Verwaltungsgericht Lüneburg (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-12-16, Aktenzeichen 5 A 263/07

Tenor:

Tatbestand:
Das Verfahren betrifft die Seniorenarbeit der Beklagten.
Am 25. Oktober 1973 beschloss der Rat der Beklagten die Verwaltung zu beauftragen, die Voraussetzungen für die Wahl eines Seniorenbeirats zu schaffen (Tagesordnungspunkt 18 der Ratssitzung vom 25. Oktober 1973). Nach der Begründung des Ratsbeschlusses soll dem Seniorenbeirat die Aufgabe zufallen, in Zusammenarbeit mit dem Rat, insbesondere dem Sozialausschuss, der Verwaltung, den freien Wohlfahrtsverbänden und den Jugendverbänden die erforderlichen Maßnahmen für ältere Mitbürger anzuregen, um der Isolierung der älteren Generation entgegenzuwirken. Die zuständigen kommunalen Gremien beschlossen daraufhin, die näheren Voraussetzungen zu Wahl und Bildung des Seniorenbeirats.
Im März 2003 beschloss der Seniorenbeirat der Beklagten Bestimmungen über das Wahlverfahren zum Seniorenbeirat. Unter Punkt 1.1 heißt es, der Seniorenbeirat besteht aus sieben Mitgliedern und vertritt die Belange aller E. Seniorinnen und Senioren gegenüber Rat, Verwaltung und allen Diensten, Einrichtungen und Institutionen, die für ältere Menschen Bedeutung haben. Der Seniorenbeirat gibt sich selber eine Geschäftsordnung und entwickelt sein Aufgabengebiet eigenständig (Punkt 1.2). Nach Punkten 2.1 und 2.4 erfolgt die Wahl zum Seniorenbeirat über Delegierte. Für die Wahl der Delegierten wird das Stadtgebiet in Wahlbereiche aufgeteilt, die Delegierten werden durch die wahlberechtigten E. Senioren/Seniorinnen gewählt (Punkte 2.2 und 2.3). Unter Punkt 3. wird im Einzelnen das Wahlverfahren für die Delegierten geregelt.
Mit Schreiben vom 14. August 2003 teilte die Beklagte dem Kläger mit, er sei als Delegierter zum Seniorenbeirat der Stadt C. zugelassen.
In seiner Sitzung vom 12. Juli 2005 nahm der Seniorenbeirat der Beklagten einstimmig die am 14. Juni 2005 beschlossene Geschäftsordnung an und setzte zugleich die bis dahin geltende Geschäftsordnung vom 19. Dezember 2001 außer Kraft. Nach § 2 dieser Geschäftsordnung tritt die Delegiertenversammlung mindestens einmal jährlich zusammen, sie ist in der Regel 21 Kalendertage vor dem Versammlungstermin unter Angabe der Tagesordnung einzuberufen (§ 2 Punkt 1. und 2.). Jeder Delegierte hat das Recht, zur Delegiertenversammlung Anträge zu stellen. Anträge sollen 10 Tage vor der Delegiertenversammlung schriftlich bei dem Vorsitzenden eingereicht werden. Anträge können auch mit Zustimmung der Mehrheit der Delegierten in der Delegiertenversammlung gestellt werden. Zu Beginn der Delegiertenversammlung gibt der Vorsitzende eingereichte Anträge bekannt (§ 2 Punkt 7.).
Am 6. Juli 2006 beschloss der Rat der Beklagten eine Änderung des Wahlverfahrens zum Seniorenbeirat mit Wirkung zum 1. August 2006 (sog. Wahlordnung). Unter Punkt 4. der Wahlordnung führte er eine sog. Wahlversammlung ein, Senioren und Seniorinnen können sich um eine Mitgliedschaft bewerben. Die Wahlversammlung wählt aus ihrer Mitte den Seniorenbeirat (Punkt 5.1 der Wahlordnung).
Mit Schreiben aus Februar 2007, das am 5. März 2007 bei der Citypost C. aufgegeben wurde, lud der Seniorenbeirat u.a. den Kläger als Delegierten des Seniorenbeirats unter Bekanntgabe der Tagesordnung zu einer Delegiertenversammlung am 19. März 2007 ein, Ehemänner/Ehefrauen, Partnerinnen, Freunde, Bekannte könnten gerne mitgebracht werden. Ausweislich der Tagesordnung sowie des Kurzprotokolls vom 19. März 2007 wurde in der Delegiertenversammlung u.a. das neue Wahlverfahren zum Seniorenbeirat vorgestellt. Der Anwesenheitsliste vom 19. März 2007 ist zu entnehmen, dass der Kläger an dieser Delegiertenversammlung teilnahm.
Mit Schreiben vom 2. Mai 2007 machte der Kläger gegenüber dem Seniorenbeirat der Beklagten geltend, nach Maßgabe der Geschäftsordnung aus März 1999 sei die Einladung zur Delegiertenversammlung vom 19. März 2007 nicht ordnungsgemäß erfolgt. Auch sei ihm trotz Zusage eine vollständige Ablichtung der Geschäftsordnung aus März 1999 noch nicht übermittel worden. Die Nichteinhaltung der Einladungsfrist habe auch zur Folge, dass die Frist für das Recht der Delegierten, Anträge zur Delegiertenversammlung zu stellen, unterlaufen worden sei. Die Delegiertenversammlung und die darin gefassten Beschlüsse/Änderungen seien deswegen unwirksam. Soweit das bisherige Wahlverfahren für die Wahl der Delegierten geändert werden solle, sei hierfür der Seniorenbeirat nicht zuständig. Es könne nicht sein, dass der Seniorenbeirat das Wahlverfahren nach seinem Dafürhalten ändern könne, zumal nicht ersichtlich sei, welche Aufgaben den Delegierten dann noch zukommen sollten.
In seinem Schreiben vom 15. Mai 2007 bedauerte der Vorsitzende des Seniorenbeirats eine etwaige Versäumung der Einladungsfrist für die Delegiertenversammlung vom 19. März 2007.
Mit Schreiben vom 1. Juni 2007 informierte die Beklagte den Kläger über die für September geplanten Wahlen zum Seniorenbeirat und übersandte Bewerbungsunterlagen zur Mitgliedschaft in der Wahlversammlung des Seniorenbeirats, die der Kläger fristgerecht zurückreichte.
Mit Schreiben vom 7. August 2007 teilte die Beklagte dem Kläger mit, der Wahlausschuss habe in seiner Sitzung vom 23. Juli 2007 festgestellt, dass insgesamt 68 Bewerber/-innen zur Seniorenbeiratswahl 2007 zugelassen seien, darunter auch er - der Kläger -. Die Wahlversammlung fand am 19. September 2007 statt. Ausweislich des Sitzungsprotokolls wurden u.a. die Wahlausschussmitglieder vorgestellt, das Wahlverfahren erläutert, Fragen und Anregungen aus der Wahlversammlung erörtert, die Kandidaten zum Seniorenbeirat vorgeschlagen und anschließend gewählt sowie die konstituierende Sitzung des Seniorenbeirats für den 19. Oktober 2007 angekündigt.
Mit Schreiben vom 14. November 2007 teilte der Kläger der Beklagten mit, die Mitglieder der Wahlversammlung seien nicht als gewähltes Gremium für die Dauer von fünf Jahren tätig, dies habe er auch bereits in der Wahlversammlung vom 19. September 2007 geltend gemacht, er bitte um entsprechende Protokollergänzung. Unter dem 26. November 2007 lehnte die Beklagte dies ab.
Der neu gewählte Seniorenbeirat beschloss am 28. August 2008 eine neue Geschäftsordnung. Nach deren § 2 tritt die Wahlversammlung mindestens einmal jährlich zusammen, um die Arbeit des Seniorenbeirats zu begleiten; die Versammlung ist in der Regel 21 Kalendertage vor dem Versammlungsbeginn unter Angabe der Tagesordnung einzuberufen.
Der Kläger hatte bereits am 6. August 2007 beim Amtsgericht C. Klage erhoben mit dem Begehren, die Unwirksamkeit der Delegiertenversammlung vom 19. März 2007 und der darin gefassten Beschlüsse festzustellen. Das Amtsgericht C. hat den Rechtsstreit durch Beschluss vom 1. November 2007 an das Verwaltungsgericht Lüneburg verwiesen, der hier unter dem Aktenzeichen 5 A 263/07 geführt wird. Der Kläger trägt zur Begründung dieser Klage vor, bereits die Einladung des Seniorenbeirats zur Delegiertenversammlung vom 19. März 2007 sei mangels Einhaltung der Ladungsfrist unwirksam. Damit seien auch die Delegiertenversammlung sowie die in dieser gefassten Beschlüsse unwirksam. Diese Maßnahmen seien auch deshalb unwirksam, weil die für die Delegierten geltende Frist für die Einreichung von Anträgen nicht habe gewahrt werden können. Die Einladung sei auch deswegen fehlerhaft, weil die Öffentlichkeit zur Delegiertenversammlung eingeladen worden sei. Delegiertenversammlungen seien grundsätzlich nicht öffentlich. Aufgrund seines Schreibens vom 2. Mai 2007 sei er davon ausgegangen, dass eine erneute Einladung zu einer Delegiertenversammlung unter Einhaltung der erforderlichen Fristen erfolgen werde. Zu einer solchen sei es jedoch nicht gekommen.
Am 21. Januar 2008 hat der Kläger eine weitere Klage (5 A 18/08) mit dem Begehren erhoben festzustellen, dass den Mitgliedern der Wahlversammlung nach dem Wahlverfahren zum Seniorenbeirat der Beklagten lediglich die Aufgabe zufalle, den Seniorenbeirat zu wählen und sich nicht auf die Dauer des von ihm gewählten Seniorenbeirats der Beklagten beworben hat. Der Kläger verweist zur weiteren Begründung auf sein Schreiben vom 14. November 2007. Er sieht sich durch eine Einladung des Vorsitzenden des Seniorenbeirats vom 15. September 2008 zu der Sitzung der Wahlversammlung vom 5. November 2008 in seiner Auffassung bestätigt.
Durch Beschluss vom 16. Dezember 2008 hat das Gericht die Verfahren 5 A 263/07 und 5 A 18/08 unter Führung des Aktenzeichens 5 A 263/07 zur gemeinsamen Entscheidung verbunden.
Der Kläger beantragt,
festzustellen, dass die Delegiertenversammlung vom 19. März 2007 und die darin gefassten Beschlüsse unwirksam sind,
sowie
festzustellen, dass den Mitgliedern der Wahlversammlung nach dem Wahlverfahren zum Seniorenbeirat der Beklagten lediglich die Aufgabe zufällt, den Seniorenbeirat zu wählen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie trägt vor, die Klage sei unzulässig. Für die Klage auf Feststellung der Unwirksamkeit der Delegiertenversammlung vom 19. März 2007 sei ein Rechtsschutzbedürfnis nicht ersichtlich. Es sei nicht erkennbar, welches Interesse der Kläger an einer entsprechenden Feststellung habe. Er habe an der Delegiertenversammlung teilgenommen und sei in seiner Rechtsstellung als Delegierter nicht verletzt worden. Beschlüsse, deren Unwirksamkeit festgestellt werden könnten, seien ausweislich des Protokolls der Delegiertenversammlung vom 19. März 2007 nur unter Tagesordnungspunkt 6 gefasst worden. Unter Tagesordnungspunkt 6 der Delegiertenversammlung seien Mitglieder des Wahlausschusses benannt worden, dessen Aufgaben mittlerweile abgeschlossen seien. Ungeachtet dessen sei die Klage insoweit aber auch unbegründet. Die nach der Geschäftsordnung des Seniorenbeirats geltende Ladungsfrist für die Delegiertenversammlung sei beachtet worden. Auch die Frist für die Einreichung von Anträgen sei nicht unterlaufen worden. Der Kläger habe hinreichend Zeit gehabt, Anträge vorzubereiten und zu stellen. Er habe jedoch keinen Antrag gestellt und auch nicht vorgetragen, welchen Antrag er hätte stellen wollen. Die Sitzungen zur Delegiertenversammlung seien öffentlich. Insofern sei auch der letzte in der Einladung vom Februar 2007 enthaltene Satz nicht zu beanstanden.
Auch das Begehren des Klägers, die Aufgaben der Wahlversammlung zu klären, sei unzulässig. Der Kläger könne nicht einfordern, dass andere Mitglieder der Wahlversammlung die sich aus § 2 der Geschäftsordnung des Seniorenbeirats ergebenden Rechte nicht wahrnehmen. Ihm sei es unbenommen, selbst aus der Wahlversammlung auszuscheiden. Die Klage sei jedenfalls unbegründet. § 2 der Geschäftsordnung verstoße nicht gegen geltendes Recht.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten und den beigezogenen Verwaltungsvorgang der Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage bleibt ohne Erfolg.
Die Klage ist bereits unzulässig, soweit der Kläger die Feststellung begehrt, dass der Wahlversammlung nach dem Wahlverfahren zum Seniorenbeirat der Beklagten lediglich die Aufgabe zufällt, den Seniorenbeirat zu wählen. Im Übrigen ist die Klage unbegründet.
Statthafte Klageart ist die Feststellungsklage. Gemäß § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage u.a. die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat. Ein Rechtsverhältnis ist die aus einem konkreten Sachverhalt insbesondere aufgrund einer Rechtsnorm des öffentlichen Rechts sich ergebende rechtliche Beziehung zwischen einer Person und einer anderen Person oder einer Sache. Als Rechtsverhältnis sind auch die einer selbständigen Feststellung fähigen Teile von Rechtsverhältnissen anzusehen, also auch einzelne sich aus einem umfassenden Rechtsverhältnis ergebende Berechtigungen (Kopp/Schenke, VwGO, Kommentar, 15. Aufl., 2007, § 43 Rdn. 11 ff.). Der Kläger war Mitglied der Delegiertenversammlung für die Wahl des Seniorenbeirats nach Maßgabe des Wahlverfahrens zum Seniorenbeirat aus März 2003 und ist nunmehr Mitglied der Wahlversammlung nach Maßgabe der seit dem 1. August 2006 geltenden Wahlordnung zum Seniorenbeirat. Diese Position begründet ein konkretes Rechtsverhältnis, deren einzelnen Berechtigungen feststellungsfähig sind. Feststellungsfähig ist mithin, welche Berechtigungen für den Kläger aus seiner Position als Mitglied der Delegierten- bzw. Wahlversammlung folgen. Soweit der Kläger also Inhalt und Umfang seiner Mitwirkungs- und Teilnahmerechte im Zusammenhang mit der Delegiertenversammlung vom 19. März 2007 bzw. die sich aus einer möglichen Verletzung dieser Rechte ergebenden Rechtsfolgen geklärt sehen will, handelt es sich um die einer Feststellungsklage zugänglichen Teile aus dem Rechtsverhältnis.
Insoweit liegt auch ein berechtigtes Interesse des Klägers an einer baldigen Feststellung vor. Ein Feststellungsinteresse ist zu bejahen, wenn der Kläger ein als schutzwürdig anzuerkennendes eigenes Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art vorweisen kann. Das ist insoweit der Fall. Der Kläger hat als Mitglied der Delegierten- bzw. Wahlversammlung zum Seniorenbeirat ein anzuerkennendes rechtliches Interesse daran, den Umfang des ihm persönlich zustehenden Mitwirkungs- und Teilnahmerechts gerichtlich klären zu lassen. Dieses Recht ist möglicherweise verletzt, sollte sich herausstellen, dass Einladungsfristen nicht hinreichend beachtet worden sind. Dass sich die Delegiertenversammlung und die dort gefassten Beschlüsse zwischenzeitlich wegen Zeitablaufs erledigt haben, führt zu keiner anderen Beurteilung. Der Kläger ist Mitglied der nunmehrigen Wahlversammlung zum Seniorenbeirat und weiterhin im Rahmen der Seniorenarbeit der Beklagten aktiv. Insofern liegt eine hinreichend konkrete Wiederholungsgefahr vor.
Anders verhält es sich, soweit der Kläger die Feststellung begehrt, dass der Wahlversammlung nach der Wahlordnung zum Seniorenbeirat lediglich die Aufgabe zufällt, den Seniorenbeirat zu wählen. Der Kläger verfolgt insoweit nicht unmittelbar eigene Mitwirkungsrechte, sondern will abstrakt die Befugnisse der Wahlversammlung geklärt sehen, die ihn nur mittelbar berühren. Ihm fehlt insoweit auch ein anzuerkennendes Feststellungsinteresse. Der Kläger behauptet insoweit keine eigene Berechtigung, sondern die der Wahlversammlung. Dabei ist er nicht befugt, die Kompetenzen der Wahlversammlung, die ein kollegiales Gremium darstellt, als eigenes Recht geltend zu machen und zu vertreten (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, Kommentar, 15. Aufl., 2007, § 42 Rdn. 80). Sein persönliches Mitwirkungs- und Teilnahmerecht wird nicht dadurch verkürzt, dass sich ggf. die übrigen Mitglieder der Wahlversammlung auch nach der Wahl des Seniorenbeirats noch zusammenfinden. Dem Kläger steht es jederzeit frei, von weiteren Veranstaltungen der Wahlversammlung fernzubleiben.
Richtige Beklagte ist die Stadt C.. Diese ist Rechtsträgerin hinsichtlich des von ihr eingerichteten Seniorenbeirats, der selbst nicht beteiligtenfähig im Sinne des § 61 Nr. 2 VwGO ist. Sofern das Verhalten der Mitglieder des Seniorenbeirats Anlass zu Beanstandung bietet, dürfte der Beklagten die Kompetenz zustehen, auf ihre Tätigkeit einzuwirken.
Soweit die Klage zulässig ist, ist sie unbegründet. Der Kläger kann nicht die gerichtliche Feststellung beanspruchen, dass die Delegiertenversammlung vom 19. März 2007 und die dort getroffenen Beschlüsse unwirksam sind.
Verstöße gegen die Geschäftsordnung des Seniorenbeirats im Zusammenhang mit der Delegiertenversammlung vom 19. März 2007 sind nicht zu erkennen. In der Geschäftsordnung des Seniorenbeirats finden sich Verfahrensvorschriften. Diese regeln das Innenverhältnis zwischen den Mitgliedern des Seniorenbeirats und - soweit betroffen - den Mitliedern der Delegierten- bzw. der nunmehrigen Wahlversammlung. Die Verfahrensvorschriften sind jederzeit abänderbar (vgl. Thiele, Niedersächsische Gemeindeordnung, Kommentar, 7. Aufl., 2004, § 50 Anm. 2; Wefelmeier in: Kommunalverfassungsrecht Niedersachsen, Kommentar, Band I, Stand August 2008, § 50 Rdn. 32 ff.). Maßgeblich sind danach hier die Regelungen der in der Sitzung des Seniorenbeirates vom 12. Juli 2005 (Tagesordnungspunkt 6) beschlossenen und damit seinerzeit gültigen Geschäftsordnung vom 14. Juni 2005. Nach § 2 Punkt 2. dieser Geschäftsordnung war die Delegiertenversammlung in der Regel 21 Kalendertage vor dem Versammlungstermin unter Angabe der Tagesordnung einzuberufen. Zwar wurde hier mit der der Zustellfirma am 5. März 2007 übergebenen Einladung zur Delegiertenversammlung am 19. März 2007 die Regelfrist von 21 Kalendertagen nicht gewahrt. Es handelt sich aber nur um eine Frist, die in der Regel und daher nicht zwingend einzuhalten ist. Dafür, dass die Frist nach § 2 Punkt 7. der Geschäftsordnung für das Einreichen von Anträgen durch die Delegierten von 10 Tagen vor der Delegiertenversammlung unterlaufen wurde, gibt es keinen Anhaltspunkt. Auch hier handelt es sich lediglich um eine Sollvorschrift, also keine zwingende Fristbestimmung. Regelungen betreffend die Öffentlichkeit von Delegierten- bzw. Wahlversammlungen wurden in der Geschäftsordnung nicht getroffen. Entgegen der Auffassung des Klägers lässt sich daher ein Verstoß gegen Regelungen der Geschäftsordnung auch insofern nicht feststellen. Die Nichtöffentlichkeit von Sitzungen der Delegierten- bzw. Wahlversammlung ergibt sich - anders als der Kläger meint - auch nicht bereits aus der Natur der Sache. Sonstige Verfahrensverstöße sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.
Ohne dass es hierauf noch entscheidungserheblich ankommt, sieht das Gericht Veranlassung Folgendes anzumerken:
Verstöße gegen Regelungen der Geschäftsordnung des Seniorenbeirats können grundsätzlich nicht zur Unwirksamkeit von gefassten Beschlüsse führen. Den Geschäftsordnungsregelungen kommt grundsätzlich keine Außenwirkung zu. Verstöße gegen die Geschäftsordnungsregelungen beeinträchtigen deswegen grundsätzlich auch nicht die Rechtmäßigkeit von gefassten Beschlüssen (vgl. OVG Münster, Urteil vom 27.8.1996 - 15 A 32/93 - NVwZ-RR 1997, 185 f.).
Ein Verstoß gegen die Kompetenzen der Wahlversammlung lässt sich nicht feststellen. Dabei ist zunächst nicht zu beanstanden, dass der Rat der Beklagten das für die Wahl der Delegierten- bzw. Wahlversammlung geltende Verfahren geändert und sich dabei u.a. von einer Aufteilung des Stadtgebiets in Wahlbereiche gelöst hat. Es steht im Ermessen der Beklagten, ob und ggf. wie sie einen Seniorenbeirat einrichtet. Die Beklagte hat den Seniorenbeirat als beratendes Gremium eingerichtet. Weil diese Beratung nur im Bereich der Entscheidungsvorbereitung stattfindet, müssen die Berater - hier also sowohl die Mitglieder der Delegierten- bzw. Wahlversammlung als auch des Seniorenbeirates selbst - nicht demokratisch legitimiert sein (vgl. dazu im Einzelnen Herbert, Beratung in der Gemeinde, NVwZ 1995 S. 1056 ff., 1058 unter Punkt 2.). Dass die Wahlordnung des Rates der Beklagten vom 1. August 2006 keine weiteren Kompetenzen der Wahlversammlung regelt, schließt es nicht aus, dass der Seniorenbeirat auf dieses Gremium rekurriert. Dies ist in der am 28. August 2008 beschlossenen Geschäftsordnung des Seniorenbeirats erfolgt. Hierauf fußt die Einladung des Vorsitzenden des Seniorenbeirats vom 15. September 2008 zu der Sitzung der Wahlversammlung vom 5. November 2008.
Es besteht kein Anhaltspunkt dafür, dass die Teilnahme- und Mitwirkungsrechte des Klägers in willkürlicher, unzumutbarer oder unverhältnismäßiger Weise verkürzt worden sein könnten.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO.
Gründe für die Zulassung der Berufung (§ 124a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO) sind nicht gegeben.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 43 Abs. 1 VwGO
§ 61 Nr. 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO
§ 2 der Geschäftsordnung
§ 2 Punkt 7. der Geschäftsordnung

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1997, 185
5 A 263/07
5 A 18/08
15 A 32/93