Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2010-02-26, Aktenzeichen 4 A 2008/05
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2010:0226.4A2008.05.00

Tenor:
Die Berufung wird auf Kosten des Klägers zurück-gewiesen.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicher¬heits-leistung oder Hinterlegung in Höhe des voll¬streckba-ren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des zu voll-streckenden Betrages leistet.
Die Revision wird zugelassen.
Der Streitwert wird für das Berufungsverfah¬ren auf 15.000 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Der Kläger ist Dachdeckergeselle und streitet mit der Beklagten darüber, ob er den Beruf des Dachdeckers insgesamt oder jedenfalls hinsichtlich bestimmter Teiltätigkeiten ohne Eintragung in die Handwerksrolle selbstständig im stehenden Gewerbe ausüben darf. Die zur Klärung dieser Fragen erhobene Feststellungsklage, die auch gegen die Bezirksregierung B. gerichtet war, hat das Verwaltungsgericht abgewiesen. Auf Antrag des Klägers hat der Senat die Berufung insoweit zugelassen, als sich die Klage gegen den Beklagten richtet. Der Kläger beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und "festzustellen, dass der Kläger berechtigt ist, ohne Meisterbrief (großer Befähigungsnachweis) im Sinne der Handwerksordnung, ohne Ausnahmebewilligung und ohne Eintragung in die Handwerksrolle folgende Tätigkeiten selbständig im stehenden Gewerbebetrieb auszuüben:
● Abriss jeglicher Steil- und Flachteile, sowie Fassadenteile
● Unterkonstruktionen aus Holz oder Metall für vorgehängte Fassaden erstellen
● Wärmedämmmaterialien jeglicher Art im Dach- und Fassadenbereich einbringen
● Holzschalungen montieren
● Verkleidungsplatten aus Schiefer, Faserzement oder ähnlichem Material montieren
● Dachbahnen aus Kunststoff oder Bitumen im erdgebundenen oder im Dachbereich verlegen
● Zubehörteile wie z.B. Lichtkuppeln im Dach montieren
● Lattungs- oder Schalungskonstruktionen für die Aufnahme von Dacheindeckungen erstellen
● Dachsteine und Dachziegel verlegen
● Zubehörteile wie z.B. Dunstrohre im Steildachbereich montieren
● Anschluss- und Entwässerungskonstruktionen aus vorgefertigten oder individuell gefertigten Metallteilen erstellen, wie z.B. Blei, Zink, Kupfer ect.
● Ausgleichen aufgehender Bauteile mit zementhaltigen Baumaterialien
● Reinigen von Dächern, Fassaden und Dachrinnen
● Aufbringen von Beschichtungssystemen an Kunststoff-, Acryl- und Bitumenbasis,
hilfsweise
festzustellen, dass der Kläger berechtigt ist, ohne Meisterbrief (großer Befähigungsnachweis) im Sinne der Handwerksordnung die Berufe des Dachdeckers selbständig im stehenden Gewerbe auszuüben, ohne im Besitz des Meisterbriefs, einer Ausnahmebewilligung nach §§ 8, 9 HwO zu sein und ohne Eintragung in die Handwerksrolle".
Die Beklagte hat keinen Antrag gestellt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte nebst Beiakten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Senat kann über die Berufung gemäß § 130 a VwGO durch Beschluss entscheiden, weil er sie einstimmig für unbegründet und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält.
Der Senat sieht keine Veranlassung, dem Kläger erneut Gelegenheit zu geben, zu dem Gesichtspunkt "Ausbildungsleistung des Handwerks" Stellung zu nehmen, wie er es mit Schriftsatz vom 16. Februar 2010 erbeten hat. Der Kläger hat bereits in der Berufungsbegründung vom 4. Februar 2009 zu diesem Aspekt vorgetragen (vgl. insbesondere Seite 40 der Berufungsbegründung) und – auf entsprechenden Antrag hin – mit Verfügung vom 15. Januar 2010 Gelegenheit erhalten, sich insoweit ergänzend zu äußern. Dass die mit dieser Verfügung gesetzte Frist von vier Wochen zu kurz bemessen war, kann der Senat nicht erkennen. Das mit Schriftsatz vom 16. Februar 2010 geäußerte Begehren, ihm erneut eine Stellungnahmefrist einzuräumen, hat der Kläger auch nicht näher begründet. Er hat insbesondere nicht dargelegt, inwieweit und warum er bisher nicht imstande war, erschöpfend vorzutragen, sondern lediglich die Bitte um Fristgewährung aus der Berufungsbegründung vom 4. Februar 2009, der der Senat bereits entsprochen hatte, wiederholt.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Die Klage ist insgesamt unbegründet.
1. Die vorliegend anzuwendenden Vorschriften der Handwerksordnung verstoßen nicht gegen höherrangiges Recht.
Im Ergebnis ebenso: BVerwG, Beschluss vom 1. April 2004 - 6 B 5/04 (6 PKH 1/04), GewArch 2004, 488; BayVGH, Beschluss vom 29. März 2006 - 22 ZB 05.3069 -, Juris.
a) Es liegt keine Verletzung von Art. 12 Abs. 1 GG vor. Soweit die Handwerksordnung den selbstständigen Betrieb eines zulassungspflichtigen Handwerks im stehenden Gewerbe nur den in der Handwerksrolle eingetragenen natürlichen oder juristischen Personen und Personengesellschaften gestattet (§ 1 Abs. 1 HwO) und diese Eintragung im Regelfall vom Bestehen der Meisterprüfung (§ 7 Abs. 1 a HwO) oder der Erteilung einer Ausübungsberechtigung (§ 7 b HwO) abhängig macht, normiert sie in zulässiger Weise subjektive Berufswahlbeschränkungen. Derartige Beschränkungen sind nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. März 1985 - 1 BvL 25, 45, 52/83 - BVerfGE 69, 209/218, Beschluss vom 20. März 2001 - 1 BvR 491/96 - BVerfGE 103, 172/183,
zum Schutze überragender Gemeinschaftsgüter zulässig, wenn sie geeignet sowie erforderlich sind und der durch sie bewirkte Grundrechtseingriff nicht außer Verhältnis zu dem angestrebten Zweck steht.
Vgl. zu Letzterem etwa BVerfG, Beschluss vom 12. Dezember 2006 - 1 BvR 2576/04 - BVerfGE 117, 163/192 f.
Dabei ist zu beachten, dass dem Gesetzgeber bei der Beurteilung der Verhältnismäßigkeit grundrechtsrelevanter Eingriffe ein gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer Spielraum zusteht.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. April 1997 - 2 BvL 45/92 - BVerfGE 96, 10/23, Beschluss vom 14. November 1989 - 1 BvL 14/85, 1 BvR 1276/84 -,
BVerfGE 81, 70/90 f.
Nach diesen Maßstäben sind die in Rede stehenden Regelungen nicht zu beanstanden. Ausweislich der Gesetzesmaterialien dienen die Vorschriften über die zulassungspflichtigen Handwerke, die in der Anlage A zur Handwerksordnung im einzelnen aufgeführt sind, einem doppelten Zweck. Sie verfolgen zum einen das Ziel, Gefahren für Leben und Gesundheit Dritter, die mit der Ausübung des Handwerks verbunden sind, zu vermeiden. Zum anderen soll die besondere Ausbildungsleistung gesichert werden, die das Handwerk auch zu Gunsten der gewerblichen Wirtschaft erbringt. Die Kriterien der Gefahrgeneigtheit und der Ausbildungsleistung sind bei einer Anzahl zulassungspflichtiger Handwerke kumulativ erfüllt.
Vgl. zum Vorstehenden insbesondere Bericht von Staatsminister Erwin Huber (Bayern) zu Punkt 64 a der Tagesordnung, Protokoll des Bundesrates – 795. Sitzung – vom 19. Dezember 2003, Seite 517;
vgl. ferner Detterbeck, Handwerksordnung, 4. Aufl., § 1 Rn. 12 ff.; Kormann/Hüpers, Zweifelsfragen der HwO-Novelle 2004, GewArch 2004, 353.
Sowohl bei der Vermeidung von Gefahren für Leben und Gesundheit Dritter als auch bei der Sicherung der Ausbildungsleistung des Handwerks handelt es sich um überragende Gemeinschaftsgüter im Sinne der oben angeführten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Der "Meisterzwang" in seiner heutigen Form ist im Hinblick auf diese Gemeinschaftsgüter verhältnismäßig.
Die besonderen Vorschriften für zulassungspflichtige Handwerke sind – unter Berücksichtigung des Einschätzungsspielraums des Gesetzgebers - zunächst insoweit geeignet, erforderlich und angemessen, als die Regelungen auf die Sicherung der Ausbildungsleistung des Handwerks auch für den Bereich der gewerblichen Wirtschaft gerichtet sind. Es ist nicht zu beanstanden, dass der Gesetzgeber von einer besonders hohen Ausbildungsleistung des Handwerks insgesamt ausgegangen ist. Dabei sind nicht nur die absolute Zahl der Auszubildenden im Handwerk (2002: 527.000) und deren Anteil an der Gesamtzahl der Auszubildenden (etwa ein Drittel) zu berücksichtigen. Der Gesetzgeber durfte vielmehr maßgeblich in Rechnung stellen, dass die in den vorstehend genannten Zahlen zum Ausdruck kommende Ausbildungsleistung des Handwerks weit über den eigenen Bedarf hinaus geht und bei einer relativen Betrachtung um das Dreifache über der Ausbildungsleistung der übrigen Wirtschaft liegt.
Vgl. BT-Drs, 15/2138, S.18.
Dabei erscheint es ohne weiteres als sachgerecht, dass der Gesetzgeber den Anwendungsbereich der hier zur Überprüfung stehenden Normen unter dem Gesichtspunkt der Ausbildungsleistung auf jene Handwerksberufe beschränkt hat, die entweder der Ausbildungsquote nach oder wegen der absoluten Zahl der Ausbildungsverhältnisse (mehrere Tausend Auszubildende) als besonders "ausbildungsstark" erscheinen.
Vgl. erneut BT-Drs, 15/2138, S.18.
Der Gesetzgeber durfte ferner die besonders gründliche Ausbildung, die Voraussetzung für das Bestehen der Meisterprüfung ist, wie auch die umfängliche - zum Teil in leitender Stellung erworbene - Berufserfahrung, die Bedingung für die Erteilung einer Ausübungsberechtigung nach § 7 b HwO ist, für den Regelfall als geeignet, erforderlich und angemessen ansehen, um ein qualifiziertes Ausbildungsangebot in den zulassungspflichtigen Handwerken sicher zu stellen. Eine andere Beurteilung rechtfertigt insbesondere nicht der Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 5. Dezember 2005 – 1 BvR 1730/02 –, Juris. Soweit dort hinsichtlich der bis zum 31. Dezember 2003 geltenden Rechtslage Zweifel geäußert werden, ob das Ziel der Ausbildungssicherung den "Meisterzwang" ausreichend rechtfertige, weil es auch in Betracht komme, die Ausbildung berufserfahrenen Gesellen zu überlassen, ist dieser Erwägung durch die Regelungen der §§ 7 b, 22 b Abs. 2 HwO nunmehr Rechnung getragen.
Die Bestimmungen für die zulassungspflichtigen Handwerke sind auch im Hinblick auf das gesetzgeberische Anliegen der Gefahrenvermeidung verhältnismäßig. Die vom Gesetz für die selbstständige Ausübung gefahrgeneigter Handwerke gestellten Anforderungen an die Ausbildung bzw. die Berufserfahrung der Handwerker erscheinen – unter Berücksichtigung des gesetzgeberischen Einschätzungsspielraums – gleichfalls als geeignet, erforderlich und angemessen. Zwar hat das Bundesverfassungsgericht in seiner soeben zitierten Entscheidung vom 5. Dezember 2005 für die alte Rechtslage Bedenken dagegen erhoben, dass der große Befähigungsnachweis mit Blick auf die wachsende Konkurrenz aus dem EU-Ausland noch geeignet und angemessen sei, die Qualität handwerklicher Leistungen zu sichern. Auch diesen Bedenken ist durch die Neufassung der Handwerksordnung zum 1. Januar 2004 jedoch die Grundlage entzogen worden. Durch die inzwischen in § 7 b HwO enthaltene Regelung für Altgesellen als Alternative zur Meisterprüfung sind die Anforderungen, die an einen deutschen Handwerker für die Ausübung eines zulassungspflichtigen Handwerks gestellt werden, im Verhältnis zu jenen Voraussetzungen, die ein ebensolcher Handwerker aus dem EU/EWR-Ausland mit Niederlassung in Deutschland erfüllen muss,
vgl. § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 HwO i.V.m. §§ 1 ff. der Verordnung über die für Staatsangehörige eines Mitgliedsstaats der Europäischen Union oder eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz geltenden Voraussetzungen für die Ausübung eines zulassungspflichtigen Handwerks (EU/EWR-Handwerk-Verordnung - EU/EWR HwV) vom 20. Dezember 2007 (BGBl. I, 3075),
zwar nicht in Übereinstimmung gebracht, aber doch stark angenähert worden (vgl. auch unten b)). Gravierende Unterschiede hinsichtlich der Anforderungen an die berufliche Qualifikation im Bereich der zulassungspflichtigen Handwerke bestehen nur noch in den Fällen, in denen von einer Niederlassung im EU-Ausland aus Dienstleistungen grenzüberschreitend in der Bundesrepublik Deutschland erbracht werden (vgl. § 7 EU/EWR HwV). Da Handwerkerleistungen indes vielfach in einem lokal oder regional begrenzten Raum angeboten werden, dürften grenzüberschreitende Dienstleistungen allenfalls in den Grenzregionen Deutschlands eine größere Rolle spielen. Für die Annahme, dass auch andernorts eine erhebliche Veränderung der Umstände in Rechnung zu stellen ist, welche die Eignung und Angemessenheit der Regelungen für gefahrgeneigte Handwerke durchgreifend in Frage stellen könnte, sieht der Senat keine ausreichende Grundlage. Möglicherweise abweichende Verhältnisse in einzelnen grenznahen Regionen musste der Gesetzgeber wegen seiner Befugnis, typisierende Regelungen zu treffen, nicht besonders berücksichtigen.
Die Regelungen über zulassungspflichtige Handwerke sind – anders als der Kläger meint – im Hinblick auf die Gefahrenabwehr auch nicht deshalb unverhältnismäßig, weil es zahlreiche andere Normen und Regelwerke gibt, die gleichfalls eine Qualitätssicherung bewirken bzw. auf die Sicherheit der Arbeitsvorgänge ausgerichtet sind (DIN-Vorschriften, VOB, Unfallverhütungsvorschriften, baurechtliche Normen u.ä.). Die besonderen Anforderungen an den Inhaber oder den Betriebsleiter im Bereich des zulassungspflichtigen Handwerks sollen im Hinblick auf die persönliche Qualifikation nämlich die Grundlage dafür schaffen, dass u.a. den mannigfaltigen Anforderungen, die sich aus derartigen Vorschriften ergeben, entsprochen werden kann.
Ob die Inhalte der Meisterausbildung und –prüfung insgesamt hinreichend an den vorgenannten Regelungszielen ausgerichtet sind – was der Kläger bezweifelt -, bedarf im vorliegenden Zusammenhang keiner abschließenden Prüfung. Keine Bedenken hat der Senat jedenfalls gegen die einschlägigen gesetzlichen Bestimmungen, namentlich insoweit, als nach § 45 Abs. 3 HwO die Meisterprüfung neben dem berufspraktischen Teil (Teil I) einen fachtheoretischen Teil (Teil II), einen wirtschaftlichen, kaufmännischen und rechtlichen Teil (Teil III) sowie einen berufs- und arbeitspädagogischen Teil (Teil IV) umfasst. Insbesondere ist es nicht zu beanstanden, dass der Gesetzgeber im Hinblick auf das Regelungsziel "Sicherung der Ausbildungsleistung" auch die für die Berufsausübung relevanten wirtschaftlichen, kaufmännischen und rechtlichen Kenntnisse (Teil III) in die Prüfung einbezogen hat. Soweit Rechtsvorschriften die Qualität der handwerklichen Leistungen bzw. die Sicherheit der Arbeitsvorgänge betreffen (s.o.), ist ihre Kenntnis auch unter dem Gesichtspunkt der Gefahrenabwehr erforderlich. Auf die Frage, inwieweit die nähere Ausgestaltung der Meisterprüfungen durch die nach § 45 Abs. 1 HwO erlassenen Rechtsverordnungen dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz entsprechen, kommt es im vorliegenden Verfahren demgegenüber nicht an.
Dass auch Meisterbetriebe Handwerksarbeiten nicht stets ordnungsgemäß verrichten und es insbesondere durch Unachtsamkeit zu Gefährdungen für Dritte kommen kann, stellt die verfassungsrechtliche Rechtfertigung der Regelungen für zulassungspflichtige Handwerksbetriebe nicht in Frage. Die Tatsache, dass viele handwerkliche Tätigkeiten durch Heimwerker ohne jede handwerkliche Ausbildung ausgeführt werden, rechtfertigt ebenfalls keine andere Beurteilung. Ungeachtet des Umstandes, dass im Heimwerkerbereich in erster Linie Selbstgefährdungen zu befürchten sein dürften, üben Heimwerker allenfalls im Einzelfall jene Tätigkeiten aus, die den Gesetzgeber wegen ihrer Gefahrgeneigtheit zur Aufnahme bestimmter Handwerksberufe in die Anlage A bewogen haben.
Die Beurteilung der volkswirtschaftlichen Auswirkungen der Regelungen und des Gewichts der durch sie begründeten wirtschaftlichen und sozialen Belastungen für die betroffenen Handwerker fällt in den Kernbereich des gesetzgeberischen Einschätzungsspielraums, dessen Grenzen ersichtlich nicht überschritten sind. Dass mit der Meisterausbildung für die betroffenen Handwerker keine unzumutbaren Belastungen verbunden sind, wird schon durch die Zahl derjenigen Handwerker belegt, die diese Ausbildung erfolgreich abschließen. Auch die vom Kläger angemahnte Fortbildungspflicht für Handwerksmeister begründet kein verfassungsrechtliches Argument gegen die maßgeblichen Vorschriften. Insbesondere ist die Eignung der Regelungen zur Gefahrenabwehr nicht durchgreifend in Frage gestellt. Der Gesetzgeber durfte vielmehr davon ausgehen, dass sich Handwerksmeister im Regelfall schon deshalb um eine ausreichende Fortbildung bemühen, um sich am Markt erfolgreich behaupten zu können.
Der Senat hat ferner keine Bedenken, dass die Einbeziehung des hier betroffenen Dachdeckerhandwerks in den Kreis der zulassungspflichtigen Handwerke (Anlage A Nr. 4) zu Recht erfolgt ist. Denn es handelt sich um ein gefahrgeneigtes Handwerk. Ferner erbringt es schon gemessen an der absoluten Zahl der Ausbildungsverhältnisse eine besonders hohe Ausbildungsleistung im oben dargelegten Sinne (vgl. dazu auch die Ausbildungsstatistik des Zentralverbandes des Deutschen Handwerks, www.zdh-statistik.de , wonach 2008 im Dachdeckerhandwerk 8.659 Ausbildungsverhältnisse bestanden).
b) Die maßgeblichen Vorschriften der Handwerksordnung verstoßen auch nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG.
aa) Dies gilt zunächst hinsichtlich der vom Kläger geltend gemachten "Inländerdiskriminierung". Es spricht zwar einiges dafür, dass die unterschiedliche Behandlung von deutschen Handwerkern und Handwerkern aus dem EU-Ausland am Gleichheitssatz zu messen ist, obgleich Art. 3 Abs. 1 GG nicht im Verhältnis eines Gesetzgebers (Bund, Länder, Selbstverwaltungskörperschaften) zu einem anderen Gesetzgeber gilt, sondern nur für den jeweiligen Hoheitsträger innerhalb seines Zuständigkeitsbereichs.
Vgl. etwa BVerfG, Beschluss vom 23. November 1988 - 2 BvR 1619, 1628/83 - BVerfGE 79, 127, 158; ebenso: BVerwG, Urteil vom 18. September 1984
- 1 A 4.83 , BVerwGE 70, 127, 132; Urteil vom 23. August 1994 - 1 C 18.91 - 96, 293, 301.
Vor diesem Hintergrund wird zum Teil vertreten, der verfassungsrechtliche Gleichheitssatz sei auch im Verhältnis des Gemeinschaftsrechts zum nationalen Recht unanwendbar. Die gemeinschaftsrechtlich begründete Privilegierung von Handwerkern aus dem EU-Ausland ist inzwischen jedoch, namentlich durch die EU/EWR-Handwerksverordnung, auf Bundesebene in nationales Recht umgesetzt worden. Die vom Kläger gerügte unterschiedliche Behandlung von deutschen Handwerkern und Handwerkern aus dem EU-Ausland beruht insoweit auf Rechtsvorschriften ein und desselben Hoheitsträgers.
Vgl. zum Vorstehenden auch Diefenbach, Zu Fragen der Inländerdiskriminierung im Handwerksrecht vor dem Hintergrund der Entscheidungen des österreichischen Verfassungsgerichtshof vom 9. Dezember 1999 und des Europäischen Gerichtshofs vom 3. Oktober 2000, Gewerbearchiv 2001, 353, 356, Albers, "Inländerdiskriminierung" am Beispiel des Handwerksrecht, JZ 2008, 708, Gründel, Die Inländerdiskriminierung zwischen Verfassungs- und Europarecht: Neue Ansätze in der deutschen Rechtsprechung, DVBl 2007, 269, Kormann, Hüpers, Inländerdiskriminierung durch Meisterpflicht? Gewerbearchiv 2008, 273.
Einer abschließenden Klärung dieser Fragen bedarf es indessen nicht. Denn selbst wenn Art. 3 Abs. 1 GG in der vorliegenden Konstellation Anwendung findet, liegt keine Verletzung des Gleichheitssatzes vor. Da die Vorschriften der Handwerksordnung in den Schutzbereich eines Grundrechts, nämlich der Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG, eingreifen, kommt es darauf an, ob für die vom Gesetzgeber vorgesehenen Differenzierungen Gründe von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die ungleichen Rechtsfolgen rechtfertigen können.
Vgl. z. B. Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 26. Januar 1993 - 1 BvL 38, 40, 43/92 BVerfGE 88, 87, 96 F; Beschluss vom 20. Juni 1995 - 1 BvR 166/93 - BVerfGE 93, 99, 111.
Diese Voraussetzung ist im Verhältnis zwischen deutschen Handwerkern, die ein zulassungspflichtiges Handwerk ausüben wollen, und ebensolchen Handwerkern aus dem EU/EWR-Ausland erfüllt.
Die selbstständige Ausübung eines zulassungspflichtigen Handwerks im Rahmen einer in Deutschland gelegenen gewerblichen Niederlassung ist ohne Eintragung in die Handwerksrolle nach wie vor auch EU/EWR-Ausländern verwehrt (vgl. § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 HwO). Nach der EU/EWR-Handwerk-Verordnung bestehen grundsätzlich zwei Möglichkeiten aufgrund handwerklicher Berufsqualifikationen, die im EU/EWR-Ausland erworben worden sind, eine Ausnahmebewilligung für die Eintragung in die Handwerksrolle zu erlangen: Zum einen erhält eine solche Ausnahmebewilligung derjenige, der die nach § 2 Abs. 2 EU/EWR-HwV erforderliche mehrjährige praktische Berufserfahrung nachweisen kann, die in allen Fällen eine Tätigkeit als Selbstständiger, als Betriebsverantwortlicher oder in einer leitenden Stellung eines Unternehmens voraussetzt. Eine Ausnahmebewilligung wird zum anderen demjenigen erteilt, der im EU/EWR-Ausland erworbene Ausbildungs- und Befähigungsnachweise vorlegen kann, die den in §§ 3 und 4 EU/EWR-HwV genannten Voraussetzungen genügen. Entsprechen die im EU/EWR-Ausland erworbenen Qualifikationen hinsichtlich der Ausbildungsdauer oder des Ausbildungsinhalts nicht im Wesentlichen den nach deutschem Handwerksrecht zu stellenden Anforderungen, kann die zuständige deutsche Behörde die Teilnahme an einem Anpassungslehrgang oder die Ablegung einer Eignungsprüfung verlangen, um diese Defizite auszugleichen (vgl. § 5 EU/EWR-HwV).
Vgl. zum Vorstehenden insgesamt auch Detterbeck, a.a.O., § 9 Rn 5.
Eine unter dem Blickwinkel des Gleichheitssatzes relevante Schlechterstellung deutscher Handwerker ergibt sich daraus nicht:
Die Regelung in § 2 Abs. 2 EU/EWR-Handwerkverordnung über berufspraktische Erfahrungen findet im Grundsatz ihre Entsprechung in § 7 b HwO. Die Anforderungen an EU/EWR-Ausländer sind strenger, soweit die Vorschriften – als Alternative zur Selbstständigkeit – eine Tätigkeit als Betriebsverantwortlicher verlangen.
Vgl. insoweit Detterbeck, a.a.O., § 7 b Rn 22.
Hinsichtlich der zeitlichen Anforderungen an die erworbene Berufspraxis stellt die Vorschrift die EU/EWR-Ausländer unter bestimmten Voraussetzungen günstiger. Soweit EU/EWR-Handwerker ihre Qualifikation durch Ausbildungs- und Befähigungsnachweise belegen müssen (§§ 3 f EU/EWR-HwV) wird – wie dargetan – vorausgesetzt, dass eine jedenfalls im Wesentlichen dem deutschen Standard entsprechende Qualifikation besteht.
Soweit danach gewisse Erleichterungen für EU/EWR-Handwerker mit einer inländischen Niederlassung bestehen, erscheinen diese unter Zumutbarkeitsgesichtspunkten sachlich ausreichend gerechtfertigt. Denn die Ablegung der deutschen Meisterprüfung vor Gründung einer Niederlassung in Deutschland würde für einen EU/EWR-Handwerker vielfach mit erheblich größerem Aufwand und stärkeren Beeinträchtigungen verbunden sein als für einen deutschen Handwerker. Insoweit sind nicht nur sprachliche Probleme und gegebenenfalls die Notwendigkeit in Rechnung zu stellen, die Vorbereitung auf die Meisterprüfung vom Ausland aus zu betreiben. Es ist auch zu berücksichtigen, dass die ausländische Ausbildung wegen eventueller inhaltlicher oder methodischer Unterschiede nicht ohne weiteres in gleicher Weise eine Grundlage für die erfolgreiche Absolvierung der Meisterausbildung in Deutschland bietet wie die deutsche Gesellenausbildung.
Vgl. dazu auch Diefenbach, a.a.O., 357.
Auch ein Vergleich der Rechtsstellung deutscher Handwerker mit jenen EU/EWR-Handwerkern, die keine gewerbliche Niederlassung in Deutschland haben, sondern ihre Dienstleistungen von einer Niederlassung im EU/EWR-Ausland aus erbringen, ergibt keinen Verstoß gegen den Gleichheitssatz. Diese EU/EWR-Handwerker sind zwar im Regelfall bereits dann zur Erbringung von Dienstleistungen in Deutschland berechtigt, wenn sie in einem EU/EWR-Staat zur Ausübung einer vergleichbaren Tätigkeit rechtmäßig niedergelassen sind (§ 7 Abs. 1 Satz 1 EU/EWR-HwV). Ihr Tätigwerden in Deutschland erschöpft sich aber in einer vorübergehenden und gelegentlichen Erbringung von Dienstleistungen (vgl. erneut § 7 Abs. 1 Satz 1 EU/EWR-HwV). Schon deshalb dürfte die großzügigere Behandlung dieser Personengruppe im Verhältnis zu in Deutschland niedergelassenen Handwerkern, die ihre Dienstleistungen typischerweise ganz oder überwiegend in Deutschland erbringen, gerechtfertigt sein.
Vgl. insoweit Diefenbach, a.a.O., 359.
Hinsichtlich solcher Handwerke, die – wie vorliegend das Dachdeckerhandwerk – schon wegen ihrer Ausbildungsleistung vom Gesetzgeber in den Kreis der zulassungspflichtigen Handwerke einbezogen werden durften, besteht außerdem deshalb ein die unterschiedliche Behandlung rechtfertigender Grund, weil der nach § 7 Abs. 1 Satz 1 EU/EWR-HwV von einer ausländischen Niederlassung aus tätige Handwerker regelmäßig nicht nur aus tatsächlichen, sondern auch aus rechtlichen Gründen keinen Beitrag zur Ausbildungsleistung des jeweiligen Handwerks in Deutschland erbringt. Die Tätigkeit als Ausbilder setzt nämlich entweder das Bestehen der deutschen Meisterprüfung, das Vorliegen der Eintragungsvoraussetzungen nach § 7, eine Ausübungsberechtigung nach §§ 7 a oder 7 b Handwerksordnung oder aber eine Ausnahmebewilligung nach §§ 8 oder 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 HwO voraus (vgl. § 22 b Abs. 2 HWO).
bb) Die letztgenannte Erwägung gilt entsprechend für die vom Kläger geltend gemachte Ungleichbehandlung zwischen Handwerkern, die im stehenden Gewerbe tätig sind und solchen, die ihrer Tätigkeit im Reisegewerbe (§ 55 Abs. 1 Gewerbeordnung) nachgehen. Wer ein zulassungspflichtiges Handwerk ohne Eintragung in die Handwerksrolle nach den Vorschriften des Reisegewerbes ausübt, nimmt an der Ausbildung im Handwerk – zumindest bei typisierender Betrachtung – ebenso wenig teil wie der EU/EWR-Handwerker, der im Rahmen des § 7 Abs. 1 Satz 1 EU/EWR-HwV tätig ist. Entsprechendes gilt unter dem Gesichtspunkt der Ausbildungsleistung auch für Tätigkeiten im unerheblichen Umfang (§ 3 Abs. 2 HwO) oder Hilfsbetriebe (§ 3 Abs. 3 HwO).
Die unterschiedliche Behandlung von zulassungspflichtigen Handwerksbetrieben einerseits und dem Reisegewerbe, Tätigkeiten in unerheblichem Umfang und den Hilfsbetrieben andererseits ist zudem unter dem Gesichtspunkt der Gefahrgeneigtheit hinreichend gerechtfertigt. Im Reisegewerbe ist mangels verlässlicher Auftragsstruktur im Regelfall die personelle Ausstattung begrenzt und auch die Anschaffung von Maschinen und Werkzeugen typischerweise nur in beschränktem Umfang möglich. Dies rechtfertigt die Annahme, dass handwerklich aufwendigere und kompliziertere Arbeiten, die unter dem Aspekt der Gefahrgeneigtheit erhöhte Anforderungen stellen, im Reisegewerbe üblicherweise nicht oder nur selten durchgeführt werden.
Vgl. BT-Drs. 15/1481, S. 19 f.; i.E. ebenso BVerwG, Beschluss vom 1. April 2004 - 6 B 5/04 -, a.a.O.; kritisch etwa Hüpers, Reisegewerbe und handwerklicher Befähigungsnachweis, Gewerbearchiv 2004, 230.
Für unerhebliche Tätigkeiten i. S.v. § 3 Abs. 2 HwO gilt auch hier Entsprechendes. Bezüglich der Hilfsbetriebe ist in Rechnung zu stellen, dass diese Betriebe Leistungen an Dritte, deren Schutz der Gesetzgeber unter dem Gesichtspunkt der Gefahrgeneigheit jedenfalls primär bezweckt,
vgl. erneut Bericht von Staatsminister Erwin Huber (Bayern) zu Punkt 64 a der Tagesordnung, Protokoll des Bundesrates – 795. Sitzung – vom 19. Dezember 2003, Seite 517 ("Vermeidung von Gefahren für Leib und Leben Dritter") sowie BT-Drs, 15/2138, S.18 ("Verbraucherschutz"),
nur unter den engen Voraussetzungen des § 3 Abs. 3 Nr. 2 HwO erbringen dürfen.
cc) Soweit der Kläger ferner eine Ungleichbehandlung von Handwerksberufen und Ausbildungsberufen außerhalb des Handwerks geltend macht, die Tätigkeiten eines zulassungspflichtigen Handwerks umfassen, hat das Verwaltungsgericht zutreffend darauf hingewiesen, dass die Zugehörigkeit von Tätigkeiten zu einem Ausbildungsberuf außerhalb des Handwerks nichts darüber besagt, inwieweit diese Tätigkeiten selbstständig ausgeübt werden dürfen. Liegen die Voraussetzungen des § 1 Abs. 2 HwO vor, ist die selbstständige Ausübung solcher Tätigkeiten vielmehr nur nach Maßgabe von § 1 Abs. 1 HwO gestattet.
Anders wohl OLG Düsseldorf, Beschluss vom 1. Juni 1983 - 2 Ss (OWi) 16/83-68/83III -, GewArch 1984, 86.
Ungeachtet dessen unterfallen die vom Kläger beabsichtigten Tätigkeiten – wie unter 2. noch näher auszuführen sein wird – allein schon im Hinblick auf das Verlegen von Dachziegeln und Dachsteinen der Eintragungspflicht . Es ist aber weder vom Kläger dargetan noch sonst zu ersehen, dass diese Tätigkeit einem Ausbildungsberuf außerhalb des Handwerks zuzurechnen ist.
dd) Die generell unterschiedliche Behandlung des Handwerks einerseits und der Industrie andererseits ist schon mit Blick auf die verschiedenen gewachsenen Strukturen beider Bereiche gerechtfertigt.
Vgl. insoweit auch BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 1961 - 1 BvL 44/55 - , BVerfGE 13, 97.
Die Struktur des Handwerks ist zwar durch die HwO-Novelle 2004 in durchaus erheblichem Umfang geändert worden, dem industriellen Gewerbe aber nicht derart angenähert worden, dass der Gesetzgeber wegen Art. 3 Abs. 1 GG gehalten wäre, beide Bereiche nunmehr einheitlichen Regelungen zu unterwerfen.
c) Auch ein Verstoß gegen das aus Art. 20 Abs. 3 GG folgende Bestimmtheitsgebot liegt nicht vor. Der Bestimmtheitsgrundsatz gebietet es, dass eine gesetzliche Ermächtigung der Exekutive zur Vornahme von Verwaltungsakten nach Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt und begrenzt ist, so dass das Handeln der Verwaltung messbar und im gewissen Ausmaß für den Staatsbürger voraussehbar und berechenbar wird.
Vgl. etwa BVerfG, Beschluss vom 3. März 2004
- 1 BvF 3/92 - f.; BVerfGE 110, 33.
Allerdings braucht der Gesetzgeber nicht jede einzelne Frage zu entscheiden und ist hierzu angesichts der Kompliziertheit der zu erfassenden Vorgänge oft nicht in der Lage. Vielmehr ist es Sache der Verwaltungsbehörden und Gerichte, die bei der Gesetzesanwendung mangels ausdrücklicher Regelung auftauchenden Zweifelsfragen mit Hilfe der anerkannten Auslegungsmethoden zu beantworten. Auslegungsbedürftigkeit nimmt einer gesetzlichen Regelung noch nicht die rechtsstaatlich gebotene Bestimmtheit.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 9. November 1988
- 1 BvR 243/86 -, BVerfGE 73, 106/120.
Diesen Anforderungen genügt insbesondere auch § 1 Abs. 2 HwO. Soweit die Vorschrift den handwerksmäßigen Betrieb eines Gewerbes voraussetzt, sich auf Tätigkeiten bezieht, die für dieses Gewerbe wesentlich sind und schließlich die Ausübung mehrerer unwesentlicher Tätigkeiten im Sinne des Satzes 2 Nr. 1 und 2 verbietet, falls die Gesamtbetrachtung ergibt, dass sie für ein bestimmtes zulassungspflichtigen Handwerk wesentlich sind, handelt es sich um auslegungsbedürftige Tatbestandsmerkmale im Sinne der vorzitierten Rechtsprechung. Dass diese Merkmale mit den üblichen Auslegungsmethoden nicht hinreichend konkretisiert werden können, kann der Senat nicht erkennen, zumal es zur handwerksmäßigen Betriebsform und zur Wesentlichkeit von Tätigkeiten bereits umfangreiche Rechtsprechung gibt.
Vgl. Detterbeck, a.a.O., § 1 Rn. 45 ff. (zur handwerksmäßigen Betriebsform) sowie Rn. 66 ff. (zum Begriff "wesentliche Tätigkeiten") mit zahlreichen Nachweisen; vgl. ferner: BVerwG, Beschluss vom 1. April 2004 - 6 B 5/04 -, a.a.O.
Ob den höheren Anforderungen an die Bestimmtheit eines Strafgesetzes aus Art. 103 Abs. 2 GG,
vgl. insoweit etwa Pieroth, in: Jaras/Pieroth, GG, 10. Aufl., Art. 103 Rn. 51 m.w.N.,
genügt ist, auf die sich der Kläger bezieht, kann hier dahinstehen. Die Feststellungsanträge des Klägers haben nämlich nicht die Strafbarkeit eines bestimmten Verhaltens, sondern nur dessen verwaltungsrechtliche Zulässigkeit zum Gegenstand.
2. Unter Zugrundelegung der nach alledem verfassungsgemäßen Vorschriften der Handwerksordnung erweisen sich beide Klageanträge als unbegründet.
Die selbstständige Ausübung der mit dem Hauptantrag bezeichneten Tätigkeiten im stehenden Gewerbe unterfällt als zulassungspflichtiges Handwerk der Eintragungspflicht nach § 1 Abs. 1 Satz 1 HwO. Ein Gewerbebetrieb ist gemäß § 1 Abs. 2 Satz 1 HwO der Betrieb eines zulassungspflichtigen Handwerks, wenn er handwerksmäßig betrieben wird und ein Gewerbe vollständig umfasst, das in der Anlage A aufgeführt ist, oder Tätigkeiten ausgeübt werden, die für dieses Gewerbe wesentlich sind (wesentliche Tätigkeiten). Letzteres trifft auf einen Gewerbebetrieb zu, der die im Hauptantrag bezeichneten Tätigkeiten zum Gegenstand hat. Denn schon das Verlegen von Dachsteinen und Dachziegeln ist eine wesentliche Tätigkeit des Dachdeckerhandwerks, das nach Nr. 4 der Anlage A zur Handwerksordnung zu den zulassungspflichtigen Handwerken zählt. Wesentliche Tätigkeiten liegen nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nur dann vor, wenn es sich um Tätigkeiten handelt, die nicht nur fachlich zu dem betreffenden Handwerk gehören, sondern gerade den Kernbereich dieses Handwerks ausmachen und ihm sein essentielles Gepräge verleihen. Arbeitsvorgänge, die aus der Sicht des vollhandwerklich arbeitenden Betriebes als untergeordnet erscheinen, also lediglich einen Randbereich des betreffenden Handwerks erfassen, können demnach die Annahme eines handwerklichen Betriebes nicht rechtfertigen.
Vgl. etwa Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 25. Februar 1992 - 1 C 27.89 -, Gewerbearchiv 1992, 386; Urteil vom 23. Februar 1993 - 1 C 27.91 -, Gewerbearchiv 1993, 383.
Hiernach handelt es sich um eine wesentliche Tätigkeit. Das Verlegen von Dachsteinen und Dachziegeln betrifft den Kernbereich des Dachdeckerhandwerks und gibt ihm sein essentielles Gepräge.
Vgl. auch Nds. OVG, Beschluss vom 30. Juni 2003 - 8 MF 81/03 - GewArch 2003, 487.
Die Ausschlussvorschrift des § 1 Abs. 2 Satz 2 HwO, die eine beispielhafte Konkretisierung der vom Bundesverwaltungsgericht entwickelten Kernbereichstheorie enthält,
vgl. zu Letzterem Detterbeck, a.a.O. § 1 Rn 72; BT-Drs. 15/1089, S. 6,
ergibt nichts anderes. Unter Zugrundelegung des Ausbildungsrahmenplans für die Berufsausbildung zum Dachdecker/zur Dachdeckerin, der der Verordnung über die Berufsausbildung zum Dachdecker/zur Dachdeckerin vom 13. Mai 1998 (BGBl. I, 918) beigefügt ist, geht der Senat in Übereinstimmung mit der Stellungnahme der Handwerkskammer E. vom 25. August 2004 davon aus, dass das Verlegen von Dachsteinen und Dachziegeln eine Anlernzeit von mehr als drei Monaten erfordert (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 HwO). Nach den vorstehenden Ausführungen ist die Tätigkeit auch nicht nebensächlich für das Gesamtbild des Dachdeckerhandwerks (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 HwO). Ebenso wenig ist erkennbar, dass sie aus einem nicht zulassungspflichtigen Handwerk entstanden ist (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 HwO).
Darf der Kläger nach alledem die im Hauptantrag bezeichneten Tätigkeiten nicht ohne Eintragung in die Handwerksrolle ausüben, obliegt dem Senat nicht die Prüfung, ob und inwieweit die übrigen Tätigkeiten, die der Kläger neben dem Verlegen von Dachsteinen und Dachziegeln ausüben will, einem zulassungspflichtigen Handwerk im Sinne von § 1 Abs. 2 HwO zuzurechnen sind oder ob es sich insoweit um minderhandwerkliche Tätigkeiten handelt. Es ist nämlich allein Sache des Klägers, einen Feststellungsantrag der vorliegenden Art auf bestimmte Betätigungen zu beschränken. Die Betätigung auf einzelnen Gebieten eines Handwerks stellt nämlich gegenüber dem Betrieb eines zulassungspflichtigen Handwerks, wie es bei Ausübung aller im Hauptantrag genannten Tätigkeiten – wie dargetan – vorliegt, ein " aliud" dar, das möglicherweise einer anderen rechtlichen Beurteilung zugänglich ist.
Vgl. Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 1. April 2004 - 6 B 5/04, 6 PKH 1/04 -, a.a.O.
Der Hilfsantrag des Klägers, der sich auf das Dachdeckerhandwerk insgesamt bezieht, ist ebenfalls unbegründet, da es sich – wie ausgeführt – bei dem Dachdeckerhandwerk um ein zulassungspflichtiges Handwerk handelt, dessen Ausübung nach § 1 Abs. 1 HwO die Eintragung in die Handwerksrolle voraussetzt.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung auf § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 10 und 711 ZPO.
Die Revision ist zuzulassen, weil die Voraussetzungen der §§ 130 a Satz 2, 125 Abs. 2 Satz 4, 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 8, 9 HwO
§§ 7 b, 22 b Abs. 2 HwO
§ 130 a VwGO
§ 7 b HwO
§ 7 b HwO
§ 167 VwGO
§ 1 Abs. 1 HwO
§ 7 Abs. 1 a HwO
§ 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 HwO
§ 45 Abs. 3 HwO
§ 45 Abs. 1 HwO
§ 7 a oder 7 b Handwerksordnung
§ 8 oder 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 HwO
§ 22 b Abs. 2 HWO
§ 55 Abs. 1 Gewerbeordnung
§ 3 Abs. 2 HwO
§ 3 Abs. 3 HwO
§ 3 Abs. 2 HwO
§ 3 Abs. 3 Nr. 2 HwO
§ 1 Abs. 2 HwO
§ 1 Abs. 1 Satz 1 HwO
§ 1 Abs. 2 Satz 1 HwO
§ 1 Abs. 2 Satz 2 HwO
§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 HwO
§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 HwO
§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 HwO
§ 1 Abs. 2 HwO
§ 1 Abs. 1 HwO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 10 und 711 ZPO
§ 130 a Satz 2, 125 Abs. 2 Satz 4, 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 1 ff. der Verordnung
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 103 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 69, 209
BVerfGE 103, 172
BVerfGE 117, 163
BVerfGE 96, 10
BVerfGE 81, 70
BVerfGE 79, 127, 158
BVerwGE 70, 127, 132
JZ 2008, 708
DVBl 2007, 269
BVerfGE 88, 87, 96
BVerfGE 93, 99, 111
BVerfGE 13, 97
BVerfGE 110, 33
BVerfGE 73, 106
6 B 5/04
6 PKH 1/04
22 ZB 05.30
1 BvR 491/96
1 BvR 2576/04
2 BvL 45/92
1 BvL 14/85
1 BvR 1276/84
1 BvR 1730/02
1 A 4.83
1 C 18.91
1 BvR 166/93
2 Ss (OWi) 16/83
1 BvL 44/55
1 BvF 3/92
1 BvR 243/86
1 C 27.89
1 C 27.91
8 MF 81/03