Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1997-12-11, Aktenzeichen 9 A 7130/95
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:1997:1211.9A7130.95.00

Tenor:
Die Berufung wird auf Kosten des Beklagten zurückgewiesen.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Mit Zuwendungsbescheid vom 16. November 1989 bewilligte der Beklagte dem Kläger antragsgemäß für die Zeit vom 1. November 1989 bis 31. Oktober 1994 eine Zuwendung nach den „Richtlinien über die Gewährung von Zuwendungen für die Förderung der Stillegung von Ackerflächen in landwirtschaftlichen Betrieben" (Richtlinien) vom 26. Juli 1988, MBl. NW 1989, 430, in Höhe von jährlich 7.207,00 DM (insgesamt: 36.035,00 DM für fünf Jahre) für die Stillegung von 5,09 ha Ackerland (à 1.416,00 DM/ha) in Form der Rotationsbrache. Die Größe der zu seinem Betrieb gehörenden Anbauflächen hatte der Kläger mit insgesamt 15,11 ha angegeben. Die Prämie für das erste und zweite Stillegungsjahr zahlte der Beklagte am 27. November 1990 (= 7.207,00 DM) und 20. Dezember 1991 (= 7.136,00 DM, weil der Kläger eine Brachfläche von lediglich 5,04 ha angegeben hatte) aus.
Nach Vornahme einer örtlichen Überprüfung am 16. Juli 1992 und Anhörung des Klägers widerrief der Beklagte mit Bescheid vom 9. März 1993 den Zuwendungsbescheid mit Wirkung auch für die Vergangenheit und forderte die geleisteten Teilzahlungen in Höhe von 14.343,00 DM zuzüglich Zinsen (berechnet bis 31. März 1993) in Höhe von 1.766,60 DM zurück. Er berief sich auf § 49 VwVfG NW und führte zur Begründung im wesentlichen aus: Die örtliche Überprüfung habe mehrere schwere Verstöße gegen die Flächenstillegungsrichtlinien ergeben. So sei auf der im Zuwendungsantrag unter Nr. 4 mit einer Größe von 1,56 ha angegebenen Ackerfläche (Fläche Nr. 4) am Rande eine Bodenbearbeitung vorgenommen und es seien Gülle oder sonstige organische Stoffe ausgebracht worden. Die 0,14 ha große Antragsfläche Nr. 6 sei teilweise mit Nadelbäumen bepflanzt. Auf der 1,64 ha großen Antragsfläche Nr. 8 seien Pflanzenschutzmittel ausgebracht worden. Das im Antrag mit einem Stillegungsanteil von 1 ha angegebene Ackerland (Fläche Nr. 9) sei in Wirklichkeit Auskiesungsfläche; entweder sei es tatsächlich ausgekiest oder es werde als Lagerfläche für Abraum genutzt. Der Kläger sei bezüglich der Flächen Nrn. 6 und 9 seiner sich aus Nr. 4.5 des Antrags ergebenden Pflicht zur Mitteilung der vorgenommenen Nutzungsänderung nicht nachgekommen. Auch die weiter festgestellten Verstöße (Einsatz von Pflanzenschutzmitteln, Ausbringung von organischen Stoffen sowie Bodenbearbeitung) seien schwerwiegend. Selbst wenn sie auf das Verhalten Dritter zurückzuführen seien, trage der Kläger dafür förderungsrechtlich die Verantwortung.
Mit seinem Widerspruch machte der Kläger geltend, er habe die Fläche Nr. 4 weder bearbeitet noch gedüngt. Falls Dritte dies getan haben sollten, sei er dafür mangels Einflußmöglichkeit nicht verantwortlich. Gleiches gelte für die Fläche Nr. 8. Was die Fläche Nr. 6 angehe, so seien dort Nadelbäume schon vor Beginn des Stillegungszeitraums vorhanden gewesen; außerdem nähmen sie nur etwa 200 qm in Anspruch. Unter der Fläche Nr. 9 verlaufe eine Gasleitung, so daß der diesbezügliche Grundstücksteil nicht ausgekiest sein könne. Allerdings habe die Firma Mundorf dort ohne sein Wissen Mutterboden aus der nahegelegenen Kiesgrube abgelagert. Diese Ablagerung sei auf seine Veranlassung inzwischen zu 3/4 wieder entfernt worden.
Mit Bescheid vom 30. April 1993 wies der Beklagte den Widerspruch als unbegründet zurück. In tatsächlicher Hinsicht seien die Feststellungen der beiden Prüfer maßgeblich. Die objektiv vorliegenden Verstöße seien als solche förderungsschädlich, so daß es nicht darauf ankomme, wer sie begangen habe.
Mit der rechtzeitig erhobenen Klage hat der Kläger sein Vorbringen aus dem Vorverfahren wiederholt und vertieft. Er hat vorgetragen, nur auf etwa einem Viertel der Fläche Nr. 9 sei Mutterboden abgelagert worden.
Der Kläger hat beantragt,
die Bescheide des Beklagten vom 9. März 1993 und 30. April 1993 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat sich auf die Begründung der angefochtenen Bescheide bezogen.
Das Verwaltungsgericht hat nach Vernehmung zweier Zeugen zu der Frage, in welchem Umfang bei der örtlichen Kontrolle Verstöße gegen die Zuwendungsrichtlinien festgestellt worden seien, der Klage durch das angefochtene Urteil, auf dessen Entscheidungsgründe Bezug genommen wird, im wesentlichen stattgegeben. Es hat angenommen, daß nur bezüglich 0,39 ha (Fläche Nr. 6 sowie ein Viertel der Fläche Nr. 9) beachtliche Unregelmäßigkeiten festzustellen seien. Diese Fläche mache insgesamt 7,66 % der Stillegungsfläche aus. Nur in Höhe dieses Prozentsatzes sei der rückwirkende Widerruf der Zuwendungsbewilligung (7,66 % von 36.035,00 DM = 2.759,00 DM) sowie die Rückforderung der ausgezahlten Prämie (7,66 % von 14.343,00 DM = 1.099,00 DM) gerechtfertigt. Im übrigen seien die angefochtenen Bescheide rechtswidrig und insoweit aufzuheben.
Mit der rechtzeitig eingelegten Berufung wendet sich der Beklagte gegen die (Teil-)Aufhebung seiner Bescheide. Er meint, die Beihilfe verfolge auch den Zweck, dazu beizutragen, daß auf den stillgelegten Flächen zufriedenstellende agronomische Bedingungen erhalten blieben. Dem dienten die Verbote, dort organische Abfälle auszubringen bzw. Pflanzenschutz- oder Unkrautvertilgungsmittel einzusetzen. Verstöße gegen diese Verbote seien deshalb als schwere Unregelmäßigkeiten i.S.v. Art. 15 Abs. 3 Satz 2 VO (EWG) Nr. 1272/88 i.d.F. der VO (EWG) Nr. 466/92 einzustufen. Entsprechende Verstöße des Klägers auf den Flächen Nrn. 4 und 8 seien durch die Aussagen der in erster Instanz vernommenen Zeugen bewiesen. Unabhängig hiervon trage der Kläger auch die Verantwortung für das Verhalten dritter Personen. Die beiden Flächen machten zusammen 3,20 ha aus und damit mehr als 50 % der Stillegungsfläche von 5,09 ha. Deshalb sei der Widerruf der Prämienbewilligung in voller Höhe für die gesamte Dauer der Stillegungszeit und die Rückforderung der bereits gezahlten Prämie gerechtfertigt.
Der Beklagte beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage in vollem Umfang abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er wiederholt, daß er auf den Flächen Nrn. 4 und 8 weder Wirtschaftsdünger aufgebracht noch Pflanzenschutzmittel angewandt noch Entsprechendes veranlaßt oder geduldet habe. Er wisse auch nicht, wer das getan haben könnte. Bei seinen täglichen Gängen durch die Flur sei ihm nichts aufgefallen. Für Handlungen fremder Personen hafte er nicht. Nach Aktenlage stehe nicht einmal fest, ob die beiden Flächen oder Teile davon mit Wirtschaftsdünger oder Pflanzenschutzmitteln überhaupt in Berührung gekommen seien. Er habe auch im vierten und fünften Stillegungsjahr seine Stillegungsverpflichtung eingehalten.
Wegen des weiteren Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts im einzelnen wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist nicht begründet.
Die angefochtenen Bescheide des Beklagten sind - soweit im Berufungsrechtszug noch im Streit befindlich - rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO).
Als Rechtsgrundlage für den Widerruf der Flächenstillegungsprämie für den gesamten Stillegungszeitraum 1. November 1989 bis 31. Oktober 1994 und für die Rückforderung der gezahlten Prämie für die beiden ersten Stillegungsjahre kommt - entgegen der Ansicht des Beklagten und des Verwaltungsgerichts - allein § 10 Abs. 2 des Gesetzes zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisationen (MOG) in der zum Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides geltenden Neufassung vom 27. August 1986, BGBl. I S. 1397, in Betracht. Denn bei der dem Kläger bewilligten Flächenstillegungsprämie nach den Richtlinien vom 26. Juli 1988 handelt es sich um eine im einschlägigen EG-Recht vorgesehene flächenbezogene Beihilfe i.S.v. § 6 Abs. 1 Nr. 7 MOG. Eine solche Beihilfe ist vorgesehen in Art. 1 a der VO (EWG) Nr. 797/85 des Rates vom 12. März 1985 zur Verbesserung der Effizienz der Agrarstruktur i.d.F. der Änderungsverordnung (EWG) Nr. 1094/88 des Rates i.V.m. der VO (EWG) Nr. 1272/88 der Kommission vom 29. April 1988 mit Durchführungsbestimmungen zur Beihilferegelung für die Förderung der Stillegung von Anbauflächen, mit Wirkung ab 9. März 1992 geändert durch die VO (EWG) Nr. 466/92 der Kommission vom 27. Februar 1992.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 8. Februar 1996 - 3 C 18.94 -, RdL 1996, 159; Urteil des Senats vom 19. Dezember 1996 - 9 A 3209/95 -.
Die tatbestandlichen Voraussetzungen dieser Norm - sowohl hinsichtlich eines Widerrufs für die Zukunft (§ 10 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 1 MOG) als auch für die Vergangenheit (§ 10 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 2 MOG) liegen indes nicht vor. Der Widerruf des Beklagten vom 9. März 1993, der gestützt ist auf im Verlaufe des dritten Stillegungsjahres bzw. bei Antragstellung eingetretener Ereignisse, ist wirksam geworden erst mit Bekanntgabe an den Kläger (§ 43 VwVfG NW) im Verlaufe des vierten Stillegungsjahres (10. März 1993). Er bezieht sich also auf die Vergangenheit, soweit es um den Widerruf jedenfalls für das erste bis dritte Stillegungsjahr geht (und die damit zusammenhängende Rückforderung gezahlter Prämien).
Ein rechtmäßiger begünstigender Bescheid kann nach § 10 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 1 MOG (für die Zukunft) nur widerrufen werden, soweit eine Voraussetzung für den Erlaß des Bescheides nachträglich entfallen oder nicht eingehalten worden ist. Der Beklagte beruft sich insoweit auf Letzteres, nämlich das Nichteinhalten der unter Nr. 3.2.2 bzw. 3.2.3 des Antrags (= 4.4.2.2 bzw. 4.4.2.3 der Richtlinien) eingegangenen Verpflichtung, die stillgelegten Flächen Nrn. 4 und 8 nicht zu düngen bzw. auf den stillgelegten Flächen keine Pflanzenschutzmittel anzuwenden.
Die in erster Instanz durchgeführte Beweisaufnahme und die seitens des Beklagten im Juli 1992 vorgenommene örtliche Überprüfung haben jedoch nicht ergeben, daß der Kläger die übernommene Verpflichtung bezüglich der Flächen Nrn. 4 und 8 nicht eingehalten hat. Die beiden oben angeführten, vom Kläger übernommenen Verpflichtungen beinhalten Unterlassungspflichten. Dem Kläger ist es - durch Selbstverpflichtung - verboten, auf den stillgelegten Flächen Dünger aufzubringen oder Pflanzenschutzmittel einzusetzen. Dieses Verbot beinhaltet auch die Pflicht, nicht zu gestatten oder zu dulden, daß Dritte auf diesen Flächen in der beschriebenen Weise tätig werden. Die im Antrag übernommene Verpflichtung kann jedoch nicht als absolute Garantie dahin verstanden werden, daß der Kläger auch für das Verhalten eines gegen seinen Willen oder ohne sein Einverständnis tätig gewordenen Dritten einzustehen hätte. Dagegen spricht die (geringe) Höhe der dem Kläger bewilligten Subvention. Diese ist darauf ausgerichtet, dem Kläger den normalen Ertragsausfall zu ersetzen, der ihm durch das Nichtbewirtschaften der Parzelle zu landwirtschaftlichen Zwecken entsteht. Ersatz der Kosten für das Einzäunen des Geländes und das Tag-und-Nacht-Bewachenlassen des Geländes sind darin nicht enthalten. Derartige Vorkehrungen wären jedoch erforderlich und müßten vom Kläger veranlaßt werden, wenn er mit der Subventionsbewilligung die Garantie übernommen hätte, daß auch fremde Personen keine der erwähnten Handlungen vornehmen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 8. Februar 1996 - 3 C 18.94 - a.a.O.
Die von den Zeugen anläßlich der örtlichen Kontrolle getroffenen Feststellungen und ihre Aussagen vor dem Verwaltungsgericht ergeben keinen Aufschluß darüber, ob auf den Flächen Nrn. 4 und 8 überhaupt Dünger aufgebracht und Pflanzenschutzmittel gespritzt worden sind, ob dies auf der ganzen Fläche oder nur auf Teilbereichen erfolgt ist und vor allem daß dies vom Kläger veranlaßt oder mit seinem Wissen geschehen ist. Eine gesetzliche Vermutung, daß derartige Handlungen nur mit Einwilligung des Eigentümers/Pächters geschehen können, gibt es nicht. Das Aufbringen von Naturdünger auf eine 1,56 ha große Fläche und das Spritzen von Pflanzenschutzmitteln auf einer 1,64 ha große Fläche kann in wenigen Stunden erfolgen. Deshalb ist das Vorbringen des Klägers, er selbst sei nicht tätig geworden, er habe auch nicht beobachtet, wer das getan haben könnte, nicht unglaubhaft.
Nach der materiellen Rechtslage ist der Beklagte dafür beweispflichtig, daß die Voraussetzungen für die Ausübung des Widerrufsrechts vorliegen, hier dafür, daß der Kläger seine Unterlassungsverpflichtung nicht eingehalten hat. Die Nichterweislichkeit des Umstandes, daß die von den Zeugen beobachteten Phänomene an den Pflanzen und die Fahrspuren auf den Äckern auf ein Handeln des Klägers oder ein ihm zuzurechnendes Unterlassen zurückzuführen sind, geht deshalb zu Lasten des Beklagten. Auf die Frage, ob die von den Zeugen an den Pflanzen beobachteten Phänomene überhaupt einen zuverlässigen Rückschluß auf ein Aufbringen von Dünger bzw. die Anwendung von Pflanzenschutzmitteln zulassen, kommt es deshalb nicht mehr an.
Das Anpflanzen der Bäume auf der Fläche Nr. 6 (= 0,14 ha) und das Dulden der Ablagerung von Mutterboden auf einem Viertel der Fläche Nr. 9 (= 0,25 ha) rechtfertigt keine(n) Widerruf/Rücknahme über den Umfang hinaus, den das Verwaltungsgericht durch Abweisung der Klage (d.h. bezüglich 7,66 % der Bewilligungssumme) bereits rechtskräftig festgestellt hat.
Zwar liegen insoweit Verstöße des Klägers gegen die Bewilligungsvoraussetzungen vor (bezüglich der Fläche Nr. 6 bereits bei Antragstellung, bezüglich der Fläche Nr. 9 im dritten Bewilligungsjahr). Diese Verstöße beziehen sich jedoch auf eine verhältnismäßig kleine Fläche (insgesamt 0,39 ha), die nur 7,66 % der gesamten Stillegungsfläche (5,09 ha) ausmacht.
Die Ausübung des in § 10 Abs. 2 MOG geregelten Widerrufsrechts bzw. des in § 10 Abs. 1 geregelten Rücknahmerechts (bezüglich des bereits seit Antragstellung vorliegenden Verstoßes bezüglich des Grundstücks Nr. 6) steht - unabhängig davon, daß diese Vorschriften als Muß- und nicht als Kannvorschriften ausgebildet sind - unter dem Vorbehalt der Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit bzw. des Übermaßverbotes. Die Rechtsfolgen der Ausübung des Gestaltungsrechts dürfen keine übermäßige, zu dem angestrebten Zweck in krassem Mißverhältnis stehende Belastung hervorrufen. Ein solches Mißverhältnis liegt vor, wenn die geringfügige Nichteinhaltung einer teilbaren Leistung (hier: Bezüglich 7,66 % der Stillegungsfläche, wobei bezüglich 0,25 ha nur ein Verstoß für ein Jahr vorliegt) zum Anlaß genommen wird, die Gegenleistung in voller Höhe (100 %) und für sämtliche fünf Jahre zu widerrufen, es sei denn, aus dem Subventionszweck ergäbe sich, daß die Subvention ihren Zweck verfehlte, wenn der Subventionsnehmer seine übernommene Verpflichtung nicht zu 100 % erfüllt. Eine solche Fallgestaltung liegt bei der Flächenstillegungsbeihilfe nicht vor. Die Beihilfe wird entsprechend der Größe der stillgelegten Fläche gewährt. Abgesehen von einer einzuhaltenden Mindestgröße der Fläche von 1 ha und einem einzuhaltenden Mindestanteil (20 %) der Stillegungsfläche an der gesamten Anbaufläche kann die Größe der Stillegungsfläche vom Subventionsnehmer beliebig gewählt werden. Bei der Rotationsbrache darf die Stillegungsfläche in den einzelnen Jahren sogar bis zu 10 % von der im Förderungsantrag angegebenen Flächengröße abweichen. Diese Mindestvoraussetzungen erfüllt der Kläger, selbst wenn man die 0,39 ha von der im Antrag angegebenen Stillegungsfläche von 5,09 ha abzieht. Die verbleibende Stillegungsfläche von 4,7 ha ist bei weitem größer als der rechnerische 20 % Anteil der Bewirtschaftungsfläche (20 % von 15,11 ha = 3,022 ha).
Das EG-Recht schreibt nichts Abweichendes vor. Das Erfordernis der Billigkeit und die Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes gehören zu den auch im Gemeinschaftsrecht zu beachtenden Prinzipien.
Vgl. beispielsweise die 10. Begründungserwägung zur VO (EG, Euratom) Nr. 2988/95 des Rates vom 18. Dezember 1995 über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften, Abl. Nr. L 312/1 vom 23. Dezember 1995.
Artikel 15 Abs. 1 Satz 1 VO (EWG) Nr. 1272/88 der Kommission in der Ursprungsfassung sah zwar die finanzielle Ahndung der Nichteinhaltung der eingegangenen Verpflichtungen vor. Er verlangte jedoch nur im Falle schwerer Unregelmäßigkeiten finanzielle Sanktionen, die mindestens der Höhe der zu Unrecht gezahlten Beihilfe entsprechen muß (Art. 15 Abs. 1 Satz 2). Dieser Mindestvorgabe entspricht im Falle des Klägers ein Widerruf in Höhe von 7,66 % der Subventionsbewilligung, weil nur in bezug auf einen 7,66 %igen Flächenanteil die Beihilfe zu Unrecht gezahlt worden ist. Zwar sieht die Neufassung des Art. 15 VO (EWG) Nr. 1272/88 i.d.F. der VO (EWG) Nr. 466/92 vor, daß - wenn die Kontrollen eine Differenz zwischen der beantragten und der festgestellten Fläche von mindestens 2 % und bis zu höchstens 10 % ergeben - die Beihilfe nach der festgestellten Fläche abzüglich der Differenz berechnet wird. Soweit durch diese Vorschrift eine Verdoppelung der Kürzung (also 2 x 7,66 %) vorgesehen ist, handelt es sich bezüglich des Verdoppelungsbetrages nicht mehr um eine bloße verwaltungsrechtliche Maßnahme i.S.v. Art. 4 VO (EG, Euratom) Nr. 2988/95, sondern um eine Sanktion i.S.v. Art. 5 VO (EG, Euratom) Nr. 2988/95, die nach Art. 2 Abs. 2 VO (EG, Euratom) Nr. 2988/95 nur verhängt werden kann, wenn sie in einem Rechtsakt der Gemeinschaft vor dem Zeitpunkt der Unregelmäßigkeit vorgesehen wurde. Die vom Beklagten festgestellten Unregelmäßigkeiten in bezug auf die Flächen Nrn. 6 und 9 haben jedoch bereits vor Inkrafttreten der VO (EG) Nr. 466/92 (= 9. März 1992) begonnen.
Der Widerruf bzw. die Rücknahme des Ursprungsbewilligungsbescheides und die Rückforderung der ausgezahlten Beihilfe sind daher nicht in einem weiteren Umfang begründet, als vom Verwaltungsgericht festgestellt.
Nach alledem war die Berufung mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zugelassen worden, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 49 VwVfG NW
§ 43 VwVfG NW
§ 167 VwGO
§ 113 Abs. 1
VwGO
§ 6 Abs. 1 Nr. 7
MOG
§ 10 Abs. 2 Satz
1 Halbsatz 1 MOG
§ 10 Abs. 2
Satz 1 Halbsatz 2 MOG
§ 10 Abs. 2 MOG
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 15 Abs. 3 Satz 2 VO
Art. 1 a der VO
Artikel 15 Abs. 1 Satz 1 VO
Art. 15 VO
Art. 4 VO
Art. 5 VO
Art. 2 Abs. 2 VO

Zitierte Entscheidungen: 3 C 18.94
9 A 3209/95