Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-03-05, Aktenzeichen 20 A 1197/18
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2021:0305.20A1197.18.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungszulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird unter Änderung der erstinstanzlichen Streitwertfestsetzung für beide Instanzen auf 531.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag hat keinen Erfolg. Die Berufung kann nicht zugelassen werden, weil keiner der nach § 124 Abs. 2 VwGO in Betracht kommenden Zulassungsgründe dargelegt ist und vorliegt.
Die Klägerin begehrt mit der Klage die Verpflichtung des Beklagten zur erneuten Entscheidung über ihren Antrag auf Planfeststellung für das Vorhaben der O. "X. -X1. -Süd-Erweiterung". Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen und zur Begründung ausgeführt: Der Planfeststellung stehe zwingendes Recht entgegen. Das Vorhaben sei unvereinbar mit Kap. 3.12 Ziel 1 Nr. 4 des Regionalplans. Abgrabungen seien nur innerhalb der im Regionalplan zeichnerisch dargestellten Bereiche für die Sicherung und den Abbau oberflächennaher Bodenschätze (im Folgenden: BSAB) vorzunehmen. Die Flächen der Süderweiterung seien aber im Regionalplan nicht als BSAB ausgewiesen. Sie würden auch nicht von Kap. 3.12 Ziel 1 Nr. 5 des Regionalplans erfasst. Die Süderweiterung schließe nicht an einen im Regionalplan dargestellten BSAB an. Es fehle an der für ein "Anschließen" erforderlichen räumlichen Nähe zum BSAB.
Dem setzt die Klägerin mit ihrem Zulassungsvorbringen nichts entgegen, was einen Zulassungsgrund ergibt.
Die geltend gemachten ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) bestehen nicht.
Sie ergeben sich nicht daraus, dass nach Erlass des angefochtenen Urteils Kap. 5.4.1 des Regionalplans in der Fassung der im April 2018 (GV. NRW. S. 200) bekanntgemachten Änderung (im Folgenden: RegPlan 2018) an die Stelle von Kap. 3.12 Ziel 1 des Regionalplans in der Fassung der 51. Änderung des Gebietsentwicklungsplans (im Folgenden RegPlan 2008) getreten ist. Der Regelungsgehalt von Kap. 3.12 Ziel 1 RegPlan 2008 ist, soweit entscheidungserheblich, unverändert in Kap. 5.4.1 RegPlan 2018 übernommen worden. Insbesondere sind Abgrabungen nach wie vor nur innerhalb der dargestellten BSAB vorzunehmen (Kap. 3.12 Ziel 1 Nr. 4 Satz 1 RegPlan 2008/Kap. 5.4.1 Z 3 Satz 1 RegPlan 2018). Ferner steht diese Regelung weiterhin nicht der Zulassung eines Erweiterungsvorhabens entgegen, wenn mehrere Bedingungen erfüllt sind (Kap. 3.12 Ziel 1 Nr. 5 RegPlan 2008/Kap. 5.4.1 Z 4 RegPlan 2018). Zu den Bedingungen gehört unter anderem, dass der Vorhabensbereich des Erweiterungsvorhabens an einen im Regionalplan dargestellten BSAB anschließt (Kap. 3.12 Ziel 1 Nr. 5 Abs. 1 Buchstabe a RegPlan 2008/Kap. 5.4.1 Z 4 Abs. 1 Buchstabe a RegPlan 2018).
Die mit dem Vorhaben beabsichtigte Süderweiterung erstreckt sich auf Flächen außerhalb der dargestellten BSAB. Sie kann, weil Abgrabungen außerhalb der dargestellten BSAB nach dem Vorstehenden grundsätzlich zwingend ausgeschlossen sind, nur zugelassen werden, wenn unter anderem die vorgenannte Bedingung eines Anschließens an einen BSAB erfüllt ist.
Dagegen scheidet eine Zulassung des Vorhabens aufgrund der Bedingungen, die für die Zulassung einer Erweiterung einer in vollem räumlichen Umfang nicht im Regionalplan als BSAB dargestellten Abgrabung gelten (Kap. 3.12 Ziel 1 Nr. 5 Abs. 2 RegPlan 2008/Kap. 5.4.1 Z 4 Abs. 2 RegPlan 2018), aus. Diese Bedingungen sind nicht einschlägig. Sie beziehen sich unmissverständlich auf vollständig außerhalb dargestellter BSAB betriebene Abgrabungen. Die Klägerin betreibt aber am Standort X. -X1. seit langem eine Abgrabung innerhalb eines dargestellten BSAB. Die Abgrabung soll mittels der Süderweiterung auf Flächen außerhalb dieses BSAB ausgedehnt werden. Unerheblich ist in diesem Zusammenhang, dass das bislang zur Abgrabung durch die Klägerin zugelassene Gelände teilweise über die südliche Grenze des dargestellten BSAB hinausreicht und die Klägerin diese Flächen auch für ihre Abgrabungstätigkeit genutzt hat.
Der Regionalplan enthält auch keine gesonderten Bedingungen für die Zulassung der Erweiterung von Abgrabungen, die teilweise innerhalb und außerhalb dargestellter BSAB liegen.
Die Schlussfolgerungen, die die Klägerin aus den Bedingungen für die Zulassung der Erweiterung einer in vollem Umfang außerhalb eines dargestellten BSAB gelegenen Abgrabung für das Verständnis der Bedingungen nach Kap. 3.12 Ziel 1 Nr. 5 Abs. 1 RegPlan 2008/Kap. 5.4.1 Z 4 Abs. 1 RegPlan 2018 zieht, um ihr sonst vermeintlich drohende Benachteiligungen zu vermeiden, sind nicht stichhaltig. Die Bedingungen nach Kap. 3.12 Ziel 1 Nr. 5 Abs. 2 RegPlan 2008/Kap. 5.4.1 Z 4 Abs. 2 RegPlan 2018 beziehen sich unabhängig davon, ob sie wirklich für die Zulassung der Süderweiterung günstiger wären, allein auf die von ihnen inhaltlich erfassten Sachverhalte. Sie betreffen diejenigen (Alt-)Abgrabungen, deren Gelände im Zuge der Ausweisung der Konzentrationszonen und der dabei vorgenommenen Überplanung des schon zugelassenen Bestands an Abgrabungen nicht einmal teilweise als BSAB dargestellt worden ist. Diesen (Alt-)Abgrabungen kommt die Vorrangwirkung der dargestellten BSAB (Kap. 3.12 Ziel 1 Nr. 2 RegPlan 2008/Kap. 5.4.1 Z 2 RegPlan 2018) nicht zugute. Die Ausgestaltung des Übergangs solcher (Alt-)Abgrabungen in die Steuerung des Standorts von Abgrabungen mittels der dargestellten BSAB bezieht ersichtlich Gesichtspunkte ein, die bei der Darstellung der BSAB zu bedenken waren bzw. bedacht worden sind. Die Regelungen nach Kap. 3.12 Ziel 1 Nr. 5 RegPlan 2008/Kap. 5.4.1 Z 4 RegPlan 2018 stellen sämtlich Ausnahmen von der grundsätzlichen Ausschlusswirkung einer fehlenden Darstellung als BSAB dar. Sie sind auch in der Differenzierung der Voraussetzungen im systematischen Zusammenhang zu sehen mit der regelhaften Konzentration der Abgrabungen auf die dargestellten BSAB und der mit der Regel bezweckten Steuerung von Lage und Größe von Abgrabungsvorhaben, um die gewinnbaren Rohstoffmengen zu optimieren und die regionale Flächenbeanspruchung und die Konfliktintensität der Abbautätigkeit zu vermindern (Erläuterung Nr. 5 Abs.1 zu Kap. 3.12 Ziel 1 RegPlan 2008/Erläuterung Nr. 11 zu Kap. 5.4.1 RegPlan 2018). Dementsprechend kann von einer potenziellen Benachteiligung der Klägerin durch die Bedingungen nach Kap. 3.12 Ziel 1 Nr. 5 Abs. 1 RegPlan 2008/Kap. 5.4.1 Z 4 Abs. 1 RegPlan 2018 von vornherein keine Rede sein. Das Vorenthalten einer durch die Bedingungen verwehrten weitergehenden Bevorzugung, die (Alt-)Abgrabungen und ihre Träger im Verhältnis zu nach dem vorgegebenen Stichtag hinzukommenden Vorhaben und deren Trägern genießen, ändert nichts daran, dass die Gesamtregelung für die Abgrabungen, die in der Vergangenheit sowohl innerhalb als auch außerhalb eines dargestellten BSAB zugelassen und/oder vorgenommen worden sind, auch in der Abstufung zu anderen Ausnahmen günstig ist. Eine Meistbegünstigung ist in den einzelnen Ausnahmen nicht angelegt.
Das Vorbringen der Klägerin erschüttert nicht die Auffassung des Verwaltungsgerichts, die Süderweiterung schließe nicht im Sinne der Bedingung nach Kap. 3.12 Ziel 1 Nr. 5 Abs. 1 Buchstabe a RegPlan 2008/Kap. 5.4.1 Z 4 Abs. 1 Buchstabe a RegPlan 2018 an den das bisherige Abgrabungsgelände der Klägerin betreffenden BSAB an. Die Richtigkeit der Erwägungen des Verwaltungsgerichts zur Auslegung der Bedingung und zu ihrer Anwendung auf die Süderweiterung wird im Ergebnis nicht mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts steht namentlich im Einklang mit den anerkannten Auslegungsmethoden.
Die für die Gewinnung von Kies und Sand vorgesehene Fläche der Süderweiterung liegt südlich eines Geländestreifens, der durch die bewaldete Terrassenkante und den an ihrem südlichen Rand verlaufenden W.---weg gebildet wird. Am nördlichen Rand der in diesem Abschnitt unwidersprochen etwa 75 m breiten Terrassenkante endet/beginnt der für das bisherige Abgrabungsgelände der Klägerin dargestellte BSAB. Die Terrassenkante soll nach dem Planfeststellungsantrag für ökologische und faunistische Optimierungsmaßnahmen zur Einbindung der Süderweiterung in das gesamte Abgrabungsgelände bzw. dessen Rekultivierung genutzt werden. Die Maßnahmen dienen dem Ausgleich und der Kompensation des durch die Süderweiterung hervorgerufenen Eingriffs in Natur und Landschaft. Der W.---weg soll durch eine Bandanlage gequert werden, die den gewonnenen Kies und Sand zur vorhandenen Aufbereitungsanlage innerhalb des dargestellten BSAB transportiert.
Die Annahme des Verwaltungsgerichts, angesichts dieser örtlichen Gegebenheiten fehle es an der für ein "Anschließen" an den BSAB erforderlichen räumlichen Nähe der Süderweiterung zum dargestellten BSAB, widerspricht nicht dem Umstand, dass nach dem klaren Wortlaut der in Rede stehenden Bedingung der "Vorhabensbereich" an einen dargestellten BSAB angrenzen muss. Das Verwaltungsgericht stellt insoweit nicht in Abrede, dass das Vorhaben, wie es in dem zur Zulassung eingereichten Plan festgelegt ist, Maßnahmen auf der Terrassenkante und damit auf Flächen einschließt, die an den dargestellten BSAB heranreichen. Es stuft aber den geplanten Abbaubereich südlich des W1.---wegs als maßgeblichen Anknüpfungspunkt für die Beurteilung des "Anschließens" ein.
Letzteres ist nicht deshalb zweifelhaft, weil die Bedingung begrifflich zwischen "Vorhabensbereich" und "Erweiterung" unterscheidet. Der Begriff "Vorhabensbereich" mag für sich genommen weiter verstanden werden können als derjenige der "Erweiterung". Er bezieht sich vorliegend aber unumgänglich auf den Bereich eines auf Abgrabung gerichteten "Erweiterungsvorhabens". Die einzelnen Begriffe der Bedingung stehen im systematischen Zusammenhang des Gesamtkonzepts der grundsätzlich strikten Begrenzung von Abgrabungen auf die dargestellten BSAB und der mit den kumulativ nebeneinander stehenden Kriterien bezweckten Ausnahme von der grundsätzlichen Ausschlusswirkung. Die Bedingung wird begrifflich durch das Zusammenspiel des Aussagegehalts von "Erweiterungsvorhaben", "Vorhabensbereich", "Anschließen" und "Erweiterung" geprägt. Der "Vorhabensbereich" muss Gegenstand eines "Erweiterungsvorhabens" sein, also eine "Erweiterung" beinhalten, und an einen dargestellten BSAB "anschließen". Kern eines solchen Vorhabens ist der Abbau der Bodenschätze, der auch den Anlass für die Darstellung der BSAB gibt und deren Funktion prägt. Den Begriffen der "Erweiterung" und des "Anschließens" ist nach allgemeinem Sprachgebrauch, sofern er auf raumbezogene Pläne angewendet werden kann, die Bezeichnung einer engen räumlichen Nähe immanent, die das ausnahmsweise zulassungsfähige Vorhaben von anderen Vorhaben in der Umgebung eines dargestellten BSAB unterscheidet. Eine "Erweiterung" setzt zumal angesichts des zusätzlich notwendigen "Anschließens" voraus, dass die Abgrabung von dem dargestellten BSAB räumlich nicht derart abgesetzt ist, dass sie als eigenständig zu bewerten ist. Das spiegelt sich in den zur Auslegung heranzuziehenden Erläuterungen der zielförmigen Regelungen wider, weil danach unter einer "Erweiterung" zu verstehen ist, dass der betreffende Bereich unmittelbar an den BSAB anschließt oder es sich bei zwischenliegenden Bereichen um kleinere Straßen oder entsprechend kleine anderweitige Trennflächen handelt, bei deren Hinwegdenken es dazu käme, dass die Bereiche aneinander angrenzen würden (Erläuterung Nr. 5 Abs. 4 zu Kap. 3.12 Ziel 1 RegPlan 2008/Erläuterung Nr. 14 zu Kap. 5.4.1 RegPlan 2018). Räumlich lockert die Ausnahme so die Konzentration der Abgrabungen in Richtung auf einen nicht als BSAB dargestellten, jedoch einem solchen sehr eng benachbarten Bereich. Das wird auch dadurch verdeutlicht, dass die Höchstfläche einer "Erweiterung" nach Kap. 3.12 Ziel 1 Nr. 5 Abs. 1 Buchstabe b RegPlan 2008/Kap. 5.4.1 Z 4 Abs. 1 Buchstabe b RegPlan 2018 nicht mehr als 10 ha außerhalb angrenzend an den betreffenden BSAB betragen darf. Das bezeichnet aufgrund des Merkmals des "Angrenzens" ein abstandsloses Nebeneinander der "Erweiterung" und des dargestellten BSAB.
Danach liegt eine "Erweiterung" zwar nicht lediglich dann vor, wenn die hierdurch als Folge der Abgrabung entstehende Grube direkt an den dargestellten BSAB angrenzt. Jedoch genügt für eine "Erweiterung" auch nicht, dass das Vorhaben neben den zur Abgrabung vorgesehenen Flächen auch solche umfasst, die anderen Zwecken dienen, und lediglich diese Flächen räumlich näher an den dargestellten BSAB heranreichen. Die bezweckte Steuerungsfunktion der BSAB kann vielmehr nur dann zum Tragen kommen, wenn durch die räumliche Nähe zum dargestellten BSAB die Lage der Abgrabung als solcher hinreichend bestimmt wird. Daran ändert nichts, dass ein Abgrabungsvorhaben unter anderem wegen der notwendigen Standsicherheit von Böschungen und der gebotenen Grenzabstände zu benachbarten Grundstücken typischerweise nicht allein die Flächen betrifft, auf denen die Bodenschätze gewonnen werden, und auch die nach den Erläuterungen für eine "Erweiterung" unschädlichen Trennflächen die Einhaltung solcher Abstände erfordern. Die trennenden Wirkungen derartiger Flächen dürfen nicht über die im Regionalplan genannten Kriterien und objektive Erfordernisse hinausgehen. Das "Anschließen" muss unter Berücksichtigung von Lage und Ausmaß der Trennflächen einem "Angrenzen" noch vergleichbar sein. Die Abgrenzung wird dadurch nicht "metergenau" geregelt, aber in ihrer Größenordnung durch die in den Erläuterungen genannten kleineren Straßen, die ihrerseits durch die Verkehrsbedeutung gemäß Regionalplan bestimmt werden und demgemäß eine gewisse Bandbreite aufweisen, beispielhaft für die Trennflächen umrissen. Mit zunehmender Entfernung des Abbaubereichs vom dargestellten BSAB wachsen tendenziell die mit der Darstellung der BSAB abzuwehrenden nachteiligen Folgen der Abgrabung, weil das Abgrabungsgeschehen in hiervon zuvor nicht betroffene Bereiche hineingetragen wird. Der Sache nach geht es um eine Ausdehnung der Abgrabungstätigkeit auf durch die Nähe zu einem dargestellten BSAB oder einer (Alt-)Abgrabung in gewissem Maß vorbelastete Flächen. Entscheidend sind angesichts dessen letztlich die Umstände des Einzelfalls.
Dagegen stehen betriebliche oder technische Verbindungen der Bereiche innerhalb und außerhalb eines dargestellten BSAB sowie die Art und Weise der Herrichtung in weitem Umfang zur Disposition des Vorhabenträgers. Letzteres trifft vorliegend für die Einbeziehung der Terrassenkante zu, an deren Trennwirkung sich das Verwaltungsgericht orientiert hat. Der Bereich der Terrassenkante ist in das Vorhaben zur Durchführung von Maßnahmen zur ökologischen und faunistischen Optimierung eingebunden, die auch der Umsetzung der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung dienen. Dem liegen Zweckmäßigkeitserwägungen der Klägerin zugrunde. Nichts anderes ergibt sich hinsichtlich der Inanspruchnahme der Terrassenkante für die Bandanlage.
Der Abstand der geplanten Abbauflächen südlich des W1.---wegs vom dargestellten BSAB ist nicht deswegen von allenfalls untergeordneter Bedeutung für die Beurteilung der "Erweiterung" und des "Anschließens", weil durch die Ausnahmen von der Ausschlusswirkung der dargestellten BSAB der Standort bestehender Unternehmen gesichert werden soll und der Zugriff auf abbauwürdige Rohstoffvorkommen außerhalb der dargestellten BSAB ungeachtet ihrer Ausschlusswirkung Schwierigkeiten begegnen kann. Im Grundsatz hat es mit der Ausschöpfung des Rohstoffvorkommens innerhalb eines dargestellten BSAB bis zur Fortschreibung des Regionalplans durch Ausweisung zusätzlicher BSAB unabhängig von der individuellen Situation des jeweils betroffenen Unternehmens sein Bewenden. Die Standortsicherung ist nur im Rahmen unter anderem der in Rede stehenden Bedingung eröffnet und vorrangig abhängig von der Verfügbarkeit eines Abbaubereichs. Sie soll nicht zu Neuansätzen von Abgrabungen führen. Die zu verhindernde planlose, also nicht durch die dargestellten BSAB vorgegebene, Inanspruchnahme von Landschaft wäre indessen möglich, wenn die Gestaltungsmöglichkeiten, die dem Träger eines Abgrabungsvorhabens hinsichtlich der Lage und des Zuschnitts des Vorhabens zukommen, durch die Ausnahme nicht maßgeblich unter dem Blickwinkel der Rohstoffgewinnung und damit der Lage des Abbaubereichs begrenzt wären. Die Schaffung unternehmerischer Spielräume hinsichtlich der Positionierung und Gestaltung von Flächen zur ökologischen und faunistischen Optimierung ist auch dann nicht grundlegend für eine Standortsicherung, wenn diese Maßnahmen auch zum naturschutzrechtlichen Ausgleich des durch die Abgrabung hervorgerufenen Eingriffs in Natur und Landschaft bestimmt sind. Die im Planfeststellungsantrag enthaltene "Abschließende Kompensationsberechnung" verdeutlicht dies, weil sie davon ausgeht, dass der durch die Inanspruchnahme der Flächen südlich des W1.---wegs hervorgerufene Eingriff in Natur und Landschaft vollständig dort ausgeglichen bzw. kompensiert wird und die Maßnahmen im Bereich der Terrassenkante bei rechnerischer Betrachtung weit über das zum Ausgleich bzw. zur Kompensation des Eingriffs Erforderliche hinausgehen. Eine maßgebliche Beeinflussung des "Anschließens" durch solche Flächen widerspräche der mit dem Erfordernis der engen räumlichen Nähe bezweckten planerischen Konzentration der mit Abgrabungen verbundenen Konflikte.
Das gilt vorliegend umso mehr deshalb, weil dem Planfeststellungsantrag der Klägerin die Auffassung zugrunde liegt, die Höchstgröße der ausnahmsweise zulassungsfähigen "Erweiterung" von 10 ha außerhalb eines dargestellten BSAB (Kap. 3.12 Ziel 1 Nr. 5 Abs. 1 Buchstabe b RegPlan 2008/Kap. 5.4.1 Z 4 Abs. 1 Buchstabe b RegPlan 2018) beziehe sich allein auf die Abbaufläche, ohne dass die Gesamtfläche des "Erweiterungsvorhabens" begrenzt wäre. Das Vorhaben umfasst aufgrund der den ca. 9,8 ha großen Abbaubereich umgebenden Randflächen südlich des W1.---wegs und der Terrassenkante eine Gesamtfläche von weit mehr als 10 ha außerhalb des dargestellten BSAB; es reicht zudem in den dargestellten BSAB hinein. Von dieser Auffassung ausgehend ließen sich durch Ausgleichs- und Kompensationsmaßnahmen zwischen der Abbaufläche und dem dargestellten BSAB weitgehend konturenlose Abstände begründen, obwohl zielförmig hervorgehoben wird, dass auch Vorhaben gesteuert werden sollen, deren Gesamtfläche weniger als 10 ha beträgt (Kap. 3.12 Ziel 1 Nr. 4 Satz 3 RegPlan 2008/Kap. 5.4.1 Z 3 Satz 2 RegPlan 2018). Ein tragfähiger Anhaltspunkt dafür, dass mit der Bedingung eine solche Lage einer "Erweiterung" ermöglicht werden soll, ist dem Regionalplan und dem Vorbringen der Klägerin nicht zu entnehmen. Auch die Vorgängerregelung des Gebietsentwicklungsplans vor dessen 51. Änderung stützt keine andere Annahme. Nach dieser Regelung (Kap. 3.12 Ziel 1 Nr. 5 Satz 1 des Gebietsentwicklungsplans) konnten im Einzelfall im Zusammenhang mit standortgebundenen Maßnahmen Ausnahmen von der Ausschlusswirkung der dargestellten BSAB zugelassen werden, wenn das Abgrabungsvorhaben unterhalb der Darstellungsgrenze von 10 ha blieb. Durch die 51. Änderung ist unter Aufgreifen einer Fläche von 10 ha der Bezug des Vorhabens zu standortgebundenen Maßnahmen aufgegeben worden. An seine Stelle sind mit den Bedingungen unter anderem die Kriterien der "Erweiterung" und des "Anschließens" getreten. Die Neufassung der Ausnahmebestimmung durch die 51. Änderung zielt mit der erforderlichen Nähe zu einem dargestellten BSAB auf hinreichend konkrete Vorgaben zur Lage derjenigen Flächen, die der Ausnahmemöglichkeit unterfallen, und nicht auf eine vage Flexibilität zugunsten betroffener Unternehmen.
Die Klägerin bezeichnet auch keine tatsächlichen oder rechtlichen Gesichtspunkte, die es über bloße interessengeleitete Zweckmäßigkeitsaspekte hinaus erfordern würden, gebotene Ausgleichs- und Kompensationsmaßnahmen gerade im Bereich der Terrassenkante vorzunehmen oder dort Maßnahmen durchzuführen, die - wie nach dem Planfeststellungsantrag vorliegend - sogar über rechtliche Verpflichtungen hinausgehen. Ihre Annahme, im Interesse der Standortsicherung müsse es den Voraussetzungen der Bedingung genügen, an schon rekultivierte Flächen der
(Alt-)Abgrabung anzuschließen, vernachlässigt, dass es für die Bedingung an das "Anschließen" an einen dargestellten BSAB und nicht auf das bisher genutzte Abgrabungsgelände ankommt.
Das Verwaltungsgericht hat ferner nicht den Regelungsgehalt des Begriffs "Anschließen" zum Nachteil der Klägerin verkannt. Es hat ihm nicht die Bedeutung eines lückenlosen Angrenzens beigelegt, sondern ist vom Erfordernis einer engen räumlichen Nähe ausgegangen. Hierzu hat es entscheidungstragend die Breite der Terrassenkante derjenigen einer kleineren Straße bzw. einer kleinen anderweitigen Trennfläche im Sinne der genannten Erläuterung gegenübergestellt. Die dadurch vorgenommene einzelfallbezogene Bewertung der örtlichen Verhältnisse begegnet nicht den vorgebrachten Bedenken.
Dabei kann dahingestellt bleiben, ob der dem Angrenzen entgegenstehende und dem "Anschließen" entgegengehaltene Bereich zwischen der südlichen Grenze des dargestellten BSAB und dem vorgesehenen Abbaubereich südlich des W1.---wegs nicht nur schon aufgrund seiner Breite trennende Wirkung entfaltet, was das Verwaltungsgericht angenommen hat, sondern ob diese Wirkung, wovon der Beklagte im Anschluss an die regionalplanerische Stellungnahme der Bezirksregierung ausgeht, auch aus den Eigenschaften und Merkmalen dieses Bereichs folgt. Immerhin verläuft die südliche Grenze des BSAB entlang der Terrassenkante und ist dieser Verlauf zumindest auch Ausdruck des regionalplanerischen Schutzes der Terrassenkante in ihrem gegebenen Bestand. Die Terrassenkante ist anders als die Umgebung bewaldet und markiert den Übergang zwischen unterschiedlichen Landschaftsbereichen. Sie enthält eine aus der Sicht der Regionalplanung von den örtlichen Verhältnissen getragene Bewertung des Konflikts, der bei einer Abgrabung der Terrassenkante oder bei einer "Erweiterung" der Rohstoffgewinnung über die südliche Grenze des dargestellten BSAB hinaus entstehen würde. Die regionalplanerische Zweckbestimmung von Trennflächen ist nach der genannten Erläuterung zu das "Angrenzen" hindernden kleineren Straßen auch bedeutsam für die Beurteilung des "Anschließens" Das bedarf deshalb keiner Vertiefung, weil bereits die Breite der Terrassenkante über das Maß hinausgeht, welches mit einem "Anschließen" in der gegebenen Situation noch vereinbar ist. Entsprechendes trifft zu für den beabsichtigten Übergang von der Trockenabgrabung im dargestellten BSAB zur Nassabgrabung südlich des W1.---wegs .
Der Begriff des "Anschließens" wie auch seine Einbindung in die Systematik der regelmäßigen Ausschlusswirkung der dargestellten BSAB und hiervon bestehender Ausnahmemöglichkeiten sowie seine Funktion innerhalb der Reichweite dieser Möglichkeiten erfordern eine enge räumliche Nähe zum dargestellten BSAB. Bereits der allgemeine sprachliche Bedeutungsgehalt des Begriffs beinhaltet im Zusammenhang planerischer Festsetzungen für die Nutzung von Flächen das Element der Verbindung und der räumlichen Zusammengehörigkeit. Das Erfordernis wird, wie ausgeführt, bestätigt durch die Erläuterungen, die zwar nicht am zielförmigen Regelungsgehalt des Regionalplans teilhaben, aber ein taugliches Hilfsmittel zur Interpretation der Ziele sind. Insbesondere die Erläuterung des Begriffs "Erweiterung", die bei zwischenliegenden kleineren Straßen und entsprechend anderen kleinen Trennflächen auf ein hypothetisches unmittelbares Angrenzen verweist, lässt eindeutig erkennen, dass allenfalls Abstände in der Größenordnung kleinerer Straßen nicht entscheidend ins Gewicht fallen. Dagegen bieten auch die Erläuterungen insgesamt keinen Hinweis darauf, der Träger eines Vorhabens der "Erweiterung" einer Abgrabung solle es in der Hand haben, durch betriebliche oder sonstige Maßnahmen jenseits der eigentlichen Abgrabung entscheidenden Einfluss auf die räumliche Reichweite einer Ausnahme hinsichtlich der Zulassungsfähigkeit eines Abgrabungsvorhabens auszuüben. Ausweislich der in Rede stehenden Erläuterung sollte die in einem Entwurf für die 51. Änderung vorgesehene Fassung der in Rede stehenden Bedingung, nach der der Vorhabensbereich "unmittelbar" an einen dargestellten BSAB "anschließen" musste, inhaltlich auch nicht durch die unterbliebene Aufnahme des Begriffs "unmittelbar" in die Endfassung der Bedingung modifiziert werden. Der in der Erläuterung zur Konkretisierung der kleineren Straßen enthaltene Klammerzusatz verweist auf ihre Verkehrsbedeutung nach dem Regionalplan. Die Verkehrsbedeutung schlägt sich typischerweise aufgrund der durch sie beeinflussten Breite der Straße in der durch diese hervorgerufenen Durchschneidung und Gliederung des von der Regionalplanung betroffenen Raums in Bereiche diesseits und jenseits der Straße nieder. Für andere zwischenliegende Trennflächen als kleinere Straßen gilt, weil die auf Straßen bezogenen Aussagen entsprechend anzuwenden sind, nichts anderes.
Das Erfordernis der engen räumlichen Nähe wird auch bestätigt durch die Begründung der 51. Änderung des Gebietsentwicklungsplans. Danach sollen durch den Anschluss an einen dargestellten BSAB die räumlichen Auswirkungen der Neuregelung von Kap. 3.12 Ziel 1 Nr. 5 Abs. 1 RegPlan 2008 derart begrenzt werden, dass Neuansätze vermieden werden, wodurch etwaige räumliche Belastungen im Sinne von LEP Ziel C.IV.2.2.3 Abs. 2 Satz 3 konzentriert und begrenzt werden können. Das angesprochene Ziel des LEP beinhaltete, zukünftige Abbaubereiche in Zuordnung zu bislang dargestellten Bereichen für den oberirdischen Abbau von Bodenschätzen räumlich zu konzentrieren. Ein zu vermeidender Neuansatz liegt nach dem oben Gesagten nicht erst bei einer Abgrabung an einer völlig anderen Stelle als zuvor vor. Auch Nutzungskonflikte entfallen nicht schon dann, wenn zwischen der "Erweiterung" und dem dargestellten BSAB bzw. der (Alt-)Abgrabung betriebliche oder funktionale Zusammenhänge bestehen. Solche Zusammenhänge sind typisch für eine "Erweiterung" und tragen zur Begrenzung räumlicher Belastungen nicht wesentlich bei. Sie werden zudem schon dadurch berücksichtigt, dass die "Erweiterung" durch den Unternehmer der (Alt-)Abgrabung beantragt werden muss (Kap. 3.12 Ziel 1 Nr. 5 Abs. 1 Buchstabe c RegPlan 2008/Kap. 5.4.1 Z 4 Abs. 1 Buchstabe c RegPlan 2018).
Hiernach schließt die Süderweiterung nicht an den dargestellten BSAB an. Sie wird von ihm von der Terrassenkante und dem W.---weg getrennt. Die funktionalen Verbindungen durch die im Bereich der Terrassenkante vorgesehenen Ausgleichs- und Kompensationsmaßnahmen sowie durch die betrieblichen Verknüpfungen zur (Alt-)Abgrabung heben die Trennung nicht auf. Die Bandanlage zur Aufbereitungsanlage überbrückt lediglich den räumlichen Abstand.
Die Terrassenkante und der W.---weg sind räumlich auch nicht so unbedeutend, dass sie als kleinere Straße oder als entsprechend andere Trennfläche im Sinne der genannten Erläuterung bewertet werden könnte. Allein die Terrassenkante, die bandförmig zwischen der südlichen Grenze des BSAB und dem W.---weg verläuft, geht mit einer Breite von 75 m über die Trennwirkung regionaler Straßen und damit über die regionalplanerische Bedeutung solcher Straßen auch dann weit hinaus, wenn man zusätzlich zur reinen Straßenbreite auch den Abstand einbezieht, den eine Abgrabung schon wegen der notwendigen Standsicherheit von Böschungen zu benachbarten Flächen einhalten muss. Die nach der Erläuterung zu berücksichtigende Parzellenunschärfe des Regionalplans ergibt nichts anderes, weil die Terrassenkante, wie ausgeführt, im Regionalplan als den Raum gliederndes Element mit besonderer Funktionszuweisung entlang der südlichen Begrenzung des dargestellten BSAB ausgewiesen ist. Die Breite des W1.---wegs kommt hinzu. Die Klägerin benennt auch keinen Umstand, der dafür sprechen könnte, die Terrassenkante einer regionalen Straße im Sinne der genannten Erläuterung gleichzustellen. Ihre Kritik am angefochtenen Urteil betrifft jedenfalls in erster Linie die Tragfähigkeit der vom Verwaltungsgericht gegen das Vorliegen der Voraussetzungen der Bedingung angeführten Gesichtspunkte, verdeutlicht aber keine substanziellen Anhaltspunkte dafür, dass diese Voraussetzungen positiv erfüllt sind. Ihr Vorbringen zum Verständnis des "Vorhabensbereichs" ist, wie ausgeführt, unergiebig. Das von der Klägerin für ausschlaggebend erachtete Gesamtbild einer einheitlichen und damit räumlich konzentrierten Abgrabung aus (Alt-)Abgrabung und geplanter "Erweiterung" ist auch vor dem Hintergrund der Auswirkungen der Ausschlusswirkung der dargestellten BSAB auf grundrechtlich geschützte Betätigungen der betroffenen Unternehmen ohne enge räumliche Nähe und der Beurteilung ihres Vorliegens aus dem Blickwinkel der Steuerungsabsicht des Regionalplans nicht denkbar. Das äußere Gesamtbild eines größeren Gebiets verändert sich in Abhängigkeit vom anzulegenden Maßstab. Die Bedingung gibt, wie ausgeführt, nach ihrem Wortlaut, ihrer systematischen Stellung und ihrem Sinn und Zweck die Anlegung eines kleinräumigen Maßstabs vor.
Die behördliche Handhabung der Ausnahme rechtfertigt keine andere Bewertung. Das Vorbringen der Klägerin zur Zulassung von "Erweiterungsvorhaben" in einem noch größeren Abstand zu einem dargestellten BSAB bzw. einer (Alt-)Abgrabung bietet keinen substanziellen Anhalt dafür, dass Fälle, die mit dem vorliegenden bezogen auf die örtlichen Gegebenheiten in etwa vergleichbar sind, nach der behördlichen Praxis in einem für das Verständnis der einschlägigen Regelungen potenziell entscheidungserheblichen Umfang und nicht nur allenfalls bei denkbaren "Ausreißern" als Ausnahmen von der grundsätzlichen Ausschlusswirkung der dargestellten BSAB anerkannt werden. Vergleichbar sind nach den Angaben der Klägerin allenfalls einige wenige Vorhaben, in denen die Größenordnung der Trennfläche zwischen einem dargestellten BSAB bzw. einer (Alt-)Abgrabung und der "Erweiterung" über die Breite einer Straße - nebst Böschungs-/Abstandsflächen - hinausgeht. Jedenfalls eine möglicherweise "großzügigere" Vollzugspraxis in diesen wenigen Fällen bildet keine geeignete Grundlage für eine vom Vorstehenden abweichende Interpretation der Voraussetzungen der Ausnahme. Gesichtspunkte der Gleichbehandlung sind insoweit nicht entscheidungserheblich. Es geht nicht um die behördliche Ausübung von Ermessen, sondern um die Anwendung von der Auslegung bedürftigen und fähigen Rechtsbegriffen. Eine entscheidungserhebliche Selbstbindung der Verwaltung tritt insoweit nicht auf. Im Übrigen ist hinsichtlich der von der Klägerin in Bezug genommenen Abgrabung "X. " unverkennbar, dass die Grenze des dargestellten BSAB dort anders als vorliegend nicht entlang einer regionalplanerisch anders ausgewiesenen, als besonders schützenswert betrachteten Fläche verläuft.
Danach kann auf sich beruhen, ob ein "Anschließen" ausgehend vom Wortlaut der Erläuterung, der auf ein Alternativverhältnis zwischen einer kleineren Straße und einer anderen Trennfläche hindeutet, auch daran scheitern würde, dass zwischen dem dargestellten BSAB und der Süderweiterung sowohl eine Straße als auch eine andere Trennfläche liegen. Ebenso kann dahinstehen, ob die praktische Handhabbarkeit der Bedingung im Verwaltungsvollzug aussagekräftige Rückschlüsse auf den Aussagegehalt des "Anschließens" stützt.
Grundsätzliche Bedeutung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) kommt der Rechtssache nicht zu.
Die den maßgeblichen Anknüpfungspunkt für das "Anschließen" betreffende Frage der Klägerin bedarf keiner grundsätzlichen Klärung im Interesse der Einheit oder der Fortbildung des Rechts. Sie ist, soweit sie sich vorliegend angesichts dessen stellt, dass das Verwaltungsgericht das "Anschließen" entscheidungstragend wegen der Breite der Terrassenkante und damit einzelfallbezogen verneint hat, nach dem oben Gesagten ohne weiteres in Anwendung der allgemein für die Auslegung rechtlicher Regelungen geltenden Auslegungsmethoden dahin zu beantworten, dass die jeweiligen örtlichen Gegebenheiten maßgeblich zu berücksichtigen und zu bewerten sind. Das entzieht sich einer weitergehenden fallübergreifenden Klärung der Auswirkungen von nicht für die Gewinnung von Bodenschätzen vorgesehenen Flächen für das "Anschließen". Daran ändert das Fehlen einer höchst- oder obergerichtlichen Rechtsprechung zu der Frage nichts. Im Übrigen bezieht die Fragestellung mit den in ihr angesprochenen "Begleitmaßnahmen wie ökologische und faunistische Optimierungsmaßnahmen" auf einer rekultivierten Fläche der bestehenden Abgrabung spezifische Elemente des Einzelfalls ein, die keiner verallgemeinernden Beurteilung bedürfen. Die verbreitete Zugehörigkeit solcher Maßnahmen zu vergleichbaren Abgrabungsvorhaben ist auch mit den Ausführungen der Klägerin zur Erforderlichkeit der Klärung im Hinblick auf eine einheitliche Rechtsanwendung nicht dargetan.
Auch die Frage zur Bedeutung betrieblicher, funktionaler oder landschaftsplanerischer Beziehungen bei der Beurteilung des "Anschließens" einer "Erweiterung" an eine Abgrabung in einem dargestellten BSAB ist nicht grundsätzlich klärungsbedürftig. Sie ist, wie ausgeführt, unter Heranziehung der allgemein anerkannten Auslegungsmethoden dahin zu beantworten, dass es für das "Anschließen" - zumindest auch - auf den räumlichen Abstand der zu beurteilenden Fläche zum dargestellten BSAB ankommt. Das erfordert keine höchst- oder obergerichtliche Klärung. Im Übrigen ist aus der von der Klägerin angesprochenen Verwaltungspraxis kein Bedürfnis für eine Vereinheitlichung der für das "Anschließen" wesentlichen Faktoren abzuleiten, weil die Umstände, die zur Zulassung von "Erweiterungen" in größerem Abstand zu einem dargestellten BSAB geführt haben, nicht dargetan sind. Insbesondere ist nicht dargetan, dass betriebliche, funktionale oder landschaftsplanerische Beziehungen in der Verwaltungspraxis zum Anlass genommen worden sind, ein "Anschließen" trotz Fehlens einer engeren räumlichen Nähe einer "Erweiterung" zu einem dargestellten BSAB anzunehmen.
Die Rechtssache weist nicht die geltend gemachten besonderen rechtlichen Schwierigkeiten (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) auf. Die Beurteilung der Richtigkeit des angefochtenen Urteils ist nach dem Vorstehenden aufgrund der allgemeinen Kriterien für die Auslegung von Regelungen und der örtlichen Gegebenheiten nicht mit solchen Schwierigkeiten verbunden. Der Aufwand für die Anwendung der gängigen Auslegungsmethoden ist vorliegend auch nicht außergewöhnlich hoch. Der Begründungsaufwand des Verwaltungsgerichts ist nicht besonders umfangreich und betrifft keine ungewöhnlich komplexen Gesichtspunkte.
Der gerügte Verfahrensmangel (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO) der unzulänglichen Aufklärung des Sachverhalts (§ 86 Abs. 1 VwGO) liegt nicht vor. Die Klägerin hat die von ihr vermisste Aufklärung der behördlichen Zulassungspraxis und der Auffassung der Regionalplanungsbehörde zum "Anschließen" an einen dargestellten BSAB ausweislich der Niederschrift über die erstinstanzliche mündliche Verhandlung nicht förmlich beantragt. Die Ermittlung drängte sich dem Verwaltungsgericht auch nicht auf. Die Regionalplanungsbehörde hat zu dem Vorhaben der Klägerin eine ablehnende Stellungnahme abgegeben und dabei das "Anschließen" einzelfallbezogen verneint. Die Zulassung des Vorhabens "L. " ist als solche, wie ausgeführt, nicht entscheidungserheblich.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung folgt aus § 52 Abs. 1, § 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG. Nach der Streitwertpraxis des Senats ist es in Klageverfahren auf erneute Bescheidung eines Antrags auf Feststellung des Plans für ein Abgrabungsvorhaben im Allgemeinen sachgerecht, den Streitwert mit einem Betrag in Höhe von 0,50 Euro je m³ der verwertbaren Rohstoffmenge zu bemessen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 8. März 2012 - 20 A 3779/06 -.
Es besteht kein Anlass, das wirtschaftliche Interesse der Klägerin abweichend zu bewerten. Ausgehend hiervon und von der durch die Abgrabung zu gewinnenden Menge an Sand und Kies ergibt sich ein Betrag in Höhe von 531.000,00 Euro. Die erstinstanzliche Streitwertfestsetzung ist entsprechend anzupassen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 124 Abs. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO
§ 86 Abs. 1 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG

Zitierte Entscheidungen: 20 A 3779/06