Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-12-22, Aktenzeichen 29 K 6492/23
ECLI: ECLI:DE:VGD:2025:1222.29K6492.23.00

Tenor:
Die Ordnungsverfügungen des Beklagten vom 8. August 2025 werden aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leisten.

Tatbestand:
Gegenstand des Verfahrens sind zwei gegenüber den Klägern ergangene Ordnungsverfügungen des Beklagten, mit denen sie aufgefordert wurden, einen Nachweis über einen ausreichenden Masernschutz ihrer am 0. März 0000 geborenen Tochter J. und ihres am 00. Mai 0000 geborenen Sohnes E. vorzulegen.
Mit zwei an beide Kläger adressierten Schreiben vom 15. November 2022, überschrieben mit „Durchsetzung des Masernschutzgesetzes hier: Anforderung eines Nachweises zum Masernschutz gemäß § 20 Abs. 12 S. 1 IfSG“ bat der Beklagte um Vorlage eines Nachweises gemäß § 20 Abs. 12 des Gesetzes zur Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten bei Menschen (Infektionsschutzgesetz -IfSG) bis spätestens zum 13. Dezember 2022 jeweils bezüglich der beiden Kinder.
Unter dem 8. Dezember 2022 teilten die Kläger in beiden Verfahren mit, dass ihnen derzeit kein Nachweis vorliege. Sie beantragten die Ruhendstellung des Verfahrens, bis das Bundesverfassungsgericht über die Verfassungsmäßigkeit des Massenschutzgesetzes bei schulpflichtigen Kindern entschieden habe.
Den Antrag auf Einstellung der Verfahren lehnte der Beklagte jeweils mit Schreiben vom 1. Februar 2023 unter Hinweis darauf ab, dass das Bundesverfassungsgericht die Verfassungsmäßigkeit der Regelungen in § 20 Abs. 8-14 IfSG bekräftigt habe. Zugleich forderte er die Kläger erneut auf, die Masernschutznachweise der Kinder bis zum 28. Februar 2023 vorzulegen.
Mit sowohl auf E. als auch auf J. bezogenen Schreiben vom 23. Februar 2023 stellten die Kläger klar, dass sie nicht die Einstellung, sondern die Ruhendstellung der Verfahren beantragt hätten. Die Verfassungsbeschwerde, die den schulischen Bereich betreffe, sei bis heute noch nicht beschieden worden. Sie beantragten daher die Ruhendstellung bis zur Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts. Ferner beriefen sich die Kläger auf die vom Bundesverfassungsgericht bestätigte Freiwilligkeit der Impfentscheidung und beantragten die Benennung des gesetzlich vorgeschriebenen Cut Off-Werts, mit dem eine Immunität gegen Masern einwandfrei nachgewiesen werden könne.
Unter dem 2. März 2023 teilte der Beklagte den Klägern in beiden Verfahren mit, dass er ein Ordnungswidrigkeitenverfahren eingeleitet habe, weil die Kläger der Anforderung zu Vorlage eines Nachweises nicht innerhalb der gesetzten Frist nachgekommen seien, und hörte die Kläger hierzu an. Unter demselben Datum lehnte er den Antrag auf Ruhendstellung der Verfahren ab.
Hierzu nahmen die Kläger mit Schreiben vom 19. März 2023 Stellung und verwiesen u.a. erneut auf das vom Bundesverfassungsgericht bestätigte Recht auf freie Impfentscheidung. Ferner beantragten sie, ihnen den gesetzlich vorgeschriebenen Cut Off-Wert zu benennen.
Mit zwei Schreiben vom 3. April 2023 hörte der Beklagte die Klägerin zum Erlass einer beabsichtigten Ordnungsverfügung gemäß § 20 Abs. 12 Satz 1 IfSG jeweils bezogen auf die beiden Kinder zur Vorlage eines Nachweises unter Androhung eines Zwangsgeldes an.
In ihrer Stellungnahme hierauf vom 24. April 2023 zitierte die Klägerin wieder aus einem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts zur Freiwilligkeit der Impfentscheidung und beantragte die Ruhendstellung der Verfahren. Ihr sei nicht bewusst, wie sie der Nachweispflicht nachkommen könne, ohne auf die Freiwilligkeit der Impfung zu verzichten.
Mit zwei an die Kläger adressierten Ordnungsverfügungen vom 8. August 2023 forderte der Beklagte diese auf, jeweils bis zum 13. Oktober 2023 einen Nachweis über einen ausreichenden Masernschutz der beiden Kinder vorzulegen (Ziffer 1). Ferner drohte der Beklagte ein Zwangsgeld i.H.v. 500 € an (Ziffer 2). Zur Begründung wurde ausgeführt, bis zum heutigen Tag seien die Kläger der Aufforderung, einen Nachweis nach § 20 Abs. 9 Satz 1 IfSG vorzulegen, nicht nachgekommen. Ein Betretungsverbot könne nicht angeordnet werden, weil die Kinder der Schulpflicht unterlägen. Unter Ausübung pflichtgemäßen Ermessens sei er zu dem Entschluss gekommen, die Kläger weiterhin zur Vorlage eines Nachweises nach § 20 Abs. 9 Satz 1 IfSG aufzufordern, weil ein erhebliches öffentliches Interesse an der Einhaltung der Rechtsvorschriften bestehe und gerade die Regelungen des Infektionsschutzgesetzes dem Gesundheitsschutz aller Menschen, auch dem der Kinder der Kläger, zu dienen bestimmt seien. Die Maßnahme sei geeignet, Verstöße gegen die Nachweispflicht zu verhindern.
Gegen beide Ordnungsverfügungen haben die Kläger am 30. August 2023 Klage erhoben, mit der sie im Wesentlichen geltend machen: Der Kläger sei vor Erlass der Ordnungsverfügung nicht angehört worden. Es fehle an einer wirksamen Ermächtigungsgrundlage für die Ordnungsverfügungen. § 20 Abs. 12 Satz 1 Nr. 1, Abs. 13 IfSG sei verfassungswidrig. Wenn keine Kontraindikation oder eine bereits bestehende Immunität vorliege, seien Eltern und Schüler gezwungen die Impfung durchführen zu lassen, wenn sie kein wiederholt festsetzbares und in seiner Höhe empfindliches Zwangsgeld oder Bußgeld hinnehmen wollten. Dies führe mittelbar zu einer Impfpflicht. Auch die Androhung von Zwangsgeld sei verfassungswidrig.
Die Kläger beantragen mit Schriftsatz vom 30. August 2023,
die Ordnungsverfügung vom 8. August 2023 betreffend J. L. sowie die Ordnungsverfügung vom 8. August 2023 betreffend E. L. aufzuheben.
Der Beklagte beantragt sinngemäß,
die Klage abzuweisen.
Er trägt vor: Schulen seien von der Anwendbarkeit des Masernschutzgesetzes betroffen. Ein genereller Verzicht auf die Vorlage eines Masernschutznachweises bei Schülerinnen und Schülern würde den Regeln des Masernschutzgesetzes zuwiderlaufen. Da Betretungsverbote nicht möglich seien, komme als einzig geeignetes Mittel zur Umsetzung der Verpflichtung aus § 20 Abs. 8 IfSG das weitere Auffordern zur Einreichung eines Masernschutznachweises unter Androhung und Festsetzung von Zwangsgeldern in Betracht. Es handele sich um einen Fall von intendiertem Ermessen. Das Zwangsgeld beziehe sich nicht auf die Durchsetzung einer Impfpflicht, sondern nur darauf, dass ein in § 20 Abs. 9 Satz 1 IfSG genannter Nachweis vorgelegt werde. Die Zwangsgeldandrohung sei hinreichend bestimmt. Aus der Adressierung und Tenorierung ergebe sich, dass beide Kläger als Gesamtschuldner herangezogen werden würden. Hinsichtlich der Tochter J. habe sich die Ordnungsverfügung vom 8. August 2023 durch Zeitablauf erledigt, da diese inzwischen volljährig geworden sei.
Mit Schreiben vom 28. September 2023 hörte der Beklagte den Kläger nachträglich zu den Maßnahmen der Ordnungsverfügung vom 8. August 2023 an.
Der Beklagte erteilte am 14. März 2025 sein Einverständnis mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung, die Kläger unter dem 31. März 2025.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Das Gericht kann mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheiden (§ 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO)).
Die Klage hat Erfolg. Sie ist zulässig und begründet. Die Ordnungsverfügungen des Beklagten vom 8. August 2023 sind rechtswidrig und verletzen die Kläger in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist dabei der Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung. Bei der Anordnung zur Vorlage eines Nachweises nach § 20 Abs. 9 Satz 1 IfSG handelt es sich um einen Verwaltungsakt mit Dauerwirkung, der sich aufgrund seines fortwährenden Regelungsgehalts in dem Zeitpunkt als rechtmäßig zu erweisen hat, in dem überprüft wird.
Vgl. Wolff/Humberg, in: Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, 6. Aufl. 2025, § 113 Rn. 116 m.w.N.
Die Klage ist zulässig, insbesondere ist sie weiterhin als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO auch gegen die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 8. August 2023 betreffend die Tochter J. der Kläger statthaft. Entgegen der Auffassung des Beklagten hat sich die gegen die Kläger gerichtete Anordnung zur Vorlage eines Nachweises über einen ausreichenden Masernschutz ihrer Tochter in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung vom 8. August 2023 nicht erledigt. Die Kläger können weiterhin geltend machen, durch die Anordnung in ihren Rechten verletzt zu sein (§ 42 Abs. 2 VwGO).
Die Erledigung eines Verwaltungsakts im Sinne des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO bedeutet Wegfall der mit der Anfechtungsklage bekämpften beschwerenden Regelung. Ob dieser Wegfall eingetreten ist, ist vom Regelungsgehalt des Verwaltungsaktes her zu beurteilen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 15. November 1990 – 3 C 49/87 –, juris Rn. 22.
Die in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung ausgesprochene Aufforderung, einen Nachweis über einen ausreichenden Masernschutz von J. vorzulegen, trifft die Kläger trotz Eintritts der Volljährigkeit ihrer Tochter weiterhin. Das den Klägern auferlegte Handlungsgebot ist weder befristet noch ergibt sich sonst aus dem Bescheid, dass die Verpflichtung der Kläger gemäß § 20 Abs. 13 IfSG, für die Erfüllung der ihrer Tochter obliegenden Pflicht zur Vorlage eines Nachweises im Sinne des § 20 Abs. 9 Satz 1 IfSG zu sorgen, mit Eintritt der Volljährigkeit der Tochter entfällt. Soweit in dem Bescheid unter I. auf die Sorgeberechtigung abgestellt wird, hat dies nur insoweit Bedeutung, als damit die Tatbestandsvoraussetzung für die Inanspruchnahme der Kläger nach § 20 Abs. 13 IfSG genannt wird. Dem Bescheid lässt sich aber nicht entnehmen, dass die Verpflichtung zur Vorlage eines Nachweises nur für die Dauer der Sorgeberechtigung angeordnet werden soll, oder dass sie mit dem Ende der Sorgeberechtigung entfällt.
Die Klage ist auch begründet. Zwar wurde die fehlende vorherige Anhörung des Klägers im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nachgeholt, sodass der Formfehler gemäß § 45 Abs. 2 Verwaltungsverfahrensgesetz NRW (VwVfG NRW) geheilt ist und die angefochtenen Bescheide nunmehr formell rechtmäßig sind. Die Ordnungsverfügungen sind jedoch materiell rechtswidrig.
Dies ergibt sich hinsichtlich der Anforderung eines Nachweises über einen ausreichenden Masernschutz der Tochter J. der Kläger bereits daraus, dass diese am 4. März 2025 volljährig geworden ist.
Rechtsgrundlage für die infektionsschutzrechtliche Inanspruchnahme der Kläger als sorgeberechtigte Eltern ist § 20 Abs. 12 Satz 1, Abs. 13 Satz 1 IfSG. Danach haben Personen, die in Gemeinschaftseinrichtungen nach § 33 Nummer 1 bis 3 betreut werden, dem Gesundheitsamt, in dessen Bezirk sich die jeweilige Einrichtung befindet, einen Nachweis nach Abs. 9 Satz 1 vorzulegen. Wenn eine nach den Absätzen 9 bis12 verpflichtete Person minderjährig ist, so hat derjenige für die Einhaltung der diese Person nach den Absätzen 9 bis 12 treffenden Verpflichtungen zu sorgen, dem die Sorge für diese Person zusteht.
Die gesetzlichen Voraussetzungen für eine Inanspruchnahme der Kläger liegen nicht mehr vor. Die Verpflichtung der Kläger nach § 20 Abs. 13 Satz 1 IfSG, für die Einhaltung der die Tochter J. nach § 20 Abs. 9 Satz 1 IfSG treffende Verpflichtung zu sorgen, ist mit Eintritt von deren Volljährigkeit entfallen.
Ziffern 1 der Ordnungsverfügungen vom 8. August 2023 sind auch im Übrigen rechtswidrig. Die erneute Anforderung zur Vorlage eines Nachweises nach § 20 Abs. 9 IfSG ist ermessensfehlerhaft.
Die Ausübung der dem zuständigen Gesundheitsamt nach § 20 Abs. 12 IfSG verliehenen Befugnisse steht in dessen pflichtgemäßem Ermessen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. Dezember 2024 – 13 B 179/24 –, juris Rn. 85; Gebhard, in: Kießling, IfSG, 3. Auflage 2022, § 20 Rn. 61.
Das Gericht kann die vom Beklagten getroffene Ermessensentscheidung daher nur daraufhin überprüfen, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens eingehalten wurden und ob von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht wurde (§ 114 Satz 1 VwGO).
Der Beklagte hat mit der wiederholten Anforderung der Vorlage eines Nachweises gemäß § 20 Abs. 12 Satz 1, Abs. 13 Satz 1 IfSG das ihm eingeräumte Ermessen nicht im Einklang mit der gesetzlichen Grundlage des § 20 Abs. 12 IfSG ausgeübt.
Bei den angefochtenen Ordnungsverfügungen vom 8. August 2023 handelt es sich um mindestens die zweite an die Kläger als Verpflichtete nach § 20 Abs. 13 IfSG gerichtete Aufforderung des Gesundheitsamts des Beklagten, ihm einen Nachweis über einen ausreichenden Masernschutz der Kinder vorzulegen. Bereits mit Schreiben vom 15. November 2022, die trotz fehlender Rechtsmittelbelehrung als Verwaltungsakte zu qualifizieren sind,
vgl. dazu BayVGH, Urteil vom 5. Dezember 2024 – 20 BV 24.1343 –, juris Rn. 21,
sind die Kläger auf der Grundlage von § 20 Abs. 12 Satz 1 IfSG vom Beklagten aufgefordert worden, bis zum 13. Dezember 2023 einen „Nachweis zum Masernschutz“ vorzulegen. Dabei ist unschädlich, dass der Beklagte in den beiden Bescheiden als Rechtsgrundlage § 20 Abs. 8 IfSG genannt hat, der die sogenannte Aufweispflicht regelt, während sich die Nachweispflicht von Personen, die, wie die Kinder der Kläger, die Schule besuchen und damit in einer Gemeinschaftseinrichtung nach § 33 Nr. 3 IfSG betreut werden, aus § 20 Abs. 10 Satz 1, Abs. 12 Satz 1 IfSG ergibt. Der Überschrift des Schreibens „Anforderung eines Nachweises zum Masernschutz gemäß § 20 Abs. 12 S. 1 IfSG“ in Verbindung mit der wörtlichen Wiedergabe von § 20 Abs. 9 Satz 1 IfSG ist ohne weiteres zu entnehmen, dass der Beklagte die Nachweispflicht gemäß § 20 Abs. 12 Satz. 1, Abs. 9 Satz 1 IfSG durchsetzen will. Den Nachweis nach Absatz 9 Satz 1 haben die Kläger weder innerhalb der ersten gesetzten Frist vorgelegt noch innerhalb der mit den Bescheiden vom 1. Februar 2023 weiteren gesetzten Frist bis zum 28. Februar 2023.
Sind die Kläger als Sorgeberechtigte ihrer Verpflichtung sicherzustellen, dass die Pflicht nach § 20 Abs. 12 Satz 1 IfSG zur Vorlage eines Nachweises im Sinne des § 20 Abs. 9 Satz 1 IfSG beim zuständigen Gesundheitsamt des Beklagten erfüllt wird, nicht nachgekommen, kommt die erneute Anforderung eines Nachweises nach der Konzeption des Gesetzes nicht mehr in Betracht.
Ziel des Masernschutzgesetzes vom 10. Februar 2020 ist es, durch eine deutliche Steigerung der Impfquote einen besseren individuellen Schutz insbesondere von vulnerablen Personengruppen und einen ausreichenden Gemeinschaftsschutz vor Maserninfektionen sowie mittelfristig auch die Elimination der Masern in Deutschland zu erreichen.
Vgl. Entwurf eines Gesetzes für den Schutz vor Masern und zur Stärkung der Impfprävention, BT-Drs. 19/13452, Seite 1.
Zur Erreichung des gesetzlichen Ziels verlangt der Gesetzgeber in § 20 Abs. 8 IfSG, dass alle Personen, die nach dem 31. Dezember 1970 geboren sind und in bestimmten Gemeinschafts- oder Gesundheitseinrichtungen betreut werden, untergebracht oder tätig sind, ab der Vollendung des ersten Lebensjahres eine Immunität gegen Masern aufweisen müssen, sofern bei ihnen keine medizinische Kontraindikation vorliegt.
Ein Nachweis über den Impfschutz, die Immunität oder die Kontraindikation ist grundsätzlich vor Beginn der Betreuung oder Tätigkeit zunächst der jeweiligen Einrichtungsleitung vorzulegen (§ 20 Abs. 9 Satz 1 IfSG). In den Fällen, in denen die Betroffenen bei Inkrafttreten des Gesetzes bereits in einer der genannten Einrichtungen betreut wurden oder tätig waren, lief eine entsprechende Vorlagefrist bis zum 31. Juli 2022 (§ 20 Abs. 10 Satz 1 IfSG). Unterbleibt die Vorlage bis zum Ablauf des 31. Juli 2022 oder bestehen Zweifel an der Echtheit oder inhaltlichen Richtigkeit des Nachweises, hat die jeweilige Einrichtungsleitung das zuständige Gesundheitsamt zu informieren (§ 20 Abs. 9 Satz 2, Abs. 10 Satz 2 IfSG). Die rechtlichen Befugnisse des zuständigen Gesundheitsamts ergeben sich sodann aus § 20 Abs. 12 IfSG: Auf einer ersten Stufe kann die Vorlage eines Nachweises i.S.d. § 20 Abs. 9 Satz 1 IfSG binnen einer bestimmten Frist durch Verwaltungsakt verbindlich angeordnet werden (§ 20 Abs. 12 Satz 1 IfSG). Wird der Nachweis nach § 20 Abs. 9 Satz 1 IfSG nicht innerhalb einer angemessenen Frist vorgelegt, ist das Entscheidungsprogramm des Gesundheitsamts auf der nächsten Stufe in § 20 Abs. 12 Sätze 3 bis 6 IfSG vorgezeichnet. Die zur Vorlage verpflichtete Person kann zu einer Beratung geladen werden (§ 20 Abs. 12 Satz 3 HS 1 IfSG) und ist vom Gesundheitsamt zu einer Vervollständigung des Impfschutzes gegen Masern aufzufordern (§ 20 Abs. 12 Satz 3 HS 2 IfSG). Schließlich kann das Gesundheitsamt der vorlageverpflichteten Person in einem letzten Schritt durch Verwaltungsakt untersagen, die dem Betrieb der jeweiligen Einrichtung dienenden Räume zu betreten oder in einer solchen Einrichtung tätig zu werden (§ 20 Abs. 12 Satz 4 IfSG). Speziell ein solches – zudem kraft Gesetzes sofort vollziehbares (§ 20 Abs. 12 Satz 7 IfSG) – Betretungs- oder Tätigkeitsverbot greift weitreichend in die Grundrechte der Betroffenen ein und bewirkt einen erheblichen Druck, die Anordnungen des Gesundheitsamts nach § 20 Abs. 12 Satz 1 und Satz 2 IfSG zu befolgen.
Vgl. BayVGH, Beschluss vom 15. Januar 2024 – 20 CS 23.1910, 20 CE 23. 1935 –, juris Rn. 26 ff.
Gegenüber schulpflichtigen Personen wie den Kindern der Kläger ist der Erlass eines Betretungsverbots der dem Schulbetrieb dienenden Räume zwar nach § 20 Abs. 12 Satz 5 IfSG gesetzlich ausgeschlossen. Soweit sich das Betretungsverbot aber auf das Betreuungsangebot beschränkt, das außerhalb der Schulpflicht liegt – beispielsweise Angebote der offenen Ganztagsschule oder außerunterrichtliche Veranstaltungen, wie etwa Arbeitsgemeinschaften –, kann das Gesundheitsamt, anders als der Beklagte meint, auch gegenüber Schülern bzw. ihren sorgeberechtigten Eltern nach § 20 Abs. 12 Satz 4 IfSG vorgehen. Dass eine solche Differenzierungsmöglichkeit hinsichtlich des Betretungsverbots besteht, zeigt bereits der Wortlaut der Gesetzesbegründung („Das Gesundheitsamt kann außerdem gegenüber Personen, die trotz Aufforderung nach den Sätzen 1 und 2 keinen Nachweis vorlegen, die in § 34 Absatz 1 Satz 1 und 2 genannten Verbote erteilen, soweit [Unterstreichung durch das Gericht] diese Personen keiner gesetzlichen Schul- oder Unterbringungsverpflichtung (etwa auf Grund des Asylgesetzes) unterliegen (Satz 3).“).
Vgl. BT-Drs. 19/13452, S. 30; VG Köln, Beschluss vom 14. Februar 2024 – 7 L 1981/23 –, juris Rn. 63; Beschluss der Kammer vom 9. Juli 2024 – 29 L 871/24 –, Seite 13 f. des Entscheidungsabdrucks, n.v.
Den Erlass einer erneuten Vorlageanordnung für den Fall der Nichterfüllung der Vorlageanforderung nach § 20 Abs. 12 Satz 1 IfSG sieht das Gesetz in § 20 Abs. 12 Sätze 3 bis 6 IfSG nicht vor. Das hat zur Folge, dass die wiederholte Anforderung eines Nachweises im Sinne von § 20 Abs. 9 Satz 1 IfSG nach § 20 Abs. 12 Satz 1 IfSG ausscheidet.
A.A. für den Fall der Vorlage eines nicht plausiblen Nachweises: OVG NRW, Beschluss vom 20. Dezember 2024 – 13 B 179/24 –, juris Rn. 64.
Die Regelung in § 20 Abs. 12 IfSG ist abschließend. Anders als etwa in § 16 Abs. 1 Satz 1 IfSG überlässt es der Gesetzgeber der zuständigen Behörde gerade nicht, „die notwendigen Maßnahmen“ zu ergreifen. Vielmehr soll die Durchsetzung des grundsätzlichen Erfordernisses eines ausreichenden Impfschutzes oder einer anderweitigen Immunität gegen Masern für bestimmte Personengruppen aus § 20 Abs. 8 IfSG ersichtlich nur nach Maßgabe der speziell hierfür geschaffenen Regelungen (§ 20 Abs. 9 ff. IfSG) erfolgen. Das ergibt sich zum einen daraus, dass das Entscheidungsprogramm des Gesundheitsamts in § 20 Abs. 12 IfSG detailliert für jede Fallvariante vorgegeben wird. Zum anderen kennzeichnet die gesetzlichen Vorgaben in § 20 Abs. 12 IfSG, dass der Druck auf die nachweispflichtigen Personen bei Nichterfüllung der Nachweisanforderung konsequent von der Ladung zu einer Beratung bis hin zur Anordnung eines Betretungsverbotes erhöht wird. Die in § 20 Abs. 12 Satz 7 IfSG angeordnete sofortige Vollziehbarkeit eines vom Gesundheitsamt nach Satz 4 erteilten Betretungsverbots verstärkt die Eingriffsintensität zusätzlich. Hinzu kommt das der gesetzlichen Regelung in § 20 Abs. 12 IfSG zu entnehmende Ziel, zum Schutz der Bevölkerung, insbesondere vulnerabler Personengruppen, eine Erhöhung der Impfquote möglichst zügig zu erreichen. Die sofortige Vollziehbarkeit erstreckt sich auch auf die Nachweisanforderung nach § 20 Abs. 12 Satz 1 IfSG (§ 20 Abs. 12 Satz 7 IfSG). Insoweit ist das Infektionsschutzgesetz mit Wirkung zum 17. September 2022 durch das Gesetz zur Stärkung des Schutzes der Bevölkerung und insbesondere vulnerabler Personengruppen vor COVID-19 (BGBl. 2022 I 1454) verschärft worden. Gegen die Nachweisanforderung haben Widerspruch und Klage danach keine aufschiebende Wirkung; die Vorlagepflicht ist erst einmal unmittelbar zu befolgen. Nach dem Willen des Gesetzgebers soll das Gesundheitsamt damit unmittelbar den Druck erhöhen und zu einer Beratung laden oder ein Betretungsverbot aussprechen können, wenn innerhalb einer angemessenen Frist kein Nachweis vorgelegt wird. Die wiederholte Nachweisanforderung läuft diesem Zweck zuwider.
Unabhängig davon und selbstständig tragend ist die angefochtene erneute Aufforderung, einen Nachweis über einen ausreichenden Masernschutz beider Kinder vorzulegen, auch deswegen ermessensfehlerhaft, weil sie unverhältnismäßig ist.
Die wiederholte Aufforderung nach § 20 Abs. 12 Satz 1, Abs. 13 Satz 1 IfSG stellt im vorliegenden Fall kein geeignetes Mittel dar, um das Ziel des Gesetzes, durch eine deutliche Steigerung der Impfquote einen besseren individuellen Schutz insbesondere von vulnerablen Personengruppen sowie einen ausreichenden Gemeinschaftsschutz vor Maserninfektionen zu erreichen. Die Kläger haben bereits auf die erste Anforderung eines Nachweises mit Bescheid vom 15. November 2022 deutlich gemacht, dass ihnen kein Nachweis vorliege und sie Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit des Masernschutzgesetzes hätten. Gleichzeitig haben sie im Hinblick auf die anhängige Verfassungsbeschwerde die Ruhendstellung des Verfahrens beantragt. Auf die erneute Aufforderung vom 1. Februar 2023, Masernschutznachweise vorzulegen, haben die Kläger abermals auf die anhängige Verfassungsbeschwerde verwiesen und die Ruhendstellung beantragt. Sodann wurden die Kläger unter dem 2. März 2023 zum Erlass eines Bußgelds angehört. In ihrer Stellungnahme hierzu haben die Kläger erneut ihre Bedenken an der Verfassungsmäßigkeit des Masernschutzgesetzes geäußert und auf das Recht auf freie Impfentscheidung verwiesen. Auch unter dem Eindruck der eingeleiteten Bußgeldverfahren haben die Kläger nicht die geforderten Nachweise vorgelegt; eine Masernimmunität der Kinder liegt nicht vor. Bei dieser Ausgangslage ist die mit Zwangsgeldandrohung versehene wiederholte Aufforderung, einen Nachweis über einen ausreichenden Masernschutz vorzulegen, nicht zielführend. Es ist offensichtlich, dass die Kläger auch angesichts eines laufenden Bußgeldverfahrens nicht bereit sind, die geforderten Nachweise nach § 20 Abs. 9 Satz 1 IfSG vorzulegen. Das gesetzliche Ziel einer Steigerung der Impfquote kann mit dieser Maßnahme demzufolge nicht erreicht werden.
Auf die Verhinderung von Verstößen gegen die Nachweispflicht durch eine Anordnung nach § 20 Abs. 12 Satz 1, Abs. 13 Satz 1 IfSG kommt es entgegen der Auffassung des Beklagten im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung nicht an. Die Vorschrift erschöpft sich nicht in einem Selbstzweck.
Nachdem die Anordnung in Ziffer 1 der streitgegenständlichen Bescheide rechtswidrig ist und die Kläger in ihren Rechten verletzt, erweist sich auch die hierauf bezogene, akzessorische Zwangsgeldandrohung in Ziffer 2 der Bescheide als rechtswidrig. Ungeachtet dessen dürfte sich die Rechtswidrigkeit der Zwangsgeldandrohung auch aus deren fehlender Bestimmtheit ergeben (§ 37 Abs. 1 VwVfG NRW). Die gegen beide sorgeberechtigten Kläger gerichtete Zwangsgeldandrohung lässt nicht erkennen, wer bei Nichterfüllung der Pflicht, einen Nachweis im Sinne von § 20 Abs. 9 Satz 1 IfSG vorzulegen, vom Beklagten als Vollstreckungsschuldner in Anspruch genommen werden soll.
Richtet sich der zu vollziehende Verwaltungsakt – wie hier – gegen mehrere Personen, von denen aber nur eine die gebotene Handlung vornehmen kann bzw. muss, muss die Behörde nach pflichtgemäßem Ermessen entscheiden, gegen welchen der Adressaten sie Zwangsmittel anwenden will.
Vgl. Mosbacher, in: Engelhardt/App/Schlatmann, VwVG VwZG, 13. Aufl. 2025, Vorbem. zu §§ 6-8, Rn. 11.
Der Beklagte hat sein Ermessen, gegen welchen der beiden Kläger er das angedrohte Zwangsgeld in Höhe von 500,- Euro festsetzen will, in den angefochtenen Bescheiden nicht ausgeübt.
Sollte sich den Ordnungsverfügungen der Wille des Beklagten entnehmen lassen, beide Kläger als Gesamtschuldner heranzuziehen, dürfte dies mit dem Wesen eines Zwangsgelds nicht vereinbar sein. Dieses stellt ein Beugemittel dar, mithilfe dessen auf den Willen des Verpflichteten eingewirkt werden soll. Aus dem höchstpersönlichen Charakter der Zwangsvollstreckung ergibt sich, dass bereits die Zwangsgeldandrohung erkennen lassen muss, welcher Vollstreckungsschuldner bei Nichterfüllung der Handlungspflicht oder bei Zuwiderhandlung gegen die Unterlassungs- oder Duldungspflicht in welcher Höhe zahlungspflichtig sein soll. Dieser höchstpersönliche Charakter steht einer gesamtschuldnerischen Haftung entgegen, da bei einem Gesamtschuldverhältnis mehrere Schuldner für eine einheitliche Leistung haften, ohne dass die individuelle Verantwortlichkeit im Voraus festgelegt ist.
Vgl. BayVGH, Beschluss vom 10. Juni 2025 – 20 ZB 24.2157 –, juris Rn. 4 m.w.N.
Erforderlich ist bei einer Personenmehrheit als Adressaten einer Zwangsgeldandrohung eine Konkretisierung dahingehend, wann und in welcher Höhe gegen den einzelnen Adressaten vorgegangen werden soll.
Daran fehlt es hier.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 Zivilprozessordnung.

Rechtsmittelbelehrung:
Innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils kann bei dem Verwaltungs­gericht Düsseldorf schriftlich beantragt werden, dass das Ober­verwaltungsgericht für das Land Nord­rhein-West­falen in Münster die Berufung zulässt. Der Antrag muss das angefoch­tene Urteil be­zeichnen.
Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungs­gericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster schriftlich einzurei­chen.
Der Antrag ist zu stellen und zu begründen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mit­gliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkom­mens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtig­ten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts ein­schließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammen­schlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richter­amt oder durch Be­schäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Per­sonen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfül­lung ihrer öffent­lichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonde­ren Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf
10.000,- Euro
festgesetzt.
Gründe
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 2 GKG. Der festgesetzte Wert entspricht dem Auffangstreitwert pro Ordnungsverfügung.
Gegen diesen Beschluss kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Ent­scheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderwei­tig erledigt hat, bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf schriftlich oder zur Niederschrift des Urkunds­beamten der Geschäftsstelle Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberver­waltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls das Verwaltungsgericht ihr nicht abhilft. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ab­lauf der genannten Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungs­beschlusses ein­gelegt werden. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdege­genstandes zweihundert Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Gericht, das die Entscheidung erlassen hat, wegen der grundsätzlichen Bedeu­tung der zur Entscheidung stehenden Frage zulässt.

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 Zivilprozessordnung
§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO
§ 20 Abs. 12 Satz 1 IfSG
§ 20 Abs. 9 Satz 1 IfSG
§ 20 Abs. 12 Satz 1 Nr. 1, Abs. 13 IfSG
§ 20 Abs. 8 IfSG
§ 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 20 Abs. 13 IfSG
§ 45 Abs. 2 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 20 Abs. 12 Satz 1, Abs. 13 Satz 1 IfSG
§ 20 Abs. 13 Satz 1 IfSG
§ 20 Abs. 9 IfSG
§ 20 Abs. 12 IfSG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 33 Nr. 3 IfSG
§ 20 Abs. 10 Satz 1, Abs. 12 Satz 1 IfSG
§ 20 Abs. 12 Satz. 1, Abs. 9 Satz 1 IfSG
§ 20 Abs. 10 Satz 1 IfSG
§ 20 Abs. 9 Satz 2, Abs. 10 Satz 2 IfSG
§ 20 Abs. 12 Satz 4 IfSG
§ 20 Abs. 12 Satz 7 IfSG
§ 20 Abs. 12 Satz 1 und Satz 2 IfSG
§ 20 Abs. 12 Satz 5 IfSG
§ 16 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 20 Abs. 9 ff. IfSG
§ 37 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG

Zitierte Entscheidungen: 3 C 49/87
13 B 179/24
20 BV 24.13
20 CS 23.19
7 L 1981/23
29 L 871/24
20 ZB 24.21