Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2018-05-28, Aktenzeichen 6 A 11120/17
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2018:0528.6A11120.17.00

Tenor:
Der Antrag der Beklagten, die Berufung gegen das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 16. März 2017 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz zuzulassen, wird abgelehnt.
Die Beklagte hat die Kosten des Zulassungsverfahrens zu tragen.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Zulassungsverfahren auf 230,90 € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag der Beklagten, die Berufung zuzulassen, ist unbegründet.
Keiner der von ihr geltend gemachten Zulassungsgründe rechtfertigt eine Berufungszulassung. Weder bestehen ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO noch besondere rechtliche oder tatsächliche Schwierigkeiten (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO). Die Voraussetzungen der Zulassungsgründe der Grundsatzbedeutung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO), der Divergenz (§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO) sowie des Verfahrensmangels (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO) liegen ebenfalls nicht vor.
1. Der Zulassungsantrag stellt die Begründung des Verwaltungsgerichts, das Stadtgebiet von Höhr-Grenzhausen habe nicht als eine öffentliche Einrichtung der Anbaustraßen im Sinne des § 10a Abs. 1 KAG satzungsrechtlich festgelegt werden dürfen, nicht mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage (vgl. hierzu BVerfG, Beschluss vom 23. Juni 2000 – 1 BvR 830/00 –, NVwZ 2000, 1163).
a) Gemäß § 10a Abs. 1 Sätze 1 und 2 KAG können die Gemeinden durch Satzung bestimmen, dass die jährlichen Investitionsaufwendungen für Verkehrsanlagen nach Abzug des Gemeindeanteils als wiederkehrender Beitrag auf die Grundstücke verteilt werden, die die rechtliche und tatsächliche Möglichkeit einer Zufahrt oder eines Zugangs zu einer Straße haben, die zu der aus sämtlichen zum Anbau bestimmten Verkehrsanlagen des gesamten Gebiets oder einzelner, voneinander abgrenzbarer Gebietsteile der Gemeinde bestehenden einheitlichen öffentlichen Einrichtung gehört.
Hierzu hat das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 25. Juni 2014 ( ‒1 BvR 668/10, 1 BvR 2104/10 ‒ BVerfGE 137, 1 = NVwZ 2014, 1448, Rn. 46, 55) entschieden, dass die Heranziehung zu wiederkehrenden Beiträgen für den Ausbau einer Straße als Teil einer einheitlichen öffentlichen (Verkehrs-)Einrichtung nur für diejenigen Grundstücke in Betracht kommt, die von dieser einen jedenfalls potentiellen Gebrauchsvorteil haben, bei denen sich also der Vorteil der Möglichkeit der Nutzung der ausgebauten Straßen als Lagevorteil auf den Gebrauchswert des Grundstücks auswirkt. Der beitragspflichtige Vorteil liegt danach in der Möglichkeit der besseren Erreichbarkeit der beitragspflichtigen Grundstücke und der besseren Nutzbarkeit des Gesamtverkehrssystems sowie dessen Aufrechterhaltung und Verbesserung als solchem (BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014, a. a. O., Rn. 58). Der Satzungsgeber muss deshalb bei der Ausübung seines Gestaltungsermessens über die Festlegung abgrenzbarer Gebietsteile (vgl. § 10a Abs. 1 Satz 4 KAG) darauf achten, dass die dort liegenden Grundstücke einen solchen konkret zurechenbaren Vorteil von dem Ausbau und der Erhaltung einer Verkehrsanlage haben (BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014, a. a. O., Rn. 63 f.). Die Voraussetzung eines konkret zurechenbaren Vorteils aufgrund einer ausreichend engen "Vermittlungsbeziehung" zwischen den eine einheitliche öffentliche Einrichtung bildenden Verkehrsanlagen hinsichtlich des Anschlusses an das übrige Straßennetz (BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014, a. a. O., Rn. 58) bedeutet danach für Großstädte und Gemeinden ohne zusammenhängendes Gebiet im Allgemeinen die Notwendigkeit zur Bildung mehrerer einheitlicher öffentlicher Einrichtungen von Anbaustraßen (BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014, a. a. O., Rn. 62). In kleinen Gemeinden – insbesondere solchen, die nur aus einem kleinen, zusammenhängend bebauten Ort bestehen – werden sich hingegen einheitliche öffentliche Einrichtung und Gemeindegebiet häufig decken (BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014, a. a. O., Rn. 64). Ob die herangezogenen Grundstücke einen konkret zurechenbaren Vorteil von dem Ausbau und der Erhaltung einer Verkehrsanlage haben, hängt nicht von der politischen Zuordnung eines Gebiets, sondern vor allem von den tatsächlichen örtlichen Gegebenheiten ab, etwa der Größe, der Existenz eines zusammenhängenden bebauten Gebiets, der Topographie wie der Lage von Bahnanlagen, Flüssen und größeren Straßen oder der typischen tatsächlichen Straßennutzung (BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014, a. a. O., Rn. 64).
Vor diesem Hintergrund hat der Senat (Urteil vom 10. Dezember 2014 – 6 A 10853/14.OVG –, AS 43, 139 = KStZ 2015, 75) entschieden, dass in größeren Gemeinden meist die Bildung mehrerer Einrichtungen erforderlich sein wird, um den Zurechnungszusammenhang zwischen Vorteil und Aufwand in der Einrichtung zu gewährleisten. Danach darf – was die Größe einheitlicher öffentlicher Einrichtungen von Anbaustraßen angeht – die Erwähnung von Großstädten im Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 25. Juni 2014 (a.a.O., Rn. 62) als Abgrenzungskriterium nicht dahingehend verstanden werden, dass in zusammenhängend bebauten Städten mit einer Einwohnerzahl unter 100.000 grundsätzlich eine einzige öffentliche Einrichtung der Anbaustraßen konstituiert werden darf und die Bildung mehrerer solcher Einrichtungen (Abrechnungseinheiten) nur jenseits dieser Grenze geboten ist. Angesichts der Notwendigkeit eines konkret zurechenbaren Vorteils im Sinne eines Lagevorteils für das veranlagte Grundstück durch die Möglichkeit der Nutzung der ausgebauten Straßen, wird der Satzungsgeber auch bei Gemeinden mit deutlich weniger als 100.000 Einwohnern sein Gestaltungsermessen im Allgemeinen nur durch Aufteilung des Gemeindegebiets in mehrere einheitliche öffentliche Einrichtungen von Anbaustraßen – selbstverständlich unter Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten – fehlerfrei ausüben können. Dafür spricht des Weiteren, dass der Landesgesetzgeber die Bildung einer einzigen öffentlichen Einrichtung der Anbaustraßen im gesamten Gemeindegebiet (vgl. Landtagsdrucksache 15/318, S. 7) realitätsgerecht am typischen Fall einer kleinen Gemeinde orientiert haben dürfte (vgl. hierzu BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014, a. a. O., Rn. 50, 64). Denn in Rheinland-Pfalz verfügen ca. 70 von hundert Gemeinden über weniger als 1.000 Einwohner und ungefähr 90 v. H. der Gemeinden über nicht mehr als 3.000 Einwohner (vgl. Statistisches Jahrbuch RP, 2013, S. 36). Daraus lässt sich zwar nicht ableiten, nur in kleinen Gemeinden mit allenfalls 3.000 Einwohnern komme die Bildung einer einzigen öffentlichen Einrichtung der Anbaustraßen im gesamten Gemeindegebiet und damit ein Verzicht auf die Aufteilung in mehrere Abrechnungseinheiten in Betracht. Einen Orientierungswert stellt die Einwohnerzahl von 3.000 allerdings durchaus dar, wenn auch die örtlichen Gegebenheiten maßgebend sind.
Diese Erwägungen gelten nach dieser Rechtsprechung nicht nur für das Gemeindegebiet insgesamt, sondern auch für Stadtteile mit entsprechender Einwohnerzahl. Hat der Stadtkern die Größe einer Gemeinde, die zur Gewährleistung eines konkret zurechenbaren Vorteils für jedes zu veranlagende Grundstück in mehrere öffentliche Einrichtungen von Anbaustraßen aufgeteilt werden muss, werden die erwähnten verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht allein dadurch erfüllt, dass abseits des Stadtkerns liegende Ortsteile als jeweils eigenständige Abrechnungseinheiten abgetrennt werden, der Stadtkern aber als einheitliche Einrichtung konstituiert wird (OVG RP, Urteil vom 10. Dezember 2014 – 6 A 10853/14.OVG –, AS 43, 139 = KStZ 2015, 75).
b) Angesichts dessen ist die Aufteilung des Gebiets der Beklagten in zwei öffentliche Einrichtungen von Anbaustraßen, nämlich in die Abrechnungseinheit 1 (Höhr-Grenzhausen mit ca. 9.200 Einwohnern) und die Abrechnungseinheit 2 (Grenzau mit ca. 150 Einwohnern), nicht bereits als solche geeignet, die dargestellten verfassungsrechtlichen Anforderungen zu erfüllen.
c) Ernstlich zweifelhaft ist auch nicht die Auffassung des Verwaltungsgerichts, die Landesstraße L 308/307 stelle sich als Zäsur dar, die die Zusammenfassung der nordwestlich und der südöstlich dieser Straße liegenden Anbaustraßen in einer Abrechnungseinheit verbiete. Dass diese Straße nur zweispurig und ohne einen die Richtungsfahrbahnen trennenden Mittelstreifen ausgebaut wurde und auf einer Länge von ca. 220 m zum Anbau bestimmt ist, ändert nichts an ihrer trennenden Wirkung. Die übrige Strecke (ca. 1,5 km) dieser Landesstraße stellt eine deutliche Zäsur zwischen Höhr und Grenzhausen dar. Die L 308 weist auf einer Länge von ca. 1 km bis zur Kreisverkehrsanlage Rathausstraße keine Querungsmöglichkeit für Fahrzeuge oder Fußgänger auf, ebenso wenig die L 307 von der nördlichen Kreisverkehrsanlage (urspr. Knoten A) bis zum nördlichen Ende der Bebauung. Soweit die L 308 an den beiden erwähnten Kreisverkehrsanlagen und an der Kreuzung Parkstraße/Am alten Bahnhof vom Fahrzeug- und vom Fußgängerverkehr überquert werden kann, wird die Zäsur, die die L 308 darstellt, auf einer kurzen Teilstrecke abgemildert, aber nicht aufgehoben. Nicht einmal auf dieser kurzen Teilstrecke sind die Querungshilfen für Fußgänger sowie die Kreuzung Parkstraße/Am alten Bahnhof mit Ampelanlagen versehen. Da die Beklagte selbst das Verkehrsaufkommen als „relativ hoch“ und eine fußläufige Querung als „durchaus möglich“ einschätzt, ist weder hinreichend dargelegt noch sonstwie ersichtlich, dass die Möglichkeit einer ungehinderten Querung (vgl. hierzu OVG RP, Urteil vom 10. Dezember 2014 – 6 A 10852/14.OVG –) auf dieser kurzen Teilstrecke der L 308 besteht.
Die Annahme des Verwaltungsgerichts, das Verkehrsaufkommen auch auf einer zweispurigen Straße könne für die Frage ungehinderter Querungsmöglichkeiten von Bedeutung sein, ist ebenso wenig ernstlichen Richtigkeitszweifeln ausgesetzt.
Gleiches gilt für die Ausführungen des angefochtenen Urteils zur trennenden Wirkung der L 310, die deutlich tiefer angelegt ist als das umgebende Gelände und auf einer Länge von ca. 1,5 km lediglich mit Hilfe zweier Fußgängerbrücken und einer Straßenüberführung (Bergstraße) überquert werden kann.
d) Auch das Vorbringen der Beklagten zur typischen tatsächlichen Straßennutzung führt nicht auf durchgreifende Richtigkeitszweifel an dem verwaltungsgerichtlichen Urteil. Dass unter diesem Gesichtspunkt die Voraussetzungen für die Bildung einer aus Höhr und Grenzhausen bestehenden einheitlichen öffentlichen Einrichtung der Anbaustraßen vorliegen, legt der Zulassungsantrag nicht hinreichend dar.
Zwar kann die typische tatsächliche Straßennutzung trotz einer topographischen Zäsur einen räumlichen Zusammenhang herstellen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014, a. a. O., Rn. 64), und zwar insbesondere in dörflich strukturierten Bereichen und bei weniger prägnanten Zäsuren (OVG RP, Urteil vom 24. Februar 2016 – 6 A 11031/15.OVG –, KStZ 2016, 130), setzt aber regelmäßig einen verbindenden Fahrzeug- sowie Fußgängerverkehr in beiden Richtungen voraus (OVG RP, Urteil vom 18. Oktober 2017 – 6 A 11862/16.OVG –, juris). Der dem Gemeinderat, der mit den örtlichen Gegebenheiten, dem Straßenverkehr in der Gemeinde und der typischen tatsächlichen Nutzung der Straßen vertraut ist, zukommende, gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbare Einschätzungsspielraum zur typischen tatsächlichen Straßennutzung (OVG RP, Urteil vom 24. Februar 2016 – 6 A 11031/15.OVG –, KStZ 2016, 130) ist überschritten, wenn – ähnlich wie beim Gemeindeanteil (vgl. OVG RP, Urteil vom 21. Januar 2009 – 6 A 10697/08.OVG –, AS 37, 129) – der diesbezügliche Ratsbeschluss auf einer greifbaren Fehleinschätzung beruht.
Hierzu weist die Antragsbegründung auf den Ratsbeschluss zur Begründung der Aufteilung in zwei Abrechnungseinheiten hin, in dem die zentralen Einrichtungen genannt werden, die entweder nur in Höhr oder nur in Grenzhausen zu finden sind. Dabei wird jedoch übersehen, dass zahlreiche dieser Einrichtungen für sämtliche Einwohner der Verbandsgemeinde zuständig sind und daher für den räumlichen Zusammenhang der Verkehrsanlagen nordwestlich und südöstlich der L 308/307 wenig Aussagekraft haben. Die für den täglichen Bedarf und die Versorgung der Einwohner erforderlichen Einrichtungen (Ärzte, Apotheken, Bäcker, Lebensmittelläden, Kindergärten, Geldautomaten) finden sich hingegen sowohl in Höhr als auch in Grenzhausen. Diese relevanten tatsächlichen Umstände wurden in dem Ratsbeschluss nicht erkennbar berücksichtigt, der allerdings zutreffend darauf hinweist, dass es eine Grundschule nur in Höhr und weiterführende Schulen nur in Grenzhausen gibt.
e) Ohne dass es angesichts der vorstehenden Ausführungen noch entscheidend darauf ankommt, können ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils nicht auf die Ansicht des Verwaltungsgerichts gestützt werden, die Zusammenfassung von Wohn- und Gewerbegebieten führe zu einer Umverteilung von Ausbaulasten zum Nachteil der gewerblich nutzbaren Grundstücke. Denn es ist nicht von Bedeutung, ob der Zusammenschluss von Gebieten mit strukturell gravierend unterschiedlichem Straßenausbauaufwand eine Umverteilung von Ausbaulasten zu Gunsten oder zu Lasten der Grundstücke in Gewerbegebieten zur Folge hat. Maßgeblich ist, ob es überhaupt zu einer solchen Umverteilung kommt, die auch bei großzügiger Pauschalierungsbefugnis mit Rücksicht auf das Gebot der Belastungsgleichheit nicht mehr zu rechtfertigen ist (BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014, a. a. O., Rn. 65).
Zutreffend weist der Zulassungsantrag darauf hin, dass zur Vermeidung einer verfassungsrechtlich zu missbilligenden Umverteilung von Ausbaulasten auch die Aufnahme einer Verschonungsregelung nach § 10a Abs. 5 Satz 1 KAG in die Beitragssatzung in Betracht kommt, wenn Gebiete mit strukturell gravierend unterschiedlichem Straßenausbauaufwand vorliegen. Dass dies geschehen ist, wird jedoch nicht hinreichend dargelegt.
2. Aus den vorgenannten Gründen bestehen auch keine besonderen rechtlichen oder tatsächlichen Schwierigkeiten im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO.
3. Die Voraussetzungen des Zulassungsgrundes der Grundsatzbedeutung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) liegen ebenfalls nicht vor. Dazu ist erforderlich, dass eine entscheidungserhebliche Frage aufgeworfen wird, die über den Einzelfall hinaus im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder der Fortentwicklung des Rechts einer Klärung bedarf (BVerfG, Beschluss vom 23. Mai 2002 – 2 BvR 516/02 –, juris; BVerwG, Urteil vom 31. Juli 1984 – 9 C 46.84 –, BVerwGE 70, 24).
a) Die mit der Antragsbegründung gestellte Frage, wie die Abrechnung erfolgen soll, wenn einer klassifizierten Straße eine trennende Wirkung zukommt und deshalb eine Straßenseite zu einer, die andere Straßenseite aber zu einer anderen einheitlichen öffentlichen Einrichtung von Anbaustraßen zählt, ist nicht grundsätzlich klärungsbedürftig, wenn – wie hier – die Verkehrsanlage mit trennender Wirkung die Ortsdurchfahrt einer klassifizierten Straße ist und die Fahrbahn nicht in der Straßenbaulast der Gemeinde steht. Unter diesen Umständen kann die Grenzziehung zwischen den beiden Abrechnungseinheiten in der Mitte der Fahrbahn festgelegt werden. Dies hat zur Folge, dass der Gehweg mit den Nebenanlagen auf einer Straßenseite zu einer einheitlichen öffentlichen Einrichtung von Anbaustraßen, der Gehweg mit den Nebenanlagen auf der anderen Straßenseite zu der anderen Abrechnungseinheit gehört.
b) Damit ist auch die zweite als grundsätzlich bedeutsam gestellte Frage beantwortet: Die Ortsdurchfahrt einer klassifizierten Straße, deren Fahrbahn nicht in der Straßenbaulast der Gemeinde steht, kann als Abgrenzung zwischen zwei öffentlichen Einrichtungen von Anbaustraßen i. S. d. § 10a KAG herangezogen werden.
c) Die ferner aufgeworfene Frage, unter welchen Umständen Wohn- und Gewerbegebiete trotz unterschiedlichen Ausbauaufwands in einer einheitlichen öffentlichen Einrichtung der Anbaustraßen zusammengefasst werden dürfen, bedarf aus den bereits genannten Gründen mangels Entscheidungserheblichkeit keiner (erneuten) grundsätzlichen Klärung. Soweit diese Frage in verallgemeinerungsfähiger Weise beantwortet werden kann, ist dies zudem durch die Senatsurteile vom 10. Dezember 2014 (6 A 10852/14.OVG sowie 6 A 10853/14.OVG, AS 43, 139 = KStZ 2015, 75), vom 9. März 2015 (6 A 10054/15.OVG, LKRZ 2015, 255), vom 19. Mai 2015 (6 A 11005/14.OVG, LKRZ 2015, 418) und vom 18. Oktober 2017 (6 A 11881/16.OVG, KStZ 2018, 37) erfolgt.
4. Die Berufung ist auch nicht wegen Divergenz gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO zuzulassen. Dieser Zulassungsgrund erfordert neben der Angabe der Entscheidung, von der das Verwaltungsgericht abgewichen sein soll, auch die zutreffende Bezeichnung und Wiedergabe der im Widerspruch stehenden, entscheidungstragenden Rechtssätze. Weiter ist auszuführen, worin die Abweichung gesehen wird und warum das Urteil des Verwaltungsgerichts auf der festgestellten Abweichung beruht (BVerwG, Urteil vom 30. Juni 2004 – 6 C 28.03 –, BVerwGE 121, 211; BVerwG, Beschluss vom 30. März 1998 – 4 BN 2.98 –, NVwZ-RR 1998, 711).
Daran fehlt es hier. Das Verwaltungsgericht hat seiner Entscheidung das Senatsurteil vom 10. Dezember 2014 (6 A 10852/14.OVG) zugrunde gelegt und damit erkennen lassen, dass es von den dort formulierten Rechtssätzen nicht abzuweichen beabsichtigte. Einen diesem Senatsurteil widersprechenden Rechtssatz hat es nicht aufgestellt.
5. Anders als die Beklagte meint, kann nicht als verfahrensfehlerhaft i. S. d. § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO angesehen werden, dass das Verwaltungsgericht eine weitere Aufklärung der Verkehrsfrequenzen auf der L 308/307 sowie der tatsächlichen Straßennutzung zwischen Höhr und Grenzhausen unterlassen hat.
Ein Verstoß gegen den Amtsermittlungsgrundsatz kann nur dann einen Aufklärungsmangel darstellen, soweit nach der materiellrechtlichen Auffassung des Verwaltungsgerichts eine (weitere) Sachaufklärung entscheidungserheblich war (vgl. BVerwG, Beschluss vom 24. September 1996 – 1 B 165.96 –, NVwZ 1997, 501) und das Urteil auf dem Aufklärungsmangel beruhen kann (BVerwG, Urteil vom 25. Februar 1993 – 2 C 14.91 –, NVwZ 1993, 692). Insbesondere die letztgenannte Voraussetzung liegt hier, wie den vorstehenden Ausführungen entnommen werden kann, nicht vor.
6. Die übrigen, in der Antragsbegründung für die Zulässigkeit einer aus Höhr und Grenzhausen bestehenden einheitlichen öffentlichen Einrichtung der Anbaustraßen angesprochenen Gesichtspunkte müssen angesichts dessen nicht erörtert werden.
Der Antrag war nach alledem mit der sich aus § 154 Abs. 2 VwGO ergebenden Kostenfolge abzulehnen.
Die Festsetzung des Wertes des Streitgegenstandes beruht auf §§ 52 Abs. 3, 47 Abs. 1 und 3 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 52 Abs. 3, 47 Abs. 1 und 3 GKG
§ 10a KAG
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO
§ 10a Abs. 1 KAG
§ 10a Abs. 1 Satz 4 KAG
§ 10a Abs. 5 Satz 1 KAG
§ 154 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2000, 1163
BVerfGE 137, 1
NVwZ 2014, 1448
BVerwGE 70, 24
LKRZ 2015, 255
LKRZ 2015, 418
BVerwGE 121, 211
NVwZ-RR 1998, 711
NVwZ 1997, 501
NVwZ 1993, 692
1 BvR 830/00
1 BvR 668/10
1 BvR 2104/10
6 A 10853/14
6 A 10852/14
6 A 11031/15
6 A 11862/16
6 A 10697/08
2 BvR 516/02
9 C 46.84
6 A 10054/15
6 A 11005/14
6 A 11881/16
6 C 28.03
4 BN 2.98
1 B 165.96
2 C 14.91