Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-09-03, Aktenzeichen 5 L 2456/21.F
ECLI: ECLI:DE:VGFFM:2021:0903.5L2456.21.F.00

Tenor:
Die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin zur Geschäftsnummer 5 K 2457/21.F gegen Nummer 3 Buchstabe b der Achten Allgemeinverfügung der Stadt Frankfurt am Main zur Bekämpfung der weiteren Ausbreitung des neuartigen Corona-Virus (SARS-CoV-2) im Stadtgebiet vom 31. August 2021 (Amtsblatt für Frankfurt am Main vom 31. August 2021, S. 289) wird angeordnet. Darüber hinaus wird der Antrag abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens hat die Antragsgegnerin zu tragen.
Der Streitwert wird auf 5 000 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über infektionsschutzrechtliche Beschränkungen des Betriebs einer Prostitutionsstätte. Umstritten ist die Begrenzung auf Negativnachweise durch PCR-Tests, nicht aber auch durch Antigen-Schnelltests.
Die Antragsgegnerin erließ unter dem 31. August 2021 „[a]bweichend von den Bestimmungen der Verordnung zum Schutz der Bevölkerung vor Infektionen mit dem Coronavirus SARS-CoV 2 (CoSchuV) des Landes Hessen vom 22. Juni 2021 in der ab dem 19. August 2021 gültigen Fassung [...] für das Stadtgebiet der Stadt Frankfurt“ ihre Achte Allgemeinverfügung der Stadt Frankfurt am Main zur Bekämpfung der weiteren Ausbreitung des neuartigen Corona-Virus (SARS-CoV-2) im Stadtgebiet, in der sie unter anderem verfügte:
3. Ein Negativnachweis im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 1, 2 oder 4 CoSchuV ist ergänzend zu
a) ...
b) § 26 Nr. 1 CoSchuV zum Einlass in Prostitutionsstätten im Sinne des § 2 Abs. 4 des Prostituiertenschutzgesetzes vom 21.10.2016 (BGBl. I S. 2372), zuletzt geändert durch Gesetz vom 09.03.2021 (BGBl. I S. 327) oder ähnliche Einrichtungen, in Prostitutionsfahrzeuge im Sinne des § 2 Abs. 5 des Prostituiertenschutzgesetzes oder zu Prostitutionsveranstaltungen im Sinne des § 2 Abs. 6 des Prostituiertenschutzgesetzes
erforderlich.
Zur Begründung führte die Antragsgegnerin unter anderem an:
Durch den Gemeinsamen Erlass des Hessischen Ministers des Inneren und für Sport sowie des Hessischen Ministers für Soziales und Integration zum Präventions- und Eskalationskonzept zur Eindämmung der weiteren Ausbreitung von SARS-CoV-2 in Hessen vom 08.Juli 2020 (zuletzt geändert am 17.08.2021) wurde den Landkreisen und kreisfreien Städten aufgetragen, Maßnahmen in Abhängigkeit von der Zahl der Neuinfektionen pro 100.000 Einwohner innerhalb der vergangenen sieben Tage durchzuführen. [ABl. S. 204]
Die gesundheitsamtlich ermittelte Zahl der Neuinfektionen im Stadtgebiet der Stadt Frankfurt am Main im hier maßgeblichen Referenzzeitraum von sieben Tagen beläuft sich nach Stand vom 30. August 2021 auf 111,8 Neuinfektionen pro 100.000 Einwohner. Die Stadt Frankfurt am Main befindet sich demnach nunmehr seit dem heutigen Tag in der 4. Stufe (rot) des Präventions- und Eskalationskonzepts des Landes Hessen. [ABl. S. 295]
...
Die am 19. August 2021 in Kraft getretene Neufassung der CoSchuV hat das Erfordernis eines Testnachweises in verschiedenen Sachzusammenhängen aufgegeben. ...
Das o. g. Präventions- und Eskalationskonzept sieht ab einer 7-Tages-Inzidenz von mehr als 35 sowie unter Berücksichtigung der genannten weiteren Faktoren vor, dass in den vorgenannten Sachverhaltskonstellationen erneut die Verpflichtung zur Vorlage eines Negativnachweises im Sinne von § 3 CoSchuV eingeführt wird. Ab einer Inzidenz über 100 gilt diese Verpflichtung sogar in Außenbereichen. Zudem erhöht sich das Erfordernis an die vorzulegenden Negativnachweise ab dieser Inzidenz (PCR-Test statt Antigentest) bei einigen besonders ansteckungsträchtigen Bereichen.
Die Maßnahme ist geeignet, nicht zuletzt asymptomatische Infektionen bei Personen frühzeitig zu detektieren, bevor diese Orte aufsuchen und Angebote wahrnehmen, die die Gelegenheit für zahlreiche Kontakte bieten und somit ein erhebliches Weitertragungspotential haben. Diese Eignung gewinnt vor dem Hintergrund der breitflächig gelockerten Maskenpflicht besonderes Gewicht. Die frühzeitige Aufdeckung von Infektionen ermöglicht die rasche Unterbrechung von Infektionsketten und damit eine Verhinderung der unbegrenzten Weiterverbreitung von SARS-CoV-2 in der Bevölkerung.
Die Maßnahme ist auch erforderlich, da sich die Infektions- und Weitertragungsgefahr an dem Publikumsverkehr offenstehenden und häufig stark frequentierten Orten, wo ohnehin eine gesteigerte Infektionsgefahr herrscht, anders nicht gleich wirksam reduzieren lässt. Mildere, aber gleich wirksame Maßnahmen sind nicht ersichtlich. Eine umfassende Maskenpflicht wäre insofern nicht gleich wirksam. Gleiches gilt für Trenn- oder Abstandsmaßnahmen, die zwar als sinnvolle flankierende Schutzmaßnahmen bestehende Infektionsgefahren reduzieren können, aber nicht ebenso wirksam wie die frühzeitige Erkennung und die damit einhergehende Isolation von erkannt Infizierten sind. ... Im Hinblick auf Gastronomie, Spielhallen, Spielbanken, ähnliche Einrichtungen, Wettvermittlungsstellen und Übernachtungsbetriebe mit Gemeinschaftseinrichtungen stellt die Maßnahme die Rechtslage wieder her, wie sie vor Erlass der weiteren Lockerungen im Zusammenhang mit der Verlängerung der CoSchuV zum 22. Juli 2021 bestand. Die Maßnahme ist überdies milder als den Besuch von Veranstaltungen oder bestimmten Örtlichkeiten wie der Innengastronomie, von Spielhallen und Spielbanken, Wettvermittlungsstellen oder Übernachtungsbetrieben mit Gemeinschaftsbereichen weiter zu beschränken oder gar ganz zu untersagen. ... [ABl. S. 296]
Auch entstehen keine unzumutbaren finanziellen Belastungen, da im Rahmen der sog. Bürgertestung nach § 4a der Verordnung zum Anspruch auf einen direkten Erregernachweis des Coronavirus SARS-CoV-2 vom 24. Juni 2021 (BAnz AT 25.06.2021 V1) kostenlose, niedrigschwellige Testmöglichkeiten gegeben sind. Nur in den Bereichen, in denen statt auf Antigen- auf PCR-Tests zurückzugreifen ist, ist mit höheren Kosten für den Einzelnen zu rechnen. Auch diese höheren Kosten sind jedoch mit Blick auf die besondere[n] Infektionsgefahren der jeweiligen Tätigkeiten gerade auch in Ansehung des Art. 12 Abs. 1 GG angemessen.
Bei der Entscheidung über die vorstehende Maßnahme handelt es sich nach § 28 Abs. 1 Satz 1 Hs. 2 IfSG um eine Ermessensentscheidung. Sie wird aufgrund der nach wie vor nicht entspannten und sich gar wieder verschärfenden Infektionslage unter Abwägung der betroffenen Interessen und unter Beachtung des Präventions- und Eskalationskonzepts ergriffen. [ABl. S. 296]
Die Antragsgegnerin betreibt eine Prostitutionsstätte im Sinn von § 2 Abs. 3 Nr. 1, Abs. 4 des Prostituiertenschutzgesetzes (ProstSchG). Sie hält die angegriffene Regelung für unverhältnismäßig und sieht sich in ihrem Grundrecht auf Berufsausübungsfreiheit sowie ihrem Anspruch auf Gleichbehandlung verletzt.
Am 1. September 2021 hat die Antragstellerin vor dem Verwaltungsgericht Frankfurt am Main Klage erhoben, die unter der Geschäftsnummer 5 K 2457/21.F geführt wird und über die noch nicht entschieden ist, mit der sie begehrt, festzustellen, dass die Anordnung von PCR-Tests in der Achten Allgemeinverfügung der Stadt Frankfurt am Main zur Bekämpfung der weiteren Ausbreitung des neuartigen Corona-Virus (SARS-CoV-2) im Stadtgebiet in Bezug auf Prostitutionsstätten nach § 2 Abs. 3 Nr. 1, Abs. 4 ProstSchG nichtig ist. Zugleich hat sie um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht.
Die Antragstellerin beantragt,
im Wege der einstweiligen Anordnung die Verpflichtung von PCR-Tests der Achten Allgemeinverfügung der Stadt Frankfurt am Main zur Bekämpfung der weiteren Ausbreitung des neuartigen Corona-Virus (SARS-CoV-2) im Stadtgebiet vom 30.08.2021 [sic!] in Bezug auf Prostitutionsstätten nach § 2 Abs. 3 Nr. 1, Abs. 4 Prostituiertenschutzgesetz vorläufig außer Vollzug zu setzen.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Der Antrag sei bereits unzulässig, da hier eine Popularklage verfolgt werde. Im Übrigen sei der Antrag auch unbegründet, da das öffentliche Vollzugsinteresse das Suspensivinteresse der Antragstellerin überwiege. Die Antragsgegnerin verfolge ein legitimes Ziel, ihre Maßnahme sei auch geeignet, erforderlich und angemessen; die PCR sei diagnostisch dem Antigen-(Schnell- oder Selbst-)Test überlegen, auch könne die Antragstellerin etwa Vereinbarungen mit Ärzten oder Laboren treffen, um dem eigenen Kundenkreis eine PCR-Testung anzubieten.

Entscheidungsgründe:
In der Sache erweist sich das Begehren der Antragstellerin, das ungeachtet ihrer anwaltlichen Vertretung nach § 122 Abs. 1 i.V.m. § 88 VwGO rechtsschutzfreundlich auszulegen ist, zum weitaus überwiegenden Teil als erfolgreich (1.), die Kosten sind deshalb in vollem Umfang der Antragsgegnerin aufzuerlegen (2.) und der Streitwert ist auf den Auffangstreitwert festzusetzen (3.).
1. Das Begehren der Antragstellerin richtet sich gegen Nr. 3 Buchstabe b der Achten Allgemeinverfügung der Stadt Frankfurt am Main zur Bekämpfung der weiteren Ausbreitung des neuartigen Corona-Virus (SARS-CoV-2) im Stadtgebiet vom 31. August 2021, nicht (auch) inzident gegen § 26 der Coronavirus-Schutzverordnung (CoSchuV) vom 22. Juni 2021 (GVBl. S. 282), zuletzt geändert durch Art. 1 der Zweiten Verordnung zur Änderung der Coronavirus-Schutzverordnung vom 17. August 2021 (GVBl. S. 386). Da es sich bei dieser Allgemeinverfügung um einen Verwaltungsakt im Sinne von § 35 Satz 2 des Hessischen Verwaltungsverfahrensgesetzes (HVwVfG) handelt, ist gegen sie die Anfechtungsklage im Sinne von § 42 Abs. 1 Alt. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) statthaft und vorläufiger Rechtsschutz nach Maßgabe des § 80 VwGO zu gewähren (vgl. § 123 Abs. 5 VwGO). Der von der Antragstellerin gestellte Antrag behandelt die streitgegenständliche Allgemeinverfügung dagegen wie eine Rechtsnorm, die der prinzipalen Normenkontrolle nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO in Verbindung mit § 15 des Hessischen Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung (HessAGVwGO) unterliegt und orientiert sich so an der dortigen Regelung des vorläufigen Rechtsschutzes in § 47 Abs. 6 VwGO. Indes kann die Antragstellerin nur eine Verletzung ihrer eigenen Rechte geltendmachen und ist so auf eine Rechtswirkung inter partes begrenzt; eine vorläufige Außervollzugsetzung kann daher nicht mit Wirkung inter omnes begehrt werden. Soweit die Fassung des Antrags eine Wirkung der Entscheidung über das Prozessrechtsverhältnis der Beteiligten hinaus anstrebt, ist der Antrag unzulässig und deshalb abzulehnen.
Nach § 80 Abs. 5 Satz 1 i.V.m. Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO, § 28 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 Satz 1, § 28a Abs. 1, § 16 Abs. 8 des Infektionsschutzgesetzes (IfSG) kann das Gericht die aufschiebende Wirkung in den Fällen der Anfechtungsklage ganz oder teilweise anordnen. Hierzu ist eine Abwägung der widerstreitenden Interessen an der Suspendierung der angefochtenen Maßnahme einerseits und der Vollziehung des Verwaltungsaktes erforderlich. Bei der Abwägung sind die Erfolgsaussichten des eingelegten Rechtsbehelfs zu berücksichtigen. Ergibt die im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes allein gebotene summarische Prüfung der Sach- und Rechtslage, dass der sofort vollziehbare Verwaltungsakt offensichtlich rechtswidrig ist, überwiegt das private Aussetzungsinteresse des Antragstellers. An der Vollziehung einer rechtswidrigen hoheitlichen Maßnahme kann kein öffentliches Interesse bestehen. Ist hingegen der angegriffene Verwaltungsakt offensichtlich rechtmäßig, überwiegt regelmäßig das öffentliche Interesse am Bestand der sofortigen Vollziehbarkeit. Sind die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs in der Hauptsache offen, ist eine reine Interessenabwägung vorzunehmen. In Fällen der gesetzlichen Sofortvollzugsanordnung – wie hier in § 28 Abs. 3 IfSG i.V.m. § 16 Abs. 8 IfSG – ist zu beachten, dass der Gesetzgeber diesbezüglich einen grundsätzlichen Vorrang des Vollziehungsinteresses angeordnet hat und es deshalb besonderer Umstände bedarf, um eine hiervon abweichende Entscheidung zu rechtfertigen (vgl. BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 10. Oktober 2003 – 1 BvR 2025/03 – juris, Rn. 21 = NVwZ 2004, 93 <94>; BVerwG, Beschluss vom 14. April 2005 – 4 VR 1005.04 – BVerwGE 123, 241 <244 f.> = juris, Rn. 12).
Nach diesen Maßstäben hat der Antrag der Antragstellerin auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage Erfolg, da nach der im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung ihre Klage in der Hauptsache voraussichtlich Erfolg haben wird. Denn es ist davon auszugehen, dass die Antragsgegnerin in Nr. 3 Buchstabe b ihrer Achten Allgemeinverfügung zur Bekämpfung der weiteren Ausbreitung des neuartigen Corona-Virus im Stadtgebiet ihre aus Art. 20 Abs. 3 des Grundgesetzes folgende Bindung an die Coronavirus-Schutzverordnung missachtet hat. Zu den Voraussetzungen für die Erbringung sexueller Dienstleistungen mit Körperkontakt beim Betrieb einer Prostitutionsstätte heißt es dort:
§ 26Prostitutionsstätten- und ähnliche Einrichtungen
Der Betrieb einer Prostitutionsstätte im Sinne des § 2 Abs. 4 des Prostituiertenschutzgesetzes vom 21. Oktober 2016 (BGBl. I S. 2372), zuletzt geändert durch Gesetz vom 9. März 2021 (BGBl. I S. 327), oder einer ähnlichen Einrichtung, die Bereitstellung eines Prostitutionsfahrzeuges im Sinne des § 2 Abs. 5 des Prostituiertenschutzgesetzes, die Durchführung oder Organisation einer Prostitutionsveranstaltung im Sinne des § 2 Abs. 6 des Prostituiertenschutzgesetzes, der Betrieb einer Prostitutionsvermittlung im Sinne des § 2 Nr. 7 des Prostituiertenschutzgesetzes sowie die Erbringung sexueller Dienstleistungen mit Körperkontakt im Sinne des § 2 Abs. 1 des Prostituiertenschutzgesetzes ist zulässig, wenn
1. nur Kundinnen und Kunden mit Negativnachweis nach § 3 eingelassen werden,
2. eine Kontaktdatenerfassung der Kundinnen und Kunden nach § 4 erfolgt,
3. die Betreiberinnen und Betreiber oder, sofern solche nicht vorhanden sind, die Prostituierten im Sinne des § 2 Abs. 2 des Prostituiertenschutzgesetzes ein Abstands- und Hygienekonzept nach § 5, das das besondere Infektionsrisiko der angebotenen Dienstleistung berücksichtigt und eine mindestens einmal wöchentliche Testung der Prostituierten, soweit es sich nicht um geimpfte Personen im Sinne des § 2 Nr. 2 und 3 der COVID-19-Schutzmaßnahmen-Ausnahmenverordnung oder genesene Personen im Sinne des § 2 Nr. 4 und 5 der COVID-19-Schutzmaßnahmen-Ausnahmenverordnung handelt, beinhaltet, erstellen und umsetzen.
Der hier in Bezug genommene Negativnachweis wird wie folgt bestimmt:
§ 3Negativnachweis
(1) 1Soweit nach dieser Verordnung der Nachweis zu führen ist, dass keine Anhaltspunkte für eine Infektion mit dem SARS-CoV-2-Virus vorliegen (Negativnachweis), kann dies erfolgen durch
1. einen Impfnachweis im Sinne des § 2 Nr. 3 der COVID-19-Schutzmaßnahmen-Ausnahmenverordnung,
2. einen Genesenennachweis im Sinne des § 2 Nr. 5 der COVID-19-Schutzmaßnahmen-Ausnahmenverordnung,
3. einen Testnachweis im Sinne des § 2 Nr. 7 der COVID-19-Schutzmaßnahmen-Ausnahmenverordnung, der die aus der Anlage 1 ersichtlichen Daten enthält,
4. einen Testnachweis aufgrund einer maximal 48 Stunden zurückliegenden Testung mittels Nukleinsäurenachweis (PCR, PoC-PCR oder weitere Methoden der Nukleinsäureamplifikationstechnik),
5. den Nachweis der Teilnahme an einer regelmäßigen Testung im Rahmen eines verbindlichen Schutzkonzepts für Schülerinnen und Schüler sowie Studierende an Schulen und sonstigen Ausbildungseinrichtungen nach § 33 Nr. 3 des Infektionsschutzgesetzes (beispielsweise ein Testheft für Schülerinnen und Schüler mit Eintragungen der Schule oder der Lehrkräfte) oder
6. einen Nachweis über die Durchführung eines maximal 24 Stunden zurückliegenden Antigen-Tests auf eine Infektion mit dem SARS-CoV-2-Virus zur Eigenanwendung durch Laien nach § 13 Abs. 3 für Lehrkräfte und das sonstige Personal an Schulen und sonstigen Ausbildungseinrichtungen nach § 33 Nr. 3 des Infektionsschutzgesetzes, der die aus der Anlage 2 ersichtlichen Daten enthält.
2Soweit nach dieser Verordnung ein Negativnachweis zu führen ist, gilt dies nicht für Kinder unter 6 Jahren.
(2) Zur Nachweisführung ist ein Nachweis nach Abs. 1 Satz 1 gemeinsam mit einem amtlichen Ausweispapier im Original vorzulegen.
Die COVID-19-Schutzmaßnahmen-Ausnahmenverordnung vom 8. Mai 2021 (BAnz AT 08.05.2021 V1) gibt hierzu folgende Begriffsbestimmungen:
§ 2Begriffsbestimmungen
Im Sinne dieser Verordnung ist
1. ...,
2. ...,
3. ein Impfnachweis ein Nachweis hinsichtlich des Vorliegens einer vollständigen Schutzimpfung gegen das Coronavirus SARS-CoV-2 in deutscher, englischer, französischer, italienischer oder spanischer Sprache in verkörperter oder digitaler Form, wenn die zugrundeliegende Schutzimpfung mit einem oder mehreren vom Paul-Ehrlich-Institut im Internet unter der Adresse www.pei.de/impfstoffe/covid-19 genannten Impfstoffen erfolgt ist, und
a) entweder aus einer vom Paul-Ehrlich-Institut im Internet unter der Adresse www.pei.de/impfstoffe/covid-19 veröffentlichten Anzahl von Impfstoffdosen, die für eine vollständige Schutzimpfung erforderlich ist, besteht und seit der letzten erforderlichen Einzelimpfung mindestens 14 Tage vergangen sind oder
b) bei einer genesenen Person aus einer verabreichten Impfstoffdosis besteht,
4. ...,
5. ein Genesenennachweis ein Nachweis hinsichtlich des Vorliegens einer vorherigen Infektion mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 in deutscher, englischer, französischer, italienischer oder spanischer Sprache in verkörperter oder digitaler Form, wenn die zugrundeliegende Testung durch eine Labordiagnostik mittels Nukleinsäurenachweis (PCR, PoC-PCR oder weitere Methoden der Nukleinsäureamplifikationstechnik) erfolgt ist und mindestens 28 Tage sowie maximal sechs Monate zurückliegt,
6. ...,
7. ein Testnachweis ein Nachweis hinsichtlich des Nichtvorliegens einer Infektion mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 in deutscher, englischer, französischer, italienischer oder spanischer Sprache in verkörperter oder digitaler Form, wenn die zugrundeliegende Testung durch In-vitro-Diagnostika erfolgt ist, die für den direkten Erregernachweis des Coronavirus SARS-CoV-2 bestimmt sind und die auf Grund ihrer CE-Kennzeichnung oder auf Grund einer gemäß § 11 Absatz 1 des Medizinproduktegesetzes erteilten Sonderzulassung verkehrsfähig sind, die zugrunde liegende Testung maximal 24 Stunden zurückliegt und
a) vor Ort unter Aufsicht desjenigen stattfindet, der der jeweiligen Schutzmaßnahme unterworfen ist,
b) im Rahmen einer betrieblichen Testung im Sinne des Arbeitsschutzes durch Personal, das die dafür erforderliche Ausbildung oder Kenntnis und Erfahrung besitzt, erfolgt oder
c) von einem Leistungserbringer nach § 6 Absatz 1 der Coronavirus-Testverordnung vorgenommen oder überwacht wurde,
8. ...
Aufgrund dieser normativen Vorgaben ist nach § 26 Abs. 1 Nr. 1 i.V.m. § 3 CoSchuV die Inanspruchnahme einer Prostitutionsstätte allen Personen erlaubt, die entweder einen Impfnachweis, einen Genesenennachweis, einen Testnachweis im Sinne von § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 i.V.m. Anlage 1 oder Nr. 4 CoSchuV, den Nachweis – vorbehaltlich der Regelungen des Jugendschutzes – der Teilnahme an einer regelmäßigen Testung im Rahmen eines verbindlichen Schutzkonzepts für Schülerinnen und Schüler sowie Studierende an Schulen und sonstigen Ausbildungseinrichtungen oder einen Nachweis über die Durchführung eines maximal 24 Stunden zurückliegenden Antigen-Tests auf eine Infektion mit dem SARS-CoV-2-Virus zur Eigenanwendung durch Laien führen können. Es genügt danach jeder zugelassene Negativnachweis ohne irgendwelche Unterscheidungen oder Abstufungen.
Der klare Normbefehl des § 26 Abs. 1 Nr. 1 i.V.m. § 3 CoSchuV enthält schon nach seinem Wortlaut eine abschließende Regelung zu Prostitutionsstätten und ähnlichen Einrichtungen, die gerade nicht unter dem Vorbehalt weitergehender Maßnahmen steht (siehe auch Kießling/Kießling, 2. Aufl. 2021, IfSG § 28a Rn. 94). Der Verordnungsgeber wollte „[i]n diesem Zusammenhang [...] etwa auch die Möglichkeit zur Durchführung von [...] Prostitutionsstätten mit einerseits den immer noch bestehenden pandemischen Gefahren entsprechenden, andererseits den bereichsspezifischen Erfordernissen angemessenen Auflagen versehen“ (amtl. Begründung GVBl. 2021, S. 293). Damit ist die normative Konzeption klar und abschließend bestimmt; sie ist weder auf eine Ergänzung noch Modifikation angelegt.
Die pauschale Ermächtigung in § 27 Abs. 2 CoSchuV,
(2) 1Die örtlich zuständigen Behörden bleiben befugt unter Beachtung des „Präventions- und Eskalationskonzepts zur Eindämmung der weiteren Ausbreitung von SARS-CoV-2 in Hessen“ (Präventions- und Eskalationskonzept SARS-CoV-2), auch über diese Verordnung hinausgehende Maßnahmen anzuordnen. 2Das Präventions- und Eskalationskonzept SARS-CoV-2 ist auf der Homepage des Hessischen Ministeriums für Soziales und Integration veröffentlicht.
auf die die Antragsgegnerin ihre Achte Allgemeinverfügung zur Bekämpfung der weiteren Ausbreitung des neuartigen Corona-Virus im Stadtgebiet stützt, vermag hieran nicht zu ändern. Soweit die Coronavirus-Schutzverordnung als Rechtsverordnung durch ihren § 27 Abs. 2 Satz 1 letztlich unter den Vorrang einer Verwaltungsvorschrift – um eine solche handelt es sich bei dem Präventions- und Eskalationskonzept SARS-CoV-2 (VG Frankfurt am Main, Beschluss vom 22. Oktober 2020 – 5 L 2765/20.F –, juris = BeckRS 2020, 27747, Rn. 14) – gestellt werden soll, wird regelungssystematisches Neuland betreten.
Ob sich der Verordnungsgeber dessen bewusst war, bleibt dunkel. Die amtliche Begründung zu § 27 Abs. 2 CoSchuV beschränkt sich in der der Ausgangsfassung vom 22. Juni 2021 (vgl. GVBl. S. 298) auf die Wiedergabe des Verordnungsinhalts mit dem Hinweis, dass regionale Lockerungen dagegen nicht gestattet seien; die Novellierungen vom 19. Juli und 17. August 2021 (vgl. GVBl. S. 354, 389) tragen nichts Weiterführendes bei. Die zugrundeliegende Konzeption einer abstrakt-generellen Rechtsverordnung mit Mindeststandards, die durch konkret-generelle Allgemeinverfügungen verschärft werden können, zielt darauf, eine schon nur abgeleitete legislative Ermächtigung unter einen exekutiven Vorbehalt zu stellen. Das ist mit dem Demokratieprinzip unvereinbar. Ob dem durch eine andere Fassung der Normbefehle des Zweiten Teils der Coronavirus-Schutzverordnung begegnet werden könnte, ist hier nicht zu entscheiden. Unabhängig davon ist im Gefahrenabwehrrecht anerkannt, dass eine Standardmaßnahme das behördliche Vorgehen grundsätzlich abschließend regelt, so dass ein Rückgriff auf eine Generalklausel nicht möglich ist (vgl. BeckOK PolR Hessen/Mühl/Fischer, 22. Ed. 1.7.2021, HSOG § 11 Rn. 13; siehe auch HessVGH, Beschluss vom 28. Januar 2003 – 11 TG 2548/02 –, juris, Rn. 3 = NVwZ 2003, 1400 <1401>). In genau diesem Verhältnis stehen sich allerdings die §§ 8 bis 26 CoSchuV einerseits und § 27 Abs. 2 CoSchuV anderseits gegenüber. Schon in seinem Beschluss vom 30. Dezember 2020 – 5 L 3467/20.F – (juris = BeckRS 2020, 37336 Rn. 13) hat das Gericht darauf hingewiesen, dass bei Anwendung einer pauschalen Eingriffsermächtigung dann, wenn bereits andere Regelungen mit inhaltsgleichen Folgesetzungen existieren, ein besonderes Begründungsbedürfnis ihrer Notwendigkeit besteht und spezifiziert aufzuzeigen ist, warum die vom Verordnungsgeber getroffene Regelung nicht zum Erfolg führen wird. Damit kann der Erlass einer Rechtsverordnung nach § 32 Satz 1 i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2, § 28a Abs. 1 IfSG den Erlass von Allgemeinverfügungen weithin sperren.
Die Antragsgegnerin ist damit nicht ermächtigt, die nach § 26 Abs. 1 Nr. 1 i.V.m. § 3 CoSchuV vorgegebenen Negativnachweise nur auf solche nach § 3 Abs. 1 Nr. 1, 2 oder 4 CoSchuV einzuschränken und die nach § 3 Abs. 1 Nr. 3, 5 oder 7 CoSchuV auszuschließen. Alle – möglichen – weitergehenden Regelungen der Inanspruchnahme der Prostitutionsstätte muss den Bestimmungen eines Abstands- und Hygienekonzepts der Antragstellerin nach § 5 CoSchuV vorbehalten bleiben.
2. Die Kostengrundentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Danach können einem Beteiligten die Kosten ganz auferlegt werden, wenn der andere nur zu einem geringen Teil unterlegen ist.
3. Die Streitwertfestsetzung folgt aus § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 und 2 GKG. Dabei legt das Gericht den Auffangstreitwert in Höhe von 5 000 Euro zugrunde und sieht nach Nr. 1.5 Satz 2 des Streitwertkatalogs 2013 (www.bverwg.de > Rechtsprechung > Streitwertkatalog) von einer Ermäßigung ab, da das Verfahren in der Sache schon wegen der befristeten Geltungsdauer der streitgegenständlichen Allgemeinverfügung auf eine Vorwegnahme der Hauptsache gerichtet ist.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 8 bis 26 CoSchuV
§ 3 CoSchuV
§ 88 VwGO
§ 80 VwGO
§ 5 CoSchuV
§ 3 Abs. 1 Nr. 1, 2 oder 4 CoSchuV
§ 26 Nr. 1 CoSchuV
§ 2 Abs. 3 Nr. 1, Abs. 4 ProstSchG
§ 42 Abs. 1 Alt. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 123 Abs. 5 VwGO
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 i.V.m. Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO
§ 28 Abs. 3 IfSG
§ 16 Abs. 8 IfSG
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 27 Abs. 2 CoSchuV
§ 28a Abs. 1 IfSG
§ 3 Abs. 1 Nr. 3, 5 oder 7 CoSchuV
§ 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO
§ 52 Abs. 1 und 2 GKG
§ 2 Abs. 4 des Prostituiertenschutzgesetzes
§ 2 Abs. 5 des Prostituiertenschutzgesetzes
§ 2 Abs. 6 des Prostituiertenschutzgesetzes
§ 4a der Verordnung
§ 2 Abs. 3 Nr. 1, Abs. 4 des Prostituiertenschutzgesetzes
§ 15 des Hessischen Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 28 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 Satz 1, § 28a Abs. 1, § 16 Abs. 8 des Infektionsschutzgesetzes
§ 2 Nr. 7 des Prostituiertenschutzgesetzes
§ 2 Abs. 1 des Prostituiertenschutzgesetzes
§ 2 Abs. 2 des Prostituiertenschutzgesetzes
§ 33 Nr. 3 des Infektionsschutzgesetzes
§ 11 Absatz 1 des Medizinproduktegesetzes
Art. 12 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2004, 93
BVerwGE 123, 241
NVwZ 2003, 1400
5 K 2457/21
1 BvR 2025/03
4 VR 1005.04
5 L 2765/20
11 TG 2548/02
5 L 3467/20