Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-04-01, Aktenzeichen 3 B 1736/20.N
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2021:0401.3B1736.20.N.00

Tenor:
Der Antrag, die Veränderungssperre der Antragsgegnerin vom 27.09.2019 zur Sicherung der Bauleitplanung für den Geltungsbereich des zur Aufstellung beschlossenen Bebauungsplans Nr. 28 „Dachbergstraße“ im Wege der einstweiligen Anordnung gemäß § 47 Abs. 6 VwGO außer Vollzug zu setzen, wird abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens hat die Antragstellerin zu tragen.
Der Streitwert wird auf 5.000,-- € festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin ist eine Bauträgergesellschaft und als Gesellschaft bürgerlichen Rechts Eigentümerin eines im Gebiet der Antragsgegnerin liegenden Grundstücks.
Das 4614 qm große Grundstück Gemarkung Bad Soden am Taunus, Flur …, Flurstück … mit der Postanschrift: B-Straße liegt im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 14 „Dachberg“ der Antragsgegnerin aus dem Jahr 1971, der hier ein Reines Wohngebiet festsetzt.
Nachdem die Antragstellerin der Antragsgegnerin im Jahr 2017 ihre Entwürfe für die Errichtung von Mehrfamilienhäusern mit gemeinsamer Tiefgarage vorgestellt hatte, fasste die Antragsgegnerin am 06.12.2017 den Aufstellungsbeschluss für einen Bebauungsplan Nr. 28 „Dachbergstraße“, dessen Geltungsbereich im Wesentlichen mit dem geltenden Bebauungsplan deckungsgleich ist. Ausweislich des Aufstellungsbeschlusses soll der Plan im beschleunigten Verfahren gemäß § 13a BauGB aufgestellt werden.
Ende April 2019 zeigte die Antragstellerin dem Kreisbauamt gemäß § 64 HBO an, dass sie die Errichtung eines baugenehmigungsfreien Vorhabens auf ihrem Grundstück beabsichtige (4 Mehrfamilienhäuser mit insgesamt 24 Wohneinheiten, 2 Tiefgaragen mit 37 Stellplätzen).
Am 22.05.2019 beschloss die Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin den Vorentwurf des Bebauungsplans mit textlichen Festsetzungen und Begründung. Am 14.08.2019 brachte die Antragsgegnerin die frühzeitige Beteiligung der Öffentlichkeit auf den Weg. Der Vorentwurf lag vom 15.08.2019 bis zum 16.09.2019 bei der Antragsgegnerin zur Einsicht aus.
Hiernach soll im künftigen Plangebiet ein Allgemeines Wohngebiet festgesetzt werden. Städtebauliche Zielsetzung sei der Erhalt des Gebiets als locker und kleinteilig bebaute sowie durch Grün geprägte Wohnanlage unter Berücksichtigung der Maßstäblichkeit der vorhandenen Bebauung. Wegen der Einzelheiten der vorgesehenen planerischen Festsetzungen wird auf den Vorentwurf einschließlich Begründung (Anlage AS 3 zur Antragsschrift, Bl. 61 bis 109 der Gerichtsakte – GA –) Bezug genommen.
Am 27.09.2019 beschloss die Antragsgegnerin eine Veränderungssperre für den Geltungsbereich des zur Aufstellung beschlossenen Bebauungsplans Nr. 28 „Dachbergstraße“; diese wurde am 04.10.2019 öffentlich bekannt gemacht und trat am 05.10.2019 in Kraft.
Gegen diese wendet sich die Antragstellerin mit ihrem am 07.07.2020 eingereichten Eilantrag.
Am 01.10.2020 hat die Antragstellerin einen Normenkontrollantrag gegen die Veränderungssperre eingereicht; das Verfahren ist unter dem Aktenzeichen 3 C 2412/20.N anhängig.
Sie trägt vor, obwohl die Voraussetzungen des § 13a Abs. 1 S. 1 Nr. 2 BauGB nicht vorlägen, stelle die Stadt den Bebauungsplan im beschleunigten Verfahren auf. Damit liege keine sicherungsfähige Planung vor. Außerdem sei die Planungsvorstellung unkonkret und eine reine Verhinderungsplanung, da offenkundig unter dem Vorwand, die Entwicklung des Quartiers betreiben zu wollen, letztlich nur das Vorhaben der Antragstellerin abgewendet werden solle. Die verfolgte Beschränkung der Nutzungsmöglichkeiten sei ferner offenkundig nicht abwägbar.
Die Antragstellerin beantragt,
die Veränderungssperre der Stadt Bad Soden vom 27.09.2019, bekannt gemacht am 04.10.2019 und am 05.10.2019 in Kraft getreten, durch Erlass einer einstweiligen Anordnung bis zur Entscheidung über den Normenkontrollantrag der Antragstellerin außer Vollzug zu setzen.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Sie macht geltend, die Aufstellung des Bebauungsplans im beschleunigten Verfahren sei rechtmäßig erfolgt. Außerdem sei der in Aufstellung befindliche Bebauungsplan Nr. 28 sicherungsfähig, da ihre Planung hinreichend konkretisiert sei. Insgesamt solle durch die neue Planung Fehlentwicklungen entgegengewirkt werden, die bereits eingetreten seien, und das Quartier solle neu geordnet werden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Behördenvorgänge Bezug genommen, die allesamt auch Gegenstand der Beratung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrolleilantrag ist statthaft, weil er sich gegen eine Veränderungssperre und damit gegen eine Satzung nach den Vorschriften des Baugesetzbuchs richtet (§ 47 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 6 VwGO).
Als Eigentümerin von im Plangebiet liegenden Grundstücken ist die Antragstellerin auch antragsbefugt (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO).
Der Antrag ist jedoch unbegründet. Die materiellen Voraussetzungen für die begehrte Außervollzugsetzung der angegriffenen Veränderungssperre liegen nicht vor.
Nach § 47 Abs. 6 VwGO kann das Normenkontrollgericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Mit diesen Voraussetzungen stellt § 47 Abs. 6 VwGO an die Aussetzung des Vollzugs einer (untergesetzlichen) Norm erheblich strengere Anforderungen, als § 123 VwGO sie sonst an den Erlass einer einstweiligen Anordnung stellt (BVerwG, Beschluss vom 18.05.1998 – 4 VR 2.98 –, juris Rdnr. 3). Die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Gründe müssen daher so schwer wiegen, dass ihr Erlass unabweisbar erscheint (ständige Rechtsprechung des Senats, vgl. Beschluss vom 19.09.2019 – 3 B 1535/18.N –, juris Rdnr. 16 mit weiteren Nachweisen; OVG Nordrhein-Westfalen vom 28.03.2019 – 2 B 1425/18.NE –, juris Rdnr. 16). Hierbei sind die Folgen, die eintreten würden, wenn die einstweilige Anordnung nicht erginge, der Normenkontrollantrag aber später in der Hauptsache Erfolg hätte, mit den Nachteilen abzuwägen, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der Normenkontrollantrag aber in der Hauptsache später erfolglos bliebe. Der Frage der Rechtsgültigkeit der im Normenkontrollverfahren angefochtenen Satzung kommt bei dieser Abwägung nur dann Bedeutung zu, wenn die Gültigkeit oder Ungültigkeit der Norm schon bei summarischer Prüfung offensichtlich ist (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 29.03.2018 – OVG 10 S 41.16 –, juris Rdnr. 14).
Zur Begründung ihres Eilbegehrens beruft sich die Antragstellerin im Wesentlichen auf die Unwirksamkeit der Veränderungssperre, weil dieser keine sicherungsfähige Planung zugrunde liege.
Dieses Vorbringen erweist sich bei der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gebotenen und allein möglichen summarischen Prüfung des Sachstandes als nicht tragfähig; vielmehr wird sich die angegriffene Veränderungssperre voraussichtlich als wirksam erweisen, weshalb keine gewichtigen Gründe für die Außervollzugsetzung der Veränderungssperre sprechen.
Nach § 14 Abs. 1 BauGB kann die Gemeinde, wenn – wie hier – ein Beschluss über die Aufstellung eines Bebauungsplans gefasst ist, zur Sicherung der Planung für den künftigen Planbereich eine Veränderungssperre beschließen. Eine Veränderungssperre ist unzulässig, wenn sich der Inhalt der beabsichtigten Planung noch in keiner Weise absehen lässt, wenn die Gemeinde lediglich beschließt zu planen oder wenn die Gemeinde nur das städtebaulich Unerwünschte feststellt.
Im Übrigen sind jedoch die Anforderungen, die im Zeitpunkt des Erlasses einer Veränderungssperre an die Konkretisierung der planerischen Vorstellungen der Gemeinde zu stellen sind, im Hinblick auf die gemeindliche Planungshoheit gering. Der der Veränderungssperre zugrundeliegende Aufstellungsbeschluss muss lediglich ein Mindestmaß dessen erkennen lassen, was Gegenstand und Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein und welchen Inhalt die neue Planung haben soll. Die planerischen Vorstellungen der Gemeinde müssen so weit entwickelt sein, dass sie geeignet sind, die Entscheidung der Genehmigungsbehörde über die Vereinbarkeit eines Vorhabens mit der beabsichtigten Planung zu steuern. Dagegen ist nicht erforderlich, dass die Planung bereits einen Stand erreicht hat, der nahezu den Abschluss des Verfahrens ermöglicht. Ein detailliertes und abgewogenes Planungskonzept muss ebenso wenig vorliegen wie vollständiges Abwägungsmaterial. Den Mindestanforderungen ist genügt, wenn die Gemeinde im Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre bereits einen bestimmten Baugebietstyp ins Auge gefasst hat, da die Art der baulichen Nutzung zu den für die Bauleitplanung wichtigen Festsetzungselementen gehört (vgl. BVerwG, Beschluss vom 22.01.2013 – 4 BN 7.13 –, juris Rdnr. 3; BVerwG, Beschluss vom 15.08.2000 – 4 BN 35.00 –, juris Rdnr. 3, jeweils mit weiteren Nachweisen).
Gemessen hieran ist der Bebauungsplanentwurf Nr. 28 „Dachbergstraße“ als eine Planung anzusehen, welche ein Mindestmaß an inhaltlichen Aussagen des künftigen Bebauungsplans erkennen lässt und die sich nicht als reine Verhinderungsplanung darstellt. Für die Beurteilung dieser Frage ist der am 22.05.2019 beschlossene Vorentwurf des künftigen Bebauungsplans Nr. 28 „Dachbergstraße“ (Stand März 2019) maßgebend, da die hinreichende Konkretisierung der Planung – erst – im Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre gegeben sein muss.
Unerheblich ist in diesem Zusammenhang daher das Vorbringen der Antragstellerin zu den Motiven der Antragsgegnerin für die Fassung des Aufstellungsbeschlusses vom Dezember 2017 und ihre Auffassung, zu diesem Zeitpunkt sei die Planung nicht hinreichend konkretisiert gewesen. Denn aus dem Planaufstellungsbeschluss selber muss sich der Inhalt der angestrebten Planung (noch) nicht ergeben. Es genügt, wenn sich aus weiteren Verfahrensschritten, welche vor oder zeitgleich mit dem Erlass der Veränderungssperre stattfinden, eine hinreichend konkrete Planung ergibt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 05.12.2019 – 8 S 909/18 –, juris Rdnr. 30 mit weiteren Nachweisen).
So liegt es hier. Die Antragsgegnerin hat den Vorentwurf zum Bebauungsplan Nr. 28 „Dachbergstraße“ am 22.05.2019 beschlossen und die frühzeitige Beteiligung der Öffentlichkeit im August 2019 auf den Weg gebracht. Beides fand zeitlich vor Inkrafttreten der Veränderungssperre am 05.10.2019 statt.
Der Vortrag der Antragstellerin, die Antragsgegnerin habe mit ihrem Vorentwurf zum Bebauungsplan ihre ursprünglichen Planungsziele in unzulässiger Weise aufgegeben, was zur Unwirksamkeit der Veränderungssperre führe, trifft damit bereits im Ansatz nicht zu.
Der Vorentwurf lässt auch eine hinreichend konkretisierte Planung erkennen. Er nennt als Ziel der Neuaufstellung des Bebauungsplans den Erhalt der Maßstäblichkeit der Bebauung, eine Ordnung der Stellung der Baukörper, die auch der Topographie gerecht wird sowie eine sinnhafte Abgrenzung zwischen Baugebiets- und Grünflächen. Weiterhin soll die Nutzung der im Plangebiet liegenden öffentlichen Grünflächen im Sinne des Stadtentwicklungskonzepts angepasst werden und die privaten Grünflächen entsprechend ihrer Qualitäten festgesetzt und gesichert werden.
Zu diesem Zweck soll als Nutzungsart im künftigen Plangebiet ein Allgemeines Wohngebiet festgesetzt werden. Städtebauliche Zielsetzung ist der Erhalt des Gebiets als locker und kleinteilig bebaute sowie durch Grün geprägte Wohnanlage unter Berücksichtigung der Maßstäblichkeit der vorhandenen Bebauung. Bei Bedarf soll durch diese Festsetzung auch die Ansiedlung von bislang fehlender wohnungsergänzender Infrastruktur ermöglicht werden. Entlang des Sulzbachs soll ein zusammenhängender Grünzug entstehen. Der Planentwurf enthält außerdem Ausführungen zum künftigen Maß der baulichen Nutzung und zur Bauweise; danach soll das Plangebiet in drei Bereiche unterteilt werden, in denen unterschiedliche Parameter, abhängig von bereits vorhandener Bebauung und der jeweiligen Geländestruktur, festgesetzt werden sollen. Diese Festsetzungen wurden gewählt, weil im Plangebiet bereits einige längere Gebäude entstanden sind, die parallel zur Straße im Zusammenspiel mit der kleinteiligeren Nachbarbebauung das Ortsbild stören und zudem die Erlebbarkeit des Dachberg-Hanges und des Sulzbachs nebst den begleitenden Grünflächen massiv behindern.
Daraus ergibt sich hinreichend deutlich, dass die Antragsgegnerin positive Vorstellungen über die künftige Gestaltung des Bereichs hat, was insbesondere darin zum Ausdruck kommt, dass bereits eine bestimmte Gebietsart sowie Nutzungsmaße festgelegt sind.
Hierin ist entgegen der Auffassung der Antragstellerin auch keine reine Negativ- oder Verhinderungsplanung zu erblicken. Eine solche ergibt sich insbesondere nicht aus dem Umstand, dass das Maß der künftigen Nutzungen gegenüber denjenigen, welche der derzeit noch geltende Bebauungsplan Nr. 14 „Dachberg“ ermöglicht, überwiegend eingeschränkt werden soll. Soll – wie hier – in einem bereits vorhandenen, gewachsenen Baugebiet unerwünschten Entwicklungen entgegengetreten und dieses künftig neu gestaltet und geordnet werden, so liegt es auf der Hand, dass dies überwiegend durch die Einschränkung bisheriger Nutzungsmöglichkeiten geschehen muss. Davon abgesehen ermöglicht die Festsetzung eines Allgemeinen Wohngebiets gegenüber dem bisher geltenden Reinen Wohngebiet die Ansiedlung bisher unzulässiger Nutzungen, wie etwa von Läden, nicht störenden Handwerksbetrieben, Anlagen für kirchliche, soziale, gesundheitliche und sportliche Zwecke und – ausweislich Nr. 1 der textlichen Festsetzungen des Vorentwurfs – ausnahmsweise Betrieben des Beherbergungsgewerbes.
Allein der Umstand, dass die Antragsgegnerin das Bauvorhaben der Antragstellerin als Anlass für den Aufstellungsbeschluss vom Dezember 2017 genommen hat, lässt nicht auf eine unzulässige Verhinderungsplanung schließen.
Entscheidend ist, ob die getroffenen Festsetzungen mit einer positiven Zielsetzung verknüpft sind und diese auch wirklich gewollt und erforderlich sind. Das erklärte Planungsziel darf nicht nur das vorgeschobene Mittel sein, um einen Bauwunsch zu durchkreuzen. Letzteres kann nicht schon dann angenommen werden, wenn die negative Zielrichtung der Planung im Vordergrund steht. Auch eine zunächst nur auf die Verhinderung einer – aus der Sicht der Gemeinde – Fehlentwicklung gerichteten Planung kann einen Inhalt haben, der rechtlich nicht zu beanstanden ist. Dabei kann die zulässige Steuerung eines von der Gemeinde als Fehlentwicklung gewerteten Baugeschehens auch darin liegen, dass der betreffende Bebauungsplan die weitere bauliche Entwicklung aus beachtlichen konzeptionellen Gründen restriktiv steuern soll (OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 08.05.2018 – 2 D 44/17.NE –, juris Rdnr. 47 mit weiteren Nachweisen).
Eine solche Situation ist hier anzunehmen. Das großdimensionierte Vorhaben der Antragstellerin wurde von der Antragsgegnerin in zulässiger Weise zum Anlass für eine Überplanung des Gebiets genommen, um weiteren aus Sicht der Stadt unerwünschten baulichen Entwicklungen entgegenzuwirken. Die im Vorentwurf vom 22.05.2019 zum Ausdruck kommenden Planvorstellungen gehen über eine reine Negativplanung – im Sinne von: „das wollen wir nicht“ – deutlich hinaus. Deshalb ist es auch unschädlich, dass in der Begründung des Vorentwurfs auch auf das Bauvorhaben der Antragstellerin Bezug genommen wird, indem darauf verwiesen wird, bei der Zusammenlegung von Grundstücken könnten ungewollte Baukörper entstehen.
Die Rechtmäßigkeit der angegriffenen Veränderungssperre wird schließlich nicht dadurch in Frage gestellt, dass die Antragsgegnerin den Bebauungsplan Nr. 28 „Dachbergstraße“ im beschleunigten Verfahren gemäß § 13a BauGB aufstellt.
Die Antragstellerin macht hierzu geltend, diese Vorgehensweise sei rechtswidrig, weil die Antragsgegnerin parallel auch die Aufstellung des angrenzenden Bebauungsplans Nr. 22 „Sperberstraße – Falkenstraße“ betreibe und die Flächen der beiden Bebauungspläne zusammengerechnet die Obergrenze von 70.000 qm gemäß § 13a Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 BauGB überschritten. Das Erfordernis, die Grundflächen der beiden Pläne zusammenzurechnen, ergebe sich aus dem Verweis auf die in Anlage 2 zum BauGB genannten Kriterien in § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB. Wegen der Unzulässigkeit der gewählten Verfahrensweise beziehe sich die Veränderungssperre auf eine nicht sicherungsfähige Planung.
Diesem Vortrag ist nicht zu folgen. Dabei braucht der Senat die von der Antragstellerin aufgeworfene Frage, ob das gewählte Verfahren gemäß § 13a BauGB für das Aufstellungsverfahren zulässig ist, nicht zu entscheiden. Denn eine Veränderungssperre ist wegen Fehlern der ihr zugrundeliegenden Bauleitplanung nur dann rechtswidrig, wenn diese Fehler offensichtlich oder nicht behebbar sind (vgl. BVerwG, Beschluss vom 19.02.2014 – 4 BN 6.14 –, juris Rdnr. 3; BVerwG, Beschluss vom 21.12.1993 – 4 NB 40.03 –, juris Rdnr. 3; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 12.10.2020 – 2 B 1137/20.NE –, juris Rdnr. 38). Dies ist hier nicht der Fall.
Ein offensichtlicher Fehler liegt nicht vor. Gegen die Auffassung der Antragstellerin, auch bei Bebauungsplänen, die eine Gesamtgrundfläche von 20.000 bis 70.000 qm festsetzen, müssten die Grundflächen benachbarter Pläne zusammengerechnet werden, sprechen gewichtige Argumente. So widerspricht eine solche Auslegung dem ausdrücklichen Gesetzeswortlaut, wonach nur bei Plänen mit einer Grundflächenfestsetzung unterhalb 20.000 qm explizit eine Zusammenrechnung vorgeschrieben ist (§ 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB). Ob „zur Missbrauchsabwehr diese Kumulationsregelung auch bei Nr. 2“ gelten muss (so Battis in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 14. Auflage, § 13a Rdnr.6), erscheint zumindest zweifelhaft. Aufgrund der vorgeschriebenen Vorprüfung des Einzelfalls unterliegen die großflächigeren Bebauungspläne bereits strengeren Vorgaben, so dass fraglich erscheint, ob eine „Missbrauchsabwehr“ in diesen Fällen überhaupt erforderlich wäre.
Auch könnte die Antragstellerin sich im Laufe des Planungsverfahrens noch für die Rückkehr zum normalen Verfahren entscheiden, sodass es sich darüber hinaus, wäre der Fehler zu bejahen, um einen behebbaren Mangel handeln würde. Die durch eine Veränderungssperre sicherungsfähige Planung entfällt damit nicht. Die von der Antragstellerin aufgeworfenen Rechtsfragen würden sich letztlich erst in einem evtl. noch anhängig zu machenden Normenkontrollverfahren gegen den Bebauungsplan selbst stellen.
Auch im Übrigen ergibt sich aus dem Vorbringen der Antragstellerin kein offensichtlicher Fehler des Bebauungsplanentwurfs, so dass der Senat von einer sicherungsfähigen Planung ausgeht. Schwere Nachteile für die Antragstellerin infolge der angegriffenen Veränderungssperre sind damit ebenso wenig ersichtlich wie andere wichtige Gründe, welche deren Außervollzugsetzung gebieten würden.
Die Kosten des Verfahrens hat die Antragstellerin als Unterlegene zu tragen (§ 154 Abs. 1 VwGO). Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG, wobei der Senat von einem Streitwert von 10.000,- Euro für das Hauptsacheverfahren ausgeht (vgl. Nr. 9.8.4 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013). Dieser Betrag ist aufgrund der Vorläufigkeit der Entscheidung im einstweiligen Rechtsschutzverfahren um die Hälfte zu ermäßigen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 13a BauGB
§ 64 HBO
§ 123 VwGO
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 13a Abs. 1 S. 1 Nr. 2 BauGB
§ 47 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 6 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 14 Abs. 1 BauGB
§ 13a Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 BauGB
§ 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB
§ 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG

Zitierte Entscheidungen: 3 C 2412/20
4 VR 2.98
3 B 1535/18
2 B 1425/18
10 S 41.16
4 BN 7.13
4 BN 35.00
8 S 909/18
2 D 44/17
4 BN 6.14
4 NB 40.03
2 B 1137/20