Verwaltungsgericht Mainz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-02-21, Aktenzeichen 7 K 653/06.MZ
ECLI: ECLI:DE:VGMAINZ:2007:0221.7K653.06.MZ.0A

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Der Kläger steht als Oberregierungsrat (Besoldungsgruppe A 14) im Dienste des beklagten Landes. Er wendet sich gegen seine Nichtberücksichtigung für eine Beförderung zum Regierungsdirektor (Besoldungsgruppe A 15) zum Beförderungstermin vom 18. Mai 2006.
Der Kläger war im Rahmen des Verwendungsaufstiegs mit Wirkung vom 1. Mai 2003 zum Regierungsrat und zuletzt zum 1. Mai 2005 zum Oberregierungsrat befördert worden.
Im März 2006 erlangte der Kläger Kenntnis davon, dass zum Beförderungstermin vom 18. Mai 2006 nur eine Beförderung von der Besoldungsgruppe A 14 in die Besoldungsgruppe A 15 vorgesehen sei und nicht er, sondern eine Kollegin berücksichtigt werde.
Mit E-Mail vom 3. Mai 2006 bat der Kläger um schriftliche Erläuterung der Auswahlentscheidung. Hierbei wies er insbesondere darauf hin, dass er in der Beförderungsrunde des Jahres 2004 „vergessen“ worden sei, weshalb er erst im Jahr 2005 und damit verspätet zum Oberregierungsrat befördert worden sei. Dies stelle eine nunmehr wieder gutzumachende Benachteiligung dar.
Hierzu wurde dem Kläger mit Schreiben vom 4. Mai 2006 u. a. mitgeteilt, dass aus einer Vergleichsgruppe von 5 Beamten und Beamtinnen der Besoldungsgruppe A 14, die alle zuletzt in der Beförderungsrunde 2005 befördert worden seien und der auch er angehöre, einzig Frau I. S. zur Beförderung ausgewählt worden sei. Grundlage dieser Entscheidung seien leistungs- und funktionsorientierte Gesichtspunkte. Insbesondere im Hinblick auf die besonders herausgehobene Funktion von Frau S. sei eine Herauslösung aus der Konkurrenzgruppe gerechtfertigt und geboten gewesen. Es werde regelmäßig eine längere als eine einjährige Tätigkeits- und Bewährungszeit bis zur nächsten Beförderung erwartet.
Mit Schreiben vom 11. Mai 2006 begehrte der Kläger daraufhin Auskünfte dazu, wer zum Kreise der angeführten Vergleichsgruppe gehöre und welche Auswahlkriterien bei den fünf in Betracht kommenden Beamten in Bezug auf Eignung, Befähigung und fachliche Leistung zugrunde gelegt worden seien. Auch wenn nur eine einzige Beförderungsmöglichkeit bestehe, sei er jedenfalls in den Auswahlvorgang mit einzubeziehen. Schließlich sei auch nicht ersichtlich, auf welcher gesetzlichen Grundlage die Erwartung einer mehr als einjährigen Tätigkeits- und Bewährungszeit bis zur nächstmöglichen Beförderung beruhe.
Mit Schreiben vom 16. Mai 2006 wurde dem Kläger daraufhin mitgeteilt, dass es eines Leistungsvergleichs zwischen den fünf in Frage stehenden Beamten und Beamtinnen nicht bedurft habe. Im Ministerium … werde von den Beamten der Besoldungsgruppe A 14 regelmäßig, d.h. grundsätzlich, bis zur nächstmöglichen Beförderung eine längere als eine einjährige Bewährungszeit im Amt der aktuellen Besoldungsgruppe erwartet. Erst danach finde wieder ein Leistungsvergleich statt. Allerdings seien von diesem vorgeschriebenen Grundsatz bei besonders herausgehobenen Funktionen Ausnahmen möglich. Eine solche Ausnahmeentscheidung sei zu Gunsten von Frau S. getroffen worden, die das Ministerbüro leite und damit eine Funktion innehabe, die mindestens nach der Besoldungsgruppe A 16 zu bewerten sei. Dem Kläger als Verwendungsaufstiegsbeamten seien dagegen Aufgaben übertragen gewesen, die lediglich der Besoldungsgruppe A 15 zuzuordnen seien. Die Außergewöhnlichkeit der Funktion von Frau S. habe dazu geführt, die grundsätzlich zu durchlaufende Bewährungszeit auf ein Jahr zu verkürzen, weshalb sie sich als einzige „beförderungsfähige“ Beamtin keiner Konkurrentengruppe zu stellen habe. Die Entscheidung, nur eine Beförderung vorzunehmen, beruhe damit einzig auf der nicht größeren Zahl möglicher Aspiranten. Die als Regel gehandhabte grundsätzliche faktische Wartezeit vor einer nächstmöglichen Beförderung berücksichtige die Mindestdienstzeit der Laufbahnverordnung und sei Gegenstand der internen Beförderungsgrundsätze des Ministeriums. Im Übrigen könne im Hinblick auf die Beförderungsrunde 2004 auch nicht von einer „vergessenen“ und damit verbunden etwa von einer aus „moralischer“ Sicht notwendigen Wiedergutmachung gesprochen werden, selbst wenn dies beamtenrechtlich überhaupt möglich wäre. Denn nach einem Beschluss des Ministerrats vom 08. April 2003, also letztlich einer Beförderungsrichtlinie für die gesamte Landesregierung, seien Beförderungen in das erste Beförderungsamt um ein Jahr hinauszuschieben gewesen. Gleichzeitig sicherte der Beklagte zu, dass im Falle eines Obsiegens eine Beförderungsmöglichkeit für den Kläger zur Verfügung stehe.
Mit seinem hiergegen eingelegten Widerspruch machte der Kläger im Wesentlichen geltend, eine Beförderung sei ausschließlich nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung vorzunehmen. Auf die Wertigkeit der von Frau S. wahrgenommenen Aufgaben komme es damit nicht vorrangig an.
Mit am 14. Juli 2006 zugestelltem Widerspruchsbescheid vom 04. Juli 2006 wurde der Widerspruch zurückgewiesen. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, eine Beförderung der in Frage stehenden fünf Beamten und Beamtinnen nach lediglich 12 Monaten sei zwar laufbahnrechtlich zulässig, aber nicht mit der bisherigen Beförderungspraxis und den Beförderungsgrundsätzen des Ministeriums in Einklang zu bringen gewesen. Aus §§ 12 Landesbeamtengesetz – LBG -, 10 Laufbahnverordnung – LbVO – könne nicht abgeleitet werden, dass eine Beförderung nach Ablauf der Mindestwartezeit von 12 Monaten möglichst realisiert werden solle. Eine solche Regelbeförderung wäre mit einer verantwortlichen und nachhaltigen Beförderungspraxis und Personalentwicklung nicht zu vereinbaren. Der Dienstherr habe im Rahmen des ihm eingeräumten Ermessens neben den gesetzlichen Vorgaben und der Beschränkung durch den Stellenplan regelmäßig die allgemeine Finanzsituation, die Erhaltung oder Schaffung einer gesunden Personalstruktur und die Chancengleichheit im Hinblick auf künftige Beförderungsmöglichkeiten zu beachten. Er dürfe daher jederzeit dienststelleninterne Beförderungskriterien entwickeln, die Mindestwartezeiten für Folgebeförderungen vorgäben und gegebenenfalls funktionsbezogene Ausnahmen hiervon vorsähen. Insbesondere seien verwaltungsinterne Kriterien im Hinblick auf über die gesetzlichen Mindestwartezeiten hinausgehende Zeiten zulässig und müssten auch nicht als Rechtsnorm ausgestaltet sein. Insoweit sei eine verwaltungsinterne Ermessensbindung ausreichend. Vorliegend sei es unter Berücksichtigung der nicht unwesentlich höheren Anforderungen und der weit überragenden Verantwortung auf dem Dienstposten von Frau S. im Vergleich zu allen anderen Beamten des Ministeriums der Besoldungsgruppe A 14 und der bestmöglichen Beurteilung der Stelleninhaberin ermessensfehlerfrei gewesen, diese bereits nach der gesetzlichen Mindestwartezeit von 12 Monaten zu befördern und nur bei ihr eine Ausnahme von den verwaltungsintern festgelegten Wartezeiten zuzulassen. Gründe für eine entsprechende Feststellung zu Gunsten des Klägers seien nicht feststellbar, weshalb eine Beförderungskonkurrenz nicht bestanden habe. Der Kläger stehe frühestens zum Beförderungstermin vom Mai 2007 im Leistungsvergleich für eine Beförderung an.
Der Kläger hat am 10. August 2006 Klage erhoben.
Zur Begründung wiederholt er im Wesentlichen sein bisheriges Vorbringen und trägt darüber hinaus ergänzend vor: Die getroffene Auswahlentscheidung sei ermessensfehlerhaft, da sie sich nicht ausschließlich am Leistungsgrundsatz orientiere. Es hätte ein Leistungsvergleich zwischen sämtlichen zur Auswahl stehenden Oberregierungsräten stattfinden müssen. Dies sei auch nicht im Hinblick auf die vom Beklagten hervorgehobene besondere Herausgehobenheit des Dienstpostens von Frau S. entbehrlich gewesen, denn die objektiven und tatsächlichen Anforderungen des jeweiligen Dienstpostens seien keine Auswahlgesichtspunkte, die sich auf die allein maßgeblichen Kriterien Eignung, Befähigung und fachliche Leistung des Beförderungskandidaten bezögen. Beförderungsgrundsätze des Dienstherrn könnten den Leistungsgrundsatz nicht verdrängen. Sofern die Beförderungsgrundsätze Mindestwartezeiten für eine Beförderung vorsähen, andererseits aber wegen angeblicher Herausgehobenheit des Dienstpostens eine Ausnahme von der Mindestwartezeit zuließen, verstoße dies gegen den Leistungsgrundsatz, wonach Beförderungen einzig nach Eignung, Leistung und Befähigung vorzunehmen seien. Man könne die Anwendung des Leistungsgrundsatzes nicht dadurch umgehen, dass das Entstehen einer Auswahlsituation von vornherein durch die Anwendung einer Ausnahmeregelung verhindert werde.
Der Kläger beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung der Bescheide vom 04.05/16.05.2006 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 04.07.2006 zu verpflichten, über seine Beförderung zum Regierungsdirektor (A 15) unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung bezieht er sich auf die Ausführungen im Widerspruchsbescheid und trägt darüber hinaus noch vor: Bei der Beförderungsentscheidung zu Gunsten von Frau S. habe es sich nicht um eine Auswahlentscheidung gehandelt. Es sei vielmehr eine Ausnahmeentscheidung von der in den Beförderungsgrundsätzen des Ministeriums vorgesehenen Mindestwartezeit bis zur nächsten Beförderung getroffen worden. Die grundsätzliche Vorgabe einer Mindestwartezeit könne im Einzelfall unter Beachtung besonderer mit einem Aufgabengebiet und/oder der Belastung eines Beamten verbundenen Rahmenbedingungen durchbrochen werden mit der Folge, dass der Beamte ohne Beachtung der grundsätzlichen Mindestwartezeit in eine Konkurrentengruppe für die Beförderung in ein Amt der nächst höheren Besoldungsgruppe zugelassen werde. Die getroffene Ausnahmeentscheidung sei auch ermessensfehlerfrei ergangen. Da in der neuen Konkurrenzsituation keine Beamtinnen oder Beamten als Konkurrenten festzustellen gewesen seien, die die Mindestzeit regulär durchlaufen hätten, sei keine eigentliche Auswahlentscheidung mehr zu treffen gewesen. Es sei nur die Rechtfertigung der Beförderung unter Leistungsgesichtspunkten, bezogen auf Frau S. als einzige Kandidatin, zu überprüfen gewesen. Im Übrigen weist der Beklagte nochmals darauf hin, dass der Kläger in der Beförderungsrunde 2004 nicht „vergessen“ worden sei. Der Ministerrat habe am 28. Januar 2003 Einsparauflagen bei Beförderungen beschlossen in der Form, dass im Jahr 2003 auf Beförderungen ganz habe verzichtet werden müssen. Am 08. April 2003 habe der Ministerrat zudem im Zusammenhang mit den Einsparauflagen beschlossen, dass den Regel- und Verwendungsaufstiegsbeamten das Eingangsamt der nächst höheren Laufbahn verliehen werden könne, wie auch beim Kläger im Jahr 2003 geschehen. Zur Wahrung der Kostenneutralität als Äquivalent für diese Ausnahmeregelung sei weiterhin beschlossen worden, dass die Beförderung in das erste Beförderungsamt um einen Beförderungstermin hinausgeschoben werden solle, weshalb der Kläger nicht im Jahr 2004, sondern erst in der Beförderungsrunde 2005 zum Oberregierungsrat befördert worden sei. Der Kläger sei mithin zum frühestmöglichen Zeitpunkt zum Oberregierungsrat befördert worden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Schriftsätze der Beteiligten sowie auf die beigezogenen Behördenakten, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren, Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist unbegründet.
Der Kläger hat keinen Anspruch auf erneute Entscheidung über seine Beförderung zum Regierungsdirektor. Die ablehnenden Bescheide des Beklagten erweisen sich als rechtmäßig, denn die getroffene Entscheidung zur Beförderung einer Kollegin verletzt den Bewerberverfahrensanspruch des Klägers nicht. Der Beklagte hat den Kläger ohne Rechtsfehler beim Beförderungstermin vom 18. Mai 2006 nicht berücksichtigt, weil er zum Beförderungsstichtag die zweijährige Mindestwartezeit seit der letzten Beförderung noch nicht zurückgelegt hatte. Nach dem sich aus § 10 Abs. 1 Landesbeamtengesetz – LBG – ergebenden Leistungsgrundsatz ist die Auslese der Bewerber um ein Beförderungsamt in erster Linie nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung vorzunehmen. Ein Verstoß gegen diesen Grundsatz der Bestenauslese zu Lasten des Klägers durch seine Nichtberücksichtigung ist vorliegend jedoch nicht zu sehen. Denn der Kläger war in der Beförderungsrunde 2006 schon nicht dem Kreis der beförderungsfähigen Bewerber zuzurechnen. Er erfüllte nämlich nicht das von dem Beklagten in ständiger Verwaltungspraxis aufgrund verwaltungsinterner Ermessensbindung (vgl. hierzu OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 12. Juli 2000 – 2 B 10995/00.OVG -) angewandte Kriterium einer zweijährigen Mindestwartezeit seit seiner letzten Beförderung im Mai 2005.
Insoweit ist zunächst davon auszugehen, dass Mindestwartezeiten, durch die eine Beförderungssperre in Form eines Bewährungszeiterfordernisses errichtet wird, weder gegen den in § 10 Abs. 1 LBG enthaltenen Leistungsgrundsatz noch gegen laufbahnrechtliche Vorschriften verstoßen. Das Kriterium der Mindestwartezeit findet in § 12 Satz 1 LBG und § 10 Abs. 2 Nr. 2 Laufbahnverordnung – LbVO – wonach ein Beamter vor Ablauf von mindestens einem Jahr nach der Anstellung oder der letzten Beförderung nicht befördert werden darf, eine ausdrückliche Stütze. Diese Bestimmungen lassen aber durchaus auch eine längere Wartezeit zu. Mindestwartezeiten weisen auch insofern einen sachlichen Bezug zum Leistungsgrundsatz auf, als Beförderungsämter nach aller Erfahrung nur von solchen Beamten vollwirksam wahrgenommen werden, die über eine längere Berufserfahrung verfügen und sich bereits in mehrjähriger Tätigkeit in Ämtern ihrer Laufbahn bewährt haben. Daneben stellt eine Mindestwartezeit aber auch ein Instrument zur Gewährleistung der Chancengleichheit im beruflichen Wettbewerb dar. In einer gesunden Personalstruktur muss der in höhere Ämter führende Personalfluss stets in einem solchen Maß erhalten bleiben, dass auch in der Breite der Mitarbeiterschaft eine möglichst günstige, durch reale Beförderungschancen unterstützte Leistungsmotivation vorhanden ist. Es dient deshalb nicht nur dem Interesse aller Beamten, sondern auch dem öffentlichen Interesse an einer möglichst effektiven Verwaltungsarbeit, wenn der Dienstherr das Entstehen eines so genannten „Beförderungsstaus“ nach Möglichkeit vermeidet. Ein geeignetes Mittel hierfür ist die am Planstellenangebot orientierte zeitliche Bemessung der Beförderungschancen durch die Festlegung entsprechender Wartezeiten (OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 15. Juli 1981 – 7 A 140/80.OVG -, ZBR 1981, Seite 378; BVerwG, Urteil vom 28. Oktober 2004 – 2 C 23/03 -, NVwZ 2005, Seite 162).
Dass schließlich die Verwaltungspraxis, Beförderungen in der Regel erst nach einer Mindestwartezeit von zwei Jahren vorzunehmen und Ausnahmen nur bei Ausübung einer besonderen und herausgehobenen Funktion zuzulassen, nicht gleichmäßig gehandhabt würde, hat der Kläger weder geltend gemacht noch sind Anhaltspunkte hierfür ersichtlich.
Darüber hinaus bestehen auch keine Bedenken dagegen, eine Ausnahme von der Einhaltung der Mindestwartezeit machen zu können. Diese Ausnahmemöglichkeit beruht ersichtlich darauf, dass bei Vorliegen der genannten Voraussetzungen bereits vor Ablauf der Mindestwartezeit von einer erfolgreichen Bewährung auf dem innegehabten Dienstposten ausgegangen werden kann und erscheint damit nicht sachwidrig (vgl. auch OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 15. Juli 1981, a.a.O., dem im Hinblick auf die Beförderungspraxis ein ähnlicher Sachverhalt zugrunde lag). Dass bei dem Kläger ebenfalls die Voraussetzungen für eine derartige Ausnahme vorgelegen hätten, ist nicht ersichtlich.
Nach alldem ist der Kläger, der die vom Beklagten in ständiger Verwaltungspraxis verlangte Mindestverweildauer im bisherigen Amt seinerzeit nicht vorweisen konnte, in rechtmäßiger Weise aus dem Beförderungsgeschehen der Beförderungsrunde 2006 ausgeschieden worden.
Soweit der Kläger schließlich noch geltend macht, er sei bei der Beförderungsrunde 2004 „vergessen“ worden, was eines „Ausgleichs“ bedürfe, ist dem im Hinblick auf die von ihm nicht bestrittenen Ausführungen des Beklagten im Schriftsatz vom 9. November 2006 schon im Ansatz nicht zu folgen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils hinsichtlich der Kosten beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 ZPO.
Beschluss
Der Streitwert wird auf 63.886,81 € festgesetzt (§ 52 Abs. 5 Nr. 1 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 10 Abs. 1 LBG
§ 12 Satz 1 LBG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 11 ZPO
§ 52 Abs. 5 Nr. 1 GKG

Zitierte Entscheidungen: 2 B 10995/00
7 A 140/80
2 C 23/03