grundsätzlich auch die teilweise Anfechtung eines Verwaltungsaktes möglich ist. Nach der gefestigten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, Urteil vom 22. November 2000 – 11 C 2.00 – juris m. w. N.) ist gegen belastende Nebenbestimmungen eines Verwaltungsakts die Anfechtungsklage gegeben. Dies gilt insbesondere für beigefügte Auf- lagen, die einem begünstigenden Verwaltungsakt beigefügt worden sind. Wird - wie hier - geltend gemacht, eine solche Nebenbestimmung finde im Gesetz keine Grundlage, so kann dies mit der Klage auf Aufhebung der Nebenbestimmung geltend gemacht werden. Ob diese Klage zur isolierten Aufhebung der Nebenbestimmung führen kann, hängt davon ab, ob der begünstigende Verwaltungsakt ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und recht- mäßigerweise bestehen bleiben kann (BVerwG a. a. O., sowie Urteil vom 17. Oktober 2012 – 4 C 5.11 und Beschlüsse vom 29. März 2022 – 4 C 4.20 und vom 12. Oktober 2022 – 8 AV 1.22; jeweils juris). Dies ist eine Frage der Begründetheit und nicht der Zulässigkeit des Anfechtungsbegehrens, sofern nicht eine isolierte Aufhebbarkeit offenkundig von vornhe- rein ausscheidet, wie beispielsweise bei einer modifizierenden Auflage (vgl. BVerwG vom 22. November 2000 a. a. O. m. w. N). Ein derartiger Ausnahmefall liegt hier nach der im Eilverfahren gebotenen summarischen Prüfung nicht vor.
Bei den hier von der Antragstellerin angefochtenen Nebenbestimmungen B. 14. a) Satz 3, c), e) Satz 1, e) Satz 4, f), h), l), m) bb), o), p), q), s), t) Abs. 2 und v) sowie B. 36. handelt es sich um Nebenbestimmungen i. S. d. § 36 VwVfG i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG LSA i. V. m. § 27a Abs. 3 GlüStV und nicht um bloße Inhaltsbestimmungen des angefochtenen Beschei- des vom 21. Oktober 2024. Inhaltsbestimmungen sind anders als Nebenbestimmungen un- trennbare Teile des begünstigenden Verwaltungsaktes. Dies ist bei den vorgenannten Re- gelungen nach der im Eilverfahren gebotenen summarischen Prüfung zu verneinen und wird auch von der Antragsgegnerin in diesem Verfahren nicht in Abrede gestellt. In Nr. B. 14. werden Einzelheiten zur Werbung für das erlaubte Glücksspiel des Erlaubnisinhabers getroffen. Derartige Regelungen sind nicht untrennbar mit dem begünstigenden Verwaltungsakt in Gestalt der Erlaubnis zur Veranstaltung von virtuellen Automatenspielen verbunden.
Während Auflagen dem Betroffenen ein Dulden, Tun oder Unterlassen aufgeben, das zum Regelungsgehalt des Hauptverwaltungsakts als weitere, gesondert vollstreckbare Verpflichtung hinzutritt, verändern Inhaltsbestimmungen bzw. modifizierende Auflagen den Regelungsgehalt des Hauptverwaltungsakts als solchen. Handelt es sich bei ihm – wie hier bei der streitgegenständlichen Erlaubnis – um eine begünstigende Regelung, so liegt eine Inhaltsbestimmung oder eine modifizierende Auflage dann vor, wenn dadurch das Ausmaß der zuerkannten Vergünstigung der Sache nach qualitativ eingeschränkt und das genehmigte Verhalten selbst näher bestimmt wird. Demgegenüber regelt die Auflage zusätzliche Handlungs- oder Unterlassungspflichten, die zwar der Erfüllung der Genehmigungsvoraussetzungen dienen, aber zur Genehmigung hinzutreten und keine unmittelbare Wirkung für Bestand und Geltung der Genehmigung haben.
Bei den hier angefochtenen Regelungen zur Werbung in B. 14. a) Satz 3, c), e) Satz 1, e) Satz 4, f), h), l), m) bb), o), p), q), s), t) Abs. 2 und v) handelt es sich um isoliert anfechtbare Nebenbestimmungen, weil der Antragstellerin jeweils Handlungs- oder Unterlassungspflichten auferlegt werden (vgl. bereits OVG LSA, Beschluss vom 15. Juni 2023 – 3 M 14/23 – juris; VG B-Stadt, Urteil vom 14. November 2024 – M 27 K 23.2236 – juris, VG Halle, Urt. V. 19. Februar 2025 – 7 A 141/23 HAL -, juris).
Auch bei der Regelung in B. 36. (Restriktionen für Rabatte und Boni) handelt es sich um isoliert anfechtbare Nebenbestimmungen in Gestalt von Auflagen. Dies folgt bereits aus dessen Satz 1, wonach die Antragstellerin zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GIüStV 2021 auf eigene Rechnung Preisnachlässe (Rabatte) in Höhe von 10 Prozent auf den Spieleinsatz (inkl. Gebühren) gewähren kann. Sie ist hiernach bereits nicht verpflichtet, derartige Rabatte zu gewähren und in diesem Fall die nachfolgend geregelten Einschränkungen zu beachten. Entscheidet sie sich jedoch für die Gewährung von Rabatten, hat sie nach dieser Nebenbestimmung die nachfolgenden Auflagen in Gestalt weiterer Handlungs- und Unterlassungspflichten zu beachten. Bei den in den folgenden Sätzen erfolgten Beschränkungen bei Boni- und Rabattaktionen handelt es sich jeweils um Unterlassungspflichten. Im Anschluss daran wurden weitere Handlungspflichten bei der Gewährung von Rabatten verfügt zur laufenden Überprüfung der Kanalisierungswirkung der einzelnen Aktionen und der jährlichen Vorlage eines Berichts zu sämtlichen Bonusaktionen oder Rabattsystemen. Auch insoweit bestehen keine Anhaltspunkte für die Qualifikation als Inhaltsbestimmung, weil die Genehmigung insbesondere nicht erst durch diese Bestimmung einen vollziehbaren Gehalt erhält (vgl. VG B-Stadt, Urteil vom 14. November 2024 – M 27 K 23.2236 – juris).
Der Antrag ist auch begründet.
Im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO ist unter Abwägung aller Umstände zu prüfen, ob das Interesse des Antragstellers, Suspendierungsinteresse, am einstweiligen Nichtvollzug der streitigen Verfügung gegenüber dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung vorrangig ist. Ein überwiegendes Suspendierungsinteresse ist grundsätzlich zu bejahen, wenn der angefochtene Verwaltungsakt offensichtlich rechtswidrig ist und der Antragsteller deshalb im Hauptsacheverfahren aller Voraussicht nach Erfolg haben kann. Umgekehrt überwiegt das besondere öffentliche Interesse, wenn sich der angefochtene Verwaltungsakt als offensichtlich rechtmäßig herausstellt und ein besonderes Vollzugsinteresse in der Sache besteht.
Hieran gemessen war dem vorläufigen Rechtsschutzgesuch zu entsprechen, weil sich die streitgegenständlichen Nebenbestimmungen jedenfalls als formell rechtmäßig erweisen und die Antragstellerin deshalb im Hauptsacheverfahren aller Voraussicht nach Erfolg haben kann. Aus diesem Grund konnte das Gericht offen lassen, ob die hier erfolgte Anordnung der sofortigen Vollziehung in dem angefochtenen Bescheid sich bereits mangels besonderem Vollzugsinteresse oder Einzelfallbezug als rechtswidrig erweist (vgl. hierzu VG Halle im Beschluss vom 6. Oktober 2023 - 7 B 222/23 HAL und dem entgegenstehend OVG Magdeburg im Beschluss vom 15. Juni 2023 – 3 M 19/23 - juris).
Denn die angefochtenen Regelungen zur Werbung in den Ziffern B. 14. a) Satz 3, c), e) Satz 1, e) Satz 4, f), h), l), m) bb), o), p), q), s), t) Abs. 2 und v) sowie zu Rabatten und Boni in Ziffer B. 36. sind offensichtlich bereits formell rechtswidrig und die Antragstellerin kann deshalb im Hauptsacheverfahren aller Voraussicht nach deren Aufhebung beanspruchen.
Die Kammer hält insofern auch nach erneuter Überprüfung an ihrer bestehenden und in mehreren Urteilen vom 19. Februar 2025 (bspw. 7 A 141/23 HAL – juris) und 2. April 2025 bereits geäußerten und sowohl der Antragsgegnerin als auch den hier beteiligten Prozessbevollmächtigten der Klägerin bekannten folgenden Rechtsprechung fest:
"Die formelle Rechtswidrigkeit des Erlaubnisbescheides ergibt sich bereits daraus, dass die Klägerin vor Erlass dieser Nebenbestimmungen nicht nach § 28 Abs. 1 VwVfG i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG LSA i. V. m. § 27a Abs. 3 GlüStV 2021angehört worden ist, kein Ausnahmefall nach § 28 Abs. 2 und 3 VwVfG i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG LSA i. V. m. § 27a Abs. 3 GlüStV vorliegt und die Anhörung nicht gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG LSA i. V. m. § 27a Abs. 3 GlüStV 2021 nachgeholt worden ist.
Nebenbestimmungen unterliegen denselben verfahrensrechtlichen Vorschriften wie die Hauptregelung. Insbesondere dürfen sie gemäß § 28 Abs. 1 VwVfG grundsätzlich nur nach vorher erfolgter Anhörung ergehen (vgl. BeckOK VwVfG/Tiedemann VwVfG § 36 Rn. 31, 32; Kopp Ramsauer § 36 Rn. 85; VG Düsseldorf, Urteil vom 4. November 2009 – 18 K 551/09 - juris). Dies gilt entgegen der Auffassung der Beklagten auch dann, wenn sie – wie hier und zumeist der Fall – gleichzeitig mit einem begünstigenden Verwaltungsakt verbunden werden (vgl. VG Neustadt (Weinstraße), Beschluss vom 21. Februar 2017 – 4 L 101/17.NW; VG Braunschweig, Urteil vom 20. Dezember 2022 – 2 A 290/19; jeweils juris).
Nach § 28 Abs. 1 VwVfG ist vor Erlass eines Verwaltungsakts, der in Rechte eines Beteiligten eingreift, diesem Gelegenheit zu geben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern. Handelt es sich bei dem Verwaltungsakt um eine Ermessensentscheidung, so gehören zu den erheblichen Tatsachen auch diejenigen Umstände, die für die Ermessensausübung erheblich sind. Ein Verwaltungsakt der "Eingriffsverwaltung" liegt nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, Urteil vom 14. Oktober 1982 – 3 C 46.81 – juris) immer dann vor, wenn der zu erlassende Verwaltungsakt in die bisherige Rechtsstellung des Beteiligten eingreift. Dies ist der Fall, wenn durch den Verwaltungsakt die bisherige Rechtsstellung des Beteiligten zu seinem Nachteil verändert wird, ihm eine rechtliche Verpflichtung auferlegt, insbesondere von ihm ein Tun oder Unterlassen gefordert wird (Umwandlung eines status quo in einen status quo minus; vgl. die amtliche Gesetzesbegründung zu § 24 Abs. 1 des Gesetzesentwurfs der Bundesregierung, BT-Drucksache 7/910, Seite 51). Dagegen genügt es nicht, wenn der Erlass eines Verwaltungsakts abgelehnt wird, der erst eine Rechtsposition gewähren soll (vgl. BTDrs. 7/910 a. a. O.; Urteil des BVerwG vom 30. April 1981 - BVerwG 3 C 135.79 - juris). Ein Eingriff i. S. von § 28 Abs. 1 VwVfG liegt insbesondere dann vor, wenn durch den Verwaltungsakt ein früherer, den Beteiligten begünstigender Verwaltungsakt für nichtig erklärt, zurückgenommen oder widerrufen oder sonst zum Nachteil des Beteiligten verändert wird (s. zu diesem Absatz BVerwG, Urteil vom 14. Oktober 1982 – 3 C 46.18 – juris). Durch die Verwendung des Wortes "insbesondere" wird hierbei deutlich, dass es entgegen der Ansicht der Beklagten nicht zwingend erforderlich ist, dass der begünstigende Verwaltungsakt zeitlich vor der nachteiligen Veränderung liegen muss.
Die Voraussetzungen für die Annahme einer Anhörungspflicht nach § 28 Abs. 1 VwVfG waren für die hier vorliegende Konstellation eines Erlaubnisbescheides mit Beifügung von belastenden Nebenbestimmungen bereits nach nationalem Recht gegeben. Darüber hinaus ist ein derartiges Anhörungserfordernis erst recht bei Vornahme der gebotenen unionsrechtskonformen Auslegung dieser Regelung im Einklang mit der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zu bejahen.
Der Klägerin wurde mit der unter A. erteilten Erlaubnis zur Veranstaltung von virtuellen Automatenspielen ein Recht erteilt und damit deren Rechtskreis erweitert, welcher durch die beigefügten Nebenbestimmungen wieder beeinträchtigt wurde. Ein Eingriff in die Rechte eines Beteiligten gemäß § 28 Abs. 1 VwVfG liegt hier bereits deshalb vor, weil die durch die Erteilung der Erlaubnis begründete Rechtsstellung hierdurch nachteilig abgeändert worden ist. Dabei ist mit der Rechtsprechung des VGH Baden-Württemberg (Beschluss vom 26. Oktober 1993 – 14 S 2085/93 – juris) zu beachten, dass die selbständig anfechtbaren Nebenbestimmungen neben der eigentlichen Erlaubnis stehen und in rechtlicher Hinsicht keine (Teil-)Ablehnung der begehrten Erlaubnis darstellen. Diese Nebenbestimmungen greifen hier insbesondere in die Dienstleistungsfreiheit (Art. 49 AEUV) und in die Berufsausübungsfreiheit (Art. 12 GG) ein.
Für diese Interpretation eines Rechtseingriffs spricht ferner § 28 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG, der als Ausnahmetatbestand gerade voraussetzt, dass auch in Antragsverfahren grundsätzlich eine Anhörungspflicht besteht (vgl. Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer (Hrsg.), VwVfG, 23. Aufl. 2022, § 28 Rn. 27; Schneider, in: Schoch/ders. (Hrsg.), Verwaltungsrecht, § 28 VwVfG, Juli 2024 (5. EL),
§ 28 VwVfG Rn. 25). Denn hiernach kann von der Anhörung abgesehen werden, wenn sie nach den Umständen des Einzelfalles nicht geboten ist, insbesondere, wenn von den tatsächlichen Angaben eines Beteiligten, die dieser in einem A n t r a g oder einer Erklärung gemacht hat, nicht zu seinen Ungunsten abgewichen werden soll.
Die belastende Wirkung der streitgegenständlichen Inhalts- und Nebenbestimmungen entfällt auch nicht dadurch, dass diese Erlaubnis von den im GlüStV 2021 geregelten Voraussetzungen abhängig ist und in einer derartigen Erlaubnis nach § 4c Abs. 2 GlüStV 2021 Inhalts- und Nebenbestimmungen festzulegen sind, die zur dauernden Sicherstellung der Erlaubnisvoraussetzungen sowie zur Einhaltung und Überwachung der nach diesem Staatsvertrag bestehenden und im Angebot übernommenen Pflichten erforderlich sind. Denn hiernach ist die Beifügung von Inhalts- und Nebenbestimmungen nur dem Grunde nach erforderlich, nicht jedoch zwingend in dem von der erlassenden Behörde beim Erlass des Erlaubnisbescheides vorgenommenen Umfang. Die Art und der Umfang der Nebenbestimmungen stand vielmehr im Ermessen der Behörde, vgl. § 36 Abs. 2 VwVfG.
Der von der Beklagten vertretenen Auffassung mit Verweis auf die vom VGH Baden-Württemberg im Beschluss vom 26. Oktober 1993 (14 S 2085/93 – juris) erfolgte Überlegung, wonach es bei Fällen, bei denen eine Nebenbestimmung nicht nachträglich erlassen, sondern unmittelbar mit dem begünstigenden Verwaltungsakt verbunden wird, denkbar sei, einen Eingriff in Rechte eines Beteiligten i. S. d. § 28 Abs. 1 Satz 1 VwVfG abzulehnen, ist hingegen nicht zu folgen. Dies würde die Annahme erfordern, dass erst durch den Erlass des begehrten Verwaltungsakts eine Rechtsposition vermittelt wird, die von vornherein eine Einschränkung durch die gleichzeitig erlassene Nebenbestimmung erfährt, so dass ein "Eingriff" in eine vorhandene Rechtsstellung möglicherweise nicht gegeben ist. Eine Umwandlung des status quo in einen status quo minus (BVerwG, Urteil vom 14. Oktober 1982, a. a. O.) könnte dann zu verneinen sein.
Dem steht jedoch neben den oben dargestellten Gründen insbesondere entgegen, dass der Wortlaut von § 28 Abs. 1 VwVfG nur einen Eingriff in Rechte eines Beteiligten und nicht zwingend die Verbescheidung eines bestehenden Anspruches erfordert. Erfasst sind damit auch alle belastenden Verwaltungsakte, die eine bestehende rechtlich geschützte Position eines Beteiligten beeinträchtigen (BeckOK VwVfG/AT. VwVfG § 28 Rn. 12). Der Wortlaut von § 28 Abs. 1 VwVfG stellt hiernach für das Anhörungserfordernis bezüglich der isoliert anfechtbaren Nebenbestimmungen kein Hindernis dar, weil auf die hier in Gestalt der erteilten Erlaubnis erfolgte Begünstigung ein Rechtsanspruch bestand und einer Beschränkung dieses Anspruches in diesem Fall ebenfalls Eingriffscharakter zukommt.
Auf die von der Klägerin begehrte glücksspielrechtliche Erlaubnis bestand zum Zeitpunkt der Erteilung des streitgegenständlichen Erlaubnisbescheides ein Rechtsanspruch, weil bei dem hier unstreitigen Vorliegen der Voraussetzungen für die Veranstaltung zum Veranstalten von virtuellen Automatenspielen zur Überzeugung der Kammer ein Genehmigungsanspruch bestand (vgl. OVG LSA, Beschluss vom 2. Dezember 2024 – 3 M 169/24 – juris). Denn im Bereich des Glückspielrechts wurde in § 4 Abs. 1 GlüStV 2021 ein präventives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt statuiert, dass lediglich eine präventive Kontrolle von grundrechtlich geschützten Handlungen ermöglichen soll (vgl. Hamacher/Krings/Otto – Glücksspielrecht – 1. Auflage 2022 - § 4 Rn. 4).
Hierfür spricht insbesondere, dass mit der Neufassung des hier anwendbaren GlüStV 2021 die bis zum 30. Juni 2021 geltende Fassung von § 4 Abs. 2 Satz 3 GlüStV, wonach ausdrücklich normiert wurde, dass auf die Erteilung einer Erlaubnis kein Rechtsanspruch besteht, bewusst gestrichen und damit ersatzlos weggefallen ist (vgl. Hamacher/Krings/Otto a. a. O.). Insoweit ergibt sich auch aus den von der Beklagten in einem Parallelverfahren erfolgten Ausführungen zu § 4 Abs. 2 auf Seite 35 der oben bereits dargestellten Erläuterungen des GlüStV 2021 nichts anderes. In den Erläuterungen des GlüStV 2021 wird hierzu ausgeführt, dass der Staatsvertrag damit keine Aussage mehr dazu enthalte, ob ein Rechtsspruch auf die Erteilung einer Erlaubnis besteht oder nicht und sich das Bestehen oder Nichtbestehen eines Anspruchs im Einzelfall sich vielmehr nach konkreten Bestimmungen zu der begehrten Erlaubnis und nach den allgemeinen Regeln des Rechtsstaats richtet. Dies war aber aufgrund der Stellung dieser Aussage in den Erläuterungen ersichtlich nur auf die Regelung in § 4 Abs. 2 GlüStV 2021 bezogen und nicht auf die Regelung in § 4b Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021. Zudem ist auch nach diesen Erläuterungen ein Erlaubnisanspruch nach konkreten Bestimmungen zu der begehrten Erlaubnis und nach den allgemeinen Regeln des Rechtsstaats gegeben. Denn hierfür ist insbesondere die unionsrechtliche Dienstleistungsfreiheit gemäß Art. 49 AEUV sowie die Berufsfreiheit in Art. 12 GG heranzuziehen (vgl. Hamacher/Krings/Otto a. a. O.). Des Weiteren ist zu beachten, dass der gesetzliche Ausschluss eines Erlaubnisanspruchs in der dargestellten früheren Fassung des GlüStV vom Gesetzgeber bewusst gestrichen worden ist und anderweitig nunmehr keine gesetzlichen Regeln mehr ersichtlich sind, welche der Annahme eines Erlaubnisanspruchs entgegenstehen. Für die hier betroffene Veranstaltung von virtuellen Automatenspielen kommt im Wortlaut der Regelung in § 4b Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021 vielmehr ein Anspruch auf Erlaubniserteilung zum Ausdruck. Denn nach dieser Regelung wird die Erlaubnis für die Veranstaltung von Sportwetten, Online-Poker oder virtuellen Automatenspielen auf Antrag erteilt.
Der Erlaubnisanspruch wurde nicht erst durch dessen Verbescheidung begründet. Dieser bestand vielmehr beim hier unstreitigen Vorliegen von dessen Voraussetzungen bereits vor dessen Verbescheidung und wurde durch die mit der Erlaubniserteilung erfolgten streitgegenständlichen Nebenbestimmungen nachträglich eingeschränkt. Anders wäre dies zu beurteilen, wenn die Begünstigung im Ermessen der Behörde steht. Denn dann besteht noch kein Rechtsanspruch im konkreten Fall, sondern dieser muss durch den versagten Verwaltungsakt erst geschaffen werden. Dies ist hier jedoch bezüglich der Erlaubnis zur Veranstaltung von virtuellen Automatenspielen nach den vorhergehenden Ausführungen zu verneinen, weil bei Vorliegen der Genehmigungsvoraussetzungen nach § 4b Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021 ein Anspruch besteht. Die mittels Nebenbestimmungen teilweise erfolgte Versagung der Genehmigung beeinträchtigt den vorhandenen Rechtskreis der Klägerin, auch wenn deren Anspruch auf eine (unbeschränkte) Erlaubnis zuvor noch nicht mittels eines Verwaltungsakts in Gestalt eines Erlaubnisbescheides konkretisiert worden war.
Darüber hinaus würde die von der Beklagten im Ergebnis vertretene Ungleichbehandlung bezüglich des Anhörungserfordernisses von Konstellationen, in denen die Begünstigung zugleich mit einer Nebenbestimmung verbunden wird und Fällen, in denen zunächst die Begünstigung gewährt und wenig später der Erlass von Nebenbestimmungen erfolgt, auch unter Gleichbehandlungsgesichtspunkten einen nicht auflösbaren Wertungswiderspruch darstellen. Denn für die Annahme, dass bei einer nachträglichen Nebenbestimmung eine Anhörung erforderlich ist, bei einer gleichzeitig erlassenen Nebenbestimmung hingegen nicht, ist kein nachvollziehbarer und rechtlich erheblicher Grund ersichtlich. Bei einer nachträglich erlassenen Nebenbestimmung ist indes sowohl in der Rechtsprechung, als auch in der Literatur unstreitig ein Anhörungserfordernis zu bejahen, weil ein Eingriff in Rechte eines Beteiligten i. S. d. § 28 Abs. 1 VwVfG offensichtlich gegeben ist. Werden einem Verwaltungsakt nachträglich, d. h. nach seinem Erlass, Nebenbestimmungen beigefügt, so ist ihre Rechtsnatur hiernach nicht anders zu beurteilen als wenn sie gleichzeitig mit dem Hauptverwaltungsakt erlassen werden (s. HK- VerwR/Rainer Störmer VwVfG § 36 Rn. 41).
Das Anhörungserfordernis ist hier auch nicht nach der von der Beklagten zitierten Rechtsprechung (OVG Saarland, Beschluss vom 12. April 2023 – 1 B 209/22; VG Lüneburg – 10. Mai 2017 – 5 A 104/16; OVG Greifswald, Beschluss vom 23. Juni 2014 - 3 M 58/14; jeweils juris) entfallen, weil es sich hier entgegen der dort entschiedenen Konstellation weder um eine bloße Verpflichtungsklage handelt, noch die bloße Ablehnung einer Vergünstigung betroffen ist, sondern vielmehr im Rahmen einer Anfechtungsklage eine Vielzahl an für die Klägerin belastenden und isoliert anfechtbaren Nebenbestimmungen eines begünstigenden Erlaubnisbescheides betroffen ist. Für deren Erfolg ist ausreichend, dass die streitgegenständlichen Nebenbestimmungen rechtswidrig sind, isoliert aufgehoben werden können und die Klägerin in ihren Rechten verletzen.
Die vorgenannte Auslegung von § 28 Abs. 1 VwVfG auch auf Konstellationen wie hier, bei denen gleichzeitig mit der begehrten Begünstigung deren Einschränkung durch belastende Nebenbestimmungen erfolgt, entspricht darüber hinaus der hier gebotenen unionsrechtskonformen Auslegung dieser Verfahrensregelung. Selbst wenn man mit der Beklagten die Anwendung von § 28 VwVfG nach nationalem deutschen Verwaltungsrecht allein auf ausschließlich belastende Verwaltungsakte beschränken und damit eine Anwendung auf isoliert anfechtbare Nebenbestimmungen, die einem begünstigenden Verwaltungsakt – wie hier – gleichzeitig beigefügt werden, verneinen würde, wäre für den hier betroffenen indirekten Vollzug von Unionsrecht jedenfalls eine erweiternde unionsrechtskonforme Auslegung des § 28 VwVfG geboten, die eine Anhörungsgebot auch für derartige Konstellationen gebietet (vgl. hierzu Stelkens/Bonk/Sachs/Kallerhoff/Mayen VwVfG § 28 Rn. 74 m. w. N.).
Denn das Unionsrecht sieht eine Anhörungspflicht unabhängig von der Rechtsform des Handelns vor und macht dieses nicht von einer zeitlich vorhergehenden Begünstigung abhängig. Die Wahrung der Verteidigungsrechte ist nach gefestigter Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (vgl. EuGH, Urteil vom 20. Dezember 2017 – C-276/16 – juris m. w. N.) ein tragender Grundsatz des Unionsrechts, mit dem der Anspruch darauf, in jedem Verfahren gehört zu werden, untrennbar verbunden ist. Nach diesem Grundsatz, der nach dem EuGH anwendbar ist, wann immer die Verwaltung beabsichtigt, gegenüber einer Person eine sie beschwerende Maßnahme zu erlassen, müssen die Adressaten von Entscheidungen, die ihre Interessen spürbar beeinträchtigen, in die Lage versetzt werden, ihren Standpunkt zu den Elementen, auf die die Verwaltung ihre Entscheidung zu stützen beabsichtigt, sachdienlich vorzutragen. Diese Verpflichtung trifft die Behörden der Mitgliedstaaten, wenn sie Entscheidungen erlassen, die in den Anwendungsbereich des Unionsrechts fallen, auch dann, wenn die anwendbare Regelung eine solche Formalität nicht ausdrücklich vorsieht (vgl. EuGH a. a. O. m. w. N.).
Der EuGH lässt hiernach für eine Anhörungspflicht bereits genügen, dass die Interessen des Adressaten durch die Entscheidung spürbar beeinträchtigt werden. Dies ist hier in Anbetracht der oben bereits dargestellten erheblichen Einschränkungen durch die streitgegenständlichen Nebenbestimmungen jedenfalls zu bejahen und wird auch von der Beklagten nicht in Abrede gestellt. Insoweit ist zudem zu beachten, dass eine ausreichende Verteidigung der Klägerin in Gestalt des sachdienlichen Vortrages ihres Standpunktes auch nicht allein durch deren Antragstellung und die hierfür erforderliche Einreichung von umfangreichen Unterlagen möglich war. Denn sie konnte nicht mit dem Umfang und der Art und Weise der vom Landesverwaltungsamt des Landes Sachsen-Anhalt erfolgten zahlreichen Nebenbestimmungen rechnen, weil diese zuvor weder in allgemeiner Form veröffentlicht waren, noch der Klägerin im Einzelfall zuvor bekannt gegeben worden waren. Die Bekanntgabe von beabsichtigten Nebenbestimmungen wäre dem Landesverwaltungsamt indes ohne weiteres möglich gewesen. Dies ist in anderen Rechtsgebieten, bei denen gleichzeitig mit einer Vergünstigung Auflagen erteilt werden, wie beispielsweise bei einer Baugenehmigung unter Auflagen, im Übrigen üblich und entspricht aus den bereits dargestellten Gründen der gebotenen Auslegung von § 28 Abs. 1 VwVfG.
Der Anwendungsbereich des unionsrechtlichen Anhörungsgebots ist mit dem Kriterium der beschwerenden Maßnahme oder – wie oben ausgeführt – der spürbaren Beeinträchtigung – deutlich weiter als der von der Beklagten in Bezug genommene Begriff des allein belastenden Verwaltungsaktes, weil dieser im Lichte des Art. 41 Abs. 2 lit. A) GRCH auszulegen ist. Hiernach umfasst das Recht auf eine gute Verwaltung insbesondere das Recht einer jeden Person, gehört zu werden, bevor ihr gegenüber eine für sie nachteilige individuelle Maßnahme getroffen wird. Dieser Maßstab ("nachteilige individuelle Maßnahme") würde sogar Realakte und die Ablehnung von Begünstigungen umfassen, jedenfalls aber die hier vorliegende zeitgleiche Beifügung von isoliert anfechtbaren Nebenbestimmungen eines begünstigenden Verwaltungsaktes. Ganz in diesem Sinne hat der EuGH in neueren Entscheidungen zum unionsrechtlichen Ausländerrecht betont, dass der allgemeine Grundsatz des Unionsrechts über die Wahrung der Verteidigungsrechte den Anspruch des Betroffenen umfasst, in jedem seinen Antrag betreffenden Verfahren gehört zu werden (vgl. EuGH, Urteil vom 5. November 2014 – C-166/13 – juris). Dieses Recht ist nach dem EuGH integraler Bestandteil der Achtung der Verteidigungsrechte, die einen allgemeinen Grundsatz des Unionsrechts darstellen. Das Recht auf Anhörung garantiert jeder Person die Möglichkeit, im Verwaltungsverfahren, bevor ihr gegenüber eine für ihre Interessen nachteilige Entscheidung erlassen wird, sachdienlich und wirksam ihren Standpunkt vorzutragen (s. EuGH a. a. O.). Die Beifügung der isoliert anfechtbaren Nebenbestimmungen des hier streitgegenständlichen Erlaubnisbescheides stellt jedenfalls eine nachteilige Entscheidung für die Klägerin dar, welche eine Erlaubnis ohne die streitgegenständlichen Nebenbestimmungen begehrt hat.
Eine entsprechende Anhörung der Klägerin vor Erlass des Erlaubnisbescheides war bezüglich der hier streitigen und isoliert anfechtbaren Nebenbestimmungen jedoch nicht ersichtlich und wird auch von der Beklagten nicht geltend gemacht. Im Rahmen einer solchen Anhörung wäre es der Klägerin beispielsweise möglich gewesen, zu dem bereits bekannten und darüber hinaus noch ggf. weiterem für die Regelung der isoliert anfechtbaren Nebenbestimmungen entscheidungserheblichen Sachverhalt Stellung zu nehmen. Insbesondere wäre es – wie bereits erwähnt – der erlassenden Behörde möglich gewesen, der Klägerin die vorliegenden Muster- Nebenbestimmungen zur Stellungnahme für die Anwendung im hier vorliegenden Einzelfall zu übersenden.
Die Verpflichtung zur Anhörung ist auch nicht nach § 28 Abs. 2 VwVfG entfallen. Nach dieser Vorschrift kann die Behörde von der Anhörung absehen, wenn sie nach den Umständen des Einzelfalles nicht geboten ist; in diesem Zusammenhang zählt das Gesetz fünf Ausnahmegründe auf, die allerdings nicht abschließend sind. Die Kammer konnte hier offen lassen, ob mit der von der Beklagten zitierten Rsprg. des VG Düsseldorf (a. a. O.) eine Anhörung bereits unter Anwendung des Rechtsgedankens in § 28 Abs. 2 Halbsatz 1 VwVfG als nicht geboten angesehen werden kann oder für einzelne Inhalts- und Nebenbestimmungen nach § 28 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG im hier zu beurteilenden konkreten Einzelfall eine Anhörung nicht geboten ist. Denn es fehlt dafür jedenfalls schon an der nach § 28 Abs. 2 VwVfG zu treffenden Ermessensentscheidung und deren erforderlicher Begründung des Verzichts der Anhörung, die im Bescheid selbst zum Ausdruck kommen muss (vgl. HessVGH, Beschluss vom 23. September 2011 – 6 B 1701/11 – juris).
Nach § 28 Abs. 2 Halbsatz 1 VwVfG kann in bestimmten Fällen von einer Anhörung abgesehen werden, wenn sie nach den Umständen des Einzelfalles nicht geboten ist, insbesondere, wenn einer der in Nr. 1 bis 5 genannten Fallgestaltungen vorliegt. Gemäß § 28 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG kann von einer Anhörung abgesehen werden, wenn von den tatsächlichen Angaben eines Beteiligten, die dieser in einem Antrag oder einer Erklärung gemacht hat, nicht zu seinen Ungunsten abgewichen werden soll. Dadurch kommt zum Ausdruck, dass die Anhörung durch die eigenen Angaben der Betroffenen gewissermaßen vorweggenommen werden kann. Die Regelung dient vor allem der Verfahrensökonomie und beruht unter anderem auf dem Gedanken, dass eine Anhörung zusätzlich zu den bereits vorliegenden eigenen Angaben des Betroffenen überflüssige Förmelei wäre und deshalb in Ausnahmefällen entbehrlich ist.
Selbst wenn die Voraussetzungen des § 28 Abs. 2 VwVfG vorliegen, entfällt das Anhörungserfordernis nach dem gesetzlichen Wortlaut dieser Regelung jedoch nicht etwa kraft Gesetzes, was in der beklagtenseits zitierten Rechtsprechung des VG Düsseldorf unberücksichtigt geblieben ist. Vielmehr räumt die Vorschrift der Behörde nur die Befugnis ein, nach Ermessen über einen Verzicht auf die Anhörung zu entscheiden. Die Ermessensentscheidung bedarf einer Begründung, die erkennen lässt, auf welchen Erwägungen die Entscheidung, von der Anhörung abzusehen, beruht (Hess. VGH, Beschluss vom 23. September 2011 – 6 B 1701/11 - juris). Unabhängig davon, ob die Voraussetzungen des § 28 Abs. 2 VwVfG vorlagen, lässt sich der Begründung des Erlaubnisbescheides jedenfalls nicht entnehmen, dass das Landesverwaltungsamt des Landes Sachsen-Anhalt eine solche Ermessensentscheidung getroffen hat und - gegebenenfalls - aus welchen Gründen es von der vorherigen Anhörung abgesehen hat. Der Notwendigkeit, eine Ermessensentscheidung über das Absehen von der Anhörung zu treffen und diese Entscheidung unter Abwägung aller für und gegen eine Anhörung sprechenden Gesichtspunkte hinreichend zu begründen, war die erlassende Behörde entgegen der Ansicht der Beklagten nicht etwa deshalb enthoben, weil der Klägerin der für die Regelung von Inhalts- und Nebenbestimmungen maßgebliche Sachverhalt bereits bekannt gewesen wäre. Denn eine Kenntnis des Betroffenen von den wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Aspekten könnte allenfalls dazu führen, dass die Behörde gemäß § 28 Abs. 2 VwVfG aus sonstigen Gründen von der Anhörung absehen könnte. Von der Ausübung des Ermessens wäre sie aber auch dann nicht suspendiert (vgl. Hess. VGH a. a. O.).
Dass die Anhörung aus den - zwingenden - Gründen des § 28 Abs. 3 VwVfG zu unterbleiben hatte, lässt sich weder dem Vorbringen der Beteiligten im gerichtlichen Verfahren noch den Verwaltungsvorgängen entnehmen.
Die Verletzung der Anhörungspflicht ist schließlich auch nicht gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG unbeachtlich. Nach dieser Vorschrift ist eine Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften, die nicht den Verwaltungsakt nach § 44 nichtig macht, unbeachtlich, wenn die erforderliche Anhörung eines Beteiligten nachgeholt wird; nach Absatz 2 können derartige Handlungen bis zum Abschluss der letzten Tatsacheninstanz eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens nachgeholt werden.
Eine solche mit heilender Wirkung nachträglich durchgeführte Anhörung kann zwar grundsätzlich in der Durchführung des Widerspruchsverfahren gesehen werden, wenn die Widerspruchsbehörde die Einwände und Argumente des Betroffenen zur Kenntnis nimmt und diese bei der Entscheidung über den Widerspruch mit in ihre Erwägungen einfließen lässt. Ein Widerspruchsverfahren hat hier jedoch nicht stattgefunden, weil ein Widerspruch gegen den Erlaubnisbescheid mangels Statthaftigkeit nicht zulässig war.
Schließlich ist auch die Tatsache, dass die Klägerin im Rahmen des hier vorliegenden Klageverfahrens Gelegenheit gehabt hat, ihre Einwände vorzubringen und die Beklagte darauf erwidert hat, nicht ausreichend um eine Heilung zu bejahen. Zwar können nach § 45 Abs. 2 VwVfG Handlungen nach § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG bis zum Abschluss der letzten Tatsacheninstanz eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens nachgeholt werden. In der höchstrichterlichen Rechtsprechung ist indes geklärt, dass bei einer unterbliebenen Anhörung – wie hier – eine Heilung nur eintreten kann, soweit sie nachträglich ordnungsgemäß durchgeführt und ihre Funktion für den Entscheidungsprozess der Behörde uneingeschränkt erreicht wird. Äußerungen und Stellungnahmen von Beteiligten im gerichtlichen Verfahren erfüllen die Voraussetzungen des § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG nicht (BVerwG, Beschluss v. 18. April 2017 – 9 B 54.16 - juris; Urteile vom 17. Dezember 2015 – 7 C 5.14 – juris, und vom 22. März 2012 – 3 C 16.11 – juris). Eine Heilung setzt voraus, dass der Beteiligte - nachträglich - eine vollwertige Gelegenheit zur Stellungnahme erhält und die Behörde die vorgebrachten Argumente zum Anlass nimmt, die ohne vorherige Anhörung getroffene Entscheidung kritisch zu überdenken (VGH Hessen a. a. O.; Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, § 45 Rdnr. 26). Für eine funktionsgerecht nachgeholte Anhörung genügt es nicht, die einmal getroffene Sachentscheidung lediglich zu verteidigen (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2015 – 7 C 5.14 – juris m. w. N.)."
Die zuvor dargestellte Rechtsprechung ist hier vollumfänglich anwendbar, weil auch in der hier vorliegenden Konstellation nach summarischer Prüfung weder eine Anhörung vor Erlass der streitgegenständlichen Nebenbestimmungen stattgefunden, noch diese ausnahmsweise entbehrlich war oder der Mangel der Anhörung geheilt worden ist. Die Antragsgegnerin macht in ihrer Stellungnahme zur mangelnden Anhörung im Schriftsatz vom 4. April 2025 hier ebenfalls nicht geltend, dass im vorliegenden Einzelfall eine Anhörung durchgeführt worden sei. Sie hält vielmehr an ihrer auch in den o. g. Verfahren geäußerten Rechtsauffassung fest, dass eine Anhörung nicht erforderlich sei. Zur Begründung der auch hier notwendigen Anhörung kann insoweit vollumfänglich auf die obigen Ausführungen verwiesen werden, weil die von der Antragsgegnerin insoweit vorgetragenen Argumente bereits bei im Rahmen der o. g. Rechtsprechung der Kammer bekannt und berücksichtigt worden sind. Das Absehen von einer Anhörung nach § 28 Abs. 2 VwVfG kam hier ebenfalls nicht in Betracht, weil sich auch der Begründung des hier vorliegenden Erlaubnisbescheides der Antragsgegnerin vom 21. Oktober 2024 ebenfalls bereits nicht entnehmen lässt, dass eine nach dieser Regelung erforderliche Ermessensentscheidung getroffen wurde und aus welchen Gründen die Antragsgegnerin von der vorherigen Anhörung abgesehen hat. Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin im Schreiben vom 4. April 2025 kam auch hier keine Heilung der fehlenden Anhörung nach § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG in Betracht, weil der bloße Umstand des Vorliegens einer Antragsbegründung und der Antragserwiderung im hier vorliegenden Eilverfahren nach der oben bereits dargestellten Rechtsprechung nicht ausreichend ist, um eine Heilung nach dieser Regelung zu bejahen. Auf die obigen Ausführungen wird auch insoweit zur Vermeidung von Wiederholungen verwiesen, weil die Argumentation der Antragsgegnerin auch insoweit bereits bei Erlass der o. g. Urteile vollumfänglich berücksichtigt worden ist. Für eine funktionsgerecht nachgeholte Anhörung genügt es hiernach gerade nicht, die einmal getroffene Sachentscheidung lediglich zu verteidigen, wie hier von der Antragsgegnerin vorgenommen.
Die Antragstellerin wird in Anbetracht der zuvor dargestellten formellen Rechtswidrigkeit der hier angefochtenen Nebenbestimmungen im Hauptsacheverfahren aller Voraussicht nach auch Erfolg haben. Denn sie kann aus diesem Grund voraussichtlich auch deren Aufhebung nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO beanspruchen, weil sie hierdurch in ihren Rechten verletzt worden ist. Insofern wird ebenfalls wieder vollumfänglich auf die oben bereits zitierte und folgende bestehende Rechtsprechung der erkennenden Kammer verwiesen:
"Die Klägerin ist durch die aufgrund der unterlassenen Anhörung formell rechtswidrig verfügten Nebenbestimmungen auch subjektiv in ihren Rechten verletzt, vgl. § § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Denn der Anhörungsmangel ist nicht gemäß § 46 VwVfG unbeachtlich, weil bei Ermessensentscheidungen wie den hier getroffenen Nebenbestimmungen im Regelfall jedenfalls nicht offensichtlich auszuschließen ist, dass die Behörde bei Beachtung des Verfahrensrechts zu einer anderen Entscheidung in der Sache hätte kommen können (vgl. Ramsauer, in: Kopp / Ramsauer, VwVfG, 24. Aufl. 2023, § 46 Rn. 32). Dies gilt hier insbesondere aufgrund des bezüglich der Art und des Umfangs der streitgegenständlichen Nebenbestimmungen bestehenden Ermessens der Behörde (vgl. § 36 Abs. 2 VwVfG) sowie des gegebenen Beurteilungsspielraums bezüglich der Erforderlichkeit i. S. d. § 4c Abs. 2 GlüStV 2021.
Die angegriffenen rechtswidrigen Nebenbestimmungen können hier auch isoliert aufgehoben werden, weil der übrige Verwaltungsakt entgegen der Auffassung der Beklagten ohne diese sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann (vgl. zu diesem Erfordernis BVerwG, Beschluss vom 29. März 2022 – 4 C 4.20 – juris m. w. N.).
Die Voraussetzung "sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann" betrifft nach der oben genannten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts die materielle Teilbarkeit von Nebenbestimmung und Verwaltungsakt. Maßgeblich ist, ob zwischen der Nebenbestimmung und dem eigentlichen Inhalt des Verwaltungsakts "ein Zusammenhang besteht, der die isolierte Aufhebung ausschließt" (BVerwG a. a. O. m. w. N.). Die Prüfung der isolierten Aufhebbarkeit ist bisher in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts entsprechend eng geführt und thematisch auf den in Streit stehenden Gegenstand der Nebenbestimmung beschränkt worden (vgl. BVerwG a. a. O. m. w. N.). Es ging stets darum, ob die Genehmigung (Begünstigung) ohne die belastende Nebenbestimmung rechtswidrig wäre bzw. erteilt werden dürfte. Das heißt, die Formulierung "sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann" zielt darauf, ob die Rechtsordnung eine Genehmigung (Begünstigung) ohne die angefochtene Nebenbestimmung erlaubt. Die so verstandene Einschränkung der Aufhebbarkeit rechtswidriger Nebenbestimmungen ist gerechtfertigt, weil sie verhindert, dass das Gericht eine neue Rechtswidrigkeitslage herbeiführt, die es selbst nicht beseitigen kann (s. BVerwG a. a. O.). Ob und in welchem Umfang ein mit der Klage angegriffener Verwaltungsakt aufgehoben werden kann, richtet sich nach dem materiellen Recht (vgl. BVerwG, Urteil vom 6. November 2019 – 8 C 14.18 – juris).
Dagegen kommt es nach der aktuellen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (s. BVerwG, Beschluss vom 29. März 2022 – 4 C 4/20 – juris und den hiermit übereinstimmenden Antwortbeschluss des 8. Senates vom 12. Oktober 2022 – 8 AV 1.22 - juris) nicht darauf an, ob der verbleibende Verwaltungsakt über die in Zusammenhang mit der Nebenbestimmung stehenden rechtlichen Anforderungen hinaus in jeder Hinsicht rechtmäßig ist oder ein Anspruch auf seinen Erlass besteht. Für einen Anspruch auf isolierte Aufhebung einer der rechtswidrigen Begünstigung beigefügten, ihrerseits rechtswidrigen Nebenbestimmung ist nicht zu prüfen, ob die Begünstigung dem Kläger nach materiellem Recht zusteht. Denn das subjektive Recht, dessen Verletzung den materiell-rechtlichen Aufhebungsanspruch begründet, ist nicht der Anspruch auf die Begünstigung, sondern die durch den wirksamen begünstigenden Verwaltungsakt vermittelte Rechtsposition. Auch ein rechtswidriger Verwaltungsakt verleiht dem Begünstigten eine schutzwürdige Rechtsposition und damit ein subjektives öffentliches Recht. Dieses Recht ist bei zulässiger isolierter Anfechtung einer belastenden Nebenbestimmung nur unter den Voraussetzungen des § 48 VwVfG aufhebbar, der das Ermessen der Verwaltung durch ein rechtsstaatliches Abwägungsprogramm zwischen Vertrauensschutz und Gesetzmäßigkeit der Verwaltung begrenzt. Es wird durch eine rechtswidrige Nebenbestimmung auch dann beeinträchtigt, wenn diese zusammen mit dem Verwaltungsakt erlassen wurde. Sofern die Nebenbestimmung materiell-rechtlich von dem Verwaltungsakt getrennt werden kann, besteht daher ein Anspruch auf ihre Aufhebung (s. BVerwG a. a. O. m. w. N.).
Einem umfassenden Zugriff auf die Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes stehen auch dessen Bestandskraft und Bindungswirkung entgegen. Bei isolierter Anfechtung einer Nebenbestimmung wird der Verwaltungsakt im Übrigen bestandskräftig. Damit ist er der inzidenten gerichtlichen Kontrolle grundsätzlich entzogen. Behörden und Gerichte sind verpflichtet, in Bestandskraft erwachsene rechtsverbindlich getroffene Regelungen ihren Entscheidungen zugrunde zu legen, ohne die Rechtmäßigkeit in Frage zu stellen. Im Anfechtungsprozess gegen die belastende Nebenbestimmung kann dem Kläger die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts daher nicht entgegengehalten werden (s. BVerwG a. a. O. m. w. N.).
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kommt es im Fall einer – wie hier – festgestellten Rechtswidrigkeit der Nebenbestimmung danach auf die Frage der Trennbarkeit vom Verwaltungsakt an. Diese zwingende Reihenfolge wäre hingegen nicht gegeben, wenn die isolierte Aufhebbarkeit voraussetzen würde, dass der verbleibende Verwaltungsakt für sich genommen rechtmäßig ist. Die Schwerpunktsetzung bliebe dann der richterlichen Rechtsanwendung im Einzelfall überlassen. Würde der Fokus auf den Verwaltungsakt gelegt und dieser sich als rechtswidrig erweisen, wäre eine gerichtliche Prüfung der angefochtenen Nebenbestimmung nicht mehr erforderlich. Damit würde das eigentliche Rechtsschutzanliegen der isolierten Anfechtungsklage ins Leere gehen. Im Hinblick auf das Gebot effektiven Rechtsschutzes ist es daher weder geboten noch angemessen, dem Anfechtungsprozess gegen die Nebenbestimmung die Sanktionslast für sonstige Mängel des Verwaltungsakts aufzubürden, zumal der rechtswidrige Verwaltungsakt in diesem Prozess nicht beseitigt werden kann. Es ist nicht Aufgabe des Gerichts, über den Streitgegenstand der bei ihm anhängigen Klagen hinaus die Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns zu überprüfen. Die Entscheidung darüber, ob der verbleibende Verwaltungsakt nach § 48 VwVfG aufgehoben werden soll, obliegt der zuständigen Behörde (vgl. zu diesem Absatz BVerwG a. a. O. m. w. N.).
Der streitgegenständliche Erlaubnisbescheid kann hier ohne die isoliert angefochtenen Nebenbestimmungen – unter anderem zur Werbung sowie Rabatten und Boni – sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben, weil diese Voraussetzung nach dem zuvor dargestellten Maßstab hier erfüllt ist. Es erscheint hier nicht ausgeschlossen, dass eine Erlaubnis zur Veranstaltung virtueller Automatenspiele ohne die hier angefochtenen Nebenbestimmungen erlassen wird. Denn es besteht zwischen diesen Nebenbestimmungen und dem eigentlichen Inhalt des Verwaltungsakts in Gestalt der erteilten Erlaubnis zur Veranstaltung virtueller Automatenspiele kein derart enger Zusammenhang, der die isolierte Aufhebung der hier betroffenen Nebenbestimmungen ausschließt. Insbesondere erlaubt die Rechtsordnung eine Begünstigung in Gestalt der erteilten Erlaubnis auch ohne diese hier angefochtenen Nebenbestimmungen.
Denn weder im GlüStV 2021, noch anderweitig sind Regelungen ersichtlich, welche die Beifügung dieser konkreten Nebenbestimmungen in der hier erfolgten Form bei einer Erlaubnis zur Veranstaltung virtueller Automatenspiele zwingend erfordern. Insofern kommen allenfalls die allgemeinen Regelungen in § 4c Abs. 2 Satz 1 GlüStV 2021 und bezüglich der Nebenbestimmungen zur Werbung in § 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021 in Betracht. Nach der erstgenannten Regelung sind in der Erlaubnis die Inhalts- und Nebenbestimmungen festzulegen, die zur dauernden Sicherstellung der Erlaubnisvoraussetzungen sowie zur Einhaltung und Überwachung der nach diesem Staatsvertrag bestehenden und im Angebot übernommenen Pflichten erforderlich sind. Nach § 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021 sind in der Erlaubnis nach § 4 Inhalts- und Nebenbestimmungen zur Ausgestaltung der Werbung für öffentliches Glücksspiel, insbesondere im Fernsehen und im Internet einschließlich fernsehähnlichen Telemedien und Video-Sharing-Diensten, sowie zu Pflichthinweisen festzulegen. Mit diesen allgemeinen Regelungen werden jedoch nicht etwa konkrete Nebenbestimmungen wie beispielsweise in Gestalt der hier angefochtenen Nebenbestimmungen oder auch nur explizit zu den hiervon im Einzelnen betroffenen konkreten Themenbereichen gefordert, welche der Aufrechterhaltung eines Erlaubnisbescheides ohne diese Nebenbestimmungen entgegenstehen würden. Es wird hiermit vielmehr nur dem Grunde nach die Verpflichtung normiert, Inhalts- und Nebenbestimmungen festzulegen sowie nach § 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021 Inhalts- und Nebenbestimmungen zur Ausgestaltung der Werbung für öffentliches Glücksspiel, insbesondere im Fernsehen und im Internet einschließlich fernsehähnlichen Telemedien und Video-Sharing-Diensten, sowie zu Pflichthinweisen dem Grunde nach zu erlassen. Dieses Erfordernis bleibt mit den zahlreichen und hier nicht angefochtenen weiteren Inhalts- und Nebenbestimmungen gewahrt. Insbesondere bleiben auch bei Aufhebung der streitgegenständlichen Werbenebenbestimmungen noch immer umfangreiche weitere Werbenebenbestimmungen bestehen, mit denen Werbung für öffentliches Glücksspiel, insbesondere im Fernsehen und im Internet einschließlich fernsehähnlichen Telemedien und Video-Sharing-Diensten, sowie zu Pflichthinweisen, umfassend eingeschränkt wird.
Aus den Erwägungen der Beklagten, dass die Nebenbestimmungen jeweils zwingende Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrags regeln, lässt sich ebenfalls nicht ableiten, zwischen der Erlaubnis und den angefochtenen Nebenbestimmungen bestehe ein so enger Zusammenhang, dass die Erlaubnis ohne die Nebenbestimmungen rechtmäßigerweise nicht fortbestehen könne (vgl. hierzu bezogen auf den Maßstab der Offenkundigkeit OVG LSA, Beschluss vom 24. April 2023 – 3 M 6/23 – juris). Der Glücksspielstaatsvertrag enthält – wie zuvor dargestellt – hinsichtlich der hier angefochtenen Nebenbestimmungen keine unmittelbaren Vorgaben. Die hiermit verfügten Regelungen sind aus diesem Grund kein zwingender Bestandteil einer glücksspielrechtlichen Genehmigung für das Veranstalten virtueller Automatenspiele, ohne die die Genehmigung nach der Rechtsordnung keinen Bestand haben kann. Die Beklagte hat trotz ausdrücklichen Hinweises des Gerichts auf die mögliche Rechtswidrigkeit der streitgegenständlichen Nebenbestimmungen auch keine näheren Anhaltspunkte vorgetragen, warum die Erlaubnis ohne diese rechtmäßigerweise keinen Bestand haben kann. Auch anderweitig ist nichts dafür ersichtlich, dass die Erlaubnis ohne die hier angefochtenen Nebenbestimmungen der Rechtsordnung nicht entsprechen würde."
Hieran ist nach erneuter Überprüfung ebenfalls festzuhalten und es bedarf insoweit mangels weiterer Ausführungen der Antragsgegnerin im vorliegenden Eilverfahren keine ergänzenden Ausführungen.
Das Gericht konnte mangels Entscheidungserheblichkeit hiernach offen lassen, ob die Nebenbestimmungen auch materiell rechtswidrig sind, insbesondere ob dies bereits in Anbetracht der insoweit unterlassenen Ermessensausübung auszunehmen ist (vgl. VG Sigmaringen im Urteil vom 24. September 2024 – 4 K 2128/22).
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1VwGO.
Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus den §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 GKG. Die Kammer legt in glücksspielrechtlichen Verfahren grundsätzlich einen Streitwert in Höhe von 50.000 Euro zu Grunde, sofern nicht eine sehr große Anzahl an Nebenbestimmungen streitgegenständlich ist, was hier zu verneinen war. Dieser Betrag war aufgrund des vorläufigen Charakters des hier vorliegenden Eilverfahrens nur in hälftiger Höhe zu berücksichtigten.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 36 VwVfG
§ 1 GIüStV
§ 28 VwVfG
§ 46 VwVfG
§ 48 VwVfG
§ 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2, Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO
§ 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 1 Abs. 1 VwVfG LSA
§ 27a Abs. 3 GlüStV
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 28 Abs. 1 VwVfG
§ 28 Abs. 2 und 3 VwVfG
§ 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG
§ 28 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG
§ 4c Abs. 2 GlüStV
§ 36 Abs. 2 VwVfG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§ 4 Abs. 1 GlüStV
§ 4 Abs. 2 Satz 3 GlüStV
§ 4 Abs. 2 GlüStV
§ 4b Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 28 Abs. 2 VwVfG
§ 28 Abs. 2 Halbsatz 1 VwVfG
§ 28 Abs. 3 VwVfG
§ 45 Abs. 2 VwVfG
§ 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG
§ 4c Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV
§ 154 Abs. 1VwGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 GKG
Art. 49 AEUV
Art. 12 GG

Zitierte Entscheidungen: 3 M 56/25
7 A 280/24
11 C 2.00
4 C 5.11
4 C 4.20
8 AV 1.22
3 M 14/23
27 K 23.22
7 A 141/23
7 B 222/23
3 M 19/23
18 K 551/09
4 L 101/17
2 A 290/19
3 C 46.81
3 C 135.79
3 C 46.18
14 S 2085/93
3 M 169/24
1 B 209/22
5 A 104/16
3 M 58/14
6 B 1701/11
9 B 54.16
7 C 5.14
3 C 16.11
8 C 14.18
4 C 4/20
3 M 6/23
4 K 2128/22