Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-09-21, Aktenzeichen 10 D 59/18.NE
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2020:0921.10D59.18NE.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragstellerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 von Hundert des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Antragsgegnerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 von Hundert des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich gegen den Bebauungsplan Nr. – L. Straße/Bundes-autobahn A – der Antragsgegnerin (im Folgenden: Bebauungsplan). Sie ist Eigentümerin eines zum Teil im Plangebiet gelegenen Grundstücks in P., Gemarkung T., Flur 13, bestehend aus den Flurstücken 289, 292, 293, 757, 759 und 761.
Das circa 4.800 qm große Plangebiet liegt im Stadtteil T. südlich der Bundesautobahn A und westlich der L. Straße. Es umfasst im Wesentlichen die Flurstücke Gemarkung T., Flur 13, Flurstücke 292, 293 und 298 sowie Teile der Flurstücke 757, 759 und 761.
Südlich des Plangebiets liegt ein Wohngebiet. Auf der gegenüberliegenden Seite der L. Straße gibt es mehrere Einzelhandelsbetriebe, insbesondere einen Lebensmitteldiscountmarkt, eine Bäckerei, einen Getränkehandel sowie einen Drogeriemarkt. Für diesen Bereich hat der Rat den Bebauungsplan Nr. – L. Straße/I.-straße – (im Folgenden: Bebauungsplan Nr.) aufgestellt.
Die Grundstücke im Plangebiet sind nach den Angaben in der Planbegründung im Wesentlichen mit zwei Hallen bebaut, die derzeit leer stehen. Vormals wurden sie unter anderem für einen Natursteinbearbeitungsbetrieb mit Verkaufsstelle, eine Schlosserei sowie einen Reitsporthandel und zuletzt als Stellplatz- und Lagerfläche von einem Schaustellerbetrieb genutzt.
Nach der textlichen Festsetzung des Bebauungsplans sind im gesamten Plangebiet Einzelhandelsbetriebe und sonstige Gewerbebetriebe mit Verkaufsflächen für den Verkauf an letzte Verbraucher mit den für P. nahversorgungsrelevanten oder zentrenrelevanten Sortimenten nicht zulässig. Unter Bezugnahme auf das am 26. Mai 2008 beschlossene Einzelhandelskonzept der Antragsgegnerin (im Folgenden: Einzelhandelskonzept) sind die entsprechenden nahversorgungs- und zentrenrelevanten Sortimente auf der Planurkunde im Einzelnen aufgeführt.
Zur Begründung des Einzelhandelsausschlusses heißt es in der Planbegründung: Eine Neuansiedlung von Einzelhandelsbetrieben mit zentren- und nahversorgungsrelevanten Sortimenten im Plangebiet widerspräche der mit dem Bebauungsplan beabsichtigten Zentrenstärkung, wie sie auch das derzeit fortgeschriebene Einzelhandelskonzept zum Ziel habe. Das Plangebiet liege nicht innerhalb eines zentralen Versorgungsbereichs im Sinne des Einzelhandelskonzepts. Es seien daher die Empfehlungen zur standortbezogenen Steuerung des Einzelhandels in den „Sonstigen Standortlagen“ gemäß Nr. 3.2 des Einzelhandelskonzepts anzuwenden. Die Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben mit zentrenrelevanten Sortimenten in Lagen im Siedlungszusammenhang außerhalb der zentralen Versorgungsbereiche solle ausgeschlossen werden. Dagegen sei die Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben mit nahversorgungsrelevanten Kernsortimenten in dieser Lagekategorie im Allgemeinen bis zur Grenze der Großflächigkeit möglich, sofern sie keine negativen Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche hätten, zur Verbesserung der wohnortnahen Versorgung dienten, eine geeignete Erschließung aufwiesen und sich in den konkreten städtebaulichen Zusammenhang einfügten, was im Rahmen einer Einzelfallbetrachtung zu prüfen sei. Das Plangebiet sei im Rahmen der Einstufung in Versorgungskategorien zudem als Stadtraum Typ III mit geringer Versorgung im Lebensmittelsektor eingestuft worden. Danach seien die Standortrahmenbedingungen für bereits vorhandene Anbieter wenn möglich zu verbessern. In diesen Bereichen solle die Nahversorgung ausgebaut und gesichert werden. Hier stellten bereits die auf der gegenüberliegenden Seite der L. Straße vorhandenen Einzelhandelsbetriebe die Nahversorgung der Bevölkerung im Umfeld des Standortes sicher. Durch die Neuansiedlung weiterer Einzelhandelsbetriebe mit nahversorgungsrelevanten Sortimenten im Plangebiet seien weitere Attraktivitätsverluste und damit eine Schwächung zentraler Versorgungsbereiche zu erwarten, ohne dass die diesbezügliche Versorgungssituation im Einzugsbereich des Plangebiets verbessert würde. Exemplarisch sei insoweit auf die vom Plangebiet rund 1.2 km beziehungsweise 1.5 km entfernten Nahversorgungszentren L1. und U./L2. hinzuweisen. Die Neuansiedlung von Einzelhandelsbetrieben mit nahversorgungsrelevanten Sortimenten im Plangebiet widerspreche auch den für diese zentralen Versorgungsbereiche formulierten Planungszielen, zu denen unter anderem die Erhaltung beziehungsweise die Sicherung des bestehenden Lebensmittelangebots gehöre.
Das Planverfahren nahm im Wesentlichen folgenden Verlauf: Der Rat beschloss in seiner Sitzung am 15. Dezember 2014 die Aufstellung des Bebauungsplans auf der Grundlage von § 9 Abs. 2a BauGB im vereinfachten Verfahren nach § 13 BauGB. Die Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses erfolgte im Amtsblatt der Antragsgegnerin vom 17. Dezember 2014. Am 19. Dezember 2016 beschloss der Rat, das Plangebiet zu verkleinern und den Planentwurf nebst Begründung öffentlich auszulegen. Der Beschluss wurde am 16. Januar 2017 im Amtsblatt bekannt gemacht. Die öffentliche Auslegung fand in der Zeit vom 24. Januar 2017 bis zum 24. Februar 2017 statt. Parallel dazu erfolgte die Beteiligung der Behörden und der sonstigen Träger öffentlicher Belange. Der Rat beschloss am 3. Juli 2017 einen geänderten Planentwurf und dessen erneute öffentliche Auslegung nebst Begründung für einen auf drei Wochen verkürzten Zeitraum. Der Beschluss wurde im Amtsblatt vom 17. Juli 2017 bekannt gemacht. Die erneute öffentliche Auslegung fand in der Zeit vom 25. Juli 2017 bis zum 15. August 2017 statt. Parallel dazu erfolgte die erneute Beteiligung der Behörden und der sonstigen Träger öffentlicher Belange. In seiner Sitzung am 27. November 2017 beschloss der Rat, die abwägungsrelevanten Stellungnahmen entsprechend der Sitzungsvorlage zu behandeln, den Bebauungsplan als Satzung und die Planbegründung in der Fassung der Fortschreibung vom 10. Oktober 2017. Der Satzungsbeschluss wurde aufgrund der Bekanntmachungsanordnung des Oberbürgermeisters vom 30. November 2017 im Amtsblatt vom 15. Dezember 2017 bekannt gemacht.
Die Q. GmbH und die Eigentümergemeinschaft T1. u.a., die frühere Eigentümerin des eingangs genannten Grundstücks, hatten im Aufstellungsverfahren mit Schreiben ihrer Prozessbevollmächtigten aus Februar 2017 Einwendungen gegen die Planung erhoben.
Die Antragstellerin beantragte unter dem Datum vom 4. September 2017 die Erteilung eines bauplanungsrechtlichen Vorbescheids für die Errichtung eines Nahversorgungsfachmarktes mit einer Verkaufsfläche von maximal 800 qm auf ihrem Grundstück. Die Antragsgegnerin versagte die Erteilung des begehrten Vorbescheids mit Bescheid vom 30. Januar 2018. Hiergegen erhob die Antragsgegnerin vor dem Verwaltungsgericht Düsseldorf Klage (25 K 2057/18).
Der Antragstellerin hat am 30. August 2018 den Normenkontrollantrag gestellt.
Mit gerichtlicher Verfügung vom 11. Mai 2020 hat der Senat die Beteiligten darauf hingewiesen, dass die textliche Festsetzung zum Einzelhandelsausschluss mit Blick auf die diesbezüglichen Ausführungen in der Planbegründung in der Fassung der Fortschreibung vom 10. Oktober 2017 dahingehend zu verstehen sein dürfte, dass der Einzelhandelsausschluss nicht nur Einzelhandelsbetriebe mit zentren- und nahversorgungsrelevanten Kernsortimenten erfasse, sondern auch solche, die keine zentren- und nahversorgungsrelevanten Kernsortimente, sondern lediglich entsprechende Randsortimente führten, und dass sich ein solcher Einzelhandelsausschluss wohl nicht auf § 9 Abs. 2a BauGB stützen lassen dürfte. Die Antragsgegnerin leitete daraufhin ein ergänzendes Verfahren nach § 214 Abs. 4 BauGB ein. Der Rat der Antragsgegnerin beschloss am 22. Juni 2020 den Bebauungsplan als Satzung sowie deren rückwirkendes Inkrafttreten zum 15. Dezember 2017 sowie die Begründung in der Fassung der Fortschreibung vom 5. Juni 2020. Der Beschluss wurde aufgrund der Bekanntmachungsanordnung vom 23. Juni 2020 im Amtsblatt vom 24. Juni 2020 bekannt gemacht.
Zur Begründung ihres Normenkontrollantrags trägt die Antragstellerin im Wesentlichen vor: Der Fehler in der textlichen Festsetzung, auf die der Senat mit gerichtlicher Verfügung vom 11. Mai 2020 hingewiesen habe, sei durch das ergänzende Verfahren nicht behoben worden. Das Aufstellungsverfahren hätte von dem Zeitpunkt an wiederholt werden müssen, zu dem der Fehler erstmals aufgetreten sei. Der Fehler sei aber nicht erst nach der erneuten öffentlichen Auslegung des Planentwurfs vom 25. Juli 2017 bis zum 15. August 2017 entstanden, sondern schon mit dem Planentwurf, der Gegenstand der ersten öffentlichen Auslegung vom 24. Januar 2017 bis zum 24. Februar 2017 gewesen sei. Schon damals habe der Planentwurf den Ausschluss jeder Form von Einzelhandelsbetrieben mit nahversorgungs- und zentrenrelevanten Sortimenten vorgesehen. Der Fehler sei nicht in einem ergänzenden Verfahren zu beheben, weil eine nachträgliche Beschränkung des Einzelhandelsausschlusses auf Einzelhandelsbetriebe mit nahversorgungs- und zentrenrelevanten Kernsortimenten ohne gleichzeitige flankierende Regelungen zu entsprechenden Randsortimenten die Grundzüge der Planung berühre. Der insoweit geänderte Bebauungsplan folge auch nicht den Empfehlungen des Einzelhandelskonzepts, dessen Ziele er verfehle. Zudem hätte der geänderte Planentwurf gemäß § 4a Abs. 3 BauGB erneut öffentlich ausgelegt werden müssen. Die textliche Festsetzung zum Einzelhandelsausschluss könne nicht auf § 9 Abs. 2a BauGB gestützt werden, weil dieser Einzelhandelsausschluss ungeeignet sei, einen Beitrag zur Förderung der mit dem Einzelhandelskonzept verfolgten Ziele zu leisten. Das Einzelhandelskonzept empfehle, wenn es um die Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben mit nahversorgungsrelevanten Kernsortimenten außerhalb der Versorgungszentren in Lagen im Siedlungszusammenhang mit ausreichender Entfernung zu einem zentralen Versorgungsbereich gehe, eine Einzelfallprüfung. Diese habe nicht stattgefunden. Der Rat habe die neuere Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts dahingehend missverstanden, dass eine sich aus der konkreten Planungssituation ergebende städtebauliche Begründung für einen Einzelhandelsausschluss schlechthin entbehrlich und die bloße Bekundung, der Einzelhandelsausschluss diene dem „Zentrenschutz im Allgemeinen“, ausreichend sei. Ausgehend von dieser unzutreffenden rechtlichen Prämisse habe der Rat darauf verzichtet, konkret darzulegen, warum in der gegebenen Planungssituation ein Einzelhandelsausschluss geboten sein solle, obwohl die nächstgelegenen, im Einzelhandelskonzept festgelegten Versorgungszentren L1. und U./L2. vom Plangebiet circa 1.2 km beziehungsweise 1.5 km entfernt seien. Überdies handele es sich bei diesen vermeintlichen Nahversorgungszentren nicht um zentrale Versorgungsbereiche im Sinne des § 9 Abs. 2a BauGB, denn sie hätten nicht die hierfür erforderliche Ausstattung. Insbesondere fehle ihnen jeweils ein sogenannter Magnetbetrieb. Auch sei die Möglichkeit ihrer künftigen Entwicklung zu echten zentralen Versorgungsbereichen nicht nachvollziehbar begründet. Großzügigere Prüfungsmaßstäbe anzulegen scheide jedenfalls nach dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 30. Januar 2018 – C-360/15 und C-31/16 – aus. Der Einzelhandelsausschluss müsse die in Art. 15 Abs. 3 der Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt (so genannte Dienstleistungsrichtlinie, im Folgenden: Richtlinie 2006/123) vorgesehenen Bedingungen erfüllen, also umfassend auf seine Verhältnismäßigkeit geprüft werden. Hier sei der Einzelhandelsausschluss schon nicht geeignet, die mit ihm verfolgten Ziele zu erreichen, da die Antragsgegnerin de facto keine kohärente Einzelhandelssteuerung betreibe, sondern ihr Einzelhandelskonzept in ihrer Genehmigungs- und Planungspraxis – aus der die Antragstellerin eine Reihe von Beispielen benennt – fortlaufend konterkariere, also letztlich willkürlich agiere. Auch auf der gegenüberliegenden Seite der L. Straße sei mit dem Bebauungsplan Nr. unter dem Deckmantel eines Einzelhandelsausschlusses im Übrigen eine Erweiterung der Verkaufsfläche des dort angesiedelten Lebensmitteldiscountmarktes um mehrere hundert Quadratmeter ermöglicht worden. Letztlich verhindere die Antragsgegnerin die Entwicklung des Standortes L. Straße zugunsten der sich allenfalls schwach entwickelnden Nahversorgungszentren L1. und U./L2.
Die Antragstellerin beantragt,
den Bebauungsplans Nr. – L. Straße/Bundesauto-bahn A – der Stadt P. für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor: Der vom Senat in der gerichtlichen Verfügung vom 11. Mai 2020 aufgezeigte Fehler in der textlichen Festsetzung des Bebauungsplans sei im ergänzenden Verfahren nach § 214 Abs. 4 BauGB ordnungsgemäß behoben worden. Der Einzelhandelsausschluss genüge den Anforderungen des § 9 Abs. 2a BauGB. Über die Zweckbestimmung der Erhaltung und Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche bedürfe es im Anwendungsbereich der Vorschrift keines konkreten Nachweises, dass mit dem Einzelhandelsausschluss die verbrauchernahe Versorgung sichergestellt oder die Gefährdung eines zentralen Versorgungsbereichs verhindert werde. Nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der sich die Bausenate des Oberverwaltungsgerichts angeschlossen hätten, sei die städtebauliche Erforderlichkeit einzelner Festsetzungen, soweit sie ein Einzelhandelskonzept im Sinne des § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB umsetzen sollten, auch ohne eine ins Einzelne gehende Prüfen zu bejahen. Der Rat habe den Empfehlungen des Einzelhandelskonzepts in vollem Umfang Rechnung getragen und zugrunde gelegt, dass das Plangebiet nicht in einem zentralen Versorgungsbereich liege, wohl aber als eine „Lage im Siedlungsbereich“ zu betrachten sei. Deshalb sei im Aufstellungsverfahren mit Blick auf den beabsichtigten Einzelhandelsausschluss entgegen der Behauptung der Antragstellerin nach Maßgabe der im Einzelhandelskonzept hierfür vorgesehenen Kriterien eine Einzelfallprüfung durchgeführt worden. Nach deren Ergebnis sei davon auszugehen, dass insbesondere auch ein nicht großflächiger Lebensmitteleinzelhandelsbetrieb im Plangebiet negative Auswirkungen auf die im Einzelhandelskonzept festgelegten zentralen Versorgungsbereiche L1. und U./L2. haben werde. Durch die Ansiedlung eines solchen Vorhabens im Plangebiet würde sich auch keine Verbesserung der wohnortnahen Versorgung ergeben, da mit den vorhandenen bestandsgeschützten Einzelhandelsbetrieben auf der gegenüberliegenden Seite der L. Straße eine Versorgung der umliegenden Wohnbevölkerung mit nahversorgungsrelevanten Sortimenten in einem für eine Lage im Siedlungszusammenhang ausreichenden Maß gewährleistet sei. Soweit die Antragstellerin meine, bei den Nahversorgungszentren L1. und U./L2. handele es sich nicht mehr um zentrale Versorgungsbereiche, sei das Gegenteil der Fall. Zudem verkenne sie, dass der im Bebauungsplan festgesetzte Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben mit zentren- und nahversorgungsrelevanten Sortimenten dem Zentrenschutz und der Zentrenstärkung allgemein diene. Das Einzelhandelskonzept sei in der Lage, die Einzelhandelsentwicklung im gesamten Stadtgebiet zu steuern. Die Umsetzung des Einzelhandelskonzepts erfolge konsequent und willkürfrei. Aus keinem der von der Antragstellerin angesprochenen Fälle aus ihrer Genehmigungs- und Planungspraxis ergebe sich – wie die Antragsgegnerin im Einzelnen ausführt – etwas anderes. Die maßvolle Erweiterung etwa des Lebensmitteldiscountmarktes im Bereich des Bebauungsplans Nr. stehe im Einklang mit dem Einzelhandelskonzept. Der dortige Bereich sei bei der Einstufung der städtischen Flächen in Versorgungskategorien als Stadtraum Typ III mit geringer Versorgung im Lebensmittelsektor eingestuft worden. In den Stadträumen dieser Kategorie solle die Nahversorgung ausgebaut und gesichert werden. Dazu seien die Standortrahmenbedingungen für die bestehenden Anbieter wenn möglich zu verbessern. Genau dies sei geschehen. Der Einzelhandelsausschluss verstoße nicht gegen die Richtlinie 2006/123, denn er sei aus zwingenden Gründen des Allgemeinwohls gerechtfertigt. Planungsrechtliche Beschränkungen der Standorte von Einzelhandelsbetrieben seien aus Gründen der Stadtentwicklung und des Verbraucherschutzes zulässig und stünden nicht im Widerspruch zum Unionsrecht. Die wohnortnahe Versorgung, insbesondere der nicht motorisierten Menschen, sei ein wichtiger Grund des Allgemeininteresses, der eine territoriale Beschränkung zulasse. Auch das Bundesverwaltungsgericht habe so entschieden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Aufstellungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag hat keinen Erfolg.
Er ist zulässig.
Die Antragstellerin kann ihren Normenkontrollantrag insbesondere gegen den Bebauungsplan in der Fassung richten, die er durch das ergänzende Verfahren erhalten hat.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 12. Juli 2017 – 4 BN 7.17 –, juris, Rn. 7, mit weiteren Nachweisen.
Sie ist als Eigentümerin eines innerhalb des Plangebiets liegenden Grundstücks, das durch die textliche Festsetzung des Bebauungsplans in seiner gewerblichen Nutzbarkeit einschränkt wird, in ihrer durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützten Rechtsstellung betroffen und damit antragsbefugt im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO.
Der Antrag ist unbegründet.
Der Bebauungsplan ist wirksam.
Die textliche Festsetzung zum Einzelhandelsausschluss ist wirksam.
Der Senat versteht diese nunmehr dahingehend, dass der Einzelhandelsausschluss nur solche Einzelhandelsbetriebe erfasst, die zentren- und nahversorgungsrelevante Sortimente als Kernsortimente führen, nicht auch solche, die keine zentren- und nahversorgungsrelevanten Kernsortimente, sondern lediglich entsprechende Randsortimente vertreiben.
Der Senat hat bereits in anderen Fällen eine Auslegung von textlichen Festsetzungen eines Einzelhandelsausschlusses, der seinem Wortlaut nach an das von einem Einzelhandelsbetrieb angebotene „Sortiment“ anknüpft, dahingehend für möglich gehalten, dass der Einzelhandelsausschluss (lediglich) Einzelhandelsbetriebe mit dem entsprechenden „Kernsortiment“ erfassen soll. Zwar wird mit dem Begriff Sortiment im Allgemeinen die Gesamtheit der Waren bezeichnet, die ein Handelsunternehmen anbietet. Wenn Einzelhandelsbetriebe über ihr Sortiment gekennzeichnet werden, wird aber regelmäßig auf den Sortimentsschwerpunkt abgestellt, so dass der Begriff Sortiment, wird er in diesem Zusammenhang verwendet, auch einer eingeschränkten Bedeutung im Sinne von Kernsortiment zugänglich ist.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 25. Februar 2019 – 10 A 2557/16 –, juris, Rn. 123 ff., und vom 29. Oktober 2018 – 10 A 964/16 –, juris, Rn. 45 ff. Siehe auch OVG NRW, Urteil vom 14. Oktober 2013 – 2 D 103/12.NE –, juris, Rn. 46.
Der Rat ist bei dem erneuten Satzungsbeschluss am 22. Juni 2020 von einem solchen Verständnis ausgegangen. In der Planbegründung in der Fassung der Fortschreibung vom 5. Juni 2020 heißt es ausdrücklich, der Rat wolle den Einzelhandelsausschluss dahingehend verstanden wissen, dass er nur Einzelhandelsbetriebe mit nahversorgungs- oder zentrenrelevanten Kernsortimenten erfasse. Auch die Empfehlungen des Einzelhandelskonzepts bezögen sich auf Einzelhandelsbetriebe mit entsprechenden Kernsortimenten. Die Passagen der Planbegründung in der Fassung der Fortschreibung vom 10. Oktober 2017, aus denen sich herleiten ließ, dass der Rat den Einzelhandelsausschluss auch auf solche Einzelhandelsbetriebe erstreckt wissen wollte, die keine zentren- oder nahversorgungsrelevanten Kernsortimente, sondern lediglich entsprechende Randsortimente führen – der Senat nimmt insoweit Bezug auf den Inhalt der Hinweisverfügung vom 11. Mai 2020 –, sind in der Planbegründung in der Fassung der Fortschreibung vom 5. Juni 2020 nicht mehr enthalten.
Der Rat hat damit einen Fehler in der textlichen Festsetzung zum Einzelhandelsausschluss nach § 214 Abs. 4 BauGB behoben.
Soweit sich die textliche Festsetzung zum Einzelhandelsausschluss in dem Bebauungsplan wie er mit der Planbegründung in der Fassung der Fortschreibung vom 10. Oktober 2017 am 27. November 2017 vom Rat beschlossen worden war, auch auf Einzelhandelsbetriebe erstreckte, die zentren- und nahversorgungsrelevante Sortimente nur als Randsortimente führen, ließ sich dieser nicht auf § 9 Abs. 2a BauGB stützen.
Die Vorschrift ermöglicht nach ihrem Wortlaut Festsetzungen mit dem Inhalt, dass nur bestimmte Arten der nach § 34 Abs. 1 und 2 BauGB zulässigen baulichen Nutzungen zulässig oder nicht zulässig sind. Gemeint sind damit allerdings nicht nur die ausdrücklich in dem Baugebietskatalog der Baunutzungsverordnung aufgelisteten Nutzungsarten, sondern auch Unterarten hiervon, zu denen nach § 1 Abs. 9 BauNVO Festsetzungen getroffen werden können. Dies folgt aus der weitgehend an den Wortlaut des § 1 Abs. 9 BauNVO anknüpfenden Formulierung des § 9 Abs. 2a Satz 1 BauGB und seinem Sinn und Zweck, den Gemeinden im Interesse der Erhaltung und Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche ein effektives Planungsinstrument insbesondere zur Steuerung des Einzelhandels zur Verfügung zu stellen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 26. April 2013 – 10 D 39/11.NE –, juris, Rn. 34; Kuschnerus/Bischopink/ Wirth, Der standortgerechte Einzelhandel, 2. Aufl. 2018, Rn. 562, 564. Siehe auch OVG S.-A., Urteil vom 21. September 2016 – 2 K 113/14 –, juris, Rn. 37; OVG Rh.-Pf., Urteil vom 2. September 2009 – 8 A 11057/08 –, juris, Rn. 25. Vgl. zudem BT-Drs. 16/2496, Seite 11.
Soweit der Einzelhandelsausschluss nicht lediglich Einzelhandelsbetriebe mit zentren- und nahversorgungsrelevanten Kernsortimenten erfasste, knüpfte er schon nicht, wie von § 9 Abs. 2a BauGB vorausgesetzt, an eine bestimmte (Unter-)Art der nach § 34 Abs. 1 und 2 BauGB zulässigen Nutzungen an.
Einzelhandelsbetriebe, die ein zentren- und nahversorgungsrelevantes Kernsortiment vertreiben, stellen einen Betriebstypus, eine Unterart einer baulichen Nutzung, dar, für die nach § 9 Abs. 2a BauGB – ebenso wie nach § 1 Abs. 9 BauNVO – eine gesonderte Regelung zur planungsrechtlichen Zulässigkeit getroffen werden kann.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 26. April 2013 – 10 D 39/11.NE –, juris, Rn. 34; Kuschnerus/Bischopink/ Wirth, Der standortgerechte Einzelhandel, 2. Aufl. 2018, Rn. 562, 564. Siehe auch OVG S.-A., Urteil vom 21. September 2016 – 2 K 113/14 –, juris, Rn. 37; OVG Rh.-Pf., Urteil vom 2. September 2009 – 8 A 11057/08 –, juris, Rn. 25, und vom 24. August 2000 – 1 C 11457/99 –, juris, Rn. 40; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 21. Mai 2001 – 5 S 901/99 –, juris, Rn. 83, jeweils unter Bezugnahme auf BVerwG, Beschluss vom 27. Juli 1998 – 4 BN 31.98 –, juris, Rn. 8. Vgl. etwa auch BVerwG, Beschluss vom 5. Juni 2014 – 4 BN 8.14 –, juris, Rn. 10.
Dies gilt ebenso für Einzelhandelsbetriebe, die ein nicht zentren- und nahversorgungsrelevantes Kernsortiment vertreiben. Ein Randsortiment ist dagegen nicht im Sinne von § 9 Abs. 2a BauGB und § 1 Abs. 9 BauNVO typusbildend für einen Einzelhandelsbetrieb.
Vgl. OVG Rh.-Pf., Urteil vom 24. August 2000 – 1 C 11457/99 –, juris, Rn. 40 zu § 1 Abs. 9 BauNVO; Kuschnerus/Bischopink/Wirth, Der standortgerechte Einzelhandel, 2. Aufl. 2018, Rn. 564. A. A. wohl VGH Bad.-Württ., Urteil vom 16. Oktober 2012 – 3 S 1191/10 –, juris, Rn. 33 ff.
In diesem Zusammenhang kommt es nicht entscheidend darauf an, ob überhaupt Einzelhandelsbetriebe mit zentren- und nahversorgungsrelevanten Sortimenten – nicht differenziert nach Kern- und Randsortimenten – in der sozialen und ökonomischen Realität existieren.
So aber wohl VGH Bad.-Württ., Urteil vom 16. Oktober 2012 – 3 S 1191/10 –, juris, Rn. 33 ff.
Maßgeblich ist vielmehr, dass sich ein Einzelhandelsbetrieb über ein oder mehrere von ihm geführte Randsortimente, die definitionsgemäß nur einen untergeordneten Teil seines Angebots ausmachen, nicht in einer Weise charakterisieren lässt, dass insoweit allgemein von einer Nutzungsunterart im Sinne von § 9 Abs. 2a BauGB – beziehungsweise im Sinne von § 1 Abs. 9 BauNVO – gesprochen werden kann.
Der sich aus dem Vorstehenden ergebende und zur Unwirksamkeit führende Fehler des Bebauungsplans konnte im ergänzenden Verfahren nach § 214 Abs. 4 BauGB behoben werden.
Nach § 214 Abs. 4 BauGB kann ein Bebauungsplan, der wegen erheblicher Fehler unwirksam ist, nach Durchführung eines ergänzenden Verfahrens zur Behebung der Fehler erneut – mit Wirkung ex nunc oder mit Rückwirkung – in Kraft gesetzt werden. Die Vorschrift ermöglicht es dem Plangeber, die aufwändige Durchführung eines neuerlichen Planaufstellungsverfahrens in Fällen zu vermeiden, in denen formelle oder materielle Mängel zur Rechtswidrigkeit des Bebauungsplans geführt haben, ohne dabei allerdings das ursprüngliche Plankonzept insgesamt in Frage zu stellen. Ein ergänzendes Verfahren kann nicht nur bei Verfahrensfehlern, sondern grundsätzlich auch zur Behebung materieller Fehler, etwa zur Ersetzung fehlerhafter Festsetzungen durch fehlerfreie, eingesetzt werden, wenn die Änderungen nicht zu einem grundlegend neuen Plankonzept führen. Das ergänzende Verfahren kommt jedoch nur dann in Frage, wenn der ursprüngliche, wegen seiner Fehler rechtswidrige Plan nach der Korrektur der Fehler mit gleichem oder ähnlichem Inhalt wieder erlassen werden kann. § 214 Abs. 4 BauGB bietet keine Handhabe dafür, die Planung in ihren Grundzügen zu modifizieren.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 6. März 2008 – 10 D 103/06.NE –, juris, Rn. 110, mit weiteren Nachweisen insbesondere zur Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts.
Der Sinn dieser Einschränkung des Anwendungsbereichs des ergänzenden Verfahrens besteht darin, dass zwar die ursprünglich gewollte Planung durch die Möglichkeit einer erleichterten Fehlerbehebung begünstigt werden soll, nicht aber die vereinfachte Verwirklichung einer von dieser gänzlich verschiedenen planerischen Konzeption.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 6. März 2008 – 10 D 103/06.NE –, juris, Rn. 112.
Nach diesen Grundsätzen konnte der oben aufgezeigte Fehler in der textlichen Festsetzung zum Einzelhandelsausschluss im Wege des ergänzenden Verfahrens behoben werden. Der Rat hat den Einzelhandelsausschluss lediglich inhaltlich eingeschränkt. Das Plankonzept, in Umsetzung der Empfehlungen des Einzelhandelskonzepts den Einzelhandel, der sich negativ auf das Ziel der Zentrenstärkung auswirken kann, im Plangebiet auszuschließen, bleibt hiervon unberührt.
Anders als die Antragstellerin meint, bedeutet hier die Fehlerbehebung im ergänzenden Verfahren keine Abkehr von den Grundzügen der Planung. Soweit sie rügt, die Zulassung von Einzelhandelsbetrieben mit nahversorgungs- und zentrenrelevanten Randsortimenten ohne flankierende Maßnahmen zu deren Begrenzung entspreche nicht den Empfehlungen des Einzelhandelskonzepts, betrifft dies nicht die grundsätzliche planerische Konzeption, sondern deren Umsetzung im Detail. Ob – was die Antragstellerin bezweifelt – der inhaltlich eingeschränkte Einzelhandelsausschluss geeignet ist, das mit dem Einzelhandelskonzept verfolgte Ziel zu fördern, insbesondere die nächstgelegenen Nahversorgungszentren zu stärken, ist eine Frage der städtebaulichen Rechtfertigung der textlichen Festsetzung und der ihr zugrunde liegenden Abwägung im Einzelnen.
Im Übrigen setzt die Durchführung eines ergänzenden Verfahrens nach § 214 Abs. 4 BauGB nicht voraus, dass ein Gericht den fraglichen Fehler mit der Folge der Unwirksamkeit festgestellt hat. Die Gemeinde darf auch von ihr selbst festgestellte oder angenommene Mängel in einem solchen Verfahren beheben. Verfährt die Gemeinde nach § 214 Abs. 4 BauGB, so führt sie kein rechtlich eigenständiges Verfahren durch. Vielmehr setzt sie das von ihr ursprünglich eingeleitete, nur scheinbar abgeschlossene Aufstellungsverfahren an der Stelle fort, an der ihr der Fehler unterlaufen ist. Nicht die dem Fehler vorangegangenen konkreten Verfahrensschritte – diese bleiben unberührt –, sondern nur die nachfolgenden Schritte müssen wiederholt werden.
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 12. Juli 2017 – 4 BN 7.17 –, juris, Rn. 7, vom 10. Januar 2017 – 4 BN 18.16 –, juris, Rn. 7, und vom 8. März 2010 – 4 BN 42.09 –, juris, Rn. 8, jeweils mit weiteren Nachweisen.
Soll – wie hier – ein inhaltlicher Fehler des Bebauungsplans behoben werden und zielt das ergänzende Verfahren demnach auf eine inhaltliche Änderung des Bebauungsplans, stellt sich – wie auch sonst bei inhaltlichen Änderungen im laufenden Aufstellungsverfahren – die Frage, ob es wegen dieser Änderung einer erneuten Beteiligung der Öffentlichkeit und der Behörden und sonstiger Träger öffentlicher Belange bedarf (§ 4a Abs. 3 Satz 1 BauGB).
Nach § 4a Abs. 3 Satz 1 BauGB ist der Entwurf des Bebauungsplans erneut auszulegen und sind die Stellungnahmen erneut einzuholen, wenn er nach § 3 Abs. 2 oder § 4 Abs. 2 BauGB geändert oder ergänzt wird. Damit verpflichtet im Grundsatz jede Änderung oder Ergänzung des Planentwurfs zu einer Wiederholung seiner öffentlichen Auslegung. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist allerdings anerkannt, dass das Beteiligungsverfahren nicht um seiner selbst willen zu betreiben ist und deshalb kein Anlass zu einer erneuten Beteiligung besteht, wenn eine nochmalige Gelegenheit zur Stellungnahme eine bloße Förmlichkeit wäre, die für die Erfüllung des mit dem Beteiligungsverfahren verfolgten Zwecks quasi nichts beitragen könnte.
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 8. März 2010 – 4 BN 42.09 – juris, Rn. 11, und vom 14. April 2010 – 4 B 78.09 –, juris, Rn. 72.
Hat eine nach öffentlicher Auslegung des Planentwurfs vorgenommene Ergänzung einer Festsetzung lediglich klarstellende Bedeutung, so besteht kein Anlass zu einer erneuten Öffentlichkeitsbeteiligung oder einer erneuten Beteiligung von Behörden und Trägern öffentlicher Belange, denn inhaltlich ändert sich am Planentwurf nichts. Entsprechendes soll gelten, wenn der Planentwurf nach seiner öffentlichen Auslegung in Punkten geändert wird, zu denen die Planbetroffenen, Behörden und sonstigen Träger öffentlicher Belange zuvor bereits haben Stellung nehmen können, die Änderungen auf einem ausdrücklichen Vorschlag eines Planbetroffenen beruhen und die Interessen Dritter hierdurch nicht abwägungsrelevant berührt werden.
Vgl. etwa BVerwG, Beschlüsse vom 31. Juli 2018 – 4 BN 41.17 –, juris, Rn. 6, und vom 18. April 2016 – 4 BN 9.16 –, juris, Rn. 4; OVG NRW, Urteil vom 6. Mai 2014 – 2 D 14/13.NE –, juris, Rn. 116.
Dies zugrunde gelegt geht der Senat hier davon aus, dass es eines erneuten Beteiligungsverfahrens wegen der in Rede stehenden Änderung nicht bedurfte. Mit der im ergänzenden Verfahren erfolgten Beschränkung des Einzelhandelsausschlusses auf Einzelhandelsbetriebe mit nahversorgungs- und zentrenrelevanten Kernsortimenten sind nachteilige Auswirkungen für die Planbetroffenen und insbesondere für die Antragstellerin ersichtlich nicht verbunden. Auch im Übrigen wäre die Durchführung eines erneuten Beteiligungsverfahrens im ergänzenden Verfahren lediglich eine Förmlichkeit gewesen, die zu der Erfüllung des mit den Beteiligungsvorschriften verfolgten Zwecks nichts hätte beitragen können. Erst die nach der erneuten öffentlichen Auslegung des Planentwurfs vom 25. Juli 2017 bis zum 15. August 2017 in die Planbegründung eingefügte und von dem Senat in seiner Hinweisverfügung vom 11. Mai 2020 angesprochene Textpassage verhinderte eine Auslegung der textlichen Festsetzung dahingehend, dass sie lediglich Einzelhandelsbetriebe mit nahversorgungs- und zentrenrelevanten Kernsortimenten erfassen sollte. Bis zu diesem Zeitpunkt fehlte es an belastbaren Anhaltspunkten dafür, dass der Rat beabsichtigte, mit dem festgesetzten Einzelhandelsausschluss über die Empfehlungen des Einzelhandelskonzepts hinauszugehen. Das Einzelhandelskonzept, dessen Umsetzung der Bebauungsplan von Anfang an zum Ziel hatte, basiert auf einer Unterscheidung zwischen Einzelhandelsbetrieben mit zentren- und nahversorgungsrelevanten Kernsortimenten und solchen mit nicht zentren- und nahversorgungsrelevanten Kernsortimenten und formuliert jeweils hierauf bezogene Ansiedlungsempfehlungen. Dementsprechend hat sowohl die Handwerkskammer E. in ihrem Schreiben vom 9. Februar 2017 die textliche Festsetzung des Bebauungsplans als Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben mit zentrenrelevanten und nahversorgungsrelevanten Kernsortimenten verstanden als auch die Industrie- und Handelskammer für F., N. und P. in ihren Schreiben vom 6. Februar 2017 und vom 27. Juli 2017 einen Ausschluss weiterer Ansiedlungen von Einzelhandelsbetrieben mit zentrenrelevanten Kernsortimenten im Planungsgebiet befürwortet. Der Prozessbevollmächtigte der Antragstellerin ist in seinen Schreiben für die Q. GmbH und die Eigentümergemeinschaft T1. u.a. vom 24. Februar 2017 ebenfalls davon ausgegangen, dass eines der Hauptplanungsziele des Bebauungsplans der Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben mit nahversorgungs- und zentrenrelevanten Kernsortimenten sei. Soweit die Antragstellerin nunmehr Formulierungen aus den Beschlüssen über die öffentliche Auslegung und die erneute öffentliche Auslegung des Planentwurfs vom 19. Dezember 2016 und 3. Juli 2017 heranzieht, aus denen sich ergeben soll, dass schon seinerzeit auch ein Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben mit lediglich nahversorgungs- und zentrenrelevanten Randsortimenten Gegenstand der Planung gewesen sei, ist ihr entgegenzuhalten, dass sie von einem solchen Verständnis der textlichen Festsetzung selbst nicht ausgegangen ist. Sprach also nichts Durchgreifendes dagegen, den in den öffentlich ausgelegten Planentwürfen jeweils formulierten Einzelhandelsausschluss dahingehend zu verstehen, dass er im Einklang mit dem Einzelhandelskonzept nur Einzelhandelsbetriebe mit nahversorgungs- und zentrenrelevanten Kernsortimenten erfassen sollte und ist er in den vorangegangenen Beteiligungsverfahren auch allgemein so verstanden worden, wäre die Durchführung eines erneuten Beteiligungsverfahrens im ergänzenden Verfahren, in dem der Einzelhandelsausschluss wieder auf diesen Inhalt zurückgeführt worden ist, eine bloße Förmlichkeit gewesen.
Die textliche Festsetzung zum Einzelhandelsausschluss genügt im Übrigen den sich aus § 9 Abs. 2a BauGB ergebenden Anforderungen. Der Umstand, dass in dem die textliche Festsetzung abschließenden Klammerzusatz neben § 9 Abs. 2a BauGB auch die Vorschriften § 1 Abs. 5 in Verbindung mit § 1 Abs. 9 BauNVO benannt werden, ist insoweit ohne Belang. Entscheidend ist allein, ob die Voraussetzungen der einschlägigen Ermächtigungsgrundlage – hier § 9 Abs. 2a BauGB – vorliegen.
Nach dieser Vorschrift kann für im Zusammenhang bebaute Ortsteile (§ 34 BauGB) zur Erhaltung oder Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche, auch im Interesse einer verbrauchernahen Versorgung der Bevölkerung und der Innenentwicklung der Gemeinden, in einem Bebauungsplan festgesetzt werden, dass nur bestimmte Arten der nach § 34 Abs. 1 und 2 BauGB zulässigen baulichen Nutzungen zulässig oder nicht zulässig sind oder nur ausnahmsweise zugelassen werden können. Die Festsetzungen können für Teile des räumlichen Geltungsbereichs des Bebauungsplans unterschiedlich getroffen werden. Dabei ist insbesondere ein hierauf bezogenes städtebauliches Entwicklungskonzept im Sinne des § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB zu berücksichtigen, das Aussagen über die zu erhaltenden oder zu entwickelnden zentralen Versorgungsbereiche der Gemeinde oder eines Gemeindeteils enthält. In den zu erhaltenden oder zu entwickelnden zentralen Versorgungsbereichen sollen die planungsrechtlichen Voraussetzungen für Vorhaben, die diesen Versorgungsbereichen dienen, nach § 30 BauGB oder § 34 BauGB vorhanden oder durch einen Bebauungsplan, dessen Aufstellung förmlich eingeleitet ist, vorgesehen sein.
Der Einzelhandelsausschluss im Plangebiet, das unstreitig in einem im Zusammenhang bebauten Ortsteil im Sinne des § 34 BauGB liegt, erfolgt nach dem Willen des Rates zur Erhaltung und Entwicklung der zentralen Versorgungsbereiche in P. Ausweislich der Planbegründung soll im Interesse einer verbrauchernahen Versorgung die Neuansiedlung von Einzelhandelsbetrieben mit nahversorgungs- und zentrenrelevanten Sortimenten in die zentralen Versorgungsbereiche gelenkt und damit ein Beitrag zur Zentrenstärkung geleistet werden.
Die Planung beruht auf einem städtebaulichen Entwicklungskonzept im Sinne des § 9 Abs. 2a Satz 2 BauGB.
Wie § 1 Abs. 9 BauNVO, der besondere städtebauliche Gründe fordert, stellt § 9 Abs. 2a BauGB zusätzliche – also über § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB hinausgehende – Anforderungen an einen teilweisen Einzelhandelsausschluss. Diese zusätzlichen Anforderungen bestehen nicht in besonders gewichtigen Gründen, sondern in Gründen, welche die betreffende Feindifferenzierung aus der konkreten Planungssituation heraus zu rechtfertigen vermögen. Elemente der Abwägung enthalten sie nicht. Im Fall eines Ausschlusses von (Unter-)Arten von Einzelhandelsbetrieben kann der Plangeber sich die rechtfertigende Wirkung eines städtebaulichen Entwicklungskonzepts im Sinne des § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB zunutze machen, sofern die Festsetzungen des Bebauungsplans jedenfalls geeignet sind, einen Beitrag zur Förderung der hiermit verfolgten Ziele zu leisten.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 29. Oktober 2018 – 10 A 964/16 –, juris, Rn. 50, vom 15. November 2017 – 7 A 2048/15 –, juris, Rn. 57, vom 12. April 2017 – 2 D 70/15.NE –, juris, Rn. 41, vom 30. Oktober 2015 – 7 A 2621/13 –, juris, Rn. 53, vom 14. Oktober 2013 – 2 D 103/12.NE –, juris, Rn. 67 ff.; Beschluss vom 3. August 2015 – 10 A 567/14 –, juris, Rn. 6 ff. unter Aufgabe der bisherigen Rechtsprechung im Anschluss an BVerwG, Urteil vom 27. März 2013 – 4 CN 7.11 –, juris, Rn. 11 ff. Siehe auch BVerwG, Urteile vom selben Tag – 4 CN 6.11 und 4 C 13.11 –, jeweils juris, Rn. 10 ff.
Ein Nachweis, dass durch die Zulassung von Einzelhandelsbetrieben mit den nahversorgungs- und zentrenrelevanten Kernsortimenten eine Beeinträchtigung der zentralen Versorgungsbereiche tatsächlich eintreten wird, ist nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht Voraussetzung für einen Ausschluss entsprechender Einzelhandelsbetriebe zur Erhaltung und Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche auf der Grundlage von § 9 Abs. 2a BauGB. Die Vorschrift gibt den Gemeinden das Planungsinstrument nicht nur an die Hand, um zentrale Versorgungsbereiche davor zu schützen, dass sie ihren Versorgungsauftrag generell oder hinsichtlich einzelner Branchen nicht mehr in substantieller Weise wahrnehmen können, sondern – wie namentlich in der Betonung der Innenentwicklung in Satz 1 zum Ausdruck kommt – auch als Mittel, um im Rahmen ihres planerischen Gestaltungsspielraums die Attraktivität der Zentren zu steigern oder im Status quo zu erhalten. Eine Festsetzung nach § 9 Abs. 2a BauGB kann auch darauf gerichtet sein, zentrale Versorgungsbereiche, die ihre Funktion verloren haben, wieder zu entwickeln.
Vgl. BVerwG, BVerwG, Beschlüsse vom 15. Mai 2013 – 4 BN 1.13 –, juris, Rn. 11, und vom 14. Februar 2013 – 4 B 44.12 –, juris, Rn. 4; OVG NRW, Urteile vom 15. November 2017 – 7 A 2048/15 –, juris, Rn. 42, 67, und vom 30. Oktober 2015 – 7 A 2621/13 –, juris, Rn. 48.
Der Einzelhandelsausschluss im Plangebiet ist gemessen daran in der konkreten Planungssituation gerechtfertigt. Er dient der Umsetzung des Einzelhandelskonzepts, in dem ein Standortkonzept entwickelt worden ist und die Sicherung und Stärkung der zentralen Versorgungsbereiche im Stadtgebiet als Ziele formuliert sind. Ausgehend hiervon spricht das Einzelhandelskonzept Empfehlungen zur Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben mit nahversorgungs- und zentrenrelevanten Kernsortimenten aus.
Das Plangebiet liegt nicht in einem in dem Einzelhandelskonzept festgelegten zentralen Versorgungsbereich. Für Standorte, die sich nicht innerhalb eines zentralen Versorgungsbereichs („Sonstige Standortlagen“), aber – wie das Plangebiet – in einem Siedlungszusammenhang befinden, hält das Einzelhandelskonzept eine Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben mit nicht zentrenrelevanten Kernsortimenten für vertretbar, wenn Auswirkungen nach § 11 Abs. 3 BauNVO nicht zu erwarten seien. Die Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben mit zentrenrelevanten Kernsortimenten soll ausgeschlossen werden. Einzelhandelsbetriebe mit nahversorgungsrelevanten Kernsortimenten sollen dann angesiedelt werden können, wenn sie keine negativen Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche hervorrufen, zur Verbesserung der wohnortnahen Versorgung dienen, eine geeignete Erschließung aufweisen und sich in den konkreten städtebaulichen Zusammenhang einfügen. Grundsätzlich soll angestrebt werden, die Nahversorgung in den einzelnen Stadträumen in den zentralen Versorgungsbereichen zu sichern. Sofern die Nahversorgung nicht oder nicht ausreichend an diesen Standorten gewährleistet werden könne, seien auch im Siedlungszusammenhang gelegene Standorte außerhalb zentraler Versorgungsbereiche auf ihre Eignung zu prüfen, wobei die Priorität auf Standorten in enger räumlicher Nähe zu einem zentralen Versorgungsbereich liegen soll (circa 50 bis 100 m). Sollen Einzelhandelsbetriebe mit nahversorgungsrelevanten Kernsortimenten in einer Entfernung von mehr als 500 m von einem zentralen Versorgungsbereich angesiedelt werden (Suchraum 2), soll eine Einzelfallprüfung nach den oben genannten Kriterien erfolgen. Dabei werden konkret zur Verbesserung beziehungsweise zur Erhaltung der Nahversorgung in den Stadträumen mit entsprechend geringer Ausstattung in quantitativer sowie qualitativer Hinsicht (Versorgungskategorie III) Maßnahmen zur Sicherung sowie zum Ausbau der bestehenden Versorgungsstrukturen empfohlen. Die Standortrahmenbedingungen für bereits vorhandene Anbieter sollen wenn möglich verbessert werden. Neuansiedlungen sollen aber auch in den Stadträumen mit geringer Ausstattung an Nahversorgern an eine Einzelfallprüfung nach den genannten Kriterien gebunden sein.
Diesen Ansiedlungsempfehlungen folgt der für das Plangebiet festgesetzte Einzelhandelsausschluss. Das Plangebiet ist mehr als 500 m (Suchraum 2) von den in dem Einzelhandelskonzept festgelegten zentralen Versorgungsbereichen Nahversorgungszentrum L1. und Nahversorgungszentrum U./L2. entfernt. Es liegt im mittleren beziehungsweise nördlichen Bereich des Ortsteils T., der nach dem Einzelhandelskonzept zu den Stadträumen mit geringer Ausstattung an Nahversorgern gehört (Versorgungskategorie III). In dem Plangebiet sollen nach den Empfehlungen des Einzelhandelskonzepts demnach Einzelhandelsbetriebe mit zentrenrelevanten Kernsortimenten nicht zugelassen werden. Soweit der Rat die Sicherung und den Ausbau der Nahversorgung in dem besagten Stadtraum vorrangig dadurch zu erreichen sucht, dass er die bereits vorhandenen Einzelhandelsbetriebe mit nahversorgungsrelevanten Kernsortimenten auf den Grundstücken jenseits der L. Straße im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. in ihrem Bestand planungsrechtlich sichert und ihnen Erweiterungsmöglichkeiten einräumt, steht dies ebenfalls im Einklang mit den oben dargestellten Empfehlungen des Einzelhandelskonzepts. Dass die Einschätzung des Rates, der Verbesserung der wohnortnahen Versorgung sei auf diese Weise ausreichend gedient, sodass eine darüber hinausgehende Zulassung neuer Einzelhandelsbetriebe mit nahversorgungsrelevanten Kernsortimenten im Plangebiet nach den vom Einzelhandelskonzept vorgegebenen Kriterien nicht zu rechtfertigen sei, nicht tragbar wäre, lässt sich nicht feststellen.
Folgt der Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben mit zentren- und nahversorgungsrelevanten Kernsortimenten damit den im Einzelhandelskonzept aufgestellten Ansiedlungsempfehlungen, ist er auch geeignet, einen Beitrag zur Förderung des mit dem Einzelhandelskonzept verbundenen Ziels, die Zentren zu stärken, zu leisten. Nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Oberverwaltungsgerichts ist die städtebauliche Erforderlichkeit einzelner Festsetzungen eines Bebauungsplans, soweit sie wie hier ein Einzelhandelskonzept im Sinne des § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB umsetzen sollen, ohne eine ins Einzelne gehende Prüfung zu bejahen.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 15. November 2017 – 7 A 2048/15 –, juris, Rn. 63, und vom 1. September 2015 – 10 D 44/13.NE –, juris, Rn. 54.
Dies bedeutet nicht, dass die bloße Bekundung, der Einzelhandelsausschluss diene der Stärkung der Zentren, diesen städtebaulich zu rechtfertigen vermag. Anders als die Antragstellerin meint, bedarf es jedoch keiner weiteren konkreten Darlegungen, warum ein den Empfehlungen eines Einzelhandelskonzepts folgender Einzelhandelsausschluss zur Stärkung der zentralen Versorgungsbereiche geboten sein soll. Denn ein Nachweis, dass im Fall der Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben mit bestimmten nahversorgungs- und zentrenrelevanten Sortimenten eine Beeinträchtigung zentraler Versorgungsbereiche tatsächlich eintreten werde, ist hier im Rahmen des § 9 Abs. 2a BauGB nach dem Vorstehenden gerade nicht erforderlich.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 29. Oktober 2018 – 10 A 964/16 –, juris, Rn. 55.
Das Bundesverwaltungsgericht hat klargestellt, dass es bei der Verfolgung des Ziels, die Zentren zu stärken, nicht um die punktuelle Abwehr konkreter Gefahren für deren Bestand gehe, sondern um die planerische Lenkung und die längerfristige Beeinflussung der Entwicklung der Einzelhandelsstruktur, die bereits durch den Ausschluss der für die Zentren konstitutiven Sortimente an anderer Stelle bewirkt werden könne. Etwas anderes könne nur in offensichtlichen Ausnahmefällen gelten, in denen der Ausschluss von nahversorgungs- und zentrenrelevanten Sortimenten keinerlei Beitrag zum Schutz der Zentren leisten könne.
Vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 27. März 2013 – 4 CN 7.11 –, juris, Rn. 19.
Hier ist nicht erkennbar, dass der festgesetzte Einzelhandelsausschluss sein Ziel, die naheliegenden Versorgungszentren zu schützen und zu stärken, verfehlen könnte.
Vielmehr erscheint es naheliegend, dass die Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben mit nahversorgungs- und zentrenrelevanten Kernsortimenten im Plangebiet – auch mit Blick auf dessen in der Planbegründung hervorgehobene sehr gute Anbindung an die Hauptverkehrsstraßen und die etwa im Einzelhandelskonzept thematisierte gestiegene Mobilität der Verbraucher – das übergeordnete Ziel, entsprechende Einzelhandelsbetriebe in die Zentren zu lenken, um diese auch in ihrer Nahversorgungsfunktion zu stärken, gefährden könnte.
Dies gilt auch mit Blick auf die beiden nächstgelegenen im Einzelhandelskonzept als solche festgelegten zentralen Versorgungsbereiche Nahversorgungszentrum L1. und Nahversorgungszentrum U./L2. Die Antragstellerin bezweifelt zwar, dass diese noch in jeder Hinsicht den Anforderungen genügen, die an einen zentralen Versorgungsbereich zu stellen sind, doch ermöglicht es § 9 Abs. 2a BauGB – wie bereits ausgeführt – entsprechende Festsetzungen auch mit dem Ziel zu treffen, zentrale Versorgungsbereiche, die ihre Funktion verloren haben, wieder neu zu entwickeln.
Bei der Bestimmung der zentralen Versorgungsbereiche und ihrer genauen Grenzen ist der Gemeinde weitgehende planerische Gestaltungsfreiheit eingeräumt. Die Grenze dieses Planungsermessens überschreitet sie nur dann, wenn die von ihr getroffene Festlegung und Abgrenzung des zentralen Versorgungsbereichs eine nachvollziehbare städtebauliche Begründung vermissen lässt und deswegen willkürlich erscheint. Dies kann insbesondere dann der Fall sein, wenn die jeweilige örtliche Situation nicht individuell in den Blick genommen oder der Begriff des zentralen Versorgungsbereichs verkannt worden ist.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 12. April 2017 – 10 D 70/15.NE –, juris, Rn. 47.
Ein zentraler Versorgungsbereich ist ein räumlich abgrenzbarer Bereich, dem aufgrund vorhandener oder – im vorliegenden Zusammenhang des § 9 Abs. 2a BauGB – erst noch zu entwickelnder Einzelhandelsnutzungen, häufig ergänzt durch diverse Dienstleistungsangebote und Gastronomiebetriebe, eine Versorgungsfunktion über den unmittelbaren Nahbereich hinaus zukommt oder zukommen soll. Zentral ist in diesem Zusammenhang nicht geografisch im Sinne einer Innenstadtlage oder Ortsmitte, sondern funktional zu verstehen. Das heißt, der zentrale Versorgungsbereich hat nach Lage, Art und Zweckbestimmung die Versorgung des Gemeindegebiets oder eines Teilbereichs mit einem auf den Einzugsbereich abgestimmten Spektrum an Waren des kurz-, mittel- oder langfristigen Bedarfs sicherzustellen. Ein zentraler Versorgungsbereich setzt keinen übergemeindlichen Einzugsbereich voraus. Auch mehrere in einem räumlichen Zusammenhang stehende Versorgungseinrichtungen, die auf die Grund- und Nahversorgung eines bestimmten örtlich begrenzten Einzugsbereichs zugeschnitten sind, können eine zentrale Versorgungsfunktion über den unmittelbaren Nahbereich hinaus wahrnehmen. Der Zweck des Versorgungsbereichs besteht in einem solchen Fall in der Sicherstellung einer wohnortnahen Grundversorgung der im Einzugsbereich lebenden Menschen. Er muss allerdings, um ein zentraler Versorgungsbereich zu sein, einen gewissen, über seine eigenen Grenzen hinaus reichenden räumlichen Einzugsbereich mit städtebaulichem Gewicht haben und damit über den unmittelbaren Nahbereich hinaus wirken. Ob dies der Fall ist, hängt wiederum von der Struktur und der Größe der Gemeinde ab. Voraussetzung ist zudem eine integrierte Lage.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2009 – 4 C 2.08 –, juris, Rn. 7 ff.; OVG NRW, Urteil vom 12. April 2017 – 10 D 70/15.NE –, juris, Rn. 49 f.
Dass ausgehend hiervon eine Entwicklung oder zumindest eine erneute Entwicklung der im Einzelhandelskonzept festgelegten Versorgungszentren Nahversorgungszentrum L1. und Nahversorgungszentrum U./L2. als zentrale Versorgungsbereiche aufgrund der konkreten Gegebenheiten schlechterdings unmöglich wäre und eine entsprechende Festlegung, die nach den Angaben der Antragsgegnerin nach dem derzeit fortgeschriebenen Einzelhandelskonzept beibehalten werden soll, das Planungsermessen des Rates überschreiten würde, ist auch unter Berücksichtigung des Vorbringens der Antragstellerin nicht ersichtlich.
Sowohl das Nahversorgungszentrum L1. als auch das Nahversorgungszentrum U./L2. befinden sich in städtebaulich integrierten Lagen inmitten eines Wohnumfelds. Das Nahversorgungszentrum L1. versorgt nach den Angaben im Einzelhandelskonzept den östlichen Teil des Stadtraums T. mit circa 7.600 Einwohnern, das Nahversorgungszentrum U./L2. den nördlichen Teil des Stadtraums U./L2. sowie einen Teilbereich des Stadtraums T. mit circa 9.500 Einwohnern. Beide Nahversorgungszentren sind auch für nicht motorisierte Kunden gut erreichbar. Dort gibt es einen Lebensmittelmarkt mit Vollsortiment auf 819 qm Verkaufsfläche beziehungsweise zwei Lebensmitteldiscountmärkte mit jeweils 620 qm Verkaufsfläche, die, mögen sie auch – wie die Antragstellerin einwendet – nicht modern beziehungsweise nicht besonders attraktiv sein, jedenfalls geeignet erscheinen, Kundschaft aus der näheren Umgebung anzuziehen und dadurch auch den Bestand der weiteren auf sogenannte Laufkundschaft angewiesenen Geschäfte zu sichern. Im Nahversorgungszentrum L1. dürfte der vorhandene Fachhandel für Tiernahrung und Zubehör mit einer Verkaufsfläche von 420 qm ebenfalls dazu beitragen, Kunden aus der Umgebung zu binden. Dies gilt im Nahversorgungszentrum U./L2. in gleicher Weise für den dort vorhandenen Elektronikfachmarkt mit einer Verkaufsfläche von 430 qm. In beiden Nahversorgungszentren gibt es nach den Angaben im Einzelhandelskonzept und den ergänzenden Angaben der Antragsgegnerin zur aktuellen Situation, die die Antragstellerin im Einzelnen nicht in Frage stellt, darüber hinaus weitere Waren- und Dienstleistungsangebote sowie gastronomische Betriebe. Dass das Angebot an Waren für den mittel- und langfristigen Bedarf in den beiden Nahversorgungszentren jeweils gering ist, hindert ihre Einordnung als zentrale Versorgungsbereiche nicht. Ein zentraler Versorgungsbereich kann auch so zugeschnitten sein, dass er der Sicherstellung der wohnortnahen Grundversorgung dient. Auch wenn eine Schwächung der beiden Nahversorgungszentren durch die zwischenzeitliche Schließung der im Jahr 2008 noch vorhandenen Drogeriemärkte eingetreten sein mag, lässt sich nicht feststellen, dass ein Auf- beziehungsweise Ausbau der zentralen Versorgungsfunktion der beiden Nahversorgungszentren durch die Erweiterung vorhandener oder die Ansiedlung weiterer funktionsgerechter Einzelhandels-, Dienstleistungs- und gastronomischer Betriebe (etwa durch die Wiederbelebung vorhandener Leerstände) in absehbarer Zeit nicht zu erreichen wäre.
Der festgesetzte Einzelhandelsausschluss verfehlt überdies auch nicht deshalb sein Ziel, die zentralen Versorgungsbereiche zu schützen und zu stärken, weil es keine Regelung zur Beschränkung des Umfangs von nahversorgungs- und zentrenrelevanten Randsortimenten für die im Plangebiet zulässigen Einzelhandelsbetriebe mit nicht nahversorgungs- und zentrenrelevanten Kernsortimenten gibt. Zwar empfiehlt das Einzelhandelskonzept entsprechende Beschränkungen, um der Gefahr einer Aushöhlung des Sortimentskonzepts zu begegnen. Es bedarf jedoch keiner vollständigen Umsetzung der Empfehlungen eines Einzelhandelskonzepts, um sich bei der Bauleitplanung auf dessen rechtfertigende Wirkung berufen zu können. Maßgeblich ist auch insoweit nur, ob der Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben mit nahversorgungs- und zentrenrelevanten Kernsortimenten einen Beitrag zur Förderung des mit dem Einzelhandelskonzept verfolgten Ziels, die Versorgungszentren zu stärken, leisten kann.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. März 2013 – 4 C 13.11 –, juris, Rn. 16.
Dies ist hier der Fall, denn auch ohne die besagte Beschränkung der nahversorgungs- und zentrenrelevanten Randsortimente läuft der Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben mit nahversorgungs- und zentrenrelevanten Kernsortimenten keinesfalls leer. Eine Beschränkung auf einen nach Umfang und Gewicht untergeordneten Teil des von dem jeweiligen Einzelhandelsbetrieb insgesamt angebotenen Sortiments ist in dem Begriff des Randsortiments bereits angelegt. Ein Randsortiment ergänzt ein spezifisches Kernsortiment und reichert es üblicherweise durch solche Waren an, die jedenfalls eine gewisse Beziehung zu den Waren des Kernsortiments haben.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 27. April 2006 – 7 D 35/05.NE –, juris, Rn. 143.
Dass der Rat das verfolgte Ziel der Stärkung der nächstgelegenen Nahversorgungszentren etwa mit einem vollständigen Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben im Plangebiet noch konsequenter hätte verfolgen können, ist nicht entscheidend.
Entgegen dem Vorbringen der Antragstellerin lässt sich überdies nicht feststellen, dass das Einzelhandelskonzept keine rechtfertigende Wirkung für den Einzelhandelsausschluss im Plangebiet haben kann, weil die Antragsgegnerin die mit dem Einzelhandelskonzept verfolgten Ziele durch ihre Genehmigungs- und Planungspraxis fortlaufend konterkarieren würde.
Dass der Rat für das Plangebiet des Bebauungsplans Nr. Ausnahmen von dem dort ebenfalls festgesetzten Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben mit nahversorgungs- oder zentrenrelevanten Sortimenten für die bestehenden Einzelhandelsbetriebe mit nahversorgungsrelevanten Sortimenten vorgesehen hat, stellt keine von der Antragstellerin gerügte willkürliche Abweichung von den Vorgaben des Einzelhandelskonzepts dar. Der Rat ist vielmehr – wie sich aus dem Vorstehenden ergibt – auch damit den differenzierten Empfehlungen des Einzelhandelskonzepts gefolgt.
Soweit die Antragstellerin unter Benennung weiterer Beispiele aus der Genehmigungs- und Planungspraxis der Antragsgegnerin den Vorwurf der willkürlichen Abweichung von den Empfehlungen des Einzelhandelskonzepts erhebt, ist die Antragsgegnerin diesem Vorwurf jeweils im Einzelnen mit nachvollziehbaren Argumenten begegnet, denen die Antragstellerin nicht weiter entgegengetreten ist. Ungeachtet dessen verliert ein Einzelhandelskonzept seine rechtfertigende Wirkung für die Festsetzung eines Einzelhandelsausschlusses außerhalb der Versorgungszentren nicht bereits dann, wenn die Gemeinde in Form einer Baugenehmigung oder durch Festsetzungen eines Bebauungsplans von dem Einzelhandelskonzept in einzelnen Fällen abweicht. Das Bundesverwaltungsgericht hat klargestellt, dass einem Einzelhandelskonzept, selbst wenn es aufgrund von Abweichungen oder einer unvollständigen Umsetzung seine steuernde Kraft nur noch in abgeschwächter Weise erfüllt oder sogar ganz eingebüßt hat, die städtebauliche Erforderlichkeit nicht von vornherein abzusprechen ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. März 2013 – 4 CN 7.11 –, juris, Rn. 12.
Der Einzelhandelsausschluss ist nicht wegen einer fehlerhaften Abwägung der durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützten Interessen der Antragstellerin unwirksam.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Senats kann eine Gemeinde durch ihre Bauleitplanung die bauliche Nutzbarkeit von Grundstücken verändern und dabei auch die privaten Nutzungsmöglichkeiten einschränken oder gar aufheben. Einen Planungsgrundsatz, nach dem die vorhandene Bebauung eines Gebiets nach Art und Maß auch bei einer Überplanung weiterhin zugelassen werden muss, gibt es nicht. Allerdings setzt eine wirksame städtebauliche Planung voraus, dass hinreichend gewichtige städtebaulich beachtliche Allgemeinbelange für sie sprechen. Diese städtebaulich beachtlichen Allgemeinbelange müssen umso gewichtiger sein, je stärker die Festsetzungen eines Bebauungsplans die Befugnisse des jeweiligen Grundeigentümers einschränken oder Grundstücke von einer Bebauung ganz ausschließen, denn das durch Art. 14 GG gewährleistete Eigentumsrecht gehört in hervorgehobener Weise zu den von der Bauleitplanung zu berücksichtigenden Belangen. Es umfasst neben der Substanz des Eigentums auch die Beachtung des verfassungsrechtlichen Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit und des allgemeinen Gleichheitssatzes. Die Beschränkung der Nutzungsmöglichkeiten eines Grundstücks muss daher vom Plangeber als ein wichtiger Belang privater Eigentümerinteressen bei der nach § 1 Abs. 7 BauGB gebotenen Abwägung der öffentlichen und der privaten Belange beachtet werden. Im Rahmen der Abwägungsentscheidung nach § 1 Abs. 7 BauGB hat dieser folglich die Nachteile einer Planung für die Planunterworfenen zu berücksichtigen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. Mai 2013 – 4 BN 1.13 –, juris, Rn. 17.
Die Interessen der betroffenen Grundeigentümer an einer möglichst wirtschaftlichen Nutzung ihrer im Plangebiet gelegenen Grundstücke werden danach durch einen Einzelhandelsausschluss nicht unangemessen beeinträchtigt, wenn ihnen trotz des Ausschlusses von Einzelhandelsbetrieben mit nahversorgungs- und zentrenrelevanten Sortimenten eine hinreichende Bandbreite möglicher Nutzungen verbleibt. Auch wenn die Vermarktung der Grundstücke im Plangebiet für die verbliebenen zulässigen Nutzungen im Einzelfall Schwierigkeiten verursachen könnte, ergäbe sich daraus allein grundsätzlich kein Abwägungsfehler.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 12. April 2017 – 10 D 70/15.NE –, juris, Rn. 65, und Beschluss vom 3. August 2015 – 10 A 567/14 –, juris, Rn. 23.
Nach diesen Grundsätzen erweist sich die Abwägung des Rates nicht als fehlerhaft. Es ging ihm mit Blick auf die Möglichkeit, dass sich in dem verkehrsgünstig gelegenen Plangebiet Einzelhandelsbetriebe mit nahversorgungs- und zentrenrelevanten Kernsortimenten ansiedeln könnten, darum, die Ziele des Einzelhandelskonzepts, die nach seiner Auffassung einer solchen Ansiedlung entgegenstehen, umzusetzen. Die mit der Umsetzung des Einzelhandelskonzepts verfolgten städtebaulichen Ziele der Erhaltung und Entwicklung der zentralen Versorgungsbereiche (vgl. § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB) konnte der Rat gegenüber dem konkreten Interesse der Antragstellerin, auf ihren Grundstücken im Plangebiet Einzelhandelsvorhaben mit nahversorgungs- und zentrenrelevanten Kernsortimenten anzusiedeln, wovon sie sich eine optimale wirtschaftliche Ausnutzung der Grundstücke erhofft, mit Blick darauf, dass ihr ausreichend Möglichkeiten für andere Nutzungen verbleiben, höher gewichten.
Dass der Rat Einzelhandelsbetriebe auch mit nahversorgungsrelevanten Kernsortimenten im Plangebiet ausgeschlossen hat, lässt keinen Fehler bei der Abwägung erkennen. Zwar sieht das Einzelhandelskonzept für den Stadtraum T. (mittlerer/nördlicher Bereich) einen Bedarf für die Sicherung und den Ausbau der Nahversorgungssituation, doch ist die in den Empfehlungen des Einzelhandelskonzepts zur Verbesserung der Nahversorgungssituation in Gebieten der Versorgungskategorie III zum Ausdruck kommende Einschätzung, dass ein Ausbau der Nahversorgung an Standorten außerhalb der zentralen Versorgungsbereiche zentrenschonender durch die Erweiterung vorhandener Einzelhandelsbetriebe mit nahversorgungsrelevanten Kernsortimenten als durch die Ansiedlung neuer vergleichbarer Einzelhandelsbetriebe erreicht werden kann, grundsätzlich belastbar und auch für die konkrete Planungssituation nachvollziehbar. Dementsprechend räumt der Bebauungsplan Nr. den auf der gegenüberliegenden Seite der L. Straße bereits angesiedelten Einzelhandelsbetrieben mit nahversorgungsrelevanten Kernsortimenten Erweiterungsmöglichkeiten ein. Vor diesem Hintergrund erweist es sich als abwägungsgerecht, die Interessen der Antragstellerin als Eigentümerin von Grundstücken, auf denen noch keine solchen Einzelhandelsbetriebe vorhanden sind, hinter das städtebauliche Interesse an der Stärkung der Zentren, das im Zusammenhang mit der ebenfalls grundsätzlich gewollten Verbesserung der Nahversorgungssituation seine Gültigkeit nicht einbüßt, zurückzustellen.
Schließlich ist mit Blick auf die von der Antragstellerin im Weiteren behaupteten Abweichungen der Antragsgegnerin von den Empfehlungen des Einzelhandelskonzepts insbesondere bei der Erteilung von Baugenehmigungen für Einzelhandelsbetriebe mit zentren- und nahversorgungsrelevanten Kernsortimenten nicht erkennbar, dass der Rat das mit dem Einzelhandelskonzept verfolgte Ziel der Stärkung der Zentren fehlgewichtet hätte. Aus den von der Antragstellerin aufgeführten Beispielen lässt sich – abgesehen davon, ob insoweit überhaupt von den Empfehlungen des Einzelhandelskonzepts abgewichen worden ist – nicht folgern, dem Ziel, die Zentren zu stärken, könne kein erhebliches Gewicht bei der Abwägung mehr zukommen. Die von der Antragstellerin genannten Beispiele betreffen die Neuansiedlung beziehungsweise die Erweiterung von Einzelhandelsbetrieben mit nahversorgungsrelevanten Kernsortimenten, die nach dem Einzelhandelskonzept auch außerhalb zentraler Versorgungsbereiche unter bestimmten Voraussetzungen zur Verbesserung der Nahversorgungssituation zugelassen werden können. Die Ansiedlungsempfehlungen des Einzelhandelskonzepts sind auf einen Ausgleich zwischen den Zielen, die Zentren zu stärken und die Nahversorgungssituation zu verbessern angelegt, wobei die Verbesserung der Nahversorgungssituation möglichst schonend für die Zentren erfolgen soll. Selbst wenn dieser Ausgleich nicht in allen von der Antragstellerin genannten Fällen gelungen sein sollte, würde dies das Gewicht des städtebaulichen Belangs, die zentralen Versorgungsbereiche zu stärken, nicht derart schmälern, dass den privaten Interessen der Antragstellerin, ihr Grundstück im Plangebiet möglichst gewinnbringend auszunutzen, insoweit Vorrang einzuräumen wäre.
Die textliche Festsetzung zum Ausschluss von Einzelhandel mit nahversorgungs- und zentrenrelevanten Kernsortimenten verstößt nicht gegen die Vorgaben der Richtlinie 2006/123/EG.
Nach dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 30. Januar 2018 – C-360/15 und C-31/16 –, juris, Rn. 84 ff., finden Art. 14 und 15 der Richtlinie 2006/123 auf einen Einzelhandelsausschluss in einem Bebauungsplan Anwendung. Als territoriale Beschränkung im Sinne von Art. 15 Abs. 2 Buchstabe a) der Richtlinie 2006/123 ist ein solcher Einzelhandelsausschluss am Maßstab des Art. 15 Abs. 3 der Richtlinie 2006/123 zu messen. Danach prüfen die Mitgliedstaaten, ob die in Absatz 2 genannten Anforderungen folgende Bedingungen erfüllen: a) Nicht-Diskriminierung: die Anforderungen dürfen weder eine direkte noch eine indirekte Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit oder – bei Gesellschaften – aufgrund des Orts des satzungsmäßigen Sitzes darstellen; b) Erforderlichkeit: die Anforderungen müssen durch einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein; c) Verhältnismäßigkeit: die Anforderungen müssen zur Verwirklichung des mit ihnen verfolgten Ziels geeignet sein; sie dürfen nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist; diese Anforderungen können nicht durch andere weniger einschneidende Maßnahmen ersetzt werden, die zum selben Ergebnis führen.
Der Einzelhandelsausschluss genügt diesen Vorgaben. Eine unzulässige Diskriminierung nach Art. 15 Abs. 3 Buchstabe a) der Richtlinie 2006/123 liegt nicht vor, da der Einzelhandelsausschluss potenzielle Betreiber ungeachtet ihrer Staatsangehörigkeit beziehungsweise des Ortes ihres satzungsmäßigen Sitzes trifft.
Der Einzelhandelsausschluss ist erforderlich im Sinne des Art. 15 Abs. 3 Buchstabe b) der Richtlinie 2006/123. Der Europäische Gerichtshof hat klargestellt, dass ein zwingender Grund des Allgemeininteresses gemäß Art. 4 Nr. 8 in Verbindung mit dem 40. Erwägungsgrund der Richtlinie 2006/123 der Schutz der städtischen Umwelt sein kann.
Der Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben mit nahversorgungs- und zentrenrelevanten Kernsortimenten im Plangebiet ist hier zum Schutz der städtischen Umwelt erfolgt. Die hiermit beabsichtigte Stärkung der zentralen Versorgungsbereiche soll helfen, eine drohende Schwächung und letztlich die Abwanderung entsprechender Einzelhandelsbetriebe aus den innerstädtischen Lagen in die mit dem Auto gut erreichbaren Randlagen zu vermeiden, die zum einen die verbrauchernahe Versorgung, deren Sicherung angesichts der demografischen Entwicklung ein besonderes Gewicht zukommt, beeinträchtigt und die zum anderen mit einem vermeidbaren Flächen- und Ressourcenverbrauch und zunehmendem Verkehr verbunden ist. Die Absicht, solchen Fehlentwicklungen im Wege der Bauleitplanung entgegenzuwirken, kann eine territoriale Beschränkung rechtfertigen.
Vgl. hierzu auch BVerwG, Beschluss vom 30. Mai 2013 – 4 B 3.13 –, juris, Rn. 4, mit weiteren Nachweisen; Hamb. OVG, Urteil vom 11. April 2019 – 2 E 10.16.N –, juris, Rn. 77 ff., auch unter Bezugnahme auf die Schlussanträge des Generalanwalts vom 18. Mai 2017 in den oben genannten Verfahren vor dem EuGH, juris, Rn. 147 f.; OVG NRW, Urteil vom 19. Mai 2020 – 7 D 77/17.NE –, juris, Rn. 37 ff.
Der Einzelhandelsausschluss ist nicht entgegen Art. 15 Abs. 3 Buchstabe c) der Richtlinie 2006/123 unverhältnismäßig. Dass der Einzelhandelsausschlusses, auch soweit er Einzelhandelsbetriebe mit nahversorgungsrelevanten Kernsortimenten erfasst, zur Erreichung des mit ihm verfolgten Ziels der Stärkung der Zentren geeignet ist, ergibt sich aus dem Vorstehenden. Andere weniger einschneidende städtebauliche oder sonstige Maßnahmen, die zum selben Ergebnis führen würden, sind nicht ersichtlich.
Die Antragstellerin geht in diesem Zusammenhang wohl davon aus, dass die neuere Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts betreffend die städtebauliche Erforderlichkeit beziehungsweise die Abwägung eines auf § 9 Abs. 2a BauGB gestützten Einzelhandelsausschlusses den Vorgaben des Art. 15 Abs. 3 Buchstabe b) und c) der Richtlinie 2006/123 nicht genüge. Dem vermag der Senat nicht zu folgen. Der Europäische Gerichtshof erkennt in dem oben genannten Urteil an, dass in dem Ziel, „im Sinne einer guten Stadt- und Raumplanung die Lebensqualität im Stadtzentrum … zu erhalten und Leerstand im Stadtgebiet zu vermeiden“, ein zwingender Grund des Allgemeininteresses liegen kann, der einen Einzelhandelsausschluss zu rechtfertigen vermag.
Vgl. EuGH, Urteil vom 30. Januar 2018 – C-360/15 und C-31/16 –, juris, Rn. 134 f.; siehe auch die Schlussanträge des Generalanwalts vom 18. Mai 2017, juris, Rn. 147 f.
Diese Ausführungen lassen sich ohne Weiteres dahingehend verstehen, dass der Europäische Gerichtshof – nicht weniger als das Bundesverwaltungsgericht – der Gemeinde eine Befugnis zur planerischen Lenkung von Einzelhandelsvorhaben zum Zweck der Stärkung ihrer Zentren zugesteht, die nicht von dem Nachweis abhängt, dass ein Einzelhandelsvorhaben, würde es außerhalb der Zentren zugelassen, diese konkret schädigen würde. Einen solchen Nachweis setzt die Feststellung der Verhältnismäßigkeit hier auch sonst nicht voraus.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 13 BauGB
§ 34 BauGB
§ 30 BauGB
§ 167 VwGO
§ 9 Abs. 2a BauGB
§ 214 Abs. 4 BauGB
§ 4a Abs. 3 BauGB
§ 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 34 Abs. 1 und 2 BauGB
§ 1 Abs. 9 BauNVO
§ 9 Abs. 2a Satz 1 BauGB
§ 4a Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 4 Abs. 2 BauGB
§ 9 Abs. 2a Satz 2 BauGB
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 11 Abs. 3 BauNVO
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 14 GG

Zitierte Entscheidungen: 25 K 2057/18
4 BN 7.17
10 A 2557/16
10 A 964/16
2 D 103/12
10 D 39/11
2 K 113/14
8 A 11057/08
1 C 11457/99
5 S 901/99
4 BN 31.98
4 BN 8.14
3 S 1191/10
10 D 103/06
4 BN 18.16
4 BN 42.09
4 B 78.09
4 BN 41.17
4 BN 9.16
2 D 14/13
7 A 2048/15
2 D 70/15
7 A 2621/13
10 A 567/14
4 CN 7.11
4 CN 6.11
4 C 13.11
4 BN 1.13
4 B 44.12
10 D 44/13
10 D 70/15
4 C 2.08
7 D 35/05
4 B 3.13
2 E 10.16
7 D 77/17