Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-02-14, Aktenzeichen 4 A 1464/17
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2020:0214.4A1464.17.00

Tenor:
Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das auf die mündliche Verhandlung vom 8.5.2017 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf wird abgelehnt.
Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 15.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.
Sein Vorbringen weckt keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Zweifel in diesem Sinn sind anzunehmen, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung des Verwaltungsgerichts mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt werden.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 23.6.2000 ‒ 1 BvR 830/00 ‒, NVwZ 2000, 1163 = juris, Rn. 15.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage auf Genehmigung zur Führung der Berufsbezeichnung "Ingenieur" mit der Begründung abgewiesen, dass der Beklagte den vom Kläger geltend gemachten Anspruch bereits mit bestandskräftigem Verwaltungsakt vom 0.0.000 abgelehnt und der Kläger keinen Anspruch auf ein Wiederaufgreifen des Verfahrens habe.
Die gegen diese Annahmen des Verwaltungsgerichts erhobenen Einwendungen greifen nicht durch.
Der Kläger setzt der Einschätzung des Verwaltungsgerichts, dass es sich bei dem Schreiben des Beklagten vom 0.0.000 um einen Verwaltungsakt handele, nichts Durchgreifendes entgegen.
Das Verwaltungsgericht hat zu Recht unter Bezugnahme auf die höchstrichterliche Rechtsprechung zur Auslegung dieses Schreibens auf die objektive Erklärungsbedeutung des Schriftstücks abgestellt. Maßgeblich ist danach, wie der Empfänger die Erklärung unter Berücksichtigung der ihm erkennbaren Umstände bei objektiver Würdigung verstehen muss, Unklarheiten gehen zu Lasten der Verwaltung.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 27.6.2012 ‒ 9 C 7.11 ‒, BVerwGE 143, 222 = juris, Rn. 18, und vom 5.11.2009 ‒ 4 C 3.09 ‒, BVerwGE 135, 209 = juris, Rn. 21; so auch OVG NRW, Beschluss vom 12.2.2019 ‒ 4 A 1331/16 ‒, juris, Rn. 4 ff., m. w. N.
Auf dieser Grundlage hat das Verwaltungsgericht ohne Rechtsfehler erkannt, dass der Empfänger das Schreiben vom 0.0.0000 bei objektiver Würdigung aller Umstände, insbesondere des Wortlauts des Schreibens, nur so verstehen konnte, dass damit der Antrag auf Genehmigung zur Führung der Berufsbezeichnung "Ingenieur" endgültig abgelehnt worden ist.
Dem steht nicht entgegen, dass sich das Schreiben vom 0.0.0000 in seinem Erscheinungsbild von dem Ablehnungsbescheid vom 0.0.0000 unterscheidet. Der unterschiedliche Aufbau findet seine Ursache erkennbar darin, dass mit dem zweiten Bescheid über den Antrag des Klägers nicht erstmalig entschieden wurde, sondern aufgrund der nachgereichten Dokumente eine erneute Prüfung vorgenommen wurde. Es steht der Auslegung eines Schriftstücks als Bescheid auch nicht entgegen, dass dieses nicht als solcher bezeichnet oder in Entscheidungssatz und Begründung gegliedert ist. Vom Gegenteil wäre nur auszugehen, wenn entsprechende gesetzliche Vorgaben bestünden.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 11.4.2011 ‒ 2 B 17.10 ‒, juris, Rn. 13.
Dies ist indes nicht der Fall. Nach § 37 Abs. 1 VwVfG NRW muss ein Verwaltungsakt hinreichend bestimmt sein; ein schriftlicher Verwaltungsakt muss nach § 37 Abs. 3 VwVfG NRW die erlassende Behörde erkennen lassen und eine Unterschrift des Behördenleiters bzw. seines Beauftragten enthalten. Zudem ist ein schriftlicher Verwaltungsakt nach § 39 Abs. 1 VwVfG NRW mit einer Begründung zu versehen, die die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe der Entscheidung enthält. Dass der Bescheid vom 0.0.000 diese Vorgaben nicht erfüllen könnte, ist weder vorgetragen noch ersichtlich. Auch die Tatsache, dass der Bescheid vom 0.0.0000 entgegen § 37 Abs. 6 VwVfG NRW keine Rechtsbehelfsbelehrung enthält, löst keine Zweifel an der Einstufung als Verwaltungsakt, sondern lediglich die Rechtsfolge des § 58 Abs. 2 VwGO aus.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 11.4.2011 ‒ 2 B 17.10 ‒, juris, Rn. 13; OVG NRW, Beschluss vom 27.4.2017 ‒ 4 E 306/17 ‒, juris, Rn. 3.
In gleicher Weise rechtfertigt das Fehlen einer erneuten Gebührenfestsetzung nicht den Schluss, dass es sich bei dem Schriftstück nicht um einen Verwaltungsakt handelt. Insoweit hat das Verwaltungsgericht zutreffend darauf abgestellt, dass der Kläger angesichts seiner Korrespondenz über die Fälligkeit der Gebührenforderung aus der Antwort des Beklagten vom 0.0.0000 hätte erkennen können, dass jedwede weitere Entscheidung über seinen Antrag keine erneute Gebührenforderung für das Verwaltungsverfahren auslöst, mithin ohne eine Gebührenfestsetzung ergehen wird.
Angesichts der Ausrichtung der Auslegung an dem objektiven Empfängerhorizont kommt es nicht darauf an, ob der Kläger das Schreiben vom 0.0.0000 subjektiv als Bescheid erkannt hat. Es kommt danach auch nicht darauf an, dass der Beklagte unter Verwendung des gleichen Aufbaus wie in dem Bescheid vom 0.0.0000 seine (endgültige) Ablehnungsentscheidung hätte treffen können. Ebenso wenig ist es von Belang, dass der Beklagte ausweislich der Erklärung des Prozessvertreters in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht die Ablehnungsentscheidung absichtlich nicht mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehen hat. Damit wollte dieser ausschließlich die Bestandskraft der Entscheidung hinausschieben, nicht jedoch die Entscheidung selbst als vorläufige Regelung ausgestalten, selbst wenn er bei ‒ hier ausgebliebener ‒ Einreichung weiterer Unterlagen unabhängig vom Vorliegen der Voraussetzungen für ein Wiederaufgreifen des Verfahrens nach § 51 VwVfG NRW zu einer neuen Prüfung bereit gewesen wäre.
Der Kläger zieht auch die Einschätzung des Verwaltungsgerichts, er habe keinen Anspruch auf ein Wiederaufgreifen des bestandskräftig abgeschlossenen Verwaltungsverfahrens im Ermessensweg, nicht schlüssig in Zweifel.
Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann die Behörde ‒ auch wenn, wie hier, die in § 51 Abs. 1 bis 3 VwVfG NRW normierten Voraussetzungen nicht vorliegen ‒ ein abgeschlossenes Verwaltungsverfahren wiederaufgreifen und eine neue, der gerichtlichen Überprüfung zugängliche Sachentscheidung treffen. Hinsichtlich der in § 51 Abs. 5 in Verbindung mit §§ 48, 49 VwVfG NRW zu sehenden Ermächtigung zum Wiederaufgreifen des Verfahrens im weiteren Sinne, welche die Korrektur inhaltlich unrichtiger Entscheidungen ermöglicht, besteht für den Betroffenen allerdings nur ein Anspruch auf fehlerfreie Ermessensausübung. Der Gesetzgeber räumt bei der Aufhebung bestandskräftiger belastender Verwaltungsakte in verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Weise weder dem Vorrang des Gesetzes noch der Rechtssicherheit als Ausprägungen des Rechtsstaatsprinzips einen generellen Vorrang ein. Die Prinzipien der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und der Bestandskraft von Verwaltungsakten stehen vielmehr gleichberechtigt nebeneinander. Mit Blick auf das Gebot der materiellen Gerechtigkeit besteht jedoch ausnahmsweise dann ein Anspruch auf Rücknahme eines bestandskräftigen Verwaltungsakts, wenn dessen Aufrechterhaltung "schlechthin unerträglich" ist, was von den Umständen des Einzelfalles und einer Gewichtung der einschlägigen Gesichtspunkte abhängt. Das Festhalten an dem Verwaltungsakt ist insbesondere dann "schlechthin unerträglich", wenn die Behörde durch unterschiedliche Ausübung der Rücknahmebefugnis in gleichen oder ähnlich gelagerten Fällen gegen den allgemeinen Gleichheitssatz verstößt oder wenn Umstände gegeben sind, die die Berufung der Behörde auf die Unanfechtbarkeit als einen Verstoß gegen die guten Sitten oder gegen Treu und Glauben erscheinen lassen. Die offensichtliche Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts, dessen Rücknahme begehrt wird, kann ebenfalls die Annahme rechtfertigen, seine Aufrechterhaltung sei schlechthin unerträglich.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 20.11.2018 – 1 C 25.17 –, juris, Rn. 25 f., m. w. N.
Aus den Ausführungen des Klägers ergibt sich nicht, dass die Ablehnungsentscheidung des Beklagten wegen einer möglicherweise missverständlichen Bezeichnung seines Studiums als "Doppelstudium" offensichtlich rechtswidrig sein könnte. Sowohl in der Stellungnahme der Zentralstelle für ausländisches Bildungswesen vom 0.0.0000 als auch im Bescheid vom 0.0.0000 ist die Ablehnung des Genehmigungsantrags wesentlich auf die fehlende materielle Entsprechung seines Abschlusses mit einem deutschen Hochschulabschluss der Ingenieurwissenschaften gestützt worden, weil ‒ was sich aus der Bezugnahme auf den Bescheid vom 0.0.0000 ergibt ‒ der Abschluss des Klägers am ehesten mit einer deutschen Ausbildung auf der Ebene entsprechender technischer Assistenzberufe vergleichbar sei. Diese Wertung hat der Kläger nicht substantiell erschüttert.
Dem Kläger steht auch kein Anspruch auf erneute ermessensfehlerfreie Entscheidung zu. Die Beklagte hat ihr Ermessen über das Wiederaufgreifen des Verfahrens fehlerfrei zulasten des Klägers ausgeübt. Ist die Aufrechterhaltung eines bestandskräftigen Verwaltungsakts nicht "schlechthin unerträglich" und das Wiederaufgreifensermessen damit auf Null reduziert, ist es in aller Regel und so auch hier ermessensfehlerfrei, wenn die Behörde dem Aspekt der Rechtssicherheit den Vorzug gibt. Ins Einzelne gehender Ermessenserwägungen bedarf es insoweit nicht.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 20.11.2018 – 1 C 25.17 –, juris, Rn. 30.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf den §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 GKG.
Dieser Beschluss ist nach § 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 in Verbindung mit § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 48, 49 VwVfG NRW
§§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 GKG
§ 51 VwVfG NRW
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 37 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 37 Abs. 3 VwVfG NRW
§ 39 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 37 Abs. 6 VwVfG NRW
§ 58 Abs. 2 VwGO
§ 51 Abs. 1 bis 3 VwVfG NRW
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2000, 1163
BVerwGE 143, 222
BVerwGE 135, 209
1 BvR 830/00
9 C 7.11
4 C 3.09
4 A 1331/16
2 B 17.10
4 E 306/17
1 C 25.17