Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2001-11-28, Aktenzeichen 13 K 1246/00

Tenor:

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
I. Die Antragstellerin wendet sich gegen die Gültigkeit der Verordnung über Schul-Frauenbeauftragte (SchulFB-VO) vom 25. März 1998 (Nds. GVBl. S. 297).
Soweit hier von Interesse, ist in der SchulFB-VO geregelt:
§ 1 Bestellung
An jeder öffentlichen Schule mit einem Personalanteil von weniger als 50 v.H. weiblicher Landesbediensteter und insgesamt mehr als 10 Landesbediensteten bestellt die Schulleiterin oder der Schulleiter eine Schulfrauenbeauftragte sowie eine Vertreterin mit deren Einverständnis aus dem Kreis der an dieser Schule tätigen weiblichen Landesbediensteten; ...
Die Antragstellerin ist als Lehrerin an der I. H.-L. beschäftigt. In der Personalversammlung vom 5. Februar 1998 votierte der weibliche Teil für die Wahrnehmung der Aufgaben einer Schulfrauenbeauftragten durch die Antragstellerin. Mit Schreiben vom 16. Februar 1998 "beauftragte" der Schulpersonalrat die Schulleitung, die Antragstellerin zur Schulfrauenbeauftragten zu bestellen. Mit Schreiben vom 12. März 1998 lehnte der Schulleiter das unter Hinweis auf § 1 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 SchulFB-VO ab, weil der Anteil der weiblichen Beschäftigten an der IGS Linden nicht weniger als 50 % betrage.
Mit ihrem Normenkontrollantrag vom 30. März 2000 macht die Antragstellerin geltend, dass § 1 Abs. 1 S. 1 Nrn. 1 und 2 SchulFB-VO gegen § 23 Abs. 1 des Niedersächsischen Gleichberechtigungsgesetzes - NGG - vom 15. Juni 1994 (Nds. GVBl. S. 246) i.d.F. des 6. Gesetzes zur Änderung des Niedersächsischen Schulgesetzes vom 11. Dezember 1997 (Nds. GVBl. S. 503) verstoße. Gemäß § 23 Abs.1 NGG werde an jeder Schule eine Frauenbeauftragte und eine Vertreterin bestellt. Dabei seien Vorschläge der weiblichen Landesbediensteten zu berücksichtigen. Zwar könne nach § 23 Abs. 3 von der Bestellung einer Schulfrauenbeauftragten oder einer Vertreterin abgesehen werden, wenn es an einer Schule wegen der geringen Zahl der Landesbediensteten oder wegen des großen Anteils weiblicher Landesbediensteter einer Schulfrauenbeauftragten nicht bedürfe. Auch werde das Kultusministerium nach § 23 Abs. 4 NGG ermächtigt, das Nähere durch Verordnung zu bestimmen. Die Regelungen der SchulFB-VO seien jedoch ermessensfehlerhaft. Von der Regelung des § 1 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 SchulFB-VO sei eine Vielzahl von Grundschulen betroffen, da diese häufig weniger als zehn Landesbedienstete hätten. Aufgrund der Tatsache, dass gerade an Grundschulen erheblich mehr Frauen beschäftigt seien als Männer, führe diese zahlenmäßige Begrenzung zu einer Benachteiligung der dort beschäftigten Frauen. Gerade an Grundschulen seien nur 45,2 % der Schulleiter (Stand: 1996) weibliche Beschäftigte. An den kleinen Schulen ergebe sich also eine strukturelle Benachteilung der Frauen, da diese nicht entsprechend ihrem Beschäftigungsanteil auch in gleicher Stärke in den Funktionsstellen vertreten seien. Der Ausschluss der kleinen Schulen durch die Verordnung führe dazu, dass das Ziel des NGG, nämlich den Frauen eine gleichberechtigte Stellung in der öffentlichen Verwaltung zu verschaffen, nicht erreicht werden könne. In anderen Bundesländern sei die Hürde der mindestens beschäftigten Landesbediensteten - etwa mit fünf - wesentlich niedriger angesetzt worden.
Auch in § 1 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 SchulFB-VO sei das Ermessen fehlerhaft ausgeübt worden. Durch diese Regelung seien - jedenfalls im statistischen Mittel - die Grund- und Hauptschulen, die selbständigen Orientierungsstufen, die Freien Waldorf-Schulen, die Schulen für Lernhilfe, die Schulen für geistig Behinderte und die Schulen für sonstige Behinderungen von der Bestellung einer Schul-Beauftragten ausgeschlossen, da in diesen Schulformen mehr als 50 % der Beschäftigten Frauen seien. Durch die Festlegung des Beschäftigtenanteils von 50 % werde die Ausnahme zur Regel gemacht. Der Verordnungsgeber habe den Anspruch des § 23 Abs. 1 NGG ausgehöhlt. Gerade in den Führungspositionen der I. L. seien Frauen deutlich unterrepräsentiert. Als "Funktionäre" seien 1998 zehn von 31 = 32 % weiblich gewesen. In der Schulleitung seien von fünf Lehrkräften zwei = 40 % weiblich gewesen. Dies habe sich im Jahr 2001 mit nur noch einer weiblichen Lehrkraft in der Schulleitung auf 20 % verringert. Auch dies zeige, dass das Abstellen auf eine 50 %-Marke dem Sinn und Zweck des NGG nicht gerecht werde.
Die Antragstellerin beantragt,
die SchulFB-VO für nichtig zu erklären.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Er erwidert: Soweit die Antragstellerin die Feststellung der Nichtigkeit des § 1 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 SchulFB-VO begehre, sei ihr Antrag unzulässig, da sie insoweit in ihren Rechten nicht verletzt sei. Die Schule, an der sie tätig sei, habe mehr als zehn Landesbedienstete. Der Antrag sei auch unzulässig, soweit er über § 1 Abs. 1 S. 1 Nr.1 SchulFB-VO hinausgehe; denn insoweit habe die Antragstellerin gegen die Regelungen der VO nichts vorgetragen.
Soweit sich die Antragstellerin gegen § 1 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 SchulFB-VO wende, sei der Antrag nicht begründet. Die Konkretisierung des § 23 Abs. 3 NGG durch den Verordnungsgeber halte sich innerhalb der Bandbreite, die das NGG mit der Formulierung "wegen des großen Anteils weiblicher Landesbediensteter" vorgebe. §§ 5 und 6 NGG sei zu entnehmen, dass Frauen bei Einstellung, Beförderung und Übertragung höherwertiger Tätigkeiten bzw. als Bewerberinnen für Ausbildungsplätze gegenüber männlichen Bewerbern solange vorrangig zu berücksichtigen seien, bis sie mindestens zu 50 v.H. vertreten seien bzw. bis sie 50 v.H. der Ausbildungsplätze innehätten. Gemäß § 2 Abs. 6 NGG liege eine Unterrepräsentanz im Sinne des Gesetzes vor, wenn der Frauenanteil in einer Lohn-, Vergütungs- und Besoldungsgruppe einer Dienststelle unter 50 v.H. liege. Das gesetzlich vorgeschriebene Profil der Schul-Frauenbeauftragten nach §§ 2 Abs. 1 Nr. 4 und 23 NGG unterscheide sich von dem der Frauenbeauftragten in den §§ 20 bis 22 NGG. Da die Schulen wesentliche personalrechtliche Entscheidungen mit Auswirkung auf das NGG nicht träfen, beschränke sich die Aufgabe der Schulfrauenbeauftragten im Wesentlichen auf die Beratung und Unterstützung der Konferenzen und der Schulleitung bei der Verwirklichung des NGG. Sobald Frauen über 50 % der Landesbediensteten der jeweiligen Schule stellten, seien sie in den Konferenzen hinreichend vertretend und könnten dort ihre Belange selbst angemessen wahrnehmen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf deren Schriftsätze nebst Anlagen, die Gegenstand der Beratung gewesen sind, Bezug genommen.
II. Gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO entscheidet das Oberverwaltungsgericht im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit von im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt. Nach § 7 des Niedersächsischen Ausführungsgesetzes zur Verwaltungsgerichtsordnung (Nds. VwGG) vom 1. Juli 1993 (Nds. GVBl. S. 175) geändert durch Gesetz vom 10. Dezember 1997 (Nds. GVBl. S. 501) entscheidet das Oberveraltungsgericht nach Maßgabe des § 47 der Verwaltungsgerichtsordnung auf Antrag über die Gültigkeit einer landesrechtlichen Verordnung oder einer anderen im Range unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschrift. Nach § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO entscheidet das OVG durch Urteil oder, wenn es eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält, durch Beschluss. Nach § 4 Abs. 2 Satz 2 Nds. VwGG wirken bei Beschlüssen außerhalb der mündlichen Verhandlung, durch die in Verfahren nach § 47 VwGO in der Hauptsache entschieden wird, die ehrenamtlichen Richterinnen und Richter mit. Der Senat hält im vorliegenden Normenkontrollverfahren eine mündliche Verhandlung für nicht erforderlich. Die Beteiligten sind dazu mit Verfügung vom 11. Oktober 2001 gehört worden.
Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann den (Normenkontroll-)Antrag jede natürliche oder juristische Person stellen, die geltendmacht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden, sowie jede Behörde und zwar innerhalb von zwei Jahren nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift. Die Zweijahresfrist hat die Antragstellerin eingehalten; denn sie hat den Antrag am 30. März 2001 rechtshängig gemacht, wobei die angegriffene Verordnung im Nds. GVBl. Nr. 11/1998, ausgegeben am 30. März 1998, bekanntgemacht worden ist. Eine Rechtsverletzung der Antragstellerin ist jedoch lediglich im Hinblick auf § 1 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 SchulFB-VO möglich; denn in Anwendung dieser Vorschrift wird an der öffentlichen Schule, an der sie als Lehrerin tätig ist, eine Schulfrauenbeauftragte nicht bestellt. Die Regelung des § 1 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 SchulFB-VO steht der Bestellung in ihrem Fall indessen nicht entgegen, weil an der I. L. insgesamt mehr als zehn Landesbedienstete beschäftigt sind. Insoweit wie auch im Hinblick auf die übrigen Vorschriften der SchulFB-VO, gegen die die Antragstellerin auch nichts vorgetragen hat, kann sie mithin in ihren Rechten nicht verletzt sein, so dass der Normenkontrollantrag insoweit unzulässig ist.
Im Übrigen ist er nicht begründet. Die Auffassung der Antragstellerin, § 1 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 SchulFB-VO lasse das NGG "ins Leere laufen" und sei daher nichtig, ist rechtlich nicht begründet.
Die Formulierung in § 23 Abs. 1 NGG, wonach an jeder Schule eine Schulfrauenbeauftragte und eine Vertreterin bestellt wird, ist missverständlich. Die Vorschrift erweitert zunächst den Anwendungsbereich des Gesetzes, indem Frauenbeauftragte (auch) an Schulen zu bestellen sind. Damit geht die Regelung nämlich über § 18 Abs.1 NGG hinaus, wonach Frauenbeauftragte in jeder Dienststelle bestellt werden; denn nach § 2 Abs. 5 NGG sind Dienststellen i.S. des Gesetzes lediglich die Verwaltungseinheiten, die über die Befugnis verfügen, Einstellungen, Beförderungen oder Übertragungen höherwertiger Tätigkeiten vorzunehmen. Diese personalrechtlichen Befugnisse stehen - von Ausnahmen abgesehen - den Schulen aber praktisch nicht zu. Bei der Erstreckung des Tätigkeitsfeldes der Frauenbeauftragten auch auf Schulen hat der Gesetzgeber jedoch in § 23 Abs. 3 NGG die Möglichkeit einer Begrenzung ausgesprochen, die in das Ermessen des Kultusministeriums gestellt ist (§ 23 Abs. 4 NGG). Danach kann von der Bestellung einer Schulfrauenbeauftragten oder einer Vertreterin abgesehen werden, wenn es u.a. wegen des großen Anteils weiblicher Landesbediensteter einer Schulfrauenbeauftragten nicht bedarf. Nach § 23 Abs. 4 Nr. 3 NGG ist das MK ermächtigt, die Ausnahmen nach Abs. 3 der Vorschrift durch Verordnung zu bestimmen. Dies ist hier mit der SchulFB-VO vom 25. März 1998 erfolgt.
Entgegen der Auffassung der Antragstellerin hält sich die nähere Bestimmung "des großen Anteils weiblicher Landesbediensteter" gemäß § 23 Abs. 3 NGG mit einem Personalanteil von nicht weniger als 50 v.H. weiblicher Landesbediensteter in § 1 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 SchulFB-VO im Rahmen der Ermächtigung des § 23 Abs. 4 NGG. Dies ergibt sich daraus, dass nur an Schulen mit einem Personalanteil von weniger als 50 % weiblicher Landesbediensteter das gesetzliche Gleichstellungsziel noch nicht erreicht ist. Dabei kommt es in diesem Zusammenhang rechtlich nicht darauf an, in welchem Umfang landesweit oder an der einzelnen betroffenen Schule sog. Funktionsstellen - etwa die Schulleitung - in weiblicher Hand liegen.
Nach § 1 Satz 1 NGG ist es das Ziel dieses Gesetzes, Frauen eine gleichberechtigte Stellung in den öffentlichen Verwaltungen zu schaffen. Nach Satz 2 Nr. 4 dieser Vorschrift ist ein wesentliches Ziel des Gesetzes die gerechte Beteiligung von Frauen in den Lohn-, Vergütungs- und Besoldungsgruppen einer Dienststelle, in denen sie unterrepräsentiert sind, sowie in Gremien. Nach § 2 Abs. 6 NGG liegt eine Unterrepräsentanz im Sinne des Gesetzes vor, wenn der dortige Frauenanteil unter 50 v.H. liegt. Da in der Schule der Antragstellerin ebenso wie in sonstigen entsprechend besetzten Schulen bei einer Beschäftigung von mehr als 50 % Frauen von einer Unterrepräsentanz im Sinne des Gesetzes nicht die Rede sein kann, ist davon auszugehen, dass die weiblichen Landesbediensteten dort ihre Belange in den Konferenzen, in denen sie entsprechend vertreten sind, selbst wahrnehmen können. Dies ergibt sich nicht zuletzt aus dem besonderen Aufgabenspektrum, das den Schulfrauenbeauftragten gegenüber den Frauenbeauftragten in der allgemeinen Verwaltung zusteht (vgl. §§ 2 Abs. 1 Nr. 4, 23 NGG und §§ 20 bis 22 NGG). Da die Schulen, von engen Ausnahmen abgesehen - etwa bei den sog. Schulstellen -, personalrechtliche Entscheidungen mit Auswirkungen auf das NGG nicht treffen, beschränkt sich die Aufgabe der Schulfrauenbeauftragten nämlich im Wesentlichen auf die Beratung und Unterstützung der Konferenzen und der Schulleitung bei der Verwirklichung der Ziele des NGG.
Soweit die Antragstellerin auf eine Unterrepräsentanz der Frauen in den Gremien ihrer Schule hinweist, ist ihr darin zuzustimmen, dass die entsprechende Beteiligung von Frauen in den Gremien nach § 1 Satz 2 Nr. 4 NGG ein Ziel des Gleichstellungsgesetzes darstellt. Insoweit ist indessen auf § 12 Abs. 1 NGG hinzuweisen, wonach Kommissionen, Arbeitsgruppen, Fachkonferenzen, Beiräte sowie vergleichbare Gremien einschließlich Personalauswahlgremium, die durch Beschäftigte beschickt werden, zur Hälfte mit Frauen besetzt werden sollen. Angesichts der sog. "Konferenzkultur der Schulen" kann nicht davon ausgegangen werden, dass eine Schulleitung - sofern dies überhaupt in ihrer alleinigen Entscheidungskompetenz liegt - Beschäftigte in Gremien entsendet, ohne die Mitarbeiter, also die Konferenzen, zu beteiligen. Da - wie dargestellt - die weiblichen Beschäftigten in den Konferenzen aber proportional vertreten sind, steht ihnen auch die Möglichkeit offen, auf die Einhaltung des § 12 NGG hinzuwirken, ohne dass es der Beteiligung einer Schulfrauenbeauftragten bedürfte.
Im Rahmen dieses Normenkontrollverfahrens ist es schließlich rechtlich unbeachtlich, in welchem Umfang die niedersächsischen Schulen (bereits) von weiblichen Landesbediensteten geleitet werden. Auf die landesweite Besetzung der Schulleiterstellen kommt es nicht an, weil sich die Tätigkeit der Schulfrauenbeauftragten auf ihre eigene Schule beschränkt, also nichts mit der Beseitigung einer Unterrepräsentanz von Frauen bei der Besetzung von Schulleiterstellen im Land zu tun hat. Die Möglichkeit der Ausnahme der Bestellung einer Schulbeauftragten nach § 23 Abs. 3 NGG hat der Gesetzgeber ferner unabhängig von der Geschlechtszugehörigkeit des Schulleiters bzw. der in der Schulleitung beschäftigten Personen an der betreffenden Schule getroffen. Diese Frage war vom Verordnungsgeber bei der SchulFB-VO demzufolge auch nicht zu berücksichtigen.
Schließlich sind die in anderen Bundesländern getroffenen Regelungen ebenfalls rechtlich unbeachtlich, weil es bei der hier zu überprüfenden SchulFB-VO allein um die Umsetzung des niedersächsischen Gleichstellungsgesetzes, also um niedersächsisches Recht geht, das von dem Landesrecht anderer Länder unabhängig ist. Dies folgt aus der Kompetenz der Länder, die in ihrer Gesetzgebungsbefugnis stehenden Materien eigenständig zu regeln.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 5 und 6 NGG
§§ 2 Abs. 1 Nr. 4 und 23 NGG unterscheide sich von dem der Frauenbeauftragten in den §§ 20 bis 22 NGG. Da die Schulen wesentliche personalrechtliche Entscheidungen mit Auswirkung auf das NGG
§§ 2 Abs. 1 Nr. 4, 23 NGG und §§ 20 bis 22 NGG
§ 47 VwGO
§ 12 NGG
§ 1 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 SchulFB-VO
§ 1 Abs. 1 S. 1 Nrn. 1 und 2 SchulFB-VO
§ 23 Abs.1 NGG
§ 23 Abs. 4 NGG
§ 1 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 SchulFB-VO
§ 23 Abs. 1 NGG
§ 1 Abs. 1 S. 1 Nr.1 SchulFB-VO
§ 23 Abs. 3 NGG
§ 2 Abs. 6 NGG
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 18 Abs.1 NGG
§ 2 Abs. 5 NGG
§ 23 Abs. 4 Nr. 3 NGG
§ 1 Satz 1 NGG
§ 1 Satz 2 Nr. 4 NGG
§ 12 Abs. 1 NGG