Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2024-03-06, Aktenzeichen 1 A 1663/23
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2024:0306.1A1663.23.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird für das Zulassungsverfahren auf 2.123,13 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.
1. Das Verwaltungsgericht hat die Klage des Klägers, den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheides vom 26. Januar 2018 in Form des Widerspruchsbescheides vom 29. Mai 2018, zu verpflichten ihm im Zeitraum vom 1. Januar 2011 bis zum 30. Januar 2014 für Aufwendungen in Höhe von 8.100,88 Euro im Zusammenhang mit der täglichen Rückkehr zum Wohnort Trennungsentschädigung, hilfsweise Auslagenersatz, zu gewähren, teilweise – für den Zeitraum vom 1. Januar bis einschließlich 10. November 2011 – abgewiesen.
Einem Anspruch des Klägers auf Gewährung von Trennungsentschädigung stehe bereits § 2 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung über die Gewährung von Trennungsentschädigung (Trennungsentschädigungsverordnung – TEVO –) vom 29. April 1988 (GV. NRW S. 226) in der maßgeblichen Fassung des Art. 2 des Gesetzes zur Änderung des Landesreisekostengesetzes (LRKG), der Trennungsentschädigungsverordnung (TEVO), des Landesbesoldungsgesetzes (LBesG) sowie zur Verlängerung der Befristung des Landesumzugskostengesetzes (LUKG) vom 8. Dezember 2009 (GV. NRW S. 757) entgegen, weil er nach Zusage von Umzugskostenvergütung durch den Beklagten jedenfalls nicht uneingeschränkt umzugswillig gewesen sei. Es liege auch kein Fall vor, in dem bei erteilter Umzugskostenzusage trotz mangelnden Umzugswillens ausnahmsweise Trennungsentschädigung bewilligt werden könne.
Im Hinblick auf Ansprüche, die Aufwendungen aus der Zeit vor dem 11. November 2011 beträfen, fehle es an der Passivlegitimation des Beklagten. Zur Leistung von Trennungsentschädigung und Auslagenersatz sei nur der Dienstherr eines Beamten verpflichtet. Nach § 1 Abs. 1 TEVO sei der Anspruch auf Trennungsentschädigung an die Ansprüche auf Dienst- oder Anwärterbezüge gebunden. Diese Grundsätze lege das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW) seiner Rechtsprechung zum beamtenrechtlichen Schadensersatz in mehreren Klageverfahren von Beamten der Versorgungsämter gegen das Land NRW (z. B. im Urteil vom 22. Juni 2016 – 1 A 67/14 –, juris) unausgesprochen zugrunde. Gleiches gelte für die hilfsweise geltend gemachten Ansprüche auf Auslagenersatz nach § 1 Abs. 2 des Gesetzes über die Umzugskostenvergütung für die Beamten, Beamtinnen, Richter und Richterinnen (Landesumzugskostengesetz – LUKG –) vom 6. Juli 1993 (GV. NRW S. 464) in der maßgeblichen Fassung vom 8. Dezember 2009 (GV. NRW S. 757), dessen Anwendungsbereich auch im vorliegenden Fall der Umbildung von Körperschaften eröffnet sei. In dem in Rede stehenden Zeitraum sei (noch) der Beigeladene Dienstherr des Klägers gewesen. Es sei höchstrichterlich geklärt (BVerwG, Urteil vom 24. November 2011 – 2 C 66.10 –, juris), dass die mit dem Gesetz zur Eingliederung der Versorgungsämter in die allgemeine Verwaltung des Landes Nordrhein-Westfalen (im Folgenden: EingliederungsG) beabsichtigte Überleitung der Beamten der Versorgungsämter auf die neuen Aufgabenträger kraft Gesetzes mit Wirkung zum 1. Januar 2008 nicht eingetreten sei. Ein wirksamer Wechsel der Dienstherrneigenschaft vom Beigeladenen auf den Beklagten habe frühestens mit der Bekanntgabe der Übernahmeverfügung des Beklagten vom 11. November 2011 stattgefunden. Das Übernahmeverfahren nach § 129 Abs. 3 BRRG durch Einzelakte entfalte keine Vorwirkung in dem Sinne, dass der Dienstherrnwechsel bereits mit der Einleitung des Übernahmeverfahrens legitimiert oder eine Mithaftung der neuen Dienstherren begründet worden wäre. Der Kläger sei in dem maßgeblichen Zeitraum auch nicht vom Beigeladenen an den Beklagten abgeordnet worden, was eine Leistungspflicht des Beklagten gemäß § 24 Abs. 6 Satz 3 LBG NRW ausgelöst hätte. Andere Tatbestände, aus denen sich eine Verpflichtung des Beklagten zur Gewährung von Auslagenersatz oder Trennungsentschädigung ergeben könnten, seien nicht ersichtlich.
2. Die Berufung ist gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4 und Abs. 5 Satz 2 VwGO zuzulassen, wenn einer der Gründe des § 124 Abs. 2 VwGO innerhalb der Begründungsfrist dargelegt ist und vorliegt. „Darlegen“ i. S. v. § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO bedeutet, unter konkreter Auseinandersetzung mit dem angefochtenen Urteil fallbezogen zu erläutern, weshalb die Voraussetzungen des jeweils geltend gemachten Zulassungsgrundes im Streitfall vorliegen sollen. Die Zulassungsbegründung soll es dem Oberverwaltungsgericht ermöglichen, die Zulassungsfrage allein auf ihrer Grundlage zu beurteilen, also ohne weitere aufwändige Ermittlungen.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 17. Januar 2023– 1 A 25/21 –, juris, Rn. 2 f. und vom 13. Mai 2022– 1 A 1636/20 –, juris, Rn. 3 f., jeweils m. w. N.; Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 124a Rn. 186, 194, m. w. N.
Hiervon ausgehend rechtfertigt das – fristgerecht vorgelegte – Zulassungsvorbringen des Klägers in dem Schriftsatz vom 31. Oktober 2023 nicht die begehrte Zulassung der Berufung wegen der allein geltend gemachten ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung i. S. d. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.
Ernstliche Zweifel in diesem Sinne sind begründet, wenn zumindest ein einzelner tragender Rechtssatz der angefochtenen Entscheidung oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird und sich die Frage, ob die Entscheidung etwa aus anderen Gründen im Ergebnis richtig ist, nicht ohne weitergehende Prüfung der Sach- und Rechtslage beantworten lässt.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 2. Mai 2022– 1 A 1397/20 –, juris, Rn. 19; vom 16. Juli 2020– 1 A 438/18 –, juris, Rn. 6; und vom 28. August 2018 – 1 A 249/16 –, juris, Rn. 2; Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 124 Rn. 92 ff.;101 f.
Diese Voraussetzungen liegen nicht vor. Der Kläger hat die Annahme des Verwaltungsgerichts, er habe für den Zeitraum vom 1. Januar 2011 bis zum 10. November 2011 weder einen Anspruch auf Trennungsentschädigung noch– hilfsweise – auf Auslagenersatz, nicht durchgreifend in Frage zu stellen vermocht.
a) Der Kläger bringt vor: Die von dem Verwaltungsgericht auf Seite 13 des angefochtenen Urteils zitierte Entscheidung des OVG NRW (Urteil vom 22. Juni 2016 – 1 A 67/14 –, juris, Rn. 74) verhalte sich nicht dazu, ob der Beklagte bereits mit der Einleitung des Übernahmeverfahrens legitimiert oder eine Mithaftung für die Trennungsentschädigung bzw. den Auslagenersatz übernommen habe. Nach zutreffender Rechtsauffassung habe eine Mithaftung des Beklagten bestanden. Der Beklagte habe vom ersten Tag an keinen Zweifel daran gelassen, dass er die alleinige Zuständigkeit habe. In einer Personalversammlung nur für die Angehörigen der Versorgungsverwaltung im Januar/Februar habe der Landschaftsdirektor ausdrücklich und anschaulich auf seine Disziplinargewalt hingewiesen. Der Beklagte habe zudem seine Anträge auf Aufwandsentschädigung angenommen und beglichen. Mit Schreiben vom 25. November 2011 habe das Ministerium für Arbeit, Integration und Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen (MAIS NRW) zudem die Aussage getroffen: „Sie verrichten daher Ihren Dienst weiterhin bei Ihrer kommunalen Körperschaft“. Schließlich sei auch auf das beigefüge Schreiben des MAIS NRW vom 5. März 2012 zu verweisen.
b) Das greift nicht durch.
aa) Im Hinblick auf die mit dem Hauptantrag geltend gemachten Ansprüche auf Trennungsentschädigung hat der Kläger bereits die Darlegungsanforderungen nicht erfüllt. Das Zulassungsvorbringen setzt sich nicht mit dem Argument des Verwaltungsgerichts auseinander, dem Kläger stehe die begehrte Trennungsentschädigung schon deshalb nicht zu, weil er nach zugesagter Umzugskostenvergütung nicht – wie von § 2 Abs. 1 Satz 1 TEVO vorausgesetzt – uneingeschränkt umzugswillig gewesen sei und kein Fall vorliege, in dem trotz mangelnden Umzugswillens ausnahmsweise Trennungsentschädigung bewilligt werden könne (UA, S. 9 ff.).
bb) Der Kläger hat mit seinem Zulassungsvorbringen aber auch nicht aufgezeigt, dass der Beklagte für die vom Kläger für den Zeitraum vom 1. Januar 2011 bis zum 10. November 2011 geltend gemachten Ansprüche auf Trennungsentschädigung und Auslagenersatz (mit-)haften könnte.
(1) Entgegen der Ansicht des Klägers hat das Verwaltungsgericht mit der auf Seite 13 des Entscheidungsabdrucks zitierten Rn. 74 des Urteils des OVG NRW vom 22. Juni 2016 – 1 A 67/14 – überzeugend seine Auffassung belegt, dass das – auch im Falle des Klägers mit Übernahmeverfügung des Beklagten vom 11. November 2011 durchgeführte – Verfahren nach § 129 Abs. 3 BRRG keine Vorwirkung in dem Sinne entfaltet hat, dass der Dienstherrnwechsel bereits mit der Einleitung des Übernahmeverfahrens legitimiert oder eine Mithaftung der neuen Dienstherren (nach § 128 Abs. 2 Satz 3 BRRG) begründet worden wäre. In der angeführten Rn. 74 heißt es: „Im Anwendungsbereich (u.a.) des § 128 Abs. 4 Var. 3 BRRG bleibt der für eine Übernahme in Betracht kommende Beamte bis zu der Übernahme daher im Dienst der abgebenden Körperschaft. […] Auch ist in solchen Fällen § 128 Abs. 2 Satz 3 BRRG nicht (entsprechend) anwendbar, weil es für die darin normierte gesamtschuldnerische Haftung kein Bedürfnis gibt.“ Dem lässt sich eindeutig entnehmen, dass in der vorliegenden Fallkonstellation, in der die mit dem EingliederungsG beabsichtigte Überleitung der Beamten kraft Gesetzes nicht eingetreten ist, erst eine Übernahmeverfügung nach § 129 BRRG den Beamten in seiner Rechtsstellung berühren und den beabsichtigten Dienstherrenwechsel – mit der Folge auch des Übergangs der Passivlegitimation im Hinblick auf die geltend gemachten Ansprüche – bewirken kann.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 22. Juni 2016 – 1 A 67/14 –, juris, Rn. 72 ff.
Der Senat hat in diesem Zusammenhang ausdrücklich darauf hingewiesen, es bestehe im Fall einer Übernahmeverfügung deshalb kein Bedürfnis für eine gesamtschuldnerische Haftung entspechend § 128 Abs. 2 Satz 3 BRRG, weil der für eine Übernahme in Betracht kommende Beamte bis zur Übernahme im Dienst der abgebenden Körperschaft bleibe, die auch für die bis zur Übernahme fällig gewordenen Bezüge des Beamten hafte. Dieser Fall unterscheidet sich hinsichtlich der Schutzbedürftigkeit des betroffenen Beamten maßgeblich von den Fällen des § 128 Abs. 2 BRRG, für die § 128 Abs. 2 Satz 3 BRRG ausdrücklich eine gesamtschuldnerische Haftung regelt. Hier geht die abgebende Körperschaft nämlich vollständig unter und haftet damit ab diesem Zeitpunkt nicht mehr für die Bezüge ihrer (ehemaligen) Beamten. Für die Übernahme des Beamtenverhältnisses kommen mehrere Körperschaften in Betracht, die gemäß § 128 Abs. 2 Satz 2 BRRG erst innerhalb einer Frist von sechs Monaten nach dem Zeitpunkt, in dem die Umbildung vollzogen ist, im Einvernehmen miteinander bestimmen, von welchen Körperschaften die einzelnen Beamten zu übernehmen sind. Während dieses Schwebezustands haften gemäß § 128 Abs. 2 Satz 3 BRRG alle aufnehmenden Körperschaften für die einem Beamten zustehenden Bezüge als Gesamtschuldner. Ohne eine solche gesamtschuldnerische Haftung wäre der Beamte ansonsten dem Risiko ausgesetzt, für die Schwebezeit (zunächst) keine Bezüge zu erhalten.
Auch aus dem Zulassungsvorbringen ergibt sich nicht, dass und weshalb trotz weiter bestehender Haftung des Beigeladenen für die Bezüge des Klägers im maßgeblichen Zeitraum Bedarf an einer Mithaftung des Beklagten entsprechend § 128 Abs. 2 Satz 3 BRRG bestehen könnte.
(2) Ohne Erfolg bleibt das Zulassungsvorbringen auch, soweit der Kläger in der Sache darauf abzielt, den Beklagten nach den Grundsätzen der Rechtsscheinhaftung in Anspruch zu nehmen. Es fehlt bereits an den notwendigen Darlegungen, unter welchen abstrakten Voraussetzungen eine solche Rechtsscheinhaftung in Betracht käme und wie der konkrete Einzelfall des Klägers hierunter zu subsumieren wäre. Ungeachtet dessen käme eine Rechtsscheinhaftung des Beklagten aber unter Berücksichtigung des Zulassungsvorbringens auch nicht in Betracht.
(a) Die Rechtsfigur des Rechtsscheins als haftungsbegründender Tatbestand existiert grundsätzlich auch im öffentlichen Recht und speziell im Sozialrecht. Ob ein Rechtsschein einen Anspruch begründen kann, ist entsprechend den allgemeinen Grundsätzen zu beurteilen, die zum Rechtsschein und besonders zur Anscheins- und zur Duldungsvollmacht im Zivilrecht entwickelt worden sind.
Vgl. BSG, Urteile vom 29. Mai 1980 – 9 RVi 3/79 –, juris, Rn. 20; vom 2. Oktober 2008– B 9/9a VJ 1/07 R –, juris, Rn. 17.
Nach der höchstrichterlichen zivilrechtlichen Rechtsprechung kann eine Rechtsscheinhaftung bei fehlender Passivlegitimation dann in Betracht kommen, wenn sich der in Anspruch Genommene zunächst auf den geltend gemachten Anspruch einlässt und sich erst später zum Nachteil des Anspruchstellers auf das Fehlen seiner Passivlegitimation beruft. Es handelt sich hierbei um Fälle der Rechtsscheinhaftung als Unterfall widersprüchlichen Verhaltens, in denen der in Anspruch Genommene zurechenbar den Rechtsschein gesetzt hat, Schuldner der behaupteten Forderung zu sein, und der vermeintliche Gläubiger gutgläubig darauf vertraut.
Vgl. BGH, Urteil vom 15 Mai 2018 – XI ZR 548/16 –, juris, Rn. 14.
(b) Nach Maßgabe dessen liegen die Voraussetzungen einer Rechtsscheinhaftung des Beklagten nicht vor.
(1) Zwar mag der Beklagte zunächst – selbst noch in der irrigen Annahme, er sei aufgrund des EingliederungsG mit Wirkung vom 1. Januar 2008 Dienstherr der Beamten der Versorgungsämter geworden – zurechenbar den Rechtsschein gesetzt haben, Dienstherr des Klägers geworden und demnach für Ansprüche auf Trennungsentschädigung und Auslagenersatz passivlegitimiert zu sein. So erscheint durchaus denkbar, dass der Landschaftsdirektor im Januar/Februar eines von dem Kläger nicht konkret benannten Jahres – wahrscheinlich im Jahr 2008 – gegenüber den Angehörigen der Versorgungsverwaltung auf seine Disziplinargewalt hingewiesen hat. Es trifft zudem zu, dass der Beklagte (zunächst) die Anträge des Klägers auf Aufwandsentschädigung angenommen und beglichen hat. Mit Verfügung vom 12. März 2008 hat der Beklagte dem Kläger mit Wirkung vom 1. Januar 2008 Auslagenersatz für die Dauer von längstens drei Jahren, also bis zum 31. Dezember 2010, genehmigt und ihn gebeten, diesen monatlich geltend zu machen. Dementsprechend hat er dem Kläger auch bis einschließlich Dezember 2010 monatlich Auslagenersatz gewährt.
(2) Auf den von dem Beklagten zunächst gesetzten Rechtsschein, sein Dienstherr zu sein, hat der Kläger aber im hier maßgeblichen Zeitraum vom 1. Januar 2011 bis 10. November 2011 nicht (mehr) gutgläubig vertraut.
Der Kläger hat schon mit Schreiben vom 1. Dezember 2010 gegenüber dem Beklagten ausgeführt, „mit Urteil des OVG Münster vom 07.09.2010 ist festgestellt worden, dass die Beamten der Versorgungsverwaltung weiterhin in einem Beamtenverhältnis zum Land NRW stehen. Ich stelle vorsorglich den Antrag auf Gewährung einer Trennungsentschädigung für die Zeit vom 01.01.2008 bis a.w.“. Ihm ist ersichtlich bereits zu diesem Zeitpunkt bewusst gewesen, dass der Übergang der Dienstherreneigenschaft auf den Beklagten – und damit auch seine Passivlegitimation für die geltend gemachten Ansprüche – rechtlich zweifelhaft war. Mit Schreiben vom 1. Juni 2011 hat auch der Beklagte den Kläger auf die rechtlich noch ungeklärte Situation hingewiesen und erklärt, dass zur Vermeidung eines andauernden Schwebezustands und im Sinne schnellstmöglicher Rechtssicherheit der Dienstherrenwechsel der betroffenen Beamten durch Einzelverwaltungsakt vorbereitet werde.
(3) Die von dem Kläger angeführten Schreiben des MAIS NRW vom 25. November 2011 und 5. März 2012 rechtfertigen keine andere Bewertung. Es kann letztlich dahinstehen, ob und auf welcher Rechtsgrundlage das MAIS NRW überhaupt (nachträglich) einen dem Beklagten und nicht nur dem Beigeladenen zurechenbaren Rechtsschein setzen könnte. Jedenfalls war das Schreiben vom 25. November 2011 nicht geeignet, (wiederum) ein schutzwürdiges Vertrauen des Klägers in die Dienstherreneigenschaft des Beklagten vor dem 11. November 2011 zu begründen. Der von dem Kläger in der Zulassungsbegründung angeführten Aussage „Sie verrichten daher Ihren Dienst weiterhin bei Ihrer kommunalen Körperschaft“ geht nämlich die Information voraus, dass die Entscheidungsgründe des Bundesverwaltungsgerichtsurteils vom 24. November 2011 noch nicht vorlägen. Die Landesregierung gehe vorbehaltlich einer genauen Überprüfung der Entscheidungsgründe davon aus, dass das Urteil nur hinsichtlich der am Prozess beteiligten Beamten gelte. Dem ist eindeutig zu entnehmen, dass es sich lediglich um eine vorläufige Einschätzung handelt. Inwieweit der Kläger aus dem Schreiben vom 5. März 2012 etwas zu seinen Gunsten herleiten will, legt er weder dar noch ist dies sonst ersichtlich. Ihm lässt sich lediglich – was nicht für, sondern umgekehrt gegen eine Rechtsscheinhaftung des Beklagten spricht – entnehmen, dass der Kläger dem MAIS NRW mit Schreiben vom 22. Dezember 2011 seine Auffassung mitgeteilt hat, mit Blick auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei die Rechtsgrundlage für seine Tätigkeit bei dem Beklagten bis November 2011 erloschen und dass er vorsorglich Schadensersatzansprüche gegenüber dem Beigeladenen geltend gemacht hat.
(4) Selbst wenn zugunsten des Klägers unterstellt würde, dass der Beklagte ihm gegenüber im maßgeblichen Zeitraum grundsätzlich wegen ansonsten widersprüchlichen Verhaltens haftet, so müsste der Kläger gegen sich gelten lassen, dass der Beklagte ihm bereits als Scheindienstherr vom 1. Januar 2008 an für den maximalen Zeitraum von drei Jahren gemäß § 1 Abs. 3 i. V. m. Abs. 2 Nr. 3 Satz 1 LUKG Auslagenersatz gewährt hat. Im Zeitpunkt des scheinbaren Wirksamwerdens der dienstlichen Maßnahme am 1. Januar 2008 hatte der am 12. Juni 1950 geborene Kläger noch nicht das 60. Lebensjahr vollendet. Die Voraussetzungen für eine Weitergewährung von Auslagenersatz nach § 1 Abs. 3 i. V. m. Abs. 2 Nr. 3 Satz 2 LUKG durch den Beklagten wären daher nicht gegeben.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Festsetzung des Streitwerts für das Zulassungsverfahren beruht auf §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 3 Satz 1 GKG.
Dieser Beschluss ist hinsichtlich der Streitwertfestsetzung nach §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG und im Übrigen gemäß § 152 Abs. 1 VwGO unanfechtbar. Das angefochtene Urteil ist nunmehr rechtskräftig, § 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 129 BRRG
§ 1 Abs. 1 TEVO
§ 129 Abs. 3 BRRG
§ 24 Abs. 6 Satz 3 LBG NRW
§ 124a Abs. 4 Satz 4 und Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 VwGO
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 2 Abs. 1 Satz 1 TEVO
§ 128 Abs. 2 Satz 3 BRRG
§ 128 Abs. 2 BRRG
§ 128 Abs. 2 Satz 2 BRRG
§ 1 Abs. 3 i. V. m. Abs. 2 Nr. 3 Satz 1 LUKG
§ 1 Abs. 3 i. V. m. Abs. 2 Nr. 3 Satz 2 LUKG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 3 Satz 1 GKG
§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO
§ 2 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung

Zitierte Entscheidungen: 1 A 67/14
2 C 66.10
1 A 25/21
1 A 1636/20
1 A 1397/20
1 A 438/18
1 A 249/16
9 RVi 3/79
9a VJ 1/07 R
XI ZR 548/16