Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2018-06-29, Aktenzeichen 12 A 2480/16
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2018:0629.12A2480.16.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungszulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird für auch das Berufungszulassungsverfahren auf 10.000 € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Zulassung der Berufung ist unbegründet.
Eine Zulassung der Berufung kommt nach § 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO in Betracht, wenn ein Zulassungsgrund gemäß § 124 Abs. 2 VwGO innerhalb der in § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO genannten Frist dargelegt worden ist und vorliegt. Dies ist hier nicht der Fall. Das mit Schriftsatz vom 13. Januar 2017 fristgemäß angebrachte Zulassungsvorbringen rechtfertigt eine Zulassung der Berufung nicht. Die geltend gemachten Zulassungsgründe gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 1 bis 5 VwGO sind nicht dargelegt oder liegen nicht vor.
1. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angegriffenen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) ergeben sich aus dem Zulassungsvorbringen nicht.
Das Verwaltungsgericht ist davon ausgegangen, dass die angefochtene teilweise Untersagung des Betriebs der Pflegeeinrichtung " I. E. " ihre rechtliche Grundlage in § 15 Abs. 2 Satz 3 WTG finde. Danach sei der Betrieb des Wohn- und Betreuungsangebots zu untersagen, wenn Anordnungen zur Beseitigung der Mängel nicht ausreichten. In den Wochen vor Erlass der angegriffenen Verfügung habe es im "I. E. " Mängel in großer Zahl und von erheblichem Gewicht gegeben. Diese seit Oktober 2014 festgestellten Mängel hätten die Qualität der Behandlungspflege bis hin zur sog. "gefährlichen Pflege" mit Todesfällen, die Qualität der Pflegedokumentation, die teilweise schlicht nicht durchgeführt worden sei, die fachliche Qualifikation sowohl der einfachen Pflege(fach)kräfte als auch der Pflegedienstleitung und nicht zuletzt die gesamte Personalstruktur im "I. E. " betroffen. Die strukturellen Mängel hätten sich vor allem durch einen massiven Mangel an hinreichend qualifiziertem Personal und dabei insbesondere an geeignetem Führungspersonal ausgezeichnet. Man habe in erheblichem Maße ohne ausreichende Einarbeitung auf Zeitarbeitskräfte zurückgegriffen und die Einrichtung sei über längere Zeiten komplett führungslos gewesen. Neben diesem Personalmangel seien die Mängel in der Personalstruktur auch dadurch gekennzeichnet gewesen, dass ein nicht unerheblicher Teil der Belegschaft der Einrichtung sich nicht dazu bereitgefunden habe, angeordnete Maßnahmen zur Verbesserung der Pflege zu befolgen, und die Führung des Hauses, soweit vorhanden, augenscheinlich auch nicht in der Lage gewesen sei, ihre eigenen Anordnungen durchzusetzen. Um diese Mängel zu beseitigen, hätten andere heimrechtliche Anordnungen zum maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der Behördenentscheidung auch wegen der bereits eingetretenen Gefährdung schwer pflegebedürftiger Heimbewohner nicht ausgereicht. Grundsätzlich habe der Gesetzgeber in § 15 WTG ein abgestuftes Vorgehen der Aufsichtsbehörde vorgesehen, das von Beratungen über Anordnungen und einen Aufnahmestopp bis zum Mittel der Betriebsuntersagung reiche. Alle diese aufsichtsrechtlichen Mittel seien von der Beklagten im vorliegenden Fall angewendet worden. Ob die der Heimaufsicht zur Verfügung stehenden milderen Mittel bei den festgestellten Defiziten, insbesondere zu Anfang der krisenhaften Zuspitzung, im Einzelfall nicht rechtzeitig und nicht energisch genug angewendet worden seien, bedürfe keiner detaillierten Untersuchung. Denn auch ohne dass jede Stufe des Maßnahmenkatalogs des § 15 WTG zur Anwendung gekommen sein müsse, greife das Untersagungsgebot des § 15 Abs. 2 Satz 3 WTG, sobald die milderen Aufsichtsmittel zu diesem Zeitpunkt keinen Erfolg versprächen (zum Vorstehenden vgl. S. 6 bis 8 des Urteilsabdrucks).
Gegen diese rechtliche Würdigung des Verwaltungsgerichts und deren weitergehende Begründung im angefochtenen Urteil wendet die Klägerin - auch mit ihrem Zulassungsvorbringen betreffend § 124 Abs. 2 Nr. 2 bis 5 VwGO - nichts Durchgreifendes ein.
a) Zur Frage des maßgeblichen Zeitpunkts für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des streitigen Verwaltungsakts verweist die Klägerin auf eine - noch auf der Grundlage des Heimgesetzes ergangene - Entscheidung des Senats, wonach der sich nach einer Betriebsuntersagung ändernden Entwicklung der Sach- und Rechtslage unter dem Aspekt der Verhältnismäßigkeit allenfalls insoweit Bedeutung zukomme, als ein Festhalten an der Betriebsuntersagung dann als unbillig erscheine, wenn aufgrund nachträglich geänderter Umstände die die Betriebsuntersagung tragenden Gründe offensichtlich weggefallen oder soweit relativiert worden seien, dass nunmehr Anordnungen i. S. d. § 17 HeimG offensichtlich ausreichten.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 17. Februar 2011
- 12 A 241/10 -, juris Rn. 12.
Dass diese Voraussetzungen vorliegen, macht die Klägerin jedenfalls nicht substantiiert geltend. Dabei mag dahinstehen, ob die Behauptung der Klägerin, "Herr Dr. H. als Geschäftsführer des B. (wäre) auch schon am 20.01.2015 bereit gewesen …, so viel qualifiziertes Personal zur Verfügung zu stellen, dass dies zur Beseitigung der aufgetretenen Pflegemängel ausgereicht hätte", überhaupt auf einen erst nach Erlass der Teilschließungsverfügung eingetretenen Umstand zielt. Hierauf kommt es nicht an, weil die Klägerin diese Behauptung jedenfalls nicht hinreichend substantiiert. Auf den Vortrag der Vertreterin der Beklagten in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht, wonach Herr Dr. H. bei einem Gespräch am 21. Januar 2015 mitgeteilt habe, er sei "lediglich davon ausgegangen …, ein bis zwei Kräfte abstellen zu müssen", und der "jetzt genannte erforderliche Personalbedarf sei von ihm nicht zu leisten", geht die Klägerin nicht ein.
b) Die Klägerin zieht mit ihrer Zulassungsbegründung auch nicht ernstlich in Zweifel, dass das Verwaltungsgericht offenlassen konnte, ob die Beklagte mildere Mittel hier frühzeitiger oder wirkungsvoller hätte anwenden können. § 15 Abs. 2 Satz 3 WTG gibt schon nach seinem Wortlaut ("Wenn Anordnungen zur Beseitigung der Mängel nicht ausreichen, ist der Betrieb des Wohn- und Betreuungsangebotes zu untersagen.") eindeutig vor, dass es für die Unzulänglichkeit von Anordnungen auf den Zeitpunkt der Untersagung ankommt. Lässt in diesem Zeitpunkt keine der in Betracht kommenden Anordnungen eine ausreichende Beseitigung der Mängel (mehr) erwarten, hat die Heimaufsicht zur Wahrung des Schutzzwecks des § 15 Abs. 2 Satz 1 WTG keine andere Wahl als von der Betriebsuntersagung nach Satz 3 Gebrauch zu machen. Das gilt auch in dem unterstellten Fall, dass eine Untersagung durch einen frühzeitigen Einsatz milderer Mittel hätte abgewendet werden können. Hypothetische Kausalverläufe dieser Art mögen allenfalls für die Folgen einer (unterstellten) früheren Amtspflichtverletzung relevant sein, führen aber nicht dazu, dass die Heimaufsicht von einer aus Gründen des Schutzes der Heimbewohner alternativlos gewordenen Betriebsuntersagung Abstand zu nehmen hätte.
c) Die Klägerin legt ferner nicht hinreichend dar, dass am 19. bzw. 20. Januar 2015
- entgegen der Würdigung des Verwaltungsgerichts - Anordnungen in Betracht gekommen wären, die zur Beseitigung der schwerwiegenden Mängel im "I. E. " ausgereicht hätten. Das von ihr angesprochene Beschäftigungsverbot für Mitarbeiter der Zeitarbeitsfirmen hätte die mangelhafte Personalsituation für sich gesehen nicht verbessert. Die weiter angeführten Anordnungen betreffend die Einstellung einer Einrichtungsleitung und Einhaltung der Fachkraftquote wären aller Voraussicht nach nicht kurzfristig umzusetzen gewesen und hätten eine umgehende Abhilfe, die angesichts der gravierenden Missstände unabdingbar erschien, daher nicht hinreichend sicher versprochen. Eine "Besetzung der Stelle der Pflegedienstleitung durch Stellenausschreibung" war im Übrigen bereits Teil des Maßnahmenplans, dessen Umsetzung die Beklagte durch Bescheid vom 14. Januar 2015 angeordnet hatte. Dieser Maßnahmenplan konnte indes, bezogen auf den Zeitpunkt 19./20. Januar 2015, die erhoffte „schnellstmögliche Behebung“ der Mängel nicht herbeiführen, zumal die Klägerin selbst das Fehlen sowie die Unwirksamkeit von Fristregelungen geltend macht. Den von der Klägerin ebenfalls thematisierten Aufnahme- bzw. Belegungsstopp hatte sie selbst bereits Anfang Januar 2015 im Wege der Freiwilligkeit veranlasst, ohne dass diese Maßnahme die Problematik entscheidend entschärft hatte. Auch aus der mit der Zulassungsbegründung umfangreich dargestellten Vorgeschichte der (teilweisen) Betriebsuntersagung erschließt sich nicht, dass Anordnungen, die eine umgehende Abhilfe hätten erwarten lassen, noch im Zeitpunkt des hier streitgegenständlichen behördlichen Einschreitens in Betracht gekommen wären.
2. Die Berufung ist auch nicht nach § 124 Abs. 2 Nr. 2 oder 3 VwGO zuzulassen. Aus den vorstehenden Ausführungen zu § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ergibt sich, dass das Vorbringen der Klägerin zu einer verhältnismäßigen Anwendung der in § 15 WTG normierten Mittel behördlicher Qualitätssicherung weder besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten noch eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache begründet. Insbesondere lässt sich die von der Klägerin aufgeworfene Frage nach dem Verhältnis des Untersagungsgebots des § 15 Abs. 2 Satz 3 WTG zu den vorhergehenden Stufen des Maßnahmenkatalogs des § 15 WTG unschwer auch ohne Durchführung eines Berufungsverfahrens beantworten.
3. Eine Zulassung der Berufung nach § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO kommt ebenso wenig in Betracht. Die von der Klägerin geltend gemachte Abweichung von der Rechtsprechung des beschließenden Gerichts liegt nicht vor. Soweit der Senat in dem von der Klägerin angeführten Beschluss vom 1. Juli 2013 - 12 B 606/13 - ausgeführt hat, "das Verwaltungsgericht hat … die … angezeigte … Verhältnismäßigkeitsprüfung der Sache nach vorgenommen, indem es ausdrücklich untersucht hat, ob die Mängel auch auf andere Weise zu beheben gewesen wären als durch die verfügte Anordnung der Untersagung" (juris Rn. 16), ist dem nicht zu entnehmen, dass diese Prüfung (auch) mit Blick auf die vor der Untersagungsanordnung liegende Zeit vorzunehmen ist.
4. Einen Verfahrensmangel, auf dem das angegriffene Urteil beruhen kann (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO), legt die Klägerin nicht dar, indem sie dem Verwaltungsgericht vorhält, es habe den in der mündlichen Verhandlung am 25. Oktober 2016 gestellten Beweisantrag fehlerhaft abgelehnt. Sie zeigt mit ihrem Zulassungsvorbringen nicht auf, dass die Ablehnung des Beweisantrags im Prozessrecht keine Stütze findet, was Voraussetzung für einen Verfahrensfehler wäre.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. August 2017 - 9 B 4.17 -, juris, Rn. 6, m. w. N.
Der Beweisantrag zielte ausweislich des Sitzungsprotokolls darauf, den "Zeugen C. … zu der Behauptung zu vernehmen, dass Herr Dr. H. auch nach dem Gespräch mit der Heimaufsicht am 21.01.2015 weiterhin bereit gewesen sei, Pflegepersonal aus dem von ihm betriebenen B. abzuziehen und für die Pflege im I. E. einzusetzen". Diesen Antrag hat das Verwaltungsgericht als „nicht relevant“ angesehen, "weil maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Rechtsmäßigkeit der vorliegenden Betriebsuntersagung - wie aufgezeigt - spätestens der 20.01.2015 ist" und "weil zu keinem Zeitpunkt behauptet worden ist, der Geschäftsführer des B. sei - auch schon am 20.01.2015 - bereit gewesen, so viel qualifiziertes Personal zur Verfügung zu stellen, dass dies zur Beseitigung der aufgetretenen Pflegemängel ausgereicht hätte" (S. 10 f. des Urteilsabdrucks).
Dass die Ablehnung des Beweisantrags nicht durch das Prozessrecht gestützt wird, erschließt sich aus der Zulassungsbegründung nicht. Mit den Ablehnungsgründen setzt sich die Klägerin nicht auseinander. Ihre Behauptung, der Zeuge hätte bestätigt, "dass Herr Dr. H. als Geschäftsführer des B. auch schon am 20.01.2015 bereit gewesen wäre, so viel qualifiziertes Personal zur Verfügung zu stellen, dass dies zur Beseitigung der aufgetretenen Pflegemängel ausgereicht hätte", geht im Übrigen über den in der mündlichen Verhandlung gestellten Beweisantrag hinaus. Dieser verhielt sich nicht zum Umfang des Personaleinsatzes. Angesichts der oben wiedergegebenen gegenteiligen Angaben der Beklagten in der mündlichen Verhandlung, denen die Klägerin nicht substantiiert entgegengetreten ist, drängte sich auch eine dahingehende Beweisaufnahme nicht auf.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung aus § 47 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3, § 52 Abs. 1 GKG.
Dieser Beschluss ist insgesamt unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 15 WTG
§ 17 HeimG
§ 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 VwGO
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 bis 5 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 15 Abs. 2 Satz 3 WTG
§ 15 Abs. 2 Satz 3 WTG
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 bis 5 VwGO
§ 15 Abs. 2 Satz 1 WTG
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 oder 3 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG

Zitierte Entscheidungen: 12 A 241/10
12 B 606/13
9 B 4.17