Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2018-07-12, Aktenzeichen 11 LC 400/17

Tenor:
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Oldenburg - Einzelrichter der 7. Kammer - vom 13. Juli 2017 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Klägerin kann die vorläufige Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte zuvor Sicherheit in derselben Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Feststellung, dass für den Betrieb einer Spielhalle eine glücksspielrechtliche Erlaubnis nicht erforderlich ist, hilfsweise die Erteilung einer solchen Erlaubnis.
Die Klägerin betreibt am Standort „E.“ im Stadtgebiet der Beklagten eine Spielhalle. Im baulichen Verbund dazu befinden sich drei weitere Spielhallen, die jeweils von der F. GmbH, der G. GmbH und der beigeladenen B. GmbH betrieben werden. Gemeinsame Muttergesellschaft der Klägerin und der drei anderen Gesellschaften ist die H. GmbH, zu der neben der Klägerin und den genannten Gesellschaften weitere Tochtergesellschaften gehören. Die Klägerin und die drei anderen Gesellschaften beantragten mit Schreiben vom 8. bzw. 9. September 2015 jeweils die Erteilung von glücksspielrechtlichen Erlaubnissen nach § 24 Abs. 1 Glücksspielstaatsvertrag (GlüStV) für die von ihnen betriebenen Spielhallen. Die Beklagte wies die Klägerin und die drei anderen Tochtergesellschaften mit Schreiben vom 24. Mai 2016 darauf hin, dass wegen des Verbundverbotes nur für eine Spielhalle eine glücksspielrechtliche Erlaubnis erteilt werde könne, und kündigte an, mangels Sachkriterien für die Auswahlentscheidung eine Entscheidung durch Losverfahren herbeizuführen. Mit Schreiben vom 18. Juli 2016 stellten die Klägerin und die anderen drei Tochtergesellschaften Härtefallanträge. Zur Begründung verwies die Klägerin darauf, dass der Spielhallenstandort seit 2003 bestehe und die Spielhalle in der jetzigen Form seit Erteilung der unbefristeten gewerberechtlichen Erlaubnis vom 2. Oktober 2008 betrieben werde. Insgesamt liege dem Spielhallenkomplex ein Investitionsvolumen der letzten zehn Jahre in Höhe von 901.068,20 EUR zugrunde. Diese Ausgaben würden über 15 Jahre abgeschrieben. Aus der Wirtschaftlichkeitsberechnung ihrer Buchhaltung ergebe sich, dass eine Verkleinerung des Betriebes auf nur eine Spielhalle mit einer wirtschaftlichen Betriebsführung nicht vereinbar sei. Die Muttergesellschaft, die H. GmbH, würde daher einen wirtschaftlichen Schaden erleiden. Zudem würden dreizehn Mitarbeiter ihren Arbeitsplatz verlieren. Es sei letztlich die Insolvenz des Unternehmens zu befürchten. Zu berücksichtigen sei auch, dass es sich bei ihr um eine zuverlässige Spielhallenbetreiberin handele. Ihr Sozialkonzept weise insbesondere in Bezug auf den Spielerschutz sehr hohe Standards auf. In diesem Zusammenhang sei eine freiwillige TÜV-Zertifizierung erfolgt. Mit Schreiben vom 21. November 2016 machte die Klägerin weiter geltend, dass eine Verlagerung des Spielhallenstandortes aufgrund des Verbots der Mehrfachkonzessionen, der Mindestabstandsvorschriften und bauplanungsrechtlicher Anforderungen nicht realisierbar sei. Die Erschließung neuer Geschäftsfelder sei aufgrund der unsicheren Rechtslage sowie der Ausrichtung der Gesellschaft auf den Betrieb von Spielhallen nicht in Betracht gekommen. In Niedersachsen würden derzeit 138 Konzessionen, überwiegend in Mehrfachkomplexen, betrieben werden. Aufgrund des Verbots der Mehrfachkonzessionen, der Abstandsgebote und der Tatsache, dass eine Reduktion der Standorte auf eine Spielhalle wirtschaftlich unmöglich sei, seien 119 Konzessionen und somit über 85 % der bestehenden Konzessionen konkret von einer Schließung betroffen. Ein ähnliches Bild ergebe sich auch in den anderen Bundesländern. Folglich habe die Schließung ihrer Spielhalle einen großen Einfluss auf das Gesamtunternehmen, der sich bei Betrachtung der Situation in Niedersachsen und bundesweit potenziere.
Die Beklagte führte am 21. Juli 2016 ein Losverfahren durch, bei dem die Spielhalle der Beigeladenen ausgewählt wurde. Dieser erteilte die Beklagte mit Bescheid vom 29. März 2017 eine bis zum 30. Juni 2021 befristete glücksspielrechtliche Erlaubnis. Nach Anhörung der Klägerin lehnte die Beklagte mit Bescheid vom 29. März 2017 den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis sowie den Befreiungsantrag ab. Entsprechende Bescheide ergingen auch gegenüber den anderen beiden Gesellschaften, die im Losverfahren unterlegen waren. Zur Begründung führte die Beklagte aus, dass sich die Spielhalle der Klägerin in einem baulichen Verbund mit den Spielhallen der anderen Tochtergesellschaften befinde und deshalb nur eine der dort ansässigen Spielhallen die nach § 24 Abs. 1 GlüStV erforderliche glücksspielrechtliche Erlaubnis erhalten könne. Sachkriterien könnten für die Auswahlentscheidung nicht herangezogen werden. Die persönliche Zuverlässigkeit sei bereits Voraussetzung für die Erteilung der gewerberechtlichen Erlaubnis nach § 33 i GewO. Sofern ein Betreiber unzuverlässig sei, sei die gewerberechtliche Erlaubnis zu widerrufen. Der Zeitpunkt der Erteilung der gewerberechtlichen Erlaubnis führe auch nicht zu Unterschieden. Eine Unterscheidung nach der Größe der Halle bzw. der Anzahl der Geldspielgeräte sei ebenfalls nicht möglich, weil jeder Betreiber berechtigt sei, bis zu 12 Geldspielgeräte in einer Spielhalle aufzustellen. Der Abstand zu Einrichtungen, die überwiegend von Kindern und Jugendlichen besucht würden, sei bereits Gegenstand der Prüfung nach § 33 i Abs. 2 Nr. 3 GewO. Im Übrigen seien im NGlüSpG keine Abstandsregelungen in Bezug auf diese Einrichtungen vorgesehen. Die Sozialkonzepte seien Genehmigungsvoraussetzung und könnten nicht weiter gewichtet werden. Da somit keine sachlichen Unterscheidungskriterien festzustellen seien, habe das Losverfahren durchgeführt werden müssen. Es liege auch kein Härtefall vor. Der Muttergesellschaft sei seit 2012 bekannt gewesen, dass ab 1. Juli 2017 drei Spielhallen geschlossen werden müssen, so dass ab diesem Zeitpunkt Überlegungen zur Umstrukturierung hätten angestellt werden können. Hinsichtlich der dem Gesamtunternehmen drohenden Existenzvernichtung beschreibe die Prognose offenbar den „worst case“, ohne die bereits vorliegenden Zahlen zu Auswahlverfahren und Härtefallanträgen auch in anderen Bundesländern zu berücksichtigen. Die Wirtschaftlichkeitsberechnung sei unter der Annahme erstellt worden, dass für die drei zu schließenden Spielhallenräumlichkeiten weiterhin Mietzahlungen fällig werden, ohne darzulegen, ob ggf. die Beendigung der Mietverhältnisse oder eine Untervermietung möglich wären. Die Klägerin habe auch nicht vorgetragen, dass die konkrete Schließung ihrer Spielhalle in Zusammenhang mit bereits beschlossenen Schließungen an anderen Standorten eine Insolvenz unabwendbar mache. Weiter gehe aus dem Härtefallantrag hervor, dass in den Jahren 2012 bis 2015 noch Investitionen in Höhe von 162.641,09 EUR getätigt worden seien, obwohl seit 2012 bekannt gewesen sei, dass drei Spielhallen ab dem 1. Juli 2017 schließen mussten. Die konkreten finanziellen Auswirkungen dieser Investitionen auf die Klägerin bzw. deren Muttergesellschaft seien nicht dargelegt worden. Zudem seien die Zahlen auf alle vier Spielhallen am Standort und nicht konkret auf die Spielhalle der Klägerin bezogen.
Die Klägerin hat am 10. April 2017 Klage gegen den Bescheid der Beklagten vom 29. März 2017 erhoben.
Zur Begründung hat sie vorgetragen, dass die Auswahlentscheidung nicht durch ein Losverfahren hätte getroffen werden dürfen. Es sei unzulässig, den Losentscheid als Mittel der ersten Wahl an die Stelle einer an sachlichen Kriterien orientierten Auswahlentscheidung treten zu lassen. Ein Auswahlverfahren, bei der die Entscheidung ausnahmslos durch Los getroffen werde, obwohl Differenzierungen und Abstufungen nach sachlichen Kriterien möglich seien, mache die Betroffenen zum bloßen Objekt staatlicher Willkür. Die Ablehnung ihres Befreiungsantrages halte einer rechtlichen Überprüfung ebenfalls nicht stand. Die Beklagte wende einen übertrieben engen Maßstab an. Die Annahme, dass eine unbillige Härte nur im Falle einer drohenden Existenzvernichtung anzunehmen sein solle, widerspreche der Konzeption des Gesetzes. Der Gesetzgeber sei davon ausgegangen, dass die fünfjährige Übergangsfrist im Regelfall ausreiche, um die wirtschaftlichen Folgen der neuen gesetzlichen Regelung abzufedern. Wo dies aber, z.B. bei Vorliegen langfristiger vertraglicher Bedingungen oder nicht abgeschriebener Investitionen, nicht der Fall sei, solle dem durch eine Befreiung Rechnung getragen werden können. Dies ergebe auch der Vergleich mit den Regelungen in anderen Landesgesetzen. Im Vollzug des § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV zeigten sich durch die unterschiedlichen landesgesetzlichen Regelungen Differenzen, die mit dem unionsrechtlichen Kohärenzgebot nicht vereinbar seien.
Die Klägerin hat beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 29. März 2017 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, ihr auf ihren Antrag hin die begehrte glücksspielrechtliche Erlaubnis zu erteilen.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat sie auf die Gründe ihres ablehnenden Bescheides verwiesen und ergänzend geltend gemacht, dass alle betroffenen Spielhallen erlaubnisfähig gewesen seien. Eine Auswahl anhand von sachlichen Kriterien wie persönlicher Zuverlässigkeit, Zeitpunkt der erteilten Erlaubnis nach § 33 i GewO, Größe der Spielhalle bzw. Anzahl der Geldspielgeräte, örtliche Lage sowie das Vorliegen eines Sozialkonzeptes sei nicht möglich gewesen, so dass das Losverfahren zulässig gewesen sei. Den Härtefallantrag der Klägerin habe sie unter Berücksichtigung der geltend gemachten Belange umfassend geprüft und abgelehnt. Neue einzelfallrelevante Tatsachen, die die Annahme eines Härtefalls begründen könnten, habe die Klägerin nicht vorgetragen.
Die Beigeladene hat sich nicht geäußert.
Den am 8. Juni 2017 gestellten Antrag der Klägerin, die Beklagte im Wege einer einstweiligen Anordnung zu verpflichten, den Weiterbetrieb der Spielhalle bis zu einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren zu dulden, hat das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 13. Juli 2017 abgelehnt (7 B 4537/17).
Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 13. Juli 2017 die von der Klägerin erhobene Klage abgewiesen. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, dass die durch Losverfahren getroffene Auswahlentscheidung der Beklagten zwischen der Spielhalle der Klägerin und den Spielhallen der anderen Tochtergesellschaften rechtlich nicht zu beanstanden sei. Eine gesetzliche Regelung des Losverfahrens sei nicht notwendig. Es ergebe sich aus Art. 12 GG und Art. 3 GG, dass die Verwaltungsbehörde eine Auswahlentscheidung nach sachlichen Kriterien zu treffen habe. Bestünden hinreichend gewichtige Unterschiede im Einzelfall nicht, dürfe mangels ausreichender Sachkriterien auf das Losverfahren zurückgegriffen werden. Dies sei der Fall, wenn und soweit mehrere (Verbund-)Spielhallen eines einzigen Unternehmers betroffen seien. Insoweit liege nur unechte Konkurrenz vor. In diesem Fall obliege es dem Betreiber der Spielhallen, selbst die Auswahlentscheidung zu treffen. Entsprechendes gelte regelmäßig dann, wenn es sich - wie bei der Klägerin - um mehrere in räumlicher Nähe oder im Verbund stehende Spielhallen verschiedener Organgesellschaften ein und desselben Organträgers (sog. Tochtergesellschaften) handele. Die Beklagte habe es auch zu Recht abgelehnt, der Klägerin die glücksspielrechtliche Erlaubnis aus Härtegründen zu erteilen. Kein atypischer Fall sei die Gefährdung der Existenz eines Betriebes, weil Betriebsschließungen und -aufgaben die vom Gesetzgeber gewollte Folge der Regelungen des § 25 GlüStV darstellten und es nicht Zielsetzung der Härtefallregelung sei, den Spielhallenbetreibern auch in Zukunft ausreichende Gewinnmöglichkeiten zu eröffnen. Hinsichtlich der mietvertraglichen Ausgestaltung der Nutzungsverhältnisse obliege es der Klägerin, deren Anpassung oder Beendigung zu betreiben und notfalls gerichtlich durchzusetzen. Es stelle keine unbillige Härte dar, dass Investitionen in einen Spielhallenstandort getätigt worden seien und sich noch nicht amortisiert hätten. Investitionen und Verbindlichkeiten aus der Aufnahme von Darlehen nach dem 28. Oktober 2011 basierten zudem nicht auf schutzwürdigem Vertrauen. Die Klägerin habe nicht dargelegt, ob und in welchem Umfang ihr Unternehmen von der Schließung der Spielhalle betroffen sei und ob ggf. notwendige Umstrukturierungen erfolgt seien. Auch im Hinblick auf die Muttergesellschaft habe die Klägerin nicht dargetan, ob und inwieweit diese durch die Schließung der Spielhalle betroffen sei.
Gegen dieses Urteil hat die Klägerin am 9. August 2017 die von dem Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt.
Zur Begründung trägt die Klägerin vor, das Verwaltungsgericht habe von Amts wegen feststellen müssen, dass sie für den Weiterbetrieb ihrer Spielhalle nach dem 1. Juli 2017 keiner glücksspielrechtlichen Erlaubnis bedürfe, weil die den Erlaubnisvorbehalt begründende Regelung des niedersächsischen Landesrechts Art. 125 a Abs. 1 Satz 2 GG verletze und daher ungültig sei. Die landesrechtliche Erlaubnispflicht sei nicht an die Stelle, sondern neben die bundesrechtliche Erlaubnispflicht nach § 33 i GewO getreten. Der Regelungsgehalt der Erlaubnisse nach § 33 i GewO und nach § 24 GlüStV überschneide sich in mehrfacher Hinsicht. Dies führe zu einer unzulässigen Mischlage. Von den drei Versagungsgründen des § 33 i GewO sei der eine persönlicher Natur (Abs. 2 Nr. 1). Zwar seien die die Praxis beschäftigenden Versagungsgründe des § 25 Abs. 1 und Abs. 2 GlüStV rein betriebsbezogen. Die Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV sei aber auch personenbezogen. Nach § 24 Abs. 2 GlüStV sei die Erlaubnis zu versagen, wenn die Errichtung und der Betrieb der Spielhalle den Zielen des § 1 GlüStV zuwiderlaufe. Die Erreichung dieser Ziele könne nur ein Betreiber gewährleisten, der im gewerberechtlichen Sinne zuverlässig sei. Aus diesem Grunde werde in allen Genehmigungsverfahren auch die Zuverlässigkeit des Spielhallenbetreibers geprüft. Die unzulässige Mischlage ergebe sich auch anhand weiterer Beispiele. So könne die Nähe einer Spielhalle zu einer Schule einen objektbezogenen Versagungsgrund nach § 33 i Abs. 2 Nr. 3 GewO begründen. Unklar sei, ob dasselbe über § 24 Abs. 2 i.V.m. § 1 Nr. 3 GlüStV für die glücksspielrechtliche Erlaubnis gelte. Weiter sei unklar, ob der gewerberechtliche Zuverlässigkeitsbegriff einschließlich der Indizwirkung der Regelbeispiele in § 33 c Abs. 2 Satz 2 GewO über § 24 Abs. 1 i.V.m. § 1 Nr. 4 GlüStV auch für die glücksspielrechtliche Zuverlässigkeit gelte.
Der Bescheid der Beklagten sei auch rechtswidrig, wenn von einem bestehenden Erlaubnisvorbehalt ausgegangen werde. Die Beklagte hätte die Auswahlentscheidung nicht durch Los treffen dürfen. Ein Losentscheid sei erst zulässig, wenn eine Entscheidung anhand von Sachkriterien nicht möglich sei. Dies sei im vorliegenden Verfahren nicht geprüft worden. Auch bei Spielhallen eines einzigen Unternehmers könne nicht von vorneherein davon ausgegangen werden, dass entscheidungsrelevante Unterschiede nicht bestünden. Zudem würden die Spielhallen hier von rechtlich selbständigen Gesellschaften betrieben werden, die nur über eine Muttergesellschaft wirtschaftlich miteinander verbunden seien. Weiter müssten die Sachkriterien vor der Auswahlentscheidung transparent gemacht werden.
Das Verwaltungsgericht habe schließlich das Vorliegen der Voraussetzungen für eine Befreiung nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV zu Unrecht verneint, ohne sich mit den von ihr geltend gemachten Gründen konkret auseinanderzusetzen. Hinsichtlich des langfristigen Mietverhältnisses unterstelle das Verwaltungsgericht, dass ein Anspruch auf Anpassung oder Beendigung bestehe. Wenn nach der Vertragsgestaltung das Genehmigungsrisiko beim Mieter liege, vermöge eine Änderung der Umstände, die die Genehmigungslage betreffen, ein Kündigungsrecht oder einen Anspruch auf Vertragsanpassung nicht zu begründen. Das Verwaltungsgericht habe sich auch nicht mit der von ihr vorgelegten Wirtschaftlichkeitsberechnung auseinandergesetzt, aus der sich ergebe, dass der Standort mit nur einer Spielhalle wirtschaftlich nicht betrieben werden könne.
Die Klägerin beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Oldenburg - Einzelrichter der 7. Kammer - vom 13. Juli 2017 zu ändern und
1. festzustellen, dass die Klägerin zum Betrieb der streitgegenständlichen Spielhalle auch nach dem 1. Juli 2017 keiner Erlaubnis gemäß § 24 Abs. 1 GlüStV bedarf,
2. hilfsweise,
unter Aufhebung des Bescheides der Beklagten vom 29. März 2017 die Beklagte zu verpflichten, der Klägerin die beantragte glücksspielrechtliche Erlaubnis zu erteilen.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie macht geltend, dass der Erlaubnisvorbehalt nach § 24 Abs. 1 GlüStV entgegen der Auffassung der Klägerin nicht gegen die Regelung des Art. 125 a GG verstoße. Die Auswahlentscheidung habe auch durch Losverfahren getroffen werden können. Hier liege eine unechte Konkurrenzsituation vor, in welcher es der Organträger in der Hand habe, das Losverfahren dadurch zu umgehen, dass er selbst die Spielhalle benenne, welche seiner Einschätzung nach eine glücksspielrechtliche Erlaubnis erhalten solle. Die Klägerin habe in Bezug auf das Vorliegen eines Härtefalls nicht dargelegt, wie sich die Schließung ihrer Spielhalle am streitgegenständlichen Standort auf die Situation des Unternehmens insgesamt auswirke. Sie habe auch nicht überzeugend vorgetragen, dass ggf. notwendige Umstrukturierungen tatsächlich erfolgt und ernsthaft weiterverfolgt worden seien.
Die Beigeladene stellt keinen Antrag.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts ist zulässig, aber nicht begründet.
Die von der Klägerin erhobene Klage hat weder mit dem Hauptantrag noch mit dem Hilfsantrag Erfolg.
Der Hauptantrag ist zulässig. Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann mit der Feststellungsklage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn die Klägerin ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat. Die Feststellung kann nach § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO nicht begehrt werden, soweit die Klägerin ihre Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Durch die in § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO festgelegte Subsidiarität der Feststellungsklage sollen Feststellungsbegehren verhindert werden, wenn für die Rechtsverfolgung sachnähere und wirksamere Verfahren zur Verfügung stehen (BVerwG, Urt. v. 2.12.2015 - 10 C 18/14 -, NVwZ-RR 2016, 344, juris, Rn. 14). Die Klägerin begehrt die Feststellung, dass sie für den Weiterbetrieb ihrer Spielhalle 2 auf dem Grundstück „E.“ im Stadtgebiet der Beklagten keiner glücksspielrechtlichen Erlaubnis bedarf. Der Grundsatz der Subsidiarität der Feststellungsklage steht der Zulässigkeit der Klage daher vorliegend nicht entgegen, da das Ziel des Feststellungsantrages nicht mit einer Verpflichtungs- oder allgemeinen Leistungsklage erreicht werden kann, sondern es um die gerichtliche Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses geht. Die Klägerin hat auch ein berechtigtes Interesse an der Feststellung, da sie der Auffassung ist, dass für den Weiterbetrieb der Spielhalle über den 30. Juni 2017 hinaus keine (weitere) behördliche Erlaubnis benötigt wird, die Beklagte insoweit jedoch anderer Auffassung ist.
Der Feststellungsantrag der Klägerin ist nicht begründet. Die Klägerin benötigt zum Weiterbetrieb der streitgegenständlichen Spielhalle ab dem 1. Juli 2017 eine glücksspielrechtliche Erlaubnis. Deshalb ist der auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis gerichtete Hilfsantrag aus den nachstehenden Gründen ebenfalls nicht begründet.
Gemäß § 24 Abs. 1 Satz 1 des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 15. Dezember 2011 (Nds. GVBl. 2012, 190, 196) - GlüStV - bedürfen die Errichtung und der Betrieb einer Spielhalle einer Erlaubnis nach dem Glücksspielstaatsvertrag. Zwischen Spielhallen ist nach § 25 Abs. 1 GlüStV ein Mindestabstand einzuhalten (Verbot von Mehrfachkonzessionen), der gemäß § 10 Abs. 2 Satz 1 NGlüSpG in Niedersachsen mindestens 100 Meter betragen muss (Abstandsgebot). Die Erteilung einer Erlaubnis für eine Spielhalle, die in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen steht, insbesondere in einem gemeinsamen Gebäude oder Gebäudekomplex untergebracht ist, ist gemäß § 25 Abs. 2 GlüStV ausgeschlossen (Verbundverbot). Spielhallen, für die bis zum 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33 i GewO erteilt worden ist, deren Geltungsdauer nicht innerhalb von fünf Jahren nach Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages endet, gelten gemäß § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV bis zum Ablauf von fünf Jahren nach Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages - somit bis zum 30. Juni 2017 - als mit §§ 24 und 25 GlüStV vereinbar. Nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV können die für die Erteilung einer Erlaubnis nach § 24 GlüStV zuständigen Behörden nach Ablauf des in § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV bestimmten Zeitraums eine Befreiung von der Erfüllung einzelner Anforderungen des § 24 Abs. 2 sowie § 25 GlüStV für einen angemessenen Zeitraum zulassen, wenn dies zur Vermeidung unbilliger Härten erforderlich ist; hierbei sind der Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis gemäß § 33 i GewO sowie die Ziele des § 1 GlüStV zu berücksichtigen.
1. Die Vorschriften der §§ 24, 25 GlüStV und die hier maßgeblichen glücksspielrechtlichen Regelungen im Landesrecht sind verfassungsgemäß.
a) Die Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrages zur Regulierung der Errichtung und des Betriebs von Spielhallen sind sowohl formell (aa) als auch materiell (bb) verfassungsgemäß.
aa) Das Bundesverfassungsgericht hat mit Beschluss vom 7. März 2017 (- 1 BvR 1314/12 u.a. -, NVwZ 2017, 1111, juris) festgestellt, dass das Verbot des Verbundes mehrerer Spielhallen, das Abstandsgebot und die Übergangsregelungen mit dem Grundgesetz vereinbar sind. Dabei hat das Bundesverfassungsgericht zur formellen Verfassungsmäßigkeit des § 25 Abs. 1 und 2 GlüStV sowie zu den Mindestabstandsgeboten in § 2 Abs. 1 Satz 3 Spielhallengesetz Berlin und in § 3 Abs. 2 Nr. 2 Saarländisches Spielhallengesetz entschieden, dass diese Regelungen dem Recht der Spielhallen zuzuordnen sind, das gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG aus der konkurrierenden Kompetenz des Bundes herausgenommen worden ist, und auch nicht aufgrund der Sperrwirkung der Gesetzgebung des Bundes im Bereich des Bodenrechts (Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG) formell verfassungswidrig sind (Beschl. v. 7.3.2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. -, juris, Rn. 97 ff.). Diesen Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts folgt der Senat.
Die Regelung des Erlaubnisvorbehalts in § 24 Abs. 1 GlüStV verstößt auch nicht gegen Art. 125 a Abs. 1 Satz 2 GG. Danach können die Länder im Bereich der ihnen durch Änderung des Art. 74 Abs. 1 GG zugewiesenen Materien das als Bundesrecht fortgeltende Recht durch Landesrecht ersetzen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist es den Ländern verwehrt, bei Fortbestand der bundesrechtlichen Regelung einzelne Vorschriften zu ändern. Die andernfalls entstehende Mischlage aus Bundes- und Landesrecht für ein und denselben Regelungsgegenstand im selben Anwendungsbereich wäre im bestehenden System der Gesetzgebung ein Fremdkörper. Eine Ersetzung des Bundesrechts erfordert, dass der Landesgesetzgeber die Materie, gegebenenfalls auch einen abgrenzbaren Teilbereich, in eigener Verantwortung regelt. Dabei ist er nicht gehindert, ein weitgehend mit dem bisherigen Bundesrecht gleich lautendes Landesrecht zu erlassen (BVerfG, Beschl. der 1. Kammer des 2. Senats v. 7.10.2015 - 2 BvR 568/15 -, juris, Rn. 11; BVerfG, Urt. v. 9.6.2004 - 1 BvR 636/02 -, juris, Rn. 103 ff.).
Der Niedersächsische Landesgesetzgeber hat anders als in den vom Bundesverfassungsgericht (Beschl. v. 7.3.2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. -, juris) bewerteten Länderregelungen nicht einen einheitlichen neuen Erlaubnistatbestand für Spielhallen geschaffen, durch den die gewerberechtliche Erlaubnis nach § 33 i GewO ersetzt und um weitere Anforderungen nach dem GlüStV ergänzt worden ist (vgl. § 8 Abs. 1 Satz 1 Spielhallengesetz Berlin, § 12 Abs. 1 Satz 1 Saarländisches Spielhallengesetz). Vielmehr ist in Niedersachsen neben den als Bundesrecht fortgeltenden gewerberechtlichen Erlaubnistatbestand des § 33 i GewO eine weitere glücksspielrechtliche Erlaubnisregelung nach § 24 Abs. 1 GlüStV getreten. Dies steht mit Art. 125 a Abs. 1 Satz 2 GG in Einklang (Senatsbeschl. v. 4.9.2017 - 11 ME 206/17 -, NordÖR 2017, 510, juris, Rn. 14). Denn der Staatsvertrag ändert nicht lediglich einzelne Worte oder Sätze des § 33 i GewO ab, sondern ergänzt diesen Erlaubnistatbestand für einen abgegrenzten Teil des Spielhallenrechts durch eine weitere, ausschließlich vom Landesgesetzgeber verantwortete glücksspielrechtliche Erlaubnisregelung. Da der gewerberechtliche Erlaubnistatbestand nach der früheren bundesgesetzlichen Regelungskonzeption keine den §§ 25 und 26 GlüStV vergleichbaren Abstandsgebote, Verbundverbote und Werbeeinschränkungen enthalten hat, entsteht auch keine unklare Mischlage, bei der eine eindeutige parlamentarische Verantwortlichkeit für die Gesamtregelung verloren ginge. Vielmehr sind die vom Landesgesetzgeber verantworteten Regelungsbereiche (§§ 24 bis 26, § 29 Abs. 4 GlüStV) und der vom Bundesgesetzgeber verantwortete Regelungsbereich (§ 33 i GewO) formell klar abgegrenzt. Es wird lediglich der mit einer gewerberechtlichen Erlaubnis verbundene Freigabeeffekt bei Altspielhallen durch das Hinzutreten eines weiteren Erlaubnisvorbehalts eingeschränkt (BVerwG, Urt. v. 5.4.2017 - 8 C 16/16 -, juris, Rn. 29, zur Rechtslage in Sachsen).
Die der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zugrundeliegende Rechtslage in Sachsen ist für Altspielhallen mit der Rechtslage in Niedersachsen vergleichbar. Die Vorschrift des § 18 a Abs. 1 Satz 1 des sächsischen Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag - SächsGlüStVAG -, nach der die Erlaubnis nach § 33 i GewO die Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV einschließt, gilt nach der bindenden Auslegung des Landesrechts durch das Oberverwaltungsgericht Sachsen (Urt. v. 11.5.2016 - OVG 3 A 314/15 -, NVwZ 2016, 1267, juris) nicht für Altspielhallen (BVerwG, Urt. v. 5.4.2017 - 8 C 16/16 -, juris, Rn. 17 ff.). Die landesgesetzlichen Regelungen sehen in Sachsen ebenso wie in Niedersachsen kein gesondertes glücksspielrechtliches Erlaubnisverfahren vor. Der Erlaubnisvorbehalt ergibt sich unmittelbar aus §§ 24 Abs. 1, 29 Abs. 4 GlüStV (BVerwG, Urt. v. 5.4.2017 - 8 C 16/16 -, juris, Rn. 20 ff.) und ist vom Bundesverwaltungsgericht ausdrücklich auch im Hinblick auf Art. 125 a GG als formell verfassungsmäßig angesehen worden (BVerwG, Urt. v. 5.4.2017 - 8 C 16/16 -, juris, Rn. 28 ff.).
Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen vom 16. April 2018 (- 4 A 589/17 -, juris) gibt keinen Anlass zu einer anderen Bewertung. In dieser Entscheidung wird ausgeführt, dass das Erlaubniserfordernis nach § 33 i GewO in Nordrhein-Westfalen mit Ablauf der Übergangsfristen zeitlich gestuft gemäß Art. 125 a Abs. 1 Satz 2 GG durch §§ 4, 16 Abs. 2 des Gesetzes zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages (Ausführungsgesetz NRW Glücksspielstaatsvertrag - AG GlüStV NRW -) i.V.m. §§ 4, 24 GlüStV ersetzt worden sei. Anders als in anderen Bundesländern, in denen ein neuer einheitlicher Erlaubnistatbestand geschaffen worden ist, hat der nordrhein-westfälische Landesgesetzgeber nicht ausdrücklich geregelt, dass die einer Altspielhalle erteilte Erlaubnis nach § 33 i GewO nach Ablauf der Übergangsfristen erlischt (vgl. § 8 Abs. 1 Satz 1 Spielhallengesetz Berlin, § 12 Abs. 1 Satz 1 Saarländisches Spielhallengesetz). Das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen ist nach Auslegung der landesgesetzlichen Regelungen zu dem Schluss gekommen, dass der nordrhein-westfälische Landesgesetzgeber durch Regelung eines klar abgegrenzten Teilbereichs des Rechts der Spielhallen die Entstehung einer verfassungswidrigen Mischlage aus Bundes- und Landesrecht für ein und denselben Regelungsgegenstand im selben Anwendungsbereich vermeiden wollte. Dieses Ziel sei angesichts des Regelungsinhalts von §§ 4, 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW i.V.m. §§ 4, 24 GlüStV nur durch eine zeitlich gestufte Ersetzung des Erlaubniserfordernisses des § 33 i GewO zu erreichen.
Die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen ist auf die Rechtslage in Niedersachsen nicht übertragbar. Wie bereits dargelegt worden ist, ist in Niedersachsen kein gesondertes glücksspielrechtliches Erlaubnisverfahren eingeführt worden, sondern der Erlaubnisvorbehalt ergibt sich unmittelbar aus § 24 Abs. 1 GlüStV. Eine mit § 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW vergleichbare Regelung gibt es in Niedersachsen daher nicht.
Dass sich die Erlaubnisvoraussetzungen der gewerberechtlichen Erlaubnis nach § 33 i GewO und der glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV teilweise etwa im Bereich des Jugend- und Spielerschutzes überschneiden, führt zu keiner anderen Einschätzung. Wie das Bundesverwaltungsgericht herausgestellt hat, ist maßgebend, dass der Regelungsbereich des Landesgesetzgebers (§§ 24 bis 26, § 29 Abs. 4 GlüStV) und der vom Bundesgesetzgeber verantwortete Regelungsbereich (§ 33 i GewO) formell klar abgegrenzt werden können (Urt. v. 5.4.2017 - 8 C 16/16 -, juris, Rn. 29). Dies ist in Niedersachsen der Fall. Die durch den Landesgesetzgeber in den §§ 25 und 26 GlüStV neu eingeführten Abstandsgebote, Verbundverbote und Werbeeinschränkungen stellen ergänzende Anforderungen an den Betrieb einer Spielhalle, die bei der Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV zu erfüllen sind. Der gewerberechtliche Erlaubnistatbestand nach § 33 i GewO wird dadurch nicht in einzelnen Worten oder Sätzen geändert. Es besteht nicht eine unübersichtliche Gemengelage von Bundes- und Landesrecht. Die parlamentarische Verantwortung des Landesgesetzgebers für die Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV und die des Bundesgesetzgebers für die Erlaubnis nach § 33 i GewO sind eindeutig voneinander getrennt. Dass für beide Erlaubnisse teilweise die gleichen Voraussetzungen vorliegen müssen, ändert nichts an der eindeutig abgrenzbaren parlamentarischen Verantwortlichkeit für beide Regelungen. Da in Niedersachsen für die Erteilung der Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV gem. § 10 Abs. 1 NGlüSpG die Behörde zuständig ist, die die Erlaubnis nach § 33 i GewO erteilt, sind auch nicht sich widersprechende oder voneinander abweichende Entscheidungen zu erwarten. Von einer unzulässigen Mischlage, die nur durch Neuregelung der Regelungsbereiche des § 33 i GewO durch Landesrecht aufgelöst werden könnte, ist daher nicht auszugehen.
bb) Weiter hat das Bundesverfassungsgericht zur materiellen Verfassungsmäßigkeit festgestellt, dass das Verbundverbot, das Abstandsgebot und die Übergangsregelungen mit Art. 12 Abs. 1 GG, Art. 14 Abs. 1 GG und Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar sind.
Zur Begründung hat das Bundesverfassungsgericht insbesondere ausgeführt, dass die Regelungen in Berlin und im Saarland zum Verbundverbot und zu den Abstandsgeboten den Anforderungen des Art. 12 Abs. 1 GG an eine verfassungsrechtliche Rechtfertigung genügen. Die Regelungen dienten mit der Vermeidung und Abwehr der vom Glücksspiel in Spielhallen ausgehenden Suchtgefahren und dem Schutz von Kindern und Jugendlichen einem besonders wichtigen Gemeinwohlziel, da Spielsucht zu schwerwiegenden Folgen für die Betroffenen, ihre Familien und die Gemeinschaft führen könne. Mit dem Verbundverbot und dem Abstandsgebot werde das Ziel der Spielsuchtbekämpfung durch eine Beschränkung des insgesamt verfügbaren Spielhallenangebots verfolgt (BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. -, a.a.O., juris, Rn. 131 ff.). Zweck des Abstandsgebots zu anderen Spielhallen sei die Herbeiführung einer Begrenzung der Spielhallendichte und damit eine Beschränkung des Gesamtangebots an Spielhallen. Diese Einschätzungen der Gesetzgeber seien nicht offensichtlich fehlerhaft. Das Verbundverbot und die Abstandsgebote seien konsequent am Ziel der Spielsuchtbekämpfung ausgerichtet, auch wenn Spielhallen, Spielbanken und Gaststätten, in denen Geldspielgeräte aufgestellt seien, unterschiedlichen Regelungen unterworfen seien. Die Gesetzgeber hätten im Rahmen des ihnen zustehenden und nur in begrenztem Umfang überprüfbaren Einschätzungs- und Prognosespielraums auch davon ausgehen dürfen, dass das Verbundverbot und die Abstandsgebote geeignete und erforderliche Mittel zur Bekämpfung der Spielsucht darstellten. Das Verbundverbot und die Abstandsgebote seien auch angemessen (BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. -, a.a.O., juris, Rn. 142 und Rn. 148 ff.). Bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere der Eingriffe und dem Gewicht und der Dringlichkeit der sie rechtfertigenden Gründe wahrten die gesetzlichen Regelungen unter Berücksichtigung der weiteren einschränkenden Regelungen des Spielhallenrechts insgesamt die Grenze der Zumutbarkeit und belasteten die Betroffenen nicht übermäßig. Die Regelungen hätten zwar - gerade im Zusammenwirken mit bauplanungsrechtlichen Beschränkungen - eine deutliche Reduzierung der möglichen Spielhallenstandorte zur Folge und auch weitere Neuregelungen wirkten sich belastend aus. Die Gesamtbelastung lasse es möglich erscheinen, dass nicht nur in Einzelfällen Spielhallenbetreiber ihren Beruf aufgeben müssten, zumal die Zahl der attraktiven Standorte durch die Abstandsgebote stark beschränkt werde. Der verfolgte Hauptzweck der Bekämpfung und Verhinderung von Glücksspielsucht wiege jedoch besonders schwer, da es sich um ein besonders wichtiges Gemeinwohlziel handele. Besonderes Gewicht bekomme dieses Ziel dadurch, dass nach maßgeblichen Studien vom Spiel an Geldspielgeräten die mit Abstand höchsten Suchtgefahren ausgingen. Für alle anderen relevanten Glücksspielformen habe bereits eine Begrenzung des Angebots in Form von Verboten, staatlichen Monopolen oder Konzessionsmodellen bestanden. Die Eigentumsfreiheit des Art. 14 Abs. 1 GG führe - soweit ihr Schutzbereich überhaupt eröffnet sei - hinsichtlich der beruflichen Nutzung des Eigentums jedenfalls nicht zu einem weitergehenden Schutz der Spielhallenbetreiber als die Berufsfreiheit (BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. -, a.a.O., juris, Rn. 169). Die Abstandsgebote zu anderen Spielhallen bewirkten auch keine mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbare Ungleichbehandlung von Spielhallenbetreibern gegenüber den Betreibern von Spielbanken und von Gaststätten, in denen Geldspielgeräte aufgestellt seien. Diesen Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts schließt sich der Senat an (vgl. bereits Senatsbeschl. v. 4.9.2017 - 11 ME 206/17 -, a.a.O., juris, Rn. 16 ff.).
b) Die Begründung des Bundesverfassungsgerichts gilt gleichermaßen für das niedersächsische Landesrecht, da die zwischen den Bundesländern im Wege eines Staatsvertrages vereinbarte Vorschrift des § 25 GlüStV inhaltsgleich in das Landesrecht umgesetzt worden ist (vgl. Gesetz zur Änderung von Vorschriften über das Glücksspiel vom 21.6.2012, Nds. GVBl. 2012, 190). Dass die vom Bundesverfassungsgericht überprüften landesrechtlichen Regelungen des Mindestabstandsgebots in § 2 Abs. 1 Satz 3 Spielhallengesetz Berlin und § 3 Abs. 2 Nr. 2 Saarländisches Spielhallengesetz inhaltlich - insbesondere im Hinblick auf den einzuhaltenden Abstand (jeweils 500 Meter) - mit der Vorschrift des § 10 Abs. 2 Satz 1 und 2 NGlüSpG (100 Meter) nicht vollständig deckungsgleich sind, führt zu keiner anderen Beurteilung. Maßgebend ist, dass ausweislich der Gesetzesbegründung auch der niedersächsische Gesetzgeber in Umsetzung der Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrags mit dem Abstandsgebot und dem Verbundverbot die vom Bundesverfassungsgericht benannten Ziele verfolgt. Gerade die hohen Anteile der Spieler an Geldspielgeräten an der Gesamtzahl der pathologischen Spieler sowie der hohe Marktanteil und das erhebliche Wachstum des Spiels in Spielhallen über die letzten Jahre rechtfertigen die Annahme nachweisbarer schwerer Gefahren für die spielsüchtigen oder von Spielsucht bedrohten Personen, ihre Familien und die Gemeinschaft (BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. -, a.a.O., juris, Rn. 140). Durch die entsprechenden Regelungen in Niedersachsen soll eine deutliche Verbesserung bei den wegen des hohen Suchtpotenzials und der zu verzeichnenden expansiven Entwicklung des gewerblichen Automatenspiels notwendigen Regulierungen der Spielhallen erreicht werden, um deren Zahl zu begrenzen und den Spieler- und Jugendschutz zu gewährleisten (Nds. LT-Drs. 16/4795, S. 58, 74). Der niedersächsische Gesetzgeber verfolgt damit ebenfalls das legitime Ziel, durch das Abstandsgebot und das Verbundverbot zur Verhinderung der Entstehung von Glücksspielsucht beizutragen und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung zu schaffen. Damit sind die niedersächsischen Regelungen zur Erreichung dieses Ziels ebenso verhältnismäßig wie die der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zugrundeliegenden Regelungen in Berlin und im Saarland (vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 25.4.2017 - 6 S 1765/15 -, juris, Rn. 30).
Die Geeignetheit des Abstandsgebots und des Verbundverbots zur Erreichung der dargestellten legitimen Zwecke wird nicht durch Ausführungen in dem im Internet abrufbaren Endbericht des Landes Hessen zur Evaluierung des Glücksspielstaatsvertrages in der endgültigen Fassung vom 10. April 2017 in Frage gestellt. Dort heißt es auf Seite 24 als Fazit der zuvor dargestellten Analyse der Entwicklung des Marktes der regulierten und der nicht-regulierten Glücksspiele, „dass der Ansatz von einer Begrenzung des Spielangebots, entgegen den Zielen des GlüStV, sehr wohl zu einer Ausbreitung von unerlaubten Glücksspielen in Schwarzmärkten geführt“ habe. Diese Feststellung spricht nicht gegen die Richtigkeit der vom Bundesverfassungsgericht gebilligten Annahme, die Länder hätten im Rahmen des ihnen als Gesetzgeber zustehenden Einschätzungs- und Prognosespielraums der Einschätzung der Suchtforschung und Suchtberatungspraxis folgen dürfen, dass die Reduzierung der Verfügbarkeit von Spielmöglichkeiten eine besonders wirksame Maßnahme zur Verhinderung und Bekämpfung von Glücksspielsucht sei (BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. -, a.a.O., juris, Rn. 150, 159). Dass sich nach dem Endbericht das Angebot von unerlaubtem Glücksspiel in Schwarzmärkten, insbesondere im Internet, in den letzten Jahren ausgeweitet hat, ist nicht darauf zurückzuführen, dass mit dem Glücksspielstaatsvertrag ein Abstandsgebot und ein Verbundverbot für Spielhallen eingeführt worden ist. Die Umsetzung der Maßnahmen zur Beschränkung des Spielhallenangebots hat nach Auslaufen der Übergangsfristen weit überwiegend gerade erst begonnen. Sie kann deshalb nicht die Ausbreitung illegaler Glücksspielangebote beeinflusst haben. Ob durch die Begrenzung des Spielhallenangebots eine Abwanderung von Spielern zu den illegalen Glücksspielangeboten im Internet stattfinden wird, ist fraglich. Einer solchen Tendenz wäre zudem mit einer (noch) intensiveren Bekämpfung des nicht legalen Angebots zu begegnen. Der Endbericht enthält hierzu Lösungsvorschläge.
Aus den vorstehenden Ausführungen folgt auch, dass nicht eine Verpflichtung besteht, das Zustimmungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag und das Niedersächsische Glücksspielgesetz gemäß Art. 100 GG dem Bundesverfassungsgericht vorzulegen. Eine solche Vorlagepflicht besteht nach Art. 100 Abs. 1 GG, wenn ein Gericht ein Gesetz, auf dessen Gültigkeit es bei der Entscheidung ankommt, für verfassungswidrig hält. Sowohl das Verwaltungsgericht als auch der Senat halten die maßgeblichen Be-stimmungen, wie ausgeführt, für verfassungsgemäß.
2. Die hier maßgeblichen glücksspielrechtlichen Vorschriften widersprechen nicht dem Unionsrecht.
a) Der glücksspielrechtliche Erlaubnisvorbehalt, das Abstandsgebot und das Verbundverbot verstoßen nicht gegen die unionsrechtliche Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit nach Art. 56 und Art. 46 AEUV, wobei sich aus der Niederlassungsfreiheit keine weitergehenden Anforderungen als aus der Dienstleistungsfreiheit ergeben (Senatsbeschl. v. 4.9.2017 - 11 ME 206/17 -, a.a.O., juris, Rn. 20 ff.).
Der Gewährleistungsgehalt der Grundfreiheiten der Dienstleistungs- oder Niederlassungsfreiheit nach Art. 56, 49 AEUV ist nur dann eröffnet, wenn ein grenzüberschreitender Sachverhalt vorliegt (vgl. Tiedje, in: von der Groeben/Schwarze/Hatje, Europäisches Unionsrecht, 7. Aufl., Art. 56 AEUV, Rn. 18 ff., Art. 49 AEUV, Rn. 122 f. m.w.N.). Dafür reicht es nicht aus, dass der Spielhallenbetreiber oder Kunden seiner Spielhallen hypothetisch von einer unionsrechtlichen Grundfreiheit Gebrauch machen könnten (BVerwG, Urt. v. 16.12.2016 - 8 C 6/15 -, juris, Rn. 83). Soweit der Europäische Gerichtshof nationale Regelungen, mit denen das Automatenspiel in stationären Glücksspielstätten eingeschränkt wurde, am Maßstab der Dienstleistungs- bzw. Niederlassungsfreiheit gemessen hat, war nach dem jeweiligen Vorabentscheidungsersuchen des nationalen Gerichts ein grenzüberschreitender Sachverhalt gegeben (vgl. EuGH, Urt. v. 14.6.2017 - C-685/15 -, juris, Urt. v. 30.4.2014 - C-390/12 -, juris, und Urt. v. 21.9.1999 - C-124/97 -, juris). Ein solcher Fall liegt angesichts des Umstandes, dass die Klägerin eine nach deutschem Recht gegründete juristische Person mit Sitz in Deutschland ist, die hier Spielhallen betreibt, nicht ohne weiteres auf der Hand. Die Klägerin hat einen grenzüberschreitenden Bezug auch nicht dargelegt. Selbst wenn die vorstehende Frage zu bejahen wäre, läge ein Verstoß gegen Unionsrecht nicht vor.
Eine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit muss das Diskriminierungsverbot beachten sowie im Rahmen der Ausnahmeregelungen aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit nach Art. 51 f. i.V.m. Art. 62 AEUV oder nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt und geeignet sein, die Verwirklichung des mit ihr verfolgten, unionsrechtlich legitimen Ziels zu gewährleisten. Außerdem darf sie nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist (EuGH, Urt. v. 12.6.2014 - Rs. C-156/13 -, NVwZ 2014, 1001, juris, Rn. 21 ff., m.w.N.; BVerwG, Urt. v. 20.6.2013 - 8 C 10/12 -, BVerwGE 147, 47, juris, Rn. 28, u. v. 24.11.2010 - 8 C 14/09 -, BVerwGE 138, 201, juris, Rn. 62; Senatsurt. v. 29.9.2014 - 11 LC 378/10 -, NdsVBl. 2015, 80, juris, Rn. 30).
Weiter setzt die Eignung der Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit voraus, dass sie zur Erreichung der mit ihr verfolgten Gemeinwohlzwecke in systematischer und kohärenter Weise beiträgt (EuGH, Urt. v. 8.9.2010 - Rs. C-316/07 u.a. -, NVwZ 2010, 1404, juris, Rn. 88 ff., Urt. v. 8.9.2010 - Rs. C-46/08 -, NVwZ 2010, 1422, juris, Rn. 64 ff., Urt. v. 6.11.2003 - Rs. C-243/01 -, NVwZ 2004, 87, juris, Rn. 67). Diese Anforderung gilt nicht nur für die Rechtfertigung staatlicher Glücksspielmonopole, sondern für die Rechtfertigung von Einschränkungen der Dienstleistungsfreiheit allgemein, auch wenn bei der Anwendung dieser Kriterien nicht außer Acht gelassen werden darf, dass die Dienstleistungsfreiheit durch die Errichtung eines staatlichen Monopols ungleich stärker beschränkt wird als durch Regelungen, die lediglich bestimmte Vertriebs- und Vermarktungsformen verbieten (BVerwG, Urt. v. 1.6.2011 - 8 C 5/10 -, BVerwGE 140, 1, juris, Rn. 35 m.w.N.).
Innerhalb des Kohärenzgebotes sind zwei Anforderungen zu unterscheiden. Der Mitgliedstaat muss die unionsrechtlich legitimen Ziele im Anwendungsbereich der Regelung tatsächlich verfolgen. Er darf nicht scheinheilig legitime Ziele vorgeben, in Wahrheit aber andere - namentlich fiskalische - Ziele anstreben, die die Beschränkung nicht legitimieren können. Zum anderen darf die in Rede stehende Regelung nicht durch eine gegenläufige Glücksspielpolitik des Mitgliedstaates in anderen Glücksspielbereichen konterkariert werden (BVerwG, Urt. v. 1.6.2011 - 8 C 5/10 -, a.a.O., juris, Rn. 35).
Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs können Beschränkungen der Glücksspieltätigkeiten durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein, zu denen u.a. die Ziele des Schutzes der Verbraucher und der Sozialordnung, der Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen einschließlich der Ziele der Suchtbekämpfung sowie des Jugend- und Spielerschutzes gehören (EuGH, Urt. v. 12.6.2014 - Rs. C-156/13 -, juris, a.a.O., Rn. 21; Urt. v. 8.9.2010 - Rs. C-46/08 -, a.a.O., juris, Rn. 45, und Urt. v. 8.9.2010 - Rs. C-316/07 u.a. -, a.a.O., juris, Rn. 79). Bei der Festlegung der umzusetzenden Ziele steht den Mitgliedstaaten ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Sie dürfen ihre Glücksspielpolitik ihrer eigenen Wertordnung entsprechend ausrichten und das angestrebte Schutzniveau selbst bestimmen. Die Notwendigkeit und die Verhältnismäßigkeit der erlassenen Maßnahmen sind allein im Hinblick auf die verfolgten Ziele und das angestrebte Schutzniveau zu beurteilen. Dabei ist jede beschränkende Regelung gesondert zu prüfen (BVerwG, Urt. v. 20.6.2013 - 6 C 10/12 -, juris, Rn. 30).
Nach diesen Maßgaben hat der Landesgesetzgeber mit der glücksspielrechtlichen Erlaubnispflicht, dem Abstandsgebot und dem Verbundverbot einen Regelungsrahmen für das Betreiben von Spielhallen geschaffen, der unionsrechtlich nicht zu beanstanden ist. Die Belange der Suchtbekämpfung (§ 1 Nr. 1 GlüStV) und des Jugend- und Spielerschutzes (§ 1 Nr. 3 GlüStV) sind ebenso wie die Begrenzung des Glücksspielangebots und die Lenkung der Wettleidenschaft (§ 1 Nr. 2 GlüStV) zwingende Gründe des Allgemeininteresses, die eine Einschränkung der Dienstleistungsfreiheit rechtfertigen können (BVerwG, Urt. v. 24.11.2010 - 8 C 14/09 -, juris, Rn. 69; Senatsurt. v. 21.6.2011 - 11 LC 348/10 -, juris, Rn. 45). Dass verschiedene Glücksspielformen unterschiedlichen Regelungen unterworfen sind, ändert nichts daran, dass der Gesetzgeber im Rahmen seines Gestaltungsspielraums Bestimmungen gewählt hat, die ein insgesamt kohärentes Konzept der Spielsuchtbekämpfung verfolgen. Durch die strengere Reglementierung des gewerblichen Glücksspiels soll gerade den Anforderungen an eine systematische und kohärente Normierung des gesamten Glücksspielbereichs Rechnung getragen werden.
Die weiterhin anreizende und ermunternde Werbepraxis der im deutschen Lotto- und Totoblock sowie der über den Glücksspielstaatsvertrag zusammengefassten staatlichen Lotterieunternehmen insbesondere für die monopolisierten Lotterien führt zu keiner anderen Beurteilung. Zwar entspricht dem unionsrechtlich legitimen Ziel der Suchtbekämpfung und des Jugend- und Spielerschutzes nur eine Werbung, die maßvoll und strikt auf das begrenzt bleibt, was erforderlich ist, um die Verbraucher zum legalen Glücksspielangebot hinzulenken. Sie darf nicht darauf abzielen, den natürlichen Spieltrieb der Verbraucher dadurch zu fördern, dass sie zu aktiver Teilnahme am Spiel angeregt werden, etwa indem das Spiel verharmlost oder ihm ein positives Image verliehen wird, das daran anknüpft, dass die Einnahmen für Aktivitäten im Allgemeininteresse verwendet werden. Unzulässig ist es auch, die Anziehungskraft des Spiels durch zugkräftige Werbebotschaften zu erhöhen, die bedeutende Gewinne verführerisch in Aussicht stellen (vgl. EuGH, Urt. v. 8.9.2010 - C-316/07 u.a. -, juris, Rn. 103 f.).
Die genannte Werbung für staatliche Lotterien lässt jedoch nicht darauf schließen, dass die hier in Rede stehenden Beschränkungen für Spielhallen lediglich scheinheilig zur Suchtbekämpfung eingeführt worden sind, tatsächlich aber anderen - insbesondere fiskalischen - Zwecken dienen. Es lässt sich nicht feststellen, dass die genannte Werbung Auswirkungen auf den hier in Rede stehenden regulierten Bereich der Spielhallen hat. Insoweit verlangt das Kohärenzgebot nur, dass der Zweck der jeweiligen Regelung nicht durch die mitgliedstaatliche Politik in anderen Glücksspielbereichen durchkreuzt werden darf. Es verlangt weder eine Uniformität der Regelungen noch eine Optimierung der Zielverwirklichung. Dass die mit der Regulierung der Spielhallen (Einführung eines glücksspielrechtlichen Erlaubniserfordernisses in Verbindung mit Mindestabstandsgebot und Verbundverbot) bezweckte Regelung durch die Werbepraxis vor allem für staatliche Lotterien konterkariert werden könnte, ist nicht ersichtlich (OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 8.6.2017 - 4 B 307/17 -, juris, Rn. 40). Hierbei ist zu berücksichtigen, dass Personen mit mindestens problematischem Glücksspielverhalten - trotz seit Jahren offensiver Werbepraxis - relativ selten unter den Lotteriespielenden vertreten sind, während das Spiel an Geldspielautomaten weiterhin zu den Glücksspielformen mit den höchsten Risiken zählt (vgl. BZgA, Glücksspielverhalten und Glücksspielsucht in Deutschland 2015, Ergebnisbericht Januar 2016, S. 10, http://www.bzga.de/forschung/studienuntersuchungen/studien/gluecksspiel/). Insbesondere kann das mit der Regelung bezweckte Ziel, die Zahl der Spielhallen wegen der gerade von diesen ausgehenden besonderen Suchtgefahren zu reduzieren, weiterhin verfolgt werden, auch wenn in diesen anderen Bereichen weiterhin unionsrechtswidrig geworben wird. Die Eignung zur Zielerreichung im Bereich der Spielhallen wird hierdurch nicht aufgehoben (OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 8.6.2017 - 4 B 307/17 -, juris, Rn. 42).
Auch der Vollzug des glücksspielrechtlichen Erlaubnisvorbehaltes in Bezug auf die Anbieter von Online-Glücksspielen und Sportwetten ist nicht geeignet, einen Unionsrechtsverstoß zu belegen. In der Rechtsprechung des Senats ist geklärt, dass ein strukturelles Vollzugsdefizit im Bereich der Online-Casinospiele und Online-Pokerspiele (Senatsbeschl. v. 12.4.2018 - 11 LA 501/17 -, juris, Rn. 40; Senatsbeschl. v. 17.8.2016 - 11 ME 61/16 -, a.a.O., juris, Rn. 40), im Bereich der Zweitlotterien (Senatsbeschl. v. 12.12.2016 - 11 ME 157/16 -, ZfWG 2017, 54, juris, Rn. 14) sowie im Bereich der Online-Cent-Auktionen (Senatsbeschl. v. 18.6.2018 - 11 LA 237/16 -, juris, Rn. 66 ff.) nicht besteht. Angesichts der Vielzahl von Glücksspielangeboten im Internet ist ein zeitgleiches Vorgehen gegen alle Anbieter selbst bei Einsatz erheblicher Ressourcen nicht möglich, so dass es auf ein systematisches Vorgehen der zuständigen Behörde ankommt. Gleiches ist für den Bereich der Sportwetten anzunehmen, in dem gegen das Angebot von nicht erlaubnisfähigen Live-Wetten vorgegangen wird (Senatsbeschl. v. 14.3.2018 - 11 LA 128/17 -, juris, Rn. 39 ff. und v. 8.5.2017 - 11 LA 24/16 -, juris, Rn. 52).
b) Der glücksspielrechtliche Erlaubnisvorbehalt, das gesetzliche Abstandsgebot und das gesetzliche Verbundverbot verstoßen weiter nicht gegen das - auch im Europarecht verankerte - Transparenzgebot. Die gesetzlichen Regelungen müssen, damit sie dem Grundsatz der Gleichbehandlung und dem daraus folgenden Transparenzgebot genügen, auf objektiven, nichtdiskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien beruhen, damit der Ausübung des Ermessens durch die Behörden hinreichende Grenzen gesetzt werden, die seine missbräuchliche Ausübung verhindern (EuGH, Urt. v. 22.1.2015 - Rs. C-463/13 -, NVwZ 2015, 506, juris, Rn. 38). Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Urteil vom 7. März 2017 (- 1 BvR 1314/12 u.a. -, juris) klargestellt, anhand welcher Kriterien Auswahlentscheidungen bei der Entscheidung über die Erteilung von Erlaubnissen nach § 24 Abs. 1 GlüStV nach Ablauf der fünfjährigen Übergangsfrist zu treffen sind. Das System der vorherigen behördlichen Genehmigung beruht danach auf objektiven, nicht diskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien. Es schließt auch die Gefahr willkürlicher Entscheidungen aus (OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 8.6.2017 - 4 B 307/17 -, juris, Rn. 61).
Abgesehen hiervon bedarf es bei der hier gegebenen Fallkonstellation, wie sich aus den nachstehenden Ausführungen unter 3. ergibt, nicht der gesetzlichen Festlegung von Kriterien zur Auswahl der Spielhalle und eines darauf fußenden Auswahlverfahrens.
3. Die von der Beklagten getroffene Auswahlentscheidung zwischen der Spielhalle der Klägerin und den Spielhallen der übrigen Tochtergesellschaften ist rechtlich nicht zu beanstanden. Insbesondere ist die Klägerin durch die Auswahlentscheidung nicht in ihrem Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 i.V.m. Art. 19 Abs. 3 GG verletzt.
Nach der Vorschrift des § 25 Abs. 2 GlüStV ist wegen des Verbundverbots nur eine Spielhalle erlaubnisfähig. Der mit der Klägerin im Verbund organisierten und derselben Muttergesellschaft angehörenden Beigeladenen ist die erforderliche glücksspielrechtliche Erlaubnis erteilt worden. Bei der hier gegebenen Fallkonstellation von mehreren Verbundspielhallen bedarf es zur Ermittlung der Spielhalle, der eine glücksspielrechtliche Erlaubnis zu erteilen ist, nicht der gesetzlichen Festlegung von Kriterien zur Auswahl der Spielhalle und eines darauf fußenden Auswahlverfahrens. Auch wenn es vorliegend um eine Auswahl zwischen Spielhallen von rechtlich getrennten Gesellschaften - und damit formal um mehrere „Betreiber“ - geht, handelt es sich gleichwohl um eine sog. unechte Konkurrenzsituation (Senatsbeschl. v. 17.11.2017 - 11 ME 461/17 -, juris, Rn. 17, v. 23.4.2018 - 11 ME 552/17 -, juris, Rn. 21, und v. 20.6.2018 - 11 ME 136/18 -, juris, Rn. 37). Denn auch in der hier vorliegenden Konstellation werden Rechte von „außenstehenden“ Dritten - also mit der Klägerin und den anderen Tochtergesellschaften konkurrierenden Spielhallenbetreibern - nicht berührt. Die Muttergesellschaft und ihre hier betroffenen Tochtergesellschaften sind trotz des Umstandes, dass es sich formal um getrennte Gesellschaften handelt, faktisch, gesellschafts- und steuerrechtlich derart eng verbunden, dass ihnen sowohl eine interne Abstimmung zu der Frage, welcher der Verbundspielhallen die glücksspielrechtliche Erlaubnis erteilt werden soll, als auch eine einheitliche Kommunikation dieser Entscheidung gegenüber der Behörde möglich und zumutbar ist. In diesem Zusammenhang hat die Klägerin zur Begründung ihres Härtefallantrages selbst vorgetragen, dass die H. „in Form einer umsatz- und ertragssteuerlichen Organschaft als übergeordnetes Unternehmen (Organträger) mit den untergeordneten Konzessionsgesellschaften (Organgesellschaften) verbunden“ sei und somit „eine wirtschaftliche Einheit“ darstelle (vgl. Anlage 3 zum Härtefallantrag vom 18.7.2016 „Organkreis H.“). Im Falle einer Schließung einer Spielhalle manifestiere sich der finanzielle Schaden letztendlich auch bei der Muttergesellschaft. Werde einer Tochtergesellschaft die Erlaubnis zum Tätigwerden entzogen, treffe dies nicht nur die Tochtergesellschaft, sondern ebenso die Mutter, die von den Erträgnissen der Tochter lebe. Bei den Tochtergesellschaften und der Muttergesellschaft handele es sich daher um eine „wirtschaftliche Schicksalsgemeinschaft“ (vgl. Seite 5 der Begründung des Härtefallantrages vom 18.7.2016). Genau diese von der Klägerin anschaulich dargestellte enge rechtliche und organisatorische Verbundenheit zwischen den betroffenen Gesellschaften begründet die Annahme des Senates, dass es den betroffenen Gesellschaften trotz ihrer formalen Eigenständigkeit möglich und zumutbar ist, eine gemeinsame Auswahlentscheidung zu treffen und diese nach außen einheitlich zu kommunizieren. Da weder die Klägerin noch ihre Muttergesellschaft oder die anderen Tochtergesellschaften eine Verbundspielhalle zum Weiterbetrieb ausgewählt haben, kann sie eine Rechtsverletzung nicht darauf stützen, dass ein Auswahl- bzw. Losverfahren hätte gesetzlich geregelt werden müssen.
Die von dem Senat in dem Verfahren 11 ME 330/17 (Beschl. v. 4.9.2017, juris) getroffene Entscheidung lässt sich nicht auf den vorliegenden Fall übertragen. Im dortigen Verfahren ging es um eine Auswahl zwischen aufgrund des Mindestabstandsgebots in echter Konkurrenz stehenden Spielhallen (juris, Rn. 8), während es vorliegend um eine Auswahlentscheidung zwischen unechten Konkurrenten aufgrund des Verbundverbots geht. Anders als bei der echten Konkurrenz ist in der hier zu entscheidenden Fallkonstellation der unechten Konkurrenz eine gesetzliche Festlegung von Kriterien für die Auswahlentscheidung nicht erforderlich.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts erschöpft sich der Vorbehalt des Gesetzes nicht in der Forderung nach einer gesetzlichen Grundlage für Grundrechtseingriffe. Er verlangt vielmehr auch, dass alle wesentlichen Fragen vom Gesetzgeber selbst entschieden und nicht anderen Normgebern überlassen werden, soweit sie gesetzlicher Regelung zugänglich sind. Wie weit der Gesetzgeber die für den jeweils geschützten Lebensbereich wesentlichen Leitlinien selbst bestimmen muss, lässt sich dabei nur mit Blick auf den Sachbereich und die Eigenart des Regelungsgegenstandes beurteilen. Bei Auswahlentscheidungen muss der Gesetzgeber selbst die Voraussetzungen bestimmen, unter denen der Zugang zu eröffnen oder zu versagen ist, und er muss ein rechtsstaatliches Verfahren bereitstellen, in dem hierüber zu entscheiden ist. Aus der Zusammenschau mit dem Bestimmtheitsgrundsatz ergibt sich, dass die gesetzliche Regelung desto detaillierter ausfallen muss, je intensiver die Auswirkungen auf die Grundrechtsausübung der Betroffenen sind. Die erforderlichen Vorgaben müssen sich dabei nicht ohne Weiteres aus dem Wortlaut des Gesetzes ergeben; vielmehr genügt es, dass sie sich mit Hilfe allgemeiner Auslegungsgrundsätze erschließen lassen, insbesondere aus dem Zweck, dem Sinnzusammenhang und der Vorgeschichte der Regelung (BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. -, juris, Rn. 182 m.w.N.).
Unter Berücksichtigung dieser verfassungsrechtlichen Vorgaben war der Niedersächsische Landesgesetzgeber nicht verpflichtet, für Fälle der unechten Konkurrenz, in denen Erlaubnisanträge eines Spielhallenbetreibers oder - wie hier - Erlaubnisanträge mehrerer miteinander verbundener Tochtergesellschaften einer Muttergesellschaft für mehrere im Verbund stehende Spielhallen vorliegen, eine gesetzliche Grundlage zu schaffen (Senatsbeschl. v. 23.4.2018 - 11 ME 552/17 -, juris, Rn. 21, und v. 20.6.2018 - 11 ME 136/18 -, juris, Rn. 37). Während es sich bei der Auswahlentscheidung zwischen konkurrierenden Spielhallenbetreibern um eine komplexe Abwägungsentscheidung handelt, bei der die Ziele des Glücksspielstaatsvertrages und die grundrechtlich geschützten Positionen der jeweiligen Spielhallenbetreiber miteinander in Einklang zu bringen sind, und daher als wesentlicher Grundsatz gilt, dass die Auswahl anhand sachgerechter Kriterien vorzunehmen ist (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. -, juris, Rn. 185), können in den Fällen der unechten Konkurrenz nur der Betreiber der Spielhallen und die miteinander verbundenen Tochtergesellschaften bzw. deren Muttergesellschaft selbst wissen und entscheiden, an welcher der im Verbund stehenden Spielhallen das größere Interesse besteht. Insofern gebietet es die Berücksichtigung der grundrechtlich geschützten Position des Spielhallenbetreibers in diesen Fällen auch ohne ausdrückliche gesetzliche Bestimmung, dass dem Spielhallenbetreiber bzw. den Tochtergesellschaften in Abstimmung mit der Muttergesellschaft ermöglicht wird, die Auswahlentscheidung selbst zu treffen und damit die Auswirkungen auf die Grundrechtsausübung selbst zu steuern. Macht der jeweilige Spielhallenbetreiber von dieser Möglichkeit keinen Gebrauch, bedarf die Durchführung eines Auswahl- bzw. Losverfahrens ebenfalls keiner gesetzlichen Grundlage. Auch nach einem Auswahl- bzw. Losverfahren bleibt dem Spielhallenbetreiber bzw. den Tochtergesellschaften in Abstimmung mit der Muttergesellschaft die Möglichkeit erhalten, die Auswahl zu ändern, indem die erteilte glücksspielrechtliche Erlaubnis zurückgegeben und für eine andere der im Verbund stehenden Spielhallen die Erlaubnis beantragt wird. Ein Regelungsdefizit besteht daher nicht.
4. Entgegen der Auffassung der Klägerin begegnen auch die Ausführungen des Verwaltungsgerichts zur Ablehnung eines Härtefalls keinen Bedenken.
Nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV können die für die Erteilung einer Erlaubnis nach § 24 GlüStV zuständigen Behörden nach Ablauf des in Satz 2 bestimmten Zeitraums eine Befreiung von der Erfüllung einzelner Anforderungen des § 24 Abs. 2 GlüStV sowie § 25 GlüStV für einen angemessenen Zeitraum zulassen, wenn dies zur Vermeidung unbilliger Härten erforderlich ist; hierbei sind der Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis gemäß § 33 i Gewerbeordnung sowie die Ziele des § 1 GlüStV zu berücksichtigen.
Bei dem Begriff der unbilligen Härte handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff auf der Tatbestandsseite, der der unbeschränkten verwaltungsgerichtlichen Kontrolle unterliegt (BVerwG, Beschl. v. 4.9.2012 - 5 B 8/12 -, juris, Rn. 8). Härten, die dem Gesetzeszweck entsprechen und die der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung eines Tatbestandes bewusst in Kauf genommen hat, können eine Befreiung aus Billigkeitsgründen nicht rechtfertigen (BVerfG, Beschl. der 2. Kammer v. 28.2.2017 - 1 BvR 1103/15 -, juris, Rn. 12, zu §§ 163, 227 AO). Ebenso wenig vermögen typische, den gesetzgeberischen Vorstellungen von einer gesetzlichen Regelung entsprechende Folgen eine sachliche Unbilligkeit zu begründen (BVerfG, Beschl. der 1. Kammer - 1 BvR 2539/07 -, NVwZ 2010, 902, juris, Rn. 30 ff., zu § 227 AO). Im vorliegenden Fall ergibt sich aus der Gesetzesbegründung und aus dem systematischen Zusammenhang, in dem die Befreiungsvorschriften stehen, dass die Härtefallklausel des § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV restriktiv zu handhaben ist. Ziel der Neuregelungen im Glücksspielstaatsvertrag ist es, das - staatsvertraglich zunächst nicht erfasste - gewerbliche Automatenspiel wegen seines hohen Suchtpotenzials und der zu verzeichnenden expansiven Entwicklung zusätzlichen Beschränkungen zu unterwerfen, um die Zahl der Spielhallen zu begrenzen und den Spieler- und Jugendschutz zu gewährleisten (vgl. Begründung des Gesetzentwurfs zur Änderung von Vorschriften über das Glücksspiel vom 22.5.2012, Nds. LT-Drs. 16/4795, S. 74). Die Abstandsregelung zwischen Spielhallen und das Verbot von Verbundspielhallen dienen der Vermeidung von Mehrfachkonzessionen. Dadurch soll das gewerbliche Spiel in Richtung seines Charakters als bloßes Unterhaltungsspiel zurückgeführt und die Entstehung von spielbankenähnlichen Großspielhallen verhindert werden (Begründung des Gesetzentwurfs, a.a.O., S. 74 und 91). Die in § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV vorgesehene Übergangsfrist von fünf Jahren für bestandsgeschützte Spielhallen, für die bis zum 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33 i GewO erteilt worden ist, und die Möglichkeit nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV, nach Ablauf der Übergangsfrist im Einzelfall eine Befreiung von einzelnen materiellen Anforderungen zuzulassen, sollen den Vertrauens- und Bestandsschutzinteressen der Betreiber in Abwägung mit den in §§ 24 und 25 GlüStV verfolgten Allgemeinwohlzielen angemessen Rechnung tragen. Mittels der Befreiung soll im individuellen Fall der notwendige Verhältnismäßigkeitsausgleich herbeigeführt werden, wobei die Befreiung auf den notwendigen Zeitraum zu beschränken ist, der erforderlich ist, um unzumutbaren Belastungen Rechnung zu tragen, ohne die Allgemeinwohlinteressen auf Dauer hintanzustellen (Begründung des Gesetzentwurfs, a.a.O., S. 94).
Nach der Begründung des Gesetzentwurfs kommt eine Befreiung von den Anforderungen des Verbots von Mehrfachkomplexen und den Abstandsgeboten somit nur „im Einzelfall“ bzw. „im individuellen Fall“ in Betracht. Der Gesetzgeber strebt eine Verringerung der Zahl und Dichte der vorhandenen Spielhallen an, was grundsätzlich zeitnahe Schließungen nach Ablauf der Übergangsfrist voraussetzt und einer weiten Auslegung der Härtefallregelung entgegensteht. Ein anderes Verständnis ist auch nicht der Begründung des Gesetzentwurfs (a.a.O., S. 94) beizulegen, wonach durch die Befreiungsvorschrift und die Anknüpfung an den Zeitpunkt der Erlaubniserteilung beispielsweise bei Spielhallenkomplexen ein stufenweiser Rückbau erreicht werden könne. Auch nach systematischer Auslegung handelt es sich um einen klassischen Ausnahmetatbestand, der lediglich atypische, die Grenze der Zumutbarkeit ersichtlich überschreitende Belastungen für Spielhallenbetreiber auffangen soll.
Daraus folgt, dass wirtschaftliche Einbußen und sonstige Belastungen, die mit der Schließung von Spielhallen verbunden sind, regelmäßig nicht eine Härte begründen können (Senatsbeschl. v. 4.9.2017 - 11 ME 206/17 -, a.a.O., juris, Rn. 38). Sie folgen aus dem Gesetzeszweck, das Spielhallenangebot zur Spielsuchtbekämpfung einschneidend zu verringern. Eine verlustfreie Abwicklung ihrer zu schließenden Spielhallen können die Spielhallenbetreiber nicht verlangen (BVerfG, Urt. v. 7.3.2017 - 1 BvR 1314/12 -, a.a.O., Rn. 193). Nach dieser Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts trägt eine fünfjährige Übergangsfrist dem Interesse der Betreiber, eine Amortisierung der in die Spielhallen getätigten Investitionen zu erreichen und dabei einen angemessenen Gewinn zu erwirtschaften, ausreichend Rechnung. Investitionen, die nach dem 28. Oktober 2011 getätigt wurden, sind von vornherein nicht berücksichtigungsfähig, es sei denn, sie waren darauf ausgelegt, einen gesetzeskonformen Spielhallenbetrieb während der Übergangsfrist zu gewährleisten. Spätestens seit diesem in § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV genannten Stichtag, dem Tag der Beschlussfassung der Ministerpräsidenten der Länder über den Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag, mussten sich Spielhallenbetreiber auf zu erwartende Schließungen einstellen und durften daher nicht darauf vertrauen, ihre Spielhallen nach Ablauf des gesetzlich festgelegten Übergangszeitraums weiterbetreiben zu können. Vor diesem Stichtag investierte Finanzmittel sind nur dann näher zu betrachten, wenn nachvollziehbar dargelegt wird, aus welchen Gründen eine überwiegende Amortisation bis zum 30. Juni 2017 nicht möglich war. Dabei ist zudem die Feststellung des Bundesverfassungsgerichts in seinem Urteil vom 28. März 2006 (- 1 BvR 1054/01 -, BVerfGE 115, 276, juris, Rn. 100) in den Blick zu nehmen, wonach dem Spiel an Geldspielgeräten das höchste Suchtpotenzial aller Glücksspielformen zukommt. Spielhallenbetreiber mussten deshalb bereits seit diesem Urteil damit rechnen, dass der Landesgesetzgeber den Betrieb von Spielhallen strenger regulieren würde (BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. -, a.a.O., Rn. 190).
Wird geltend gemacht, eine Ablehnung der Befreiung führe zu einer Vernichtung der gewerblichen Existenz, reicht dieser Vortrag für sich genommen nicht aus, um eine Härte anzuerkennen. Wie bereits ausgeführt, hat der Gesetzgeber mit den glücksspielrechtlichen Regelungen bezweckt, das Glücksspielangebot in Spielhallen wegen der von dem Spiel an Geldgeräten ausgehenden Suchtgefahren massiv zu beschränken. Im Befreiungsantrag ist deshalb nachvollziehbar darzulegen, aus welchen Gründen eine Existenzvernichtung droht. Da sich ein Spielhallenbetreiber nach Ablauf der Übergangsfrist auf eine Schließung seines Gewerbetriebes einstellen musste, bedarf es der substanziellen Darlegung, welche konkreten Schritte er unternommen hat, um den Eintritt eines Härtefalls abzuwenden (vgl. BVerfG, Beschl. der 3. Kammer v. 5.8.2015 - 2 BvR 2190/14 -, juris, Rn. 26). Hierzu gehören unter anderem Angaben dazu, ob und gegebenenfalls welche Bemühungen zur rechtzeitigen Kündigung oder zur einvernehmlichen Aufhebung von langfristigen Verträgen, auch von Arbeitsverträgen der Mitarbeiter, zur Umnutzung des für die Spielhalle genutzten gewerblichen Grundstücks oder zur Verlagerung der Spielhalle an einen Alternativstandort unternommen wurden. Es gilt der Grundsatz, dass die für die Spielhalle genutzten Räumlichkeiten und die Betriebsmittel, wie Spielgeräte und andere Einrichtungsgegenstände, auch anderweitig nutzbar sind (BVerfG, Urt. v. 7.3.2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. -, a.a.O., Rn. 194).
Da die Befreiung von der Erfüllung einzelner Anforderungen des § 24 Abs. 2 GlüStV sowie § 25 GlüStV lediglich für einen angemessenen Zeitraum zugelassen werden kann, bedarf es der näheren Darlegung, aus welchen Gründen für welchen Zeitraum die beantragte Befreiung erforderlich ist. Bei der Prüfung, ob eine unbillige Härte vorliegt, ist eine standortbezogene Betrachtung der mit einer Schließung einhergehenden wirtschaftlichen Belastungen nur dann vorzunehmen, wenn es sich dabei um die einzige Spielhalle des Betreibers handelt. Werden mehrere Spielhallen betrieben, sind die Auswirkungen einer Schließung auf das gesamte Unternehmen zu betrachten, und zwar unabhängig von der Rechtsform, in der das Unternehmen die Spielhallen betreibt.
Dagegen spricht nicht, dass nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts die Übergangsregelung des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV spielhallen- und nicht betreiberbezogen auszulegen ist (BVerwG, Urt. v. 5.4.2017 - 8 C 16/16 -, juris, Rn. 42 ff.; so auch Nds. OVG, Beschl. v. 18.1.2017 - 7 ME 3/17 -, juris, Rn. 6 m.w.N.). Diese Auslegung beruht darauf, dass die fünfjährige Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV dem Interesse der Betreiber, eine Amortisierung der im Vertrauen auf den Fortbestand der Rechtslage in den Spielhallen getätigten Investitionen zu erreichen und dabei einen angemessenen Gewinn zu erwirtschaften, Rechnung trägt. Dieser Investitionsschutz soll bei einem Betreiberwechsel während des Übergangszeitraums nicht entfallen (BVerwG, Urt. v. 5.4.2017 - 8 C 16/16 -, juris, Rn. 48). Demgegenüber kommt es bei der Prüfung, ob ein Härtefall nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV vorliegt, darauf an, ob eine atypische Belastung für den jeweiligen Spielhallenbetreiber vorliegt. Dafür reicht, wie bereits dargelegt worden ist, eine schlichte wirtschaftliche Betroffenheit nicht aus. Wird eine konkret bevorstehende Existenzvernichtung geltend macht, kann diese nur in Bezug auf den jeweiligen Betreiber und für den Fall, dass mehrere Spielhallen betrieben werden, nur in Bezug auf das Gesamtunternehmen beurteilt werden. Eine standortbezogene Betrachtung ist auch nicht aus verfassungsrechtlichen Gründen im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG geboten. Unternehmen, die alle Spielhallen in einer Gesellschaft betreiben, stehen nicht willkürlich schlechter da als solche Unternehmen, die jede Spielhalle in einer separaten Gesellschaft betreiben. Das Ergebnis der Härtefallprüfung hängt nicht von der wirtschaftlichen Gestaltung ab. Bei der Aufspaltung eines Spielhallenkonzerns in rechtlich selbständige Tochtergesellschaften, die jeweils eine Spielhalle betreiben und deren Anteile vollständig von einer Muttergesellschaft gehalten werden, sind bei der erforderlichen wertenden Gesamtschau die wirtschaftlichen Auswirkungen auf die Muttergesellschaft einzubeziehen.
Es begegnet nicht rechtlichen Bedenken, dass der niedersächsische Landesgesetzgeber - anders als andere Landesgesetzgeber - auf die durch § 29 Abs. 4 Satz 5 GlüStV eröffnete Möglichkeit verzichtet hat, in seinen Durchführungsbestimmungen Einzelheiten zur Handhabung bzw. Ausgestaltung des Befreiungstatbestandes zu regeln. Die Länder sind befugt, innerhalb des Rahmens, der ihnen durch den Glücksspielstaatsvertrag vorgegeben wird, zu bestimmen, mit welchen ordnungsrechtlichen Mitteln sie die Ziele des § 1 GlüStV erreichen wollen. Da Niedersachsen den Anwendungsbereich der Härtefallklausel in seinen Durchführungsbestimmungen nicht näher konkretisiert hat, verbleibt es bei der auf der Grundlage des Glücksspielstaatsvertrages gebotenen engen Auslegung.
Die für die Befreiung zuständige Behörde ist nicht verpflichtet, bei ihrer Entscheidung über den Härtefallantrag die Konkretisierung bzw. Auslegung der glücksspielstaatsvertraglichen Befreiungsvorschrift in anderen Bundesländern zu berücksichtigen. Eine solche Handhabung verbietet sich schon wegen der Maßgeblichkeit der in Niedersachsen geltenden Rechtslage. Zudem wäre eine Orientierung an gesetzlichen Vorschriften oder Ausführungsbestimmungen anderer Bundesländer wegen der großen Bandbreite der Regelungen und der Anwendungshinweise nicht möglich. Wegen deren Vielfalt und Unterschiedlichkeit lässt sich daraus auch nicht ein Rückschluss auf einen gemeinsamen Willen der Länder hinsichtlich der Auslegung der Befreiungsvorschrift ziehen, der im Glücksspielstaatsvertrag Niederschlag gefunden hat.
Weder der Verzicht auf eine konkretisierende Regelung im Landesrecht noch die restriktive Handhabung der Befreiungsvorschrift verstößt gegen Verfassungsrecht. Der allgemeine Gleichheitssatz in Art. 3 Abs. 1 GG zwingt die Länder nicht, über die einheitliche Auslegung einer Norm hinaus eine ähnliche Vollzugspraxis zu pflegen, einmal davon abgesehen, dass die Betroffenen tatbestandlich keinen Anspruch darauf haben, von den Behörden verschiedener Bundesländer gleichbehandelt zu werden (Oebbecke/Lenz, NdsVBl. 2017, 33).
Der Grundsatz der Bundestreue bzw. das Gebot des bundesfreundlichen Verhaltens führt nicht zu einem anderen Ergebnis. Damit wird ein Verfassungsgrundsatz umschrieben, der nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts besagt, dass im Bundesstaat das Verhältnis zwischen dem Gesamtstaat und seinen Gliedern von der wechselseitigen Pflicht des Bundes und der Länder einerseits und der Länder untereinander andererseits zu bundesfreundlichem Verhalten beherrscht wird. Hieraus wird insbesondere abgeleitet, dass die Länder bei der Wahrnehmung eigener Gesetzgebungskompetenzen das gesamtstaatliche Interesse des Bundes und die Interessen der anderen Länder in den Blick nehmen müssen (BVerfG, Beschl. v. 30.6.2015 - 2 BvR 1282/11 -, BVerfGE 139, 321, juris, Rn. 101). Dieser Grundsatz begründet für sich allein keine selbständigen Pflichten des Bundes oder eines Landes. Er ist akzessorischer Natur und kann nur innerhalb eines anderweitig begründeten Rechtsverhältnisses Bedeutung gewinnen, indem er die hiernach bestehenden Rechte und Pflichten moderiert, variiert oder durch Nebenpflichten ergänzt (BVerwG, Urt. v. 11.9.2013 - 8 C 11/12 -, BVerwGE 147, 348, juris, Rn. 41; VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 23.9.2014 - 3 S 784/14 -, juris, Rn. 39).
Nach diesem Maßstab ist vorliegend bereits der Schutzbereich des genannten Grundsatzes nicht berührt. Auf der Grundlage von § 28 Satz 2 GlüStV können Spielhallen in den Ländern strengeren Anforderungen unterworfen werden (BVerwG, Urt. v. 16.12.2016 - 8 C 6/15 -, juris, Rn. 82). Nach dieser Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sind die spielhallenbezogenen Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags außerdem zum Teil (§ 24 Abs. 3, § 25 Abs. 1 Satz 2 GlüStV) ausdrücklich darauf angelegt, durch Vorschriften der Länder ausgefüllt zu werden, so dass das Gebot bundesfreundlichen Verhaltens nicht verletzt ist. Eine vergleichbare Rechtslage besteht für die Befreiungsvorschrift des § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV, hinsichtlich derer in Satz 5 bestimmt wird, dass die Ausführungsbestimmungen der Länder das Nähere regeln. Zwar haben einige Länder diese Vorschrift zum Anlass genommen, gesetzlich zu konkretisieren, in welchen Fällen ein Härtefall im Sinne des § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV anzunehmen ist (vgl. etwa § 51 Abs. 5 BWGlüG; § 11 Abs. 4 BremSpielhG; § 11b M-VGlüStVAG; § 12 Abs. 2 SaarlSpielhG). Aus der Ermächtigung der Länder in § 29 Abs. 4 Satz 5 GlüStV folgt aber nicht eine Verpflichtung, konkretisierende Ausführungsbestimmungen zu erlassen. Neben Niedersachsen haben mehrere andere Bundesländer darauf verzichtet, gesetzlich zu umschreiben, in welchen Fällen eine Befreiung in Betracht kommt. Diese unterschiedlichen rechtlichen Ausgestaltungsmöglichkeiten sind durch § 29 Abs. 4 Satz 5 GlüStV vorgezeichnet. Im Übrigen sind föderal unterschiedliche und sogar konkurrierende Lösungswege im Bundesstaat strukturell angelegt (BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. -, a.a.O., juris, Rn. 123). Eine unterschiedliche Anwendungspraxis der Bundesländer in Bezug auf den Befreiungstatbestand wäre daher aus den vorstehenden Gründen hinzunehmen. Zudem ist das Land Niedersachsen nicht verpflichtet, im Falle einer großzügigeren Auslegung der Härtefallklausel in einzelnen anderen Bundesländern den eigenen Vollzug daran zu orientieren, einmal davon abgesehen, dass eine solche Anpassung angesichts der Bandbreite der Lösungsansätze in den anderen Bundesländern schlicht nicht möglich wäre. Die mit der Ausführung des Landesrechts betrauten Behörden berufen sich zu Recht darauf, dass durch § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV ein strenges Schutzniveau vorgegeben ist.
Nach diesen Maßstäben hat die Klägerin keine unbillige Härte glaubhaft gemacht, die einen Anspruch auf Befreiung von der Vorschrift des § 25 Abs. 2 GlüStV begründet.
Die Klägerin kann sich nicht darauf berufen, dass es ihr innerhalb des Übergangszeitraums nicht möglich gewesen sei einzuschätzen, ob und in welchem Umfang danach Spielhallen weiterbetrieben werden dürfen, so dass sie erst nach der Entscheidung der Beklagten über die Erlaubnis- und Härtefallanträge entsprechende wirtschaftliche Dispositionen hätte treffen können. Aufgrund des Verbundverbots nach § 25 Abs. 2 GlüStV stand von vornherein fest, dass nach Ablauf des Übergangszeitraums ab dem 1. Juli 2017 an dem streitgegenständlichen Standort nur noch eine der im Verbund stehenden Spielhallen weiterbetrieben werden darf. Auf diese gesetzlichen Vorgaben musste sich die Klägerin einstellen und konnte somit innerhalb des fünfjährigen Übergangszeitraums verlässlich planen. Wie dargelegt, hätte sie sich mit ihrer Muttergesellschaft und den anderen Gesellschaften darüber abstimmen können, welche der Spielhallen geschlossen werden sollen, und die dafür erforderlichen Abwicklungsmaßnahmen rechtzeitig einleiten können. Dass die Klägerin und die anderen Gesellschaften diesen Zeitraum nicht genutzt haben, um die wirtschaftlichen Folgen der Betriebsschließungen abzumildern, unterfällt ihrem unternehmerischen Risiko und vermag einen Härtefall nicht zu begründen.
Soweit die Klägerin zur Begründung ihres Härtefallantrages geltend gemacht hat, dass dem Spielhallenkomplex ein Investitionsvolumen der letzten zehn Jahre in Höhe von 901.068,20 EUR zugrunde liege, ist dem entgegenzuhalten, dass in Bezug auf Investitionen ab dem 28. Oktober 2011 kein schutzwürdiges Vertrauen mehr entstehen konnte. Gleichwohl wurden in den Jahren 2012 bis 2015 noch 162.641,09 EUR in den Spielhallenstandort investiert. Abzüglich dieser Summe verbleibt ein Investitionsvolumen aus den Jahren 2005 bis 2011 in Höhe von 738.427,11 EUR. Dass sich diese Investitionen nicht amortisiert haben, hat die Klägerin nicht hinreichend dargelegt. Immerhin hat nach der von ihr vorgelegten Wirtschaftlichkeitsberechnung im Jahre 2015 der Gewinn vor Zinsen, Steuern und Abschreibungen 1.088.000,10 EUR betragen.
Das Vorbringen der Klägerin, eine einzelne Spielhalle könne nicht gewinnbringend betrieben werden, ist nach den vorstehend aufgestellten Maßstäben nicht erheblich. Im Übrigen wird in der von ihr vorgelegten Wirtschaftlichkeitsberechnung davon ausgegangen, dass auch bei Betrieb einer Einzelspielhalle unverändert die Mietkosten in Höhe von jährlich 180.000 EUR für den gesamten Spielhallenkomplex, d.h. für vier Spielhallen, zu berücksichtigen sind. Dem kann nicht gefolgt werden.
Die Klägerin hat den laufenden Mietvertrag nicht vorgelegt. Sie hat auch nicht vorgetragen, dass dieser nicht aufgelöst oder geändert werden kann bzw. dass eine Untervermietung nicht in Betracht kommt. Dabei ist zu berücksichtigen, dass das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 7. März 2017 (- 1 BvR 1314/12 u.a. -, a.a.O., juris, Rn. 194) davon ausgegangen ist, dass sich für Mietverträge ein Recht auf außerordentliche Kündigung ergeben kann. Die Klägerin könnte sich deshalb nicht darauf zurückziehen, der Vermieter akzeptiere eine Kündigung nicht und lasse auch eine andere Nutzung nicht zu. Ihr ist es vielmehr zuzumuten, eine außerordentliche Kündigung auszusprechen und diese für den Fall, dass der Vermieter die außerordentliche Kündigung nicht akzeptiert, gerichtlich durchzusetzen. Anhaltspunkte dafür, dass eine gerichtliche Auseinandersetzung von vornherein aussichtslos wäre, liegen nicht vor. Gemäß § 543 Abs. 1 Satz 1 BGB kann jede Vertragspartei das Mietverhältnis aus wichtigem Grund außerordentlich fristlos kündigen. Nach § 543 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BGB liegt ein wichtiger Grund insbesondere dann vor, wenn dem Mieter der vertragsgemäße Gebrauch der Mietsache ganz oder zum Teil nicht rechtzeitig gewährt oder wieder entzogen wird. Danach kann ein Mangel im Sinne des § 536 Abs. 1 BGB, der einem vertragsgemäßen Gebrauch der Mietsache entgegensteht, zur fristlosen Kündigung im Sinne des § 543 BGB berechtigen (BGH, Urt. v. 20.11.2013 - XII ZR 77/12 -, juris, Rn. 18). Neben reinen Beschaffenheitsfehlern der Mietsache können auch behördliche Gebrauchshindernisse und -beschränkungen ihre Tauglichkeit zu dem vertragsgemäßen Gebrauch in einer Weise aufheben oder mindern, dass sie einen Mangel im Sinne von § 536 BGB begründen. Hierzu müssen diese auf der konkreten Beschaffenheit der Mietsache beruhen und nicht in persönlichen oder betrieblichen Umständen des Mieters ihre Ursache haben. Bewirkt eine gesetzgeberische Maßnahme nachträglich eine Gebrauchsbeschränkung der Mietsache und steht diese unmittelbar mit der konkreten Beschaffenheit, dem Zustand oder der Lage des Mietobjekts in Zusammenhang, kann diese Beschränkung dem vertragsgemäßen Gebrauch entgegenstehen (BGH, Urt. v. 13.7.2011 - XII ZR 189/09 -, NJW 2011, 3151, juris, Rn. 8 und 9, zur Pacht). Die Annahme, dass das Fehlen der erforderlichen behördlichen Genehmigung zur vertragsgemäßen Nutzung einen zur fristlosen Kündigung berechtigenden Mangel darstellt (vgl. zu einer solchen Fallgestaltung: BGH, Urt. v. 24.10.2007 - XII ZR 24/06 -, juris, Rn. 11), scheidet nicht von vornherein aus. Ferner ist nicht ausgeschlossen, dass die zivilgerichtliche Rechtsprechung die mit der Einführung des gesetzlichen Verbundverbots begründeten wirtschaftlichen Belastungen nicht ausschließlich dem Mieter, sondern auch dem Vermieter zuordnet, der gerade wegen der Nutzbarkeit des Mietobjekts als Spielhalle einen entsprechenden Mietzins erzielen kann.
Zudem kommt es für das Vorliegen eines Härtefalls nicht auf eine standortbezogene Betrachtung der mit einer Schließung einhergehenden wirtschaftlichen Belastungen an, sondern auf die Auswirkungen einer Schließung auf das gesamte Unternehmen. Wie bereits dargelegt worden ist, sind bei der Aufspaltung eines Spielhallenkonzerns in rechtlich selbständige Tochtergesellschaften, die jeweils eine Spielhalle betreiben und deren Anteile vollständig von einer Muttergesellschaft gehalten werden, bei der erforderlichen wertenden Gesamtschau die wirtschaftlichen Auswirkungen auf die Muttergesellschaft zu berücksichtigen. Dass aufgrund der Schließung der hier streitgegenständlichen Spielhalle der Klägerin eine Existenzvernichtung des gesamten Unternehmens droht, hat die Klägerin zwar behauptet, aber in keiner Weise belegt.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 24 und 25 GlüStV vereinbar. Nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV können die für die Erteilung einer Erlaubnis nach § 24 GlüStV
§§ 24, 25 GlüStV
§§ 25 und 26 GlüStV
§§ 24 bis 26, § 29 Abs. 4 GlüStV
§§ 24 Abs. 1, 29 Abs. 4 GlüStV
§§ 4, 24 GlüStV
§§ 4, 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW i.V.m. §§ 4, 24 GlüStV nur durch eine zeitlich gestufte Ersetzung des Erlaubniserfordernisses des § 33 i GewO
§§ 25 und 26 GlüStV
§§ 163, 227 AO
§§ 24 und 25 GlüStV
§§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO
§§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 33 i GewO
§ 33 i GewO
§ 25 GlüStV
§ 24 GlüStV
§ 1 GlüStV
§ 1 GlüStV
§ 25 GlüStV
§ 33 i Gewerbeordnung
§ 227 AO
§ 11b M-VGlüStVAG
§ 543 BGB
§ 536 BGB
§ 167 VwGO
§ 24 Abs. 1 Glücksspielstaatsvertrag
§ 24 Abs. 1 GlüStV
§ 33 i Abs. 2 Nr. 3 GewO
§ 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV
§ 25 Abs. 1 und Abs. 2 GlüStV
§ 24 Abs. 1 GlüStV
§ 24 Abs. 2 GlüStV
§ 1 Nr. 3 GlüStV
§ 33 c Abs. 2 Satz 2 GewO
§ 1 Nr. 4 GlüStV
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 25 Abs. 1 GlüStV
§ 10 Abs. 2 Satz 1 NGlüSpG
§ 25 Abs. 2 GlüStV
§ 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV
§ 25 Abs. 1 und 2 GlüStV
§ 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW
§ 10 Abs. 1 NGlüSpG
§ 10 Abs. 2 Satz 1 und 2 NGlüSpG
§ 1 Nr. 1 GlüStV
§ 1 Nr. 2 GlüStV
§ 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV
§ 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV
§ 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV
§ 29 Abs. 4 Satz 5 GlüStV
§ 28 Satz 2 GlüStV
§ 25 Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 51 Abs. 5 BWGlüG
§ 11 Abs. 4 BremSpielhG
§ 12 Abs. 2 SaarlSpielhG
§ 29 Abs. 4 Satz 5 GlüStV
§ 29 Abs. 4 Satz 5 GlüStV
§ 543 Abs. 1 Satz 1 BGB
§ 543 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BGB
§ 536 Abs. 1 BGB
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 18 a Abs. 1 Satz 1 des sächsischen Ausführungsgesetzes
Art. 56, 49 AEUV
Art. 12 GG
Art. 3 GG
Art. 125 a Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 125 a GG
Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG
Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG
Art. 74 Abs. 1 GG
Art. 125 a Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 100 GG
Art. 100 Abs. 1 GG
Art. 46 AEUV
Art. 56 AEUV
Art. 49 AEUV
Art. 62 AEUV
Art. 19 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2016, 344
NVwZ 2017, 1111
NordÖR 2017, 510
NVwZ 2016, 1267
NVwZ 2014, 1001
BVerwGE 147, 47
BVerwGE 138, 201
NVwZ 2010, 1404
NVwZ 2010, 1422
NVwZ 2004, 87
BVerwGE 140, 1
NVwZ 2015, 506
NVwZ 2010, 902
BVerfGE 115, 276
BVerfGE 139, 321
BVerwGE 147, 348
NJW 2011, 3151
7 B 4537/17
10 C 18/14
1 BvR 1314/12
2 BvR 568/15
1 BvR 636/02
11 ME 206/17
8 C 16/16
3 A 314/15
4 A 589/17
6 S 1765/15
8 C 6/15
8 C 10/12
8 C 14/09
11 LC 378/10
8 C 5/10
6 C 10/12
11 LC 348/10
4 B 307/17
11 LA 501/17
11 ME 61/16
11 ME 157/16
11 LA 237/16
11 LA 128/17
11 LA 24/16
11 ME 461/17
11 ME 552/17
11 ME 136/18
11 ME 330/17
5 B 8/12
1 BvR 1103/15
1 BvR 2539/07
1 BvR 1054/01
2 BvR 2190/14
7 ME 3/17
2 BvR 1282/11
8 C 11/12
3 S 784/14
XII ZR 77/12
XII ZR 189/09
XII ZR 24/06