Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2004-12-09, Aktenzeichen 4 L 2979/04
ECLI: ECLI:DE:VGK:2004:1209.4L2979.04.00

Tenor:
1. Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
2. Der Streitwert wird auf 48.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag der Antragstellerin,
im Wege der einstweiligen Anordnung
1. den Beschluss des Rates der Stadt L. vom 14.10.2004, Drucksachen Nr.: 0000/000, insoweit aufzuheben, als er die Antragstellerin von der Bezuschussung eines hauptamtlichen Fraktionsgeschäftsführers sowie einer hauptamtlichen Büro- sekretärin ausnimmt,
2. den Antragsgegner zu verpflichten, der Antragstellerin Personal- kostenzuschüsse für einen hauptamtlichen Geschäftsführer (BAT Ia) sowie für eine hauptamtliche Bürosekretärin (VI b), beginnend mit Oktober 2004, vorläufig bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens zu zahlen,
hat keinen Erfolg.
I. Der Antrag zu 1) ist unzulässig, weil die Aufhebung eines Ratsbeschlusses allenfalls in einem Hauptsacheverfahren, nicht jedoch im Rahmen eines auf die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gerichteten Verfahrens möglich ist. Im Übrigen hat die Antragstellerin im Hauptsacheverfahren zutreffend ein Feststellungsbegehren rechtshängig gemacht, mit dem der hier gestellte Antrag zu 1) auch nicht korrespon- diert.
II. Der Antrag zu 2) ist hingegen zulässig, hat aber in der Sache keinen Erfolg. Die Antragstellerin hat den nach § 123 Abs. 1 VwGO erforderlichen Anordnungsan- spruch nicht glaubhaft gemacht.
Allerdings steht der Antragstellerin nach § 56 Abs. 3 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) grundsätzlich ein Anspruch auf Gewäh- rung von Zuwendungen zu den sächlichen und personellen Aufwendungen für die Geschäftsführung der Fraktion zu. Die Beteiligten dieses Verfahrens gehen überein- stimmend und zutreffend davon aus, dass diese Regelung keinen Anspruch auf volle Kostenerstattung begründet. Vielmehr steht dem Gemeinderat bei der konkreten Ausgestaltung dieser Zuwendungen ein Ermessensspielraum zu. Bei der Ausübung dieses Ermessens ist insbesondere der Grundsatz der Gleichbehandlung im Sinne von Chancengleichheit von Bedeutung.
So ausdrücklich OVG NRW, Urteil vom 08.12.2002 -15 A 4734/01-, NVwZ-RR 2003, 376 ff.
Ferner darf sich eine solche Zuwendungsregelung nicht gegen eine bestimmte politische Gruppierung richten, um deren politische Tätigkeit zu beeinträchtigen oder sie als unerwünschte politische Kraft auszuschalten.
VGH München, Urteil vom 16.02.2000 - 4 N 98.1341 -, NVwZ-RR 2000, 811 ff m. w. Nachweisen.
Entgegen der Auffassung des Antragsgegners sind insoweit als Vergleichsgrund- lage die zu erstattenden Kosten und nicht die entsprechenden Personalanteile maß- geblich. Zwar mag es zulässig sein, als abstrakte Bemessungsgrundlage für die haushaltsrechtlich erforderliche konkrete Ausweisung auf entsprechende Einstufun- gen gem. BAT abzustellen. Gleichwohl geht das Gesetz seinem eindeutigen Wortlaut nach von Zuwendungen zu den personellen Aufwendungen aus, sodass es letztlich auch den Fraktionen überlassen sein muss, welches Personal sie für ihre Geschäfts- führung einstellen und wie sie diese Mitarbeiter entlohnen. Darüber hinaus stellt die Antragstellerin auch zutreffend zur Begründung ihrer Auffassung allein auf den Per- sonalkostenzuschuss ab und lässt die Pro-Kopf-Zuweisungen sowie die Gewährung von Sachleistungen außer Betracht. Der Antragsgegner trägt keine nachvollziehba- ren Gründe gegen eine isolierte Betrachtung der Personalkostenzuschüsse vor. Im Übrigen beträgt der Anteil der Personalkostenzuschüsse annähernd 75 % der Ge- samtzuwendungen, sodass sich Fehler in diesem Bereich auch auf die gesamte Zu- wendung auswirken würden.
Vor diesem rechtlichen Hintergrund hat die Kammer bereits im Rahmen dieses auf die summarische Überprüfung beschränkten Verfahrens erhebliche Bedenken, dass die konkrete Ausgestaltung der Personalkostenzuschüsse ermessensgerecht ist und insbesondere den Gleichbehandlungsgrundsatz hinreichend beachtet.
Insoweit ist es allerdings zunächst vom Ansatz her nicht zu beanstanden, wenn sich die Höhe der Zuwendungen an der Größe der jeweiligen Fraktionen orientiert. Für die konkrete Ausgestaltung der Zuwendung muss jedoch eine nachvollziehbare, für alle Fraktionen gleiche Grundstruktur („Typik") erkennbar sein. Schon daran dürfte es vorliegend fehlen. Nach Maßgabe der von dem Antragsgegner festgelegten Personalkostenzuschüsse erhält die Antragstellerin pro Fraktionsmitglied 4.850,00 EUR an Zuwendungen für personelle Aufwendungen der Geschäftsführung. Bei allen anderen Fraktionen bewegt sich die Höhe der Zuwendung pro Ratsmitglied hingegen zwischen 15.646,00 EUR und 16.500,00 EUR. Eine nachvollziehbare Begründung für diese gravierend unterschiedliche Behandlung der Antragstellerin einerseits und der übrigen Fraktionen andererseits vermag die Kammer dem Vorbringen des Antragsgegners nicht zu entnehmen. Dabei dürfte davon auszugehen sein, dass zunächst allen Fraktionen unabhängig von ihrer Größe ein Grundbedarf zuzuerkennen ist, weil es durchaus eine Reihe von Fraktionstätigkeiten gibt, die bei allen Fraktionen den gleichen zeitlichen Aufwand erfordern. Zu denken ist insoweit etwa an die Vorbereitung, Durchführung und Protokollierung von Fraktionssitzungen, das Formulieren von Pressemitteilungen und deren Versendung an die örtlichen Medien. Für die darüber hinaus gehenden Zuwendungen ist eine Staffelung, die sich an der Fraktionsstärke orientiert, durchaus mit dem Grundsatz der Chancengleichheit zu vereinbaren.
So ausdrücklich OVG NRW, Urteil vom 08.10.2002, a. a. O.; vgl. ebenso Rehn/Crohnauge, Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen Loseblattsammlung, Stand Januar 2004, § 56 Anm. IV.4.
Soweit der Antragsgegner darauf hinweist, dass die Antragstellerin in den Ratsausschüssen nur mit beratenden Mitgliedern vertreten sei, während die FDP, der die Antragstellerin gleichgestellt werden möchte, sogar einen Ausschussvorsitz und zwei stellvertretende Vorsitzende von Ausschüssen stelle, vermag dies nach Auffassung der Kammer die gravierenden Unterschiede bei der Höhe der Personalkostenzuschüsse nicht zu rechtfertigen. Der Koordinierungsaufwand, der die Gewährung von Personalkostenzuschüssen an die Fraktionen rechtfertigt, dürfte nämlich unabhängig davon sein, ob ein Ratsmitglied einem Ausschuss mit Stimmrecht oder nur beratend angehört.
Soweit die Antragstellerin darauf abstellt, dass sie im Verhältnis zu den anderen Fraktionen überproportional viele sachkundige Bürger anstatt von Ratsmitgliedern in einzelne Ausschüsse entsandt hat, ist zunächst darauf hinzuweisen, dass ein dadurch erhöhter Koordinierungsaufwand nach der zitierten Entscheidung des OVG NRW nicht berücksichtigt werden muss. Allerdings wird in der Beschlussvorlage zu dem angegriffenen Ratsbeschluss vom 14.10.2004 ausdrücklich darauf hingewiesen, dass der „durch die Beteiligung von sachkundigen Bürgern und Einwohnern entstehende höhere Koordinationsaufwand" berücksichtigt werden soll. Dies muss dann auch der Antragstellerin zugute kommen, wobei ihr Koordinierungsaufwand insoweit sogar höher sein dürfte als bei den größeren Fraktionen, bei denen die Mehrzahl der Ausschussmitglieder Ratsmitglieder sind, die schon als solche „koordiniert" werden.
Schließlich ist der Hinweis des Antragsgegners auf die PDS, die drei Ratsmitglieder stelle und keinen Personalkostenzuschuss erhalte, rechtlich unzulässig. § 56 Abs. 3 GO NRW gewährt Fraktionen im Unterschied zu Gruppen oder einzelnen Mandatsträgern gerade einen Rechtsanspruch auf grundsätzliche Gewährung von Zuwendungen zu (u. a.) den Personalkosten für die Geschäftsführung.
Einer abschließenden Entscheidung darüber, ob das Modell der Personalkostenbezuschussung des Antragsgegners rechtswidrig ist oder nicht, bedarf es in diesem auf die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gerichteten Verfahrens indes nicht, weil der Antrag zu 2) unabhängig davon aus anderen Rechtsgründen keinen Erfolg haben kann.
Der Antragsgegner weist zutreffend darauf hin, dass die Kammer in dem bereits anhängigen Hauptsacheverfahren in einer stattgebenden Entscheidung lediglich die Rechtswidrigkeit des angegriffenen Ratsbeschlusses feststellen könnte. Da die konkrete Ausgestaltung der Zuwendungen im Gestaltungsermessen des Antragsgegners liegt, ist hingegen eine Verpflichtung zur Gewährung eines Personalkostenzuschusses in bestimmter Höhe auch im Klageverfahren nicht möglich. Vor diesem Hintergrund käme eine vorläufige Verpflichtung im Sinne des gestellten Antrages allenfalls dann in Betracht, wenn das Ermessen des Antragsgegners auf Null reduziert wäre. Davon kann indes keinesfalls ausgegangen werden. Der Antragsgegner könnte vielmehr das vorliegende Verfahren oder jedenfalls eine Entscheidung in dem anhängigen Klageverfahren, das die Kammer in der ersten Hälfte des kommenden Jahres zu terminieren beabsichtigt, zum Anlass nehmen, die Personalkostenbezuschussung völlig neu zu regeln. Ein (möglicher) Verstoß gegen das Gleichbehandlungsgebot könnte beispielhaft auch dadurch korrigiert werden, dass die Höhe der Zuschüsse an die anderen Fraktionen abge- senkt oder dass ein völlig anderes Modell gewählt würde.
Soweit über die Fälle einer Ermessensreduzierung auf Null hinausgehend auch bei offenem Ermessen einstweilige Anordnungen für zulässig erachtet werden, betrifft dies in erster Linie beamtenrechtliche Konkurrenzsituationen, bei denen wegen der Besonderheiten des Beamtenrechts ohne den Erlass einer einstweiligen Anordnung ein endgültiger Rechtsverlust droht, was dort mit Art. 19 Abs. 4 GG nicht vereinbar wäre. Eine damit vergleichbare Situation ist indes vorliegend nicht gegeben. Die im vorliegenden Verfahren erstrebte Geldleistung kann der Antragstellerin - sofern sie im Hauptsachever-fahren obsiegt - ohne Weiteres nachträglich ausgezahlt werden. Da § 56 Abs. 3 GO NRW ohnehin keinen Anspruch auf volle Kostenerstattung begründet, ist es der Antragstellerin durchaus zuzumuten, für den Einsatz des für erforderlich erachteten Personals neben dem bereits gewährten Personalkostenzuschuss die den Fraktionen zur Verfügung stehenden weiteren Finanzierungsquellen (vorübergehend) in Anspruch zu nehmen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf § 53 Abs. 3 Nr. 1 i. V. m. § 52 Abs. 1 GKG. Die Kammer hat dabei wegen des vorläufigen Charakters dieses Verfahrens das Interesse der Antragstellerin mit der Hälfte der erstrebten Geldleistung bewertet.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 123 Abs. 1 VwGO
§ 56 Abs. 3 der Gemeindeordnung
§ 56 Abs. 3
GO NRW
§ 56 Abs. 3 GO NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1
GKG
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2003, 376
NVwZ-RR 2000,
811
15 A 4734/01
4 N 98.13