Verwaltungsgericht Berlin (Berlin, )
Beschluss vom 2025-10-30, Aktenzeichen 41 L 388/25
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2025:1030.41L388.25.00

Tenor:
Es wird festgestellt, dass Widerspruch und Anfechtungsklage (VG 41 K 247/25) der Antragstellerin gegen die Bescheide der Antragsgegnerin vom 17. und 24. November 2022 in Gestalt der Widerspruchsbescheide der Antragsgegnerin vom 11. Februar 2025 aufschiebende Wirkung haben. Im Übrigen wird der Antrag zurückgewiesen.
Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Verfahrens zu 28 v. H., die Antragstellerin zu 72 v. H. zu tragen.
Der Wert des Verfahrensgegenstandes wird auf 4.366.081,28 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin begehrt im Wege einstweiligen Rechtsschutzes die Vergütung von Leistungen nach der Coronavirus-Testverordnung (Verordnung zum Anspruch auf Testung in Bezug auf einen direkten Erregernachweis des Coronavirus SARS-CoV-2 – Coronavirus-Testverordnung, im Folgenden: TestV).
Während der Corona-Pandemie betrieb sie eine mobile Teststelle im Bezirk der Antragsgegnerin. Mit Bescheid vom 4. Mai 2021 wurde „H...“ als Teststelle von der Senatsverwaltung für Gesundheit, Pflege und Gleichstellung (im Folgenden: Senatsverwaltung) unter der Senats-ID 7... beauftragt. Gegenüber der Senatsverwaltung meldete die Antragstellerin eine Station mit der Tageskapazität von 2400 Tests.
Am 1. August 2021 beantragte die Antragstellerin bei der Antragsgegnerin die Registrierung der Teststelle „H... zur Abrechnung von Leistungen nach der TestV. Mit Bescheid der Antragsgegnerin vom 3. September 2021 erhielt die Antragstellerin ab dem Zeitpunkt der Zertifizierung der Senatsverwaltung als vom Öffentlichen Gesundheitsdienst (ÖGD) für die Testung nach § 4a TestV weiterer beauftragter Dritter die Berechtigung, Leistungen gegenüber der Antragsgegnerin unter der Abrechnungsnummer (BSNR) 6... abzurechnen.
Die Antragstellerin verfolgte nach ihrem Testkonzept eine mobile Teststrategie, nach der unter dem Einsatz von zehn Lastenfahrrädern Testungen an unterschiedlichen Orten abhängig von dem Personenaufkommen durchgeführt wurden (bspw. Ausflugsziele am Stadtrand, Wochenmärkte, Großveranstaltungen). Aufgrund des mobilen Einsatzes erfolgte ein Ortswechsel der jeweiligen Fahrräder täglich, teilweise mehrfach je Tag. Die Antragstellerin hat in Bezug auf den Testablauf im Verwaltungsverfahren erläutert, dass die Registrierung kontaktlos mittels eines QR-Codes und eines eigens entwickelten Anmeldesystems erfolgte; für dieses nutzte sie ausweislich des Verwaltungsvorgangs eine von einem externen Anbieter bereitgestellte Software. Im Rahmen des Registrierungsprozesses mussten die Nutzer nach Eintragung ihrer personenbezogenen Daten in einer Registrierungsmaske durch Setzen eines Hakens in einem hierfür anzuklickenden Leerfeld neben der Richtigkeit und Vollständigkeit ihrer Angaben unter anderem bestätigen, dass sie sich im Folgenden testen lassen wollten. Vor der Testung wurde zudem vor Ort durch geschultes Personal die Identität der zu testenden Personen mittels eines gültigen Lichtbildausweises oder eines gleichwertigen behördlichen Dokuments festgestellt. Soweit die zu testenden Personen zu einer nach § 4a TestV testanspruchsberechtigten Personengruppe gehörten, bestätigten sie dies im Wege einer Selbstauskunft durch Unterschrift auf einem Tablet-Computer vor Durchführung der Testung. Eine sonstige schriftliche oder elektronische Bestätigung wurde nicht eingeholt.
Die Antragstellerin meldete der Antragsgegnerin über deren hierfür eingerichtetes Online-Portal bzw. per E-Mail die folgenden Daten:
Zeitraum
Abrechnungsmonat
Anzahl Abstriche
Anzahl Sachkosten
1
August 2021
87.930
89.930
September 2021
22.008
29.938
Oktober 2021
12.651
13.181
2
November 2021
21.422
17.535
Dezember 2021
65.584
67.082
Januar 2022
102.945
104.155
Februar 2022
100.926
106.342
März 2022
119.155
120.420
April 2022
54.914
55.893
Mai 2022
30.044
30.959
3
Juni 2022
25.933
26.378
Oktober 2022
73.260zzgl. 5.255 überwachte Antigen-Tests zur Eigenanwendung
80.016
November 2022
53.670zzgl. 6.774 überwachte Antigen-Tests zur Eigenanwendung
57.176
Dezember 2022
21.904
22.120
4
Januar 2023
48.725
49.366
Februar 2023
45.358
45.880
Die Antragsgegnerin zahlte für den Abrechnungszeitraum 1 (Abrechnungsmonate August bis Oktober 2021 sowie Dezember 2021 bis Mai 2022) auf die hierfür durch die Antragstellerin in Höhe von insgesamt 6.938.986,96 Euro angeforderte Vergütung im Zeitraum vom 15. Oktober 2021 bis zum 16. September 2022 einen anteiligen Betrag in Höhe von insgesamt 5.241.901,68 Euro an die Antragstellerin aus.
Für den Abrechnungszeitraum 2 (Abrechnungsmonat November 2021) zahlte sie am 25. Februar 2022 auf die hierfür durch die Antragstellerin in Höhe von 226.750,34 Euro angeforderte Vergütung einen anteiligen Betrag in Höhe von 158.725,24 Euro aus.
Die Antragsgegnerin führte nach dem vorliegenden Verwaltungsvorgang für die Monate September 2021 bis März 2022 sowie Mai 2022 und August 2022 bis September 2022, Dezember 2022 und Februar 2023 die Prüfung der Plausibilität der Abrechnungen durch, wobei sie hierfür das Inkassobüro K... (im Folgenden: Inkassobüro) beauftragte. Infolge aus ihrer Sicht bestehender Auffälligkeiten leitete sie – wiederum durch das Inkassobüro – für dieselben Zeiträume gezielte vertiefte Prüfungen ein. Der Verwaltungsvorgang enthält keine Anhaltspunkte dafür, dass für die Monate August 2021, Oktober 2021 sowie April 2022 Plausibilitätsprüfungen durchgeführt wurden. Für die Monate Oktober 2022, November 2022 und Januar 2023 wurden – den Angaben der Antragsgegnerin zufolge anlassbezogen – ebenfalls vertiefte Prüfungen durchgeführt.
Mit Bescheid vom 17. November 2022 setzte die Antragsgegnerin für den Abrechnungszeitraum 2 die Vergütung auf 0,00 Euro fest und forderte zugleich die für diesen Abrechnungsmonat ausgezahlte Teilvergütung in Höhe von 158.725,24 Euro zurück. Zur Begründung führte sie aus, im Rahmen der Plausibilitätsprüfung sei festgestellt worden, dass die Anzahl der gegenüber der Antragsgegnerin gemeldeten Abstriche nicht mit der Anzahl der gegenüber der Senatsverwaltung gemeldeten Abstriche übereinstimme. Während gegenüber der Senatsverwaltung 8.755 Abstriche gemeldet worden wären, habe die Antragstellerin gegenüber der Antragsgegnerin Vergütung für 21.422 Abstriche angefordert. In der daraufhin eingeleiteten gezielten vertieften Prüfung sei die Antragstellerin der Aufforderung des Inkassobüros, Dokumentationen für den Leistungsmonat November 2021 einzureichen, nicht nachgekommen, so dass sie die ordnungsgemäße Leistungserbringung nicht nachgewiesen und die ausgezahlte Vergütung zurückzuerstatten habe.
Mit Bescheid vom 24. November 2022 setzte die Antragsgegnerin auch für den Abrechnungszeitraum 1 die Vergütung auf jeweils 0,00 Euro fest und forderte zugleich überzahlte Vergütung in Höhe von insgesamt 5.400.626,92 Euro zurück. Zur Begründung führte sie aus, im Rahmen der Plausibilitätsprüfung sei festgestellt worden, dass die von der Antragstellerin gegenüber der Antragsgegnerin gemeldete Anzahl an Abstrichen nicht mit der Anzahl der gegenüber der Senatsverwaltung gemeldeten Abstriche übereinstimme bzw. die abgerechneten Leistungen an die Senatsverwaltung gemeldete Testkapazität überschreite. Im Rahmen einer gezielten vertieften Prüfung sei die Antragstellerin durch das Inkassobüro aufgefordert worden, 10 Prozent der Dokumentation einzureichen. Allein für den Abrechnungsmonat Februar 2022 habe die Antragstellerin Unterlagen zur Verfügung gestellt, die allerdings Dokumentationsmängel aufwiesen. Ihrer Verpflichtung zur Übersendung der Leistungsdokumentation sei die Antragstellerin für die weiteren Abrechnungsmonate nicht nachgekommen. Die bereits ausgezahlte Vergütung sei zurückzufordern.
Mit Bescheid vom 13. Februar 2024 setzte die Antragsgegnerin für den Abrechnungszeitraum 3 (Abrechnungsmonate Juni 2022, Oktober 2022, November 2022, Dezember 2022 sowie Februar 2023) die Vergütung auf insgesamt 948.204,09 Euro fest.
Zur Begründung dafür, dass die Vergütung niedriger als von der Antragstellerin in Höhe von 2.080.273,32 Euro angefordert festgesetzt wurde, führte die Antragsgegnerin an, die Plausibilitätsprüfung der Abrechnungen habe ergeben, dass die Anzahl der gegenüber der Antragsgegnerin für die Abrechnungsmonate Oktober 2022, November 2022, Dezember 2022 und Februar 2023 gemeldeten Abstriche die Anzahl der gegenüber der Senatsverwaltung gemeldeten Abstriche übersteige. Darüber hinaus überschritten die in den Abrechnungsmonaten Dezember 2022 und Februar 2023 gemeldeten Abstriche die gegenüber der Senatsverwaltung gemeldete Testkapazität. Im Rahmen der daraufhin eingeleiteten vertieften Prüfung sei die Antragstellerin aufgefordert worden, zehn Prozent der Dokumentationen einzureichen. Bei deren Überprüfung sei festgestellt worden, dass die einzelnen Leistungsmonate – abzüglich eines Sicherheitsabschlags – Fehlerquoten zwischen 1,41 Prozent und 75 Prozent aufwiesen. Ferner habe die Antragstellerin die Bestätigungen der getesteten Personen über die Durchführung der Testung nicht nachgewiesen.
Für den Abrechnungsmonat Juni 2022 setzte die Antragsgegnerin die angeforderte Vergütung (294.600,40 Euro) fest. Für den Abrechnungsmonat Oktober 2022 setzte die Antragsgegnerin – je nach Fehlerquote der abgerechneten Leistungsmonate – die Vergütung auf 0,00 Euro (August und Oktober 2022 – Fehlerquote 74,88 % und 75 %) bzw. ohne Kürzung wie angefordert i.H.v. 173.717,67 Euro (September 2022 – Fehlerquote 1,41 %) fest. Für den Abrechnungsmonat November 2022 setzte die Antragsgegnerin die Vergütung für den Leistungsmonat Juli 2022 – unter dem Vorbehalt einer ggf. noch durchzuführenden vertieften Prüfung – wie angefordert (122.781,72 Euro) und für den Leistungsmonat November 2022 (Fehlerquote 75 %) auf 0,00 Euro fest. Für den Abrechnungsmonat Dezember 2022 (Fehlerquote 75 %) setzte die Antragsgegnerin die Vergütung ebenfalls auf 0,00 Euro fest. Für den Abrechnungsmonat Februar 2023 (Fehlerquote 4,39 %) setzte die Antragsgegnerin die Vergütung wiederum wie angefordert fest (357.104,30 Euro).
Den gegen den Bescheid vom 17. November 2022 (Abrechnungszeitraum 2) gerichteten Widerspruch der Antragstellerin wies die Antragsgegnerin mit Widerspruchsbescheid vom 11. Februar 2025 zurück. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen an, die Plausibilitätsprüfung habe ergeben, dass die angeforderte Vergütung für 21.422 Abstriche die gegenüber der Senatsverwaltung gemeldete Testkapazität von 250 Tests pro Tag überschreite. Ferner habe die Antragstellerin gegenüber der Senatsverwaltung für diesen Monat die Durchführung von 8.755 Testungen gemeldet, gegenüber der Antragsgegnerin aber Vergütung für 21.422 Abstriche angefordert. Die daraufhin durchgeführte vertiefte Prüfung habe zu dem Ergebnis geführt, dass die Antragstellerin ihren Dokumentationspflichten nicht vollständig nachgekommen sei, da Bestätigungen über die Durchführung des Tests fehlten. Deshalb könne die Antragstellerin für diesen Monat keine Vergütung beanspruchen und die bereits ausgezahlte Vergütung sei zurückzuerstatten. Mit der beim Verwaltungsgericht Berlin unter dem Aktenzeichen VG 41 K 247/25 hiergegen erhobenen Klage begehrt die Antragstellerin unter Aufhebung der diesen Abrechnungszeitraum betreffenden Bescheide die Verpflichtung der Antragsgegnerin zur Auszahlung der vollständigen angeforderten Vergütung in Höhe von 226.750,34 Euro.
Den gegen den Bescheid vom 24. November 2022 gerichteten Widerspruch der Antragstellerin wies die Antragsgegnerin mit weiterem Widerspruchsbescheid vom 11. Februar 2025 zurück. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, dass die Plausibilitätsprüfung ergeben habe, dass die von der Antragstellerin abgerechneten Tests die an die Senatsverwaltung ursprünglich gemeldete Testkapazität überschritten hätten, wobei die Antragsgegnerin hierbei eine Testkapazität von 250 Testungen pro Tag zugrunde legte. Die daraufhin eingeleitete vertiefte Prüfung habe einen schwerwiegenden Verstoß gegen die Auftrags- und Leistungsdokumentation, das Fehlen der Bestätigungen über die Durchführung der Tests sowie das Fehlen von Leistungsdokumentationen ergeben und führe im Ergebnis dazu, dass die Antragstellerin für die Abrechnungsmonate August 2021 bis Oktober 2021 sowie Dezember 2021 bis Mai 2022 keine Vergütungsansprüche geltend machen könne und die zu Unrecht gewährte Vergütung zurückzuerstatten sei. Mit der o.g. Klage begehrt die Antragstellerin unter Aufhebung der diesen Abrechnungszeitraum betreffenden Bescheide die Verpflichtung der Antragsgegnerin zur Auszahlung der vollständig angeforderten Vergütung in Höhe von 6.938.986,96 Euro.
Auf den gegen den Bescheid vom 13. Februar 2024 (Abrechnungszeitraum 3) gerichteten Widerspruch der Antragstellerin setzte die Antragsgegnerin mit weiterem Widerspruchsbescheid vom 11. Februar 2025 die Vergütung für die Abrechnungsmonate Oktober 2022 bis Dezember 2022 neu fest und wies den Widerspruch im Übrigen zurück. Unzulässig sei der Widerspruch, soweit er sich auch auf die Abrechnungsmonate Juni 2022 sowie Februar 2023 beziehe, für welche die Vergütung nämlich wie von der Antragstellerin angefordert festgesetzt worden sei. Für die Leistungsmonate August 2022, Oktober 2022, November 2022 sowie Dezember 2022 habe die Antragstellerin die Bestätigung über die Durchführung der Testungen nicht vorgelegt. Das im Widerspruchsverfahren eingereichte Aufklärungsformular erfülle die Anforderungen an die Bestätigung der Durchführung der Testung nicht, sondern stelle eine vorherige Einwilligung über eine bevorstehende Testung und deren Durchführung dar. Die Bestätigung der tatsächlichen Durchführung der Testung sei erst nach deren Durchführung zu dokumentieren gewesen. Für die Abrechnungsmonate Oktober 2022, November 2022 sowie Dezember 2022 stünde der Antragstellerin gleichwohl eine höhere als durch den Ausgangsbescheid festgesetzte Vergütung zu, weil die Kürzung der Vergütung zwar der Sache nach, nicht jedoch in der vorgenommenen Höhe vorzunehmen sei. Anstelle des vollständigen Wegfalls der Vergütung sei die angeforderte Vergütung nur im Verhältnis der Fehlerquote zu kürzen, wobei auch bei einer vollständig fehlerhaften Leistungsdokumentation ein Sicherheitsabschlag in Höhe von 25 Prozent zu veranschlagen sei. Die Antragsgegnerin setzte den Vergütungsanspruch der Antragstellerin daher für den Abrechnungszeitraum 3 auf insgesamt 1.134.416,34 Euro fest. Mit der o.g. Klage begehrt die Antragstellerin unter Aufhebung der diesen Abrechnungszeitraum betreffenden Bescheide die Verpflichtung der Antragsgegnerin zur Auszahlung von Vergütung in Höhe von 2.213.738,25 Euro.
Mit Bescheid vom 29. Juli 2025 setzte die Antragsgegnerin schließlich die Vergütung für den Abrechnungszeitraum 4 auf 95.943,31 Euro fest. Zur Begründung führte die Antragsgegnerin aus, dass wegen begründeter Zweifel an einer ordnungsgemäßen Abrechnung eine anlassbezogene vertiefte Prüfung durchgeführt worden sei. Infolge der bereits im Bescheid vom 13. Februar 2024 festgestellten Dokumentationsmängel sei auch die für den Leistungsmonat Januar 2023 angeforderte Vergütung in Höhe von 383.773,25 Euro anteilig um 75 Prozent zu kürzen, da die Leistungsdokumentation nicht ordnungsgemäß erfüllt worden, insbesondere keine schriftlichen oder elektronischen Bestätigungen der getesteten Personen oder ihrer gesetzlichen Vertreter über die Durchführung der Tests vorgelegt worden seien. Hiergegen hat die Antragstellerin nach Auskunft der Antragsgegnerin Widerspruch eingelegt, über den bislang nicht entschieden ist. Mit der o.g. Klage begehrt die Antragstellerin die Verpflichtung der Antragsgegnerin zur Auszahlung von Vergütung in Höhe von 387.232,65 Euro.
Die von der Antragsgegnerin mit Bescheid vom 13. Februar 2024 (in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 11. Februar 2025) sowie mit Bescheid vom 29. Juli 2025 festgesetzten Vergütungen für die Abrechnungszeiträume 3 und 4 in Höhe von 1.134.416,34 Euro und 95.943,31 Euro zahlte sie bislang nicht an die Antragstellerin aus, sondern verweigert die Auszahlung im Hinblick auf die von ihr mit Bescheiden vom 17. und 24. November 2022 geltend gemachten Rückforderungsansprüche.
Das Finanzamt für Körperschaften Berlin I hat die Eröffnung des Insolvenzverfahrens über das Vermögen der Antragstellerin beim Amtsgericht Charlottenburg – Insolvenzgericht – beantragt (Az.: 8...).
Die Antragstellerin meint, ihr stehe für die Abrechnungszeiträume 1 bis 4 weitere Vergütung zu. Sie ist der Auffassung, die abgerechneten Leistungen ordnungsgemäß erbracht, die ihr obliegenden Dokumentationspflichten hinreichend erfüllt und die Sachkosten ausreichend nachgewiesen zu haben. Insbesondere ergebe sich die Bestätigung über die Durchführung der jeweiligen Tests aus dem Anmeldeprozess, darüber hinaus aus dem Versand des Testergebnisses an die getesteten Personen. Ferner sei die Bestätigung der getesteten Person über die Durchführung des Tests nicht erforderlich, da die Durchführung der Testungen nicht in Abrede stehe. Die Auszahlung der ausstehenden Vergütung sei angesichts der ansonsten drohenden Eröffnung des Insolvenzverfahren über ihr Vermögen auch eilbedürftig.
Die Antragstellerin beantragt,
1. die Antragsgegnerin im Wege einstweiliger Anordnung zu verpflichten, an die Antragstellerin für die Abrechnungsmonate August 2021 bis Oktober 2021 sowie Dezember 2021 bis Mai 2022 eine Vergütung in Höhe von 1.538.360,04 Euro zu zahlen,
2. die Antragsgegnerin im Wege einstweiliger Anordnung zu verpflichten, an die Antragstellerin für den Abrechnungsmonat November 2021 eine Vergütung in Höhe von 226.750,34 Euro zu zahlen,
3. die Antragsgegnerin im Wege einstweiliger Anordnung zu verpflichten, an die Antragstellerin für die Abrechnungsmonate Juni 2022, Oktober 2022, November 2022, Dezember 2022 sowie Februar 2023 eine Vergütung in Höhe von 2.213.738,25 Euro zu zahlen,
4. die Antragsgegnerin im Wege einstweiliger Anordnung zu verpflichten, der Antragstellerin für den Abrechnungsmonat Januar 2023 eine Vergütung in Höhe von 387.232,65 Euro zu gewähren und zu zahlen.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung zurückzuweisen.
Sie meint, die Antragstellerin habe keinen Anspruch auf über die in den Bescheiden bereits festgesetzte Vergütung hinaus.
Die Kürzung der Vergütung beruhe auf einer unvollständigen Leistungsdokumentation bzw. auf festgestellten Dokumentationsmängeln. Die Antragstellerin habe die ihr obliegende Dokumentationspflicht nicht vollständig erfüllt, weil sie keine Bestätigungen von den getesteten Personen über die Durchführung der Testungen vorgelegt habe.
Soweit sie eine Vergütung für die Antragstellerin festgesetzt habe, sei sie angesichts der Regelung in § 7a Abs. 5 Satz 5 Alt. 2 TestV und wegen der durch die Bescheide vom 17. sowie vom 24. November 2022 zurückgeforderten Vergütung gegenwärtig nicht zur Auszahlung der festgesetzten Vergütung verpflichtet.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Streitakte, den Verwaltungsvorgang sowie die Beiakten der Antragsgegnerin verwiesen.

Entscheidungsgründe:
1. Soweit die Antragstellerin mit ihren Anträgen zu 3) und 4) – neben der Verpflichtung der Antragsgegnerin zur Auszahlung der durch die Antragstellerin für die Abrechnungszeiträume 3 und 4 abgerechneten, durch die Antragsgegnerin aber nicht anerkannten Beträge – auch die Verpflichtung der Antragsgegnerin begehrt, die demgegenüber festgesetzte Vergütung für den Abrechnungszeitraum 3 in Höhe von 1.134.416,34 Euro (Bescheid vom 13. Februar 2024 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 11. Februar 2025) als auch die für den Abrechnungszeitraum 4 in Höhe von 95.943,31 Euro festgesetzte Vergütung (Bescheid vom 29. Juli 2025) an die Antragstellerin auszuzahlen, sind die Anträge gemäß §§ 122 Abs. 1, 88 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) sachgerecht dahingehend auszulegen, dass die Antragstellerin die Feststellung begehrt, dass ihren Rechtsbehelfen gegen die Bescheide vom 17. und 24. November 2022 (jeweils in Gestalt der Widerspruchsbescheide vom 11. Februar 2025) aufschiebende Wirkung zukommt. Denn die Antragsgegnerin verweigert die Auszahlung der Beträge für die Abrechnungszeiträume 3 und 4, die der Antragstellerin auch ihrer Auffassung nach grundsätzlich zustehen, unter Verweis auf die in diesen Bescheiden ausgesprochene Rückforderung der bereits an die Antragstellerin ausgezahlten Vergütung für die Abrechnungszeiträume 1 und 2, mit denen sie gleichsam verrechnet. Statthaft ist insoweit gemäß § 123 Abs. 5 VwGO allein der (rechtsschutzintensivere) Antrag, in analoger Anwendung des § 80 Abs. 5 VwGO die aufschiebende Wirkung der gegen die Rückforderung gerichteten Rechtsbehelfe feststellen zu lassen, um so gegen die hierin liegende faktische Vollziehung der nicht bestandskräftigen Rückforderungsbescheide vorzugehen (dazu näher unten 3.).
2. Im Übrigen sind die auf Auszahlung der durch die Antragsgegnerin bislang nicht anerkannten Beträge gerichteten Anträge zu 1) bis 4) nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO statthaft, aber nur teilweise zulässig (a)) und im Übrigen unbegründet (b)).
a) Die Anträge sind nur teilweise zulässig.
aa) Das Rechtsschutzbedürfnis der Antragstellerin ist nicht infolge des durch das Finanzamt für Körperschaften Berlin I gestellten Antrags auf Eröffnung des Insolvenzverfahrens erloschen. Zwar würden die Mittel des öffentlichen Haushalts, deren Auszahlung die Antragstellerin begehrt, mit Eröffnung des Insolvenzverfahrens Teil der Insolvenzmasse und die Ansprüche der Antragstellerin hierdurch nicht mehr oder nur noch teilweise erfüllt (VG Wiesbaden, Beschluss vom 21. Mai 2025 – 7 L 2016/24.WI – juris Rn. 148). Selbst wenn man deswegen von einem Entfallen des Rechtsschutzbedürfnisses ausginge, ist aber im vorliegenden Fall jedenfalls nicht ohne Weiteres davon auszugehen, dass das vorläufige Insolvenzverfahren auch mit der Eröffnung des Insolvenzverfahrens abgeschlossen werden wird. Vielmehr ist nicht ausgeschlossen, dass durch Erfüllung der Forderung des den Antrag stellenden Finanzamtes die Eröffnung des Insolvenzverfahrens noch abgewendet werden kann. Zwar wird der Antrag durch die – auch nach Antragstellung mögliche – Leistung an den antragstellenden Gläubiger nicht unzulässig (§ 14 Abs. 1 Satz 2 der Insolvenzordnung – InsO). Denkbar ist jedoch, dass die Antragsberechtigung aus § 13 Abs. 1 Satz 2 InsO erlischt, da das Ziel des Insolvenzverfahrens einen zur Zeit der Entscheidung über den Eröffnungsantrag begründeten persönlichen Vermögensanspruch gegen den Schuldner erfordert (Vuia in: Münchener Kommentar zur Insolvenzordnung, 5. Aufl. 2025, § 13 Rn. 27 m.w.N.). Nachdem das Gericht die Antragstellerin mit der Eingangsverfügung vom 30. Juni 2025 um Mitteilung ihrer Verbindlichkeiten gebeten hatte, hat sie mit Schriftsatz vom 14. Juli 2025 ausschließlich eine Forderung des Finanzamtes in Höhe von 885.595,09 Euro mitgeteilt. Es ist nicht ersichtlich, dass der antragstellende Gläubiger gegenwärtig weitere Forderungen gegen die Antragstellerin hätte. Selbst wenn das Finanzamt weiterhin ein rechtliches Interesse an der Eröffnung des Verfahrens haben sollte, weil es als öffentlicher Gläubiger nicht verhindern kann, weitere Forderungen gegen die Antragstellerin zu erwerben (vgl. BGH, Beschluss vom 12. Juli 2012 – IX ZB 18/12 –, juris Rn. 7), bedürfte es nach Erfüllung der bislang bestehenden Forderung der Darlegung und Glaubhaftmachung des Fortbestehens eines Insolvenzgrundes. Insoweit ist nicht ausgeschlossen, dass der Antragstellerin gegenüber dem Finanzamt, dem hinsichtlich der Antragstellung sowie der Rücknahme des Antrags bzw. der Abgabe einer Erledigungserklärung ein am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ausgerichtetes Ermessen zukommt, ein etwaig finanzgerichtlich durchzusetzender Anspruch auf Rücknahme des Antrags zusteht (vgl. FG Hessen, Beschluss vom 3. August 2022 – 10 V 640/22 – juris Rn. 19 ff.).
bb) Unzulässig ist der Antrag zu 2) allerdings, soweit die Antragstellerin für den Abrechnungszeitraum 2 die Auszahlung der vollständigen angeforderten Vergütung in Höhe von 226.750,34 Euro begehrt. Denn die Antragsgegnerin hat der Antragstellerin hierauf bereits (am 25. Februar 2022) eine Teilvergütung in Höhe von 158.725,24 Euro ausgezahlt. Daher besteht ein Rechtsschutzbedürfnis der Antragstellerin allein, soweit die angeforderte die bereits ausgezahlte Vergütung in Höhe von (226.750,34 Euro – 158.725,24 Euro =) 68.025,10 Euro übersteigt.
b) Die im Übrigen zulässigen Anträge auf Auszahlung der Vergütung sind unbegründet.
Eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis ist nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO möglich, wenn eine solche Regelung zur Abwendung wesentlicher Nachteile oder Verhinderung drohender Gewalt nötig erscheint. Eine solche Regelungsanordnung setzt voraus, dass der jeweilige Antragsteller einerseits einen materiell-rechtlichen Anspruch, auf den er sein Begehren stützt (Anordnungsanspruch), und andererseits eine Eilbedürftigkeit, welche ein Zuwarten bis zur Hauptsachenentscheidung unzumutbar macht (Anordnungsgrund), glaubhaft macht (§ 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. den §§ 920 Abs. 2, 294 Abs. 1 der Zivilprozessordnung – ZPO).
Eine einstweilige Anordnung darf die Hauptsache dabei grundsätzlich weder vorwegnehmen noch überschreiten. Die Zahlung der Vergütung im Wege des vorläufigen Rechtsschutzes – wie sie die Antragstellerin begehrt – stellt eine Vorwegnahme der Hauptsache dar, da hierdurch die Verfügungsbefugnis über die Vergütung auf die Antragstellerin und das Insolvenzrisiko auf die Antragsgegnerin übergeht (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 30. Oktober 2023 – 3 M 80/23 – juris Rn. 7; VG Frankfurt, Beschluss vom 29. Mai 2024 – 5 L 2707/23.F – juris Rn. 70).
Eine solche Vorwegnahme der Hauptsache ist grundsätzlich nur dann zulässig, wenn dem jeweiligen Antragsteller im Falle des Zuwartens bis zur Hauptsachenentscheidung schwere und unzumutbare, insbesondere nicht mehr rückgängig zu machende Nachteile drohen würden und zusätzlich bereits bei der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gebotenen und allein möglichen summarischen Prüfung mit hoher Wahrscheinlichkeit von einem Obsiegen in der Hauptsache auszugehen ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. April 2013 – BVerwG 10 C 9/12 – juris Rn. 22 und OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 28. April 2017 – OVG 3 S 23.17 – juris Rn. 1). Diese Voraussetzungen liegen nicht vor.
aa) Angesichts des durch das Finanzamt für Körperschaften Berlin I gestellten Antrags auf Eröffnung des Insolvenzverfahrens spricht zwar Einiges für das Vorliegen eines Anordnungsgrundes, weil die weitreichenden Wirkungen der Eröffnung des Insolvenzverfahrens (in dessen Folge jedenfalls die Verfügungsgewalt über das Unternehmen auf den Insolvenzverwalter übergeht, vgl. § 80 Abs. 1 InsO) oder der Ablehnung der Eröffnung wegen fehlender Masse (die unmittelbar die Auflösung des Unternehmens zur Folge hat, vgl. § 60 Abs. 1 Nr. 5 des Gesetzes betreffend die Gesellschaften mit beschränkter Haftung – GmbHG) regelmäßig nicht wieder rückgängig zu machen sein dürften, und weil die Erfüllung des mit dem Antrag geltend gemachten Anspruchs es jedenfalls möglich erscheinen lässt, dass die Eröffnung des Insolvenzverfahrens bzw. die Ablehnung der Eröffnung mangels Masse abgewendet werden kann (s.o. 2. a) aa)).
bb) Allerdings hat die Antragstellerin einen Anordnungsanspruch nicht in einem für die Vorwegnahme der Hauptsache hinreichenden Grad glaubhaft gemacht. Nach der im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes allein möglichen summarischen Prüfung steht der Antragstellerin die begehrte Vergütung nicht mit der erforderlichen hohen Wahrscheinlichkeit zu.
(1) Rechtsgrundlage für die Vergütung der Leistungen ist § 7 Abs. 1, Abs. 3 der Coronavirus-Testverordnung (TestV).
Maßgeblich für die Vergütungsansprüche nach der TestV ist die in der zum Zeitpunkt der jeweiligen Leistungserbringung geltende Fassung. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts richtet sich die Frage des maßgeblichen Zeitpunkts für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage nach dem Prozessrecht, so dass der Kläger im verwaltungsgerichtlichen Verfahren mit einem Aufhebungsbegehren wie mit einem Verpflichtungsbegehren nur dann Erfolg haben kann, wenn er im Zeitpunkt der letzten gerichtlichen Entscheidung einen Anspruch auf die erstrebte Aufhebung des Verwaltungsakts bzw. einen Anspruch auf die erstrebte Leistung hat. Ob ein solcher Anspruch jedoch besteht, beurteilt sich nach dem materiellen Recht, dem nicht nur die tatbestandlichen Voraussetzungen einer Ermächtigungsgrundlage oder eines Anspruchs selbst, sondern auch die Antwort auf die Frage zu entnehmen ist, zu welchem Zeitpunkt diese Voraussetzungen erfüllt sein müssen (st. Rspr. vgl. BVerwG, Urteil vom 31. März 2004 – 8 C 5/03 – juris Rn. 35 m.w.N.). Insbesondere bei zeitgebundenen Ansprüchen, d.h. bei Ansprüchen, die zu einem bestimmten Zeitpunkt entstehen oder die sich auf einen bestimmten Zeitraum beziehen, ergibt sich der zeitliche Bezugspunkt aus dem Fachrecht, weil es andernfalls die Behörde oder das Gericht allein durch die Steuerung der Bearbeitungszeit in der Hand hätte, einen zunächst begründeten Antrag unbegründet werden zu lassen oder umgekehrt (zu Ansprüchen nach der TestV vgl. VG Augsburg, Urteil vom 2. Dezember 2024 – Au 9 K 24.1402 –, juris Rn. 34 m.w.N.; VG München, Urteil vom 4. August 2025 – M 26a K 24.337 – juris Rn. 35; VG Berlin, Urteil vom 24. Juni 2025 – VG 40 K 15/25 – juris Rn. 45 f.; anderer Auffassung: OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 18. Juni 2025 – 6 A 10205/25.OVG – juris Rn. 15, wonach auf den Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung abzustellen ist).
Nach sämtlichen in dem Zeitraum von August 2021 bis Februar 2023 geltenden Fassungen der TestV, für den die Antragstellerin von der Antragsgegnerin Vergütung begehrt, rechnen die nach § 6 Abs. 1 berechtigten Leistungserbringer – das heißt neben den zuständigen Stellen des öffentlichen Gesundheitsdienstes (§ 6 Abs. 1 Nr. 1 TestV) auch die (wie die Antragstellerin) von diesen als weitere Leistungserbringer beauftragten Dritten (§ 6 Abs. 1 Nr. 2 TestV) – die von ihnen erbrachten Leistungen und die Sachkosten nach den §§ 9 bis 11 jeweils mit der Kassenärztlichen Vereinigung ab, in deren Bezirk der Leistungserbringer tätig ist (§ 7 Abs. 1 TestV). Nach § 7 Abs. 3 Satz 1 TestV rechnen die beauftragten Dritten die von ihnen erbrachten Leistungen nach § 12 TestV ebenfalls mit der Kassenärztlichen Vereinigung ab, in deren Bezirk der Leistungserbringer tätig ist. Die hierbei abgerechneten Leistungen werden mit den in den jeweiligen Fassungen der §§ 9 bis 12 TestV bezifferten Eurobeträgen vergütet.
Die Entstehung eines Vergütungsanspruchs für Leistungen sowie für die Erstattung von zur Durchführung von Testungen entstandenen Sachkosten setzt voraus, dass die Leistungen ordnungsgemäß erbracht worden sind, der Leistungserbringer die ihm obliegenden Dokumentationspflichten erfüllt hat und geltend gemachte Kosten tatsächlich entstanden sind. Gemäß § 7a Abs. 5 Satz 3 TestV in den Fassungen ab dem 24. Juni 2021 wurde die Vergütung zu Unrecht gewährt, wenn die abgerechneten Leistungen nicht oder nicht ordnungsgemäß erbracht worden sind, die entsprechenden Dokumentationspflichten nicht vollständig erfüllt worden sind oder die geltend gemachten Kosten nicht den tatsächlichen Kosten entsprochen haben. Zu Unrecht gewährte Vergütung ist gemäß § 7a Abs. 5 Satz 2 TestV an die Kassenärztliche Vereinigung zurückzuerstatten. Der Umkehrschluss hieraus sowie die Regelung zur Auftrags- und Leistungsdokumentation in § 7 Abs. 5 TestV ergibt, dass ein Verstoß gegen die Dokumentationspflichten bereits der Entstehung des Vergütungsanspruchs entgegensteht. Denn die Auftrags- und Leistungsdokumentation knüpft an den Zeitpunkt der Leistungserbringung an (vgl. VG München, Urteil vom 4. August 2025 – M 26a K 24.337 – juris Rn. 45). Auch wenn Dokumentationsfehler nach der Regelungssystematik der TestV regelmäßig erst im Rahmen einer (vertieften) Abrechnungsprüfung nach § 7a TestV aufgedeckt werden, weil die lokale Dokumentation erst dann angefordert und vorgelegt wird, zeigt die den Rückzahlungsanspruch betreffende Regelung, dass eine Auszahlung bei mangelhafter Dokumentation ohne Rechtsgrund erfolgt, mithin der Vergütungsanspruch gar nicht erst erstanden ist (vgl. VG Münster, Urteil vom 11. März 2024 – 5 K 1987/23 – juris Rn. 22; VG Frankfurt, Beschluss vom 29. Mai 2024 – 5 L 2707/23.F – juris Rn. 45). Bereits die Nichteinhaltung der anspruchsbegründenden Dokumentationspflichten begründet – ohne dass damit der Vorwurf verbunden wäre, die Leistungen seien zu Unrecht oder gar in betrügerischer Absicht abgerechnet worden – den Ausfall der Vergütung und das selbst dann, wenn die Leistungen erbracht wurden (vgl. in Bezug auf einen Rückzahlungsanspruch VG Münster, Urteil vom 11. März 2024 – 5 K 1988/23 – juris Rn. 55, 62; VG Augsburg, Beschluss vom 2. Dezember 2024 – Au 9 K 24.1402 – juris Rn. 42; VG München, Urteil vom 4. August 2025 – M 26a K 24.337 – juris Rn. 45). Gleiches gilt für die Nichtvorlage der Leistungsdokumentation (VG München, Urteil vom 4. August 2025 – M 26a K 24.337 – juris Rn. 45).
(2) Vorliegend bestehen nach summarischer Prüfung Zweifel an der Erfüllung der Dokumentationspflichten durch die Antragstellerin. Diese Zweifel sprechen dagegen, dass der Antragstellerin die geltend gemachten Vergütungsansprüche für die Durchführung der Tests mit hoher Wahrscheinlichkeit zustehen (vgl. zu diesem Maßstab auch VG Weimar, Beschluss vom 7. August 2023 – 8 E 213/23 We – juris Rn. 25).
Nach der im Rahmen der durchgeführten vertieften Prüfungen dargelegten Dokumentationspraxis der Antragstellerin fehlt es für sämtliche Abrechnungszeiträume an der schriftlichen oder elektronischen Bestätigung der getesteten Person oder ihres gesetzlichen Vertreters über die Durchführung des Tests.
(a) Diese Bestätigung gehört gemäß § 7 Abs. 5 Satz 2 Nr. 8 TestV in der Fassung vom 24. Juni 2021 zur Auftrags- und Leistungsdokumentation für die Abrechnungsmonate August 2021 und September 2021 sowie bis einschließlich zum 10. Oktober 2021.
Sowohl nach dem Wortlaut der Regelung des § 7 Abs. 5 Satz 2 Nr. 8 TestV als auch nach ihrem Sinn und Zweck muss die Bestätigung eine hinreichend verlässliche Identifikation der getesteten Person ermöglichen, um ihr die Durchführung des Tests sowie die Abgabe der entsprechenden Bestätigung zurechnen zu können.
Für das genannte Identifikationserfordernis spricht bereits, dass die Bestätigung ausdrücklich schriftlich oder elektronisch erfolgen muss. Die Schriftform setzt nach der Verkehrsauffassung grundsätzlich eine eigenhändige Unterschrift voraus, die sich von der anderer Personen regelmäßig signifikant unterscheidet und es so ermöglicht, dem Urheber verlässlich eine rechtlich verbindliche Erklärung zuzuordnen (vgl. zu § 81 VwGO Riese in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht – VwGO, Werkstand: 47. EL Februar 2025, § 81 VwGO Rn. 7 m.w.N.; Peters in: BeckOK VwGO, Posser/Wolff/Decker, 74. Edition, Stand: 01.04.2025, § 81 VwGO Rn. 14 m.w.N.). Diesen Anforderungen muss eine – die Schriftform ersetzende – elektronische Form gleichermaßen genügen, was in der Regel nur dann der Fall ist, wenn die Erklärung mit einer elektronischen Signatur versehen ist, die eine eindeutige Identifikation des Urhebers ebenso wie eine eigenhändige Unterschrift ermöglicht (vgl. bspw. § 3a des Verwaltungsverfahrensgesetzes – VwVfG).
Dass an die schriftliche oder elektronische Bestätigung i.S.d. § 7 Abs. 5 Satz 2 Nr. 8 TestV keine geringeren Anforderungen zu stellen sind als allgemein an schriftliche oder diese ersetzende elektronische Erklärungen, ergibt sich aus dem mit der Regelung verfolgten Zweck. In der Begründung des Verordnungsentwurfs (Bundesministerium für Gesundheit, TestV vom 24.06.2021, S. 37, abrufbar unter https://www.bundesgesundheitsministerium.de/service/gesetze-und-verordnungen/detail/coronavirus-testverordnung-testv.html) heißt es insoweit:
„Mit dem neuen Satz 2 werden in einer nicht abschließenden Aufzählung die Dokumentationserfordernisse durch die Leistungserbringer und sonstigen abrechnenden Stellen benannt. […] Nach Nummer 5 bis 8 ist jede Testung lokal personenbezogen zu dokumentieren. Zu erfassen sind der Vorname, der Familienname, das Geburtsdatum und die Anschrift der getesteten Person, die Art der Leistung, der Testgrund nach den §§ 2 bis 4b, der Tag, die Uhrzeit, das Ergebnis der Testung und der Mitteilungsweg an die getestete Person sowie die Bestätigung der getesteten Person oder ihres gesetzlichen Vertreters über die Durchführung des Tests. […] Die Angaben sind lokal zu dokumentieren und werden im Rahmen der Abrechnung nach Absatz 4 nicht an die Kassenärztlichen Vereinigungen übermittelt. Sie sind aber im Rahmen einer Prüfung nach § 7a Abs. 1 und 2 auf Verlangen der Kassenärztlichen Vereinigung vorzulegen. Sie können in diesem Zusammenhang dazu genutzt werden, zu bewerten, ob die abgerechnete Testleistung tatsächlich und ordnungsgemäß erbracht wurde. Damit kann eine betrügerische Abrechnung erschwert werden. Das Nähere regelt die KBV in ihren Vorgaben nach § 7 Absatz 6 Nummer 1, so ist insbesondere sichergestellt, dass die für die Abrechnung und die Abrechnungsprüfungen nach § 7a notwendigen Angaben dokumentiert, gespeichert bzw. aufbewahrt werden.“
Dient die Dokumentation der Kontrolle, ob die abgerechnete Testleistung tatsächlich und ordnungsgemäß erbracht wurde, um so eine betrügerische Abrechnung zu erschweren, kann dieser Zweck nur erfüllt werden, wenn die Bestätigung die rechtlich verbindliche Erklärung einer – deshalb notwendigerweise verlässlich identifizierbaren – Person über die Durchführung des Tests beinhaltet. Hierfür spricht auch in systematischer Hinsicht, dass sich die weiteren in § 7 Abs. 5 Satz 2 TestV genannten Bestandteile der Leistungsdokumentation sämtlich ohne tatsächliche Durchführung einer Testung zusammentragen ließen. Der Bestätigung der getesteten Person über die Durchführung der Testung kommt daher für die nachträgliche Prüfung, ob die abgerechnete Testung tatsächlich durchgeführt worden ist, eine besonders große Bedeutung zu (VG Wiesbaden, Beschluss vom 21. Mai 2025 – 7 L 2016/24.WI – juris Rn. 139). Denn durch die Bestätigung der an der Testung zwar beteiligten, aber nicht im Lager des beauftragten Dritten stehenden getesteten Person wird gewährleistet, dass nicht unter Heranziehung beliebiger Adressen (negative) Testungen abgerechnet werden, die tatsächlich nicht durchgeführt wurden.Die Antragstellerin hat diesen Anforderungen genügende schriftliche oder elektronische Bestätigungen der getesteten Person oder ihrer gesetzlichen Vertreter über die Durchführung der abgerechneten Tests nicht vorgelegt.Soweit die Antragstellerin geltend macht, dass die zu testenden Personen im Rahmen des vorab zu absolvierenden Registrierungsprozess durch Setzen eines Hakens in einem hierfür anzuklickenden Leerfeld bestätigen mussten, dass sie sich im Folgenden testen lassen wollten, lässt dies bereits keine – den an eine schriftliche oder elektronische Form zu stellenden Anforderungen entsprechende – hinreichend verlässliche Identifikation der den Registrierungsprozess durchführenden Person bzw. deren Zuordnung zu der abgegebenen Erklärung zu (vgl. hierzu auch VG Münster, Urteil vom 11. März 2024 – 5 K 1987/23 – juris Rn. 60).Es kann daher vorliegend dahinstehen, ob die Abgabe der Bestätigung der Durchführung des Tests denklogisch erst nach der Testung möglich ist (so VG Münster, Urteil vom 11. März 2024 – 5 K 1987/23 – juris Rn. 43; VG Wiesbaden, Beschluss vom 21. Mai 2025 – 7 L 2016/24.WI – juris Rn. 139) oder ob auch ein enger zeitlicher und räumlicher Zusammenhang zwischen der Abgabe der Erklärung sowie der Durchführung des Tests ausreichen kann.Unterschriebene Exemplare des im Verwaltungsverfahren vorgelegten Blanko-Testauftrags (samt Einverständniserklärung) für die Vornahme von PCR-Testungen hat die Antragstellerin nicht eingereicht, es kann daher offen bleiben, ob diese überhaupt den Anforderungen an eine (nachträgliche) Bestätigung über die Durchführung des Tests i.S.d. § 7 Abs. 5 Satz 2 Nr. 8 TestV genügen würden.Soweit sich die Antragstellerin weiter darauf bezieht, dass der getesteten Person im Anschluss an die Durchführung des Tests dessen Ergebnis übermittelt worden sei, genügt dies – mangels einer Erklärung der getesteten Personen selbst – offenkundig nicht den nach dem oben Gesagten an eine Bestätigung i.S.d. § 7 Abs. 5 Satz 2 Nr. 8 TestV zu stellenden Anforderungen (vgl. hierzu VG Münster, Urteil vom 11. März 2024 – 5 K 1987/23 – juris Rn 54).Die Antragstellerin könnte sich auch nicht mit Erfolg darauf berufen, dieses Verständnis der Norm sei für sie nicht vorhersehbar gewesen oder sie habe darauf vertraut, dass die verwendete Drittanbietersoftware den Anforderungen der TestV entspreche. Denn zum einen bildete die TestV die rechtliche Grundlage für die Tätigkeit der Antragstellerin und war daher schon aus diesem Grund von ihr zur Kenntnis zu nehmen und umzusetzen (vgl. hierzu VG Münster, Urteil vom 11. März 2024 – 5 K 1987/23 – juris Rn. 63). Zum anderen trägt die Antragstellerin für die Erfüllung der Dokumentationspflichten nach § 7a Abs. 5 Satz 4 TestV ausdrücklich die Darlegungs- und Beweislast. Bedient sie sich zur Erfüllung ihrer Verpflichtungen zur Dokumentation der Software von Dritten, ist es mithin ihrer Risikosphäre zuzurechnen, dass diese Software den Anforderungen der TestV entspricht (vgl. hierzu VG Münster, Urteil vom 11. März 2024 – 5 K 1987/23 – juris Rn. 62).(b) Die Bestätigung der getesteten Person über die Durchführung des Tests ist auch nicht für die folgenden Leistungsmonate des Abrechnungszeitraums 1 ab dem 11. Oktober 2021 bis zum Mai 2022 sowie des Abrechnungszeitraums 2 (November 2021) entbehrlich. Zwar hat der Verordnungsgeber durch die TestV vom 21. September 2021 mit Wirkung zum 11. Oktober 2021 in die Regelung zur Auftrags- und Leistungsdokumentation die Wörter „soweit erforderlich“ eingefügt. Hieraus folgt jedoch nicht, dass in jedem Einzelfall die Erforderlichkeit sämtlicher in § 7 Abs. 5 Satz 2 TestV aufgezählter Dokumentationen zu überprüfen wäre.In der Begründung des Verordnungsentwurfs (Referentenentwurf des Bundesministeriums für Gesundheit für die TestV vom 21. September 2021, S. 39, abrufbar a.a.O.) heißt es:
„Mit dem Satz 2 werden in einer nicht abschließenden Aufzählung die Dokumentationsangaben durch die Leistungserbringer und sonstigen abrechnenden Stellen aufgeführt. Hierbei kann je nach Fallkonstellation von einzelnen Angaben nach Satz 2 Nummer 1 bis 8 ganz oder teilweise abgesehen werden. Das Nähere regelt die KBV in ihren Vorgaben nach Absatz 6 Nummer 1, so kann zum Beispiel die Relevanz von einzelnen Angaben bei Testungen nach § 4 anders gewichtet sein, als bei Testungen nach § 4a. […] Nach Nummer 5 bis 8 ist jede Testung lokal personenbezogen zu dokumentieren. Zu erfassen sind der Vorname, der Familienname, das Geburtsdatum und die Anschrift der getesteten Person, die Art der Leistung, der Testgrund nach den §§ 2 bis 4b, der Tag, die Uhrzeit, das Ergebnis der Testung und der Mitteilungsweg an die getestete Person sowie die Bestätigung der getesteten Person oder ihres gesetzlichen Vertreters über die Durchführung des Tests. Mit der Unterschrift wird bei Tests nach § 4a zudem ausdrücklich bestätigt, dass der Nachweis über die Voraussetzungen nach § 4a erbracht worden ist. […] Die Angaben sind lokal zu dokumentieren und werden im Rahmen der Abrechnung nach Absatz 4 nicht an die Kassenärztlichen Vereinigungen übermittelt. Sie sind aber im Rahmen einer Prüfung nach § 7a Abs. 1 und 2 auf Verlangen der Kassenärztlichen Vereinigung vorzulegen. Sie können in diesem Zusammenhang dazu genutzt werden, zu bewerten, ob die abgerechnete Testleistung tatsächlich und ordnungsgemäß erbracht wurde. Durch die Regelung des Näheren durch die KBV in ihren Vorgaben ist insbesondere sichergestellt, dass die für die Abrechnung und die Abrechnungsprüfungen nach § 7a notwendigen Angaben dokumentiert, gespeichert bzw. aufbewahrt werden.“
Hierzu hat der Verordnungsgeber in § 7 Abs. 5 Satz 3 TestV zugleich geregelt, dass die Kassenärztliche Bundesvereinigung in ihren Vorgaben insbesondere regelt, von welchen einzelnen Angaben nach Satz 2 Nummer 1 bis 9 in den jeweiligen Fällen ganz oder teilweise abgesehen werden kann.
Demnach wollte der Verordnungsgeber es lediglich der Kassenärztlichen Bundesvereinigung ermöglichen, in bestimmten Konstellationen den Umfang der Auftrags- und Leistungsdokumentation herabzusetzen. Von dieser Möglichkeit hat die Kassenärztliche Bundesvereinigung allerdings keinen Gebrauch gemacht (vgl. hierzu sowie zum Vorgesagten VG Münster, Urteil vom 11. März 2024 – 5 K 1987/23 – juris Rn. 56). Indessen beabsichtigte es der Verordnungsgeber mit der Änderung ersichtlich nicht, in jedem Einzelfall eine Absenkung des Dokumentationsumfangs nach dem Maßstab der Erforderlichkeit zu ermöglichen.Gegen eine derartige Absenkung des Dokumentationsumfangs spricht, dass die Kontrolle der Abrechnung erbrachter Leistungen das Kernelement der Kontrolle der Leistungserbringer durch die Kassenärztlichen Vereinigungen darstellt (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 30. Oktober 2023 – 3 M 80/23 – juris Rn. 5; VG Frankfurt, Beschluss vom 29. Mai 2024 – 5 L 2707/23.F – juris Rn. 67). Zu diesem Zweck ist sie streng formal geregelt und vom Leistungserbringer einzuhalten. Denn ohne eine formal korrekte Abrechnung kann eine Leistungskontrolle nicht stattfinden. Ein Verstoß des Leistungserbringers gegen die Abrechnungsbestimmungen kann daher auch den vollständigen Ausfall des Entgelts zur Folge haben. Dies gilt insbesondere in Abrechnungsverfahren von Massen-Leistungen, wie bei Leistungen nach der TestV (vgl. LSG Niedersachsen-Bremen, Beschluss vom 20. Januar 2023 – L 4 KR 549/22 B ER – juris Rn. 52 ff.; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 30. Oktober 2023 – 3 M 80/23 – juris Rn. 5; VG Münster, Urteil vom 11. März 2024 – 5 K 1988/23 – juris Rn. 52 ff.; VG Frankfurt, Beschluss vom 29. Mai 2024 – 5 L 2707/23.F – juris Rn. 67). Die erkennbare Absicht des Verordnungsgebers, den hierbei zu leistenden erheblichen Verwaltungsaufwand zu minimieren, lässt ein Verständnis, nach dem umgekehrt in jedem Einzelfall die Erforderlichkeit einzelner Dokumentationspflichten zu prüfen wäre, nicht zu.(c) Auch in Bezug auf die Vergütung des Abrechnungszeitraums 3 bestehen nach dem oben Gesagten Zweifel an der Erfüllung der Dokumentationspflichten durch die Antragstellerin wegen des Verstoßes gegen die Dokumentationspflicht aus § 7 Abs. 5 Satz 2 Nr. 8 TestV. Dies gilt auch, soweit die Antragstellerin – als Nachweis für das Bestehen der Voraussetzungen aus § 6 Abs. 3 Nr. 4 und 5 TestV – teilweise Selbstauskünfte der zu testenden Personen vorgelegt hat, mit denen die zu testenden Personen (durch Unterschrift auf einem Tabletcomputer) versicherten, zu einer nach § 4a TestV anspruchsberechtigten Personengruppe zu gehören. Denn aus dieser im Vorfeld der Testung – wenn auch in Schriftform – abgegebenen Erklärung folgt schon dem Erklärungsinhalt nach nicht zugleich die Bestätigung der (anschließenden) Durchführung der Testung. Soweit der Verordnungsgeber in der Begründung des Verordnungsentwurfs für die TestV vom 21. September 2021 (s.o. (b)) darauf abstellt, dass bei Tests nach § 4a mit der Unterschrift zudem ausdrücklich bestätigt werde, dass der Nachweis über die Voraussetzungen nach § 4a erbracht worden ist, eröffnet er die Möglichkeit, mit der Bestätigung der Durchführung des Tests i.S.d. § 7 Abs. 5 Satz 2 Nr. 8 TestV zugleich die Erklärung über die Voraussetzungen des Testanspruchs zu dokumentieren – lässt aber nicht umgekehrt durch die im Vorfeld der Testung abgegebene Erklärung zu den Voraussetzungen des § 4a TestV das Erfordernis einer Bestätigung über die anschließende Durchführung der Testung entfallen.Es bedarf daher keiner Auseinandersetzung mit dem Umstand, dass die Antragstellerin mit dem Antrag zu 3) – ohne nähere Erläuterung – mit 2.213.738,25 Euro die vorläufige Auszahlung eines Betrages begehrt, der die Vergütung i.H.v. 2.080.273,32 Euro, die die Antragstellerin ausweislich des Bescheides vom 13. Februar 2024 gegenüber der Antragsgegnerin für den Abrechnungszeitraum 3 abgerechnet hatte, deutlich übersteigt.(d) Die dargelegten Zweifel an der Erfüllung der Dokumentationspflichten aus § 7 Abs. 5 Satz 2 Nr. 8 TestV bestehen schließlich auch in Bezug auf den Abrechnungszeitraum 4.Auch hier bedarf es daher keiner näheren Aufklärung der Frage, warum die Antragstellerin mit ihrem Antrag zu 4) die vorläufige Auszahlung eines Betrages i.H.v. 387.232,65 Euro begehrt, obwohl sie nach dem Bescheid vom 29. Juli 2025 gegenüber der Antragsgegnerin für den Abrechnungszeitraum 4 lediglich eine Vergütung i.H.v. 383.773,25 Euro abgerechnet hatte.3. Der in analoger Anwendung des § 80 Abs. 5 VwGO auf Feststellung der aufschiebenden Wirkung der Rechtsbehelfe der Antragstellerin gegen die in den Bescheiden der Antragsgegnerin vom 17. und 24. November 2022 ausgesprochene Rückforderung gerichtete Antrag hat Erfolg.Der Antrag ist zulässig, insbesondere ist er nach dem oben unter 1.) Gesagten statthaft und der Antragstellerin steht ein Rechtsschutzbedürfnis in Gestalt eines Feststellungsinteresses zur Seite.
Missachtet eine Behörde die nach § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO von Gesetzes wegen eintretende aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs gegen einen belastenden Verwaltungsakt, können die Verwaltungsgerichte die aufschiebende Wirkung nicht mehr anordnen oder wiederherstellen. Besteht zwischen den Beteiligten eines Verwaltungsrechtsverhältnisses Streit darüber, ob ein Rechtsbehelf gegen eine behördliche Maßnahme kraft Gesetzes aufschiebende Wirkung hat, so ist Rechtsschutz gleichwohl im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO und nicht nach § 123 VwGO zu gewähren. Dem Anliegen des Betroffenen, einer sogenannten faktischen Vollziehung, also der unter Missachtung der aufschiebenden Wirkung erfolgenden behördlichen Vollziehung eines Verwaltungsakts entgegenzuwirken, wird dadurch Rechnung getragen, dass das Verwaltungsgericht in analoger Anwendung von § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO die aufschiebende Wirkung des Rechtsbehelfs feststellt (VG Berlin, Beschluss vom 9. Januar 2025 – VG 41 L 20/25 – EA S. 4 m.w.N.). Die Voraussetzungen für eine solche Feststellung liegen vor.
Die Bescheide vom 17. und 24. November 2022 (jeweils in Gestalt der Widerspruchsbescheide vom 11. Februar 2025) enthalten mit den ausgesprochenen Rückzahlungsverpflichtungen in Höhe von 158.725,24 Euro sowie 5.400.626,92 Euro belastende Verwaltungsakte i.S.d. § 35 Satz 1 VwVfG, gegen die gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO Widerspruch und Anfechtungsklage statthaft sind.Die aufschiebende Wirkung, die diesen durch die Antragstellerin erhobenen Rechtsbehelfen nach § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO zukommt, ist im vorliegenden Fall nicht nach § 80 Abs. 2 VwGO entfallen. Weder liegt einer der Fälle des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 bis 3 oder Satz 2 VwGO vor, in denen die aufschiebende Wirkung kraft Gesetzes entfällt, noch hat die Antragsgegnerin gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO die sofortige Vollziehung des Bescheides angeordnet.Die im Hinblick auf die Rückforderung erfolgte Weigerung der Antragsgegnerin, die in dem Bescheid vom 13. Februar 2024 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 11. Februar 2025 und im Bescheid vom 29. Juli 2025 festgesetzten Vergütungen in Höhe von 1.134.416,34 Euro und 95.943,31 Euro auszuzahlen, beinhaltet jedoch die faktische Vollziehung der Rückforderungsbescheide. Vollziehung eines Verwaltungsaktes im Sinne des § 80 Abs. 1 VwGO bedeutet jegliches Gebrauchmachen von dem Verwaltungsakt bzw. jegliche Verwirklichung seines materiellen Regelungsgehalts. Die aufschiebende Wirkung untersagt indes, aus dem angegriffenen Verwaltungsakt unmittelbare oder mittelbare, tatsächliche oder rechtliche Folgerungen gleich welcher Art zu ziehen. Der erlassenden Behörde ist es deshalb vor Eintritt der Vollziehbarkeit untersagt, dem Bürger die ausgesprochene Regelungswirkung entgegenzuhalten (VG Magdeburg, Beschluss vom 17. September 2019 – 4 B 61/19 – juris Rn. 15 m.w.N.). Die Antragsgegnerin setzt jedoch in diesem Sinne die aus den Rückforderungen (allerdings erst nach deren Bestandskraft bzw. im Falle der Anordnung ihrer sofortigen Vollziehung) resultierende Verpflichtung der Antragstellerin durch, die überzahlten Beträge zurückzuerstatten, indem sie die Rückerstattungsansprüche der Auszahlung der von ihr festgesetzten Vergütung entgegenhält.Die Antragsgegnerin kann sich hierfür nicht mit Erfolg auf die Regelung in § 7a Abs. 5 Satz 1 TestV berufen, nach der sie während der Abrechnungsprüfung die Auszahlung aussetzen kann, denn diese ist spätestens seit dem Erlass der streitgegenständlichen Bescheide beendet.Soweit die Antragsgegnerin die Auffassung vertritt, dass sie infolge der Regelung in § 7a Abs. 5 Satz 5 TestV dazu berechtigt sei, die Vergütungsansprüche der Antragstellerin mit den Rückzahlungsansprüchen zu verrechnen, dringt sie hiermit nicht durch. Nach dieser Regelung macht die Kassenärztliche Vereinigung Rückzahlungsansprüche durch Bescheid geltend oder kann den sich ergebenden Rückerstattungsbetrag mit weiteren Forderungen der jeweiligen sonstigen abrechnenden Stelle verrechnen.Es kann dahinstehen, ob eine Verrechnung der Vergütungsansprüche mit dem Rückzahlungsanspruch schon deshalb ausscheidet, weil die Rückforderung durch Bescheid sowie die Verrechnung vom Wortlaut von § 7a Abs. 5 Satz 5 TestV alternativ ausgestaltet sind („oder“) und die Antragsgegnerin sich hier dazu entschlossen hat, die Rückzahlungsansprüche durch Bescheid geltend zu machen.Denn auch einer Verrechnung der festgesetzten Vergütungsansprüche mit den Rückzahlungsansprüchen steht entgegen, dass den Rechtsbehelfen gegen die Rückforderungen aufschiebende Wirkung zukommt. Die in § 7a Abs. 5 Satz 5 Alt. 2 TestV geregelte Verrechnung ist materiell eine Aufrechnung, die beschränkt ist auf weitere Vergütungsansprüche auf Grundlage der Coronavirus-Testverordnung (vgl. LSG Saarland, Beschluss vom 18. Juli 2023 – L 3 KA 1/23 B ER – juris Rn. 37). Die Verrechnung weiterer Vergütungsansprüche mit einem Rückzahlungsanspruch, der durch Bescheid geltend gemacht wird, setzte – insoweit im Gleichlauf mit einer Aufrechnung – voraus, dass die Vollziehung des Verwaltungsaktes nicht ausgesetzt ist. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist eine Aufrechnung einer Behörde mit einer Forderung, deren Bestand oder Fälligkeit ihrerseits einen Verwaltungsakt voraussetzt, unzulässig, sofern und solange die Vollziehung dieses Verwaltungsakts ausgesetzt ist (BVerwG, Urteil vom 20. November 2008 – 3 C 13.08 – juris Rn. 11). Die Durchsetzbarkeit der behördlichen Forderung wird in solchen Fällen erst durch die Anordnung der sofortigen Vollziehung herbeigeführt (BVerwG, Beschluss vom 18. Juni 2025 – 8 B 29.24 – juris Rn. 9).Der Feststellungsantrag ist – wegen der in der Weigerung der Auszahlung zum Ausdruck kommenden Missachtung der kraft Gesetzes bestehenden aufschiebenden Wirkung der Rechtsbehelfe der Antragstellerin gegen die Rückforderungsbescheide – auch ohne Weiteres begründet.Es kommt daher nicht darauf an, dass die Rückforderungssumme aus dem Bescheid vom 24. November 2022 in Höhe von insgesamt 5.400.626,92 Euro nicht nur den für den Abrechnungszeitraum 1 ausgezahlten Betrag i.H.v. 5.241.901,68 Euro umfasst, sondern auch die – allerdings bereits zuvor mit Bescheid vom 17. November 2022 angeordnete – Rückzahlung der für den Abrechnungszeitraum 2 ausbezahlten Vergütung in Höhe von 158.725,24 Euro (damit: erneut) anordnet, so dass der Bescheid vom 24. November 2022 bereits der Höhe nach rechtswidrig ist. Ebenso wenig kommt es darauf an, ob die den Rückforderungsbescheiden zugrundeliegenden vertieften Prüfungen den Anforderungen der TestV entsprachen, weil (den Vorgaben der Kassenärztlichen Bundesvereinigung folgend) lediglich ein Teil der Leistungsdokumentation überprüft wurde (vgl. hierzu VG Berlin, Urteil vom 24. Juni 2025 – 40 K 15/25 – juris Rn. 98 f., 103).Die Antragsgegnerin ist daher vorerst verpflichtet, der Antragstellerin die im Bescheid vom 13. Februar 2024 (in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 11. Februar 2025) und im Bescheid vom 29. Juli 2025 festgesetzten Vergütungen in Höhe von 1.134.416,34 Euro und 95.943,31 Euro auszuzahlen.Der Antragsgegnerin bleibt es unbenommen, unter Berücksichtigung des Umstands, dass die Anordnung der sofortigen Vollziehung die Ausnahme bildet, bei im konkreten Einzelfall hinreichender Gefährdung der Realisierung des Rückzahlungsanspruchs auch nachträglich die sofortige Vollziehung der angeordneten Rückzahlungspflicht anzuordnen (vgl. etwa OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 12. Juli 2024 – 4 B 1116/23 – juris Rn. 7).
4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO, die Festsetzung des Gegenstandswerts aus § 52 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 1 des Gerichtskostengesetzes.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 9 bis 12 TestV
§ 4a TestV
§ 12 TestV
§ 7a TestV
§ 81 VwGO
§ 123 VwGO
§ 7a Abs. 5 Satz 5 Alt. 2 TestV
§ 122 Abs. 1, 88 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 123 Abs. 5 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 14 Abs. 1 Satz 2 der Insolvenzordnung
§ 13 Abs. 1 Satz 2 InsO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2, 294 Abs. 1 der Zivilprozessordnung
§ 80 Abs. 1 InsO
§ 6 Abs. 1 Nr. 1 TestV
§ 6 Abs. 1 Nr. 2 TestV
§ 7 Abs. 1 TestV
§ 7 Abs. 3 Satz 1 TestV
§ 7a Abs. 5 Satz 3 TestV
§ 7a Abs. 5 Satz 2 TestV
§ 7 Abs. 5 TestV
§ 7 Abs. 5 Satz 2 Nr. 8 TestV
§ 7 Abs. 5 Satz 2 TestV
§ 7a Abs. 5 Satz 4 TestV
§ 7 Abs. 5 Satz 3 TestV
§ 6 Abs. 3 Nr. 4 und 5 TestV
§ 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 35 Satz 1 VwVfG
§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO
§ 80 Abs. 2 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 bis 3 oder Satz 2 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 80 Abs. 1 VwGO
§ 7a Abs. 5 Satz 1 TestV
§ 7a Abs. 5 Satz 5 TestV
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 3a des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 52 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 1 des Gerichtskostengesetzes

Zitierte Entscheidungen: 41 K 247/25
34 Euro und 95.94
7 L 2016/24
IX ZB 18/12
10 V 640/22
3 M 80/23
5 L 2707/23
10 C 9/12
3 S 23.17
8 C 5/03
9 K 24.14
26a K 24.33
40 K 15/25
6 A 10205/25
5 K 1987/23
5 K 1988/23
8 E 213/23
L 4 KR 549/22 B
41 L 20/25
24 Euro sowie 5.40
4 B 61/19
L 3 KA 1/23 B
3 C 13.08
8 B 29.24
4 B 1116/23