Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-08-11, Aktenzeichen 1 A 3353/04
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2006:0811.1A3353.04.00

Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert.
Die Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheides der Oberfinanzdirektion Köln vom 9. Mai 2001 sowie des Widerspruchsbescheides der Oberfinanzdirektion L. vom 28. Januar 2002 dazu verpflichtet, dem Kläger auch über den 12. April 2001 hinaus die Zulage nach Ziffer 9 der allgemeinen Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B zum Bundesbesoldungsgesetz (sogenannte Polizeizulage) zu bewilligen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des jeweils beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger ist Zolloberamtsrat und begehrt die Gewährung einer „Polizeizulage". Durch Verfügung vom 14. Februar 2001 wurde er mit Wirkung vom 15. April 2001 bis zum 28. Februar 2005 als Zollverbindungsbeamter des Zollkriminalamts (ZKA) an die Deutsche Botschaft in X. abgeordnet. Diese Abordnung wurde zwischenzeitlich zunächst bis zum 31. Juli 2006 und ab dem 1. August 2006 bis zum 31. Juli 2010 mit dem Ziel der Zuteilung als Zollverbindungsbeamter an die deutsche Botschaft in X. (M. ) verlängert. Unter dem 9. April 2001 teilte das ZKA der Oberfinanzdirektion (OFD) L. mit, die dem Kläger gewährte Polizeizulage sei mit Wirkung zum 13. April 2001 einzustellen, da er mit Ablauf des 12. April 2001 seinen Dienst beim ZKA beende und ab dem 17. April 2001 die Aufgaben eines Verbindungsbeamten in Polen wahrnehme.
Mit Bescheid vom 9. Mai 2001 teilte die OFD L. dem Kläger den Wegfall der Polizeizulage in Höhe von monatlich 249,14 DM ab dem 13. April 2001 mit. Gleichzeitig setzte sie eine - abschmelzbare - Ausgleichszulage in gleicher Höhe fest.
Gegen diesen Bescheid legte der Kläger am 18. Mai 2001 Widerspruch ein. Er sei weiter Zollfahndungsbeamter und deshalb nach wie vor zulageberechtigt. Die Beklagte wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 28. Januar 2002 als unbegründet zurück. Zur Begründung führte sie aus, die Tätigkeit des Zollverbindungsbeamten erfülle die Voraussetzungen der Zulagegewährung nicht.
Mit Bescheid vom 30. April 2004 stellte die Beklagte die Zulagegewährung an den Kläger wieder auf die Gewährung einer Polizeizulage um. Dies geschah unter dem Vorbehalt der Rückforderung nach Abschluss des Klageverfahrens, um das „Abschmelzen" der Ausgleichszulage zu verhindern.
Der Kläger hat am 28. Februar 2002 Klage erhoben und sie damit begründet, dass ein Zollverbindungsbeamter im Ausland zwar nicht unmittelbar hoheitliche Aufgaben ausübe, er aber eigenverantwortlich originäre Aufgaben des ZKA verrichte und eine Waffe tragen dürfe. Er nehme an zahlreichen Einsätzen der polnischen Behörden teil. Die Stellenzulage sei funktionsbezogen. Nach der am 6. September 2002 im Erlasswege aufgestellten Positivliste des Bundesministeriums der Finanzen erfülle die Tätigkeit „Ermittlungen und Ermittlungsunterstützung" die Voraussetzung für die Gewährung der Zulage.
Der Kläger hat beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung der „Änderungsanzeige" des Zollkriminalamtes L. vom 9. April 2001, unter Aufhebung des Festsetzungsbescheides der Oberfinanzdirektion L. vom 9. Mai 2001 und des Widerspruchsbescheides der Oberfinanzdirektion L. vom 28. Januar 2002 zu verpflichten, dem Kläger auch über den 12. April 2001 hinaus die Zulage nach Ziffer 9 der allgemeinen Vorbemerkungen zur Bundesbesoldungsordnung A und B zum Bundesbesoldungsgesetz (sogenannte Polizeizulage) zu gewähren.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen
Sie hat die Auffassung vertreten, die Zulage solle einen Ausgleich für typische zusätzliche Aufgaben solcher Beamten schaffen, die vollzugspolizeiliche Aufgaben wahrnähmen. Dazu gehöre insbesondere, in schwierigen Situationen unter psychischer und physischer Belastung schnell und verantwortlich möglicherweise einschneidende Maßnahmen treffen zu müssen. Das treffe für an das Auswärtige Amt abgeordnete Zollverbindungsbeamte nicht zu. Der Kläger falle auch nicht unter die Positivliste in dem von ihm herangezogenen Erlass, da er sich im Ausland jeglicher hoheitlicher Tätigkeit zu enthalten habe und ihm lediglich Aufgaben der Informationsgewinnung und Übermittlung sowie die Unterstützung deutscher Behörden im Ausland durch die verstärkte Zusammenarbeit mit den Behörden des Gastlandes zufielen. Die Ausstattung mit einer Dienstwaffe allein führe nicht zur Gewährung der Zulage. Seit dem 1. Januar 2002 sei nur entscheidend, ob der Kläger mit vollzugspolizeilichen Aufgaben betraut sei. Das sei nicht der Fall.
Durch das mit der Berufung angegriffene Urteil, auf dessen Entscheidungsgründe wegen der Einzelheiten Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Es hat die Auffassung vertreten, der Kläger habe seit seiner Abordnung tatsächlich keine vollzugspolizeilichen Aufgaben wahrgenommen. Deshalb seien die Voraussetzungen des § 42 Abs. 3 BBesG nicht erfüllt. Das ergebe sich schon aus der vom Kläger eingereichten Dienstvorschrift. Auch die von ihm in Bezug genommene Positivliste sei insoweit nicht weiterführend.
Hiergegen richtet sich die vom Senat zugelassene Berufung des Klägers. Zu deren Begründung rügt der Kläger unter anderem die unzureichende Sachverhaltsaufklärung hinsichtlich des von ihm wahrzunehmenden Aufgabenspektrums durch das Verwaltungsgericht. Dieses habe einerseits festgestellt, dass das Tragen der Dienstwaffe zu Selbstverteidigungszwecken zulässig sei, aber andererseits die besondere Belastungslage verneint, die sich u.a. dadurch auszeichne, dass der Beamte die Bereitschaft haben müsse, in Erfüllung der übertragenen Aufgaben ggf. Leben und Gesundheit einzusetzen. Diese Bewertungen fügten sich nicht zusammen. Zur Feststellung ob der Kläger vollzugspolizeiliche Aufgaben im Ausland wahrnehme, sei eine eingehende Analyse des Aufgaben- und Tätigkeitsbereichs des ins Ausland abgeordneten Bediensteten erforderlich.
Der Kläger beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Beklagte unter Aufhebung der „Änderungsanzeige" des Zollkriminalamtes L. vom 9. April 2001 und des Festsetzungsbescheides der Oberfinanzdirektion L. vom 9. Mai 2001 sowie des Widerspruchsbescheides der Oberfinanzdirektion L. vom 28. Januar 2002 zu verpflichten, ihm auch über den 12. April 2001 hinaus die Zulage nach Ziffer 9 der allgemeinen Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B zum Bundesbesoldungsgesetz (sogenannte Polizeizulage) zu gewähren.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Für die Zeit bis zum 31. Dezember 2001 sei für die Gewährung der Zulage das Dienststellenprinzip zugrunde zu legen. Durch die Abordnung an das Auswärtige Amt habe der Kläger nicht mehr dem zum Zollfahndungsdienst gehörenden Zollkriminalamt angehört, so dass die Zulageberechtigung entfallen sei. Für die Zeit ab dem 1. Januar 2002 sei aufgrund der Rechtsänderung auf die Wahrnehmung vollzugspolizeilicher Aufgaben abzustellen. Der Kläger dürfe während seiner Abordnung im Ausland gerade keine derartigen Aufgaben wahrnehmen. Dem stehe nicht entgegen, dass ihm das Gastland zur Selbstverteidigung das Mitführen einer Waffe gestatte. Die Tatsache, dass den Verbindungsbeamten des Bundeskriminalamts und der Bundespolizei die Polizeizulage auch im Ausland zustehe, folge aus dem Wortlaut der Bundesbesoldungsordnung. Dies stelle zwar eine Ungleichbehandlung zu den Beamten der Zollverwaltung dar, diese liege jedoch innerhalb des dem Gesetzgeber zugestandenen Spielraums, der eine unterschiedliche Bewertung der tatsächlich weitgehend verschiedenen Aufgaben der Polizei und des Zolls zulasse.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Verfahrensakte einschließlich des beigezogenen Verwaltungsvorgangs des Beklagten und der von dem Kläger eingereichten Unterlagen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung, über die im Einverständnis der Beteiligten gemäß §§ 125 Abs. 1, 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - ohne mündliche Verhandlung entschieden wird, ist begründet und das erstinstanzliche Urteil daher abzuändern. Der Kläger hat auch über den Beginn seiner Abordnung hinaus Anspruch auf die Gewährung einer Polizeizulage. Der Bescheid der OFD L. vom 9. Mai 2001 und deren Widerspruchsbescheid vom 28. Januar 2002 sind daher rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten, so dass seine Klage begründet ist.
Grundlage für die Zulagegewährung im Zeitraum vom 15. April 2001 bis zum 31. Dezember 2001 ist § 42 Abs. 1 BBesG i.V.m. Ziffer 9 der Vorbemerkungen II zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B - Vorbemerkungen - in der bis zum 31. Dezember 2001 geltenden Fassung. Ob diese Bestimmung allein auf die Zugehörigkeit des jeweiligen Beamten zu den aufgezählten Dienstzweigen abstellt, worauf der Wortlaut hindeutet, oder ob mit Blick auf die gesetzlichen Regelungen des § 42 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 BBesG und die amtliche Überschrift der Norm darüber hinaus die tatsächliche Wahrnehmung „vollzugspolizeilicher Aufgaben" durch den Beamten erforderlich ist,
vgl. hierzu Bundesverwaltungsgericht - BVerwG -, Urteile vom 24. Januar 1985 - 2 C 9.84 -, Buchholz 235 § 42 BBesG Nr. 8, 6. April 1989 - 2 C 10.87 -, Buchholz 240.1 BBesO Nr. 3 und 18. April 1991 - 2 C 3.90 -, Juris, Oberverwaltungsgericht für das Land NRW - OVG NRW -, Urteil vom 18. Februar 1998 - 12 A 3898/96 -, Schütz BeamtR ES/C I 1.4 Nr 56, Beschluss vom 1. Juli 1999 - 6 A 5877/98 -, Schütz BeamtR ES/C I 1.4 Nr 50, OVG Lüneburg, Urteil vom 28. Oktober 1993 - 5 L 1489/92 -, OVGE MüLü 44, 375,
bedarf hier keiner Entscheidung, denn der Kläger erfüllt aus den nachfolgend dargestellten Gründen auch nach seiner Abordnung die Voraussetzungen der Zulageberechtigung selbst dann, wenn die strengeren Anforderungen zugrunde gelegt wurden und neben seine Zugehörigkeit zu einer der in Ziffer 9 Vorbemerkungen genannten Beamtengruppen die tatsächliche Funktionsausübung einer vollzugspolizeilichen Aufgabe treten muss. Für den Zeitraum ab dem 1. Januar 2002 stellt sich die Rechtslage aufgrund der Änderung der Ziffer 9 Vorbemerkungen durch das an diesem Tag in Kraft getretene 6. Besoldungsänderungsgesetz vom 14. Dezember 2001 (BGBl. I, S. 3702) insoweit eindeutiger dar, als der Anspruch auf die Gewährung der Zulage neben der Zugehörigkeit des Beamten zur Zollverwaltung nun ausdrücklich an die Erfüllung vollzugspolizeilicher Aufgaben anknüpft.
Der Kläger hat auch nach seiner Abordnung an das Auswärtige Amt und dem Beginn seiner Verwendung in X. vollzugspolizeiliche Aufgaben und insofern eine herausgehobene Funktion im Sinne des § 42 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 BBesG wahrgenommen. Die Wahrnehmung von Funktionen (Aufgaben) ist ein auf die tatsächliche Sachlage abstellender Begriff, der einen durch die zulageberechtigte Funktion geprägten Dienstposten voraussetzt und grundsätzlich die tatsächliche Erfüllung der betreffenden Aufgaben erfordert.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 6. April 1989 - 2 C 10.87 -, a.a.O., 5. Mai 1995 - 2 C 13.94 -, BVerwGE 98, 192 ff.
Der Kläger besetzt einen durch die zulageberechtigte Funktion geprägten Dienstposten und erfüllt in dieser Hinsicht sowohl die Voraussetzungen der Ziffer 9 Vorbemerkungen a.F. als auch der aktuellen Fassung. Er ist darüber hinaus, soweit dies durch die Voraussetzungen der Zulagennormen gefordert wird, organisatorisch in den zulageberechtigten Bereich eingegliedert geblieben.
Der Kläger ist weiterhin Beamter der Zollverwaltung und aufgrund der Zugehörigkeit des Zollkriminalamts zum Zollfahndungsdienst (vgl. für die Zeit bis zum 23. August 2002 § 5a Abs. 1 und 3 Finanzverwaltungsgesetz - FVG - und ab dem 24. August 2002 § 3 Abs. 5 und 6 des Gesetzes über das Zollkriminalamt und die Zollfahndungsämter - ZFdG -), organisationsrechtlich dem Zollfahndungsdienst zuzuordnen. Seine Zugehörigkeit zu dieser Dienststelle ist durch die Abordnung an das Auswärtige Amt nicht entfallen. Hierdurch wurde dem Kläger mit dem Dienstposten des Zollverbindungsbeamten zwar ein anderes Amt im konkret funktionellen Sinn übertragen. Diese Abordnung dient aber der rein formalen Organisationsanbindung an das Auswärtige Amt, um den Auslandseinsatz des Klägers zu ermöglichen. Seine dienstrechtliche Zugehörigkeit zur bisherigen Stammbehörde besteht im Kern fort, somit auch sein abstrakt funktionelles Amt.
Vgl. Schnellenbach, Beamtenrecht in der Praxis, 6. Auflage, Rdnr. 85 und 123, Lemhöfer in: Plog / Wiedow / Lemhöfer / Bayer, Kommentar zum Bundesbeamtengesetz, BBG § 27 Rdnr. 4 ff.
Eine Änderung der organisationsrechtlichen Anbindung des fraglichen Dienstpostens im für die Zulageberechtigung relevanten Sinne ist durch die Abordnung nicht entstanden.
Dem trägt auch die seit dem 1. Juni 1999 in Kraft gesetzte Dienstvorschrift für den Einsatz von Zollverbindungsbeamten Rechnung, in deren Ziffer 1 klargestellt wird, dass die zum Auswärtigen Amt abgeordneten Zollverbindungsbeamten Beamte des Zollkriminalamts sind, auch wenn sie für die Zeit ihrer Abordnung als Angehörige des Auswärtigen Dienstes gelten (§ 13 Gesetz über den Auswärtigen Dienst - GAD - ).
Auf der anderen Seite stellt die Abordnung deshalb trotz ihrer zeitlichen Befristung keine allgemein übliche und rechtlich vorgesehene Unterbrechung der Diensttätigkeit dar, wie z.B. Urlaub, Erkrankung oder die Teilnahme an dienstlich veranlassten Fortbildungen, welche eine zuvor bezogene funktionsbezogene Zulage nicht entfallen lässt.
Zur „zulageneutralen" Unterbrechung der Funktionswahrnehmung vgl. BVerwG, Urteil vom 6. April 1989 - 2 C 10.87 -, a.a.O., OVG Lüneburg - 5 L 1489/92 - a.a.O.
Für die Frage, ob der Kläger neben seiner Zuordnung zu einem zulageberechtigten Dienstposten auch tatsächlich vollzugspolizeiliche Aufgaben erfüllt, kann daher nicht mehr auf die Charakterisierung der vorhergehenden Tätigkeit des Klägers beim Zollkriminalamt abgestellt werden. Angesichts der Tatsache, dass die Zulage nur für die Dauer der herausgehobenen Funktionswahrnehmung gewährt werden kann (§ 42 Abs. 3 Satz 1 BBesG), ist vielmehr erforderlich, dass das konkret funktionelle Amt des Zollverbindungsbeamten eine mit der Wahrnehmung vollzugspolizeilicher Aufgaben verbundene Tätigkeit im Sinne der Ziffer 9 Vorbemerkungen - sowohl in der alten, als auch in der aktuell anzuwendenden Fassung - ist. Dies ist der Fall.
Der Begriff der „vollzugspolizeilichen Aufgaben" wird gesetzlich nicht näher definiert, sondern vorausgesetzt. Die Polizeizulage dient dem zusätzlichen Ausgleich für die typischen Besonderheiten des polizeilichen Vollzugsdienstes, die an jeden mit vollzugspolizeilichen Aufgaben betrauten Beamten zu stellen sind, von der allgemeinen Ämterbewertung aber nicht erfasst werden. Dies ergibt sich aus der Entsehungsgeschichte der Zulage sowie ihrer dem Wortlaut zu entnehmenden Zweckbestimmung. Sie war ursprünglich auf Angehörige der Polizeibehörden beschränkt. Im Laufe der historischen Entwicklung wurden weitere Beamtengruppen, die Beamten des Zollgrenzdienstes erstmalig mit dem dritten Bundesbesoldungeserhöhungsgesetz vom 26. Juli 1974 (BGBl I , S. 1557), in diese Zulage einbezogen. Das Kriterium für die Aufnahme in den Kreis der Zulageberechtigung war jeweils die Vergleichbarkeit mit der Polizeivollzugstätigkeit.
vgl. Entwurf eines ersten Gesetzes zur Vereinheitlichung und Neuregelung des Besoldungsrechts in Bund und Ländern vom 18. März 1971, Entwurf eines zweiten Gesetzes zur Vereinheitlichung und Neuregelung des Besoldungsrechts in Bund und Ländern vom 29. März 1974, BT-Drucksache 7/1906, Seite 94, zu Anlage I, Abschnitt II Nr. 10, Entwurf eines Gesetzes zur Änderung besoldungsrechtlicher und versorgungsrechtlicher Vorschriften 1980 vom 29. Januar 1980, BT-Drucksache 8/3624, Seite 21 zu Artikel 1 Nr. 16, Entwurf Haushaltsbegleitgesetz 1984 vom 2. September 1983, BT-Drucksache 10/335 Seite 90 zu Artikel 23 Nr. 2 (Art. 30 des Haushaltsbegleitgesetzes 1984 vom 22. Dezember 1983, BGBl I, 1530), Entwurf eines fünften Gesetzes zur Änderung besoldungsrechtlicher Vorschriften vom 28. Februar 1990, BT-Drucksache 11/6542(neu), Seite 19 zu Nr. 11, Beschlussempfehlung und Bericht des Innenausschusses zu diesem Entwurf vom 28. März 1990, BT-Drucksache 11/6835, Seiten 2 und 11, Entwurf eines sechsten Gesetzes zur Änderung besoldungsrechtlicher Vorschriften vom 10. Oktober 2001, BT-Drucksache 14/7097, Seite 17 zu Nr. 19 Buchstabe b).
Kennzeichnend für den vom Gesetzgeber als „Maßstab" herangezogenen „klassischen" Polizeivollzugsdienst des Bundes und der Länder ist, dass er sowohl präventiv als auch repressiv Maßnahmen zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung sowie zur Verfolgung von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten trifft (Vgl. § 163 StPO, § 1 Abs. 5 und §§ 3 bis 6 Bundespolizeigesetz, sowie die polizeirechtlichen Aufgabenbestimmungen der Länder, wie z.B. § 1 Polizeigesetz des Landes NRW). In der Gesetzesbegründung zum Entwurf eines Gesetzes zur Änderung besoldungsrechtlicher und versorgungsrechtlicher Vorschriften 1980 vom 29. Januar 1980 wird angeführt, die Erweiterung des Empfängerkreises der Polizeizulage gehe davon aus, nur noch solche Beamten neu in die Zulage einzubeziehen, die überwiegend Aufgaben wahrnehmen, die denjenigen der Polizeivollzugsbeamten in Bund und Ländern entsprechen und die dabei zur Anwendung unmittelbaren Zwangs einschließlich des Schusswaffengebrauchs befugt sind. Dies sei bei den Beamten des Zollfahndungsdienstes der Fall.
Vgl. Entwurf eines Gesetzes zur Änderung besoldungsrechtlicher und versorgungsrechtlicher Vorschriften 1980 vom 29. Januar 1980, BT-Drucksache 8/3624, Seite 21 zu Artikel 1 Nr. 16.
Diese an der Befugnis zur Ausübung unmittelbaren Zwangs orientierte Definition des Gesetzgebers hat die Beklagte offenbar übernommen, um nach der Neufassung der Ziffer 9 Vorbemerkungen die Bereiche der Zollverwaltung, die vollzugspolizeilichen Aufgaben wahrnehmen, von den nicht zulageberechtigten Bereichen abzugrenzen. In der Ziffer 2.1.2 der „Verwaltungsvorschrift zur Gewährung der Stellenzulage nach Ziffer 9 der Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B des Bundesbesoldungsgesetzes für den Geschäftsbereich des BMF" - VV-BMF-PolZul - (Stand 6. September 2002) hat die Beklagte ausgeführt, dass zur Abgrenzung zum Beispiel entscheidend sein kann, ob die Beamten und Beamtinnen zur Durchsetzung unmittelbaren Zwangs befugt sind und hierzu die Schusswaffe führen müssen. Wie sich bereits anhand der gesetzlichen Aufgabenstellung der Polizei ergibt, erschöpft sich Polizeivollzugstätigkeit jedoch nicht in dieser in den Gesetzesmaterialien angesprochenen Ausübung unmittelbaren Zwangs einschließlich des Schusswaffengebrauchs. In der Rechtsprechung wird die durch die Ausübung des Polizeivollzugsdienstes herausgehobene Funktion im Sinne des § 41 Abs. 1 BBesG auch in dem Erfordernis gesehen, in schwierigen Situationen und unter physischer und psychischer Belastung schnell verantwortliche, möglicherweise einschneidende Maßnahmen treffen zu müssen. Kennzeichnend sei auch die Bereitschaft, in Erfüllung der übertragenen Aufgaben gegebenenfalls Leben und Gesundheit einzusetzen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Januar 1985 a.a.O., OVG NRW, Urteil vom 18. Februar 1998, a.a.O.
Zusammengefasst ist für vollzugspolizeiliche Aufgaben somit kennzeichnend, dass die dienstliche Tätigkeit des Beamten sich nicht auf reine Verwaltungsaufgaben beschränkt, sondern er praktisch „in der ersten Reihe" steht und unmittelbar mit konkreten Sachverhalten sowie (mutmaßlich kriminellen) Personen konfrontiert ist. Seine Tätigkeit erfolgt regelmäßig in einem Umfeld, in dem er unter anderem Unannehmlichkeiten wie ungünstigen oder wechselnden Dienstzeiten, Aufenthalten im Freien und letztendlich auch Gefahren für seine Person ausgesetzt ist. Dies gilt nicht ausschließlich bei der aktiven Ausübung unmittelbaren Zwangs, sondern auch für „einfache" dienstliche Tätigkeit im Rahmen von Ermittlungen. Aufgrund dessen erfordert der Polizeivollzugsdienst eine besondere Einsatzbereitschaft sowie eine erhöhte körperliche und intellektuelle Eignung des Beamten, die üblicherweise auch mit einer besonderen, umfassenden Ausbildung einhergeht.
Die von dem Kläger wahrgenommene Aufgabe des Zollverbindungsbeamten sowie das von dem Dienstherrn aufgestellte Anforderungsprofil an die Eignung und Befähigung des Beamten entsprechen diesem umfassenden Bild der vollzugspolizeilichen Tätigkeit. Dies ergibt sich in erster Linie aus den Dienstvorschriften und sonstigen Anweisungen des Dienstherrn. Nach der im Dezember 2000 abgeschlossenen Vereinbarung über die Zusammenarbeit von Bundeskriminalamt, Zollkriminalamt und Bundesgrenzschutz (nunmehr Bundespolizei) bei der Entsendung von Verbindungsbeamten ins Ausland werden die Verbindungsbeamten zur Förderung, Beschleunigung und Verbesserung der internationalen Zusammenarbeit im Ausland eingesetzt (Ziffer 1). Dabei verfügen die Verbindungsbeamten des Zollkriminalamts über eine spezifische Zuständigkeit für die Bekämpfung der Rauschgiftkriminalität und von Zuwiderhandlungen im Aufgabenbereich der Zollverwaltung. Sie vertreten die Interessen der eigenen Behörden, unterstützen sonstige deutsche Strafverfolgungsorgane und fördern die internationale Zusammenarbeit. Die ab dem 1. Juni 1999 in Kraft gesetzte Dienstvorschrift für den Einsatz von Zollverbindungsbeamten charakterisiert in Ziffer 2.1 deren Aufgabenstellung als präventiv und repressiv. Zollverbindungsbeamte werden sowohl ermittlungsinitiierend als auch beratend und ermittlungsunterstützend tätig. Ihre Tätigkeit und sonstiger ermittlungsbezogener Einsatz orientieren sich in aller Regel an einem konkreten relevanten Sachverhalt. Zum Aufgabenbereich (Ziff. 2.2) gehören u.a. die Anwesenheit bei Vernehmungen von Tatverdächtigen und Zeugen, Durchsuchungen und anderen Ermittlungsmaßnahmen. Die Zollverbindungsbeamten haben sich dabei allerdings jeglicher hoheitlicher Tätigkeit zu enthalten und dürfen weder an Verhören noch sonstigen Maßnahmen aktiv mitarbeiten. Diese Aufgabenstellung korrespondiert mit dem in Ziffer 3 der Dienstvorschriften aufgestellten Anforderungsprofil an die Eignung der Beamten. Die praktische Tätigkeit des Klägers entspricht auf der Grundlage seiner in Einzelne gehenden Schilderungen seiner Tätigkeiten dieser „Aufgabenbeschreibung". Nach seinem Vortrag, dem die Beklagte insoweit nicht entgegen getreten ist, ist er in Wahrnehmung dieser Aufgaben neben den Ermittlungen, Ermittlungsinitiierungen in nicht nur geringfügigem Umfang auch in die operativen Maßnahmen der polnischen Behörden eingebunden, wenn er auch selbst keine hoheitlichen Handlungen ausführt. Dies wird durch den Inhalt der von dem Zollkriminalamt anlässlich der Entsendung des Klägers im Vorfeld seiner Abordnung geführten Expertengespräche mit Vertretern des polnischen Hauptamts für Zölle und dem darüber gefertigten und in der Personalakte des Klägers befindlichen Bericht des Zollkriminalamtes an das Bundesministerium der Finanzen vom 27. Februar 2001 bestätigt.
Auch der Umstand, dass der Dienstposten des Zollverbindungsbeamten mehrere Aufgabenbereiche umfasst, lässt die überwiegende vollzugspolizeiliche Funktion des Amtes unberührt. Die besoldungsrechtlichen Stellenzulagen sind, soweit nicht für die einzelne Zulage ein anderer Maßstab festgelegt ist, grundsätzlich nach Grund und Höhe daran ausgerichtet, dass der Beamte die zulageberechtigende Tätigkeit nicht nur teilweise, neben anderen Aufgaben, sondern in vollem, nach der Natur der Tätigkeit möglichen Umfang auszuüben hat; lediglich unwesentliche Anteile anderer Aufgaben können außer Betracht bleiben. Besondere Regelungen für den Fall der nur teilweisen Wahrnehmung einer zulageberechtigenden Tätigkeit sind regelmäßig nicht getroffen. Das ist nicht dahin aufzufassen, dass auch in solchen Fällen die für die volle Wahrnehmung der Tätigkeit vorgesehene Zulage (anteilig) gewährt wird, sondern dass die betreffende Tätigkeit durch die allgemein vorgesehene amtsgemäße Besoldung mit abgedeckt ist. Dies entspricht dem System des Besoldungsrechts, das die angemessene Besoldung grundsätzlich in der Form des dem verliehenen Amt entsprechenden Grundgehalts nebst Ortszuschlag gewährt und nur ausnahmsweise eine weitere Differenzierung durch Zulagen vorsieht. Zudem würde die gegenteilige Auffassung zu dem offenbar sinnwidrigen Ergebnis führen, dass ein Beamter, dessen Aufgaben sich auf mehrere zulageberechtigende Tätigkeiten aufteilen, insgesamt mehr an Zulagen erhielte als ein anderer Beamter, der in vollem Umfang die mit der höchsten Zulage ausgestattete Tätigkeit wahrnimmt. Für Stellenzulagen ist demgemäß in § 42 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 ausdrücklich hervorgehoben, dass sie eine gegenüber dem regelmäßigen Inhalt des jeweils besoldeten Amtes "herausgehobene Funktionen" voraussetzen. In diesem Lichte muss die auch in der hier streitigen Vorbemerkung Nr. 9 enthaltene Voraussetzung einer bestimmten "Verwendung" grundsätzlich im Sinne einer nicht nur teilweisen, sondern vollen entsprechenden Verwendung verstanden werden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Mai 1995 - 2 C 13.94 -, BVerwGE 98, 192 m.w.N., OVG NRW, Beschluss vom 1. Juli 1999 - 6 A 5877/98 - a.a.O.
Umfasst der Dienstposten verschiedenartige, für die Zulageberechtigung unterschiedlich zu beurteilende Funktionen, so muss nach dieser Rechtsprechung die herausgehobene Funktion, um derentwillen die Stellenzulage gewährt wird, einen quantitativ besonders umfangreichen Teil der Gesamtaufgaben ausmachen. Nur wenn die Zulagenorm selbst einen geringeren Anteil der zulageberechtigenden Tätigkeit fordert, etwa mindestens die Hälfte der Gesamtaufgaben (vgl. § 44 BBesG) oder eine überwiegende Tätigkeit (vgl. Vorbemerkung Ziffer 4), genügt dies für die Gewährung der Stellenzulage. Eine derartige Sonderregelung enthält Ziffer 9 der Vorbemerkungen nicht. In Übereinstimmung damit sieht Ziffer 2.1.2 der VV-BMF- PolZul bei Mischämtern eine Zuordnung zu dem der Tätigkeit seine Prägung verleihenden Verwendungsbereich vor.
Bereits der Begriff „Verbindungsbeamter" impliziert, dass die Aufgabe neben dem sich als Vollzugstätigkeit darstellenden Initiieren von Ermittlungen sowie der Teilnahme an Vernehmungen und Maßnahmen der ausländischen Behörden auch eine koordinierende und vermittelnde Tätigkeit zwischen den bundesdeutschen Zolldienststellen und der jeweiligen Auslandsbehörde umfasst. Ob es sich hierbei nicht mehr unmittelbar um Polizeivollzug im eigentlichen, oben dargestellten Sinn, sondern um dessen Vorbereitung handelt, oder auch schon um eine zulagefähige ermittlungsunterstützende Tätigkeit, kann vorliegend offen gelassen werden. Auch in einer Gesamtschau mit der während des Auslandsaufenthaltes fehlenden Möglichkeit der Umsetzung hoheitlicher Maßnahmen berühren diese weiteren Aufgaben den Charakter Tätigkeit nicht so sehr, dass die Prägung der Funktionsstelle durch die übrigen, eindeutig vollzugspolizeilichen Aufgaben in den Hintergrund tritt. Dem steht insbesondere nicht entgegen, dass der Kläger sich jeglicher hoheitlicher Tätigkeit zu enthalten hat und seine Waffe nicht im Rahmen des Vollzuges unmittelbaren Zwangs nach § 9 Nr. 2 des Gesetzes über den Unmittelbaren Zwang bei Ausübung öffentlicher Gewalt durch Beamte des Bundes - UZwG -, sondern nur zur Selbstverteidigung einsetzen darf. Wie bereits dargelegt, stellt die Ausübung unmittelbaren Zwangs nur einen Aspekt der vollzugspolizeilichen Tätigkeit dar, ist jedoch nicht conditio sine qua non für die Annahme einer solchen. Aus der unwidersprochen gebliebenen Darstellung des Klägers folgt, dass er neben der umfangreichen Ermittlungstätigkeit bei der Erfüllung seiner Aufgaben durchaus auch Gefahrensituationen ausgesetzt ist, selbst wenn er die Aktionen der polnischen Behörden nur begleitet. Diese Gefährdungssituation hat die polnischen Behörden offenbar dazu veranlasst, dem Kläger das Tragen seiner Dienstwaffe zu gestatten; eine Maßnahme, die nicht erforderlich wäre, wenn der Kläger sich nur in zuvor bereits gesicherten Räumen bewegen oder einer reinen Verwaltungstätigkeit nachgehen würde. Die Dienstanweisung, sich jeglicher hoheitlicher Tätigkeit zu enthalten, führt ebenfalls nicht dazu, dass die Tätigkeit des Klägers nicht mehr durch die Wahrnehmung vollzugspolizeilicher Aufgaben geprägt würde. Diese Anweisung bedeutet nicht, dass der Kläger überhaupt keine hoheitlichen Aufgaben mehr wahrnimmt. Sie bezieht sich vielmehr nach ihrem Sinngehalt ausschließlich auf das Verhältnis des Klägers gegenüber den Staatsangehörigen des Gastlandes, denen er - als deutscher Beamter - selbstverständlich nicht in Ausübung hoheitlicher Staatsgewalt gegenübertreten kann. Anders ist dies jedoch im Kernbereich seiner Ermittlungstätigkeit in Zusammenarbeit mit den polnischen Behörden. Diesbezüglich nimmt er im Rahmen seiner koordinierenden (Ermittlungs)Tätigkeit in einem weiteren Sinne durchaus hoheitliche Aufgaben wahr, da er für seinen Zuständigkeitsbereich die Interessen der Bundesrepublik Deutschland gegenüber der polnischen Verwaltung zu vertreten hat. Seine dienstliche Tätigkeit entspricht daher in wesentlichen, sie überwiegend prägenden Bereichen der Tätigkeit von Polizeivollzugsbeamten.
Dass die Tätigkeit des Zollverbindungsbeamten nicht in der von der Beklagten unter anderem für den Bereich des ZKA zur Abgrenzung der aufgrund ihrer vollzugspolizeilichen Aufgaben zulageberechtigten Beamten in der VV-BMF-PolZul aufgestellten „Positivliste" der vollzugspolizeilichen Aufgabengebiete enthalten ist, schließt den Anspruch des Klägers auf die Polizeizulage nicht aus. Da es sich bei dieser „Positivliste" lediglich um eine nur interne Bindungswirkung entfaltende Verwaltungsvorschrift handelt, kommt ihr keine die Gerichte bindende Außenwirkung zu. Sie wirkt allenfalls über den Gleichbehandlungsgrundsatz mittelbar anspruchsbegründend für die in ihr aufgeführten Aufgabenbereiche. Als negatives Abgrenzungskriterium zur Einschränkung der gesetzlichen Regelung in Ziffer 9 Vorbemerkungen kann sie jedoch nicht herangezogen werden.
Der Bewilligung einer „Polizeizulage" steht auch nicht entgegen, dass der Kläger während seines Auslandsaufenthaltes einen Auslandszuschlag nach § 55 Abs. 5 BBesG erhält, da sich diese beiden Besoldungsbestandteile mangels entsprechender besoldungsrechtlicher Regelungen und auch wegen unterschiedlicher Zielsetzungen nicht gegenseitig ausschließen.
Der von dem Kläger mitbeantragten Aufhebung der „Änderungsanzeige" des Zollkriminalamtes L. vom 9. April 2001 bedurfte es nicht. Diese Anzeige ist ein Verwaltungsinternum ohne Außenwirkung und deshalb für den Kläger nicht anfechtbar. Sie wird durch die Verpflichtung der Beklagten zur Bewilligung der Polizeizulage gegenstandslos.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 Zivilprozessordnung.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen nach § 132 Abs. 2 VwGO, § 127 BRRG nicht gegeben sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 10, 711 Zivilprozessordnung
§ 42 BBesG
§ 163 StPO
§ 44 BBesG
§ 127 BRRG
§ 42 Abs. 3 BBesG
§ 42 Abs. 1 BBesG
§ 42 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 BBesG
§ 42 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1
BBesG
§ 42 Abs. 3 Satz 1 BBesG
§ 41 Abs. 1 BBesG
§ 55 Abs. 5
BBesG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2
VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 98, 192
2 C 9.84
2 C 10.87
2 C 3.90
12 A 3898/96
6 A 5877/98
5 L 1489/92
2 C
13.94
2 C 13.94