Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2019-08-26, Aktenzeichen 4 B 1019/19.NE
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2019:0826.4B1019.19NE.00

Tenor:
Der Vollzug der Ordnungsbehördlichen Verordnung der Antragsgegnerin vom 22.5.2019 über das Offenhalten von Verkaufsstellen im Stadtbezirk Hamm-Heessen am 8.9.2019 anlässlich des 8. Jan-Dümmelkamp-Sontags mit Wein- und Grillfest wird bis zur Entscheidung über einen noch zu erhebenden Normenkontrollantrag ausgesetzt.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 5.000 € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der sinngemäß gestellte Antrag,
die Ordnungsbehördliche Verordnung über das Offenhalten von Verkaufsstellen im Stadtbezirk Hamm-Heessen der Antragsgegnerin vom 22.5.2019 bis zur Entscheidung über einen noch zu erhebenden Normenkontrollantrag außer Vollzug zu setzen,
ist zulässig und begründet.
I. Der Antrag ist gemäß § 47 Abs. 6 i. V. m. Abs. 1 Nr. 2 VwGO und §§ 109a, 133 Abs. 3 Satz 2 JustG statthaft und auch sonst zulässig. Bei der angegriffenen ordnungsbehördlichen Verordnung handelt es sich um eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende andere Rechtsvorschrift, für deren Überprüfung das Oberverwaltungsgericht in einem Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO zuständig ist.
Die Antragstellerin ist antragsbefugt (vgl. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO), weil sie geltend machen kann, in eigenen Rechten verletzt zu sein. Hierfür genügt, dass sich die Ladenöffnung an einem Sonntag negativ auf die Grundrechtsverwirklichung einer Gewerkschaft, die im Dienstleistungsbereich tätige Arbeitnehmer vertritt, auswirken kann. Die Antragstellerin kann bereits dadurch in ihren Rechten verletzt sein, dass durch die freigegebenen sonntäglichen Verkaufsstellenöffnungen der auch zu ihrem Schutz verfassungsrechtlich garantierte Charakter der Sonntage als Tage der Arbeitsruhe verändert wird.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 17.5.2017 – 8 CN 1.16 –, BVerwGE 159, 27 = juris, Rn. 10 ff., unter Hinweis unter anderem auf BVerfG, Urteil vom 1.12.2009 ‒ 1 BvR 2857, 2858/07 ‒, BVerfGE 125, 39 = juris, Rn. 144, 147 ff., 154.
Dass die Antragstellerin den Normenkontrollantrag in der Hauptsache noch nicht gestellt hat, lässt ein Rechtsschutzbedürfnis für den Eilantrag nicht entfallen. Die Zulässigkeit des Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO setzt nicht voraus, dass das Hauptsacheverfahren bereits anhängig ist. Ein solcher Antrag darf nur nicht offensichtlich unzulässig sein, weil die Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO für die Erhebung des Normenkontrollantrags verstrichen ist,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 28.3.2019 – 2 B 1425/18.NE –, BauR 2019, 1274 = juris, Rn. 9 ff.; Nds. OVG, Beschluss vom 22.12.2008 – 1 MN 194/08 –, RdL 2009, 88 = juris, Rn. 11, jeweils m. w. N,
was hier nicht der Fall ist.
II. Der Antrag ist auch begründet.
Die Voraussetzungen für den Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 47 Abs. 6 VwGO liegen vor. Nach dieser Bestimmung kann das Normenkontrollgericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist.
1. Prüfungsmaßstab im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO sind nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zunächst die Erfolgsaussichten des in der Sache anhängigen Normenkontrollantrags, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassen. Ergibt diese Prüfung, dass der Normenkontrollantrag voraussichtlich unzulässig oder unbegründet sein wird, ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten. Erweist sich dagegen, dass der Antrag zulässig und (voraussichtlich) begründet sein wird, so ist dies ein wesentliches Indiz dafür, dass der Vollzug bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache suspendiert werden muss. In diesem Fall kann eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn der (weitere) Vollzug vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange des Antragstellers, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für den Antragsteller günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar ist. Lassen sich die Erfolgsaussichten des Normenkontrollverfahrens nicht abschätzen, ist über den Erlass einer beantragten einstweiligen Anordnung im Wege einer Folgenabwägung zu entscheiden: Gegenüberzustellen sind die Folgen, die eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, das Hauptsacheverfahren aber Erfolg hätte, und die Nachteile, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, das Normenkontrollverfahren aber erfolglos bliebe. Die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Erwägungen müssen die gegenläufigen Interessen dabei deutlich überwiegen, mithin so schwer wiegen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung ‒ trotz offener Erfolgsaussichten der Hauptsache ‒ dringend geboten ist.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 25.2.2015 ‒ 4 VR 5.14 ‒, ZfBR 2015, 381 = juris, Rn. 12.
Unabhängig davon, ob diese Grundsätze in jeder Hinsicht dem für eine normspezifische einstweilige Anordnung allgemein anerkannten besonders strengen Maßstab genügen, kann die Außervollzugsetzung einer untergesetzlichen Norm jedenfalls dann aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten sein, wenn sich diese schon im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes als offensichtlich unwirksam erweist, und ihre Umsetzung den Antragsteller so konkret beeinträchtigt, dass die einstweilige Anordnung deshalb dringend geboten ist.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 10.6.2016 – 4 B 504/16 –, NVwZ-RR 2016, 868 = juris, Rn. 28 f., m. w. N.
2. Schon gemessen an diesem zuletzt genannten jedenfalls besonders strengen Maßstab ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung hier unerlässlich. Es kann bereits im Verfahren vorläufigen Rechtsschutzes sicher beurteilt werden, dass die umstrittene Rechtsverordnung offensichtlich rechtswidrig und nichtig ist.
Die Öffnung der Verkaufsstellen ist nicht nach § 6 Abs. 1 Satz 1, 2 Nr. 1, Satz 3 LÖG NRW wegen des Zusammenhangs mit einer örtlichen Veranstaltung (unten a) und auch nicht aus den Sachgründen des § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 bis 5 LÖG NRW (unten b) gerechtfertigt.
Nach § 6 Abs. 1 Satz 1 LÖG NRW dürfen Verkaufsstellen an jährlich höchstens acht, nicht unmittelbar aufeinanderfolgenden Sonn- oder Feiertagen im öffentlichen Interesse ab 13 Uhr bis zur Dauer von fünf Stunden geöffnet sein. § 6 Abs. 1 Satz 2 LÖG NRW regelt im Rahmen einer neuen Regelungssystematik vom Gesetzgeber identifizierte, nicht abschließende Ziele, die im öffentlichen Interesse liegen und somit einzeln oder in Kombination mit anderen gewichtige Sachgründe für eine ausnahmsweise Verkaufsstellenöffnung an Sonn- und Feiertagen darstellen. Gemäß Satz 2 Nr. 1 der Vorschrift liegt ein öffentliches Interesse unter anderem insbesondere vor, wenn die Öffnung im Zusammenhang mit örtlichen Festen, Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen erfolgt. Nach § 6 Abs. 1 Satz 3 LÖG NRW wird das Vorliegen eines solchen Zusammenhangs vermutet, wenn die Ladenöffnung in räumlicher Nähe zur örtlichen Veranstaltung sowie am selben Tag erfolgt. Daneben enthält § 6 Abs. 1 Satz 2 LÖG NRW weitere Fallgestaltungen, in denen ein öffentliches Interesse vorliegt. Hierzu zählen sonntägliche Verkaufsstellenöffnungen, die dem Erhalt, der Stärkung oder der Entwicklung eines vielfältigen stationären Einzelhandelsangebots dienen (Nr. 2), dem Erhalt, der Stärkung oder der Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche dienen (Nr. 3), der Belebung der Innenstädte, Ortskerne, Stadt- oder Ortsteilzentren dienen (Nr. 4) oder die überörtliche Sichtbarkeit der jeweiligen Kommune als attraktiver und lebenswerter Standort insbesondere für den Tourismus und die Freizeitgestaltung, als Wohn- und Gewerbestandort sowie Standort von kulturellen und sportlichen Einrichtungen steigern (Nr. 5). § 6 Abs. 4 Sätze 2 und 3 LÖG NRW beschränken die Ladenöffnung, wenn sich die Freigabe auf bestimmte Bezirke, Ortsteile und Handelszweige bezieht, auf nicht mehr als 16 Sonn- und Feiertage je Kalenderjahr innerhalb der Gemeinde.
Der Landesgesetzgeber will mit dieser Regelung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts Rechnung tragen, wonach Art. 140 GG i. V. m. Art. 139 WRV einen Schutzauftrag an den Gesetzgeber enthält, der für die Arbeit an Sonn- und Feiertagen unter anderem ein Regel-Ausnahme-Verhältnis statuiert. Gesetzliche Schutzkonzepte für die Gewährleistung der Sonn- und Feiertagsruhe müssen danach diese Tage erkennbar als solche der Arbeitsruhe zur Regel erheben. Hinsichtlich der Ladenöffnung bedeutet dies, dass die Ausnahme eines dem Sonntagsschutz gerecht werdenden Sachgrundes bedarf. Ein bloß wirtschaftliches Umsatzinteresse der Verkaufsstelleninhaber und ein alltägliches Erwerbsinteresse ("Shopping-Interesse") potenzieller Käufer genügen grundsätzlich nicht, um Ausnahmen von dem verfassungsunmittelbar verankerten Schutz der Arbeitsruhe und der Möglichkeit zu seelischer Erhebung an Sonn- und Feiertagen zu rechtfertigen. Darüber hinaus müssen Ausnahmen als solche für die Öffentlichkeit erkennbar bleiben und dürfen nicht auf eine weitgehende Gleichstellung der sonn- und feiertäglichen Verhältnisse mit den Werktagen und ihrer Betriebsamkeit hinauslaufen. Dem verfassungsrechtlichen Regel-Ausnahme-Gebot kommt generell umso mehr Bedeutung zu, je geringer das Gewicht derjenigen Gründe ist, zu denen der Sonn- und Feiertagsschutz ins Verhältnis gesetzt wird und je weitergreifend die Freigabe der Verkaufsstellenöffnung in Bezug auf das betroffene Gebiet sowie die einbezogenen Handelssparten und Warengruppen ausgestaltet ist.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 1.12.2009 – 1 BvR 2857/07 u. a. –, BVerfGE 125, 39 = juris, Rn. 152 f., 156 ff.
a) Die Öffnung der Verkaufsstellen ist nicht nach § 6 Abs. 1 Satz 1, 2 Nr. 1, Satz 3 LÖG NRW wegen des Zusammenhangs mit einer örtlichen Veranstaltung gerechtfertigt.
Das landesrechtliche Regelungskonzept zur Freigabe von Verkaufsstellen im Zusammenhang mit einer örtlichen Veranstaltung nach § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1, Satz 3 LÖG NRW besteht aus einer räumlich und zeitlich an eine Veranstaltung anknüpfenden Vermutungsregelung und erlegt ergänzend dem zuständigen Verordnungsgeber eine nicht auf bestimmte Argumentationsmuster beschränkte einzelfallbezogene Beurteilung der Reichweite einer prägenden Wirkung einer Veranstaltung auf. Bei Veranstaltungen, die einen „beträchtlichen Besucherstrom“ anziehen, ist diese Vermutungsregel einschlägig, wenn sich die Ladenöffnungsmöglichkeit im Wesentlichen auf das unmittelbare Umfeld der Veranstaltung bezieht und zeitgleich mit ihr stattfindet. Soweit die Ladenöffnung wegen der weiterreichenden Ausstrahlungswirkung einer besonders attraktiven oder umfangreichen Veranstaltung nicht nur auf ihr Umfeld begrenzt werden oder zeitlich von der Veranstaltung abweichen soll, greift die Vermutungsregelung nicht mehr ein. Dennoch muss sich im Einzelfall die Verkaufsstellenöffnung noch schlüssig und vertretbar in Verbindung zum Veranstaltungsgeschehen bringen lassen. Es obliegt dem Verordnungsgeber, sich in einer für die gerichtliche Überprüfung nachvollziehbaren Weise Klarheit über Charakter, Größe und Zuschnitt der Veranstaltung zu verschaffen. Zwar bestehen keine selbständigen Verfahrenspflichten bei Erlass der Verordnung. Jedoch geht es zu Lasten des Normgebers, wenn sich entgegen seiner Obliegenheit aus den Sitzungsunterlagen und den sonstigen Umständen der Beschlussfassung nicht feststellen lässt, ob prognostisch schlüssig und vertretbar angenommen worden ist, dass die Veranstaltung von hinreichend prägender Wirkung für den öffentlichen Charakter des Tages ist. Nur wenn diese Annahme auf der Grundlage weiterer, dem Rat bei seiner Beschlussfassung nicht vorliegender Informationen im Ergebnis vertretbar ist, kann eine fehlende Dokumentation in den Verwaltungsvorgängen unschädlich sein.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 17.7.2019 – 4 D 36/19.NE –, juris, Rn. 41 ff., 59, 61 ff., 66 ff.
Der Landesgesetzgeber durfte im Rahmen seines weiten Spielraums bei der Festlegung von Ausnahmetatbeständen von der Arbeitsruhe an Sonn- und Feiertagen im Zusammenhang mit besonderen örtlichen Veranstaltungen ohne Verstoß gegen Art. 140 GG i. V. m. Art. 139 WRV ein derartiges Schutzkonzept entwickeln, das nicht notwendig eine (nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aber erforderliche) vergleichende Besucherprognose verlangt.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 17.7.2019 – 4 D 36/19.NE –, juris, Rn. 74 ff., entgegen BVerwG, Urteil vom 12.12.2018 – 8 CN 1.17 –, GewArch 2019, 204 = juris, Rn. 21; i. E. so wie hier VGH Bad.-Württ., Urteil vom 20.3.2019 – 6 S 325/17 –, juris, Rn. 69 ff.; OVG Berlin-Bbg., Beschlüsse vom 18.7.2019 – OVG 1 S 62.19 –, juris, Rn. 6 ff., und vom 23.1.2018 – OVG 1 S 4.18 –, NVwZ 2018, 756 = juris, Rn. 16.
Von einer für das Eingreifen der Vermutung erforderlichen räumlichen Nähe der Veranstaltung zum Bereich der Ladenöffnung geht der Landesgesetzgeber insbesondere dann aus, wenn die örtliche Veranstaltung in den Straßenzügen, die zur Ladenöffnung vorgesehen sind, stattfindet. Gleiches soll für einen Gesamtveranstaltungsbereich, einschließlich Verbindungs- und Nebenstraßen, gelten, wenn die einzelnen Veranstaltungsorte über einen Bereich verteilt sind, die einzelnen Standorte jedoch über Straßen mit anliegenden Verkaufsstellen miteinander verbunden sind und die Gesamtveranstaltung darauf angelegt ist, dass verschiedene Veranstaltungsorte aufgesucht werden. Darüber hinaus sollen auch Straßenzüge erfasst werden dürfen, die der fußläufigen Zuführung von Besuchern zum Veranstaltungsbereich dienen, etwa weil sie diesen mit den Haltestellen des öffentlichen Nah- und Fernverkehrs oder für die Veranstaltung wesentlichen Parkplätzen bzw. -gebieten verbinden.
Vgl. LT-Drs. 17/1046, S. 110; noch zur alten Rechtslage: OVG NRW, Beschluss vom 13.4.2018 - 4 B 524/18 -, juris, Rn. 6.
Gemessen hieran greift die Vermutung des § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1, Satz 3 LÖG NRW nicht ein (unten aa). Ohne Eingreifen der Vermutung lässt sich die Verkaufsstellenöffnung nicht mehr schlüssig und vertretbar in Verbindung zum Veranstaltungsgeschehen bringen (unten bb).
Es kann dahinstehen, ob die Veranstaltung 8. Jan-Dümmelkamp-Sonntag mit Wein- und Grillfest geeignet ist, einen beträchtlichen Besucherstrom anzuziehen. Im Grundsatz spricht allerdings Überwiegendes dafür, dass eine bereits zum achten Mal stattfindende Veranstaltung, die gastronomische Angebote, aber auch Unterhaltungsangebote (Auftritte von Musik-Bands, Kinderkarussell, Zaubershow, Präsentationen und Aktionen von Vereinen) umfasst, eine nicht unerhebliche Anzahl von Besuchern, die vom veranstaltenden Verein, Heessener Werbergemeinschaft e. V., auf 2.000 bis 2.500 geschätzt wird, anzuziehen vermag. Dies lässt sich jedoch für den Senat nicht weiter einschätzen, weil die vorgenannten Punkte in der der Beschlussvorlage 1858/19 beigefügten Veranstaltungsbeschreibung nur stichpunktartig aufgelistet wurden und deshalb nur ein grobes Bild vom Veranstaltungsablauf zu vermitteln vermögen. Aus anderen öffentlich zugänglichen Quellen lassen sich – soweit ersichtlich – weitere Informationen über die Veranstaltung nicht abrufen. Die Webseiten des veranstaltenden Vereins enthalten keine Angaben zu der Veranstaltung. Auf der Internetseite der Stadt Hamm wird im Veranstaltungskalender zwar auf den Veranstaltungstermin hingewiesen, ohne den Inhalt der Veranstaltung aber zu beschreiben. Die Grundlage der geschätzten Anzahl von 2.000 bis 2.500 Besuchern ist ebenfalls nicht anhand nachprüfbarer Fakten dokumentiert. Auch nachdem die Antragstellerin dies ausdrücklich gerügt hatte, hat die Antragsgegnerin hierzu keine weiteren Angaben gemacht.
aa) Unabhängig hiervon greift die Vermutungsregel aber schon deshalb nicht ein, weil es zumindest an dem notwendigen räumlichen Bezug zwischen der Veranstaltung und dem Bereich der Ladenöffnung fehlt.
Der Senat geht im Hinblick auf die Angaben in der Veranstaltungsbeschreibung der Heessener Werbegemeinschaft e. V. und in der Antragserwiderung im gerichtlichen Verfahren davon aus, dass die beschriebenen Veranstaltungsinhalte des 8. Jan-Dümmelkamp-Sonntags mit Verkaufsständen unterschiedlicher gastronomischer Angebote, Bühne mit Auftritten zahlreicher Musik-Bands, Angeboten für Kinder sowie Präsentation und Aktionen von Heessener Vereinen (allein) auf dem Heessener Markt bzw. in dessen unmittelbarem Umfeld stattfinden soll. Dabei kann der Senat, wie auch die Antragstellerin, nicht nachvollziehen, warum die Veranstaltungsfläche 15.000 m2 betragen soll. Denn der Marktplatz dürfte nach einer überschlägigen Messung anhand im Internet verfügbaren Kartenmaterials ca. 9.000 m2 groß sein. Die Angabe in der Veranstaltungsbeschreibung lässt sich höchstens dadurch erklären, dass auch noch im unmittelbaren Umfeld des Marktplatzes Stände, etc. aufgebaut werden, worauf die Angabe in der Anlage 4 zur Beschlussvorlage, Seite 2, vorletzter Absatz, wonach die Veranstaltungsfläche zentral mitten im Bereich am Heessener Markt liege, hindeutet. Es ist den die Veranstaltung beschreibenden Unterlagen jedenfalls nicht zu entnehmen, dass die Veranstaltung noch an anderen, vom Marktplatz entfernteren Stellen stattfinden soll.
Der Bereich der Ladenöffnung geht über den Heessener Markt und sein unmittelbares Umfeld deutlich hinaus. Die Veranstaltungsfläche auf dem Heessener Markt ist im nordöstlichen Bereich der Ladenöffnung gelegen, schon die südlich der Straße Piebrockskamp gelegenen Ladenlokale weisen keine ausreichende Nähe mehr zu der Veranstaltung auf. Jedenfalls steht der südlich der Heessener Straße/Dolberger Straße gelegene Bereich (Straße Brökermersch), in dem ein großes Möbelhaus angesiedelt ist, nicht mehr im räumlichen Bezug zu der Veranstaltung auf und gegebenenfalls um den Heessener Markt. Die Straße Brökermersch ist schon fußläufig ca. 1,2 km von dem Heessener Markt entfernt. Es liegen keine Gründe vor, die es rechtfertigen würden, trotz der zum Teil schon erheblichen Entfernung der geöffneten Verkaufsstellen zu der Veranstaltungsfläche dennoch eine räumliche Beziehung anzunehmen. Dies käme hier allenfalls dann in Betracht, wenn die Antragsgegnerin schlüssig angenommen hätte, dass eine Vielzahl der Veranstaltungsbesucher die dort gelegenen Parkplätze oder Haltestellen des öffentlichen Nahverkehrs zum Besuch der Veranstaltung nutzen würde. Dies hat sie jedoch nicht getan. Insbesondere ist weder vorgetragen noch ersichtlich, dass gerade der südlich der Heessener Straße/Dolberger Straße gelegene Parkplatz des Möbelhauses an der Straße Brökermersch von zahlreichen Besuchern der Veranstaltung für die Anreise genutzt wird. Der Bahnhof Hamm-Heessen befindet sich nördlich von dem Bereich der Ladenöffnung, sodass für mit öffentlichen Verkehrsmitteln anreisende Besucher ebenfalls nicht ersichtlich ist, warum sie sich der Veranstaltung über die südlich des Heessener Markts gelegenen Straßen nähern sollten.
bb) Die Ladenöffnung lässt sich ohne das Eingreifen der Vermutung des § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1, Satz 3 LÖG NRW nicht mehr schlüssig und vertretbar in Verbindung zum Veranstaltungsgeschehen bringen. Schon in der der Beschlussvorlage als Anlage 4 beigefügten Beurteilung der Verwaltung wird die Ladenöffnung im Zusammenhang mit der Veranstaltung allein durch das Eingreifen der Vermutung wegen des (fälschlich) angenommenen räumlichen Zusammenhangs gerechtfertigt. Bei dem 8. Jan-Dümmelkamp-Sonntag mit Wein- und Grillfest handelt es sich offensichtlich nicht um eine besonders attraktive oder umfangreiche Veranstaltung, die auch über ihr unmittelbares Umfeld das Geschehen prägen könnte.
Vgl. zu solchen Sonderfällen OVG NRW, Urteil vom 17.7.2019 – 4 D 36/19.NE –, juris, Rn. 66 f., m. w. N.
Die Antragsgegnerin selbst geht angesichts der Erfahrungen aus den Vorjahren von einem Besucheraufkommen von (lediglich) 2.000 bis 2.500 Personen aus.
b) Die Ladenöffnung ist auch nicht aus den Sachgründen des § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 bis 5 LÖG NRW gerechtfertigt.
Die Wahrung des verfassungsrechtlich erforderlichen Regel-Ausnahme-Verhältnisses bei Anwendung von § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 bis 5 LÖG NRW nimmt der Senat in verfassungskonformer Auslegung nur dann an, wenn und insoweit die vom Gesetzgeber als schützenswert erachteten Belange – ein vielfältiger Einzelhandel, der Erhalt von Arbeitsplätzen, zentrale Versorgungsbereiche oder gar der Bestand kleiner Gemeinden – konkret gefährdet erscheinen oder wenigstens nachweisbaren besonderen standortbedingten Wettbewerbsnachteilen unterliegen. Darüber hinaus ist zu beurteilen, ob sich die erkannten Gefahren oder Standortnachteile gerade um den Preis von Eingriffen in die grundsätzliche Arbeitsruhe an Sonn- und Feiertagen durch vereinzelte Ausnahmeregelungen in einem Umfang bekämpfen lassen, der eine beabsichtigte Ausnahme rechtfertigt. Der einzelne Freigaben beschließende Verordnungsgeber hat seiner Entscheidung neben den Zielen des Landesgesetzgebers kraft Verfassungsrechts auch zu Grunde zu legen, dass der Ladenöffnung nach Einschätzung des Bundesverfassungsgerichts im Zusammenhang mit dem Sonn- und Feiertagsschutz großes Gewicht zukommt. Gerade die Ladenöffnung prägt wegen ihrer öffentlichen Wirkung den Charakter des Tages in besonderer Weise. Damit die Gründe nach § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 bis 5 LÖG NRW wenigstens in Kombination mit anderen Sachgründen das erforderliche Gewicht für eine Durchbrechung des Sonn- und Feiertagsschutzes erlangen können, müssen deshalb besondere örtliche Problemlagen (z. B. regional begrenzte Fehlentwicklungen oder standortbedingte außergewöhnlich ungünstige Wettbewerbsbedingungen) belegbar gegeben sein, die eine Durchbrechung der Arbeitsruhe sowie eine Begünstigung bestimmter Verkaufsstellen auch unter dem Gesichtspunkt der gebotenen Wettbewerbsneutralität rechtfertigen können. Hierzu bedarf es zudem eines schlüssig verfolgten Gesamtkonzepts, im Rahmen dessen verkaufsoffene Sonntage geeignet erscheinen, den damit verfolgten legitimen Zielen jenseits des Umsatzinteresses des Handels zu dienen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 17.7.2019 – 4 D 36/19.NE –, juris, Rn. 109 f., m. w. N.
Gemessen hieran ist die Ladenöffnung auch aus diesen Sachgründen nicht zu rechtfertigen.
Die Antragsgegnerin beruft sich in der als Anlage 4 der Beschlussvorlage beigefügten Beurteilung auf die Sachgründe des § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2, 3 und 5 LÖG NRW. Aus dieser Beurteilung und auch sonst ist schon nicht ansatzweise ersichtlich, dass bezogen auf die zur Öffnung vorgesehenen Verkaufsstellen eine besondere örtliche Problemlage belegbar gegeben ist, die eine Durchbrechung der Arbeitsruhe sowie eine Begünstigung dieser Verkaufsstellen auch unter dem Gesichtspunkt der gebotenen Wettbewerbsneutralität rechtfertigen könnte. Die Angaben in der Anlage 4 sind teilweise schon unschlüssig. Zur Begründung der Sachgründe des § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 und Nr. 3 LÖG NRW wird auf Angaben in dem Einzelhandelskonzept 2010 abgestellt, gleichzeitig aber eingeräumt, dass dieses die aktuellen Bedingungen in Heessen (wegen des verstrichenen Zeitraums von neun Jahren) nicht wiedergibt. Auf Basis des veralteten Sachstands wird zudem ausgeführt, dass das Stadtbezirkszentrum seine Versorgungsfunktion trotz einiger Leerstände gut erfüllen könne. Eine besondere örtliche Problemlage lässt dies nicht erkennen. Aus dem Entwurf der zweiten Fortschreibung des Einzelhandel- und Zentrenkonzeptes der Stadt Hamm, Fassung vom 25.6.2019, Seite 81, ergibt sich sogar, dass gegenüber dem Jahr 2010 die Anzahl der Leerstände um 7 und die Leerstandsfläche um 2.240m2 zurückgegangen sind. Es sollen noch drei Leerstände mit einer Gesamtfläche von 110 m2 bestehen. Danach hat sich die Situation gegenüber 2010 also verbessert. Eine besondere örtliche Problemlage, die im Rahmen eines entsprechenden Gesamtkonzepts einen verkaufsoffenen Sonntag zum Erhalt, der Stärkung oder der Entwicklung eines vielfältigen stationären Einzelhandelsangebots (§ 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 LÖG NRW) bzw. zum Erhalt, der Stärkung oder der Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche (§ 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 LÖG NRW) rechtfertigen könnte, liegt mithin nicht vor. Die Ausführungen der Antragsgegnerin bezogen auf den Sachgrund des § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 LÖG NRW zeigen ebenfalls keine örtlichen Besonderheiten auf. Sie beschränken sich im Wesentlichen auf den Wunsch, auf die Attraktivität des Stadtbezirks Heessens hinzuweisen. Dieses Ziel, das in praktisch jeder Kommune stets gegeben ist, ist als Grund, weshalb Verkaufsstellen für Güter des alltäglichen Bedarfs ausnahmsweise „trotz“ des Sonntags oder „für“ den Sonntag geöffnet haben dürfen, offensichtlich ungeeignet. Derart allgemeine ortspolitisch praktisch überall erwünschte Ziele sind in erster Linie an Werktagen zu verfolgen. Sie genügen deshalb auch zusammen mit anderen Gründen nicht, um das verfassungsrechtlich geforderte Mindestniveau des Sonn- und Feiertagsschutzes zu gewährleisten. Besondere örtliche Sachgründe für eine ausnahmsweise Ladenöffnung am Sonntag, die dem verfassungsrechtlich geforderten Regel-Ausnahme-Verhältnis gerecht werden könnten, sind insoweit nicht ersichtlich.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 17.7.2019 – 4 D 36/19.NE –, juris, Rn. 142.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG
§ 47 VwGO
§ 47 Abs. 6 i. V. m. Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 6 Abs. 1 Satz 1, 2 Nr. 1, Satz 3 LÖG NRW
§ 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 bis 5 LÖG
§ 6 Abs. 1 Satz 1 LÖG NRW
§ 6 Abs. 1 Satz 2 LÖG NRW
§ 6 Abs. 1 Satz 3 LÖG NRW
§ 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1, Satz 3 LÖG NRW
§ 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 bis 5 LÖG NRW
§ 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2, 3 und 5 LÖG
§ 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 und Nr. 3 LÖG
§ 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 LÖG
§ 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 LÖG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 109a, 133 Abs. 3 Satz 2 JustG statthaft und auch sonst zulässig. Bei der angegriffenen ordnungsbehördlichen Verordnung
Art. 140 GG
Art. 139 WRV

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 159, 27
BVerfGE 125, 39
NVwZ-RR 2016, 868
NVwZ 2018, 756
8 CN 1.16
2 B 1425/18
1 MN 194/08
4 VR 5.14
4 B 504/16
1 BvR 2857/07
4 D 36/19
8 CN 1.17
6 S 325/17
1 S 62.19
1 S 4.18
4 B 524/18