Gericht der Europäischen Union (Europäische Union, )
Urteil vom 2025-05-21, Aktenzeichen T-523/25
ECLI: ECLI:EU:T:2025:523

Tenor:
URTEIL DES GERICHTS (Zweite Kammer)
21. Mai 2025(*)
„ Fischerei – Verordnung (EU) Nr. 1380/2013 – Erhaltung der biologischen Meeresschätze – Delegierte Verordnung (EU) 2023/340 – Maßnahmen zur Erhaltung der Fischbestände – Beschränkungen – Nordsee – Deutsche ausschließliche Wirtschaftszone – Umweltschutz – Richtlinie 92/43/EWG – Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen – Richtlinie 2008/56/EG – Meeresstrategie – Gleichbehandlung – Verhältnismäßigkeit “
In der Rechtssache T‑265/23,
Verband der Deutschen Kutter- und Küstenfischer e. V. (VDK) mit Sitz in Hamburg (Deutschland), vertreten durch Rechtsanwalt M. Waller,
Kläger,
gegen
Europäische Kommission, vertreten durch C. Hermes, A. Dawes, B. Hofstötter und C. Calvo Langdon als Bevollmächtigte,
Beklagte,
unterstützt durch
Königreich der Niederlande, vertreten durch M. Bulterman und C. Schillemans als Bevollmächtigte,
Streithelfer,
erlässt
DAS GERICHT (Zweite Kammer)
unter Mitwirkung der Präsidentin A. Marcoulli, des Richters W. Valasidis und der Richterin L. Spangsberg Grønfeldt (Berichterstatterin),
Kanzler: V. Di Bucci,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens,
aufgrund des Umstands, dass keine der Parteien innerhalb von drei Wochen nach Bekanntgabe des Abschlusses des schriftlichen Verfahrens die Anberaumung einer mündlichen Verhandlung beantragt hat, und der Entscheidung gemäß Art. 106 Abs. 3 der Verfahrensordnung des Gerichts, ohne mündliches Verfahren zu entscheiden,
folgendes
Urteil
1 Mit seiner Klage beantragt der Kläger, der Verband der Deutschen Kutter- und Küstenfischer e. V. (VDK), die Delegierte Verordnung (EU) 2023/340 der Kommission vom 8. Dezember 2022 zur Änderung der Delegierten Verordnung (EU) 2017/118 in Bezug auf Erhaltungsmaßnahmen in den Gebieten Sylter Außenriff, Borkum-Riffgrund, Doggerbank und Östliche Deutsche Bucht sowie Klaverbank, Friese Front und Centrale Oestergronden (ABl. 2023, L 48, S. 1, im Folgenden: angefochtene Verordnung) für nichtig zu erklären, soweit sie die für die ausschließliche Wirtschaftszone (im Folgenden: AWZ) Deutschlands in der Nordsee geltenden Erhaltungsmaßnahmen im Sinne dieser Verordnung betrifft.
Rechtlicher Rahmen
Gemeinsame Fischereipolitik und Bestandserhaltungsmaßnahmen, die zur Einhaltung der Verpflichtungen nach den Umweltvorschriften der Union erforderlich sind
2 Die Verordnung (EU) Nr. 1380/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2013 über die Gemeinsame Fischereipolitik und zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 1954/2003 und (EG) Nr. 1224/2009 des Rates sowie zur Aufhebung der Verordnungen (EG) Nr. 2371/2002 und (EG) Nr. 639/2004 des Rates und des Beschlusses 2004/585/EG des Rates (ABl. 2013, L 354, S. 22) enthält die Vorschriften über die Gemeinsame Fischereipolitik der Europäischen Union (im Folgenden: GFP), die u. a. die Erhaltung biologischer Meeresschätze sowie die Bewirtschaftung von Fischereien und Flotten, die diese Meeresschätze nutzen, zum Gegenstand hat.
3 Nach Art. 2 („Ziele“) der Verordnung Nr. 1380/2013 soll die GFP sicherstellen, dass Fischerei- und Aquakulturtätigkeiten langfristig umweltverträglich sind und auf eine Art und Weise durchgeführt werden, die mit den Zielen der Erreichung eines wirtschaftlichen, sozialen und beschäftigungspolitischen Nutzens und eines Beitrags zum Nahrungsmittelangebot vereinbar ist. Die GFP wendet bei der Bestandsbewirtschaftung den Vorsorgeansatz an und zielt insbesondere auf Kohärenz mit den umweltrechtlichen Vorschriften der Union ab.
4 Gemäß Art. 6 („Allgemeine Bestimmungen“) Abs. 1 der Verordnung Nr. 1380/2013 erlässt die Union „[z]ur Verwirklichung der Ziele der GFP bezüglich der Erhaltung und nachhaltigen Nutzung biologischer Meeresschätze gemäß Artikel 2 … die in Artikel 7 festgelegten Bestandserhaltungsmaßnahmen“.
5 Art. 6 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1380/2013 bestimmt, dass die Kommission bei der Anwendung dieser Verordnung „die einschlägigen Beratungsgremien und die einschlägigen wissenschaftlichen Gremien [konsultiert und dass d]ie Bestandserhaltungsmaßnahmen … unter Berücksichtigung der verfügbaren wissenschaftlichen, technischen und wirtschaftlichen Gutachten erlassen [werden], einschließlich gegebenenfalls der Berichte des [wissenschaftlich-technischen und wirtschaftlichen Fischereiausschusses] und anderer Beratungsgremien, Empfehlungen der Beiräte und gemeinsamen Empfehlungen der Mitgliedstaaten nach Maßgabe des Artikels 18“.
6 Nach Art. 7 („Bestandserhaltungsmaßnahmen“) Abs. 1 der Verordnung Nr. 1380/2013 können „Maßnahmen zur Erhaltung und nachhaltigen Nutzung biologischer Meeresschätze … unter anderem Folgendes einschließen: … für die Einhaltung der Verpflichtungen nach den Umweltvorschriften der Union erforderliche Maßnahmen im Sinne von Artikel 11“.
7 Art. 11 („Bestandserhaltungsmaßnahmen, die zur Einhaltung der Verpflichtungen nach Umweltvorschriften der Union erforderlich sind“) der Verordnung Nr. 1380/2013 sieht in den Abs. 1 bis 3 vor:
„(1) Die Mitgliedstaaten haben das Recht, Bestandserhaltungsmaßnahmen zu erlassen, die keine Auswirkungen auf Fischereifahrzeuge anderer Mitgliedstaaten haben und für die Gewässer unter ihrer Hoheit oder Gerichtsbarkeit gelten und zur Einhaltung ihrer Verpflichtungen nach Artikel 13 Absatz 4 der Richtlinie 2008/56/EG, Artikel 4 der Richtlinie 2009/147/EG oder Artikel 6 der Richtlinie 92/43/EWG erforderlich sind, vorausgesetzt, diese Maßnahmen sind mit den Zielen des Artikels 2 dieser Richtlinie vereinbar, erreichen die Ziele der entsprechenden Unionsvorschriften, die sie umsetzen sollen, und sind wenigstens ebenso streng wie Maßnahmen nach Unionsrecht.
(2) Ist ein Mitgliedstaat (im Folgenden ‚veranlassender Mitgliedstaat‘) der Auffassung, dass Maßnahmen erlassen werden müssen, um die Verpflichtungen nach Absatz 1 einzuhalten[,] und haben andere Mitgliedstaaten ein direktes Bewirtschaftungsinteresse an der Fischerei, die von solchen Maßnahmen betroffen ist, so wird der Kommission die Befugnis übertragen, auf Antrag solche Maßnahmen im Wege delegierter Rechtsakte gemäß Artikel 46 [der Verordnung Nr. 1380/2013] zu erlassen. Für diesen Zweck ist Artikel 18 Absätze 1 bis 4 und Absatz 6 [dieser Verordnung] sinngemäß anzuwenden.
(3) Der veranlassende Mitgliedstaat legt der Kommission und den anderen Mitgliedstaaten, die ein direktes Bewirtschaftungsinteresse haben, die einschlägigen Informationen über die erforderlichen Maßnahmen vor, einschließlich Begründung, wissenschaftlicher Nachweise hierzu und Einzelheiten zu ihrer praktischen Durchführung und Durchsetzung. Der veranlassende Mitgliedstaat und die anderen Mitgliedstaaten mit einem direkten Bewirtschaftungsinteresse können innerhalb von sechs Monaten nach Vorlage hinreichender Informationen eine gemeinsame Empfehlung gemäß Artikel 18 Absatz 1 [der Verordnung Nr. 1380/2013] unterbreiten. Die Kommission erlässt die Maßnahmen unter Berücksichtigung der verfügbaren wissenschaftlichen Gutachten innerhalb von drei Monaten nach Eingang des vollständigen Antrags.
Gelingt es nicht allen Mitgliedstaaten, sich auf eine gemeinsame Empfehlung zu einigen, die der Kommission gemäß Unterabsatz 1 innerhalb der darin festgelegten Frist vorzulegen ist, oder wird die gemeinsame Empfehlung als nicht mit den in Absatz 1 genannten Anforderungen vereinbar erachtet, so kann die Kommission einen Vorschlag gemäß dem Vertrag vorlegen.“
8 In Art. 18 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1380/2013 heißt es: „Werden der Kommission … in den in Artikel 11 [dieser Verordnung] … vorgesehenen Fällen … Befugnisse zum Erlass von delegierten Rechtsakten oder Durchführungsrechtsakten in Bezug auf eine Bestanderhaltungsmaßnahme der Union in einem einschlägigen geografischen Gebiet übertragen, so können Mitgliedstaaten mit einem direkten Bewirtschaftungsinteresse, die von diesen Maßnahmen betroffen sind, innerhalb einer in der einschlägigen Bestandserhaltungsmaßnahme … festzulegenden Frist vereinbaren, gemeinsame Empfehlungen zur Erreichung der Ziele der einschlägigen Bestandserhaltungsmaßnahmen der Union … vorzulegen.“
9 Zu diesem Zweck arbeiten die betroffenen Mitgliedstaaten gemäß Art. 18 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1380/2013 bei der Erstellung gemeinsamer Empfehlungen zusammen.
10 Die betroffenen Mitgliedstaaten konsultieren nach Art. 18 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1380/2013 auch die einschlägigen Beiräte, die gemäß Art. 45 Abs. 1 dieser Verordnung aus Organisationen bestehen, die den Fischereisektor und andere relevante Interessengruppen vertreten. Die Beiräte werden zu den gemeinsamen Empfehlungen im Sinne von Art. 18 der Verordnung konsultiert.
11 Die Mitgliedstaaten stellen nach Art. 18 Abs. 5 der Verordnung Nr. 1380/2013 sicher, dass die gemeinsamen Empfehlungen zu Bestandserhaltungsmaßnahmen auf den besten verfügbaren wissenschaftlichen Gutachten beruhen und insbesondere mit den Zielen der GFP sowie mit dem Geltungsbereich und den Zielen der einschlägigen Bestandserhaltungsmaßnahme vereinbar sind.
12 In diesem Zusammenhang kann laut dem 48. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1380/2013 der mit dem Beschluss 2005/629/EG der Kommission vom 26. August 2005 (ABl. 2005, L 225, S. 18) eingesetzte wissenschaftlich-technische und wirtschaftliche Fischereiausschuss (Scientific, Technical and Economic Committee for Fisheries, im Folgenden: STECF) in Fragen der Erhaltung und Bewirtschaftung der biologischen Meeresschätze konsultiert werden, um die erforderliche Mithilfe hochqualifizierter Wissenschaftler, insbesondere hinsichtlich der Anwendung biologischer, wirtschaftlicher, ökologischer, sozialer und technischer Fachkenntnisse, sicherzustellen.
13 Nach Art. 18 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1380/2013 kann die Kommission, wenn „eine gemeinsame Empfehlung für Maßnahmen gemäß Absatz 1 vorgelegt [wird], … diese Maßnahmen im Wege von delegierten Rechtsakten oder Durchführungsrechtsakten erlassen, sofern diese Empfehlung mit der [jeweiligen] Bestandserhaltungsmaßnahme … vereinbar ist“.
14 Wie aus den vorstehend wiedergegebenen Bestimmungen hervorgeht, kann die Europäische Kommission, wenn ihr von einem veranlassenden Staat und von anderen Mitgliedstaaten, die ein direktes Bewirtschaftungsinteresse an der Fischerei haben, die von den nach Ansicht des veranlassenden Staates für die Einhaltung seiner Verpflichtungen aus den Umweltvorschriften der Union erforderlichen Maßnahmen betroffen sein wird, eine gemeinsame Empfehlung vorgelegt wird, auf der Grundlage von Art. 11 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1380/2013 und nach dem Verfahren gemäß Art. 18 Abs. 3 dieser Verordnung, der im Rahmen von deren Art. 11 Abs. 2 sinngemäß anwendbar ist, die vom veranlassenden Staat beantragten Maßnahmen erlassen. Solche Maßnahmen müssen erforderlich sein, damit dieser Staat gemäß Art. 11 Abs. 1 dieser Verordnung die Ziele von Art. 13 Abs. 4 der Richtlinie 2008/56/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Juni 2008 zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Meeresumwelt (Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie) (ABl. 2008, L 164, S. 19, im Folgenden: Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie), von Art. 4 der Richtlinie 2009/147/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. November 2009 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten (ABl. 2010, L 20, S. 7, im Folgenden: Vogelschutzrichtlinie) oder von Art. 6 der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen (ABl. 1992, L 206, S. 7, im Folgenden: Habitatrichtlinie) erreichen kann. Die Kommission erlässt die vom veranlassenden Staat beantragten Maßnahmen, vorausgesetzt, die gemeinsame Empfehlung ist mit den Verpflichtungen dieses Staates aus den genannten Bestimmungen dieser Richtlinien sowie mit den Zielen des Art. 2 der Verordnung Nr. 1380/2013 vereinbar und diese Maßnahmen sind zumindest ebenso streng wie nach Unionsrecht gebotene Maßnahmen.
15 Die Kommission erlässt diese Maßnahmen gemäß Art. 6 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 7 Abs. 1 Buchst. i und Art. 11 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1380/2013 unter Berücksichtigung der vom veranlassenden Staat vorgelegten einschlägigen Informationen über die erforderlichen Maßnahmen, der gemeinsamen Empfehlung sowie der verfügbaren wissenschaftlichen, technischen und wirtschaftlichen Gutachten, einschließlich gegebenenfalls der verfügbaren Berichte insbesondere des STECF.
Europäisches ökologisches Netz Natura 2000 und besondere Schutzgebiete
16 Das europäische ökologische Netz Natura 2000 besteht aus „besonderen Schutzgebieten“ im Sinne von Art. 1 Buchst. l der Habitatrichtlinie. Unter einem besonderen Schutzgebiet ist nach dieser Bestimmung „ein von den Mitgliedstaaten … als ein von gemeinschaftlicher Bedeutung ausgewiesenes Gebiet [zu verstehen], in dem die Maßnahmen, die zur Wahrung oder Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustandes der natürlichen Lebensräume und/oder Populationen der Arten, für die das Gebiet bestimmt ist, erforderlich sind, durchgeführt werden“. Das Natura‑2000-Netz soll gemäß Art. 3 Abs. 1 Unterabs. 1 dieser Richtlinie „den Fortbestand oder gegebenenfalls die Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustandes [der jeweiligen] natürlichen Lebensraumtypen … in ihrem natürlichen Verbreitungsgebiet gewährleisten“. In Anhang I der Habitatrichtlinie sind die natürlichen Lebensraumtypen von gemeinschaftlichem Interesse aufgeführt, für deren Erhaltung besondere Schutzgebiete ausgewiesen werden müssen.
17 Die Delegierte Verordnung (EU) 2017/118 der Kommission vom 5. September 2016 zur Festlegung von Bestandserhaltungsmaßnahmen zum Schutz der Meeresumwelt der Nordsee (ABl. 2017, L 19, S. 10) gewährleistet in bestimmten Bewirtschaftungsgebieten von Natura‑2000-Gebieten die Einhaltung der Verpflichtungen aus Art. 6 der Habitatrichtlinie, Art. 4 der Vogelschutzrichtlinie und Art. 13 Abs. 4 der Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie.
Vorgeschichte des Rechtsstreits
18 Der Kläger ist ein Interessenverband in der Rechtsform eines Vereins nach deutschem Recht. Er vertritt die Interessen der in den Landesverbänden der deutschen Küstenländer organisierten Kutter- und Küstenfischer sowie Erzeugergemeinschaften. Seine Mitglieder üben ihre Fischereitätigkeit in Gebieten aus, die zum europäischen ökologischen Netz Natura 2000 gehören und sich in der deutschen AWZ der Nordsee befinden.
19 Die Bundesrepublik Deutschland und das Königreich der Niederlande baten die Kommission, die Delegierte Verordnung 2017/118 zu ändern, um neue Maßnahmen für das Management der Fischerei in der Nordsee zu berücksichtigen.
20 Zu diesem Zweck unterbreitete die Bundesrepublik Deutschland in einem Hintergrunddokument des Bundesamts für Naturschutz (Deutschland, im Folgenden: Bundesamt) vom 9. Januar 2018 (im Folgenden: Hintergrunddokument) Vorschläge.
21 Am 4. Februar 2019 übermittelte die Bundesrepublik Deutschland zusammen mit dem Königreich Belgien, dem Königreich Dänemark, der Französischen Republik, dem Königreich der Niederlande, dem Königreich Schweden und dem Vereinigten Königreich Großbritannien und Nordirland nach Konsultation des Beirats für die Nordsee der Kommission auf der Grundlage des Hintergrunddokuments eine erste gemeinsame Empfehlung (im Folgenden: ursprüngliche gemeinsame Empfehlung) zu Bestandserhaltungsmaßnahmen in den vier Natura‑2000-Gebieten DE1209-301 Sylter Außenriff, DE2104-301 Borkum-Riffgrund, DE1003-301 Doggerbank und DE1011-401 Östliche Deutsche Bucht in der deutschen AWZ der Nordsee (im Folgenden: Natura‑2000-Gebiete in der deutschen AWZ der Nordsee).
22 Damit die betroffenen Mitgliedstaaten ihren Verpflichtungen aus Art. 6 der Habitatrichtlinie und Art. 4 der Vogelschutzrichtlinie nachkommen konnten, enthielt die ursprüngliche gemeinsame Empfehlung Bestandsbewirtschaftungsmaßnahmen erstens zum Schutz von Sandbänken (Lebensraumtyp 1110 im Sinne von Anhang I der Habitatrichtlinie, im Folgenden: Sandbänke) und Riffen (Lebensraumtyp 1170 im Sinne von Anhang I der Habitatrichtlinie, im Folgenden: Riffe) in den Gebieten Sylter Außenriff und Borkum-Riffgrund vor den Auswirkungen von beweglichem grundberührendem Fanggerät, zweitens zum Schutz von Schweinswalen in den Gebieten Sylter Außenriff, Borkum-Riffgrund und Doggerbank sowie drittens zum Schutz von sechs Seevogelarten in der Östlichen Deutschen Bucht davor, sich in Kiemen- und Verwickelnetzen zu verfangen oder darin getötet zu werden. Die ursprüngliche gemeinsame Empfehlung enthielt außerdem Bestandsbewirtschaftungsmaßnahmen zum Schutz von Meeresbodengebieten mit dem Biotoptyp „Artenreiche Kies‑, Grobsand- und Schillgründe“ (im Folgenden: Kiesgründe) in den Gebieten Sylter Außenriff und Borkum-Riffgrund vor den Auswirkungen von Fangtätigkeiten, um die Erfüllung der Verpflichtungen aus Art. 13 Abs. 4 der Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie sicherzustellen.
23 Nach ihrer Bewertung durch den STECF Ende März 2019 wurde die ursprüngliche gemeinsame Empfehlung auf Ersuchen der Kommission von der Arbeitsgruppe der an der Nordsee gelegenen Mitgliedstaaten, der sogenannten „Scheveningen-Gruppe“, bestehend aus dem Königreich Belgien, dem Königreich Dänemark, der Bundesrepublik Deutschland, der Französischen Republik, dem Königreich der Niederlande und dem Königreich Schweden, überarbeitet. Die Änderungsvorschläge der Arbeitsgruppe wurden von den Mitgliedstaaten, die ein direktes Bewirtschaftungsinteresse an der betreffenden Fischereitätigkeit hatten, geprüft.
24 Die ursprüngliche gemeinsame Empfehlung in der von der Scheveningen-Gruppe am 27. April 2021 überarbeiteten Fassung wurde der Kommission am 17. Juni 2021 übermittelt (im Folgenden: überarbeitete gemeinsame Empfehlung), und der Entwurf eines delegierten Rechtsakts wurde der Sachverständigengruppe „Fischerei und Aquakultur“ am 2. März 2022 vorgelegt.
25 In der überarbeiteten gemeinsamen Empfehlung wurden Bewirtschaftungsmaßnahmen vorgeschlagen, die im Wesentlichen aus Verboten, Beschränkungen oder saisonalen Einstellungen der Fangtätigkeit mit beweglichem grundberührendem Fanggerät oder mit Kiemen- und Verwickelnetzen innerhalb der Natura‑2000-Gebiete in der deutschen AWZ der Nordsee sowie aus dem Verbot jeglicher Fangtätigkeit in bestimmten Zonen dieser Gebiete bestanden. Durch die Maßnahmen zur Bewirtschaftung der Fangtätigkeit mit beweglichem grundberührendem Fanggerät sollten Sandbänke, Riffe oder Kiesgründe geschützt werden. Die Maßnahmen zur Bewirtschaftung der Fangtätigkeit mit Kiemen- und Verwickelnetzen dienten dem Schutz des Schweinswals und sechs wichtiger Seevogelarten. Schließlich ergänzten die Maßnahmen, mit denen jegliche Fangtätigkeit in bestimmten Zonen verboten wurde, den angestrebten Schutz von Kiesgründen.
26 Im Übrigen wurden parallel zu den von der Bundesrepublik Deutschland vorgeschlagenen Bewirtschaftungsmaßnahmen auf Initiative des Königreichs der Niederlande Maßnahmen in den Natura‑2000-Gebieten NL2008002 Klaverbank SAC und NL2016166 Friese Front SPA sowie in den Meeresschutzgebieten Friese Front und Centrale Oestergronden in der Nordsee vorgeschlagen. Nach Konsultation des Beirats für die Nordsee und des STECF und nach erneuter Prüfung wurden der Kommission am 1. Juli 2021 drei neue gemeinsame Empfehlungen vom Königreich der Niederlande als veranlassendem Mitgliedstaat und von den anderen Mitgliedstaaten mit einem direkten Bewirtschaftungsinteresse an der betreffenden Fischereitätigkeit vorgelegt.
27 Auf der Grundlage der von der Bundesrepublik Deutschland und dem Königreich der Niederlande vorgelegten gemeinsamen Empfehlungen erließ die Kommission am 8. Dezember 2022 die angefochtene Verordnung.
Anträge der Parteien
28 Der Kläger beantragt,
– die angefochtene Verordnung für nichtig zu erklären, soweit sie die innerhalb der Natura‑2000-Gebiete in der deutschen AWZ der Nordsee geltenden Erhaltungsmaßnahmen betrifft;
– der Kommission die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
29 Die Kommission beantragt,
– die Klage abzuweisen;
– dem Kläger die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
30 Das Königreich der Niederlande beantragt, die Klage abzuweisen.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Zur Zulässigkeit der Klage
31 Ohne förmlich eine Unzulässigkeitseinrede zu erheben, macht die Kommission geltend, es bestünden „Zweifel“ an der Zulässigkeit der Klage, und zwar im Wesentlichen deshalb, weil der Kläger unter Missachtung von Art. 76 Buchst. d der Verfahrensordnung des Gerichts nicht hinreichend genau angegeben habe, welche Bestimmungen der angefochtenen Verordnung er beanstanden wolle.
32 Der Kläger tritt dem Vorbringen der Kommission entgegen.
33 Nach Art. 76 Buchst. d der Verfahrensordnung muss die Klageschrift den Streitgegenstand, die geltend gemachten Klagegründe und Argumente sowie eine kurze Darstellung der Klagegründe enthalten.
34 Im vorliegenden Fall bezeichnet der Kläger in der Klageschrift mit hinreichender Genauigkeit den Gegenstand der Klage, nämlich die angefochtene Verordnung, deren Anfechtung er, wie insbesondere aus Rn. 15 der Klageschrift hervorgeht, auf die Maßnahmen beschränkt, die auf der Grundlage der von der Bundesrepublik Deutschland vorgelegten gemeinsamen Empfehlung erlassen wurden.
35 Soweit die Kommission geltend macht, sie habe ihre Verteidigung nicht angemessen vorbereiten können, genügt die Feststellung, dass sie ohne Schwierigkeiten jedem der Argumente entgegentreten und die beanstandeten Maßnahmen identifizieren konnte, auch wenn sich der Kläger nicht auf den verfügenden Teil der angefochtenen Verordnung, sondern im Wesentlichen auf ihren zwölften Erwägungsgrund bezogen haben sollte, in dem die überarbeitete gemeinsame Empfehlung wiedergegeben ist.
36 Infolgedessen ist festzustellen, dass die Klageschrift, die auch eine zumindest kurze Darstellung der geltend gemachten Klagegründe und Argumente enthält, den Vorgaben von Art. 76 Buchst. d der Verfahrensordnung genügt. Daher ist die Klage für zulässig zu erklären.
Zur Begründetheit der Klage
37 Der Kläger bringt zwei Klagegründe vor, die beide auf einen Rechtsfehler gestützt sind.
38 Zum einen verletze die angefochtene Verordnung den in Art. 5 Abs. 4 EUV verankerten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Zur Begründung dieser geltend gemachten Missachtung führt der Kläger sieben Rügen an.
39 Zum anderen habe die Kommission im Wesentlichen die Verordnung Nr. 1380/2013 verkannt, als sie im Rahmen des Verfahrens nach Art. 11 Abs. 2 dieser Verordnung Erhaltungsmaßnahmen zum Schutz von Kiesgründen gemäß Art. 13 Abs. 4 der Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie erlassen habe.
Einleitende Bemerkungen
40 Der Kläger trägt im Wesentlichen vor, eine komplexe Sach- und Rechtslage, wie sie vorliegend gegeben sei, könne nicht dazu führen, dass der Ermessensspielraum der Kommission anwachse und zugleich die Kontrolldichte des Gerichts abnehme; andernfalls würde er unter Verstoß gegen Art. 19 Abs. 1 Satz 2 EUV in der Ausübung seines Rechts auf einen wirksamen gerichtlichen Rechtsschutz beeinträchtigt. Im vorliegenden Fall verenge die Pflicht zur Berücksichtigung der „besten verfügbaren wissenschaftlichen Gutachten“ gemäß Art. 3 Buchst. c der Verordnung Nr. 1380/2013 zusätzlich den der Kommission beim Erlass der streitigen Erhaltungsmaßnahmen verbliebenen Ermessensspielraum.
– Allgemeine Bemerkungen zur gerichtlichen Kontrolle im Bereich der GFP
41 Nach ständiger Rechtsprechung verfügt der Unionsgesetzgeber im Bereich der Agrarpolitik einschließlich der Fischereipolitik über ein weites Ermessen, das seiner politischen Verantwortung, die ihm die Art. 40 bis 43 AEUV übertragen, entspricht. Folglich hat sich die richterliche Kontrolle auf die Prüfung der Frage zu beschränken, ob die betreffende Maßnahme nicht mit einem offensichtlichen Irrtum oder einem Ermessensmissbrauch behaftet ist oder ob die betreffende Behörde die Grenzen ihres Ermessens nicht offensichtlich überschritten hat (vgl. Urteil vom 17. März 2011, AJD Tuna, C‑221/09, EU:C:2011:153, Rn. 80 und die dort angeführte Rechtsprechung; Urteil vom 27. Februar 2013, Bloufin Touna Ellas Naftiki Etaireia u. a./Kommission, T‑367/10, nicht veröffentlicht, EU:T:2013:97, Rn. 64).
42 Das gilt auch für die gerichtliche Kontrolle des Ermessens der Kommission, wenn ein Gesetzgebungsakt ihr die Befugnis zum Erlass von Rechtsakten mit allgemeiner Geltung, die keine Gesetzgebungsakte sind, überträgt (vgl. in diesem Sinne und entsprechend Urteil vom 27. Februar 2013, Bloufin Touna Ellas Naftiki Etaireia u. a./Kommission, T‑367/10, nicht veröffentlicht, EU:T:2013:97, Rn. 62 bis 66).
43 Auch wenn eine solche gerichtliche Kontrolle somit begrenzt ist, müssen die Unionsorgane, die den in Rede stehenden Rechtsakt erlassen haben, jedoch in der Lage sein – wie der Kläger zutreffend bemerkt –, vor dem Gericht zu belegen, dass sie beim Erlass des Rechtsakts ihr Ermessen tatsächlich ausgeübt haben, was voraussetzt, dass alle erheblichen Faktoren und Umstände der Situation, die mit diesem Rechtsakt geregelt werden sollte, berücksichtigt worden sind (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 7. September 2006, Spanien/Rat, C‑310/04, EU:C:2006:521, Rn. 122, und vom 21. Juni 2018, Polen/Parlament und Rat, C‑5/16, EU:C:2018:483, Rn. 152).
44 Insoweit ist es Sache des Klägers, wenn er einen die Nichtigerklärung des angefochtenen Rechtsakts rechtfertigenden offensichtlichen Irrtum des Organs bei der Würdigung komplexer Tatsachen dartun will, Beweise vorzubringen, die ausreichen, um die Sachverhaltswürdigung im angefochtenen Rechtsakt als nicht plausibel erscheinen zu lassen (vgl. Urteil vom 5. Juli 2023, TIB Chemicals/Kommission, T‑639/20, nicht veröffentlicht, EU:T:2023:374, Rn. 35 und die dort angeführte Rechtsprechung).
45 Die Unionsgerichte haben daher im Hinblick auf die vom Kläger vorgetragenen Faktoren die sachliche Richtigkeit der von dem Organ angeführten Beweise, ihre Zuverlässigkeit und ihre Kohärenz zu prüfen sowie zu kontrollieren, ob diese Beweise alle relevanten Daten darstellen, die bei der Beurteilung einer komplexen Situation heranzuziehen waren, und ob sie die aus ihnen gezogenen Schlüsse zu stützen vermögen (vgl. Urteil vom 26. Juli 2023, Arctic Paper Grycksbo/Kommission, T‑269/21, EU:T:2023:429, Rn. 132 und die dort angeführte Rechtsprechung).
– Anwendung auf den vorliegenden Rechtsstreit
46 Im vorliegenden Fall hat der Unionsgesetzgeber der Kommission gemäß Art. 11 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1380/2013 die Befugnis übertragen, mit der angefochtenen Verordnung die streitigen Erhaltungsmaßnahmen auf der Grundlage der überarbeiteten gemeinsamen Empfehlung zu erlassen. Nach dieser Bestimmung hat die Kommission hierzu Art. 18 Abs. 1 bis 4 und 6 der Verordnung Nr. 1380/2013 anzuwenden.
47 Zunächst ergibt sich aus den vorstehend dargelegten Rechtsprechungsgrundsätzen, dass die Kommission zumindest in der Lage sein muss, die Grunddaten, die zur Begründung der in der angefochtenen Verordnung vorgesehenen Erhaltungsmaßnahmen zu berücksichtigen waren und von denen die Ausübung ihres Ermessens abhing, beizubringen und vor dem Gericht klar und eindeutig darzulegen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 7. September 2006, Spanien/Rat, C‑310/04, EU:C:2006:521, Rn. 123, und vom 21. Juni 2018, Polen/Parlament und Rat, C‑5/16, EU:C:2018:483, Rn. 153).
48 Die Begrenzung der vom Gericht ausgeübten gerichtlichen Kontrolle schließt es daher entgegen dem Vorbringen des Klägers nicht aus, dass wirksam kontrolliert wird, wie die Kommission ihr Ermessen beim Erlass der beanstandeten Erhaltungsmaßnahmen ausgeübt hat, da im Rahmen dieser Kontrolle ausweislich der vorstehenden Rn. 44 und 45 im Hinblick auf die vom Kläger vorgetragenen Faktoren geprüft werden kann, ob die von diesem Organ angeführten Grunddaten alle relevanten Daten darstellen, die bei der Beurteilung einer komplexen Situation heranzuziehen waren, und ob sie die aus ihnen gezogenen Schlüsse zu stützen vermögen.
49 Sodann beruht die GFP, wie der Kläger betont, nach Art. 3 Buchst. c der Verordnung Nr. 1380/2013 auf dem Grundsatz verantwortungsvoller Verwaltung, wonach Maßnahmen auf der Grundlage der „besten verfügbaren wissenschaftlichen Gutachten“ verabschiedet werden. In Bezug auf die gemäß Art. 11 der Verordnung Nr. 1380/2013 zur Einhaltung der Verpflichtungen nach Umweltvorschriften der Union erforderlichen Bestandserhaltungsmaßnahmen sind nach Art. 18 Abs. 5 dieser Verordnung jedoch nur die Mitgliedstaaten verpflichtet, sicherzustellen, dass die gemeinsamen Empfehlungen zu diesen Maßnahmen auf den „besten“ dieser Gutachten beruhen. Eine solche Bestimmung findet sich nicht in der Regelung der Delegationsbefugnis, aufgrund deren die Kommission gemäß Art. 11 Abs. 2 dieser Verordnung Erhaltungsmaßnahmen erlassen darf.
50 Wenngleich die Kommission somit im Rahmen von Art. 11 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1380/2013 nicht verpflichtet ist, den Anforderungen gemäß Art. 3 Buchst. c dieser Verordnung nachzukommen, bedeutet dies keineswegs, dass sie nicht nach dem Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung die besten verfügbaren wissenschaftlichen Gutachten berücksichtigen müsste, um die unter den jeweiligen Umständen geeignetsten Maßnahmen zu erlassen. Dieser Grundsatz kann aber entgegen dem Vorbringen des Klägers „einen etwaigen Ermessensspielraum auf Ebene der Grunddaten“, auf die sich die Kommission beim Erlass der angefochtenen Verordnung gestützt hat, nicht „zusätzlich [verengen]“, da sie den Grundsatz unabhängig von den Bestimmungen dieser Verordnung auf jeden Fall zu beachten hatte.
51 Schließlich erlässt die Kommission zwar gemäß Art. 6 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 11 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1380/2013 die zur Einhaltung der umweltrechtlichen Verpflichtungen der Mitgliedstaaten erforderlichen Erhaltungsmaßnahmen unter Berücksichtigung der verfügbaren wissenschaftlichen, technischen oder wirtschaftlichen Gutachten, was im Übrigen die Prüfung in der vorstehenden Rn. 50 bestätigt; doch verpflichten diese Bestimmungen nur dazu, beim Erlass von Erhaltungsmaßnahmen die verfügbaren wissenschaftlichen, technischen oder wirtschaftlichen Gutachten zu „berücksichtigen“. Die Kommission hat diese Maßnahmen nämlich nach einer Abwägung der verschiedenen betroffenen Interessen und im Licht aller relevanten Umstände, zu denen nicht nur diese Gutachten gehören, zu erlassen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 15. April 2021, Niederlande/Rat und Parlament, C‑733/19, nicht veröffentlicht, EU:C:2021:272, Rn. 52).
52 Nach alledem kann der Kläger nicht mit Erfolg geltend machen, dass eine auf offensichtliche Fehler beschränkte gerichtliche Kontrolle in Fällen, in denen der Kommission wie hier ein weites Ermessen zusteht, dazu führe, dass das Gericht gegen Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 1 letzter Satz EUV verstoße, wonach der Gerichtshof der Europäischen Union die Wahrung des Rechts bei der Auslegung und Anwendung der Verträge sichert.
Erster Klagegrund: Verletzung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes
53 Nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, der zu den allgemeinen Grundsätzen des Unionsrechts gehört, dürfen die Handlungen der Unionsorgane nicht die Grenzen dessen überschreiten, was zur Erreichung der mit der betreffenden Regelung zulässigerweise verfolgten Ziele geeignet und erforderlich ist, wobei zu beachten ist, dass, wenn mehrere geeignete Maßnahmen zur Auswahl stehen, die am wenigsten belastende zu wählen ist und dass die verursachten Nachteile gegenüber den angestrebten Zielen nicht unangemessen sein dürfen (vgl. Urteil vom 14. November 2013, SFIR u. a., C‑187/12 bis C‑189/12, EU:C:2013:737, Rn. 42 und die dort angeführte Rechtsprechung; Urteil vom 11. Januar 2017, Spanien/Rat, C‑128/15, EU:C:2017:3, Rn. 71).
54 Ferner kann nach ständiger Rechtsprechung zur gerichtlichen Kontrolle der Voraussetzungen, unter denen der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz angewandt wurde, aufgrund des weiten Ermessens, über das der Unionsgesetzgeber im Bereich der Gemeinsamen Agrarpolitik einschließlich der Fischerei verfügt, die Rechtmäßigkeit einer in diesem Bereich erlassenen Maßnahme nur dann beeinträchtigt sein, wenn diese Maßnahme zur Erreichung des vom zuständigen Organ verfolgten Ziels offensichtlich ungeeignet ist. Es geht somit nicht darum, ob die vom Gesetzgeber erlassene Maßnahme die einzig mögliche oder die bestmögliche Maßnahme war, sondern darum, ob sie offensichtlich ungeeignet war (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 11. Januar 2017, Spanien/Rat, C‑128/15, EU:C:2017:3, Rn. 72 und die dort angeführte Rechtsprechung, sowie vom 10. März 2020, IFSUA/Rat, T‑251/18, EU:T:2020:89, Rn. 139 und die dort angeführte Rechtsprechung).
55 Das Gericht hat daher unter Berücksichtigung des klägerischen Vorbringens zu prüfen, ob die mit der angefochtenen Verordnung gemäß Art. 18 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1380/2013 erlassenen Erhaltungsmaßnahmen für die Natura‑2000-Gebiete in der deutschen AWZ der Nordsee nicht offensichtlich ungeeignet sind, um die Bundesrepublik Deutschland in die Lage zu versetzen, ihre Verpflichtungen aus den Umweltvorschriften der Union einzuhalten.
– Erste Rüge: Der Schutz von Riffen sei vorliegend kein legitimer Zweck, da es an einer „rechtlich tragfähigen“ Definition dieses Lebensraumtyps fehle und das tatsächliche Vorkommen von Riffen nicht nachgewiesen sei
56 Der Kläger trägt im Kern vor, das Begriffsverständnis der Kommission von „Riffen“ gehe „zu weit“, weshalb die Maßnahmen zum Schutz dieses Lebensraumtyps unverhältnismäßig seien. Die angefochtene Verordnung verfolge daher kein „legitimes“ Ziel und verletze im Wesentlichen den Grundsatz der Rechtssicherheit.
57 Die Kommission habe nicht belegt, inwiefern sie auf der Grundlage der von ihr berücksichtigten Umstände habe feststellen können, dass es in der deutschen AWZ der Nordsee Riffe im Sinne der Habitatrichtlinie gebe, geschweige denn, dass wegen der räumlichen Ausdehnung und des ökologischen Zustands dieses Lebensraumtyps Fischereiverbote gerechtfertigt wären.
58 Die Kommission beantragt mit Unterstützung des Königreichs der Niederlande, die vorliegende Rüge zurückzuweisen.
59 Nach Art. 6 Abs. 1 der Habitatrichtlinie legen die Mitgliedstaaten „[f]ür die besonderen Schutzgebiete … die nötigen Erhaltungsmaßnahmen fest, die gegebenenfalls geeignete, eigens für die Gebiete aufgestellte oder in andere Entwicklungspläne integrierte Bewirtschaftungspläne und geeignete Maßnahmen rechtlicher, administrativer oder vertraglicher Art umfassen, die den ökologischen Erfordernissen der natürlichen Lebensraumtypen nach Anhang I und der Arten nach Anhang II entsprechen, die in diesen Gebieten vorkommen“.
60 In Anhang I der Habitatrichtlinie sind die Lebensräume in Küstenbereichen und die halophytische Vegetation, darunter auch Riffe, aufgeführt, für deren Erhaltung besondere Schutzgebiete ausgewiesen werden müssen, wobei für die Definition der jeweiligen natürlichen Lebensraumtypen auf das „Technical Handbook“, Bd. 1, vom 19. Mai 1988 verwiesen wird, das die im Rahmen des CORINE-Biotope-Projekts entwickelte hierarchische Klassifizierung der europäischen Lebensräume, die einzige damals auf europäischer Ebene existierende Klassifizierung, übernahm. Nach einer grundlegenden Überarbeitung der CORINE-Klassifizierung hat die Kommission ein Handbuch zur Auslegung von Anhang I der Habitatrichtlinie erstellt, das zuletzt im April 2013 aktualisiert wurde (im Folgenden: Interpretationshandbuch).
61 Im Interpretationshandbuch werden Riffe mit dem Code 1170 wie folgt definiert:
„Riffe bestehen entweder aus biogenen Konkretionen oder sind geogenen Ursprungs. Es handelt sich um Hartsubstrate auf festem und weichem Untergrund, die in der sublitoralen und litoralen Zone vom Meeresboden aufragen. Sie können sowohl eine Zonierung von benthischen Algen- und Tiergemeinschaften als auch von korallogenen und anderen Aggregationen aufweisen.“
62 Ergänzend zu dieser Definition enthält das Interpretationshandbuch Klarstellungen der verschiedenen darin verwendeten Begriffe. Dort heißt es u. a., dass es sich bei „Hartsubstrat“ um Felsen (einschließlich „weichen“ Festgesteins wie z. B. Kreidefelsen), Felsblöcke und Geröll (in der Regel mit einem Durchmesser von mehr als 64 mm) handelt.
63 Der Kläger macht erstens geltend, diese Definition gehe „zu weit“, und meint, wenn „man nur [die] Definition [im Interpretationshandbuch] zugrunde [lege], würde jeder Stein von einem Durchmesser von mehr als 64 mm auf dem Meeresgrund bereits ein Riff darstellen“.
64 Wie die Kommission – insoweit unwidersprochen – hervorhebt, ist es das Ziel des Interpretationshandbuchs, den Mitgliedstaaten eine „Orientierungshilfe für die Auslegung der natürlichen Lebensraumtypen“, nicht aber eine abschließende Definition zu bieten. Wie sich aus Art. 1 Buchst. l in Verbindung mit Art. 3 Abs. 2 der Habitatrichtlinie ergibt, ist es nämlich Sache der Mitgliedstaaten, die besonderen Schutzgebiete auszuweisen, in denen die Maßnahmen durchgeführt werden, die erforderlich sind, um einen günstigen Erhaltungszustand der in Anhang I dieser Richtlinie aufgeführten natürlichen Lebensräume, für die die Gebiete bestimmt sind, zu wahren oder wiederherzustellen. Insbesondere haben die Mitgliedstaaten nach Maßgabe der Kriterien in Anhang III der Habitatrichtlinie den Repräsentativitätsgrad des betreffenden Lebensraumtyps, dessen Gesamtfläche oder auch dessen Erhaltungsgrad zu bestimmen. Der Kommission kann daher nicht vorgeworfen werden, die verschiedenen im Interpretationshandbuch aufgeführten Lebensraumtypen „weit“ definiert zu haben, die in jedem Fall von den Mitgliedstaaten für ihren jeweiligen Bereich genau abgegrenzt und erläutert werden müssen.
65 Unter diesen Umständen kann der Kläger nicht mit Erfolg geltend machen, dass die angefochtene Verordnung allein deshalb kein legitimes Ziel verfolge und den Grundsatz der Rechtssicherheit verletze, weil es in Anhang I der Habitatrichtlinie und im dazugehörigen Interpretationshandbuch keine hinreichend genaue Definition der Riffe gebe, die durch die Erhaltungsmaßnahmen geschützt werden sollten, die die Kommission erlassen habe, damit die Mitgliedstaaten ihre Verpflichtungen aus Art. 6 dieser Richtlinie einhalten könnten.
66 Denn selbst wenn diese Definition zu weit gefasst sein sollte, was nicht erwiesen ist, könnte der Kommission nur dann der Vorwurf gemacht werden, sie habe die in der angefochtenen Verordnung erwähnten Riffe übermäßig geschützt, wenn sie diese Definition im Wege einer unveränderten Übernahme auf diese Riffe angewandt hätte. Der Kläger weist jedoch entgegen seinem Vorbringen nicht nach, dass der in der angefochtenen Verordnung festgelegte Schutzbereich allein auf die Verwendung dieser Definition zurückzuführen wäre, und bringt keine Beweise vor, angesichts deren die Auslegung des Begriffs „Riffe“, die die Kommission vorliegend auf der Grundlage der Gebietsausweisung durch den betroffenen Mitgliedstaat vorgenommen hat, als nicht plausibel erscheinen könnte.
67 Der Umstand, dass die Definition von Riffen in Anhang I der Habitatrichtlinie und im dazugehörigen Interpretationshandbuch „zu weit“ gefasst sein soll, hat somit als solcher keinen Einfluss auf die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Verordnung. Das erste Argument, mit dem diese Definition beanstandet wird, geht daher ins Leere und ist mithin zurückzuweisen.
68 Der Kläger macht zweitens, wie oben in Rn. 57 erwähnt, geltend, die Kommission habe nicht belegt, dass es Riffe im Sinne der Habitatrichtlinie gebe, die die Notwendigkeit von Erhaltungsmaßnahmen in den jeweiligen Gebieten innerhalb der deutschen AWZ der Nordsee rechtfertigen könnten.
69 Im vorliegenden Fall ist den dem Gericht vorgelegten Akten zu entnehmen, dass die Kommission dargelegt hat, auf der Grundlage welcher Daten sie beim Erlass der angefochtenen Verordnung „davon ausgehen [konnte], dass in den von [den beanstandeten Erhaltungsmaßnahmen] erfassten Bewirtschaftungsgebieten … Riffe … [vorkommen]“.
70 Erstens hat die Kommission die von der Bundesrepublik Deutschland übermittelten, in Art. 4 Abs. 1 Unterabs. 2 der Habitatrichtlinie vorgesehenen Standarddatenbögen vorgelegt, aus denen hervorgeht, dass in den Natura‑2000-Gebieten Sylter Außenriff (Gebiets-Code DE1209-301) und Borkum-Riffgrund (Gebiets-Code DE2104-301) Riffe vorkommen. Laut diesen Datenbögen nehmen die Riffe im Gebiet Sylter Außenriff eine Fläche von 15 350 Hektar (ha) ein, was einer „hervorragenden“ Repräsentativität entspreche, und im Gebiet Borkum-Riffgrund eine Fläche von 2 276 ha, was einer „guten“ Repräsentativität entspreche, wobei es sich in beiden Fällen um „Steinriffe auf Moränenrücken“ handle. Nur diese beiden Gebiete sind Gegenstand der im Rahmen der vorliegenden Rüge beanstandeten Maßnahmen.
71 Zwar hält der Kläger solche Dokumente für unzureichend, um das Vorkommen dieses Lebensraumtyps in den entsprechenden Gebieten zu belegen, doch sind die von ihm angeführten Argumente nicht geeignet, die Daten, die von der Kommission auf der Grundlage der oben in Rn. 70 erwähnten Standarddatenbögen berücksichtigt wurden, als nicht plausibel erscheinen zu lassen.
72 Insoweit genügt der Hinweis, dass die angeblichen Fehler in den von der Bundesrepublik Deutschland übermittelten Informationen über die im Sylter Außenriff oder im Gebiet Borkum-Riffgrund erfassten Tierarten keine Rolle für die Feststellungen spielen, die die Kommission getroffen hat, um das Vorkommen von Riffen zu belegen; diese werden nämlich in den von den beanstandeten Erhaltungsmaßnahmen betroffenen Gebieten nicht wegen der Präsenz dieser Tierarten, sondern aufgrund ihrer geologischen Beschaffenheit als solche definiert.
73 Zweitens hat die Kommission die im Hintergrunddokument enthaltenen Daten dargelegt, auf denen die überarbeitete gemeinsame Empfehlung beruhte, die der angefochtenen Verordnung zugrunde lag. Aus den Feststellungen auf Seite 64 dieses Dokuments, die auf einer Kartierung der benthischen Lebensräume beruhen, geht hervor, dass Riffe in den von den streitigen Erhaltungsmaßnahmen erfassten Gebieten Sylter Außenriff und Borkum-Riffgrund erwiesen sind. Dazu heißt es im Hintergrunddokument, 53 % der in deutschen Hoheitsgewässern vorhandenen Riffe lägen in der deutschen AWZ der Nordsee.
74 Der Kläger hält das Hintergrunddokument für irrelevant und unzuverlässig, da nicht geklärt worden sei, nach welcher Methode die benthischen Lebensräume kartiert worden seien. Dieses Argument richtet sich gegen die Darstellung der Modalitäten der zur Erfassung des Vorkommens von Riffen verwendeten Methode, betrifft aber nicht die durch diese Methode gewonnenen Daten, die belegen, dass es in dem betreffenden Gebiet tatsächlich Riffe gibt. Es ist daher für sich genommen nicht geeignet, die Stichhaltigkeit der Feststellungen im Hintergrunddokument in Frage zu stellen. Der Kläger fügt zwar hinzu, die Studien zur Erfassung der benthischen Lebensräume stammten aus dem Jahr 2006, bringt aber nichts vor, was konkrete Anhaltspunkte dafür liefern könnte, dass diese Studien nicht mehr aktuell wären.
75 Daher kann der Kläger mit keinem seiner Argumente die im Hintergrunddokument enthaltenen Daten, die der überarbeiteten gemeinsamen Empfehlung zugrunde lagen, erfolgreich in Frage stellen.
76 Drittens hat der STECF, worauf die Kommission zutreffend hingewiesen hat, im Bericht über seine 60. Plenartagung (im Folgenden: Jahresbericht 2019) festgestellt, dass die in der ursprünglichen gemeinsamen Empfehlung vorgeschlagenen Schutzgebiete einen wichtigen Teil der vorkommenden Riffe umfassten und dass, wie im neunten Erwägungsgrund der angefochtenen Verordnung festgehalten ist, die vorgeschlagenen Erhaltungsmaßnahmen ein erster Schritt nach vorn seien, um eine weitere Beeinträchtigung der Meeresumwelt zu vermeiden und die negativen Auswirkungen von Fangtätigkeiten speziell auf diesen Lebensraumtyp zu verringern.
77 Der Kläger macht geltend, die Kommission habe nicht nachgewiesen, dass die fraglichen Maßnahmen zum Verbot der Fischereitätigkeiten wegen der Größe oder des Erhaltungszustands der Riffe in den betroffenen Gebieten erforderlich gewesen wären. Er trägt jedoch nichts Substantiiertes vor, was die oben in Rn. 76 erwähnten Feststellungen des STECF in Frage stellen könnte.
78 Soweit der Kläger also behauptet, der STECF habe sich „mit der Frage, auf welcher Grundlage das Vorhandensein des [Lebensraumtyps] 1170 geprüft und festgestellt wurde, gar nicht näher beschäftigt“, genügt die Feststellung, dass der STECF in Abschnitt 6.11 des Jahresberichts 2019, der die Prüfung der ursprünglichen gemeinsamen Empfehlung zum Gegenstand hat, konkret auf die verschiedenen Dokumente, Berichte, Vorschläge und Ergebnisse im Anhang zu diesem Bericht verwiesen hat, auf deren Grundlage er seine Untersuchung durchgeführt hat.
79 Zudem geht aus Abschnitt 6.11 des Jahresberichts 2019 auch hervor – wobei der Kläger nichts vorträgt, was diese Beurteilungen entkräften könnte –, dass „laut dem deutschen Fortschrittsbericht zur Habitatrichtlinie für den Zeitraum 2007 bis 2012 die von der gemeinsamen Empfehlung erfassten [Riffe] in einem ‚schlechten Erhaltungszustand‘ sind“ und dass das Hintergrunddokument „eine gut dokumentierte Beschreibung der wahrscheinlich negativen Auswirkungen von beweglichem grundberührendem Fanggerät auf benthische Lebensräume liefert“.
80 Schließlich sind die Erkenntnisse der belgischen Behörden zur Zuverlässigkeit der in der belgischen AWZ der Nordsee durchgeführten wissenschaftlichen Studien, die sich nicht auf den Erhaltungszustand der Riffe in der deutschen AWZ der Nordsee beziehen, für die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Verordnung irrelevant. Der Umstand, dass nach Ansicht des Königreichs Belgien „die vorhandenen wissenschaftlichen Untersuchungen zu den zu schützenden Habitaten in der belgischen AWZ der Nordsee ‚unzureichend‘ sind“, kann als solcher nicht die Notwendigkeit der streitigen Erhaltungsmaßnahmen in Frage stellen, die von der Kommission erlassen wurden, um einem anderen Mitgliedstaat, nämlich hier der Bundesrepublik Deutschland, den Schutz von Riffen in seinen eigenen Hoheitsgewässern zu erlauben.
81 Unter diesen Umständen ist festzustellen, dass die Kommission im Einklang mit der in Rn. 47 angeführten Rechtsprechung die relevanten Daten, die von ihr berücksichtigt wurden, um nachzuweisen, dass in den betroffenen Bewirtschaftungsgebieten Sylter Außenriff und Borkum-Riffgrund Riffe im Sinne von Anhang I der Habitatrichtlinie und des dazugehörigen Interpretationshandbuchs vorkommen, beigebracht sowie klar und eindeutig dargelegt hat, ohne dass die vom Kläger vorgetragenen Faktoren geeignet wären, die sachliche Richtigkeit, die Zuverlässigkeit oder die Kohärenz dieser Daten in Frage zu stellen oder zu belegen, dass die von der Kommission daraus gezogenen Schlüsse hinsichtlich der Notwendigkeit, die beanstandeten Maßnahmen zu erlassen, um die Bundesrepublik Deutschland in die Lage zu versetzen, ihren Verpflichtungen aus Art. 6 dieser Richtlinie nachzukommen, im Hinblick auf die ökologischen Erfordernisse dieses Lebensraumtyps offensichtlich fehlerhaft gewesen wären.
82 Daher ist die erste Rüge im Rahmen des ersten Klagegrundes zurückzuweisen, ohne dass es der Anordnung des beantragten Sachverständigengutachtens bedarf, denn der Kläger hat nicht den geringsten Anfangsbeweis für seine Behauptung erbracht, die räumliche Ausdehnung und der derzeitige ökologische Zustand der Riffe in der deutschen AWZ der Nordsee entsprächen nicht den Feststellungen, auf denen die beanstandeten Erhaltungsmaßnahmen beruhten.
– Zweite Rüge: unverhältnismäßige Größe der Schutzgebiete für Riffe und Sandbänke
83 Der Kläger führt drei Argumente an. Erstens machten Riffe und Sandbänke nur einen räumlichen Bruchteil der Gebiete aus, die zum Schutz dieses Lebensraumtyps bestimmt seien, wobei hinsichtlich der von der Bundesrepublik Deutschland vorgeschlagenen Bewirtschaftungsmaßnahmen nicht ersichtlich sei, warum diese Schutzgebiete somit „Pufferzonen“ umfassen müssten, in denen es weder Riffe noch Sandbänke gebe. Daher seien solche Zonen für die Erreichung des verfolgten Schutzziels nicht erforderlich.
84 Zweitens entsprächen die fraglichen Erhaltungsmaßnahmen nicht dem Grundsatz der Gleichbehandlung, da die Kommission deutlich geringere Pufferzonen zur Erreichung der gleichen Erhaltungsziele in der dänischen AWZ der Nordsee für zulässig erklärt habe.
85 Drittens könnten derart großräumige Pufferzonen nur mit dem Schutz von Kiesgründen erklärt werden. Wie sich jedoch aus der dritten Rüge im Rahmen des ersten Klagegrundes und aus dem zweiten Klagegrund ergebe, dürfe dieser Lebensraumtyp nicht in die Betrachtung einbezogen werden.
86 Die Kommission beantragt mit Unterstützung des Königreichs der Niederlande, die vorliegende Rüge zurückzuweisen.
87 Im vorliegenden Fall geht aus dem Hintergrunddokument hervor und ist unbestritten, dass die von den fraglichen Erhaltungsmaßnahmen betroffenen Gebiete größer sind als die Flächen, die von Riffen, Sandbänken und Kiesgründen bedeckt sind, d. h. den drei Lebensraumtypen, die durch diese Maßnahmen vor Fischereitätigkeiten mit beweglichem grundberührendem Fanggerät geschützt werden sollen.
88 Zur Erläuterung des Umfangs der hierdurch geschützten Gebiete trägt die Kommission im Kern vor, der STECF habe in seinem Jahresbericht 2019 – wie sich aus seiner unter Abschnitt 6.1 dieses Berichts dargelegten Prüfung der ursprünglichen gemeinsamen Empfehlung ergebe – ausgeführt, dass die Größe der Schutzgebiete im Wesentlichen wegen der Vielfalt der in diesen Gebieten vorhandenen Biotope sowie deshalb gerechtfertigt sei, weil die zwischen ihnen bestehenden potenziellen Verbindungen und Wechselwirkungen berücksichtigt werden müssten, und dass der vorgeschlagene Ansatz ein größeres Potenzial für die Erhaltung der Vielfalt und die Sicherung der Struktur sowie der Funktionen des Ökosystems gewährleiste.
89 Mit seinem ersten Argument macht der Kläger geltend, die zu schützenden Habitate seien „relativ kleinräumig“. Er führt jedoch keine faktischen, wissenschaftlichen oder technischen Gründe an, mit denen der von der Kommission aufgrund des Jahresberichts 2019 des STECF eingenommene Standpunkt in Frage gestellt werden könnte. In diesem Zusammenhang erklärt der Kläger insbesondere nicht, weshalb es sachwidrig gewesen sein soll, die Wechselwirkungen zwischen den verschiedenen Biotoptypen zu berücksichtigen – wie es die Kommission getan hat –, um den Schutz des gesamten Ökosystems zu gewährleisten, und dementsprechend den Umfang des Schutzgebiets über die bloße geografische Zone hinaus auszudehnen, in der Riffe und Sandbänke vorkommen.
90 Was das zweite Argument betrifft, mit dem eine Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes geltend gemacht wird, so ist zu beachten, dass dieser Grundsatz, der einen fundamentalen Rechtsgrundsatz bildet, das Verbot enthält, vergleichbare Sachverhalte unterschiedlich oder unterschiedliche Sachverhalte gleich zu behandeln, es sei denn, eine derartige Behandlung wäre objektiv gerechtfertigt (vgl. Urteile vom 14. April 2005, Belgien/Kommission, C‑110/03, EU:C:2005:223, Rn. 71 und die dort angeführte Rechtsprechung, vom 26. September 2013, IBV & Cie, C‑195/12, EU:C:2013:598, Rn. 50 und die dort angeführte Rechtsprechung, sowie vom 31. Mai 2018, Kaddour/Rat, T‑461/16, EU:T:2018:316, Rn. 152 und die dort angeführte Rechtsprechung). Die etwaige Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes durch eine unterschiedliche Behandlung setzt somit voraus, dass die betreffenden Sachverhalte im Hinblick auf alle Merkmale, die sie kennzeichnen, vergleichbar sind (Urteil vom 26. September 2013, IBV & Cie, C‑195/12, EU:C:2013:598, Rn. 51).
91 Der Kläger bringt jedoch nichts vor, was belegen könnte, dass die Gebiete, die von den auf Betreiben des Königreichs Dänemark erlassenen Bestandserhaltungsmaßnahmen zum Schutz der Meeresumwelt der Nordsee betroffen und Gegenstand der oben in Rn. 17 erwähnten Verordnung 2017/118 sind, nämlich die Natura‑2000-Gebiete im Kattegat und in der Ostsee entsprechend dieser Verordnung, insbesondere mit Blick auf die vorhandenen Biotope, auf die Struktur und auf die Funktionen der sie bildenden Ökosysteme mit denjenigen vergleichbar wären, die durch die angefochtene Verordnung in der deutschen AWZ der Nordsee geschützt werden. Der Kläger weist weder nach noch behauptet er auch nur, dass die in diesen beiden Verordnungen geregelten Verbotsmaßnahmen identisch wären, obwohl die angefochtene Verordnung die Verwendung zahlreicher genau bezeichneter beweglicher grundberührender Fanggeräte verbietet.
92 Insoweit kann das der Erwiderung beigefügte Dokument – seine Zulässigkeit unterstellt –, das eine Zusammenstellung dänischer Fischereidaten in verschiedenen Natura‑2000-Gebieten in der Nordsee enthält und vom Nationalen Institut für Gewässerressourcen an das dänische Außenministerium gerichtet wurde, das Vorbringen des Klägers nicht stützen.
93 Aus dem Auszug, auf den sich der Kläger beruft, geht hervor, dass die dänischen Behörden dazu raten, „eine Pufferzone im Umfang des Sechsfachen der Wassertiefe für die Schleppnetzfischerei zum Schutz von Felsenriffen in den dänischen Hoheitsgewässern“ festzulegen. Dieses Dokument erlaubt jedoch weder einen Vergleich zwischen den Biotopen, die in den von den beiden Verordnungen erfassten Bewirtschaftungsgebieten vorkommen, noch zwischen den durch diese Verordnungen verbotenen Fangarten, während die in der angefochtenen Verordnung geregelte Fischerei mit beweglichem grundberührendem Fanggerät überdies die Verwendung nicht nur von Schleppnetzen, sondern auch von Waden oder von Dredgen in den Schutzgebieten betrifft.
94 Unter diesen Umständen kann der Kläger, der entgegen seinem Vorbringen nicht belegt, dass im Rahmen des Schutzes von Riffen in der Nordsee vergleichbare Sachverhalte ungleich behandelt worden wären, nicht mit Erfolg geltend machen, dass die angefochtene Verordnung gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung verstoße, weil im Hinblick auf den mit ihr angestrebten Schutz der Riffe größere Pufferzonen als im Rahmen der Verordnung 2017/118 berücksichtigt worden seien.
95 Im Übrigen wird im Jahresbericht 2019 des STECF speziell darauf hingewiesen, dass sich die Situation in der deutschen AWZ der Nordsee im Hinblick auf ihre Artenvielfalt von der Situation unterscheide, die Gegenstand „ähnlicher Empfehlungen war, in denen das Verbot von Fischereitätigkeiten innerhalb jedes Natura‑2000-Gebiets auf die kartierten Riffe und die umgebenden Pufferzonen beschränkt wurde“. Der STECF zitiert, wie sich aus seiner Prüfung der ursprünglichen gemeinsamen Empfehlung ergibt, ausdrücklich die Empfehlung zu Fischereiverboten in den Natura‑2000-Gebieten Kattegat und westliche Ostsee als eine dieser früheren Empfehlungen.
96 Zwar behauptet der Kläger hierzu, dass die Ausführungen des STECF „völlig allgemein gehalten“ und nicht weiter belegt seien, doch trägt er nichts vor, was diese Ausführungen widerlegen könnte.
97 Darüber hinaus sollen durch die fraglichen Verbotsmaßnahmen nicht nur Riffe und Sandbänke, sondern auch Kiesgründe geschützt werden. Der Kläger räumt übrigens, wie aus Rn. 82 der Klageschrift hervorgeht, ausdrücklich ein, dass sich die Größe der Gebiete, in denen der Fischfang eingeschränkt ist, mit dem Schutz von Kiesgründen rechtfertigen lässt.
98 Was das dritte Argument angeht, so stellt der Kläger zwar in Abrede, dass der Schutz von Kiesgründen der Sache nach ein legitimes Ziel sein könne, trägt jedoch diesbezüglich keine eigenständige Argumentation zur Begründung der vorliegenden Rüge vor, sondern verweist nur auf die dritte Rüge im Rahmen des vorliegenden Klagegrundes sowie auf seinen zweiten Klagegrund, die aus den nachstehend dargelegten Erwägungen ihrerseits unbegründet sind.
99 Keines der vom Kläger vorgebrachten Argumente ist somit geeignet, die Beurteilung seitens der Kommission in Frage zu stellen.
100 Daher ist die zweite Rüge im Rahmen des ersten Klagegrundes zurückzuweisen, ohne dass es der Anordnung des beantragten Sachverständigengutachtens bedarf.
– Dritte Rüge: kein Schutzbedürfnis für Kiesgründe
101 Der Kläger trägt im Kern vor, es sei nicht hinreichend belegt, dass Maßnahmen zum Schutz der Kiesgründe vor den Auswirkungen von beweglichem grundberührendem Fanggerät erforderlich seien, da es hierfür keine „hinreichend fundierte wissenschaftliche Analyse“ gebe.
102 Die Kommission beantragt mit Unterstützung des Königreichs der Niederlande, die vorliegende Rüge zurückzuweisen.
103 Erstens wird, wie oben in Rn. 88 festgestellt, mit dem in der ursprünglichen gemeinsamen Empfehlung vorgeschlagenen Ansatz, der darin besteht, die Fangverbote nicht auf bestimmte Lebensräume zu beschränken, sondern sie auf zahlreiche benthische Biotope im Schutzgebiet auszudehnen, das Ziel verfolgt, die zwischen diesen verschiedenen Biotoptypen bestehenden potenziellen Verbindungen und Wechselwirkungen zu berücksichtigen, wie die Kommission unter Hinweis auf die Schlussfolgerungen des STECF hervorhebt.
104 Kiesgründe sind unstreitig Bestandteile des im Schutzgebiet vorherrschenden Meeresökosystems, weshalb das so definierte Ziel auch ihren Schutz umfasst. Der Kläger trägt aber nichts vor, was die Feststellung der Kommission, dass der so gewählte Ansatz dem Schutz der biologischen Vielfalt hinreichend genüge, indem er die Erhaltung der Struktur sowie der Funktionen des Ökosystems im Schutzgebiet fördere, als nicht plausibel erscheinen ließe.
105 Zweitens geht aus dem insbesondere auf einer Studie eines Sachverständigenbüros aus dem Jahr 2017 beruhenden Hintergrunddokument hervor, dass der Ausschluss beweglicher grundberührender Fanggeräte der Sache nach die wirksamste Bewirtschaftungsmaßnahme zur Erhaltung oder Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustands oder guten Umweltzustands der Kiesgründe ist. In diesem Dokument wird, wie die Kommission bemerkt, darauf hingewiesen, dass dieser Biotoptyp wegen seines Bestands an sessilen Epifauna-Arten in der Tat besonders empfindlich gegenüber der Wadenfischerei ist.
106 Außerdem ergibt sich aus einem vom Bundesamt im Oktober 2011 erstellten Dokument mit dem Titel „Artenreiche Kies‑, Grobsand- und Schillgründe im Meeres- und Küstenbereich [–] Definition und Kartieranleitung [–] Kies‑, Grobsand- & Schillgründe“, dass dieser Biotoptyp in der Nordsee u. a. durch die „Baumkurren- und Grundschleppnetzfischerei“ und durch „aktuelle oder frühere Nährstoff- und Schadstoffeinträge (u. a. Abwassereinleitungen, Ölverschmutzung, Verklappung, erhöhte Detrituspartikelbelastung)“ gefährdet ist.
107 Der Kläger trägt nichts vor, wodurch die wissenschaftlichen Studien, auf die sich das Bundesamt in diesen beiden Dokumenten gestützt hat – d. h. die oben in Rn. 105 erwähnte Studie des Sachverständigenbüros oder die in dem oben in Rn. 106 erwähnten Dokument angeführten Studien –, in Zweifel gezogen werden könnten. Er beschränkt sich insoweit auf die Behauptung: „Wissenschaftliche Untersuchungen, in welcher Form mobile, grundberührende Fanggeräte tatsächlich zu einer erheblichen Beeinträchtigung [der Kiesgründe] führen, gibt es nach Kenntnis des Klägers nicht.“
108 Drittens ist zwar der Schutz von Kiesgründen, wie der Kläger vorträgt, in der Habitatrichtlinie nicht vorgesehen. Hierzu genügt jedoch die Feststellung, dass die Erhaltungsmaßnahmen, gegen die sich die vorliegende Rüge richtet, erlassen wurden, um es der Bundesrepublik Deutschland zu ermöglichen, ihre Verpflichtungen nach Art. 13 Abs. 4 der Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie, nicht aber nach der Habitatrichtlinie, einzuhalten. Obwohl der Kläger meint, der Schutz dieses Biotoptyps könne nicht den Zielen dieses Artikels der Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie entsprechen, entwickelt er keine entsprechende Argumentation zur Begründung der vorliegenden Rüge, sondern verweist nur auf das Vorbringen zu seinem zweiten Klagegrund.
109 Nach alledem ist festzustellen, dass der Kläger nichts vorgebracht hat, was die Beurteilung seitens der Kommission in Frage stellen könnte.
110 Daher ist die dritte Rüge im Rahmen des ersten Klagegrundes zurückzuweisen.
– Vierte Rüge: Unmöglichkeit, die Eignung der streitigen Erhaltungsmaßnahmen zu überprüfen, da es an empirischen und verifizierbaren Daten zum Ist- und Soll-Zustand der zu schützenden Lebensräume fehle
111 Zur Untermauerung seiner Rüge beanstandet der Kläger die den Schutz von Riffen und Sandbänken betreffenden Erhaltungsmaßnahmen, d. h. die Maßnahmen, die erforderlich sind, damit die Verpflichtungen aus Art. 6 der Habitatrichtlinie, auf den Art. 11 der Verordnung Nr. 1380/2013 verweist, eingehalten werden.
112 Der Kläger trägt im Wesentlichen vor, die Kommission habe der angefochtenen Verordnung keine „hinreichende fachliche Fundierung“ zugrunde gelegt, da sie sich darauf beschränkt habe, die von der Bundesrepublik Deutschland übermittelten Daten zu übernehmen. Unter Verstoß gegen Art. 11 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1380/2013 beruhten die von Letzterer im Hintergrunddokument vorgeschlagenen Bewirtschaftungsmaßnahmen nämlich im Kern auf modellhaften Annahmen und lieferten daher keine hinreichend konkreten Daten sowohl zum Soll- und Ist-Erhaltungszustand der zu schützenden Lebensräume als auch zu den potenziellen Auswirkungen der fraglichen Erhaltungsmaßnahmen auf diese Lebensräume. Im Rahmen des Verfahrens habe der Beirat für die Nordsee übrigens den „Mangel an [übermittelten] Erkenntnissen über den Erhaltungszustand und die Erhaltungsziele für die benthischen Lebensräume“ kritisiert, ohne dass die Kommission diese Aussage berücksichtigt habe.
113 Aus all diesen Gründen sei es unmöglich, zu überprüfen, ob die angefochtene Verordnung im Hinblick auf die mit ihr verfolgten Ziele geeignet sei.
114 Die Kommission beantragt mit Unterstützung des Königreichs der Niederlande, die vorliegende Rüge zurückzuweisen.
115 Zunächst ist festzustellen, dass die Rüge im Wesentlichen darauf gestützt wird, dass die Bundesrepublik Deutschland Art. 11 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1380/2013 missachtet habe, wonach „[d]er veranlassende Mitgliedstaat … der Kommission und den anderen Mitgliedstaaten, die ein direktes Bewirtschaftungsinteresse haben, die einschlägigen Informationen über die erforderlichen Maßnahmen vor[legt], einschließlich Begründung, wissenschaftlicher Nachweise hierzu und Einzelheiten zu ihrer praktischen Durchführung und Durchsetzung“. Sobald der veranlassende Staat hinreichende Informationen über die erforderlichen Maßnahmen vorgelegt hat, können die betroffenen Mitgliedstaaten der Kommission nach dieser Bestimmung eine gemeinsame Empfehlung unterbreiten, wobei die Kommission gemäß Art. 18 Abs. 3 dieser Verordnung die vom veranlassenden Staat beantragten Erhaltungsmaßnahmen erlassen kann, sofern eine solche Empfehlung mit diesen Maßnahmen vereinbar ist.
116 Im vorliegenden Fall bilden die von der Bundesrepublik Deutschland vorgeschlagenen Bewirtschaftungsmaßnahmen die Grundlage für die angefochtene Verordnung und sind in das Verfahren integriert, nach dem die Kommission gemäß Art. 11 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1380/2013 die Erhaltungsmaßnahmen erlässt, die erforderlich sind, damit dieser Mitgliedstaat seine Verpflichtungen nach den Umweltvorschriften der Union einhält.
117 In diesem Zusammenhang geht der Kläger von der Prämisse aus, dass sich das Bundesamt im Wesentlichen nur auf „modellhafte Annahmen“ gestützt habe, weshalb die fachlichen Grundlagen der fraglichen Erhaltungsmaßnahmen mangels konkreter Daten „mangelhaft“ seien.
118 In der vom Bundesamt durchgeführten Analyse des „Spannungsfeld[s] zwischen beweglichem grundberührendem Fanggerät und benthischen Lebensräumen“, auf die sich der Kläger bezieht, heißt es, dass „[d]ie … Bewertung der Belastung benthischer Lebensräume und ihrer Gemeinschaften durch die Fischerei … den aktuellen Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse wieder[gibt]“. Das Bundesamt führt hierzu aus, dass „[d]ie negativen Auswirkungen von beweglichem grundberührendem Fanggerät … in mehreren Studien nachgewiesen [wurden]“, und verweist auf die empirischen Erkenntnisse, zu denen diese Studien geführt haben, um seine Schlussfolgerungen zu veranschaulichen, dass „[die] Sterblichkeit benthischer Organismen … eine direkte Folge mechanischer Schäden oder unerwünschten Beifangs sein [kann], die auch bei Rückwürfen ins Meer zu einer hohen Sterblichkeit führen können“.
119 Nach einem Hinweis auf „die erste Analyse [von 2011] der mit grundberührendem Fanggerät verbundenen Hauptrisiken für benthische Lebensräume und Arten in den deutschen Nordseegewässern“ betont das Bundesamt u. a. unter Bezugnahme auf eine 2006 veröffentlichte Studie, dass „[d]ie Anfälligkeit einer Art gegenüber beweglichem grundberührendem Fanggerät … von mehreren Faktoren ab[hängt], wie etwa ihrer Mobilität, ihrer Fähigkeit, physischem Druck standzuhalten, ihrer Position im oder auf dem Meeresboden (Infauna oder Epifauna) oder ihrer Fähigkeit, sich wieder einzugraben, nachdem sie freigelegt wurde“. Das Bundesamt erklärt ferner, dass „Grundschleppnetzfischerei … zu hohen Mortalitätsraten bei epifaunalen Arten [führt]“ – wozu es eine Studie von 2000 anführt – „und … sich besonders negativ auf sessile, koloniale Epifauna und buschige Tiere, langlebige Oberflächenbewohner aus[wirkt]“ – wozu es auf verschiedene 1987, 1998, 2000 und 2003 veröffentlichte Studien verweist.
120 Unter diesen Umständen beruhen die von der Bundesrepublik Deutschland vorgeschlagenen Bewirtschaftungsmaßnahmen entgegen dem Vorbringen des Klägers weder ausschließlich noch „in erster Linie“ bloß auf „modellhaften Annahmen“.
121 Aus den von der Bundesrepublik Deutschland vorgeschlagenen Bewirtschaftungsmaßnahmen, wie sie im Hintergrunddokument aufgeführt sind, geht zwar hervor, dass sie auch auf Modellierungen oder „Störungsindikatoren“ beruhen, denen verschiedene Annahmen über die Auswirkungen beweglicher grundberührender Fanggeräte auf die benthische Mortalität zugrunde liegen. Solche Modelle ergänzen jedoch nur die Analyse der Grunddaten, indem sie u. a. darauf hinweisen, „dass eine anhaltende Belastung durch Fischerei in den … Schutzgebieten der deutschen AWZ [in der Nordsee] die Zusammensetzung der benthischen Gemeinschaften verändern sowie ihre gesamte Abundanz und Biomasse verringern könnte“.
122 In diesem Zusammenhang macht der Kläger noch geltend, dass „andere Mitgliedsländer … eine erheblich genauere Grundlagenforschung betrieben haben, als es die Bundesrepublik Deutschland für erforderlich erachtete“. Nach Art. 11 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1380/2013 ist der die Erhaltungsmaßnahmen veranlassende Staat aber nicht verpflichtet, die von einem anderen Mitgliedstaat angewandte Methodik zu übernehmen, wenn Letzterer Erhaltungsmaßnahmen für die eigenen Hoheitsgewässer erlässt.
123 Unter diesen Umständen kann sich der Kläger nicht mit Erfolg auf die vom dänischen Amt für Umweltschutz im Oktober 2021 erstellte Studie über den Schutz von Natura‑2000-Gebieten in der dänischen AWZ der Nordsee berufen. Dies gilt auch für die mit der Erwiderung vorgelegte Studie über den Konsultationsprozess des Königreichs Belgien zur belgischen AWZ in der Nordsee. Im Übrigen ist auch die Berufung auf die vom deutschen Bundesamt für Seeschifffahrt und Hydrographie angewandte Methode irrelevant, die sich auf die Auswirkungen von Offshore-Windenergieanlagen und in keiner Weise auf die Auswirkungen von Fanggeräten auf den Meeresboden bezieht.
124 Da der Kläger nichts vorbringt, was die Zuverlässigkeit der verwendeten Modelle in Frage stellen könnte, und die Relevanz der empirischen Studien, auf die das Bundesamt seine Analyse gestützt hat, nicht in Abrede stellt, kann er nicht mit Erfolg geltend machen, der von diesem vorgeschlagene Ansatz beruhe auf bloßen, nicht verifizierbaren Annahmen, so dass die angefochtene Verordnung unter Verstoß gegen Art. 11 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1380/2013 keine hinreichende fachliche Fundierung aufweise.
125 Im Übrigen war das Bundesamt entgegen dem Vorbringen des Klägers nicht verpflichtet, zum Nachweis der Verhältnismäßigkeit der erforderlichen Maßnahmen konkrete Daten zur Darstellung des Soll- und des Ist-Erhaltungszustands der zu schützenden Lebensräume sowie der potenziellen Auswirkungen der geplanten Maßnahmen auf diese Räume anzugeben.
126 Hierzu ist zunächst festzustellen, dass unter dem Begriff „Erhaltung“ in Art. 1 Buchst. a der Habitatrichtlinie alle Maßnahmen zu verstehen sind, die erforderlich sind, „um die natürlichen Lebensräume und die Populationen wildlebender Tier- und Pflanzenarten in einem günstigen Erhaltungszustand … zu erhalten oder diesen wiederherzustellen“.
127 Der Erhaltungszustand eines natürlichen Lebensraums wird gemäß Art. 1 Buchst. e und i der Habitatrichtlinie als „günstig“ betrachtet, wenn im Wesentlichen sein Verbreitungsgebiet und seine Fläche beständig sind oder sich ausdehnen, wenn die für seinen Fortbestand notwendige Struktur und spezifischen Funktionen wahrscheinlich weiterbestehen werden und wenn die für ihn typischen Populationen darin langfristig überleben können.
128 Sodann muss nach Art. 3 Abs. 1 der Habitatrichtlinie das Natura‑2000-Netz, in dem die streitigen Erhaltungsmaßnahmen gelten, „den Fortbestand oder gegebenenfalls die Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustandes dieser natürlichen Lebensraumtypen … in ihrem natürlichen Verbreitungsgebiet gewährleisten“.
129 Ferner geht aus Art. 6 Abs. 1 der Habitatrichtlinie hervor, dass die Mitgliedstaaten die nötigen Erhaltungsmaßnahmen festlegen, die gegebenenfalls geeignete Maßnahmen rechtlicher, administrativer oder vertraglicher Art umfassen. In diesem Zusammenhang heißt es in Abs. 2 dieses Artikels, dass durch die geeigneten Erhaltungsmaßnahmen „die Verschlechterung der natürlichen Lebensräume und der Habitate der Arten sowie Störungen von Arten, für die die Gebiete ausgewiesen worden sind, [vermieden werden sollen], sofern solche Störungen sich im Hinblick auf die Ziele dieser Richtlinie erheblich auswirken könnten“.
130 Das gemäß Art. 6 Abs. 2 in Verbindung mit den Art. 1 und 3 der Habitatrichtlinie verfolgte Ziel besteht somit, um eine Verschlechterung der Lebensräume zu vermeiden, zumindest darin, diese Räume in ihrem Ist-Zustand zu erhalten, wie dieser auch beschaffen sein mag, damit sie in diesem Zustand, sofern er als günstig betrachtet wird, belassen werden können oder damit für sie gegebenenfalls ein Erhaltungszustand wiederhergestellt werden kann, der es ihnen im Wesentlichen erlaubt, in einem beständigen oder sich ausdehnenden Verbreitungsgebiet unter Wahrung der für ihre Erhaltung wesentlichen Struktur und Funktionen weiterzubestehen.
131 Die Eignung einer Erhaltungsmaßnahme, mit der, wie vorstehend ausgeführt, zumindest der – wie auch immer beschaffene – Ist-Zustand erhalten werden soll, erfordert daher entgegen dem Vorbringen des Klägers nicht, dass „aufgezeigt werden [muss], … in welchem Zustand sich ein Habitat vor Anordnung der fischereibeschränkenden Maßnahmen befindet“. Darüber hinaus setzt die Einhaltung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes nicht voraus, dass „vor Anordnung der Fischereibeschränkungen nachgewiesen [wird], dass die vorgeschlagenen Maßnahmen auch tatsächlich geeignet sind, [den angestrebten Erhaltungszustand] zu erreichen“, sondern verlangt nur den Nachweis, dass diese Maßnahmen nicht offensichtlich ungeeignet sind, eine Verschlechterung der Lebensräume zu verhindern, auf die sich das verfolgte Erhaltungsziel bezieht.
132 Denn nach der Begriffsbestimmung des Erhaltungszustands eines natürlichen Lebensraums in Art. 1 Buchst. e der Habitatrichtlinie beruht eine Erhaltungsmaßnahme nicht auf der „Bestimmung des Ist- und des Soll-Zustands der Lebensräume“, sondern auf der „Gesamtheit der Einwirkungen, die den betreffenden Lebensraum … beeinflussen und die sich langfristig auf seine natürliche Verbreitung, seine Struktur und seine Funktionen … auswirken können“.
133 Schließlich wurde der Beirat für die Nordsee, wie sich aus dem siebten Erwägungsgrund der angefochtenen Verordnung ergibt und ohne dass der Kläger dies bestritten hätte, zur ursprünglichen gemeinsamen Empfehlung konsultiert. Wie aus seiner Stellungnahme vom 20. April 2021 hervorgeht, wurde er auch zur „letzten gemeinsamen Empfehlung, in die die von der Kommission infolge des Berichts des STECF von 2019 erbetenen Änderungen eingearbeitet worden waren“, konsultiert, auf deren Grundlage die überarbeitete gemeinsame Empfehlung beschlossen wurde, die der Kommission am 17. Juni 2021 vorgelegt wurde.
134 Soweit der Kläger geltend macht, der Beirat für die Nordsee betone in seiner Stellungnahme im Wesentlichen die unzureichende wissenschaftliche Datenlage zum Erhaltungszustand der benthischen Lebensräume, ist mit der Kommission darauf hinzuweisen, dass die vom Kläger bemängelte unzureichende wissenschaftliche Datenlage nicht von allen Mitgliedern des Beirats für die Nordsee, sondern nur von den Vertretern der Fischereiwirtschaft angesprochen wurde. Aus den Schlussfolgerungen des Beirats für die Nordsee geht ausdrücklich hervor, dass dieser insgesamt „die gut begründeten, wissenschaftlich hinreichend untermauerten Bewirtschaftungsmaßnahmen für die vorgeschlagenen [Schutzgebiete] begrüßt“.
135 Keines der klägerischen Argumente kann mithin belegen, dass die „fachlichen Grundlagen“ der von der Bundesrepublik Deutschland vorgeschlagenen Bewirtschaftungsmaßnahmen so „mangelhaft“ sind, „dass eine juristische Prüfung“ der Eignung der angefochtenen Verordnung, die mit den fraglichen Erhaltungsmaßnahmen verfolgten Ziele zu erreichen, „gar nicht möglich ist“.
136 Nach alledem ist die vierte Rüge im Rahmen des ersten Klagegrundes insgesamt zurückzuweisen.
– Fünfte Rüge: Verletzung des Grundsatzes der Gleichbehandlung bezüglich verschiedener „leichter“ Fanggeräte im Hinblick auf den beabsichtigten Schutz der Lebensräume
137 Der Kläger trägt vor, die Kommission habe im östlichen Gebiet des Sylter Außenriffs die traditionelle Krabbenfischerei bzw. Fischerei auf Nordseegarnelen mit Baumkurren und Rollengeschirr mit Maschenöffnungen zwischen 16 und 31 mm im Wesentlichen mit der Begründung zugelassen, dass diese Art der Fischerei geringe Auswirkungen auf den Meeresboden habe. Die Auswirkungen „leichter“ Fanggeräte wie Snurrewaden auf den Meeresboden seien aber unter Umweltaspekten mit den Auswirkungen traditioneller Fanggeräte zur Krabbenfischerei vergleichbar.
138 Deshalb verletze das Verbot des Fischfangs mit „leichten“ Fanggeräten wie Snurrewaden im östlichen Gebiet des Sylter Außenriffs im Hinblick auf das mit der angefochtenen Verordnung verfolgte Ziel des Umweltschutzes den Grundsatz der Gleichbehandlung bezüglich traditioneller Fanggeräte der Krabbenfischerei einerseits und „leichter“ Fanggeräte wie Snurrewaden andererseits.
139 Die Kommission beantragt mit Unterstützung des Königreichs der Niederlande, die vorliegende Rüge zurückzuweisen.
140 Die etwaige Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes durch eine unterschiedliche Behandlung setzt, wie oben in Rn. 90 dargelegt, voraus, dass die betreffenden Sachverhalte im Hinblick auf alle Merkmale, die sie kennzeichnen, vergleichbar sind. Die Merkmale unterschiedlicher Sachverhalte und somit deren Vergleichbarkeit sind u. a. im Licht des Ziels und des Zwecks der unionsrechtlichen Maßnahme, die die fragliche Unterscheidung einführt, zu bestimmen und zu beurteilen. Außerdem sind die Grundsätze und Ziele des Regelungsbereichs zu berücksichtigen, in den diese Maßnahme fällt (Urteil vom 26. September 2013, IBV & Cie, C‑195/12, EU:C:2013:598, Rn. 51 und 52).
141 Hierzu stellt das Gericht fest, dass die GFP nach dem vierten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1380/2013 gewährleistet, dass Fischereitätigkeiten langfristig nicht nur zu ökologischer, sondern auch zu wirtschaftlicher und sozialer Nachhaltigkeit beitragen. Laut diesem Erwägungsgrund soll die GFP zu mehr Produktivität und einem angemessenen Lebensstandard für den Fischereisektor, einschließlich kleiner Fischereien, beitragen. Die GFP sorgt gemäß dem oben in Rn. 3 wiedergegebenen Art. 2 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1380/2013 somit dafür, dass Fischereitätigkeiten auf eine Art und Weise durchgeführt werden, die mit den Zielen der Erreichung eines wirtschaftlichen, sozialen und beschäftigungspolitischen Nutzens vereinbar ist. In diesem Rahmen stellt die GFP gemäß Art. 2 Abs. 3 dieser Verordnung durch Anwendung des in deren Art. 4 Abs. 1 Nr. 9 definierten ökosystembasierten Ansatzes bei der Bestandsbewirtschaftung sicher, dass zum einen die negativen Auswirkungen der Fischerei auf das Meeresökosystem auf ein Mindestmaß reduziert werden und zum anderen eine Verschlechterung der Meeresumwelt durch Fischereitätigkeiten vermieden wird.
142 Im vorliegenden Fall ergibt sich aus dem Protokoll der Sitzung der Scheveningen-Gruppe vom 24. März 2021 – laut der Zusammenfassung durch die Kommission, die an dieser Sitzung teilgenommen hat –, dass „[d]ie sozioökonomischen Erwägungen … gegenüber dem Interesse an der Erhaltung der [betroffenen] Lebensräume im Rahmen der traditionellen Krabbenfischerei mit moderatem Fangeinsatz mangels anderer Fanggründe in diesem Gebiet überwogen [haben]“. Der STECF hat zudem in dem der Prüfung der ursprünglichen gemeinsamen Empfehlung gewidmeten Teil seines Jahresberichts 2019 betont, dass „die Reduzierung der negativen Auswirkungen der Fischerei auf das Meeresökosystem nach Art. 2 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1380/2013 Kompromisse im Sinne einer größtmöglichen Verringerung der ökologischen Auswirkungen der Fischerei, ohne die sozioökonomische Lebensfähigkeit des Fischereisektors zu gefährden, erfordert“.
143 Die Kommission hat also entgegen dem Vorbringen des Klägers die traditionelle Krabbenfischerei nicht deshalb erlaubt, weil sie der Ansicht gewesen wäre, dass diese Art des Fischfangs keine „erheblichen Schäden an den Habitaten“ verursache, sondern weil sie es aus sozioökonomischen Gründen für notwendig erachtete, diese Fischereitätigkeit zu erhalten.
144 Der Kläger hat aber nicht behauptet, geschweige denn nachgewiesen, dass sich Fischer, die im östlichen Gebiet des Sylter Außenriffs bewegliche grundberührende Fanggeräte wie Snurrewaden verwenden, in einer ähnlichen sozioökonomischen Lage wie Fischer befänden, die für die traditionelle Krabbenfischerei Baumkurren und Rollengeschirr mit Maschenöffnungen zwischen 16 und 31 mm verwenden. Er trägt insbesondere nicht vor, dass die sozioökonomische Lage der ersteren es ebenso wie die sozioökonomische Lage der letzteren erfordert hätte, ihnen die Ausübung ihrer Fischereitätigkeit im östlichen Gebiet des Sylter Außenriffs zu erlauben.
145 Unter diesen Umständen kann der Kläger, da die Kommission entgegen seinem Vorbringen die traditionelle Krabbenfischerei im östlichen Gebiet des Sylter Außenriffs jedenfalls nicht aus ökologischen Gründen erlaubt hat, nicht mit Erfolg geltend machen, dass das Verbot der Fischereitätigkeit mit „leichten“ Fanggeräten wie Snurrewaden in diesem Gebiet mit Blick auf den mit der angefochtenen Verordnung angestrebten Schutz von Lebensräumen zu einer Ungleichbehandlung dieser Fischereitätigkeit gegenüber der traditionellen Krabbenfischerei führen würde.
146 Infolgedessen ist die fünfte Rüge im Rahmen des ersten Klagegrundes zurückzuweisen, ohne dass es der Anordnung des beantragten Sachverständigengutachtens bedarf.
– Sechste Rüge: keine Notwendigkeit für ein Verbot der Krabbenfischerei im Gebiet der Amrumbank
147 Der Kläger macht geltend, das Verbot des Krabbenfangs für 55 % der Amrumbank innerhalb des Natura‑2000-Gebiets Sylter Außenriff sei nicht erforderlich.
148 Dazu führt der Kläger zwei Argumente an.
149 Zum einen lege die Kommission im Wesentlichen nicht rechtlich hinreichend dar, warum es erforderlich gewesen sein sollte, das Sperrgebiet im Laufe des Verfahrens auf 55 % der Amrumbank zu erweitern, während es in der von der Bundesrepublik Deutschland ursprünglich vorgeschlagenen Managementmaßnahme nur 25 % betragen habe. Da es an einem „prüfbaren Nachweis der fachlichen Erforderlichkeit der Fischereibeschränkungen“ fehle, sei die Ausdehnung der Schutzzone willkürlich festgelegt worden.
150 Zum anderen reichten die aktuellen wissenschaftlichen Erkenntnisse aus, um die „Geringfügigkeit“ der Auswirkungen der Krabbenfischerei auf sandige Untergründe zu belegen. Der Kläger beruft sich insoweit auf verschiedene Studien, die insbesondere die Auswirkungen der Krabbenfischerei im Nationalpark Schleswig-Holsteinisches Wattenmeer (Deutschland) betreffen.
151 Die Kommission beantragt mit Unterstützung des Königreichs der Niederlande, die vorliegende Rüge zurückzuweisen.
152 Mit dem ersten Argument macht der Kläger geltend, dass „der Hintergrund, wie der ursprüngliche Vorschlag des Schutzes von 25 % der Amrumbank im Laufe des Verfahrens auf 55 % erhöht wurde, fachlich nicht nachvollziehbar ist“, da nicht ersichtlich sei, „[w]oraus sich die fachliche Rechtfertigung für eine Vergrößerung des von Fischereibeschränkungen betroffenen Gebietes auf mehr als das Doppelte ergibt“.
153 Zunächst ist festzustellen, dass dem Kläger bekannt war, vor welchem Hintergrund die angefochtene Verordnung erlassen wurde. Insoweit erkennt er in der Klageschrift selbst an, dass er bei der Ausarbeitung der von der Bundesrepublik Deutschland vorgeschlagenen ursprünglichen Managementmaßnahmen konsultiert wurde. Außerdem ist zu beachten, dass die Vertreter des Sektors und die betroffenen Interessengruppen, denen der Kläger unleugbar angehört, bei der Ausarbeitung einer gemeinsamen Empfehlung gemäß Art. 18 Abs. 2, Art. 44 Abs. 3 und Art. 45 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1380/2013 konsultiert werden.
154 Sodann sind die von der Kommission vorgelegten Daten zu prüfen, auf deren Grundlage sie im Rahmen des oben in Rn. 116 beschriebenen Verfahrens die Sperrzone für den Krabbenfang auf 55 % der Amrumbank ausgedehnt hat.
155 So heißt es im Hintergrunddokument, dass zwar „die Sperrung aus sozioökonomischen Gründen wegen der intensiven Fischerei im Gebiet der Amrumbank ursprünglich auf 25 % dieses Gebiets beschränkt war“, dass aber „ein größeres Bewirtschaftungsgebiet sinnvoll [erschien], um die Erhaltungsziele zu erreichen“, die mit der fraglichen Maßnahme verfolgt wurden.
156 Der STECF hatte hierzu ausgeführt, dass „die Bewirtschaftungsmaßnahmen auf einer signifikanten und hinreichenden Reduzierung der Auswirkungen der Fischerei beruhen müssen“, da die Lebensräume in dem betreffenden Gebiet einen „ungünstigen Erhaltungszustand“ aufwiesen, weshalb in Betracht gezogen werden sollte, die Fangverbotszone auf der Amrumbank auszuweiten. Der STECF hatte festgestellt, dass die Fischerei mit beweglichen grundberührenden Fanggeräten und mit Netzen in den betroffenen Natura‑2000-Gebieten insgesamt weniger als 1 % der Gesamterträge in der deutschen AWZ der Nordsee ausmache, und ferner befunden, dass wegen „der begrenzten wirtschaftlichen Bedeutung der Fischerei“ eine solche Ausweitung im Wesentlichen in Betracht gezogen werden könne, ohne die sozioökonomische Stabilität der Fischwirtschaft zu gefährden.
157 Die begrenzte wirtschaftliche Bedeutung des betroffenen Gebiets war außerdem durch die Stellungnahme der Bundesrepublik Deutschland bestätigt worden, die zur Begründung ihrer ursprünglichen Bewirtschaftungsmaßnahmen festgestellt hatte, dass die Fischereitätigkeit im Gebiet der Amrumbank nur 0,02 % der Erträge erwirtschafte, die in der gesamten deutschen AWZ der Nordsee erzielt würden.
158 Unter diesen Umständen kann der Kläger nicht mit Erfolg behaupten, dass „[d]er letztlich gefundene Wert [des Prozentsatzes des Schutzgebiets] … völlig willkürlich gegriffen“ wirke. Der Kläger meint insoweit zwar, dass es „an einem prüfbaren Nachweis der fachlichen Erforderlichkeit der Fischereibeschränkungen“ fehle und dass man „[e]benso … argumentieren [könnte], dass 30 %, 40 % oder 80 % der Amrumbank unter Schutz gestellt werden müssen“, doch trägt er jedenfalls nichts vor, was die von der Kommission vorgelegten Daten entkräften könnte. Er belegt somit nicht, dass die Festlegung der Größe des Gebiets, in dem jegliche Fangtätigkeit verboten ist, auf etwas mehr als die Hälfte der Amrumbank angesichts des der Kommission zustehenden Beurteilungsspielraums offensichtlich fehlerhaft und die Verbotsmaßnahme deshalb offensichtlich ungeeignet wäre, um das verfolgte Erhaltungsziel zu erreichen.
159 Daher ist das erste Argument zurückzuweisen.
160 Mit dem oben in Rn. 150 dargelegten zweiten Argument macht der Kläger im Kern geltend, die verfügbaren wissenschaftlichen Erkenntnisse reichten aus, um die „Geringfügigkeit“ der Auswirkungen der Krabbenfischerei auf sandige Untergründe zu belegen, so dass das Verbot dieser Art des Fischfangs nicht erforderlich sei, um das mit der fraglichen Maßnahme verfolgte Erhaltungsziel zu erreichen.
161 In diesem Zusammenhang geht aus dem zwölften Erwägungsgrund der angefochtenen Verordnung hervor, dass durch das Verbot jeglicher Fangtätigkeit in 55 % des Gebiets der Amrumbank Meeresbodengebiete mit dem Biotoptyp „Kiesgründe“ geschützt werden sollen. Da das Gebiet der Amrumbank ausweislich dieses Erwägungsgrundes zum Lebensraumtyp 1110 gehört, bezieht sich der Schutz auf den Biotoptyp „Kiesgründe“ sowie implizit, aber zwangsläufig auch auf den in der Habitatrichtlinie unter Nr. 1110 gelisteten Lebensraumtyp „Sandbänke“. Dies geht im Übrigen eindeutig aus der von der Bundesrepublik Deutschland ursprünglich vorgeschlagenen und in diesem Punkt nicht geänderten Bewirtschaftungsmaßnahme hervor, die ausdrücklich darauf abzielt, „die Amrumbank (Sandbank gemäß der Habitatrichtlinie) und das benthische Biotop [‚Kiesgründe‘] gemäß der Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie vor Störungen durch jegliche Fangtätigkeit zu schützen“.
162 Im vorliegenden Fall hat die Kommission das Verbot jeglicher Fangtätigkeit, also auch der Krabbenfischerei, in dem betreffenden Gebiet der Amrumbank unter Berufung auf die Stellungnahme des STECF und das Hintergrunddokument begründet.
163 Aus dem für die betreffende Maßnahme relevanten Abschnitt 6.1.2 des Hintergrunddokuments geht hervor, dass „[d]er Erhaltungszustand des Lebensraumtyps 1110 … derzeit als ungünstig eingestuft [wird], hauptsächlich wegen der Qualität des Lebensraums und der Störung der biologischen Gemeinschaft infolge der Auswirkungen von grundberührendem Fanggerät auf den Meeresboden“. In diesem Abschnitt 6.1.2 wird unter Bezugnahme auf die in Abschnitt 5.1 dieses Dokuments wiedergegebenen wissenschaftlichen Studien festgestellt, dass „die Herstellung eines günstigen Erhaltungszustands des [Lebensraumtyps ‚Sandbänke‘] auf der Amrumbank eine Beschränkung der Fischerei mit grundberührendem Fanggerät erfordert“. In diesem Zusammenhang betont der STECF im Rahmen seiner Überprüfung der ursprünglichen gemeinsamen Empfehlung, dass „zum wirksamen Schutz von Lebensräumen und Arten, die derzeit als in einem ‚ungünstigen Erhaltungszustand‘ befindlich gelten, die Bewirtschaftungsmaßnahmen auf einer signifikanten und hinreichenden Reduzierung der Auswirkungen der Fischerei beruhen müssen“.
164 Um die Bewertung seitens der Kommission zu widerlegen, beruft sich der Kläger erstens auf drei in den Hoheitsgewässern der Bundesrepublik Deutschland durchgeführte Studien.
165 Gegenstand der ersten, 1994 durchgeführten Studie ist die „Garnelenfischerei und die Erhaltung der Natur im Nationalpark Schleswig-Holsteinisches Wattenmeer“. Dem Kläger zufolge ergibt sich aus dieser Studie, dass „[m]echanische Zerstörungen durch die Garnelenfischerei … keine Rolle [spielen]“ für den Erhaltungszustand von „Sandkorallenriffen“ sowie für das Seemoosvorkommen.
166 Selbst wenn diese mit der Erwiderung vorgelegte Studie zulässig sein sollte, führt der Kläger jedenfalls nicht aus, inwiefern bei der Beurteilung der Verhältnismäßigkeit der angefochtenen Maßnahme eine Studie berücksichtigt werden könnte, die in einem anderen als dem von dieser Maßnahme betroffenen Gebiet durchgeführt wurde. Im Übrigen deutet nichts in den Akten darauf hin, dass die Sandbänke und die Kiesgründe den Sandkorallenriffen entsprächen, auf die sich die vom Kläger angeführte Studie bezieht.
167 Außerdem besteht ein weiterer Grund für das Verbot jeglicher Fangtätigkeit, also auch des Krabbenfangs, in dem betreffenden Gebiet unbestritten in der im Hintergrunddokument erwähnten Notwendigkeit, eine Fangverbotszone einzurichten, „die als wichtiges Erholungsgebiet für Meeresorganismen dienen würde“.
168 Eine solche Maßnahme entspricht den Anforderungen des Vorsorgeprinzips, das im Rahmen der GFP nach dem oben in Rn. 3 wiedergegebenen Art. 2 der Verordnung Nr. 1380/2013 berücksichtigt werden muss. Dazu heißt es in den von der Kommission angeführten Schlussfolgerungen des Hintergrunddokuments, dass „gemäß dem Vorsorgeprinzip davon [auszugehen ist], dass der Einsatz aller beweglichen grundberührenden Fanggeräte nicht nur auf Riffen, sondern auch auf Sandbänken und … Kiesgründen … ein erhebliches Risiko darstellt, dass ein günstiger Erhaltungszustand [oder ein] guter Umweltzustand für [die von den Bewirtschaftungsmaßnahmen betroffenen] Lebensräume [und Biotoptypen] nicht erreicht oder bewahrt werden kann“.
169 Angesichts dessen kann die oben in Rn. 165 genannte Studie das Vorbringen des Klägers nicht stützen.
170 Das gilt aus ähnlichen Gründen auch für die beiden anderen Studien, auf die der Kläger sein zweites Argument stützt, nämlich eine Studie aus dem Jahr 1997 sowie eine Studie des Thünen‑Instituts (im Folgenden: Report 107).
171 Die 1997 durchgeführte Studie betrifft die „Auswirkungen der Garnelenfischerei auf den Meeresboden und die Bodenfauna des Wattenmeeres“. Der Kläger macht im Wesentlichen lediglich geltend, dass laut dieser Studie „die Garnelenfischerei nur geringe Auswirkungen auf den Boden und das Benthos entfaltet“, ohne konkrete Anhaltspunkte für seine Behauptung vorzulegen.
172 Gegenstand des Reports 107 sind die „Auswirkungen der Garnelenfischerei auf Habitate und Lebensgemeinschaften im Küstenmeer der Norddeutschen Bundesländer Schleswig-Holstein, Hamburg und Niedersachsen“.
173 Der Kläger behauptet im Wesentlichen, nach dem Report 107 habe sich die Garnelenfischerei mit Baumkurren „nicht in einer statistisch signifikanten Häufung von Effekten durch fischereiliche Störung nieder[geschlagen]“.
174 Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass der Report 107 zwar den Zeitraum vom 1. August 2018 bis zum 31. Dezember 2022 betrifft, aber erst im April 2023, also nach Erlass der angefochtenen Verordnung, veröffentlicht wurde. Unter diesen Umständen kann die Rechtmäßigkeit dieser Verordnung entgegen dem Vorbringen des Klägers nicht anhand der in diesem Report enthaltenen Informationen beurteilt werden, der zu dem Zeitpunkt, als die Kommission die Verordnung erließ, nicht existierte und über den sie folglich nicht verfügen konnte (vgl. entsprechend Urteil vom 11. September 2003, Belgien/Kommission, C‑197/99 P, EU:C:2003:444, Rn. 86).
175 Jedenfalls genügt die Feststellung, dass der Report 107 – vom Kläger unbestritten – nicht die Auswirkungen beweglicher grundberührender Fanggeräte auf die von der fraglichen Maßnahme betroffenen Sandbänke oder Kiesgründe zum Gegenstand hat. Wie aus Fn. 3 auf Seite 11 des Reports 107 hervorgeht, betrifft dieser im Übrigen nicht die „Habitate“ im Sinne der für Natura‑2000-Gebiete geltenden Regelung, die Gegenstand der in der angefochtenen Verordnung vorgesehenen Erhaltungsmaßnahmen sind.
176 Überdies trägt der Kläger nichts vor, was belegen könnte, dass die Lebensräume im Gebiet der Amrumbank mit den Sediment- oder Bodenformen in dem vom Report 107 betroffenen Gebiet vergleichbar wären, so dass die Fischerei mit beweglichem grundberührendem Fanggerät die gleichen oder zumindest vergleichbare Auswirkungen auf die Lebensräume in diesen beiden Gebieten hätte, die sich doch voneinander unterscheiden.
177 Keine der zur Begründung des zweiten klägerischen Arguments vorgelegten Studien kann somit die Stichhaltigkeit der von der Kommission vorgenommenen Beurteilung in Frage stellen.
178 Der Kläger beruft sich zweitens auf die Empfehlungen des Internationalen Rates für Meeresforschung (International Council for the Exploration of the Sea, im Folgenden: ICES) aus dem Jahr 2008 und macht geltend, diesem Gremium zufolge könne „die physische Integrität von ‚Sandbänken‘ durch bewegliches grundberührendes Fanggerät kaum erheblich beeinträchtigt werden“.
179 Hierzu ist festzustellen, dass der Kläger lediglich behauptet, dass „[d]as Habitat … dominiert [wird] von Arten, die an die regelmäßigen Veränderungen und die hohe Energie der natürlichen Umgebung angepasst sind, sodass Fischerei demgegenüber nicht weiter ins Gewicht fällt“, ohne den geringsten Tatsachenbeweis dafür zu erbringen, dass die von ihm angeführten Erkenntnisse auf die Auswirkungen beweglicher grundberührender Fanggeräte auf die Arten übertragbar wären, die in den Sandbänken und Kiesgründen der von der streitigen Erhaltungsmaßnahme betroffenen Amrumbank vorkommen.
180 Zwar geht aus den der Klageschrift beigefügten Feststellungen des ICES hervor, dass, wie der Kläger betont, „die physische Integrität von ‚Sandbänken‘ durch bewegliches grundberührendes Fanggerät kaum erheblich beeinträchtigt [wird]“; der ICES weist jedoch auch darauf hin, dass „die Verwendung solcher Geräte … ökologische Auswirkungen haben [kann, die] den günstigen Zustand der benthischen Gemeinschaften auf Sandbänken beeinträchtigen“. Er empfiehlt in diesem Zusammenhang, „weitere Forschungsarbeiten durchzuführen, um die Gemeinschaften auf einer ‚unberührten‘ Sandbank und die Auswirkungen beweglicher grundberührender Fanggeräte auf Sandbänke zu beschreiben“, und erklärt, dass „solche Forschungsarbeiten wahrscheinlich versuchsweise Fischereisperrzonen umfassen“. Der ICES räumt außerdem ein, dass ihm „keine detaillierten Informationen über die ökologischen Funktionen (oder die Qualität), die Habitatstruktur oder die Fläche innerhalb jedes einzelnen Gebiets zur Verfügung gestellt [wurden]“ und dass „ohne vollständige Informationen über die Ausdehnung oder die fischereiliche Nutzung aller … ‚Sandbänke‘ in den deutschen Hoheitsgewässern … nicht beurteilt werden kann, inwieweit diese Gebiete zu einem günstigen Erhaltungszustand [der] Habitate … beitragen“. Schließlich stellt er fest, dass es angesichts des Beurteilungsspielraums der Behörden, „um bestimmte … Gebiete von … Sandbankhabitaten innerhalb der Natura‑2000-Gebiete zuzulassen, in denen benthische Gemeinschaften den Auswirkungen der Fischerei ausgesetzt sind …, zu einem Mosaik verschiedener Abstufungen der Fischerei mit grundberührendem Fanggerät, einschließlich vollständiger Sperrungen, kommen könnte“.
181 Ungeachtet des – als erwiesen unterstellten – Umstands, dass nach den Ausführungen des ICES „die charakteristischen benthischen Gemeinschaften solcher Sandbankhabitate von Arten dominiert werden, die an häufige Störungen und an eine energiereiche Umgebung angepasst sind“, vermag das Dokument des ICES, auf das sich der Kläger beruft, deshalb im Hinblick auf den Beurteilungsspielraum der Kommission in diesem Bereich deren auf den Schlussfolgerungen des STECF beruhende Einschätzung, wonach der Schutz der Sandbänke und Kiesgründe vor den Auswirkungen beweglicher grundberührender Fanggeräte angesichts des ungünstigen Erhaltungszustands der betreffenden Lebensräume ein Verbot jeglicher Fangtätigkeit in einem auf 55 % der Amrumbank ausgedehnten Gebiet erfordere, weder in Frage zu stellen noch als nicht plausibel erscheinen zu lassen.
182 Der Kläger kann daher nicht mit Erfolg behaupten, die aktuell verfügbaren wissenschaftlichen Erkenntnisse reichten aus, um die „Geringfügigkeit“ der Auswirkungen der Krabbenfischerei auf sandige Untergründe zu belegen.
183 Daher ist das zweite Argument zurückzuweisen. Da die beiden Argumente zur Begründung der sechsten Rüge im Rahmen des ersten Klagegrundes nicht durchgreifen, ist diese Rüge insgesamt zurückzuweisen, ohne dass es der Anordnung des beantragten Sachverständigengutachtens bedarf, denn der Kläger hat keine hinreichenden Anhaltspunkte für die Notwendigkeit einer solchen Maßnahme vorgebracht.
– Siebte Rüge: keine Notwendigkeit für ein Verbot der Fischerei mit beweglichem grundberührendem Fanggerät in der zentralen und der östlichen Zone des Sylter Außenriffs
184 Der Kläger macht im Wesentlichen geltend, für die Abgrenzung der dem Fangverbot unterliegenden Zonen innerhalb des Sylter Außenriffs gebe es keine fachliche oder wissenschaftliche und insbesondere keine naturfachliche Rechtfertigung. Dieses „Zerschneiden“ sei daher willkürlich und missachte „rechtsstaatliche Grundprinzipien“. Daher sei das Verbot der Fischerei mit beweglichem grundberührendem Fanggerät im zentralen und östlichen Teil des betroffenen Gebiets nicht erforderlich.
185 In der Erwiderung fügt der Kläger als Reaktion auf das Vorbringen in der Klagebeantwortung hinzu, dass auch aus sozioökonomischer Sicht die Freihaltung eines „Korridors“ für die Fischerei im Sylter Außenriff nicht gerechtfertigt sei.
186 Die Kommission beantragt, die vorliegende Rüge zurückzuweisen.
187 Gemäß Art. 11 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1380/2013 müssen die Bestandserhaltungsmaßnahmen mit den Zielen des Art. 2 dieser Verordnung vereinbar sein.
188 Nach Art. 2 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1380/2013, der die Ziele der GFP betrifft, stellt die GFP, wie bereits oben in Rn. 3 erwähnt, sicher, dass „Fischerei- und Aquakulturtätigkeiten langfristig umweltverträglich sind und auf eine Art und Weise durchgeführt werden, die mit den Zielen der Erreichung eines wirtschaftlichen, sozialen und beschäftigungspolitischen Nutzens … vereinbar ist“.
189 Im vorliegenden Fall geht aus den Akten hervor, dass die Kommission die Abgrenzung der Zonen, die im Sylter Außenriff dem Verbot der Fischerei mit beweglichem grundberührendem Fanggerät unterliegen, begründet und demnach aus sozioökonomischen Gründen einen „Fischereikorridor“ innerhalb des betreffenden Gebiets von diesem Verbot ausgenommen hat. Sie war nämlich der Ansicht, dass in diesem konkreten Fall nach Art. 2 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1380/2013 „[d]ie Abwägung des Umweltschutzes mit solchen sozioökonomischen Interessen … dafür [sprach], den fraglichen Fischereikorridor vom Geltungsbereich der Bewirtschaftungsgebiete auszunehmen“.
190 Die Kommission hat in diesem Zusammenhang auf die Arbeitssitzung mit den betroffenen Mitgliedstaaten vom 24. März 2021 verwiesen, bei der, wie oben in Rn. 142 erwähnt, „[d]ie sozioökonomischen Erwägungen … gegenüber dem Interesse an der Erhaltung der [betroffenen] Lebensräume im Rahmen der traditionellen Krabbenfischerei mit moderatem Fangeinsatz mangels anderer Fanggründe in diesem Gebiet überwogen [haben]“.
191 Um die von ihr zur Abgrenzung eines „Fischereikorridors“ innerhalb des betroffenen Gebiets vorgenommene Abwägung zwischen den wirtschaftlichen und den ökologischen Interessen zu rechtfertigen, hat die Kommission darauf hingewiesen, dass nach den Feststellungen in einem ICES-Bericht von 2017, der in den Schlussfolgerungen des STECF zur ursprünglichen gemeinsamen Empfehlung aufgegriffen wurde, „räumliche Bewirtschaftungsmaßnahmen, die sich auf den Schutz peripherer Fanggründe (anstelle der Hauptfanggründe) und auf die Verlagerung der Belastung auf das Hauptfanggebiet konzentrieren, den durchschnittlichen Zustand des Meeresbodens verbessern werden“.
192 Die Kommission hat im Übrigen unter Bezugnahme auf die entsprechenden Schlussfolgerungen des STECF erklärt, dass „es [somit] eine sinnvolle Strategie [gewesen sei], die Verbotszonen auf periphere Fanggründe zu konzentrieren“, da „der als Schutzgebiet vorgeschlagene Teil des Gebiets [innerhalb des Sylter Außenriffs] dem Teil mit der geringsten [fischereilichen] Belastung des Meeresbodens entspricht“.
193 Der Kläger macht allerdings geltend, es gebe keine „sozioökonomische[n] Gründe, die für die Freihaltung des Korridors“ sprächen. Er legt jedoch keinerlei Anfangsbeweis für seine Behauptung vor, sondern meint nur, die fragliche Erhaltungsmaßnahme sei nicht begründet. Entgegen dem Vorbringen des Klägers hat die Kommission jedenfalls, wie aus den vorstehenden Rn. 189 bis 192 hervorgeht, ihre Erwägungen zur Begründung der fraglichen Erhaltungsmaßnahme dargelegt.
194 Unter diesen Umständen kann der Kommission – während es, wie oben in Rn. 44 ausgeführt, Sache des beweispflichtigen Klägers war, Beweise beizubringen, um die von diesem Organ vorgenommene Würdigung als nicht plausibel erscheinen zu lassen – nicht vorgeworfen werden, sie habe offensichtlich fehlerhaft gehandelt, weil sie unter Berufung auf die Schlussfolgerungen des STECF einen „Fischereikorridor“ vom Geltungsbereich der fraglichen Verbotsmaßnahme ausgenommen habe, und zwar, wie sie in der Klagebeantwortung anführt, mit Blick auf eine „Abwägung des Umweltschutzes mit [den] sozioökonomischen Interessen [in dem betreffenden Gebiet]“ und um die Vereinbarkeit dieser Maßnahme mit den Zielen des Art. 2 der Verordnung Nr. 1380/2013 zu gewährleisten.
195 Der Kläger trägt auch nichts vor, was belegen könnte, dass die Verbote der Fischerei mit beweglichem grundberührendem Fanggerät im zentralen und östlichen Bereich des Sylter Außenriffs in diesem Rahmen offensichtlich ungeeignet gewesen wären, um das verfolgte Ziel – den Schutz von Sandbänken, Riffen und Kiesgründen – zu erreichen. Wenn ein solches Ziel bedeutet, dass die negativen Auswirkungen der Fischereitätigkeiten auf ein Mindestmaß reduziert werden, müssen diese Tätigkeiten auf eine Art und Weise durchgeführt werden, die mit den Zielen der Erreichung eines wirtschaftlichen und sozialen Nutzens gemäß Art. 2 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1380/2013 vereinbar ist.
196 Der bloße Umstand, dass die Verbote, die von der Kommission nach einer Abwägung der in den betreffenden Zonen zu verzeichnenden ökologischen und sozioökonomischen Interessen eingeführt wurden, nicht für das gesamte Gebiet gelten, genügt deshalb nicht für die Feststellung, dass die Gebietsaufteilung willkürlich gewesen wäre oder dass die Verbote in dem gesamten Gebiet hätten gelten müssen.
197 Demnach kann der Kläger – zumal der Fischereikorridor nicht aus ökologischen Gründen eingerichtet wurde – nicht mit Erfolg geltend machen, dass die fragliche Erhaltungsmaßnahme nicht den „rechtsstaatlichen Grundprinzipien“ entspreche, weil die für die Fischerei vorgenommenen „Grenzziehungen … einen willkürlichen Eindruck“ erweckten.
198 Nach alledem ist die siebte Rüge im Rahmen des ersten Klagegrundes und damit der erste Klagegrund insgesamt zurückzuweisen.
Zweiter Klagegrund: Rechtsfehler der Kommission wegen Verkennung des Umfangs ihrer Befugnisse
199 Der Kläger macht im Wesentlichen geltend, die Kommission habe den Umfang ihrer Befugnisse verkannt, als sie im Rahmen des durch Art. 11 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1380/2013 eingeführten Verfahrens Erhaltungsmaßnahmen zum Schutz von Kiesgründen nach Art. 13 Abs. 4 der Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie erlassen habe. Diese Richtlinie sehe nämlich nicht den Schutz eines solchen Biotops vor. Dieses Biotop sei zwar in Deutschland auf der Grundlage des nationalen Rechts geschützt, aber sein Schutz falle nicht unter das Maßnahmenprogramm zur Umsetzung der Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie.
200 Daher werde durch den Erlass der in der angefochtenen Verordnung enthaltenen Maßnahmen zur Erhaltung der Kiesgründe, die nicht in den nationalen Maßnahmen zur Umsetzung der Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie vorgesehen seien, dem Kläger und seinen Mitgliedern das Recht vorenthalten, sich zum Schutz dieses Biotoptyps zu äußern, wie es in den nationalen Vorschriften über die Beteiligung der Öffentlichkeit und in Art. 19 Abs. 2 Buchst. d der Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie vorgesehen sei.
201 Die Kommission beantragt, den vorliegenden Klagegrund zurückzuweisen.
202 Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs sind bei der Auslegung einer Vorschrift des Unionsrechts nicht nur ihr Wortlaut und die mit ihr verfolgten Ziele zu berücksichtigen, sondern auch ihr Kontext und das gesamte Unionsrecht (vgl. Urteil vom 11. März 2020, X [Erhebung von zusätzlichen Einfuhrzöllen], C‑160/18, EU:C:2020:190, Rn. 34 und die dort angeführte Rechtsprechung).
203 Insoweit sind ausweislich des zwölften Erwägungsgrundes der Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie Küstengewässer einschließlich ihres Meeresgrundes und Untergrundes ein wesentlicher Bestandteil der Meeresumwelt. Diese Richtlinie gilt nach ihrem Art. 2 für alle Meeresgewässer im Sinne ihres Art. 3 Nr. 1, d. h. im Wesentlichen für die Gewässer, den Meeresgrund und den Meeresuntergrund der Territorialgewässer, in denen ein Mitgliedstaat Hoheitsbefugnisse hat oder ausübt.
204 Gemäß Art. 13 („Maßnahmenprogramme“) Abs. 1 der Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie werden die Maßnahmen, die erforderlich sind, um in den Meeresgewässern der Mitgliedstaaten einen guten Umweltzustand zu erreichen oder aufrechtzuerhalten, auf der Grundlage der nach Art. 8 Abs. 1 dieser Richtlinie vorgenommenen Anfangsbewertung konzipiert. Nach der letztgenannten Bestimmung beruht diese Bewertung auf den indikativen Listen in Anhang III Tabelle 1 der Richtlinie; diese Tabelle erfasst insbesondere Lebensräume, „die aufgrund ihrer Merkmale, geografischen Lage oder strategischen Bedeutung besonders zu erwähnen sind“, worunter „Gebiete fallen [können], die einer starken oder spezifischen Belastung ausgesetzt sind oder einer besonderen Schutzregelung bedürfen“.
205 Art. 13 Abs. 4 der Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie lautet: „Die gemäß diesem Artikel erstellten Maßnahmenprogramme enthalten unter anderem räumliche Schutzmaßnahmen, die zu kohärenten und repräsentativen Netzwerken geschützter Meeresgebiete beitragen, die die Vielfalt der einzelnen Ökosysteme angemessen abdecken, wie besondere Schutzgebiete im Sinne der Habitatrichtlinie und Schutzgebiete im Sinne der Vogelschutzrichtlinie und geschützte Meeresgebiete, die von der Gemeinschaft oder den betroffenen Mitgliedstaaten im Rahmen internationaler oder regionaler Übereinkommen, denen sie als Vertragspartei angehören, vereinbart wurden.“
206 Aus diesen Bestimmungen ergibt sich, dass eine „räumliche Schutzmaßnahme“ im Sinne von Art. 13 Abs. 4 der Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie insbesondere die beiden folgenden Voraussetzungen erfüllt. Zum einen ist sie Teil eines „Maßnahmenprogramms“, d. h. eines Programms, das in den Meeresgewässern eines Mitgliedstaats gilt, wozu u. a. der Meeresgrund in dessen Territorialgewässern gehört. Zum anderen kann sie Lebensräume betreffen, die „aufgrund ihrer Merkmale … besonders zu erwähnen sind“, worunter Gebiete fallen können, die einer besonderen Schutzregelung bedürfen. Zu derartigen Gebieten gehören besondere Schutzgebiete im Sinne der Habitatrichtlinie.
207 Es ist daher zu prüfen, ob im vorliegenden Fall die Maßnahmen zur Erhaltung der Kiesgründe „räumliche Schutzmaßnahmen“ darstellen können, die den vorstehend beschriebenen Merkmalen entsprechen, d. h., ob sie den Meeresgrund in den Territorialgewässern eines Mitgliedstaats betreffen und dem Schutz eines bestimmten Lebensraumtyps dienen, der aufgrund seiner Merkmale besonders zu erwähnen ist, worunter Gebiete fallen können, die – wie etwa die besonderen Schutzgebiete – einer besonderen Schutzregelung bedürfen.
208 Wie oben in Rn. 16 dargelegt, ist ein besonderes Schutzgebiet nach der Definition in Art. 1 Buchst. l der Habitatrichtlinie „ein von den Mitgliedstaaten durch eine Rechts- oder Verwaltungsvorschrift und/oder eine vertragliche Vereinbarung als ein von gemeinschaftlicher Bedeutung ausgewiesenes Gebiet, in dem die Maßnahmen, die zur Wahrung oder Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustandes der natürlichen Lebensräume und/oder Populationen der Arten, für die das Gebiet bestimmt ist, erforderlich sind, durchgeführt werden“.
209 Gemäß Art. 3 Abs. 1 der Habitatrichtlinie sind Natura‑2000-Gebiete besondere Schutzgebiete, die insbesondere die natürlichen Lebensraumtypen im Sinne von Anhang I dieser Richtlinie sowie die Habitate der Arten im Sinne von deren Anhang II umfassen.
210 Im vorliegenden Fall bestehen die streitigen Erhaltungsmaßnahmen, wie aus dem zwölften Erwägungsgrund der angefochtenen Verordnung hervorgeht, in einem Verbot von Fangtätigkeiten mit beweglichem grundberührendem Fanggerät in bestimmten Bewirtschaftungsgebieten in drei Natura‑2000-Gebieten zum Schutz des Meeresbodens in der deutschen AWZ der Nordsee mit dem aufgrund seiner Merkmale definierten, aus artenreichem Kies, Grobsand und Schill bestehenden Biotoptyp „Kiesgründe“. Die Gebiete, in denen die fraglichen Maßnahmen gelten, sind in Art. 1 Nr. 3 der angefochtenen Verordnung aufgeführt und stellen besondere Schutzgebiete dar, die gemäß den geografischen Angaben im Anhang dieser Verordnung abgegrenzt sind.
211 Bei den fraglichen Erhaltungsmaßnahmen handelt es sich also um Maßnahmen zum Schutz der Meeresumwelt in den Territorialgewässern der Bundesrepublik Deutschland, deren Geltungsbereich auf bestimmte besondere Schutzgebiete innerhalb von Natura‑2000-Gebieten beschränkt ist, die aufgrund bestimmter Merkmale, nämlich als besonders schutzbedürftige „artenreiche Kies‑, Grobsand- und Schillgründe“, räumlich abgegrenzt sind.
212 Solche Maßnahmen stellen somit räumliche Schutzmaßnahmen im Sinne von Art. 13 Abs. 4 der Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie dar, da mit ihnen ein guter Umweltzustand in bestimmten besonderen Schutzgebieten in den Meeresgewässern der Bundesrepublik Deutschland erreicht oder aufrechterhalten werden soll und sie einen Biotoptyp, nämlich Kiesgründe, betreffen, die gemäß den Vorgaben, anhand deren die Maßnahmen gemäß Art. 13 der Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie konzipiert werden, als „aufgrund ihrer Merkmale, geografischen Lage oder strategischen Bedeutung besonders [erwähnenswert]“ definiert sind.
213 Im Übrigen ist der Umstand, dass die Kiesgründe in der Bundesrepublik Deutschland kraft eines nationalen Gesetzes geschützt seien, das nicht als Maßnahme zur Umsetzung der Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie erlassen worden sei, irrelevant für die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Verordnung, die von der Kommission erlassen wurde.
214 Nach alledem ist der zweite Klagegrund zurückzuweisen.
215 Infolgedessen ist die Klage in vollem Umfang abzuweisen, ohne dass es, wie bereits erwähnt, der Anordnung der vom Kläger beantragten Sachverständigengutachten bedarf.
Kosten
216 Nach Art. 134 Abs. 1 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da der Kläger unterlegen ist, sind ihm gemäß dem Antrag der Kommission außer seinen eigenen Kosten auch deren Kosten aufzuerlegen.
217 Außerdem tragen nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung die Mitgliedstaaten und die Organe, die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind, ihre eigenen Kosten. Daher hat das Königreich der Niederlande seine eigenen Kosten zu tragen.
Aus diesen Gründen hat
für Recht erkannt und entschieden:
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Der Verband der Deutschen Kutter- und Küstenfischer e. V. (VDK) trägt seine eigenen Kosten sowie die Kosten der Europäischen Kommission.
3. Das Königreich der Niederlande trägt seine eigenen Kosten.
Marcoulli
Valasidis
Spangsberg Grønfeldt
Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 21. Mai 2025.
Der Kanzler
Der Präsident
V. Di Bucci
S. Papasavvas
* Verfahrenssprache: Deutsch.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: Art. 40 bis 43 AEUV
Art. 5 Abs. 4 EUV
Art. 19 Abs. 1 Satz 2 EUV