Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2009-01-21, Aktenzeichen 5 ME 110/08

Tenor:

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Beschwerde der Antragsgegnerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Göttingen vom 11. März 2008 hat keinen Erfolg. Das Beschwerdevorbringen, das den Umfang der gerichtlichen Überprüfung im Beschwerdeverfahren begrenzt (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), rechtfertigt keine von dem angefochtenen Beschluss abweichende Beurteilung.
Die Antragsgegnerin wendet zunächst ein, das Amtsführungsverbot diene der Verhinderung der Aufnahme der Dienstgeschäfte durch die Antragstellerin bis zur zweifelsfreien Feststellung ihrer Dienstfähigkeit und damit sowohl dem Schutz der Allgemeinheit wie auch der Antragstellerin. Aufgrund des Sozialmedizinischen Gutachtens habe sie mangels bisheriger Behandlung von einer Polizeidienstunfähigkeit der Antragstellerin ausgehen müssen. Der Dienstherr könne einen nicht dienstfähigen Beamten nicht arbeiten lassen, und zwar sowohl aus dienstlichen Gründen als auch im Interesse des Beamten im Rahmen der Fürsorgepflicht. Dies könne nur erreicht werden, wenn das Amtsführungsverbot für sofort vollziehbar erklärt werde. Der angefochtene Beschluss führe dazu, dass die Antragstellerin ihre Arbeit zunächst einmal wieder aufnehmen könne, obwohl nicht feststehe, ob sie überhaupt dienstfähig sei. Es sei nicht ersichtlich, worin hier ein die anderen Interessen überwiegendes Interesse der Antragstellerin bestehen solle - trotz möglicher Dienstunfähigkeit - erst einmal wieder zu arbeiten, und noch dazu in einer Dienststelle, die nach ihren Angaben mitursächlich für ihre psychische Erkrankung gewesen sei. Sinn und Zweck des Amtsführungsverbots geböten, das Eintreten negativer Folgen auf jeden Fall zu verhindern. Das sei nur gewährleistet, wenn die Antragstellerin bis zur zweifelsfreien Feststellung ihrer Dienstfähigkeit nicht arbeite.
Mit diesem Vorbringen setzt sich die Antragsgegnerin nicht in der nach § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO gebotenen Weise mit dem angefochtenen Beschluss auseinander. Das Verwaltungsgericht hat ein Überwiegen der privaten Interessen der Antragstellerin, von der Vollziehung des Amtsführungsverbots verschont zu bleiben, gegenüber dem öffentlichen Vollzugsinteresse schon deshalb angenommen, weil sich das Verbot, die Dienstgeschäfte zu führen, mit hoher Wahrscheinlichkeit als rechtswidrig erweisen werde, da die für ein solches Verbot tatbestandlich vorausgesetzten zwingenden dienstlichen Gründe nicht vorlägen. Darüber hinaus erachtet der Senat dieses Vorbringen der Antragsgegnerin als widersprüchlich, wenn sie einerseits ausführt, sie habe von der Dienstunfähigkeit der Antragstellerin ausgehen müssen, während sie andererseits konstatiert, es stehe noch nicht fest, ob sie überhaupt dienstunfähig sei. Hiermit kann die Antragsgegnerin eine Abänderung der verwaltungsgerichtlichen Einschätzung, das Amtsführungsverbot erweise sich mit hoher Wahrscheinlichkeit als rechtswidrig, nicht erreichen.
Auch das weitere Vorbringen der Antragstellerin führt nicht zum Erfolg der Beschwerde. Der Senat kann dahingestellt sein lassen, ob das mit Verfügung vom 11. Februar 2008 ausgesprochene Amtsführungsverbot - wie das Verwaltungsgericht meint - die gesetzlichen Grenzen des § 60 Abs. 1 BBG überschreitet, weil es "bis zur abschließenden Klärung ihrer <gemeint ist der Antragstellerin> Polizeidienstfähigkeit" andauern soll. Ebenso bedarf vorliegend keine Erörterung die im Verlauf des Beschwerdeverfahrens aufgeworfene Frage, ob die Anordnung einer amtsärztlichen Untersuchung die Einleitung eines auf die Beendigung des Beamtenverhältnisses (im Wege der Zwangspensionierung) gerichteten Verfahrens im Sinne von § 60 Abs. 1 Satz 2 BBG darstellt. Denn die Antragsgegnerin hat mit ihrem Beschwerdevorbringen nicht zur Überzeugung des Senats aufgezeigt, dass die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 60 Abs. 1 Satz 1 BBG für den Erlass eines Amtsführungsverbots im vorliegenden Fall gegeben sind.
§ 60 Abs. 1 Satz 1 BBG, der über § 2 BPolBG Anwendung findet, ermöglicht den Erlass eines Amtsführungsverbots nur aus "zwingenden dienstlichen Gründen". Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts erschließt sich der Bedeutungsgehalt unbestimmter Rechtsbegriffe wie etwa "dienstlicher Belang", "öffentliches Interesse" oder "dienstlicher Grund" aus der Zweckbestimmung und Zielsetzung der jeweiligen gesetzlichen Regelung sowie aus dem systematischen Zusammenhang, in den der Begriff hineingestellt ist. Auch wenn dabei die organisatorischen und personalwirtschaftlichen Entscheidungen, die der Dienstherr in Ausübung des ihm zustehenden Organisationsrechts getroffen hat, regelmäßig zugrunde zu legen sind, handelt es sich um Rechtsbegriffe, die gleichwohl der vollen gerichtlichen Überprüfung unterliegen. Zu den dienstlichen Belangen zählt dabei das engere öffentliche, d. h. das dienstliche Interesse an der sachgemäßen und reibungslosen Aufgabenerfüllung der Verwaltung. Verlangt die maßgebliche Regelung als Versagungsgrund das Vorliegen dienstlicher Gründe dringenden Charakters, vermögen die mit einer Bewilligung der vom Beamten begehrten Maßnahme regelmäßig und generell verbundenen Auswirkungen grundsätzlich keine Versagung zu rechtfertigen. Dies gilt in verstärktem Maße dann, wenn dem Anspruch nur "zwingende" öffentliche Gründe entgegen gehalten werden können. Dienstliche Gründe dieser Prioritätsstufe müssen von solchem Gewicht sein, dass die Ablehnung der vom Beamten begehrten Maßnahme unerlässlich ist, um die sachgerechte Wahrnehmung der dienstlichen Aufgaben sicherzustellen; es müssen mit großer Wahrscheinlichkeit schwerwiegende Beeinträchtigungen der Funktionsfähigkeit drohen (vgl. dazu BVerwG, Urt. v. 13.8.2008 - BVerwG 2 C 41.07 -, zitiert nach juris Langtext, Rn. 10 m. w. N.) Nichts anderes kann nach Auffassung des Senats in den Fällen gelten, in denen nur bei Vorliegen zwingender dienstlicher Gründe ein Eingriff des Dienstherrn in die Rechtsstellung des Beamten gerechtfertigt ist. Auch hier muss die Maßnahme unerlässlich sein, um die sachgerechte Wahrnehmung der dienstlichen Aufgaben sicherzustellen; es müssen im Anwendungsbereich des § 60 Abs. 1 BBG mit großer Wahrscheinlichkeit schwerwiegende Beeinträchtigungen der Funktionsfähigkeit der Verwaltung, Dritter oder des Beamten selbst im Falle der Fortführung der Amtsgeschäfte drohen (vgl. Plog/Wiedow/Lemhöfer, BBG/BeamtVG, Stand: Dezember 2008, § 60 BBG, Rn. 7).
Der Auffassung der Antragsgegnerin, ein dienstlicher Grund sei jeder, der sich auf die Führung der Dienstgeschäfte negativ auswirken könne, kann demnach nicht gefolgt werden.
Vielmehr ist in Anwendung des dargestellten Maßstabes zu beachten, dass dem Beamten ein Anspruch auf amtsangemessene Beschäftigung zusteht (vgl. nur BVerwG, Urt. v. 25.10.2007 - BVerwG 2 C 30.07 -, ZBR 208, 128 <129 f.>), der vor allem anderen die Übertragung eines Aufgabenkreises verlangt, der überhaupt die Arbeitskraft des Beamten beansprucht (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.6.2006 - BVerwG 2 C 26.05 -, BVerwGE 126, 182 <184 ff.>). Eingriffe des Dienstherrn in das Recht des Beamten auf amtsangemessene Beschäftigung in Form des Amtsführungsverbots sind daher nach dem Willen des Gesetzgebers nur bei Vorliegen zwingender dienstlicher Gründe gestattet, die den dargestellten Anforderungen genügen müssen. Es ist auch unter Berücksichtigung des Beschwerdevorbringens nicht ersichtlich, dass das Verwaltungsgericht diesen Maßstab bei seiner Entscheidung verkannt hat.
Soweit die Antragsgegnerin das Amtsführungsverbot als gerechtfertigt erachtet, weil die Antragstellerin in den mündlichen Verhandlungen vor dem Verwaltungsgericht am 17. Dezember 2007 und 5. Februar 2008 und in mehreren gegen den Abteilungsleiter der Abteilung B (Bundespolizei) gerichteten Dienstaufsichtsbeschwerden immer wieder deutlich gemacht habe, dass sie aufgrund des Arbeitsplatzkonfliktes nicht in ihrer bisherigen Dienststelle arbeiten könne und wolle und die Polizeidienstfähigkeit jedoch voraussetze, dass eine Polizeivollzugsbeamtin jeder Zeit an jedem Ort und in jeder ihrem statusrechtlichen Amt entsprechenden Stellung einsetzbar sein müsse, ist dem entgegen zu halten, dass die Rechtmäßigkeit eines Amtsführungsverbots nicht von dem Willen des Beamten zur Diensterfüllung abhängig ist.
Die Antragsgegnerin trägt des Weiteren vor, sie habe auf der Grundlage des Sozialmedizinischen Gutachtens vom 14. November 2007 von der Polizeidienstunfähigkeit wegen einer fortdauernden Belastungsstörung ausgehen müssen, da sich die Antragstellerin nicht in die dort empfohlene Behandlung begeben habe. Es sei in den mündlichen Verhandlungen vor dem Verwaltungsgericht besprochen worden, dass die Antragstellerin sich noch einmal zur Feststellung ihrer Dienstfähigkeit einer Untersuchung stellen müsse, bevor sei ihre Dienstgeschäfte wieder aufnehmen könne. Die Auswirkungen auf den Dienstbetrieb im Falle einer fortdauernden Belastungsstörung lägen auf der Hand. Die Arbeitsabläufe und der Dienstbetrieb würden erheblich beeinträchtigt und gestört. Zudem könnte sich durch die Arbeitsaufnahme die Belastungsstörung der Antragstellerin noch verschlimmern. Das Verwaltungsgericht sei daher zu Unrecht davon ausgegangen, dass vage Vermutungen und Gerüchte sowie der schlichte Hinweis auf das Sozialmedizinische Gutachten vom 14. November 2007 in der Verfügung vom 11. Februar 2008 nicht ausreichten.
Insoweit verkennt die Antragsgegnerin, dass nicht in jedem Fall Zweifel des Dienstherrn an der Dienstfähigkeit eines Beamten den Erlass eines Amtsführungsverbots rechtfertigen. Mit Blick auf den Sinn und Zweck des Amtsführungsverbots können nur solche Zweifel an der Dienstfähigkeit eines Beamten den Erlass eines Amtsführungsverbots rechtfertigen, die den Schluss zulassen, dass die sachgerechte Wahrnehmung der dienstlichen Aufgaben gefährdet ist; die Zweifel an der Dienstfähigkeit müssen von einem solchen Gewicht sein, dass es mit überwiegender Wahrscheinlichkeit zu einer Beendigung des Beamtenverhältnisses kommt (vgl. auch Nds. OVG, Beschl. v. 1.9.2003 - 5 ME 252/03 -, wonach konkrete Anhaltspunkte vorliegen müssen, die mit einer überwiegenden Wahrscheinlichkeit zu einer Beendigung des Beamtenverhältnisses führen werden). Im Vorfeld eines Zwangspensionierungsverfahrens sprechen demnach zwingende dienstliche Gründe nur dann für ein Amtsführungsverbot, wenn der Beamte ohnehin an der Führung der Dienstgeschäfte wegen Dienstunfähigkeit gehindert ist und bei einer Fortsetzung oder einer nicht auszuschließenden Wiederaufnahme der Tätigkeit mit erheblichen Gefahren zu rechnen wäre. Dies gilt sowohl für eine Fremdgefährdung als auch für eine Selbstgefährdung des Beamten, wenn dieser nicht mehr in der Lage ist, die Gefahr zu erkennen, oder nicht bereit ist, aus der erkennbaren Gefahr die erforderlichen Konsequenzen zu ziehen (vgl. Zängl, in: Fürst <Hrsg.>, GKÖD, Beamtenrecht, Stand: November 2008, § 60 BBG, Rn. 28).
Gemessen hieran hat das Verwaltungsgericht zu Recht die tatbestandlichen Voraussetzungen für den Erlass eines Amtsführungsverbots verneint. Die Antragstellerin hat nach ihrer nahezu einjährigen, bis zum 28. Dezember 2007 dauernden Erkrankung zunächst bis zum 12. Februar 2008 Erholungsurlaub genommen. Mit dem Dienstantritt der Antragstellerin am 14. Februar 2008 hat die Antragsgegnerin das Amtsführungsverbot ausgesprochen. Die Antragsgegnerin konnte sich hierbei allein auf das Sozialmedizinische Gutachten vom 14. November 2007 stützen. Weitere medizinische Erkenntnisse lagen nicht vor. Der Senat hat in seinem Beschluss vom 6. November 2008 (- 5 ME 331/08 -) ausgeführt, dass auf der Grundlage dieses Gutachtens das Fortbestehen der Belastungsstörung nicht in Frage gestellt wird und es Zweifel der Antragsgegnerin an der Dienstfähigkeit rechtfertigt, die für den Erlass einer einstweiligen Anordnung zur amtsärztlichen Untersuchung nach § 42 Abs. 1 Satz 3 BBG ausreichen. Diese Zweifel bestehen jedoch schon dann, wenn sie auf konkrete Umstände gestützt werden können und "nicht aus der Luft gegriffen" sind (vgl. Nds. OVG, a. a. O., m. w. N.). Sie sind also nicht in jedem Fall geeignet, auch ein Amtsführungsverbot zu rechfertigen. Das Sozialmedizinische Gutachten enthält aber selbst keine Ausführungen, die den Schluss erlauben, die Antragstellerin sei durch ihre Belastungsstörung nach ihrem Erholungsurlaub dermaßen in ihrer Dienstfähigkeit beeinträchtigt, dass die Wahrnehmung der ihr obliegenden Dienstgeschäfte mit einer Verschlimmerung ihrer gesundheitlichen Beeinträchtigung verbunden ist. Dem Verwaltungsgericht ist zuzustimmen, dass die Begründung der Antragsgegnerin in ihrer Verfügung vom 11. Februar 2008, das Verbot sei zur Vermeidung weiterer gesundheitlicher Beeinträchtigungen der Antragstellerin erforderlich, nicht durch ausreichende Anknüpfungstatsachen belegt ist. Allein der Umstand, dass für die Erkrankung der Antragstellerin Konflikte an ihrem bisherigen Arbeitsplatz mitursächlich gewesen sind, ist nicht geeignet, das Amtsführungsverbot begründen zu können. Das Sozialmedizinische Gutachten trifft keine Aussage darüber, ob für die Antragstellerin im Falle einer Rückkehr zu ihrer bisherigen Dienststelle bei Aufnahme ihrer Dienstgeschäfte die Gefahr einer Gesundheitsbeeinträchtigung droht, die unter Fürsorgegesichtspunkten oder - wie nunmehr im Beschwerdeverfahren geltend gemacht - arbeitsbetrieblichen Aspekten aus zwingenden dienstlichen Gründen ein Amtsführungsverbot erforderlich macht. Eine solche Prüfung fehlt hier und kann auch nicht durch den Hinweis auf das zum damaligen Zeitpunkt vorliegende Gutachten ersetzt werden. Vielmehr hätte die Antragsgegnerin die Auswirkungen der Wiederaufnahme der Dienstgeschäfte auf die Gesundheit der Antragstellerin unter Berücksichtigung der festgestellten Belastungsstörung aufklären müssen. Aus diesen Gründen konnte die Antragsgegnerin dem Gutachten auch nicht eine zum Zeitpunkt des Erlasses des Amtsführungsverbots weiterhin bestehende Dienstunfähigkeit entnehmen. Zu beachten ist, dass der Sozialmedizinische Dienst zum damaligen Zeitpunkt der Erstellung des Gutachtens eine stationäre Behandlung lediglich empfohlen hat. Diese Empfehlung reicht aber auch angesichts der festgestellten Belastungsstörung nicht aus für die Annahme, bei der Antragstellerin könnte eine Arbeitsaufnahme im Februar 2008 nach ihrem Erholungsurlaub eine erhebliche Verschlimmerung ihres Gesundheitszustandes hervorrufen, die das ausgesprochene Amtsführungsverbot erforderlich mache. Im Übrigen spricht gegen die Richtigkeit dieser Annahme der Antragsgegnerin, dass die Antragstellerin am 28. April 2008 ihren Dienst in ihrer bisherigen Dienststelle wieder angetreten und seitdem die ihr übertragenen amtsangemessenen Aufgaben erfüllt und die früheren Arbeitsplatzkonflikte beigelegt hat. Diese Umstände lassen den Schluss zu, dass die Antragstellerin im Februar 2008 zwar durchaus zwar noch an einer Belastungsstörung gelitten hat, deren Auswirkungen auf ihre Dienstfähigkeit jedoch nicht so gravierend waren, dass sie ein Amtsführungsverbot rechtfertigen könnten. Im Ergebnis konnte die Antragsgegnerin zum damaligen Zeitpunkt nicht davon ausgehen, dass es mit überwiegender Wahrscheinlichkeit zu einer Beendigung des Beamtenverhältnisses kommen werde.
Der in diesem Zusammenhang von der Antragsgegnerin gegebene Hinweis, der die Antragstellerin behandelnde Abteilungsarzt Dr. C. habe diese für ihren Erholungsurlaub nicht "gesund geschrieben", steht dieser Schlussfolgerung nicht entgegen, da der Arzt sich nicht zur Frage der Polizeidienstunfähigkeit und insbesondere nicht zu den Auswirkungen der Belastungsstörung auf die Dienstfähigkeit der Antragstellerin äußert.
Der angefochtene Beschluss erweist sich schließlich nicht als rechtsfehlerhaft, soweit das Verwaltungsgericht im vorliegenden Fall mildere Mittel als angemessen und das Amtsführungsverbot als unverhältnismäßig erachtet hat. Da die Antragsgegnerin das Amtsführungsverbot allein unter Fürsorgegesichtspunkten zur Vermeidung einer Selbstgefährdung der Antragstellerin im Falle der Wiederaufnahme der Amtsgeschäfte für geboten erachtet hat, führt der mit dem Beschwerdevorbringen erhobene Einwand der Antragsgegnerin, die Antragstellerin sei aufgrund ihrer Erkrankung nicht in der Lage, eine Dienstwaffe oder ein Dienstfahrzeug zu führen, nicht zu einer anderen Betrachtungsweise. Denn es sind keine Anhaltspunkte ersichtlich und auch nicht vorgetragen, die dafür sprechen, dass die Antragstellerin die Dienstwaffe oder ein Dienstfahrzeug zur Selbstgefährdung benutzen würde. Im Übrigen entspricht es dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, vor Erlass eines Amtsführungsverbots im Einzelfall zu prüfen, ob an Stelle einer vollständigen Untersagung der Führung von Dienstgeschäften das Verbot auf bestimmte, gefahrenträchtige Aufgaben beschränkt werden kann (vgl. Zängl, a. a. O.). Sollte tatsächlich die Gefahr einer Selbstgefährdung durch das Führen einer Dienstwaffe oder eines Dienstfahrzeugs auf Seiten der Antragstellerin bestehen, hätte die Antragsgegnerin diese Gefahr durch eine entsprechende Beschränkung des Verbots ausschließen können. Es ist jedoch nicht ersichtlich, dass die Antragsgegnerin überhaupt eine solche Prüfung vorgenommen hat.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 2 BPolBG
§ 60 BBG
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO
§ 60 Abs. 1 BBG
§ 60 Abs. 1 Satz 2 BBG
§ 60 Abs. 1 Satz 1 BBG
§ 42 Abs. 1 Satz 3 BBG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 126, 182
2 C 41.07
2 C 30.07
2 C 26.05
5 ME 252/03
5 ME 331/08