Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-09-17, Aktenzeichen 26 K 6408/03
ECLI: ECLI:DE:VGD:2004:0917.26K6408.03.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung des Beklagten durch Sicherheitsleistung in Höhe von 30,00 Euro abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger steht als Bergrat (A 13) im Dienst des beklagten Landes und ist seit dem 15. August 1997 beim Bergamt N eingesetzt. Seit seiner Einstellung in den höheren Dienst erhielt er monatlich die allgemeine Stellenzulage nach Vorbermerkung Nr. 27 Abs. 1 Bst. c) zu den Bundesbesoldungsordnungen A/B in Höhe von zuletzt 68,17 Euro.
Mit Bescheid vom 13. Dezember 2002 teilte das Landesamt für Besoldung und Versorgung Nordrhein- Westfalen (LBV) dem Kläger mit, dass die Stellenzulage nach Vorbemerkung Nr. 27 Abs. 1 Bst. c) der BBesO A/B nur den Beamtinnen und Beamten des höheren Verwaltungsdienstes und des höheren technischen Verwaltungsdienstes, einschließlich der besonderen Fachrichtungen, sowie Studienräten, Militärpfarrern und Polizeivollzugsbeamten zustehe. Beamtinnen und Beamte des höheren technischen Dienstes hätten dagegen keinen Anspruch auf die Zulage. Die Zulage sei damit für die Vergangenheit ohne Rechtsgrund gezahlt worden. Auf eine Rückforderung der zuviel gezahlten Zulage für die Vergangenheit werde verzichtet. Die Zulagenzahlung werde aber mit Wirkung vom 1. Januar 2003 eingestellt.
Gegen den Bescheid vom 13. Dezember 2002 legte der Kläger am 9. Januar 2003 Widerspruch ein. Zur Begründung führte er an, dass er die Stellenzulage fast 11 Jahre lang erhalten habe. Sie sei damit fester Bestandteil seines Gehaltes geworden. Mit dem monatlichen Einkommen habe er geplant und sei feste und langfristige Verpflichtungen eingegangen. Mit Schreiben vom 16. Mai 2003 ergänzten die Prozessbevollmächtigten des Klägers die Begründung dahin gehend, dass der Verwaltungsdienst sich in den technischen und den nicht technischen Dienst aufgliedere. Hinzu kämen Beamte besonderer Fachrichtungen. Beamte eines höheren technischen Dienstes gebe es dagegen nicht. Der bergtechnische Dienst sei im Rahmen des gehobenen Dienstes als besondere Fachrichtung ausgewiesen. Im Rahmen des höheren Dienstes werde er dagegen nicht mehr als besondere Fachrichtung aufgeführt, sondern werde im Allgemeinen dem technischen Verwaltungsdienst zugeordnet, da Beamte des „höheren werktechnischen Dienstes" grundsätzlich Verwaltungsaufgaben technischer Art ausübten. Diese Auffassung werde auch durch § 4 Abs. 3 der Laufbahnverordnung des Landes Nordrhein- Westfalen (LVO NRW) untermauert, der zum einen auf die allgemeine Stellenzulage Bezug nehme und zum anderen nicht zwischen den Verwaltungsbeamten und den Beamten besonderer Fachrichtungen unterscheide, sondern pauschal auf die Beamten des höheren Dienstes verweise.
Mit Widerspruchsbescheid vom 29. August 2003, der am 2. September 2003 per Einschreiben zur Post gegeben wurde, wies das LBV den Widerspruch des Klägers zurück. Der Kläger gehöre weder dem höheren Verwaltungsdienst oder dem höheren technischen Verwaltungsdienst an, noch sei er Beamter besonderer Fachrichtung. Er gehöre vielmehr dem rein technischen Dienst an. Zwar verweise § 4 Abs. 3 LVO NRW allgemein auf Beamte des höheren Dienstes und nehme in diesem Zusammenhang auf die allgemeine Stellenzulage nach der Vorbemerkung Nr. 27 Abs. 1 Bst. c) der BBesO A/B Bezug. Die Vorbemerkung Nr. 27 sei aber hinsichtlich der Anspruchsberechtigung eindeutig und lasse eine Stellenzulage für den Kläger nicht zu. Ein Ermessensspielraum bestehe insoweit nicht. Durch Bestehen der Prüfung für den höheren Staatsdienst im Bergfach habe der Kläger die Befähigung für den höheren bergtechnischen Dienst, nicht jedoch für den höheren bergtechnischen Verwaltungsdienst erworben. Auf Vertrauensschutz könne sich der Kläger nicht mit Erfolg berufen, da das öffentliche Interesse an der Wiederherstellung eines rechtskonformen Zustandes, der sparsamen Verwaltung öffentlicher Mittel sowie der Vermeidung rechtswidriger Ausgaben Vorrang vor seinem Einzelinteresse habe.
Der Kläger hat am 1. Oktober 2003 die vorliegende Klage erhoben. Ergänzend zu seinem Vorbringen im Widerspruchsverfahren trägt er vor, dass sich die Zuordnung zum höheren Verwaltungsdienst bzw. als Beamter besonderer Fachrichtung auch aus der Verordnung über die Ausbildung und Prüfung für den höheren Staatsdienst im Bergfach ergebe. Alle in § 22 dieser Verordnung zum Prüfungsinhalt aufgeführten Themen wiesen einen Verwaltungsbezug im eigentlichen Sinne auf und seien nicht als technische Bereiche anzusehen. Auch der Vorbereitungsdienst zeige, dass im Rahmen der Tätigkeit eines Bergrates die Verwaltungsaufgaben im Vordergrund stünden.
Der Kläger beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides des Landesamtes für Besoldung und Versorgung NRW vom 13. Dezember 2002 und des Widerspruchsbescheides des Landesamtes für Besoldung und Versorgung NRW vom 29. August 2003 zu verpflichten, ihm monatlich die allgemeine Stellenzulage nach Vorbemerkung Nr. 27 Abs. 1 Buchstabe c) der Bundesbesoldungsordnung A/B zu zahlen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung bezieht er sich auf die Ausführungen in den angefochtenen Bescheiden und weist ergänzend darauf hin, dass für die Gewährung der streitigen Zulage die Laufbahnzugehörigkeit des Klägers maßgeblich sei. Die Bergaufsichtsverwaltung sei dem technischen Dienst zuzuordnen, da nach Auffassung der obersten Dienstbehörde die Tätigkeiten technisch ausgelegt bzw. ausgerichtet seien.
Wegen des weiteren Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte sowie den beigezogenen Verwaltungsvorgang des LBV und die Verordnung über die Ausbildung und Prüfung für den höheren Staatsdienst im Bergfach Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist unbegründet.
Der Bescheid des LBV vom 13. Dezember 2002 und der Widerspruchsbescheid derselben Behörde vom 29. August 2003 sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten, § 113 Abs. 5 VwGO.
Der Kläger hat keinen Anspruch auf die Gewährung der allgemeinen Stellenzulage nach Vorbemerkung Nr. 27 Abs. 1 Bst. c) der Bundesbesoldungsordnungen A/B.
Zwar sieht § 4 Abs. 3 S. 2 LVO NRW vor, dass Eingangsamt der Laufbahnen des höheren Dienstes vorbehaltlich höherer besoldungsrechtlicher Einstufung ein Amt der Besoldungsgruppe A 13 mit Stellenzulage nach Nr. 27 Abs. 1 S. 1 Bst. d) der Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B ist. Ungeachtet der fehlerhaften Zitierung der Rechtsgrundlage der Zulage könnte daher nach dem Wortlaut der LVO NRW zunächst allen nach A 13 besoldeten Beamten jeder Laufbahn des höheren Dienstes die Stellenzulage zuzustehen, mithin auch den Beamten des höheren Staatsdienstes im Bergfach, wenn sie - wie der Kläger - nach A 13 besoldet werden. Dem steht jedoch entgegen, dass die Zulagengewährung nach der Vorbemerkung Nr. 27 Abs. 1 Nr. 1 c) zu den BBesO A/B an bestimmte Voraussetzungen geknüpft ist und als bundesrechtliche Regelung grundsätzlich Geltungsvorrang vor dem jeweiligen Landesrecht hat, Art. 31 GG. § 4 Abs. 3 S. 2 LVO NRW ist daher nicht geeignet, die engeren Anforderungen des Bundesbesoldungsrechts an die Gewährung einer allgemeinen Stellenzulage nach Vorbemerkung Nr. 27 Abs. 1 Bst. c) der BBesO A/B für Landesbeamte zu umgehen.
Nach der Vorbemerkung Nr. 27 Abs. 1 Bst. c) 1. Halbsatz zu den BBesO A/B erhalten die allgemeine Stellenzulage nur Beamte des höheren Verwaltungsdienstes einschließlich der Beamten besonderer Fachrichtungen, Studienräte, Militärpfarrer und Polizeivollzugsbeamte in der Besoldungsgruppe A 13. Der Kläger ist als Beamter des höheren Staatsdienstes im Bergfach jedoch weder ein Beamter besonderer Fachrichtung noch ein Beamter des höheren Verwaltungsdienstes.
Der Kläger ist als Bergrat zunächst kein Beamter besonderer Fachrichtung. Zwar weist die LVO NRW in Anlage 2 zu § 32 Abs. 1 S. 1 den Bergtechnischen Dienst im gehobenen Dienst als Laufbahn besonderer Fachrichtung im Landesdienst aus. An einer Entsprechung für den höheren Dienst fehlt es dagegen. Die für den höheren Dienst maßgebliche Anlage 3 zu § 42 Abs. 1 S. 1 LVO NRW führt den Bergtechnischen Dienst für den höheren Dienst gerade nicht als Laufbahn besonderer Fachrichtung auf.
Der Kläger ist als Beamter des höheren Staatsdienstes im Bergfach aber auch kein Beamter des höheren Verwaltungsdienstes. Die Laufbahn des höheren Staatsdienstes im Bergfach ist vielmehr dem höheren technischen Dienst zuzuordnen.
Anhaltspunkte, die diese Einordnung der Laufbahn tragen, lassen sich allerdings nicht den laufbahnrechtlichen Vorschriften der LVO NRW nebst entsprechender Anlagen entnehmen. §§ 36 bis 44 LVO NRW unterscheiden - mit Ausnahme der o.g. Regelung für die Beamten besonderer Fachrichtungen - keine verschiedenen Laufbahnarten im höheren Dienst des Landes. Im Landesrecht findet sich keine der Anlage 5 zu § 2 Abs. 4 der Bundeslaufbahnverordnung (BLV) ähnliche Auflistung der verschiedenartigen Laufbahnen in den jeweiligen Geschäftsbereichen der Ministerien. Mithin fehlt es im Landeslaufbahnrecht an der dem Bundeslaufbahnrecht eigenen ausdrücklichen Benennung von Laufbahnen des höheren allgemeinen Verwaltungsdienstes, des höheren technischen Dienstes oder des höheren technischen Verwaltungdienstes. Dem Landeslaufbahnrecht lässt sich daher zur Frage der Einordnung einer Laufbahn als höherer Verwaltungsdienst oder technischer Dienst im Ergebnis weder positiv noch negativ etwas entnehmen. Bei einer derartigen Sachlage kommt es für die Frage, ob die Laufbahn des höheren Staatsdienstes im Bergfach dem höheren Verwaltungsdienst zuzuordnen ist, daher in Anwendung der in der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG) vom 12. Mai 2000 - 12 A 4593/98 - enthaltenen Grundsätze in Ermangelung entsprechender Zuordnungsmerkmale des einschlägigen Laufbahnrechts maßgeblich auf den Inhalt des als Zugangsvoraussetzung der Laufbahn geforderten Ausbildungsganges sowie die faktische Aufgabenstruktur der Laufbahn an. Unter Heranziehung dieser Kriterien ist der höhere Staatsdienst im Bergfach aber nicht als höherer Verwaltungsdienst, sondern als höherer technischer Dienst zu qualifizieren:
Bereits die Einstellungsvoraussetzungen für die Aufnahme in den Vorbereitungsdienst für die Laufbahn des höheren Staatsdienstes im Bergfach weisen auf einen eindeutig technischen Schwerpunkt dieser Laufbahn hin. Die Bewerber für das Referendariat im Bergfach müssen gemäß § 1 Nr. 2 und Nr. 3 der Verordnung über die Ausbildung und Prüfung für den höheren Staatsdienst im Bergfach vom 14. Oktober 1985 (VO Bergfach) vor der Einstellung die Ausbildung zum Bergbaubeflissenen sowie ein Hochschulstudium der Fachrichtung Bergbau mit Diplom abgeschlossen haben. Im Rahmen der Ausbildung zum Bergbaubeflissenen haben die Bewerber nach den Bestimmungen für die Ausbildung als Bergbaubeflissener - RdErl. des Ministeriums für Wirtschaft, Mittelstand und Technologie vom 31. Oktober 1992 - die bergmännische Arbeit unter Tage in einem Steinkohlebergwerk sowie in einem Tagebau kennengelernt und dabei bergmännische Befähigungen, Fertigkeiten und Kenntnisse erworben, die sie für eine spätere Ingenieurstätigkeit im Bereich Bergbau benötigen. Zugleich hat ihnen diese praktische Ausbildung Kenntnisse über den Bergbaubetrieb, seine geologischen Verhältnisse und die Bergtechnik vermittelt. Im Hochschulstudium haben die Bewerber dann das erforderliche technische Fachwissen im Bereich Bergbau erworben. Die in den Vorbereitungsdienst einzustellenden Bewerber sind aufgrund der genannten Einstellungsvoraussetzungen ausschließlich bergbautechnisch vorgebildet.
Der Vorbereitungsdienst selbst ist nach der VO Bergfach entgegen der Auffassung des Klägers ebenfalls technisch geprägt. Dies ergibt sich schon aus den ausbildungsrelevanten Fachgebieten, die § 22 VO Bergfach als Prüfungsfächer aufführt und die daher auch die Ausbildungsgegenstände des Vorbereitungsdienstes selbst charakterisieren. Hier werden die Gebiete Bergtechnik und Gesundheitsschutz sowie Verfahrenstechnik und Umweltschutz im Bergbau als zwei große Themenkomplexe aufgeführt. Daneben umfasst die Ausbildung zwar auch die Rechtsgrundlagen, die mit dem Bergbau und seiner Durchführung und Verwaltung in Zusammenhang stehen. Insoweit erlernen die Bergreferendare auch die verwaltungsverfahrensrechtlichen Grundlagen, mit denen sie später, z.B. im Rahmen der Bergaufsicht, den Bergbaubetrieb begleiten. Hierbei handelt es sich aber nur um das verwaltungsrechtliche Rüstzeug zur Aufgabenerledigung, ohne dass dies Einfluss auf die grundsätzlich technische Ausrichtung der zu bearbeitenden Materie Bergbau selbst hat. Schließlich umfasst die Ausbildung auch noch den Komplex der Bergwirtschaft, Kosten-, Finanzierungs- und Bilanzfragen, Unternehmensorganisation und die Grundzüge des staatlichen Haushaltsrechts, mithin im weitesten Sinne die finanzielle Seite der Bergbauunternehmen sowie die haushaltsmäßige Einbindung der Bergverwaltung selbst. Auch insoweit kann aber nicht von einem eindeutigen Verwaltungsbezug gesprochen werden, da auch hier ausweislich der aufgezählten wirtschaftlichen Themen die bergbaubezogene Sicht im Vordergrund steht. Auch die Anforderungen dieses Aufgabengebietes können ohne das Fachwissen der Bergreferendare über die technischen und betrieblichen Abläufe in den Unternehmen des Bergbaus nicht erlernt werden. Die wirtschaftlichen Aufgabenstellungen ändern aber auch nichts am grundsätzlich technischen Gepräge der Ausbildung und der Laufbahn, sondern treten als notwendige Konsequenz der umfassenden Begleitung des Bergbaus durch die Bergverwaltung nur ergänzend und vervollständigend hinzu. Die Ausbildungsstationen selbst entsprechen ebenfalls der technischen Ausrichtung der Ausbildung. Zwar werden die Referendare gemäß § 9 der VO Bergfach insgesamt 15 Monate in einem Bergamt und beim Landesoberbergamt Nordrhein-Westfalen, also in einer Verwaltung, praktisch ausgebildet. Zum einen ist die Ausbildung in der Verwaltung jedoch nicht mit einem Zurücktreten der technischen Fragestellungen des Bergbaus verbunden. Vielmehr erlernen die Referendare hier nur in den verschiedenen Verwaltungsabteilungen das berufspraktische Handwerkszeug zur umfassenden Bearbeitung aller mit dem Bergbau zusammenhängenden Aufgaben und Probleme. Grundlage und Voraussetzung dieser praktischen Ausbildung bleibt aber stets der technische Sachverstand der Bewerber. Der Ausbildungszeit in der Verwaltung stehen zum anderen acht Monate einer rein technisch orientierten Ausbildung erst in einem technischen Betrieb, dann in einem technisch- planerischen Bereich eines Bergwerksunternehmens und schließlich ein weiterer Monat zum Besuch der unterschiedlichen Bergbaugebiete gegenüber. Im Rahmen der Laufbahnprüfung selbst stehen die Gebiete Technik (§ 22 Abs. 1 Nr. 1, Nr. 2 VO Bergfach), Wirtschaft und Finanzen (§ 22 Abs. 1 Nr. 4 VO Bergfach) sowie Recht (§ 22 Abs. 1 Nr. 3 VO Bergfach) sowohl in der schriftlichen (§§ 21, 20 VO Bergfach) als auch in der mündlichen Prüfung (§ 22 VO Bergfach) nebeneinander, ohne dass dem rechtlichen und damit besonders verwaltungstypischen Bereich der Bedeutungsvorrang eingeräumt wird. Im Rahmen der mündlichen Prüfung macht der technische Bereich sogar die Hälfte des Prüfungsstoffs aus.
Die späteren Aufgaben im höheren Dienst sind ebenfalls technisch ausgerichtet. So sind Beamte des höheren Staatsdienstes im Bergfach u.a. für die Genehmigung und Überwachung der Betriebsanlagen des Bergbaus, für die Sicherheit und Ordnung der Oberflächenbenutzung und Gestaltung der Landschaft während des Bergbaubetriebs und nach dem Abbau zuständig. Sie treffen Sicherheitsvorkehrungen zum Schutz der Mitarbeiter in Bergbaubetrieben und untersuchen Betriebsunfälle im Bergbau. Außerdem befassen sie sich mit den Belangen des Umweltschutzes. Soweit der Kläger schließlich darauf verweist, dass sämtliche Beamte des höheren Bergdienstes nicht vor Ort in den Bergwerken tätig seien, sondern - in der Regel als Sachgebietsleiter oder Abteilungsleiter - ausschließlich Innendienst leisteten, ändert dies nichts an der überwiegend technischen Prägung des Bergdienstes. Die Beamten des höheren Staatsdienstes im Bergfach nehmen Verwaltungstätigkeiten und herausgehobene Leitungsfunktionen in der Bergverwaltung auf der Grundlage ihres fachwissenschaftlichen - technischen - Studiums wahr. Bei ihrer Tätigkeit stehen bergrechtliche und bergtechnische Fragen im Vordergrund. Hierbei sind sie maßgeblich auf ihren technischen Sachverstand und ihre technischen Fachkenntnisse angewiesen.
Schließlich umfasst der Begriff des „höheren Verwaltungsdienstes" in der Vorbemerkung Nr. 27 Abs. 1 Bst. c) der BBesO A/B entgegen der Auffassung des Klägers auch nicht etwa den höheren technischen Dienst. Das Argument, dass der Gesetzgeber unter dem vermeintlichen Oberbegriff „Beamten des höheren Verwaltungsdienstes einschließlich der Beamten besonderer Fachrichtungen" sämtliche Beamte des höheren Dienstes der Besoldungsgruppe A 13 erfassen wollte, verfängt nicht. Hiergegen spricht, dass das Bundesbesoldungsrecht aufgrund der Differenzierungen im zugrunde liegenden Bundeslaufbahnrecht, vgl. Anlage 5 zu § 2 Abs. 4 BLV, sehr wohl die Unterscheidung zwischen Beamten des höheren Verwaltungsdienstes einerseits und Beamten des höheren technischen Dienstes andererseits kennt. Der Bundesgesetzgeber hätte also, wenn er die allgemeine Stellenzulage nach Vorbemerkung Nr. 27 Abs. 1 Bst. c) der BBesO A/B auch an Beamte des höheren technischen Dienstes hätte gewähren wollen, dies durch ausdrückliche Aufnahme des höheren technischen Dienstes in den Wortlaut der Vorschrift deutlich gemacht. Genauso ist der Gesetzgeber in Vorbemerkung Nr. 27 Abs. 1 Bst. a) BBesO A/B auch vorgegangen, indem er dort ausdrücklich die Beamten des mittleren technischen Dienstes als Zulagenberechtigte neben Angehörigen anderer Laufbahnen des mittleren Dienstes aufgeführt hat.
Ein Anspruch auf Weitergewährung der allgemeinen Stellenzulage kommt auch nicht aus Gründen des Vertrauensschutzes in Betracht. Das Individualinteresse des Klägers an der Fortgewährung der Zulage tritt hinter der Notwendigkeit zur Herstellung eines rechtskonformen Zustandes und dem öffentlichen Interesse an der sparsamen Verwaltung der öffentlichen Mittel zurück.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit auf §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Berufung wird gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 36 bis 44 LVO
§§ 21, 20 VO
§§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 22 VO
§ 4 Abs. 3 LVO
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 4 Abs. 3 S. 2 LVO
§ 42 Abs. 1 S. 1 LVO
§ 2 Abs. 4 der
Bundeslaufbahnverordnung
§ 9 der VO
§ 22 Abs. 1 Nr. 1, Nr. 2 VO
§ 22 Abs. 1 Nr. 4 VO
§ 2 Abs. 4 BLV
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 4 Abs. 3 der Laufbahnverordnung
§ 1 Nr. 2 und Nr. 3 der Verordnung
Art. 31 GG

Zitierte Entscheidungen: 12 A 4593/98