Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2002-10-01, Aktenzeichen 3 K 2718/97
ECLI: ECLI:DE:VGK:2002:1001.3K2718.97.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
Die Klägerin beschäftigte in der Zeit vom 01.01.1992 bis zum 31.08.1996 Herrn Rechtsanwalt G. . Ihr wurde hierfür von der Beklagten ein Personalkostenzu- schuss auf der Grundlage der Richtlinie für die Gewährung von Personalkostenzu- schüssen an Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Einrichtungen in den neuen Bundesländern vom 26.03.1991 gewährt. Mit Bescheiden vom 04.06.1992, 14.10.1992, 10.02.1993, 11.05.1993, 28.07.1993, 20.10.1993, 16.11.1993, 25.04.1994, 25.07.1994 und 17.11.1994 wurde als Nebenleistung eine Reisebeihilfe und Trennungsgeld für Herrn G. bewilligt.
Nachdem eine Überprüfung ergeben hatte, dass es bei der Erhebung der Reise- beihilfe für Herrn G. zu einer erheblichen Überzahlung gekommen sei, forderte die Beklagte bei der Klägerin mit Schreiben vom 15.03.1996 eine neue Vergleichsbe- rechnung hinsichtlich der Kosten für die Fahrten von M. zum Flughafen Berlin- Tegel und vom Flughafen Frankfurt/M. nach T. an; es wurde darauf verwie- sen, nach § 5a Abs. 4 Satz 3 i.V.m. § 5a Abs. 3 Satz 1 der Trennungsgeldverord- nung (TGV) dürften Kosten für die Fahrt zum und vom Flughafen nur in der Höhe erstattet werden, wie sie bei der Benutzung öffentlicher Verkehrsmittel angefallen wären.
Die Klägerin legte unter dem 03.06.1996 gegen die Aufforderung zur Nachbe- rechnung vorsorglich Widerspruch ein. Es wurde ausgeführt, die Auszahlung der Reisebeihilfe an Herrn G. sei im Vertrauen auf die Auskünfte der Beklagten vom 05.11.1992 und 17.02.1993 erfolgt. Nach der zugrundeliegenden Richtlinie sei bei der Benutzung eines Kraftfahrzeuges eine Wegstreckenentschädigung zu gewähren; eine Ausnahme für Fahrten vom und zum Flughafen sei nicht erwähnt.
Nach einem erneuten Schreiben der Beklagten legte die Klägerin unter dem 05.11.1996 eine Vergleichsberechnung vor. Daraufhin änderte die Beklagte mit Be- scheid vom 29.11.1996 die zugrundeliegenden Bewilligungsbescheid nach § 48 VwVfG ab und forderte den nach der Neuberechnung überzahlten Betrag in Höhe von 10.323,89 DM von der Klägerin zurück.
Die Klägerin legte dagegen mit Schreiben vom 23.12.1996 Widerspruch ein. Es wurde angegeben, die Reisebeihilfe sei entsprechend der Richtlinie gewährt worden. Die Gewährung habe auch den Auskünften der Beklagten entsprochen und sei auch bei einer Prüfung des Bundesrechnungshofs nicht beanstandet worden.
Mit Widerspruchsbescheid vom 03.03.1997 wies die Beklagte den Widerspruch zurück. Zur Begründung bezog sie sich auf die Darlegungen in früheren Schreiben und in dem angefochtenen Bescheid. Sie bedauerte, dass in den Schreiben vom 05.11.1992 und 17.02.1993 eine unvollständige Auskunft erteilt worden sei.
Am 03.04.1997 hat die Klägerin Klage erhoben. Sie trägt vor, nach Auskünften der Beklagten habe sie davon ausgehen dürfen, bei der Unzumutbarkeit der Benutzung öffentlicher Verkehrsmittel sei auch eine höhere Reisebeihilfe bei der Benutzung eines privaten Kraftfahrzeuges zulässig. Sie habe im Vertrauen auf die Gewährung des Zuschusses auch die Reisebeihilfe an den Mitarbeiter ausgezahlt. Es sei nicht erkennbar, dass die Beklagte das ihr bei der Anwendung des § 48 VwVfG zustehende Ermessen erkannt und ausgeübt habe. Auch sei die Geltendmachung des Rückforderungsanspruchs aufgrund der Bestimmung des § 48 Abs. 4 VwVfG zweifelhaft.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 29.11.1996 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 03.03.1997 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie trägt vor, gemäß der auf Nr. 3.5 der Richtlinie beruhenden Bewilligungspraxis der Beklagten würden Reisebeihilfen und Trennungsgelder grundsätzlich nur gewährt, wenn der Beschäftigte einen Anspruch nach dem in den neuen Bundesländern geltenden Reisekostenrecht habe. Nach den Bestimmungen des Einigungsvertrages gelte in den neuen Bundesländern die Trennungsgeldverordnung des Bundes vom 16.01.1991 entsprechend, solange keine landesrechtlichen Regelungen getroffen werden. Da die Bewilligung der Zuschüsse rechtswidrig gewesen sei, sei sie nach § 48 Abs. 1 VwVfG zur Rücknahme der Bewilligungsbescheide berechtigt gewesen. Um die Gleichbehandlung mit anderen Zuwendungsempfängern zu sichern, sei es geboten gewesen, die Bewilligungsbescheide abzuändern und die Überzahlung zurückzufordern. Die Klägerin könne sich als öffentlich-rechtliche Körperschaft nicht auf Vertrauensschutz berufen, da sie ebenfalls an einer Wiederherstellung des rechtmäßigen Zustands interessiert sein müsse.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Entscheidung konnte ohne mündliche Verhandlung ergehen, weil die Beteiligten hierzu ihr Einverständnis erklärt haben (§ 101 Abs. 2 VwGO).
Die zulässige Klage ist nicht begründet.
Der Bescheid der Beklagten vom 29.11.1996 und der Widerspruchsbescheid vom 03.03.1997 sind rechtmäßig; sie verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Die Beklagte kann ihr Rückforderungsbegehren auf einen allgemeinen öffentlich- rechtlichen Erstattungsanspruch gegen die Klägerin stützen.
Die von der Beklagten zurückgeforderten Beträge sind der Klägerin ohne Rechtsgrund geleistet worden. Die zugrundeliegenden Bewilligungsbescheide sind von der Beklagten gemäß § 48 Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes (VwVfG-B) mit Wirkung für die Vergangenheit teilweise zurückgenommen worden. Die Beklagte war zur Rücknahme dieser Bescheide befugt, weil es sich hierbei um rechtswidrige Verwaltungsakte gehandelt hat (vgl. § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG-B).
Die Verteilung der hier begehrten Personalkostenzuschüsse erfolgte aufgrund der Richtlinie für die Gewährung von Personalkostenzuschüssen an Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Einrichtungen in den neuen Bundesländern vom 26.03.1991 in der Fassung vom 12.12.1991. Richtlinien dieser Art sind keine Rechtsnormen. Sie haben keinen Rechtssatzcharakter. Sie sind zwar auch dazu bestimmt, Maßstäbe für die Verteilung der Zuwendungsmittel zu setzen; insoweit regeln sie das Ermessen der letztlich für die Verteilung bestimmten Stellen. Diese Richtlinien sind aber grundsätzlich keiner richterlichen Interpretation unterworfen. Der Richter hat nach dem Grundsatz der Gewaltenteilung (Art. 20 Abs. 2, 3 GG) und im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 GG zu prüfen, ob aufgrund einer solchen Richtlinie überhaupt eine "Verteilung" öffentlicher Mittel vorgenommen werden darf (Vorbehalt des Gesetzes) und bejahendenfalls, ob bei Anwendung der Richtlinien in Einzelfällen, in denen die begehrte Leistung versagt worden ist, der Gleichheitssatz oder der Rahmen der durch die gesetzliche Zweckbestimmung gezogen ist, nicht beachtet worden ist. Bei der Prüfung, ob eine solche Nichtbeachtung vorliegt, macht es keinen Unterschied, ob die zur Bewilligung zuständige Stelle sich bei der Entscheidung des Einzelfalles auf den schlichten Wortlaut der Richtlinien berufen oder diesen ihrerseits interpretiert hat; entscheidend ist, ob das Ergebnis des Einzelfalles im Widerspruch zum gesetzlich bestimmten Förderungszweck steht. Verteilungsmaßstäbe, die in Richtlinien niedergelegt sind, die - wie hier - ihre gesetzliche Grundlage im Haushaltsgesetz einschließlich Bundeshaushaltsplan haben, sind hiernach als Ermessensrichtlinien besonderer Art anzusehen. Sie erfüllen zwar im Bereich der Leistungsverwaltung eine Funktion, die in der Regel Rechtsnormen zukommt. Das aber berechtigt den Richter nicht, sie wie Rechtsnormen auszulegen. Die Überprüfung der Anwendung solcher Richtlinien durch die Verwaltungsgerichte hat sich im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 GG an den Maßstäben zu orientieren, die in § 114 VwGO für die Fälle gesetzt sind, in denen die Behörden durch Rechtsvorschriften des materiellen Rechts ermächtigt worden sind, nach ihrem Ermessen zu handeln.
So Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 26.04.1979 - 3 C 111/79 -, NJW 1979, 259 ff.
Hiervon ausgehend stellt sich die Bewilligungspraxis der Beklagten nicht als ermessensfehlerhaft dar. Es ist sowohl mit dem Wortlaut der Richtlinie als auch mit dem Zuwendungszweck vereinbar, Reisebeihilfen und Trennungsgelder nur insoweit zu gewähren, als dem Beschäftigten im Innenverhältnis ein Anspruch zusteht. Dabei ist im vorliegenden Fall zurecht von der Anwendbarkeit der Bestimmungen der Trennungsgeldverordnungen ausgegangen worden. Danach war ein Anspruch auf Fahrtkostenerstattung für die Fahrten zum Flughafen und vom Flughafen zum Dienstort bzw. Wohnort nur in der Höhe gegeben, wie die Kosten bei Benutzung öffentlicher Verkehrsmittel angefallen wären. Dies ergibt sich unmittelbar aus dem Wortlaut des § 5a Abs. 4 Satz 3 i.V.m. § 5a Abs. 3 TGV (a.F.); nach dieser Bestimmung ist auch für den Fall der Unzumutbarkeit der Benutzung öffentlicher Verkehrsmittel keine Ausnahme vorgesehen.
vgl. auch Kopicki/Irlenbusch, Umzugskostenrecht, § 5a TGV, Rdnr. 26.
Der Rücknahme des Bewilligungsbescheides steht auch nicht ein der Klägerin zuzubilligendes schutzwürdiges Vertrauen auf den Bestand des rechtswidrigen Verwaltungsaktes entgegen. Die Kammer geht in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts,
vgl. BVerwG, Urteil vom 29.05.1980, - 5 C 11.78 -, BVerwGE 60, 208; Beschluss vom 29.04.1999 - 8 B 87/99 -,
davon aus, dass sich eine Behörde gegenüber einer anderen Behörde grundsätzlich nicht auf Vertrauensschutz berufen kann. Das Bundesverwaltungsgericht hat in der angegebenen Entscheidung vom 29.05.1980 u.a. folgendes ausgeführt:
"... ist hier darauf abzustellen, dass die Klägerin als aufgrund ihrer Stellung als dem Staat eingegliederte Körperschaft des öffentlichen Rechts der Sache nach mittelbare Staatsverwaltung ausübt, (BVerfGE 39, 302, (313 f.), an das Prinzip der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung gebunden ist und sich nicht auf den Fortbestand eines rechtswidrigen Zustandes berufen kann, sondern darauf achten muss dass öffentliche Mittel sachgerecht und rechtmäßig verwendet werden. Sie ist nicht anders zu behandeln als eine Gemeinde, die sich gegen- über einen Anspruch auf Erstattung ihr irrtümlich gewährter öffentlich rechtlicher Leistungen auf den Wegfall der Bereicherung nicht berufen kann (BVerwGE 36, 108 (114)."
Da Gemeinden ebenso wie Länder und der Bund dem Gemeinwohl und dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung verpflichtet sind (Art. 20 Abs. 3 GG), ist eine andere Wertung auch nicht aufgrund des ihnen zustehenden Selbstverwaltungsrechts geboten; auch die Wahrnehmung der finanziellen Belange ist in den Gemeinden nur im Rahmen der Gesetze gewährleistet (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG).
vgl. OVG Koblenz, Urteil vom 17.11.1987 - 7 A 21/87 -, NVwZ 1988, 448.
Aus diesen Gründen kommt es auch nicht entscheidend darauf an, ob ein Erstattungsanspruch der Klägerin gegen den Beschäftigten noch gegeben ist oder ob dieser wegen Verjährung oder aus anderen Gründen entfallen ist.
Entgegen der Auffassung der Klägerin stand hier der teilweisen Rücknahme der Bewilligungsbescheide nicht die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 VwVfG entgegen. Nachdem sie durch einen Prüfbericht Kenntnis von der Rechtswidrigkeit der Bescheide erlangt hat, ist sie innerhalb eines Jahres tätig geworden.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 48 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 114 VwGO
§ 5a TGV
§ 48 Abs. 1 VwVfG
§ 101 Abs. 2 VwGO
§
113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG-B
§ 5a Abs. 3 TGV
§ 48 Abs. 4 VwVfG
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 20 Abs. 2, 3 GG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 28 Abs. 2 Satz
1 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 1979, 259
BVerwGE 60, 208
BVerfGE 39, 302
BVerwGE 36, 108
NVwZ 1988, 448
3 C 111/79
5 C 11.78
8 B 87/99
7 A 21/87