Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 1999-11-05, Aktenzeichen 15 A 2923/99
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:1999:1105.15A2923.99.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Der Beklagte trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 18.360,-- DM festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag hat keinen Erfolg, weil die geltend gemachten Zulassungsgründe nicht hinreichend dargelegt sind oder nicht vorliegen.
Der Zulassungsgrund der Abweichung des angegriffenen Urteils von einer Entscheidung des beschließenden Gerichts (§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO) ist nicht hinreichend dargelegt (§ 124a Abs. 1 Satz 4 VwGO). Dazu wäre erforderlich gewesen, den das angegriffene Urteil tragenden abstrakten Rechtssatz zu benennen, mit dem das Verwaltungsgericht von einem in einer Entscheidung des beschließenden Gerichts aufgestellten eben solchen Rechtssatz abgewichen sein soll.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 9. August 1999 - 15 A 2781/99 -, S. 7 des amtlichen Umdrucks.
Im Zulassungsantrag wird aber lediglich ein Rechtssatz des Vergleichsbeschlusses des Verwaltungsgerichts vom 20. April 1999 benannt, der - vermeintlich - von der Rechtsprechung des beschließenden Gerichts abweicht. Abgesehen davon liegt eine Abweichung auch nicht vor, weil die Ausführungen des Verwaltungsgerichts im Vergleichsbeschluss zu der neueren Rechtsprechung des Senats nicht im Widerspruch stehen, wie sich aus den nachfolgenden Ausführungen ergibt.
Der Zulassungsgrund besonderer rechtlicher Schwierigkeiten der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) liegt nicht vor. Die dazu vorgebrachte Auffassung, die Entscheidung des beschließenden Senats vom 18. Mai 1999 - 15 A 2880/96 - erfordere ein rückwirkendes Inkraftsetzen der Beitragssatzung, das könne aber nur geschehen, wenn das den Beitragsbescheid aufhebende Urteil des Verwaltungsgerichts nicht rechtskräftig werde, begründet schon deshalb nicht den Zulassungsgrund rechtlicher Schwierigkeiten der Rechtssache, weil die vorgenannte Auffassung sich ohne weiteres als unrichtig beurteilen lässt. Zwar lässt eine rückwirkend erlassene Beitragssatzung die Beitragspflicht auch rückwirkend im nach § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG NRW maßgeblichen Zeitpunkt entstehen. Wenn aber der Beitragsbescheid in der daraufhin laufenden vierjährigen Festsetzungsfrist erlassen worden war, führte seine Anfechtung mit der späteren Aufhebung durch das Verwaltungsgericht zur Ablaufhemmung der Festsetzungsfrist, die erst abläuft, wenn ein neuer Beitragsbescheid unanfechtbar wird (§ 12 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b KAG NRW i.V.m. § 171 Abs. 3 AO).
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 10. August 1999 - 15 A 2056/95 -, S. 16 f. des amtlichen Umdrucks.
Ist daher der durch das Verwaltungsgericht aufgehobene Bescheid rechtzeitig ergangen, droht hinsichtlich eines neuen Beitragsverfahrens keine Festsetzungsverjährung.
Der Zulassungsgrund ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) ist nicht hinreichend dargelegt (§ 124a Abs. 1 Satz 4 VwGO). Der Beklagte kann die Richtigkeitsrüge nicht darauf stützen, er habe den Mangel in seiner Beitrags- und Gebührensatzung, der für die stattgebende, am 17. Mai 1999 gefällte erstinstanzliche Entscheidung maßgebend gewesen ist, durch die am 22. Juni 1999 veröffentlichte und mit Rückwirkung auf den 1. Januar 1991 versehene neue Beitrags- und Gebührensatzung geheilt. Denn hierbei handelt es sich um eine nachträgliche Änderung des entscheidungserheblichen Rechts. Eine nachträgliche Rechtsänderung ist von vornherein nicht geeignet, den Zulassungsgrund ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zu begründen; der Hinweis auf diesen Umstand genügt den Darlegungsanforderungen des § 124a Abs. 1 Satz 4 VwGO nicht. Entsprechendes hat der Senat für die Konstellation nachträglichen Vortrags von Tatsachen bereits entschieden. Dabei hat der Senat maßgeblich auf den Sinn und Zweck der durch das Sechste Gesetz zur Änderung der Verwaltungsgerichtsordnung und anderer Gesetze (6. VwGOÄndG) vom 1. November 1996 (BGBl. I S. 1616) eingeführten Zulassungsberufung und des in diesem Rahmen geschaffenen Zulassungsgrundes ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des Urteils abgestellt.
OVG NRW, Beschluss vom 9. Juni 1997 - 15 E 444/97 -, DVBl. 1997, 1337 (1338); zustimmend Berkemann, Verwaltungsprozessrecht auf "neuen Wegen" ?, DVBl. 1998, 446 (455).
In Abkehr von der bisherigen Prozessrechtslage ist die Berufung nunmehr grundsätzlich ausgeschlossen und der Rechtsmittelzug nur für bestimmte Fallgruppen eröffnet. Für den zu gewährenden Rechtsschutz gilt der Grundsatz, "dass eine Tatsacheninstanz regelmäßig ausreicht. Die zweite Tatsacheninstanz soll nur in solchen Verfahren zur Verfügung stehen, in denen eine Überprüfung der Entscheidung erster Instanz von der Sache her notwendig ist."
Vgl. Gesetzentwurf der Bundesregierung, BT-Drs. 13/3993, S. 13.
Dieses Argument trifft auch auf die hier zu beurteilende Konstellation einer nachträglichen Änderung des entscheidungserheblichen Rechts zu. An ihm ist auch unter Würdigung der in Rechtsprechung und Literatur vertretenen abweichenden Auffassungen festzuhalten.
Wie hier (zum Teil auch nur für Änderungen oder neuen Vortrag tatsächlicher Art) VGH Baden- Württemberg, Beschluss vom 16. Februar 1998 - 11 S 3158/97 -, NVwZ 1998, 758; Beschluss vom 18. Dezember 1997 - A 14 S 3451/97 -, NVwZ 1998, 414 f.; Beschluss vom 15. Juli 1997 - 1 S 1640/97 -, NVwZ 1998, 199 f.; Hessischer VGH, Beschluss vom 26. März 1998 - 6 TG 4017/97 -, ESVGH 48, 223 (225); OVG Berlin, Beschluss vom 1. April 1998 - 2 SN 10/98 -, NVwZ 1988, 1093 f.; Beschluss vom 26. Februar 1998 - 8 SN 28/98 -, NVwZ- RR 1999, 211 f.; Bader, in: Bader/Funke-Kaiser/Kuntze/von Albedyll, VwGO, § 124 Rdnr. 29 ff.; Frenzen, in: Brandt/Sachs (Hrsg.), Handbuch Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, Q Rdnr. 37.
Soweit geltend gemacht wird, der Umstand, dass im Berufungsverfahren nach materiellem Recht erhebliches neues Recht und gemäß § 128 VwGO auch ein neuer Sachverhalt zu berücksichtigen seien, zwinge dazu, dies auch im Zulassungsverfahren zu tun,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 12. Januar 1998 - 10 A 4078/97 -, NVwZ 1998, 754; OVG RP, Beschluss vom 16. Februar 1998 - 2 A 11966/97 -, NVwZ 1998, 1094 (1095); Seibert, Die Zulassung der Berufung, DVBl. 1997, 932 (933), wird diese Argumentation dem Funktionswandel, den die Berufungsinstanz infolge der 6. VwGO-Novelle erfahren hat, nicht hinreichend gerecht. Mit der Einführung des Zulassungsrechts in Kombination mit dem Anwaltszwang und dem Darlegungserfordernis hat der Gesetzgeber die Berufungsinstanz in wesentlichen Punkten der Revisionsinstanz angeglichen, um die Verwaltungsgerichtsbarkeit strukturell auf eine einzige voll ausgebaute Instanz zu konzentrieren. Die Berufungsgerichte und das Bundesverwaltungsgericht haben nur noch die Funktion von Kontrollinstanzen.
Berkemann, Verwaltungsprozessrecht auf "neuen Wegen" ?, DVBl. 1998, 446 (452, 454). Die Berufungsinstanz bietet damit im Grundsatz gerade nicht mehr die Gelegenheit, in der ersten Instanz Versäumtes im Interesse einer materiell gerechten Entscheidung nachzuholen.
Vgl. dazu Hamburgisches OVG, Beschluss vom 17. Februar 1998 - Bs VI 105/97 -, NVwZ 1998, 863 (864). Die materiell gerechte Entscheidung ist vielmehr nun konzeptionell dem erstinstanzlichen Verwaltungsgericht überantwortet. Dem Berufungsgericht obliegt die Herstellung materieller Gerechtigkeit nur noch dann, wenn die verfahrensrechtlichen Bestimmungen über Zulassungsgründe, Vertretungszwang und Darlegungspflicht ihm das Vordringen in die materielle Prüfung ermöglichen. Diese gesetzgeberische Strukturentscheidung legt eine enge Interpretation des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO nahe, die den Unterschied zwischen Zulassungsgründen einerseits und Berufungsgründen andererseits aufrechterhält. Für das insoweit parallele Revisionsrecht ist anerkannt, dass nicht jeder Grund, der der zugelassenen Revision zum Erfolg verhelfen würde, auch deren Zulassung rechtfertigt. Insbesondere stellt eine nach Erlass des angefochtenen Urteils eingetretene Rechtsänderung, nach der sich das Berufungsurteil als möglicherweise fehlerhaft erweist, keinen Revisionszulassungsgrund dar, obwohl nachträgliche Rechtsänderungen, soweit sie materiell-rechtlich erheblich sind, nach Zulassung der Revision zu berücksichtigen sind.
BVerwG, Beschluss vom 10. Juni 1970 - IV B 163.68 -, Buchholz 406.11 § 33 BBauG Nr. 4, S. 1 (3); Beschluss vom 15. Oktober 1968 - III B 73.68 -, BVerwGE 30, 266 (267 f.); Berkemann, Verwaltungsprozessrecht auf "neuen Wegen" ?, DVBl. 1998, 446 (454). Diesem Argument kann die Relevanz für das Berufungszulassungsrecht nicht mit dem Hinweis abgesprochen werden, dem Revisionszulassungsrecht fehle ein dem Berufungszulassungsrecht vergleichbarer Zulassungsgrund, der sich ausschließlich an der Richtigkeit der gerichtlichen Entscheidung im konkreten Einzelfall orientiere.
OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 15. September 1997 - 6 A 12008/97 -, NVwZ 1998, 302 (303); Seibert, Die Zulassung der Berufung, DVBl. 1997, 932 (937, Fußnote 53).
Denn eine funktionsgerechte Interpretation des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO gebietet, wie dargelegt, diesen Zulassungsgrund von einem Berufungsgrund abzugrenzen, damit das Zulassungsverfahren nicht zum vorweggenommenen Berufungsverfahren wird. Die Gegenauffassung würde der Prozesspartei mehr als nur die prozessual vorgesehene eine einzige der Sache nach richtig urteilende Instanz gewähren. Der Prozesspartei würde hier eine zweite Instanz eröffnet, weil die richtige Entscheidung des Verwaltungsgerichts durch nachträgliche Umgestaltung der Rechtslage "unrichtig gemacht" wurde.
Auch der Gesichtspunkt der Prozessökonomie, der es verhindern soll, dass die Beteiligten durch den Ausschluss der Berufungsmöglichkeit in neue Verwaltungs- und Prozessverfahren getrieben werden,
vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 15. September 1997 - 6 A 12008/97 - , NVwZ 1998, 302 (303); OVG NRW, Beschluss vom 12. Januar 1998 - 10 A 4078/97 -, NVwZ 1998, 754 (755),
hat durch die Einführung der Zulassungsberufung weitgehend seine Bedeutung verloren. Da die Gründe für die Zulassung binnen eines Monats nach Zustellung des angefochtenen Urteils darzulegen sind (§ 124a Abs. 1 Sätze 1 und 4 VwGO), stünde nur dieser knapp bemessene Zeitraum für im Zulassungsverfahren (noch) zu berücksichtigende Rechtsänderungen zur Verfügung, während dies früher während des ganzen Berufungsverfahrens, das ohne Zulassung eingeleitet werden konnte, möglich war. Es erscheint zweifelhaft, ob es dem Grundsatz der Prozessökonomie noch entspricht, den Prozessbeteiligten Gelegenheit zu geben, unter einem solchen Zeitdruck vermeintlich erforderliche Rechtsänderungen vorzunehmen. Im Übrigen stellt sich auch unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Prozessökonomie die Frage, warum ein Rechtsstreit, der auf einer gegenüber der ersten Instanz neuen Rechtsgrundlage geführt werden muss, die erforderliche Berufungsbedürftigkeit aufweist und nicht als neuer Fall gegebenenfalls in der dafür zuständigen ersten Instanz entschieden werden soll.
Der so aus dem Sinn und Zweck des Zulassungsgrundes ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils zu gewinnende maßgebliche Zeitpunkt für die Beurteilung der Rechtslage hindert nicht die Durchsetzung der Einzelfallgerechtigkeit.
Deshalb sind die darauf abstellenden Erwägungen des OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 16. Februar 1998 - 2 A 11966/97 -, NVwZ 1998, 1094 (1095), nicht überzeugend.
Die Rechtskraft des Urteils des Verwaltungsgerichts erfasst den Streitgegenstand nur in der Sach- und Rechtslage des Entscheidungszeitpunkts.
Vgl. Clausing, in: Schoch/Schmidt- Aßmann/Pietzner, VwGO, Loseblattsammlung (Stand: März 1999), § 121 Rdnr. 71 ff.
Aufgrund der Veränderungen ist also weder ein unterlegener Kläger gehindert, sein ursprüngliches Klagebegehren erneut zu verfolgen, noch ist der verurteilte Beklagte gehindert, den aufgehobenen Verwaltungsakt erneut zu erlassen, die Erfüllung des Leistungsurteils (gegebenenfalls durch Vollstreckungsgegenklage) zu verweigern oder sich nicht mehr an einen Feststellungstenor zu halten.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus §§ 13 Abs. 2, 14 Abs. 1 und 3 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 128 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO
§ 124a Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 8 Abs. 7 Satz 2 KAG NRW
§ 171 Abs. 3
AO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2
Nr. 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 13 Abs. 2, 14 Abs. 1
und 3 GKG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1998, 758
NVwZ 1998, 414
NVwZ 1998, 199
NVwZ
1988, 1093
NVwZ
1998, 754
NVwZ
1998, 1094
NVwZ 1998, 863
BVerwGE 30, 266
NVwZ 1998, 302
NVwZ 1998, 754
NVwZ 1998, 1094
15 A 2781/99
15 A 2880/96
15 A 2056/95
15 E 444/97
11 S 3158/97
14
S 3451/97
1 S 1640/97
6 TG 4017/97
2 SN 10/98
8 SN 28/98
10 A 4078/97
2 A 11966/97
IV B 163.68
III B 73.68
6 A 12008/97