Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-11-21, Aktenzeichen 20 D 90/16.AK
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2019:1121.20D90.16AK.00

Tenor:
Der Beklagte wird unter entsprechender teilweiser Aufhebung der Plangenehmigung der Bezirksregierung E. vom 30. November 2016 verpflichtet, über den Antrag der Klägerin vom 23. September 2014 in der Fassung vom 30. Juli 2015 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens werden gegeneinander aufgehoben.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des jeweils beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die Anordnung einer Ersatzaufforstung.
Sie betreibt auf einer Fläche von ca. 35 ha die Sonderabfalldeponie I. -T.. Das Gelände der Deponie wurde vor ihrer Errichtung mit Ausnahme einer Teilfläche, die beginnend ab den 1960er Jahren für eine Hausmülldeponie in Anspruch genommen wurde, forstwirtschaftlich als Wald genutzt.
Der damalige Regierungspräsident E. stellte den Plan für die Errichtung und den Betrieb der Sonderabfalldeponie mit Planfeststellungsbeschluss vom 18. Dezember 1980 fest. Durch III.1.1 der Nebenbestimmungen wurde der Betrieb der Deponie bis zum Erreichen der geplanten Endschütthöhe "befristet". III.7.12 der Nebenbestimmungen enthält die Anordnung, bis spätestens zum 31. Dezember 1983 einen mit dem Staatlichen Forstamt X. abgestimmten Rekultivierungs- und Bepflanzungsplan zur Prüfung und Zustimmung vorzulegen. Durch den 2. Änderungsplanfeststellungsbeschluss vom 17. Februar 1983 fügte der Regierungspräsident den von der Klägerin vorgelegten landschaftspflegerischen Begleitplan in die für die Errichtung und den Betrieb der Deponie maßgebenden Unterlagen ein. Der landschaftspflegerische Begleitplan sieht die Aufforstung annähernd des gesamten Deponiegeländes mit Bergahorn, Stieleiche, Schwarzerle und Graupappel vor. Nach dem zugehörigen Erläuterungsbericht ist die Aufforstung mit dem Staatlichen Forstamt X. abgestimmt und soll das gesamte Gelände nach Abschluss der Deponie forstwirtschaftlich genutzt werden.
In der Folgezeit war der Planfeststellungsbeschluss vom 18. Dezember 1980 Gegenstand weiterer Änderungen.
Mit Schreiben vom 23. September 2014, modifiziert unter dem 30. Juli 2015, beantragte die Klägerin bei der Bezirksregierung E. die Genehmigung unter anderem der Errichtung der Oberflächenabdichtung sowie der Änderung der Gestaltung der Deponie und ihrer Rekultivierung. Als Maßnahmen zur Rekultivierung beabsichtigt sie, den auf einer Teilfläche des Geländes noch aufstehenden Wald in einer Gesamtgröße von ca. 4,97 ha zu belassen, auf einer weiteren Fläche von ca. 8,72 ha Niederwald anzupflanzen und die verbleibende Fläche überwiegend als Grünland anzulegen. Zur Änderung der geplanten Rekultivierung gab sie an: Die im landschaftspflegerischen Begleitplan genannten Maßnahmen seien nicht mehr genehmigungsfähig. Die aktuellen artenschutzrechtlichen Vorgaben würden durch ihn nicht berücksichtigt. Eine Aufforstung mit tiefwurzelnden Bäumen sei wegen der Beeinträchtigung der Funktionstüchtigkeit des Oberflächenabdichtungssystems abfallrechtlich unzulässig. Im Zeitpunkt der Planfeststellung im Jahr 1980 seien von dem Deponiegelände nach Auswertung von Luftbildern noch ca. 9,5 ha bewaldet gewesen. In diesem Umfang sei landschaftsrechtlich Wald auszugleichen bzw. zu kompensieren. Das werde mit dem vorgesehenen Wald erreicht.
Die Bezirksregierung führte das Beteiligungsverfahren durch. Das Landesamt für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz NRW hielt eine forstwirtschaftliche Nutzung des Geländes durch Hochwald bei dem geplanten Oberflächenabdichtungssystem für deponietechnisch ungeeignet und einen Niederwald für grundsätzlich vertretbar. Die höhere Landschaftsbehörde erachtete eine Aufforstung des Gesamtgeländes für unvereinbar mit Belangen des Artenschutzes, weil mehrere Tierarten zwingend auf die geplanten Offen- und Halboffenlandbereiche angewiesen seien.
Der Landesbetrieb Wald und Holz NRW machte Bedenken gegen die Änderung der Rekultivierung geltend. Er führte aus: Die forstrechtlichen Belange seien nicht gewahrt. Im Planfeststellungsverfahren habe das Staatliche Forstamt X. der Inanspruchnahme von Wald lediglich zugestimmt, weil eine durch das Deponievolumen und die berechnete Abfallmenge sowie die vollständige Wiederaufforstung befristete Waldumwandlung vorgesehen gewesen sei. Die Deponie sei aber nicht, wie festgelegt, zeitnah und abschnittsweise wieder aufgeforstet worden. Das komme einer unbefristeten Waldumwandlung gleich. Maßgebliche Ausgangssituation seien die örtlichen Verhältnisse vor Beginn der Gewinnung von Ton, die der ab 1964 ausgeübten Nutzung als Deponie vorangegangen sei. Es sei von einer ursprünglichen Waldfläche von mindestens 27,46 ha auszugehen. Dem Gebot der Walderhaltung komme im Bereich I. /T. wegen des geringen Waldanteils besonders hohe Bedeutung zu. Aufgrund der flächenmäßigen und funktionalen Auswirkungen der Waldumwandlung seien mindestens 35 ha Wald wiederherzustellen. Sei das auf dem Gelände der Deponie nicht möglich, seien die fehlenden Flächen anderweitig als Ersatzaufforstung nachzuweisen. Flächenbezogen sei bei einer 1975 im Deponiebereich vorhandenen Waldfläche von 28,23 ha und der von der Klägerin geplanten Waldfläche von 13 ha eine Ersatzaufforstung von 15,23 ha notwendig. Der erforderliche Ausgleich der Waldfunktionsverluste komme hinzu. Da die geplante Rekultivierung ca. 18,5 ha Offenlandbereiche vorsehe, sei eine Ersatzaufforstung mindestens in dieser Größe nötig. Bei einer Ersatzaufforstung über ein Ökokonto fielen Kosten von ca. 12,00 Euro/m² an.
Die Eigentümer des Deponiegeländes machten geltend: Nach einer Forstbetriebskarte mit dem Stand 1. Oktober 1975 sei die für die Deponie genutzte Waldfläche ca. 28,6 ha groß gewesen. Vorhandene Blößen seien, weil sie aufgeforstet werden müssten, wie tatsächliche Waldflächen zu behandeln.
Die Klägerin entgegnete: Entscheidend für die Rekultivierung seien die aktuellen Rechtsvorschriften und der Zustand der Deponiefläche bei Erlass des Planfeststellungsbeschlusses im Jahr 1980. Frühestens in diesem Zeitpunkt habe das Deponievorhaben einen ausgleichspflichtigen Eingriff in Waldflächen ausgelöst. Wald dürfe auf der Deponie nicht in einem über den Antrag hinausgehenden Umfang zugelassen werden. Größere Waldflächen seien auch nicht erforderlich. 1980 sei eine Fläche von ca. 9,5 ha der Deponie bewaldet gewesen. Daher sei für die Errichtung der Deponie auf der Grundlage der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung eine entsprechend große Fläche aufzuforsten. Eine weitergehende forstrechtliche Verpflichtung zur Aufforstung bestehe nicht. Eine Verpflichtung zur Wiederaufforstung sei weder gesetzlich vorgegeben noch durch den Planfeststellungsbeschluss begründet worden. Einer Waldumwandlungsgenehmigung habe es wegen der Planfeststellung nicht bedurft. Eine befristete Waldumwandlung als Voraussetzung für eine Verpflichtung zur Wiederaufforstung sei seinerzeit weder beantragt noch durch den Planfeststellungsbeschluss zugelassen worden. Die Fläche werde durch die Deponie auf Dauer und nicht lediglich vorübergehend anderweitig genutzt. Die Begrenzung des Deponiebetriebs bis zur Endschütthöhe sei keine für eine Befristung notwendige kalendermäßige Festlegung der Dauer der anderen Nutzungsart. Der Planfeststellungsbeschluss enthalte auch keine forstrechtliche Nebenbestimmung, aus der sich eine Verpflichtung zur Wiederaufforstung ergebe. Eine Verpflichtung zur Ersatzaufforstung bestehe ebenfalls nicht. Für die Errichtung der Deponie sei nach einem auf Luftbildaufnahmen aus 1975 und 1981 beruhenden Gutachten des Sachverständigen Klein vom 15. Juli 2016 zum Umfang der Waldrodungen eine Waldfläche von 25,6009 ha in Anspruch genommen worden. Hiervon seien 21,6453 ha mit Bäumen bestockt gewesen. Der Eingriff in diese Fläche werde durch die vorgesehenen Maßnahmen naturschutzrechtlich vollständig ausgeglichen oder kompensiert. Das werde durch Gutachten des Sachverständigen L. vom 7. September 2016 zum landschaftsökologischen Wert der 1981 vorhandenen Waldfläche und der X. Umweltplanung vom 7. September 2016 zum Wert der geplanten Waldflächen belegt.
Die Bezirksregierung genehmigte die geplanten Änderungen mit Plangenehmigung vom 30. November 2016. Unter II.2 der Plangenehmigung fügte sie weitere Nebenbestimmungen in den Planfeststellungsbeschluss vom 18. Dezember 1980 ein. Die neue Nebenbestimmung III.7.15 des Planfeststellungsbeschlusses enthält unter III.7.15.1 bis 7.15.9 Regelungen zu einer Ersatzaufforstung. Danach hat die Klägerin zusätzlich zu der auf der Deponie geplanten Bewaldung auf externen Flächen nach näheren Vorgaben eine Ersatzaufforstung im Umfang von 18,5 ha anzulegen. Sollte sie die Ersatzaufforstungsfläche nicht oder nicht vollständig fristgerecht nachweisen, hat sie ein Ersatzgeld in Höhe von 12,00 Euro/m² zu entrichten. Zur Begründung führte die Bezirksregierung bezogen auf die Ersatzaufforstung aus: Die Umsetzung der 1983 geplanten Aufforstung der Deponie widerspreche deponietechnischen und artenschutzrechtlichen Gesichtspunkten. Daher seien zur Wahrung der forstrechtlichen Belange Kompensationsmaßnahmen nach § 39 Abs. 3 LFoG festzulegen. Im Planfeststellungsbeschluss von 1980 sei eine befristete Waldumwandlungsgenehmigung mit der sich daran anschließenden Wiederaufforstungsverpflichtung geregelt. Die Wiederaufforstungsverpflichtung sei durch den Planfeststellungsbeschluss von 1983 konkretisiert worden. Da sie nicht umgesetzt werden könne, sei eine Ersatzaufforstung vorzunehmen. Deren Umfang ergebe sich aus der Differenz der ursprünglich aufzuforstenden Fläche von ca. 35 ha und der nun geplanten Waldfläche von 13,695 ha. Nehme man die dem Wald dienenden Flächen hinzu, seien noch 19,464 ha zu kompensieren. Hiervon seien 18,5 ha aufzuforsten. Geschehe dies nicht, habe die Klägerin Ersatzgeld in Höhe der Kosten einer Ersatzaufforstung leisten.
Die Klägerin hat am 16. Dezember 2016 Klage erhoben.
Zur Begründung der Klage trägt sie ergänzend und vertiefend zu ihrem Vorbringen im Verwaltungsverfahren vor: Der durch die Deponie bedingte Eingriff in Natur und Landschaft werde naturschutzrechtlich durch die geplanten Rekultivierungsmaßnahmen mehr als ausgeglichen bzw. kompensiert. Aufgrund des Gutachtens des Sachverständigen L. vom 15. Juli 2016 stehe fest, dass für die Deponie eine Holzbodenfläche von 21,6453 ha in Anspruch genommen worden sei. Vor Erlass des Planfeststellungsbeschlusses vom 18. Dezember 1980, also vor dem Jahreswechsel 1980/81, vorgenommene Eingriffe in Wald seien dem Vorhaben nicht zuzurechnen. Die von ihr, der Klägerin, betriebene Deponie habe rechtlich mit dem vorangegangenen Deponiebetrieb nichts zu tun. Unter Berücksichtigung der noch vorhandenen und der geplanten Waldflächen seien 7,6176 ha Wald zu kompensieren. Das werde durch die vorgesehenen Maßnahmen nach anerkannten Bewertungskriterien des Landesamtes für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz NRW erreicht. Für die Kompensation bedürfe es nicht der Anpflanzung von mehr Wald. Anderslautende Berechnungen des Beklagten seien fehlerhaft. Forstrechtlich bestehe keine Verpflichtung zu einer weitergehenden Kompensation. Die 1983 zugelassene Rekultivierungsplanung sei rechtlich überholt. Der Planfeststellungsbeschluss von 1980 enthalte keine forstrechtliche Regelung zu einer lediglich befristeten Waldumwandlung mit anschließender Verpflichtung zur Wiederaufforstung. Eine befristete Waldumwandlung sei im Planfeststellungsbeschluss nicht, was indessen erforderlich sei, ausdrücklich und verbindlich unter Vorgabe einer hinreichend bestimmten Frist geregelt worden. Auch fehle es an den Voraussetzungen für eine solche Regelung. Die Deponie bewirke nach Art und Dauer eine unbefristete Waldumwandlung. Der Deponiekörper verbleibe endgültig an Ort und Stelle. Die Folgen der Deponie gingen über ihre Betriebsdauer hinaus. Das Volumen der Deponie sei keine zeitliche Obergrenze für die Deponienutzung. Zudem sei durch die Plangenehmigung vom 2. Juni 2009 der unbefristete Weiterbetrieb von Abschnitten der Deponie zugelassen worden. Die durch die Deponie verursachte Unterbrechung der Nutzung als Wald überschreite den Zeitraum einer bloßen Zwischennutzung. Es bestehe auch keine gesetzliche Verpflichtung zur Wiederaufforstung. Eine unbefristete Waldumwandlung verpflichte nicht ohne weiteres zur Ersatzaufforstung. Eine Ersatzaufforstung komme lediglich als eine von mehreren Maßnahmen in Betracht. Jedenfalls sei die Größe der aufzuforstenden Fläche überzogen mit der Folge, dass die Verpflichtung zur Aufforstung unverhältnismäßig sei. Der Berechnung der Fläche könne allenfalls die bei Errichtung der Deponie noch vorhandene Waldfläche zugrunde gelegt werden. Für eine Verpflichtung zur Kompensation von mehr als 7,6176 ha oder ein flächenmäßiges Verhältnis von größer als 1:1 gebe es keine Grundlage. Es fehle an einer qualitativen Gesamtbilanzierung zwischen Eingriff und Kompensation, die ein anderes Verhältnis stützen könnte.
Die Klägerin beantragt,
die Plangenehmigung der Bezirksregierung E. vom 30. November 2016 aufzuheben, soweit unter II.2 die Nebenbestimmung III.7.15 (7.15.1 bis 7.15.9) in den Planfeststellungsbeschluss vom 18. Dezember 1980 eingefügt wird,
hilfsweise
den Beklagten unter entsprechender teilweiser Aufhebung der Plangenehmigung der Bezirksregierung E. vom 30. November 2016 zu verpflichten, ihr, der Klägerin, auf den Antrag vom 23. September 2014 in der Fassung vom 30. Juli 2015 die Plangenehmigung zu erteilen, ohne die Nebenbestimmung III.7.15 (7.15.1 bis 7.15.9) in den Planfeststellungsbeschlusses vom 18. Dezember 1980 einzufügen,
weiter hilfsweise
den Beklagten unter entsprechender teilweiser Aufhebung der Plangenehmigung der Bezirksregierung E. vom 30. November 2016 zu verpflichten, über ihren, der Klägerin, Antrag vom 23. September 2014 in der Fassung vom 30. Juli 2015 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er trägt zur Begründung vor: Die mangelnde Umsetzbarkeit der 1983 geplanten Rekultivierung durch Bewaldung lasse diese Maßnahme nicht ersatzlos entfallen. Sie führe zu der forstrechtlichen Verpflichtung, eine Ersatzaufforstung nach § 39 Abs. 3 Satz 2 LFoG vorzunehmen. Durch die Planfeststellungsbeschlüsse von 1980 und 1983 werde eine befristete Waldumwandlung mit anschließender Verpflichtung zur Wiederaufforstung genehmigt. Der forstrechtliche Charakter der Verpflichtung zur Aufforstung komme in der durch Nebenbestimmung geforderten Abstimmung der Rekultivierungsplanung mit dem Staatlichen Forstamt X. zum Ausdruck. Die Befristung folge daraus, dass es sich bei der Deponie um eine vorübergehende Nutzung der Fläche handele und die Nutzung als Wald den geplanten Endzustand darstelle. Die Deponie führe nicht zum endgültigen Verlust von Waldboden. Die Eigenschaften des Waldbodens würden von der Rekultivierungsschicht übernommen. Die Dauer des Deponiebetriebs spreche nicht gegen die Befristung. Das gelte umso mehr deshalb, weil insoweit der Zeitpunkt der Planfeststellung 1980 entscheidend sei und die Beteiligten seinerzeit von einem nur bis zu zehnjährigen Betrieb der Deponie ausgegangen seien. Die Befristung der Waldumwandlung sei auch in den zeitlichen Vorgaben für den Beginn der Rekultivierung enthalten. Eine dauerhafte Waldumwandlung durch Zeitablauf bedürfe der Entfristung. Die Genehmigung einer dauerhaften Waldumwandlung sei zudem wegen der vom Forstamt vorgebrachten Bedenken, die der Vorhabenträgerin bekannt gewesen seien, nicht möglich gewesen. Auch sei im Planfeststellungsbeschluss 1980 eine für den Fall der unbefristeten Waldumwandlung notwendige Abwägung nach § 39 Abs. 2 und 3 LFoG nicht vorgenommen und eine dann gebotene Ersatzaufforstung nicht geregelt worden. Geregelt worden sei dagegen eine Wiederaufforstung. Es sei anzunehmen, dass die damalige Vorhabenträgerin selbst von einer befristeten Waldumwandlung ausgegangen sei. Die Verpflichtung zur Wiederaufforstung werde auch unabhängig von der Genehmigung einer befristeten Waldumwandlung durch die Planfeststellungsbeschlüsse 1980 und 1983 begründet. Ferner bestehe die Verpflichtung zur Wiederaufforstung auch nach § 44 Abs. 4 Buchstabe b LFoG. Für den Umfang der Ersatzaufforstung sei maßgeblich, dass nach dem Planfeststellungsbeschluss die gesamte Deponie aufzuforsten sei. Wegen der Bestandskraft des Planfeststellungsbeschlusses komme es auf den Umfang der tatsächlichen Bewaldung des Geländes nicht an. Die erforderliche Kompensation bemesse sich auch danach, dass das Deponiegelände ursprünglich im Umfang von 28,2324 ha bewaldet gewesen sei. Diese Fläche ergebe sich aus dem Gutachten des Sachverständigen L. vom 15. Juli 2016 zum maßgeblichen Zeitpunkt 1975 sowie aus der Forstbetriebskarte und den Angaben der Eigentümer des Geländes. Der Sachverständige habe den Nichtholzboden und die Blößen fehlerhaft nicht als Wald berücksichtigt. Er stütze sich außerdem auf ein Luftbild, das im Jahr 1981 mehrere Monate nach Erlass des Planfeststellungsbeschlusses aufgenommen worden sei. Zwischen 1975 und 1981 habe sich vor allem die nichtforstliche Betriebsfläche im Bereich der von der Rechtsvorgängerin der Klägerin betriebenen Hausmülldeponie vergrößert. Außerdem seien in die Berechnungen der Klägerin zur landschaftsrechtlichen Eingriffskompensation fehlerhaft nicht alle von der Deponie in Anspruch genommenen Flächen einbezogen worden. Die einzelnen Wertansätze seien auf unterschiedliche Zeitpunkte bezogen und damit nicht miteinander vergleichbar. Zu einer Überkompensation komme es nicht. Eine Kompensation im flächenmäßigen Verhältnis 1:1 reiche zum gebotenen Ausgleich auch der Waldfunktionen nicht aus. Der im Planfeststellungsbeschluss 1983 festgelegte Kompensationsfaktor sei weiterhin bindend. Er sei zudem zugunsten der Klägerin niedrig angesetzt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten sowie die von den Beteiligten vorgelegten Unterlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat mit dem auf erneute Bescheidung der Klägerin gerichteten weiteren Hilfsantrag Erfolg. Mit dem Hauptantrag und dem ersten Hilfsantrag bleibt sie dagegen erfolglos.
Die Klage ist mit dem Hauptantrag als Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO) zulässig.
Sie richtet sich gegen die Nebenbestimmung II.2 der Plangenehmigung, soweit dadurch die Nebenbestimmung III.7.15 (III.7.15.1 bis 7.15.9) in den Katalog der Nebenbestimmungen zum Planfeststellungsbeschluss vom 18. Dezember 1980 in der bis zur Plangenehmigung gültigen Fassung eingefügt worden ist. Durch die Plangenehmigung ist der Planfeststellungsbeschluss unter anderem hinsichtlich der Rekultivierung des Geländes geändert worden. Die Planunterlagen zur Plangenehmigung und die Nebenbestimmung III.7.15 ersetzen inhaltlich die Vorgaben für die Rekultivierung, die im Planfeststellungsbeschluss in der vor der Plangenehmigung geltenden Fassung enthalten waren. An die Stelle der Aufforstung der Deponie, die nach dem durch den 2. Änderungsplanfeststellungsbeschluss vom 17. Februar 1983 zugelassenen landschaftspflegerischen Begleitplan vorgesehen war, sind diejenigen Maßnahmen getreten, die in den Planunterlagen zur Plangenehmigung beschrieben sind und die Anlegung von Grasland auf einer Teilfläche der Deponie einschließen.
Die Nebenbestimmung III.7.15 enthält die Verpflichtung, nach näheren Vorgaben eine Ersatzaufforstung auf externen Flächen im Umfang von 18,5 ha anzulegen (III.7.15.1 bis 7.15.8) und ersatzweise hierzu Ersatzgeld zu entrichten (III.7.15.9). Bei der Verpflichtung handelt es sich um eine Nebenbestimmung sowohl zur Zulassung der Änderungen des Plans als auch zum geänderten Plan. Die Einfügung der Verpflichtung in den Planfeststellungsbeschluss ist damit, was die Rechtsschutzmöglichkeiten der Klägerin angeht, nach den Kriterien zu beurteilen, die in der Rechtsprechung für Klagen gegen Nebenbestimmungen zu einem begünstigenden Verwaltungsakt anerkannt sind. Die Anfechtung belastender Nebenbestimmungen zu einem begünstigenden Verwaltungsakt ist regelmäßig zulässig. Sie ist nur dann unzulässig, wenn eine isolierte Aufhebbarkeit offenkundig von vornherein ausscheidet.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 17. Oktober 2012 - 4 C 5.11 -, BVerwGE 144, 341, und vom 22. November 2000 - 11 C 2.00 -, BVerwGE 112, 221.
Ob eine Nebenbestimmung isoliert aufgehoben werden kann, hängt davon ab, ob der begünstigende Verwaltungsakt ohne sie sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 17. Oktober 2012 - 4 C 5.11 -, a. a. O., und vom 22. November 2000 - 11 C 2.00 -, a. a. O.
Hiervon sind Auflagen im Sinne von § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG NRW nicht ausgenommen.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 21. Juni 2007 - 3 C 39.06 -, NVwZ-RR 2007, 776, vom 19. Januar 1989 - 7 C 31.87 -, BVerwGE 81, 185, und vom 17. Februar 1984 - 4 C 70.80 -, Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 137.
Die isolierte Aufhebbarkeit von II.2. der Plangenehmigung ist hinsichtlich der Nebenbestimmung III.7.15 des Planfeststellungsbeschlusses nicht von vornherein offenkundig ausgeschlossen. Die Nebenbestimmung enthält durchsetzbare Anordnungen, die zur Zulassung des Deponievorhabens hinzutreten und eine von der Zulassung zu unterscheidende, eigenständige Bedeutung haben. Sie stellt eine die Klägerin belastende Verpflichtung dar, die neben der Zulassung der Errichtung und des Betriebs der Deponie steht. Der Umstand, dass die Nebenbestimmung der Wahrung forstrechtlicher Anforderungen an die Zulassung der Änderung des Vorhabens und des geänderten Vorhabens dient, steht ihrer isolierten Aufhebbarkeit nicht von vornherein entgegen. Auch eine Nebenbestimmung, die die Voraussetzungen für die Zulassung des Vorhabens herbeiführen soll, ist der isolierten Aufhebbarkeit nicht ohne weiteres entzogen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 31. Januar 2019 - 8 B 10.18 -, juris, und Urteil vom 17. Oktober 2012 - 4 C 5.11 -, a. a. O.
Zugelassen werden die Errichtung und der Betrieb der Deponie nunmehr in der Gestalt, die der Planfeststellungsbeschluss vom 18. Dezember 1980 in der Fassung der früheren Änderungen durch die Plangenehmigung mitsamt der durch die Nebenbestimmung begründeten Verpflichtung erlangt. Die geänderte Rekultivierung der Deponie und die Verpflichtung sind Teil des geänderten und noch nicht abgeschlossenen Vorhabens. Die Plangenehmigung wächst dem Planfeststellungsbeschluss in der Fassung der vorangegangenen Änderungen zu und verschmilzt mit ihm zu einem einzigen Plan in der durch die Plangenehmigung erreichten - geänderten - Gestalt.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 8. Januar 2014 - 9 A 4.13 -, BVerwGE 149, 31, und vom 23. Januar 1981 - 4 C 68.78 -, BVerwGE 61, 307.
Die mit dem Hauptantrag verfolge Anfechtungsklage ist aber nicht begründet. Die Einfügung der Nebenbestimmung III.7.15 in den Planfeststellungsbeschluss für die Errichtung und den Betrieb der Deponie ist zwar rechtswidrig. Das führt aber nicht zur Aufhebung der Nebenbestimmung, weil die Plangenehmigung ohne sie mit den für ihre Erteilung maßgeblichen Vorschriften unvereinbar ist.
Über die Erteilung der Plangenehmigung ist nach Maßgabe des Abwägungsgebots zu entscheiden, sofern die zwingenden Voraussetzungen nach § 36 Abs. 1 KrWG, zu denen die Sicherstellung des Wohls der Allgemeinheit gehört, erfüllt sind. Demgemäß kann die Plangenehmigung nach § 36 Abs. 4 Satz 1 KrWG von Bedingungen abhängig gemacht, mit Auflagen verbunden und befristet werden, soweit dies zur Wahrung des Wohls der Allgemeinheit erforderlich ist. Darüber hinaus sind Nebenbestimmungen im Rahmen der Abwägung der widerstreitenden Belange ein Mittel zum Schutz abwägungserheblicher Belange.
Die Nebenbestimmung III 7.15 ist nicht erforderlich, um einen der Planänderung entgegenstehenden zwingenden Versagungsgrund auszuräumen.
Ein Planfeststellungsbeschluss darf nur erlassen und eine Plangenehmigung nur erteilt werden, wenn unter anderem sichergestellt ist, dass keine Gefahren für die in § 15 Abs. 2 Satz 2 KrWG genannten Schutzgüter hervorgerufen werden können (§ 36 Abs. 1 Nr. 1 Buchstabe a KrWG). Zu den Schutzgütern im Sinne von § 15 Abs. 2 Satz 2 KrWG gehört neben den im Einzelnen bezeichneten Objekten des allgemeinen Wohls die öffentliche Sicherheit und Ordnung insgesamt (§ 15 Abs. 2 Satz 2 Nr. 6 KrWG). Die öffentliche Sicherheit umfasst vor dem Hintergrund der einem Planfeststellungsbeschluss und einer Plangenehmigung zukommenden Konzentrationswirkung (§ 75 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW) die gesamte materiell-rechtliche Rechtsordnung, die von dem Vorhaben berührt wird. Das schließt, soweit vorliegend von Bedeutung, angesichts der früheren Bewaldung der Aufstandsfläche der Deponie und der nach dem 2. Änderungsplanfeststellungsbeschluss vorgesehenen Aufforstung des Deponiegeländes das materielle Forstrecht ein.
Wald ist nach Maßgabe des Bundeswaldgesetzes und des Landesforstgesetzes gegenüber der Umwandlung in eine andere, nicht forstliche Nutzung geschützt. Die Umwandlung in eine andere Nutzungsart bedarf der Genehmigung (§ 9 Abs. 1 Satz 1 BWaldG, § 39 Abs. 1 Satz 1 LFoG). Bei der Entscheidung über einen Umwandlungsantrag sind die Rechte, Pflichten und wirtschaftlichen Interessen des Waldbesitzers sowie die Belange der Allgemeinheit gegeneinander und untereinander unter dem Gesichtspunkt abzuwägen, welche Nutzungsart auf die Dauer für das Gemeinwohl von größerer Bedeutung ist (§ 39 Abs. 2 Satz 1 LFoG). Die Erteilung der Genehmigung einer Umwandlung ist von einem Überwiegen der für die Umwandlung sprechenden Belange abhängig. Die zur Feststellung des Überwiegens vorzunehmende Abwägung geht nicht mit einem der gerichtlichen Kontrolle entzogenen behördlichen Gestaltungsspielraum einher, sondern ist ein Akt der gebundenen Rechtsanwendung.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 26. September 2007 - 20 A 3343/06 -, juris, Urteile vom 18. November 1993 - 20 A 2508/92 -,n. v., und vom 14. Juli 1982 - 20 A 2637/80 -, AgrarR 1983, 15.
Die Genehmigung soll versagt werden, wenn die Erhaltung des Waldes im überwiegenden öffentlichen Interesse liegt, wobei zu berücksichtigen ist, ob die nachteiligen Wirkungen der Umwandlung durch Nebenbestimmungen, insbesondere durch die Verpflichtung zur Vornahme von Ersatzaufforstungen, abgewendet werden können (§ 39 Abs. 3 Satz 1 LFoG). Eine befristete Umwandlung kann unter besonderen Voraussetzungen, zu denen die Sicherstellung der ordnungsgemäßen Wiederaufforstung der Fläche bis zum Ablauf einer angemessenen Frist gehört, zugelassen werden (§ 40 Abs. 1 LFoG).
Die Voraussetzungen für die Erteilung der Genehmigung der Umwandlung sind materiell-rechtlicher Art. Sie sind unabhängig davon beachtlich, dass es einer solchen gesonderten Genehmigung unter anderem bei Waldflächen nicht bedarf, für die eine anderweitige Nutzung in einem Planfeststellungsbeschluss oder in einer Plangenehmigung vorgesehen ist (§ 43 Abs. 1 Buchstabe c LFoG). Letzteres ist vorliegend zwar der Fall. Entscheidend ist aber, dass sich sowohl die Genehmigungswirkung des Planfeststellungsbeschlusses in der bis zur Plangenehmigung geltenden Fassung als auch diejenige der Plangenehmigung auf die Nutzung des Geländes zu sich von Wald unterscheidenden Zwecken erstrecken. § 43 Abs. 1 Buchstabe c LFoG regelt ausschließlich das verfahrensrechtliche Erfordernis der Genehmigung der Umwandlung dahingehend, dass es der Genehmigung weder zusätzlich zu einem Planfeststellungsbeschluss oder einer Plangenehmigung noch innerhalb einer solchen Entscheidung bedarf. Das hebt die Verbindlichkeit der materiell-rechtlichen Anforderungen an die Zulassung der Umwandlung für die Planfeststellung nicht auf. Die in § 43 Abs. 1 LFoG geregelten Ausnahmen vom Genehmigungserfordernis dienen der Verwaltungsvereinfachung. Sie tragen dem Umstand Rechnung, dass in den von der Vorschrift erfassten Verfahren regelmäßig die Forstbehörden zu beteiligen sind und die durch die Genehmigung zu wahrenden Belange dadurch hinreichend Berücksichtigung finden.
Vgl. LT-Drucks. 8/3590, S. 46, und 4/772, S. 58.
Das verweist auf die materiell-rechtliche Bedeutung dieser Belange in den Verfahren, in denen das Genehmigungserfordernis als solches keine Anwendung findet. Bei einem Planfeststellungsbeschluss oder einer Plangenehmigung stimmt das überein mit der Konzentrationswirkung dieser Entscheidungsformen (§ 75 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW). Die Konzentrationswirkung hat formellen Charakter. Sie wirkt sich nicht auf die Anwendbarkeit der materiell-rechtlichen Kriterien für die Zulassung des Vorhabens aus, die ohne die Planfeststellung oder Plangenehmigung in gesonderten Verwaltungsverfahren zu beachten wären.
Die Anforderungen der §§ 39, 40 LFoG an die Zulassung der Umwandlung von Wald stehen eigenständig neben denjenigen der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung gemäß §§ 14 ff. BNatSchG. Der dem Wald zukommende Schutz vor Umwandlung hat spezifische Bedeutung gegenüber dem allgemeinen Schutz von Natur und Landschaft und kommt zusätzlich zu ihm zum Tragen.
Vgl. Endres in Kolodziejcok/Endres/Krohn/ Markus, Naturschutz/Landschaftspflege, § 9 BWaldG (Nr. 4543), Rn. 9; Klose/Orf, Forstrecht, 2. Aufl., § 1 Rn. 39.
Das wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass die Umwandlung von Wald als Eingriff in Natur und Landschaft gilt (§ 30 Abs. 1 Nr. 8 LNatSchG NRW) und bei einem Eingriff vermeidbare Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft zu unterlassen sowie unvermeidbare Beeinträchtigungen auszugleichen oder zu ersetzen sind (§ 15 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 BNatSchG). § 15 Abs. 1 BNatSchG, wonach vermeidbare Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft zu unterlassen sind, ist nicht deckungsgleich mit dem bundesrechtlich vorgegebenen (§ 9 Abs. 1 Satz 2 und 3, Abs. 2 BWaldG) forstrechtlichen Erfordernis der Abwägung im Sinne von § 39 Abs. 2 Satz 1 LFoG. Ferner legen § 39 Abs. 3, § 40 LFoG der Erhaltung von Wald auch im Fall der Zulassung der Umwandlung durch die Einbeziehung der Ersatz- und Wiederaufforstung in die Zulassungsvoraussetzungen ein Gewicht bei, das sich so in den Anforderungen an naturschutzrechtliche Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen nicht findet. Derartige Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen lassen bei der Umwandlung von Wald die Notwendigkeit von Maßnahmen speziell zum Schutz des Waldes lediglich dann entfallen, wenn sie nach Art und Umfang auch hierfür geeignet sind und ausreichen. Soweit sie bezogen auf den Schutz des Waldes Defizite aufweisen, ist dem gesondert Rechnung zu tragen.
Darauf, ob der durch die Deponie hervorgerufene Eingriff in Natur und Landschaft durch die mit der Plangenehmigung zugelassenen Maßnahmen zur Rekultivierung des Deponiegeländes naturschutzrechtlich vollständig ausgeglichen bzw. ersetzt wird, kommt es danach nicht an. Dem steht vorliegend nicht entgegen, dass der Planfeststellungsbeschluss in seiner ursprünglichen Fassung und auch der 2. Änderungsplanfeststellungsbeschluss, durch den der landschaftspflegerische Begleitplan mit der dort vorgesehenen Aufforstung in die für die Errichtung und den Betrieb der Deponie maßgebenden Unterlagen eingefügt worden ist, keine Regelung zu einer Verpflichtung mit als forstrechtlich bezeichneter Grundlage enthalten. Das Fehlen einer solchen Regelung hebt den Geltungsanspruch der gesetzlichen Vorgaben des Forstrechts für die Zulassung des Vorhabens nicht auf und beinhaltet nicht die Aussage, es habe mit der Erfüllung der Anforderungen aus der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung sein Bewenden.
Allerdings ist das Vorhaben durch den Planfeststellungsbeschluss vom 18. Dezember 1980 zugelassen worden, ohne dass gleichzeitig mit Blick auf die Umwandlung von Wald eine ausdrückliche Abwägung nach den diesbezüglichen forstrechtlichen Kriterien vorgenommen oder eine Verpflichtung zur Durchführung von Maßnahmen nach Forstrecht begründet worden wäre. Der Planfeststellungsbeschluss enthält aber mit der Nebenbestimmung III.7.12 eine Regelung zur Wahrung unverkennbar forstrechtlicher Anforderungen an die Nutzung des Geländes für die Deponie. Die vorgenannte Nebenbestimmung beinhaltet einen Entscheidungsvorbehalt hinsichtlich der aus forstrechtlicher Sicht wegen dieser Nutzung erforderlichen Maßnahmen. Sie besagt, dass dem Bepflanzungsplan mit der beabsichtigten Verminderung der Forstfläche nicht zugestimmt werden könne, und gibt der damaligen Vorhabenträgerin die Vorlage eines mit dem Staatlichen Forstamt X. abgestimmten Rekultivierungs- und Bepflanzungsplans auf. Das Erfordernis der Abstimmung räumt dem Staatlichen Forstamt unmissverständlich die Befugnis ein, die von diesem Plan zu erfüllenden Voraussetzungen festzulegen. Das verweist auf die behördlichen Zuständigkeiten des Staatlichen Forstamts und damit auf eine noch ausstehende Beachtung der durch die Nutzung des Geländes für die Deponie berührten forstrechtlichen Belange im Rahmen der Rekultivierung. Gegenstand dieser Belange ist, wie die Ablehnung der Verminderung der Forstfläche zeigt, die Erhaltung bzw. Wiederherstellung der Merkmale einer Forstfläche.
Im Einklang hiermit bezieht sich der 2. Änderungsplanfeststellungsbeschluss auf den durch die Nebenbestimmung begründeten Entscheidungsvorbehalt unter Verweis auf die diesbezügliche Rechtsvorschrift des § 25 Abs. 6 AbfG und sieht der landschaftspflegerische Begleitplan, der ersichtlich mit Bezug zur Nebenbestimmung III.7.12 vorgelegt worden ist, die fast vollständige Aufforstung des Deponiegeländes vor. Bereits begrifflich deutet die "Aufforstung" angesichts der für andere Bereiche des Vorhabens geplanten "Bepflanzung" auf eine insoweit forstrechtlich veranlasste Maßnahme hin. Das wird bekräftigt dadurch, dass die Aufforstung nach dem Erläuterungsbericht mit dem Staatlichen Forstamt abgestimmt ist und das Gelände nach Abschluss der Deponie forstwirtschaftlich genutzt werden soll. Ein landschaftsrechtlicher Begleitplan ist zwar allgemein ein Instrument zur Bewältigung der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung. Der hier in Rede stehende landschaftspflegerische Begleitplan dient der damaligen Vorhabenträgerin aber inhaltlich ersichtlich gerade auch dazu, den vom Staatlichen Forstamt vertretenen, forstrechtlichen, Belangen zu genügen.
Da der landschaftspflegerische Begleitplan als eigener Plan der damaligen Vorhabenträgerin Bestandteil der für die Durchführung des Vorhabens maßgebenden Planunterlagen geworden ist, bedurfte es für die Verpflichtung zur Vornahme der in ihm enthaltenen forstrechtlichen Maßnahmen auch keiner weitergehenden Regelung. Durch die Einbeziehung in die Planunterlagen ist der landschaftspflegerische Begleitplan Teil der Zulassungsentscheidung geworden. Gleichzeitig ist die in ihm vorgesehene Aufforstung entsprechend dem Grundsatz der Planbefolgung
- vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2007
- 9 A 22/06 -, BVerwGE 130, 138 -
verbindlich vorgegeben worden. Von dieser Vorgabe kann sich die Klägerin nicht einseitig lösen.
Die durch die Nebenbestimmung III.7.15 begründete Verpflichtung zur Ersatzaufforstung ist nicht zur Abwendung nachteiliger Wirkungen der Umwandlung erforderlich, die anderenfalls dazu führen würden, dass die Plangenehmigung zu versagen wäre.
Dabei kann dahingestellt bleiben, ob die Plangenehmigung vom 30. November 2016 selbst die Umwandlung von Wald regelt oder ob sie lediglich die Rechtsfolgen der bereits zuvor geregelten Umwandlung von Wald neu festlegt. Denn die Plangenehmigung ist Teil der mit dem geänderten Plan für das Vorhaben der Errichtung und des Betriebs der Deponie getroffenen Gesamtregelungen zum Schutz von Wald im Zusammenhang mit seiner Umwandlung in eine andere Nutzungsart (§ 39 Abs. 1 Satz 1 LFoG). Wald wird dadurch umgewandelt, dass er gerodet und in eine andere Nutzungsart überführt wird (§ 9 Abs. 1 Satz 1 BWaldG). Dazu zählt nach dem systematischen Zusammenhang der §§ 39, 40 LFoG neben der allgemeinen, auf unbestimmte Dauer angelegten Umwandlung auch die befristete Umwandlung. Kennzeichen der befristeten Umwandlung sind die lediglich vorübergehende anderweitige Nutzung der Fläche (§ 40 Abs. 1 Nrn. 1 und 2 LFoG) und deren ordnungsgemäße Wiederaufforstung nach Ablauf einer angemessenen Frist (§ 40 Abs. 1 Nr. 3, § 44 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4 Buchstabe b LFoG). Die Zulassungswirkung der Plangenehmigung als solche betrifft weder die Rodung des Deponiegeländes noch seine Nutzung zu Deponiezwecken, wird aber Teil der Zulassungswirkung des geänderten Plans insgesamt. Der Entscheidungsvorbehalt der Nebenbestimmung III.7.12 im Planfeststellungsbeschluss in seiner ursprünglichen Fassung vom 18. Dezember 1980 und die dort geforderte Abstimmung mit dem Staatlichen Forstamt legen dem forstrechtlichen Belang der Erhaltung von Wald derart Beachtung bei, dass nach Erlass des Planfeststellungsbeschlusses, wenn nicht die forstrechtlichen Voraussetzungen für eine Zulassung der Umwandlung geschaffen, so doch zumindest die forstrechtlichen Auswirkungen der Umwandlung bewältigt werden sollten. Die Zulassung der Umwandlung und die Regelung der mit ihr forstrechtlich verbundenen Verpflichtungen sind durch die Nebenbestimmung III.7.12 dergestalt miteinander verknüpft worden, dass die Umwandlung ausschließlich zusammen mit der seinerzeit geplanten Aufforstung zugelassen worden ist. Das durch den Planfeststellungsbeschluss in der Gestalt der Plangenehmigung vom 30. November 2016 zugelassene, geänderte Vorhaben umfasst die Umwandlung des zuvor auf dem Deponiegelände vorhandenen Waldes in die Nutzung als Deponie. Auch eine befristete Umwandlung mit nachfolgender Wiederaufforstung ist nach § 40 Abs. 1 LFoG eine Umwandlung. Spätestens die Zulassung der Anlegung von Grasland auf dem Deponiegelände anstelle der nach dem 2. Änderungsplanfeststellungsbeschluss auch in dem hiervon betroffenen Bereich vorzunehmenden Aufforstung hat zur Folge, dass es auf dieser Fläche unbefristet nicht mehr zu Wald kommen wird.
Das vom Beklagten hervorgehobene Erfordernis der Wiederaufforstung der Fläche von befristet umgewandeltem Wald nach § 40 Abs. 1 Nr. 3 LFoG gebietet die angeordnete Ersatzaufforstung nicht.
Insoweit kann auf sich beruhen, dass Wesensmerkmal einer Wiederaufforstung die Aufforstung derjenigen Fläche ist, die - befristet - umgewandelt wird, während der Klägerin vorliegend die (Ersatz-)Aufforstung von Flächen aufgegeben worden ist, die nicht zur Realisierung ihres Deponievorhabens umgewandelt worden sind.
Denn die Umwandlung ist bereits durch den Planfeststellungsbeschluss in der ursprünglichen Fassung nicht befristet zugelassen worden. Die Befristung besteht nicht darin, dass sich nach dem 2. Änderungsplanfeststellungsbeschluss die Aufforstung der für die Deponie genutzten Fläche vorgesehen war, sodass die Fläche bei Verwirklichung dieser Planung wieder als Wald genutzt werden sollte und konnte. Es bedarf im Gegenteil einer Genehmigung der Umwandlung für einen bestimmten Zeitraum (§ 9 Abs. 2 BWaldG). Dieser Zeitraum ist gesetzlich nicht festgelegt. Er wird in seiner notwendig "vorübergehenden" Dauer (§ 40 Abs. 1 Nrn. 1 und 2 LFoG) lediglich rahmenartig durch die Funktion des § 40 Abs. 1 LFoG als Sonderregelung der befristeten Umwandlung gegenüber den Vorgaben für eine unbefristete Umwandlung eingegrenzt. Diese Besonderheit besteht unter Berücksichtigung der Unterschiede zwischen Wiederaufforstung und Ersatzaufforstung vor allem darin, im Interesse der anderweitigen Nutzung des Geländes eine zeitliche Unterbrechung des Vorhandenseins von Wald auf der umgewandelten Fläche bevorzugt zulassen zu können.
Vgl. Endres in Kolodziejcok/Endres/Krohn/ Markus, a. a. O., § 9 BWaldG (Nr. 4543) Rn. 26; Klose/Orf, a. a. O., § 9 Rn. 140.
Bei einer befristeten Umwandlung erscheint demnach flächenmäßig die Wiederaufforstung des Geländes als ausreichend zur Erhaltung von Wald; eine weitergehend die beeinträchtigten Waldfunktionen ausgleichende Ersatzaufforstung wird - vorbehaltlich weitergehender naturschutzrechtlicher Erfordernisse (§ 39 Abs. 5 LFoG) - als entbehrlich betrachtet. Eine solche Bewertung kann auch bei einer längeren Dauer der anderweitigen Nutzung sachgerecht sein. Im Gesetzgebungsverfahren ist als Beispiel für eine vorübergehende Nutzung die obertägige Gewinnung von Bodenschätzen genannt worden.
Vgl. BT-Drucks. 7/889, S. 27; LT-Drucks. 4/772,
S. 58.
Eine solche Nutzung wird vielfach über einen Zeitraum von mehreren Jahren hinweg ausgeübt. Sie ist zudem regelmäßig mit Veränderungen der Geländetopografie verbunden, die eine Wiederaufnahme der Nutzung als Wald unter Umständen zumindest erschweren.
Eine Frist hinsichtlich der Dauer der Umwandlung ist im Planfeststellungsbeschluss in seiner bis zur Plangenehmigung geltenden Fassung aber nicht bestimmt worden. Der Betrieb der Deponie ist durch die Nebenbestimmung III.1.1. Satz 1 zum Planfeststellungsbeschluss zwar "befristet" worden bis zum Erreichen der in den Plänen angegebenen Endschütthöhe. Das Erreichen der angegebenen Endschütthöhe ist auch ein anhand der Planunterlagen und der räumlichen Gegebenheiten exakt zu ermittelndes Ereignis, dessen Eintreten im Ausgangspunkt eine Frist bezeichnen kann.
Vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 30. August 2012 - 4 CN 5.11 -, Buchholz 11 Art. 20 GG Nr. 207; Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl., § 36 Rn. 71.
Jedoch ist das Erreichen der in den Plänen angegebenen Endschütthöhe in mehrfacher Hinsicht nicht genügend sicher abgegrenzt. Die Klägerin unterliegt insoweit lediglich der Verpflichtung, die Deponie äußerlich nicht anders zu gestalten, als es in den festgestellten Planunterlagen festgelegt ist. Ihr ist freigestellt, die angegebene Endschütthöhe nach entsprechender Planänderung zu unterschreiten. Darüber hinaus kann die Endschütthöhe sowohl punktuell als auch flächenbezogen erreicht werden, ohne dass festgelegt ist, welches Element den Ausschlag geben soll. Ein wortgetreues Verständnis der Nebenbestimmung dahin, dass die Zulassung des Deponiebetriebs endet, sobald an einem Punkt des Deponiekörpers die Endschütthöhe erreicht ist, führt zur Beendigung der Zulassung auch dann, wenn in anderen Bereichen der Deponie das zur Verfüllung zugelassene Deponievolumen noch nicht ausgeschöpft ist. Das würde allerdings dem erkennbaren Sinn und Zweck der Nebenbestimmung widersprechen, den Deponiebetrieb zeitlich an die zugelassene Kubatur des Deponiekörpers zu koppeln. Zumindest im Vordergrund der Funktion der Nebenbestimmung steht ersichtlich das Ziel der höhenmäßigen Begrenzung des Deponiekörpers auf das in den Plänen dargestellte Maß. Das wird dadurch bestätigt, dass in die Nebenbestimmung III.1.1 durch die Plangenehmigung vom 2. Juni 2009 die Vorgabe eines Setzungsmaßes eingefügt worden ist. Das Erreichen der angegebenen Endschütthöhe wird durch diesen Zusatz und die weitere Einbeziehung der vorgesehenen Abdeckschicht präzisiert. Daran wird zugleich deutlich, dass die Nebenbestimmung hinsichtlich der "Befristung" nicht in einer Art und Weise gefasst ist, die gleichbedeutend mit einem eindeutig kalendermäßig beschriebenen Zeitpunkt ist. Im Gegenteil ist die "Befristung" unterschiedlichen Interpretationen zugänglich.
Die in der Nebenbestimmung III.1.2. Satz 1 zum Planfeststellungsbeschluss anhand der Verfüllkapazität der Deponie und der errechneten Abfallmenge beschriebene Laufzeit der Deponie stellt sich, zumal die pro Jahr abzulagernde Abfallmenge nicht geregelt ist, als Ergebnis einer Prognose dar, das die Reichweite der Zulassungswirkung nicht bestimmt. Bei der Prognose handelt es sich nicht um eine für die Klägerin verbindliche zeitliche Vorgabe. Das gilt umso mehr deshalb, weil die Auslastung der Deponie typischerweise von Schwankungen der Nachfrage nach Ablagerungskapazitäten und von anderen seitens der Klägerin nicht oder nur in geringem Maß zu beeinflussenden Rahmenbedingen abhängt. Dass die Nebenbestimmung keine zeitliche Begrenzung der Zulassung der Deponie darstellt, zeigt sich auch daran, dass sie in der Praxis des Deponiebetriebs und seiner Überwachung nicht als solche gehandhabt worden ist. Die angenommene Laufzeit der Deponie ist weit überschritten, ohne dass die Befugnis der Klägerin zum weiteren Betrieb der Deponie aus diesem Grund behördlich in Frage gestellt worden wäre. Der Beginn der Rekultivierung "unmittelbar nach Abschluss des Deponiebetriebs" (Nebenbestimmung III.7.11 zum Planfeststellungsbeschluss) gibt keinen Aufschluss über den Zeitpunkt, in dem die Deponie als abgeschlossen angesehen werden soll.
Geht man gleichwohl von einer Befristung der Umwandlung aus, ist jedenfalls die Dauer der Frist nicht auf einen Zeitrahmen begrenzt, der nach dem oben Gesagten noch "vorübergehend" im Sinne von § 40 Abs. 1 Nrn. 1 und 2 LFoG ist. Der Zeitraum bis zum Erreichen der in den Plänen angegebenen Endschütthöhe ist im Planfeststellungsbeschluss nicht näher eingrenzt, geschweige denn verbindlich festgelegt. Er ist, wie ausgeführt, lediglich prognostisch abgeschätzt worden. Seine Dauer ist abhängig vom Ablagerungsverhalten der Betreiberin, das in zeitlicher Hinsicht von mehreren, nicht exakt festgelegten Faktoren beeinflusst wird und letztlich ihrem Belieben überantwortet ist. Auch bei nachfragegerechtem Betrieb der Deponie ist dem Einflussbereich der Betreiberin entzogen, welche Abfälle in welchem Umfang im Einzugsgebiet der Deponie anfallen und ihr zur Ablagerung angedient werden. Entnimmt man dem in der Nebenbestimmung III.1.2. Satz 1 zum Planfeststellungsbeschluss prognostizierten Zeitraum für die Laufzeit der Deponie dahingehend verfestigte Erwartungen und Absichten der Vorhabenträgerin und der Zulassungsbehörde, führt das mangels verbindlicher Regelung nicht zu einer zeitlichen Begrenzung der Umwandlung.
Vgl. hierzu mit a. A. Hess. VGH, Urteil vom 7. Juli 2015 - 2 A 177/15 -, NuR 2015, 781.
Die angeordnete Ersatzaufforstung ist auch nicht zur Ausräumung des durch die Sollregelung des § 39 Abs. 3 Satz 1 LFoG für den Regelfall vorgesehenen Versagungsgrundes erforderlich. Die Voraussetzungen für das Eingreifen dieser Vorschrift sind nicht erfüllt. Zwar bildet die Plangenehmigung nach dem oben Gesagten zusammen mit dem Planfeststellungsbeschluss vom 18. Dezember 1980 in der zuvor geltenden Fassung eine einheitliche Zulassungsentscheidung für das geänderte Vorhaben und damit für die Umwandlung von Wald. Die angeordnete Ersatzaufforstung geht jedoch aufgrund der Größe der aufzuforstenden Fläche über das Maß hinaus, das notwendig ist, um die nachteiligen Folgen der Umwandlung abzuwenden. Anders als bei einer Verpflichtung zur Wiederaufforstung, die sich nach § 40 Abs. 1 Nr. 3 LFoG auf die befristet umgewandelte Fläche beschränkt, kann sich zwar bei einer Verpflichtung zur Ersatzaufforstung das Erfordernis der Aufforstung einer größeren als umgewandelten Fläche ergeben. Der flächenmäßige Umfang einer erforderlichen Ersatzaufforstung bestimmt sich nach dem Gewicht der abzuwendenden nachteiligen Wirkungen der Umwandlung. Die Ersatzaufforstung ist ein Mittel zum Ausgleich der vorhabenbedingten nachteiligen Auswirkung der Umwandlung. Hinsichtlich der Einzelheiten steht der Behörde mangels näherer gesetzlicher Konkretisierung ein Einschätzungsspielraum zu, der unter Berücksichtigung der jeweiligen Gegebenheiten wahrzunehmen ist.
Vgl. Endres in Kolodziejcok/Endres/Krohn/ Markus, a. a. O., § 9 BWaldG (Nr. 4543) Rn. 10; Klose/Orf, a. a. O., § 9 Rn. 154 ff.; zur naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung: BVerwG, Urteile vom 6. November 2012 - 9 A 17.11 -, BVerwGE 145, 40, und vom 9. Juni 2004 - 9 A 11.03 -, BVerwGE 121, 72.
Die Wahrnehmung dieses Spielraums erfordert aber eine nachvollziehbare Offenlegung der Wirkungen sowohl der Umwandlung des Waldes wie auch der Ausgleichsmaßnahmen.
Vgl. Klose/Orf, a. a. O., § 9 Rn. 154a; zur naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung: BVerwG, Urteile vom 6. November 2012 - 9 A 17.11 -, a. a. O., und vom 9. Juni 2004 - 9 A 11.03 -, a. a. O.
An Letzterem fehlt es.
Anknüpfungspunkt für die Ermittlung der erforderlichen Art und Weise einer Ersatzaufforstung für den vorhabenbedingten Verlust von Wald ist die Fläche, die aufgrund des durch die Plangenehmigung geänderten Planfeststellungsbeschlusses vom 18. Dezember 1980 in eine andere Nutzungsart umgewandelt worden ist.
Durch die Ersatzaufforstung auszugleichen sind die durch die Umwandlung hervorgerufenen Beeinträchtigungen von Wald. Umgewandelt worden für die Errichtung der Deponie sind höchstens 28,2324 ha Wald. Das ergibt sich aus dem Gutachten des Sachverständigen L. vom 15. Juli 2016 zum Umfang von Waldrodungen für die Errichtung der Deponie. Danach belief sich die Waldfläche unter Einbeziehung der Fläche des Nichtholzbodens und der Blößen im Jahr 1975 auf 28,2324 ha; sie ging bis zum Jahr 1981 auf 25,6009 ha zurück. Es deutet nichts darauf hin, dass die Fläche des Waldes zwischenzeitlich über die 1975 vorhandene Ausdehnung hinausgegangen ist. Zwischen den Beteiligten besteht Uneinigkeit allein darin, ob bezogen auf den Zeitpunkt der Planfeststellung im Jahr 1980 die Flächengröße des Jahres 1975 oder 1981 oder ein mittlerer Wert zugrunde zu legen ist. Ansatzpunkte für eine weitere Aufklärung des Sachverhalts hinsichtlich der Ausgangssituation für die Planfeststellung der Deponie bestehen nicht. Das Gutachten beruht auf Luftbildern aus den Jahren 1975 und 1981, die mit einem die dreidimensionale Betrachtung ermöglichenden technischen Verfahren ausgewertet worden sind, und einer Forstbetriebskarte zum Stichtag 1. Oktober 1975. Es bezieht die verfügbaren Erkenntnismittel hinsichtlich der von der Zulassung der Deponie betroffenen Waldflächen ein.
Flächen des Deponiegeländes, die im Zeitpunkt des Erlasses des Planfeststellungsbeschlusses vom 18. Dezember 1980 kein Wald (mehr) waren, unterlagen aus Anlass der Planfeststellung für das Deponievorhaben keiner Regelung unter dem Blickwinkel der Umwandlung von Wald. Im Rahmen der Planfeststellung zu bewältigen waren die durch das Deponievorhaben verursachten nachteiligen Auswirkungen unter anderem auf den Wald. Wald ist jede mit Forstpflanzen bestockte Grundfläche (§ 2 Abs. 1 Satz 1 BWaldG). Als Wald gelten auch kahlgeschlagene oder verlichtete Grundflächen, Waldwege, Waldeinteilungs- und Sicherungsstreifen, Waldblößen und Lichtungen, Waldwiesen, Waldäsungsplätze, Holzlagerplätze sowie weitere mit dem Wald verbundene und ihm dienende Flächen (§ 2 Abs. 1 Satz 2 BWaldG). Das erfasst nicht die Flächen des Deponiegeländes, die vor Erlass des Planfeststellungsbeschlusses im Zuge der Gewinnung von Ton und/oder der Errichtung der früheren Deponie gerodet und in eine andere Nutzungsart überführt worden sind. Bei diesen Flächen könnte es sich allenfalls um kahlgeschlagene Flächen handeln, die zur Wiederaufforstung anstanden. Eine Wiederaufforstung von Kahlflächen ist aber nur dann vorgeschrieben, falls nicht die Umwandlung in eine andere Nutzungsart genehmigt oder sonst zulässig ist (§ 44 Abs. 1 Satz 1 LFoG). Aussagekräftige Tatsachen für eine fehlende Zulassung der der Errichtung der Deponie vorangegangenen, nicht forstlichen Maßnahmen bestehen nicht. Der Beklagte macht selbst nicht geltend, dass die Nutzung des Deponiegeländes zur Gewinnung von Bodenschätzen und/oder für die frühere Deponie nicht zugelassen war.
Die Erwägung des Beklagten, die Klägerin sei Rechtsnachfolgerin der Betreiber der früheren Deponie, trägt die Zurechnung der im Zeitpunkt des Erlasses des Planfeststellungsbeschlusses vom 18. Dezember 1980 nicht (mehr) als Wald einzustufenden Flächen des Deponiegeländes zu dem auf der Grundlage des Planfeststellungsbeschlusses umgewandelten Wald nicht. Die Deponie ist ausweislich des Planfeststellungsbeschlusses ein von der vorangegangenen Nutzung des Geländes völlig unabhängiges, eigenständiges Vorhaben. Eine etwaige Rechtsnachfolge der Klägerin in Verpflichtungen, die durch die Vorgängernutzung begründet worden sind, stellt keinen für die Zulassung der Deponie entscheidungserheblichen Zusammenhang zu dem Deponievorhaben her. § 39 Abs. 3 Satz 1 LFoG bildet keine tragfähige Grundlage dafür, die durch die Vorgängernutzung hervorgerufenen nachteiligen Wirkungen der jeweiligen Umwandlung bei der Zulassung des Deponievorhabens zu bewältigen.
Ebenso wenig kommt es unter dem Gesichtspunkt der von der Deponie betroffenen Waldfläche für die Erforderlichkeit der Ersatzaufforstung darauf an, dass nach dem 2. Änderungsplanfeststellungsbeschluss das gesamte Deponiegelände aufzuforsten war. Die Plangenehmigung bildet, wie ausgeführt, zusammen mit dem durch sie geänderten Planfeststellungsbeschluss in der zuvor geltenden Fassung eine einheitliche Zulassungsentscheidung hinsichtlich der Deponie. Das der Plangenehmigung vorgeschaltete Verwaltungsverfahren zur Planänderung diente bezogen auf die Rekultivierung dazu, die insoweit bestehenden Rechte und Pflichten neu zu regeln. Maßgeblich für die Rechtmäßigkeit einer derartigen Änderung ist, dass das geänderte Vorhaben den Anforderungen genügt.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 17. Dezember 2009 - 7 A 7.09 -, NVwZ 2010, 584, und vom 14. September 1992 - 4 C 34.89 u. a. -, BVerwGE 91, 17.
Die Verpflichtungen, die durch den Planfeststellungsbeschluss in der bis zur Plangenehmigung vom 30. November 2016 geltenden Fassung hinsichtlich der Rekultivierung begründet worden sind, geben keinen tragfähigen Aufschluss über die nachteiligen Wirkungen der durch das Deponievorhaben bedingten Umwandlung von Wald. Die durch die Plangenehmigung zugelassene Verkleinerung der zuvor zur Rekultivierung vorgesehenen bewaldeten Fläche mindert den Ausgleich der Umwandlung von Wald in die Deponie, vergrößert aber nicht die durch die Umwandlung hervorgerufenen nachteiligen Wirkungen auf die forstlichen Belange. Der Sache nach geht es bei der Anknüpfung an die im 2. Änderungsplanfeststellungsbeschluss geregelte Aufforstung der Deponie nicht um die Bewältigung der durch das Deponievorhaben hervorgerufenen Folgen für den Wald nach Maßgabe der Anforderungen gemäß §§ 39, 40 LFoG, sondern um die Beibehaltung des im 2. Änderungsplanfeststellungsbeschluss festgelegten Schutzniveaus für den Wald. Die nach dem 2. Änderungsplanfeststellungsbeschluss vorgesehene Aufforstung der gesamten Deponie mag auf eine seinerzeitige forstbehördliche Forderung zurückgehen. Eine solche Forderung spiegelt die Auffassung der Forstbehörde wider, ist aber nicht ohne weiteres gleichzusetzen mit einer zwingenden Voraussetzung für die Planfeststellung. Die Erfüllung der Nebenbestimmung III.7.12 zum Planfeststellungsbeschluss erforderte die Vorlage eines mit der Forstbehörde abgestimmten Rekultivierungsplans, ohne dass damit inhaltliche Maßstäbe für die Abstimmung festgelegt waren.
Bezogen auf den flächenmäßigen Verlust von Wald geht die in einer Größe von 18,5 ha angeordnete Ersatzaufforstung danach über das zum Ausgleich der nachteiligen Auswirkungen der Umwandlung Erforderliche hinaus. Der umgewandelten Fläche von nach dem Vorstehenden höchstens 28,2324 ha steht eine Waldfläche auf dem Deponiegelände im Umfang von rund 13,69 ha gegenüber, die sich aus 8,72 ha geplantem Niederwald und rund 4,97 ha noch vorhandenem Wald zusammensetzt. Der sich ergebende Verlust an Waldfläche beläuft sich auf (höchstens) rund 14,54 ha. Er unterschreitet damit die Fläche der angeordneten Ersatzaufforstung von 18,5 ha.
Aussagekräftige funktionsbezogene Gesichtspunkte, die das Erfordernis der Mehrfläche fachlich begründen könnten, sind nicht dargetan worden oder sonst erkennbar. Es gibt keinen Anhaltspunkt dafür, dass der potentiell auf die Abwendung der Beeinträchtigung von Waldfunktionen zielende Umfang der angeordneten Ersatzaufforstung durch detaillierte rechtliche Vorgaben vorgegeben wird oder eine hinreichend aussagekräftige Stütze in einer forstfachlichen Standardisierung in einem Regelwerk findet, das in der Art der von der Klägerin zu den Anforderungen der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung herangezogenen Handreichung in der Verwaltungspraxis als verlässlich anerkannt ist. Die Erwägungen der Bezirksregierung in der Plangenehmigung vom 30. November 2016 geben über für den Ausgleich von Waldfunktionsverlusten wesentliche Aspekte keinen konkreten Aufschluss. Die Ausführungen des Beklagten im gerichtlichen Verfahren sind, unabhängig davon, dass es sich allein um Sachvortrag und nicht um eine ergänzende Begründung der Plangenehmigung handelt, inhaltlich nicht genügend aufschlussreich. Das Ausmaß des angenommenen Ausgleichsbedarfs wird nicht beziffert oder anhand fassbarer Kriterien zumindest nachvollziehbar verbal umschrieben. Eine plausible und einer gerichtlichen Überprüfung zugängliche Gesamtbilanzierung der Wirkungen der Umwandlung und der Ausgleichsmaßnahmen unter Einbeziehung der Einbußen an Waldfunktionen einerseits und der diesbezüglichen Auswirkungen der Maßnahmen, die nach der Plangenehmigung zur Rekultivierung vorzunehmen sind, ist nicht erstellt worden. Die Bezugnahme auf das Ausmaß der nach dem 2. Änderungsplanfeststellungsbeschluss aufzuforstenden Fläche sagt über deren Erforderlichkeit zum funktionalen Ausgleich von Beeinträchtigungen der Waldfunktionen nichts Greifbares aus. Die Ausrichtung an einer vermeintlichen Verpflichtung zur Wiederaufforstung nach befristeter Umwandlung beinhaltet die Annahme, der Umfang der Ersatzaufforstung sei zumindest in erster Linie flächenbezogen zu bestimmen. Bei einer Aufforstung nach vorangegangener Umwandlung entspricht es zudem dem Regelfall, dass Neuanpflanzungen noch nicht die ökologischen Wirkungen von Großpflanzen mit einem gefestigten Waldklima haben können. Die nach den Angaben des Beklagten früher vorhandene Bedeckung von Teilen der in Anspruch genommenen Waldfläche mit standortgerechten Laub- und Kiefernmischwäldern ist nicht in eine konkrete Beziehung zum Umfang der vorzunehmenden Aufforstung gesetzt worden. Nach dem Erläuterungsbericht zum 2. Änderungsplanfeststellungsbeschluss war die vorhandene Vegetation des Deponiegeländes als lichter Kiefernwald mit Laubgehölzen einzustufen. Handhabbare Kriterien für die Bemessung des Bedarfs nach Ersatzaufforstung sind insgesamt nicht genannt worden.
Die Nebenbestimmung III.7.15 beruht auch nicht auf einer fehlerfreien Abwägung der von dem Änderungsvorhaben der Plangenehmigung berührten Belange.
Das Abwägungsgebot verlangt, dass eine Abwägung überhaupt stattfindet, dass in die Abwägung an Belangen eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss, und dass weder die Bedeutung der betroffenen öffentlichen und privaten Belange verkannt noch der Ausgleich zwischen ihnen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Abwägungserheblich sind die Belange, die in der konkreten Planungssituation, also nach der jeweiligen Planung und den örtlichen Verhältnissen, berührt werden.
Dem wird die Plangenehmigung hinsichtlich der Nebenbestimmung III.7.15 nicht gerecht.
Die Inanspruchnahme des Waldes für die Errichtung der Deponie wirkt sich nachteilig auf das forstrechtlich geschützte öffentliche Interesse an der Erhaltung von Wald aus. Die durch die Plangenehmigung geänderte Planung für die Deponie beinhaltet die Umwandlung von Wald in eine Nutzung zunächst zu Deponiezwecken und sodann teilweise als Grünland. Die Änderung des Plans durch die Plangenehmigung führt zum Austausch der zuvor vorgesehenen fast vollständigen Aufforstung der Deponie durch eine lediglich teilweise Bewaldung und großflächige Offenlandbereiche.
Das rechtfertigt im Ausgangspunkt wegen des durch §§ 39, 40 LFoG geschützten Belangs der Erhaltung von Wald und der nach dem Vorstehenden schon im Planfeststellungsbeschluss vom 18. Dezember 1980 angelegten Wahrung des Belangs im Wege der späteren Aufforstung Maßnahmen zur Erhaltung von Wald in einem Umfang, der über die noch geplante Bewaldung des Deponiegeländes hinausgeht. Ausgehend vom vorgenannten Gutachten des Sachverständigen L. vom 15. Juli 2016 war noch 1981, also nach der Planfeststellung der Deponie, auf dem Deponiegelände Wald in einer Größe von mindestens - vorbehaltlich der Zuordnung des Nichtholzbodens und der Blößen - 21,6453 ha vorhanden. Das führt nach Abzug der nach der Plangenehmigung vorgesehenen Waldfläche von rund 13,69 ha zu einem deponiebedingten Verlust an Wald im Umfang von - jedenfalls - rund 7,95 ha. Die angeordnete Ersatzaufforstung geht mit 18,5 ha hierüber aber weit hinaus, ohne dass hierfür, wie ausgeführt, hinreichende fachliche Gesichtspunkte des Schutzes von Wald dargetan worden sind.
Die der Nebenbestimmung hinsichtlich der Bemessung der Fläche der Ersatzaufforstung maßgeblich zugrunde liegende Erwägung, die Ersatzaufforstung sei erforderlich, weil die vollständige Aufforstung der Deponie aus deponietechnischen und artenschutzrechtlichen Gründen nicht möglich sei, greift nicht die objektive Bedeutung der Einwirkungen auf den Wald auf, sondern weist der Klägerin das Risiko der Entstehung dieser Gründe zu. Die Orientierung an der bis zur Plangenehmigung geregelten Aufforstung löst sich zudem gedanklich von der planerischen Bewältigung der durch die Deponie hervorgerufenen Auswirkungen auf Wald, weil die Aufforstung nach dem oben Gesagten über die Fläche hinausgreift, deren Rodung und anderweitige Nutzung ursächlich auf die Errichtung der Deponie zurückgeht, ohne dass für die Zurechnung der Mehrfläche zur Deponie ein tragfähiger Grund gegeben ist. Insoweit ist auch nicht geklärt, dass die Errichtung der Deponie eine sonst aus Anlass der zuvor auf dem Deponiegelände betriebenen Vorhaben beabsichtigte Aufforstung verhindert hat. Planerisch mittels Planfeststellung bzw. Plangenehmigung zu lösen sind jedoch die durch das jeweilige Vorhaben hervorgerufenen Probleme.
Damit kann dem Abwägungsgebot hinsichtlich der Nebenbestimmung ausschließlich dann genüge getan worden sein, wenn sich aus dem Planfeststellungsbeschluss in der bis zur Plangenehmigung geltenden Fassung eine abwägungserhebliche Bindung dahin ergibt, dass die nach dem 2. Änderungsplanfeststellungsbeschluss vorgesehenen Maßnahmen den Maßstab für den gebotenen Schutz des Waldes bilden. Hierfür reicht aber nicht der Umstand aus, dass die Klägerin ohne die Plangenehmigung zur Rekultivierung der Deponie nach Maßgabe des 2. Änderungsplanfeststellungsbeschlusses verpflichtet war. Im Allgemeinen genügt die Änderung eines Planfeststellungsbeschlusses vielmehr dem Abwägungsgebot, wenn das Vorhaben, so wie es jetzt geplant ist, mit denselben Erwägungen abwägungsfehlerfrei hätte zugelassen werden können, wenn es sogleich zur Entscheidung gestellt worden wäre.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 17. Dezember 2009 - 7 A 7.09 -, a. a. O., und vom 14. September 1992 - 4 C 34.89 u. a. -, a. a. O.
Das entspricht dem Umstand, dass es als Folge der Änderung des Plans durch die Plangenehmigung zu einem einzigen, wenngleich geänderten Plan für das Vorhaben kommt und über Maßnahmen zum Schutz der vom Vorhaben nachteilig betroffenen Belange - in den Grenzen zwingenden Rechts - abwägend unter Einbeziehung der Bedeutung dieser Belange zu befinden ist. Mit der Zuerkennung eines bestimmten Schutzes geht nicht notwendig eine Verstärkung des Gewichts der zu schützenden Belange einher. Ausgangspunkt für den abwägenden Schutz eines Belangs sind die Auswirkungen des Vorhabens, nicht die Schutzmaßnahmen, die in einer bestimmten Fassung des Plans vorgesehen sind und in einer späteren Fassung des Plans aufgegeben werden. Davon ist der öffentliche Belang der Erhaltung von Wald nicht ausgenommen.
Daraus, dass nach der Plangenehmigung die Bewaldung der Deponie entsprechend dem 2. Änderungsplanfeststellungsbeschluss aus deponietechnischen und artenschutzrechtlichen Gründen nicht möglich ist, folgt keine Besonderheit, die eine Ausnahme von diesem Grundsatz stützen könnte. Die Erwägungen zur fehlenden Umsetzbarkeit der durch den 2. Änderungsplanfeststellungsbeschluss begründeten Verpflichtung zur Aufforstung weisen der Klägerin einseitig das Risiko des Eintretens der fraglichen Hinderungsgründe zu. Das misst aber dem Willen der Klägerin, die das Deponievorhaben als dessen Trägerin inhaltlich konkretisieren muss und in den ihr rechtlich gezogenen Grenzen auch durch Änderungen des Vorhabens festlegen darf, eine seinem wirklichen Gewicht nicht entsprechende, von vornherein untergeordnete Bedeutung zu. Zudem bleibt unberücksichtigt, dass die nach dem 2. Änderungsplanfeststellungsbeschluss vorgesehene Rekultivierung der Deponie im Wege der Aufforstung dazu geeignet und bestimmt war, sowohl die forstrechtlichen als auch die naturschutzrechtlichen Belange der Inanspruchnahme der Fläche zu wahren. Die angeordnete Ersatzaufforstung erfordert dagegen die Inanspruchnahme zusätzlicher Flächen und führt bezogen auf die Summe der spezifisch forstrechtlich und der allgemein naturschutzrechtlich ausgerichteten Ausgleichsmaßnahmen zu einer vermehrten Belastung der Klägerin. Das mag bezogen auf die Vereinbarkeit des Oberflächenabdichtungssystems mit der Aufforstung eine Konsequenz der von der Klägerin vorgenommenen Auswahl dieses Systems und der behördlichen Entscheidung sein, die Klägerin nicht auf eine mit der Aufforstung deponietechnisch zu vereinbarende Methode der Oberflächenabdichtung zu verweisen. Auf die damit verbundenen Fragen unter anderem der Verfügbarkeit solcher Methoden und ihrer Vereinbarkeit mit dem Vorhaben im Übrigen sowie den Belangen der Klägerin geht die Plangenehmigung aber nicht ein. Zudem ist der Gesichtspunkt einer unter Umständen freiwilligen Schaffung zusätzlicher Probleme durch das zur Plangenehmigung gestellte System der Oberflächenabdichtung zumindest nicht ohne weiteres auf die durch eine Aufforstung nachteilig berührten Belange des Artenschutzes zu übertragen.
Die Mehrbelastung der Klägerin durch die Ersatzaufforstung ist, wie ausgeführt, auch nicht deswegen sachlich hinreichend veranlasst, weil, was die Plangenehmigung mit Gewicht berücksichtigt, der Planfeststellungsbeschluss in der Fassung des 2. Änderungsplanfeststellungsbeschlusses lediglich eine befristete Umwandlung von Wald zugelassen habe und eine solche Umwandlung zwingend mit der Verpflichtung zur Wiederaufforstung einhergehe, die wegen des Scheiterns der Möglichkeit der Wiederaufforstung zu einer dem Ausmaß der Wiederaufforstung entsprechenden Ersatzaufforstung führe.
Die hiernach rechtswidrige Nebenbestimmung III.7.15 kann nicht isoliert aufgehoben werden. Ohne sie ist die Plangenehmigung vom 30. November 2016 und in deren Folge der Planfeststellungsbeschluss in der geänderten Fassung nicht rechtmäßig.
Zweck der Nebenbestimmung ist die Anpassung der im Planfeststellungsbeschluss in der Fassung des 2. Änderungsplanfeststellungsbeschlusses zum Schutz von Wald vorgesehenen Maßnahmen an die durch das geplante Oberflächenabdichtungssystem und die Anforderungen des Artenschutzes verursachten Veränderungen der Voraussetzungen für eine Aufforstung der Deponie. Die Anpassung ist Teil, wenn nicht der Sicherstellung der zwingenden Zulassungsvoraussetzungen, so doch jedenfalls der gebotenen Gesamtabwägung hinsichtlich der Zulassung einerseits des Änderungsvorhabens und andererseits des Deponievorhabens insgesamt. Die sich aus den im Untergrund der Deponie anstehenden Schichten ergebende geologische Eignung des Deponiegeländes für eine Nutzung zur Ablagerung von Abfall hebt den Geltungsanspruch der forstrechtlichen Anforderungen an die Umwandlung und den dadurch bewirkten Schutz des Belangs der Erhaltung von Wald nicht auf. Würde die Nebenbestimmung aufgehoben, bliebe ddas forstrechtliche Interesse am Schutz von Wald vor der Umwandlung in andere Nutzungsarten jedenfalls in dem Umfang unbewältigt, der nach der nunmehr zugelassenen Rekultivierung der Deponie als Grasland gestaltet wird und flächenmäßig der Umwandlung des Waldes im Zuge des Deponievorhabens zuzurechnen ist. Es entstünde eine unausgewogene Situation. Auf diese könnte die Bezirksregierung gegebenenfalls mit nachträglichen Auflagen (§ 36 Abs. 4 Satz 3 KrWG) zum Schutz von Wald reagieren. Das gilt umso mehr deshalb, weil die Klägerin nach dem Vorstehenden kein schutzwürdiges Vertrauen hinsichtlich des Ausbleibens von Regelungen zur Erhaltung von Wald genießt und im Bereich I. /T. der Waldanteil an der Gesamtfläche unwidersprochen verhältnismäßig niedrig ist.
Die Klage auf die hilfsweise begehrte Verpflichtung des Beklagten (§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO) zur Erteilung der Plangenehmigung ohne die Nebenbestimmung III.7.15 ist ebenso wie diejenige auf die weiter hilfsweise begehrte Verpflichtung des Beklagten zur Neubescheidung des Antrags der Klägerin auf Erteilung der Plangenehmigung zulässig. Die Zulässigkeit des Anfechtungsbegehrens gegen die Nebenbestimmung III.7.15 schließt diejenige der durch Erklärung der Klägerin in der mündlichen Verhandlung hilfsweise zusätzlich geltend gemachten Verpflichtungs- und Bescheidungsbegehren nicht aus. Scheitert die Begründetheit einer Anfechtungsklage gegen eine Nebenbestimmung an der mangelnden Trennbarkeit des Verwaltungsakts und der Nebenbestimmung - wie hier -, steht dies nicht der Verfolgung eines Anspruchs auf Erteilung des Verwaltungsakts ohne die Nebenbestimmung bzw. auf erneute Entscheidung entgegen.
In der Hinzufügung der Hilfsbegehren liegt auch keine Änderung des Klagebegehrens. Das Klageziel der Klägerin war von Anfang an auf die Erlangung der Plangenehmigung ohne die Verpflichtungen nach III.7.15 gerichtet und liegt auch den Verpflichtungs- und Bescheidungsbegehren zugrunde. Es wird von der Klägerin mittels der Hilfsanträge zum ursprünglichen Anfechtungsantrag lediglich auch in anderer Form geltend gemacht. Im Übrigen hat sich der Beklagte auch auf die Verpflichtungs- und Bescheidungsbegehren eingelassen, ohne ihnen zu widersprechen (§ 91 Abs. 2 VwGO).
Die Verpflichtungsklage ist unbegründet. Die Klägerin hat, sofern die Plangenehmigung nicht zwingend zu versagen ist, was nach dem Vorstehenden der Fall ist, einen Rechtsanspruch darauf, dass die Bezirksregierung als zuständige Behörde über ihren Änderungsantrag ohne zu ihren Lasten gehende Abwägungsfehler entscheidet. Dagegen steht ihr kein Rechtsanspruch auf Zulassung ihres Änderungsvorhabens zu. Tatsachen, die den Schluss tragen könnten, dass die Abwägung hinsichtlich der von dem Vorhaben betroffenen forstrechtlichen Belange rechtmäßig ausschließlich im Sinne des Verpflichtungsbegehrens vorgenommen werden kann, sind nicht gegeben.
Hiervon sind die Konkretisierung der Durchführung der Ersatzaufforstung (III.7.15.2 bis 7.15.8) und die Festsetzung des Ersatzgeldes (III.7.15.9) nicht ausgenommen. Die Anordnung der Ersatzaufforstung von 18,5 ha in der Nebenbestimmung III.7.15.1 bildet die Grundlage für die nachfolgenden Regelungen, in denen die Ersatzaufforstung näher ausgestaltet wird. Diesbezügliche Bedenken trägt die Klägerin nicht vor. Konkrete Anhaltspunkte für solche Bedenken bestehen auch sonst nicht. Sie ergeben sich auch nicht daraus, dass § 39 LFoG hinsichtlich der Entrichtung von Ersatzgeld keine Regelung enthält und zudem mit der Neufassung des Landschaftsgesetzes durch das Gesetz vom 15. November 2016 (GV. NRW. S. 568) die zuvor in § 5 des Landschaftsgesetzes enthaltene Regelung zum Ersatzgeld entfallen ist. Das hindert nicht die Anwendung von § 15 Abs. 6 BNatSchG, der die Zahlung von Ersatzgeld im Rahmen der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung betrifft. Forstrechtlich wird der Ausgleich des in Gestalt der Umwandlung des Waldes vorgenommenen Eingriffs im Sinne dieser Regelung nur teilweise abweichend von dem im Übrigen geltenden allgemeinen Naturschutzrecht geregelt (§ 39 Abs. 5 LFoG). Die Neufassung des Landschaftsgesetzes führt bezogen hierauf und die in § 39 Abs. 5 LFoG angelegte ergänzende Anwendbarkeit der naturschutzrechtlichen Vorschriften auf den Ausgleich der nachteiligen Folgen der Umwandlung
- vgl. OVG NRW, Urteil vom 9. Dezember 2014 - 16 A 1397/12 -, NuR 2015, 276 -
nicht zu einer inhaltlichen Änderung. Zweck der Neufassung des Landschaftsgesetzes ist insoweit, die mit dem bundesrechtlichen Übergang des Bundesnaturschutzgesetzes von der Rahmengesetzgebung zur konkurrierenden Gesetzgebung verbundene Überlagerung des Landesrechts durch dessen Bereinigung nachzuvollziehen.
Vgl. LT-Drucks. 16/11154, S. 1 f.
Landesrechtlich geregelt werden sollen noch Bereiche, die der landesrechtlichen Ergänzung bedürfen und zugänglich sind. Das ist im Rahmen der Neufassung bezogen auf die Erhebung von Ersatzgeld und die diesbezügliche Regelung in § 15 Abs. 6 BNatSchG lediglich in Bezug auf vorliegend nicht entscheidungserhebliche Gesichtspunkte angenommen worden.
Das auf die Verpflichtung des Beklagten zur erneuten Entscheidung über den durch die Plangenehmigung vom 30. November 2016 beschiedenen Änderungsantrag der Klägerin gerichtete Klagebegehren ist begründet. Die Nebenbestimmung III.7.15 ist nach dem oben Gesagten rechtswidrig. Damit ist der Anspruch der Klägerin auf abwägungsfehlerfreie Entscheidung über den Antrag, der mangels eines zwingenden Erfordernisses der Ersatzaufforstung im angeordneten Umfang besteht, noch nicht erfüllt.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO und trägt dem jeweiligen Obsiegen bzw. Unterliegen der Beteiligten Rechnung. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit wegen der Kosten folgt aus § 167 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen von § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 39, 40 LFoG
§§ 14 ff. BNatSchG
§ 113 VwGO
§ 9 BWaldG
§ 40 LFoG
§ 39 LFoG
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO
§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO
§ 39 Abs. 3 LFoG
§ 39 Abs. 3 Satz 2 LFoG
§ 39 Abs. 2 und 3 LFoG
§ 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG NRW
§ 36 Abs. 1 KrWG
§ 36 Abs. 4 Satz 1 KrWG
§ 15 Abs. 2 Satz 2 KrWG
§ 15 Abs. 2 Satz 2 Nr. 6 KrWG
§ 75 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW
§ 9    Abs. 1 Satz 1 BWaldG
§ 39 Abs. 1 Satz 1 LFoG
§ 39 Abs. 2 Satz 1 LFoG
§ 39 Abs. 3 Satz 1 LFoG
§ 40 Abs. 1 LFoG
§ 43 Abs. 1 LFoG
§ 75 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW
§ 30 Abs. 1 Nr. 8 LNatSchG
§ 15 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 BNatSchG
§ 15 Abs. 1 BNatSchG
§ 9 Abs. 1 Satz 2 und 3, Abs. 2 BWaldG
§ 25 Abs. 6 AbfG
§ 9 Abs. 1 Satz 1 BWaldG
§ 40 Abs. 1 Nrn. 1 und 2 LFoG
§ 40 Abs. 1 Nr. 3 LFoG
§ 9 Abs. 2 BWaldG
§ 39 Abs. 5 LFoG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 BWaldG
§ 2 Abs. 1 Satz 2 BWaldG
§ 44 Abs. 1 Satz 1 LFoG
§ 36 Abs. 4 Satz 3 KrWG
§ 91 Abs. 2 VwGO
§ 15 Abs. 6 BNatSchG
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 5 des Landschaftsgesetzes
Art. 20 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 144, 341
BVerwGE 112, 221
NVwZ-RR 2007, 776
BVerwGE 81, 185
BVerwGE 149, 31
BVerwGE 61, 307
BVerwGE 130, 138
BVerwGE 145, 40
BVerwGE 121, 72
NVwZ 2010, 584
BVerwGE 91, 17
4 C 5.11
11 C 2.00
3 C 39.06
7 C 31.87
4 C 70.80
8 B 10.18
9 A 4.13
4 C 68.78
20 A 3343/06
20 A 2508/92
20 A 2637/80
9 A 22/06
4 CN 5.11
2 A 177/15
9 A 17.11
9 A 11.03
7 A 7.09
4 C 34.89
16 A 1397/12