Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-03-18, Aktenzeichen 1 S 872/21

Tenor:
Auf den Antrag der Antragsteller wird § 1 Abs. 2 der Verordnung des Sozialministeriums zu Quarantänemaßnahmen für Ein- und Rückreisende zur Bekämpfung des Coronavirus SARS-CoV-2 (Corona-Verordnung Einreise-Quarantäne – CoronaVO EQ) vom 17.01.2021 in der Fassung der Verordnung des Sozialministeriums zur Änderung der Corona-Verordnung Einreise-Quarantäne vom 24.02.2021 insoweit vorläufig außer Vollzug gesetzt, als er eine über einen Zeitraum von zehn Tagen nach Einreise hinausgehende Verpflichtung zur Absonderung bestimmt.
Auf den Antrag der Antragsteller wird § 1 Abs. 3 der Verordnung des Sozialministeriums zu Quarantänemaßnahmen für Ein- und Rückreisende zur Bekämpfung des Coronavirus SARS-CoV-2 (Corona-Verordnung Einreise-Quarantäne – CoronaVO EQ) vom 17.01.2021 in der Fassung der Verordnung des Sozialministeriums zur Änderung der Corona-Verordnung Einreise-Quarantäne vom 24.02.2021 insoweit vorläufig außer Vollzug gesetzt, als er im Falle des Absatzes 2 eine Verpflichtung bestimmt, die zuständige Behörde zu informieren, wenn typische Symptome einer Infektion mit dem Coronavirus in einem über zehn Tagen hinausgehenden Zeitraum auftreten.
Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens zur Hälfte, die Antragsteller tragen die weitere Hälfte.
Der Streitwert wird auf 10.000,-- EUR festgesetzt.

Tatbestand:
1
Die Antragsteller wenden sich gegen § 1 Abs. 1 bis 4 der Verordnung des Sozialministeriums zu Quarantänemaßnahmen für Ein- und Rückreisende zur Bekämpfung des Coronavirus SARS-CoV-2 (Corona-Verordnung Einreise-Quarantäne – CoronaVO EQ) in der Fassung vom 24.02.2021. Die Vorschriften lauten:
2
„(1) Personen, die auf dem Land-, See- oder Luftweg aus dem Ausland in das Land Baden-Württemberg einreisen und sich zu einem beliebigen Zeitpunkt in den letzten zehn Tagen vor Einreise in einem zum Zeitpunkt der Einreise als Risikogebiet im Sinne des § 2 Nummer 17 des Infektionsschutzgesetzes mit einem erhöhten Risiko für eine Infektion mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 (Coronavirus) eingestuften Gebiet (Risikogebiet) aufgehalten haben, sind verpflichtet, sich unverzüglich nach der Einreise auf direktem Weg in ihre Haupt- oder Nebenwohnung oder in eine andere, eine Absonderung ermöglichende Unterkunft zu begeben und sich für einen Zeitraum von zehn Tagen nach ihrer Einreise ständig dort abzusondern; dies gilt auch für Personen, die zunächst in ein anderes Land der Bundesrepublik Deutschland eingereist sind. Den in Satz 1 genannten Personen ist es in diesem Zeitraum nicht gestattet, Besuch von Personen zu empfangen, die nicht ihrem Hausstand angehören.
3
(2) Abweichend von Absatz 1 sind Einreisende, die sich in den letzten zehn Tagen vor ihrer Einreise in einem Virusvarianten-Gebiet im Sinne von § 3 Absatz 2 Satz 1 Nummer 2 der Verordnung zum Schutz vor einreisebedingten Infektionsgefahren in Bezug auf das Coronavirus SARS-CoV-2 nach Feststellung einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite durch den Deutschen Bundestag (Coronavirus-Einreiseverordnung, BAnz AT vom 13.01.2021 V1) aufgehalten haben, verpflichtet, sich für einen Zeitraum von 14 Tagen nach ihrer Einreise abzusondern.
4
(3) Die von Absatz 1 Satz 1 und Absatz 2 erfassten Personen sind verpflichtet, die zuständige Behörde unverzüglich zu informieren, wenn typische Symptome einer Infektion mit dem Coronavirus wie Fieber, trockener Husten oder Störung des Geschmacks- oder Geruchssinns im Falle des Absatz 1 Satz 1 innerhalb von zehn Tagen, im Falle des Absatz 2 innerhalb von 14 Tagen nach der Einreise bei ihnen auftreten.
5
(4) Für die Zeit der Absonderung unterliegen die von Absatz 1 Satz 1 und Absatz 2 erfassten Personen der Beobachtung durch die zuständige Behörde.“
6
Die Antragsteller tragen vor, sie seien Eigentümer einer Immobilie in Südafrika. Bis zur siebten Kalenderwoche 2021 sei es ihnen nicht möglich gewesen, nach Südafrika zu reisen. Sie hätten dort jedoch vor Ort dringende Verrichtungen zu erledigen. Sie hätten daraufhin Ende Januar 2021 geplant, für 14 Tage nach Südafrika zu reisen. Im vorgesehenen Reisezeitraum zwischen dem 21.02. und dem 07.03.2021 habe die CoronaVO EQ in der Fassung vom 17.01.2021 gegolten. Diese habe bei einer Einreise aus einem Risikogebiet grundsätzlich eine zehntägige Quarantänepflicht, die frühestens mit einem ab dem fünften Tag der Quarantäne erhobenen negativen Testergebnis habe beendet werden können, vorgesehen. Zugleich habe grundsätzlich eine Testpflicht bei Einreise bestanden. Zudem habe eine Ausnahme für Personen gegolten, die am Coronavirus erkrankt gewesen und wieder genesen seien. Die Antragstellerin zu 1 sei zwischen dem 13.12. und dem 23.12.2020 an Covid-19 erkrankt. Sie sei im Januar 2021 vollständig genesen. Die Antragstellerin zu 1 sei am 12.01. und am 02.02.2021, der Antragsteller zu 2 am 04.01. und 26.01.2021 mit dem Biontech/Pfizer-Impfstoff geimpft worden. Während des Aufenthalts der Antragsteller in Südafrika habe der Antragsgegner eine neue CoronaVO EQ, die ab dem 25.02.2011 gelte, erlassen. Der Absonderungszeitraum, der nicht abgekürzt werden könne, betrage nun für Virusvariantengebiete 14 Tage nach Einreise. Für am Coronavirus erkrankte und wieder genesene Personen sei eine Ausnahme nicht mehr vorgesehen. Die angegriffenen Regelungen verletzten sie in ihren Rechten aus Art. 2 Abs. 1 und 2 GG. Die in Südafrika verbreitete Virusvariante grassiere ebenfalls in dem französischen Verwaltungsbezirk Moselle. Jedoch dürften deutsche Staatsangehörige nach Rheinland-Pfalz oder in das Saarland einreisen, wenn sie einen negativen Coronatest vorwiesen, der nicht älter als 48 Stunden sei; hierin liege im Verhältnis zu den Antragstellern ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Die Antragstellerin zu 1 sei in einem systemrelevanten Beruf beschäftigt. Sie leite zwei Pflegeheime und einen ambulanten Dienst. Sie sei die verantwortliche Leiterin eines Neubauprojekts für ein Pflegeheim. In den bestehenden Einrichtungen habe sie zahlreiche Aufgaben, die sie nicht delegieren könne. Diese könne sie aufgrund der Quarantäne nicht wahrnehmen. Die angegriffene Verordnung beruhe nicht auf einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage; § 17 CoronaVO nehme auf § 32 Satz 2 und § 36 Abs. 6 Satz 5 IfSG Bezug, was nicht ausreiche. Die CoronaVO EQ könne nicht ersatzweise auf § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG gestützt werden. Aufgrund der gegebenen Inzidenzen sei das Risiko, in Deutschland an Covid-19 zu erkranken, höher als in Südafrika. Dem trage die Verordnung nicht Rechnung. Die früher in der CoronaVO EQ vorgesehene Ausnahmeregelung sei geeignet gewesen, die Verbreitung des Coronavirus einzudämmen. Es entspreche wissenschaftlichen Erkenntnissen, dass bei Personen, die innerhalb eines bestimmten Zeitraums an Corona erkrankt gewesen und genesen seien, von einer partiellen Immunität ausgegangen werden könne. Die südafrikanische Virusvariante ändere wenig an der Wirksamkeit der Impfstoffe. Nach Untersuchungen südafrikanischer Forscher sei die südafrikanische Variante nicht letaler als die bislang in Mitteleuropa verbreiteten Coronaviren. Die Möglichkeit differenzierender Regelungen habe der Verordnungsgeber aber außer Betracht gelassen. Mitarbeiter des Ordnungsamts der Stadt Hockenheim und des Gesundheitsamtes des Rhein-Neckar-Kreises hätten die Antragstellerin zu 1 darauf hingewiesen, dass sie der Quarantänepflicht unterliege; daher habe sie entgegen der Auffassung des Antragsgegners ein Rechtsschutzbedürfnis.
7
Der Antragsgegner ist dem Antrag entgegengetreten. Für die Antragstellerin zu 1 bestehe aufgrund des Umstandes, dass sie im Dezember an Covid-19 erkrankt und wieder genesen sei, keine Absonderungspflicht, sofern sie hierüber ein ärztliches Zeugnis im Sinne von § 2 Abs. 1 Nr. 4 CoronaVO EQ habe. Der Ausnahmetatbestand nach § 2 Abs. 1 Nr. 4 CoronaVO EQ gelte auch für Einreisen aus Virusvariantengebieten. Für den Antrag der Antragstellerin zu 1 fehle es daher am Rechtsschutzbedürfnis. Im Übrigen habe der Antrag der Antragsteller keine Aussicht auf Erfolg. Die Einreise aus Risikostaaten biete hinreichende Anhaltspunkte für eine generalisierende Annahme eines Ansteckungsverdachts, ohne dass es einer individuellen Prüfung im Einzelfall bedürfe. Die Qualifikation als Virusvariantengebiet folge sachgerechten Kriterien. Die mit der Absonderungsanordnung nach § 1 Abs. 1 - 4 CoronaVO EQ verbundenen Einschränkungen seien verhältnismäßig. Sie dienten vernünftigen Erwägungen des Allgemeinwohls, nämlich dem Schutz des Gesundheitssystems und nachteiliger Folgen für den Gesundheits- und Lebensschutz der Bevölkerung. Zur Erreichung dieses Ziels sei die Absonderungspflicht auch geeignet, insbesondere im Hinblick auf die besorgniserregenden Virusvarianten. Die Wirksamkeit von Impfstoff gegen Covid-19-Erkrankungen, die durch besorgniserregende Virusvarianten ausgelöst würden, scheine verringert zu sein. Dies gelte insbesondere auch für den Impfstoff von Biontech/Pfizer im Hinblick die sog. Südafrika-Variante. Da deren Anteil sich in Baden-Württemberg gerade einmal auf 3,25 % belaufe, sei die Absonderung ersichtlich geeignet, eine Ausbreitung dieser Variante zu vermeiden. Die Absonderungsdauer entspreche wissenschaftlichen Empfehlungen. Mit der Verlängerung der Absonderungsdauer auf 14 Tage solle die maximal anzunehmende Inkubationszeit von 14 Tagen ausgeschöpft werden. Zwar stellten sich regelmäßig typische Symptome innerhalb von zehn Tagen nach einem Risikokontakt ein. Bei den Virusvarianten sei es aber erforderlich, den Sicherheitszuschlag von weiteren vier Tagen Absonderung auszuschöpfen, da die besorgniserregenden Varianten ansteckender seien, mit einer höheren Viruslast einhergingen und zu schwerwiegenden Verläufen führten. Noch sei keine Ausnahme für geimpfte Personen geboten. Nach derzeitigen Kenntnisstand böten Covid-19-Impfstoffe zwar grundsätzlich eine gute Wirksamkeit; es sei aber noch unsicher, ob die Impfung vor einer Übertragung des Erregers auf andere Personen schütze.
8
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze Bezug genommen. II.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
9
Der Senat entscheidet über den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO in der Besetzung mit drei Richtern (§ 9 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 1 VwGO). Die Besetzungsregelung in § 4 AGVwGO ist auf Entscheidungen nach § 47 Abs. 6 VwGO nicht anwendbar (VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 15.12.2008 - GRS 1/08 - ESVGH 59, 154).
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Der Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO hat nur teilweise Erfolg. Er ist zulässig (1.), aber nur teilweise begründet (2.).
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1. Der Antrag ist zulässig.
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Ein Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO ist zulässig, wenn ein in der Hauptsache gestellter oder noch zu stellender Normenkontrollantrag nach § 47 Abs. 1 VwGO voraussichtlich zulässig ist (vgl. zu dieser Voraussetzung Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl., § 47 Rn. 387) und die gesonderten Zulässigkeitsvoraussetzungen für den Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO erfüllt sind. Diese Voraussetzungen liegen hier vor.
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a) Die Statthaftigkeit eines Antrags in der Hauptsache folgt aus § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, § 4 AGVwGO. Danach entscheidet der Verwaltungsgerichtshof auch außerhalb des Anwendungsbereichs des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO über die Gültigkeit von im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften. Dazu gehören Verordnungen - wie hier - der Landesregierung.
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b) Die Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist gewahrt.
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c) Die Antragsteller sind antragsbefugt.
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Die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO hat jede natürliche oder juristische Person, die geltend machen kann, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Es genügt dabei, wenn die geltend gemachte Rechtsverletzung möglich erscheint (ausf. dazu Senat, Urt. v. 29.04.2014 - 1 S 1458/12 - VBlBW 2014, 462 m.w.N.). Danach liegt eine Antragsbefugnis vor. Es ist jedenfalls nicht von vornherein nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen, dass die Antragsteller in ihren Grundrechten auf allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG), auf Freiheit der Person (Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG), auf Freizügigkeit (Art. 11 GG) sowie im allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) verletzt sind.
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d) Für einen etwaigen Antrag in der Hauptsache und den nach § 47 Abs. 6 VwGO liegt ein Rechtsschutzinteresse vor. Denn die Antragsteller könnten mit einem Erfolg dieser Anträge ihre Rechtsstellung jeweils verbessern. Dies gilt auch für die Antragstellerin zu 1. Das Vorbringen des Antragsgegners, für die Antragstellerin zu 1 gelte die Ausnahme nach § 2 Abs. 1 Nr. 4 CoronaVO EQ, vermag deren Rechtsschutzbedürfnis nicht infrage zu stellen. Diese hat nachvollziehbar dargelegt, dass die Stadt Hockenheim und der Rhein-Neckar-Kreis ihr gegenüber geltend gemacht haben, dass für sie die Pflicht zur Absonderung gelte. Die Antragstellerin zu 1 hat folglich ein schutzwürdiges Interesse daran, die Vereinbarkeit der angefochtenen Vorschriften mit höherrangigem Recht gerichtlich überprüfen zu lassen, und kann bei einem Erfolg ihres Antrags ihre Rechtsstellung verbessern.
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2. Der Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO ist nur teilweise begründet.
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Nach § 47 Abs. 6 VwGO kann der Verwaltungsgerichtshof auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Prüfungsmaßstab im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO sind zunächst die Erfolgsaussichten des Normenkontrollantrags in der Hauptsache, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassen. Ist danach der Normenkontrollantrag voraussichtlich unzulässig oder unbegründet, ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht im Sinne von § 47 Abs. 6 VwGO zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten. Ergibt diese Prüfung, dass ein Normenkontrollantrag in der Hauptsache voraussichtlich begründet wäre, so ist dies ein wesentliches Indiz dafür, dass der Vollzug der streitgegenständlichen Satzung oder Rechtsvorschrift zu suspendieren ist. In diesem Fall kann eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn der (weitere) Vollzug der Rechtsvorschrift vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange des Antragstellers, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für den Antragsteller günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar ist. Lassen sich die Erfolgsaussichten des Normenkontrollverfahrens nicht abschätzen, ist über den Erlass einer beantragten einstweiligen Anordnung im Wege einer Folgenabwägung zu entscheiden: Gegenüberzustellen sind die Folgen, die einträten, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, der Normenkontrollantrag aber Erfolg hätte, und die Nachteile, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der Antrag nach § 47 Abs. 1 VwGO aber erfolglos bliebe. Die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Erwägungen müssen die gegenläufigen Interessen dabei deutlich überwiegen, also so schwer wiegen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung - trotz offener Erfolgsaussichten der Hauptsache - dringend geboten ist (BVerwG, Beschl. v. 25.02.2015 - 4 VR 5.14 -, ZfBR 2015, 381; Beschl. v. 16.09.2015 - 4 VR 2/15 -, juris; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 09.08.2016 - 5 S 437/16 -, juris m.w.N.; Beschl. v. 13.03.2017 - 6 S 309/17 - juris). Mit diesen Voraussetzungen stellt § 47 Abs. 6 VwGO an die Aussetzung des Vollzugs einer untergesetzlichen Norm erheblich strengere Anforderungen, als § 123 VwGO sie sonst an den Erlass einer einstweiligen Anordnung stellt (BVerwG, Beschl. v. 18.05.1998 - 4 VR 2/98 - NVwZ 1998, 1065).
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Der Antrag ist begründet, soweit § 1 Abs. 2 CoronaVO EQ bei Einreise aus einem Virusvarianten-Gebiet eine über einen Zeitraum von zehn Tagen nach Einreise hinausgehende Verpflichtung zur Absonderung bestimmt. Er ist auch begründet, soweit § 1 Abs. 3 CoronaVO EQ im Falle des Absatzes 2 - also bei Einreise aus einem Virusvarianten-Gebiet - eine Verpflichtung bestimmt, die zuständige Behörde zu informieren, wenn typische Symptome einer Infektion mit dem Coronavirus in einem über zehn Tagen hinausgehenden Zeitraum auftreten. Insoweit sind die genannten Vorschriften daher vorläufig außer Vollzug zu setzen (a). Im Übrigen ist der Antrag unbegründet (b).
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a) Ein gegen § 1 Abs. 2 CoronaVO EQ gerichteter Normenkontrollantrag in der Hauptsache hätte, soweit dieser bei Einreise aus einem Virusvarianten-Gebiet eine über einen Zeitraum von zehn Tagen nach Einreise hinausgehende Verpflichtung zur Absonderung bestimmt, überwiegende Erfolgsaussichten (1). Der Erlass einer einstweiligen Anordnung ist in diesem Umfang auch im Sinne von § 47 Abs. 6 VwGO dringend geboten (2). Überwiegende Erfolgsaussichten in der Hauptsache und Gebotensein einer einstweiligen Anordnung sind auch gegeben, soweit § 1 Abs. 3 CoronaVO EQ im Falle des Absatzes 2 - also bei Einreise aus einem Virusvarianten-Gebiet - eine Verpflichtung bestimmt, die zuständige Behörde zu informieren, wenn typische Symptome einer Infektion mit dem Coronavirus in einem über zehn Tagen hinausgehenden Zeitraum auftreten (3).
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(1) Der Senat hat mit Beschluss vom 03.12.2020 - 1 S 3489/20 - zu einem Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO zur CoronaVO EQ vom 06.11.2020 in der Fassung der Verordnung des Sozialministeriums zur Änderung der Corona-Verordnung Einreise-Quarantäne vom 17.11.2020, die am 18.11.2020 in Kraft trat, ausgeführt:
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„An diesen Maßstäben gemessen ist der Antrag der Antragstellerin nicht begründet. Die Erfolgsaussichten des Normenkontrollantrags in der Hauptsache sind offen (a). Der Erlass einer einstweiligen Anordnung ist aber nicht im Sinne von § 47 Abs. 6 VwGO dringend geboten (b).
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a) Die Erfolgsaussichten des Normenkontrollantrags in der Hauptsache sind offen. Denn eine abschließende Klärung der Rechtmäßigkeit von § 1 Abs. 1 CoronaVO EQ und der Einstufung der V.A.E. als Risikogebiet muss einem etwaigen Hauptsacheverfahren nach § 47 VwGO vorbehalten bleiben (aa). Davon abgesehen dürfte jedoch weder ein unverhältnismäßiger Eingriff in die Freiheitsgrundrechte der Antragstellerin (bb) noch ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 Abs.1 GG, dazu unter (cc)) vorliegen. Auch ein Verstoß gegen Unionsrecht kommt aller Voraussicht nach nicht in Betracht (dd).
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aa) Die Regelung des § 1 Abs. 1 CoronaVO EQ ist auf die Rechtsgrundlage in § 32 Satz 1, 2 i.V.m. § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG gestützt. Hiernach kann durch Rechtsverordnung der Landesregierung (oder nach Subdelegation durch eine andere Stelle) bei sonstigen Kranken sowie Krankheitsverdächtigten, Ansteckungsverdächtigen und Ausscheidern angeordnet werden, dass sie in einem geeigneten Krankenhaus oder in sonst geeigneter Weise abgesondert werden. In § 17 der Verordnung der Landesregierung über infektionsschützende Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Virus SARS-CoV-2 (CoronaVO) vom 23. Juni 2020 (in der ab 02.11.2020 gültigen Fassung) i.V.m. § 21 Abs. 1 Satz 3 der Verordnung der Landesregierung über infektionsschützende Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Virus SARS-CoV-2 (CoronaVO) vom 30. November 2020 hat die Landesregierung das Sozialministerium ermächtigt, durch Rechtsverordnung Regelungen für Ein- und Rückreisende – insbesondere (1.) die Absonderung von Personen, die aus einem Staat außerhalb der Bundesrepublik Deutschland einreisen – zur Bekämpfung des Coronavirus zu erlassen.
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Die Beantwortung der Frage, ob § 1 Abs. 1 CoronaVO EQ auf die Ermächtigungsgrundlage des § 32 Satz 1, 2 i.V.m. § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG gestützt werden kann, muss einer abschließenden Klärung in einem etwaigen Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben. Zu klären ist dabei zunächst, ob eine Person, die aus einem Risikogebiet gem. § 1 Abs. 4 CoronaVO EQ nach Baden-Württemberg einreist, als ansteckungsverdächtig im Sinne des § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG i.V.m. § 2 Nr. 7 IfSG angesehen werden kann. Weiterhin offen ist die Frage, ob die Einstufung von Ländern als Risikogebiete auf einer tragfähigen Grundlage beruht (ausführlich zu dieser Diskussion: Senat, Beschl. v. 16.07.2020 - 1 S 1792/20 - juris Rn.26 ff.; BayVGH, Beschl. v. 28.09.2020 - 20 NE 20.2142 - juris Rn. 23; OVG Schl.-Holst., Beschl. v. 30.10.2020 - 3 MR 51/20 - juris Rn. 14;).
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Es drängt sich derzeit nicht auf, dass die bislang durch die zuständigen Stellen vorgenommenen Einstufungen von Gebieten als Risikogebiete im Sinne des § 1 Abs. 4 CoronaVO jeder Grundlage entbehren und ein Normenkontrollantrag in der Hauptsache daher voraussichtlich begründet wäre (vgl. Senat, Beschl. v. 16.07.2020, a.a.O, Rn. 33). Nach den Informationen des Robert-Koch-Instituts erfolgt die Einstufung als Risikogebiet
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„nach gemeinsamer Analyse und Entscheidung durch das Bundesministerium für Gesundheit, das Auswärtige Amt und das Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat. Die Einstufung als Risikogebiet basiert auf einer zweistufigen Bewertung. Zunächst wird festgestellt, in welchen Staaten/Regionen es in den letzten sieben Tagen mehr als 50 Neuinfizierte pro 100.000 Einwohner gab. In einem zweiten Schritt wird nach qualitativen und weiteren Kriterien festgestellt, ob z.B. für Staaten/Regionen, die den genannten Grenzwert nominell über- oder unterschreiten, dennoch die Gefahr eines nicht erhöhten oder eines erhöhten Infektionsrisikos vorliegt. Für die EU-Mitgliedstaaten wird seit der 44. Kalenderwoche hier insbesondere die nach Regionen aufgeschlüsselte Karte des Europäischen Zentrum für die Prävention und die Kontrolle von Krankheiten (ECDC) berücksichtigt. Die Karte enthält Daten zur Rate der SARS-CoV-2-Neuinfektionen, zur Testpositivität und zur Testrate. Für Bewertungsschritt 2 liefert außerdem das Auswärtige Amt auf der Grundlage der Berichterstattung der deutschen Auslandsvertretungen sowie ggf. das Bundesministerium für Gesundheit sowie das Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat qualitative Berichte zur Lage vor Ort, die auch die jeweils getroffenen Maßnahmen zur Eindämmung der Corona-Pandemie beleuchten. Maßgeblich für die Bewertung sind insbesondere die Infektionszahlen und die Art des Ausbruchs (lokal begrenzt oder flächendeckend), Testkapazitäten sowie durchgeführte Tests pro Einwohner sowie in den Staaten ergriffene Maßnahmen zur Eindämmung des Infektionsgeschehens (Hygienebestimmungen, Kontaktnachverfolgung etc.). Ebenso wird berücksichtigt, wenn keine verlässlichen Informationen für bestimmte Staaten vorliegen.“ (https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Risikogebiete_neu.html, zuletzt abgerufen am 01.12.2020)
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Es ist grundsätzlich nicht zu beanstanden, die Pflicht zur Absonderung an die Einreise aus einem ausländischen Risikogebiet anzuknüpfen, denn die Einreise aus anderen Ländern mit einem erheblichen Infektionsgeschehen stellt eine bedeutende Gefahrenquelle für die Weiterverbreitung des Coronavirus in Deutschland dar, der Aufenthalt und das Reisen in einem Risikogebiet birgt insoweit relevante Infektionsquellen (Senat, Beschl. v. 16.07.2020 - 1 S 1792/20 - juris Rn. 31, so auch Thür. OVG, Beschl. v. 15.06.2020 - 3 EN 375/20 - juris Rn. 73). Untermauert wird dieser Befund durch die Erfahrungen nach den Sommerferien 2020. Hier hat sich gezeigt, dass von Rückkehrern aus ausländischen Risikogebieten erhebliche Eintragungen des SARS-CoV-2-Virus nach Deutschland ausgingen. Das Robert-Koch-Institut führt hierzu in seinem Lagebericht vom 01.12.2020 aus:
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„In der Anfangsphase der COVID-19-Epidemie in Deutschland lag in Meldewoche 11 der Anteil von allen Fällen mit Expositionsort im Ausland bei 46%. Im Zuge der Reisebeschränkungen ist dieser Anteil stetig gefallen, auf 0,4% in der Meldewoche 19. Seit der 25. Meldewoche gab es erste Grenzöffnungen, zunächst in Europa. Ab dann stieg der Anteil der Fälle mit Angabe eines wahrscheinlichen Infektionslandes im Ausland wieder an, erreichte seinen Höhepunkt in der Meldewoche 34 mit 49% und nimmt seitdem kontinuierlich wieder ab. Die absolute Zahl an Fällen mit Auslandsexposition war nach dem Ende der Sommerferienzeit (KW 38) bis KW 45 mit im Mittel 1700 Fällen pro Woche stabil. Sie nimmt seitdem ab auf derzeit 468 Fälle in KW 48. Der Anteil an allen Fällen mit einer Angabe einer Exposition im Ausland ist deutlich gesunken, auf 0,4% in KW 48. In KW 45-48 gaben 3.899 Personen einen möglichen Infektionsort im Ausland an.“ (https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Dez_2020/2020-12-01-de.pdf?__blob=publicationFile)
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bb) § 1 Abs. 1 CoronaVO EQ greift voraussichtlich nicht in unverhältnismäßiger Weise in die Freiheitsgrundrechte der Antragstellerin ein.
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(1) In der aus § 1 Abs. 1 CoronaVO EQ resultierenden Verpflichtung Rückreisender aus ausländischen Risikogebieten, sich für zehn Tage in häusliche Quarantäne oder in eine andere, eine Absonderung ermöglichende Unterkunft zu begeben, liegt voraussichtlich kein unverhältnismäßiger Eingriff in das die körperliche Bewegungsfreiheit schützende Grundrecht auf Freiheit der Person aus Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG.
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Der Verordnungsgeber verfolgt mit der Absonderungsverpflichtung legitime Ziele ((a)), das zur Erreichung derselben in § 1 Abs. 1 CoronaVO EQ gewählte Mittel ist geeignet ((b)), erforderlich ((c)) sowie beim derzeitigen Stand der Pandemie und des Infektionsgeschehens auch angemessen ((d)).
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(a) Mit der angefochtenen Bestimmung verfolgt der Verordnungsgeber legitime Ziele.
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In der hier streitgegenständlichen CoronaVO EQ werden Quarantänemaßnahmen im Zusammenhang mit dem internationalen Reiseverkehr angeordnet. Die Absonderungsverpflichtung aus § 1 Abs. 1 CoronaVO EQ bei Ein- bzw. Rückreise aus Risikogebieten im Ausland dient dem Ziel, Eintragungen von Infektionen aus dem Ausland zu verhindern und neue Infektionsherde zu unterbinden. Hierdurch soll auch der Erfolg, der in Deutschland und im europäischen Raum bereits ergriffenen Maßnahmen zur Eindämmung des Coronavirus nicht weiter gefährdet werden (vgl. Begründung CoronaVO EQ, LT-Drucks. 16/9225 v. 06.11.2020, S. 10 f.).
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In Deutschland gelten unter dem Stichwort „lockdown light“ seit dem 02.11.2020 wieder weitgehende Einschränkungen des öffentlichen Lebens. Mit § 13 der (allgemeinen) CoronaVO, hat der Verordnungsgeber im Kern die Schließung zahlreicher (Freizeit-)Einrichtungen und Betriebe, ein Beherbergungsverbot für private Reisen sowie in § 9 CoronaVO die Reduzierung privater Kontakte angeordnet.
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Ziel all dieser Maßnahmen ist es, die Anzahl physischer Kontakte in der Bevölkerung signifikant zu reduzieren, um Infektionsketten zu unterbrechen und die weitere unkontrollierte Ausbreitung des Coronavirus abzubremsen (vgl. Verordnungsbegründung CoronaVO v. 30.11.2020, https://www.baden-wuerttemberg.de/fileadmin/redaktion/dateien/PDF/Coronainfos/201130_Begründung_5._CoronaVO.pdf, S. 1 ff., 27 ff.). Der Verordnungsgeber handelt hier in Erfüllung der ihn gemäß Art. 2 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 Satz 2 GG grundsätzlich treffenden Schutzpflicht (vgl. zu Letzterem BVerfG, Beschl. v. 16.10.1977 - 1 BvQ 5/77 -, juris Rn. 13 f.). Damit verfolgt er legitime Ziele, denn die Ausbreitung des neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 ist von der WHO als Pandemie eingestuft worden. Die bisherigen Erfahrungen in der Bundesrepublik und in anderen Staaten zeigen, dass die exponentiell verlaufende Verbreitung des besonders leicht im Wege der Tröpfcheninfektion und über Aerosole von Mensch zu Mensch übertragbaren Virus nur durch eine strikte Minimierung der physischen Kontakte zwischen den Menschen eingedämmt werden kann. Entsprechend der aktuellen Einschätzung des dazu berufenen Robert-Koch-Instituts (vgl. Lagebericht vom 01.12.2020, abrufbar unter https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Dez_2020/2020-12-01-de.pdf?__blob=publicationFile), ist weiterhin eine große Anzahl an Übertragungen des Coronavirus in der Bevölkerung zu beobachten. Die Inzidenz der letzten 7 Tage liegt deutschlandweit bei zuletzt 137 Fällen pro 100.000 Einwohner. Seit Anfang September nimmt der Anteil älterer Personen unter den COVID-19-Fällen zu. Die 7-Tages-Inzidenz bei Personen über 60 Jahren liegt bei 117 Fällen/100.000 Einwohner. Die Zahl der intensivmedizinisch behandelten COVID-19-Fälle ist seit Mitte Oktober 2020 stark angestiegen, von 655 Patienten am 15.10.2020 auf 3.919 am 01.12.2020. Die berichteten R-Werte lagen im Oktober stabil deutlich über 1, seit Anfang November schwankt er um 1. Das bedeutet, dass im Durchschnitt jede Person, die mit SARS-CoV-2 infiziert ist, ca. eine weitere Person ansteckt. Da die Zahl der infizierten Personen derzeit in Deutschland sehr hoch ist, bedeutet dies weiterhin eine hohe Zahl von täglichen Neuerkrankungen (vgl. RKI, a.a.O.). Es steht zu befürchten, dass ab einer bestimmten Schwelle (in aktuellen wissenschaftlichen Einschätzungen wird die Zahl von weniger als 20.000 Neuinfektionen pro Tag in Betracht gezogen) die Kontrolle über das Infektionsgeschehen verlorengeht. Bei Überschreitung des Schwellenwerts sind die Nachverfolgung einzelner Ausbrüche und strikte Isolationsmaßnahmen nicht mehr realisierbar und eine unkontrollierte Ausbreitung in alle Bevölkerungsteile einschließlich vulnerabler Gruppen und damit einhergehend eine Überlastung des Gesundheitssystems zu befürchten (vgl. die Stellungnahme der Gesellschaft für Virologie zu einem wissenschaftlich begründeten Vorgehen gegen die Covid-19 Pandemie, 19.10.2020, https://www.g-f-v.org/sites/default/files/Stellungnahme% 20John %20Snow %20Memorandum_Public_3.pdf).
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(b) Die angefochtene Vorschrift stellt ein geeignetes Mittel dar, um die genannten legitimen Ziele zu erreichen.
39
Ein Gesetz ist geeignet, wenn mit seiner Hilfe der erstrebte Erfolg gefördert werden kann (vgl. Senat, Beschl. v. 09.04.2020 - 1 S 925/20 - juris Rn. 45 m.w.N.). Diese Voraussetzung erfüllt der angefochtene § 1 Abs. 1 CoronaVO EQ. Durch die Verpflichtung zur Absonderung nach Einreise kann die unbemerkte Eintragung von Infektionen aus dem Ausland verhindert werden. Nach den gängigen wissenschaftlichen und epidemiologischen Erkenntnissen genügt eine Absonderung Ansteckungsverdächtiger von zehn Tagen, um Ansteckungen anderer Menschen zu verhindern, da die Inkubationszeit im Mittel fünf bis sechs Tage beträgt und selten Krankheitssymptome später als nach dem zehnten Tag auftreten; ähnliches gilt für die Infektiösität, da nur vom achten bis zehnten Tag von kranken Personen infektiöses Virusmaterial ausgeschieden wird (vgl. RKI- Steckbrief Coronavirus [Nr. 5 und 10], https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Steckbrief.html;jsessionid=FD627E2A56EB64144B913895CF295DA0.internet072#doc13776792bodyText5; s.a. Begründung CoronaVO EQ, a.a.O, S. 12).
40
Die Eignung der angefochtenen Bestimmung wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass – wie die Antragstellerin sinngemäß geltend macht – das Infektionsgeschehen des Coronavirus in Deutschland an vielen Orten höher ist, als am Aufenthaltsort ihrer Reise. Dieser Umstand ändert an der Frage der Geeignetheit der Maßnahme zur Eindämmung der Virusverbreitung nichts. Im Falle der Eintragung einer Infektion aus dem Ausland ist gerade die Verpflichtung zur Absonderung und die damit einhergehende Reduzierung von Kontakten geeignet, „neue“ Infektionsketten erst gar nicht entstehen zu lassen und so der Ausbreitung des Virus entgegenzuwirken.
41
(c) Die Regelung in § 1 Abs. 1 CoronaVO EQ ist zur Erreichung der von dem Verordnungsgeber verfolgten Ziele auch aller Voraussicht nach im Rechtssinne erforderlich.
42
Ein Gesetz ist erforderlich, wenn der Gesetzgeber nicht ein anderes, gleich wirksames, aber das Grundrecht nicht oder weniger stark einschränkendes Mittel hätte wählen können, wobei dem Gesetzgeber insoweit ein Beurteilungsspielraum zusteht (vgl. BVerfG, Beschl. v. 20.06.1984 - 1 BvR 1494/78 - juris Rn. 54 ff., und v. 09.03.1994 – 2 BvL 43/92 – juris Rn. 122, jeweils m.w.N.).
43
Diesen Beurteilungsspielraum hat der Antragsgegner mit der angefochtenen Verordnung voraussichtlich nicht überschritten. Alternativen, welche die Antragstellerin nicht nur weniger belasten würden, sondern auch ebenso wirksam zur Erreichung der von dem Antragsgegner verfolgten Ziele wären, hat sie nicht aufgezeigt und sind auch sonst nicht ersichtlich. Das gilt insbesondere für die – in einer Vorgängerregelung vorgesehene – Möglichkeit eine Testung binnen 48 Stunden vor Ausreise aus dem Risikogebiet zur Vermeidung einer Quarantäne. Wie oben bereits ausgeführt, beträgt die mittlere Inkubationszeit fünf bis sechs Tage. Ein Test vor Ausreise aus dem Risikogebiet hat, da bis zur Rückkehr weitere Ansteckungsgefahren (z.B. vor Ort, am Flughafen, bei der Rückreise) bestehen, notwendigerweise eine geringere Aussagekraft als ein Test nach bereits absolvierter fünftägiger Absonderung zuhause. Gerade die Erfahrungen im Zusammenhang mit dem Rückreiseverkehr nach den Sommerferien haben gezeigt, dass aufgrund der durchschnittlichen Inkubationszeit eine Vielzahl von Infektionen durch eine (negative) Testung vor der Rückreise nicht erfasst wurden. Dieses verbleibende Restrisiko wird vom Verordnungsgeber nur noch in bestimmten – in § 2 Abs. 3 CoronaVO näher konkretisierten Ausnahmefällen – toleriert, deren Anwendungsbereich im vorliegenden Falle aber nicht eröffnet ist.
44
(d) Die Regelung in § 1 Abs. 1 CoronaVO EQ ist beim gegenwärtigen Stand des Infektionsgeschehens in Deutschland auch aller Voraussicht nach verhältnismäßig im engeren Sinne. Eingriffszweck und Eingriffsintensität stehen derzeit in einem angemessenen Verhältnis zueinander.
45
Der Antragsgegner verfolgt mit der Absonderungsverpflichtung den Schutz von hochrangigen, ihrerseits den Schutz der Verfassung genießenden wichtigen Rechtsgütern. Die Vorschrift dient, wie gezeigt, dazu, - auch konkrete - Gefahren für das Leben und die körperliche Unversehrtheit einer potenziell großen Zahl von Menschen abzuwehren. Die angefochtene Norm bezweckt zugleich, die Leistungsfähigkeit des Gesundheitssystems in Deutschland durch die Verlangsamung des Infektionsgeschehens sicherzustellen. Der Antragsgegner kommt damit der ihn aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG grundsätzlich treffenden Schutzpflicht nach.
46
Der Senat misst den von dem Antragsgegner verfolgten Eingriffszwecken ein sehr hohes Gewicht bei. Er geht insbesondere davon aus, dass die Gefahren, deren Abwehr die angefochtene Vorschrift dient, derzeit in hohem Maße bestehen und das derzeit bereits bestehende exponentielle Wachstum in kurzer Zeit weiter ansteigen kann. Das RKI führt in seiner aktuellen „Risikobewertung zu COVID-19“ (Stand 01.12.2020) unter anderem aus:
47
„Es handelt sich weltweit, in Europa und in Deutschland um eine sehr dynamische und ernst zu nehmende Situation. Weltweit nimmt die Anzahl der Fälle weiter zu. Ab Ende August (KW 35) wurden wieder vermehrt Übertragungen in Deutschland beobachtet. Dieser Trend hat sich im Laufe der Herbstmonate intensiviert. Nach dem Teil-Lockdown ab dem 1. November konnte der anfängliche exponentielle Anstieg in ein Plateau überführt werden, die Anzahl neuer Fälle ist allerdings weiterhin sehr hoch. Darüber hinaus ist die Zahl der zu behandelnden Personen auf den Intensivstationen stark angestiegen.
48
Das Infektionsgeschehen ist zurzeit diffus, in vielen Fällen kann das Infektionsumfeld nicht mehr ermittelt werden. COVID-19-bedingte Ausbrüche betreffen private Haushalte, das berufliche Umfeld sowie insbesondere auch Alten- und Pflegeheime. Die aktuelle Entwicklung weist darauf hin, dass neben der Fallfindung und der Kontaktpersonennachverfolgung auch der Schutz der Risikogruppen, den das RKI seit Beginn der Pandemie betont hat, noch konsequenter umgesetzt werden muss. Nur wenn die Zahl der neu Infizierten insgesamt deutlich sinkt, können auch Risikogruppen zuverlässig geschützt werden.
49
Noch gibt es keine zugelassenen Impfstoffe und die Therapie schwerer Krankheitsverläufe ist komplex und langwierig. Das Robert Koch-Institut schätzt die Gefährdung für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland weiterhin als hoch ein, für Risikogruppen als sehr hoch.“ (https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Risikobewertung.html, zuletzt abgerufen am 03.12.2020).
50
Diese Einschätzung des RKI beruht auf einer Auswertung der zurzeit vorhandenen wissenschaftlichen Erkenntnisse und ist inhaltlich nachvollziehbar. Sie gibt dem Senat Anlass, die vom Antragsgegner mit § 1 Abs. 1 CoronaVO EQ verfolgten Zwecke mit einem sehr hohen Gewicht in die gebotene Abwägung einzustellen. Dies rechtfertigt es gegenwärtig zweifellos, weiterhin auch normative und mit Grundrechtseingriffen verbundene Maßnahmen zur Eindämmung der Pandemie zu ergreifen.
51
Die dem entgegenstehenden – grundrechtlich geschützten – Belange der Antragstellerin, die für die Beurteilung der Zumutbarkeit der angefochtenen Bestimmung und des mit ihr bewirkten Grundrechtseingriffs zu berücksichtigen sind, weisen ebenfalls ein erhebliches Gewicht auf, denn nach der Rückreise aus dem ausländischen Risikogebiet ist sie verpflichtet, zehn Tage – nach Vorlage eines entsprechenden negativen Testergebnisses wenigstens fünf Tage – in häuslicher Quarantäne zu verbleiben und keinen Besuch zu empfangen.
52
Diese Beeinträchtigungen sind der Antragstellerin aber bei der gebotenen Abwägung zum gegenwärtigen Zeitpunkt zumutbar. Zu berücksichtigen ist, dass die zehntägige Absonderungsverpflichtung gem. § 3 CoronaVO EQ nach fünf Tagen ab der Einreise enden kann, wenn die Person über ein negatives Testergebnis, welches aus einer mindestens fünf Tage nach der Einreise erfolgten Testung resultiert, verfügt. Dies verkürzt die verordnete Absonderung um etwas weniger als die Hälfte der Zeit. Weitere Verkürzungen oder Ausnahmen von der Absonderungsverpflichtung können sich aus den Regelungen des § 2 CoronaVO EQ ergeben. Die dort in Abs. 1 bis 4 normierten Ausnahmen knüpfen an die Dauer des Aufenthalts in einem Risikogebiet, bestimmte persönliche Gründe, berufliche Tätigkeiten oder ausgewählte Gemeinwohlaspekte an. Ausnahmen für touristische Reisen sind nur unter engen Voraussetzungen in § 2 Abs. 3 Nr. 7 CoronaVO EQ vorgesehen und setzen bestehende internationale Vereinbarungen voraus, die aktuell nicht bestehen.
53
Weiterhin steht es den Betroffenen gem. § 2 Abs. 5 CoronaVO EQ offen, einen Antrag an die zuständige Behörde auf Erteilung einer Ausnahmebewilligung zu richten. Diese Vorschrift ermöglicht eine Ausnahme von der Absonderungsverpflichtung für bestimmte atypische Sachverhaltskonstellationen, in denen nach Abwägung aller betroffenen Belange ein triftiger Grund eine Befreiung von der Absonderungspflicht rechtfertigt. Dieser Antrag ist unter Darlegung aller Aspekte an die zuständige Behörde zu richten (s.a. Begründung CoronaVO EQ, a.a.O., S. 22).
54
Schließlich ist im Rahmen der Angemessenheit zu berücksichtigen, dass die Einstufung ausländischer Staaten als Risikogebiete im Sinne des § 1 Abs. 4 CoronaVO EQ der ständigen Überprüfung unterliegt. So hat das Robert-Koch-Institut kürzlich (am 27.11.2020) bekanntgegeben, dass bestimmte Regionen Irlands sowie die Insel Peleponnes in Griechenland nicht mehr als Risikogebiet gelten (https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Risikogebiete_neu.html;jsessionid=86E9D7B241E567C5E6F0E6E94283EE72.internet081?nn=13490888, zuletzt abgerufen am 30.11.2020).
55
Darüber hinaus wird der Verordnungsgeber – wie bei allen eingreifenden Maßnahmen im Zusammenhang mit der Coronavirus-Pandemie – weiterhin gehalten sein, jederzeit kritisch im Blick zu behalten, ob und gegebenenfalls in welchem Umfang die Maßnahmen das verfolgte Ziel tatsächlich erreichen und ob das Gesamtkonzept der Infektionsschutznahmen in den Corona-Verordnungen weiterhin in sich stimmig ist. Unter Berücksichtigung der Entwicklung der Infektionszahlen sowie der daraus gegebenenfalls resultierenden Belastung des Gesundheitswesens, wird er vor dem Hintergrund der bereits bewirkten Grundrechtseingriffe fortlaufend gründlich zu bewerten haben, ob die getroffenen Maßnahmen noch angemessen sind oder ob die Infektionsketten und die Infektionsgefahr auch mit milderen Eingriffen als beherrschbar angesehen werden können.
56
(2) Ob ein Eingriff in das Grundrecht auf Freizügigkeit aus Art. 11 GG besteht, kann hier offen bleiben. Dieser wie auch der vorliegenden Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) der Antragstellerin wäre aus den vorstehenden Erwägungen jedenfalls ebenfalls verhältnismäßig und damit gerechtfertigt.
57
(3) Ein Eingriff in das Grundrecht der Antragstellerin auf Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG liegt voraussichtlich ebenfalls nicht vor.
58
Die Absonderungspflicht gem. § 1 Abs. 1 CoronaVO EQ nach Rückkehr aus einem ausländischen Risikogebiet berührt die Berufsfreiheit der Antragstellerin nicht unmittelbar. Zwar kann sie tatsächliche Auswirkungen auf die Berufstätigkeit der Antragstellerin haben, weil sie für die Dauer der Absonderung weder ihre Wohnung verlassen noch Besuch empfangen darf. Für die Qualifizierung solcher faktischer Beeinträchtigungen als Eingriffe in die Berufsfreiheit ist jedoch erforderlich, dass eine objektiv berufsregelnde Tendenz erkennbar ist, oder dass die staatliche Maßnahme als nicht bezweckte, aber doch vorhersehbare und in Kauf genommene Nebenfolge eine schwerwiegende Beeinträchtigung der beruflichen Betätigungsfreiheit bewirkt (vgl. ständige Rspr. des BVerfG, Beschl. v. 30.10.1961 - 1 BvR 833/59 - BVerfGE 13, 181 <186>); Urt. v. 14.07.1998 - 1 BvR 1640/97 - BVerfGE 98, 218 <258 f. >; Sachs/Mann, 8. Aufl. 2018, GG Art. 12 Rn. 95 m.w.N.). Dies ist hier weder vorgetragen noch sonst ersichtlich. Der reine Verweis der Antragstellerin auf ihre berufliche Tätigkeit vermag eine berufsregelnde Tendenz nicht substantiiert aufzuzeigen. Die Absonderungsverpflichtung verfolgt grundsätzlich eine berufsneutrale Zwecksetzung und bewirkt allenfalls eine reflexhafte Rückwirkung auf die Berufstätigkeit.
59
cc) Die Anordnung zur Absonderung in § 1 Abs. 1 CoronaVO EQ für Reiserückkehrer verstößt voraussichtlich auch nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG.
60
(1) Eine verfassungswidrige Ungleichbehandlung von Einreisenden aus ausländischen Risikogebieten und Personen, die sich im Inland in einem Gebiet mit erhöhter (i.e. über der Schwelle von 50 Neuinfektionen/100.000 Einwohner in den letzten 7 Tagen liegenden) Inzidenz aufgehalten haben, liegt voraussichtlich nicht vor, auch wenn die Inzidenz am Zielort der Reise vergleichbar oder niedriger als im Inland ist.
61
Wenn sich der Verordnungsgeber dafür entscheidet, die Absonderung für Einreisende aus sog. „Risikogebieten“ anzuordnen, ist er bei der Ausgestaltung der hierzu getroffenen Regelungen an den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebunden. Dieser gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Der Gleichheitssatz ist dann verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten oder Normbetroffenen im Vergleich zu einer anderen anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die unterschiedliche Behandlung rechtfertigen können. Dabei verwehrt Art. 3 Abs. 1 GG dem Gesetzgeber nicht jede Differenzierung. Differenzierungen bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind (st. Rspr., vgl. BVerfG, Beschl. v. 15.07.1998 - 1 BvR 1554/89 u.a. - BVerfGE 98, 365, 385; Beschl. v. 21.06.2011 - 1 BvR 2035/07 - BVerfGE 129, 49, 68 f.; Urt. v. 19.02.2013 - 1 BvL 1/11 u.a. - BVerfGE 133, 59, 86).
62
Der allgemeine Gleichheitssatz enthält nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts keinen für jeden Regelungsbereich in gleicher Weise geltenden Maßstab. Je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen reichen die Grenzen für die Normsetzung vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse. Insoweit gilt ein stufenloser, am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen (BVerfG, Beschl. v. 21.07.2010 - 1 BvR 611/07 u.a. - BVerfGE 126, 400, 416; Beschl. v. 18.07.2012 - 1 BvL 16/11 - BVerfGE 132, 179, 188).
63
Der jeweils aus Art. 3 Abs. 1 GG folgende Maßstab gilt für die normsetzende Exekutive entsprechend. Jedoch ist der dem Verordnungsgeber zukommende Gestaltungsspielraum enger. Ein solcher besteht von vornherein nur in dem von der gesetzlichen Ermächtigungsnorm abgesteckten Rahmen (Art. 80 Abs. 1 GG). Der Verordnungsgeber darf keine Differenzierungen vornehmen, die über die Grenzen einer formell und materiell verfassungsmäßigen Ermächtigung hinaus eine Korrektur der Entscheidungen des Gesetzgebers bedeuten würden. In diesem Rahmen muss er nach dem Gleichheitssatz im wohlverstandenen Sinn der ihm erteilten Ermächtigung handeln und hat sich von sachfremden Erwägungen freizuhalten (BVerfG, Beschl. v. 23.07.1963 - 1 BvR 265/62 - BVerfGE 16, 332, 338 f.; Beschl. v. 12.10.1976 - 1 BvR 197/73 - BVerfGE 42, 374, 387 f.; Beschl. v. 23.06.1981 - 2 BvR 1067/80 - BVerfGE 58, 68, 79; Beschl. v. 26.02.1985 - 2 BvL 17/83 - BVerfGE 69, 150, 160; Brenner, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG, 7. Aufl., Art. 80 Abs. 1 GG Rn. 73). Der Verordnungsgeber soll das Gesetz konkretisieren und „zu Ende denken“, weiter gehen seine Befugnisse jedoch nicht. Er muss daher den Zweckerwägungen folgen, die im ermächtigenden Gesetz angelegt sind. Gesetzlich vorgegebene Ziele darf er weder ignorieren noch korrigieren (Nierhaus, in: BK, Art. 80 Abs. 1 GG Rn. 330, 336 [Stand: November 1998]).
64
Die Regelungen des Verordnungsgebers in der CoronaVO EQ zu einer Absonderungspflicht für Reiserückkehrer aus ausländischen Risikogebieten haben sich daher an den Zwecken der Verordnungsermächtigung nach § 32 Satz 1 i.V.m. § 30 Abs. 1 IfSG auszurichten, wenn sie Ungleichbehandlungen vornehmen. Hieraus folgt, dass Ungleichbehandlungen grundsätzlich allein aus infektionsschutzrechtlichen Gründen erfolgen dürfen, da nur zu diesem Zweck die Verordnungsermächtigung erteilt ist. Denn § 32 Satz 1 i.V.m. §§ 28 bis 31 IfSG geben nur Befugnisse zu Schutzmaßnahmen aus Gründen des Infektionsschutzes, soweit und solange diese zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich sind (so schon Senat in zahlreichen Entscheidungen, vgl. Beschl. v. 30.04.2020 – 1 S 1101/20 – juris Rn. 46; Beschl. v. 06.11.2020 – 1 S 3388/20 – juris Rn. 17 ff.).
65
Diese Anforderungen hat der Normgeber hier voraussichtlich hinreichend beachtet. Die Gruppe der Reiserückkehrer aus ausländischen Risikogebieten sowie die Gruppe der Personen, die sich im Inland in einem Gebiet mit erhöhter Inzidenz aufgehalten haben, sind aus infektionsschutzrechtlicher Sicht keine vergleichbare Gruppe i.S.d. Art. 3 Abs. 1 GG ((a)). Doch selbst wenn einer Vergleichbarkeit dieser Personengruppen angenommen würde, wäre die Ungleichbehandlung hinsichtlich der Absonderungspflicht aus infektionsschutzrechtlichen Gründen gerechtfertigt ((b)).
66
(a) In Deutschland gelten seit dem 02.11.2020 bundesweite und überwiegend einheitliche Vorschriften im Sinne eines „lockdown light“, die sowohl die gesamte Mobilität als auch den Reiseverkehr innerhalb der Bundesrepublik massiv einschränken: In Baden-Württemberg besteht ein Beherbergungsverbot für touristische Reisen (§ 13 Abs. 2 Nr. 3 CoronaVO) sowie die Verpflichtung zur Schließung von Gastronomiebetrieben für den Publikumsverkehr (§ 13 Abs. 2 Nr. 9 CoronaVO). Weiterhin wurden zahlreiche Einschränkungen des Freizeitbereichs (vgl. § 13 Abs. 2 Nr. 1, 2, 5, 6, 7, 8 CoronaVO), wie beispielsweise aufgrund der Schließung von Vergnügungsstätten, Kunsteinrichtungen, Kinos, Museen, Theater, Messen und Ausstellungen, Freizeitparks, Sportanlagen, Schwimmbäder und Saunen, vorgenommen sowie Betriebsverbote für vielfältige Dienstleistungsbetriebe, die körpernahe Dienstleistungen anbieten, verhängt (§ 13 Abs. 2 Nr. 11 CoronaVO). Darüber hinaus bestehen Kontaktbeschränkungen gem. § 9 CoronaVO sowie allgemeinen Hygienemaßnahmen wie z.B. die Abstandsregel (§ 2 CoronaVO), die Pflicht zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckungen im öffentlichen Bereich (§ 3 CoronaVO) sowie das Erfordernis zum Erstellen von Hygienekonzepten (§ 14 i.V.m. §§ 4ff. CoronaVO).
67
All diese Maßnahmen sind Teil des aktuellen Gesamtkonzepts zur Pandemiebekämpfung, zum Schutz der Bevölkerung vor individuellen Gesundheitsgefahren sowie der Vermeidung der Überlastung des gesamten Gesundheitswesens. Sie betreffen alle Personen, die sich im Bundesgebiet aufhalten und zielen darauf, die Verbreitung des Coronavirus einzudämmen.
68
Der Normgeber kann diese Beschränkungen des öffentlichen Lebens und individueller Freiheiten allerdings nur für seinen territorialen Hoheitsbereich treffen. Auf Maßnahmen zur Pandemiebekämpfung im Ausland hat er hingegen keinen Einfluss. Reisen daher Personen aus einem ausländischen Risikogebiet ein, waren diese für die Zeit des Aufenthalts in diesem Gebiet nicht den gleichen Beschränkungen, die der Verordnungsgeber Reisenden in Baden-Württemberg oder Daheimgebliebenen auferlegt hat, unterworfen. Für den Verordnungsgeber ist nicht in jedem Einzelfall – bezogen auf jedes Land außerhalb der Bundesrepublik – nachprüfbar, welchen Infektionsrisiken Einreisende ausgesetzt waren. Aus diesem Grund sind diese beiden Gruppen bereits nicht vergleichbar.
69
(b) Selbst, wenn jedoch von einer wesentlichen Gleichheit der Gruppen und insoweit von einer Ungleichbehandlung auszugehen wäre, wäre diese jedenfalls aus infektionsschutzrechtlicher Sicht sachlich begründet und damit gerechtfertigt.
70
Die 7-Tages-Inzidenzen der meisten anderen Länder der Welt liegen weit über der in Deutschland. In Europa befindet sich Deutschland (Stand 27.11.2020) mit 152,8 Neuinfektionen in den letzten 7 Tagen/100.000 Einwohnern im unteren Drittel der 7-Tagesinzidenz (https://de.statista.com/statistik/daten/studie/1180169/umfrage/laender-mit-den-meisten-coronainfektionen-in-der-letzten-woche-in-europa/, Stand 27.11.2020, zuletzt abgerufen am 30.11.2020). Das Infektionsgeschehen in den V.A.E. erreicht den in Deutschland zu verzeichnenden Wert zwar derzeit nicht. Gleichwohl ist auch dort ein ausgeprägtes Infektionsgeschehen zu beobachten (vgl. die statistischen Angaben der Regierung der V.A.E. unter https://fcsa.gov.ae/en-us/Pages/Covid19/UAE-Covid-19-Updates.aspx). Die 7-Tages-Inzidenz liegt dort bei 88,7 (vgl. zum Stand vom 03.12.2020: https://www.corona-in-zahlen.de/weltweit/vereinigte%20arabische%20emirate/). Reiserückkehrer sind daher auch dort hohen und - entgegen der Auffassung des OVG Nordrhein-Westfalen (Beschl. v. 20.11.2020 - 13 B 1770/20.NE -) - in den allermeisten Ländern im Vergleich zu Deutschland erhöhten Infektionsgefahren ausgesetzt.
71
Wie oben gezeigt, darf der Antragsgegner daher davon ausgehen, dass eine Reisetätigkeit ins Ausland eine durchaus relevante Gefahr für eine ansteigende Dynamik des Infektionsgeschehens in Baden-Württemberg darstellt, da die Gefahr der Eintragung zusätzlicher Infektionen besteht. Der Verordnungsgeber verfolgt letztlich im Inland wie für Einreisen aus dem Ausland, wenn auch durch unterschiedliche Maßnahmenbündel, dasselbe Ziel, nämlich Infektionsketten zu unterbrechen um dadurch die Ausbreitung des Coronavirus unter Kontrolle zu behalten.
72
(2) Auch die in § 2 CoronaVO EQ normierten Ausnahmetatbestände für Einreisende aus ausländischen Risikogebieten stellen voraussichtlich keinen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG dar. Insbesondere sind sie nicht willkürlich, das Ausnahmenkonzept ist in sich schlüssig. Die Ausnahmetatbestände wurden entlang nachvollziehbarer Kriterien normiert und berücksichtigen infektionsschutzrechtliche Gesichtspunkte. Sie dienen im Wesentlichen der Abfederung unbilliger Härten im familiären Bereich sowie wirtschaftlichen und gemeinwohlbezogenen Interessen. Allen Ausnahmetatbeständen ist gemein, dass sie entweder nur kurzfristige Einreisen nach Baden-Württemberg oder (Lebens-)Bereiche mit besonderen infektionsschutzrechtlichen Maßnahmen (z.B. in § 2 Abs. 4 CoronaVO EQ) betreffen. In Bezug auf diese Bereiche wird von einer niedrigeren Gefahr der Einschleppung von Infektionen nach Baden-Württemberg ausgegangen. Soweit bestimmte Personengruppen aus zwingenden Gründen des Gemeinwohls oder aufgrund bestimmter persönlicher Härten von der Absonderungspflicht befreit werden, gilt dies nur bei Vorlage eines negativen Testergebnisses, das nicht älter als 48 Stunden sein darf (§ 2 Abs. 3 Nr. 1 CoronaVO EQ). Ausnahmen für Urlaubsrückkehrer gibt es lediglich (im Gegensatz zu den Regelungen der Vorgängerverordnung) unter den sehr engen Voraussetzungen des § 2 Abs. 3 Nr. 7 CoronaVO EQ, die derzeit aber keine praktische Relevanz besitzen. Lediglich bei Vorliegen eines triftigen Grunds besteht die Möglichkeit der Erteilung einer Ausnahmegenehmigung durch die zuständige Behörde (§ 2 Abs. 5 CoronaVO EQ).
73
dd) § 1 Abs. 1 CoronaVO EQ begründet voraussichtlich auch keinen Verstoß gegen den unionsrechtlichen Grundsatz der Freizügigkeit nach Art. 21 AEUV. Dieser verleiht jedem Unionsbürger das Recht, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten. Dieses Recht kann von den Mitgliedstaaten im Rahmen ihrer Zuständigkeit – u.a. aus Gründen des Gesundheitsschutzes – beschränkt werden (Grabitz/Hilf/Nettesheim/Nettesheim, 71. EL August 2020, AEUV Art. 21 Rn. 39). Eine solche Beschränkung stellen die Vorschriften der CoronaVO EQ – insbesondere die Regelungen, die eine Absonderungspflicht begründen – dar.
74
Bei der Prüfung der Unionsrechtmäßigkeit der Beschränkungen ist die „Empfehlung des Rates für eine koordinierte Vorgehensweise bei der Beschränkung der Freizügigkeit aufgrund der COVID-19-Pandemie“ (https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-11689-2020-REV-1/de/pdf) zu berücksichtigen. Diese Empfehlung, die der unionsweiten Koordinierung der Maßnahmen der Pandemiebekämpfung dient, soll gleichzeitig die Ausübung des Rechts auf Freizügigkeit gewährleisten (Erwägungsgrund Nr. 9). Eine solche Empfehlung ist zwar für die Mitgliedstaaten nicht verbindlich (Art. 288 Abs. 5 AEUV), die innerstaatlichen Gerichte sind aber verpflichtet, bei der Auslegung innerstaatlicher Rechtsvorschriften, die verbindliche gemeinschaftliche Vorschriften ergänzen sollen, Empfehlungen des Europäischen Rates heranzuziehen (vgl. EuGH, Urt. v. 13.12.1989 - Rs C - 322/88 - BeckRS 9998, 80943; BayVGH, Beschl. v. 24.11.2020 - 20 NE 20.2605 - juris Rn. 33).
75
Nr. 17 der Empfehlung statuiert, dass die Mitgliedstaten die Einreise aus anderen Mitgliedstaaten „im Prinzip“ nicht verweigern „sollten“. Den Mitgliedstaaten wird aber ausdrücklich eingeräumt, dass sie von Personen, die aus einem „gemäß Nummer 10 nicht als „grün“ eingestuften Gebiet [d.h. einem Gebiet mit einer 14-Tagesinzidenz von unter 25/100.000 Einwohnern und einer Testpositivitätsrate von unter 4%] einreisen, verlangen [können], dass sie a) sich in Quarantäne bzw. Selbstisolierung begeben“.
76
Die Regelung der CoronaVO EQ und insbesondere § 1 Abs. 1 CoronaVO EQ stehen voraussichtlich mit dieser Empfehlung des Rates in Einklang. Mit dieser Vorschrift wird die Einreise gerade nicht unmöglich gemacht, sondern nur unter den Vorbehalt der Absonderung gestellt. Auch die Einstufung als Risikogebiet gem. § 1 Abs. 4 CoronaVO EQ berücksichtigt die in der Empfehlung vorgegebenen Kennzahlen insoweit, als sie regelmäßig erst ab einer 7-Tages-Inzidenz von 50/100.000 Einwohnern vorgenommen wird (vgl. RKI: https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Risikogebiete_neu.html).
77
b) Nach der im Hinblick auf die offenen Erfolgsaussichten erforderlichen Folgenabwägung kann der Senat ein deutliches Überwiegen der von der Antragstellerin geltend gemachten Belange gegenüber den von dem Antragsgegner vorgetragenen gegenläufigen Interessen nicht feststellen. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung erscheint daher nicht dringend geboten.
78
Gegenüberzustellen sind die Beeinträchtigungen, die die Antragstellerin in Folge der Verpflichtung zu einer mindestens fünftägigen Absonderung hinzunehmen haben, sowie die zu erwartenden Auswirkungen einer (vorläufigen) Außervollzugsetzung der angefochtenen Vorschriften. Soweit die Antragstellerin vorträgt, sie erwarte bei einer fünf- oder zehntägigen Quarantäne Verdienstausfälle, ist der dahingehende Vortrag zwar nicht von ihrer eidesstattlichen Versicherung vom 30.11.2020 umfasst und dazu auch inhaltlich nichts Substantiiertes vorgetragen. An einem substantiierten Vorbringen fehlt es erst recht für ihre - ohne nähere Angaben schon vor dem Hintergrund der Homeoffice-Möglichkeiten nicht glaubhafte - Behauptung, sie fürchte zudem eine Kündigung ihres Arbeitsverhältnisses. Im vorliegenden Einzelfall kommt hinzu, dass sich die Antragstellerin am xx.11.2020 und damit zu einem Zeitpunkt, zu dem die angefochtene Verordnung bereits Geltung beanspruchte und die V.A.E. vom RKI als Risikogebiet eingestuft waren, zu einem Flug in die V.A.E. entschieden und die damit verbundenen Konsequenzen bewusst selbst in Kauf genommen hat. Die Absonderungsverpflichtung wiegt aber unabhängig davon für die Betroffenen und auch für die Antragstellerin schwer. Denn in dieser Zeit ist ihr Bewegungsradius erheblich eingeschränkt und auf das häusliche Umfeld begrenzt. Auf der anderen Seite könnten durch die unerkannte Einschleppung einer im ausländischen Risikogebiet erworbenen Infektion im Geltungsbereich der Verordnung neue Infektionsketten entstehen und Leib und Leben einer Vielzahl von Personen gefährdet werden. Das Ziel der derzeit im Inland verhängten Maßnahmen, die Verbreitung des Coronavirus einzudämmen, um einer Überlastung des Gesundheitswesens entgegenzuwirken, würde damit konterkariert.“
79
Hieran hält der Senat auch für die gegenwärtige Sach- und Rechtslage und angesichts des Vorbringens der Antragsteller fest.
80
Dies gilt auch für das Vorbringen der Antragsteller, für die CoronaVO EQ fehle es an einer ausreichenden Ermächtigungsgrundlage, weil die zitierte Ermächtigungsgrundlage des § 17 CoronaVO nur auf § 32 Satz 2 und § 36 Abs. 6 Satz 5 IfSG Bezug nehme und die CoronaVO EQ nicht ersatzweise auf § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG gestützt werden könne. Durchgreifende Bedenken vermag der Senat insoweit nicht zu erkennen. Denn mit § 17 CoronaVO wird das Sozialministerium „gemäß § 32 Satz 2 und § 36 Absatz 6 Satz 5 IfSG ermächtigt, durch Rechtsverordnung Regelungen zu Absonderungspflichten und damit im Zusammenhang stehenden weiteren Pflichten und Maßnahmen zur Bekämpfung des Coronavirus zu erlassen, insbesondere 1. die Absonderung von Personen, die aus einem Staat außerhalb der Bundesrepublik Deutschland einreisen, in geeigneter Weise gemäß § 30 Absatz 1 Satz 2 IfSG,… sowie Ausnahmen hiervon und Auflagen einschließlich weiterer Anordnungen hierzu vorzuschreiben.“
81
Auch der von den Antragstellern sinngemäß geltend gemachte Umstand, dass der Antragsgegner in der angefochtenen Vorschrift Regelungen geschaffen hat, die vom Verordnungsrecht der Bundesländer Saarland und Rheinland-Pfalz abwichen, begründet keinen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Voraussetzung für eine Verletzung des Art. 3 Abs. 1 GG ist, dass die Vergleichsfälle dem gleichen Träger öffentlicher Gewalt zuzurechnen sind. Daran fehlt es, wenn die beiden Sachverhalte von zwei verschiedenen Trägern öffentlicher Gewalt gestaltet werden. Der Gleichheitssatz bindet jeden Träger öffentlicher Gewalt allein in dessen Zuständigkeitsbereich (vgl. BVerfG, Beschl. v. 12.5.1987 - 2 BvR 1226/83 -, BVerfGE 76, 1, 73 - juris Rn. 151 m.w.N.). Ein Bundesland verletzt daher den Gleichheitssatz - wie die Antragstellerin der Sache nach selbst einräumt - nicht deshalb, weil ein anderes Bundesland den gleichen Sachverhalt anders behandelt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 8.5.2008 - 1 BvR 645/08 -, juris Rn. 22 m.w.N.; st. Rspr. auch des Senats, vgl. zuletzt Beschl. v. 23.12.2020 - 1 S 4116/20 -).
82
Das Vorbringen der Antragsteller, aufgrund der gegebenen Inzidenzen sei das Risiko, in Deutschland an Covid-19 zu erkranken, höher als in Südafrika, gibt dem Senat ebenfalls keinen Anlass, an den oben genannten Ausführungen nicht festzuhalten. Denn es dürfte nicht zu beanstanden sein, die gesetzliche Regelung an Virusvarianten-Gebiete anzuknüpfen und Südafrika als solches einzustufen. Nach dem derzeitigen wissenschaftlichen Erkenntnisstand darf der Antragsgegner davon ausgehen, dass die südafrikanische Virusvariante B.1.351 dazu führen kann, dass Menschen, die mit der ursprünglichen Virusvariante infiziert waren oder einen auf dieser beruhenden Impfstoff erhalten haben, weniger gut vor einer Infektion mit B.1.351 geschützt sind, und dass diese Variante möglicherweise durch eine höhere Übertragbarkeit gekennzeichnet ist (vgl. Robert Koch-Institut, Übersicht und Empfehlungen zu besorgniserregenden SARS-CoV-2-Virusvarianten (VOC), Stand: 15.03.2021, https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Virusvariante.html).
83
Der Verordnungsgeber ist entgegen dem Vorbringen der Antragsteller derzeit auch voraussichtlich nicht gehalten, Ausnahmen von der Absonderungspflicht nach der CoronaVO EQ für geimpfte Personen vorzusehen. Der Senat hat jüngst zu einem Antrag, den Betrieb einer Sauna unter der Auflage, dass nur Geimpfte Zugang haben, mit folgenden Ausführungen abgelehnt:
84
„Auch der hilfsweise gestellte Antrag, den Zugang zu der Sauna von der Auflage abhängig zu machen, dass nur gegen das SARS-CoV-2-Virus Geimpften Einlass gewährt würde, stellt nach dem derzeitigen Erkenntnisstand keine gleich geeignete, mildere Maßnahme zum Infektionsschutz dar.
85
Nach dem aktuellen Stand der virologischen Forschung ist noch nicht ausreichend untersucht, ob eine erfolgte und abgeschlossene Impfung gegen SARS-CoV-2 nicht nur vor einer schweren Erkrankung, sondern auch vor der Weitergabe des Virus schützt.
86
Das RKI führt zur Wirksamkeit der Impfungen aus (Stand 01.02.2021):
87
Die Impfungen gegen COVID-19 haben eine gute Wirksamkeit (siehe "Wie wirksam sind die mRNA-COVID-19-Impfstoffe?" und "Wie wirksam ist der Vektor-basierte Impfstoff COVID-19 Vaccine AstraZeneca?"). Kommt eine geimpfte Person also mit dem Erreger in Kontakt wird sie mit hoher Wahrscheinlichkeit nicht erkranken. Es ist allerdings zurzeit noch unsicher, in welchem Maße auch Geimpfte nach Kontakt mit dem Erreger diesen vorübergehend noch in sich tragen und andere Personen anstecken können. In so einem Falle würde eine Person also vorübergehend das Virus in sich tragen, aber nicht erkranken. Man nimmt zwar an, dass die Übertragung (Transmission) aufgrund geringerer und/oder weniger langandauernder Viruslast im Nasen-Rachenraum reduziert ist. Daher sollen auch Personengruppen wie medizinisches Personal mit Kontakt zu vulnerablen Gruppen prioritär geimpft werden, damit sie die Erkrankung nicht an ihre PatientInnen weitergeben. Auch geht man davon aus, dass die Impfung einen Effekt auf den Gemeinschaftsschutz hat, dass also je mehr Menschen geimpft sind, umso weniger Virus in der Bevölkerung zirkuliert (Herdenimmunität). So könnten dann auch Personen geschützt werden, die sich selber nicht impfen lassen können. Letztlich fehlen hier jedoch wissenschaftliche Erkenntnisse um einzuschätzen, in welchem Maße eine COVID-19-Impfung die Transmission reduziert. Solange das Infektionsgeschehen noch so dynamisch ist wie zurzeit, sollten alle Maßnahmen eingehalten werden, um die Pandemie zurückzudrängen und alle Menschen bestmöglich vor Ansteckung zu schützen. Daher sollen als Vorsichtsmaßnahme -bis zum Vorliegen weiterer Studiendaten- auch Geimpfte die Infektionsschutzmaßnahmen beachten.
88
Zum aktuellen Zeitpunkt kann nicht sicher vorhergesagt werden, wann weitere Daten zur Fragestellung, ob die verfügbaren COVID-19 Impfstoffe auch einen Effekt auf die SARS-CoV-2 Übertragung (Transmission) haben, vorliegen. Verschiedene Studien zu dieser Fragestellung sind jedoch geplant oder laufen bereits. Wann Ergebnisse vorliegen hängt im Wesentlichen von der Teilnehmeranzahl an entsprechenden Studien, vom weiteren Verlauf der Pandemie und der erfolgreichen Durchführung der Studien ab.
89
(FAQ, COVID-19 und Impfen, „Warum sollten auch COVID-19-geimpfte Personen die Infektionsschutzmaßnahmen weiterhin beachten?“ https://www.rki.de/SharedDocs/FAQ/COVID-Impfen/gesamt.html;jsessionid=E333B78B573085EB812A0666EC1A6F00.internet101, zuletzt abgerufen am 15.03.2021)
90
Zwar deuten die derzeitigen Infektionszahlen in der Altersgruppe der über 80-jährigen verstärkt darauf hin, dass die durchgeführten Impfungen einen nachhaltigen Effekt zeigen. Die entsprechende 7-Tages-Inzidenz pro 100.000 Einwohner für diese Altersgruppe nahm in den letzten Wochen kontinuierlich ab. So lag sie beispielsweise am 06.01.2021 bei 255, am 06.02.2021 bei 136 und seit dem 06.03.2021 stabil bei 52. Darüber hinaus wurden einigen Medienberichten zufolge in Israel Daten zur Wirksamkeit des Biontech-Impfstoffs erhoben und dabei beobachtet, dass durch den vollständigen Impfschutz auch Übertragungen zu 89,4 % vermieden werden konnten. Die in Bezug genommene Studie ist jedoch weder als „Preprint“ noch in einem wissenschaftlichen Fachmagazin veröffentlicht, die Ergebnisse wurden bislang nur über sog. „leaks“ geteilt (vgl. https://www1.wdr.de/nachrichten/themen/coronavirus/impfung-ansteckung-100.html) und haben noch keinen wissenschaftlichen Begutachtungsprozess durchlaufen.
91
Auch hinsichtlich der Wirksamkeit der derzeit zugelassenen Impfstoffe gegen Infektionen mit den aktuell zirkulierenden Virusmutationen, insbesondere der sog. „Südafrikanischen Variante B.1.361“ stehen wissenschaftliche Studien noch aus (vgl. RKI, FAQ, COVID-19 und Impfen „Welchen Einfluss haben die neuen Varianten von SARS-CoV-2 auf die Wirksamkeit der COVID-19-Impfstoffe?“, a.a.O.).
92
Aufgrund dieser unklaren Datenlage zur Frage der Übertragbarkeit des SARS-CoV-2-Virus durch Geimpfte konnte der Verordnungsgeber daher derzeit rechtsfehlerfrei davon absehen, Ausnahmetatbestände von den Betriebsverboten für Geimpfte zu normieren. Sollten in der Zukunft jedoch belastbare wissenschaftliche Aussagen zur Klärung dieser Fragen vorliegen, wird der Verordnungsgeber umgehend gehalten sein, diese auszuwerten und gegebenenfalls durch angepasste Maßgaben in der CoronaVO umzusetzen.“ (Senat, Beschl. v. 16.03.2021 - 1 S 676/21 -).
93
Hieran hält der Senat fest. Die Ausführungen sind auf die vorliegende Konstellation übertragbar.
94
§ 1 Abs. 2 CoronaVO EQ ist jedoch insoweit unverhältnismäßig, als er - anders als bei der Einreise aus einem Risikogebiet, für die § 1 Abs. 1 CoronaVO EQ in Anknüpfung an die Verständigung der EU-Gesundheitsminister Anfang September 2020 hierüber und die fachliche Einschätzung der WHO dazu (vgl. Begründung des Sozialministeriums zur CoronaVO EQ v. 06.11.2020) eine Absonderung für einen Zeitraum von zehn Tagen vorschreibt - die Pflicht einer Absonderung für einen Zeitraum von 14 Tagen bestimmt. Nachvollziehbare wissenschaftliche Gründe, bei der Einreise aus einem Virusvarianten-Gebiet einen verlängerten Absonderungszeitraum zu regeln, vermag der Senat nicht zu erkennen.
95
Der Verordnungsgeber hat hierzu in der Begründung ausgeführt:
96
„Eine Verlängerung der Absonderungsdauer auf 14 Tage ist notwendig, da bei Ein- und Rückreisenden aus Virusvariantengebieten davon ausgegangen werden kann, dass die Wahrscheinlichkeit einer Ansteckung mit den Virusvarianten deutlich erhöht ist. Daher soll die maximal anzunehmende Inkubationszeit von 14 Tagen ausgeschöpft werden. Zwar stellen sich regelmäßig typische Symptome innerhalb von zehn Tagen nach einem Risikokontakt ein. Bei den Virusvarianten ist es aber erforderlich, den Sicherheitszuschlag von weiteren vier Tagen Absonderung auszuschöpfen, da die besorgniserregenden Varianten ansteckender sind, mit einer höheren Viruslast einhergehen und zu schwerwiegenden Verläufen führen.“
97
(https://www.baden-wuerttemberg.de/fileadmin/redaktion/dateien/PDF/Coronainfos/210224_Begruendung_CoronaVO_Einreise-Quarantaene.pdf)
98
Mit der Antragserwiderung hat der Antragsgegner ergänzend geltend gemacht, er habe sich bei seiner Entscheidung auf die wissenschaftlichen Empfehlungen des Robert Koch-Instituts gestützt. In der vom Antragsgegner herangezogenen Veröffentlichung „Antworten auf häufig gestellte Fragen zum Coronavirus SARS-CoV-2 / Krankheit COVID-19“, Gesamtstand: 11.3.2021, heißt es hierzu unter „Kontaktpersonen und Quarantäne (Stand: 11.3.2021)“ u.a.:
99
„Wann und wie lange muss man in Quarantäne?
100
Eine Quarantäne (häusliche Absonderung) wird dann behördlich angeordnet, wenn ein hohes Risiko besteht, dass man sich angesteckt hat, so genannte Kontaktperson der Kategorie I. Ein solches Risiko kann prinzipiell auf zweierlei Weise vorliegen:
101
1. enger Kontakt zu einer wahrscheinlich infektiösen Person innerhalb von 1,5 Meter, im allgemeinen im Rahmen eines längeren Sprechkontaktes;
102
2. Kontakt unabhängig vom Abstand, wenn davon auszugehen ist, dass eine hohe Konzentration infektiöser Aerosole im Raum vorlag.
103
Die Beurteilung des Ansteckungsrisikos und damit die Anordnung und Aufhebung der Quarantäne obliegt im Einzelfall dem zuständigen Gesundheitsamt.
104
Das RKI empfiehlt für enge Kontaktpersonen der Kategorie I eine häusliche Absonderung (Quarantäne) für 14 Tage - gerechnet ab dem letzten Tag des Kontaktes zu einer zu dem Zeitpunkt infektiösen Person. Aufgrund der beobachteten Zunahme der besorgniserregenden SARS-CoV-2-Varianten entfällt derzeit die Möglichkeit einer Verkürzung der Quarantäne durch einen negativen SARS-CoV-2-Test, unabhängig vom Vorliegen eines Hinweises auf oder dem Nachweis von besorgniserregenden Varianten beim Quellfall. Am vierzehnten Tag sollte nach Maßgaben des zuständigen Gesundheitsamts vor Entlassung aus der Quarantäne ein Antigenschnelltest oder PCR-Nachweis durchgeführt werden.
105
Bei medizinischem Personal gibt es die Möglichkeit, die Empfehlungen bei Personalmangel anzupassen, siehe Optionen zu vorzeitigen Tätigkeitsaufnahme von Kontaktpersonen unter medizinischem Personal in Arztpraxen und Krankenhäusern bei relevantem Personalmangel.
106
Für weitere Informationen siehe auch RKI-Empfehlungen zum Management von Kontaktpersonen.“
107
(https://www.rki.de/SharedDocs/FAQ/NCOV2019/gesamt.html)
108
Es ist nicht ersichtlich, dass diese Empfehlung für eine häusliche Absonderung für 14 Tage für enge Kontaktpersonen der Kategorie I nach Kontakt zu einer infektiösen Person eine wissenschaftliche Grundlage für eine - im Vergleich zu einer Einreise aus einem Risikogebiet - längere Quarantäne nach Einreise aus einem Virusvarianten-Gebiet darstellen kann. Der Verordnungsgeber darf - wie dargelegt - derzeit davon ausgehen, dass Menschen, die mit der ursprünglichen Virusvariante infiziert waren oder einen auf dieser beruhenden Impfstoff erhalten haben, weniger gut vor einer Infektion mit B.1.351 geschützt sind, und dass diese Variante möglicherweise durch eine höhere Übertragbarkeit gekennzeichnet ist. Belastbare Umstände, dass infektiologisch eine längere Inkubationszeit anzunehmen ist, hat der Antragsgegner jedoch nicht dargelegt und sind für den Senat auch nicht erkennbar. Das Robert Koch-Institut führt hierzu vielmehr allgemein aus:
109
„5. Inkubationszeit und serielles Intervall
110
Die Inkubationszeit gibt die Zeit von der Ansteckung bis zum Beginn der Erkrankung an. Die mittlere Inkubationszeit (Median) wird in den meisten Studien mit 5-6 Tagen angegeben. In verschiedenen Studien wurde berechnet, zu welchem Zeitpunkt 95% der Infizierten Symptome entwickelt hatten, dabei lag das 95. Perzentil der Inkubationszeit bei 10-14 Tagen (68-74).“
111
(RKI, Epidemiologischer Steckbrief zu SARS-CoV-2 und COVID-19, Stand: 25.2.2021, https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Steckbrief.html;jsessionid=CE4D2F3610506357D917AA1DEE0AE5F7.internet062?nn=13490888#doc13776792bodyText5)
112
Erkenntnisse dazu, dass die Inkubationszeit für die Virusvarianten anders zu beurteilen ist als für den sog. Wildtyp, sind weder in der Verordnungsbegründung noch in der Antragserwiderung dargelegt; solche waren für den Senat auch nach Recherche einschlägiger Quellen, insbesondere der Veröffentlichungen des Robert Koch-Instituts, nicht zu eruieren. Aufgrund der erhöhten Gefährlichkeit der Virusvarianten hält es der Senat dabei nicht für ausgeschlossen, dass der Verordnungsgeber insoweit in der CoronaVO EQ andere, auch aus Sicht der betroffenen Bürger schärfere Regelungen als nach einer Einreise aus einem „bloßen“ Risikogebiet erlässt, beispielweise auch durch eine längere Absonderungsdauer, falls Erkenntnisse dazu vorliegen, dass die 5 % der Fälle, in denen die Inkubationszeit nicht lediglich 10 bis 14 Tage beträgt (vgl. RKI, a.a.O.), in erheblichem Umfang Virusvarianten betreffen oder durch Vorsehen einer Testpflicht zum Ende der Absonderungszeit nach Einreise aus einem Virusvarianten-Gebiet.
113
(2) Der Erlass einer einstweiligen Anordnung zu § 1 Abs. 2 CoronaVO EQ im genannten Umfang ist auch im Sinne von § 47 Abs. 6 VwGO dringend geboten. Bereits aufgrund der überwiegenden Erfolgsaussichten in der Hauptsache besteht ein deutliches Überwiegen der von den Antragstellern geltend gemachten Belange gegenüber den von dem Antragsgegner vorgetragenen gegenläufigen Interessen.
114
Die Antragsteller haben glaubhaft gemacht, dass die angefochtene Regelung sie in ihren Grundrechten auf Freiheit der Person aus Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG und jedenfalls auf allgemeine Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG trifft. Dieser Belang überwiegt die gegenläufigen Interessen des Antragsgegners. Dessen Interessen sind zwar von sehr hohem Gewicht. Denn die infektionsschutzrechtlichen Regelungen dienen dem Schutz von Leib und Leben einer Vielzahl vom Coronavirus Betroffener und der damit verbundenen Erhaltung der Leistungsfähigkeit des Gesundheitssystems Deutschlands. Hieraus folgt aber nicht, dass die Antragsteller einen Verstoß gegen ihre Grundrechte durch eine voraussichtlich rechtswidrige Regelung bis zum Abschluss eines Hauptsacheverfahrens hinnehmen müssten.
115
Ausgehend hiervon übt der Senat das ihm durch § 47 Abs. 6 VwGO eröffnete Ermessen dahin aus, dass er die angefochtene Vorschrift im tenorierten Umfang außer Vollzug setzt.
116
(3) Aus den zu (1) und (2) ausgeführten Gründen ist auch der Erlass einer einstweiligen Anordnung zu § 1 Abs. 3 CoronaVO EQ im tenorierten Umfang geboten. Denn nachvollziehbare Gründe, dass bei Einreise aus einem Virusvarianten-Gebiet eine Verpflichtung, die zuständige Behörde zu informieren, wenn typische Symptome einer Infektion mit dem Coronavirus in einem über zehn Tagen hinausgehenden Zeitraum auftreten, fehlen ebenfalls.
117
b) Im Übrigen ist der Antrag unbegründet. Gründe, über die erfolgte vorläufige Aussetzung hinaus die angefochtenen Vorschriften des § 1 Abs. 1 - 4 CoronaVO außer Vollzug zu setzen, fehlen. Wie unter a) (1) ausgeführt, ist insoweit eine einstweilige Anordnung nicht geboten, da die hierauf bezogenen Einwände der Antragsteller kein Gebotensein i.S.v. § 47 Abs. 6 VwGO ergeben.
118
3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
119
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 und 2, § 39 Abs. 1 GKG und berücksichtigt die subjektive Antragshäufung. Für eine Herabsetzung des Streitwerts im vorliegenden Verfahren des einstweiligen Rechtschutzes besteht wegen der weitgehenden Vorwegnahme der Hauptsache kein Anlass.
120
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 28 bis 31 IfSG
§§ 4ff. CoronaVO
§ 17 CoronaVO
§ 4 AGVwGO
§ 123 VwGO
§ 47 VwGO
§ 9 CoronaVO
§ 3 CoronaVO
§ 2 CoronaVO
§ 36 Abs. 6 Satz 5 IfSG
§ 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG
§ 2 Abs. 1 Nr. 4 CoronaVO
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 9 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 1 VwGO
§ 47 Abs. 1 VwGO
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 1 Abs. 2 CoronaVO
§ 1 Abs. 3 CoronaVO
§ 1 Abs. 1 CoronaVO
§ 1 Abs. 4 CoronaVO
§ 2 Nr. 7 IfSG
§ 2 Abs. 3 CoronaVO
§ 2 Abs. 3 Nr. 7 CoronaVO
§ 2 Abs. 5 CoronaVO
§ 30 Abs. 1 IfSG
§ 13 Abs. 2 Nr. 3 CoronaVO
§ 13 Abs. 2 Nr. 9 CoronaVO
§ 13 Abs. 2 Nr. 1, 2, 5, 6, 7, 8 CoronaVO
§ 13 Abs. 2 Nr. 11 CoronaVO
§ 2 Abs. 4 CoronaVO
§ 2 Abs. 3 Nr. 1 CoronaVO
§ 36 Absatz 6 Satz 5 IfSG
§ 30 Absatz 1 Satz 2 IfSG
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 39 Abs. 1 GKG
§ 1 Abs. 2 der Verordnung
§ 1 Abs. 3 der Verordnung
§ 1 Abs. 1 bis 4 der Verordnung
§ 2 Nummer 17 des Infektionsschutzgesetzes
§ 3 Absatz 2 Satz 1 Nummer 2 der Verordnung
§ 17 der Verordnung
§ 21 Abs. 1 Satz 3 der Verordnung
Art. 2 Abs. 1 und 2 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG
Art. 11 GG
Art. 3 Abs.1 GG
Art. 1 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 80 Abs. 1 GG
Art. 21 AEUV
Art. 288 Abs. 5 AEUV

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1998, 1065
BVerfGE 13, 181
BVerfGE 98, 218
BVerfGE 98, 365, 385
BVerfGE 129, 49, 68
BVerfGE 133, 59, 86
BVerfGE 126, 400, 416
BVerfGE 132, 179, 188
BVerfGE 16, 332, 338
BVerfGE 42, 374, 387
BVerfGE 58, 68, 79
BVerfGE 69, 150, 160
BVerfGE 76, 1, 73
1 S 1458/12
4 VR 5.14
4 VR 2/15
5 S 437/16
6 S 309/17
4 VR 2/98
1 S 3489/20
1 S 1792/20
20 NE 20.21
3 MR 51/20
3 EN 375/20
1 BvQ 5/77
1 S 925/20
1 BvR 1494/78
2 BvL 43/92
1 BvR 833/59
1 BvR 1640/97
1 BvR 1554/89
1 BvR 2035/07
1 BvL 1/11
1 BvR 611/07
1 BvL 16/11
1 BvR 265/62
1 BvR 197/73
2 BvR 1067/80
2 BvL 17/83
1 S 1101/20
1 S 3388/20
13 B 1770/20
20 NE 20.26
2 BvR 1226/83
1 BvR 645/08
1 S 4116/20
1 S 676/21