Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-01-21, Aktenzeichen 8 B 2370/19
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2020:0121.8B2370.19.00

Tenor:
Die Beschwerde der Antragsteller gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Wiesbaden vom 27. September 2019 - 7 L 1651/19.WI - wird zurückgewiesen.
Die Antragsteller haben die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu je ½ zu tragen.
Der Streitwert wird unter Abänderung der erstinstanzlichen Streitwertfestsetzung für beide Instanzen auf jeweils 15.000,00 € festgesetzt.

Tatbestand:
Die Beteiligten - die beiden Vertrauenspersonen des Bürgerbegehrens „über den Verzicht auf die hauptamtliche Erste Stadträtin/den hauptamtlichen Ersten Stadtrat in der Stadt Oestrich-Winkel“ und die Stadt Oestrich-Winkel - streiten über die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens.
Am 1. Oktober 2018 beantragte die SPD-Fraktion in der Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin zur Vermeidung von Kosten die Abschaffung der Stelle des hauptamtlichen Ersten Stadtrates. Der Magistrat sollte künftig nur noch aus dem Bürgermeister und sieben ehrenamtlichen Stadträten bestehen (Antrag Nr. 2018/159, Bl. 30 d. Gerichtsakte [GA]).
In der Sitzung der Stadtverordnetenversammlung am 8. April 2019 wurde der Antrag mehrheitlich abgelehnt, ein Änderungsantrag von CDU und FDP, der sinngemäß die Beibehaltung der bisherigen Aufgabenverteilung beinhaltete, hingegen mehrheitlich angenommen. Die Antragsteller und eine mittlerweile verstorbene dritte Vertrauensperson begannen daraufhin mit der Sammlung von Unterschriften für ein Bürgerbegehren zu der Fragestellung:
„Sind Sie dafür, den ablehnenden Beschluss der Stadtverordnetenversammlung Oestrich-Winkel vom 8. April 2019 über die Abschaffung der Stelle der hauptamtlichen Ersten Stadträtin/des hauptamtlichen Ersten Stadtrates in Oestrich-Winkel aufzuheben, indem Sie als Bürgerinnen und Bürger der Stadt Oestrich-Winkel folgende Satzung zur Änderung der Hauptsatzung unserer Stadt beschließen:
,Satzung zur Änderung der Hauptsatzung der Stadt Oestrich-Winkel
Artikel I
§ 3 der Hauptsatzung der Stadt Oestrich-Winkel erhält folgende Fassung:
§ 3 Magistrat
(1) Der Magistrat besteht aus der hauptamtlichen Bürgermeisterin oder dem hauptamtlichen Bürgermeister und den ehrenamtlichen Stadträtinnen und Stadträten.
(2) Die Zahl der ehrenamtlichen Stadträtinnen und Stadträte beträgt sieben.
Artikel II
Diese Satzung tritt am Tage nach ihrer öffentlichen Bekanntmachung in Kraft.' “
Zur Begründung war angegeben:
„Die Hauptsatzung der Stadt Oestrich-Winkel sieht in ihrer jetzigen Fassung die Stelle einer hauptamtlichen Ersten Stadträtin/ eines hauptamtlichen Ersten Stadtrates vor. Zur Streichung dieser Stelle ist die Änderung der Hauptsatzung durch Neufassung des § 3 erforderlich. Nachdem die Stadtverordnetenversammlung diese Änderung abgelehnt hat, sollen die Bürgerinnen und Bürger sie mittels eines Bürgerentscheids beschließen.
Oestrich-Winkel ist die einzige Stadt im Rheingau-Taunus-Kreis, die sich einen hauptamtlichen Ersten Stadtrat leistet. Selbst wesentlich größere Städte, wie Taunusstein, Idstein und Eltville kommen ohne hauptamtlichen Ersten Stadtrat bzw. ohne hauptamtliche Erste Stadträtin aus. Dort ist es selbstverständlich, dass der Bürgermeister allein sämtliche Aufgabenbereiche (Dezernate) der Stadtverwaltung leitet.
Mit der Streichung der hauptamtlichen Stadtratsstelle würden allein für eine Wahlzeit von sechs Jahren finanzielle Belastungen von mehr als einer halben Million Euro vermieden (siehe Haushaltsplan 2018/2019 der Stadt Oestrich-Winkel, Kostenträger 111108, 1. Stadtrat). Zudem drohen langjährige Verpflichtungen zur Zahlung von Pensionen und Beihilfen in Krankheitsfällen. Mit der Streichung der Stelle würde die Stadt dauerhaft zusätzlichen finanziellen Spielraum gewinnen, den sie etwa für Steuersenkungen, den Ausbau der Infrastruktur und zur Vereinsförderung nutzen könnte.“
Zum Kostendeckungsvorschlag hieß es weiter:
„Ein Kostendeckungsvorschlag ist entbehrlich, denn die Streichung der Stelle einer hauptamtlichen Ersten Stadträtin bzw. eines hauptamtlichen Ersten Stadtrates verursacht keine zusätzlichen Kosten. Vielmehr vermindern sich die Personalkosten, weil Kosten für den Ersten Stadtrat wegfallen.“
Wegen der weiteren Einzelheiten wird Bezug genommen auf die Unterschriftenliste (Bl. 38 d. GA).
Am 28. Mai 2019 wurde das Bürgerbegehren mit ca. 1.030 Unterschriften bei der Antragsgegnerin eingereicht.
In ihrer Sitzung vom 19. August 2019 entschied die Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin, das Bürgerbegehren sei unzulässig und verwies zur Begründung darauf, dass es keinen Kostendeckungsvorschlag enthalte und die Begründung in einem zentralen Punkt falsch sei. Im Übrigen wurde auf die eingeholten Stellungnahmen des Hessischen Städte- und Gemeindebundes und des Rechtsanwalts Bennemann verwiesen (Bl. 39f. d. GA).
Mit Bescheid vom 20. August 2019 - zugestellt am 26. August 2019 - wurden die Vertrauensleute des Bürgerbegehrens davon in Kenntnis gesetzt.
Am 23. September 2019 haben sie dagegen Klage erhoben (7 K 1650/19.WI) und zugleich um einstweiligen Rechtsschutz nachgesucht. Sie machen im Wesentlichen geltend, ein Kostendeckungsvorschlag sei entbehrlich gewesen, da bei Abschaffung der Stelle des hauptamtlichen Ersten Stadtrates dessen Aufgaben zwar durch einen ehrenamtlichen Ersten Stadtrat wahrgenommen werden müssten, die an ihn zu zahlende Aufwandsentschädigung jedoch nur einen Bruchteil der Kosten für den hauptamtlichen Beigeordneten betrügen. Wegen der Einzelheiten wird Bezug genommen auf Antragsschrift nebst Anlagen, Bl. 7f. d. GA).
Mit Beschluss vom 27. September 2019 hat das Verwaltungsgericht den Eilantrag abgelehnt und ausgeführt, dem Bürgerbegehren fehle sowohl der Kostendeckungsvorschlag als auch eine inhaltlich zutreffende Begründung. Wegen der Einzelheiten wird Bezug genommen auf den angegriffenen Beschluss (Bl. 75ff. d. GA).
Dieser Beschluss ist den Antragstellern am 27. September 2019 zugestellt worden und am 10. Oktober 2019 haben sie dagegen Beschwerde erhoben und diese am 28. Oktober 2019 (einem Montag) begründet. Sie machen im Wesentlichen geltend, der Kostendeckungsvorschlag sei entbehrlich gewesen und die Begründung des Bürgerbegehrens unter Berücksichtigung der anzulegenden Maßstäbe weder inhaltlich noch sonst zu beanstanden. Wegen der weiteren Einzelheiten wird Bezug genommen auf die Beschwerdebegründung (Bl. 97ff. d. GA).
Die Antragsteller beantragen,
den Beschluss des Verwaltungsgerichts Wiesbaden vom 27. September 2019, Az.: 7 L 1651/19.WI aufzuheben,
der Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung gemäß § 123 Abs. 1 Satz
1 VwGO aufzugeben, es
1. bis zum rechtskräftigen Abschluss des beim Verwaltungsgericht Wiesbaden (Az.: 7 K 1650/19.WI) anhängigen Rechtsstreits der Antragsteller auf Durchführung eines Bürgerentscheids sowie
2. im Falle der rechtskräftigen Verurteilung der Antragsgegnerin in dem vorgenannten Verfahren zur Durchführung des Bürgerentscheids bis zum Wahltag für den Bürgerentscheid einschließlich der amtlichen Bekanntmachung des Wahlergebnisses
zu unterlassen, das Stellenbesetzungsverfahren für die Wahl eines Ersten hauptamtlichen Stadtrates der Stadt Oestrich-Winkel durch- bzw. fortzuführen und insbesondere eine Wahl für nach Ausscheiden des jetzigen Amtsinhabers des Amtes der Ersten Stadträtin/des Ersten Stadtrates durchzuführen.
Die Antragsgegnerin beantragt,
die Beschwerde zurückzuweisen
und verteidigt die angegriffene Entscheidung. Wegen der Einzelheiten wird Bezug genommen auf den Schriftsatz vom14. November 2019 (Bl. 120f. d. GA).
Wegen der (weiteren) Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte, der Akte des Klageverfahrens (7 K 1650/19.WI) und der Verwaltungsvorgänge, die Gegenstand der Beratung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde der Antragsteller bleibt ohne Erfolg.
1. Die gemäß § 146 Abs. 1 VwGO statthafte und auch im Übrigen zulässige Beschwerde der Antragsteller gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Wiesbaden vom 27. September 2019 - 7 L 1651/19.WI - ist unbegründet. Die von den Antragstellern angeführten Gründe (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO) geben keinen Anlass, den Beschluss des Verwaltungsgerichts zu ändern.
Die Antragsteller begehren den Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO zur Sicherung eines kassatorischen Bürgerbegehrens, das sich gegen die Ausführung eines Beschlusses der Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin richtet.
a) Voraussetzung für den Erlass einer einstweiligen Anordnung, mit welcher der Gemeinde einem kassatorischen Bürgerbegehren zuwiderlaufende Maßnahmen untersagt werden, ist, dass das Bürgerbegehren nach dem Erkenntnisstand des entscheidenden Gerichts im Zeitpunkt der Eilentscheidung mit ganz überwiegender Wahrscheinlichkeit zulässig ist und die Erreichung seines Ziels ohne den Erlass der einstweiligen Anordnung voraussichtlich vereitelt würde. Das Erfordernis einer das im Anordnungsverfahren übliche Maß übersteigenden Wahrscheinlichkeit folgt daraus, dass auch der Beschluss der Gemeindevertretung demokratisch legitimiert ist (vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 20. August 2015 - 8 B 2125/14 juris, Rdnr. 4).
Unter Berücksichtigung dieses Maßstabes fehlt es vorliegend an einem Anordnungsanspruch. Die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens, deren Voraussetzungen sich aus § 8b der Hessischen Gemeindeordnung (HGO) ergeben, ist nicht im erforderlichen Maße überwiegend wahrscheinlich. Denn es fehlt - wie das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat - an einer ordnungsgemäßen Begründung für das Bürgerbegehren. Gemäß § 8 b Abs. 3 S. 2 HGO muss ein Bürgerbegehren unter anderem eine Begründung enthalten. Sie dient dazu, die Unterzeichner über den Sachverhalt und die Argumente der Initiatoren des Bürgerbegehrens aufzuklären und darüber zu informieren, worüber abgestimmt werden soll. Die Begründung darf Wertungen, Schlussfolgerungen und Erwartungen enthalten, sie muss jedoch insbesondere die entscheidungserheblichen Tatsachen zutreffend darstellen. Die abstimmungsberechtigten Bürger müssen sich anhand der Darstellungen ein Urteil darüber bilden können, ob sie dem Bürgerbegehren zustimmen wollen oder nicht. Dabei muss gewährleistet sein, dass die angegebene Begründung nicht zur Verfälschung des Bürgerwillens führt. Sie darf deshalb nicht in wesentlichen Punkten falsch, unvollständig oder irreführend sein. Die Initiatoren eines kassatorischen Bürgerbegehrens haben die Gründe, die gegen den Beschluss der Gemeindevertretung (Stadtverordnetenversammlung) sprechen, zutreffend darzustellen (Hess. VGH, Beschluss vom 20. August 2015 - 8 B 2125/14 -, juris Rdnr. 6f.).
Davon ausgehend ist das Verwaltungsgericht zutreffend davon ausgegangen, dass die hier dem Bürgerbegehren beigegebene Begründung zumindest irreführend ist.
Denn darin wird ausgeführt, größere Städte als Oestrich-Winkel kämen ohne hauptamtlichen Ersten Stadtrat aus; dort sei es selbstverständlich, dass der Bürgermeister allein sämtliche Aufgabenbereiche (Dezernate) der Stadtverwaltung leite. Dadurch gewönne die Stadt dauerhaft zusätzlichen finanziellen Spielraum, den sie für Steuersenkungen, den Ausbau der Infrastruktur oder zur Vereinsförderung nutzen könne. Dem nicht mit der HGO vertrauten Bürger wird damit suggeriert, dass die Stelle des Ersten Stadtrates entbehrlich sei und sämtliche dafür anfallenden Kosten eingespart werden könnten und zur anderweitigen Verwendung zur Verfügung stünden. Dieser Eindruck wird verstärkt bei einem Vergleich der bisher geltenden Fassung des § 3 der Hauptsatzung mit der der geplanten Neufassung. Heißt es dort bislang:
„(1) Der Magistrat besteht aus der hauptamtlichen Bürgermeisterin oder dem hauptamtlichen Bürgermeister, der hauptamtlichen Ersten Stadträtin oder dem hauptamtlichen Ersten Stadtrat und den Stadträtinnen und Stadträten.
(2) Die Zahl der ehrenamtlichen Stadträtinnen und Stadträte beträgt 7.“
wird durch die geplante Neufassung lediglich der zweite Halbsatz bezüglich der hauptamtlichen Stadträtin/des hauptamtlichen Stadtrats (§ 3 Absatz 1, 2. Halbsatz) gestrichen, während der Wortlaut ansonsten unverändert bleibt. Damit wird tatsächlich der Eindruck vermittelt, es werde zukünftig auf den Ersten Stadtrat verzichtet und dessen Aufgaben vom (hauptamtlichen) Bürgermeister übernommen (vgl. Begründung: „Dort ist es selbstverständlich, dass der Bürgermeister allein sämtliche Aufgabenbereiche (Dezernate) der Stadtverwaltung leitet.“).Tatsächlich muss bei Wegfall der Stelle des hauptamtlichen Ersten Stadtrates ein ehrenamtlicher Erster Stadtrat bestellt werden (§ 55 Abs. 2 Satz 2 HGO), dem für seine Arbeit Entschädigungsleistungen nach § 27 HGO zustehen.
b) Dem können die Antragsteller nicht mit Erfolg entgegenhalten, bei der Auslegung eines Bürgerbegehrens sei zwar auch auf dessen Wortlaut abzustellen, daneben seien jedoch auch die Rahmenbedingungen zu berücksichtigen. Aus der Presse und den Diskussionen in den gemeindlichen Gremien sei den Bürgern bekannt gewesen, dass bei Wegfall des „hauptamtlichen Ersten Stadtrates“ die gesetzlich vorgesehene ehrenamtliche Wahrnehmung umzusetzen sei.
Bürgerbegehren sind zwar grundsätzlich auslegungsfähig. Denn im Interesse der Handhabbarkeit von Bürgerbegehren und angesichts des Umstands, dass auch juristische Laien in der Lage sein sollen, ein Bürgerbegehren mit Erfolg einzureichen, dürfen an die sprachliche Abfassung keine zu hohen Anforderungen gestellt werden. Andererseits ist jedoch zu berücksichtigen, dass ein erfolgreicher Bürgerentscheid die Wirkung eines Beschlusses der Gemeindevertretung hat, der für die Dauer von drei Jahren nicht geändert werden kann (§ 8b Abs. 7 Satz 2 HGO). Er muss daher eine klare Regelung zum Gegenstand haben und den Bürgern eine eindeutige Fragestellung vorlegen, deren Inhalt sich ohne besondere Vorkenntnisse aus dem Antrag und seiner Begründung selbst ergibt. Die Bürger müssen klar erkennen können, für oder gegen was sie ihre Stimme abgeben. Es muss ausgeschlossen sein, dass ein Bürgerbegehren nur wegen seiner inhaltlichen Vieldeutigkeit und nicht wegen der eigentlich verfolgten Zielsetzung die erforderliche Unterstützung findet. Für eine "wohlwollende" Auslegung des Bürgerbegehrens ist daher kein Raum (vgl. dazu Hess. VGH, Beschluss vom 30. November 2015 - 8 A 889/13 -, juris, Rdnr. 58 m.w.N.).
Nach der Formulierung der Begründung zielt das Bürgerbegehren der Antragsteller darauf ab, die Stelle des „hauptamtlichen Ersten Stadtrates“ abzuschaffen, ohne jedoch den Fokus auf die „Hauptamtlichkeit“ der Stelle zu legen, wie dies etwa durch Kursiv- oder Fettdruck des Wortes „hauptamtlich“ hätte erreicht werden können. Für den mit der Hessischen Gemeindeordnung nicht sonderlich vertrauten Bürger erschließt sich deshalb aus der Begründung nicht, dass bei Wegfall der Stelle des „hauptamtlichen“ Ersten Stadtrates ein „ehrenamtlicher“ Erster Stadtrat dessen Aufgaben wahr zu nehmen hat, wodurch ebenfalls Kosten verursacht werden. Auch wenn diese wahrscheinlich unter denen liegen dürften, die für einen „hauptamtlichen“ Ersten Stadtrat anfallen, fällt die mit der beabsichtigten Änderung gewünschte Kostenersparnis jedenfalls nicht so hoch aus, wie es die Formulierung nahelegt.
Soweit die Antragsteller weiter ausführen, es sei selbstverständlich, dass, wenn es keine hauptamtliche Vertretung des Bürgermeisters gebe, diese ehrenamtlich geleistet werden müsse, ist das zutreffend und möglicherweise für die Bürger auch ohne nähere Kenntnis der HGO ersichtlich. Die Begründung bleibt gleichwohl wegen des in den Raum gestellten Umfangs der Kostenersparnis irreführend.
Auch der weitere Einwand, es sei allgemein bekannt, dass für ehrenamtliche Arbeit Entschädigungen zu zahlen seien, führt nicht zum Erfolg. Denn es bleibt auch insoweit dabei, dass diese Kosten in der Begründung des Bürgerbegehrens unberücksichtigt geblieben sind und dadurch der falsche Eindruck hinsichtlich der zu erwartenden Kostenersparnis - wie bereits oben beschrieben - erweckt wird.
2. Die Antragsteller haben die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu je zu tragen (§ 154 Abs. 2, 159 VwGO i. V. m. § 100 ZPO).
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 und 2, 52 Abs. 1 und 2, 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG, wobei sich der Senat an Nr. 22.6 und 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der am 31. Mai/ 1. Juni 2012 und am 18. Juli 2013 beschlossenen Änderungen (abgedruckt in: Kopp/ Schenke, VwGO, 22. Auflage 2016, Anhang zu § 164 Rdnr. 14) orientiert. Maßgeblich ist insoweit die Erwägung, dass weder das „Bürgerbegehren“ als solches noch die Vertrauensleute antrags- bzw. klagebefugt sind, sondern jeder gültige Unterzeichner des Bürgerbegehrens (vgl. Bennemann in Rauber u. a, HGO, 3. Aufl. 2017, § 8b Nr. 4.6; BeckOK KommunalR Hessen Dünchheim, HGO, § 8b Rn. 18-21). In Verfahren wie dem vorliegenden ist es daher rechtlich nicht erforderlich, durch eine Mehrheit von Unterstützern eines Bürgerbegehrens um Rechtsschutz nachzusuchen. Vielmehr kann auch ein Einzelner das Rechtsschutzziel verfolgen. Entscheiden sich hingegen mehrere Personen das Rechtsschutzziel gemeinsam zu verfolgen, macht jeder eine eigene verfahrensrechtliche Rechtsposition geltend, ohne dass durch diesen Zusammenschluss eine Rechtsgemeinschaft im Sinne von Ziffer 1.3. des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit entsteht. In Anbetracht der Vorläufigkeit der Entscheidung setzt der Senat jedoch lediglich den hälftigen Wert an.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 66 Abs. 3 Satz 3, 68 Abs. 1 Satz 5 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 27 HGO
§ 100 ZPO
§ 146 Abs. 1 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 8 b Abs. 3 S. 2 HGO
§ 55 Abs. 2 Satz 2 HGO
§ 8b Abs. 7 Satz 2 HGO
§ 154 Abs. 2, 159 VwGO
§ 47 Abs. 1 und 2, 52 Abs. 1 und 2, 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3, 68 Abs. 1 Satz 5 GKG

Zitierte Entscheidungen: 7 L 1651/19
7 K 1650/19
8 B 2125/14
8 A 889/13