Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-07-01, Aktenzeichen 9 K 2364/12.F
ECLI: ECLI:DE:VGFFM:2013:0701.9K2364.12.F.0A

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist im Kostenausspruch vorläufig vollstreckbar.
Der Klägerin bleibt es nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der noch festzusetzenden Kostenschuld abzuwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin ist eine in A-Stadt in der Türkischen Republik (Nicht-EU) ansässige Bank. Über ihre Homepage bot sie über eine auch in deutscher Sprache verfasste Internetseite die Möglichkeit zur Eröffnung eines Girokontos und anderer Bankdienstleistungen an.
Mit Bescheid vom 24. November 2009 untersagte die Beklagte der Klägerin diese Bankgeschäfte und Finanzdienstleistungen. Die Beklagte gab der Klägerin unter Nr. III dieser Verfügung auf, über Referenzkonten der Bank bei Kreditinstituten mit Sitz in der Bundesrepublik Deutschland Auskunft zu erteilen und entsprechende Unterlagen und Informationen sowie eine vollständige Aufstellung von Kunden der Bank mit Sitz oder gewöhnlichem Aufenthalt in der Bundesrepublik Deutschland vorzulegen.
Den hierauf eingelegten Widerspruch wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 14. Juli 2010 zurück. Die daraufhin erhobene Klage wurde mit Urteil der Kammer vom 24.10.2011 (9 K 2028/10.F) abgewiesen, der Antrag auf Zulassung der Berufung mit Beschluss des HessVGH vom 03. April 2012 abgelehnt (6 A 2382/11.Z).
Die Beklagte drohte der Klägerin zur Durchsetzung der unter Nr. III des Bescheides vom 24. November 2009 aufgegebenen Handlungen mit Bescheid vom 23. September 2010 die Festsetzung eines Zwangsgeldes i.H.v. 100.000,- € an. Da die Klägerin ihrer Handlungspflicht nicht nachkam, setzte die Beklagte mit Bescheid vom 24. Januar 2011 ein Zwangsgeld in dieser Höhe fest und drohte zugleich die Festsetzung eines erneuten Zwangsgeldes i.H.v. 150.000,- € an, wenn die Klägerin nicht binnen zwei Wochen die entsprechenden Erklärungen abgebe. Das für die Vollstreckung zuständige Hauptzollamt zog mit Pfändungs- und Einziehungsverfügung den Betrag von 100.000,- € ein.
Mit Bescheid vom 6. Dezember 2011 setzte die Beklagte nach wiederholter Säumnis der Klägerin ein Zwangsgeld von 150.000,- € fest und drohte zugleich die Festsetzung eines weiteren Zwangsgeldes i.H.v. 250.000,- € unter Bezug auf § 13 VwVG i.V.m. § 17 Finanzdienstleistungsaufsichtsgesetz (FinDAG)an, falls die Klägerin binnen zwei Wochen nicht oder nicht vollständig die erforderlichen Erklärungen abgebe.
Hiergegen erhob die Klägerin am 9. Januar 2012 Widerspruch und führte zur Begründung im wesentlichen aus, für die Androhung der Festsetzung eines weiteren Zwangsgeldes in Höhe von 250.000,- € sei kein Raum, weil bereits durch die erfolgten Festsetzungen der Höchstbetrag von 250.000,- € gemäß § 17 S. 4 Finanzdienstleistungsaufsichtsgesetz (FinDAG) ausgeschöpft worden sei.
Mit Widerspruchsbescheid vom 20. Juni 2012 wies die Beklagte den Widerspruch zurück.
Hiergegen hat die Klägerin am 16. Juli .2013 Klage erhoben, die sich auf Aufhebung der Androhung der Festsetzung eines weiteren Zwangsgeldes i.H.v. 250.000,- € richtet. Zur Begründung führt die Klägerin aus, die Ausschöpfung des gesetzlich zulässigen Höchstbetrages des Zwangsgeldes sei nur unter besonderen Umständen und nach Wiederholung zulässig. Vorliegend sei der Höchstbetrag bereits ausgeschöpft. Eine weitere Androhung sei unzulässig und rechtswidrig, weil sie zu einem Überschreiten des Höchstbetrages führe. Für diese Auslegung spreche der Wortlaut des § 17 FinDAG. Sofern eine Höchstbetragsüberschreitung in diesem Sinne möglich sei, habe der Gesetzgeber gezielt das Wort „einzelne“, gemeint seien einzelne Handlungen der gesetzlichen Ermächtigung, beigefügt, wie der Vergleich mit § 888 ZPO und § 58 InsO zeige. Dies sei bei § 17 S. 4 FinDAG gerade nicht der Fall. Weiterhin sei die Überschreitung des Höchstbetrags für den Pflichtigen nicht kalkulierbar. Es sei auf die Rechtsprechung zu verweisen, nach der die additive Festsetzung von Zwangsgeldern unter Überschreitung des Höchstbetrages zu einer Ansammlung von Vollstreckungstiteln bei Hoheitsträgern führen könne, welche eigenständigen Strafcharakter entfalten würden. Die gesetzliche Höchstgrenze werde umgangen, wenn der gesetzlich zulässige Höchstbetrag für dieselbe Handlung immer wieder festgesetzt werde.
Die Klägerin weist ferner darauf hin, dass die Beklagte mit Bescheid vom 14.Juni 2012 das im Bescheid vom 06.Dezember 2011 angedrohte weitere Zwangsgeld in Höhe von 250.000,- € festgesetzt und die Festsetzung eines weiteren Zwangsgeldes i.H.v. 250.000, - € angedroht habe.
Die Klägerin beantragt,
den angefochtenen Bescheid der Beklagten vom 06. Dezember 2011 in der Gestalt des Widerpruchsbescheids vom 20. Juni 2012 insoweit aufzuheben, als der Klägerin für den Fall, dass sie die Verfügung der Beklagten vom 24. November weiter zuwider handeln sollte, in dem sie dem Auskunfts- und Vorlegungsersuchen unter Ziffer III.2. des Tenors des Bescheids vom 24. November 2009 nicht oder nicht vollständig innerhalb einer Frist von zwei Wochen ab Zustellung des Bescheids nachkommen sollte, die Festsetzung eines weiteren Zwangsgelds in Höhe von 250.000,-- Euro angedroht wird.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Beklagte führt aus, Wortlaut, Willen des Gesetzgebers und Systematik der in den angegriffenen Bescheiden genannten Rechtsgrundlagen der Vollstreckung sprächen für die Überschreitung des in § 17 S. 4 FinDAG Höchstbetrages eines Zwangsgeldes, sofern der Höchstbetrag jeweils nicht überschritten und das jeweilige Zwangsgeld bei Ausübung des pflichtgemäßen Ermessen nacheinander festgesetzt werde. Die Addition der Zwangsgelder, wie sie die Klägerin vornehme, sei verfehlt.
Zum weiteren Sach- und Streitstand wird auf die Gerichtsakte, die beigezogenen Akten zu den Verwaltungsstreitverfahren mit den Geschäftsnummern 9 K 2028/10.F, 9 K 2364/12.F, 9 L 2966/10.F und 9 N 4255/12.F sowie die beigezogenen 6 Hefter Behördenakten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Das Begehren der Klägerin ist als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 1. Alt. VwGO zulässig, bleibt in der Sache jedoch ohne Erfolg, da die angefochtenen Bescheide, soweit sie Klagegegenstand geworden sind, rechtmäßig sind und die Klägerin nicht in ihren Rechten verletzen (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO).
Insbesondere ist der Bescheid in formell nicht zu beanstandender Weise ergangen. Das Zwangsgeld stellt hier das richtige Mittel des Verwaltungszwangs dar. Es dient der Erzwingung von Handlungen zur Durchsetzung behördlich verfügter Pflichten. Im Falle der Vornahme einer unvertretbaren Handlung, wie hier, kann der die Pflichten aufgebende Verwaltungsakt mit dem Zwangsmittel des Zwangsgeldes durchgesetzt werden, wenn ein Rechtsbehelf keine aufschiebende Wirkung hat oder – wie vorliegend – unanfechtbar ist. Es unterliegt keinem Zweifel, dass die Zwangsgeldandrohung auch hinreichend bestimmt ist, denn sie bezieht sich auf Handlungen, die der Klägerin rechtskräftig aufgegeben wurden. Die Androhung ist auch verhältnismäßig, denn die Klägerin hat sich bislang geweigert, diese Handlungen innerhalb der gesetzten und auch ausreichend bemessenen Frist vorzunehmen. Auch die mit den Festsetzungen verbundenen Androhungen einer erneuten Festsetzung von Zwangsgeld genügen diesem Grundsatz. Die Beklagte hat zunächst ein Zwangsgeld i.H.v. 100.000,- € festgesetzt und nach einem Zwischenschritt der Festsetzung auf 150.000,- € den Höchstbetrag gemäß § 17 S. 4 FinDAG ausgeschöpft und die Festsetzung eines Zwangsgeldes i.H.v. 250.000,- € angedroht.
Die Klägerin greift mit ihrer Klage allerdings nicht die formelle, sondern die materielle Rechtmäßigkeit des streitigen Bescheids an, wenn sie geltend macht, die Androhung eines weiteren Zwangsgeldes überschreite den Höchstbetrag von 250.000,- €, da dieser Betrag bereits durch die vorausgegangenen Zwangsgeldfestsetzungen ausgeschöpft worden sei. Soweit die Klägerin die zugrundeliegende Regelung des § 17 S.4 FinDAG, wonach die Höhe des Zwangsgeldes bis zu 250.000,- € beträgt, dahin auslegt, das Zwangsgeld sei auf diesen Betrag zu begrenzen, auch wenn es gestaffelt erhoben werde, folgt die Kammer dem nicht. Es lässt sich aus dem Zusammenhang der Regelungen des FinDAG kein Anhaltspunkt dafür gewinnen, dass der Gesetzgeber mit der Bestimmung des § 17 S. 4 FinDAG eine Höchstbetragsregelung in dem von der Klägerin verstandenen Sinne einführen wollte.
Der Auffassung der Klägerin steht schon der Umstand entgegen, dass die Beklagte nach § 17 S.1 FinDAG ihre Verfügungen, die sie innerhalb ihrer gesetzlichen Befugnisse trifft, mit Zwangsmitteln nach den Bestimmungen des „Verwaltungs-Vollstreckungsgesetzes“ durchsetzen kann. Aus dieser Verweisung ergibt sich, dass das Regelwerk des VwVG grundsätzlich auch beim Einsatz von Zwangsmitteln im Rahmen des Finanzdienstleistungsaufsichtsgesetzes zur Anwendung gelangt. Soweit es vorliegend von Belang ist, sieht § 13 Abs. 6 S.1 VwVG vor, dass die Zwangsmittel angedroht und so oft wiederholt und hierbei jeweils erhöht oder gewechselt werden können, bis die Verpflichtung erfüllt ist. In der Kommentarliteratur wird hierzu die Auffassung vertreten, dass sich die Höchstgrenze bei der Festsetzung von Zwangsgeld gemäß § 11 Abs. 3 VwVG auf das einzelne Zwangsgeld beziehe, und der Gesamtbetrag bei der Festsetzung mehrerer Zwangsgelder wegen Verstößen gegen dasselbe Verbot die Höchstgrenze durchaus übersteigen könne (Engelhardt/App/Schlatmann: Verwaltungs-Vollstreckungsgesetz, Verwaltungszustellungsgesetz, Kommentar, 9. Aufl., München 2011, § 13, Rnr. 11). Der Verweis der Klägerin auf § 888 Abs. 1 S. 1 ZPO, wonach das einzelne Zwangsgeld den Betrag von 25.000,- € nicht übersteigen dürfe und deswegen in der zivilprozessualen Vollstreckung im Gegensatz zur Verwaltungsvollstreckung mehrfach festgesetzt werden dürfe, ist deshalb nicht überzeugend. Aus dem Umstand, dass der Gesetzgeber den Wortlaut unterschiedlich gefasst hat, kann nicht der Schluss gezogen werden, es sei etwas unterschiedliches geregelt worden. Hierfür sind keine Anhaltspunkte ersichtlich. Im Übrigen ergibt sich eine inhaltliche Übereinstimmung mit § 888 ZPO unmittelbar aus § 13 Abs. 6 S. 1 VwVG.
Gegenteiliges lässt sich nicht der Begründung zu § 17 FinDAG entnehmen (vgl. BT.Drs 14/7033, S.38). Es wird dort neben Hinweisen zu Vorläuferregelungen lediglich ausgeführt, dass von der Höchstgrenze im VwVG für die Festsetzung von Zwangsgeld – drei Deutsche Mark und höchstens zweitausend Deutsche Mark- abgesehen werde, und der Höchstbetrag auf 250.000,- € festgesetzt werde, weil sonst das Zwangsgeld als Mittel des Verwaltungszwangs bei diesen Instituten und Unternehmen seine Wirkung verlieren würde. Diese Begründung spricht eher für die Zulässigkeit einer mehrfachen Festsetzung des Höchstbetrags als für eine summenmäßige Begrenzung, weil das Zwangsgeld als rein kalkulatorische Größe bei der Vornahme von durchzusetzenden Handlungen bei den beaufsichtigten Instituten wegen den gegebenenfalls abzuwägenden wirtschaftlichen Nachteilen seinen Zweck als Beugemittel verlieren könnte.
In der vereinzelt hierzu veröffentlichten Rechtsprechung wird ebenfalls regelmäßig davon ausgegangen, dass ein Zwangsgeld wiederholt festgesetzt werden kann, und in der Summe der einzelnen Festsetzungen den gesetzlichen Höchstbetrag überschreiten könne, sodass sich die Höchstbetragsregelung auf das einzelne Zwangsgeld beschränkt. Diese Rechtsprechung stützt die Auffassung der Kammer, weil jedenfalls die entsprechenden Bestimmungen in den Verwaltungsvollstreckungsgesetzen der Länder mit der hier zugrunde liegenden bundesgesetzlichen Regelung übereinstimmen (vgl. hierzu OVG NRW, Beschluss vom 13.01.2010 – 4 B 1749/08– zu § 60 Abs. 1 VwVG NRW, Rnr. 42, zitiert nach Juris). Die Beklagte hat sich in diesem Zusammenhang auch zu Recht auf die Rechtsprechung des VG A-Stadt berufen. Zu § 17 S. 4 FinDAG hat die für Finanzdienstleistungsrecht ehemals zuständige 1. Kammer zu der hier streitigen Rechtsfrage ausgeführt, dass die Rüge der Überschreitung des zulässigen Höchstbetrages nicht an eine Addition anknüpfen könne. Der Höchstbetrag dürfe lediglich bei der jeweiligen Zwangsgeldandrohung bzw. Festsetzung nicht überschritten werden (vgl. VG A-Stadt, Urteil vom 11.06.2007 – 1 E 1992/06 -).
Als unterliegende Beteiligte hat die Klägerin die Kosten des Verfahrens zu tragen, § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Berufung sind nicht ersichtlich (§§ 124, 124a VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 124, 124a VwGO
§ 13 VwVG
§ 17 FinDAG
§ 888 ZPO
§ 58 InsO
§ 167 VwGO
§ 17 S. 4 FinDAG
§ 42 Abs. 1 1. Alt. VwGO
§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 17 S.4 FinDAG
§ 17 S.1 FinDAG
§ 13 Abs. 6 S.1 VwVG
§ 11 Abs. 3 VwVG
§ 888 Abs. 1 S. 1 ZPO
§ 13 Abs. 6 S. 1 VwVG
§ 60 Abs. 1 VwVG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO

Zitierte Entscheidungen: 9 K 2028/10
6 A 2382/11
9 K 2364/12
9 L 2966/10
9 N 4255/12
4 B 1749/08
1 E 1992/06