Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-10-24, Aktenzeichen 23 K 6398/10
ECLI: ECLI:DE:VGD:2012:1024.23K6398.10.00

Tenor:
Der Bescheid der Beklagten vom 27. August 2010 wird insoweit auf-gehoben, als darin eine Gebühr von 875,00 Euro für eine zusätzliche Urnenbeisetzung in einer Erdbestattungsgrabstätte festgesetzt wird.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Entscheidung ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicher¬heitsleistung in Höhe des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwen¬den, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin streitet mit der Beklagten als Friedhofsträger über eine Nutzungsrechtsgebühr für eine "zusätzliche Urnenbeisetzung in einer Erdbestattungsgrabstätte" von 875,00 Euro.
Am 8. August 2010 verstarb die Mutter der Klägerin, Frau G, geb. L. Aufgrund Auftrags der Klägerin erfolgte am 19. August 2010 die Beisetzung der Urne der Mutter der Klägerin auf dem Friedhof P in N im Grabfeld 29, Grabnummer 0/44TGo. Träger dieses Friedhofs ist die Beklagte. Bei der genannten Grabstätte handelt es sich um ein Tiefgrab für Erdbestattungen mit Belegungsmöglichkeit für eine Erdbestattung, also einen Sarg (sog. "Tiefgrab oben" = TGo). Diese Grabstätte hatte die nunmehr verstorbene Mutter der Klägerin bei der Beisetzung des Vaters der Klägerin, Herrn G1, am 3. Juli 2009 erworben. Das Nutzungsrecht lief insofern bis zum 2. Juli 2034. Bei der Beisetzung der Urne der Mutter der Klägerin am 19. August 2010 wurde das Nutzungsrecht bis zum 2. Juli 2036 verlängert.
Mit Gebührenbescheid vom 27. August 2010 setzte die Beklagte gegenüber der Klägerin die Gebühren im Zusammenhang mit der Beisetzung der Urne der Mutter der Klägerin in Höhe von 1.463,00 Euro fest. Neben Positionen für die Nutzung der Trauerhalle und der Stereoanlage, der Bestattungsgebühr für die Urnenbeisetzung als solche und der Verlängerung einer Tiefgrabstätte mit einer Bestattungsmöglichkeit um zwei Jahre war darin auch die im Streit stehende Gebühr von 875,00 Euro für die "zusätzliche Urnenbeisetzung in einer Erdbestattungsgrabstätte" enthalten.
Im Ortsrecht der Beklagten ist in der Friedhofssatzung die Möglichkeit eröffnet, in einer Erdbestattungsgrabstätte auch (bis zu vier) Urnen beizusetzen. Hierfür wird dann zum Zeitpunkt der zusätzlichen Urnenbeisetzung nach der Friedhofsgebührensatzung die streitige Nutzungsrechtsgebühr von 875,00 Euro erhoben. Dies ist anders als bei Erdbestattungen – also die Beisetzung von Särgen – in Erdbestattungsgrabstätten bzw. bei Urnenbeisetzungen in Urnengrabstätten. Bei Erdbestattungsgrabstätten – also Grabstätten für die Beisetzung von Särgen – mit der Möglichkeit der Bestattung von mehreren Särgen (z. B. Tiefgrabstätte mit zwei Bestattungsmöglichkeiten) oder Urnengräbern mit der Möglichkeit der Beisetzung von zwei bzw. vier Urnen ("Urnengrab 2-fach" bzw. "Urnengrab 4fach") ist dies so geregelt, dass das Nutzungsrecht bei der ersten Bestattung für die Grabstätte mit den entsprechenden Bestattungsmöglichkeiten erworben und hierfür eine Nutzungsrechtsgebühr erhoben wird; bei der weiteren Beisetzung eines Sarges (in der Tiefgrabstätte mit zwei Sargbestattungsmöglichkeiten) oder einer/mehrerer Urnen (im Urnengrab mit zwei bzw. vier Bestattungsmöglichkeiten) fällt jedoch keine weitere Nutzungsrechtsgebühr an.
Mit Schreiben vom 4. September 2010 legte die Klägerin bei der Beklagten Widerspruch gegen den Gebührenbescheid vom 27. August 2010 ein, mit dem sie sich gegen die Rechtmäßigkeit der Gebühr in Höhe von 875,00 Euro wandte, und um Zusendung der die Gebühr begründenden Unterlagen bat. Unter dem 13. September 2010 wies die Beklagte die Klägerin darauf hin, dass ein Widerspruch gegen den Gebührenbescheid nicht mehr zulässig sei, weil das II. Bürokratieabbaugesetz dies abgeschafft habe. Weiter erläuterte die Beklagte, dass in der Tiefgrabstätte mit einer Bestattungsmöglichkeit grundsätzlich ein Sarg bestattet, auf Antrag gemäß § 21 der Satzung für die Friedhöfe der Stadt N zusätzlich bis zu vier Urnen beigesetzt werden könnten. Dann werde aber nach Ziffer 1.1.1.9 der Gebührensatzung für die Friedhöfe der Stadt N für jedes dieser zusätzlichen Nutzungsrechte in einer Erdbestattungsgrabstätte ein Betrag von 875,00 Euro berechnet. Dem Schreiben war die "Anlage zur Gebührenposition 1.1.1.9 ‚Zusätzliche Urnenbeisetzung einer Erdbestattungsgrabstätte‘" beigefügt. Dort führte die Beklagte unter anderem aus:
"In dieser Gebührenposition ist – wie für alle Grabstätten – ein Fixkostenanteil enthalten, der u.a. auch den gesamten Pflegeaufwand für den Grünflächenanteil und damit das Erscheinungsbild der Friedhöfe, die Wegeunterhaltung sowie die Wasserver- und Abfallentsorgung berücksichtigt, die von allen Nutzern unabhängig von der Größe einer Grabstelle in gleichem Maße in Anspruch genommen werden."
Im Übrigen stellte die Beklagte in dieser Anlage den verwaltungsmäßigen Ablauf einer zusätzlichen Urnenbeisetzung in einer vorhandenen Erdbestattungsgrabstätte, die entsprechenden gebührenbezogenen Auswirkungen sowie Vor- und Nachteile dieser Vorgehensweise dar. Wegen der Einzelheiten wird auf Beiakte 1, Blatt 8 verwiesen.
Die Klägerin hat am 24. September 2010 Klage erhoben, mit der sie sich weiterhin gegen die Gebühr für die zusätzliche Urnenbeisetzung wendet. Zur Begründung führt sie im Wesentlichen aus: Zunächst sei schon nicht erkennbar, dass die Gebühr 875,00 Euro betrage, Ziffer 1.1.1.9 liege richtigerweise bei 700,00 Euro. Zudem sei die festgesetzte Gebühr jedenfalls zu hoch: Noch im Jahr 2002 habe die entsprechende Gebühr für Ziffer 1.1.1.7 für eine zusätzliche Urnenbeisetzung in einer Erdbestattungsgrabstätte bei 89,48 Euro gelegen. Diese Steigerung sei nicht zu rechtfertigen. Auch sei das Erfordernis einer ordnungsgemäßen Kalkulation durch den Gebührentarif beziehungsweise die Gebührensatzung nicht eingehalten. Mit den im Jahr 2009 in Bezug auf die Ziffer 1.1.1.3 für das Tiefgrab für G1 entrichteten 1.500 Euro Gebühren seien sämtliche Allgemeinkosten des Friedhofsbetriebes im Zusammenhang mit dieser Grabstätte abgegolten. Ein weiterer Fixkostenanteil für die Urne der G bei Belegung derselben Grabstätte sei nicht einsichtig. Der Fixkostenanteil bleibe zudem unklar, weshalb ein Verstoß gegen den Grundsatz der Transparenz der Gebührenkalkulation vorliege. Die Kalkulationsgrundlagen seien undurchsichtig. Es sei aber auch keine Mehr-Inanspruchnahme der allgemeinen Friedhofsinfrastruktur, z. B. Wasser oder Abfall, erkennbar. Es würden auch keine anderen Wege genutzt, insbesondere da die selben Hinterbliebenen das Grab aufsuchten. Da allgemeine Grünflächen und Wege allgemein zugänglich seien, könnten deren Kosten nicht den Angehörigen als Sondernutzern aufgebürdet werden, sondern müssten von der Allgemeinheit getragen werden. Zudem müssten eventuelle Brachflächen durch Fehlplanungen ebenfalls von der Allgemeinheit bezahlt werden. Gleiches gelte für die Kosten von Grünflächen mit ökologischem Wert. Die zeitlich erweiterte Grabnutzung werde durch die Verlängerungsgebühr von 136,00 Euro abgegolten. Jeglicher Mehraufwand für die Urnenbeisetzung als solche sei durch die anderen Gebühren abgegolten. Die gleichwohl erfolgende Gebührenerhebung über 875,00 Euro verstoße damit gegen das Kostenüberschreitungsverbot. Es sei auch nicht erkennbar, dass dem Gebührensatz entsprechende Kosten gegenüber stünden. Zudem bestehe ein eklatantes Missverhältnis zur Gegenleistung, also dem "Beistellrecht" der Urne. Weil keine korrelierenden Kosten erkennbar seien, werde auch gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, insbesondere das Äquivalenzprinzip verstoßen. Zudem sei der Gleichheitsgrundsatz verletzt, weil ein Urnenreihengrab günstiger ausfalle. Dieses müsste eigentlich teurer sein, weil ein neues Nutzungsrecht mit Verbrauch von Friedhofsfläche und einer zusätzlichen Inanspruchnahme von Wasserver- und Abfallentsorgung vergeben werde.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 27. August 2010 insoweit aufzuheben, als darin eine Gebühr von 875,00 Euro für eine zusätzliche Urnenbeisetzung in einer Erdbestattungsgrabstätte festgesetzt wird.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hält die Festsetzung der Gebühr von 875,00 Euro für die zusätzliche Urnenbeisetzung für rechtmäßig und begründet dies im Wesentlichen wie folgt: Mit dem ersten Nachtrag zur Friedhofsgebührensatzung vom 16. Oktober 2003 sei eine Änderung des Systems der Friedhofsgebühren bei der Beklagten erfolgt. Man habe sich von einem zuvor rein flächenbezogenen Ansatz hin zu einer Mischbetrachtung aus Fläche und Äquivalenzziffern verändert. Mit dem zweiten Nachtrag zur Friedhofsgebührensatzung vom 14. Juni 2007 sei die zuvor bei 700,00 Euro liegende hier im Streit stehende Tarifstelle auf 875,00 Euro erhöht worden. Die singuläre Betrachtung eines Urnengrabes mit Grabplatte sei nicht zulässig, weil so die Kosten der öffentlichen Einrichtung im Übrigen auf die Allgemeinheit abgewälzt würden. Das zuvor im Wesentlichen an Grabgröße und Flächenverbrauch orientierte System der Kalkulation der Nutzungsrechtsgebühren, welches kleine Urnengrabstätten unterproportional mit Fixkosten belastete und diese sehr günstig ausfallen ließ, sei geändert worden. Zuvor sei nämlich als Folge des Gebührensystems eine steigende Zahl von Urnenbeisetzungen und dadurch sinkende Gebühreneinnahmen entstanden. Die Friedhöfe der Beklagten hätten nicht mehr kostendeckend betrieben werden können. Dem jetzigen Kalkulationsschema liege ein realitätsbezogener Ansatz zugrunde, welcher berücksichtige, dass die gesamte Infrastruktur und die Unterhaltung der Friedhöfe von allen Nutzern in Anspruch genommen werde, unabhängig von der Grabgröße, insgesamt im gleichen Umfang. Nunmehr würden 50 % der Kosten wie zuvor nach dem Äquivalenzziffernprinzip unter Anknüpfung an den Flächenverbrauch und 50 % nach Fallzahlen verteilt. Das Äquivalenzziffernverfahren berücksichtige Flächenverbrauch, Anzahl der Bestattungsmöglichkeiten, die Nutzungsfrist und die Verlängerungsoption einer Grabstätte. Wenn nur Fallzahlen zugrunde gelegt würden, würden alle Grabarten mit Ausnahme von Rasengrabstätten und Kindergrabstätten gleich viel kosten, was die verschiedenen Möglichkeiten der Grabarten vernachlässigen würde. Dadurch würde z.B. ein Urnengrab mit zwei Bestattungsmöglichkeiten genau so teuer wie ein Urnengrab mit 4 Bestattungsmöglichkeiten. Deshalb habe man sich für das neue Modell mit Verteilung von 50 % der Kosten nach Äquivalenzziffern und 50 % der Kosten nach Fallzahlen in Gestalt der Nutzungsjahre entschieden. Dadurch sei zugleich eine Steuerungsmöglichkeit für die Urnengrabstätten geschaffen worden. Die Verteilung der nach Fallzahlen umgelegten 50 % der Kosten erfolge durch Division der Kosten durch die Anzahl der gesamten Nutzungsjahre. Aus dem Ergebnis dieses Rechenvorgangs unter Addition des Ergebnisses der Kostenverteilung nach dem Äquivalenzziffernprinzip folge eine jährliche Gebühr für die einzelnen Grabarten. Wegen der weiteren Einzelheiten der Klageerwiderung wird auf Bl. 38 ff. der Gerichtsakte Bezug genommen.
Der Einzelrichter hat neben dem Verwaltungsvorgang über die Bestattung der Mutter der Klägerin am 19. August 2010 und der auf die Grabstelle bezogenen Karteikarte der Beklagten im Verfahren 23 K 7058/10 die Aufstellungsvorgänge für die Friedhofsgebührensatzung für die Friedhöfe der Stadt N vom 16. Dezember 1999 (Beiakte 2 zu 23 K 7058/10), zum Ersten Nachtrag zur Friedhofsgebührensatzung vom 16. Oktober 2003 (Beiakte 3 zu 23 K 7058/10), zum Zweiten Nachtrag zur Friedhofsgebührensatzung vom 14. Juni 2007 (Beiakte 4 zu 23 K 7058/10) sowie zum Dritten Nachtrag zur Friedhofsgebührensatzung vom 18. Dezember 2008 (Beiakte 5 zu 23 K 7058/10) beigezogen.
Im Übrigen wird wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes auf die Gerichtsakte dieses Verfahrens und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Einzelrichter ist für die Entscheidung zuständig, nachdem der Rechtsstreit durch Beschluss der Kammer vom 20. September 2012 gemäß § 6 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) dem Berichterstatter als Einzelrichter zur Entscheidung übertragen worden ist.
Die zulässige Klage ist begründet.
Die Festsetzung der Gebühr von 875,00 Euro für eine zusätzliche Urnenbeisetzung in einer Erdbestattungsgrabstätte im Gebührenbescheid der Beklagten vom 27. August 2010 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin dadurch in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Als Ermächtigungsgrundlage für die Erhebung dieser Gebühr kommen allein §§ 1, 3 der Gebührensatzung für die Friedhöfe der Stadt N (GebS) in Verbindung mit Ziff. 1.1.1.9 des Tarifs zur GebS in Betracht. Die Tarifstelle Ziff. 1.1.1.9 ist jedoch wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht unwirksam.
Soweit nicht Kirchengemeinden Friedhöfe unterhalten, betreiben die Städte und Gemeinden die Friedhöfe als öffentliche Einrichtung der Daseinsvorsorge (vgl. § 1 des Gesetzes über das Friedhofs- und Bestattungswesen – BestG NRW). Die Einzelheiten des öffentlich-rechtlichen Benutzungsverhältnisses in Bezug auf die Friedhöfe regeln die Gemeinden durch Satzungen, insbesondere die Höhe der Gebühren oder Entgelte für die Nutzung des Friedhofs und dessen Einrichtungen (§ 4 Abs. 1 Satz 1 BestG NRW). Für die Erhebung der Gebühren für die Nutzung der Friedhöfe gelten die Vorschriften des Kommunalabgabengesetzes Nordrhein-Westfalen (KAG). Durch Satzung, die die Anforderungen des § 2 Abs. 1 KAG erfüllt, können auch Benutzungsgebühren erhoben werden, also Geldleistungen, die als Gegenleistung für die Inanspruchnahme öffentlicher Einrichtungen erhoben werden, siehe § 4 Abs. 2 KAG. Die Einzelheiten zu Benutzungsgebühren ergeben sich aus § 6 KAG. Insbesondere ist in § 6 Abs. 3 KAG geregelt, dass die Gebühr nach der Inanspruchnahme der Einrichtung zu bemessen ist, also nach einem Wirklichkeitsmaßstab (Satz 1). Wenn das besonders schwierig oder wirtschaftlich nicht vertretbar ist, kann ein Wahrscheinlichkeitsmaßstab gewählt werden, der nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zu der Inanspruchnahme stehen darf (Satz 2).
Auf dieser gesetzlichen Grundlage regelt das Ortsrecht der Beklagten:
Nach der Satzung für die Friedhöfe der Stadt N vom 16. Dezember 1999 i. d. F. des Zweiten Nachtrags vom 16. Oktober 2003 (Amtsblatt MG S. 232; im Folgenden: Friedhofssatzung) finden Bestattungen von Leichen (in Särgen, Erdbestattung) und Überresten von eingeäscherten Leichen, sog. Aschen (Urnenbeisetzung), statt (§ 13 Abs. 1 Friedhofssatzung). Für Erdbestattungen gibt es grundsätzlich Flach- und Tiefgräber mit einer bzw. zwei Bestattungsmöglichkeiten für Särge, wobei auch an einem Tiefgrab ein Nutzungsrecht in der Weise erworben werden kann, dass dort nur eine Erdbestattung möglich ist (§ 14 Friedhofssatzung, insbesondere Abs. 7). Grabstätten für Erdbestattungen sind von der reinen Grabfläche eher groß. Daneben gibt es für Erdbestattungen Wahlflach- und -tiefgrabstätten, Kindergrabstätten sowie Reihengrabstätten und Rasenreihengrabstätten (§ 15 – 17 Friedhofssatzung). Urnenbeisetzungen sind grundsätzlich in (verlängerbaren) Urnengrabstätten für zwei bzw. vier Aschenbeisetzungen (2-stellig bzw. 4-stellig) gemäß § 19 Friedhofssatzung oder in (nicht verlängerbaren) Urnenreihengrabstätten (einschließlich der Urnenrasenreihengrabstätten und der Anonymen Urnenrasenreihengrabstätten) vorgesehen. Grabstätten für Urnenbeisetzungen sind von der Grabfläche eher klein. Als Ausnahme hiervon können gemäß § 21 Abs. 1 Friedhofssatzung in Grabstätten für Erdbestattungen auf Antrag zusätzlich oder anstelle von Särgen Urnen beigesetzt werden (Satz 1); (...); in Reihengrabstätten kann eine Urne, in den sonstigen Grabstätten können bis zu vier Urnen zusätzlich beigesetzt werden (Satz 4).
Die gebührenmäßigen Folgen der Benutzung der Friedhöfe regelt die Gebührensatzung für die Friedhöfe der Stadt N (GebS) vom 16. Dezember 1999 in der Fassung des Dritten Nachtrags vom 18. Dezember 2008 (Amtsblatt MG S. 267). Für die Benutzung der Friedhöfe werden nach § 1 GebS Gebühren erhoben, die der Gebührenpflichtige im Sinne von § 2 GebS nach Maßgabe des Gebührentarifs schuldet (§ 3 GebS). Im Gebührentarif sind u.a. Gebührentatbestände für Bestattungen und Beisetzungen (Ziff. 2), Umbettungen (Ziff. 3) oder die Inanspruchnahme von Bestattungseinrichtungen, z. B. Trauerhallen (Ziff. 4), enthalten. Ziff. 1 des Gebührentarifs regelt die Nutzungsrechtsgebühren, also die Gebühren, die für das Nutzungsrecht an der Grabstätte für die Ruhezeit des Toten bzw. die Nutzungsdauer der Grabstätte (regelmäßig 25 bzw. 30 Jahre, abhängig vom Friedhof) erhoben werden. Im geltenden Gebührentarif sind die Nutzungsrechtsgebühren in Ziff. 1 regelmäßig für die jeweilige "Grabstätte" geregelt, z. B.:
Ziff. 1.1.1.9 regelt die Nutzungsrechtsgebühr für die "zusätzliche Urnenbeisetzung in einer Erdbestattungsgrabstätte" (25-jährige Nutzungsfrist): 875,00 EUR.
Diese hier im Streit stehende, im Gebührenbescheid der Beklagten vom 27. August 2010 gegenüber der Klägerin festgesetzte Gebühr von 875,00 Euro für die Beisetzung der Urne der Mutter der Klägerin im (Erdbestattungs-)Tiefgrab mit einer Bestattungsmöglichkeit, die durch die Sargbestattung des Vaters der Klägerin im Jahr 2009 bereits ausgenutzt war, entspricht dem Ortsrecht der Beklagten (Ziff. 1.1.1.9 des Gebührentarifs).
Die Tarifstelle 1.1.1.9 ist jedoch unwirksam. Die Erhebung der Nutzungsrechtsgebühr für eine zusätzliche Urnenbeisetzung in einer Erdbestattungsgrabstätte verstößt in der von der Beklagten durch ihr Ortsrecht (§ 21 Abs. 1 Satz 2 Friedhofssatzung, GebS, Gebührentarif Ziff. 1.1.1.9) geregelten Weise gegen den Gleichheitsgrundsatz gemäß Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG). Dieser Gleichheitsverstoß ergibt sich aus einem Maßstabsfehler. Die Beklagte hat für die Bemessung der Gebühr für eine zusätzliche Urnenbeisetzung in einer Erdbestattungsgrabstätte in Ziff. 1.1.1.9 im Ergebnis den Maßstab "Bestattungsfall" geregelt. Für sämtliche anderen Arten von Grabstätten, die in Ziff. 1 des Gebührentarifs geregelt sind, gilt der Maßstab "Grabstätte". Dies ist in Ansehung des Gleichheitssatzes und dessen Auswirkungen auf das Gebührenrecht eine unzulässige Ungleichbehandlung, die – entgegen der Auffassung der Beklagten – nicht durch einen sachlichen Grund gerechtfertigt ist.
Dabei ist im Grundsatz gegen die Erhebung einer Benutzungsgebühr (als Nutzungsrechtsgebühr und nicht als Bestattungsgebühr für den Vorgang der Beisetzung der Urne – dies wäre Ziff. 2.3 des Gebührentarifs, 160,00 Euro, die hier festgesetzt wurde und nicht im Streit steht) für eine zusätzliche Urnenbeisetzung in einer Erdbestattungsgrabstätte nichts zu erinnern,
vgl. Oberverwaltungsgericht (OVG) Schleswig, Beschluss vom 11. Juni 2008 – 2 LA 124/07 –, Juris, Rn. 4 f.
Es kommt auf die genaue Ausgestaltung der ortsrechtlichen Regelungen, insbesondere der Friedhofsgebührensatzung und des entsprechenden Gebührentarifs, sowie das dahinter liegende System der Gebührenkalkulation an, mit welcher der entsprechende Gebührensatz ermittelt wird.
Vgl. zur Unzulässigkeit einer Gebühr für eine zusätzliche Urnenbeisetzung im Einzelfall: Verwaltungsgericht (VG) Münster, Urteil vom 22. Januar 2010 – 7 K 1088/08 –, Juris.
Der nach § 2 Abs. 1 Satz 2 KAG zwingend in der Gebührensatzung zu regelnde Gebührenmaßstab ist neben den ansatzfähigen Kosten die entscheidende Größe der Gebührenbemessung. Es handelt sich um die Regelung, nach der die Kosten auf die gebührenpflichtigen Benutzer der Friedhöfe zu verteilen sind und aus der die Belastung des einzelnen Benutzers folgt. Aus der Summe der verwirklichten Maßstabseinheiten folgt die Höhe der Gebühr unter Berücksichtigung des Gebührensatzes. Es ist nach einem Wirklichkeitsmaßstab und hilfsweise nach einem Wahrscheinlichkeitsmaßstab zu verteilen (§ 6 Abs. 3 KAG). Da das Maß der Inanspruchnahme der Leistungen der öffentlichen Einrichtung entscheidend ist, ist leistungsgerechte Differenzierung unter den Nutzern anzustreben. Die Verteilung der Kosten muss dem Gleichheitssatz gemäß Art. 3 Abs. 1 GG, dem bundesrechtlichen Äquivalenzprinzip und dem landesrechtlichen Prinzip der Leistungsproportionalität entsprechen. Letzteres Prinzip fordert, dass bei gleicher Inanspruchnahme gleiche Gebühren anfallen, bei verschiedener Inanspruchnahme verschiedene Gebühren festzusetzen sind, wobei die Unterschiede der Gebühren proportional zu den Verschiedenheiten der Leistungen stehen müssen. Ist die Bemessung der Gebühr über einen Wirklichkeitsmaßstab technisch unmöglich oder nur mit wirtschaftlich nicht mehr zu vertretendem Aufwand realisierbar, darf ein Wahrscheinlichkeitsmaßstab gewählt werden. Ein solcher Maßstab erfasst die erbrachte Leistung nicht exakt, soll aber nach der Erfahrung wahrscheinlich ein Indikator für das Maß der Inanspruchnahme sein. Der Wahrscheinlichkeitsmaßstab darf nicht zu einer Gebühr führen, die in einem offensichtlichen Missverhältnis zum Maß der Inanspruchnahme steht. Bei mehreren in Betracht kommenden Wahrscheinlichkeitsmaßstäben ist der Einrichtungsträger nicht verpflichtet, den Maßstab zu wählen, der einem Wirklichkeitsmaßstab am nächsten kommt. Der Träger hat insofern bei der Auswahl zwischen den Wahrscheinlichkeitsmaßstäben Ermessen und muss dabei sicherstellen, dass der von der Maßstabsregelung vorausgesetzte Zusammenhang zwischen Art und Umfang der Inanspruchnahme und der Gebührenbemessung aufgrund des Maßstabes denkbar und nicht offensichtlich unmöglich ist. Unerheblich ist nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), ob es sich (aus Sicht des Verwaltungsgerichts) um den vernünftigsten, gerechtesten oder dem Wirklichkeitsmaßstab am nächsten kommenden Maßstab handelt.
Vgl. zu allem Brüning, in: Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Stand März 2012, zu § 6 KAG, Rn. 202 ff. m. w. N., insbesondere aus der Rechtsprechung des OVG NRW.
Ein Wirklichkeitsmaßstab ist in Bezug auf die Benutzung von Friedhöfen, insbesondere für die Nutzungsrechtsgebühren, nicht möglich. Maßstabseinheit nach einem Wahrscheinlichkeitsmaßstab ist regelmäßig der Bestattungsfall. Bei der Erhebung von Grabnutzungsgebühren können leistungsorientierte Kriterien wie Größe, Lage, Nutzbarkeit des Grabes, Bestattungsart und die Nutzungsdauer nicht unberücksichtigt bleiben. Dem unterschiedlichen Leistungsumfang ist durch eine Gebührenstaffelung als Maßstabsmodifikation Rechnung zu tragen. Diese erfolgt durch eine Äquivalenzziffernrechnung. Für die Bestimmung der dieser Äquivalenzziffern-Rechnung zugrunde liegenden Gewichtungsfaktoren hat der Einrichtungsträger ein Einschätzungsermessen. Fehlerhafte Gebührenstaffelungen durch (z. B. rechnerisch) fehlerhaft ermittelte Äquivalenzziffern führen als Maßstabsfehler stets zur Unwirksamkeit der Satzungsregelung, ohne dass es darauf ankommt, ob rechnerisch oder im Ergebnis eine Kostenüberdeckung eintritt.
Vgl. Brüning, a. a. O., Rn. 488 i m. w. N.
Bis vor einiger Zeit orientierten sich die Nutzungsrechtsgebühren (neben Grabart und Nutzungsdauer) bei den meisten Friedhofsträgern sehr stark an der Grabgröße. Seit einigen Jahren werden hingegen verstärkt Maßstabs- und Kalkulationsmodelle gewählt, bei denen der Einfluss der Grabgröße stark zurückgedrängt oder vollständig ausgeblendet wird. Außer einem Maßstab, der überhaupt keine Besonderheiten des Bestattungsfalles berücksichtigt – also eine reine "Fallpauschale" ohne jede Differenzierung – ist insofern bei entsprechenden Ermessenserwägungen des Satzungsgebers vieles zulässig.
Vgl. eingehend Gawel, Gebührenbemessung nach Äquivalenzziffern – Rechtsprobleme bei Friedhofsleistungen, NWVBl. 2011, 336 ff.
Auch wenn der Grundansatz der Beklagten – eine Verteilung einerseits nach Äquivalenzziffern-System unter Berücksichtigung des Flächenverbrauchs, der Bestattungsmöglichkeiten und der Verlängerbarkeit der Grabstätten, und andererseits nach Fallzahlen des Erwerbs von Grabstätten – die Grenzen des Ermessens des Satzungsgebers bei der Wahl des Wahrscheinlichkeitsmaßstabes nicht verletzen dürfte, so liegt hier in Bezug auf die Gebühr Ziff. 1.1.1.9 für die zusätzliche Urnenbeisetzung in einer Erdbestattungsgrabstätte jedoch im Einzelfall ein Maßstabsfehler vor.
Die von der Beklagten ortsrechtlich getroffene Regelung stellt sich so dar, dass bei allen anderen Tarifstellen der Ziff. 1 des Gebührentarifs (Nutzungsrechtsgebühren) an den Erwerb einer Grabstätte angeknüpft wird, der im Zusammenhang mit der ersten dort stattfindenden Bestattung erfolgt. Dabei wird das Nutzungsrecht an der Grabstätte insgesamt vergeben. Aus der Art der gewählten Grabstätte folgt die Möglichkeit, dort verschieden viele Bestattungen vornehmen zu können. Bei einer Erdbestattungsgrabstätte sind dies maximal zwei Erdbestattungen (also von Särgen) auf einer Stelle. Bei einem Urnengrab sind es bis zu vier Urnen im entsprechenden 4-stelligen Urnengrab. Der Antragsteller wählt den gewünschten Grabtyp aus und zahlt dann (für das Nutzungsrecht) die entsprechende Gebühr, die nach Grabtypen gestaffelt ist. Bei der späteren zweiten Erdbestattung/Sargbeisetzung bzw. der späteren zweiten, dritten oder vierten Urnenbeisetzung fällt keine weitere Gebühr für das Nutzungsrecht an. In Bezug auf Urnenbeisetzungen in Erdbestattungsgrabstätten gilt anderes: Dort sind in den Grabstätten, die keine Reihengrabstätten sind, bis zu vier Urnenbeisetzungen neben den vorgesehenen Sargbestattungen zulässig (§ 21 Abs. 1 Satz 4 Friedhofssatzung). "Anstelle" eines Sarges kann dort auch eine Urne beigesetzt werden (§ 21 Abs. 1 Satz 1 Friedhofssatzung). Damit können in der Tiefgrabstätte der Klägerin (mit einer Erdbestattungsmöglichkeit, "TGo" = Tiefgrab oben) neben dem Sarg ihres Vaters noch vier Urnen beigesetzt werden. Wäre es eine Tiefgrabstätte mit zwei Erdbestattungsmöglichkeiten könnte sie neben dem Sarg ihres Vaters sogar fünf Urnen dort beisetzen (1 x anstelle einer Erdbestattung, 4 x zusätzlich). Jedoch fällt für jede zusätzliche Urnenbeisetzung die Gebühr von 875,00 Euro gemäß Ziff. 1.1.1.9 des Gebührentarifs an. Im Fall einer Tiefgrabstätte mit zwei Bestattungsmöglichkeiten, bei der noch eine Erdbestattungsmöglichkeit ungenutzt ist, führt die Regelung in § 21 Abs. 1 Satz 2 Friedhofssatzung, nach der "auch die Beisetzung anstelle von Särgen (...) eine zusätzliche Urnenbeisetzung" darstellt, dazu, dass hier die zweite Sargbestattung ohne weitere Nutzungsrechtsgebühr möglich ist, bei einer Urnenbeisetzung anstelle des zweiten Sarges die Gebühr für zusätzliche Urnenbeisetzung gleichwohl anfallen würde. Die Regelung des § 21 Abs. 1 Satz 2 Friedhofssatzung ist anscheinend geschaffen worden, um eben dieses Ergebnis zu erzielen. Auch wenn man § 21 Abs. 1 Satz 2 Friedhofssatzung hinwegdenkt, weil die Beklagte angibt, diese Regelung seit Hinweisen von Berichterstattern der Kammer aus den vergangenen Jahren nicht mehr anzuwenden, wenn die Nutzungsrechtsinhaber eine Urnenbeisetzung anstelle einer Sargbeisetzung vornehmen, ist das Ergebnis: Nur bei der zusätzlichen Urnenbeisetzung in einer Erdbestattungsgrabstätte fällt eine solche Gebühr an, obwohl kein Nutzungsrecht an einer Grabstätte erworben wird, sondern lediglich eine intensivere Nutzung der erworbenen Grabstätte stattfindet. Es tritt also im Grunde nur ein weiterer Bestattungsfall ein.
Dieser Befund allein macht die Gebühr Ziff. 1.1.1.9 noch nicht rechtswidrig. Der Verstoß gegen den Gleichheitssatz gemäß Art. 3 Abs. 1 GG wird bei einer Zusammenschau dieser Regelung mit der Gebührenkalkulation der Beklagten zu den Nutzungsrechtsgebühren deutlich. Erst daraus wird im Einzelnen erkennbar, nach welchem Maßstab die Beklagte die Kosten verteilt, und erst auf dieser Grundlage kommt der Einzelrichter zu der Erkenntnis, dass ein Maßstabsfehler vorliegt, der den Gleichheitssatz verletzt und zur Unwirksamkeit der Tarifstelle 1.1.1.9 führt.
Die Beklagte erhob die Friedhofs- und Bestattungsgebühren seit Inkrafttreten der Friedhofsgebührensatzung vom 16. Dezember 1999 am 1. Januar 2000 nach einem an die Brutto-Grabfläche (also einschließlich Einfassungsflächen, Flächen zwischen den Grabstätten und den Grab-Reihen, Rahmenbegleitgrün in den Grabfeldern, den Wegen usw. in den Grabfeldern) anknüpfenden Äquivalenzziffernsystem, welches neben der Brutto-Grabfläche die Nutzungsdauer (Nutzungsjahre), die Zahl der Bestattungsmöglichkeiten und die Zahl der verlängerbaren Bestattungsmöglichkeiten berücksichtigte. Dabei war eine zusätzliche Urnenbeisetzung in einer Erdbestattungsgrabstätte ausgesprochen günstig (DM 175,00, später 89,48 Euro). Unter anderem weil dieses System neben der zusätzlichen Urnenbeisetzung in einer Erdbestattungsgrabstätte die flächenmäßig kleinen Urnengräber (als Urnenreihengrab oder Urnengrab 2-stellig oder 4-stellig) sehr günstig machte, wurden diese Grabtypen immer mehr nachgefragt, Erdbestattungsgrabstätten wurden immer weniger vergeben, die Gebühreneinnahmen gingen zurück und führten zu Defiziten im Friedhofsgebührenhaushalt. Um dem zu begegnen – und im Einklang mit vielerorts stattfindenden satzungsrechtlichen Veränderungen in ähnliche Richtung – veränderte die Beklagte mit dem Ersten Nachtrag zur Friedhofsgebührensatzung vom 16. Oktober 2003 ihr System: Die Kostenmasse, die auf die Nutzungsrechtsgebühren (nach Aussonderung der auf alle anderen Gebührentatbestände im Gebührentarif für Bestattungen, Nutzung von Friedhofseinrichtungen, Umbettungen usw. entfallenden Kosten) kalkulatorisch zu verteilen ist, verteilt die Beklagte zu 50 % nach dem bisherigen Äquivalenzziffern-System mit den identischen Äquivalenzziffern wie zuvor auf die verschiedenen Grabstätten-Arten bzw. auf die zusätzlichen Urnenbeisetzungen. Die andere Hälfte (50 %) verteilt sie nach einem von ihr sog. "Fallzahlen"-System oder Fallzahlen-Maßstab. Sie beabsichtigt nach den im Aufstellungsvorgang zum Ersten Nachtrag vom 16. Oktober 2003 vorhandenen Begründungen zu dieser Systemumstellung, unter Gerechtigkeitsaspekten sowohl die im bisherigen Äquivalenzziffern-System enthaltenen Kriterien als auch den Umstand zu berücksichtigen, dass jeder "Nutzer" den Friedhof als Ganzes, seine Infrastruktur, die Wege usw. unabhängig von Grabgröße etc. in gleicher Weise nutzt. Durch diese Systemumstellung und die entsprechende Kalkulation kam die Beklagte rechnerisch für die zusätzliche Urnenbeisetzung zu einer Nutzungsrechtsgebühr von 725,00 Euro, die im politischen Beratungsprozess auf 700,00 Euro abgesenkt wurde. Diesen Betrag, der ab 1. Januar 2004 galt, hatte anscheinend der Prozessbevollmächtigte der Klägerin vor Augen. Durch den Zweiten Nachtrag zur Friedhofsgebührensatzung vom 14. Juni 2007 wurde die Nutzungsrechtsgebühr für die zusätzliche Urnenbeisetzung in einer Erdbestattungsgrabstätte (sowie die übrigen Nutzungsrechtsgebühren) unter Berücksichtigung der Kostenentwicklung und mit Einbeziehung des in diesem Bereich entstandenen Defizits aus dem Haushaltsjahr 2004 neu kalkuliert. Hierdurch erhöhte sich die Gebühr Ziff. 1.1.1.9 ab dem 1. Juli 2007 auf den hier im Streit stehenden, gegen die Klägerin festgesetzten Betrag von 875,00 Euro.
Die konkrete Kalkulationsmethode der Beklagten lässt sich den Aufstellungsvorgängen zum Ersten Nachtrag vom 16. Oktober 2003 und zum Zweiten Nachtrag vom 14. Juni 2007 (Beiakte 3 und Beiakte 4 zu 23 K 7058/10) und den dort enthaltenen Kalkulationen entnehmen: Nach Aussonderung aller auf die sonstigen Friedhofs- und Bestattungsgebühren entfallenden Kosten verbleiben die auf die Nutzungsrechtsgebühren zu verteilenden Kosten (bei der Kalkulation 2003: 2.440.576,75 Euro; bei der Kalkulation 2007: 2.709.359,08 Euro). Diese werden zur Hälfte nach Äquivalenzziffern, zur Hälfte nach Fallzahlen (bezeichnet als "Nutzungsjahre") verteilt. Hinter den "Nutzungsjahren" verbergen sich grundsätzlich die Fallzahlen der vergebenen Nutzungsrechte an Grabstätten, was sich aus folgendem ergibt: Zunächst wird durch die Umrechnung der Fallzahlen in Nutzungsjahre erreicht, dass die Neuvergaben von Nutzungsrechten an Grabstätten (mit der Nutzungsdauer von regelmäßig 25 Jahren, ausnahmsweise auf bestimmten Friedhöfen der Beklagten, verursacht durch geologische Besonderheiten, von 30 Jahren) rechnerisch mit den "Verlängerungs-Jahren" bei Wiedererwerb von Grabstätten und Verlängerung aufgrund weiterem Bestattungsfall vergleichbar werden. Eine neu vergebene Grabstätte mit 25 Jahren Nutzungsdauer wird so zu "25 Nutzungsjahren" und eine Verlängerung für 5 Jahre zu "5 Nutzungsjahren". Die in der Kalkulation 2007 bei der Tarifstelle 1.1.1.9 (zusätzliche Urnenbeisetzung) ersichtliche Zahl von 3675 Nutzungsjahren entspricht damit 147 Fällen solcher Urnenbeisetzungen. Die Beklagte hat in der mündlichen Verhandlung klargestellt, was sich auch aus den Aufstellungsvorgängen zum Ersten und Zweiten Nachtrag zur Friedhofsgebührensatzung ergibt, nämlich dass der "Fall" bzw. das "Nutzungsjahr", auf den bzw. das sie abstellt, unabhängig von der Zahl der Belegungsmöglichkeiten ist: ein Urnengrab 4-stellig mit 25-jähriger Nutzungsdauer führt ebenso zu 25 Nutzungsjahren in der Kalkulation (und nicht zu 25 Jahren x 4 Bestattungsmöglichkeiten = 100 Nutzungsjahren), wie eine Tiefgrabstätte mit zwei Bestattungsmöglichkeiten (statt 25 x 2 = 50 Nutzungsjahre) und wie zuletzt auch eine zusätzliche Urnenbeisetzung in einer Erdbestattungsgrabstätte. Dadurch entsteht der Effekt, dass – bezogen auf die Hälfte der Kosten, die auf die Nutzungsrechtsgebühren zu verteilen sind, welche die Beklagte fallzahlbezogen verteilt – auf eine zusätzliche Urnenbeisetzung in einer Erdbestattungsgrabstätte (wie im Fall der Klägerin) derselbe Betrag (oder im Sprachgebrauch der Beklagten in der "Anlage zur Gebührenziffer 1.1.1.9 ‚Zusätzliche Urnenbeisetzung in einer Erdbestattungsgrabstätte‘": derselbe Fixkostenanteil) entfällt, wie auf ein Urnengrab mit der Möglichkeit der Belegung mit vier Urnen oder eine Tiefgrabstätte mit der Möglichkeit der Belegung mit zwei Särgen. Dies ist in der Kalkulation 2007 dergestalt rechnerisch erkennbar, dass dort die (in der Kalkulationstabelle bei den "Nutzungsjahren") sog. "Rechengröße" bei allen Gebührentatbeständen mit 25-jähriger Nutzungsdauer 31,87 Euro beträgt. In der Kalkulation 2003 lag diese Rechengröße bei 26,44 Euro. Dieser Betrag fließt mit der "Rechengröße", die sich aus der Verteilung der anderen Hälfte der Kosten nach Äquivalenzziffern ergibt, zusammen in eine "Rechengröße gesamt", die die Beklagte dann (nach einem im Übrigen nicht ganz gleichmäßigen System) rundet zu der "gerundeten Rechengröße gesamt". Diese wird dann mit der Zahl der Jahre der Nutzungsdauer für den jeweiligen Grabstätten-Typ (bzw. die zusätzliche Urnenbeisetzung) vervielfältigt (z. B. 25 Jahre), woraus der Gebührensatz folgt.
Diese Kalkulation verletzt den Gleichheitssatz. Die Beklagte wendet keinen einheitlichen Maßstab an. In Bezug auf alle anderen Gebührentatbestände in der Gruppe zu Ziff. 1. des Gebührentarifs ("Nutzungsrechtsgebühren") ist der Maßstab "Neu-Vergabe oder Verlängerung eines Nutzungsrechts an einer Grabstätte". Die Zahl der Belegungsmöglichkeiten ist in Bezug auf die fallzahlorientiert verteilten 50 % der Kosten nach der Kalkulation unerheblich. In Bezug auf die nach Äquivalenzziffern verteilten anderen 50 % haben die Belegungsmöglichkeiten einen gewissen Einfluss, wirken sich über den sog. Bestattungsfaktor jedoch nicht linear proportional aus, sondern die Beklagte gewährt gewissermaßen "Mengenrabatt": Bei zwei Bestattungsmöglichkeiten ist der Bestattungsfaktor "1,5", was bezogen auf diese Kostenhälfte die Gebühr um 50 % erhöht. Bei vier Bestattungsmöglichkeiten ist der Bestattungsfaktor "2", was zu einer Erhöhung um 100 %, also einer Verdoppelung, führt. Der Gebührentatbestand Ziff. 1.1.1.9 "zusätzliche Urnenbeisetzung in einer Erdbestattungsgrabstätte" wird von dem Maßstab "Neu-Vergabe oder Verlängerung eines Nutzungsrechts an einer Grabstätte" nicht erfasst, weil das Nutzungsrecht an der Grabstätte bereits vergeben ist. Bei Beibehaltung dieses (gleichmäßigen) Maßstabs hätte der Gebührentatbestand keinen Sinn. Der Gebührenmaßstab, der hier letztlich zur Anwendung kommt, ist derjenige der "Nutzungsrechtsvergabe für weiteren Bestattungsfall". Eine Anwendung dieser verschiedenen Maßstäbe ist gleichheitswidrig. Die Beklagte hat in ihrer Kalkulation durch die Aufteilung der im Friedhofsgebührenhaushalt insgesamt anfallenden Kosten in die Gruppen des Gebührentarifs mit den Ziffern 1. bis 7. Teilleistungsbereiche gebildet, die sie getrennt kalkuliert. In Bezug auf verschiedene Teilleistungsbereiche können verschiedene Gebührenmaßstäbe zur Anwendung kommen. Innerhalb eines Teilleistungsbereichs (ohne weitere konkrete Zuordnung von Kostenmassen und dadurch letztlich wiederum Bildung weiterer Teilleistungsbereiche) muss ein einheitlicher Maßstab zur Anwendung kommen. Die Differenzierung zwischen den Gebührentatbeständen nach dem Maß der Inanspruchnahme und dem Wert der Leistung für den Benutzer erfolgt über den Gebührensatz bei einheitlichem Maßstab, gegebenenfalls unter Berücksichtigung von Äquivalenzziffern. Verschiedene Maßstäbe heben die gleichmäßige – dem Gleichheitssatz im Sinne von Art. 3 GG entsprechende – Verteilung der Kosten entsprechend dem Maß der Inanspruchnahme (vgl. § 6 Abs. 3 KAG) auf und führen zu gleichheitswidrigen Belastungen der Benutzer mit Gebühren. Dies verletzt zugleich den Grundsatz der Leistungsproportionalität.
Dieser Befund lässt sich anhand der Kalkulation 2007 und der Gebührensätze des Gebührentarifs in der Fassung des Zweiten Nachtrags vom 14. Juni 2007 rechnerisch nachvollziehen: Die Hälfte der Kosten der Nutzungsrechte, die fallzahlbezogen verteilt werden, wird bei 25-jähriger Nutzungsdauer mit der Rechengröße 31,87 (Euro/Maßstabseinheit/Jahr) belastet. Dies führt dazu, dass von der Gebühr für eine zusätzliche Urnenbeisetzung in einer Erdbestattungsgrabstätte von 875,00 Euro ein Betrag von 796,75 Euro (31,87 Euro x 25 Jahre) allein aus dieser Kostenmasse stammt. Dieser Betrag von 796,75 Euro entfällt aber genauso auf eine Tiefgrabstätte mit zwei Bestattungsmöglichkeiten oder ein Urnengrab mit vier Bestattungsmöglichkeiten. Die verschiedenen Belegungsmöglichkeiten wirken sich bei der nach Äquivalenzziffern verteilten Hälfte zwar aus, jedoch im Ergebnis nicht in vergleichbarem – dem Prinzip der Leistungsproportionalität entsprechendem – Umfang. Im Ergebnis ist der Gebührensatz für ein Tiefgrab mit einer Bestattungsmöglichkeit nach aktueller Satzungslage (seit dem Zweiten Nachtrag, inkraftgetreten am 1. Juli 2007) 1700,00 Euro. Das Tiefgrab mit zwei Bestattungsmöglichkeiten kostet 2175,00 Euro, was zu einer durch die zweite Bestattungsmöglichkeit verursachten Gebührendifferenz von 475,00 Euro führt. Dies fällt deutlich geringer aus als die Gebühr für die zusätzliche Urnenbeisetzung (Ziff. 1.1.1.9) von 875,00 Euro oder allein der fallbezogene Anteil von 796,75 Euro. Noch deutlicher ist es beim Urnengrab: Das Urnengrab mit zwei Bestattungsmöglichkeiten ist mit der Möglichkeit zur Beisetzung von zwei Urnen und einem Gebührensatz von 1560,00 Euro schon günstig, kostet es doch weniger als den zweifachen Gebührensatz, der für die Ziff. 1.1.1.9 anfällt (und weniger als 2 x 796,75 Euro). Bei zwei weiteren Urnen-Beisetzungsmöglichkeiten (Urnengrab 4-stellig) kostet es mit 2300,00 Euro nur 740,00 Euro mehr für zwei weitere Urnen: rechnerisch 370,00 Euro/weiterer Urne. Dies verdeutlicht die ungleichmäßige Belastung der Benutzer und damit die Verletzung des Gleichheitssatzes.
Da schon dies zur Unwirksamkeit der Ziff. 1.1.1.9 des Gebührentarifs führt, kommt es nicht darauf an, dass ein (weiterer) greifbarer Kalkulationsfehler in Bezug auf die Ziff. 1.1.1.9 auch darin liegen dürfte, dass bei der Verteilung der unter Berücksichtigung von Äquivalenzziffern kalkulierten Hälfte der Kosten auf diese Tarifstelle eine "Rechengröße" – also ein jährlicher Gebührenanteil, der zusammen mit der Rechengröße aus der fallbezogenen Kostenverteilung bei Vervielfältigung mit der Nutzungsdauer in Jahren den Gebührensatz ergibt – von 2,90 Euro/Maßstabseinheit/Jahr in die Kalkulation 2007 eingestellt wird, obwohl der "Flächenverbrauch" (3. Spalte = Bruttograbfläche, s.o.) "Null" ist. Der Rechenweg in Bezug auf die nach Äquivalenzziffern verteilte Kostenhälfte lautet nach den Angaben der Beklagten, die sich in der Kalkulation nachvollziehen lassen:
Flächenverbrauch (= Bruttograbfläche, m2) x Bestattungsfaktor + Anzahl verlängerbare Bestattungsmöglichkeiten = Wert 2. Zwischenschritt (dies ist im Grunde die Äquivalenzziffer, die die Gebührenstaffelung herbeiführt)
Die Beklagte kommt in der Kalkulation zu einer Äquivalenzziffer für die zusätzliche Urnenbeisetzung von "1,0", obwohl der Flächenverbrauch "0" ist. Bei dem konkreten Rechenweg
Flächenverbrauch "0" m2 x Bestattungsfaktor "1" + "0" verlängerbare Bestattungsmöglichkeiten
müsste das Zwischenergebnis beim "Wägungsfaktor, 1. Zwischenschritt" und damit auch im Endergebnis (dem "2. Zwischenschritt") "0" lauten. Dieser Fehler, der sich im Gebührensatz von 875,00 Euro für die zusätzliche Urnenbeisetzung mit mindestens 72,50 Euro (2,90 Euro/Jahr/Maßstabseinheit x 25 Jahre) auswirkt und mit über 8 % zum Gebührensatz beiträgt, verdeutlicht die von der Beklagten vorgenommene Ungleichbehandlung der zusätzlichen Urnenbeisetzung in einer Erdbestattungsgrabstätte, die in Bezug auf die Maßstabseinheit bei der Verteilung der fallbezogen kalkulierten Hälfte der Kosten dargestellt wurde: Die Beklagte behandelt auch hier die zusätzliche Urnenbeisetzung in einer Erdbestattungsgrabstätte, die keinen zusätzlichen Flächenverbrauch verursacht, anders als die übrigen Grabstätten, nämlich so, als ob dies doch der Fall wäre ("fiktiver Flächenverbrauch"). Da sich dieser Rechenfehler auf die Ermittlung der Äquivalenzziffer bezieht, stellt auch dies einen Maßstabsfehler dar, der ohne weiteres zur Unwirksamkeit des Gebührensatzes führt.
Der dargestellte Maßstabsfehler in Bezug auf die fallbezogen verteilte Hälfte der Kosten der Nutzungsrechte wird in seinen Auswirkungen noch klarer erkennbar, wenn man berücksichtigt, dass nach § 21 Abs. 1 Satz 2 Friedhofssatzung auch eine Urnenbeisetzung in einer Erdbestattungsgrabstätte anstelle einer Erd-/Sargbestattung "als zusätzliche Urnenbeisetzung gilt". Diese Regelung ist ersichtlich geschaffen worden, um diese Urnenbeisetzung mit der entsprechenden Gebühr zu belasten. Diese immer noch geltende Satzungs-Rechtslage führt dazu, dass bei einer Tiefgrabstätte mit zwei Bestattungsmöglichkeiten, von der bisher nur eine durch eine Erdbestattung genutzt ist, eine weitere Erdbestattung (Sarg) ohne weitere Nutzungsrechtsgebühr erfolgen kann, bei einer Urnenbeisetzung "anstelle" der Erdbestattung – also unter ausdrücklichem oder konkludentem Verzicht auf weitere Erdbestattung – aber die Gebühr von 875,00 Euro anfällt. Dadurch kosten zwei Erdbestattungen in der Tiefgrabstätte 2.175 Euro, eine Erdbestattung und eine Urnenbeisetzung in derselben Tiefgrabstätte 3.050 Euro. Zwar hat die Beklagte erklärt, nach der – aus Hinweisen der Kammer in Gerichtsverfahren der letzten Jahre abgeleiteten – Verwaltungspraxis werde keine Gebühr nach Tarifstelle 1.1.1.9 bei Urnenbeisetzung anstelle von Erdbestattung erhoben. Das entsprechende Satzungsrecht gilt jedoch bisher unverändert. Ein Ermessen über die Gebührenerhebung besteht grundsätzlich nicht, da Abgabenerhebung aus Gleichbehandlungsgründen zwingend zu erfolgen hat. Selbst wenn man diese Auswirkung von § 21 Abs. 1 Satz 2 Friedhofssatzung hinwegdenken wollte, bestünde aus den dargestellten Gründen der Maßstabsfehler auch unabhängig hiervon fort.
Diese Ungleichbehandlung ist nicht durch einen sachlichen Grund gerechtfertigt. Die Beklagte hat einen solchen zwar geltend gemacht, der darin liege, dass die weiteren Bestattungsmöglichkeiten bei den anderen Fällen weiterer Bestattungen und insbesondere Urnenbeisetzungen "bereits bezahlt" seien, da sie bei der Äquivalenzziffern-Ermittlung Berücksichtigung gefunden hätten. Dies ist jedoch kein auf die geregelte Sachmaterie bezogener aus der Eigenart der geregelten Lebenssachverhalte folgender Grund, der eine Ungleichbehandlung im Lichte des Art. 3 GG rechtfertigen kann. Der von der Beklagten angeführte Grund betrifft nämlich nicht aus den sachlichen Gegebenheiten der Benutzung der Friedhöfe oder der Verschiedenheit der Bestattungsvorgänge, die hier verschieden geregelt wurden, folgende Unterschiede der Tatbestände, sondern der Unterschied liegt allein im Regelungs- und Kalkulationssystem der Beklagten. Da dies aber gerade Gegenstand der Prüfung ist, kann es kein rechtfertigender sachlicher Grund für eine Ungleichbehandlung sein. Anders könnte es lediglich dann sein, wenn in der Gebühr für den Erwerb von Nutzungsrechten an Erdgrabstätten mit mehreren Bestattungsmöglichkeiten ein Mehrbetrag für die späteren Bestattungsmöglichkeiten enthalten ist, der betragsmäßig dem entspricht, was bei zusätzlicher Urnenbeisetzung in einer Erdbestattungsgrabstätte hierfür kalkuliert wird. Der Unterschied im Gebührensatz müsste je weiterer Urnenbeisetzung – unabhängig davon, ob diese "anstelle" eines Sarges, "zusätzlich", in einer Erdbestattungsgrabstätte oder einer Urnengrabstätte erfolgt – mindestens dem Betrag entsprechen, der in der Kalkulation 2007 auf die Ziff. 1.1.1.9 entfällt: 796,75 Euro (31,87 Euro "Rechengröße" x 25 Nutzungsjahre) Dies ist wie gezeigt jedoch nicht der Fall.
Wie die Beklagte den dargestellten Verstoß gegen den Gleichheitssatz behebt, wozu sie auch rückwirkend befugt ist, unterliegt allein ihrem Regelungsermessen. Dies ist nicht Gegenstand der gerichtlichen Entscheidung. Die Unwirksamkeit von Ziff. 1.1.1.9 erfasst auch die anderen Nutzungsrechtsgebühren, da das System der Nutzungsrechtsgebühren ohne Ziff. 1.1.1.9 unvollständig ist und kalkulatorisch nicht mehr zur Kostendeckung führen kann. Es ist davon auszugehen, dass die Beklagte die Nutzungsrechtsgebühren als ganzes in der erfolgten Weise regeln wollte. Fällt ein Baustein dieses Systems weg, kann es nur im Sinne der Beklagten sein, das ganze System neu zu ordnen und zu regeln.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Regelung hinsichtlich der vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 Zivilprozessordnung (ZPO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 6 KAG
§ 6 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 4 Abs. 1 Satz 1 BestG
§ 2 Abs. 1 KAG
§ 4 Abs. 2 KAG
§ 6 Abs. 3 KAG
§ 2 Abs. 1 Satz 2 KAG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11 Zivilprozessordnung
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: 23 K 7058/10
23 K 7058/10
2 LA 124/07
7 K 1088/08