Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2000-03-10, Aktenzeichen 12 A 2128/98
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2000:0310.12A2128.98.00

Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert.
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des jeweils beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Der am 26. geborene Kläger steht als Berufssoldat im Rang eines Hauptfeldwebels (Besoldungsgruppe A 9 BBesO) im Dienst der Bundeswehr. Mit Bescheid der Stammdienststelle der Luftwaffe vom 4. August 1986 wurde er mit Wirkung vom 1. Juli 1986 zwecks Verwendung als "Flugabfertigungsmeister Flugberatung" (ATN 5275368) zum Dienstältesten Deutschen Offizier beim NATO-E- 3A-Verband (DDO) nach G. versetzt.
Mit Bescheid vom 5. November 1990 bewilligte der DDO dem Kläger mit Wirkung vom 1. Januar 1990 eine Stellenzulage in Höhe von monatlich 180,00 DM nach Nr. 5 a Abs. 1 Nr. 2 der Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B (Vorbemerkungen) wegen der Verwendung als Flugabfertigungspersonal in Flugsicherungsstellen. Mit weiterem Bescheid vom 4. Juli 1991 bewilligte er dem Kläger ebenfalls rückwirkend ab dem 1. Januar 1990 eine zusätzliche Stellenzulage in Höhe von monatlich 120,00 DM nach Nr. 5 a Abs. 2 Nr. 4 der Vorbemerkungen wegen der Verwendung als Flugabfertigungsmeister in einer zentralen Stelle der Flugdatenbearbeitung. Nach einer durch das Wehrbereichsgebührnisamt I veranlassten Überprüfung entzog der DDO dem Kläger die Stellenzulage Nr. 5 a Abs. 2 der Vorbemerkungen durch Bescheid vom 5. November 1996 mit Wirkung vom 1. Dezember 1996.
Hiergegen erhob der Kläger unter dem 12. November 1996 Beschwerde und machte geltend: Weder der Gesetzestext noch die anlässlich des Erhalts der Zulage im Jahre 1991 gegebene Begründung hätten sich nach seiner Auffassung geändert.
Im Verlauf des Beschwerdeverfahrens bat der DDO das Luftwaffenführungskommando in K. mit Schreiben vom 19. Dezember 1996 um "erneute Bewertung der Zulagenproblematik beim NATO-E-3A-Verband". Hierin führte er u.a. aus:
"Der Flugplatz G. ist kein Bundeswehrflugplatz, sondern ein von der NATO betriebener, in dieser Form weltweit einmaliger Flugplatz, der sich auf deutschem Staatsgebiet befindet. Das eingesetzte Personal ist, unabhängig von seiner Staatsangehörigkeit, im direkten Fachdienst für die NATO tätig. Die 'Main Operating Base' G. ist darüber hinaus ein sogenanntes Headquarter und damit hinsichtlich der Hierarchieebene nicht mit einem deutschen fliegenden Verband vergleichbar, sondern eher mit einer Kommandobehörde. Diesem Headquarter sind 4 vorgeschobene Einsatzbasen (FOB/FOL) direkt unterstellt: FOB Aktion in Griechenland FOB Trapani in Italien FOB Konya in der Türkei FOB (gemeint ist 'FOL' - Forward Operating Location -, Anmerkung des Senats) Oerland in Norwegen ... In Verbindung mit der eingangs geschilderten zentralen Funktion des Standortes G. als Main Operating Base ist die örtliche Flugberatungsstelle in zentraler Verantwortung für alle Aufgaben der Flugdatenbearbeitung ... Sie ist zugleich verantwortlich für die Versorgung der FOBs/ FOL mit Flugdaten, Flugsicherungsunterlagen und Luftfahrtveröffentlichungen. Weiterhin führt sie Flugberatungen für Einsätze von Lfz der NATO Airborne Early Warning Force auch außerhalb der MOB durch und veranlaßt die IFPS-gerechte (Integrated Flight Plan Processing System) Bearbeitung dieser Flugplandaten in direkter Koordination mit der zentralen mitteleuropäischen Luftraumnutzungszentrale (CFMU) in Brüssel. Das Einholen von sog. 'slot-times' sowie den 'diplomatic clearances' insbesondere für den Überflug über neutrale Staaten gehören zu diesem Aufgabenspektrum. Der nahezu weltweite Einsatz der zum Verband gehörigen Lfz bedingt darüber hinaus eine ungleich größere Bevorratung von Luftfahrtunterlagen verschiedenster Nationen als in einem nationalen Geschwader nötig, sowie deren ständige Überarbeitung. ... Da es sich bei dem in der Flugberatung G. eingesetzten Personal um Soldaten in integrierter Verwendung handelt, deren Unterstellung, Auftrag und Aufgabengebiet sich nachhaltig von Dienststellen in rein nationalen fliegenden Verbänden abhebt, sind die Voraussetzungen für die Anerkennung als 'zentrale Stelle' im Sinne der Vorschrift meines Erachtens erfüllt."
Das Bundesministerium der Verteidigung teilte dem Luftwaffenführungskommando mit Erlass vom 10. April 1997 mit, zentrale Stellen der Flugdatenbearbeitung seien nur solche - in dem Erlass im Einzelnen benannte - Stellen, die zentral für den Bereich der Bundeswehr tätig seien. Die Flugbetriebsstaffel des NATO-E-3A-Verbandes sei keine Stelle in diesem Sinne. Daraufhin wies der DDO die Beschwerde des Klägers unter Bezugnahme auf diesen Erlass mit Beschwerdebescheid vom 23. Mai 1997 zurück.
Mit seiner Klage hat der Kläger geltend gemacht: Seine Einheit sei zwar nicht in den Sach- und Fachbereich der Bundeswehr eingegliedert. Ein qualitativer Unterschied zwischen den vom NATO-E-3A-Verband erbrachten Leistungen und der Tätigkeit vergleichbarer Stellen der Bundeswehr - insbesondere der Auslandsflugberatung des Bundesministeriums der Verteidigung - sei jedoch nicht erkennbar. Aus dem Wortlaut der Nr. 5 a Abs. 2 Nr. 4 der Vorbemerkungen folge nicht, dass die Zulageberechtigung die Aufgabenwahrnehmung innerhalb der Bundeswehr voraussetze. Der Zusatz "der Bundeswehr" in Nr. 5 a der Vorbemerkungen beziehe sich ausschließlich auf den geophysikalischen Beratungsdienst, nicht jedoch auf die Bereiche "militärische Flugsicherung" sowie "Radarführungs- und Tiefflugüberwachungsdienst". Von der NATO erhalte er - der Kläger - zudem keine weiteren Zulagen.
Der Kläger hat beantragt,
den Bescheid des Dienstältesten Deutschen Offiziers beim NATO-E-3A- Verband vom 5. November 1996 sowie dessen Beschwerdebescheid vom 23. Mai 1997 aufzuheben.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat zur Begründung vorgetragen: Der unbestimmte Rechtsbegriff der "zentralen Stelle der Flugdatenbearbeitung" sei durch den Erlass vom 10. April 1997 erläutert worden. Danach seien solche Stellen lediglich die Flugsicherungs- Fernmeldezentrale, die sog. NOTAM (Notice to Airman)-Zentrale, das Amt für Flugsicherung der Bundeswehr und die Auslandsflugberatung der Flugbereitschaft des Bundesministeriums der Verteidigung.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit dem angefochtenen Urteil, auf dessen Entscheidungsgründe Bezug genommen wird, stattgegeben.
Mit ihrer vom Senat zugelassenen Berufung macht die Beklagte geltend: Die Stellungnahme des DDO vom 19. Dezember 1996, die das Verwaltungsgericht seiner Entscheidung zugrundegelegt habe, sei unzutreffend. Der Flugsicherungsbetriebsdienst einschließlich des Flugberatungsdienstes werde auf dem Flugplatz G. durch Personal der Gastgebernation (hier: der Bundesrepublik Deutschland) durchgeführt, das zur NATO abgestellt sei. Die Flugberatungsstelle G. sei in fachlicher Hinsicht - betreffend die Durchführung des Flugberatungsdienstes - dem Luftwaffenkommando Süd und somit letztlich dem Luftwaffenführungskommando in K. unterstellt. Deshalb sei im Hinblick auf die Zulagengewährung grundsätzlich eine Gleichbehandlung des Personals der Flugberatungsstelle G. mit dem Personal der örtlichen Flugberatungsstellen der Bundeswehr geboten. Grundsätzlich seien Flugberatungsstellen jeweils einem Flugplatz zugeordnet und als Teil der örtlichen militärischen Flugsicherung in den dort stationierten Verband integriert. Zentrale Stellen der Flugdatenbearbeitung seien nur solche, denen bestimmte Aufgaben auf Grund ihrer zentralen Bedeutung für die gesamten Flugsicherungsdienste zugewiesen worden seien. Wesentliches Merkmal der zentralen Tätigkeit sei, dass Flugplan- und Flugdaten sowie andere Informationen nicht nur angenommen, geprüft und weitergeleitet, sondern derart aufbereitet und bearbeitet würden, dass sie in eigens hierfür zur Verfügung stehenden Informationssystemen manuell verwaltet werden und damit allen nationalen und internationalen Bedarfsträgern zur Verfügung stehen könnten. Bei den durch den militärischen Flugsicherungsbetriebsdienst des NATO-E-3A-Verbandes wahrgenommenen Aufgaben - die mit denjenigen der Flugberatungsstellen der nationalen Lufttransportverbände vergleichbar seien - handele es sich nicht um zentrale Funktionen in diesem Sinne. Von den Aufgaben der Flugberatungsstellen der Lufttransportverbände unterschieden sich die Aufgaben der Flugberatungsstelle G. lediglich im Hinblick auf die Komplexität und die Anzahl der Beratungen. Demgegenüber kämen der Auslandsflugberatung der Flugbereitschaft des Bundesministeriums der Verteidigung Unterstützungsaufgaben hinsichtlich aller örtlichen Flugberatungsstellen der Bundeswehr zu. Die Flugberatungsstellen der vier vorgeschobenen Einsatzbasen in Italien, Griechenland, Norwegen und der Türkei seien der Flugberatungsstelle G. nicht fachlich unterstellt. Die verantwortliche Durchführung des Flugberatungsdienstes obliege nämlich als hoheitliche Aufgabe den jeweiligen Staaten. Von den Flugberatungsstellen der vorgeschobenen Einsatzbasen seien auch keine Aufgaben an die Flugberatungsstelle G. delegiert. Flugsicherungsunterlagen und Luftfahrtveröffentlichungen würden in G. lediglich in gedruckter Form empfangen und an andere Flugplätze weitergeleitet. Hierbei handele es sich nicht um die originäre Aufgabe einer Stelle der Flugdatenbearbeitung, sondern nur eine versandtechnische Maßnahme. Keine originäre Aufgabe im zuvor beschriebenen Sinne sei auch das Einholen sog. "diplomatic clearances", denn diese Tätigkeit beschränke sich auf die bloße Weitergabe von Daten. Die Flugberatung für eigene Luftfahrzeuge des jeweiligen Verbandes auch außerhalb der "Main Operating Base" sei grundsätzlich von jeder Flugberatungsstelle vorzunehmen. Die Größe des Einsatzgebietes sei deshalb grundsätzlich kein Kriterium, welchem die Wahrnehmung von zentralen Aufgaben der Flugdatenbearbeitung entnommen werden könne. Gleiches gelte für die von jeder Flugberatungsstelle eines nationalen Verbandes wahrzunehmende Koordination mit der CFMU und die IFPS-gerechte Datenbearbeitung. Diese Maßnahmen beinhalteten die Übermittlung von Flugplänen, den Empfang entsprechender Antwortmeldungen sowie die Einholung sog. "Slot- Zeiten" auf der Basis standardisierter Meldungen. Hierzu sei jedoch jeder in der Bundeswehr eingesetzte Flugberater durch eine entsprechende, lehrgangsgebundene Ausbildung befähigt.
Die Beklagte beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er verteidigt das angefochtene Urteil und führt aus: Seine Dienststelle erfülle in gewachsener Tradition gegenüber den vier vorgeschobenen Einsatzbasen, insbesondere der italienischen und türkischen, die Funktion einer zentralen Leitung. Bei diesen Basen handele es sich um vor- bzw. ausgegliederte Teile des NATO-E-3A-Verbandes. In den Dienstanweisungen sei eine entsprechende Unterstützung dieser personell und einrichtungsmäßig zur Bewältigung bestimmter Aufgaben nicht ausgerüsteten Stellen vorgesehen, beispielsweise durch das Ausfüllen von Flugplänen. Bei der Bundeswehr seien dagegen die einzelnen Verbände nur einem bestimmten Flugplatz zugeordnet. Die von der Beklagten als bloße "Versandfunktion" hinsichtlich der Luftfahrtunterlagen beschriebene Aufgabe erfülle die als zentrale Stelle im Sinne der Zulagenvorschrift anerkannte Auslandsflugberatung der Bundeswehr in gleicher Weise wie seine Dienststelle. Die nationalen Lufttransportverbände seien mit seiner Einheit nicht vergleichbar, weil sie über keine - im Fall des NATO-E-3A- Verbandes sogar im Ausland gelegene - vorgeschobenen Einsatzbasen verfügten. Ähnlich wie bei der Auslandsflugberatung sei Dienststellenleiter der Flugberatung in G. ein Offizier, während die entsprechenden Stellen bei den Lufttransportverbänden von Unteroffizieren eingenommen würden. Eine sachliche Unterstellung seiner Dienststelle unter das Luftwaffenführungskommando bestehe nicht.
Der Senat hat durch den Berichterstatter über die Frage des flugdatenspezifischen Aufgabenbereichs des DDO beim NATO-E-3A- Verband (Flugberatungsstelle G. ) Beweis erhoben durch Vernehmung des Zeugen T. und hierzu auch den im Termin anwesenden Vertreter der Beklagten, Oberstleutnant I. , ergänzend befragt. Wegen der Angaben des Zeugen und des Vertreters der Beklagten sowie des Inhalts und des Ergebnisses der Beweisaufnahme wird auf die Sitzungsniederschrift vom 23. November 1999 Bezug genommen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten verwiesen; hierauf wird Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht stattgegeben.
Die Klage ist zulässig, insbesondere als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1, 1. Alternative VwGO statthaft. Für einen effektiven Rechtsschutz des Klägers ist es nicht erforderlich, eine Verpflichtungsklage gerichtet auf Weitergewährung der umstrittenen Zulage zu erheben. Vielmehr reicht es aus, den Bescheid des DDO vom 5. November 1996 anzufechten. Durch diesen Bescheid ist der den Kläger begünstigende Bescheid vom 4. Juli 1991 aufgehoben worden. Bei einem Erfolg der Anfechtungsklage wäre letzterer wieder in vollem (ursprünglichem) Umfange gültig.
Vgl. zur Statthaftigkeit der Anfechtungsklage bei einer solchen Konstellation: Kopp/Schenke, VwGO, 11. Auflage 1998, Rdnr. 6 zu § 42.
Die Klage ist aber unbegründet. Der angefochtene Bescheid des DDO vom 5. November 1996 in der Gestalt des Beschwerdebescheides vom 23. Mai 1997 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Die Beklagte durfte dem Kläger die mit Bescheid vom 4. Juli 1991 bewilligte Zulage entziehen, weil die Voraussetzungen für ihre Gewährung nicht vorlagen. Nach § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden. Die Voraussetzungen dieser Vorschrift liegen vor.
Der Bescheid vom 4. Juli 1991 war rechtswidrig, weil dem Kläger die Stellenzulage nach Nr. 5 a Abs. 2 Nr. 4 der Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B (Vorbemerkungen) nicht zustand. Nach dieser Bestimmung erhalten eine zusätzliche Stellenzulage nach Anlage IX u.a. Unteroffiziere, die - wie der Kläger - den Besoldungsgruppen A 5 bis A 9 angehören und in zentralen Stellen der Flugdatenbearbeitung verwendet werden. An der Vereinbarkeit der Vorschrift mit Verfassungsrecht bestehen keine Zweifel.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. März 1995 - 2 B 29.95 -, Buchholz 240.1 BBesO Nr. 12.
Bei der Zulage nach Nr. 5 a Abs. 2 Nr. 4 der Vorbemerkungen handelt es sich nach dem Wortlaut der Vorschrift um eine zusätzliche, d.h. über die in Abs. 1 genannten Zulagen hinaus zu gewährende Stellenzulage. Daraus folgt, dass eine (zusätzliche) Stellenzulage nach Abs. 2 nur dann gewährt werden kann, wenn eine Verwendung in den schon in Abs. 1 genannten Funktionsbereichen erfolgt. Hiervon ist auszugehen, weil der Kläger bei der Flugberatungsstelle eines Militärflugplatzes und somit im militärischen Flugsicherungsbetriebsdienst im Sinne der Nr. 5 a Abs. 1 der Vorbemerkungen verwendet wird.
Der Annahme einer Verwendung des Klägers im militärischen Flugsicherungsbetriebsdienst steht auch nicht entgegen, dass die Flugberatungsstelle G. keine Einrichtung der Bundeswehr, sondern Teil des NATO-E-3A-Verbandes ist. Nr. 5 a der Vorbemerkungen erfasst jedwedes flugtechnisches Personal bei militärischen Flugsicherungsbetriebsdiensten, ohne dass das Erfordernis der Dienstleistung in einem deutschen Verband aufgestellt wird. Bereits der Wortlaut der Vorschrift gebietet nicht ohne weiteres die Zuordnung des Zusatzes "der Bundeswehr" zum Begriff des "militärischen Flugbetriebsdienstes", weil die Worte "der Bundeswehr" unmittelbar der Benennung des geophysikalischen Beratungsdienstes folgen. Dass sämtliche in Nr. 5 a Abs. 1 der Vorbemerkungen genannten Funktionsbereiche Einrichtungen der Bundeswehr sein müssen, verlangt auch nicht der aus der Entstehungsgeschichte der Vorschrift abzuleitende Normzweck. Das OVG Schleswig,
vgl. Urteil vom 21. Januar 1994 - 3 L 61/93 -, ZBR 1995, 48 ff.,
hatte die Nichtgewährung einer Zulage nach Nr. 5 a der Vorbemerkungen in der Fassung des Gesetzes vom 19. Juli 1990, BGBl. I S. 1451, an Angehörige des geophysikalischen Beratungsdienstes der Bundeswehr wegen des im Besoldungsrecht geltenden Analogieverbots gebilligt. Daraufhin sah sich der Gesetzgeber veranlasst, nunmehr spezielle Fachbereiche des geophysikalischen Beratungsdienstes ausdrücklich in die Zulagenvorschrift einzubeziehen und Nr. 5 a der Vorbemerkungen durch Art. 5 Nr. 2 des Gesetzes zur Änderung wehrrechtlicher Vorschriften (Wehrrechtsänderungsgesetz) vom 15. Dezember 1995, BGBl. I S. 1726, zu modifizieren.
Vgl. hierzu: Clemens/Millack/Engel- king/Lantermann/Henkel, Besoldungsrecht des Bundes und der Länder, Stand der Bearbeitung: April 1999, Anm. 5 zu Nr. 5 a der Vorbem.
Im Zuge dieser Novellierung wurden u.a. der Überschrift die Wörter "sowie im geophysikalischen Beratungsdienst der Bundeswehr" beigefügt. Schon aus dem Umstand der zusammenhängenden Einfügung dieser Begriffe ist zu schließen, dass sich der Zusatz "der Bundeswehr" allein auf den geophysikalischen Beratungsdienst, nicht aber die anderen in Nr. 5 a Abs. 1 der Vorbemerkungen genannten Stellen bezieht.
Der Kläger gehört des Weiteren einer der von Nr. 5 a Abs. 2 Nr. 4 der Vorbemerkungen erfassten Funktionsgruppen an. Letztere sind in Abs. 2 der Vorschrift nicht gesondert aufgeführt, sodass insoweit auf deren numerische Aufzählung in Abs. 1 zurückzugreifen ist.
Vgl. Schwegmann/Summer, Bundesbesoldungsgesetz, Stand der Bearbeitung: November 1999, Anm. 2 b zu Nr. 5 der Vorbem.
Der Kläger gehört der in Abs. 1 Nr. 2 genannten Funktionsgruppe "Flugabfertigungspersonal" an, weil er seit seiner Versetzung zum DDO ab dem 1. Juli 1986 als "Flugabfertigungs-meister Flugberatung" (ATN 5275368) verwendet wird.
Der Zulageberechtigung des Klägers steht aber ausschlaggebend entgegen, dass er seiner Tätigkeit nicht in einer "zentralen Stelle der Flugdatenbearbeitung" im Sinne der Nr. 5 a Abs. 2 Nr. 4 der Vorbemerkungen nachgeht.
Dagegen spricht nicht, dass dieser Begriff bereits in Nr. 5 a Abs. 1 Nr. 2 der Vorbemerkungen genannt ist und der Kläger nach wie vor eine entsprechende Zulage bereits auf Grund des Bescheides vom 5. November 1990 erhält. Die letztgenannte Zulage wird ihm nämlich nicht wegen einer Verwendung in einer "zentralen Stelle der Flugdatenbearbeitung", sondern - wie dem Wortlaut des Bewilligungsbescheides zu entnehmen ist - wegen der in Nr. 5 a Abs. 1 Nr. 2 der Vorbemerkungen ebenfalls aufgeführten Verwendung in "Flugsicherungsstellen" gewährt.
Eine gesetzliche Umschreibung des Terminus "zentrale Stelle der Flugdatenbearbeitung" fehlt. Hierbei handelt es sich um einen gerichtlich uneingeschränkt überprüfbaren unbestimmten Rechtsbegriff. Anhaltspunkte dafür, dass demgegenüber der Bundeswehr mit dieser Wortwahl eine Ermächtigung dergestalt eingeräumt werden sollte, die zentralen Stellen der Flugdatenbearbeitung enumerativ und bindend auch für die Gerichte im Erlasswege festzulegen, sind nicht ersichtlich. Hiervon ist schon deshalb nicht auszugehen, weil Nr. 5 a Abs. 1 der Vorbemerkungen - wie oben ausgeführt - nicht daran anknüpft, dass es sich bei sämtlichen dort genannten Stellen um Einrichtungen der Bundeswehr handeln muss. Deshalb kann im Hinblick auf die Bestimmung des Begriffs der "zentralen Stellen der Flugdatenbearbeitung" dem diese Stellen - nach Auffassung der Beklagten abschließend - aufzählenden und allein auf Einrichtungen der Bundeswehr beschränkenden Erlass des Bundesministeriums der Verteidigung vom 10. April 1997 (Fü L I1- Az.: 19-02-08/19) keine ausschlaggebende Bedeutung zukommen.
Die Verwendung des Eigenschaftswortes "zentral(e)" indiziert, dass es sich um Stellen mit Organisations- und/oder Leitungsaufgaben gegenüber nachgeordneten Einheiten handeln muss. Diese Aufgaben müssen sich ihrerseits auf den Bereich der (militärischen) Flugdatenbearbeitung beziehen. Die Bearbeitung von Flugdaten ist Aufgabe des Flugberatungsdienstes (vgl. §§ 17 ff. der Verordnung über die Betriebsdienste der Flugsicherung (FSBetrV) vom 17. Dezember 1992, BGBl. I S. 2068) und als solche Bestandteil der Aufgaben der Flugsicherungsbetriebsdienste i.S. der Nr. 5 a Abs. 1 der Vorbemerkungen. Letzteres ergibt sich für die zivile Luftfahrt aus § 27 c Abs. 2 Nr. 1 a) des Luftverkehrsgesetzes (LuftVG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 27. März 1999, BGBl. I S. 550. Ferner erschließt sich aus § 30 Abs. 1 Satz 1 LuftVG, dass diese den zivilen Luftverkehr betreffende Aufgabenfestlegung grundsätzlich auch Bedeutung für den militärischen Bereich hat. "Zentrale Stelle der Flugdatenbearbeitung" ist demnach nur eine solche, die auch die in dieser Vorschrift und der hierzu ergangenen Rechtsverordnung genannten Aufgaben in Leitungs- und/oder Organisationsfunktion wahrnimmt.
Ausgehend von dem sowohl in der NATO als auch der Bundeswehr gebräuchlichen Begriff des "Verbandes" als in Bezug auf Flugsicherungsaufgaben der Luftstreitkräfte unterer Handlungsebene, die jeweils einem bestimmten Flugplatz fest zugeordnet ist, kann es sich bei "zentralen" Stellen allerdings nur um solche Stellen handeln, die verbandsübergreifende Funktionen für das jeweilige militärische Gesamtsicherungssystem wahrnehmen. Sind dagegen die Flugberatungsleistungen lediglich auf den eigenen Verband und dessen Luftfahrzeuge beschränkt, liegt keine "Zentralität" im Sinne der hier in Rede stehenden Zulagenvorschrift vor. Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber abweichend von diesen geläufigen militärischen Strukturen auch verbandsinterne, durch Ausgliederung von Teilen des Verbandes erst erzeugte "(Intra- )Zentralitäten" erfassen wollte, sind nicht ersichtlich. Bei einem derartigen Verständnis des Begriffs der "Zentralität" hätte es nämlich jeder Verband gleichsam selbst in der Hand, durch (auch kurzfristige) Auslagerungen von Teilen des Verbandes eine "Zentralität" zu begründen. Dass der Gesetzgeber eine derartige, wenig konturenscharfe Bestimmung des Begriffs "zentral" bei der Einführung der Nr. 5 a der Vorbemerkungen im Blick hatte, wäre eine der Systematik des Besoldungsrechts zuwiderlaufende Annahme. Denn nach dieser Systematik soll die angemessene Besoldung grundsätzlich in der Form des dem verliehenen Amt entsprechenden Grundgehalts nebst Familienzuschlag gewährt werden; nur ausnahmsweise ist eine weitere Differenzierung des Besoldungsgefüges durch Zulagen gestattet.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Juli 1998 - 2 C 25.97 -, Buchholz 240 § 42 BBesG Nr. 21.
Darüber hinaus ginge durch ein solches Verständnis von "Zentralität" auch die im Besoldungsrecht unverzichtbare begriffliche Schärfe verloren.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 30. September 1987 - 6 C 52.86 -, Die Bundeswehrverwaltung 1988, 179, 180.
Ausgehend von diesen Grundsätzen handelt es sich bei der dem DDO beim NATO-E-3A-Verband zugeordneten Flugberatungsstelle G. nicht um eine "zentrale" Stelle der Flugdatenbearbeitung im Sinne der Nr. 5 a Abs. 2 Nr. 4 der Vorbemerkungen. Diese Überzeugung gewinnt der Senat aus dem gesamten Akteninhalt, insbesondere der Stellungnahme des Bundesministeriums der Verteidigung vom 7. Februar 2000 sowie den glaubhaften Angaben des Zeugen T. in dem Erörterungstermin vor dem Berichterstatter. Danach stellt sich das Aufgabenspektrum der Dienststelle des Klägers, speziell im Hinblick auf das Verhältnis zu den vorgeschobenen Einsatzbasen in Südeuropa, wie folgt dar: Die Flugberatungsstelle G. bildet zwar gegenüber diesen Einsatzbasen die Kommandoebene ("Headquarter"). Die Einsatzbasen selbst sind aber lediglich vor- bzw. ausgelagerte Teile des NATO-E-3A- Verbandes. Sie werden u.a. von G. aus regelmäßig mit Flugzeugen dieses Verbandes beschickt. Die flugsicherheitstechnische Ausstattung der Einsatzbasen in Südeuropa, namentlich in Griechenland (FOB Aktion), der Türkei (FOB Konya) und Italien (FOB Trapani), entspricht nicht dem üblichen NATO-Standard; teilweise (Aktion) wird von dem jeweiligen Gastgeberland überhaupt keine Flugberatung durchgeführt. Die Flugberatungsstelle G. übernimmt deshalb für die Flugzeuge des NATO-E-3A-Verbandes die Erstellung und Aktivierung, mindestens aber die (IFPS-gerechte) Überarbeitung der vor Ort erstellten Flugpläne und die so genannte "NOTAM-Beratung" (NOTAM = NOtice To AirMan, fernschriftlich verbreitete Nachrichten für die Luftfahrt in englischer Sprache über die Errichtung, den Zustand oder die Änderung von Luftfahrtanlagen, Diensten, Verfahren oder Gefahren, deren rechtzeitige Kenntnis für das betroffene Luftfahrtpersonal wesentlich ist, vgl. § 19 Abs. 1 lit. c) FSBetrV sowie Anhang B. 10 BesAnMilFS 3-100). Des Weiteren sammelt die Flugberatungsstelle G. die aktuellen Flugsicherungsunterlagen, bearbeitet sie, um Flugpläne zu erstellen, und übermittelt sie den vorgeschobenen Einsatzbasen.
An einer zentralen Aufgabenwahrnehmung durch die Flugberatungsstelle G. fehlt es danach schon deshalb, weil sie die Flugdatenbearbeitung im Rahmen der Flugberatung lediglich gegenüber dem NATO-E-3A-Verband erfüllt, dem sie angegliedert ist. Soweit die Flugberatung auch für vom Flugplatz G. aus startende Maschinen anderer Verbände durchgeführt wird, gibt dieser Umstand nichts für eine "Zentralität" im vorbezeichneten Sinne her. Denn der Stellungnahme des Bundesministeriums der Verteidigung vom 7. Februar 2000 zu Folge führt nämlich grundsätzlich die dem jeweiligen Flugplatz angegliederte Flugberatungsstelle die Flugberatung für alle vom betreffenden Flugplatz abfliegenden Luftfahrzeuge unabhängig von der Zugehörigkeit zum betreffenden vor Ort stationierten Verband durch. Eine Aufgabenwahrnehmung für das Gesamtsicherungssystem NATO erfolgt demgegenüber von G. aus nicht, sodass es am Merkmal der verbandsübergreifenden Aufgabenerfüllung fehlt.
Eine andere Bewertung ist insbesondere nicht mit Blick auf das Verhältnis der Flugberatungsstelle G. zu den vorgeschobenen Einsatzbasen geboten. Denn hierbei handelt es sich lediglich um vor- bzw. ausgegliederte Teile des NATO-E-3A- Verbandes. Dabei fällt entsprechend den Abkommen über die internationale Zivilluftfahrt die verantwortliche Durchführung von Flugberatung als hoheitliche Aufgabe formal in die Zuständigkeit desjenigen Staates, auf dessen Hoheitsgebiet sich der jeweilige Flugplatz befindet. Zudem wird von G. aus die Flugberatung auf den vorgeschobenen Einsatzbasen lediglich hinsichtlich der zum NATO-E-3A-Verband gehörenden Flugzeuge wahrgenommen, nicht aber für Maschinen anderer NATO- Verbände. Zwar handelt es sich bei den in der Stellungnahme des Bundesministeriums der Verteidigung vom 7. Februar 2000 angesprochenen vorgeschobenen Einsatzbasen der jeweiligen Bundeswehrverbände, z.B. im Kosovo, nur um vorübergehende Strukturen, während die Ausgliederung der hier in Rede stehenden Teile des NATO-E-3A-Verbandes etabliert erscheint. Angesichts der bereits aufgezeigten Systematik und notwendigen begrifflichen Schärfe des Besoldungsrechts erscheint es aber ausgeschlossen, dass der Gesetzgeber eine solche Form der dauerhaften Verlagerung von Verbandsteilen - wie sie entgegen ansonsten typischen militärischen Strukturen beim NATO-E-3A- Verband vorgenommen worden ist - bei der Einführung der Zulagenvorschrift des Nr. 5 a der Vorbemerkungen in den Blick genommen hat.
Auch im Hinblick auf den nach der Beweisaufnahme und den Stellungnahmen der Beteiligten unstreitigen notwendigen und erheblich überdurchschnittlichen Bevorratungsumfang hinsichtlich der Flugsicherungsunterlagen kann die Eigenschaft der Flugberatungsstelle G. als "zentrale Stelle der Flugdatenbearbeitung" nicht festgestellt werden. Denn es ist nichts dafür ersichtlich, dass eine "Zentralität" allein auf Grund dieses - ebenfalls auf den Bereich des Verbandes beschränkten - Aufgabenumfangs angenommen werden kann. Letzterer kann auch auf der Ebene der örtlichen Flugberatungsstelle unterschiedlich sein. Deshalb ist allein dieses lediglich quantitative Kriterium im Hinblick auf eine verbandsübergreifende oder dieser gleichgestellten Aufgabenwahrnehmung für das jeweilige Gesamtsicherungssystem nicht hinreichend aussagekräftig.
Mithin konnte die Beklagte den rechtswidrigen Bescheid vom 4. Juli 1991 mit Wirkung für die Zukunft gemäß § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG zurücknehmen. Die Rücknahme lag grundsätzlich im Ermessen der Beklagten. Anhaltspunkte dafür, dass dieses Ermessen fehlerhaft ausgeübt worden ist, sind insbesondere vor dem Hintergrund, dass der in Rede stehende rechtswidrige Bewilligungsbescheid die Grundlage für die Gewährung künftiger Leistungen bildete und eine Rücknahme dieses Bescheides lediglich mit Wirkung für die Zukunft erfolgte, nicht ersichtlich. Denn in diesem Fall ist das der Behörde eingeräumte Ermessen dahin gehend vorgezeichnet, dass ein rechtswidriger begünstigender Verwaltungsakt zurückzunehmen ist, sofern weder Vertrauensschutzgesichtspunkte noch sonstige gewichtige Umstände ausnahmsweise eine andere Entscheidung rechtfertigen.
Vgl. hierzu: Bayerischer VGH, Urteil vom 31. Oktober 1990 - 3 B 89.1922 -, ZBR 1991, 381, 382.
Vertrauensschutzgesichtspunkte und sonstige Umstände stehen der Rücknahme im vorliegenden Fall nicht entgegen. Ein Verwaltungsakt, der - wie hier - ein Recht oder einen rechtlich erheblichen Vorteil begründet oder bestätigt hat (begünsti- gender Verwaltungsakt) darf nur unter den Einschränkungen des § 48 Abs. 2 bis 4 VwVfG zurückgenommen werden (§ 48 Abs. 1 Satz 2 VwVfG). Gemäß § 48 Abs. 2 Satz 1 VwVfG darf ein rechtswidriger Verwaltungsakt, der eine einmalige oder laufende Geldleistung gewährt oder hierfür Voraussetzung ist, allerdings nicht zurückgenommen werden, soweit der Begünstigte auf den Bestand des Verwaltungsaktes vertraut hat und sein Vertrauen unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an einer Rücknahme des Verwaltungsaktes schutzwürdig ist. Hiervon ist jedoch nicht auszugehen, weil das Vertrauen auf den zukünftigen Fortbestand eines rechtswidrigen Verwaltungsaktes, der eine laufende Geldleistung aus öffentlichen Mitteln gewährt, grundsätzlich nicht geschützt ist.
Vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 5. Auflage 1998, Rdnrn. 116 und 145 zu § 48.
Darüber hinaus hat der Kläger auch keine unter den Voraussetzungen des § 48 Abs. 2 Satz 2 VwVfG schutzwürdigen Vermögensdispositionen geltend gemacht. Sie können auch im Übrigen nicht festgestellt werden.
Schließlich sind keine Anhaltspunkte ersichtlich, dass im vorliegenden Fall die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG verstrichen ist. Denn der DDO ist erstmals mit Schreiben des Wehrbereichsgebührnisamtes I vom 14. Februar 1996 um Überprüfung der nach Nr. 5 a der Vorbemerkungen bewilligten Zulage gebeten worden. Frühestens zu diesem Zeitpunkt könnte von einer Kenntnis der Rechtswidrigkeit des Bescheides vom 4. Juli 1991 ausgegangen werden, sodass der Rücknahmebescheid vom 5. November 1996 diese Frist in jedem Fall gewahrt hat.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen, weil der vorliegend entscheidungserhebliche Begriff der "zentralen Stelle der Flugdatenbearbeitung" in Nr. 5 a Abs. 2 Nr. 4 der Vorbemerkungen höchstrichterlich bislang nicht geklärt ist und dieser Frage grundsätzliche Bedeutung zukommt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 167 VwGO
§ 42 Abs. 1, 1. Alternative VwGO
§ 113 Abs. 1
Satz 1 VwGO
§ 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§ 30 Abs. 1 Satz 1 LuftVG
§ 48 Abs. 1
Satz 1 VwVfG
§ 48 Abs. 2 bis 4 VwVfG
§ 48 Abs. 1
Satz 2 VwVfG
§ 48 Abs. 2 Satz 1 VwVfG
§ 48 Abs. 2 Satz 2 VwVfG
§ 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 17
ff. der Verordnung
§ 27 c Abs. 2 Nr. 1 a) des Luftverkehrsgesetzes

Zitierte Entscheidungen: 2 B 29.95
3 L 61/93
2 C 25.97
6 C 52.86
3 B 89.19