Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-11-03, Aktenzeichen 15 A 2318/07
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2009:1103.15A2318.07.00

Tenor:
Das angegriffene Urteil wird geändert und wie folgt neu gefasst:
Soweit die Beteiligten die Hauptsache für erledigt erklärt haben (Beitragsfestsetzungen für das Wintersemester 2007/2008 und die folgenden Semester), wird das Verfahren eingestellt. Insoweit ist das angegriffene Urteil wirkungslos.
Die Klage im übrigen wird abgewiesen.
Die Kosten des Rechtsstreits beider Rechtszüge tragen die Klägerin zu 1/8 und der Beklagte zu 7/8.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin studierte seit dem Wintersemester 2004/2005 Germanistik und Sozialwissenschaft. Der Senat der Universität C. befasste sich am 12. Juli 2006 mit der Einführung von Studienbeiträgen. In der Einladung vom 29. Juni 2006 dazu teilte der Senatsvorsitzende mit, dass das Sitzplatzangebot im Senatssitzungssaal für diese Sitzung wie auch bei der letzten Sitzung erweitert worden sei und für den Tagesordnungspunkt "Studienbeiträge" eine audiovisuelle Übertragung in einen Hörsaal vorgesehen sei, damit alle Interessierten der Beratung zu diesem Tagungsordnungspunkt folgen könnten. Eine solche Übertragung fand statt. Die für das allgemeine Publikum bereitgestellten 19 Plätze im Sitzungssaal nahmen Studenten als Zuhörer ein. Vor und während der Sitzung kam es zu Blockaden der Türen zum Sitzungssaal. Ein Antrag des AStA-Vorsitzenden, wegen Fehlens zweier studentischer Senatoren, die Abstimmung über die Studienbeitragssatzung zu vertagen, wurde abgelehnt und die Beitragssatzung verabschiedet.
Nach § 1 der Studienbeitragssatzung der Universität C. vom 20. Juli 2006 (BS) wird von Studierenden, die in einem Studiengang an der Universität C. eingeschrieben sind, für jedes Semester ihrer Einschreibung ein Studienbeitrag in Höhe von 500,-- Euro erhoben. Nach § 1 Abs. 3 BS wird von Studierenden, die vor dem Wintersemester 2006/07 bereits an der Universität C. eingeschrieben waren, ein Studienbeitrag erstmals für das Sommersemester 2007 und für die weiteren Semester in Abhängigkeit ihres Hochschulsemesters, in dem sie sich im Wintersemester 2006/07 befunden haben, in folgender Höhe erhoben:
2. und 3. Hochschulsemester 400,-- Euro
4. und 5. Hochschulsemester 300,-- Euro
6. und 7. Hochschulsemester 200,-- Euro
8. bis 14. Hochschulsemester 100,-- Euro.
Bei Überschreitung der 1,5fachen Regelstudienzeit oder des 15. Hochschulsemesters und ab dem Sommersemester 2012 wird der volle Studienbeitrag in Höhe von 500,-- Euro erhoben.
Mit Bescheid vom 22. Januar 2007 erhob der Beklagte gegenüber der Klägerin Studienbeiträge, u.a. für das Sommersemester 2007 über 300 Euro. Den dagegen erhobenen Widerspruch der Klägerin wies der Beklagte durch Widerspruchsbescheid vom 29. Januar 2007, der am 30. Januar 2007 zur Post gegeben wurde, zurück.
Mit der am 1. März 2007 erhobenen Klage hat sich die Klägerin gegen den Beitragsbescheid gewandt und vorgetragen: Der Beitragsbescheid sei rechtswidrig, da die ihm zugrundeliegenden Rechtsvorschriften unwirksam seien. Das Studienbeitragsgesetz verstoße gegen den als Bundesrecht geltenden Internationalen Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte sowie gegen die grundgesetzlich geschützte Berufsfreiheit. Auch sei die Ermächtigung jeder einzelnen Hochschule, über die Einführung von Beiträgen zu entscheiden, nach dem Gleichheitsgebot problematisch. Schließlich sei auch die Beitragssatzung nicht ordnungsgemäß zustande gekommen. Die Senatsmitglieder J. C1. und J1. N. seien an der Teilnahme durch die Sicherheitsmaßnahmen der Universität und die Blockaden des Senatssitzungssaals gehindert worden. Darüber hinaus liege eine Verletzung des Grundsatzes der Öffentlichkeit vor, da lediglich 19 Studenten als Zuhörer hätten teilnehmen können, dann aber die Türen geschlossen worden seien. Faktisch sei daher der Sitzungssaal des Senats nicht mehr zugänglich gewesen. Ein Ausschluss der Öffentlichkeit sei aber unzulässig gewesen, da dies nur erfolgen dürfe, wenn ein Diskretionsinteresse bestehe, was hier nicht der Fall gewesen sei.
Die Klägerin hat beantragt,
den Studienbeitragsbescheid vom 22. Januar 2007 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 29. Januar 2007 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat vorgetragen: Die Rechtsgrundlagen des Beitragsbescheides seien wirksam. Das Studienbeitragsgesetz verstoße weder gegen den genannten Pakt noch gegen die Vorschriften des Grundgesetzes zur Berufsfreiheit und zum Gleichbehandlungsgebot. Die Beitragssatzung sei ordnungsgemäß zustande gekommen. Die Senatssitzung sei öffentlich gewesen, etwa 20 Studenten seien anwesend gewesen. Außerdem sei die Sitzung in die zentrale Halle audiovisuell übertragen worden. Den Senatsmitgliedern C1. und N. sei der Zugang nicht verweigert worden. Das Senatsmitglied N. sei in der Sitzung anwesend gewesen und habe sich an der Verhandlung beteiligt. Das Senatsmitglied C1. sei wegen seines eigenen Verhaltens nicht im Senatssaal erschienen, was sich bereits daran zeige, dass die übrigen Senatsmitglieder den Sitzungssaal erreichen konnten, und zwar auch die Personen, die dem Senatsmitglied C1. den Zugang verschaffen wollten. Die Sicherungsmaßnahmen seien notwendig gewesen, um die Funktionsfähigkeit des Senats zu erhalten. Angesichts der Störungen in vorausgegangenen Sitzungen und der für diese Sitzung angekündigten und auch tatsächlich erfolgten Störungen hätten die Zugänge kontrolliert und der Zugang zahlenmäßig begrenzt werden müssen.
Die Beitragssatzung sei auch inhaltlich fehlerfrei. Die Hochschulen dürften die Höhe der Gebühr davon abhängig machen, wie lange der betroffene Student bereits an der jeweiligen Hochschule studiere. Dies sei eine sachgerechte und daher zulässige Ausfüllung des satzungsgeberischen Spielraums, die aus Gründen des Vertrauensschutzes und der besonderen Situation der Altstudenten hinsichtlich der durch die Studienbeiträge verfolgten Studienverbesserungen vorgenommen worden sei. Dabei dürfe die Vergünstigung auf C2. Altstudenten beschränkt werden, da die Beitragspflicht hochschulbezogen sei, so dass sie der Profilbildung der jeweiligen Hochschule diene. Außerdem würden durch die Regelung unkontrollierte Zuwanderungsbewegungen vermieden.
Mit dem angegriffenen Urteil hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben, weil die Beitragssatzung mit ihrer Beitragsstaffelung gegen das Gleichheitsgebot verstoße und damit nichtig sei.
Dagegen richtet sich die zugelassene und rechtzeitig erhobene und begründete Berufung des Beklagten, mit der er vorträgt: Es sei verfehlt, wenn das Verwaltungsgericht Grundsätze über die Gebührenhöhe bei Benutzungsgebühren auf den Studienbeitrag anwende. Studienbeiträge und Benutzungsgebühren seien nämlich nicht zu vergleichen. Während Benutzungsgebühren grundsätzlich erhoben werden müssten, stehe es den Hochschulen frei, auf Studienbeiträge vollständig zu verzichten. Diese größere Freiheit über das Ob der Erhebung von Beiträgen schlage sich auch in einer größeren Freiheit der Differenzierung der Beiträge nieder. Im Übrigen bemesse sich die Beitragshöhe ohnehin nicht vorrangig an der Kosten, sondern verfolge, wie es das Gesetz ausdrücklich festschreibe, das Ziel, ein effizientes und hochwertiges Studium zu erreichen.
Mit Bescheid vom 11. Juli 2007 hat der Beklagte den angefochtenen Bescheid insoweit aufgehoben, als Studienbeiträge auch für das Wintersemester 2007/2008 und die folgenden Semester festgesetzt worden waren. In diesem Umfang haben die Beteiligten die Hauptsache für erledigt erklärt.
Der Beklagte beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie trägt vor: Das Verwaltungsgericht habe zwar zu Unrecht in der Beitragsstaffelung eine unzulässige Ungleichbehandlung gesehen. Es handele sich um eine zulässige Übergangsregelung, da die Altstudenten bereits unter der Regelungswirkung des Studienkonten- und finanzierungsgesetzes das Studium begonnen hätten und daher bereits mit dem Anreiz eines zügigen Studiums studiert hätten, was für erstmalig im Wintersemester 2006/2007 immatrikulierte Studenten erst durch das Studienbeitragsgesetz bewirkt werde. Auch hätten Altstudenten kurz vor dem Examen praktisch keine Vorteile mehr von den Studienverbesserungen, die durch die Studienbeiträge erreicht werden sollten. Im Ergebnis sei das verwaltungsgerichtliche Urteil aber aus den erstinstanzlich von ihr, der Klägerin, vorgetragenen Gründen richtig.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Verfahrens und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Verfahrensakte und der dazu beigezogenen Unterlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Soweit die Beteiligten die Hauptsache für erledigt erklärt haben, ist entsprechend § 92 Abs. 3 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO), § 269 Abs. 3 Satz 1 der Zivilprozessordnung (ZPO) das Verfahren einzustellen und das angegriffene Urteil für wirkungslos zu erklären.
Die zulässige Berufung im übrigen ist begründet, weil die noch rechtshängige gebliebene Klage unbegründet ist. Der angefochtene Beitragsbescheid mit seiner Beitragsfestsetzung für das Sommersemester 2007 ist nämlich rechtmäßig (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Der Bescheid rechtfertigt sich aus §§ 2 Abs. 1, 7 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 2 Satz 1, 21 Abs. 1 des Studienbeitrags- und Hochschulabgabengesetzes vom 21. März 2006 (GV. NRW. S. 119 - StBAG NRW , = Art. 2 des Gesetzes zur Sicherung der Finanzierungsgerechtigkeit im Hochschulwesen) i.V.m. § 1 Abs. 3 BS.
Diese Normen sind wirksam.
Das Studienbeitrags- und Hochschulabgabengesetz ist verfassungsgemäß. Das hat der Senat mit Urteil vom 9. Oktober 2007,
15 A 1596/07, DVBl. 2007, 1442, bestätigt durch BVerwG, Urteil vom 29. April 2009 6 C 16.08 ,
entschieden. Die Berufung wirft keine Gesichtspunkte auf, die zu einer veränderten Beurteilung Anlass gäben.
Das gilt auch für die Frage des in Art. 20 Abs. 3 des Grundgesetzes (GG) verankerten Prinzips der Rechtssicherheit in der Form des Rechtsgrundsatzes des Vertrauensschutzes. Richtig ist allerdings, dass der Gesetzgeber nicht völlig frei ist, die Rechtsfolge eines Gesetzes zwar nach Verkündung der Norm eintreten zu lassen, aber tatbestandlich Sachverhalte zu erfassen, die bereits vor der Verkündung "ins Werk gesetzt" worden sind (tatbestandliche Rückanknüpfung oder unechte Rückwirkung). Verfassungsrechtlich wird in diesen Fällen dem allgemeinen Grundsatz des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit kein genereller Vorrang vor den jeweils verfolgten gesetzgeberischen Anliegen eingeräumt. Denn die Gewährung vollständigen Schutzes zugunsten des Fortbestehens der bisherigen Rechtslage würde den dem Gemeinwohl verpflichteten demokratischen Gesetzgeber in wichtigen Bereichen lähmen und den Konflikt zwischen der Verlässlichkeit der Rechtsordnung und der Notwendigkeit ihrer Änderung in nicht mehr vertretbarer Weise zu Lasten der Anpassungsfähigkeit der Rechtsordnung lösen. Es muss dem Gesetzgeber daher möglich sein, Normen, die auch in erheblichem Umfang an in der Vergangenheit liegende Tatbestände anknüpfen, zu erlassen und durch Änderung der künftigen Rechtsfolgen dieser Tatbestände auf veränderte Gegebenheiten zu reagieren. Die Grenzen gesetzgeberischer Regelungsbefugnis ergeben sich dabei aus einer Abwägung zwischen dem Gewicht der berührten Vertrauensschutzbelange und der Bedeutung des gesetzgeberischen Anliegens für das Gemeinwohl.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 27. September 2005 2 BvR 1387/02 , BVerfGE 114, 258 (300 f.); Urteil vom 5. Februar 2004 2 BvR 2029/01 , BVerfGE 109, 133 (181 f.); BVerwG, Urteil vom 25. Juli 2001 6 C 8/00 , Juris Rn. 51.
Diese Maßstäbe sind hier anzulegen, da es um die Begründung einer Abgabe für ein begonnenes, also ins Werk gesetztes, ursprünglich abgabenfreies Erststudium geht. Bei der hier vorzunehmenden Abwägung überwiegt das im Interesse der Allgemeinheit verfolgte Ziel rascher Einführung der Abgabenpflichtigkeit des Studiums. Die Abgabenpflichtigkeit des Studiums wurde aus einem Motivationsbündel heraus eingeführt. Neben dem Gesichtspunkt der Mittelbeschaffung für die Hochschulen wurde das Ziel einer veränderten Beziehung zwischen den Studenten und ihren Hochschulen angestrebt, indem die Mitfinanzierung des Studiums durch die Studenten auch deren Mitverantwortung stärken sollte. Darüber hinaus wurde es als ungerecht empfunden, dass besondere staatliche Leistungen wie die Bereithaltung eines Studienplatzes, die sich regelmäßig auch in einem zukünftigen höheren Einkommen niederschlagen, vollständig aus allgemeinen Steuermitteln finanziert wurden und damit vor allem von Personen, denen derartige Leistungen nicht zugewandt wurden oder werden.
Vgl. Gesetzentwurf der Landesregierung, LT-Drs. 14/725, S.1 f.
Diesen Gesichtspunkten stünde es entgegen, wenn die Einführung von Studienbeiträgen nur auf Studenten beschränkt worden wäre, die erst nach Inkrafttreten des Studienbeitrags- und Hochschulabgabengesetzes ihr Studium aufgenommen haben. Denn dann würden die genannten Ziele, deren Verfolgung in die Hand der jeweiligen Hochschule gelegt wurde, erst wesentlich später erreicht.
Demgegenüber kann das Vertrauen auf den Fortbestand der bisherigen gesetzlichen Regelung in § 10 des Hochschulgesetzes vom 14. März 2000 und § 1 Abs. 1 des Studienkonten- und -finanzierungsgesetzes, die ein gebührenfreies Studium bis zu einem ersten berufsqualifizierenden Abschluss vorsahen, nicht gravierend ins Gewicht fallen. Gleiches gilt für die Regelung des § 27 Abs. 4 des Hochschulrahmengesetzes i.d.F. des Sechsten Änderungsgesetzes vom 8. August 2002 (BGBl. I S.3138), die allerdings wegen Kompetenzwidrigkeit nichtig und daher nicht wirksam war.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 26. Januar 2005 2 BvF 1/03 , NJW 2005, 493.
Alle diese gesetzgeberischen Entscheidungen waren Ausfluss der jeweiligen parlamentarischen Mehrheitsverhältnisse und politisch hoch umstritten. Sie sind gegen die Stimmen zumindest des größten Teils der Opposition zustande gekommen.
Vgl. für § 27 Abs. 4 des Hochschulrahmengesetzes den Gesetzesbeschluss, BT-PlPr. 14/233, S. 23196, und die Zurückweisung des Einspruchs des Bunderates durch den Bundestag, BT-PlPr. 14/248, S. 25089, sowie die Ablehnung der Festschreibung der Gebührenfreiheit des Erststudiums bei der Beratung des 6. Änderungsgesetzes zum Hochschulrahmengesetz am 25. April 2002 durch die Abgeordneten Rachel (CDU/CSU), Flach (FDP) und Friedrich (CDU/CSU), BT-PlPr. 14/233, S. 23183, 23188 und 23192 f.; für § 10 des nordrhein-westfälischen Hochschulgesetzes vgl. den Gesetzesbeschluss, LT-PlPr. 13/80, S. 8072, und die Forderung nach Einführung von Studiengebühren auch für das Erststudium bei der Beratung des Studienkonten- und finanzierungsgesetzes am 22. Januar 2003 durch die Abgeordnete Düttmann-Braun (CDU), LT-PlPr. 13/80, S. 8062 ff.
Daher durften Studenten und insbesondere die seit dem Wintersemester 2004/2005 immatrikulierte Klägerin von vorneherein nicht darauf bauen, dass auch bei Änderung der politischen Mehrheitsverhältnisse nach Wahlen es bei diesen Entscheidungen in Zukunft bleiben würde. Schließlich ist dem Interesse der Studenten an einer Verschonung von Abgaben für ein bereits aufgenommenes Erststudium auch hinreichend dadurch Rechnung getragen, dass für Altstudenten nach § 21 Abs. 1 StBAG NRW der früheste Zeitpunkt einer Beitragspflicht das Sommersemester 2007 statt des Wintersemesters 2006/2007 ist.
Vgl. zur Verfassungsgemäßheit des Studienbeitrags- und Hochschulabgabengesetzes unter Vertrauensschutzgesichtspunkten OVG NRW, Beschluss vom 7. Oktober 2009 15 A 3141/07 , S. 7 ff. des amtlichen Umdrucks.
Auch die Beitragssatzung der Universität C. ist wirksam. Formelle Mängel ihres Zustandekommens bestehen nicht. Gegen das Öffentlichkeitsgebot ist nicht verstoßen worden. Gemäß § 12 Abs. 2 Satz 1 des Hochschulgesetzes vom 31. Oktober 2006 (GV. NRW. S. 474 - HG -) sind Sitzungen des Senats grundsätzlich öffentlich. Sitzungsöffentlichkeit bedeutet, dass eine ungehinderte Zugangsmöglichkeit für jedermann im Rahmen der verfügbaren Kapazität besteht.
Vgl. Morlok, in: Dreier, GG, Bd. 2, 2. Aufl., Art. 42 Rn. 26, für den Bundestag; Rehn/Cronauge/von Lennep/Knirsch, GO NRW, Loseblattsammlung (Stand: Februar 2009), § 48 Anm. IV 2 und 3, und Zacharias, Nordrhein-westfälisches Kommunalrecht, S. 152, beide für den Gemeinderat. Vgl. auch OVG NRW, Urteil vom 21. Juli 1989 - 15 A 713/87 -, NVwZ 1990, 186 (187), zur Möglichkeit der Sitzungsteilnahme für jedermann als Kernelement der Sitzungsöffentlichkeit.
Die Sitzungsöffentlichkeit in diesem Sinne war hergestellt: 19 Sitzplätze für Zuhörer standen zur Verfügung und wurden auch tatsächlich in Anspruch genommen. Da die Kapazität danach erschöpft war, konnte weiteren Interessierten der Zugang verweigert werden. Unerheblich ist, dass nach Auffassung des Klägers mit 19 Sitzplätzen zu wenig Plätze zur Verfügung standen. Zuhörer sind zur Wahrung der Sitzungsöffentlichkeit nur zuzulassen, soweit Plätze vorhanden sind. Eine Pflicht zur Erweiterung der üblichen Kapazität, insbesondere durch Wahl eines größeren Raumes, besteht unter dem Gesichtspunkt der Sitzungsöffentlichkeit nicht.
Vgl. zur entsprechenden Problematik der Öffentlichkeit von Gerichtssitzungen BGH, Urteil vom 6. Oktober 1976 - 3 StR 291/76 -, NJW 1977, 157 f.; Kissel/Mayer, GVG, 4. Aufl., § 169 Rn. 25 f.; Ule, Anselm Feuerbach heute, DVBl. 1979, 797 (805).
Eine Grenze wird da erreicht sein, wo ein so kleiner Raum gewählt wird, dass die Öffentlichkeit faktisch ausgeschlossen ist, weil nicht nur - was unschädlich ist - eine sehr begrenzte Zahl von Zuhörern Zutritt hat, sondern so wenige, dass sie nicht mehr als Repräsentanten einer keiner besonderen Auswahl unterliegenden Öffentlichkeit angesehen werden können. Das ist etwa der Fall, wenn nur für einen einzigen Zuhörer ein Sitzplatz vorgesehen ist und weitere Zuhörer allenfalls in ganz geringer Zahl und unter unzumutbaren Bedingungen Zutritt erhalten können.
Vgl. zu solchen Konstellationen für Gerichtssitzungen BGH, Urteil vom 10. November 1953 5 StR 445/53 -, NJW 1954, 281; OLG Köln, Beschluss vom 8. September 1983 - 3 Ss 63/83 (185), NStZ 1984, 282; BayObLG, Beschluss vom 30. November 1981 1 Ob OWi 331/81 -, NJW 1982, 395.
Auch dürfte das Gebot der Sitzungsöffentlichkeit verletzt werden, wenn in Abkehr von der gewöhnlichen Sitzplatzbereitstellung oder Raumverteilung die Zahl der Zuhörerplätze gezielt verringert oder zur Verringerung der Zuhörerzahl ein kleinerer Sitzungssaal ausgesucht wird.
Vgl. Kissel/Mayer, GVG, 4. Aufl., § 169 Rn. 28.
All diese Ausnahmen liegen im vorliegenden Fall, in dem die Kapazität der verfügbaren Sitzplätze im Senatssitzungsaal sogar auf 19 erhöht wurde, nicht vor.
Unerheblich ist, dass das Senatsmitglied C1. nicht an der Sitzung teilnahm. Die Wirksamkeit des Senatsbeschlusses über die Studienbeitragssatzung hing nicht von dem Erscheinen und der Mitwirkung dieses Mitglieds ab. Gemäß § 12 Abs. 2 der Grundordnung der Universität C. vom 15. Januar 2003 und § 9 Abs. 1 der Geschäftsordnung des Senats der Universität C. vom 2. Juni 2003 war der Senat beschlussfähig, wenn mindestens die Hälfte der stimmberechtigten Mitglieder anwesend war. Die Klägerin behauptet nicht, dass dies nicht der Fall gewesen sei. Dafür ist auch nichts ersichtlich: Die Satzung wurde mit 14 Ja- gegen 6 Nein-Stimmen verabschiedet, wobei der Senat nach § 28 Abs. 1 Satz 1 der Grundordnung über 22 stimmberechtigte Mitglieder verfügte. Da es somit auf die Anwesenheit des Senatsmitglieds C1. schon vom Ansatz her nicht ankommt, waren erst recht die Gründe seiner Nichtteilnahme unerheblich.
Unerheblich ist schließlich auch, ob die Universität alles Erforderliche unternommen hatte, um dem Senatsmitglied C1. gegen die randalierenden Demonstranten Zugang zu verschaffen, und ob die Sicherheitsvorkehrungen über das Maß des Zulässigen den Zugang dieses Senatsmitglieds behindert haben. Diese Fragen mögen das Mitgliedschaftsrecht dieses Mitglieds zu den Organen der Universität berühren, nicht aber die Wirksamkeit des Beschlusses des Senats. Für die Wirksamkeit des Satzungsbeschlusses hätte allein ein Verstoß gegen gesetzliche Vorschriften über das Zustandekommen eines Satzungsbeschlusses Bedeutung.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 27. August 1996 15 A 32/93 , NWVBl. 1997, 69.
Das wäre etwa der Fall, wenn gegen die gesetzlichen Vorschriften über die Zusammensetzung des Senats (heute § 22 Abs. 2 Satz 1 des Hochschulgesetzes i.V.m. der jeweiligen Grundordnung der Hochschule) in der Form verstoßen würde, dass ein für die Vorbereitung und Durchführung der Sitzung zuständiges Hochschulorgan gezielt die Möglichkeit der Teilnahme von Senatsmitgliedern an einer Sitzung manipuliert und damit eine von der gesetzlich vorgesehenen Zusammensetzung abweichende Präsenz in der Sitzung bewirkt. Davon kann hier keine Rede sein. Zur Sicherstellung einer ungestörten Verhandlung waren angesichts der Störungen in der vorhergehenden Sitzung und der Störer vor dem Sitzungssaal am Sitzungstag Zugangssicherungen und das Verschließen der Türen nach Erschöpfung der Sitzplatzkapazität geboten.
Vgl. dazu, dass eine ungestörte Gerichtsverhandlung ebenso wesentlich ist wie die Kontrolle einer Sitzung durch die Allgemeinheit, BGH, Urteil vom 23. April 1980 3 StR 434/79 (S), NJW 1981, 61.
Wenn es dem Senatsmitglied C1. nicht gelang, sich gegen die Störer Zugang zu verschaffen, hat dies - unbeschadet der alleine seine Mitgliedschaftsrechte gegenüber Hochschulorganen berührenden Fragen - ebenso wenig Auswirkungen auf die Wirksamkeit des ohne ihn getroffenen Satzungsbeschlusses wie andere, nicht von ihm verschuldete Hinderungsgründe für eine Teilnahme.
Soweit die Klägerin auch die fehlende Zugangsmöglichkeit des nichtstimmberechtigten Mitglieds N. geltend macht, trifft dies in tatsächlicher Hinsicht nicht zu. Ausweislich der vorläufigen Niederschrift der Sitzung vom 12. Juli 2006 war Frau N. anwesend und hat sich an der Diskussion um Studienbeiträge beteiligt. Dies wird auch so vom Beklagten dargestellt, dem die Klägerin nicht entgegengetreten ist. Im übrigen würden aber die vorstehenden Ausführungen bezüglich des Senatsmitglieds C1. auf Frau N. ebenso zutreffen.
Die Beitragssatzung ist auch materiell rechtmäßig.
Die Beitragssatzung verstößt nicht deswegen gegen das Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG, weil von erstmals im Wintersemester 2006/07 oder später an der Universität C. eingeschriebenen Studenten der volle Beitrag von 500, Euro erhoben wird, während Studenten, die bereits zuvor an der Universität C. eingeschrieben waren, nach Hochschulzugehörigkeit bis zu einer Höchststudienzeit gestaffelt geringere Beiträge bezahlen müssen, so auch die Klägerin 300,-- Euro statt 500, Euro.
Zutreffend meint das Verwaltungsgericht, dass eine Ungleichbehandlung von Personengruppen nur zulässig ist, wenn zwischen beiden ungleich behandelten Gruppen Unterschiede von solcher Art und solchen Gewicht bestehen, dass sie die unterschiedliche Behandlung rechtfertigen können.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 13. Februar 2008 2 BvL 1/06 , BVerfGE 120, 125 (144).
Die Grenze ist also nicht erst bei willkürlicher Ungleichbehandlung im Sinne des Fehlens eines sachlichen Grundes für die Differenzierung überschritten, sondern schon dann, wenn sich für eine Ungleichbehandlung kein in angemessenem Verhältnis zu dem Grund der Ungleichbehandlung stehender Rechtfertigungsgrund finden lässt.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. März 2000 1 BvL 16/96 u. a. , BVerfGE 102, 68 (87).
Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist die Beitragsregelung nach diesen Maßstäben jedoch gerechtfertigt.
Soweit es darum geht, den Altstudenten bis zu einer Höchststudiendauer einen geringeren Beitrag aufzuerlegen, rechtfertigt sich die Regelung unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes gegenüber den Studenten, die im Wintersemester 2006/07 oder später eingeschrieben wurden. Jene Studenten haben nämlich ihr Studium zu einer Zeit begonnen, als das Erststudium nach der damals geltenden Gesetzeslage noch abgabenfrei war, so dass ihre Entscheidung zum Studium auch damit motiviert sein kann. Diese Hoffnung wurde durch das Studienbeitrags- und Hochschulabgabengesetz und die Beitragssatzung der Universität C. enttäuscht, wenngleich wie oben ausgeführt verfassungsrechtlich zulässig. Damit war die Hochschule berechtigt, das so enttäuschte Vertrauen durch einen gesenkten Beitrag auszugleichen. Der Umstand, dass diese von der Satzung vorgesehene Differenzierung verfassungsrechtlich zulässig ist, aber nicht vom Gesetzgeber im Studienbeitrags- und Hochschulabgabengesetz vorgenommen wurde, führt nicht zu einer Verletzung des Gleichheitssatzes durch das Gesetz, wenn das, was an Differenzierung zulässig ist, nicht auch verfassungsrechtlich geboten ist.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. März 1994 1 BvL 8/85 , BVerfGE 90, 226 (239).
Der Satzungsgeber war an der Differenzierung nicht deshalb gehindert, weil der Gesetzgeber bereits durch § 21 Abs. 1 StBAG NRW einen Vertrauensschutz in der Weise gewährt hat, dass für Altstudenten die frühestmögliche Beitragspflicht ein Semester später als für die übrigen Studenten festgelegt wurde. Ein Hindernis für weitergehenden Vertrauensschutz in der Beitragssatzung durch diese gesetzliche Vertrauensschutzregelung wäre nur dann anzunehmen, wenn aus ihr gefolgert werden könnte, sie sei auch für den Satzungsgeber eine abschließende Vertrauensschutzregelung. Wie der amtlichen Begründung des Gesetzentwurfs zu entnehmen ist, sah sich der Gesetzgeber dazu veranlasst, für Altstudenten einen späteren Zeitpunkt für die Beitragspflicht vorzusehen, weil zwar keine unechte Rückwirkung vorliege, aber dennoch durch das Studienkonten- und finanzierungsgesetz mit der dort getroffenen Regelung eines Studienguthabens ein Vertrauenssachverhalt geschaffen worden sei.
Vgl. LT-Drs. 14/725, S. 56.
Die Erhebung von Studienbeiträgen wurde den Hochschulen als Selbstverwaltungsangelegenheit zugewiesen (§ 106 Abs. 1 Satz 2 des Hochschulgesetzes in der Fassung des Art. 3 des Gesetzes zur Sicherung der Finanzierungsgerechtigkeit im Hochschulwesen vom 21. März 2006, GV. NRW. S. 119). Die Einschränkung dieses Selbstverwaltungsrechts setzt eine hinreichend eindeutige gesetzliche Regelung voraus.
Ebenso für die Einschränkung des kommunalen Selbstverwaltungsrechts, OVG NRW, Urteil vom 28. Juni 2005 15 A 4221/03 , NWVBl. 2006, 30 (31); Urteil vom 30. März 2004 15 A 2360/02 , NVWBl. 2004, 378 (380); Urteil vom 18. Juni 2002 15 A 1958/01 , NWVBl. 2002, 384 (386).
Von einem solchen hinreichend eindeutigen gesetzlichen Verbot weitergehender Differenzierung nach Vertrauensschutzgesichtspunkten ist § 21 Abs. 1 StBAG NRW weit entfernt. Ihm ist nichts dafür zu entnehmen, dass der so vom Gesetzgeber vorgeschriebene Mindestvertrauensschutz vom Satzungsgeber nicht noch aufgestockt werden dürfte.
Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist auch die Differenzierung nach der Dauer des begonnenen Studiums zulässig. Je länger der Student bereits studierte, desto stärker hat sich sein Vertrauen auf die Unentgeltlichkeit des Erststudiums verfestigt und desto schwerer würde ihn ein mit Rücksicht auf die Beitragspflicht herbeigeführter Abbruch des Studiums treffen.
Schließlich ist auch die Beschränkung der Vergünstigung ermäßigten Beitrags auf C2. Altstudenten unbedenklich. Zwar werden durch diese Regelung alle Studenten von der Vergünstigung ausgeschlossen, die im Wintersemester 2006/07 oder später von einer anderen Hochschule zur Universität C. gewechselt sind, obwohl auch sie ihr Studium unter Geltung der Abgabenfreiheit für das Erststudium begonnen haben. Das ist aber zulässig. Studienbeiträge sind Selbstverwaltungsangelegenheiten jeder einzelnen Hochschule. Daher ist die Hochschule auch nur verpflichtet, den Gleichheitssatz in ihrem Bereich zu wahren.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 21. Dezember 1966 1 BvR 33/64 , BVerfGE 21, 54 (68), für Gemeindesatzungen.
Unter diesem hochschulindividuellen Maßstab ist es ein sachgerechtes Differenzierungskriterium, nur den Studenten einen über den gesetzlichen Mindestvertrauensschutz hinausgehenden weiteren Vertrauensschutz zu gewähren, die von der Einführung von Studiengebühren gerade in C. enttäuscht wurden, also solchen Studenten, die bereits vor dem Wintersemester 2006/07 - dem Semester erstmalige Einführung von Studienbeiträgen an der Universität C. - an dieser Universität immatrikuliert waren. Studenten, die erst im Wintersemester 2006/07 oder später zur Universität C. gewechselt sind, hat die Einführung von Studienbeiträgen an dieser Universität nicht in einem Vertrauen auf ein abgabenfreies Erststudium an dieser Universität enttäuschen können. Würde man diese Studenten einbeziehen, würde lediglich ein allgemeines Vertrauen darauf geschützt, dass an anderen Hochschulen als der, der man angehört, keine Studienabgaben eingeführt werden. Auch dies wäre zwar zulässig, ist jedoch nicht geboten. Eine Hochschule ist wegen der Regelungsbeschränkung auf ihren Bereich nicht verpflichtet, ein solches früheres Vertrauen von zum damaligen Zeitpunkt nicht ihr angehörenden Studenten nach Begründung der Zugehörigkeit zu ihr in gleicher Weise zu schützen wie das entsprechende Vertrauen ihr auch im Vertrauenszeitpunkt angehörender Studenten.
Vgl. zur Zulässigkeit der Förderung nur von Landeskindern BVerfG, Beschluss vom 23. November 2004 - 1 BvL 6/99 -, BVerfGE 112, 74 (86 ff.).
Der angefochtene Bescheid kann sich, soweit er noch in Streit steht, auf diese gültigen normativen Grundlagen stützen.
Unbedenklich ist, dass überhaupt ein Beitragsbescheid erlassen wurde (Verwaltungsaktsbefugnis). Zwar entsteht gemäß § 7 Abs. 1 Nr. 1 StBAG NRW die Pflicht zur Entrichtung des Studienbeitrags mit der Stellung des Antrags auf Immatrikulation oder Rückmeldung. Die Abgabe wird gemäß § 7 Abs. 2 Satz 1 StBAG NRW mit der Entstehung der Abgabepflicht fällig. Einer Festsetzung des Beitrags durch Bescheid bedarf es somit nicht. Gleichwohl darf er aber gemäß § 1 Abs. 2 StBAG NRW i.V.m. § 14 Abs. 1 Satz 1 des Gebührengesetzes für das Land Nordrhein- Westfalen (GebG NRW) ergehen.
Allerdings entsteht die Beitragspflicht nach den eingangs genannten Bestimmungen erst mit der Rückmeldung. Hier ist der Bescheid jedoch während der noch laufenden Rückmeldefrist und damit möglicherweise vor Rückmeldung der Klägerin und damit vor der Beitragsentstehung ergangen. Grundsätzlich darf eine Abgabe nicht im Voraus für alle Fälle zukünftiger Verwirklichung des Abgabentatbestandes festgesetzt werden. Eine Abgabefestsetzung im Voraus ist nur für Pauschgebühren vorgesehen (§ 1 Abs. 2 StBAG NRW i.V.m. § 9 Abs. 3 GebG NRW).
Die Festsetzung im Voraus darf grundsätzlich auch nicht durch Beifügung einer Bedingung geschehen. Die Festsetzung einer Abgabe unter der Bedingung, dass sie entsteht, widerspricht nämlich den Zweck einer Festsetzung (§ 36 Abs. 3 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen). Mit der Festsetzung einer Abgabe wird ein kraft Gesetzes entstandener Abgabeanspruch durch Entscheidung über ihn und durch dessen Konkretisierung geltend gemacht.
Vgl. für Steuerbescheide BFH, Urteil vom 12. August 1999 - VII R 92/98 -, BStBl. 1999 II, S. 751 (752); Alber, in: Hübschmann/Hepp/Spitaler, AO, FGO, Loseblattsammlung (Stand: Oktober 2009), § 218 AO Rn. 4; Rüsken, in: Klein, AO, 10. Aufl., § 218 Rn. 1.
Diesem Entscheidungs- und Konkretisierungszweck einer Festsetzung würde es zuwiderlaufen, wenn nur durch Wiederholung des gesetzlichen Abgabentatbestands die Abgabe für zukünftige Fälle "festgesetzt" würde, so dass die Beifügung einer solchen Bedingung grundsätzlich unzulässig ist. Nur dann, wenn der Abgabentatbestand in der Entstehung begriffen ist, widerspricht die Abgabenfestsetzung unter der Bedingung der endgültigen Verwirklichung des Abgabentatbestandes nicht dem Zweck einer Abgabenfestsetzung.
So liegt der Fall für die Beitragsfestsetzung für das Sommersemester 2007, wenn sich die Klägerin im Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Beitragsbescheides noch nicht rückgemeldet habe sollte. Denn der Bescheid wurde im Zusammenhang mit der Eröffnung des Rückmeldeverfahrens für dieses Semester und daher im Zusammenhang mit der Verwirklichung des Abgabentatbestandes erlassen.
Vgl. zur Zulässigkeit der Festsetzung in einer solchen Konstellation OVG NRW, Beschluss vom 7. Oktober 2009 15 A 3141/07 , S. 6 des amtlichen Umdrucks.
Der Beitragsbescheid ist auch nicht deshalb rechtswidrig, weil der Klägerin ein kostenfreies Erststudium durch die ihr vom Beklagten unter dem 13. April 2005 übersandten "Bescheinigung über den Stand des Studienkontos" nach § 1 Abs. 1 der Verordnung über die Einrichtung und Führung von Studienkonten mit Regelabbuchung sowie über die Erhebung von Gebühren an den Universitäten, Fachhochschulen und Kunsthochschulen des Landes Nordrhein-Westfalen vom 17. September 2003 (GV. NRW. S. 570) gewährt worden wäre. In dieser Bescheinigung wird unter der Rubrik "Stand des Studienkontos" ein "verbleibendes Guthaben" von 8 Semestern ausgewiesen und als letztes voraussichtliches Semester mit Guthaben nach dem Studienkonten- und finanzierungsgesetz das Wintersemester 2008/2009 genannt. Der Kontoauszug stellt also lediglich die Rechtslage zum Kontostand nach dem Studienkonten- und finanzierungsgesetz im Zeitpunkt des Erlasses des Kontoauszugs dar. Er gewährt daher nicht losgelöst vom Bestand dieses Gesetzes einen Anspruch auf ein kostenfreies Erststudium in vorgegebener Höchstzeit. Insbesondere liegt in dem Kontoauszug und dortigen Mitteilung des verbleibenden Guthabens sowie der Benennung des voraussichtlich letzten Semesters mit Guthaben keine Zusicherung, dass auch bei geänderter Rechtslage keine allgemeine Abgabe für das Erststudium in der Zukunft erhoben wird.
Vgl. zum förmlichen Wegfall von Restguthaben § 2 Abs. 1 des Gesetzes zur Aufhebung des Studienkonten und finanzierungsgesetzes vom 21. März 2006 (GV. NRW. S. 119 = Art. 1 des Gesetzes zur Sicherung der Finanzierungsgerechtigkeit im Hochschulwesen); zur Frage, ob Restguthaben verfassungsrechtlich Eigentum sind, und zum Vertrauen auf den Bestand von Restguthaben vgl. Gesetzentwurf der Landesregierung, LT-Drs. 14/725, S. 31 f.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Danach hat die Klägerin die Kosten zu tragen, soweit die Klage erfolglos bleibt. Hinsichtlich des erledigten Teils entspricht es der Billigkeit, dem Beklagten die Kosten aufzuerlegen, da - wie sich aus dem Vorstehenden ergibt - die Festsetzung von Beiträgen für zukünftige Semester rechtswidrig war. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, 711 der Zivilprozessordnung. Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 1, 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 218 AO
§ 167 VwGO
§ 92 Abs. 3 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 269 Abs. 3 Satz 1 der Zivilprozessordnung
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 21 Abs. 1 StBAG
§ 7 Abs. 1 Nr. 1 StBAG
§ 7 Abs. 2 Satz 1 StBAG
§ 1 Abs. 2 StBAG
§ 1 Abs. 2 StBAG
§ 9 Abs. 3 GebG NRW
§ 708 Nr. 10, 711 der Zivilprozessordnung
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 10 des Hochschulgesetzes
§ 27 Abs. 4 des Hochschulrahmengesetzes
§ 27 Abs. 4 des Hochschulrahmengesetzes
§ 12 Abs. 2 Satz 1 des Hochschulgesetzes
§ 12 Abs. 2 der Grundordnung
§ 9 Abs. 1 der Geschäftsordnung
§ 28 Abs. 1 Satz 1 der Grundordnung
§ 22 Abs. 2 Satz 1 des Hochschulgesetzes
§ 106 Abs. 1 Satz 2 des Hochschulgesetzes
§ 14 Abs. 1 Satz 1 des Gebührengesetzes
§ 36 Abs. 3 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 1 Abs. 1 der Verordnung
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 114, 258
BVerfGE 109, 133
NJW 2005, 493
NVwZ 1990, 186
NJW 1977, 157
NJW 1954, 281
NStZ 1984, 282
NJW 1982, 395
NJW 1981, 61
BVerfGE 120, 125
BVerfGE 102, 68
BVerfGE 90, 226
BVerfGE 21, 54
BVerfGE 112, 74
15 A 1596/07
6 C 16.08
2 BvR 1387/02
2 BvR 2029/01
6 C 8/00
2 BvF 1/03
15 A 3141/07
15 A 713/87
3 StR 291/76
5 StR 445/53
3 Ss 63/83
1 Ob OWi 331/81
15 A 32/93
3 StR 434/79
2 BvL 1/06
1 BvL 16/96
1 BvL 8/85
15 A 4221/03
15 A 2360/02
15 A 1958/01
1 BvR 33/64
1 BvL 6/99
VII R 92/98