Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-05-25, Aktenzeichen 5 K 308.16
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2020:0525.VG5K308.16.00

Tenor:
Orientierungssatz
§ 27 Abs. 3 Satz 1 BGleiG, wonach die Beteiligung der Gleichstellungsbeauftragten einem Beteiligungsverfahren nach dem Bundespersonalvertretungsgesetz vorgeht und das Verfahren nach § 32 Abs. 3 BGleiG abgeschlossen sein muss, betrifft nur Fälle, in denen die Personalvertretung formell zu beteiligen ist (Unterstützung, Mitwirkung, förmliche Anhörung), nicht jedoch die informelle Beteiligung im Rahmen der vertrauensvollen Zusammenarbeit.
Es wird festgestellt, dass die Beklagte die Rechte der Klägerin verletzt hat, indem sie den Einspruch der Klägerin vom 27. September 2016 zurückgewiesen hat, ohne die angekündigte Einspruchsbegründung abzuwarten.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Beteiligten tragen die Kosten des Verfahrens jeweils zur Hälfte.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 vom Hundert des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 vom Hundert des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin, die Gleichstellungsbeauftragte in dem von der Beklagten geführten Bundesministerium für F...(nachfolgend: das Ministerium), rügt die Verletzung in ihren organschaftlichen Rechten.
Am 19. September 2016 teilte das Referat 101 - Personalangelegenheiten – im Ministerium der Klägerin schriftlich mit, es sei beabsichtigt, den beim Finanzministerium B...beschäftigten Ministerialrat C...mit seinem Einverständnis ab dem 1. Oktober 2016 bis zum 31. Dezember 2016 mit anschließender Versetzung in das Ministerium abzuordnen. Dieser ... solle im Bereich E... als Referatsleiter eingesetzt werden. Das Ministerium solle 2017 eine Planstelle der Wertigkeit B 3 für Ministerialrat G... erhalten. Mit E-Mail vom 20. September 2016 antwortete die Stellvertreterin der Gleichstellungsbeauftragten (in Vertretung der Klägerin), sie sei nicht einverstanden. Zwar sei die Struktur im Bereich E...noch nicht ganz klar. In diesem Aufgabenfeld sei aber ihres Erachtens Erfahrung entweder im Bereich der E...selbst oder bei der Entwicklung und Steuerung großer Fördervorhaben erforderlich. Einschlägige Tätigkeiten könne sie in dem Lebenslauf nicht erkennen. Soweit dem Votum nicht gefolgt werden solle, bitte sie um Begründung. Mit E-Mail vom 23. September 2016 erhielt die Klägerin die Personalratsvorlagen für die Sitzung vom 27. September 2016; Bestandteil war unter anderem eine Vorlage betreffend die Abordnung von Ministerialrat ... .
Die Klägerin erwiderte darauf umgehend, die Vorlage an den Personalrat müsse zurückgezogen werden. Eine Begründung für die Nichtbefolgung ihres Votums liege bislang nicht vor. Das Beteiligungsverfahren der Gleichstellungsbeauftragten sei nicht abgeschlossen. Die Beteiligung des Personalrats zum jetzigen Zeitpunkt verstoße daher gegen das Bundesgleichstellungsgesetz. Das Personalreferat antwortete mit E-Mail vom gleichen Tage, es solle bei der Referatsleitungsbesetzung mit Ministerialrat...verbleiben. Er sei aufgrund seiner umfangreichen Vorerfahrung in Politik und Verwaltung ausgewählt worden. Er sei zudem Politikwissenschaftler. Er bringe damit die Voraussetzung der Referatsleitung in dem Bereich E... mit. Am 26. September 2016 antwortete die Klägerin, dass diese Informationen nicht zuträfen, wüssten vermutlich alle. Es handele sich eher um einen politischen Versorgungsfall. Es fehle sowohl an einer Struktur im Ministerium, denn das Referat existiere nicht, als auch an den erkennbaren Kompetenzen des ausgewählten Ministerialrats für den genannten Bereich. Soweit von „ausgewählt“ die Rede sei, bitte sie um Mitteilung, wer wann unter welchen Bedingungen ausgewählt habe. Die Gleichstellungsbeauftragte sei nicht beteiligt worden. Die parallele Zuleitung an den Personalrat stelle einen Verstoß gegen das Bundesgleichstellungsgesetz dar. Ihr stehe auch noch der Einspruch offen, der aufschiebende Wirkung habe; dies bleibe vor Personalratsbefassung abzuwarten. Das Personalreferat erwiderte am selben Tag, seine Begründung, dem Votum nicht zu folgen, liege vor. Damit sei die Beteiligung der Gleichstellungsbeauftragten abgeschlossen und der Personalrat könne beteiligt werden, ohne dass dies eine Verletzung der Beteiligungsrechte der Gleichstellungsbeauftragten bedeute. Den Begriff „ausgewählt“ habe sie missverstanden. Ministerialrat G...sei ohne spezifische Stellenauswahl für die Referatsleitungsposition vorgesehen worden.
Unter der Überschrift „Einspruch gemäß § 33 Abs. 1 BGleiG Hier: Abordnung vom Finanzministerium B...mit anschließender Versetzung ins..., Herr C..., Ministerialrat“, erklärte die Klägerin mit Schreiben vom 27. September 2016, sie lege in der oben bezeichneten Angelegenheit Einspruch ein. Die Begründung reiche sie nach. Der Staatssekretär im Ministerium wies den Einspruch durch Schreiben vom 29. September 2016 zurück. Die Klägerin habe Einspruch ohne weitergehende Begründung erhoben; diese sei auch nicht erforderlich. Die stellvertretende Gleichstellungsbeauftragte habe am 20. September 2016 ihr Votum abgegeben. Die Beteiligung der Klägerin sei damit abgeschlossen gewesen. Die angeforderte Begründung sei ihr zur Information übermittelt worden, bevor der Personalrat sich mit der Sache befasst habe. Am selben Tage teilte das Personalreferat der Klägerin als Personalveränderung unter anderem die Abordnung des Herrn C...vom Finanzministerium B...in das Ministerium vom 1. Oktober 2016 bis 31. Dezember 2016 mit dem Ziel anschließender Versetzung und unter Einschluss der Übertragung der Referatsleitung im Bereich E...mit.
Mit Schreiben vom 3. Oktober 2016 erwiderte die Klägerin, das gleichstellungsrechtliche Beteiligungsverfahren sei in mehreren Punkten fehlerhaft. Es sei keine frühzeitige umfassende Mitteilung an sie erfolgt. Es fehle an einem ordentlichen Auswahlverfahren unter ihrer Beteiligung. Die mit der Maßnahme offensichtlich in den Blick genommenen organisatorischen Veränderungen seien ihr bis jetzt nicht mitgeteilt worden. Die Maßnahme insgesamt sei zum Zeitpunkt ihrer Unterrichtung nicht mehr gestaltungsfähig gewesen. Eine Auseinandersetzung mit ihren Argumenten sei nicht erfolgt. Das gleichstellungsrechtliche Beteiligungsverfahren sei nicht abgeschlossen gewesen, als die Beteiligung des Personalrats erfolgt sei. Die von ihr angekündigte Einspruchsbegründung sei nicht abgewartet worden. Ungeachtet der zutage getretenen Rechtsverletzungen gebe sie die Gelegenheit zum Überdenken und zum Einigungsversuch. Sie bitte bis zum 17. Oktober 2016 um einen schriftlichen Einigungsvorschlag. Eine Erwiderung des Ministeriums hierauf blieb aus. Daraufhin teilte die Klägerin durch Schreiben vom 17. November 2016 mit, sie stelle das Scheitern des außergerichtlichen Einigungsverfahrens fest.
Mit ihrer am 17. Dezember 2016 erhobenen Klage verfolgt die Klägerin ihre Einwendungen weiter. Es sei von Seiten des Ministeriums vom Ansatz her verfehlt, sie in Konkurrenz zu den anderen Interessenvertretungen zu sehen. Immer wieder komme es zu einer Parallelbeteiligung der Gleichstellungsbeauftragten und der Personalvertretung. Die Auseinandersetzung mit ihrer Auffassung sei Teil des internen Meinungsbildungsprozesses der Verwaltung. Soweit die Gleichstellungsbeauftragte bei Abgabe ihres Votums eine Begründung für den Fall erbeten habe, dass das Votum nicht befolgt werde, ende das Beteiligungsverfahren erst mit Mitteilung dieser Gründe. Vorher dürfe der Personalrat nicht beteiligt werden. Das Einspruchsverfahren ergebe keinen Sinn, wenn eine Entscheidung ergehe, bevor überhaupt die den Einspruch tragenden Argumente vorgetragen seien. Nach dem Gesetz sei nicht davon auszugehen, dass ein Einspruch notwendigerweise innerhalb der für dessen Einlegung angeordneten Wochenfrist auch begründet werden müsse. Wenn man dies anders sehe, sei die Wochenfrist in diesem Fall indes nicht abgelaufen gewesen.
Die Klägerin beantragt zuletzt,
festzustellen, dass die Beklagten ihre Rechte jeweils dadurch verletzt hat, dass
sie in der Personalangelegenheit C...den Personalrat unter Hinweis auf eine bereits erfolgte Beteiligung der Gleichstellungsbeauftragten darüber unterrichtet hat, dass eine Abordnung mit dem Ziel einer abschließenden Versetzung zur Wahrnehmung des Dienstpostens als Referatsleiter im Bereich Extremismusprävention beabsichtigt sei, bevor das Beteiligungsverfahren der Klägerin abgeschlossen gewesen ist
und
den Einspruch nach § 33 BGleiG zurückgewiesen hat, ohne die Einspruchsbegründung abzuwarten, obwohl eine ergänzende Begründung des Einspruchs angekündigt war.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Das in Streit stehende Beteiligungsverfahren sei vor dem Hintergrund erfolgt, dass sich im September 2016 für die Beklagte die Möglichkeit ergeben habe, den Politikwissenschaftler Ministerialrat C...für den Einsatz in einer neuen Referatsleitung in dem Bereich E...im Ministerium zu gewinnen. Nach Sinn und Zweck des Gesetzes sei es durchaus zu vertreten, dass das Beteiligungsverfahren praktisch dann abgeschlossen sei, wenn der Klägerin eine Einwirkungsmöglichkeit nicht mehr zustehe. Dies könne man bereits in dem Fall als erfüllt ansehen, dass das Votum abgegeben worden sei, ungeachtet dessen, ob später noch eine Begründung durch die Dienststelle erfolge. Werde zu Gunsten der Klägerin auf den Zeitpunkt der geforderten Begründung abgestellt, so habe diese Begründung jedenfalls festgestanden, bevor im zeitlichen Ablauf von lediglich vier Stunden zunächst die Personalratsvorlage versandt und dann – durch einen andere Sachbearbeiter – die Klägerin über die Gründe der Nichtbefolgung ihres Votums unterrichtet worden sei. Maßgeblich sei, dass die Entscheidung der Dienststelle bereits festgestanden habe, bevor sie die Befassung der Personalvertretung ins Werk gesetzt habe. Nach Sinn und Zweck der Vorschrift sei die Einbindung der Klägerin nicht zu beanstanden. Es komme darauf an, dass die Dienststelle die Einwendungen der Gleichstellungsbeauftragten inhaltlich zur Kenntnis genommen habe. Denn die Dienststelle solle zum Überdenken ihrer Erwägungen angehalten werden. Dieses Überdenken sei abgeschlossen, sobald sie die als Ergebnis des Überdenkensprozesses gefundenen Gründe für sich fixiert habe. Auf die Entäußerung der Begründung komme es dann nicht an. Zudem habe der Personalrat erst vier Tage nach Zugang der Begründung bei der Klägerin getagt. Das Beteiligungsverfahren der Klägerin sei damit gänzlich abgeschlossen worden, bevor sich der Personalrat mit der Thematik überhaupt habe befassen können. Dies sei allen Sachbearbeitern auf Seiten der Beklagten auch bewusst gewesen. Im Übrigen ergebe sich aus dem Bundesgleichstellungsgesetz nicht, dass die Dienststelle die Einspruchsbegründung abzuwarten habe. Ein Einspruch sei grundsätzlich auch ohne Begründung entscheidungsreif.
Der Berichterstatter hat den Rechtsstreit mit den Beteiligten am 28. Januar 2019 erörtert. Die Beteiligten haben sich dort mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.
Die Kammer verweist wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes auf den Inhalt der Streitakte sowie auf die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten.

Entscheidungsgründe:
Die Entscheidung ergeht im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung, § 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO –.
Die Klage ist zulässig (unter 1). Sie ist hinsichtlich des Klageantrags zu 1) unbegründet (unter 2), im Übrigen begründet (unter 3).
1.
Die organschaftliche Feststellungsklage ist gemäß § 34 Abs. 2 des Gesetzes für die Gleichstellung von Frauen und Männern in der Bundesverwaltung und in den Unternehmen und Gerichten des Bundes (Bundesgleichstellungsgesetz – BGleiG –) statthaft. Danach kann die Anrufung des Gerichts unter anderem darauf gestützt werden kann, dass die Dienststelle Rechte der Gleichstellungsbeauftragten verletzt hat. Es handelt sich dabei um einen gesetzlich besonders ausgeformten Organstreit. Sein Gegenstand ergibt sich aus dem systematischen Zusammenhang mit den Regelungen über das anlassbezogene Einspruchsrecht (§ 33 Abs. 1 BGleiG), das dadurch angestoßene Einspruchsverfahren (§ 33 Abs. 2 bis 5 BGleiG) und den nachfolgenden außergerichtlichen Einigungsversuch (§ 34 Abs. 1 BGleiG): Die Gleichstellungsbeauftragte kann (allein) die Feststellung eines konkreten Rechtsverstoßes durch ein bestimmtes Handeln oder Unterlassen der Dienststellenleitung begehren (siehe grundlegend BVerwG, Urteil vom 8. April 2010 – 6 C 3.09 – juris Rn. 12 zur Rechtslage nach dem früheren BGleiG).
Die Klägerin ist hinsichtlich beider Anträge entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt. Es ist jeweils möglich, dass die Klägerin in ihren gerichtlich allein rügefähigen organschaftlichen Rechten verletzt ist. Dies gilt auch hinsichtlich des Klageantrags zu 2), mit dem sie rügt, dass die Beklagte ihren Einspruch zurückgewiesen hat, noch ehe sie die angekündigte Begründung nachgereicht hat. Wie schon die amtliche Überschrift zu § 33 BGleiG zeigt, gebührt der Klägerin ein Einspruchsrecht. Dieses Einspruchsrecht ist organschaftlicher Natur. Es erschöpft sich weder nach Sinn und Zweck noch nach der Systematik der gesetzlichen Regelungen allein in dem Recht, den Einspruch einzulegen. Von diesem Recht umfasst ist vielmehr insbesondere die Durchführung des Einspruchsverfahrens nach den gesetzlichen Maßgaben in § 33 Abs. 2 bis Abs. 5 BGleiG und innerhalb dieses Verfahrens die abschließende Bescheidung des Einspruchs durch die zuständige Stelle. Denn das Einspruchsverfahren ist Teil derjenigen Verfahrensregelungen des Bundesgleichstellungsgesetzes, durch die der Einfluss der Gleichstellungsbeauftragten auf den internen Willensbildungsprozess der Dienststelle näher ausgestaltet wird. Das besondere – in dieser Form allein im Gleichstellungsrecht verankerte – Einspruchsverfahren soll einen wirksamen außergerichtlichen Rechtsbehelf eröffnen, die interne Streitbeilegung fördern und die nächsthöhere Dienststelle in die Kontrolle des Verhaltens der Dienststelle einbeziehen, deren Rechtsverletzung die Gleichstellungsbeauftragte rügt. Diese Zwecke erfordern, dass die Gleichstellungsbeauftragte nicht nur das Recht hat, eine organschaftliche Rechtsverletzung mit einem Einspruch geltend zu machen, sondern auch Rechtsverletzungen rügen kann, die aus Durchführung und Abschluss des Einspruchsverfahrens selbst erwachsen (dazu schon Urteil der Kammer vom 30. April 2015 – 5 K 127.13 – juris Rn. 17 ff. m.w.N.).
An den begehrten Feststellungen hat die Klägerin auch das erforderliche Feststellungsinteresse (entsprechend § 43 Abs. 1 VwGO). Denn es ist möglich, dass es zur Wiederholung solcher Rechtsverletzungen kommt. Die Einwendung der Beklagten im Erörterungstermin, die Klage sei mangels eines Feststellungsinteresses erkennbar unzulässig, entbehrt einer prozessrechtlichen Grundlage. Insbesondere ist unmaßgeblich, ob sich ein genau solcher Vorgang wiederholen wird, wie ihn die Klägerin zum Gegenstand des Organstreits gemacht hat. Dem gleichstellungsrechtlichen Organstreit ist es wesenseigen, dass er nur an Rechtsverletzungen anknüpfen kann, die in der Vergangenheit liegen. Die Feststellung kann daher nur von dem konkreten Sachverhalt ausgehen, in dem sich eine begehrte Rechtsverletzung äußerte. Für die Beurteilung, ob die Wiederholung einer solchen Rechtsverletzung möglich ist, ist die geltend gemachte Rechtsverletzung von dem konkreten Sachverhalt, innerhalb dessen sie eingetreten sein soll, zu abstrahieren: Maßgeblich ist, ob sich die Dienststelle in einer vergleichbaren Situation, in der sie die streitgegenständlichen Rechtsvorschriften abermals anzuwenden haben wird, womöglich erneut von einem unveränderten Verständnis der Vorschriften leiten lassen wird. Dies kommt hier konkret in Betracht. Die Beklagte hat sich zwar im Erörterungstermin vergleichsbereit gezeigt und sich hernach mit dem Bevollmächtigten der Klägerin über Erklärungen, die zur gütlichen Beilegung eines Rechtsstreits geeignet wären, ins Benehmen gesetzt. Sie hat aber weder im Verfahren ihre bisherige Rechtsauffassung erkennbar aufgegeben noch insbesondere nach erfolglosem Abschluss der Vergleichsbemühungen einer etwa geänderten Rechtsauffassung durch einseitige Erklärungen Verbindlichkeit verliehen. Vielmehr ist sie durchgehend den Einwendungen der Klägerin auch in der Sache entgegengetreten.
Die Klägerin hat mit Blick auf ihre Rüge, der Personalrat sei zu frühzeitig beteiligt worden, das im Gesetz vorgesehene Einspruchsverfahren (§ 33 BGleiG) durchgeführt und den außergerichtlichen Einigungsversuch unternommen (§ 34 Abs. 1 Satz 2 bis 4 BGleiG). Es ist unschädlich, dass sie ihre weitere Rüge, in diesem Einspruchsverfahren sei ihre Begründung nicht abgewartet worden, allein in dem außergerichtlichen Einigungsverfahren vorgebracht hat, das an dieses Einspruchsverfahren knüpfte, und insoweit nicht einen weiteren Einspruch erhoben hat. Die Kammer hat bereits Zweifel daran, ob die Verletzung von Vorschriften über das Einspruchsverfahren – auch soweit sie die Gleichstellungsbeauftragte in Organrechten betrifft – zulässiger Gegenstand eines weiteren Einspruchs ist (verneinend zur Rechtslage nach dem früheren Bundesgleichstellungsgesetz Urteil der Kammer 30. April 2015 – 5 K 127.13 – juris Rn. 24; vgl. OVG Münster, Beschluss vom 26. März 2015 – 1 A 2312/13 – juris Rn. 14). Ein solcher Einspruch ist nach Sinn und Zweck des § 33 BGleiG jedenfalls nicht erforderlich. Denn das Ziel, die gleichstellungsrechtlichen Streitfragen innerhalb der Dienststelle in einem besonderen mehrphasigen außergerichtlichen Verfahren unter Vermeidung eines Rechtsstreites erschöpfend zu klären, kann nicht mehr erreicht werden, wenn bereits die Durchführung dieses Verfahrens selbst in Streit steht. Unter dieser Voraussetzung ist es allein erforderlich, aber auch hinreichend, dass die Gleichstellungsbeauftragte die Verletzung ihrer Rechte in dem Einspruchsverfahren in allen Verfahrensteilen rügt, die sich dem streitbefangenen Einspruchsverfahren selbst anschließen, d.h. zunächst in dem außergerichtlichen Einigungsverfahren. Dem hat die Klägerin Genüge getan. Sie hat durch Schreiben vom 3. Oktober 2016 die Beklagte einerseits auf den ursprünglichen Gegenstand des Einspruchs – die gerügten Fehler des Beteiligungsverfahrens – und andererseits auf den (aus ihrer Sicht) weiteren Fehler im Einspruchsverfahren selbst hingewiesen und jeweils Gelegenheit zum Überdenken und zur Einigung unter Fristsetzung bis zum 17. Oktober 2016 gegeben. Darauf hat die Beklagte entgegen der gesetzlichen Vorstellung nicht erwidert; die Klägerin hat durch Schreiben vom 17. November 2016 das Scheitern des einseitig gebliebenen Einigungsverfahrens erklärt. Sie war danach auch insoweit zur Klage berufen.
2.
Die Beklagte hat die Rechte der Klägerin nicht verletzt, indem sie die Personalvertretung bereits am 23. September 2016 über die beabsichtigte Maßnahme unter Hinweis auf eine erfolgte Beteiligung der Klägerin unterrichtete. Unerheblich ist, ob zu diesem Zeitpunkt das wegen der beabsichtigten Einstellung des bislang im Dienste des Landes Baden-Württemberg stehenden Ministerialrats C...(§ 27 Abs. 1 Nr. 1 lit. b) Alt. 1 BGleiG) erforderliche Beteiligungsverfahren der Klägerin, wie sie meint, noch nicht abgeschlossen war.
Eine Regelung über die Reihenfolge der Beteiligung von Gleichstellungsbeauftragter einerseits und Personalvertretung bzw. Schwerbehindertenvertretung trifft das Bundesgleichstellungsgesetz allein in § 27 Abs. 3. Nach dieser Vorschrift geht die Beteiligung der Gleichstellungsbeauftragten einem Beteiligungsverfahren nach dem Bundespersonalvertretungsgesetz und dem Neunten Buch Sozialgesetzbuch voraus; das Verfahren nach § 32 Absatz 3 BGleiG muss abgeschlossen sein (Satz 1). Erfolgt entgegen Satz 1 eine parallele Beteiligung von Personal- oder Schwerbehindertenvertretung, ist die Gleichstellungsbeauftragte über die Gründe zu informieren (Satz 2).
Die Voraussetzungen dieser Vorschrift liegen nicht vor. Die gesetzliche Anordnung eines Vorrangs der Beteiligung der Gleichstellungsbeauftragten beschränkt sich allein auf ein Beteiligungsverfahren nach dem Bundespersonalvertretungsgesetz bzw. dem Neunten Buch Sozialgesetzbuch. An einem solchen Beteiligungsverfahren fehlte es hier. Die Beteiligung der Personalvertretung ist Gegenstand des Fünften Kapitels des Bundespersonalvertretungsgesetzes (§§ 66 bis 82 BPersVG). Die Regelungen unterscheiden systematisch zwischen den (weiter gefassten) allgemeinen Vorschriften über die Beteiligung im ersten Abschnitt (§§ 66 bis 68 BPersVG) sowie (engeren) Bestimmungen über Verfahren und Formen bzw. Angelegenheiten der Beteiligung (§§ 69 ff., § 75 ff. BPersVG). Als formelle Beteiligungsverfahren sieht das Bundespersonalvertretungsgesetz allein die Verfahren der Mitbestimmung (§ 75 bis 77 BPersVG) und der Mitwirkung (§ 78 Abs. 1 und Abs. 2 BPersVG) sowie – ergänzend – das Verfahren der Anhörung (§ 78 Abs. 3 bis 5 BPersVG) vor. Diese Verfahren sind jeweils auf bestimmte, gesetzlich abschließend bezeichnete Beteiligungstatbestände beschränkt. Andere Beteiligungsverfahren sind im Bundespersonalvertretungsgesetz nicht vorgesehen. Die materiellen Beteiligungsrechte nach diesem Gesetz erschöpfen sich jedoch in den formellen Beteiligungsverfahren nicht. Insbesondere hat die Dienststelle im Rahmen der vertrauensvollen Zusammenarbeit gemäß § 68 Abs. 2 BPersVG die Personalvertretung rechtzeitig und umfassend zur Durchführung ihrer allgemeinen Aufgaben (§ 68 Abs. 1 BPersVG) – und nicht allein bei Vorliegen der speziellen Beteiligungstatbestände – zu unterrichten. Im Übrigen sollen monatliche Besprechungen zwischen dem Leiter der Dienststelle und der Personalvertretung stattfinden (§ 66 Abs. 1 BPersVG). Diese (allgemeine) Beteiligung ist im Weiteren an ein bestimmtes Verfahren oder dazu ergangene Regelungen nicht gebunden. Damit stehen den formellen Beteiligungsverfahren mit begrenztem Anwendungsbereich Formen informeller Beteiligung zur Verwirklichung materieller Beteiligungsrechte ohne besondere Beteiligungsverfahren zur Seite, über deren Ausgestaltung Dienststelle und Personalvertretung im Rahmen der ihnen eröffneten Zusammenarbeit disponieren können; zwischen einer durch Personalvertretungsgesetz eröffneten Beteiligung und einem durch dieses Gesetz bestimmten Beteiligungsverfahren ist zu unterscheiden.
Von diesem personalvertretungsrechtlichen Verständnis ausgehend, stellt sich die Vorlage des Referates 101 für Personalangelegenheiten vom 22. September 2016 an den Personalrat, die diesem am 23. September 2016 (offenbar) zunächst per E-Mail und dann im Original zuging, nicht als Einleitung eines Beteiligungsverfahrens dar. Die Beklagte trat an den Personalrat allein mit der Bitte um Kenntnisnahme und dem Angebot einer Erörterung, falls dies für erforderlich gehalten werde, heran. Dabei handelte sich allein um eine informelle Unterrichtung auf Grundlage des § 68 Abs. 2 BPersVG, d.h. eine allein materielle Beteiligung außerhalb eines besonderen Beteiligungsverfahrens. Die Vorlage ist auch nicht entgegen ihrem Wortlaut als Einleitung eines (formellen) Beteiligungsverfahrens auszulegen. Ein (formeller) Beteiligungstatbestand lag nicht vor. Der bei Einstellung eines bislang in dem Beamtenverhältnis eines anderen Bundeslandes stehenden Beamten grundsätzlich erforderlichen Mitbestimmung der Personalvertretung (§ 76 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG) bedurfte es gemäß § 77 Abs. 1 Satz 2 BPersVG nicht. Danach ist die Mitbestimmung der Personalvertretung für die in § 54 Abs. 1 des Bundesbeamtengesetzes bezeichneten Beamten und für Beamtenstellen von der Besoldungsgruppe A 16 an aufwärts ausgeschlossen. So lag es hier bei Einstellung eines Beamten zum Zwecke der Verwendung als Referatsleiter auf einer Planstelle der Besoldungsgruppe B 3.
Das personalvertretungsrechtliche Verständnis des Beteiligungsverfahrens bedarf im Zusammenhang der gleichstellungsrechtlichen Vorrangregelung keiner abweichenden Betrachtung (vgl. auch von Roetteken, Bundesgleichstellungsgesetz, Dokumentenstand: 1. März 2019, § 27 Rn. 301 ff.; von Roetteken, ZTR 2018, S. 7 ff., juris unter 5.10). Die – insgesamt unergiebige – Gesetzesbegründung zu der erst mit der Neufassung des Bundesgleichstellungsgesetzes im Jahr 2015 aufgenommenen Vorschrift des § 27 Abs. 3 BGleiG lässt nicht ersehen, dass der Gesetzgeber der gleichstellungsrechtlichen Regelung einen weiteren und untechnischen Begriff des Beteiligungsverfahrens zugrunde hätte legen wollen. Insbesondere hätte eine begriffliche Abweichung gegenüber der hergebrachten Begriffsbildung eines in Bezug genommenen anderen Gesetzes zumindest einer ausdrücklichen Klarstellung in den Gesetzgebungsmaterialien bedurft; an dieser fehlt es. Soweit die Gesetzesbegründung zu § 27 Abs. 3 BGleiG teilweise auf eine Beteiligung der Personalvertretung und der Schwerbehindertenvertretung und teilweise auf deren „Einbindung“ abstellt (Bundestags-Drucksache 18/3734, S. 105), spricht die teilweise unscharfe Fassung seiner Begründung nicht durchgreifend für eine nicht anderweitig erläuterte untechnische Begriffsbildung des Gesetzes selbst.
Weder Sinn und Zweck der Beteiligungsreihenfolge noch ihr systematischer Zusammenhang zu den personalvertretungsrechtlichen Beteiligungsrechten führen zu einem weiteren Verständnis des „Beteiligungsverfahrens nach dem Bundespersonalvertretungsgesetz“. Gemäß § 24 Abs. 1 BGleiG gehört die Gleichstellungsbeauftragte der Personalverwaltung an und wird unmittelbar der Dienststellenleitung, bei obersten Bundesbehörden ggf. auch der Zentralabteilung, zugeordnet. Sie ist damit nicht als außenstehende Dritte zu behandeln, sondern steht innerhalb des Bereichs der Personalverwaltung und nimmt an deren Willensbildung intern teil. Diese Rechts-stellung der Gleichstellungsbeauftragten ist von der Stellung der Personal- und der Schwerbehindertenvertretung grundlegend verschieden. Diese Interessensvertretungen sind, obgleich sie in der Dienststelle gebildet werden und auf deren Organisation bezogen sind, im Hinblick auf die Willensbildung der Dienststelle Dritte und nicht deren Teil (vgl. von Roetteken, Bundesgleichstellungsgesetz, Dokumentenstand: 1. Januar 2019, § 27 Rn. 25 ff.). Während die Gleichstellungsbeauftragte an der internen Willensbildung der Personalverwaltung beteiligt ist, richtet sich die Beteiligung der Interessensvertretung auf den intern bereits gebildeten Willen. Angesichts dieser Stellung hat die Anordnung der Beteiligungsreihenfolge in § 27 Abs. 3 BGleiG im Wesentlichen deklaratorischen Charakter: Die Dienststelle leitet gegenüber der Personalvertretung als außerhalb der Personalverwaltung selbst stehender beteiligungspflichtiger Einheit erst dann ein (förmliches) Beteiligungsverfahren ein, wenn ihr ein innerhalb der Personalverwaltung abgeschlossener Vorgang zur Mitbestimmung bzw. Mitwirkung gegeben werden kann. Der Abschluss des Vorgangs setzt einen unter Beteiligung der Gleichstellungsbeauftragten gebildeten Willen voraus. Erst anschließend kann die Personalvertretung auch unter Einbeziehung der von ihr zu fördernden (§ 68 Abs. 1 Nr. 5a BPersVG) gleichstellungsrechtlichen Belange beteiligt werden; eine vorherige Vorlage wäre grundsätzlich verfrüht. Sinn und Zweck der Regelung des § 27 Abs. 3 BGleiG liegen damit nicht in der aus der Stellung der Gleichstellungsbeauftragten vorgezeichneten Anordnung dieser Reihenfolge, sondern in der im Bundesgleichstellungsrecht selbst verankerten organschaftlichen Berechtigung der Gleichstellungsbeauftragten, ihren Vorrang durchzusetzen, wenn die zu beteiligenden weiteren an Verstößen keinen Anstoß nehmen. Es handelt sich um eine Schutzvorschrift auch gegenüber der Personalvertretung und der Schwerbehindertenvertretung. Die ausdrückliche Bestimmung der Beteiligungsreihenfolge hat insbesondere zum Ziel, dass die Gleichstellungsbeauftragte nicht vor die vollendete Tatsache einer abgeschlossenen Willensbildung der Personalvertretung durch eine bereits erfolgte oder jedenfalls vorgezeichnete Zustimmung gestellt wird. Sie gewährleistet zugleich, dass insbesondere der Personalvertretung Vorlagen erst auf dem Stand der abgeschlossenen Auseinandersetzung mit den Einwendungen der Gleichstellungsbeauftragten zugeleitet werden und sich die Personalvertretung den etwa von der Gleichstellungsbeauftragten aufgeworfenen Fragen stellen kann. Diesen Verfahrensrechten der Gleichstellungsbeauftragten, jedenfalls durch alle Beteiligten effektiv gehört zu werden, kommt in Ermangelung eines Rechtes auf Mitbestimmung bei der Entscheidung selbst - und damit einer Möglichkeit, eine Entscheidung zu verhindern oder wesentlich zu verzögern - besondere Bedeutung zu; dem dient die Absicherung in § 27 Abs. 3 BGleiG.
Außerhalb formeller personalvertretungsrechtlicher Beteiligungsverfahren ist jedoch für einen kategorischen zeitlichen Vorrang der Beteiligung der Gleichstellungsbeauftragten kein Raum. In diesen Fällen wird die Personalvertretung zwar gehört, sie hat aber kein Recht zur verbindlichen Mitsprache. Eine umgekehrte Beteiligungsreihenfolge beeinträchtigt die Stellung der Gleichstellungsbeauftragten in diesem Verfahren nicht, weil die Personalvertretung insoweit nicht mehr zu sagen hat als die Gleichstellungsbeauftragte und die gesetzlich näher bestimmen Verfahrensrechte der Gleichstellungsbeauftragten weiter reichen als die bloßen Unterrichtungsansprüche der Personalvertretung im Rahmen vertrauensvoller Zusammenarbeit. Zudem kann zur Wahrung der Rechte der Personalvertretung auch die bloße informelle Beteiligung nicht auf einen Zeitpunkt beschränkt werden, in dem eine Willensbildung innerhalb der Dienststelle schon mit Beteiligung der Gleichstellungsbeauftragten abgeschlossen war. Das Recht der Personalvertretung auf Unterrichtung (§ 68 Abs. 2 Satz 1 BPersVG) zielt auf eine rechtzeitige Unterrichtung, die der Personalvertretung die Wahrnehmung ihrer Aufgaben und ggf. auch die weitere Vorbereitung auf ein mögliches formelles Beteiligungsverfahren erlaubt; damit verbindet sich eine Vorabinformation. Die gesetzlich vorgesehenen Monatsgespräche sollen auch zur frühzeitigen Identifizierung streitiger Fragen sicherstellen, dass die Personalvertretung frühzeitig über ihre Aufgaben betreffende Angelegenheiten jedenfalls grobe Kenntnis erhält (§ 66 Abs. 1 Satz 1 BPersVG). Diese Rechte der Personalvertretung schließen es aus, sie über Vorgänge der Dienststelle aus Gründen der gleichstellungsrechtlichen Beteiligung im Dunkeln zu lassen, ehe ein Vorgang nach Abschluss der Beteiligung der Gleichstellungsbeauftragten zur förmlichen Vorlage gelangt ist. Ein weites Verständnis des Anwendungsbereichs des § 27 Abs. 3 BGleiG wäre mit den personalvertretungsrechtlichen Vorgaben unvereinbar; die gebotene harmonisierende Auslegung der jeweils gleichrangigen Vorschriften gebietet eine engere Sicht.
Die Beteiligungsreihenfolge gemäß § 27 Abs. 3 BGleiG ist bei einer Unterrichtung der Personalvertretung außerhalb formeller Beteiligungsverfahren nur dann verletzt, wenn bei einer Angelegenheit, in der die Personalvertretung formell zu beteiligen ist, durch eine frühzeitige umfassende informelle Unterrichtung und Abstimmung mit der Personalvertretung abschließende Vorfestlegungen getroffen werden, ehe das Beteiligungsverfahren überhaupt eingeleitet wurde. Wird das formelle Beteiligungsverfahren zu einer materiell leeren Hülle, wird dem Recht der Gleichstellungsbeauftragten, vor der Personalvertretung gehört zu werden, im Zeitpunkt seiner Einleitung nicht mehr genügt (vgl. auch von Roetteken, Bundesgleichstellungsgesetz, Dokumentenstand: 1. März 2019, § 27 Rn. 305). Eine Rechtsverletzung kommt jedoch jedenfalls nur in Betracht, wenn – anders als hier – überhaupt der Tatbestand eines (formellen) Beteiligungsverfahrens gegeben ist.
Die Vorschrift des § 27 Abs. 3 BGleiG ist abschließend. Ein Vorrang der Beteiligung der Gleichstellungsbeauftragten besteht außerhalb des Anwendungsbereiches dieser Norm nicht. Der Beteiligung der Personalvertretung zu einem bestimmten (früheren) Zeitpunkt können allenfalls die allgemeinen Schutzrechte aus § 28 Abs. 1 Satz 1 BGleiG entgegenstehen. Danach darf die Gleichstellungsbeauftragte bei der Erfüllung ihrer Pflichten nicht behindert werden. Die – außerhalb des § 27 Abs. 3 BGleiG – grundsätzlich zulässige Beteiligung eines anderen Gremiums während des Beteiligungsverfahrens der Gleichstellungsbeauftragten ist zu deren Behinderung grundsätzlich nicht geeignet. Anders kann es nur im Ausnahmefall liegen, wenn etwa die Dienststelle durch Wahl des Beteiligungszeitpunktes die Gleichstellungsbeauftragte vorhersehbar bedrängt und unter ungebührlichen Druck setzt, so dass der der Gleichstellungsbeauftragten offenstehende Raum zur Äußerung tatsächlich verengt wird. So lag es hier nicht. Die Klägerin rügt allein, dass die Beklagte die Personalvertretung befasst habe, noch ehe sie ihr die Gründe für die Nichtbefolgung ihres Votums mitgeteilt hatte. Die Beteiligungs- und Mitwirkungshandlungen der Klägerin waren selbst abgeschlossen. Damit konnte sie darin auch nicht mehr behindert werden.
3.
Die Beklagte hat die Rechte der Klägerin jedoch verletzt, indem sie den Einspruch vom 27. September 2016 beschieden hat, ohne zuvor die angekündigte Einspruchsbegründung der Klägerin überhaupt – und nicht einmal bis zum Ende der gesetzlichen Frist zur Einlegung des Einspruchs – abzuwarten.
Die Gleichstellungsbeauftragte hat gemäß § 33 Abs. 1 BGleiG ein Einspruchsrecht gegenüber der Dienststellenleitung, wenn sie geltend macht, die Dienstelle habe einen der in Nummern 1 bis 6 der Vorschrift enumerativ aufgezählten Rechtsverstöße begangen. Gemäß Nummer 5 kann ein Einspruch insbesondere darauf gestützt werden, dass die Dienststelle Rechte der Gleichstellungsbeauftragten verletzt habe. Der Einspruch hat aufschiebende Wirkung (§ 33 Abs. 2 Satz 2 BGleiG). Die Dienststelle kann die sofortige Vollziehung nach Maßgabe des Satzes 3 anordnen. Sie hat die Gleichstellungsbeauftragte darüber unverzüglich zu unterrichten (Satz 4).
Für Form und Frist dieses Einspruchs gilt § 33 Abs. 2 Satz 1 BGleiG: Danach hat die Gleichstellungsbeauftragte den Einspruch innerhalb einer Woche ab Zugang der Begründung nach § 32 Absatz 3 BGleiG (vgl. dazu vorstehend unter 2. a) schriftlich bei der Dienststellenleitung einzulegen. Die Vorschrift ist im Lichte der Gesetzesentwicklung erweiternd auszulegen. § 21 Abs. 1 Satz 2 BGleiG a.F. bestimmte lediglich: Der Einspruch ist innerhalb einer Woche schriftlich bei der Dienststellenleitung einzulegen. Eine Beschränkung ihrer Reichweite auf nur bestimmte Fälle des Einspruchs sah die Vorschrift nicht vor. Die nunmehr in § 33 Abs. 2 Satz 1 BGleiG verankerte Fristbestimmung entspricht nach dem ausdrücklichen Willen des Gesetzgebers inhaltlich der früheren Vorschrift (vgl. die Gesetzesbegründung in Bundestags-Drucksache 18/3784, S. 113). Aus dem gegenüber der früheren Gesetzesfassung abweichenden Wortlaut ist daher nicht zu schließen, dass eine Einspruchsfrist überhaupt nur dann zu laufen beginnt, wenn die Gleichstellungsbeauftragte bei Abgabe eines Votums eine (nur auf Ersuchen hin zu leistende) Begründung angefordert hat, die ihr zugehen kann. Die Kammer teilt auch nicht die Annahme, dass die Regelung über die Einspruchsfrist im Übrigen allein analog angewandt werden kann und eine solche analoge Anwendung nur in Betracht kommt, wenn die Gleichstellungsbeauftragte zuvor ein Votum eingelegt hatte, dessen Nichtbefolgung ihr – wenn auch ohne Benennung von Gründen – mitgeteilt wird (so von Roetteken, aaO, § 33 Rn. 128). § 33 Abs. 2 Satz 1 BGleiG stellt vielmehr klar: Hat die Gleichstellungsbeauftragte eine Begründung für die Ablehnung eines Votums angefordert, löst erst der Zugang der Mitteilung über die Gründe die Einspruchsfrist aus. Für alle anderen Fälle eines Einspruchs schließt die Vorschrift nicht etwa die Anwendbarkeit der Einspruchsfrist aus (so indes von Roetteken, aaO, § 33 Rn. 132), sondern präzisiert – wie unter der früheren Rechtslage – den Zeitpunkt, der diese Frist auslöst, lediglich nicht näher. Der Fristbeginn ist danach insoweit weiterhin an allgemeinen Grundsätzen zu bemessen: Es kommt auf den Zeitpunkt an, in dem die Gleichstellungsbeauftragte (verbindlich) von den Umständen erfährt, die ihren Einspruch begründen.
Weitere Anforderungen an den Einspruch sind nicht gesetzlich nicht vorgesehen. Es ist, worauf die Beklagte zutreffend hinweist, auch nicht ausdrücklich bestimmt, dass die Gleichstellungsbeauftragte den Einspruch begründen solle oder könne und innerhalb welcher Frist dies zu geschehen habe.
Aus diesen rechtlichen Vorgaben ergibt sich allerdings nur, dass die Wirksamkeit des Einspruchs von dem Vorliegen einer Begründung unabhängig ist. Der Verzicht auf ein formelles Begründungserfordernis dient der Rechtsklarheit. Es bedarf keiner inhaltlichen Betrachtung des Einspruchs, um seine von § 33 Abs. 2 Satz 2 BGleiG angeordnete Wirkung ermessen zu können; die aufschiebende Wirkung tritt ein, sobald der Einspruch eingelegt ist und aus ihm ersichtlich wird, wogegen er sich richtet. Weder die Bestimmtheit des Einspruchs noch seine Bescheidungsfähigkeit verlangen notwendig eine Begründung: Die Auseinandersetzung zwischen der Dienststellenleitung und der Gleichstellungsbeauftragten beginnt regelmäßig nicht mit dem Einspruch, sondern wird durch diesen fortgesetzt. Die Gleichstellungsbeauftragte wird daher grundsätzlich der Dienststellenleitung ihre Auffassung bereits vor Beginn des Einspruchsverfahrens mitgeteilt haben, oftmals in der formalisierten Gestalt eines Votums. Es kann daher grundsätzlich genügen, dass die Gleichstellungsbeauftragte sich durch Einlegung eines nicht weiter begründeten Einspruchs darauf beschränkt, schlüssig auf ihre bereits mitgeteilte Auffassung Bezug zu nehmen.
Der Gleichstellungsbeauftragten steht dessen ungeachtet nach Sinn und Zweck des Einspruchsverfahrens ein von ihrem Recht auf Einlegung des Einspruchs mitumfasstes Recht zu dessen (überobligatorischer) Begründung zu. Dieses Verfahren ist nach seinem Sinn und Zweck von der Erwägung getragen, dass sich die Dienststelle – bzw. die nächsthöhere Stelle – noch einmal mit den Gründen der Gleichstellungsbeauftragten auseinandersetzt und über die geltend gemachte Verletzung gleichstellungsbezogener Vorschriften auf einem aktualisierten Erkenntnisstand und ggf. durch andere Entscheidungsträger neuerlich befindet. Ein Einspruchsverfahren ohne Begründung ist danach zwar formell hinreichend, bleibt aber dennoch materiell unvollkommen. Denn es fehlt dann an der erforderlichen weiteren Stufe der Auseinandersetzung, die über den bisherigen Verfahrensstand hinausreicht. Nach der Systematik des Bundesgleichstellungsgesetzes ist das Einspruchsverfahren nicht eine formale Hürde im Vorfeld des Gerichtsverfahrens; es bildet vielmehr das wesentliche Instrument der internen Klärung der gleichstellungsbezogenen Konflikte zwischen der Dienststellenleitung einerseits und der Gleichstellungsbeauftragten andererseits als jeweiligen Teilen der Verwaltung. Dies setzt voraus, dass die Gleichstellungsbeauftragte Gelegenheit hat, die für ihre Auffassung maßgeblichen Gesichtspunkte nach dem jetzigen Stand und vertieft mitzuteilen.
Die Begründung ihres Einspruchs vermag die Gleichstellungsbeauftragte grundsätzlich nachzuholen, nachdem sie den Einspruch eingelegt hat. Sie muss nicht mit Einlegung ihres Einspruchs zuwarten, bis sie auch die Begründung formuliert hat. Die Gleichstellungsbeauftragte kann vielmehr den Einspruch erst förmlich einlegen und dann die Begründung nachreichen. Eine solche frühzeitige Information liegt, was die Beklagte verkennt, gerade bei eiligen Entscheidungen im Interesse der Dienststelle. Der gesetzlichen Regelung, die sich zur Begründung nicht verhält, kann kein Anhaltspunkt dafür entnommen werden, dass die Begründung des Einspruchs mit diesem selbst zu erfolgen habe und die Gleichstellungsbeauftragte mit späterem Vorbringen ausgeschlossen sei. Die Dienststellenleitung ist allein nicht daran gehindert, einen Einspruch, der weder eine Begründung enthält noch eine solche in Aussicht stellt, bereits im Moment seines Eingangs als entscheidungsreif zu behandeln. Denn sie kann dann davon ausgehen, dass die Gleichstellungsbeauftragte ihr Begründungsrecht nicht in Anspruch nimmt, und ist dann nicht gehalten, eine Entscheidung noch zurückzustellen. Anders liegt es jedoch, wenn die Gleichstellungsbeauftragte angibt, den Einspruch noch begründen zu wollen. In diesem Fall hat die Dienststelle das organschaftliche Recht auf Begründung zunächst weiterhin zu beachten. Eine Entscheidung über den Einspruch, die ergeht, bevor die Gleichstellungsbeauftragte die angekündigte Begründung – innerhalb der jeweils maßgeblichen zeitlichen Grenzen – beigebracht hat, verletzt sie in diesem Recht.
Die Pflicht der Dienststellenleitung, einem angekündigten Vorbringen der Gleichstellungsbeauftragten nicht durch einen förmlichen Verfahrensabschluss vorzugreifen, folgt darüber hinaus auch allgemein aus den Anforderungen, die das Bundesgleichstellungsrecht an die Zusammenarbeit von Dienststellenleitung und der in die Verwaltung integrierten Gleichstellungsbeauftragten stellt. Gemäß § 30 Abs. 1 BGleiG arbeiten die Dienststellenleitung und die Gleichstellungsbeauftragte zum Wohl der Beschäftigten und zur Erfüllung der in § 1 BGleiG genannten Ziele (dieses Gesetzes) eng zusammen. Dieses besondere gleichstellungsrechtliche Kooperationsgebot konkretisiert die allgemeinen Grundsätze der wechselseitigen Organtreue von Gleichstellungsbeauftragter und Dienststellenleitung als Organen des gleichstellungsrechtlichen Binnenverhältnisses. Daraus folgen – vergleichbar der parallelen Vorschrift in § 2 Abs. 1 BPersVG und der diesem entsprechende Vorschrift in § 2 Abs. 1 Betriebsverfassungsgesetz – unmittelbar wechselseitige ungeschriebene Rücksichtnahmepflichten der Beteiligten (so auch von Roetteken, in: von Roetteken, Bundesgleichstellungsgesetz, Dokumentenstand: 1. August 2017, § 30 Rn. 13). Zum Kernbereich dieser Pflichten gehört, dass die Beteiligten in gleichstellungsrechtlichen Belangen einander anhören und wechselseitige Stellungnahmen zur Kenntnis nehmen; davon umfasst ist es notwendig, einer erbetenen Anhörung oder Stellungnahme noch Raum zu geben, bevor es zu einer abschließenden Entscheidung kommt. Wo diese Rücksichtnahme nicht geübt wird, wird eine enge Zusammenarbeit der Beteiligten als zentrales Konstruktionsmerkmal des Gesetzes verfehlt.
Dass eine angekündigte Begründung auch dort abgewartet wird, wo es ihrer gesetzlich nicht bedarf, ist auch außerhalb solcher besonderen Anforderungen im Verwaltungsverfahren und verwaltungsgerichtlichen Verfahren durchweg anerkannt. Für das Widerspruchsverfahren folgt dies bereits aus der auf § 79 Satz 2 und § 24 Verwaltungsverfahrensgesetz ruhenden Amtsermittlungspflicht der Behörde, die vor angekündigtem Vorbringen nicht die Augen verschließen darf; im gerichtlichen Verfahren verletzt eine Entscheidung, die trotz ausdrücklich vorbehaltener fakultativer Begründung des Rechtsbehelfs vor Ablauf einer angemessenen Frist ergeht, das Recht auf rechtliches Gehör (ständige Rechtsprechung, vgl. nur BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 25. Februar 2009 – 2 BvR 2542/08 – juris Rn. 10 f.; BGH, Beschluss vom 14. Oktober 2010 – IX ZB 44/09 – juris Rn. 3).
An diesen rechtlichen Maßstäben gemessen, hat die Beklagte die Klägerin in ihrem organschaftlichen Recht auf Begründung des Einspruchs verletzt. Die Klägerin hat mit Schreiben vom 27. September 2016 „Einspruch betreffend die Abordnung vom Finanzministerium Baden-Württemberg mit anschließender Versetzung ins BMFSFJ, Herr Carsten Gilbert, Ministerialrat“ eingelegt und zugleich eine weitere Begründung angekündigt. Das Personalreferat hat noch am selben Tag eine Vorlage zur Zurückweisung des Einspruchs erstellt. Aufgrund dieser Vorlage hat der Staatssekretär den Einspruch durch Schreiben vom 29. September 2016 zurückgewiesen. Zu diesem Zeitpunkt fehlte dem Einspruch die Entscheidungsreife. Die angekündigte Begründung des Einspruchs war noch nicht erfolgt. Entscheidungsreife hatte die Beklagte auch nicht hergestellt. Dazu wäre jedenfalls erforderlich gewesen, dass die Beklagte nach Ankündigung der Einspruchsbegründung der Klägerin, die selbst keinen Zeitpunkt für die weitere Begründung genannt hatte, in Ermangelung einer gesonderten gesetzlichen Bestimmung eine Begründungsfrist gesetzt hätte. Daran fehlt es; die Beklagte hat auf den Einspruch nicht mit Fristsetzung, sondern – unzulässig – mit dessen Zurückweisung erwidert.
Etwas Anderes ergibt sich auch nicht dann, wenn die einwöchige Frist zur Einlegung des Einspruchs (§ 33 Abs. 2 Satz 1 BGleiG) auch als gesetzliche Frist zu dessen Begründung verstanden wird. Denn diese Frist war jedenfalls noch nicht abgelaufen. Das Personalreferat des Ministeriums hat die Klägerin von seiner Entscheidung, trotz des Votums an der Entscheidung festzuhalten, durch E-Mail vom Freitag, 23. September 2019, 14.36 Uhr, auf Nachfrage in Kenntnis gesetzt und – bezogen auf die konkrete Entscheidung – zugleich in jedenfalls rudimentärer Weise dafür maßgebliche Gründe mitgeteilt. Diese Mitteilung ist unabhängig davon, ob sie materiell die geltend gemachten Einwendungen der Gleichstellungsbeauftragten erschöpfend behandelt, jedenfalls geeignet, die Einspruchsfrist auszulösen. Denn § 32 Abs. 3 Satz 1 BGleiG knüpft allein an den „Zugang der Mitteilung der Gründe“ an. Mit der Kenntnisnahme der noch in der regelmäßigen dienstlichen Kernzeit gesandten E-Mail konnte die Beklagte noch am selben Tag rechnen. Danach begann die Frist noch am 23. September 2019. Sie endete mit dem 30. September 2019. Bis zum Ablauf dieses Tages hatte die Beklagte – selbst wenn es keiner ausdrücklichen Fristsetzung bedurft hätte - die Einspruchsbegründung der Klägerin abzuwarten. Diese zeitlichen Vorgaben wahrt das am 29. September 2016 abgesandte Schreiben des Staatssekretärs, mit dem der Einspruch zurückgewiesen wurde, nicht; auf seinen Zugang kommt es nicht an.
Die Beklagte durfte auch nicht ausnahmsweise insgesamt davon absehen, die Begründung abzuwarten, weil die Sache eilbedürftig war. Die Staatssekretärsvorlage vom 27. September 2016 mag zwar zutreffend darauf hinweisen, dass die bereits zum 1. Oktober 2016 – einem Samstag – beabsichtigte Abordnung des Ministerialrates C...an das Ministerium nicht hätte rechtzeitig vollzogen werden können, wenn die Einspruchsentscheidung der Klägerin nicht bereits vorher zugegangen wäre; die Beklagte hätte den Einspruch erst nach Beginn der in Aussicht genommenen Abordnungszeit bescheiden können, wenn sie überhaupt eine weitere Begründung abgewartet hätte. Das daraus erwachsende Beschleunigungsinteresse rechtfertigt es jedoch nicht, das Einspruchsverfahren und die innerhalb dessen bestehenden Fristen abzukürzen. Anders als sonst im Verfahren der Mitwirkung sieht das Bundesgleichstellungsgesetz für das Einspruchsverfahren keine Möglichkeiten zur Fristabkürzung bei Eile vor. Insbesondere fehlt es an einer Entsprechung zu der Möglichkeit, in besonders dringenden Fällen die Frist zur Abgabe des Votums (von zehn) auf drei Arbeitstage zu verkürzen (§ 32 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 2 BGleiG), auch für das Einspruchsverfahren. Die von dem Gesetzgeber für dieses Verfahren bestimmte Wochenfrist liegt zeitlich zwischen der regelmäßigen Votumsfrist von zehn Tagen (§ 32 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 1 BGleiG) und der abgekürzten Votumsfrist von drei Tagen. Diese ohnehin knappe Fristsetzung in dem – ggf. aufwändigeren – Einspruchsverfahren trägt den Beschleunigungsinteressen der Dienststelle bereits allgemein Rechnung; dabei soll es erkennbar verbleiben. Besonders eilbedürftigen Fällen hat die Dienststellenleitung nicht durch die Verkürzung der Einspruchsfrist, sondern allein durch die Anordnung der sofortigen Vollziehung zu begegnen (§ 33 Abs. 2 Satz 3 BGleiG). Auf diese Weise kann sie erreichen, dass die Durchführung der Maßnahme einerseits und das gleichstellungsrechtliche Einspruchsverfahren andererseits zeitlich voneinander entkoppelt werden. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung kann erfolgen, bevor der Einspruch eingelegt wird. Damit kommen Verzögerungen durch eine aufschiebende Wirkung des Einspruchs von vorneherein nicht in Betracht. Die Kammer versteht die Möglichkeit zur Anordnung der sofortigen Vollziehung als abschließende Beschleunigungsregelung für das Einspruchsverfahren.
Schließlich hat die Kammer auch durchgreifende Zweifel daran, dass die Beklagte ein berechtigtes Beschleunigungsinteresse überhaupt in Anspruch nehmen konnte. Gegenstand der im Streit stehenden Beteiligung war eine schlichte Personalmaßnahme, die nicht aus sich heraus zeitgebunden war. Der einzustellende und dazu zunächst abzuordnende Beamte befand sich in dem gesicherten Beamtenverhältnis eines anderen Dienstherrn. Die Referatsleitung, mit der er künftig im Haus der Beklagten betraut werden sollte, betraf ein Referat, das zum Zeitpunkt der Einspruchsentscheidung nicht einmal eingerichtet war. Die Versetzung war für das kommende Jahr vorgesehen. Es fehlt danach völlig an Anhaltspunkten, dass die beabsichtigte Maßnahme einer so eiligen Umsetzung bedurft hätte, dass sie einen Eingriff in Umfang und Dauer der gleichstellungsrechtlichen Mitwirkung hätte rechtfertigen können. Hätte die Beklagte den Einspruch der Klägerin nach Ablauf der Einspruchsfrist beschieden, hätte das gesamte gleichstellungsrechtliche Mitwirkungsverfahren – von erstmaliger Unterrichtung der (stellvertretenden) Gleichstellungsbeauftragten bis zur Einspruchsbescheidung – gleichwohl nur ungefähr insgesamt zwei Wochen angedauert. Ein solches Verfahren ist schon auf das Äußerste beschleunigt.
Die Beklagte kann sich auch deshalb nicht auf eine besondere zeitliche Bedrängnis berufen, weil sie diese durch die vorherige Nichtbeachtung der organschaftlichen Rechte der Gleichstellungsbeauftragten erkennbar erst selbst hervorgerufen hat. Die am 19. September 2016 kurz vor dem Abordnungszeitpunkt vorgenommene Beteiligung erfolgte bei Weitem zu spät. Die Gleichstellungsbeauftragte ist frühzeitig zu beteiligen (§ 27 Abs. 1 Halbsatz 1 und Absatz 2 BGleiG). Sie ist jedenfalls zu unterrichten, sobald Überlegungen der Dienststellenleitung das Vorbereitungsstadium verlassen haben. Dieser Zeitpunkt war hier lange überschritten. Die Beklagte hat bei der diesem Verfahren zugrunde liegenden Personalentscheidung die Klägerin erst zu einem Zeitpunkt beteiligt, in dem der Entscheidung die Gestaltungsfähigkeit fehlte, weil die maßgeblichen Parameter dieser Entscheidung – unter anderem Zugang einer bestimmten Dienstkraft im Wege der Abordnung, Dauer der Abordnung, Beginn der avisierten Versetzung, Zuweisung einer Referatsleitung, Bestimmung des zu leitenden Referates – längst vorgezeichnet und nur noch unter erheblichem Zeitdruck formell umzusetzen waren. Die Gleichstellungsbeauftragte hat unwidersprochen vorgebracht, dass sie in keine dieser vorangehenden Entscheidungen eingebunden gewesen sei. Allein der zeitliche Ablauf – erstmalige Beteiligung: 19. September 2016, Abordnungsbeginn: 1. Oktober 2016 – spricht dafür, dass alle wesentlichen Weichenstellungen bereits getroffen waren. Nach Eingang des Votums der (Stellvertreterin der) Gleichstellungsbeauftragten teilte das Personalreferat denn auch bereits am 20. September 2016 (vor Unterrichtung des Personalrates) intern mit, Ministerialrat G... könne nunmehr in B...angefordert werden. Es sei nur noch die Frage der Kostenerstattung zu regeln.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 und Abs. 2 (analog) VwGO in Verbindung mit § 708 Nummer 11, § 711 Satz 2 und Satz 3 und § 709 Satz 2 der Zivilprozessordnung.
BeschlussDer Wert des Streitgegenstandes wird gemäß §§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes auf 10.000,00 Euro festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 66 bis 82 BPersVG
§§ 66 bis 68 BPersVG
§ 33 BGleiG
§ 1 BGleiG
§ 24 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 27 Abs. 3 Satz 1 BGleiG
§ 32 Abs. 3 BGleiG
§ 33 Abs. 1 BGleiG
§ 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 33 Abs. 2 bis 5 BGleiG
§ 34 Abs. 1 BGleiG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 33 Abs. 2 bis Abs. 5 BGleiG
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 34 Abs. 1 Satz 2 bis 4 BGleiG
§ 32 Absatz 3 BGleiG
§ 75 ff. BPersVG
§ 75 bis 77 BPersVG
§ 78 Abs. 1 und Abs. 2 BPersVG
§ 78 Abs. 3 bis 5 BPersVG
§ 68 Abs. 2 BPersVG
§ 68 Abs. 1 BPersVG
§ 66 Abs. 1 BPersVG
§ 76 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG
§ 77 Abs. 1 Satz 2 BPersVG
§ 27 Abs. 3 BGleiG
§ 24 Abs. 1 BGleiG
§ 68 Abs. 1 Nr. 5a BPersVG
§ 68 Abs. 2 Satz 1 BPersVG
§ 66 Abs. 1 Satz 1 BPersVG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 BGleiG
§ 33 Abs. 2 Satz 2 BGleiG
§ 33 Abs. 2 Satz 1 BGleiG
§ 21 Abs. 1 Satz 2 BGleiG
§ 30 Abs. 1 BGleiG
§ 2 Abs. 1 BPersVG
§ 2 Abs. 1 Betriebsverfassungsgesetz
§ 32 Abs. 3 Satz 1 BGleiG
§ 32 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 2 BGleiG
§ 32 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 1 BGleiG
§ 33 Abs. 2 Satz 3 BGleiG
§ 27 Abs. 1 Halbsatz 1 und Absatz 2 BGleiG
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 709 Satz 2 der Zivilprozessordnung
§ 54 Abs. 1 des Bundesbeamtengesetzes
§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes

Zitierte Entscheidungen: 6 C 3.09
5 K 127.13
1 A 2312/13
2 BvR 2542/08
IX ZB 44/09