Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-09-22, Aktenzeichen 4 K 204/05
ECLI: ECLI:DE:VGD:2005:0922.4K204.05.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Zwangsvollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vorher Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Tatbestand:
Der Kläger ist Öffentlich bestellter Vermessungsingenieur mit Sitz in X. Er unterhält im Internet unter der Adresse http://www.-T.de eine Anzeigenseite (homepage, website), auf der Einzelheiten zum Leistungsangebot, zur personellen und sachlichen Ausstattung und zur Historie seines Ingenieurbüros publiziert werden.
Die Beklagte nahm die Internetdarstellung zum Anlass, den Kläger mit Schreiben vom 1. April 2004 auf das für Öffentlich bestellte Vermessungsingenieure nach der Berufsordnung geltende Werbeverbot hinzuweisen. Sie beanstandete unter anderem, die Darstellungen über die Historie und Größe des Betriebs dienten nur dazu, das Büro anderen gegenüber besonders herauszustellen; dadurch betreibe der Kläger eine unzulässige vergleichende Werbung.
Der Kläger änderte den Inhalt der Internetseite teilweise im Sinne der Beklagten ab, behielt jedoch die unter dem Verweis („Link") „Über uns" enthaltenen Seiten über Historie, Größe und Ausstattung des Büros, über die Gründer des Betriebs und den derzeitigen Mitarbeiterstab bei, weil er sie nicht als berufswidrige Werbung ansah.
Die Beklagte wies den Kläger mit Bescheid vom 9. August 2004 sinngemäß an, die Seite „Über uns" mit deren nachgeordneten Seiten „Firmenprofil", „Mitarbeiter", „Historisches in der Presse" und „bei der Arbeit" aus dem Internetauftritt zu entfernen. Außerdem verhängte sie im Wege der Berufsaufsicht einen Verweis gegen den Kläger. Zur Begründung war angeführt: Die detaillierten Lebensläufe des Firmengründers und seiner beiden Nachfolger, die Wiedergabe der historischen Zeitungsausschnitte, sowie die historischen Fotos „bei der Arbeit" seien als berufswidrige unzulässige Werbung zu bewerten. Sie dienten einzig und allein der Hervorhebung der eigenen Leistungsfähigkeit. Es sei selbstverständlich, dass der ÖBVI über das zur Aufgabenerfüllung notwendige fachlich geeignete Personal und über eine adäquate Büroausstattung verfüge, so dass besondere Angaben dazu nicht erforderlich seien; die Internetpräsentation dieser Dinge sollten die besondere Leistungsstärke des Büros publizieren und seien damit als reklamehafte Selbstanpreisung unzulässig. Eine berufsaufsichtliche Ahndung sei erforderlich, um den Kläger nachdrücklich auf seine Berufspflichten hinzuweisen. Er sei auf die Grenzen zulässiger Internetwerbung besonders hingewiesen worden, außerdem habe gegen ihn schon einmal in 2002 eine Warnung wegen berufswidriger Werbung ausgesprochen werden müssen.
Den Widerspruch des Klägers wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 16. Dezember 2004 zurück.
Am 15. Januar 2005 hat der Kläger Klage erhoben. Er trägt vor:
Bilder und Lebensläufe des Betriebsgründers und der derzeitigen Betriebsinhaber dienten der Information der Kundschaft. Eine unzulässige Werbung sei damit schon deshalb nicht verbunden, weil die Bezirksregierung sich selbst im Internet mit den Lebensläufen und Bildern des derzeitigen und der früheren Behördenchefs präsentiere. Die Historischen Fotos und Darstellungen seien insgesamt unbedenklich. Sie seien ausschließlich berufs- und betriebsbezogen. Ein Vergleich zu den Büros anderer Öffentlich bestellter Vermessungsingenieure werde nicht gezogen, noch werde die eigene Leistungsfähigkeit über Gebühr angepriesen. Erst recht finde sich in dem Internetauftritt keine Herabsetzung von Kollegen. Auch die Darstellung der personellen und sachlichen Ausstattung des Büros sei reine Information und damit interessen- und sachgerecht. Die Beklagte sehe die Möglichkeiten eines berufsverträglichen Werbeauftritts zu eng.
Der Kläger beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 9. August 2004 in der Gestalt ihres Widerspruchsbescheides vom 16. Dezember 2004 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der beigezogenen Akten und der Gerichtsakten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist unbegründet.
1. Die Beklagte ist gemäß § 15 Abs. 1 ÖbVermIng BO NRW ermächtigt, gegen Öffentlich bestellte Vermessungsingenieure einen Verweis zu verhängen, wenn diese ihre Berufspflichten schuldhaft verletzen. Es handelt sich um eine Aufsichtsmaßnahme im Bereich der hoheitlichen Aufgaben der Öffentlich bestellten Vermessungsingenieure (§ 14 Abs. 1 Satz 1 ÖbVermIng BO NRW). Die gerichtliche Überprüfung geschieht mangels besonderer Regelungen im allgemeinen Verwaltungsprozess, nicht durch das Berufsgericht der Ingenieurkammer-Bau (§ 14 Abs. 1 Satz 2 ÖbVermIng BO NRW).
2. Der Kläger hat seine Berufspflichten verletzt.
2.1 Allgemeine Berufspflichten, deren schuldhafte Verletzung die Beklagte zu einer Disziplinarmaßnahme berechtigten können, nennt § 9 ÖbVermIng BO NRW. Die Vorschrift ist verfassungsgemäß. Das gilt im Grundsatz auch für § 9 Abs. 1 Satz 5 ÖbVermIng BO NRW, der dem Öffentlich bestellten Vermessungsingenieur die Werbung verbietet.
2.2 Das Werbeverbot für Öffentlich bestellte Vermessungsingenieure ist mit Art. 12 GG vereinbar. In den Bereich der durch das Grundrecht der Berufsfreiheit geschützten berufsbezogenen Tätigkeiten fällt die berufliche Außendarstellung einschließlich der Werbung für die Inanspruchnahme der Dienste der freien Berufe. Die Beschränkung der Berufsausübungsfreiheit durch ein gesetzliches Werbeverbot ist verfassungsgemäß, wenn sie vernünftigen Zwecken des Gemeinwohls dient und den Berufstätigen nicht übermäßig oder unzumutbar trifft. Diesen Anforderungen genügt die generelle Regelung des § 9 Abs. 1 Satz 5 ÖbVermIng BO NRW, denn bei verfassungskonformer Auslegung ist die Bestimmung dahin zu verstehen, dass dem Öffentlich bestellten Vermessungsingenieur nicht jegliche, sondern lediglich die berufswidrige Werbung untersagt ist (OVGNW, Urteil vom 27. April 2001, 7 A 4490/99).
2.3 Schon das frühere Berufsrecht ließ, wenn auch sehr beschränkt, Werbung des Öffentlich bestellten Vermessungsingenieurs zu. Er durfte auf seine Berufsausübung durch ein Namensschild an dem Gebäude hinweisen, in dem sich seine Geschäftsstelle befand. Nach Verlegung der Geschäftsstelle durfte das Namensschild an der früheren Geschäftsstelle bis zu einem Jahr verbleiben. Schließlich durfte der Öffentlich bestellte Vermessungsingenieur seine Zulassung, eine Geschäftsstellenverlegung, den Zusammenschluss zu einer Arbeitsgemeinschaft und deren Veränderung zweimal in den örtlichen Tageszeitungen und in Fachzeitschriften anzeigen (vgl. Ziffer 1 des Runderlasses des Ministers für Landesplanung, Wohnungsbau und öffentliche Arbeiten vom 7. März 1966 - ZB l - 2410 -, Geschäftsführung der Öffentlich bestellten Vermessungsingenieure, MBl. NRW 1966, 697). Diese Berufsausübungsregelungen - die in ihrem Gehalt im wesentlichen mit § 9 der Allgemeinen Richtlinien für die Berufsausübung der Öffentlich bestellten Vermessungsingenieure - Standesregeln - vom 10. Juni 1965, in der Fassung des Beschlusses der Mitgliederversammlung vom 26. Mai 1983, übereinstimmten - wollte der Gesetzgeber aufgreifen und der Weiterentwicklung des Rechts der freien Berufe durch die Berufsordnung vom 15. Dezember 1992 Rechnung tragen. Wo die Grenze zur berufswidrigen Werbung überschritten wird, ist gesetzlich allerdings nicht näher definiert. Deren Bestimmung erfolgt im Einzelfall durch die Berufaufsicht (und notfalls im Wege einer gerichtlichen Klärung) durch Auslegung unter Berücksichtigung der Verkehrsanschauung, des Berufsbildes und der besonderen Verantwortung, die mit der Beleihung hoheitlicher Befugnisse verbunden ist.
3. Der Kläger ist mit den von der Beklagten beanstandeten Seiten seines Internetauftritts über den berufsrechtlich erlaubten Rahmen hinaus gegangen.
3.1 Das dem Öffentlich bestellten Vermessungsingenieur auferlegte Verbot berufswidriger Werbung dient dem Zweck, die Unparteilichkeit und Unabhängigkeit des Öffentlich bestellten Vermessungsingenieurs als Träger eines öffentlichen Amtes (§ 9 Abs. 1 Satz 1 ÖbVermIng BO NRW) zu sichern. Er ist gemäß § 1 Abs. 2 VermKatG NRW iVm § 1 Abs. 1 Satz 1 ÖbVermIng BO NRW berufen, an den Aufgaben der Landesvermessung im Sinne des § 5 VermKatG NRW mitzuwirken. Er ist neben den Behörden der öffentlichen Vermessungsverwaltung berechtigt. Katastervermessungen auszuführen und Tatbestände, die durch vermessungstechnische Ermittlungen an Grund und Boden festgestellt werden, mit öffentlichem Glauben zu beurkunden (§ 1 Abs. 2 Satz 1 ÖbVermIng BO NRW). Er darf Vermessungsmarken der Landesvermessung anbringen, wiederherstellen oder entfernen (§ 8 Abs. 3 VermKatG NRW). Die Katastervermessungen im Sinne des § 5 Abs. 1 Nr. 2 VermKatG NRW dienen der Einrichtung und Fortführung des Liegenschaftskatasters und der Feststellung oder Abmarkung von Grundstücksgrenzen. Der Öffentlich bestellte Vermessungsingenieur nimmt damit in hervorragender Funktion am Vermessungswesen teil, das seinerseits dem Rechtsverkehr zwischen den Bürgern und damit dem Rechtsfrieden in der Gemeinschaft, mithin einem überragend wichtigen Gemeinschaftsgut dient (Vgl. BVerfG, Beschluss vom 1. Juli 1986 - 1 BvL 26/83 -, BVerfGE, 73, 301 (316 f.); Beschluss vom 3. Februar 1993 - 1 BvR 552/91 - und - 1 BvQ 1/92 -; OVG NRW, Urteil vom 27. Juni 1996 - 7 A 4924/94 -).
Der Funktion des Öffentlich bestellten Vermessungsingenieurs entspricht seine Verpflichtung, den Eindruck eines rein gewerbsmäßigen, ökonomisch orientierten Verhaltens auszuschließen (§ 9 Abs. 1 Satz 2 ÖbVermIng BO NRW). Dem ÖbVI ist jedes Verhalten untersagt, das den Eindruck erwecken könnte, seine Amtstätigkeit werde durch ein gewerbliches, gewinnorientiertes Marktverhalten beeinflusst. Es soll die Erwartung gestärkt werden, dass der Öffentlich bestellte Vermessungsingenieur seine Aufgaben im Bewusstsein seiner Verantwortung für das Vermessungswesen mit seiner Bedeutung für den Rechtsverkehr wahrnimmt. Sein außenwirksames Auftreten muss darüber hinaus berücksichtigen, dass er, wiewohl er als Unternehmer in einem freien Beruf tätig ist, ein Amt ausübt, das zum Erlass von Hoheitsakten (Abmarkung, Gebührenerhebung) berechtigt. Die Amtsausübung ist unter Beachtung des Gleichheitssatzes und der Amtsneutralität (§ 9 Abs. 1 Satz 3 ÖbVermIng BO NRW, §§ 20, 21 VwVfG) streng gesetzesgebunden (Art. 20 GG) und allein der Sache und nicht der Gewinnerzielung verpflichtet. Dem entspricht eine berufsspezifisch geprägte Werbung, die sich auf die sachangemessene Information der interessierten Allgemeinheit beschränkt. Zulässig ist die adressatenneutrale, in einer dem öffentlichen Amt angemessenen Zurückhaltung veröffentlichte Darstellung der möglichen Dienstleistungen (Informationswerbung). Das mag die farbliche Gestaltung von Briefköpfen, Informationsbroschüren und die Verwendung eines „Firmenlogos" einschließen, weil diese grafischen Mittel weithin üblich geworden sind und das Werbeverbot keine absolute Nüchternheit verlangt (vgl. für Anwaltsnotare: BVerfG, Beschluss vom 24. Juli 1997, 1 BvR 1863/96, NJW 1997, 2510, 2511). Verboten ist jedoch jedenfalls die gezielte Kundenwerbung, das unaufgeforderte direkte Herantreten an potenzielle Mandanten ebenso, wie das unaufgeforderte Versenden von „Informationsschriften" an Dritte, also Nichtmandanten (für Anwälte vgl. OLG Dresden, Urt. vom 9. Juni 1998, 14 U 3245/97, NJW 1999, 144, 147). Der Öffentlich bestellte Vermessungsingenieur preist sich nicht an. Er darf dies erst recht nicht in auffälliger, plakativer, reklamehafter Weise tun (für Notare: BGH, Beschluss vom 16. Juli 2001, NRW-RR 2002, 58 ff.), und seine Leistungsfähigkeit etwa unter Verwendung von die Qualität der eigenen Leistungen verstärkenden Adjektiven als überdurchschnittlich, hervorragend, zuverlässig oder dergleichen herausstreichen. Die Qualitätswerbung ist schlechterdings untersagt (für Anwälte vgl. OLG Köln, Urt. vom 29. Juli 1998, 6 U 66/98, NJW 1999, 63). Ob dabei eine vergleichende Werbung unter Benennung oder mehr oder weniger konkreter Bezeichnung von Konkurrenten stattfindet, ist unerheblich. Der Konkurrentenkreis ist am Sitz des jeweiligen ÖbVI durch den Akt der Beleihung bestimmt und überschaubar. Wessen Dienstleistungen durch die werbende Anpreisung übertroffen werden sollen, ist leicht zu ermitteln.
Mit § 9 Abs.1 Satz 5 ÖbVermIng BO NRW nicht vereinbar ist schließlich jede Form von Sympathiewerbung, die die Person des Amtsinhabers zum Gegenstand hat. Die Tätigkeit des Öffentlich bestellten Vermessungsingenieurs gewinnt ihr Vertrauen nicht durch die persönlichen Eigenschaften des Amtsinhabers (Familienzugehörigkeit, Aussehen, Familienstand, private Hobbys usw.), sondern durch die gesetzlich legitimierte und begrenzte Autorität des verliehenen Amtes.
3.2 Der Kläger hat die Grenzen der erlaubten Werbung durch die auf seiner Internetseite enthaltene, bebilderte und mit einem Zeitschriftenartikel von Anfang der 30-er Jahre über die Betreuung des Baus des ersten N Hochhauses durch den Betriebsgründer illustrierte Firmengeschichte überschritten. Der Hinweis auf die mit der Familiengeschichte verwobene, weit zurück reichende Firmengeschichte soll eine besondere Kontinuität in der Arbeit und einen entsprechenden Erfahrungsvorsprung suggerieren. Das Ingenieurbüro des Klägers wird als Familienbetrieb geschildert, der schon vor dem zweiten Weltkrieg auf der Höhe der technischen Entwicklung war, in dem der gewonnene Erfahrungsschatz von Generation zu Generation weiter gegeben wird und der auch gegenwärtig, dokumentiert durch einen großen Mitarbeiterstamm, modernste Ausrüstung und unterstützt durch die Fort- und Weiterbildung aller Mitarbeiter, allen Leistungsansprüchen genügt. Die Anpreisung der eigenen Leistungsfähigkeit und damit das Herausheben über die Konkurrenz geschieht zwar nicht platt und vordergründig, aber doch deutlich und wirksam. Sie geht über eine grafische Gestaltung von Textinformationen und die Verwendung eines Firmenlogos hinaus. Es handelt sich um unverhohlene Qualitätswerbung in einer geschickten, eher auf unterschwellige Beeinflussung anstatt auf direkte Ansprache setzenden Form.
3.3 Darüber hinaus ist das auf der Homepage enthaltene Bildmaterial, vor allem die Porträts der gegenwärtigen und früheren Firmeninhaber und der gesamten Belegschaft sowie das Foto der „Betriebssportgruppe Stichling" als unzulässige Sympathiewerbung einzustufen. Derartige Bilder haben keinen sachlichen, auf die Tätigkeit des Vermessungsingenieurs bezogenen Informationsgehalt. Sie sollen ein emotionales Wohlgefallen des Betrachters herstellen. Das geht über die -zulässige- werbewirksame Information hinaus. Bei letzterer ist mit der sachlichen Unterrichtung über die Aufgaben, das Angebot und die Möglichkeiten der Kontaktaufnahme (Adresse, Telefon- und Faxnummer, e-mail-Adresse und dergleichen) durch die gefällige Art der Präsentation ein unvermeidlicher und erlaubter Werbe(-neben) effekt verbunden. Die Darstellung des äußeren Erscheinungsbildes der Betriebsinhaber und der Mitarbeiter und ihrer außerdienstlichen Aktivitäten dient, ohne Informationsgehalt zur Sache, allein dazu, den Betrachter der Internetseite für den Kläger und sein „Team" einzunehmen. Diese Art des Kundenfangs, die ebenfalls auf eine unterschwellige, unbewusste Beeinflussung setzt, ist verbotene Werbung.
3.4 Ob potenzielle Kunden des Klägers ein Interesse an den beanstandeten Seiten haben und ihre Entscheidung gegebenenfalls von deren Inhalt abhängig machen, ist unerheblich. Die Informationsinteressen der Kundschaft eines Öffentlich bestellten Vermessungsingenieurs sind vielfältig und nicht ausschließlich sachorientiert. Maßgebend für die Reichweite des berufsbezogenen Werbeverbotes sind Wortlaut und objektiver Zweck der gesetzlichen Bestimmungen.
3.5 Auf die Bewertung des Inhaltes von Internetseiten, die die gegenwärtige und frühere Behördenleitungen der Beklagten mit Bild und Lebenslauf zeigen, kommt es nicht an. Daraus lassen sich keine Anhaltspunkte für die Bestimmung berufswidriger Werbung durch Öffentlich bestellte Vermessungsingenieure gewinnen. Die Sachverhalte sind nicht vergleichbar. Die Beklagte wirbt in ihrem hoheitlichen Zuständigkeitsbereich weder um Kunden, noch tritt sie in wirtschaftliche Konkurrenz zu anderen. Zudem fehlt es an der für Beliehene typischen Überschneidung von hoheitlichen Aufgaben und unternehmerischer Tätigkeit, die abstrakte Gefahren für eine amtsgerechte, rein sachbezogene und neutrale Aufgabenerfüllung mit sich bringt.
3.6 Auch die möglichen Internetauftritte kommunaler Katasterämter, die in gewisser Weise in Konkurrenz zu den Öffentlich bestellten Vermessungsingenieuren stehen, geben für die Abgrenzung zwischen erlaubter und berufswidriger Werbung nichts her. Soweit gemeindliche Katasterämter eine auffällige, anpreisende über die sachliche Information hinausgehende Werbung für ihre hoheitliche Tätigkeit enthalten, überschreiten sie den Rahmen ihrer auf der Verfassung und dem Gesetz beruhenden und durch sie begrenzten öffentlich-rechtlichen Legitimation. Anders als die beliehenen Vermessungsingenieure, deren grundsätzliche Befugnis zu werben aus der Ausübung eines freien Berufs folgt (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 2 ÖBVermIng BO NW), aber gesetzlich eingeschränkt werden kann, bedarf die Werbung durch die öffentliche Hand bei der Wahrnehmung von Hoheitsaufgaben einer gesetzlichen Ermächtigung. Das Vermessungs- und Katastergesetz enthält sie nicht. Als Annex zu den darin den Katasterämtern überantworteten Aufgaben ist, wenn überhaupt, allenfalls die sachlich neutrale, unauffällige Informationswerbung als besondere Form der kommunalen Öffentlichkeitsarbeit erlaubt. Was darüber hinausgeht, greift wettbewerbswidrig in die berufliche Betätigung der beliehenen Vermessungsingenieure ein. Die Verquickung öffentlicher Aufgaben mit erwerbswirtschaftlicher Tätigkeit zu Lasten privater Wettbewerber ist verboten (OLG Hamburg, Urteil vom 11. März 1999, 3 U 40/98; OLG Celle, Urteil vom 9. September 2004, 13 U 133/04, GRUR-RR 2004, 374; BGH, Urteil vom 24. September 2002, KZR 4/01, NJW 2003, 752 f.). Überschießende Werbeauftritte kommunaler Katasterämter im Internet sind gesetzwidrig und durch die Aufsichtsbehörde zu unterbinden. Das unternimmt die Beklagte. Aus den rechtswidrigen Praktiken einzelner Katasterämter kann der Kläger keine Maßstäbe für die Auslegung seiner Berufsordnung gewinnen.
4. Der Kläger, der die verbotenen Werbeinhalte seiner Internetpräsentation zu verantworten hat, handelt schuldhaft, nämlich mindestens fahrlässig. Er kennt seine Berufspflichten. Er ist durch die Aufsichtsbehörde schriftlich und bei Dienstgesprächen und spätestens im Rahmen der Anhörung auf das Verbotene seines Tuns hingewiesen worden, hat sich aber nicht zu einer vollständigen Änderung seines Werbeauftritts bereit gefunden. Bei sorgfältiger Abwägung unter besonderer Berücksichtigung seiner Stellung als beliehener Amtsträger, der Art seiner amtlichen Tätigkeit als Verwaltungsverfahren, den traditionell eng verstandenen Grenzen für die Werbung in diesem Bereich und der damit verbundenen, selbstverständlichen (Amts-) Zurückhaltung hätte er den Verstoß gegen die Berufsordnung erkennen und vermeiden können. Es wäre ihm auch zuzumuten gewesen, gerichtlich feststellen zu lassen, inwieweit ein - projektierter - Internetauftritt mit dem Werbeverbot übereinstimmt, ehe er ihn im Internet zu jedermanns Zugriff frei gibt. Der Kläger ist jedoch eigenmächtig zur Veröffentlichung geschritten. Die Berufspflichtverletzung war individuell vorhersehbar und vermeidbar.
5. Der von der Beklagten verhängte Verweis ist angemessen. Der Kläger ist unwidersprochen durch eine einschlägige Warnung vorbelastet. Eine maßvolle Steigerung der Maßnahme gegenüber dem früheren Verfahren ist hinreichend, aber auch erforderlich, um dem Kläger das Verbotswidrige seines Verhaltens vor Augen zu führen und ihn, erneut und mit größerem Nachdruck, zu künftigem, den Berufspflichten gerecht werdendem Verhalten zu bewegen.
Die Nebenentscheidungen beruhen auf §§ 154 Abs. 1, 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 20, 21 VwVfG
§§ 154 Abs. 1, 167 VwGO
§ 5 VermKatG
§ 1 Abs. 2
VermKatG
§ 8 Abs. 3 VermKatG
Art. 12 GG
Art. 20 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 1997, 2510, 2511
NJW 1999, 144, 147
NJW 1999, 63
GRUR-RR 2004, 374
NJW 2003, 752
7 A 4490/99
1 BvL 26/83
1 BvR 552/91
1 BvQ 1/92
7 A 4924/94
1 BvR 1863/96
14 U 3245/97
6 U 66/98
3 U 40/98
13 U 133/04