Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-03-06, Aktenzeichen 2 D 95/15.NE
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2018:0306.2D95.15NE.00

Tenor:
Die 61. Änderung des Flächennutzungsplans der Stadt Bad X. zur Darstellung von Konzentrationszonen für die Nutzung der Windenergie ist unwirksam.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragsteller(innen) wenden sich gegen die 61. Änderung des Flächennutzungsplanes der Antragsgegnerin zur Darstellung von Vorrangflächen für die Nutzung der Windenergie (im Folgenden: 61. Änderung). Die Antragstellerinnen zu 1. und 2. planen die Errichtung und den Betrieb von Windenergieanlagen außerhalb solcher Bereiche, die mit der 61. Änderung des Flächennutzungsplanes als Konzentrationszonen für die Windenergienutzung dargestellt sind. Sie sind Eigentümerinnen bzw. Nutzungsberechtigte der Vorhabengrundstücke, für die sie beim Kreis Q. Anträge auf Erteilung immissionsschutzrechtlicher Genehmigungen gestellt und – soweit diese abgelehnt worden sind – entsprechende Klagen beim Verwaltungsgericht N. erhoben haben. Der Antragsteller zu 3. ist Eigentümer der außerhalb der ausgewiesenen Konzentrationszonen gelegenen Fläche Gemarkung X. , Flur 4, Flurstücke 104 und 142, die er der Antragstellerin zu 1. zum Zwecke der Errichtung und des Betriebs von Windenergieanlagen per Nutzungsvertrag zur Verfügung gestellt hat. Diese Grundstücke befinden sich im Bereich der im Rahmen der Flächennutzungsplanung als Potentialfläche 10 untersuchten Eignungsbereichs, der aber nicht als Konzentrationszone ausgewiesen worden ist. Die Projekte der Antragstellerin zu 2. befinden sich zudem auch im Bereich der im Planaufstellungsverfahren untersuchten und letztlich verworfenen Potentialfläche 16.
Die 61. Änderung stellt insgesamt 6 Konzentrationszonen für die Windenergie mit einer Gesamtfläche von 1.576 ha dar, wobei die einzelnen Zonen eine Ausdehnung zwischen 111 und 515 ha haben. Die 61. Änderung soll die Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB erzielen.
In der Planbegründung wird zusammengefasst ausgeführt, die mit der 24. und 30. Änderung des Flächennutzungsplanes ausgewiesenen Konzentrationszonen mit einer Fläche von ca. 310 ha genügten nach den Feststellungen des OVG NRW (Urteil vom 20. November 2012 – 8 A 252/10 –) den Anforderungen an eine wirksame Vorrangplanung mit Ausschlusswirkung nicht (mehr). Die Antragsgegnerin habe beschlossen, insoweit eine vollständig neue Flächennutzungsplanung aufzustellen und auf Grundlage eines schlüssigen Gesamtkonzepts für das gesamte Stadtgebiet den Außenbereich auf seine Eignung für die Windkraftnutzung hin zu untersuchen und ausgehend hiervon Konzentrationszonen darzustellen, mit denen ausdrücklich auch bezweckt sei, dass im übrigen Stadtgebiet die Errichtung von Windenergieanlagen regelmäßig nicht zulässig sein solle. Hier stehende Windenergieanlagen würden auf den Bestandsschutz gesetzt. Bisher seien im Stadtgebiet 70 Anlagen errichtet worden, vornehmlich im Rahmen der früher dargestellten Vorrangzonen angrenzend an die Autobahn A 44. Weitere 11 Anlagen seien genehmigt, bekannt seien zudem 42 weitere Genehmigungsanträge (Stand Juli 2014). Im Rahmen der Gebietsuntersuchung sei die Antragsgegnerin von Windenergieanlagen auf dem heutigen Stand der Technik ausgegangen, d. h. die einen Leistungsbereich zwischen 2,0 und 3,5 Mega-Watt bei einem Rotordurchmesser zwischen 80 und 110 m und einer Turmhöhe zwischen 80 und 150 m hätten. Die Untersuchung des Gemeindegebietes sei anhand des in der Rechtsprechung entwickelten vierstufigen Modells (harte und weiche Tabukriterien, Einzelfallbetrachtung der verbleibenden Potentialflächen und abschließende Prüfung, ob die Planung der Windenergie substantiell Raum verschaffe) vorgegangen. Die Windhöffigkeit sei dabei kein ausschlaggebendes Kriterium gewesen, da im gesamten städtischen Außenbereich für die Windkraftnutzung gute Windverhältnisse herrschten. Als harte Tabukriterien habe die Planung folgende Kategorien angenommen:
- lineare Flächennutzungen, Verkehr (4.1)
- Sondergebiete, Sonderbauflächen und öffentliche Grünflächen des Außenbereichs (4.2)
- immissionsschutzrechtliche Schutzabstände (4.3)
- allgemeine Siedlungsbereiche (ASB) gemäß Gebietsentwicklungsplan (4.4)
- Natur und Landschaft/Wasserschutz (4.5).
Die weichen Tabukriterien werden danach in folgenden Kategorien gesehen:
- Vorsorgeabstände zu Siedlungsstrukturen/Wohnnutzung im Außenbereich/sonstigen Bereichen
- Natur und Landschaft/Wasserschutz
- Mindestflächengröße der Konzentrationszonen.
Nicht zu den harten oder weichen Tabukriterien zählt die Planung den Artenschutz. Zwar könnten grundsätzlich aus artenschutzrechtlichen Gründen Bereiche für die Windenergie ausscheiden. Die artenschutzrechtlichen Verbotstatbestände könnten jedoch in der Regel auf Genehmigungsebene durch vorgezogene Vermeidungs- oder Minderungsmaßnahmen vermieden werden. Zudem sei zu berücksichtigen, dass nach der gesetzlichen Systematik die Erteilung von Ausnahmen und Befreiungen (§ 45 Abs. 7, § 67 BNatSchG) möglich sei. Der vorsorgende Artenschutz sei daher nur im Rahmen der Abwägung auf der 3. Prüfungsstufe berücksichtigt worden.
Nach dieser grundsätzlichen Systematisierung enthält die Begründung des Flächennutzungsplanes in ihrem „allgemeinen Teil“ folgende - wörtlich zitierte - Passage:
„Die Stadt Bad X. hat sich bei der Systematisierung von den aktuellen Maßstäben der Rechtsprechung leiten lassen, die allerdings in Teilen noch im Fluss ist. Deshalb hat der Rat der Stadt sich auch abwägend mit der Frage auseinandergesetzt, was gilt, wenn sich im Nachhinein herausstellt, dass sich nach heutigem Kenntnisstand definierte „harte“ Tabukriterien aus planungsrechtlicher Sicht nicht als solche zu bewerten sind. In diesem Fall sind die als „hart“ angenommenen Tabukriterien vom Rat in gleicher Weise als „weiche“ Tabukriterien gewollt. Umgekehrt gilt: Sollten sich einzelne als „weich“ erachtete Tabukriterien als „harte“ erweisen, so berührt auch dieses nach dem Willen des Rates die Abwägung im Übrigen und deren Ergebnis nicht.“
Im Folgenden wird bei der Ausführung der harten Tabukriterien im Einzelnen dargelegt, dass zu diesen unter dem Stichwort 4.1 die durch das Stadtgebiet führenden Bundesautobahnen, Bundesstraßen sowie Land- und Kreisstraßen nebst den zugehörigen Anbauverbotszonen zählten. Gleichfalls seien unter dem Punkt 4.2 bisher nicht in Anspruch genommene Sondergebiete, Sonderbauflächen und öffentliche Grünflächen des Außenbereichs, die im Flächennutzungsplan entsprechend dargestellt seien, als harte Tabukriterien berücksichtigt. Im Einzelnen werden 3 Gebiete (Wochenendhausgebiet, Golfplatz sowie Hotel, Pension und Erholung südöstlich von Bleiwäsche) konkret benannt. Die unter 4.3 aufgeführten immissionsschutzrechtlichen Schutzabstände berechnen sich nach der Planbegründung auf der Basis eines Schallleistungspegels einer Windenergieanlage von 106,5 dB(A) bzw. einem schallreduzierten Nachtbetrieb von 100,5 dB(A) auf der Basis einer einzigen Anlage mit einem Abstand zwischen knapp 550 m zu (vorgenannten) Sondergebieten und reinen Wohngebieten, 350 m zu allgemeinen Wohngebieten und 170 m zu übrigen besiedelten Bereichen. Da nach Ziel 5 des geltenden Regionalplans allgemeine Siedlungsbereiche für die Darstellung von Windkonzentrationszonen ausschieden, seien diese ebenfalls als hartes Tabukriterium gewertet worden. Zu den unter 4.5 als harte Tabukriterien gewerteten Bereichen gehören Wälder und Gebiete zum Schutz der Natur, wobei sich insoweit der Zusatz findet „selbst wenn es sich aber um weiche Tabukriterien handeln würde, wäre der Ausschluss von Waldbereichen und Bereichen für den Schutz der Natur in gleicher Weise planerisch gewollt“. Landschaftsschutzgebiete seien ebenfalls als harte Tabukriterien angesehen worden, soweit der Kreis Q. bzw. die Bezirksregierung E. eine Ausnahme- oder Befreiungslage oder eine Entlassung aus dem Landschaftsschutz nicht in Aussicht gestellt hätten. Ferner seien die festgesetzten Naturschutzgebiete den harten Tabukriterien zugeordnet worden. Gleiches gelte für die gesetzlich geschützten Biotope. Auch in den FFH-Gebieten komme die Errichtung von Windenergieanlagen von vornherein nicht in Betracht. In der Zusammenfassung des Kapitels 4 (harte Tabukriterien) wird dann nochmals festgehalten:
„Sollte sich im Nachhinein herausstellen, dass sich nach heutigem Kenntnisstand definierte „harte“ Tabukriterien aus planungsrechtlicher Sicht nicht als solche zu bewerten sind, so sind diese nach dem Planungswillen des Rates der Stadt Bad X. in gleicher Weise als „weiche“ Tabukriterien gewollt.“
Da aus der Raumuntersuchung anhand der harten Tabukriterien mit Ausnahme der besiedelten und bewaldeten Flächen sowie kleinerer Schutzgebiete eine weitgehend flächendeckende, unstrukturierte Streuung von potentiellen Suchbereichen über das gesamte Stadtgebiet resultiere und dies nicht den planerischen Vorstellungen der Stadt entspreche, seien in einer zweiten Stufe weiche Tabuzonen eingestellt worden, die sich nach den städtebaulichen Zielen auf die Themenkomplexe aus Vorsorgeabstände zu Siedlungsstrukturen und Wohnnutzungen sowie „Wasserschutz“ erstreckten. Bei der Bemessung der Vorsorgeabstände wird die Errichtung von 10 Windenergieanlagen bei nicht reduziertem Anlagenbetrieb pro Konzentrationszone zugrunde gelegt und berechnet hieraus ein Mindestabstand unter Zugrundelegung des nächtlichen Immissionsrichtwertes für allgemeine Wohngebiete von ca. 1.050 m. Hinzugerechnet wird jeweils für alle Siedlungsstrukturen mit regelmäßig zulässiger Wohnnutzung ein weiterer Abstand von 150 m, um Raum für die gemeindliche Siedlungsentwicklung zu lassen. Für Wohnnutzungen im Außenbereich gelte ein anderer Maßstab, da diese sich damit abfinden müssten, dass Windenergieanlagen im Außenbereich privilegiert zulässig seien. Hier sei ein Vorsorgeabstand von 400 m zugrunde gelegt worden, der sich auch aus der Rechtsprechung zur optisch bedrängenden Wirkung von Windenergieanlagen rechtfertige. Für diese Vorsorgeabstände gewichte der Rat den Schutz der Wohnbevölkerung generell höher als das Bestandsinteresse der Anlagenbetreiber, die in diesen Schutzbereichen bereits Windenergieanlagen errichtet hätten. Weitere weiche Tabuzonen werden unter dem Aspekt der Sicherung von Wasserschutzgebieten definiert, woraus sich dann ein Gesamtplan für harte und weiche Tabuzonen ergibt. Im Anschluss daran enthält die Planbegründung unter dem Stichwort „weiche Tabukriterien“ die Festlegung einer Mindestflächengröße der darzustellenden Konzentrationszonen. Im Hinblick auf die angestrebte Konzentrationswirkung sollten die nach der Ausschlussflächenanalyse verbleibenden Potentialflächen eine Mindestgröße aufweisen, um mehrere Windenergieanlagen aufstellen zu können. Als Untergrenze für die Konzentrationswirkung werde die Errichtung von mindestens 3 Windenergieanlagen ermöglichen müssen. Unter Berücksichtigung des erforderlichen Platzbedarfs und der Abstände zueinander ergebe sich so eine Mindestgröße für eine Konzentrationszone von 32 ha. Deshalb werden insgesamt 4 Flächen aus der weiteren Betrachtung ausgeschieden. Insgesamt verbleiben so 10 Gebiete mit einer Gesamtflächengröße von 2.673 ha. Diese werden im folgendem im Rahmen einer Einzelfallbetrachtung insbesondere unter den Kriterien „Landschaftsbild/Sichtbeziehungen“, Erholungsfunktion/Landschaftsschutz sowie Artenschutz“ betrachtet, wobei u. a. die im Teil 3 des artenschutzrechtlichen Fachbeitrages enthaltenen Bewertungen von Flächen mit geringem oder mittlerem Konfliktpotential bzw. mit mittlerem bis hohem Konfliktpotential herangezogen werden. Aufgrund der vorgenommenen Einzelbewertung werden 6 der 10 Potentialflächen als Vorrangzonen ausgewiesen, wobei insoweit - positiv gewendet - maßgeblich auf eine bestehende Vorbelastung durch schon im Gemeindegebiet und den benachbarten Kommunen N1. , M. und C. errichtete Windenergieanlagen und Überlandleitungen sowie auf eine Überformung der Landschaft insbesondere durch die A 44 und die B 480 abgestellt wird. Ausgeschlossen werden hingegen die Teilflächen 2, 10, 12 und 16. Ausschlaggebend für den Ausschluss der Potentialfläche 2 mit einer Größe von 232 ha im südöstlichen Stadtgebiet zwischen der L 744 bis „nördlich von Gut X1. “ war dabei die Inanspruchnahme von Freiraumflächen ohne wesentliche bauliche Vorbelastungen und ein ungünstiger Flächenzuschnitt. Die bandartige Potentialfläche führte zu einer riegelartigen Bebauung mit Windkraftanlagen. Dies wiege die Arrondierungsmöglichkeiten zur Potentialfläche 1 und die bestehende Vorbelastung durch 2 vorhandene Windkraftanlagen sowie Hochspannungsleitungen auf. Die Teilfläche sei aus städtebaulicher Sicht als Offenlandcharakter zu bewahren, nicht zuletzt, da es sich bei dem Kernfreiraumbereich „T. “ um einen der letzten großen zusammenhängenden Offenlandbereiche im gesamten Stadtgebiet handele. Die 2 bereits vorhandenen Windenergieanlagen zeigten die erheblichen Auswirkungen auf das Landschaftsbild. Für die ausgeschlossene Potentialfläche 10 mit einer Größe von 668 ha gelten im Wesentlichen vergleichbare Ausschlusskriterien. Insoweit ist insbesondere hervorgehoben, dass hier die Inanspruchnahme von Freiraumflächen „ohne bauliche Vorbelastung“ in Rede stehe. Es handele sich um den einzigen noch frei von Windenergieanlagen verbliebenen Raum der Q1. Hochfläche zwischen C. , Bad X. und M. im Zentrum des Vogelzugkorridors an der nordwestdeutschen Mittelgebirgsschwelle. Dies überwiege die gute Eignung aufgrund eines zusammenhängenden Flächenzuschnitts sowie die Vorbelastung durch 2 Windkraftanlagen, die dicht östlich der B 480 stünden, und bestehende Hochspannungsleitungen. Ferner sei das Gebiet auch für die Erholungsfunktionen des Heilbades Bad X. von größerer Bedeutung. Die Potentialfläche 12 mit einer Größe von 45 ha wurde im Wesentlichen wegen ihres ungünstigen Flächenzuschnitts und des nur geringen Standortpotentials für Windenergieanlagen und der bandartigen Struktur nicht berücksichtigt. Für die Potentialfläche 16 seien keine signifikanten Vorteile erkennbar, während sie die Inanspruchnahme einer bislang im Hinblick auf die Raumbedeutsamkeit weitgehend vorbelastungsfreien Außenbereichsfläche bedeute. Ein räumlicher Zusammenhang mit sonstigen Windkonzentrationszonen bestehe nicht. Es handele sich um einen weitestgehend von baulichen Anlagen unvorbelasteten und allein von der B 480 zerschnittenen Offenlandbereich mit kaum eingeschränkten Freiraumfunktionen. Hieran ändere auch die planfestgestellte Trasse der B 480n nichts. Zudem habe in diesem Bereich ein Rotmilanpaar sein Hauptnahrungshabitat. Bei der abschließenden Prüfung, ob mit der Flächennutzungsplanung der Windenergie substantiell Raum geschaffen wird, vergleicht die Antragsgegnerin zunächst die Fläche der ausgewiesenen Konzentrationszonen mit den nach Abzug der harten Tabukriterien verbleibenden Potentialflächen und errechnet so einen Anteil von ca. 32,27 %. Verglichen mit der Größe des gesamten Stadtgebietes mache der Anteil der Vorrangflächen etwa 9,77 % aus. Dies sei etwas weniger als in M. mit 10,6 %, jedoch deutlich mehr als in N2. und C1. mit 2,6 bzw. 0,8 %, in denen aber der Flächennutzungsplan (noch) nicht überarbeitet sei. Zudem sei verglichen mit der früheren Vorrangzonenplanung eine Verfünffachung der für die Windenergie zur Verfügung stehenden Flächen zu konstatieren. An der für den Regierungsbezirk E. vorgesehenen Zielgröße für Windkraftnutzungen von etwa 10.500 ha nehme die Vorrangzonenplanung bereits etwa 15 % ein, obwohl die Stadt Bad X. nur etwa 2,5 % der Gesamtfläche ausmache.
Das Verfahren zur Aufstellung der 61. Änderung nahm im Wesentlichen folgenden Verlauf:
In seiner Sitzung vom 27. September 2012 beschloss der Rat der Antragsgegnerin, das Verfahren zur Aufstellung der 61. Änderung des Flächennutzungsplans in Gang zu setzen. Dazu fasste er am 22. Januar 2013 einen „vorsorglichen Klarstellungsbeschluss“ im Hinblick auf die beabsichtigte Ausschlusswirkung. Beide Beschlüsse wurden durch einen ebenfalls vorsorglichen Aufstellungsbeschluss des Haupt- und Finanzausschusses vom 24. Oktober 2013 ergänzt. In seiner Sitzung vom 7. März 2013 billigte der Rat die im Rahmen des bisherigen Planverfahrens entwickelten Windkonzentrationszonen als Vorentwurf und beschloss, die frühzeitige Unterrichtung und Anhörung der Öffentlichkeit durchzuführen. Diese erfolgte vom 2. April 2013 bis zum 3. Mai 2013. In der Zeit vom 10. April 2014 bis einschließlich 12. Mai 2014 lag der - auch unter Berücksichtigung des Senatsurteils vom 1. Juli 2013 - 2 D 46/12.NE - überarbeitete Entwurf der 61. Änderung des Flächennutzungsplanes mit der Begründung, einschließlich Umweltbericht, den Fachgutachten sowie den nach Einschätzung der Antragsgegnerin wesentlichen, bereits vorliegenden umweltbezogenen Stellungnahmen öffentlich aus.
Die Antragsteller erhoben über ihre Prozessbevollmächtigten sowohl während der frühzeitigen als auch der förmlichen Öffentlichkeitsbeteiligung Einwände gegen die vorgesehene Flächennutzungsplanung. Dabei rügten sie im Wesentlichen die von der Antragsgegnerin vorgenommene Einordnung von harten und weichen Tabukriterien, insbesondere könnten weder Waldflächen noch Flächen in Landschaftsschutzgebieten als harte Tabukriterien gewertet werden. Der als weiches Tabukriterium angelegte Maßstab eines Vorsorgeabstandes von 1.200 m zu Siedlungsstrukturen sei zu großzügig gewählt, insbesondere dürfe die Antragsgegnerin nicht pauschal zunächst um die vorhandenen Siedlungsstrukturen einen Radius von 150 m für eine mögliche zukünftige Siedlungsentwicklung ansetzen und insoweit ebenfalls pauschal die Entstehung allgemeiner Wohngebiete zugrunde legen. Schließlich sei die Auswahl unter den ermittelten Potenzialflächen fehlerhaft erfolgt, der Ausschluss der Potentialflächen 10 und 16 erschließe sich nicht. Hier habe die Antragsgegnerin fehlerhaft die vorhandene Vorbelastung insbesondere auch durch bereits genehmigte Windenergieanlagen letztlich außer Betracht gelassen.
In seiner Sitzung vom 11. September 2014 beschloss der Rat der Antragsgegnerin über die im Laufe des Planungsverfahrens eingegangenen Einwände und Stellungnahmen auf der Grundlage einer umfangreichen Abwägungsmatrix (ca. 300 Seiten) und im Anschluss die 61. Änderung des Flächennutzungsplanes. Der Bürgermeister der Antragsgegnerin fertigte die beschlossene 61. Änderung am 12. September 2014 aus. Die Bezirksregierung E. genehmigte sie am 5. November 2014. Diese Genehmigung machte die Antragsgegnerin am 3. Dezember 2014 aufgrund einer Bekanntmachungsanordnung vom 1. Dezember 2014 im Amtsblatt für den Kreis Q. öffentlich bekannt.
Am 3. Dezember 2015 haben die Antragsteller den vorliegenden Normenkontrollantrag gestellt. Zur Begründung nehmen sie im Wesentlichen Bezug auf ein an die Antragsgegnerin gerichtetes Rügeschreiben vom selben Tag. Die Antragsgegnerin habe bereits erteilte Genehmigungen zur Errichtung und zum Betrieb von Windenergieanlagen bei der Ab- und Wegwägung von Potentialflächen (etwa südlich der Konzentrationszone 9.6) unzureichend und wertungswidersprüchlich berücksichtigt, das T. dementsprechend zu Unrecht als nicht durch Windkraftanlagen vorbelastet gewertet. Zugleich sei damit das Freihalteinteresse abwägungsfehlerhaft, nämlich zu hoch gewichtet worden. Unklar sei auch, warum teilweise Straßen und Trassen als trennend gewertet worden seien, in anderen Fällen jedoch eine einheitliche Ausweisung von Konzentrationszonen gleichwohl erfolgt sei. Naturschutzgebiete, Waldbereiche, FFH-Gebiete, geschützte Biotope und Landschaftsschutzgebiete pauschal als harte Tabukriterien zu berücksichtigen, sei unzulässig. Insoweit könne sich die Antragsgegnerin auch nicht auf Ziele der Raumordnung berufen. Potentielle Ausnahme- und Befreiungsinstrumente seien offenbar nicht mitgedacht worden. Die Schutzabstände aus Gründen des Immissionsschutzes seien in der gewählten Form ebenfalls zu Unrecht als harte Tabukriterien gewertet worden, insbesondere habe die Antragsgegnerin fehlerhaft eine mögliche vollständige Nachtabschaltung der Windenergieanlagen nicht in Erwägung gezogen. Nicht zu den harten Tabukriterien könnten auch die „Sondergebiete, Sonderbauflächen und öffentlichen Grünflächen“, die der Flächennutzungsplan der Antragsgegnerin im Außenbereich darstelle, gezählt werden. Die Ausweisung dieser Flächen unterliege dem freien planerischen Ermessen der Gemeinde selbst und sei ihr nicht im Sinne eines harten Tabus vorgegeben. Die in der Begründung des Flächennutzungsplanes enthaltenen pauschalen Heilungsversuche (S. 15, 23 und 32) seien untauglich, den Fehler im Planungsvorgang zu heilen. Die im Rahmen der Vorsorgeabstände gewählte Pufferzone von 150 m um alle Siedlungsbereiche und deren prophylaktische Einstufung als allgemeine Wohngebiete sei ebenfalls nicht zu rechtfertigen. Der Berechnungsansatz für die Vorsorgeabstände sei bereits widersprüchlich. Die Antragsgegnerin berücksichtige als weiches Tabukriterium eine Flächengröße, die ausreichend sei für 3 Windenergieanlagen. Im Hinblick auf die Vorsorgeabstände würden jedoch Zonen zugrunde gelegt, in denen mindestens 10 Windenergieanlagen errichtet werden könnten. Die fehlerhafte Wertung der Schutzabstände zeige sich nicht zuletzt daran, dass für die als Konzentrationszone dargestellte Potentialfläche 1 bei der Abgrenzung 3 Windenergieanlagen „ausgeschlossen“ worden seien, obwohl diese offenbar tatsächlich nachbarrechtskonform betrieben werden könnten. Ebenso dürfe die Antragsgegnerin eine Siedlungserweiterung um 150 m in den bisherigen Außenbereich weder an allen Stellen noch in jedem Fall als allgemeine Wohngebiete pauschal unterstellen. Zudem sei ein Immissionsrichtwert von 40 dB(A) nachts auch in allgemeinen Wohngebieten insbesondere im Übergang zum Außenbereich nicht gebietsadäquat. Im Hinblick auf die Nichtberücksichtigung einzelner Potentialflächen muteten die Kriterien und ihre Anwendung willkürlich an. Konkret sei im Hinblick auf die Potentialfläche 10 eine Orientierung an der hier tiefergelegten B 480 nicht dergestalt möglich, dass lediglich westlich von ihr Windenergieanlagen zulässig sein sollten. Die Antragsgegnerin habe nicht ausreichend gewürdigt, dass inzwischen östlich der B 480 zwei Windenergieanlagen entstanden seien, sodass in der Örtlichkeit eine Abgrenzung an der L 636, zumindest aber östlich der vorhandenen Windenergieanlagen angezeigt gewesen wäre. Dies sei aber nicht einmal erwogen worden. Insgesamt sei hier eine Abwägung unter Ausblendung der Realität festzustellen. Im Hinblick auf die Potentialfläche 16 habe die Antragsgegnerin insbesondere die schon im Bau befindliche B 480n nicht gewürdigt, von einer im Wesentlichen unberührten Landschaft, die Erholungszwecken nahezu uneingeschränkt offenstehe, könne schlicht keine Rede sein, zumal der Bereich intensiv landwirtschaftlich genutzt werde.
Die Antragsteller beantragen,
die 61. Änderung des Flächennutzungsplans der Antragsgegnerin zur Darstellung von Konzentrationszonen für die Nutzung der Windenergie für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Die Antragstellerinnen zu 1. und 2. seien schon nicht antragsbefugt, ihre Zugriffsberechtigung auf Außenbereichsflächen im Stadtgebiet hätten sie nicht nachgewiesen. Für die Entscheidung maßgeblich sei letztlich eine Betrachtung der konkreten Örtlichkeiten, insbesondere des Umstandes, dass die Entscheidung vom 20. November 2012 – 8 A 252/10 –, die Vorgängerpläne, die bereits Vorrangzonen ausgewiesen hätten, inzident für unwirksam erklärt habe. Danach habe es im Stadtgebiet der Antragsgegnerin insgesamt 34 Genehmigungen für Windenergieanlagen ohne planerische Steuerung gegeben. Hieraus und aus der Entwicklung in den Nachbarkommunen ergebe sich, dass die Bereiche T. und P. letztlich die einzigen „Breschen“ in einem ca. 22 km langen Band zwischen C. -X2. und N2. -N3. seien. In dieser Situation habe die Antragsgegnerin etwa 1.576 ha Fläche als Vorrangzonen für die Windenergienutzung dargestellt. Dies entspreche ca. 32 % der Fläche, die im Gemeindegebiet nach Abzug der harten Tabukriterien noch für eine Nutzung von Windenergie in Betracht gekommen wären, auf die gesamte Gemeindefläche bezogen seien dies noch mehr als 10 %. Allein dies zeige, dass der Antrag abzulehnen sei. Im Einzelnen habe die Antragsgegnerin zu Recht insbesondere Waldflächen als harte Tabukriterien gewertet. Dem stehe das Urteil des 10. Senats des erkennenden Gerichts vom 22. September 2015 – 10 D 82/13.NE – nicht entgegen. Im dort entschiedenen Fall sei der Windenergienutzung - unter Anlegung des harten Tabukriteriums „Wald“ - gerade kein substantieller Raum gegeben worden. Dies sei hier völlig anders. Sollte das Urteil des 10. Senats indes anders verstanden werden, sei es unrichtig. Die Antragsgegnerin habe sich nach Kräften bemüht, den „überzogenen“ Anforderungen, die das Bundesverwaltungsgericht an eine rechtmäßige Flächennutzungsplanung mit Ausschlusswirkung stelle, gerecht zu werden. Diesen praxisfernen und im Einzelnen unklaren Anforderungen sei letztlich geschuldet, dass sie sämtliche harten Tabukriterien hilfsweise auch als weiche Tabukriterien gewertet habe und diese im Rahmen der ihr zukommenden Abwägungsentscheidung für die Nutzung durch Windenergieanlagen nicht geöffnet habe. Die hilfsweise Betrachtung als weiches Tabukriterium sei konkret erfolgt und auch im Ergebnis unschädlich, weil gleichwohl ausreichend Flächen für die Windenergienutzung übrig geblieben seien, einer erneuten Überprüfung der weichen Tabukriterien habe es insoweit nicht bedurft. Die FFH-Gebiete habe die Antragsgegnerin generell von vorn herein ausschließen dürfen, weil sie alle dem Vogelschutz dienten und durchgängig auch als Naturschutzgebiete förmlich unter Schutz gestellt seien. Im Hinblick auf die (verbliebenen) Landschaftsschutzgebiete seien Befreiungen oder Ausnahmen offensichtlich ausgeschlossen, insbesondere hätten sie die jeweils zuständigen Behörden (Kreis Q. bzw. Bezirksregierung E. ) in Bezug auf diese Gebiete beteiligt. Bei den im Flächennutzungsplan ausgewiesenen Sonderflächen sei zu berücksichtigen, dass diese Positivfestlegung schon zuvor der Nutzung durch Windenergieanlagen entgegengestanden habe. Die Kritik an der Anwendung der weichen Tabukriterien des vorsorgenden Immissionsschutzes übersehe, dass in diesem Bereich die Gemeinde einen sehr weiten Beurteilungsspielraum habe, wenn sie – wie hier – insgesamt substantiellen Raum für die Windenergienutzung schaffe. In diesem Rahmen sei insbesondere der pauschale Zuschlag von 150 m rund um besiedelte Flächen nicht zu beanstanden. Sie sei nicht verpflichtet, der Windenergienutzung den bestmöglichen Raum einzuräumen. Die einzelnen Potentialflächen seien eingehend abgewogen, die Entscheidung gegen die Ausweisung vor allem der Bereiche 10 und 16 umfassend begründet worden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Aufstellungsvorgänge der Antragsgegnerin Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag ist zulässig (dazu A.) und begründet (dazu B.).
A. Der Antrag ist zulässig.
Er ist analog § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO statthaft.
Möglicher Gegenstand einer statthaften prinzipalen Normenkontrolle gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO analog ist auch (dann allerdings allein) die in den Darstellungen des Flächennutzungsplans zum Ausdruck kommende planerische Entscheidung der Gemeinde, mit der Ausweisung von Flächen für privilegierte Nutzungen nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis Nr. 6 BauGB die Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB an Standorten außerhalb der ausgewiesenen Flächen eintreten zu lassen.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 31. Januar 2013 - 4 CN 1.12 -, juris Rn. 10 ff., und vom 26. April 2007 - 4 CN 3.06 -, BRS 71 Nr. 33 = juris Rn. 13 ff.
Dies trifft auf die streitgegenständliche 61. Änderung zu. Nach dem Inhalt der Planurkunde zielt die Antragsgegnerin mit der Darstellung von Vorrangflächen/ Konzentrationszonen - die Begriffe sind hier planimmanent synonym gebraucht - für die Nutzung der Windenergie für ihr gesamtes Stadtgebiet auf die Rechtsfolge des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB.
Die Antragstellerinnen zu 1. und 2. und der Antragsteller zu 3. sind gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO (analog) antragsbefugt. Die 61. Änderung kann sie in ihrem Recht auf gerechte Abwägung aus § 1 Abs. 7 BauGB verletzen. Die Antragstellerinnen zu 1. und 2. machen mit der Antragsbegründung substantiiert geltend und können nach dem geschilderten Regelungsgehalt der 61. Änderung auch geltend machen, ihnen würden durch die 61. Änderung konkrete und konkret gesicherte Nutzungsmöglichkeiten und durch nachhaltig verfolgte Genehmigungsanträge dokumentierte Nutzungsabsichten auf Grundstücken außerhalb der dargestellten Vorrangflächen genommen. Insoweit haben sie immissionsschutzrechtliche Genehmigungsanträge gestellt und, soweit diese durch den Kreis Q. abgelehnt wurden, noch nicht rechtskräftig abgeschlossene gerichtliche Verfahren anhängig gemacht. Ihre in der Antragserwiderung in allgemeiner Form erhobenen Bedenken hat die Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung auch nicht aufgegriffen, insbesondere nicht in Bezug auf die konkret erörterten Genehmigungsanträge. Der Antragsteller zu 3. hat als Eigentümer einer Liegenschaft, die sich in einer letztlich nicht berücksichtigten Potentialfläche findet, unwidersprochen geltend gemacht, sein Grundstück für entsprechende Nutzungen verpachtet zu haben.
B. Der Normenkontrollantrag ist auch begründet.
Die 61. Änderung des Flächennutzungsplans der Antragsgegnerin zur Darstellung von Vorrangflächen für die Nutzung der Windenergie ist unwirksam.
Ohne Rüge beachtliche formelle Mängel beim Zustandekommender 61. Änderung sind nicht ersichtlich. Rügepflichtige formelle Mängel werden von den Antragstellern nicht substantiiert geltend gemacht.
Die 61. Änderung des Flächennutzungsplanes weist jedoch durchgreifende materielle Fehler auf, die zu ihrer Gesamtunwirksamkeit führen.
I.
Die 61. Änderung begegnet jedenfalls in Teilen bereits Bestimmtheitsbedenken, da die Grenzen der ausgewiesenen Vorrangzonen den ausgefertigten, auf insgesamt fünf Blättern verteilten zeichnerischen Darstellungen nicht durchgängig entnommen werden können und die Zuordnung der jeweils ausgefertigten Zone nicht zweifelsfrei erscheint.
Flächennutzungspläne, denen wie hier die Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zukommen soll und die deshalb zumindest insoweit Bebauungsplänen in ihrer Normqualität gleichgestellt sind,
vgl. dazu eingehend auch OVG NRW, Urteil vom 6. Dezember 2017 - 7 D 100/15.NE -, BauR 2018, 468 = juris Rn. 32 ff.,
müssen wie andere Rechtsnormen die Rechtslage für die Betroffenen eindeutig erkennbar umschreiben. Dies gilt allgemein sowohl für die Planzeichnung als auch für die textlichen Festsetzungen. Die rechtsstaatlich gebotene Bestimmtheit fehlt allerdings nicht schon dann, wenn die Festsetzung der Auslegung bedarf. Es ist ausreichend, wenn der Inhalt des Plans durch Auslegung ermittelt werden kann. Ausschlaggebend ist der objektive Wille des Plangebers, soweit er wenigstens andeutungsweise im Satzungstext bzw. in den zeichnerischen Festsetzungen einen Niederschlag gefunden hat.
Vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 14. Dezember 1995 - 4 N 2.95 -, BRS 57 Nr. 57 = juris Rn. 1; OVG NRW, Urteil vom 13. September 2012 - 2 D 38/11.NE -, BauR 2013, 1408 = juris Rn. 81.
Ausgehend hiervon fehlt es jedenfalls hinsichtlich der Vorrangzone 9.5 an einer hinreichenden Festlegung ihres Umfangs, da der ausgefertigten Planurkunde nicht zu entnehmen ist, wo genau ihre südliche Grenze verläuft. Diese ist im gewählten Kartenausschnitt nicht mehr enthalten. Aufgrund dessen kann auch die von der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung auf entsprechenden Vorhalt gemachte Angabe, es könne sich allenfalls um „wenige 100 m²“ handeln, nicht verifiziert werden. Damit bleibt gleichermaßen unklar, wie weit die beabsichtigte Ausschlusswirkung des Flächennutzungsplanes reicht.
Daneben erschließt sich den einzelnen Blättern, auf denen die Ausweisungen der 61. Änderung zeichnerisch festgehalten sind, in Teilen nicht zweifelsfrei, welche Vorrangzone rechtsverbindlich dargestellt werden soll. Die Blätter zu den Vorrangzonen 9.2 und 9.3 enthalten offensichtlich zwei bzw. sogar drei Vorrangbereiche, ohne dass sich - anders als bei Blatt 4, das die Vorrangzonen 9.4 und 9.5 darstellt - ergäbe, welche in der Überschrift genannte Zone verbindlich dargestellt werden soll. Diese Problematik wird zum einen dadurch verstärkt, dass die die Änderungsbereiche kennzeichnende blaue Markierung wohl gerade in den nicht gemeinten Bereichen verwendet wird und sich zum anderen die Gebietsabgrenzung insbesondere im Grenzbereich zu Nachbarkommunen teilweise nicht mehr anhand der „blauen Linie“ nachhalten lässt.
II.
Die 61. Änderung weist Abwägungsmängel auf, die gemäß § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 oder Abs. 3 Satz 2 BauGB beachtlich sind.
Die verfahrensrechtlichen Anforderungen an den Abwägungsvorgang ergeben sich aus den Vorgaben des § 2 Abs. 3 BauGB, wonach bei der Aufstellung der Bauleitpläne die Belange, die für die Abwägung von Bedeutung sind (Abwägungsmaterial), ermittelt und bewertet werden müssen. Sie decken sich mit denen, die die Rechtsprechung bezogen auf die Zusammenstellung des Abwägungsmaterials aus dem Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB entwickelt hat.
Vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 9. April 2008 – 4 CN 1.07 –, BRS 73 Nr. 31 = juris Rn. 18.
Das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB, nach dem bei der Aufstellung der Bauleitpläne die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen sind, stellt inhaltliche Anforderungen an den Abwägungsvorgang und an das Abwägungsergebnis. Das Abwägungsgebot ist danach verletzt, wenn eine sachgerechte Abwägung überhaupt nicht stattfindet, wenn in die Abwägung Belange nicht eingestellt werden, die nach Lage der Dinge hätten eingestellt werden müssen, wenn die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt oder wenn der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten Belangen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Innerhalb des so gezogenen Rahmens ist dem Abwägungserfordernis genügt, wenn sich die zur Planung berufene Gemeinde im Widerstreit verschiedener Belange für die Bevorzugung des einen und damit notwendigerweise für die Zurückstellung des anderen Belangs entscheidet.
Diesen Anforderungen genügt die der Planung der 61. Änderung zugrunde liegende Abwägung des Rates nicht.
Bei der Planung von Konzentrationszonen für die Windenergienutzung verlangt das Abwägungsgebot nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts die Entwicklung eines schlüssigen Gesamtkonzepts, das sich auf den gesamten Außenbereich des Gemeindegebietes erstreckt. Die planerische Entscheidung muss nicht nur Auskunft darüber geben, von welchen Erwägungen die positive Standortzuweisung getragen wird, sondern auch deutlich machen, welche Gründe es rechtfertigen, den übrigen Planungsraum von Windenergieanlagen freizuhalten.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012
- 4 CN 1.11 -, BVerwGE 145, 231 = juris Rn. 9.
Die Ausarbeitung eines Planungskonzepts ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auf der Ebene des Abwägungsvorgangs angesiedelt. Sie vollzieht sich abschnittsweise. Im ersten Abschnitt sind diejenigen Bereiche als Tabuzonen zu ermitteln, die sich für die Nutzung der Windenergie nicht eignen. Die Tabuzonen lassen sich in zwei Kategorien einteilen, nämlich in Zonen, in denen die Errichtung und der Betrieb von Windenergieanlagen aus tatsächlichen und/oder rechtlichen Gründen schlechthin ausgeschlossen sind (harte Tabuzonen), und in Zonen, in denen Windenergieanlagen zwar tatsächlich und rechtlich möglich sind, in denen sie aber nach den städtebaulichen Vorstellungen, die die Gemeinde anhand eigener Kriterien entwickeln darf, nicht aufgestellt werden sollen (weiche Tabuzonen).
Auf der ersten Stufe des Planungsprozesses muss sich die Gemeinde zunächst den Unterschied zwischen harten und weichen Tabuzonen bewusst machen und ihn dokumentieren. Bei den harten Tabuzonen handelt es sich nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts um Flächen, deren Bereitstellung für die Windenergienutzung an § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB scheitern würde. Danach haben die Gemeinden die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Nicht erforderlich ist ein Bauleitplan, wenn seiner Verwirklichung auf unabsehbare Zeit rechtliche oder tatsächliche Hindernisse im Wege stehen. Harte Tabuzonen scheiden kraft Gesetzes als Konzentrationszonen für die Windenergienutzung aus und sind so einer Abwägung zwischen den Belangen der Windenergienutzung und widerstreitenden Belangen (§ 1 Abs. 7 BauGB) von vornherein entzogen.
Demgegenüber sind weiche Tabuzonen zu den Flächen zu rechnen, die einer Berücksichtigung im Rahmen der Abwägung zugänglich sind. Zwar dürfen sie anhand einheitlicher Kriterien ermittelt und vorab ausgeschieden werden, bevor diejenigen Belange abgewogen werden, die im Einzelfall für und gegen die Nutzung einer Fläche für die Windenergie sprechen. Ihre Ermittlung und ihre Bewertung sind aber gleichwohl der Ebene der Abwägung zuzuordnen. Der Rat muss die Entscheidung, eine Fläche als weiche Tabuzone zu bewerten, rechtfertigen. Weiche Tabuzonen sind disponibel, was sich daran zeigt, dass städtebauliche Gesichtspunkte hier nicht von vornherein vorrangig sind und der Plangeber die weichen Tabuzonen einer erneuten Betrachtung und Bewertung unterziehen muss, wenn er als Ergebnis seiner Untersuchung erkennt, dass er für die Windenergienutzung nicht substantiell Raum schafft. Seine Entscheidung für weiche Tabuzonen muss der Plangeber rechtfertigen. Dazu muss er aufzeigen, wie er die eigenen Ausschlussgründe bewertet, d. h. kenntlich machen, dass er - anders als bei harten Tabukriterien - einen Bewertungsspielraum hat, und die Gründe für seine Wertung offen legen. Diese Forderung ist mit dem abschließenden Abwägungsparameter rückgekoppelt, dass, je kleiner die für die Windenergienutzung verbleibenden Flächen am Ende ausfallen, umso mehr das gewählte methodische Vorgehen zu hinterfragen ist.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 11. April 2013
- 4 CN 2.12 -, juris Rn. 6, vom 13. Dezember 2012 - 4 CN 1.11 -, BVerwGE 145, 231 = juris Rn. 11 ff., vom 20. Mai 2010 - 4 C 7.09 -, BVerwGE 137, 74 = juris Rn. 45, und vom 24. Januar 2008 - 4 CN 2.07 -, BRS 73 Nr. 94 = juris Rn. 15, sowie Beschluss vom 15. September 2009 - 4 BN 25.09 -, BRS 74 Nr. 112 = juris Rn. 7; OVG NRW, Urteil vom 20. November 2012
- 8 A 252/10 -, NuR 2013, 146 = juris Rn. 52.
Dies bedeutet jedoch – anders als es die Antragsgegnerin in der Antragserwiderung der Sache nach vertritt – nicht, dass sich eine weitergehende gerichtliche Prüfung des Planungsprozesses erübrigen würde, wenn und soweit die Flächennutzungsplanung der Windenergie im Ergebnis substantiellen Raum einräumt. Damit würde die grundlegende, vom Gesetzgeber ausweislich der §§ 214, 215 BauGB anerkannte Unterscheidung zwischen Mängeln des Abwägungsvorgangs und Mängeln des Abwägungsergebnisses aufgehoben. Eine Begründung für die Annahme, die Schlüssigkeit des Abwägungsvorgangs sei bei einem – wie hier anzunehmenden – akzeptablen Ergebnis für das gerichtliche Verfahren letztlich unerheblich, ist weder dargelegt noch ersichtlich. Im Gegenteil ergibt sich aus dem vom Bundesverwaltungsgericht entwickelten Prüfungsraster, dass die (erst) auf der 4. Stufe erfolgende Überprüfung, ob für die Nutzung der Windenergie substantiell Raum geschaffen wurde, einem ordnungsgemäßen Abwägungsprozess nachzufolgen hat, ihn aber nicht ersetzt.
In diesem Sinne bereits BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012 - 4 CN 1.11 -, BVerwGE 145, 231 = juris Rn. 17; Thür. OVG, Urteil vom
8. April 2014 - 1 N 676/12 -, juris Rn. 109.
Der Rat muss demgemäß unabhängig von der Bewertung des Ergebnisses der Planung aufzeigen, wie er die eigenen Ausschlussgründe bewertet, das heißt er muss kenntlich machen, dass er einen Bewertungsspielraum hat, und er muss die Gründe für seine wertende Entscheidung offenlegen. Andernfalls scheitert seine Planung unabhängig davon, welche Maßstäbe an die Kontrolle des Abwägungsergebnisses anzulegen sind, schon an dem fehlenden Nachweis, dass er die weichen Tabuzonen auf der Stufe der Abwägung in die Planung eingestellt hat.
- 4 CN 1.11 -, BVerwGE 145, 231 = juris Rn. 14.
Nach Abzug der harten und der weichen Tabuzonen bleiben nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts so genannte Potentialflächen übrig, die für die Darstellung von Konzentrationszonen im Flächennutzungsplan in Betracht kommen. Sie sind in einem weiteren Arbeitsschritt zu konkurrierenden Nutzungen in Beziehung zu setzen, das heißt, die öffentlichen Belange, die gegen die Darstellung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone für die Windenergienutzung sprechen, sind mit dem Anliegen abzuwägen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird.
- 4 CN 1.11 -, BVerwGE 145, 231 = juris Rn. 10, und Beschluss vom 15. September 2009
- 4 BN 25.09 -, juris Rn. 8.
Das Abwägungsergebnis ist schließlich darauf zu prüfen, ob mit der Planung der Windenergienutzung substantiell Raum gegeben wird. Das Bundesverwaltungsgericht hat die Entscheidung, anhand welcher Kriterien sich diese Frage beantworten lässt, den Tatsachengerichten vorbehalten und verschiedene Modelle gebilligt,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. April 2010
- 4 B 68.09 -, juris, Rn. 6 f., sowie Urteile vom 20. Mai 2010 - 4 C 7.09 -, NVwZ 2010, 1561, und vom 13. Dezember 2012 - 4 CN 1.11 -, BVerwGE 145, 231 = juris Rn. 18,
dabei jedoch eine gewisse Priorität für einen Flächenvergleich dergestalt erkennen lassen, dass der prozentuale Anteil der ausgewiesenen Vorrangflächen zu der nach Abzug der harten Tabukriterien verbleibenden Außenbereichsfläche als aussagekräftiger Ansatzpunkt gewertet werden kann.
BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012
- 4 CN 1.11 -, BVerwGE 145, 231 = juris Rn.
18 f.; dazu auch Gatz, Windenergieanlagen in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, 2. Aufl. 2013 (im Folgenden: Windenergieanlagen), RN. 93 ff., 100 ff.; vgl. auch OVG NRW, Urteil vom 22. September 2015 - 10 D 82/13.NE -, ZfBR 2016, 52 = juris Rn. 79, bestätigt durch BVerwG, Beschluss vom 12. Mai 2016 - 4 BN 49.15 -, juris Rn. 4 ff.; OVG Berlin-Bbg., Urteil vom
24. Februar 2011 - 2 A 2/09 -, NuR 2011, 794 = juris Rn. 60.
Für die Rechtmäßigkeit der Flächenauswahl unter Abwägungsgesichtspunkten sind die Erwägungen maßgeblich, die tatsächlich Grundlage der Abwägungsentscheidung des Plangebers waren. Entscheidend für die gerichtliche Überprüfung der Abwägungsentscheidung sind damit in erster Linie die Verlautbarungen in der Begründung, die dem Flächennutzungsplan nach § 5 Abs. 5 BauGB beizufügen ist, ergänzt durch die Erwägungen, denen der Plangeber bei seiner abschließenden Beschlussfassung gefolgt ist.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 19. Mai 2004
- 7 A 3368/02 -, NuR 2004, 690, vom 20. November 2012 - 8 A 252/10 -, juris Rn. 56, vom
5. Juli 2017 - 7 D 105/14.NE -, BauR 2017, 1653 = juris Rn. 39 f., vom 1. Juli 2013
- 2 D 46/12.NE -, BRS 81 Nr. 46 = juris Rn. 39 ff., vom 22. September 2015 - 10 D 82/13.NE -, ZfBR 2016, 52 = juris Rn. 45, und vom 5. Juli 2017 - 7 D 105/14.NE -, BauR 2017, 1653, 1655.
Ausgehend von diesen Grundsätzen ist die angegriffene 61. Änderung des Flächennutzungsplans der Antragsgegnerin wegen Abwägungsmängeln unwirksam. Ihr liegt kein im vorgenannten Sinne schlüssiges, auf die Nutzung der Windenergie bezogenes gesamträumliches Planungskonzept zugrunde, weil der Rat der Antragsgegnerin weite Teile des Außenbereichs zu Unrecht den harten Tabukriterien zugeordnet hat.
1. Dies folgt bereits daraus, dass der Rat die Waldflächen im Stadtgebiet nach der Planbegründung als harte Tabuzonen angesehen hat.
a) Soweit das Bundesverwaltungsgericht in der Vergangenheit die Auffassung vertreten hat, zusammenhängende Waldflächen kämen für eine Windenergienutzung nicht in Betracht,
vgl. Urteil vom 17. Dezember 2002 - 4 C 15.01 -, BVerwGE 117, 287; OVG NRW, Urteil vom
1. Juli 2013 - 2 D 46/12.NE -, BRS 81 Nr. 46 = juris Rn. 52,
lässt sich seinen Ausführungen mangels näherer Begründung schon nicht entnehmen, welche Erwägungen diese Auffassung tragen und welche Bedeutung sie heute für die Einordnung einer Waldfläche als harte oder weiche Tabuzone haben könnte.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 22. September 2015
- 10 D 82/13.NE -, ZfBR 2016, 52 = juris Rn. 49 ff.; Thür. OVG, Urteil vom 8. April 2014
- 1 N 676/12 -, juris Rn. 93.
Im Kern dürfte diese Feststellung aber darauf beruht haben, dass eine wirtschaftlich sinnvolle Nutzung des Windes in Waldbereichen zum damaligen Zeitpunkt ausgeschlossen erschien. Dies ist indes nicht (mehr) der Fall.
-1 N 676/12 -, juris Rn. 93; Gatz, Windenergieanlagen, Rn. 387 ff.
Die technische Entwicklung hat inzwischen vielmehr die Errichtung und den Betrieb von Windenergieanlagen in Wäldern grundsätzlich möglich gemacht. Der Senat schließt sich angesichts dessen der von den übrigen (Bau-)Senaten des erkennenden Gerichts im Einklang mit verschiedenen Obergerichten und in der Literatur - auch schon im Zeitpunkt des Ratsbeschlusses zur 61. Änderung des Flächennutzungsplanes Satzungsbeschlusses am 11. September 2014 - vertretenen Auffassung an, wonach Waldflächen grundsätzlich keine harten Tabuzonen (mehr) sind.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 22. September 2015 - 10 D 82/13.NE, ZfBR 2016, 52 = juris Rn. 53, und vom 6. Dezember 2017- 7 D 100/15.NE -, BauR 2018, 468 = juris Rn. 52 ff., sowie (der Sache nach) Beschluss vom 9. Juni 2017
- 8 B 1264/16 -, NWVBl. 2017, 473, 475; Thür. OVG, Urteil vom 8. April 2014 - 1 N 676/12 -, juris Rn. 93; OVG Berlin-Bbg., Urteil vom
24. Februar 2011 - 2 A 2.09 -, NuR 2011, 794 = juris Rn. 69; Nds. OVG, Urteile vom 23. Januar 2014 - 12 KN 285/12 -, juris Rn. 19, vom
14. Mai 2014 - 12 KN 29/13 -, NuR 2014, 654, vom 3. Dezember 2015 - 12 KN 216/13 -, BauR 2016, 470, 473, und vom 13. Juli 2017
- 12 KN 206/15 -, DVBl. 2017, 1302, 1305 f.; Gatz, Windenergieanlagen, Rn. 76; a. A. noch Hess. VGH, Urteil vom 17. März 2011
- 4 C 883/10.N -, juris Rn. 41 m. w. N.
b) Auch die Vorgaben des § 1 Abs. 4 BauGB, wonach die Bauleitpläne an die Ziele der Raumordnung anzupassen sind, führen hier zu keinem anderen Ergebnis.
Der zum Zeitpunkt des Ratsbeschlusses (noch) geltende Landesentwicklungsplan (LEP) NRW enthielt zu der Inanspruchnahme von Waldflächen für Windenergieanlagen kein Ziel der Raumordnung, das die Einordnung der Waldflächen durch den Plangeber als harte Tabuzonen gebieten oder rechtfertigen könnte.
Der LEP NRW 1995, B III 3.21, formulierte als „Ziel“, dass Waldgebiete für andere Nutzungen nur in Anspruch genommen werden dürfen, wenn die angestrebten Nutzungen nicht außerhalb des Waldes realisiert werden können und der Eingriff auf das unbedingt erforderliche Maß beschränkt bleibt. Diese Vorgabe des LEP NRW stellte kein Ziel der Raumordnung dar.
OVG NRW, Urteil vom 22. September 2015 - 10 D 82/13.NE, ZfBR 2016, 52 = juris Rn. 56 ff.; im Ergebnis auch Urteil vom 6. Dezember 2017- 7 D 100/15.NE -, BauR 2018, 468 = juris Rn. 52 ff.; Tyczewski, BauR 2014, 934, 944.
Gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG sind Ziele der Raumordnung verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums. Einer weiteren Abwägung auf einer nachgeordneten Planungsstufe sind Ziele der Raumordnung nicht zugänglich. Dem für die Festlegung eines Ziels charakteristischen Erfordernis einer abschließenden Abwägung ist genügt, wenn die auf der landesplanerischen Ebene getroffene Planaussage keiner Ergänzung mehr bedarf.
Demgegenüber ließ das „Ziel“ des LEP NRW im Einzelfall eine Inanspruchnahme des Waldes ausdrücklich zu, sodass von einer abschließenden Abwägung durch den Plangeber im dargelegten Sinne nicht die Rede sein konnte.
Dies bestätigt nicht zuletzt die Neufassung des Landesentwicklungsplanes NRW, die nach langem Planungsvorlauf am 8. Februar 2017 in Kraft getreten ist. Die vorgenannten Bestimmungen zur Waldnutzung werden im neuen Landesentwicklungsplan unter 7.3-1 Abs. 3 um den Passus ergänzt, dass „die Errichtung von Windenergieanlagen (in Waldbereichen) möglich ist, sofern wesentliche Funktionen des Waldes nicht erheblich beeinträchtigt werden.“ Unbeschadet der Frage einer Anpassungspflicht nach § 1 Abs. 4 BauGB wäre diese Neufassung - einen Zielcharakter dieser Passagen unterstellt - von der Antragsgegnerin im Planungsprozess zumindest als ein in Aufstellung befindliches Ziel der Landesplanung zu berücksichtigen gewesen. Denn bereits der Entwurf eines neuen Landesentwicklungsplans NRW vom 25. Juni 2013 enthielt eine vergleichbare Formulierung, die lediglich noch die zusätzliche Einschränkung enthielt, dass es sich um forstwirtschaftlich genutzte Waldflächen handeln müsse.
Hiervon ausgehend hätte der Rat die Waldflächen im Stadtgebiet allenfalls den weichen Tabukriterien zuordnen dürfen und nicht von vornherein bereits auf der ersten Stufe von der weiteren Betrachtung ausnehmen dürfen.
Dem steht auch nicht eine verbindliche Vorgabe der Regionalplanung entgegen. Denn das so bezeichnete „Ziel“ 5 des Gebietsentwicklungsplans für den Regierungsbezirk E. – sachlicher Teilabschnitt Nutzung der Windenergie (im Folgenden: GEP), das der Regionalplan für den Regierungsbezirk E. - Teilbereich Q. -I. ohne Einschränkungen oder Ergänzungen übernommen hat (S. 113 f.), wonach die Darstellung von Konzentrationszonen für die Nutzung der Windenergie unter anderem in Waldbereichen grundsätzlich ausgeschlossen ist, ist unwirksam. Es ist mit dem Regelungszweck des § 35 Abs. 1 Nr. 5, Abs. 3 Satz 3 BauGB nicht vereinbar.
So zu den vergleichbaren Regelungen im GEP für den Regierungsbezirk Münster - Teilabschnitt Emscher-Lippe -: OVG NRW, Urteil vom
22. September 2015 - 10 D 82/13.NE -, ZfBR 2016, 52 = juris Rn. 63 ff.; im Ergebnis auch Urteil und vom 6. Dezember 2017
7 D 100/15.NE -, BauR 2018, 468 = juris Rn. 52 ff.
Der Gesetzgeber hat mit dieser Spezialregelung zur Gebiets- und Standortkonzentration bestimmter privilegierter Außenbereichsvorhaben beabsichtigt, Windenergieanlagen generell zu privilegieren, verbunden mit einer „kompensatorischen Negativplanung“. Nach den Gesetzesmaterialien hat die Standortsteuerung der besagten privilegierten Außenbereichsvorhaben nicht isoliert durch negative Inhalte von Flächennutzungsplänen oder Raumordnungsplänen zu erfolgen, sondern muss der jeweilige Ausschluss dieser Außenbereichsvorhaben in bestimmten Bereichen stets mit einer entsprechenden positiven Standortzuweisung in einem hierfür im Rahmen der Bauleitplanung oder der Raumplanung bestimmten Planungsraum verbunden sein.
Vgl. Thür. OVG, Urteil vom 8. April 2014
- 1 N 676/12 -, juris Rn. 56; OVG S.-H., Urteil vom 20. Januar 2015 ‑ 1 KN 6.13 ‑, juris Rn. 63; OVG NRW, Urteile vom 22. September 2015
- 10 D 82/13.NE -, ZfBR 2016, 52 = juris Rn. 64; Gatz, Windenergieanlagen, Rn. 161; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 11. April 2013 - 4 CN 2.12 -, BauR 2013, 1396 = juris Rn. 5.
Nach diesen Grundsätzen handelt es sich (auch) bei dem Ziel 5 des GEP um eine unzulässige reine Negativplanung. Die sinngemäß geäußerte Auffassung der Antragsgegnerin, die oben dargestellten Anforderungen an eine rechtmäßige Standortsteuerung der in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB unter anderem angesprochenen Vorhaben zur Windenergienutzung würden nur für eine Planung von Konzentrationszonen gelten, ist – wie sich aus den vorstehenden Erwägungen ergibt – unzutreffend.
Die ihr offenbar zugrunde liegende Erwägung, die Standortsteuerung selbst sei durch den GEP nach dem Willen des Plangebers auf die Ebene der kommunalen Bauleitplanung verlagert, die über textliche Grundsätze und Ziele lediglich angeleitet werden solle, lässt unberücksichtigt, dass, wollte man die Raumplanung von der durch den Regelungszweck des § 35 Abs. 1 Nr. 5, Abs. 3 Satz 3 BauGB vorgegebenen Bindung freizeichnen, große Teile der Gemeindegebiete der bundesrechtlich privilegierten Windenergienutzung entzogen werden könnten. Dem lässt sich auch nicht die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu der Wahlmöglichkeit der Gemeinden entgegen halten, entweder mit einer positiven Standortausweisung („Positivfläche“) lediglich die dargestellten Flächen für die Windenergienutzung vorzuhalten und gegen konkurrierende Nutzungen zu sichern oder eine verbindliche Konzentrationsflächenplanung mit den (negativen) Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB für den übrigen Planungsraum zu betreiben. Nur wenn sich eine Gemeinde für eine verbindliche Standortplanung im Sinne einer Konzentrationsplanung entscheide, müsse sie ein schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept vorlegen und auch die sonstigen Anforderungen erfüllen, die an eine Konzentrationsflächenplanung mit der Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zu stellen seien. Nur dann komme dem Flächennutzungsplan eine den Festsetzungen des Bebauungsplans vergleichbare Funktion zu. Entscheide sich eine Gemeinde für die Planung einer bloßen „Positivfläche“, entfielen die spezifischen Rechtfertigungsanforderungen und die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2013
‑ 4 CN 1.12 ‑ juris Rn. 16.
Hier stünde aber nicht eine isolierte Positivplanung, sondern ihr Gegenteil in Rede. Voraussetzung der in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB geregelten Ausschlusswirkung ist aber, dass eine „Ausweisung an anderer Stelle“ erfolgt ist. Konzentrations- und Ausschlussflächen stehen damit in einem komplementären Verhältnis zueinander. Der Geltungsbereich der Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB ist negativ über die Konzentrationsflächen definiert. Positiv- und Negativflächen sind überdies dadurch miteinander verzahnt, dass das Abwägungsgebot die Entwicklung eines schlüssigen gesamträumlichen Plankonzepts verlangt und der Windenergienutzung mit den Konzentrationsflächen im Gemeindegebiet substantiell Raum verschafft werden muss. Insoweit ist eine (wirksame) Konzentrationsflächenplanung in mehrfacher Hinsicht tatbestandliche Voraussetzung der in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB geregelten Ausschlusswirkung.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 13. März 2003
- 4 C 4.02 -, juris Rn. 15, 22 und 43, vom 31. Januar 2013 - 4 CN 1.12 -, juris Rn. 22, und vom 11. April 2013 - 4 CN 2.12 -, juris Rn. 5.
Unabhängig von Vorstehendem kommt die pauschale Qualifikation jeglicher Waldflächen als der Windenergienutzung von vornherein entzogen auch auf Ebene der Raumordnung aus den oben unter a) genannten Gründen auch der Sache nach in rechtmäßiger Weise nicht (mehr) in Betracht,
vgl. zum Gleichklang zwischen Regionalplanung und Flächennutzungsplan auch Gatz, jM 2015, 465, 466; ähnlich ders., DVBl. 2017, 461, 463,
woraus der Träger der Landesplanung mit dem Landesentwicklungsplan 2017 auch die notwendige Konsequenz gezogen hat. Der im Jahr 1998 beschlossene und 2000 in Kraft getretene sachliche Teilplan begründet diesen Ausschluss auch an keiner Stelle, woraus wiederum nur der Schluss gezogen werden kann, dass sein Ziel 5 insofern nicht im eigentlichen Sinne abgewogen ist, sondern aufgrund der damaligen technischen Möglichkeiten als selbstverständlich angenommen wurde. Dies gilt – wie gesagt – inzwischen aber nicht mehr und steht gleichermaßen einer entsprechend raumordnerisch definierten Tabuzone entgegen.
Vor diesem Hintergrund kann sich die Antragsgegnerin im gegebenen Zusammenhang auch nicht mit Erfolg darauf berufen, dass die Bezirksregierung E. als Trägerin der Regionalplanung die Einhaltung dieses vermeintlichen Zieles eingefordert habe und ein Flächennutzungsplan, der diesen Anforderungen nicht entsprochen hätte, nicht genehmigt worden wäre. Diese - nach Vorstehendem nicht im Einklang mit der Rechtsordnung stehende - Haltung lässt sich den Aufstellungsvorgängen zwar in der Tat entnehmen, ändert an der objektivrechtlichen Feststellung, dass Waldflächen nicht pauschal als harte Tabukriterien gewertet werden können und dies dem Gebietsentwicklungsplan auch nicht als wirksame Zielfestsetzung entnommen werden kann, nichts. Dies mag die subjektive Verantwortung für den damit verbundenen Planungsfehler verlagern, diese Frage spielt im hiesigen Verfahren indes keine Rolle.
Vgl. in diesem Zusammenhang auch BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2003 - 4 CN 14.01 -, BVerwGE 117, 351 = juris Rn. 25; OVG NRW, Urteil vom 3. September 2009 - 10 D 121/07 -, ZNER 2009, 284 = juris Rn. 96 ff.
Denn dies liefe darauf hinaus, dass die potentielle Rechtsverletzung durch eine unzulässige Negativplanung auf Ebene der Raumordnung durch den hiervon Betroffenen nicht beseitigt werden könnte; eine Anfechtungsmöglichkeit Privater gegen Regionalpläne ist in NRW nicht gegeben. Ein „Schuldvorwurf“ gegenüber der Antragsgegnerin ist mit der hier getroffenen Feststellung im Übrigen nicht verbunden.
Mit Blick auf den noch in der mündlichen Verhandlung wiederholt vorgebrachten Einwand der Antragsgegnerin, man habe zum Zeitpunkt des Beschlusses über die 61. Änderung des Flächennutzungsplanes nicht wissen können, dass Waldbereiche nicht mehr als harte Tabukriterien gelten dürften, merkt der Senat - unbeschadet des grundsätzlichen Einwands, dass es sich dabei nicht um ein rechtliches Argument handeln dürfte - lediglich an, dass dies schon zum damaligen Zeitpunkt jedenfalls nicht mehr der herrschenden Meinung in der Rechtsprechung entsprochen hat, die von maßgeblichen Stimmen in der Literatur gestützt wurde.
Thür. OVG, Urteil vom 8. April 2014
- 1 N 676/12 -, juris Rn. 93; OVG Berlin-Bbg., Urteil vom 24. Februar 2011 - 2 A 2.09 -, NuR 2011, 794 = juris Rn. 69; Nds. OVG, Urteile vom 23. Januar 2014 - 12 KN 285/12 -, juris, Rn. 19, und vom 14. Mai 2014 - 12 KN 29/13 -, NuR 2014, 654; Gatz, Windenergieanlagen, Rn. 76, m. w. N.
Zudem hätte spätestens die insoweit beabsichtigte Änderung des Landesentwicklungsplanes und die sich daraus ergebende geänderte landesplanerische Einschätzung hinreichend Anlass gegeben, sich hierauf einzustellen.
2. Nach vorstehenden Maßstäben hat der Plangeber ebenfalls die – noch nicht ausgenutzten – Sondergebiete, Sonderbauflächen und öffentlichen Grünflächen im Außenbereich zu Unrecht den harten Tabukriterien zugeordnet.
a) Dies ergibt sich schon unmittelbar aus dem Rekurs auf die Darstellung dieser Flächen (allein) im Flächennutzungsplan der Antragsgegnerin selbst. Eine solche Darstellung kann gerade keine die Gemeinde – von außen – rechtlich oder tatsächlich bindenden Vorgaben enthalten, vielmehr ist sie grundsätzlich frei, ihre eigene Flächennutzungsplanung zu ändern, wie sie es mit der hier in Rede stehenden 61. Änderung auch gerade von Grund auf getan hat. Ein rechtliches oder tatsächliches Hindernis besteht für die Gemeinde insoweit also ersichtlich nicht.
So auch - bezogen auf eine im Flächennutzungsplan dargestellte Vorrangzone für Bodenabbau - Nds. OVG, Urteil vom 3. Dezember 2015
- 12 KN 216/13 -, BauR 2016, 470, 473 f.; für Siedlungsflächen auch Nds. OVG, Urteil vom
13. Juli 2017 - 12 KN 206/15 -, DVBl. 2017, 1303, 1304.
Dies gilt hier um so mehr, als die Antragsteller in der mündlichen Verhandlung unwidersprochen dargelegt haben, dass mit der Realisierung des seit Jahrzehnten projektierten, aber nicht auch nur in die Nähe der Realisierung gelangten Golfplatzes nicht ernsthaft gerechnet werden könne. Dies hätte zumindest Anlass gegeben, über die Sinnhaftigkeit, genauer über die weiterhin gegebene städtebauliche Erforderlichkeit, dieser Darstellung zu entscheiden. Das ist hier wegen der Festlegung auf ein hartes Tabukriterium von vornherein ausgeschlossen worden.
Vgl. auch Nds. OVG, Urteil vom 13. Juli 2017
- 12 KN 206/15 -, DVBl. 2017, 1303, 1304.
b) Damit kann auch der von der Antragsgegnerin um diese Flächen zusätzlich gezogene, aus Immissionsschutzgründen als „hart“ bewertete Abstand von immerhin 542 m von vornherein nicht als rechtmäßig gewertet werden.
Dies gilt ungeachtet der Frage, ob solche Abstände wegen der noch nicht feststehenden konkreten Standorte von - in ihrer Bauart und damit in ihrem Emissionsverhalten ebenfalls noch nicht konkret bekannten - Windenergieanlagen, die im Übrigen jedenfalls nicht an der Grenze der Vorrangzone errichtet werden könnten, weil nach inzwischen gefestigter Rechtsprechung auch die Rotorblattspitzen innerhalb dieser Zonen liegen müssen, überhaupt als hart bewertet werden können.
Bejahend etwa BVerwG, Urteil vom 11. April 2013 - 4 CN 2.12 -, BauR 2013, 1396; OVG NRW, Urteil vom 5. Juli 2017 - 7 D 105/14.NE -, BauR 2017, 1653 = juris Rn. 42, m. w. N.; Nds. OVG, Urteil vom 3. Dezember 2015 - 12 KN 216/13 -, BauR 2016, 470, 472; enger OVG NRW, Urteil vom 1. Juli 2013 - 2 D 46/12.NE -, BRS 81 Nr. 46 = juris Rn. 56; grundsätzlich ablehnend etwa Tyczewski, BauR 2014, 934, 940 ff.; vgl. zu den einschlägigen Parametern im Detail Gatz, DVBl. 2017, 461, 463.
Unabhängig davon - und als selbstständiger Planungsfehler - erschließt sich die vom Plangeber insoweit vorgenommene Gleichstellung aller Sonderbauflächen mit reinen Wohngebieten nicht und wird von der Antragsgegnerin auch nicht näher begründet. Dass Golfplatzbereiche, Wochenendhausgebiete oder Hotels und Pensionen im Außenbereich rechtlich diesen Schutzstandard hätten und damit aus Gründen des Immissionsschutzes hier eine Fläche von mehr als der dreifachen der für sonstige Außenbereichsbebauung angenommenen zwingend oder auch nur angemessen wäre, ist - schon wegen der fehlenden Erwähnung dieser Gebiete in Ziffer 6.1 der TA Lärm - jedenfalls nicht selbstverständlich,
vgl. zur im Hinblick auf durch Bebauungsplan festgesetzte Wochenendhaussiedlungen zumindest diskutierten Gleichstellungsmöglichkeit mit reinen Wohngebieten nach den Umständen des Einzelfalles Stock, in: König/Roeser/ Stock, BauNVO - Kommentar, 3. Aufl. 2014, § 10 Rn. 27; offen Bischopink, in: Bönker/Bischopink, BauNVO - Kommentar, 2014, § 10 Rn. 9 ff.; zum Problem auch bereits OVG Berlin-Bbg., Urteil vom 24. Februar 2011 - 2 A 2/09 -, NuR 2011, 794 = juris Rn. 78,
zumal eine Festsetzung durch Bebauungspläne nicht in Rede steht und offen ist, ob die Antragsgegnerin dies überhaupt beabsichtigt. All dies wird vom Plangeber nicht erwogen oder begründet. Hierzu hätte jedoch jedenfalls hinsichtlich gewerblicher Nutzungen (Hotel) oder Baulichkeiten im Zusammenhang mit einem Golfplatz Anlass bestanden. Dies führt zur Fehlerhaftigkeit des Konzepts selbst.
Für einen Zuschlag von 50 m bei der Anwendung harter immissionsschutzrechtlicher Tabukriterien bereits OVG NRW, Urteil vom 5. Juli 2017 - 7 D 105/14.NE -, BauR 2017, 1653 = juris Rn. 50 ff., insbes. 52; für 100 m auch Nds. OVG, Urteil vom 3. Dezember 2015 - 12 KN 2616/13 -, BauR 2016, 470, 472.
c) Dieser Mangel ist auch nicht aus anderen Gründen unbeachtlich, weil - wie in der Antragserwiderung und in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat ausgeführt - die im Flächennutzungsplan ausgewiesenen Sondergebiete auch nach sonstigen Kriterien ausgeschieden (worden) wären. Dies gilt nach den Ausführungen der Antragsgegnerin bereits nur „überwiegend“ und erschließt sich - etwa hinsichtlich der ausgedehnten Flächen für einen Golfplatz - aus den Aufstellungsvorgängen so auch nicht. Im Übrigen kann dies weder die gewählten harten Schutzabstände noch ihre zusätzliche Reichweite rechtfertigen.
3. Schließlich ist zumindest fraglich, ob die Antragsgegnerin von vornherein und pauschal alle unter Landschaftsschutz stehenden Bereiche, für die die zuständigen Behörden - teilweise der Landrat des Kreises Q. , teilweise die Bezirksregierung E. - nicht im Vorfeld eine Entlassung aus dem Landschaftsschutz signalisiert hatten, den harten Tabuzonen zuordnen durfte. Soweit ersichtlich vollständig unberücksichtigt bleibt insoweit schon - anders als für das Ziel 5 des GEP -, dass nach „Ziel 3“ des GEP Landschaftsschutzgebiete generell als für die die Errichtung von Windenergieanlagen geeignet für solche Vorrangzonen geöffnet werden.
Im Übrigen ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts anerkannt, dass dem die Möglichkeit der Erteilung einer Ausnahme oder Befreiung – mithin einer objektiven Befreiungslage – entgegensteht.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2002
- 4 C 15.01 -, BVerwGE 117, 287 -; OVG NRW, Urteil vom 1. Juli 2013 - 2 D 46/12.NE -, BRS 81 Nr. 46; Thür. OVG, Urteil vom 8. April 2014
- 1 N 676/12 -, juris Rn. 97; kritisch Gatz, Windenergieanlagen, Rn. 59 ff.; ders., DVBl. 2017, 461, 463; Tyczewski, BauR 2014, 934, 938.
Dies dürfte hier nicht allein deshalb anders zu beurteilen sein, weil die beteiligten Fachbehörden solche Einzelfallbetrachtungen im Aufstellungsverfahren angestellt und die Voraussetzungen nach Prüfung abgelehnt hätten. Zum einen kommt es insoweit, wie ausgeführt, auf die objektive Rechtslage, nicht aber auf die möglicherweise unzutreffende, jedenfalls aber nicht eo ipso bindende Auffassung der Landschaftsbehörde an
- vgl. zu solchen Fehlbewertungen der zuständigen Landschaftsbehörden etwa OVG NRW, Beschluss vom 27. Oktober 2017 - 8 A 2351/14 -, ZNER 2017, 522 = juris Rn. 14 ff. -,
zum anderen haben die jeweils zuständigen Landschaftsbehörden - anders als es die Planbegründung (dort S. 19 f.) annimmt - ausweislich der vorliegenden Stellungnahmen hier lediglich eine (vollständige) Entlassung der Flächen aus dem Landschaftsschutz in den Blick genommen, nicht aber Ausnahmen und Befreiungen, die systematisch unterhalb einer vollständigen Freistellung angesiedelt sind und sich gegebenenfalls auch nicht pauschal für ganze Gebiete bereits auf der Ebene der Flächennutzungsplanung feststellen lassen.
Vgl. auch Tyczewski, BauR 2014, 934, 942 f.
Soweit die Antragserwiderung in diesem Zusammenhang auf eine per E-Mail gestellte Anfrage vom 26. September 2013 Bezug nimmt, ergibt sich hieraus nichts grundlegend Anderes. Denn sie ist jedenfalls nicht im Hinblick auf Ausnahmen und Befreiungen durch die zuständigen Behörden abschließend beantwortet worden.
Dabei ist im Hinblick auf potentielle Befreiungen nach der Rechtsprechung insbesondere des erkennenden Gerichts im Einzelfall zu beachten, dass das sich u. a. aus dem EEG ergebende erhebliche öffentliche Interesse am Ausbau der Windenergieleistung diese Entscheidung maßgeblich beeinflussen kann.
Vgl. dazu OVG NRW, Beschlüsse vom
9. Juni 2017 - 8 B 1264/16 - NWVBl. 2017, 473, 478 = juris Rn. 39 ff. und vom 27. Oktober 2017
- 8 A 2351/14 -, ZNER 2017, 522 = juris 21, 28.
Hinzu kommt, dass zumindest die Landschaftsschutzverordnung des (damaligen) Regierungspräsidenten E. vom 1. November 1974 so alt ist, dass sich Fragen der Geltung für die Errichtung von Windenergieanlagen damals nicht gestellt haben (können).
Zu diesem Aspekt OVG NRW, Beschluss vom 9. Juni 2017 - 8 B 1264/16 - NWVBl. 2017, 473, 474 = juris Rn. 10.
4. Vor dem Hintergrund der Begründung des Zuschlages von 150 m für allgemeine Siedlungsentwicklungen im Rahmen der Vorsorgeabstände ist schließlich auch zumindest fraglich, ob die Antragsgegnerin die im Regionalplan ausgewiesenen ASB-Flächen ohne weiteres als harte Tabukriterien werten durfte. Denn im Hinblick auf Erstere weist sie angesichts der bisher zumindest in Teilen offenbar fehlenden raumordnerischen Zulässigkeit solcher Entwicklungen explizit darauf hin, dass sich der Regionalplan im hier zugrunde zu legenden Planungshorizont von 20 Jahren auch ändern könne. Dies gilt dann aber nicht nur für die zusätzliche Aufnahme von (neuen) ASB-Flächen, sondern kann auch zu ihrer Rücknahme führen.
Vgl. etwa Regionalplan für den Regierungsbezirk B. , Teilabschnitt Kreis T1. und I1. , vom 30. März 2012, der frühere ASB-Ausweisungen in beträchtlichem Umfang zurückgenommen hat; dazu VG B. , Urteil vom 27. Juni 2017 - 4 K 2358/16 - (nicht rechtskräftig), juris.
5. Die vorstehenden Mängel auf der ersten Stufe des Planungsprozesses sind nicht deshalb unbeachtlich, weil sich an zwei Stellen der Planbegründung in diesem Zusammenhang der - bis in den falschen Satzbau hinein - identische Satz findet: „Sollte sich im Nachhinein herausstellen, dass sich nach heutigem Kenntnisstand definierte „harte“ Tabukriterien aus planungsrechtlicher Sicht nicht als solche zu bewerten sind, so sind diese nach dem Planungswillen des Rates der Stadt Bad X. in gleicher Weise als „weiche“ Tabukriterien gewollt.“
a) Die Antragsgegnerin kann sich in diesem Kontext zunächst nicht auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts berufen, wonach – um der planenden Gemeinde nichts Unmögliches abzuverlangen – nichts dagegen spricht, den Schwierigkeiten bei der juristisch zutreffenden Verortung von Planungsleitlinien als harte oder weiche Tabukriterien diese im Zweifel als weiche zu behandeln und erst in der zweiten Planungsphase abwägend zu berücksichtigen. Ein Abwägungsfehler resultiert daraus regelmäßig nicht.
- 4 CN 1.11 -, BVerwGE 145, 231 = juris Rn. 14 unter Bezugnahme auf OVG Berlin-Bbg., Urteil vom 24. Februar 2011 - 2 A 2/09 -; Nds. OVG, Urteil vom 3. Dezember 2015 - 12 KN 216/13 -, BauR 2016, 470, 471 f.; dies betonend auch Gatz, Windenergieanlagen, 82 f., 682; ders. jM 2015, 465, 467.
Denn diesen bereits 2012 aufgezeigten Weg ist die Antragsgegnerin gerade nicht gegangen, sondern hat sich vielmehr „im Zweifel“ dafür entschieden, diese Kriterien als grundsätzlich der Abwägung entzogen zu bewerten, also auf der höheren, ihrem Einflussbereich a priori nicht zugänglichen Ebene zu belassen. Dies ist letztlich das Gegenteil der von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts eröffneten Möglichkeit. Mit dieser dürfte es allenfalls vereinbar, wenn auch angesichts der aufgezeigten Alternative nicht zwingend, sein, eine echte Wahlfeststellung zu treffen, d. h. die Planung tatsächlich parallel bzw. doppelt unter der Prämisse harter oder weicher Kriterien vollständig durchzuführen.
Dagegen aber wohl Gatz, DVBl. 2017, 461, 462 („Soweit es um die Trennung von harten und weichen Tabukriterien geht, ist die Anwendung der „Ausschlussmethode“ alternativlos.“).
Dies lässt sich hier indes - wie im Folgenden näher auszuführen sein wird - nicht feststellen.
Dabei ist zu berücksichtigen, dass die entscheidende Trennlinie im Planungsprozess entgegen der insoweit „suboptimalen“ (so Gatz, DVBl. 2017, 461) Begriffsbildung nicht zwischen harten und weichen Tabukriterien verläuft, sondern zwischen harten Kriterien einerseits und solchen, die im Rahmen der Abwägung die Auswahl der Potentialflächen steuert, d. h. auf der 2. und 3. Stufe angesiedelt sind.
Näher Gatz, jM 465, 468, und DVBl. 2017, 461 f.
b) Mit den eingangs genannten, jeweils am Ende der grundlegenden Ausführungen zur Systematisierung des Planungsprozesses (Ziffer 3 der Begründung) und der (konkreten) Betrachtung der harten Tabukriterien (Ziffer 4 der Begründung) stehenden Passage wird - jedenfalls unter Zugrundelegung der Planbegründung - die nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts den Planungsprozess grundlegend steuernde Trennung zwischen harten und weichen Tabukriterien, zu der sich die Antragsgegnerin vermeintlich bekannt hatte, vollständig aufgegeben bzw. allenfalls floskelhaft übernommen, zumal sie offensichtlich ohne weitergehende Reflexion lediglich kopiert wurde. Zudem zeigt sich bereits in der Formulierung, dass sich die Antragsgegnerin dabei den Unterschied zwischen harten und weichen Tabukriterien nicht bewusst gemacht und nicht dokumentiert hat, warum sie diese hilfsweise gleichsetzt.
Vgl. dazu auch BVerwG, Beschluss vom 9. Februar 2015 - 4 BN 20.14 -, BRS 83 Nr. 158 = juris Rn. 7.
Ebenso wenig ist zu erkennen, aus welchen rechtfertigenden Gründen die Antragsgegnerin diese Kriterien (wenigstens) zu den weichen Ausschlussmerkmalen gezählt hat.
c) Dies gilt namentlich für den Ausschluss von Waldflächen. Die Planbegründung wiederholt hier zwar konkret auf die Ausschlusskriterien Wald und BSN bezogen die hilfsweise Gleichstellung noch einmal (Seite 19), beschränkt sich aber – nach einer Betonung, es handele sich um harte Tabukriterien – mit der auf das als bindend angenommene Ziel der Raumordnung bezogenen Aussage, der Ausschluss von Waldflächen sei als weiches Kriterium „in gleicher Weise planerisch gewollt“, auf ein Anknüpfungsmerkmal, das hier keinen Sinn ergibt. Denn im Hinblick auf tatsächlich bindende raumordnerische Vorgaben hat die Antragsgegnerin kein planerisches Ermessen, mit dem sie sich freiwillig in diese Bindung begeben könnte. Allenfalls könnte sie sich die Erwägungen der Raumordnung als eigene planerische Direktiven zu eigen machen. Dies ist der Formulierung indes nicht - jedenfalls nicht in der für die Rechtfertigung eines weichen Kriteriums erforderlichen Klarheit - zu entnehmen, zumal die Antragsgegnerin an dieser Stelle mit keinem Wort dokumentiert, worin sie die zentralen Bewertungskriterien des Raumplaners sieht. Da der GEP - wie ausgeführt - zu den Motiven des pauschalen Ausschlusses von Waldflächen - anders als für die BSN - vollständig schweigt, liegt das Gemeinte auch nicht auf der Hand. Eine Bewertung erfolgt dementsprechend nicht, insbesondere keine Auseinandersetzung mit den technisch überholten tatsächlichen Hintergründen der Regelung aus dem Jahr 1998/2000.
d) Hieran ändern auch die der Schlussabwägung zu entnehmenden Überlegungen zum Ausschluss der Waldflächen - und der BSN - nichts Durchgreifendes. In Auseinandersetzung mit entsprechenden Einwänden der Antragsteller hat die Antragsgegnerin bezogen auf die Waldflächen insoweit unter der Prämisse, es sei ein - von ihr nicht beabsichtigtes - Zielabweichungsverfahren einzuleiten, um Waldflächen ausweisen zu können, Folgendes festgehalten (S. 56 f. der Abwägungsmatrix - öffentliche Auslegung des Entwurfs - vorgebrachte Stellungnahmen Privater - Beiakte VI S. 267 f.):
„Zunächst müsste die Stadt als Trägerin der Planungshoheit die Zielabweichung beantragen. Hierzu sieht sie bereits deshalb keinen Anlass, weil sie keine den Zielvorgaben des Regionalplanes abweichenden Planungsabsichten hat. Windkraftanlagen im Wald sind in Bad X. nicht gewollt, da bereits außerhalb der Wälder ein beachtliches Windkraftpotenzial besteht. Zudem sind vorhandene Wälder zumeist ökologisch hochwertig und von hervorgehobener Bedeutung für die Naherholung. Die Stadt sieht auch keinen Anlass, die Bereiche für den Schutz der Natur (BSN) infrage zu stellen. …… Bereits deshalb bleibt es bei den verbindlichen Zielvorgaben des Regionalplanes – und damit bei deren Einordnung als harte Tabukriterien.
Davon abgesehen ist nicht ersichtlich, dass die weiteren Voraussetzungen von Zielabweichungsverfahren vorlägen: Die Zielabweichung dürfte Grundzüge der Planung nicht infrage stellen und müsste raumordnerisch vertretbar sein. Dagegen stellt das Zielabweichungsverfahren kein zulässiges Verfahren dar, um für überholt gehaltene Ziele außer Kraft zu setzen. Eben dies ist jedoch Intention der Einwenderin, wenn sie auf jüngere raumplanerische Entwicklungen im Hinblick auf die Bewertung des Zielkonfliktes zwischen Wald und Windkraft verweist. Vorliegend maßgeblich ist der GEP für den Regierungsbezirk E. , sachlicher Teilabschnitt - Nutzung der Windenergie -, genehmigt mit Erlass vom 11. November 1999. Nach dessen Ziel 5 ist die Ausweisung von Flächen für die Nutzung für der Windenergie unter anderem in Waldbereichen sowie Bereichen für den Schutz der Natur unzulässig. Angesichts der konkret abgewogenen Zielvorgabe würde eine Zielabweichung Grundzüge der Planung berühren. Ebenso wäre es raumordnerisch nicht vertretbar, pauschal von einer grundsätzlichen Zulässigkeit von Windkraftanlagen im Wald und in den Bereichen zum Schutze der Natur auszugehen. Dies stünde außerdem im Widerspruch zu der positiven landesplanerischen Stellungnahme, die die Bezirksplanungsbehörde unter dem 28. Mai 2014 zu dem Entwurf der 61. Flächennutzungsplan Änderung abgegeben hat. Auch deshalb kommt eine Einordnung dieser Ziele der Raumordnung als weiche Tabukriterien nicht in Betracht.
Selbst wenn eine solche Zuordnung aber zutreffend wäre, würde dies vorliegend nichts am Ergebnis der Planung ändern. Auch entsprechende Abwägungsspielräume im Hinblick auf die Ziele der Raumordnung unterstellt, entscheidet die Stadt sich aus den vorgenannten Gründen dagegen, Windkraftkonzentrationszonen in den im GEP als Wald oder BSN festgelegten Bereichen auszuweisen. Dass aufgrund von Einzelfallumständen konkrete Vorhabenstandorte insoweit weder den Zielen der Raumordnung widersprächen, noch ihnen das Plankonzept der 61. Flächennutzungsplanänderung entgegenstünde, hat die Einwenderin nicht vorgetragen.“
Abgesehen von dieser Passage finden sich in den vorgelegten Aufstellungsvorgängen keine weiteren inhaltlich substantiierten Ausführungen zur Behandlung von Waldflächen (S. 159 f. der Abwägungsmatrix, Beiakte VI, dokumentiert nur die Übernahme des Zieles 5 des GEP ohne inhaltliche Weiterführung), insbesondere lässt sich den Ratsprotokollen entgegen dem Vorbringen der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung nicht entnehmen, dass über Wald überhaupt, geschweige denn über seine korrekte Einordnung als hartes oder weiches Tabukriterium, gesprochen worden wäre.
Vor diesem Hintergrund lässt sich die geforderte Dokumentation und einordnende Bewertung der Annahme, Waldflächen seien zumindest als weiche Tabukriterien zu behandeln, auch der Schlussabwägung nicht, jedenfalls nicht mit der erforderlichen Eindeutigkeit entnehmen. Dabei kann offenbleiben, ob grundsätzlich ein einziger, nicht weiter hervorgehobener Satz in einem Fließtext einer Abwägungsmatrix, die immerhin knapp 300 Seiten umfasst, ausreichen kann, um die oben dargestellten Anforderungen des Bundesverwaltungsgerichts zu erfüllen, wonach sich der Rat in dokumentierter Weise den Unterschied zwischen harten und weichen Tabukriterien bewusst machen und die Entscheidung für weiche Kriterien rechtfertigen muss, indem er die Ausschlussgründe bewertet, kenntlich macht, dass er einen Bewertungsspielraum hat und die Gründe seiner Bewertung offenlegt sowie warum er sie pauschal höher gewichtet als das gesetzgeberische Anliegen, die Windenergie zu fördern. Das erscheint allerdings schon abstrakt schwer vorstellbar. Vielmehr spricht angesichts der hervorgehobenen Bedeutung dieser Dokumentationspflicht alles dafür, dass sich jedenfalls die grundlegenden Überlegungen in der Planbegründung wieder finden müssen, zumal (nur) diese nach § 5 Abs. 5 BauGB dem Flächennutzungsplan beizufügen ist, damit zwingend zum Verfahren gehört und entsprechend für den von der Antragsgegnerin hervorgehobenen Planungshorizont von 20 Jahren mit hinreichender Sicherheit verfügbar bleibt. So ist die Antragsgegnerin im Übrigen auch bei den von ihr gewählten genuin weichen Tabukriterien vorgegangen, die jeweils in der Planbegründung umfangreich dokumentiert und bewertet werden. Bei einer tatsächlich - hilfsweisen - Betrachtung dieses Ausschlussmerkmals als weich wäre es allein in sich stimmig gewesen, das auch für die Waldbereiche zu tun.
Dies bedurfte hier indes keiner abschließenden Klärung, weil jedenfalls im konkreten Kontext der zitierten Passage selbst bei wohlwollender, am Grundsatz der Planerhaltung orientierter Auslegung keine hinreichende Rechtfertigung eines weichen Kriteriums „Waldflächen in Bad X. “ zu entnehmen ist. Wegen der jedenfalls im Vordergrund stehenden Bezugnahme auf die – zu Unrecht angenommenen – Raumordnungsziele ist schon nicht klar, ob mit den „vorgenannten Gründen“ nicht allein oder jedenfalls vorrangig die Grundzüge der Raumplanung gemeint sind und damit - wie bereits ausgeführt - eine erkennbar nicht der gemeindlichen Abwägung offenstehende Überlegung. Hierfür spricht neben der räumlichen Nähe insbesondere der Umstand, dass sich allein dieser Gedanke auch in der Planbegründung wiederfinden lässt.
Selbst wenn dies allerdings anders zu bewerten und anzunehmen wäre, dass auch der deutlich weiter vorne stehende Satz „Zudem sind vorhandene Wälder zumeist ökologisch hochwertig und von hervorgehobener Bedeutung für die Naherholung.“ als einzige materielle Aussage zu Wäldern - wie gesagt in den gesamten Aufstellungsvorgängen - einbezogen sein sollte, lässt dieser die erforderliche konkrete Betrachtung nicht erkennen. Es erschließt sich schon nicht, dass es sich hierbei um eine konkrete Bewertung der Waldflächen im Stadtgebiet handeln könnte. Vielmehr scheint es sich insoweit - gerade wegen des sprachlich deutlichen Unterschieds zur vorangegangenen Feststellung der Windkraftpotentialflächen im Gemeindegebiet - um eine allgemeine Erwägung zu handeln. Darüber hinaus lässt das Wort „zumeist“ klar erkennen, dass diese Einschätzung jedenfalls nicht die gesamten Waldflächen im Stadtgebiet erfassen kann. Es lässt sich nicht einmal näherungsweise bestimmen, von welchem prozentualen Anteil die Antragsgegnerin ausgegangen sein und zur Grundlage ihrer Bewertung gemacht haben könnte. Insoweit macht es erkennbar einen Unterschied, ob dies auf 60 % oder 90 % der Wälder in Bad X. zutreffen soll. Dokumentiert ist dazu indessen nichts. Ebenso wenig erschließt sich, warum die Antragsgegnerin gleichwohl eine Differenzierung von vornherein ausgeschlossen hat. Stattdessen nimmt sie - erneut ohne weitere Erläuterung - an, sie könne sich alternativ nur für eine pauschale Zulässigkeit von Windenergieanlagen in allen Waldbereichen entscheiden, gehe sie nicht von einem harten Kriterium aus. Dies trifft ersichtlich nicht zu, beispielsweise wäre im Rahmen des ihr dann zukommenden Bewertungsspielraums ohne Weiteres in Betracht gekommen, eine Unterscheidung zwischen forstwirtschaftlich genutzten Waldbereichen und sonstigen Wäldern zu treffen, wie es der Entwurf des neuen Landesentwicklungsplanes mit Stand von Juni 2013 vorgegeben hatte.
Vgl. auch Thür. OVG, Urteil vom 8. April 2014
- 1 N 676/12 -, juris Rn. 93; Nds. OVG, Urteil vom 3. Dezember 2015 - 12 KN 216/13 -, BauR 2016, 470, 473.
Bezeichnender Weise schließen die vorzitierten Erwägungen dann auch mit dem Abwägungs-/Beschlussvorschlag: „Die Bedenken gegenüber der Ermittlung der harten Tabukriterien werden zurückgewiesen.“ (Abwägungsmatrix BA VI S. 269). Dies zeigt, dass die Antragsgegnerin in der Sache an ihrem Konzept und der damit verbundenen Kategorisierung tatsächlich festgehalten hat, von einer Hilfsbetrachtung als weiches Kriterium ist jedenfalls schon an dieser Stelle keine Rede mehr.
e) Für die übrigen von der Antragsgegnerin angenommenen harten Tabukriterien finden sich schon keine weiteren Hinweise darauf, womit sich die hilfsweise Betrachtung als weiches Tabukriterium rechtfertigte. Insofern bleibt es vielmehr bei der allgemeinen Behauptung, dies sei geschehen. In diesem Zusammenhang ist allerdings ergänzend anzumerken, dass sich die fehlerhafte Zuordnung jedenfalls im Hinblick auf die eigene Flächennutzungsplanung und die Beurteilung von Landschaftsschutzgebieten nicht nachträglich herausgestellt hat bzw. hätte, sondern objektiv und nach dem Stand der Rechtsprechung ohne weiteres auch zum Zeitpunkt des Beschlusses über den Flächennutzungsplan zu erkennen war.
f) Unabhängig davon zeigt sich auch im weiteren Planungsverfahren eindeutig, dass die Antragsgegnerin diese „salvatorische Klausel“ tatsächlich nur als solche verstanden hat und im weiteren Vorgehen die harten Tabukriterien nicht tatsächlich hilfsweise als weiche in ihre Überlegungen eingestellt hat. Von ihnen ist unter Nr. 5 der Planbegründung - d. h. im Rahmen der Ausführungen zu den weichen Ausschlussmerkmalen und ihrer Herleitung und Rechtfertigung - nicht mehr die Rede, eigenständige Ausschlusskriterien werden nicht formuliert. Bei der abwägenden Schlussbetrachtung auf der vierten Stufe, ob die Planung tatsächlich der Nutzung von Windenergie substantiell Raum verschafft, werden alle zuvor definierten harten Tabukriterien ausschließlich als solche betrachtet, indem allein ein Vergleich der Außenbereichsfläche nach Abzug der harten Tabukriterien und der letztendlich ausgewiesenen Vorrangzonen als besonders geeignetes Kriterium hervorgehoben wird, ohne zumindest hilfsweise zu untersuchen, wie sich dieses Verhältnis darstellte, wären die harten Tabukriterien - ganz oder teilweise - als weiche zu betrachten. Vielmehr erfolgt nur noch eine ergänzende Überlegung, welchen Anteil die ausgewiesenen Vorrangflächen an der Fläche des Stadtgebiets insgesamt haben. Dies ist indes anerkanntermaßen gerade kein aussagekräftiges Kriterium und hat auch nichts mit der behaupteten Hilfsbetrachtung zu tun.
Vgl. nur BVerwG, Beschluss vom 12. Mai 2016
- 4 BN 49.15 -, juris Rn. 4; OVG NRW, Urteile vom 6. Dezember 2017 - 7 D 100/15.NE -, juris Rn. 66, und vom 22. September 2015
- 10 D 82/13.NE -, ZNER 2015, 475 = juris Rn. 85; OVG Berlin-Bbg., Urteil vom
24. Februar 2011 - 2 A 2/09 -, NuR 2011, 794 = juris Rn. 55; Gatz, DVBl. 2017, 461, 468 m. w. N.; ders. Windenergieanlagen, Rn. 98.
Ebenso ist es fehlerhaft, wenn auf der Prüfungsebene des „Substantiell-Raum- Verschaffens“ zur Ermittlung der Vergleichsfläche sowohl harte als auch weiche Tabuzonen von der Außenbereichsfläche abgezogen werden und die dann verbleibende Fläche in Relation zu der dargestellten Konzentrationszone gesetzt wird.
Vgl. Gatz, DVBl. 2017, 461, 468, m. w. N.
Sonst könnte der Plangeber auf der Ebene der Abwägung (weiche Tabuzonen) die Vergleichsfläche „beliebig“ verkleinern und so die Nutzung der Windenergie in seinem Gemeindegebiet über Gebühr beschränken. Diesen fehlerhaften Maßstab hat die Antragsgegnerin ihrer Abwägung jedenfalls primär und unter Einstellung der behaupteten hilfsweisen Betrachtung der harten Tabukriterien als weiche - möglicherweise unabsichtlich - zugrunde gelegt.
g) Selbst wenn man grundsätzlich die Möglichkeit einer schlichten (hilfsweisen) Gleichsetzung von harten und weichen Kriterien anerkennen würde, bedingte dies aber wiederum einen eigenständigen Planungsmangel, weil die Anwendung der weichen Kriterien dann nicht nach einheitlichen Maßstäben erfolgt wäre. So wird für die harten Tabukriterien zwischen reinen und allgemeinen Wohngebieten unterschieden und der Abstand zu den Vorranggebieten nach Maßgabe einer Anlage mit reduziertem Nachtbetrieb gewählt, für die weichen gilt indes ein Maßstab von zehn Anlagen ohne nächtliche Schallreduzierung. Ebenso wird - wie bereits angesprochen - bei den ursprünglich als hart bewerteten Tabukriterien die Darstellung im GEP als verbindlich angesehen, nicht aber im Rahmen der genuin weichen. Für die allgemeine Siedlungsentwicklung von 150 m in den Außenbereich erfolgt ein entsprechender Abgleich nicht, ohne dass dies in der Planung erkennbar berücksichtigt worden wäre. Wie die Vertreter der Antragsgegnerin auf Nachfrage in der mündlichen Verhandlung ausdrücklich bestätigt haben, sind diese Bereiche jedenfalls nicht durchweg als ASB dargestellt, eine Änderung sei weder konkret noch pauschal absehbar.
h) Die vorstehend ausgeführten Fehler bei der Behandlung vermeintlich harter Tabukriterien sind gemäß § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 3 Satz 2 Hs. 2 BauGB beachtlich.
Gemäß § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB ist eine Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften des Baugesetzbuchs für die Rechtswirksamkeit eines Bebauungsplans nur beachtlich, wenn entgegen § 2 Abs. 3 BauGB die von der Planung berührten Belange, die der Gemeinde bekannt waren oder hätten bekannt sein müssen, in wesentlichen Punkten nicht zutreffend ermittelt oder bewertet worden sind und wenn der Mangel offensichtlich und auf das Ergebnis des Verfahrens von Einfluss gewesen ist. § 214 Abs. 3 Satz 2 Hs. 2 BauGB sieht vor, dass Fehler im Abwägungsvorgang nur erheblich sind, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind.
Ein Fehler im Abwägungsvorgang ist offensichtlich, wenn er auf objektiv feststellbaren Umständen beruht und ohne Ausforschung der Mitglieder des Rats über deren Planungsvorstellungen für den Rechtsanwender erkennbar ist. Er ist auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen, wenn nach den Umständen des jeweiligen Falls die konkrete Möglichkeit besteht, dass ohne den Mangel die Planung anders ausgefallen wäre.
Vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012 - 4 CN 1.11 -, BVerwGE 145, 231 = juris Rn. 16, m. w. N.
Demgegenüber hat das Bundesverwaltungsgericht in der genannten Entscheidung ausdrücklich klargestellt, dass ein Fehler im Abwägungsvorgang nicht erst dann erheblich ist, wenn eine Fehlerkorrektur schlechterdings nicht zum selben Abwägungsergebnis führen könnte (ebd. Rn. 17).
Danach ist hier von einem beachtlichen Abwägungsfehler auszugehen. Dass die Antragsgegnerin die Unterscheidung zwischen harten und weichen Tabuzonen fehlerhaft vorgenommen und die Hilfsbetrachtung jedenfalls nicht ausreichend dokumentiert hat, ist - wie gezeigt - objektiv unter Auswertung der Aufstellungsvorgänge feststellbar. Diese Fehler sind auf das Abwägungsergebnis offensichtlich von Einfluss gewesen, weil die konkrete Möglichkeit besteht, dass die Antragsgegnerin mehr, andere oder größer oder anders zugeschnittene Vorrangflächen für die Windenergienutzung dargestellt hätte, wenn sie sich die Differenzierung zwischen harten und weichen Tabuzonen im erforderlichen Umfang vor Augen geführt hätte.
Vgl. in diesem Zusammenhang auch Nds. OVG, Urteil vom 3. Dezember 2015 - 12 KN 216/13 -, BauR 2016, 470, 474 -.
Namentlich lässt sich eine Unbeachtlichkeit nicht (schon) deshalb annehmen, weil im Ergebnis alles so planbar gewesen wäre, und auf der 4. Stufe der Planung der Antragsgegnerin kein Fehler zu attestieren ist oder gar, weil sich die Antragsgegnerin von vornherein einer anderen Bewertung verschließen würde bzw. verschlossen hätte.
Vgl. in diesem Zusammenhang auch Thür. OVG, Urteil vom 8. April 2014 - 1 N 676/12 -, juris Rn. 109; in diesem Sinne bereits BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012 - 4 CN 1.11 -, BVerwGE 145, 231 = juris Rn. 17.
Dass entsprechende Überlegungen auch nicht rein akademischer Natur sind, zeigt im Gegenteil etwa das kleine Waldstück in der Fläche 9.3, das möglicherweise bei zutreffender Bewertung von Waldflächen nicht aus der Vorrangzone ausgeschlossen worden wäre. Zudem ergibt sich aus den Aufstellungsvorgängen, dass erste Projektentwürfe zur Neufassung des Flächennutzungsplanes jedenfalls in Randbereichen auch Waldflächen als potentielle Vorrangzonen eingestellt hatten. Hiervon hat die Antragsgegnerin erst auf Intervention der Bezirksregierung E. Abstand genommen (vgl. Beiakte VI, Abwägungsmatrix S. 159 f.).
i) Der Abwägungsfehler ist auch weiter beachtlich. Die Antragsteller haben die Fehler im Abwägungsvorgang innerhalb der Jahresfrist des § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB mit per Fax am selben Tag übermittelten Rügeschreiben vom
3. Dezember 2015 gegenüber der Antragsgegnerin hinreichend substantiiert geltend gemacht.
6. Unabhängig davon sind auch Auswahl und Anwendung der (genuin) weichen Tabukriterien in Teilen zumindest problematisch. Zwar trifft es zu, dass die Antragsgegnerin - anders als bei harten Tabukriterien - hier einen Bewertungsspielraum hat und dessen Umfang mit dem abschließenden Abwägungsparameter dergestalt rückgekoppelt ist, dass, je kleiner die für die Windenergienutzung verbleibenden Flächen am Ende ausfallen, umso mehr das gewählte methodische Vorgehen zu hinterfragen ist. Angesichts der Größe der dargestellten Vorrangflächen ist der Spielraum hier, wie die Antragsgegnerin zutreffend hervorhebt, damit relativ groß. Dies entbindet sie jedoch nicht von der allgemeinen planungsrechtlichen Pflicht einer stimmigen Maßstabsbildung.
a) Ausgehend hiervon ist das auf einer Windparkgröße von mindestens zehn Anlagen basierende - als solches auch in der konkreten Ausgestaltung, insbesondere hinsichtlich der Wahl eines (erhöhten) Schutzstandards nicht zu beanstandende - Konzept des vorbeugenden Immissionsschutzes und damit die Einheitlichkeit der ausdrücklich als solche behandelten weichen Kriterien untereinander deshalb zu hinterfragen, weil nach der planerischen Zielsetzung - ebenfalls für sich genommen in vertretbarer Weise als weiches Kriterium behandelbar,
vgl. bereits OVG NRW, Urteil vom 1. Juli 2013
- 2 D 46/12.NE -, BRS 81 Nr. 46 = juris Rn. 71 ff.,
- eine Mindestgröße von (nur) drei Anlagen zugrunde gelegt worden ist. Insofern erscheint es nicht ohne weiteres stimmig, für den Vorsorgeabstand bei den weichen Tabukriterien selbst zehn Anlagen zum Maßstab zu nehmen.
Ähnlich OVG NRW, Urteil vom 5. Juli 2017
- 7 D 105/14.NE -, BauR 2017, 1653 = juris Rn. 53 ff.
Eine nachvollziehbare Erklärung hierfür liefern die Aufstellungsvorgänge nicht. Sie geben auch keinen verlässlichen Aufschluss darüber, ob und wie viele Potentialflächen, die Platz für drei Anlagen böten und nach den übrigen Vorsorgekriterien (40 dB(A) vom Siedlungsrand + 150 m) mit dieser Größe die Kriterien erfüllten, gleichwohl aber wegen des Umstandes, dass sie - bei aus tatsächlichen Gründen ausgeschlossener – Bestückung mit zehn Anlagen nicht weiter betrachtet worden sind.
Soweit in der Antragserwiderung hervorgehoben wird, die letztlich ausgewiesene kleinste Vorrangfläche biete Platz für etwa elf Anlagen, kann dieses Abwägungsergebnis ersichtlich die Abwägungskriterien selbst nicht (nachträglich) rechtfertigen. Es ist jedenfalls nicht auszuschließen und zumindest für die Größe der Potentialfläche 1 durchaus naheliegend, dass die Flächenbetrachtung bei einem einheitlichen, an der selbstgesetzten Untergrenze orientierten Maßstab konkret anders ausgefallen wäre und möglicherweise auch kleinere Vorrangzonen in die konkrete Betrachtung einzustellen, gegebenenfalls auch auszuweisen gewesen wären.
Allerdings ergibt sich aus der Planbegründung, dass die Antragsgegnerin die Kriterien des Vorsorgeabstandes und der Mindestgröße tatsächlich nicht als auf gleicher Ebene angesiedelt behandelt hat, sondern vielmehr nach der Betrachtung der beiden „echten“ weichen Kriterien (Vorsorgeabstand, Wasserschutz) gewissermaßen zwischen den Stufen zwei und drei eine weitere Kategorie der Mindestgröße eingeführt hat. Dies zeigt sich nicht zuletzt daran, dass der Betrachtung zu 5.3 (Mindestflächengröße) der „Gesamtplan harte und weiche Tabuzonen“ vorangestellt ist und die Bewertung zu 5.3 mit der Benennung konkret herausfallender Flächen endet. Wie sich diese Abstufung mit dem Konzept der vierstufigen Prüfung vereinbaren lässt, bleibt dabei allerdings offen, auch wenn sich die Planung damit nicht mehr dem Einwand einer Widersprüchlichkeit aussetzte.
b) Ebenso zumindest fraglich ist die Rechtfertigung eines pauschalen Zuschlags von 150 m um jedwede (Wohn-)Bebauung zur Sicherung der künftigen Siedlungsentwicklung. In Rechtsprechung und Literatur anerkannt ist insoweit allein, dass ein solches Freihalteinteresse dann als weiches Tabukriterium in Betracht kommt, wenn eine entsprechende Siedlungsentwicklung konkret absehbar - also ihrerseits geplant oder zumindest projektiert - ist.
Gatz, DVBl. 2017, 461, 465; ders., Windenergieanlagen, Rn. 78, unter Bezugnahme auf BVerwG, Urteil vom 28. Februar 2002
- 4 CN 5.01 -, NVwZ 2002, 1114, 1116; OVG NRW, Urteil vom 30. November 2001
- 7 A 4857/00 -, BRS 64 Nr. 101.
Gemessen hieran ist das Vorgehen der Antragsgegnerin schon deshalb problematisch, weil der Zuschlag pauschal und gerade ohne Berücksichtigung der konkreten Einzelfallumstände erfolgt ist. Das haben die Vertreter der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat auch bestätigt, allerdings auf die Unmöglichkeit eines konkreteren Vorgehens aufgrund des Planungshorizont von 20 Jahren verwiesen. Dies erklärt allerdings nicht, warum kein Abgleich mit den mindestens ebenso langfristig angelegten raumordnerischen Überlegungen und Möglichkeiten erfolgt ist. Darüber hinaus dürfte eine solche Entwicklung tatsächlich auch nicht in allen Bereichen - etwa in der Nähe der Autobahn A 44 - ohne weiteres überhaupt in Betracht kommen.
Ob angesichts dessen der in der Schlussabwägung von der Antragsgegnerin angeführte Gedanke, hilfsweise dienten diese Puffer der Freiraumerhaltung im unmittelbaren Umfeld der Wohnsiedlungsbereiche (so Abwägungsmatrix Beiakte VI S. 135, 270, 281), tragfähig ist, erscheint gleichfalls zumindest zweifelhaft. Dies gilt schon deshalb, weil ein solcher Belang bei der konkret dokumentierten Radiusbildung und auch im Übrigen in der Planbegründung an dieser Stelle keine Rolle spielt, während er für die Abstandregelung für Wohnnutzungen im Außenbereich ausdrücklich Erwähnung findet,
vgl. zur Problematik auch Nds. OVG, Urteil vom 13. Juli 2017 - 12 KN 206/15 -, DVBl. 2017, 1302, 1305,
vor allem aber deshalb, weil er zu dem Aspekt der Siedlungserweiterung in einem Alternativverhältnis steht – also nur eines der beiden Argumente tragfähig sein kann. Werden Siedlungsmöglichkeiten in den Außenbereich geschaffen, schließt das die Freiraumerhaltung aus und umgekehrt. Zudem bedürfte es, worauf die Antragsteller in der Sache hingewiesen haben, zumindest einer – hier fehlenden – Begründung dafür, warum ein solcher Schutz nur der Bestandsbebauung bzw. der zum Zeitpunkt des Beschlusses über die 61. Änderung konkret planungsrechtlich gesicherten Siedlungserweiterungen gewährt wird, nicht aber den später Zuziehenden.
Als besonders problematisch erweist sich dieses Kriterium unabhängig davon beim Zuschnitt der ausgewiesenen Vorrangzone 9.5, da hier dieser Abstand nur zu Siedlungsstrukturen der benachbarten Kommune gewählt sein kann und zum Ausschluss von drei Bestandsanlagen führt. Insoweit kann die Antragsgegnerin sich zumindest nicht auf eigene Siedlungsentwicklungsvorstellungen berufen; ob solche von der Gemeinde N2. verfolgt werden, lässt sich den Aufstellungsvorgängen aber nicht entnehmen und wurde von der Antragsgegnerin auch nicht (konkret) ermittelt. Zudem ist in diesem Bereich die Planbegründung offensichtlich von einem anderen Sachverhalt - nämlich dem vollständigen Einschluss des betroffenen Windparks in die Vorrangzone - ausgegangen. In der Abwägung ist ausdrücklich festgehalten, dass die Vorrangzone den gesamten Windpark mit elf Anlagen umfasst, obwohl tatsächlich drei Anlagen ausgeschlossen worden sind. Eine Erklärung hierfür findet sich auch in der Abwägung nicht.
7. Schließlich ist auch die letztlich erfolgte Auswahl unter den verschiedenen Potentialflächen nicht frei von Abwägungsmängeln.
a) Insbesondere hat es die Antragsgegnerin auch auf entsprechende Einwände im Aufstellungsverfahren hin im Rahmen der Abwägung unterlassen, die letztlich ausgeschiedenen Flächen (auch) konkret daraufhin zu untersuchen und dies entsprechend zu dokumentieren, ob zumindest die Ausweisung von Teilbereichen unter Anwendung ihrer Abwägungskriterien in Betracht kommen könnte. Dies gilt namentlich für die Potenzialfläche 10. Diese ist mit 668 ha ziemlich exakt sechs mal so groß wie die kleinste ausgewiesene Vorrangzone und entspricht etwa dem 20 fachen der zugrunde gelegten Mindestgröße einer Vorrangzone. Darüber hinaus grenzt sie unmittelbar an die ausgewiesene Potentialfläche 11 (Vorrangzone 9.6), in diesem Grenzbereich stehen zudem zwei genehmigte Windenergieanlagen. Warum von dieser Fläche daher von vornherein keine Teilflächen in Betracht zu ziehen waren, erschließt sich letztlich nicht und wird von der Antragsgegnerin auch auf konkrete Einwände im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung hin nicht inhaltlich weiter begründet (vgl. insbesondere BA VI, S. 222). Offenbar hat die Antragsgegnerin die Trennlinie allein anhand der hier in einer Mulde geführten B 480 gezogen, die sie – insbesondere bei der Nichtberücksichtigung der Potenzialfläche 16 – an anderer Stelle als für die Belastungswirkung von Windenergieanlagen irrelevant eingestuft hat. Angesichts dessen erscheint die Orientierung hier eher willkürlich, zumal die Begründung der Abwägung hinsichtlich der bereits errichteten Anlagen, die die Trennlinie insbesondere bezüglich der in der Abwägung ob als benannten genannten Sichtbeziehungen zwischen dem Ortsteil Haaren und dem Zentralort (vgl. etwa BA VI S. 208 ff., 273 ff.) bereits durchbrochen haben, die Annahme nahe liegt, dass die Antragsgegnerin hier letztlich von einem minderwertigen Schutz ausgeht, weil sie diese Windenergieanlagen von vornherein nicht gewollt hat. Anders sind die mehrmals angeführte Abwägungsüberlegungen, die allerdings gerade nicht Eingang in die Planbegründung gefunden haben (hier bleibt es bei der schlichten Erwähnung in der Übersicht), wonach die Anlagen nicht den planerischen Zielvorstellungen der Antragsgegnerin entsprächen und nur unter Ersetzung ihres Einvernehmens hätten genehmigt werden können (etwa BA VI S. 209, 274) und insbesondere der Hinweis, ein schutzwürdiges Vertrauen in den planerischen Fortbestand der Anlagenstandorte sei nicht begründet (ebd.), nicht zu verstehen. Der Ausschluss erscheint so als der Versuch einer nachträglichen Heilung eines früheren Planungsfehlers auf Kosten des Anlagenbetreibers oder auch als Sanktion für die Durchsetzung des Baurechts gegen den Willen der Stadt. Unberücksichtigt bleibt insbesondere, dass die damalige Verweigerung des gemeindlichen Einvernehmens offenkundig rechtswidrig erfolgte; sonst hätte es der Kreis Q. nicht ersetzen dürfen. Hiergegen ist die Antragsgegnerin bezeichnenderweise auch nicht vorgegangen.
Für eine fehlerhafte Gewichtung spricht auch, dass sich die Antragsgegnerin bei den von ihr „gewollten“ Anlagen - soweit ersichtlich - keine Gedanken darüber gemacht hat, dass auch diese in 20 Jahren nicht mehr vorhanden sein könnten - oder angesichts ihres Alters sogar deutlich früher als die an dieser Stelle gerade neuerrichteten Anlagen. In dieses Bild passt, dass diese Anlagen zunächst im Planungsverfahren überhaupt nicht als Vorbelastung Erwähnung gefunden haben und sich dies noch in der schließlich verabschiedeten Planbegründung findet, in der hervorgehoben wird, es handele sich um ein Bereich ohne bauliche Vorbelastung.
Umgekehrt räumt die Antragsgegnerin dem Landschaftsschutz hier trotz der Vorbelastung und des Umstandes, dass die fraglichen Bereiche anders als weite Teile des Gemeindegebietes gerade nicht förmlich unter Landschaftsschutz stehen, ein Gewicht ein, das so nicht ohne weiteres überzeugt und insbesondere die pauschale Anwendung auf eine Fläche von gut 650 ha rechtfertigte. Insoweit ist auch zu berücksichtigen, dass die von der Antragsgegnerin in diesem Zusammenhang betonte Freizeit- und Erholungsfunktion selbst in einem unter anderem mit diesem Schutzzweck festgesetzten Landschaftsschutzgebiet die Erteilung immissionsschutzrechtlicher Genehmigungen regelmäßig nicht hindern muss.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 9. Juni 2017
- 8 B 1264/16 -, NWVBl. 2017, 473, 477, und vom 27. Oktober 2017 - 8 A 2351/14 -, ZNER 2017, 522 = juris Rn. 23, ff.
Ebenfalls nicht erkennbar in Erwägung gezogen hat die Antragsgegnerin die sich in der gegebenen Situation jedenfalls nicht fernliegende Überlegung, dass sich das Interesse am Erhalt einer „Schneise“ im Band der Windenergieanlagen mit gleicher Ausdehnung sogar unmittelbar auch dadurch befriedigen ließe, dass der westliche, um ein Waldstück gezogene Teil der ebenfalls an die Potentialfläche 10 grenzenden Vorrangzone 9.2 nicht berücksichtigt worden wäre. Hier stehen - anders als am westlichen Ende der vollständig ausgeschlossenen Potentialfläche 10 - keine Windenergieanlagen. Auch hier zeigt sich letztlich der grundlegende Abwägungsfehler, dass die Antragsgegnerin die durch die harten und weichen Tabukriterien zunächst zufällig entstandenen Bereiche ohne weiteres als feststehende und einheitliche Landschaftsräume behandelt hat (vgl. etwa BA VI, S. 271 f.). Dies steht nicht zuletzt im Widerspruch zu der Feststellung der Planbegründung, jedenfalls die nach Abzug der harten Tabukriterien verbleibenden Flächen seien disparat. Dass sich hieran durch die Betrachtung von Vorsorgeabständen und Wasserschutzbereichen etwas Grundsätzliches geändert haben sollte, erschließt sich nicht.
b) Die vorstehenden Überlegungen gelten in ähnlicher Weise auch für die Potentialfläche 2 mit einer Größe von 232 ha. Der Ausschluss erfolgt hier aufgrund von Kriterien, die jedenfalls nicht unwesentlich nur für den nördlichen Bereich gelten, während sie im Süden an die ausgewiesenen Vorrangzone 9.5 grenzt und dort auch bereits mit zwei Windenergieanlagen belastet ist, wobei die Planbegründung ausdrücklich deren starken Einfluss auf das Landschaftsbild hervorhebt. Dass dieses - auch hier nicht unter förmlichen Schutz stehende - Landschaftsbild andererseits dann den Ausschluss rechtfertigen soll, ist in dieser Form nicht nachvollziehbar. Die Abwägung ist im Übrigen auch hier widersprüchlich, weil bei den Nachteilen angeführt wird, es bestehe keine wesentliche Vorbelastung, bei den Vorteilen aber die Nähe zur Potentialfläche 1 mit dem bestehenden Windpark (Vorrangzone 9.5) sowie die vorhandenen Windenergieanlagen und Hochspannungsfreileitungen angesprochen werden. Unabhängig davon drängt sich bei dieser Fläche aufgrund ihres - in der Planbegründung in anderem Zusammenhang gewürdigten - Zuschnitts nicht eben auf, dass es sich bei unbefangener Betrachtung um einen einheitlichen Landschaftsraum handeln könnte, der sich einer differenzierten Betrachtung von vornherein entzöge.
c) Unabhängig davon dürfte die Antragsgegnerin die Bestandsschutzinteressen generell und grundsätzlich unzureichend gewürdigt haben, weil sie - wie noch in der mündlichen Verhandlung mehrfach zum Ausdruck gebracht worden ist - davon ausgegangen ist, sie seien allenfalls marginaler Natur. Eigentumsrechte seien nicht oder kaum tangiert, was sich auch daran zeige, dass Entschädigungsansprüche durch eine Flächennutzungsplanung nicht begründet würden. Letztlich gehe es nur um das Repowering in 20 Jahren, so dass Bestandsschutzinteressen bei näherer Betrachtung keine Rolle spielten. Dies greift schon deshalb zu kurz, weil der nicht nur theoretische Fall, dass eine Anlage infolge eines Unglücksfalles in Wegfall kommen könnte, überhaupt nicht bedacht, geschweige denn ausreichend abgewogen worden ist.
Vgl. in diesem Zusammenhang auch die von der Antragsgegnerin an anderer Stelle herangezogene landesplanerische Stellungnahme der Bezirksregierung E. vom 28. Mai 2014, Seite 3, die gerade auf eine möglicherweise unzureichende Berücksichtigung von Bestandsinteressen und -anlagen durch den Ansatz von Vorsorgeabständen zu allen Siedlungsstrukturen aufmerksam macht.
Lediglich klarstellend weist der Senat in diesem Zusammenhang darauf hin, dass es nicht darum geht, dass die Antragsgegnerin ihre Flächennutzungsplanung daran auszurichten hätte, wo sich bereits Windenergieanlagen befinden, damit diese vollständig in Konzentrationszonen einbezogen werden. Es bleibt ihr unbenommen, bestehende Anlagenstandorte in zukünftige Ausschlussbereiche zu verweisen Dies setzt aber eine angemessene und gleichmäßige Gewichtung der hiervon betroffenen Interessen und ihre konkrete Abwägung mit den für die Planung sprechenden Gesichtspunkte voraus. Hieran fehlt es indes nach vorstehenden Ausführungen zumindest teilweise.
d) Die vorstehend unter a) und b) ausgeführten Fehler auf der Ebene der Einzelfallbetrachtung sind nach oben angeführten Grundsätzen gemäß § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 3 Satz 2 Hs. 2 BauGB ebenfalls beachtlich. Sie ergeben sich unmittelbar aus den Aufstellungsvorgängen und sind deshalb offensichtlich. Da es auf dieser Stufe allein um Auswahl und konkreten Zuschnitt der Vorrangzonen geht, liegt auf der Hand, dass die Planung möglicherweise anders ausgefallen wäre, hätte die Antragsgegnerin die aufgezeigten Mängel erkannt. Sie sind auch Gegenstand des Rügeschreibens der Antragsteller vom 3. Dezember 2015 gewesen und mithin innerhalb der Jahresfrist des § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB gerügt worden.
III.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 214, 215 BauGB
§§ 154 Abs. 1 VwGO
§§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 67 BNatSchG
§ 167 VwGO
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 35 Abs. 1 Nr. 2 bis Nr. 6 BauGB
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 oder Abs. 3 Satz 2 BauGB
§ 2 Abs. 3 BauGB
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB
§ 5 Abs. 5 BauGB
§ 1 Abs. 4 BauGB
§ 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG
§ 1 Abs. 4 BauGB
§ 35 Abs. 1 Nr. 5, Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 5 Abs. 5 BauGB
§ 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB
§ 2 Abs. 3 BauGB
§ 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 145, 231
BVerwGE 137, 74
NVwZ 2010, 1561
BVerwGE 117, 287
BVerwGE 117, 351
BVerwGE 117, 287
NVwZ 2002, 1114, 1116
8 A 252/10
2 D 46/12
10 D 82/13
4 CN 1.12
4 CN 3.06
7 D 100/15
4 N 2.95
2 D 38/11
4 CN 1.07
4 CN 1.11
4 CN 2.12
4 CN 1.11
4 C 7.09
4 CN 2.07
4 BN 25.09
1 N 676/12
4 BN 25.09
4 B 68.09
4 C 7.09
4 BN 49.15
2 A 2/09
7 A 3368/02
8 A 252/10
7 D 105/14
4 C 15.01
1 N 676/12
8 B 1264/16
2 A 2.09
12 KN 285/12
12 KN 29/13
12 KN 216/13
12 KN 206/15
4 C 883/10
1 KN 6.13
4 CN 1.12
4 C 4.02
4 CN 2.12
4 CN 14.01
10 D 121/07
12 KN 2616/13
4 C 15.01
8 A 2351/14
4 K 2358/16
4 BN 20.14
4 CN 5.01
7 A 4857/00