Verwaltungsgericht Aachen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-06-20, Aktenzeichen 10 K 1789/21
ECLI: ECLI:DE:VGAC:2023:0620.10K1789.21.00

Tenor:
Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt.
Die aufrechterhaltene Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Klägerin zu drei Vierteln und das beklagte Land zu einem Viertel.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils jeweils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit einzelner Regelungen und Nebenbestimmungen einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis zum Betreiben einer Wettvermittlungsstelle für Sportwetten in I. . Die Klägerin ist eine gewerbliche Veranstalterin von Sportwetten mit Sitz in XYZ.
Unter dem 27. Januar 2020 beantragte sie bei der Bezirksregierung eine Erlaubnis zum Betrieb einer Wettvermittlungsstelle unter der Anschrift U.-----straße 27 in I. . Als Wettvermittler sowie Wettvermittlungsstellenleiter benannte sie Herrn P. Nachdem das Regierungspräsidium Darmstadt der Klägerin am 9. Oktober 2020 antragsgemäß eine Erlaubnis für das terrestrische Veranstalten von Sportwetten in der Bundesrepublik Deutschland erteilt hatte, nahm die Klägerin den Betrieb der genannten Wettvermittlungsstelle auf.
Mit Bescheid vom 23. Juli 2021, adressiert an die Klägerin als Veranstalterin und Herrn P. als Vermittler und Wettvermittlungsstellenleiter, erteilte das beklagte Land durch die Bezirksregierung die beantragte glücksspielrechtliche Erlaubnis zum Betreiben der genannten Wettvermittlungsstelle. Dort heißt es auszugsweise:
„I. Erlaubnis
1. Ihnen wird erlaubt, auf Basis der am 09.10.2020 durch das Regierungspräsidium Darmstadt erteilten Veranstaltererlaubnis in nachfolgender Wettvermittlungsstelle Sportwetten im Hauptgeschäft vermitteln zu lassen (Veranstalterin) bzw. zu vermitteln (Vermittler): (…)
5. Die Kosten des Verfahrens trägt die Veranstalterin. Über die Höhe der zu entrichtenden Verwaltungsgebühr ergeht ein gesonderter Bescheid.
6. Die Kosten für die Durchführung von Testkäufen zur Überwachung der Einhaltung der Jugendschutzbestimmungen werden der Veranstalterin auferlegt.
II. Nebenbestimmungen (…)
5. Bauliche bzw. räumliche Veränderungen der Wettvermittlungsstelle sind mir durch die Veranstalterin spätestens zwei Wochen vor Beginn des Umbaus oder der räumlichen Veränderung unter Vorlage entsprechender Nachweise schriftlich anzuzeigen. (…)“
Zur Begründung der Ziff. I.1. des Bescheides führte die Bezirksregierung unter anderem aus, die Erlaubnis könne nach den §§ 4 Abs. 1, 21a Abs. 1 Satz 2 des Glücksspielstaatsvertrags (GlüStV) i. V. m. § 13 Abs. 1 des Gesetzes zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages Nordrhein-Westfalen (AG GlüStV NRW) und § 5 der Annahme- und Vermittlungsstellenverordnung Nordrhein-Westfalen (AnVerVO NRW) im Rahmen pflichtgemäßer Ermessensausübung erteilt werden, da die Klägerin die Erlaubnisvoraussetzungen erfülle und Versagungsgründe nicht ersichtlich seien. Die Anzeige baulicher oder räumlicher Veränderungen der Wettvermittlungsstelle (Ziff. II.5.) sei erforderlich, um die Einhaltung der gesetzlichen Anforderungen sicherzustellen. Da es sich bei den Angaben zu den räumlichen Gegebenheiten in der Wettvermittlungsstelle um solche handele, die im Antragsverfahren von der Veranstalterin der Sportwetten zu machen seien, treffe diese auch die fortwirkende Verpflichtung, etwaige Veränderungen anzuzeigen.
Am 10. August 2021 hat die Klägerin Klage beim Verwaltungsgericht Aachen erhoben, mit der sie sich gegen die Bestimmungen in Ziff. I.1. und II.5. des Bescheids wendet und zunächst auch gegen dessen Bestimmungen in Ziff. I.5. und I.6. gewandt hat. Während des Klageverfahrens hat die Bezirksregierung mit Änderungsbescheid vom 30. November 2021 die zunächst angefochtene Ziff. I.6. des Ausgangsbescheides aufgehoben. Zur Begründung verweist sie auf den Beschluss des Verwaltungsgerichts Köln vom 29. September 2021, Az.: 24 L 1028/21, mit dem Regelungen entsprechend der Ziff. I.6. des hier streitgegenständlichen Bescheides für rechtswidrig erklärt wurden. Daraufhin haben die Beteiligten das Verfahren insoweit übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt. Ferner hat das beklagte Land durch die Bezirksregierung nach einem gerichtlichen Hinweis mit Änderungsbescheid vom 15. Juni 2023 die Regelung unter Ziff. I.5. des Bescheides aufgehoben und das Verfahren insoweit für erledigt erklärt. Daraufhin hat die Klägerin mit Schriftsatz vom 20. Juni 2023 erklärt, das Klagebegehren werde fortan nur noch hinsichtlich der Ziff. I.1. und II.5. weiterverfolgt. Bezüglich der Nebenbestimmung unter Ziff. II.5. hat die Bezirksregierung mit Schriftsatz vom 15. Juni 2023 klargestellt, dass für die „schriftliche“ Anzeige baulicher bzw. räumlicher Veränderungen auch eine Anzeige in Textform genüge.
Zur Begründung der aufrechterhaltenen Klage rügt die Klägerin zunächst die Zuständigkeit des beklagten Landes für die Erlaubniserteilung. Im Übrigen benötige sie schon überhaupt keine (weitere) Erlaubnis, um Sportwetten in der streitgegenständlichen Wettvermittlungsstelle zu veranstalten, weil ihr dies die Konzession, die ihr vom Regierungspräsidium Darmstadt erteilt worden sei, bereits erlaube. Ein Erlaubnisvorbehalt für die Veranstaltung von Sportwetten in einer konkreten Wettvermittlungsstelle verstoße sowohl gegen nationales Verfassungsrecht als auch gegen die unionsrechtliche Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit (Art. 49 bzw. 56 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union - AEUV -), da er einen faktischen Niederlassungszwang zur Folge habe. Die Erlaubnisfreiheit der Veranstaltung von Sportwetten sei für sie auch relevant im Hinblick auf eine Vielzahl parallel laufender Erlaubnisverfahren. Zudem handele es sich bei der von dem beklagten Land erteilten Erlaubnis auch nicht um eine vom Gesetz vorgesehene Erlaubnis, weil der Wortlaut des § 4 Abs. 1 AG GlüStV NRW nur das Veranstalten oder Vermitteln von Sportwetten erfasse, nicht aber, „Sportwetten vermitteln zu lassen“. Außerdem sei diese Erlaubnis nicht an sie als Konzessionärin, sondern an den Wettvermittler vor Ort zu richten. Dafür spreche auch, dass sie nicht als Betreiberin der Wettvermittlungsstelle anzusehen sei.
Die Beschränkung der Erlaubnis auf das Hauptgeschäft unter Ziff. I.1. des Bescheides und das zugrundeliegende gesetzliche Verbot der Wettvermittlung im Nebengeschäft verstoße außerdem gegen die unionsrechtliche Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit, insbesondere das Kohärenzgebot, weil es sich nicht in ein stimmiges Gesamtkonzept des Gesetzgebers zur Verfolgung der mit der Glücksspielregulierung verfolgten Ziele einfüge. Denn einerseits schätze dieser im Rahmen von Abstandsregelungen die Wettvermittlung durch staatliche Anbieter im Nebengeschäft als weniger suchtgefährdend für Spielende ein, womit er Privilegierungen von Annahmestellen rechtfertige. Andererseits rechtfertige der Gesetzgeber das Nebengeschäftsverbot für private Veranstalter und Vermittler aber damit, dies sei erforderlich, um Glücksspiel nicht als allgegenwärtiges Gut des täglichen Lebens verfügbar zu machen. Bei dieser Einschätzung habe der Gesetzgeber zudem seine Einschätzungsprärogative überschritten, da er es versäumt habe, durch wissenschaftliche Erkenntnisse zu belegen, dass die von ihm behauptete Gefahrenlage durch das Veranstalten von Sportwetten im Nebengeschäft tatsächlich bestehe und dessen Verbot zu ihrer Abwehr geeignet und erforderlich sei.
Darüber hinaus sei das Verbot inkohärent, weil Geldspielgeräte in Gaststätten, wo sie für Jugendliche unmittelbar zugänglich seien, aufgestellt werden dürften, obwohl es sich dabei um eine deutlich suchtgefährdendere Spielform im Vergleich zu Sportwetten handele.
Das Nebengeschäftsverbot sei ferner von vorneherein ungeeignet, die damit verfolgten gesetzgeberischen Ziele zu erreichen, weil Sportwetten längst zum Gut des alltäglichen Lebens geworden seien. Dies liege zum einen daran, dass der Vertrieb staatlich veranstalteter Sportwetten unter der Bezeichnung „Oddset“ häufig nebengeschäftlich in Kiosken oder kleinen Einzelhandelsgeschäften stattfinde und Sportwetten dadurch bewusst mit dem Konsum von Gütern des täglichen Bedarfs in Verbindung gebracht würden. Zum anderen würden Sportwetten durch die massive Werbepräsenz von Sportwettanbietern in den Medien sowie von Sportwettangeboten im Internet in der Bevölkerung längst als Gut des Alltags angesehen. So sei etwa die Werbung staatlicher Glücksspielveranstalter bewusst darauf ausgerichtet, Kundennähe zu suggerieren und Sportwetten mit der Sportbegeisterung der Menschen zu verknüpfen und als unverfängliche Freizeitbeschäftigung zu verharmlosen. Diese Werbestrategie mache auch deutlich, dass der Gesetzgeber mit der Zulassung staatlich veranstalteter Sportwetten im Nebengeschäft in Wirklichkeit rein fiskalische Interessen verfolge, die wiederum das Nebengeschäftsverbot für die von der Klägerin veranstalteten Sportwetten nicht rechtfertigen könnten. Ferner habe die Präsenz von privaten Sportwettanbietern in der Werbung auch öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten dafür gesorgt, dass Sportwetten in der Bevölkerung bereits als alltäglich wahrgenommen würden. Zu diesem Effekt würden auch die zahlreichen im Internet verfügbaren Sportwettangebote beitragen.
Auch sei nicht nachvollziehbar, warum es ihr durch das Nebengeschäftsverbot untersagt werde, Sportwetten nebengeschäftlich neben anderen Arten von Wetten, etwa Pferdewetten, anzubieten. Der Auffassung, dass das Hauptgeschäftserfordernis diskriminierend und inkohärent sei, sei auch der rheinland-pfälzische Landesgesetzgeber. Dieser habe in der Gesetzesbegründung ausdrücklich darauf hingewiesen, dass im Hinblick auf die der Lotto Rheinland-Pfalz GmbH eingeräumte Möglichkeit, Sportwetten auch über die in ihre Vertriebsorganisation eingegliederten Annahmestellen zu vertreiben, auch den übrigen Konzessionsnehmern unter Gleichbehandlungsgesichtspunkten das Angebot von Sportwetten im Nebengeschäft nicht verwehrt werden dürfe.
Zudem werde sie durch das gesetzliche Verbot gegenüber den von staatlichen Stellen veranstalteten „Oddset“-Sportwetten benachteiligt, was gegen verfassungs- sowie unionsrechtlich garantierte Gleichheitsrechte verstoße. Dies sei der Fall hinsichtlich solcher Wettvermittlungsstellen, die als bloße Tippannahmestellen ausgestaltet seien und deren Räumlichkeiten und Angebot nicht dazu bestimmt seien, Kundinnen und Kunden zu einer längeren Verweildauer anzuregen. Dabei habe der Gesetzgeber übersehen, dass ein erheblicher Teil der Wettvermittlungsstellen in Nordrhein-Westfalen baurechtlich als bloße Wettannahmestellen und nicht als Wettbüros mit Live-Wetten und mit Fernsehübertragung genehmigt sei.
Auch die Nebenbestimmung unter Ziff. II.5. des Bescheides sei rechtswidrig. Die Adressatenauswahl bei dieser Regelung sei nicht ordnungsgemäß erfolgt. Das beklagte Land habe hierfür nicht sie als Veranstalterin, sondern den Wettvermittler vor Ort in Anspruch nehmen müssen. Allein dieser nehme gegebenenfalls bauliche oder räumliche Veränderungen der Wettvermittlungsstelle vor, weswegen ihm auch die entsprechende Anzeigeverpflichtung aufzuerlegen sei. Ihre Inanspruchnahme sei hingegen, weil sie in XYZ ansässig sei, eine unnötige Kommunikationsetappe und belaste sie in unverhältnismäßiger Art und Weise. Zuletzt widerspreche ihre Verpflichtung auch der baurechtlichen Systematik.
Die Klägerin beantragt schriftsätzlich sinngemäß,
folgende Regelungen des Bescheids des beklagten Landes vom 23. Juli 2021 aufzuheben:Erlaubnisziffer I.1., soweit darin der Klägerin erlaubt wird, sich Sportwetten „im Hauptgeschäft vermitteln zu lassen“, und Erlaubnisziffer II.5.,
hilfsweise, das beklagte Land zu verpflichten, den Erlaubnisbescheid ohne die angegriffenen Regelungen zu erlassen, höchst hilfsweise die angegriffenen Regelungen des Bescheids aufzuheben und den Antrag der Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
Das beklagte Land beantragt schriftsätzlich,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung seines Klageabweisungsantrags führt es aus, hinsichtlich Ziff. I.1. des Bescheides sei die Klage bereits unzulässig. Es fehle schon an einem schutzwürdigen Rechtsschutzziel der Klägerin, da es sich bei der Erlaubnis um einen ausschließlich begünstigenden und damit für sie nicht anfechtbaren Verwaltungsakt handele.
Die Klage sei ferner unbegründet. Die Veranstaltung von Sportwetten durch die Klägerin bedürfe der Erlaubnis, da die Veranstaltererlaubnis durch das Regierungspräsidium Darmstadt nicht das Recht umfasse, Wetten in Vermittlungsstellen an bestimmten Standorten zu veranstalten. Die der Klägerin unter Ziff. I.1. erteilte Erlaubnis betreffe sowohl sie als Veranstalterin als auch den Vermittler vor Ort, weil Wettvermittlungsstellen in die Vertriebsorganisation des Veranstalters eingegliedert seien und von dem Vermittler gerade nicht selbstständig betrieben werden könnten. Daher sei die Klägerin im behördlichen Antragsverfahren nicht als bloße Stellvertreterin für den Vermittler vor Ort anzusehen.
Auch der Passus „im Hauptgeschäft“ unter Ziff. I.1. sei rechtmäßig. Zunächst stehe das Hauptgeschäftsgebot dem nebengeschäftlichen Vertrieb von Sportwetten neben Pferdewetten nicht entgegen, da nach § 13 Abs. 4 Satz 3 AG GlüStV NRW das gemeinsame Angebot von Sport- und Pferdewetten als Hauptgeschäft anzusehen sei. Auch ein Verstoß gegen Unionsrecht sei nicht ersichtlich, weil die Eignung des Hauptgeschäftsgebots nicht durch Regelungen in anderen Glücksspielsektoren aufgehoben werde. Dass staatlich vermittelte Sportwetten unter der Bezeichnung „Oddset“ im Nebengeschäft erlaubt seien, sei dadurch gerechtfertigt, dass diese hinsichtlich des Wettangebots und der Gestaltung der Geschäftsräume strengeren Einschränkungen unterlägen als Wettvermittlungsstellen und sie ohnehin nur noch bis zum 30. Juni 2024 zulässig seien. Zudem werde die Eignung des Nebengeschäftsverbotes auch nicht durch Regelungen im Bereich der Geldspielgeräte in Gaststätten konterkariert, da letztere ebenfalls strengeren Einschränkungen, etwa hinsichtlich der Anzahl der Spielgeräte, unterlägen. Aus diesen Gründen bestehe auch keine Ungleichbehandlung von Sportwetten gegenüber diesen Glücksspielformen.
Auch die Nebenbestimmung unter Ziff. II.5. sei rechtmäßig, weil die baulichen Gegebenheiten bereits Gegenstand des behördlichen Antragsverfahrens seien und deren laufende Einhaltung dazu einen Nachtrag darstelle. Diese Verpflichtung treffe daher die Klägerin als antragstellende Veranstalterin.
Die Beteiligten haben auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung verzichtet.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie auf den beigezogenen Verwaltungsvorgang des beklagten Landes Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
A. Soweit die Beteiligten das Verfahren übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt haben – namentlich hinsichtlich Ziff. I.5. und I.6. des Erlaubnisbescheids vom 23. Juli 2021 –, ist das Verfahren einzustellen (§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO analog). Insoweit versteht die Kammer insbesondere auch die Erklärung der Klägerin, das Verfahren nur noch hinsichtlich Ziff. I.1. und II.5. weiterverfolgen zu wollen, in ihrem Interesse nicht als konkludente Klagerücknahme, sondern als – mit gerichtlicher Verfügung vom 7. Juni 2023 zuvor erbetene – konkludente Abgabe einer Erledigungserklärung.
B. Die aufrechterhaltene Klage, über die das Gericht mit Einverständnis der Beteiligten gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung entscheiden kann, hat keinen Erfolg. Sie ist zulässig, aber nicht begründet.
I. Dabei hat die Kammer die zur Entscheidung gestellten Anträge im Wege der Umdeutung ermittelt.
Das Rechtsschutzziel der Klägerin ist dabei auf Grundlage ihres gesamten Vortrags sowie der erkennbaren Begleitumstände in entsprechender Anwendung der §§ 133, 157 BGB durch Auslegung zu ermitteln. Maßgeblich ist dabei der zum Ausdruck kommende Wille des Beteiligten, nicht die wörtliche Fassung der Anträge (vgl. § 88 VwGO). Ist der Kläger anwaltlich vertreten, kommt der Antragsformulierung für die Ermittlung des tatsächlich Gewollten zwar gesteigerte Bedeutung zu. Selbst dann darf das ermittelte Klagebegehren jedoch vom Antragswortlaut abweichen, wenn etwa die Klagebegründung oder sonstige Umstände eindeutig erkennen lassen, dass das wirkliche Klageziel von der Antragsfassung abweicht.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. Januar 2012 – 9 B 56.11 –, juris, Rn. 7 f.; Sächs. OVG, Beschluss vom 3. Oktober 2020 – 6 B 319/20 –, juris, Rn. 5.
1. Gemessen an diesen Grundsätzen ergeben die Formulierung der Klagebegründung und die erkennbaren Begleitumstände, dass das Begehren der Klägerin vorrangig auf die selbstständige Feststellung gerichtet ist, dass sie als Veranstalterin von Sportwetten für den Betrieb der streitgegenständlichen Wettvermittlungsstelle überhaupt keiner Erlaubnis des beklagten Landes bedarf. Denn wird diese Feststellung getroffen, bedarf es einer weiteren Entscheidung zur Rechtmäßigkeit der – dann überflüssigen und damit rechtswidrigen – Erlaubnis nicht mehr. Insoweit ist es auch im Ergebnis unbeachtlich, dass die angefochtene Erlaubnis in diesem Fall bestandskräftig würde. Denn angesichts der Bindung des beklagten Landes an Recht und Gesetz ist davon auszugehen, dass es die erteilte glücksspielrechtliche Erlaubnis zur Klarstellung dann auch ohne Vollstreckungsdruck aufheben wird.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 12. Juli 2021 – 12 A 395/18 –, juris, Rn. 66.
Die Feststellung wäre daher maximal rechtsschutzintensiv. Diese Auslegung deckt sich mit den Einlassungen der Klägerin, in denen sie mehrfach deutlich gemacht hat, neben der ihr bereits durch das Regierungspräsidium Darmstadt erteilten Erlaubnis eine weitere Erlaubnis des beklagten Landes gerade nicht zu benötigen. Zudem hat sie in diesem Kontext wiederholt deutlich gemacht, die – im Rahmen der von ihr erhobenen Anfechtungsklage begehrte inzidente – Feststellung sei für sie angesichts der Vielzahl der von ihr geführten vergleichbaren Erlaubnisverfahren relevant.
Diesem Verständnis des tatsächlichen Rechtsschutzziels steht nach den eingangs dargelegten Grundsätzen nicht entgegen, dass die Anträge der Klägerin als Anfechtungs- und hilfsweise als Verpflichtungsklage formuliert sind. Denn zur Gewährung des verfassungsrechtlich gebotenen effektiven Rechtsschutzes kann – auch bei anwaltlicher Vertretung – die Umdeutung in eine andere als die beantragte Klageart in Betracht kommen, sofern der Kläger nicht ausdrücklich an einer bestimmten Klageart festhält.
Vgl. Riese, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Kommentar zur VwGO, Werkstand: 43. EL August 2022, § 88 Rn. 15 und 20, m. w. N.
Dies ist hier nicht der Fall. Die Klägerin hat im Verfahren vielmehr wiederholt um eine rechtsschutzfreundliche Auslegung ihres Begehrens gebeten und betont, an der Formulierung ihrer Klageanträge nicht in jedem Fall festhalten zu wollen.
2. Nur für den Fall, dass die somit vorrangig verfolgte Feststellung nicht im Sinne der Klägerin getroffen und damit im Ergebnis eine Erlaubnispflicht bestätigt wird, begehrt die Klägerin die Erteilung einer – allerdings unbeschränkten und ohne die angefochtene Nebenbestimmung versehenen – Erlaubnis. Dieses Begehren ist damit hilfsweise zur Entscheidung gestellt.
Statthafte Klageart für das hilfsweise angebrachte Begehren ist die Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO). Diese ist statthaft, wenn die Klage auf den Erlass eines (begünstigenden) Verwaltungsakts gerichtet ist. Die Klägerin begehrt, wie bereits ausgeführt, für den Fall, dass eine Erlaubnispflicht besteht, die Erteilung einer unbeschränkten und ohne die angefochtene Nebenbestimmung versehenen Erlaubnis zum Betrieb der Wettvermittlungsstelle in I. als Veranstalterin von Sportwetten, und mithin den Erlass eines für sie günstigen Verwaltungsakts.
Dieser Auslegung des klägerischen Antrags für diese Rechtsschutzziele steht auch nicht entgegen, dass sie hierfür ursprünglich die Anfechtungsklage als statthafte Klageart erachtet hat.
a. Denn eine Anfechtungsklage ist jedenfalls nicht für die Beschränkung der Erlaubnis auf das Hauptgeschäft statthaft, da es sich dabei nicht um eine eigenständige und damit von den übrigen Teilen der Ziff. I.1. abtrennbare Regelung handelt. Bei der Einschränkung der Erlaubnis handelt es sich vielmehr um eine Inhaltsbestimmung. Durch eine Abtrennung der Beschränkung auf das Hauptgeschäft würde der Erlaubnistenor inhaltlich derart verändert, dass er nicht mehr dem entsprechen würde, was das beklagte Land hat regeln wollen. Mit der Anfechtungsklage könnte die Klägerin insofern allenfalls die Aufhebung der Erlaubnis insgesamt erreichen, ihr hilfsweise gestelltes Begehren auf Erteilung einer unbeschränkten Erlaubnis bestünde fort.
Vgl. zur Teilanfechtung eines Verwaltungsakts: Pietzcker/Marsch, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Kommentar zur VwGO, Werkstand: 43. EL August 2022, § 42 Rn. 10 ff.
b. Auch soweit die Klägerin die Erlaubnis zum Betrieb der Wettvermittlungsstelle ohne die sie belastende Nebenbestimmung in Ziff. II.5. des Bescheides begehrt, versteht die Kammer ihr Begehren als Verpflichtungsbegehren. Zwar dürfte gegen die die Klägerin belastende Nebenbestimmung auch die (isolierte) Anfechtungsklage grundsätzlich statthaft und nicht notwendig eine Verpflichtungsklage auf Erteilung der Erlaubnis ohne die Nebenbestimmung zu erheben sein.
Vgl. Nds. OVG, Urteil vom 14. März 2013 – 12 LC 153/11 -, juris, Rn. 51.
Da die Klägerin jedoch nicht nur die Aufhebung der belastenden Nebenbestimmung, sondern im Hinblick auf den Inhalt der erteilten Erlaubnis zugleich auch eine Neube-scheidung begehrt, ist nach Auffassung der Kammer insgesamt die Verpflichtungsklage die statthafte Klageart. Denn hinsichtlich der Beschränkung auf das Hauptgeschäft muss die Klägerin ihr Begehren ohnehin auf eine Neuerteilung der Erlaubnis richten und damit ein Verpflichtungsbegehren verfolgen. Vor diesem Hintergrund ist es bei sachgerechter Würdigung der Interessen der Klägerin geboten, ihre Einwendungen gegen die (auch) isoliert anfechtbare Nebenbestimmung in ihr Verpflichtungsbegehren aufzunehmen.
3. Dies vorausgeschickt geht die Kammer im Wege der Umdeutung davon aus, dass die Klägerin sinngemäß beantragt,
festzustellen, dass die Klägerin als Veranstalterin von Sportwetten keiner behördlichen Erlaubnis zum Betreiben der Wettvermittlungsstelle unter der Anschrift U.-----straße 00 in I. durch den Vermittler Herrn P nach §§ 4 Abs. 1, 21a Abs. 1 Satz 2 GlüStV i. V. m. §§ 4 Abs. 1, 13 Abs. 1 AG GlüStV NRW bedarf,
hilfsweise,
das beklagte Land zu verpflichten, der Klägerin als Veranstalterin von Sportwetten zum Betreiben der Wettvermittlungsstelle unter der Anschrift U.-----straße 00 in I. durch den Vermittler Herrn P. eine Erlaubnis nach §§ 4 Abs. 1, 21a Abs. 1 Satz 2 GlüStV i. V. m. §§ 4 Abs. 1, 13 Abs. 1 AG GlüStV NRW ohne eine Beschränkung auf das Hauptgeschäft (vgl. Ziff. I.1. des angefochtenen Bescheides) und ohne eine Nebenbestimmung zu erteilen, nach der bauliche bzw. räumliche Veränderungen der Wettvermittlungsstelle durch die Veranstalterin spätestens zwei Wochen vor Beginn des Umbaus oder der räumlichen Veränderung unter Vorlage entsprechender Nachweise schriftlich anzuzeigen sind (vgl. Ziff. II.5. des angefochtenen Bescheides),
weiter hilfsweise,
das beklagte Land zu verpflichten, über den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Erlaubnis nach §§ 4 Abs. 1, 21a Abs. 1 Satz 2 GlüStV i. V. m. §§ 4 Abs. 1, 13 Abs. 1 AG GlüStV NRW als Veranstalterin von Sportwetten zum Betreiben der Wettvermittlungsstelle unter der Anschrift U.-----straße 00 in I. durch den Vermittler Herrn P. unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.
II. Ausgehend von dem zuvor Gesagten ist der im Wege der Umdeutung ermittelte Feststellungsantrag als Hauptantrag zwar zulässig, aber nicht begründet.
1. Der Feststellungsantrag ist zulässig. Nach § 43 Abs. 1 Alt. 2 VwGO kann durch Klage die Feststellung des Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat.
a. Bei dem Umstand, ob die Veranstaltung von Sportwetten in der streitgegenständlichen Wettvermittlungsstelle einer Erlaubnis des beklagten Landes bedarf, handelt es sich um ein feststellungsfähiges, also hinreichend konkretes und streitiges Rechtsverhältnis gemäß § 43 Abs. 1 VwGO. Von einer hinreichenden Konkretisierung ist auch auszugehen, wenn die Anwendung einer Rechtsnorm auf einen bestimmten bereits übersehbaren Sachverhalt streitig ist.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 7. Mai 1987 – 3 C 1.86 –, juris, Rn. 28, und vom 17. Januar 1972 – I C 33.68 –, juris, Rn. 6; OVG NRW, Beschluss vom 12. Juli 2021 – 12 A 395/18 –, juris, Rn. 33 f.
Das ist hier der Fall. Denn die Beteiligten streiten über die Erlaubnispflicht für die Klägerin als Veranstalterin von Sportwetten in der streitgegenständlichen Wettvermittlungsstelle und die daraus gegebenenfalls erwachsenden Pflichten der Klägerin und vertreten insofern divergierende Rechtsansichten.
Insoweit ist zwischen den Beteiligten streitig, ob die Klägerin als Veranstalterin von Sportwetten zum Betreiben der Wettvermittlungsstelle unter der Anschrift U.-----straße in I. durch den Vermittler Herrn P. einer Erlaubnis nach §§ 4 Abs. 1, 21a Abs. 1 Satz 2 GlüStV i. V. m. §§ 4 Abs. 1, 13 Abs. 1 AG GlüStV NRW bedarf. Im Ergebnis nicht streitig ist, ob es (zudem) einer „Erlaubnis, Sportwetten vermitteln zu lassen“ bedarf. Denn bei verständiger Würdigung handelt es sich hierbei nicht um eine weitere Erlaubnis „sui generis“, sondern vielmehr um die Erlaubnis im Sinne der §§ 4 Abs. 1, 21a Abs. 1 Satz 2 GlüStV i. V. m. §§ 4 Abs. 1, 13 Abs. 1 AG GlüStV NRW.
Zwar spricht der Tatbestand des § 4 Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW von der „Erlaubnis zum Veranstalten, Durchführen und Vermitteln von Glücksspielen“, weswegen sich aus diesem Wortlaut, worauf die Klägerin zu Recht hinweist, nicht ohne weiteres die Formulierung des Bescheidtenors ergibt, nämlich die Erlaubnis, Sportwetten „vermitteln zu lassen (Veranstalterin)“. Im Wege der Auslegung ergibt sich aber, dass damit das Vermitteln von Sportwetten durch einen Wettvermittler für die Veranstalterin in einer konkreten Wettvermittlungsstelle gemeint ist.
Bei der Ermittlung des Inhalts einer Regelung ist auf den objektiven Erklärungsinhalt eines Verwaltungsaktes abzustellen, so wie er sich für den Betroffenen darstellt und nach Treu und Glauben verstanden werden darf (§§ 133, 157 BGB analog). Zur Auslegung des Regelungsgehaltes sind dabei auch die erkennbaren Begleitumstände, insbesondere auch die beigefügte Begründung heranzuziehen.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 20. Juni 2013 – 8 C 46.12 –, juris, Rn. 27, und vom 27. Juni 2012 – 9 C 7.11 –, juris, Rn. 17 f.; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 20. Aufl. 2019, § 37 Rn. 6 ff.
Legt man diesen Maßstab an, ergibt sich aus der Begründung der Regelung und aus der Zusammenschau mit weiteren Normen der Gesetze, die der Erlaubnis zu Grunde liegen, dass mit dem Teil des Erlaubnistenors „vermitteln zu lassen (Veranstalterin)“ die Vertriebsform der Vermittlung von Sportwetten durch einen Dritten im Auftrag des Veranstalters zu verstehen ist.
Nach der Begründung zu Ziff. I.1. des Bescheides könne die Erlaubnis gemäß §§ 4 Abs. 1, 21a Abs. 1 Satz 2 GlüStV i. V. m. § 13 Abs. 1 AG GlüStV NRW und § 5 AnVerVO NRW nach pflichtgemäßer Ermessensausübung erteilt werden, da die Klägerin u. a. über die nach § 13 Abs. 2 Satz 1, 2 AG GlüStV NRW notwendige Veranstaltererlaubnis verfüge. Durch die Anknüpfung an diese Rechtsgrundlagen und die Abgrenzung zu der bereits erteilten, bundesweit geltenden Konzession der Klägerin, also der Veranstaltererlaubnis, die wiederum Voraussetzung für die Erlaubniserteilung nach den genannten Vorschriften ist, wird deutlich, dass Ziff. I.1. als die Erlaubnis zur Vermittlung von Sportwetten in der beantragten Wettvermittlungsstelle für die Veranstalterin zu verstehen ist. Dass das beklagte Land bei der Erlaubniserteilung die Formulierung Sportwetten „vermitteln zu lassen (Veranstalterin)“ gewählt hat, steht diesem Auslegungsergebnis nicht entgegen, sondern ist aus der Zusammenschau mit § 4 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 AG GlüStV NRW sowie §§ 4a bis 4d GlüStV zu erklären.
Nach § 4 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 AG GlüStV NRW ist in der Erlaubnis die Form des Vertriebes oder der Vermittlung von Sportwetten festzulegen. Die Formulierung, Sportwetten „vermitteln zu lassen“ ist in diesem Kontext so zu verstehen, dass das beklagte Land damit die konkret erlaubte Vertriebsform festlegen wollte, nämlich die Vermittlung von Sportwetten durch einen Vermittler im Auftrag der Klägerin als Veranstalterin.
Zudem wird die Wahl der Formulierung unter Ziff. I.1. auch aus der Zusammenschau mit den §§ 4a bis 4d GlüStV nachvollziehbar. Diese Normen bezeichnen die Konzession zum Veranstalten von Sportwetten, die im hiesigen Fall das Regierungspräsidium Darmstadt der Klägerin erteilt hat, als „Erlaubnis für die Veranstaltung von Sportwetten“. Daher liegt nahe, dass das beklagte Land die streitgegenständliche Erlaubnis eine bestimmte Wettvermittlungsstelle betreffend durch die Wahl der Formulierung „vermitteln zu lassen (Veranstalterin)“ zu der Konzession nach den §§ 4a bis 4d GlüStV auch sprachlich abgrenzen wollte.
Unschädlich ist in diesem Zusammenhang zudem, dass die Klägerin zunächst eine Erlaubnis bei dem beklagten Land beantragt und auch erhalten hat, obwohl sie ihrer – womöglich auch erst später gebildeten – Rechtsauffassung nach keiner Erlaubnis bedurfte. Denn die Klägerin kann den Zeitpunkt selbst bestimmen, zu dem das Bestehen oder Nichtbestehen eines Rechtsverhältnisses festgestellt werden soll.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 10. Dezember 2015 – 4 C 15.14 –, juris, Rn. 6, und vom 18. Dezember 2014 – 4 C 35/13 –, juris, Rn. 117; OVG NRW, Beschluss vom 12. Juli 2021 – 12 A 395/18 –, juris, Rn. 37.
b. Für die begehrte Feststellung hat die Klägerin auch ein Feststellungsinteresse gemäß § 43 Abs. 1 VwGO, also ein schutzwürdiges Interesse wirtschaftlicher, rechtlicher oder auch ideeller Art. Ein solches ist insbesondere dann gegeben, wenn die zuständige Behörde bezüglich der Rechtslage anderer Auffassung als die Klägerin ist und die Klägerin ihr künftiges Verhalten an der Feststellung orientieren will. Das ist beispielsweise gegeben, wenn, wie hier, die Klägerin der Auffassung ist, dass sie für eine bestimmte Tätigkeit keine behördliche Erlaubnis benötigt, die Behörde aber insoweit anderer Auffassung ist.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 7. Mai 1987 – 3 C 1.86 –, juris, Rn. 28; Hess. VGH, Urteil vom 28. November 1978 – II OE 105/76 –, NJW 1979, 997 (Kurztext in juris); Kopp/Schenke, VwGO, 25. Aufl. 2019, § 43, Rn. 24.
c. Die Feststellungsklage ist auch nicht wegen ihrer grundsätzlichen Subsidiarität nach § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO ausgeschlossen. Denn es bestehen zum einen erhebliche Zweifel, ob die Klägerin ihr Rechtsschutzziel überhaupt mit einer Anfechtungsklage zulässigerweise verfolgen kann. Zum anderen ist die Feststellungsklage hier die rechtsschutzintensivere Klageart.
aa. Vorliegend hat das Gericht Zweifel daran, dass eine Anfechtungsklage statthaft wäre. Denn bei der Erlaubnis dürfte es sich um einen die Klägerin ausschließlich begünstigenden Verwaltungsakt handeln, der deren Rechtsposition lediglich erweitert und nicht verkürzt. Der Klägerin wird eine Tätigkeit gestattet, die ohne diese Erlaubnis verboten wäre und strafrechtlich sanktioniert werden könnte (vgl. § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV i. V. m. § 284 StGB).
Eine Belastung durch die erteilte Erlaubnis resultiert auch nicht aus dem Einwand der Klägerin, die Erlaubniserteilung wirke sich für sie als Niederlassungszwang und damit als Beeinträchtigung der (negativen) unionsrechtlichen Niederlassungsfreiheit (Art. 49 AEUV) aus. Denn die Klägerin hat durch ihren beim Regierungspräsidium Darmstadt gestellten Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis zur terrestrischen Veranstaltung von Sportwetten in Deutschland bereits bewusst den Weg beschritten, Sportwetten in Deutschland – terrestrisch, und damit in Form von niedergelassenen Wettvermittlungsstellen – anzubieten und dafür eine entsprechende Erlaubnis einzuholen. Die hier streitgegenständliche Erlaubnis für die konkrete Wettvermittlungsstelle kann vor diesem Hintergrund nicht zu einer „Niederlassungspflicht“ führen, die nicht ohnehin schon aus der bundesweit geltenden und auf ihren ausdrücklichen Antrag hin erteilten Erlaubnis durch das Regierungspräsidium Darmstadt folgt.
bb. Ungeachtet dessen wäre auch im Fall der Zulässigkeit der Anfechtungsklage die Feststellungsklage nicht wegen ihrer grundsätzlichen Subsidiarität ausgeschlossen, weil sie hier die rechtsschutzintensivere Klageart ist.
Der Grundsatz der Subsidiarität steht einer Feststellungsklage nicht entgegen, wenn diese den effektiveren Rechtsschutz bietet als eine Gestaltungs- oder Leistungsklage. Ist aber, wie hier, ein Verwaltungsakt schon erlassen worden, ist – auch um die Umgehung spezieller Zulässigkeitsvoraussetzungen, insbesondere der Klagefrist, zu vermeiden – die Anfechtungsklage grundsätzlich vorrangig.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 12. Juli 2021 – 12 A 395/18 –, juris, Rn. 46, und Urteil vom 9. September 2010 – 2 A 3182/08 –, juris, Rn. 52 f.
Kann die zwischen den Beteiligten streitige Frage jedoch sachgerecht und in voller Übereinstimmung mit ihrem Rechtsschutzinteresse durch Feststellungsurteil geklärt werden, verbietet es sich, den Kläger auf eine Gestaltungs- oder Leistungsklage zu verweisen, in deren Rahmen das zur Feststellung gestellte Rechtsverhältnis nur bloße Vorfrage wäre und die weiteren Elemente des geltend zu machenden Anspruchs lediglich untergeordnete Bedeutung hätten.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. März 2015 – 7 C 17.12 –, juris, Rn. 17; OVG NRW, Beschluss vom 12. Juli 2021 – 12 A 395/18 –, juris, Rn. 42.
So liegt der Fall hier. Zwar hat das beklagte Land mit der streitgegenständlichen Wettvermittlungsstellenerlaubnis bereits einen Verwaltungsakt erlassen. Allerdings wäre die Frage, ob die Klägerin einer solchen Erlaubnis überhaupt bedarf oder ob ihre Tätigkeit nicht vielmehr als erlaubnisfreies Tun einzustufen ist, im Rahmen einer Anfechtungsklage nur bloße Vorfrage. Es wäre überdies auch nicht sichergestellt, dass diese Vorfrage im Rahmen einer Anfechtungsklage entscheidungserheblich ist und das Gericht sie – inzident – tatsächlich beantwortet. Dies entspräche aber nicht dem Rechtsschutzinteresse der Klägerin, die diese Frage zum deutlich erkennbaren Schwerpunkt ihrer Einwände gegen die Erlaubniserteilung macht.
2. Der Hauptantrag der Klägerin ist aber unbegründet.
Die Feststellungsklage in Form der hier vorliegenden negativen Feststellungsklage ist begründet, wenn das behauptete Rechtsverhältnis nicht besteht (vgl. § 43 Abs. 1 Alt. 2 VwGO).
Dies ist hier nicht der Fall, da die Klägerin als Veranstalterin von Sportwetten auch eine Erlaubnis zum Betreiben der streitgegenständlichen Wettvermittlungsstelle benötigt.
Rechtsgrundlage des Erlaubnisvorbehalts sind die §§ 4 Abs. 1, 21a Abs. 1 Satz 2 GlüStV i. V. m. §§ 4 Abs. 1, 13 Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV. Gemäß § 21a Abs. 1 Satz 2 GlüStV bedarf die Vermittlung von Sportwetten in Wettvermittlungsstellen im Sinne des § 3 Abs. 6 GlüStV der Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV. Das Nähere regeln die Ausführungsgesetze der Länder (§ 21a Abs. 5 GlüStV). § 13 Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW bestimmt, dass eine Wettvermittlungsstelle nur mit einer dem Inhaber der Veranstaltererlaubnis für Sportwetten und der Vermittlerin oder dem Vermittler zu erteilenden Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV sowie nach § 4 AG GlüStV NRW und der weiteren Vorschriften des AG GlüStV NRW betrieben werden darf.
a. Gegen diesen Erlaubnisvorbehalt selbst bestehen, anders als die Klägerin meint, keine durchgreifenden verfassungs- oder unionsrechtlichen Bedenken.
aa. Ein Verstoß gegen verfassungs- oder unionsrechtliche Freiheitsrechte liegt nicht vor. Dass der Gesetzgeber grundsätzlich berechtigt ist, im Bereich des Glücksspiels durch ein Verbot mit Erlaubnisvorbehalt die durch Art. 12 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland (GG) garantierte Berufsfreiheit – hier in Gestalt des Veranstaltens und Vermittelns von Sportwetten – und die europarechtliche Dienst- und Niederlassungsfreiheit (Art. 56 und 49 AEUV) aus Gründen des Allgemeinwohls zu beschränken, ist sowohl durch die nationale Rechtsprechung als auch die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes (EuGH) geklärt. Danach stellt die Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht und weiterer negativer Begleiterscheinungen des Spiel- und Wettbetriebes grundsätzlich ein legitimes Ziel für die Erlaubnispflichtigkeit solcher Angebote dar und es steht jedem Mitgliedstaat der Europäischen Union frei, eine Erlaubnisregelung zu schaffen.
Vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 14. Oktober 2008 – 1 BvR 928/08 –, juris, Rn. 22 ff.; BVerwG, Urteile vom 16. Mai 2013 – 8 C 14.12 –, juris, Rn. 53, und vom 20. Juni 2013 – 8 C 17.12 –, juris, Rn. 72; Bay. VGH, Beschluss vom 21. März 2023 – 23 CS 22.2677 –, juris, Rn. 28; OVG NRW, Beschluss vom 30. Juni 2022 – 4 B 1864/21 –, juris, Rn. 54, 67; VG Köln, Urteil vom 5. Oktober 2022 – 24 K 1475/21 –, juris, Rn. 97 ff.
Derartigen legitimen Zwecken dient auch die Erstreckung des glücksspielrechtlichen Erlaubnisvorbehaltes in § 13 Abs. 2 Satz 1 AG GlüStV NRW sowohl auf den Vermittler als auch den Veranstalter. Denn diese Bindung auch des Veranstalters dient insgesamt der effektiven Verfolgung der in § 1 GlüStV normierten Ziele. Die Erstreckung des Erlaubnisvorbehalts auch auf den Veranstalter ist Ausdruck der Eingliederung der Wettvermittlungsstelle in den Betrieb des Veranstalters.
Vgl. LT-Drucks. 17/12978, S. 82.
Dies spiegelt sich auch in der Legaldefinition der Wettvermittlungsstelle gemäß § 3 Abs. 6 GlüStV wider, wonach diese in die Vertriebsorganisation von Sportwettveranstaltern eingegliederte Vertriebsstellen entweder des Wettveranstalters oder von Vermittlern sind, die Wettverträge ausschließlich im Auftrag eines Wettveranstalters vermitteln. Somit stellt die Vermittlung von Sportwetten durch eine andere (ggf. juristische) Person lediglich eine Vertriebsform dar und der Betreiber einer Wettvermittlungsstelle ist nicht der Vertragspartner der Wettenden. Diese bestimmende Rolle des Veranstalters bei dem Betrieb einer Wettvermittlungsstelle kommt folgerichtig auch bei der Ausgestaltung des Erlaubnisverfahrens zum Ausdruck. Nach § 29 Abs. 2 GlüStV, § 13 Abs. 3 Satz 2 AG GlüStV NRW kann nur die Veranstalterin oder der Veranstalter den Erlaubnisantrag stellen. Dies dient der besseren Ausübung der Aufsicht über die Wettvermittler.
Vgl. die Erläuterungen zu § 29 Abs. 2 GlüStV, S. 129, veröffentlicht unter https://mi.sachsen-anhalt.de/themen/gluecksspiel/gluecksspielstaatsvert rag-2021 (zuletzt aufgerufen am 20. Juni 2023) und die Begründung zu AG GlüStV NRW, LT-Drs. 17/12978, S. 82.
Ferner trägt der Veranstalter nach § 13 Abs. 2 Satz 3 AG GlüStV NRW die Gewähr dafür, dass der Vermittler die im Antragsverfahren zu berücksichtigenden gesetzlichen Anforderungen erfüllt. Insgesamt wird aus diesen gesetzlichen Bestimmungen deutlich, dass der Veranstalter den Antrag keineswegs, wie die Klägerin meint, stellvertretend für den Vermittler stellt, sondern vielmehr dabei die zentrale Rolle und Verantwortung einnimmt.
Vgl. insoweit zu einer gebührenrechtlichen Fragestellung OVG NRW, Beschluss vom 27. Januar 2021 – 9 A 4631/19 –, juris, Rn. 33 ff.
Dass die Klägerin in Ziff. I.1. des Bescheides vom 23. Juli 2021 auch als Erlaubnisnehmerin adressiert ist, erscheint angesichts der aufgezeigten gesetzlichen Ausgestaltung, den zugrundeliegenden Erwägungen der jeweiligen Gesetzgeber sowie der aufgezeigten Rechtsprechung entgegen der Auffassung der Klägerin daher nicht als „paradox“, sondern vielmehr als folgerichtig.
Der Erlaubnisvorbehalt für den Betrieb einer Wettvermittlungsstelle ist auch geeignet und erforderlich, um diese Zwecke zu erreichen. Die Erteilung einer Erlaubnis zum Vermitteln von Sportwetten in einer bestimmten Wettvermittlungsstelle ist, anders als die Klägerin meint, insbesondere nicht deshalb entbehrlich, weil bereits das terrestrische Veranstalten von Sportwetten als solches erlaubnispflichtig ist bzw. die Klägerin eine solche Erlaubnis erhalten hat. Denn die Erlaubnisverfahren regeln jeweils unterschiedliche Bereiche. Während sich das Verfahren nach § 4a bis § 4c GlüStV auf die generelle und bundesweite Erlaubnisfähigkeit des Veranstaltens von Sportwetten bezieht, ist Bezugspunkt der Erlaubnis nach § 13 AG GlüStV NRW die konkrete Betriebsstelle und deren örtliche Belegenheit. Zudem sind bei der Entscheidung über die Erteilung der Erlaubnis die in § 4 Abs. 1 AG GlüStV NRW niedergelegten weiteren Voraussetzungen zu prüfen.
Vgl. VG Köln, Urteil vom 5. Oktober 2022 – 24 K 1475/21 –, juris, Rn. 104.
Diese unterschiedlichen Bezugspunkte der beiden Erlaubnisverfahren verdeutlichen, dass die Erlaubnis nach § 4a bis § 4c GlüStV lediglich eine Vorstufe zu der Erlaubnis eines bestimmten Standortes einer Wettvermittlungsstelle ist und nicht selbst zum Betreiben einer solchen berechtigt.
Die Erstreckung des Erlaubnisvorbehaltes auf den Veranstalter ist auch verhältnismäßig, da dies den Veranstalter nicht unzumutbar belastet. Dem kann die Klägerin insbesondere nicht entgegenhalten, auf Grund ihres Sitzes in XYZ sei es ihr nicht zumutbar, sämtliche für eine Erlaubniserteilung relevanten Informationen, etwa über die Person des Vermittlers oder die örtlichen Gegebenheiten, einzuholen und im Rahmen eines Erlaubnisverfahrens vorzulegen. Entsprechend der Legaldefinition einer Wettvermittlungsstelle in § 3 Abs. 6 GlüStV handelt es sich um Vertriebsstellen, die in die Vertriebsorganisation von Sportwettveranstaltern eingebunden sind und ausschließlich im Auftrag eines Sportwettveranstalters Wetten vermitteln. Angesichts dieser Einbindung des Vermittlers in die Vertriebsorganisation des Veranstalters und der gesetzlich vorgesehenen Exklusivität kann davon ausgegangen werden, dass der Veranstalter wesentlichen Einfluss sowohl auf die Ausgestaltung der Wettvermittlungsstelle vor Ort als auch die konkreten Betriebsabläufe nehmen kann und – etwa durch einen zivilrechtlichen Vertrag – auch nehmen wird. Vor diesem Hintergrund erscheint es naheliegend, dass der Veranstalter ohnehin im Besitz einer Vielzahl der für die Erlaubnisbeantragung erforderlichen Unterlagen sein wird, so dass deren Zusammenstellung und gegebenenfalls Vervollständigung zum Zwecke der Beantragung einer Erlaubnis nach §§ 4 Abs. 1, 21a Abs. 1 Satz 2 GlüStV i. V. m. §§ 4 Abs. 1, 13 Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV keine unangemessene Belastung darstellt.
Ferner ist die Erstreckung des Erlaubnisvorbehaltes auf den Veranstalter auch nicht deshalb unzumutbar, weil das Antragsverfahren und die Erlaubnispraxis in anderen Bundesländern anders ausgestaltet sind. Nach § 28 Sätze 1 und 2 GlüStV erlassen die Länder die zur Ausführung des GlüStV notwendigen Bestimmungen. Dabei können sie weitergehende Anforderungen festlegen, insbesondere zu den Voraussetzungen des Veranstaltens und Vermittelns von Glücksspielen. Solche Bestimmungen hat der Landesgesetzgeber in Nordrhein-Westfalen im AG GlüStV NRW getroffen. Dass das Erlaubnisverfahren und die Erlaubnispraxis in anderen Bundesländern für die Klägerin vermeintlich günstiger ausgestaltet ist, bedeutet nicht, dass dies notwendig auf Nordrhein-Westfalen zu übertragen ist. Solche bundeslandspezifischen Unterschiede im Rahmen des o. g. Spielraums der Ausführungsgesetze zum GlüStV sind vielmehr von der Klägerin hinzunehmen.
bb. Aus der Erstreckung des Erlaubnisvorbehalts auf die Klägerin als Veranstalterin von Sportwetten resultiert ferner keine verfassungs- oder unionsrechtswidrige Ungleichbehandlung. Insbesondere kann die Klägerin nicht mit dem Einwand durchdringen, im Bereich der Pferdewetten müssten nicht die Veranstalter, sondern die Buchmacher eine Erlaubnis beantragen. Denn bei der Veranstaltung von Sportwetten bestehen im Vergleich mit der Veranstaltung von Pferdewetten Unterschiede, die diese Ungleichbehandlung jedenfalls als verhältnismäßig erscheinen lassen. Für die Veranstaltung von Sportwetten ist nach oben genannten Grundsätzen die enge Eingliederung des Vermittlers in die Vertriebsorganisation des Veranstalters charakteristisch. Im Gegensatz dazu besteht eine solche Eingliederung von Buchmachern in die Vertriebsorganisation der Rennvereine als Veranstalter nach dem gesetzlichen Leitbild des Rennwett- und Lotteriegesetzes (vgl. §§ 1, 2 RennwLottG) nicht.
b. Ausgehend hiervon bedarf die Klägerin als Veranstalterin von Sportwetten einer behördlichen Erlaubnis zum Betreiben der Wettvermittlungsstelle in I. .
Bei der streitgegenständlichen Örtlichkeit handelt es sich zunächst um eine Wettvermittlungsstelle im Sinne des § 13 Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW. Nach der Legaldefinition in § 3 Abs. 6 GlüStV sind Wettvermittlungsstellen in die Vertriebsorganisation von Sportwettveranstaltern eingegliederte Vertriebsstellen entweder des Wettveranstalters oder von Vermittlern, die Wettverträge ausschließlich im Auftrag eines Wettveranstalters vermitteln. Letzteres ist hier der Fall, da ausweislich der Antragsunterlagen sowie der Vorbemerkung B. und Ziff. 9.1 des zwischen der Klägerin und Herrn P. geschlossenen Vermittlungsvertrages der Vermittler in den Räumlichkeiten unter der Adresse U.-----straße in I. ausschließlich Wetten vermittelt, die von der Klägerin veranstaltet werden.
III. Der damit zur Entscheidung gestellte Hilfsantrag ist zwar zulässig, aber ebenfalls unbegründet.
Eine Verpflichtungsklage ist nur dann begründet, wenn die Ablehnung eines Verwaltungsaktes rechtswidrig ist und der Kläger dadurch in seinen eigenen Rechten verletzt ist (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Das ist der Fall, wenn der Kläger einen Anspruch auf den Erlass des begehrten Verwaltungsaktes hat. Im vorliegenden Fall hat die Klägerin jedoch keinen Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis zum Vermitteln von Sportwetten in der streitgegenständlichen Wettvermittlungsstelle als Veranstalterin ohne die Beschränkung auf das Hauptgeschäft und ohne die Nebenbestimmung zu Ziff. II.5. Denn die materiellen Anspruchsvoraussetzungen liegen nicht vor, weil die auf das Hauptgeschäft beschränkte Wettvermittlungsstellenerlaubnis mit der Nebenbestimmung zu Ziff. II.5. rechtmäßig ist.
1. Ein Anspruch der Klägerin auf Erteilung einer Erlaubnis ohne die Beschränkung auf das Hauptgeschäft besteht nicht, da die Anspruchsvoraussetzungen nicht vorliegen.
Anspruchsgrundlage für die Erteilung einer Erlaubnis für die Veranstalterin von Sportwetten in einer Wettvermittlungsstelle sind §§ 4 Abs. 1, 21a Abs. 1 Satz 2 GlüStV i. V. m. §§ 4 Abs. 1, 13 Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV. Nach § 4 Abs. 1 Satz 5 AG GlüStV NRW soll die Erlaubnis erteilt werden, sofern die Voraussetzungen des Satzes 1 erfüllt sind.
a. Die formellen Anspruchsvoraussetzungen sind erfüllt, da insbesondere mit der Bezirksregierung die zuständige Behörde gehandelt hat. Nach § 19 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 AG GlüStV NRW sind die Bezirksregierungen zuständig für die Erteilung von Erlaubnissen für die Vermittlung von Wetten durch Wettvermittlungsstellen im Sinne von § 13 AG GlüStV NRW. So liegt der Fall hier, da die Klägerin die Erlaubnis zum Betrieb einer Wettvermittlungsstelle in I. erlangen will. Dieser Erlaubnis bedürfen, wie zuvor bereits ausgeführt, sowohl der Veranstalter als auch der Vermittler von Sportwetten. Die Zuständigkeitsregelung für das ländereinheitliche Verfahren nach § 9a GlüStV ist hingegen hier nicht einschlägig. In den Erläuterungen zu § 9a GlüStV ist explizit ausgeführt, dass Erlaubnisse für Wettvermittlungsstellen von dem Anwendungsbereich des § 9a GlüStV nicht erfasst sind.
Vgl. die Erläuterungen zu § 9a Abs. 1 GlüStV, S. 90, veröffentlicht unter https://mi.sachsen-anhalt.de/the men/gluecksspiel/gluecksspielstaatsvertrag-2021 (zuletzt aufgerufen am 20. Juni 2023).
Eine solche länderübergreifende Zuständigkeit besteht lediglich im Falle des Konzessionsverfahrens nach §§ 4a bis 4d GlüStV (§ 9a Abs. 2 Satz 2 GlüStV), das von dem streitgegenständlichen Erlaubnisverfahren nach dem zuvor Gesagten zu differenzieren ist.
b. Jedoch liegen die materiellen Anspruchsvoraussetzungen nicht vor. Zwar hat die Klägerin grundsätzlich einen Anspruch auf die Erteilung einer Erlaubnis zum Veranstalten von Sportwetten in der streitgegenständlichen Wettvermittlungsstelle, weil die Voraussetzungen der §§ 4 Abs. 1, 21a Abs. 1 Satz 2 GlüStV i. V. m. §§ 4 Abs. 1, 13 Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW vorliegen und Versagungsgründe nicht ersichtlich sind (§ 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV) und somit die Voraussetzungen für ein Abweichen von dem in § 4 Abs. 1 Satz 5 AG GlüStV NRW vorgesehenen intendierten Ermessen nicht vorliegen. Allerdings ist der Umfang des Anspruchs durch weitere Normen begrenzt. Die maßgebliche anspruchsbeschränkende Norm ist hier § 13 Abs. 3 Satz 2 AG GlüStV NRW, wonach eine Vermittlung von Sportwetten im Nebengeschäft unzulässig ist. Der Anspruch auf die Erteilung einer Erlaubnis zum Veranstalten von Sportwetten in einer Wettvermittlungsstelle ist im Umkehrschluss somit auf das Hauptgeschäft beschränkt. Diese Beschränkung steht sowohl mit unionsrechtlichen als auch mit verfassungsrechtlichen Vorgaben im Einklang.
aa. Entgegen der Ansicht der Klägerin erachtet die Kammer § 13 Abs. 3 Satz 2 AG GlüStV NRW nicht für unionsrechtswidrig.
(1) Die Vorschrift verstößt nicht gegen die Dienstleistungsfreiheit gemäß Art. 56 AEUV. Nach Art. 56 Abs. 1 AEUV sind Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs innerhalb der Union für Angehörige der Mitgliedstaaten, die in einem anderen Mitgliedstaat als demjenigen des Leistungsempfängers ansässig sind, nach Maßgabe der folgenden Bestimmungen des AEUV verboten. Dienstleistungen im europarechtlichen Sinne sind Leistungen, die in der Regel gegen Entgelt erbracht werden, soweit sie nicht den Vorschriften über den freien Waren- und Kapitalverkehr und über die Freizügigkeit der Personen unterliegen (Art. 57 AEUV).
(a) Durch das Nebengeschäftsverbot wird der freie Dienstleistungsverkehr innerhalb der Union, den Art. 56 Abs. 1 AEUV gewährleistet, beschränkt. Das Nebengeschäftsverbot gilt für Wettanbieter mit Sitz in Deutschland und in anderen EU-Mitgliedstaaten gleichermaßen und untersagt Wettanbietern eine bestimmte Art der geschäftlichen Betätigung.
(b) Die Dienstleistungsfreiheit gilt jedoch nicht absolut. Der EuGH hat in einer Vielzahl von Entscheidungen, die ausdrücklich auch und gerade den Bereich von Glücksspieltätigkeiten betreffen, klargestellt, dass Beschränkungen der unionsrechtlichen Dienstleistungsfreiheit zulässig sind, wenn sie nicht diskriminierend, durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt sowie geeignet sind, die Verwirklichung des mit ihnen verfolgten, unionsrechtlich legitimen Ziels zu gewährleisten und nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Zieles erforderlich ist.
Vgl. EuGH, Urteile vom 6. November 2003 – C-243/01 –, juris, Rn. 65, vom 19. Juli 2012 – C-470/11 –, juris, Rn. 37, und vom 22. Juni 2017 – C-49/16 –, juris, Rn. 36 f.
(aa) Dass das Nebengeschäftsverbot nicht diskriminierend ist, sondern gleichermaßen für Inländer wie für Ausländer gilt, steht außer Frage.
(bb) Auch die übrigen Voraussetzungen für eine Eingriffsrechtfertigung sind erfüllt. Das Nebengeschäftsverbot für Sportwetten verfolgt zwingende Allgemeininteressen und ist zur Erreichung dieser geeignet und erforderlich.
(aaa) Mit dem Nebengeschäftsverbot in § 13 Abs. 3 Satz 2 AG GlüStV NRW werden zwingende Gründe des Allgemeininteresses verfolgt. Zu den zwingenden Gründen des Allgemeininteresses im Spiel- und Wettbereich gehören etwa der Verbraucherschutz, die Betrugsvorbeugung, die Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen, einschließlich der Ziele der Suchtbekämpfung sowie des Jugend- und Spielerschutzes sowie die Verhütung von Störungen der sozialen Ordnung im Allgemeinen.
Vgl. EuGH, Urteile vom 19. Juli 2012 – C-470/11 –, juris, Rn. 39, vom 22. Juni 2017 – C-49/16 –, juris, Rn. 36, vom 12. Juni 2014 – C-156/13 –, juris, Rn. 23, vom 30. April 2014 – C-390/12 –, juris, Rn. 41, und vom 8. September 2010 – C-46/08 –, juris, Rn. 45; BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 – 8 C 14.09 –, juris, Rn. 69.
Dem Schutz dieser Interessen dient das Nebengeschäftsverbot in § 13 Abs. 3 Satz 2 AG GlüStV NRW. Der Landesgesetzgeber hat das Nebengeschäftsverbot erstmals durch das Erste Gesetz zur Änderung des Ausführungsgesetzes NRW Glücksspielstaatsvertrag (GV 2019 Nr. 27 vom 13.12.2019, S. 877 bis 942) eingeführt. In der Begründung des Gesetzentwurfs heißt es:
„(…) ergänzt die bisherige Definition einer Wettvermittlungsstelle um die Vorgabe, dass es sich um eine Vermittlung im Hauptgeschäft handeln muss, um die Glücksspielform nicht als allgegenwärtiges Gut des täglichen Lebens verfügbar zu machen und eine starke Bindung sowie Verantwortung der Vermittlerin oder des Vermittlers zu gewährleisten.“ (Vgl. LT-Drs. 17/6611, S. 35).
Das Ziel, Glücksspiel in Wettvermittlungsstellen nicht als allgegenwärtiges Gut des täglichen Lebens wahrnehmbar und verfügbar zu machen, dient dazu, einen Gewöhnungseffekt der Bevölkerung an Sportwetten zu verhindern – zumal aufgrund eines gesellschaftlich gemeinhin „leichten“ Zugangs über den starken Bezug zum Sport und deren Akteuren – und damit den mit Sportwetten einhergehenden Suchtgefahren möglichst frühzeitig vorzubeugen. Das Ziel ist damit Teil der Suchtprävention (§ 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV) und führt auch zu einer Verstärkung des Spieler- und Jugendschutzes (§ 1 Satz 1 Nr. 3 GlüStV).
Vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 21. März 2023 – 23 CS 22.2677 –, juris, Rn. 38 ff.; VG Augsburg, Beschluss vom 4. Juli 2022 – Au 8 S 22.765 –, juris, Rn. 90.
(bbb) Das Nebengeschäftsverbot ist auch geeignet, die vorgenannten Allgemeininteressen zu fördern. Geeignet ist eine Regelung, wenn sie die Erreichung des legitimen Zwecks in irgendeiner Weise fördert. Der EuGH hat in diesem Zusammenhang wiederholt darauf hingewiesen, dass „die Regelung der Glücksspiele zu den Bereichen gehört, in denen beträchtliche sittliche, religiöse und kulturelle Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten bestehen“ und es „in Ermangelung einer Harmonisierung des betreffenden Gebiets“ Sache der einzelnen Mitgliedstaaten ist, „in diesen Bereichen im Einklang mit ihrer eigenen Wertordnung zu beurteilen, welche Erfordernisse sich aus dem Schutz der betroffenen Interessen ergeben“.
Vgl. EuGH, Urteile vom 19. Juli 2012 – C-470/11 –, juris, Rn. 36, vom 12. Juni 2014 – C-156/13 –, juris, Rn. 24, und vom 8. September 2009 – C-42/07 –, juris, Rn. 57.
Dem folgend dürfen die Mitgliedstaaten ihre Glücksspielpolitik grundsätzlich ihrer eigenen Werteordnung entsprechend ausrichten und das angestrebte Schutzniveau selbst bestimmen. Bei der Festlegung der umzusetzenden Ziele und der Anforderungen, die sich aus dem Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung ergeben, steht den Mitgliedstaaten ein weiter Gestaltungsspielraum zu und sie sind nicht gehindert, den lokalen Behörden ein weites Ermessen einzuräumen.
Vgl. EuGH, Urteile vom 19. Juli 2012 – C-470/11 –, juris, Rn. 36 ff., und vom 12. Juni 2014 – C-156/13 –, juris, Rn. 32.
Dieser Gestaltungs- und Ermessensspielraum ist erst dann überschritten, wenn eine Erwägung des Gesetzgebers bzw. der Behörde so offensichtlich fehlsam ist, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für die angegriffene Maßnahme sein kann.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Oktober 2017 – 8 C 14.16 –, juris, Rn. 32; VG Köln, Urteil vom 5. Oktober 2022 – 24 K 1475/21 –, juris, Rn. 211.
Es ist Sache des Mitgliedstaates zu beurteilen sowie der mitgliedstaatlichen Gerichte zu prüfen, ob eine nationale Regelung angesichts ihrer konkreten Anwendungsmodalitäten tatsächlich den damit verfolgten Zielen Rechnung trägt und ob es im Hinblick darauf erforderlich ist, Tätigkeiten, die die Veranstaltung von Glücksspielen betreffen, vollständig oder teilweise zu verbieten, oder ob es genügt, sie zu beschränken und zu diesem Zweck mehr oder weniger strenge Kontrollformen vorzusehen, wobei die Notwendigkeit und die Verhältnismäßigkeit der erlassenen Maßnahmen allein im Hinblick auf die verfolgten Ziele und das von den betreffenden nationalen Stellen angestrebte Schutzniveau zu beurteilen ist.
Vgl. EuGH, Urteile vom 22. Juni 2017 – C-49/16 –, juris, Rn. 37, vom 8. September 2010 – C-46/08 –, juris, Rn. 46, und vom 30. April 2014 – C-390/12 –, juris, Rn. 45; Bay. VGH, Beschluss vom 21. März 2023 – 23 CS 22.2677 –, juris, Rn. 32.
Gemessen hieran bestehen gegen das Nebengeschäftsverbot des § 13 Abs. 3 Satz 2 AG GlüStV NRW keine rechtlichen Bedenken. Es ist vorliegend weder zweifelhaft noch wird es ernsthaft in Abrede gestellt, dass Sportwetten grundsätzlich ein Suchtgefährdungspotenzial gerade auch für vulnerable Bevölkerungsgruppen aufweisen. Auch die Annahme des Landesgesetzgebers, das Nebengeschäftsverbot verhindere, dass Sportwetten als allgegenwärtiges Gut des täglichen Lebens wahrgenommen und verfügbar werden und diene damit der Spielsuchtprävention, ist isoliert betrachtet nicht offensichtlich fehlsam, sondern bewegt sich innerhalb der gesetzgeberischen Einschätzungsprärogative. Insbesondere wenn Sportwetten im Nebengeschäft an einem Ort neben Gütern des alltäglichen Bedarfs (etwa in Kiosken, Tankstellen oder Einzelhandelsgeschäften) oder in Gaststätten angeboten würden, ist die Annahme naheliegend, dass dies in der Bevölkerung zu einem Gewöhnungs- und Normalisierungseffekt in Bezug auf Sportwetten führte. Das Verbot, Wettvermittlung im Nebengeschäft zu betreiben, hat zur Folge, dass das Angebot insgesamt auf wenige Lokalitäten beschränkt wird. Der Bürger wird mithin nicht bei seinen Besorgungen des täglichen Bedarfs mit dem Angebot von Wettvermittlern konfrontiert, sondern muss sich zum Abschluss solcher Wetten gezielt in eine Wettvermittlungsstelle begeben.
Soweit die Klägerin geltend macht, der Staat sei verpflichtet, durch wissenschaftliche Erkenntnisse zu belegen und nachzuweisen, dass durch Wettvermittlung im Nebengeschäft eine Gefahrenlage überhaupt bestehe und dass deren Verbot zu ihrer Abwehr geeignet und erforderlich sei, kann dem nicht gefolgt werden. Eine entsprechende Verpflichtung der Mitgliedstaaten kann den unionsrechtlichen Vorschriften nicht entnommen werden. So ist es zwar von Vorteil, wenn eine Studie erstellt oder Untersuchungen durchgeführt werden, die als Grundlage der von einem Mitgliedsstaat geltend gemachten Rechtfertigung dienen. Dies ist jedoch keine unabdingbare Voraussetzung für glücksspielrechtliche Regelungen.
Vgl. EuGH, Schlussanträge des Generalanwalts/der Generalanwältin vom 4. März 2010 – C-316/07–, juris, Rn. 80 ff.; darauf Bezug nehmend EuGH, Urteil vom 8. September 2010 – C-316/07, C-358/07 bis C-360/07, C-409/07 und C-410/07 –, juris, Rn. 71 f.; VG Augsburg, Beschluss vom 4. Juli 2022 – Au 8 S 22.765 –, juris, Rn. 85.
Ebenso wenig besteht eine Verpflichtung der Mitgliedstaaten, vor Erlass einer Maßnahme eine Untersuchung vorzulegen, die deren Verhältnismäßigkeit belegt.
Vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010 – C-316/07, C-358/07 bis C-360/07, C-409/07 und C-410/07 –, juris, Rn. 107; VG Köln, Urteil vom 5. Oktober 2022 – 24 K 1472/21 –, juris, Rn. 210; VG Regensburg, Urteil vom 5. August 2019 – RN 5 K 19.76 –, juris, Rn. 47; VG Augsburg, Beschluss vom 4. Juli 2022 – Au 8 S 22.765 –, juris, Rn. 91.
(ccc) Das Nebengeschäftsverbot verstößt auch nicht gegen das unionsrechtliche Kohärenzgebot.
Nach ständiger Rechtsprechung des EuGH setzt die Geeignetheit einer die Dienstleistungsfreiheit beschränkenden Regelung zusätzlich voraus, dass diese zur Erreichung der mit ihr verfolgten Gemeinwohlzwecke in systematischer und kohärenter Weise beiträgt (sog. Kohärenzgebot).
Vgl. etwa EuGH, Urteile vom 6. November 2003 – C-243/01 –, juris Rn. 67, vom 6. März 2007 – C-338/04, C-359/04 und C-360/04 –, juris, Rn. 53, vom 3. Juni 2010 – C-258/08 –, juris, Rn. 38, vom 8. September 2010 – C-46/08 –, juris, Rn. 64 f., und vom 19. Juli 2012 – C-470/11 –, juris, Rn. 44, 48.
Das Kohärenzgebot beinhaltet zwei Komponenten: Zum einen muss der Mitgliedstaat die Gemeinwohlziele, denen eine die Dienstleistungsfreiheit beschränkende Regelung dienen soll, im Anwendungsbereich der Regelung auch tatsächlich verfolgen. Er darf nicht in Wahrheit andere Ziele – insbesondere fiskalische – anstreben, welche die Beschränkung nicht legitimieren könnten.
Vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010 – C-316/07, C-358/07 bis C-360/07, C-409/07 und C-410/07 –, juris, Rn. 99; BVerwG, Urteile vom 1. Juni 2011 – 8 C 5.10 –, juris, Rn. 35, und vom 20. Juni 2013 – 8 C 10.12 –, juris, Rn. 31; Bay. VGH, Beschluss vom 21. März 2023 – 23 CS 22.2677 –, juris, Rn. 55; Nds. OVG, Beschluss vom 4. September 2017 – 11 ME 206/17 –, juris, Rn. 24; VG Regensburg, Urteil vom 5. August 2019 – RN 5 K 19.76 –, juris, Rn. 42.
Zum anderen darf die in Rede stehende Regelung nicht durch die Politik in anderen Bereichen konterkariert werden.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 1. Juni 2011 – 8 C 5.10 –, juris, Rn. 35,vom 20. Juni 2013 – 8 C 10.12 –, juris, Rn. 32, und vom 26. Oktober 2017 – 8 C 18.16 –, juris, Rn. 41; Nds. OVG, Beschluss vom 4. September 2017 – 11 ME 206/17 –, juris, Rn. 24; EuGH, Urteil vom 8. September 2010 – C-316/07, C-358/07 bis C-360/07, C-409/07 und C-410/07 –, juris, Rn. 100.
Dies verlangt zwar weder eine Uniformität der Regelungen noch eine Optimierung der Zielverwirklichung oder eine die föderalen Zuständigkeiten übergehende Gesamtkohärenz der Maßnahmen.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 1. Juni 2011 – 8 C 5.10 –, juris, Rn. 35, und vom 20. Juni 2013 – 8 C 10.12 –, juris, Rn. 32; EuGH, Urteil vom 8. September 2010 – C-316/07, C-358/07 bis C-360/07, C-409/07 und C-410/07 –, juris, Rn. 96.
Jedoch dürfen in anderen Bereichen, auch wenn für sie andere Hoheitsträger desselben Mitgliedstaates zuständig sind, nicht Umstände durch entsprechende Vorschriften herbeigeführt werden, die – sektorenübergreifend – zur Folge haben, dass die in Rede stehende Regelung zur Verwirklichung der mit ihr verfolgten Ziele tatsächlich nicht beitragen kann, so dass ihre Eignung zur Zielerreichung aufgehoben wird.
Vgl. etwa EuGH, Urteile vom 8. September 2010 – C-46/08 –, juris, Rn. 68, und vom 8. September 2010 – C-316/07, C-358/07 bis C-360/07, C-409/07 und C-410/07 –, juris, Rn. 106; BVerwG, Urteile vom 1. Juni 2011 – 8 C 5.10 –, juris, Rn. 35, vom 24. November 2010 – 8 C 14.09 –, juris, Rn. 80 f., und vom 20. Juni 2013 – 8 C 10.12 –, juris, Rn. 32; Bay. VGH, Beschluss vom 21. März 2023 – 23 CS 22.2677 –, juris, Rn. 56.
So können etwa in einem System zur Glücksspielregulierung, das in einem Bereich eine bestimmte Vertriebsform verbietet, um Suchtgefahren vorzubeugen und den Spieler- und Jugendschutz zu fördern, während in einem anderen Bereich eine solche Vertriebsform erlaubt wird und dabei eine Politik verfolgt wird, die eher darauf abzielt, zur Teilnahme an diesen Spielen zu ermuntern, als darauf, die Spielgelegenheiten zu verringen, die Ziele der Spielsuchtbekämpfung sowie des Spieler- und Jugendschutzes nicht mehr wirksam verfolgt werden.
Vgl. hierzu EuGH, Urteil vom 19. Dezember 2018 – C-375/17 –, juris, Rn. 50 f.; Bay. VGH, Beschluss vom 21. März 2023 – 23 CS 22.2677 –, juris, Rn. 56.
Das Kohärenzgebot verlangt demnach, dass Regelungen, die die Dienstleistungsfreiheit in einem Bereich einschränken, zur Verwirklichung des mit ihnen verfolgten Ziels nicht durch eine gegenläufige Glücksspielpolitik in anderen Bereichen mit gleich hohem oder höherem Suchtpotenzial unterlaufen werden.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 16. Dezember 2016 – 8 C 6.15 –, juris, Rn. 84, vom 26. Oktober 2017 – 8 C 18.16 –, juris, Rn. 41, und vom 20. Juni 2013 – 8 C 10.12 –, juris, Rn. 32; Sächs. OVG, Beschluss vom 17. Oktober 2022 – 6 B 62/22 –, juris, Rn. 38; Bay. VGH, Beschluss vom 21. März 2023 – 23 CS 22.2677 –, juris, Rn. 56.
Ausgehend von diesem Maßstab ist das Nebengeschäftsverbot nicht als inkohärent und damit als geeignet anzusehen. Denn es kann nicht festgestellt werden, dass das Nebengeschäftsverbot den aufgeführten legitimen Zwecken bloß vordergründig dient, und der Gesetzgeber damit in Wahrheit „scheinheilig“ andere (insbesondere fiskalische) Zwecke verfolgt oder das Verbot durch Regelungen in anderen Glücksspielbereichen konterkariert wird.
Zwar ist der Klägerin zuzugeben, dass die erlaubten nebengeschäftlichen Sportwetten staatlicher Veranstalter in Annahmestellen (§ 29 Abs. 6 GlüStV i. V. m. § 13b AG GlüStV NRW) und das nebengeschäftliche Automatenglücksspiel in Gaststätten nach § 1 Abs. 1 Nr. 1 der Verordnung über Spielgeräte und andere Spiele mit Gewinnmöglichkeit (Spielverordnung - SpielV) durchaus dazu beitragen, dass Glücksspiel als Gut des alltäglichen Lebens wahrgenommen wird.
Vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 21. März 2023 – 23 CS 22.2677 –, juris, Rn. 81 f.
Allerdings greift die Argumentation der Klägerin zu kurz, weil sie außer Acht lässt, dass die Verhinderung eines Gewöhnungs- und Normalisierungseffekts in der Bevölkerung im Hinblick auf Glücksspiel kein reiner Selbstzweck, sondern Ausprägung der Ziele der Suchtprävention sowie des Spieler- und Jugendschutzes (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, 3 GlüStV) ist.
Vgl. im Ansatz dazu VG Köln, Urteil vom 5. Oktober 2022 – 24 K 1475/21 –, juris, Rn. 214; VG Augsburg, Beschluss vom 4. Juli 2022 – Au 8 S 22.765 –, juris, Rn. 90.
Gemessen an diesen übergeordneten, im GlüStV normierten Schutzzwecken erweist sich das Nebengeschäftsverbot nicht als inkohärent, sondern ist geeignet, die bestehenden Standards der Spielsuchtprävention sowie des Spieler- und Jugendschutzes aufrechtzuerhalten. Denn wäre die nebengeschäftliche Veranstaltung von Sportwetten in den nach § 21 Abs.1, 1a, 4 GlüStV zulässigen Formen, beispielsweise neben einem hauptgeschäftlichen Einzelhandels- oder Gaststättenbetrieb erlaubt, wäre es möglich, besonders suchtgefährdende Wettformen, wie z. B. Live-Wetten, auch etwa neben Alkoholausschank in Gaststätten anzubieten, obwohl es naheliegt, dass die Kombination von Genussmitteln und Glücksspiel, beispielsweise aufgrund des Enthemmungseffekts von Alkohol, pathologisches Spielverhalten fördert. Ferner würde das Wegfallen des Nebengeschäftsverbots Möglichkeiten eröffnen, die geltenden Betretungsverbote von Minderjährigen und damit den Kinder- und Jugendschutz bei der Veranstaltung von Sportwetten aufzuweichen. Denn nach der geltenden Gesetzeslage ist es diesen Gruppen erlaubt, das jeweilige Hauptgeschäft, etwa Einzelhandelsbetriebe oder Gaststätten, zu betreten. Damit könnten Minderjährige mit Sportwetten, insbesondere auch in der besonders suchtgefährdenden Form der Live-Wetten, in Kontakt kommen.
Gemessen an der Suchtgefahr der einzelnen Glücksspielformen wird der Beitrag des Nebengeschäftsverbots auch nicht durch das erlaubte Veranstalten von Sportwetten staatlicher Anbieter in Annahmestellen sowie durch Automatenglücksspiel in Gaststätten konterkariert. Denn auf Grund der Einschränkungen, denen diese beiden Glücksspielformen unterliegen, sind sie als weniger suchtgefährdend einzustufen als Sportwetten in Wettvermittlungsstellen.
Zunächst sind Sportwetten selbst in erhöhtem Maße suchtgefährdend für Spielende. Nach einer aktuellen Studie der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung (BgZA) weisen Sportwetten im Vergleich zu anderen Glücksspielformen ein signifikant erhöhtes Risiko für problematisches Spielverhalten auf,
vgl. den BZgA-Forschungsbericht „Glücksspielverhalten und Glücksspielsucht in Deutschland – Ergebnisse des Surveys 2019 und Trends“, Januar 2020, S. 13, 91, 160, im Internet abrufbar unter: www.bzga.de/fileadmin/user_upload/PDF/studien/ BZgA-Forschungsbericht_Gluecksspielsurvey_2019. pdf (zuletzt aufgerufen am 20. Juni 2023).
Diese erhöhte Suchtgefahr ist nachvollziehbar unter anderem wegen der besonderen Ausgestaltung von Sportwettangeboten. Dabei erscheinen insbesondere die nach § 21 Abs. 1, 1a, 4 GlüStV zulässigen Ereigniswetten (Live-Wetten) als besonders suchtgefährdend, weil sie durch eine besonders schnelle Abfolge von Wettmöglichkeiten und entsprechenden Gewinnen oder Verlusten und das damit einhergehende Risiko eines Kontrollverlustes beim Spielen sowie einen besonders engen Bezug zu einem bestimmten Sportereignis geprägt sind. Das erhöhte Risiko für problematisches Spielverhalten bei Sportwetten erscheint außerdem plausibel auf Grund der vergleichsweise leichten Zugänglichkeit wegen des Bezugs zum Sport und dessen Akteuren. Dieses Risiko erscheint auch dadurch erklärbar, dass Sportwetten in der Bevölkerung weniger als Glücksspiel und damit auch als potenziell suchtgefährdend wahrgenommen werden, weil viele (potenzielle) Sportwettende meinen, sich durch ihr „(Sport-)Fachwissen“ besonders gut auszukennen.
Vgl. den BZgA-Forschungsbericht „Glücksspielverhalten und Glücksspielsucht in Deutschland – Ergebnisse des Surveys 2019 und Trends“, Januar 2020, S. 92, im Internet abrufbar unter: www.bzga.de/fileadmin/user_upload/PDF/studien/ BZgA-Forschungsbericht_Gluecksspielsurvey_2019. pdf (zuletzt abgerufen am 20. Juni 2023); darauf Bezug nehmend auch VG Augsburg, Beschluss vom 4. Juli 2022 – Au 8 S 22.765 –, juris, Rn. 90.
Darüber hinaus sind Sportwettende besonderen Suchtgefahren ausgesetzt, weil sie signifikant öfter an anderen erhöht suchtgefährdenden Glücksspielformen teilnehmen, etwa dem Automatenglücksspiel, als Teilnehmende anderer, weniger suchtgefährdender Glücksspielformen, etwa Lotteriespielende.
Vgl. den BZgA-Forschungsbericht „Glücksspielverhalten und Glücksspielsucht in Deutschland – Ergebnisse des Surveys 2019 und Trends“, Januar 2020, S. 80, im Internet abrufbar unter: www.bzga.de/fileadmin/user_upload/PDF/studien/BZgA-Forschungsbericht_Gluecksspielsurvey_2019.pdf (zuletzt abgerufen am 20. Juni 2023).
Im Gegensatz zu privat veranstalteten Sportwetten in Wettvermittlungsstellen sind staatlich veranstaltete Sportwetten in Annahmestellen auf Grund der gesetzlichen Beschränkungen weniger attraktiv und damit weniger suchtgefährdend. So sind staatlich veranstaltete Sportwetten in Annahmestellen gemäß § 29 Abs. 6 GlüStV, § 13b Abs. 1 Satz 2 AG GlüStV NRW nur als Ergebniswetten zulässig, die vor Beginn des Sportereignisses abgegeben werden (Pre-Match-Wetten). Die Aufstellung von Wettterminals ist untersagt, zulässig sind nur Spielvorbereitungsterminals, mit deren Hilfe lediglich Spielscheine vorausgefüllt werden können, § 13b Abs. 2 Sätze 7 und 8 AG GlüStV NRW. Zudem dürfen die äußere Gestaltung, die Einrichtung und der Betrieb der Annahmestelle durch die Veranstaltung von Sportwetten nach ihrem Wesen und Gesamtbild nicht verändert werden, insbesondere dürfen keine Monitore angebracht werden, mit deren Hilfe Wettveranstaltungen verfolgt werden können oder Sitz- oder Stehgelegenheiten geschaffen werden, die zum längeren Verweilen in der Annahmestelle einladen, § 13b Abs. 2 Sätze 5 und 6 AG GlüStV NRW.
Vgl. VG Köln, Urteil vom 5. Oktober 2022 – 24 K 1475/21 –, juris, Rn. 357, 363.
Eine Pflicht, auch privaten Wettanbietern unter diesen einschränkenden Voraussetzungen das Betreiben von Sportwetten im Nebengeschäft zu erlauben, lässt sich aus dem Kohärenzgebot nicht herleiten.
Auch kann die Klägerin nicht mit dem Argument durchdringen, das Nebengeschäftsverbot sei inkohärent, weil die Landesgesetzgeber durch die Erlaubnis von staatlich veranstalteten Sportwetten unter der Bezeichnung „Oddset“ in Wahrheit rein fiskalische Zwecke verfolgten. Denn die Veranstaltung solcher Sportwetten diente ursprünglich dem – mit Inkrafttreten des aktuellen Glücksspielstaatsvertrags für Sportwetten entfallenen – staatlichen Auftrag aus § 10 Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2012/2020, ein ausreichendes Glücksspielangebot als Alternative zum Schwarzmarkt sicherzustellen, und ist bis zum 30. Juni 2024 befristet (§ 29 Abs. 6 GlüStV). Ein insoweit übergangsweise weiterbestehendes beschränktes Sportwettangebot ermöglicht der Kundschaft und Betreibern der Annahmestellen, sich auf die Rechtsänderung einzustellen. Dies dient letztlich auch einer Vermeidung der Abwanderung von bisherigen Teilnehmern der Sportwette „Oddset“ in den Schwarzmarkt.
Vgl. die Erläuterungen zu § 29 Abs. 6 GlüStV, S. 131, veröffentlicht unter https://mi.sachsen-anhalt.de/ themen/gluecksspiel/gluecksspielstaatsvertrag-2021 (zuletzt aufgerufen am 20. Juni 2023); VG Augsburg, Beschluss vom 4. Juli 2022 – Au 8 S 22.765 –, juris, Rn. 102.
Auch durch das nebengeschäftlich erlaubte Automatenglücksspiel in Gaststätten wird die Eignung des streitgegenständlichen Nebengeschäftsverbots nicht völlig aufgehoben, da es durch gesetzliche Einschränkungen sowie seine Eigenheiten ebenfalls weniger suchtgefährdend ist als die von der Klägerin veranstalteten Sportwetten in einer Wettvermittlungsstelle.
Diese geringere Suchtgefahr resultiert vor allem daraus, dass das Automatenglücksspiel in Gaststätten gesetzlich beschränkt und damit weniger attraktiv ist als die – wie bereits dargelegt – besonders attraktiven und damit suchtgefährdenden Wettformen wie insbesondere Live-Wetten. Denn nach § 3 Abs. 1 Satz 1 SpielV dürfen in einer Gaststätte nur maximal zwei Geldspielgeräte aufgestellt werden. Damit ist das für Spielende verfügbare Angebot an Spielmöglichkeiten bereits deutlich limitierter.
Der Kohärenz des Nebengeschäftsverbots steht auch nicht entgegen, dass in anderen Bundesländern – etwa Rheinland-Pfalz – das nebengeschäftliche Veranstalten von Sportwetten in Wettvermittlungsstellen erlaubt sein mag. Denn diese Unterschiede führen nicht dazu, dass die Schutzzwecke des Hauptgeschäftsverbots in Nordrhein-Westfalen überhaupt nicht mehr zu erreichen sind. Dass die Landesgesetzgeber hinsichtlich bestimmter Vertriebsmodi einzelner Glücksspielarten zu unterschiedlichen Gefahrprognosen oder Rechtsansichten kommen, ist von der Klägerin vielmehr als Ausdruck der Länderzuständigkeit für die Ausführungsgesetze zum GlüStV hinzunehmen (vgl. § 28 Abs. 1 Satz 2 GlüStV). Eine bundesländerübergreifende Optimierung der Zielverwirklichung oder gar eine bundeseinheitliche Regelung kann die Klägerin nach der aufgeführten Rechtsprechung des EuGH hingegen nicht beanspruchen.
Die Geeignetheit des Nebengeschäftsverbots wird auch nicht durch die Möglichkeit von Online-Glücksspiel oder die bestehende Glücksspielwerbung aufgehoben, zumal diese im Einzelfall auch rechtswidrig sein kann. Zwar ist insbesondere die Werbung auch durch staatliche Rundfunkanstalten für die Erreichung der oben aufgeführten Zwecke wohl nicht förderlich, was der Klägerin zuzugeben ist. Dies geht aber nicht so weit, dass die Eignung des Nebengeschäftsverbots völlig entfällt.
Zunächst lassen die von Online-Angeboten ausgehenden Suchtgefahren keinesfalls den Schluss zu, dass die nach wie vor vom terrestrischen Sportwettgeschäft ausgehenden Risiken vom Gesetzgeber nicht mehr in den Blick genommen werden dürften,
vgl. insoweit VGH Bad.-Württ., Urteil vom 10. Februar 2022 – 6 S 1922/20 –, juris, Rn. 73 ff.; Hamb. OVG, Beschluss vom 18. August 2021 – 4 Bs 193/21 –, juris, Rn. 34 f.; VG Augsburg, Beschluss vom 4. Juli 2022 – Au 8 S 22.765 –, juris, Rn. 99; VG Karlsruhe, Beschluss vom 7. Februar 2022 – 2 K 1838/21 –, juris, Rn. 47,
zumal für die Teilnahme an Glücksspielangeboten im Internet erhebliche Hürden und Beschränkungen bestehen, wie z. B. die Notwendigkeit der Registrierung, Altersverifizierung, die Verfügungsbefugnis über ein Giro-Konto sowie ein monatliches Einzahlungslimit in Höhe von maximal 1.000 Euro (§ 6c Abs. 1 GlüStV). Es kann auch nicht ohne Weiteres davon ausgegangen werden, dass die Bürgerinnen und Bürger aufgrund der bestehenden Glücksspielwerbung oder des Online-Glücksspielangebots durch Glücksspielangebote vor Ort nicht mehr nennenswert beeinflusst werden, vor allem da sie den Anreizen zum Glücksspiel vor Ort unmittelbar ausgesetzt sind und es nicht selbst in der Hand haben, sich etwa durch Einschränkung oder Änderung ihres Medienkonsums – im Falle von Minderjährigen auch durch Erziehungsberechtigte –der Konfrontation mit Glücksspielangeboten und -werbung zu entziehen.
Vgl. VG Augsburg, Beschluss vom 4. Juli 2022 – Au 8 S 22.765 –, juris, Rn. 99; VG Karlsruhe, Beschluss vom 7. Februar 2022 – 2 K 1838/21 –, juris, Rn. 47.
Das Werben für und das Anbieten von Sportwetten vor Ort sind zudem mit besonderen Suchtgefahren verbunden, da – anders als bei der Werbung im Fernsehen oder im Internet – eine Möglichkeit zur sofortigen Spielteilnahme besteht.
(ddd) Das Nebengeschäftsverbot ist ferner zur Spielsuchtprävention sowie zum Spieler- und Jugendschutz erforderlich, da kein milderes, gleich geeignetes Mittel ersichtlich ist.
(eee) Das Nebengeschäftsverbot ist angesichts der mit ihm verfolgten besonders gewichtigen Allgemeininteressen auch angemessen. Die mit dem Nebengeschäftsverbot für die Veranstalter von Sportwetten einhergehenden Einschränkungen stehen namentlich nicht außer Verhältnis zu den mit dem Nebengeschäftsgebot verfolgten Zwecken.
Zwar beschränkt das Nebengeschäftsverbot die Dienstleistungsfreiheit, die als eine der im AEUV normierten Grundfreiheiten eine zentrale Bedeutung für die Funktionsweise des europäischen Binnenmarkts hat. Diese Beschränkung ist jedoch nicht als besonders intensiv einzustufen, weil den Sportwettveranstaltern nicht ihre unternehmerische Tätigkeit per se, sondern nur eine bestimmte Vertriebsmodalität untersagt wird und sie bei ihrer unternehmerischen Betätigung auf andere Vertriebsformen ausweichen können.
Dem gegenüber stehen die mit dem Nebengeschäftsverbot verfolgten Zwecke, nämlich die Spielsuchtprävention sowie der Spieler- und Jugendschutz, die als Ausprägungen der staatlichen Schutzpflicht für die Gesundheit und damit für die körperliche Unversehrtheit der Bürgerinnen und Bürger (Art. 2 Abs. 1 Satz 2 Alt. 2 GG) von bedeutendem Gewicht sind.
(2) Soweit zugleich die Niederlassungsfreiheit des Art. 49 AEUV berührt ist, ergeben sich hieraus keine weitergehenden Anforderungen als aus der Dienstleistungsfreiheit.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 – 8 C 5.10 –, juris, Rn. 31; VG Köln, Urteil vom 5. Oktober 2022 – 24 K 1475/21 –, juris, Rn. 323.
bb. Das Nebengeschäftsverbot verletzt auch nicht (nationales) Verfassungsrecht.
(1) Eine Verletzung der in Art. 12 Abs. 1 GG geschützten Berufsfreiheit ist nicht gegeben.
Der aus dem Nebengeschäftsverbot resultierende Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit der Sportwettveranstalter ist aus den gleichen Erwägungen gerechtfertigt, wie die Kammer sie zur Dienstleistungsfreiheit angestellt hat.
(2) Das Nebengeschäftsverbot verstößt auch nicht gegen die Gleichheitsrechte nach Art. 3 Abs. 1 GG sowie Art. 20, 21 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (GRCh).
(a) Der Schutzbereich dieser Gleichheitsrechte ist vorliegend zwar eröffnet. Denn sowohl bei der Veranstaltung von Sportwetten durch Private als auch bei staatlich veranstalteten Sportwetten in Annahmestellen sowie dem Automatenglücksspiel in Gaststätten handelt es sich um den gewerblichen Vertrieb von Glücksspiel und damit um wesentlich Gleiches. Durch das Nebengeschäftsverbot liegt auch eine Ungleichbehandlung der Betreiber von Sportwettvermittlungsstellen im Verhältnis zu den Vergleichsgruppen vor, weil diesen die Veranstaltung von Sportwetten im Nebengeschäft in Wettvermittlungsstellen untersagt ist, während die Veranstaltung von Sportwetten durch staatliche Akteure in Annahmestellen sowie von Automatenglücksspiel in Gaststätten jeweils im Nebengeschäft erlaubt ist.
(b) Zwischen den Wettvermittlungsstellen und den Vergleichsgruppen bestehen aber Unterschiede, die eine Ungleichbehandlung rechtfertigen. Das für die Ungleichbehandlung herangezogene Differenzierungskriterium ist vorliegend die zuvor bereits dargelegte Suchtgefahr der einzelnen Glücksspielformen. Aufgrund dieser unterschiedlichen Suchtgefahren von Sportwetten, wie sie in Wettvermittlungsstellen veranstaltet werden, und von Sportwettangeboten in Annahmestellen sowie dem Automatenglücksspiel in Gaststätten erscheint das Ausmaß der Ungleichbehandlung als verhältnismäßig.
Gegen dieses gerechtfertigte Ausmaß der Ungleichbehandlung kann die Klägerin auch nicht einwenden, die meisten Wettvermittlungsstellen in Nordrhein-Westfalen seien als bloße Tippannahmestellen ausgestaltet, in der sich Wettende lediglich kurzzeitig aufhalten, um Tippscheine abzugeben oder Gewinne abzuholen. Denn für die vorliegende gleichheitsrechtliche Prüfung des gesetzlichen Nebengeschäftsverbots ist erheblich, welche Formen von Wetten in Wettvermittlungsstellen von Gesetzes wegen angeboten werden dürfen, wozu nach § 21 Abs. 1, 1a, 4 GlüStV auch die erhöht suchtgefährdenden Ereigniswetten zählen.
Auch mit dem Einwand, dass der Landesgesetzgeber abstrakt in § 13 AG GlüStV NRW unter die Wettvermittlungsstellen sowohl solche fasst, die auf längeres Verweilen der Kundschaft ausgerichtet sind, als auch solche, die bloßen Annahmestellen nach § 5 AG GlüStV NRW gleichen, kann die Klägerin nicht durchdringen. Diese fehlende Differenzierung des Gesetzgebers zwischen unterschiedlichen Ausgestaltungsformen von Wettvermittlungsstellen ist vielmehr von seinem weiten Einschätzungs- und Gestaltungsspielraum umfasst, welchen der EuGH – wie zuvor bereits dargelegt – im Kontext glücksspielrechtlicher Regelungen betont.
2. Auch ein Anspruch der Klägerin auf die Erteilung einer Erlaubnis zum Veranstalten von Sportwetten ohne die Nebenbestimmung zu Ziff. II.5., womit sie verpflichtet wird, dem beklagten Land bauliche bzw. räumliche Veränderungen der Wettvermittlungsstelle schriftlich anzuzeigen, besteht nicht. Denn der dem Grunde nach bestehende Anspruch aus §§ 4 Abs. 1, 21a Abs. 1 Satz 2 GlüStV i. V. m. §§ 4 Abs. 1, 13 Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV ist seiner Reichweite nach durch Normen beschränkt, die das beklagte Land dazu ermächtigen, Nebenbestimmungen zu der Erlaubnis zu erlassen. Gemessen an diesen Normen erweist sich die erlassene Nebenbestimmung unter Ziff. II.5. als recht- und verfassungsmäßig, weswegen die Klägerin nicht beanspruchen kann, eine neue Erlaubnis ohne diese Nebenbestimmung zu erhalten.
Rechtsgrundlage für Nebenbestimmungen in einem glücksspielrechtlichen Erlaubnisbescheid sind § 4 Abs. 2 Satz 2 AG GlüStV NRW i. V. m. § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV i. V. m. § 36 Abs. 1 VwVfG NRW bzw. § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG NRW. Gemäß § 36 Abs. 1 VwVfG NRW darf ein Verwaltungsakt, auf den ein Anspruch besteht, mit einer Nebenbestimmung nur versehen werden, wenn sie durch Rechtsvorschrift zugelassen ist, oder wenn sie sicherstellen soll, dass die gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsakts erfüllt werden. Unbeschadet des Absatzes 1 darf ein Verwaltungsakt nach § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG NRW nach pflichtgemäßem Ermessen verbunden werden mit einer Bestimmung, durch die dem Begünstigten ein Tun, Dulden oder Unterlassen vorgeschrieben wird (Auflage).
Entsprechend der bisherigen Rechtsprechung der Kammer zu einer gleichlautenden Nebenbestimmung,
vgl. VG Aachen, Beschluss vom 3. März 2022 – 10 L 356/21 –, juris, Rn. 24 ff.,
bestehen gegen die streitgegenständliche Nebenbestimmung in Ziff. II.5. keine rechtlichen Bedenken. Insbesondere hat das beklagte Land das ihm eingeräumte Ermessen rechtsfehlerfrei ausgeübt.
a. Die zum Gegenstand der angefochtenen Auflage gemachte Pflicht zur schriftlichen Anzeige baulicher bzw. räumlicher Veränderungen, für die nach der im gerichtlichen Verfahren erfolgten Klarstellung durch das beklagte Land eine Anzeige in Textform ausdrücklich ausreicht, dient dazu, dem beklagten Land die Wahrnehmung seiner Aufgaben im Bereich der Glücksspielaufsicht zu ermöglichen (vgl. §§ 19 Abs. 3 Nr. 3, 20 Abs. 1 und 3 AG GlüStV NRW i. V. m. § 9 Abs. 1 GlüStV). Denn die räumliche und bauliche Gestaltung der Wettvermittlungsstelle ist ein für die Erteilung der Erlaubnis und damit auch für die Überwachung des Betriebs relevanter Umstand. Gemäß 13 Abs. 3 Satz 3 AG GlüStV NRW darf die Erlaubnis nur erteilt werden, wenn die Geschäftsräume nach ihrer Lage, Beschaffenheit und Ausstattung den Zielen des § 1 GlüStV nicht entgegenstehen. § 5 Abs. 2 Nr. 7 AnVerVO NRW sieht daher auch vor, dass dem Erlaubnisantrag zwingend u. a. Angaben zur Ausstattung, Beschaffenheit und Einteilung der Wettvermittlungsstelle sowie, wenn vorhanden, die diesbezügliche Baugenehmigung beizufügen sind. Denn nur anhand dieser Unterlagen kann – bei Erlaubniserteilung ebenso wie bei der späteren Überwachung des genehmigten, aber veränderten Betriebs – geprüft werden, ob die baulichen und räumlichen Verhältnisse den gesetzlichen Anforderungen (noch) entsprechen.
b. An ihrer Geeignetheit zur Zweckerreichung bestehen keine Zweifel. Dass der Klägerin mit der Verpflichtung zur Anzeige baulicher bzw. räumlicher Veränderungen etwas Unmögliches abverlangt wird, ist nicht ersichtlich. Das trägt die Klägerin selbst auch nicht vor. Zwar ist es wohl richtig, dass etwaige bauliche bzw. räumliche Veränderungen nicht durch die Klägerin selbst, sondern durch den Vermittler als Betreiber der konkreten Wettvermittlungsstelle vorgenommen würden. Angesichts der engen vertraglichen Verbundenheit des Vermittlers mit der Klägerin ist jedoch nicht anzunehmen, dass die Klägerin von etwaigen Veränderungen der Wettvermittlungsstelle keine Kenntnis erlangen kann bzw. erlangen wird. Nach Ziff. 2.1 des zwischen der Klägerin und dem Wettvermittler geschlossenen Vermittlungsvertrags gewährleistet der Vermittler auf seine Kosten geeignete Räumlichkeiten und personelle Voraussetzungen für die Erfüllung des Vertrags. Nach Ziff. 2.2 des Vertrages hat die Gestaltung der Wettvermittlungsstelle nach den Vorgaben des Veranstalters, also der Klägerin, zu erfolgen. Satz 3 des zweiten Absatzes der Ziff. 2.3 des Vertrages gibt dem Vermittler schließlich auf, Änderungen der in Anhang 1 gelisteten Wettannahmegeräte und Wettvermittlungsstätten – und damit auch der streitgegenständlichen Wettvermittlungsstelle – mit der Klägerin als Veranstalterin abzustimmen, um sowohl einen ordnungsgemäßen Betrieb als auch eine ordnungsgemäße Abrechnung sicherstellen zu können. Bei einem Verstoß des Vermittlers gegen seine Pflichten aus dem Vermittlungsvertrag steht der Klägerin nach Satz 4 der Ziff. 7.5 ein außerordentliches Kündigungsrecht zu. Angesichts dieser vertraglichen Regelungen kann nicht zweifelhaft sein, dass die Klägerin auch auf die bauliche bzw. räumliche Gestaltung der Wettvermittlungsstelle einen bestimmenden Einfluss hat bzw. nehmen kann, und dass sie auf dieser Grundlage dem Vermittler gegenüber auch durchsetzen kann, sie von beabsichtigten baulichen bzw. räumlichen Veränderungen rechtzeitig in Kenntnis zu setzen. Etwaige Verzögerungen, die sich aus dem Sitz der Klägerin in XYZ ergeben, sind letztlich unternehmerischen Entscheidungen geschuldet. Diese könnten und müssten gegebenenfalls, wenn anders Verzögerungen bei der Erfüllung der hier relevanten Verpflichtung nicht begegnet werden kann, durch organisatorische Maßnahmen oder vertragliche Vereinbarungen angepasst bzw. ergänzt werden. Dass die Zwei-Wochen-Frist unter Berücksichtigung dessen erkennbar zu knapp bemessen ist, vermag das Gericht nicht festzustellen.
c. Die Anzeigeverpflichtung der Klägerin ist zur Erreichung der genannten Zwecke auch erforderlich. Sie kann sich nicht mit Erfolg darauf berufen, eine etwaige Anzeige baulicher Veränderungen gegenüber der Bauaufsichtsbehörde, zu der nach dem Baurecht bereits eine Verpflichtung bestehe, sei ausreichend, weswegen es nicht – zusätzlich – einer Anzeige gegenüber der Glücksspielaufsichtsbehörde bedürfe. Bauliche Veränderungen können nicht nur Auswirkungen auf eine erteilte baurechtliche Genehmigung, sondern auch auf die Erlaubnis zum Betreiben einer Wettvermittlungsstelle haben. Die Anzeige baulicher Veränderungen gegenüber der Glücksspielaufsichtsbehörde dient insoweit anderen Zwecken als die Anzeige bei der Bauaufsichtsbehörde, nämlich spezifisch glücksspielrechtlichen Zwecken. Allein die Vereinbarkeit der Änderungen mit den Zielen des § 1 GlüStV ist durch die Glücksspielaufsichtsbehörde zu überprüfen. Ebenso ist denkbar, dass eine unwesentliche bauliche Änderung baurechtlich nicht anzeigepflichtig ist, aber gleichwohl relevante Auswirkungen auf die glücksspielrechtliche Erlaubnis haben kann. Dies zu überprüfen, ist Aufgabe der Aufsichtsbehörde, der sie nur nachkommen kann, wenn sie rechtzeitig von diesen Änderungen erfährt. Überdies sind im Sportwettbereich Bau- und Glücksspielaufsichtsbehörden ohnehin regelmäßig – wie auch hier – unterschiedlichen Rechtsträgern zugeordnet. Eine etwaige Anzeige gegenüber der Bauaufsichtsbehörde kann auch unter diesem Gesichtspunkt nicht von der Anzeigeverpflichtung gegenüber der Glücksspielaufsichtsbehörde entbinden. Diese Auffassung wird letztlich bestätigt durch § 74 Abs. 3 Satz 2 BauO NRW, wonach die Baugenehmigung aufgrund anderer Vorschriften bestehende Verpflichtungen zum Einholen von Genehmigungen, Bewilligungen, Erlaubnissen und Zustimmungen oder zum Erstatten von Anzeigen gerade unberührt lässt.
Vgl. VG Aachen, Beschluss vom 3. März 2022 – 10 L 356/21 –, juris, Rn. 28; vgl. ergänzend zu der von der Klägerin in diesem Zusammenhang thematisierten, jedoch nicht einschlägigen „Schlusspunkttheorie“ VG Köln, Beschluss vom 29. September 2021 - 24 L 1028/21 -, S. 13 des Beschlussabdrucks (nicht veröffentlicht).
Es besteht auch kein ebenso geeignetes, aber milderes Mittel. Ein milderes Mittel stellt entgegen der Auffassung der Klägerin insbesondere nicht eine mögliche Pflichtenadressierung an den Vermittler dar. Insoweit ist der Klägerin zwar zuzugeben, dass der Vermittler als Betreiber der Wettvermittlungsstelle und damit auch als potenziell Verantwortlicher für etwaige bauliche bzw. räumliche Veränderungen im Regelfall wohl „sachnäher“ sein wird als die in XYZ ansässige Klägerin. Zudem ist neben der Klägerin ausdrücklich auch der Vermittler als Betreiber der Wettvermittlungsstelle Adressat des Erlaubnisbescheids, dem die angefochtene Auflage beigefügt ist (vgl. § 13 Abs. 2 Satz 1 AG GlüStV NRW). Nach § 3 Abs. 6 GlüStV muss die Wettvermittlungsstelle jedoch in die Vertriebsorganisation eines Sportwettveranstalters eingebunden sein. Aufgrund der erforderlichen Einbindung in die Vertriebsorganisation eines Veranstalters dürfen in jeder Wettvermittlungsstelle daher auch nur Wetten dieses Veranstalters angeboten werden. Das Angebot von Sportwetten mehrerer Veranstalter ist ausgeschlossen. Dies dient der Begrenzung des Angebots und erleichtert die Überwachung.
Vgl. die Erläuterung zu § 3 Abs. 6 GlüStV, S. 34, veröffentlicht unter https://mi.sachsen-anhalt.de/ themen/gluecksspiel/gluecksspielstaatsvertrag-2021 (zuletzt aufgerufen am 20. Juni 2023).
Der Gesetz- und Verordnungsgeber hat vor diesem Hintergrund nicht die Vermittlerin oder den Vermittler als Betreiber/in der Wettvermittlungsstelle, sondern ausdrücklich die Veranstalterin bzw. den Veranstalter des Sportwettangebots, die bzw. der die vertriebsorganisatorische Verantwortung trägt, „in die Pflicht genommen“. Nach § 13 Abs. 2 Satz 2 AG GlüStV NRW kann den Erlaubnisantrag nur die Veranstalterin oder der Veranstalter stellen. Nur diese bzw. dieser kann und muss mit seinem Antrag darlegen, dass die Geschäftsräume der Wettvermittlungsstelle nach ihrer Lage, Beschaffenheit und Ausstattung den Zielen des § 1 GlüStV nicht entgegenstehen (vgl. § 13 Abs. 2 Satz 2 AG GlüStV NRW). Dem entspricht die ebenfalls der Veranstalterin bzw. dem Veranstalter obliegende Pflicht zur Beifügung entsprechender Angaben im Erlaubnisantrag (vgl. § 5 Abs. 2 Nr. 7 AnVerVO NRW). Dass sich diese Verpflichtung nicht auf die Antragstellung beschränkt, sondern die Veranstalterin bzw. der Veranstalter für das Fortbestehen der Erlaubnisvoraussetzungen verantwortlich und damit ggf. zum Nachweis bzw. zur Änderungsanzeige verpflichtet bleibt, zeigt § 13 Abs. 2 Satz 3 AG GlüStV NRW. Danach trägt die Veranstalterin oder der Veranstalter die Gewähr dafür, dass die Vermittlerin oder der Vermittler die im Antragsverfahren zu berücksichtigenden gesetzlichen Anforderungen für das Betreiben einer Wettvermittlungsstelle erfüllt. Da es sich beim Betreiben einer Wettvermittlungsstelle um einen Dauertatbestand handelt und die Erlaubnisvoraussetzungen für den Betrieb dauerhaft vorliegen müssen, handelt es sich bei der normierten Verantwortlichkeit der Veranstalterin bzw. des Veranstalters auch um eine fortwährende Verantwortlichkeit, die sich gerade nicht nur auf die Antragstellung, sondern auch auf die Betriebsdauer der Wettvermittlungsstelle erstreckt. Angesichts dieser Pflichtenverteilung durch den Gesetz- und Verordnungsgeber war für eine Adressierung der Auflage an den Vermittler kein Raum. Der von der Klägerin insoweit angenommene Ermessensausfall bei der Adressatenauswahl liegt daher nicht vor.
d. Die Auflage ist überdies angemessen. Sie ist weder mit Kosten noch mit einem größeren Aufwand verbunden und stellt daher nur einen geringfügigen Eingriff in die unionsrechtliche Dienstleistungsfreiheit der Klägerin dar, der aus den dargelegten und hier überwiegenden Gründen des öffentlichen Interesses, namentlich wegen der Ermöglichung der Wahrnehmung der Glücksspielaufsicht über den streitgegenständlichen Betrieb, ohne weiteres gerechtfertigt ist.
Da bereits die materiellen Anspruchsvoraussetzungen für die Erteilung einer Wettvermittlungsstellenerlaubnis ohne die Beschränkung auf das Hauptgeschäft und ohne die Nebenbestimmung unter Ziff. II.5. nicht vorliegen, ist auch der von der Klägerin weiter hilfsweise gestellte Bescheidungsantrag unbegründet.
C. Die Kostenfolge ergibt sich für den streitig entschiedenen Teil des Streitgegenstands aus § 154 Abs. 1 VwGO, da die Klägerin insoweit vollständig unterlegen ist.
Hinsichtlich des in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärten Teils des Streitgegenstands hat das Gericht gemäß § 161 Abs. 2 VwGO nur noch über die Kosten des Verfahrens zu entscheiden, und zwar nach billigem Ermessen unter Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstands. Billigem Ermessen entspricht es im vorliegenden Fall, die Kosten des Verfahrens insoweit dem beklagten Land aufzuerlegen. Denn dieses hat die Bestimmungen zu Ziff. I.5. und I.6. des Erlaubnisbescheides aufgehoben und damit die Erledigung des Verfahrens herbeigeführt.
Ausgehend hiervon ergibt sich für die vorzunehmende einheitliche Kostenentscheidung die tenorierte Kostenquotelung, die dem jeweiligen Maß von Obsiegen und Unterliegen der Beteiligten entspricht. Dabei ist der streitig entschiedene Teil höher zu gewichten, weil hier der Schwerpunkt des Vortrags und damit auch des Rechtsschutzbegehrens der Klägerin lag, während die erledigten Regelungen für die Klägerin ihrem Vortrag nach lediglich untergeordnete Bedeutung hatten.
D. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711, 709 Satz 2 der Zivilprozessordnung (ZPO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 133, 157 BGB
§§ 4 Abs. 1, 21a Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§§ 4 Abs. 1, 21a Abs. 1 Satz 2 GlüStV i. V. m. §§ 4 Abs. 1, 13 Abs. 1 AG GlüStV
§§ 4 Abs. 1, 21a Abs. 1 Satz 2 GlüStV i. V. m. § 13 Abs. 1 AG GlüStV
§§ 4a bis 4d GlüStV
§§ 4 Abs. 1, 21a Abs. 1 Satz 2 GlüStV i. V. m. §§ 4 Abs. 1, 13 Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV
§§ 1, 2 RennwLottG
§§ 4 Abs. 1, 21a Abs. 1 Satz 2 GlüStV i. V. m. §§ 4 Abs. 1, 13 Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV. Nach § 4 Abs. 1 Satz 5 AG GlüStV
§§ 19 Abs. 3 Nr. 3, 20 Abs. 1 und 3 AG GlüStV
§§ 708 Nr. 11, 711, 709 Satz 2 der Zivilprozessordnung
§ 88 VwGO
§ 5 AnVerVO
§ 284 StGB
§ 4 AG GlüStV NRW
§ 1 GlüStV
§ 4c GlüStV
§ 13 AG GlüStV NRW
§ 4c GlüStV
§ 9a GlüStV
§ 9a GlüStV
§ 13b AG GlüStV NRW
§ 5 AG GlüStV NRW
§ 167 VwGO
§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO
§ 43 Abs. 1 Alt. 2 VwGO
§ 4 Abs. 1 AG GlüStV NRW
§ 13 Abs. 4 Satz 3 AG GlüStV NRW
§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 4 Abs. 1, 13 Abs. 1 AG GlüStV NRW
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 4 Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW
§ 13 Abs. 2 Satz 1, 2 AG GlüStV NRW
§ 4 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 AG GlüStV NRW
§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 43 Abs. 1 Alt. 2 VwGO
§ 21a Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 3 Abs. 6 GlüStV
§ 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 21a Abs. 5 GlüStV
§ 13 Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW
§ 4 Abs. 1 GlüStV
§ 13 Abs. 2 Satz 1 AG GlüStV NRW
§ 29 Abs. 2 GlüStV
§ 13 Abs. 3 Satz 2 AG GlüStV NRW
§ 13 Abs. 2 Satz 3 AG GlüStV NRW
§ 4 Abs. 1 AG GlüStV NRW
§ 13 Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 19 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 AG GlüStV NRW
§ 9a Abs. 1 GlüStV
§ 9a Abs. 2 Satz 2 GlüStV
§ 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 4 Abs. 1 Satz 5 AG GlüStV NRW
§ 13 Abs. 3 Satz 2 AG GlüStV NRW
§ 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV
§ 1 Satz 1 Nr. 3 GlüStV
§ 29 Abs. 6 GlüStV
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, 3 GlüStV
§ 21 Abs.1, 1a, 4 GlüStV
§ 21 Abs. 1, 1a, 4 GlüStV
§ 13b Abs. 1 Satz 2 AG GlüStV NRW
§ 10 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 3 Abs. 1 Satz 1 SpielV
§ 28 Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 6c Abs. 1 GlüStV
§ 21 Abs. 1, 1a, 4 GlüStV
§ 4 Abs. 2 Satz 2 AG GlüStV NRW
§ 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV
§ 36 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG NRW
§ 36 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 9 Abs. 1 GlüStV
§ 5 Abs. 2 Nr. 7 AnVerVO
§ 74 Abs. 3 Satz 2 BauO NRW
§ 13 Abs. 2 Satz 2 AG GlüStV NRW
§ 13 Abs. 2 Satz 2 AG GlüStV NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 161 Abs. 2 VwGO
§ 1 Abs. 1 Nr. 1 der Verordnung
Art. 56 und 49 AEUV
Art. 49 AEUV
Art. 56 AEUV
Art. 56 Abs. 1 AEUV
Art. 57 AEUV
Art. 2 Abs. 1 Satz 2 Alt. 2 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 1979, 997
24 L 1028/21
9 B 56.11
6 B 319/20
12 A 395/18
12 LC 153/11
3 C 1.86
I C 33.68
9 C 7.11
4 C 15.14
4 C 35/13
II OE 105/76
2 A 3182/08
1 BvR 928/08
8 C 14.12
8 C 17.12
23 CS 22.26
4 B 1864/21
24 K 1475/21
9 A 4631/19
8 S 22.76
8 C 14.16
24 K 1472/21
5 K 19.76
8 C 5.10
8 C 10.12
11 ME 206/17
8 C 18.16
8 C 14.09
8 C 6.15
6 B 62/22
6 S 1922/20
4 Bs 193/21
2 K 1838/21
10 L 356/21