Verwaltungsgericht Hannover (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2000-01-23, Aktenzeichen 6 A 3205/99

Tenor:

Tatbestand:
Die Klägerin ist Schulträgerin von fünf Grundschulen. Eine der Grundschulen, die Gudrun-Pausewang-Schule (früher: ”Grundschule III”), wird seit dem Schuljahr 1993/1994 als Volle Halbtagsschule betrieben. Mit Schreiben vom 7. Mai 1999 beantragte die Klägerin auf Grund eines Beschlusses ihres Rates die stufenweise Einführung der ”Verlässlichen Grundschule” in ihren übrigen vier Grundschulen im Zeitraum vom Schuljahresbeginn 1999/2000 bis Schuljahresbeginn 2003/2004 sowie die Umwandlung der Gudrun-Pausewang-Schule in eine Verlässliche Grundschule zum Schuljahresbeginn 2003/2004. Dabei teilte die Klägerin dem Beklagten mit, sie gehe davon aus, dass
a) für die Verlässliche Grundschule die 100 %ige Lehrerversorgung sichergestellt wird und
b) die Volle Halbtagsschule bis zu deren Umwandlung in eine Verlässliche Grundschule mit Lehrerstunden so ausgestattet ist, dass die Aufrechterhaltung des Konzeptes der Vollen Halbtagsschule zu 100 % gewährleistet ist.
Ergänzend wies die Klägerin darauf hin, dass ihr Rat beschlossen habe, mit dem Beklagten eine Vereinbarung über die unter a) und b) genannten Gegenstände zu schließen.
Mit Bescheid vom 3. Juni 1999 lehnte der Beklagte die stufenweise Einführung der Verlässlichen Grundschule in allen fünf Grundschulen der Klägerin ab. Zur Begründung wies der Beklagte darauf hin, dass er zum Abschluss der vom Rat der Klägerin beschlossenen Vereinbarung nicht bereit sei, weil die Entscheidung über die Ausstattung der Schulen mit Lehrerstunden in die alleinige Zuständigkeit des Landes falle und dieses darüber grundsätzlich keine Vereinbarungen mit Schulträgern schließe.
Mit der am 19. Juli 1999 erhobenen Verpflichtungsklage hatte die Klägerin zunächst einen Anspruch auf Genehmigung der beantragten stufenweise Einführung der Verlässlichen Grundschule unter gleichzeitigem Abschluss einer Vereinbarung über die Gewährleistung einer 100 %igen Lehrerversorgung in ihren zukünftigen Verlässlichen Grundschulen und über eine zur Aufrechterhaltung des Konzeptes der Vollen Halbtagsschule ausreichende Ausstattung der Gudrun-Pausewang-Schule mit Lehrerstunden verfolgt. Die Klägerin hat ihren Genehmigungsantrag im Verlauf des Klageverfahrens wiederholt, allerdings ohne die genannte Bedingung einer Vereinbarung über die Lehrerversorgung: Daraufhin hat der Beklagte die beantragte stufenweise Umwandlung der Grundschule mit Beginn des Schuljahres 2000/2001 genehmigt, und die Klägerin hat ihre Klage in der mündlichen Verhandlung geändert. Sinngemäß beansprucht sie nunmehr, dass die ihr inzwischen erteilte Genehmigung zur Umwandlung ihrer Grundschulen in Verlässliche Grundschulen um den Abschluss einer Vereinbarung oder die Abgabe einer Zusage ergänzt wird; die Vereinbarung oder Zusage soll eine volle Unterrichtsversorgung und die Weiterführung des pädagogischen Konzepts ihrer Vollen Halbtagsschule bis zu deren Umwandlung in eine Verlässliche Grundschule im Schuljahr 2003/2004 gewährleisten.
Die Klägerin meint, ihre Klage sei zulässig, weil die Einrichtung und Unterhaltung von Grundschulen sowie die Bestimmung einer inhaltlich besonderen Schulart zum Kernbestand der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie zählten. Hinter ihrer Forderung nach Abschluss einer Vereinbarung stehe die Besorgnis, dass der Beklagte seine Absicht, die Verlässliche Grundschule mit 100 %iger Lehrerversorgung innerhalb der nächsten fünf Jahre einzuführen, finanziell nicht durchhalten kann. Die beabsichtigte Umwandlung aller 1800 niedersächsischen Grundschulen in Verlässliche Grundschulen bedinge einen Mehrbedarf von 2500 bis 2600 zusätzlichen Lehrerstellen, der nur in Höhe von etwa 500 Stellen durch Abschaffung der Vollen Halbtagsschulen gedeckt werden könne. Der verbleibende Mehrbedarf von ca. 2000 Stellen sei in der Haushaltsplanung des Landes nicht vorgesehen. Da andererseits nach den öffentlichen Erklärungen des Beklagten die Umsetzung des Konzepts der Verlässlichen Grundschule garantiert werden solle, könne dieses nur zu Lasten derjenigen Schulen gehen, die nicht an dem Schulversuch teilnehmen. Das werde zunächst durch Abzug von Lehrkräften aus den Vollen Halbtagsschulen geschehen, wovor sich die Klägerin mit der geforderten Vereinbarung schützen wolle.
Ihr Interesse daran sei rechtlich geschützt. Das pädagogische Konzept ihrer Vollen Halbtagsschule sehe eine 100 %ige Lehrerversorgung vor; auf Grund der schulbehördlichen Genehmigung der Vollen Halbtagsschule habe die Klägerin einen Anspruch darauf, dass dieses Konzepts weitergeführt werde. Dieser Anspruch könne nicht dadurch unterlaufen werden, dass der mit 30 % der üblichen Lehrerversorgung anzunehmende Mehrbedarf der Vollen Halbtagsschule nicht mehr erfüllt werde. Bereits heute sei die Gudrun-Pausewang-Schule nicht mehr in der Lage, die Anforderungen des § 23 Abs. 3 Satz 3 NSchG zu erfüllen.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 3. Juni 1999 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, dem Antrag der Klägerin vom 7. Mai 1999 über die Einführung der Verlässlichen Grundschule zum nächstmöglichen Zeitpunkt insoweit stattzugeben, als dieser Antrag auch den Abschluss einer Vereinbarung oder eine Zusage über die volle Unterrichtsversorgung und die Weiterführung des pädagogischen Konzepts der Vollen Halbtagsschule beinhaltet,
hilfsweise den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 3. Juni 1999 zu verpflichten, über den Antrag der Klägerin vom 7. Mai 1999 auf Einführung der Verlässlichen Grundschule in der Stadt Burgdorf unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Der Beklagte hält die Verpflichtungsklage für unzulässig, weil das Niedersächsische Schulrecht keinen Anspruch auf eine bestimmte Mindestunterrichtsversorgung kenne und erst recht keinen Anspruch eines Schulträgers darauf, dass ihm dieses garantiert werde. Die Erlasse über die Unterrichtsversorgung entfalteten keine Rechtswirkungen nach außen und könnten daher nicht zu einer Bindung des Beklagten führen. Vielmehr stehe auch die Unterrichtsversorgung unter dem Haushaltsvorbehalt und der damit verbundenen Möglichkeit genereller Kürzungen. Auch § 101 NSchG regele nichts über diesbezügliche Verpflichtungen des Landes gegenüber einem Schulträger, solange die Genehmigung einer schulorganisatorischen Entscheidung des Schulträgers nicht durch eine völlig unzureichende Lehrerversorgung unterlaufen werde. Es sei aber nicht beabsichtigt, die bestehenden Vollen Halbtagsschulen durch eine gezielte Verschlechterung ihrer Unterrichtsversorgung auszuhöhlen. Ein Zusammenhang zwischen dem Schulversuch Verlässliche Grundschule und der Führung Voller Halbtagsschulen bestehe nur insoweit, als Anträgen auf Genehmigung des Schulversuchs Verlässliche Grundschule nur stattgegeben werde, wenn bestehende Volle Halbtagsschulen in Verlässliche Grundschulen umgewandelt werden. Das beruhe auf der bekannten Finanzlage des Landes, die ein Nebeneinander beider Organisationsformen nicht ermögliche. Das alles bedürfe aber keiner Vereinbarung zwischen dem Land und dem Schulträger.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts verweist die Kammer ergänzend auf den Inhalt der vorgelegten Schriftsätze nebst Anlagen sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Klägerin und des Beklagten.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist unzulässig.
Der Klägerin fehlt die für eine Verpflichtungsklage nach § 42 Abs. 2 VwGO erforderliche Klagebefugnis. Klagebefugt wäre die Klägerin nur dann, wenn unter irgendeinem denkbaren rechtlichen Gesichtspunkt die Möglichkeit bestünde, dass die Klägerin durch die Weigerung des Beklagten, als Regelungsbestandteil der Genehmigung des Schulversuchs Verlässliche Grundschule eine Vereinbarung über die Gewährleistung der Lehrerversorgung in der Vollen Halbtagsschule zu schließen, in eigenen Rechten verletzt wird. Das ist nicht der Fall:
Eigene Rechte der Klägerin, die einen Anspruch auf Genehmigung mit einem solchen Inhalt denkbar erscheinen lassen, sind nicht ersichtlich. Es gibt im deutschen Recht keinen Rechtssatz, der regelt, dass die Genehmigung der Umwandlung von Grundschulen in Verlässliche Grundschulen mit einer vertraglichen Bindung der entscheidenden Schulbehörde einhergehen muss. Bei der von der Klägerin beanspruchten Vereinbarung würde es sich um eine Regelung schlicht hoheitlichen Handelns und damit um einen öffentlich-rechtlichen Vertrag handeln, dessen Zulässigkeit sich nach Maßgabe der §§ 54 ff. VwVfG bestimmt. Dasselbe gilt, soweit die Klägerin wahlweise von dem Beklagten eine Zusage beansprucht; damit verlangt sie nur scheinbar etwas anderes. Da die Zusage nicht auf den Erlass eines Verwaltungsaktes, sondern auf planendes und tatsächliches hoheitliches Handeln (Personaleinsatz von Lehrkräften) gerichtet ist, kann auch ein solches Schuldversprechen nur in die Gestalt einer vertraglichen Vereinbarung gekleidet werden. Ob angesichts der gegenwärtigen Stellensituation und der von der Klägerin beschriebenen ständigen Unterversorgung ihrer Vollen Halbtagsschule eine derartige vertragliche Verpflichtung nach den haushaltsrechtlichen Bestimmungen (§§ 38 Abs. 1 Satz 1, 49 Abs. 1 Satz 1 LHO) unzulässig und damit gemäß § 54 Satz 1 VwVfG nichtig wäre, braucht nicht entschieden zu werden. Jedenfalls sind die Beteiligten auch auf dem Gebiet des Öffentlichen Rechts entsprechend § 305 BGB frei, mit Hilfe eines verwaltungsrechtlichen Vertrages gesetzlich bestehende Schuldverhältnisse zu ändern oder nicht (BVerwGE 84, 257). Das gilt jedenfalls grundsätzlich für Rechtsverhältnisse, an denen - wie hier - juristische Personen des öffentlichen Rechts gleichgeordnet beteiligt sind. Die vertragliche Änderung kann sich dabei auf den Schuldgrund selbst, aber auch lediglich auf einzelne Fragen des Inhalts, des Umfangs oder auf Modalitäten der Durchsetzung einer gesetzlich vorgesehenen Leistung beziehen (BVerwG, a.a.O. S. 262). Schon aus dem Grundsatz der Vertragsfreiheit kann es deshalb den von der Klägerin verfolgten Anspruch nicht geben.
Im übrigen stehen der Klägerin derartige Rechte, die durch eine Vereinbarung gewährleistet werden sollen, auch inhaltlich nicht zu. Zwischen den Beteiligten besteht kein Rechtsverhältnis, auf das sich die Zusicherung einer Unterrichtsversorgung durch Einsatz von Lehrkräften an öffentlichen Schulen beziehen könnte. Das in Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 57 Abs. 1 NV gewährleistete Recht der kommunalen Selbstverwaltung vermittelt einen solchen Anspruch nicht. Insoweit hilft auch der Hinweis der Klägerin auf ihre Schulträgerschaft nicht weiter. Das Niedersächsische Schulgesetz gewährleistet den in Art. 7 Abs. 1 GG und 4 Abs. 2 NV erteilten staatlichen Bildungsauftrag dadurch, dass dieser durch Schulen einschließlich ihrer Lehrkräfte, Schulbehörden und Schulträger gemeinsam erfüllt wird. Das macht eine Abgrenzung der jeweils in eigener Zuständigkeit bestehenden Aufgaben zur Erfüllung des Bildungsauftrages zwingend erforderlich. Die Schulträgerschaft besteht in Niedersachsen ihrem Wesen nach darin, das notwendige Schulangebot und die erforderlichen Schulanlagen vorzuhalten (§ 101 Abs. 1 NSchG), während die Entwicklung und Gestaltung des Schulwesens nach § 120 Abs. 1 NSchG allein Angelegenheit der Schulbehörden des Landes ist. Aus dieser Aufgabenteilung folgt, dass den Schulträgern im wesentlichen die Schaffung und Unterhaltung der sächlichen Voraussetzungen für einen Schulbetrieb in ihrem Gebiet als Angelegenheit des eigenen Wirkungskreises obliegt, während die Planung und inhaltliche Ausgestaltung des Schulbetriebs in die Hände der Schulbehörden, der Schulen einschließlich der bei ihnen eingerichteten Entscheidungs- und Beteiligungsgremien sowie der Lehrkräfte gelegt ist.
Das dergestalt durch das Gesetz vorgegebene öffentliche Bildungswesen schließt es grundsätzlich aus, dass ein Schulträger Rechte geltend machen kann, die sich auf die Planung und Gestaltung der Entwicklung des Schulwesens beziehen. Zur Planung und Gestaltung der Entwicklung des Schulwesens zählt notwendigerweise auch die Einsatzplanung für die Lehrkräfte und das Betreuungspersonal, dessen Dienstherr gemäß § 50 Abs. 2 Satz 1 und § 53 Satz 1 NSchG das Land ist. Deshalb ist es allein Sache der Schulbehörden, die dienst- und arbeitsrechtlichen Befugnisse im Zusammenhang mit dem Einsatz der Lehrkräfte und des pädagogischen Betreuungspersonals auszuüben.
Etwas anderes folgt auch nicht daraus, dass den Schulträgern nach § 106 NSchG eigene Rechte im Zusammenhang mit der Errichtung, Erweiterung, Aufhebung und Änderung der Organisationsform bestehender öffentlichen Schulen eingeräumt sind. Auch diese Rechte beziehen sich nur die Existenz oder Gliederung öffentlicher Schulen, nicht jedoch auf die Gestaltung und Organisation der Arbeit, die von den Konferenzen, Schulleitungen, den Lehrkräften und dem pädagogischen Betreuungspersonal in den Schulen geleistet wird. Die von Klägerin in diesem Zusammenhang zitierte Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen vom 7. Juni 1991 (NVwZ-RR 1992 S. 186 ff.) gibt für die Begründung eigener Rechte der Klägerin an Aufgaben der innerschulischen Organisation nichts her. Die Entscheidung betrifft gerade keine Angelegenheit der Organisation des pädagogischen Schulbetriebs, sondern eine typische Angelegenheit des Schulträgers im Sinne von § 106 NSchG, indem sie sich mit der Frage, wie weit die Schulbehörde bei der Ermessensentscheidung über die Genehmigung der Errichtung einer öffentlichen Schule in das dabei zweifelsfrei gegebene gemeindliche Selbstverwaltungsrecht eingreifen darf, auseinandersetzt.
Schließlich hilft der Klägerin nicht weiter, dass der Gesetzgeber abweichend von dem oben dargestellten Prinzip der Aufgabentrennung den Schulträgern in § 22 Abs. 3 NSchG ein weitreichendes Antrags- und Beteiligungsrecht bei der Durchführung von Schulversuchen eingeräumt hat. Gegenstand des vorliegenden Rechtsschutzbegehrens ist nach der Klageänderung nicht mehr die Genehmigung des stufenweise einzuführenden Schulversuchs, dessen Genehmigungsfähigkeit im übrigen zwischen den Beteiligten stets unstreitig war. Klageanspruch ist vielmehr eine Genehmigung, die als conditio sine qua non mit dem Abschluss einer Vereinbarung über die Unterrichtsversorgung verbunden wird und deshalb nichts mehr mit dem Regelungsinhalt des § 22 NSchG über Schulversuche gemein hat. Aus demselben Grund kann die Klägerin ihre Klagebefugnis nicht aus der der Gudrun-Pausewang-Schule von der Bezirksregierung Hannover nach § 23 Abs. 5 Satz 2 NSchG erteilten Genehmigungen zum Weiterbetrieb einer Vollen Halbtagsschule herleiten. Selbst wenn es - unausgesprochener - Regelungsinhalt des Genehmigungsbescheides vom 2. April 1997 wäre, dass das Land Niedersachsen auf Dauer eine 100 %ige Unterrichtsversorgung der Vollen Halbtagsschule garantiert, gäbe es keine Rechtsgrundlage für das Verlangen der Klägerin, zusätzlich zu dieser Garantie über dieselbe Regelung einen öffentlich-rechtlichen Vertrag abzuschließen.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 54 ff. VwVfG
§§ 38 Abs. 1 Satz 1, 49 Abs. 1 Satz 1 LHO
§ 101 NSchG
§ 305 BGB
§ 106 NSchG
§ 22 NSchG
§ 23 Abs. 3 Satz 3 NSchG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 54 Satz 1 VwVfG
§ 101 Abs. 1 NSchG
§ 120 Abs. 1 NSchG
§ 53 Satz 1 NSchG
§ 22 Abs. 3 NSchG
§ 23 Abs. 5 Satz 2 NSchG
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 57 Abs. 1 NV
Art. 7 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 84, 257