Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2023-11-07, Aktenzeichen 4 L 93/22
ECLI: ECLI:DE:OVGST:2023:1107.4L93.22.00

Tenor:
Auf die Berufung der Klägerin wird das auf die mündliche Verhandlung vom 31. März 2022 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Magdeburg – 9. Kammer – geändert. Der Bescheid des Beklagten vom 14. April 2020 wird aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des erst- und zweitinstanzlichen Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
1. Die Klägerin, eine Kommune des beklagten Landkreises, wendet sich gegen die Festsetzung der Kreisumlage für das Haushaltsjahr 2020.
In der Kreistagssitzung vom 15. Mai 2019 beschloss der Beklagte für die Haushaltsjahre 2020 und 2021 erstmalig einen Doppelhaushalt aufzustellen. Im Rahmen der Planung des Doppelhaushaltes forderte er seine Organisationseinheiten bereits im April 2019 dazu auf, ihren jeweiligen Haushaltsmittelbedarf anzumelden. Dabei wies er sie an, die Haushaltsansätze unter Erschließung aller Ertragsmöglichkeiten und Ausschöpfung sämtlicher Einsparmöglichkeiten zu erarbeiten. Anschließend wurden die Planansätze nochmals von den jeweiligen Fachämtern auf Vollständigkeit und Nachvollziehbarkeit sowie auf gegebenenfalls mögliche Einsparungen überprüft. Auf Grundlage dieser Zuarbeiten ermittelte der Beklagte als „Planungsgröße“ einen Kreisumlagesatz von 41,8 v. H. zur Deckung seines Finanzbedarfes für das Haushaltsjahr 2020.
Mit Schreiben vom 24. Juni 2019 teilte der Beklagte den kreisangehörigen Kommunen den aktuellen Arbeitsstand zur Aufstellung des Doppelhaushaltes und den „planerischen Kreisumlagesatz“ mit. Dabei führte er aus, dass sich sein über die Kreisumlage auszugleichendes Defizit im Haushaltsjahr 2020 voraussichtlich auf rund 85,4 Mio. € belaufen werde und für die Deckung seines Fehlbedarfes damit ein Kreisumlagesatz von 43,8 v. H. erforderlich sei. Er wies darauf hin, dass eine solche Erhöhung des Umlagesatzes im Vergleich zum Vorjahr (2019: 40,1 v. H.) nicht in seinem Interesse sei. Er habe deshalb im Vorfeld eine kritische Überprüfung der Haushaltsansätze durchgeführt und Kürzungen erzielen können, sodass voraussichtlich nur noch ein Defizit von 81,5 Mio. € verbleibe, was einem Kreisumlagesatz von 41,8 v. H. gleichkäme. Zugleich bat er die Kommunen für die Haushaltsaufstellung und Festsetzung eines Kreisumlagehebesatzes um die Darstellung ihrer Haushaltssituation anhand der Rücksendung einer dem Schreiben beigefügten Tabelle zur Ermittlung des jeweiligen Finanzbedarfes. In dieser erbat er auf Basis des Planentwurfes für das Haushaltsjahr 2020 bzw. auf Grundlage des Finanzplanes 2020 der Haushaltssatzung 2019 Angaben zu den Erträgen und Aufwendungen, dem Anteil freiwilliger Aufgaben, den Steuereinnahmen und Schlüsselzuweisungen, dem voraussichtlichen allgemeinen Finanzmittelbestand per 31. Dezember 2019 sowie Daten zur Gewerbesteuerumlage und den Realsteuerhebesätzen (Grundsteuer A und B sowie Gewerbesteuer).
Nach Eingang der Stellungnahmen der Gemeinden führte der Beklagte hausinterne Haushaltskonsultationen zur Reduzierung des Fehlbetrages durch. Dabei besprach und fand er mit den jeweiligen Fachämtern weitere Einspar-/Einnahmepotentiale. Während der Überprüfungen wurde der Haushaltsplan und der „planerische“ Kreisumlagesatz durch die Verwaltung des Beklagten fortlaufend an den reduzierten Fehlbetrag angepasst. Der Kreisumlagesatz für das Haushaltsjahr 2020 wurde durch die Kreisverwaltung zunächst auf 39,9 v. H. und mit Planungsstand vom 3. September 2019 schließlich auf 39,4 v. H. gesenkt.
Zudem fanden im Zeitraum vom 14. August 2019 bis zum 27. August 2019 Anhörungsgespräche zwischen dem Beklagten und einem Großteil der kreisangehörigen Kommunen statt. Auf der Bürgermeisterdienstberatung vom 6. September 2019 informierte der Beklagte die kreisangehörigen Kommunen nochmals über den aktuellen Stand seiner Haushaltsplanung.
Mit Schreiben vom 1. November 2019 teilte der Beklagte den Gemeinden mit, dass er dem Kreistag nach Durchführung des „Abwägungsprozesses“ mit dem Entwurf der Haushaltssatzung 2020/2021 entsprechend der Beschlussvorlage Nr. 0064/20/2019 (Stand: 28. Oktober 2019) einen Kreisumlagehebesatz in Höhe von 39,4 v. H. für das Haushaltsjahr 2020 vorschlagen werde.
Die Beschlussvorlage durchlief verschiedene Kreisausschüsse des Beklagten. In der Sitzung des Ausschusses für Kreisentwicklung und Finanzen vom 26. November 2019 wurde im Hinblick auf eine Entlastung der Gemeinden beschlossen, dass nach Bearbeitung aller in den Ausschüssen gestellten Anträge eine Neuberechnung der Hebesätze für die Kreisumlage erfolgen solle. Daraufhin wurde dem Kreistag in einem zweiten Entwurf der Haushaltssatzung 2020/2021 entsprechend der Beschlussvorlage mit Stand vom 27. November 2019 eine weitere Reduzierung des Kreisumlagesatzes für das Haushaltsjahr 2020 auf 39,15 v. H. vorgeschlagen.
Die den Mitgliedern des Kreistages zugänglich gemachte zweite Beschlussvorlage Nr. 0064/20/2019 (Stand: 27. November 2019) umfasste sowohl die ursprüngliche Fassung der Beschlussvorlage (Stand: 28. Oktober 2019) als auch mehrere Anlagen. Sie beinhaltete unter anderem die schriftlichen Stellungnahmen der Gemeinden (Anlage 1.1), eine tabellarische Übersicht über die Finanzsituation der Kommunen mit den zuvor abgefragten und übersandten Angaben (Anlage 1.2), eine stichpunktartige Auswertung der Anhörungsgespräche mit den einzelnen Kommunen (Anlage 1.3) sowie eine Auswertung anhand der Punkte aus dem Haushaltskennzahlensystem (Anlage 1.4). Bei der Auswertung legte der Beklagte für die kreisangehörigen Gemeinden die Punkte im Haushaltskennzahlensystem in den Jahren 2018 und 2019 zugrunde, wobei er bei einer Gesamtpunktzahl von ≥ 0 von einer gesicherten dauernden Leistungsfähigkeit und bei einer Punktzahl von - 1 bis - 30 von einer eingeschränkten dauernden Leistungsfähigkeit der jeweiligen Kommune ausging. Auf dieser Grundlage kam er zu dem Ergebnis, dass bei 19 der 34 kreisangehörigen Gemeinden eine gesicherte dauernde Leistungsfähigkeit gegeben sei, während diese bei den restlichen 15 Kommunen des Landkreises nur eingeschränkt gegeben sei.
Darüber hinaus wurde in der Anlage 2.1 der Beschlussvorlage der Abwägungsprozess zur Festsetzung der Kreisumlage für die Haushaltsjahre 2020/2021 über sieben Seiten für die Kreistagsmitglieder zusammengefasst in Textform dargestellt. Die Anlage enthielt Ausführungen zu den rechtlichen Grundlagen (Ziffer I.), dem Verwaltungsentwurf zur Festsetzung der Kreisumlage für den Doppelhaushalt (II.), der Anhörung zur Höhe der Kreisumlage (III.), der Auswertung dieser Anhörung (IV.), der Bewertung von Hinweisen zum Kreishaushalt (V.) sowie abschließende Ausführungen zur „Endabwägung zu Kreisumlage nach Anhörung der Gemeinden“ (VI.). Des Weiteren enthielt die Beschlussvorlage eine zahlenmäßige Übersicht zur „Kreisumlage nach Gemeinden“ (Anlage 2.2.) und eine Präsentation aus der Bürgermeisterdienstberatung zur „Information zum Stand der Haushaltsplanung 2020“ (Anlage 2.3.). In dieser wurde unter anderem der Ablauf der Haushaltsplanung, die jährliche Entwicklung der Kreisumlage, eine Übersicht der freiwilligen Leistungen des Landkreises sowie dessen Stellenbestand dargestellt.
Bereits mit Schreiben des Ministeriums der Finanzen des Landes Sachsen-Anhalt vom 12. November 2019 war den Kommunen des Landes – und damit auch dem Beklagten – mitgeteilt worden, dass die Landesregierung am 12. November 2019 den Entwurf des Haushaltsgesetzes 2020/2021 beschlossen habe, worin unter anderem vorgesehen sei, den Kommunen über die Investitionskostenpauschale nach dem Finanzausgleichsgesetz hinaus 80 Mio. € – davon ca. 1,7 Mio. € für den Beklagten – zur Finanzierung kommunaler Investitionen als Kommunalpauschale zur Verfügung zu stellen. Die Festsetzung und Auszahlung der Kommunalpauschale könne allerdings erst nach Inkrafttreten des Haushaltsgesetzes 2020/2021 erfolgen, womit im April 2020 zu rechnen sei. In der den Mitgliedern des Kreistages vorgelegten zweiten Beschlussvorlage (Stand: 27. November 2019) heißt es hierzu, nach der Information des Ministeriums der Finanzen vom 12. November 2019 über die geplante Bereitstellung einer Investitionspauschale für die Kommunen seien Einzahlungen in Höhe von 1.726.000,– € bei der Investitionspauschale eingestellt worden, Auszahlungen in gleicher Höhe seien als investiver Zuschuss an den Eigenbetrieb Straßenbau und -unterhaltung mit einem Sperrvermerk bis zur Festsetzung der Mittel durch das Land eingestellt worden.
In der Kreistagssitzung vom 11. Dezember 2019 beschloss der Kreistag die Haushaltssatzung für den Doppelhaushalt 2020/2021. In §5 der Haushaltssatzung 2020/2021 wurden die Hebesätze der Kreisumlage für das Haushaltsjahr 2020 auf alle Steuerkraftzahlen und die Schlüsselzuweisungen des Jahres 2019 auf jeweils 39,15 v. H. festgesetzt. Für das Haushaltsjahr 2021 wurde ein Kreisumlagehebesatz in Höhe von 39,80 v. H. festgesetzt. Der Beklagte konnte mit diesen Hebesätzen für die Haushaltsjahre 2020 und 2021 einen ausgeglichenen Ergebnishaushalt ausweisen.
Mit dem streitgegenständlichen Bescheid vom 14. April 2020 setzte der Beklagte gegenüber der Klägerin die Kreisumlage für das Haushaltsjahr 2020 auf Grundlage des in § 5 der Haushaltssatzung des Beklagten beschlossenen Kreisumlagehebesatzes von 39,15 v. H. auf 934.550,– € fest.
Mit Schreiben des Statistischen Landesamtes Sachsen-Anhalt vom 28. April 2020 wurde für den Beklagten eine Kommunalpauschale für das Haushaltsjahr 2020 in Höhe von 1.726.028,– € festgesetzt.
2. Am 7. Mai 2020 hat die Klägerin Klage erhoben. Sie hat geltend gemacht, dass es bereits an einer wirksamen Rechtsgrundlage fehle, da §5 der Haushaltssatzung des Beklagten nicht mit Art. 28 Abs. 2 GG vereinbar sei. Der Beklagte habe bei der Festsetzung der Kreisumlage die verfassungsmäßigen Vorgaben und den maßgeblichen Grundsatz des finanziellen Gleichrangs verletzt. Zudem habe er auch die sich aus diesem Grundsatz ergebenden und von der Rechtsprechung entwickelten verfahrensrechtlichen Mindestanforderungen missachtet. Insbesondere habe er seiner Ermittlungspflicht nicht genüge getan. Die von ihm abgefragten Haushalts- und Finanzdaten wiesen keinerlei Bezug zum tatsächlichen Finanzbedarf der Gemeinden auf.Zudem seien die ermittelten Daten gleich in doppelter Hinsicht veraltet gewesen. Einerseits habe der Beklagte bei der Bedarfsermittlung Finanzdaten aus den vorangegangenen Jahren herangezogen, die schon in keinem Zusammenhang mit dem Haushaltsjahr 2020 gestanden hätten. Darüber hinaus seien die bereits im Juni 2019 abgefragten Daten zum Zeitpunkt der Beschlussfassung längst nicht mehr aktuell genug gewesen. Die Kreistagsmitglieder seien auch nicht in der Lage gewesen, den Finanzbedarf der Gemeinden zu erfassen, da ihnen kein bezifferter Bedarfsansatz für jede kreisangehörige Gemeinde vorgelegen habe. Im Übrigen habe der Beklagte seine Offenlegungspflicht auch deshalb verletzt, weil er die abwägungsrelevanten Umstände nicht zureichend für die Kreistagsmitglieder aufgearbeitet habe. Durch die irreführenden rechtlichen Ausführungen in der Beschlussvorlage sei im Kreistag der Eindruck erweckt worden, dass es bei der Festsetzung eines konkreten Umlagesatzes lediglich auf die Wahrung der finanziellen Mindestausstattung der Kommunen ankäme. Dass eine ergebnisoffene Abwägung unter Berücksichtigung der gleichrangigen Interessen der kreisangehörigen Kommunen nicht stattgefunden habe, zeige letztlich auch der konkret beschlossene Kreisumlagesatz. Dieser mache deutlich, dass es dem Beklagten nur darum gegangen sei, einen Haushaltsausgleich zu erzielen. Die Aufgaben und Interessen der Gemeinden seien hinter die Interessen des Landkreises zurückgestellt worden.
Die Klägerin hat beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 14. April 2020 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat vorgetragen, das Verfahren werde den Anforderungen aus Art. 28 GG gerecht. Die umfangreich ermittelten Haushaltsdaten seien dem Kreistag vor der Beschlussfassung in hinreichender Weise offengelegt worden. Insoweit habe die Verwaltung die Bedarfssituation der Gemeinden systematisch erfasst und den Kreistagsmitgliedern mit der Beschlussvorlage zur Haushaltssatzung 2020/2021 und den dazugehörigen Anlagen aufbereitet, organisiert und komprimiert zur Verfügung gestellt. Die entsprechenden Haushalts- und Finanzdaten seien im Rahmen der Abwägung hinreichend berücksichtigt worden. Diese Erwägungen und Diskussionen aus den Ausschüssen seien dem Kreistag jedenfalls zuzurechnen. Auch aus den wiederholten Anpassungen des Umlagesatzes werde klar erkennbar, dass er eine finanzielle Entlastung der Gemeinden beabsichtigt und deren Belange damit stets im Blick gehabt habe. Insbesondere beweise die stetige Reduzierung der Hebesätze, dass eine sachgerechte und ergebnisoffene Abwägung stattgefunden habe. Wenn der Kreistag – wie hier – auf die entsprechende Beschlussempfehlung des Finanzausschusses hin letztlich davon absehe, die Kreisumlage in Höhe der ursprünglichen Verwaltungsvorgabe festzusetzen, könne von einer einseitigen und rücksichtslosen Festsetzung schon keine Rede sein. Der Annahme einer einseitigen und rücksichtslosen Bevorzugung seiner eigenen finanziellen Belange stehe auch entgegen, dass er nicht alles abgeschöpft habe, was den Gemeinden zumutbar gewesen wäre. Vielmehr habe er seinen eigenen Finanzbedarf selbst angepasst und im Sinne der Gemeinden immer wieder eingegrenzt.
3. Mit Urteil vom 31. März 2022 hat das Verwaltungsgericht die zulässige Klage als unbegründet abgewiesen. Der Zulässigkeit der Klage stehe nicht entgegen, dass der Prozessbevollmächtigte der Klägerin lediglich vom Bürgermeister der Klägerin bevollmächtigt worden sei und es insoweit jedenfalls zum Zeitpunkt der Erhebung der Klage am 7. Mai 2020 an der Erteilung einer Prozessvollmacht durch den Bürgermeister der Verbandsgemeinde Flechtingen gefehlt habe. Entgegen der Auffassung des Beklagten sei (auch) der Bürgermeister der klagenden Mitgliedsgemeinde nach § 96 Abs. 4 S. 1 und 2 KVG LSA dazu berechtigt, eine rechtswirksame Prozessvollmacht zu erteilen. Darüber hinaus wäre ein etwaiger Vertretungsmangel im Rahmen der Klageerhebung zwischenzeitlich ohnehin geheilt worden, nachdem der Bürgermeister der Verbandsgemeinde Flechtingen mit Schreiben vom 19. November 2020 gegenüber dem Prozessbevollmächtigten der Klägerin den Beitritt der Verbandsgemeinde erklärt habe. Im Übrigen wirke es sich auch nicht auf die Zulässigkeit der Klage aus, dass vor deren Erhebung kein Gemeinderatsbeschluss getroffen worden sei. Dabei könne dahinstehen, ob es sich hier überhaupt um eine Rechtsstreitigkeit von erheblicher Bedeutung handele und damit eine Beschlussfassung des Gemeinderates erforderlich gewesen sei. Denn gemäß § 60 Abs. 2 KVG LSA repräsentiere und vertrete der Bürgermeister als Hauptverwaltungsbeamter die Kommune. Insoweit entspreche es ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs, dass die organschaftliche Vertretungsmacht des Bürgermeisters im Außenverhältnis allumfassend und unbeschränkt sei. Daher werde die Gemeinde durch Erklärungen des Hauptverwaltungsbeamten grundsätzlich auch dann verpflichtet, wenn es an einem erforderlichen Beschluss der Gemeindevertretung fehle.
Die Klage sei allerdings unbegründet. Der Festsetzungsbescheid vom 14. April 2020 sei rechtmäßig und verletze die Klägerin nicht in ihren Rechten. § 5 der Haushaltssatzung des Beklagten vom 11. Dezember 2019 sei eine wirksame Rechtsgrundlage zur Erhebung der ausschließlich streitgegenständlichen Kreisumlage für das Haushaltsjahr 2020, da dieser mit Art. 28 Abs. 2 GG sowie mit Art. 87 Verf. LSA vereinbar sei. Der Beklagte habe bei der Kreisumlagefestsetzung für das Haushaltsjahr 2020 die sich aus dem Grundsatz des finanziellen Gleichrangs ergebenden verfahrensrechtlichen Anforderungen erfüllt und seiner Ermittlungspflicht und seiner Offenlegungspflicht hinreichend genüge getan. Ein Verstoß gegen die Ermittlungspflicht ergebe sich insbesondere nicht daraus, dass der Beklagte die kreisangehörigen Kommunen nicht gezielt nach deren (politischen) Planungen, Aufgabenbeständen und Zielen im Haushaltsjahr 2020 befragt habe. Insofern sei es für den Landkreis innerhalb der von ihm vorzunehmenden Querschnittsbetrachtung schon gar nicht geboten, alle (gegebenenfalls aus dem Haushalt nicht ersichtlichen) gemeindespezifischen Aufgabenbestände und Planungen der Gemeinden zu ermitteln bzw. diese im Einzelnen zu kennen. Entgegen der Auffassung der Klägerin seien die von dem Beklagten erhobenen Daten sowohl im Zeitpunkt der Ermittlung als auch im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Umlagesatz auch hinreichend aktuell gewesen. Der Beklagte habe auch seinen eigenen Finanzbedarf für das Haushaltsjahr 2020 in nicht zu beanstandender Weise ermittelt. Er sei auch seinen Offenlegungspflichten nachgekommen. In Anbetracht der ermittelten und aufbereiteten Haushalts- und Finanzdaten seien die Kreistagsmitglieder in Vorbereitung auf die Kreistagssitzung am 11. Dezember 2019 in der Lage gewesen, sich einen zutreffenden und umfassenden Überblick über den gemeindlichen und kreislichen Finanzbedarf zu verschaffen. Ihnen sei es auch möglich gewesen, die jeweiligen Bedarfe innerhalb des Abwägungsprozesses hinreichend zu berücksichtigen. Der konkret festgesetzte Kreisumlagehebesatz für das Haushaltsjahr 2020 in Höhe von 39,15 v. H. wahre den aus dem gemeindlichen Selbstverwaltungsrecht abzuleitenden Grundsatz des finanziellen Gleichrangs auch in materiell-rechtlicher Hinsicht, da er das Ergebnis einer sach- und interessensgerechten Abwägung darstelle. Aus den dem Gericht vollumfänglich zur Verfügung gestellten Unterlagen ergäben sich keine hinreichend konkreten Anhaltspunkte dafür, dass der Beklagte die finanziellen Belange seiner Kommunen bei der Abwägungsentscheidung unberücksichtigt gelassen und bei der Festsetzung des Kreisumlagesatzes offensichtlich einseitig und rücksichtslos zugunsten seiner finanziellen Bedürfnisse gehandelt habe. Auch wenn der Beklagte mit dem Kreisumlagesatz von 39,15 v. H. seinen Fehlbedarf vollumfänglich habe decken können, sei nicht von einem Abwägungsausfall auszugehen. Auch der Umstand, dass 15 der 34 kreisangehörigen Gemeinden im Gegensatz zu dem Beklagten für das Haushaltsjahr 2020 ein negatives Jahresergebnis aufgewiesen hätten, habe den Beklagten nicht dazu verpflichtet, selbst ein Defizit im Haushalt hinzunehmen, zumal der Mehrheit der Gemeinden (trotz der Kreisumlageerhebung) ebenfalls ein Haushaltsausgleich gelungen sei. Der Landkreis sei im Rahmen der Abwägung nicht verpflichtet, sich selbst schlechter zu stellen als die Mehrheit seiner kreisangehörigen Kommunen. Die Kreisumlageerhebung für das Haushaltsjahr 2020 verletze auch nicht den sich aus Art. 28 Abs. 2 GG ergebenden Anspruch der Klägerin auf Verbleib ihrer finanziellen Mindestausstattung und führe in diesem Zusammenhang nicht zu einer Entwertung der gemeindlichen Steuerhoheit.
4. Mit Beschluss vom 15. März 2023 hat der erkennende Senat auf Antrag der Klägerin die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts zugelassen.
Zur Begründung der Berufung macht die Klägerin geltend, der Grundsatz des finanziellen Gleichrangs sei verletzt. Der Beklagte sei schon seiner Ermittlungspflicht nicht nachgekommen. Er habe nicht den Finanzbedarf von Gemeinden und Landkreis verglichen, sondern den Begriff „Finanzbedarf“ mit der davon zu unterscheidenden „Finanzlage“ vermischt. Der Beklagte habe keine bezifferten Bedarfsansätze für jede einzelne Gemeinde ermittelt. Es reiche entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht aus, lediglich die Haushaltspläne der Gemeinden heranzuziehen, wenn – wie hier – die überwiegende Zahl der Gemeinden einen Fehlbetrag aufweise und ein Teil des tatsächlichen Bedarfs nicht in den Haushaltsplan eingestellt sei. Die vom Verwaltungsgericht angenommene Möglichkeit der Gemeinden, ergänzende Angaben zu ihrem Finanzbedarf zu machen, verlagere die Ermittlungspflicht vom Landkreis auf die Gemeinden. Der Beklagte habe auch keine aktuellen Finanzdaten zugrunde gelegt. Obwohl im Zeitpunkt der Beschlussfassung bereits die Haushaltsplanentwürfe für das Haushaltsjahr 2020 vorgelegen hätten, habe der Beklagte Zahlen aus dem Jahr 2019 verwendet. Auch bei der Abwägung sei der Grundsatz des finanziellen Gleichrangs missachtet worden. Obwohl fast die Hälfte der kreisangehörigen Gemeinden einen Fehlbetrag aufwiesen, fehle es an ergänzenden Erwägungen des Beklagten, weshalb dessen ausgeglichener Haushalt dennoch gerechtfertigt sei. Auch habe der Beklagte falsche Abwägungskriterien zugrunde gelegt. Weiterhin habe das Verwaltungsgericht nicht geprüft, ob die finanzielle Mindestausstattung und die Steuerhoheit der Klägerin verletzt seien. Auch sei die geltend gemachte Verletzung des § 53 Abs. 4 KVG LSA und des Art. 28 GG aufgrund der vom Beklagten unzureichend aufbereiteten Daten nicht geprüft worden. Schließlich habe das Verwaltungsgericht nicht berücksichtigt, dass das Ministerium der Finanzen dem Beklagten bereits am 12. November 2019 mitgeteilt hatte, dass ihm im Haushaltsjahr 2017 weitere 1,7 Mio. € für Investitionen zur Verfügung stehen werden. Dies hätte bei den Beratungen über den Haushalt am 11. Dezember 2019 berücksichtigt werden müssen.
Die Klägerin beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Magdeburg vom 31. März 2022 zu ändern und den Kreisumlagebescheid des Beklagten vom 14. April 2020 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er macht geltend, die Klage sei bereits unzulässig. Das Verwaltungsgericht habe die Prozessfähigkeit der Klägerin zu Unrecht bejaht. Gemäß § 91 Abs. 2 Satz 3 KVG LSA könnten sich Mitgliedsgemeinden wirksam nur durch die Verbandsgemeinde vertreten lassen. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sei die Erteilung der Prozessvollmacht durch den Bürgermeister der Klägerin nicht von der Ausnahmeregelung des § 91 Abs. 2 S. 4 Nr. 1 KVG LSA gedeckt. Eine rückwirkende Heilung des Vertretungsmangels sei nur bis zum Ablauf der Klagefrist am 18. Mai 2020 möglich gewesen. Der vom Verwaltungsgericht angenommenen Zulässigkeit der Klage stehe auch der fehlende Beschluss des Gemeinderats der Klägerin entgegen. Die umfassende Vertretungsmacht des Bürgermeisters für die Gemeinde nach außen gemäß § 60 Abs. 2 KVG LSA sei auf die Vornahme von Prozesshandlungen nicht übertragbar. Im Übrigen verteidigt der Beklagte die Entscheidung des Verwaltungsgerichts. Ergänzend führt er aus, er habe nicht sicher davon ausgehen können, die in Aussicht gestellten 1,7 Mio. € vom Land zu erhalten, da es sich im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Umlagesatz nur um einen Gesetzentwurf der Landesregierung gehandelt habe. Im Übrigen habe es sich hierbei ausschließlich um Mittel für Investitionen gehandelt, die unabhängig von der Kreisumlage zu betrachten seien. Auch seien den kreisangehörigen Gemeinden ebenfalls zusätzliche Mittel für Investitionen zur Verfügung gestellt worden. Der Grundsatz des finanziellen Gleichrangs sei vorliegend nicht verletzt, weil lediglich 15 von 34 Gemeinden und damit deutlich weniger als die Hälfte der Gemeinden keinen ausgeglichenen Haushalt erreichen konnten. Erhöhte Begründungslasten des Landkreises bestünden nur dann, wenn mindestens die Hälfte der Gemeinden den Haushaltsausgleich nicht erzielen könnten.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung der Klägerin ist zulässig und begründet.
A. Die Klage ist zulässig.
I. Zwar wurde entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts die Klage am 7. Mai 2020 zunächst nicht wirksam erhoben, da der Prozessbevollmächtigte der Klägerin zu diesem Zeitpunkt nicht ordnungsgemäß mit der Prozessführung und -vertretung beauftragt worden war. Denn die Prozessvollmacht vom 6. Mai 2020 unterzeichnete der hierzu nicht berechtigte Bürgermeister der Klägerin. Die Vertretungsbefugnis der Klägerin obliegt gemäß § 91 Abs. 2 Satz 1 und 3 KVG LSA der Verbandsgemeinde F, weil es sich bei der Klägerin um eine Mitgliedsgemeinde einer Verbandsgemeinde handelt (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 22. November 2022 – 4 L 239/21 –, juris, Rn. 52 ff.).
Der bei Klageerhebung bestehende Vertretungsmangel wurde allerdings durch Einführung der vom Verbandsgemeindebürgermeister der Verbandsgemeinde F am 19. November 2020 erteilten Prozessvollmacht in das Verfahren geheilt. Der Mangel der ordnungsgemäßen gesetzlichen Vertretung kann nachträglich dadurch geheilt werden, dass der gesetzliche Vertreter die vorgenommene Prozesshandlung genehmigt. Die Genehmigung muss dabei nicht ausdrücklich erfolgen. Die Vollmachterteilung am 19. November 2020 und deren Einführung in das Verfahren ist als nachträgliche Genehmigung der Klageerhebung zu verstehen. Unschädlich ist, dass die Vollmachterteilung erst nach Ablauf der Klagefrist erfolgt ist. Das Vorliegen der allgemeinen Sachentscheidungsvoraussetzung einer ordnungsgemäßen Klageerhebung muss das Gericht zum Zeitpunkt der (letzten) mündlichen Verhandlung (hier: am 31. März 2022) feststellen. Die Genehmigung wirkt zurück auf den Zeitpunkt, zu dem die Prozesshandlung (hier: die Klageerhebung am 7. Mai 2020) vorgenommen wurde (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 22. November 2022 – 4 L 239/21 –, juris, Rn. 60; Bier/Steinbeiß-Winkelmann, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, § 62 VwGO Rn. 22 ).
II. Entgegen der Auffassung des Beklagten steht der Zulässigkeit der Klage auch nicht entgegen, dass vor deren Erhebung kein entsprechender Gemeinderatsbeschluss vorlag (vgl. § 45 Abs. 2 Nr. 19 KVG LSA). Denn gemäß § 60 Abs. 2 KVG LSA repräsentiert und vertritt der Bürgermeister als Hauptverwaltungsbeamter die Kommune. Diese organschaftliche Vertretungsmacht ist im Außenverhältnis im Rahmen der kommunalen Verbandskompetenz unbeschränkt und unbeschränkbar (vgl. BGH, Beschluss vom 18. März 2016 – V ZR 266/14 –, juris, Rn. 19 m. w. N.). Rechtsgeschäftliche Erklärungen des Bürgermeisters sind im Außenverhältnis auch dann wirksam, wenn er seine interne Organzuständigkeit überschritten hat, sofern kein Missbrauch der Vertretungsmacht gegeben ist. Die Grundsätze der unbeschränkten Vertretungsmacht gelten auch für Prozesshandlungen des Bürgermeisters wie etwa die Klageerhebung (vgl. VG Magdeburg, Urteil vom 8. März 2017 – 9 A 890/16 –, juris, Rn. 34; VG Leipzig, Urteil vom 23. September 2014 – 6 K 3335/12 –, juris, Rn. 34; VG Dresden, Beschluss vom 26. Oktober 2022 – 3 L 398/22 –, juris, Rn. 49; Czybulka/Siegel, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 62 Rn. 53). Die Auffassung des Beklagten, die umfassende Vertretungsmacht des Bürgermeisters nach außen gelte nicht für Prozesshandlungen, überzeugt nicht. Weder lässt sich eine entsprechende Einschränkung dem Wortlaut des § 60 Abs. 2 KVG LSA entnehmen, noch ist sie mit dem Sinn und Zweck der Regelung vereinbar, Rechtssicherheit und Verkehrsschutz herzustellen (vgl. BGH, Beschluss vom 18. März 2016 – V ZR 266/14 –, juris, Rn. 31). Ein Bedürfnis hierfür besteht auch in (Verwaltungs-)Rechtsstreitigkeiten, weil es von den jeweiligen Umständen des Einzelfalls abhängt und (von außen) schwierig zu beantworten sein kann, wann eine Rechtsstreitigkeit „von erheblicher Bedeutung“ vorliegt, für deren Führung der Hauptverwaltungsbeamte gemäß § 45 Abs. 2 Nr. 19 KVG LSA stets die Zustimmung der Vertretung benötigt.
B. Die Klage ist auch begründet. Der Bescheid des Beklagten vom 14. April 2020 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin dadurch in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
I. Rechtsgrundlage für die Festsetzung der Kreisumlage ist § 99 Abs. 3 des Kommunalverfassungsgesetzes (KVG LSA) und § 19 des Finanzausgleichsgesetzes (FAG LSA) des Landes Sachsen-Anhalt in Verbindung mit § 5 der Haushaltssatzung des Beklagten für die Haushaltsjahre 2020/2021 vom 11. Dezember 2019. Nach § 99 Abs. 3 Satz 1 KVG LSA erhebt der Landkreis, soweit seine sonstigen Erträge und Einzahlungen nicht ausreichen, von den kreisangehörigen Gemeinden nach den hierfür geltenden Vorschriften eine Umlage (Kreisumlage), um seinen erforderlichen Bedarf zu decken. Die Umlagesätze sind in der Haushaltssatzung für jedes Haushaltsjahr festzusetzen (§ 99 Abs. 3 Satz 2 KVG LSA). Gemäß § 19 Abs. 1 Satz 1 FAG LSA wird die Kreisumlage gemäß § 99 Abs. 3 KVG LSA in der Haushaltssatzung in Vomhundertsätzen der einzelnen Umlagegrundlagen (Umlagesätze) bemessen. Gemäß § 5 der Haushaltssatzung 2020/2021 liegt der Umlagesatz der Kreisumlage für das streitgegenständliche Haushaltsjahr 2020 bei 39,15 v. H.
II. Der Umlagesatz der Kreisumlage für das Haushaltsjahr 2020 wurde verfahrensfehlerhaft festgesetzt und ist bereits deshalb unwirksam (1.). Darüber hinaus verstößt der festgesetzte Umlagesatz auch in materiell-rechtlicher Hinsicht gegen den Grundsatz des finanziellen Gleichrangs (2.). Ob die Festsetzung auch aus anderen Gründen zu beanstanden ist, insbesondere, ob eine strukturelle Unterschreitung der verfassungsgebotenen finanziellen Mindestausstattung der Gemeinden vorliegt, bedarf vor diesem Hintergrund keiner Entscheidung (3.).
1. Die Festsetzung des Kreisumlagesatzes von 39,15 v. H. für das Haushaltsjahr 2020 ist verfahrensfehlerhaft erfolgt.
a) Das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden gemäß Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 87 Abs. 1 und 2 Verf LSA wird nicht nur verletzt, wenn die Erhebung einer Kreisumlage dazu führt, dass ihre finanzielle Mindestausstattung unterschritten wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2013 – 8 C 1.12 –, juris, Rn. 18 ff.), sondern auch dann, wenn der Landkreis bei der Erhebung der Kreisumlage seine eigenen finanziellen Belange gegenüber den finanziellen Belangen seiner kreisangehörigen Gemeinden einseitig und rücksichtslos bevorzugt und damit den Grundsatz des Gleichrangs des Finanzbedarfs der kommunalen Gebietskörperschaften verletzt (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2013 – 8 C 1.12 –, juris, Rn. 13 ff.; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 17. März 2020 – 4 L 184/18 –, juris, Rn. 48). Die Wahrung dieses Grundsatzes verpflichtet den Landkreis bei der Erhebung einer Kreisumlage, nicht nur seinen eigenen Finanzbedarf, sondern auch denjenigen der umlagepflichtigen Gemeinden zu ermitteln und seine Entscheidungen in geeigneter Form – etwa im Wege einer Begründung der Ansätze seiner Haushaltssatzung – offenzulegen, um den Gemeinden und gegebenenfalls den Gerichten eine Überprüfung zu ermöglichen (vgl. BVerwG, Urteile vom 30. Januar 2013 – 8 C 1.12 –, juris, Rn. 14, vom 16. Juni 2015 – 10 C 13.14 –, juris, Rn. 41, und vom 29. Mai 2019 – 10 C 6.18 –, juris, Rn. 13; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 17. März 2020 – 4 L 184/18 –, juris, Rn. 49).
In welcher Art und Weise die Landkreise den Finanzbedarf ihrer Gemeinden zu ermitteln und offenzulegen haben, ist Art. 28 Abs. 2 Satz 1 und 3 GG allerdings nicht zu entnehmen, weil die Institutsgarantie der kommunalen Selbstverwaltung der gesetzlichen Ausgestaltung und Formung bedarf (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2013 – 8 C 1.12 –, juris, Rn. 13). Es obliegt daher dem jeweiligen Landesgesetzgeber, das Verfahren der Erhebung von Kreisumlagen zu regeln. Soweit – wie in Sachsen-Anhalt – derartige Regelungen fehlen, haben die Landkreise die Befugnis zur Gestaltung ihrer Verfahrensweise. Dabei tragen sie die Verantwortung für die Wahrung der verfassungsrechtlichen Anforderungen (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Mai 2019 – 10 C 6.18 –, juris, Rn. 14; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 17. März 2020 – 4 L 184/18 –, juris, Rn. 50). Art. 28 Abs. 2 GG gestattet insbesondere keinen vollständigen Verzicht auf eine inhaltliche Würdigung der finanziellen Belange der Gemeinden, sondern verlangt eine Berücksichtigung der gemeindlichen Belange in der Sache nebst der Überprüfbarkeit der getroffenen Entscheidung (vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. September 2020 – 8 B 22.20 –, juris, Rn. 13).
Der Finanzbedarf der Gemeinden kann von der Kreisverwaltung ermittelt werden, die dafür auf vorhandene Daten zurückgreifen darf. Eine verfassungsrechtliche Verpflichtung, die umlagepflichtigen Gemeinden vor der Entscheidung über die Höhe des Kreisumlagesatzes förmlich anzuhören, besteht nicht (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Mai 2019 – 10 C 6.18 –, juris, Rn. 15 ff.). Auch andere Beteiligungsrechte der Gemeinden lassen sich aus Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 87 Verf LSA nicht ableiten (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 17. März 2020 – 4 L 184/18 –, juris, Rn. 51). Die von der Kreisverwaltung ermittelten Informationen über den gemeindlichen Finanzbedarf müssen dem Kreistag als dem für den Erlass der Haushaltssatzung zuständigen Organ (§ 45 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 4 KVG LSA) bei der Beschlussfassung über den Kreisumlagesatz vorliegen, damit er der Pflicht des Kreises nachkommen kann, diesen Finanzbedarf gemäß Art. 28 Abs. 2 GG gleichrangig zum eigenen Bedarf zu berücksichtigen (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. September 2021 – 8 C 29.20 –, juris, Rn. 17; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 17. März 2020 – 4 L 184/18 –, juris, Rn. 56).
Dem Kreistag muss zumindest ein bezifferter Bedarfsansatz für jede kreisangehörige Gemeinde vorliegen (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. September 2021 – 8 C 29.20 –, juris, Rn. 17). Diese Bedarfsansätze hat der Landkreis den zur Entscheidung über die Kreisumlage berufenen Mitgliedern des Kreistages vor der Beschlussfassung in geeigneter Weise (z. B. tabellarisch) aufbereitet zur Verfügung zu stellen. Eine rein verwaltungsinterne Ermittlung und Bewertung des Finanzbedarfs der Gemeinden genügt nicht (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 17. März 2020 – 4 L 184/18 –, juris, Rn. 58). Wegen der ebenfalls aus Art. 28 Abs. 2 GG abzuleitenden Pflicht, die Entscheidung über die Umlagefestsetzung als Ergebnis der Gewichtung der finanziellen Belange offenzulegen, müssen die der Beschlussfassung zugrunde gelegten Bedarfsansätze in der Beschlussvorlage oder, falls die Festsetzung davon abweicht, in anderer geeigneter Weise dokumentiert werden. Dies dient neben der gerichtlichen Kontrolle insbesondere auch der Überprüfung durch die betroffenen Gemeinden, ob der Kreis bei der Festsetzung des Kreisumlagesatzes durch den Kreistag die verfassungsrechtliche Vorgabe beachtet hat, seinen Finanzbedarf nicht einseitig und rücksichtslos gegenüber demjenigen der Gemeinden zu bevorzugen (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. September 2021 – 8 C 29.20 –, juris, Rn. 17).
Dem Kreistag müssen für das von seinem Satzungsbeschluss betroffene Haushaltsjahr aktuelle Informationen und nicht lediglich Daten zum Finanzbedarf des Vorjahres vorliegen (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. September 2021 – 8 C 29.20 –, juris, Rn. 19; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 22. November 2022 – 4 L 98/21 –, juris, Rn. 54). Der Landkreis hat bei der Festlegung des Umlagesatzes alle im Zeitpunkt der jeweiligen Beschlussfassung zur Verfügung stehenden, für die Wahrung der verfassungsrechtlichen Vorgaben erheblichen Informationen zu berücksichtigen. Hierfür ist – sofern im Zeitpunkt der Beschlussfassung noch keine festen Ist-Daten vorliegen – eine prognostische ex-ante-Sicht maßgeblich (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. November 2022 – 8 C 13.21 –, juris, Rn. 31).
Die Beachtung der aus Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 87 Abs. 1 und 2 Verf LSA folgenden Ermittlungs- und Offenlegungspflicht des Kreises stellt eine verfahrensrechtliche Rechtmäßigkeitsvoraussetzung der Festsetzung des Kreisumlagesatzes dar, deren Verletzung von Verfassungs wegen zur Unwirksamkeit der Satzungsnorm führt (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. September 2021 – 8 C 29.20 –, juris, Rn. 18; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 17. März 2020 – 4 L 184/18 –, juris, Rn. 58).
b) Die verfassungsrechtlich gebotene Ermittlungspflicht bei der Erhebung der Kreisumlage hat der Beklagte nicht in dem erforderlichen Umfang erfüllt.
aa) Zwar hat der Beklagte umfangreiche Ermittlungen zum seinem Finanzbedarf und zum Finanzbedarf der kreisangehörigen Gemeinden angestellt. Auch dürfte es entgegen der Auffassung der Klägerin nicht zu beanstanden sein, dass der Beklagte zur Ermittlung des Finanzbedarfs im Wesentlichen auf prognostische Haushalts- und Finanzdaten für das Jahr 2020 zurückgegriffen hat (vgl. hierzu bereits OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 22. November 2022 – 4 L 98/21 –, juris, Rn. 49) und es den Gemeinden darüber hinaus im Rahmen der Anhörung und anschließenden mündlichen Erörterung ermöglicht hat, weitere, nicht im Haushalt abgebildete Angaben zum Finanzbedarf (z. B. Planungen) vorzutragen. Auch hat den Kreistagsmitgliedern ausweislich der Anlage 2.1 zur Beschlussvorlage Nr. 0064/20/2019 ein bezifferter Bedarfsansatz für jede einzelne Gemeinde vorgelegen. Auch ist es entgegen der Auffassung der Klägerin nicht zu beanstanden, dass die der Festsetzung des Umlagesatzes zugrundeliegenden Daten im Jahr 2019 erhoben wurden. Denn diese Daten bezogen sich auf das streitgegenständliche Haushaltsjahr 2020 und bildeten – prognostisch – den Finanzbedarf in diesem Haushaltsjahr ab. Die pauschale, nicht weiter belegte Behauptung der Klägerin, im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Umlagesatz im Dezember 2019 hätten bereits aktuelle(re) Planzahlen der kreisangehörigen Gemeinden vorgelegen, ist nicht ausreichend für die Annahme, dass die dem festgesetzten Umlagesatz zugrunde gelegten Daten veraltet und damit nicht ausreichend waren, um dem Finanzbedarf der Gemeinden zu ermitteln (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 22. November 2022 – 4 L 98/21 –, juris, Rn. 54). Im Übrigen stand es den kreisangehörigen Gemeinden frei, von sich aus aktualisierte Angaben zu ihrem Finanzbedarf bis zum Zeitpunkt der Beschlussfassung zu machen, worin entgegen der Auffassung der Klägerin auch keine unzulässige „Umkehr“ oder Verlagerung der Ermittlungspflicht des Beklagten auf die Gemeinden liegt (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 22. November 2022 – 4 L 98/21 –, juris, Rn. 54).
bb) Allerdings hat der Beklagte gegen seine Ermittlungspflicht verstoßen, indem er im Hinblick auf seinen eigenen Finanzbedarf unberücksichtigt gelassen hat, dass ihm im Haushaltsjahr 2020 voraussichtlich weitere ca. 1,7 Mio. € aus Landesmitteln zur Verfügung stehen würden. Bereits mit Schreiben des Ministeriums der Finanzen des Landes Sachsen-Anhalt vom 12. November 2019 – und damit vor dem maßgeblichen Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Kreisumlagesatz am 11. Dezember 2019 – war der Beklagte darüber informiert wurden, dass im von der Landesregierung beschlossenen Entwurf des Haushaltsgesetzes 2020/2021 vorgesehen war, den Kommunen über die Investitionspauschale nach dem Finanzausgleichsgesetz hinaus 80 Mio. € zur Finanzierung kommunaler Investitionen als Kommunalpauschale zur Verfügung zu stellen. Davon sollten ca. 1,7 Mio. € auf den Beklagten entfallen. In dem Schreiben wurde darauf hingewiesen, dass die Festsetzung und Auszahlung der Kommunalpauschale erst nach Inkrafttreten des Haushaltsgesetzes 2020/2021 erfolgen könne, womit im April 2020 zu rechnen sei.
Damit lag dem Beklagten im maßgeblichen Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Umlagesatz eine Information betreffend die ihm im Haushaltsjahr 2020 voraussichtlich zur Verfügung stehenden Finanzmittel vor, die zu berücksichtigen war. Denn angesichts der Höhe der dem Beklagten in Aussicht gestellten zusätzlichen Finanzmittel (ca. 1,7 Mio. €) war davon auszugehen, dass dieser Umstand für die Gewichtung der gegenseitigen finanziellen Belange von Bedeutung sein musste. Soweit der Beklagte dem entgegenhält, dass im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Umlagesatz lediglich ein Gesetzentwurf der Landesregierung vorgelegen habe und er deshalb nicht sicher davon habe ausgehen können, die angekündigten Mittel in Höhe von ca. 1,7 Mio. € auch zu erhalten, kann er damit nicht durchdringen. Der Finanzbedarf für das Haushaltsjahr ist – soweit noch keine Ist-Daten vorliegen – aufgrund einer prognostischen ex-ante-Betrachtung zu ermitteln. Dies ist stets mit gewissen Unsicherheiten verknüpft. Aufgrund des vorliegenden Gesetzentwurfs der Landesregierung war es hier jedoch, wenn nicht nahezu sicher, so doch jedenfalls überwiegend wahrscheinlich, dass der Beklagte die in Aussicht gestellten zusätzlichen Finanzmittel vom Land erhalten würde. Der Grundsatz des finanziellen Gleichrangs verpflichtet den Beklagten in diesem Fall, die Mittel bei der Ermittlung des Umlagesatzes zu berücksichtigen. Denn anderenfalls würden die kreisangehörigen Gemeinden mit überwiegender Wahrscheinlichkeit zu einer überhöhten Umlage herangezogen. Der Beklagte war im Übrigen hinreichend dadurch geschützt, dass er auf den – hier unwahrscheinlichen – Fall, dass die angekündigten zusätzlichen Finanzmittel letztlich doch nicht oder nicht in der angekündigten Höhe gezahlt werden, bis zum 31. Mai des laufenden Haushaltsjahres mit einer Erhöhung der Umlagesätze im laufenden Haushaltsjahr hätte reagieren können (§ 103 KVG LSA i. V. m. § 20 FAG LSA).
Insofern spielt es auch keine maßgebliche Rolle, dass den Beklagten die Information über zusätzliche Investitionsmittel im Haushaltsjahr 2020 erst wenige Wochen vor der vorgesehenen Beschlussfassung des Kreistags über die Haushaltssatzung 2020/2021 und damit in der Schlussphase des Haushaltsaufstellungsverfahrens erreicht hat. Der Landkreis hat bei der Festlegung des Umlagesatzes alle im Zeitpunkt der jeweiligen Beschlussfassung zur Verfügung stehenden, für die Wahrung der verfassungsrechtlichen Vorgaben erheblichen Informationen zu berücksichtigen (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. November 2022 – 8 C 13.21 –, juris, Rn. 31). Danach sind auch solche für den Finanzbedarf des Landkreises und der kreisangehörigen Gemeinden erheblichen Informationen zu berücksichtigen, die erst nach Erstellung der Beschlussvorlage eingegangen sind, die Grundlage für die Entscheidung des Kreistags über den Umlagesatz sein soll. Auch dies ist Ausdruck und Folge der Aktualisierungspflicht des Landkreises bei der Ermittlung des Umlagesatzes (vgl. hierzu zuletzt OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 7. September 2023 – 4 L 22/22 –, juris, Rn. 25 ff.). Gegebenenfalls ist vor diesem Hintergrund die vorgesehene Abstimmung über den Umlagesatz zu verschieben, um den Mitgliedern des Kreistags eine entsprechend aktualisierte Entscheidungsgrundlage zur Verfügung stellen zu können.
Dem Beklagten ist auch nicht darin zu folgen, dass es sich bei den in Aussicht gestellten ca. 1,7 Mio. € um zweckgebundene Mittel für Investitionen gehandelt habe, die getrennt von der Kreisumlage zu betrachten seien. Gemäß § 99 Abs. 3 Satz 1 KVG LSA erhebt der Landkreis eine Kreisumlage zur Deckung seines erforderlichen Bedarfs, soweit seine sonstigen Erträge und Einzahlungen nicht ausreichen. Zum Finanzbedarf, der allgemein die einer Körperschaft die zur Erfüllung ihrer Ausgaben notwendigen oder erforderlichen Finanzmittel umschreibt (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 22. November 2022 – 4 L 98/21 –, juris. Rn. 49), gehört auch die Finanzierung von Investitionen und Investitionsfördermaßnahmen im Aufgabenbereich des Landkreises (vgl. auch § 98 Abs. 4 KVG LSA), die demgemäß über die Kreisumlage abgedeckt werden können, sofern sonstige Erträge und Einzahlungen hierfür nicht ausreichen. Für das Haushaltsjahr 2020 hatte der Beklagte auch Investitionen geplant. So war in § 2 der Haushaltssatzung 2020/2021 der Gesamtbetrag der vorgesehenen Kreditaufnahmen für Investitionen und Investitionsfördermaßnahmen (Kreditermächtigung) für das Haushaltsjahr 2020 auf 9.799.100,– € festgesetzt. In der den Mitgliedern des Kreistages zugänglich gemachten zweiten Beschlussvorlage (Stand: 27. November 2019) heißt es unter anderem, eine weitere neue Maßnahme sei der Um- und Anbau des Gymnasiums W-Stadt, für den neben Fördermitteln und Eigenmitteln weitere kreditfinanzierte Mittel des Beklagten erforderlich seien, um die Maßnahme komplett fertigzustellen. Da die Kommunalpauschale zur Finanzierung kommunaler Investitionen in Höhe von ca. 1,7 Mio. € danach der entsprechenden Bedarfsdeckung des Beklagten diente, hätte sie gemäß § 99 Abs. 3 Satz 1 KVG LSA als sonstiger Ertrag bzw. als sonstige Einzahlung bei der Ermittlung des Umlagesatzes berücksichtigt werden müssen.
Schließlich führt auch der Einwand des Beklagten, auch den kreisangehörigen Kommunen seien über die Investitionspauschale zusätzliche finanzielle Mittel zugeflossen, zu keiner anderen Bewertung. Vielmehr liegt in der fehlenden Berücksichtigung der den kreisangehörigen Gemeinden in Aussicht gestellten finanziellen Mittel für Investitionen ein zusätzliches Ermittlungsdefizit des Beklagten, weil auch insoweit nicht die im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Umlagesatz vorliegenden aktuellen Finanzdaten berücksichtigt wurden.
2. Darüber hinaus hat der Beklagte bei der Festsetzung des Umlagesatzes in § 5 der Haushaltssatzung 2020/2021 den aus dem gemeindlichen Selbstverwaltungsrecht (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 87 Abs. 1 und 2 Verf LSA) abzuleitenden Grundsatz des finanziellen Gleichrangs auch in materiell-rechtlicher Hinsicht verletzt.
a) Nach dem Grundsatz des finanziellen Gleichrangs lässt sich innerhalb des kommunalen Raums weder für den Finanzbedarf des Kreises noch für denjenigen der kreisangehörigen Gemeinden von Verfassungs wegen ein Vorrang behaupten (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2013 – 8 C 1.12 –, juris, Rn. 13). Mit Blick auf die Kreisumlage kommt dem Grundsatz des finanziellen Gleichrangs zunächst und vor allem Bedeutung für das vertikale Verhältnis des umlageberechtigten Kreises zu den umlageverpflichteten kreisangehörigen Gemeinden zu. Mit der Kreisumlage werden bestimmte Finanzmittel im kreisangehörigen Raum zwischen dem Kreis und den Gemeinden verteilt. Das muss gleichmäßig geschehen. Dabei ist von Bedeutung, dass der Kreis nicht nur die Befugnis zur einseitigen Erhebung der Kreisumlage hat, sondern dass er in bestimmter Hinsicht auch über das Ausmaß seiner Kreistätigkeit disponiert und damit seinen eigenen Finanzbedarf enger oder weiter stecken kann. Das darf er nicht beliebig; vielmehr muss er die grundsätzlich gleichrangigen Interessen der kreisangehörigen Gemeinden in Rechnung stellen (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2013 – 8 C 1.12 –, juris, Rn. 14; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 17. März 2020 – 4 L 184/18 –, juris, Rn. 47).
Das gemeindliche Selbstverwaltungsrecht ist dann verletzt, wenn der Landkreis bei der Erhebung einer Kreisumlage seine eigenen finanziellen Belange gegenüber den finanziellen Belangen der kreisangehörigen Gemeinden einseitig und rücksichtslos bevorzugt (vgl. BVerwG, Urteile vom 30. Januar 2013 – 8 C 1.12 –, juris, Rn. 14, und vom 27. September 2021 – 8 C 29/20 –, juris, Rn. 15; Beschluss vom 16. September 2020 – 8 B 22/20 –, juris, Rn. 13; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 17. März 2020 – 4 L 184/18 –, juris, Rn. 48). Der Wahrung des Grundsatzes des finanziellen Gleichrangs dienen die – unter 1. dargestellten – verfahrensrechtlichen Verpflichtungen des Landkreises zur Ermittlung seines eigenen Finanzbedarfs sowie des Finanzbedarfs der umlagepflichtigen Gemeinden und der Offenlegung seiner Entscheidungen in geeigneter Form (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. September 2021 – 8 C 29/20 –, juris, Rn. 15).
Die Pflicht gemäß Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 87 Abs. 1 und 2 Verf LSA, den Finanzbedarf der Gemeinden gleichrangig mit dem des Kreises zu berücksichtigen, verlangt keine Abwägung, wie sie aus dem Planungsrecht geläufig ist und dort den Maßgaben der Abwägungsfehlerlehre unterliegt. Stattdessen ist nach Art. 28 Abs. 2 GG in materiell-rechtlicher Hinsicht zu überprüfen, ob die Umlagefestsetzung das Recht der betroffenen Gemeinden auf finanzielle Mindestausstattung wahrt und darüber hinaus die Finanzinteressen des Kreises nicht einseitig und rücksichtslos gegenüber denen der Gemeinden bevorzugt (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. September 2021 – 8 C 29/20 –, juris, Rn. 21). Danach ist nicht zu verlangen, dass der Kreis seine Finanzbedarfe und die seiner kreisangehörigen Gemeinden minutiös gegeneinander abwägen muss. Geboten ist allerdings eine inhaltliche Würdigung und Berücksichtigung der finanziellen Belange der Gemeinden, damit eine einseitige Bevorzugung der Belange des Kreises vermieden wird (vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. September 2020 – 8 B 22/20 –, juris, Rn. 13).
Die danach gebotene Rücksichtnahme auf die finanziellen Belange der kreisangehörigen Gemeinden hat sich an den gesetzlichen Vorgaben und Wertungen zu orientieren, insbesondere am Recht der eigenverantwortlichen Verwaltung der Angelegenheiten der Gemeinden (Art. 87 Abs. 1 Verf LSA) und zur grundsätzlich selbständigen Wahrnehmung aller öffentlichen Aufgaben „im Rahmen ihrer Leistungsfähigkeit“ (Art. 87 Abs. 2 Verf LSA), was die Finanz- und Haushaltshoheit der Gemeinden voraussetzt und gewährleistet (vgl. §§ 98 ff. KVG LSA), sowie an dem gegen das Land gerichteten Anspruch auf eine aufgabenadäquate Finanzausstattung (Art. 88 Abs. 1 Verf LSA). Diese Rechte und Garantien stehen indes gleichermaßen dem Landkreis zu, der über die Verteilung der finanziellen Mittel in seinem Gebiet durch die Kreisumlage zu entscheiden hat (§ 99 Abs. 3 Satz 1 KVG LSA) und dabei seinen eigenen Finanzbedarf – unter Berücksichtigung der finanziellen Belange der Gemeinden – enger oder weiter stecken kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2013 – 8 C 1.12 –, juris, Rn. 14). Die Auswirkungen des geplanten Umlagesatzes auf die Finanzsituation des Kreises und der kreisangehörigen Gemeinden ist danach aufgrund einer vergleichenden, wertenden und prognostischen Betrachtung zu klären, wobei die vielfältigen bedarfsrelevanten Umstände zu berücksichtigen sind. Dabei kann etwa die Existenz „freier Spitzen“, die Belastungen aus Kreditaufnahmen, die Rücklagenbestände, das verwertbare Vermögen und die Finanzplanung in der Bewertung berücksichtigt werden (vgl. OVG Saarland, Urteil vom 12. November 2019 – 2 A 159/18 –, juris, Rn. 72; vgl. auch OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 17. Juli 2020 – 10 A 11208/18 –, juris, Rn. 92). Von Bedeutung ist insbesondere, in welchem Umfang den kreisangehörigen Gemeinden noch Möglichkeiten verbleiben, freiwillige, nicht zwingend gesetzlich geforderte Selbstverwaltungsaufgaben zu erfüllen (vgl. OVG Thüringen, Urteil vom 7. Oktober 2016 – 3 KO 94/12 –, juris, Rn. 69).
Die Befugnis des Landkreises zur Festsetzung des Umlagesatzes aufgrund einer vergleichenden, wertenden und prognostischen Betrachtung des eigenen Finanzbedarfs und desjenigen der kreisangehörigen Gemeinden impliziert einen Bewertungs- und Einschätzungsspielraum, der zugleich die gerichtliche Kontrolle der Entscheidung des Landkreises begrenzt. Die Festsetzung des Umlagesatzes ist – auch auf Rechtsbehelfe der Gemeinden hin – in materiell-rechtlicher Hinsicht nur darauf überprüfbar, ob der Landkreis die von ihm ermittelten Daten zum Finanzbedarf berücksichtigt und gewürdigt hat und ob das Entscheidungsergebnis nicht offensichtlich fehlerhaft ist, das heißt der Finanzbedarf des Kreises nicht eindeutig und ohne erkennbare sachliche Begründung als vorrangig gegenüber dem Finanzbedarf der Gemeinden angesehen wurde. Dagegen ist es nicht Aufgabe der Gerichte, festzustellen, ob es sich bei dem festgesetzten Umlagesatz um den „einzig richtigen“ oder „allein vertretbaren“ Umlagesatz handelt, weil dies bei einer von vielfältigen Bewertungen und Prognosen abhängigen Entscheidung schon nicht möglich ist und überdies in den gesetzlich eingeräumten Gestaltungsspielraum des Landkreises eingreifen würde (vgl. hierzu auch OVG Thüringen, Urteil vom 7. Oktober 2016 – 3 KO 94/12 –, juris, Rn. 69).
Wird – wie im vorliegenden Verfahren – ein einheitlicher Umlagesatz für alle kreisangehörigen Gemeinden festgesetzt, hat der Landkreis nicht die finanzschwächste Gemeinde in den Blick zu nehmen, sondern muss eine Querschnittsbetrachtung des Finanzbedarfs aller kreisangehörigen Gemeinden anstellen, um im Rahmen einer Gesamtbetrachtung eine Obergrenze der Belastung der kreisangehörigen Gemeinden durch die Kreisumlage festzustellen und den eigenen Finanzbedarf damit in Einklang zu bringen (vgl. vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 17. März 2020 – 4 L 184/18 –, juris, Rn. 53; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 17. Juli 2020 – 10 A 11208/18 –, juris, Rn. 95 f., OVG Thüringen, Urteil vom 7. Oktober 2016 – 3 KO 94/12 –, juris, Rn. 69). Für die erforderliche Querschnittsbetrachtung bedarf es aggregierter und konsolidierter Daten zur Haushalts- und Finanzsituation aller kreisangehörigen Gemeinden, anhand derer sich im Rahmen einer landkreisweiten Gesamtschau der gemeindliche Finanzbedarf generell einschätzen lässt (vgl. VGH Bayern, Beschluss vom 14. Dezember 2018 - 4 BV 17.2488 -, BeckRS 2018, 32713, Rn. 7). Maßgeblich ist dabei der Zeitpunkt der Beschlussfassung des Kreistages (vgl. OVG Saarland, Urteil vom 12. November 2019 – 2 A 159/18 –, juris, Rn. 72).
b) Die aus dem Grundsatz des finanziellen Gleichrangs folgenden materiell-rechtlichen Anforderungen an die Festsetzung des Umlagesatzes hat der Beklagte nicht erfüllt. Der Beklagte hat seine eigenen finanziellen Belange gegenüber den finanziellen Belangen seiner kreisangehörigen Gemeinden einseitig und rücksichtslos bevorzugt und damit den Grundsatz des finanziellen Gleichrangs der Gemeinden verletzt.
aa) Die maßgeblichen Feststellungen und Erwägungen des Beklagten für die Festsetzung des beschlossenen Umlagesatzes von 39,15 v. H. ergeben sich aus der Beschlussvorlage Nr. 0064/20/2019 des Beklagten vom 28. Oktober 2019 (Bl. 14 ff. des Verwaltungsvorgangs). In der Beschlussvorlage heißt es, der Landkreis habe bei der Erhebung der Kreisumlage die grundsätzlich gleichrangigen Interessen der Gemeinden zu berücksichtigen und dürfe seine Aufgaben und Interessen nicht einseitig und rücksichtslos gegenüber den Aufgaben und Interessen der kreisangehörigen Gemeinden durchsetzen. Unter Berücksichtigung der widerstreitenden Finanzinteressen des Landkreises und der kreisangehörigen Gemeinden schlage die Verwaltung für das Jahr 2020 einen Kreisumlagehebesatz in Höhe von 39,4 % vor. Nach der Diskussion in den Fachausschüssen und entsprechend der Anträge im Kreisausschuss sei der Kreisumlagesatz für das Jahr 2020 in Höhe von 39,15 % eingestellt worden (Bl. 15 f. des Verwaltungsvorgangs). Die Darstellung und das Ergebnis des Abwägungsprozesses findet sich in Anlage 2.1 zur Beschlussvorlage Nr. 0064/20/2019.
Zwar wurde danach im Rahmen der Beratung des Planentwurfs in den Fachausschüssen und im Kreistag der ursprünglich vorgesehene Umlagesatz in Höhe von 39,4 v. H. auf den letztlich beschlossenen Umlagesatz von 39,15 v. H. gesenkt. Die Absenkung des ursprünglich vorgesehenen Umlagesatzes ist allerdings ausschließlich auf Einsparungen im Haushalt 2020 des Beklagten zurückzuführen und nicht auf eine andere Bewertung der Finanzbedarfe der kreisangehörigen Gemeinden (Bl. 32 des Verwaltungsvorgangs). Weder dem Protokoll der Kreistagssitzung vom 11. Dezember 2019 noch anderen Unterlagen lässt sich entnehmen, dass die Mitglieder des Kreistags die Finanzbedarfe der Mitgliedsgemeinden anders bewertet haben als die Kreisverwaltung in der Anlage 2.1 zur Beschlussvorlage Nr. 0064/20/2019, womit davon auszugehen ist, dass sich die Kreistagsmitglieder die entsprechenden Bewertungen zu Eigen gemacht und ihrer Entscheidung über den Umlagesatz zugrunde gelegt haben.
bb) Die in der Anlage 2.1 zur Beschlussvorlage Nr. 0064/20/2019 enthaltenen Ausführungen führen zu dem Schluss, dass die finanziellen Belange der Gemeinden nicht gleichrangig berücksichtigt worden sind. Darin heißt es, für einen ausgeglichenen Haushalt des Beklagten im Jahr 2020 sei ein Umlagesatz von 39,15 v. H. erforderlich. Damit sei die Erfüllung der gesetzlich festgelegten Pflichtaufgaben sowie von freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben unter strikter Beachtung der Prinzipien der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit gewährleistet. Für die Gemeinden sei ein Umlagesatz von 39,15 v. H. tragbar, wofür folgende Gründe sprächen:
– Der Umlagesatz von 39,15 v. H. bedeute eine Senkung des Umlagesatzes um 0,95 v. H. gegenüber dem Vorjahr.
– Der Umlagesatz von 39,15 v. H. liege im unteren Mittelfeld der Landkreise im Land Sachsen-Anhalt. Nur zwei Landkreise hätten 2019 einen geringeren Hebesatz als der Beklagte gehabt.
– Es sei nicht in Abrede zu stellen, dass der kommunale Gestaltungsspielraum in finanzieller Hinsicht in einigen Gemeinden eingeschränkt sei. Dabei sei jedoch die vom Bundesverwaltungsgericht gezogene Grenze nicht unterschritten.
– Es sei weiterhin festzustellen, dass nicht für alle Gemeinden die vorhandenen Einnahmemöglichkeiten voll ausgeschöpft würden. Die Hebesätze der Grund- und Gewerbesteuer wiesen in einigen Gemeinden Einnahmepotenziale aus.
Diese, vom Beklagten für die Zumutbarkeit des Umlagesatzes in Anspruch genommenen Gründe sind bereits teilweise sachwidrig und jedenfalls - was der Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat auch eingeräumt hat - unzureichend im Hinblick auf die gebotene Berücksichtigung und Würdigung der finanziellen Belange der kreisangehörigen Gemeinden.
aaa) Zwar lässt sich eine einseitige und rücksichtslose Bevorzugung der eigenen finanziellen Interessen nicht allein daraus ableiten, dass der Beklagte mit dem von ihm beschlossenen Umlagesatz einen Haushaltsausgleich angestrebt hat. Der Beklagte ist gemäß § 98 Abs. 3 Satz 1, Abs. 4 und Abs. 5 KVG LSA zum Haushaltsausgleich verpflichtet. Lässt eine Haushaltsnotlage einen vollständigen Ausgleich trotz äußerster Sparsamkeit und Ausschöpfung aller Einnahmequellen nicht zu, so besteht danach jedenfalls eine Pflicht, das Haushaltsdefizit so gering wie möglich zu halten. Diese Verpflichtung ist mit der Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung aus Art. 28 Abs. 2 GG vereinbar. Die landesrechtliche Verpflichtung, einen Haushaltsausgleich herbeizuführen, jedenfalls aber sich ihm so weit wie möglich anzunähern, sichert den Gestaltungsspielraum des Trägers der kommunalen Selbstverwaltung in der Zukunft. Auf welchem Wege das Ziel des Haushaltsausgleiches erreicht wird, liegt dabei – soweit unterschiedliche Konsolidierungsmaßnahmen in Betracht kommen – in der Gestaltungsfreiheit des kommunalen Trägers. Lässt die gegenwärtige Haushaltsnotlage einen vollständigen Haushaltsausgleich nicht zu, ist auch eine Pflicht zur Defizitminimierung bei Wahrung des vorhandenen Gestaltungsspielraums des Trägers der kommunalen Selbstverwaltung mit der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 GG vereinbar (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Juni 2015 – 10 C 13/14 –, juris, Rn. 21).
Da vorliegend die sonstigen Erträge und Einzahlungen auch bei Ausschöpfung aller identifizierten Einsparmöglichkeiten nicht ausreichten, um den erforderlichen Bedarf zu decken, war der Beklagte danach bei der Festlegung des Umlagesatzes der Kreisumlage verpflichtet, unter Rücksichtnahme auf die Leistungsfähigkeit der kreisangehörigen Gemeinden sein Haushaltsdefizit so gering wie möglich zu halten. Die Grenze für den höchstmöglichen Kreisumlagesatz, den der finanziell notleidende Kreis gemäß § 99 Abs. 3 KVG LSA festzusetzen hat, liegt dort, wo die Leistungsfähigkeit der zahlungspflichtigen Gemeinden endet (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Juni 2015 – 10 C 13/14 –, juris, Rn. 29).
bbb) Die finanzielle Leistungsfähigkeit der kreisangehörigen Gemeinden hat der Beklagte aber nicht hinreichend berücksichtigt. Die von ihm angeführten Gründe, weshalb der Umlagesatz von 39,15 v. H. für die Gemeinden tragbar sei, tragen dem finanziellen Gleichrang der Gemeinden nicht hinreichend Rechnung (vgl. zum Folgenden auch schon OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 22. November 2022 – 4 L 98/21 –, juris, Rn. 65 ff.).
(1) Soweit der Beklagte darauf abgestellt hat, dass der Umlagesatz um 0,95 v. H. gegenüber dem Vorjahr abgesenkt wurde, erschließt sich nicht, inwieweit dadurch auf die finanziellen Belange der Gemeinden Rücksicht genommen wurde. Maßgeblich für die Festsetzung des Umlagesatzes ist der aktuelle Finanzbedarf – hier für das Haushaltsjahr 2020 –, nicht der Finanzbedarf des Vorjahres (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. September 2021 – 8 C 29/20 –, juris, Rn. 19). Der aktuelle Finanzbedarf richtet sich im Wesentlichen nach den prognostischen Aufwendungen und Einnahmen im betroffenen Haushaltsjahr, die jeweils erheblichen Schwankungen unterworfen sein können. Der Finanzbedarf und der darin anknüpfende Umlagesatz des Vorjahres besitzen deshalb für das aktuelle Haushaltsjahr keine Aussagekraft.
(2) Entsprechendes gilt für den durchgeführten Vergleich mit den Umlagesätzen anderer Landkreise. Diese bemessen sich nach den dortigen Finanzbedarfen. Da die Finanzkraft der Landkreise und Gemeinden im Land sehr unterschiedlich ist und maßgeblich von den konkreten Gegebenheiten vor Ort abhängt, ist ein Quervergleich der Umlagesätze für die Frage, ob der Grundsatz des finanziellen Gleichrangs in einem bestimmten Landkreis beachtet wurde, ungeeignet.
(3) Jedenfalls unzureichend ist die Erwägung, durch den vorgesehenen Umlagesatz werde die vom Bundesverwaltungsgericht gezogene Grenze zur finanziellen Unterfinanzierung nicht unterschritten. In seinen Erwägungen stellt der Beklagte maßgeblich darauf ab, dass das Bundesverwaltungsgericht die Grenze des verfassungsrechtlich äußerst Hinnehmbaren erst dann überschritten sehe, wenn die Gemeinde nicht nur vorübergehend in einem Haushaltsjahr, sondern strukturell unterfinanziert sei (Bl. 30 des Verwaltungsvorgangs). Ein Umlagesatz von 39,15 v. H. führe nicht dazu, dass den Gemeinden keine finanzielle Mindestausstattung zur Wahrnehmung ihrer Pflichtaufgaben sowie von freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben verbleibe. Finanzielle Notlagen einzelner Gemeinden bestünden nur für einen vorübergehenden Zeitraum (Bl. 36 des Verwaltungsvorgangs). Ausdrücklich wurde damit nur die Frage, ob die Mindestfinanzausstattung der Gemeinde verletzt ist, in die Bewertung des finanziellen Gleichrangs einbezogen (Bl. 30 des Verwaltungsvorgangs).
Diese Erwägungen greifen die in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts herausgearbeiteten Gewährleistungsgehalte des Grundsatzes des finanziellen Gleichrangs gemäß Art. 28 Abs. 2 GG allerdings unzureichend auf. Danach zieht Art. 28 Abs. 2 GG der Kreisumlageerhebung zwar eine absolute Grenze dahingehend, dass die verschiedenen Instrumente zur Gestaltung der Finanzausstattung weder allein noch in ihrem Zusammenwirken dazu führen dürfen, dass die verfassungsgebotene finanzielle Mindestausstattung unterschritten wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2013 – 8 C 1/12 –, juris, Rn. 18 ff.). Art. 28 Abs. 2 GG wird jedoch nicht nur dann verletzt, wenn die Erhebung der Kreisumlage dazu führt, dass die finanzielle Mindestausstattung der Gemeinden unterschritten wird, sondern auch dann, wenn der Landkreis bei der Erhebung der Kreisumlage seine eigenen finanziellen Belange gegenüber den finanziellen Belangen der kreisangehörigen Gemeinden einseitig und rücksichtslos bevorzugt hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2013 – 8 C 1/12 –, juris, Rn. 13 ff.; Urteil vom 27. September 2021 – 8 C 29/20 –, juris, Rn. 15). Im Hinblick darauf fehlt es hier an der gebotenen inhaltlichen Würdigung der finanziellen Belange der Gemeinden (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 16. September 2020 – 8 B 22/20 –, juris, Rn. 13; Urteil vom 27. September 2021 – 8 C 29/20 –, juris, Rn. 15).
Deshalb genügt es nicht, darauf abzustellen, dass die verfassungsgebotene finanzielle Mindestausstattung der Gemeinden gewährleistet sei. Zur Wahrung des finanziellen Gleichrangs hätte der Beklagte auch berücksichtigen müssen, dass auch nach dem letztlich beschlossenen Umlagesatz von 39,15 v. H. insgesamt 15 von 34 und damit annähernd die Hälfte der kreisangehörigen Gemeinden einen prognostischen Fehlbetrag im Haushaltsjahr 2020 aufwiesen und damit finanziell schlechter aufgestellt waren als der Beklagte. Zwar steht der Erhebung der Kreisumlage grundsätzlich nicht entgegen, dass einzelne Gemeinden in dem betroffenen Haushaltsjahr prognostisch einen Fehlbetrag aufweisen. Denn bei der Würdigung der finanziellen Belange ist nicht die finanzschwächste Gemeinde in den Blick zu nehmen, sondern ein Querschnitt aller kreisangehörigen Gemeinden zu bilden (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 17. März 2020 – 4 L 184/18 –, juris, Rn. 53). Wenn jedoch wie hier nahezu der Hälfte und damit einem erheblichen Teil der Gemeinden durch den vorgesehenen Umlagesatz ein negativer Haushaltssaldo zugemutet wird, wohingegen der Beklagte prognostisch einen ausgeglichenen Haushalt erzielt, bedarf es zusätzlicher, offenzulegender und von den Verwaltungsgerichten überprüfbarer Erwägungen – z. B. im Hinblick auf einen Vergleich mit der „Durchschnittsgemeinde“ im Landkreis oder auf eine außergewöhnliche Haushaltssituation beim Beklagten oder bei einzelnen Gemeinden im betroffenen Haushaltsjahr –, die aufzeigen, weshalb der Grundsatz des finanziellen Gleichrangs gleichwohl gewahrt ist. Nur dies genügt der erforderlichen „inhaltlichen Würdigung“ der finanziellen Belange der Gemeinden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. September 2020 – 8 B 22.20 –, juris, Rn. 13). Entsprechende Erwägungen lassen sich hier jedoch weder der Beschlussvorlage noch den sonstigen Unterlagen des Beklagten entnehmen, sodass auch in einer „Zusammenschau“ aller vorliegenden Unterlagen davon auszugehen ist, dass der Beklagte ausschließlich für den von ihm angestrebten Haushaltsausgleich einen defizitären Haushalt eines erheblichen Teils der kreisangehörigen Gemeinden hinzunehmen bereit gewesen ist. Dies entspricht nicht der gebotenen Rücksichtnahme und wird deshalb dem Grundsatz des finanziellen Gleichrangs nicht gerecht.
Entgegen der Auffassung des Beklagten ist es insoweit nicht von maßgeblicher Bedeutung, dass vorliegend weniger als die Hälfte der kreisangehörigen Gemeinden (15 von 34) prognostisch ein Haushaltsdefizit aufwiesen. Die gebotene Querschnittsbetrachtung gibt keine „Mindestzahl“ defizitärer Gemeinden vor, ab welcher der einen ausgeglichenen Haushalt erzielende Landkreis begründen muss, dass der Grundsatz des finanziellen Gleichrangs gleichwohl gewahrt ist. Dies hängt von den Umständen des Einzelfalls ab. So kann etwa auch eine geringe Zahl defizitärer Gemeinden mit einem allerdings jeweils sehr hohen Haushaltsdefizit dem Landkreis eine besondere Begründungslast auferlegen, weil sich ihnen gegenüber der Haushaltsausgleich des Landkreises sonst als einseitig und rücksichtlos darstellen kann. Vorliegend beruht die besondere Begründungspflicht des Beklagten darauf, dass annähernd die Hälfte und damit ein erheblicher Teil der kreisangehörigen Gemeinden prognostisch ein Haushaltsdefizit aufwiesen, wohingegen der Beklagte einen ausgeglichenen Haushalt anstrebte. Dem steht auch nicht das Urteil des Senats vom 22. November 2022 (4 L 98/21) betreffend die Festsetzung der Kreisumlage des Beklagten für das Jahr 2019 entgegen, wo der Senat die besondere Begründungslast des Beklagten daraus abgeleitet hatte, dass „etwa der Hälfte und damit einem erheblichen Teil der Gemeinden durch den vorgesehenen Umlagesatz ein negativer Haushaltssaldo zugemutet wird“ (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 22. November 2022 – 4 L 98/21 –, juris, Rn. 78). Daraus lässt sich insbesondere nicht ableiten, dass erhöhte Begründungspflichten stets erst dann bestünden, wenn mindestens die Hälfte der Gemeinden voraussichtlich einen defizitären Haushalt aufweisen. „Etwa“ die Hälfte ist nicht gleichbedeutend mit „mindestens“ die Hälfte. Maßgeblich ist vielmehr, dass ein „erheblicher Teil“ der Gemeinden finanziell schlechter dasteht als der Landkreis, wovon auch auszugehen ist, wenn – wie hier – annähernd die Hälfte der Gemeinden prognostisch ein Defizit aufweist.
(4) Auch der pauschale Hinweis in der Beschlussvorlage, dass die Hebesätze in einigen Gemeinden Einnahmepotentiale auswiesen, rechtfertigt keine andere Beurteilung. Ob und gegebenenfalls inwieweit dies den Gemeinden im Hinblick auf deren Finanzhoheit gemäß Art. 28 Abs. 2 Satz 3, Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG bei der Umlagesatzfestsetzung entgegengehalten werden kann (vgl. hierzu – allerdings im Rahmen der Prüfung eines Eingriffs in die finanzielle Mindestausstattung – OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 17. Juli 2020 – 10 A 11208/18 –, juris, Rn. 133 ff.), bedarf dabei keiner Entscheidung. Denn in den maßgeblichen Erwägungen zur Festsetzung des Umlagesatzes wird weder ausgeführt, welche Gemeinden inwieweit die gesetzlichen Nivellierungssätze der Realsteuern nicht ausgeschöpft hätten, noch wie sich deren Finanzbedarf bei Ausschöpfung des steuerlichen Einnahmepotenzials darstellen würde. Auch die Protokolle der Kreistagssitzungen oder sonstige Unterlagen geben hierauf keinen Hinweis. Danach ist nicht davon auszugehen, dass die fiktiven Steuer(mehr)einnahmen der Gemeinden maßgeblich in die Würdigung des Finanzbedarfs eingeflossen sind. Jedenfalls hat der Beklagte insoweit nicht seiner Offenlegungspflicht genügt, weil es den Gemeinden und den Gerichten nicht möglich ist, auf dieser Grundlage die Entscheidung des Beklagten zu überprüfen (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 27. September 2021 – 8 C 29/20 –, juris, Rn. 15).
(5) Schließlich vermögen auch die Erwägungen des Beklagten zur Ausschöpfung eigener Einsparpotentiale, die zur Absenkung des ursprünglich vorgesehenen Umlagesatzes auf den letztlich festgesetzten Umlagesatz von 39,15 v. H. geführt haben, die erforderliche Berücksichtigung der finanziellen Belange der Gemeinden nicht zu ersetzen. Zur wirtschaftlichen und sparsamen Haushaltsführung ist der Beklagte gesetzlich verpflichtet (§ 98 Abs. 1 und 2 KVG LSA). Insoweit liegt es zwar auch und gerade im Interesse der kreisangehörigen Gemeinden, wenn – wie hier – durch Ausnutzung entsprechender Einsparpotentiale beim Landkreis der Umlagesatz gesenkt werden kann. Dies befreit den Landkreis indes nicht von der inhaltlichen Würdigung der finanziellen Belange der Gemeinden im Hinblick auf den festgesetzten Umlagesatz. Dies folgt schon daraus, dass trotz Ausnutzung aller Einsparpotenziale des Landkreises (und der Gemeinden) die finanzielle Situation der Gemeinden dennoch schlechter sein kann als diejenige des Landkreises. Auch vorliegend konnte der Beklagte mit dem beschlossenen Umlagesatz prognostisch einen ausgeglichenen Haushalt erreichen, wohingegen dies bei annähernd der Hälfte der kreisangehörigen Gemeinden nicht der Fall gewesen ist.
cc) Soweit der Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat erklärt hat, ein hinreichender Abwägungsvorgang ergebe sich aus dem „Gesamtvorgang“, trägt dieses Argument nicht. Angesicht der Darstellungsweise in der Anlage 2.1 ist davon auszugehen, dass es sich bei den dort genannten Gründen für die Festsetzung des Umlagesatzes um die entscheidenden Erwägungen gehandelt hat.
3. Ob die Kreisumlage für das Haushaltsjahr 2020 – isoliert betrachtet oder im Zusammenwirken mit anderen Instrumenten der Finanzausstattung der Gemeinden – auch dazu geführt hat, dass die verfassungsgebotene finanzielle Mindestausstattung der Gemeinde strukturell und dauerhaft unterschritten wird und insofern die durch Art. 28 Abs. 2 GG gezogene absolute Grenze der Kreisumlageerhebung verletzt ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2013 – 8 C 1/12 –, juris, Rn. 18, 41, bedarf danach keiner Entscheidung.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Zulassungsgründe vorliegt.
BESCHLUSS
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Berufungsverfahren auf 934.550,– € festgesetzt.
Die Festsetzung des Streitwertes folgt aus § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 98 ff. KVG
§ 62 VwGO
§ 103 KVG
§ 20 FAG
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 96 Abs. 4 S. 1 und 2 KVG
§ 60 Abs. 2 KVG
§ 53 Abs. 4 KVG
§ 91 Abs. 2 Satz 3 KVG
§ 91 Abs. 2 S. 4 Nr. 1 KVG
§ 91 Abs. 2 Satz 1 und 3 KVG
§ 45 Abs. 2 Nr. 19 KVG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 99 Abs. 3 Satz 1 KVG
§ 99 Abs. 3 Satz 2 KVG
§ 19 Abs. 1 Satz 1 FAG
§ 99 Abs. 3 KVG
§ 45 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 4 KVG
§ 98 Abs. 4 KVG
§ 98 Abs. 3 Satz 1, Abs. 4 und Abs. 5 KVG
§ 98 Abs. 1 und 2 KVG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 3 Satz 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 99 Abs. 3 des Kommunalverfassungsgesetzes
§ 19 des Finanzausgleichsgesetzes
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 28 GG
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 und 3 GG
Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: 4 L 239/21
V ZR 266/14
9 A 890/16
6 K 3335/12
3 L 398/22
8 C 1.12
4 L 184/18
10 C 13.14
10 C 6.18
8 B 22.20
8 C 29.20
4 L 98/21
8 C 13.21
4 L 22/22
8 C 29/20
8 B 22/20
2 A 159/18
10 A 11208/18
3 KO 94/12
4 BV 17.24
10 C 13/14
8 C 1/12