Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2010-02-24, Aktenzeichen 15 B 1680/09
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2010:0224.15B1680.09.00

Tenor:
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Beschwerdeverfahrens tragen die Antragsteller.
Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 2.500,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Beschwerde hat keinen Erfolg, weil das Verwaltungsgericht den im Beschwerderechtszug weiter verfolgten Antrag,
dem Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung aufzugeben, vorläufig die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens "Bildung für P. " festzustellen,
im Ergebnis zu Recht abgelehnt hat. Dem Antrag ist nicht aus den im Beschwerderechtszug vorgebrachten, allein zu prüfenden Gründen (§ 146 Abs. 4 Satz 6 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -) stattzugeben. Die Antragsteller haben keinen Anordnungsanspruch (§ 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. § 920 Abs. 2 der Zivilprozessordnung – ZPO -) glaubhaft gemacht.
Es ist jedenfalls aus den nachfolgenden Gründen nicht überwiegend wahrscheinlich, dass die Antragsteller einen in einem Hauptsacheverfahren zu verfolgenden Anspruch darauf haben, dass der Antragsgegner gemäß § 26 Abs. 6 Satz 1 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) feststellt, dass das Bürgerbegehren zulässig ist. Es verstößt nämlich gegen den Grundsatz der Kongruenz von Frage, Begründung und Kostendeckungsvorschlag, da namentlich die Begründung thematisch über den zur Entscheidung zu bringenden Antrag hinausgeht, was durch den Kostendeckungsvorschlag unterstrichen wird (1.). Darüber hinaus ist das erst im August 2009 eingereichte Bürgerbegehren, welches auch den Ratsbeschluss vom 26. März 2009 über die Finanzierung der Hallenbadsanierung zur Disposition stellt, verfristet, weil die Dreimonatsfrist des § 26 Abs. 3 Satz 2 GO NRW im Zeitpunkt seiner Einreichung bereits abgelaufen war (2.).
1. Das Bürgerbegehren ist unzulässig, weil Frage, Begründung und Kostendeckungsvorschlag nicht kongruent sind. Nach § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW muss ein Bürgerbegehren die zur Entscheidung zu bringende Frage, eine Begründung sowie einen nach den gesetzlichen Bestimmungen durchführbaren Vorschlag für die Deckung der Kosten der verlangten Maßnahme enthalten. Die zur Entscheidung zu bringende Frage, die Begründung und der Kostendeckungsvorschlag stehen dabei in einem inneren Zusammenhang: Die Begründung soll der Sache nach über die zu entscheidende Frage aufklären, der Kostendeckungsvorschlag soll über die Kostenseite dieser Frage aufklären. Daraus ergibt sich, dass die zur Entscheidung zu bringende Frage, die Begründung und der Kostendeckungsvorschlag thematisch deckungsgleich sein, sich also auf denselben Gegenstand beziehen müssen (Grundsatz der Kongruenz von Frage, Begründung und Kostendeckungsvorschlag).
OVG NRW, Beschluss vom 1. April 2009 – 15 B 429/09 -.
Diesen Anforderungen genügt das Bürgerbegehren auch unter Berücksichtigung der Ausführungen der Antragsteller in deren Schriftsatz vom 18. Februar 2010 nicht. Bezieht sich sowohl die Begründung als auch der Kostendeckungsvorschlag nicht nur auf den Gegenstand der zur Entscheidung zu bringenden Frage, wird für den Bürger unklar, worüber er abstimmen soll.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 1. April 2009 – 15 B 429/09 -.
So liegt es hier. Vorliegend entsteht die Inkongruenz zwischen der zur Entscheidung zu bringenden Frage einerseits und den Ausführungen zur Begründung des Bürgerbegehrens sowie zu seinem Kostendeckungsvorschlag andererseits. Letztere haben nicht nur die in der zu entscheidenden Fragestellung näher konkretisierte bauliche Maßnahme zum Gegenstand. Die Begründung und der Kostendeckungsvorschlag beziehen sich vielmehr ersichtlich auch auf den Beschluss des Antragsgegners vom 26. März 2009 über die finanzielle Absicherung der Sanierung des Hallenbades durch Verwendung der Mittel aus dem Konjunkturförderprogramm II als auch ggf. – ergänzend – durch Kredite. Diesen Beschluss bezeichnet der Begründungstext ausdrücklich als eine die Schüler benachteiligende Fehlentscheidung und fordert – bei verständiger Würdigung – gleichzeitig dessen Revision, wenn es weiter heißt, dass man "daher die oben genannte bauliche Lösung" wolle (Unterstreichung nur hier durch den Senat). Dies geht über die Ansicht der Antragssteller in ihrem Schriftsatz vom 18. Februar 2010, im Begründungstext werde lediglich über gegenläufige Motive des Rates informiert, erkennbar hinaus und verleiht dem Bürgerbegehren eine zusätzliche Zielrichtung. Bestätigt wird das sodann durch die Umschichtungsvorschläge im Kostendeckungsvorschlag.
2. Das Bürgerbegehren ist - entgegen der namentlich im Schriftsatz der Antragsteller vom 18. Februar 2010 zum Ausdruck gekommenen Auffassung - gemäß § 26 Abs. 3 Satz 2 i. V. m. Satz 1 GO NRW verfristet und daher auch aus diesem Grund unzulässig. Nach der vorzitierten Vorschrift muss ein Bürgerbegehren drei Monate nach dem Sitzungstag eingereicht sein, wenn es sich gegen einen Beschluss des Rates richtet, der nicht der Bekanntmachung bedarf. Das erst im August 2009 eingereichte Bürgerbegehren richtet sich u.a. gegen den bereits oben genannten Beschluss des Rates vom 26. März 2009, der dem Einsatz der auf die Stadt P. entfallenden Investitionsmittel aus dem Konjunkturförderprogramm II in Höhe von 1,63 Mio. Euro dient, indem er vorsieht, diesen Betrag komplett für die Sanierung des Hallenbades zu nutzen.
Das von § 26 Abs. 3 GO NRW erfasste fristgebundene sogenannte kassatorische Bürgerbegehren unterscheidet sich von dem nicht fristgebundenen initiierenden Bürgerbegehren dadurch, dass es notwendigerweise die Beseitigung eines Ratsbeschlusses erfordert, der eine positive sachliche Regelung, also eine über die bloße Ablehnung eines Antrags hinausgehende Regelung enthält. Das ergibt sich aus dem Sinn der Fristgebundenheit: Der Gesetzgeber wollte mit der Fristgebundenheit im Interesse der Stabilität und Verlässlichkeit gemeindlicher Willensbildung verhindern, dass ein sachliches Regelungsprogramm des Rates beliebig lange durch ein Bürgerbegehren in Frage gestellt werden kann, und damit bewirken, dass es nach den im Gesetz genannten Fristen als sichere Planungsgrundlage dienen kann.
Vgl. die amtliche Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung, LT-Drs. 11/4983, S. 8.
Während also initiierende Bürgerbegehren, die den Regelungen von Ratsbeschlüssen nicht widersprechen, gleichsam ein noch unbestelltes Feld bearbeiten und damit ausschließlich gemeindliche Aktivitäten anstoßen, greifen kassatorische Bürgerbegehren in die auf einem Feld vom Rat getroffenen Regelungen ein, sei es, dass sie sich in dem Aufheben der getroffenen Regelungen erschöpfen, sei es, dass sie die durch Ratsbeschluss getroffenen Regelungen durch andere ersetzen.
Für den die Fristgebundenheit auslösenden kassatorischen Charakter eines Bürgerbegehrens kommt es nicht darauf an, ob in ihm Elemente enthalten sind, die bislang nicht Gegenstand von Ratsbeschlüssen waren. Maßgebend ist nach dem oben beschriebenen Sinn und Zweck der Fristgebundenheit kassatorischer Bürgerbegehren allein, ob das Bürgerbegehren bei einer verständigen Würdigung ein vom Rat beschlossenes Regelungsprogramm aufheben oder ändern will, jedenfalls dann, wenn die Aufhebung oder Änderung nicht nur ein völlig nebensächliches Detail betrifft, von dem anzunehmen ist, dass es im Kontext der durch das Bürgerbegehren zur Entscheidung gestellten Frage von bisherigen Ratsbeschlüssen nicht erfasst sein sollte. Unerheblich ist daher insbesondere, ob nach dem Text des Bürgerbegehrens Ratsbeschlüsse ausdrücklich aufgehoben werden sollen.
OVG NRW, Urteil vom 28. Januar 2003 – 15 A 203/02 -; ebenso Schneider, in: Dieckmann/Heinrichs (Hrsg.), Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen, § 26 Erl. 2; Rehn/Cronauge/von Lennep, Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen, 2. Aufl., Loseblattsammlung (Stand: Januar 2002), § 26 Anm. IV.
Gemessen an diesen Maßstäben hat das Bürgerbegehren kassatorischen Charakter. Mit ihm wird hinsichtlich der Investition der Mittel aus dem Konjunkturförderprogramm II gegenüber dem oben genannten Ratsbeschluss ein konträres Konzept verfolgt: Während Letzterer die Investition der in Rede stehenden Mittel für eine umfassende Sanierung des Hallenbades vorsieht und diesem Vorhaben damit im Ergebnis namentlich im Vergleich zu den beabsichtigten Baumaßnahmen an der I. -T. -Schule erkennbar die finanzielle Priorität einräumt, hält das Bürgerbegehren dies ausdrücklich für eine "schulpolitische Fehlentscheidung" und tritt "daher" für die im Antrag des Begehrens formulierte bauliche Lösung ein. Dies zielt bei lebensnaher Wertung des Begründungstextes ersichtlich auf eine Revision des Beschlusses des Antragsgegners vom 26. März 2009 ab, soll doch eine vermeintlich falsche durch eine bessere, die behauptete Benachteiligung der Schüler beseitigende Entscheidung ersetzt werden (vgl. bereits oben). Noch deutlicher wird die Zielrichtung des Bürgerbegehrens, wenn – wie bereits oben dargelegt - ergänzend der Kostendeckungsvorschlag zur Konkretisierung in den Blick genommen wird. Dort wird vorgeschlagen, die Sanierung des Hallenbades, für die vom Antragsgegner 2,6 Mio. Euro veranschlagt werden, auf 0,6 Mio. Euro zu begrenzen. Dies untermauert das schon im Begründungstext ersichtlich angelegte Petitum der Antragsteller, auch gegen den Ratsbeschluss vom 26. März 2009 vorzugehen, um diesen durch eine vermeintlich richtige schulpolitische Entscheidung zu ersetzen.
Soweit die Antragsteller in diesem Zusammenhang vortragen, der bindende Inhalt des Bürgerbegehrens ergebe sich allein aus der Fragestellung, welche den Beschluss des Antragsgegners vom 26. März 2009 nicht in Frage stelle, verkennen sie, dass die Fragestellung des Bürgerbegehrens nicht im luftleeren Raum steht, sondern im Kontext mit der Motivation gesehen werden muss, aus der heraus sie formuliert worden ist. Anders lassen sich die Zielrichtung eines Bürgerbegehrens und damit die von ihm zu erfüllenden gesetzlichen Anforderungen nicht bestimmen.
Vgl. hierzu auch OVG NRW, Urteil vom 28. Januar 2003 – 15 A 203/02 -.
Die Frist des § 26 Abs. 2 Satz 3 GO NRW ist durch die Entscheidung des Antragsgegners vom 25. Juni 2009, mit der der Antrag der Fraktionen Bündnis 90/Die Grünen und Freie Wähler abgelehnt worden ist, den Beschluss, das Hallenbad aus dem Konjunkturpaket II zu finanzieren, zurückzunehmen und u. a. die dadurch frei werdenden Konjunkturfördermittel für die Umsetzung des sog. "Lübbert-Plans" zum Umbau der I. -T1. -Schule einzusetzen, nicht erneut ausgelöst worden. Mit dem ablehnenden Beschluss werden letztlich lediglich bestehende, durch den Ratsentscheid vom 26. März 2009 begründete Rechtswirkungen bekräftigt. Durch eine solche Bekräftigung des bisherigen Regelungsprogramms wird aber keine neue Frist ausgelöst, denn es bliebe dabei, dass durch das Bürgerbegehren auch der Beschluss vom 26. März 2009, für den die Frist abgelaufen war, kassiert würde.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 28. Januar 2003 – 15 A 203/02 -.
Im Gegenteil zeigt die Bekräftigung des bisherigen sachlichen Regelungsprogramms nur die fortbestehende Aktualität des Ratsbeschlusses vom 26. März 2009 und damit die fortbestehende Notwendigkeit des Schutzes vor zu später Beseitigung durch ein Bürgerbegehren. Etwas anderes könnte nur gelten, wenn der Antragsgegner diesen alten Beschluss - etwa auf Grund zwischenzeitlicher wesentlich neuer Entwicklungen - durch ein neues, wenngleich möglicherweise inhaltlich gleiches Regelungsprogramm hätte ersetzen wollen. Dann hätte der alte Beschluss seine Wirksamkeit verloren, sodass auch ein Bürgerbegehren nicht mehr gegen ihn gerichtet sein könnte. Das ist aber mit dem Ratsbeschluss vom 25. Juni 2009 nicht geschehen. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem Umstand, dass mit dem genannten Beschluss des Antragsgegners die Ablehnung auf Umsetzung des sog. "Lübbert-Plans" verbunden war. Auch hierdurch wird ersichtlich der Beschluss des Antragsgegners vom 26. März 2009 nur noch einmal bekräftigt.
Schließlich ist die Frist des § 26 Abs. 3 Satz 2 GO NRW auch nicht durch die neuerliche Befassung des Antragsgegners mit der Hallenbadfinanzierung in seiner Sitzung am 25. Juni 2009 und dem dort gefassten Beschluss ausgelöst worden, neben den bereits verplanten 1,63 Mio. Euro Fördermittel aus dem Konjunkturpaket II zur Restfinanzierung einen Kredit in Höhe von ca. 1 Mio. Euro aufzunehmen. Denn diese Entscheidung ist bereits in dem Beschluss des Antragsgegners vom 26. März 2009 angelegt, bestätigt ihn also letztlich nur.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über den Streitwert ergibt sich aus §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 2, 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 2, 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG
§ 146 Abs. 4 Satz 6 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2 der Zivilprozessordnung
§ 26 Abs. 6 Satz 1 der Gemeindeordnung
§ 26 Abs. 3 Satz 2 GO NRW
§ 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW
§ 26 Abs. 3 Satz 2 i. V. m. Satz 1 GO NRW
§ 26 Abs. 3 GO NRW
§ 26 Abs. 2 Satz 3 GO NRW
§ 154 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 15 B 429/09
15 A 203/02