Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-02-25, Aktenzeichen 13 A 1037/12
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2014:0225.13A1037.12.00

Tenor:
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 29. März 2012 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die Festsetzung von Zwangsgeldern zur Durchsetzung einer glücksspielrechtlichen Untersagungsverfügung, die Gegenstand des Verfahrens OVG NRW 13 A 2018/11 ist.
Die Klägerin bietet unter der Domain www…..com entgeltliche Sportwetten, Casino- und Pokerspiele an. Sie hat ihren Sitz auf Malta und verfügt über eine Lizenz der maltesischen Lotterie- und Glücksspielbehörde zur Veranstaltung von Online-Spielen. Bei Aufruf von www…..com aus Deutschland erscheint die Seite in deutscher Sprache und mit deutscher Flagge.
Die Bezirksregierung E. hörte die Klägerin unter dem 10. Januar 2008 zum Erlass einer Untersagungsverfügung hinsichtlich der Veranstaltung und Vermittlung von unerlaubtem Glücksspiel an. Mit Schreiben vom 3. Februar 2008 nahm die Klägerin hierzu Stellung.
Unter dem 3. Juni 2008 erließ die Bezirksregierung E. gegenüber der Klägerin eine Untersagungsverfügung mit folgendem Inhalt:
„1. Das Angebot auf den von Ihnen betriebenen Internetauftritten, insbesondere www…..com ist so einzuschränken, dass die von Ihnen angebotenen Glücksspiele nicht für Spieler im Bundesland Nordrhein-Westfalen veranstaltet werden.
Dazu wird Ihnen aufgegeben,
a) vor der Annahme von Glücksspielwünschen der Spieler diese zu befragen, ob der Aufenthaltsort zur Zeit der aktiven Spielteilnahme im Bundesland Nordrhein-Westfalen liegt,
b) die Annahme von Glücksspielwünschen zu verweigern, wenn der Spieler die Frage offensichtlich wahrheitswidrig verneint,
c) Spieler von der Teilnahme an Glücksspielen auszuschließen und die Spieler-Registrierung zu löschen, sobald Ihnen nachträglich bekannt wird, dass der Spieler von NRW aus spielt.
Zum Ausschluss wahrheitswidriger Angaben von Spielern mit dem „Standort NRW“
d) sind mit Hilfe der technischen Methode der Geolokalisation nach dem Stand der Technik Spieler aus dem Bundesland NRW von der Teilnahme an Ihrem Glücksspielangebot auszuschließen.
e) Soweit die Ergebnisse von a) und d) auseinanderfallen, ist entweder der Spieler vom Netz auszuschließen oder mit Hilfe der Handy- oder Festnetzortung der Standort des Spielers zu verifizieren. Nach Maßgabe des dann gefundenen Standortes ist über die Teilnahme des Spielers zu entscheiden.
2. Ihnen wird untersagt, unter Verstoß gegen Ziffer 1 abgeschlossene Verträge zu erfüllen, insbesondere an die Spielinteressenten bzw. Spieler aus NRW Gewinne auszuzahlen.
3. Ihnen wird aufgegeben, auf allen von Ihnen gehaltenen Internetseiten, insbesondere der Internetadresse www…..com, in sämtlichen Rubriken über allgemeine und/oder besondere Geschäfts- und Teilnahmebedingungen gleich welcher Art einen wörtlichen oder sinngemäßen Hinweis („Disclaimer“) einzufügen, dass
a) Ihnen die Vermittlung von Glücksspielen im Bundesland Nordrhein-Westfalen durch ordnungsbehördliche Verfügung verboten wurde,
b) Ihr Glücksspielangebot nicht für das Bundesland Nordrhein-Westfalen gilt,
c) die Teilnahme an Glücksspielen vom Bundesland Nordrhein-Westfalen aus unzulässig ist und entsprechende Aufträge von Spielinteressenten nicht ausgeführt werden,
d) Sie Verträge nicht erfüllen und insbesondere keine Gewinnauszahlungen vornehmen dürfen, wenn der Spieler sein Angebot von einem Ort im Bundesland Nordrhein-Westfalen abgegeben hat.
4. Die Anordnungen zu Ziffern 1. bis 3. sind innerhalb von vier Wochen nach Bekanntgabe dieses Bescheides zu erfüllen.
5. Für jeden Fall der Zuwiderhandlung gegen Ziffer 4 wird hiermit ein Zwangsgeld in Höhe von jeweils 50.000 Euro (fünfzigtausend Euro) angedroht.
6. Für diese Untersagungsanordnung wird eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 10.000 (zehntausend) Euro erhoben.“
Zur Begründung führte die Bezirksregierung E. im Wesentlichen aus: Auf der genannten Internetseite würden öffentliche Glücksspiele in Form von Sportwetten veranstaltet. Dieses Angebot sei unzulässig, weil 1. ein Glücksspiel ohne Erlaubnis der zuständigen Behörde in Nordrhein-Westfalen für Spieler in Nordrhein-Westfalen veranstaltet und 2. das Glücksspiel im Internet veranstaltet werde. Bei den Angeboten handele es sich um Glücksspiel, denn im Rahmen eines Spiels werde für den Erwerb einer Gewinnchance ein Entgelt verlangt und die Entscheidung über den Gewinn hänge ganz oder überwiegend vom Zufall ab. Das Glücksspiel sei auch öffentlich, weil für einen größeren, nicht geschlossenen Personenkreis eine Teilnahmemöglichkeit bestehe. Öffentliche Glücksspiele dürften nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde des jeweiligen Landes veranstaltet oder vermittelt werden. Das Veranstalten ohne diese Erlaubnis (unerlaubtes Glücksspiel) sei verboten (§ 4 Abs. 1 Glücksspielstaatsvertrag). Insbesondere sei das Veranstalten öffentlicher Glücksspiele im Internet verboten.
Die Klägerin erhob hiergegen am 11. Juli 2008 beim Verwaltungsgericht Düsseldorf Klage (27 K 5009/08).
Mit Bescheid vom 13. August 2008 hob die Bezirksregierung E. die Zwangsgeldandrohung in Ziffer 5 ihres Bescheides vom 3. Juni 2008 auf.
Einen vorläufigen Rechtsschutzantrag lehnte das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 26. Mai 2009 (27 L 1147/08) unter Einstellung hinsichtlich der ursprünglichen Zwangsgeldandrohung ab. Die hiergegen gerichtete Beschwerde wies der Senat mit Beschluss vom 8. Dezember 2009 (13 B 819/09) zurück.
Am 21. Mai 2010 stellte die Bezirksregierung E. fest, dass das Spielangebot unter www…..com weiterhin bei einem Aufruf aus Nordrhein-Westfalen erreichbar war. Mit Schreiben vom 21. Mai 2010 drohte sie daraufhin der Klägerin für jeden Fall der Zuwiderhandlung gegen Ziffer 1 der Untersagungsverfügung vom 3. Juni 2008 ein Zwangsgeld in Höhe von jeweils 50.000 Euro an, sofern die Anordnung nicht innerhalb von drei Tagen nach Zustellung dieses Bescheides befolgt werde. Die Zwangsgeldandrohung wurde per Einschreiben/Rückschein abgesandt und der Klägerin laut Rückschein am 1. Juni 2010 ausgehändigt.
Nachdem die Bezirksregierung E. am 28. Juni 2010 festgestellt hatte, dass das Spielangebot unter www…..com weiterhin bei einem Aufruf aus Nordrhein-Westfalen erreichbar war, setzte sie mit Bescheid vom 28. Juni 2010 - per Einschreiben/Rückschein am Folgetag abgesandt und laut Rückschein der Klägerin am 5. Juli 2010 ausgehändigt - das unter dem 21. Mai 2010 angedrohte Zwangsgeld in Höhe von 50.000 Euro fest und drohte für den Fall einer erneuten Zuwiderhandlung gegen die Untersagungsverfügung ein weiteres Zwangsgeld in Höhe von 100.000 Euro an; zur Erfüllung dieser Anordnung gewährte sie der Klägerin eine Frist von drei Tagen nach Zugang dieses Schreibens.
Am 28. Juli 2010 stellte die Bezirksregierung E. erneut fest, dass das Spielangebot unter www…..com weiterhin bei einem Aufruf aus Nordrhein-Westfalen erreichbar war. Daraufhin setzte sie mit Bescheid vom 28. Juli 2010 ‑ per Einschreiben/Rückschein am Folgetag abgesandt und laut Rückschein der Klägerin am 2. August 2010 ausgehändigt - das unter dem 28. Juni 2010 angedrohte Zwangsgeld in Höhe von 100.000 Euro fest und drohte für den Fall einer erneuten Zuwiderhandlung gegen die Untersagungsverfügung ein weiteres Zwangsgeld in Höhe von 100.000 Euro an; zur Erfüllung dieser Anordnung gewährte sie der Klägerin eine Frist von drei Tagen nach Zugang dieses Schreibens.
Die Klägerin hat am 4. August 2010 gegen die Bescheide vom 28. Juni 2010 und 28. Juli 2010 Klage erhoben.
Mit Urteil vom 12. Juli 2011 hat das Verwaltungsgericht die Klage im Verfahren 27 K 5009/08 - unter Einstellung im Umfang der beiderseitigen Erledigungserklärungen - abgewiesen und die Berufung zugelassen. Die Berufung der Klägerin hat der Senat durch Urteil vom 25. Februar 2014 zurückgewiesen (13 A 2018/11).
Die festgesetzten Zwangsgelder sind mit Pfändungs- und Einziehungsverfügung vom 21. Juli 2011 in der Fassung vom 8. September 2011 beigetrieben worden und am 10. Januar 2012 beim Beklagten eingegangen.
Die Klägerin hat zur Begründung ihrer Klage auf das Vorbringen in dem die Grundverfügung betreffenden Klageverfahren 27 K 5009/08 Bezug genommen und ergänzend vorgetragen: Hinsichtlich beider Zwangsgeldfestsetzungen fehle es an einer wirksamen Zwangsgeldandrohung, die zwingend zuzustellen sei. Eine Zustellung der Bescheide per Einschreiben mit Rückschein sei auf Malta nicht möglich. Wie sich aus einem Schreiben des maltesischen Botschafters in Berlin vom 7. Juli 2011 ergebe, toleriere die Republik Malta keine verwaltungsrechtliche Auslandszustellung unmittelbar durch die Post.
Die Klägerin hat beantragt,
die Bescheide der Bezirksregierung E. vom 28. Juni 2010 und 28. Juli 2010 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat er auf den angefochtenen Bescheid verwiesen und ergänzend ausgeführt: Die Klägerin biete im Internet Glücksspiel an, ohne über die hierfür erforderliche Erlaubnis der in Nordrhein-Westfalen zuständigen Behörde zu verfügen. Eine etwaige maltesische Lizenz müsse er nicht anerkennen. Die Androhung der festgesetzten Zwangsgelder sei jeweils wirksam zugestellt worden, was durch die betreffenden Rückscheine belegt werde. Die Zustellung per Einschreiben mit Rückschein werde im Gesetz ausdrücklich als mögliche Zustellungsart benannt.
Mit Urteil vom 29. März 2012 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Die allgemeinen Vollstreckungsvoraussetzungen seien erfüllt. Mit dem Veranstaltungsverbot in Ziffer 1 Satz 1 der Ordnungsverfügung der Bezirksregierung E. vom 3. Juni 2008 liege ein gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i. V. m. § 9 Abs. 2 GlüStV sofort vollstreckbarer, mit Zwangsmitteln durchsetzbarer Verwaltungsakt im Sinne des § 55 Abs. 1 VwVG NRW vor. Der Einwand der Klägerin, ihr seien die Zwangsgeldandrohungen entgegen § 63 Abs. 6 Satz 1 VwVG NRW nicht ordnungsgemäß zugestellt worden, greife nicht durch. Es spreche Einiges dafür, dass eine Zustellung nach § 9 Abs. 1 Nr. 1 LZG NRW durch die Republik Malta geduldet werde und ohne ausdrückliche Übereinkunft zulässig sei. Dies habe eine Auskunft des Auswärtigen Amtes vom 2. Mai 2011 bestätigt. Aber auch wenn die Voraussetzungen des § 9 Abs. 1 Nr. 1 LZG NRW mangels völkerrechtlicher Zulässigkeit einer solchen Zustellung nicht erfüllt seien, sei der Zustellungsmangel jedenfalls gemäß § 8 LZG NRW geheilt worden. Ob die Regelungen des GlüStV, auf denen auch die Untersagungsverfügung vom 3. Juni 2008 beruhe, mit Unionsrecht vereinbar seien, könne im Ergebnis dahinstehen. Denn auf die Rechtmäßigkeit der Grundverfügung komme es bei der Beurteilung der hier vorliegenden Vollstreckungsmaßnahmen nicht an. Voraussetzung für die Vollstreckung der Grundverfügung sei vielmehr allein deren Bestandskraft oder - wie hier - deren Vollziehbarkeit. Auch das Unionsrecht gebiete es nicht, die Rechtmäßigkeit eines sofort vollziehbaren Untersagungsbescheides im Vollstreckungsverfahren nochmals zu prüfen.
Mit ihrer vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung macht die Klägerin im Wesentlichen geltend, die allgemeinen Vollstreckungsvoraussetzungen seien nicht erfüllt. Eine Zustellung der Zwangsgeldandrohungen per Einschreiben mit Rückschein in der Republik Malta sei völkerrechtlich unzulässig. Die Republik Malta habe einer verwaltungsrechtlichen direkten Zustellpraxis nach § 9 Abs. 1 Nr. 1 LZG NRW widersprochen und dulde die Zustellung durch Einschreiben mit Rückschein auch nicht. Eine Heilung des Zustellungsmangels gemäß § 8 LZG NRW sei nicht möglich. Auf den Völkerrechtsverstoß könne sich die Klägerin berufen. Die Zwangsgeldfestsetzungen seien darüber hinaus rechtswidrig, weil die zu vollstreckende Grundverfügung gegen unionsrechtliche Vorgaben verstoße. Die Unionsrechtswidrigkeit der Grundverfügung schlage auf die Beurteilung der Vollstreckungsmaßnahmen durch. Der EuGH habe entschieden, dass ein gegen die Dienstleistungsfreiheit verstoßendes Verbot, das durch eine individuell-konkrete, bestandskräftig gewordene Verwaltungsentscheidung eingeführt worden sei, bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer Geldstrafe, die nach dem Zeitpunkt des Beitritts wegen der Nichtbeachtung des Verbots verhängt worden sei, unanwendbar sei. Ab dem Zeitpunkt der Festsetzung des Zwangsgeldes sei dieses mit einer Geldstrafe vergleichbar, weil es aus Sicht des Betroffenen eine dauerhafte Vermögenseinbuße bedeute.
Die Klägerin beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgericht Düsseldorf vom 29. März 2012 zu ändern und nach dem erstinstanzlichen Klageantrag zu erkennen.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er verweist zur Begründung auf den Inhalt der angefochtenen Bescheide und macht ergänzend geltend: Da die Untersagungsverfügung rechtmäßig sei, die Klägerin aber weiterhin auf www…..com unerlaubtes Glücksspiel anbiete, seien auch die Zwangsgeldfestsetzungen rechtmäßig.
Mit Schreiben vom 20. Februar 2014 hat das Auswärtige Amt auf Anfrage des Senats eine schriftliche Stellungnahme zur Zustellpraxis auf Malta abgegeben.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung der Klägerin ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen.
Die angefochtenen Bescheide der Bezirksregierung E. vom 28. Juni 2010 und vom 28. Juli 2010 sind sowohl hinsichtlich der Zwangsgeldfestsetzungen (I.) als auch hinsichtlich der (weiteren) Zwangsgeldandrohung (II.) rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungs-gerichtsordnung (VwGO).
I. Rechtsgrundlage für die Zwangsgeldfestsetzungen sind §§ 55 Abs. 1, 60, 64 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVG NRW). Nach § 55 Abs. 1 VwVG NRW kann der Verwaltungsakt, der auf die Vornahme einer Handlung oder auf Duldung oder Unterlassung gerichtet ist, mit Zwangsmitteln durchgesetzt werden, wenn er unanfechtbar ist oder wenn ein Rechtsmittel keine aufschiebende Wirkung hat. Diese Voraussetzungen liegen vor. Mit Verfügung des Beklagten vom 3. Juni 2008 ist der Klägerin untersagt worden, in Nordrhein-Westfalen, insbesondere mit den unter der Domain www…..com aufrufbaren Angeboten, im Internet öffentliches Glücksspiel i. S. d. § 3 GlüStV zu veranstalten. Hiergegen hat die Klägerin verstoßen, indem ihre Spielangebote - wie der Beklagte sowohl am 28. Juni 2010 als auch am 28. Juli 2010 festgestellt hat - weiterhin bei einem Aufruf aus Nordrhein-Westfalen erreichbar waren. Die gegen die Klägerin ausgesprochene glücksspielrechtliche Untersagungsverfügung war gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i. V. m. dem zum 1. Januar 2008 in Kraft getretenen § 9 Abs. 2 des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 30. Oktober 2007 (Glücksspielstaatsvertrag - GlüStV a. F.) auch sofort vollziehbar.
Die Untersagungsverfügung der Bezirksregierung E. hat äußere Wirksamkeit durch ihre Bekanntgabe an die Klägerin erlangt, vgl. § 43 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz NRW (VwVfG NRW). Die hier erfolgte einfache Bekanntgabe des Verwaltungsakts per Post auf Malta - dem Sitz der Klägerin - ist wirksam und verstößt nicht gegen das Völkerrecht. Die einfache Bekanntgabe im Ausland ist - wie sich auch aus § 41 Abs. 2 Satz 2 VwVfG NRW sowie dem von der Klägerin angeführten § 122 Abs. 2 Nr. 2 Abgabenordnung (AO) ergibt - in allen Staaten unabhängig von deren Zustimmung völkerrechtlich zulässig, weil die deutsche Behörde in diesem Fall - anders als bei der förmlichen Zustellung - nicht selbst im Ausland tätig wird. Der Umstand, dass ein Verwaltungsakt im Ausland zugeht, begründet vielmehr lediglich im Inland die Wirksamkeit der Verfügung (vgl. §§ 41, 43 VwVfG NRW).
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 8. Dezember 2009 - 13 B 819/09 -, juris; U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, Kommentar, 8. Auflage 2014, § 41 Rn. 218, m. w. N.; s. auch BGH, Urteil vom 26. Juni 2012 - VI ZR 241/11 -, juris (zu § 184 Abs. 1 Satz 2 ZPO).
Im Übrigen wäre ein etwaiger Bekanntgabemangel gegenüber der Klägerin mit der tatsächlichen Kenntniserlangung geheilt. Wenn § 8 Landeszustellungsgesetz NRW - LZG NRW - schon für zustellungsbedürftige Verwaltungsakte bei fehlendem Zustellungsnachweis oder der Verletzung zwingender Zustellungsvorschriften als Zustellungszeitpunkt denjenigen des tatsächlichen Empfangs gelten lässt, so gilt dies entsprechend für den hier zu beurteilenden ‑ weniger formstrengen - Grundfall der Bekanntgabe gemäß § 41 VwVfG NRW.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Februar 1994 - 8 C 2.92 -, juris, Rn. 11; Stelkens, a.a.O, § 41 Rn. 232; Kopp/Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 14. Auflage 2013, § 41 Rn. 26; Knack/Henneke, VwVfG, Kommentar 9. Auflage 2010, § 41 Rn. 64.
Die Klägerin hat vom Inhalt der Verfügung vom 3. Juni 2008 nachweislich Kenntnis erlangt. Schon im Juli 2008 meldete sich der Prozessbevollmächtigte der Klägerin in der Angelegenheit „Untersagungsanordnung vom 3. Juni 2008“ bei dem Beklagten.
Die Untersagungsverfügung vom 3. Juni 2008 ist auch inhaltlich wirksam. Nichtigkeitsgründe im Sinne des § 44 VwVfG NRW sind nicht ersichtlich. Die Untersagungsverfügung ist insbesondere nicht deshalb unwirksam, weil sich die Rechtslage seit ihrem Erlass durch das Inkrafttreten des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages am 1. Dezember 2012 in Nordrhein-Westfalen maßgeblich verändert hat. Dies begründet keinen besonders schwerwiegenden Fehler im Sinne des § 44 Abs. 1 VwVfG NRW. Die Rechtsänderung, die ohnehin nicht die hier maßgeblichen Zeitpunkte der Festsetzung der Zwangsgelder und nicht einmal den Zeitraum bis zum Abschluss der Vollstreckung im Januar 2012 betrifft, lässt die Titelfunktion des Bescheids im Rahmen seiner Vollstreckung in der Vergangenheit unberührt.
Auf die Rechtmäßigkeit der Grundverfügung kommt es bei der Beurteilung der hier vorliegenden Zwangsgeldfestsetzungen nicht an. Vollstreckungsmaßnahmen setzen lediglich einen wirksamen, unanfechtbaren oder sofort vollziehbaren Grundverwaltungsakt voraus. Einwendungen gegen dessen Rechtmäßigkeit können im Vollstreckungsverfahren nicht geltend gemacht werden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. September 2008 - 7 C 5.08 -, juris, Rn. 12; OVG NRW, Beschlüsse vom 19. Dezember 2012 - 12 B 1339/12 -, juris, Rn. 3, vom 20. Januar 2012 - 4 B 1425/11 -, juris, Rn. 4, und vom 19. Januar 2011 - 13 B 1290/10 ‑, juris, Rn. 7.
Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus unionsrechtlichen Vorschriften. Das Unionsrecht enthält keine speziellen Vorgaben für die Ausgestaltung des nationalen verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes, wenn sich jemand auf die Unionsrechtswidrigkeit eines nationalen Verwaltungsaktes beruft. Vielmehr ist es Sache der Mitgliedstaaten, die Verfahrensmodalitäten für Klagen zu regeln, die dem Bürger eine Prüfung der Vereinbarkeit nationalen Rechts mit dem Unionsrecht ermöglichen. Es muss lediglich nach dem System der nationalen Rechtsordnung einen Rechtsbehelf geben, mit dem wenigstens inzident die Wahrung der Rechte gewährleistet werden kann, die dem Einzelnen aus dem Unionsrecht erwachsen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2012 - 4 B 1425/11 -, juris m. w. N.
Ebenso wenig kann aus dem von der Klägerin angeführten Urteil des EuGH vom 29. April 1999 - Rs. C-224/97 (Ciola), Rn. 16 - hergeleitet werden, dass im Verwaltungsvollstreckungsverfahren die Rechtmäßigkeit der Grundverfügung nochmals zu prüfen ist. Nach der genannten Entscheidung muss ein gegen die Dienstleistungsfreiheit verstoßendes Verbot, das durch eine individuell-konkrete, bestandskräftig gewordene Verwaltungsentscheidung eingeführt wurde, bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer Geldstrafe unangewendet bleiben. Eine Zwangsgeldfestsetzung ist keine solche Sanktion, sondern ein Beugemittel, das den Betroffenen zur Befolgung des Verwaltungsakts veranlassen soll.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 14. Juli 2011 ‑ 13 B 696/11 -, juris, Rn. 55, und vom 20. Januar 2012 - 4 B 1425/11 -, juris, Rn. 16.
Dementsprechend können und müssen Zwangsgeldfestsetzungen und ‑beitreibungen - ggf. über ein Wiederaufgreifen gemäß § 51 Abs. 1 VwVfG NRW - rückabgewickelt werden, wenn die zu vollstreckende Untersagungsverfügung nachträglich in Ansehung des Zeitraums beseitigt wird, in welchem sie zwangsweise durchgesetzt wurde.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 17.12 -, juris, Rn. 20.
Das ist bei der Untersagungsverfügung des Beklagten nicht der Fall. Die in der Vergangenheit vollstreckte Untersagung vom 3. Juni 2008 ist als Vollstreckungstitel nicht entfallen. Der Senat hat mit Urteil vom heutigen Tag im Verfahren 13 A 2018/11 die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 12. Juli 2011 zurückgewiesen. Mangels einer Aufhebung der Untersagungsverfügung für die Vergangenheit (ex tunc) bleibt sie die Grundlage für die Vollstreckungsmaßnahmen des Beklagten.
Die festgesetzten Zwangsgelder sind auch ordnungsgemäß angedroht worden (vgl. § 63 VwVG NRW). Die Zwangsgeldandrohungen vom 21. Mai 2010 und 28. Juni 2010 sind der Klägerin entsprechend der Vorgabe in § 63 Abs. 6 Satz 1 VwVG NRW wirksam zugestellt worden. § 63 Abs. 6 Satz 1 VwVG NRW enthält eine zwingende Regelung über die Form der Bekanntgabe (§ 41 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW) als Voraussetzung der Wirksamkeit des Verwaltungsakts (§ 43 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW), deren Nichtbeachtung - vorbehaltlich von Heilungsmöglichkeiten - grundsätzlich zur Unwirksamkeit des betreffenden Verwaltungsakts führt.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 12. Januar 1993 ‑ 20 B 3082/92 -, juris, Rn. 11.
Der auf Malta ansässigen Klägerin sind die Zwangsgeldandrohungen auf der Grundlage von § 9 Abs. 1 Nr. 1 LZG NRW durch Einschreiben mit Rückschein wirksam zugestellt worden. Gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 1 LZG NRW erfolgt eine Zustellung im Ausland durch Einschreiben mit Rückschein, soweit die Zustellung von Dokumenten unmittelbar durch die Post völkerrechtlich zulässig ist. Nach der Auskunft des Auswärtigen Amtes vom 2. Mai 2011 ist anzunehmen, dass Malta einer verwaltungsrechtlichen direkten Zustellpraxis nach § 9 Abs. 1 Nr. 1 VwZG nicht widerspricht und die Zustellung eines Verwaltungsakts einer deutschen Behörde auf ihrem jeweiligen Staatsgebiet durch Einschreiben mit Rückschein duldet. Diese Einschätzung könnten die von der Klägerin vorgelegten Schreiben des maltesischen Botschafters in Berlin vom 7. Juli 2011 und des maltesischen Außenministeriums vom 13. Juli 2011 in Frage stellen. Allerdings hält das Auswärtige Amt in seiner weiteren Stellungnahme vom 20. Februar 2014 in Kenntnis dieser Schreiben daran fest, dass die Republik Malta die Zustellung eines Verwaltungsakts einer deutschen Behörde an eine Person auf ihrem Staatsgebiet durch Einschreiben mit Rückschein dulde, weil Malta das Europarechtsabkommen vom 24. November 1997 über die Zustellung von Schriftstücken in Verwaltungssachen im Ausland unterzeichnet, wenn auch noch nicht ratifiziert habe.
Selbst wenn ein Verstoß gegen § 9 Abs. 1 Nr. 1 LZG NRW vorliegt, ist er jedenfalls gemäß § 8 LZG NRW geheilt worden. Gemäß § 8 LZG NRW gilt ein Dokument, wenn sich die formgerechte Zustellung nicht nachweisen oder es unter Verletzung zwingender Zustellungsvorschriften zugegangen ist, als in dem Zeitpunkt zugestellt, in dem es dem Empfangsberechtigten nachweislich zugegangen ist. Zu der Möglichkeit einer Heilung hat der Senat im Beschluss vom 14. Juli 2011 - 13 B 696/11 - bereits ausgeführt:
Die Heilungsregelung in § 8 LZG NRW ist entgegen der Auffassung der Antragstellerin auch bei einer Zustellung im Ausland nach § 9 LZG NRW anwendbar. § 8 LZG NRW regelt allgemein die Heilung von Zustellungsmängeln, ohne die Heilungsmöglichkeit ausdrücklich auf die vorstehenden Zustellungsvorschriften in §§ 3 bis 7 LZG NRW zu beschränken. Vom Wortlaut der Norm wird die Zustellung im Ausland nach § 9 LZG NRW daher ohne weiteres erfasst. Dieses Verständnis wird durch § 2 Abs. 2 Satz 2 LZG NRW gestützt, nach dem es sich bei den Regelungen in den §§ 9 bis 11 LZG NRW um Sonderarten der Zustellung handelt.
Dass das LZG NRW die Auslandszustellung in § 9 LZG NRW erst hinter der Heilungsvorschrift des § 8 LZG NRW regelt, rechtfertigt nicht den Schluss, dass eine Heilung von Zustellungsmängeln bei der Zustellung im Ausland ausgeschlossen ist. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Bundesfinanzhofs ist anerkannt, dass Mängel der Zustellung durch öffentliche Bekanntmachung nach § 15 VwZG des Bundes in der bis zum 1. Februar 2006 gültigen Fassung - heute § 10 VwZG des Bundes in der Neufassung vom 12. August 2005 (BGBl I S. 2354) - gemäß § 9 VwZG des Bundes a.F. - heute § 8 VwZG des Bundes - geheilt werden können.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. April 1997 - 8 C 43.95 -, NVwZ 1999, 178 (180); BFH, Urteil vom 25. Oktober 1995 - I R 16/95 -, BFHE 179, 202 (206).
Die systematische Stellung des § 15 VwZG des Bundes a.F. hinter der Heilungsvorschrift in § 9 VwZG des Bundes a.F. wird in den Erwägungen des Bundesverwaltungsgerichts und des Bundesfinanzhofs nicht thematisiert. Angesichts dessen erscheint auch keine den Wortlaut des § 8 LZG NRW einschränkende Auslegung dahingehend geboten, dass dieser für die Sonderarten der Zustellung in §§ 9 bis 11 LZG NRW nicht gilt. Vielmehr ist bei summarischer Prüfung § 8 LZG NRW auf alle Zustellungsarten einschließlich der Sonderarten anwendbar.
Vgl. ebenso Erlenkämper/Rhein, a.a.O., § 8 LZG NRW Rdnr. 1; ebenso für die Regelung in § 8 VwZG des Bundes: Sadler, a.a.O, § 8 VwZG Rdnr. 1.
Soweit die Antragstellerin sich auf die Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs zur Anwendbarkeit der Heilungsregelung in § 189 ZPO - bzw. § 187 ZPO in der bis zum 31. Januar 2002 geltenden Fassung - auf Auslandszustellungen nach der ZPO bezieht, gibt diese für die Beurteilung des Anwendungsbereichs von § 8 LZG NRW nichts her. Denn die angeführten Entscheidungen betreffen entweder die (fehlende) Heilungsmöglichkeit von Zustellungsmängeln nach dem Haager Zustellungsübereinkommen vom 15. November 1965,
vgl. BGH, Urteile vom 2. Dezember 1992 ‑ XII ZB 64/91 -, BGHZ 120, 305, und vom 29. April 1999 - IX ZR 263/97 -, BGHZ 141, 286,
oder die Zustellung einer Klage an einen im Ausland ansässigen Beklagten,
vgl. BGH, Urteile vom 24. Februar 1972 - II ZR 7/71 -, BGHZ 58, 177, und vom 24. September 1986 - VIII ZR 320/85 -, BGHZ 98, 263,
und mithin spezifisch zivilprozessuale Fragestellungen, die im Anwendungsbereich des § 8 LZG NRW keine Rolle spielen. Im Übrigen wird auch in der obergerichtlichen Rechtsprechung der Zivilgerichte und der Kommentierung zur ZPO ganz überwiegend angenommen, dass Mängel bei der Zustellung im internationalen Rechtsverkehr (§ 183 ZPO n.F. bzw. § 199 ZPO a.F.) vorbehaltlich vorrangigen Völkerrechts nach § 189 ZPO geheilt werden können.
Vgl. OLG Hamm, Urteil vom 1. September 1999 - 5 UF 84/99 -, FamRZ 2000, 898; Häublein in: Münchener Kommentar ZPO, 3. Auflage, § 183 Rn. 17; Geimer in: Zöller, ZPO, 28. Auflage, § 183 Rn. 29 m. w. N.; Baumbach/Lauterbach/Albers/Hartmann, ZPO, 69. Auflage, § 183 Rn. 10.
Hieran hält der Senat auch in Ansehung des Berufungsvorbringens fest.
Die Voraussetzungen des § 8 LZG NRW für die Heilung eines - hier unter-stellten ‑ völkerrechtlichen Mangels der Zustellung der Zwangsgeldandrohungen liegen vor. Für eine Heilung ist zunächst Voraussetzung, dass die Behörde den Willen hatte, eine Zustellung vorzunehmen. Ferner muss das Dokument dem Empfangsberechtigten tatsächlich zugegangen sein und der Zeitpunkt des Zugangs muss beweiskräftig feststehen.
Vgl. Engelhardt/App, Verwaltungs-Vollstreckungsgesetz, Verwaltungszustellungsgesetz, Kommentar, 9. Auflage 2011, § 8 Rn. 1, 2 und 4; Sadler, VwVG, VwZG, Kommentar, 8. Auflage 2011, § 8 Rn. 7 und 29.
Diese Voraussetzungen sind erfüllt. Dass die Bezirksregierung E. der Klägerin die Zwangsgeldandrohungen zustellen wollte, ist angesichts des Umstandes, dass sie die Bescheide per Einschreiben mit Rückschein abgesandt hat, nicht zweifelhaft. Ausweislich der Vermerke auf den Rückscheinen sind die Bescheide der Klägerin auch nachweislich am 1. Juni 2010 bzw. am 5. Juli 2010 ausgehändigt worden. Dass die Klägerin die Bescheide erhalten hat, wird von ihr im Übrigen auch nicht bestritten und durch die (fristgerechten) Klageerhebungen am 4. August 2010 belegt.
Soweit die Klägerin sinngemäß einwendet, eine nationale Zustellungsvorschrift könne den Völkerrechtsverstoß, der in der Bekanntgabe bzw. Zustellung als Hoheitsakt auf fremdem Territorium begründet sei,
vgl. hierzu Engelhardt/App, a. a. O., § 1 VwZG Rn. 6,
nicht heilen, kann sie sich hierauf als Privatrechtssubjekt nicht berufen. Das Völkerrecht, zu dem auch die Pflicht zur Achtung der Gebietshoheit anderer Staaten gehört, beschränkt sich im Grundsatz auf das Verhältnis zwischen souveränen Staaten. Zwar sind die allgemeinen Regeln des Völkerrechts nach Art. 25 Abs. 2 GG Bestandteil des Bundesrechts und erzeugen Rechte und Pflichten unmittelbar für die Bewohner des Bundesgebiets. Jedoch kann letzteres nur angenommen werden, wenn die völkerrechtliche Vorschrift die Begründung subjektiver Rechte des Bürgers vorsieht. Dies ist bei dem Erfordernis der Zustimmung eines Staates, auf dessen Staatsgebiet Hoheitsakte vorgenommen werden sollen, nicht der Fall. Es handelt sich hierbei um eine ausschließlich staatsgerichtete, dem Schutz der Souveränität als solche dienende Norm. Daraus allein erwachsen einem Privatrechtssubjekt des betreffenden Staates aber nicht schon inhaltlich subjektive Rechte.
Vgl. BVerfG, Urteil 22. März 1983 - 2 BvR 475/78 ‑, juris, Rn. 108; BVerfGE 63, 343.
Bedenken gegen die Verhältnismäßigkeit der Zwangsgeldfestsetzungen - insbesondere der Höhe nach - bestehen nicht. Der Beklagte konnte aufgrund des fortgesetzten Verstoßes gegen seine Untersagungsverfügung die angedrohten Zwangsgelder auch wiederholt festsetzen, vgl. § 60 Abs. 1 Satz 3 VwVG NRW.
Vgl. Engelhardt/App, a.a. O., § 13 Rn. 11; Sadler, a. a. O., § 13 VwVG, Rn. 128.
II. Die (weitere) Zwangsgeldandrohung des Beklagten in der Verfügung vom 28. Juli 2010 erweist sich ebenfalls als rechtmäßig. Rechtsgrundlage hierfür sind die §§ 55 Abs. 1, 60, 63 VwVG NRW. Die Zwangsgeldandrohung ist insbesondere ihrer Höhe nach nicht zu beanstanden, nachdem die zuvor erfolgten Zwangsgeldandrohungen und -festsetzungen in Höhe von 50.000 Euro bzw. 100.000 Euro die Klägerin nicht dazu veranlasst haben, der Untersagungsverfügung des Beklagten fristgemäß nachzukommen.
Die Kostentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 10, § 711 Satz 1 und 2, § 709 Satz 2 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil ein Zulassungsgrund gemäß § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 55 Abs. 1, 60, 64 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen
§§ 41, 43 VwVfG NRW
§§ 3 bis 7 LZG NRW zu beschränken. Vom Wortlaut der Norm wird die Zustellung im Ausland nach § 9 LZG NRW daher ohne weiteres erfasst. Dieses Verständnis wird durch § 2 Abs. 2 Satz 2 LZG
§§ 9 bis 11 LZG
§§ 9 bis 11 LZG NRW nicht gilt. Vielmehr ist bei summarischer Prüfung § 8 LZG
§§ 55 Abs. 1, 60, 63 VwVG NRW.
§ 8 LZG
§ 3 GlüStV
§ 41 VwVfG NRW
§ 44 VwVfG NRW
§ 63 VwVG NRW
§ 9 LZG
§ 8 LZG
§ 15 VwZG
§ 10 VwZG
§ 9 VwZG
§ 8 VwZG
§ 15 VwZG
§ 9 VwZG
§ 189 ZPO
§ 187 ZPO
§ 183 ZPO
§ 199 ZPO
§ 189 ZPO
§ 1 VwZG
§ 13 VwVG
§ 4 Abs. 1 Glücksspielstaatsvertrag
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO
§ 9 Abs. 2 GlüStV
§ 55 Abs. 1 VwVG NRW
§ 63 Abs. 6 Satz 1 VwVG NRW
§ 9 Abs. 1 Nr. 1 LZG
§ 43 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 41 Abs. 2 Satz 2 VwVfG NRW
§ 122 Abs. 2 Nr. 2 Abgabenordnung
§ 184 Abs. 1 Satz 2 ZPO
§ 44 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 51 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 41 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW
§ 43 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW
§ 9 Abs. 1 Nr. 1 VwZG
§ 60 Abs. 1 Satz 3 VwVG NRW
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 167 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 709 Satz 2 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 25 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1999, 178
BFHE 179, 202
BGHZ 120, 305
BGHZ 141, 286,

78
BGHZ 58, 177
BGHZ 98, 263,

80
FamRZ 2000, 898
BVerfGE 63, 343
13 A 2018/11
27 K 5009/08
27 L 1147/08
13 B 819/09
27 K 5009/08 B
VI ZR 241/11
8 C 2.92
7 C 5.08
12 B 1339/12
4 B 1425/11
13 B 1290/10
13 B 696/11
8 C 17.12
20 B 3082/92
8 C 43.95
I R 16/95
XII ZB 64/91
IX ZR 263/97
II ZR 7/71
VIII ZR 320/85
5 UF 84/99
2 BvR 475/78