Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1999-04-22, Aktenzeichen 8 A 620/98
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:1999:0422.8A620.98.00

Tenor:
Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Minden vom 15. Dezember 1997 im dortigen Verfahren 10 K 5098/96 wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des zweitinstanzlichen Verfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Bedeutung des in § 10 Abs. 1 Satz 2 StWG geregelten Einwilligungsvorbehalts.
In seiner Sitzung vom 18. Dezember 1995 beschloß der Verwaltungsausschuß des Studentenwerks P. - des Klägers -, die Vergütung des Geschäftsführers, der diese Funktion schon seit dem 1. Februar 1986 (bis zum 29. Februar 1988 kommissarisch) innehat, nach den Vorschlägen eines Gutachtens der Firma K. Personalberatung GmbH neu zu gestalten, und beauftragte seinen 1. und 2. Vorsitzenden, gemeinsam mit dem Geschäftsführer "die erforderlichen Schritte zur Umsetzung des Beschlusses zu ergreifen".
In der Folgezeit wurden ein sog. Zusatz- und Ergänzungsvertrag zu den bisherigen dienstvertraglichen Regelungen erarbeitet und unter dem 30. Januar 1996 ohne erneute Beschlußfassung durch den Verwaltungsausschuß von seinem 1. Vorsitzenden und dem Geschäftsführer des Klägers unterzeichnet. Diese Verträge sehen unter Beibehaltung des auf unbestimmte Zeit geschlossenen Dienstverhältnisses (§ 2 des Zusatzvertrages) und bei Fortgeltung der tarifrechtlichen Bestimmungen des Bundesangestelltentarifvertrages und der diesen ergänzenden oder ändernden Tarifverträge (§ 4 Ziffer 1 des Zusatzvertrages i.V.m. § 2 des Dienstvertrages vom 23. Februar 1993) u.a. folgende Vereinbarungen vor:
1. eine - gegenüber der bisherigen Vergütungsgruppe BAT I b mit Zulage (vgl. § 1 des Dienstvertrages vom 23. Februar 1993) verbesserte - Eingruppierung in die Vergütungsgruppe BAT I,
2.
ferner - für die Dauer der Organstellung -
3. rückwirkend zum 1. Januar 1996 (§ 9 des Ergänzungsvertrages) die Zahlung einer ergänzenden monatlichen Vergütung in Höhe eines Zwölftels "des Unterschiedsbetrages zwischen der Gehaltsempfehlung des K.- Gutachtens über die Vergütung der Geschäftsführer der Studentenwerke . - Größenklasse III oberes Quartil - (DM 176.000,00 - Stand 1996) und dem Jahresgehalt nach BAT I" (§ 2 des Ergänzungsvertrages) nebst automatischer Anpassungsklausel (§ 3 des Ergänzungsvertrages) sowie außerdem
4.
5. erstmalig ab dem Wirtschaftsjahr 1997 auf der Grundlage von in § 7 des Ergänzungsvertrages näher beschriebenen Zielvereinbarungen für jedes Wirtschaftsjahr die Ausschüttung eines "brutto zu zahlenden Erfolgsbonus bis zu 15 % der Bruttojahresvergütung (BAT-Vergütung + zusätzliche Vergütung [nach § 2 des Ergänzungsvertrages])".
6.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten der sonstigen Vereinbarungen wird auf den Inhalt der Verträge Bezug genommen.
Mit Schreiben vom 31. Januar 1995 (gemeint ist offenbar der 31. Januar 1996) übersandten der 1. und 2. Vorsitzende des Verwaltungsausschusses des Klägers dem beklagten Ministerium die unterzeichneten Verträge mit der Bitte, die nach § 10 Abs. 1 Satz 2 StWG vorgesehene Einwilligung zu erteilen. Dabei vertraten sie die Auffassung, daß es sich bei der vom Beklagten zu treffenden Entscheidung um eine Maßnahme der Rechtsaufsicht handele.
Im Juli 1996 teilte der Vorsitzende des Verwaltungsausschusses des Klägers dem Beklagten u.a. mit, daß der Verwaltungsausschuß in seiner Sitzung vom 9. Juli 1996 beschlossen habe, ihm, dem Beklagten, eine näher bezeichnete Frist zur beantragten Einwilligung zu setzen.
Mit Schreiben vom 24. Juli 1996, dem eine Rechtsbehelfsbelehrung nicht beigefügt war, lehnte der Beklagte die Erteilung der Einwilligung ab. Dabei vertrat er die Auffassung, daß er bei seiner Entscheidung auch Zweckmäßigkeitsgesichtspunkte anstellen dürfe. Die beabsichtigte Anhebung der Vergütung um 35 - 50 % erscheine mit Blick auf die im öffentlichen Dienst gegebenen Vergütungs- und Besoldungsmöglichkeiten für andere Beschäftigte, die ebenfalls in verantwortlichen Positionen über den Einsatz von Geldern zu entscheiden und weitreichende wirtschaftliche Dispositionen zu treffen hätten, problematisch. So erhielten die den Geschäftsführern der Studentenwerke in ihrer Funktion vergleichbaren Verwaltungsdirektoren der medizinischen Einrichtungen der Hochschulen lediglich eine Besoldung nach der Besoldungsgruppe B 3 BBesO, obwohl sie für Betriebskosten von ca. 500 - 600 Millionen DM pro Jahr verantwortlich seien. Demgegenüber liege das jährliche Haushaltsvolumen des Klägers lediglich bei ca. 16 Millionen DM. Auch ein Vergleich mit Geschäftsführergehältern in der Privatwirtschaft sei nicht zwingend. Aufgrund der monopolartigen Stellung des Studentenwerks und seiner Ausgestaltung als Anstalt des öffentlichen Rechts trage der Geschäftsführer eines Studentenwerks ein geringeres Unternehmerrisiko. Weiterhin sei zu berücksichtigen, daß der Geschäftsführer des Studentenwerks einen unbefristeten Anstellungsvertrag habe, während mit Geschäftsführern in der Privatwirtschaft regelmäßig nur zeitlich befristete Verträge geschlossen würden.
Der Kläger hat am 19. November 1996 Klage erhoben.
Zur Begründung hat er u.a. vorgetragen: Der Beklagte habe bei seiner Entscheidung allein auf Zweckmäßigkeitsgesichtspunkte abgestellt, obwohl er auch im Rahmen des § 10 Abs. 1 Satz 2 StWG auf eine reine Rechtsaufsicht beschränkt sei. Der Anspruch des Klägers auf Erteilung der Einwilligung folge aus § 1 Abs. 1 StWG. Mit dem dort normierten Selbstverwaltungsrecht, das durch die am 1. Januar 1994 inkraftgetretene Novellierung des Studentenwerksgesetzes erheblich gestärkt worden sei, sei nur eine staatliche Rechtsaufsicht vereinbar. Etwas anderes gelte nur für die sog. Kondominialangelegenheiten, bei denen in Ausnahmefällen aus gravierenden übergeordneten Gesichtspunkten die Geltendmachung von Zweckmäßigkeitsgesichtspunkten zulässig sei. Demgegenüber entspreche es dem grundsätzlichen Verhältnis von Selbstverwaltung und Staatsaufsicht, daß § 15 StWG die Aufsicht auf eine Rechtsaufsicht konzentriere und die ursprünglich in § 17 Abs. 1 Satz 2 StWG a.F. verankerte Wirtschaftlichkeitsaufsicht weggefallen sei. Ein Einwilligungsvorbehalt mache auch dann Sinn, wenn man ihn als Rechtmäßigkeitskontrolle begreife. So könne die Aufsichtsbehörde prüfen, ob ein Bewerber die in § 10 Abs. 3 StWG genannten Qualifikationen erfülle oder ob die allgemeinen arbeitsrechtlichen Bestimmungen eingehalten seien. Nachträgliche aufsichtsrechtliche Maßnahmen seien hierfür ungeeignet. Soweit die Vergütung des Geschäftsführers Gegenstand vertraglicher Regelungen sei, sei der Beklagte darauf beschränkt, die Einhaltung der in § 12 Abs. 1 StWG geregelten kaufmännischen Grundsätze der Wirtschaftsführung zu kontrollieren. Erst wenn der Kläger dabei den Rahmen vernünftigen Verwaltungshandelns verlasse, dürfe die Aufsichtsbehörde aufsichtsrechtliche Maßnahmen ergreifen. Hinzu komme, daß man bei der Novellierung des Studentenwerksgesetzes von einer ausdrücklichen Regelung der Geschäftsführervergütung im Gesetz nur deshalb abgesehen habe, weil diese angesichts des Ziels, den Studentenwerken weitgehende Selbständigkeit einzuräumen, als zu starr empfunden worden sei. Die Notwendigkeit der Anhebung des Gehaltsniveaus unter Berücksichtigung der in der Privatwirtschaft üblichen Verhältnisse habe aufgrund der geänderten Gesetzesstrukturen jedoch außer Frage gestanden. Das Schreiben des ehemaligen Vorsitzenden des Ausschusses für Wissenschaft und Forschung des Landtages Nordrhein-Westfalen vom 12. November 1997 belege, daß nicht nur die Festsetzung der Sozialbeiträge und der Essenpreise sowie die Entscheidung über den Wirtschaftsplan, sondern auch die Regelung der Vergütung des Geschäftsführers der selbstbestimmten Entscheidung des Studentenwerks habe überlassen werden sollen. Die beabsichtigte Ergänzung des Anstellungsvertrages entspreche überdies kaufmännischen Gesichtspunkten und könne daher vom Beklagten auch im Rahmen seiner Rechtsaufsicht nicht beanstandet werden. Dies ergebe sich nicht zuletzt aus den eingeholten Gutachten, die dem Beklagten bekannt seien. Des weiteren finde die Rüge des Beklagten, das beabsichtigte Vergütungsniveau passe nicht in das Gehaltsgefüge der staatlichen Verwaltung, im Studentenwerksgesetz keine Stütze. Nach § 14 StWG seien allein die Dienst- und Arbeitsverträge der Angestellten und Arbeiter nach den für Mitarbeiter des Landes Nordrhein-Westfalen geltenden Bestimmungen zu regeln. Das Dienstverhältnis mit dem Geschäftsführer könne gemäß § 10 Abs. 1 Sätze 2 und 3 StWG hiervon abweichend ausgestaltet werden. Eine Anlehnung an tarifrechtliche Bestimmungen der übrigen Angestellten des Studentenwerks oder an besoldungsrechtliche Grundsätze solle somit nicht erfolgen, wie auch die Entstehungsgeschichte der Gesetzesnovelle belege.
Der Kläger hat sinngemäß beantragt, den Beklagten unter Aufhebung seines ablehnenden Bescheides vom 24. Juli 1996 zu verpflichten, ihm die Einwilligung nach § 10 Abs. 1 StWG zur Regelung des Dienstverhältnisses entsprechend dem Antrag vom 31. Januar 1996 zu erteilen.
Der Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat er u.a. ausgeführt: Das Einwilligungserfordernis nach § 10 Abs. 1 Satz 2 StWG erlaube auch die Geltendmachung von Zweckmäßigkeitsgesichtspunkten, da seine Beibehaltung trotz Wegfalls der Wirtschaftlichkeitsaufsicht nach § 17 Abs. 1 Satz 2 StWG a.F. ansonsten keinen Sinn ergäbe. Daß das Studentenwerksgesetz nach wie vor zwischen verschiedenen Aufsichtsmaßstäben differenziere, belege im übrigen die Einräumung fachaufsichtsrechtlicher Befugnisse in § 12 Abs. 3 StWG. Bei seinem Vergleich mit Unternehmen der Privatwirtschaft übersehe der Kläger, daß sein Geschäftsführer noch einen Dienstvertrag habe, der unter der Geltung des § 14 StWG a.F. zustande gekommen und folglich den Vorschriften des BAT entsprechend zu regeln gewesen sei. Von der gesetzlich eingeräumten Möglichkeit, einen befristeten Dienstvertrag nach § 10 Abs. 1 Satz 3 StWG mit höherer außertariflicher Vergütung abzuschließen und dafür im Gegenzug auf die Geltung des bisherigen Dienstvertragsrechts nach dem Bundesangestelltentarifvertrag zu verzichten, habe der Geschäftsführer des Klägers bisher keinen Gebrauch gemacht, was ihm jedoch nach wie vor freistehe. Die beabsichtigte Vergütung sei im übrigen unter mehreren Gesichtspunkten unverhältnismäßig. Mit einer Bruttovergütung von bis zu 204.000,00 DM übersteige sie bei weitem das Jahreseinkommen des Geschäftsführers des Studentenwerks K. in Höhe von ca. 134.100,00 DM, das sich aus einer Vergütung nach BAT I (ca. 125.000,00 DM jährlich) und einer Organzulage in Höhe von monatlich 700,00 DM (9.100,00 DM jährlich) zusammensetze. Dabei sei überdies zu berücksichtigen, daß das Studentenwerk K. als größtes Studentenwerk im Lande ca. 80.000 Studierende zu betreuen habe, während sich die Zahl der vom Kläger zu betreuenden Studierenden lediglich auf 17.000 belaufe. Auch ein Vergleich mit der Kanzlerbesoldung an den Universitäten des Landes bestätige das Mißverhältnis. Sie würden nach den Besoldungsgruppen B 2, B 3 bzw. B 4 BBesO besoldet. Dies mache eine Gesamtbesoldung von ca. 132.000,00 DM (B 2) bis ca. 148.000 (B 4) [jeweils verheiratet, ein Kind] aus. Damit liege die beabsichtigte Vergütung des Geschäftsführers des Klägers um bis zu 70.000,00 DM (B 2) bzw. um bis zu 54.000,00 DM (B 4) über der Kanzlerbesoldung, obwohl die Verantwortung des Kanzlers einer Universität regelmäßig höher einzustufen sei als diejenige des Geschäftsführers eines Studentenwerks. Diese Verantwortung manifestiere sich insbesondere in dem zu bewirtschaftenden Haushaltsvolumen. So sei der Kanzler der - vom Kläger betreuten - Universität-Gesamthochschule P. (Besoldungsgruppe B 3) im Haushaltsjahr 1997 für ein Haushaltsvolumen von 196 Millionen DM verantwortlich, während der Kanzler der Universität zu K. (Besoldungsgruppe B 4) - ohne medizinische Einrichtungen - ein Haushaltsvolumen von ca. 380 Millionen DM zu bewirtschaften habe. Das aufgezeigte Mißverhältnis sei so erheblich, daß die Einwilligung auch aus Rechtsgründen zu versagen sei.
Der Kläger hat demgegenüber in diesem Zusammenhang die Auffassung vertreten, daß ein Vergleich zwischen der Kanzlerbesoldung und der Geschäftsführervergütung unstatthaft sei. Dies ergebe sich nicht nur aus der im Vergleich zum beamteten Kanzler infolge von Sozialversicherungsbeiträgen höheren finanziellen Belastung des Geschäftsführers, sondern auch aus den verschiedenartigen Aufgabenspektren beider Funktionen.
Mit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Hinsichtlich der Einzelheiten der Begründung wird auf die Entscheidungsgründe des angefochtenen Urteils Bezug genommen.
Gegen das am 15. Januar 1998 zugestellte Urteil hat der Kläger am 10. Februar 1998 die Zulassung der Berufung beantragt und dabei u.a. die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache geltend gemacht. Durch Beschluß vom 14. August 1998 hat der Senat die Berufung zugelassen.
Unter Wiederholung und Vertiefung seines bisherigen Vorbringens hält der Kläger an seinem Begehren fest.
Der Kläger beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts Minden vom 15. Dezember 1997 im dortigen Verfahren 10 K 5098/96 zu ändern und den Beklagten unter Aufhebung seines ablehnenden Bescheides vom 24. Juli 1996 zu verpflichten, dem Kläger die Einwilligung nach § 10 Abs. 1 Satz 2 StWG in die Regelung des Dienstverhältnisses seines Geschäftsführers gemäß dem Antrag vom 31. Januar 1996 zu erteilen.
Der Beklagte beantragt, die Berufung des Klägers zurückzuweisen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des Verwaltungsvorganges des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die vom Senat zugelassene und auch im übrigen zulässige Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage im Ergebnis zu Recht abgewiesen. Der Ablehnungsbescheid des Beklagten vom 24. Juli 1996 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Denn der Kläger hat weder einen gebundenen Anspruch auf Erteilung der ministeriellen Einwilligung in die Regelung des Dienstverhältnisses seines Geschäftsführers (I.) noch kann er von dem Beklagten eine erneute Bescheidung verlangen (II.).
I. Ein strikter Rechtsanspruch auf Einwilligungserteilung läßt sich aus dem Gesetz über die Studentenwerke im Land Nordrhein- Westfalen (Studentenwerksgesetz - StWG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 4. Januar 1994 (GV. NRW. S. 36) nicht ableiten. Vielmehr steht die nach § 10 Abs. 1 Satz 2 StWG zu treffende Entscheidung über die Erteilung der Einwilligung in die Regelung des Dienstverhältnisses des Geschäftsführers des Studentenwerks im pflichtgemäßen Ermessen des Ministeriums für Wissenschaft und Forschung (jetzige Bezeichnung: Ministerium für Schule und Weiterbildung, Wissenschaft und Forschung; vgl. Ziffern 2.2 und 3.2 des Organisationserlasses des Ministerpräsidenten vom 9. Juni 1998 - Bekanntmachung vom 15. September 1998, GV. NRW. S. 544 -). Das Einwilligungserfordernis des § 10 Abs. 1 Satz 2 StWG ist entgegen der Annahme des Klägers kein bloßes Instrument der (präventiven) Rechtsaufsicht, sondern ein besonderes Interventionsrecht, mit dem das beklagte Ministerium auch unter Zweckmäßigkeitsgesichtspunkten Einfluß auf den Inhalt der dienstvertraglichen Beziehungen zwischen dem Studentenwerk und seinem Geschäftsführer nehmen kann.
Dabei bedarf der insbesondere im Kommunalrecht, aber auch im Sozialversicherungsrecht herrschende Streit zur Rechtsnatur und zum Prüfungsmaßstab staatlicher Mitwirkungsakte keiner abschließenden Entscheidung.
Für den Bereich des Kommunalrechts aus verfassungsrechtlichen Gründen generell eine reine Rechtmäßigkeitskontrolle als Mittel der Staatsaufsicht bejahend: Gönnenwein, AöR Bd. 74 (1948), S. 191, 203; ders. in: Gedächtnisschrift für Walter Jellinek, 1955, S. 511 ff., insbesondere S. 524 ff.; ders., AöR Bd. 81 (1956), S. 214, 226 ff.; Seeberger, Der Städtetag 1961, S. 535 ff.; Müller, VerwArch Bd. 54 (1963), S. 170, 177; Ehlers, NWVBl. 1990, S. 80, 84 f.; ders., DVBl. 1997, S. 225, 231; BayVerfGH, Entscheidung vom 15. Dezember 1988 - Vf. 70 - VI - 86 -, Kommunale Steuer-Zeitschrift 1989, S. 34, 37; Birk in: Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Stand September 1997, § 3 KAG Rz. 18 f.; demgegenüber zum Teil unter Betonung eines aliud- Charakters staatlicher Mitwirkungsakte im Vergleich zu aufsichtsrechtlichen Maßnahmen generell eine Zweckmäßigkeitskontrolle annehmend: Hans Peters, Lehrbuch der Verwaltung, 1949, S. 322 f.; Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, Bd. 1, Allgemeiner Teil, München 1973, S. 571; Keller, Die staatliche Genehmigung von Rechtsakten der Selbstverwaltungsträger, Heidelberg 1976, S. 78 - 90; Ernst Becker in: v. Loebell, Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen, Kommentar, Loseblattsammlung, Stand: 10. Lieferung November 1992, § 106a Anm. 7. j); VerfGH NW, Urteil vom 21. August 1954 - VGH 3/53 -, OVGE 9, 74 (83); BayVGH, Urteil vom 18. Dezember 1968 - 25 IV 67 -, BayVGHE NF 24 (1971), 1 (3 ff.); vgl. dazu auch BVerwG, Beschluß vom 22. Januar 1971 - VII B 70.69 -, DVBl. 1971, 213; aus der vorkonstitutionellen Rechtsprechung und Literatur vgl. PrOVG, Urteil vom 17. Januar 1930 - VII. C. 222/29 -, PrOVGE 85, 214 (218 f.); Otto Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, Bd. 2, 2. Aufl. 1917, S. 720 f.; Jellinek, Verwaltungsrecht, 3. Auflage, Unveränderter Neudruck, 1948, S. 532 f.; bei Genehmigungs- und Zustimmungsvorbehalten zwischen einer reinen Rechtskontrolle im Sinne einer staatlichen Unbedenklichkeitsbescheinigung einer- seits und einer Zweckmäßigkeitskontrolle im Bereich des staatlich-kommunalen Kondominiums (Köttgen), der staatlichen Sanktion (Salzwedel) oder der "res mixtae" (W. Weber) andererseits differenzierend: Köttgen, HKWP Bd. 1, 1956, S. 219 ff.; Salzwedel, AfK Bd. 1 (1962), S. 203, 206 ff.; ders., VVDStRL 22 (1965), S. 206, 243 - 249; W. Weber, Schriftenreihe der Hochschule Speyer Bd. 19 (1963), S. 17, 21 - 28; OVG NW, Urteil vom 8. Januar 1964 - III A 1151/61 -, OVGE 19, 192 ff.; OVG Lüneburg, Urteil vom 3. September 1969 - II OVG A 51/69 -, OVGE 26, 350 (351 ff.); OVG NW, Urteil vom 22. Januar 1988 - 15 A 2874/84 -, Kommunale Steuer-Zeitschrift 1988, S. 171; vgl. auch Held/Becker, Kommunalverfassungsrecht Nordrhein- Westfalen, Kommentar, Loseblattsammlung, Stand 6. Lieferung Dezember 1997, § 116 GO Anm. 5. m.w.N.; Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Stand März 1998, § 2 KAG Rz. 105 f.; für den Bereich der ebenfalls körperschaftlich organisierten Sozialversicherung: Friauf, DRV 1982, S. 113, 119 (Rechtsaufsicht); grundlegend: Bogs, Die Sozialversicherung im Staat der Gegenwart, Veröffentlichungen des Deutschen Vereins für Versicherungswissenschaft, Heft 75 (1973), S. 200 - 212; vgl. auch BSG, Urteil vom 28. Mai 1974 - 2 RU 201/72 -, BSGE 37, 272 (276) (jeweils beschränkte Zweckmäßigkeitsaufsicht); kritisch zur Begrenzung der Zweckmäßigkeitskon-trolle im Sozialversicherungsrecht: Emde, Die demo-kratische Legitimation der funktionalen Selbst-verwaltung, Schriften zum öffentlichen Recht, Bd. 590 (1991), S. 171 f.
Ebenso kann offen bleiben, ob die dort von der (wohl) herrschenden Lehre für Selbstverwaltungskörperschaften befürwortete Beschränkung der Zweckmäßigkeitskontrolle auf Ausnahmefälle auch auf rechtsfähige Anstalten des öffentlichen Rechts übertragen werden kann, was wegen der grundlegenden strukturellen Unterschiede zwischen Körperschaft und Anstalt - hier die mitgliedschaftlich verfaßte und unabhängig vom Wechsel der Mitglieder bestehende Organisation, durch die die Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben partikularen gesellschaftlichen Kräften überlassen wird, dort die Zusammenfassung sächlicher und personeller Mittel zur Erfüllung staatlicher Aufgaben in verselbständigten Einheiten unter einem dauernden, maßgebenden Einfluß des Anstaltsherrn,
vgl. dazu Kluth, Funktionale Selbstverwaltung, Jus Publicum Bd. 26, 1997, S. 233 ff.; Scheuner, Voraussetzungen und Form der Errichtung öffentlicher Körperschaften (außerhalb des Kommunalrechts), in: Gedächtnisschrift Hans Peters, 1967, S. 797, 803 -,
zumindest nicht ohne weiteres auf der Hand liegt, auch wenn die Anstalt - wie hier gemäß § 1 Abs. 1 StWG - gesetzlich mit einem bestimmten - als Selbstverwaltung bezeichneten - Maß an Unabhängigkeit und Eigenverantwortung ausgestattet ist.
Zum Meinungsstand allgemein vgl. auch Hendler, Selbstverwaltung als Ordnungsprinzip, 1984, S. 287 f., der die Anstalt unter Hinweis auf das Beispiel der - verfassungsrechtlich geschützten - Rundfunkanstalten zu den Selbstverwaltungsträgern zählt, m.w.N. auch zu den Gegenauffassungen in Fn. 87 und 88; ferner Jecht, Die Öffentliche Anstalt, Schriften zum öffentlichen Recht, Bd. 10 (1963), S. 62 ff., der nichts gegen den Begriff der "Selbstverwaltung" im Anstaltsrecht einzuwenden hat, solange man diesen Begriff sachbezogen auf das Wie der Aufgabenerfüllung konzentriert definiere und man sich darüber im klaren sei, daß diese Selbstverwaltung auf dem Gedanken beruhe, daß sich technisches Fachwissen und Sachverstand nicht hierarchisch organisieren lasse. Speziell zur Selbstverwaltung der Studentenwerke: Folz in: von Mutius (Hrsg.), Selbstverwaltung im Staat der Industriegesellschaft, Festgabe zum 70. Geburtstag von Georg Christoph von Unruh, 1983, S. 901 - 918; vgl. auch von Mutius, Studentenwerke als öffentlich-rechtliche Anstalten und öffentliche Unternehmen, in: von Mutius (Hrsg.), Autonomie öffentlicher Unternehmen in Anstaltsform, Schriftenreihe der Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft und Gemeinwirtschaft, Heft 30 (1987), S. 21 ff., 35 f. zum "zweifelhafte(n) Verhältnis von Anstalt und Autonomie", wonach die Wahl der Anstaltsform im Gegensatz zur Körperschaftsstruktur tendenziell "zu einem strukturell angelegten Minus an Autonomie" führe; ders. in: Handbuch des Wissenschaftsrechts, Bd. 1, 2. Aufl. 1996, S. 601, 613, wonach die Annahme "echter Selbstverwaltung" der Studentenwerke im Hinblick auf "die Anstaltsstruktur und die staatlichen Einwirkungs- und Finanzierungsbefugnisse" zwar fraglich sei, letztlich aber doch aus einer Reihe sonstiger Gründe - historische Entwicklung aus privatrechtlichen Selbsthilfevereinen, Repräsentation der Benutzer in den Anstaltsorganen, Teilfinanzierung durch leistungsungebundene Beiträge, Wahl der Anstaltsform zur Vermeidung von den bei Körperschaftsmodellen (z.B. Hochschulen) auftretenden Mitwirkungsproblemen - eine echte Selbstverwaltung anzunehmen sei.
Die obigen Fragen bedürfen keiner weiteren Vertiefung. Denn das hier gefundene Ergebnis läßt sich mit Hilfe der üblichen Auslegungsmethoden aus dem Studentenwerksgesetz selbst gewinnen. Auch wenn die Wortlautinterpretation unergiebig ist, folgt es sowohl aus der Systematik des Gesetzes unter Berücksichtigung seiner Entstehungsgeschichte (1.) als auch aus dem Sinn und Zweck des ministeriellen Einwilligungsvorbehaltes (2.). Die betreffenden Feststellungen werden weder durch das dem Kläger gemäß § 1 Abs. 1 StWG - einfachgesetzlich - eingeräumte Recht der Selbstverwaltung (3.) noch durch höherrangiges Recht (4.) in Frage gestellt.
1.
a. Ausgangspunkt der systematischen Interpretation ist § 10 StWG, der Regelungen zur Begründung und Beendigung der (öffentlich- rechtlichen) Organstellung des Geschäftsführers einerseits und der (privatrechtlichen) dienstvertraglichen Beziehungen zwischen dem Studentenwerk und seinem Geschäftsführer andererseits enthält. Wie sich insbesondere aus § 10 Abs. 1 Sätze 1 und 2, Abs. 2 StWG, aber auch aus § 9 Abs. 1 Nr. 1 und 2 und § 6 Nr. 4 StWG ergibt, unterscheidet das Gesetz zwischen der der Anstalt selbst obliegenden, aber unter ministeriellen Einwilligungsvorbehalt gestellten Einstellung des Geschäftsführers einschließlich der Regelung seines Dienstverhältnisses (vgl. § 10 Abs. 1 Satz 2 StWG) einerseits und der dem Ministerium zustehenden Bestellung des Geschäftsführers (vgl. § 10 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 StWG) andererseits. Auch wenn beide Akte eine unterschiedliche rechtliche Bedeutung haben, sind sie inhaltlich doch eng aufeinander bezogen: Während durch die Einstellung des Geschäftsführers dessen Dienstverhältnis mit der Anstalt begründet wird, das ihn zur Leistung der vereinbarten Dienste und die Anstalt zur Gewährung der vereinbarten Vergütung verpflichtet (vgl. § 611 BGB), erlangt der Geschäftsführer mit seiner Bestellung kraft staatlicher Zuweisung die im Studentenwerksgesetz näher geregelte Stellung als Organ der Anstalt (§ 3 Nr. 3 StWG) und die hiermit verbundenen organschaftlichen Befugnisse, insbesondere die Befugnis zur Leitung der Anstalt sowie die ihrer Außenvertretung (vgl. § 11 Abs. 1 Sätze 1 und 2 StWG).
Zum Vorstehenden OVG NW, Urteil vom 8. März 1985 - 15 A 2295/80-, OVGE 38, 35 (37).
Die enge Verknüpfung beider Akte wird durch die Regelung des § 10 Abs. 1 Satz 4 StWG, die durch Änderungsgesetz vom 25. April 1978 (GV. NRW. S. 180) eingefügt wurde, weiter verstärkt, wonach die dem Ministerium nach § 10 Abs. 1 Satz 1 StWG obliegende Bestellung mit Wirkung vom Tage des Beginns des Dienstverhältnisses an fingiert wird, wenn das Ministerium gemäß § 10 Abs. 1 Satz 2 StWG in die Einstellung des Geschäftsführers einwilligt.
Diese Fiktionswirkung verbietet es, die Entscheidung über die Einwilligung nach § 10 Abs. 1 Satz 2 StWG auf eine - Zweckmäßigkeitserwägungen ausschließende - präventive Rechtmäßigkeitskontrolle zu reduzieren. Denn anderenfalls würde ein gebundener, notfalls verwaltungsgerichtlich durchsetzbarer Anspruch auf Erteilung der Einwilligung nach § 10 Abs. 1 Satz 2 StWG im Zusammenwirken mit der Fiktionswirkung des § 10 Abs. 1 Satz 4 StWG zwingend und kraft Gesetzes automatisch dazu führen, daß die Bestellung des Geschäftsführers als ausgesprochen gilt und dem Ministerium damit jeglicher Spielraum und eigener Einfluß auf diese Entscheidung genommen wäre. Dies widerspräche jedoch ersichtlich der Regelung des § 10 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 2 StWG, nach der das Ministerium hinsichtlich der Bestellung des Geschäftsführers im Benehmen mit dem Studentenwerk eine von den Vorschlägen des Verwaltungsrates abweichende Entscheidung treffen kann. Diese Vorschrift räumt dem Ministerium hinsichtlich der Entscheidung über die Bestellung des Geschäftsführers ein echtes Letztentscheidungsrecht ein, wie insbesondere die Entstehungsgeschichte der Norm belegt:
aa) Das Studentenwerksgesetz in seiner ursprünglichen Fassung vom 27. Februar 1974 (GV. NRW. S. 71) bestimmte in § 10 Abs. 1 Satz 1, daß der Geschäftsführer vom Minister für Wissenschaft und Forschung bestellt und abberufen wird. Nach § 10 Abs. 2 Satz 1 StWG ursprüngliche Fassung (u.F.) hatte der Verwaltungsrat die Stelle des Geschäftsführers öffentlich auszuschreiben und die Bestellung des Geschäftsführers sowie den Widerruf der Bestellung vorzuschlagen. Weiter sah § 10 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 1 StWG u.F. vor, daß Vorschläge für die Bestellung unter Beifügung der eingegangenen Bewerbungen dem Minister für Wissenschaft und Forschung vorzulegen waren. § 10 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 2 StWG u. F. enthielt schließlich die ausdrückliche Feststellung, daß der Minister an die ihm unterbreiteten (Personal- )Vorschläge (des Studentenwerks) nicht gebunden sei.
Mit dieser Konzeption wich das Studentenwerksgesetz deutlich vom Gesetzentwurf der Landesregierung vom 15. Mai 1973 (Landtags- Drucksache 7/2712) ab, der in § 8 Nr. 2 der Entwurfsfassung als Aufgabe des Verwaltungsrates die Bestellung und Entlassung des Geschäftsführers auf Vorschlag des Vorstandes vorsah und ferner in § 11 Abs. 1 Satz 2 der Entwurfsfassung bestimmte, daß die Bestellung des Geschäftsführers und ihr Widerruf sowie die Regelung seines Dienstverhältnisses der Zustimmung der Aufsichtsbehörde bedürfen. Tragender Grund dieser abweichenden Konzeption war eine grundlegende Neustrukturierung der Anstaltsorgane und ihrer organschaftlichen Befugnisse, die nach intensiver Diskussion über die sachgerechte Ausgestaltung der Willensbildungsprozesse innerhalb der Anstalt und die Kompetenzabgrenzungen zwischen den einzelnen Anstaltsorganen im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens vorgenommen wurde. Während der Gesetzentwurf der Landesregierung vom 15. Mai 1973 drei Organe vorsah, nämlich 1. den Verwaltungsrat, der im wesentlichen als Kontrollorgan ausgestaltet war, 2. den Vorstand, dem die Funktion des Leitungs- und Beschlußorgans der Anstalt zugedacht war, und schließlich 3. den Geschäftsführer, der u.a. als Ausführungsorgan die Beschlüsse des Vorstandes vorzubereiten und umzusetzen hatte,
vgl. die Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung vom 15. Mai 1973, Landtags- Drucksache 7/2712, S. 20, 22, 23,
setzte sich aufgrund der Ausschußberatungen im Interesse einer klareren Zuständigkeitsverteilung,
vgl. Ausschußprotokoll 7/1199 über die 83. (nicht öffentliche) Sitzung des Kulturausschusses vom 4. Oktober 1973, S. 19, abgedruckt in der Gesetzesdokumentation A 03 03/7/77, herausgegeben vom Landtag Nordrhein- Westfalen, S. 91,
die Auffassung durch, die Zahl der Anstaltsorgane unter Verzicht auf den Vorstand auf zwei Organe, nämlich den Verwaltungsrat und den Geschäftsführer, zu reduzieren, die im Gesetzentwurf der Landesregierung ursprünglich vorgesehenen Kompetenzen des Verwaltungsrates und des Vorstandes bei einem Organ - dem Verwaltungsrat - zu konzentrieren und die Leitungsfunktion der Anstalt bei dem Geschäftsführer anzusiedeln. Als Konsequenz der damit erheblich gestärkten Organstellung des Geschäftsführers wurde seine Bestellung und Abberufung durch das - damals einzige - Kontrollorgan der Anstalt, den Verwaltungsrat, nicht mehr für tunlich gehalten, sondern statt dessen die Statuierung eines insoweit bestehenden ministeriellen Letztentscheidungsrechts beschlossen.
Vgl. Ausschußprotokoll 7/1297 über die 91. (nicht öffentliche) Sitzung des Kulturausschusses vom 13. Dezember 1973, S. 11 - 13, abgedruckt in der Gesetzesdokumentation a.a.O., S. 125 - 127; Ausschußprotokoll 7/1302 über die 92. (nicht öffentliche) Sitzung des Kulturausschusses vom 16. Januar 1974, S. VII, VIII, S. 14 - 16, 19, abgedruckt in der Gesetzesdokumentation a.a.O., S. 135 f., 150 - 152, 155.
Die in den Ausschußberatungen zum Teil geäußerte Befürchtung, auf diese Weise werde das Selbstverwaltungsrecht der Anstalt "durchlöchert", fand damit ebensowenig eine Mehrheit wie der ferner geltend gemachte Einwand, die in § 11 Abs. 2 der Entwurfsfassung für den Geschäftsführer normierten Qualifikationsmerkmale und die in § 17 der Entwurfsfassung geregelten Aufsichtsbefugnisse reichten zur Vermeidung von Fehlentwicklungen aus.
Vgl. zu diesen Einwänden Ausschußprotokoll 7/1297 über die 91. (nicht öffentliche) Sitzung des Kulturausschusses vom 13. Dezember 1973, S. 11 f., abgedruckt in der Gesetzesdokumentation a.a.O., S. 125 f.
bb) Das ministerielle Letztentscheidungsrecht hinsichtlich der Bestellung und Abberufung des Geschäftsführers hat durch das Gesetz zur Änderung des Studentenwerksgesetzes vom 14. Dezember 1993 (GV. NRW. S. 992) zwar eine Modifikation, letztlich aber keine grundlegende qualitative Veränderung erfahren. Ein Änderungsantrag der Landtagsfraktion BÜNDNIS 90/ DIE GRÜNEN zu § 10 Abs. 2 und 3 StWG,
vgl. Ziffer 8 der Anlage 3 der Beschlußempfehlung und des Berichts des Ausschusses für Wissenschaft und Forschung vom 6. Dezember 1993 zu dem Gesetzentwurf der Landesregierung - Drucksache 11/5768 - vom 22. Juli 1993, Landtags-Drucksache 11/6377,
durch den bei Meinungsverschiedenheiten zwischen dem Ministerium für Wissenschaft und Forschung und dem Verwaltungsrat des Studentenwerks über die Bestellung und Abberufung des Geschäftsführers ein Konfliktregelungsverfahren mit letztverbindlicher Entscheidungskompetenz einer aus je drei Mitgliedern beider Seiten und einem neutralen Vorsitzenden zu bildenden Einigungsstelle vorgesehen werden sollte, um auf diese Weise zu verhindern, daß das Ministerium einen Geschäftsführer gegen den Willen des Verwaltungsrates berufen oder abberufen könne, fand im Gesetzgebungsverfahren keine Zustimmung.
Vgl. Beschlußempfehlung und Bericht des Ausschusses für Wissenschaft und Forschung vom 6. Dezember 1993 zu dem Gesetzentwurf der Landesregierung - Drucksache 11/5768 - vom 22. Juli 1993, Landtags-Drucksache 11/6377, S. 34.
Gleiches gilt für die zur Stärkung der Personalhoheit der Studentenwerke von ihren Geschäftsführern erhobene Forderung, die Regelung des § 10 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 2 StWG u.F. ersatzlos zu streichen, um auf diese Weise zu verhindern, daß dem Studentenwerk "ein Geschäftsführer aufgezwungen werden kann, den es nicht selbst ausgewählt hat".
In diesem Sinne ausdrücklich der Geschäftsführer des Studentenwerks Aachen in der öffentlichen Anhörung des Ausschusses für Wissenschaft und Forschung, Ausschußprotokoll 11/1043 über die 36. (öffentliche) Sitzung vom 5. November 1993, S. 9, abgedruckt in der Gesetzesdokumentation des Gesetzes zur Änderung des Studentenwerksgesetzes vom 14. Dezember 1993, Archiv-Signatur A 0303/11/82, herausgegeben vom Landtag Nordrhein-Westfalen, S. 61; vgl. auch die in dieser Anhörung erhobene Forderung eines studentischen Mitgliedes des Verwaltungsrates des Studentenwerks Bonn nach einer autonomen Entscheidung des Studentenwerks über die Bestellung des Geschäftsführers, Ausschußprotokoll 11/1043, S. 18, Gesetzesdokumentation a.a.O., S. 70; in diesem Sinne auch: Stellungnahme des Verwaltungsrates des Studentenwerks Bonn vom 28. Januar 1993 zum Referentenentwurf eines Gesetzes zur Änderung des Studentenwerksgesetzes, S. 6 f., Gesetzesdokumentation a.a.O., S. 326 f.
Statt dessen setzte sich ein Antrag der SPD- Landtagsfraktion durch, mit dem u.a. die in § 10 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 2 StWG u.F. enthaltene Formulierung "...; er (der Minister) ist an Vorschläge (des Studentenwerks) nicht gebunden." durch die Formulierung "...; es (das Ministerium) kann im Benehmen mit dem Studentenwerk eine abweichende Entscheidung treffen." ersetzt wurde. Auf diese Weise sollte zwar die Notwendigkeit des Bemühens um eine konsensuale Lösung im Vergleich zur bisherigen Regelung stärker betont werden; eine Abkehr vom Letztentscheidungsrecht des Ministeriums hinsichtlich der Bestellung und Abberufung des Geschäftsführers des Studentenwerks war damit indessen nicht intendiert. Denn im Gegensatz zum Einvernehmen, das eine Verständigung der beteiligten Stellen im Sinne völliger Willensübereinstimmung voraussetzt, verlangt die Herstellung des Benehmens mit einer anderen Stelle - hier des Studentenwerks - lediglich den Versuch einer Einigung. Das Benehmen ist schon dann hergestellt, wenn der betreffenden Stelle Gelegenheit zur Stellungnahme (mit dem Ziel der Verständigung) gegeben worden ist; die Herstellung eines Konsenses ist hingegen nicht erforderlich.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 4. November 1960 - VI C 163.58 -, BVerwGE 11, 195 (200); Stelkens/Bonk/Sachs, Kommentar zum Verwaltungsverfahrensgese tz, 5. Aufl. 1998, § 44 Rz. 184 f. m.w.N.; Hennecke in: Knack, Verwaltungsverfahrensgese tz, 6. Aufl. 1998, § 35 Anm. 4.5.3; vgl. auch Creifels, Rechtswörterbuch, 8. Aufl. 1986, S. 327 zum Stichwort "Einvernehmen".
Daß im Gesetzgebungsverfahren Klarheit über diese rechtlich bedeutsamen Begriffsunterschiede bestand, belegt eine Äußerung des Vorsitzenden des Ausschusses für Wissenschaft und Forschung in den Ausschußberatungen, wonach er in dieser Frage die Herstellung eines Benehmens mit dem Studentenwerk, nicht aber die Erzielung eines Einvernehmens für sinnvoll halte, da es nicht zur gegenseitigen Blockierung beider Seiten bei der Entscheidungsfindung kommen dürfe.
Vgl. Ausschußprotokoll 11/1081 über die 38. (nicht öffentliche) Sitzung des Ausschusses für Wissenschaft und Forschung vom 2. Dezember 1993, S. 15, abgedruckt in der Gesetzesdokumentation des Gesetzes zur Änderung des Studentenwerksgesetzes vom 14. Dezember 1993, Archiv-Signatur A 0303/11/82, herausgegeben vom Landtag Nordrhein- Westfalen, S. 161.
Dieses Letztentscheidungsrecht gibt dem Ministerium nicht nur die Möglichkeit, gegenüber allen eingegangenen Bewerbungen ein Vetorecht auszuüben (mit der Folge der Stellenneuausschreibung), sondern auch die Befugnis, - nach der Herstellung des Benehmens - aus der Gesamtzahl der eingegangenen Bewerbungen abweichend von den Vorschlägen des Studentenwerks positiv eine eigene Personalauswahl zu treffen.
Das ministerielle Letztentscheidungsrecht dient damit nicht nur der Vermittlung personeller demokratischer Legitimation des Geschäftsführers,
vgl. BVerwG, Beschluß vom 17. Dezember 1997 - 6 C 1.97 -, S. 21 ff. des Beschlußabdrucks,
sondern sichert überdies - zumindest in einem elementaren Kernbereich - auch den von den allgemeinen Lehren zur öffentlich-rechtlichen Anstalt als Charakteristikum des Anstaltsbegriffs stets hervorgehobenen ständigen Einfluß des Anstaltsherrn auf die Bestimmung der Leitungsorgane, auch wenn der Gesetzgeber für den Verwaltungsrat des Studentenwerks, in dem gemäß § 4 StWG die Vertreter der Hochschulen dominieren, auf diesen Einfluß verzichtet hat.
Vgl. Kluth, Funktionale Selbstverwaltung, Jus Publicum, Bd. 26, 1997, S. 213 f.; Wolff/Bachof/Sober, Verwaltungsrecht II, 5. Aufl. 1987, § 98 Rz. 8.
cc) Aus den obigen Feststellungen folgt, daß auch nach Inkrafttreten des Gesetzes zur Änderung des Studentenwerksgesetzes vom 14. Dezember 1993 (GV. NRW. 992) hinsichtlich der Bestellung und Abberufung des Geschäftsführers des Studentenwerks eine ministerielle Letztentscheidungsbefugnis besteht, die freilich kein freies Belieben eröffnet, sondern ein durch den Gesetzeszweck (vgl. § 40 VwVfG NW) bestimmtes und begrenztes Verwaltungsermessen ist.
Vgl. OVG NW, Urteil vom 8. März 1985 - 15 A 2295/80 - OVGE 38, 35 (37).; Schnapp, Staatsaufsicht über die Studentenwerke in: von Mutius (Hrsg.), Autonomie öffentlicher Unternehmen in Anstaltsform, Schriftenreihe der Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft und Gemeinwirtschaft Heft 30 (1987), S. 165, 181.
Aus dem oben Gesagten folgt weiter, daß aufgrund der Fiktionswirkung des § 10 Abs. 1 Satz 4 StWG die nach § 10 Abs. 1 Satz 2 StWG erforderliche ministerielle Einwilligung in die Einstellung des Geschäftsführers, die regelmäßig mit der (erstmaligen) Regelung seines Dienstverhältnisses zusammenfällt, auch als eine - Zweckmäßigkeitserwägungen einschließende - Ermessensentscheidung eingestuft werden muß.
b. Der dem Ministerium zustehende Ermessensspielraum bei der Einwilligung nach § 10 Abs. 1 Satz 2 StWG konzentriert sich nicht nur auf die Auswahl der Person des Geschäftsführers, sondern bezieht sich außerdem auf die inhaltliche Ausgestaltung seines Dienstvertrages. Dies ergibt sich ebenfalls aus systematischen Überlegungen unter Berücksichtigung der Gesetzesmaterialien des Studentenwerksgesetzes.
aa) Für die Rechtslage vor Inkrafttreten des Änderungsgesetzes vom 14. Dezember 1993 (GV. NRW. S. 992) folgt dieses Ergebnis unmißverständlich aus der Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung zur Änderung des Studentenwerksgesetzes vom 14. September 1977,
vgl. Landtags- Drucksache 8/2357, S. 21 unter Ziffer 5.,
der u.a. neben der oben genannten Fiktionswirkung zum Zwecke der "Präzisierung" eine Ersetzung des bis dahin in § 10 Abs. 1 Satz 2 StWG vorgesehenen ministeriellen Zustimmungserfordernisses durch einen ministeriellen Einwilligungsvorbehalt vorsah. In der Begründung des Gesetzentwurfs hob die Landesregierung ausdrücklich hervor, daß es zur Gewährleistung eines "einheitlichen" Vertragsrechts bei den Geschäftsführern notwendig sei, daß das Ministerium nicht nachträglich zustimme, sondern bereits vorher seine "Einwilligung zu den vertraglichen Einzelheiten" erteile. Unter Betonung des Gesichtspunkts der "Einheitlichkeit" bestand die Funktion der Einwilligung danach nicht so sehr in einer präventiven Rechtskontrolle, die in einem vom Prinzip der Privatautonomie beherrschten System des Vertragsrechts unterschiedliche Vertragsgestaltungen - gleichsam als Normalfall - hinzunehmen hat, sondern in erster Linie in der Einräumung eines weit darüber hinausgehenden eigenen Einflusses des Ministeriums auf den jeweiligen Vertragsinhalt zur Sicherung einer homogenen Ausgestaltung der Rechtsbeziehungen in diesem Bereich des öffentlichen Dienstes.
bb) Das dem Ministerium zustehende Recht zur Einflußnahme auf die inhaltliche Ausgestaltung der dienstvertraglichen Beziehungen zwischen dem Studentenwerk und seinem Geschäftsführer ist durch das Gesetz zur Änderung des Studentenwerksgesetzes vom 14. Dezember 1993 (GV. NRW. S. 992) nicht verkürzt worden. Zwar wurde die bis dahin in § 17 Abs. 1 Satz 2 StWG a.F. normierte Wirtschaftlichkeitsaufsicht ersatzlos gestrichen und die seit der Bekanntmachung der Neufassung des Studentenwerksgesetzes vom 4. Januar 1994 (GV. NRW. S. 36) in § 15 StWG geregelte "Aufsicht" auf eine reine Rechtsaufsicht beschränkt; doch läßt sich daraus entgegen der Auffassung des Klägers nicht ableiten, daß damit auch der Prüfungsmaßstab des ministeriellen Einwilligungsvorbehalts in § 10 Abs. 1 Satz 2 StWG auf eine bloße Rechtsaufsicht verengt worden wäre. Die ersatzlose Streichung der Wirtschaftlichkeitsaufsicht war vielmehr alleinige Folge einer grundlegenden Umstrukturierung der in § 12 StWG geregelten "Wirtschaftsführung" und der in § 13 StWG normierten "Finanzierung" des Studentenwerks; sie stand jedoch in keinerlei Zusammenhang mit der das Organ des "Geschäfts-führer(s)" betreffenden Norm des § 10 StWG. Auch dies belegt die Genese des Gesetzgebungsverfahrens:
Als Kernstück der Novelle sah der Gesetzentwurf der Landesregierung vom 22. Juli 1993 - neben einer Änderung der Leitungsstruktur durch Kreation eines dritten Anstaltsorgans, des Verwaltungsausschusses, und der dadurch bedingten Neuregelung der Zusammensetzung von Verwaltungsrat und Verwaltungsausschuß sowie ihrer Kompetenzen - eine Änderung des Finanzierungssystems hinsichtlich der Landeszuschüsse für den laufenden Anstaltsbetrieb durch Umstellung der Fehlbetrags- auf eine Festbetragsfinanzierung vor.
Vgl. Landtags-Drucksache 11/5768, S. 1, 17.
Auf diese Weise sollte den Studentenwerken "ein größerer Handlungsspielraum zur Verbesserung ihrer Dienstleistungen" eingeräumt und "mehr Flexibilität, Wirtschaftlichkeit und Eigenverantwortung" ermöglicht werden.
Vgl. Landtags- Drucksache 11/5768, S. 1, 17.
Das Anliegen der Landesregierung, die Eigenverantwortlichkeit der Studentenwerke zu stärken und ihnen ein flexibleres Agieren im wirtschaftlichen Bereich zu gestatten, stieß im Gesetzgebungsverfahren auf breite Zustimmung. Jedoch äußerten insbesondere Vertreter der Studentenwerke im Laufe der vom Ausschuß für Wissenschaft und Forschung am 5. November 1993 vorgenommenen Anhörung erhebliche Zweifel daran, daß sich diese Intention mit dem im Gesetzentwurf der Landesregierung vorgesehenen Instrumentarium verwirklichen lasse. Eine Festbetragsfinanzierung sei nur dann zielführend, wenn sie wirtschaftliches Verhalten belohne und effektiveres wirtschaftliches Verhalten ermögliche. Unabdingbare Voraussetzung hierfür sei, daß die haushaltsrechtliche Behandlung des gewährten Festbetrages von den Restriktionen der Landeshaushaltsordnung freigestellt und im Studentenwerksgesetz selbst spezialgesetzlich verankert werde. Wirtschaftliche Betätigung nach kaufmännischen Grundsätzen setze überdies eine größere Entscheidungsfreiheit des Sachverstandes vor Ort voraus. So könne beispielsweise das jeweilige Studentenwerk besser als das Ministerium entscheiden, ob es wirtschaftlich sinnvoll sei, eine Caféteria oder einen Imbiß zu betreiben. Um ein solches Wirtschaften zu ermöglichen und Planungssicherheit zu Beginn eines Wirtschaftsjahres zu schaffen, müsse die im Gesetzentwurf der Landesregierung beibehaltene Wirtschaftlichkeitsaufsicht ebenso wie der ministerielle Zustimmungsvorbehalt hinsichtlich des Wirtschaftsplans einschließlich der Stellenübersicht entfallen. Eine diesbezügliche Anzeigepflicht reiche aus, damit die Aufsichtsbehörde ihrer Rechtsaufsicht genügen könne. Überdies verhinderten der jährlich zu erstellende Wirtschaftsprüferbericht und die Kontrolle durch den Landesrechnungshof eine mißbräuchliche Verwendung der gewährten Finanzmittel.
Zu dem oben Gesagten vgl. Ausschußprotokoll 11/1043 über die 36. (öffentliche) Sitzung des Ausschusses für Wissenschaft und Forschung vom 5. November 1993, insbesondere S. 3 ff., 8 f., 16, 18, 37 f., 40, 42, 45, 48 f., 51 f. , abgedruckt in der Gesetzesdokumentation, Archiv-Signatur A 0303/11/82, S. 55 ff., 60 f., 68, 70, 89 f., 92, 94, 97, 100 f., 103 f.; vgl. auch Zusammenfassung der Anhörung in der Beschlußempfehlung und dem Bericht des Ausschusses für Wissenschaft und Forschung vom 6. Dezember 1993, Landtags-Drucksache 11/6377, S. 24; sowie die gemeinsame Stellungnahme der Geschäftsführer der Studentenwerke vom 18. Oktober 1993 zum Gesetzentwurf der Landesregierung zur Änderung des Studentenwerksgesetzes (Landtags- Drucksache 11/ 5768) als Beitrag zur öffentlichen Anhörung im Ausschuß für Wissenschaft und Forschung, S. 2 f., Zuschrift 11/2950, Gesetzesdokumentation a.a.O., S. 307 f.
Diesen Änderungswünschen trug der Landesgesetzgeber Rechnung, indem er u.a. die bis dahin in § 12 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 Satz 2 StWG a.F. vorgesehenen Zustimmungsvorbehalte der Aufsichtsbehörde hinsichtlich des Wirtschaftsplans und beabsichtigter Änderungen im laufenden Wirtschaftsjahr durch Anzeigepflichten gegenüber der Aufsichtsbehörde ersetzte (vgl. § 12 Abs. 2 Satz 2 StWG), die abschließende haushaltsrechtliche Behandlung der gewährten Festbeträge im Studentenwerksgesetz selbst (vgl. § 13 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 2, Abs. 3 und 4 StWG) normierte und als Konsequenz dieser grundlegenden Änderungen schließlich auch die in § 17 Abs. 1 Satz 2 StWG a.F. fixierte Wirtschaftlichkeitsaufsicht strich. Eine Beschränkung des ministeriellen Einwilligungsvorbehalts nach § 10 Abs. 1 Satz 2 StWG auf eine bloße Rechtsaufsicht stand dabei jedoch zu keiner Zeit zur Diskussion. Wäre letzteres der Fall gewesen und hätten sich derartige Ansätze im Gesetzgebungsverfahren durchgesetzt, hätte es im übrigen angesichts der grundlegenden Umstrukturierungen bei "Wirtschaftsführung" (§ 12) und "Finanzierung" (§ 13) nahegelegen, für die ministerielle Mitwirkung bei der Regelung des Dienstverhältnisses des Geschäftsführers ebenfalls eine schwächere ministerielle Beteiligungsform - wie die in § 12 Abs. 2 Satz 2 StWG für den Wirtschaftsplan vorgesehene Anzeige - einzuführen oder in § 10 StWG den eingeschränkten Prüfungsmaßstab einer Rechtmäßigkeitskontrolle ausdrücklich gesetzlich zu fixieren, wie dies z.B. in § 13 Abs. 4 Satz 2 StWG geschehen ist, wo trotz des eindeutigen Wortlauts des § 15 Abs. 1 Satz 2 StWG nochmals ausdrücklich betont wird, daß die Aufsichtsbehörde die sachgerechte Verwendung (der Finanzmittel) im Rahmen ihrer Rechtsaufsicht prüft.
Belegt wird das hier gefundene Ergebnis ferner dadurch, daß der Gesetzgeber trotz der elementaren Veränderungen im Bereich der "Wirtschaftsführung" (§ 12) selbst dort an einem Zustimmungsvorbehalt der Aufsichtsbehörde festgehalten hat, soweit es "Kreditaufnahmen und sonstige Maßnahmen, die das Studentenwerk zur Ausgabe in künftigen Wirtschaftsjahren verpflichten können", betrifft (vgl. § 12 Abs. 3 StWG). Diese Regelung findet ihren Grund darin, daß die mangels Konkursfähigkeit öffentlich- rechtlicher Anstalten in finanzieller Hinsicht notfalls bestehende Nachschußpflicht des Landes als Anstaltsträger nur dann gerechtfertigt ist, wenn diese Verantwortung und Risikotragung auch mit einem eigenen materiellen Ingerenzrecht des Landes im Sinne einer Zweckmäßigkeitskontrolle korrespondiert. In diesem Sinne ist auch die in der Beschlußempfehlung und dem Bericht des Ausschusses für Wissenschaft und Forschung vom 6. Dezember 1993 wiedergegebene Stellungnahme des Haushalts- und Finanzausschusses zu verstehen, in der zwar die Ersetzung der Genehmigungspflicht für die Wirtschaftspläne der Studentenwerke durch eine Anzeigepflicht befürwortet, zugleich aber auch das Fortbestehen der Genehmigungspflicht der Aufsichtsbehörde für die Aufnahme von Krediten als unentbehrlich eingestuft wird, damit das Land eine entsprechende Verantwortung übernehmen könne.
Vgl. Landtags- Drucksache 11/6377, S. 26.
Mit Blick darauf, daß auch die Regelung des Dienstverhältnisses des Geschäftsführers das Studentenwerk zu Ausgaben in künftigen Wirtschaftsjahren verpflichtet, liefe es dem durch die Beibehaltung der Regelung des § 12 Abs. 3 StWG dokumentierten Willen des Gesetzgebers eindeutig zuwider, für den Einwilligungsvorbehalt nach § 10 Abs. 1 Satz 2 StWG eine Verknüpfung zwischen Verantwortung und Risikotragung auf der einen Seite und einem echten Mitentscheidungsrecht des Landes auf der anderen Seite zu leugnen.
Die durch das Änderungsgesetz vom 14. Dezember 1993 (GV. NRW. S. 992) neu eingeführten Regelungen der §§ 10 Abs. 1 Satz 3 und 14 Satz 2 StWG, nach denen nunmehr auch der Abschluß eines befristeten Dienstvertrages zwischen Studentenwerk und Geschäftsführer möglich ist und eine Bindung an die für Angestellte und Arbeiter des Landes Nordrhein-Westfalen geltenden Bestimmungen nicht mehr besteht, rechtfertigt keine andere Bewertung. Mit diesen Vorschriften sollte lediglich die Palette möglicher Vertragsgestaltungen ausgeweitet und eine flexiblere Regelung des Dienstverhältnisses zwischen Studentenwerk und Geschäftsführer mit einem auch an Risikofaktoren orientierten Verhältnis von Leistung und Gegenleistung gesetzlich gestattet werden, wie im übrigen auch die Regelung nach Art. 3 Abs. 1 Satz 2 des Änderungsgesetzes vom 14. Dezember 1993 (GV. NRW. S. 992) belegt, wonach den Vertragspartnern (Studentenwerk und Geschäftsführer) die Möglichkeit eingeräumt werden sollte, entweder an den bisherigen Dienstverträgen festzuhalten oder aber "neue Verträge (auf Zeit)" abzuschließen.
Vgl. Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung vom 22. Juli 1993, Landtags- Drucksache 11/5768, S. 18 zu Art. 2 des Änderungsgesetzes.
Die Beschränkung des Einwilligungsvorbehalts nach § 10 Abs. 1 Satz 2 StWG auf eine präventive Rechtskontrolle läßt sich aus alledem jedoch nicht ableiten. Vielmehr ist die dem Ministerium eingeräumte Befugnis, bei seiner Entscheidung auch Zweckmäßigkeitsgesichtspunkte geltend zu machen, gerade wegen der gewachsenen Flexibilität vonnöten, um unter Berücksichtigung unterschiedlicher Risikofaktoren und verschiedener denkbarer Vertragsgestaltungen nach wie vor angemessene und vergleichbare dienstvertragliche Lösungen sicherzustellen. In diesem Sinne wies der Vertreter des Ministeriums für Wissenschaft und Forschung in den Ausschußberatungen im Zusammenhang mit der vorgesehenen Befristung des Dienstverhältnisses unter zustimmender Kenntnisnahme des Ausschußvorsitzenden und anderer Ausschußmitglieder darauf hin, daß nunmehr beispielsweise zunächst ein Zweijahresvertrag und nach dessen Ablauf auch "ein Dauerverhältnis mit einer aufgrund von weniger Risiken niedrigeren Bezahlung abgeschlossen werden" könne. Das "Wissenschaftsministerium, mit dem die Arbeitsverträge vereinbart werden müßten, wenn auch der Vertragspartner das Studentenwerk sei", achte dabei darauf, "daß keine unvernünftigen oder völlig unpassenden Arbeitsverträge zustande kämen".
Vgl. Ausschußprotokoll 11/1081 über die 38. (nicht-öffentliche) Sitzung des Ausschusses für Wissenschaft und Forschung vom 2. Dezember 1993, S. 13 f., abgedruckt in der Gesetzesdokumentation, Archiv-Signatur A 0303/11/82, S. 159 f.
Auch diese Erwägungen, die im Gesetzgebungsverfahren nicht in Zweifel gezogen wurden, bestätigen, daß der ministerielle Einwilligungsvorbehalt nach § 10 Abs. 1 Satz 2 StWG keine bloße Rechtmäßigkeitskontrolle ist, sondern dem Ministerium statt dessen einen eigenen maßgebenden Einfluß auf den Inhalt solcher Verträge zubilligt.
2. Allein dieses Ergebnis wird dem Sinn und Zweck des Einwilligungsvorbehalts nach § 10 Abs. 1 Satz 2 StWG gerecht. Gegenstand der Einwilligung ist ein privatrechtliches Rechtsgeschäft zwischen dem Studentenwerk und seinem Geschäftsführer, bei dem die Beschränkung auf eine reine Rechtskontrolle schon deshalb wenig verständlich wäre, weil die rechtlichen Determinanten, die das Prinzip der Privatautonomie dem privaten Vertragsrecht vorgibt, weit gezogen sind, so daß eine Kontrolle der rechtstechnischen Unbedenklichkeit des geschlossenen Vertrages im Regelfall keinen Anlaß zu Beanstandungen bietet, mag der Vertragsinhalt im Einzelfall auch unvernünftig oder unausgewogen sein. Auch in den Fällen, in denen die danach beachtlichen rechtlichen Grenzen überschritten wären, wäre der Nutzen einer präventiven ministeriellen Rechtskontrolle letztlich gering, weil solche Verstöße der gerichtlichen Überprüfung unterlägen und zu den dafür jeweils vorgesehenen rechtlichen Konsequenzen führen würden. Mangels öffentlich-rechtlicher Vorgaben im Studentenwerksgesetz, von deren Einhaltung die Erteilung der Einwilligung nach § 10 Abs. 1 Satz 2 StWG abhängig gemacht worden wäre, und wegen des weiten Handlungsspielraums, den das Studentenwerk bei der in § 12 Abs. 1 StWG fixierten "Wirtschaftsführung nach kaufmännischen Grundsätzen" hat, erfüllt der ministerielle Einwilligungsvorbehalt daher nur dann eine wirkliche Funktion, wenn man ihn von der oben genannten rechtlichen Maßstabsgebundenheit löst und ihn entsprechend der gesetzgeberischen Intention als Instrument begreift, mit dem das Ministerium auch die Zweckmäßigkeit und Angemessenheit der getroffenen Vereinbarung unter Berücksichtigung übergeordneter Gesichtspunkte überprüfen darf. Nur bei einem solchen Verständnis läßt sich mit seiner Hilfe die gesetzlich intendierte Vergleichbarkeit der Dienstverhältnisse der Geschäftsführer der Studentenwerke im Lande Nordrhein-Westfalen auch bei erhöhter Flexibilität der Vertragsgestaltung und Einbeziehung unterschiedlicher Risikofaktoren sichern.
Eine solche ministerielle Einflußnahme dient schließlich zugleich auch dem Ansehen der Anstalt und seiner Organe, indem sie verhindert, daß dem Verwaltungsausschuß, der regelmäßig auf eine enge und kooperative Zusammenarbeit mit dem Geschäftsführer angewiesen ist, der Vorwurf gemacht werden kann, er habe es - beispielsweise hinsichtlich der Höhe der Vergütung - an der nötigen Distanz fehlen lassen und sachwidrige Entscheidungen zugunsten des Geschäftsführers getroffen.
3. Das gefundene Ergebnis wird durch das dem Kläger in § 1 Abs. 1 StWG einfachgesetzlich eingeräumte Recht auf Selbstverwaltung nicht in Frage gestellt. Selbstverwaltung und Staatsaufsicht stehen ihrem Inhalt nach in einer engen Wechselbeziehung. Das Selbstverwaltungsrecht determiniert nicht nur die Schranken der Staatsaufsicht; ebenso lassen sich Umfang und Grenzen des Selbstverwaltungsrechts auch von den Befugnissen der Staatsaufsicht her beschreiben.
Schnapp, Staatsaufsicht über die Studentenwerke in: von Mutius (Hrsg.), Autonomie öffentlicher Unternehmen in Anstaltsform, Schriftenreihe der Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft und Gemeinwirtschaft Heft 30 (1987), S. 165, 166 m.w.N.
Tragfähige rechtsdogmatische Schlußfolgerungen, die die Auffassung des Klägers stützen würden, lassen sich aus dieser allgemeinen Erkenntnis jedoch letztlich nicht ableiten. Denn nicht nur das Institut der "Staatsaufsicht" ist als Begriff weitgehend ausfüllungsbedürftig, weil es "zahlreiche Betätigungsmöglichkeiten der öffentlichen Gewalt zusammenfaßt, die, einzeln betrachtet, jede für sich ihre Eigenart und Besonderheit aufweisen",
in diesem Sinne ausdrücklich schon Anschütz, Die Reichsaufsicht, in: Anschütz/Thoma (Hrsg.) Handbuch des Deutschen Staatsrechts, Bd. 1, 1930, S. 363 ff., 363; ebenso Schnapp a.a.O. S. 168;
auch der allgemeine Begriff der "Selbstverwaltung" ist relativ konturenarm und aufgrund seiner Vielschichtigkeit nicht geeignet, die Befugnisse des jeweiligen Selbstverwaltungssubjekts im einzelnen zu definieren und beispielsweise gegenüber den Einwirkungsmöglichkeiten der Staatsaufsicht praxisgerecht abzugrenzen.
Ebenso Schnapp, a.a.O., S. 167 m.w.N.
Aus diesen Gründen besagt auch der Umstand, daß das Studentenwerksgesetz in § 1 Abs. 1 StWG die Studentenwerke mit dem Recht auf Selbstverwaltung ausgestattet hat - für sich genommen - nur wenig.
Ebenso: Schnapp, a.a.O., S. 167.
Das Maß substantieller Selbstverwaltung ist keine feststehende Größe, sondern läßt sich vielmehr nur in Abhängigkeit vom konkreten gesetzlichen Gesamtkontext her bestimmen. Je nach gesetzlicher Ausgestaltung können Selbstverwaltungsrechte dabei stärker, aber auch schwächer ausgeprägt sein. Dies wiederum hängt zum einen davon ab, welche Aufgaben und Befugnisse den Studentenwerken im einzelnen gesetzlich zugewiesen sind, und zum anderen davon, welche Handlungsspielräume der Gesetzgeber den Studentenwerken dabei zur eigenverantwortlichen Aufgabenerfüllung überlassen hat.
Vgl. auch Schnapp, a.a.O., S. 167 f.
Die obige Prüfung hat ergeben, daß der Landesgesetzgeber den Studentenwerken im essentiellen Bereich der Wirtschaftsführung (§ 12 StWG) und der Finanzierung (§ 13 StWG) ein breites Spektrum eigenverantwortlicher Betätigungsmöglichkeiten zugebilligt hat. Dieses substantielle Maß an Selbstverwaltung, das insgesamt ein hohes Niveau erreicht hat, bezieht sich aber nach der gesetzlichen Gesamtkonzeption nicht auf den in § 10 Abs. 1 Satz 2 StWG normierten ministeriellen Einwilligungsvorbehalt. Auch dies hat die obige Prüfung ergeben.
4. Die getroffenen Feststellungen werden schließlich auch durch höherrangiges Recht nicht in Frage gestellt. Im Gegensatz zu anderen juristischen Personen des Rechts, insbesondere bestimmten Körperschaften - wie Gemeinden und Gemeindeverbände (Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 78 LV) oder Universitäten (Art. 5 Abs. 3 GG, Art. 16 Abs. 1 LV) - genießen Studentenwerke weder einen bundes(verfassungs-)rechtlichen Schutz
- vgl. zu den gesetzlich zunächst mit dem Recht auf Selbstverwaltung ausgestatteten Studentenwerken in Hessen, die später aufgrund einer Gesetzesänderung einer umfassenden Fachaufsicht unterstellt wurden: BVerwG, Beschluß vom 19. Januar 1979 - 7 B 1.79 -, Buchholz 421.2 Nr. 70 = BayVBl. 1979, 313, wonach es keinen Rechtssatz des Bundesrechts gibt, der den Landesgesetzgeber daran hindern könnte, eine von ihm geschaffene rechtsfähige Anstalt einer umfassenden Fachaufsicht zu unterwerfen -
noch einen Schutz durch die Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen.
Zur Diskussion der Frage, ob für einfachgesetzliche Selbstverwaltungsrechte bei Vorliegen bestimmter Voraussetzungen beispielsweise unter dem Gesichtspunkt der Systemgerechtigkeit, aber etwa auch mit Blick auf das Demokratieprinzip ein verfassungsrechtlich fundierter Bestandsschutz in Betracht kommt,
vgl. dazu ausführlich Kluth, Funktionale Selbstverwaltung, Jus Publicum Bd. 26, 1997, S. 521 - 540,
bietet der vorliegende Fall ersichtlich keinen Anlaß.
5. Da somit die Erteilung der Einwilligung in die Regelung des Dienstverhältnisses des Geschäftsführers im Ermessen des Beklagten liegt und ermessensreduzierende Umstände zugunsten des Klägers nicht ersichtlich sind, ist ein Anspruch des Klägers gegen den Beklagten auf Erteilung der Einwilligung nach § 10 Abs. 1 Satz 2 StWG zu verneinen.
II. Der Kläger hat gegen den Beklagten auch keinen Anspruch auf Neubescheidung. Denn der Beklagte hat seine Einwilligung ermessensfehlerfrei versagt. Die im Bescheid des Beklagten vom 24. Juli 1996 angestellten und im Laufe des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens gemäß § 114 Satz 2 VwGO zulässigerweise ergänzten Ermessenserwägungen halten einer rechtlichen Überprüfung stand. Entsprechend der gesetzgeberischen Intention hat der Beklagte bei der Geltendmachung des ihm eingeräumten Ermessensspielraums in rechtlich nicht zu beanstandender Weise auf ein ausgewogenes Verhältnis von Leistung und Gegenleistung unter Berücksichtigung unterschiedlicher Risikofaktoren geachtet und demgemäß in Rechnung gestellt, daß eine an den Verhältnissen in der Privatwirtschaft orientierte Geschäftsführervergütung nur dann sachlich gerechtfertigt ist, wenn dieser Vorteil auch mit den in der Privatwirtschaft üblichen Risiken in Form von befristeten Anstellungsverhältnissen korrespondiert. Im Hinblick darauf, daß der Zusatz- und Ergänzungsvertrag vom 30. Januar 1996 durch die Vereinbarung der Fortgeltung der Vorschriften des Bundesangestelltentarifvertrages ersichtlich darauf angelegt ist, sämtliche im öffentlichen Dienst erworbenen Besitzstände, die bei fünfzehnjähriger entsprechender Tätigkeit nach § 53 BAT z.B. bis hin zur Unkündbarkeit reichen,
zur Anwendbarkeit dieser Regelung auf Geschäftsführer von Studentenwerken des Landes Nordrhein- Westfalen vgl. Erlaß des Ministeriums für Wissenschaft und Forschung vom 15. April 1991 - II A 2 - 8523.2 -, Beiakte I, Blatt 44, in dem allen Studentenwerken im Lande Nordrhein- Westfalen bestätigt wird, "daß die Geschäftsführer der Studentenwerke nach den gegenwärtig geltenden Arbeitsverträgen nach 15jähriger entsprechender Tätigkeit unkündbar sind, weil die Verträge der Geschäftsführer auf die Bestimmungen des BAT uneingeschränkt Bezug nehmen und somit auch § 53 BAT vereinbart ist.",
nicht nur für die Vergangenheit zu sichern, sondern auch für die Zukunft zum essentiellen Bestandteil der dienstvertraglichen Beziehungen zwischen dem Kläger und seinem Geschäftsführer zu machen, war der Beklagte entgegen der Auffassung des Klägers nicht daran gehindert, auch hinsichtlich der Vergütung auf die im öffentlichen Dienst für vergleichbare Führungspositionen üblichen Gehaltsstrukturen abzustellen. Daß die durch die Verträge beabsichtigte Kumulation von Vorteilen - einerseits Geltung der tarifrechtlichen Vorschriften, andererseits außertarifliche Entlohnung nach sog. "Marktwerten" - sachlich nicht gerechtfertigt ist, bedarf angesichts der vom Beklagten angestellten Vergleiche keiner weiteren Vertiefung. Denn es liegt auch unter Berücksichtigung der von den Prozeßbevollmächtigten des Klägers vorgetragenen Einwände ohne weiteres auf der Hand, daß die Wertigkeit der Tätigkeit des Geschäftsführers des Klägers, die bisher nach Vergütungsgruppe I b BAT mit Zulage vergütet wird und damit der Besoldungsgruppe A 15 BBesO entspricht,
vgl. dazu Vorbemerkung 6. der Allgemeinen Vergütungsordnung, Anlage 1a zum BAT,
insbesondere hinter der vom Beklagten im Vergleichswege u.a. herangezogenen Wertigkeit der Tätigkeit des Geschäftsführers des größten Studentenwerks im Lande Nordrhein-Westfalen (Vergütung nach Vergütungsgruppe I BAT) und erst recht hinter der Wertigkeit des Amtes des Kanzlers einer Universität (höchste Besoldungsgruppe: B 4 BBesO) zurückbleibt und daher eine höhere Vergütung, die von den Vertragspartnern intendiert ist und - im Vergleich zur Kanzlerbesoldung - auch durch etwaige Sozialversicherungsbeiträge nicht aufgezehrt wird, nicht rechtfertigt.
III. Da die Berufung schon aus den obigen Gründen keinen Erfolg hat und sich der Verwaltungsausschuß überdies die offenbar von seinem 1. und 2. Vorsitzenden und dem Geschäftsführer des Klägers gemeinsam erarbeiteten Verträge spätestens dadurch zu eigen gemacht hat, daß er in seiner Sitzung vom 9. Juli 1996 den Beschluß gefaßt hat, die ministerielle Einwilligung notfalls gerichtlich zu erstreiten, kann offen bleiben, ob die nach § 9 Abs. 1 Nr. 2 StWG dem Verwaltungsausschuß vorbehaltene Regelung des Dienstverhältnisses des Geschäftsführers, die erst in den Vertragswerken selbst ihren endgültigen Inhalt und Abschluß findet, durch den am 18. Dezember 1995 gefaßten und in mehrerlei Hinsicht auslegungsbedürftigen Beschluß des Verwaltungsausschusses gedeckt ist oder ob für die Regelung des Dienstverhältnisses durch den Verwaltungsausschuß statt dessen eine weitere Beschlußfassung dieses Organs auf der Basis der fertiggestellten Vertragsentwürfe erforderlich gewesen wäre, wofür manches sprechen mag.
IV. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
V. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen nach § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 10 Abs. 1 Satz 3 und 14 Satz 2
StWG
§§
708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 15 StWG
§ 14 StWG
§ 3 KAG
§ 116 GO
§ 2 KAG
§ 10 StWG
§ 611 BGB
§
4 StWG
§ 40 VwVfG NW
§ 12 StWG
§ 13 StWG
§ 167 VwGO
§ 10 Abs. 1 Satz 2 StWG
§ 1 Abs. 1 StWG
§ 17 Abs. 1 Satz 2 StWG
§
10 Abs. 3 StWG
§ 12 Abs. 1
StWG
§ 10 Abs. 1 Satz 2
StWG
§ 17 Abs. 1 Satz
2 StWG
§ 12 Abs.
3 StWG
§ 10 Abs. 1 Satz 3
StWG
§
10 Abs. 1 Satz 2 StWG
§
113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 6 Nr. 4 StWG
§ 10 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2
StWG
§ 3 Nr. 3 StWG
§ 10 Abs. 1 Satz 4 StWG
§ 10 Abs. 1 Satz
1 StWG
§ 10 Abs. 1 Satz
2 StWG
§ 10 Abs.
1 Satz 2 StWG
§ 10 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 2 StWG
§
10 Abs. 2 Satz 1 StWG
§ 10 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 1 StWG
§ 10 Abs. 2 und 3 StWG
§ 10 Abs. 1 Satz
4 StWG
§ 12 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 Satz 2
StWG
§
12 Abs. 2 Satz 2 StWG
§ 13 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 2, Abs. 3 und 4 StWG
§ 17 Abs. 1
Satz 2 StWG
§ 13 Abs. 4 Satz 2
StWG
§ 15 Abs. 1 Satz 2 StWG
§ 12 Abs. 3
StWG
§ 12 Abs. 1 StWG
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 9 Abs. 1 Nr. 2
StWG
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 78 LV
Art. 5 Abs. 3 GG
Art. 16
Abs. 1 LV

Zitierte Entscheidungen: BSGE 37, 272
BVerwGE 11,
195
10 K 5098/96
VII B 70.69
III A 1151/61
II OVG A 51/69
15 A 2874/84
2 RU 201/72
15 A 2295/80
VI
C 163.58
6
C 1.97
15 A
2295/80
7 B 1.79