Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2014-09-26, Aktenzeichen 11 L 353.14
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2014:0926.11L353.14.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. § 15 Abs. 2 S. 1 GewO enthält einen allgemeinen gewerberechtlichen Grundsatz, dass ein ohne die vorgeschriebene Genehmigung begonnener Betrieb geschlossen werden kann und gilt auch für die in gewerberechtlichen Nebengesetzen geregelten Gewerbe, deren Ausübung von einer Genehmigung, einer Erlaubnis oder einer sonstigen Zulassung abhängig ist.(Rn.15)
2. Durch den Betrieb der Smartphone-Apps wird ein genehmigungspflichtiges Gewerbe im Sinne des Personenbeförderungsgesetzes ausgeübt.(Rn.23)
3. Die Entgeltlichkeit ergibt sich bereits aus dem Internetauftritt der Antragstellerin, danach sind die Fahrten, die über sie gebucht werden, kostenpflichtig.(Rn.31)
4. Die in § 49 Abs. 4 Satz 2 und 3 PBefG enthaltenen Regelungen sind nicht wegen Unvereinbarkeit mit europarechtlichen Vorgaben unanwendbar.(Rn.35)
Verfahrensgang
Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Wert des Verfahrensgegenstandes wird auf 12.500,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich gegen eine Verfügung, mit der ihr die Verwendung bestimmter mobiler Software-Applikationen zur Vermittlung von Beförderungswünschen von Fahrgästen untersagt wird.
Die Antragstellerin ist eine Gesellschaft, die eine mobile Softwareapplikation („U...App“) über einen von ihr betriebenen Server anbietet. Über diese App werden unter den Namen „U...“ und „U...“ Beförderungsmöglichkeiten angeboten. U... eröffnet Nutzern die Möglichkeit, einen Limousinenservice durch konzessionierte Mietwagenunternehmen zu bestellen, bei der Verwendung von U... werden Fahrten privater Fahrer vermittelt. Die Nutzung der App setzt voraus, dass ein potentieller Kunde die entsprechende U...App herunterlädt und diese auf seinem Smartphone installiert. Dabei müssen sich die Nutzer über ein Online-Registrierungssystem anmelden und ihren Namen, ihr Mobiltelefonnummer sowie ihre Kreditkartendaten angeben. In ihren Nutzungsbedingungen weist die Antragstellerin dabei darauf hin, dass mit jeder Nutzung der App ein Vertrag mit ihr zustande komme, U... selbst jedoch weder eine Transport- oder Beförderungsdienstleistung erbringe noch selbst der Beförderer sei. Die Serviceleistung der Antragstellerin beinhalte danach, dass diese über ihren Server den Transportwunsch eines potentiellen Kunden an die Fahrer, die bei U... registriert sind, weiterleite. Der GPS-Empfänger des Mobiltelefons (Smartphones) eines Kunden übermittelt dann die Standortinformationen an den oder die potentiellen U...-Fahrer. Nach den Nutzungsbedingungen steht es einem Fahrer frei, den Fahrtwunsch anzunehmen. Akzeptiert der Fahrer eine Anfrage, benachrichtigt er den potentiellen Kunden, indem er ihm seinen Namen, sein Kfz-Kennzeichen, seine Mobiltelefonnummer sowie eine Kundenservicebewertung früherer Nutzer über die U...App übermittelt. Die App ermöglicht dem Kunden dann „in Echtzeit“ zu sehen, wie schnell sich ein Transportanbieter dem Standort des Kunden oder dem vereinbarten Abholungsort nähert. Die Bezahlung einer Fahrt, die durch Nutzung der U...App zustande gekommen ist, erfolgt über die Antragstellerin. Diese stellt dem Kunden die Kosten der Fahrt im Namen des jeweiligen Fahrers in Rechnung und belastet die Kreditkarte mit der entsprechenden Fahrtsumme. Mit den Nutzungsbedingungen erklärt ein Nutzer sein Einverständnis, für alle Transportleistungen zu zahlen, die er über die Antragstellerin in Anspruch genommen hat. Ferner muss er sich zu einer entsprechenden Belastung seiner Kreditkarte durch die Antragstellerin bereit erklären. Er wird in den Nutzungsbedingungen weiter darauf hingewiesen, dass sich die Fahrpreise nach einer jeweils im Internet auf der Webseite der Antragstellerin und auf der U...-Applikation veröffentlichten Preisliste richteten und dass es in seiner Verantwortung liege, sich vor Fahrtbeginn jeweils über die tagesaktuellen Preise für Transportleistungen zu informieren. Auch die jeweiligen Fahrer müssen sich bei der Antragstellerin vor Fahrtantritt online anmelden, wobei die Antragstellerin im Rahmen des Geschäftsmodells U... mit konzessionierten Mietwagenunternehmen, im Rahmen von U... mit privaten Fahrern zusammenarbeitet.
Der Antragsgegner untersagte „der U... B.V. sowie den Tochtergesellschaften“ nach entsprechender Anhörung mit Bescheid des Landesamtes für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten vom 13. August 2014 unter Anordnung der sofortigen Vollziehung wörtlich, „ab Bekanntgabe des Bescheides gemäß § 15 Abs. 2 der Gewerbeordnung bzw. gemäß § 17 Abs. 1 des Allgemeinen Gesetzes zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung in Berlin 1. die Smartphone Applikation U... oder vergleichbare Angebote zu verwenden und mit dieser potentielle Fahrgäste und Fahrer zum Zwecke der Personenbeförderung zusammenzubringen, 2. Beförderungen mittels der Smartphone Applikation U... oder mittels vergleichbarer Applikationen zu vermitteln, deren Funktionsweise gegen § 49 Abs. 4 des Personenbeförderungsgesetzes (PBefG) verstößt“. Gleichzeitig drohte er der Antragstellerin für jeden Fall der Zuwiderhandlung ein Zwangsgeld in Höhe von 25.000,- Euro an. Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus, dass die Antragsgegnerin im Land Berlin genehmigungsbedürftige Personenbeförderung betreibe, ohne im Besitz der hierfür erforderlichen Genehmigung zu sein. Sie sei als Unternehmerin im Sinne des Personenbeförderungsgesetzes anzusehen. Das Unternehmen der Antragstellerin beschränke sich nicht auf eine reine Vermittlungstätigkeit. Hinzu komme, dass die Fahrer, die über U... Fahrgäste beförderten, selbst nicht im Besitz der erforderlichen Erlaubnis nach dem Personenbeförderungsgesetz seien. Auch sei Personenbeförderung im Gelegenheitsverkehr nur mit hierfür konzessionierten Fahrzeugen durchzuführen. Die Genehmigung zur Personenbeförderung werde nicht nur für eine bestimmte Verkehrsform, sondern auch nur für bestimmte Fahrzeuge, die bestimmte Anforderungen erfüllen müssten, erteilt. An den Erhalt der Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung sowie an die Konzessionierung eines Fahrzeuges seien Voraussetzungen geknüpft, die durch die Vorgehensweise der Antragstellerin methodisch umgangen würden. Der von der Antragstellerin durchgeführte Verkehr sei in der praktizierten Form nach dem Personenbeförderungsgesetz auch nicht genehmigungsfähig.
Mit Schreiben vom 14. August 2014 legte die Antragstellerin Widerspruch gegen die Untersagungsverfügung ein und macht mit ihrem am 15. August 2014 bei Gericht eingegangenen vorläufigen Rechtsschutzantrag im Wesentlichen geltend, die Untersagung der Geschäftstätigkeit und die Zwangsgeldandrohung seien rechtswidrig. Sie sei kein Personenbeförderungs- sondern ein reines Technologieunternehmen, das eine Vermittlungs-App anbiete. Diese Tätigkeit sei nicht genehmigungspflichtig. Beförderer im Sinne des Personenbeförderungsgesetzes seien allein die jeweiligen Fahrer. Im Übrigen sei die Unterlassungsverfügung wegen fehlender Beschränkung des Untersagungsgegenstandes auf das Land Berlin nichtig und wegen Unbestimmtheit des Regelungsgehalts rechtswidrig.
Die Antragstellerin beantragt,
die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs vom 14. August 2014 gegen den Bescheid des Landesamtes für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten vom 13. August 2014 hinsichtlich der Untersagungsverfügung wiederherzustellen und hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung anzuordnen.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag zurückzuweisen.
Er tritt dem Vorbringen entgegen und verweist zur Begründung im Wesentlichen auf den angefochtenen Bescheid.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gemäß § 80 Abs. 5 VwGO hat keinen Erfolg.
I. Die Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung der Untersagungsverfügung durch den angefochtenen Bescheid des Landesamtes für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten vom 13. August 2014 genügt den formellen Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Sie lässt erkennen, dass der Antragsgegner das öffentliche Interesse an der Abwehr von Gefahren, die durch die Ausübung von Personenbeförderung ohne entsprechende Genehmigung entstehen, mit den privaten Interessen der Antragstellerin, weiterhin Beförderungswünsche potentieller Kunden an entsprechende Fahrer zu vermitteln, abgewogen und das öffentliche Interesse als vorrangig gegenüber dem Suspensivinteresse der Antragstellerin angesehen hat. Eine gesonderte Anhörung der Antragstellerin vor Erlass der Anordnung der sofortigen Vollziehung war entgegen der Ansicht der Antragstellerin nicht erforderlich. Gemäß § 28 Abs. 1 VwVfG ist (lediglich) vor Erlass eines Verwaltungsaktes, der in Rechte eines Beteiligten eingreift, dem Betroffenen Gelegenheit zu geben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern. Da es sich bei der Anordnung der sofortigen Vollziehung nach ganz herrschender Meinung nicht um einen Verwaltungsakt im Sinne des § 35 VwVfG handelt (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 20. Aufl., Rn. 78 m. weit. Nachw.), besteht die Anhörungspflicht nach § 28 Abs. 1 VwVfG nicht.
II. Das öffentliche Interesse an der Vollziehung des Bescheides überwiegt das Interesse des Antragstellers, vorerst von der Vollziehung verschont zu bleiben.
Bei der Interessenabwägung ist in erster Linie zu berücksichtigen, dass nach der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzverfahrens allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung die Hauptsache keine Aussicht auf Erfolg hat, weil die Untersagung der Geschäftstätigkeit der Antragstellerin sowohl hinsichtlich der Vermittlung von Fahraufträgen an lizensierte Mietwagenunternehmer (U...Black) als auch an private Fahrer (U...Pop) rechtmäßig ist und sie nicht in ihren Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
1. Rechtsgrundlage für die Untersagung der Geschäftstätigkeit der Antragstellerin sowohl hinsichtlich des Betreibens der U...-App in der Variante U...Black als auch in der Variante U...Pop ist § 15 Abs. 2 der Gewerbeordnung (GewO) in der Fassung der Bekanntmachung vom 22. Februar 1999 (BGBl. I S. 202), die durch Artikel 11 des Gesetzes vom 11. August 2014 (BGBl. I S. 1348) geändert worden ist. Danach kann die Fortsetzung des Betriebes von der zuständigen Behörde verhindert werden, wenn ein Gewerbe, zu dessen Ausübung eine Erlaubnis, Genehmigung, Konzession oder Bewilligung (Zulassung) erforderlich ist, ohne diese Zulassung betrieben wird.
a. Die Vorschrift findet auch Anwendung auf die Ausübung des Personenbeförderungsgewerbes, für die eine nach § 2 Abs. 1 des Personenbeförderungsgesetzes (PBefG) vom 21. März 1961 (BGBl. I S. 241), das zuletzt durch Artikel 2 Absatz 147 des Gesetzes vom 7. August 2013 (BGBl. I S. 3154) geändert worden ist, erforderliche Genehmigung nicht erteilt wurde. Denn § 15 Abs. 2 S. 1 GewO enthält einen allgemeinen gewerberechtlichen Grundsatz, dass ein ohne die vorgeschriebene Genehmigung begonnener Betrieb geschlossen werden kann und gilt auch für die in gewerberechtlichen Nebengesetzen geregelten Gewerbe, deren Ausübung von einer Genehmigung, einer Erlaubnis oder einer sonstigen Zulassung abhängig ist, sofern in diesen Gesetzen, wie es beim Personenbeförderungsgesetz der Fall ist, eine spezielle, dem § 15 Abs. 2 S. 1 GewO entsprechende Vorschrift fehlt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 1. Dezember 1992 – 14 S 2038/91 –; Thüringer Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 06. Juni 2002 – 2 EO 80/01 –, jeweils juris; Heß in Friauf, GewO, Stand Juli 2014, Rn. 58, 59 zu § 15m. weit. Nachw.).
b. Das Landesamt für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten war für den Erlass der angefochtenen Untersagungsverfügung nach Nr. 33 Abs. 10 i. V. m. Nr. 11 Buchstabe d), 21 Buchstabe b) Zuständigkeitskatalog Ordnungsaufgaben (ZustKatOrd) zuständig.
Wer zuständig für eine auf § 15 Abs. 2 GewO gestützte Untersagungsverfügung ist, richtet sich gemäß § 155 Abs. 2 GewO nach dem jeweiligen Landesrecht. Im Land Berlin wird die Zuständigkeit in Ordnungsangelegenheiten gemäß § 2 Absatz 4 des Allgemeinen Gesetzes zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung in Berlin (Allgemeines Sicherheits- und Ordnungsgesetz – ASOG Bln) durch die Anlage zu diesem Gesetz (ZustKatOrd) geregelt. Nach Nr. 21 Buchstabe b) ZustKatOrd sind im Land Berlin die Bezirksämter für die Untersagung von Gewerbebetrieben und gewerblichen Tätigkeiten zuständig, allerdings mit Ausnahme u. a. der in Nr. 11 Buchstabe a bis i ZustKatOrd bezeichneten Aufgaben. Gemäß Nr. 11 Buchstabe d) ist für die Ordnungsaufgaben nach dem Personenbeförderungsgesetz die Senatsverwaltung für Verkehr zuständig, soweit nicht das Landesamt für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten nach Nr. 33 Abs. 8 bis 10 ZustKatOrd zuständig ist. Nach Nr. 33 Abs. 10 ist schließlich das Landesamt für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten für den gesamten Bereich des Vollzugs des Personenbeförderungsgesetzes und der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen, mit Ausnahme der Aufgaben im Zusammenhang mit Straßenbahnen, der Genehmigung für Tarife und Beförderungsbedingungen für den öffentlichen Personennahverkehr sowie der Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen zuständig. Die hier streitgegenständliche Untersagungsverfügung ist als „Vollzug“ des Personenbeförderungsgesetzes zu klassifizieren, da es materiell um die Versagung eines nach dem Personenbeförderungsgesetz genehmigungsbedürftigen Gewerbes geht (vgl. zur Zuständigkeitsproblematik von auf § 15 Abs. 2 GewO gestützten Gewerbeuntersagungen gegen Personenbeförderungsunternehmen OVG Weimar, Beschluss vom 6. Juni 2002 – 2 EO 80/01; VG Hamburg, Beschluss vom 27. August 2014 – 5 E 3534/14 –; jeweils juris).
c. Die Untersagungsverfügung ist entgegen der Auffassung der Antragstellerin hinreichend bestimmt im Sinne des § 37 Abs. 1 VwVfG. Bestimmtheit im Sinne des § 37 Abs. 1 VwVfG bedeutet zum einen, dass der Adressat des Verwaltungsakts in die Lage versetzt werden muss, zu erkennen, was von ihm gefordert wird. Zum anderen muss der Verwaltungsakt geeignete Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung sein können. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit eines Verwaltungsakts nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts (BVerwG, Urteil vom 15. Februar 1990 – BVerwG 4 C 41.87 - BVerwGE 84, 335, 338). Der Regelungsgehalt eines Verwaltungsakts ist entsprechend §§ 133, 157 BGB durch Auslegung zu ermitteln. Dabei ist der erklärte Wille maßgebend, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte (BVerwG, Beschluss vom 4. Dezember 2008 - BVerwG 2 B 60.08 - juris). Bei der Ermittlung dieses objektiven Erklärungswertes sind alle dem Empfänger bekannten oder erkennbaren Umstände heranzuziehen, insbesondere auch die Begründung des Verwaltungsakts (BVerwG, Urteil vom 18. Juni 1980 - BVerwG 6 C 55.79 - BVerwGE 60, 223, 228). Die Begründung hat einen unmittelbaren Zusammenhang mit dem Regelungsgehalt. Sie ist die Erläuterung der Behörde, warum sie den verfügenden Teil ihres Verwaltungsakts so und nicht anders erlassen hat. Die Begründung bestimmt damit den Inhalt der getroffenen Regelung mit, sodass sie in aller Regel unverzichtbares Auslegungskriterium ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Oktober 2013 – BVerwG 8 C 21.12 –, BVerwGE 148, 146-155.). Nach diesen Maßstäben ist die angegriffene Verfügung ausreichend bestimmt.
Soweit sich die Untersagungsverfügung auf etwaige Tochtergesellschaften der Antragstellerin bezieht, geht sie zwar im Einklang mit den Ausführungen der Antragstellerin ins Leere, da diese keine Tochtergesellschaften besitzt. Dies ist jedoch unschädlich, weil sich für die Antragstellerin der Regelungsgehalt der Untersagungsverfügung unabhängig davon erschließt, ob außer ihr noch weitere Gesellschaften von der Untersagungsverfügung betroffen sind.
Soweit die Antragsgegnerin die Bestimmtheit des Tenors der Verfügung rügt, als darin untersagt wird, (die Smartphone Applikation U...Pop) „oder vergleichbare Angebote zu verwenden …“, vermag die Kammer ebenfalls keinen Verstoß gegen das Bestimmtheitsgebot festzustellen. Das Wort „verwenden“ ist ausreichend präzise, um zu regeln, dass die Antragstellerin im Land Berlin im Rahmen ihrer Geschäftstätigkeit nicht mittels U...Pop Fahraufträge vermitteln darf. Die von der Antragstellerin aufgeworfene Fragestellung, dass nicht klar sei, ob mit der Formulierung „verwenden“ die „Bereitstellung der U...App, das Angebot zum Download, ihr Download oder die Anwendung durch die Nutzer“ erfasst sein soll, stellt sich aus Sicht der Kammer nicht. Auch für die Antragstellerin als Adressatin der Untersagungsverfügung ist bei objektiver Würdigung eindeutig, dass von der gewählten Formulierung die gesamte Vermittlungstätigkeit, die auf der Verwendung der U...App basiert, umfasst wird. Gleiches gilt, soweit die Antragsgegnerin die Formulierungen „vergleichbare Angebote“ moniert. Auch insoweit ergibt sich aus der angegriffenen Verfügung eindeutig, dass damit ein vergleichbares Angebot, etwa unter einem anderen Namen oder möglicherweise auf anderen, nicht elektronischen oder nicht smartphone-basierten Vertriebswegen, umfasst werden soll.
Schließlich ist entgegen der Auffassung der Antragstellerin auch die gewählte Formulierung: „...(es wird untersagt), Beförderungen mittels der Smartphone Applikation U...Black oder mittels vergleichbarer Applikationen zu vermitteln, deren Funktionsweise gegen § 49 Abs. 4 des Personenbeförderungsgesetzes verstößt“ nicht unbestimmt. Dass es für die Antragstellerin bei objektiver Würdigung der Verfügung unklar ist, ob „es sich bei diesem Zusatz lediglich um eine Beschreibung der Funktionsweise von U...Black handelt oder ob er eine Einschränkung der Untersagungsverfügung darstellt“, im Übrigen nicht ausreichend spezifiziert sei „gegen welche der sechs Sätze des § 49 Abs. 4 PBefG die Applikation verstoßen soll“, kann die Kammer nicht nachvollziehen. Aus der Begründung der Untersagungsverfügung ergibt sich eindeutig, dass der Antragsgegner der Auffassung ist, dass das gesamte von der Antragstellerin im Rahmen von U...Black gewählte Geschäftsmodell gegen § 49 Abs. 4 PBefG verstößt, weil die im Personenbeförderungsgesetz vorgeschriebene Rückkehrpflicht zum Betriebssitz nach Abschluss eines Fahrauftrages nicht eingehalten werde. Die Möglichkeit, während der Fahrt fernmündlich einen neuen Beförderungsauftrag anzunehmen, umfasse nicht das Geschäftsmodell der Antragstellerin, bei dem die Annahme eines Auftrags regelmäßig ohne Rückkehr an den Betriebssitz erfolge, weil dies zu einer unzulässigen Verwischung zwischen Mietwagen- und Taxenverkehr führe (vgl. Seite 6 f. des Bescheidabdrucks). Deshalb ist auch der Regelungsgehalt der Verfügung eindeutig dahingehend zu verstehen, dass das gesamte bisherige Geschäftsmodell der Antragstellerin im Rahmen von U...Black, das beinhaltet, dass ein Kundenauftrag über den in den Niederlanden gelegenen Server der Antragstellerin unmittelbar an den nächstgelegenen freien Fahrer eines angeschlossenen Mietwagens weitergeleitet wird, untersagt werden soll.
d. Die Untersagungsverfügung ist entgegen der Auffassung der Antragstellerin auch nicht deswegen nichtig gemäß § 44 Abs. 1 VwVfG, weil der Antragsgegner den räumlichen Geltungsbereich der Untersagungsverfügung fälschlich nicht auf Berlin beschränkt hätte. Ein Verwaltungsakt ist nach § 44 Abs. 1 VwVfG nichtig, wenn er an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet und dies bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offensichtlich ist. Dies ist hier nicht der Fall. Es ergibt sich aus der Überschrift der angegriffenen Verfügung, die „Untersagungsverfügung in Bezug auf die Angebote U... und U... im Land Berlin“ lautet, eindeutig, dass die getroffene Regelung sich auf den Geschäftsbetrieb der Antragstellerin im Land Berlin beschränkt. Für eine abweichende Auslegung der Verfügung ist gemessen an §§ 133, 157 BGB kein Raum, so dass sich weitere Ausführungen erübrigen.
e. Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO sind im Fall der Antragstellerin nach summarischer Prüfung erfüllt. Die Antragstellerin betreibt ein Gewerbe im Sinne des § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO, zu dessen Ausübung eine Erlaubnis erforderlich ist, ohne die erforderliche Genehmigung. Denn durch den Betrieb der Smartphone-Apps U... und U... übt sie ein genehmigungspflichtiges Gewerbe im Sinne des Personenbeförderungsgesetzes aus.
Gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 i. V. m. § 1 Abs. 1 und 2 PBefG muss im Besitz einer Genehmigung sein, wer entgeltlich oder geschäftsmäßig Personen mit Kraftfahrzeugen im Gelegenheitsverkehr gemäß § 46 PBefG befördert.
aa. Die Antragstellerin übt sowohl im Rahmen ihres Geschäftsmodells U... als auch im Rahmen ihres Geschäftsmodells U... Gelegenheitsverkehr mit Kraftfahrzeugen gemäß § 46 Abs. 1 PBefG aus. Gelegenheitsverkehr nach dieser Vorschrift ist jegliche Beförderung von Personen mit Kraftfahrzeugen, die nicht Linienverkehr nach den §§ 42, 42a und 43 PBefG ist, das heißt keine zwischen bestimmten Ausgangs- und Endpunkten eingerichtete regelmäßige Verkehrsverbindung. Dies ist hier der Fall, weil die Geschäftstätigkeit der Antragstellerin auf die Beförderung von Personen mit Kraftfahrzeugen gerichtet ist und ein Linienverkehr hier unstreitig nicht vorliegt.
bb. Die Antragstellerin ist nach summarischer Prüfung gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 PBefG (Personenbeförderungs-)Unternehmerin im Sinne dieses Gesetzes. Wer Personen im Gelegenheitsverkehr mit Kraftfahrzeugen entgeltlich oder geschäftsmäßig befördert, ist Unternehmer im Sinne des PBefG. Die Unternehmereigenschaft ist folglich an den Tatbestand der Beförderung geknüpft. Der Begriff des Beförderers beschränkt sich nach ganz h. M. nicht darauf, wer faktisch die Beförderungen durchführt. Vielmehr unterliegt der verantwortlich Durchführende der Genehmigungspflicht, und das ist derjenige, der den Fahrgästen gegenüber, also im Außenverhältnis, als Vertragspartner auftritt (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. März 1992 – BVerwG 7 C 26/91 –, juris; VGH München, Urteil vom 25. November 1982 – 11 B 80 A.922 – DÖV 1983, 518; OLG Jena, Beschluss vom 9. September 1999 – 1 Ss 189/99, juris; Bidinger, PBefG, § 2 Abs. 1 PBefG, Anm. 1. c), Fielitz/Grätz, PBefG, Rn 5 zu § 2 jeweils m. w. N.). Nach Auffassung der Kammer, die sich dieser Rechtsprechung anschließt, entspricht nur diese Ansicht dem Zweck der Genehmigungspflicht nach § 2 Abs. 1 PBefG, der darin besteht, den zu befördernden Fahrgast möglichst umfassend und nicht nur im engeren Sinne des Beförderungsbegriffes zu schützen. Denn der Fahrgast hat nur gegenüber seinem Vertragspartner vertragliche Ansprüche, und nicht gegenüber einem lediglich als Erfüllungsgehilfen des Veranstalters tätig werdenden Beförderungsunternehmen. Es kommt deshalb maßgeblich auf die Zuverlässigkeit und Leistungsfähigkeit des Vertragspartners an. Der Fahrgast muss sich darauf verlassen können, dass bei öffentlicher Personenbeförderung die zuständige Behörde den Betreiber einer persönlichen und fachlichen Zuverlässigkeitsprüfung unterzogen hat und ihn im Sinne des Verbraucherschutzes überwacht (vgl. OLG Jena, a.a.O.; Bidinger, a.a.O.). Dass nur diese Auslegung des Gesetzes der gesetzgeberischen Intention entspricht, ergibt sich auch aus einem Umkehrschluss aus § 2 Abs. 5a PBefG. Darin wird geregelt, dass derjenige, der Gelegenheitsverkehr in der Form der Ausflugsfahrt oder der Ferienziel-Reise plant, organisiert und anbietet, nicht selbst im Besitz einer Genehmigung nach dem PBefG sein muss, wenn er gegenüber den Teilnehmer eindeutig zum Ausdruck bringt, dass die Beförderungen nicht von ihm selbst, sondern von einem bestimmten Unternehmer, der Inhaber einer Genehmigung nach diesem Gesetz ist, durchgeführt werden. Die Gesetzesmaterialien bezeichnen dies als einen „Verzicht“ auf das Genehmigungserfordernis für den Veranstalter (BT-Drs. 14/6434, S. 4). Eine derartige gesetzliche Regelung wäre entbehrlich gewesen, wenn von vornherein nur derjenige, der faktisch die Beförderung durchführt, als der Beförderer und damit als der Unternehmer im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 2 PBefG anzusehen wäre.
Unter Zugrundelegung dieser Grundsätze sprechen nach summarischer Prüfung gewichtige Gründe dafür, dass die Antragstellerin selbst Unternehmerin i.S.d. § 3 Abs. 2 Satz 1 PBefG ist und deshalb im Besitz einer Genehmigung nach §§ 1 Abs. 1 Satz 1, 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 und 4, Satz 2 PBefG sein muss.
Zwar sind durchaus Gesichtspunkte erkennbar, die die Annahme zulassen, sie sei lediglich als Vermittlerin tätig. So führt sie in ihren Nutzungsbedingungen ausdrücklich aus, nicht sie selbst sei der Beförderer. Auch teilt sie auf ihrer Internetseite unter dem Stichwort „über uns“ mit, sie verbinde durch ihre Apps Fahrer und Fahrgäste (https://www.u.../about). Sie selbst verfügt über keine Fahrzeuge oder angestellten Fahrer, die Fahrten werden erkennbar von Privatpersonen (bei U...) oder von dritten Fahrdiensten (bei U...) erbracht. Ferner besteht keine Verpflichtung der Fahrer gegenüber der Antragstellerin, sich zur Beförderung bereit zu halten oder Beförderungen durchzuführen; vielmehr versucht sie, über die Regulierung des Fahrpreises hinreichende Anreize für Fahrer zu bieten, an dem Beförderungssystem teilzunehmen (sog. „Surgepricing“). Schließlich erweckt die Möglichkeit der Fahrgäste, einzelne Fahrer zu bewerten, eher den Eindruck einer reinen Vermittlungsplattform.
Demgegenüber sprechen gewichtigere Gründe dafür, dass die Antragstellerin der Genehmigungspflicht unterliegt, da sie im Außenverhältnis, also den Fahrgästen gegenüber, als Vertragspartnerin auftritt. Sie betreibt den Verkehr über die U...-App im eigenen Namen. Sie tritt nach außen als das Unternehmen auf, das die Beförderung abwickelt und nach eigener Aussage mit seinem innovativen Beförderungsangebot die hergebrachten Arten der Beförderung bereichert. So informiert sie auf ihrer Homepage unter dem Stichwort „über uns“: „U... revolutioniert die Art, wie wir uns fortbewegen“ (https://www.u...com/about). Das Buchen einer Fahrt über die Apps der Antragstellerin wird unter dem Schlagwort „So funktioniert U...“, erläutert, die über sie vermittelte Fahrt wird von der Antragstellerin als „ein U...“, bezeichnet. In den auf ihren Hilfeseiten verzeichneten Rubriken tritt allein die Antragstellerin als Vertragspartnerin eines potentiellen Kunden auf („Kann ich ein U... vorbestellen?Kann ich für einen Freund ein U... bestellen?Zu welchen Zeiten kann ich ein U... bestellen?Kann ich ein U... vorbestellen?“ (vgl. die Auflistung der entsprechenden Schlagworte unter https://support.u....com/hc/de/sections/200390138). Schließlich sind auch die einzelnen Fahrtquittungen mit „U...“ überschrieben. Die individuellen Fahrer hingegen, mit denen in der Geschäftsvariante U...Pop die Beförderungen faktisch durchgeführt werden, oder die Mietwagenunternehmen, mit denen die Antragstellerin im Rahmen von U...Black zusammenarbeitet, treten im Außenverhältnis nicht bzw. nur untergeordnet namentlich in Erscheinung. Die Frage, ob ein bestimmter Fahrer bestellt werden kann, wird von der Antragstellerin verneint. Auf ihren Hilfeseiten im Internet weist sie vielmehr darauf hin „Bei uns kannst du keine bevorzugten Fahrer auswählen, aber wir versuchen alles, um jede Fahrt mit U... zu einem perfekten Erlebnis zu machen“ (https://support.u.../hc/de/articles/202290118-Kann-ich-einen-bestimmten-Fahrer-bestellen-). Die einzelnen Fahrer werden lediglich unmittelbar vor Fahrtbeginn, das heißt, nachdem bereits ein Fahrtwunsch von einem Kunden über die App geäußert worden ist, namentlich benannt und dann auch auf der Fahrtquittung lediglich mit ihrem Vornamen genannt. Die Durchführung der Fahrten durch andere selbständig handelnde Unternehmen wird mit keinem Satz auf der Homepage erwähnt. In einer Presseerklärung des Unternehmens U... vom Februar 2013 heißt es folgerichtig: „Abhängig vom Abholort, warten Berliner Kunden nur etwas mehr als 5 Minuten auf den nächsten U...“ (http://u...berlin.pr.co/39989-u...-reduziert-wartezeit-in-berlin-expandiert-innerhalb-deutschlands), das heißt, es wird der Eindruck erweckt, die Fahrt selbst sei identisch mit dem Unternehmen der Antragstellerin. Für einen Nutzer der Internetseiten der Antragstellerin entsteht somit bei objektiver Würdigung nach §§ 133, 157 BGB bei summarischer Prüfung eher der Eindruck, dass die Antragstellerin nicht nur vermittelnd für andere selbständig handelnde Unternehmer tätig wird, sondern dass sie selbst die Beförderungen durchführt. In Anbetracht des dargelegten Inhalts ihres Internetauftritts kann sich die Antragstellerin auch nicht darauf berufen, dass sie in ihren Nutzungsbedingungen ausdrücklich und an verschiedenen Stellen darauf hinweist, nicht selbst der Beförderer zu sein. Hierdurch wird der durch die Homepage der Antragstellerin erzeugte Eindruck, eine Fahrt mit U... zu unternehmen, nicht beseitigt. Gerade bei einem internetbasierten Unternehmen wie der Antragstellerin ist die Außenwirkung ganz maßgeblich davon abhängig, wie der Internetauftritt und die dortige Selbstdarstellung des Unternehmens gestaltet sind. Ergibt der Internetauftritt – wie hier – als Vertragspartner maßgeblich die Antragstellerin, dann muss sich diese an der von ihr selbst gestalteten Außenwirkung festhalten lassen. Entgegen den Angaben der Antragstellerin beschränkt sich ihr Tätigwerden auch nicht auf eine reine Vermittlung von Beförderungswünschen, sie ist vielmehr tonangebend auch an der Vertragsgestaltung zwischen den Nutzern der App und den einzelnen Fahrern beteiligt. Nach den Nutzungsbedingungen der Antragstellerin nimmt sie maßgeblichen Einfluss auf die Preisgestaltung. Nach den bereits zitierten Angaben auf der Homepage der Antragstellerin gibt sie für die Nutzer abrufbar einen Preisrahmen sowie für bestimmte Fahrten auch die Festpreise an, zu denen Fahrten durchgeführt werden, was für die Nutzer wesentliche Grundlage ihrer Entscheidung ist, „ein U...“ zu bestellen. Der Eindruck, dass der Fahrpreis letztlich an das Unternehmen U... und nicht an den individuellen Fahrer zu zahlen ist, wird noch dadurch verstärkt, dass die einzelnen Fahrer bzw. Mietwagenunternehmer ihr Entgelt für die Beförderungsleistung nicht von den Fahrgästen, sondern über die Antragstellerin und das von ihr verwaltete Kreditkartenmanagement erhalten. Darüber hinaus unternimmt die Antragstellerin nach eigenen Angaben über die Übermittlung des Fahrtwunsches an die Fahrer hinaus „angemessene Anstrengungen …, um Sie mit dem Transport-/Beförderungsanbieter für das Erlangen der Transport-Beförderungs-dienstleistungen in Kontakt zu bringen“, was auch über die Rolle einer reinen Vermittlerin hinausgeht. Schließlich geht auch aus den Regelungen über die Vertragslaufzeit und die Vertragsbeendigung eindeutig die Antragstellerin als Vertragspartnerin hervor, da nicht etwaigen Fahrern oder Partnern, sondern allein den Nutzern der U... oder U... selbst das Recht zusteht, Beförderungen über die U... zu beenden. U... behält sich außerdem z.B. auch das Recht vor, „den Service und die Nutzung der App unmittelbar zu beenden“, wenn ein Nutzer nicht alle in dem Nutzungsvertrag dargelegten Regeln erfüllt.
f. Die Antragstellerin betreibt die Personenbeförderung auch geschäftsmäßig i.S.v. § 1 Abs. 1 Satz 1 PBefG. Geschäftsmäßig ist jede auf die Dauer gerichtete, in Wiederholungsabsicht vorgenommene Beförderung (BT-Drs.3/255, S. 24, abgedruckt in Bidinger, a.a.O., Rn. 23 zu § 1 PBefG). Die Tätigkeit der Antragstellerin erfüllt diese Merkmale, da sie nach ihrem eigenen Vorbringen beabsichtigt, entsprechende Beförderungen auch in der Zukunft vorzunehmen und diese sich als dauernder, wiederkehrender Teil ihrer geschäftlichen Betätigung darstellen.
g. Die Dienste der Antragstellerin sind darüber hinaus auch als entgeltlich im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 1 PBefG zu klassifizieren. Als Entgelt ist dabei jede Gegenleistung anzusehen, die mit einer Beförderung angestrebt wird (BT-Drs.3/255, S. 24, a.a.O.). Die Entgeltlichkeit ergibt sich bereits aus dem Internetauftritt der Antragstellerin. Danach sind die Fahrten, die über U... oder U... gebucht werden, kostenpflichtig, wobei die Preise der Transporte variieren, je nachdem in welcher Stadt der Service genutzt wird (https://support.u....com/hc/de/sections/200397577). Ein Kunde wird darauf verwiesen, über den auf der Homepage enthaltenen Link „u...“ den jeweils aktuellen Fahrpreis zu ermitteln. Daneben wird angeboten, den ungefähren Fahrpreis über einen in der neuesten Version der U...App enthaltenen Button zu ermitteln, indem die Funktion "Ungefährer Fahrpreis" gewählt wird, nachdem Abholort und Ziel von dem Kunden eingeben wurde. Es wird dabei darauf hingewiesen, dass der ungefähre Fahrpreis lediglich eine Einschätzung darstellt und sich „abhängig von Verkehr, Stau oder Wetter verändern kann“ (https://support.u....com/hc/de/articles/201830936-Wie-ermittle-ich-den-Ungef%C3%A4hren-Fahrpreis-). Die Behauptung der Antragstellerin, die Erbringung der an sie zu zahlenden Servicegebühr erfolge freiwillig, da ein Nutzer die Möglichkeit habe, „die Servicepauschale zu widerrufen und sie entsprechend seinen Wünschen anzupassen“ ist durch die eingereichten Beispielquittungen, die weitgehend unleserlich sind und aus denen nicht hervorgeht, für welche Dienst genau welche Summe gezahlt werden soll (vgl. die als Anlage 3 des Antragsschriftsatzes eingereichten Quittungen) bereits nicht glaubhaft gemacht. Die Behauptung der Freiwilligkeit der Zahlung einer Gebühr widerspricht im Übrigen ihren eigenen Nutzungsbestimmungen, die ein Nutzer der App bei seiner Registrierung akzeptieren muss. Darin heißt es unter dem Punkt „Bezahlung“ ausdrücklich: „Sie sind damit einverstanden, dass Sie für alle Transport-/Beförderungsdienstleistungen, die sie vom Transport-/Beförderungsanbieter in Anspruch genommen haben, bezahlen werden und dass U... Ihre Kreditkarte … belasten wird.“ Darüber hinaus ist die vermeintliche Möglichkeit, die veranschlagte Servicegebühr zu widerrufen, kein Ausweis für die Unentgeltlichkeit des Transports, sondern setzt im Gegenteil die Entgeltlichkeit des Transports bzw. des Services voraus, weil es ansonsten nichts zu widerrufen gäbe. Dementsprechend ist die von der Antragstellerin betriebene Personenbeförderung auch nicht nach § 1 Abs. 2 Nr. 1 Alt 1 PBefG wegen Unentgeltlichkeit von den Vorschriften des Personenbeförderungsgesetzes ausgenommen. Schließlich gibt es dafür, dass die Kosten für die über die U...App gebuchten Fahrten die Betriebskosten gemäß § 1 Abs. 2 Nr. 1 Alt. 2 PBefG nicht übersteigen, außer der schlichten Behauptung der Antragstellerin keine Hinweise. Dagegen spricht im Übrigen die von der Antragstellerin eingereichte Fahrtquittung vom 10. Juni 2014, in der für eine Fahrt von 23 Minuten eine Gebühr in Höhe von 18,56 Euro veranschlagt wurde (vgl. Anlage 3 des Antragsschriftsatzes).
h. Der Antragsgegner hat auch sein Untersagungsermessen rechtmäßig ausgeübt. Er hat sein Ermessen dem Zweck der Vorschrift entsprechend ausgeübt im Sinne des § 114 VwGO. Dabei ist zu beachten, dass es in aller Regel ordnungsgemäßer Ermessensausübung entspricht, die Fortführung einer formell illegal aufgenommenen gewerblichen Betätigung zu untersagen, da es ansonsten Gewerbetreibenden, die zu einer Antragstellung nicht bereit sind, ermöglicht würde, ihr (erlaubnispflichtiges) Gewerbe ohne entsprechende Erlaubnis fortzuführen (vgl. Heß in Friauf, a.a.O., Rn. 91, 92 zu § 15; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 1. Dezember 1992, a.a.O.). Er hat sein Ermessen in erster Linie in rechtlich nicht zu beanstandender Weise daran ausgerichtet, ob das Gewerbe der Antragstellerin erlaubnisfähig ist. Zutreffend ist er davon ausgegangen, dass weder der Betrieb der U...App in der Variante U...noch in der Variante U...in der derzeitigen Form genehmigungsfähig ist, weil er nicht den Regelungen des Personenbeförderungsgesetzes entspricht. Da die Systematik des Personenbeförderungsgesetzes auf dem Prinzip des geschlossenen Kreises der zugelassenen Formen der entgeltlichen Personenbeförderung mit Kraftfahrzeugen beruht (so ausdrücklich BVerfG, Beschluss vom 7. April 1964 – 1 BvL 12/63, NJW 1964, 1219), ist die Beförderung nicht genehmigungsfähig, wenn sie nicht in der vom Gesetz zugelassenen Art und Form betrieben wird.
Sofern die Beförderungen im Rahmen von U... und U... als Taxenverkehr gemäß § 47 Abs. 1 PBefG anzusehen sein sollten, wäre das gewählte Geschäftsmodell schon deshalb nicht genehmigungsfähig, weil neben zahlreichen anderen fehlenden Voraussetzungen die Fahrer ihre Fahrgäste nicht mit als Taxi gekennzeichneten Fahrzeugen mit geeichten Fahrpreisanzeigern befördern (vgl. §§ 25 f. der Verordnung über den Betrieb von Kraftfahrunternehmen im Personenverkehr - BOKraft). Bei einer Beförderung im Rahmen von U... besitzen die individuellen Fahrer ferner keine für die Personenbeförderung zwingend erforderlichen Fahrerlaubnisse zur Fahrgastbeförderung nach § 48 Abs. 1 der Verordnung über die Zulassung von Personen zum Straßenverkehr (Fahrerlaubnis-Verordnung – FeV). Sofern die Beförderung als Mietwagenverkehr im Sinne des § 49 Abs. 4 Satz 1 PBefG zu klassifizieren ist, verstößt sie in ihrer konkreten Ausgestaltung gegen die Regelung in § 49 Abs. 4 Satz 2 und 3 PBefG. Danach dürfen mit Mietwagen nur Beförderungsaufträge ausgeführt werden, die am Betriebssitz oder in der Wohnung des Unternehmers eingegangen sind. Nach Ausführung des Beförderungsauftrags hat der Mietwagen unverzüglich zum Betriebssitz zurückzukehren, es sei denn, er hat vor der Fahrt von seinem Betriebssitz oder der Wohnung oder während der Fahrt fernmündlich einen neuen Beförderungsauftrag erhalten. Der Zweck des Rückkehrgebots liegt dabei nicht in der Rückkehr selbst, sondern allein darin, besser zu gewährleisten, dass Mietwagen nicht nach Beendigung eines Beförderungsauftrags taxiähnlich auf öffentlichen Straßen und Plätzen bereitgestellt werden und dort Beförderungsaufträge annehmen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. November 1989 – 1 BvL 14/85, 1 BvR 1276/84 -, juris). Weder im Rahmen des Geschäftsmodells U... noch U... halten sich die Fahrer an die Vorgabe, zum Betriebssitz nach Abschluss eines Fahrauftrags zurückzukehren. Vielmehr basiert das Geschäftsmodell der Antragstellerin – ähnlich der Organisation eines Taxibetriebs - darauf, möglichst viele Fahrer im Stadtgebiet zur Durchführung einzelner Fahrten bereitzuhalten, um möglichst schnell auf Kundenwünsche reagieren zu können. Auch gehen die konkreten Aufträge der Fahrgäste - anders als es § 49 Abs. 4 Satz 2 PBefG vorschreibt - nicht wie erforderlich am Betriebssitz des Unternehmens ein. Vielmehr wird ein Fahrgast, der eine Fahrt über die App bestellen will, über den in den Niederlanden gelegenen Server der Antragstellerin unmittelbar mit dem nächstgelegenen freien Fahrer verbunden. Zulässig wäre der Eingang des Auftrags auf dem Server der Antragstellerin daher nur, wenn ihr Sitz als Betriebssitz im Sinne des § 49 Abs. 4 PBefG angesehen werden kann. Dies ist indes nicht der Fall. Zwar kann als Betriebssitz auch der Tätigkeitsort einer rechtlich selbständigen Funkzentrale angesehen werden (vgl. BGH, Urteil vom 16. Juni 1993, I ZR 140/91 – juris). Allerdings reicht der bloße Anschluss an eine Funkzentrale zur Begründung eines Betriebssitzes nicht aus. Entscheidend für den Begriff des Betriebssitzes ist, dass an ihm wesentliche, für den Betrieb eines Unternehmers maßgebende Tätigkeiten ausgeübt werden; hierzu gehören neben der Entgegennahme und Weiterleitung der Beförderungsvorgänge an die Fahrer, die Fahrzeugdisposition, die buchmäßige Erfassung der Beförderungsvorgänge, die Aufbewahrung der Aufzeichnungen (§ 49 Abs. 4 Satz 4 PBefG) und die Möglichkeit der Fahrzeugrückkehr (vgl. ebenda). Diese Merkmale sind vorliegend nicht erfüllt. Die Antragstellerin hat zum einen die Fahrzeugdisposition nicht übernommen. Vielmehr beruft sie sich gerade darauf, dass die angeschlossenen Mietwagenunternehmer und Fahrer rechtlich selbständig sind. Zum anderen ist die Annahme eines Betriebssitzes am Sitz des Servers der Antragstellerin auch wegen der räumlichen Entfernung des in den Niederlanden beheimateten Servers und den in Berlin tätigen Fahrern unmöglich.
Die Kammer ist im Einklang mit der Entscheidung des Landgerichts Berlin (Urteil vom 11. April 2014, 15 O 43/14, juris) auch der Auffassung, dass die elektronische Weitergabe eines Beförderungsauftrags unmittelbar an den nächstgelegenen freien Fahrer gegen das aus § 49 Abs. 4 Satz 3 PBefG zu entnehmende Gebot verstößt, Beförderungsaufträge, die am Betriebssitz eingegangen sind, dem Fahrer fernmündlich zu übermitteln. Zweck der Vorschrift ist die Abgrenzung von Mietwagen- und Taxenverkehr zum Schutz des gegenüber dem Mietwagenverkehr mit weitreichenden Beschränkungen versehenen Taxiverkehrs – für den etwa eine Betriebs- und Beförderungspflicht (§§ 21, 22 PBefG) vorgesehen ist und für den gemäß § 51 Abs. 1 PBefG die Beförderungsbedingungen und -entgelte durch Rechtsverordnung festgelegt werden, ferner dient die Vorschrift der Sicherstellung von dessen Funktionsfähigkeit (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. November 1989, a.a.O.). Die Zulassung einer automatischen Weiterleitung eines Kundenauftrags an den Fahrer führt zu einer unzulässigen Verwischung zwischen Mietwagen- und Taxenverkehr, weil sie es einem Fahrgast ermöglicht, einen Mietwagenfahrer – wie einen Taxifahrer – unmittelbar herbeizurufen, ohne den Umweg über die Betriebsstätte zu gehen, was mit dem Verbot taxiähnlichen Bereitstellens von Fahrzeugen nicht vereinbar ist (vgl. Bidinger, a.a.O., Rn. 146 zu § 49 PBefG). Letztlich basiert das gesamte U...-und U...-Geschäftsmodell der Antragstellerin auf einem systematischen Verstoß gegen bzw. einer systematischen Umgehung (vgl. § 6 PBefG) von § 49 Abs. 4 PBefG. Verfassungsmäßige Bedenken gegen die Regelung in § 49 Abs. 4 Satz 2 und 3 PBefG bestehen wegen der zulässigen Verhinderung taxiähnlicher Bereitstellung nicht (vgl. ausführlich BVerfG, Beschluss vom 14. November 1989, a.a.O.).
Die in § 49 Abs. 4 Satz 2 und 3 PBefG enthaltenen Regelungen sind nach summarischer Prüfung auch nicht wegen Unvereinbarkeit mit europarechtlichen Vorgaben unanwendbar. Zwar könnte in dem Umstand, dass der Server der Antragstellerin, über den eine Kundenanfrage an den Fahrer eines angeschlossenen Mietwagenunternehmens oder eines privaten Fahrers weitergeleitet wird, in den Niederlanden liegt, das erforderliche grenzüberschreitende Element zu sehen sein mit der Folge, dass eine Korrespondenzdienstleistung – bei der nur die Dienstleistung die Grenze überschreitet – vorliegen mag. Dennoch liegt in den Bestimmungen des § 49 Abs. 4 PBefG kein Verstoß gegen die Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 ff. AEUV) bzw. gegen Art. 16 der Dienstleistungsrichtlinie (Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt), da diese Vorschriften auf den hier in Rede stehenden Verstoß gegen die Bestimmungen des PBefG nicht anwendbar sind. Die Kammer schließt sich insoweit den umfangreichen Ausführungen in dem den Beteiligten bekannten Urteil des Landgerichts Berlin vom 11. April 2014 – 15 O 43/14 an, das in den maßgeblichen Urteilspassagen ausgeführt hat:
„eee) Die in § 49 Abs. 4 Satz 2 und 3 PBefG vorgesehenen Regelungen sind auch nicht wegen Unvereinbarkeit mit europarechtlichen Vorgaben unanwendbar.
(1) Soweit die Antragsgegnerin zu 2. in der Anwendung der Vorschriften auf ihr Geschäftsmodell – insbesondere das Erfordernis der Rückkehrpflicht – einen Eingriff in die Dienstleistungsfreiheit sieht, vermag die Kammer dem nicht zu folgen. Zwar mag in dem Umstand, dass ihr Server, über den die Kundenanfrage an den Fahrer des angeschlossenen Mietwagenunternehmens geleitet wird, in den Niederlanden liegt, das erforderliche grenzüberschreitende Element zu sehen sein mit der Folge, dass eine Korrespondenzdienstleistung – bei der nur die Dienstleistung die Grenze überschreitet – vorliegen mag. Indes liegt in den Bestimmungen des § 49 Abs. 4 PBefG kein Verstoß gegen die Dienstleistungsfreiheit (Art. 56ff. AEUV) bzw. gegen Art. 16 der Dienstleistungsrichtlinie (Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12.12.2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt). Denn weder die Dienstleistungsrichtlinie noch die in Art. 56ff. AEUV statuierte Dienstleistungsfreiheit sind auf den hier fraglichen Verstoß gegen die Bestimmungen des PBefG anwendbar.
Gemäß Art. 58 Abs. 1 AEUV gelten für den freien Dienstleistungsverkehr auf dem Gebiet des Verkehrs die Bestimmungen über den Verkehr, d.h. die Bestimmungen der Art. 90ff. AEUV. Gemäß Art. 91 AEUV bedarf es insoweit des Erlasses von Rechtsakten durch die Organe der EU, an denen es für den hier fraglichen Bereich fehlt. Auf Verkehrsdienstleistungen sind Art. 56ff. AEUV deshalb nicht anwendbar (EuGH, Urteil vom 22.12.2010, C-338/09 „Yellow Cab" – Juris Rn. 29ff.; für Mietwagenverkehr zudem ausdrücklich EuGH, Urteil vom 13. Februar 2014, C-419/12, „Grano Service", Juris Rn. 42). Aus diesem Grund nimmt Art. 2 Abs. 2 d) der Richtlinie 2006/123/EG Verkehrsdienstleistungen auch ausdrücklich aus ihrem Anwendungsbereich aus. Soweit die Antragsgegnerin zu 2. in ihrer Schutzschrift noch damit argumentiert hat, dass zwar die Dienstleistungsrichtlinie nicht anwendbar sei, wohl aber Art. 56ff. AEUV, geht dies deshalb fehl.
Die Regelungen über die Dienstleistungsfreiheit wären deshalb nur anwendbar, wenn allein auf die technische (Telekommunikations)Dienstleistung der Antragsgegnerin zu 2. abgestellt und diese als bloße Vermittlungsdienstleistung der Dienstleistungsfreiheit unterworfen würde. Dies trifft jedoch den vorliegenden Fall nicht. Allerdings ist anerkannt, dass die Bereichsausnahme bzgl. Verkehrsdienstleistungen in Art 58 Abs. 1 AEUV nicht für sämtliche für den Verkehr erbrachten Hilfstätigkeiten gilt. So sollen etwa bloße Vermittlungs- oder Organisationsdienste den Regeln der Art. 56ff. AEUV unterfallen (vgl. etwa Müller-Graff in Streinz, EUV/AEUV, 2. Aufl., Art. 58 AEUV Rn. 4). Ausschlaggebend ist insoweit die Nähe der Hilfstätigkeit zur eigentlichen Beförderungsleistung (Müller-Graff a.a.O.; Lotsendienst z.B. Teil der Schiffsverkehrsdienstleistung). Nach diesen Maßstäben greift die Bereichsausnahme vorliegend ein, so dass die Dienstleistungsfreiheit – und mithin auch die Dienstleistungsrichtlinie – schon nicht anwendbar sind. Denn die Antragsgegnerin zu 2. beruft sich gerade darauf, dass sie als Betriebssitz der Mietwagenunternehmer fungiere und für die Tätigkeit des Mietwagenunternehmers wesentliche Aufgaben übernehme. Sie nimmt zudem unstreitig konkret Einfluss auf die Beförderungsdienstleistung selbst, indem sie – soweit ein Auftrag über ihre APP zustande kommt – das Beförderungsentgelt bestimmt und die Abrechnung übernimmt und - wie sich aus ihrem Internetauftritt schließen lässt – auch das Beförderungsfahrzeug (Fahrzeugtyp) festlegt.
Die Dienstleistung, die damit in Rede steht und für die die streitgegenständlichen gesetzlichen Beschränkungen gelten, ist mithin die Beförderungsdienstleistung selbst, die zudem keinerlei grenzüberschreitenden Charakter hat, weil Erbringer und Empfänger in demselben Mitgliedstaat ansässig sind. Für die Frage, auf welchem technischen Weg der Beförderungsauftrag des Kunden übermittelt wird, sind keine gesetzlichen Beschränkungen vorgesehen, solange die Übermittlung an, den Unternehmer – und nicht den Fahrer selbst – erfolgt. Die Regelungen des § 49 Abs. 4 PBefG selbst fallen indes unmittelbar in den Verkehrsbereich und regeln die Modalitäten, unter denen derartige Verkehrsdienstleistungen in der Bundesrepublik erbracht werden dürfen. Hierfür gilt die Bereichsausnahme des Art. 58 AEUV.
Dass dies so ist, verdeutlicht auch der Umstand, dass die Antragsgegnerin zu 2. die Frage einer möglichen Rechtfertigung eines Eingriffs ihrerseits an dem Zweck des § 49 Abs. 4 Satz 2 und 3 PBefG (Schutz des weitreichenden Beschränkungen unterliegenden Taxigewerbes) diskutiert (vgl. Rn. 147ff des Schriftsatzes vom 17. März 2014), also an der in den Verkehrsbereich fallenden gesetzlichen Regelung selbst, für die die Regelungen über die Dienstleistungsfreiheit gerade nicht gelten.
Die Regelungen der Dienstleistungsfreiheit sind danach nicht anwendbar. Einen Verstoß gegen die Niederlassungsfreiheit behauptet die Antragsgegnerin zu 2. nicht. Er liegt auch eher fern, weil die Freiheit der Antragsgegnerin zu 2., in Berlin einen Sitz zu begründen, keinen Beschränkungen unterworfen ist.“
Schließlich ist die angefochtene Untersagungsverfügung auch nicht unverhältnismäßig. Zwar greift die angefochtene Regelung in Rechte der Antragstellerin aus Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG und Art. 14 GG (Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb) ein, da ihr die Ausübung ihrer Tätigkeit durch die Untersagungsverfügung verwehrt wird. Die Regelung stellt eine objektive Beschränkung der Möglichkeit dar, im Land Berlin weiterhin die U...App zu betreiben und greift damit in die Substanz des Unternehmens der Antragstellerin ein, zumindest soweit sein Tätigwerden im Land Berlin betroffen ist. Diese Eingriffe sind jedoch gerechtfertigt, da die Antragstellerin – wie dargestellt – ein nach dem PBefG erlaubnispflichtiges Gewerbe betreibt, ohne eine entsprechende Genehmigung zu besitzen. Damit verstößt sie gegen geltendes Recht, das – wie ausgeführt – auch soweit das Rückkehrgebot nach § 49 Abs. 4 Satz 3 PBefG betroffen ist, selbst verfassungsgemäß ist (vgl. BVerfG Beschluss vom 14. November 1989, a.a.O.).
2. Auch wenn man – anders als unter 1. e. bb. – die Antragstellerin nicht als Unternehmerin im Sinne des PBefG, sondern als bloße Vermittlerin von Beförderungsdienstleistungen ansehen wollte, hätte der Antrag keinen Erfolg. Die Untersagungsverfügung kann dann auf die ordnungsrechtliche Generalklausel aus § 17 des Allgemeinen Gesetzes zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung in Berlin (Allgemeines Sicherheits- und Ordnungsgesetz - ASOG) gestützt werden. Dies hat auch der Antragsgegner erkannt und die angegriffene Untersagungsverfügung auch auf diese Vorschrift gestützt. Nach § 17 Abs. 1 ASOG können die Verwaltungsbehörden die notwendigen Maßnahmen treffen, um im Einzelfall eine Gefahr abzuwehren.
a. Einem Rückgriff auf die polizeiliche Generalklausel steht nicht die Regelung in § 1 Abs. 1 GewO entgegen, wonach der Betrieb eines Gewerbes jedermann gestattet ist, soweit nicht durch dieses Gesetz Ausnahmen oder Beschränkungen vorgeschrieben oder zugelassen sind. Zwar wäre damit eine landesrechtliche Vorschrift nicht vereinbar, die einer generellen Zulassungsschranke zu einem Gewerbe oder einer Ermächtigung zur Gewerbeuntersagung gleichkommt (BVerwG, Urteil vom 24. Juni 1971 – BVerwG 1 C 39.67 –, NJW 1971, 147, Landmann/Rohmer, GewO, Rn. 17 zu § 1 m. w. N.). Allerdings ist es dem Landesgesetzgeber nicht verwehrt, die Art und Weise der Ausübung des Gewerbes zu regeln (vgl. Landmann/Rohner, a.a.O.). Folglich sind Untersagungsverfügungen, die nur die Ausübung des Gewerbes betreffen, zulässig (vgl. OVG des Landes Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 24. April 2006 – 2 M 174.06 – juris m. w. N.; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 1. Dezember 1988 – 2 B 28/88 –, GewA 89, 192). So liegt der Fall nach summarischer Prüfung hier: Der Antragstellerin wird nicht generell untersagt, eine Smartphone-App zu betreiben oder Beförderungen zu vermitteln. Ihr wird (lediglich) die Art und Weise der von ihr konkret angebotenen Beförderungen untersagt, soweit sie nach dem zuvor Ausgeführten gegen bestimmte Regelungen des PBefG verstößt.
b. Die Untersagung der Verwendung der von der Antragstellerin betriebenen App dient dabei auch der Abwehr einer Gefahr im Sinne des § 17 Abs. 1 ASOG, da sie einen drohenden Schaden für die öffentliche Sicherheit abwendet. Zur öffentlichen Sicherheit gehört auch die Unversehrtheit der Rechtsordnung, d.h. die Einhaltung des geltenden Rechts. Dieses Schutzgut ist verletzt, wenn die Antragstellerin ihr Geschäftsmodell in den Varianten U... und U... oder vergleichbaren Angeboten ungehindert fortsetzen könnte, da – wie ausgeführt – durch die Art und Weise der Personenbeförderung gegen geltendes Recht verstoßen wird.
c. Handlungsstörer sind insoweit zwar die einzelnen privaten Fahrer bzw. die angegliederten Mietwagenunternehmen. Der Antragstellerin sind jedoch als sogenannte „Zweckveranlasserin“ die dargelegten, mit der Personenbeförderung im Rahmen der Geschäftsmodelle U... und U... einhergehenden Rechtsverstöße zuzurechnen. Zwar ist die gefahrenrechtliche Verantwortlichkeit grundsätzlich nach der Theorie der unmittelbaren Verursachung zu ermitteln. Hiernach verursacht diejenige Person verantwortlich eine Gefahr, die mit ihrem Verhalten die Schwelle zu einer konkreten Gefahrenlage unmittelbar überschreitet (vgl. VG des Saarlandes, Urteil vom 28. August 2009 - 6 K 125/09, m. w. N.). Dies ist in der Regel derjenige, der die zeitlich letzte Ursache gesetzt hat, das heißt im vorliegenden Fall die jeweiligen Fahrer bzw. Mietwagenunternehmer. Die Antragstellerin ist jedoch als Zweckveranlasserin im Sinne des Gefahrenabwehrrechts anzusehen. Entsteht eine Gefahr durch mehrere zeitlich gestaffelte Verhaltensbeiträge, so ist nicht notwendigerweise allein derjenige Verantwortlicher, der die zeitlich letzte Bedingung für den Gefahreneintritt gesetzt hat. Auch ein in einem früheren Stadium Beteiligter kommt als Verantwortlicher in Betracht, wenn er durch sein Verhalten eine Gefährdung oder Störung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung herausfordert. Bloße Ursächlichkeit genügt allerdings für diese als Zweckveranlassung bezeichnete Fallgestaltung nicht. Hinzu kommen muss, dass das betreffende Verhalten und die durch das Verhalten eines Dritten eintretende Gefahr oder Störung eine natürliche Einheit bilden, die es rechtfertigt, dem Zweckveranlasser das Verhalten des Dritten zuzurechnen; es muss ein hinreichend enger Wirkungs- und Verantwortungszusammenhang zwischen der zurückliegenden und der letzten Ursache bestehen. Danach ist insbesondere derjenige als Zweckveranlasser und damit als Handlungsstörer anzusehen, der die Störung subjektiv bezweckt oder dessen Verhalten die Störung zwangsläufig zur Folge hat (VG des Saarlands, a. a. O., m. w. N., VG Berlin, Beschluss vom 14. Dezember 2011 – 14 L 346.11 –, juris). So liegt der Fall hier. Die Antragstellerin ist insofern Verhaltensstörerin, als sie bewusst und zielgerichtet die Fahrer im Rahmen von U... oder die Mietwagenunternehmer im Rahmen von U..., zu ihren jeweiligen Verstößen gegen das Personenbeförderungsgesetz bzw. die Fahrerlaubnisverordnung anhält, indem sie ein Geschäftsmodell für die Personenbeförderung entwickelt hat, das diesen Vorschriften nicht entspricht. Die von der Antragstellerin betriebene U...ist der alleinig ausschlaggebende Faktor dafür, dass die Fahrer und Mietwagenunternehmen im Rahmen von U... und U... durch die von der Antragstellerin betriebene Smartphone-App und die damit einhergehende elektronische Vermittlung von Beförderungswünschen tätig werden. Gäbe es die U... nicht, käme es auch nicht zu den geschilderten Verstößen gegen geltendes Recht in der hier praktizierten Form. Die Antragstellerin hat damit wissentlich und willentlich die wesentliche Ursache dafür gesetzt, dass die einzelnen Fahrer und Mietwagenunternehmen Gesetzesverstöße begehen. Es besteht somit ein enger und unmittelbarer Wirkungs- und Verantwortungszusammenhang zwischen dem Geschäftsmodell der Antragstellerin im Rahmen des Betreibens der U... und den Verstößen der einzelnen Fahrer und Mietwagenunternehmer gegen § 49 Abs. 4 Satz 2 und 3 PBefG und/oder gegen die Regelung in § 48 Abs. 1 FeV.
d. Der Antragsteller hat auch ermessensfehlerfrei gehandelt; insoweit kann auf die obigen Ausführungen unter 1. h. verwiesen werden.
3. Dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung der nach summarischer Prüfung rechtmäßigen Untersagungsverfügung kommt der Vorrang gegenüber dem Interesse der Antragstellerin, vorerst von der Vollziehung verschont zu bleiben, zu. Allerdings setzt die Anordnung der sofortigen Vollziehung der angefochtenen Untersagungsverfügung im Hinblick auf Art. 12 Abs. 1 GG i. V. m. dem Rechtsstaatsgebot weiter voraus, dass die Fortsetzung der gewerblichen Tätigkeit während der Dauer des Rechtsstreits konkrete Gefahren für wichtige Gemeinschaftsgüter befürchten lässt (vgl. BVerfG, B.v. 12.8.2003 – 1 BvR 1594/03 – NJW 2003, 3617). Davon ist hier auszugehen.
Die Untersagungsverfügung dient dem Schutz der Existenz- und Funktionsfähigkeit des Taxenverkehrs, an dem ein wichtiges Interesse der Allgemeinheit besteht (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. November 1989, a.a.O.). Das Geschäftsmodell der Antragstellerin sowohl in der Variante U...als auch in der Variante U... stellt eine massive Bedrohung für das Taxigewerbe dar, da potentiellen Kunden des Taxigewerbes nunmehr eine weitere Beförderungsmöglichkeit im öffentlichen Straßenland zur Verfügung gestellt wird und somit ein Wettbewerbsverhältnis besteht. Die Freigabe von Mietwagen oder Taxen ohne Tarifbindung und ohne Kontrahierungszwang könnte die Wettbewerbsfähigkeit des Taxenverkehrs untergraben. Denn die Regelung in § 49 Abs. 4 Satz 2 und 3 PBefG bezweckt, den mit besonderen Pflichten verbundenen Betrieb eines Taxiunternehmens in gewissen Umfang vor der Konkurrenz des weniger belasteten Mietwagenverkehrs zu schützen und damit Wettbewerbsverzerrungen zwischen beiden Betriebsarten zu vermeiden (BGH, Urteil vom 24. November 2011- I ZR 154/10 -, juris; BVerwG, Beschluss vom 14. November 1989, a.a.O.). Da die Antragstellerin nach eigenen Angaben auf Expansion ausgerichtet ist und den Beförderungsmarkt mir der U... nach eigenen Angaben revolutionieren möchte, erscheint die Gefahr für die Wettbewerbsfähigkeit des Taxigewerbes, auch hinreichend konkret.
Die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Untersagungsverfügung ist, soweit die U...App in der Variante U... betroffen ist, darüber hinaus auch zum Schutz der Fahrgäste vor Gefahren für Leib und Leben geboten, da deren Sicherheit nach dem Geschäftsmodell der Antragstellerin nicht gewährleistet erscheint. Die privaten Fahrer, die im Rahmen des Geschäftsmodells U... Fahrten übernehmen, unterliegen keiner staatlichen Kontrolle. Besonders bedenklich erscheint dabei, dass die einzelnen Fahrer keine Fahrerlaubnis gemäß § 48 FeV, die zur geschäftsmäßigen Beförderung von Fahrgästen erforderlich ist, besitzen. Bei ihnen besteht daher keine Gewähr dafür, dass sie der besonderen Verantwortung bei der Beförderung von Fahrgästen gerecht werden, was gemäß § 48 Abs. 4 Nr. 2a FeV von der zuständigen Fahrerlaubnisbehörde vor Erteilung einer Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung zwingend zu prüfen ist. Die Prüfung, ob jemand die Gewähr für die besondere Verantwortung bei der Beförderung von Fahrgästen gerecht wird, kann dabei nur von einer staatlichen Stelle, die an Recht und Gesetz gebunden und mit den Maßstäben der Fahrerlaubnisverordnung vertraut ist, durchgeführt werden. Deshalb ersetzt der Umstand, dass die Antragstellerin von den U...-Fahrern vor Fahrtantritt ein polizeiliches Führungszeugnis ohne Eintragungen verlangt, nicht die entsprechende Prüfung nach § 48 Abs. 4 Nr. 2a FeV. Denn diese Prüfung beschränkt sich nicht darauf, etwaige Straftaten des Fahrerlaubnisbewerbers zu würdigen. Vielmehr wird bei einer Würdigung der Gesamtpersönlichkeit, die insbesondere neben einem polizeilichen Führungszeugnis auch die Prüfung etwaiger verkehrsrechtlicher Ordnungswidrigkeiten durch Einholung einer Auskunft aus dem Verkehrszentralregister voraussetzt, von der Behörde umfassend geprüft, ob Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass ein Bewerber die besonderen Sorgfaltspflichten, die ihm bei der Beförderung von Fahrgästen obliegen, zukünftig missachten wird (vgl. Dauer in Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, 42. Auflage, Rn. 26 und 27 m. w. N.). Gefahrenträchtig für die potentiellen Fahrgäste erscheint ferner, dass der entsprechende Fahrer auch seine geistige und körperliche Eignung gemäß § 48 Abs. 4 Nr. 3, 11 Abs. 9 i. V. m. Anlage 5 FeV nicht hat nachweisen müssen, das heißt es ist in keiner Weise sichergestellt, dass er geistig und körperlich zur Beförderung geeignet sind. Neben einer Untersuchung in Bezug auf das Vorliegen eignungsausschließender Erkrankungen ist dabei eine zusätzliche Untersuchung nach Anlage 5 Nr. 2 zur FeV erforderlich, deren Gegenstand die Belastbarkeit, die Orientierung-, Konzentrations- und Aufmerksamkeitsleistung sowie die Reaktionsfähigkeit sind (vgl. im Einzelnen Dauer in Hentschel/König/Dauer, a.a.O., Rn. 28 zu § 48). Schließlich fehlt auch ein Ortskenntnisse-nachweis nach § 48 Abs. 4 Nr. 7 FeV, das heißt es ist ferner nicht sichergestellt, dass sich der Fahrer überhaupt im Berliner Straßennetz auskennt und den für die Fahrgäste schnellsten und oder kostengünstigsten Fahrweg wählt. Darüber hinaus gelten nach der BOKraft für Unternehmen, die Fahrgäste mit Kraftfahrzeugen befördern, soweit sie den Vorschriften des Personenbeförderungsgesetzes unterliegen, zahlreichen Regularien zum Schutz der Fahrgäste. Der Grundregel nach § 2 BOKraft, wonach der Betrieb des Unternehmens sowie die Ausrüstung und Beschaffenheit der Fahrzeuge den besonderen Anforderungen genügen müssen, die sich aus dem Vertrauen in eine sichere und ordnungsgemäße Beförderung ergeben, widerspricht das Geschäftsmodell der Antragstellerin ganz eklatant, da solche besonderen Anforderungen schlicht nicht beachtet werden. Die Fahrzeuge besitzen z. B. weder einen geeichten Fahrpreisanzeiger (vgl. § 28 BOKraft) noch einen geeichten Wegstreckenzähler (§ 30 Abs. 1 BOKraft), sondern die Nutzer müssen sich im Wesentlichen auf einen unmittelbar vor der Fahrt zu erfahrenden „ungefähren Fahrpreis“ einlassen. Darüber hinaus wird auch auf die Verpflichtung zur außerordentlichen Hauptuntersuchung des Fahrzeugs nach § 42 BOKraft verzichtet.
Demgegenüber sind die Interessen der Antragstellerin an einer ungehinderten Fortsetzung ihres Gewerbes nachrangig, zumal sie zu keinem Zeitpunkt Anstrengungen unternommen hat, ihr Gewerbe durch Einholung der erforderlichen Genehmigungen zu legalisieren oder zumindest – sofern aus ihrer Sicht ein Zweifelsfall über die Genehmigungsbedürftigkeit vorgelegen haben sollte – eine entsprechende Klärung durch den Antragsgegner nach § 10 PBefG herbeizuführen. Vielmehr erscheint ihr Vorgehen darauf ausgerichtet zu sein, ohne Rücksicht auf mögliche Genehmigungspflichten ihr Gewerbe auf dem deutschen Markt zu etablieren, indem sie versucht hat, vor einem behördlichen Einschreiten durch möglichst weite Verbreitung und Nutzung der U...-App vollendete Tatsachen zu schaffen. Damit ist sie selbst bewusst die Gefahr eingegangen, eine genehmigungspflichtige Tätigkeit ohne erforderliche Genehmigung auszuüben, was von vornherein das Risiko behördlicher Untersagung beinhaltete
4. Auch der Antrag der Antragstellerin auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihres gegen die Zwangsgeldandrohung gerichteten Widerspruchs hat keinen Erfolg. Der Antrag der Antragstellerin ist nach § 80 Abs. 2 Nr. 3 VwGO statthaft, da nach § 4 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung (AGVwGO) Rechtsbehelfe keine aufschiebende Wirkung haben, soweit sie sich gegen Maßnahmen richten, die in der Verwaltungsvollstreckung getroffen werden. Rechtsgrundlage der Zwangsgeldandrohung ist § 5a des Gesetzes über das Verfahren der Berliner Verwaltung (VwVfG Bln) in Verbindung mit §§ 13 Abs. 1, 11 Verwaltungsvollstreckungsgesetz (VwVG). Nach § 11 Abs. 1 Satz 1 VwVfG kann in Fällen, in denen – wie hier die Unterlassung der U... in den Varianten U... und U... oder vergleichbarer Angebote – eine unvertretbare Handlung gefordert wird, der Pflichtige zur Vornahme der Handlung durch ein Zwangsgeld angehalten werden, welches zuvor grundsätzlich schriftlich nach § 13 Abs. 1 VwVG angedroht worden sein muss, sofern die geforderte Handlung ihrerseits rechtmäßig ist. Wie bereits ausgeführt, ist die gegenüber der Antragstellerin getroffene Untersagungsverfügung, die Grundlage der Vollstreckungsmaßnahme ist, nach summarischer Prüfung rechtmäßig. Auch die Höhe des angedrohten Zwangsgeldes, das gemäß § 5a Satz 3 im Land Berlin höchstens 50.000 Euro betragen darf, ist rechtlich im Hinblick auf die Dringlichkeit der getroffenen Untersagungsverfügung zum Schutz potentieller Fahrgäste bzw. der Wettbewerbsfähigkeit des Taxigewerbes nicht zu beanstanden.
5. Die Kostenentscheidung basiert auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Festsetzung des Wertes des Verfahrensgegenstandes beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG, wobei die Kammer sich mangels anderweitiger belastbarer Erkenntnisse an Nr. 1.7.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (Hälfte der Höhe des angedrohten Zwangsgeldes) orientiert hat.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 133, 157 BGB
§§ 42, 42a und 43 PBefG
§§ 25 f. der Verordnung über den Betrieb von Kraftfahrunternehmen im Personenverkehr - BOKraft
§§ 21, 22 PBefG
§ 35 VwVfG
§ 46 PBefG
§ 1 PBefG
§ 114 VwGO
§ 49 PBefG
§ 6 PBefG
§ 48 FeV
§ 2 BOKraft
§ 28 BOKraft
§ 42 BOKraft
§ 10 PBefG
§ 15 Abs. 2 S. 1 GewO
§ 49 Abs. 4 Satz 2 und 3 PBefG
§ 15 Abs. 2 der Gewerbeordnung
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 28 Abs. 1 VwVfG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 15 Abs. 2 GewO
§ 155 Abs. 2 GewO
§ 37 Abs. 1 VwVfG
§ 49 Abs. 4 PBefG
§ 44 Abs. 1 VwVfG
§ 15 Abs. 2 Satz 1 GewO
§ 1 Abs. 1 und 2 PBefG
§ 46 Abs. 1 PBefG
§ 2 Abs. 1 Satz 2 PBefG
§ 2 Abs. 1 PBefG
§ 2 Abs. 5a PBefG
§ 3 Abs. 2 Satz 1 PBefG
§ 1 Abs. 1 Satz 1, 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 und 4, Satz 2 PBefG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 PBefG
§ 1 Abs. 2 Nr. 1 Alt 1 PBefG
§ 1 Abs. 2 Nr. 1 Alt. 2 PBefG
§ 47 Abs. 1 PBefG
§ 49 Abs. 4 Satz 1 PBefG
§ 49 Abs. 4 Satz 2 PBefG
§ 49 Abs. 4 Satz 4 PBefG
§ 49 Abs. 4 Satz 3 PBefG
§ 51 Abs. 1 PBefG
§ 17 Abs. 1 ASOG
§ 1 Abs. 1 GewO
§ 48 Abs. 1 FeV
§ 48 Abs. 4 Nr. 2a FeV
§ 48 Abs. 4 Nr. 7 FeV
§ 30 Abs. 1 BOKraft
§ 80 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 11 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§ 13 Abs. 1 VwVG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG
§ 49 Abs. 4 des Personenbeförderungsgesetzes
§ 2 Abs. 1 des Personenbeförderungsgesetzes
§ 48 Abs. 1 der Verordnung
§ 4 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung
Art. 56 ff. AEUV
Art. 58 Abs. 1 AEUV
Art. 91 AEUV
Art 58 Abs. 1 AEUV
Art. 58 AEUV
Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 14 GG
Art. 12 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 84, 335, 338
BVerwGE 60, 223, 228
BVerwGE 148, 146
DÖV 1983, 518
NJW 1964, 1219
NJW 1971, 147
NJW 2003, 3617
1 S 96.14
14 S 2038/91
2 EO 80/01
5 E 3534/14
4 C 41.87
2 B 60.08
6 C 55.79
8 C 21.12
7 C 26/91
1 Ss 189/99
1 BvL 12/63
1 BvL 14/85
1 BvR 1276/84
I ZR 140/91
15 O 43/14
1 C 39.67
2 M 174.06
2 B 28/88
6 K 125/09
14 L 346.11
1 BvR 1594/03
I ZR 154/10