Verwaltungsgericht Osnabrück (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-02-10, Aktenzeichen 1 A 275/07

Tenor:

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt von der Beklagten die Rückzahlung eines aufgrund städtebaulichen Vertrages geleisteten Geldbetrages.
Die Klägerin, gleichzeitig auch Klägerin in dem Verfahren 1 A 258/08, ist Eigentümerin des Grundstücks F. G., Flurstück H. der Flur I. in der Gemarkung U.. Das Grundstück liegt im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 2 "J. " vom 24. Juni 1964 und ist im östlichen Bereich mit einem Wohngebäude und im rückwärtigen westlichen Bereich mit einem Wohn- und Wirtschaftsgebäude nebst einem früher als Schweinestall genutztem Gebäude bebaut. Der landwirtschaftliche Betrieb ist seit längerer Zeit aufgegeben. Der Bebauungsplan Nr. 2 sah bis zu seiner 8. Änderung für das Grundstück der Klägerin eine Baugrenze vor, die unmittelbar hinter dem im östlichen Bereich gelegenen Wohngebäude verlief, so dass eine Bebauung auf dem westlichen Teil des Grundstücks nicht möglich war. Mit Schreiben vom 12. Juni 1999 trat deshalb der Schwiegervater der Klägerin an die Beklagte mit der Bitte um Änderung des Bebauungsplanes Nr. 2 mit dem Ziel der Ausweitung der überbaubaren Grundstücksfläche heran. Dieses Ansinnen nahm die Beklagte u. a. zum Anlass, durch ihren Verwaltungsausschuss am 5. Juli 1999 Richtlinien bzw. Kriterien bei Erweiterung des überbaubaren Bereiches im Rahmen der Bauleitplanung festzulegen. In dem hierzu ergangenen Beschluss des Verwaltungsausschusses vom 5. Juli 1999 heißt es:
"Die Gemeinde U. setzt für die Änderung bzw. Neuaufstellung von Bebauungsplänen Bedingungen fest. Betroffen hiervon sind Grundstückseigentümer, die durch eine Bauleitplanung der Gemeinde U. einen Wertvorteil des zu überplanenden Grundstücks erhalten.
Folgende Bedingungen werden festgesetzt:
a) Übernahme der gesamten Kosten des erforderlichen Bauleitverfahrens durch den Antragsteller (bzw. Grundstückseigentümer).
b) und c) … (es folgen Regelungen zur Bereitstellung von Ausgleichsflächen).
d) Darüber hinaus hat der Antragsteller eine Entschädigung von 15 % des Grundstückswertes zu entrichten. Maßgeblich für die Flächengröße ist hierbei der in der Bebauungsplanänderung bzw. im Bebauungsplan ausgewiesene Erweiterungsbereich. Die Berechnung der Entschädigung richtet sich nicht ausschließlich nach der Festsetzung des überbaubaren Bereiches, in die Berechnung sind auch nicht überbaubare Flächen mit einzubeziehen.
Grundlage der Berechnung (s. Buchstabe d) ist die Bodenrichtwertkarte des Gutachterausschusses des Katasteramtes Nordhorn in der jeweils verbindlichen Fassung.
e) Sofern die Bodenrichtwertkarte entsprechende Werte nicht enthält, ist eine Einzelfallentscheidung zu treffen.
f) Die Kostenerstattung für die Bauleitplanung und die Zahlung des Wertausgleiches sind vor dem Satzungsbeschluss durch den Rat der Gemeinde U. als Vorausleistung zu entrichten.
…"
Wegen der weiteren Einzelheiten der Richtlinien bzw. Kriterien wird auf den Auszug aus dem Protokoll über die Sitzung des Verwaltungsausschusses der Gemeinde U. vom 5. Juli 1999 Bezug genommen.
Im Nachgang hierzu billigte der Bau- und Planungsausschuss sowie der Verwaltungsausschuss der Beklagten die von der Klägerin angeregte Änderung des Bebauungsplanes Nr. 2.
Unter dem 19. November 2004 schlossen die Klägerin und die Beklagte einen Vertrag über die Übernahme von Kosten für städtebauliche Planungen der Gemeinde U.. In § 2 Abs. 3 des Vertrages wird der an die Beklagte zu leistende Wertausgleich wie folgt geregelt:
"Die Gemeinde U. erhebt für die Wertsteigerung des Grundstücks einen Wertausgleich.
Der Wertausgleich berechnet sich wie folgt:
Berechnungsgrundlage:
a) Bodenrichtwert Stand: 01.01.2004 = 70,00 Euro/m²
(Maßgeblich ist der Stand zum Inkrafttreten der Bebauungsplanänderung)
b) Flächengröße des in der Änderung ausgewiesenen Erweiterungsbereiches, wobei in der Berechnung nicht ausschließlich der erweiterte überbaubare Bereich, sondern auch die nicht überbaubaren Flächen einbezogen werden.
Folgende vorläufige Berechnung ergibt sich:
28 m x 42 m = 1.176 m² x 70,00 Euro/m²
= 82.320,00 Euro
davon 15 %
= 12.348.00 Euro
(Es handelt sich um eine vorläufige Berechnung, der endgültigen Berechnung ist der Inhalt in der Änderung des Bebauungsplanes und der zum Zeitpunkt der Bebauungsplanänderung verbindliche Bodenrichtwert.)"
Weiter heißt es in § 3 dieses Vertrages:
"Der Zahlungsbetrag gem. § 2 ist nach Aufforderung der Gemeinde U. zu zahlen.
Der Betrag ist vor Fassung des Satzungsbeschlusses gemäß § 10 Baugesetzbuch durch den Rat der Gemeinde fällig. Da zu diesem Zeitpunkt noch nicht alle Kosten bekannt sind, wird eine angemessene Abschlagszahlung angefordert. Sofern der Betrag nicht fristgerecht gezahlt worden ist, wird der notwendige Satzungsbeschluss für die Änderung des Bebauungsplanes nicht gefasst. Die endgültige Abrechnung erfolgt dann nach Vorlage der letzten Kostenrechnung."
Mit Schreiben vom 18. Mai 2005 forderte die Beklagte von der Klägerin auf Grundlage des vorstehend wiedergegebenen Vertrages die Zahlung eines Wertausgleiches auf Grundlage der neu ausgewiesenen Grundstücksfläche von 30 x 42 m = 1.260 m² und einem Bodenrichtwert zum Stand 1. Januar 2005 in Höhe von 85,00 Euro in Höhe von insgesamt 16.065,00 Euro (1.260 m² x 85,00 Euro = 107.100,00 Euro, davon 15 %). Weiterhin wurden Planungskosten in Höhe von 50 % von 3.500 Euro gefordert, die im vorliegenden Verfahren nicht streitgegenständlich sind. Die Klägerin zahlte den geforderten Gesamtbetrag in Höhe von 17.815,00 Euro bis zum 30. Mai 2005.
Im Nachgang hierzu beschloss der Rat der Gemeinde U. am 18. Juli 2005 die 8. Änderung des Bebauungsplans Nr. 2 "J. ", die nach Bekanntmachung vom 9. August 2005 rechtsverbindlich wurde.
Mit anwaltlichem Schreiben vom 27. Februar und 19. Juni 2007 forderte die Klägerin die Beklagte zur Rückzahlung des von ihr geleisteten Wertausgleichs auf, da sie ohne Rechtsgrund geleistet habe. Die Beklagte wies das Begehren durch anwaltliches Schreiben vom 22. Juni 2007 zurück.
Am 11. September 2007 hat die Klägerin Klage auf Rückzahlung des von ihr geleisteten Wertausgleiches erhoben. Ihr Rückzahlungsbegehren stützt sie auf den öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch; sie habe ohne Rechtsgrund an die Beklagte geleistet. Die Verpflichtung zur Zahlung eines Wertausgleiches in § 2 Abs. 3 des Vertrages vom 19. November 2004 verstoße gegen § 11 Abs. 2 BauGB und das in §§ 59 Abs. 2 Nr. 4, 56 Abs. 1 VwVfG geregelte Koppelungsverbot. Der Vertrag vom 19. November 2004 könne nicht als Folgekostenvertrag i.S.d. § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 BauGB angesehen werden, da kein Zusammenhang zwischen städtebaulichen Maßnahmen und dadurch veranlassten Folgeeinrichtungen oder sonstigen Kosten verursachenden Maßnahmen bestehe. Zudem habe das Bundesverwaltungsgericht bereits entschieden, dass bei Folgekostenverträgen die vom Grundstückseigentümer zu leistenden Beträge bestimmten Folgemaßnahmen zugeordnet und dass diese Kosten durch die Planung auch verursacht werden müssten. Aus dem Vertrag vom 19. November 2004 ergebe sich, dass die Folgekosten der Planung (z.B. Planungsaufwand) gesondert neben dem Wertausgleich umgelegt würden. Hinsichtlich des in § 2 Abs. 3 des Vertrages geregelten Wertausgleiches stelle sich der Vertrag deshalb als sonstiger unbenannter städtebaulicher Vertrag i.S.d. § 11 Abs. 4 BauGB dar. Der Wertausgleich sei eine unangemessene Leistung, da ihm keine Gegenleistung der Gemeinde gegenüber stehe. Der Beklagten gehe es allein um die Abschöpfung der durch die Planung eingetretenen Wertsteigerung. Nach der Rechtsprechung des VG Stuttgart sei die Abschöpfung planungsbedingter Bodenwertsteigerungen unzulässig. Der Wortlaut des § 2 Abs. 3 sowie die darin enthaltene Berechnung und die Bezugnahme auf den Grundsatzbeschluss des Verwaltungsausschusses vom 5. Juli 1999 belegten, dass es der Beklagten vorliegend allein um die Abschöpfung des Planungsvorteils gegangen sei. Insofern könne die Beklagte nicht auf Folgekosten kommunaler Infrastrukturmaßnahmen verweisen. Die Rückforderung verstoße auch nicht gegen den Grundsatz von Treu und Glauben; sie habe das streitgegenständliche Grundstück bislang nicht weiterveräußert. Es sei mittlerweile beabsichtigt, auf diesem ein Seniorenwohnheim zu errichten.
Die Klägerin beantragt,
die Beklagte zu verurteilen, an sie 16.065,00 Euro zuzüglich Zinsen in gesetzlicher Höhe seit Klageerhebung zu zahlen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hält den Vertrag vom 19. November 2004 auch hinsichtlich des darin vereinbarten Wertausgleichs für wirksam und verweist insoweit auf ihr Vorbringen in dem Verfahren 1 A 274/07.
Wegen des weiteren Vortrags der Beteiligten wird auf deren Schriftsätze, wegen des Sachverhalts im Übrigen wird auf die Gerichtsakten sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die als allgemeine Leistungsklage zulässige Klage ist begründet, denn der Klägerin steht gegen die Beklagte der von ihr geltend gemachte Anspruch auf Rückzahlung des von ihr als Wertausgleich geleisteten Betrages nebst Prozesszinsen ab Rechtshängigkeit zu.
Anspruchsgrundlage für die Rückzahlung ist der ungeschriebene öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch. Leistungen ohne Rechtsgrund und sonstige rechtsgrundlose Vermögensverschiebungen müssen rückgängig gemacht werden. Dieser Rechtsgedanke, der sich unmittelbar aus der Forderung nach wiederherstellender Gerechtigkeit ergibt, hat im bürgerlichen Recht seine Ausprägung in den Vorschriften der §§ 812 ff. BGB über die ungerechtfertigte Bereicherung gefunden; im öffentlichen Recht hat er sich auf den verschiedenen Rechtsgebieten in einer Vielzahl von Vorschriften niedergeschlagen, in denen für das jeweilige Rechtsgebiet die Rückgewähr des rechtsgrundlos Erlangten geregelt ist. Aber auch dort, wo es - wie im vorliegenden Fall - an einer ausdrücklichen gesetzlichen Regelung fehlt, müssen rechtsgrundlose Vermögensverschiebungen rückgängig gemacht werden. Hierzu dient der allgemeine öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch, der seit langem anerkannt ist, sodass in Rechtsprechung und Schrifttum bereits von einem Gewohnheitsrecht gesprochen wird. Es besteht Einigkeit, dass die Anspruchsvoraussetzungen denen des zivilrechtlichen Bereicherungsanspruchs entsprechen (BVerwG, Urteil vom 12. März 1985 - 7 C 48/82 -, BVerwGE 71, 85 m.w.N.). Der Tatbestand des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruches setzt danach voraus, dass zugunsten des Schuldners des Erstattungsanspruches eine unmittelbare Vermögensverschiebung ohne Rechtsgrund stattgefunden hat oder deren Rechtsgrund später entfallen ist. Vorliegend hat die Klägerin ohne Rechtsgrund einen fünfstelligen Betrag als Wertausgleich an die Beklagte geleistet, denn die Regelung des § 2 Abs. 3 des Vertrages vom 19. November 2004 liefert der Beklagten keinen Grund für das Behaltendürfen der Leistung. Diese Vereinbarung ist unwirksam, wie sich aus den nachstehenden Erwägungen ergibt.
1.) Die Unwirksamkeit des § 2 Abs. 3 des Vertrages folgt nicht schon aus § 11 Abs. 2 Satz 2 BauGB. Gemäß § 11 Abs. 2 Satz 1 BauGB müssen die vereinbarten Leistungen den gesamten Umständen nach angemessen sein. Die Vereinbarung einer vom Vertragspartner zu erbringenden Leistung ist nach Satz 2 dieser Vorschrift unzulässig, wenn er auch ohne sie einen Anspruch auf die Gegenleistung hätte. Aus der Systematik des § 11 BauGB ergibt sich, dass das in Abs. 2 normierte Gebot der Angemessenheit für die von § 11 Abs. 1 BauGB erfassten städtebaulichen Verträge gilt (vgl. Löhr in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 9. Aufl. 2005, § 11 Rn. 21). Mit der Klägerin ist davon auszugehen, dass die Beteiligten - jedenfalls was die Regelung des § 2 Abs. 3 des Vertrages angeht - keinen sog. Folgekostenvertrag i.S.d. § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 BauGB, sondern insoweit einen unbenannten städtebaulichen Vertrag geschlossen haben, dessen Zulässigkeit gemäß § 11 Abs. 4 BauGB außer Zweifel steht, dessen Regelungsinhalt sich jedoch an den allgemeinen verwaltungsverfahrensrechtlichen Regelungen der §§ 54 ff. VwVfG i.V.m. § 1 Nds. VwVfG messen lassen muss. Als Folgekostenvertrag wird im Allgemeinen ein Vertrag verstanden, der jenseits einer gesetzlich vorgesehenen beitragsfähigen Erschließung Aufwendungen der Kommune abwälzt, die ihr für Anlagen und Einrichtungen des Gemeinbedarfs zusätzlich entstehen (BVerwG, Beschluss vom 13. Dezember 1994 - 4 B 216/94 -, Buchholz 316 § 59 VwVfG Nr. 11). Mit anderen Worten muss es sich dabei um Kosten für Maßnahmen handeln, die der Allgemeinheit dienen und für die abgabenrechtlich keine bestimmte Kostenverteilung oder Kostentragung zwingend vorgeschrieben ist (BayVGH, Urteil vom 18. Dezember 2008 - 4 BV 07.3067 -, juris).
a) Für eine Abwälzung derartiger Kosten geben weder der Wortlaut des § 2 Abs. 3, noch die übrigen Regelungen des Vertrages etwas her. Bereits die in § 2 Abs. 3 verwendete Bezeichnung "Wertausgleich", der dort als Bezugsgröße für die Berechnung der Wertsteigerung genannte Bodenrichtwert von 70,00 €/m² und die vorgenommene Berechnung sprechen unter Berücksichtigung der Auslegungsgrundsätze der §§ 133, 157 BGB gegen die Annahme, die Beteiligten hätten mit dieser Regelung die Abwälzung von Folgekosten, die der Beklagten durch die Erweiterung des überbaubaren Bereiches entstünden, beabsichtigt. Deutlich wird dies insbesondere durch die von den Vertragsschließenden in § 2 Abs. 3 aufgenommene Rechtfertigung für die Zahlung eines Wertausgleichs. Dort heißt es, die Gemeinde verlange "für die Wertsteigerung" und nicht als Folge der für die Gemeinde im Zuge der Erweiterung des überbaubaren Bereiches erforderlich werdenden Ausbaus der kommunalen Anlagen und Einrichtungen den Wertausgleich. Daneben sprechen auch die von der Beklagten vorgelegten Unterlagen über die Beratungen in den zuständigen Gremien der Gemeinde gegen die Auffassung der Beklagten, es handele sich bei dem Begriff des Wertausgleichs bloß um eine Falschbezeichnung, mit der die Vertragsschließenden tatsächlich die Abwälzung von Folgekosten bezweckt hätten (sog. falsa demonstratio). Es ist nicht ersichtlich, dass die Beklagte gegenüber der Klägerin zu irgendeinem Zeitpunkt die Notwendigkeit von Investitionen in die kommunale Infrastruktur als Rechtfertigung für den von ihr geforderten Wertausgleich angesprochen hat. Aus den Verhandlungsniederschriften bzw. Vermerken und den Protokollen über die Sitzungen des Bau- und Planungsausschusses sowie des Verwaltungsausschusses ergibt sich vielmehr, dass die Beklagte nur bestrebt war, die unmittelbaren, mit der Umplanung des Gebietes einhergehenden Aufwendungen für Bauleitplanung und die eventuelle Beschaffung von Ausgleichsflächen auf die Grundstückseigentümerin umzulegen. Dies spiegelt sich in den Regelungen zu § 2 Abs. 1 (Kosten der Bauleitplanung) und § 2 Abs. 2 (Ausgleichsflächen) wieder. Von Folgekosten, die etwa durch notwendig werdende Investitionen in die kommunale Infrastruktur ausgelöst werden, ist an keiner Stelle die Rede. Schließlich spricht auch die in den Sitzungsniederschriften der Gremien enthaltene Bezugnahme auf die "vom Verwaltungsausschuss am 05.07.1999 beschlossenen Kriterien bzw. Richtlinien" (vgl. Sitzungsprotokoll des Bau- und Planungsausschusses vom 20. Juli 1999) gegen die Annahme, der Beklagten sei es um eine Abwälzung planungsbedingter Folgekosten gegangen. In dem von der Beklagten herbeigeführten Grundsatzbeschluss heißt es unter der Überschrift "Richtlinien bzw. Kriterien bei Erweiterung des überbaubaren Bereiches usw.", die Gemeinde U. setze für die Änderung bzw. Neuaufstellung von Bebauungsplänen Bedingungen fest. Betroffen hiervon seien Grundstückseigentümer, die durch eine Bauleitplanung der Gemeinde einen Wertvorteil des zu überplanenden Grundstücks erhielten. Nach Buchstabe d) dieser Bedingungen habe der Antragsteller eine Entschädigung von 15 % des Grundstückswertes zu entrichten. Maßgeblich für die Flächengröße sei hierbei der in der Bebauungsplanänderung bzw. im Bebauungsplan ausgewiesene Erweiterungsbereich. Die Berechnung der Entschädigung richte sich nicht ausschließlich nach der Festsetzung des überbaubaren Bereiches, in die Berechnung seien auch nicht überbaubare Flächen mit einzubeziehen. Grundlage der Berechnung (s. Buchstabe d) sei die Bodenrichtwertkarte des Gutachterausschusses des Katasteramtes Nordhorn in der jeweils verbindlichen Fassung. Diesen Richtlinien folgend hat die Beklagte die Berechnung des Wertvorteils in § 2 Abs. 3 des Vertrages vorgenommen. Auch hier findet sich keine Bezugnahme auf mögliche Folgeinvestitionen in die kommunale Infrastruktur und deren Volumen. Die Kammer hat daher keine Zweifel daran, dass die Beklagte mit der Regelung des § 2 Abs. 3 allein die Abschöpfung des durch die Änderung der Bauleitplanung bei der Klägerin eingetretenen Planungsvorteils, der durch die erweiterte bauliche Ausnutzbarkeit des Grundstücks der Klägerin eingetreten ist, nicht aber die Abwälzung von Folgekosten bezweckte, und nur diese Intention auch Vertragsinhalt wurde.
b) Selbst wenn man mit der Beklagten von einer Folgekostenregelung im Sinne des § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 BauGB ausginge, änderte diese Annahme nichts an dem Ergebnis, dass die als Wertausgleich geleistete Zahlung der Klägerin ohne Rechtsgrund erfolgte. Denn die von der Beklagten zur Rechtfertigung vorgetragenen Investitionen in die kommunale Infrastruktur (z.B. Neubau eines Kindergartens, Sanierung des Waldbades und Anlage eines neuen Trainingsplatzes) stehen in keinerlei Zusammenhang mit der Erweiterung des überbaubaren Bereiches auf dem Grundstück der Klägerin. Die Zulässigkeit der Abwälzung von Baufolgekosten gemäß § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 BauGB beschränkt sich nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auf solche Kosten, die durch das jeweilige Vorhaben bzw. durch den seiner Zulässigkeit zugrunde liegenden Bebauungsplan verursacht werden (BVerwG, Urteil vom 14. August 1992 - 8 C 19/90 -, BVerwGE 90, 310; vgl. auch Löhr, a.a.O., § 11 Rn. 16). Ursächlichkeit kann danach nur angenommen werden, wenn die Folgekosten von einem bestimmten Bauvorhaben ausgelöst werden; es reicht nicht aus, dass sich die Aufwendungen einem Vorhaben zuordnen lassen (BVerwG, Beschluss vom 21. Juni 2005 - 4 B 32/05 -, BauR 2005, 1600). Erforderlich ist vielmehr, dass aus Anlass eines bestimmten Vorhabens etwas geschieht und nicht nur auf einen aufgelaufenen Bedarf reagiert wird (BVerwG, Urteil vom 14. August 1992 - 8 C 19/90 -, BVerwGE 90, 310); ein Abstellen auf die kommunale Gesamtplanung ist nicht zulässig (BVerwG, Beschluss vom 21. Juni 2005, a.a.O.). In diesem Sinne hat sich auch das Nds. OVG in seinem Urteil vom 10. Juli 2007 geäußert: Die Zurechnung gründe sich nicht auf Ursächlichkeit im Sinne von tatsächlicher Kausalität. Stattdessen gehe es um die rechtlich - etwa über die Pflichten aus der materiellen Schulträgerschaft - vermittelte Kausalität. Innerhalb dieser Kausalität verlange das Bundesverwaltungsgericht eine konkret-reale, unmittelbare Zurechnung der Folgemaßnahme zum einzelnen Plan. Die mittelbare rechnerische Zurechnung über ein Gesamtkonzept reiche nicht aus. Allerdings dürften Folgekostenverträge nicht nur mit Vorhabenträgern für die Erschließung von größeren Neubauflächen abgeschlossen werden, sondern auch mit einer Vielzahl einzelner Grundstückseigentümer und mit Bezug auf kleinere Bauflächen (Nds. OVG, Urteil vom 10. Juli 2007 - 1 LC 200/05 -, BauR 2008, 57).
Nach Maßgabe dieser Grundsätze ist die Kausalität zwischen der Erweiterung der baulichen Ausnutzbarkeit des Grundstücks der Klägerin und den von der Beklagten für notwendig erachteten Investitionen in die kommunale Infrastruktur schon im Ansatz nicht erkennbar. Diese gemeindlichen Vorhaben werden vielmehr durch den Gemeinbedarf ausgelöst; sie müssen deshalb aus den Haushaltsmitteln der Beklagten bestritten werden. Es kann von der Klägerin insoweit kein Sonderopfer mit dem Ziel der Entlastung der kommunalen Finanzen verlangt werden. In die gleiche Richtung zielt das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. Mai 2000 (- 4 C 4/99 -, BVerwGE 111, 162), wonach eine Gemeinde das Koppelungsverbot verletzt, wenn sie die Änderung eines Bebauungsplanes in einem öffentlich-rechtlichen Vertrag davon abhängig macht, dass der bauwillige Eigentümer an Stelle eines nicht mehr festsetzbaren Erschließungsbeitrages an sie einen Geldbetrag für einen gemeinnützigen Zweck (Unterhaltung städtischer Kinderspielplätze) leistet. Dieser Entscheidung ist der Grundsatz zu entnehmen, dass Änderungen von Bauleitplänen nur dann von der Zahlung eines Geldbetrages abhängig gemacht werden können, wenn hierfür ein bauplanungsrechtlicher Zusammenhang klar erkennbar wird. Ein sachlicher Zusammenhang fehlt indes, wenn die Gegenleistung des Bürgers in der Zahlung eines Betrages zur Finanzierung einer beliebigen öffentlichen Aufgabe der Gemeinde (wie hier zum Neubau eines Kindergartens oder zur Sanierung des Waldbades) liegt.
c) Neben die nicht vorhandene Ursächlichkeit tritt ein weiterer Mangel, der zur Unwirksamkeit der vertraglichen Abwälzung von - insoweit zugunsten der Beklagten unterstellten - Folgekosten auf die Klägerin führt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts hat eine Zuordnung der konkreten Folgemaßnahmen und der hierauf zu leistenden konkreten Beträge in dem städtebaulichen Vertrag stattzufinden (BVerwG, Urteil vom 6. Juli 1973 - IV C 22.72 -, BVerwGE 42, 331). Der Verpflichtete soll erkennen können, für welche Infrastrukturmaßnahmen die Gegenleistung erhoben wird. In dem streitgegenständlichen Vertrag vom 19. November 2004 findet sich indes, wie bereits oben ausgeführt, keinerlei Hinweis auf die von der Beklagten im vorliegenden Verfahren zur Rechtfertigung vorgebrachten Investitionen in ihre Infrastruktur.
2.) Die Unwirksamkeit des § 2 Abs. 3 des Vertrages ergibt sich aus § 59 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG i.V.m. § 56 Abs. 1 VwVfG jeweils i.V.m. § 1 Abs. 1 NdsVwVfG. Danach ist ein öffentlich-rechtlicher Vertrag im Sinne des § 54 Satz 2 VwVfG nichtig, wenn sich die Behörde eine nach § 56 VwVfG unzulässige Gegenleistung versprechen lässt. Nach § 56 Abs. 1 VwVfG muss die Gegenleistung für einen bestimmten Zweck vereinbart werden und der Behörde zur Erfüllung ihrer Aufgaben dienen. Die Gegenleistung muss den gesamten Umständen nach angemessen sein und im sachlichen Zusammenhang mit der vertraglichen Leistung stehen (sog. Koppelungsverbot).
a) Bei dem zwischen den Beteiligten abgeschlossenem Vertrag handelt es sich um einen öffentlich-rechtlichen Vertrag im Sinne des § 54 Satz 2 VwVfG (sog. subordinationsrechtlicher Vertrag), denn die Klägerin und die Beklagte stehen in einem Überunterordnungsverhältnis zueinander. Der Vertrag ist weiter als Austauschvertrag im Sinne des § 56 Abs. 1 Satz 1 VwVfG anzusehen, denn die Klägerin hat sich darin zu einer Gegenleistung (Erstattung der der Beklagten entstehenden Planungskosten, Stellung von Ausgleichsflächen bzw. Abschluss einer Ablösevereinbarung, Zahlung eines Wertausgleichs) für die „Leistung“ der Beklagten (Änderung der Festsetzungen des Bebauungsplanes Nr. 2 "Am Hang") verpflichtet. Da sich die Beklagte nicht direkt zur Änderung des Bebauungsplanes durch Erlass einer Änderungssatzung nach § 10 Abs. 1 BauGB verpflichten durfte (vgl. § 1 Abs. 3 Satz 2 Halbs. 2 BauGB) und dies auch nicht getan hat - in § 1 Satz 2 des Vertrages stellen die Vertragsschließenden klar, dass die Grundstückseigentümerin durch den Abschluss des Vertrages keinen Anspruch auf Aufstellung bzw. Änderung des Bebauungsplanes oder auf ermessensfehlerfreie Entscheidung erwirbt -, liegt ein so genannter „hinkender Austauschvertrag“ vor (zum Begriff vgl. Nds. OVG, Urteil vom 10. Juli 2007, a.a.O.).
b) Die in § 2 Abs. 3 des Vertrages vorgesehene Verpflichtung der Klägerin zur Zahlung eines Wertausgleichs für den Vorteil, den sie durch die Änderung der bisherigen, die bauliche Ausnutzbarkeit ihres Grundstücks einschränkenden Festsetzungen des Bebauungsplanes Nr. 2 "J. " erfahren hat (sog. Abschöpfung des Planungsvorteils), ist unwirksam, denn sie verstößt gegen das Koppelungsverbot des § 56 Abs. 1 Satz 2 VwVfG. Das Koppelungsverbot beinhaltet zum einen, dass durch einen öffentlich-rechtlichen Vertrag nichts miteinander verknüpft werden darf, was nicht ohnehin schon in einem inneren Zusammenhang steht, und zum anderen, dass eine hoheitliche Entscheidung ohne entsprechende gesetzliche Ermächtigung nicht von einer wirtschaftlichen Gegenleistung abhängig gemacht werden darf, es sei denn, die Gegenleistung würde ein der Entscheidung entgegenstehendes rechtliches Hindernis beseitigen ("kein Verkauf von Hoheitsrechten", vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 1993 - 4 C 27/92 -, NVwZ 1994, 485; Urteil vom 16. Mai 2000, a.a.O.). Unerheblich ist, ob die Beteiligten die Unzulässigkeit der vom Bürger zu erbringenden Leistung erkannt haben oder auch nur erkennen konnten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 24. Januar 1991 - 8 B 164/90 -, NVwZ 1991, 574).
Die Abschöpfung des Planungsvorteils, den die Beklagte mit der Regelung des § 2 Abs. 3 des Vertrages bezweckte (vgl. vorstehend zu 1. a)), stellt eine unzulässige Gegenleistung für die Änderung der seinerzeit geltenden Bauleitplanung dar. Die Entscheidung über den Antrag des Rechtsvorgängers der Klägerin aus dem Jahre 1999 mit dem Ziel der Änderung der Festsetzungen des Bebauungsplans Nr. 2 "J. " durfte die Beklagte allein nach Maßgabe des in § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB verankerten Gebotes der Erforderlichkeit treffen. Sofern sie nach ihrer planerischen Konzeption aus Gründen einer geordneten städtebaulichen Entwicklung des betreffenden Gebietes zu der Auffassung gelangte, nach den bestehenden Festsetzungen des Bebauungsplanes Nr. 2 "J. " aus dem Jahre 1964 bestünden dort nur eingeschränkte Baumöglichkeiten und die Festsetzungen stünden einer von ihr im Allgemeininteresse zu befürwortenden Zuführung dieser innerörtlichen Flächen zur erweiterten Bebauung überwiegend entgegen, war sie losgelöst von der Zahlung eines Wertausgleichs durch die Grundstückseigentümerin gehalten, ein Verfahren zur Änderung des Bebauungsplanes einzuleiten. Indem sie jedoch die Zahlung des Wertausgleichs zum Junktim für die auf der Sitzung vom 18. Juli 2005 herbeigeführte Beschlussfassung ihres Rates über die 8. Änderung des genannten Bebauungsplanes erhob, hat sie sich bewusst zu einem von § 56 Abs. 1 Satz 2 VwVfG verbotenen Verkauf ihrer Planungshoheit entschieden. Dies veranschaulicht die Formulierung des § 3 Abs. 2 des Vertrages. Danach ist der Zahlungsbetrag vor Fassung des Satzungsbeschlusses durch den Rat fällig. Nach Satz 3 dieser Regelung wird der notwendige Satzungsbeschluss nicht gefasst, sofern der Betrag, den die Beklagte im Nachgang zum Vertragsschluss mit Schreiben vom 18. Mai 2005 unter Hinweis auf § 3 des Vertrages bei der Klägerin angefordert hat, nicht fristgerecht gezahlt worden ist.
Die auf den Grundsatzbeschluss ihres Verwaltungsausschusses vom 5. Juli 1999 zurück gehende Forderung nach einer angemessenen Beteiligung an dem Wertzuwachs der Grundstücke, die durch ihre - der Beklagten - Planung baulich besser ausnutzbar werden, findet im Gesetz, insbesondere im Baugesetzbuch, keine Ermächtigungsgrundlage; sie stellt daher eine unzulässige wirtschaftliche Gegenleistung dar. Im Bodenrecht gilt der allgemein anerkannte Grundsatz, dass ein (ggf. partieller) Ausgleich der planungsbedingten Bodenwertgewinne, die den Eigentümern allein durch die Nutzungsfestsetzungen oder Änderung bestehender Festsetzungen im Bebauungsplan zuwachsen (z.B. durch die Aufstufung von Bauerwartungsland zu Rohbauland für ein- oder mehrgeschossige Bebauung), gegenüber der die Planung verantwortenden Kommune nicht stattfindet (BGH, Urteil vom 22. Juni 1978 - III ZR 92/75 -, BGHZ 72, 51; VG Stuttgart, Urteil vom 9. Oktober 2002 - 2 K 5118/01 -, juris, unter Hinweis auf VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 11. März 2002 - 3 S 2381/01 -). Der BGH hat in seinem vorstehend zitierten Urteil zur Begründung darauf hingewiesen, dass der Gesetzgeber, wie in den Gesetzesmaterialien zum Ausdruck gekommen sei (vgl. den schriftlichen Bericht des Bundestagsausschusses für Wohnungswesen, Baurecht und Bodenrecht, zu BT-Drucks III/1974 S. 15), ausdrücklich davon abgesehen habe, etwa für die Umlegung eine Abschöpfung der reinen Planungsgewinne vorzuschreiben. Damit habe er für diesen Bereich den auch sonst im Bodenrecht allgemein geltenden Grundsatz übernommen, dass kein Ausgleich der planungsbedingten Bodenwertgewinne stattfinde. In seinem zur Berücksichtigung von planungsbedingten Bodenwertsteigerungen bei Enteignungsentschädigung ergangenen Urteil vom 13. Mai 1974 (- III ZR 7/72 -, BGHZ 62, 305) hat der BGH zuvor schon darauf hingewiesen, dass dem Erschließungsbeitrag nach den §§ 127 ff. BauGB vornehmlich die Aufgabe zukomme, die Vorteile auszugleichen, die den Grundstücken durch die Planungs- und Erschließungstätigkeit der Gemeinden zuflössen. Die verfassungsrechtliche Legitimation für die Überwälzung der Erschließungskosten sei darin zu sehen, dass die gemeindliche Planungs- und daran anschließende Erschließungstätigkeit den Grundeigentümern einen Wertzuwachs verschaffe, der ihnen unberechtigterweise zuflösse, wenn sie zu den Kosten nicht herangezogen würden. Dieser Grundsatz müsse im Interesse eines gerechten Ausgleichs von Vorteilen und Lasten zwischen der Allgemeinheit und den betroffenen Grundstückseigentümern auch bei einer "Abschöpfung" von Planungs- oder Erschließungsgewinnen, etwa im Wege der vom BGH entschiedenen Frage des Vorteilsausgleichung bei der Bemessung der Enteignungsentschädigung, beachtet werden. Nichts anderes kann nach Auffassung der Kammer für die vorliegend zu beurteilende Konstellation gelten. Allein auf die Bauleitplanung zurückzuführende Änderungen des Verkehrswertes eines Grundstückes können nicht Gegenstand eines vertraglich vereinbarten Wertausgleichs sein, denn es ist offensichtlich, dass eine Abschöpfung des Planungsvorteils, die im BauGB so nicht geregelt ist, auch nicht über städtebauliche Verträge - insbesondere nicht unter Nutzung des mit § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 BauGB geschaffenen Instrumentariums eines Folgekosten- bzw. -lastenvertrages - eingeführt werden kann (Krautzberger in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, Kommentar zum BauGB, Stand: 89. Erg.lfg. Okt. 2008, § 11 Rn. 167a).
c) Ob die Nichtigkeit des § 2 Abs. 3 des Vertrages gemäß § 59 Abs. 3 VwVfG zur Nichtigkeit des gesamten Vertrages führt, bedarf keiner Entscheidung, da allein die Wirksamkeit des § 2 Abs. 3 für den vorliegend geltend gemachten Erstattungsanspruch der Klägerin streitentscheidend ist.
3.) Die Rückforderung der Klägerin verstößt nicht gegen den im allgemeinen Verwaltungsrecht anerkannten Grundsatz von Treu und Glauben. Das Bundesverwaltungsgericht hat hierzu ausgeführt, dass der Grundsatz von Treu und Glauben der einseitigen Rückabwicklung eines nichtigen Austauschvertrages nicht allein deshalb entgegenstehe, weil die Leistung der Behörde (Gemeinde) unwiderbringlich und unwiderrufbar erbracht worden, mithin insoweit eine Rückabwicklung des unwirksamen Vertrages aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen unmöglich sei. Denn würde der auf eine Geldleistung gerichtete Erstattungsanspruch des Bürgers bereits daran scheitern, würde die gesetzlich angeordnete Sanktion der Nichtigkeit des Vertrages in einer Vielzahl von Fällen rechtlich wirkungslos bleiben. Der Grundsatz von Treu und Glauben erhielte damit eine rechtliche Tragweite, die mit dem Regelungsanspruch des § 59 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG nicht vereinbar wäre. Danach ist der Vertrag kraft Gesetzes nichtig, weil der Gesetzgeber die Verknüpfung von Leistung und Gegenleistung missbilligt. Mit dem Wegfall des Vertrages entbehrt die Leistung des Bürgers in den Händen der Behörde für die Zukunft der Rechtfertigung. Durch die Zurückbehaltung der Leistung würde die Behörde einen Vermögensvorteil erlangen, für den sie das Instrument des öffentlich-rechtlichen Vertrages nicht hätte einsetzen dürfen. Die eingetretene Rechtsgrundlosigkeit löst daher grundsätzlich den Erstattungsanspruch des Bürgers aus, es sei denn, es träten besondere, in der Person oder im Verhalten des Erstattung Begehrenden (oder eines Rechtsvorgängers) liegende Umstände hinzu, die das Rückforderungsbegehren als treuwidrig erscheinen lassen (BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2000, a.a.O.; Beschluss vom 17. Juli 2001, a.a.O.).
Solche besonderen Umstände hat weder die Beklagte vorgetragen noch sind diese sonst ersichtlich. Ein treuwidriges Verhalten der Klägerin ist insbesondere nicht allein darin zu erblicken, dass sie die Beklagte erst auf Erstattung des geleisteten Wertausgleichs in Anspruch genommen hat, nachdem sie die von der Beklagten gewünschte Leistung (Vorantreiben des Planänderungsverfahrens bis zur Planreife, Beschlussfassung durch den Rat und Bekanntmachung der Planänderung im Amtsblatt) erhalten hatte und nicht mehr zurückgeben konnte (BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2000, a.a.O.).
Der Geltendmachung des Erstattungsanspruchs steht hier auch nicht entgegen, dass der Klägerin durch die an die Beklagte geleistete Zahlung eines Wertausgleichs kein endgültiger Vermögensnachteil entstanden ist (zu diesem Ausschlussgrund vgl. Nds. OVG, Urteil vom 10. Juli 2007, a.a.O., sowie die Urteile der Kammer vom heutigen Tage in den Verfahren 1 A 274/07, 258 und 259/08). Denn die Klägerin hat in der mündlichen Verhandlung klargestellt, dass sie das hier streitgegenständliche Grundstück bislang nicht veräußert habe. Es hätten sich zwischenzeitlich lediglich die Planungsabsichten der Beklagten geändert, die ausweislich des Protokolls ihres Bau- und Planungsausschusses vom 2. Februar 2006 mit der 11. Änderung des Bebauungsplanes Nr. 2 "J. " nunmehr die Errichtung eines Seniorenwohnheimes auf ihrem - der Klägerin - Grundstück verfolge.
4.) Dem von der Klägerin geltend gemachten öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch steht schließlich weder der Einwand der Leistung in Kenntnis der Nichtschuld (§ 814 BGB) noch der Einwand der Entreicherung (§ 818 Abs. 3 BGB) entgegen. Es kann dahinstehen, ob eine entsprechende Anwendung des § 814 BGB auf den öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch des Bürgers möglich ist, wenn es um die Rückabwicklung einer rechtsgrundlosen Leistung des Bürgers in einem Verhältnis der Über- und Unterordnung zu einem Träger öffentlicher Verwaltung geht, weil die Voraussetzungen des § 814 BGB hier nicht erfüllt sind. Nach dieser Vorschrift kann das zum Zwecke der Erfüllung einer Verbindlichkeit Geleistete nicht zurückgefordert werden, wenn der Leistende gewusst hat, dass er zur Leistung nicht verpflichtet war. Für die erforderliche positive Kenntnis der Nichtschuld reicht nicht die Kenntnis der Tatsachen, aus denen sich das Fehlen einer rechtlichen Verpflichtung ergibt; der Leistende muss vielmehr auch wissen, dass er nach der Rechtslage nichts schuldet (vgl. Palandt - Thomas, BGB, 68. Aufl. 2009, § 814 Rn. 3). Der Kenntnis der Nichtschuld steht es nicht gleich, wenn der Leistende Zweifel am Bestehen der Verbindlichkeit hegt, und auch ein Rechtsirrtum über das Bestehen der Verbindlichkeit, selbst wenn er auf einer grob fahrlässigen Verkennung der Sach- oder Rechtslage beruht, genügt nicht (Nds. OVG, Urteil vom 27. November 2001 - 5 LB 1309/01 -, NdsVBl 2002, 160 m.w.N. zum Meinungsstand). Für eine positive Kenntnis der Klägerin in vorstehend beschriebenem Sinne hat die Beklagte ebenfalls nichts vorgetragen; es streitet auch sonst nichts für diese Annahme.
Der Entreicherungseinwand, wie er für das Zivilrecht in § 818 Abs. 3 BGB niedergelegt ist, findet im öffentlich-rechtlichen Erstattungsverhältnis keine Anwendung. Denn anders als im Zivilrecht werden hier die Interessen beider Seiten von der Rechtsordnung gerade nicht gleich, sondern unterschiedlich bewertet. Die öffentliche Hand ist dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung verpflichtet. Ihr Interesse muss darauf gerichtet sein, eine ohne Rechtsgrund eingetretene Vermögensverschiebung zu beseitigen und den rechtmäßigen Zustand wiederherzustellen. Der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit gilt für sie auch dann, wenn sie selbst etwas ohne rechtlichen Grund erlangt hat. Deshalb - und nicht etwa nur, weil ein Wegfall der Bereicherung aus tatsächlichen Gründen selten nachweisbar sein wird - ist ihr grundsätzlich versagt, sich auf eine Entreicherung zu berufen (BVerwG, Urteil vom 12. März 1985 - 7 C 48/82 -, BVerwGE 71, 85 m.w.N.).
5.) Der Anspruch der Klägerin auf Prozesszinsen seit Klageerhebung ergibt sich aus der entsprechenden Anwendung der §§ 291, 288 Abs. 1 Satz 2, 247 BGB (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2000, a.a.O., zu § 291 a.F.).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.
Gründe für eine Zulassung der Berufung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 4 i.V.m. § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO) liegen nicht vor.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 59 Abs. 2 Nr. 4, 56 Abs. 1 VwVfG geregelte Koppelungsverbot. Der Vertrag vom 19. November 2004 könne nicht als Folgekostenvertrag i.S.d. § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 BauGB
§§ 812 ff. BGB über die ungerechtfertigte Bereicherung gefunden; im öffentlichen Recht hat er sich auf den verschiedenen Rechtsgebieten in einer Vielzahl von Vorschriften
§§ 54 ff. VwVfG i.V.m. § 1 Nds. VwVfG
§§ 133, 157 BGB
§§ 127 ff. BauGB
§§ 291, 288 Abs. 1 Satz 2, 247 BGB
§ 10 Baugesetzbuch
§ 11 BauGB
§ 59 VwVfG
§ 56 VwVfG
§ 814 BGB
§ 167 VwGO
§ 709 ZPO
§ 11 Abs. 2 BauGB
§ 11 Abs. 4 BauGB
§ 11 Abs. 2 Satz 2 BauGB
§ 11 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 11 Abs. 1 BauGB
§ 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 BauGB
§ 59 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG
§ 56 Abs. 1 VwVfG
§ 1 Abs. 1 NdsVwVfG
§ 54 Satz 2 VwVfG
§ 56 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§ 10 Abs. 1 BauGB
§ 56 Abs. 1 Satz 2 VwVfG
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 59 Abs. 3 VwVfG
§ 818 Abs. 3 BGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 71, 85
BVerwGE 90, 310
BVerwGE 111, 162
BVerwGE 42, 331
NVwZ 1994, 485
NVwZ 1991, 574
BGHZ 72, 51
BGHZ 62, 305
1 A 258/08
1 A 274/07
7 C 48/82
4 B 216/94
4 BV 07.30
8 C 19/90
4 B 32/05
1 LC 200/05
4 C 4/99
IV C 22.72
4 C 27/92
8 B 164/90
III ZR 92/75
2 K 5118/01
3 S 2381/01
III ZR 7/72
5 LB 1309/01