Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-01-17, Aktenzeichen 7 K 4508/12
ECLI: ECLI:DE:VGD:2014:0117.7K4508.12.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin betreibt seit dem 1. Oktober 2005 in E. ein Unternehmen, das sich mit der ambulanten Kranken- und Altenpflege beschäftigt. Sie wird laufend zu Ausgleichsbeträgen nach der Altenpflegeausbildungsausgleichsverordnung heran-gezogen.
Sie ließ sich zur Teilnahme am Ausgleichsverfahren im April 2012 registrieren und machte gegenüber dem Beklagten auf einem sog. Mantelbogen Angaben zu ihrem Betrieb.
Mit Bescheid vom 15. Mai 2012 setzte der Beklagte anhand der von der Klägerin gemachten Angaben (12.442 Punkte) für das zweite Halbjahr 2012 einen Ausgleichsbetrag von 17,48 Euro für den Betrieb der Klägerin fest.
Mit E-Mail vom 22. Mai 2012 wies die Klägerin den Beklagten darauf hin, dass die zu Grunde gelegte Punktzahl nicht zutreffend sei und auf 4.541.487,9 zu erhöhen sei.
Daraufhin errechnete der Beklagte mit Änderungsbescheid vom 30. Mai 2012 einen Betrag von 6.379,06 Euro, den er der Klägerin gegenüber für das Erhebungsjahr 2012 Kläger gemäß §§ 8, 9 Abs. 1 AltPflAusglVO neu festsetzte. Die Summe setzt sich aus dem Ausgleichsbetrag von 6.330,29 Euro, Verwaltungskosten in Höhe von 37,97 Euro und gesonderter Verwaltungskosten für 2012 in Höhe von 10,81 Euro zusammen.
Gegen diesen Bescheid, der ihr am 30. Mai 2012 elektronisch übermittelt wurde, wendet sich die Klägerin mit der vorliegenden, am 14. Juni 2012 erhobenen, Klage.
Während des Klageverfahrens forderte der Beklagte mit Schreiben vom 31. August 2012 die Klägerin auf, für die Ermittlung des Ausgleichsbetrages für das Erhebungsjahr 2013 die entsprechenden Meldungen zu veranlassen.
Nach einem Ausdruck in den Verwaltungsvorgängen des Beklagten vom 7. Januar 2013 beschäftigte die Klägerin zum 1. Januar 2012 4,32 Pflegefachkräfte und hatte im Jahr 2011 insgesamt 5.438.143 Punkte abgerechnet.
Mit Bescheid vom 11. November 2012 setzte der Beklagte gegenüber der Klägerin den von ihr zu zahlenden Ausgleichsbetrag zuzüglich der Verwaltungskostenpauschale gemäß §§ 8, 9 Abs. 1 AltPflAusglVO für das Erhebungsjahr 2013 in Höhe von 16.409,59 Euro fest.
Mit weiterem Schreiben vom 19. Dezember 2012 berichtigte der Beklagte den im vorgenannten Bescheid enthaltenen Hinweis zur aufschiebenden Wirkung einer erhobenen Klage und erteilte eine neue Rechtsmittelbelehrung.
Die Klägerin hat hiergegen am 6. Dezember 2012 unter dem Aktenzeichen 7 K 8536/12 Klage erhoben. Beide Klageverfahren wurden zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung verbunden.
Die Klägerin macht geltend, die Bescheide seien durch die elektronische Zustellung schon nicht wirksam.Darüberhinaus sei schon die Rechtsgrundlage der Festsetzung – die Altenpflegeausbildungsausgleichsverordnung rechtswidrig.
Indem in die Ausgleichsmasse die Ausbildungskosten zu 100% einflössen und der Erstattungsanspruch der ausbildenden Betriebe die Ausbildungskosten zu 100% erfasse, werde den ausbildenden Betrieben auf Kosten der nichtausbildenden Betriebe ein finanzieller Vorteil verschafft. Denn es werde nicht berücksichtigt, dass auch die Auszubildenden eine wirtschaftlich verwertbare Arbeitsleistung erbringen. Ihr wirtschaftlicher Einsatz sei bereits mit Ausbildungsbeginn möglich, weil sie in der praktischen Ausbildung im ersten Jahr bereits für 36 Wochen, im zweiten Jahr 30 und im dritten Jahr 31 Wochen dem Betrieb zur Verfügung stünden. Dies gelte besonders ausgeprägt im stationären und teilstationären Pflegebereich. Im ambulanten Bereich sei zwischen den Leistungen der Krankenversicherungen nach SGB V und den der Pflegeversicherung nach SGB XI zu unterscheiden, wobei nach § 6 AltPflAusglVO nur letztere eine Rolle spiele. Der Tätigkeit der Auszubildenden stünden zu einem hohen Anteil selbständig erbrachte Leistungen gegenüber, - die das Ausbildungsgehalt refinanzierten, insbesondere durch pflegerische Leistungen, hauswirtschaftliche Versorgung und Betreuungsleistungen, die auch von Hilfspersonal erbracht werden dürften. Insbesondere in voll- und teilstationären Einrichtungen bestehe die Möglichkeit Auszubildende als Ersatz für Vollzeitarbeitskräfte einzusetzen um hierdurch entsprechende Vergütungen einzusparen. Dies sei allgemein bekannt. Es komme sogar zu Fällen, in denen SchülerInnen die Nachtschicht allein erledigten, die über entsprechende Zuschläge erstattet würden.
Dies führe bei den nichtausbildenden Betrieben zu einem erheblichen Wettbewerbsnachteil. Dieser könne auch nicht immer durch die Aufnahme Auszubildender ausgeglichen werden, weil kleinere Betriebe aus strukturellen Gründen hierzu nicht in der Lage seien und entsprechend viele schulische Ausbildungsplätze gar nicht zur Verfügung stünden. Bei der sektoralen Aufteilung der Ausgleichsmasse würden auch die Gesundheits- und Krankenpfleger berücksichtigt, um deren Ausbildung es gar nicht gehe. Demgegenüber würden Altenpfleger, die bei den Kranken- und Pflegekassen arbeiteten, in Krankenhäusern und Einrichtungen der Rehabilitation sowie Hospizen u.a. eingesetzt wären, nicht berücksichtigt. Auch diese Einrichtungen seien in den abgabepflichtigen Kreis mit einzubeziehen.
Mit der Höhe der Ausgleichsmasse für das 2. Halbjahr 2012 in Höhe von 87.677.061,11 Euro würden die betroffenen Betriebe in einer Weise belastet, die ihre Existenz gefährde. In den hierauf folgenden Erhebungsjahren werde dies noch steigen.
Die Erhebung eines Sicherheitszuschlags in Höhe von 15% sei rechtswidrig, weil wegen der jährlichen Neuberechnung nicht erkennbar sei, weshalb ein Sicherheitszuschlag erforderlich sei. Auch die Landesberichterstattung Gesundheitsberufe gehe von einer maximalen Erhöhung der Ausbildungskapazität von 13% aus. Der Überprüfungszeitraum von 2 Jahren sei auch zu gering.
Durch die Erhebung der Verwaltungskosten sei die darüberhinaus gehende weitere Erhebung von zusätzlichen Verwaltungskosten in Höhe von 150.000 Euro für das Jahr 2012 nicht gerechtfertigt.
Die Bildung eines innerhalb des Umlagesystems verbleibenden Überschusses sei nicht nachvollziehbar. Dieser sei den Betrieben zu erstatten, um nicht zu einer ungleichen Heranziehung der einzelnen Betriebe zu führen. Dies gelte auch für die Bildung einer verzinslichen Liquiditätsgrundlage.
Die im angefochtenen Bescheid vorgenommene Berechnung der Ausgleichsmasse sei nicht nachvollziehbar und fehlerhaft. Die Berechnung der Ausbildungsvergütung müsse nach § 5 AltPflAusglVO die jährliche Durchschnittsvergütung der einzelnen im ersten, zweiten und dritten Ausbildungsjahr befindlichen Auszubildenden ermitteln und nicht den Durchschnittsverdienst der drei Ausbildungsjahre. Auch würden die Ausbildungsverkürzungen und Ausbildungsabbrecher nicht berücksichtigt. Schließlich sei auch die Gesamtsumme der nicht refinanzierbaren Weiterbildungskosten nicht nachvollziehbar.
Auch bei der Berechnung der Ausgleichsbeträge seien Fehler zu befürchten. So sei der Klägerin von der Beklagten der Hinweis gegeben worden, die abgerechneten Punkte im Jahr müssten vor der Angabe durch 365 (Tage) geteilt werden. Dies habe zu der fehlerhaften Festsetzung durch die Beklagte mit dem Bescheid vom 15. Mai 2012 geführt. Ihrer Prozessbevollmächtigten sei ein weiterer Fall bekannt, in dem diese zur fehlerhaften Festsetzung führende Auskunft erteilt worden sei.
Die Refinanzierung des Ausgleichsbetrages durch die Pflegekosten sei nicht zu erreichen. Die Leistungen der Klägerin verteuerten sich bei einer Umlage auf die Patienten um bis zu 7,5%, wodurch der Pflegeumfang der Patienten eingeschränkt werde.
Die sektorale Aufteilung der AltPflAusglVO stelle eine Pauschalermittlung dar, die weder der Realität entspreche, noch die besonderen strukturellen Ausrichtungen der Pflegedienste berücksichtige.
Schließlich sei auch zu rügen, dass es für das Jahr 2012 zu Erstattungszahlungen allein für beabsichtigte Ausbildungsverhältnisse gekommen sei. Die insoweit gefertigten Rückforderungsbescheide zeigten deutlich die fehlerhafte Bearbeitungsweise des Beklagten.
Die AltPflAusglVO sei eine existenzvernichtende Zweitsteuer für Pflegedienste.
Die Erhebung der Ausgleichsbeträge führe zu einer ungerechtfertigten Gleichbehandlung von ambulanten und stationären Einrichtungen, weil ambulante Dienste weit mehr Gesundheits- und Krankenpfleger beschäftigten. Die derzeitige Quotelung, Anzahl aller Pflegefachkräfte durch den Anteil des SGB XI-Bereichs, führe zu einer Ungleichbehandlung der ambulanten Dienste. Der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers werde hierdurch verletzt.
Eine Refinanzierung des Ausgleichsbetrages auf die Pflegekosten durch Weitergabe der Kosten im Rahmen der Vergütungsvereinbarungen zu Lasten der betroffenen Patienten sei nicht zu erreichen und führe zu einem unzulässigen direkten Durchgriff auf Dritte.
Die Ausgleichsabgabe bewirke bei der Klägerin einen Umsatzrückgang von 10%, der erdrosselnde Wirkung habe. Hieran ändere auch die Ratenzahlung quartalsweise nichts.
Die Klägerin beantragt,
die Bescheide der Beklagten vom 15. Mai 2012 in Gestalt des Abänderungsbescheides vom 30. Mai 2012 sowie den Bescheid vom 11. November 2012 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er macht geltend, der Bescheid sei formell rechtmäßig, insbesondere sei – mangels förmlichen Zustellerfordernisses – auch im elektronischen Wege wirksam bekannt gemacht.
Der Bescheid sei auch materiell rechtmäßig und stütze sich auf mit der Rechtsordnung im Einklang stehende Rechtsgrundlagen. Im Hinblick auf die nach der Verordnung vorgeschriebene Festlegung der Höhe der Ausgleichsmasse legt er dar, dass die sektorale Aufteilung nach Pflegefachkräften erfolgt sei, um keine Anreize zur Verminderung der Altenpflegefachkräfte im Sektor zu setzen. Nach § 6 Abs. 3 AltPflAusglVO werde im ambulanten Sektor nur der prozentuale Anteil der Pflegefachkräfte berücksichtigt, der dem Anteil der vom Pflegedienst erbrachten SGB XI-Pflegeleistungen an den gesamten einrichtungsbezogenen Pflegeleistungen (SGB V und XI) entspricht. Die Berücksichtigung von 100% der Ausbildungskosten und deren vollständige Erstattungsfähigkeit stehe mit der Rechtsgrundlage der Verordnung – dem § 25 AltPflG im Einklang und sei verfassungsrechtlich unbedenklich, wie sich aus der Entscheidung des BVerfG vom 17. Juli 2003 – 2 BvL 1/99 – zum Umlageverfahren ergebe. Diese vollständige Refinanzierung sei auch durch die Vorschrift des § 82a SGB XI vorausgesetzt.Nur diese Regelung sei auch geeignet, dem Ziel der Verordnung gerecht zu werden. Bislang sei die Refinanzierung der Ausbildungskosten für die ausbildenden Betriebe allein über die Addition zu 100% zum Pflegesatz erreicht worden. Damit hätten auszubildende Betriebe gegenüber nicht ausbildenden Betrieben einen erheblichen Wettbewerbsnachteil gehabt. Diese Ungleichbehandlung sei durch die 100%ige Refinanzierbarkeit der Ausbildungskosten über die Ausgleichsabgabe beseitigt. Alle Betriebe, die typischerweise auf ausgebildetes Pflegepersonal angewiesen seien, würden nunmehr an der Finanzierung der Ausbildung beteiligt. Finanzielle Nachteile könnten die beteiligten Betriebe dadurch vermeiden, als sie die Umlage über Vergütungsvereinbarungen an die Kunden weitergeben. Es sei also auch nicht erforderlich künftig selbst auszubilden, um finanzielle Nachteile zu vermeiden. Dies sei aber entgegen dem Vortrag der Klägerin möglich, weil noch ausreichend Potentiale in den Fachseminaren und Bildungseinrichtungen zur Verfügung stünden und die Ausbildungskapazitäten weiter ausgebaut würden. Diese Möglichkeit stünde auch kleineren Betrieben zur Verfügung.
Ein wirtschaftlicher Vorteil sei mit der Ausbildung nicht verbunden. In NRW sei es nicht zulässig, dass Leistungen der AltenpflegeschülerInnen selbständig durchgeführt und abgerechnet würden. Mangels integrierter Pflegeausbildung – wie andere Bundesländer dies durchführten – erreichte ein AltenpflegeschülerIn nach dem ersten Ausbildungsjahr nicht den Status eines geprüften Altenpflegehelfers. Darüberhinaus finde die praktische Ausbildung auch nicht ausschließlich in der Einrichtung statt, mit der der Ausbildungsvertrag geschlossen sei. Im Übrigen bestünden die Kosten der Ausbildung nicht allein in der – jetzt erstattungsfähigen - Ausbildungsvergütung, sondern gingen weit darüberhinaus.
Der Sicherheitszuschlag sei erforderlich, um die vom Umlagesystem erwartete Erhöhung der Auszubildendenzahlen – die auch tatsächlich eingetreten sei – bei der Erstattung der Ausbildungsvergütungen berücksichtigen zu können. Die Festsetzung der Ausgleichsmasse knüpfe an die Anzahl der AltenpflegeschülerInnen zum ersten Januar des vor der Erhebung liegenden Jahres an. Zur Auskömmlichkeit des Umlagesystems sei mithin der Sicherheitszuschlag erforderlich. Etwaige Überschüsse der Ausgleichsmasse über die Erstattungsansprüche blieben im Umlagesystem erhalten und kämen voll der Ausbildungsfinanzierung zu Gute. Die Jahresendrechnung für 2012 mache deutlich, dass für das Jahr 2012 ein 13,66%iger Sicherheitszuschlag bezogen auf die Ausgleichsmasse tatsächlich notwendig gewesen sei. Anderenfalls hätten die Erstattungsansprüche nicht vollständig bedient werden können.
Die Verwaltungskostenpauschale sei bereits durch die Rechtsprechung des BVerfG als mit der Verfassung vereinbar erklärt und auch im Einzelnen nachvollziehbar dargelegt.
Dies gelte auch für die aus möglichen Überschüssen zu bildende verzinsliche Liquiditätsrücklage (§ 12 Abs. 4 AltPflAusglVO), die aber im Folgejahr zur Verringerung der Ausgleichsmasse heranzuziehen sei. Sie diene damit nicht der Sicherung des Umlageverfahrens als Selbstzweck, sondern allein der Refinanzierbarkeit der Ausbildungsvergütungen.
Die von der Klägerin angemahnte weitere Heranziehung anderer Branchen für den Kreis der Ausgleichspflichtigen komme aufgrund entgegenstehenden Bundesrechts (§ 25 AltPfl) von vorneherein nicht in Betracht.
Die Refinanzierbarkeit der Umlagebeträge werde nicht neu in NRW eingeführt, sondern bestehe auch ohne das Umlagesystem wegen der bundesrechtlichen Regelung des § 82a SGB XI bereits. Die ausbildenden Betriebe hätten vor dem Umlagesystem diese Weitergabe der Kosten an die Kunden auch so praktiziert. Daraus sei gerade der Wettbewerbsnachteil der ausbildenden Betriebe entstanden.
Auch sei die Berechnung der Ausgleichsmasse nicht zu beanstanden. Dass dabei auf die durchschnittliche Bruttovergütung abgestellt werde, entspreche dem Wortlaut der Verordnung (§ 5 Nr. 1) und werde dem Sinn der Ausgleichsmasse gerecht. Dabei handele es sich lediglich um eine prognostische Festlegung, welche Summe für die Erstattungsbeträge voraussichtlich erforderlich und auskömmlich sein werde. Eventuelle Ausbildungsverkürzungen oder Ausbildungsabbrecher würden bei der Erstattung, die auf die tatsächliche Ausbildungsvergütung begrenzt sei, berücksichtigt. Wegen der Berechnung im Einzelnen wird auf die Darlegungen in der Klageerwiderung Bezug genommen.Im Übrigen werde bestritten, dass der Klägerin die Auskunft erteilt worden sei, die Zahl der nach SGB XI abgerechneten Punkte, sei durch 365 zu teilen. Lediglich bei der (teil-) stationären Pflege sei zur Ermittlung der durchschnittlich belegten Plätze die Anzahl der belegten Plätze durch 365 zu dividieren.
Im Hinblick auf die Erstattungsbeträge sei noch richtig zu stellen, dass der Beklagte im Hinblick auf die Meldung der verbindlich beabsichtigten Ausbildungsverhältnisse ausreichend Plausibilitätsprüfungen durchgeführt habe. Er habe sich im Jahr 2012 von rund 248 Einrichtungen rund 2450 Ausbildungsverträge vorlegen lassen.
Die Kammer hat mit Beschlüssen vom 29. November 2013 die (ursprünglich getrennten) Rechtstreite im Hinblick auf das am 27. November 2013 ergangene Urteil der Kammer im Verfahren 7 K 8755/12 zur Entscheidung auf den Berichterstatter übertragen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakten (einschließlich des Verfahrens 7 K 8536/12) sowie den der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg.
Die Zulässigkeit der Anfechtungsklage begegnet keinen Bedenken, insbesondere ist sie auch rechtzeitig innerhalb der Monatsfrist des § 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO erhoben worden. Allerdings findet sich in den Verwaltungsvorgängen kein Hinweis darauf, wann und auf welche Weise die angefochtenen Bescheide vom 15. und 30. Mai sowie vom 11. November 2012 der Klägerin bekannt gegeben wurde. Die Kammer geht aber aufgrund des Vorbringens des Beklagten von einer elektronischen Übermittlung aus, die gemäß §§ 3a, 37 Abs. 2, 41 Abs. 2 Satz 1 VwVfG NRW grundsätzlich zulässig ist und zur Bekanntgabe führt. Da die Bekanntgabe nicht vor dem Zeitpunkt der Abfassung des Bescheides erfolgt sein kann, lag der Eingang der Klage bei Gericht am 14. Juni bzw. 6. Dezember 2012 jedenfalls innerhalb der einmonatigen Klagefrist.
Die Klage ist aber unbegründet. Die Bescheide vom 15. und 30. Mai sowie 11. November 2012 sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten, vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Der Beklagte hat die Ausgleichsbeträge und die Verwaltungskosten in Höhe von insgesamt 6.379,06 € für das Erhebungsjahr 2012 und 16.409,59 € für das Erhebungsjahr 2013 zu Recht erhoben.
Ermächtigungsgrundlage sind die §§ 9, 7 und 8 AltPflAusglVO in Verbindung mit § 25 AltPflG. Maßgeblich ist die AltPflAusglVO vom 10. Januar 2012 (GV. NRW. 2012 S. 10) in der Fassung der Verordnung vom 24. April 2012 (GV. NRW. 2012 S. 191; der dortige Artikel 1 hat die §§ 7, 10, 15 und 18 geändert). Die weiteren Änderungen durch die Verordnung vom 18. Dezember 2012 (GV.NRW. 2012 S. 671) sind nicht zu berücksichtigen, da diese erst zum 1. Januar 2013 und damit nach Erlass der hier streitgegenständlichen Bescheide in Kraft getreten ist. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheides ist nämlich der Zeitpunkt seines Erlasses. Grundsätzlich kommt es im Fall der Anfechtungsklage auf den Zeitpunkt der Verwaltungsentscheidung an, wenn nicht die maßgeblichen Rechtsvorschriften einen anderen Zeitpunkt bestimmen. Die Regelungen über die Erhebung von Ausgleichsbeträgen sehen indes keine nachträgliche Berücksichtigung von Änderungen der Sach- und Rechtslage vor.
Die angefochtenen Bescheide erfüllen die Voraussetzungen dieser Verordnung, die ihrerseits rechtsfehlerfrei ergangen ist, und erweisen sich damit als formell und materiell rechtmäßig.
Die Zuständigkeit des Beklagten (M. -S. ) ergibt sich aus § 4 Abs. 1 AltPflG NRW in Verbindung mit § 3 Abs. 1 und 2 AltPflAusglVO. Danach ist für die Durchführung des Ausgleichsverfahrens jeweils der Landschaftsverband nach § 4 AltPflG NRW zuständig, in dessen Gebiet der Hauptsitz der Einrichtung liegt, mit der der Versorgungsvertrag geschlossen wurde. Nach § 3 Abs. 2 AltPflAusglVO erheben die zuständigen Stellen in ihrem jeweiligen Zuständigkeitsbereich die Ausgleichsbeträge. Die Einrichtung der Klägerin liegt in E1. und damit im Zuständigkeitsbereich des Beklagten. Das ergibt sich aus §§ 1 und 3 Abs. 1 Satz 1 LVerbO; die Stadt E1. ist Mitgliedskörperschaft des M. -S. .
Die Bescheide verstoßen auch nicht gegen Verfahrensvorschriften. Zwar sieht § 9 Abs. 1 AltPflAusglVO vor, dass der Ausgleichsbetrag bis spätestens zum 1. November des vor dem Erhebungsjahr liegenden Jahres festgesetzt wird, während hier der Ausgleichsbetrag für das Jahr 2012 erst mit Bescheid vom 15. Mai 2012 in Gestalt des Bescheides vom 30. Mai 2012, bzw. für das Erhebungsjahr 2013 mit Bescheid vom 11. November 2012 erhoben wurde. Jedoch gilt für diese Bescheide noch die Übergangsvorschrift des § 18 Abs. 1 Nr. 1 AltPflAusglVO. Danach können die Stichtage von den zuständigen Behörden noch einheitlich bis längstens 31. Dezember 2012 abweichend festgesetzt werden, wenn dies aus besonderen Gründen im Zusammenhang mit der Einführung des Ausgleichsverfahrens erforderlich ist. Dass der Beklagte in diesem Zusammenhang besondere Gründe für die spätere Festsetzung nicht ausdrücklich geltend gemacht hat, ist ohne Belang. Es liegt auf der Hand, dass die erst mit Wirkung zum 19. Januar 2012 in Kraft getretene AltPflAusglVO nicht schon am 1. November 2011 Grundlage für eine Festsetzung der Ausgleichsbeträge sein konnte. Zudem ist im Jahr 2012 ein besonders hoher Verwaltungsaufwand entstanden, da die Erhebung der Ausgleichsbeträge für die Erhebungsjahre 2012 und 2013 in einem relativ kurzen Zeitraum erfolgen musste und die üblichen Anlaufschwierigkeiten bei Einführung eines neuen komplizierten Verwaltungsverfahrens – einschließlich anhängiger Gerichtsverfahren – bewältigt werden mussten.
So bereits Verwaltungsgericht (VG) Köln, Urteil vom 25. Juni 2013 – 7 K 3701/12 -, juris.
Die Bescheide verstoßen auch nicht gegen das Erfordernis einer ausreichenden Begründung nach § 39 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW. Danach muss ein schriftlicher Verwaltungsakt eine Begründung haben, in der die wesentlichen sachlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen sind, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben. Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. In den umfangreichen Begründungen, die ca. 3,5 Seiten umfasst, werden die Rechtsgrundlagen genannt, die sachlichen Gründe für die Einführung des Verfahrens, die Grundzüge des Verfahrens und eine Berechnung der Ausgleichsmasse und des Ausgleichsbetrages vorgelegt. Damit wird die Ermittlung des Ausgleichsbetrages in den wesentlichen Schritten nachvollziehbar. Eine vollständige Darstellung des Verfahrens und eine Mitteilung sämtlicher für die Berechnung erforderlicher Zahlen ist nicht erforderlich, da dies über die Pflicht zur Angaben der "wesentlichen Gründe" hinausgeht,
vgl. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl. 2008 , § 39 Rn. 45; OVG Weimar, Beschluss vom 12. Juli 2002 – 4 ZEO 243/00 -, NVwZ-RR, 2003, 229, 232 zu § 15 ThürKAG; BFH, Urteil vom 17. März 2009 – VII R 40/08 -, juris, zu § 121 AO.
Die Heranziehungsbescheide sind auch nicht deswegen rechtswidrig, weil sie einen unrichtigen Zusatz nach der Rechtsmittelbelehrung enthalten (hatten). Der Hinweis, dass die Klage gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO keine aufschiebende Wirkung habe, war zwar unzutreffend, da es sich bei der streitgegenständlichen Sonderabgabe nicht um eine öffentliche Abgabe im Sinne dieser Vorschrift handelt,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 21. November 2012 – 12 B 903/12 - , www.nrwe.de.
Dies wirkt sich jedoch nicht auf die Rechtmäßigkeit der Bescheide aus. Der – unzutreffende – Hinweis zur aufschiebenden Wirkung führt schon nicht zur Fehlerhaftigkeit der Rechtsbehelfsbelehrung im Sinne des § 58 Abs. 2 VwGO. Er gehört weder zu den in § 58 Abs. 1 VwGO aufgelisteten Bestandteilen einer Rechtsbehelfsbelehrung (Art des Rechtsbehelfes, Behörde oder Gericht, bei denen der Rechtsbehelf anzubringen ist, Sitz und einzuhaltende Frist) noch ist er den bei einer Klageerhebung zwingend einzuhaltenden Formvorschriften (vgl. §§ 81 und 82 VwGO) zuzuordnen. Schließlich ist er auch nicht geeignet, bei der Klägerin einen Irrtum über die formellen oder materiellen Voraussetzungen des in Betracht kommenden Rechtsbehelfs hervorzurufen und sie dadurch abzuhalten, den Rechtsbehelf überhaupt, rechtzeitig oder in der richtigen Form einzulegen.
Hierzu OVG Lüneburg, Beschluss vom 27. September 2012 – 7 MS 33/12 -, juris.
Der Hinweis darauf, dass eine einzulegende Klage keine aufschiebende Wirkung habe, betrifft vielmehr allein die Frage, ob neben einer Klage gegebenenfalls zusätzlich bei Gericht ein Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO zu stellen ist, um eine sofortige Zahlungspflicht zunächst abzuwenden. Davon unberührt bleibt aber die Frage, ob der Empfänger eines Heranziehungsbescheides diesen bestandskräftig werden lassen soll, etwa weil er sich mit der Zahlungspflicht dem Grunde nach bereits abgefunden hat und allenfalls noch über die Zahlungsmodalitäten verhandeln möchte. Will er gegen die Zahlungspflicht vorgehen, ist er zur Vermeidung der Rechtskraft des Heranziehungsbescheides gezwungen, dagegen fristgerecht Klage zu erheben – unabhängig davon, ob sie aufschiebende Wirkung hat. Damit ist der zusätzliche Hinweis lediglich eine nach dem Gesetz nicht erforderliche Erläuterung der Rechtslage, die nicht zur Unrichtigkeit der Rechtsbehelfsbelehrung führt.
Die angefochtenen Festsetzungsbescheide sind auch materiell rechtmäßig. Die Ermächtigungsgrundlage findet sich in § 9 in Verbindung mit §§ 2 ff. AltPflAusglVO. Nach § 9 Abs. 1 AltPflAusglVO setzt die zuständige Behörde gegenüber jeder Einrichtung den jeweils zu entrichtenden Ausgleichsbetrag zuzüglich der Verwaltungskostenpauschale nach § 8 AltPflAusglVO durch Bescheid fest. Die Altenpflegeausgleichsverordnung beruht wiederum auf der bundesgesetzlichen Verordnungsermächtigung des § 25 AltPflG.
Diese Verordnung ist rechtmäßig und insbesondere mit den Bestimmungen des Grundgesetzes vereinbar (hierzu 1.). Die landesrechtliche Verordnung über das Ausgleichsverfahren für die Altenpflegeausbildungsvergütung ist hinsichtlich der Vorschriften über die Erhebung des Ausgleichsbetrages ebenfalls rechtmäßig. Sie bewegt sich im Rahmen der Verordnungsermächtigung des § 25 AltPflG und verstößt auch nicht gegen das Grundgesetz, insbesondere gegen die verfassungsrechtlichen Anforderungen an Sonderabgaben und die Grundrechte aus Art. 14 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG (hierzu 2.). Der Bescheid erfüllt schließlich auch die Voraussetzungen der AltPflAusglVO (hierzu 3.) und erweist sich daher auch insoweit als rechtmäßig.
1. Das Verwaltungsgericht Köln hat zur Rechtmäßigkeit des § 25 AltPflG mit Urteil vom 25. Juni 2013 – 7 K 3701/12 – (juris) ausgeführt:
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„Die gesetzliche Verordnungsermächtigung zur Regelung eines Ausgleichsverfahrens zur Aufbringung der Mittel für die Kosten der Ausbildungsvergütung in der Altenpflege in § 25 AltPflG ist verfassungsgemäß. Danach sind die Landesregierungen ermächtigt, durch Rechtsverordnung zu bestimmen, dass zur Aufbringung der Mittel für die Kosten der Ausbildungsvergütung und der nach § 17 Abs. 1a zu erstattenden Weiterbildungskosten von den in § 4 Abs. 3 Satz 1 genannten Einrichtungen Ausgleichsbeträge erhoben werden. Dies gilt jedoch nur, wenn ein Ausgleichsverfahren erforderlich ist, um einen Mangel an Ausbildungsplätzen zu verhindern oder zu beseitigen.
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a) Die Bestimmung ist insbesondere mit den Zulässigkeitsanforderungen vereinbar, die sich für nichtsteuerliche Abgaben und insbesondere für Sonderabgaben aus den Begrenzungs- und Schutzfunktionen der bundesstaatlichen Finanzverfassung des Grundgesetzes in Art. 105 GG ergeben. Das Bundesverfassungsgericht hat bereits mit Beschluss vom 17. Juni 2003 entschieden, dass § 7 Abs. 3 bis Abs. 6 des früheren nordrhein-westfälischen Gesetzes über die Berufe in der Altenpflege vom 19. Juni 1994 (GV. NRW. S. 335) in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 5. März 1997 (GV. NRW. S. 28), das ein vergleichbares Umlageverfahren zur Finanzierung der Ausbildungsvergütung in der Altenpflege vorsah, die besonderen verfassungsrechtlichen Anforderungen an Sonderabgaben erfüllte,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 2003 – 2 BvL 1/99 u.a. -, BVerfGE 108, 186 ff.
Nach den vom Bundesverfassungsgericht in ständiger Rechtsprechung entwickelten Zulässigkeitsvoraussetzungen an Sonderabgaben darf sich der Gesetzgeber der Abgabe nur im Rahmen der Verfolgung eines bestimmten Sachzwecks bedienen, der über die bloße Mittelbeschaffung hinausgeht. Mit einer Sonderabgabe darf nur eine homogene Gruppe belegt werden, die in einer spezifischen Beziehung zu dem mit der Abgabenerhebung verfolgten Zweck steht. Das Abgabenaufkommen muss zudem gruppennützig verwendet werden. Die Erforderlichkeit der Sonderabgabe zur Verfolgung des Sachzwecks muss in angemessenen Abständen durch den Gesetzgeber überprüft werden. Schließlich bestehen haushaltsrechtliche Dokumentationspflichten. ...
§ 25 AltPflG trägt diesen Anforderungen ebenfalls Rechnung und ist daher unter dem Gesichtspunkt der Zulässigkeit von Sonderabgaben nicht zu beanstanden. Die Absicht des Gesetzgebers zur Verhinderung oder Beseitigung eines Fachkräftemangels in der Altenpflege durch Steigerung des Ausbildungsangebots besteht unverändert fort. Die Gruppe der Abgabepflichtigen in § 25 AltPflG entspricht durch die Bezugnahme auf § 4 Abs. 3 AltPflG praktisch dem in § 7 Abs. 3 AltPflG NRW genannten Personenkreis, nämlich stationären und ambulanten Einrichtungen der Altenpflege, und entspricht daher den Anforderungen an die Gruppenhomogenität und Gruppennützigkeit. Die Überprüfungspflicht des Verordnungsgebers in § 25 Abs. 3 AltPflG greift die o. g. Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts auf.
Die Bestimmung ist auch mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar. Danach muss der Gesetzgeber Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung hinreichend selbst bestimmen. Diese Anforderungen werden durch § 25 AltPflG im Hinblick auf den Inhalt und Zweck der Ermächtigung erfüllt. Zweifel könnten allenfalls im Hinblick auf das Ausmaß der Ermächtigung, insbesondere auf die Festlegung des Kreises der Abgabepflichtigen, bestehen. § 4 Abs. 3 AltPflG, auf den § 25 Abs. 1 AltPflG verweist, grenzt die ambulanten Pflegeeinrichtungen in der Altenpflege nicht durch die Festlegung einer exakten Altersgrenze ab. Vielmehr ist dort nur bestimmt, dass ambulante Pflegedienste Träger der Ausbildung sein können und dementsprechend am Ausgleichsverfahren teilnehmen, "wenn deren Tätigkeitsbereich die Pflege alter Menschen einschließt.". Die Festlegung einer bestimmten Altersgrenze der betreuten Personen ist zur Bestimmung des Teilnehmerkreises des Ausgleichsverfahrens jedoch nicht erforderlich. Im Rahmen einer Verordnungsermächtigung ist auch die Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe wie der des "alten Menschen" zulässig,
vgl. Schmitdt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf: Grundgesetz, 11. Auflage 2008, Art. 80 Rn. 67.
Dies muss in besonderer Weise gelten, wenn die Festlegung einer exakten Grenze bei einem Tatbestandsmerkmal einer Norm schwierig oder unmöglich ist. Dies trifft auf den Begriff des Alters zu, der nach medizinischen Kriterien einen Lebensabschnitt bezeichnet, in dem zunehmend degenerative Prozesse stattfinden, die zu Abnutzungserscheinungen und spezifischen Krankheiten führen, und der meist zwischen dem 50. und 65. Lebensjahr beginnt,
vgl. Pschyrembel, Klinisches Wörterbuch, 2002, zum Stichwort "Altern" und "Lebensabschnitte".
Der Eintritt des Alters ist daher individuell unterschiedlich und kann nicht auf eine bestimmte Jahreszahl festgelegt werden. Ungeachtet dessen lässt sich jedoch aus Wortlaut und Zweck der Norm hinreichend deutlich der Adressatenkreis durch Auslegung bestimmen und ist daher nicht dem Belieben des Verordnungsgebers überlassen. Nach dem Wortlaut sind ambulante Einrichtungen dann am Ausgleichsverfahren beteiligt, wenn der Tätigkeitsbereich die Pflege alter Menschen einschließt. Das bedeutet nach dem Wortsinn, dass insoweit der vom Betreiber der Einrichtung festgelegte abstrakte Aufgabenbereich maßgeblich ist und nicht die Frage, ob tatsächlich in einem bestimmten Zeitraum Menschen ab einer bestimmten Altersgrenze betreut werden. Wenn der Aufgabenbereich der Einrichtung generell auch alte Menschen umfasst, handelt es sich um eine Einrichtung der Altenpflege. Diese Auslegung trägt auch dem Zweck der Vorschrift Rechnung, die Einrichtungen zu bestimmen, die Altenpfleger ausbilden können und aufgrund dieser Funktion am Ausgleichsverfahren teilnehmen sollen. Zur Durchführung der Ausbildung kommt es nicht darauf an, ob ein pflegebedürftiger Mensch die Altersgrenze von 60, 65 oder 70 Jahren überschritten hat. Die Einbeziehung in das Ausgleichsverfahren soll ebenfalls daran anknüpfen, dass die Einrichtungen typischerweise Altenpfleger beschäftigen, und nicht, ob sie gerade Menschen eines bestimmten Alters betreuen. Der Tätigkeitsbereich eines nicht spezialisierten ambulanten Pflegedienstes schließt in der Lebenswirklichkeit immer die Pflege alter Menschen ein. Denn typischerweise sind gerade ältere Menschen pflegebedürftig, wobei die Pflegebedürftigkeit mit dem Alter immer weiter zunimmt. Daher kann aufgrund des sozialtypischen Befundes davon ausgegangen werden, dass ein nicht spezialisierter Pflegedienst immer auch alte Menschen versorgt. Vom Anwendungsbereich des Ausgleichsverfahrens sind daher nur die Pflegedienste ausgeschlossen, die sich auf die Pflege einer bestimmten Personengruppe spezialisiert haben, die typischerweise nicht zur Gruppe der älteren Menschen gehört, wie beispielsweise behinderte oder chronisch kranke Kinder oder Mütter vor und nach der Entbindung. Demnach ist eine Abgrenzung von ambulanten Pflegediensten der Altenpflege von anderen Pflegediensten anhand des abstrakten Aufgabenbereichs möglich, ohne dass es auf die tatsächliche Betreuung von Menschen ab einer bestimmten Altersgrenze ankommt. Weder die Verordnungsermächtigung des § 25 AltPflG noch § 2 AltPflAusglVO, der hinsichtlich der teilnehmenden Einrichtungen auf § 4 Abs. 3 Satz 1 AltPflG verweist, begegnen daher hinsichtlich der erforderlichen, hinreichend bestimmten Abgrenzung des abgabepflichtigen Adressatenkreises rechtlichen Bedenken. ...
Die bundesgesetzliche Ermächtigung in § 25 AltPflG zur Regelung eines Ausgleichsverfahrens zum Zweck der Finanzierung der Ausbildungskosten in der Altenpflege verstößt daher nicht gegen das Grundgesetz.
Soweit in den vorliegenden Verfahren geltend gemacht wird, das Ausgleichsverfahren verletze die Grundrechte der betroffenen ambulanten Pflegedienste, bezieht sich dieser Vortrag in erster Linie auf die konkrete Ausgestaltung der Regelung und betrifft daher nicht die Verordnungsermächtigung des § 25 AltPflG, sondern die Bestimmungen der AltPflAusglVO.“
Die Kammer schließt sich diesen Ausführungen zur Rechtmäßigkeit der Verordnungsermächtigung an.
2. Desweiteren ist auch die AltPflAusglVO selbst rechtmäßig. Zweifel an der formellen Rechtmäßigkeit, insbesondere an der Zuständigkeit der Landesregierung für den Erlass der Verordnung, sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich. Die AltPflAusglVO entspricht ferner dem materiellen Recht.
Ihre Regelungen bewegen sich in dem durch die Ermächtigung des § 25 AltPflG vorgegebenen Rahmen. Insbesondere ist das Ausgleichsverfahren im Sinne des § 25 Abs. 1 Satz 2 AltPflG erforderlich, „um einen Mangel an praktischen Ausbildungsplätzen in der Altenpflege zu verhindern oder zu beseitigen“. Die Landesregierung geht hier davon aus, dass ein Mangel an Ausbildungsplätzen bereits vorliegt.
Vgl. Gesetzesentwurf der Landesregierung zur Änderung des Landesaltenpflegegesetz vom 26. Juli 2011, LTDrucksache 15/2436 S. 2:
„Bereits Ende 2010 ... wurden rund 2.500 Altenpflegerinnen und Altenpfleger zu wenig ausgebildet. Da es sich hierbei um Vollzeitäquivalente handelt, ist die tatsächliche Anzahl der benötigten Absolventinnen und Absolventen aufgrund der hohen Teilzeitquote noch deutlich höher. Da die Fachseminare für Altenpflege ihre Kapazitäten bisher weitgehend der Zahl der Ausbildungsplätze anpassen konnten, ist der Mangel an Absolventinnen und Absolventen vorrangig auf fehlende Ausbildungsplätze/verträge bei den Pflegeeinrichtungen und ambulanten Diensten zurückzuführen. Es besteht ein direkter Zusammenhang.“
Folglich ging es bei Schaffung des Ausgleichsverfahrens nicht um das Verhindern eines künftigen, sondern um das Beseitigen eines bereits bestehenden Mangels. Da nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts als Mangel in diesem Sinne nur ein Fehlbestand von einiger Dauer gesehen werden kann,
vgl. BVerwG, Urteile vom 29. Oktober 2009 – 3 C 27/08 - (Parallelentscheidung: 3 C 26/08), juris Rn. 17,
setzt auch die Feststellung eines gegenwärtig vorliegenden Mangels eine Prognose voraus. Eine solche Prognose hat der Verordnungsgeber angestellt und ist dabei beanstandungsfrei zu dem Ergebnis gekommen, dass die Einführung des Ausgleichsverfahrens durch die AltPflAusglVO zur Beseitigung eines bestehenden Mangels an praktischen Ausbildungsplätzen in der Altenpflege erforderlich war.
Nach den Vorgaben des Bundesverwaltungsgerichts muss der Verordnungsgeber zur Feststellung der Erforderlichkeit des Ausgleichsverfahrens nach § 25 Abs. 1 Satz 2 AltPflG die Mangelprognose in ausreichender Form darlegen. Das geschieht, indem er einen Vergleich anstellt zwischen dem vorhandenen und erwartbaren Bedarf an Ausbildungsplätzen (Bedarfsprognose) und dem vorhandenen und erwartbaren Angebot an Ausbildungsplätzen (Angebotsprognose). Als Ergebnis muss festgestellt werden, dass das Angebot nicht nur vorübergehend, sondern für eine gewisse Dauer hinter dem Bedarf zurückbleibt. Die Prognoseentscheidung lässt dem Entscheidungsträger einen Spielraum, der vom Gericht nur auf Prognosefehler hin überprüft werden kann. Diese Überprüfung ist darauf begrenzt, ob sich die Prognose methodisch auf ein angemessenes Prognoseverfahren stützen lässt und ob diese Verfahren konsequent verfolgt wurden.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 29. Oktober 2009 – 3 C 27/08 - (Parallelentscheidung: 3 C 26/08), juris Rn. 17.
Das Verwaltungsgericht Köln hat zur Erforderlichkeit der Einführung eines Ausgleichsverfahrens durch die AltPflAusglVO im vorgenannten Urteil vom 25. Juni 2013 – 7 K 3701/12 – (juris) weiter ausgeführt:
„Im vorliegenden Verfahren ist die Landesregierung bei Erlass der streitgegenständlichen Verordnung nicht von einem zukünftigen Mangel an Ausbildungsplätzen ausgegangen, sondern von einem bereits vorhandenen Mangel. Dementsprechend ist vorliegend eine Prognose der künftigen Entwicklung von Ausbildungsbedarf und Ausbildungsangebot nur in eingeschränkten Umfang erforderlich. Es genügt die begründete Feststellung, dass bei Erlass der Verordnung ein nicht nur vorübergehender Mangel an Ausbildungsplätzen bestand, also ein Überwiegen des Bedarfs gegenüber dem Angebot mit einiger Dauer. In diesem Fall ist davon auszugehen, dass ein Ausgleichsverfahren zur Beseitigung des Mangels geeignet und erforderlich ist. Die Begründung der Landesregierung zur Erforderlichkeit des Ausgleichsverfahrens ist rechtlich nicht zu beanstanden. Prognosefehler sind nicht erkennbar. Maßgeblich für die Erwägungen des Verordnungsgebers ist insoweit die Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung zur Änderung des Landesaltenpflegegesetzes vom 26.07.2011 (LT-Drs. 15/2436). Diese ist deckungsgleich mit den Begründungen der Verordnungsentwürfe des Ministeriums für Gesundheit, Emanzipation, Pflege und Alter - MGEPA - vom 22.07.2011 (Landtag Nordrhein-Westfalen, 15. Wahlperiode, Vorlage 15/778) und vom 28.11.2011 (Landtag Nordrhein-Westfalen, 15. Wahlperiode, Vorlage 15/1009) an den Ausschuss für Arbeit, Gesundheit, Soziales und Integration - Gesundheitsausschuss - des Landtages. Danach beruft sich die Landesregierung auf besondere Umstände, die in Nordrhein-Westfalen bewirkt haben, dass das Refinanzierungsverfahren nach § 24 AltPflG auf der Grundlage von § 82a SGB XI nicht zu einer ausreichenden Menge an Ausbildungsplätzen geführt hat. Denn nach den landesspezifischen Vereinbarungen gemäß §§ 85 und 89 SGB XI zwischen den Trägern der Altenpflegeeinrichtungen und den Leistungsträgern, also den Pflegekassen und Sozialhilfeträgern, über den Pflegesatz in Heimen und die Vergütung der ambulanten Pflegeleistungen konnten die Ausbildungsvergütungen nicht durch Anrechnung der Auszubildenden auf den Personalschlüssel als Teil des allgemeinen Pflegesatzes refinanziert werden. Vielmehr wurden diese zu 100 % zu dem zur Erfüllung der allgemeinen Qualitätsanforderungen erforderlichen Pflegesatz addiert. Dies führte in der Vergangenheit zu einer deutlichen Verteuerung der Leistungsentgelte ausbildender Einrichtungen gegenüber nicht ausbildenden Einrichtungen (vgl. LT-Drs 15, 2436, S. 3). Gleichzeitig hat die Landesregierung aufgrund einer wissenschaftlichen Untersuchung festgestellt, dass im Jahr 2010 ein Bedarf von ca. 2500 Altenpflegefachkräften bestand, der durch das Angebot an jährlichen Absolventen der Altenpflegeschulen nicht gedeckt wurde. Im Rahmen der "Landesberichterstattung Gesundheitsberufe 2010", die auf einer Befragung von 1.734 Ausbildungsstätten und Versorgungseinrichtungen des Landes aus dem Jahr 2009 und der Pflegestatistik des Landes Nordrhein-Westfalen aus dem Jahr 2007 beruht, wurde für das Jahr 2010 und die Folgejahre ein Bedarf von jährlich 5.098 examinierten Altenpflegekräften festgestellt. Dieser Bedarf wurde aus einer Zahl von 3.658 sofort benötigten Pflegekräften (Sofortbedarf laut Befragung der Einrichtungen) und einer Zahl von 1.440 Pflegekräften (Neubedarf laut Landespflegestatistik 2007 aufgrund von erforderlichen Erweiterungen und Neugründungen von Pflegeeinrichtungen) ermittelt. Dem stand ein Ausbildungspotenzial von 2.620 erfolgreichen Absolventen der Altenpflegeschulen jährlich gegenüber. Daraus errechnete sich ein Mangel von 2.487 Vollzeitkräften in der Altenpflege,
vgl. Landesberichterstattung Gesundheitsberufe 2010, S. 73 ff., www.mgepa.de.
Die Neuberechnung der Zahlen für 2010 auf der Grundlage der Landespflegestatistik von 2009 ergab (bei einer Verschiebung der Daten zwischen Sofortbedarf und Neubedarf) wiederum einen Mangel von 2.467 Vollzeitkräften in der Altenpflege,
vgl. Landesberichterstattung Gesundheitsberufe 2011, S. 37, www.mgepa.nrw.de.
Diese Zahlen sind für das Gericht aufgrund des komplizierten Berechnungsmodells zwar nicht im einzelnen nachvollziehbar, erscheinen jedoch vor dem Hintergrund der aufgezeigten Entwicklung der Pflegebedürftigkeit seit 1999 und der Entwicklung der Beschäftigungszahlen in den Pflegeberufen plausibel. Danach ist die Zahl der Pflegebedürftigen in stationären Einrichtungen in NRW von 1999 bis 2009 um 15,9 % gestiegen; die Zahl der von ambulanten Diensten betreuten Pflegebedürftigen ist um 26,2 % gestiegen. Die Zahl der Pflegegeldempfänger sank geringfügig um 1,1 % ab. Dieser Entwicklung korrespondiert die Zunahme der Beschäftigten in den Pflegeberufen im Zeitraum von 1999 bis 2009, die bei den Altenpflegern einen Zuwachs in Höhe von 59,3 % aufweist,
vgl. Landesberichterstattung Gesundheitsberufe 2011, a.a.O., S. 45 und 47.
Demgegenüber stagnierte die Zahl der Schüler in den Pflegeberufen im Zeitraum von 1999 bis 2009; im Bereich der Altenpflege ist die Zahl der neu belegten Ausbildungsplätze im gleichen Zeitraum insgesamt um 6 % gesunken,
vgl. Landesberichterstattung Gesundheitsberufe 2011, a.a.O., S. 55, 56.
In der Realität dürfte der aufgezeigte Mangel insgesamt noch deutlich höher ausfallen. Denn bei den berechneten Zahlen ist weder der sogenannte Mehrbedarf berücksichtigt, d.h. der Bedarf zur wünschenswerten Verbesserung der Versorgung der Pflegebedürftigen, noch der Ersatzbedarf an Arbeitskräften, der durch aus dem Pflegeberuf ausscheidende Menschen erzeugt wird. Darüberhinaus bezieht sich der dargestellte Mangel auf Vollzeitkräfte. Demgegenüber ist die Berufstätigkeit in den Altenpflegeberufen aber von einem sehr hohen Anteil von Teilzeitbeschäftigten geprägt (bis zu 70 %). Die Mangelsituation in der Altenpflege ist auch keine vorübergehende Erscheinung. In den beiden Untersuchungen des Landes zu den Gesundheitsberufen 2010 und 2011 wird davon ausgegangen, dass die Zahl der Pflegebedürftigen und damit die Zahl der benötigten Pflegekräfte, d.h. der Bedarf an ausgebildetem Pflegepersonal, auch in der Zukunft weiter steigen wird. Diese Annahme ist vor dem Hintergrund der demographischen Entwicklung gerechtfertigt. Nach den Ergebnissen der 12. koordinierten Bevölkerungsvorausberechnung des Statistischen Bundesamts von 2009 wird die Zahl der über 80-Jährigen von 4 Mio. im Jahr 2008 kontinuierlich auf 10 Mio. im Jahr 2050 anwachsen. In dieser Altersgruppe steigt die Pflegebedürftigkeit stark an. Im Alter von 80 Jahren und darüber waren im Jahr 2009 zwischen 19,9 % und 59,1 % der jeweiligen Bevölkerungsgruppe pflegebedürftig (Statistisches Bundesamt, Statistisches Jahrbuch 2012). Darüberhinaus muss damit gerechnet werden, dass sich der Mangel an ausgebildeten Pflegekräften weiter verschärft, wenn in den nächsten Jahren eine große Zahl der Arbeitskräfte altersbedingt aus dem Beruf ausscheidet, die aus den geburtenstarken Jahrgängen der Nachkriegszeit hervorgingen. Hierdurch wird das Angebot an examinierten Altenpflegern weiter sinken. Demnach ist die Annahme der Landesregierung plausibel, dass der derzeitige Mangel an ausgebildeten Altenpflegern nicht nur vorübergehend besteht, sondern von einiger Dauer ist. Die Landesregierung hat auch hinreichende Anhaltspunkte dafür beigebracht, dass der Mangel an ausgebildeten Altenpflegern nicht allein auf einer zu geringen Zahl von Bewerbern oder geeigneten Bewerbern für die Berufsausbildung oder auf einer zu großen Zahl von Berufsaussteigern beruht, sondern jedenfalls auch auf einem zu geringen Angebot an Ausbildungsplätzen. Die zu geringe Ausbildungsbereitschaft wurde in der Gesetzesbegründung darauf zurückgeführt, dass den ausbildenden Betrieben aufgrund der erhöhten Leistungsentgelte ein Wettbewerbsnachteil im Vergleich mit den nicht ausbildenden Betrieben entstünde. In diesem Zusammenhang wurde im Klageverfahren ergänzend vorgetragen, dass sich die Ausbildung bisher wirtschaftlich nicht gelohnt habe. Denn die Kosten seien erheblich, weil zu der Ausbildungsvergütung noch weitere Kosten hinzukämen, nämlich die Kosten für die Ausbildung und Freistellung der Praxisanleiter sowie Organisationskosten,
vgl. z. B. Stellungnahme des Landesverbandes der privaten Ausbildungsstätten des Gesundheits- und Sozialwesens e.V. vom 07.10.2011 bei der Anhörung durch den Gesundheitsausschuss (Landtag NRW, 15. Wahlperiode, Stellungnahme 15/959, S. 2).
Demgegenüber sei der Nutzen der Altenpflegeschüler für den ausbildenden Betrieb eingeschränkt, weil dieser dem Betrieb wegen der vorgeschriebenen Ausbildungszeiten in den Fachseminaren und in anderen Praxis-Einrichtungen nur beschränkt zur Verfügung stehe und in den Einrichtungen nicht zu abrechenbaren Leistungen, auch nicht als Altenpflegehelfer, herangezogen werden könne. Es liegt aber auf der Hand, dass die Ausbildungsbereitschaft gering ist, wenn sich diese wirtschaftlich nicht auszahlt,
vgl. VGH Baden-Württemberg,Beschluss vom 22. September 2009 – 2 S 1117/07 -, juris.
Dieser Zusammenhang ist von den Ausbildungseinrichtungen bei der Befragung im Jahr 2009 im Rahmen der Landesberichterstattung Gesundheitsberufe 2010 bestätigt worden. Dort haben rund 15 % der befragten stationären Einrichtungen, die mit einem Anteil vom 58 % den Schwerpunkt der Ausbildungseinrichtungen bilden, angekündigt, dass sie zukünftig weniger ausbilden wollten, da die Kosten die Tagessätze erhöhten,
vgl. Landesberichterstattung Gesundheitsberufe 2010, a.a.O., S. 97.
Von den ambulanten Einrichtungen, die nur zu einem Anteil von 30 % ausbilden, haben über die Hälfte der Einschätzung zugestimmt, dass eine Ausbildung nicht zu realisieren sei, weil die Kosten nicht im Verhältnis zur Einsatzzeit im Betrieb stünden,
vgl. Landesberichterstattung Gesundheitsberufe 2010, a.a.O., S. 90.
Vor diesem Hintergrund ist die Annahme der Wissenschaftler gerechtfertigt, dass auch in Zukunft – ohne weitere Maßnahmen – nicht mit einer Erhöhung der Ausbildungsbereitschaft zu rechnen sei. Schließlich spricht auch der Umstand, dass ein erheblicher Rückgang der Zahl der besetzten Ausbildungsplätze in der Altenpflege ab dem Höchststand im Jahr 2003 (12.599 Ausbildungsplätze) bis zum Jahr 2008 (9.875 Ausbildungsplätze) im zeitlichen Zusammenhang mit der Reduzierung der Förderung der Umschulung nach dem SGB III stattfand, für den angenommenen Zusammenhang zwischen den Kosten der Ausbildung und dem Angebot an Ausbildungsplätzen,
vgl. Landesberichterstattung Gesundheitsberufe 2010, a.a.O., S. 21 und 57.
In der Gesetzesbegründung findet sich ein weiteres Indiz dafür, dass wegen der Kosten der Ausbildung zu wenige Plätze angeboten werden: Durch den "Aktionsplan Altenpflegeausbildung 2010" der Landesregierung in Zusammenarbeit mit der Bundesagentur für Arbeit konnten innerhalb von 6 Monaten ca. 1000 zusätzliche neue Ausbildungsplätze angeboten und mit geeigneten Bewerbern besetzt werden, weil die eingesetzten Bildungsgutscheine eine volle dreijährige Finanzierung der Ausbildung/Weiterbildung sicherstellten. Ein mangelhaftes Angebot an Ausbildungsplätzen in der Altenpflege im Jahr 2011 und ein Zusammenhang mit den Wettbewerbsnachteilen der ausbildenden Betriebe wird auch ganz überwiegend von den kommunalen und privaten Verbänden, die im Rahmen des Verfahrens zum Erlass der AltPflAusglVO durch den zuständigen Gesundheitsausschuss des Landtags angehört wurden, bestätigt,
vgl. z. B. die schriftliche Stellungnahme der Kommunalverbände NRW vom 07.10.2011 (Landtag NRW, 15. Wahlperiode, Stellungnahme Ziff. 15/957, Ziff. A. und B.); Stellungnahme der Arbeitsgemeinschaft der Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege des Landes NRW (Landtag NRW, 15. Wahlperiode, Stellungnahme 15/963, Ziff. 1.); Stellungnahme des Deutschen Berufsverbandes für Pflegeberufe vom 28.09.2011 (Landtag NRW, 15. Wahlperiode, Stellungnahme 15/897, S. 1); ferner Ausschussprotokoll APr 15/298 vom 12.10.2011, Antwort von Andreas Meiwes - AG der Spitzenverbände der freien Wohlfahrtspflege NRW - , S. 10 f. und Christina Kaleve - Deutscher Berufsverband für Altenpflege - , S. 13 (Landtag NRW, 15. Wahlperiode); alle Dokumente verfügbar im online-Angebot des Landtags NRW.
In Übereinstimmung hiermit forderten sogar zahlreiche Sachverständige eine Erhöhung des geplanten Sicherheitszuschlages auf die Ausgleichsmasse von 10 % auf rund 15 %, weil aufgrund des Ausgleichsverfahrens mit einer deutlichen Erhöhung der Ausbildungsplatzzahl und in der Folge mit höheren Erstattungszahlungen zu rechnen sei,
vgl. z. B. schriftliche Stellungnahme des Verbandes der kommunalen Senioren- und Behinderteneinrichtungen in NRW e.V. vom 06.10.2011 (Landtag NRW, 15. Wahlperiode, Stellungnahme 15/955).
Daraus kann geschlossen werden, dass die Kostenstruktur bisher zu einer Zurückhaltung beim Angebot an Ausbildungsplätzen geführt hat. Demgegenüber konnte in der Anhörung vor dem Ausschuss am 12.10.2011 nicht festgestellt werden, dass der Mangel an Altenpflegekräften allein auf einem Mangel an geeigneten Bewerbern und nicht auf einem Mangel an Ausbildungsplätzen beruht. Ein Indiz hierfür wäre die Zahl unbesetzter Ausbildungsplätze. Hierzu gibt es allerdings keine belastbaren Daten. Diese konnten aufgrund der speziellen Fördersystematik der Fachseminare für Altenpflege auch durch das zuständige Ministerium für Gesundheit, Emanzipation, Pflege und Alter nicht beigebracht werden. Nach der Befragung der Altenpflegeschulen im Jahr 2009 im Rahmen der Landesberichterstattung Gesundheitsberufe 2010 kamen seinerzeit ca. 1,2 Bewerber auf einen Schulplatz in der Altenpflege,
vgl. hierzu Bericht des MGEPA vom 13.09.2011 an den Gesundheitsausschuss des Landtags (Vorlage 15/821, S. 2); Landesberichterstattung Gesundheitsberufe 2010, a.a.O., S. 104.
Daraus kann geschlossen werden, dass die vorhandenen Schulplätze, die aufgrund der rechtlichen Verknüpfung mit den praktischen Ausbildungsplätzen korrespondieren, § 13 Abs. 1 und Abs. 6 AltPflG, derzeit noch besetzt werden können. Jedoch bestand bei der Sachverständigenanhörung des Gesundheitsausschusses des Landtags auch Einigkeit darüber, dass der Mangel an ausgebildeten Altenpflegern neben der geringen Ausbildungsbereitschaft der Pflegeeinrichtungen zahlreiche andere Gründe hat, insbesondere die mangelhafte Attraktivität des Berufs, und dass das vorgeschlagene Ausgleichsverfahren nur ein Faktor im Rahmen eines Bündels von Maßnahmen sein kann, um dem Mangel an ausgebildeten Pflegekräften abzuhelfen. Kann demnach davon ausgegangen werden, dass ein zu geringes Ausbildungsplatzangebot der Pflegeeinrichtungen in der Altenpflege besteht, ist das eingeführte Ausgleichsverfahren zur Beseitigung des Mangels an Ausbildungsplätzen geeignet und erforderlich. Denn es bietet aufgrund der Erstattung der Ausbildungsvergütung an die ausbildenden Betriebe generell einen Anreiz, Ausbildungsplätze zu schaffen. Davon gingen auch das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom 17.07.2003 sowie der Bundesgesetzgeber mit der Schaffung der Verordnungsermächtigung für ein Ausgleichsverfahren zugunsten der Landesregierungen aus
vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 2003 – 2 BvL 1/99 -, Rn. 135, juris; Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Familie, Senioren, Frauen und Jugend vom 03.07.2000 (BT-Drs 14/3736, S. 29 zu § 25).
Die Annahme der Landesregierung, dass es an einem ausreichenden Angebot an Ausbildungsplätzen in der Altenpflege fehle und dieser Mangel durch eine Erstattung der Ausbildungsvergütung behoben werden könne, wird auch durch die zwischenzeitliche Entwicklung gestützt. Nach den im Klageverfahren zuletzt vorgelegten Daten des zuständigen Ministeriums (vgl. Schriftsatz vom 20.06.2013) konnte die Zahl der Auszubildenden in der Altenpflege nach der Einführung des Ausgleichsverfahrens von rund 10.000 im Dezember 2011 auf rund 12.000 im Dezember 2012 gesteigert werden. Diese Angaben beruhen auf der Auswertung des Fachprogramms AFP.web., mit dem die Förderplätze des Ministeriums bei den Altenpflegefachseminaren verwaltet werden und des Fachprogramms pfad.web., das zur Durchführung des Ausgleichsverfahrens eingeführt wurde und die Ausbildungsplätze bei den Einrichtungen der Altenpflege abfragt. Zwar weisen die Angaben der beiden Programme nicht ganz unerhebliche Abweichungen voneinander auf. Auch sind die Auswertungen innerhalb der Programme bei unterschiedlichen Abfragezeitpunkten nicht identisch. Der Beklagte hat diese Abweichungen jedoch hinreichend damit erklärt, dass die Zahl der Auszubildenden im Verlauf eines Jahres gewissen Schwankungen ausgesetzt ist, was einerseits mit beginnenden und endenden Kursen bei den Fachseminaren zusammenhängt, andererseits mit den Unsicherheiten im Bewerberverhalten bei der Aufnahme und der Beendigung der Ausbildung (Abbrecher). Schließlich können Abweichungen zwischen den Zahlen der Schulplätze und den Zahlen der praktischen Ausbildungsplätze auch dadurch zustande kommen, dass die Fachseminare für Altenpflege nicht nur landesgeförderte und SGB-III-geförderte Schulplätze, sondern darüberhinaus weitere Plätze anbieten, die nicht öffentlich gefördert werden und daher in den Förderstatistiken nicht berücksichtigt werden,
vgl. Übersicht "Ausbildungsplätze in der Alten- und Familienpflege NRW 2012- 01-01 bis 2012-12-31", Programm AP, Stand 20.06.2013, Anlage 1, Beiakte 2.
Jedenfalls verbleibt trotz der Abweichungen in beiden Fachprogrammen eine Zunahme von Auszubildenden in der Größenordnung von ca. 2000 Altenpflegeschülern im zeitlichen Zusammenhang mit der Einführung des Ausgleichsverfahrens. Diese Zunahme geht auch deutlich über die bereits seit 2007 wieder festzustellenden Zuwächse bei den Schülerzahlen in den Fachseminaren hinaus, die auf eine Steigerung der Förderzahlungen des Landes an die Fachseminare bzw. die Ausgabe von Bildungsgutscheinen für die Weiterbildung im Jahr 2010 zurückzuführen waren,
vgl. Landesberichterstattung Gesundheitsberufe 2011, a.a.O., Abbildung 20; Landesberichterstattung Gesundheitsberufe 2010, a.a.O., S. 21 und 57.
Diese Zunahme von Ausbildungsplätzen kann rückblickend als zusätzliches Indiz dafür angesehen werden, dass die Prognose der Landesregierung zur Erforderlichkeit des Ausgleichsverfahrens bei seiner Einführung fehlerfrei war.“
Auch diese Ausführungen des Verwaltungsgerichts Köln macht sich die Kammer im vorliegenden Verfahren zu eigen.
Mithin ist die Einführung des Ausgleichsverfahrens zur Beseitigung eines Mangels an praktischen Ausbildungsplätzen in der Altenpflege erforderlich im Sinne des § 25 Abs. 1 Satz 2 AltPflG.
Die Einwendungen der Klägerin ändern hieran nichts. Soweit sie die fehlende Erforderlichkeit rügt, kann im Wesentlichen auf die vorstehenden Argumente in der Entscheidung des Verwaltungsgerichts Köln verwiesen werden.
Darüberhinaus weist die Kammer auf Folgendes hin:
Die Klägerin hatte im Zusammenhang mit dem Einwand fehlender Erforderlichkeit ferner vorgebracht, das beklagte Land habe es bei Erstellung der Verordnung unterlassen, der Bedarfsprognose eine Prognose der erwartbaren Entwicklung des Angebots an Ausbildungsplätzen mit ausreichender Datenbasis gegenüber zu stellen, indem die Ausbildungsbereitschaft der vorhandenen und möglichen zusätzlichen Ausbildungsträger befragt und die hierbei erzielten Ergebnisse unter Plausibilitätsgesichtspunkten ausgewertet werden. Auch müsse eine Gegenüberstellung von Kosten und Nutzen der Ausbildungen stattfinden, was aber fehle. Auch damit dringt sie aber nicht durch.
Zwar hat das Bundesverwaltungsgericht in der Tat die Forderung aufgestellt, eine Prognose zur künftigen Entwicklung der Zahl der Ausbildungsplätze zu erstellen, die Ausbildungsbereitschaft der möglichen Ausbildungsträger zu erkunden und auf Plausibilität hin zu überprüfen. Auch hat es in diesem Zusammenhang eine Gegenüberstellung von Kosten und Nutzen der Ausbildungen verlangt,
Urteil vom 29. Oktober 2009, a.a.O., juris Rn. 30 und 31.
Dem tragen die der AltPflAusglVO zu Grunde liegenden Überlegungen aber hinreichend Rechnung. Die Anzahl der zu erwartenden Absolventen aus den Ausbildungsstätten, das „Pflegepotenzial der Jahrgänge“, wurde auf der Grundlage belastbaren Zahlenmaterials ermittelt. Im Rahmen der Landesberichterstattung Gesundheitsberufe 2010 wurde im Jahr 2009 eine Befragung der für eine Ausbildung in Betracht kommenden Einrichtungen durchgeführt. Diese Datenerhebung erfolgte durch die Versendung von Fragebögen u.a. an Einrichtungen der ambulanten und solche der teil- und vollstationären Pflege; jeder der – maschinell lesbaren – Fragebögen wurde zur Kontrolle durch zwei Personen verifiziert und inhaltlich auf Plausibilität getestet,
vgl. Landesberichterstattung Gesundheitsberufe 2010, a.a.O. S. 37.
Dabei wurde die Anzahl der zu erwartenden Absolventen aus den durchschnittlichen Ausbildungserfolgsquoten früherer Jahre für die Folgejahre ermittelt, was für den Bereich der Altenpflege zu einem „Pflegepotenzial“ von 2.620 Absolventen für das Jahr 2010 und 2.469 Absolventen für das Jahr 2011 geführt hat,
vgl. Landesberichterstattung Gesundheitsberufe 2010, S. 71.
Es ist nicht erkennbar, warum diese Methode zu unzutreffenden Ergebnissen führen bzw. warum sie für die Zukunft ein zu geringes Pflegepotenzial zu Grunde gelegt haben sollte. Nachvollziehbare Gründe dafür, dass die Ausbildungsbereitschaft künftig auch ohne Einführung des Ausgleichsverfahrens zugenommen hätte, sind in keiner Weise vorgetragen oder sonst ersichtlich. Im Gegenteil werden in der oben zitierten Entscheidung des Verwaltungsgerichts Köln bzw. in der Begründung der Landesregierung nachvollziehbare Gründe genannt, die eher eine Abnahme der Ausbildungsbereitschaft nahelegen. Hierzu gehören insbesondere wirtschaftliche Überlegungen, weil die Ausbildungskosten die Tagespauschalen erhöhen und damit ausbildende Einrichtungen Wettbewerbsnachteile gegenüber nicht ausbildenden Einrichtungen hätten hinnehmen müssen. Das gilt besonders in NRW, da hier die Ausbildungsvergütungen nicht durch Anrechnung der Auszubildenden auf den Personalschlüssel als Teil des allgemeinen Pflegesatzes refinanziert werden können (s.o.). Dem steht der nur eingeschränkte Nutzen gegenüber, den die ausbildenden Einrichtungen von der Ausbildung haben, weil ihnen die Auszubildenden durchgehend in der Pflege nicht zur Verfügung stehen, da sie für die theoretische Ausbildung freigestellt werden müssen. Die gewachsenen Anforderungen in der Altenpflegeausbildung führen aus Sicht der Einrichtungen aktuell sogar zu längeren Zeiten, in denen Schüler der Einrichtung selbst nicht zur Verfügung stehen,
vgl. Landesberichterstattung Gesundheitsberufe 2010, a.a.O. S. 58.
Im Ergebnis haben die befragten Einrichtungen sich tendenziell negativ zur Entwicklung der Ausbildungskapazitäten geäußert. Von den ambulanten Einrichtungen, die nur zu einem Anteil von 30 % ausbilden, haben über die Hälfte der Einschätzung zugestimmt, dass eine Ausbildung nicht zu realisieren sei, weil die Kosten nicht im Verhältnis zur Einsatzzeit im Betrieb stünden,
vgl. Landesberichterstattung Gesundheitsberufe 2010, a.a.O. S. 90.
Von den 638 befragten teil- und vollstationären Pflegeeinrichtungen, die mit einem Anteil vom 58 % den Schwerpunkt der Ausbildungseinrichtungen bilden, gab die überwiegende Anzahl an, in der Zukunft in annähernd gleichem Umfang ausbilden zu wollen wie bisher. Ein Anteil von 14,3 % der Einrichtungen wollte sogar weniger Auszubildende anstellen, da die Ausbildungskosten die Tagespauschalen erhöhten. Hieraus leiteten die Verfasser der Landesberichterstattung Gesundheitsberufe 2010 den – nachvollziehbaren und plausiblen – Schluss ab, dass eine Erhöhung der Ausbildungsaktivität von Seiten der teil- und vollstationären Pflegeeinrichtungen nicht unbedingt erwartet werden konnte.
Vgl. Landesberichterstattung Gesundheitsberufe 2010, a.a.O., S. 97.
Desweiteren rügt die Klägerin, der vom Verordnungsgeber geltend gemachte besonders große Wettbewerbsnachteil in Nordrhein-Westfalen für die ausbildenden Einrichtungen sei nicht überzeugend. Dieser Wettbewerbsnachteil wurde damit begründet, dass die Ausbildungsvergütungen in vollem Umfang zum Pflegesatz hinzuaddiert und diesen daher erhöhen würden, ohne dass die Auszubildenden in den Personalschlüssel eingerechnet würden. Die Klägerin stellt dies in Frage, weil die Pflegekassen einer solchen Pflegesatzvereinbarung ablehnend gegenüber stünden und auch im Rahmen des Ausgleichsverfahrens, das ohne ihre Zustimmung nicht möglich sei, die Einbeziehung der Ausbildungskosten in den Pflegesatz nicht billigen würden. Damit hat sie ebenfalls keinen Erfolg.
Es kann offenbleiben, ob mit Einführung des § 82a SGB XI zum 1. Januar 1998 (Zweites Gesetz zur Änderung des SGB XI und andere Gesetze vom 29. Mai 1998, BGBl. I 1188) nicht schon eine Verpflichtung auch der Pflegekassen zur Berücksichtigung der Ausbildungsumlage gemäß § 82a Abs. 3 Satz 1 SGB XI verbunden ist. Immerhin wird dort formuliert „... ist ... berücksichtigungsfähig“. Zudem würde der Ausbildungsvergütung in der Altenpflege der Boden entzogen, wenn eine Finanzierung der Umlage aus der Pflegevergütung ausgeschlossen wäre,
vgl. Leitherer, in: Kasseler Kommentar, Sozialversicherungsrecht, Bd. 2, Loseblattsammlung, Stand 1. Juni 2013, § 82a SGB XI Rn. 10; Röber/Klie, in: Klie/Krahmer, SGB XI, Lehr- und Praxiskommentar, 3. Aufl. 2009, § 82a Rn. 8; Amtliche Begründung zum Entwurf eines Zweiten Gesetzes zur Änderung des Elften Buches Sozialgesetzbuch, BT-Drucksache 13/8941 S. 6.
Dies bedarf aber keiner Entscheidung, weil die Pflegekassen aktuell die Ausgleichsbeträge nach der AltPflAusglVO bei der Vergütung der Pflegeleistungen berücksichtigen. So hat die seitens der Pflegekassen insoweit federführende AOK S. in anderen Verfahren telefonisch mitgeteilt, bei der ambulanten Pflege geschehe dies, indem bei jeder Einrichtung ein Basispunktwert zugrunde gelegt werde, der bei Teilnahme am Umlageverfahren auf Antrag der Einrichtung erhöht werde. Ein solcher Antrag müsse nur einmal unter Vorlage des Heranziehungsbescheides des M. gestellt werden. Der Punktwert werde dann jedes Jahr an die aktuellen Zahlen angepasst. Erhöhungsanträgen, denen der Heranziehungsbescheid beigefügt sei, werde immer stattgegeben. Die Kammer hat keinen Anlass, an diesem Verfahren zu zweifeln. Damit ist der Einwand der Klägerin, einer Refinanzierung der Ausgleichsbeträge über die Pflegeentgelte stehe die grundsätzlich ablehnende Haltung der Pflegekassen entgegen, in der Sache widerlegt.
Nach alledem ist die Annahme der Erforderlichkeit des Ausgleichsverfahrens im Sinne des § 25 Abs. 1 Satz 2 AltPflG durch den Verordnungsgeber nicht zu beanstanden.
Ferner steht die AltPflAusglVO auch in Einklang mit § 25 Abs. 2 Satz 1 und 2 AltPflG. Danach darf die Gesamthöhe der Ausgleichsbeträge den voraussichtlichen Mittelbedarf zur Finanzierung eines angemessenen Angebots an Ausbildungsplätzen nicht überschreiten, wobei die Landesregierungen das Nähere über die Berechnung des Kostenausgleichs und das Ausgleichsverfahren regeln. Der in § 5 Nr. 3 AltPflAusglVO vorgesehene 15 %ige Sicherheits-Aufschlag auf die Ausgleichsmasse ist mit dieser Bestimmung vereinbar. Hierzu führte das Verwaltungsgericht Köln in seiner Entscheidung vom 25. Juli 2013 – 7 K 3701/12 – (a.a.O.) aus:
„Rechtsgrundlage ist insoweit § 25 Abs. 2 Satz 2 AltPflG, wonach die Landesregierung die Berechnung des Kostenausgleichs regelt. Nach § 5 Nr. 1 und Nr. 2 der Verordnung wird die Ausgleichsmasse durch eine Addition der Ausbildungsvergütungen (Nr. 1) und der Weiterbildungskosten (Nr. 2) bestimmt. Beide Positionen werden durch eine Multiplikation der Zahl der Altenpflegeschüler bzw. Altenpflegeschüler in Umschulung mit dem Betrag der durchschnittlichen jährlichen Bruttovergütung bzw. der durchschnittlichen jährlichen Weiterbildungskosten ermittelt. Damit entspricht die Ausgleichsmasse dem Aufwand der Einrichtungen der Altenpflege für die Vergütung der Auszubildenden, der diesen erstattet werden soll, und damit dem Finanzierungsbedarf. Gemäß § 5 Nr. 3 der Verordnung wird diese Gesamtsumme zur Bildung der umlagefähigen Ausgleichsmasse um 15 % erhöht. Dieser Zuschlag hält sich jedoch in dem für die gerichtliche Überprüfung maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Heranziehungsbescheides im Mai 2012 noch im Rahmen des voraussichtlichen Mittelbedarfs zur Finanzierung der Erstattungszahlungen. Denn im Zeitpunkt der Festsetzung der Ausgleichsmasse, die der Erstattung der Ausbildungsvergütungen naturgemäß vorausgehen muss und daher regelmäßig im September des Vorjahres erfolgt, § 4 Abs. 1 AltPflAusglVO, steht der voraussichtliche Mittelbedarf im Erhebungsjahr noch nicht endgültig fest. Vielmehr muss berücksichtigt werden, dass die Zahl der Altenpflegeschüler, die der Berechnung der Ausgleichsmasse nach § 5 zugrundeliegt, sich nach der am 1. Januar des Vorjahres in der Ausbildung befindlichen Altenpflegeschüler bemisst, § 4 Abs. 2 AltPflAusglVO. Da die Erstattung der Ausbildungsvergütungen sich aber nach der Zahl der im Erhebungsjahr in Ausbildung befindlichen Altenpflegeschüler richtet, § 10 Abs. 1 AltPflAusglVO, können sich im Verlauf des Zwischenzeitraums Abweichungen ergeben.
Es begegnet keinen rechtlichen Bedenken, wenn die Landesregierung aufgrund der Erwartung steigender Ausbildungszahlen im Zusammenhang mit der Einführung des Ausgleichsverfahrens zur Deckung des voraussichtlich höheren Bedarfs einen 15 %-igen Sicherheitszuschlag vorgesehen hat. Diese Erwartung war aufgrund der Stellungnahmen der sachverständigen Verbände im Anhörungsverfahren gerechtfertigt, die mehrheitlich eine Erhöhung des im Verordnungsentwurfes vorgesehenen Sicherheitszuschlages von 10 % gefordert haben, um dem zu erwartenden Anstieg der Ausbildungsplätze und damit dem Anstieg der Erstattungszahlungen Rechnung zu tragen. Die Verbände wollten mit der Anhebung des Sicherheitszuschlages der in der Verordnung vorgesehenen Kürzung der Erstattungsleistungen bei einer zu niedrigen Ausgleichsmasse (§ 11 Abs. 2 Satz 2 VO) entgegenwirken. Aus diesem Grund wurde im veränderten Verordnungsentwurf vom 28.11.2011 ein Aufschlag von 15 % eingeführt,
vgl. den Schriftlichen Bericht des Ministeriums und Entwurf der Verordnung für die Sitzung des Gesundheitsausschusses am 30.11.2011 (Landtag Nordrhein-Westfalen, 15. Wahlperiode, Vorlage 15/1009, S. 2 und Begründung zu § 5 der Verordnung).
Die Rechtmäßigkeit des Aufschlags wird dadurch bestätigt, dass der für das streitgegenständliche erste Erhebungsjahr 2012 erhobene Sicherheitszuschlag sich bei der Endabrechnung als erforderlich erwiesen hat. Der Beklagte hat eine Abrechnung für das Erhebungsjahr 2012 vorgelegt, der zufolge letztlich ein Sicherheitszuschlag in Höhe von 13,66 % auf die Ausgleichsmasse zur Finanzierung der Erstattungsleistungen erforderlich war.
Daraus ist zu entnehmen, dass sich die Erwartung steigender Ausbildungszahlen im Zeitraum vom 01.01.2011 bis zum 31.12.2012 bestätigt hat. Da die Ausgleichsmasse für das hier streitgegenständliche Erhebungsjahr 2012 nach den Schülerzahlen zum 01.01.2011 ermittelt worden ist, § 4 Abs. 2 AltPflAusglVO, ist für die anfallenden Erstattungsleistungen mit einer deutlichen Erhöhung zu rechnen. Denn die im Verlauf des Jahres 2012 eingetretene Zunahme der Schülerzahlen um ca. 2000 ist bei der Festlegung der Ausgleichsmasse noch nicht berücksichtigt worden. Zwar kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Zahl der Ausbildungsplätze nun weiterhin kontinuierlich um ca. 15 % gegenüber dem Vorjahr ansteigt. Dies führt indessen nicht zur Rechtswidrigkeit des Sicherheitszuschlages. Denn die Regelung des § 5 Nr. 3 ist ersichtlich nur für den Beginn des Verfahrens vorgesehen. Nach § 17 Abs. 2 Nr. 1 der Verordnung ist bestimmt, dass das Ministerium mindestens alle 2 Jahre überprüft, ob der Aufschlag noch erforderlich ist. Demnach handelt es sich um eine Übergangsregelung, die den Unsicherheiten bei der Einführung des Verfahrens in angemessener Weise Rechnung trägt. Für die Rechtmäßigkeit der Regelung spricht auch, dass Überschüsse, die nicht zur Bildung einer Liquiditätsrücklage nach § 12 Abs. 4 der Verordnung verwendet werden, zur Reduzierung der Ausgleichsmasse in den Folgejahren verwendet werden, § 12 Abs. 5 der Verordnung. Damit findet letztlich wieder eine Anpassung an den Bedarf statt.
Die Bildung einer 10 %igen Liquiditätsrücklage bei der Entstehung von Überschüssen gemäß § 12 Abs. 4 AltPflAusglVO ist ebenfalls mit der Begrenzung der Ausgleichsmasse auf den voraussichtlichen Mittelbedarf gemäß § 25 Abs. 2 AltPflAusglVO vereinbar. Diese Regelung ist von der Befugnis der Landesregierung, die Berechnung des Ausgleichs und das Ausgleichsverfahren näher auszugestalten, gedeckt. Durch die unterschiedlichen Zeitpunkte bei der Festlegung der Ausgleichsmasse einerseits und der Auszahlung der Erstattungen andererseits können, wie ausgeführt, Abweichungen in Form von Überschüssen oder in Form einer Unterdeckung entstehen. Die Verordnung muss daher Regelungen für diese Abweichungen enthalten. Nach § 12 Abs. 4 AltPflAusglVO wird ein Überschuss dazu verwendet, eine verzinsliche Liquiditätsrücklage anzulegen, um die Auskömmlichkeit des Ausgleichsverfahrens zusätzlich abzusichern. Die Rücklage darf 10 % der Ausgleichsmasse nicht übersteigen. Demnach handelt es sich nicht um einen zusätzlichen regelmäßigen Aufschlag auf die Ausgleichsmasse, sondern um eine Rückstellung, die nur bei Entstehung eines Überschusses erfolgt. Die Bildung einer einmaligen Rücklage in Höhe von maximal 10 % der Ausgleichsmasse erscheint zur Finanzierung des voraussichtlichen Mittelbedarfs notwendig, da es zukünftig auch zu einer Unterdeckung der Erstattungszahlungen kommen kann, insbesondere wenn der Sicherheitszuschlag nach § 5 Nr. 3 der VO bei der Überprüfung nach § 17 Abs. 2 der Verordnung gestrichen werden sollte. Die Rücklage dient letztlich unmittelbar dem Zweck der Verordnung, die Einrichtungen der Altenpflege zum vermehrten Angebot von Ausbildungsplätzen zu veranlassen. Dieser Zweck kann nur erfüllt werden, wenn die Ausbildungsträger sicher mit einer vollen Erstattung der Vergütung rechnen können und sich nicht mit einer anteiligen Kürzung nach § 11 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung abfinden müssen.“
Dem schließt sich die Kammer an.
Ferner ist die Erhebung von Verwaltungskosten nach § 8 AltPflAusglVO mit § 25 Abs. 2 AltPflG vereinbar. Auch insoweit folgt die Kammer den Ausführungen des Verwaltungsgerichts Köln in der vorgenannten Entscheidung:
„Die Erhebung von Verwaltungskosten nach § 8 AltPflAusglVO ist ebenfalls mit § 25 Abs. 2 AltPflG vereinbar. Die Vorschrift begrenzt nur die Höhe des Ausgleichsbetrages, enthält aber keine Aussage zur Geltendmachung von Verwaltungskosten. Da durch § 25 Abs. 2 Satz 2 AltPflG die Ausgestaltung des Verfahrens den Ländern überlassen wurde, obliegt diesen auch die Entscheidung darüber, ob sie die Kosten des Ausgleichsverfahrens selbst tragen oder auf die Altenpflegeeinrichtungen abwälzen. § 82a Abs. 3 Nr. 3 SGB XI schließt nur aus, dass die Verwaltungskosten auf die Leistungsentgelte der Altenpflegeeinrichtungen aufgeschlagen werden und damit an die Pflegebedürftigen weitergegeben werden. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der Gesetzesbegründung vom 10.09.1999 zu § 24 Abs. 4 AltPflG. Dort heißt es, Satz 2 stelle klar, dass eine Berücksichtigung in den Leistungsentgelten nicht in Frage komme für die Investitionskosten und laufenden Betriebskosten der Ausbildungsstätten sowie für die Verwaltungskosten des Erstattungs- und Umlageverfahrens. Damit werde vermieden, dass Kosten, die grundsätzlich in die Finanzierungsverantwortung der Länder fielen, zu Lasten der Nutzer der Einrichtungen refinanziert würden (BT-Drs 14/1578, S. 18). Daraus ergibt sich jedoch nicht, dass diese Kosten nicht auf die ausgleichspflichtigen Einrichtungen umgelegt werden können. Vielmehr ist die zusätzliche Erhebung der durch das Ausgleichsverfahren entstehenden Verwaltungskosten von den Abgabepflichtigen aufgrund des funktionellen Zusammenhangs mit dem Ausgleichsverfahren grundsätzlich zulässig,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 2003 – 2 BvL 1/99 -, juris Rn. 154.“
Auch die in § 25 Abs. 3 AltPflG vorgesehene Überprüfung der Notwendigkeit der Fortführung des Ausgleichsverfahrens in angemessen Zeitabständen ist durch § 17 Abs. 1 AltPflAusglVO gewährleistet. Danach findet erstmals zum 1. Juli 2016, also vier Jahre nach Beginn des ersten Erhebungszeitraums, eine Prüfung der Erforderlichkeit des Ausgleichsverfahrens statt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist im Hinblick auf die Dauer der dreijährigen Altenpflegeausbildung und den Turnus der Wahlperiode eine Zeitdauer von nicht länger als fünf Jahren in der Regel für die Überprüfung ausreichend,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 2003 – 2 BvL 1/99 -, juris Rn. 157.
Dieser Zeitraum wird hier noch unterschritten. Eine weitere Festlegung der Überprüfungszeiträume ist nicht erforderlich, da die Verordnung mit Ablauf des 31. Dezember 2016 außer Kraft tritt, § 19 AltPflAusglVO.
Die Erhebung der Ausgleichsbeträge nach der Altenpflegeausgleichsverordnung ist daher mit den Vorgaben der Ermächtigungsgrundlage in § 25 AltPflG vereinbar.
Die Verordnung steht auch mit sonstigem höherrangigen Recht in Einklang. Insbesondere verletzt sie in ihrer konkreten Ausgestaltung weder die verfassungsrechtlichen Anforderungen an Sonderabgaben noch Grundrechte der Klägerin.
Hierzu hat das Verwaltungsgericht Köln in seinem Urteil vom 25. Juni 2013 ausgeführt:
„Die Ausgleichsabgabe ist auch unter Berücksichtigung der Entwicklung seit der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 17.07.2003 über das Umlageverfahren nach § 7 Abs. 3 des AltPflG NRW 1994 als Sonderabgabe zur Förderung der Ausbildung von Altenpflegern zulässig. Insbesondere ist die Homogenität der abgabepflichtigen Gruppe, nämlich der stationären und ambulanten Einrichtungen der Altenpflege, nach wie vor zu bejahen. Diese wurde daraus abgeleitet, dass diese Betriebe typischerweise Leistungen der Altenpflege anbieten und daher typischerweise ausgebildete Altenpfleger beschäftigen. An diesem Befund hat sich nichts geändert. Die unterschiedliche Beschäftigungsquote von Altenpflegern und Krankenpflegern bei stationären Einrichtungen einerseits und ambulanten Pflegediensten andererseits, die das Bundesverfassungsgericht für unerheblich gehalten hat, ist im wesentlichen gleich geblieben.
Dies zeigt sich bei einem Vergleich der Beschäftigungszahlen, die dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts zugrunde lagen und die der Pflegestatistik 1999, Deutschlandergebnisse, entnommen waren, mit den Daten der aktuellen Pflegestatistik 2009, Deutschlandergebnisse. Im Jahr 1999 waren in Deutschland in ambulanten Pflegediensten 25.456 (14 %) Altenpfleger und 58.144 (32 %) Krankenpfleger beschäftigt. In stationären Einrichtungen waren 83.705 (19 %) Altenpfleger und 47.300 (11 %) Krankenpfleger angestellt. Laut Pflegestatistik 2009 hatten in ambulanten Diensten 52.889 (19,7 %) Personen einen Abschluss als Altenpfleger/in und 82.055 (30,5 %) einen Abschluss als Krankenpfleger/in. In stationären Bereich waren von den dort beschäftigten Personen 141.306 (22,74 %) examinierte Altenpfleger, 59.054 (9,5 %) Krankenpfleger. Danach hat der Anteil der Altenpfleger am Personal im ambulanten Bereich von 1999 bis 2009 sogar um ca. 5 % zugenommen, nämlich von 14 % auf 19 %. Im stationären Bereich ist der Anteil der Altenpfleger am Personal ebenfalls leicht gestiegen, von 19 % auf 22,7 %. Bei einem Vergleich der stationären mit den ambulanten Einrichtungen ist festzustellen, dass sich die Beschäftigungsquote von Altenpflegern weiter angenähert hat. Der Anteil der Altenpfleger an den Beschäftigten im ambulanten Bereich ist mit ca. 20 % annähernd gleich groß wie bei den stationären Einrichtungen mit 23 % der Arbeitskräfte. Die Daten der bundesweiten Pflegestatistik 2009 entsprechen in etwa auch den Zahlen des "Statistischen Berichts" des Landes NRW über "Pflegeeinrichtungen am 15.12.2011", die Aufschluss über die Arbeitskräfte geben, die im SGB XI-Bereich arbeiten. Danach hatten Ende 2011 in ambulanten Pflegediensten in Nordrhein-Westfalen 12.261 (20,55 %) der Arbeitskräfte einen Abschluss als Altenpfleger/in, in stationären Einrichtungen waren es 36.463 (23,55 %) Menschen. Demnach ist die Homogenität der einbezogenen Einrichtungen und in der Folge auch die Gruppennützigkeit der Ausgleichsabgabe insbesondere für die ambulanten Pflegedienste auch heute noch zu bejahen.
Der Befund, dass ambulante Pflegedienste typischerweise Altenpfleger beschäftigen, wird auch nicht dadurch in Frage gestellt, dass sehr kleine Betriebe ... wegen des Schwerpunktes ihrer Arbeit im Bereich der häuslichen Krankenpflege vorzugsweise Krankenpfleger beschäftigen, da diese nach dem SGB V vorgeschrieben seien und - im Gegensatz zu den Altenpflegern - in allen Funktionen flexibel eingesetzt werden könnten. Die oben angegebenen Statistiken bestätigen, dass die Beschäftigung von Altenpflegern auch im ambulanten Bereich ein typisches Erscheinungsbild ist. Der Gesetzgeber ist aber berechtigt, sich bei seiner Entscheidung für die Auferlegung von Sonderabgaben an dem typischen Befund zu orientieren und individuelle Unterschiede zu vernachlässigen. Daher kommt es nicht darauf an, ob in einzelnen Betrieben möglicherweise überhaupt keine Altenpfleger beschäftigt werden,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 2003 – 2 BvL 1/99 -, juris Rn. 143.
Abgesehen davon kann festgestellt werden, dass der Einsatz von ausgebildeten Altenpflegern auch in der häuslichen Krankenpflege im SGB V-Bereich möglich ist und daher auch in kleineren ambulanten Einrichtungen sinnvoll ist. Weder in § 132a SGB V noch in den Richtlinien des Gemeinsamen Bundesausschusses über die Verordnung von häuslicher Krankenpflege vom 21.10.2010 nach § 92 Abs. 1 Nr. 6 und Abs. 7 SGB V ist gesetzlich vorgeschrieben, dass in der Behandlungspflege ausschließlich Krankenpfleger eingesetzt werden dürfen. Vielmehr sind dort keine Vorgaben an die Qualifikation der Pflegefachkräfte enthalten. Solange die in § 132a Abs. 1 SGB V genannten bundeseinheitlichen Rahmenempfehlungen der Krankenkassen noch nicht verabschiedet sind, gelten vielmehr die nach § 132a Abs. 2 SGB V zwischen den Krankenkassen und Pflegediensten im Landesbereich abgeschlossenen Rahmenverträge. Danach können in der Regel alle dreijährig examinierten Pflegefachkräfte, auch Altenpfleger, in allen Bereichen der Behandlungspflege eingesetzt werden. Haben die Altenpfleger eine dreijährige Altenpflegeausbildung nach dem Altenpflegegesetz des Bundes vom 25.08.2003, sind sie auch als Pflegedienstleitung einsetzbar, soweit sie eine Weiterbildung für leitende Funktionen absolviert haben und eine 2-jährige Berufstätigkeit in Vollzeit vorweisen können. Einschränkungen bestehen nur beim Einsatz von älteren Altenpflegern, die eine Ausbildung nach den früheren landesgesetzlichen Ausbildungsordnungen haben (z. T. nur zweijährig) oder die nur Altenpflegehelfer sind. Nur bei diesen sind zusätzliche Nachqualifizierungsmaßnahmen erforderlich,
vgl. z. B. Rahmenvertrag gemäß §§ 132, 132a Abs. 2 SGB V zwischen dem in der Vertragsarbeitsgemeinschaft der Verbände privater ambulanter Pflegedienste in NRW (VAG NW) zusammengeschlossenen Verbänden und der Arbeitsgemeinschaft der rheinischen Betriebskrankenkassen vom 09.01.2012, § 5 iVm Anlage 4, www.lfknrw.de.
Somit können neu ausgebildete Altenpfleger auch bei kleineren ambulanten Pflegediensten mit Schwerpunkt in der häuslichen Krankenpflege als Pflegefachkräfte sinnvoll eingesetzt werden, da sie neben den Pflegeleistungen nach dem SGB XI gleichzeitig auch häusliche Krankenpflege nach dem SGB V erbringen können. Die Annahme, dass die Beschäftigung von Altenpflegern diesen Einrichtungen keinen Nutzen bringt, ist daher nicht gerechtfertigt. Die Homogenität der Abgabepflichtigen kann auch nicht mit dem Einwand in Zweifel gezogen werden, dass in Wirklichkeit ein verfassungswidriger Durchgriff des Verordnungsgebers auf die Selbstzahler unter den Pflegebedürftigen bestehe. Zwar ist eine Refinanzierung der Ausgleichsbeträge über die Leistungsentgelte nach § 82a Abs. 3 SGB XI möglich, die zu einer Erhöhung der Tagessätze bzw. der Entgelte für die ambulanten Pflegeleistungen führt und daher die Pflegebedürftigen belastet, da die Sätze der Pflegekassen für eine vollständige Finanzierung der Pflegekosten meist nicht ausreichen. Jedoch hat das Bundesverfassungsgericht im Beschluss vom 17.07.2003 bereits eine vollständige und zielgerichtete Durchreichung der Abgabe an die Pflegebedürftigen oder die Pflegekassen, und damit einen verfassungswidrigen Durchgriff verneint. Zur Begründung wurde ausgeführt, die Erhöhung der Leistungsentgelte sei ein komplexer wirtschaftlicher Vorgang, der nicht zu einer unmittelbaren Belastung der Pflegebedürftigen führe und hierbei auch auf die Konkurrenz unter den Pflegeeinrichtungen Bezug genommen, die die Weitergabe der Kosten einschränke,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 2003 – 2 BvL 1/99 -, juris Rn. 138 f.
... Demnach ist die Ausgleichsabgabe auch in ihrer konkreten Ausgestaltung durch die AltPflAusglVO mit den verfassungsrechtlichen Vorgaben an Sonderabgaben vereinbar.
bb) Die Ausgleichsabgabe verstößt auch nicht gegen Art. 12 Abs. 1 GG. Eine Steuer stellt dann einen grundsätzlich unzulässigen Eingriff in die Berufsfreiheit dar, wenn sie dazu führt, dass die betroffenen Berufsangehörigen in aller Regel und nicht nur in Ausnahmefällen wirtschaftlich nicht mehr in der Lage wären, den gewählten Beruf ganz oder teilweise zur Grundlage ihrer Lebensführung zu machen,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. Juni 2010 – 14 A 597/09 -, juris Rn. 97 f. m.w.N.
Dieser Maßstab kann auch für landesrechtliche Ausgleichsbeträge angewendet werden. Eine Gefährdung der wirtschaftlichen Lebensgrundlage durch die Ausgleichsabgabe ist für die Angehörigen des Berufes des Altenpflegers bzw. der Altenpflegerin nicht ersichtlich. Diese können ihren Beruf auch in der Funktion als Angestellte eines Pflegedienstes, einer stationären Altenpflegeeinrichtung oder einer anderen Pflegeeinrichtung (Krankenhaus, Hospiz) ausüben, in der sie durch die Ausgleichsabgabe nicht unmittelbar beeinträchtigt werden.
Es kann dahinstehen, ob es den Beruf eines selbständigen Betreibers eines ambulanten Pflegedienstes gibt. Selbst wenn man dies unterstellt, ist mit der Abgabe keine "erdrosselnde Wirkung" in dem Sinne verbunden, dass der Beruf nicht mehr zur Lebensgrundlage gemacht werden kann. Eine derartige unzumutbare wirtschaftliche Belastung dürfte schon deshalb ausgeschlossen sein, weil die Möglichkeit der Refinanzierung über die Erhöhung der Leistungsentgelte nach § 82a Abs. 3 SGB XI besteht,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 2003 - 2 BvL 1/77 - , juris Rn. 138 und 181.
Diese Möglichkeit besteht nicht nur theoretisch, sondern ist grundsätzlich auch realisierbar, da der hierfür zuständige Grundsatzausschuss einen Aufschlag auf den Punktwert, nach dem die ambulanten Leistungen nach dem SGB XI abgerechnet werden, in Höhe von 0,00300 pro Punkt beschlossen hat. Auch wenn die ambulanten Pflegedienste die erhöhten Leistungsentgelte nicht in vollem Umfang auf dem Markt durchsetzen können, weil die Kunden auf die Preiserhöhung mit der Kündigung von Pflegeleistungen reagieren, ist bisher nicht dargelegt, dass die wirtschaftlichen Einbußen so erheblich sind, dass sie zur Aufgabe des Betriebes zwingen.
... Dass es zu einem dauerhaften Verzicht der pflegebedürftigen Kunden auf Pflegeleistungen in einem erheblichen Umfang kommt, ist nicht anzunehmen, da die Kunden regelmäßig auf die Leistungen angewiesen sind und Alternativen nur begrenzt bestehen.
... Ein völliges Fehlschlagen der Refinanzierung ist daher nicht zu erwarten. Außerdem wird die wirtschaftliche Belastung der Betriebe dadurch gemildert, dass die Zahlung der Ausgleichsbeträge auf 4 Termine im Jahr aufgeteilt ist, § 9 Abs. 2 AltPflAusglVO. Darüberhinaus besteht die Möglichkeit, einen Antrag auf Ratenzahlung oder auf Stundung nach dem Erlass des Ministeriums für Gesundheit, Emanzipation, Pflege und Alter vom 21.06.2012 zu stellen, um vorübergehende Finanzierungslücken zu überbrücken. Die bisherige Stundungspraxis gibt keinen Hinweis darauf, dass durch die Ausgleichsabgabe die wirtschaftliche Existenz der ambulanten Pflegedienste regelmäßig in Frage gestellt sein könnte. Nach den Angaben des Beklagten in der mündlichen Verhandlung sind für den Erhebungszeitraum 2012 im Bereich des Landschaftsverbandes S. bei ca. 2600 teilnehmenden Einrichtungen 65 Anträge auf Stundung gestellt worden, also von 2,5 % der Betriebe. Davon haben 38 Betriebe vor der Entscheidung bezahlt, 10 Anträge wurden positiv beschieden, 17 abgelehnt. Für das Erhebungsjahr 2013 sind 51 Anträge gestellt worden, also von 1,9 % der teilnehmenden Einrichtungen. Davon haben 37 die Abgabe vor der Entscheidung entrichtet, 10 Anträgen wurde stattgegeben, 4 befinden sich noch in der Prüfung. Demnach ist in den bisher durchgeführten Erhebungszeiträumen nur 10 Betrieben und damit 0,38 % der Pflegedienste eine Stundung wegen einer erheblichen Härte erteilt worden. Diese spricht gegen eine Situation, die durch eine regelmäßig erdrosselnde Wirkung gekennzeichnet ist.“
Soweit die Klägerin einwendet, sie müsse die Ausgleichsabgabe mit hohen Kosten vorfinanzieren, ist damit nicht einmal im Ansatz dargetan, dass hiermit für sie eine erdrosselnde Wirkung verbunden wäre. Vielmehr ist zu berücksichtigen, dass sie seit Bekanntgabe des angefochtenen Heranziehungsbescheides von der Möglichkeit ausgehen musste, den streitbefangenen Ausgleichsbetrag zahlen zu müssen und deshalb über ein Jahr Zeit hatte, entsprechende Rücklagen zu bilden, um eine Belastung mit Darlehenszinsen zu vermeiden. Hinzu kommt, dass ihr – wie das beklagte Land zu Recht ausführt – die Möglichkeit eines Stundungsantrages offen steht. Einen solchen hat sie aber bislang nicht gestellt, was zusätzlich gegen eine erdrosselnde Wirkung der Ausgleichsabgabe spricht.
Ähnliches gilt, soweit sie vorbringt, es sei möglich, dass eine Refinanzierung durch die Übernahme der Ausbildungskosten gemäß § 11 AltPflAusglVO die Ausgleichsabgabe wegen der Begrenzung auf die im Erhebungsjahr tatsächlich eingegangenen Ausgleichsbeiträge (§ 11 Abs. 1 AltPflAusglVO) nicht in vollem Umfang decke, sodass die betroffenen Träger Verluste erlitten. Zum Einen erscheint es wenig wahrscheinlich, dass ein solcher Fall der Unterdeckung tatsächlich eintritt, weil der Verordnungsgeber dies durch die in § 5 Nr. 3 AltPflAusglVO geschaffene Sicherheitszulage von 15 %, um die die Ausgleichsmasse erhöht wird, gerade verhindern will,
vgl. den Schriftlichen Bericht des MGEPA NRW und Entwurf der Verordnung für die Sitzung des Gesundheitsausschusses am 30.11.2011 (Landtag Nordrhein-Westfalen, 15. Wahlperiode, Vorlage 15/1009, S. 2 und Begründung zu § 5 der Verordnung); ferner Amtliche Begründung des MGEPA NRW zur AltPflAusglVO in der Vorlage vom 7. Juli 2011, LT-Drucksache 15/778, zu § 5.
Zum Anderen relativiert sich das Argument der Klägerin dadurch, dass ebenso der umgekehrte Fall denkbar ist. Es kann sich nämlich bei der Jahresendabrechnung herausstellen, dass die Summe der Ausgleichsbeträge die Summe der nach § 11 AltPflAusglVO geleisteten Erstattungen übersteigt. In diesem Fall würden die Überschüsse nach Schaffung einer Liquiditätsrücklage zu einer Reduzierung der Ausgleichsmasse und damit der zu erhebenden Ausgleichsbeträge im Folgejahr führen, vgl. § 12 Abs. 2, 3 und 4 AltPflAusglVO. Schließlich ist mit dem Einwand einer – theoretisch möglichen – Unterdeckung wegen einer zu gering bemessenen Ausgleichsmasse in keiner Weise dargetan, dass es hierdurch zu einer wirtschaftlichen Erdrosselung der Altenpflegeeinrichtungen kommt.
Eine unvollständige Refinanzierungsmöglichkeit ist der Klägerin allerdings insoweit zuzugestehen, als gemäß § 82a Abs. 3 SGB XI bei Einführung eines landesrechtlichen Umlageverfahrens zwar die Ausbildungsvergütung unter den Voraussetzungen der Nrn. 1 bis 3 durch Aufnahme in die Vergütung der allgemeinen Pflegeleistungen refinanziert werden kann, hiervon jedoch die Verwaltungskosten unberücksichtigt bleiben (§ 82a Abs. 3 Nr. 3 SGB XI). Da die Verwaltungskosten aber nur einen Anteil von 0,6 % der Ausgleichsmasse - hier: 526.062,37 € - ausmachen (§ 8 Abs. 1 AltPflAusglVO) und selbst unter Berücksichtigung der gesonderten Verwaltungskosten für 2012 (§ 8 Abs. 2 AltPflAusglVO) in Höhe von 150.000 € insgesamt unter 1 % der durch die Umlagebeträge zu finanzierenden Ausgleichsmasse betragen, stellen sie einen so geringen Anteil des Umlagebetrages dar, dass von ihm keine erdrosselnde Wirkung ausgeht.
Ein Verstoß gegen Art. 12 Abs. 1 GG ergibt sich damit auch nicht aus den zusätzlichen Einwänden der Klägerin.
Auch im Übrigen genügt die AltPflAusglVO verfassungsrechtlichen Vorgaben. Hierzu heißt es im Urteil des Verwaltungsgerichts Köln, dem die Kammer folgt:
„cc) Aus denselben Gründen scheidet auch eine Verletzung von Art. 14 Abs. 1 GG in Form eines Eingriffs in den eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb aus,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 2003 – 2 BvL 1/99 -, juris Rn. 162 und Beschluss vom 24. November 2009 – 2 BvR 1387/04 -, juris Rn. 97.
dd) Die Ausgleichsabgabe in Gestalt der Regelung durch die AltPflAusglVO verstößt auch nicht gegen das Grundrecht auf allgemeine Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG. Zwar liegt durch die Auferlegung einer Abgabenpflicht ein Eingriff in den Schutzbereich des Grundrechts vor. Einschränkungen dieses Grundrechts sind jedoch im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung zulässig. Die Regelungen der AltPflAusglVO halten sich im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung, da sie insbesondere weder gegen den rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgrundsatz verstoßen noch unverhältnismäßig sind. Die Ausgleichsabgabe ist der Höhe nach ausreichend bestimmt. Bei Sonderabgaben kann nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts die Höhe der Abgabe hinreichend bestimmt werden, wenn die Bemessungsfaktoren für die die Abgabe tragenden Kosten eindeutig festgelegt werden. Dies ist durch die Anknüpfung an die Zahl der Altenpflegeschüler sowie die durchschnittliche Ausbildungsvergütung bis zur Höhe des Tarifvertrages für Auszubildende des öffentlichen Dienstes bzw. die nach § 17 Abs. 1a AltPflG iVm § 83 Abs. 1 Nr. 2 – 4 SGB III vom Ausbildungsträger zu erstattenden Weiterbildungskosten geschehen. Die erforderlichen Daten lassen sich aus dem zugänglichen statistischen Material der Vorjahre, z.B. Landesberichterstattung Gesundheitsberufe 2010, ohne weiteres beschaffen,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 2003 – 2 BvL 1/99 -, juris Rn. 180; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 22. September 2009 – 2 S 1117/07 -, juris Rn. 89.
Für die Bestimmung des Anteils der ambulanten Betriebe an der Ausgleichsmasse sind weiter die Zahl der im SGB XI-Bereich beschäftigten Pflegefachkräfte, § 6 Abs. 3 der Verordnung, maßgeblich. Diese können beispielsweise aus der Pflegestatistik des Landes NRW entnommen werden. Weiter ist zur Ermittlung des auf den einzelnen Betrieb entfallenden Anteils die Gesamtheit der nach dem SGB XI abgerechneten Punkte im Vorvorjahr im Verhältnis zu den selbst abgerechneten Punkten maßgeblich, § 7 Abs. 2 Nr. 2 der Verordnung. Die Gesamtpunkte könnten für den Abgabepflichtigen nicht ohne weiteres zu ermitteln sein. Jedoch dürfte das Verhältnis der abgerechneten Punkte in etwa dem Verhältnis der betreuten pflegebedürftigen Personen entsprechen, deren Gesamtzahl sich wiederum aus der Landespflegestatistik ergibt. Damit dürfte die Höhe der Abgabe für den einzelnen Betrieb in etwa abschätzbar sein. Es ist auch nicht erkennbar, dass das Verfahren zur Ermittlung des auf den einzelnen Betrieb entfallenden Ausgleichsbetrages grundsätzlich ungeeignet für eine normkonforme und gleichmäßige Anwendung der AlPflAusglVO ist und damit rechtsstaatlichen Anforderungen an eine Grundrechtseinschränkung nicht genügt. Zwar kann eine wahrheitswidrige Meldung der abgerechneten Punkte nach dem SGB XI, insbesondere eine zu geringe Meldung, zu einer zusätzlichen Belastung der übrigen Ausgleichspflichtigen führen. Jedoch ist das Verfahren an sich, das weitgehend auf den Angaben der einbezogenen Einrichtungen beruht, nicht zu beanstanden. Im Abgabenrecht beruht die Ermittlung der Abgabengrundlagen häufig auf den Mitteilungen der betroffenen Abgabenpflichtigen. Dies ist im Rahmen einer Massenverwaltung möglich und zulässig, da Einzelfallermittlungen zu aufwändig sind. Dementsprechend regelt die Verordnung in § 15 entsprechende Meldepflichten, die wahrheitsgemäß zu erfüllen sind. Verstöße können zu einer strafrechtlichen Verfolgung wegen versuchten Betruges führen. Im Übrigen genügen die von dem Beklagten durchgeführten Plausibilitätskontrollen den Anforderungen an ein rechtsstaatliches Verfahren. Das System dieser Kontrollen haben die Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung ergänzend erläutert. Demzufolge liefert das eingesetzte Fachprogramm pfad.web die sogenannten "100er-Listen", die jeweils die 100 Meldungen mit den höchsten und niedrigsten Zahlen bezüglich Pflegeplätzen, Altenpflegeschülern, gemeldeten Punktwerten, beschäftigten Fachkräften, etc. herausfiltern. Anhand dieser Listen können Meldungen mit auffälligen Abweichungen von Durchschnittswerten oder mit Widersprüchen zwischen den einzelnen Angaben, beispielsweise zwischen der Anzahl der Pflegefachkräfte und der abgerechneten Punkte, aufgedeckt und weiterverfolgt werden. Weiter wurde ausgeführt, dass auch ein Vergleich der bei pfad.web erfassten Punktmeldungen mit den Punktmeldungen durchgeführt wird, die im Rahmen der landesrechtlichen Investitionskostenpauschale für Pflegeeinrichtungen nach dem Landespflegegesetz NRW in Verbindung mit der Förderverordnung abgegeben werden. Demnach dürfte es sich bei eventuellen, unentdeckten Falschmeldungen um Ausnahmefälle handeln, die bei dem Gesamtumfang der Ausgleichsmasse in dreistelliger Millionenhöhe nicht ins Gewicht fallen.
Eine verfassungsrechtlich unzulässige Rückwirkung der Erhebung der Ausgleichsabgabe auf in der Vergangenheit liegende Sachverhalte kann nicht festgestellt werden. Es besteht nämlich keine Verpflichtung zur Zahlung von Ausgleichsbeträgen für das Jahr 2010 oder 2011. Vielmehr sieht die Verordnung vor, dass die Ausgleichszahlungen in demselben Jahr geleistet werden, in dem auch die Ausbildungsvergütungen gezahlt und erstattet werden (Erhebungsjahr), vgl. § 9 Abs. 2 und § 11 Abs. 1 und 4 AltPflAusglVO. Ausgleichsbeträge wurden erstmalig am 15.05.2012 für den Erhebungszeitraum 2012 erhoben, also nach Inkrafttreten der Verordnung am 19.01.2012. Lediglich die Berechnung der Ausgleichsmasse und die Ermittlung des Anteils des einzelnen Betriebs erfolgt aufgrund der Daten aus dem Vorjahr bzw. dem Vorvorjahr, § 4 Abs. 2 und § 7 Abs. 2 Nr. 2, weil im Zeitpunkt der Festsetzung der Ausgleichsbeträge die aktuellen Daten des nachfolgenden Erhebungsjahres noch nicht vorliegen.
Die Erhebung der Ausgleichsabgabe ist auch nicht unverhältnismäßig. Sie ist insbesondere zur Erreichung des verfolgten Zwecks nicht ungeeignet. Hierbei kann nicht darauf abgestellt werden, ob die Ausgleichsabgabe allein in der Lage ist, den festgestellten Mangel an Altenpflegefachkräften zu beseitigen. Vielmehr besteht der Zweck des Ausgleichsverfahrens nach der Intention des Gesetzgebers sowie des landesrechtlichen Verordnungsgebers nur darin, den Mangel an Ausbildungsplätzen zu beseitigen, § 25 Abs. 1 Satz 2 AltPflG und § 1 AltPflAusglVO. Dem Gesetzgeber war aber bewusst, dass die Beseitigung des Fachkräftemangels in der Pflege ein komplexer Vorgang ist, der von zahlreichen Faktoren abhängig ist. Es liegt jedoch im Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers, sich zunächst nur einen Faktor auszusuchen, um mit diesem einen positiven Effekt auf das Gesamtergebnis zu erzielen. Dass die Erstattung der Ausbildungsvergütung dazu beitragen kann, die Ausbildungsbereitschaft der Pflegeeinrichtungen zu erhöhen, kann nicht bezweifelt werden, da der Einsatz von Auszubildenden sich in diesem Fall vorteilhafter für den Betrieb auswirkt. Wie bereits ausgeführt, zeigt auch die Steigerung der Ausbildungsplätze seit der Einführung des Verfahrens, dass dieses erfolgreich war. Insbesondere standen der beabsichtigten Erhöhung der Ausbildungsplätze auch die beschränkten Kapazitäten der Fachseminare nicht entgegen. Nach der Landesberichterstattung Gesundheitsberufe 2010 war eine Ausweitung der Schülerzahlen bei gleichbleibenden Ressourcen um 13 % möglich. Da die Landesregierung nun deutlich höhere Förderbeträge für die Schulplätze in den Haushalt eingestellt hat, dürfte eine Aufstockung der Schülerzahlen durch die Fachseminare im weiteren Verlauf des Verfahrens möglich sein.
Auch insoweit schließt sich die Kammer den Ausführungen an.
Die Regelungen der Altenpflegeausgleichsverordnung – soweit sie hier entscheidungserheblich sind – verstoßen auch nicht gegen den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG.
Anlass zu Zweifeln könnten sich allerdings im Hinblick auf die Ungleichbehandlung zwischen stationären und ambulanten Einrichtungen im Rahmen des § 7 Abs. 2 AltPflAusglVO im Hinblick auf die nur für stationäre Einrichtungen eingeräumte „Härteklausel“ ergeben. Danach können bei strukturellen Veränderungen über 10% auf Antrag die aktuellen Platzzahlen der Erhebungsjahres bei der Berechnung des Ausgleichsbetrages zu Grunde gelegt werden. Eine für diesen speziellen Fall möglicherweise gleichheitswidrig fehlende Begünstigung ambulanter Einrichtungen stellt aber ersichtlich nicht die Erhebung des Ausgleichsbetrages insgesamt in Frage.
Das VG Köln hat in der schon zitierten Entscheidung hierzu ausgeführt:
„Der Gleichheitssatz verbietet, wesentlich Gleiches ungleich, und gebietet, wesentlich Ungleiches entsprechend seiner Eigenart ungleich zu behandeln. Dabei liegt es grundsätzlich in der Zuständigkeit des Gesetzgebers, diejenigen Sachverhalte auszuwählen, an die er dieselbe Rechtsfolge knüpft, die er also im Rechtssinn als gleich ansehen will. Er hat zu entscheiden, welche Elemente und Merkmale maßgebend für eine Gleich- oder Ungleichbehandlung sind,
vgl BVerfG, Beschluss vom 27. September 1978 – 1 BvL 31/76 -, juris Rn. 54 (stdg. Rspr.)
Hierbei steht dem Gesetzgeber ein weiter Ermessensspielraum zu. Durch die Rechtsprechung ist daher nicht zu überprüfen, ob der Gesetzgeber die zweckmäßigste, vernünftigste oder gerechteste Lösung gefunden hat, sondern nur, ob er die verfassungsrechtlichen Grenzen seiner Gestaltungsfreiheit eingehalten hat,
vgl. BVerfG, Urteil vom 16. März 1955 – 2 BvK 1/54 -, BVerfGE 4, 144, juris Rn. 40; BVerfG, Beschluss vom 5. Oktober 1993 – 1 BvL 34/81 -, BVerfGE 89, 132, juris Rn. 39.
Hierbei geht die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers am weitesten, wenn der Lebenssachverhalt verschieden behandelt und die Betroffenen sich durch eigenes Verhalten auf die unterschiedliche Regelung einstellen können,
vgl. Kannengießer, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, GG, Kommentar, 11. Auflage 2008, Art. 3 Anm. 18.
Der allgemeine Gleichheitssatz verlangt aber immer, dass eine vom Gesetz vorgenommene unterschiedliche Behandlung sich - sachbereichsbezogen - auf einen vernünftigen oder sonst einleuchtenden Grund zurückführen lässt,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Januar 1992 – 2 BvL 9/88 -, juris Rn. 46; BVerfG, Beschluss vom 5. Oktober 1993 – 1 BvL 34/81 -, juris Rn. 39; Kannengießer, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, GG, Kommentar, 11. Aufl. 2008, Art. 3 Rn. 18.
aaa) Nach diesen Maßstäben liegt keine sachwidrige Ungleichbehandlung der Gruppe der abgabepflichtigen Pflegeeinrichtungen im Vergleich zur Allgemeinheit oder im Vergleich zu anderen Branchen, beispielsweise im Bereich der Krankenpflege, vor. Das Bundesverfassungsgericht hat einen sachlichen Grund für die Inanspruchnahme der Pflegeeinrichtungen im Rahmen der Prüfung der Zulässigkeit einer Sonderabgabe in der spezifischen Sachnähe zu dem zu verfolgenden besonderen Sachzweck, nämlich der Aufgabe der Gewinnung der erforderlichen Fachkräfte für die Altenpflege bei steigendem Bedarf und sinkenden Schülerzahlen gesehen. Die Sachnähe wurde aus der besonderen Verantwortung für die Qualität der Pflege, dem Nutzen der Pflegebetriebe an ausgebildeten Fachkräften und dem Vorteil einer gesicherten Finanzierung hergeleitet,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 2003 – 2 BvL 1/99 -, juris Rn. 165.
Der Gesetzgeber war daher nicht verpflichtet, die Kosten der Ausbildung von Altenpflegern den Pflegekassen und -versicherungen und damit - über die Beiträge - letztlich der Allgemeinheit aufzuerlegen, auch wenn eine solche Lösung im Rahmen des Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers ebenfalls denkbar wäre. Eine vergleichbare Situation (Pflegenotstand) liegt auch in anderen Branchen nicht vor.
bbb) Die Abgabe führt auch nicht zu einer ungerechtfertigten Gleichbehandlung von ambulanten und stationären Einrichtungen. Es ist sachlich gerechtfertigt, sowohl ambulante Pflegedienste als auch stationäre Einrichtungen der Altenpflege trotz der strukturellen Unterschiede im Hinblick auf die Beschäftigung von Altenpflegern einerseits und Krankenpflegern andererseits zu der Ausgleichsabgabe heranzuziehen. Das Bundesverfassungsgericht hat bereits in seinem Beschluss zu der früheren Altenpflegeumlage des Landes NRW ausgeführt, dass die einbezogenen Einrichtungen gleichartige Merkmale insoweit aufweisen, als sie typischerweise alte Menschen pflegen und zu diesem Zweck ausgebildete Altenpflegekräfte beschäftigen, somit das Interesse an ausgebildeten Altenpflegern teilen,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 2003 – 2 BvL 1/99 -, juris Rn. 166.
An dieser Beurteilung hat sich seither nichts geändert, wie bereits im Zusammenhang mit dem Merkmal der "Homogenität" der abgabepflichtigen Gruppe ausgeführt wurde. Überdies hat der Verordnungsgeber dem unterschiedlichen Bedarf der Sektoren an Altenpflegefachkräften durch eine Berücksichtigung im Rahmen der sektoralen Aufteilung der Ausgleichsmasse hinreichend Rechnung getragen. In § 6 Abs. 1 AltPflAusglVO ist zunächst bestimmt, dass die Ausgleichsmasse auf die Sektoren "voll-/teilstationär" und "ambulant" im Verhältnis der in diesen Sektoren beschäftigten Pflegefachkräfte aufgeteilt wird. Jedoch werden gemäߧ 6 Abs. 3 AltPflAusglVO im ambulanten Bereich nur die Pflegefachkräfte berücksichtigt, die dem Anteil der Leistungen nach dem SGB XI im Verhältnis zur Gesamtheit der Leistungen entsprechen. Hierdurch wird berücksichtigt, dass ambulante Pflegedienste den Schwerpunkt ihrer Arbeit in der häuslichen Krankenpflege nach dem SGB V haben und dementsprechend mehr Krankenpfleger als Altenpfleger beschäftigen als stationäre Einrichtungen. Der Anteil der Leistungen der ambulanten Pflegeeinrichtungen, der auf den Bereich der Krankenpflege entfällt, wird durch die Regelung in § 6 Abs. 3 der Verordnung bei der Verteilung der Ausgleichsmasse ausgeklammert. Hierdurch wird erreicht, dass die ambulanten Einrichtungen auch nur in dem Umfang zur Tragung der Ausbildungsvergütung herangezogen werden, in dem sie schwerpunktmäßig auch ausgebildete Altenpfleger einsetzen können, nämlich im Bereich des SGB XI. Es ist nicht zu beanstanden, dass die Differenzierung der Sektoren nicht nach der Zahl der beschäftigten Altenpflegekräfte vorgenommen worden ist, sondern bei den ambulanten Diensten nach dem Umfang der nach dem SGB XI erbrachten Leistungen. Insofern steht dem Verordnungsgeber ein Gestaltungsspielraum zu, den er in der dargestellten Weise ausgefüllt hat. Die Gleichsetzung von Leistungen der Altenpflege mit Leistungen nach dem SGB XI im Rahmen des § 6 Abs. 3 der Verordnung begegnet keinen rechtlichen Bedenken, weil sie zulässigerweise an einen typischen Befund anknüpft und daher Abweichungen in einzelnen Fällen vernachlässigen darf. Zwar werden Pflegeleistungen nach dem SGB XI nicht nur an alte Menschen erbracht. Nach § 14 Abs. 1 SGB XI sind pflegebedürftig Personen, die wegen einer Krankheit oder Behinderung für die gewöhnlichen und regelmäßig wiederkehrenden Verrichtungen im Ablauf des täglichen Lebens auf Dauer in erheblichem oder höherem Maße der Hilfe bedürfen. Demnach ist die Pflegebedürftigkeit nicht vom Alter eines Menschen abhängig. Jedoch werden Pflegeleistungen nach dem SGB XI typischerweise von älteren Menschen in Anspruch genommen. Aus den Pflegestatistiken, die die Leistungsempfänger nach dem SGB XI erfassen, nimmt die Zahl der Pflegebedürftigen erst nach dem 60. Lebensjahr erheblich zu. In der Altersgruppe der 15 bis 60jährigen Menschen liegt der Anteil der Pflegebedürftigen bei 0,5 %, bei den 60-65jährigen bei 1,7 %, bei den 67-70jährigen bei 2,7 %, bei den 70-75jährigen bei 4,7 %, bei den 75-80jährigen bei 9,9 %, bei den 80-85jährigen bei 19,9 %, bei den 85-90jährigen bei 38 %, bei den über 90jährigen bei 59,1 %,
vgl. Statistisches Bundesamt, Statistisches Jahrbuch 2012, 4.1.11 "Pflegebedürftige nach dem Alter 2009".
Bei den prozentualen Angaben ist allerdings zu berücksichtigen, dass die absolute Zahl der Menschen in der Altersgruppe immer weiter abnimmt. Der starke Anstieg der Pflegebedürftigkeit ab dem 65. Lebensjahr zeigt sich auch bei den absoluten Zahlen. Nach den Ergebnissen der Pflegestatistik in NRW am 15. bzw. 31. Dezember 2011 wurden von den ambulanten Pflegediensten 10.708 Personen unter 65 Jahre betreut. Demgegenüber betrug die Zahl der betreuten Personen über 65 Jahren insgesamt 111.541, also die zehnfache Menge. Demnach ist die Annahme des Verordnungsgebers gerechtfertigt, dass Pflegeleistungen nach dem SGB XI typischerweise älteren Menschen zugute kommen. Dies gilt auch deshalb, weil ambulante Pflegedienste, die sich auf die Betreuung junger Menschen spezialisiert haben (Kinder, Schwangere), am Verfahren nicht teilnehmen. Der Umstand, dass in einzelnen Pflegeeinrichtungen - abweichend vom Regelfall - möglicherweise nur wenige ältere Menschen betreut werden oder keine Altenpfleger beschäftigt werden, führt daher nicht zur Unzulässigkeit der Regelung,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 2003 – 2 BvL 1/99 -, juris Rn. 143, 152..
Auf die Frage, ob eine sektoralen Aufteilung nach der Zahl der beschäftigten Altenpflegefachkräfte möglicherweise noch gerechter gewesen wäre, kommt es nicht an, da der Gesetzgeber den eröffneten Gestaltungsspielraum nicht verletzt hat. Hierfür spricht auch, dass der Verordnungsgeber für die Entscheidung, nicht an die Zahl der eingesetzten Altenpflegefachkräfte anzuknüpfen, einen sachlichen Grund angegeben hat, der keinen Grund zur Beanstandung gibt. Im Verordnungsverfahren wurde von der Aufteilung nach Altenpflegefachkräften bewusst abgesehen, um nicht ungewollt einen Anreiz für die beteiligten Einrichtungen zu schaffen, keine Altenpfleger einzustellen und damit Kosten im Rahmen des Ausgleichsverfahrens einzusparen,
vgl. Bericht des Ministerium für Gesundheit, Emanzipation, Pflege und Alter für die Sitzung des Gesundheitsausschusses am 30.11.2011, Landtag Nordrhein-Westfalen, 15. Wahlperiode, Vorlage 15/1009, S. 4 zu § 6 der Verordnung.
Diese Gesichtspunkt ist tragfähig, da ein derartiges Verhalten naheliegend wäre und die Beschäftigung von nicht ausgebildeten Pflegekräften dem Anliegen der Landesregierung, für eine gute Qualität in der Altenpflege Sorge zu tragen und Finanzmittel für die Ausbildung zu beschaffen, zuwiderlaufen würde. Schließlich hat sich bei der Berechnung der Ausgleichsmasse für das 2. Halbjahr 2012 gezeigt, dass die ambulanten Betriebe gemessen an ihrem geringeren Bedarf an Altenpflegefachkräften nicht über Gebühr belastet werden. Nach den Berechnungen des Beklagten hat der Anteil der stationären Einrichtungen an der Ausgleichsmasse bei 64.600.00 EUR gelesen, der Anteil der ambulanten Einrichtungen bei 23.000.000 EUR. Dasselbe Verhältnis (3:1) hat sich bei der sektoralen Aufteilung für das Erhebungsjahr 2013 ergeben. Danach lag der Anteil der stationären Einrichtungen bei 142.095.675,95 EUR, der Anteil der ambulanten Dienste bei 51.203.694,73 EUR. Diese Aufteilung entspricht in etwa der Zahl der beschäftigen Altenpfleger in ambulanten Einrichtungen im Dezember 2011 (12.261) im Verhältnis zu Zahl der beschäftigten Altenpfleger im stationären Bereich (36.463),
vgl. Pflegestatistik NRW 2011: 4. Personal in ambulanten Pflegediensten am 15.12.2011 und 12. Personal in Pflegeheimen am 15.12.2011, www.it.nrw.de.
ccc) Die Ausgleichsabgabe führt auch nicht zu einer sachlich nicht gerechtfertigten Benachteiligung nicht ausbildender Betriebe gegenüber ausbildenden Betrieben. Der ... Landschaftsverband hat nachvollziehbar und unbestritten dargelegt, dass vor der Einführung der Abgabe eine Benachteiligung der ausbildenden Einrichtungen bestand, da diese die Ausbildungskosten nicht im Rahmen der allgemeinen Pflegesätze geltend machen konnten, sondern diese zu 100 % auf diese aufschlagen mussten, wodurch sich höhere Kosten und damit ein Wettbewerbsnachteil ergaben. Dieser Wettbewerbsnachteil ist nunmehr beseitigt, weil alle Betriebe die Aufwendungen für die Abgabe nach § 82a SGB XI durch einen Aufschlag auf die Pflegesätze refinanzieren können, auch diejenigen, die nicht ausbilden. Es ist nicht erkennbar, dass den ausbildenden Betrieben gegenüber den nicht ausbildenden Betrieben ein ungerechtfertigter Vorteil durch die Nutzung der Arbeitskraft der Auszubildenden entsteht, die ihnen über die Erstattung der Ausbildungsvergütung hinaus verbleibt. Die 100%ige Erstattung der Vergütung führt nicht zu einer Übererstattung, die gegen den Gleichheitsgrundsatz und gegen die verfassungsrechtlichen Anforderungen an Sonderabgaben verstößt, die die Erhebung der Abgabe auch der Höhe nach auf das zur Zweckerreichung Erforderliche begrenzt,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 2003 – 2 BvL 1/99 -, juris Rn. 148.
Das BVerfG hat seinerzeit die nach dem AltPflG 1994 des Landes NRW vorgesehene 100 %ige Erstattung der Ausbildungsvergütung nicht beanstandet. Eine derartige vollumfängliche Erstattung ist auch in § 82a Abs. 3 Satz 1 SGB XI sowie in § 25 Abs. 1 Satz 1 AltPflG vorgesehen. Der Umstand, dass die AltPflAusglVO des Landes Baden-Württemberg in § 3 nur eine teilweise Erstattung der Ausbildungsvergütung regelt - bei stationären Einrichtungen 35 % der jährlichen Ausbildungsvergütung, bei ambulanten Einrichtungen 70 % der Vergütung - , zwingt nicht zu der Annahme, dass eine geringere Erstattung auch in Nordrhein-Westfalen zwingend geboten ist. Der Verordnungsgeber in Baden-Württemberg hat sich von dem Ziel leiten lassen, im Rahmen des Ausgleichsverfahrens nur die nicht über verwertbare Arbeitsleistung der Auszubildenden refinanzierbaren Kosten der Ausbildungsvergütung zu erstatten, um Wettbewerbsnachteile der auszubildenden Betriebe zu beseitigen. Dieser nicht über die Leistungsentgelte refinanzierbare Teil der Ausbildungsvergütung lag nach Einschätzung der dortigen Fachverbände bei 35 % bzw. bei 70 %,
vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 22. September 2009 – 2 S 1117/07 -, juris Rn. 34.
Zwar hat der Verwaltungsgerichtshof des Landes Baden-Württemberg im Beschluss vom 22.09.2009 die Übereinstimmung dieser Regelung mit § 25 AltPflG und mit Art. 3 GG bejaht,
vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 22. September 2009 – 2 S 1117/07 -, juris Rn. 75 ff.
Der VGH hat sich aber nicht mit der Frage befasst, ob eine 100%ige Erstattung auch zulässig gewesen wäre. Der ... Landschaftsverband hat hinreichend dargelegt, warum in Nordrhein-Westfalen – abweichend von Baden-Württemberg – eine 100%ige Erstattung der Ausbildungsvergütung zur Erreichung des Ziels, die Einrichtungen zur Erweiterung des Ausbildungsangebots zu bewegen, erforderlich ist. In NRW ist eine Anrechnung der Leistungen von Auszubildenden auf den allgemeinen Pflegesatz nach den Vereinbarungen der Leistungserbringer mit den Pflegekassen nicht möglich; insbesondere ist auch ein Einsatz als Altenpflegehelfer nach dem ersten Ausbildungsjahr nicht zulässig. Vielmehr müssen die Ausbildungsvergütungen durch Aufschläge auf die Pflegesätze finanziert werden. In Baden-Württemberg ist hingegen eine teilweise Refinanzierung über die Pflegesätze möglich. Diese sollte dort beibehalten werden und ergänzt werden durch eine teilweise Erstattung der Ausbildungsvergütung in dem Umfang, in dem diesen keine verwertbare Arbeitsleistung der Auszubildenden gegenüberstand, nämlich in den Zeiten der Schulbesuche, Übungszeiten, Praktika außerhalb der ausbildenden Einrichtung. Zu einer Übererstattung führt auch eine 100 %ige Erstattung der Ausbildungsvergütung nicht, da dem Ausbildungsträger über die Kosten für die Ausbildungsvergütung hinaus weitere nicht unerhebliche Kosten entstehen, die nicht erstattet werden. Hierbei handelt es sich beispielsweise um die Kosten der Praxisanleitung und Organisationskosten, die insbesondere auch von den Verbänden im Anhörungsverfahren als Grund für verminderte Ausbildungsbemühungen genannt worden sind,
vgl. z. B. die Stellungnahme des Landesverbandes privater Ausbildungsstätten des Gesundheits- und Sozialwesens e.V., S. 2 (Landtag NRW, 15. Wahlperiode, Stellungnahme 15/959); Landesberichterstattung Gesundheitsberufe 2010, a.a.O., S. 97, sowie auch § 17a KHG.
Schließlich würde eine Reduzierung der Erstattung der Ausbildungsvergütung insbesondere im stationären Bereich wahrscheinlich nicht zu dem gewünschten Effekt eines vermehrten Angebots an Ausbildungsplätzen führen, da bereits zuvor eine 100 %ige Refinanzierung durch einen Aufschlag auf die Leistungsentgelte nach § 82a SGB XI möglich war. Ein Teilerstattung im Ausgleichsverfahren würde die ausbildenden Betriebe daher schlechter stellen als zuvor. Im ambulanten Bereich würde sich möglicherweise der Einsatz von Auszubildenden wirtschaftlich immer noch nicht auszahlen, weil deren Einsatz bei den Pflegefahrten immer nur als zweite Kraft möglich ist. Außerdem muss eine völlige Gleichstellung von ausbildenden und nicht ausbildenden Betrieben auch unter Berücksichtigung von Art. 3 GG nicht erfolgen. Vielmehr darf der Gesetzgeber - beispielsweise im Steuerrecht - auch Vergünstigungen für bestimmte Gruppen einräumen, um hiermit sozial- oder wirtschaftspolitische Ziele zu verfolgen. Hierdurch darf er auf das freie Spiel der Kräfte Einfluss nehmen, um so die von ihm erstrebte Wirtschafts- und Sozialordnung durch sog. "Lenkungssteuern" zu erreichen,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 11. Februar 1992 – 1 BvL 29/87 -, juris Rn. 20.
Diese Überlegungen können auf die mit dem vorliegenden Ausgleichsverfahren bezweckte Lenkungswirkung übertragen werden. Im vorliegenden Fall geht es darum, im öffentlichen Interesse an einer Gewährleistung der erforderlichen Pflege für ältere Menschen durch die Erstattung der Ausbildungsvergütung einen Anreiz für das Angebot von Ausbildungsplätzen zu schaffen. Dieser Anreiz kann nur dann seine Wirkung entfalten, wenn die Ausbildung für die Betriebe nicht nur kostenneutral ist, sondern auch irgendwelche Vorteile bietet. Die hierdurch entstehende Benachteiligung nicht ausbildender kleinerer Betriebe wird dadurch relativiert, dass auch diese nunmehr bei einer vollständigen Erstattung der Ausbildungsvergütung Auszubildende einstellen können und damit den entstehenden Nachteil ausgleichen können. Es ist bisher nur ganz allgemein vorgetragen, dass dies wegen struktureller Besonderheiten nicht möglich sei. Eine genaue Darlegung fehlt. Insbesondere können auch ambulante Betriebe vom Einsatz Auszubildender profitieren, da diese bei Hausbesuchen einfache Hilfstätigkeiten verrichten oder das Gespräch mit dem Pflegebedürftigen übernehmen können und hierdurch die professionellen Pflegekräfte entlasten und die Verweildauer verkürzen können. Darüberhinaus bietet die Ausbildung auch kleineren Betrieben den Vorteil, nach Abschluss der Ausbildung auf eigenes, erprobtes Personal zurückgreifen zu können.
ddd) Ein Verstoß der AltPflAusglVO gegen den allgemeinen Gleichheitssatz durch eine sachwidrige Bevorzugung von öffentlichen Trägern von Pflegeeinrichtungen ist nicht erkennbar. ... In § 2 AltPflAusglVO iVm § 4 Abs. 3 AltPflG werden die teilnehmenden Einrichtungen genannt; hierbei handelt es sich um Heime, stationäre Einrichtungen und ambulante Pflegedienste. Auf die Trägerschaft kommt es nicht an. Demnach sind sowohl Einrichtungen in öffentlicher Trägerschaft als auch in privater Trägerschaft erfasst. Für eine rechtswidrige Bevorzugung öffentlicher Träger bei der Durchführung des Ausgleichsverfahrens durch den Beklagten bestehen keinerlei Anhaltspunkte.
eee) Die Nichtbeteiligung von Pflegegeldempfängern und sonstigen Einrichtungen, die ebenfalls Altenpfleger beschäftigen, wie Krankenhäuser, Reha-Einrichtungen, Hospize und Krankenkassen, verstößt ebenfalls nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Eine Einbeziehung der genannten Personen und Einrichtungen durch den Verordnungsgeber ist schon deshalb nicht möglich, weil diese in der Ermächtigungsgrundlage in § 25 AltPflG nicht vorgesehen sind. Ungeachtet dessen war auch der Gesetzgeber unter Berücksichtigung von Art. 3 Abs. 1 GG nicht verpflichtet, weitere Personengruppen an dem Ausgleichsverfahren zu beteiligen, weil diese nicht die typischen Merkmale aufweisen, die die Homogenität der abgabepflichtigen Gruppe begründen. Pflegegeldempfänger scheiden von vornherein aus, da sie gerade keine ausgebildeten Altenpfleger benötigen, sondern selbst Altenpflege erbringen. Andere Einrichtungen beschäftigen nicht typischerweise Altenpfleger und dienen auch nicht typischerweise der Pflege alter Menschen, sodass sie nicht wie Alten- oder Pflegeheime oder ambulante Pflegeeinrichtungen auf ausgebildete Altenpfleger angewiesen sind,
vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 22. September 2009 – 2 S 1117/07 -, juris Rn. 81.
Hospize wurden wegen ihres besonderen Aufgabenbereichs und ihrer abweichenden Finanzierungsstruktur im Verlauf des Verordnungsverfahrens aus dem Anwendungsbereich herausgenommen,
vgl. Bericht des Ministeriums vom 28.11.2011 für die Sitzung des Gesundheitsausschusses am 30.11.2011, S. 1 (Landtag NRW 15. Wahlperiode, Vorlage 15/1009).
Demnach weisen diese besondere Merkmale auf, die eine unterschiedliche Behandlung rechtfertigen. Somit verstößt die AltPflAusglVO in ihrer konkreten Ausgestaltung nicht gegen höherrangiges Recht, insbesondere nicht gegen das Grundgesetz.“
Auch diesen Ausführungen schließt sich das erkennende Gericht an.
3. Die angefochtenen Heranziehungsbescheide vom 15. Mai 2012 in Gestalt des Änderungsbescheides vom 30. Mai 2012 und vom 11. November 2012 erfüllen die Voraussetzungen der AltPflAusglVO an die Festsetzung des Ausgleichsbetrages.
Der Betrieb der Klägerin gehört zu den teilnehmenden Einrichtungen nach § 2 Abs. 1 AltPflAusglVO, da es sich um eine ambulante Pflegeeinrichtung im Sinne des § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 AltPflG handelt, die die Pflege alter Menschen einschließt. Desweiteren ist weder vorgetragen noch sonst erkennbar, dass die Ausgleichsmasse, der Anteil der Sektoren an der Ausgleichsmasse oder der Anteil der Klägerin fehlerhaft berechnet worden ist.
Die Kammer kann keine Fehler bei Ermittlung der Ausgleichsmasse nach § 5 AltPflAusglVO feststellen. Insbesondere ist nicht erkennbar, dass falsche Schülerzahlen in die Berechnung eingestellt worden sind. Der Beklagte hat in Übereinstimmung mit § 5 Nr. 1, § 4 Abs. 2 und § 15 Abs. 2 Nr. 2 AltPflAusglVO die von den Einrichtungen zum 1. Januar 2012 gemeldete Zahl der beschäftigten Altenpflegeschüler (hier: 9.397,65) berücksichtigt. Es kommt auch nicht darauf an, ob die Zahl der für den 1. Januar des Vorjahres gemeldeten Schüler (§ 15 Abs. 2 Nr. 2 AltPflAusglVO) mit der Zahl der im Erhebungsjahr für die Erstattungszahlung angemeldeten Schüler übereinstimmt (§ 15 Abs. 4 AltPflAusglVO). Es hier sind Abweichungen aufgrund der zwischenzeitlichen Entwicklung der Ausbildungsverhältnisse wahrscheinlich. Denn es ist zu unterscheiden zwischen der Schülerzahl, die zur Berechnung der Ausgleichsmasse dient und der Schülerzahl, die Grundlage für die Erstattungszahlungen ist. Nur die letztere muss zur Vermeidung von ungerechtfertigten Erstattungen zutreffend ermittelt werden. Demgegenüber bildet die in die Ausgleichsmasse einfließende Zahl der Ausbildungsverhältnisse nur einen Berechnungsfaktor zur Ermittlung der voraussichtlich im Erhebungsjahr bestehenden Ausbildungsverhältnisse, die eine auskömmliche Ausgleichsmasse sicherstellen soll. Eine genaue Berechnung der im Erhebungsjahr anfallenden Gesamtkosten der Ausbildungsvergütungen ist bei der Festlegung der Ausgleichsmasse noch nicht möglich. Daher sieht die Verordnung – auch zur Vermeidung zusätzlicher Verwaltungskosten – die Berechnung der Ausgleichsmasse in einem pauschalierten Verfahren vor, in das nur die Zahl der gemeldeten Schüler und die tarifliche Durchschnittsvergütung einfließen. Die Berücksichtigung von Ausbildungsverkürzungen oder Ausbildungsabbrechern ist daher weder in der Verordnung vorgeschrieben noch rechtlich erforderlich.
Vgl. VG Köln, Urteil vom 25. Juni 2013 – 7 K 3701/12 -, juris Rn. 275.
Die Einbeziehung der Weiterbildungskosten nach § 79 SGB III in die Ausgleichsmasse ergibt sich aus § 5 Nr. 2 AltPflAusglVO in Verbindung mit § 25 Abs. 1 Satz 1 AltPflG und durfte auf der Grundlage der Meldungen der Betriebe ermittelt werden, vgl. § 15 Abs. 2 Nr. 3 AltPflAusglVO.
Der Beklagte hat ferner die allgemeinen Verwaltungskosten in Höhe von 0,6 % der Ausgleichsmasse (= 526.062,37 € für 2012 und 1.159.796,22 € für 2013) zu Recht in Übereinstimmung mit § 8 Abs. 1 Satz 1 AltPflAusglVO festgesetzt. Ob dieser Betrag den tatsächlich angefallenen Kosten entspricht, ist rechtlich unerheblich. § 8 Abs. 1 Satz 4 und 5 AltPflAusglVO sieht lediglich vor, dass die zuständigen Behörden nach Ablauf des Erhebungsjahres einen Kostennachweis vorlegen und bei Vorliegen eines Überschusses diesen im Folgejahr verrechnen. Damit wird nachträglich sichergestellt, dass die Ausgleichspflichtigen im Ergebnis nur die tatsächlich entstandenen Kosten tragen müssen. Die Erhebung der Pauschale bleibt hiervon jedoch unberührt.
Die Erhebung gesonderter Verwaltungskosten im Umfang von 150.000 € für die Vorbereitung und Einführung des Ausgleichsverfahrens im ersten Halbjahr 2012 ist ebenfalls rechtmäßig. Die Geltendmachung dieser Kosten beruht auf § 8 Abs. 2 AltPflAusglVO, der die Festsetzung eines zusätzlichen Betrages für den Vorbereitungsaufwand im Umfang des tatsächlichen Personal- und Sachkostenaufwandes vorsieht. Dass die Gesamthöhe des zusätzlichen Verwaltungsaufwandes fehlerhaft festgesetzt worden ist, ist im hier zu entscheidenden Verfahren weder ersichtlich noch vorgetragen.
Das Verwaltungsgericht Köln hat in seinem Urteil vom 25. Juni 2013, a.a.O., Rn. 279 f. hierzu weitergehend ausgeführt:
„Der Beklagte hat mit Schriftsätzen vom 06.08.2012 und vom 19.11.2012 im vorliegenden Verfahren vorgetragen, dass die beiden Landschaftsverbände auf der Grundlage der sog. KGSt-Werte jeweils 5,5 Vollzeitstellen, insgesamt also 11 Stellen, zur Bewältigung des Verwaltungsaufwandes für das 2. Halbjahr eingerichtet haben. Auf dieser Basis sei ein Personal-, Sach- und IT-Kostenbetrag in Höhe von 400.000,00 EUR für das 2. Halbjahr kalkuliert worden. Anhand der KGSt-Werte habe sich für das 1. Halbjahr 2012 ein Kostenaufwand in Höhe von 298.000,00 EUR ergeben. Wegen eines zu erwartenden Überschusses aus der 0,6 %-Pauschale für das 2. Halbjahr in Höhe von 120.000,00 EUR sei der für das 1. Halbjahr geltend gemachte Aufwand der Landschaftsverbände mit diesem Überschuss verrechnet worden, sodass ein Betrag von 150.000,00 EUR verblieben sei. Weder die Vorgehensweise des Beklagten bei der Ermittlung des Verwaltungsaufwandes noch die Gesamthöhe der ermittelten Kosten bieten Anlass zur Beanstandung. Die von der KGSt, d.h. der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement, entwickelten Grundsätze zur Stellenplanung und Bewertung sind allgemein anerkannt und werden auch auf anderen Ebenen der Verwaltung eingesetzt. Ein Aufwand in Höhe von 400.000,00 EUR für 11 Vollzeitstellen sowie Sachkosten erscheint zur Durchführung eines neuen Verwaltungsverfahrens mit ca. 5.000 teilnehmenden Einrichtungen plausibel und nicht überhöht. Daher ist es auch nachvollziehbar, dass die Einführung eines solchen Verfahrens, die mit einem erheblichen Vorbereitungsaufwand für die Information und Registrierung der Teilnehmer sowie dem Erlass der ersten Erhebungsbescheide im Mai 2012 verbunden war, mit einem Betrag angegeben wird, der mit ca. 298.000,00 EUR nur um ca. 25 % hinter dem Aufwand für das zweite Halbjahr (400.000,00 EUR) zurückbleibt. Letztlich hat sich auch bei der Abrechnung der gesamten Verwaltungskosten des Jahres 2012 im Rahmen der Jahresendabrechnung des Ausgleichsverfahrens, vorgelegt mit Schriftsatz des Beklagten vom 20.06.2013 (letzte Anlage, Beiakte 2), gezeigt, dass die mit Bescheid vom 15.05.2012 erhobenen Verwaltungskosten nicht über den tatsächlichen Kostenaufwand hinausgegangen sind. In dieser Kostenaufstellung ist bei den Verwaltungskosten landesweit ein Verlust in Höhe von 285.594,69 EUR verzeichnet. Vor diesem Hintergrund war eine weitere Überprüfung der erhobenen Verwaltungskosten aus der Sicht des Gerichts nicht geboten.“
Mangels abweichender Erkenntnisse der tatsächlichen Grundlagen schließt sich die Kammer diesen Ausführungen an.
Es ist schließlich weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, dass der auf die Klägerin des vorliegenden Verfahrens entfallenden Ausgleichsbeträge nach § 7 Abs. 2 Nr. 2 AltPflAusglVO fehlerhaft ermittelt worden ist. Die Verordnung sieht vor, dass sich der von der einzelnen Einrichtung zu zahlende Ausgleichsbetrag bei den ambulanten Diensten nach dem Verhältnis der nach dem SGB XI abgerechneten Punkte des einzelnen Dienstes zur Gesamtzahl der abgerechneten Punkte im sektoralen Leistungsbereich richtet. Hierbei sind die Dienste nach § 15 Abs. 2 Nr. 7 AltPflAusglVO verpflichtet, die nach dem SGB XI abgerechneten Punkte zu melden. Es begegnet keinen rechtlichen Bedenken, wenn der Beklagte die Gesamtpunktzahl auf der Grundlage dieser Meldungen ermittelt hat. Einzelne irrtümliche oder bewusste Falschmeldungen von Punkten können hierbei nicht zu einer rechtlichen Fehlerhaftigkeit des Ausgleichsbetrages führen, weil sie in einem derartigen Massenverfahren nicht zu vermeiden sind und infolge der Größenordnung der Gesamtpunktzahl laut Bescheid vom 15. Mai 2012 in Gestalt des Bescheides vom 30. Mai 2012 (16.551.147.857,47), bzw. nach dem Bescheid vom 11. November 2012 (17.070.728.873,93), nicht ins Gewicht fallen. Anhaltspunkte für flächendeckende Falschmeldungen mit erheblichen Auswirkungen auf die einzelnen Ausgleichsbeträge bestehen nicht.
Die Klage hat damit insgesamt keinen Erfolg.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Berufung wurde wegen der grundsätzlichen Bedeutung des Verfahrens gemäß § 124a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 zugelassen. Insbesondere bedarf die Rechtmäßigkeit der Altenpflegeausgleichsverordnung wegen der weiteren beim Verwaltungsgericht Düsseldorf und anderen Verwaltungsgerichten anhängigen Verfahren einer Klärung im Interesse der Einheit der Rechtsordnung.
Beschluss:
Der Streitwert wird auf 22.788,65 Euro festgesetzt.
Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf § 52 Abs. 3 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 8, 9 Abs. 1 AltPflAusglVO
§§ 3a, 37 Abs. 2, 41 Abs. 2 Satz 1 VwVfG NRW
§§ 9, 7 und 8 AltPflAusglVO in Verbindung mit § 25 AltPflG
§§ 1 und 3 Abs. 1 Satz 1 LVerbO
§§ 81 und 82 VwGO
§§ 2 ff. AltPflAusglVO. Nach § 9 Abs. 1 AltPflAusglVO
§§ 85 und 89 SGB XI
§§ 132, 132a Abs. 2 SGB V
§ 6 AltPflAusglVO
§ 5 AltPflAusglVO
§ 25 AltPflG
§ 82a SGB XI
§ 4 AltPflG
§ 15 ThürKAG
§ 121 AO
§ 8 AltPflAusglVO
§ 2 AltPflAusglVO
§ 24 AltPflG
§ 19 AltPflAusglVO
§ 132a SGB V
§ 11 AltPflAusglVO
§ 1 AltPflAusglVO
§ 17a KHG
§ 25 AltPflG
§ 79 SGB III
§ 167 VwGO
§ 6 Abs. 3 AltPflAusglVO
§ 12 Abs. 4 AltPflAusglVO
§ 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 4 Abs. 1 AltPflG
§ 3 Abs. 1 und 2 AltPflAusglVO
§ 3 Abs. 2 AltPflAusglVO
§ 9 Abs. 1 AltPflAusglVO
§ 18 Abs. 1 Nr. 1 AltPflAusglVO
§ 39 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW
§ 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 58 Abs. 2 VwGO
§ 58 Abs. 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 4 Abs. 3 AltPflG
§ 7 Abs. 3 AltPflG
§ 25 Abs. 3 AltPflG
§ 25 Abs. 1 AltPflG
§ 4 Abs. 3 Satz 1 AltPflG
§ 25 Abs. 1 Satz 2 AltPflG
§ 13 Abs. 1 und Abs. 6 AltPflG
§ 82a Abs. 3 Satz 1 SGB XI
§ 25 Abs. 2 Satz 1 und 2 AltPflG
§ 5 Nr. 3 AltPflAusglVO
§ 25 Abs. 2 Satz 2 AltPflG
§ 4 Abs. 1 AltPflAusglVO
§ 4 Abs. 2 AltPflAusglVO
§ 10 Abs. 1 AltPflAusglVO
§ 11 Abs. 2 Satz 2 VO
§ 25 Abs. 2 AltPflAusglVO
§ 5 Nr. 3 der VO
§ 25 Abs. 2 AltPflG
§ 82a Abs. 3 Nr. 3 SGB XI
§ 24 Abs. 4 AltPflG
§ 17 Abs. 1 AltPflAusglVO
§ 7 Abs. 3 des AltPflG
§ 92 Abs. 1 Nr. 6 und Abs. 7 SGB V
§ 132a Abs. 1 SGB V
§ 132a Abs. 2 SGB V
§ 82a Abs. 3 SGB XI
§ 9 Abs. 2 AltPflAusglVO
§ 11 Abs. 1 AltPflAusglVO
§ 12 Abs. 2, 3 und 4 AltPflAusglVO
§ 8 Abs. 1 AltPflAusglVO
§ 8 Abs. 2 AltPflAusglVO
§ 17 Abs. 1a AltPflG
§ 11 Abs. 1 und 4 AltPflAusglVO
§ 7 Abs. 2 AltPflAusglVO
§ 6 Abs. 1 AltPflAusglVO
§ 14 Abs. 1 SGB XI
§ 25 Abs. 1 Satz 1 AltPflG
§ 2 Abs. 1 AltPflAusglVO
§ 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 AltPflG
§ 15 Abs. 2 Nr. 2 AltPflAusglVO
§ 15 Abs. 4 AltPflAusglVO
§ 5 Nr. 2 AltPflAusglVO
§ 15 Abs. 2 Nr. 3 AltPflAusglVO
§ 8 Abs. 1 Satz 1 AltPflAusglVO
§ 8 Abs. 1 Satz 4 und 5 AltPflAusglVO
§ 7 Abs. 2 Nr. 2 AltPflAusglVO
§ 15 Abs. 2 Nr. 7 AltPflAusglVO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 52 Abs. 3 GKG
§ 5 Nr. 1 und Nr. 2 der Verordnung
§ 5 Nr. 3 der Verordnung
§ 5 der Verordnung
§ 17 Abs. 2 Nr. 1 der Verordnung
§ 12 Abs. 4 der Verordnung
§ 12 Abs. 5 der Verordnung
§ 17 Abs. 2 der Verordnung
§ 11 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung
§ 6 Abs. 3 der Verordnung
§ 7 Abs. 2 Nr. 2 der Verordnung
§ 6 der Verordnung
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 zugelassen. Insbesondere bedarf die Rechtmäßigkeit der Altenpflegeausgleichsverordnung
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 105 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 108, 186
BVerfGE 4, 144
BVerfGE 89, 132
7 K 8536/12 K
2 BvL 1/99
7 K 8755/12
7 K 8536/12
7 K 3701/12
4 ZEO 243/00
VII R 40/08
12 B 903/12
7 MS 33/12
3 C 27/08
3 C 26/08
2 S 1117/07
7 K 3701/12
14 A 597/09
2 BvL 1/77
2 BvR 1387/04
1 BvL 31/76
2 BvK 1/54
1 BvL 34/81
2 BvL 9/88
1 BvL 29/87