Verwaltungsgericht Stuttgart (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-05-18, Aktenzeichen 4 K 376/06

Tenor:
Es wird festgestellt, dass die von der Klägerin unter Verwendung von Knochenmehl, Fleischknochenmehl und/oder Fleischmehl hergestellten Düngemittel auch nach dem 04. Dezember 2006 ohne die in der Anlage 2 Tabelle 11 b Nr. 23 und in der Anlage 2 Tabelle 12 a Nr. 3 der Düngemittelverordnung vom 26.11.2003 (BGBl. 2003 I 2432 und 2434) vorgeschriebenen Angaben „keine Anwendung auf Grünland oder als Kopfdüngung im Gemüse- oder Feldfutterbau, bei Anwendung unverzüglich einarbeiten“ in Verkehr gebracht werden dürfen.
Es wird festgestellt, dass die von der Klägerin hergestellten Düngemittel auch nach dem 4. Dezember 2006 ohne die gemäß Anlage 1 Abschnitt 3 Ziff. 7.4 der Düngemittelverordnung vom 26. November 2003 (BGBl. 2003 I 2412) vorgeschriebenen Angaben zur stofflichen Zusammensetzung in absteigender Reihenfolge nach eingesetzten Mengenanteilen über 50% unter zusätzlicher Angabe des Prozentwertes, in Verkehr gebracht werden dürfen.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Beklagte.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte kann die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110% der zu vollstreckenden Summe abwenden, wenn die Klägerin nicht zuvor in derselben Höhe Sicherheit leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
1
Die Klägerin stellt unter Verwendung tierischer und pflanzlicher Ausgangsstoffe organische und organisch-mineralische Düngemittel her. Ihre Produkte sind nicht für landwirtschaftlich genutztes Weideland und landwirtschaftlichen Feldfutterbau, sondern ausschließlich für andere Anwendungsbereiche bestimmt, z.B. zur Verwendung in Hobbygärten (Obst- und Gemüsegärten, Rasenflächen, Beet- und Balkonblumen, Baum-, Strauch- und Heckendüngung), im Garten- und Landschaftsbau, in gewerblichen Baumschulen, für Spezialkulturen wie Spargel- und Weinbau sowie für öffentliche Grün- und Rasenflächen. Sie verarbeitet ausschließlich Rohstoffe, die nachweislich von gesunden, amtlich für den menschlichen Verzehr freigegebenen Tieren stammen.
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Die Klägerin hat am 22.06.2005 Klage zum Verwaltungsgericht Stuttgart erhoben.
3
Die Klägerin sieht in den zusätzlichen Kennzeichnungsvorschriften der Düngemittelverordnung (DüMV) zur sachgerechten Anwendung der Düngemittel sowie der stofflichen Zusammensetzung der Düngemittel, die ausschließlich für organische und für organisch-mineralische Düngemittel gelten, eine Überreglementierung, die die Verkehrsfähigkeit ihrer Produkte in Frage stelle, im Ergebnis auf ein faktisches Verbot ihrer Produkte hinauslaufe und ihren Betrieb existenziell bedrohe.
4
Zur Begründung ihrer Klage trägt sie im Einzelnen vor:
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Nach der Verordnungsermächtigung des Bundesministeriums für Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft (BM), die gemäß 2 Abs. 2 Düngemittelgesetz (DüMG) „Typen von Düngemitteln..., die bei sachgerechter Anwendung die Fruchtbarkeit des Bodens und die Gesundheit von Menschen nicht schädigen und den Naturhaushalt nicht gefährden sowie geeignet sind, das Wachstum von Nutzpflanzen wesentlich zu fördern, ihren Ertrag wesentlich zu erhöhen und ihre Qualität wesentlich zu verbessern“, betreffe, könnten gemäß Absatz 2 Satz 2 Vorschriften erlassen werden über
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- die einen Düngemitteltyp bestimmenden Nährstoffe und sonstigen Bestandteile sowie ihre Mindestgehalte (Nr. 2)
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- die Zusammensetzung (Nr. 4)
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- andere für die... Anwendung der Düngemittel wichtige Erfordernisse (Nr. 8).
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Gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 1 DüMG könne das Bundesministerium u.a. zum Schutz des Anwenders „Art und Umfang der Kennzeichnung der Düngemittel“ regeln. In einer solchen Rechtsverordnung könne u.a. auch
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- die „Angabe der Gehalte an den Düngemitteltyp bestimmenden Bestandteilen“ (§ 3 Abs. 2 Nr. 1 lit. b DüMG)
11
- die „ Angaben über sachgerechte Anwendung“ (§ 3 Abs. 2 Nr. 1 lit. f DüMG)
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vorgeschrieben werden.
13
§ 5 Abs. 1 Nr. 2 DüMG enthalte ferner eine Ermächtigung des Bundesministeriums zum Verbot oder zur Beschränkung der Anwendung bestimmter Stoffe. Solche Verbots- und Beschränkungsregelungen seien unter der Voraussetzung zulässig, dass „dies zum Schutz der Fruchtbarkeit des Bodens oder der Gesundheit von Menschen, Haustieren oder Nutzpflanzen.. erforderlich ist“. Nach der EG-Verordnung Nr. 1774/2002, die in allen Mitgliedsstaaten unmittelbar gelte, dürfe sowohl Material der Kategorie 2 als auch Material der Kategorie 3, das allein bei der Klägerin Verwendung finde, zur Herstellung von Düngemitteln eingesetzt werden, wobei eine Einschränkung allein darin bestehe, dass das Ausbringen organischer Düngemittel und Bodenverbesserungsmittel auf Weideland zunächst verboten gewesen sei (Art. 22 Abs. 1 lit. c der VO, Amtsblatt der EG L 273/1 vom 10.10.2002). Bei der Zulassung von Material der genannten Kategorien stütze sich die Europäische Kommission auf Gutachten des Wissenschaftlichen Gremiums für Biologische Gefahren der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit, das in seinem Gutachten vom 03.03.2004 zum Ergebnis komme, dass in Ländern wie Deutschland Material von fleischhygienerechtlich geprüften Tieren unbedenklich zur Herstellung von Düngemitteln eingesetzt werden dürfe und ohne das Erfordernis zusätzlicher geregelter Wartezeiten auf Weideland aufgebracht werden könnten. Nunmehr seien neuerdings durch die am 02.02.2006 im EG-Amtsblatt verkündete EG-Verordnung Nr. 181/2006, der unmittelbare Rechtswirkung in den Mitgliedsstaaten zukomme, Rechtsänderungen erfolgt. Danach dürften, anders als in Deutschland, organische Düngemittel nicht nur aus Material der Kategorie 3, sondern auch der Kategorie 2 hergestellt werden (Art. 3) und die Kennzeichnungspflicht sei auf den Hinweis beschränkt, dass der Zugang für Nutztiere zu den behandelten Flächen während eines Zeitraums von mindestens 21 Tagen nach der Ausbringung verboten sei (Art. 4 i.V.m. Ziff. II des Anhangs).
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In seiner amtlichen Begründung zu den Vorgaben für Stoffe tierischer Herkunft in den Tabellen 11 und 12 der Anlage 2 zur neuen DüMV vom 26.11.2003, führe das BM aus, diese Vorgaben beschränkten „mögliche Quellen auf Herkünfte aus der Lebensmittelschiene und gingen insoweit über derzeit vorbereitete Vorschriften der EG deutlich hinaus“.
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Die Klägerin beanstande zum einen die zusätzlichen Angaben über die sachgerechte Anwendung ihrer Düngemittel, die aufgrund der gesetzlichen Ermächtigung in § 3 Abs. 2 Nr. 1 lit. f DüMG vorgeschrieben worden seien (vgl. auch § 4 Abs. 2 sowie Abs. 4 DüMV). Nach der Legaldefinition in § 1 Nr. 4 der VO handle es sich bei Hinweisen zur sachgerechten Anwendung um „ Angaben zum Anwendungszeitpunkt, zur Aufwandmenge, zu notwendigen Anwendungsbeschränkungen und zur Anwendungstechnik“.
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Sie beanstande ferner die vorgeschriebenen Angaben über die jeweils verwendeten Stoffe in absteigender Reihenfolge nach eingesetzten Mengenanteilen (Ziff. 7.4 des Abschnitts 3 der Anlage 1). Diese Kennzeichnungs- und Hinweispflichten seien nicht erforderlich und verhältnismäßig und deshalb mit höherrangigem Gesetzes- und Verfassungsrecht unvereinbar. Sie verletzten nicht nur Art. 20 Abs. 3 GG, sondern zugleich die Grundrechte der Klägerin aus Art. 12 Abs. 1 GG bzw. jedenfalls aus Art. 2 Abs. 1 GG.
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Die ihre unternehmerische Dispositions- und Handlungsfreiheit beschränkenden Pflichtennormen würden gegen den Gesetzesvorbehalt und den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verstoßen und griffen in die Berufsfreiheit der Klägerin ein. Es sei die Schwelle zur objektiven Berufswahlbeschränkung überschritten. Denn die vorgeschriebenen Hinweise würden die Absatzchancen ihrer Produkte so sehr beeinträchtigen, dass sie im Ergebnis auf ein faktisches Anwendungsverbot in den überkommenen Anwendungsbereichen für die von ihr hergestellten Düngemittel mit Knochenmehl, Fleischknochenmehl und/oder Fleischmehl hinausliefen. Öffentlich-rechtliche Pflichtenregelungen, die einen faktischen Zwang zur Betriebsaufgabe bewirkten, unterlägen aber den strengen Anforderungen einer objektiven Berufswahlbeschränkung und seien nur mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar, wenn sie zur Abwehr nachweisbarer oder höchstwahrscheinlicher schwerer Gefahren für die Volksgesundheit, nämlich zur Bekämpfung der Verbreitung von Erregern übertragbarer Krankheiten zwingend geboten seien. Ferner setze auch die allgemeine Ermächtigungsregelung des § 5 Abs. 1 Nr. 2 DüMG voraus, dass die zumindest faktische Anwendungsbeschränkung bestimmter Stoffe erforderlich sein müsse.
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Das Bundesministerium habe in § 1 Nr. 4 DüMV festgelegt, dass auch Angaben zu notwendigen Anwendungsbeschränkungen „Hinweise zur sachgerechten Anwendung“ seien, die nach § 3 Abs. 2 Nr. 1 lit. f i.V.m. § 3 Abs. 1 Satz 1 DüMG „zur Ordnung des Verkehrs mit Düngemitteln und zum Schutz des Anwenders“ durch Rechtsverordnung vorgeschrieben werden könnten.
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Nach der Regelung in den Tabellen 11 Spalte 2 sowie Tabellen 12 Spalte 2 lit. a der Anlage 2 solle die vorgeschriebene Ergänzung der Kennzeichnung um die Angaben „keine Anwendung auf Grünland oder als Kopfdüngung im Gemüse- oder Feldfutterbau, bei Anwendung unverzüglich einarbeiten“, einen Hinweis zur sachgerechten Anwendung darstellen. Diese systematische Einordnung sei mit dem System der Ermächtigungsregelung im DüMG nicht vereinbar. Denn die gesetzliche Ermächtigungsregelung unterscheide „Angaben über sachgerechte Anwendung“ eines Düngemittels, die auf Grundlage von § 3 DüMG verordnet werden dürften, von Verordnungsregelungen, die die Anwendung bestimmter Stoffe nach § 1 Nr. 1-5 DüMG verbieten würden oder beschränkten. Solche Anwendungsbeschränkungen und –verbote (vgl. die Überschrift des § 5 DüMG) seien gemäß § 5 Abs. 1 DüMG nur unter der Voraussetzung zulässig, dass dies „zum Schutz der Gesundheit von Menschen, Haustieren oder Nutzpflanzen... erforderlich ist“. Bei der genannten Regelung handle es sich aber um ein verkapptes Anwendungsverbot. Denn die Hinweise beträfen nicht die sachgerechte Anwendung in den Bereichen, für die die von der Klägerin hergestellten Düngemittel bestimmt seien, sondern sie verböten die Anwendung organischer und mineralisch-organischer Düngemittel mit diesen Rohstoffen für bestimmte Zwecke, d.h. die Anwendung auf Grünland und/oder die Anwendung als Kopfdüngung im Gemüse- oder Feldfutterbau. Kennzeichnungspflichten, die Angaben über die Unzulässigkeit der Anwendung in bestimmten Bereichen vorschrieben, seien jedoch nur zulässig, wenn zugleich das Anwendungsverbot bzw. die Anwendungsbeschränkung nach der gesetzlichen Ermächtigung seinerseits ebenfalls zulässig seien, da sonst die besonderen Ermächtigungsvoraussetzungen unterlaufen werden könnten. Verbots- und Beschränkungsregelungen nach § 5 DüMG setzten jedoch voraus, dass sie zum Schutz von Menschen, Haustieren oder Nutzpflanzen erforderlich seien. Dabei sei aber die weitere Vorgabe zu berücksichtigen, dass die von der Klägerin verwendeten tierischen Stoffe von Tieren stammten, die fleischhygienerechtlich in amtlichen Prüfungen als tauglich zum Genuss von Menschen beurteilt worden seien. Was den weiteren Hinweis, „bei Anwendung unverzüglich einzuarbeiten“, betreffe, führe dies dazu, dass das Düngemittel nicht mehr zur Rasendüngung verwendet werden könne, da eine Einarbeitung in den Boden den Rasen zerstöre. Im Hinblick auf diese Auswirkungen müssten die Voraussetzungen des § 5 Abs. 1 DüMG ebenfalls vorliegen. Die geforderten Hinweise seien aber bereits deshalb nicht erforderlich, da die Produkte der Klägerin nicht für die Anwendung auf landwirtschaftlichen Nutzflächen bestimmt seien. Die Hinweispflichten seien auch unverhältnismäßig, denn die Bedeutung der verwendeten Begriffe sei unklar, was zu einer erheblichen Verunsicherung der Verbraucher führe. Die Voraussetzungen des § 5 Abs. 1 DüMG lägen aber nicht vor, da es bis heute keine greifbaren Hinweise darauf gebe, dass der Pfad Boden/Pflanze ein möglicher Übertragungsweg für die Verbreitung von BSE-Infektionsträgern sei. Zudem sei unter den Bedingungen der neuen Düngemittelverordnung gewährleistet, dass zur Düngerherstellung ausschließlich Ausgangsstoffe verwendet würden, die zum menschlichen Genuss geeignet seien. Vorsorgemaßnahmen setzten jedoch ein Minimum einer Schadenswahrscheinlichkeit voraus, das oberhalb einer unerheblichen Restrisikoschwelle liegen müsse. Die von der Klägerin hergestellten Produkte würden nicht auf landwirtschaftlichen Nutzflächen verwendet. Diese Flächen würden durch ausgebildete Landwirte bearbeitet, die ihrerseits die Voraussetzungen der Düngeverordnung zu beachten hätten, in die die entsprechenden Verbotsregelungen aufgenommen werden könnten. Ein Vergleich mit belgischem und österreichischen Recht bestätige die Unverhältnismäßigkeit dieser Regelungen, denn hierin würde nur darauf hingewiesen, dass diese Dünger nicht auf Weideland ausgebracht werden dürften.
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Was die Kennzeichnung der Inhaltsstoffe anbelange, führe dies zu einer erheblichen Beeinträchtigung der unternehmerischen Dispositionsfreiheit. Denn ohne eine gewisse Flexibilität bei der Auswahl der verwendeten Stoffe könne die Klägerin ihre Produkte nicht unter vertretbaren wirtschaftlichen Bedingungen herstellen und vermarkten. Denn aus von ihr nicht zu vertretenden Gründen (Ausfall von Lieferanten, marktbedingte Preisschwankungen) sei sie immer wieder gezwungen, die verwendeten Rohstoffe und deren Mengenanteile zu variieren. Neu gekennzeichnete Verpackungen seien nicht kurzfristig zu bekommen; sie müsse somit Packungen in allen Variationen bereit halten. Nachdem diese Pflichten weder zum Schutz des Anwenders noch zur Ordnung des Verkehrs mit Düngemittel erforderlich seien, lägen die Voraussetzungen von § 3 DüMG nicht vor. Es müsse insbesondere § 8 Abs. 2 der novellierten Düngeverordnung (DüV) vom 13.01.2006 (BGBl I S. 33) Beachtung finden, wonach die entsprechenden Dünger auf landwirtschaftlich genutztem Grünland und zur Kopfdüngung im Gemüse- oder Feldfutterbau verboten seien und auf sonstigen landwirtschaftlich genutzten Flächen sofort einzuarbeiten seien. Das bestätige die Auffassung der Klägerin, dass in dem in der DüngeMV vorgeschriebenen Hinweistext der zur Klarstellung notwendige Zusatz fehle, dass nur die Anwendung auf landwirtschaftlich genutztem Grünland verboten sei. Ebenso habe der EuGH in seiner Entscheidung vom 06.12.2005 in einer Entscheidung zu einer vergleichbaren Regelung im Futtermittelrecht bestätigt, dass die Verpflichtung zur offenen Deklaration der Inhaltsstoffe nicht erforderlich sei.
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Die Klägerin beantragt,
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1. festzustellen, dass die von der Klägerin unter Verwendung von Knochenmehl, Fleischknochenmehl und/oder Fleischmehl hergestellten Düngemittel auch nach dem 04. Dezember 2006 ohne die in der Anlage 2 Tabelle 11 b Nr. 23 und in der Anlage 2 Tabelle 12 a Nr. 3 der Düngemittelverordnung vom 26.11.2003 (BGBl. 2003 I 2432 und 2434) vorgeschriebenen Angaben „ keine Anwendung auf Grünland oder als Kopfdüngung im Gemüse- oder Feldfutterbau, bei Anwendung unverzüglich einarbeiten“ in Verkehr gebracht werden dürfen;
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2. festzustellen, dass die von der Klägerin hergestellten Düngemittel auch nach dem 4. Dezember 2006 ohne die gemäß Anlage 1 Abschnitt 3 Ziff. 7.4 der Düngemittelverordnung vom 26. November 2003 (BGBl. 2003 I 2412) vorgeschriebenen Angaben zur stofflichen Zusammensetzung in absteigender Reihenfolge nach eingesetzten Mengenanteilen über 50% unter zusätzlicher Angabe des Prozentwertes, in Verkehr gebracht werden dürfen.
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Der Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Er trägt vor, die Frage nach dem geringen Restrisiko und das wünschenswerte Maß an Sicherheit sei dem Verordnungsgeber vorbehalten. Der Klägerin stehe auch die Möglichkeit offen, die nunmehrige Regelung in § 8 Abs. DüV auf der Verpackung ihrer Produkte in für den Kunden verständlicher Form darzustellen. Nachdem der Beklagte nie in Aussicht gestellt habe, gegen derartige Erläuterungen vorzugehen, liege die Frage, ob insoweit ein Rechtschutzinteresse vorliege, nicht fern.
27
Was die Kennzeichnung der Bestandteile betreffe, sei der Verordnungsgeber unter den gesetzlichen Möglichkeiten geblieben, da er erst bei Mengenanteilen ab 50% eine Prozentangabe fordere. Dieser Verpflichtung zu Produktinformationen komme verkehrsordnende Wirkung zu, da damit eine Vergleichbarkeit der am Markt angebotenen Produkte ermöglicht werde.
28
Mit Beschluss vom 23.08.2005 – 15 K 2074/05 - wies das Verwaltungsgericht Stuttgart den gemäß § 123 VwGO gestellten Antrag der Klägerin, die von ihr hergestellten Düngemittel vorläufig ohne die umstrittene Kennzeichnung in den Verkehr bringen zu dürfen, zurück. Ihre dagegen eingelegte Beschwerde blieb ohne Erfolg (vgl. VGH Baden-Württemberg B.v. 21.12.2005 - 10 S 1893/05-). Wegen der Einzelheiten wird auf die entsprechenden Beschlüsse verwiesen.
29
Wegen weiterer Einzelheiten wird ebenfalls auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze verwiesen.

Entscheidungsgründe:
I.
30
Die Klage ist als Feststellungsklage zulässig. Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat (Feststellungsklage).
31
Ein konkretes Rechtsverhältnis zwischen den Beteiligten liegt vor. Als Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO werden die rechtlichen Beziehungen angesehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer diesen Sachverhalt betreffenden öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis mehrerer Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben. Rechtliche Beziehungen eines Beteiligten zu einem anderen haben sich dann zu einem bestimmten konkretisierten Rechtsverhältnis verdichtet, wenn die Anwendung einer bestimmten Norm des öffentlichen Rechts auf einen bereits überschaubaren, hier allerdings erst künftig eintretenden Sachverhalt streitig ist. Unabhängig von der Frage der Verdichtung oder Konkretisierung eines Rechtsverhältnisses setzt ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis voraus, dass zwischen den Beteiligten dieses Rechtsverhältnisses ein Meinungsstreit besteht, aus dem heraus sich eine Seite berühmt, ein bestimmtes Tun oder Unterlassen der anderen Seite verlangen zu können. Es müssen sich also aus dieser Rechtsbeziehung heraus bestimmte Rechtsfolgen ergeben können, was die Anwendung von bestimmten Normen auf den konkreten Sachverhalt voraussetzt (so exemplarisch und umfassend Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 23.01.1992, BVerwGE 89, 327 - 334 mit weitgehenden und umfassenden Hinweisen auf die vorausgegangene Rechtsprechung). Das heißt, es muss sich um eine Beziehung aufgrund öffentlich-rechtlicher Normen handeln, kraft deren eine der beteiligten Personen etwas Bestimmtes tun muss, kann oder darf oder nicht zu tun braucht. Rechtliche Beziehungen haben sich aber nur dann zu einem Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO verdichtet, wenn die Anwendung einer bestimmten Norm des öffentlichen Rechts auf einen bereits übersehbaren Sachverhalt streitig ist. Der Streit der Beteiligten muss in Beziehung zu Bedeutung und Tragweite einer Vorschrift des öffentlichen Rechts im Hinblick auf einen konkreten Sachverhalt bestehen (so BVerwG, Urt. v. 26.11.1996 - BVerwGE 100, 262 - 275).
32
Diese Voraussetzungen liegen im Verhältnis der Beteiligten vor. Denn nachdem, worauf die Klägerin zutreffend hinweist, nach § 8 DüMG die nach Landesrecht zuständigen Behörden für den Vollzug des Düngemittelgesetzes und der Düngemittelverordnung zuständig sind, haben diese damit Sorge zu tragen, dass diese Vorschriften eingehalten werden, so dass die Klägerin das Risiko von Vollzugsakten vergegenwärtigen muss.
33
Die Klägerin hat auch das nach § 43 Abs. 1 VwGO geforderte berechtigte Interesse an der erstrebten Feststellung. Dieses Interesse schließt über ein rechtliches Interesse hinaus jedes als schutzwürdig anzuerkennende Interesse auch wirtschaftlicher oder ideeller Art ein, wobei jedoch zur Vermeidung der dem Verwaltungsprozess fremden Popularklage die Vorschrift des § 42 Abs. 2 VwGO entsprechend anzuwenden ist (vgl. hierzu BVerwG, Urt. v. 29.06.1995, BVerwGE 99, 64 - 69). Das bedeutet, dass auch eine auf Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses gerichteter Klage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO nur zulässig ist, wenn es dem Kläger dabei um die Verwirklichung seiner Rechte geht, sei es, dass er an dem festzustellenden Rechtsverhältnis selbst beteiligt ist, sei es, dass von dem Rechtsverhältnis eigene Rechte des Klägers abhängen. Der Klägerin kommt ein erhebliches wirtschaftliches Interesse an der begehrten Feststellung zu, da bei Befolgung der ihr obliegenden künftigen Deklarationsverpflichtungen deutliche wirtschaftliche Einbußen möglich sind.
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Ebenso kommt ihr ein Interesse an der baldigen Feststellung zu. Zwar sieht die Düngemittelverordnung in § 10 Abs. 1 noch eine Übergangsfrist bis 04.12.2006 vor, in der die Klägerin ihre Produkte in der bisherigen Form in den Verkehr bringen kann. Aber sie muss zu diesem Zeitpunkt Klarheit über den Umfang der von ihr vorzunehmenden Kennzeichnung haben. Soweit vom Verordnungsgeber eine Verlängerung der Übergangsregelung um ein weiteres Jahr vorgesehen ist, so ist diese Änderung zum für die Entscheidung maßgeblichen Zeitpunkt noch nicht in Kraft und lässt im Hinblick auf die mögliche Dauer des gerichtlichen Verfahrens bis zu einer rechtskräftigen Entscheidung ein Interesse an einer baldigen Feststellung nicht entfallen.
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Ebenso wenig mangelt es an einem Feststellungsinteresse der Klägerin, soweit es um den konkreten Zusatz „keine Anwendung auf Grünland oder als Kopfdünger im Gemüse- oder Feldfutterbau, bei Anwendung unverzüglich einarbeiten“ geht. Zwar könnte die Klägerin versuchen, eine Erläuterung in ihrem Sinne beizufügen. Diese Erläuterung entbindet sie jedoch nicht von der Verpflichtung, den in der Düngemittelverordnung vorgeschriebenen Hinweis wörtlich auf ihren Produkten anzubringen. II.
Ebenso wenig mangelt es an einem Feststellungsinteresse der Klägerin, soweit es um den konkreten Zusatz „keine Anwendung auf Grünland oder als Kopfdünger im Gemüse- oder Feldfutterbau, bei Anwendung unverzüglich einarbeiten“ geht. Zwar könnte die Klägerin versuchen, eine Erläuterung in ihrem Sinne beizufügen. Diese Erläuterung entbindet sie jedoch nicht von der Verpflichtung, den in der Düngemittelverordnung vorgeschriebenen Hinweis wörtlich auf ihren Produkten anzubringen.
II.
36
Die Klage ist sowohl im 1. wie auch im 2. Klagantrag in vollem Umfang begründet.
37
1. Die in Anlage 2 Tabelle 11b Nr.23 und in der Anlage 2 Tabelle 12a Nr. 3 der DüMV vom 26.11.2003 (BGBl. I 2432 und 2434) vorgeschriebenen Angaben „keine Anwendung auf Grünland oder als Kopfdünger im Gemüse- oder Feldfutterbau, bei Anwendung unverzüglich einarbeiten“ stellen sich als nicht erforderlich dar und beinhalten einen Verstoß gegen Art. 12 Abs. 1 GG zu Lasten der Klägerin.
38
Die Verpflichtung der Gewerbetreibenden zum Aufdruck dieser Hinweise fällt in den Schutzbereich von Art 12 Abs. 1 GG. Eingriffe in die - hier allein tangierte - Berufsausübungsfreiheit bedürfen jedoch gemäß Art 12 Abs. 1 S 2 GG einer gesetzlichen Grundlage, müssen durch ausreichende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt sein und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen (vgl. BVerfG, B.v. 22.01.1997, 2 BvR 1915/91), d.h. das gewählte Mittel muss zur Erreichung des verfolgten Zwecks geeignet und auch erforderlich sein und bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe muss die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt sein (vgl. BVerfG, B.v. 22.05.1996, 1 BvR 744/88, 1 BvR 60/89, 1 BvR 1519/91).
39
Ermächtigungsgrundlage für die Verpflichtung zur Kennzeichnung sind die §§ 2 Abs. 2, 3 und 4 Abs. 1 sowie 5 Abs. 1 des DüMG vom 15.11.1977. Insbesondere wird in § 3 Abs. 1 Nr. 1 DüMG das Bundesministerium ermächtigt, Art und Umfang der Kennzeichnung der Düngemittel zu regeln, die gewerbsmäßig in den Verkehr gebracht werden. Dabei können gemäß Abs. 2 Nr. 1 lit. f Angaben über die sachgerechte Anwendung, Lagerung und Behandlung verlangt werden. In § 5 DüMG findet sich darüber hinaus eine weitere Ermächtigungsgrundlage, in der geregelt ist, dass 1. das gewerbsmäßige Inverkehrbringen bestimmter Stoffe nach § 1 Nr. 2 a bis 5 und bestimmter Düngemittel nach § 2 Abs. 3 , 2. die Anwendung bestimmter Stoffe nach § 1 Nr. 1 bis 5 verboten oder beschränkt werden kann, soweit dies zum Schutz der Fruchtbarkeit des Bodens oder der Gesundheit von Menschen, Haustieren oder Nutzpflanzen oder zur Abwehr von Gefahren für den Naturhaushalt erforderlich ist.
40
Soweit der Zusatz „keine Anwendung auf Grünland oder als Kopfdünger im Gemüse- oder Feldfutterbau“ in dieser Form eine Einschränkung, d.h. damit das Verbot der Anwendung in diesen Bereichen beinhaltet, muss er sich an den Voraussetzungen des § 5 Abs. 1 DüMG, d.h. daran messen lassen, ob er zum Schutz der Fruchtbarkeit des Bodens oder der Gesundheit von Menschen, Haustieren oder Nutzpflanzen oder zur Abwehr von Gefahren für den Naturhaushalt erforderlich ist.
41
Dass diese Voraussetzungen vorliegen könnten, ist nicht erkennbar. Das Gericht verkennt dabei nicht, dass dem Gesetz- bzw. Verordnungsgeber bei der Festlegung der von ihm ins Auge gefassten Regelungsziele sowie bei der Beurteilung dessen, was er zur Verwirklichung dieser Ziele für geeignet und erforderlich halten darf, ein weiter Einschätzungs- und Prognosespielraum zusteht (vgl. BVerfGE 50, 290 <332 ff.>; 61, 291 <313 f.>; 88, 203 <262>), der je nach der Eigenart des in Rede stehenden Sachbereichs, den Möglichkeiten, sich ein hinreichend sicheres Urteil zu bilden, und der auf dem Spiel stehenden Rechtsgüter gerichtlicherseits nur in begrenztem Umfang überprüft werden kann (vgl. BVerfGE 77, 170 <214 f.>; 90, 145 <173>). Bei der Einschätzung von Gefahren, die der Allgemeinheit drohen, und bei der Beurteilung der Maßnahmen, die der Verhütung und Bewältigung dieser Gefahren dienen sollen, ist der Beurteilungsspielraum des Gesetzgebers erst überschritten, wenn die gesetzgeberischen Erwägungen so fehlsam sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für derartige Maßnahmen abgeben können (vgl. BVerfGE 30, 292 <317>; 37, 1 <20>; 77, 84 <106>). Allerdings kann es, wenn der Gesetzgeber sich über die tatsächlichen Voraussetzungen oder die Auswirkungen einer Regelung im Zeitpunkt ihres Erlasses ein ausreichend zuverlässiges Urteil noch nicht hat machen können, geboten sein, dass er die weitere Entwicklung beobachtet und die Norm überprüft und revidiert, falls sich erweist, dass die ihr zugrunde liegenden Annahmen nicht mehr zutreffen (vgl. BVerfGE 25, 1 <12 f.>; 49, 89 <130>; 95, 267 <314>). Das gilt unter anderem dann, wenn komplexe Gefährdungslagen zu beurteilen sind, über die verlässliche wissenschaftliche Erkenntnisse noch nicht vorliegen (vgl. BVerfG, NJW 2002, S. 1638 <1639>).
42
Die Kennzeichnungspflicht in der geforderten Form beinhaltet ein zusätzliches Anwendungsverbot. Das ergibt sich aus folgenden Erwägungen: Die Düngemittelverordnung soll nach ihrer Begründung (vgl. BR-Drs. 635/03) der notwendigen Anpassung an neue naturwissenschaftliche und technische Erkenntnisse bezüglich der Anforderungen an Düngemittel, Bodenhilfsstoffe, Kultursubstrate und Pflanzenhilfsmittel dienen. Probleme aus der zunehmenden Verwertung von Nebenprodukten und Abfällen als Ausgangsstoff für diese Stoffe sollen ebenso wie zusätzliche notwendige Vorgaben, die sich aus der Verwertung tierischer Stoffe ergeben (BSE-Problematik) berücksichtigt werden. Ferner sollen zusätzliche erforderliche Vorgaben für die landwirtschaftliche Verwertung von Klärschlämmen und Bioabfällen erlassen werden. Dabei werden die Kennzeichnungsvorgaben im Interesse einer verbesserten Verbraucherinformation um notwendige Hinweise zu den eingesetzten Stoffen und teilweise zu deren Herkunft sowie zur sachgerechten Anwendung ergänzt.
43
Der Europäische Gesetzgeber hat die Verordnung Nr. 1774/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 03.10.2002 in Erwägung der Gründe, dass nach der Stellungnahme des Wissenschaftlichen Lenkungsausschusses Nebenprodukte von Tieren, die aufgrund von Veterinäruntersuchungen genussuntauglich sind, auch nicht in die Futtermittelkette gelangen sollten (Nr. 2), erlassen und bis zum Erlass von Gemeinschaftsvorschriften aufgrund weiterer notwendiger wissenschaftlicher Gutachten zur Verwendung von Erzeugnissen tierischen Ursprungs in organischen Düngemitteln den Mitgliedsstaaten vorbehalten, ggf. strengere innerstaatliche Vorschriften zu erlassen (Nr. 16). Demzufolge hat er in der genannten Verordnung zunächst die Ausbringung anderer organischer Düngemittel und Bodenverbesserungsmittel als Gülle auf Weideland (Art. 22 Abs. 1 c) verboten. In innerstaatlicher Umsetzung ist in der Düngemittelverordnung in Anlage 2 Tabelle 11 und Tabelle 12 festgelegt worden, dass lediglich Knochenmehl, Fleischknochenmehl und Fleischmehl verarbeitet werden darf, dessen Ausgangsstoffe von Tierkörpern stammen, die fleischhygienerechtlich als tauglich zum Genuss von Menschen beurteilt wurden, d.h. somit Material der Kategorie 3 (vgl. Art. 6 VO 1774/2002) darstellen. Zusätzlich sind diese Düngemittel mit der angegriffenen Kennzeichnung zu versehen.
44
In der aktuellen Neuregelung durch Verordnung (EG) Nr. 181/2006 der Kommission vom 01.02.2006 zur Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 1774/2002 hinsichtlich anderer organischer Düngemittel und Bodenverbesserungsmittel als Gülle sowie zur Änderung der genannten Verordnung wird dieses ursprüngliche Verbot nunmehr jedoch gelockert und im Anhang unter IV. 1. und 2. geregelt, dass sicherzustellen ist, dass Nutztiere zu Flächen, auf denen organische Dünge- und Bodenverbesserungsmittel aufgebracht worden sind, während 21 Tagen nach der letzten Aufbringung keinen Zugang haben und mindestens 21 Tage nach der letzten Ausbringung die Nutzung als Weide oder das Abernten zulässig ist, wenn die zuständige Behörde keine Gefahr für Gesundheit von Mensch oder Tier sieht. Entsprechende Deklarationspflichten sind ebenfalls geregelt. Zur Begründung wird hierin dargelegt, dass das vorherige Verbot dem EU-Verfütterungsverbot entspricht und etwaige Kontaminationsrisiken vermeiden soll, die von Weideland ausgehen, wenn Material der Kategorie 2 und 3 vorhanden sein könnte. Diese Risiken könnten durch das direkte Weiden von Nutztieren oder die Verwendung von Gras als Silage oder Heu für Nutztiere entstehen. In wissenschaftlichen Gutachten werde empfohlen, dass tierisches Gewebe, das möglicherweise TSE-Erreger enthalte, nicht in organische Düngemittel und Bodenverbesserungsmittel zur Ausbringung auf Flächen, zu denen Nutztiere Zugang haben könnten, eingearbeitet werden solle. Anderes Material könne unter Einhaltung gewisser Hygienevorschriften verwendet werden (Nr. 1 bis 3).
45
In dem im Januar 2006 in Kraft getretenen § 8 Abs. 2 DüV, die gemäß § 1 Nr. 1 die Anwendung von Düngemitteln auf landwirtschaftlich genutzten Flächen regelt, ist konkret bestimmt, dass die Anwendung von Düngemitteln, Bodenhilfsstoffen u.a., die unter Verwendung von Knochenmehl, Fleischknochenmehl oder Fleischmehl hergestellt wurden, auf landwirtschaftlich genutztem Grünland oder zur Kopfdüngung im Gemüse- oder Feldfutterbau verboten ist. Wer diese Stoffe auf sonstigen landwirtschaftlich genutzten Flächen aufbringt, hat sie sofort einzuarbeiten.
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Vor diesem Hintergrund hat der Verordnungsgeber bereits vor Inkrafttreten von § 8 Abs. 2 DüV in Anlage 2 Tabelle 11 b Nr. 23 sowie Tabelle 12 a Nr. 3 zur DüMV der Sache nach ausdrücklich geregelt, dass im sensiblen Bereich des landwirtschaftlich genutzten Grünlands und als Kopfdünger im Gemüse- und Feldfutterbau die Verwendung dieser Düngemittel verboten ist. In übrigen landwirtschaftlich genutzten Bereichen sind sie sofort einzuarbeiten. Daraus ergibt sich, dass den Kennzeichnungspflichten eine eigenständige Verbotswirkung zukommt. Diese wird durch die Verpflichtung, darauf hinzuweisen, dass die entsprechenden Düngemittel nicht auf Grünland und als Kopfdünger im Gemüse- und Feldfutterbau angewandt werden dürfen und in übrigen Bereichen sofort einzuarbeiten sind, umgesetzt.
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Dieses Verbot ist jedoch zum Schutz der Gesundheit von Menschen, Haustieren oder Nutzpflanzen oder zur Abwehr von Gefahren für den Naturhaushalt nicht erforderlich. Es ist nicht einmal ansatzweise erkennbar oder vom Beklagten durch entsprechende wissenschaftliche Hinweise untermauert, dass durch Düngung mit allein zulässigem Material der Kategorie 3, d.h. von Material, das amtlich als für den menschlichen Genuss geeignet eingestuft wurde, das Risiko besteht, dass Tiere durch Aufnahme dieser Düngemittel gefährdet und weitergehend dadurch, dass Menschen diese Tiere, nach entsprechender weiterer Untersuchung, essen, diese in ihrer Gesundheit gefährdet sein könnten. Wenn schon der EU-Gesetzgeber aufgrund wissenschaftlicher Erkenntnisse eine Gefahr bei der Düngung von Weideland mit Material der Kategorie 2 durch eine Karenzzeit von 21 Tagen als ausgeräumt ansieht, hätte der Beklagte zumindest ein Minimum an Informationen unterbreiten müssen, warum bei der Düngung mit Material der Kategorie 3 ein generelles Verbot zum Schutz der Gesundheit von Menschen, Haustieren oder Nutzpflanzen oder zur Abwehr von Gefahren für den Naturhaushalt erforderlich ist. Allein diese Gefahr stellt jedoch die von § 5 Abs. 1 Nr. 2 DüMG geforderte Rechtfertigung für Anwendungsbeschränkungen dar. Nicht nachzuvollziehen ist in diesem Zusammenhang der Hinweis des Beklagten, dass, weil Untersuchungen ergeben hätten, dass es in privaten Labors zu fehlerhaften BSE-Tests gekommen sei, auch bei Tieren, die als genusstauglich deklariert worden seien, es zu BSE-Übertragungen kommen könne, die mit der entsprechenden Kennzeichnung gerade vermieden werden sollten. Denn nicht ausreichende Überwachung durch den Beklagten und damit Vergabe von Kontrollen an Labors, deren Zuverlässigkeit nicht gegeben ist, kann nicht zu Lasten der Klägerin gehen.
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Nachdem der Zusatz „keine Anwendung auf Grünland oder als Kopfdünger im Gemüse- oder Feldfutterbau“ sich somit gemessen an den in § 5 Abs. 1 DüMG geforderten Voraussetzungen als nicht erforderlich erweist, stellt er bereits deshalb eine Verletzung der aus Art. 12 Abs. 1 GG resultierenden Rechte der Klägerin dar.
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Abgesehen davon ist die zwingende und von der Klägerin unbedingt einzuhaltende Kennzeichnungspflicht missverständlich. Denn insoweit spielt keine Rolle, was mit den Begriffen „Grünland“ und keine Anwendung zur Kopfdüngung im „Gemüse- und Feldfutterbau“ nach Auffassung des Verordnungsgebers gemeint sein soll, sondern es kommt maßgeblich darauf an, was der potentielle Käufer mit diesen Bezeichnungen verbindet. Der durchschnittliche Käufer von Rasendünger wird mit dem Begriff Grünland nicht zwingend landwirtschaftlich genutztes Grün- oder Weideland verbinden. Dasselbe gilt für Gemüse- und Feldfutterbau. Erst aus der DüV wird deutlich, dass es sich hierbei um landwirtschaftlichen Anbau handelt. Damit erweckt der von der Klägerin geforderte Hinweis den (missverständlichen) Eindruck, dass der von ihr in den Verkehr gebrachte Dünger generell nicht auf Grün- bzw. Rasenflächen Anwendung finden und auch nicht im Bereich der Kopfdüngung bei kleingärtnerischem Gemüseanbau eingesetzt werden darf. Es bleiben somit, außer einer möglichen Startdüngung, keine der bisherigen Anwendungsmöglichkeiten mehr übrig.
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Der weitere geforderte Zusatz „bei Anwendung unverzüglich einarbeiten“ kann nicht losgelöst von der vorausgegangenen Formulierung „keine Anwendung auf Grünland oder als Kopfdünger im Gemüse- oder Feldfutterbau“ beurteilt werden. Denn wenn bereits dieser Hinweis nicht erforderlich und eine realistische Anwendung im zulässigen Bereich durch Einarbeiten nicht möglich ist, kann auch dieser Zusatz keinen Bestand haben.
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2. Die in Anlage 1 Abschnitt 3 Ziffer 7.4 DüMV vorgeschriebenen Angaben zur stofflichen Zusammensetzung in absteigender Reihenfolge nach eingesetzten Mengenanteilen, bei Mengenanteilen über 50 % unter zusätzlicher Angabe des Prozentwertes stellen sich ebenfalls als nicht erforderliche Überregulierung dar, die nicht geeignet ist, die Zielvorgabe des Düngemittelgesetzes, d.h. den Schutz der Fruchtbarkeit des Bodens, der Gesundheit von Menschen und Haustieren oder Nutzpflanzen und des Naturhaushalts zu gewährleisten und daher insoweit eine Beeinträchtigung der Klägerin und ihrer Interessen aus Art. 12 GG darstellt. Nach § 3 Abs. 2 DüMG können zur Ordnung des Verkehrs und zum Schutz des Anwenders insbesondere vorgeschrieben werden die Angabe der Gehalte an den den Düngemitteltyp bestimmenden Bestandteilen, bei Nährstoffen auch die Angabe ihrer Formen und Löslichkeiten (Nr. 1 b) sowie Angaben über Nebenbestandteile (Nr. 1 d). Ziel dieser Regelung ist nach § 3 Abs. 1 DüMG die Ordnung des Verkehrs mit Düngemitteln und der Schutz des Anwenders. Die gemäß Anlage 1 Abschnitt 3 Ziff. 7.4 DüMV geforderte konkrete Angabe der stofflichen Zusammensetzung in absteigender Reihenfolge nach eingesetzten Mengenanteilen, über 50% unter zusätzlicher Angabe des Prozentwertes, ist jedoch nicht erforderlich, um diese Zielvorgaben zu erreichen.
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Der „Schutz des Anwenders“ beinhaltet nach den Zielvorgaben des Düngemittelgesetzes nicht die allgemeine Information des Verbrauchers, von der er ggf. Kaufentscheidungen abhängig machen will, sondern sie besteht darin, dass bei sachgerechter Anwendung die Fruchtbarkeit des Bodens und die Gesundheit von Menschen und Tieren nicht geschädigt und der Naturhaushalt nicht gefährdet werden soll (vgl. §§ 2 und 5 DüMG). Zur Erreichung dieser Ziele ist die Verpflichtung zur Offenlegung der konkreten Bestandteile weder geeignet noch erforderlich. Zur „Ordnung des Verkehrs“ sind die geforderten Angaben zwar geeignet, jedoch nicht in diesem Umfang erforderlich. Die Verpflichtung, diese Angaben zu machen, erweist sich deshalb gegenüber der Klägerin, die gehalten wäre, ihre Geschäftsgeheimnisse bis zu einem bestimmten Grad offen zu legen als nicht mehr verhältnismäßig und beeinträchtigt sie somit nicht nur in ihrer Berufsausübung, sondern auch in ihrem Recht aus Art. 14 GG, da potentielle Konkurrenten Zugriff auf das von ihr erworbene Know-how hätten.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.
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Die Berufung war zuzulassen, da der umstrittenen Frage der Deklarationspflicht grundsätzliche Bedeutung zukommt, § 124 Abs. S. 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 2 Abs. 2, 3 und 4 Abs. 1 sowie 5 Abs. 1 des DüMG vom 15.11.1977. Insbesondere wird in § 3 Abs. 1 Nr. 1 DüMG
§§ 2 und 5 DüMG
§ 3 DüMG
§ 5 DüMG
§ 123 VwGO
§ 8 DüMG
§ 709 ZPO
§ 3 Abs. 1 Nr. 1 DüMG
§ 3 Abs. 2 Nr. 1 lit. b DüMG
§ 3 Abs. 2 Nr. 1 lit. f DüMG
§ 5 Abs. 1 Nr. 2 DüMG
§ 4 Abs. 2 sowie Abs. 4 DüMV
§ 1 Nr. 4 der VO
§ 1 Nr. 4 DüMV
§ 3 Abs. 1 Satz 1 DüMG
§ 5 Abs. 1 DüMG
§ 8 Abs. DüV
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 8 Abs. 2 DüV
§ 3 Abs. 2 DüMG
§ 3 Abs. 1 DüMG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 8 Abs. 2 der novellierten Düngeverordnung
Art. 22 Abs. 1 lit. c der VO
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art 12 Abs. 1 GG
Art. 6 VO
Art. 12 GG
Art. 14 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 89, 327
BVerwGE 100, 262
BVerwGE 99, 64
BVerfGE 50, 290
BVerfGE 77, 170
BVerfGE 30, 292
BVerfGE 25, 1
15 K 2074/05
10 S 1893/05
2 BvR 1915/91
1 BvR 744/88
1 BvR 60/89
1 BvR 1519/91
6 VO 1774/20