Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2019-03-07, Aktenzeichen 4 B 105/18
ECLI: ECLI:DE:VGSH:2019:0307.4B105.18.00

Tenor:
Die aufschiebende Wirkung der am 26.12.2018 erhobenen Klage (Az.: 4 A 408/18) gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 24.11.2018 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 18.12.2018 wird angeordnet.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 2.208 € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der unter dem 26.12.2018 sinngemäß gestellte Antrag, die aufschiebende Wirkung der am selben Tag erhobenen Klage zum Az.: 4 A 408/18 anzuordnen, ist zulässig und begründet.
Für den Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der von den Antragstellern erhobenen Klage gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 24.11.2018 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 18.12.2018 besteht im vorliegenden Fall insbesondere ein Rechtsschutzbedürfnis. Die Antragsteller haben - wie von § 80 Abs. 6 Satz 1 VwGO gefordert - vor der Inanspruchnahme gerichtlichen Eilrechtsschutzes bei der Antragsgegnerin einen Antrag auf Aussetzung der Vollziehung gestellt. Gemäß § 80 Abs. 6 Satz 1 VwGO ist in Fällen wie dem vorliegenden, in denen mit dem streitbefangenen Bescheid öffentliche Abgaben angefordert werden, der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung eines Rechtsbehelfs nur dann zulässig, wenn die Behörde einen Antrag auf Aussetzung der Vollziehung zuvor abgelehnt hat.
Im vorliegenden Fall haben die Antragsteller mit ihrem Widerspruchsschreiben vom 01.12.2018 beantragt, „den angefochtenen Entscheid bis zu einer Entscheidung über den Widerspruch gem. § 80 IV VwGO außer Vollzug zu setzen“. Der Zusatz, dass sie die Aussetzung der Vollziehung „bis zur Entscheidung über den Widerspruch“ beantragten, kann bei einer an §§ 133, 157 BGB orientierten Auslegung des Vortrags der anwaltlich nicht vertretenen Antragsteller nicht als zeitliche Beschränkung der beantragten Außervollzugsetzung gesehen werden. Vielmehr machten die Antragsteller insoweit lediglich deutlich, dass in dem Zeitpunkt der Antragstellung der Rechtsbehelf, der keine aufschiebende Wirkung entfaltet, der von Ihnen eingelegte Widerspruch ist.
Zwar fehlt es im vorliegenden Fall an einer Ablehnung des Antrages auf Aussetzung der Vollziehung durch die Antragsgegnerin. Diese hat bis zum heutigen Tage den entsprechenden Antrag der Antragsteller nicht förmlich abgelehnt. Im vorliegenden Fall bedarf es jedoch unter Beachtung der Regelung des § 80 Abs. 6 Satz 2 Nr. 1 VwGO der Ablehnung des Antrages durch die Antragsgegnerin ausnahmsweise nicht. Zureichende Gründe, die die Antragsgegnerin an einer Entscheidung über den Antrag auf Aussetzung der Vollziehung in den seit Antragstellung vergangenen zwei Monaten hinderten, sind nicht ersichtlich. Solche sind von der Antragsgegnerin auch nicht vorgetragen worden.
Der Antrag ist auch begründet.
Der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung einer Klage gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1, Alt. 1 VwGO ist begründet, wenn das Aussetzungsinteresse der Antragsteller das Interesse am Vollzug der in der Hauptsache angegriffenen Entscheidung überwiegt. Dies ist regelmäßig nach Durchführung einer summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage in Abhängigkeit von den Erfolgsaussichten der Hauptsache zu beurteilen.
Den Maßstab für die gerichtliche Entscheidung bei der Prüfung der Erfolgsaussichten der Hauptsache, die sich gegen die Anforderung öffentlicher Abgaben oder Kosten (§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO) richtet, stellt der Maßstab dar, den das Gesetz für das vorgelagerte behördliche Aussetzungsverfahren vorsieht. Nach § 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO soll die Aussetzung des Sofortvollzuges bei Anforderung von öffentlichen Abgaben und Kosten unter Anderem dann erfolgen, wenn ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsaktes bestehen. Ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes liegen vor, wenn der Erfolg der Klage ebenso wahrscheinlich ist, wie deren Misserfolg (vgl. OVG Schleswig, Beschluss vom 19.04.1991, Az.: 2 M 2/91, juris Rn. 5 m.w.N.).
Ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des streitbefangenen Abgabenbescheides können sich auch aus sich aufdrängenden Satzungsmängeln der zugrunde liegenden kommunalen Abgabensatzung ergeben. Derartige Zweifel an der Rechtmäßigkeit einer Abgabensatzung müssen dann jedoch im Eilverfahren so offensichtlich und eindeutig sein, dass im Hauptsacheverfahren eine andere rechtliche Beurteilung nicht zu erwarten ist. Eine Klärung offener Fragen zur Gültigkeit der jeweiligen Abgabensatzung kann nicht Aufgabe des Eilverfahrens sein. Vielmehr hat die (Inzident-)Kontrolle der Satzung im dafür vorgesehenen Hauptsacheverfahren stattzufinden (OVG Weimar, Beschuss vom 23.04.1998, Az.: 4 EO 6/97, juris Rn. 25 m.w.N, VG Schleswig, Beschluss vom 19.11.2018, Az.: 4 B 83/18, n.V.).
In Anwendung dieser Maßstäbe bestehen im vorliegenden Eilverfahren ernstlichen Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Bescheides vom 24.11.2018 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 18.12.2018. Die Antragsgegnerin stützt den Erlass dieses Bescheides auf eine unwirksame Ermächtigungsgrundlage.
Der Bescheid vom 24.11.2018 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 18.12.2018 findet seine rechtliche Grundlage in §§ 6, 2, 12 KAG i.V.m. den §§ 10, 11, 12 Abs. 1, Abs. 3 i.V.m. Ziffer 2.5 der Anlage 1 der Satzung der Stadt Glinde über die Benutzung der städtischen Obdachlosen-, Spätaussiedler- und Asylunterkünfte sowie der Erhebung von Benutzungsgebühren vom 23.11.2018 (im Folgenden Gebührensatzung). Es drängt sich der Kammer im vorliegenden Fall auf, dass jedenfalls der hier maßgebliche Gebührensatz in §§ 10 Abs. 1, 11 Abs. 4 i.V.m. Anlage 1 Ziffer 2.5 der Gebührensatzung gegen höherrangiges Recht verstößt und damit rechtswidrig und unwirksam ist.
Die Antragsgegnerin erhebt mit den §§ 10 ff. der Gebührensatzung Benutzungsgebühren im Sinne des KAG. Gemäß § 4 Abs. 1 Var. 2 KAG sind Benutzungsgebühren Geldleistungen, die als Gegenleistung für die Inanspruchnahme einer öffentlichen Einrichtung erhoben werden. Danach ist Voraussetzung für die Erhebung von Benutzungsgebühren, dass die Benutzungsgebühr an die Inanspruchnahme einer öffentlichen Einrichtung in diesem Sinne anknüpft.
Diese Voraussetzung ist hier erfüllt.
Gemäß § 10 Abs. 1 der Gebührensatzung erhebt die Antragsgegnerin Benutzungsgebühren für die Nutzung der in den städtischen Obdachlosen-, Spätaussiedler-und Asylunterkünfte in Anspruch genommenen Räume. Zu diesen Räumen zählen auch die von den Antragstellern unter der im Rubrum angegebenen Adresse bewohnten Räume. Gemäß §1 Abs. 2 sind Obdachlosen-, Spätaussiedler- und Asylunterkünfte im Sinne der Gebührensatzung unter anderem die zur Unterbringung von Obdachlosen, Spätaussiedler und Asylbewerbern bestimmten Wohnungen und Räume des Gebäudes unter der Adresse A-Straße.
Die Obdachlosen-, Spätaussiedler-und Asylunterkünfte werden von der Antragsgegnerin auch als öffentliche Einrichtung im Sinne der §§ 4 Abs. 1 Var. 2, 6 KAG betrieben, vgl. § 1 Abs. 1 der Gebührensatzung. Dies gilt unabhängig von der Frage, ob die Antragstellerin Eigentümerin des Objektes ist.
Unter einer öffentlichen Einrichtung wird die „Zusammenfassung sachlicher und personeller Mittel verstanden, die für die Erstellung einer öffentlichen Zwecken dienenden Leistung für die wirtschaftliche, soziale und kulturelle Bedeutung der Einwohner erforderlich sind“, verstanden (vgl. Habermann, in: PdK, KAG SH/7.2005, § 2 Rn. 65). Entscheidend ist insoweit, dass die in Rede stehenden Mittel öffentlichen Zwecken gewidmet sind. Auf die Eigentumsverhältnisse bezüglich der Sachmittel kommt es nicht entscheidend an. Es ist daher ohne Belang, ob die zur Einrichtung gehörenden Anlagen im Eigentum der Gemeinde stehen (vgl. Habermann, in: PdK, KAG SH/7.2005, § 4 Rn. 47). Vor diesem Hintergrund bestehen auch keine grundlegenden Bedenken dahingehen, dass Kommunen zwecks Unterbringung von Obdachlosen oder Asylbewerbern Wohnungen anmieten, diese als Teil ihrer öffentlichen Einrichtung behandeln und einer Benutzungsgebührenpflicht unterwerfen (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 30.09.1991, AZ.: 13 L 7698/91, juris Rn. 5; Drahmen, in: Driehaus, Kommunalabgabenrecht, 13. EL 1995, § 4 Rn. 239).
Aufgrund der Erhebung einer Benutzungsgebühr im Sinne des § 6 KAG für die Nutzung der von den Antragstellern bewohnten Räumen, sind die in der Gebührensatzung enthaltenen Grundlagen für die Bemessung der Gebühr (§§ 10 Abs. 1, 11 Abs. 4 i.V.m. Anlage 1) nicht an zivilrechtlichen Vorschriften des Mietrechts, sondern zum einen an § 6 Abs. 2 KAG und zum anderen an dem aus Verfassungsprinzipien abgeleiteten Äquivalenzprinzip zu messen (vgl. Arndt, PdK KAG SH/12.2012, § 6 Rn. 104). Der Vortrag der Antragsteller, dass in zivilrechtlichen Mietrechtsverhältnissen die Erhöhung der Miete innerhalb eines Dreijahreszeitraumes gesetzlich gedeckelt sei, verfängt damit im vorliegenden Verfahren nicht.
Nach § 6 Abs. 2 Satz 1 KAG sollen Benutzungsgebühren so bemessen werden, dass sie die erforderlichen Kosten der laufenden Verwaltung und Unterhaltung der öffentlichen Einrichtung decken.Mit dieser Vorschrift hat der Gesetzgeber das sogenannte Kostendeckungsprinzip in § 6 KAG verankert, dass einerseits ein Kostendeckungsgebot und andererseits ein Kostenüberschreitungsverbot enthält (vgl. OVG Schleswig, Urteil vom 10.09.2015, Az.: 4 LB 39/14, juris Rn. 69; Thiem/Böttcher, KAG SH, 21 EL. 2017, § 6 Rn. 106, 108). Die im Zuge der Bemessung der Benutzungsgebühren in Übereinstimmung mit § 6 Abs. 2 KAG berücksichtigungsfähigen Kosten werden aufgrund einer (Voraus)kalkulation ermittelt (vgl. OVG Schleswig, Urteil vom 24.06.1998, Az.: 2 L 22/96, juris Rn. 21; Thiem/Böttcher, KAG SH, 21. EL 2017, § 6 Rn. 110b). Setzt der Satzungsgeber in einer Satzung einen Gebührensatz zur Bemessung der Benutzungsgebühr fest, ohne diese zuvor kalkuliert zu haben, handelt er willkürlich (vgl. Arndt, in: PdK, KAG SH/7.2005, § 2 Rn. 72). Vor diesem Hintergrund sind auch die Gebühren für die Benutzung von Gemeinschaftsunterkünften wie Asylbewerber- oder Obdachlosenunterkünften zwingend anhand einer Gebührenkalkulation zu ermitteln (vgl. grundlegend Schulte/Wiesemann, in: Driehaus (Hrsg.), Kommunalabgabenrecht, 27. EL 2002, § 6 Rn. 489d; VGH München, Beschluss vom 16.05.2018, Az.: 12 N 18.9, juris Rn. 71 71 f. m.w.N.). Infolge dessen ist es unzulässig, bei der Bemessung einer Benutzungsgebühr für die Benutzung derartiger Unterkünfte ohne Kostenermittlung auf die Höhe der ortsübliche Vergleichsmiete oder Verordnungen zu verweisen (vgl. VGH Mannheim, Urteil vom 10.02.1994, Az.: 1 S 1027/93, juris Rn. 58, 71 ff..; VGH München, Beschluss vom 16.05.2018, Az.: 12 N 18.9, juris Rn. 71 ff.). Daher verfängt der Vortrag der Antragsteller, dass die frühere Anwendung der Berechnungsverordnung zur Bemessung der Benutzungsgebühr zutreffend gewesen sei, ebenso wenig wie der Verweis auf eine Aufstellung der Höchstwerte der Unterkunftskosten in und des Sozialamtes.
Es ist hier offen, ob der Bemessung der Benutzungsgebühr gemäß §§ 10 Abs. 1, 11 Abs. 4 i.V.m. Ziffer 2.5 Anlage 1 eine den Anforderungen des § 6 Abs. 2 KAG genügende Gebührenkalkulation zugrunde liegt. Diese Frage muss im vorliegenden Verfahren allerdings auch keiner Klärung zugeführt werden. Denn die Regelungen zur Bemessung der Benutzungsgebühr nach §§ 10 Abs. 1, 11 Abs. 4 i.V.m. Ziffer 2.5 Anlage 1 verstoßen nach Ansicht der Kammer jedenfalls gegen das Äquivalenzprinzip.
Neben den Vorgaben des § 6 Abs. 2 KAG ist bei der Bemessung einer Benutzungsgebühr das Äquivalenzprinzip zu berücksichtigen (vgl. Arndt, PdK KAG SH/12.2012, § 6 Rn. 104; VGH Mannheim, Urteil vom 10.02.1994, Az.: 1 S 1027/93, juris Rn. 72). Dieses ist Ausprägung des verfassungsrechtlichen Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes und des verfassungsrechtlichen Gleichbehandlungsgebotes (vgl. Arndt, PdK KAG SH/12.2012, § 6 Rn. 107).Es bestimmt das Wertverhältnis zwischen der gebührenpflichtigen Leistung und der dafür im Einzelfall zu entrichtenden Gebühr (vgl. Habermann, in: PdK KAG SH/12.2012, § 4 Rn. 16). Leistung und Gegenleistung dürfen sich nicht unverhältnismäßig gegenüberstehen. Es ist insofern bei der Bemessung der Benutzungsgebühr nicht nur der dem Einrichtungsträger entstehende Aufwand zur berücksichtigen, sondern auch die Bedeutung der Leistung für die einzelnen Nutzer in den Blick zu nehmen (vgl. VGH München, Beschluss vom 16.05.2018, Az.: 12 N 18.9, juris Rn. 99).
Dient die Gebühr der Abgeltung einer Leistung, die die Mindestvoraussetzungen für ein menschenwürdiges Dasein sicherstellt, ist auch dies bei der Bemessung der Bedeutung der Leistung zu berücksichtigen. Kann eine existenzsichernde Leistung ausschließlich von der staatlichen Gemeinschaft erbracht werden, weil sie das Leistungsvermögen eines Einzelnen übersteigt, können Kosten, die die Allgemeinheit aus dem Sozialstaatsgebot des Grundgesetzes (Art. 20 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG) heraus zu tragen oder vorzufinanzieren verpflichtet ist, regelmäßig nicht in voller Höhe auf den einzelnen Hilfebedürftigen umgelegt werden (vgl. VGH München, Beschluss vom 16.05.2018, Az.: 12 N 18.9, juris Rn. 99). Es kann dann erforderlich sein, dass der Satzungsgeber aufgrund der Eigenart einer Einrichtung vor dem Hintergrund des Sozialstaatsprinzips aus Art. 20 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG eine Ausnahme vom Kostendeckungsprinzip vorsieht, wenn eine Gebühr für eine existenzerhaltende Leistung erhoben wird und das Leistungsvermögen eines Einzelnen übersteigt.
Das Äquivalenzprinzip in der beschriebenen Ausprägung schließt es nach Auffassung der Kammer im vorliegenden Fall aus, für eine Unterkunft, die mit dem Zweck der Vermeidung der Obdachlosigkeit der Nutzer als öffentliche Einrichtung betrieben wird, eine pauschale Benutzungsgebühr von 19,00 € pro Quadratmeter im Monat (vgl. § 11 Abs. 4, Ziffer 2.5 Anlage 1 der Gebührensatzung) zu verlangen.
Im Rahmen der Bemessung einer Benutzungsgebühr für eine Obdachlosenunterkunft ist die Bedeutung der Leistung für den Nutzer nach dem oben Gesagten zum einen maßgeblich nach dem Gesichtspunkt der Vermeidung von Obdachlosigkeit zu bestimmen (vgl. VGH München, Beschluss vom 16.05.2018, Az.: 12 N 18.9, juris Rn. 101). Dabei ist hier zu beachten, dass Obdachlose im Gemeindegebiet der Antragsgegnerin in verschiedenen anderen Einrichtungen der Antragsgegnerin für deutlich geringere Kosten unterkommen können. So liegt der Gebührensatz für andere Unterkünfte bei 12,00 € oder 14,00 € pro Quadratmeter im Monat (vgl. Anlage 1 Gebührensatzung). Der durchschnittliche Mietpreis in liegt außerdem bei „nur“ 10,49 € pro Quadratmeter und Monat (https://www.wohnungsboerse.net/mietspiegel- /8875). Die Antragsgegnerin verlangt nach § 11 Abs. 4 i.V.m. Ziffer 2.5 der Gebührensatzung hingegen 19,00 € pro Quadratmeter im Monat, mithin 736,00 € für die von den Antragstellern bewohnte 38,78 Quadratmeter große Wohnung. Insoweit drängt sich aus Sicht der Kammer auf, dass die Bemessung der hier in Rede stehenden Benutzungsgebühr mit dem Äquivalenzprinzip nicht in Einklang steht, da sie wesentlich höher als die durchschnittliche Miete (vgl. dazu VGH Mannheim, Urteil vom 10.02.1994, Az.: 1 S 1027/93, juris Rn. 72) bzw. die durchschnittlichen Kosten für eine Obdachlosenunterkunft ist.
Zum anderen darf vor dem Hintergrund des Sozialstaatsprinzips, das die Mindestvoraussetzungen für ein menschenwürdiges Dasein garantiert, wozu die Befriedigung des Grundbedürfnisses Wohnen zählt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 13.02.2008, Az.: 2 BvL 1/06, juris Rn. 107 m.w.N.), die Gebühr nicht eine Höhe erreichen, die der einzelne Nutzer aufgrund seines Leistungsvermögens nicht mehr zu zahlen in der Lage ist. Wie der Satzungsgeber dem entgegenwirkt, ist grundsätzlich ihm überlassen. Selbst das KAG hält insoweit in § 6 Abs. 3 Lösungsansätze bereit.
Im vorliegenden Fall drängt sich auf, dass die hier erhobene Gebühr das Leistungsvermögen der Antragsteller überschreitet. Den Antragstellern verbleibt nach Abzug der monatlichen Gebühr für die Obdachlosenunterkunft von ihren Einkünften noch ein Restbetrag in Höhe von 690,50 €, der unter dem Bedarf für zwei Personen in einer Bedarfsgemeinschaft nach der Regelbedarfsstufen-Fortschreibungsverordnung 2019 liegt.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1 VwGO.
Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf §§ 63 Abs. 2, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG. Danach ist für die Festsetzung des Streitwertes das Interesse der Antragstellerin an der vorläufigen Regelung – hier der Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen einen Festsetzungsbescheid des Antragsgegners – maßgebend. Dieses Interesse ist bei Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO wegen Abgabenforderungen im Sinne von § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO mit einem Viertel der in den in der Hauptsache angefochtenen Bescheiden genannten Beträge, hier 1/4 der für das Jahr 2019 geforderten Benutzungsgebühr (1/4 von 8.832,00 €) zu bewerten.
Die Antragsgegnerin setzte mit dem angefochtenen Bescheid eine Nutzungsgebühr in Höhe von 736,00 € monatlich fest, ohne einen Endzeitpunkt für die Festsetzung zu benennen. Da der Bemessung der Benutzungsgebühr im vorliegenden Fall eine Kalkulation zugrunde liegt, die auf den in einem vergangenen Kalenderjahr entstandenen Kosten beruht, geht die Kammer davon aus, dass der hier maßgebliche Kalkulationszeitraum ein Kalenderjahr umfasst. Mangels anderer Angaben in dem streitbefangenen Bescheid muss davon ausgegangen werden, dass die Antragsgegnerin die monatliche Benutzungsgebühr für den gesamten Kalkulationszeitraum festgesetzt hat. Die in dem angefochtenen Bescheid festgesetzte Gebühr beträgt damit 8.832,00 € (12 x 736,00 €).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 133, 157 BGB
§§ 6, 2, 12 KAG
§§ 10 ff. der Gebührensatzung Benutzungsgebühren im Sinne des KAG
§§ 4 Abs. 1 Var. 2, 6 KAG
§§ 10 Abs. 1, 11 Abs. 4 i.V.m. Ziffer 2.5 Anlage 1 eine den Anforderungen des § 6 Abs. 2 KAG
§§ 154 Abs. 1 VwGO
§§ 63 Abs. 2, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG
§ 80 IV
§ 6 KAG
§ 80 Abs. 6 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 6 Satz 2 Nr. 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1, Alt. 1 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO
§ 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO
§ 6 Abs. 2 KAG
§ 6 Abs. 2 Satz 1 KAG
§ 80 Abs. 5 VwGO
Art. 20 Abs. 1 GG
Art. 1 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 4 A 408/18
2 M 2/91
4 EO 6/97
4 B 83/18
13 L 7698/91
4 LB 39/14
2 L 22/96
1 S 1027/93
2 BvL 1/06