Verwaltungsgericht Karlsruhe (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2017-04-20, Aktenzeichen 3 K 2922/16

Tenor:
Die Beklagte wird unter Aufhebung ihres Bescheids vom 07.07.2015 in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 28.06.2016 verpflichtet, der Klägerin zehn Genehmigungen für den Verkehr mit Taxen zu erteilen, sofern die sonstigen gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt sind.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
1
Die Klägerin begehrt die Erteilung von zehn Genehmigungen für den Verkehr mit Taxen im Bezirk der Stadt Karlsruhe.
2
Die Klägerin betreibt seit vielen Jahren ein Mietwagenunternehmen. Im Oktober 2011 beantragte sie die Erteilung von zehn Genehmigungen für den Taxenverkehr. Am 15.10.2011 wurde die Klägerin in die Vormerkliste der Beklagten für Neubewerber (Vormerkliste A) aufgenommen. Am 05.12.2011 lehnte die Beklagte den Antrag der Klägerin förmlich ab.
3
Seit dem Jahr 1980 waren durch die Beklagte konstant 213 Taxigenehmigungen vergeben worden. Zur Überprüfung dieser Vergabepraxis schaltete die Beklagte vom 01.06.2012 bis zum 31.05.2013 einen Beobachtungszeitraum (§ 13 Abs. 4 Satz 3 PBefG) ein und führte bei den Taxiunternehmen ihres Bezirks eine Datenerhebung durch. Eine Verpflichtung zur Mitwirkung an der Datenerhebung sprach sie nicht aus. Von rund 81 Prozent der Taxiunternehmen erhielt die Beklagte Daten zurück.
4
Zur Bereinigung der Vormerkliste forderte die Beklagte die Klägerin mit Schreiben vom 29.07.2014 auf, bis zum 18.08.2014 mitzuteilen, ob sie ihren Antrag aufrechterhalte. Bis September erfolgte keine Rückmeldung, weshalb die Klägerin am 11.09.2014 von der Vormerkliste gestrichen wurde.
5
Am 30.12.2014 stellte die Klägerin bei der Beklagten erneut einen Antrag auf Erteilung von zehn Genehmigungen für den Taxenverkehr. In der Folgezeit reichte sie alle notwendigen Nachweise ein, zuletzt ging bei der Beklagten am 09.04.2015 eine Erklärung zur wirtschaftlichen und finanziellen Leistungsfähigkeit ein.
6
Am 01.06.2015 stellte die Beklagte unter anderem auf Grundlage der im Beobachtungszeitraum erhobenen Daten eine „Beurteilung des Taxigewerbes und Prognose gemäß § 13 Abs. 4 PBefG für die Stadt Karlsruhe“ (im Folgenden: „Beurteilung und Prognose“) fertig. In diesem Kurzgutachten stellte die Beklagte unter anderem fest, dass die Nachfrage nach Taxidienstleistungen rückläufig sei. Während bis 2010 jährlich etwa 450.000 Beförderungsauftrage vergeben worden seien, sei die Zahl mittlerweile auf rund 400.000 Aufträge zurückgegangen. Auch zukünftig werde die Nachfrage weiter sinken. Nach den Angaben der Taxiunternehmer seien die Fahrzeuge im Schnitt nur ca. 35 Prozent der Bereithaltungszeit besetzt. Nach den vorgelegten Wirtschaftsdaten befinde sich ein beträchtlicher Teil insbesondere der Einzelunternehmer unterhalb der amtlichen Armutsgefährdungsgrenze. Es müsse allerdings unterstellt werden, dass die vorgelegten Zahlen zumindest zum Teil nicht den wirklichen Umsätzen entsprächen. Die Beklagte kommt in der „Beurteilung und Prognose“ zu dem Schluss, dass eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes derzeit nicht auszuschließen sei. Die Zahl der Genehmigungen werde deshalb zunächst auf 220 beschränkt. Eine deutlich darüber hinausgehende Erhöhung würde die angespannte wirtschaftliche Situation des bestehenden Taxengewerbes hingegen so verschärfen, dass dessen Funktionsfähigkeit gefährdet wäre.
7
Mit Bescheid vom 07.07.2015 lehnte die Beklagte den Antrag der Klägerin vom 30.12.2014 ab. Zur Begründung führt sie aus, im Hinblick auf die Zahl der zur Verfügung stehenden Genehmigungen und die Zahl der vorrangigen Bewerber könne der Klägerin derzeit keine Genehmigung erteilt werden. Hierfür wäre eine erhebliche Erhöhung der insgesamt erteilten Genehmigungen erforderlich. Dadurch wäre die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes bedroht und die öffentlichen Verkehrsinteressen wären beeinträchtigt. Dies ergebe sich aus der ermittelten niedrigen Auslastung der Fahrzeuge sowie den geringen erwirtschafteten Überschüssen. Diese seien oftmals nicht auskömmlich, eine hinreichende Kapitalverzinsung, eine angemessene Vergütung des unternehmerischen Risikos und eine ausreichende Altersversorgung fänden in den meisten Fällen nicht statt. Einer weiteren Zunahme des Angebots an Taxidienstleistungen stehe keine adäquate Nachfrage gegenüber, was zu Wettbewerbsverzerrungen zu Lasten der legal und wirtschaftlich sinnvoll arbeitenden Unternehmen führen würde. Im Hinblick auf den Bewerberüberschuss könne der Klägerin gemäß § 15 Abs. 5 Satz 5 PBefG in jedem Fall auch nur eine Genehmigung erteilt werden.
8
Gegen den Ablehnungsbescheid legte die Klägerin am 30.07.2015 Widerspruch ein und brachte zur Begründung im Wesentlichen vor, dass eine Bedrohung der Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes nicht nachgewiesen sei. Eine fundierte, gutachterliche Prognose sei aber Mindestvoraussetzung für die Versagung der Berufsausübung. Eine Orientierung an der Auslastung der Fahrzeuge und den Überschüssen der Unternehmer laufe auf einen unzulässigen Schutz bestehender Betriebe vor Konkurrenz hinaus. Den behaupteten Wettbewerbsverzerrungen müsse mit behördlichen Kontrollen der unplausibel wirtschaftenden Unternehmen und anschließenden Genehmigungswiderrufen begegnet werden und dürfe nicht zu Lasten ordnungsgemäß tätiger Neubewerber gehen. Zudem sei anzunehmen, dass die Vormerkliste der Beklagten nicht den rechtlichen Anforderungen entspreche, weshalb der Antrag der Klägerin vorrangig zu berücksichtigen sei.
9
Mit Widerspruchsbescheid vom 28.06.2016 wies das Regierungspräsidium Karlsruhe den Widerspruch der Klägerin zurück. Zur Begründung führt die Widerspruchsbehörde aus, die Prognoseentscheidung der Beklagten über die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes könne nur bei groben Beurteilungsfehlern beanstandet werden. Derartige Fehler seien nicht erkennbar. Die schwierige wirtschaftliche Lage einiger Taxiunternehmer sei von der Beklagten nicht bestritten worden. Unter Berücksichtigung der allgemeinen Verkehrssituation in Karlsruhe sei die Festlegung der Beklagten auf 220 Taxigenehmigungen schlüssig. Anderenfalls müsse mit einer Verschlechterung der Ertragslage und als Konsequenz mit wirtschaftlich bedingten Geschäftsaufgaben gerechnet werden.
10
Die Klägerin hat bereits am 20.06.2016 die vorliegende Klage als Untätigkeitsklage erhoben und mit Schreiben vom 02.08.2016 den Widerspruchsbescheid nachträglich einbezogen. Zur Begründung werden die Ausführungen in der Widerspruchsbegründung im Wesentlichen wiederholt und vertieft. Zu der erst im Klageverfahren von der Beklagten vorgelegten „Beurteilung und Prognose“ vertritt die Klägerin die Ansicht, dass diese unter schweren methodischen und inhaltlichen Mängeln leide. Weder werde der Sachverhalt vollständig und zutreffend ermittelt noch sei die daraus abgeleitete Prognose verwertbar. Die Datenerhebung im Beobachtungszeitraum bei nur einem Teil der Unternehmer stelle weder eine vollständige noch eine stichprobenartige Erhebung dar. Eine vollständige Erhebung sei der Beklagten durch die Ermächtigung in § 54a Abs. 1 Satz 1 PBefG ohne weiteres möglich gewesen. Die erhobenen Daten seien mittlerweile bereits mehrere Jahre alt, zudem hätten sich die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen seit der Datenerhebung erheblich verändert. Die Beklagte habe zudem keine Plausibilitätsprüfung der Betriebsdaten durchgeführt, bei einer vergleichbaren Untersuchung in Stuttgart seien etwa 42 Prozent aller Betriebe mangels Plausibilität unberücksichtigt geblieben. Unabhängig davon sei der ermittelte Überschuss pro Unternehmen ohne Kontextualisierung der Zahlen durch Vergleich mit anderen Städten ohne Aussagekraft. Bei der Ermittlung der Nachfrage habe die Beklagte nicht zwischen dem Gesamtfahrtenaufkommen und dem Funkvermittlungsaufkommen unterschieden, weshalb die Berechnungen der Beklagten fehlerhaft seien.
11
Die Klägerin beantragt,
12
die Beklagte unter Aufhebung der Verfügung vom 07.07.2015 in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 28.06.2016 zu verpflichten, der Klägerin zehn Genehmigungen für den Verkehr mit Taxen zu erteilen, sofern die sonstigen gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt sind.
13
Die Beklagte beantragt,
14
die Klage abzuweisen.
15
Zur Begründung ihres Antrags verweist die Beklagte im Wesentlichen auf die Ausführungen in den ergangenen Bescheiden. Der Markt für Taxidienstleistungen sei tendenziell schrumpfend, die Festlegung auf zunächst 220 Genehmigungen sei von § 13 Abs. 4 PBefG gedeckt. Nach den ordnungsgemäß geführten Vormerklisten seien andere Bewerber vorrangig zu berücksichtigen. Im Übrigen sei das tatsächliche Interesse der Klägerin an den Genehmigungen vor dem Hintergrund der unterbliebenen Rückmeldung im Verfahren zur Bereinigung der Vormerkliste zu bezweifeln.
16
Mit ergänzender Stellungnahme vom 12.04.2017 teilte die Beklagte mit, dass von den auf der Vormerkliste A geführten Neubewerbern mittlerweile neben dem Fachkundenachweis eine Gewerbezentralregisterauskunft, ein Führungszeugnis und eine Bescheinigung vom Finanzamt verlangt worden sei. Aktuell befänden sich 15 (andere) Bewerber auf der Vormerkliste A, die Vormerkliste der Bestandsunternehmer (Vormerkliste B) weise derzeit neun Bewerber auf. Momentan seien 215 Taxigenehmigungen vergeben. Seit 2013 habe es vier Neuerteilungen gegeben; im Rahmen dieser Neuerteilungen habe es fünf Absagen vorrangiger Bewerber gegeben.
17
Dem Gericht liegt die Verwaltungsakte der Beklagten (ein Heft) nebst den Akten zu den Vormerklisten (drei Hefte) und die Widerspruchsakte des Regierungspräsidiums Karlsruhe (ein Heft) vor. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird hierauf sowie auf die gewechselten Schriftsätze der Beteiligten verwiesen und Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
A.
18
Die zunächst als Untätigkeitsklage erhobene und nach Erlass des Widerspruchsbescheides des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 28.06.2016 als Verpflichtungsklage fortgeführte Klage ist zulässig.
19
Dass die Klägerin auf das Schreiben vom 29.07.2014 nicht geantwortet hat, lässt das Rechtsschutzbedürfnis der Klage nicht entfallen. Dafür, dass die Klägerin tatsächlich kein Interesse an den am 30.12.2014 beantragten Genehmigungen hat, ist nichts ersichtlich.
20
Der Klägerin fehlt auch nicht deshalb das Rechtsschutzbedürfnis, weil die beantragten Genehmigungen aufgrund der gesetzlichen Fiktion des § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG bereits als erteilt gelten. Zwar hat die Beklagte nicht gemäß § 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG innerhalb von drei Monaten über den schriftlichen Antrag der Klägerin vom 30.12.2014 entschieden und auch keinen Zwischenbescheid nach § 15 Abs. 1 Satz 3 PBefG erlassen. Der Eintritt der Genehmigungsfiktion setzt aber einen bescheidungsfähigen Antrag voraus (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 27.10.2016 – 12 S 2257/14 –, juris Rn. 26f.). Die erforderlichen Nachweise der subjektiven Genehmigungsvoraussetzungen (§ 13 Abs. 1 PBefG) lagen erst zum 09.04.2015 vollständig vor, sodass der Bescheid der Beklagten vom 07.07.2015 innerhalb der Dreimonatsfrist erging. B.
Der Klägerin fehlt auch nicht deshalb das Rechtsschutzbedürfnis, weil die beantragten Genehmigungen aufgrund der gesetzlichen Fiktion des § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG bereits als erteilt gelten. Zwar hat die Beklagte nicht gemäß § 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG innerhalb von drei Monaten über den schriftlichen Antrag der Klägerin vom 30.12.2014 entschieden und auch keinen Zwischenbescheid nach § 15 Abs. 1 Satz 3 PBefG erlassen. Der Eintritt der Genehmigungsfiktion setzt aber einen bescheidungsfähigen Antrag voraus (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 27.10.2016 – 12 S 2257/14 –, juris Rn. 26f.). Die erforderlichen Nachweise der subjektiven Genehmigungsvoraussetzungen (§ 13 Abs. 1 PBefG) lagen erst zum 09.04.2015 vollständig vor, sodass der Bescheid der Beklagten vom 07.07.2015 innerhalb der Dreimonatsfrist erging.
B.
21
Die Klage ist begründet. Der Ablehnungsbescheid der Beklagten vom 07.07.2015 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 28.06.2016 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (dazu I.). Sie kann die Erteilung der beantragten zehn Genehmigungen für den Verkehr mit Taxen beanspruchen, sofern sie die subjektiven Genehmigungsvoraussetzungen auch weiterhin erfüllt (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO, dazu II.). I.
Die Klage ist begründet. Der Ablehnungsbescheid der Beklagten vom 07.07.2015 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 28.06.2016 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (dazu I.). Sie kann die Erteilung der beantragten zehn Genehmigungen für den Verkehr mit Taxen beanspruchen, sofern sie die subjektiven Genehmigungsvoraussetzungen auch weiterhin erfüllt (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO, dazu II.).
I.
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Die Voraussetzungen des § 13 Abs. 1 PBefG lagen im Zeitpunkt der ablehnenden Entscheidung der Beklagten vor. Der objektive Versagungsgrund des § 13 Abs. 4 PBefG ist nicht gegeben.
23
Nach dieser Vorschrift ist die Genehmigung für den Verkehr mit Taxen (§§ 2 Abs. 1 Nr. 4, 46, 47 PBefG) zu versagen, wenn die öffentlichen Verkehrsinteressen dadurch beeinträchtigt werden, dass durch die Ausübung des beantragten Verkehrs das örtliche Taxengewerbe in seiner Funktionsfähigkeit bedroht wird. Diese objektive Berufszulassungsschranke ist gerechtfertigt, weil ein funktionierender Taxenverkehr – als nach wie vor wichtigster Träger individueller Verkehrsbedienung, der in einer von keinem anderen Verkehrsträger übernehmbaren Weise den öffentlichen Linien- und Straßenbahnverkehr ergänzt – für das öffentliche Verkehrsinteresse von überragender Bedeutung ist. Eine Orientierung an der Existenz- bzw. Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes schließt eine reine Bedürfnisprüfung aus. Eine Genehmigung kann nur versagt werden, wenn das Taxengewerbe ansonsten „bei unkontrolliertem Eindringen neuer Unternehmen durch Übersetzung und ruinösen Wettbewerb in seiner Existenz bedroht würde“. Diese Gefahr muss beweisbar eingetreten oder nach dem sorgfältig begründeten Urteil der Verwaltungsbehörde in drohende Nähe gerückt sein (vgl. BVerfG, Beschl. v. 08.06.1960 – 1 BvL 53/55 –, BVerfGE 11, 168ff., juris Rn. 80). Die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes ist dabei nicht erst dann bedroht, wenn die Gefahr eines Zusammenbruchs des örtlichen Taxengewerbes insgesamt besteht. Der Gesetzgeber schützt die Funktionsfähigkeit des jedermann zugänglichen (§§ 22, 47 Abs. 4 PBefG) Taxengewerbes mit dem Ziel einer möglichst guten Bedienung des öffentlichen Individualverkehrs. Für die Annahme einer Bedrohung der Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes genügt deshalb eine von der Behörde konkret zu belegende Gefahr, dass die Erteilung weiterer Genehmigungen zu schwerwiegenden Mängeln in der Verkehrsbedienung durch Taxen führen kann, etwa derart, dass die Existenzfähigkeit von Betrieben allgemein nur unter übermäßiger, die Verkehrssicherheit gefährdender Einsatzzeit der Fahrer oder nur unter Einsatz unterbezahlter Gelegenheitsfahrer mit ähnlichen Gefahren für die Verkehrssicherheit oder die ansonsten zuverlässige Verkehrsbedienung gesichert werden kann (vgl. BVerwG, Urt. v. 07.09.1989 – 7 C 44/88 u.a. – BVerwGE 82, 295ff., juris Rn. 16). Der Genehmigungsvorbehalt bezweckt allerdings nicht, Taxiunternehmer vor wirtschaftlich spürbarer – auch harter – Konkurrenz und vor den wirtschaftlichen – bis zum möglichen finanziellen Ruin reichenden – Risiken dieses Berufs zu schützen (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.04.1988 – 7 C 94/86 –, BVerwGE 79, 208ff., juris Rn. 9).
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Gefordert ist demnach eine prognostische Einschätzung der Genehmigungsbehörde über die Zahl der ohne Gefahr für die vom öffentlichen Verkehrsinteresse zu bestimmende Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes höchstens zuzulassenden Taxen. Bei der Entscheidung über einen Antrag auf Erteilung einer Genehmigung ist dementsprechend eine einheitliche Betrachtung der Verhältnisse des örtlichen Taxengewerbes und der durch die Erteilung weiterer Genehmigungen zu erwartenden Auswirkungen geboten (vgl. BVerwG, Urt. v. 07.09.1989, a.a.O., Rn. 8ff.). Die Annahme einer die Versagung weiterer Genehmigungen rechtfertigenden Bedrohung setzt voraus, dass die Behörde die von ihr prognostizierte Gefahr für die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes anhand der dafür maßgeblichen Gesichtspunkte, von denen in § 13 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 bis 4 PBefG einige beispielhaft aufgeführt sind, konkret belegt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 31.01.2008 – 3 B 77/07 –, juris Rn. 7). Bei der Frage, ab welcher Zahl von Genehmigungen für den Taxiverkehr die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes bedroht ist, steht der Behörde allerdings ein Beurteilungsspielraum zu. Das Gericht prüft insoweit nur, ob die Behörde bei ihrer Prognoseentscheidung den maßgeblichen Sachverhalt zutreffend und vollständig ermittelt, die entscheidungserheblichen Gesichtspunkte erkannt und den möglichen Verlauf der Entwicklung nicht offensichtlich fehlerhaft eingeschätzt hat. Dabei ist auf die Sachlage im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung abzustellen; es sind insbesondere auch Tatsachen zu berücksichtigen, die nach der Behördenentscheidung eingetreten sind (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.04.1988, a.a.O., Rn. 12f.).
25
Nach diesen Grundsätzen ist die Ablehnung der beantragten Genehmigungen für den Verkehr mit Taxen nicht rechtmäßig. Die Beklagte hat nicht nachvollziehbar dargetan, dass die Erteilung weiterer Genehmigungen zu schwerwiegenden Mängeln in der Verkehrsbedienung mit Taxen führen würde bzw. bei Zulassung weiterer Fahrzeuge eine Übersetzung des Taxengewerbes mit der möglicherweise einhergehenden Folge eines existenzbedrohenden Wettbewerbs einträte oder unmittelbar drohen würde. Bei der prognostischen Einschätzung der Funktionsfähigkeit hat die Beklagte den maßgeblichen Sachverhalt weder vollständig noch zutreffend ermittelt. Zudem hat sie die maßgeblichen Beurteilungskriterien nicht erkannt bzw. nicht richtig angewendet. In der Folge hat die Beklagte den Einfluss des beantragten Verkehrs auf die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes offensichtlich unrichtig eingeschätzt. Die Festlegung der höchstens zuzulassenden Taxen ist damit rechtswidrig und kann der Klägerin nicht entgegengehalten werden.
26
1. Gemäß § 13 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 PBefG ist die Nachfrage nach Beförderungsaufträgen bei der Prognoseentscheidung zu berücksichtigen. Denn aus der Zahl der Beförderungsaufträge lässt sich das dem örtlichen Taxengewerbe zur Verfügung stehende Einnahmepotential ablesen, das die Existenzgrundlage des örtlichen Taxengewerbes bildet (vgl. VG Neustadt, Urt. v. 23.04.2012 – 3 K 586/11.NW –, S. 12). Dementsprechend stützt die Beklagte ihre Prognoseentscheidung maßgeblich auf einen vermeintlichen Nachfragerückgang. Diese Einschätzung ist allerdings nicht hinreichend belegt. Die Beklagte geht von einer stabilen Nachfrage nach Taxidienstleistungen bis 2010 von jährlich ca. 450.000 Beförderungsaufträgen aus. In ihrer „Beurteilung und Prognose“ vom 01.06.2015 stellte sie einen Rückgang auf 400.000 Beförderungsaufträge fest. Diese Feststellung ist von den verfügbaren Daten nicht gedeckt. Die hieraus gezogene Schlussfolgerung, die Zahl der Beförderungsaufträge werde künftig weiter sinken, beruht damit ebenfalls nicht auf einer ausreichenden Tatsachengrundlage.
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Die Ermittlung der Zahl der Beförderungsaufträge in der „Beurteilung und Prognose“ beruht auf verschiedenen Quellen: Zunächst errechnete die Beklagte für die Jahre 2012/2013 auf Grundlage der von den an der Datenerhebung im Beobachtungszeitraum mitwirkenden 104 (von 128) Taxiunternehmen angegebenen 25.000 Fahraufträge im Monat ein Gesamtfahrtenaufkommen von ca. 376.000 Fahraufträgen im Jahr. Im Rahmen der Kostenermittlung zur Taxitariferhöhung 2015 erhielt die Beklagte über die ... (im Folgenden: Funkzentrale) aus einer internen Auswertung elektronischer Auftragsdaten mehrerer Unternehmer eine Auftragszahl von 1,1 über Funk vermittelte Fahraufträge pro Stunde und Fahrzeug. Für ihre „Beurteilung und Prognose“ errechnete sie hieraus unter der Annahme von zehn Stunden täglicher Bereithaltungszeit und geschätzten 22 Arbeitstagen im Monat für 128 Taxiunternehmen rund 370.000 Beförderungsaufträge im Jahr. Zu einem ähnlichen Ergebnis kommt die Beklagte in ihrer „Beurteilung und Prognose“ auf Grundlage einer Zählung der Funkzentrale in 14 Kalenderwochen im Frühjahr 2015. Von den auf diese Weise ermittelten 102.000 Aufträgen errechnete die Beklagte für das Jahr (52 Wochen) etwa 380.000 Beförderungsaufträge. Unter Berücksichtigung eines Marktanteils der Funkzentrale von ca. 80 Prozent geht die Beklagte in ihrer „Beurteilung und Prognose“ (S. 5) von etwa 400.000 Beförderungsaufträgen pro Jahr aus.
28
Diese Zahlen sind allerdings nur auf den ersten Blick homogen: Während die Angaben der Taxiunternehmer die Gesamtzahl der Beförderungsaufträge wiedergeben sollen, beziehen sich die Daten der Funkzentrale nur auf die von ihr über Funk vermittelten Aufträge. Letztere müssen daher zur Ermittlung der gesamten Beförderungsaufträge mit einem Faktor multipliziert werden, der das Verhältnis des Funkvermittlungsaufkommens am Gesamtfahrtenaufkommen wiedergibt. Dieses Verhältnis ist allerdings nicht bekannt. Zwar haben die Taxiunternehmer im Beobachtungszeitraum Angaben zur Art der Auftragsvergabe gemacht, wonach 56 Prozent der Aufträge über Telefon und Funk, 40 Prozent an Taxistandplätzen und vier Prozent durch Herwinken zustande gekommen seien (S. 4 der „Beurteilung und Prognose“). Der Anteil der über Funk vermittelten Aufträge – ohne die direkt über Telefon vermittelten Aufträge – lässt sich aus diesen Zahlen aber nicht ermitteln. Die Beklagte nimmt in ihrer Stellungnahme vom 12.04.2017 zudem an, dass die Angaben der Taxiunternehmer zu diesem Punkt fehlerbehaftet seien. Daneben sind die auf Grundlage der Daten der Funkzentrale errechneten Auftragszahlen auch deshalb fehlerhaft, weil diese Zahlen aufgrund des Marktanteils der Funkzentrale von etwa 80 Prozent im Jahr 2015 mit dem Faktor 1,25 hätten multipliziert werden müssen. Dies führt bei Annahme von 370.000 von der Funkzentrale vermittelten Aufträgen zu einem Funkvermittlungsaufkommen von insgesamt 462.500 Aufträgen im Jahr. Ein weiterer Rechenfehler unterläuft der Beklagten bei der Hochrechnung von 1,1 über Funk vermittelte Fahraufträge pro Stunde und Fahrzeug. Dieser Wert hätte nicht mit der Zahl der Taxiunternehmen, sondern mit der Zahl der Fahrzeuge multipliziert werden müssen. Hierdurch errechnet sich ein Funkvermittlungsaufkommen von insgesamt 618.552 Aufträgen im Jahr (1,1 x 10 x 22 x 12 x 213). Im Übrigen dürften auch die von der Beklagten angesetzte Bereithaltungszeit und die geschätzte Zahl der Arbeitstage im Monat unzutreffend sein, weil insoweit der Betrieb eines Fahrzeugs in mehreren Schichten bzw. mit mehreren Fahrern nicht hinreichend abgebildet sein dürfte.
29
Bei korrekter Berechnung führen die herangezogenen Datenquellen damit zu völlig unterschiedlichen Zahlen. Dies findet sich in der Prognoseentscheidung der Beklagten jedoch nicht wieder. Bei Vergleich der Zahlen wird deutlich, dass sich die Schlussfolgerung der Beklagten, die Nachfrage nach Taxidienstleistungen sei gegenüber dem Ausgangswert von 450.000 Aufträgen im Jahr rückläufig, nur halten lässt, wenn die von den Taxiunternehmern im Beobachtungszeitraum angegebenen Zahlen zutreffen würden. Die Beklagte selbst sieht indes die Zahlen der Funkzentrale als maßgeblich für die Berechnung des Gesamtfahrtenaufkommens an. Dann müsste sie aber konsequenterweise von einer erheblichen Zunahme der Beförderungsaufträge in den letzten Jahren ausgehen. Ein Rückgang der Nachfrage an Taxidienstleistungen wäre aber auch dann nicht zu verzeichnen, wenn der Ausgangswert von 450.000 Aufträgen im Jahr nicht das Gesamtfahrtenaufkommen, sondern nur das Funkvermittlungsaufkommen wiedergeben würde. Die Beklagte geht in ihrer „Beurteilung und Prognose“ zwar davon aus, dass es sich hierbei um die Zahl der jährlichen Beförderungsaufträge bis 2010 handelt. In der mündlichen Verhandlung hat sie aber angegeben, die Herkunft dieses Datums nicht zu kennen. Unterdessen ist aus den von ihr vorgelegten Unterlagen ersichtlich, dass die Funkzentrale im Jahr 2010 von 446.505 von ihr vermittelten Aufträgen ausgeht. Im Vergleich mit den jüngeren Zahlen der Funkzentrale dürfte sich der Ausgangswert damit nur auf das Funkvermittlungsaufkommen beziehen. Vergleicht man auf dieser Grundlage die Zahlen der Funkzentrale aus den Jahren 2010 bis 2012 mit den Zahlen aus den Jahren 2015 und 2016 (Anlage 2b der Stellungnahme vom 12.04.2017), ergibt sich unter Berücksichtigung des sinkenden Marktanteils der Funkzentrale von über 95 Prozent auf 80 Prozent im Jahr 2015 (S. 5 der „Beurteilung und Prognose“) bzw. auf 75 Prozent Anfang 2017 (S. 3 der Stellungnahme vom 12.04.2017) jedenfalls kein signifikanter Rückgang bei den Funkvermittlungsaufträgen (2010 ca. 470.000, 2011 ca. 454.000, 2012 ca. 471.000, 2015 ca. 464.000 und 2016 ca. 458.000 [bei 80 Prozent Marktanteil] bzw. 488.000 [bei 75 Prozent Marktanteil]). Hinzu kommt, dass der Anteil des Funkvermittlungsaufkommens am Gesamtfahrtenaufkommen durch die stetige Zunahme der Auftragserteilung über das Internet mittels spezieller Anwendungssoftware rückläufig ist (vgl. VG Neustadt, Urt. v. 23.04.2012 – 3 K 586/11.NW –, S. 19), wovon auch die Beteiligten ausgehen. Gegenwärtig müsste daher ein größerer Faktor für die Hochrechnung auf die Zahl der Beförderungsaufträge anzusetzen sein als noch in den Jahren 2010 bis 2012. Dies könnte dazu führen, dass im Ergebnis von einer Zunahme des Gesamtfahrtenaufkommens auszugehen ist.
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In jedem Fall ist völlig unklar, in welchem Umfang in den vergangenen Jahren Taxidienstleistungen nachgefragt worden sind. Aus den vorliegenden Daten lassen sich damit auch keine Erkenntnisse für die Prognose ziehen, wie sich die Nachfrage nach Beförderungsleistungen in Zukunft entwickeln wird. Im Übrigen hätte auch eine durch valide Daten fundierte Feststellung, die Zahl der Beförderungsaufträge sei rückläufig, für sich genommen keinen Aussagewert für die Frage, ab welcher Zahl zugelassener Fahrzeuge die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes bedroht ist. Denn die Beklagte hat in der mündlichen Verhandlung eingeräumt, dass die Festlegung auf 213 Genehmigungen nicht auf einer sachlichen Grundlage beruhte und mit der „Beurteilung und Prognose“ erstmals versucht wurde, eine den Anforderungen des § 13 Abs. 4 PBefG genügende Festlegung der höchstens zu erteilenden Genehmigungen zu treffen. Weil vor diesem Hintergrund ein Vergleich im zeitlichen Längsschnitt nicht möglich ist, würde das Gesamtfahrtenaufkommen bzw. die Nachfrageentwicklung nur im Querschnittsvergleich mit anderen, vergleichbaren Städten unter Bezugnahme der jeweiligen Einwohnerzahl (z. B. Fahraufträge pro 1.000 Einwohner) zu einem Erkenntnisgewinn für die Beurteilung des örtlichen Taxengewerbes führen. Deutlich wird dies etwa anhand der Zahl von 1,1 über Funk vermittelten Aufträge pro Fahrzeug und Stunde, die – entgegen der Argumentation der Beklagten, diese Zahl lasse eher auf ein Überangebot schließen – ohne Kontextualisierung keine Aussagekraft besitzt.
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Die dargestellte unzureichende Ermittlung der Nachfrageentwicklung nach Taxidienstleistungen kann im Rahmen der Prognoseentscheidung nicht durch die Einschätzung der Funkzentrale, für die Zukunft sei ein weiterer Rückgang der Aufträge zu erwarten (S. 5 der „Beurteilung und Prognose“), ausgeglichen werden. Denn diese Aussage bezieht sich lediglich auf das Funkvermittlungsaufkommen und ist zudem vor dem Hintergrund des sinkenden Marktanteils der Funkzentrale zu sehen. Die sinkende Zahl der zugelassenen Mietwagenfahrzeuge (von 120 im Jahr 2010 auf 89 im Jahr 2015) dürfte – entgegen der nicht weiter begründeten Deutung der Beklagten – keinen eindeutigen Aussagewert für die Nachfrageentwicklung im Taxengewerbe besitzen. Die Gründe für diesen Rückgang im Mietwagenbereich sind nach den vorliegenden Unterlagen auch der Beklagten nicht bekannt. Aus Sicht des Gerichts könnte sich hieraus auch schlussfolgern lassen, der Rückgang im Bereich der Mietwagen führe zu zusätzlichen Marktanteilen des Taxengewerbes.
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Die in der „Beurteilung und Prognose“ in den Blick genommene Nutzungsentwicklung anderer Verkehrsmittel (S. 6-10 der „Beurteilung und Prognose“) kann das Fehlen von Erkenntnissen zur Entwicklung der Beförderungsaufträge nicht ersetzen. Zudem ist die Schlussfolgerung, die Nachfrage nach Taxidienstleistungen sei rückläufig, aus diesen Daten nicht zwingend. Zunächst spricht die Zunahme der Fahrgastzahlen im öffentlichen Personennahverkehr um 63 Prozent in zehn Jahren nicht unbedingt für einen Nachfragerückgang. Denn das Taxengewerbe ergänzt als wichtigster Träger individueller Verkehrsbedienung in einer von keinem anderen Verkehrsträger übernehmbaren Weise den öffentlichen Linienbus- und Straßenbahnverkehr (vgl. bereits BVerfG, Beschl. v. 08.06.1960, a.a.O., Rn. 68) und wird von diesem gerade nicht ersetzt. Ob mit der Zunahme des Anteils des Fahrradverkehrs am Gesamtverkehr zwischen 2002 und 2012 von 16 Prozent auf 25 Prozent und der Einführung eines Fahrradmietsystems tatsächlich ein signifikanter Rückgang der Beförderungsaufträge im Taxengewerbe verbunden ist, erscheint zumindest fraglich. Von größerer Bedeutung für die Nachfragesituation dürfte hingegen die sinkende Zahl der zugelassenen Personenkraftwagen in Karlsruhe von 532 auf 460 Pkw pro 1000 Einwohner seit 2007 sein. Dieser Rückgang dürfte durch sogenannte Car-Sharing-Systeme jedenfalls nicht vollständig kompensiert sein.
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Lediglich fürsorglich weist das Gericht darauf hin, dass die Ermittlung und Bewertung des Gesamtfahrtenaufkommens bzw. der Nachfrageentwicklung nicht zu einer Orientierung am Bedarf führen darf. In diese Richtung gehen aber die Ausführungen der Beklagten, es gebe „keine Anzeichen für eine mangelnde oder ungenügende Versorgung der Bevölkerung“ mit Taxidienstleistungen (S. 13 der „Beurteilung und Prognose“).
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2. Gemäß § 13 Abs. 4 Satz 2 Nr. 3 PBefG, wonach die Entwicklung der Ertrags- und Kostenlage unter Einbeziehung der Einsatzzeit bei der Beurteilung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes zu berücksichtigen ist, hat die Beklagte ihre Entscheidung, die beantragten Genehmigungen zu versagen, auch auf die wirtschaftliche Lage der Bestandsunternehmen gestützt. Nach den Angaben der Bestandsunternehmen im Beobachtungszeitraum 2012/2013 stünden durchschnittlichen Einnahmen von ca. 45.000 Euro im Jahr und Betrieb (bzw. 2.250 Euro im Monat pro Fahrzeug) Ausgaben von ca. 31.000 Euro (bzw. 1.550 Euro) gegenüber. Die erwirtschafteten Überschüsse seien bei vielen Unternehmen bereits jetzt nicht im Mindesten ausreichend. Die prekäre Lage zeige sich auch im Hinblick auf die Einsatzzeit: Nach den Angaben der Taxiunternehmer im Beobachtungszeitraum betrage die Bereithaltungszeit pro Fahrzeug durchschnittlich 9,6 Stunden pro Tag, die Fahrzeuge seien hiervon im Schnitt aber nur 3,4 Stunden (~ 35 Prozent) besetzt. Die Beklagte kommt aufgrund dieser Erkenntnisse zu dem Schluss, dass mit der Erteilung zusätzlicher Genehmigungen Wettbewerbsverzerrungen zu Lasten der ordnungsgemäß geführten Unternehmen verbunden seien, weil im Rahmen der geltenden Gesetze kaum noch betriebswirtschaftlich sinnvoll gearbeitet werden könnte. Diese Ausführungen sind beurteilungsfehlerhaft.
35
Im Grundsatz nicht zu beanstanden ist, dass die Behörde bei ihrer Prognoseentscheidung die Angaben der Bestandsunternehmer verwertet hat. Aussagekräftige Wirtschaftsdaten lassen sich am ehesten direkt von den Marktteilnehmern gewinnen. Aufgrund des offenkundigen Interesses der Bestandsunternehmer, von weiterer Konkurrenz verschont zu bleiben, sind diese Daten allerdings kritisch zu hinterfragen (vgl. VG Sigmaringen, Urt. v. 05.04.2016 – 4 K 900/15 –, juris Rn. 44ff.). Dennoch können solche Daten bei der Prognoseentscheidung berücksichtigt werden. Die verwendeten Daten müssen allerdings – soweit möglich – von der Behörde überprüft und einer Plausibilitätskontrolle unterzogen werden (dazu sogleich). Die erhobenen Daten sind auch nicht unverwertbar, weil die Beklagte im Beobachtungszeitraum von nur etwa 81 Prozent der Unternehmer Angaben zurückerhalten hat. Zwar hätte sie die Möglichkeit gehabt, die Datenerhebung mit einer Anordnung auf Grundlage des § 54a PBefG zu verbinden. Im Hinblick auf das Auskunftsverweigerungsrecht nach § 54a Abs. 1 Nr. 2 PBefG dürfte die Behörde die Erteilung von Auskünften bei realistischer Betrachtung aber kaum erzwingen können (so ebenfalls VG Neustadt a. d. W., Urt. v. 24.06.2015 – 3 K 662/14.NW –, juris Rn. 62). Zu einer derartigen Anordnung kann sie somit auch nicht verpflichtet sein. Gegen die Verwendung der erhobenen Wirtschaftsdaten – im maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung – spricht auch nicht grundsätzlich, dass die Erhebung aus den Jahren 2012/2013 stammt und teilweise auf einem noch älteren Datenmaterial beruhen dürfte. Das Alter der Daten führt weder per se (vgl. VG Aachen, Urt. v. 05.11.2013 – 2 K 2041/11 –, juris, LS: Unverwertbarkeit bei sieben Jahre altem Gutachten und noch älteren Daten) noch vor dem Hintergrund der geänderten Rahmenbedingungen des Gewerbes (Einführung des Mindestlohnes 2015, Anhebung der Beförderungsentgelte 2015, Rückgang der Kraftstoffpreise) zu der Annahme, dass sich aus den Daten keine Erkenntnisse für die zukünftige Entwicklung ziehen lassen. Entscheidend ist allein, dass die Behörde bei ihrer Prognoseentscheidung die Daten richtig ermittelt und – unter Berücksichtigung der genannten Umstände – rechtsfehlerfrei bewertet hat.
36
Dies ist aber nicht der Fall. Die Beklagte hat die Angaben der Bestandsunternehmer ungefiltert übernommen und damit ihrer Prognoseentscheidung offenkundig unrichtige Daten zur Ertrags- und Kostenlage zugrunde gelegt. Dass die vorgelegten Zahlen der 104 an der Datenerhebung mitwirkenden Unternehmen teilweise unrichtig sind, folgt nicht nur aus den bereits genannten geringen jährlichen Überschüssen, sondern insbesondere auch aus einem Vergleich der jeweiligen Angaben untereinander: So schwanken die Zahlen der Unternehmer zu den monatlichen Erträgen pro Fahrzeug zwischen 884 Euro und 6.134 Euro, zu den Kosten zwischen 707 Euro und 7.965 Euro und zum Überschuss zwischen -505 Euro und 5.951 Euro. Während manche Einzelunternehmer in zehn Stunden durchschnittlicher täglicher Bereithaltungszeit einen Ertrag von deutlich mehr als 4.000 Euro erwirtschaften, nehmen andere Fahrer in der gleichen Zeit weniger als 2.000 Euro monatlich ein. Setzt man die durchschnittlichen Erträge pro Fahrzeug ins Verhältnis zur durchschnittlichen Einsatzzeit von 3,4 Stunden täglich, ergibt sich ein Ertrag bei Einsatz eines Taxis von 22,06 Euro pro Stunde (2.250 Euro / 30 Tage / 3,4 Stunden). Dass diese Zahlen vor dem Hintergrund der festgelegten Beförderungsentgelte nicht zutreffend sein können, liegt auf der Hand.
37
Die Beklagte geht selbst davon aus, dass die von den Taxiunternehmen vorgelegten Zahlen zumindest zum Teil nicht den wirklichen Umsätzen entsprechen, und vermutet eine systematische Verletzung steuerrechtlicher und sozialversicherungsrechtlicher Pflichten nicht weniger Unternehmen. Trotzdem – und damit in rechtsfehlerhafter Weise – hat sie diese Daten bei ihrer Beurteilung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes herangezogen. Stattdessen hätte die Beklagte die Daten einer Plausibilitätsprüfung unterziehen und nicht plausible Daten unberücksichtigt lassen müssen. Auch insoweit bietet sich aus Sicht des Gerichts ein Vergleich mit Referenzwerten an. Ohne eine solche Überprüfung und Sortierung der Angaben der Taxiunternehmen ist eine Aussage zur Ertrags- und Kostenlage der Bestandsunternehmen auf Grundlage der vorliegenden Unterlagen praktisch nicht möglich.
38
Im Übrigen wäre auch bei wirtschaftlich schwieriger Lage einzelner oder mehrerer Unternehmer noch nichts über die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes als solches ausgesagt. Denn eine schwierige Ertrags- und Kostenlage ist kein Versagungsgrund, sondern nur ein Indiz für die Beurteilung, ob das öffentliche Verkehrsinteresse durch die Erteilung weiterer Genehmigungen beeinträchtigt ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.04.1988, a.a.O., Rn. 9).
39
3. Die Versagung der Genehmigung ist zudem rechtsfehlerhaft, weil die Beklagte die geringe Taxendichte in Karlsruhe nicht hinreichend berücksichtigt hat. Die Zahl der zugelassenen Taxen im Verhältnis zur Einwohnerzahl ist gemäß § 13 Abs. 4 Satz 2 Nr. 2 PBefG von der Behörde in die zu treffende Prognoseentscheidung miteinzubeziehen. Die Taxendichte beträgt im Bezirk der Beklagten bei derzeit 215 zugelassenen Taxen und 307.755 Einwohnern (Statistisches Bundesamt, Gemeindeverzeichnis, Stand 30.09.2016) gegenwärtig rund 0,70 Taxen pro 1.000 Einwohner. Im Vergleich mit anderen Städten besitzt die Stadt Karlsruhe damit eine auffallend geringe Taxendichte (Mannheim: 1,02 Taxen pro 1.000 Einwohner; Heidelberg: 1,06; Freiburg: 1,00; Bonn: 1,02; Münster: 0,90). Auch bei der kombinierten Taxen- und Mietwagendichte liegt Karlsruhe mit 0,99 Fahrzeugen pro 1.000 Einwohner gegenwärtig deutlich unter den Werten vergleichbarer Städte (Mannheim: 1,48 Fahrzeuge pro 1.000 Einwohner; Heidelberg: 1,68; Freiburg; 1,19; Bonn: 1,26; Münster: 1,41). Diese Zahlen sprechen dafür, dass das Taxengewerbe in Karlsruhe auch bei Erteilung weiterer Genehmigungen nicht in seiner Funktionsfähigkeit bedroht ist.
40
Demgegenüber ist die Einschätzung der Beklagten, die geringe Fahrzeugdichte müsse „im Gesamtkontext der Verkehrsstruktur der Stadt Karlsruhe relativiert werden“ (S. 10 der „Beurteilung und Prognose“) und sei „wegen der besonderen Struktur in Karlsruhe mehr als ausreichend“ (S. 13), es gebe keine „Beschwerden oder negative Rückmeldungen“ (S. 10) bzw. „Anzeichen für eine mangelnde oder ungenügende Versorgung“ (S. 13), nicht von dem ihr zustehenden Beurteilungsspielraum gedeckt. Eine Relativierung der Vergleichszahlen im Hinblick auf unterschiedliche Verkehrsstrukturen bzw. eine besondere Situation in Karlsruhe setzt voraus, dass diese Unterschiede – sofern sie denn überhaupt bestehen – dargestellt werden. Dies ist aber nicht erfolgt. Indem die Beklagte auf fehlende Anzeichen für eine mangelnde oder ungenügende Versorgung abstellt, verkennt sie ihre Darlegungslast für den Versagungsgrund der bedrohten Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes und orientiert sich in rechtsfehlerhafter Weise an einem vermuteten Bedarf. Auch der Verweis auf fehlende Beschwerden oder negative Rückmeldungen ist nicht geeignet, die Aussagekraft der genannten Vergleichszahlen zu schmälern. Im Ergebnis hat die Beklagte in rechtsfehlerhafter Weise ein gesetzlich vorgesehenes Bewertungskriterium bei ihrer Beurteilung der Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes faktisch nicht berücksichtigt.
41
4. Ebenfalls gegen eine Bedrohung des örtlichen Taxengewerbes bei Zulassung weiterer Fahrzeuge spricht, dass es jedenfalls seit 2009 im Bezirk der Beklagten keine echten Geschäftsaufgaben gab (vgl. § 13 Abs. 4 Satz 2 Nr. 4 PBefG). Lediglich im Jahr 2015 kam es laut der Beklagten im Vorgriff auf einen drohenden Genehmigungswiderruf wegen persönlicher Unzuverlässigkeit des Unternehmers zu einer Rückgabe der Genehmigung. Stattdessen erfolgten auf Grundlage des § 2 Abs. 2 Nr. 2, Abs. 3 PBefG zwischen 2009 und 2016 im Schnitt 17 Genehmigungsübertragungen im Jahr, bei denen die Erwerber regelmäßig fünfstellige Beträge bezahlt haben. Die Beklagte geht davon aus, dass diese Genehmigungsübertragungen teilweise – neben Altersgründen oder beruflicher Neuorientierung – aufgrund finanzieller Probleme bzw. der schwierigen Ertragslage erfolgt sind (S. 12 der „Beurteilung und Prognose“) und beruft sich insoweit auf die Angaben der Veräußerer (Anlage 1c der Stellungnahme vom 12.04.2017). Die konstante Nachfrage an Genehmigungsübertragungen und die hohen Preise führt sie auf unrealistische Erwartungen der das finanzielle Risiko unterschätzenden Erwerber sowie auf die Begrenzung der Zahl der erteilten Genehmigungen zurück. Die Beklagte führt diese Situation als weiteres Argument für ihre Einschätzung an, dass eine erhebliche Zunahme auf der Angebotsseite die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes bedrohen werde.
42
Auch dies ist beurteilungsfehlerhaft. Übertragungen von Taxigenehmigungen gegen Bezahlung hoher Beträge stellen keine Geschäftsaufgabe im Sinne des § 13 Abs. 4 Nr. 4 PBefG dar (vgl. VG Köln, Urt. v. 03.06.2013 – 18 K 6314/11 –, juris Rn. 53). Stattdessen ist die Tatsache, dass für den Erwerb einer Taxengenehmigung hohe Preise gezahlt werden, ein Indiz dafür, dass das örtliche Taxengewerbe noch eine größere Zahl zusätzlicher Taxen ohne Bedrohung seiner Funktionsfähigkeit aufnehmen kann. Solange für den Markteintritt noch erhebliche Summen gezahlt werden, und zwar nicht einmalig von einzelnen Interessenten, sondern über Jahre hinweg in einer Vielzahl von Fällen, besteht grundsätzlich kein Anlass für eine ernsthafte Sorge um die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxenverkehrs (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.04.1988, a.a.O., Rn. 18). Denn ein rational handelnder Marktteilnehmer würde in einer Situation, in der realistischer Weise keine Gewinnerwartungen zu hegen sind, nicht derart in eine Genehmigung investieren. Es ist zwar denkbar, dass einzelne Erwerber so agieren, weil sie entweder nicht hinreichend über die Gewinnaussichten informiert oder schlicht unvernünftig sind. Bei der Vielzahl der durchgeführten Genehmigungsübertragungen kann von einer irrationalen Motivlage auf Erwerberseite aber nicht ausgegangen werden (vgl. VG Köln, Urt. v. 03.06.2013, a.a.O., Rn. 56). Gegen eine Bedrohung der Funktionsfähigkeit spricht im Übrigen auch der erhebliche Bewerberüberhang. Es kann dabei nicht einfach unterstellt werden, dass diese Bewerber die wirtschaftliche Situation überwiegend nicht zuverlässig einschätzen könnten (vgl. VG Stade, Urt. v. 16.04.2013 – 1 A 1608/122 –, juris Rn. 27). Insbesondere befinden sich auf den Vormerklisten der Beklagten auch etliche Bestandsunternehmer, die durchaus realistische Gewinnerwartungen hegen dürften.
43
5. Die Beurteilung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes bzw. die sich daran anschließende prognostische Einschätzung der Beklagten über die Zahl der höchstens zuzulassenden Taxen beruht nach alldem weder auf einer hinreichenden Tatsachengrundlage noch auf einer rechtsfehlerfreien Anwendung der maßgeblichen Beurteilungskriterien. Hinsichtlich der vom Gesetzgeber vorgegebenen Kriterien hat die Beklagte den Sachverhalt entweder nicht zutreffend ermittelt (§ 13 Abs. 4 Nr. 1 und Nr. 3 PBefG) oder in einer ihren Beurteilungsspielraum überschreitenden Weise nicht richtig bewertet (§ 13 Abs. 4 Nr. 2 und Nr. 4 PBefG). In der Folge hat die Beklagte den Einfluss des beantragten Verkehrs auf die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes offensichtlich unrichtig eingeschätzt.
44
Die Festlegung auf 220 Genehmigungen für den örtlichen Verkehr mit Taxen ist damit beurteilungsfehlerhaft. Dem über Jahre hinweg festen Bestand von 213 Genehmigungen kommt kein Aussagegehalt zu, weil dieser Festlegung keine fundierte Prognoseentscheidung zugrunde lag. Im Ergebnis hat die Beklagte die von ihr prognostizierte Gefahr für die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes bei Erteilung weiterer Genehmigungen in keiner Weise belegt. Es ist auch nicht Aufgabe der Verwaltungsgerichte, in Ermangelung solcher Nachweise von sich aus Ermittlungen dazu anzustellen, ob die bloß behaupteten, aber nicht belegten Gefahrenmomente existieren (vgl. BVerwG, Beschl. v. 31.01.2008, a.a.O., Rn. 7). Die Versagung war mithin rechtswidrig. II.
Die Festlegung auf 220 Genehmigungen für den örtlichen Verkehr mit Taxen ist damit beurteilungsfehlerhaft. Dem über Jahre hinweg festen Bestand von 213 Genehmigungen kommt kein Aussagegehalt zu, weil dieser Festlegung keine fundierte Prognoseentscheidung zugrunde lag. Im Ergebnis hat die Beklagte die von ihr prognostizierte Gefahr für die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes bei Erteilung weiterer Genehmigungen in keiner Weise belegt. Es ist auch nicht Aufgabe der Verwaltungsgerichte, in Ermangelung solcher Nachweise von sich aus Ermittlungen dazu anzustellen, ob die bloß behaupteten, aber nicht belegten Gefahrenmomente existieren (vgl. BVerwG, Beschl. v. 31.01.2008, a.a.O., Rn. 7). Die Versagung war mithin rechtswidrig.
II.
45
Auch das Verpflichtungsbegehren der Klägerin hat Erfolg. Sie hat einen Anspruch auf Erteilung der beantragten Genehmigungen.
46
1. Im Hinblick auf den Beurteilungsspielraum der Behörde ist dem Grundsatz nach die rechtsfehlerhafte Ablehnungsentscheidung aufzuheben und die Behörde (nur) zu erneuter Bescheidung zu verpflichten. Das Gericht darf die Sache nicht dadurch entscheidungsreif machen, indem sie die der Behörde obliegende prognostische Einschätzung selbst trifft. Zur Festlegung einer genauen Zahl als Grenze für eine Bedrohung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes ist nämlich nur die Behörde ermächtigt (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.04.1988, a.a.O., Rn. 13). Gleichwohl kann dem Gericht je nach den Umständen des Einzelfalles die Feststellung möglich sein, dass eine rechtmäßige behördliche Prognose eine bestimmte Mindestzahl neu zuzulassender Bewerber keinesfalls unterschreitet. In einem solchen Fall der Reduzierung des Prognosespielraums ist die Behörde ohne weiteres zur Erteilung der beantragten Genehmigungen zu verpflichten, wenn der Kläger nach der von der Behörde zu führenden Vormerkliste eine Rangstelle in diesem Bereich einnimmt. Darüber hinaus kann es eine sich dem Gericht aufdrängende "Grauzone" für eine (weitere) Aufstockung des bisher zu geringen Kontingents geben, die die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes ebenfalls noch nicht offensichtlich bedroht. Das schließt nicht aus, dass die Behörde dieses Spektrum durch eine spätere Prognose rechtmäßig eingrenzt. Ein Bewerber, der nach seiner Rangstelle auf der Vormerkliste innerhalb einer solchen "Grauzone" liegt, hat aber, da seine Stellung nicht aussichtslos ist, gleichfalls einen Anspruch auf positive und nicht nur auf erneute Bescheidung seines Antrags (vgl. BVerwG, Urt. v. 07.09.1989, a.a.O., Rn. 12f.).
47
Diese Maßstäbe können dazu führen, dass ein Kläger mit seinem Verpflichtungsbegehren durchdringt, obwohl er bei rechtmäßiger Ausübung des behördlichen Prognosespielraums im Verwaltungsverfahren mit seinem Antrag aufgrund vorrangiger Mitbewerber zurückstehen müsste. Aus Sicht des Bundesverwaltungsgerichts ist dies jedoch gerechtfertigt, weil die Gerichte im Zeitpunkt der Entscheidung nicht zuverlässig beurteilen können, wie viele der rangbesseren Mitbewerber (noch) ernsthaft eine Genehmigung anstreben. Zudem schreibt § 13 Abs. 5 Satz 2 PBefG die Reihenfolge des Eingangs der Anträge nicht als zwingendes Verteilungsmerkmal vor, sondern ist insofern nur eine "Sollvorschrift". Dies ist zwar ein möglicher Verteilungsmodus, der dem Gleichheitssatz entspricht. Jedoch verbietet der Gleichheitssatz ein Außerachtlassen dieser Reihenfolge insbesondere dann nicht, wenn ein nach seiner Rangstelle nicht aussichtsloser Bewerber seinen grundsätzlich bestehenden Zulassungsanspruch einklagt. In einer solchen Situation gebietet es der hohe Rang der verfassungsrechtlich geschützten Berufsfreiheit, die Verwirklichung des Anspruchs auf Berufszulassung nicht weiterhin offenzulassen. Etwas anderes gilt nur dann, wenn die Behörde substantiiert Umstände darlegt, die es ausgeschlossen erscheinen lassen, dass der Kläger bei Beachtung der Vormerkliste zum Zuge kommen könnte (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.04.1988, a.a.O., Rn. 21). Einem Verpflichtungsbegehren ist damit stattzugeben, wenn es einerseits an einem solchen substantiierten Vorbringen der Beklagten fehlt und andererseits der Kläger eine Rangstelle erreicht hat, bei der für das Gericht der Eintritt der von der Beklagten behaupteten Gefahr bei der Erteilung von Genehmigungen bis einschließlich dieser Rangstelle jedenfalls nicht offenkundig ist (vgl. BVerwG, Beschl. v. 31.01.2008, a.a.O., Rn. 10).
48
2. Nach diesen Grundsätzen hat die Klägerin (wenn sie die subjektiven Genehmigungsvoraussetzungen weiterhin erfüllt) einen Anspruch auf Erteilung der von ihr beantragten zehn Genehmigungen für den Verkehr mit Taxen.
49
Auf den beiden Vormerklisten der Beklagten für Neubewerber und Bestandsunternehmer (vgl. § 13 Abs. 5 Satz 1 PBefG) sind insgesamt 24 andere Bewerber aufgeführt, die jeweils eine Genehmigung beantragt haben. Da gemäß § 13 Abs. 5 Satz 4 PBefG einem Antragsteller nur eine Genehmigung erteilt werden darf, sofern im Hinblick auf die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes nicht mehr Genehmigungen erteilt werden können, als Antragsteller vorhanden sind, spielt für neun der zehn beantragten Genehmigungen keine Rolle, welche Rangstelle die Klägerin erreicht hat bzw. ob die Löschung der Klägerin von der Vormerkliste rechtmäßig war. Damit die Klägerin zehn Genehmigungen beanspruchen kann, müssten 34 zusätzliche Genehmigungen erteilt werden können, ohne dass die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes offensichtlich bedroht ist.
50
Aus Sicht des Gerichts ist dies der Fall. Die Beklagte hat im gerichtlichen Verfahren keine substantiierten Umstände vorgetragen, die es ausgeschlossen erscheinen lassen, dass die Klägerin bei Beachtung der Vormerkliste zum Zuge kommen könnte. Den vorhandenen Daten kann nicht entnommen werden, dass eine Erhöhung der Zahl der erteilten Genehmigungen auf insgesamt 249 (215 + 34) die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes offensichtlich beeinträchtigen würde. Die ursprüngliche Anzahl von 213 Genehmigungen bzw. die Beschränkung auf 220 Genehmigungen durch die Beklagte ist in keiner Weise sachlich gerechtfertigt. Den verfügbaren Daten zur Entwicklung der Auftragslage, zur wirtschaftlichen Situation sowie zur allgemeinen Verkehrssituation in der Stadt Karlsruhe können auch sonst keine substantiellen Erkenntnisse für die Frage entnommen werden, ab welcher Genehmigungszahl die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes offensichtlich bedroht ist. Die im Beobachtungszeitraum 2012/2013 erhobenen Wirtschaftsdaten setzten sich aus unplausiblen Angaben nicht weniger Taxiunternehmer zusammen und sind damit letztlich ohne Aussagekraft. Die verfügbaren Zahlen zu den Beförderungsaufträgen geben aufgrund fehlender Kenntnisse zum Verhältnis Funkvermittlungsaufkommen – Gesamtfahrtenaufkommen und mangelnder (horizontaler oder vertikaler) Vergleichsdaten ebenfalls keine Hinweise darauf, ab wann die Funktionsfähigkeit offensichtlich bedroht ist. Die Entwicklung der allgemeinen Verkehrssituation trifft keine eindeutige Aussage für das Taxengewerbe. Demgegenüber ist die Taxidichte – auch in Verbindung mit der Zahl der Mietwagen – weit unterdurchschnittlich. Bei 249 Taxen wäre die Taxendichte (0,81 Fahrzeuge pro 1000 Einwohner) bzw. die Taxen- und Mietwagendichte (1,10 Fahrzeuge pro 1000 Einwohner) immer noch – deutlich – niedriger als in den meisten Vergleichsstädten (s.o.). Wegen des Rückgangs im Mietwagensektor wäre die Zahl der in beiden Sektoren zugelassenen Fahrzeuge (89 Mietwägen + 249 Taxen = 338 Fahrzeuge) gegenüber dem Jahr 2010 (120 Mietwägen + 213 Taxen = 333 Fahrzeuge) kaum gestiegen. Schließlich spricht die Zahl der Genehmigungsübertragungen – gegenüber keiner einzigen Geschäftsaufgabe aus wirtschaftlichen Gründen – gegen eine offensichtliche Bedrohung des Taxengewerbes bei Erteilung von 34 zusätzlichen Genehmigungen.
51
Damit ist nicht ausgeschlossen, dass die Beklagte durch eine spätere Prognose – etwa aufgrund neuerer Erkenntnisse – in rechtmäßiger Weise eine niedrigere Zahl an höchstens zuzulassenden Taxen festlegt. Es ist im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung aber unklar, ob die Klägerin nicht auch dann zum Zug kommen würde. Denn die Beklagte prüft bei Aufnahme eines Bewerbers in die Vormerkliste nicht dessen finanzielle Leistungsfähigkeit (§ 13 Abs. 1 Nr. 1 PBefG), weshalb gegenwärtig unklar ist, ob ein nach der Vormerkliste vorrangiger Bewerber die subjektiven Genehmigungsvoraussetzungen überhaupt erfüllt. Zudem ist nicht bekannt, wie viele der rangbesseren Bewerber tatsächlich noch Interesse an der beantragten Genehmigung haben. Nach Angabe der Beklagten haben – trotz regelmäßiger Bereinigung der Vormerklisten – seit 2013 fünf von neun Bewerbern an ihrem Antrag nicht mehr festgehalten, als ihnen eine Genehmigung angeboten wurde. Damit ist letztlich offen, wie viele Genehmigungen tatsächlich an ranghöhere Bewerber zu erteilen wären, bevor die Klägerin mit ihren zehn Anträgen zum Zuge käme. Im Hinblick auf die grundrechtlich geschützte Berufsfreiheit der Klägerin ist die Beklagte daher zur Erteilung der beantragten Genehmigungen zu verpflichten, sofern die Klägerin die subjektiven Genehmigungsvoraussetzungen weiterhin erfüllt. C.
Damit ist nicht ausgeschlossen, dass die Beklagte durch eine spätere Prognose – etwa aufgrund neuerer Erkenntnisse – in rechtmäßiger Weise eine niedrigere Zahl an höchstens zuzulassenden Taxen festlegt. Es ist im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung aber unklar, ob die Klägerin nicht auch dann zum Zug kommen würde. Denn die Beklagte prüft bei Aufnahme eines Bewerbers in die Vormerkliste nicht dessen finanzielle Leistungsfähigkeit (§ 13 Abs. 1 Nr. 1 PBefG), weshalb gegenwärtig unklar ist, ob ein nach der Vormerkliste vorrangiger Bewerber die subjektiven Genehmigungsvoraussetzungen überhaupt erfüllt. Zudem ist nicht bekannt, wie viele der rangbesseren Bewerber tatsächlich noch Interesse an der beantragten Genehmigung haben. Nach Angabe der Beklagten haben – trotz regelmäßiger Bereinigung der Vormerklisten – seit 2013 fünf von neun Bewerbern an ihrem Antrag nicht mehr festgehalten, als ihnen eine Genehmigung angeboten wurde. Damit ist letztlich offen, wie viele Genehmigungen tatsächlich an ranghöhere Bewerber zu erteilen wären, bevor die Klägerin mit ihren zehn Anträgen zum Zuge käme. Im Hinblick auf die grundrechtlich geschützte Berufsfreiheit der Klägerin ist die Beklagte daher zur Erteilung der beantragten Genehmigungen zu verpflichten, sofern die Klägerin die subjektiven Genehmigungsvoraussetzungen weiterhin erfüllt.
C.
52
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Berufung ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO genannten Gründe vorliegt (§ 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO).
53
Beschluss
54
Der Streitwert wird gemäß §§ 52 Abs. 1, 39 Abs. 1 GKG (in Anlehnung an Nr. 47.4 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013) auf 150.000 EUR festgesetzt.
55
Hinsichtlich der Beschwerdemöglichkeit gegen die Streitwertfestsetzung wird auf § 68 Abs. 1 Satz 1, 3 und 5 GKG verwiesen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 2 Abs. 1 Nr. 4, 46, 47 PBefG
§§ 22, 47 Abs. 4 PBefG
§§ 52 Abs. 1, 39 Abs. 1 GKG
§ 54a PBefG
§ 13 Abs. 4 Satz 3 PBefG
§ 13 Abs. 4 PBefG
§ 15 Abs. 5 Satz 5 PBefG
§ 54a Abs. 1 Satz 1 PBefG
§ 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG
§ 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG
§ 15 Abs. 1 Satz 3 PBefG
§ 13 Abs. 1 PBefG
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 13 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 bis 4 PBefG
§ 13 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 PBefG
§ 13 Abs. 4 Satz 2 Nr. 3 PBefG
§ 54a Abs. 1 Nr. 2 PBefG
§ 13 Abs. 4 Satz 2 Nr. 2 PBefG
§ 13 Abs. 4 Satz 2 Nr. 4 PBefG
§ 2 Abs. 2 Nr. 2, Abs. 3 PBefG
§ 13 Abs. 4 Nr. 4 PBefG
§ 13 Abs. 4 Nr. 1 und Nr. 3 PBefG
§ 13 Abs. 4 Nr. 2 und Nr. 4 PBefG
§ 13 Abs. 5 Satz 2 PBefG
§ 13 Abs. 5 Satz 1 PBefG
§ 13 Abs. 5 Satz 4 PBefG
§ 13 Abs. 1 Nr. 1 PBefG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO
§ 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 1, 3 und 5 GKG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 11, 168
BVerwGE 82, 295
BVerwGE 79, 208
12 S 2257/14
1 BvL 53/55
7 C 44/88
7 C 94/86
3 B 77/07
3 K 586/11
4 K 900/15
3 K 662/14
2 K 2041/11
84 Euro und 6.13
07 Euro und 7.96
05 Euro und 5.95
70 Taxen pro 1.00
02 Taxen pro 1.00
18 K 6314/11
1 A 1608/12