Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-04-25, Aktenzeichen 8 C 10812/17
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2018:0425.8C10812.17.00

Tenor:
Der Bebauungsplan „M.straße, Änderung 2“ der Antragsgegnerin in der Fassung der öffentlichen Bekanntmachung vom 21. Dezember 2017 wird für unwirksam erklärt, soweit in Nr. 1.1 Abs. 5 Satz 1, 2. Halbsatz und Nr. 1.2 Abs. 6 Satz 1, 2. Halbsatz der textlichen Festsetzungen die Ausnahmeregelung für Einzelhandelsbetriebe mit nicht zentrenrelevanten Sortimenten bis zur Grenze der Großflächigkeit von folgender Voraussetzung abhängig gemacht wird:
„wenn keine Beeinträchtigung der zentralen Einkaufsbereiche zu erwarten sind“.
Im Übrigen werden die Normenkontrollanträge abgelehnt.
Die Antragsteller haben die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragsteller wenden sich gegen einen Bebauungsplan der Antragsgegnerin, mit dem der bestehende Bebauungsplan „M.straße“ geändert wurde.
Sie sind Eigentümer von Grundstücken im Plangebiet dieses Bebauungsplanes. Ihre Grundstücke werden teilweise von Einzelhandelsbetrieben genutzt. Der ursprüngliche Bebauungsplan aus dem Jahre 1996, dessen Geltungsbereich die Umgebung der M.straße – im Westen beginnend mit dem O. bis zur Einmündung in die V.straße im Osten – umfasste, setzte im westlichen Bereich des Plangebietes ein Sondergebiet für Einkaufszentren und großflächige Handelsbetriebe fest. Hieran schloss sich nach Osten ein Industriegebiet an. Im Übergang zur Wohnbebauung jenseits der V.straße war ein Gewerbegebiet festgesetzt.
Am 4. Februar 2013 beschloss der Stadtrat der Antragsgegnerin die Aufstellung der 2. Änderung des Bebauungsplans. Zur Begründung verwies er darauf, dass die Änderung auf der Grundlage der am 30. März 2009 beschlossenen Einzelhandelskonzeption erfolgen solle. Mit der Änderung sollten die in der Konzeption formulierten Ziele zur Steuerung des Einzelhandels durch eine Fortentwicklung des örtlichen Baurechts umgesetzt werden. Hierzu werde eine Einschränkung der Zulässigkeit von Einzelhandelsnutzungen im Plangebiet vorgenommen.
Im Rahmen der frühzeitigen Öffentlichkeitsbeteiligung, die vom 25. Februar bis zum 4. April 2013 stattfand, nahmen die Antragsteller zu der beabsichtigten Planung Stellung. Sie führten im Wesentlichen aus, dass die Antragsgegnerin die bisherige Konzeption des Bebauungsplans, die Ansiedlung zentrenrelevanter Sortimente zu beschränken, durch ihre großzügige Genehmigungspraxis habe ins Leere laufen lassen. Die Einzelhandelskonzeption fordere im Bereich der M.straße ein Ergänzungsangebot mit zentrenrelevanten Sortimenten. Demgegenüber werde mit der beabsichtigten Planänderung ein Ausschluss dieses Angebots vorgenommen. Dem Ziel einer Beschränkung innenstadtrelevanter Sortimente laufe die von der Antragsgegnerin zum damaligen Zeitpunkt beabsichtigte und später umgesetzte Ansiedlung eines IKEA-Möbelhauses zuwider. Die Planung ignoriere zudem, dass der gesamte Straßenbereich der M.straße durch Einzelhandelsnutzung geprägt sei. Auch in den als Industrie- und Gewerbegebiet festgesetzten Bereichen seien typische Nutzungen durch Gewerbe- und Industriebetriebe nicht vorrangig. Eine Schwächung der integrierten Innenstadtlage erfolge im Übrigen bereits durch die dort beschlossene Ansiedlung eines Einkaufszentrums.
In seiner Sitzung vom 30. November 2015 nahm der Bauausschuss der Antragsgegnerin zu den im Rahmen der frühzeitigen Öffentlichkeitsbeteiligung erhobenen Einwendungen Stellung. Zu den von den Antragstellern vorgebrachten Gesichtspunkten führte er im Wesentlichen aus, dass eine Verletzung des Art. 14 GG durch die Änderung der planerischen Festsetzungen des bisherigen Bebauungsplanes nicht erfolge, da bereits seit Mitte der 1990er Jahre beabsichtigt gewesen sei, auf den Industrie- und Gewerbegebietsflächen Einzelhandelsunternehmen nicht zuzulassen. Diese sollten vielmehr auf die Sondergebietsflächen konzentriert werden. Die mit der Bebauungsplanänderung beabsichtigte Einschränkung der Einzelhandelsnutzung sei im Interesse der Allgemeinheit hinzunehmen. Die Planung sei erforderlich, da sich die bisherige Steuerung der Einzelhandelsnutzung nicht als zielführend erwiesen habe. Die Planung entspreche den Zielsetzungen der Einzelhandelskonzeption. Das IKEA-Möbeleinrichtungshaus sei nicht im Plangebiet angesiedelt. Das Interesse der Antragsgegnerin an dessen Errichtung beruhe auf der überregionalen Ausstrahlung des Unternehmens und sei als bewusste Ausnahme von der Einzelhandelskonzeption erfolgt. Große Areale im Industriegebiet seien weiterhin von klassischen Industriebetrieben genutzt. Zudem befinde sich dort eine große Anzahl kleiner und mittlerer Betriebe. Für Industriebetriebe stünden im Stadtgebiet keine ausreichenden Flächen mehr zur Verfügung.
Der Bauausschuss beschloss gleichzeitig die Durchführung der Öffentlichkeitsbeteiligung sowie der Behördenbeteiligung nach den §§ 3 Abs. 2 bzw. 4 Abs. 2 BauGB. Hierzu war der Bebauungsplanentwurf in der Zeit vom 4. Januar 2016 bis zum 5. Februar 2016 öffentlich ausgelegt. Die Antragsteller führten hierzu in Ergänzung ihres bisherigen Vorbringens aus, dass die Planung nicht konsistent sei. Einerseits werde im Gewerbe- und Industriegebiet die Einzelhandelsnutzung beschränkt und andererseits im Bereich der Sondergebiete in großem Maße Einzelhandel mit zentrenrelevanten Sortimenten zugelassen. Die Einzelhandelsnutzung in der Bestandsbebauung erfolge demgegenüber überwiegend im Bereich des Industrie- und des Gewerbegebiets. Das Ziel der Planung, die Einzelhandelsnutzung im Industrie- und Gewerbegebiet einzuschränken, könne nicht erreicht werden, da der Bereich überwiegend bereits bebaut sei und sich die Frage von Neuansiedlungen nicht stelle. Die Sortimentsliste im Einzelhandelskonzept sei nicht sachgerecht erarbeitet. Eine Aktualisierung der Liste zentrenrelevanter Sortimente sei nicht erfolgt. Die letzte maßgebliche Untersuchung stamme aus dem Jahr 2001. Im Stadtgebiet der Antragsgegnerin seien aber seit dem Jahr 2007 allein im Osten der Stadt 30.000 m² Verkaufsfläche für das Einrichtungshaus Möbel Martin zugelassen worden, von denen 3.000 m² auf zentrenrelevante Sortimente entfielen. Der IKEA-Möbelmarkt und die Shoppingmall „K in Kaiserlautern“ hätten die Verkaufsfläche im Stadtgebiet jeweils um 25.000 m² erweitert.
In seiner Sitzung vom 23. Mai 2016 befasste sich der Stadtrat u.a. mit den Einwendungen der Antragsteller und stellte im Wesentlichen darauf ab, dass sich die unterschiedliche Behandlung der einzelnen Baugebiete, was die Zulassung der Einzelhandelsnutzung angehe, aus dem jeweiligen Gebietscharakter ergebe. Die Planung verfolge das Ziel, die vorhandenen Betriebe in den bereits bestehenden Sondergebieten festzuschreiben und ihnen Entwicklungsmöglichkeiten zu eröffnen. Die Sortimentsliste des Ursprungsbebauungsplanes sei für das Plangebiet nicht mehr relevant. Zur Frage der Zentrenrelevanz der einzelnen Sortimente nehme die Einzelhandelskonzeption 2009 ausführlich Stellung. Hierbei sei auch die Entwicklung eines Magneten im Stadtzentrum berücksichtigt worden. Für das Einrichtungshaus Möbel Martin seien zentrenrelevante Sortimente nicht zugelassen. Die Ansiedlung des IKEA-Möbelhauses stelle einen Sonderfall dar. Der große Einzugsbereich dieses Möbelhauses habe die Antragsgegnerin veranlasst, eine Fortschreibung der Einzelhandelskonzeption vorzunehmen. Die Regelungen zu den Sondergebieten knüpften an die bisherigen Festsetzungen an. So sei es auch bislang schon nicht zulässig gewesen, nicht zentrenrelevante Sortimente in zentrenrelevante Sortimente umzuwandeln. Im Sondergebiet 3 sei eine Beschränkung der Randsortimente erfolgt, um auszuschließen, dass das Randsortiment die Auswirkungen eines Fachmarktes entfalte.
In dieser Sitzung beschloss der Stadtrat zudem den Bebauungsplan als Satzung. Der Beschluss wurde am 23. Juni 2016 öffentlich bekanntgemacht.
Am 28. August 2017 beschloss der Stadtrat vor dem Hintergrund der bereits anhängigen Normenkontrollanträge die Durchführung eines ergänzenden Verfahrens nach § 214 Abs. 4 BauGB. Hiermit verfolgte die Antragsgegnerin die Absicht, die textlichen Festsetzungen des Bebauungsplanes klarer zu fassen und die Verkaufsflächenbeschränkungen oder Mindestverkaufsflächen für einzelne Sortimente neu zu formulieren. Der geänderte Bebauungsplan lag in der Zeit vom 11. September 2017 bis zum 13. Oktober 2017 erneut zur Einsichtnahme bei der Antragsgegnerin aus. Die Antragsteller führten hierzu mit Schreiben vom 11. Oktober 2017 ergänzend aus, dass die bestandsgeschützten Einzelhandelsbetriebe im Gewerbe- und Industriegebiet zu sehr eingeschränkt würden. Der Umstand, dass ein Sortimentswechsel nur innerhalb näher bezeichneter Sortimentsgruppen zulässig sei, schränke die Möglichkeit einer Nachnutzung oder einer Folgevermietung in unangemessener Weise ein.
In seiner Sitzung vom 11. Dezember 2017 behandelte der Stadtrat die während der Öffentlichkeitsbeteiligung erhobenen Einwendungen und beschloss den Bebauungsplan als Satzung. Die im ergänzenden Verfahren erfolgte Änderung wurde am 21. Dezember 2017 öffentlich bekanntgemacht.
Der Bebauungsplan übernimmt weitgehend die Gebietsfestsetzung der bisherigen Planung. Lediglich das bisher einheitliche Sondergebiet wird in drei unterschiedliche Sondergebiete eingeteilt. In den textlichen Festsetzungen ist bestimmt, dass im Industriegebiet Einzelhandelsbetriebe aller Art nach § 1 Abs. 5 BauNVO ausgeschlossen sind. Ausnahmsweise können Einzelhandelsbetriebe mit nicht zentrenrelevantem Sortiment bis zur Grenze der Großflächigkeit zugelassen werden, wenn keine Beeinträchtigung der zentralen Einkaufsbereiche zu erwarten ist. Zentrenrelevante Randsortimente werden auf maximal 10 % der Verkaufsfläche beschränkt. Bei Einzelhandelsbetrieben, die Bestandsschutz genießen, sind Änderungen, Nutzungsänderungen und Erneuerungen der Anlagen zulässig, soweit kein Wechsel von nicht zentrenrelevanten zu zentrenrelevanten Sortimentsgruppen erfolgt. Ein Wechsel von einem zentrenrelevanten Sortiment zu einem anderen zentrenrelevanten Sortiment ist im Rahmen des Bestandsschutzes nur innerhalb näher bestimmter Sortimentsgruppen zulässig. Eine gleichlautende Regelung wird auch für das Gewerbegebiet getroffen.
Im Sondergebiet 1 (SO 1) ist ein Einkaufszentrum mit zentrenrelevanten und nicht zentrenrelevanten Sortimenten zulässig. Dabei ist eine Verkaufsfläche von mindestens 5.000 m² und maximal 16.500 m² vorgesehen. Für zentrenrelevante Sortimente dürfen maximal 12.600 m² Verkaufsfläche genutzt werden. Davon entfallen maximal 3.600 m² Verkaufsfläche auf die Sortimente Bekleidung/Wäsche, Schuhe/Lederwaren, Sportbekleidung und -schuhe. Mindestens 3.000 m² Verkaufsfläche sind für die Sortimente Nahrung- und Genussmittel, Drogerie-/Kosmetik-/Parfümerieartikel, einschließlich Apotheken-, pharmazeutische, medizinische und orthopädische Artikel vorgesehen. Im Sondergebiet 2 (SO 2) ist ebenfalls ein Einkaufszentrum mit zentrenrelevanten und nicht zentrenrelevanten Sortimenten zugelassen. Dieses Einkaufszentrum ist auf maximal 16.600 m² Verkaufsfläche beschränkt. Hiervon dürfen maximal 9.500 m² auf zentrenrelevante Sortimente entfallen. 4.800 m² Verkaufsfläche sind höchstens für die Sortimente Bekleidung/Wäsche, Schuhe/Lederwaren, Sportbekleidung und -schuhe vorgesehen. Das Sondergebiet 3 (SO 3) dient der Aufnahme großflächiger, nicht zentrenrelevanter Handelsbetriebe. Erweiterungen bestehender Anlagen sind nur zulässig, soweit keine zusätzlichen Verkaufsflächen entstehen. Ein Wechsel von einer nicht zentrenrelevanten Sortimentsgruppe zu einem zentrenrelevanten Sortiment darf nur erfolgen, solange die Höchstgrenze von 10 % der Verkaufsfläche bzw. 400 m² nicht überschritten wird. Der Wechsel von einem zentrenrelevanten Sortiment zu einem anderen zentrenrelevanten Sortiment ist nur im Rahmen näher bestimmter Sortimentsgruppen zulässig.
In der Begründung des Bebauungsplans wird zur Erforderlichkeit der Planung ausgeführt, dass bodenrechtliche Spannungen dadurch entstanden seien, dass der Einzelhandel autoorientierte Standorte außerhalb der zentralen Versorgungsbereiche bevorzuge. Der Bebauungsplan diene der Umsetzung der Einzelhandelskonzeption 2009 zum Schutz der City als zentralem Versorgungszentrum sowie zum Schutz der Bereiche, die der Nahversorgung dienten. Der bisherige Bebauungsplan sei zur Steuerung der städtebaulichen Entwicklung nicht mehr ausreichend gewesen. Weiterhin diene der Plan der Sicherung gewerblicher Bauflächen. In den geplanten Sondergebieten sollten die Vorgaben an die bestandsgeschützten Nutzungen angepasst werden.
Bereits am 1. März 2017 haben die Antragsteller ihre Normenkontrollanträge gestellt.
Sie sind der Auffassung, dass die Anträge zulässig seien, da im Plangebiet gelegene Grundstücke in ihrem Eigentum stünden. Der Bebauungsplan setze das Einzelhandelskonzept der Antragsgegnerin nicht konsistent um. In der Einzelhandelskonzeption werde hinsichtlich des Industrie- und des Gewerbegebiets eine Zuordnung zu der dort umschriebenen Zone 4 vorgenommen. In dieser Zone sei nicht innenstadtrelevanter, nicht großflächiger Einzelhandel zulässig. Diese Vorgabe werde indes nicht folgerichtig umgesetzt. Einzelhandelsbetriebe, die der Nahversorgung dienten, würden ausweislich des Konzepts in dieser Zone bis zu einer Verkaufsfläche von 800 m² zugelassen. Es sei indessen nicht vorstellbar, dass ein Einzelhandelsbetrieb der Nahversorgung diene und gleichzeitig ein nicht innenstadtrelevantes Sortiment aufweise. Die Bestimmung in Nr. 1.1.1 der textlichen Festsetzungen des Bebauungsplans, wonach ausnahmsweise zulässige Wohngebäude im Industriegebiet an den Straßen zu errichten seien, sei nicht hinreichend bestimmt. Es sei unklar, ob die Gebäude unmittelbar an der Straßenbegrenzungslinie errichtet werden müssten. Entsprechendes gelte auch für die inhaltsgleiche Bestimmung im Gewerbegebiet. Soweit im SO 3 großflächige Handelsbetriebe mit nicht zentrenrelevanten Sortimenten zugelassen seien und daneben Randsortimente auf 10 % der Verkaufsfläche, höchstens 400 m², beschränkt seien, fehle es an einer städtebaulichen Rechtfertigung. Insgesamt fehle es an der Erforderlichkeit der Planung. Das Ziel, Flächen für gewerbliche und industrielle Nutzungen im Industrie- und Gewerbegebiet zu sichern, könne von vornherein nicht erreicht werden. Zudem sei zu beachten, dass in beiden Gebieten eine Gesamtverkaufsfläche bestehe, die weit über die in den Sondergebieten SO 1 und SO 2 vorgesehene Verkaufsfläche hinausgehe. Die Antragsgegnerin habe zudem – wie im Planaufstellungsverfahren bereits geschildert – in großem Umfang Einzelhandelsnutzungen außerhalb des zentralen Versorgungsbereichs genehmigt. Die restriktive Handhabung des Einzelhandels in Industrie- und Gewerbegebiet insbesondere im Hinblick auf die Bestandsbetriebe lasse jeden sachlichen Grund vermissen.
Die Planung verstoße zudem gegen das Abwägungsgebot. Dies ergebe sich bereits daraus, dass die Antragsgegnerin ihrer Abwägung eine untaugliche Einzelhandelskonzeption zugrunde lege. Es fehle insbesondere an einer individuellen Betrachtung des Plangebiets. Grundlage des Einzelhandelskonzepts sei eine im Jahre 1995 erfolgte Erhebung. Insoweit sei auch die Sortimentsliste nicht sachgerecht erarbeitet worden. Die letzte hierzu erfolgte Untersuchung stamme aus dem Jahr 2001. Die Planung habe auch den Trennungsgrundsatz des § 50 BImSchG nicht beachtet. Soweit die Einzelhandelskonzeption für den Standort M.straße eine Attraktivitätssteigerung bei nicht zentrenrelevanten Sortimenten anstrebe, bleibe unklar, weshalb derartige Einzelhandelsbetriebe im Gewerbe- und Industriegebiet nur ausnahmsweise zugelassen werden könnten. Nicht schlüssig sei, dass die Antragsgegnerin eine Stärkung des zentralen Versorgungsbereiches zulasse und gleichzeitig in den Sondergebieten in großem Umfang Einzelhandelsbetriebe mit zentrenrelevanten Sortimenten zulasse. Die bei einem Sortimentswechsel vorgesehene Beschränkung stelle eine unverhältnismäßige Beeinträchtigung ihrer Eigentumsrechte dar. Die Betriebe würden damit weitestgehend auf ihren Bestand festgelegt. Die Verkaufsflächen von IKEA und OBI seien nicht in das Einzelhandelskonzept einbezogen worden. Der Bereich M.straße hätte zudem seinerseits als zentraler Versorgungsbereich geschützt werden müssen. Es sei davon auszugehen, dass etwa 70 % des zentrenrelevanten Sortiments im Stadtgebiet der Antragsgegnerin im Bereich M.straße angeboten werde. Zudem ergebe sich aus dem Flächenmonitoring kein Anhaltspunkt dafür, dass der Bereich M.straße negative Auswirkungen auf den Einzelhandel in der Innenstadt entfalte. Auch sei nicht mit einer Verlagerung von Einzelhandelsbetrieben aus dem Bereich M.straße in die Innenstadt zu rechnen. Im Innenstadtbereich fehle es hierfür an geeigneten Leerständen. Das von der Antragsgegnerin durchgeführte Flächenmonitoring sei nicht geeignet, die Veränderungen des Einzelhandelsangebots zu dokumentieren. Die als Ausnahme vorgesehene Zulassung von Einzelhandelsbetrieben mit nicht zentrenrelevanten Sortimenten bis zur Grenze der Großflächigkeit im Industrie- und Gewerbegebiet lasse keine hinreichende Rechtsgrundlage erkennen, soweit sie davon abhängig sei, dass keine Beeinträchtigung der zentralen Einkaufsbereiche zu erwarten sei. Die Festsetzung eines Einkaufszentrums im SO 1 lasse außer Betracht, dass der vorhandene Bestand die hierfür maßgeblichen Kriterien nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht erfülle. Im Hinblick hierauf sei auch die Verkaufsflächenbegrenzung für dieses Gebiet unzulässig. Ebenfalls unzulässig sei die Festsetzung einer Mindestverkaufsfläche. Die Verkaufsflächenbegrenzung wirke gebiets- und nicht vorhabenbezogen. Eine Beschränkung auf ein Einkaufszentrum im Bebauungsplan sei rechtlich von vornherein nicht möglich. Der Bebauungsplan stelle nicht sicher, dass die gebietsbezogene Verkaufsflächenobergrenze gleichzeitig auch vorhabenbezogen wirke.
Die Antragsteller beantragen,
den Bebauungsplan „M.straße, Änderung 2“ in der Fassung des Ergänzungsbeschlusses vom 11. Dezember 2017 für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
die Anträge abzulehnen.
Sie legt dar, dass eine Fortschreibung des Einzelhandelskonzepts im Zusammenhang mit der Ansiedlung des IKEA-Marktes im Jahre 2013 stattgefunden habe. Aus den durchgeführten Monitoringmaßnahmen ließen sich keine Schlussfolgerungen ableiten, die die Vorgaben des Einzelhandelskonzeptes 2009 in Frage stellen würden. In der Zone 4 seien nach dem Einzelhandelskonzept lediglich nahversorgungsrelevante, nicht aber zentrenrelevante Sortimente zulässig. Bei beiden Sortimentsgruppen bestünden nur hinsichtlich der Ziffern 1 bis 4 der Sortimentsliste Überschneidungen. Bei dem Plangebiet handele es sich im Übrigen nicht um ein Gebiet, in dem die Nahversorgung sichergestellt werden müsse. Bei dem Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben im Gewerbe- und im Industriegebiet sowie den hierzu geregelten Ausnahmen handele es sich um ein in sich geschlossenes, nachvollziehbares Festsetzungssystem. Die Bestimmung, dass Wohngebäude an den Straßen zu errichten seien, finde ihre Grundlage in § 22 Abs. 4 Satz 2 BauNVO. Die Regelung ersetze zudem eine bislang bereits gültige Festsetzung. Was die Verkaufsflächenbegrenzung angehe, so sei im ergänzenden Verfahren eine Klarstellung dahingehend vorgenommen worden, dass diese Begrenzung vorhabenbezogen angelegt sei. Die Begrenzung der Randsortimente im SO 3 diene dazu, diese Sortimente in ihrem Gewicht zu beschränken und ihnen nicht die Bedeutung eines eigenständigen Einzelhandelsbetriebs zukommen zu lassen.
Wie sich aus der Begründung des Bebauungsplans ergebe, werde die Planung dadurch gerechtfertigt, dass eine Stabilisierung des Einzelhandels in der Innenstadt zur Erhaltung eines attraktiven und leistungsfähigen Zentrums unabdingbar sei. Das Einzelhandelskonzept sei eine taugliche Grundlage für den Bebauungsplan. Hinsichtlich des Trennungsgrundsatzes habe sie im Rahmen des ergänzenden Verfahrens darauf abgestellt, dass das Plangebiet bereits weitgehend bebaut sei und eine immissionsschutzrechtliche Feinsteuerung im Rahmen der Erteilung weiterer Baugenehmigungen erfolge. Dass nicht zentrenrelevanter Einzelhandel im Gewerbe- und Industriegebiet nur ausnahmsweise zugelassen werde, solle die Zulassung zusätzlichen Einzelhandels grundsätzlich verhindern. Hiermit werde dem Einzelhandelskonzept Rechnung getragen, womit sich diese Einschränkung als erforderlich erweise. Den Interessen der Antragsteller als Grundstückseigentümern im Plangebiet sei im Rahmen der Abwägung hinreichend Rechnung getragen worden. Insbesondere werde ein qualifizierter Bestandsschutz gewährt. Die Einbeziehung des OBI- und des IKEA-Marktes in das Flächenmonitoring sei nicht erforderlich gewesen, da sich bei beiden Märkten keine Änderung der Verkaufsfläche ergeben habe.
Bei der M.straße handele es sich nicht um einen zentralen Versorgungsbereich. Hierfür sei vielmehr nach der Zielsetzung des Landesentwicklungsprogramms (Ziel 58 LEP IV) eine integrierte Lage erforderlich. Auch der Vergleich der Gesamtverkaufsfläche sei insoweit nicht maßgeblich, da im Bereich der M.straße in erster Linie großflächige Einzelhandelsbetriebe mit geringer Flächenproduktivität vorhanden seien. Dass aus dem Flächenmonitoring keine negativen Auswirkungen auf die Innenstadt erkennbar würden, ergebe sich aus dessen Zielrichtung, die Veränderungen der Einzelhandelslandschaft nach Inbetriebnahme der Stadtgalerie aufzuzeigen. Es sei nicht Ziel des Bebauungsplanes, eine Verlagerung von Betrieben in die Innenstadt zu erreichen.
Der Schutz innenstadtrelevanten Einzelhandels sei bereits aus sich heraus ein tragfähiger Belang, ohne dass es insoweit auf das Einzelhandelskonzept ankomme. Die Formulierung einer Ausnahme für die Zulässigkeit von Einzelhandelsbetrieben mit nicht zentrenrelevanten Sortimenten bis zur Grenze der Großflächigkeit finde ihre Grundlage in § 1 Abs. 5 und Abs. 9 BauNVO. Soweit als weitere Voraussetzung in der Festsetzung auf die fehlende Beeinträchtigung zentraler Versorgungsbereiche abgestellt werde, handele es sich um ein Ausnahmekriterium nach § 31 Abs. 1 BauGB. Die Festsetzung der Ausnahmen von dem Verbot des Einzelhandels sei für sich genommen hinreichend bestimmt. Soweit das Einzelhandelskonzept für die dort festgelegte Zone 4 Nahversorgungsbetriebe in integrierter Lage bis zur Grenze der Großflächigkeit (800 m² Verkaufsfläche) sowie Lebensmittelvollsortimenter bis zu 1.200 m² Verkaufsfläche zulasse, setze dies das Vorliegen einer integrierten Lage voraus, die im Falle des Plangebietes nicht gegeben sei. In den Sondergebieten SO 1 und SO 2 sei jeweils die Festsetzung eines einzelnen Einkaufszentrums möglich. Es handele sich in beiden Gebieten um ein zusammenhängendes Einkaufszentrum, das zentral betrieben oder zentral verwaltet werde. Eine gebietsbezogene Begrenzung der Verkaufsfläche sei hiernach nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zulässig. Auch sei es zulässig, Mindestverkaufsflächen festzusetzen. Das hiermit verfolgte städtebauliche Ziel werde dadurch erreicht, dass eine Grundversorgung in einem zusammenhängenden Einkaufszentrum sichergestellt werden solle.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze, die Planaufstellungsunterlagen und die Einzelhandelskonzeption 2009 sowie die Monitoringergebnisse der Antragsgegnerin verwiesen, deren Inhalt Gegenstand der mündlichen Verhandlung war.

Entscheidungsgründe:
Die Normenkontrollanträge sind teilweise begründet. Der Bebauungsplan „M.straße, Änderung 2“ erweist sich als unwirksam, soweit in den textlichen Festsetzungen Nrn. 1.1 und 1.2 die Ausnahmeregelung für die Zulassung von Einzelhandelsbetrieben mit nicht zentrenrelevanten Sortimenten bis zur Grenze der Großflächigkeit nur dann greifen soll, „wenn keine Beeinträchtigung der zentralen Einkaufsbereiche zu erwarten sind“. Im Wesentlichen erweist sich der Bebauungsplan indessen als rechtsgültig.
I. Die Normenkontrollanträge sind zulässig.
Den Antragstellern steht insbesondere die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO zu. Nach dieser Vorschrift kann den Antrag jede natürliche oder juristische Person stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder ihre Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Die Antragsbefugnis eines Grundstückseigentümers ist dabei regelmäßig gegeben, wenn er sich – wie vorliegend – als Eigentümer eines im Plangebiet gelegenen Grundstücks gegen eine bauplanerische Festsetzung wendet, die unmittelbar sein Grundstück betrifft (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. März 1998 – 4 CN 6.97 –, BRS 60, Nr. 44 und juris Rn. 10 f.; OVG RP, Urteil vom 16. Mai 2013 – 1 C 11004/12.OVG –, BRS 81, Nr. 23 und juris Rn. 18).
II. Der Bebauungsplan ist in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang teilweise begründet.
1. Der Bebauungsplan erweist sich allerdings nicht bereits deshalb als formell fehlerhaft, weil die Auslegungsbekanntmachung im ergänzenden Verfahren vom 31. August 2017 gemäß § 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB a.F. einen Hinweis auf die Rechtsfolge des § 47 Abs. 2a VwGO a.F. enthielt, obwohl diese Vorschrift durch Artikel 5 des Gesetzes zur Anpassung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes und anderer Vorschriften an europa- und völkerrechtliche Vorgaben vom 29. Mai 2017 (BGBl. I, S. 1298) mit Wirkung vom 2. Juni 2017 aufgehoben worden war. Insoweit liegt bereits keine beachtliche Verletzung einer Vorschrift über die Öffentlichkeits- oder Behördenbeteiligung nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, 1. Teilsatz vor. Der Fehler betrifft nämlich nicht die Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 3 Abs. 2 BauGB. Vielmehr ist eine Regelung tangiert, die den Zugang zum Verfahren der prinzipalen Normenkontrolle zum Inhalt hat. Zudem wirkt sich der nicht mehr veranlasste Hinweis auf § 47 Abs. 2a VwGO nicht in dem Sinne aus, dass die Öffentlichkeitsbeteiligung eingeschränkt und ein möglicherweise Betroffener von einer Stellungnahme abgehalten worden wäre. Der Hinweis in der Bekanntmachung kann allenfalls dazu führen, dass ein zur Beteiligung bislang noch nicht Entschlossener sich im Hinblick auf die vermeintliche Präklusionswirkung einer unterbliebenen Teilnahme entschließt, eine Stellungnahme abzugeben. Schließlich spricht der Umstand gegen die Annahme eines erheblichen Fehlers, dass der Gesetzgeber § 47 Abs. 2a VwGO a.F. und § 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB a.F. ohne Übergangsfrist aufgehoben und damit billigend in Kauf genommen hat, dass sich Bebauungsplanentwürfe im Aufstellungsverfahren befinden, deren Offenlagebekanntmachungen sich noch auf die alte Rechtslage bezogen.
2. Die 2. Änderung des Bebauungsplans M.straße verstößt auch in inhaltlicher Hinsicht – mit Ausnahme der tenorierten Festsetzung – nicht gegen höherrangiges Recht.
a) Die Planung erweist sich im Sinne von § 1 Abs. 3 BauGB als erforderlich.
aa) Nach dieser Bestimmung haben die Gemeinden Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Maßgeblich für die Beurteilung dessen, was sich für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung als erforderlich erweist, ist die jeweilige planerische Konzeption der Gemeinde. Insoweit ermächtigt der Gesetzgeber die Gemeinde, diejenige Städtebaupolitik zu betreiben, die ihren städtebaulichen Ordnungsvorstellungen entspricht. Dies bezieht ein sehr weites planerisches Ermessen ein (vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. Mai 1999 – 4 BN 15.99 –, BRS 62, Nr. 19 und juris Rn. 4; Beschluss vom 17. Mai 1995 – 4 BN 30.94 –, BRS 57, Nr. 2 und juris Rn. 11; Urteil vom 26. März 2009 – 4 C 21.07 –, BVerwGE 133, 310 und juris Rn. 17). Nicht erforderlich sind Bauleitpläne hiernach dann, wenn sie einer positiven Planungskonzeption entbehren und ersichtlich der Förderung von Zielen dienen, für deren Verwirklichung die Instrumente des Baugesetzbuchs nicht bestimmt sind. Dies ist etwa dann der Fall, wenn eine planerische Festsetzung ausschließlich dazu dient, private Interessen zu befriedigen, oder eine positive Zielsetzung nur vorgeschoben wird, um eine in Wahrheit auf bloße Verhinderung gerichtete Planung zu verdecken (vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. Mai 1999, a.a.O., juris Rn. 5 m.w.N.).
Die Erforderlichkeit der Planung und damit die Plankonzeption der Gemeinde wird insbesondere auch ausgefüllt durch vorausgehende Entscheidungen der Gemeinde über die örtlich anzustrebenden städtebaulichen Ziele. In diesem Zusammenhang kann insbesondere eine Bezugnahme auf ein städtebauliches Entwicklungskonzept nach § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB erfolgen. Einem solchen Konzept kommt im Hinblick auf die Planrechtfertigung im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB eine die Bauleitplanung unterstützende Bedeutung zu (vgl. Söfker/Runkel in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: Oktober 2017, § 1 Rn. 175). Dies gilt jedenfalls in dem Umfang, in dem die planerischen Festsetzungen die Vorgaben des Planungskonzeptes umsetzen (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. März 2013 – 4 C 13/11 –, BVerwGE 146, 137 und juris Rn. 11).
Einem gemeindlichen Planungskonzept kann andererseits, wie sich aus der Vorschrift des § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB ergibt, lediglich die Bedeutung eines im Rahmen der planerischen Abwägung zu berücksichtigende Belangs beigemessen werden. Hierdurch entsteht keine Bindung der Gemeinde an die Vorgaben eines solchen Konzeptes. Im Rahmen der konkreten Abwägung kann es vielmehr geboten sein, das Planungskonzept im Rahmen einer konkreten Bauleitplanung nicht oder nur mit Abstrichen zu verfolgen. (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. März 2013, a.a.O., juris Rn. 12; Söfker/Runkel, a.a.O., § 1 BauGB Rn. 175). Die Planung entbehrt daher nicht einer städtebaulichen Rechtfertigung, wenn sie eine planerische Zielsetzung nur unvollständig umsetzt (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. September 2015 – 4 CN 8/14 –, BVerwGE 153, 16 und juris, Rn. 13).
Die Antragsgegnerin kann sich als Grundlage ihrer Planung auf eine hinreichend schlüssige städtebauliche Konzeption stützen.
Die planerische Rechtfertigung für den Bebauungsplan kommt einerseits unmittelbar in der Begründung des Bebauungsplanes zum Ausdruck. Hierin ist die Rede davon, dass die derzeitigen Festsetzungen des Bebauungsplanes „M.straße“ für eine zielgerichtete Steuerung der Einzelhandelsentwicklung nicht mehr ausreichend gewesen seien, da es insbesondere zur Genehmigung weiterer Einzelhandelsbetriebe mit zentrenrelevanten Sortimenten gekommen sei. Daher sei es Ziel der Planung, vorhandene Baurechte bestehen zu lassen und Einschränkungen lediglich bei Neuansiedlungen und Nutzungsänderungen vorzusehen. Im Gewerbe- und im Industriegebiet sollten Betriebe mit innenstadtrelevanten Sortimenten und großflächige Betriebe mit nicht zentrenrelevanten Sortimenten ausgeschlossen werden, um neben einer Stärkung der Innenstadt die gewerbliche Nutzung im Gewerbe- und Industriegebiet zu stärken. Zur Verdeutlichung der Problemstellung verweist die Antragsgegnerin weiterhin darauf, dass der Einzelhandel autoorientierte Standorte außerhalb der zentralen Versorgungsbereiche bevorzuge, was in den Plangebieten zu bodenrechtlichen Spannungen führe. Zudem bedürfe die gesamtstädtische Steuerung der Standorte des Einzelhandels entsprechend der vom Stadtrat beschlossenen Einzelhandelskonzeption 2009 zum Schutz der City als zentralem Versorgungszentrum der Westpfalz sowie zum Schutz zentraler Bereiche, die der Nahversorgung dienen sollten, der Umsetzung durch rechtsverbindliche Regelungen in Bebauungsplänen. Hierzu bezieht sich die Antragsgegnerin ergänzend auf das Zonenkonzept der Einzelhandelskonzeption.
So werden die im Westen des Plangebietes gelegenen Sondergebietsflächen zur Zone 2 gerechnet. Diese umfasst Ergänzungsstandorte für den großflächigen nicht innenstadtrelevanten Handel. Zentrenrelevante Sortimente sollen in ihrem Bestand berücksichtigt werden. Der Bereich des im Bebauungsplan festgesetzten Gewerbe- und Industriegebiets ist der Zone 3 des Einzelhandelskonzepts zugeordnet, soweit bestandsgeschützte Einzelhandelsnutzung betroffen ist. Zone 3 umfasst großflächigen, nicht zentrenrelevanten Einzelhandel. Bei Nutzungsänderungen soll eine Einschränkung in Bezug auf zentrenrelevante Sortimente erfolgen. Soweit kein Bestandsschutz besteht, soll die Zuordnung zur Zone 4 bewirkt werden. Für die Zone 4 wird ein Vollausschluss von Einzelhandel mit innenstadtrelevanten Randsortimenten und ein Ausschluss von nicht innenstadtrelevantem Einzelhandel über 800 m² Verkaufsfläche angestrebt.
Die von der Antragsgegnerin bezweckte Erhaltung und Entwicklung des zentralen Versorgungsbereichs kommt nach § 1 Abs. 6 Nr. 4 BauGB als grundsätzlich tragfähiges städtebauliches Ziel für eine Regelung von Einzelhandelsnutzungen in Betracht. Die Absicht, das Zentrum als Einzelhandelsstandort zu stärken, rechtfertigt grundsätzlich auch den Ausschluss von Einzelhandelsnutzungen in nicht zentralen Lagen. Diese Zielsetzung beschränkt sich nicht lediglich darauf, eine bereits eingeleitete Entwicklung zu steuern. Vielmehr kann mit ihr auch eine städtebauliche Konzeption für die Zukunft verfolgt werden und aktiv auf eine Änderung des bestehenden Zustandes hingewirkt werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. März 2009, a.a.O., juris Rn. 19). Auch die weitere von der Antragsgegnerin verfolgte Zielsetzung, im Bereich des Gewerbe- und des Industriegebiets die Ansiedlung produzierenden Gewerbes zu fördern, kann grundsätzlich zur städtebaulichen Rechtfertigung der Planung herangezogen werden. Die Absicht, das Gewerbegebiet oder das Industriegebiet in stärkerem Umfang ohne strukturelle Störungen dem produzierenden Gewerbe vorzubehalten, ist grundsätzlich von der gesetzlichen Ermächtigung des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB gedeckt (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. September 2015, a.a.O., juris, Rn. 16).
Hiernach liegt der Planung aber eine nachvollziehbare Konzeption der Antragsgegnerin zugrunde. Es ist nicht erkennbar, dass die Planungsziele nur vorgeschoben worden sind, um eine auf bloße Verhinderung gerichtete Planung zu verschleiern. Ob die einzelnen Festsetzungen in Übereinstimmung mit den aus dem Einzelhandelskonzept abgeleiteten Planungszielen stehen oder ob aufgrund überwiegender anderer Belange eine Abweichung hiervon gerechtfertigt ist, ist Gegenstand des planerischen Spielraums der Antragsgegnerin und daher nur auf mögliche Abwägungsfehler hin zu überprüfen.
bb) Das Planerfordernis für den Bebauungsplan entfällt nicht deshalb, weil die dahinterstehende planerische Konzeption nicht umsetzbar wäre.
Ein Bebauungsplan ist wegen Verstoßes gegen § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB unwirksam, wenn seiner Verwirklichung im Zeitpunkt seines Inkrafttretens dauerhafte Hindernisse tatsächlicher oder rechtlicher Art entgegenstehen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 31. Juli 2014 – 4 BN 12.4 –, NVwZ 2015, 161 und juris Rn. 3 m.w.N.). Aus Sicht der Antragsteller vermag der Bebauungsplan seine Zielsetzung nicht zu erreichen, weil mögliche Leerstände im Innenstadtbereich wegen ihrer Kleinflächigkeit nicht geeignet seien, Betriebe aufzunehmen, die beabsichtigten, ihren Standort aus dem Bereich der M.straße in die Innenstadt zu verlegen. Ausweislich des Einzelhandelsmonitoring des Büros B. für das Jahr 2017 ergeben sich im Untersuchungsbereich Stadtgalerie Leerstände im Umfang von 24.676 qm. Diese verteilen sich auf 153 Standorte. Durchschnittlich weisen diese Standorte damit eine Verkaufsfläche von 161 m² auf. Demgegenüber betrage nach Darstellung der Antragsteller die Verkaufsfläche von Fachmärkten im Bereich der M.straße zwischen 400 und 1.200 m².
Die Planung der Antragsgegnerin zielt indessen nicht darauf ab, einzelne Einzelhandelsunternehmen dazu zu bewegen, ihren Standort aus dem Bereich M.straße in die Innenstadt zu verlegen. Hiergegen spricht bereits die Intention des Bebauungsplanes, die Bestandsnutzung zu erhalten und dem im Plangebiet ansässigen Einzelhandel in beschränktem Umfang Entwicklungsmöglichkeiten zu eröffnen. Angestrebt wird von der Antragsgegnerin vielmehr die sukzessive Verlagerung einzelner Sortimente mit dem Ziel, den innenstadtrelevanten Einzelhandel im zentralen Versorgungsbereich stärker zu konzentrieren. Die hiermit verfolgte Sortimentsverlagerung ist aber ein auf längere Sicht angelegtes, grundsätzlich umsetzbares und legitimes Ziel zur Förderung der Entwicklung eines zentralen Versorgungsbereichs.
cc) Zur Rechtfertigung der Planung bedarf es auch keiner positiven Feststellung des Umstandes, dass der Standort M.straße negative Auswirkungen auf den zentralen Versorgungsbereich in der Innenstadt entfaltet. Insoweit ist zu berücksichtigen, dass die Planung der Antragsgegnerin nicht darauf ausgerichtet ist, konkrete schädliche Auswirkungen auf den zentralen Versorgungsbereich im Sinne des § 34 Abs. 3 BauGB zu vermeiden. Vielmehr ist Ausgangspunkt des Einzelhandelskonzeptes und damit des Bebauungsplanes, dass die Tendenz des Einzelhandels zu autoorientierten Standorten eingeschränkt werden und die Funktionsfähigkeit und Attraktivität des zentralen Versorgungsbereichs in der Innenstadt durch eine entsprechende Steuerung ebenso gesichert werden soll wie die Nahversorgung in den einzelnen Wohnbereichen. Hiernach beschränkt sich die Planung aber nicht lediglich darauf, eine konkrete Gefährdung der Funktion des zentralen Versorgungsbereichs zu verhindern. Vielmehr kommt es der Antragsgegnerin darauf an, das Kräfteverhältnis zwischen der Fachmarktagglomeration in der M.straße und dem zentralen Versorgungsbereich im Hinblick auf die innenstadtrelevanten Sortimente zugunsten des zentralen Versorgungsbereiches zu verschieben und damit eine Stärkung und Erhaltung des Innenstadtbereiches zu erreichen. Hiernach bedurfte es im Rahmen der Ermittlung der abwägungserheblichen Umstände auch nicht des von den Antragstellern geforderten Nachweises durch ein Monitoring, dass der Standort M.straße tatsächlich negative Auswirkungen auf den zentralen Versorgungsbereich in der Innenstadt entfaltet. Vielmehr ist unschädlich, dass die entsprechende Untersuchung des Büros B. sich darauf beschränkt, jährlich die Einzelhandelsentwicklung im Stadtgebiet der Antragsgegnerin nach Eröffnung der Stadtgalerie im zentralen Versorgungsbereich zu aufzuzeigen.
b) Die Bestimmung in Nr. 1.1 Abs. 5 Satz 1, 2. Halbsatz und Nr. 1.2 Abs. 6 Satz 1, 2. Halbsatz der textlichen Festsetzungen, die eine Ausnahme von dem Verbot der Einzelhandelsnutzung nur dann vorsieht, wenn keine Beeinträchtigungen der zentralen Einkaufsbereiche zu erwarten sind, erweist sich allerdings als rechtswidrig, da es für diese Festsetzung an einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage fehlt. Indessen bleibt die Unwirksamkeit auf diese Anforderung beschränkt und erfasst nicht den Bebauungsplan als Ganzes. Weitere Verstöße gegen zwingende rechtliche Vorgaben bestehen nicht.
aa) Die Regelung über die Zulässigkeit von Einzelhandelsbetrieben im Industrie- und Gewerbegebiet in Nrn. 1.1 und 1.2 der textlichen Festsetzungen erweist sich insoweit als rechtswidrig und nicht durch § 1 Abs. 5 i.V.m. Abs. 9 BauNVO gedeckt, als die als Ausnahme vorgesehene Zulassung von Einzelhandelsbetrieben mit nicht zentrenrelevantem Sortiment bis zur Grenze der Großflächigkeit davon abhängig gemacht wird, dass keine Beeinträchtigung der zentralen Einkaufsbereiche zu erwarten ist.
(1) Der im Rahmen der textlichen Festsetzungen getroffene Regelungskomplex lässt zunächst keine Rechtsfehler erkennen, soweit Einzelhandelsbetriebe aller Art als zulässige Nutzungsarten ausgeschlossen werden.
Die entsprechende Festsetzung findet ihre Rechtsgrundlage in § 1 Abs. 9 BauNVO. Nach dieser Bestimmung kann im Bebauungsplan festgesetzt werden, dass bei Anwendung der Absätze 5 bis 8 bestimmte Arten der in den Baugebieten allgemein oder ausnahmsweise zulässigen baulichen Anlagen allgemein zulässig sind, nicht zulässig sind oder nur ausnahmsweise zugelassen werden können, wenn besondere städtebauliche Gründe dies rechtfertigen. Während § 1 Abs. 5 BauNVO jede einzelne der in den jeweiligen Absätzen 2 der betreffenden Baugebietsvorschrift genannten Nutzungsarten betrifft, gestattet es § 1 Abs. 9 BauNVO hierüber hinausgehend weitere Differenzierungen vorzunehmen und einzelne Unterarten von Nutzungen mit planerischen Festsetzungen zu erfassen. (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. März 2009, a.a.O., juris, Rn. 12; Beschluss vom 18. Dezember 1989 – 4 NB 26/89, NVwZ-RR 1990, 229 und juris Rn. 5 f.; Söfker, a.a.O., § 1 BauNVO, Rn. 100). Der in § 1 Abs. 9 BauNVO im Vergleich zu § 1 Abs. 5 BauNVO erforderliche Rechtfertigungsbedarf ergibt sich daraus, dass es spezielle Gründe für die noch stärker ins Einzelne gehende Differenzierung und Verfeinerung der zulässigen Nutzung geben muss (vgl. BVerwG, Urteil vom 22 Mai 1987 – 4 C 77.84 –, BVerwGE 77, 317 und juris, Rn. 21; Söfker, a.a.O., § 1 BauNVO, Rn. 104).
Der Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben im Industrie- und Gewerbegebiet stellt lediglich eine Unterart der in diesen Gebieten allgemein zulässigen Nutzungen dar, da § 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO und § 9 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO unterhalb der Nutzungsart Gewerbebetriebe aller Art nicht weiter differenzieren. Insoweit ist als Rechtsgrundlage § 1 Abs. 9 BauNVO heranzuziehen.
Für diese differenzierte Zulassung durch den grundsätzlichen Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben aller Art kann sich die Antragsgegnerin auch auf diese Regelung rechtfertigende besondere städtebauliche Gründe stützen. Nach der Begründung des Bebauungsplans ist Ziel dieser Festsetzung insbesondere, zukünftig die Ansiedlung „klassischer“ Gewerbebetriebe aus den Bereichen Handwerk, Dienstleistung und Produktion zu ermöglichen. Gleichzeitig solle vermieden werden, dass durch die Ansiedlung von weiteren Einzelhandelsbetrieben mit zentrenrelevanten Sortimenten Nachteile für die gesamtstädtische Einzelhandelsentwicklung entstehen. Dabei sei insbesondere zu berücksichtigen, dass der Standort M.straße aus Sicht des Einzelhandels aufgrund seiner verkehrsgünstigen Lage Standortvorteile besitzt. Schließlich sei zu befürchten, dass durch die Ansiedlung weiterer attraktiver Einzelhandelsbetriebe eine Überlastung der M.straße als Hauptverkehrsstraße eintreten würde. Insoweit hat die Antragsgegnerin aber in hinreichender Weise städtebauliche Gründe benannt, die es rechtfertigen, eine Einzelhandelsnutzung im Gewerbe- und Industriebetrieb grundsätzlich auszuschließen.
(2) Auch die ausnahmsweise erfolgende Zulassung von Einzelhandelsbetrieben mit nicht zentrenrelevantem Sortiment bis zur Grenze der Großflächigkeit findet ihre Rechtsgrundlage in § 1 Abs. 9 BauNVO. Es handelt sich gegenüber den grundsätzlich nicht zugelassenen Einzelhandelsbetrieben aller Art um eine weitergehende Differenzierung, die als Unterausnahme zugelassen werden soll. Diese Ausnahme findet ihre besondere Rechtfertigung in den Planungszielen der Einzelhandelskonzeption der Antragsgegnerin, auf die die Begründung des Bebauungsplans Bezug nimmt. Hiernach soll in Zone 4, die für den Bereich des Industrie- und des Gewerbegebiets als Entwicklungsziel für nicht bestandsgeschützte Vorhaben vorgesehen ist, lediglich nicht innenstadtrelevanter, nicht großflächiger Einzelhandel zulässig sein. Die Nichtzulassung innenstadtrelevanter Sortimente soll dazu beitragen, den spezialisierten Bedarf im Stadtzentrum zu konzentrieren und die Innenstadt attraktiv zu gestalten. Andererseits sollen durch die Beschränkung des nicht innenstadtrelevanten Angebots auf nicht großflächige Betriebe Grundstücke für klassisches Gewerbe gesichert werden.
(3) Keine Grundlage in § 1 Abs. 9 BauNVO findet hingegen die weitere Einschränkung, dass die ausnahmsweise zulässigen Betriebe keine Beeinträchtigung der zentralen Einkaufsbereiche erwarten lassen dürfen. Eine Feindifferenzierung auf der Grundlage des § 1 Abs. 9 BauNVO setzt voraus, dass die entsprechenden Betriebe generell oder jedenfalls unter Berücksichtigung der besonderen örtlichen Verhältnisse einem bestimmten Anlagentyp entsprechen. Es muss sich um abstrakt bestimmte oder bestimmbare Anlagenarten handeln. Diese müssen objektiv bestimmbar und von übrigen Typen von Anlagen ausreichend abgrenzbar sein (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Februar 2009 – 4 B 54.08 –, BRS 74 Nr. 8 und juris, Rn. 7; Urteil vom 22. Mai 1987 – 4 C 77.84 –, BVerwGE 77, 317 und juris, Rn. 22; Söfker, a.a.O., § 1 BauNVO, Rn. 102). Die Anforderungen, dass die zulässigen Einzelhandelsbetriebe keine Beeinträchtigung der zentralen Einkaufsbereiche erwarten lassen dürfen, umschreibt indessen keine abstrakt bestimmte oder bestimmbare Nutzungsart und stellt damit kein typisierendes Merkmal dar. Die Zulässigkeit des Betriebes wird vielmehr davon abhängig gemacht, dass im Einzelfall keine konkrete Beeinträchtigung der zentralen Einkaufsbereiche zu erwarten ist. Hierin ist indessen kein typisierendes Merkmal einer bestimmten Nutzungsart zu sehen (vgl. OVG NRW, Urteil vom 19. August 2005 – 7 D 108/04 –, juris, Rn. 65). In der Vorgabe, dass zulässige Einzelhandelsbetriebe keine Beeinträchtigung der zentralen Einkaufsbereiche erwarten lassen, kann auch keine bloße Umschreibung der Ausnahmekriterien nach § 31 Abs. 1 BauGB gesehen werden. Vielmehr ist dieses Erfordernis Teil der tatbestandlichen Voraussetzungen einer Entscheidung darüber, ob eine Ausnahmegenehmigung erteilt werden kann. Für eine Differenzierung zwischen Ausnahme- und Regelfall gibt dieses Kriterium nichts her.
(4) Erweist sich hiernach das Erfordernis, dass zentrale Einkaufsbereiche nicht gefährdet werden dürfen, als rechtswidrig, so beschränkt sich die Unwirksamkeit des Bebauungsplans auf diesen rechtswidrigen Teil. Dies ist dann der Fall, wenn die übrigen Festsetzungen – für sich betrachtet – noch eine sinnvolle städtebauliche Ordnung i.S.d. § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB bewirken können und wenn die Gemeinde nach ihrem im Planungsverfahren zum Ausdruck gebrachten Willen im Zweifel auch eine Satzung dieses eingeschränkten Inhaltes erlassen hätte (vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. Februar 2009 – 4 B 54.08 –, a.a.O., juris, Rn. 5; OVG RP, Urteil vom 17. Januar 2018 – 8 C 11083/17.OVG –, juris, Rn. 44).
Auch ohne das zusätzliche Kriterium, dass zulässige Einzelhandelsvorhaben im Gewerbe- und Industriegebiet zu keiner Beeinträchtigung zentraler Einkaufsbereiche führen dürfen, kann die betroffene Festsetzung (ausnahmsweise Zulassung nicht großflächiger, nicht innenstadtrelevanter Sortimente) eine sinnvolle städtebauliche Ordnung entfalten. Hierdurch wird gerade eine Beschränkung auf solche Sortimente erreicht, die prinzipiell eine Konkurrenz zum zentralen Versorgungsbereich der Antragsgegnerin weder von ihrem Angebot noch von ihrer Größe her entstehen lassen. Zudem ist nach der Begründung des Bebauungsplans davon auszugehen, dass der Stadtrat der Antragsgegnerin, auch wenn er die Unwirksamkeit der fraglichen Bestimmung gekannt hätte, eine Festsetzung des eingeschränkten Inhaltes beschlossen hätte. Hiervon ist bereits deshalb auszugehen, weil in den weitaus überwiegenden Fällen eines nicht großflächigen Einzelhandelsbetriebs mit nicht zentrenrelevantem Sortiment von vornherein keine negativen Auswirkungen auf den zentralen Versorgungsbereich ausgehen werden. Insoweit kommt der unwirksamen Bestimmung ohnehin eine nur sehr eingeschränkte normative Bedeutung zu.
bb) Die für das Gewerbe- und das Industriegebiet geltende Festsetzung, wonach die in beiden Gebieten ausnahmsweise zulässigen Betriebsleiterwohnungen an den Straßen zu errichten sind, erweist sich als rechtmäßig.
Insbesondere bestehen keine Bedenken gegen die Bestimmtheit der entsprechenden Regelung. Der Inhalt der Bestimmung ist aus der Systematik der Festsetzung hinreichend bestimmbar. Die Vorschrift kann nur so interpretiert werden, dass die Wohngebäude unmittelbar an der Straßenbegrenzungslinie zu errichten sind. Dies wird auch aus den in den weiteren Sätzen der in der Festsetzung Nr. 1.1.1 bzw. Nr. 1.2.1 getroffenen Regelung deutlich. Hiernach dürfen nämlich offene Lagerschuppen lediglich 10 m hinter der Straßenbegrenzung errichtet werden und sind an den Straßen unzulässig. Hieraus kann indessen für die Wohngebäude nur geschlossen werden, dass diese unmittelbar an der Straßenbegrenzungslinie errichtet werden müssen. Hierfür spricht auch der Sinn und Zweck der Regelung, die aus dem ursprünglichen Bebauungsplan übernommen wurde. Nach Darstellung der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung sollte damit erreicht werden, dass die optisch hochwertige Bebauung sichtbar entlang der Straße entsteht.
Die Festsetzung findet ihre Rechtsgrundlage in § 22 Abs. 4 Satz 2 BauNVO. Nach dieser Vorschrift kann bei Festsetzung einer von § 22 Abs. 1 abweichenden Bauweise bestimmt werden, inwieweit an die vorderen, rückwärtigen und seitlichen Grundstücksgrenzen herangebaut werden darf oder muss. Dabei ist § 22 Abs. 4 Satz 2 BauNVO nicht auf eine Regelung beschränkt, die den seitlichen Grenzabstand einer baulichen Anlage zum Gegenstand hat. Vielmehr soll mit der Regelung dem Umstand Rechnung getragen werden, dass nach den Abstandsflächenregelungen des Bauordnungsrechtes keine Unterscheidung zwischen seitlichen, rückwärtigen und vorderen Grenzabständen erfolgt (vgl. Blechschmidt, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: Oktober 2017, § 22 BauNVO, Rn. 47; Fickert/Fieseler, BauNVO, 12. Aufl. 2014, § 22, Rn. 11). Insoweit kann in der Festsetzung eine Abweichung von einer Bebauung gesehen werden, die die straßenseitigen Abstandsflächen einhält.
cc) Die Festsetzung einer Verkaufsflächenobergrenze sowie einer Obergrenze der Verkaufsfläche für bestimmte Sortimente in den Sondergebieten SO 1 und SO 2 ist rechtlich ebenfalls nicht zu beanstanden.
Eine Verkaufsflächenobergrenze stellt im Rahmen eines Sondergebietes nach § 11 Abs. 1 BauNVO ein zulässiges Mittel dar, um die Art der baulichen Nutzung im Rahmen eines solchen Gebietes nach § 11 Abs. 2 Satz 1 BauNVO festzulegen. Der Plangeber unterliegt bei der Bestimmung der zulässigen Nutzung geringeren Einschränkungen als bei der Festsetzung von Baugebieten nach den §§ 2 bis 9 BauNVO (vgl. BVerwG, Urteil vom 3. April 2008 – 4 CN 3.07 –, BVerwGE 131, 86 und juris, Rn. 16). Sowohl die Beschränkung der Verkaufsfläche insgesamt als auch die Beschränkung der Verkaufsfläche für bestimmte Sortimente soll die Art der baulichen Nutzung umschreiben. Die Planung sieht einen Einzelhandelsschwerpunkt vor, der allerdings – ausgehend von dem vorhandenen Bestand – in seinem zentrenrelevanten Angebot und damit in seinem Beeinträchtigungspotential für die Innenstadtlagen begrenzt werden soll.
Indessen bedarf es grundsätzlich einer vorhabenbezogenen Verkaufsflächenbegrenzung. Eine gebietsbezogene Kontingentierung der Nutzungsmöglichkeiten ist der BauNVO fremd. Mit der Kontingentierung soll kein „Windhunderennen“ potentieller Investoren ausgelöst werden mit der Folge, dass Grundeigentümer im Falle der Erschöpfung des Kontingents von einer Nutzungsmöglichkeit ausgeschlossen sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 3. April 2008, a.a.O., und juris, Rn. 17; Urteil vom 24. März 2010 – 4 CN 3.09 –, NVwZ 2010, 782 und juris, Rn. 23; VGH BW, Urteil vom 8. Juli 2009 – 3 S 1432/07 –, BRS 74 Nr. 68 und juris, Rn. 28). Eine Ausnahme von diesem Grundsatz kommt lediglich dann in Betracht, wenn in dem Sondergebiet lediglich ein einzelner Handelsbetrieb zulässig errichtet werden kann. In diesem Fall ist von der Identität von gebietsbezogener und vorhabenbezogener Begrenzung der Verkaufsfläche auszugehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. März 2010, a.a.O., juris, Rn. 24).
In beiden Sondergebieten ist ausdrücklich nur jeweils ein Einkaufszentrum mit zentrenrelevanten und nicht zentrenrelevanten Sortimenten zulässig. In beiden Sondergebieten will die Antragsgegnerin die Fixierung auf eine Grundversorgung in einem zusammenhängenden Einkaufszentrum erreichen. Die Antragsgegnerin orientiert sich bei diesen Festsetzungen daran, dass bislang in beiden Sondergebieten schon jeweils eine großflächige, als Einkaufszentrum genehmigte Einzelhandelsnutzung vorhanden ist. Eine Sicherung der Festlegung auf ein Einkaufszentrum ist zudem darin zu sehen, dass beide Sondergebiete im Wesentlichen lediglich aus einem Grundstück bestehen, das zur Errichtung eines Einkaufszentrums geeignet ist.
Was die rechtliche Einordnung der Bestandsbebauung in beiden Sondergebieten angeht, so spricht einiges dafür, dass es sich jeweils um ein Einkaufszentrum handelt, so dass bereits kein Fall eines Etikettenschwindels anzunehmen ist.
Von einem Einkaufszentrum im Rechtssinne ist dann auszugehen, wenn eine räumliche Konzentration von Einzelhandelsbetrieben verschiedener Art und Größe – zumeist in Kombination mit verschiedenartigen Dienstleistungsbetrieben – vorliegt, die entweder einheitlich geplant ist oder sich in anderer Weise als gewachsen darstellt. Außer der erforderlichen Konzentration von Einzelhandelsbetrieben ist weiter erforderlich, dass die einzelnen Betriebe aus Sicht der Kunden als aufeinander bezogen erscheinen und durch ein gemeinsames Konzept und durch Kooperation als miteinander verbunden in Erscheinung treten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. Dezember 2010 – 4 B 3.12 –, BRS 79 Nr. 89 und juris, Rn. 3; Beschluss vom 12. Juli 2007 – 4 B 29.07 –, BRS 71 Nr. 64 und juris, Rn. 3). Eine entsprechende Struktur weisen die beiden Standorte in den Sondergebieten auf. So lässt der Standort M.straße 64 eine Kombination mehrerer großflächiger Einzelhandelsbetriebe erkennen. Den Standort M.straße 57 dominiert zwar das SB-Warenhaus. Allerdings findet sich neben kleineren und mittleren Betrieben in diesem Gebäudetrakt auch ein Bekleidungsfachmarkt mit einer Verkaufsfläche von etwa 1.740 m². Zudem steht dieses Vorhaben unter einheitlicher Bewirtschaftung durch den Träger des SB-Warenhauses, der auch als Bauherr bei etwaigen Genehmigungsanträgen auftritt.
Im Übrigen kommt den Festsetzungen eine auf die zukünftige Entwicklung bezogene planerische Intention zu. Der Bebauungsplan beschränkt sich nicht auf eine Festschreibung der Bestandsnutzung. Vielmehr beziehen sich seine Festsetzungen auf die zukünftige bauliche Nutzung im Sondergebiet. Damit wird sichergestellt, dass künftige Veränderungen nur den Betrieb eines Einkaufszentrums betreffen dürfen.
dd) Die Festsetzung einer Mindestverkaufsfläche ist zur Umschreibung der Nutzungsart in einem Sondergebiet für großflächigen Einzelhandel ebenfalls zulässig. Die Antragsgegnerin hat im Rahmen der Festsetzungen zu den Sondergebieten SO 1 und SO 2 mehrfach Mindestverkaufsflächen festgesetzt. So sieht sie im Sondergebiet SO 1 für das Einkaufszentrum eine Mindestverkaufsfläche von 5.000 m² vor. Hinsichtlich der zentrenrelevanten Sortimente wird überdies eine minimale Verkaufsfläche von 3.000 m² mit den Sortimenten Nahrungs- und Genussmittel, Drogerie-/Kosmetik-/Parfümerieartikel, einschließlich Apotheken-, pharmazeutische, medizinische und orthopädische Artikel festgesetzt. Eine derartige Mindestverkaufsflächenfestsetzung ist aber ebenso zulässig, wie die Festsetzung einer Verkaufsflächenobergrenze (vgl. VGH BW, Beschluss vom 8. Dezember 1999 – 8 S 3017/98 –, juris, Rn. 35). Dieses Instrumentarium kann insbesondere eingesetzt werden, um zu verhindern, dass sich im Sondergebiet ein Einzelhandel mit einem höherwertigen Sortiment in Konkurrenz zu dem Angebot im zentralen Versorgungsbereich ansiedelt. Dementsprechend will die Antragsgegnerin mit dieser Mindestflächenfestsetzung ausweislich der Begründung des Bebauungsplanes erreichen, dass sich das Angebot auf eine Grundversorgung in einem zusammenhängenden Einkaufszentrum konzentriert. Es soll ein für eine geringere Fläche typisches Angebot mit einem hochwertigen Sortiment und einer höheren Flächenproduktivität verhindert werden, das wiederum in der Innenstadt konzentriert werden soll.
c) Der Bebauungsplan lässt keinen Abwägungsfehler erkennen.
aa) Der Bebauungsplan muss Ergebnis einer sachgerechten Abwägung der betroffenen öffentlichen und privaten Belange sein. Ein möglicher Abwägungsfehler kann dabei sowohl in einer Verletzung des – als Verfahrensnorm ausgestalteten – Gebots zur Ermittlung und Bewertung des Abwägungsmaterials (§ 2 Abs. 3 BauGB) gesehen werden, als auch in einer Nichtbeachtung der inhaltlichen Anforderungen des Abwägungsgebotes nach § 1 Abs. 7 BauGB. Über die Forderung zur Ermittlung und Bewertung des Abwägungsmaterials hinaus erweist sich die Abwägung aus materiell-rechtlichen Gründen dann als fehlerhaft, wenn der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten öffentlichen und privaten Belangen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtung einzelner Belange außer Verhältnis steht (vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Februar 1974 – IV C 21.74 –, BVerwGE 48, 56 und juris, Rn. 37 m.w.N.; Urteil vom 9. April 2008 – 4 CN 1.07 –, UPR 2009, 59 und juris; Urteil vom 23. November 2016 – 4 CN 2.16 –, juris, Rn. 12). Im Rahmen der Abwägung besteht dabei die Verpflichtung, das Interesse der Planbetroffenen an der Berücksichtigung der vorgegebenen rechtlichen Situation der überplanten Grundstücke einzustellen. Als abwägungsrelevant ist jedes mehr als geringfügige private Interesse am Fortbestehen der bisherigen bauplanerischen Situation zu beurteilen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. Oktober 2006 – 4 BN 20.06 –, BRS 70 Nr. 18 und juris, Rn. 10).
bb) Der Bebauungsplan erweist sich nicht deshalb als abwägungsfehlerhaft, weil es seit dem Jahr 2009 zu keiner Anpassung der Sortimentslisten gekommen ist.
Mit der Sortimentsliste ist eine planerische Intention verbunden. Sie soll nicht lediglich eine Zustandsbeschreibung enthalten. Vielmehr dient sie auch dazu, die planerische Zielsetzung zu konkretisieren (vgl. OVG RP, Urteil vom 1. Juni 2011 – 8 A 10399/11.OVG –, AS 40, 122 und juris Rn. 28). Der Sortimentsliste kommt die Aufgabe zu, städtebauliche Ziele für die Zukunft zu formulieren. Sie ist nicht darauf beschränkt, solche Einzelhandelsnutzungen in nicht zentralen Lagen zu unterbinden, die in den Zentren bereits in größerem Umfang ausgeübt werden. Vielmehr ist es auch zulässig, zentrumsrelevante Nutzungsarten, die in den Zentren bislang nicht oder nur in geringem Umfang vertreten sind, in anderen Gemeindegebieten mit dem Ziel auszuschließen, eventuelle Neuansiedlungen den Zentren zuzuführen, um deren Attraktivität zu steigern (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. März 2009, a.a.O., juris Rn. 19).
Hiernach führt aber nicht jede Verringerung der Verkaufsfläche bislang als innenstadtrelevant angesehener Sortimente im zentralen Versorgungsbereich dazu, dass die Sortimentsliste und damit die entsprechenden Festsetzungen des Bebauungsplanes als fehlerhaft angesehen werden müssen. Im Übrigen haben auch die Antragsteller bislang keine konkreten Anhaltspunkte dafür genannt, dass in der Sortimentsliste innenstadtrelevante Sortimente benannt sind, die im zentralen Versorgungsbereich entweder nicht mehr angeboten werden oder in diesem Bereich nicht angeboten werden können (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. März 2009, a.a.O. Rn. 20). Soweit eine Konkurrenz zwischen einem großflächigen Angebot bestimmter Sortimente in einer nicht zentralen Lage und einem entsprechenden auf geringerer Verkaufsfläche im zentralen Versorgungsbereich vorgehaltenen Angebot besteht, bleibt es der Antragsgegnerin unbenommen, den zentralen Versorgungsbereich zugunsten des Konkurrenzangebots zu stärken. Hiernach steht es der Antragsgegnerin offen, etwa den von den Antragstellern angesprochenen großflächigen Fahrradhandel zugunsten eines auf kleinerer Fläche erfolgenden Fahrradhandels in der Innenstadt zurückzudrängen.
cc) Ein Abwägungsfehler kann auch nicht darin gesehen werden, dass die Antragsgegnerin bei ihrer Planung außer Acht gelassen hätte, dass es sich bei dem Plangebiet um einen zweiten, gleichwertigen zentralen Versorgungsbereich, wie ihn die Innenstadtlage darstellt, handelt.
Hinsichtlich des Plangebietes ist bereits nicht davon auszugehen, dass ein zentraler Versorgungsbereich vorliegt. Bei einem zentralen Versorgungsbereich handelt es sich um einen räumlich abgrenzbaren Bereich einer Gemeinde, dem aufgrund vorhandener Einzelhandelsnutzungen – häufig ergänzt durch diverse Dienstleistungen und gastronomische Angebote – eine Versorgungsfunktion über den unmittelbaren Nahbereich hinaus zukommt. Dabei kann es sich um Innenstadtzentren vor allem in Städten mit größerem Einzugsbereich, Nebenzentren in Stadtteilen sowie Grund- und Nahversorgungszentren in Stadt- und Ortsteilen und nichtstädtischen Gemeinden handeln. Dabei sind Innenstädte in der Regel als Versorgungsbereiche zentral, weil sie nach Lage, Art und Zweckbestimmung nicht nur der Versorgung ihrer Bewohner dienen, sondern auf einen Kundenkreis aus einem größeren Einzugsbereich ausgerichtet sind. Für Innenstädte ist typisch, dass in ihnen ein breites Spektrum von Waren für den lang-, mittel- und kurzfristigen Bedarf angeboten wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Oktober 2007 – 4 C 7.07 –, BVerwGE 129, 307 und juris Rn. 11; OVG NRW, Urteil vom 19. Juli 2017 – 7 A 768/16 –, juris Rn. 37; Söfker/Runkel, a.a.O., § 1 BauGB Rn. 130a).
Den Antragstellern ist zwar zuzugestehen, dass der Bereich der M.straße auf einen Kundenkreis aus einem größeren Einzugsbereich ausgerichtet und dass daher das Einzelhandelsangebot nicht lediglich auf die Versorgung der Bewohner zugeschnitten ist. Indessen spricht einiges dafür, den Bereich der M.straße nicht als zentralen Versorgungsbereich der Antragsgegnerin anzusehen. So ist grundsätzlich davon auszugehen, dass das Einzelhandelsangebot in der M.straße in erster Linie ein flächenbezogenes Fachmarktangebot betrifft. Hingegen wird nicht erkennbar, dass der für einen zentralen Versorgungsbereich kennzeichnende Einzelhandel mit einem hochwertigen Sortiment und hoher Flächenproduktivität vertreten ist. Weiterhin ist auffällig, dass das gastronomische Angebot im Vergleich zum Einzelhandelsangebot nur schwach ausgeprägt ist und überwiegend durch den Fast-Food-Bereich geprägt wird. Auch das Dienstleistungsangebot ist im Vergleich zu Innenstadtlagen eher begrenzt. Die einzelnen Branchen sind nach der von den Antragstellern erstellten Aufstellung lediglich mit vereinzelten Angeboten und nicht mit einer größeren Palette von Dienstleistungen vertreten. Hiernach kann aber bereits die Annahme der Antragsteller nicht nachvollzogen werden, dass die M.straße sich neben dem Innenstadtbereich von Kaiserslautern als weiterer zentraler Versorgungsbereich einordnen lässt.
Im Übrigen ist zu berücksichtigen, dass für die Beurteilung des Bebauungsplanes nicht die tatsächlichen Verhältnisse maßgeblich sind, sondern dass es darauf ankommt, die planerische Konzeption der Antragsgegnerin und damit die Gewichtung der in die Abwägung einzustellenden öffentlichen Belange auf ihre Schlüssigkeit zu überprüfen. Diese planerische Konzeption besteht aber darin, den Innenstadtbereich als den zentralen Versorgungsbereich zu stärken und auszubauen. Es soll gerade vermieden werden, dass im Plangebiet eine Konkurrenzsituation zum Innenstadtbereich entsteht und dort ein weiterer zentraler Versorgungsbereich in seiner Entwicklung gefördert wird.
dd) Die Nachvollziehbarkeit der Gewichtung der bei der Planung berücksichtigten Belange und die Verhältnismäßigkeit der Abwägung des Bebauungsplanes wird auch nicht dadurch in Frage gestellt, dass die Antragsgegnerin nach Erstellung ihres Einzelhandelskonzepts das IKEA-Möbelhaus mit einer Verkaufsfläche von etwa 25.000 m² unter Einschluss eines zentrenrelevanten Sortiments von 2.500 m² genehmigt hat. Was die Ansiedlung dieses Marktes angeht, ist einerseits zu berücksichtigen, dass es sich bei dem Einzelhandelskonzept lediglich um einen im Rahmen der bauplanerischen Abwägung gemäß § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB zu berücksichtigenden Belang handelt. Das Planungskonzept kann daher nicht nur dann zur städtebaulichen Rechtfertigung der Planung herangezogen werden, wenn der Bebauungsplan dieses Konzept vollständig umsetzt. Vielmehr kann sich im Rahmen der Abwägung ergeben, dass ein Abweichen von dem Planungskonzept aufgrund vorrangiger Belange sogar geboten ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. März 2013, a.a.O., juris Rn. 11).
Insoweit lässt der Bebauungsplan aber erkennen, dass der Ansiedlung des IKEA-Einrichtungshauses eine Sonderstellung zukommt. Mit der Ansiedlung verfolgte der Stadtrat der Antragsgegnerin ausweislich der Begründung des Bebauungsplans (S. 9) das Ziel, einen Imagegewinn für das Oberzentrum zu erreichen und eine weitere Bindung der Kaufkraft an den Standort zu bewirken. Im Vordergrund stand hiernach die überregionale Anziehungskraft des Möbelhauses. Im Übrigen hat die Antragsgegnerin im Februar 2013 im Hinblick auf die Ansiedlung des Möbelhauses eine Fortschreibung der Einzelhandelskonzeption 2009 vorgenommen und den geplanten Standort, der bis zu diesem Zeitpunkt im Einzelhandelskonzept der Zone 5 (Vollausschluss des Einzelhandels) zugeordnet war, in Zone 2 (Ergänzungsstandort für den nichtinnenstadtrelevanten großflächigen Einzelhandel) eingeordnet. Dabei hat der Stadtrat wiederum auf die dem Möbelhaus zukommende weiträumige Magnetwirkung abgestellt, die es erlaube, weitere Kunden an das Stadtgebiet der Antragsgegnerin zu binden und die Einkaufslandschaft nachhaltig positiv zu beeinflussen. Der Ansiedlung des Möbelhauses kommt hiernach eine das Zentrenkonzept der Antragsgegnerin stützende Funktion zu, indem ein weiterer Kundenkreis für das Stadtgebiet erschlossen werden soll, der jedenfalls teilweise auch das Angebot der Innenstadtlage nutzt.
ee) Ein Abwägungsfehler ergibt auch nicht daraus, dass die Nutzung im Gewerbe- und im Industriegebiet deshalb unverhältnismäßig eingeschränkt wird, weil gleichzeitig in den Sondergebieten SO 1 und SO 2 Einkaufszentren mit zentrenrelevanten Sortimenten festgesetzt werden und im Sondergebiet SO 3 großflächiger, nicht zentrenrelevanter Einzelhandel zugelassen wird. Insoweit trägt die Planung der Tatsache Rechnung, dass in den Sondergebieten bereits eine großflächige und teilweise auf zentrenrelevante Sortimente bezogene Einzelhandelsnutzung vorliegt. Auch die Überlegung, welche Entwicklungsmöglichkeiten dem vorhandenen Einzelhandel eröffnet werden sollen, gehört zu den bei der Planung zu berücksichtigenden Belangen. So unterscheidet sich bereits die den Sondergebieten sowie dem Gewerbe- und Industriegebiet nach der ursprünglichen Konzeption der Antragsgegnerin zukommende Funktion. Während in den Sondergebieten zielgerichtet eine Einzelhandelsnutzung von vornherein vorgesehen war, hat sich der Einzelhandel im Gewerbe- und Industriegebiet ausweislich der Stellungnahme der Antragsgegnerin zu den Einwendungen der Antragsteller und der Begründung des Bebauungsplans zu einem Einzelhandelsstandort entwickelt, ohne dass dies planerisch so angelegt gewesen sei. Die Planung ist im Übrigen auch darauf ausgerichtet, die Sondergebietsstandorte in ihrem zentrenrelevanten Sortiment zu beschränken und damit im Rahmen der vorhandenen Nutzung eine Begrenzung dieses Angebots zugunsten des zentralen Versorgungsbereichs vorzunehmen. Die Planung trägt damit der Tatsache Rechnung, dass in den Sondergebieten bereits eine großflächige und teilweise auf zentrenrelevante Sortimente bezogene Einzelhandelsnutzung vorliegt. Dass durch die Regelung der Einzelhandelsnutzung in den Sondergebieten eine weitere Belastung des zentralen Versorgungsbereichs der Antragsgegnerin entsteht, die ihre Planungsziele konterkarieren würden, kann angesichts der vorgenommenen Begrenzung der Verkaufsflächen ebenfalls nicht angenommen werden.
ff) Der Bebauungsplan erweist sich auch nicht deshalb als abwägungsfehlerhaft, weil der Bebauungsplan die - von den Antragstellern im Übrigen als in sich widersprüchlich angesehene - Zulassung von Nahversorgungsbetrieben nach den Vorgaben für Zone 4 des Einzelhandelskonzepts in Bereichen ohne bestandsgeschützten Einzelhandel in Gewerbe- und Industriegebiet nicht umgesetzt hat. Nach dem Einzelhandelskonzept sollen in integrierter Lage in der Zone 4 Nahversorgungsbetriebe bis zur Grenze der Großflächigkeit (800 m² Verkaufsfläche) und Vollsortimenter bis zu einer Verkaufsfläche von 1.200 m² zulässig sein.
Bei dem Plangebiet handelt es sich jedoch bereits nicht um eine städtebaulich integrierte Lage. Maßgeblich für die Einstufung eines Teilgebiets der Stadtfläche als integrierte Lage ist die planerische Entscheidung der Antragsgegnerin (vgl. OVG RP, Urteil vom 12. Dezember 2012 – 8 A 10715/12.OVG –, BRS 81, 15 und juris Rn. 68). Das Einzelhandelskonzept der Antragsgegnerin versteht unter einem integrierten Standort die Zentren der Wohngebiete. Bei dem Bereich M.straße handelt es sich indessen nicht um eine integrierte Lage in diesem Sinne. Vielmehr grenzt lediglich der östliche Bereich des Gewerbegebietes an eine Wohnsiedlung, die Siedlung F., an. Im Übrigen fehlt dem Plangebiet jegliche Anbindung an Wohnbebauung, so dass von einer integrierten Lage nicht die Rede sein kann. Insoweit ist es aber bereits folgerichtig, dass die Antragsgegnerin im Bereich des Gewerbe- und des Industriegebiets keine nahversorgungsrelevanten Sortimente vorgesehen hat.
gg) Ein Abwägungsfehler kann auch nicht darin gesehen werden, dass die Antragsgegnerin zentrenrelevante Sortimente als Randsortimente für das Sondergebiet SO 3 in Nr. 1.3.3 der textlichen Festsetzungen mit maximal 10% der Verkaufsfläche, höchstens 400 m² zugelassen hat. Die entsprechende Festsetzung erweist sich nicht als willkürlich. Vielmehr wird aus der Begründung des Bebauungsplans deutlich, dass diese Festsetzung Ergebnis einer Abwägung zwischen dem öffentlichen Interesse an einer Stärkung des zentralen Versorgungsbereichs und dem Interesse der Gewerbetreibenden in dem Sondergebiet an einer Berücksichtigung ihrer Bestandssituation im Hinblick auf weitere Entwicklungsmöglichkeiten ist. Mit der zugelassenen Größenordnung zentrenrelevanter Sortimente soll einerseits eine zu weitgehende Ausdehnung der Verkaufsfläche für diese Sortimente zulasten des Einzelhandels im zentralen Versorgungsbereich verhindert werden. Andererseits soll damit in beschränktem Umfang die Möglichkeit eröffnet werden, ein großflächiges nicht zentrenrelevantes Sortiment durch zentrenrelevante Artikel zu ergänzen, um damit praktischen Erfordernissen zu genügen und branchenübliche Erwartungen der Kunden, die über das Hauptsortiment hinausgehen, zu befriedigen. Die von der Antragsgegnerin gewählte Größenordnung knüpft im Übrigen an den Nachbarschaftsladen als nach der Baunutzungsverordnung festsetzungsfähigen Anlagentyp an. Es handelt sich dabei um kleine Geschäfte, die vorwiegend Lebensmittel, Getränke, Reformwaren und Drogerieartikel führen, aber auch Blumen- und Zeitschriftenläden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 8.November 2004 – 4 BN 39/04 –, NVwZ 2005, 324 und juris, Rn. 27; OVG RP, Urteil vom 17. April 2013 – 8 C 11067/12 –, LKRZ 2013, 332 und juris, Rn. 14)
hh) Der Bebauungsplan lässt auch insoweit keinen Abwägungsfehler erkennen, als er die Interessen der im Gewerbe- und im Industriegebiet ansässigen Einzelhandelsunternehmen und Grundstückseigentümer nicht ausreichend berücksichtigen würde.
Die Antragsteller berufen sich hierzu insbesondere darauf, dass beide Gebiete sehr stark durch den Einzelhandel geprägt seien und insoweit faktisch kein Unterschied zu dem Bereich der Sondergebiete bestehe.
Die Planung lässt indessen nicht erkennen, dass die Antragsgegnerin die Bestandsinteressen der Eigentümer von Grundstücken, die im Gewerbegebiet und im Industriegebiet zu Einzelhandelszwecken genutzt werden, nicht hinreichend berücksichtigt hat.
Die planende Gemeinde kann sich grundsätzlich darauf beschränken, einen vorhandenen Bestand im Sinne eines passiven Bestandsschutzes festzuschreiben. Ob eine derartige Festsetzung abwägungsfehlerfrei ist und ob dabei der Schutz des Eigentums seiner Bedeutung entsprechend gewichtet ist, bestimmt sich danach, ob im konkreten Fall gewichtige, das Eigentümerinteresse überwiegende städtebauliche Gründe vorliegen, die die Zurücksetzung der der privaten Belange rechtfertigen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. November 2005 - 4 BN 36.05 -, BRS 69 Nr. 31 und juris, Rn. 10; OVG NRW, Urteil vom 12. Februar 2014 - 2 D 13/14.NE -, BRS 82, Nr. 12 und juris, Rn. 165).
Im Falle der vorliegenden Planung ist einerseits von Bedeutung, dass neben der Einzelhandelsnutzung im Industrie- und Gewerbegebiet für diese Gebietsarten typische sonstige Gewerbebetriebe vorhanden sind (vgl. die Aufzählung unter Nr. 5.1 der Planbegründung). Zudem ist es neben der Beschränkung des Einzelhandels Planungsziel der Antragsgegnerin, in dem Gebiet stärker klassische Gewerbebetriebe aus den Bereichen Handwerk, Dienstleistung und Produktion anzusiedeln. Vor diesem Hintergrund trägt sie dem Interesse der betroffenen Grundstückseigentümer dadurch Rechnung, dass sie trotz des grundsätzlichen Ausschlusses von Einzelhandelsbetrieben aller Art in beiden Gebieten über den eigentlichen Bestandsschutz hinaus gemäß § 1 Abs. 10 BauNVO ausnahmsweise die Änderung, Nutzungsänderung und Erneuerung der entsprechenden Anlagen zulässt, soweit kein Wechsel von einer nicht zentrenrelevanten Sortimentsgruppe zu zentrenrelevanten Sortimenten erfolgt und keine flächenmäßige Erweiterung der Verkaufsflächen damit verbunden ist. Zudem lässt die Antragsgegnerin einen Wechsel innerhalb näher von ihr bezeichneter Sortimentsgruppen des zentrenrelevanten Sortimentes zu. Damit berücksichtigt die Antragsgegnerin aber in angemessenem Umfang die Interessen der Eigentümer von Einzelhandelsgrundstücken im Gewerbegebiet und im Industriegebiet. Im Übrigen werden diese auch deshalb nicht unverhältnismäßig in ihrem Eigentum beeinträchtigt, weil eine Nutzung für sonstige im Gewerbe- und Industriegebiet zulässige Betriebe weiterhin möglich ist und die Antragsteller auf der Grundlage ihres Rechts aus Art. 14 Abs. 1 GG nicht die lukrativste Nutzung ihres Eigentums geltend machen können (vgl. BVerfG, Beschl. vom 9. November 1991 – 1 BvR 227/91 –, BVerfGE 84, 382 und juris, Rn. 11; BVerwG, Beschl. vom 17. Januar 2000 – 6 BN 2/99 –, NVwZ-RR 2000, 339 und juris, Rn. 11).
ii) Der Bebauungsplan erweist sich auch nicht deshalb als abwägungsfehlerhaft, weil die Antragsgegnerin den Trennungsgrundsatz des § 50 BImSchG nicht beachtet hätte.
Nach § 50 Satz 1 BImSchG sind bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen die für eine bestimmte Nutzung vorgesehenen Flächen einander so zuzuordnen, dass schädliche Umwelteinwirkungen und von schweren Unfällen im Sinne der Richtlinie 2012/18/EU (Seveso-III-Richtlinie) in Betriebsbereichen hervorgerufene Auswirkungen auf die ausschließlich oder überwiegend dem Wohnen dienenden Gebiete soweit wie möglich vermieden werden. Der Trennungsgrundsatz des § 50 Satz 1 BImSchG stellt insoweit kein zwingendes Gebot dar, sondern eine Abwägungsdirektive. Er kann im Rahmen der planerischen Abwägung daher durch andere Belange von hohem Gewicht überwunden werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. April 2012 – 4 CN 3.11 –, BVerwGE 143, 24 und juris, Rn. 29 m.w.N.).
Die Antragsgegnerin hat den Trennungsgrundsatz im Rahmen der Begründung des Bebauungsplanes berücksichtigt und ihn damit zum Gegenstand ihrer Abwägung gemacht. Dabei hat sie darauf abgestellt, dass das Plangebiet bereits vollständig bebaut und durch eine vielfältige Nutzungsstruktur geprägt ist. Es sei von der Prägung des Gebietscharakters durch bestehende flächenintensive Industriebetriebe im Zusammenspiel mit mittleren und kleineren Betrieben auszugehen. Da die Gebietsentwicklung ohne eine immissionsschutzrechtliche Feinsteuerung erfolgt sei, müssten die notwendigen Festlegungen in den Baugenehmigungen im Zusammenwirken mit den Immissionsschutzbehörden getroffen werden.
Bei dieser Abwägung, die letztlich die Konfliktlösung dem Genehmigungsverfahren vorbehält, ist zunächst nicht zu beanstanden, dass die Antragsgegnerin darauf verweist, dass das Plangebiet bereits weitgehend bebaut und die Nachbarschaft zum östlich angrenzenden Wohngebiet F. schon längere Zeit ohne erkennbare Konflikte vorhanden ist. Insoweit ist zu berücksichtigen, dass vom Trennungsgrundsatz dann abgewichen werden kann, wenn das Nebeneinander von Gewerbe und Wohnen schon seit längerer Zeit ohne größere Probleme bestanden hat (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Januar 1992 – 4 B 71.90 –, NVwZ 1992, 663 und juris, Rn. 9; Beschluss vom 8. März 2010 – 4 B 76.09 –, BRS 76 Nr. 23 und juris, Rn. 7). Vor diesem Hintergrund war auch nicht zu beanstanden, dass die Antragsgegnerin die Lösung im Einzelfall bei einer Neuansiedlung entstehender Konflikte dem Verwaltungsverfahren überlässt. Insoweit ist zu berücksichtigen, dass eine das gesamte Gebiet betreffende Lösung wegen der weitgehenden Überbauung nicht mehr möglich ist und sich die Frage der Neubewertung erst im Hinblick auf ein konkretes neues Vorhaben stellt. Hiernach kann aber nicht davon gesprochen werden, dass bereits im Planungsverfahren absehbar ist, dass sich der Interessenkonflikt auch im nachfolgenden Genehmigungsverfahren nicht sachgerecht lösen lässt (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. April 2012, a.a.O., juris, Rn. 19).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO.
Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten ergibt sich aus § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.
Die Revision war nicht zuzulassen, da keiner der hierfür in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 210.000,00 € festgesetzt (§ 63 Abs. 2, § 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Ziffer 9.8.1. des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit [LKRZ 2014, 169]).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 2 bis 9 BauNVO
§§ 708 ff. ZPO
§ 50 BImSchG
§ 1 BauGB
§ 1 BauNVO
§ 22 BauNVO
§ 3 Abs. 2 bzw. 4 Abs. 2 BauGB
§ 214 Abs. 4 BauGB
§ 1 Abs. 5 BauNVO
§ 22 Abs. 4 Satz 2 BauNVO
§ 1 Abs. 5 und Abs. 9 BauNVO
§ 31 Abs. 1 BauGB
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB
§ 47 Abs. 2a VwGO
§ 3 Abs. 2 BauGB
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 1 Abs. 6 Nr. 4 BauGB
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 34 Abs. 3 BauGB
§ 1 Abs. 5 i.V.m. Abs. 9 BauNVO
§ 1 Abs. 9 BauNVO
§ 1 Abs. 9 BauNVO
§ 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO
§ 9 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO
§ 22 Abs. 4 Satz 2 BauNVO
§ 11 Abs. 1 BauNVO
§ 11 Abs. 2 Satz 1 BauNVO
§ 2 Abs. 3 BauGB
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 1 Abs. 10 BauNVO
§ 50 Satz 1 BImSchG
§ 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
Art. 14 GG
Art. 14 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 133, 310
BVerwGE 146, 137
BVerwGE 153, 16
NVwZ 2015, 161
NVwZ-RR 1990, 229
BVerwGE 77, 317
BVerwGE 131, 86
NVwZ 2010, 782
BVerwGE 48, 56
BVerwGE 129, 307
NVwZ 2005, 324
LKRZ 2013, 332
BVerfGE 84, 382
NVwZ-RR 2000, 339
BVerwGE 143, 24
NVwZ 1992, 663
LKRZ 2014, 169
4 CN 6.97
1 C 11004/12
4 BN 15.99
4 BN 30.94
4 C 21.07
4 C 13/11
4 CN 8/14
4 NB 26/89
4 C 77.84
4 B 54.08
7 D 108/04
8 C 11083/17
4 CN 3.07
4 CN 3.09
3 S 1432/07
4 B 3.12
4 B 29.07
8 S 3017/98
IV C 21.74
4 CN 1.07
4 CN 2.16
4 BN 20.06
8 A 10399/11
4 C 7.07
7 A 768/16
8 A 10715/12
4 BN 39/04
8 C 11067/12
4 BN 36.05
2 D 13/14
1 BvR 227/91
6 BN 2/99
4 CN 3.11
4 B 71.90
4 B 76.09