Verwaltungsgericht Meiningen (Thüringen, )
Urteil vom 2012-12-05, Aktenzeichen 5 K 649/11 Me
ECLI: ECLI:DE:VGMEINI:2012:1205.5K649.11ME.0A

Tenor:
I. Der Bescheid des Kommunalen Wasser- u. Abwasserzweckverbands Meininger Umland vom 16.01.2009 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Landratsamts Schmalkalden-Meiningen vom 22.08.2011 wird aufgehoben. Der Beklagte wird verurteilt, an den Kläger 1.865,86 EUR zu zahlen.
II. Der Beklagte hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
III. Das Urteil ist gegen eine Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar
IV. Die Berufung wird zugelassen

Tatbestand:
I.
1. Der Gründung des beklagten Zweckverbandes war die Gründung des „Kommunalen Wasser- und Abwasserzweckverbandes Meiningen“ (im Folgenden: „KWA alt“) vorausgegangen. Mit Urteil vom 26.02.2003 (Az.: 4 N 1325/97) erklärte das Thüringer Oberverwaltungsgericht eine Satzungsregelung des „KWA alt“ für nichtig, weil dieser rechtlich nicht wirksam als Zweckverband entstanden sei.
Die Vertreter von 42 Gründungsgemeinden schlossen sich mit der Vereinbarung vom 20.10.2003, die die Verbandssatzung enthielt, zum hier beklagten „Kommunaler Wasser- und Abwasserzweckverband Meininger Umland (KWA)“ zusammen. Die Verbandssatzung wurde durch die Bürgermeister der Mitgliedsgemeinden am 20.10.2003 ausgefertigt. Der Landrat des Landkreises Schmalkalden-Meiningen genehmigte die Verbandsgründung des Beklagten mit seinem Schreiben vom 27.10.2003 an die Mitgliedsgemeinden rechtsaufsichtlich. Die Genehmigung und die Verbandssatzung wurden am 07.11.2003 im Amtsblatt des Landkreises Schmalkalden-Meiningen bekannt gemacht. Die Verbandssatzung trat einen Tag nach der Bekanntmachung in Kraft. Die Verbandssatzung wurde in der Folgezeit insgesamt sieben Mal geändert, zuletzt mit Änderungssatzung vom 30.11.2011.
Nach der im Jahr 2003 maßgeblichen Fassung des § 17 Abs. 1 der Hauptsatzung des Landkreises Schmalkalden-Meiningen vom 25.09.2001 wurden öffentliche Bekanntmachungen des Landkreises im "Amtsblatt des Landkreises Schmalkalden-Meiningen - zwischen Rennsteig, Werra, Grabfeld und Rhön -" und in Eilfällen in den Tageszeitungen "Meininger Tageblatt", "Freies Wort" und "Südthüringer Zeitung" vollzogen. In gleicher Weise geschieht die öffentliche Bekanntmachung von Satzungen und Rechtsverordnungen des Landkreises (§ 17 Abs. 1 Satz 2 der Hauptsatzung). In § 17 Abs. 3 der Hauptsatzung heißt es:
"Für sonstige gesetzlich erforderliche (öffentliche, amtliche oder ortsübliche) Bekanntmachungen gilt Abs. 1 entsprechend, sofern nicht Bundes- oder Landesrecht etwas anderes bestimmt. Im Übrigen findet die Thüringer Verordnung über die öffentliche Bekanntmachung von Satzungen der Gemeinden, Verwaltungsgemeinschaften und Landkreise (Bekanntmachungsverordnung) in ihrer jeweiligen Fassung Anwendung."
Die Hauptsatzung des Landkreises wurde im September 2009 geändert.
2. Der Kläger ist als Wohnungseigentümer Miteigentümer zu 3/5 des 506 m² großen Grundstücks Flurstück a und des angrenzenden 128 m² großen Grundstücks Flurstück 1 der Gemarkung J..., M... Die Grundstücke sind mit einem zweigeschossigen Wohnhaus überbaut und sind auf einem Grundbuchblatt eingetragen.
Mit Bescheid vom 16.01.2009 über die Erhebung eines Herstellungsbeitrages für die Entwässerungseinrichtung setzte der Beklagte dem Kläger gegenüber einen Beitrag in Höhe von 3.109,77 EUR fest und forderte ihn zur Zahlung von 1.865,86 EUR auf. Auf die Begründung des Bescheids wird Bezug genommen.
Dagegen erhob der Kläger am 05.02.2009 Widerspruch, auf dessen Begründung Bezug genommen wird. Der Kläger zahlte den Beitrag unter Vorbehalt.
Mit Bescheid vom 22.08.2011 wies das Landratsamt Schmalkalden-Meiningen den Widerspruch zurück, auf dessen Begründung ebenso Bezug genommen wird.
II.
Am 21.09.2011 hat der Kläger beim Verwaltungsgericht Meiningen gegen den Festsetzungs- und Leistungsbescheid Klage erhoben und in der mündlichen Verhandlung zuletzt beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 16.01.2009 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Landratsamts Schmalkalden-Meiningen vom 22.08.2011 aufzuhebensowie den Beklagten zu verurteilen, an ihn 1.865,86 EUR zu zahlen.
Er hat zur Begründung sein Vorbringen aus dem Widerspruchsverfahren wiederholt und vertieft. Ergänzend hat er ausgeführt, die Verbandsgründung sei gescheitert, weil die insoweit maßgebliche Hauptsatzung des Landkreises Schmalkalden-Meiningen nach Auffassung des Thüringer Oberverwaltungsgerichts unwirksam sei. Die Bescheide beruhten überdies auf einer fehlerhaften Globalberechnung. Die Kläranlage und die Ortskanalisation seien schon vor 1990 errichtet worden. Er bestreite, dass der Beklagte im Rahmen der Entflechtung des früheren Trägers der Entwässerung dessen Verbindlichkeiten vollständig übernommen habe. Jedenfalls enthalte die Globalberechnung insoweit Unstimmigkeiten. Bezüglich der 1988 begonnenen und 1992 fertig gestellten Kläranlage seien Baukosten in Höhe von 524.325,00 EUR eingestellt worden seien, ohne zu unterscheiden, ob die Aufwendungen vor oder nach 1990 entstanden seien. Die angesetzte Bevölkerungsentwicklung sei unrealistisch. Das Gebiet des Beklagten umfasse zudem 50 Gemeinden mit unterschiedlichen Ausgangsbedingungen und Abwasserbeseitigungsverhältnissen. Der einheitliche Beitragssatz für alle Mitgliedsgemeinden verstoße gegen den Grundsatz der lokalen Aufwandsdeckung, der auch nicht durch die Annahme einer aufgabenbezogenen öffentlichen Gesamteinrichtung unterlaufen werden dürfe. Die Eigenbeteiligungen der Mitgliedsgemeinden und die verlorenen Zuschüsse seien bei der Kalkulation unberücksichtigt geblieben. Der früher bestehende Zweckverband habe durch mehrfach aufgehobene Bescheide erfolglos versucht, Beiträge für über zwanzig Jahre alte Anlagen zu erheben. Die Forderungen seien deshalb jedenfalls verjährt bzw. ihre Erhebung verwirkt.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er ist den Ausführungen des Klägers zur Rechtswidrigkeit des Abgabenbescheids entgegengetreten und hat außerdem ausgeführt: Er sei wirksam gegründet worden. Insbesondere verstoße die maßgebliche Hauptsatzung des Landkreises vom 25.09.2001 nicht gegen höherrangiges Recht. Die Bekanntmachungsregel in § 17 Abs. 3 in Verbindung mit § 17 Abs. 1 der Hauptsatzung, nach der die Verbandsgründung vorgenommen worden sei, leide nicht an Rechtsfehlern. Die Auffassung des Thüringer Oberverwaltungsgerichts in ähnlichen Fällen beachte - anders als die bisherige Rechtsprechung des VG Meiningen und anderer Obergerichte - den Grundsatz der Normerhaltung bei - wie hier - auslegungsfähigen Normen nicht. Gerade die Thüringer Bekanntmachungsverordnung bestimme näher, wann ein "Eilfall" im Sinne der Hauptsatzung vorliege. Im Übrigen sei die Bekanntmachungsregel allenfalls bezüglich der Regelung der Bekanntmachung in "Eilfällen" teilnichtig; denn sie sei von der übrigen Regelung teilbar und der Landkreis hätte, wäre im die Teilnichtigkeit dieser Regelung bekannt gewesen, die Gültigkeit der Regelung im Übrigen gewollt. Die Bekanntmachung der Verbandsgründung beruhe daher auf einer teilwirksamen Regelung.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten des vorliegenden Klageverfahrens sowie die dem Gericht vorgelegten Behördenakten (ein Ordner sowie ein Generalakt zu den Satzungsunterlagen des Beklagten) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat in vollem Umfang Erfolg.
I. Die zulässige Anfechtungsklage ist begründet.
Der Bescheid des Beklagten vom 16.01.2009 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Landratsamts Schmalkalden-Meiningen vom 22.08.2011 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Der Beklagte war zum Erlass des angefochtenen Bescheids nicht ermächtigt, weil seine Gründung unwirksam gewesen ist. Dies ergibt sich aus Folgendem:
Voraussetzung für die Wirksamkeit der Beitrags- und Gebührensatzung eines Zweckverbandes und die Rechtmäßigkeit der von ihm erlassenen Verwaltungsakte ist, dass der Zweckverband zu den von ihm wahrgenommenen hoheitlichen Aufgaben, einschließlich des Erlasses von Satzungen, ermächtigt ist. Die Satzungskompetenz steht einem Zweckverband aber nur dann zu, wenn er als Körperschaft des öffentlichen Rechts rechtlich existent geworden und seither zur Erfüllung der Aufgaben ermächtigt ist, die ihm die Verbandsmitglieder übertragen haben. Daran mangelt es hier.
Die Voraussetzungen für das wirksame Entstehen eines Zweckverbandes als Körperschaft des öffentlichen Rechts richten sich nach § 19 Abs. 1 Satz 3 ThürKGG. Ein Zweckverband entsteht danach am Tag nach der Bekanntmachung der Verbandssatzung und ihrer Genehmigung, wenn in der Verbandssatzung kein späterer Zeitpunkt bestimmt ist. Insoweit bestimmt zur Bekanntmachung § 19 Abs. 1 Satz 1 ThürKGG, dass die Aufsichtsbehörde die Verbandssatzung und ihre Genehmigung in ihrem Amtsblatt amtlich bekannt zu machen hat. Letzteres ist nicht wirksam geschehen.
1. Maßgeblich war insoweit zwar das Amtsblatt des Landkreises Schmalkalden-Meiningen:
Zuständige Aufsichtsbehörde des Beklagten war gemäß § 44 Abs. 1 Nr. 3 ThürKGG zwar das Landratsamt Schmalkalden-Meiningen als untere staatliche Verwaltungsbehörde. In sinn- und zweckentsprechender Auslegung ist in diesem Fall aber unter "Amtsblatt der Aufsichtsbehörde" in § 19 Abs. 1 Satz 1 ThürKGG i.V.m. § 44 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 ThürKGG das Amtsblatt des Landkreises zu verstehen. Nach den kommunalrechtlichen Vorschriften in Thüringen ist nämlich nicht vorgesehen, dass der Landrat oder das Landratsamt als untere staatliche Verwaltungsbehörde ein eigenes Amtsblatt für die Bekanntmachung von Satzungen unterhalten muss. Hierfür besteht auch kein Bedürfnis, weil diese Behörden selbst keine Satzungen erlassen können. Die Satzungsgebungskompetenz für den Zuständigkeitsbereich des Landratsamts als untere staatliche Verwaltungsbehörde (vgl. § 91 Satz 2 ThürKO) obliegt vielmehr dem Landkreis. Das Landratsamt ist überdies, auch wenn es als Aufsichtsbehörde und untere staatliche Verwaltungsbehörde Aufgaben der staatlichen Verwaltung wahrnimmt, beim Landkreis angesiedelt (ThürOVG, U. v. 29.10.2001 - 4 ZEO 53/00 -). Maßgeblich ist mithin das im Zeitpunkt der Verbandsgründung zum Verkündungsorgan bestimmte „Amtsblatt“ des Landkreises Schmalkalden-Meiningen.
2. Die Verbandssatzung und ihre Genehmigung wurden jedoch nicht ordnungsgemäß im Amtsblatt des Landkreises Schmalkalden-Meiningen bekannt gemacht, weshalb der Beklagte nicht wirksam entstanden ist. Dies ergibt sich aus Folgendem:
a) Die Bekanntmachung der Zweckverbandssatzung und ihre Genehmigung wirken nach dem Wortlaut des § 19 Abs. 1 Satz 3 ThürKGG konstitutiv und bringen den Zweckverband als Körperschaft des öffentlichen Rechts zur Entstehung. Daraus folgt, dass die rechtliche Existenz eines Zweckverbandes allein von der rechtsbegründenden Bekanntmachung abhängt. Etwaige andere Rechtsverstöße bei der Gründung des Zweckverbandes oder Mängel der Verbandssatzung haben grundsätzlich keine Auswirkung auf die rechtliche Existenz eines Zweckverbandes. Dieser entsteht mit dem Inhalt der bekanntgemachten Verbandssatzung (ThürOVG, B. v. 15.07.1999 - 4 ZEO 978/98 -, ThürVBl. 1999, 261; B. v. 16.11.1999 - 4 EO 919/96 -, ThürVBl. 2000, 59; U. v. 18.12.2000 - 4 N 472/00 -, LKV 2001, 415 zu der inhaltsgleichen Vorgängerregelung zu § 19 Abs. 1 Satz 3 ThürKGG).
Konstitutive Wirkung für das Entstehen einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft kann nach der ständigen Rechtsprechung des Thüringer Oberverwaltungsgerichts dabei allerdings nur eine Bekanntmachung entfalten, die den zwingenden einfach-gesetzlichen oder den durch das Rechtsstaatsprinzip gebotenen Anforderungen an die Publizität von Rechtsnormen entspricht, also in diesem Sinne „ordnungsgemäß“ ist. Nur durch eine derartige Bekanntmachung kann der Rechtsschein begründet werden, an den § 19 Abs. 1 Satz 3 ThürKGG im Interesse der Rechtssicherheit die Existenz eines Zweckverbandes knüpft. Die formellen Anforderungen an die Art und Weise, wie die Bekanntmachung im Sinne des § 19 Abs. 1 Satz 1 ThürKGG zu erfolgen hat und welche Anforderungen demnach an das „Amtsblatt der Aufsichtsbehörde“ zu stellen sind, ergeben sich allerdings nicht aus dem ThürKGG, sondern aus den (landes-) gesetzlichen Vorschriften, die zum Zeitpunkt der Bekanntmachung der Verbandssatzung und ihrer Genehmigung für ein Amtsblatt der Aufsichtsbehörde maßgeblich sind (vgl. hierzu ThürOVG, U. v. 18.12.2000 - 4 N 472/00 - a. a. O.; U. v. 01.10.2002 - 4 N 771/01 - zit. nach Juris).
Die Anforderungen an die Bekanntmachung nach § 19 Abs. 1 ThürKGG im Amtsblatt des Landkreises Schmalkalden-Meiningen ergeben sich folglich aus den für die öffentliche Bekanntmachungen des betreffenden Landkreises im Zeitpunkt der Bekanntmachung der Verbandsgründung im November 2003 maßgeblichen Bestimmungen. Dies waren die zum 01.07.1994 in Kraft getretene Thüringer Kommunalordnung und die auf Grund des § 129 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 ThürKO erlassene Thüringer Bekanntmachungsverordnung, die am 01.11.1994 in Kraft getreten war. Danach muss die Form der öffentlichen Bekanntmachung von Satzungen in einer wirksamen Hauptsatzung des Landkreises geregelt sein (§ 100 Abs. 1 Satz 2 ThürKO; § 1 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. § 5 ThürBekVO). Nur unter Beachtung dieser Bestimmungen konnte mithin das Verkündungsorgan des Landkreises Schmalkalden-Meiningen zum "Amtsblatt" im Rechtssinne bestimmt werden. Damit setzt die Veröffentlichung der Verbandssatzung eine gültige Bekanntmachungsregelung in der Hauptsatzung des Landkreises Schmalkalden-Meiningen voraus.
c) Die im November 2003 maßgebliche Fassung des § 17 der Hauptsatzung des Landkreises Schmalkalden-Meiningen vom 25.09.2001 war jedoch unwirksam.
Ihr Inhalt lautete:
§ 17 Bekanntmachungen und Bekanntgaben(1) Öffentliche Bekanntmachungen des Landkreises werden im "Amtsblatt des Landkreises Schmalkalden-Meiningen - zwischen Rennsteig, Werra, Grabfeld und Rhön -" und in Eilfällen in den Tageszeitungen- "Meininger Tageblatt"- "Freies Wort"- "Südthüringer Zeitung"vollzogen. In gleicher Weise vollzieht sich die öffentliche Bekanntmachung von Satzungen und Rechtsverordnungen des Landkreises.(2) ….(3) Für sonstige gesetzlich erforderliche (öffentliche, amtliche oder ortsübliche) Bekanntmachungen gilt Abs. 1 entsprechend, sofern nicht Bundes- oder Landesrecht etwas anderes bestimmt. Im übrigen findet die Thüringer Verordnung über die öffentliche Bekanntmachung von Satzungen der Gemeinden, Verwaltungsgemeinschaften und Landkreise (Bekanntmachungsverordnung) in ihrer jeweiligen Fassung Anwendung.
Maßgeblich für die Veröffentlichung der Verbandssatzung war hier mithin § 17 Abs. 3 der Hauptsatzung, der auf die entsprechende Anwendung des Absatzes 1 verweist. Die dort in § 17 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz vorgesehene Bekanntmachung „in Eilfällen“ verstieß gegen höherrangiges Recht. Denn die Regelung "in Eilfällen" ist zu unbestimmt und kann nicht geltungserhaltend ausgelegt werden (1). Sie kann auch nicht in der Weise von § 17 Abs. 1 Satz 1, 1. Halbsatz der Hauptsatzung getrennt werden, so dass diese eine wirksame Grundlage für die Bekanntmachung der Verbandssatzung bieten könnte (2).
(1) Die Regelung "in Eilfällen" kann auch unter Beachtung des Grundsatzes der Normerhaltung nicht geltungserhaltend ausgelegt werden. Dies ergibt sich aus Folgendem:
(a) Der bundesrechtliche Grundsatz der Normerhaltung erfordert, eine Vorschrift erst dann für nichtig zu erklären, wenn sie sich auch nach sorgfältiger und lückenloser, insbesondere den Gesamtzusammenhang der getroffenen Regelung mit berücksichtigender Auslegung als mit höherrangigem Recht unvereinbar erweist (BVerwG, U. v. 18.12.2002 - BVerwG 6 CN 1.02 -, UA S. 24; U. v. 20.08.2003 - 6 CN 5/02 - zit. nach Juris Rdnr. 28). Letzteres ist hier der Fall:
Der Begriff des "Eilfalls" ist zwar offenkundig unbestimmt und daher auslegungsbedürftig. Er ist jedoch auch unter Berücksichtigung des Gesamtzusammenhangs nicht in dem Sinne auslegungsfähig, dass der damit ermittelte Inhalt mit dem höherrangigen Recht, insbesondere mit dem Rechtsstaatsprinzip, vereinbar wäre.
Die 5. und 8. Kammer des Verwaltungsgerichts waren zwar bisher der Auffassung, dass zur Auslegung dieser Bekanntmachungsregelung ergänzend auf die Anwendung der Thüringer Bekanntmachungsverordnung in ihrer jeweiligen Fassung und damit auch auf die Bestimmungen über die Notbekanntmachung in § 1 Abs. 4 Satz 2 ThürBekVO zurückgegriffen werden könne (Urteil vom 19. März 2012 - 5 K 437/10 -; Urteil vom 20.08.2009 - 8 K 286/07 -). Nach dieser Bestimmung gilt: Kann die in der Hauptsatzung vorgeschriebene Bekanntmachungsform wegen eines Naturereignisses oder anderer unabwendbarer Ereignisse nicht eingehalten werden, so genügt in dringenden Fällen als öffentliche Bekanntmachung jede andere geeignete Form der Bekanntgabe, die eine ausreichende Unterrichtung der Einwohner gewährleistet.
Diese Auffassung steht jedoch nicht mit der Rechtsprechung des Thüringer Oberverwaltungsgerichts im Einklang und muss nach nochmaliger Prüfung der Rechtslage aufgegeben werden.
Der 4. Senat des Thüringer Oberverwaltungsgerichts hat bereits im Urteil vom 11.06.2007 - 4 N 1359/98 - eine Bekanntmachungsregelung, die "bei Dringlichkeit" eine von der Hauptbekanntmachungsform abweichende Bekanntmachung vorsah, als unwirksam angesehen und dazu ausgeführt:
"Zu den Bekanntmachungsmängeln kommt hinzu, dass die Bekanntmachungsregelung in dieser Satzung materiell unwirksam war. So sieht § 11 Abs. 1 HS vor, dass Satzungen der Gemeinde im Amtsblatt und ersatzweise bei Dringlichkeit durch Anschlag an den bestimmten Stellen (Verkündungstafeln) bekannt gemacht werden. Diese Bekanntmachungsregelung ist nichtig, da unklar und auch nicht durch Auslegung zu ermitteln ist, wann es sich um einen Fall der Dringlichkeit handelt. Wie der Senat in einem ähnlichen Fall entschieden hat, ist für den Normadressaten ungewiss, wann er sich im regulären Publikationsorgan zuverlässig über das aktuelle Recht informieren kann (Beschluss vom 15.09.2004, 4 ZKO 654/03, nicht veröffentlicht). Die Bestimmung ist auch nicht als Regelung über die Notbekanntmachung entsprechend § 1 Abs. 4 Satz 2 ThürBekVO anzusehen, da die Regelung für Fälle der „Dringlichkeit“ begrifflich weiter gefasst ist als die gesetzlichen Fälle der Notbekanntmachung, „Naturereignisse“ oder „andere unabwendbare Ereignisse“, mithin Umstände, die der Bevölkerung in der Regel eher bekannt sein werden. Überdies sieht § 11 Abs. 1 HS nur vor, dass auf die Notbekanntmachung in der nächsten regulären Bekanntmachung hingewiesen wird. Demgegenüber schreibt § 1 Abs. 4 Satz 3 ThürBekVO vor, dass die ordnungsgemäße Bekanntmachung unverzüglich nachzuholen ist (Senatsurteil vom 11. Juni 2007 - 4 N 1359/98 -, ThürVBl. 2008, S. 8, 11; vgl. auch Urteil vom 24. September 2007 - 4 N 70/03 -, S. 9 ff; Beschluss vom 15. September 2004 - 4 ZKO 654/03 -)."
Mit Urteil vom 28.09.2009 - 4 N 1569/04 – hat das Thüringer Oberverwaltungsgericht zu einer Hauptsatzung mit folgendem Inhalt
"§ 16 Bekanntmachungen(1) Öffentliche Bekanntmachungen des Landkreises werden grundsätzlich im Amtsblatt des Landkreises vollzogen.(2) In Eilfällen erfolgen öffentliche Bekanntmachungen in der Tageszeitung „Thüringer Allgemeine.“(3) Abs. 2 gilt auch für Sitzungen des Kreistages und seiner Ausschüsse, wenn diese infolge der festgelegten Erscheinungsfristen nicht rechtzeitig im Amtsblatt bekanntgegeben werden können.(4) In gleicher Weise vollzieht sich die öffentliche Bekanntmachung von Satzungen und Rechtsverordnungen des Landkreises.(5) …"
folgendes ausgeführt:
"Wie in den Fällen, die vom Senat bereits zuvor entschieden wurden, ist auch bei dieser Bekanntmachungsregelung in § 16 Abs. 1 und 2 HS ungeachtet der zusätzlichen, nicht eindeutigen Wendung „grundsätzlich“, unklar, wann ein Eilfall vorliegt, wann der Normadressat Veröffentlichungen im regulären Publikationsorgan wahrzunehmen hat und wann in der Thüringer Allgemeinen. Es handelt sich ebenso wenig wie in dem Fall, der dem Urteil vom 11.06.2007 zugrunde lag, um eine Regelung über die Notbekanntmachung gemäß § 1 Abs. 4 Satz 2 ThürBekVO (vgl. ebenso zur Hauptsatzung des KWAs' Urteil des 1. Senats des ThürOVG vom 18.02.2008, 1 N 212/05, unter Anschluss an die Rechtsprechung des erkennenden Senats). Denn auch der Begriff „Eilfälle“ ist weiter gefasst als die gesetzlichen Fälle der Notbekanntmachung (§ 1 Abs. 4 Satz 2 ThürBekVO). Außerdem trifft § 16 Abs. 2 der Hauptsatzung eine Regelung über die abweichende Bekanntmachung in Eilfällen und sieht nicht vor, dass die ordnungsgemäße Bekanntmachung unverzüglich nachzuholen ist (vgl. § 1 Abs. 4 Satz 3 ThürBekVO)."
Waren die vorgenannten Entscheidungen noch zu inhaltlich von der hier einschlägigen Hauptsatzung abweichenden Regelungen ergangen, ist im Berufungsverfahren 4 KO 652/09 vor dem Thüringer Oberverwaltungsgericht der 4. Senat der Auffassung der 8. Kammer zur hier streitigen Hauptsatzung des Landkreises Schmalkalden-Meiningen entgegengetreten und hat laut Niederschrift über die mündliche Verhandlung vom 15.05.2012 Folgendes ausgeführt:
"Allerdings hält der Senat für den Zeitraum ab Inkrafttreten der Thüringer Bekanntmachungsverordnung am 1. November 1994 an seiner Rechsprechung fest, nach der eine Bekanntmachungsregelung in einer Hauptsatzung, die vorsieht, dass Satzungen "in Eilfällen" abweichend von der regelmäßigen Veröffentlichung im Amtsblatt in Tageszeitungen bekannt gemacht werden können, gegen die rechtsstaatlichen Anforderungen an Bekanntmachungsregelungen verstoßen. Der Senat ergänzt insoweit die in seiner bisherigen Rechtsprechung schon angeführten Gründe der mangelnden Bestimmtheit des Begriffs "Eilfall" um ein weiteres Argument. Nach Auffassung des Senats ist eine solche Regelung auch nicht mit Normzweck und Systematik des § 1 Abs. 4 der Thüringer Bekanntmachungsverordnung vereinbar. Nach dieser Vorschrift soll es erkennbar eine Ausnahme von der regulären Bekanntmachungsform nur unter den engen Voraussetzungen der Notbekanntmachung (§ 1 Abs. 4 Satz 2 der Thüringer Bekanntmachungsverordnung) geben dürfen.Das hat zur Folge, dass die Bekanntmachungsregelung in der Hauptsatzung des Landkreises Schmalkalden-Meiningen, die am 4. November 1994 im Amtsblatt bekannt gemacht worden ist, unwirksam war. Soweit der Senat dies feststellen konnte, verfügt der Landkreis Schmalkalden-Meiningen erst seit der Bekanntmachung seiner Hauptsatzung vom 5. Oktober 2009 im Amtsblatt Nr. 11/2009 über eine wirksame Bekanntmachungsregelung ohne die unwirksame Eilfallregelung."
Unter Berücksichtigung dieser Ausführungen ist der Begriff des "Eilfalls" in § 17 Abs. 1 Satz 1 der Hauptsatzung nicht mehr mit den tatbestandlichen Voraussetzungen für Notbekanntmachungen nach § 1 Abs. 4 Satz 2 ThürBekVO zu konkretisieren.
Betrachtet man diese Bestimmung nämlich näher, wird klar, dass dort zwischen "Naturereignissen oder anderer unabwendbaren Ereignissen" und der "Dringlichkeit" unterschieden wird. Beide Voraussetzungen müssen kumulativ vorliegen, um die Notbekanntmachung zu rechtfertigen. Die "Eilbedürftigkeit" bzw. "Dringlichkeit" muss zu besonderen Umständen hinzu kommen, um die Notbekanntmachung zu rechtfertigen.
Außerdem ist der Begriff des "Eilfalles" wesentlich weiter, als es die in § 1 Abs. 4 ThürBekVO enthaltenen tatbestandlichen Voraussetzungen für die Notbekanntmachung sind. Die Be-griffe "Naturereignis" und "unabwendbares Ereignis" sind danach nicht nur wesentlich bestimmter, sie haben auch eine ganz andere Bedeutung als der Begriff des "Eilfalls". Während der Begriff des "Eilfalls" auf die Dringlichkeit einer Regelung abstellt, die gegebenenfalls nur anhand der Kenntnis interner Verwaltungsvorgänge festgestellt werden kann, beschreiben die Begriffe "Naturereignis" und "unabwendbares Ereignis" äußere Umstände, die - anders als die Eilbedürftigkeit oder Dringlichkeit des Normerlasses - regelmäßig für den Normadressaten wahrnehmbar sind (vgl. ThürOVG, U. v. 11.06.2007 - 4 N 1359/98 - S. 18 EU). Auf sie muss sich der Bürger - wie es das rechtsstaatliche Publikationsverbot verlangt - einstellen können. Denn er muss aufgrund objektiv erkennbarer Umstände wissen, wo er sich über das bestehende Recht informieren kann. Nach § 1 Abs. 4 ThürBekVO ist schließlich weitere Voraussetzung für eine Notbekanntmachung, dass infolge des Naturereignisses oder des anderen unabwendbaren Ereignisses die vorgeschriebene Bekanntmachungsform nicht eingehalten werden kann. Eine inhaltliche Übereinstimmung besteht daher ausschließlich zwischen dem Begriff des "Eilfalls" und dem Merkmal "in dringenden Fällen", das als weitere eingrenzende Voraussetzung für eine Notbekanntmachung in § 1 Abs. 4 Satz 2 ThürBekVO genannt wird. Die Voraussetzungen für eine Notbekanntmachung in § 1 Abs. 4 Satz 2 ThürBekVO sind damit nicht nur wesentlich enger, sondern - bis auf das Merkmal "in dringenden Fällen" - auch inhaltlich verschieden vom Begriff des "Eilfalls".
Insoweit unterscheidet sich der vorliegende Fall im Übrigen von den vom Beklagten angeführten Fallgestaltungen, die das OVG Mecklenburg-Vorpommern zu entscheiden hatte (vgl. B. v. 26.08.2005 - 1 M 84/05 - zit. nach Juris, Rdnr. 34; U .v. 13.05.2009 - 1 L 195/05 - zit. nach Juris). Denn dort war die rechtsstaatliche Bestimmtheit einer Bekanntmachungsvorschrift in einer Hauptsatzung streitig, die für "Fälle höherer Gewalt", „besondere Umstände“ oder "sonstiger unabwendbarer Ereignisse" die Möglichkeit einer Notbekanntmachung vorsah. Dort konnte deshalb unmittelbar normerhaltend auf das gefestigte Verständnis dieser Begriffe zurückgegriffen (vgl. hierzu: BVerwG, U. v. 29.04.2004 - 3 C 27/03 - zit. nach Juris Rdnr. 15) und - im Hinblick auf das Publikationsgebot - festgestellt werden, dass in den beschriebenen Ausnahmesituationen "es dem Einwohner in der Regel keine erheblichen Schwierigkeiten bereiten [wird], diesen Sachverhalt zu erkennen und sich auf die dann zulässige Notbekanntmachung einzustellen."
Die Auffassung, die Bekanntmachungsregelung für Eilfälle in der Hauptsatzung stelle nur einen Verweis auf die Regelung der Notbekanntmachung dar, so dass der Normadressat letztlich nur die Regelung über die Notbekanntmachung in § 1 Abs. 4 ThürBekVO beachten müsse, vermag auch wegen der mit ihr verbundenen Unklarheit über die Rechtsfolgen nicht zu überzeugen. Liegen die Voraussetzungen einer Notbekanntmachung vor, so genügt als öffentliche Bekanntmachung nach § 1 Abs. 4 Satz 2 ThürBekVO "jede andere geeignete Form der Bekanntgabe, die eine ausreichende Unterrichtung der Einwohner gewährleistet." Nach der Bekanntmachungsregelung der Hauptsatzung des Landkreises Schmalkalden-Meiningen erfolgen dagegen öffentliche Bekanntmachungen in Eilfällen in den drei namentlich bezeichneten Tageszeitungen. Auch dies lässt nur den Schluss zu, dass die Eilfallregelung in der Hauptsatzung nur als eine eigenständige Bekanntmachungsform verstanden werden kann, die zu der in der Hauptsatzung allgemein festgelegten Bekanntmachungsform (hier: Amtsblatt) und der in § 1 Abs. 4 Satz 2 ThürBekVO für den Eilfall getroffenen Bekanntmachungsregelung hinzutritt. Dabei ordnet die Hauptsatzung aber geringere Voraussetzungen an, als für die Notbekanntmachung gelten würde. Insofern fehlt im Übrigen auch die im Fall einer Notbekanntmachung geltende Pflicht, die Satzung unverzüglich nach Wegfall des Hindernisses in der Form, in der sie sonst öffentlich bekanntzumachen wäre, zu veröffentlichen.
Schließlich verstößt die gewählte Form der Bekanntmachung gegen das Regelungssystem der geltenden Bekanntmachungsvorschriften. § 1 Abs. 4 ThürBekVO ordnet nämlich an, dass in der Hauptsatzung die Regelform der Bekanntmachung festgelegt wird und dass Abweichungen von dieser Form nur unter den für Notbekanntmachungen geltenden strengen Voraussetzungen und Maßgaben zulässig sind. Diese Systematik von Regel und eng begrenzter Ausnahme dient erkennbar dazu, zu gewährleisten, dass die Normadressaten sich in aller Regel zuverlässig im regulären Bekanntmachungsorgan über das geltende Satzungsrecht informieren können. Die Voraussetzungen, unter denen ausnahmsweise von der in der Hauptsatzung festgelegten regulären Form der Bekanntmachung abgewichen werden darf, sind damit abschließend und ausschließlich in § 1 Abs. 4 Sätze 2 und 3 ThürBekVO geregelt.
Damit ist die in der streitigen Hauptsatzung des Landkreises Schmalkalden-Meiningen getroffene Ausnahmeregelung für "Eilfälle" unwirksam.
(b) Auch der Umstand, dass § 17 Abs. 3 Satz 1 der Hauptsatzung nur eine „entsprechende Anwendung“ des § 17 Abs. 1 anordnet, hilft für den vorliegenden Fall nicht weiter. Denn daraus ergibt sich kein Hinweis oder eine zwingende Einschränkung, dass die Eilfallregelung bei Verbandsgründungen nicht zur Anwendung kommen soll. Gleiches gilt für den Vorbehalt in § 17 Abs. 3 Satz 1, 2. Halbsatz der Hauptsatzung, wonach auf abweichendes Bundes- und Landesrecht verwiesen wird. Denn insoweit sollten erkennbar besondere, durch Bundes- oder Landesrecht bestimmte Veröffentlichungsformen erfasst werden, die sich gerade nicht auf die gesetzlich vorgesehene Bekanntmachungsart „Amtsblatt" oder Notbekanntmachung beziehen. § 19 Abs. 1 ThürKGG verweist - wie oben festgestellt - aber auf die üblicherweise vorgesehene Bekanntmachungsart und regelt keine besondere Veröffentlichungsform.
(2) Soweit der Beklagte geltend macht, die Bekanntmachungsregel in § 17 Abs. 1 der Hauptsatzung sei allenfalls bezüglich der Regelung der Bekanntmachung in "Eilfällen" teilnichtig, greift dieser Einwand nicht durch.
Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (U. v. 27.01.1978 - BVerwG 7 C 44.76 -, DVBl. 1978, 536, B. v. 08.08.1989 - 4 NB 2/89 -; B. v. 28.08.2008 - 9 B 40.08 -; B. v. 24.02.2012 - 9 B 80/11 - zit. nach Juris) führt ausgehend von der entsprechenden Anwendung des § 139 BGB die Ungültigkeit eines Teils einer Satzungsbestimmung zwar dann nicht zu ihrer Gesamtnichtigkeit, wenn die Restbestimmung auch ohne den nichtigen Teil sinnvoll bleibt, d.h. die Beschränkung der Nichtigkeit eine mit höherrangigem Recht vereinbare sinnvolle (Rest-) Regelung des Lebenssachverhalts belässt (Grundsatz der Teilbarkeit), und mit hinreichender Sicherheit anzunehmen ist, dass sie auch ohne diesen erlassen worden wäre (Grundsatz des mutmaßlichen Willens des Normgebers). Diese Voraussetzungen liegen hier aber nicht vor:
Es ist zwar anzunehmen, dass der Landkreis Schmalkalden-Meiningen als Satzungsgeber eine auf den Regelfall begrenzte Bekanntmachungsregelung getroffen hätte, wenn ihm bewusst gewesen wäre, dass die Eilfallregelung unwirksam ist. Diese Regelung ist im oben beschriebenen Sinne von der übrigen Bestimmung aber im Rechtssinne nicht abtrennbar.
Zwar wäre die übrige Bekanntmachungsregelung für den Regelfall (Amtsblatt) formal abtrennbar und auch ohne die unwirksame Ausnahmeregelung als solche noch sinnvoll. Allerdings lässt die Beschränkung der Nichtigkeit keine mit höherrangigem Recht vereinbare sinnvolle Regelung des gesamten Lebenssachverhalts übrig. Denn insoweit ist aus der Sicht des orientierungswilligen Bürgers, der sich über die Bekanntmachungsregeln der streitigen Hauptsatzung unterrichtet, davon auszugehen, dass er über das nach § 17 veröffentlichte Recht keine sichere Kenntnis erlangen konnte und kann. Insofern kann die unwirksame Eilfallregelung hier nicht einfach abgetrennt werden. Denn aufgrund der unbestimmten Eilfallregelung ist für den Normadressaten unklar, wann er zuverlässig davon ausgehen kann, dass neues Satzungsrecht tatsächlich im Amtsblatt veröffentlicht (worden) ist. Er kann sich aufgrund des Begriffs „Eilfall“ insbesondere zum einen nicht darauf verlassen, dass Abweichungen von der Bekanntmachung im Amtsblatt nur unter den Voraussetzungen der Notbekanntmachung stattfanden oder stattfinden. Er muss zum anderen vielmehr damit rechnen, dass Satzungen nur dann im Amtsblatt veröffentlicht werden, wenn dies nicht besonders eilbedürftig ist, ohne zu wissen, wann dies der Fall ist. Er würde also sicherheitshalber und „auf Verdacht“, weil er nicht weiß, ob die Satzung nicht eilbedürftig war, stets auch die drei genannten Tageszeitungen zu Rate ziehen müssen. Damit war und wird eine zuverlässige Kenntnisnahme des geltenden Satzungsrechts aber unzumutbar erschwert.
Dagegen könnte nur eingewandt werden, dass eben bei der Annahme der Teilnichtigkeit nur das im Amtsblatt veröffentlichte Recht gültig ist. Dieser Einwand leidet aber ebenso wie der Hinweis darauf, dass die Verbandsgründung im konkreten Falle im Amtsblatt bekannt gemacht wurde, daran, dass es bei der hier vorzunehmenden Prüfung nicht um die Geltung der auf der Grundlage des § 17 erlassenen Vorschriften geht, sondern darum, ob dem Bürger auch im Falle der abstrakten Teilnichtigkeit der Bekanntmachungsregel zumutbar der Weg zur veröffentlichten Norm gewiesen wurde und wird. Dies ist – wie zuvor festgestellt – nicht der Fall.
Der Beklagte verweist schließlich zu Unrecht auf das Urteil des OVG NRW vom 20.11.1972 (II A 403 – DÖV 1973, 528), in dem entgegen dem OVG Lüneburg ( U. v. 01.04.1971 - I A 144/69 - DÖV 1971, 821) bei kumulativ vorgeschriebenen Bekanntmachungsformen der Grundsatz aufgestellt wurde, dass die Ungültigkeit eines Teiles der Bekanntmachungsregelung nicht ohne weiteres die Ungültigkeit auch des übrigen Teiles zur Folge hat. Denn hier liegt – anders als im entschiedenen Fall - keine kumulative Veröffentlichung (z.B. Amtsblatt und schwarzes Brett) vor, sondern es wird für den "Eilfall" eine abweichende (und unbestimmte) Regelung vom Normalfall getroffen. Der Bürger wusste also im entschiedenen Fall, dass die Regelung in beiden Publikationsorganen zu veröffentlichen war. Im vorliegenden Fall ist hingegen der Publikationsort von weiteren, dem Bürger unbekannten Umständen abhängig.
Es handelt sich aber auch nicht um eine alternative Veröffentlichungsform (z.B. Amtsblatt oder schwarzes Brett), bei der die Teilnichtigkeit mit dem Argument akzeptiert wurde, der Bürger müsse alle alternativen Veröffentlichungsorgane „im Blick“ haben (OVG Lüneburg, U. v. 09.01.1970 - III A 46/68 – DVBl. 1970, 424). Zwar ist dieser Fall dem vorliegenden ähnlicher. Die Sachlage ist aus der Sicht des rechtsstaatlichen Publikationsgebotes aber dennoch anders als hier. Denn dem Bürger war im dort entschiedenen Fall klar, dass er sich nach der geltenden Bekanntmachungsregel auf „die Suche“ in den festgesetzten Publikationsorganen begeben musste. Hier war ihm hingegen das aufgrund der Unbestimmtheit des Eilfallbe-griffs nicht klar.
Hinzu kommt, dass erhebliche Zweifel daran bestehen, ob die für Nordrhein-Westfalen und Niedersachsen aufgestellten Grundsätze mit den Anforderungen des § 1 der Thüringer Bekanntmachungsverordnung im Einklang stehen. Denn danach sind kumulative oder alternative Publikationsorte nicht vorgesehen.
Damit ist die Hauptsatzung des Landkreises Schmalkalden-Meiningen in § 17 Abs. 1 und 3 unwirksam mit der Folge, dass die Verbandsgründung nicht ordnungsgemäß bekannt gemacht wurde, der Beklagte nicht rechtlich existent und damit der Bescheid ohne Rechtsmacht erlassen wurde. Damit war der Klage stattzugeben.
II. Der zulässigen, im Wege der objektiven Klagehäufung erhobenen Leistungsklage (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 2, Abs. 4 VwGO) war stattzugeben, weil dem Kläger nach Aufhebung des den Rechtsgrund für das Behaltendürfen der erhobenen Abgabe bildenden Heranziehungsbescheids ein öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch gegen den Beklagten zusteht.
III. Die Kostenfolge ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit und die Vollstreckungsabwehrbefugnis beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 709 Satz 1 und 2 ZPO.
Die Berufung wird gemäß § 124 a Abs. 1 Satz 1, § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen. Das Thüringer Oberverwaltungsgericht hat sich in seinen bisherigen Entscheidungen zur Teilbarkeit von teilnichtigen Bekanntmachungsregeln nicht ausdrücklich verhalten. Diese Frage ist hier entscheidungserheblich und betrifft eine Vielzahl noch anhängiger Verfahren.
Beschluss:
Der Streitwert wird auf 3.109,77 EUR festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 5 ThürBekVO
§ 139 BGB
§ 167 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 19 Abs. 1 Satz 3 ThürKGG
§ 19 Abs. 1 Satz 1 ThürKGG
§ 44 Abs. 1 Nr. 3 ThürKGG
§ 44 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 ThürKGG
§ 91 Satz 2 ThürKO
§ 19 Abs. 1 ThürKGG
§ 129 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 ThürKO
§ 100 Abs. 1 Satz 2 ThürKO
§ 1 Abs. 4 Satz 2 ThürBekVO
§ 1 Abs. 4 Satz 3 ThürBekVO
§ 1 Abs. 4 ThürBekVO
§ 17 erlassenen Vorschriften
§ 113 Abs. 1 Satz 2, Abs. 4 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 709 Satz 1 und 2 ZPO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO

Zitierte Entscheidungen: DÖV 1973, 528
DÖV 1971, 821
4 N 1325/97
4 ZEO 53/00
4 ZEO 978/98
4 EO 919/96
4 N 472/00
4 N 771/01
6 CN 1.02
6 CN 5/02
5 K 437/10
8 K 286/07
4 N 1359/98
4 ZKO 654/03
4 N 70/03
4 N 1569/04
1 N 212/05
4 KO 652/09
1 M 84/05
1 L 195/05
3 C 27/03
7 C 44.76
4 NB 2/89
9 B 40.08
9 B 80/11
I A 144/69
III A 46/68