Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-04-22, Aktenzeichen 6 A 10998/23.OVG
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2024:0422.6A10998.23.OVG.00

Tenor:
Die Berufung der Beklagten gegen das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 10. Mai 2023 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz wird zurückgewiesen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagten wird nachgelassen, eine Vollstreckung durch die Klägerin oder die Beigeladenen gegen Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abzuwenden, wenn nicht die Klägerin oder die Beigeladenen zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leisten.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Rechtmäßigkeit einer glücksspielrechtlichen Sperrungsanordnung.
Die Klägerin bietet Telekommunikationsdienstleistungen an, ohne über eine eigene Netzinfrastruktur zu verfügen. Hierzu verkauft sie die von Telekommunikationsnetzbetreibern erbrachten Vorleistungen an ihre Endkunden weiter (sog. „Reseller“).
Die beigeladenen Unternehmen mit Sitz in der Republik Malta betreiben die Internetseiten www.A.com, www.B.com und www.C.de. Darauf werden als Glücksspiele u.a. sog. „SlotGames“ sowie Lotteriewetten auf unterschiedliche deutsche und internationale Lotterien angeboten. Wegen dieser Glücksspielangebote ergingen bereits gegen die Rechtsvorgänger der Beigeladenen von deutschen Behörden seit dem Jahr 2014 mehrere Untersagungsverfügungen, die den Beigeladenen durch die Beklagte im Jahr 2020 bekannt gemacht wurden. Die Glücksspielangebote sind in vergleichbarer Form weiterhin von der Bundesrepublik Deutschland aus auf den genannten Internetseiten erreichbar.
Mit Bescheid vom 13. Oktober 2022 ordnete die Beklagte gegenüber der Klägerin an, die Internetseiten (Domains) www.A.com, www.B.com und www.C.de der Beigeladenen, auf denen unerlaubte Glücksspielangebote vermittelt bzw. veranstaltet würden, im Rahmen ihrer technischen Möglichkeiten als Zugangsvermittler zu sperren, so dass ein Zugriff über die von ihr in Deutschland zur Verfügung gestellten Zugänge zum Internet nicht mehr möglich sei (Nr. 1 des Bescheids). Zudem wurde gegenüber der Klägerin verfügt, künftig von der Beklagten mitzuteilende Internetseiten, auf denen nach Art um Umfang wesentlich deckungsgleiche unerlaubte Glücksspielangebote (sog. Mirror-Pages) der Beigeladenen oder deren Rechtsnachfolger vermittelt bzw. veranstaltet würden, im Rahmen ihrer technischen Möglichkeiten als Zugangsvermittler zu sperren, so dass ein Zugriff über die von ihr in Deutschland zur Verfügung gestellten Zugänge zum Internet nicht mehr möglich sei (Nr. 2 des Bescheids). Durch die Regelungen in Nrn. 3 und 4 des Bescheids wurde eine Umsetzungsfrist für die Anordnungen nach den Nrn. 1 und 2 des Bescheids bestimmt. Nr. 5 des Bescheids enthielt für den Fall einer Zuwiderhandlung gegen die Sperranordnung nach Nr. 1 i.V.m. Nr. 3 des Bescheids eine Zwangsgeldandrohung i.H.v. 25.000,00 €. Nach Nr. 6 des Bescheids hatte die Klägerin die Kosten der Verfügung zu tragen.
Hiergegen erhob die Klägerin am 25. Oktober 2022 Klage und begehrte zugleich die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes.
Mit Beschluss vom 30. November 2022 – 2 L 1027/22.KO – ordnete das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Nrn. 2 bis 5 des Bescheids vom 13. Oktober 2022 an und lehnte das vorläufige Rechtsschutzersuchen im Übrigen ab. Auf die hiergegen durch die Klägerin und die Beigeladenen eingelegte Beschwerde ordnete das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz durch Beschluss vom 31. Januar 2023 – 6 B 11175/22.OVG – unter Abänderung des erstinstanzlichen Beschlusses die aufschiebende Wirkung der Klage auch gegen die Regelung in Nr. 1 des Bescheids vom 13. Oktober 2022 an, da sich die darin enthaltene Sperrungsanordnung in Ermangelung einer glücksspielrechtlichen oder sonstigen gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage als offensichtlich rechtswidrig erweise.
Nachdem der Rechtsstreit von den Beteiligten in Bezug auf die Regelungen in Nrn. 3 und 5 des Bescheids in der Hauptsache für erledigt erklärt worden war, hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 10. Mai 2023 den Bescheid der Beklagten vom 13. Oktober 2022 hinsichtlich der Regelungen in Nrn. 1., 2., 4. und 6. aufgehoben. Zur Begründung hat es unter Bezugnahme auf den Senatsbeschluss vom 31. Januar 2023 – 6 B 11175/22.OVG – im Wesentlichen ausgeführt, die im Staatsvertrag zur Neuregulierung des Glücksspielwesens in Deutschland vom 29. Oktober 2020 enthaltene Ermächtigung lasse Maßnahmen zur Sperrung unerlaubter Glücksspielangebote nur gegen im Sinne des Telemediengesetzes verantwortliche Diensteanbieter zu, was auf die Klägerin aber nicht zutreffe. Ein anderes Normverständnis nach den Grundsätzen eines gesetzgeberischen Redaktionsversehens komme angesichts der Gesetzesgenese und der ausdrücklichen Inbezugnahme des telemediengesetzlichen Haftungsregimes nicht in Betracht.
Auf die vom Senat durch Beschluss vom 2. November 2023 zugelassene Berufung hat die Beklagte zur Begründung ausgeführt, entgegen dem Normverständnis des Verwaltungsgerichts und des Senats setze die staatsvertragliche Ermächtigung für Maßnahmen zur Sperrung unerlaubter Glücksspielangebote nicht die Verantwortlichkeit eines Diensteanbieters im Sinne des Telemediengesetzes voraus. Insoweit führe der im Wortlaut enthaltene Verweis auf das telemediengesetzliche Haftungsregime wegen des Fehlens eines praktischen Anwendungsbereichs zu sinnwidrigen Ergebnissen und beruhe auf einem gesetzgeberischen Redaktionsversehen. Die in der glücksspielrechtlichen Ermächtigungsgrundlage ausdrücklich als Maßnahmenadressaten erwähnten Zugangsvermittler könnten nämlich definitionsgemäß nicht verantwortlich im Sinne des Telemediengesetzes sein. Zudem legten die in Bezug genommenen Regelungen des Telemediengesetzes keine Verantwortlichkeiten, sondern vielmehr die Unverantwortlichkeit von Diensteanbietern im Rahmen bestimmter Tätigkeiten fest. Diese Widersprüchlichkeit des Wortlauts der glücksspielrechtlichen Ermächtigungsgrundlage sei durch eine Anwendung der Norm auf Diensteanbieter unter Verzicht auf eine telemedienrechtliche Verantwortlichkeit aufzulösen. Ein Normverständnis, es käme für den Begriff des Zugangsvermittlers aufgrund einer dynamischen Verweisung auf eine Verantwortlichkeit nach dem Telemediengesetz an, verstoße gegen den Sinn und Zweck der Ermächtigungsgrundlage, bei der es um ein erforderliches Mittel zur Verhinderung bzw. Erschwerung der technischen Erreichbarkeit des illegalen Glücksspielangebots gehe. Für die Annahme einer dynamischen Verweisung auf das System telemedienrechtlicher Verantwortlichkeit gebe es daher keinen Grund, zumal auch nicht sämtliche Regelungen dieses Systems von der glücksspielrechtlichen Ermächtigungsgrundlage in Bezug genommen würden. Außerdem zeigten vergleichbare Regelungen anderer Staatsverträge, dass ein solcher Verweis nicht erforderlich sei. Aus der Entwicklung der unterschiedlichen Glücksspielstaatsverträge ergebe sich ebenfalls nicht die Absicht einer dynamischen Verweisung auf das abgestufte Haftungssystem des Telemediengesetzes. Zudem stelle das Telemediengesetz trotz seines abgestuften Haftungssystems klar, dass behördliche Anordnungen auch im Falle der telemedienrechtlichen Nichtverantwortlichkeit eines Diensteanbieters unberührt blieben. Ferner solle die Verantwortlichkeit für rechtswidrige Informationen im Internet umso größer sein, je näher ein Diensteanbieter den fraglichen Inhalten stehe. Die glücksspielrechtliche Ermächtigungsgrundlage für Sperranordnungen setze dieses abgestufte Haftungssystem um, indem redliche Zugangsvermittler durch eine vorherige Bekanntgabe eines illegalen Glücksspielangebots von eigenen Nachforschungen freigehalten würden und erst dann zu Sperrungen verpflichtet werden dürften, wenn Maßnahmen gegen den vorrangig verantwortlichen Veranstalter oder Vermittler des illegalen Glücksspiels keinen Erfolg versprächen.
Die Beklagte beantragt,
unter Abänderung des aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 10. Mai 2023 ergangenen Urteils des Verwaltungsgerichts Koblenz die Klage, soweit sie noch anhängig gewesen ist, abzuweisen.
Die Klägerin und die Beigeladenen beantragen,
die Berufung zurückzuweisen.
Zur Begründung verteidigten sie das angegriffene Urteil sowie den Senatsbeschluss vom 31. Januar 2023 – 6 B 11175/22.OVG –.
Die Klägerin führt ergänzend aus, die von der glücksspielrechtlichen Ermächtigungsgrundlage für Sperranordnungen in Bezug genommenen Bestimmungen des Telemediengesetzes regelten die Verantwortlichkeit der Zugangsvermittler, Cache Provider und Hosting Provider für fremde Informationen durch ein System abgestufter Privilegierungen. Dessen Umsetzung diene aber nicht, dass vor Erlass einer Sperranordnung eine Bekanntgabe des unerlaubten Glücksspiels erforderlich sei und ein Zugangsvermittler nur subsidiär in Anspruch genommen werden könne.
Die Beigeladenen weisen darauf hin, bei der angegriffenen Verfügung gehe es nicht um die Bekämpfung illegalen Glücksspiels, sondern im Kern um die Aufrechterhaltung eines unionsrechtswidrigen und unverhältnismäßigen Lotterieveranstaltungsmonopols. Zudem habe sich die Lagebeurteilung in Bezug auf die A.-Gruppe durch Erlaubnisanträge und derzeit laufende Verfahren deutlich verändert.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze sowie die vorgelegten Verwaltungsakten verwiesen, deren Inhalt Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen ist.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist unbegründet.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage der Klägerin, soweit sie noch anhängig war, zu Recht stattgegeben. Die Regelungen in den Nrn. 1, 2, 4 und 6 des Bescheids der Beklagten vom 13. Oktober 2022 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO –).
A. Die in Nr. 1 des angegriffenen Bescheids gegenüber der Klägerin erlassene Anordnung, die Internetseiten (Domains) www.A.com, www.B.com und www.C.de der Beigeladenen, auf denen unerlaubte Glücksspielangebote vermittelt bzw. veranstaltet würden, im Rahmen ihrer technischen Möglichkeiten als Zugangsvermittler zu sperren, so dass ein Zugriff über die von ihr in Deutschland zur Verfügung gestellten Zugänge zum Internet nicht mehr möglich ist, lässt sich weder auf besonderes Glücksspielrecht (I.) noch auf allgemeine ordnungsrechtliche Befugnisse über die Inanspruchnahme Nichtverantwortlicher (II.) stützen.
I. Gemäß § 9 Abs. 1 Satz 1 des am 1. Juli 2021 in Kraft getretenen Glücksspielstaatsvertrages 2021 (GVBl. RLP 2000, S. 767) hat die Beklagte als Glücksspielaufsicht (vgl. § 27a Abs. 1 und 2 GlüStV 2021) die Aufgabe, die Erfüllung der nach diesem Staatsvertrag bestehenden oder auf Grund dieses Staatsvertrages begründeten öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen zu überwachen sowie darauf hinzuwirken, dass unerlaubtes Glücksspiel und die Werbung hierfür unterbleiben. Die für alle Länder oder in dem jeweiligen Land zuständige Behörde kann die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall erlassen (§ 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV 2021). Sie kann gemäß § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 GlüStV 2021 unbeschadet sonstiger in diesem Staatsvertrag und anderen gesetzlichen Bestimmungen vorgesehener Maßnahmen insbesondere nach vorheriger Bekanntgabe unerlaubter Glücksspielangebote Maßnahmen zur Sperrung dieser Angebote gegen im Sinne der §§ 8 bis 10 des Telemediengesetzes – TMG – verantwortliche Diensteanbieter, insbesondere Zugangsvermittler und Registrare, ergreifen, sofern sich Maßnahmen gegenüber einem Veranstalter oder Vermittler dieses Glücksspiels als nicht durchführbar oder nicht erfolgversprechend erweisen; diese Maßnahmen können auch erfolgen, wenn das unerlaubte Glücksspielangebot untrennbar mit weiteren Inhalten verbunden ist. § 9 Abs. 1 Satz 4 GlüStV 2021 hält fest, dass das Grundrecht des Fernmeldegeheimnisses (Art. 10 Abs. 1 des Grundgesetzes – GG –) durch die Regelung nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 GlüStV 2021 eingeschränkt wird (vgl. indes BGH, Urteil vom 26. November 2015 – I ZR 3/14 –, juris Rn. 49 ff., 54, wonach URL-Sperren durch Verwendung eines „Zwangs-Proxys“, IP-Sperren oder DNS-Sperren nicht den Schutzbereich des Art. 10 Abs. 1 GG berührten). § 9 Abs. 1 Satz 5 GlüStV 2021 weist auf die Betroffenheit von Telekommunikationsvorgängen im Sinne des § 88 Abs. 3 Satz 3 des Telekommunikationsgesetzes (in der bis zum 30. November 2021 geltenden Fassung) hin.
1. Nach Maßgabe dieser Grundsätze sind die Voraussetzungen des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 Halbs. 1 GlüStV 2021 nicht erfüllt.
a) Bei der Klägerin handelt es sich bereits nicht um einen im Sinne der §§ 8 bis 10 TMG verantwortlichen Diensteanbieter. Ob die weiteren tatbestandlichen Voraussetzungen der Regelung in § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 Halbs. 1 GlüStV 2021 für ein Einschreiten gegen die Klägerin gegeben sind, bedarf daher keiner abschließenden Entscheidung.
Die Wirkungsweise der verantwortlichkeitseinschränkenden Regelungen in den §§ 8 bis 10 TMG lässt sich untechnisch mit der eines Filters vergleichen (so bereits BT-Drs. 14/6098, S. 23, zu den §§ 9 bis 11 Teledienstegesetz). Ein Diensteanbieter kann auf der Grundlage des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 Halbs. 1 GlüStV 2021 daher nur zur Verantwortung gezogen werden, wenn feststeht, dass die aus der Erfüllung der sonstigen Voraussetzungen dieser staatsvertraglichen Regelung folgende Verantwortlichkeit für unerlaubte Glücksspielangebote nicht durch die §§ 8 bis 10 TMG ausgeschlossen ist.
Für die Klägerin, die am Markt nach Aktenlage als Zugangsvermittler auftritt (Blatt 282 der Verwaltungsakte; vgl. auch Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages, Netzsperren, Rechtslage und gesetzgeberischer Spielraum, WD 10 - 3000 - 016/21, S. 5), ist die Regelung des § 8 TMG maßgeblich; weitere von ihr erbrachte Dienstleistungen im Internet, welche Anlass zu einer Prüfung der Haftungsprivilegierungen nach den §§ 9 oder 10 TMG geben würden (vgl. dazu nur beispielhaft OLG Köln, Urteil vom 9. Oktober 2020 – I-6 U 32/20 –, juris Rn. 2 und 114 ff.), sind weder von der Beklagten behauptet worden noch ersichtlich. Gemäß § 8 Abs. 1 Satz 1 TMG sind Diensteanbieter aber für fremde Informationen, zu denen sie den Zugang zur Nutzung vermitteln, nicht verantwortlich, sofern sie die Übermittlung nicht veranlasst (Nr. 1), den Adressaten der übermittelten Information nicht ausgewählt (Nr. 2) und die übermittelten Informationen nicht ausgewählt oder verändert haben (Nr. 3). Nach § 8 Abs. 1 Satz 3 TMG findet die Haftungsprivilegierung nach Satz 1 dieser Regelung keine Anwendung, wenn der Diensteanbieter absichtlich mit einem Nutzer seines Dienstes zusammenarbeitet, um rechtswidrige Handlungen zu begehen.
Die Klägerin erfüllt (unstreitig) diese Haftungsausschlussvoraussetzungen. Weder veranlasst sie die Übermittlung der Glücksspielinhalte noch wählt sie diese oder den Adressaten aus. Zudem scheidet der Fall eines kollusiven Zusammenwirkens offenkundig aus.
b) Der Senat teilt (weiterhin) nicht die Auffassung der Beklagten, wonach sich die Verantwortlichkeit der Diensteanbieter nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 Halbs. 1 GlüStV 2021 aus der Norm selbst bestimme, ohne dabei auf eine Verantwortlichkeit nach dem Telemediengesetz abzustellen. Insoweit hält der Senat an seinen Ausführungen in dem Beschluss vom 31. Januar 2023 – 6 B 11175/22.OVG – auch unter Berücksichtigung des Berufungsvorbringens der Beklagten fest. Der Wortlaut der Vorschrift lässt die von der Beklagten begehrte Auslegung nicht zu (aa)). Ein derartiges Normverständnis wird auch nicht durch die Entstehungsgeschichte der Regelung (bb)) sowie gesetzessystematische (cc)) oder teleologische Erwägungen (dd)) getragen.
aa) Aus dem Wortlaut des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 Halbs. 1 GlüStV 2021 lässt sich ein Verzicht auf die tatbestandlichen Voraussetzungen des Haftungssystems der §§ 8 bis 10 TMG nicht entnehmen.
(1) Die ausdrückliche Gesetzesformulierung, wonach nur im Sinne der §§ 8 bis 10 TMG verantwortliche Diensteanbieter als Adressaten einer glücksspielaufsichtlichen Maßnahme in Betracht kommen, spricht dafür, dass das abgestufte technikbezogene Haftungssystem der §§ 8 bis 10 TMG im Wege einer dynamischen Rechtsgrundverweisung in Bezug genommen wird und insbesondere nicht verantwortliche Diensteanbieter im Sinne der genannten Bestimmungen als Maßnahmeadressaten ausscheiden (vgl. auch Liesching, ZfWG 2022, 404 [405]; Anstötz/Tautz, ZdiW 2022, 173 [176, 178]).
(2) Angesichts der ausdrücklichen Inbezugnahme als Rechtsgrundverweisung steht dieser Wortlautauslegung nicht entgegen, dass die §§ 8 bis 10 TMG für sich genommen eine Verantwortlichkeit des Diensteanbieters nicht zu begründen oder zu erweitern vermögen, sondern im Rahmen der Anwendung bestehender gesetzlicher Tatbestände zu beachtende Privilegierungen darstellen. Die Verweisung auf die §§ 8 bis 10 TMG lässt sich auch nicht als bloße Umschreibung der Tätigkeit der jeweiligen zu adressierenden Diensteanbieter verstehen, da der Wortlaut des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 Halbs. 1 GlüStV 2021 ausdrücklich von „im Sinne der §§ 8 bis 10 TMG verantwortlichen“ Diensteanbietern und nicht lediglich von Diensteanbietern im Sinne der §§ 8 bis 10 TMG spricht, so dass hiernach explizit vorausgesetzt wird, dass deren Verantwortlichkeit nicht gemäß §§ 8 bis 10 TMG ausscheidet (ebenso: BayVGH, Beschluss vom 23. März 2023 – 23 CS 23.195 –, juris Rn. 11).
(3) Aus der Benennung von Zugangsvermittlern und Registraren in § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 Halbs. 1 GlüStV 2021 als Regelbeispiele folgt ebenfalls keine erweiternde Auslegung dergestalt, dass ein Zugangsvermittler oder ein Registrar in jedem Falle verantwortlicher Diensteanbieter im Sinne der Vorschrift und damit eine Subsumtion unter das Tatbestandsmerkmal der „im Sinne der §§ 8 bis 10 TMG verantwortlichen Diensteanbieter“ stets entbehrlich wäre.
(a) Der Wortlaut der Regelung erweist sich insoweit nicht als auslegungsoffen (vgl. auch VG Köln, Beschluss vom 15. Februar 2023 – 24 L 1718/22 –, juris Rn. 23). Nach der grammatikalischen Konstruktion als Relativsatz dienen nämlich beide Regelbeispiele der Konkretisierung des übergeordneten Tatbestandsmerkmals der „im Sinne der §§ 8 bis 10 TMG verantwortlichen Diensteanbieter“.
(b) Allerdings stellt sich der Wortlaut mit Blick auf die genannten Regelbeispiele in zweierlei Hinsicht als widersprüchlich dar. Zum einen ist hinsichtlich des Registrars der Anwendungsbereich der §§ 8 bis 10 TMG von vornherein nicht eröffnet, weil der Registrar kein Diensteanbieter i.S.d. § 2 Satz 1 Nr. 1 TMG ist. Der Registrar stellt Nutzern keine Informationen bereit und vermittelt keinen Zugang zur Nutzung von Telemedien, sondern nimmt lediglich die administrative Abwicklung der Domainregistrierung vor, indem er der Registrierungsstelle die für die Registrierung der Domain erforderlichen Daten mitteilt (BGH, Urteil vom 15. Oktober 2020 – I ZR 13/19 –, juris Rn. 16 f.). Zum anderen ist der Zugangsvermittler resp. Internet-Access-Provider, den die Landesgesetzgeber mit der Formulierung des Regelbeispiels zu adressieren beabsichtigt haben dürften, zwar Diensteanbieter i.S.d. § 2 Satz 1 Nr. 1 TMG. Er wird jedoch hinsichtlich der in Rede stehenden Glücksspielangebote mit Blick auf das dargestellte abgestufte technikbezogene Haftungssystem in aller Regel den Privilegierungstatbestand des § 8 Abs. 1 Satz 1 TMG erfüllen, so dass bei einer Auslegung nach dem Gesetzeswortlaut entgegen der Konzeption des Regelbeispiels lediglich im Ausnahmefall eine Verantwortlichkeit nach dem Telemediengesetz und damit eine Anwendung des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 Halbs. 1 GlüStV 2021 auf den Zugangsvermittler in Betracht kommt (vgl. Liesching, ZfWG 2022, 404 [406]; Anstötz/Tautz, ZdiW 2022, 173 [177 f.]; ebenso zu § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 GlüStV 2008: VG Köln, Urteil vom 15. Dezember 2011 – 6 K 5404/10 –, juris Rn. 39; Sieber/Nolde, Sperrverfügungen im Internet, 2008, S. 23; Ennuschat/Klestil, ZfWG 2009, 389 [390]; Frey/Rudolph/Oster MMR-Beilage 2012, 1 [17]).
(c) Dennoch lässt sich auf die Benennung der Zugangsvermittler als Regelbeispiel eines verantwortlichen Diensteanbieters keine Wortlautauslegung des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 Halbs. 1 GlüStV 2021 dahingehend stützen, dass die Vorschrift selbst eine Verantwortlichkeit dieser Diensteanbieter unabhängig von einer Privilegierung gemäß § 8 TMG begründet. Zwar bleiben gemäß § 7 Abs. 3 Satz 1 TMG behördliche und gerichtliche Anordnungen zur Sperrung von Internetseiten aufgrund allgemeiner Gesetze auch im Falle der Nichtverantwortlichkeit eines Diensteanbieters nach den §§ 8 bis 10 TMG unberührt. Derartige Verpflichtungen zur Entfernung oder Sperrung der Nutzung von Informationen müssen jedoch „klar gesetzlich geregelt“ sein (vgl. BT-Drs. 18/12202, S. 11 zum Entwurf des Dritten Gesetzes zur Änderung des Telemediengesetzes). Mit Blick auf die von einer solchen gesetzlichen Regelung berührten grundrechtlich geschützten Interessen der unternehmerischen Freiheit des Diensteanbieters (Art. 16 EU-Grundrechtecharta; Art. 12 Abs. 1 GG) und des Rechts der Nutzer des Dienstes auf Informationsfreiheit (Art. 11 Abs. 1 EU-Grundrechtecharta; Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG) sind staatlicherseits angeordnete Maßnahmen der Sperre oder Entfernung von Informationen nur auf der Grundlage eines Gesetzes zulässig, das die Voraussetzungen für die Zulässigkeit des Eingriffs hinreichend klar bestimmt (vgl. BGH, Urteil vom 26. November 2015 – I ZR 174/14 –, juris Rn. 72 f. unter Verweis auf BVerfG, Beschluss vom 8. August 1978 – 2 BvL 8/77 – BVerfGE 49, 89 [126] sowie BVerfG, Urteil vom 24. September 2003 – 2 BvR 1436/02 – BVerfGE 108, 282 [311]). Angesichts der dargestellten Inkonsistenz innerhalb der Regelung des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 Halbs. 1 GlüStV 2021 fehlt es dem Wortlaut der Norm allerdings an der notwendigen Klarheit für die Annahme eines Regelungsgehalts, mit dem der Staatsvertragsgeber auf eine Verantwortlichkeit der Diensteanbieter nach dem Telemediengesetz verzichten und Sperrverfügungen gegenüber diesen auch im Falle einer Privilegierung nach den §§ 8 bis 10 TMG zulassen wollte (vgl. dazu auch BayVGH, Beschluss vom 23. März 2023 – 23 CS 23.195 –, juris Rn. 19 f. m.w.N. zu den Grundsätzen der Normenklarheit und -bestimmtheit).
bb) Die Entstehungsgeschichte der Regelung zeigt ebenfalls, dass eine sonderordnungsrechtliche Störerbestimmung im Glücksspielstaatsvertrag ohne inhaltliche Bezugnahme auf die Verantwortlichkeiten der Diensteanbieter für fremde Informationen nach dem Telemediengesetz nicht beabsichtigt war.
(1) Ursprünglich gestattete § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 des am 1. Januar 2008 in Kraft getretenen Glücksspielstaatsvertrages – GlüStV 2008 (GVBl. RLP 2007, S. 240) – der zuständigen Behörde des jeweiligen Landes, insbesondere Diensteanbietern im Sinne von § 3 Teledienstegesetz, soweit sie nach diesem Gesetz verantwortlich waren, die Mitwirkung am Zugang zu unerlaubten Glücksspielangeboten zu untersagen. Bei dieser Ergänzung der bereits nach § 12 Abs. 1 Satz 2 des Lotteriestaatsvertrages (GVBl. RLP 2004, 322) bekannten Eingriffsermächtigungen sollte es sich nach den amtlichen Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag 2008 im Wesentlichen um eine Klarstellung handeln, da bereits nach geltendem Recht jedenfalls die wissentliche Mitwirkung am Zugang zu unerlaubten Glücksspielangeboten als Beihilfe gemäß §§ 284 Abs. 1, 27 des Strafgesetzbuches strafbar und damit nach dem Sicherheits- und Ordnungsrecht der Länder zu unterbinden gewesen sei. Die Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag 2008 betonten zudem, dass auf die abgestuften Verantwortlichkeiten nach dem Teledienstegesetz „ausdrücklich Rücksicht genommen“ werde (vgl. LT RLP, Drs. 15/1454, S. 42). Diesem Regelungsverständnis entsprechend stellte das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfahlen zu der Sperrungs- bzw. Dekonnektierungsanordnung einer Bezirksregierung nach dem Glücksspielstaatsvertrag 2008 gegen einen Domain-Registrar fest, dieser könne nicht als Störer, sondern nur als Nichtstörer in Anspruch genommen werden, da es an einer Verantwortlichkeit nach dem Teledienstegesetz gefehlt habe (Beschluss vom 26. Januar 2010 – 13 B 760/09 –, juris Rn. 9 und 12; vgl. ebenso die zu Sperrungs- bzw. Dekonnektierungsanordnungen aufgrund des Glücksspielstaatsvertrages 2008 gegen Access-Provider bzw. Registrare ergangenen und rechtskräftig gewordenen Urteile des VG Köln vom 15. Dezember 2011 – 6 K 5404/10 –, sowie des VG Düsseldorf vom 29. November 2011 – 27 K 458/10, 27 K 5887/10 und 27 K 3883/11 –, zitiert nach juris).
(2) Nach dem am 14. April 2011 veröffentlichten Entwurf eines Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages war zunächst beabsichtigt, die Fassung des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 GlüStV 2008 dahingehend zu ändern, dass der zuständigen Behörde des jeweiligen Landes die Befugnis eingeräumt werden sollte, Diensteanbietern im Sinne des Telemediengesetzes, insbesondere Zugangsprovidern und Registraren, nach vorheriger Bekanntgabe unerlaubter Glücksspielangebote die Mitwirkung am Zugang zu den unerlaubten Glücksspielangeboten zu untersagen (Entwurfsdokument abrufbar unter https://technical-regulation-information-system.ec.europa.eu/de/search zum Notifizierungsverfahren Nr. 2011/0188/D). Diese Regelung hätte somit wegen ihres Verzichts auf das Erfordernis der Verantwortlichkeit nach dem Telemediengesetz – in Übereinstimmung mit der aktuellen Rechtsauffassung der Beklagten – zu einer sonderordnungsrechtlichen Störerbestimmung jedenfalls für Zugangsprovider im Glücksspielstaatsvertrag selbst geführt.
(3) Der Vertragsentwurf vom 14. April 2011 ist insoweit allerdings nicht wirksam umgesetzt worden. Er diente zunächst als Grundlage für eine Anhörung der betroffenen Verbände, welche die Staatskanzlei des Landes Sachsen-Anhalt mit Schreiben vom 15. April 2011 stellvertretend für die übrigen Länder einleitete und am 25. Mai 2011 im Landtag von Sachsen-Anhalt – nicht öffentlich – durchführte (vgl. zum Verfahrensablauf BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 –, juris Rn. 6). Im Anschluss empfahl die Arbeitsgruppe „Glücksspielstaatvertrag“ der Chefinnen und Chefs der Staats- und Senatskanzleien der Ministerpräsidentenkonferenz am 8. Juni 2011 unter Berücksichtigung der zu § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 des Regelungsentwurfs abgegebenen Stellungnahmen die (vollständige) Streichung des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 der Entwurfsfassung vom 14. April 2011 (vgl. dazu den Bericht der Landesregierung NRW für die 19. Sitzung des Haupt- und Medienausschusses des Landtages NRW am 14. Juli 2011, TOP 4, Vorlage 15/745, S. 3 f. und 7). Darüber hinaus war zu dem bereits am 15. April 2011 bei der Europäischen Kommission gemäß der Richtlinie 98/34/EG unter der Nr. 2011/0188/D notifizierten Vertragsentwurf eine ausführliche Stellungnahme der Europäischen Kommission (C [2011] 5319 vom 18. Juli 2011, ZfWG 2011, 325) sowie der Republik Malta (dazu: Mitteilung 118 der Europäischen Kommission, Az. SG[2011] D/51724, nicht veröffentlicht) im Notifizierungsverfahren abgegeben worden. In der Antwort der Bundesrepublik Deutschland vom 7. Dezember 2011 auf diese Stellungnahmen wird ausgeführt, die Bundesländer wiesen darauf hin, „dass sie die von der Kommission und Malta kritisierte Vorschrift des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 … gestrichen“ hätten (vgl. Nr. 2.8 der Mitteilung 201 der Kommission zum Az. „SG[2011] D/52931").
(4) In der am 1. Juli 2012 in Kraft getretenen Fassung des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages (GVBl. RLP 2012 S. 166) war die Regelung des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 dementsprechend nicht mehr enthalten. Auf den Verzicht auf das Instrument der „Internetsperren“ wurde in den Materialien zu den Ratifizierungsgesetzen der Länder auch teilweise ausdrücklich hingewiesen (vgl. etwa Abgeordnetenhaus Berlin Drs. 17/0041, S. 2). Auch der Zweite Glücksspieländerungsstaatsvertrag, dessen Inkrafttreten am 1. Januar 2018 allerdings an der fehlenden Ratifizierung durch sämtliche Bundesländer scheiterte, sah schon in seiner im März 2017 von den Ministerpräsidentinnen und Ministerpräsidenten der Länder unterzeichneten Fassung keine Änderung des § 9 GlüStV 2012 vor (vgl. LT RLP Drs. 17/4564, S. 7). Gleiches gilt für den zum 1. Januar 2020 in Kraft getretenen Dritten Glücksspieländerungsstaatsvertrag (vgl. GVBl. RLP 2019, S. 335).
(5) Eine Wiedereinführung der Ermächtigung zu Sperranordnungen erfolgte erst durch den am 1. Juli 2021 in Kraft getretenen Glücksspielstaatsvertrag 2021. Die hierzu abgegebenen Erläuterungen der Länder betonen ausdrücklich, die staatsvertragliche Ermächtigung zu Sperranordnungen sei angemessen, indem sie dem System abgestufter Verantwortlichkeit, wie es auf der Grundlage der E-Commerce-Richtlinie der Europäischen Union (Richtlinie 2000/31/EG vom 8. Juni 2000, ABl. EG Nr. L 178 S. 1) in den §§ 8 bis 10 TMG vorgesehen sei, Rechnung trage (LT RLP Drs. 17/13498, S. 129). Die Erläuterungen entsprechen damit, was die inhaltliche Bezugnahme auf die abgestuften Verantwortlichkeiten nach dem Teledienstegesetz angeht, im Kern denjenigen zu der ursprünglichen Fassung des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 GlüStV 2008.
(6) Nach dieser Entstehungsgeschichte des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 Halbs. 1 GlüStV 2021 sprechen insbesondere die amtlichen Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag 2021, welche den einzig verlässlichen Anhaltspunkt für den Willen der Ländergesamtheit bilden (vgl. BVerfG, Urteil vom 11. September 2007 – 1 BvR 2270/05 –, juris Rn. 168, zum Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag), gegen ein Verständnis des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 GlüStV 2021 als eine von den Anforderungen der §§ 8 bis 10 TMG losgelöste sonderordnungsrechtliche Störerbestimmung. Hinzu kommt, dass in der Vergangenheit nicht nur eine Erweiterung des in der Praxis vielfach begrenzten Anwendungsbereichs des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 GlüStV 2008 gemäß der Entwurfsfassung vom 14. April 2011 zum Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag unterblieben, sondern in der Folgezeit auf das Instrument der „Internetsperren“ sogar gänzlich verzichtet worden ist. Soweit dies – worauf die Beklagte hinweist – maßgeblich auf der politischen Vorgabe beruhte, im Bereich der Netzsperren vorrangig auf Kooperation der Provider zu setzen, folgt daraus nicht, dass der Staatsvertragsgeber dem telemedienrechtlichen System abgestufter Verantwortlichkeit bei der Unterbindung unerlaubter Glücksspielangebote keine Bedeutung mehr beimessen wollte. Ohne Erfolg bleibt insoweit auch der Einwand der Beklagten, die zu § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 GlüStV 2008 ergangenen Rechtsprechung habe gerade nicht festgestellt, dass eine Inanspruchnahme des damaligen Adressatenkreises am Fehlen einer telemedienrechtlichen Verantwortlichkeit gescheitert sei, sondern vielmehr eine Heranziehung als Nichtstörer nach allgemeinem Ordnungsrecht in Betracht gezogen (vgl. dazu etwa OVG NRW, Beschluss vom 26. Januar 2010 – 13 B 760/09 –, juris Rn. 12; VG Düsseldorf, Urteil vom 29. November 2011 – 27 K 5887/10 –, juris Rn. 51). Denn die Regelung in § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 Halbs. 1 GlüStV 2021 trifft mit dem Tatbestandsmerkmal „im Sinne der §§ 8 bis 10 TMG verantwortliche Diensteanbieter” ausdrücklich eine Störerbestimmung. Vor diesem Hintergrund lässt sich aus der Wiedereinführung einer Ermächtigung zu Sperranordnungen, welche sich an das ursprüngliche und bereits durch Rechtsprechung geprägte Regelungskonzept anlehnt, nicht darauf schließen, der Staatsvertragsgeber habe nunmehr das abgestufte Haftungssystem des Telemediengesetzes, das die jeweilige Nähe des Diensteanbieters zu der angebotenen Information berücksichtigt, trotz seiner ausdrücklichen Inbezugnahme außer Acht lassen wollen.
cc) Ebenso wenig folgt aus einer gesetzessystematischen Betrachtung, dass der Staatsvertragsgeber mit dem Anwendungsbereich des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 Halbs. 1 GlüStV 2021 auch nicht verantwortliche Diensteanbieter im Sinne der §§ 8 bis 10 TMG erfassen wollte.
(1) Entgegen dem Vorbringen der Beklagten ergibt sich dies zunächst nicht aus dem Umstand, dass die glücksspielrechtliche Ermächtigung auf im Sinne der §§ 8 bis 10 TMG verantwortliche Diensteanbieter verweise, die genannten Bestimmungen des Telemediengesetzes aber lediglich die Nichtverantwortlichkeit für bestimmte Tätigkeiten regelten und sich § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 Halbs. 1 GlüStV 2021 in diese Gesetzessystematik nur dann einfüge, wenn die Verweisung entsprechend der Formulierung in § 7 Abs. 2 TMG auf „Diensteanbieter im Sinne der §§ 8 bis 10 TMG“ gerichtet sei. Soweit das Telemediengesetz eine solche Sammelbezeichnung zulässt, zwingt dies den Staatsvertragsgeber nämlich nicht dazu, die glücksspielrechtliche Ermächtigung daran anzuknüpfen. Die dynamische Rechtsgrundverweisung in § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 Halbs. 1 GlüStV 2021 fügt sich außerdem in das telemediengesetzliche System abgestufter Verantwortlichkeit ein, indem damit gerade derjenige Bestandteil dieses Haftungssystems in Bezug genommen wird, der die Verantwortlichkeiten der Diensteanbieter für fremde Informationen regelt.
(2) Eine systematische Gesamtschau vergleichbarer Ermächtigungsgrundlagen für Maßnahmen gegen Diensteanbieter zur Sperrung von fremden Inhalten spricht ebenfalls nicht dafür, der Staatsvertragsgeber habe mit dem Anwendungsbereich des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 Halbs. 1 GlüStV 2021 auch nicht verantwortliche Diensteanbieter im Sinne der §§ 8 bis 10 TMG erfassen wollen.
(a) Nach der bis zum 6. November 2020 und damit während der Vertragsverhandlungs- und Ratifizierungsphase des Glücksspielstaatsvertrages 2021 noch geltenden Regelung in § 59 Abs. 4 des Rundfunkstaatsvertrages – RStV – konnten Maßnahmen zur Sperrung von Angeboten gegen den „Diensteanbieter von fremden Inhalten nach den §§ 8 bis 10 des Telemediengesetzes“ gerichtet werden (vgl. auch OVG NRW, Beschluss vom 19. März 2003 – 8 B 2567/02 –, juris Rn. 45, zur entsprechenden Vorgängerregelung in § 22 Abs. 3 Mediendienste-Staatsvertrag). Soweit § 20 Abs. 4 des Jugendmedienschutz-Staatsvertrages – JMStV – in seiner ebenfalls bis zum 6. November 2020 geltenden Fassung eine entsprechende Geltung des § 59 Abs. 4 RStV anordnete, bestand diese jugendschutzrechtliche Eingriffsermächtigung dagegen zunächst nur „unter Beachtung der Regelungen zur Verantwortlichkeit nach den §§ 7 bis 10 des Telemediengesetzes“. Nach der zum 7. November 2020 geänderten Fassung des § 20 Abs. 4 JMStV sowie der gleichzeitig in Kraft getretenen Regelung in § 109 Abs. 3 des Medienstaatsvertrages als Nachfolger des Rundfunkstaatsvertrages können Maßnahmen zur Sperrung von Angeboten nunmehr gegen Dritte unter Beachtung der Vorgaben des Telemediengesetzes gerichtet werden (vgl. dazu: Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages, Netzsperren, Rechtslage und gesetzgeberischer Spielraum, WD 10 - 3000 - 016/21, S. 23). Angesichts dieser Gesetzesentwicklungen zur Frage der Verantwortlichkeit der Diensteanbieter für fremde Inhalte kann nicht davon ausgegangen werden, der Staatsvertragsgeber habe mit dem am 1. Juli 2021 in Kraft getretenen § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 Halbs. 1 GlüStV 2021 versehentlich an das telemediengesetzliche System abgestufter Verantwortlichkeit angeknüpft und stattdessen auch nicht verantwortliche Diensteanbieter im Sinne der §§ 8 bis 10 TMG erfassen wollen.
(b) Soweit der Staatsvertragsgeber in den amtlichen Erläuterungen darauf verweist, eine § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 GlüStV 2021 entsprechende Ermächtigung („IP-Blocking“) finde sich in einer Vielzahl von Glücksspielregulierungen europäischer Staaten („60 % der EU/EWR-Mitgliedstaaten“), die wie die deutsche Glücksspielregulierung an die grundrechtlichen Vorgaben der Europäischen Menschenrechtskonvention gebunden seien (vgl. LT RLP Drs. 17/13498, S. 60, 129), lässt auch dies nicht auf eine sonderordnungsrechtliche Störerbestimmung in § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 Halbs. 1 GlüStV 2021 unter Verzicht auf die tatbestandlichen Voraussetzungen des Haftungssystems der §§ 8 bis 10 TMG schließen. Aufgrund des in den Erläuterungen zitierten Abschlussberichts der Europäischen Kommission vom November 2018 zu der Studie „Evaluation of Regulatory Tools for Enforcing Online Gambling Rules and Channelling Demand towards Controlled Offers” musste dem Staatsvertragsgeber nämlich bewusst sein, dass in den meisten der an der Studie teilnehmenden Staaten eine erlassene Sperrungsanordnung zugleich für sämtliche Internet Service Provider gilt (vgl. Seite 38 des Abschlussberichts, abrufbar unter https://single-market-economy.ec.europa.eu/publications_en). Gleichwohl hat eine danach naheliegende Anordnung einer sonderordnungsrechtlichen Störerbestimmung unter Verzicht auf ein System abgestufter Verantwortlichkeit, was eine vergleichbar praxistaugliche Anwendung von Sperranordnungen für ein von der Beklagten beabsichtigtes und dem Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG geschuldetes Vorgehen gegen sämtliche Diensteanbieter mit Sitz im Bundesgebiet zur Unterbindung unerlaubter Glücksspielangebote ermöglicht hätte, in § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 GlüStV 2021 keinen Niederschlag gefunden.
(c) Für die Erfassung auch im Sinne der §§ 8 bis 10 TMG nicht verantwortlicher Diensteanbieter durch § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 Halbs. 1 GlüStV 2021 spricht – anders als die Beklagte wohl meint – auch nicht die in Umsetzung des Art. 12 Abs. 3 der E-Commerce-Richtlinie ergangene Vorschrift des § 7 Abs. 3 Satz 1 TMG. Hiernach bleiben Verpflichtungen zur Entfernung von Informationen oder zur Sperrung der Nutzung von Informationen nach den allgemeinen Gesetzen aufgrund von gerichtlichen oder behördlichen Anordnungen auch im Falle der Nichtverantwortlichkeit des Diensteanbieters nach den §§ 8 bis 10 TMG unberührt. Diese Regelung begründet aber nicht selbst solche Verpflichtungen zur Entfernung oder Sperrung für den Access-Provider, sondern sieht lediglich vor, dass anderweitig begründete Verpflichtungen unberührt bleiben, d.h. fortbestehen (Spindler in Spindler/Schmitz, TMG, 2. Aufl. 2018, § 7 Rn. 43 f. m.w.N.).
dd) Der Sinn und Zweck des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 GlüStV 2021 gebietet es ebenfalls nicht, entgegen Wortlaut, Entstehungsgeschichte und gesetzessystematischer Stellung der Norm die Ermächtigung zu Sperranordnungen im Wege der erweiternden Auslegung oder teleologischen Extension ohne eine Verantwortlichkeit der Diensteanbieter nach dem abgestuften Haftungssystem der §§ 8 bis 10 TMG anzuwenden (ebenso: BayVGH, Beschluss vom 23. März 2023 – 23 CS 23.195 –, juris Rn. 34 ff.; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 12. Juni 2023 – OVG 1 S 22/23 –, BA S. 3 f.).
Jede Form der richterlichen Rechtsfortbildung setzt eine Gesetzeslücke im Sinne einer planwidrigen Unvollständigkeit des Gesetzes voraus. Hat der Gesetzgeber eine eindeutige Entscheidung getroffen, dürfen die Gerichte diese nicht aufgrund eigener rechtspolitischer Vorstellungen verändern oder durch eine judikative Lösung ersetzen. Ob eine Gesetzeslücke vorliegt, ist danach zu beurteilen, ob die vom Regelungsprogramm des Gesetzgebers erfassten Fälle in den gesetzlichen Vorschriften tatsächlich Berücksichtigung gefunden haben. Sie ist zu bejahen, wenn festzustellen ist, dass der Wortlaut der Vorschrift nicht alle Fälle erfasst, die nach dem Sinn und Zweck der Regelung erfasst sein sollten (vgl. zum Ganzen BVerwG, Urteil vom 18. April 2013 – 5 C 18.12 –, juris Rn. 22, m.w.N.). Eine derartige Feststellung kann hier nicht getroffen werden.
(1) Der allgemeinen Zielsetzung des Glücksspielstaatsvertrages 2021 (vgl. § 1 Satz 1 GlüStV 2021) sind keine Anhaltspunkte dafür zu entnehmen, der Staatsvertragsgeber habe § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 GlüStV 2021 nur versehentlich mit einer dynamischen Rechtsgrundverweisung auf das abgestufte Haftungssystem der §§ 8 bis 10 TMG ausgestaltet. Zwar sollten durch diesen Staatsvertrag die Vollzugsmöglichkeiten zur Unterbindung unerlaubter Glücksspielangebote als dem wesentlichen Ziel der Glücksspielregulierung mit Blick auf ein konsequentes, zügiges und nachhaltiges Vorgehen der Länder verbessert werden. Ausweislich der amtlichen Erläuterungen sollte die Ergänzung der Rechtsgrundlagen für ein solches Vorgehen durch zusätzliche Instrumente in Form von Internetsperren jedoch nur „unter Beachtung strenger Vorgaben“ erfolgen (LT RLP Drs. 17/13498, S. 48).
(2) Der spezielle Zweck des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 GlüStV 2021 führt zu keiner anderen Beurteilung. Die Neuregelung der Rechtsgrundlage für Maßnahmen gegen Diensteanbieter mit dem Ziel der Sperrung unerlaubter Glücksspielangebote („IP-Blocking“) soll die Erreichung der Zielsetzungen des § 1 GlüStV 2021 fördern. Zwar geht der Staatsvertragsgeber nach den amtlichen Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag 2021 (LT RLP Drs. 17/13498, S. 129) davon aus, die Wiedereinführung der Ermächtigung zu Sperranordnungen habe sich im Gefolge der Schwierigkeiten des Vollzugs des Glücksspielstaatsvertrags 2012/2020 nicht zuletzt gegenüber ausländischen Veranstaltern und Vermittlern von nach diesem Staatsvertrag nicht erlaubten Glücksspielen, die auf den Geltungsbereich dieses Staatsvertrages ausgerichtet seien, als geeignet und erforderlich erwiesen, um die genannten Ziele des § 1 GlüStV 2021 effektiv zu erreichen. Es bedürfe mit der Sperranordnung eines zusätzlichen Mittels, um die technische Erreichbarkeit des Angebots aus dem Inland zu verhindern oder zumindest zu erschweren. Tatsächlich ist der Anwendungsbereich des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 GlüStV 2021 aber durch die dynamische Rechtsgrundverweisung auf das abgestufte Haftungssystem der §§ 8 bis 10 TMG nach dem vorstehenden Befund einer dem Wortlaut nach widersprüchlichen – da mit dem Tatbestand inkonsistenten – Benennung von Regelbeispielen und einer historischen und systematischen Auslegung, die nicht den Schluss zulässt, der Staatsvertragsgeber habe nur versehentlich an das System der telemedienrechtlichen Verantwortlichkeit nach den §§ 8 bis 10 TMG angeknüpft, faktisch eingeschränkt. So wird im – hier vorliegenden – Fall eines Access-Providers in der Regel von einer Verantwortlichkeitsprivilegierung gemäß § 8 TMG und daher von einem Ausscheiden als Maßnahmeadressaten auszugehen sein (vgl. dazu Abschnitt A. I. 1. b) aa) (2) (b)).
Die Erwägungen der amtlichen Begründung zur Erforderlichkeit und Effektivität der Maßnahme bilden entgegen dem Vorbringen der Beklagten aber dennoch keine tragfähige und ausreichende Grundlage für eine erweiternde Auslegung oder teleologische Extension des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 Halbs. 1 GlüStV 2021.
(a) Das folgt bereits daraus, dass sich die amtlichen Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag 2021 – ebenso wie die staatsvertragliche Regelung selbst – ausdrücklich und unmissverständlich auf das System der telemedienrechtlichen Verantwortlichkeit nach den §§ 8 bis 10 TMG beziehen und die Ermächtigung zu Sperranordnungen gerade deshalb vom Staatsvertragsgeber für angemessen gehalten wird, weil sie diesem System abgestufter Verantwortlichkeit, wie es auf der Grundlage der E-Commerce-Richtlinie der Europäischen Union in den §§ 8 bis 10 TMG vorgesehen sei, Rechnung trage (LT RLP Drs. 17/13498, S. 129). Dies steht der Annahme eines Versehens bei der Ausgestaltung des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 Halbs. 1 GlüStV 2021 mit einer dynamischen Rechtsgrundverweisung auf das abgestufte Haftungssystem der §§ 8 bis 10 TMG entgegen. Soweit die Beklagte dem entgegenhält, die Regelung in § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 GlüStV 2021 setze das telemediengesetzliche System abgestufter Verantwortlichkeit bereits durch das Subsidiaritätserfordernis um, wonach Sperrmaßnahmen nur ergriffen werden dürften, wenn sich unmittelbare Maßnahmen gegenüber dem Veranstalter oder Vermittler des unerlaubten Glücksspiels als nicht durchführbar oder nicht erfolgversprechend erwiesen hätten, was zugleich den Aspekt einer speziellen Nichtstörerinanspruchnahme berücksichtige, vermag sie damit nicht durchzudringen. Für diese Annahme findet sich in den amtlichen Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag bereits keine tragfähige Grundlage. Vielmehr spricht die dargestellte Würdigung des Staatsvertragsgebers zur Verhältnismäßigkeit der Regelung des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 Halbs. 1 GlüStV 2021 für eine Umsetzung des Systems der telemedienrechtlichen Verantwortlichkeit nach den §§ 8 bis 10 TMG in der sonderordnungsrechtlichen Störerbestimmung.
(b) Es steht auch nicht zu befürchten, dass die Regelung des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 GlüStV 2021 vollständig leer liefe (ebenso: BayVGH, Beschluss vom 23. März 2023 – 23 CS 23.195 –, juris Rn. 35). Es verbleibt ein praktischer Anwendungsbereich für Sperrverfügungen gegenüber Host-Providern (vgl. dazu auch Blatt 1892R der Gerichtsakte), da diese bereits ab Kenntnis der rechtswidrigen Inhalte, namentlich nach einer „Bekanntgabe“ des unerlaubten Glücksspiels i.S.d. § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 GlüStV 2021, telemedienrechtlich verantwortlich sind (§ 10 TMG). Auch mag im Einzelfall ausnahmsweise eine Verantwortlichkeit eines Zugangsvermittlers (z.B. eines Anschlussinhabers, der einen Internetzugang bereitstellt) nach § 8 TMG in Betracht kommen.
(c) Ohne Erfolg wendet die Beklagte schließlich ein, es sei widersinnig, dem Staatsvertragsgeber die gewollte Wiedereinführung einer Rechtsgrundlage für Sperranordnungen zu unterstellen, die sich bereits in der Vergangenheit wegen ihrer tatbestandlichen Anknüpfung an das System der telemedienrechtlichen Verantwortlichkeiten im Hinblick auf eine Inanspruchnahme von Zugangsvermittlern als praxisuntauglich bzw. gescheitert erwiesen habe. Gleiches gilt für den Einwand, da der einzig vorstellbare Fall eines „verantwortlichen Zugangsvermittlers im Sinne des § 8 TMG“ bei einem kollusiven Zusammenwirken mit der Veranstaltung oder Vermittlung unerlaubten Glücksspiels auftreten könne, ergebe die in § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 GlüStV 2021 vorgesehene vorherige Bekanntgabe, welches Glücksspiel nicht erlaubt sei, keinen Sinn. Die teleologische Extension einer gesetzlichen Vorschrift ist nicht schon dann gerechtfertigt, wenn die vom Staatsvertragsgeber getroffene Entscheidung rechtspolitisch für fehlerhaft erachtet wird. Hat der Staatsvertragsgeber eine eindeutige Entscheidung getroffen, darf ein Gericht diese nicht aufgrund eigener rechtspolitischer Vorstellungen verändern und durch eine judikative Lösung ersetzen (BVerwG, Urteil vom 18. April 2013 – 5 C 18.12 –, juris Rn. 22 sowie Beschluss vom 10. August 2016 – 1 B 83.16 –, juris Rn. 7, jeweils m.w.N.). Um eine planwidrige Regelungslücke mit den anerkannten Auslegungsmethoden zu füllen, bedarf es daher der eindeutigen Feststellung eines gesetzgeberischen Versehens. Eine solche Feststellung lässt sich hier aber auf der Grundlage der teleologischen Erwägungen des Staatsvertragsgebers zur Erforderlichkeit und Effektivität der Sperrmaßnahmen – wie bereits dargestellt – nicht treffen, da sich die amtlichen Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag insoweit zugleich auf das System der telemedienrechtlichen Verantwortlichkeit nach den §§ 8 bis 10 TMG beziehen und hierdurch die dynamische Rechtsgrundverweisung, die im Wortlaut des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 Halbs. 1 GlüStV 2021 ihren Niederschlag gefunden hat und die den Grund für die von der Glücksspielaufsicht beklagte Praxisuntauglichkeit darstellt, ausdrücklich billigen.
2. Die in Nr. 1 des Bescheids der Beklagten vom 13. Oktober 2022 gegenüber der Klägerin erlassene Sperrungsanordnung lässt sich auch nicht (hilfsweise) auf § 9 Abs. 1 Satz 1 und 2 GlüStV 2021 stützen. Einer Anwendung der allgemeinen Auffangermächtigung nach § 9 Abs. 1 Satz 1 und 2 GlüStV 2021 steht insoweit die spezialgesetzliche Sonderregelung des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 GlüStV 2021 entgegen, die eine abschließende Regelung zu den als Störer in Anspruch zu nehmenden Diensteanbietern enthält (OVG RP, Beschluss vom 31. Januar 2023 – 6 B 11175/22.OVG –, juris Rn. 25; BayVGH, Beschluss vom 23. März 2023 – 23 CS 23.195 –, juris Rn. 37 ff.; vgl. auch Liesching, ZfWG 2022, 404 [408] sowie – zum GlüStV 2008 – Ennuschat/Klestil, ZfWG 2009, 389 [391]).
II. Die Sperrungsanordnung in Nr. 1 des Bescheids vom 13. Oktober 2022 findet auch keine Grundlage in den allgemeinen ordnungsrechtlichen Befugnissen für die Inanspruchnahme von Nichtstörern gemäß § 13 i.V.m. § 10 Abs. 1 des Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung des Landes Sachsen-Anhalt – SOG LSA –. Denn § 9 Abs. 1 GlüStV geht als besondere Regelung zur Abwehr von Gefahren durch unerlaubte Glücksspielangebote im Anwendungsbereich des Glücksspielstaatsvertrags 2021 gemäß § 27a Abs. 3 GlüStV 2021 i.V.m. § 4 Abs. 1 Sätze 2 und 3 SOG LSA den allgemeinen ordnungsrechtlichen Befugnissen und den Grundsätzen über die Inanspruchnahme Nichtverantwortlicher gemäß § 10 SOG LSA vor. Außerdem besteht die einheitliche Zuständigkeit der Beklagten für alle Länder bei unerlaubtem öffentlichen Glücksspiel, welches im Internet in mehr als einem Land angeboten wird, gemäß §§ 27e Abs. 1, 27f Abs. 2 i.V.m. § 9a Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 Alt. 1 GlüStV 2021 nur für die besonderen Maßnahmen der Glücksspielaufsicht nach § 9 Abs. 1 GlüStV 2021 (vgl. LT RLP Drs. 17/13498, S. 135) und nicht zugleich für ein landeseinheitliches allgemeines Ordnungsrecht. § 9a Abs. 3 GlüStV 2021 trifft insoweit eine abschließende Zuständigkeitsregelung (vgl. dazu bereits OVG RP, Beschluss vom 31. Januar 2023 – 6 B 11175/22.OVG –, juris Rn. 26).
B. Aus den im Abschnitt A. dargelegten Gründen sind auch die in Nr. 2 des Bescheids der Beklagten vom 13. Oktober 2022 enthaltene, sog. Mirror-Pages betreffende Sperrungsanordnung und die hierauf bezogene Fristsetzung in Nr. 4 des Bescheids bereits in Ermangelung einer Rechtsgrundlage rechtswidrig. Daher war auch die in Nr. 6 des Bescheids enthaltene Kostengrundentscheidung aufzuheben.
C. Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO. Der Beklagten die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen aufzuerlegen, entspricht der nach § 162 Abs. 3 VwGO maßgebenden Billigkeit. Denn die Beigeladenen haben einen eigenen Antrag gestellt und sich damit gemäß § 154 Abs. 3 VwGO einem Kostenrisiko ausgesetzt.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 ff., 711 der Zivilprozessordnung.
Die Revision war wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache im Hinblick auf die Anforderungen der Regelung in § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 Halbs. 1 GlüStV 2021 als Ermächtigungsgrundlage für Sperrungsanordnungen gegen Zugangsvermittler gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Berufungsverfahren auf 100.000,00 € festgesetzt (§§ 52 Abs. 1, 47 Abs. 1 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 8 bis 10 TMG
§§ 9 oder 10 TMG
§§ 708 ff., 711 der Zivilprozessordnung
§ 8 TMG
§ 9 GlüStV
§ 1 GlüStV
§ 10 TMG
§ 10 SOG LSA
§ 167 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 27a Abs. 1 und 2 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 4 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 5 GlüStV
§ 8 Abs. 1 Satz 1 TMG
§ 8 Abs. 1 Satz 3 TMG
§ 2 Satz 1 Nr. 1 TMG
§ 7 Abs. 3 Satz 1 TMG
§ 7 Abs. 2 TMG
§ 59 Abs. 4 RStV
§ 20 Abs. 4 JMStV
§ 1 Satz 1 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 1 und 2 GlüStV
§ 9 Abs. 1 GlüStV
§ 27a Abs. 3 GlüStV
§ 9a Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 Alt. 1 GlüStV
§ 9a Abs. 3 GlüStV
§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1, 47 Abs. 1 GKG
§ 8 bis 10 des Telemediengesetzes
§ 88 Abs. 3 Satz 3 des Telekommunikationsgesetzes
§ 284 Abs. 1, 27 des Strafgesetzbuches
Art. 10 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 49, 89
BVerfGE 108, 282
2 L 1027/22
6 B 11175/22
I ZR 3/14
6 U 32/20
23 CS 23.19
24 L 1718/22
I ZR 13/19
6 K 5404/10
I ZR 174/14
2 BvL 8/77
2 BvR 1436/02
13 B 760/09
27 K 458/10
27 K 5887/10
27 K 3883/11
1 BvR 1314/12
1 BvR 2270/05
8 B 2567/02
1 S 22/23
5 C 18.12
1 B 83.16