Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-05-26, Aktenzeichen 15 B 773/20
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2020:0526.15B773.20.00

Tenor:
Der angefochtene Beschluss wird teilweise geändert. Die aufschiebende Wirkung der Klage 20 K 2372/20 der Antragstellerin gegen die Verbotsverfügung des Antragsgegners vom 10. Mai 2020 wird unter folgenden Auflagen wiederhergestellt:
Die Antragstellerin benennt dem Antragsgegner für jede der angemeldeten Versammlungen jeweils spätestens eine Stunde vor deren Beginn einen Versammlungsleiter. Dieser bestellt drei weitere Personen zu Ordnern.
Die Zahl der Versammlungsteilnehmer wird auf 25 Personen begrenzt. Weiteren Personen ist der Zugang zur Versammlungsfläche - in erster Linie von der Versammlungsleitung - zu verwehren. Ist dies nicht möglich, ist die Versammlung vorzeitig zu beenden.
Flugblätter oder sonstige Materialien werden nicht von Hand zu Hand verteilt. Sie können allerdings zur kontaktlosen Mitnahme durch Versammlungsteilnehmer in einer Plastikbox oder vergleichbaren Vorrichtung bereitgestellt werden.
Die Teilnehmer, soweit sie nicht in häuslicher Gemeinschaft leben, haben einen Mindestabstand von 1,5 m zueinander einzuhalten und Mund und Nase mindestens mit einem einfachen Mund-Nasen-Schutz zu bedecken.
Die Versammlungsfläche ist durch Markierungen auf dem Boden deutlich sichtbar abzugrenzen. Die Versammlungsteilnehmer dürfen sich allein in diesem Bereich aufstellen.
Für die Teilnehmer sind Abstandsmarkierungen innerhalb dieser Versammlungsfläche auf dem Boden aufzubringen.
Personen, die eine Corona-Symptomatik aufweisen (Husten, Fieber, Atembeschwerden), dürfen nicht an der Versammlung teilnehmen.
Der Versammlungsleiter hat die Teilnehmer zu Beginn der Versammlung über die Auflagen - insbesondere auf den einzuhaltenden Abstand - in geeigneter Weise zu informieren. Im Übrigen wird die Beschwerde zurückgewiesen.
Von den Kosten des Verfahrens beider Instanzen tragen die Antragstellerin 20 % und der Antragsgegner 80 %.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 5.000,- € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde mit dem Antrag,
den angefochtenen Beschluss zu ändern und
die aufschiebende Wirkung der Klage 20 K 2372/20 der Antragstellerin gegen die Verbotsverfügung des Antragsgegners vom 10. Mai 2020 wiederherzustellen,
hat nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.
Die im Rahmen des Antrags nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO in materieller Hinsicht vorzunehmende Interessenabwägung fällt - unter Einbeziehung der tenorierten Auflagen - zugunsten der Antragstellerin aus. Das private Suspensivinteresse der Antragstellerin überwiegt mit diesen Maßgaben das öffentliche Vollzugsinteresse. Denn die streitgegenständliche Verbotsverfügung des Antragsgegners vom 10. Mai 2020 erweist sich bei der im vorliegenden Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung voraussichtlich als rechtswidrig (dazu 1.). Die Befugnis des Senats zur Beifügung der tenorierten Auflagen folgt aus § 80 Abs. 5 Satz 4 VwGO (dazu 2.).
1. Die Verbotsverfügung des Antragsgegners vom 10. Mai 2020 stellt sich bei summarischer Betrachtung als rechtswidrig dar. Sie lässt sich nach Lage der Dinge nicht in ermessensfehlerfreier Weise auf § 15 Abs. 1 VersG stützen.
Nach dieser Vorschrift kann die zuständige Behörde die Versammlung oder den Aufzug verbieten oder von bestimmten Auflagen abhängig machen, wenn nach den zur Zeit des Erlasses der Verfügung erkennbaren Umständen die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bei Durchführung der Versammlung oder des Aufzuges unmittelbar gefährdet ist.
Ist die versammlungsbehördliche Verfügung auf eine unmittelbare Gefahr für die öffentliche Sicherheit gestützt, erfordert die von der Behörde und den befassten Gerichten angestellte Gefahrenprognose tatsächliche Anhaltspunkte, die bei verständiger Würdigung eine hinreichende Wahrscheinlichkeit des Gefahreneintritts ergeben. Bloße Verdachtsmomente oder Vermutungen reichen nicht aus. Für die Gefahrenprognose können Ereignisse im Zusammenhang mit früheren Versammlungen als Indizien herangezogen werden, soweit sie bezüglich des Mottos, des Ortes, des Datums sowie des Teilnehmer- und Organisatorenkreises Ähnlichkeiten zu der geplanten Versammlung aufweisen. Gibt es neben Anhaltspunkten für die von der Behörde und den Gerichten zugrunde gelegte Gefahrenprognose auch Gegenindizien, haben sich die Behörde und die Gerichte auch mit diesen in einer den Grundrechtsschutz des Art. 8 GG hinreichend berücksichtigenden Weise auseinanderzusetzen. Die Prüfung der Voraussetzungen eines Versammlungsverbots hat dabei grundsätzlich von den Angaben der Anmeldung auszugehen. Die Darlegungs- und Beweislast für das Vorliegen von Gründen für ein Verbot oder eine Auflage liegt grundsätzlich bei der Behörde.
Vgl. dazu BVerfG, Beschlüsse vom 20. Dezember 2012 - 1 BvR 2794/10 -, juris Rn. 17, vom 12. Mai 2010 - 1 BvR 2636/04 -, juris Rn. 17, vom 4. September 2009 - 1 BvR 2147/09 -, juris Rn. 9 und 13, vom 26. April 2001 - 1 BvQ 8/01 -, juris Rn. 11 f., vom 18. August 2000 - 1 BvQ 23/00 -, juris Rn. 32 ff., vom 1. Dezember 1992 - 1 BvR 88/91, 1 BvR 576/91 -, juris Rn. 52, und vom 14. Mai 1985 - 1 BvR 233/81, 1 BvR 341/81 -, juris Rn. 80 - Brokdorf; OVG NRW, Beschlüsse vom 7. Oktober 2016 - 15 B 1154/16 -, juris Rn. 8, vom 29. Juli 2016 - 15 B 875/16 -, juris Rn. 6, und vom 21. Oktober 2015 - 15 B 1201/15 -, juris Rn. 10.
Dabei ist zu berücksichtigen, dass vom Selbstbestimmungsrecht des Veranstalters nach Art. 8 Abs. 1 GG prinzipiell auch die Auswahl des Ortes und die Bestimmung der sonstigen Modalitäten der Versammlung umfasst ist. Die Behörde hat im Normalfall lediglich zu prüfen, ob durch die Wahl des konkreten Versammlungsorts Rechte anderer oder sonstige verfassungsrechtlich geschützte Rechtsgüter der Allgemeinheit beeinträchtigt werden. Ist dies der Fall, kann der Veranstalter die Bedenken durch eine Modifikation des geplanten Ablaufs ausräumen oder aber es kommen versammlungsrechtliche Auflagen in Betracht, um eine praktische Konkordanz beim Rechtsgüterschutz herzustellen. Art. 8 Abs. 1 GG und dem aus ihm abgeleiteten Grundsatz versammlungsfreundlichen Verhaltens der Versammlungsbehörde entspricht es, dass auch bei Auflagen das Selbstbestimmungsrecht des Veranstalters im Rahmen des Möglichen respektiert wird. Ferner ist von Bedeutung, ob durch die Auflage die Gefährdung der öffentlichen Sicherheit beseitigt werden kann, ohne den durch das Zusammenspiel von Motto und geplantem Veranstaltungsort geprägten Charakter der Versammlung - ein Anliegen ggf. auch mit Blick auf Bezüge zu bestimmten Orten oder Einrichtungen am Wirksamsten zur Geltung zu bringen - erheblich zu verändern.
Vgl. insoweit BVerfG, Beschluss vom 18. Juli 2015- 1 BvQ 25/15 -, juris Rn. 9, Urteil vom 22. Februar 2011 - 1 BvR 699/06 -, juris Rn. 64, Beschlüsse vom 2. Dezember 2005 - 1 BvQ 35/05 -, juris Rn. 23 ff., vom 5. September 2003 - 1 BvQ 32/03 -, juris Rn. 38, vom 4. Januar 2002 - 1 BvQ 1/02 -, juris Rn. 3, und vom 14. Mai 1985 - 1 BvR 233/81, 1 BvR341/81 -, juris Rn. 61 - Brokdorf; OVG NRW, Beschlüsse vom 3. November 2017 - 15 B 1370/17 - juris Rn. 12, vom 27. April 2017 - 15 B 491/17 -, juris Rn. 10, vom 30. Januar 2017 - 15 A 296/16 -, juris Rn. 14, vom 29. Dezember 2016 - 15 B 1500/16 -, juris Rn. 21 ff., und vom 24. Oktober 2015 - 15 B 1226/15 -, juris Rn. 10 ff.
Ein Verbot der Versammlung scheidet nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit aus, solange das mildere Mittel der Erteilung von Auflagen nicht ausgeschöpft ist. Reichen Auflagen zur Gefahrenabwehr nicht aus, kommt ein Verbot in Betracht, wenn es unter Berücksichtigung des Art. 8 GG zum Schutz elementarer Rechtsgüter angemessen ist.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 5. September 2003- 1 BvQ 32/03 -, juris Rn. 28, vom 24. März 2001- 1 BvQ 13/01 -, juris Rn. 28, und vom 14. Mai 1985- 1 BvR 233/81, 1 BvR 341/81 -, juris Rn. 79 - Brokdorf.
Gemessen an diesen Maßstäben leidet die streitbefangene Verbotsverfügung an einem Ermessensfehler im Sinne von § 114 Satz 1 VwGO.
Der Antragsgegner hat das Versammlungsverbot im Wesentlichen damit begründet, dass die vom Antragsteller am 1. Mai 2020 (ergänzt durch die E-Mail vom 10. Mai 2020) angemeldeten Versammlungen zu einer unmittelbaren Gefährdung der öffentlichen Sicherheit führten, weil der von § 13 Abs. 4 Satz 1 der Coronaschutzverordnung (CoronaSchVO NRW) - inzwischen in der Fassung vom 19. Mai 2020 (GV. NRW. S. 340e) - vorgeschriebene Mindestabstand nicht eingehalten werde und mithin der Tatbestand des § 15 Abs. 1 VersG erfüllt sei. So habe das Verwaltungsgericht Köln zu einer vergleichbaren, für den 1. Mai 2020 angemeldeten Versammlung der Antragstellerin mit Beschluss vom 29. April 2020 - 7 L 760/20 - ausgeführt, die Antragstellerin lege es bewusst darauf an, Passanten und Ordnungskräfte durch gezielte Provokationen anzulocken und zum Verweilen und Diskussionen zu bewegen. Bei dieser Ausgestaltung ließen sich eine Ansammlung von Schaulustigen und die Einhaltung von Mindestabständen auch durch Markierungen auf dem Boden nicht gewährleisten. Vielmehr lasse sich das Verhalten von Versammlungsteilnehmern und Zuschauern bei der derartigen, auf Widerspruch ausgerichteten Aktion kaum vorhersehen und steuern.
Diese Einschätzung des Antragsgegners rechtfertigt jedenfalls für die aktuell angemeldeten Versammlungen nicht den Erlass eines Versammlungsverbots.
Die diesbezügliche Ermessensentscheidung erfordert eine hinreichende Berücksichtigung der konkreten Umstände des jeweiligen Einzelfalls. Lediglich pauschale Erwägungen, die jeder Versammlung aus Gründen des Infektionsschutzes entgegengehalten werden könnten, würden dem durch den Normgeber eröffneten Entscheidungsspielraum, von dem die Verwaltung unter Berücksichtigung des Individualgrundrechts aus Art. 8 GG Gebrauch zu machen hat, nicht gerecht.
Vgl. zu zu entwickelnden Auflagenprogrammen im Zusammenhang mit der Erteilung von Ausnahmegenehmigungen gemäß vorheriger Fassungen von Coronaschutzverordnungen BVerfG, Beschluss vom 17. April 2020 - 1 BvQ 37/20 -, juris Rn. 23, m.w.N.; OVG NRW, Beschluss vom 30. April 2020 - 15 B 606/20 -, juris Rn. 24.
Die zuständige Behörde hat ggf. auch eigene Überlegungen zur weiteren Minimierung von Infektionsrisiken anzustellen. Die Verantwortung dafür trifft nicht allein den Anmelder der Versammlung. Vor dem Erlass einer Beschränkung der Versammlungsfreiheit muss sich die Behörde überdies um eine kooperative, einvernehmliche Lösung mit dem Versammlungsveranstalter bemühen.
Vgl. nochmals BVerfG, Beschluss vom 17. April 2020 - 1 BvQ 37/20 -, juris Rn. 25; OVG NRW, Beschluss vom 30. April 2020 - 15 B 606/20 -, juris Rn. 26.
Diesen Anforderungen ist der Antragsgegner nicht gerecht geworden. Weder hat er mit der Antragstellerin ein Kooperationsgespräch geführt, noch ist er auf deren Vortrag in der Anmeldung vom 1./10. Mai 2020 im Einzelnen eingegangen, um aufgrund dessen ein tragfähiges Auflagenprogramm zu entwickeln, das einen gefahrlosen Versammlungsverlauf sicherstellen könnte. Auch dahingehende eigene Überlegungen, die sich etwa auf den konkreten Zuschnitt, die konkrete Ausgestaltung und/oder den Standort der angemeldeten Versammlungen bezogen hätten, hat der Antragsgegner nicht angestellt.
Dass in Betracht kommende Auflagen von vornherein offensichtlich als nicht effektiv zu qualifizieren sind, legt der Antragsgegner nicht hinreichend dar und ist auch sonst nicht ersichtlich. Namentlich benennt er keinen Referenzfall, bei dem anlässlich einer von der Antragstellerin angemeldeten Versammlung tatsächlich Verstöße gegen das Mindestabstandsgebot aufgetreten wären. Den auch in der erstinstanzlichen Antragserwiderung des Antragsgegners vom 20. Mai 2020 (siehe dort Seite 4) vorgebrachten Erwägungen, die auf den stark frequentierten Versammlungsort und eine etwaige Interaktion der Antragstellerin mit Passanten rekurrieren, kann mit geeigneten Auflagen Rechnung getragen werden. Soweit der Antragsgegner auf von der Antragstellerin beabsichtigte "Workshops" abstellt, in denen diese in einer Gruppe "Verfehlungen der Polizei und der Justiz herausarbeiten" wolle, ist zu berücksichtigen, dass die Antragstellerin derartige "Workshops" in ihrer Anmeldung von 1./10. Mai 2020 offenbar nicht mehr plant.
Vor diesem Hintergrund spricht nach den erkennbaren Umständen Überwiegendes dafür, dass mittels der tenorierten Auflagen Verstöße gegen § 13 Abs. 4 Satz 1 CoronaSchutzVO NRW unterbunden werden können. Dazu bedarf es der Festlegung einer maximalen Teilnehmerzahl, die sich an der von der Antragstellerin genannten Zahl von ca. 25 Personen (ohne Zuschauer/Passanten) orientiert. Deren Beachtung haben - vorrangig - der Versammlungsleiter (vgl. §§ 7, 8 VersG) und die von ihm zu benennenden Ordner (vgl. § 9 VersG), die die Antragstellerin selbst mit drei angegeben hat, zu kontrollieren. Dass der Mindestabstand nach § 13 Abs. 4 Satz 1 CoronaSchutzVO NRW gewahrt wird, wird sodann über die Markierung der Versammlungsfläche sowie über die Kennzeichnung der innerhalb der Versammlungsfläche geltenden Mindestabstände sichergestellt. Die übrigen Auflagen (Verteilung von Infomaterial nur unter den genannten Maßgaben, Tragen einer Mund-Nase-Bedeckung, keine Teilnahme von Personen mit Corona-Symptomen, Bekanntgabe der einzuhaltenden Auflagen vor Beginn der Versammlung) rechtfertigen sich aus infektionsschutzrechtlichen Gründen.
Die vorstehenden Auflagen sind nicht als abschließend zu verstehen. Der Antragsgegner kann auf der Grundlage von § 15 Abs. 1 und 3 VersG weitere Auflagen oder sogar ein Verbot erlassen, um konkreten Gefahren zu begegnen, die beim ersten Versammlungstermin oder einem der Folgetermine zu Tage treten.
2. Die Befugnis des Senats zum Ausspruch der Auflagen ergibt sich aus § 80 Abs. 5Satz 4 VwGO. Danach kann die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung auch - wie hier - von Auflagen abhängig gemacht werden.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 2, 53 Abs. 2Nr. 2 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 7, 8 VersG
§§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 2, 53 Abs. 2Nr. 2 GKG
§§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 9 VersG
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 4 VwGO
§ 15 Abs. 1 VersG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 13 Abs. 4 Satz 1 CoronaSchutzVO
§ 15 Abs. 1 und 3 VersG
§ 80 Abs. 5Satz 4 VwGO
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 13 Abs. 4 Satz 1 der Coronaschutzverordnung
Art. 8 GG
Art. 8 Abs. 1 GG
Art. 8 GG

Zitierte Entscheidungen: 20 K 2372/20
1 BvR 2794/10
1 BvR 2636/04
1 BvR 2147/09
1 BvQ 8/01
1 BvQ 23/00
1 BvR 88/91
1 BvR 576/91
1 BvR 233/81
1 BvR 341/81
15 B 1154/16
15 B 875/16
15 B 1201/15
1 BvQ 25/15
1 BvR 699/06
1 BvQ 35/05
1 BvQ 32/03
1 BvQ 1/02
15 B 1370/17
15 B 491/17
15 A 296/16
15 B 1500/16
15 B 1226/15
1 BvQ 13/01
7 L 760/20
1 BvQ 37/20
15 B 606/20