Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-08-30, Aktenzeichen 1 K 5578/03
ECLI: ECLI:DE:VGD:2005:0830.1K5578.03.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die in den beklagten Rat gewählten Mitglieder der T bilden - wie schon in der vorangegangenen Wahlperiode - eine Fraktion. Mit Schreiben vom 11.3.2003 bat die T-Fraktion, folgenden Antrag auf die Tagesordnung der nächsten Ratssitzung am 20.3.2003 zu nehmen:
„I. Der Rat der Stadt E bestätigt die Regelungen des § 10 (Übertragung von Entscheidungsbefugnissen für den Bereich der Personalverwaltung) der Hauptsatzung der Stadt E und bekräftigt, dass er seine Entscheidungsbefugnisse für den Bereich der Personalverwaltung wie folgt auf den Personal- und Organisationsausschuss überträgt.
1. Der Personal- und Organisationsausschuss entscheidet über
1.1 die Einstellung (einschließlich der Versetzung von einem anderen Dienstherrn), die Anstellung, Beförderung und Entlassung von Beamtinnen und Beamten,
1.2 die Begründung, Änderung und Beendigung der Arbeitsverhältnisse von Angestellten,
wenn es sich um Personen handelt,
- denen (...) die Leitung oder stellvertretende Leitung eines Amtes oder Instituts, die Leitung einer Bezirksverwaltungsstelle, eine mit BesGr A 15 bzw. VergGr I a oder höher bewertete Aufgabe übertragen werden soll bzw. übertragen wurde,
- die als Angestellte eine über die höchste tarifliche Vergütungsgruppe hinausgehende Vergütung erhalten sollen bzw. erhalten.
II Der Rat bestätigt seine Auffassung, dass für eine moderne Großstadtverwaltung die sorgfältige Auswahl der Führungskräfte von großer Bedeutung ist. Ihre Auswahl muß transparent und nach modernen Methoden der Personalauswahl erfolgen. Hierbei ist besonders die soziale Kompetenz ein wichtiges Kriterium. Die Bestimmungen in den Richtlinien zu Personalwirtschaft stellten dies grundsätzlich sicher und bildeten eine für alle Seiten verlässliche Basis für die Personalwirtschaft. Die Verwaltung wird daher beauftragt, umgehend neue Richtlinien zur Personalwirtschaft in Zusammenarbeit mit dem Personalrat und dem Frauenbüro zu erarbeiten.
III Der Rat beauftragt den Oberbürgermeister, dem Rat in seiner nächsten Sitzung schriftlich seine Rechtsauffassung zu folgenden Punkten dazulegen: a) Welche Rechte haben Rat bzw. Personal- und Organisationsaus- schuss und O b e r b ü r g e r m e i s t e r i n B e z u g a u f d i e u n t e r I g e n a n n t e n Personalangelegenheiten und geltendes Stadtrecht? b) Wie sind die Zuständigkeiten für die grundsätzlichen Regelungen der Personalwirtschaft und Personalentwicklung in Zusammenhang mit der Hauptsatzung und der Zuständigkeitsordnung zu sehen?"
In der Sitzung des Beklagten vom 20.3.2003 konnte der Antrag aus Zeitgründen nicht verhandelt werden. Er wurde sodann als TOP 7 a in der Ratssitzung vom 8.5.2003 aufgerufen und ein Mitglied der T-Fraktion, Ratsfrau Q, machte Ausführungen zur Begründung des Antrages. Die Debatte verlief kontrovers und wurde mehrfach - u.a. zur Einberufung des Ältestenrates - unterbrochen. Die Beratung hatte kein Sachergebnis, weil die Beschlussunfähigkeit des Rates festgestellt wurde, nachdem die Mitglieder der D1-Fraktion den Ratssaal verlassen hatten.
Der o.g. Antrag der T-Fraktion sollte sodann als TOP 6 a Gegenstand der Sitzung des Beklagten vom 26.6.2003 sein. Zu TOP 1 jener Sitzung hatten die Ratsfraktionen der D1 und G beantragt, den TOP 6 a abzusetzen. Nach längerer Geschäftsordnungsdebatte beschloss der Beklagte mit der Mehrheit von D1 und G u.a. gegen die Stimmen der Mitglieder der T-Fraktion, den Tagesordnungspunkt 6 a abzusetzen.
Am 22.8.2003 hat die T-Fraktion Klage erhoben, die sie als Feststellungsklage im Sinne des Kommunalverfassungsstreitverfahrens verstanden wissen will, und die zur Verteidigung wehrfähiger Innenrechte zulässig sei. In der Sache sieht sie ihr Initiativrecht verletzt. Nach § 48 Abs. 1 S. 2 GO NW habe sie nicht nur das Recht auf Aufnahme ihres Antrages in die Tagesordnung. Vielmehr bestehe auch ein Anspruch der Fraktion darauf, Anträge vor einer etwaigen Entscheidung über deren Absetzung in angemessenem Umfang mündlich zu erläutern. Denn nur dann sei der Beklagte in der Lage, eine Sachentscheidung darüber zu treffen, in welcher Weise er sich mit der Angelegenheit befassen wolle. Lasse man zu, dass die Gemeinderatsmehrheit ohne jegliche Auseinandersetzung zur weiteren Tagesordnung übergehe, laufe das Initiativrecht leer. Die T-Fraktion habe die bisherige Debatte über ihren Antrag keineswegs zu unsachlichen Angriffen gegen den Oberbürgermeister genutzt oder nutzen wollen. Ihre Anträge seien auch nicht dadurch inhaltlich erledigt gewesen, dass die Verwaltung bei anderer Gelegenheit Stellungnahmen abgegeben und sich der Beklagte in anderem Zusammenhang mit dem Sachkomplex befasst habe. Vielmehr sei ein erheblicher Beratungs- und Entscheidungsbedarf übriggeblieben.
Die Klägerin beantragt,
festzustellen, dass der Beschluss des Beklagten vom 26. Juni 2003, den TOP 6 a von der Tagesordnung der Ratssitzung abzusetzen, Rechte der T-Fraktion verletzt hat.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Der Beklagte widerspricht der Klageänderung, die in einem Eintritt der nach der Kommunalwahl im Herbst 2004 erneut gebildeten T-Fraktion als Klägerin in den seit 2003 anhängigen Rechtsstreit liegen könnte. Er hält die Klage im übrigen deshalb für unzulässig, weil es an einem besonderen Feststellungsinteresse fehle. Jedenfalls sei die Klage unbegründet, da die T-Fraktion ausreichend Gelegenheit gehabt habe, ihr Anliegen zu begründen. Bereits in der Ratssitzung vom 8. Mai 2003 habe Ratsfrau Q ausreichend Gelegenheit gehabt, den Antrag zu begründen, jedoch ohne Sachbezug den Oberbürgermeister angegriffen. Vor diesem Hintergrund sei ein weiteres Verlangen nach einer Begründungsmöglichkeit rechtsmissbräuchlich gewesen. Ungeachtet dessen habe auch in der Ratssitzung vom 26. Juni 2003 Gelegenheit bestanden, die Gründe des Antrages vorzutragen. Sie sei u.a. durch den Ratsherrn X genutzt worden. Zu einer weiteren Befassung habe auch deshalb kein Anlass bestanden, weil die Ziffern II und III des Antrages bereits zu Beginn der Ratssitzung vom 26. Juni 2003 erledigt gewesen seien. Nach Ziffer II habe die Verwaltung neue Richtlinien zur Personalwirtschaft erarbeiten sollen, was der Oberbürgermeister im Personalausschuss bereits angekündigt habe. Die unter Ziffer III nachgesuchte schriftliche Darlegung der Rechtsauffassung des Oberbürgermeisters sei ebenfalls gegenüber den Fraktionen bereits erfolgt. Die mit Ziffer I begehrte Bestätigung einer bereits bestehenden Regelung sei dem Recht fremd. Unabhängig davon habe die TOP 5 eine Änderung der Hauptsatzung vorgesehen, weshalb sich der Rat zwangsläufig mit der Norm habe befassen müssen.
Wegen des weiteren Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
I.
Die Klage ist entsprechend der ständigen Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen, der die Kammer folgt, als Feststellungsbegehren statthaft. Zwischen den Beteiligten bestehen u.a. durch § 48 GO NW verfasste wehrfähige innerorganschaftliche Beziehungen, die Gegenstand eines Rechtsverhältnisses im Sinne von § 43 Abs. 1 VwGO sein können. Hingegen besteht für eine der verwaltungsaktbezogenen Klagearten (§ 42 VwGO) kein Raum, weil die umstrittenen Maßnahmen mangels Außenwirkung keine Verwaltungsakte sind.
An der nachgesuchten Feststellung hat die Klägerin auch ein berechtigtes Interesse. Dies gilt unabhängig von der Frage, ob die nach der Kommunalwahl neugebildete T-Fraktion, namens derer in der mündlichen Verhandlung vor der Kammer Sachanträge gestellt worden sind, mit jener Fraktion identisch ist, namens derer die Klage ursprünglich erhoben ist. Auch wenn man diese Frage - anders als bei den Organen ‚Rat' und ‚Bürgermeister' - mit dem Argument verneinen wollte, der freiwillige Zusammenschluss von Ratsmitgliedern zu einer Fraktion sei nach seiner Zweckbestimmung von vornherein auf die Dauer einer Wahlperiode beschränkt, wäre die Klage zulässig. In diesem Fall wäre die neugebildete T-Fraktion im Wege eines gewillkürten Parteiwechsels an die Stelle der früheren Fraktion getreten. Diese subjektive Klageänderung wäre ungeachtet der fehlenden Einwilligung des Beklagten nach § 91 Abs. 1 VwGO wegen Sachdienlichkeit zulässig. Denn der Streitstoff des Verfahrens bleibt trotz Klägerwechsels im wesentlichen derselbe und das streitige Rechtsverhältnis kann durch Fortführung des Verfahrens durch die neugebildete T- Fraktion einer endgültigen Klärung zugeführt werden. Insoweit ist unschädlich, dass das Ereignis, das Anlass zur Klage gegeben hat, in der vergangenen Wahlperiode gegenüber der damals bestehenden T-Fraktion eingetreten ist. Denn das Kommunalverfassungsstreitverfahren setzt nicht notwendig voraus, dass dem klagenden Organ oder Organteil selbst eine Rechtsverletzung bereits zugefügt worden ist. Das vom Gesetz lediglich geforderte Interesse an der Feststellung liegt vielmehr auch dann vor, wenn zwischen den Beteiligten organschaftliche Rechte streitig sind und zu erwarten ist, dass sich jener Streit alsbald in der täglichen Zusammenarbeit konkretisieren wird.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27.03.1990 - 15 A 2666/86 -, NWVBl 1990, 265; VGH Kassel, Urteil vom 03.09.1985 - 20 E 93/83 -, NVwZ 1986, 328.
Diese Voraussetzungen sind hier gegeben. Denn zwischen den Beteiligten ist weiterhin umstritten, welches Recht der T-Fraktion zur Begründung ihrer Anträge gegenüber der Ratsmehrheit zusteht.
Die Zulässigkeit der Klage scheitert auch nicht an deren Rechtsmissbräuchlichkeit. Denn die zwischen den Beteiligten umstrittene Frage, ob das Verhalten der T-Fraktion in der Sitzung selbst rechtsmissbräuchlich war oder hätte sein sollen, ist von der Frage zu trennen, ob die Klägerin ein prozessuales Recht darauf hat, jene Fragen geklärt zu wissen. Anhaltspunkte dafür, dass das gerichtliche Verfahren sachfremden Zwecken dienen soll, bestehen aber nicht.
II.
Die Klage ist unbegründet, weil die umstrittene Verfahrensweise des Beklagten die T-Fraktion nicht in organschaftlichen Rechten verletzt hat.
Gemäß § 48 Abs. 1 S. 2 GO NW hat der Bürgermeister in die Tagesordnung Vorschläge aufzunehmen, die ihm von einer Fraktion vorgelegt werden.
Diese Norm trägt das Feststellungsbegehren weder von ihrem Wortlaut, noch von ihrem Sinn.
Nach dem Wortlaut der Bestimmung ist ihr Adressat der Oberbürgermeister. Dagegen sagt die Vorschrift grundsätzlich nichts darüber, welches weitere Schicksal der Tagesordnungspunkt bei der Behandlung durch den Rat hat.
Diese vom Wortlaut vorgegebene Deutung entspricht dem Sinn der Bestimmung. Denn das Initiativrecht nach § 48 Abs. 1 S. 2 GO NW regelt das Spannungsverhältnis zwischen den beiden durch unmittelbare demokratische Wahl legitimierten Gemeindeorganen Bürgermeister und Rat. Wird eine Initiative aus der Vertretungskörperschaft von dem im Gesetz beschriebenen Quorum getragen, soll nur die Vertretungskörperschaft selbst darüber entscheiden, ob sie sich mit der Angelegenheit befassen will. Dem Bürgermeister kommt demgemäss selbst dann das Recht zu einer Vorentscheidung nicht zu, wenn der Rat aus Rechtsgründen keine Sachentscheidung treffen dürfte.
Vgl. etwa OVG NW, Urteil vom 16.12.1983 - 15 A 2027/83 -, DÖV 1984, 300.
Schützt § 48 Abs. 1 GO NW daher primär die Souveränität der Vertretungskörperschaft gegenüber dem Bürgermeister, so folgt hieraus zugleich, dass sie den Willensbildungsprozess innerhalb der Vertretung nicht unmittelbar im Blick hat. Allerdings hat die Rechsprechung von jeher dem Initiativrecht auch Gesichtspunkte des Minderheitenschutzes entnommen. Es soll gewährleisten, dass die politischen Vorstellungen auch der kleinen Fraktionen vor den Rat gebracht werden können und umfasst demgemäss die Befugnis, Vorschläge vor dem Rat in angemessenem Umfang mündlich zu erläutern. Es schließt demgemäss aus, dass die Ratsmehrheit ohne jegliche Auseinandersetzung mit dem von der Minderheit gestellten Antrag zur weiteren Tagungsordnung übergeht ohne den Antragstellern die Chance zu geben, die Mehrheit von der Notwendigkeit zu überzeugen, dass eine Befassung und eine Entscheidung für den Gegenstand zulässig und geboten sei.
Vgl. OVG NW, Urteil vom 21.12.1988 - 15 A 951/87 -, DÖV 1989, 595.
Demgegenüber ist nicht weniger zu berücksichtigen, dass der Rat als Selbstverwaltungsgremium eine der Geschäftsordnungsautonomie eine Parlamentes entsprechende Befugnis zur Selbstgestaltung seiner inneren Angelegenheiten hat.
Vgl. etwa OVG Lüneburg, Urt. Vom 14.2.1984 - 5 A 217/89 -, Die Gemeinde 1984, 227.
Dies schließt aus, die Vertretungskörperschaft für verpflichtet zu halten, zu jedem Punkt der Tagesordnung eine Debatte in der Sache zu ermöglichen. Dementsprechend kann sich die Debatte im Rat auch auf die Frage beschränken, ob die Vertretungskörperschaft das mit dem Antrag verbundene Anliegen aufgreifen und diskutieren oder auf eine weitere Erörterung verzichten will. Gründe für eine Entscheidung im letzteren Sinne können namentlich sein, dass die Gemeinde sich mit dem Gegenstand überhaupt nicht befassen darf,
Vgl. OVG NW, Urteil vom 16.12.1983, aaO,
dass der Rat sich bereits unmittelbar zuvor in gegenteiliger Hinsicht festgelegt hatte, weitere Entwicklungen abwarten will oder aus sonstigen Gründen eine Befassung mit dem Gegenstand für sinnlos hält. Dem Initiativrecht ist in diesen Fällen genügt, wenn die Antragsteller die Gelegenheit haben, die aus ihrer Sicht bestehende Notwendigkeit einer Sacherörterung darzulegen. Allerdings hat die Debatte im Rat nicht ausschließlich den Zweck, den Meinungsbildungsprozess innerhalb der Vertretungskörperschaft herbeizuführen. Ihre grundsätzlich geforderte Öffentlichkeit (§ 48 Abs. 2 S. 1 GO NW) dient auch dem aus dem Demokratieprinzip abzuleitenden Zweck, den politischen Willensbildungsprozess für die Bürger transparent zu machen; die Kontrolle durch die Öffentlichkeit bedeutet außerdem eine weitere Sicherung der Integrität des Entscheidungsprozesses. Auch diesem Anliegen wird genügt, wenn der Rat über die Frage der sachlichen Behandlung eines Antrages diskutiert, von einer materiellen Beratung aber absieht. Denn auch mit dieser Debatte stellt sich die Vertretungskörperschaft der Beurteilung durch die Wählerinnen und Wähler, ob das Absehen von einer Sachdebatte als sachgerecht oder als Unterdrücken unliebsamer Kritik bewertet wird.
Dementsprechend war in der Rechtsprechung von jeher unbestritten, dass der Rat allein darüber befindet, ob und in welcher Weise er sich mit der jeweiligen Angelegenheit befassen will.
Vgl. OVG NW, Urteil vom 21.12.1988, aaO; Urteil vom 30.03.2004 - 15 A 2360/02 -, NWVBl. 2004, 378;
vgl. ferner zu sinnähnlichen Normen der GO SchlHolst: OVG Lüneburg, Urteil vom 14.02.1984, aaO; VG Schleswig, Urteil vom 8.8.1996 - 6 A 62/96 -; zur Befugnis des Gesamtorganes Rat, darüber zu disponieren, welche Sachinformationen eingeholt werden, vgl. ferner Urt. der erkennenden Kammer vom 17.09.2004 - 1 K 5435/01 -.
Das dem durch unmittelbare Wahl demokratisch legitimierten Beklagten hiernach eingeräumte Ermessen, sich des Anliegens der T-Fraktion anzunehmen oder von einer Erörterung abzusehen, ist vom Gericht nur in eingeschränktem Umfange überprüfbar. Vor dem Hintergrund der vorgenannten Erwägungen und des Fehlens weiterer normativer Vorgaben findet es seine Grenze nur am offenkundigen Missbrauch, d.h. dem sinnwidrigen Gebrauch einer formalrechtlich zugeordneten Position. Daran kann etwa gedacht werden, wenn sich die Erörterung einer Angelegenheit im Plenum wegen ihres Gewichtes aufdrängen muss und ebenso auf der Hand liegt, dass ihre Verhinderung auf dem Wunsch beruht, eine Debatte vor den Augen der Öffentlichkeit zu verhindern.
Hiervon kann im vorliegenden Fall keine Rede sein.
In der Sitzung vom 26. Juni 2003 hat der Beklagte ausführlich über die Absetzung des von der T-Fraktion benannten Tagesordnungspunktes beraten. Dabei haben Vertreter der T-Fraktion, wie auch die Mitglieder anderer Fraktionen, ihren Standpunkt ausführlich begründet. Insbesondere der der T-Fraktion angehörende Ratsherr X hat in diesem Zusammenhang auch ausgeführt, welche inhaltlichen Gründe aus Sicht der T-Fraktion weiterhin für eine Befassung des Rats mit der Kompetenzverteilung in Personalangelegenheiten sprechen. Die Debatte ist auf mehr als zehn Seiten der Niederschrift über die Ratssitzung festgehalten. Sie endete, nachdem der Beklagte einem Geschäftsordnungsantrag auf Schluss der Rednerliste - ohne dass die T-Fraktion gegen dieses Verfahrens geschäftsordnungsmäßige Einwendungen erhoben hätte - entsprochen hatte und als einzig verbliebener Redner noch der zur T-Fraktion gehörende Ratsherr L1 gesprochen hatte.
In diesem Zusammenhang ist ferner zu berücksichtigen, dass die Ratssitzung vom 8. Mai 2003 zwar wegen der im Laufe der Sitzung eingetretenen Beschlussunfähigkeit des Beklagten zu keinem Sachergebnis geführt hatte, Vertreter der T-Fraktion aber zuvor ausführlich auch zur sachlichen Berechtigung ihres Anliegens hatten sprechen können. Dementsprechend ist das aus dem Initiativrecht folgende Rederecht der T-Fraktion schon nicht beeinträchtigt. Es tritt hinzu, dass Gesichtspunkte für eine missbräuchliche Handhabung der Geschäftsordnung nicht ersichtlich sind. Denn der Beklagte hat dargelegt, aus welchen Erwägungen die Ratsmehrheit davon abgesehen hat, das Anliegen der T-Fraktion sachlich aufzugreifen. Diese Erwägungen sind vertretbar, mag sie die Klägerin selbst auch nicht für überzeugend halten. Ihre Gewichtung liegt im politischen Ermessen des Beklagten.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711
ZPO
§ 48 GO
§ 48 Abs. 1 S. 2 GO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 91 Abs. 1 VwGO
§ 48 Abs. 1 GO
§ 48 Abs. 2 S. 1 GO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1986, 328
DÖV 1984,
300
DÖV 1989, 595
15 A 2666/86
20 E 93/83
15 A 2027/83
15 A 951/87
5 A 217/89
15 A 2360/02
6 A 62/96
1 K 5435/01