Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2014-01-03, Aktenzeichen 23 L 2382/13
ECLI: ECLI:DE:VGD:2014:0103.23L2382.13.00

Tenor:
Im Wege der einstweiligen Anordnung wird die Zwangsvollstreckung aus der Rechnung des Antragsgegners vom 13. Dezember 2011 (Rechnungs-Nr. 000000) bis zum Erlass eines Urteils in der Hauptsache (23 K 8939/13) vorläufig eingestellt.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf die Wertstufe bis 600,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der am 21. November 2013 eingegangene Antrag,
im Wege der einstweiligen Anordnung die Einstellung der Zwangsvollstreckung aus der Rechnung (Rechnungsnummer 000000) der Beklagten vom 13. Dezember 2011 anzuordnen,
hat Erfolg.
Dieser Antrag bedarf – abgesehen von den geringfügigen Änderungen in der Formulierung, die dem Tenor zu entnehmen sind – keiner weiteren Auslegung oder Umdeutung, da das so gefasste Begehren § 6 a Verwaltungsvollstreckungsgesetz NRW (VwVG) entspricht, in dem in Abs. 1 lit. b) der Fall geregelt ist, dass der Verwaltungsakt, aus dem vollstreckt wird, bestands- oder rechtskräftig aufgehoben wurde und nicht aufgrund der Entscheidung ein neuer Verwaltungsakt zu erlassen ist oder der Verwaltungsakt nichtig ist. Dies muss – wie der Antragsteller zu Recht vorbringt – erst recht für den Fall gelten, dass überhaupt kein Verwaltungsakt als Vollstreckungstitel (Leistungsbescheid) im Sinne von § 6 Abs. 1 Nr. 1 VwVG vorliegt.
Das Gericht kann zur Regelung eines vorläufigen Rechtszustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis einstweilige Anordnungen treffen, wenn die Regelung ‑ etwa um wesentliche Nachteile abzuwenden ‑ nötig erscheint, § 123 Abs. 1 Satz 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO). Dabei sind die besondere Eilbedürftigkeit (Anordnungsgrund) und das Bestehen des zu sichernden Rechtes (Anordnungsanspruch) glaubhaft zu machen, § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 der Zivilprozessordnung (ZPO). Die einstweilige Anordnung dient ausschließlich dazu, von einem Antragsteller schlechterdings unzumutbare künftige Nachteile abzuwenden, die diesem drohen, wenn seinem Begehren nicht stattgegeben wird. Sie ist hingegen nicht dafür gedacht, dem Betreffenden schneller, als dies in einem Klageverfahren möglich ist, zu seinem (vermeintlichen) Recht zu verhelfen, sofern nicht eine besondere Dringlichkeit gegeben ist, die es völlig unzumutbar erscheinen lässt, den Ausgang eines Klageverfahrens abzuwarten.
Insoweit fehlt es – entgegen der Auffassung des Antragsgegners – nicht am Rechtsschutzbedürfnis, weil der Antragsteller sich vor Antragstellung bei Gericht nicht an den Antragsgegner gewendet hat. Eine solche Zulässigkeitsvoraussetzung besteht in dieser Konstellation nicht. Dies ergibt sich aus einer systematischen Erwägung. Für den Fall, dass der Antragsteller sich gegen eine Vollstreckung aus einem Gebührenbescheid des Antragsgegners über Friedhofsgebühren mittels eines Antrages auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO wenden wollte, wäre für den Gebührenbescheid (kraft Gesetzes sofort vollziehbar gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO) ein vorheriger Antrag bei der Antragsgegnerin auf Aussetzung der Vollziehung nach § 80 Abs. 6 Satz 1 VwGO eigentlich erforderlich. Dies gilt jedoch dann nicht, wenn die Vollstreckung droht (§ 80 Abs. 6 Satz 2 Nr. 2 VwGO), insbesondere also wenn die Vollstreckung bereits begonnen hat. Die vorliegende Situation ist der dargestellten strukturell vergleichbar, da die Rechnung vom 13. Dezember 2011 vorliegt, der Antragsgegner sich auf den Standpunkt gestellt hat, dass dies ein sofort vollziehbarer (und zudem durch Zeitablauf bestandskräftiger) Gebührenbescheid sei und die Verwaltungsvollstreckung durch die Stadt X. eingeleitet ist, die dem Antragsteller die Zahlungsaufforderung vom 15. November 2013 übersandt hat. Mithin ist auch hier kein vorheriger Antrag des Antragstellers beim Antragsgegner (oder der Stadt X. ) auf Aussetzung der Vollziehung bzw. Einstellung der Zwangsvollstreckung erforderlich.
Dem Antragsteller steht zudem der Anordnungsanspruch auf Einstellung der Zwangsvollstreckung zu, da glaubhaft gemacht ist, dass die Voraussetzungen des § 6 a Abs. 1 lit. b) VwVG vorliegen. Der Einzelrichter geht davon aus, dass ein überhaupt der Vollstreckung fähiger Leistungsbescheid nicht vorliegt. Dieser liegt nicht – auch nicht im Wege der Auslegung – in der an den Antragsteller gerichteten „Rechnung“ des Antragsgegners vom 13. Dezember 2011 (Beiakte 1, Bl. 43).
Zwar ist der Antragsgegner als Verband von Friedhofsträgern berechtigt, nach § 3 Abs. 1 Satz 1 der Friedhofsgebührensatzung des Antragsgegners vom 13. Februar 2008 (FGS; ebenso nach der Nachfolgesatzung vom 12. Oktober 2011, gültig ab 7. Februar 2012) die für die Benutzung der von ihm betriebenen Friedhöfe und Friedhofseinrichtungen zu erhebenden Gebühren (§ 1 Abs. 1 FGS) durch schriftlichen Gebührenbescheid festzusetzen. Eine solche Festsetzung hat der Antragsgegner mit der an den Antragsteller gerichteten Rechnung vom 13. Dezember 2011 für die Beisetzung seiner Mutter jedoch nicht vorgenommen.
Es handelt sich hierbei nicht um einen Gebührenbescheid – also einen Verwaltungsakt –, sondern tatsächlich nur um eine Rechnung.
Es kommt auf die Auslegung der „Rechnung“ nach dem objektivierten Empfängerhorizont im Hinblick darauf an, ob die Elemente eines Verwaltungsaktes gemäß § 35 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes NRW (VwVfG) vorliegen. Auf dabei zu berücksichtigende Grundsätze nach der Rechtsprechung hat der Antragsteller zutreffend hingewiesen,
vgl. Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Urteil vom 15. Oktober 2009 – 2 S 1457/09 –, Juris, Rn. 31 ff. m. w. N.
Danach gilt: Ob ein Verwaltungsakt ergangen ist, hat, da Verwaltungsakte Willenserklärungen sind, nach den für die Auslegung von Willenserklärungen allgemein geltenden Grundsätzen zu erfolgen. Entsprechend anwendbar sind die §§ 133, 157 BGB. Entscheidend ist der erklärte Wille der Behörde und der sich daraus ergebende objektive Erklärungsinhalt der Regelung, wie ihn der Betroffene nach den ihm bekannten Umständen aus der Sicht eines objektiven Betrachters, das heißt nach Maßgabe eines objektiven Empfängerhorizonts unter Berücksichtigung von Treu und Glauben, verstehen konnte. Für die Auslegung ist vom Wortlaut des Ausspruchs (Tenor) und der dazu gegebenen Begründung auszugehen. Dabei ist entsprechend § 133 BGB der wirkliche Wille der Behörde zu erforschen, und nicht am buchstäblichen Sinne des Ausdrucks zu haften. Zu würdigen ist der gesamte Inhalt der Erklärung einschließlich der Gesamtumstände. Es können zur Auslegung auch der Erläuterungsteil eines Schreibens sowie dem Schreiben bzw. dem Verwaltungsakt beigefügte Unterlagen herangezogen werden.Für die Frage, ob eine Erklärung der Behörde als Verwaltungsakt zu qualifizieren ist, ist im Rahmen einer Gesamtwürdigung neben dem Wortlaut und dem objektiven Erklärungswert – insbesondere unter Berücksichtigung der Regelungsbefugnis der Behörde und dem Regelungsgehalt – auf die äußere Form (z.B. Bezeichnung als Bescheid oder Verfügung) sowie eine gegebenenfalls beigefügte bzw. fehlende Rechtsmittelbelehrung abzustellen. Das Fehlen einer Rechtsbehelfsbelehrung kann ein Indiz gegen das Vorliegen eines Verwaltungsakts sein, schließt jedoch für sich allein das Vorliegen eines Verwaltungsaktes nicht zwingend aus. Unklarheiten hinsichtlich der von der Behörde gewählten Verwaltungsakt-Form gehen zu deren Lasten. Bei Auslegungszweifeln ist bei belastenden Verwaltungsakten das den Betroffenen weniger belastende und bei begünstigenden Verwaltungsakten das den Betroffenen mehr begünstigende Auslegungsergebnis vorzuziehen; insoweit gehen etwaige Unklarheiten zu Lasten der Behörden.
Hier ist es so, dass der äußere Anschein sehr deutlich für eine Rechnung ohne Eigenschaft eines Verwaltungsaktes spricht:Die Nennung des Antragsgegners als Absender im Briefkopf weist – anders als dieser meint – nicht auf einen öffentlich-rechtlichen Charakter und damit eventuell auf eine einseitige verbindliche Regelung hin. Die Kirchen und deren Verbände sind aus der Sicht der Bürger in einer säkularen Gesellschaftsordnung trotz der diesen eingeräumten Sonderstellung in der deutschen Rechtsordnung eher der nicht-staatlichen Sphäre zugeordnet. Dass diese als Friedhofsträger Gebührenbescheide erlassen können, die dann durch staatliche Vollstreckungsbehörden durchgesetzt werden können, dürfte den wenigsten Bürgern bekannt sein. Auch das Verbandsgesetz, auf das der Antragsgegner sich beruft (Kirchengesetz über die Zusammenarbeit von Kirchengemeinden und Kirchenkreisen in gemeinsamen Angelegenheiten und die Errichtung von Verbänden vom 11. Januar 2002 – Verbandsgesetz; Recht der Evangelischen Kirche im Rheinland), dürfte auch unter Rechtskundigen nur Wenigen bekannt sein.Der obere Teil der Rechnung vom 13. Dezember 2011 spricht vollständig gegen einen Gebührenbescheid. Der Titel bzw. die Bezeichnung des Schriftstücks lautet „Rechnung“; daneben ist von „Kunden-Nr.“, „Rechnungs-Nr.“ und „Rechnungs-Datum“ die Rede, nicht hingegen von einem „Aktenzeichen“ oder (bei Verwaltungsakten mit Bezug zu Abgaben oder sonstigen Geldleistungen, die der Vollstreckung fähig oder bedürftig sind, häufig der Fall) einem „Kassenzeichen“.Am Ende des Schreibens fehlt es an einer Rechtsbehelfsbelehrung.
Für eine Einordnung als Verwaltungsakt in Gestalt eines Gebührenbescheides spricht allein die Bezeichnung der Leistungspositionen 1 und 33 als Nutzungsgebühr bzw. Bestattungsgebühr, sowie der unten links kursiv gedruckte Hinweis auf die „Friedhofsgebührenordnung“. Diese Indizien haben jedoch nur geringe Wirkung:Die weiteren sechs Positionen der aufgezählten Leistungen enthalten hingegen keine auf einen Gebührenbescheid und damit einen Verwaltungsakt hindeutenden Formulierungen, sind mithin neutral. Der Hinweis auf die Friedhofsgebührenordnung („Auf die Friedhofsgebührenordnung wird hingewiesen!“) führt auch nicht dazu, dass aus Sicht des objektivierten Empfängers dieses Schreibens über die nach einer Benutzung von Friedhöfen des Antragsgegners anfallenden Kosten das Ganze als Gebührenbescheid verstanden wird. Dieser Hinweis kann dann zu der Erkenntnis führen, dass es ein Bescheid über die Festsetzung von Friedhofsgebühren sein soll bzw. ist, wenn der Adressat dies zum Anlass nimmt, sich das Schriftstück, auf das hingewiesen wird, zu beschaffen und vom Inhalt Kenntnis zu nehmen. Dann würde der Betroffene bei erfolgreicher Recherche und stattfindender Lektüre auf § 3 Abs. 1 Satz 1 FGS stoßen und eventuell verstehen, dass der Hinweis auf die Friedhofsgebührenordnung so zu verstehen sein könnte, dass das Schreiben als Festsetzungsbescheid einzuordnen ist. Dies macht aber (fast) niemand. Nicht einmal Rechtskundige lesen in den verschiedenen Zusammenhängen des Lebens, wo dies erheblich ist, „das Kleingedruckte“. Hier ist der Hinweis auf die Friedhofsgebührenordnung zwar soweit erkennbar nicht der Schriftgröße nach kleiner gedruckt als der überwiegende übrige Text. Die Kursiv-Setzung bewirkt jedoch keinen hervorhebenden Effekt, sondern lässt dies eher zurücktreten. Jedenfalls gehört dieser Hinweis zu den unauffälligeren Bestandteilen der Rechnung vom 13. Dezember 2013. Es ist sehr unwahrscheinlich, dass der Durchschnitts-Adressat einer Rechnung des Antragsgegners über Friedhofsgebühren sich die FGS beschafft und durchliest.Der Hinweis auf die „Friedhofsgebührenordnung“ ist zudem nicht ganz eindeutig, weil die Regelung zu den Friedhofsgebühren „Friedhofsgebührensatzung“ heißt. Der Hinweis auf die Friedhofsgebührenordnung führt auch für sich genommen nicht zu einer den Charakter als Verwaltungsakt klarstellenden Wirkung, da dieser Begriff für den Normalbürger bei Verwendung durch die außerhalb der staatlichen Organe stehenden Kirchen keinen klar hoheitlichen Bedeutungsgehalt umfasst.
Auch wenn damit gewisse, wenn auch eher untergeordnete, Hinweise auf eine verbindliche Regelung mit Eigenschaft eines Verwaltungsaktes vorliegen, so führt dies lediglich dazu, dass gegenüber den stark gegen einen Verwaltungsakt sprechenden, dargestellten Gesichtspunkten nur geringfügige Fragezeichen aufgeworfen werden. Das Fehlen einer Rechtsbehelfsbelehrung, was allein nicht ausreicht, um einem Schreiben die Eigenschaft als Verwaltungsakt zu entziehen, ist in dieser Situation ein weiteres starkes Auslegungs-Indiz gegen einen Verwaltungsakt. Die verbleibenden, relativ schwachen Hinweise auf einen Gebührenbescheid führen zu einer leichten Unklarheit, die nach der dargestellten Rechtsprechung zulasten der Behörde bzw. hier des Antragsgegners geht. Zulasten des Antragsgegners geht ein Verständnis als schlichte Rechnung.
Bei alledem geht das Gericht auch davon aus, dass der Antragsgegner mit der Rechnung vom 13. Dezember 2011 auch überhaupt keinen Gebührenbescheid erlassen wollte. Seine Praxis scheint dahin zu gehen, seine Gebührenforderungen aufgrund der durch Computersoftware erstellten Rechnungen im Falle ausbleibender Zahlungen bei den ordentlichen Gerichten im Wege des Mahnverfahrens durchzusetzen. Das Mahnverfahren geht bei Einwendungen in das ordentliche Klageverfahren über. Der Sinn des Erlasses von Verwaltungsakten – Festlegung der Rechtslage, Herbeiführung von Bestandskraft und Schaffung eines Vollstreckungstitels ohne Befassung eines Gerichts – entfällt damit. Der so handelnde Friedhofsträger benötigt keine Gebührenbescheide sondern lediglich Rechnungen. Auch die Vorgehensweise beim Antragsgegner (Erinnerung, 1. Mahnung, 2. Mahnung) und die Korrespondenz der Bevollmächtigten des Antragsgegners mit dem Antragsteller (Beispiel: „ansonsten müssten wir unserer Mandantschaft ohne weitere Korrespondenz zur Klage raten“, vgl. Schreiben vom 23. April 2013, Beiakte, Bl. 63) sprechen dagegen, dass der Antragsgegner einen sofort vollziehbaren Gebührenbescheid (vgl. § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) erlassen wollte. Dies stünde auch im Widerspruch zu § 3 Abs. 4 FGS, wonach Gebühren im Verwaltungszwangsverfahren beigetrieben „werden“, also ohne dass der Antragsgegner die Wahl hätte, vor den ordentlichen Gerichten oder sonst im Klagewege vorzugehen. Die Vorgehensweise, dem Antragsteller über einen Zeitraum von mehr als einem Jahr mit einer Klage zu drohen, dann jedoch nach angeblichem Eintritt von Bestandskraft auf die Verwaltungsvollstreckung eines Verwaltungsaktes zu wechseln, wirft zudem in Bezug auf Treu und Glauben in der Tat Fragen auf.
Zugleich ist nicht ersichtlich, dass der Antragsteller die Rechnung vom 13. Dezember 2013 aufgrund bei ihm vorliegender spezieller Kenntnisse oder Erfahrungen tatsächlich als Gebührenbescheid verstanden hat. In der gesamten Vorkorrespondenz (auch im Streit um Kosten der Beisetzung der Frau F. X1. , geb. C. , verstorben 00.0.2011, gemäß Gebühren-Rechnung vom 5. April 2011, in dem der Antragsteller Herrn V. X1. vertrat) ist die Frage von Friedhofsgebühren oder eines Gebührenbescheids nicht thematisiert worden. Allein dass der Antragsteller Rechtsanwalt ist, führt nicht dazu, dass er erkennen musste, dass ihm gegenüber Friedhofsgebühren festgesetzt werden (könnten). Dies erfordert vielmehr spezifisches Fachwissen, über das nur wenige Rechtsanwälte verfügen. Es ist auch deshalb davon auszugehen, dass der Antragsteller die Rechnung nicht als Verwaltungsakt verstanden hat, weil er sonst aufgrund der erkennbaren verwaltungsrechtlichen Grundkenntnisse den statthaften Rechtsbehelf schon zur Rechtswahrung eingelegt hätte.
Weiterhin besteht auch ein Anordnungsgrund für das Begehren, da dem Antragsteller Vollstreckung durch die Stadt X. droht, vgl. die Zahlungsaufforderung der Stadt X. vom 15. November 2013.
Der Antragsteller wird bei alledem darauf hingewiesen, dass nach der anwendbaren Friedhofsgebührensatzung des Antragsgegners der Auftraggeber die Friedhofsgebühren schuldet, auch wenn der Auftrag z. B. nur mündlich gegenüber einem Bestatter erteilt wird. Zudem ist er anscheinend Nutzungsberechtigter der Grabstätte, in der seine Eltern liegen, geworden (zu Auftraggeber und Nutzungsberechtigtem als Gebührenschuldner: § 2 Abs. 1 FGS). Die für eine weitere Beisetzung in einer bestehenden Grabstätte erforderliche Verlängerung der Nutzungsdauer einer Wahlgrabstätte auf die Dauer der satzungsmäßig vorgeschriebenen Ruhefrist (vgl. § 12 Abs. 10 der Friedhofssatzung vom 1. Juli 2008) ist von einem Auftrag zur Bestattung unausgesprochen regelmäßig umfasst, da ansonsten die Beisetzung nicht erfolgen dürfte. Der Verpflichtungsgrund in § 2 FGS ist von einer Erbenstellung und damit zugleich von der Ausschlagung der Erbschaft unabhängig.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf §§ 53 Abs. 3 Nr. 1, 52 Abs. 1, 3 des Gerichtskostengesetzes (GKG). Bei Verfahren wegen Regelung der Vollziehung nach § 80 Abs. 5 bis 8 VwGO oder anderen Eilverfahren wegen Einstellung oder Unzulässigerklärung der Zwangsvollstreckung geht es bei auf Zahlung eines bestimmten Geldbetrages gerichteten Bescheiden nur um das Zinsinteresse, weshalb ein Viertel des zu zahlenden Betrages als Streitwert anzusetzen ist,
vgl. Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013, Ziff. 1.5.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 133, 157 BGB
§ 133 BGB
§ 6 Abs. 1 Nr. 1 VwVG
§ 123 Abs. 1 Satz 2 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2 der Zivilprozessordnung
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO
§ 80 Abs. 6 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 6 Satz 2 Nr. 2 VwGO
§ 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 bis 8 VwGO
§ 35 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 53 Abs. 3 Nr. 1, 52 Abs. 1, 3 des Gerichtskostengesetzes

Zitierte Entscheidungen: 23 K 8939/13
2 S 1457/09