Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-08-19, Aktenzeichen 8 A 121/13
ECLI: ECLI:DE:VGSH:2014:0819.8A121.13.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Kläger sind Eigentümer des mit einer Doppelhaushälfte bebauten Grundstücks M... xxx in L.../Sylt (Flurstück xxx der Flur xxx). Das Grundstück liegt im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 31 „M...“ und der 1999 in Kraft getretenen Erhaltungssatzung. Diese sieht für das Gebiet, in dem das Grundstück der Kläger liegt (Erhaltungsgebiet III) in § 2 Abs. 1 vor: „Zur Erhaltung der vorhandenen Bevölkerungsstruktur, die sich weitgehend durch eine ortsgebundene Wohnbevölkerung auszeichnet, die mit ihrem Hauptwohnsitz und Lebensmittelpunkt im Ort ansässig ist und deren Zusammensetzung für die Erhaltung der Wohnfunktion zwingend erforderlich und aufgrund der gewachsenen nachbarlichen Beziehungen wünschenswert ist, ... bedürfen Abbrüche, Änderungen und Nutzungsänderungen der Genehmigung nach § 172 Abs. 1 BauGB. Die Genehmigung darf nur versagt werden, wenn die bauliche Anlage erhalten bleiben soll, ... c) um in dem Gebiet die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung zu erhalten.“
Unter dem 05.07.2012 erhielten die Kläger eine Baugenehmigung für den von ihnen beantragten Umbau ihrer Doppelhaushälfte. Dieser Genehmigung war die Auflage (Nr. 1) beigefügt, dass das Gebäude „nur zu Dauerwohnzwecken, d. h. von Personen genutzt werden (dürfe), die dort ihren Hauptwohnsitz und Lebensmittelpunkt“ hätten. Weiterhin heißt es, eine Änderung der Nutzung bedürfe „der Genehmigung der Gemeinde L... (vgl. § 172 Abs. 1 Nr. 2 und Abs. 4 Satz 1 BauGB iVm der Erhaltungssatzung der Gemeinde)“.
Gegen diese Auflage richtete sich der Widerspruch der Kläger, mit dem sie geltend machten, mit der Auflage werde die durch Art. 14 Abs. 1 GG gewährleistete Verfügungsbefugnis über das Grundstück eingeschränkt: Sie hätten ihren Erwerbsstandort in A-Stadt und sollten gezwungen werden, ihren Hauptwohnsitz in L... zu nehmen. Möglicherweise solle eine zur Finanzierung des Kaufpreises von 1.000.000,-- € erforderliche Dauer- oder Ferienvermietung ausgeschlossen werden. Schließlich sei mit einer erheblich erschwerten Verkaufsmöglichkeit und mit einer nachhaltigen Wertminderung zu rechnen. Dies ergebe sich schon daraus, dass es auf der Insel Sylt für die hochpreisigen Grundstücke bzw. Gebäude im Kreis der Einheimischen keine hinreichende Nachfrage gebe. Dies gelte umso mehr, wenn man zur Ermittlung des aktuellen Verkehrswertes die Kosten der nunmehr fast abgeschlossenen Bau- und Sanierungsmaßnahmen hinzurechne. Die angefochtene Auflage beeinträchtige zugleich die allgemeine Handlungsfreiheit gemäß Art. 2 Abs. 1 GG und auch den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG insoweit, als vergleichbare Beschränkungen anderen Bauherren im räumlichen Geltungsbereich der Erhaltungssatzung der Gemeinde nicht auferlegt worden seien.
Die isoliert anfechtbare Auflage sei nicht gerechtfertigt, die Erhaltungssatzung sei hierfür keine hinreichende Rechtsgrundlage. § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, Abs. 4 Satz 1 BauGB ermögliche den Gemeinden den Erlass einer Milieuschutzsatzung, mit der die aus besonderen städtebaulichen Gründen erhaltenswerte Zusammensetzung der Wohnbevölkerung geschützt werden könne. Ein wichtiger Anwendungsfall dieser Regelung sei die Verdrängung der ansässigen Wohnbevölkerung etwa durch Umwandlung von Haus- in Wohnungseigentum bzw. Miet- in Eigentumswohnungen oder bei der Ersetzung alter Gebäude mit billigem Wohnraum durch Komforthäuser. Darum gehe es vorliegend jedoch nicht. Sie beabsichtigten, das renovierte und energetisch sanierte Gebäude überwiegend selbst zu nutzen. Die melderechtlich begründete Bestimmung als Hauptwohnsitz verfolge nach der Zielsetzung des Melderechts lediglich der Gefahrenabwehr dienende ordnungspolitische Ziele, sage aber über die städtebaulich gebotene Bevölkerungsstruktur nichts aus. Soweit mit der Auflage eine zur Finanzierung des hohen Kaufpreises gebotene Dauer- oder Ferienvermietung ausgeschlossen werden solle, erscheine dies in dem Bereich, in dem ihr Grundstück liege, schon aus tatsächlichen Gründen als unwahrscheinlich, jedenfalls aber rechtlich bedenklich: Auf drei Grundstücken dieser Anliegerstraße finde seit Jahren sogar eine (klein)gewerbliche Vermietung von Wohnraum mit entsprechender Werbung in den Vorgärten statt, und die Gemeinde L... selbst biete auf ihrer Internetseite im räumlichen Geltungsbereich der Erhaltungssatzung - und damit auch im M... - Vermietern von Gebäuden eine Plattform zu Vermietungszwecken an. Nunmehr erstmalig die Dauer- oder Ferienvermietung nachhaltig auszuschließen, verstieße gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz sowie den rechtstaatlich gewährleisteten Vertrauensschutz, der sich auch daraus ergebe, dass ihrem Rechtsvorgänger bei der Genehmigung zum Anbau eines unterkellerten Wintergartens (ebenfalls zu Wohnzwecken) mit Bescheid vom 06.10.2010 derartige Beschränkungen nicht auferlegt worden seien.
Der Grundsatz „keine Gleichheit im Unrecht“ sei nicht anwendbar, weil die in der Vergangenheit erteilten unbeschränkten Baugenehmigungen rechtmäßig gewesen seien und zum anderen durch die bisherige Praxis der Unteren Bauaufsichtsbehörde eine aus dem Gleichheitssatz folgende Selbstbindung der Verwaltung ausgelöst worden sei, von der der Beklagte ohne zwingende sachliche Rechtfertigung im Einzelfall nicht abgehen dürfe. Was im Fall von Umbau- und Sanierungsmaßnahmen der sachliche Grund sein solle, nunmehr erstmals von der bisherigen Praxis der Baugenehmigungsbehörde abzuweichen, sei weder ersichtlich noch dargetan worden. Der Begriff der Nutzung zu Dauerwohnzwecken sei auch unklar. Schließlich sei die Auflage ungeeignet, den angestrebten Milieuschutz zu fördern. Durch die Umbau- und Sanierungsmaßnahmen würden weder einheimische Anlieger verdrängt noch die Mieten in die Höhe getrieben noch sonstige städtebaulich relevante negative Folgen für andere Ortsquartiere bewirkt.
Ergänzend werde auf die Regelung in § 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 1 BauGB hingewiesen, wonach die Genehmigung zu erteilen sei, wenn die Umbau- und Sanierungsmaßnahmen dazu dienten, einen zeitgemäßen Ausstattungszustand unter Berücksichtigung der bauordnungsrechtlichen Mindestanforderungen des vorhandenen Gebäudes herzustellen. Das sei vorliegend der Fall. Schließlich sei die Auflage unzweckmäßig, weil die Baugenehmigung auch ohne Auflage rechtmäßig sei. Sie belaste die betroffenen Grundeigentümer in Abkehr von der bisherigen Genehmigungspraxis erstmals und führe schon deshalb zu unbilligen Beeinträchtigungen des Grundeigentums, weil sie den Verkehrswert des Grundstücks erheblich mindere und die Wiederverkaufschancen deutlich erschwere.
Nachdem der Beklagte auf seine Absicht hingewiesen hatte, den Widerspruch als unbegründet zurückzuweisen, führte der Vertreter der Kläger aus, das letzte Militärpersonal habe Ende 2007 die Gemeinde L... verlassen. Durch die Bundesvermögensverwaltung seien die Gebäude an private Nutzer veräußert worden und zwar nicht nur an Ortsansässige. Wenn die im Jahr 1999 bereits vorausschauend erlassene Erhaltungssatzung das Ziel gehabt haben sollte, die damals vorhandene Bevölkerungsstruktur mit ihren „gewachsenen nachbarlichen Beziehungen“ zu erhalten, dürfte dieses Ziel mit dem Wegzug des letzten Militärpersonals aus der Gemeinde funktionslos geworden sein. Dies hätte die Gemeinde veranlassen müssen, „die ursprünglichen empirischen Ausgangsdaten über das Erhaltungsgebiet spätestens Ende 2007“ auf ihre rechtliche Relevanz zu überprüfen und nach geeigneten Instrumenten zu suchen, ihre bauplanerischen Ziele auf andere Weise zu verwirklichen. Das hätte in planungsrechtlich einwandfreier Weise durch Bauleitplanung gemäß den §§ 9 BauGB, 4a Abs. 1 BauNVO 1977 mit der erforderlichen Bürgerbeteiligung transparent und durchsetzbar erfolgen können. Es werde bestritten, dass dem Bauvorhaben eine „Vorbildwirkung“ zukomme, die bauliche Entwicklung sei mit dem Abzug der Bundeswehr und der Veräußerung der Baugrundstücke längst eingeleitet bzw. vielfach abgeschlossen.
Mit Bescheid vom 14.06.2013 wies der Beklagte den Widerspruch als unbegründet zurück. Zur Begründung führte er aus: Mit der Auflage solle sichergestellt werden, dass die gesetzlichen Voraussetzungen für die Baugenehmigung erfüllt werden. In diesem Sinne diene die streitige Auflage der Sicherung der von der Erhaltungssatzung erfassten Ziele. Die strittige Doppelhaushälfte sei Teil einer Reihe ehemals im Eigentum des Bundes befindlicher Gebäude, welche ihren Ursprung in der Begründung der Gemeinde L… als Garnisonsstadt in den dreißiger Jahren des vergangenen Jahrhunderts hätten. Die Gebäude stammten aus der Wehrmachtszeit ab 1934 bis 1937 und seien seinerzeit Militärpersonal zu Dauerwohnzwecken zur Verfügung gestellt worden. Im Rahmen der Umstrukturierung der Bundeswehr sei der Marinestandort L... aufgegeben worden. Ende des Jahres 2007 hätten die letzten Soldaten und Zivilisten die Gemeinde verlassen. Die Bundesliegenschaften seien an private Nutzer veräußert worden. Im Zuge dieser Wandlung habe die Gemeinde L... bereits im Jahre 1999 eine Erhaltungssatzung erlassen, die gemäß § 2 Abs. 1 der Erhaltung der vorhandenen Bevölkerungsstruktur diene. Daher unterliege das hier streitige Vorhaben (Umbau einer Doppelhaushälfte) der Genehmigungspflicht nach § 172 BauGB. Diese Genehmigung sei erteilt worden, allerdings nur mit der angefochtenen Auflage. Diese diene daher der Sicherung des Satzungszwecks. In diesem Zusammenhang sei nicht entscheidend, ob unmittelbar durch das konkrete Vorhaben selbst die Gefahr der Verdrängung der ansässigen Wohnbevölkerung bestehe. Dies könne bei einem größeren Projekt im Einzelfall so sein, jedoch werde eine einzelne Baumaßnahme innerhalb eines größeren Satzungsgebietes kaum jemals zu einer städtebaulich ins Gewicht fallenden Änderung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung führen. Aus diesem Grund dürfe eine solche Maßnahme nicht isoliert gesehen werden. Maßgebend sei, ob ein konkretes Vorhaben auch aufgrund seiner Vorbildwirkung generell geeignet sei, eine Entwicklung in Gang zu setzen, die tendenziell die Veränderung der Zusammensetzung der vorhandenen Wohnbevölkerung nach sich ziehe.
Nach diesen Maßstäben sei die angefochtene Auflage gerechtfertigt. Sie diene dem bisher einzigen legalen Zweck des Gebäudes, nämlich als Dauerwohnung der ansässigen Bevölkerung zur Verfügung zu stehen und damit die Voraussetzungen für die Erteilung der Genehmigung nach § 172 BauGB zu schaffen. Die Auflage sie auch ermessensgerecht und verhältnismäßig. Ohne die angefochtene Auflage wäre das beantragte Vorhaben wegen der fehlenden Sicherung der durch die Gemeinde zum Ortsrecht bestimmten Ziele der Erhaltungssatzung abzulehnen gewesen.
Hiergegen richtet sich die Klage, mit der die Kläger ihr Vorbringen weiterverfolgen. Zur Begründung beziehen sie sich auf ihr Vorbringen im Vorverfahren und machen ergänzend geltend: Sein Doppelhausnachbar und er seien die letzten, die in der Straße M... saniert hätten. Alle anderen Eigentümer hätten vor ihnen saniert und hätten ebenso wie sie die Häuser von außen nicht verändert, sondern nur innen einen zeitgemäßen Ausstattungszustand hergestellt. Nur zwei der Grundstücke seien dauerbewohnt. Bei den übrigen Grundstücken handele es sich um Eigentümer, die außerhalb von Sylt ihren Hauptwohnsitz hätten.
Die Milieuschutzsatzung diene ausschließlich der Erhaltung der tatsächlich vorhandenen Bevölkerungsstruktur, nicht aber ihrer Weiter- oder Rückentwicklung. Dies ließe sich langfristig allenfalls durch Planung oder Steuerung des Grundstücksverkehrs erreichen. Eine nachträgliche Korrektur der in L... stattfinden Vermietung von Ferienwohnungen mit Mitteln der Bauaufsicht sei nicht Gegenstand des anhängigen Rechtsstreits.
Die Kläger beantragen,
die Auflage Nr. 1 zur Baugenehmigung vom 05.07.2012 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung bezieht er sich auf seine Bescheide und macht ergänzend geltend, Gegenstand des Bauvorhabens im Hinblick auf die hier relevante Erhaltungssatzung sei nicht nur die Änderung der baulichen Anlage, sondern auch die Nutzungsänderung von der Nutzung als Dauerwohnung in eine Nutzung auch als Zweit- oder Ferienwohnung. Hier solle die Dauerwohnnutzung geschützt werden. Genehmigt werde mit der Baugenehmigung die Änderung der baulichen Anlage, während eine Nutzungsänderung durch die angefochtene Auflage ausgeschlossen worden sei.
Soweit die Kläger behaupteten, der Milieuschutzteil der Erhaltungssatzung sei - jedenfalls in Bezug auf den Straßenzug M... - funktionslos bzw. funktionslos geworden, sei darauf hinzuweisen, dass zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Erhaltungssatzung im Jahre 1999 die weitaus überwiegende Zahl der Gebäude als Dauerwohnung genutzt worden sei, d. h. im vorliegenden Fall könne es allenfalls um die Frage gehen, ob zwischenzeitlich eine Funktionslosigkeit eingetreten sei. Hierzu habe das Bundesverwaltungsgericht in Bezug auf Bebauungspläne jedoch klargestellt, dass eine Planungskonzeption nicht schon dann sinnlos werde, wenn sie nicht mehr überall im Plangebiet umgesetzt werden könne. Erst wenn die tatsächlichen Verhältnisse vom Planinhalt so massiv und so offenkundig abwichen, dass der Bebauungsplan insoweit eine städtebauliche Gestaltungsfunktion unmöglich noch erfüllen könne, sei dieser funktionslos. Außerdem trete nach dieser Rechtsprechung eine bauplanerische Festsetzung wegen Funktionslosigkeit auch nur dann außer Kraft, wenn und soweit die Verhältnisse, auf die sie sich beziehe, in der tatsächlichen Entwicklung einen Zustand erreicht hätten, der eine Verwirklichung der Festsetzung auf unabsehbare Zeit ausschlössen. Selbst wenn die Behauptung der Kläger zutreffen sollte, dass im Straßenzug M... nur noch ein oder zwei Dauerwohnungen existierten, würde dies im vorliegenden Fall nicht zur Funktionslosigkeit der Erhaltungssatzung führen. Für derartige Nutzungsänderungen in Zweit- oder Ferienwohnungen lägen nämlich die erforderlichen Genehmigungen nach den §§ 172, 173 BauGB nicht vor. Es wäre somit ohne weiteres möglich und sei auch von ihm - dem Beklagten - beabsichtigt, derartige mit der Erhaltungssatzung nicht zu vereinbarenden Nutzungen bauordnungsrechtlich zu untersagen. Daher ließen sich über in einem überschaubaren Zeitraum weder Verhältnisse schaffen, die der Erhaltungssatzung entsprechen. Die Erhaltungssatzung sei somit nicht funktionslos.
Der Beigeladene stellt keinen Antrag.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des gegenseitigen Vorbringens wird auf den Akteninhalt Bezug genommen.
Die Kammer hat den Rechtsstreit dem Berichterstatter zur Entscheidung übertragen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist nicht begründet. Die angefochtene Auflage ist rechtmäßig.
Rechtsgrundlage für die hier streitige Auflage sind § 107 LVwG iVm § 73 Abs. 2 LBO und die Erhaltungssatzung der Beigeladenen vom 31.05.1999. Danach darf ein Verwaltungsakt, auf den ein Anspruch besteht, mit einer Nebenbestimmung versehen werden, wenn diese sicherstellen soll, dass die gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsakts erfüllt werden. Hier stellt die Erhaltungssatzung, an deren formeller Rechtmäßigkeit keine Zweifel bestehen, bestimmte Anforderungen an „Abbrüche, Änderungen und Nutzungsänderungen der im Geltungsbereich dieser Satzung befindlichen Anlagen“. Danach darf die Genehmigung nur versagt werden, wenn die bauliche Anlage erhalten bleiben soll, um a) ..., b) ..., c) in dem Gebiet „die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung zu erhalten“.
Die Erhaltungsgründe sind in § 2 der Satzung aufgeführt. Danach verfolgt die Gemeinde das Ziel, die vorhandene Bevölkerungsstruktur, die sich weitgehend durch die ortsgebundene Wohnbevölkerung auszeichne, die mit ihrem Hauptwohnsitz und Lebensmittelpunkt im Ort ansässig sei und deren Zusammensetzung für die Erhaltung der Wohnfunktion zwingend erforderlich und aufgrund der gewachsenen nachbarlichen Beziehung wünschenswert sei, zu erhalten. Diesem Ziel eines „Milieuschutzes“ widerspricht eine bauliche Maßnahme oder eine Nutzungsänderung, wenn sie zu einer Veränderung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung führt. Das ist hier der Fall.
Ein Hauptanwendungsfall einer solchen Milieuschutzsatzung besteht darin, die Verdrängung der ansässigen Wohnbevölkerung z. B. infolge der Umwandlung von Miet- in Eigentumswohnungen oder der Beseitigung alter Gebäude mit billigem Wohnraum und der Errichtung von hochwertigem (Komfort)wohnraum oder der Errichtung von Zweitwohnungen oder Ferienappartements zu verhindern (Mitschang, in: Battes/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 172 Rnr. 44). Bei solchen Fällen der drohenden Umstrukturierung eines vorhandenen Wohngebiets kann es im Einzelfall schwierig sein, festzustellen, ob schon die streitige Einzelmaßnahme die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung „gefährdet“. Da es um eine schleichende Umwandlung geht, ist ausreichend, dass eine Genehmigung „Vorbild“ für weitere Genehmigungen sein kann, die im Laufe der Zeit die unerwünschten negativen Konsequenzen haben. Daher reicht es aus, in Gebieten mit Milieuschutzsatzung darauf abzustellen, ob die mit dem Einzelvorhaben verbundenen negativen Konsequenzen zwar nicht unmittelbar, jedoch bei Verwirklichung zu erwartender weiterer Vorhaben eintreten (Mitschang a.a.O. Rnr. 49). Weiterhin ist zu berücksichtigen, dass es nach dem Wortlaut sowie Sinn und Zweck der Regelung („Erhaltung“ der vorhandenen Bevölkerungsstruktur) darauf ankommt, eine grundlegende Veränderung zu verhindern. Vom Gesetz nicht gedeckt wäre das Ziel, die vorhandene Struktur zu verändern, zurück- oder weiter zu entwickeln, um ein bestimmtes Ziel (eine bestimmte soziale Struktur) zu erreichen. Schließlich kann eine Erhaltungssatzung funktionslos werden, wenn sie in Anlehnung an die Maßstäbe für Bebauungspläne angesichts der tatsächlichen Entwicklung auf unabsehbare Zeit nicht mehr in der Lage ist, das gesetzte Ziel zu erreichen.
Die Genehmigung darf schließlich dann nicht versagt werden, wenn die Änderung einer baulichen Anlage der Herstellung des zeitgemäßen Ausstattungszustands einer durchschnittlichen Wohnung unter Berücksichtigung der bauordnungsrechtlichen Mindestanforderungen dient (§ 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 1 BauGB).
Nach diesen Grundsätzen bedarf die von den Klägern durchgeführte Baumaßnahme als „Änderung einer im Geltungsbereich der Satzung befindlichen baulichen Anlage“ der Genehmigung nach der Erhaltungssatzung. Die Genehmigung darf nur versagt werden, wenn die bauliche Anlage erhalten bleiben soll, „um in dem Gebiet die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung zu erhalten“ (§ 2 Abs. 1 Satz 2 c der Satzung). Ob eine Genehmigung schon deswegen zu erteilen ist, weil es sich um die „Herstellung des zeitgemäßen Ausstattungszustands“ im Sinne von § 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 1 BauGB handelt, ist angesichts der in den Bauvorlagen beschriebenen Maßnahme (BA Bl. 50) sowie der Kosten (150.000,00 €; BA Bl. 58) zweifelhaft. Überwiegendes spricht dafür, dass es nicht nur um die Herstellung des zeitgemäßen Ausstattungszustands einer „durchschnittlichen“ Wohnung unter Berücksichtigung bauordnungsrechtlicher Mindestanforderungen geht, sondern eher um die Herstellung der den Bedürfnissen der Kläger - und der Wohnanforderungen für Sylt - gemäßen Wohnverhältnisse. Die Kläger haben hierzu in der mündlichen Verhandlung ausgeführt, sie seien in der Straße die letzten, die renoviert hätten. Es sei lange nichts an den Häusern gemacht worden. Dies spricht dafür, dass zwar überfällige Renovierungsarbeiten durchgeführt wurden, wozu insbesondere die Sanierung des Kellers und das Abdichten gegen Feuchtigkeit gehört, andererseits sind nach der Baubeschreibung auch Innenwände umgesetzt und neue Raumaufteilungen hergestellt worden. Jedenfalls ist nicht erkennbar, inwieweit durch derartige Umbauarbeiten - selbst wenn sie werterhöhend sind - die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung gefährdet wird. Nach den Erklärungen der Kläger in der mündlichen Verhandlung haben sie die Doppelhaushälfte zu dem für Sylt typischen Preis erworben, so dass davon ausgegangen werden kann, dass nicht erst die Renovierungsmaßnahmen, sondern in erster Linie das schon auf Sylt besonders hohe Preisniveau dazu geführt hat, dass sich Einheimische derartige Grundstücke nicht leisten können. Hier ist also nicht der typische Anwendungsfall der Milieuschutzsatzung gegeben, dass die beabsichtigte bauliche Veränderung angesichts der vorhandenen gebietsspezifischen Einkommensstruktur vorhandene Mieter verdrängt.
Der Beklagte weist jedoch zu Recht daraufhin, dass nach der Satzung und deren gesetzlicher Ermächtigungsgrundlage (§ 172 Abs. 1 Satz 1 BauGB) auch die Nutzungsänderung baulicher Anlagen genehmigungsbedürftig ist, soweit in dem Gebiet einer Erhaltungssatzung gelegene Grundstücke betroffen sind. Danach darf die Genehmigung für eine solche Nutzungsänderung „nur versagt werden, wenn die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung aus besonderen städtebaulichen Gründen erhalten werden soll“. Diese Voraussetzung ist hier gegeben.
Insoweit ist zunächst auf den Zeitpunkt des Erlasses der Satzung (1999) abzustellen. Damals war der Abzug der Marine aus L... schon absehbar, so dass die Gemeinde - wie die spätere Entwicklung gezeigt hat (zu Recht) - befürchten musste, dass der Verkauf der vorher den Bediensteten der Bundeswehr zur Verfügung gestellten Grundstücke zu einer unerwünschten Veränderung der Zusammensetzung der Bevölkerungsstruktur führen würde. Nutzungsänderung in diesem Zusammenhang ist auch die Nutzung vorher zu Dauerwohnzwecken genutzter Wohnungen für andere Zwecke (Ferien-, Zweitwohnung). Bauplanungsrechtlich bestehen zwischen diesen Nutzungszwecken nämlich u.a. auch angesichts der unterschiedlichen Anforderungen an die kommunale Infrastruktur sowie aufgrund der bodenrechtlichen Auswirkungen relevante städtebauliche Unterschiede, die es rechtfertigen, insoweit (bauplanungsrechtlich) zu differenzieren. Ebenso wie es städtebaulich unerwünscht sein kann, dass in einem Fremdenverkehrsgebiet nach und nach Zweitwohnungen entstehen (BVerwG, U.v. 27.9.1995 - 4 C 12/94 - juris Rn 11), können städtebaulich unerwünschte Zustände dadurch entstehen, dass in einem Wohngebiet vorhandene (Dauer-) Wohnungen in Ferienwohnungen umgewandelt werden. Daher handelt es sich um eine bauplanungsrechtlich relevante Nutzungsänderung, wenn eine Dauerwohnung nur noch als Ferien- oder Zweitwohnung genutzt wird.
Die somit erforderliche Genehmigung konnte hier versagt werden, weil eine derartige Nutzungsänderung geeignet ist, die „vorhandene Bevölkerungsstruktur, die sich weitgehend durch eine ortsgebundene Wohnbevölkerung auszeichnet, die mit ihrem Hauptwohnsitz und Lebensmittelpunkt im Ort ansässig ist und deren Zusammensetzung für die Erhaltung der Wohnfunktion zwingend erforderlich und aufgrund der gewachsenen nachbarlichen Beziehungen wünschenswert ist“ (§ 2 Abs. 1 Satz 1 der Satzung) zu gefährden. Unstreitig hat die Umwandlung vieler Dauerwohnungen in Ferien- und Zweitwohnungen auf Sylt zu erheblichen städtebaulichen Problemen geführt, denen die Gemeinden versuchen, mit verschiedenen Mitteln entgegenzuwirken (u.a. mit dem Wohnbaukonzept).Voraussetzung für die Versagung der Genehmigung ist (gemäß § 172 Abs. 4 Satz 1 BauGB), dass die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung aus "besonderen städtebaulichen Gründen“ erhalten werden soll. Ausgangspunkt ist also die Besonderheit der jeweiligen vorhandenen städtebaulichen Struktur. Als städtebaulicher Grund für eine Erhaltung der vorhandenen Zusammensetzung der Wohnbevölkerung – und damit Verhinderung einer schleichenden Umwandlung – kann die Gefahr der Unterausnutzung einer kommunalen Infrastruktur in Betracht kommen, die auf die vorhandenen Bedürfnisse einer kleinen Gemeinde zugeschnitten ist (Mitschang, aaO § 172 Rn 45). Derartige Umstände liegen auf Sylt bei verschiedenen Gemeinden - und damit auch für L... - insofern vor, als mit der Verdrängung der einheimischen Dauerwohnbevölkerung durch Schaffung hochwertigen Wohnraums (zum Teil) "Rollladen- Siedlungen" mit den sich daraus ergebenden nachteiligen städtebaulichen Folgen entstanden sind (vgl. OVG Lüneburg, U.v. 25.4.1983 - 1 C 1/82 - NJW 1984, 2905, 2908 zu Westerland). Nach dem "Wohnungsmarktkonzept für die Insel Sylt“ (Institut für Stadtforschung und Strukturpolitik, Berlin, Oktober 2012, Kurzfassung, Seite IV) besteht die gesamte Wohnbevölkerung der Insel Sylt zu mehr als einem Drittel aus Zweitwohnungsnutzern (36%), weniger als zwei Drittel sind Dauerwohnbevölkerung (64%). In etlichen Gemeinden und Ortsteilen besteht nur noch weniger als die Hälfte der Wohnbevölkerung aus Dauerwohnbevölkerung, im Extremfall von Kampen sind es gerade noch drei Zehntel. In dem genannten Gutachten (Langfassung S. 206) wird für die Gemeinde L... ausgeführt, dass dieser Ort etwas stärker als der Durchschnitt durch Zweitwohnsitze geprägt sei (Anteil Nebenwohnsitze 41 %, Insel Sylt 31%). Die Infrastrukturversorgung habe sich (deswegen) stark verändert, es sei eine Pflichtfeuerwehr eingerichtet worden, die Polizeistation, die dänische Schule, die kommunale Grundschule sowie ein Kindergarten seien geschlossen worden. Daraus ergibt sich ohne weiteres, dass auf Sylt und insbesondere auch in der Gemeinde L... bei Erlass der Erhaltungssatzung beachtliche städtebauliche Gründe für den mit der streitigen Satzung angestrebten Milieuschutz vorlagen (und immer noch vorliegen).
Diese Gründe rechtfertigen auch die streitige Auflage. Der hier streitige örtliche Geltungsbereich der Erhaltungssatzung (Gebiet III) ist – wie beschrieben – durch eine Bebauung geprägt, die der Wohnraumversorgung von Militärangehörigen und damit der Dauerwohnbevölkerung gedient hat. Zwar ist durch die Schließung der Marineversorgungsschule der dadurch ausgelöste Bedarf an Dauerwohnraum (überwiegend) entfallen, dennoch besteht auch in L... ein Unterangebot an Wohnraum für Einheimische, so dass der mit der Satzung bezweckte Milieuschutz nach wie vor berechtigt ist.
Der (naheliegende) Einwand der Kläger, in ihrer Straße seien nur noch zwei Grundstücke dauerbewohnt, steht dem nicht entgegen. Zwar weisen die Kläger zutreffend darauf hin, dass Ziel einer solchen Satzung nur sein darf, die vorhandene Bevölkerungsstruktur „zu erhalten". Eine Erhaltungssatzung ist daher kein geeignetes Mittel, die Zusammensetzung der Bevölkerung in eine gewünschte andere Richtung zu verändern. Darum geht es hier jedoch nicht. Dem Beklagten geht es vielmehr darum, die bei Erlass der Satzung vorhanden gewesene Bevölkerungsstruktur zu erhalten. Soweit es um die „Zusammensetzung der Bevölkerung" geht, ist unerheblich, ob und wie sich seit Erlass der Satzung die Zusammensetzung der Bevölkerung – entgegen dem Ziel der Satzung – geändert hat. Entscheidend ist, dass sich das Ziel der Satzung (Dauerwohnungen) noch erreichen lässt. Das ist der Fall: Zeitlicher Bezugspunkt für die Frage, ob die Nutzungsänderung die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung gefährdet, ist der Erlass der Satzung, hier also das Jahr 1999. Zu dieser Zeit waren die Wohnungen in der Straße M... noch von Militärangehörigen und ihren Familien bewohnt, die auf Sylt ihren Lebensmittelpunkt hatten. In diesem Zusammenhang ist unerheblich, dass bei bestimmten militärischen Führungspositionen in relativ regelmäßigen Abständen Veränderungen (Versetzungen) stattfanden. Dies ändert nichts daran, dass es sich in dem genannten Gebiet der Struktur nach um Dauerwohnen handelte, in dem Gebiet also Personen ansässig waren, die für die Zeit ihrer Stationierung in L... dort ihren Lebensmittelpunkt hatten und dort mit ihren Familien lebten. Dem Beklagten ist darin zuzustimmen, dass die zwischenzeitliche Entwicklung (durch Verkauf der ehemaligen Bundeswehrliegenschaften an Auswärtige, die dort Ferien- und Zweitwohnungen eingerichtet haben) nicht zur Funktionslosigkeit der Satzung geführt hat, weil es grundsätzlich noch möglich ist, gegen nicht genehmigte Nutzungsänderungen vorzugehen bzw. beabsichtigte Nutzungsänderungen (von Dauerwohnungen in Ferien- bzw. Zweitwohnungen) zu verhindern. Es ist gerichtsbekannt, dass der Beklagte solche Ankündigungen, gegen erkannte baurechtswidrige Zustände vorzugehen, auch umsetzt.
Der Bescheid des Beklagten ist auch nicht ermessensfehlerhaft. Die Auflage ist grundsätzlich geeignet, das Satzungsziel zu erreichen. Die Kläger haben die Möglichkeit, ihren Hauptwohnsitz nach Sylt (L...) zu verlegen oder an Personen zu vermieten, die dort ihren Hauptwohnsitz begründen. Damit wäre für das Grundstück der Kläger der Zustand wieder hergestellt, der vor ihrem Eigentumserwerb bestanden hat, da der Voreigentümer seinen Hauptwohnsitz in L... hatte (und nach den Angaben des Klägers zu 1) in der mündlichen Verhandlung wegen der ungünstigen Schulsituation für sein Kind nach Westerland verzogen ist). Das Grundstück der Kläger war schon bei dem Erwerb (bauplanungsrechtlich) mit der Pflicht belastet, dass dort dauerhaft gewohnt wird. Daher enthält die Auflage keinen (ungerechtfertigten) Eingriff in den Schutzbereich des Eigentums (14 Abs. 1 Grundgesetz).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig, da sie keinen Antrag gestellt und sich damit nicht am Prozessrisiko beteiligt hat (§ 162 Abs. 3 VwGO). Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 iVm §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 9 BauGB, 4a Abs. 1 BauNVO
§§ 172, 173 BauGB
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 172 BauGB
§ 107 LVwG
§ 172 Abs. 1 BauGB
§ 172 Abs. 1 Nr. 2 und Abs. 4 Satz 1 BauGB
§ 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, Abs. 4 Satz 1 BauGB
§ 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 1 BauGB
§ 73 Abs. 2 LBO
§ 172 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 172 Abs. 4 Satz 1 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 1984, 2905, 2908
4 C 12/94
1 C 1/82