Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-05-29, Aktenzeichen 4 K 3941/07
ECLI: ECLI:DE:VGD:2008:0529.4K3941.07.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Zwangsvollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Be-klagte vorher Sicherheit in derselben Höhe leistet.
Der Kläger möchte Erdgeschoss und Kellergeschoss des Gebäudes P Straße 000 in E, G1 für den Betrieb von zwei Spielhallen umnutzen. Derzeit werden die Räumlichkeiten für ein Tanzlokal genutzt; hierfür sind sie im Oktober 1963 genehmigt worden.
Das Gebäude liegt im Geltungsbereich des Bebauungsplanes Nr. 0000/78 der Landeshauptstadt E, der dort Kerngebiet festsetzt. In seinen textlichen Festsetzungen bestimmte er in der am 1. Dezember 1990 bekannt gemachten Ursprungsfassung unter anderem:
§ 2 Besondere Arten sowie besondere Eigenschaften von Betrieben und Anlagen für die Gliederung gem. § 3 und 4 der textlichen Festsetzungen (1 Abs. 9 BauNVO) (1) Vergnügungsstätten der Kategorie I sind 1. Varietes, Kabaretts und ähnliche Anlagen, 2. Bowlingbahnen, Kegelbahnen, 3. Lichtspieltheater. (2) Vergnügungsstätten der Kategorie II sind 1. Tanzlokale, Diskotheken, ... 3. Spielhallen und ähnliche Unternehmen (§ 33 i Gewerbeordnung)
§ 3 Kerngebiete (MK vgl. § 7 BauNVO) (1) Zulässig sind: ... 4. Vergnügungsstätten der Kategorie I, ... (2) Ausnahmsweise können zugelassen werden: 1. Vergnügungsstätten der Kategorie II, Spielhallen und ähnliche Unternehmen bis zu einer Größe von 120 qm Nutzfläche ...
Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen vertrat in seinem Urteil vom 10. April 2002 - 10 A 2939/00 - den Standpunkt, § 3 Abs. 1 Nr. 4 und Abs. 2 Nr. 1 Halbs. 2 der Bebauungsplanfeststetzungen seien unwirksam, soweit sie sich auf Spielhallen bezögen; die Wirksamkeit des Bebauungsplanes im übrigen bleibe hiervon aber unberührt.
Mit am 5. Oktober 2005 bekannt gemachter Änderung des Bebauungsplanes wurde die textliche Festsetzung § 3 Abs. 2 Nr. 1 wie folgt neu gefasst:
"Vergnügungsstätten der Kategorie II, (§ 1 Abs. 9 i.V.m. Abs. 5 BauNVO)"
Mit Datum vom 2. Mai 2007 stellte der Kläger beim Beklagten eine Voranfrage für die Nutzungsänderung und den Umbau von Erdgeschoss und Kellergeschoss in zwei Spielhallen. Der Beklagte lehnte diese Voranfrage mit Bescheid vom 2. August 2007 ab: Es könnten keine Gründe erkannt werden, die die Gewährung einer Ausnahme rechtfertigten. Die P Straße liege in unmittelbarer Nachbarschaft zur H-Straße, die einen Schwerpunkt für Vergnügungsstätten bilde. In der P Straße und im unmittelbaren Umfeld des Vorhabengrundstücks sei bisher keine Vergnügungsstätte dieser Art vorhanden. Im Falle einer Genehmigung werde ein Präzedenzfall mit negativen Auswirkungen für die P Straße geschaffen. Auch aus bauordnungsrechtlicher Sicht könne dem Vorhaben nicht zugestimmt werden.
Am 1. September 2007 hat der Kläger Klage erhoben. Im Klageverfahren hat er klargestellt, dass mit dem Vorbescheid nur die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens festgestellt werden solle.
Der Kläger macht geltend: Die Ermessensentscheidung des Beklagten über die Gewährung der Ausnahme sei rechtswidrig. Sie lehne sich scheinbar an die in der Begründung zum Bebauungsplan angeführten Kriterien an, beruhe aber insoweit auf einer unzureichenden Ermittlung des Sachverhalts. Der Beklagte habe unberücksichtigt gelassen, dass in den Räumlichkeiten bereits eine Vergnügungsstätte, nämlich das Tanzlokal, betrieben werde, die nach den Festsetzungen des Bebauungsplanes ebenfalls in die Kategorie II falle. Von einem "Präzedenzfall" könne daher keine Rede sein.
Der Kläger beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheides vom 2. August 2007 zu verpflichten, ihm die Bebauungsgenehmigung für die Nutzungsänderung und den Umbau von Erdgeschoss und Kellergeschoss des Gebäudes P Straße 000 in E, G1 für den Betrieb von zwei Spielhallen gemäß seiner Voranfrage vom 2. Mai 2007 zu erteilen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Der Berichterstatter hat durch Ortsbesichtigung Beweis erhoben; für die Einzelheiten wird auf das Protokoll vom 14. Mai 2008 verwiesen. Wegen des weiteren Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten einschließlich der Aufstellungsvorgänge zum Bebauungsplan Nr. 0000/78 und seiner Änderung sowie der Hausakte P Straße 000 Bezug genommen.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg.
Sie ist zulässig, insbesondere ist die im Gerichtsverfahren erklärte Klarstellung der Voranfrage eine sachdienliche Klageänderung (§ 91 Abs. 1 VwGO), da zwischen den Beteiligten vor allem die planungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens streitig ist.
Die Klage ist jedoch nicht begründet. Der Ablehnungsbescheid des Beklagten vom 2. August 2007 ist rechtmäßig, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Erteilung der Bebauungsgenehmigung für die Nutzungsänderung und den Umbau von Erdgeschoss und Kellergeschoss des Gebäudes P Straße 000 in E, G1 für den Betrieb von zwei Spielhallen gemäß seiner Voranfrage vom 2. Mai 2007, da im Vorbescheidverfahren zu prüfende Vorschriften entgegen stehen, §§ 71 Abs. 1, 75 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW. Das Vorhaben (§ 29 BauGB) ist planungsrechtlich unzulässig, da es Festsetzungen des qualifizierten Bebauungsplanes Nr. 0000/78 widerspricht.
1. Der Bebauungsplan setzt für das Vorhabengrundstück Kerngebiet fest. Gemäß § 3 Abs. 2 Nr. 1 seiner textlichen Festsetzungen können im Kerngebiet Spielhallen nur ausnahmsweise zugelassen werden. Eine solche Ausnahme (§ 31 Abs. 1 BauGB) hat der Beklagte nicht erteilt.
2. Die Versagung der Ausnahme ist frei von Ermessensfehlern (§ 114 VwGO). Die von dem Beklagten angeführten Gründe sind tragfähig.
2.1. Die Ermessensausübung des Beklagten war nicht durch gesetzliche Vorgaben oder Bestimmungen des Bebauungsplanes gebunden.
2.1.1. Gesetzliche Grundlage der Ermessensentscheidung des Beklagten ist § 31 Abs. 1 BauGB. Danach können von den Festsetzungen des Bebauungsplanes solche Ausnahmen zugelassen werden, die in dem Bebauungsplan nach Art und Umfang ausdrücklich vorgesehen sind. An ein bestimmtes Entscheidungsprogramm ist der Beklagte dabei kraft Gesetzes nicht gebunden. Allerdings hat er darauf zu achten, dass das im Bebauungsplan angelegte Regel-Ausnahme-Verhältnis nicht durch allzu großzügige Gewährung von Ausnahmen in sein Gegenteil verkehrt wird.
2.1.2. Auch aus dem Bebauungsplan selbst ergibt sich kein Entscheidungsprogramm, das der Beklagte abzuarbeiten hätte. Der Bebauungsplan Nr. 0000/78 verfolgt ausweislich seiner Begründung erklärtermaßen das Ziel, die Durchsetzung der Eer Innenstadt mit Einrichtungen des Vergnügungsgewerbes zu steuern (S. 5). Hierhin rechnet der Plangeber auch die "Spielhallenproblematik"; er betont in der Begründung das Verhältnis von Regel und Ausnahme nochmals, indem er ausdrücklich darauf hinweist, dass Spielhallen "nur ausnahmsweise zugelassen" werden sollen (S. 33). Zugleich empfiehlt er eine differenzierte, einzelfallbezogene Betrachtungsweise. Die dort angeführten vier Punkte – Spielhallenkonzentration, Verdrängung von Gebietsversorgern, trading-down-Effekt innerhalb der Straße, Niveauverlust der Umgebung – (S. 33 f.) sind denkbare und sachgerechte Gesichtspunkte der Ermessensentscheidung des Beklagten. Bindend sind sie für ihn nicht; denn die Begründung des Planes nimmt nicht an der Bindungswirkung der bauleitplanerischen Festsetzungen teil.
2.2. Der Beklagte hat die Erteilung der Ausnahme für die Spielhallen deshalb abgelehnt, weil ein Präzedenzfall mit negativen Auswirkungen für die P Straße geschaffen werde. Diese Erwägung ist sachgerecht.
2.2.1. Nach den Feststellungen des Beklagten befinden sich in dem gesamten Straßengeviert aus P Straße, H-Straße, C Straße und C1 Allee derzeit außer dem Tanzlokal in dem Gebäude P Straße 000 selbst keinerlei Vergnügungsstätten der Kategorien II und III, insbesondere keine Spielhallen. Diesen Befund, den der Kläger auch selbst nicht in Abrede stellt, hat die Ortsbesichtigung durch den Berichterstatter bestätigt. Die von dem Entwurfsverfasser des Klägers vorprozessual angeführten Spielhallennutzungen (Verwaltungsvorgänge Bl. 25) liegen zum Teil deutlich außerhalb des Straßengevierts, zum Teil sind diese Nutzungen jedenfalls heute nicht mehr vorhanden (C Straße 00, H-Straße 00). Lediglich in der C Straße 00 und in der H-Straße 00 sind in der Tat Spielhallen (vgl. die im Ortstermin gefertigten Lichtbilder 3 und 5). Beide liegen etwas außerhalb des besagten Straßengevierts, allerdings nicht weit davon entfernt.
Die aktuelle Bestandsaufnahme stimmt im übrigen mit früheren Erhebungen weitgehend überein. Auch die in den Aufstellungsvorgängen zum Bebauungsplan (Beiakte H. 3) befindliche Bestandsaufnahme vom 25.–26. März 2002 weist in dem besagten Straßengeviert keinerlei zugelassene, sondern nur eine abgelehnte Spielhalle aus. Gleiches gilt für die noch ältere Erhebung Bl. 3 der Aufstellungsvorgänge (offenbar aus dem Jahre 1988).
2.2.2. Es ist nachvollziehbar, wenn sich der Beklagte in dieser Situation dazu entschließt, die P Straße und ihre nähere Umgebung in dem genannten Straßengeviert weiterhin von Spielhallennutzungen ganz freizuhalten. Damit bewahrt er den Charakter der P Straße als Geschäftsstraße mit gleichzeitiger Wohnnutzung. Es kommt nicht ausschlaggebend darauf an, ob mit der Zulassung der beiden Spielhallen des Klägers bereits eine negative Entwicklung für diese Straße (im Sinne eines "trading-down"-Effekts) unausweichlich wäre. In jedem Fall wäre ein Vorgang der erstmaligen Ansiedlung von Spielhallen in einem davon bisher unberührten Bereich vollzogen, der mit hoher Wahrscheinlichkeit Nachfolgewünsche mit sich ziehen würde. Der Beklagte ist nicht darauf zu verweisen, diese Wünsche erst dann abzuwehren, wenn konkret nachweisbare Auswirkungen, z.B. Kaufkraftabflüsse bei den umliegenden Geschäften, anstehen. Vielmehr darf er frei von Ermessensfehlern schon dem Entstehen solcher Nachfolgewünsche vorbeugen.
2.2.3. Nicht von ausschlaggebender Bedeutung ist es, dass in dem Gebäude P Straße 000 bereits eine Nutzung der Vergnügungsstätten-Kategorie II vorhanden ist. Der Beklagte muss nicht alle Nutzungen dieser Kategorie gleich behandeln. Eine gesonderte Betrachtung von Spielhallen ist bereits in der Begründung zum Bebauungsplan angelegt. Auch die konkreten Umstände des Falles legen eine unterschiedliche Behandlung nahe. Das Tanzlokal hat lediglich freitags und samstags von 22.00–5.00 Uhr geöffnet, also zu einer Zeit, zu der der Einkaufsverkehr auf der P Straße längst abgewickelt ist. Spielhallen öffnen demgegenüber typischerweise vormittags und sind auch nicht auf zwei Tage in der Woche beschränkt. Der Kläger gibt in der Betriebsbeschreibung zu der Voranfrage selbst eine Öffnungszeit von 10.00–24.00 Uhr an Werktagen an. Die Spielhallenbesucher hätten schon aufgrund der unterschiedlichen Betriebszeiten ganz andere Auswirkungen auf die Umgebung als die Kunden des Tanzlokals.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 71 Abs. 1, 75 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW.
§ 33 i Gewerbeordnung
§ 7 BauNVO
§ 29 BauGB
§ 114 VwGO
§ 167 VwGO
§ 1 Abs. 9 i.V.m. Abs. 5 BauNVO
§ 91 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 31 Abs. 1 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO

Zitierte Entscheidungen: 10 A 2939/00