Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2010-09-23, Aktenzeichen OVG 62 PV 1.09
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2010:0923.OVG62PV1.09.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Im Gegensatz zu einer Versetzung, d.h. einem Arbeitsplatzwechsel bei gleichzeitigem Wechsel der Dienststelle, bei der infolge der doppelten Dienststellenbetroffenheit der örtliche Personalrat der abgebenden und derjenige der aufnehmenden Dienststelle zu beteiligen sind (vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. September 1994 - 6 P 32/92 -, BVerwGE 96, 355), ist bei einer Umsetzung regelmäßig nur ein örtlicher Personalrat zu beteiligen. (Rn.19)
2. Zum Feststellungsinteresse für einen so genannten Globalantrag des Personalrats unter dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr.(Rn.20)
3. Die Personalvertretung ist möglichst frühzeitig in die Vorbereitung beteiligungspflichtiger Maßnahmen einzubeziehen mit der Folge, dass sie an Vorentscheidungen, die die beteiligungspflichtige Maßnahme vorbereiteten und teilweise schon festlegen, in der gleichen Form zu beteiligen ist wie an der Maßnahme selbst (Anschluss an BVerwG, Beschluss vom 18. September 1984 - 6 P 19/83 -, PersR 1986, 36).(Rn.27)
Verfahrensgang
Auf die Beschwerde des Antragstellers wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 13. Januar 2009 geändert.
Es wird festgestellt, dass im Falle einer länger als drei Monate befristeten Umsetzung von Arbeitnehmern mit Dienstortwechsel zum Zwecke der Einarbeitung mit dem Ziel einer dauerhaften Umsetzung ein Mitbestimmungsrecht nach § 75 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG besteht.
Die Rechtsbeschwerde wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Parteien streiten darüber, ob eine länger als drei Monate befristete Umsetzung von Arbeitnehmern mit Dienstortwechsel zum Zwecke der Einarbeitung mit dem Ziel einer dauerhaften Umsetzung bei der Deutschen Rentenversicherung Bund der Mitbestimmung unterliegt.
Die Deutsche Rentenversicherung Bund ist eine Körperschaft des öffentlichen Rechts mit Hauptsitz in Berlin (im Folgenden: Zentrale) und mehreren personalvertretungsrechtlich verselbständigten Dienststellen im Bundesgebiet (im Folgenden: Nebendienststellen), u.a. in B. an der Havel, mit örtlichen Personalvertretungen bei der Zentrale sowie bei den Nebendienststellen und einem Gesamtpersonalrat.
Aus Anlass der auf sechs Monate befristeten Umsetzung eines Sachbearbeiters von der Nebendienststelle B. zur Zentrale zum Zwecke der Einarbeitung mit dem Ziel des endgültigen Einsatzes auf diesem Dienstposten bat der Antragsteller den Beteiligten unter Hinweis auf § 75 Abs. 1 Nr. 3 und 4 BPersVG um Übersendung einer Beteiligungsvorlage, was letzterer in diesem und in allen anderen vergleichbaren Fällen ablehnte: Es handele sich um eine befristete Umsetzung mit Dienstortwechsel ohne die Übertragung einer höher oder niedriger zu bewertenden Tätigkeit. Die Vorschrift des § 75 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG finde nur bei einer Umsetzung mit Dienstortwechsel Anwendung, wenn diese auf Dauer angelegt sei. Die Mitbestimmungsregel des § 75 Abs. 1 Nr. 4 BPersVG für Abordnungen von mehr als drei Monaten könne nicht entsprechend auf befristete Umsetzungen von mehr als drei Monaten angewendet werden.
Am 22. Mai 2008 hat der Antragsteller das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren mit dem Antrag eingeleitet festzustellen, dass der Beteiligte verpflichtet ist, ihn aus Anlass der befristeten Umsetzung des Sachbearbeiters W. zu beteiligen. Zur Begründung hat er vorgetragen, auch eine nicht auf Dauer angelegte Umsetzung sei mitbestimmungspflichtig nach § 75 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG. Denn auch bei ihr könnten Verweigerungsgründe im Sinne des § 77 Abs. 2 BPersVG greifen. So könnten interne Dienstpostenbewerber im Falle der Stellenbesetzung mit einem externen Bewerber benachteiligt werden. Auch sei der Personalrat befugt, die Einhaltung des Leistungsprinzips zu überprüfen. Die Gegenansicht begünstige eine Aushöhlung des Mitbestimmungsrechts. So könnte der Dienstherr eine sehr lang befristete Umsetzung aussprechen und durch Kettenbefristungen praktisch unbegrenzt verlängern, ohne dass der Personalrat zu beteiligen wäre. Auch bei Abordnungen von mehr als drei Monaten bestehe nach § 75 Abs. 1 Nr. 4 BPersVG ein Mitbestimmungsrecht, was unschwer auf die Umsetzung übertragbar sei, weil sich diese dienstrechtlich und persönlich für den Mitarbeiter auch nicht anders auswirke als jene.
Nachdem der Sachbearbeiter im Ausgangsfall nach erfolgreicher Einarbeitung mit Zustimmung des Antragstellers endgültig umgesetzt worden war und sich bei einem Gespräch zwischen den Verfahrensbeteiligten über die Grundsätze der Mitbestimmungspflicht in vergleichbaren Fällen keine Einigung erzielen ließ, hat der Antragsteller beantragt,
festzustellen, dass im Falle einer länger als drei Monate befristeten Umsetzung von Arbeitnehmern mit Dienstortwechsel zum Zwecke der Einarbeitung mit dem Ziel einer dauerhaften Umsetzung ein Mitbestimmungsrecht nach dem BPersVG besteht.
Zur Begründung seines Zurückweisungsantrags hat der Beteiligte ausgeführt, es bestünden zwar in vergleichbaren Fällen unterschiedliche Auffassungen zwischen den Beteiligten über das Bestehen eine Mitbestimmungsrechts, sodass ein Rechtsschutzinteresse nicht geleugnet werden könne. Jedoch unterlägen befristete Umsetzungen nach dem eindeutigen Willen des Gesetzgebers unabhängig von der Dauer der Befristung nicht der Mitbestimmung, auch wenn bei erfolgreicher Einarbeitung eine dauerhafte Umsetzung vorgesehen sei. Mangels planwidriger Lücke könne die Regelung einer Mitbestimmung bei Abordnungen von mehr als dreimonatiger Dauer nicht analog auf Umsetzungen angewendet werden. Hätte der Gesetzgeber befristete Umsetzungen der Mitbestimmung unterwerfen wollen, hätte er sie den Abordnungen gleichgestellt und nicht den Versetzungen. Nichts anderes gelte für den hier streitigen Fall der befristeten Umsetzung mit dem Ziel einer dauerhaften Umsetzung bei erfolgreicher Einarbeitung. Es handele sich auch dabei um eine echte Befristung und nicht etwa um eine auf Dauer angelegte Umsetzung. Dies ergebe sich bereits daraus, dass die Einarbeitung erfolglos bleiben könne mit der Folge, dass der Mitarbeiter in die bisherige Dienststelle zurückkehren müsse. Aus dem Umstand, dass möglicherweise Zustimmungsverweigerungsgründe auch bei befristeten Umsetzungen gegeben sein könnten, könne noch nicht auf eine Mitbestimmung geschlossen werden, wenn, wie hier, der Gesetzgeber eine eindeutig anderslautende Regelung getroffen habe. Im Übrigen könne die Personalvertretung auch noch bei der anschließenden endgültigen Umsetzung Zustimmungsverweigerungsgründe geltend machen, die möglicherweise schon im Zeitpunkt der befristeten Umsetzung vorgelegen hätten. Jedenfalls wenn die Umsetzung - wie im Anlassfall - dem ausdrücklichen Wunsch des Mitarbeiters entspreche, führe die ohne Mitbestimmung ausgesprochene befristete Umsetzung nicht zu unverhältnismäßigen und unzumutbaren Ergebnissen für den Mitarbeiter.
Mit Beschluss vom 13. Januar 2009 hat das Verwaltungsgericht Berlin den Antrag zurückgewiesen und in den Gründen ausgeführt: Der nach Erledigung des Anlassfalles gestellte Globalantrag sei zur Klärung der darin formulierten verallgemeinerungsfähigen Rechtsfrage zulässig. Angesichts der fortbestehenden Unterschiede in den Rechtsauffassungen der Beteiligten und der naheliegenden Wahrscheinlichkeit einer Wiederholung vergleichbarer Fallkonstellationen bedürfe es nach wie vor der Klärung, ob der Antragsteller zumindest bei bestimmten Fällen einer befristeten, mit einem Dienstortwechsel verbundenen Umsetzung von Arbeitnehmern innerhalb der Dienststelle mitzubestimmen habe. Der Antrag sei jedoch unbegründet. Eine - nicht ausnahmsweise missbräuchlich - befristet ausgesprochene Umsetzung innerhalb einer Dienststelle falle nach an Wortlaut und Systematik orientierter Gesetzesauslegung nicht unter die allein in Betracht kommenden Mitbestimmungstatbestände in § 75 Abs. 1 Nr. 3 und 4 BPersVG. Da es sich bei der Nebenstelle in B. einerseits und der Zentrale in Berlin andererseits ungeachtet der personalvertretungsrechtlichen Verselbständigung der B.er Dienststelle nach dem maßgebenden organisations- und dienstrechtlichen Dienststellenbegriff um eine Dienststelle handele, die Zuweisung des anderen Arbeitsplatzes aber mit einem Dienstortwechsel verbunden sei, stehe eine Umsetzung im Sinne von § 75 Abs. 1 Nr. 3, 2. Alt. BPersVG in Rede. Aufgrund der in § 75 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG vom Gesetzgeber vorgenommen Gleichstellung der Umsetzung mit der Versetzung und der Nichterwähnung der Umsetzung in der für Abordnungen geltenden speziellen Regelung in § 75 Abs. 1 Nr. 4 BPersVG, die eine Mitbestimmung auch bei auf länger als drei Monate befristeten Abordnungen vorsehe, sei zu folgern, dass mit dem Begriff der Umsetzung in Nr. 3 der Bestimmung nur eine auf Dauer gerichtete Übertragung eines gleichwertigen Arbeitsplatzes gemeint sei. Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Vermeidung einer Aushöhlung des Mitbestimmungsrechts bei einer Versetzung im Falle einer zur Vorbereitung der Versetzung verfügten Abordnung könne angesichts der unterschiedlichen Vorschriften für Umsetzung einerseits und Abordnung andererseits nicht herangezogen werden. Die Mitbestimmungsfreiheit sei mit Blick auf das mangels Dienststellenwechsels geringere Gewicht einer befristeten Umsetzung gegenüber einer befristeten Abordnung auch nicht unverhältnismäßig. Denn auch wenn durch eine befristete Umsetzung eine auf Dauer angelegte Umsetzung weitgehend vorgeprägt werden könne, sei zu berücksichtigen, dass Umsetzungen rechtlich leichter als Versetzungen rückgängig gemacht werden könnten. Die Personalvertretung könne bei der endgültigen Umsetzung auch diejenigen Einwände geltend machen, die zwar an die vorbereitende Maßnahme der befristeten Umsetzung anknüpften, die jedoch auf die der Mitbestimmung unterliegende dauerhafte Umsetzung fortwirkten. Auch das vom Gesetzgeber bei Umsetzungen wohl gesehene Erfordernis höherer Flexibilität der Dienststelle spreche dagegen, der Personalvertretung bei befristeten Umsetzungen mit dem Ziel der dauerhaften Umsetzung ebenso wie bei Abordnungen mit dem Ziel der Vorbereitung einer Versetzung bereits ein Mitbestimmungsrecht einzuräumen.
Hiergegen richtet sich die Beschwerde des Antragstellers, zu deren Begründung er vorträgt: Ein Vergleich der drei in § 75 Abs. 1 Nr. 3 und 4 BPersVG aufgeführten Personalmaßnahmen ergebe, dass nicht nur eine auf Dauer angelegte Umsetzung mitbestimmungspflichtig sei. Während die Versetzung in Abgrenzung zur stets nur vorübergehenden Übertragung eines anderen Dienstpostens bei der Abordnung auf Dauer angelegt sei, bestehe diese Unterscheidung bei der Umsetzung gerade nicht. Sie könne vielmehr auf Dauer oder befristet ausgesprochen werden. Eine allein am Wortlaut orientierte Auslegung von § 75 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG schließe die Einbeziehung der befristeten Umsetzung in den Beteiligungskatalog daher nicht aus. Die Systematik spreche sogar eher dafür: Eine befristete Umsetzung habe für den betroffenen Mitarbeiter und die anderen Beschäftigten der abgebenden wie der aufnehmenden Dienststelle die gleichen Auswirkungen wie eine Abordnung. Dem Erfordernis größerer Flexibilität für den Dienstherrn bei der Umsetzung habe der Gesetzgeber dadurch entsprochen, dass nur eine Umsetzung außerhalb der 30-km-Zone des Umzugskostenrechts mitbestimmungspflichtig sei. Jedenfalls bei der hier in Rede stehenden Fallkonstellation einer befristeten Umsetzung mit dem Ziel einer dauerhaften Umsetzung bei erfolgreicher Einarbeitung werde ein auch nur bei dauerhafter Umsetzung bestehendes Mitbestimmungsrecht des Personalrats ausgehöhlt, wenn die von ihm zu berücksichtigenden Interessen des Betroffenen und der übrigen Beschäftigten in der Phase der befristeten Umsetzung nicht wahrgenommen werden könnten. Werde er erst bei der anschließenden dauerhaften Umsetzung beteiligt, kämen viele Einwände zu spät. Es seien dann durch die erfolgreiche Einarbeitung bereits wesentliche Fakten geschaffen. Eine Verdoppelung der Einwände sei nicht zu befürchten. Denn bei einer Mitbestimmung im Fall der befristeten Umsetzung sei die Personalvertretung mit den hier vorzubringenden Einwendungen bei der späteren Mitbestimmung anlässlich der endgültigen Umsetzung präkludiert.
Der Antragsteller beantragt,
den Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 13. Januar 2009 zu ändern und festzustellen, dass im Falle einer länger als drei Monate befristeten Umsetzung von Arbeitnehmern mit Dienstortwechsel zum Zwecke der Einarbeitung mit dem Ziel einer dauerhaften Umsetzung ein Mitbestimmungsrecht nach § 75 Abs. 1 Nr. 3 bzw. Nr. 4 BPersVG besteht.
Der Beteiligte beantragt,
die Beschwerde zurückzuweisen.
Er verteidigt den angefochtenen Beschluss und führt ergänzend aus, dass es nach einer Erhebung in der Dienststelle im Jahre 2008 in 18% der Fälle befristeter Umsetzungen von Berlin nach B. nicht zu einer dauerhaften Umsetzung gekommen sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde des Antragstellers ist begründet. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sind die hier in Rede stehenden befristeten Umsetzungen mitbestimmungspflichtig.
Zutreffend ist allerdings zunächst die Würdigung des Antrags durch die Fachkammer als zulässig.
Der Gesamtpersonalrat der Deutschen Rentenversicherung Bund ist antragsbefugt. Bei Umsetzungen zwischen deren Dienststellenteilen ist er als Vertreter der Beschäftigten in den Nebendienststellen zwangsläufig (mit-)betroffen.
Im Gegensatz zu einer Versetzung, d.h. einem Arbeitsplatzwechsel bei gleichzeitigem Wechsel der Dienststelle, bei der infolge der doppelten Dienststellenbetroffenheit der örtliche Personalrat der abgebenden und derjenige der aufnehmenden Dienststelle zu beteiligen sind (vgl. Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. September 1994 - BVerwG 6 P 32.92 -, juris Rn. 20 ff.; Beschluss des 60. Senats des Oberverwaltungsgerichts Berlin vom 9. November 2004 - OVG 60 PV 7.04 -, juris Rn. 20), ist bei einer Umsetzung regelmäßig nur ein örtlicher Personalrat zu beteiligen. Denn diese unterscheidet sich von der Versetzung gerade dadurch, dass sich der Wechsel innerhalb derselben Dienststelle vollzieht. Anders ist es allerdings, wenn die Umsetzung - wie hier - unter Beteiligung mindestens einer nach § 6 Abs. 3 BPersVG verselbständigten Dienststelle stattfindet. In diesem Fall werden, ebenso wie bei einer Versetzung, die Interessen von zwei Belegschaften berührt, sodass in solchen Fällen auch deren beider Personalvertretungen zu beteiligen sind (vgl. Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. Juni 2000 - BVerwG 6 P 6.99 -, juris Rn. 18 ff. zu § 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5, 2. Alternative NWPersVG). Da die Leiter der Nebendienststellen der Deutschen Rentenversicherung Bund keine Entscheidungsbefugnis in Bezug auf die Umsetzung haben, diese vielmehr beim Direktorium (Zentrale) liegt, ist nach der Regel des § 82 Abs. 1 und 3 BPersVG anstelle des örtlichen Personalrats der Nebendienststelle, dem insoweit kein entscheidungsbefugter Dienststellenleiter gegenübersteht, der Gesamtpersonalrat zu beteiligen. Dieser hat demzufolge auch die Befugnis, die zwischen ihm und dem Dienststellenleiter streitige Frage der Mitbestimmung bei Umsetzungen gerichtlich klären zu lassen.
Mit seinem Antrag will der Antragsteller für alle denkbaren Fallgestaltungen festgestellt wissen, dass ein Mitbestimmungsrecht nach § 75 Abs. 1 Nr. 3 bzw. Nr. 4 BPersVG besteht, sofern die Dienststelle Arbeitnehmer für länger als drei Monate zum Zwecke der Einarbeitung und mit dem Ziel eines dauerhaften Einsatzes am neuen Arbeitsplatz an einen anderen Dienstort umsetzt. Das für einen solchen Globalantrag erforderliche Feststellungsinteresse ist unter dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr gegeben, weil bei der Deutschen Rentenversicherung Bund mit gleichgelagerten Personalentscheidungen fortlaufend zu rechnen ist und der Beteiligte dem Antragsteller das Mitbestimmungsrecht grundsätzlich streitig macht. Dabei ist der Antrag insgesamt als unbegründet abzuweisen, wenn es darunter zumindest auch Fallgestaltungen gibt, in denen sich der Antrag als unbegründet erweist (vgl. Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 12. November 2009 - BVerwG 6 PB 17.09 -, juris Rn. 21, m.w.N.). So liegt der Fall hier jedoch nicht.
Der Feststellungsantrag ist begründet. Bei den hier in Rede stehenden auf mehr drei Monate befristeten Umsetzungen mit dem Ziel einer endgültigen Umsetzung nach erfolgreicher Einarbeitung steht der Personalvertretung ein Mitbestimmungsrecht gemäß § 75 Abs. 1 Nr. 3, 2. Alternative BPersVG zu. Danach hat der Personalrat mitzubestimmen in Personalangelegenheiten der Arbeitnehmer bei Umsetzungen innerhalb der Dienststelle, wenn sie mit einem Wechsel des Dienstortes verbunden sind, wobei das Einzugsgebiet im Sinne des Umzugskostenrechts zum Dienstort gehört.
Zutreffend qualifiziert die Vorinstanz den Wechsel eines Arbeitnehmers bei der Deutschen Rentenversicherung Bund von einem Arbeitsplatz in der Zentrale auf einen Arbeitsplatz in einer der Nebendienststellen oder umgekehrt sowie den Wechsel zwischen Nebendienststellen als Umsetzung mit Dienstortwechsel. Maßgeblich ist dabei nicht der spezielle personalvertretungsrechtliche, sondern der dienst- und organisationsrechtliche Dienststellenbegriff (vgl. Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. November 2009 - BVerwG 6 PB 25.09 -, juris Rn. 6 f., m.w.N.). Da dies wie auch das Merkmal des Dienstortwechsels außerhalb des Einzugsgebiets im Sinne des Umzugskostenrechts zwischen den Beteiligten nicht im Streit ist, nimmt der Senat insoweit auf die Gründe des angefochtenen Beschlusses Bezug.
Der Senat lässt offen, ob die Rechtsauffassung des Antragstellers zutrifft, dass länger als drei Monate befristete Umsetzungen bereits generell der Mitbestimmung nach § 75 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG unterliegen.
Einerseits ist dem Antragsteller einzuräumen, dass der Wortlaut der Norm für diese Auslegung offen ist. Der Begriff der Umsetzung ist weder im Beamtenrecht (vgl. §§ 27 ff. BBG, die nur Abordnung, Versetzung und Zuweisung regeln) noch im einschlägigen Tarifrecht definiert (vgl. § 4 des Tarifvertrages für die Deutsche Rentenversicherung Bund vom 23. August 2006 mit den zugehörigen Protokollerklärungen), sodass die Einengung der Begriffsbestimmung auf eine nur auf Dauer gerichtete Übertragung eines gleichwertigen Dienstpostens/Arbeitsplatzes nicht zwingend ist. Auch ist die Interessenlage bei einer Umsetzung mit Dienstortwechsel derjenigen bei einer Versetzung ähnlich. In beiden Fällen ändert sich für den betroffenen Beschäftigten die personelle Umgebung. Auch sind die Interessen der übrigen Beschäftigten der abgebenden Stelle in dem einen wie dem anderen Fall in gleicher Weise dadurch berührt, dass durch den Weggang des Mitarbeiters Mehrarbeit anfallen kann, wie sich für die Beschäftigten der aufnehmenden Stelle jeweils gleichartig das Problem der Eingliederung des neuen Mitarbeiters stellt. Zwar fällt für den Betroffenen bei der Versetzung zusätzlich ins Gewicht, dass anders als bei der Umsetzung zu dem Wechsel des Arbeitsplatzes begriffsnotwendig ein Wechsel der Dienststelle im organisationsrechtlichen Sinne hinzutritt; andererseits ist mit der Umsetzung im Sinne des § 75 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG stets ein Wechsel des Dienstortes verbunden, was bei der Versetzung nicht zwangsläufig der Fall ist.
Die Gesetzessystematik spricht allerdings eher für ein engeres Begriffsverständnis: Aus der Gleichstellung der Umsetzung mit der Versetzung in § 75 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG und der Nichterwähnung der Umsetzung in der für die Abordnung für eine Dauer von mehr als drei Monaten geltenden speziellen Regelung in § 75 Abs. 1 Nr. 4 BPersVG lässt sich schließen, dass mit dem Begriff der Umsetzung nur der auf Dauer gerichtete Arbeitsplatzwechsel gemeint ist. Daraus sowie aus der Bestimmung im Personalvertretungsgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen, die eine Mitbestimmung auch bei länger als drei Monate dauernden Umsetzungen ausdrücklich vorschreibt, hat das Bundesverwaltungsgericht gefolgert, dass von der Mitbestimmungsregelung die nur befristete Umsetzung nicht erfasst werde und eine Erweiterung der Mitbestimmungsbefugnisse dem Bundesgesetzgeber überlassen bleiben müsse, falls er hierfür ein Bedürfnis sehe (vgl. Beschluss vom 10. Oktober 1991 - BVerwG 6 P 23.90 -, juris Rn. 9 sowie bereits Beschluss vom 29. April 1981 - BVerwG 6 P 34.79 -, juris Rn. 13 ff. zur Abgrenzung gegenüber dem Begriff der Umsetzung in § 47 Abs. 2 BPersVG). Die Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts sind im Schrifttum überwiegend auf Ablehnung gestoßen (vgl. nur Altvater/Hamer/Kröll/Lemcke/Peiseler, BPersVG, 6. Aufl., Rn. 66 zu § 75, Richardi/Dörner/Weber, PersVR, 3. Aufl., Rn. 82 zu § 75 und Lorenzen/Rehak, BPersVG, Rn. 59 zu § 75). Auch die obergerichtliche Rechtsprechung ist dem Bundesverwaltungsgericht teilweise nicht gefolgt (vgl. z.B. eine Mitbestimmung bejahend bei einer Umsetzung für die Dauer eines [Schul-]Jahres Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 22. Dezember 2005 - 3 CE 05.2497 -, juris Rn. 31).
Die Frage bedarf indes keiner Entscheidung, weil jedenfalls die hier in Rede stehende länger als drei Monate befristete Umsetzung von Arbeitnehmern mit Dienstortwechsel wegen der besonderen Zielsetzung der dauerhaften Umsetzung bei erfolgreicher Einarbeitung der Mitbestimmung unterliegt. Dafür bedarf es entgegen der Ansicht des Beteiligten keiner Analogie zu der für Abordnungen von mehr als drei Monaten geltenden Regelung in § 75 Abs. 1 Nr. 4 BPersVG, vielmehr kommt § 75 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG unmittelbar zur Anwendung.
Wie das Bundesverwaltungsgericht mehrfach entschieden hat, kann die Personalvertretung die ihr vom Gesetz eingeräumten Befugnisse nur sachgerecht und wirksam ausüben, wenn sie bereits in die Vorbereitung beteiligungspflichtiger Maßnahmen möglichst frühzeitig einbezogen wird mit der Folge, dass die Personalvertretung an Vorentscheidungen, die die beteiligungspflichtige Maßnahme vorbereiteten und teilweise schon festlegten, in der gleichen Form zu beteiligen ist wie an der Maßnahme selbst (vgl. z.B. Beschluss vom 12. Januar 1962 - BVerwG VII P 1.60 - BVerwGE 13, 291, 292 zu einer eine Beförderung vorbereitenden Versetzung, Beschluss vom 5. Februar 1971 - BVerwG VII P 11.70 - PersV 1971, 300 301 zur Auswahl von Beamten zu Beförderungs- oder ihnen gleichstehenden Fortbildungslehrgängen; Beschluss vom 11. Oktober 1972 - BVerwG VII P 2.72 -, juris Rn. 13 zur Vergabe eines ausgeschriebenen Dienstpostens an einen bestimmten Bewerber und Beschluss vom 18. September 1984 - BVerwG 6 P 19.83 -, juris Rn. 23 zur Abordnung von nicht mehr als drei Monaten zum Zwecke der Versetzung).
Dieser Rechtsprechung folgt der Senat für den vorliegenden Fall, weil eine erstmalige Beteiligung der Personalvertretung bei der endgültigen Umsetzung nach erfolgreicher Einarbeitung die Mitbestimmung mindestens teilweise leerlaufen ließe. Denn mit der befristeten Umsetzung mit dem Ziel des endgültigen Einsatzes auf dem neuen Arbeitsplatz nach erfolgreicher Einarbeitung nimmt der Dienststellenleiter die für die Mitbestimmung maßgebenden Entscheidungen in einem wesentlichen Punkt vorweg.
Zweck der Mitbestimmung bei der Umsetzung ist neben dem Schutz des betroffenen Beschäftigten, der allerdings bei einer Umsetzung auf dessen eigenen Antrag zurücktritt, vor allem der kollektivrechtliche Schutz der Beschäftigten in der abgebenden und der aufnehmenden Dienststelle (im personalvertretungsrechtlichen Sinne). Dabei mag es für den Regelfall der befristeten Umsetzung hinzunehmen sein, dass für einen absehbaren Zeitraum das Interesse der Beschäftigten in der abgebenden Stelle an der Vermeidung einer durch die Umsetzung verursachten Mehrarbeit wie das Interesse der Beschäftigten in der aufnehmenden Stelle an einer reibungslosen Eingliederung des umgesetzten Beschäftigten nicht in einem Mitbestimmungsverfahren zur Geltung gebracht werden können. Eine Umsetzung kann aber geeignet sein, dem beruflichen Fortkommen des Beschäftigten zu dienen, wenn sich z.B. am neuen Arbeitsplatz aufgrund der größeren Zahl von höher dotierten Arbeitsplätzen (in der Zentrale der Deutschen Rentenversicherung Bund in Berlin gibt es ca. 16.000 Arbeitsplätzen gegenüber ca. 700 Arbeitsplätzen in der Nebendienststelle in B.) oder auch nur allein aufgrund der Nähe zur Dienststellenleitung mehr Beförderungschancen eröffnen. Auch kann sie die persönliche Stellung eines Beschäftigten verbessern, indem sie etwa die Tätigkeit an einem beliebteren Dienstort ermöglicht. In diesen Fällen ist die Frage aufgeworfen, ob die schützenswerten Belange etwaiger Mitbewerber um diesen Arbeitsplatz, sei es bei der abgebenden oder der aufnehmenden Stelle, hinreichend Beachtung gefunden haben. Bei Einsetzen der Mitbestimmung erst nach erfolgreichem Verlauf der Probezeit würde der Personalrat insoweit vor vollendete Tatsachen gestellt, weil der Betroffene bei erfolgreicher Einarbeitung einen nicht mehr zu kompensierenden Vorsprung gegenüber etwaigen Mitbewerbern erzielt hätte. Richtig ist zwar, dass die der endgültigen Umsetzung vorgeschaltete Probezeit die Möglichkeit des Scheiterns beinhaltet. Es reicht jedoch für die Vorverlegung der Mitbestimmung aus, dass einem Bewerber auf einen Arbeitsplatz die Chance auf einen „Bewährungsvorsprung“ eingeräumt wird. Aus demselben Grund spielen auch die vom Beteiligten ins Feld geführten Erfolgsquoten bei dieser Art der befristeten Bewährungsumsetzung keine Rolle. Abgesehen davon, dass die aus Sicht des Beteiligten verhältnismäßig hohe Zahl von 18% rückgängig gemachter Fälle befristeter Umsetzung als statistischer Wert noch nichts über den Grund für die Rückgängigmachung aussagt und auch nur den Wechsel von der Zentrale in Berlin in die Nebenstelle in B. betrifft, steht nicht eine nur zum Schein befristete, aber stets und zwangsläufig in eine endgültige Umsetzung einmündende Maßnahme inmitten, sondern die befristete Umsetzung mit der Chance des endgültigen Arbeitsplatzwechsels nach „Bewährung“. Das schließt die Möglichkeit des Scheiterns begriffsnotwendig ein.
Die von der Fachkammer für ihre gegenteilige Auffassung angeführten Argumente vermögen nicht zu überzeugen. Würde man mit der Kammer annehmen, dass befristete Umsetzungen grundsätzlich nicht mitbestimmungspflichtig sind, spricht die Gesetzessystematik gerade nicht gegen die Anwendung des Rechtsgedankens einer möglichst frühzeitigen Personalratsbeteiligung bei der bezweckten Maßnahme einer mitbestimmungspflichtigen dauerhaften Umsetzung. Das Verwaltungsgericht übersieht womöglich, dass bei der Anwendung dieses Rechtsgedankens nicht mehr die befristete Umsetzung, sondern die endgültige Umsetzung als Beteiligungstatbestand in Rede steht. Auch kann dahinstehen, ob, wie die Fachkammer meint, eine Umsetzung rechtlich leichter rückgängig zu machen ist als eine Versetzung. Denn selbst wenn dies der Fall wäre, änderte es an dem aus der Eröffnung eines nicht mehr rückgängig zu machenden Bewährungsvorsprungs entspringenden Bedürfnis für eine Vorverlegung der Mitbestimmung nichts.
Das möglicherweise für den Ausschluss der Mitbestimmung in Fällen der kurzfristigen Umsetzung sprechende Interesse des Arbeitgebers, zur Erhaltung der Funktionsfähigkeit der Dienststelle kurzfristig personelle Dispositionen treffen zu können, ohne zuvor die nicht immer unverzüglich zu erreichende Zustimmung der Personalvertretung einholen zu müssen, steht nicht entgegen. Denn diese Option bleibt dem Dienststellenleiter bei anders als durch eine Einarbeitungsprobe motivierten Befristungen der Umsetzung erhalten, z.B. zu Zwecken der Urlaubsvertretung oder in anderen Aushilfsfällen, die, wenn sie drei Monate nicht überschreiten, in jedem Fall mitbestimmungsfrei bleiben. Bei den hier zur Entscheidung gestellten Fällen benötigt der Arbeitgeber indes keine Flexibilität, weil er sich bereits für die endgültige Umsetzung entschieden hat und sie nur noch von einer erfolgreichen Einarbeitung des Arbeitnehmers abhängig macht.
Der Antragsteller weist schließlich zu Recht darauf hin, dass die Beteiligung der Personalvertretung sowohl bei der befristeten als auch bei der endgültigen Umsetzung nach erfolgreicher Einarbeitung lediglich eine Aufspaltung aber keine Vermehrung der möglichen Zustimmungsverweigerungsgründe im Sinne von § 77 Abs. 2 BPersVG zur Folge hat. So sind die Personalvertretungen im Rahmen der Mitbestimmung bei der endgültigen Umsetzung mit denjenigen Einwendungen - z.B. gegen die Auswahl des umzusetzenden Mitarbeiters - ausgeschlossen, die sie im Rahmen der Mitbestimmung bei der befristeten Umsetzung hätten geltend machen können und müssen.
Nach alledem ist die länger als drei Monate befristete Umsetzung von Arbeitnehmern mit Dienstortwechsel zum Zwecke der Einarbeitung mit dem Ziel einer dauerhaften Umsetzung mitbestimmungspflichtig. Ob dies auch für Umsetzungen mit gleicher Zielsetzung, aber kürzeren Befristungszeiträumen gilt, braucht angesichts des auf Fälle einer länger als drei Monate befristeten Umsetzung beschränkten Antrags nicht entschieden zu werden.
Der Senat hat die Rechtsbeschwerde wegen der grundsätzlichen Bedeutung der soweit ersichtlich höchstrichterlich noch nicht entschiedenen Frage der Mitbestimmung bei einer länger als drei Monate befristeten Umsetzung von Arbeitnehmern mit Dienstortwechsel zum Zwecke der Einarbeitung mit dem Ziel einer dauerhaften Umsetzung zugelassen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 27 ff. BBG
§ 75 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG
§ 75 Abs. 1 Nr. 3 und 4 BPersVG
§ 75 Abs. 1 Nr. 4 BPersVG
§ 77 Abs. 2 BPersVG
§ 75 Abs. 1 Nr. 3, 2. Alt. BPersVG
§ 75 Abs. 1 Nr. 3 bzw. Nr. 4 BPersVG
§ 6 Abs. 3 BPersVG
§ 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5, 2. Alternative NWPersVG
§ 82 Abs. 1 und 3 BPersVG
§ 75 Abs. 1 Nr. 3, 2. Alternative BPersVG
§ 47 Abs. 2 BPersVG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 96, 355
BVerwGE 13, 291, 292
6 P 32/92
6 P 19/83
72 A 4.08
6 P 32.92
60 PV 7.04
6 P 6.99
6 PB 17.09
6 PB 25.09
6 P 23.90
6 P 34.79
3 CE 05.24
VII P 1.60
VII P 11.70
VII P 2.72
6 P 19.83