Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-06-10, Aktenzeichen 3 A 905/19
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2020:0610.3A905.19.00

Tenor:
Die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 17. Mai 2017 - 8 K 1666/16.F - wird zurückgewiesen.
Die Beklagten hat auch die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen.
Das Urteil ist im Kostenausspruch vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung nach Maßgabe der Kostenfestsetzung abwenden, sofern nicht die Klägerin vor der Vollstreckung in entsprechender Höhe Sicherheit leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Frage, ob die Beklagte nach den Vorschriften des Baugesetzbuches berechtigt gewesen ist, ihr gemeindliches Vorkaufsrecht auszuüben.
Die Klägerin erwarb mit Kaufvertrag vom 16. Juni 2015 das 3.398 qm große landwirtschaftlich genutzte Grundstück Flur …, Flurstück … (Auf der Röde) in der Stadt Maintal, Gemarkung Dörnigheim. Das Grundstück liegt im Geltungsbereich der Verordnung über die Neufeststellung des Überschwemmungsgebietes des Mains in der Stadt Maintal (Main-Kinzig-Kreis) vom 21. Mai 2002.
Mit Bescheid vom 24. Juli 2015 übte die Beklagte das Vorkaufsrecht gem. § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 BauGB an dem im Kaufvertrag vom 16. Juni 2015 bezeichneten Grundstück aus. Zur Begründung führte sie aus, das Grundstück liege innerhalb eines Überschwemmungsgebietes des Mains im Bereich von Dörnigheim und sei als Wohn- und landwirtschaftlicher Betrieb mit Pferdezucht klassifiziert. Auf der Grundlage der Verordnung über die neue Feststellung des Überschwemmungsgebietes des Mains sei das betreffende Grundstück zur Gewährleistung des natürlichen Hochwasserschutzes von jeglicher Form der Bebauung freizuhalten. Zusätzlich diene die Ausübung des Vorkaufsrechtes auch dem Wohl der Allgemeinheit. Das Vorkaufsrecht werde zu dem im Kaufvertrag genannten Kaufpreis von 38.000,- Euro ausgeübt.
Hiergegen legte die Klägerin mit Schriftsatz ihres Bevollmächtigten vom 27. August 2015 Widerspruch ein. Zur Begründung nahm sie auf die Gründe des Urteils des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 2. Dezember 2014 (8 K 3767/13.F) Bezug, mit dem das Verwaltungsgericht hinsichtlich eines dem streitigen Grundstück benachbarten Grundstück (Gemarkung Dörnigheim, Flur …, Flurstücke …/…, …/…, …/… und …/…) die Voraussetzungen für die Ausübung des Vorkaufsrechts durch die Beklagte verneint hatte.
Mit Widerspruchsbescheid vom 29. April 2016 wies die Beklagte den Widerspruch zurück. Zur Begründung wiederholte und vertiefte sie ihre Ausführungen aus der angefochtenen Verfügung vom 24. Juli 2015. Das Wohl der Allgemeinheit gemäß § 24 Abs. 3 BauGB werde durch die Verhinderung der Umsetzung des Maßnahmenplans des Landes Hessen in Umsetzung der EU-Wasserrahmenrichtlinie beeinträchtigt und rechtfertige daher die Ausübung des Vorkaufsrechtes.
Gegen den am 2. Mai 2016 zugestellten Widerspruchsbescheid hat die Klägerin am 24. Mai 2016 Klage erhoben. Sie vertritt weiterhin die Auffassung, der für die Ausübung eines Vorkaufsrechts gemäß § 24 BauGB stets zu fordernde städtebauliche Bezug werde nicht bereits durch die Festsetzung von Überschwemmungsgebieten nach dem Wasserrecht begründet. Die Ausübung des Vorkaufsrechts erfolge hier ohne jeden Bezug zu einer Bauleitplanung und sei daher aufzuheben.
Die Klägerin hat beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 24. Juli 2015 an Herrn …, …, 63454 Hanau, über die Ausübung eines Vorkaufsrechts nach dem Baugesetzbuch betreffend das Grundstück Flur .., Flurstück …/… „Auf der Röde“ in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 29. April 2016 (61.3.2/610-55 Ma) - der Klägerin am 2. Mai 2016 zugestellt - aufzuheben.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie vertritt die Auffassung, die Voraussetzungen für das ausgeübte Vorkaufsrecht lägen vor. Eine bauplanungsrechtliche Festsetzung als ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal des § 24 Abs. 1 Nr. 7 BauGB zu verlangen, werde dem nicht nur wasserrechtlich relevanten, sondern vor allem auch städtebaulich bedeutsamen Hochwasserschutz nicht gerecht.
Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 17. Mai 2017, der Beklagten zugestellt am 23. Mai 2017, den Bescheid der Beklagten vom 24. Juli 2015 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 29. April 2016 aufgehoben. Auf Antrag der Beklagten hat der Senat mit Beschluss vom 29. April 2019, zugestellt am 30. April 2019, die Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen.
Die Beklagte hat die Berufung mit Schriftsatz vom 28. Mai 2019, eingegangen am selben Tag, begründet. Sie trägt im Wesentlichen vor, entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts seien die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 BauGB erfüllt und keine weiteren ungeschriebenen Tatbestandsmerkmale zu verlangen. Danach reiche es aus, dass das Grundstück in einem Gebiet liege, das „zum Zweck des vorbeugenden Hochwasserschutzes von Bebauung freizuhalten ist, insbesondere in Überschwemmungsgebieten“. Sie habe sich in dem angegriffenen Bescheid auf diesen Tatbestand gestützt, da das Grundstück Flur …, Flurstück … nahezu vollständig im Geltungsbereich des per Verordnung festgesetzten Überschwemmungsgebietes liege. Bei § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 BauGB handele es sich um einen nachträglich eingefügten Vorkaufsrechtstatbestand, bei dem sich der Gesetzgeber in Kenntnis der systematischen Stellung der städtebaulichen Vorkaufsrechte für diesen Wortlaut entschieden habe, um den Gemeinden „ein einfaches und praktikables Instrument zum Flächenerwerb für Maßnahmen des Hochwasserschutzes an die Hand zu geben“. Auch der Vorkaufsrechtstatbestand für unbebaute Grundstücke, die im unbeplanten Innenbereich vorwiegend mit Wohngebäuden bebaut werden könnten, setze keinen Bauleitplan oder sonstige Satzungen, deren Sicherung er dienen könne, voraus. Dieser Tatbestand (§ 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6, 3. Alt. BauGB) sei eingefügt worden, um den Gemeinden wegen des dringenden Wohnbedarfs ein Instrument zum Flächenerwerb bebaubarer Grundstücke an die Hand zu geben. Bei beiden Vorkaufsrechtstatbeständen, die nicht der Sicherung einer Bauleitplanung dienten, liege der städtebauliche Bezug auf der Hand: Mit dem Flächenerwerb durch Ausübung des Vorkaufsrechts werde bei vorwiegend mit Wohngebäuden bebaubaren Grundstücken die Gemeinde als neue Eigentümerin dafür sorgen, dass Grundstücke auch tatsächlich mit Wohngebäuden bebaut würden. Als Eigentümerin eines Grundstücks im Überschwemmungsgebiet könne eine Gemeinde nicht nur dafür sorgen, dass die Fläche zum Zwecke des Hochwasserschutzes von Bebauung freigehalten werde, sondern auch dafür, dass vorhandene Bebauung zur Schaffung des nötigen Retentionsraums kurzfristig beseitigt werde. Das Grundstück in der Gemarkung Dörnigheim, Flur …, Flurstück … liege fast vollständig innerhalb des festgesetzten Überschwemmungsgebietes. Lediglich eine Teilfläche von 102 qm des insgesamt 3.398 qm großen Grundstücks liege außerhalb des festgesetzten Überschwemmungsgebietes. Sie, die Beklagte, habe gleichwohl für das durch notariellen Kaufvertrag veräußerte Grundstück das Vorkaufsrecht insgesamt ausgeübt. Da der Verkäufer keinen Widerspruch gegen den an ihn gerichteten Ausübungsbescheid eingelegt habe, habe dieser Bescheid ihm gegenüber Bestandskraft erlangt. Für die Prüfung der Voraussetzungen des § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 BauGB sei nicht entscheidungserheblich, dass seit dem 5. Januar 2018 dem Land ein Vorkaufsrecht nach § 99a WHG an Grundstücken zustehe, die für Maßnahmen des Hochwasser- und Küstenschutzes benötigt würden. Zwar unterstreiche die Einführung dieses fachgesetzlichen Vorkaufsrechtes die Bedeutung, die der Gesetzgeber den notwendigen Maßnahmen des Hochwasser- und Küstenschutzes beimesse, diese Bedeutung sei dem Gesetzgeber jedoch bereits seit den gravierenden Überschwemmungen in den letzten 17 Jahren bekannt gewesen. Die Erfahrungen aus den Hochwasserkatastrophen, bei denen ganze Städte und Dörfer überflutet worden seien, hätten den Gesetzgeber bereits vor 14 Jahren veranlasst, einen Vorkaufsrechtstatbestand zugunsten der Gemeinden in § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 BauGB zu schaffen. Ausgewiesene Überschwemmungsgebiete seien per se zum Zweck des vorbeugenden Hochwasserschutzes nicht nur von Bebauung freizuhalten (§ 78 Abs. 4 WHG), sondern auch für die bauplanungsrechtliche Ausweisung neuer Baugebiete im Außenbereich gesperrt (§ 78 Abs. 1 WHG). Sie, die Beklagte, wolle als künftige Grundstückseigentümerin innerhalb des Überschwemmungsgebietes natürlichen Retentionsraum schaffen und die im Maßnahmenplan des Landes Hessen zur Umsetzung der EU-Wasserrahmenrichtlinie festgelegten Maßnahmen zur Wiederherstellung eines natürlichen Zustandes des Mains und seiner Zuflüsse (hier vor allem des Braubachs) realisieren. Dieser Verwendungszweck diene nicht nur der Umsetzung anderen Fachrechts, sondern schütze bei Hochwasser die bebaute Ortslage der Stadt Maintal und anderer Anrainerkommunen vor Überschwemmungen und Hochwasserschäden.
Die Beklagte beantragt sinngemäß,
unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 17. Mai 2017 - 8 K 1666/16.F - die Klage der Klägerin gegen den Bescheid vom 24. Juli 2015 i.d.F. des Widerspruchsbescheides vom 29. April 2016 abzuweisen.
Die Klägerin beantragt sinngemäß,
die Berufung zurückzuweisen.
Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor, die Entscheidung der Vorinstanz sei nicht zu beanstanden, da die Voraussetzungen für die Ausübung des gemeindlichen Vorkaufsrechts nicht vorlägen. Für die Ausübung des gemeindlichen Vorkaufsrechtes gemäß § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 BauGB sei ein konkreter städtebaulicher Bezug zu fordern, wie dies auch die hierzu ergangene erstinstanzliche Judikatur annehme. Zutreffend habe das Verwaltungsgericht darauf abgestellt, die systematische Stellung des Vorkaufsrechtes im zweiten Teil des BauGB „Sicherung der Bauleitplanung“ mache deutlich, dass ein städtebaulicher Bezug zur Ausübung des Vorkaufsrechts notwendig sei. Soweit die Beklagte auf das Gesetzgebungsverfahren und die dazu vorliegenden Materialien verweise, verkenne sie, dass der Gesetzgeber dieses Instrument den Gemeinden nicht allgemein und frei von jeglichen Bezügen zur Verfügung gestellt habe. Die Gesetzesbegründung mache vielmehr deutlich, dass das Vorkaufsrecht nicht unabhängig von der Bauleitplanung gewährt werden sollte. Auch Sinn und Zweck des gesetzlichen Vorkaufsrechts in § 24 BauGB spreche für das Erfordernis einer konkreten Planung der Gemeinden. Die Vorkaufsrechte dienten zum einen zur Abwehr von Grundstücksverkäufen, die die städtebaulichen Ziele der Gemeinde störten, zum anderen der Förderung dieser städtebaulichen Ziele, indem mit dem Grundstücksankauf die Realisierung derselben ermöglicht werde. Die Vorkaufsrechte des § 24 Abs. 1 BauGB könnten ohne eine städtebauliche Zielvorstellung ihre Funktion nicht erfüllen. Die Tatsache, dass seit dem 5. Januar 2018 den Ländern ein Vorkaufsrecht gemäß § 99a WHG an Grundstücken zustehe, die für Maßnahmen des Hochwasser- und Küstenschutzes benötigt würden, zeige, dass den Gemeinden ohne konkrete städtebauliche Gründe ein paralleles Vorkaufsrecht in Konkurrenz zu demjenigen des Landes nicht zustehen solle. Auch dürfe das Vorkaufsrecht gemäß § 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB nur geltend gemacht werden, wenn dies zum Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt sei. Bei der Ausübung des Vorkaufsrechtes habe die Gemeinde den Verwendungszweck des Grundstückes anzugeben, was bislang nicht erfolgt sei. Das Grundstück werde landwirtschaftlich genutzt und sei mit einem Stall bebaut. Inwieweit dieser minimale Versiegelungsgrad dem Hochwasserschutz abträglich sein solle, erschließe sich nicht. Es sei der Stadt unbenommen, über entsprechende Festsetzungen zur Freiraumsicherung in einem Bebauungsplan die Grundstücke selbst von privilegierten Gebäuden im Sinne des § 35 Abs. 1 BauGB freizuhalten, die wasserrechtlichen Maßnahmen des Hochwasserschutzes nachträglich zu übernehmen und so einen städtebaulichen Bezug zu schaffen. Diesen Weg sei die Beklagte nicht gegangen. Auch sei nicht nachvollziehbar, warum die Gemeinde das landwirtschaftliche Grundstück beanspruche, ohne schriftlich ihre Vorstellungen über die Verwertung des Grundstücks darzulegen. Ein derartiges Vorgehen widerspreche den Anforderungen des § 24 Abs. 3 BauGB.
Die Klägerin hat mit Schriftsatz vom 19. März 2020 und die Beklagte mit Schriftsatz vom 2. April 2020 auf die Durchführung der mündlichen Verhandlung verzichtet.
Wegen des weiteren Sach- und Streitstandes wird ergänzend Bezug genommen auf die in den Gerichtsakten befindlichen Schriftstücke, die beigezogene Gerichtsakte des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main - 8 K 3767/13.F - (ein Aktenheft) sowie den von der Beklagten eingereichten Verwaltungsvorgang (drei Aktenhefte). Die Unterlagen sind insgesamt zum Gegenstand der Beratung gemacht worden.

Entscheidungsgründe:
Der Senat kann über die Berufung ohne mündliche Verhandlung entscheiden, da sich die Beteiligten mit diesem Vorgehen einverstanden erklärt haben (§ 125 Abs. 1 i.V.m. § 101 Abs. 2 VwGO).
Das Verwaltungsgericht hat zu Recht mit Urteil vom 17. Mai 2017 - 8 K 1666/16.F - den Bescheid der Beklagten vom 24. Juli 2015 i.d.F. des Widerspruchsbescheides vom 29. April 2016 aufgehoben. Die Bescheide sind rechtswidrig, verletzen die Klägerin in ihren Rechten und sind daher aufzuheben (§ 113 Abs. 1 VwGO).
Der Beklagten steht das von ihr geltend gemachte gemeindliche Vorkaufsrecht gemäß § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 Baugesetzbuch - BauGB - nicht zu.
Gemäß § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 BauGB steht der Gemeinde ein Vorkaufsrecht zu beim Kauf von Grundstücken in Gebieten, die zum Zweck des vorbeugenden Hochwasserschutzes von Bebauung freizuhalten sind, insbesondere in Überschwemmungsgebieten. Gemäß § 24 Abs. 3 BauGB darf das Vorkaufsrecht nur ausgeübt werden, wenn das Wohl der Allgemeinheit dies rechtfertigt. Bei der Ausübung des Vorkaufsrechts hat die Gemeinde den Verwendungszweck des Grundstücks anzugeben.
Entgegen der Auffassung der Beklagten steht ihr ein gemeindliches Vorkaufsrecht gemäß § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 BauGB nicht ohne konkreten städtebaulichen Bezug zu. Der Senat folgt der ganz überwiegenden Auffassung der Kommentarliteratur sowie den in diesem Zusammenhang ergangenen erstinstanzlichen Entscheidungen (vgl. VG München, Urteil vom 01.06.2010 - M 1 K 10.43 -, juris; Beschluss vom 04.03.2010 - M 1 S 10.44 -, juris; VG Weimar, Urteil vom 10.10.2007 - 1 K 1197/06 -, juris; die Notwendigkeit eines konkreten städtebaulichen Bezugs bejahend: Stock in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Online-Kommentar, 131. EL Oktober 2018, § 24 Rdnr. 44a ff.; Griwotz in: Spannowsky/Uechtritz, BauGB, Kommentar, 3. Aufl. 2018, § 24 Rdnr. 20; Köster in: Schrödter, BauGB, 9. Aufl. 2019, § 24 Rdnr. 34; Michler/Kröninger in: Kröninger/Aschke/Jeromin, BauGB, 4. Aufl. 2018, § 24 Rdnr. 11; Spieß in: Jäde/Dirnberger, 9. Aufl. 2018, § 24 Rdnr. 19; Kronisch in: Brügelmann, BauGB, 2018, § 24 Rdnr. 135; die Notwendigkeit eines konkreten städtebaulichen Bezugs in Abs. 1 Nr. 7 wohl verneinend, den städtebaulichen Bezug dann aber über das in Abs. 3 normierte Wohl der Allgemeinheit einfordernd: wohl noch Roos in: Brügelmann, BauGB, Stand September 2006, § 24 Rdnr. 35v (siehe aber nunmehr Kronisch, a.a.O.); Paetow in: Berliner Kommentar, BauGB, 2012, § 24 Rdnr. 18a; Jarass/Kment, BauGB, 2. Aufl. 2017, § 24 Rdnr. 16).
Das Erfordernis eines städtebaulichen Bezugs bei der Ausübung des gemeindlichen Vorkaufsrechts gem. § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 BauGB ergibt sich aus gesetzessystematischen Gründen, die durch die Gesetzesbegründung bestätigt werden. Da das Vorkaufsrecht nach dem BauGB ein Instrument zur Verwirklichung städtebaulicher - nicht aber (spezifisch) wasserwirtschaftlicher - Zielsetzungen ist, kann es im Kontext des BauGB für das Vorliegen eines Gebiets im Sinne dieser Vorschrift nicht auf den Begriff des Überschwemmungsgebiets im wasserrechtlichen Sinn ankommen. Dies gilt auch dann, wenn ein wasserrechtliches Überschwemmungsgebiet nachträglich nach § 9 Abs. 6a BauGB in den Bebauungsplan übernommen wurde (Spieß, a.a.O., § 24 Rdnr. 19 unter Hinweis auf VG München, Beschluss vom 04.03.2010 - M 1 S 10.44 -; Urteil vom 01.06.2010 - M 1 K 10.43 -, jeweils juris). Entscheidend ist, ob in dem entsprechenden Gebiet aus Gründen des Hochwasserschutzes ein Bauverbot besteht, das der Verwirklichung städtebaulicher (nicht wasserwirtschaftlicher) Zielsetzungen dient (vgl. Grziwotz, a.a.O., § 24 Rdnr. 20 m.w.N.).
Zwar ist der Beklagten darin beizupflichten, dass der Wortlaut des § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 BauGB eine klare Zuordnung zu städtebaulichen Maßnahmen vermissen lässt. Diese muss gleichwohl aufgrund des Regelungsgefüges der §§ 24 ff. BauGB, der ausschließlich auf städtebauliche Gesichtspunkte gerichteten Maßnahmen des BauGB sowie der Kompetenzverteilung der nach städtebaulichen Gesichtspunkten erfolgenden Planungen der Gebietskörperschaften einerseits sowie der den Vollzug wasserrechtlicher Maßnahmen zuständigen Landesbehörden andererseits gegeben sein.
Die Vorkaufsrechte der Gemeinde bilden die städtebaulichen Instrumente zur Sicherung der Bauleitplanung. Indem die Gemeinde als Folge der Ausübung des Vorkaufsrechts Grundeigentum in dem Gebiet erwirbt, wird ihr es selbst möglich, unmittelbar auf die Verwirklichung der von ihr festgelegten städtebaulichen Aufgaben im Gebiet Einfluss zu nehmen. Allerdings reicht der Anwendungsbereich der Vorkaufsrechte über die Sicherung der Bauleitplanung hinaus, da sie auch andere städtebauliche Maßnahmen erfassen. In § 24 BauGB sind städtebauliche Sanierungsmaßnahmen und Entwicklungsbereiche, Satzungen zur Sicherung von Durchführungsmaßnahmen des Stadtumbaus sowie Erhaltungs- und Umlegungsgebiete ausdrücklich genannt, ferner die Freihaltung von Gebieten zum Zwecke des vorbeugenden Hochwasserschutzes. Insofern spiegelt die Einordnung der Vorkaufsrechte in den Abschnitt „Sicherung der Bauleitplanung“ nicht ganz ihre wirkliche Reichweite wieder (vgl. Stock, a.a.O., § 24 Rdnr. 1). Allerdings haben alle genannten Vorkaufsrechte den Bezug zu den im BauGB geregelten städtebaulichen Erwägungen, die die Grundlage und Rechtfertigung für die Ausübung eines gemeindlichen Vorkaufsrechtes bilden. Auch die amtliche Begründung zur Einführung des gemeindlichen Vorkaufsrechts gem. § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 BauGB lässt erkennen, dass dieses in einem direkten städtebaulichen Bezug gesehen wurde. Dort heißt es, es sei notwendig, den Gemeinden ein einfaches und praktikables Instrument zum Flächenerwerb für Maßnahmen des Hochwasserschutzes an die Hand zu geben, um einen wirksamen Hochwasserschutz auch im Rahmen integrierter Planung für die städtebauliche Entwicklung erreichen zu können (vgl. BT-Drs. 15/3510 S. 9 zu Nr. 9). Durch den Hinweis auf wirksamen Hochwasserschutz „im Rahmen einer integrierten Planung für die städtebauliche Entwicklung“ kommt zum Ausdruck, dass der Gesetzgeber den Gemeinden das Vorkaufsrecht nur aus städtebaulichen Gründen zustehen wollte. Als städtebauliche Maßnahmen kommen in diesem Zusammenhang nur bauleitplanerische Festsetzungen in Betracht, die bestimmte Flächen von Bebauung freihalten und dem in § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 BauGB bezeichneten Zweck dienen. Diese entfalten dann die in § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 BauGB vorausgesetzte rechtliche Ausschlusswirkung. Aus dem Katalog der zulässigen Festsetzungen kommen jene gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB (von Bebauung freizuhaltende Flächen und ihre Nutzung) und die speziellen Festsetzungen von Flächen für die Wasserwirtschaft, für Hochwasserschutzanlagen und für die Regelung des Wasserabflusses gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 16 BauGB in Betracht. Die letztgenannte Rechtsgrundlage erlaubt seit der Streichung der Subsidiaritätsklausel durch das BauROG 1998 die Festsetzung gemeindlicher städtebaulich motivierter Überschwemmungsgebiete, die von Bebauung freizuhalten sind. Das Vorkaufsrecht entsteht dabei in diesen Fällen mit dem Wirksamwerden von entsprechenden, dem vorbeugenden Hochwasserschutz dienenden Festsetzungen des Bebauungsplans (vgl. Stock, a.a.O., § 24 Rdnr. 44a und 44b; Köster, a.a.O., 2019, § 24 Rdnr. 34).
Soweit Paetow (a.a.O., § 24 Rdnr. 18a) sowie Roos (a.a.O., § 24 Rdnr. 35v, jetzt aber anderer Auffassung: Kronisch, a.a.O., § 24, 135) die Auffassung vertreten haben, nach Wortlaut und Gesetzeszweck, nämlich einen wirksamen vorsorgenden Hochwasserschutz zu ermöglichen, könne § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 BauGB so verstanden werden, dass das Vorkaufsrecht auch in wasserrechtlich festgesetzten oder vorläufig gesicherten Überschwemmungsgebieten bestehe, folgt der Senat dieser Ansicht nicht. Zwar seien, so die Kommentatoren weiter, solche - nach § 9 Abs. 6 BauGB nachrichtlich in den Bebauungsplan zu übernehmenden - Überschwemmungsgebiete nicht aus städtebaulichen Gründen festgesetzt worden. Der für die Ausübung des Vorkaufsrechts erforderliche Bezug zur städtebaulichen Entwicklung könne aber dadurch hergestellt werden, dass die Ausübung des Vorkaufsrechts gemäß § 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB nur dann durch das Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt sei, wenn sie zu städtebaulichen Zwecken erfolge. Hieraus ist zu ersehen, dass auch Paetow und Roos die Ausübung des gemeindlichen Vorkaufsrechts ausschließlich aus Gründen des Hochwasserschutzes nicht für zulässig erachten, die Beschränkung auf den städtebaulichen Bezug aber erst aus dem in § 24 Abs. 3 BauGB genannten Tatbestandsmerkmal des Wohls der Allgemeinheit herleiten.
Der Senat folgt aus gesetzessystematischen und teleologischen Gründen sowie unter Beachtung der Begründung der Vorschrift im Gesetzgebungsverfahren der in Rechtsprechung und Kommentarliteratur mehrheitlich vertretenen Auffassung, die Rechtfertigung für die Ausübung des gemeindlichen Vorkaufsrechtes bedürfe eines städtebaulichen Grundes bereits auf der Ebene des § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 BauGB (vgl. Stock, a.a.O., § 24 Rdnr. 44b)).
Dies wird auch durch die Kompetenzverteilung zwischen planender Gemeinde, Bauaufsicht und Wasserbehörden bestätigt. Es ist nicht Sache der planenden Gemeinde, illegale Bauwerke in Hochwasserschutzgebieten zu beseitigen. Dies obliegt der Bauaufsicht bzw. den unteren Wasserbehörden, soweit sich Bauwerke im Bereich ausgewiesener Überschwemmungsgebiete befinden, es sei denn, diesen ist eine Ausnahme für die Errichtung von Seiten der unteren Wasserbehörde erteilt worden.
Zwar haben die Gemeinden gemäß § 1 Abs. 6 Nr. 12 BauGB bei der Aufstellung der Bauleitpläne die Belange des Küsten- oder Hochwasserschutzes und der Hochwasservorsorge, insbesondere die Vermeidung und Verringerung von Hochwasserschäden zu berücksichtigen und hierbei auch die Vorgaben des § 78 Wasserhaushaltsgesetz - WHG - zu beachten. Hierdurch werden sie jedoch nicht befugt, die Vorschriften des WHG und der hierauf erlassenen Verordnungen zu vollziehen.
Eine Verschränkung mit den wasserrechtlich erlassenen Verordnungen folgt ausschließlich durch städtebaulich begründetes planerisches Tätigwerden der Gemeinden und Städte. Hier hat die Beklagte die Aspekte des Hochwasserschutzes weder in einem Bebauungsplan noch in einem Flächennutzungsplan festgesetzt bzw. dargestellt, so dass dahinstehen kann, ob es insoweit einer differenzierten Betrachtung bedarf.
Die von der Beklagten im Berufungsverfahren weiter vorgetragenen Argumente überzeugen demgegenüber nicht.
Soweit die Beklagte darauf hinweist, es handele sich um einen nachträglich eingefügten Vorkaufsrechtstatbestand, bei dem sich der Gesetzgeber in Kenntnis der systematischen Stellung der städtebaulichen Vorkaufsrechte für diesen Wortlaut entschieden habe, um den Gemeinden „ein einfaches und praktikables Instrument zum Flächenerwerb für Maßnahmen des Hochwasserschutzes an die Hand zu geben“ verkürzt die Beklagte den Inhalt der amtlichen Begründung zur Einführung von § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 BauGB, wie bereits dargelegt. Aus der amtlichen Begründung ergibt sich zweifelsfrei, dass der Gesetzgeber bei Einführung des § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 BauGB den städtebaulichen Bezug gesehen und gewollt hat. Dass dieser städtebauliche Bezug im Wortlaut der Vorschrift nicht eindeutig zum Ausdruck gebracht wurde, ändert nach den oben gemachten Ausführungen nichts an der Tatsache, dass § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 BauGB nur im Zusammenhang mit den weiteren Vorkaufsrechten und den im zweiten Teil des BauGB geregelten Sicherungsmaßnahmen der Bauleitplanung verstanden werden kann.
Der Vortrag der Beklagten, der Vorkaufsrechtstatbestand für unbebaute Grundstücke, die im unbeplanten Innenbereich vorwiegend mit Wohngebäuden bebaut werden können, verlange keinen Bauleitplan oder sonstige Satzungen, deren Sicherung er dienen könne, führt zu keinem anderen Ergebnis in der Sache. Der Tatbestand des § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 3. Alt. BauGB sei eingefügt worden, so die Beklagte weiter, um den Gemeinden wegen des dringenden Wohnbedarfs ein Instrument zum Flächenerwerb bebaubarer Grundstücke an die Hand zu geben.
§ 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 3. Alt. BauGB widerlegt jedoch die Forderung nach einem städtebaulichen Bezug bei Ausübung eines Vorkaufsrechts nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 BauGB gerade nicht. Denn auch bei der dritten Variante des § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 BauGB ist der städtebauliche Bezug über § 34 Abs. 2 BauGB zweifelsfrei hergestellt, bezieht sich dieses Vorkaufsrecht doch auf Grundstücke innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile, bei denen die Eigenart der näheren Umgebung einem der Baugebiete der Baunutzungsverordnung entspricht. Bei dieser Variante entsteht das Vorkaufsrecht auf unbebauten Grundstücken, die in einem im Zusammenhang bebauten Ortsteil liegen und nach § 34 Abs. 2 BauGB „vorwiegend“ mit Wohngebäuden bebaut werden können. Ein derartigerer städtebaulicher Bezug kann bei der Geltendmachung des gemeindlichen Vorkaufsrechts nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 BauGB nur durch entsprechendes bauleitplanerisches Tätigwerden der Gemeinde kenntlich gemacht werden und rechtwirksam erfolgen. Anderenfalls verbleibt es bei der wasserrechtlichen Festlegung, die auch, aber nicht zwingend städtebaulichen Erwägungen folgen kann bzw. muss.
Darauf, dass das den Ländern zustehende Vorkaufsrecht gemäß § 99a Wasserhaushaltsgesetz - WHG - erst am 5. Januar 2018 durch Gesetz vom am 30. Juni 2017 (BGBl. I S. 2193) in das WHG eingeführt worden ist, kommt es nicht entscheidend an, wenn auch dessen Existenz dafürspricht, dass das Vorkaufsrecht der Gemeinden nicht ohne städtebaulichen Bezug greift.
Die auch von der Beklagten zitierten Vorschriften der §§ 76, 78 WHG lassen keine andere Sichtweise zu. Zwar regelt § 78 WHG bauliche Schutzvorschriften für festgesetzte Überschwemmungsgebiete und untersagt in seinem Absatz 1, in festgesetzten Überschwemmungsgebieten neue Baugebiete im Außenbereich in Bauleitplänen oder in sonstigen Satzungen nach dem Baugesetzbuch auszuweisen. Damit sollen die wasserrechtlichen und baurechtlichen Vorschriften eine Verschränkung erfahren und der Plangeber des BauGB zur Beachtung der wasserrechtlichen Festsetzungen verpflichtet werden, wobei die für den Vollzug der wasserrechtlichen Vorschriften zuständige Behörde Ausnahmen von den Vorschriften des Hochwasserschutzes zulassen kann. Ein Übergang der Zuständigkeiten auf die nach den Vorschriften des BauGB planende Gebietskörperschaft hinsichtlich des Vollzugs der nach Wasserrecht erlassenen Verordnungen wird damit nicht bezweckt.
Die Beklagte meint schließlich, der mit der angegriffenen Vorkaufsrechtsausübung angestrebte Verwendungszweck sei in den angegriffenen Bescheiden weitaus detaillierter dargelegt als in der Begründung des erstinstanzlichen Urteils ausgeführt. Sie wolle als künftige Grundstückseigentümerin innerhalb des Überschwemmungsgebietes natürlichen Retentionsraum schaffen und die im Maßnahmeplan des Landes Hessen zur Umsetzung der EU-Wasserrahmenrichtlinie festgelegten Maßnahmen zur Wiederherstellung eines natürlichen Zustandes des Mains und seiner Zuflüsse realisieren, so dass der städtebauliche Bezug unabweisbar auf der Hand liege.
Auch dies führt zu keinem anderen Ergebnis in der Sache. Die Beklagte hat in dem Bescheid, mit dem sie das Vorkaufsrecht ausüben wollte, den städtebaulichen Bezug nicht dargelegt und den beabsichtigten Verwendungszweck des Grundstücks nicht im Sinne von § 24 Abs. 3 BauGB benannt. Dies wäre in Anbetracht der Tatsache, dass sich dort nicht nur ungenehmigte Bauwerke (die allein von Seiten der Bauaufsicht einer Überprüfung unterzogen werden können), sondern auch legale Anlagen befinden, die sich gegebenenfalls im Einklang mit dem festgesetzten Überschwemmungsgebiet befinden, zumindest jedoch Bestandsschutz genießen, erforderlich gewesen. Nach Mitteilung der Klägerin soll das Grundstück weiterhin landwirtschaftlich genutzt werden. Hierauf kommt es jedoch ohnehin nicht entscheidungserheblich an, da bereits die Voraussetzungen des § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 BauGB mangels bauplanungsrechtlicher Ausweisung nicht vorliegen.
Nach alledem ist die Berufung der Beklagten mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47, 52, 63 GKG und folgt der erstinstanzlichen Entscheidung. Gemäß Nr. 9.6.1 des von dem Senat in ständiger Rechtsprechung angewandten Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit i.d.F. der am 31. Mai/1. Juni 2012 und am 18. Juli 2013 beschlossenen Änderungen ist bei Anfechtung des Käufers als Streitwert 25 % des Kaufpreises bei Ausübung des gemeindlichen Vorkaufsrechtes als Streitwert festzusetzen. In Anbetracht der Tatsache, dass das Vorkaufsrecht zu dem in dem Kaufvertrag genannten Kaufpreis von 38.000,00 € ausgeübt worden ist, ist ein Streitwert von 9.500,00 € festzusetzen.
Gründe für eine Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 24 ff. BauGB
§§ 76, 78 WHG
§§ 47, 52, 63 GKG
§ 24 BauGB
§ 99a WHG
§ 78 WHG
§ 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 BauGB
§ 24 Abs. 3 BauGB
§ 24 Abs. 1 Nr. 7 BauGB
§ 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6, 3. Alt. BauGB
§ 78 Abs. 4 WHG
§ 78 Abs. 1 WHG
§ 24 Abs. 1 BauGB
§ 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 35 Abs. 1 BauGB
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 VwGO
§ 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 Baugesetzbuch
§ 9 Abs. 6a BauGB
§ 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB
§ 9 Abs. 1 Nr. 16 BauGB
§ 9 Abs. 6 BauGB
§ 1 Abs. 6 Nr. 12 BauGB
§ 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 3. Alt. BauGB
§ 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 BauGB
§ 34 Abs. 2 BauGB
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 8 K 1666/16
8 K 3767/13
1 K 10.43
1 S 10.44
1 K 1197/06