Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin (Berlin, Verfassungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-01-15, Aktenzeichen 67/12
ECLI: ECLI:DE:VERFGBE:2014:0115.67.12.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Zu Ls 1:
a. Die Unterscheidung zwischen fraktionslosen und fraktionszugehörigen Abgeordneten, wie sie der Geschäftsordnung des Abgeordnetenhauses zugrunde liegt, begrenzt die Antragsbefugnis nach § 37 Abs 1 VGHG BE.(Rn.84)
b. Die aktuelle und unmittelbare Betroffenheit eines Abgeordneten im Organstreitverfahren wird auch danach beurteilt, ob er einer Fraktion angehört oder nicht (vgl zum GG: BVerfG, 13.06.1989, 2 BvE 1/88, BVerfGE 80, 188 <209 ff>). (Rn.84)
2. Zu Ls 2:
a. Ein Recht jedes einzelnen fraktionszugehörigen Abgeordneten auf Mitgliedschaft mit Rede-, Antrags- und Stimmrecht in beliebig vielen Ausschüssen lässt sich aus Art 44 Abs 2 Verf BE nicht herleiten.(Rn.91)
b. Art 44 Abs 2 Verf BE konkretisiert bezogen auf die Zuständigkeit der Fraktionen für die Zusammensetzung der Ausschüsse die in Art 40 Abs 2 S 1 Verf BE normierten Verfassungsaufgaben der Fraktionen.(Rn.92)
c. Hier: Art 44 Abs 2 Verf BE enthält keinen Wertungswiderspruch zu dem Status und den Abgeordnetenrechten der Antragsteller, noch gar zu vorrangigen verfassungsrechtlichen Prinzipien.(Rn.92)
3. Zu Ls 3:
a. Die Abgeordnetenrechte bestehen nur als Mitgliedschaftsrechte und können nur als solche geordnet wahrgenommen werden (vgl BVerfG, 28.02.2012, 2 BvE 8/11, BVerfGE 130, 318 <348>).(Rn.95)
b. Der Gemeinschaftsbezug des Mandats legitimiert das Parlament, aufgrund seiner anerkannten Geschäftsordnungsautonomie diese Rechte auszugestalten und zu beschränken (vgl BVerfG, 13.06.1989, aaO <218 f>). Dabei besitzt es einen weiten Spielraum (VerfGH Berlin, 28.02.1994, 47/92, LVerfGE 2, 43 <55>). Eine umfassende verfassungsgerichtliche Kontrolle wäre mit der Geschäftsordnungsautonomie unvereinbar.(Rn.95) (Rn.96)
c. Hier: Ein Quorum iHv 5 v H der gesetzlichen Mindestmitgliederzahl des Abgeordnetenhauses ist zur Erreichung ihres Zwecks, die Arbeits- und Funktionsfähigkeit des Abgeordnetenhauses zu sichern, geeignet und beschränken die Rechte des einzelnen Abgeordneten nicht unverhältnismäßig.(Rn.100) (Rn.101)
4a. Ein verfassungsrechtlicher Anspruch auf Änderung der LTGO BE scheidet von vornherein aus, wenn die beanspruchte Handhabung bereits praktiziert wird. (Rn.85)
4b. Hier: Den Antragstellern wird auf Nachfrage Landtagsdrucksachen auch direkt - ohne Umweg über die Fraktion - zugeleitet. Sie sind daher in ihren verfassungsmäßig gewährten Abgeordnetenrechten nicht betroffen.(Rn.85)
5. Soweit gerügt wird, dass § 40 Abs 1 S 1 LTGO BE es nicht ermögliche, dass Änderungsanträge von einem einzelnen Abgeordneten gestellt werden können, besteht wegen § 40 Abs 2 S 1 LTGO BE keine Antragsbefugnis. (Rn.86)
1. Die Anträge werden zurückgewiesen.
2. Das Verfahren ist gerichtskostenfrei.
3. Auslagen werden nicht erstattet.

Tatbestand:
Die Antragsteller sind Mitglieder der Piratenfraktion des Abgeordnetenhauses von Berlin. Mit ihrer Organklage wenden sie sich gegen einzelne Bestimmungen der Geschäftsordnung des Antragsgegners, des Abgeordnetenhauses.
Auf den Wahlvorschlag der Piratenpartei Deutschland entfielen bei der letzten Wahl zum Abgeordnetenhaus von Berlin 15 von insgesamt 149 Sitzen. Die gewählten Abgeordneten bilden seitdem gemäß Art. 40 Abs. 1 der Verfassung von Berlin - VvB - i. V. m. § 7 der Geschäftsordnung des Abgeordnetenhauses (GO Abghs) die Piratenfraktion.
In der konstituierenden Sitzung des Abgeordnetenhauses am 27. Oktober 2011 wurde über die Geschäftsordnung für die 17. Wahlperiode beraten (Plenarprotokoll 17/1, S. 4 ff.). Die Piratenfraktion stellte hierzu mehrere Änderungsanträge. Sie betrafen zum einen das Recht aller Fraktionen, einen Vizepräsidenten zu stellen sowie Sondersitzungen zu beantragen (Abghs-Drs. 17/0012), und zielten zum anderen auf eine Stärkung der Rechte der einzelnen Abgeordneten ab (Abghs-Drs. 17/0013). Die Anträge wurden in den Rechtsausschuss überwiesen. Im Anschluss wurde die Geschäftsordnung in der von den übrigen Fraktionen eingebrachten Form beschlossen (Bekanntmachung in GVBl. S. 537).
Mit Schriftsatz vom 23. April 2012 haben die Piratenfraktion sowie 14 ihrer 15 Abgeordneten Anträge auf Einleitung eines Organstreitverfahrens gemäß § 14 Nr. 1, §§ 36 ff. des Gesetzes über den Verfassungsgerichtshof - VerfGHG - gestellt. Mit Schriftsatz vom 31. Oktober 2012 hat die Piratenfraktion ihren Antrag zurückgenommen; insoweit hat der Verfassungsgerichtshof das Verfahren in der mündlichen Verhandlung eingestellt.
Die Antragsteller machen zuletzt geltend, durch die Geschäftsordnung in der Fassung vom 14. Juni 2012 (GVBl. S. 219) in ihren verfassungsmäßigen Rechten als Abgeordnete verletzt zu sein. Sie beanstanden im Wesentlichen, dass nicht jedem Abgeordneten das Recht eingeräumt ist, in mindestens einem ständigen Ausschuss seiner Wahl mit Rede- und Antragsrecht sowie in einem Ausschuss auch mit Stimmrecht vertreten zu sein. Einen Verfassungsverstoß sehen sie weiterhin darin, dass nicht jedes Mitglied des Abgeordnetenhauses - allein und ohne Unterstützung einer Fraktion oder eines Quorums von Abgeordneten - Anträge (einschließlich solcher auf Entschließung), Änderungsanträge sowie Große Anfragen einbringen kann. Schließlich halten sie die Regelungen über die Beschränkung der Redezeit für fraktionslose Abgeordnete und über die Zustellung der Abgeordnetenhausdrucksachen für verfassungswidrig.
Die für das Vorbringen der Antragsteller wesentlichen Vorschriften der Verfassung von Berlin lauten:
Art. 38 [Abgeordnetenhaus]
(1)-(3) […]
(4) Die Abgeordneten sind Vertreter aller Berliner. Sie sind an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen.
Art. 40 [Fraktionen]
(1) […]
(2) Fraktionen nehmen unmittelbar Verfassungsaufgaben wahr, indem sie mit eigenen Rechten und Pflichten als selbständige und unabhängige Gliederungen der Volksvertretung an deren Arbeit mitwirken und die parlamentarische Willensbildung unterstützen. Insofern haben sie Anspruch auf angemessene Ausstattung. Das Nähere über die Rechtsstellung und Organisation sowie die Rechte und Pflichten der Fraktionen werden durch Gesetz bestimmt.
Art. 44 [Ausschüsse; Enquete-Kommissionen]
(1) Das Abgeordnetenhaus setzt nach Bedarf Ausschüsse aus seiner Mitte ein. Die Ausschüsse tagen grundsätzlich öffentlich.
(2) Die Zusammensetzung der Ausschüsse sowie die Besetzung der Vorsitze richten sich nach der Stärke der Fraktionen (Art. 41 Abs. 2 Satz 4). Die Fraktionen benennen dem Präsidenten die auf sie entfallenden Mitglieder. Fraktionslose Abgeordnete haben das Recht, in den Ausschüssen ohne Stimmrecht mitzuarbeiten.
(3)-(4) […]
(5) Alles Nähere regelt die Geschäftsordnung des Abgeordnetenhauses.
Art. 45 [Abgeordnetenrechte]
(1) Das Recht des Abgeordneten, sich im Abgeordnetenhaus und in den Ausschüssen durch Rede, Anfragen und Anträge an der Willensbildung und Entscheidungsfindung zu beteiligen, darf nicht ausgeschlossen werden. Die Rechte der einzelnen Abgeordneten können nur insoweit beschränkt werden, wie es für die gemeinschaftliche Ausübung der Mitgliedschaft im Parlament notwendig ist. Das Nähere regelt die Geschäftsordnung.
(2) […]
Art. 59 [Gesetzesvorlagen]
(2) Gesetzesvorlagen können aus der Mitte des Abgeordnetenhauses, durch den Senat oder im Wege des Volksbegehrens eingebracht werden.
(3)-(5) […]
Die angegriffenen Vorschriften der Geschäftsordnung des Abgeordnetenhauses haben folgenden Wortlaut:
§ 7
(1)-(6) […]
(7) Ein Anspruch auf Vertretung im Präsidium, im Ältestenrat und in den Ausschüssen besteht nur für Fraktionen. § 17 Absatz 2 sowie § 20 Absatz 4 bleiben unberührt.
§ 20
(1)-(2) […]
(3) Das Abgeordnetenhaus legt mit der Einsetzung der Ausschüsse ihre Stärke, die Verteilung der Mitglieder auf die Fraktionen und den Geschäftsbereich der Ausschüsse fest. Die Zusammensetzung der Ausschüsse erfolgt nach den Grundsätzen der Verhältniswahl nach dem Höchstzahlverfahren (d’Hondt). Die Fraktionen wählen die auf sie entfallenden ordentlichen Mitglieder und machen sie dem Präsidenten namhaft.
(4) Jede Parlamentarische Gruppe hat das Recht, in von ihr zu bestimmende ständige Ausschüsse je ein ihr angehörendes Mitglied des Abgeordnetenhauses zu entsenden, das in den Ausschusssitzungen Rede- und Antragsrecht hat. Fraktionslose Mitglieder des Abgeordnetenhauses, die keiner Parlamentarischen Gruppe angehören, haben das Recht, in den Ausschüssen ohne Stimmrecht mitzuarbeiten. § 17 Absatz 2 Satz 2 gilt entsprechend.
(5) […]
§ 29
(3) Die Zustellung der Drucksachen an die Mitglieder des Abgeordnetenhauses erfolgt durch die Zustellung an die Fraktionen und die Parlamentarischen Gruppen.
§ 39
(1) Anträge einschließlich solcher auf Annahme von Entschließungen müssen schriftlich eingebracht und begründet werden. Sie werden in der Sitzung des Abgeordnetenhauses nicht mündlich begründet, es sei denn, über den Antrag soll sofort abgestimmt werden oder es handelt sich um einen Antrag auf Annahme einer Entschließung oder einen Gesetzesantrag. Sie müssen entweder namens einer Fraktion oder von einer Anzahl von Mitgliedern des Abgeordnetenhauses, die einem Anteil von mindestens fünf vom Hundert der Mindestzahl der Mitglieder des Abgeordnetenhauses von Berlin (Artikel 38 Absatz 2 der Verfassung von Berlin) entspricht, unterzeichnet sein, sofern nicht die Verfassung, ein Gesetz oder die Geschäftsordnung etwas anderes vorschreibt. Sie müssen eine den Inhalt kennzeichnende Überschrift und die Eingangsformel tragen: „Das Abgeordnetenhaus wolle beschließen:“.
(2)-(5) […]
§ 40
(1) Änderungsanträge und Anträge auf Annahme von Entschließungen zu einem Gegenstand der Tagesordnung können aus der Mitte des Abgeordnetenhauses gestellt werden, solange die Beratung noch nicht geschlossen ist. Sie müssen mit dem Gegenstand der Beratung in sachlichem Zusammenhang stehen. Die Anträge müssen schriftlich eingebracht werden und sind zu verlesen, soweit sie nicht den Mitgliedern des Abgeordnetenhauses schriftlich vorliegen.
(2) Änderungsanträge bedürfen keiner Unterstützung, sofern es sich nicht um Änderungsanträge während der dritten Lesung eines Gesetzesantrags oder einer Gesetzesvorlage handelt (§ 34). Anträge auf Annahme von Entschließungen müssen von einer Fraktion oder einer Parlamentarischen Gruppe eingebracht oder von einer Anzahl von Mitgliedern des Abgeordnetenhauses, die einem Anteil von mindestens fünf vom Hundert der Mindestzahl der Mitglieder des Abgeordnetenhauses von Berlin (Artikel 38 Absatz 2 der Verfassung von Berlin) entspricht, unterstützt werden.
§ 47
(1) Große Anfragen an den Senat müssen bei dem Präsidenten schriftlich eingebracht werden. Sie müssen entweder namens einer Fraktion oder von einer Anzahl von Mitgliedern des Abgeordnetenhauses, die einem Anteil von mindestens fünf vom Hundert der Mindestzahl der Mitglieder des Abgeordnetenhauses von Berlin (Artikel 38 Absatz 2 der Verfassung von Berlin) entspricht, unterzeichnet sein. Die schriftliche Beantwortung durch den Senat ist zeitgleich beim Präsidenten zu beantragen.
§ 64
(2) Die Redezeit für Mitglieder des Abgeordnetenhauses, die keiner Fraktion und keiner Parlamentarischen Gruppe angehören, beträgt fünf Minuten. Die Gesamtredezeit für eine Parlamentarische Gruppe beträgt in den Fällen des Absatzes 1 jeweils fünf Minuten.
(3)-(8) […]
Die Antragsteller tragen vor, Art. 45 Abs. 1 VvB sei in die überarbeitete Verfassung von Berlin vom 23. November 1995 aufgenommen worden, um das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 13. Juni 1989 (sog. Wüppesahl-Urteil) umzusetzen. Danach stünden allen Abgeordneten die gleichen Rechte zu, die nur zur Sicherung der Arbeitsfähigkeit des Gesamtparlaments eingeschränkt werden dürften. Dies habe der Verfassungsgerichtshof in seinem Beschluss vom 2. Februar 1996 bekräftigt, wonach die verfassungsrechtlich verbürgten Rechte der Mitglieder des Abgeordnetenhauses durch Gesetz oder Geschäftsordnung ausschließlich bei Vorliegen der Voraussetzungen des Art. 45 Abs. 1 Satz 2 VvB eingeschränkt werden dürften. Darunter falle die gesamte parlamentarische Tätigkeit eines Abgeordneten. Im Rahmen einer Verfassungsänderung von 1998 seien in Art. 41 Abs. 2 VvB die Rechte der Fraktionen gestärkt worden. Im Umkehrschluss könne daraus gefolgert werden, dass der Ausschluss oder die Beschränkung aller übrigen Abgeordnetenrechte an den strengen Kriterien des Art. 45 Abs. 1 Satz 2 VvB gemessen werden müsse. Das Verbot des Ausschlusses von Abgeordnetenrechten beziehe sich auf eine Vielzahl unterschiedlicher Rede-, Frage- und Antragsrechte und untersage auch deren vollständige Versagung oder Vorenthaltung auf einem Teilgebiet. Alleiniger Maßstab für eine mögliche Beschränkung sei die Notwendigkeit für die gemeinschaftliche Ausübung der Mitgliedschaft. Damit sei die Wahrung und Aufrechterhaltung der Hand-lungs-, Entscheidungs- und Arbeitsfähigkeit des Abgeordnetenhauses gemeint. Notwendig hierfür sei ein Eingriff nur dann, wenn allein er die Funktionsfähigkeit sichern könne. Soweit in anderen Landesparlamenten ähnlicher Größe Beschränkungen nicht existierten, spreche zumindest der erste Anschein gegen deren Notwendigkeit.
Die angegriffenen Regelungen entsprächen nicht den genannten verfassungsrechtlichen Maßstäben:
Die Beschränkung des Vertretungsanspruches in den Ausschüssen auf Fraktionen in § 7 Abs. 7 Satz 1 GO Abghs widerspreche Art. 44 Abs. 2 Satz 2 VvB. Die Worte „in den Ausschüssen“ müssten gestrichen werden, um fraktionsangehörigen Abgeordneten zu ermöglichen, gegenüber ihrer Fraktion den Anspruch auf Mitgliedschaft in einem Ausschuss durchsetzen zu können. Auch einzelne Abgeordnete könnten in den Ausschüssen „vertreten“ sein, weil sie durch die Verfassung mit eigenen Rechten ausgestattet seien.
Die Regelung in § 20 Abs. 3 Satz 3 und Abs. 4 GO Abghs verletze das in Art. 45 Abs. 1 Satz 1 VvB garantierte Recht des Abgeordneten auf Beteiligung auch in den Ausschüssen mit Rede-, Antrags- und Stimmrecht dadurch, dass das Vorschlags- und Entsenderecht für Ausschüsse den Fraktionen und Parlamentarischen Gruppen vorbehalten werde. Es sei nicht einzusehen, warum Abgeordnete nicht unabhängig von ihrer Fraktion befugt sein sollten, selbst darüber zu entscheiden, in wie vielen und welchen Ausschüssen ihrer Wahl sie mit Rede- und Antragsrecht tätig sein wollten. Dies verlange Art. 45 Abs. 1 Satz 1 VvB, der von „den Ausschüssen“ spreche. Die Funktionsfähigkeit eines Ausschusses sei auch durch eine hohe Anzahl von Abgeordneten nicht gefährdet, weil er Unterausschüsse bilden könne. Die Gefahr eines Missbrauchs sei zu vernachlässigen. Das Ausschussstimmrecht diene dem innerfraktionellen Minderheitenschutz und dem vom Fraktionszwang freien Mandat. Die Rechte zu reden, Anträge zu stellen und abzustimmen gehörten untrennbar zusammen. Damit verbundene Mehrheitsprobleme seien auch ohne eine Vergrößerung des Ausschusses zu lösen, indem man ggf. eine zweite Abstimmung einführe, bei welcher dem Obmann der stärksten Fraktion ein Mehrfachstimmrecht zustehe.
Die Vorschrift des § 29 Abs. 3 GO Abghs, wonach die Zustellung der Drucksachen an die Mitglieder des Abgeordnetenhauses über die Fraktionen und parlamentarischen Gruppen erfolge, sei unvereinbar mit dem inzwischen in der Verfassung anerkannten Status des fraktionslosen Abgeordneten. Soweit fraktionslose Abgeordnete tatsächlich Drucksachen in ihre persönlichen Fächer zugestellt bekämen, sei nicht einzusehen, warum die Verteilung der Drucksachen ansonsten den Umweg über die Fraktionen nehmen müsse, der stets mit einer Zeitverzögerung verbunden sei. Dadurch würden fraktionsangehörige Abgeordnete benachteiligt. Das Angebot, jedem Abgeordneten auf Wunsch Drucksachen in das persönliche Fach zuzustellen, zeige, dass die abweichende Regelung in der Geschäftsordnung nicht notwendig und verfassungswidrig sei.
Die angegriffene Regelung des § 39 Abs. 1 Satz 3 GO Abghs stelle eine der schwerwiegendsten Beschränkungen von Abgeordnetenrechten in der Geschäftsordnung dar. Durch das dort vorgeschriebene Quorum für Anträge werde das Antragsrecht des Abgeordneten vollständig ausgeschlossen, was bereits gegen den Wortlaut von Art. 45 Abs. 1 Satz 1 VvB verstoße. Jedenfalls verletze die Bestimmung Art. 45 Abs. 1 Satz 2 VvB, weil eine so weitgehende Beschränkung der Abgeordnetenrechte für die gemeinschaftliche Ausübung der Mitgliedschaft im Parlament nicht notwendig sei. In anderen Landtagen sei jedes Mitglied antragsberechtigt, ohne dass dadurch die Arbeitsfähigkeit in Mitleidenschaft gezogen werde. Die Notwendigkeit der Regelung werde durch Aspekte der Zeit- und Arbeitsökonomie nicht hinreichend begründet.
Aus denselben Gründen sei auch die Regelung des § 40 Abs. 1 Satz 1 GO Abghs verfassungswidrig, indem sie nicht ausdrücklich jedem Abgeordneten das Recht zugestehe, Änderungsanträge und Anträge auf Annahme von Entschließungen zu einem Gegenstand der Tagesordnung zu stellen.
Weiterhin beschränke § 40 Abs. 2 Satz 2 GO Abghs die Rechte der Abgeordneten in unzulässiger Weise. Die Bindung von Anträgen auf Annahme von Entschließungen an dasselbe Quorum wie in § 39 Abs. 1 Satz 1 GO Abghs sei ebenfalls nicht notwendig.
Das nach § 47 Abs. 1 Satz 2 GO Abghs nur einer Fraktion oder mindestens sieben Mitgliedern zustehende Recht, Große Anfragen einzureichen, beschränke das Fragerecht des einzelnen Abgeordneten ohne Notwendigkeit. Eine Differenzierung gegenüber der einzelnen Abgeordneten möglichen Kleinen Anfrage sei nicht erforderlich, weil die Unterscheidung überholt sei.
Schließlich verstoße § 64 Abs. 2 Satz 1 GO Abghs gegen die Gewährleistung des Rederechts auch für fraktionslose Abgeordnete, indem die Redezeit von fünf Minuten nicht ausdrücklich für jeden Tagesordnungspunkt vorgesehen werde. Soweit der Antragsgegner die Vorschrift tatsächlich so anwende, stelle sich die Frage, warum er dies nicht ausdrücklich in der Geschäftsordnung verankere. Dies würde dem Gebot der Rechtsklarheit dienen.
Das Rechtsschutzbedürfnis der Antragsteller werde nicht dadurch in Frage gestellt, dass sie sämtlich Mitglieder der Piratenfraktion seien. Sie machten ihre Rechte nicht als Fraktionsmitglieder, sondern als selbständige Abgeordnete geltend. Die Unterscheidung zwischen fraktionslos und fraktionszugehörig finde in der Verfassung keine Grundlage. Für das Rechtsschutzbedürfnis komme es auf diese Unterscheidung nicht an. Abgeordnete nähmen an der Beratung und Beschlussfassung kraft eigener durch die Wahl erworbener Rechtsstellung teil, die nicht durch eine Fraktion vermittelt werde. Sie seien in erster Linie gewählte Repräsentanten des Volkes. Der Zusammenschluss zu einer Fraktion führe nicht zu einem Verzicht auf ihnen als Mandatsträger zustehende Rechte. Die „Mediatisierung“ des Abgeordnetenstatus durch die Gliederungseinheit der Fraktionen führe nicht nur zu einer Verletzung des Prinzips der gleichen Wahl, sondern auch zu einem Verstoß gegen den Unmittelbarkeitsgrundsatz in Art. 39 Abs. 1 VvB. Fraktionen seien Einrichtungen mittelbarer Legitimation. Zwischen dem freien Mandat eines Abgeordneten einerseits und den Gestaltungs- und Steuerungsaufgaben der Fraktionen andererseits bestehe auch kein „Spannungsverhältnis“. Die Fraktionen seien keine notwendige Einrichtung eines normalen Parlamentsbetriebs. Im Extremfall müsse auch ein fraktionsloses Parlament uneingeschränkt funktionsfähig sein.
Die Antragsteller beantragen,
festzustellen, dass der Antragsgegner durch seine Geschäftsordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 2. November 2011 (GVBl. S. 537), geändert durch Beschluss vom 14. Juni 2012 (GVBl. S. 219), Rechte der Antragsteller aus Art. 45 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 38 Abs. 4 VvB dadurch verletzt, dass er
1.
in § 7 Abs. 7 Satz 1 GO Abghs den Anspruch, in den Ausschüssen vertreten zu sein, auf Fraktionen beschränkt hat;
2.
in § 20 Abs. 3 Satz 3 und Abs. 4 GO Abghs nicht jedem Abgeordneten das Recht eingeräumt hat, in mindestens einem ständigen Ausschuss seiner Wahl mit Rede- und Antragsrecht, in einem Ausschuss auch mit Stimmrecht, vertreten zu sein;
3.
in § 29 Abs. 3 GO Abghs die Zustellung der Drucksachen an die Mitglieder des Abgeordnetenhauses über die Fraktionen und Parlamentarischen Gruppen vorgesehen hat;
4.
in § 39 Abs. 1 Satz 3 GO Abghs das Recht, Anträge (einschließlich solcher auf Entschließung) einzubringen, nicht jedem Mitglied des Abgeordnetenhauses eingeräumt hat;
5.
in § 40 Abs. 1 Satz 1 GO Abghs das Recht, Änderungsanträge und Anträge auf Entschließung zu einem Gegenstand der Tagesordnung zu stellen, nicht jedem Mitglied des Abgeordnetenhauses eingeräumt hat;
6.
in § 40 Abs. 2 Satz 2 GO Abghs das Recht, die Annahme von Entschließungen zu beantragen, nicht jedem Mitglied des Abgeordnetenhauses eingeräumt hat;
7.
in § 47 Abs. 1 Satz 2 GO Abghs das Recht, Große Anfragen einzubringen, nicht jedem Mitglied des Abgeordnetenhauses eingeräumt hat;
8.
in § 64 Abs. 2 Satz 1 GO Abghs die Redezeit von fünf Minuten für Mitglieder des Abgeordnetenhauses, die keiner Fraktion oder Parlamentarischen Gruppe angehören, nicht ausdrücklich auf jeden Tagesordnungspunkt bezogen hat.
Der Antragsgegner beantragt,
die Anträge zurückzuweisen.
Sie seien zum Teil bereits unzulässig. Das Rechtsschutzbedürfnis sei unter mehreren Gesichtspunkten fraglich. Als fraktionsangehörige Abgeordnete könnten die Antragsteller nicht dadurch beschwert sein, dass fraktionslosen Abgeordneten Rechte verweigert würden. Soweit sich das Begehren außerdem auf Rechte beziehe, die sie nur gegen die Fraktion oder anstatt der Fraktion ausüben könnten, sei zweifelhaft, ob diese Auseinandersetzung im Wege des Organstreits ausgetragen werden könne. Die besondere Fraktionsautonomie hindere das Abgeordnetenhaus daran, die innere Willensbildung und die Beziehung der Fraktionen zu ihren Mitgliedern nach Belieben zu regeln. Die Fraktionen nähmen gemäß Art. 40 VvB unmittelbar Verfassungsaufgaben wahr und seien mit eigenen Rechten ausgestattet. Ein Bedürfnis der Fraktionsmitglieder, verfassungsrechtlichen Schutz für einen Status zu erhalten, der in der von den Antragstellern definierten Form nicht existiere, bestehe nicht. Das freie Mandat gemäß Art. 38 Abs. 4 VvB sei nicht danach differenziert, ob ein Abgeordneter einer Fraktion angehöre oder nicht. Diesen Status mache den Antragstellern niemand streitig. Im Grunde beanspruchten sie ein „virtuelles Doppelmandat“. Für die Ausgestaltung der in Art. 45 Abs. 1 VvB konkretisierten Mitwirkungsrechte habe aber die Entscheidung von Abgeordneten, sich zu einer Fraktion zusammenzuschließen oder einer solchen beizutreten, ausschlaggebende Bedeutung. Damit sei die Zustimmung zu einer bestimmten Ausgestaltung von Verfahrensbefugnissen verbunden. Das Verfassungsrecht nehme eine wesentliche Ausgestaltung dadurch vor, dass bestimmte wichtige Befugnisse nur gemeinschaftlich, nämlich organisiert durch die freiwillig von den Abgeordneten gebildeten Fraktionen wahrgenommen würden. Das anhängige Verfahren biete keine Basis für eine grundsätzliche Neuordnung der Beziehungen zwischen Fraktionen und Abgeordneten. Es fehle insoweit an dem erforderlichen Verfassungsrechtsverhältnis zwischen Antragstellern und Antragsgegner.
Die Anträge seien jedenfalls unbegründet. Es handele sich um Forderungen, über die zwar politisch und parlamentsrechtlich diskutiert werden möge und über die zu entscheiden das Abgeordnetenhaus kraft seiner Geschäftsordnungsautonomie befugt sei. Ihre Erfüllung sei aber nicht verfassungsrechtlich geboten.
Eine generelle Bestimmung dessen, was i. S. von Art. 45 Abs. 1 VvB Ausschluss und Beschränkung von Abgeordnetenrechten bedeute und wo Spielräume und Grenzen lägen, sei nur schwer möglich. Die von den Antragstellern definierte Eingriffsschwelle für die Notwendigkeit einer Beschränkung gerate in Widerspruch zu den in der Verfassung vorausgesetzten Handlungsbedingungen eines modernen Parlaments. Den Beweis der Gefährdung der Funktionsfähigkeit bzw. der Unabdingbarkeit einer Maßnahme für deren Aufrechterhaltung könne kein Parlament führen. Es darauf ankommen zu lassen, stelle einen Rückschritt auf den Stand des Parlamentarismus des 19. Jahrhunderts dar. Maßstab für die Notwendigkeit im Sinne von Art. 45 Abs. 1 Satz 2 VvB sei nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts die sachgerechte Erfüllung der Parlamentsaufgaben. Die Bestimmung, was eine sachgerechte und wirksame Aufgabenerfüllung sei, komme in erster Linie dem Parlament zu. Damit werde das Kriterium der Notwendigkeit nicht für überflüssig erklärt. Das Parlament trage die Verantwortung für die Ergebnisse seines Handelns und für sein Verfahren. Es sei ihm weder politisch noch von Verfassung wegen möglich, die Grenzen seiner Funktionsfähigkeit zu testen. Der Wähler habe Anspruch auf eine rationale, wirkungsvolle und repräsentative parlamentarische Gesamtleistung. Daher zählten auch Gesichtspunkte der Effizienz, der Zeitökonomie und der rationalen Abwicklung der Agenda zu den Kriterien dessen, was im Sinne des Art. 45 Abs. 1 Satz 2 VvB notwendig sei. Aus einem Vergleich mit anderen Landesparlamenten ergäben sich keine verfassungsrechtlichen Vorgaben für das Abgeordnetenhaus von Berlin. Insbesondere folge eine Umkehrung der Darlegungslast nicht daraus, dass in vier anderen Landesparlamenten den Vorstellungen der Antragsteller entsprechende Geschäftsordnungen bestünden. Dies bedeute nicht, dass diese verfassungsrechtlich geboten seien.
Vor diesem Hintergrund seien alle Beanstandungen der Antragsteller verfassungsrechtlich unbegründet:
Die mit dem Antrag zu 1 angegriffene Vorschrift des § 7 Abs. 7 GO Abghs habe mit dem Wunsch der Antragsteller, gegenüber ihren Fraktionen einen Anspruch auf Ausschussmitgliedschaft durchzusetzen, nichts zu tun. Sie regele alleine die Rechte von Fraktionen und Parlamentarischen Gruppen. Nur Zusammenschlüsse und nicht einzelne Abgeordnete könnten in Ausschüssen „vertreten“ sein. Etwas anderes ergebe sich auch nicht aus Art. 44 Abs. 2 Satz 3 VvB. Der schwächere Status des fraktionslosen Abgeordneten könne nicht auf Fraktionsangehörige übertragen werden.
Für den Antrag zu 2 gebe es weder in der Verfassung noch in der Geschäftsordnung eine Anspruchsgrundlage. Etwas anderes folge auch nicht aus dem Beschluss des Verfassungsgerichtshofs vom 25. März 1999, wonach das in Art. 43 Abs. 2 Satz 1 VvB verankerte Mehrheitsprinzip jedem Abgeordneten das Recht gewährleiste, im Abgeordnetenhaus abzustimmen. Dies gelte nur für das Plenum. Gerade das Mehrheitsprinzip stehe hinter dem Grundsatz der maßstabsgerechten Abbildung der Kräfteverhältnisse in den Ausschüssen. Ihr Vorschlag zu einer Vermeidung der Verfälschung des Kräfteverhältnisses durch Vergrößerung der Ausschüsse sei nicht umsetzbar. Eine Vergrößerung gefährde deren Sacharbeit und führe zum Verlust der repräsentativen Funktion der Fraktionen. Der Vorschlag einer Bildung von Unterausschüssen verkenne, dass Ausschüsse dazu eingerichtet seien, durch eine arbeitsteilige, konzentrierte und spezialisierte Beratung die Vorlagen für das Plenum vorzubereiten. Unterausschüsse könnten dazu wenig beitragen oder die ergebnisorientierte Ausschussarbeit verzögern. Die Einräumung eines Mehrfachstimmrechts für den Ausschussobmann der stärksten Regierungsfraktion sei nicht vereinbar mit der Mitwirkungsgleichheit der Abgeordneten.
Dem im Antrag zu 3 verfolgten Anliegen werde auf Nachfrage bei der Parlamentsverwaltung ohne Weiteres entsprochen, das Feststellungsbegehren sei daher obsolet. Es handele sich im Übrigen um eine rein praktische und keine verfassungsrechtliche Frage.
Die im Antrag zu 4 enthaltene Rüge, durch das fehlende Recht, Gesetzesinitiativen und Entschließungsanträge einzubringen, werde das Antragsrecht des einzelnen Abgeordneten vollständig ausgeschlossen, gehe fehl. Es handele sich vielmehr um eine nach Art. 45 Abs. 1 Satz 2 VvB zulässige Beschränkung, über deren Notwendigkeit das Abgeordnetenhaus entscheide. Nach Art. 59 Abs. 2 VvB könnten Gesetzesvorlagen aus der Mitte des Abgeordnetenhauses eingebracht werden. Dies könne nach der entsprechenden Diskussion zum Bundesrecht sowohl einzelne Abgeordnete als auch eine Gruppe umfassen. Durch ein Quorum werde verhindert, dass das Abgeordnetenhaus seine Zeit und Arbeitskraft für Ansinnen verzettele, die nur einen oder sehr wenige Abgeordnete interessierten.
Die Rügen in den Anträgen zu 5 und 6 seien ebenfalls unbegründet. Größtenteils würden diese Vorschriften bereits so praktiziert wie von den Antragstellern begehrt. Das in § 40 Abs. 2 Satz 2 GO Abghs vorgesehene Quorum sei aus den gleichen Gründen wie bei Entschließungsanträgen gerechtfertigt.
Das mit dem Antrag zu 7 eingeforderte Recht, Große Anfragen von einzelnen Abgeordneten einzureichen, werde durch die von den Antragstellern vorgestellte Modifizierung, dass eine schriftliche Beantwortung zwingend vorgeschrieben werden könne, in der Sache der Kleinen Anfrage angeglichen. Ein Bedürfnis dafür sei nicht erkennbar. Ähnlich sei der Gedanke zu beurteilen, die Befassung von einem Fraktionsquorum abhängig zu machen. Die Kategorien Große und Kleine Anfrage stellten eine an der Arbeitsfähigkeit des Parlaments anknüpfende, für die gemeinsame Wahrnehmung erforderliche und verfassungsrechtlich zulässige Differenzierung dar.
Das Begehren im Antrag zu 8 sei in der Sache tatsächlich schon erfüllt. Es gebe kein Verfassungsgebot, dies auch in der Geschäftsordnung ausdrücklich zu normieren.

Entscheidungsgründe:
Die Anträge haben keinen Erfolg. Sie sind zum Teil unzulässig (1.) und im Übrigen unbegründet (2.).
1. a) Die Anträge sind nach Art. 84 Abs. 2 Nr. 1 der Verfassung von Berlin - VvB -, § 14 Nr. 1 des Gesetzes über den Verfassungsgerichtshof - VerfGHG - statthaft. Danach entscheidet der Verfassungsgerichtshof im Organstreitverfahren über die Auslegung der Verfassung von Berlin aus Anlass von Streitigkeiten über den Umfang der Rechte und Pflichten eines obersten Landesorgans oder anderer Beteiligter, die durch die Verfassung von Berlin oder die Geschäftsordnung des Abgeordnetenhauses mit eigenen Rechten ausgestattet sind. Im Wege des Organstreits können Verletzungen oder Gefährdungen der durch die Verfassung von Berlin übertragenen Rechte und Pflichten durch Maßnahmen oder Unterlassungen der in § 36 VerfGHG i. V. m. § 14 Nr. 1 VerfGHG bezeichneten Organe geltend gemacht werden. Auch Vorschriften der Geschäftsordnung des Abgeordnetenhauses können solche Maßnahmen darstellen. Sie sind auch dann alleiniger Angriffsgegenstand im Organstreitverfahren, wenn auf ihrer Grundlage weitere Entscheidungen zu treffen sind, diese aber die Geschäftsordnung lediglich anwenden und daher ihrerseits keine weitere Beschwer enthalten (Urteil vom 28. Juli 1994 - VerfGH 47/92 - wie alle zitierten Entscheidungen des Verfassungsgerichtshofs unter www.gerichtsentscheidungen.berlin-brandenburg.de, Rn. 39 im Anschluss an BVerfG, Urteil vom 13. Juni 1989 - 2 BvE 1/88 - BVerfGE 80, 188 <209>).
Die Antragsteller werden als Abgeordnete durch Art. 38 Abs. 4 und Art. 45 VvB sowie durch die Geschäftsordnung des Abgeordnetenhauses mit eigenen Rechten ausgestattet und sind damit gemäß § 36 VerfGHG i. V. m. §14 Nr. 1 VerfGHG parteifähig. Die Parteifähigkeit des Abgeordnetenhauses als oberstem Landesorgan (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. Art. 38 Abs. 1 VvB) folgt ebenfalls aus § 36 i. V. m. § 14 Nr. 1 VerfGHG.
b) Die Anträge zu 3 und 8 sowie teilweise der Antrag zu 5 sind mangels Antragsbefugnis der Antragsteller unzulässig.
aa) Die Antragsbefugnis im Organstreitverfahren setzt nach § 37 Abs. 1 VerfGHG die Geltendmachung einer Verletzung oder unmittelbaren Gefährdung eigener, durch die Verfassung von Berlin übertragener Rechte voraus (Urteil vom 22. November 2005 - VerfGH 217/04 - Rn. 36 ff.). Eine solche muss nach dem eigenen Vortrag zumindest möglich sein (Beschluss vom 21. März 2003 - VerfGH 6/01 - Rn. 59 m. w. N.). Das Organstreitverfahren dient dem Schutz der Rechte der Staatsorgane im Verhältnis zueinander, nicht einer allgemeinen Verfassungsaufsicht (vgl. zum Bundesrecht: BVerfG, Beschluss vom 25. März 1999 - 2 BvE 5/99 - BVerfGE 100, 266 <268>). Ausschlaggebend für die Zulässigkeit von Anträgen im Organstreitverfahren ist die aktuelle und tatsächliche Betroffenheit der Antragsteller.
bb) Gemessen daran besteht keine Antragsbefugnis, soweit die Antragsteller sich in ihrem Antrag zu 8 gegen eine Beschränkung der Redezeit fraktionsloser Abgeordneter wenden. Deren eingeschränkte Mitwirkungsrechte können eigene Rechte der Antragsteller, die sämtlich einer Fraktion angehören, nicht verletzen.
Der Einwand der Antragsteller, für ihre Antragsbefugnis komme es auf den Unterschied zwischen fraktionslosen und fraktionszugehörigen Abgeordneten nicht an, weil es ihnen allgemein um die in Art. 45 Abs. 1 VvB verankerten Rechte der einzelnen Abgeordneten gehe, verfängt nicht. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Antragsbefugnis im Organstreit nach § 64 Abs. 1 BVerfGG beurteilt die aktuelle und unmittelbare Betroffenheit eines Abgeordneten auch danach, ob er einer Fraktion angehört oder nicht (Urteil vom 13. Juni 1989, a. a. O., S. 209 ff.). Für das Berliner Landesverfassungsrecht gilt nichts anderes, zumal Art. 44 Abs. 2 VvB die Fraktionen ausdrücklich erwähnt und mit eigenen Rechten ausstattet, die sich unmittelbar auf die Stellung des einzelnen Abgeordneten auswirken. Die Unterscheidung zwischen fraktionslosen und fraktionszugehörigen Abgeordneten, wie sie der Geschäftsordnung des Abgeordnetenhauses zugrunde liegt, begrenzt daher auch die Antragsbefugnis nach § 37 Abs. 1 VerfGHG. Demgemäß ist ein Abgeordneter, solange er einer Fraktion angehört, nicht befugt, in der Geschäftsordnung enthaltene Einschränkungen der Rechte von Fraktionslosen im Organstreitverfahren - gleichsam in Prozessstandschaft - zu rügen. Nur wenn er selbst aktuell betroffen ist, d. h. im Falle eines Austritts oder Ausschlusses aus der Fraktion und erst von diesem Zeitpunkt an, kann er sich gegen solche Vorschriften in zulässiger Weise wenden (vgl. zum Bundesrecht: BVerfG, a. a. O.). Eine lediglich potenzielle Betroffenheit für den Fall eigenen Ausscheidens aus der Fraktion berechtigt nicht dazu, gewissermaßen vorbeugend ein Organstreitverfahren zur Wahrung der Rechte fraktionsloser Abgeordneter durchzuführen.
cc) Die Antragsbefugnis fehlt auch für den die Verteilung der Abgeordnetenhausdrucksachen betreffenden Antrag zu 3. Soweit die Antragsteller in der Antragsschrift eine Ungleichbehandlung fraktionsloser Abgeordneter gerügt haben, scheidet eine Antragsbefugnis schon aus den (unter bb) genannten Gründen aus. Auch soweit sie sich nunmehr als fraktionszugehörige gegenüber fraktionslosen Abgeordneten benachteiligt sehen, weil die Verteilung der Drucksachen über die Fraktionen stets mit Zeitverzögerungen verbunden sei, vermag dies die Antragsbefugnis nicht zu begründen. Wie der Antragsgegner in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat, werden die Drucksachen auch fraktionszugehörigen Abgeordneten auf Nachfrage direkt - ohne Umweg über die Fraktionen - zugeleitet. Angesichts dieser Handhabung scheidet ein verfassungsrechtlicher Anspruch auf Änderung der Geschäftsordnung von vornherein aus, ohne dass es weiterer Überlegungen dazu bedarf, ob eine restriktive Auslegung und Anwendung des beanstandeten § 29 Abs. 3 GO Abghs Rechte der Antragsteller verletzen könnte. Für das praktizierte Verfahren sind im Übrigen keine Anhaltspunkte vorgebracht oder erkennbar, die darauf hindeuten, dass die Antragsteller in rechtserheblicher Weise in ihren verfassungsmäßig gewährleisteten Abgeordnetenrechten betroffen sind (vgl. zu diesem Zulässigkeitserfordernis im Bundesrecht: BVerfG, Beschluss vom 17. September 1997 - 2 BvE 4/95 - BVerfGE 96, 264 <276 ff.>).
dd) Schließlich besteht auch keine Antragsbefugnis für den Antrag zu 5, soweit sich dieser auf Änderungsanträge bezieht. Denn diese bedürfen nach der ausdrücklichen Regelung in § 40 Abs. 2 Satz 1 VvB - außer in einer nach Art. 59 Abs. 5 VvB nur ausnahmsweise in Betracht kommenden dritten Lesung - keiner Unterstützung, können also von jedem Abgeordneten eingebracht werden. Dass dies abweichend verstanden oder gehandhabt wird, haben die Antragsgegner nicht vorgetragen.
2. Im Übrigen sind die Anträge (zu 1 und 2 sowie zu 4 bis 7) unbegründet.
a) Die auf das Recht jedes einzelnen Abgeordneten abzielenden Anträge zu 1 und 2, unabhängig von einer Entsendung durch seine Fraktion in mindestens einem ständigen Ausschuss mit Rede- und Antragsrecht und in einem Ausschuss auch mit Stimmrecht vertreten zu sein, widersprechen dem geltenden Verfassungsrecht.
Nach Art. 44 Abs. 2 VvB richten sich die Zusammensetzung der Ausschüsse und die Besetzung der Vorsitze nach der Stärke der Fraktionen, die - in Anwendung von Art. 41 Abs. 2 Satz 4 VvB - nach dem d’Hondtschen Höchstzahlverfahren zu berechnen ist (Satz 1). Die Fraktionen benennen dem Präsidenten die auf sie entfallenden Mitglieder (Satz 2). Fraktionslose Abgeordnete haben das Recht, in den Ausschüssen ohne Stimmrecht mitzuarbeiten (Satz 3). Diese Regelung ist eindeutig und abschließend. Sie lässt keinen Raum für eine von der Benennung durch die Fraktionen unabhängige Ausschussmitgliedschaft fraktionszugehöriger Abgeordneter, wie sie die Antragsteller fordern. Anders kann Art. 44 Abs. 2 VvB nicht verstanden werden. Denn nach Satz 1 dieser Bestimmung ist die Zusammensetzung der Ausschüsse an die Stärke der Fraktionen gekoppelt und deren Benennungsrecht in Satz 2 bezieht sich gerade auf die ihnen danach zustehenden Ausschusssitze. Mitglied in einem Ausschuss kann mithin - außer fraktionslosen Abgeordneten nach Satz 3 - nur werden, wer durch eine Fraktion benannt wird. Dem entspricht die angegriffene Regelung in § 7 Abs. 7 Satz 1, § 20 Abs. 3 Satz 3 und Abs. 4 GO Abghs.
Die Antragsteller wenden insoweit zwar ein, bei einem an den Rechten der einzelnen Abgeordneten aus Art. 45 Abs. 1 VvB orientierten Verständnis seien die Fraktionen verpflichtet, dem Präsidium auch alle diejenigen ihrer Abgeordneten zu benennen, die aus eigenem Willensentschluss einem Ausschuss angehören wollten. Damit verkennen sie aber, dass unter „Benennung“ offenkundig nicht nur die Mitteilung von Namen, sondern auch und vor allem das Recht zur Besetzung der Sitze und Vorsitze gemeint ist. Es erscheint ausgeschlossen, dass der Verfassunggeber nur den technischen Übermittlungsvorgang der Namen der Ausschussmitglieder durch die Fraktionen regeln und die Frage, wer über die in die Ausschüsse zu entsendenden Abgeordneten entscheidet, ungeregelt lassen wollte.
Diese Auslegung von Art. 44 Abs. 2 VvB widerspricht auch nicht dem in Art. 45 Abs. 1 VvB niedergelegten Recht jedes Abgeordneten, „sich im Abgeordnetenhaus und in den Ausschüssen durch Rede, Anfragen und Anträge an der Willensbildung und Entscheidung zu beteiligen“. Dies kommt schon deshalb nicht in Betracht, weil beide Normen unterschiedliche Regelungsbereiche betreffen. Art. 44 Abs. 2 VvB bestimmt, wie sich die Ausschüsse zusammensetzen und welche Abgeordneten ihnen - ungeachtet des in § 25 Abs. 6 GO Abghs gewährleisteten Rechts auf Teilnahme aller Abgeordneten an allen Ausschusssitzungen - angehören. Demgegenüber betrifft Art. 45 Abs. 1 VvB schon seinem Wortlaut nach - und noch abgesehen von der Ermächtigung an das Abgeordnetenhaus in Satz 4, alles Nähere in seiner Geschäftsordnung zu regeln - die Ausübung der Mitgliedschaft „in den Ausschüssen“ in dem Sinne, dass die Antrags-, Rede- und Fragerechte der Abgeordneten auch dort nicht ausgeschlossen oder mehr als notwendig eingeschränkt werden dürfen. Ein Recht jedes einzelnen fraktionszugehörigen Abgeordneten auf Mitgliedschaft mit Rede-, Antrags- und Stimmrecht in beliebig vielen Ausschüssen seiner Wahl, wie es den Antragstellern vorschwebt, lässt sich daraus nicht herleiten.
Unabhängig davon werden die Rechte der Abgeordneten durch die Verfassung in ihrer Gesamtheit begründet und ausgestaltet (Art. 38 ff. VvB). Verfassungsbestimmungen sind aber prinzipiell gleichrangig mit der Folge, dass grundsätzlich keine von ihnen an der anderen zu messen, vielmehr jede von ihnen in der Lage ist, andere einzuschränken oder Ausnahmen von ihnen zu begründen (Urteil vom 13. Mai 2013 - VerfGH 155/11 - Rn. 20). Eine zur Verfassungswidrigkeit führende Kollision von Verfassungsnormen untereinander kann daher allenfalls dann in Betracht kommen, wenn und soweit eine von ihnen gegen grundlegende Gerechtigkeitspostulate verstoßen und deshalb verfassungswidriges Verfassungsrecht darstellen könnte (Urteil vom 13. Mai 2013, a. a. O.). Dafür ist in Bezug auf Art. 44 Abs. 2 VvB nichts vorgetragen und ersichtlich. Vielmehr wird den Fraktionen durch die Verfassung von Berlin eine hervorgehobene Stellung zuerkannt. Sie nehmen nach Art. 40 Abs. 2 Satz 1 VvB unmittelbar Verfassungsaufgaben wahr, indem sie mit eigenen Rechten und Pflichten als selbständige und unabhängige Gliederungen der Volksvertretung an deren Arbeit mitwirken und die parlamentarische Willensbildung unterstützen. Damit wird die Bedeutung der Fraktionen als „politisches Gliederungsprinzip“ (vgl. zum Bundesrecht: BVerfG, Urteil vom 16. Juli 1991 - 2 BvE 1/91 - BVerfGE 84, 304 <322>) in geltendes Verfassungsrecht umgesetzt. Art. 44 Abs. 2 VvB konkretisiert dies bezogen auf die Zuständigkeit der Fraktionen für die Zusammensetzung der Ausschüsse. Darin liegt weder ein Wertungswiderspruch zu dem Status und den Rechten der Antragsteller als Abgeordnete, welche sich ihrerseits allein aus der Verfassung ergeben, noch gar zu vorrangigen verfassungsrechtlichen Prinzipien.
b) Die Anträge zu 4 bis 7 sind - soweit zulässig (vgl. oben unter II. 1 b dd) - unbegründet.
Art. 38 Abs. 4 i. V. m. Art. 45 Abs. 1 VvB gewährleistet das Recht der Antragsteller, sich im Abgeordnetenhaus und in den Ausschüssen durch Rede, Anfragen und Anträge an der Willensbildung und Entscheidungsfindung zu beteiligen. Die angegriffenen Regelungen der Geschäftsordnung (§ 39 Abs. 1 Satz 3, § 40 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 2, § 47 Abs. 1 Satz 2 GO Abghs), die für Anträge und Anfragen ein Quorum von 5 v. H. der gesetzlichen Mindestmitgliederzahl des Abgeordnetenhauses vorsehen, sind hiermit und insbesondere auch mit Art. 45 Abs. 1 Satz 1 VvB vereinbar.
aa) Die Verfassung von Berlin verleiht den einzelnen Abgeordneten nicht das originäre Recht, allein - ohne Unterstützung durch andere Abgeordnete - Anträge und Anfragen einzubringen. Für Gesetzesvorlagen folgt dies schon aus Art. 59 Abs. 2 VvB, der das Recht zu Gesetzesinitiativen nicht jedem einzelnen Abgeordneten zuerkennt, sondern bestimmt, dass sie „aus der Mitte des Abgeordnetenhauses“ eingebracht werden müssen. Damit ist eine in der Verfassung selbst nicht näher festgelegte Anzahl von Abgeordneten gemeint (Urteil vom 28. Juli 1994 - VerfGH 47/92 - LVerfGE 2, 43 <60 f.>). Nichts anderes gilt für Entschließungsanträge und Große Anfragen. Entgegen der Ansicht der Antragsteller liegt in der Bindung an ein Quorum von Abgeordneten schon begrifflich kein „Ausschluss“ des Rechts zu Anträgen und Großen Anfragen. Denn auch eine von einem Quorum eingebrachte Initiative ist eine solche der einzelnen an ihnen beteiligten Abgeordneten. Vor allem aber verwirklicht sich der Abgeordnetenstatus im Parlament regelmäßig erst im Zusammenspiel mit den anderen Abgeordneten (vgl. auch BVerfG, Urteil vom 16. Juli 1991, a. a. O., S. 321 f.). Auch wenn die Rechte der Abgeordneten ihnen aus dem verfassungsrechtlichen Status zufließen, legitimiert der Gemeinschaftsbezug des Mandats das Parlament, aufgrund seiner in Art. 40 Abs. 1 Satz 2, 41 Abs. 1, 43 Abs. 2 Satz 2, 44 Abs. 5, 45 Abs. 1 Satz 3 und 49a Abs. 3 VvB anerkannten Geschäftsordnungsautonomie diese Rechte auszugestalten und zu beschränken (vgl. zum Bundesrecht: BVerfG, Urteil vom 13. Juni 1989, a. a. O., S. 218 f.). Sie bestehen nämlich nur als Mitgliedschaftsrechte und können nur als solche geordnet wahrgenommen werden (vgl. BVerfG, Urteile vom 13. Juni 1989, a. a. O., und 28. Februar 2012 - 2 BvE 8/11 - BVerfGE 130, 318 <348>). Die Geschäftsordnung schafft erst die grundlegenden Bedingungen für die Arbeitsfähigkeit des Parlaments. Sie ist schon deshalb nicht, wie die Antragsteller meinen, ausschließlich auf Regelungen zu beschränken, die zur Herstellung und Bewahrung von dessen Funktionsfähigkeit nachweislich zwingend erforderlich oder unerlässlich sind. Dies gilt auch für die beanstandeten Quoren, die den einzelnen Abgeordneten für Anträge und Große Anfragen jenseits der Unterstützung seiner Fraktion darauf verweisen, eine Mindestzahl von zurzeit sechs weiteren Abgeordneten für sein Anliegen zu gewinnen.
bb) Entgegen der Auffassung der Antragsteller ergibt sich aus Art. 45 Abs. 1 Satz 2 VvB, wonach die Rechte der einzelnen Abgeordneten nur insoweit beschränkt werden dürfen, wie es für die gemeinschaftliche Ausübung der Mitgliedschaft im Parlament notwendig ist, nichts Gegenteiliges.
Das eigene und gleiche Recht des Abgeordneten u. a. auf Teilhabe am Willensbildungsprozess ist auch vom Parlament selbst zu beachten. Differenzierungen und Beschränkungen dieses Rechts darf die Geschäftsordnung - soweit nicht spezielle Verfassungsvorschriften bestehen (vgl. u. a. Art. 40 Abs. 1, 42 Abs. 2 und 44 Abs. 2 VvB) - zwar nur zur Sicherung der Arbeitsfähigkeit des Parlaments vornehmen (Beschluss vom 2. Februar 1996 - VerfGH 91/95, 91 A/95 - LVerfGE 4, 3 <6 f.> im Anschluss an den Schlussbericht der Enquête-Kommission „Verfassungs- und Parlamentsreform“ vom 18. Mai 1994, Abghs-Drs. 12/4376, S. 10). „Notwendig“ und damit verfassungsrechtlich zulässig sind entgegen der Rechtsauffassung der Antragsteller aber nicht nur solche Beschränkungen der Rechte des einzelnen Abgeordneten, ohne die eine gemeinschaftliche Ausübung der Mitgliedschaftsrechte aller Abgeordneten schlechthin unmöglich wäre. Eine solche Sichtweise widerspräche der - allgemeiner Tradition frei gewählter Parlamente folgenden - jahrzehntelangen Geschäftsordnungspraxis des beteiligten Abgeordnetenhauses. Deren weitgehendes Verbot würde das Parlament zudem einer umfassenden verfassungsgerichtlichen Kontrolle bei der Regelung seiner eigenen Angelegenheiten unterwerfen. Das wäre mit der Geschäftsordnungsautonomie des Abgeordnetenhauses, die auch die Verfassung von Berlin ausdrücklich anerkennt, unvereinbar. Nach ständiger Rechtsprechung besitzt das Parlament bei der Gestaltung seiner Geschäftsordnung grundsätzlich einen weiten Spielraum (Urteil vom 28. Juli 1994, a. a. O., S. 54 f.; vgl. zum Bundesrecht: BVerfG, Urteil vom 28. Februar 2012 - 2 BvE 8/11 - BVerfGE 130, 318 <349>). Es besteht kein Anhalt dafür, dass dieser mit der Einführung des heutigen Art. 45 Abs. 1 VvB in der von den Antragstellern unterstellten Weise abgeschafft oder substanziell eingeschränkt werden sollte. Eine verfassungsrechtliche Pflicht, Beschränkungen der Abgeordnetenrechte aufzuheben, um die Funktionsfähigkeit des Parlaments unter den Bedingungen der Nichtbeschränkung zu testen, ergibt sich entgegen der Auffassung der Antragsteller weder aus Art. 45 Abs. 1 VvB noch sonst aus der Verfassung von Berlin. Das Abgeordnetenhaus kann nicht verpflichtet werden, Beeinträchtigungen seiner Arbeits- und Funktionsfähigkeit im Wege eines Experiments bewusst in Kauf zu nehmen.
Nach dem Willen des verfassungsändernden Gesetzgebers sollten mit Art. 45 Abs. 1 VvB (vormals Art. 29 Abs. 1 VvB) insgesamt die Rechte der einzelnen Abgeordneten auch gegenüber ihrer Fraktion gestärkt werden. Dabei regele „Satz 2 etwaige Interessenkonflikte zwischen einzelnen Abgeordneten und ihrer Fraktion dahingehend, dass die für den parlamentarischen Willensbildungsprozess und die für Handlungsfähigkeit des Parlaments notwendige gemeinschaftliche Mandatsausübung gewährleistet bleiben muss“ (Abghs-Drs. 12/4874, S. 8). Daraus wird deutlich, dass der Verfassungsgeber dem in der Verfassung selbst angelegten Spannungsverhältnis zwischen der Freiheit der einzelnen Abgeordneten einerseits und den Bindungen sowie Grenzen dieser Freiheit andererseits gerecht werden wollte, die zum einen aus der Fraktionszugehörigkeit erwachsen und zum anderen aus der notwendigerweise gemeinschaftlichen Mandatsausübung resultieren. Dies legt es nahe, den Konflikt zwischen ungebundener Mandatsausübung durch den einzelnen Abgeordneten und der Sicherstellung der Handlungsfähigkeit des Parlaments als Ganzem nach dem Grundsatz der praktischen Konkordanz durch einen möglichst schonenden Ausgleich der widerstreitenden Positionen und Rechte zu lösen (vgl. allgemein zum Bundesrecht: BVerfG, Beschluss vom 16. Mai 1995 - 1 BvR 1087/91 - BVerfGE 93, 1 <21> m. w. N.). Bei der hierfür erforderlichen Abwägung ist unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit zu prüfen, ob eine Geschäftsordnungsregelung einerseits der Arbeitsfähigkeit des Abgeordnetenhauses dient und andererseits die Abgeordnetenrechte nicht unangemessen, d. h. in einer Weise beschränkt, die außer Verhältnis zu dem mit den bewirkten Einschränkungen verbundenen Zuwachs an Arbeitsfähigkeit steht.
cc) Auch gemessen daran halten sich die angegriffenen Quorenregelungen in der Geschäftsordnung des Abgeordnetenhauses innerhalb des von Art. 45 Abs. 1 Satz 2 VvB gezogenen Rahmens.
(1) Die Quorenregelungen verfolgen den Zweck, die Arbeits- und Funktionsfähigkeit des Abgeordnetenhauses zu sichern, auch wenn es nicht darum gehen kann, nur solche Anträge zuzulassen, die Aussicht auf Erfolg haben. Sie sollen vermeiden, dass durch Anträge und Große Anfragen, die von vornherein keine nennenswerte Unterstützung finden, das aufwändige parlamentarische Verfahren - Herstellung der entsprechenden Drucksachen, Einbringung in das Plenum und die Ausschüsse, Beratung in den Fraktionen, geschäftsordnungsmäßige Behandlung im Präsidium - in Gang gesetzt wird und das Parlament seine Zeit Anträgen widmen muss, von denen mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit feststeht, dass sie abgelehnt werden (vgl. Urteil vom 28. Juli 1994, a. a. O., S. 61; vgl. zum Bundesrecht: BVerfG, Urteil vom 28. Februar 2012, a. a. O., S. 348 f.). Der von den Antragstellern gezogene Vergleich mit den Landesparlamenten von Brandenburg, Bremen, Schleswig-Holstein und dem Saarland, in denen es keine Quorenregelungen für Anträge und Große Anfragen gibt, ist noch kein Beleg gegen eine Eignung solcher Regelungen für die Erreichung des mit ihnen verfolgten Zwecks. Die verfassungsrechtliche und tatsächliche Ausgangslage der Tätigkeit der genannten Landesparlamente unterscheidet sich wesentlich von derjenigen des Abgeordnetenhauses von Berlin, insbesondere im Hinblick auf die zumeist nebenberufliche Wahrnehmung des Mandats und Zuständigkeiten auch für kommunale Angelegenheiten. Die Annahme, dass ein Wegfall der Quoren ein verstärktes Antragsaufkommen zur Folge haben und damit die nach den Ausführungen des Präsidenten des Abgeordnetenhauses in der mündlichen Verhandlung bereits jetzt angespannte Geschäftslage des Abgeordnetenhauses weiter und ernsthaft verschärfen würde, ist in hohem Maße nachvollziehbar und plausibel. Die Antragsteller sind dem in der mündlichen Verhandlung nicht entgegengetreten.
(2) Die Rechte der einzelnen Abgeordneten werden durch die angegriffenen Quorenregelungen nicht unverhältnismäßig beschränkt.
Dies folgt für die Antragsteller als fraktionszugehörige Abgeordnete bereits daraus, dass ihre freiwillige und jederzeit aufkündbare Zugehörigkeit zu einer Fraktion mit zusätzlichen Rechten und Einflussmöglichkeiten verbunden ist, welche die damit zugleich verbundenen Einschränkungen im Vergleich zu fraktionslosen Abgeordneten deutlich überwiegen. Neben dem fortbestehenden Recht, mit einer ausreichenden Zahl anderer Abgeordneter zu handeln, haben sie an allen Vorrechten der Fraktionen teil und können jederzeit auch selbst über ihre Fraktion Anträge stellen und Anfragen initiieren. Im Hinblick auf sog. Große Anfragen wiegt der Nachteil außerdem auch deshalb vergleichsweise gering, weil jedem Abgeordneten das unbeschränkte Recht auf Einbringen Kleiner Anfragen zusteht, die sich in der Praxis von Großen Anfragen nur wenig unterscheiden (vgl. §§ 48, 50 GO Abghs). Es kommt hinzu, dass fraktionszugehörige Abgeordnete wie die Antragsteller ihre Mandate regelmäßig als Repräsentanten der politischen Parteien erringen, von denen sie zur Wahl vorgeschlagen wurden und deren Fraktion sie angehören (vgl. § 7 Abs. 2 S. 1 GO Abghs). In diesem durch eine gemeinsame Programmatik definierten Zusammenschluss liegt der Schwerpunkt der Arbeit der fraktionszugehörigen Abgeordneten. Sie bildet das für die Durchsetzung der politischen Vorstellungen ihrer Mitglieder vorrangige Forum. Dies dürfte auch den Erwartungen der Wähler entsprechen, die die fraktionszugehörigen Abgeordneten nicht als politisch unabhängige Einzelpersonen, sondern als Repräsentanten ihrer Partei begreifen und von denen sie erwarten können, dass sie deren (Wahl-)Programm durch Mitarbeit in der Fraktion umsetzen. Auch im Hinblick hierauf erscheinen die von ihnen angegriffenen, sie als Fraktionsmitglieder treffenden Beschränkungen hinnehmbar.
III.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 33 Abs. 1 und § 34 Abs. 2 VerfGHG.
Eine Auslagenerstattung kommt nicht in Betracht (vgl. Urteil vom 20. Dezember 2011 - VerfGH 159/10 - Rn. 31 m. w. N.).
Die Entscheidung ist einstimmig ergangen.
Mit dieser Entscheidung ist das Verfahren vor dem Verfassungsgerichtshof abgeschlossen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 36 ff. des Gesetzes über den Verfassungsgerichtshof - VerfGHG
§§ 48, 50 GO
§ 36 VerfGHG
§ 37 Abs 1 VGHG
§ 7 Abs. 7 Satz 1 GO
§ 20 Abs. 3 Satz 3 und Abs. 4 GO
§ 29 Abs. 3 GO
§ 39 Abs. 1 Satz 3 GO
§ 40 Abs. 1 Satz 1 GO
§ 40 Abs. 2 Satz 2 GO
§ 39 Abs. 1 Satz 1 GO
§ 47 Abs. 1 Satz 2 GO
§ 64 Abs. 2 Satz 1 GO
§ 7 Abs. 7 GO
§ 14 Nr. 1 VerfGHG
§ 37 Abs. 1 VerfGHG
§ 64 Abs. 1 BVerfGG
§ 40 Abs. 2 Satz 1 VvB
§ 25 Abs. 6 GO
§ 7 Abs. 2 S. 1 GO
§ 34 Abs. 2 VerfGHG
§ 7 der Geschäftsordnung
Art. 40 Abs. 1 der Verfassung
Artikel 38 Absatz 2 der Verfassung
Art. 45 Abs. 1 VvB
Art. 45 Abs. 1 Satz 2 VvB
Art. 41 Abs. 2 VvB
Art. 44 Abs. 2 Satz 2 VvB
Art. 45 Abs. 1 Satz 1 VvB
Art. 39 Abs. 1 VvB
Art. 38 Abs. 4 VvB
Art. 40 VvB
Art. 44 Abs. 2 Satz 3 VvB
Art. 43 Abs. 2 Satz 1 VvB
Art. 59 Abs. 2 VvB
Art. 84 Abs. 2 Nr. 1 der Verfassung
Art. 45 VvB
Art. 38 Abs. 1 VvB
Art. 44 Abs. 2 VvB
Art. 59 Abs. 5 VvB
Art. 41 Abs. 2 Satz 4 VvB
Art. 38 ff. VvB
Art. 40 Abs. 2 Satz 1 VvB
Art. 40 Abs. 1 Satz 2, 41 Abs. 1, 43 Abs. 2 Satz 2, 44 Abs. 5, 45 Abs. 1 Satz 3 und 49a Abs. 3 VvB
Art. 40 Abs. 1, 42 Abs. 2 und 44 Abs. 2 VvB
Art. 29 Abs. 1 VvB

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 80, 188
BVerfGE 130, 318
BVerfGE 100, 266
BVerfGE 96, 264
BVerfGE 84, 304
BVerfGE 93, 1
2 BvE 1/88
2 BvE 8/11
2 BvE 5/99
2 BvE 4/95
2 BvE 1/91
1 BvR 1087/91