Verwaltungsgericht Mainz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2009-05-07, Aktenzeichen 4 L 521/09.MZ
ECLI: ECLI:DE:VGMAINZ:2009:0507.4L521.09.MZ.0A

Tenor:
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung wird abgelehnt.
Der Antragsteller hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Der Wert des Verfahrensgegenstandes wird auf 10.000,00 € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag des Antragstellers, den Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, ihm eine weitere (dritte) Sendezeit für Wahlwerbung vor der Europawahl am 07. Juni 2009 zuzuteilen, hat ebenso wenig Erfolg wie der Antrag, mindestens zwei Sendezeiten seiner Wahlwerbespots auf die Zeiten ca. 19:20 Uhr und ca. 20:55 Uhr/21:10 Uhr zu legen.
Mit dem vorliegenden Eilantrag begehrt der Antragsteller im Wege der einstweiligen Anordnung das, was er auch in einem Hauptsacheverfahren erlangen könnte. Eine Vorwegnahme der Entscheidung in der Hauptsache ist nur ausnahmsweise dann zulässig, wenn ein hoher Grad an Wahrscheinlichkeit für einen Erfolg in der Hauptsache spricht und die sonst zu erwartenden Nachteile für den Antragsteller unzumutbar wären. Dies ist hier nicht der Fall.
Der Antragsteller hat keinen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht. Rechtsgrundlage für das Begehren des Antragstellers ist § 11 Abs. 1 S. 2 des ZDF-Staatsvertrages vom 31. August 1991 in der Fassung des 10. Rundfunkänderungsstaatsvertrages (in Kraft seit 01. September 2008). Danach haben Parteien und sonstige politische Vereinigungen während ihrer Beteiligung an den Wahlen der Abgeordneten aus der Bundesrepublik Deutschland für das europäische Parlament Anspruch auf angemessene Sendezeit, wenn mindestens ein Wahlvorschlag für sie zugelassen wurde.
Der Antragsgegner hat bei der Zuweisung der Sendezeit den in Art. 3 Abs. 1 und 3 i. V. m. Art. 21 GG und § 5 Abs. 1 S. 1 Parteiengesetz – ParteiG – verankerten Grundsatz auf Chancengleichheit der politischen Parteien zu berücksichtigen. Wie das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz in seiner Entscheidung vom 13.September 2005, m.w.N., NVwZ 2006, 109 f) ausgeführt hat, gebietet dieser Grundsatz, jeder Partei möglichst gleiche Chancen im Wettbewerb um Wählerstimmen durch grundsätzlich gleiche Werbemöglichkeiten im Wahlkampf einzuräumen. Dies bedeutet allerdings nicht, dass allen Parteien gleiche Sendezeiten gewährleistet werden müssen. Vielmehr erfordert das Gebot der Gleichbehandlung nach Maßgabe der Bedeutung der Parteien abgestufte Sendezeiten. Kleinere Parteien, insbesondere Splittergruppen, dürfen dabei nicht genauso behandelt werden wie große, etablierte Parteien, weil damit der Wähler über die wahre Bedeutung und das parteipolitische Kräfteverhältnis getäuscht würde (BVerfGE 7, 99; 34, 160; 48, 271). Dabei geht die gefestigte Rechtsprechung von folgenden Verteilungsgrundsätzen aus: Die bei der Zuerkennung von Sendezeiten maßgeblichen Untergrenzen ergeben sich daraus, dass auch der kleinsten Partei das Mindestmaß an Sendezeit zur Verfügung zu stellen ist, das erforderlich ist, um den mit der Ausstrahlung einer Sendung angestrebten Werbeeffekt erreichen zu können. Die Vergünstigungen, die einer mit Fraktionsstärke im Bundestag vertretenen Partei gewährt werden, müssen dem Umfang nach mindestens halb so groß wie bei jeder anderen und damit auch der größten Partei sein (§ 5 Abs. 1 S. 4 ParteiG). Außerdem darf die Sendezeit, die einer großen Partei von der Rundfunkanstalt zugebilligt wird, das vier- bis fünffache der einer kleinen Partei zuerkannten Sendezeit nicht überschreiten. Dabei bemisst sich die Bedeutung einer Partei insbesondere auch nach den Ergebnissen vorausgegangener Wahlen zu Volksvertretungen (§ 5 Abs. 1 S. 2, 3 ParteiG). Insoweit ist insbesondere das Wahlergebnis der letzten gleichartigen Wahl maßgeblich, denn der Partei kann auf Bundes-, Landes- oder Europaebene durchaus unterschiedliche Bedeutung zukommen. Weitere Kriterien, um die Bedeutung einer Partei zu ermitteln, sind die Vertretung der Partei im Parlament, ihre Beteiligung an Regierungen, die Dauer ihres Bestehens, die Kontinuität ihrer Betätigung, die Zahl ihrer Mitglieder sowie Umfang und Ausbau ihres Organisationsgrades (so OVG Rheinland-Pfalz a. a. O.).
Bei Anlegung dieser Maßstäbe hat der Antragsteller weder glaubhaft gemacht, dass ihm ein Anspruch auf Zuteilung von weiteren Sendezeiten noch auf Zuweisung bestimmter Ausstrahlungszeiten seiner Wahlwerbespots zusteht.
Zunächst ist nach derzeitigem Erkenntnisstand davon auszugehen, dass die Zuteilung von zwei Sendeterminen für Wahlwerbung im Programm des Antragsgegners der gegenwärtigen Bedeutung des Antragstellers angemessen ist. Der Antragsteller ist nach eigenen Angaben erst am 26. Juni 2004, also nach der letzten Europawahl, gegründet worden. Er ist derzeit in keinem Parlament auf Bundes- oder Landesebene vertreten. Bei der Bundestagswahl 2005 hat er ausweislich der Veröffentlichung des Statistischen Bundesamtes zur Bundestagswahl 2005 (Heft 5, Seite 61), 10536 Zweitstimmen erhalten, was einem Anteil von knapp 0,1 % entspricht. Bei der Landtagswahl in Brandenburg am 19. September 2004 erzielte er ausweislich der Bekanntmachung des Landeswahlleiters vom 16. Februar 2005 11875 der Zweitstimmen, was einem Anteil von 1 % der abgegebenen Stimmen entspricht. Auch die Organisationsstrukturen scheinen noch nicht sehr verfestigt zu sein. So existiert neben dem Landesverband in Brandenburg und dem 2006 gegründeten Bundesvorstand nur ein weiterer Landesverband in Bayern. Über die Zahl der Mitglieder liegen dem Gericht keine Erkenntnisse vor. Damit handelt es sich bei dem Antragsteller um eine Partei, deren Gewicht sich deutlich am unteren Rand der Bedeutung von politischen Parteien befindet.
Soweit der Antragsteller vorträgt, bei der abgestuften Chancengleichheit sei nicht nur die Zahl der gewährten Sendetermine, sondern auch die übrige Berichterstattung, wie z. B. in Talkshows, Nachrichtensendungen und Interviews, bei der den Bundestagsparteien ausgiebig Gelegenheit zur Selbstdarstellung gegeben werde, zu berücksichtigen, um „eine gesamtheitliche Inhalts- und Mengenkontrolle der medialen Macht herbeizuführen“, führt dies zu keiner anderen Beurteilung seines Begehrens. Eine Gleichstellung der redaktionell gestalteten Sendungen der Rundfunkanstalt mit den nach § 11 ZDF-Staatsvertrag an die Parteien zu vergebenden Sendezeiten für Wahlwerbespots verbietet sich schon aus verfassungsrechtlichen Gründen. Denn die Rundfunkanstalten sind im Hinblick auf die redaktionell gestalteten Sendungen durch die in Art. 5 Abs. 1 GG verankerte Programmgestaltungsfreiheit als Ausfluss der Rundfunkfreiheit insoweit geschützt. Ein Ausgleich mangelnder redaktionell erfolgter Berichterstattung durch vermehrte Sendezeiten bei den Wahlwerbespots – wie es dem Antragsteller offenbar vorschwebt (vermehrte Sendezeiten für die „Kleinen“) – sieht § 11 Abs. 1 ZDF-Staatsvertrag gerade nicht vor und ein solcher Anspruch wäre schlechterdings auch mit der Bedeutung des Antragstellers nicht vereinbar. Er würde die abgestufte Chancengleichheit vielmehr ins Gegenteil verkehren.
Darüber hinaus hat der Antragsteller auch einen Anspruch auf die Zuteilung bestimmter, günstigerer Sendezeiten (19:30 Uhr bzw. 20:55 Uhr/21:10 Uhr) für die Ausstrahlung seiner Wahlwerbespots nicht glaubhaft gemacht.
Dabei ist zunächst davon auszugehen, dass es einen „originären“, nicht durch den Gleichheitssatz vermittelten verfassungsrechtlichen Anspruch auf Einräumung von Sendezeiten nicht gibt (BVerfG, Beschluss vom 09. September 1993, NJW 1994, 40). Vielmehr ist dem Antragsgegner durch § 11 Abs. 1 S. 2 ZDF-Staatsvertrag auferlegt, angemessene Sendezeiten zur Verfügung zu stellen, d. h. einen in sich ausgewogenen Sendeplan zu erstellen, der das Interesse der Parteien an einer möglichst wirksamen Wahlwerbung berücksichtigt und die abgestufte Chancengleichheit der konkurrierenden Parteien gewährleistet. Dies gilt sowohl hinsichtlich der Anzahl wie auch der Zeiten der auszustrahlenden Wahlwerbespots. Ein Anspruch auf die Einräumung von bestimmten Sendezeiten lässt sich daraus jedoch nicht herleiten. Schon deshalb geht der Antrag des Antragstellers, die ihm zugewiesenen Sendezeiten auf die im Antrag genannten Sendezeiten zu verlegen, ins Leere. Dies würde zu einer Veränderung des gesamten Sendeschemas und damit zu einer unangemessenen gleichheitswidrigen Begünstigung des Antragstellers führen. Aber auch einen denkbaren Anspruch auf Neuerstellung des Sendeplans durch den Antragsgegner – etwa wegen willkürlicher, gleichheitswidriger Zuteilung der Sendezeiten - hat der Antragsteller nicht glaubhaft gemacht. Vielmehr erweisen sich sowohl die vom Antragsgegner gewählten Zeiten im Hinblick auf seine eigenen Interessen an einer publikumswirksamen Programmgestaltung wie auch im Hinblick auf die Chancengleichheit als angemessen. Nach § 11 Abs. 1 S. 2 ZDF-Staatsvertrag hat der Antragsgegner im Rahmen einer komplexen Planungsentscheidung einen in sich ausgewogenen Sendeplan zu erstellen, der Festlegungen zum einen über die Zeiten, die überhaupt für Wahlwerbespots zur Verfügung gestellt werden und zum anderen über die Verteilung der Zeiten unter den zur Wahl angetretenen Parteien trifft. Hinsichtlich der Zeiten, die der Antragsgegner für Wahlwerbespots zur Verfügung stellt, ist seine Entscheidung gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar. Sie ist im Spannungsfeld zwischen Rundfunkfreiheit und Wahlrecht anzusiedeln. Bei der Planung der Sendezeiten für die Wahlwerbung kann sich der Antragsgegner auf die in Art. 5 Abs. 1 GG als Ausfluss der Rundfunkfreiheit verankerte Programmgestaltungsfreiheit stützen und damit auch seinen eigenen Interessen an einer publikumswirksamen Gestaltung seines Programms Rechnung tragen. Gewährleistet werden muss dabei allerdings, um auch das Interesse der Parteien an einer möglichst wirksamen Wahlwerbung zu berücksichtigen (vgl. OVG Hamburg, NJW 1994, S. 68), die Sehbeteiligung einer hinreichenden Anzahl wahlberechtigter Bürger. Daraus folgt, dass der Antragsgegner die Sendetermine für die Wahlwerbespots insgesamt im Rahmen seiner Einschätzung festlegen kann, soweit er sicherstellt, dass eine hinreichende Zuschauerquote erreicht wird. Dabei ist nicht zu beanstanden, dass der – im Übrigen selbst in Konkurrenz mit anderen Sendeanstalten stehende – Antragsgegner im Rahmen dieser Entscheidung bestimmte Tage innerhalb des Gesamtzeitraums (Sonn- und Feiertage) ausgelassen hat bzw. aufgrund des jeweiligen Programmumfelds (politische Formate wie „Maybrit Illner“, „Frontal21“, „Neues aus der Anstalt“) keinen Werbespot platziert hat. Ebenso sind die vom Antragsteller gerügten nicht ausgeschöpften Möglichkeiten zu den von ihm bezeichneten „objektiv besten Sendezeiten 19:20 Uhr und 20:55 Uhr/21:10 Uhr“ im Rahmen seiner Entscheidung nicht zu rügen, da insoweit 90minütige Programmangebote, die um 20:15 Uhr beginnen, vorgesehen sind, die nicht durch einen Wahlwerbespot unterbrochen werden sollen. Wie der vorgelegte Plan der Sendetermine ergibt, liegen die Ausstrahlungszeiten insgesamt in einem Zeitraum von 17:10 Uhr und 23:35 Uhr und damit zu Zeiten, in denen eine hinreichende Einschaltquote wahlberechtigter Bürger zu erwarten ist.
Dies gilt umso mehr für die dem Antragsteller eingeräumten Ausstrahlungstermine. Für das Sendeintervall am Freitag von 17:50 Uhr bis 17:55 Uhr ist nach der vorgelegten eidesstattlichen Versicherung des Leiters der Hauptabteilung Programmplanung M. B. vom 05. Mai 2009 von einer durchschnittlichen Zuschauerzahl von 2,7 Millionen auszugehen, für das Zeitintervall am Mittwoch zwischen 23:05 Uhr und 23:10 Uhr liegt sie – zwischen „Auslandsjournal“ und „Johannes B. Kerner“ - danach durchschnittlich bei 1,42 Millionen.
Insbesondere hinsichtlich der Entscheidung über die Verteilung der eingeräumten Zeiten unter den zur Wahl angetretenen Parteien hat der Antragsgegner nach § 11 Abs. 1 S. 2 ZDF-Staatsvertrag einen in sich ausgewogenen Sendeplan zu erstellen, der die abgestufte Chancengleichheit der konkurrierenden Parteien gewährleistet. Dies gilt sowohl hinsichtlich der Anzahl wie auch der Sendezeiten der auszustrahlenden Wahlwerbespots, denn auch was die Zeiten der gesendeten Werbespots betrifft, darf der Wähler über die wahre Bedeutung und das politische Kräfteverhältnis der Parteien nicht getäuscht werden. Dabei versteht sich von selbst, dass absolut gleichwertige Sendezeiten für alle Parteien nicht zu gewährleisten sind. Bei der Verteilung der Sendezeiten unter Berücksichtigung der Chancengleichheit aller Parteien steht dem Antragsgegner ein Spielraum zu, der ebenfalls nur eingeschränkt gerichtlich zu überprüfen ist. Insoweit muss insbesondere eine willkürliche Benachteiligung oder Bevorzugung einzelner Parteien auszuschließen sein.
Die vom Antragsgegner vorgenommene Verteilung der Sendezeiten ist auch mit der konkreten Platzierung der sechs im Bundestag vertretenen Parteien und der damit verbundenen Zuteilung von insgesamt gesehen besseren Sendezeiten nach diesen Grundsätzen nicht zu beanstanden.
Der Antragsgegner hat vorgetragen, die im Bundestag vertretenen Parteien seien konkret platziert worden; die erfolgte Festlegung der jeweils zwei Sendetermine, die den 26 kleineren Parteien zugelost worden seien, sei paarweise und abstrakt erfolgt und zwar nach folgenden Maßgaben:
Die Kombinationen von jeweils 2 Werbespots sollten innerhalb des möglichen Sendezeitraums von vier Wochen in vergleichbaren zeitlichen Abständen erfolgen. Jedes Spotpaar sollte an unterschiedlichen Tagen und auf unterschiedlichen Zeitschienen platziert werden. Jedes Spotpaar sollte eine frühere und eine spätere Sendeschiene erhalten. An bestimmten Tagen und zu bestimmten Zeitpunkten sollten aufgrund des jeweiligen Programmumfelds keine Spots platziert werden. Bei 90-minütigen Programmangeboten sollte keine Unterbrechung durch Wahlwerbespots erfolgen.
Nach Darstellung des Antragsgegners haben diese Maßgaben dazu geführt, dass den kleineren Parteien/politischen Vereinigungen um 19:20 Uhr sieben Sendeplätze zur Verfügung gestellt werden konnten; die übrigen zur Verfügung stehenden sieben Sendeplätze wurden den im Bundestag vertretenen Parteien zugewiesen. Zur Sicherung dieses Gleichgewichts seien die weiteren vier potenziellen Sendeplätze von der Verlosung für die kleineren Parteien ausgeschlossen worden. Zugleich sei davon abgesehen worden, diese noch den im Bundestag vertretenen Parteien zuzuweisen, um daraus resultierende etwaige Bevorzugungen zu vermeiden. Darüber hinaus korrelierten die auf der Sendezeitschiene 17:50 Uhr/18:00 Uhr gelegenen Werbespots mit der Zeitschiene um ca. 22:40 Uhr/23:35 Uhr als jeweilige Sendetermine. Für den Zeitraum zwischen 20:55 Uhr/21:10 Uhr hätten insgesamt 7 Sendeplätze zur Verfügung gestanden. Davon hätten die im Bundestag vertretenen sechs Parteien unter Berücksichtigung ihrer Bedeutung jeweils einen Sendeplatz erhalten, der verbleibende Sendeplatz sei in das Kontingent der Sendeplätze aufgenommen worden, die an die kleineren Parteien verlost worden seien.
Diese intensiven und nach der unterschiedlichen Bedeutung der Parteien ausgerichteten Überlegungen des Antragsgegners bei der Verteilung der Sendezeiten und Erstellung des Sendeplans, die sich auch aus dem vom Antragsgegner vorgelegten Protokoll vom 22. April 2009 der Wahlspotplatzierung am 15. April 2009 ergeben, weisen im Hinblick auf die abgestufte Chancengleichheit der Parteien keine Ermessensfehler auf. Gerade unter Berücksichtigung der unterschiedlichen Bedeutung der Bundestagsparteien einerseits und der 26 anderen kleineren Parteien sind bei der Handhabung des Antragsgegners keine Anhaltspunkte für eine willkürliche Zuteilung von Sendezeiten ersichtlich.
Damit war der Eilantrag mit der sich aus § 154 Abs. 1 VwGO ergebenden Kostenfolge abzulehnen. Die Festsetzung des Wertes des Verfahrensgegenstandes beruht auf §§ 53 Abs. 3, 52 Abs. 2 GKG. Da der Antragsteller vorliegend bereits im Wege der einstweiligen Anordnung im Wesentlichen das begehrt, was er auch im Hauptsacheverfahren erlangen könnte, war der volle Betrag des Auffangwertes für seine beiden Begehren anzusetzen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 53 Abs. 3, 52 Abs. 2 GKG
§ 5 Abs. 1 S. 4 ParteiG
§ 5 Abs. 1 S. 2, 3 ParteiG
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 21 GG
Art. 5 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2006, 109
BVerfGE 7, 99
NJW 1994, 40