Thüringer Oberverwaltungsgericht (Thüringen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-07-13, Aktenzeichen 3 EN 397/20

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Der Streitwert wird auf 5.000,00 EUR festgesetzt.

Tatbestand:
Die in I... wohnhafte Antragstellerin begehrt im Wege einer einstweiligen Anordnung die Außervollzugsetzung des in der Thüringer SARS-CoV-2-Infektionsschutz-Grundverordnung angeordneten Abstandsgebots und dessen Bußgeldbewehrung.
Die Thüringer Ministerin für Arbeit, Soziales, Gesundheit, Frauen und Familie erließ am 9. Juni 2020 - in Ablösung der bis zum 12. Juni 2020 geltenden Thüringer SARS-CoV-2-Maßnahmenfortentwicklungsverordnung vom 12. Mai 2020 (GVBl. S. 153) - als Art. 1 der von ihr und der Landesregierung verkündeten Thüringer Verordnung zur Neuordnung der erforderlichen Maßnahmen zur Eindämmung der Ausbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 sowie zur Verbesserung der infektionsschutzrechtlichen Handlungsmöglichkeiten die Thüringer Verordnung über grundlegende Infektionsschutzregeln zur Eindämmung der Ausbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 (Thüringer SARS-CoV-2-Infektionsschutz-Grundverordnung - ThürSARS-CoV-2-IfS-GrundVO -), die im Wege einer Notveröffentlichung nach § 9 Thüringer Verkündungsgesetz noch am selben Tag auf der Internetseite des Ministeriums und am 12. Juni 2020 im Thüringer Gesetz- und Verordnungsblatt veröffentlicht wurde. Die Rechtsverordnung, soweit im vorliegenden Streit erheblich, hat folgenden Wortlaut:
§ 1 Mindestabstand
(1) Wo immer möglich und zumutbar, ist ein Mindestabstand von wenigstens 1,5 m einzuhalten.
(2) Absatz 1 gilt nicht für Angehörige des eigenen Haushalts und Angehörige eines weiteren Haushalts. Satz 1 gilt entsprechend für Personen, für die ein Sorge- oder Umgangsrecht besteht.
§ 2 Kontaktbeschränkung
Jede Person ist angehalten, die physisch-sozialen Kontakte zu anderen Personen möglichst gering zu halten. Es wird empfohlen, sich nur mit Personenmehrheiten nach § 1 Abs. 2 oder mit nicht mehr als zehn sonstigen Personen aufzuhalten und den Personenkreis, zu dem physisch-sozialer Kontakt besteht, möglichst konstant zu halten.
…§ 14 Ordnungswidrigkeiten
(1) Die Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten richtet sich nach § 73 IfSG und dem Gesetz über Ordnungswidrigkeiten.
(2) Ordnungswidrigkeiten werden nach § 73 Abs. 2 IfSG mit einer Geldbuße von bis zu 25 000 Euro geahndet.
(3) Ordnungswidrig im Sinne des § 73 Abs. 1a Nr. 24 in Verbindung mit den §§ 32 und 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG handelt, wer vorsätzlich oder fahrlässig
1. entgegen § 1 Abs. 1 den Mindestabstand nicht einhält,
…
§ 18 Außerkrafttreten
Diese Verordnung tritt mit Ablauf des 15. Juli 2020 außer Kraft.
Nach Art. 3 der Thüringer Verordnung zur Neuordnung der erforderlichen Maßnahmen zur Eindämmung der Ausbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 sowie zur Verbesserung der infektionsschutzrechtlichen Handlungsmöglichkeiten trat die Thüringer SARS-CoV-2-Infektionsschutz-Grundverordnung am 13. Juni 2020 in Kraft.
Die Antragstellerin hat am 18. Juni 2020 beim Thüringer Oberverwaltungsgericht den Erlass einer einstweiligen Anordnung gerichtet auf Außervollzugsetzung der Thüringer SARS-CoV-2-Infektionsschutz-Grundverordnung beantragt, soweit sie einen Mindestabstand vorschreibt und einen Verstoß dagegen als Ordnungswidrigkeit qualifiziert.
Zur Begründung trägt die Antragstellerin, die sich in ihrem Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG beeinträchtigt sieht, im Wesentlichen vor, die angegriffene Norm sei unklar und unbestimmt. Sie enthalte keine Angaben dazu, zwischen wem Abstand zu halten sei, und sage auch nichts zu den maßgeblichen Messpunkten. Es sei auch nicht rechtssicher zu bestimmen, was im Sinne der Norm zumutbar und möglich sei. Aufgrund ihrer Unbestimmtheit sei die Norm auch unverhältnismäßig. Dies führe auch zur Rechtswidrigkeit des Ordnungswidrigkeitentatbestandes.
Die Antragstellerin beantragt sinngemäß,
die Regelungen § 1 Abs. 1 und § 14 Abs. 3 Nr. 1 der Thüringer Verordnung über grundlegende Infektionsschutzregeln zur Eindämmung der Ausbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 (Thüringer SARS-CoV-2-Infektionsschutz-Grundverordnung) vom 9. Juni 2020 bis zur Entscheidung in der Hauptsache außer Vollzug zu setzen.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Der Antragsgegner ist dem Antragsvorbringen entgegengetreten. Das Abstandsgebot sei hinreichend bestimmt; zum einen sei die Regelung verhältnismäßig und respektiere den individuellen Freiheitsanspruch der Betroffenen, zum anderen werde sie den notwendigen infektionsschutzrechtlichen Belangen gerecht. Intention sei, eine maßgeschneiderte und elastische Mindestabstandsregelung für die Vielzahl von Begegnungsmöglichkeiten zu schaffen. Dieses Verständnis ermögliche eine hinreichend bestimmbare Auslegung der Norm im Einzelfall. Die angegriffenen Bestimmungen seien auch verhältnismäßig. Deren weiterhin bestehende Notwendigkeit werde durch das aktuelle Infektionsgeschehen bestätigt. Die Mindestabstandsregelung stelle eine Maßnahme mit verhältnismäßig geringer Eingriffsintensität bei zugleich hoher Wirksamkeit dar.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung hat keinen Erfolg.
1. Der Antrag ist unzulässig, soweit er darauf gerichtet ist, die rein ordnungswidrigkeitsrechtliche Bestimmung des § 14 Abs. 3 Nr. 1 Thüringer SARS-CoV-2-Infektionsschutz-Grundverordnung außer Vollzug zu setzen. Das Oberverwaltungsgericht entscheidet auch in Normenkontrollverfahren nach § 47 Abs. 1 Satz 1 VwGO nur „im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit“; seiner Prüfung unterliegen demnach nur solche Bestimmungen, aus deren Anwendung sich Rechtsstreitigkeiten ergeben können, für die der Verwaltungsrechtsweg gegeben ist (Bayerischer VGH, Beschluss vom 26.05. 2020 - 20 NE 20.1067 - juris Rdn. 18; Panzer, in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, StdB 07/2019, § 47 Rdn. 33; Hoppe, in Eyermann, VwGO, 15. Aufl., § 47 Rdn. 28). Auf reine Bußgeldbestimmungen wie die hier angegriffene erstreckt sich die Prüfungskompetenz der Verwaltungsgerichtsbarkeit nicht, weil gegen die auf solche Normen gestützten Bußgeldbescheide nach § 68 OWiG allein die ordentlichen Gerichte angerufen werden können (vgl. BVerwG, Urteil vom. 17.02.2005 - 7 CN 6.04 - juris Rdn. 14; BVerwG, Beschluss vom 27.07.1995 - 7 NB 1.95 - juris Rdn. 21; Bayerischer VGH, Beschluss vom 26.05.2020 - 20 NE 20.1067 - juris Rdn. 18 m. w. N.).
2. Soweit sich die Antragstellerin gegen die grundlegende Bestimmung des Abstandsgebots wendet ist der Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO zulässig.
Seine Statthaftigkeit ergibt sich aus § 47 Abs. 6 VwGO in Verbindung mit § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO und § 4 ThürAGVwGO. Danach entscheidet das Oberverwaltungsgericht auch außerhalb des Anwendungsbereiches des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO über die Gültigkeit von - wie hier - im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften.
Die Antragstellerin ist antragsbefugt im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Sie ist durch das Abstandsgebot jedenfalls in ihrem Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit, Art. 2 Abs. 1 GG, betroffen.
Der Zulässigkeit des Antrags steht nicht entgegen, dass die Antragstellerin bislang in der Hauptsache noch keinen Normenkontrollantrag anhängig gemacht hat, da dieser in Anlehnung an die für den vorläufigen Rechtsschutz geltenden Vorschriften nach §§ 80, 123 VwGO auch bereits zuvor gestellt werden kann (Beschluss des Senats vom 20. April 2016 - 3 EN 222/16 - juris).
3. Der in diesem Umfang zulässige Antrag ist aber unbegründet.
Der Senat nimmt zur Begründung umfassend Bezug auf seinen Beschluss vom 3. Juli 2020 - 3 EN 391/20 - juris; veröffentlicht auch unter „Entscheidungen“ „aktuell“ auf der Homepage des Gerichts - http://www.thovg.thueringen.de/webthfj/webthfj.nsf/$$web-service?openform&thovg&entscheidungen -, in dem er in Fortsetzung seiner Entscheidungspraxis zu infektionsschutzrechtlichen Verordnung während der derzeitigen Corona-Pandemie sich zu den Maßstäben des Rechtsschutzes nach § 47 Abs. 6 VwGO, zu den erheblichen Aspekten, die für eine Rechtmäßigkeit des Abstandsgebots nach § 1Thüringer SARS-CoV-2-Infektionsschutz-Grundverordnung sprechen, sowie zur gegen die Stattgabe des Antrags sprechenden Interessensabwägung geäußert hat.
Im Hinblick auf die Zweifel der Antragstellerin hinsichtlich der Bestimmtheit hat der Senat ausgeführt:
(1) Soweit der Antragsteller vorträgt, das Abstandsgebot sei zu unbestimmt, spricht durchaus einiges für die gegenteilige Auffassung.
Wie zuletzt der VGH Baden-Württemberg (Beschluss vom 05.06.2020 - 1 S 1623/20 -, juris, Rdn. 37 - 38; s. auch Beschluss des Senats vom 23.03.2018 - 3 EO 640/17 - juris, Rdn. 28 und ThürOVG, Beschluss vom 27.05.2003 - 2 KO 503/02 - juris, Rdn. 50) unter Anführung des verfassungsgerichtlichen und höchstrichterlichen Rechtsprechung ausgeführt hat, verlangt das aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) abgeleitete Gebot der Bestimmtheit von Normen, dass Rechtsvorschriften so gefasst sein müssen, dass der Betroffene seine Normunterworfenheit und die Rechtslage so konkret erkennen kann, dass er sein Verhalten danach auszurichten vermag. Dieses Gebot zwingt den Normgeber zwar nicht, jeden Tatbestand mit genau erfassbaren Maßstäben bis ins Einzelne zu umschreiben. Generalklauseln und unbestimmte, der Ausfüllung bedürftige Begriffe sind schon deshalb grundsätzlich zulässig, weil sich die Vielfalt der Verwaltungsaufgaben nicht immer in klar umrissene Begriffe einfangen lässt. Der Normgeber ist aber gehalten, seine Regelungen so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte und mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Die Auslegungsbedürftigkeit nimmt einer Vorschrift dabei noch nicht die rechtsstaatlich gebotene Bestimmtheit; es kann nicht erwartet werden, dass jeder Zweifel ausgeschlossen wird. Es ist Aufgabe der Rechtsanwendungsorgane, Zweifelsfragen zu klären und die Entscheidung des Normgebers - gegebenenfalls mit Hilfe der üblichen Auslegungsmethoden - zu konkretisieren. Verfahren und gerichtliche Kontrolle sind geeignet, mögliche Nachteile der Unbestimmtheit der Rechtsvorschrift bis zu einem gewissen Grade auszugleichen. In jedem Fall müssen sich aber aus Wortlaut, Zweck und Zusammenhang der Regelung objektive Kriterien gewinnen lassen, die eine willkürliche Handhabung der Norm durch die für die Vollziehung zuständigen Behörden ausschließen. Der Grad der von Verfassungswegen geforderten Bestimmtheit einer Norm hängt dabei sowohl von der Eigenart des geregelten Sachverhalts und den jeweiligen (Grundrechts-)Auswirkungen der Regelung für die Betroffenen als auch von der Art und Intensität des zugelassenen behördlichen Eingriffs ab. Je schwerwiegender die Auswirkungen einer Regelung sind und je intensiver der Grundrechtseingriff ist, desto genauer müssen die Vorgaben des Normgebers sein.
Es spricht einiges dafür, dass die Abstandregelung in § 1 Abs. 1 ThürSARS-CoV-2-IfSG GrundVO durchaus noch diesen Anforderungen an die Bestimmtheit einer Norm genügen kann. Die Norm hat zunächst einen eindeutigen und bestimmten Gehalt, sofern sie die Einhaltung eines Mindestabstands von 1,5 m vorschreibt. Angesichts der unendlichen Vielzahl alltäglicher Begegnungen in allen Lebensbereichen und mannigfach vorstellbarer Hindernisse erwiese sich eine solche Regelung jedoch als faktisch nicht umsetzbar, so dass sie notwendigerweise einer sachlichen Beschränkung bedarf. Dem ist der Verordnungsgeber dadurch gerecht geworden, dass er das Gebot unter den Vorbehalt stellt, dass der Abstand „wo immer möglich und zumutbar“ einzuhalten ist. Dies führt zu einer weitgehenden Öffnung des Gebots, jedoch noch nicht zu einer zwingend anzunehmenden völligen Unbestimmtheit der Norm.
Dabei versteht der Senat, das Merkmal der Möglichkeit der Einhaltung der Abstandsregelung objektiv im dem Sinne, dass äußere Umstände - wie beispielhaft begrenzte Raumverhältnisse, mangelnde Ausweichmöglichkeiten oder Betriebsabläufe im beruflichen Bereich - der Befolgung des Gebots entgegenstehen. Dies ist in der Regel unschwer für jedermann zu erfassen; der Bedeutungsgehalt ist in diesem Sinne durchaus bestimmbar.
Das Merkmal der Zumutbarkeit hat hingegen einen vorrangig subjektiven Sinngehalt, ohne dass jedoch angesichts der Zielrichtung der Gesamtregelung jede Eindeutigkeit verloren gehen muss. In diesem Sinne kann die Unzumutbarkeit dahin verstanden werden, dass nur solche Beweggründe der Einhaltung des Mindestabstandes entgegenstehen können, die - ähnlich der Unmöglichkeit - einen geringeren Abstand erforderlich machen. Insofern nennt der Verordnungsgeber in der amtlichen Begründung als Beispiel Situationen im Rahmen von Familienfeiern und ähnlichem. Die Bestimmung führt nicht zu einer Beliebigkeit, sondern macht erforderlich, dass individuelle gewichtige Beweggründe äußerlich erkennbar sind und dargelegt werden, die eine Unterschreitung des Mindestabstandes gebieten. Angesichts des notwendigen abstrakt-generellen Regelungsinhaltes einer Rechtsverordnung ist überdies eine alternative Formulierung kaum denkbar (vgl. im Übrigen die häufige Verwendung des Begriffs „zumutbar“ in Gesetzen, z. B. in § 56 Abs. 1a IfSG).
Diese Erwägungen werden durch den Vortrag der Antragstellerin nicht in Frage gestellt. Es liegt auf der Hand, dass der Abstand zwischen den Körpern von Menschen zu messen ist, wobei angesichts der Quelle des Tröpfchen- und Aerosolausstoßes und deren Aufnahmeorgan Messpunkt regelmäßig der Kopfbereich sein dürfte.
4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
5. Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 63 Abs. 2 Satz 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG. Eine Halbierung ist wegen der faktischen Vorwegnahme der Hauptsache nicht angezeigt.
Hinweis:Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 80, 123 VwGO
§ 14 Ordnungswidrigkeiten
§ 73 IfSG
§ 68 OWiG
§ 4 ThürAGVwGO
§ 73 Abs. 2 IfSG
§ 32 und 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG
§ 47 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 56 Abs. 1a IfSG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 63 Abs. 2 Satz 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: 20 NE 20.10
7 CN 6.04
7 NB 1.95
3 EN 222/16
3 EN 391/20
1 S 1623/20
3 EO 640/17
2 KO 503/02